62014CC0293
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 16. juulil 2015 (
1
)
Kohtuasi C‑293/14
Gebhart Hiebler
versus
Walter Schlagbauer
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Oberster Gerichtshof (Austria))
„Direktiiv 2006/123/EÜ — Asutamisvabadus — Puhtalt siseriiklikud olukorrad — Artikli 2 lõike 2 punkt i — Avaliku võimu teostamisega seotud tegevused — Korstnapühkija kutseala — Artikli 10 lõige 4 — Artikli 15 lõiked 1–4 — Territoriaalsed piirangud — Proportsionaalsus — Üldist majandushuvi pakkuvad teenused”
I. Sissejuhatus
1.
„Kärnten is lei ans”.
2.
See kõnekäänd, millega Austria Kärnteni liidumaa elanikud väljendavad oma kohalikus murdes uhkust selle üle, et on olemas vaid üks Kärnten, ei ole sõnasõnaliselt võttes käesolevas asjas sugugi tõsi. Kohalike õigusaktidega on Kärnteni territoorium jagatud korstnapühkimise valdkonnas mitmeks nn korstnapühkimispiirkonnaks. Korstnapühkijad võivad põhimõtteliselt pakkuda oma teenuseid ainult selles korstnapühkimispiirkonnas, mille residendid nad on, ning sellega ei ole rahul Kärnteni Moosburgi piirkonna meisterkorstnapühkija G. Hiebler, kes sooviks pakkuda oma teenuseid väljaspool oma korstnapühkimispiirkonda.
3.
Euroopa Kohtul palutakse käesolevas asjas uurida, kas sellised siseriiklikud õigusnormid, mis reguleerivad G. Hiebleri olukorda, on kooskõlas direktiiviga 2006/123/EÜ (
2
) (edaspidi „teenuste direktiiv”). Jõuan oma analüüsi tulemusel järeldusele, et see ei ole nii.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
4.
Direktiivi 2006/123 artikkel 2 „Reguleerimisala” on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes.
2.   Käesolevat direktiivi ei kohaldata järgmiste tegevusalade suhtes:
[…]
i)
asutamislepingu artiklis 45 sätestatud avaliku võimu teostamisega seotud tegevused;
[…]”
5.
Direktiivi artikkel 10 kannab pealkirja „Autoriseeringu andmise tingimused”. Selle lõige 4 on sõnastatud järgmiselt:
„Autoriseering võimaldab teenuseosutajale teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise kogu riigi territooriumil, sealhulgas esinduste, tütarettevõtjate, filiaalide või kontorite loomise kaudu, välja arvatud juhul, kui iga individuaalse asutamise jaoks autoriseeringu saamise nõue või autoriseeringu piiramine teatavale territooriumi osale on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusel.”
6.
Artiklis 14 „Keelatud nõuded” on sätestatud:
„Liikmesriigid ei sea oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele:
1)
diskrimineerivad nõuded, mis põhinevad otseselt või kaudselt kodakondsusel või äriühingute puhul registrijärgsel asukohal, sealhulgas eelkõige:
a)
teenuseosutaja, tema töötajate, aktsionäride ja osanike või teenuseosutaja juht- või järelevalveorganite liikmete kodakondsusele esitatavad nõuded;
b)
teenuseosutajale, tema töötajatele, aktsionäridele ja osanikele või teenuseosutaja juht- või järelevalveorganite liikmetele esitatav nõue olla vastava territooriumi resident.
[…]”
7.
Direktiivi 2006/123 artikkel 15 „Hindamisele kuuluvad nõuded” on sõnastatud järgmiselt:
„1.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemis on kehtestatud lõikes 2 loetletud nõuded, ja tagavad, et kõik taolised nõuded on kooskõlas lõikes 3 sätestatud tingimustega. Liikmesriigid kohandavad oma õigus- ja haldusnorme selliselt, et need oleksid vastavuses nimetatud tingimustega.
2.   Liikmesriigid kontrollivad, kas nende õigussüsteemi kohaselt seatakse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks mõni järgmistest nõuetest:
a)
kvantitatiivsed või territoriaalsed piirangud, eelkõige rahvaarvust või teenuseosutajate vahelisest minimaalsest geograafilisest vahemaast tulenevate piirmäärade kujul;
[…]
3.   Liikmesriigid kontrollivad, kas lõikes 2 osutatud nõuded vastavad järgmistele tingimustele:
a)
mittediskrimineerimine: nõuded ei või olla otseselt ega kaudselt diskrimineerivad kodakondsuse alusel ega äriühingute puhul registrijärgse asukoha alusel;
b)
vajadus: nõuded peavad olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;
c)
proportsionaalsus: nõuded peavad olema sobivad taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks; nõuded ei või minna nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale; samuti ei tohi olla võimalik asendada neid nõudeid muude, vähem piiravate meetmetega, millega saavutataks sama tulemus.
4.   Lõikeid 1, 2 ja 3 kohaldatakse üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonna õigusaktide suhtes ainult sellises ulatuses, milles nimetatud lõigete kohaldamine ei takista juriidiliselt ega faktiliselt neile määratud konkreetse ülesande täitmist.
[…]”
B. Austria õigus
1. Föderaalsel (riiklikul) tasandil
8.
Austria Gewerbeordnung’i (kaubanduse, käsitöö ja tööstuse seadustik) § 120 kohaselt on korstnapühkija tegevusluba nõutav korstnate ja gaasilõõride, suitsu ja gaasi väljalasketorude ning nende juurde kuuluvate küttekollete puhastamiseks, hooldamiseks ja kontrollimiseks. Kuivõrd liidumaa õigusnormide alusel on korstnapühkijad kohustatud teostama „haldusjärelevalvet”, eeskätt täitma tuleohutus- või ehitusjärelevalveteenistuse ülesandeid või nendega võrreldavaid ülesandeid, siis on nende tegevus avalik-õiguslik ja seetõttu peab nende asukoht olema Austrias.
