62008CC0400_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. În prezenta cauză, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin impunerea unor restricții cu privire la stabilirea unor centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul în comunitatea autonomă Catalonia, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 43 CE (devenit articolul 49 TFUE). Aceste restricții, susține Comisia, favorizează structurile de dimensiuni mai mici tradiționale în Catalonia – și, prin urmare, comercianții locali – în detrimentul centrelor comerciale de dimensiuni mai mari preferate de operatorii din alte state membre.
2. Spania contestă că restricțiile discriminează în vreun fel operatorii și susține că acestea sunt, în orice caz, justificate de motive imperative de interes general și solicită Curții să respingă acțiunea.
Contextul juridic
Dispozițiile tratatului
3. Articolul 43 CE prevede:
„În conformitate cu dispozițiile care urmează, sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru pe teritoriul altui stat membru. Această interdicție vizează și restricțiile privind înființarea de agenții, sucursale sau filiale de către resortisanții unui stat membru stabiliți pe teritoriul altui stat membru.
Libertatea de stabilire presupune accesul la activități independente și exercitarea acestora, precum și constituirea și administrarea întreprinderilor și, în special, a societăților în înțelesul articolului 48 [devenit articolul 54 TFUE] al doilea paragraf, în condițiile definite pentru resortisanții proprii de legislația țării de stabilire, sub rezerva dispozițiilor capitolului privind capitalurile.”
4. Articolul 46 alineatul (1) CE [devenit articolul 52 alineatul (1) TFUE] prevede:
„Prevederile prezentului capitol și măsurile adoptate în temeiul acestuia nu aduc atingere aplicării actelor cu putere de lege și actelor administrative care prevăd un regim special pentru resortisanții străini din motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică.”
Dispoziții naționale
5. Comisia citează în cererea sa introductivă mai multe dispoziții din legislația națională spaniolă și din legislația regională catalană: la nivel național, Legea 7/1996(2) și, în Catalonia, Legea 18/2005(3) și Decretele 378/2006(4) și 379/2006(5) .
Legea 7/1996
6. Articolul 2 definește centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul ca fiind, în esență, localuri sau infrastructuri permanente destinate desfășurării unor activități de comerț cu amănuntul cu caracter regulat. Definiția „centrelor comerciale de dimensiuni mari” este lăsată la latitudinea fiecărei comunități autonome spaniole, dar include în orice caz toate centrele comerciale care au o suprafață pentru expunere și pentru vânzare mai mare de 2 500 m².
7. Potrivit articolului 6 alineatul 1, deschiderea unui centru comercial pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari necesită o autorizație eliberată de comunitatea autonomă competentă, fără a aduce atingere altor autorizații administrative pentru comerțul cu amănuntul. Potrivit articolului 6 alineatul 2, decizia cu privire la acordarea sau refuzul unei astfel de autorizații trebuie să țină cont de (a) caracterul adecvat al infrastructurilor pentru vânzarea cu amănuntul existente în zona locală vizată și (b) efectul pe care l‑ar avea noul centru comercial asupra structurii acestor infrastructuri. Pentru aceasta se solicită un raport întocmit de Tribunal de Defensa de la Competencia (organul jurisdicțional competent în domeniul concurenței), însă constatările acestuia nu au forță obligatorie.
8. În ceea ce privește elementul de apreciere prevăzut la litera (a), se consideră că o zonă dispune de infrastructuri adecvate dacă populația existentă (sau cea previzionată pe termen mediu) beneficiază de un nivel al ofertei care respectă, din punctul de vedere al calității, al varietății, al serviciilor, al prețului și al orelor de program, atât cerințele situației curente, cât și tendințele de dezvoltare a comerțului modern cu amănuntul (articolul 6 alineatul 3). În ceea ce privește elementul de apreciere prevăzut la litera (b), trebuie luate în considerare atât efectele pozitive asupra concurenței, cât și efectele negative asupra micilor comercianți existenți (articolul 6 alineatul 4).
9. Articolul 6 alineatul 5 autorizează comunitățile autonome să înființeze, în conformitate cu eventuale norme pe care acestea le pot institui, comisii în vederea întocmirii unor rapoarte cu privire la deschiderea centrelor comerciale de dimensiuni mari.
10. Dispoziția finală din Legea 7/1996 precizează statutul constituțional al diverselor articole din această lege. Aceasta enumeră, printre altele, articolul 6 alineatele 1 și 2 ca fiind adoptat în temeiul competenței exclusive a statului conferite prin articolul 149 alineatul 1 punctul 13 din Constituție, însă celelalte alineate ale articolului 6 se încadrează în categoria reziduală care „poate fi aplicată în absența unei legislației specifice adoptate de comunitățile autonome”.
Legea 18/2005
11. Articolul 3 alineatele 1 și 2 definește centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul „de dimensiuni mari” și „de dimensiuni medii” în funcție de populația localității în care sunt situate. Aceste definiții pot fi rezumate într‑un tabel:
>lt>1
12. Articolul 3 alineatul 3 precizează că limitările cu privire la suprafața de vânzare prevăzute de PTSEC(6) trebuie să fie aplicate centrelor comerciale pentru comercializarea produselor alimentare de dimensiuni medii, precum și tuturor centrelor comerciale cu o suprafață mai mare de 1 000 m² care comercializează bunuri electronice sau electrocasnice, echipamente sportive ori personale sau articole recreative ori culturale, indiferent de calificarea acestora în funcție de criteriile prevăzute la alineatele 1 și 2.
13. Potrivit articolului 4, centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari pot fi deschise doar în zonele urbane consolidate ale localităților, care fie sunt centrul administrativ al unui district ( comarca ), fie au o populație care depășește 25 000 de locuitori (inclusiv turiștii sezonieri) (articolul 4 alineatul 1). Sub rezerva unei posibile derogări, aceeași limitare se aplică și centrelor comerciale cu o suprafață de vânzare mai mare de 1 000 m 2, în cazul în care sunt alocate în esență bunurilor electronice sau electrocasnice, articolelor și accesoriilor sportive, echipamentelor personale sau articolelor recreative ori culturale (articolul 4 alineatul 2). În momentul în care se stabilește încadrarea sau neîncadrarea unei zone în categoria zonelor urbane consolidate, trebuie să se aibă în vedere centrele populate, continuitatea zonelor de clădiri cu apartamente plurifamiliale, precum și magazinele de desfacere cu amănuntul integrate în zone rezidențiale (articolul 4 alineatul 3). Totuși, această limitare nu se aplică în ceea ce privește anumite tipuri de activități comerciale, în special cele care vizează în esență vânzarea de bărci sau de vehicule, de echipamente, de materiale de construcții sau de materiale sanitare, de mobilă sau de articole de bricolaj, precum și centrele comerciale pentru vânzarea produselor pentru grădinărit, magazinele de desfacere ale fabricilor, spațiile comerciale din gări de trenuri de mare viteză și din anumite porturi și aeroporturi, precum și magazinele din anumite localități de frontieră (articolul 4 alineatul 8).
14. Potrivit articolului 6, pentru deschiderea, extinderea sau transferul unui centru comercial de dimensiuni medii sau pentru schimbarea activității, este necesar să se obțină o autorizație pentru vânzarea cu amănuntul din partea autorităților locale. În ceea ce privește centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, aceleași operațiuni necesită, conform articolului 7, o autorizație pentru vânzarea cu amănuntul din partea Generalitat (administrația autonomă din Catalonia), care poate fi eliberată sau respinsă pe baza unui raport întocmit de autoritățile locale. Nicio autorizație pentru vânzarea cu amănuntul nu poate fi acordată în cazul unui raport nefavorabil sau în cazul în care acest raport nu este prezentat în termen de trei luni de la solicitare. Potrivit celor două articole menționate, în cazul în care autorizația nu este acordată într‑un anumit termen (șase luni pentru autorizațiile eliberate de Generalitat), se consideră că cererea de acordare a autorizației respective a fost respinsă (regula „respingerii tacite”).
15. Articolul 8 impune de asemenea, atât în cazul centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni medii, cât și în cazul celor de dimensiuni mari, întocmirea unui raport de evaluare a cotei pe piața relevantă de care beneficiază întreprinderea sau grupul în cauză (articolul 8 alineatele 1 și 3). În mod similar, nicio autorizație pentru vânzarea cu amănuntul nu poate fi acordată în cazul unui raport nefavorabil (articolul 8 alineatul 4). Cu toate acestea, întreprinderilor mici și mijlocii(7) nu li se aplică această condiție (articolul 8 alineatul 2).
16. Articolul 10 enumeră elementele care trebuie evaluate în cazul în care Generalitat sau autoritatea locală decid în legătură cu acordarea unei autorizații pentru vânzarea cu amănuntul: conformitatea cu PTSEC, respectarea normelor de amenajare urbanistică; „condițiile care determină siguranța proiectului și integrarea centrului comercial în mediul urban”; „mobilitatea generată de proiect”, în special efectele acestuia asupra rețelei rutiere și asupra utilizării mijloacelor de transport public și privat; numărul de locuri de parcare disponibile, în funcție de procentul stabilit de la caz la caz prin normele relevante; amplasarea centrului comercial în cadrul „zonei urbane consolidate” și respectarea tuturor planurilor municipale privind serviciile furnizate în cadrul comerțului cu amănuntul; „dreptul consumatorilor la o ofertă largă și variată în ceea ce privește calitatea, cantitatea, prețul și caracteristicile produselor”; cota pe piața relevantă de care beneficiază întreprinderea solicitantă.
17. Prin articolul 11 se înființează o comisie consultativă [de tipul celui menționat la articolul 6 alineatul 5 din Legea 7/1996], „Comisión de Equipamientos Comerciales” (Comisia pentru infrastructuri comerciale) pentru a elabora rapoarte cu privire la decizia Generalitat de a elibera sau de a nu elibera o autorizație, precum și referitoare la aspecte ale amenajării cu privire la desemnarea zonelor în care pot fi deschise centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul, inclusiv elaborarea unor propuneri de modificare a PTSEC.
18. Articolul 12 prevede taxele datorate pentru prelucrarea cererilor de acordare a autorizațiilor de către Generalitat și pentru întocmirea rapoartelor privind cota de piață(8) . De asemenea, acest articol permite autorităților locale să perceapă taxe pentru prelucrarea cererilor de acordare a unor autorizații locale și pentru punerea la dispoziția Generalitat a unor rapoarte elaborate de autoritățile locale cu privire la cererile de autorizare depuse la acesta din urmă.
Decretul 378/2006
19. Articolul 3 definește hipermarketurile ca fiind magazine cu autoservire cu o suprafață de vânzare de cel puțin 2 500 m²(9), care comercializează o gamă largă de bunuri de larg consum și de bunuri care nu sunt de larg consum și care dispune de o zonă de parcare de dimensiuni mari.
