62015CJ0557
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 21 juni 2018 (
*1
)
”Fördragsbrott – Direktiv 2009/147/EG – Bevarande av vilda fåglar – Fångst och förvar av levande individer – Arter i familjen finkfåglar – Förbud – Nationell undantagsordning – Medlemsstaternas befogenhet att medge undantag – Villkor”
I mål C‑557/15,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 30 oktober 2015,
Europeiska kommissionen, företrädd av K. Mifsud-Bonnici och C. Hermes, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Malta, företrädd av A. Buhagiar, i egenskap av ombud, biträdd av J. Bouckaert, advocaat och L. Cassar Pullicino, avukat,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent) samt domarna J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby och M. Vilaras,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 februari 2017, och efter att den 26 juli 2017 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Genom förevarande talan har kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Malta, genom att anta en undantagsordning som gör det möjligt att fånga sju vilda finkarter levande (bofink Fringilla coelebs, hämpling Carduelis cannabina, steglits Carduelis carduelis, grönfink Carduelis chloris, stenknäck Coccothraustes coccothraustes, gulhämpling Serinus serinus och grönsiska Carduelis spinus), har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 a och e samt 8.1 jämförd med bilaga IV a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (EUT L 20, 2010, s. 7), jämförda med artikel 9.1 i det direktivet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
2
I artikel 2 i direktiv 2009/147 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.”
3
Artikel 5 a och e i direktiv 2009/147 har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 7 och 9 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, där särskilt följande ska förbjudas:
a)
Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod som används.
…
e)
Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.”
4
I artikel 7.1 och 7.4 i direktiv 2009/147 föreskrivs följande:
”1.   De arter som anges i bilaga II får med hänsyn tagen till deras populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom gemenskapen jagas i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna ska säkerställa att jakten på dessa arter inte äventyrar ansträngningarna att bevara arterna i deras utbredningsområde.
…
4.   Medlemsstaterna ska säkerställa att jakt, även falkenering om sådan bedrivs, som äger rum i enlighet med gällande nationella bestämmelser, överensstämmer med principerna om ett förnuftigt utnyttjande och en ekologiskt balanserad kontroll av de berörda fågelarterna och är förenlig med de åtgärder som vidtas enligt artikel 2 med avseende på populationen av dessa arter, särskilt flyttfåglar.
De ska särskilt se till att de arter på vilka jaktlagstiftning tillämpas inte jagas under uppfödningssäsongen eller under häckningens olika stadier.
Beträffande flyttfåglar ska medlemsstaterna särskilt se till att de arter som berörs av jaktbestämmelser inte jagas under häckningen eller under återvändandet till häckningsplatserna.
…”
5
De sju arter av vilda finkar som nämnts ovan i punkt 1 anges inte i bilaga II till direktiv 2009/147.
6
I artikel 8.1 i direktiv 2009/147 föreskrivs följande:
”Vid jakt, fångst och dödande av fåglar enligt detta direktiv ska medlemsstaterna förbjuda användningen av alla medel, arrangemang eller metoder som används för storskalig eller icke-selektiv fångst eller dödande av fåglar eller som kan orsaka lokal utrotning av en art, särskilt användningen av de medel, arrangemang och metoder som anges i bilaga IV punkt a.”
7
I bilaga IV a fjärde strecksatsen i direktiv 2009/147 anges följande medel:
”– Nät, fällor, beten som innehåller gift eller bedövningsmedel.”
8
I artikel 9.1 och 9.2 i direktiv 2009/147 föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna får, om det inte finns någon annan lämplig lösning, medge undantag från artiklarna 5–8 av följande anledningar:
…
c)
För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
2.   I de undantag som avses i punkt 1 ska anges
a)
vilka arter som berörs av undantagen,
b)
vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande,
c)
villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas,
d)
den myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem,
e)
den kontroll som kommer att ske.
…”
Maltesisk rätt
Bestämmelser om bevarande av vilda fåglar
9
Legal notice 79 (rättsligt meddelande 79) av den 29 mars 2006, innehåller regler om bevarande av vilda fåglar och är den viktigaste rättsakten om införlivande av direktiv 2009/147 med maltesisk rätt (nedan kallad ”regler om bevarande av vilda fåglar”).
10
I synnerhet i regel 9 i reglerna om bevarande av vilda fåglar införlivas i allt väsentligt artikel 9 i direktiv 2009/147 och fastställs villkoren för prövning av undantag. I regel 9 föreskrivs även ett särskilt beslutsförfarande som ska följas vid prövning av ett sådant undantag. Detta förfarande innefattar en obligatorisk översyn av Maltas ornitologiska kommitté (nedan kallad ornitologiska kommittén).
11
I regel 10 i reglerna om bevarande av vilda fåglar anges vilken roll ornitologiska kommittén spelar. Enligt punkt 6 c i denna regel består denna i att ”lämna ministeriet rekommendationer om godkännande av undantag från reglerna 4, 5, 6, 7, 18 och 21” och att ”regelbundet kontrollera att villkoren för att bevilja tillstånd är uppfyllda även fortsättningsvis”. I det fjärde villkoret i den punkten fastställs även mer exakt vilken befogenhet som ministeriet för hållbar utveckling, miljö och klimatförändring (nedan kallad ministeriet) har vid prövning av ornitologiska kommitténs rekommendationer för att bevilja tillstånd till undantag och för att fullgöra sin skyldighet att skriftligen ange skälen för sitt beslut om betydande avvikelser föreligger mellan ornitologiska kommitténs rekommendationer och ministeriets beslut.
