61960C0019
Conclusies van de Advocaat-Generaal
K. ROEMER
9 november 1961
Vertaald uit het Duits
INHOUD
blz.
A. Overzicht van de feiten en conclusies
B. Juridische aspecten
I. De ontvankelijkheid van de beroepen
II. Ten principale
A. De beroepen wegens nalaten en de beroepen tot nietigverklaring
1. De vrachtvergoeding volgens het systeem van de schrootverevening
2. Het jarenlang door het Gemeenschappelijk Bureau gevolgde systeem
3. De toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau en de latere schrootafrekeningen
a) De toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau
aa) Bewijs van de toezeggingen
hh) De rechtsgeldigheid van de gedane toezeggingen
b) De conclusies van verzoeksters afzonderlijk
aa) Zaken 19-60 en 21-60
bb) Zaken 2-61 en 3-61
B. De vorderingen tot schadevergoeding
I. De dienstfout
1. De grief van het gebrek aan voorlichting
2. De grief van de gebrekkige werkwijze van de organen van Brussel
II. Bewijs van de geleden schade
C. Samenvatting
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
Mijn conclusies betreffen vier zaken, die door Franse staalonder-nemingen tegen de Hoge Autoriteit aanhangig zijn gemaakt. Zij hebben betrekking op het vereveningssysteem, dat is ingesteld teneinde de prijs van ingevoerd en daarmede gelijkgesteld schroot op een lager peil te brengen, en dat het Hof uit een aantal reeds afgesloten processen bekend is. Thans gaat het in de eerste plaats om de rechtsvraag, of dit vereveningsstelsel toelaat dat in individuele gevallen een vrachtvergoeding wordt toegekend aan bedrijven, die sloopschroot van schepen betrokken hebben van binnen de Gemeenschap doch veraf gelegen stapelplaatsen, terwijl deze bedrijven ook langs een kortere weg via zeehavens ingevoerd schroot hadden kunnen betrekken. Hoewel de afzonderlijke beroepen in verschillende vorm werden ingediend — beroepen wegens nalaten, beroepen tot nietigverklaring —, is toch een gemeenschappelijke behandeling mogelijk, gezien de omstandigheid dat, gelijk zojuist werd aangeduid, het doel van de beroepen — waarnaast subsidiair nog vorderingen tot schadevergoeding zijn ingesteld — identiek is.
A — Overzicht van de feiten en conclusies
De zaken vinden hun oorsprong in contracten tot levering van sloopschroot van schepen, die door het Gemeenschappelijk Bureau van Schrootverbruikers afgesloten zijn op naam en voor rekening der door het Franse regionale bureau aangewezen ondernemingen, verzoeksters in deze zaak. Deze contracten met hun wijzigingen en aanvullingen en de daaruit voortvloeiende aanwijzing van de ontvangende bedrijven door het regionale bureau zijn tot stand gekomen in het tijdvak tussen 19 september 1958 en 27 oktober 1958. Voorts hebben de contracten begin februari 1959 nog een wijziging van geringe betekenis ondergaan. In alle contracten was bepaald: „Livraison: f.o.r. gare de chemins de fer la plus proche du chantier départ”. Verzoeksters stellen, dat zij haar toestemming tot aanwijzing als schroot ontvangend bedrijf afhankelijk hebben gesteld van de toezegging, dat het verschil tussen de vrachtkosten vanaf het bij de stapelplaats gelegen station en die vanaf het station van de voor haar dichtstbijzijnde invoerhaven bij de schrootverevening aan haar zou worden vergoed. In elk afzonderlijk geval zou een dergelijke verklaring door het Gemeenschappelijk Bureau te Brussel zijn afgegeven via het Franse regionale bureau. De levering van het schroot vond — wederom volgens de stellingen van verzoeksters — plaats in het tijdvak van oktober 1958 tot februari 1959.
Met betrekking tot de vereveningsafrekeningen dient een onderscheid te worden gemaakt: In de zaken 19-60 en 21-60 (Société Fives Lille Cail en Société Union Sidérurgique du Nord de la France) heeft de Hoge Autoriteit betrokkenen op 15 maart 1960 voorlopige afrekeningen gestuurd, waarin geen rekening werd gehouden met de vrachtvergoeding.
In de zaken 2-61 en 3-61 (Société des Forges et Ateliers du Creusot en Société Marrel Frères) daarentegen heeft de Hoge Autoriteit aanvankelijk bij de voorlopige afrekeningen ten gunste van verzoeksters met het verschil in vrachtkosten rekening gehouden. Zo is in de afrekeningen van 10 augustus 1959, gewijzigd op 10 december 1959, en in de afrekeningen van 14 augustus 1959, gewijzigd op 10 december 1959, uitdrukkelijk vermeld „Frais remboursables, parité Brest-Marseille”. In de afrekeningen van 14 maart 1960, welke de vroegere afrekeningen uitdrukkelijk vervangen en ongeldig maken, ontbreekt de vrachtvergoeding.
In overeenstemming daarmee ontwikkelde zich het verdere verloop van de zaak als volgt: De beide eerstgenoemde verzoeksters wendden zich bij brieven van 30 juli 1960 en 11 augustus 1960 tot de Hoge Autoriteit en vorderden vergoeding van het vrachtverschil tot een bedrag van NF. 5.764,16 en NF. 14.912,71. Toen zij geen antwoord kregen, stelden zij op 26 oktober 1960 en 5 november 1960 beroepen wegens nalaten in. Tot de beide andere ondernemingen richtte de Hoge Autoriteit op 9 juni 1960 een brief, waarin om terugbetaling van de toegekende vrachtvergoeding ad NF. 20.800_— en NF. 4.760_— werd verzocht. Op het negatieve antwoord van de ondernemingen werd op 14 december 1960 gereageerd met executoriale beschikkingen in de zin van artikel 92 van het E.G.K.S.-Verdrag. Deze beschikkingen zijn voorwerp van de beroepen tot nietigverklaring van 16 januari 1961.
De conclusies van verzoeksters behoef ik hier niet te herhalen. De inhoud daarvan volgt duidelijk uit het hiervoren geschetste verloop van de gang van zaken. Ook kan ik op deze plaats afzien van een overzicht van de voor de beroepen aangevoerde gronden. Ten slotte werd reeds vermeld, dat in alle vier de gevallen subsidiair, op grond van een beweerde dienstfout van de Hoge Autoriteit, vorderingen tot schadevergoeding zijn ingesteld, welke gaan om de zojuist genoemde bedragen.
B — Juridische aspecten
I — DE ONTVANKELIJKHEID VAN DE BEROEPEN
Alleen met betrekking tot de beroepen wegens nalaten 19-60 en 21-60 voert de Hoge Autoriteit excepties van niet-ontvankelijkheid aan.
1.
Zij betwijfelt, of aan de voorwaarden van artikel 35 van het Verdrag is voldaan. In het bijzonder stelt zij de vraag, of in casu een uitdrukkelijk verzoek tot het geven van een beschikking is gedaan en volgens welke bepaling van het Verdrag de Hoge Autoriteit tot het nemen van een dergelijke beschikking verplicht zou zijn.
Wat het tweede deel van deze exceptie betreft, dit lijkt mij betrekking te hebben op de gegrondheid van het beroep en niet op de ontvankelijkheid. Voor het geval de Hoge Autoriteit met deze opmerking echter bezwaar zou willen maken tegen de wijze van motivering der beroepen, is het van belang op te merken, dat bij het instellen van een beroep wegens nalaten niet een bepaald artikel van het Verdrag behoeft te worden genoemd.
Ook overigens treft het verweer van de Hoge Autoriteit geen doel. Uit de brieven waarmede verzoeksters zich tot de Hoge Autoriteit wendden volgt duidelijk, dat zij de uitbetaling van bepaalde bedragen in het kader van de schrootverevening vorderen. Er kan derhalve niet worden gezegd, dat deze verzoeken onvoldoende zijn bepaald. Verzoeksters beroepen zich niet op privaatrechtelijke vorderingen, doch op aanspraken, die wortelen in een publiekrechtelijke instelling en die rechtens slechts door het nemen van administratieve beschikkingen kunnen worden ingewilligd. Aan de voorwaarden voor het instellen van een beroep wegens nalaten is derhalve in zoverre voldaan.
2.
De Hoge Autoriteit voert verder aan, dat verzoeksters haar stellingen zo onbepaald en vaag hebben geformuleerd, dat geen motivering voor de grief van schending van het Verdrag kan worden onderkend.