20. Articolul 14 stabilește procedura de solicitare a unei autorizații pentru vânzarea cu amănuntul de la Generalitat. Acest articol prevede o serie de documente care trebuie prezentate, printre care se numără [articolul 14 alineatul 1 litera b), al patrulea document solicitat] și un studiu de piață care analizează viabilitatea proiectului din perspectiva ofertei existente și a cererii potențiale în zona de interes, cota de piață atrasă și efectul asupra ofertei curente.
21. Articolele 26 și 27 se referă la comisia consultativă înființată în temeiul articolului 11 din Legea 18/2005. Articolul 26 alineatul 1 reglementează componența acestei comisii consultative: șapte membri (inclusiv președintele și vicepreședintele) pentru reprezentarea departamentelor Generalitat; șase membri pentru reprezentarea localităților; șapte membri pentru reprezentarea sectorului comercial (doi din partea camerelor de comerț și industrie și cinci din partea celor mai reprezentative organizații comerciale); alți doi membri sunt experți aleși de departamentul comercial al Generalitat; un secretar care este numit de președinte. Articolul 27 impune consultarea comisiei cu privire la aspectele menționate la articolul 11 din Legea 18/2005, precum și cu privire la delimitarea „zonelor urbane consolidate ale localităților”.
22. Articolele 28-34 se referă la raportul privind cota de piață întocmit în temeiul articolului 8 din Legea 18/2005. Articolul 28 alineatul 2 prevede că raportul trebuie să includă, în cazul marilor întreprinderi de vânzare cu amănuntul, toate magazinele care comercializează sub numele acestora, indiferent dacă se află sub controlul lor direct sau indirect. Potrivit articolului 31 alineatul 4, pentru fiecare sector de vânzare cu amănuntul este stabilită anual o cotă maximă de piață, atât pentru întregul teritoriu al Cataloniei, cât și pentru zonele subordonate acesteia (Comisia susține, fără a fi contrazisă de guvernul spaniol, că până în prezent nu a avut loc nicio astfel de stabilire anuală a cotei de piață maxime, prin urmare, cota maximă de piață – a grupului căruia îi aparține întreprinderea de vânzare cu amănuntul – este cea stabilită de legislația anterioară: 25 % din suprafața de vânzare în Catalonia sau 35 % în zona de influență a centrului comercial propus). Potrivit articolului 33 alineatul 2, raportul privind cota de piață trebuie să fie negativ în cazul în care această cotă maximă este depășită. Articolul 33 alineatul 5 prevede că termenul maxim pentru eliberarea acestui raport este de șase luni (în cazul în care acest termen a expirat, se consideră că raportul este favorabil), iar articolul 33 alineatul 7 prevede că raportul este valabil șase luni.
Decretul 379/2006
23. Articolul 7 prevede că centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, precum și centrele comerciale de dimensiuni medii pentru vânzarea cu amănuntul a produselor alimentare și toate centrele comerciale cu o suprafață de vânzare mai mare de 1 000 m 2, destinate în primul rând bunurilor electronice sau electrocasnice, articolelor și accesoriilor sportive, echipamentelor personale, articolelor recreative sau culturale, sunt supuse în mod obligatoriu limitărilor referitoare la suprafețele de vânzare prevăzute (pentru fiecare district și localitate) în PTSEC.
24. Articolul 10 alineatul 2 prevede că limitările privind dimensiunile impuse hipermarketurilor noi și extinderilor de hipermarketuri se aplică în cazul fiecărui district. În localitățile în care este preconizată o ofertă excedentară pentru anul 2009, nu va exista niciun proiect de dezvoltare de hipermarketuri; în alte districte, dezvoltarea hipermarketurilor nu trebuie să reprezinte mai mult de 9 % din oferta de produse de larg consum estimată în 2009 și mai mult de 7 % din oferta estimată de produse care nu sunt de larg consum.
25. PTSEC figurează în anexa 1 la decret. Acesta prevede în special suprafețele maxime pentru care pot fi acordate autorizații pentru vânzarea cu amănuntul în perioada 2006-2009 pentru (1) supremarketuri, (2) hipermarketuri, (3) centre comerciale specializate și (4) centre comerciale și magazine universale în fiecare unitate teritorială.
Procedura
26. Sesizată de mai multe mari întreprinderi de vânzare cu amănuntul, Comisia și‑a exprimat îndoiala în ceea ce privește compatibilitatea cu articolul 43 CE a normelor care reglementează deschiderea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari în Catalonia. La 9 iulie 2004, Comisia a trimis Spaniei o scrisoare de punere în întârziere. În răspunsul din 13 octombrie 2004, guvernul spaniol a susținut că observațiile Comisiei nu erau justificate.
27. La 27 decembrie 2005, în Catalonia a fost adoptată Legea 18/2005. Comisia a considerat că această lege nu a eliminat incompatibilitatea anterioară cu articolul 43 CE; astfel, aceasta a introdus noi restricții privind libertatea de stabilire. În consecință, la 4 iulie 2006, Comisia a trimis Spaniei o scrisoare de punere în întârziere suplimentară. În răspunsul din 6 octombrie 2006, Spania a respins susținerea Comisiei conform căreia legislația spaniolă avea un caracter restrictiv, discriminatoriu sau disproporționat.
28. Fiind în continuare nemulțumită, la 23 decembrie 2007, Comisia a emis un aviz motivat prin care impunea Spaniei, pentru a pune capăt pretinsei încălcări, să modifice în termen de două luni legislația națională. În răspunsul din 3 ianuarie 2008, Spania a confirmat intenția sa de a modifica legislația contestată, însă a precizat că modificările vor fi efectuate în cursul aplicării Directivei privind serviciile(10) . Întrucât până la expirarea termenului de două luni stabilit în avizul motivat nu a fost adoptată nicio măsură, Comisia a formulat prezenta acțiune.
29. Comisia solicită Curții să constate că, „prin impunerea de restricții privind stabilirea de centre comerciale, care rezultă din Legea 7/1996 referitoare la comerțul cu amănuntul și din legislația comunității autonome Catalonia cu privire la aceeași materie (Legea 18/2005 privind infrastructurile comerciale, Decretul 378/2006 de aplicare a Legii 18/2005 și Decretul 379/2006 de aprobare a Planului teritorial sectorial privind infrastructurile comerciale), Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 43 CE” și să oblige Regatul Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
30. Regatul Spaniei solicită Curții să respingă acțiunea și să oblige Comisia la plata cheltuielilor de judecată.
31. Regatul Danemarcei, care intervine în susținerea Regatului Spaniei, consideră că tipul de legislație în litigiu nu contravine articolului 43 CE.
32. Comisia și Regatul Spaniei au prezentat observații orale în cadrul ședinței din 6 mai 2010.
Apreciere
Considerație introductivă
33. În cadrul ședinței, Comisia a informat Curtea cu privire la faptul că atât legislația regională, cât și legislația națională au fost modificate (în decembrie 2009 și, respectiv, în ianuarie 2010) de la data închiderii procedurii scrise în prezenta cauză. Cu toate acestea, Comisia nu reușise să își formeze o opinie fermă cu privire la aspectul dacă legislația modificată este sau nu este compatibilă cu dreptul Uniunii. Pentru aceasta, Comisia dorește o hotărâre tranșantă din partea Curții cu privire la compatibilitatea legislației anterioare contestate.
34. Considerăm că o astfel de dorință ar putea fi justificată doar în ipoteza în care Comisia însăși ar fi prezentat o cauză clară în fața Curții. Însă, considerăm că, în acest caz, cauza nu a fost suficient de clară. Am dori să reamintim Comisiei că aceasta are obligația de a‑și prezenta cauza într‑un mod suficient de clar și de precis, indicând elementele esențiale de fapt și de drept într‑un mod coerent, comprehensibil și neechivoc, astfel încât să permită pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul(11) . Se mai poate adăuga că o abordare mai clar orientată din partea guvernului spaniol ar fi putut de asemenea facilita rolul Curții.
Rezumatul analizei
35. Potrivit unei jurisprudențe constante, constituie o restricție în sensul articolului 43 CE orice măsură națională care, chiar și atunci când se aplică fără discriminare pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, este susceptibilă să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă exercitarea de către resortisanții Uniunii a libertății de stabilire garantate de tratat(12) .
36. Cu toate acestea, chiar și în cazul în care o restricție rezultă dintr‑o măsură discriminatorie pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, articolul 46 alineatul (1) CE permite ca aceasta să poată fi justificată prin motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. În cazul în care nu există o astfel de discriminare, restricția respectivă mai poate fi justificată și prin motive imperative de interes general, cu condiția ca acestea să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia(13) . Motivele invocate de un stat membru pentru a justifica o derogare de la principiul libertății de stabilire trebuie să fie însoțite de o analiză a oportunității și a proporționalității măsurii restrictive adoptate de acest stat, precum și de elementele precise care să permită susținerea argumentării sale(14) .
37. În consecință, sarcina probei pentru stabilirea existenței oricărei presupuse restricții și, dacă este cazul, a naturii sale discriminatorii revine Comisiei, însă sarcina probei pentru stabilirea unei justificări în cazul restricției respective revine ulterior statului membru.
38. Comisia susține în principal că măsurile identificate generează restricții cu o natură în mod indirect discriminatorie și că acestea nu sunt justificate de niciunul dintre motivele prevăzute la articolul 46 alineatul (1) CE. Spania admite că măsurile respective impun într‑o anumită măsură restricții privind libertatea de stabilire, dar susține că acestea nu sunt discriminatorii, nici chiar în mod indirect, pentru motive de cetățenie sau naționalitate; aceste măsuri sunt însă justificate de diverse motive imperative de interes general – protecția consumatorului, protecția mediului și amenajarea urbanistică și rurală – și sunt atât adecvate, cât și proporționale pentru îndeplinirea acestor cerințe. Comisia nu acceptă aceste justificări, nici chiar în ipoteza în care măsurile ar avea un caracter nediscriminatoriu.
39. Pe de altă parte, Danemarca susține că, în ipoteza în care măsurile în litigiu nu sunt discriminatorii, acestea nu ar trebui considerate ca fiind o restricție interzisă privind libertatea de stabilire decât în cazul în care afectează în mod direct accesul pe piață al operatorilor străini. Spania își însușește acest argument.
40. În consecință, vom analiza aspectul dacă măsurile contestate sunt (în mod indirect) discriminatorii. În ipoteza în care acestea sunt discriminatorii, vom analiza dacă poate fi invocată vreo justificare în temeiul articolului 46 alineatul (1) CE; sau, în ipoteza în care nu sunt discriminatorii, vom analiza dacă se poate considera că acestea nu intră sub incidența articolului 43 CE întrucât nu au un impact suficient asupra accesului pe piață. În ipoteza în care măsurile nu sunt discriminatorii, dar intră totuși sub incidența articolului 43 CE, vom analiza dacă există vreo justificare în temeiul jurisprudenței Curții.