12
I regel 27 i reglerna om bevarande av vilda fåglar föreskrivs hur överträdelser av de reglerna ska behandlas och ett antal sanktionsåtgärder, som, om överträdelser begås i samband med undantagen, löper från böter på minst 500 euro, jämte ett omedelbart tillbakadragande av det särskilda tillståndet, till böter på 15000 euro och två års fängelse samt livstids tillbakadragande av samtliga licenser som utfärdats enligt dessa regler och förverkande av corpus delicti.
Rambestämmelser
13
Legal notice 253 (rättsligt meddelande 253) av den 15 juli 2014 innehåller en ram som möjliggör ett undantag för en fångstsäsong på hösten av levande fåglar i familjen finkar (nedan kallade ”rambestämmelserna”).
14
Regel 3 i rambestämmelserna har följande lydelse:
”Finkfåglar får fångas med traditionella nät kallade ’clap-nets’ för att hålla dem i fångenskap, inbegripet för att visa dem på marknader eller utställningar, för uppfödning eller användning som levande lockbete, endast i enlighet med dessa regler. …”
15
Regel 3 anges vissa kriterier för clap-nets, ringmärkning av fåglar och den minsta maskstorleken.
16
Punkt 4 i rambestämmelserna har följande lydelse:
”… höstsäsongen för fångst av levande finkfåglar ska pågå under högst sjuttiotre (73) dagar från oktober till december under ett år för vilket ministeriet kan besluta att inleda en höstsäsong för fångst av levande finkfåglar genom ett meddelande i den officiella tidningen.
När en höstsäsong för fångst av levande finkfåglar inleds ska ministeriet kontrollera att det inte finns ’någon annan lämplig lösning’ i den mening som avses i artikel 9.1 i direktiv 2009/147 … och beakta att de berörda arternas population ska upprätthållas på en tillräcklig nivå liksom maximigränserna i bilaga II.
När ministeriet fastställer längden på höstsäsongen för fångst av levande finkfåglar ska en total fångstkvot fastställas för varje finkart och gränsen för hur många fåglar som totalt får fångas under säsongen för varje licens. Ministeriet ska även besluta huruvida en enskild daglig fångstbegränsning ska fastställas för varje licens för höstsäsongen för fångst av levande fåglar i den aktuella familjen finkar.”
17
Regel 8 i rambestämmelserna avser tillsynsåtgärder under en öppen säsong för fångst av levande fåglar i familjen finkar. I bestämmelsen föreskrivs kontroller på plats och att minst sju poliser ska ställas till förfogande för 1000 licenser.
18
I bilaga I i rambestämmelserna anges de sju aktuella finkarterna.
19
Bilaga II rambestämmelserna har följande lydelse:
”Vid fastställande av det totala antalet finkfågar som får fångas levande under en höstsäsong för fångst av levande fåglar ska ministeriet fastställa den totala fångstkvoten till mindre än 1 procent av den totala årliga dödligheten för referenspopulationen för varje art inom Europeiska unionen på grundval av senast tillgängliga vetenskapliga data från kontroll av ringmärkta fåglar.
Den högsta fångstkvoten för undantag för fångst av levande finkfåglar under höstsäsongen får under inga omständigheter överstiga följande antal:
GRÄNSER FÖR NATIONELLA FÅNGSTER
Hämpling 12000
Steglits 800
Grönfink 4500
Grönsiska 2350
Stenknäck 500
Bofink 5000
Gulhämpling 2350
Ministeriet ska ändra och uppdatera dessa högsta antal genom ett meddelande i den officiella tidningen, med hänsyn till de berörda sju arternas bevarandestatus och upprätthållandet av arternas population på en tillfredsställande nivå.”
2014 års förklaring
20
I regel 3 i legal notice 250 (rättsligt meddelande 250) av den 15 juli 2014, om regler om bevarande av vilda fåglar och med en förklaring för säsongen år 2014 om tillstånd till fångst på hösten av fåglar i familjen finkar (nedan kallad 2014 års förklaring) föreskrivs följande:
”[…] fångstperioden för levande fåglar i finkfamiljen för år 2014, nedan kallad ’höstsäsongen för fångst av levande fåglar’ ska infalla följande dagar:
Fångst av levande hämpling, steglits, grönfink, grönsiska, stenknäck, bofink och gulhämpling ska äga rum från och med den 20 oktober 2014 och till och med den 31 december 2014.”
21
Enligt regel 5.1 i 2014 års förklaring ska begränsningen av de allmänna säsongsfångsterna av levande fåglar för höstsäsongen motsvara begränsningen enligt bilaga II i rambestämmelserna.
22
Enligt regel 5.2, i 2014 års förklaring fastställdes fångstkvoten för fångstsäsongen av levande fåglar till tio finkfåglar för varje höstlicens för fångst av levande fåglar eller det antal fåglar som fångats före säsongens slut om det antalet är lägre än den begränsningen.
2015 års förklaring
23
Regel 3 i legal notice 330 (rättsligt meddelande 330) av den 16 oktober 2015, om regler om bevarande av vilda fåglar och med en förklaring för säsongen år 2015 om tillstånd till fångst på hösten av levande fåglar i familjen finkar (nedan kallad 2015 års förklaring) är, för år 2015, identisk med regel 3 i 2014 års förklaring.
24
Regel 5.1 och 5.2 i 2015 års förklaring är, i tillämpliga delar, samma regel som regel 5.1 och 5.2 i 2014 års förklaring.
Bakgrunden till tvisten och det administrativa förfarandet
25
Eftersom Republiken Malta år 2014 antog rambestämmelserna och 2014 års förklaring om att tillåta fångst av sju finkarter, riktade kommissionen den 17 oktober 2014 en formell underrättelse till Republiken Malta och angav att den medlemsstatens undantagsordning inte uppfyllde villkoren i artikel 9 i direktiv 2009/147. Kommissionen anser att den medlemsstaten inte hade visat att det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och inte hade följt villkoren för en förnuftig användning, litet antal och strikt kontroll enligt artikel 9.1 c i det direktivet.