Het is inderdaad een feit dat verzoeksters, buiten de weergave van de feiten, in haar beroepschriften geen diepgaande juridische beschouwingen hebben gegeven. Zij wijzen op een praktijk, welke — aldus verzoeksters — reeds vele jaren bij de schrootverevening werd gevolgd en op grond waarvan in het geval van sloopschroot van schepen steeds een deel van de vrachtkosten werd geboekt ten gunste van die ontvangende bedrijven, die op groter afstand van de sloopwerven dan van de importhavens waren gelegen. Zij voeren aan, dat de Hoge Autoriteit de toezeggingen van het Gemeenschappelijke Bureau niet na een onevenredig lange tijd kan heroepen. Die toezeggingen dienen naar haar mening aan de Hoge Autoriteit te worden toegerekend, daar deze steeds toezicht over het Bureau heeft uitgeoefend.
Hoewel het summiere karakter van deze beschouwingen wel enige ruimte voor twijfel overlaat, kan toch niet worden geconcludeerd, dat een motivering van de beroepen volledig ontbreekt. Stilzwijgend doen verzoeksters een beroep op algemene rechtsbeginselen, die voor iedere administratie en dus ook voor de Hoge Autoriteit dienen te gelden. In de repliek wordt deze interpretatie bevestigd en worden tevens terzake verdere explicaties gegeven. Ook in dit opzicht kan derhalve niet worden ontkend, dat de beroepen ontvankelijk zijn.
Aangezien van andere onregelmatigheden op het gebied van de ontvankelijkheid niet is gebleken, staat niets aan een onderzoek ten principale in de weg.
II — TEN PRINCIPALE
A. De beroepen wegens nalaten en de beroepen tot nietigverklaring
De kern van het proces is de vraag of de door de verzoeksters gewenste vrachtvergoeding — men zou van een bijzondere verevening van vrachtkosten kunnen spreken — rechtsgeldig is.
1. De vrachtvergoeding volgens het systeem van de schrootverevening
De basisbeschikkingen met betrekking tot de invoering en vormgeving van de schrootverevening (Nos. 22-54, 14-55, 2-57 en 16-58) bevatten geen uitdrukkelijke voorschriften hieromtrent. Derhalve dient te worden onderzocht, of zin en bedoeling dezer beschikkingen, gezien in het licht van de beginselen van het Verdrag, een bijzondere verevening van vrachtkosten rechtvaardigt.
Tijdens de procedure werd er op gewezen, dat de Hoge Autoriteit in 1956, derhalve vóór de reorganisatie van het vereveningsstelsel, de vereveningsprijs bij gebreke van eenstemmigheid van de organen van Brussel zelf in een afzonderlijke beschikking voor enige maanden heeft vastgesteld (beschikking 34-56, Publikatieblad 1956, blz. 382). Hierbij werd het volgende bepaald:
Artikel 1:
Voor elk der maanden juli tot en met oktober 1956 is de vereveningsprijs franco op wagon of aak, exclusief belasting,
—
in de haven van aankomst, indien het over zee uit derde landen ingevoerd schroot betreft,
—
aan het grenspunt landzijde van de Gemeenschap, indien het over land uit derde landen ingevoerd schroot betreft,
—
op de stapelplaats van de verkoper, indien het op het grondgebied van de Gemeenschap ingezameld gelijkgesteld schroot (sloopschroot van schepen en andere dure schrootsoorten) betreft,
gelijk aan de gewogen gemiddelde prijs, omgerekend op die van de basiscategorie No. 11, af-stapelplaats van de verkoper op wagon of aak, exclusief belasting, welke binnen de Gemeenschap gedurende elk der betreffende maanden werd genoteerd voor binnen de Gemeenschap ingezameld schroot, waarvoor de verevening niet geldt.
In deze beschikking wordt weliswaar geen uitdrukkelijk verbod van een bijzondere vrachtvergoeding uitgesproken, zoals in de beschikking 18-60, doch de beschikking bepaalt, welke elementen voor de vaststelling van de vereveningsprijs en derhalve ook voor de vereveningsvergoeding beslissend dienen te zijn. De regeling is zeer duidelijk afgestemd op de stapelplaats van de verkoper, zowel voor het vaststellen van de gemiddelde binnenlandse prijs, derhalve voor de vereveningsprijs, alsook voor de toepassing van deze prijs op de kopers van sloopschroot afkomstig van schepen. Uit juridisch oogpunt kan daaruit slechts de conclusie worden getrokken, dat andere elementen, in het bijzonder de individuele vrachtkosten, niet bij de verevening in aanmerking kunnen worden genomen. In deze zin luiden ook de beschikkingen, waarin de Hoge Autoriteit, na de basisbeschikkingen 13-58 en 16-58, de vereveningsprijs heeft vastgesteld, zulks op grond van de normale uitoefening van haar bevoegdheden, b.v. de beschikking 19-58. Er bestaat slechts dit geringe verschil, dat hier de gemiddelde binnenlandse prijs is vastgesteld op grond van de prijs die betaald wordt franco ontvangende fabriek. Dit leidt tot een aftrek van een vast bedrag ad 4_50E.B.U.-reken-eenheden. Het gevolg van deze berekeningsmethode is de uitschakeling van transportkosten enerzijds (vast bedrag ad 2_50E.B.U.-reken-eenheden) en van de overladingskosten in de zeehavens anderzijds (vast bedrag ad 2,00 E.B.U.-rekeneenheden). Hierin zijn echter geen elementen te vinden voor een verdergaande verevening, en zeker niet voor een bijzondere verevening van vrachtkosten.
Deze bepalingen beantwoorden volledig aan de zin en het doel van het vereveningsstelsel, dat diende te verhinderen, dat het tekort aan schroot in de Gemeenschap zou leiden, hetzij tot een kunstmatige verstoring van de produktieverhoudingen, omdat slechts een deel van de producenten erin zou kunnen slagen zich van goedkoop binnenlands schroot te voorzien, hetzij tot een stijging van de schrootprijs in de Gemeenschap tot het niveau van de wereldmarkt. Het doel van de prijsverevening was derhalve uitsluitend, alle soorten schroot in de gemeenschappelijke markt een vergelijkbaar uitgangspunt te verschaffen. Dit had tot gevolg, dat slechts rekening mocht worden gehouden met de vervoerkosten tot aan de aankomst binnen de gemeenschappelijke markt en met de overladingskosten.
Indien geheel of gedeeltelijk rekening zou zijn gehouden met de individuele vrachtkosten, zou dit tot een zeer ingrijpende verandering van het vereveningsstelsel hebben gevoerd, omdat daardoor de nadelen, verbonden aan de geografische ligging van de ontvangende bedrijven — de afstand van de bevoorradingscentra — zouden zijn opgeheven. Niet aanvaardbaar is de bewering, dat de bijzondere vrachtvergoeding ten gunste van kopers van sloopschroot afkomstig van schepen in het belang van het vereveningsstelsel onvermijdelijk zou zijn geweest, omdat anders in plaats van scheepsschroot duur invoerschroot zou zijn gekocht, hetgeen de vereveningsinstelling zwaarder belast zou hebben. Het Fonds te Brussel, en later de Hoge Autoriteit, konden bepalen welke hoeveelheden schroot tot de verevening zouden worden toegelaten; zij beschikten daardoor over een hulpmiddel ten dienste van haar beleid. In het bijzonder konden zij, om de vereveningsheffing zo laag mogelijk te houden, bij de verevening aan het scheepsschroot een bevoorrechte positie toekennen. Zij waren slechts gehouden, zorg te dragen, dat bij de verdeling van het scheepsschroot geen discriminaties plaatsvonden. De bewering, dat een volledige afzet van het scheepsschroot slechts met behulp van de toekenning van een bijzondere vrachtvergoeding mogelijk was, kan derhalve niet worden aanvaard.
Tijdens de pleidooien werd verder terecht naar voren gebracht, dat het E.G.K.S.-Verdrag in verscheidene artikelen, in het bijzonder in artikel 2, zeer duidelijk een kunstmatige verandering van de produktievoorwaarden, waartoe de geografische ligging behoort, afwijst. In de processen over de bijzondere spoorwegtarieven heeft het Hof nadrukkelijk deze grondregel van het Verdrag onderstreept. Zelfs ingeval men deze zienswijze niet zou delen en de bijzondere vrachtvergoeding op grond van het Verdrag toelaatbaar zou achten, dan zou toch vereist zijn dat de vergoeding voorwerp uitmaakte van een uitvoerige regeling door de Hoge Autoriteit zelve. Deze regeling zou dan op alle gevallen betrekking moeten hebben en zou zich niet op discriminerende wijze moeten beperken tot de verevening van vrachtkosten ten gunste van de afnemers van scheepsschroot in gedeelten van de gemeenschappelijke markt. Het is namelijk denkbaar, dat ook kopers van binnenlands schroot, dat niet voor verevening in aanmerking kwam, of van importschroot, in een aantal gevallen ten gevolge van vrachtkosten nadelen moesten accepteren, die hun, indien zij schroot van elders hadden betrokken, bespaard zouden zijn gebleven. Het is niet aannemelijk, dat een regeling omtrent een vrachtvergoeding stilzwijgend kan worden ingevoerd in het kader van een stelsel dat principieel andere doeleinden nastreeft en waarvoor het beginsel geldt, dat de lasten voor de deelnemende ondernemingen zo laag mogelijk moeten worden gehouden. Ten slotte dient nog te worden opgemerkt, dat het betrekken van de vrachtkosten bij de schrootverevening door middel van een extensieve interpretatie van de bevoegdheden van de Hoge Autoriteit ook daarom uitgesloten moet worden geacht, omdat volgens artikel 53 van het E.G.K.S.-Verdrag de Ministerraad met eenstemmigheid toestemming tot de oprichting van een vereveningsstelsel dient te geven. Indien deze toestemming wordt verstrekt voor het nastreven van één bepaald economisch doel, dan ligt het niet voor de hand, dat deze zonder meer tevens betrekking zou hebben op soortgelijke onderwerpen, die niet rechtstreeks samenhangen met het doel waarvoor toestemming is verleend.