41. Cu toate acestea, în primul rând se impune să identificăm restricțiile în legătură cu care Comisia solicită să se constate că Spania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul tratatului.
Obiectul constatării solicitate
42. Comisia solicită Curții să constate că Spania nu și‑a îndeplinit obligațiile „prin impunerea de restricții privind stabilirea de centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul care rezultă din” patru măsuri legislative ale căror texte, astfel cum au fost prezentate Curții, cuprind peste 200 de pagini. În mod evident, sunt necesare elemente mai precise pentru a permite Curții să decidă cu privire la necesitatea pronunțării unei astfel de constatări și la măsura în care aceasta este necesară. O constatare formulată în termenii utilizați de Comisie nu ar respecta într‑o prea mare măsură cerințele privind securitatea juridică – și nu ar fi prea utilă pentru a furniza clarificările pe care chiar Comisia dorește să le obțină de la Curte.
43. Este destul de greu să extragem mai multe precizări din cererea introductivă a Comisiei. Cu toate acestea, Comisia a furnizat în răspunsul său o listă de restricții specifice. Dacă această listă se studiază coroborat cu trimiterile la cererea introductivă incluse în cuprinsul său, se pot identifica următoarele restricții considerate de Comisie ca derivând din legislația catalană:
(1) interdicția cu privire la înființarea de centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari în afara zonelor urbane consolidate ale unui număr limitat de localități (articolul 4 alineatul 1 din Legea 18/2005);
(2) limitările cu privire la suprafața de vânzare în cazul fiecărui district și al fiecărei localități (articolul 7 din Decretul 379/2006, precum și PTSEC figurează în anexa 1 la acest decret). Mai exact, Comisia susține următoarele:
(a) limitarea are un caracter deosebit de sever în cazul hipermarketurilor – în 37 din 41 de districte nu pot fi autorizate hipermarketuri noi (PTSEC, anexa 1.2 la Decretul 379/2006);
(b) în cele patru districte rămase, pot fi autorizate numai hipermarketuri care acoperă maximum 9 % din bunurile de larg consum și maximum 7 % din bunurile care nu sunt de larg consum (articolul 10 alineatul 2 din Decretul 379/2006);
(c) în aceste patru districte, în șase localități sunt disponibili doar 23 667 m 2
(PTSEC, anexa 1.2 la Decretul 379/2006);
(3) necesitatea unui raport privind cota de piață, care este obligatoriu dacă este nefavorabil și care trebuie să fie nefavorabil în cazul în care cota de piață depășește o anumită valoare (articolul 8 din Legea 18/2005 și articolul 31 alineatul 4 și articolul 33 alineatul 2 din Decretul 378/2006);
(4) absența unei definiții clare a criteriilor aplicate (articolul 10 din Legea 18/2005)(15) ;
(5) anumite aspecte procedurale:
(a) regula „respingerii tacite” (articolele 6 și 7 din Legea 18/2005);
(b) necesitatea obținerii avizului unei comisii consultative care are în componență concurenți ai solicitanților (articolul 11 din Legea 18/2005 și articolul 26 din Decretul 378/2006);
(c) perceperea unor taxe care nu au legătură cu costurile procedurii (articolul 12 din Legea 18/2005);
(d) durata excesivă a procedurii (articolul 33 din Decretul 378/2006, cu privire la termenele‑limită pentru eliberarea și validitatea raportului privind cota de piață).
44. Ca răspuns la întrebarea adresată de Curte, în cadrul ședinței, agentul Comisiei a confirmat existența unei liste complete care conține elementele din legislația catalană contestate de Comisie și faptul că pretinsele restricții au făcut obiectul acțiunii Comisiei atât deoarece acestea afectează centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, iar nu pe cele de dimensiuni medii – o precizare care pare necesară pentru a se admite acuzația Comisiei cu privire la existența unei discriminări, care pornește de la premisa că centrele comerciale de dimensiuni mici și medii sunt preferate de operatorii spanioli, în timp ce operatorii din alte state membre preferă centrele comerciale de dimensiuni mari –, cât și deoarece restricțiile respective nu erau justificate.
45. În ceea ce privește legislația națională (Legea 7/1996), pare necontestat faptul că sunt vizate de Comisie acele dispoziții ale articolului 6 din această lege care (a) indică ce criterii trebuie aplicate în momentul luării deciziei cu privire la acordarea unei autorizații, în măsura în care aceste criterii protejează infrastructurile pentru vânzarea cu amănuntul existente (articolul 6 alineatele 1-4), (b) impun consultarea organului jurisdicțional competent în domeniul concurenței cu privire la cererile depuse (articolul 6 alineatul 2) și (c) prevăd obligația comisiilor de a întocmi rapoarte cu privire la deschiderea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari (articolul 6 alineatul 5).
46. Cu toate acestea, se poate observa că guvernul spaniol contestă aplicabilitatea articolului 6 alineatele 3-5 în Catalonia.
Există discriminare indirectă pe motiv de cetățenie sau de naționalitate?
47. Comisia nu urmărește și în mod evident nu ar putea să susțină că dispozițiile contestate discriminează în mod direct prin faptul că prevăd un tratament diferit pentru operatorii spanioli față de operatorii din alte state membre. Susținerea Comisiei se referă mai degrabă la faptul că, deși dispozițiile respective sunt neutre în aparență, acestea plasează de fapt operatorii din alte state membre într‑o poziție semnificativ dezavantajoasă în comparație cu cea a operatorilor spanioli.
48. Acest argument se bazează pe două premise: prima premisă constă în faptul că există o diferență între tratamentul aplicat centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari și cel aplicat celorlalte centre comerciale (de dimensiuni mici și medii); a doua premisă constă în faptul că diferența de tratament funcționează în beneficiul operatorilor spanioli (în special catalani), care preferă centrele comerciale de dimensiuni mici, în detrimentul operatorilor din alte state membre, care preferă centrele comerciale de dimensiuni mari.
49. Prima premisă pare a fi valabilă doar în cazul unui număr restrâns de măsuri contestate de Comisie, iar cea de a doua nu pare a fi susținută de vreun element adecvat.
Diferența dintre tratamentul aplicat centrelor comerciale de dimensiuni mari și tratamentul aplicat celorlalte centre comerciale
50. În primul rând, în ceea ce privește definiția pretins inadecvată a criteriilor și regula „respingerii tacite” indicate la punctul 43 subpunctul (4) și, respectiv, subpunctul (5) litera (a) de mai sus, din modul de formulare a acestora reiese clar că dispozițiile menționate (pe de o parte, articolul 10 și, pe de altă parte, articolele 6 și 7 din Legea 18/2005) se aplică atât în cazul autorizațiilor eliberate de Generalitat, cât și în cazul autorizațiilor eliberate de autoritățile locale și, prin urmare, atât centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, cât și celor de dimensiuni medii.
51. În al doilea rând, în ceea ce privește afirmația de la punctul 43 subpunctul (5) litera (a), conform căreia taxele nu au legătură cu costurile procedurii, articolul 12 din Legea 18/2005 impune ca taxele pentru autorizație să fie percepute de Generalitat (în cazul centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari) și autorizează perceperea taxelor de către autoritățile locale (în cazul centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni medii). Susținerile Comisiei se referă numai la taxele percepute de Generalitat, dar aceasta nu a furnizat niciun indiciu cu privire la perceperea taxelor la nivel local, din acest motiv neexistând posibilitatea realizării unei comparații.
52. În al treilea rând, cerința întocmirii unui raport privind cota de piață și întârzierile procedurale care se pretinde că sunt cauzate de aceasta, menționate la punctul 43 subpunctul (3) și, respectiv, subpunctul 5 litera (d), se aplică atât centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, cât și celor de dimensiuni medii. Cu toate acestea, întreprinderilor
mici și mijlocii nu li se aplică această cerință. Prin urmare, această cerință și eventualele întârzieri pe care le determină se vor aplica întreprinderilor mari care intenționează să deschidă centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari sau
de dimensiuni medii, iar nu altor întreprinderi, indiferent de dimensiunea centrului pe care intenționează să îl deschidă (și trebuie să ne reamintim că definiția „dimensiunilor mari” și a „dimensiunilor medii” depinde de populația localității vizate).
53. Așadar, niciuna dintre măsurile de mai sus nu prezintă relevanță pentru obiecția Comisiei referitoare la natura discriminatorie a restricțiilor.
54. În schimb, obiecțiile specifice menționate la punctul 43 subpunctul (2) literele (a), (b) și (c) se referă numai la hipermarketuri (care sunt o categorie de centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari), iar nu la alte categorii(16) . Celelalte restricții în legătură cu care se susține că derivă din legislația catalană – interdicția cu privire la înființarea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari în afara zonelor urbane consolidate ale unui număr limitat de localități și necesitatea obținerii avizului unei comisii consultative care are în componență concurenți ai solicitanților, indicate la punctul 43 subpunctul (1) și, respectiv, subpunctul (5) litera (b) – se aplică tuturor tipurilor de centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari și exclusiv acestui tip de centre comerciale, ca și restricțiile care se pretinde că rezultă din cuprinsul articolului 6 din Legea 7/1996 (legislația națională).
55. În consecință, numai aceste aspecte prezintă relevanță pentru argumentația Comisiei.
Diferența dintre preferințele operatorilor spanioli și cele ale operatorilor din alte state membre
56. Cu excepția cazului în care se confirmă că operatorii spanioli (în special catalani) preferă centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mai mici, iar operatorii din alte state membre preferă centrele comerciale de dimensiuni mari, măsurile în litigiu nu pot avea un caracter discriminatoriu față de acești din urmă operatori, indiferent de măsura în care ar impune restricții privind deschiderea de centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari în raport cu deschiderea altor centre comerciale.
57. Singura probă administrată în fața Curții pe baza căreia s‑ar putea stabili dacă această afirmație este adevărată constă în două serii de cifre (una furnizată de Comisie și cealaltă furnizată de guvernul spaniol) care indică împărțirea controlului asupra suprafețelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul aflate în Catalonia între operatorii spanioli și cei nespanioli în cazul centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul (a) mai mari de 2 500 m² și (b) mai mici de 2 500 m². Cele două serii de cifre se raportează la ani diferiți și se pare că au fost colectate din surse diferite. Prin urmare, nu este surprinzător faptul că prezintă imagini destul de diferite, deși ambele arată că operatorii străini au controlat majoritatea (între 53 % și 68 %) a suprafețelor de vânzare în centrele comerciale de dimensiuni mai mari și că operatorii spanioli au controlat majoritatea (între 72 % și 92 %) a suprafețelor de vânzare în centrele comerciale de dimensiuni mai mici(17) . Aceste cifre arată de asemenea că suprafața de vânzare totală pentru centrele comerciale mai mici de 2 500 m² depășește semnificativ, cu un factor cuprins între 4,5 și 10(18), suprafața pentru centrele comerciale mai mari.