26
Republiken Malta besvarade den formella underrättelsen i skrivelse av den 14 november 2014 och gjorde gällande att undantagsordningen uppfyllde villkoren i artikel 9 i direktiv 2009/147.
27
Kommissionen var inte nöjd med Republiken Maltas svar och riktade ett motiverat yttrande till denna den 28 maj 2015.
28
Republiken Malta besvarade yttrandet genom en skrivelse av den 28 juli 2015 och bekräftade den inställning som den angett i sin skrivelse av den 14 november 2014.
29
Efter att ha granskat svaret från Republiken Malta och kompletterande upplysningar ansåg kommissionen att den medlemsstaten inte hade avhjälpt de åberopade bristerna och beslutade att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
30
Kommissionen har gjort gällande att den undantagsordning som Republiken Malta antagit om fångst av sju finkarter strider mot artikel 5 a och e samt artikel 8.1 i direktiv 2009/147 jämförda med bilaga IV a till det direktivet och inte uppfyller villkoren för att motivera att det undantag tillämpas som föreskrivs i artikel 9.1 i det direktivet.
31
Beträffande de villkoren har kommissionen gjort gällande, för det första att Republiken Malta inte har visat att en annan lämplig lösning saknas, vilket krävs enligt den bestämmelsen. För det andra har den medlemsstaten inte lämnat någon motivering till att någon annan förnuftig användning saknas för att motivera undantagsordningen. För det tredje har Republiken Malta inte visat att den tillåtna verksamheten utgör en ”förnuftig användning” i den mening som avses i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147. För det fjärde har Republiken Malta inte styrkt att den iakttar villkoret i artikel 9.1 c i det direktivet, enligt vilken det ifrågavarande undantaget kan avse endast ett litet antal fåglar. Slutligen har den svarande medlemsstaten inte styrkt att tillåtelsen avser fångst under ”strängt kontrollerade förhållanden”, i enlighet med artikel 9.1 c i det direktivet.
Den påstådda avsaknaden av motivering i den maltesiska undantagsordningen avseende att en annan lämplig lösning saknas i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 2009/147 och påståendet att det inte visats att någon annan lämplig lösning föreligger i den mening som avses i punkt 1 i samma artikel i det direktivet
Parternas argument
32
Kommissionen har först och främst gjort gällande att den maltesiska undantagsordningen är alltför allmän och inte innehåller någon tydlig och tillräcklig motivering beträffande att det inte finns någon annan lämplig lösning.
33
I punkt 4 i rambestämmelserna föreskrivs endast att när en höstsäsong för fångst av levande finkfåglar inleds ska ministeriet kontrollera att det inte finns någon annan någon lämplig lösning i den mening som avses i artikel 9.1 i direktiv 2009/147. Rambestämmelserna innehåller inte någon hänvisning till uppfödning i fångenskap och innebär inte något specifikt tvång för ministeriet att bedöma om uppfödning i fångenskap utgör en lämplig lösning innan fångst av finkfåglar tillåts för en viss säsong.
34
Dessutom är 2014 och 2015 års förklaringar om tillåtelse till fångst av finkfåglar under säsongerna åren 2014 och 2015 inte förenliga med det vaga villkor som anges i regel 4 i rambestämmelserna. De innehåller nämligen inte något beslut om att det inte finns någon annan lämplig lösning och inte heller skälen till varför ministeriet inte beaktade uppfödning i fångenskap som ett lämpligt alternativ när de två fångstsäsongerna godkändes.
35
Slutligen uppfyller överläggningarna inom och rekommendationerna från ornitologiska kommittén inte kravet på en tydlig och tillräcklig motivering. Protokollen från ornitologiska kommitténs möten som Republiken Malta har citerat visar inte att en fördjupad utvärdering gjorts av alternativa lösningar och vidare innehåller 2014 och 2015 års förklaringar inte någon bedömning eller slutsats om att det inte finns andra tillfredsställande lösningar.
36
För det andra har kommissionen anmärkt att enligt regel 3 i rambestämmelserna är det särskilda problem eller den specifika situation som de maltesiska myndigheterna försöker lösa är att tillåta att finkfåglar fångas uteslutande för att hållas i fångenskap, inbegripet för visning i samband med utställningar, mässor eller uppfödning och/eller för användning som levande lockbeten.
37
Fångst av vilda finkfåglar, som strider mot artiklarna 5 och 8 i direktiv 2009/147, är emellertid inte nödvändig för att kunna hålla finkar i fångenskap, eftersom uppfödning i fångenskap är en tillfredsställande lösning i detta avseende.
38
Dessutom har Malta inte visat att uppfödning i fångenskap inte är ett tillfredsställande alternativ till fångst. I många rapporter och undersökningar som denna medlemsstat nämnt bekräftas att uppfödning i fångenskap är tekniskt och vetenskapligt genomförbar beträffande alla sju berörda arter. Att det alternativet kräver att de maltesiska fågelkännarna ändrar sitt agerande, nämligen att de i stället för att hålla vilda fåglar som de fångat i fångenskap, håller fåglar som fötts upp i fångenskap, hindrar inte att det anses vara en tillfredsställande lösning.