Hoewel tijdens de mondelinge behandeling van deze zaak een poging werd gedaan te bewijzen, dat de extra kosten, die door de litigieuse vrachtvergoeding worden veroorzaakt, van zeer bescheiden aard zijn, dient toch niet uit het oog te worden verloren, dat niet slechts de algemene schrootbeschikkingen, doch ook het systeem van het Verdrag zich tegen deze vrachtvergoeding verzetten.
2. Het jarenlang door het Gemeenschappelijk Bureau gevolgde systeem
De stelling, dat de organen van Brussel sedert 1954 op grond van een jarenlang gevolgd systeem de bijzondere vrachtvergoeding hebben aanvaard en — in alle overeenkomstige gevallen — toegekend aan de schrootverbruikers van de Gemeenschap, wil ik slechts hierom aan een onderzoek onderwerpen, omdat verzoeksters daaraan voor de motivering van haar standpunt een bijzondere betekenis hechten. De Hoge Autoriteit bestrijdt allereerst, dat een dergelijk systeem zou hebben bestaan, en verder, dat zij daarvan op de hoogte zou zijn geweest. Wat het bestaan van het systeem betreft, dit was blijkbaar in zwang bij de „Union des Consommateurs de Ferraille de France”, het centrale bureau voor de aankoop en verdeling van schroot van de Franse staalindustrie (Ministerieel besluit van 13 maart 1953, Publikatieblad van de E.G.K.S. van 9 juni 1953, blz. 140). In veel geringere mate werden aan Italiaanse en Nederlandse schrootverbruikers vergoedingen voor vrachtkosten toegekend (van 1954 tot 1958 voor Frankrijk 349.021,84 dollar; gedurende een niet bekend tijdsbestek voor Nederland 13.000 dollar en voor Italië 160.000 dollar). Als bewezen moet worden aangenomen, dat het Gemeenschappelijk Bureau hierbij in het kader van het vereveningsstelsel betrokken is geweest. Anderzijds kan ook als vaststaand worden aangenomen, dat de raden van beheer van het Bureau en van het Fonds — welke zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de nationale schrootverbruikers — niet in de kwestie van de vrachtvergoeding zijn gekend. Deze slotsom volgt dwingend uit de door partijen overgelegde uittreksels uit notulen van vergaderingen van het college van liquidateurs van het Fonds, welk college op gelijke wijze is samengesteld als de raden van beheer (notulen van 9 maart 1960 en van 10 oktober 1960). Tijdens deze vergaderingen werd de hier omstreden kwestie behandeld; de rechtsgeldigheid van een bijzondere vergoeding voor vrachtkosten werd daarbij niet aanvaard aangezien de Nederlandse en Italiaanse vertegenwoordigers tegenstemden. De rechten, die de Hoge Autoriteit op het gebied van toezicht en controle had, bestonden nu juist hierin, dat haar vertegenwoordiger de vergaderingen van de raden van beheer van de organen van Brussel bijwoonde en hun besluitvorming beïnvloedde. Derhalve kan de, door verzoeksters overigens niet bestreden, bewering, dat de Hoge Autoriteit voor de besprekingen in maart en oktober 1960 nimmer in het probleem van de vrachtvergoeding is gekend, als bewezen worden aangemerkt. Inderdaad heeft de Hoge Autoriteit terzake nimmer een beschikking genomen vóórdat zij werd geconfronteerd met de individuele gevallen, die thans aan de orde zijn, en voor zij de algemene beschikkingen 18-60 tot 20-60 uitvaardigde.
Op grond van het vorenstaande kan het volgende worden vastgesteld. Zelfs indien men aanneemt, dat er sprake is geweest van een jarenlang door het Franse regionale bureau en de bureaus van Brussel gevolgd systeem, en zelfs indien men deze instellingen als hulporganen van de Hoge Autoriteit beschouwt, dan kan toch door hun optreden geen algemeen geldende regeling tot stand worden gebracht ten aanzien van een rechtsvraag met betrekking waartoe slechts de Hoge Autoriteit met medewerking van de Ministerraad beslissingsbevoegdheid bezit.
Ook in dit betoog van verzoeksters kan derhalve geen argument worden gevonden ter rechtvaardiging van haar aanspraak op vergoeding van vrachtkosten.
3. De toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau en de latere schrootafrekeningen
Na deze uiteenzetting over de vraag, hoe de toelaatbaarheid van de vrachtvergoeding tegen de achtergrond van het Verdrag en de algemene schrootbeschikkingen beoordeeld moet worden, dient het optreden van de administratie ten opzichte van verzoeksters, dat tot de onderhavige procedure aanleiding heeft gegeven, te worden onderzocht.
a) De toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau
Verzoeksters stellen dat, voordat zij tot de koopovereenkomsten toetraden, aan elk van haar door het Gemeenschappelijk Bureau is toegezegd dat de bijkomende vrachtkosten zouden worden vergoed.
aa) Bewijs van de toezeggingen
Tijdens de schriftelijke procedure heeft de Hoge Autoriteit het bestaan van deze toezeggingen in twijfel getrokken (vgl. het verweerschrift). Verzoeksters hebben bij de beroepen afschriften overgelegd van brieven, die de juistheid van haar beweringen moeten bewijzen. Het betreft hier de volgende brieven:
i)
Zaak 19-60
—
Brief van de „Union des Consommateurs de Ferraille de France” (d.w.z. van het Franse regionale bureau) aan verzoekster van 9 oktober 1958, waarin verzocht wordt, „compléter le modèle de commande . . . . ainsi qu'il suit: ajouter: le prix de 18.480 francs pourra être amené à F.frs. 19.950.— f.o.r. parité ferroviaire Dunkerque. C'est ce dernier prix que nous vous demandons de nous facturer pour la péréquation et vous aurez à joindre à la facture un avoir de F.frs. 1.470_— par tonne correspondant à la différence entre ces deux prix”.
ii)
Zaak 21-60
—
Brief van de „Union des Consommateurs de Ferraille de France” aan het Gemeenschappelijk Bureau van Schrootverbruikers van 24 oktober 1958, waarin de volgende passage voorkomt:
„. . . . Nous vous prions donc de bien vouloir faire connaitre au fournisseur qu'il aura à majorer ses factures de l'équivalent en monnaie de règlement de 3,50 dollars par tonne et à créditer, par avoir séparé, l'usine destinataire du même montant”.
—
Brief van het Gemeenschappelijk Bureau aan het Franse regionale bureau van 27 oktober 1958, waarin een passage voorkomt, welke luidt:
„. . . . Nous pnons le vendeur, auquel nous adressons copie de la présente de bien vouloir majorer ses factures à l'usine destinataire de F.frs. 1.470_— la tonne et d'en créditer, par avoir séparé, 1'usine destinataire du même montant”.
iii)
Zaak 2-61
—
Brief van het Franse regionale bureau aan het Gemeenschappelijk Bureau van 10 oktober 1958, waarin een passage voorkomt, welke luidt:
„. . . . nous vous serions reconnaissants de bien vouloir nous indiquer, comme vous l'avez déja fait antérieurement pour des ferrailles du Havre, attribuées à une usine du Nord, la parité de transport par rapport à Marseille dont il y a lieu de tenir compte dans la commande au fournisseur”.
—
Brief van het Gemeenschappelijk Bureau aan een schrootleverancier van 15 oktober 1958, waarin een passage voorkomt, welke luidt:
„En conséquence, nous désirons que le paragraphe „Prix” de ce contrat soit modifié comme suit: . . . .
Au cas où l'U.C.F.F. demanderait l'expédition vers une usine du Centre-Sud, le prix à facturer serait de F.frs. 19.530_— la tonne métrique base catégorie II f.o.r. équivalent de la parité Marseille”.