58. Aceste cifre sunt, fără îndoială, corelate cu afirmația Comisiei conform căreia operatorii din alte state membre preferă centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mai mari, în timp ce operatorii spanioli le preferă pe cele de dimensiuni mai mici. Considerăm însă că aceste cifre nu oferă niciun fel de dovadă cu privire la adevărul acestei afirmații. Acestea demonstrează, cel mult, o corelare statistică în linii mari – care, în plus, pierde mult din relevanță în contextul argumentării Comisiei, dacă se ia în considerare faptul că, dintre localitățile enumerate în PTSEC, numai una (situată în afara Barcelonei) are o populație mai mare de 240 000, mai mult de jumătate având o populație mai mică de 10 000, astfel încât categoria „centrelor comerciale de dimensiuni mari” afectată de dispozițiile contestate de Comisie include un număr nedeterminat de centre comerciale cu o suprafață de vânzare între 800 m² și 2 500 m²(19), interval cu privire la care Comisia nu a furnizat niciun indiciu referitor la numărul de centre comerciale vizate sau la împărțirea controlului între operatorii spanioli și cei nespanioli(20) . Pentru ca acțiunea Comisiei să aibă un temei, orice posibilă concluzie care s‑ar putea trage din datele prezentate ar trebui, așadar, susținută de dovezi solide de alt tip și ar trebui să poată fi aplicată în primul rând hipermarketurilor, iar nu tuturor centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari afectate de dispozițiile contestate.
59. Nu a fost prezentată nicio astfel de probă. Cea mai pertinentă explicație a Comisiei cu privire la presupusa relație cauzală care stă la baza corelării statistice a fost sugestia – exprimată în ședință, ca răspuns la o întrebare adresată de Curte – că operatorii străini ar prefera în mod firesc să înființeze centre comerciale mai mari pentru a realiza economiile la scară necesare pentru a-și optimiza șansele de a se implanta cu succes într‑un nou teritoriu. Însă o astfel de argumentare – indiferent cât de plauzibilă ar fi – se referă la pătrunderea pe o piață nouă, aflată la distanță de piața de origine, mai degrabă decât la naționalitatea operatorului(21) și din acest motiv oferă doar un sprijin parțial pentru premisa de bază a Comisiei.
60. Este adevărat că guvernul spaniol nu a pregătit niciun atac solid împotriva acestei premise, deși susține, cu anumite dovezi, că mai mulți operatori nespanioli au preferat întotdeauna sau încep să prefere magazinele mai mici. În orice caz, revine Comisiei sarcina de a-și dovedi afirmația și considerăm că, exact în ceea ce privește acest aspect fundamental, este încă departe de a proceda astfel.
61. În consecință, obiecția Comisiei trebuie respinsă în măsura în care aceasta se bazează pe susținerea conform căreia prin măsurile contestate se realizează o discriminare pe motiv de cetățenie sau de naționalitate.
62. Cu toate acestea, chiar și măsurile nediscriminatorii pot fi interzise prin articolul 43 CE, iar în acest moment ne vom îndrepta atenția spre analiza aspectului dacă măsurile respective intră sub incidența acestui articol.
Dispozițiile contestate intră sub incidența articolului 43 CE?
63. Articolul 43 CE interzice orice măsură națională care, chiar și atunci când se aplică fără discriminare pe motiv de cetățenie sau de naționalitate, este susceptibilă să îngreuneze sau să facă mai puțin atractivă exercitarea de către resortisanții Uniunii a libertății de stabilire garantate de tratat(22) . Curtea nu a calificat niciodată această interdicție prin enunțarea unui criteriu de minimis
– un prag al efectelor sub care o anumită măsură nu ar intra sub incidența acestui articol.
64. Cu toate acestea, guvernul danez (ale cărui norme, afirmă acesta, pot conține elemente similare cu dispozițiile spaniole în litigiu) susține că legislația națională (precum normele de urbanism) care reglementează condițiile de piață pentru toate întreprinderile și se aplică tuturor operatorilor, indiferent de naționalitatea acestora, intră sub incidența articolului 43 CE doar în cazul în care afectează în mod direct accesul pe piață al operatorilor străini. O cerință cu privire la eliberarea unei autorizații prealabile impusă centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari nu trebuie privită în mod automat ca având acest efect. Guvernul danez prezintă patru argumente, la care guvernul spaniol achiesează.
65. În primul rând, în jurisprudență se subliniază faptul că restricțiile privind accesul pe piață trebuie să fie semnificative pentru a intra sub incidența articolului 43 CE. În Hotărârea CaixaBank France(23), Curtea vorbea despre un „obstacol serios” în calea „unei concurențe mai eficiente” sau în calea adoptării „uneia dintre cele mai eficiente metode” ale concurenței. În Hotărârea Comisia/Italia(24), Curtea vorbea despre o „ingerință substanțială” în libertatea de a contracta, despre „sarcini suplimentare importante” și despre cerința de a „regândi” politica și strategia comercială „prin extinderea în mod considerabil” a spectrului ofertei de servicii, determinând „adaptări și costuri de o astfel de anvergură” încât să afecteze accesul pe piață. Este adevărat că alte hotărâri nu par a fi într‑atât de stricte(25), însă acest lucru poate fi explicat prin împrejurările specifice din cauzele respective. Mai mult, în jurisprudența anterioară, Curtea a considerat că măsurile de reglementare generală a pieței nu intră sub incidența articolului 43 CE (în acel moment articolul 52 din Tratatul CEE)(26) .
66. În al doilea rând, măsurile naționale care au un efect prea indirect și incert asupra unei libertăți fundamentale nu intră în general sub incidența interdicțiilor prevăzute de tratat(27) .
67. În al treilea rând, din punct de vedere logic și teleologic, este necesar să existe un prag sub limita căruia o măsură națională nu reprezintă o restricție privind libertatea de stabilire(28) . În caz contrar, chiar și cea mai nesemnificativă reglementare ar intra sub incidența articolului 43 CE.
68. În al patrulea rând, o astfel de abordare a articolului 43 CE ar fi similară cu abordarea Curții cu privire la libera circulație a mărfurilor, în special în ceea ce privește „anumite modalități de vânzare”(29) . Un punct de vedere similar a fost exprimat în legătură cu utilizarea produselor(30) . Având în vedere că reglementarea generală a statelor membre cu privire la condițiile de piață intră sub incidența articolului 28 CE (devenit articolul 34 TFUE) doar în cazul în care are un efect direct asupra accesului pe piață, nici în cazul articolului 43 CE nu ar trebui adoptată o abordare mai extensivă.
69. Deși putem aprecia soliditatea a cel puțin câteva dintre aceste argumente, nu suntem convinși că acestea ar putea conduce, în contextul prezentei cauze, la excluderea măsurilor în litigiu din domeniul de aplicare al articolului 43 CE.
70. Astfel cum observă Comisia, orice sistem de autorizare prealabilă pentru deschiderea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul are, prin definiție, un efect direct
asupra libertății de stabilire a operatorilor și care se răsfrânge asupra fiecărui obstacol din procesul de autorizare. Rezultă că, în cazul în care ar fi necesară aplicarea unei reguli de minimis articolului 43 CE, astfel încât să se excludă măsurile de tipul celor aflate în litigiu în prezenta cauză, aceasta nu ar putea fi formulată în termenii pe care îi propune guvernul danez.
71. În ceea ce privește caracterul real și substanțial al condițiilor și limitărilor din prezenta cauză, precum și despre posibilitatea ca efectul pe care îl au acestea asupra operatorilor să fie descris ca incert sau neglijabil, este incontestabil că aceste condiții și limitări nu pot fi plasate toate la același nivel.
72. Condițiile și limitările enumerate la punctul 43 subpunctele (1)-(3) de mai sus – care impun restricții privind locațiile disponibile pentru înființarea de noi centre comerciale și impun limite cu privire la suprafețele de vânzare care pot fi autorizate și o cotă de piață maximă pentru solicitanți – acestea sunt în mod evident reale, substanțiale și în niciun caz incerte.
73. Condițiile și limitările enumerate la punctul 43 subpunctele (4) și (5) sunt, probabil, mai greu de inclus într‑o categorie, dar considerăm că toate sunt susceptibile să aibă un efect negativ apreciabil asupra numărului de cereri de autorizare prezentate și/sau eliberate:
– utilizarea unor criterii care nu sunt definite în mod suficient de clar pentru a permite evaluarea obiectivă în ceea ce privește îndeplinirea acestora(31) este susceptibilă să descurajeze depunerea de cereri, de a conduce la rezultate imprevizibile și de a face mai dificilă formularea unei căi de atac în cazul unui refuz, toate acestea constituind obstacole reale în calea înființării de noi centre comerciale;
– regula „respingerii tacite”(32) determină în mod automat respingerea unui număr mai mare de cereri decât ar determina o regulă a „admiterii tacite” (conform căreia lipsa răspunsului la o solicitare într‑un termen stabilit are valoarea unei aprobări tacite);
– implicarea unei comisii consultative în a cărei componență intră comercianți deja stabiliți în zona respectivă și care este consultată nu numai cu privire la cererile de autorizare, ci și cu privire la desemnarea locațiilor disponibile(33) este în mod inerent susceptibilă să reducă înființarea de noi centre comerciale;
– perceperea de taxe care nu au legătură cu costurile procedurii și durata excesivă a acestei proceduri(34) constituie amândouă factori care pot să descurajeze în mod considerabil operatorii în demersul acestora de a înființa centre comerciale noi.
74. În legislația națională, cerința unei autorizații și instituirea unei comisii consultative reia dispozițiile din legislația catalană, astfel cum se întâmplă, într‑o mare măsură, și în cazul criteriilor aplicate(35) . Aceste criterii, în afara unei lipse de precizie obiective, sunt stabilite astfel încât să permită înființarea de noi centre comerciale numai acolo unde cererea existentă nu este acoperită, iar micii comercianți existenți nu vor fi afectați, ceea ce este, în ambele cazuri, susceptibil să restricționeze în mod apreciabil deschiderea de noi centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari și medii.