9.
Austria Gewerbeordnung’i § 123 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)
Landeshauptmann (liidumaa valitsusjuht) kehtestab määrusega korstnapühkijana tegutsemise piirkonnad. Määruses määratakse piirkondade piirid kindlaks nii, et tuleohutusjärelevalveteenistuse ülesandeid on võimalik asjakohaselt täita ja et ühe piirkonna piires on tagatud majanduslik toimetulek vähemalt kahele korstnapühkimisettevõtjale, kus mõlemas töötab põhikohaga vähemalt kaks töötajat. […]
(2)
Korstnapühkijana tegutsema asumiseks võib esitada vaid sellise majandustegevusteate, milles on § 120 lõikes 1 nimetatud teenuste osutamiseks kehtestatud territoriaalne piirang. Juhtudel, kui viivitamine võib olla ohtlik, [ametivõimude] tellimusel või § 124 kohaselt piirkonna vahetamise korral on § 120 lõikes 1 nimetatud teenuseid siiski lubatud osutada ka väljaspool asjaomast piirkonda. […]
(3)
Osutades oma piirkonnas § 120 lõikes 1 nimetatud teenuseid, on korstnapühkija kohustatud arvestama kehtivat tasu ülemmäära.”
10.
Austria Gewerbeordnung’i §-s 124 on sätestatud:
„Korstnapühkija vahetamise korral on asjaomast objekti seni hooldanud korstnapühkija kohustatud esitama viivitamatult kirjaliku aruande viimati toimunud puhastuse ja objekti seisukorra kohta uuele korstnapühkijale, kohalikule omavalitsusele ja objekti omanikule. […] Kui asjaomases piirkonnas on vaid kaks korstnapühkijat, on lubatud piirkonda vahetada.”
11.
Austria Gewerbeordnung’i § 125 lõikes 1 on ette nähtud:
„Landeshauptmann määrab määrusega kindlaks ka tasu ülemmäärad. Seejuures võetakse arvesse ettevõtjate suutlikkust ja teenusesaajate huve.”
2. Liidumaa tasandil – Kärnteni õigusaktid
12.
Austria liidumaade õigusaktid sisaldavad norme, mis kohustavad küttekollete omanikke laskma korstnaid korstnapühkijal korrapäraselt puhastada („korstnapühkimiskohustus”). Samas näevad kõnealused õigusaktid ette, et korstnapühkijad täidavad ka tuleohutusjärelevalveteenistuse ülesandeid. Kärnteni liidumaal kuulub selliste ülesannete hulka näiteks korrapärane tuleohutuskontroll kooskõlas Kärntner Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung’iga (Kärnteni liidumaa ohutusjärelevalve ja tuleohutusjärelevalve-eeskiri).
13.
Selle eeskirja §-s 26 on sätestatud:
„(1)
Ehitiste tuleohutuskontrolli ülesanne on teha kindlaks, kas ehitise seisukord võib põhjustada või soodustada tuleohtu, samuti raskendada või takistada tule kustutamist ja päästemeetmete võtmist.
(2)
Tuleohutuskontrolli läbiviimisel tuleb visuaalselt kindlaks teha esmajoones see:
a)
kas peetakse kinni käesoleva eeskirja või selle alusel antud määruste ja otsuste […] sätetest või kas tuleohutuse osas esineb muid vajakajäämisi;
b)
kas ehitisel esineb tuleohutust mõjutavaid kahjustusi;
c)
kas esineb muid tuleohutuse või tuletõrje seisukohast olulisi asjaolusid. […]
(3)
Tuleohutuskontrolli läbiviimisel tuleb arvesse võtta ehitise tuleohutustehnilist riski. Tuleohutuskontrolli tuleb läbi viia ehitiste puhul, mille
a)
tuleohutustehniline risk on väike – iga 15 aasta järel;
b)
tuleohutustehniline risk on keskmine – iga 9 aasta järel; ja
c)
tuleohutustehniline risk on suur – iga 5 aasta järel.”
14.
Sama eeskirja §-s 27 on sätestatud:
„(1)
Tuleohutuskontrolli viib kooskõlas § 26 lõike 3 alapunktidega a ja b läbi asjaomane korstnapühkija […] iseseisvalt.
[…]
(9)
Lõike 1 kohaselt läbi viidud tuleohutuskontrolli eest maksab omanik (kasutamisõigusega isik või majahaldur) tasu. Tasu nõuab sisse korstnapühkija. […]”
III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuseküsimused
15.
Põhikohtuasja pooled on Kärnteni liidumaal tegutsevad korstnapühkijad. Nendevaheline vaidlus puudutab küsimust, kas G. Hiebler võib tegutseda ka väljaspool seda piirkonda, mille piires tegutsemiseks on talle väljastatud tegevusluba.
16.
Vastavalt eeltsiteeritud õigusnormidele sai G. Hiebler tegevusloa, mis oli piiratud „korstnapühkimispiirkonnaga A”. Samuti lubati tal tegutseda teises korstnapühkimispiirkonnas („korstnapühkimispiirkond B”), kuna seal tegutses vaid kaks korstnapühkijat. Ent korstnapühkimispiirkonda B enam ei eksisteeri. 27. juulil 2011 jõustunud uue korra kohaselt liideti kõnealune piirkond ja veel üks piirkond uueks „korstnapühkimispiirkonnaks C”. Alates selles ajast on tegemist piirkonnaga, kus tegutseb neli korstnapühkijat ning seetõttu ei saa G. Hiebler enam selles piirkonnas oma kutsetegevusega tegeleda, kuna erandlikke asjaolusid (viivitusest tulenev oht, ametiasutuse tellimused) ei ole ilmnenud.