—
Brief van het Franse regionale bureau aan het Gemeenschappelijk Bureau van 20 oktober 1958, waarin een passage voorkomt, welke luidt:
„. . . . nous avons pu en définitive obtenir l'accord des Forges du Creusot d'une part pour 1.000 t et des Ets. Marrel d'autre part pour 500 t sur l'attribution de ce contrat. Nous vous prions donc de bien vouloir faire aviser la Société de Démolitions Navales et Terrestres qu'elle aura à majorer le prix du contrat de l'équivalent de 2,50 dollars par tonne et à créditer les usines attributaires du même montant à la tonne”.
—
Brief van het Gemeenschappelijk Bureau aan een schrootleverancier van 21 oktober 1958, waarin een passage voorkomt, welke luidt:
„. . . . nous vous prions de noter que vous devrez augmenter le montant de vos factures à ces dernières de F.frs. 1.050_— la tonne, en créditant aux usines dont question le même montant à la tonne . . . .”.
iv)
Zaak 3-61
—
Brief van het Franse regionale bureau aan het Gemeenschappelijk Bureau van 20 oktober 1958, waarin een passage voorkomt, welke luidt:
„. .. . nous avons pu en définitive obtenir l'accord des Forges du Creusot d'une part pour 1.000 t et des Ets. Marrel d'autre part pour 500 t sur l'attribution de ce contrat. Nous vous prions donc de bien vouloir faire aviser la Société de Démolitions Navales et Terrestres qu'elle aura à majorer le prix du contrat de 1'équivalent de 2,50 dollars par tonne et à créditer les usines attributaires du même montant à la tonne”.
—
Brief van het Gemeenschappelijk Bureau aan een schrootleverancier van 21 oktober 1958, waarin een passage voorkomt, welke luidt:
„. . . . nous vous prions de noter que vous devrez augmenter le montant de vos factures à ces dernières de F.frs. 1.050_— la tonne, en créditant aux usines dont question le même montant à la tonne . . . .”.
Deze brieven, waarvan de afzenders voor een deel eerst tijdens de pleidooien konden worden geïdentificeerd, kunnen niet als bewijs dienen voor de stelling dat het Gemeenschappelijk Bureau aan verzoeksters toezeggingen heeft gedaan vóór het tijdstip waarop zij tot de koopovereenkomsten toetraden. Uit deze brieven volgt slechts, dat voor wat betreft de beroepen 21-60, 2-61 en 3-61, het Gemeenschappelijk Bureau op initiatief van het Franse regionale bureau de vrachtvergoeding bij de prijsverevening in aanmerking heeft genomen.
Dit feit kan echter aanvankelijk wel als aanwijzing voor de juistheid van de stellingen van verzoeksters worden aangemerkt. Voor mijn verder onderzoek naar de juridische merites van deze zaak kan ik derhalve uitgaan van de veronderstelling, dat het Gemeenschappelijk Bureau aan verzoeksters heeft toegezegd dat met de vrachtkosten rekening zou worden gehouden.
bb) De rechtsgeldigheid van de gedane toezeggingen
Op grond van hetgeen hierboven over de toelaatbaarheid van de vrachtvergoeding is opgemerkt, moet worden aangenomen, dat deze toezeggingen materieel in strijd zijn met het Verdrag.
Voor de beslissing van het rechtsgeschil is echter ook van belang, in hoeverre zij in formeel opzicht als regelmatig kunnen worden beschouwd. De Hoge Autoriteit bestrijdt de rechtsgeldigheid van de gedane toezeggingen uitdrukkelijk vanuit een oogpunt van competentie. De inhoud van de overgelegde brieven is niet van de Raad van Beheer afkomstig en vloeit evenmin voort uit een besluit van de Raad van Beheer. De brieven zijn opgesteld en getekend door de directie van de importafdeling, die, zoals de Hoge Autoriteit aanvoert, volgens de statuten van het Bureau niet bevoegd is tot het nemen van bindende beslissingen. Wij kunnen het punt van de verdeling der competenties binnen het Gemeenschappelijk Bureau echter buiten beschouwing laten, omdat de vraag van de competentie in een veel eenvoudiger vorm aan de orde komt.
Op grond van de algemene basisbeschikkingen over de schroot-verevening (22-54, 14-55, 2-57) is het Fonds het uitvoeringsorgaan voor publiekrechtelijke beslissingen op dit gebied (vaststelling van het vereveningstarief en van de afrekeningstijdvakken, het innen van de bijdragen, vaststelling van het bedrag, dat aan de ondernemingen vergoed wordt voor het schroot dat bij de prijsverevening wordt betrokken). Het Gemeenschappelijk Bureau heeft slechts het recht in bepaalde gevallen voorstellen te doen, en is verder gerechtigd om de onderhandelingen over de aankoop van schroot te voeren en om zelf koopovereenkomsten af te sluiten. Een vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijk Bureau kon derhalve nimmer uit eigen hoofde bindende toezeggingen doen die de prijsverevening betroffen.
Van nog meer belang is echter het volgende. Volgens de mededelingen van verzoeksters kwamen de koopovereenkomsten en de toezeggingen niet voor september 1958 tot stand. Op dat tijdstip had de Hoge Autoriteit echter ter uitvoering van de arresten 9-56 en 10-56 (Meroni tegen Hoge Autoriteit) de juridische opzet van de schrootverevening gereorganiseerd en de in het arrest afgewezen delegatie van bevoegdheden teruggenomen. Volgens de beschikking 13-58 van 24 juli 1958 (Publikatieblad van 30 juli 1958, blz. 269, e.v.) „vervallen de bevoegdheden welke bij genoemde beschikkingen aan het Vereveningsfonds en het Gemeenschappelijk Bureau waren toegewezen, aan de Hoge Autoriteit, welke het Vereveningsfonds of iedere andere geschikte organisatie met de uitvoerende werkzaamheden kan belasten”. In overeenstemming hiermede wordt in artikel 1 van de beschikking van de Hoge Autoriteit van 24 juli 1958 (16-58, ibidem) bepaald:
„1.   Er wordt een financiële instelling in het leven geroepen voor de prijsverevening van uit derde landen ingevoerd schroot enerzijds en ter bezuiniging op het schrootverbruik anderzijds.
2.   Het beheer van deze financiële instelling wordt door de Hoge Autoriteit gevoerd. De Hoge Autoriteit is bevoegd alle beschikkingen te nemen, welke voor de tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking noodzakelijk zijn; zij kan een daartoe geschikte organisatie met de uitvoerende werkzaamheden belasten.
Artikel 11
De Hoge Autoriteit bepaalt:
a)
of, en zo ja in welke mate, er — rekening houdend met de marktsituatie — aanleiding bestaat in de prijsverevening hoeveelheden op te nemen met betrekking tot:
—
uit derde landen ingevoerd schroot;
—
daarmede in de zin van artikel 10, sub c), gelijkgesteld schroot;
b)
voor zover zij zulks nodig oordeelt, de maximum-inkoopprijs voor de sub a) bedoelde hoeveelheden;
c)
de vereveningsprijs;
…
…
Het bij notariële akte dd. 24 april 1953 ingestelde Gemeenschappelijk Bureau van Schrootverbruikers of een andere, door de Hoge Autoriteit erkende organisatie is bevoegd ter zake van al deze punten voorstellen aan de Hoge Autoriteit te doen.
Artikel 12
1.   Teneinde het voordeel van de verevening te kunnen genieten, moeten de bij artikel 2 bedoelde ondernemingen, alvorens de aankoop plaatsvindt, volgens de door de Hoge Autoriteit vast te stellen modaliteiten de bevestiging hebben verkregen dat de aan te kopen hoeveelheden in de prijsverevening zullen worden opgenomen.
2.   …”.
Wanneer wij de ontwikkeling van de verdeling der verantwoordelijkheden en der juridische bevoegdheden in het kader van het vereveningsstelsel gadeslaan, zoals daarvan uit de verschillende geciteerde beschikkingen blijkt, dan moeten wij tot de conclusie komen, dat de administratiefrechtelijke bevoegdheden van het Fonds herhaaldelijk zijn gewijzigd, en dat deze bij beschikking 13-58 aan het Fonds werden onttrokken. Wat de activiteiten van het Bureau betreft, deze hebben slechts het karakter van adviserende- en hulpwerkzaamheden, die bestaan in de voorbereiding van maatregelen en handelingen op het commerciële vlak. Het verdient de aandacht, dat het Bureau met betrekking tot de beslissingen, die de Hoge Autoriteit zich heeft voorbehouden, slechts voorstellen kan doen, die ook van andere organisaties afkomstig kunnen zijn en die overeenkomen met de regeling van artikel 46 van het E.G.K.S.-Verdrag. Het Gemeenschappelijk Bureau beschikt niet over overheidsbevoegdheden en over bevoegdheden tot het geven van publiekrechtelijke beschikkingen, zoals die welke de Hoge Autoriteit sedert 24 juli 1958 zowel algemeen als individueel treft bij het beheer van het Vereveningsstelsel en in het bijzonder bij de liquidatie van het stelsel (zie de beschikkingen 18-60 tot 21-60). Gezien in het licht van de destijds geldende basisbeschikkingen, dient de toelating of afwijzing van de bijzondere vrachtvergoeding echter te worden gerekend tot het terrein van het overheidsbeleid.