75. Astfel, deși putem împărtăși opinia conform căreia articolul 43 CE nu ar trebui să trateze efectele minore ale reglementărilor și conform căreia ar fi de dorit o abordare neechivocă și coerentă din partea Curții cu privire la toate libertățile fundamentale garantate prin tratat, în temeiul jurisprudenței din Hotărârea Keck și Mithouard, nu credem că astfel de considerații pot afecta relevanța articolului 43 CE în contextul prezentei cauze.
76. În ceea ce privește argumentul conform căruia Curtea a subliniat, în anumite hotărâri, gravitatea unei anumite ingerințe în libertatea de stabilire, acest lucru nu înseamnă că aceasta a condiționat aplicabilitatea articolului 43 CE de existența unei ingerințe grave, în măsura în care nu a subliniat acest aspect în mod sistematic; o astfel de concluzie nu poate rezulta nici din formularea hotărârilor citate. Mai mult, considerăm că din pledoariile Comisiei reiese că presupusa ingerință în această libertate este, prima facie, susceptibilă de a fi gravă.
77. Prin urmare, considerăm că este necesar să analizăm dacă măsurile în litigiu (astfel cum sunt acestea prezentate la punctele 43 și 45 de mai sus) pot fi justificate, conform susținerilor Spaniei, prin raportare la jurisprudența Curții referitoare la restricțiile nediscriminatorii privind libertatea de stabilire.
Dispozițiile contestate pot fi justificate?
78. Potrivit unei jurisprudențe constante, o măsură care impune restricții privind una dintre libertățile fundamentale garantate de tratat nu poate fi admisă decât dacă este justificată prin motive imperative de interes general, cu condiția ca aplicarea acesteia să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia(36) . Vom analiza în primul rând dacă obiectivele pe care se bazează Spania sunt legitime din această perspectivă și, în al doilea rând, dacă măsurile contestate sunt adecvate și proporționale.
Obiectivele urmărite de măsurile în cauză constituie „motive imperative de interes general”?
79. Guvernul spaniol susține că măsurile urmăresc realizarea obiectivelor (a) de protecție a mediului și de amenajare urbană și rurală coerentă și (b) de protecție a consumatorului, ambele obiective fiind recunoscute ca fiind de interes general. Pe de altă parte, Comisia, care citează articolul 6 din Legea 7/1996, insistă asupra faptului că obiectivul real este protejarea micilor comercianți, un obiectiv economic care nu poate justifica o restricție privind libertatea de stabilire.
80. Tipurile de obiective citate de guvernul spaniol au fost într‑adevăr admise de Curte ca fiind susceptibile să justifice restricții privind libertățile fundamentale(37), însă obiectivele de natură pur economică nu au fost admise de Curte(38) . În consecință, orice restricție care urmărește numai astfel de obiective economice va fi în mod automat interzisă de articolul 43 CE.
81. Dintre restricțiile reproșate de Comisie, considerăm că numai cota de piață maximă și criteriile care trebuie aplicate la evaluarea cererilor de autorizare, în măsura în care aceste criterii au legătură cu impactul asupra comercianților locali existenți, pot fi calificate ca având un obiectiv de natură pur economică.
82. În timp ce restricția privind cota de piață derivă exclusiv din legislația catalană, celelalte criterii vizate se vor regăsi în forma cea mai explicită în cuprinsul articolului 6 alineatul 4 din Legea 7/1996(39), unde se prevede în mod expres că trebuie pus în balanță orice impact negativ asupra micilor întreprinderi de vânzare cu amănuntul existente. Cu toate acestea, Spania argumentează că articolul 6 alineatele 3-5 din această lege nu este aplicabil în Catalonia din considerente constituționale și legislative și că acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este limitată la legislația aplicabilă în această comunitate autonomă. Această obiecție a dat naștere unei dezbateri destul de complexe între părți cu privire la includerea dispozițiilor în cauză în obiectul acțiunii.
83. Nu credem că o rezolvare a acestei dezbateri este posibilă, având în vedere că implică aspecte de drept constituțional spaniol asupra cărora Curtea nu are competența să se pronunțe. Cu toate acestea, atât articolul 6 alineatul 2 din Legea 7/1996 (a cărui aplicare în Catalonia nu este contestată), cât și articolul 14 alineatul 1 litera b) din Decretul catalan 378/2006 prevăd, într‑o formulare mai generală, dar neechivocă necesitatea de a lua în considerare impactul asupra infrastructurilor pentru vânzarea cu amănuntul existente(40) .
84. Spania susține în esență că limita privind cota de piață și condițiile referitoare la efectul asupra micilor întreprinderi de vânzare cu amănuntul existente au ca obiectiv protecția consumatorilor prin asigurarea unei concurențe mai eficiente din punctul de vedere al prețului, al calității și al posibilității de alegere.
85. Cu toate acestea, condițiile referitoare la cota de piață și la impactul asupra comerțului existent vizează – spre deosebire de anumite alte condiții care se referă în mod expres la posibilitatea de alegere a consumatorului – mai degrabă structura pieței decât protecția consumatorului. Și, astfel cum a subliniat Comisia, politica privind concurența este o materie reglementată la nivelul UE, iar Curtea a statuat în mod expres că obiective precum „consolidarea structurii concurențiale a pieței vizate sau modernizarea și creșterea eficienței mijloacelor de producție [...] nu pot constitui o justificare valabilă a restricțiilor privind libertatea fundamentală vizată”(41) .
86. Așadar, suntem de opinie că articolul 6 alineatul 2 din Legea 7/1996, articolul 8 din Legea 18/2005 și articolul 14 alineatul 1 litera b) din Decretul 378/2006 încalcă articolul 43 CE în măsura în care aceste dispoziții impun aplicarea unui prag al cotei de piață și a unui prag al impactului asupra comerțului cu amănuntul existent care, în cazul în care sunt depășite, împiedică înființarea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari și/sau medii. Întrucât au un obiectiv de natură pur economică, aceste dispoziții nu pot fi justificate în temeiul jurisprudenței Curții.
87. Considerăm că toate măsurile rămase sunt totuși susceptibile să urmărească – cel puțin în mod parțial – unul dintre obiectivele legitime invocate de guvernul spaniol și de aceea trebuie analizate din punctul de vedere al oportunității și proporționalității lor.
Măsurile sunt de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit fără a depăși ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia?
88. Măsurile contestate rămase pot fi împărțite după cum urmează: restricții privind amplasarea și dimensiunea noilor centre comerciale; consultarea (a) organului jurisdicțional competent în domeniul concurenței și (b) a comisiei consultative; criteriile aplicate, în măsura în care le lipsește precizia; „regula respingerii tacite”; perceperea unor taxe care nu au legătură cu costurile; și durata procedurii.
89. Deși este adevărat că un stat membru care urmărește să justifice o restricție privind o libertate fundamentală garantată de tratat trebuie să demonstreze atât caracterul adecvat, cât și proporționalitatea acestei restricții, acest lucru nu înseamnă, în ceea ce privește caracterul adecvat, că statul membru respectiv trebuie să demonstreze că restricția în cauză este cea mai adecvată dintre toate măsurile posibile pentru a asigura realizarea obiectivului urmărit, ci trebuie doar să demonstreze că nu este neadecvată pentru acel obiectiv. În ceea ce privește proporționalitatea, este totuși necesar să demonstreze că nicio altă măsură nu ar fi putut fi la fel de eficientă, fiind în același timp mai puțin restrictivă cu privire la libertatea în cauză.
– Restricții privind amplasarea și dimensiunea centrelor comerciale noi
90. Spania susține că, prin limitarea amplasării centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul în centrele cu populație (urbană), unde cererea este mai mare, și prin limitarea dimensiunii centrelor comerciale în zonele mai puțin populate, legislația catalană urmărește să evite poluarea cauzată de autovehicule, să combată degradarea orașelor, să mențină un model urban integrat din punctul de vedere al mediului, să evite construcția de drumuri noi și să asigure accesul prin mijloacele de transport public. Modelizarea arată, susține Spania, că emisiile de CO 2 scad în mod drastic în cazurile în care se deschid magazine pentru vânzarea cu amănuntul în centrul orașului, iar nu în zone situate în afara orașului. În plus, dacă trebuie să fie luate în considerare aceste aspecte, acest proces trebuie să se desfășoare în contextul unei proceduri de autorizare prealabilă și în niciun caz prin intermediul unor verificări sau controale ulterioare.
91. Un astfel de raționament general – și în special accentul plasat pe necesitatea unor măsuri preventive, așadar anterioare, în contextul protecției mediului – ni se pare convingător și nu a fost combătut în niciun fel de Comisie în înscrisurile sale. În cadrul ședinței, aceasta nu a mai adăugat nimic altceva în afara afirmației că măsurile nu erau adecvate pentru realizarea obiectivului privind protecția mediului descris. Prin urmare, acceptăm fără rezerve că restricțiile privind amplasarea și dimensiunea centrelor comerciale constituie mijloace adecvate pentru realizarea obiectivelor specifice cu privire la protecția mediului prezentate de Spania.
92. Cu toate acestea, este evident că limitările specifice impuse de măsurile contestate sunt într‑adevăr severe și au un efect semnificativ asupra posibilităților de deschidere în Catalonia a unor noi centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, în special a hipermarketurilor. Nu este suficient ca Spania să demonstreze că limitările de această natură sunt adecvate pentru a asigura realizarea obiectivelor cu privire la protecția mediului. Aceasta mai trebuie să demonstreze că restricțiile reale impuse nu depășesc ceea ce este necesar – pentru atingerea acestui obiectiv – de exemplu, prin prezentarea de măsuri alternative (mai puțin restrictive) și prin explicarea motivului pentru care acestea nu ar realiza obiectivul în cauză într‑un mod satisfăcător. Nu am putut găsi vreo dovadă sau vreun argument (și nu simple afirmații) în acest sens în pledoariile guvernului spaniol, acesta neprezentând nici în cadrul ședinței astfel de dovezi sau de argumente.
93. În opinia noastră, este, prin urmare, imposibil pentru Curte să constate existența sau inexistența proporționalității restricțiilor privind dimensiunea și amplasarea din dispozițiile citate de Comisie. Întrucât existența restricției a fost demonstrată și întrucât, conform jurisprudenței(42), obligația de a demonstra că o restricție impusă unei libertăți garantate prin tratat nu este numai adecvată, ci și proporțională în vederea realizării unui obiectiv legitim revine statului membru care invocă o derogare, trebuie să încheiem prin a afirma că temeinicia concluziilor Comisiei în această privință este incontestabilă.
– Consultarea organului jurisdicțional competent în domeniul concurenței și a comisiei consultative
94. În ceea ce privește organul jurisdicțional competent în domeniul concurenței, Comisia contestă cerința consultării acestuia prevăzută la articolul 6 alineatul 2 al doilea paragraf din Legea 7/1996.