17.
Sellegipoolest reklaamis G. Hiebler pärast 21. juulit 2011 selles piirkonnas klientidele otsepostituse teel oma teenuseid. Reklaami tulemusel asusid kõnealuses piirkonnas tegutseva W. Schlagbaueri 42 klienti G. Hiebleri klientideks. W. Schlagbaueril jäi selle tagajärjel saamata tulu.
18.
W. Schlagbauer esitas G. Hiebleri vastu hagi Landesgericht Klagenfurtile (Klagenfurti esimese astme kohus), taotledes tegevuse keelamist, kohtuotsuse avaldamist, 2594,65 euro suurust kahjuhüvitist ja intresse ning kohtukulude hüvitamist. Landesgericht Klagenfurt rahuldas 10. märtsi 2013. aasta otsusega hagi, leides et territoriaalsed piirangud on kooskõlas direktiiviga 2006/123, kuna need on mittediskrimineerivad, vajalikud ja proportsionaalsed.
19.
Oberlandesgericht Graz (Grazi teise astme kohus) jättis oma 6. novembri 2013. aasta otsusega G. Hiebleri apellatsioonkaebuse rahuldamata.
20.
Kassatsiooni korras esitatud erikaebust menetledes esitas Oberster Gerichtshof (ülemkohus) oma 20. mai 2014. aasta määrusega järgmised eelotsuse küsimused, mis laekusid Euroopa Kohtusse 13. juunil 2014:
„1.
Kas korstnapühkija tegevusala on vastavalt direktiivi [2006/123] artikli 2 lõike 2 punktile i viidatud direktiivi kohaldamisalast täielikult välja arvatud, kuna korstnapühkijad täidavad ka tuleohutusjärelevalveteenistuse ülesandeid (tuleohutuskontroll, hinnangute andmine ehitusloa taotluste menetlemisel jmt)?
2.
Kui esimesele küsimusele vastatakse eitavalt: kas siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette, et korstnapühkijale antakse tegevusluba konkreetses Kehrgebietis (korstnapühkimispiirkonnas), on kooskõlas direktiivi [2006/123] artikli 10 lõikega 4 ja artikli 15 lõikega 1, lõike 2 punktiga a ja lõikega 3?”
IV. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
21.
Viidates peamiselt direktiivi 2006/123 III peatükile, peab Oberster Gerichtshof käesolevat asja selliseks, et selle suhtes on kohaldatavad asutamisvabaduse, mitte teenuste osutamise vabaduse normid. Ka mulle näib see olevat õige lähtekoht, arvestades, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eristab teenuste osutamist asutamisest kõigepealt ja esmajärjekorras asjaomase tegevuse püsivus ja jätkuvus võrreldes ajutist laadi tegevusega. (
3
) Käesolevas asjas on G. Hiebleri kavatsus, et tema tegevus korstnapühkijana on püsiv ja jätkuv.
22.
Seetõttu on kohane vaadelda käesolevat kohtuasja asutamisvabaduse valguses.
23.
Lisaks näivad kõik käesoleva kohtuasja asjaolud olevat piiratud Austriaga, täpsemalt Kärnteni liidumaaga. Ehk teisisõnu puudub niinimetatud piiriülene element Euroopa Liidu liikmesriikide vahel.
24.
Nagu ma olen asunud seisukohale oma ettepanekus kohtuasjas Trijber ja Harmsen, ei ole selline piiriülene element samas vajalik. Tuleb asuda seisukohale, et teenuseosutajate asutamisvabadust käsitlevad direktiivi 2006/123 III peatüki sätted on kohaldatavad ka puhtalt siseriiklikele olukordadele. (
4
)
25.
Sellest tulenevalt ei ole samuti vaja seada kahtluse alla käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavust ja tugineda Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale, mille kohaselt olenemata asjaolust, et kohtuasjas endas puuduvad piiriülesed elemendid, võib olla huvi, et Euroopa Kohus vastaks esitatud küsimustele. (
5
)
26.
Minu arvates on direktiivi 2006/123 III peatükk seega käesolevas kohtuasjas kohaldatav ning seega puudub vajadus uurida, kas mõni käesoleva kohtuasja element ületab Austria piiri.
B. Esimene küsimus
27.
Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas kogu korstnapühkimise tegevusala on välistatud direktiivi 2006/123 kohaldamisalast, kuna korstnapühkijad täidavad ka tuleohutusjärelevalveteenistuse ülesandeid. Oberster Gerichtshof viitab konkreetselt direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktile i, mis välistab avaliku võimu teostamisega seotud tegevused, mis käesoleval ajal on sätestatud ELTL artiklis 51 (
6
).
1. Avaliku võimu teostamine
28.
See küsimus eeldab, et Kärntenis teostavad korstnapühkijad oma kutsetegevuse osana avalikku võimu.
29.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsusetaotluse ning kohtuistungil esitatud teabe põhjal tekib järgmine pilt: Kärntenis tegelevad korstnapühkijad terve rea tegevustega. Neist oluliselt suurem osa kujutab endast eraettevõtlust, mis ei ole mingil viisil seotud avaliku võimu teostamisega. Lisaks täidavad nad avalikke ülesandeid ulatuses, milles nad on liidumaa tasandi õigusaktidega kohustatud tegema „haldusjärelevalvet”, eelkõige seoses tuleohutusjärelevalve, ehitiste kontrollimisega jms. (
7
)
30.