39
Republiken Malta har hävdat att undantagsordningen inte endast syftar till att skaffa finkfåglar för att hålla dem i fångenskap, utan även till att göra det möjligt för personer som fångar levande fåglar att lagenligt utöva sin verksamhet att fånga och hålla fåglar enligt en nationell tradition. Kommissionen har påpekat att om det argumentet skulle godtas, skulle rekvisitet att en annan lämplig lösning saknas, som föreskrivs i artikel 9.1 i direktiv 2009/147, förlora sin innebörd. Genom att tillämpningsområdet för det undantag som avses i den bestämmelsen har sträckts ut överdrivet, har således det system för bevarande undergrävts som inrättats genom det direktivet. Konsekvensen av detta är att det inte kan finnas någon annan lämplig lösning, eftersom ingen lösning kan vara jämbördig med fångst av vilda fåglar.
40
Republiken Malta har för det första invänt att besluten att tillåta undantag för fångst av levande finkfåglar för åren 2014 och 2015 antogs först efter det att ornitologiska kommittén hade ägnat många möten åt att diskutera dessa skäl, villkor och krav på grundval av tekniska, rättsliga och vetenskapliga rapporter som hade lagts fram för den. Det är på grundval av dessa faktorer som ornitologiska kommittén, i båda fallen, rekommenderade att ett undantag skulle tillämpas, inte utan att i förväg ha försäkrat sig om att alla villkor i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 var uppfyllda.
41
I motsats till vad kommissionen har hävdat, var det inte nödvändigt att 2014 och 2015 års förklaringar skulle innehålla ett beslut om avsaknad av någon annan lämplig lösning, eftersom ornitologiska kommitténs detaljerade bedömningar, i enlighet med kraven i reglerna 9 och 10 i reglerna om bevarande av vilda fåglar, och slutsatsen att det inte finns någon annan lämplig lösning, gjordes före ministeriets beslut att offentliggöra de förklaringarna.
42
Vad gäller kommissionens kritik avseende att ornitologiska kommitténs rekommendationer varit otillräckliga, har Republiken Malta gjort gällande att det i protokollen från ornitologiska kommitténs möten endast fastställs en sammanfattning av de diskussioner som ägde rum om alla aspekter av undantaget i fråga, inklusive skälen för detta och en bedömning av tänkbara lösningar. En redogörelse för den fördjupade prövningen i egentlig mening och för motiveringen gjordes i det tekniska memorandumet om undantag för fångst av levande fåglar av sju finkarter, från april 2014, från Wild Bird Regulation Unit (enheten för reglering av vilda fåglar) (nedan kallat WBRU:s tekniska memorandum) från ministeriet för hållbar utveckling, miljö och klimatförändringar. Hela den undantagsordning som Republiken Malta antog är ett komplett och gediget system som uppfyller kraven i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147.
43
Å andra sidan har Republiken Malta invänt att kommissionen har misstagit sig på syftet med rambestämmelserna. Den omständigheten att de sju finkarterna fångas för att hållas i fångenskap för rekreationsändamål hindrar inte att även fångsten kan utgöra ett mål i sig. Både fångst och påföljande hållande i fångenskap utgör en integrerad del av den tradition som de maltesiska myndigheterna försöker skydda, strikt inom ramen för artikel 9.1 c i direktiv 2009/147. Ett program för uppfödning i fångenskap skulle endast ge en dellösning för en av dessa verksamheter, nämligen den som utgörs av hållande av fåglar av fågelkännare som inte nödvändigtvis har något intresse av att fånga dem.
44
Innan Republiken Malta antog beslutet att tillämpa undantaget i fråga om fångst av levande finkfåglar, bedömde den noggrant samtliga alternativa lösningar som hade genomförts mellan åren 2004 och 2014. Efter utvärderingen drog de maltesiska myndigheterna, med hänsyn till det unika sociokulturella sammanhanget, de maltesiska öarnas biogeografiska sammansättning och den praktiska erfarenhet som gjorts i fråga om genomförandet av alla andra möjliga ersättningsverksamheter – bland andra ett särskilt program för ringmärkning och återutsläppande eller möjligheten att fånga levande fåglar av andra arter än finkar – slutsatsen att ingen av de bedömda möjligheterna, med undantag av ett begränsat, strängt kontrollerat och övervakat undantag för finkar, gav möjlighet till ett tillfredsställande alternativ till den gamla och traditionella fritidssysselsättningen att fånga fåglar av de sju finkarterna levande och hålla dem i fångenskap.
45
Republiken Malta har anfört att om fångst, som ”ett mål i sig”, av skyddade fågelarter som inte anges i bilaga II till direktiv 2009/147, såsom de aktuella finkarterna, som kommissionen har gjort gällande inte kan utgöra en förnuftig användning i den mening som avses i artikel 9.1 c i det direktivet, kan inte något undantag som syftar till att bevara traditionella fritidsaktiviteter tillåtas i EU:s medlemsstater enligt denna bestämmelse. En så restriktiv tolkning är felaktig ur både rättslig och faktisk synvinkel. Den tolkningen stöds dessutom inte av domstolens fasta praxis avseende artikel 9.1 c i direktiv 2009/147.
46
Trots att skyddet av traditionell verksamhet visserligen inte är det direktivets huvudsakliga syfte, utesluter direktivet enligt Republiken Malta inte heller att viss traditionell jakt- eller fångstverksamhet kan bibehållas på ett sätt som uppfyller de stränga villkoren i artikel 9.1 c. Kommissionen har för övrigt själv medgett att ett undantag som grundas på tradition och som innebär att fångst och hållande i fångenskap av vissa fågelarter är tillåten inte nödvändigtvis står i strid med direktiv 2009/147.