95. În afara afirmației generale conform căreia orice procedură de autorizare prealabilă constituie în mod necesar o restricție, Comisia nu a prezentat niciun argument care să justifice susținerea conform căreia o astfel de cerință impune restricții privind libertatea de stabilire. Nici Spania nu a prezentat vreun argument specific care să justifice această posibilă restricție.
96. În aceste împrejurări și întrucât considerăm că un raport fără forță obligatorie nu constituie o măsură deosebit de restrictivă, ci, având în vedere că provine de la o instituție competentă în materie de concurență și că furnizează mai degrabă o modalitate de control prealabil decât o măsură de aplicare ulterioară, acesta poate fi prima facie
atât adecvat, cât și proporțional din perspectiva cerințelor cu privire la protecția consumatorului, considerăm că acest aspect al acțiunii Comisiei ar trebui respins.
97. În ceea ce privește comisia consultativă, Comisia contestă: articolul 6 alineatul 5 din Legea 7/1996, care autorizează comunitățile autonome să instituie anumite comisii în vederea întocmirii de rapoarte referitoare la înființarea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari; articolul 11 din Legea 18/2005, prin care se înființează în Catalonia o astfel de comisie în vederea întocmirii de rapoarte referitoare, printre altele, la eliberarea autorizațiilor pentru centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, și articolul 26 din Decretul 378/2006, care reglementează componența acestei comisii. Obiecția specifică a Comisiei constă în faptul că respectiva comisie consultativă are în componență reprezentanți ai comercianților existenți, un factor care poate determina orientarea acestuia împotriva nou‑veniților care intenționează să înființeze centre comerciale noi.
98. Spania neagă aplicabilitatea articolului 6 alineatul 5 din Legea 7/1996 în Catalonia(43) . Cu toate acestea, considerăm evident că, în ipoteza în care o comunitate autonomă a înființat deja o comisie, existența unei dispoziții care îi permite să procedeze astfel nu poate fi decât relevantă. Singura interpretare diferită posibilă este că dispoziția de abilitare a fost, încă de la început, lipsită în totalitate de obiect și de efect(44) .
99. Comisia consultativă și cerința ca aceasta să întocmească rapoarte referitoare la cererile de autorizare constituie mijloace adecvate pentru a asigura îndeplinirea obiectivelor privind protecția mediului, amenajarea teritorială și/sau protecția consumatorului avansate de Spania?
100. Comisia consultativă întocmește rapoarte referitoare nu numai la aspecte legate de acordarea autorizațiilor de către Generalitat, ci și la probleme de amenajare legate de desemnarea zonelor în care pot fi deschise centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul, printre care se numără și elaborarea unor propuneri pentru modificarea PTSEC, precum și la delimitarea „zonelor urbane consolidate ale localităților”.
101. Prin urmare, unele dintre domeniile în care este solicitată această comisie consultativă intră în mod clar sub incidența amenajării urbane și rurale, care poate include și obiective privind protecția mediului. Pe de altă parte, în legislație nu există o dispoziție din care să reiasă cu claritate că respectivele consultări implică în vreun fel aspecte privind protecția consumatorului. În momentul în care se analizează posibilitatea acordării unei anumite autorizații, pot fi relevante și considerații privind protecția mediului și amenajarea urbană și rurală. Așadar, existența unei comisii consultative, care are în componență reprezentanți ai organelor și intereselor locale și regionale, cu scopul de a întocmi rapoarte privind aceste aspecte variate înainte de luarea oricărei decizii, nu pare neadecvată.
102. Pe de altă parte, nici existența și nici funcțiile comisiei nu par a fi în vreun fel disproporționate. Astfel cum a arătat guvernul spaniol, funcția acestei comisii este pur consultativă și este dificil de conceput existența unei modalități mai puțin restrictive de a analiza diferitele aspecte din cauză.
103. Comisia astfel înființată este totuși adecvată pentru realizarea acestui scop?
104. Principalul argument al Comisiei constă în faptul că această comisie consultativă are în componență comercianți locali, al căror interes poate fi menținerea status quo‑ ului și limitarea accesului la noi oportunități pentru noii operatori. Acest argument pare plauzibil și este un argument admis în trecut de Curte în împrejurări similare(45) .
105. Spania insistă asupra aspectului că numai o minoritate (mai puțin de o treime) din membrii comisiei reprezintă comercianți locali, dar considerăm că nu acesta este aspectul relevant. Chiar dacă majoritatea reprezintă autorități locale și regionale și ar trebui să se pornească de la premisa că acestea își asumă responsabilitățile în mod imparțial, singurul interes sectorial reprezentat (și acesta într‑o măsură semnificativă) este comerțul local existent.
106. Un organism cu o astfel de componență, fără o reprezentare a intereselor de mediu sau a intereselor consumatorilor, nu ni se pare a fi un instrument adecvat pentru realizarea obiectivelor privind protecția mediului, amenajarea teritorială și protecția consumatorului. Este posibil ca opiniile acestuia să fie în mod constant favorabile intereselor comerciale existente, chiar și numai din cauza absenței vreunei participări din partea celorlalte interese ale căror obiective se presupune că sunt promovate de comisie.
107. Prin urmare, considerăm că existența comisiei consultative înființate (în temeiul articolului 6 alineatul 5 din Legea 7/1996) prin articolul 11 din Legea 18/2005, precum și funcțiile sale prevăzute la cel din urmă articol menționat și la articolul 27 din Decretul 378/2006 pot fi justificate în măsura în care urmăresc îndeplinirea unor motive imperative de interes general, însă componența sa prevăzută la articolul 26 din Decretul 378/2006 nu este adecvată pentru realizarea obiectivelor vizate și din acest motiv constituie o încălcare a articolului 43 CE.
– Lipsa de precizie a criteriilor
108. Comisia obiectează împotriva lipsei de precizie a criteriilor prevăzute la articolul 10 din Legea 18/2005, referindu‑se în mod specific (și exhaustiv) la „condițiile care determină siguranța proiectului și integrarea centrului comercial în mediul urban”, la „mobilitatea generată de proiect”, și la „dreptul consumatorilor la o ofertă largă și variată în ceea ce privește calitatea, cantitatea, prețul și caracteristicile produselor”.
109. Observăm că, în această privință, Comisia nu obiectează cu privire la natura criteriilor, ci cu privire la lipsa de precizie a acestora care, susține aceasta, împiedică solicitanții să își evalueze în mod corect șansele de a obține o autorizație și conferă autorităților competente o putere prea mare de apreciere.
110. Spania, deși admite că se poate spune despre „dreptul consumatorilor la o ofertă largă și variată în ceea ce privește calitatea, cantitatea, prețul și caracteristicile produselor” că îi lipsește precizia, susține că celelalte două criterii contestate sunt definite în mod suficient de clar.
111. În ceea ce privește primul criteriu, nu putem fi de acord. Spania s‑a limitat să afirme că integrarea centrului comercial în mediul urban are un impact asupra amplasării proiectului în „zona urbană consolidată” (un criteriu împotriva căruia Comisia nu pare a obiecta). Considerăm că această afirmație nu face totuși ca acest criteriu să devină mai precis sau mai bine definit.
112. În ceea ce privește cel de al doilea criteriu, Spania arată că „mobilitatea generată de proiect” trebuie în mod clar evaluată în conformitate cu dispozițiile din Legea catalană 9/2003(46) . După ce am studiat această lege, am constatat că, deși stabilește destul de detaliat principiile și obiectivele care trebuie să ghideze proiectele de dezvoltare care implică mobilitate personală și transport de mărfuri, precum și factorii care trebuie luați în considerare în cadrul oricărei evaluări, aceasta nu conține nicio precizare cu privire la criteriile sau pragurile precise care vor determina acordarea sau neacordarea unei autorizații. Prin urmare, se pare că rămâne în continuare problema absenței unei definiții în legătură cu care obiectează Comisia.
113. Pe de altă parte, Spania susține de asemenea că aceste criterii nu sunt considerate neadecvate pentru realizarea obiectivelor cu privire la protecția mediului și la protecția consumatorului doar din cauză că nu au o definiție exactă. Aceasta susține că și legislația Uniunii se folosește de aceeași tehnică ce constă în indicarea criteriilor care trebuie aplicate fără a specifica praguri de la care să se poată estima cu exactitate, în avans, dacă o solicitare va fi sau nu va fi aprobată.
114. Deși nu a citat niciun exemplu specific din legislația Uniunii, afirmația Spaniei este corectă. O căutare rapidă ne arată că există mai multe cazuri, dintre care probabil un bun exemplu îl constituie Directiva 98/8/CE(47) .
115. În ceea ce privește proporționalitatea, Comisia citează Hotărârea Curții pronunțată în cauza Analir și alții(48) : „[…] pentru ca un regim de autorizare administrativă prealabilă să se justifice chiar și atunci când derogă de la astfel de libertăți fundamentale, acesta trebuie să fie întemeiat pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în mod anticipat de întreprinderile în cauză, astfel încât să circumscrie exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale pentru ca aceasta să nu fie utilizată în mod arbitrar. Astfel, trebuie aduse în prealabil la cunoștința întreprinderilor vizate natura și întinderea obligațiilor privind serviciile publice care trebuie impuse prin intermediul regimului autorizării administrative prealabile”.
116. Apreciem că precizarea naturii și a întinderii obligațiilor privind serviciile publice în cazul furnizării de servicii de cabotaj insular este o cerință rezonabilă. În prezenta cauză (ca și în legislația Uniunii citată mai sus), considerăm totuși că tipurile de criterii vizate nu se pretează ca atare la o astfel de precizare. În ipoteza în care integrarea în mediul urban, efectul asupra drumurilor și asupra utilizării mijloacelor de transport și gama de opțiuni disponibilă consumatorului sunt criterii legitime ale deciziei de autorizare a unui centru comercial pentru vânzarea cu amănuntul – iar Comisia nu obiectează cu privire la natura acestora, ci numai cu privire la lipsa de precizie a acestora –, specificarea unor praguri precise în prealabil nu pare a fi posibilă fără introducerea unui grad de rigiditate susceptibil să aibă un caracter chiar și mai restrictiv asupra libertății de stabilire.
117. Prin urmare, suntem de părere că nu sunt atât de imprecise criteriile identificate de Comisie la articolul 10 din Legea 18/2005, încât să poată fi considerate neadecvate sau disproporționate pentru realizarea obiectivelor privind protecția mediului, amenajarea teritorială și protecția consumatorului invocate de Spania.
– Regula „respingerii tacite”
118. Regula „respingerii tacite” pare neutră din perspectiva caracterului adecvat. În ipoteza în care o autoritate competentă nu ia o decizie explicită în termenul prevăzut, o decizie implicită va asigura securitatea juridică. Considerăm că aspectul dacă decizia implicită este pozitivă sau negativă nu este de natură să determine dacă această decizie este mai mult sau mai puțin adecvată pentru realizarea obiectivelor invocate de Spania.