Kas sellised avalikud ülesanded on seotud avaliku võimu teostamisega direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti i ning ELTL artikli 51 tähenduses?
31.
ELTL artiklis 51 sätestatud mõiste „avalik võim”, mis on autonoomne mõiste selles mõttes, et see tuleb sisustada ainuüksi liidu õiguse alusel ning iga liikmesriik ei saa seda ise teha, kujutab endast asutamisvabaduse põhimõttest tehtud erandit, mida tuleb seega tõlgendada kitsalt. Ehkki Euroopa Kohus ei ole seda abstraktselt määratlenud, (
8
) on ta asunud seisukohale, et selline erand peab piirduma tegevusega, mis on otseselt ja konkreetselt seotud avaliku võimu teostamisega. (
9
) Näiteks notaritele usaldatud tõestamistoimingute puhul Euroopa Kohtu hinnangul selline otsene ja konkreetne seos puudub. (
10
)
32.
Lisaks ei ole tegevused, mis on avaliku võimu teostamise suhtes pelgalt ettevalmistavat või abistavat laadi, (
11
) välistatud asutamisvabaduse kohaldamisalast. Sama kehtib ka tegevuste suhtes, mis hõlmavad küll oma teostamisel (isegi regulaarseid ja süsteemseid) kontakte ametivõimude või kohtutega, sealhulgas isegi kohustuslikku koostööd, ent mille puhul jääb voli ja otsustusõigus alles, (
12
) ning teatavate tegevuste suhtes, mis ei hõlma otsustusõiguse, (
13
) piiramisõiguse (
14
) ega sunniõiguse (
15
) teostamist.
33.
Lisaks, nagu Euroopa Kohus on hiljuti otsustanud seoses ELTL artikli 45 lõikes 4 sätestatud avaliku korra erandiga, mis vastab töötajate liikumisvabaduse valdkonnas ELTL artiklile 51, peab avaliku võimu volitusi kasutama regulaarselt ning need ei või kujutada endast väga väikest osa neid teostava isiku ülesannetest. (
16
)
34.
Kohtuistungil väideti, et Kärnteni õiguse kohaselt vastutab tuleohutusjärelevalve eest kohalik linnapea (edaspidi „Bürgermeister”), mitte korstnapühkija. Bürgermeister peab teostama avalikku võimu ning kasutama korstnapühkija klientide kohustuste täitmisele sundimiseks sunnimeetmeid.
35.
Eeltoodut arvestades ma kahtlen, kas sellised tuleohutusega seotud kohustused on hõlmatud avaliku võimu teostamisega ELTL artikli 51 tähenduses, kuivõrd näib, et korstnapühkija tegevus on avaliku võimu teostamise suhtes abistavat laadi ning tal puuduvad täitmisele pööramise, piirangute sätestamise või sunnimeetmete kehtestamise volitused.
36.
Kui ükski G. Hiebleri tegevustest ei ole hõlmatud direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktiga i, siis kuulub kogu tema tegevus direktiivi kohaldamisalasse. (
17
)
2. Üldist majandushuvi pakkuvad teenused
37.
Käsitlen mõistet „üldist majandushuvi pakkuvad teenused” teise küsimuse juures. Siin piisab märkimisest, et isegi kui (kõik) korstnapühkijate tegevused loetaks üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks, kuuluksid need ikkagi direktiivi kohaldamisalasse. Direktiivi 2006/123 artikli 1 lõike 2 kohaselt ei käsitleta direktiivis avalik-õiguslikele või eraõiguslikele isikutele reserveeritud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste liberaliseerimist. Artikli 1 lõike 3 teises lõigus märgitakse, et direktiiv „ei mõjuta liikmesriikide vabadust määrata kooskõlas ühenduse õigusega kindlaks, milliseid teenuseid nad loevad üldist majandushuvi pakkuvateks teenusteks, kuidas selliste teenuste osutamist tuleks korraldada ja rahastada kooskõlas riigiabi eeskirjadega ning milliseid konkreetseid kohustusi nende suhtes tuleks kohaldada”. Sellest järeldub minu meelest, et põhimõtteliselt kuuluvad üldist majandushuvi pakkuvad teenused direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse, mida kinnitab ka direktiivi põhjendus 17. (
18
) Lisaks rõhutatakse artikli 2 lõike 2 punktis a, et direktiivi ei kohaldata mittemajanduslikel kaalutlustel osutatavad üldhuviteenustele, mis on üleliigne, kuivõrd teenuse mõistesse kuulub olemuslikult, et seda osutatakse tasu eest. (
19
) Lisaks on mõned üldist majandushuvi pakkuvad teenused nagu transpordi valdkonna teenused (
20
) sõnaselgelt välistatud direktiivi kohaldamisalast, mis a contrario tähendab, et need üldist majandushuvi pakkuvad teenused, mis ei ole sõnaselgelt välistatud, jäävad direktiivi kohaldamisalasse.
38.
Seetõttu tuleks esimesele küsimusele vastata, et sellised tegevused nagu korstnapühkijate omad Kärnteni liidumaal, sealhulgas tuleohutusjärelevalve valdkonnas, ei kujuta endast avaliku võimu teostamisega seotud tegevusi direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkt i ja ELTL artikli 51 tähenduses. Need kuuluvad direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse.
C. Teine küsimus
39.