Domstolens bedömning
47
För att göra det möjligt för de behöriga myndigheterna att bara tillämpa de undantag som föreskrivs i artikel 9 i direktiv 2009/147 på ett sätt som är förenligt med unionsrätten, ska nationella lagar och andra författningar enligt domstolens praxis avfattas så, att tillämpningen av undantagsbestämmelserna i dessa lagar och författningar uppfyller rättssäkerhetsprincipen. Kriterierna för att beviljas undantag ska därför anges klart och tydligt i den nationella lagstiftningen på detta område och de myndigheter som tillämpar lagstiftningen ska åläggas att beakta kriterierna. Undantagsbestämmelser ska tolkas restriktivt och bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag ska åvila den myndighet som fattar beslutet. Medlemsstaterna ska säkerställa att åtgärder som rör skyddade arter endast tillåts i beslut som är tydligt och tillräckligt motiverade och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i artikel 9.1 och 9.2 i det direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkterna 33 och 34).
48
I fråga om Maltas lagstiftning ska det konstateras att kriterierna för undantag i den tillämpliga nationella lagstiftningen om bevarande av vilda fåglar, i motsats till vad kommissionen i huvudsak har hävdat, anges på ett klart och tydligt sätt och de myndigheter som tillämpar lagstiftningen åläggs att beakta de kriterierna. Såsom har påpekats ovan i punkterna 10 och 16, införlivas artikel 9 i direktiv 2009/147 i huvudsak genom regel 9 i reglerna om bevarande av vilda fåglar, medan ministeriet enligt regel 4 i rambestämmelserna, när en höstsäsong för fångst av levande finkfåglar inleds ska kontrollera om det inte finns någon annan lämplig lösning i den mening som avses i artikel 9.1 i direktiv 2009/147. Denna slutsats påverkas inte av den omständighet som kommissionen har gjort gällande, nämligen att rambestämmelserna inte innehåller någon hänvisning till uppfödning i fångenskap eller något särskilt krav på att ministeriet ska bedöma om uppfödning i fångenskap utgör en annan lämplig lösning innan fångst av finkar tillåts för en viss säsong.
49
Domstolen konstaterar emellertid att 2014 och 2015 års förklaringar om tillåtelse till fångst av finkfåglar på under säsongerna åren 2014 och 2015 inte är förenliga med artikel 9 i direktiv 2009/147.
50
I de förklaringarna nämns nämligen inte att det inte finns någon annan lämplig lösning. Under alla omständigheter innehåller förklaringarna dessutom inte heller någon hänvisning till de tekniska, rättsliga och vetenskapliga rapporter som enligt Republiken Malta lades fram för ornitologiska kommittén eller till de rekommendationer som baserades på dessa beståndsdelar och som ornitologiska kommittén enligt denna medlemsstat hade riktat till ministeriet. I dessa förordades att det aktuella undantaget skulle genomföras med beaktande av att samtliga villkor i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 hade ansetts vara uppfyllda, däribland att det inte fanns någon annan lämplig lösning.
51
Härav följer att förklaringarna inte är beslut som innehåller en tydlig och tillräcklig motivering och som hänvisar till villkoret i artikel 9 i direktiv 2009/147 att det inte finns någon annan lämplig lösning.
52
Talan ska således bifallas på grunden att motivering saknas i den maltesiska undantagsordningen, avseende att det inte finns någon annan lämplig lösning.
53
Mot bakgrund av ovanstående konstaterande är det inte nödvändigt att i förevarande mål pröva den påstådda underlåtenheten att visa att det inte finns någon annan lämplig lösning i den mening som avses i artikel 9.1 i direktiv 2009/147.
Huruvida villkoret i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 uppfyllts, enligt vilket det undantag som föreskrivs i den bestämmelsen endast får avse ett litet antal
Parternas argument
54
Kommissionen anser att beräkningen av ”litet antal” som WBRU gjorde i sitt tekniska memorandum och som ligger till grund för de fångstbegränsningar som föreskivs i Maltas undantagsordning, inte stöds av tillförlitlig vetenskaplig bevisning.
55
För det första angav WBRU inte de relevanta källpopulationerna på grundval av tillförlitliga övervakningssystem. Republiken Malta grundade sig nämligen på en enda undersökning, Raine-undersökningen av år 2007 som grundas på ett mycket begränsat urval av fåglar. Beträffande stenknäck har inte någon kontroll av ringmärkning gjorts i Malta och WBRU grundade bedömningen på kontroller av ringmärkning i Italien. WBRU har emellertid inte förklarat varför den populationen ansågs vara ett lämpligt substitut.
56
För det andra tenderar Malta att integrera mycket rikliga häckande populationer i sin ”referenspopulation”, genom att grunda sig på ett fåtal kontroller av ringmärkning i Malta, trots att majoriteten av dessa häckande populationer inte kommer till Malta under flyttningen. Republiken Malta beaktar därmed den stora häckande populationen bofinkar i Polen i sina ”referenspopulationer”. Framstående ornitologer har emellertid påpekat att bofinkar som häckar i Polen under sin flyttning passerar genom östra Nederländerna, Tyskland och Schweiz för att övervintra framför allt i sydvästra Frankrike och på Iberiska halvön. Även om vissa fågelarter tycks passera förbi Malta under flyttningen, förefaller det inte vetenskapligt korrekt att inbegripa hela den population på mellan 5 och 10 miljoner fåglar som häckar i Polen i ”referenspopulationen” för beräkningen av ”litet antal”.
57
För det tredje överensstämmer valet av den källpopulation som Republiken Malta har gjort inte med den angivna metodiken. Denna medlemsstat har felaktigt gjort gällande att den endast beaktat källpopulationer från länder med stabila eller ökande populationer. Aktuella uppgifter från European Bird Census Council visar emellertid på en minskning av de aktuella populationerna av de berörda arterna, från fall till fall, i Tyskland, Italien, Österrike, Polen, Slovenien och Förenade kungariket.