Daardoor ontvalt aan het Gemeenschappelijk Bureau elke bevoegdheid tot het doen van bindende uitspraken over de vraag, welke elementen bij de prijsverevening in aanmerking dienen te worden genomen. Algemeen wordt erkend, dat handelingen, die tot stand zijn gekomen met duidelijke schending van competentievoorschriften, niet slechts ongeldig zijn, doch dat zij zelfs als absoluut nietig, d.w.z. als niet-bestaand moeten worden aangemerkt. Ik verwijs in dit verband
—
voor het Franse recht naar Waline „Droit administratif”, 7e druk, blz. 386: „L'acte portant uniquement la signature d'une personne manifestement incompétente; acte signé d'un subalterne sans pouvoir de décision et non pourvu d'une délégation régulière”,
—
voor het Duitse recht naar Forsthoff „Lehrbuch des Verwaltungsrechts”, 6e druk, blz. 201 en 207: „Die Offensichtlichkeit der Zuständigkeitsver-fehlung berechtigt dazu, den Vertrauensschutz zu versagen. Sie macht den Verwaltungsakt nichtig. Die Nichtigkeit erfasst damit alle Falie grober Verletzung der sachlichen Zustandigkeit und entspricht sohin auch dem staatlichen Interesse”,
—
voor het Nederlands recht naar Stellinga „Grondtrekken van het Nederlands Administratief recht”, blz. 205; van der Pot „Nederlands Bestuursrecht”, blz. 206; Vegting „Administratief recht”, blz. 251, 258; Kranenburg, Beel, Donner e.a. „Nederlands Bestuursrecht 1953 I”, blz. 234; Prof. A. M. Donner over „Administratiefrechtelijke nulliteiten” in het tijdschrift „Bestuurswetenschappen”, november 1946, blz. 18.
Het komt mij voor, dat zich hier het geval van een zodanig absoluut nietige handeling voordoet; het Gemeenschappelijk Bureau heeft immers nimmer overheidsbevoegdheden op het gebied van de schrootverevening bezeten. De toezeggingen van het Bureau zijn derhalve geen administratieve beschikkingen, doch commerciële handelingen, die de schijn hebben van administratieve beschikkingen.
Verzoeksters hebben tijdens de pleidooien de stelling naar voren gebracht, dat derden te goeder trouw in het rechtsverkeer beschermd dienen te worden tegen het optreden van een vertegenwoordiger zonder vertegenwoordigingsbevoegdheid, zodat tegenover hen het gebrek aan vertegenwoordigingsbevoegdheid niet kan worden ingeroepen. Deze stelling gaat niet op. De argumentatie van verzoeksters steunt uitsluitend op het burgerlijk recht, waarvan de regels in het publiek recht slechts onder voorbehoud kunnen worden toegepast. Haar aanspraken in deze procedure tot vernietiging van administratieve beschikkingen kunnen slechts worden beoordeeld op basis van het publiekrecht van de Gemeenschap, hetwelk voortvloeit uit het Verdrag en uit de algemene rechtsbeginselen van de nationale rechtsstelsels, zoals deze door het Hof tot het recht van de Gemeenschap worden ontwikkeld. (
1
) Aangezien gezegd kan worden, dat het begrip „toerekenbare rechtschijn” voor onbevoegd handelende organen in het publiek recht van de Lid-Staten onbekend is, behoeft hier niet te worden onderzocht in hoeverre de beschikkingen 13-58 en 16-58, die voor de organisatie van de vereveningsinstelling van belang zijn, aan de verzoeksters en aan de leiding van het Franse regionale bureau bekend dienden te zijn en in hoeverre zij daarmede rekening moesten houden. Evenmin behoeft onderzocht te worden, in hoeverre deze bestaande of veronderstelde bekendheid een beroep op de goede trouw uitsluit.
b) De conclusies van verzoeksters afzonderlijk
In het licht van de hierboven weergegeven beschouwingen dienen thans de beslissende elementen in de verschillende zaken afzonderlijk te worden bezien.
aa) Zaken 19-60 en 21-60
In de zaken 19-60 en 21-60 volgden op de beweerde toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau over de vrachtvergoeding op 15 maart 1960 de schrootafrekeningen van de Hoge Autoriteit, waarin geen vergoeding voor vrachtkosten was voorzien.
Daar de toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau administratiefrechtelijk als niet bestaande handelingen moeten worden aangemerkt, komt de door de verzoeksters opgeworpen vraag naar de toelaatbaarheid van de intrekking van rechtscheppende administratieve handelingen niet aan de orde. De toezeggingen kunnen derhalve voor de beslissing van het beroep wegens nalaten zonder meer buiten beschouwing worden gelaten.
Van een andere grondslag voor de aanspraken van verzoeksters is niet gebleken. Wij hebben reeds gezien, dat de schrootafrekeningen van de Hoge Autoriteit van 15 maart 1960 met de basisbeschikkingen en met het Verdrag in overeenstemming zijn. Derhalve zijn de vorderingen van verzoeksters ongegrond, hetgeen tot afwijzing van de beroepen moet leiden.
bb) Zaken 2-61 en 3-61
Hier is de situatie in zoverre anders, dat de Hoge Autoriteis zelf in elk van deze gevallen tweemaal in de voorlopige afrekeningen rekening gehouden heeft met de vrachtvergoeding (10 augustus 1959 en 10 december 1959, benevens 14 augustus 1959 en 10 december 1959), terwijl de vergoeding voor vrachtkosten eerst in de laatste afrekeningen van maart 1960 achterwege is gelaten, evenals dit geschiedde in de zaken 19-60 en 21-60. Naar de mening van verzoeksters dient, gezien deze feiten, te worden gesproken van een bevestiging van de toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau door de Hoge Autoriteit, welke bevestiging na verloop van een redelijke termijn niet meer zou kunnen worden herroepen.
De vraag, of de beginselen aangaande de intrekking van administratieve handelingen in casu toepassing kunnen vinden, hangt in eerste instantie hiervan af, of de schrootafrekeningen van de Hoge Autoriteit als rechtscheppende administratieve handelingen kunnen worden beschouwd.
Zowel de uiterlijke vorm als de inhoud der afrekeningen pleiten voor een ontkennend antwoord. Het betreft hier vormloze mededelingen aan het Franse regionale bureau betreffende de wijziging van de lopende rekeningen, mededelingen die blijkbaar tegelijkertijd ook aan de ondernemingen zijn gezonden. Zij zijn ondertekend door een directeur van de Hoge Autoriteit. Zij bevatten de uitdrukkelijke mededeling, dat slechts een voorlopige afrekening wordt beoogd en zij herinneren, wat de inhoud betreft, aan de rekening-courantbescheiden van handelsondernemingen.
Het staat naar mijn mening buiten twijfel, dat de veronderstelling, dat de gedane toezeggingen uitdrukkelijk door de Hoge Autoriteit zouden zijn bevestigd, uitgesloten is, in het bijzonder gezien de beschikkingen van de Hoge Autoriteit over de vaststelling van de vereveningsprijs 19-58 van 22 oktober 1958 (Publikatieblad, blz. 473) en 15-59 van 18 februari 1959 (Publikatieblad, blz. 209), welke beschikkingen vóór de „bevestiging” zijn genomen en waarin voor het „gelijksoortige” schroot de plaatsen, waar het wordt ingezameld, als beslissende plaats voor de berekening van de prijs worden aangemerkt. Er is geen aanleiding voor de veronderstelling, dat de Hoge Autoriteit in de schrootafrekeningen bewust een discriminerende regeling ten gunste van verzoeksters wilde invoeren.
Dat in de afrekening de vrachtvergoeding in aanmerking wordt genomen, dient veeleer te worden toegeschreven aan een vergissing, die te verklaren valt uit het grote aantal afrekeningen, dat de Hoge Autoriteit vanaf augustus 1958 zelf te verzorgen had. Wanneer de afrekeningen niet worden beschouwd als administratieve handelingen, die met een beschikking van de Hoge Autoriteit moeten worden gelijkgesteld — en deze kwalificatie lijkt mij juist —, dan vervalt daarmee ten aanzien van die afrekeningen vanzelf de eis dat zij slechts onder bepaalde voorwaarden mogen worden ingetrokken. Beschouwt men daarentegen de eerste schrootafrekeningen wel als rechtscheppende beschikkingen van de Hoge Autoriteit, dan staat vast, dat aan deze beschikkingen juridische gebreken kleven, die de intrekking in beginsel rechtvaardigen. De jurisprudentie van het Hof over deze vraag is volkomen duidelijk, b.v. in het arrest 7-56 (Algera e.a. tegen Gemeenschappelijke Vergadering van de E.G.K.S., waarin de intrekking binnen een redelijke termijn toelaatbaar wordt geacht; evenzo in het arrest 15-60 (
2
), waarin is beslist:
„dat de intrekking van een beschikking op de grond dat deze onwettig is — zelfs indien in sommige gevallen, vanwege verkregen rechten nietigverklaring ex tune is uitgesloten — steeds deze werking ex nunc heeft”.