Teise küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas siseriiklikus õiguses kehtestatud kord, mille kohaselt korstnapühkija kutsealal tegutsemise litsents on piiratud konkreetse korstnapühkimispiirkonnaga, on kooskõlas direktiivi 2006/123 artikli 10 lõikega 4 ning artikli 15 lõikega 1, lõike 2 punktiga a ning lõikega 3. Sisuliselt püütakse küsimusega kindlaks teha, kas asutamisvabaduse piirang, mis tuleneb kvantitatiivsest või territoriaalsest piirangust, võib olla põhjendatud oluliste avaliku huviga seotud põhjustega.
40.
Direktiivi 2006/123 artikli 10 lõige 4 käsitleb tingimusi, millele siseriiklik lubade andmise kord peab vastama, ning direktiivi artikli 15 ese on teenuseosutajale kehtestatud siseriiklike nõuete kooskõla direktiiviga.
1. Direktiivi 2006/123 artikli 14 lõike 1 punkt b
41.
Enne artikli 10 lõike 4 ja artikli 15 käsitlemist pean vajalikuks juhtida Euroopa Kohtu tähelepanu artikli 14 lõike 1 punktile b.
42.
Saan Austria Gewerbeordnung’i §-st 120 aru nii, et korstnapühkija tegevusloa saamisel ei eristata tegevuse liiki ning seega peab igaüks, kes soovib sellise tegevusloa saada, omama selleks elu- või asukohta Austrias. Siseriiklik kohus saab selle eelduse õigsust kontrollida. Ent kui see on nii, siis tähendaks see kaudselt kodakondsusel põhinevat diskrimineerivat nõuet direktiivi 2006/123 artikli 14 lõike 1 punkti b tähenduses, kuna see kohustaks G. Hiebleri ettevõtet olema Austria resident. See oleks per se õigusvastane ning seda ei oleks võimalik põhjendada. (
21
)
2. Direktiivi 2006/123 artikli 10 lõige 4
43.
Vastavalt direktiivi 2006/123 artikli 10 lõikele 4 peab loa piiramine territooriumi teatava osaga olema põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusel.
44.
Seoses võimaliku põhjendusega selle sätte alusel viitab Austria valitsus oma kirjalikus seisukohas tervisekaitsele ning avalikule turvalisusele. On ilmne, et kuivõrd majanduslikele põhjustele ei või tugineda, siis eesmärk tagada „majanduslik toimetulek […] korstnapühkimisettevõtjale” (
22
) ei saa olla võimalikuks põhjenduseks. (
23
)
45.
Lisaks peavad piirangud olema proportsionaalsed. (
24
) Seetõttu peavad need eelkõige olema sobivad (
25
) taotletava eesmärgi saavutamise tagamiseks.
46.
Ma juba kahtlen kõnealuste Austria õigusnormide sobivuses.
47.
Kui territoriaalne piirang on sobiv tuleohutuse kui avaliku turvalisuse tagamiseks, siis kas poleks mitte sobivam lubada korstnapühkijatel pakkuda oma teenuseid teistes piirkondades, kuna seeläbi oleks klientidel rohkem teenusepakkujaid.
48.
On tõsi, et tervisekaitse valdkonnas on Euroopa Kohus pidanud apteekide ning optikute territoriaalseid piiranguid proportsionaalseks. Kohtuotsuses Blanco Pérez ja Chao Gómez asus ta seisukohale, et õigusnormid, mille kohaselt võib kindla arvu elanike kohta avada vaid ühe apteegi, olid proportsionaalsed eesmärgiga kaitsta tervist. (
26
) Kohtuotsuses Ottica New Line laiendas ta seda põhjenduskäiku optikutele. (
27
)
49.
Ent käesolevat asja eristab seoses korstnapühkija tegevusega eelviidatutest topeltliikumatuse element. Mitte ainult kliendid ei saa ära kolida, kuivõrd korstnad on olemuslikult liikumatu kinnisvara osad, vaid lisaks ei saa ka korstnapühkija liikuda väljapoole talle määratud territooriumi.
50.
Jällegi ei suuda ma näha, kuidas selline nõue aitab kaasa tuleohutuse või tervisekaitse edendamisele. Pigem vastupidi – eeldaksin, et kui lubada korstnapühkijatel lahkuda oma teenuste pakkumiseks oma piirkonnast, siis suurendaks see klientide jaoks nende teenuste piisavat kättesaadavust ning seeläbi ka tuleohutust, aidates kaasa tervisekaitsele.
51.
Lisaks läheb kõnealune territoriaalne piirang selgelt kaugemale sellest, mis on vajalik saavutamaks tuleohutuse eesmärki, nagu näitab Austria Salzburgi liidumaa näide, millele Oberster Gerichtshof sõnaselgelt viitab.
52.
Järelikult on vaidlusalune territoriaalne piirang direktiivi artikli 10 lõike 4 rikkumine.
3. Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiked 1–3
53.
Sissejuhatava märkusena sooviksin rõhutada ilmset tõsiasja, et ehkki nimetatud säte on suunatud hindamiskohustuse vormis liikmesriikidele, on see vahetult kohaldatav ning G. Hiebler saab sellele Austria ametivõimude vastu tugineda.
54.
Territoriaalsed piirangud direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti a tähenduses peavad artikli 15 lõikest 3 tulenevalt olema mittediskrimineerivad, põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega (
28
) ning proportsionaalsed.
55.
Mutatis mutandis on kohaldatav piirangu põhjendatuse kohta esitatud artikli 10 lõike 4 analüüs, mistõttu kõnealused Austria õigusnormid rikuvad ka artikli 15 lõiget 3.
4. Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõige 4 – üldist majandushuvi pakkuvad teenused
56.
Lisaks eeltoodule pean siiski kohaseks kaaluda direktiivi artikli 15 lõiget 4, ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohus ega ükski menetlusosaline ei ole oma kirjalikes seisukohtades sellele tuginenud. (
29
)
57.