119. În ceea ce privește proporționalitatea, Comisia susține că o regulă a „admiterii tacite” (conform căreia se consideră că solicitarea este admisă în cazul în care nu s‑a luat o decizie de refuz într‑un termen specificat) ar fi la fel de eficientă, dar mai puțin restrictivă, cu privire la libertatea de stabilire. Comisia mai susține că o decizie considerată negativă nu permite solicitanților să cunoască motivele refuzului sau să atace aceste motive de refuz.
120. Considerăm că, în ceea ce privește primul aspect, susținerea Comisiei este în mod necesar corectă, iar guvernul spaniol nu a adus niciun argument care să infirme corectitudinea acestei susțineri. Într‑adevăr, observăm că articolul 33 alineatul 5 din Decretul 378/2006 (împotriva căruia Comisia obiectează din ale motive(49) ) conține o regulă a „admiterii tacite” cu privire la întocmirea raportului privind cota de piață, demonstrând astfel că este o abordare perfect fezabilă.
121. Pe de altă parte, Spania a susținut, în ceea ce privește cel de al doilea aspect, fără a fi contrazisă, că regula „respingerii tacite” nu exonerează autoritățile de obligația de motivare și chiar prevede o anumită dată de la care poate fi introdusă o cale de atac. Observăm, în plus, că în propria ordine juridică a Uniunii Europene, articolele 90 și 91 din Statutul funcționarilor aplică cererilor și reclamațiilor prezentate de funcționari același principiu al „respingerii tacite”, fără a lipsi acești funcționari de dreptul formulării unei căi de atac la instanțele Uniunii.
122. Am admite, așadar, că, în această privință, argumentul Comisiei poate fi primit, dar numai în măsura în care o regulă a „admiterii tacite” ar fi la fel de eficientă, dar mai puțin restrictivă decât o regulă a „respingerii tacite”.
– Taxe
123. Perceperea unor taxe pentru prelucrarea cererilor de autorizare pare un mijloc absolut adecvat pentru a asigura că cererile sunt analizate în mod serios și că verificările necesare de conformitate cu obiectivele relevante cu privire la protecția mediului, amenajarea teritorială și protecția consumatorului nu impun o sarcină nejustificată asupra contribuabilului.
124. Cu toate acestea, Comisia susține că taxele percepute nu au legătură cu costurile procedurii și sunt, așadar, disproporționate. Comisia citează în acest sens jurisprudența care statuează că, pentru a nu încălca o libertate fundamentală garantată de tratat, costurile implicate în procedura autorizării prealabile nu trebuie să împiedice operatorii să își ducă la îndeplinire planurile de afaceri(50), că cerințele privind înregistrarea nu trebuie să dea naștere unor cheltuieli administrative disproporționate(51) și că suma stabilită pentru un serviciu la un nivel lipsit de orice legătură cu costul acelui serviciu sau care nu este calculată pe baza acestui cost specific, ci pe baza tuturor costurilor de funcționare și de capital ale departamentului responsabil de furnizarea serviciului respectiv ar trebui considerată drept o taxă(52) .
125. Spania, pe de altă parte, susține că taxele în cauză sunt stabilite la un anumit cuantum pe metru pătrat de suprafață de vânzare planificată(53) . Cuantumul respectiv a fost calculat inițial prin împărțirea costurilor de prelucrare impuse în 1994 și 1995 la numărul de metri pătrați vizați în cursul acestor ani și a fost actualizat ulterior în funcție de rata inflației. Acest fapt permite operatorilor să calculeze cu exactitate și în prealabil cuantumul taxelor. Guvernul spaniol adaugă că taxele sunt percepute în tranșe, astfel încât un solicitant care retrage un proiect nu va trebui să plătească taxa integrală, și că taxele reprezintă, în medie, aproximativ 0,1 % din costul total al proiectului.
126. În general, considerăm convingătoare susținerile Spaniei în această privință. Comisia nu a respins explicațiile Spaniei cu privire la metoda de calcul și considerăm că o astfel de metodă, deși este posibil să nu ajungă la un rezultat care să reflecte cu exactitate în fiecare caz costurile reale, va reflecta totuși cu o precizie rezonabilă costurile totale și este probabil să devieze în mod nesemnificativ de la costurile reale în cazuri individuale. Admitem că o taxă pe metru pătrat este un criteriu obiectiv, care prezintă avantajul de a permite previzionarea costului procedurii cu o transparență totală. De asemenea, nu ni se pare probabil că operatorii vor fi împiedicați să își ducă la îndeplinire planurile de afaceri din cauza unei taxe care se ridică în medie la aproximativ 0,1 % din costurile proiectului, chiar dacă acest procent de 0,1 % poate însemna o sumă considerabilă în termeni absoluți.
127. Prin urmare, considerăm că Spania a demonstrat în mod corect că taxele contestate de Comisie sunt justificate.
– Durata procedurii
128. Comisia susține că cele două termene de șase luni prevăzute la articolul 33 alineatele 5 și 7 din Decretul 378/2006 acordă autorităților un termen de aproximativ un an pentru a elibera o autorizație pentru centre comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari, o perioadă excesivă în lumina oricăruia dintre obiectivele urmărite și susceptibilă să descurajeze solicitanții, chiar dacă acest termen este doar termenul maxim posibil. Spania susține că, în realitate, cererile sunt prelucrate într‑un termen mediu de 1,9 luni, exclusiv formalitățile suplimentare și suspendările acordate pentru prezentarea documentelor lipsă, și că, în cazul în care termenul total acordat ar fi prea scurt, regula „respingerii tacite” ar fi aplicată mai frecvent și ar fi respinse mai multe cereri.
129. Termenele de șase luni în cauză privesc de fapt eliberarea și validitatea raportului privind cota de piață, mai degrabă decât procedura de acordare a autorizației ca atare.
130. Primul termen reprezintă o regulă a „admiterii tacite”: dacă în termen de șase luni nu este eliberat un raport privind cota de piață negativ, se consideră că raportul respectiv este pozitiv. Considerăm că, susținând că o regulă a „admiterii tacite” reprezintă o restricție disproporționată privind libertatea de stabilire, Comisia adoptă o abordare contradictorie, având în vedere că a susținut chiar cu și mai multă convingere că exact o astfel de restricție este regula „respingerii tacite” în cazul în care este aplicată unei autorizații locale pentru comerțul cu amănuntul sau unui raport întocmit de autoritățile locale. În prevederea unui termen pentru eliberarea unui raport (care necesită o anumită perioadă, dar care nu poate fi extinsă pe termen nedeterminat) nu există vreun element neadecvat și nici nu există vreo dovadă care să demonstreze că un termen de șase luni nu poate fi încorporat cu ușurință în planul unui proiect major.
131. Cel de al doilea termen impune o limită a validității raportului privind cota de piață. Dacă o astfel de limită poate descuraja potențialii solicitanți, considerăm că este mai probabil ca acest lucru să se întâmple când termenul este prea scurt, iar nu când este prea lung.
132. Așadar, apreciem că termenul de șase luni prevăzut la articolul 33 alineatul 5 din Decretul 378/2006 este adecvat și proporțional pentru prelucrarea cererilor, și că termenul de șase luni prevăzut la articolul 33 alineatul 7 din același decret nu este de natură să impună, prin durata sa, o restricție privind libertatea de stabilire. Pe de altă parte, întrucât am apreciat deja că cerința raportului privind cota de piață, la care se aplică aceste termene, reprezintă o restricție care nu poate fi justificată deoarece urmărește un obiectiv economic, aceste concluzii nu influențează rezultatul final al prezentei acțiuni.
Costuri
133. Potrivit articolului 69 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, Curtea poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată. În lumina concluziilor la care am ajuns mai sus, considerăm că aplicarea acestei dispoziții este adecvată în prezenta cauză. Potrivit articolului 69 alineatul (4), statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată.
Concluzie
134. Având în vedere ansamblul considerațiilor anterioare, propunem Curții:
– să constate că Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 43 CE deoarece a adoptat și/sau a menținut în vigoare următoarele dispoziții:
– articolul 4 alineatul 1 din Legea catalană 18/2005, în măsura în care interzice înființarea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari în afara zonelor urbane consolidate ale unui număr limitat de localități;
– articolul 7 și articolul 10 alineatul 2 din Decretul catalan 379/2006, precum și anexa 1 la acest decret, în măsura în care aceste dispoziții limitează autorizarea unor hipermarketuri noi și impun ca acestea să acopere maximum 9 % din bunurile de larg consum și maximum 7 % din bunurile care nu sunt de larg consum;
– articolul 6 alineatul 2 din Legea spaniolă 7/1996, articolul 8 din Legea catalană 18/2005 și articolul 14 alineatul 1 litera b) din Decretul catalan 378/2006, în măsura în care aceste dispoziții impun aplicarea unui prag al cotei de piață și a unui prag al impactului asupra comerțului cu amănuntul existent care, dacă sunt depășite, împiedică înființarea centrelor comerciale pentru vânzarea cu amănuntul de dimensiuni mari și/sau medii;
– articolele 6 și 7 din Legea 18/2005, în măsura în care prevăd că o cerere de autorizare este respinsă în mod implicit dacă nu a fost aprobată în mod explicit într‑un anumit termen și astfel impune o restricție privind libertatea de stabilire într‑o măsură mai mare decât o regulă care ar prevedea că o cerere este aprobată în mod implicit dacă nu a fost respinsă în mod explicit în acest termen;
– articolul 26 din Decretul 378/2006, în măsura în care reglementează componența Comisión de Equipamientos Comerciales într‑un mod care acordă o putere semnificativă intereselor care reprezintă comerțul cu amănuntul existent și care exclude grupurile de interese care reprezintă protecția mediului și protecția consumatorului;
– să respingă acțiunea cu privire la restul motivelor și
– să oblige Comisia Europeană, Regatul Spaniei și Regatul Danemarcei la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
(1) .
(2)
–	Legea din 15 ianuarie 1996 referitoare la comerțul cu amănuntul (Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación de comercio minorista).
(3)
–	Legea din 27 decembrie 2005 privind infrastructurile comerciale (Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales).
(4)
–	Decretul din 10 octombrie 2006 de aplicare a Legii 18/2005 (Decreto 378/2006, de 10 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 18/2005).
(5)
–	Decretul din 10 octombrie 2006 de aprobare a Planului teritorial sectorial privind infrastructurile comerciale (denumit în continuare „PTSEC”) (Decreto 379/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales).
(6)
–	A se vedea nota de subsol 5 de mai sus și punctul 23 de mai jos.