Uit de zojuist geciteerde passage volgt duidelijk, dat een intrekking met terugwerkende kracht slechts in bepaalde gevallen, derhalve niet steeds, uitgesloten is. Ook het arrest S.N.U.P.A.T. tegen Hoge Autoriteit (zaken 42-59 en 49-59) vertoont eenzelfde tendens. In deze zaak ging het erom, of de vrijstellingen van de schroot-verevening, die aan bepaalde ondernemingen in december 1957 waren verleend, en die onwettig waren gebleken, konden worden ingetrokken. Het Hof stelde vast, dat hiervoor beslissend is een afweging van de algemene belangen tegen de op het spel staande particuliere belangen. Wanneer het Hof daarbij o.a. verklaart: „dat overigens volgens het recht van alle Lid-Staten intrekking met terugwerkende kracht algemeen wordt aanvaard, indien de betreffende administratieve handeling op onjuiste of onvolledige aanwijzingen van de betrokkenen berust”, dan betekent dit naar mijn mening, dat de intrekking met terugwerkende kracht niet tot de geciteerde gevallen moet worden beperkt, doch dat ook deze vraag in het kader van de belangenafweging dient te worden beantwoord.
In het onderhavige geval dient daarbij met de volgende omstandigheden rekening te worden gehouden:
—
Tussen de eerste schrootafrekeningen, waarbij met de vrachtvergoeding rekening wordt gehouden, en de schrootafrekeningen van 15 maart 1960, ligt een termijn van ongeveer acht maanden;
—
de onjuiste afrekeningen hebben — anders dan de toezeggingen van het Gemeenschappelijk Bureau — geen aanleiding gegeven tot een bepaald commercieel beleid van de verzoeksters;
—
alle schrootafrekeningen hadden tot nu toe slechts een voorlopig karakter;
—
de later in de afrekeningen aangebrachte wijzigingen betreffen bedragen, die voor de betrokken ondernemingen van zeer geringe betekenis zijn;
—
nadat het vereveningsstelsel geheel door de Hoge Autoriteit was overgenomen, diende een grote hoeveelheid besluiten, beschikkingen en rekeningen van de organen van Brussel te worden gecontroleerd, hetgeen uiteraard een vrij lange periode in beslag nam;
—
de Hoge Autoriteit handelt niet in haar eigen financieel belang, doch in het gezamenlijk belang van alle schrootver-bruikers.
Wanneer men al deze aspecten te zamen beziet, dan kan niet worden ontkend, dat de eerste schrootafrekeningen ook na verloop van acht maanden nog konden worden ingetrokken, aangenomen dat de intrekking nodig was.
De Hoge Autoriteit was derhalve in ieder geval gerechtigd haar vroegere vergissingen te herstellen en de terugbetaling van de vrachtvergoedingen te bevelen.
Aangezien niet blijkt van andere gebreken welke aan de bescheiden betreffende de terugbetaling kleven, dienen de daartegen aangevoerde beroepen tot nietigverklaring te worden verworpen.
B. De vorderingen tot schadevergoeding
Voor het geval de beroepen ten principale niet zouden worden toegewezen, hebben verzoeksters vorderingen tot schadevergoeding ingediend. Deze worden in de verzoekschriften gegrond op de bewering dat verzoeksters, indien de Hoge Autoriteit tijdig mededeling had gedaan van haar „gewijzigde standpunt ten opzichte van de vrachtpariteit”, geen koopovereenkomsten zouden hebben aangegaan met betrekking tot scheepsschroot, doch met betrekking tot ingevoerd schroot, te leveren in de dichtstbijzijnde zeehaven, waardoor zij vrachtkosten zouden hebben bespaard.
In de repliek duikt, zij het ook slechts in de vorm van een aanduiding, een tweede argument op, namelijk dat de Hoge Autoriteit voor het gebrekkige optreden van haar hulporganen, die aan verzoeksters toezeggingen hebben gedaan, dient in te staan, hetzij ipso jure, hetzij wegens het uitoefenen van onvoldoende controle. Bij de pleidooien is vooral het laatstgenoemde argument verder uitgewerkt.
Wij dienen derhalve te onderzoeken, of hiermede de voorwaarden zijn vervuld, die op grond van artikel 40 van het Verdrag nodig zijn voor de toewijzing van een vordering tot schadevergoeding.
I. De dienstfout
Voordat wij met dit onderzoek aanvangen, dient erop te worden gewezen, dat slechts het optreden van de Hoge Autoriteit vóór het afsluiten van de koopovereenkomsten in aanmerking kan komen als grond voor een aanspraak op schadevergoeding. Alle argumenten, die betrekking hebben op de periode, gelegen tussen dat tijdstip en de herroeping van de gepretendeerde toezeggingen door de Hoge Autoriteit, kunnen buiten beschouwing worden gelaten, daar zij zonder betekenis zijn voor het ontstaan van de schade.
Verder mag niet worden vergeten dat het hier slechts gaat om een oordeel over schade die verband houdt met koopovereenkomsten welke vanaf september 1958 zijn gesloten. Schrootleveranties vóór dit tijdstip en de afrekeningen, die daarop betrekking hebben, komen bij het onderhavige onderzoek niet aan de orde.
Na deze verduidelijking dient thans te worden nagegaan, of er sprake is van een dienstfout van de Hoge Autoriteit.
1. De grief van het gebrek aan voorlichting
Deze grief moet worden gezien in samenhang met de bewering, dat de organen van Brussel gedurende vele jaren steeds de toekenning ener vrachtvergoeding hebben toegelaten. Ten behoeve van ons onderzoek kan deze grief op de volgende wijze worden geformuleerd: Door de houding van de hulporganen is een, wellicht ongeoorloofde, regeling in het leven geroepen. Verzoeksters mochten er bij haar commercieel beleid op vertrouwen dat deze regeling zou blijven voortbestaan, totdat de Hoge Autoriteit op ondubbelzinnige wijze door de beschikking 18-60 de onwettigheid van deze regeling aan de kaak stelde en daardoor de dwaling van verzoeksters uit de weg ruimde.
Het komt er dus op aan, of de Hoge Autoriteit voor dit tijdstip niets of niet genoeg gedaan heeft om het vertrouwen van verzoeksters in de rechtmatigheid van de door de organen van Brussel gevestigde praktijk aan het wankelen te brengen of uit de weg te ruimen.
Wij hebben gezien, dat het standpunt van de Hoge Autoriteit met betrekking tot de voornaamste elementen van de prijsverevening voor het eerst tot uitdrukking is gekomen in de beschikking 34-56. Ook is aangetoond, dat bij een redelijke uitleg van de beschikking geen twijfel kon bestaan over de vraag welke transportkosten en andere bijkomende kosten uitsluitend bij de prijsverevening konden worden betrokken. Reeds deze beschikking, die in het Publikatieblad is openbaar gemaakt en daardoor voor verzoeksters toegankelijk is geworden, moest haar vertrouwen in de geldigheid van de bijzondere vrachtvergoeding in ernstige mate aan het wankelen brengen en als aanvaardbare basis voor een commercieel beleid uitsluiten.
Van meer belang is echter nog de latere rechtsontwikkeling, die haar begin vond in de zgn. Meroni-arresten (9-56 en 10-56). Deze bevatten de volgende vaststelling:
„Onder de voorstellen, welke het Bureau krachtens bovengenoemd artikel 5 aan het Fonds moet voorleggen, zijn er verschillende — zoals met name de vaststelling van de „maximum invoerprijs”, de „vereveningsprijs”, de „sleutel voor de berekening van de bezuiniging op schroot” en de „hoogte van de premie welke voor deze bezuinigingen wordt toegekend” — welke niet kunnen voortvloeien uit zuiver rekenkundige handelingen, gegrond op objectieve, door de Hoge Autoriteit omschreven criteria. Deze voorstellen geven immers blijk van een ruime mate van waardering en zij zijn dus het gevolg van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid, waarbij gestreefd wordt naar een compromis tussen de talrijke eisen van een samengesteld en genuanceerd economisch beleid”.