Selle ringmääratlust sisaldava (
30
) sätte kohaselt kohaldatakse direktiivi lõikeid 1, 2 ja 3 „üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonna õigusaktide suhtes ainult sellises ulatuses, milles nimetatud lõigete kohaldamine ei takista juriidiliselt ega faktiliselt neile määratud konkreetse ülesande täitmist”.
58.
Siin tuleb edasi liikuda kahes etapis: esiteks eritleda mõistet „üldist majandushuvi pakkuvad teenused” ning seejärel kaaluda artikli 15 lõike 4 tähendust.
59.
Ehkki Euroopa Kohus ei ole väljendit „üldist majandushuvi pakkuvad teenused”, mis algselt pärineb esmasest õigusest (ELTL artikli 106 lõige 2), (
31
) abstraktselt määratlenud, on ta seda juba mitmel puhul tõlgendanud.
60.
Nagu eespool märgitud, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotluses esitanud võimalust, et korstnapühkija tegevus võib kujutada endast üldist majandushuvi pakkuvat teenust. Pean siiski kohaseks kaaluda seda võimalust, et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule maksimaalselt suuniseid, kuidas käesolev kohtuasi liidu õigust arvestades lahendada.
61.
Kuigi liikmesriigil on lai kaalutlusõigus üldist majandushuvi pakkuva teenuse määratlemisel, ei võta see temalt kohustust tagada, et see määratlus vastaks teatavatele minimaalsetele kriteeriumidele, mis on ühised kõigile üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesannetele, ja tõendada, et need kriteeriumid on konkreetse juhtumi puhul täidetud. (
32
) Nendeks on eeskätt avaliku võimu esindaja sellise õigusakti olemasolu, millega asjaomastele ettevõtjatele pannakse üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamise ülesanne, samuti peab see ülesanne olema universaalne ja kohustuslik. (
33
) Lisaks peab liikmesriik esitama põhjused, miks ta arvab, et asjaomane teenus väärib oma erilisuse tõttu üldist majandushuvi pakkuva teenusena kvalifitseerimist ja kogu ülejäänud majandustegevusest eristamist. (
34
)
62.
Kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomer on pakkunud järgmise kõnealuste teenuste määratluse: „neid peab pakkuma katkematult (pidevus) kõikidele teenusekasutajatele ja kogu asjaomasel territooriumil (universaalsus) ühtse hinnakirja alusel ja ühetaolise kvaliteediga, arvestamata eriolukordi ja iga eraldi toimingu majanduslikku tasuvust (võrdsus).” (
35
) Seejärel lisas ta neile läbipaistvuse ja majandusliku jõukohasuse. (
36
)
63.
Lisaks on ühiseks põhjuseks, miks riik peab üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamisel sekkuma, turutõrge. (
37
)
64.
Siseriikliku kohtu esitatud teabest ning G. Hiebleri esindaja poolt kohtuistungil antud selgitustest lähtudes ma kahtlen, kas korstnapühkijad pakuvad Kärntenis üldist majandushuvi pakkuvat teenust. Korstnapühkijatel võib Austria Gewerbeordnung’i artikli 123 lõikest 3 tulenevalt olla oma korstnapühkimispiirkonnas kohustus sõlmida lepinguid. Ent ühtse tariifi asemel on kehtestatud vaid selle tasu ülempiir, mida korstnapühkijad võivad nõuda. Sellest lävest allpool, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus näib väitvat, konkurents õitseb – muidugi territoriaalse piirangu raames.
65.
Lisaks, arvestades, et ei siseriiklik kohus oma eelotsusetaotluses ega ka Austria valitsus oma kirjalikus seisukohas ole tõstatanud üldist majandushuvi pakkuva teenuse teemat, ei tea ma ühtegi põhjust, miks Austria peaks leidma, et korstnapühkija teenus, isegi kui see puudutab tuleohutusjärelevalvet, väärib oma erilisuse tõttu üldist majandushuvi pakkuva teenusena kvalifitseerimist ja muust majandustegevusest eristamist. (
38
)
66.
Sellele vaatamata on jällegi siseriikliku kohtu ülesanne tuvastada faktilised asjaolud ja teha otsus eeltoodud juhiste alusel. Ei ole mõeldamatu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus võib faktiliste asjaolude uurimisel jõuda järeldusele, et korstnapühkijad osutavad üldist majandushuvi pakkuvat teenust.
67.
Kuidas tuleks siis mõista direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 4?
68.
Esiteks pakub teatavat selgitust direktiivi põhjendus 72, mille kohaselt „[h]indamine ei tohiks mõjutada selliste ülesannete täitmiseks vajalikke nõudeid, kuid samas tuleks käsitleda põhjendamatuid piiranguid asutamisvabadusele”.
69.
Teiseks heidab sellele küsimusele valgust komisjoni mittesiduv, ent sellele vaatamata valgustav (
39
)„Teenuste direktiivi rakendamise käsiraamat” (
40
), mille punktis 10.2.4 märgitakse, et „liikmesriigid peavad läbi vaatama, kuid võivad säilitada sellised nõuded üldist majandushuvi pakkuvate teenuste kohta, mis on proportsionaalsed ja teenuseosutajale antud konkreetse ülesande täitmiseks vajalikud. Seda tuleb hinnata kooskõlas Euroopa Kohtu poolt üldist majandushuvi pakkuvate teenuste suhtes tehtud otsustega.” (
41
)Viidatud lahenditeks on Euroopa Kohtu otsused Merci convenzionali Porto di Genova (
42
) ja Corbeau. (
43
)
70.