58
Vad slutligen beträffar dödlighetstalen, förklaras i WBRU:s tekniska memorandum inte tillräckligt hur dessa uppskattats. De siffror som WBRU har lagt fram motsvarar inte de siffror som anges i referensundersökningarna och vinner inte stöd i vetenskapliga källor.
59
Republiken Malta har genmält att Raine-undersökningen, som gjordes år 2007 under BirdLife Maltas överinseende och för dess räkning, ännu i dag är den färskaste tillgängliga undersökningen. Kommissionens ståndpunkt att Raine-undersökningen inte uppfyller den noggrannhet och tillförlitlighet som fordras vid övervakning av fåglar är överraskande, eftersom kommissionen själv grundar sig på den undersökningen till stöd för olika argument om de faktiska omständigheterna.
60
Kommissionens kritik av Republiken Maltas bedömning av bevarandestatusen för de sju finkarterna bygger på tidigare förklaringar i det motiverade yttrandet. Det innehåller flera felaktiga påståenden om faktiska omständigheter. I april 2015 gjorde de maltesiska myndigheterna, med beaktande av samtliga färska vetenskapliga uppdateringar, en uppdaterad bedömning av arternas bevarandestatus, vilken stod i strid med kommissionens påståenden.
61
Republiken Malta har gjort gällande att WBRU gjorde en korrekt tolkning i sitt tekniska memorandum av dödlighetstalen bland de sju berörda arterna. WBRU byggde nämligen tolkningen på ledande vetenskapliga källor. Om de vetenskapliga källorna specificerade olika dödlighetstal för en och samma art, valde de maltesiska myndigheterna det lägsta, i enlighet med kommissionens vägledning för hållbar jakt.
Domstolens bedömning
62
När medlemsstaternas myndigheter utövar sina befogenheter för att bevilja undantag enligt artikel 9 i direktiv 2009/147, ska de ta hänsyn till ett antal bedömningskriterier avseende geografiska, klimatmässiga, miljömässiga och biologiska förhållanden och särskilt arternas totala årliga häckning och dödlighet av naturliga orsaker (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 25).
63
I fråga om de bedömningskriterierna ska, på vetenskapens nuvarande nivå, ett uttag på mindre än en procent av den totala årliga dödligheten hos den aktuella populationen (medelvärde) för de arter som inte får jagas, och ett uttag i ordningen en procent för de arter som kan jagas anses utgöra ett ”litet antal” i den mening som avses i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147. Med ”berörd population” avses, såvitt avser flyttfåglar, populationen i den region från vilken de huvudsakliga andelarna kommer till den region där undantaget gäller under sin tillämpningstid (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 2010, kommissionen/Italien, C‑164/09, ej publicerad, EU:C:2010:672, punkt 35).
64
Dessa kvantitativa uppgifter bygger på arbetet i Ornis-kommittén för anpassning till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen av direktiv 2009/147, vilken införts enligt artikel 16 i det direktivet och består av företrädare för medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 26).
65
Enligt domstolens praxis kan de ovannämnda procentsatserna, även om de inte är rättsligt bindande, på grund av den vetenskapliga auktoriteten hos Ornis-kommitténs arbete och när motstridig vetenskaplig bevisning inte har förebringats, ändå utgöra ett referensmaterial vid bedömningen av om ett undantag som beviljats enligt artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 är förenligt med den bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkt 27).
66
Villkoret ”litet antal” kan inte anses var uppfyllt om det undantagsvis tillåtna uttaget av fåglar inte säkerställer att populationerna av de aktuella arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., C‑182/02, EU:C:2003:558, punkt 17).
67
I fråga om steglits och bofink kan den ”berörda populationen”, även kallad ”referenspopulationen”, inte fastställas i förevarande mål på grundval av den enda tillgängliga undersökningen på området, det vill säga Raine-undersökningen av år 2007. Enligt den är de ringmärkningar som samlats in alltför begränsade för dessa två arter för att ge avgörande uppgifter om de regioner från vilka de huvudsakliga andelarna fåglar kommer till den region där det aktuella undantaget tillämpas. Under dessa omständigheter och i avsaknad av annan relevant bevisning, ska det konstateras att Republiken Malta inte har visat att fångstbegränsningarna, som fastställts till 800 exemplar för steglits och till 5000 exemplar för bofink, motsvarar ett ”litet antal” i den mening som avses i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147.
68
Detsamma gäller för stenknäck, för vilken för det första ingen ringmärkningskontroll har gjorts i Malta. Vidare har de maltesiska myndigheterna grundat sin bedömning på ringmärkningskontroller i Italien utan stöd av några vetenskapliga bevis för att det urvalet kan vara en lämplig ”ersättning”.
69
Domstolen finner att de fångstbegränsningar som godkänts genom de maltesiska undantagsbestämmelserna i fråga om de fyra övriga finkarter som avses med det aktuella undantaget visserligen är avsevärt lägre än taket på en procent av den årliga totala dödligheten för de berörda populationerna, vilket framgår av Raine-undersökningen av år 2007. Det begränsade urvalet av ringmärkta och släppta fåglar, nämligen 112 exemplar, som undersökningen grundar sig på, innebär emellertid att riktigheten i identifieringen av de populationerna kan ifrågasättas. Det gäller så mycket mer när den undersökningen jämförs med det stora antalet fåglar som enligt uppgift har fångats i Malta under höstsäsongen år 2014 och som uppgår till 7222 finkfåglar. För hämpling, grönfink, grönsiska och gulhämpling kan det följaktligen inte föreligga någon vetenskaplig säkerhet beträffande de regioner som ingår i undersökningen som ursprungsregioner för populationerna i den region från vilken de huvudsakliga andelarna kommer till den region där det aktuella undantaget gäller under sin tillämpningstid.