In verband met deze constatering werd de toentertijd geldende opzet van de schrootverevening ongeldig verklaard. Het gevolg hiervan was, dat de Hoge Autoriteit de algemene beschikkingen 13-58 en 16-58 deed uitgaan, die een diepgaande reorganisatie van het vereveningsstelsel bewerkten en die daardoor sedert de beschikking 22-54 de belangrijkste mijlpaal in de ontwikkeling van het vereveningssysteem vormen. Met één pennestreek werden de organen van Brussel van alle bevoegdheden ten aanzien van de verevening beroofd; de Hoge Autoriteit behield zich slechts het recht voor, later zuiver uitvoerende werkzaamheden aan hen te delegeren. Ook deze beschikkingen werden — evenals het Meroni-arrest — in het Publikatieblad gepubliceerd. De omstandigheden waaronder de wijziging van de organisatie bij de schrootverevening plaatsvond, waren de betrokken kringen dan ook zeer wel bekend; juist het proces-Meroni had immers algemeen grote belangstelling gewekt.
Vanaf dit tijdstip kon niemand er meer van uitgaan dat in de toekomst bij de verevening alles bij het oude zou blijven. Indien de gedragslijn van de organen van Brussel de bij de verevening betrokkenen al aanleiding kon geven tot het trekken van bepaalde conclusies aangaande de wijze waarop de organen van Brussel zich in bepaalde situaties zouden gedragen, dan konden deze conclusies toch vanaf juli 1958 geen betekenis meer hebben voor de vraag, hoe de Hoge Autoriteit de verevening zou toepassen.
De principiële wijziging van het vereveningssysteem in 1958 deed dan ook op zichzelf reeds de grond ontvallen aan alle uit de toenmalige praktijk van de verevening afgeleide ervaringsregels. De vraag, of de Hoge Autoriteit, teneinde een commercieel beleid van de schrootverbruikers op basis van de tot dan toe geldende regelingen te verhinderen, verplicht was onmiddellijk gedetailleerde beschikkingen te geven over alle afzonderlijke vragen, in het bijzonder ook met betrekking tot het probleem van de vrachtvergoeding, is dan ook volkomen misplaatst. Die vraag zou trouwens toch ontkennend beantwoord moeten worden, omdat de grote hoeveelheid werk, die van het weder aan zich trekken van de beslissingsbevoegdheid het gevolg was, een snelle regeling van alle detailvragen onmogelijk maakte. Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken, dat het feit, dat de Hoge Autoriteit heeft nagelaten verzoeksters vóór het afsluiten van de koopovereenkomsten in te lichten, geen grond kan opleveren voor het verwijt van een dienstfout.
2. De grief van de gebrekkige werkwijze van de organen van Brussel
Deze grief heeft betrekking op het doen van ongeldige toezeggingen door het Gemeenschappelijk Bureau in september 1958, doch niet op de vroegere ongeoorloofde gedragslijn van de organen van Brussel, aangezien deze, zoals eerder werd aangetoond, na het nemen van de beschikkingen 13-58 en 16-58 als oorzaak van schade buiten beschouwing kan blijven.
Terwijl voor de beoordeling van de beroepen tot nietigverklaring en de beroepen wegens nalaten werd uitgegaan van de veronderstelling, dat de toezeggingen inderdaad gegeven zijn, schijnt het voor het onderzoek naar de dienstfout — indien het niet mogelijk is op andere gronden tot een uitspraak te komen — onvermijdelijk in elk afzonderlijk geval vast te stellen, of de toezeggingen tegenover verzoeksters vóór het afsluiten van de koopovereenkomsten en in een bepaalde vorm zijn gedaan. Niet slechts de beoordeling van de schuldvraag, doch ook de vraag of er sprake is van causaal verband kan hiervan afhangen.
Bij de pleidooien hebben verzoeksters ter ondersteuning van haar grief vooral gewezen op de zaak 23-59 (F.E.R.A.M. tegen Hoge Autoriteit), waarbij de Hoge Autoriteit heeft verklaard: „(zij) ontkent niet, dat zij aansprakelijk is voor de door de organen van Brussel begane dienstfouten”, en op het arrest in de zaken 14-60, 16-60, e.v. (Meroni e.a. tegen Hoge Autoriteit), waarin het Hof heeft vastgesteld:
„… doch dat niettemin dient te worden onderzocht of deze (vergissingen) door een goede administratie hadden kunnen worden voorkomen, daar dergelijke vergissingen een dienstfout van de Hoge Autoriteit of — hetgeen op hetzelfde neerkomt — van de organen van Brussel met zich zouden kunnen brengen”.
Het spreekt vanzelf, dat de genoemde opmerking van de Hoge Autoriteit voor het Hof geen beslissende betekenis heeft. Wat het arrest 14-60 betreft, koester ik ernstige twijfel, of een terloops gemaakte opmerking van het Hof welke beslissende betekenis voor dat proces mist, voor een rechtsvraag van grote betekenis een bindende jurisprudentie in het leven kan roepen. Op zijn minst kan gezegd worden, dat de opvatting van het Hof zeer vèrgaand is, wanneer deze inhoudt dat de fouten van ambtenaren van de Hoge Autoriteit gelijkstaan met fouten van hulporganen, hoewel de Hoge Autoriteit ten aanzien van deze laatsten in het algemeen slechts in geringe mate invloed kan uitoefenen. Deze gelijkstelling brengt het gevaar mede, dat de Hoge Autoriteit voor de uitoefening van toezicht, controle en revisie gedwongen wordt tot verhoogde personeels- en administratiekosten of dat de Hoge Autoriteit er van afziet een beroep te doen op de medewerking van daartoe in aanmerking komende organisaties of instituten en zich genoopt ziet zelf taken ter hand te nemen die, gezien hun aard, buiten haar administratie om in haar opdracht door derden afgedaan hadden kunnen worden. In beide gevallen zou worden gehandeld in strijd met de grondgedachte van artikel 5 („… en gaat slechts dan over tot een rechtstreekse beïnvloeding van de produktie en de markt, wanneer de omstandigheden zulks vereisen;… De instellingen van de Gemeenschap verrichten deze taak met een beperkt administratief apparaat in nauwe samenwerking met de belanghebbenden”) en van artikel 57 („… maakt de Hoge Autoriteit bij voorkeur gebruik van de indirecte middelen die haar ter beschikking staan”). De mogelijkheden van een rationele, effectieve en goedkope administratie zouden worden beperkt en de ingrepen in de natuurlijke gang van het economische leven zouden worden versterkt.
Hoe men echter ook over deze rechtsopvatting denkt, in het onderhavige geval is zij in ieder geval niet toepasselijk.
De toezeggingen, die verzoeksters aanleiding gaven tot deelname aan de door het Gemeenschappelijk Bureau voorbereide koopovereenkomsten, zouden in september 1958 zijn gedaan. Uit het onderzoek van de terzake geldende beschikkingen is reeds gebleken, dat het Gemeenschappelijk Bureau op dat tijdstip in het geheel niet meer betrokken was bij het vervullen van werkzaamheden op het gebied van de schrootverevening. Zelfs het Fonds (het orgaan dat vroeger met overheidstaken op dit gebied was belast) had geen bevoegdheden op het gebied van de schrootverevening overgehouden, laat staan dus het Bureau. Eerst bij de beschikking 29-58 van 19 november 1958 (Publikatieblad blz. 519) werden aan het Fonds zekere uitvoeringswerkzaamheden van ondergeschikte aard gedelegeerd, die betrekking hadden op de afwikkeling van de schrootverevening vóór het tijdstip van de reorganisatie. Het Gemeenschappelijk Bureau wordt in de beschikking 16-58 slechts vermeld als een organisatie, die de Hoge Autoriteit voorstellen kan doen, derhalve handelingen kan verrichten die elke onderneming vrijstaan, daar zij geen bindende betekenis hebben. Ook de in dat tijdvak geldende statuten van het Gemeenschappelijk Bureau, bij de totstandkoming waarvan ook de vier verzoeksters waren betrokken, zijn in dit opzicht volkomen duidelijk. (
3
) Zo heeft de Algemene Vergadering van 31 juli 1958 het voorstel afgewezen, artikel 3, lid 4, van de Statuten door opneming van de volgende bepaling te veranderen:
„De remplir les missions qui lui seront assignées par les décisions de la Haute Autorité de la Communauté europienne du Charbon et de l'Acier, dans le domaine de l'approvisionnement en ferraille.”
In de Algemene Vergadering van 28 augustus 1958 werd besloten artikel 3 van de statuten zonder materiële verandering als volgt te redigeren:
„La Société a pour objet:
1.
D'étudier toutes les questions intéressant le marché de ferraille a l'intérieur et à l'extérieur de la Communauté.
2.
De centraliser la documentation relative aux besoins des consommateurs de ferraille, aux ressources en provenance de la Communauté et aux possibilités d'importations en provenance des pays tiers.
3.
D'établir sur les données ainsi recueillies le bilan des besoins et des ressources en provenance de la Communauté et de déterminer les tonnages à importer des pays tiers et les achats de ferrailles assimilées.
4.
Dans le cadre des décisions éventuelles prises par la Haute Autorité dans le domaine de la ferraille, de remplir les missions qu'elle accepte et de faire toutes propositions à la Haute Autorité.