Eeltoodust lähtudes mõistan direktiivi artikli 15 lõiget 4 järgmiselt: selles on sätestatud võimalus põhjendada olukorda, mis muidu kujutaks endast direktiivi kohaselt asutamisvabaduse rikkumist. Kui liikmesriik sellele sättele tugineb, siis artikli 15 lõikeid 1–3 ei kohaldata, kui nende kohaldamine takistaks üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamist. Liikmesriik peab seda põhjendama. Kuna artikli 15 lõige 4 kujutab endast erandit üldreeglist, tuleb seda tõlgendada kitsalt. Tõendamiskohustus lasub liikmesriigil.
71.
Eeltoodud põhjendusi arvestades – isegi eeldades, et tegemist on üldist majandushuvi pakkuva teenusega, mida ma eeltoodud põhjustel ei usu – peab Austria tõendama, et tema õiguses sätestatud vaidlusalune territoriaalne piirang on elanikkonnale korstnapühkimisteenuse osutamiseks vältimatult vajalik.
72.
See on jällegi faktiliste asjaolude hindamine, mida peab tegema eelotsusetaotluse esitanud kohus. Ent esitatud teabe põhjal on mul selles osas rohkem kui tõsised kahtlused.
73.
Seega teen ettepaneku vastata teisele küsimusele, et 1) direktiivi 2006/123 artikli 14 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab igaüks, kes soovib saada korstnapühkija tegevusluba, olema asjaomase liikmesriigi resident, ning 2) direktiivi 2006/123 artikli 10 lõiget 4 ning artikli 15 lõiget 1, lõike 2 punkti a ja lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt on korstnapühkija tegevusluba piiratud konkreetse korstnapühkimispiirkonnaga.
V. Ettepanek
74.
Kõikidest eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Oberster Gerichtshofi (Austria) esitatud küsimustele järgmiselt:
1.
Sellised tegevused nagu korstnapühkijate omad Kärnteni liidumaal, sealhulgas tuleohutusjärelevalve valdkonnas, ei kujuta endast avaliku võimu teostamisega seotud tegevusi Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul artikli 2 lõike 2 punkt i ja ELTL artikli 51 tähenduses. Need kuuluvad direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse.
2.
Direktiivi 2006/123 artikli 14 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt peab igaüks, kes soovib saada korstnapühkija tegevusluba, olema asjaomase liikmesriigi resident.
3.
Direktiivi 2006/123 artikli 10 lõiget 4 ning artikli 15 lõiget 1, lõike 2 punkti a ja lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille kohaselt on korstnapühkija tegevusluba piiratud konkreetse korstnapühkimispiirkonnaga.
(
1
)   Algkeel: inglise.
(
2
)   Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv teenuste kohta siseturul (ELT L 376, lk 36). Selle direktiivi üle ei ole seni palju kohtuvaidlusi peetud ning Euroopa Kohus on pidanud seda seni vaid ühes kohtuasjas kohaldatavaks. Vt kohtuotsus Rina Services ja Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399). Vt ka kohtujuristi ettepanek, Cruz Villalón, kohtuasi Rina Services ja Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, punkt 1 ja 2. joonealune märkus).
(
3
)   Vt nt kohtuotsus Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punktid 25 jj). Teenuste osutamise vabaduse ja asutamisvabaduse eristamise kohta vt ka kohtujuristi ettepanek, Cruz Villalón, kohtuasi Yellow Cab Verkehrsbetriebs (C‑338/09, EU:C:2010:568, punktid 15–18).
(
4
)   Soovitan Euroopa Kohtul tutvuda minu argumendiga, mida põhjendan oma ettepaneku punktides 49–57, kohtuasi Trijber ja Harmsen (C-340/14 ja C-341/14), mille esitan käesoleva ettepanekuga samal päeval.
(
5
)   Selle kohtupraktika kokkuvõte, liigituse ja analüüsi kohta soovitan lugeda kohtujuristi ettepanekut, Wahl, liidetud kohtuasjad Venturini (C‑159/12–C‑161/12, EU:C:2013:529, punktid 26–53).
(
6
)   Varem EÜ artikkel 45, nagu on viidatud direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punktis i.
(
7
)   Vt Austrian Gewerbeordnung’i § 120 lõige 1.
(
8
)   Vt siiski kohtujuristi ettepanek, Mayras, kohtuasi Reyners (2/74, EU:C:1974:59, lk 664), mille kohaselt see mõiste hõlmab „eriõigusi, avaliku võimu privileege ning sunnijõudu kodanike üle”.
(
9
)   Tegemist on väljakujunenud kohtupraktikaga alates kohtuotsusest Reyners (2/74, EU:C:1974:68, punkt 45).
(
10
)   Vt kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa (C-54/08, EU:C:2011:339, punkt 93). Selle kohtuotsuse punktis 94 märkis Euroopa Kohus lisaks, et asjaolu, et teatavate dokumentide või kokkulepete suhtes on ette nähtud nende tõestamise kohustus, sest vastasel juhul oleksid need tühised, ei saa seada seda järeldust kahtluse alla, kuna on tavaline, et erinevate dokumentide kehtivuse suhtes on siseriiklikes õiguskordades neis ette nähtud tingimustel sätestatud vorminõuded või ka kohustuslikud menetlusnõuded nende kehtivaks muutmiseks.
(
11
)   Vt selle kohta kohtuotsused Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, punkt 22); komisjon vs. Hispaania (C‑114/97, EU:C:1998:519, punkt 38); Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208, punkt 47) ning komisjon vs. Saksamaa (C‑404/05, EU:C:2007:723, punkt 38).
(
12
)   Vt selle kohta kohtuotsus Reyners (2/74, EU:C:1974:68, punktid 51 ja 53).