70
Dessutom framgår det av handlingarna i målet att en inventering av de aktuella sju finkarternas flyttstråk på de maltesiska öarna under den period som omfattas av det aktuella undantaget gjordes först efter det att Republiken Malta antog undantagsordningen i juli 2014.
71
I Raine-undersökningen av år 2007 anges dessutom att fångsterna är så omfattande i Malta att endast ett fåtal exemplar av var och en av de vanliga finkarterna vanligtvis häckar på ön, trots att de häckar i stort antal i andra medelhavsregioner. Enligt den undersökningen omfattar de häckande populationerna i Malta, särskilt av gulhämpling, grönfink och hämpling, på sin höjd mellan ett och fem par.
72
Även om Republiken Malta påstår sig ha beaktat endast referenspopulationer från länder med stabila eller ökande populationer, bör det slutligen konstateras att den medlemsstatens urval av populationer inte alltid stämmer överens med den uppgivna metoden.
73
Såsom framgår av WBRU:s tekniska memorandum från maj 2015 om bevarandestatusen för de sju aktuella finkarterna som Republiken Malta har ingett i målet, beaktade de maltesiska myndigheterna inför höstsäsongen för fångst år 2015, i fråga om hämpling även minskande referenspopulationer eller referenspopulationer vars bevarandestatus var okänd. Detsamma gäller beträffande grönfink, gulhämpling och grönsiska.
74
Det följer av det ovan anförda att Republiken Malta inte har förebringat tillräcklig bevisning för att undantagsordningen för fångst av de sju aktuella finkarterna gör det möjligt att säkerställa att populationerna av dessa arter bibehålls på en tillfredsställande nivå.
75
Med beaktande av den rättspraxis som domstolen erinrat om ovan i punkt 66 ska det konstateras att villkoret ”litet antal” inte är uppfyllt i målet.
76
Talan ska därför bifallas på grunden att villkoret i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 inte har iakttagits. Enligt det villkoret får det tillåtna undantaget avse endast ett ”litet antal”.
Huruvida bevisning saknas för att det tillåtna undantaget utgör en ”förnuftig användning” i den mening som avses i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147
Parternas argument
77
Kommissionen har för det första hävdat att fångst, som ett mål i sig, av arter som inte anges i bilaga II i direktiv 2009/147 inte kan utgöra en förnuftig användning i den mening som avses i artikel 9.1 c i det direktivet.
78
Eftersom Republiken Malta inte har styrkt sin kapacitet att säkerställa att populationerna av de sju aktuella finkarterna bibehålls på en tillfredsställande nivå, kan uttagen av fåglar för det andra i vart fall inte anses vara förnuftig.
79
Kommissionen har slutligen gjort gällande att den maltesiska undantagsordningen är oproportionerlig, särskilt när det gäller tillstånd till fångst med clap-nets. Eftersom sådana nät anses vara en icke-selektiv metod enligt artikel 8.1 i direktiv 2009/147, jämförd med bilaga IV a till det direktivet, kan ett undantag som innefattar att dessa används inte anses vara proportionerligt.
80
Republiken Malta har invänt att både fångst och hållande i fångenskap utgör en förnuftig användning i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 2009/147.
81
Republiken Malta har hävdat att fångstmetoden med clap-nets, som är tillåten enligt den undantagsordning som den antagit i fråga om fångst av levande finkfåglar, möjliggör selektiv fångst eftersom näten aktiveras för hand av personer som är utbildade för att fånga fåglar levande och som har licens för detta.
Domstolens bedömning
82
Det följer av domstolens praxis att när villkoret inte är uppfyllt att uttag av skyddade arter ska avse endast vissa fåglar i litet antal, kan användning av fåglar genom uttag i rekreationssyfte i varje fall inte anses förnuftig i den mening som avses i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., C‑182/02, EU:C:2003:558, punkt 17, och dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl., C‑60/05, EU:C:2006:378, punkterna 32).
83
Såsom domstolen har påpekat ovan i punkt 75, är villkoret ”litet antal” inte uppfyllt i förevarande mål. Av den rättspraxis som domstolen erinrat om ovan i punkt 82 följer att användning av de aktuella fåglarna genom uttag i rekreationssyfte i varje fall inte kan anses förnuftig.
84
Beträffande kommissionens anmärkning att den fångstmetod med nät som är i fråga i målet inte är selektiv har de maltesiska myndigheterna, i WBRU:s tekniska memorandum medgett att sådana nät inte är selektiva, eftersom det förekommer ”bifångster” trots att näten är manuellt aktiverade av en fångstman. Att den fångstmetoden inte är selektiv bekräftas för övrigt genom den undersökning som genomförts av BirdLife Malta i juli 2015.
85
Villkoret i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 att fångst av levande finkfåglar får tillåtas endast om den görs selektivt är således inte uppfyllt i förevarande mål. Följaktligen är villkoren för att avvika från artikel 8.1 i det direktivet inte heller uppfyllda i målet.
86
Talan ska således bifallas på grunden att bevisning saknas för att det tillåtna undantaget utgör en ”förnuftig användning” i den mening som avses i artikel 9.1 c i direktiv 2009/147. Detsamma gäller grunden att den aktuella fångstmetoden inte är selektiv, i strid med den bestämmelsen och artikel 8.1 i det direktivet.