5.
De négocier les achats pour le compte commun, la passation et la réalisation des contrats correspondants devant être assurées par les consommateurs intéressés.
6.
De conclure, en cas de nécessité, des contrats direct d'achat pour le compte de consommateurs à désigner ultérieurement.
7.
D'exercer, en outre, toutes autres activités correspondant aux buts ci-dessus indiqués et conformes aux dispositions du Traité instituant la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier.
8.
De représenter auprès de la Haute Autorité les intérêts des consommateurs de ferraille et de lui soumettre toutes suggestions utiles.
9.
De procéder à toutes opérations financières, mobilières et immobilières nécessaires à la réalisation de son objet.”
Bovendien werd besloten de met betrekking tot artikel 11 voorgestelde wijziging:
„Première proposition de rédaction:
Un délégué de la Haute Autorité pourra, sur la demande, soit de la Haute Autorité, soit du Conseil de l'Office commun des Consommateurs de Ferraille, assister à toutes séances du conseil où il apparaîtrait souhai-table de procéder à des échanges de vues.
Deuxième proposition de rédaction:
Sur invitation du président, un observateur de la Haute Autorité pourra assister à titre consultatif aux réunions du conseil”.
niet te aanvaarden, doch artikel 11 te schrappen.
Aangezien het Gemeenschappelijk Bureau derhalve in september 1958 geen enkele functie van betekenis bij de publiekrechtelijke schrootverevening vervulde, kon het ook niet worden aangemerkt als een orgaan dat de Hoge Autoriteit bij de uitoefening van haar overheidstaak ter zijde staat. Dat het Bureau zich overheidsbevoegdheden heeft aangematigd door het doen van toezeggingen omtrent de vrachtvergoeding, een aanmatiging die als zodanig duidelijk kenbaar moest zijn na de beschikkingen 13-58 en 16-58, is derhalve geen dienstfout waarvoor de Hoge Autoriteit aansprakelijk is. Of deze handelingen een verplichting tot schadevergoeding scheppen voor het Gemeenschappelijk Bureau als privaatrechtelijke coöperatieve vereniging met eigen rechtspersoonlijkheid, behoeft hier niet te worden onderzocht.
3. In geen enkel opzicht valt er derhalve in het onderhavige proces een dienstfout van de Hoge Autoriteit te ontdekken.
Zou het Hof deze opvatting niet delen, dan moet het niettemin rekening houden met medeschuld van verzoeksters, die ook na de publikatie van de beschikkingen betreffende de organisatie van de vereveningsinstelling van 24 juli 1958 bij haar commercieel beleid er van zijn uitgegaan, dat de Hoge Autoriteit de belangrijkste beleidsbeslissingen op dit terrein op gelijke wijze zou nemen als tevoren door de organen van Brussel was geschied. Indien zij er van uitgingen dat in de praktijk bij de schrootverevening op bepaalde punten geen verandering zou worden gebracht, dan zijn zij voor de gevolgen van dit gedrag, althans gedeeltelijk, zelf aansprakelijk. Zij waren er immers van op de hoogte hoe de verhoudingen rechtens lagen, en zo zij daarvan niet op de hoogte waren, hadden zij dit aan zichzelf te wijten.
II. Bewijs van de geleden schade
Volledigheidshalve moge ik nog enige woorden wijden aan het bewijs van de geleden schade, ook al is dit uit juridisch oogpunt niet noodzakelijk na mijn beschouwingen omtrent de kwestie van de dienstfout. De beslissende vraag is hier: zouden verzoeksters de mogelijkheid hebben gehad tegen gunstigere voorwaarden ingevoerd schroot te betrekken en daardoor de vrachtkosten te besparen, die verbonden zijn aan de aankoop van sloopschroot van schepen? Staat het verder vast dat zij onder alle omstandigheden van de aankoop van sloopschroot zouden hebben afgezien bij weigering van de vrachtvergoeding?
Op het laatste deel van deze vraag kan naar het mij voorkomt op het huidige tijdstip geen duidelijk antwoord worden gegeven. Het staat immers vast, dat de keuze van het in te voeren schroot niet uitsluitend afhankelijk was van de prijs franco fabriek, doch ook van andere omstandigheden (kwaliteit, bestaande zakenrelaties, de-viezenvergunningen etc).
Verzoeksters hebben verder tot bewijs van de geleden schade gewezen op jaarlijkse statistieken over schrootinvoer, de behoefte aan schroot en de bestaande voorraden, en daaruit de conclusie getrokken, dat zij altijd op invoerschroot konden teruggrijpen. De Hoge Autoriteit heeft er daarentegen op gewezen, dat een onbeperkte schrootinvoer uit de Verenigde Staten niet mogelijk zou zijn geweest, aangezien dan met exportbeperkingen rekening had moeten worden gehouden. Toegegeven moet worden, dat de door verzoeksters aangevoerde getallen een zeker vermoeden opleveren voor de juistheid van haar standpunt, dat zij schade hebben geleden; toch is daarmede nog geen sluitend bewijs voor haar stelling geleverd. Niet alleen dient namelijk te worden bewezen, dat de algemene toestand op de schrootmarkt waarschijnlijk import mogelijk zou hebben gemaakt, doch ook, dat de gemeenschappelijke inkoop onder zodanige voorwaarden plaatsvond dat verzoeksters het invoerschroot konden betrekken via havens, die met het oog op de vrachtprijs gunstig gelegen waren. Verder is uit juridisch oogpunt nog van belang, dat niet iedere willekeurige hoeveelheid invoerschroot in de verevening kon worden opgenomen. Ingevolge de terzake van belang zijnde schrootbeschikkingen beslist het Fonds (later de Hoge Autoriteit), voor welke hoeveelheden uit derde landen ingevoerd, en daarmede gelijkgesteld schroot prijs verevening kan worden toegestaan en welke voorwaarden aan de toelating tot de prijsverevening zijn verbonden (prioriteit voor verbruik in bepaalde gebieden van de Gemeenschap).
Het is bekend, dat bij de gemeenschappelijke inkoop door de organen van Brussel zowel feitelijk als rechtens de voorkeur werd gegeven aan sloopschroot van schepen, die in het belang van de scheepssloopbedrijven van de Gemeenschap, doch ook uit kwaliteitsoverwegingen. De juistheid van dit beleid trekken verzoeksters niet in twijfel. Voor een oordeel over haar vordering zou derhalve ook het bewijs dienen te worden geleverd, dat zij op juridische gronden (b.v. in verband met het verbod van discriminatie) in elk afzonderlijk geval in de gelegenheid hadden moeten zijn gesteld tot het betrekken van importschroot tegen verlaagde prijs.
Gezien de vage uiteenzettingen van verzoeksters en het ontbreken van een behoorlijk bewijsaanbod valt niet in te zien, dat dit bewijs in elk opzicht zou kunnen worden geleverd.
III.
Een samenvatting van bovenstaande uiteenzettingen aangaande de beroepen tot schadevergoeding leidt tot de conclusie, dat het optreden van het Gemeenschappelijk Bureau aspecten vertoont, die in de richting van een dienstfout wijzen. Toch kan na afweging van alle omstandigheden niet worden gezegd, dat er sprake is van een dienstfout van de Hoge Autoriteit, welke deze tot vergoeding van de beweerdelijk geleden schade zou verplichten. Mocht het Hof met betrekking tot deze vraag een ander standpunt innemen, dan is naar mijn mening voor een definitieve beslissing over de beroepen tot schadevergoeding een bewijsopdracht nodig teneinde de kwestie van het causaal verband te verduidelijken en de omvang van de schade vast te stellen.
C. Samenvatting
Ik moge het Hof voorstellen, mijn subsidiaire overwegingen niet te volgen, doch alle conclusies welke verzoeksters in de beroepen 19-60 en 21-60, 2-61 en 3-61 hebben voorgedragen te verwerpen en verzoeksters in de proceskosten te veroordelen.
(
1
)	Zie arrest in de zaak 1-55 Jur., Ned. uitgave II, blz. 29
Zie arrest in de zaak 7-56 Jur., Ned. uitgave III, blz. 121 en 129
Zie arrest in de zaak 8-57 Jur., Ned. uitgave IV, blz. 265
Zie arrest in de zaak zaken 32 en 33-58 Jur., Ned. uitgave V.blz. 321
Zie arrest in de zaak 42 en 49-59 Jur., Ned. uitgave VII, blz. 162
Zie arrest in de zaak zaak 6-60 Jur., Ned. uitgave VI, blz. 1191
(
2
)	Jurisprudentie van het Hof, Deel VII, blz. 246.
(
3
)	Bijlage tot het Belgisch Staatsblad dd. 24 augustus 1958, blz. 2309 v. en Bijlage tot het Belgisch Staatsblad dd. 18 september 1958, blz. 2937 v.