(
13
)   Vt selle kohta kohtuotsused Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, punktid 21 ja 22); komisjon vs. Austria (C‑393/05, EU:C:2007:722, punktid 36 ja 42) ning komisjon vs. Saksamaa (C‑404/05, EU:C:2007:723, punktid 38 ja 44).
(
14
)   Vt kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑114/97, EU:C:1998:519, punkt 37).
(
15
)   Vt kohtuotsus Anker jt (C‑47/02, EU:C:2003:516, punkt 61).
(
16
)   Vt kohtuotsus Haralambidis (C‑270/13, EU:C:2014:2185, punkt 58).
(
17
)   Ja isegi kui need oleksid hõlmatud, siis oleksid sellised avalikul õigusel põhinevad tegevused G. Hiebleri tegevuste eraldatav element, mis tähendab, et tema ülejäänud tegevuste suhtes direktiiv kehtiks.
(
18
)   Selle põhjenduse kohaselt „Üldist majandushuvi pakkuvad teenused on teenused, mida osutatakse majanduslikel kaalutlustel ja seetõttu kuuluvad need käesoleva direktiivi reguleerimisalasse. Siiski on direktiivi reguleerimisalast välja jäetud teatavad üldist majandushuvi pakkuvad teenused, näiteks teatavad transpordivaldkonna teenused, ning teatavate muude üldist majandushuvi pakkuvate teenuste, näiteks teatavate postiteenuste osas on kehtestatud erand käesolevas direktiivis ettenähtud teenuste osutamise vabaduse sättest.”
(
19
)   Vt „teenuse” määratlus direktiivi 2006/123 artikli 4 punktis 1.
(
20
)   Vt direktiivi artikli 2 lõige 2 punkt d. Selle mõiste kohta vaata ka punkte 26–43 minu ettepanekus liidetud kohtuasjades Trijber ja Harmsen (C-340/14 ja C-341/14), mille esitan käesoleva ettepanekuga samal päeval.
(
21
)   Euroopa Kohus ongi just selgitanud kohtuotsuses Rina Services ja Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399, punkt 28), et kui siseriikliku õigusnormi suhtes kuulub kohaldamisele artikkel 14, siis ei ole seda normi võimalik põhjendada.
(
22
)   Vt Austria Gewerbeordnung’i artikkel 123.
(
23
)   Muidugi välja arvatud juhul, kui korstnapühkijate tegevus kujutab endast üldist majandushuvi pakkuvat teenust, mida ma kaalun allpool ja milles ma tugevalt kahtlen.
(
24
)   Ehkki proportsionaalsuse põhimõtet ei ole artikli 10 lõikes 4 sõnaselgelt mainitud, näib mulle ilmne, et seda kui liidu õiguse üldpõhimõtet tuleb järgida.
(
25
)   Seda terminit kasutatakse proportsionaalsuse põhimõtte avamiseks direktiivi artikli 15 lõike 3 punktis c. Euroopa Kohus kasutab oma põhivabaduste alases kohtupraktikas pigem terminit „kohane”, vt nt kohtuotsus Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591, punkt 33).
(
26
)   C-570/07 ja C-571/07, EU:C:2010:300, punkt 112.
(
27
)   Kohtuotsus C-539/11, EU:C:2013:591, punkt 57.
(
28
)   Artikli 15 lõike 3 punktis b kasutatud termin „vajadus” tundub mulle selles kontekstis veidi segadust tekitav, kuna artikli 15 lõike 3 punkt 6 käib selgelt teatavate nõuete põhjendatuse kohta.
(
29
)   , Euroopa Kohus palus oma kodukorra artikli 61 alusel pooltel selgitada oma positsiooni seoses üldist majandushuvi pakkuvate teenuste võimalusega käesolevas asjas. Austria valitsuse vastuses ei ole ühtegi elementi, mis põhjendaks direktiivi artikli 15 lõike 4 kohaldamist.
(
30
)   Komisjoni esindaja möönis seda kohtuistungil.
(
31
)   See väljend on nüüd samuti kasutusel ELTL artiklis 14 ning ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 36.
(
32
)   Vt kohtuotsus BUPA jt vs. komisjon (T‑289/03, EU:T:2008:29, punkt 172).
(
33
)   Samas.
(
34
)   Vt kohtuotsus Merci convenzionali Porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, punkt 27).
(
35
)   Vt kohtujuristi ettepanek, Ruiz-Jarabo Colomer, kohtuasi Federutility jt (C‑265/08, EU:C:2009:640, punkt 54).
(
36
)   Samas, punkt 55.
(
37
)   Vt Szyszczak, E. The regulation of the state in competitive markets in the EU, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2007, lk 248.
(
38
)   , Vt ka käesoleva ettepaneku 29. joonealune märkus.
(
39
)   Vt kohtujuristi ettepanekud, Cruz Villalón, kohtuasi Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:171, punkt 22) ja kohtuasi Rina Services ja Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, punkt 39). Vt ka minu ettepanek, Szpunar, kohtuasi Trijber ja Harmsen (C‑340/14 ja C‑341/14, punktid 36 ja 54).
(
40
)   Euroopa Kohus on sellele käsiraamatule juba viidanud oma põhjenduskäigu toetuseks kohtuotsuses Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:517, punktid 37 ja 45).
(
41
)   Vt Teenuste direktiivi rakendamise käsiraamat, Euroopa Ühenduste Ametlike Väljaannete Talitus, 2007, eestikeelse versiooni lk 58, kättesaadav aadressil http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_et.pdf.
(
42
)   Kohtuotsus C-179/90, EU:C:1991:464.
(
43
)   Kohtuotsus C-320/91, EU:C:1993:198.