Huruvida bevisning saknas för att undantaget är tillåtet under strängt kontrollerade förhållanden, i den mening som avses i artikel 9.1, c i direktiv 2009/147
Parternas argument
87
Kommissionen har hävdat att Republiken Malta inte har styrkt att villkoren i dess undantagsordning tillämpas strikt. I den rapport om fångstsäsongen år 2014 som Republiken Malta har lämnat in bekräftas att de två pelarna i systemet för tillämpning av ordningen, egenrapportering genom SMS och tillfälliga kontroller på plats av polistjänstemän, innehåller systemfel och inte möjliggör en effektiv kontroll av villkoren för undantaget.
88
Systemet för registrering genom SMS vilar på att licensinnehavarna själva rapporterar och systemet medför därför en stor risk för missbruk. Den risken illustreras av att det antal fåglar som fångats enligt rapporteringen genom SMS-systemet under år 2014 är mycket misstänkt. Vidare har Malta inte visat att den andra pelaren i dess system för tillämpning av ordningen, kontroller på plats, säkerställer en tillräckligt sträng kontroll.
89
För övrigt har flera rapporter från icke-statliga organisationer om fångstsäsongen år 2014 visat att den övervakningen är otillräcklig. Dessa rapporter visar att villkoren för undantag i allmänhet inte efterlevs. Underlåtelsen går från att använda olagliga lockfåglar eller missbruka ”engångsringar” till att fånga arter som inte omfattas av undantaget och inte iaktta begränsningar avseende tillåtna tider och platser, särskilt genom utbredd fångst inom ”Natura 2000-områden”.
90
Republiken Malta har svarat att den antagit en ordning för genomförande och tillsyn som är så sträng att det saknar motstycke inom unionen. Tillämpningen av systemet fordrar att fångsterna rapporteras i realtid per telefon och har gjort det möjligt att i realtid samla in och kontrollera alla enskilda licensinnehavares fångster samt att använda individuella fångstkvoter och övervaka användningen av nationella kvoter. Genom det systemet tvingas samtliga licensinnehavare att vid fångsttillfället ringmärka varje fångad fågel med särskilt märkta engångsringar. Användningen av ringar kontrolleras strängt vid stickprovskontroller på fältet. I slutet av säsongen ska outnyttjade ringar återsändas till myndigheterna.
91
Republiken Malta har slutligen uppgett att de maltesiska myndigheterna under den tid som undantaget omfattat vanligen sänt ut mer än ytterligare 50 poliser dagligen för att övervaka att de rättsliga villkoren följs. 100 procent av de registrerade fångstplatserna har vid någon tidpunkt inspekterats under loppet av undantaget. 23 procent av de individuella licensinnehavarna har varit föremål för fördjupade stickprovskontroller.
Domstolens bedömning
92
Beträffande bland annat sådana uttag av fåglar som i förevarande mål, kan det endast vara tillåtet enligt artikel 9.1 c i direktiv 2009/147 om det anordnas så, att det görs på strängt kontrollerade villkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., C‑182/02, EU:C:2003:558, punkt 15).
93
Det har härvid inte bestritts att 30 licensinnehavare har rapporterat att de uppnått de individuella säsongsfångstkvoterna på tio finkfåglar på säsongens sista dag, den dag då den inventering av de aktuella sju finkarternas flyttstråk som domstolen erinrat om ovan i punkt 70 räknade säsongens lägsta förflyttningar av finkfåglar. Under dessa omständigheter framstår riktigheten i dessa rapporter inte som säker.
94
Eftersom Malta kännetecknas av en mycket hög täthet av licensinnehavare – fler än 4000 – och registrerade fångstanläggningar – fler än 6400, framstår det som otillräckligt att endast 23 procent av fångstmännen har kontrollerats individuellt.
95
Det framgår vidare av en undersökning som BirdLife Malta gjorde i juli 2015 att åsidosättande av begränsningarna avseende tillåtna tider och platser, särskilt genom fångster inom ”Natura 2000-områden”, var relativt vanligt under höstsäsongen år 2014.
96
Enligt den studien lämnades 41591 engångsringar ut för höstsäsongen år 2014, medan fångstkvoten för de sju finkarterna hade fastställts till 26850 fåglar. Enligt systemet förpliktades licensinnehavarna att återlämna outnyttjade ringar. Vid säsongen slut innehade licensinnehavarna emellertid 38602 ringar, det vill säga 11752 fler än fångstkvoten på 26850 fåglar och 31380 fler än de 7222 finkfåglar som enligt rapporteringen fångats under den säsongen.
97
Av vad som ovan anförts följer att Republiken Malta inte har förebringat bevisning för att det aktuella undantaget används under strängt kontrollerade förhållanden i den mening som avses i artikel 9.1, c i direktiv 2009/147. Talan ska därför bifallas på grunden avseende bristande bevisning.
98
Domstolen finner därför att Republiken Malta, genom att anta den undantagsordning som gör det möjligt att fånga sju vilda finkarter levande (bofink Fringilla coelebs, hämpling Carduelis cannabina, steglits Carduelis carduelis, grönfink Carduelis chloris, stenknäck Coccothraustes coccothraustes, gulhämpling Serinus serinus och grönsiska Carduelis spinus), har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 a och e samt 8.1 i direktiv 2009/147, jämförda med artikel 9.1 i det direktivet.
Rättegångskostnader
99
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Malta ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Malta har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1)
Genom att anta den undantagsordning som gör det möjligt att fånga sju vilda finkarter levande (bofink Fringilla coelebs, hämpling Carduelis cannabina, steglits Carduelis carduelis, grönfink Carduelis chloris, stenknäck Coccothraustes coccothraustes, gulhämpling Serinus serinus och grönsiska Carduelis spinus), har Republiken Malta underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 a och e samt 8.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, jämförda med artikel 9.1 i det direktivet.
2)
Republiken Malta ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.