(7)
–	Definite, la alineatul 2 al primei dispoziții suplimentare din lege, ca întreprinderile cu mai puțin de 250 de angajați și care au o cifră anuală de afaceri mai mică de 50 de milioane EUR și/sau un bilanț anual total mai mic de 43 de milioane EUR.
(8)
–	Taxele sunt reglementate de articolul 7 din Legea privind taxele și impozitele publice (Ley de Tasas y Precios Públicos), aprobată prin Decretul legislativ 3/2008 (Decreto Legislativo 3/2008). Taxele sunt calculate pe baza suprafeței de vânzare pentru care se prezintă cererea, iar rata este de 3,60 EUR pe m 2
pentru cererea de autorizare și de 0,90 EUR pe m² pentru raportul privind cota de piață.
(9)
–	Mai există și categoria hipermarketurilor de dimensiuni medii (peste 5 000 m 2 ) și categoria hipermarketurilor de dimensiuni mari (peste 10 000 m²).
(10)
–	Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50).
(11)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 iunie 2010, Comisia/Spania (C‑211/08, Rep., p. I‑5267, punctul 32).
(12)
–	Pentru un exemplu recent, a se vedea Hotărârea din 1 iunie 2010, Blanco Pérez și Chao Gómez (C‑570/07 și C‑571/07, Rep., p. I‑4629, punctul 53).
(13)
–	A se vedea și Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, citată la nota de subsol 12, punctul 61.
(14)
–	Pentru un exemplu recent, a se vedea Hotărârea din 22 decembrie 2008, Comisia/Austria (C‑161/07, Rep., p. I‑10671, punctul 36 și jurisprudența citată).
(15)
– Comisia obiectează în mod specific cu privire la „condițiile care determină siguranța proiectului și integrarea centrului comercial în mediul urban”, la „mobilitatea generată de proiect” și la „dreptul consumatorilor la o ofertă largă și variată în ceea ce privește calitatea, cantitatea, prețul și caracteristicile produselor”.
(16)
–	În general, limitările se aplică și centrelor comerciale pentru vânzarea de produse din sectorul alimentar de dimensiuni medii și tuturor centrelor comerciale mai mari de 1 000 m 2
care comercializează bunuri electrocasnice sau electronice, echipamente sportive sau personale, articole recreative sau culturale. Așadar, doar obiecțiile specifice menționate la literele (a), (b) și (c) sunt obiecții care pot prezenta relevanță pentru afirmația cu privire la discriminare.
(17)
–	Cifrele prezentate de Comisie (a căror exactitate este contestată de guvernul spaniol) arată că, în anul 2002, operatorii străini au controlat aproximativ 54 % din suprafața de vânzare în centrele comerciale de dimensiuni mai mari și aproximativ 14 % în cele de dimensiuni mai mici și că, în anul 2007, deși cifra corespunzătoare centrelor comerciale mai mari rămăsese relativ stabilă, valoarea corespunzătoare centrelor comerciale mai mici scăzuse la aproximativ 8 %. Cifrele prezentate de guvernul spaniol pentru anul 2008 arată că operatori străini controlau aproximativ 68 % din suprafața de vânzare în centrele comerciale mai mari și aproximativ 28 % în cele mai mici.
(18)
–	Diferența mare dintre cei doi factori se datorează în mare măsură faptului că cifrele prezentate de guvernul spaniol pentru centrele comerciale pentru vânzarea cu amănuntul mai mici de 2 500 m² sunt semnificativ mai reduse față de cifrele prezentate de Comisie.
(19)
–	A se vedea tabelul de la punctul 11 de mai sus. Relevanța celor 2 500 m² „definitorii” este și mai mult diminuată de diferitele excepții stabilite la punctele 12, 13 și 23 de mai sus.
(20)
–	Curții nu i‑a fost prezentată, pentru niciuna dintre categoriile de centre comerciale, nici defalcarea valorilor în funcție de acționariatul operatorilor din sectorul comerțului cu amănuntul vizați.
(21)
–	Această argumentare ar putea să se aplice cu atât mai mult, de exemplu, în cazul unui operator din Huelva, localizată în sud‑vestul Spaniei (și la peste 1 000 km depărtare de Barcelona), decât în cazul unui operator din Perpignan, regiune din sudul Franței (la mai puțin de 200 km depărtare de Barcelona), în situația în care amândoi ar intenționa să pătrundă pe piața catalană.
(22)
–	Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, citată la nota de subsol 12, punctul 53.
(23)
– Hotărârea din 5 octombrie 2004 (C‑442/02, Rec., p. I‑8961, punctele 12-14).
(24)
–	Hotărârea din 28 aprilie 2009 (C‑518/06, Rep., p. I‑3491, punctele 66-70).
(25)
–	Hotărârea din 15 ianuarie 2002, Comisia/Italia (C‑439/99, Rec., p. I‑305), Hotărârea din 19 mai 2009, Comisia/Italia, (C‑531/06, Rep., p. I‑4103), și Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer (C‑169/07, Rep., p. I‑1721).
(26)
–	Hotărârea din 12 februarie 1987, Comisia/Belgia (221/85, Rec., p. 719).
(27)
–	Hotărârea din 20 iunie 1996, Semeraro Casa Uno și alții (C‑418/93-C‑421/93, C‑460/93-C‑462/93, C‑464/93, C‑9/94-C‑11/94, C‑14/94, C‑15/94, C‑23/94, C‑24/94 și C‑332/94, Rec., p. I‑2975, punctul 32), Hotărârea din 27 ianuarie 2000, Graf (C‑190/98, Rec., p. I‑493, punctul 25).
(28)
–	Concluziile avocatului general Tizzano prezentate în cauza CaixaBank France, citată la nota de subsol 23, punctul 58.
(29)
–	Hotărârea din 24 noiembrie 1993, Keck și Mithouard (C‑267/91 și C‑268/91, Rec., p. I‑6097, punctele 16 și 17), Hotărârea din 29 iunie 1995, Comisia/Grecia (C‑391/92, Rec., p. I‑1621, punctul 13), și Hotărârea din 2 iunie 1994, Punto Casa și PPV (C‑69/93 și C‑258/93, Rec., p. I‑2355, punctul 12).
(30)
–	Hotărârea din 10 februarie 2009, Comisia/Italia (C‑110/05, Rep., p. I‑519, punctele 56 și 57), Hotărârea din 10 aprilie 2008, Comisia/Portugalia (C‑265/06, Rep., p. I‑2245), și Hotărârea din 4 iunie 2009, Mickelsson și Roos (C‑142/05, Rep., p. I‑4273).
(31)
–	A se vedea punctul 16 de mai sus. Comisia obiectează în mod specific cu privire la „condițiile care determină siguranța proiectului și integrarea centrului comercial în mediul urban”, la „mobilitatea generată de proiect” și la „dreptul consumatorilor la o ofertă largă și variată în ceea ce privește calitatea, cantitatea, prețul și caracteristicile produselor”, toate acestea fiind lipsite de precizie și susceptibile să determine o variabilitate semnificativă a numărului de cereri. Cu toate acestea, Spania respinge că ar exista o lipsă de precizie în ceea ce privește primele două condiții, un aspect pe care îl vom aborda mai jos.
(32)
–	A se vedea punctul 14 de mai sus.
(33)
–	A se vedea punctul 17 de mai sus.
(34)
–	Presupunând că aceste afirmații sunt fundamentate, vom analiza în continuare dacă taxele percepute și durata procedurii sunt adecvate și proporționale.
(35)
–	A se vedea punctele 7-9 și 45 de mai sus.
(36)
–	A se vedea de exemplu Hotărârea Blanco Pérez și Chao Gómez, citată la nota de subsol 12, punctul 61.
(37)
–	Pentru un exemplu recent a se vedea, în ceea ce privește protecția mediului, Hotărârea din 11 martie 2010, Attanasio Group (C‑384/08, Rep., p. I‑2055, punctul 50); în ceea ce privește amenajarea urbană și rurală, Hotărârea din 1 octombrie 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, Rep., p. I‑9021, punctul 29); în ceea ce privește protecția consumatorului, Hotărârea din 13 septembrie 2007, Comisia/Italia (C‑260/04, Rep., p. I‑7083, punctul 27).
(38)
–	A se vedea, pentru un exemplu recent, Hotărârea din 15 aprilie 2010, CIBA (C‑96/08, Rep., p. I‑2911, punctul 48).
(39)
–	A se vedea punctul 8 de mai sus.
(40)
–	A se vedea punctul 7 și, respectiv, punctul 20 de mai sus.
(41)
–	Hotărârea din 4 iunie 2002, Comisia/Portugalia (C‑367/98, Rec., p. I‑4731, punctul 52).
(42)
–	A se vedea punctul 36 și nota de subsol 14 de mai sus.
(43)
–	A se vedea punctul 82 de mai sus.
(44)
–	Observăm că, în orice caz, Comisia consideră problema ca fiind lipsită de relevanță deoarece, în opinia sa, legislația catalană este inspirată de legislația statului spaniol.
(45)
–	A se vedea Hotărârea din 15 ianuarie 2002, pronunțată în cauza C‑439/99, Comisia/Italia, citată la nota de subsol 25, punctele 40 și 41; a se vedea de asemenea, pentru o analiză completă, concluziile avocatului general Alber prezentate în aceeași cauză, punctul 163 și următoarele.
(46)
–	Legea din 13 iunie 2003 privind mobilitatea (Ley 9/2003, de 13 de enero, de la movilidad), în special articolul 18.
(47)
–	Directiva 98/8/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 februarie 1998 privind comercializarea produselor biodestructive (JO L 123, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 24, p. 67); a se vedea în special anexa VI. Alte exemple ar putea include: Decizia 97/794/CE a Comisiei din 12 noiembrie 1997 de stabilire a anumitor modalități de aplicare a Directivei 91/496/CEE a Consiliului privind controalele veterinare ale animalelor vii importate din țări terțe (JO L 323, p. 31, Ediție specială, 03/vol. 23, p. 77), Orientările Comisiei privind restricțiile verticale (JO 2000, C 291, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 3, p. 78) și Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și de abrogare a Directivelor 79/117/CEE și 91/414/CEE ale Consiliului (JO L 309, p. 1).
(48)
–	Hotărârea din 20 februarie 2001 (C‑205/99, Rec., p. I‑1271, punctul 38).
(49)
–	A se vedea punctul 128 și următoarele de mai jos.
(50)
–	Hotărârea din 22 ianuarie 2002, Canal Satélite Digital (C‑390/99, Rec., p. I‑607, punctul 41).
(51)
–	Ibidem, punctul 42.
(52)
–	Hotărârea din 20 aprilie 1993, Ponente Carni și Cispadana Costruzioni (C‑71/91 și C‑178/91, Rec., p. I‑1915, punctul 42).
(53)
–	A se vedea nota de subsol 8 de mai sus.