Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 2 de octubre de 2025 (1)
Affaire C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
contra
DT
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania)]
« Procedimiento prejudicial — Política de inmigración — Directiva
2008/115/CE — Normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular — Artículos
3, punto 6, y 11, apartado 2 — Normativa nacional que en principio exige una prohibición de entrada y de estancia por tiempo indefinido en ciertos supuestos — Amenaza terrorista »
I.      Introducción
1.        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto los artículos
3, punto
6, y 11, apartado
2, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. (2)
2.        Brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar si estas disposiciones se oponen a que una normativa nacional establezca que pueda dictarse una prohibición de entrada de duración ilimitada contra un nacional de un tercer país debido a que representa una amenaza para la seguridad nacional, a saber, en particular, una amenaza terrorista.
3.        Actualmente, esta cuestión únicamente concierne a una minoría de Estados miembros. (3) Su alcance en el futuro dependerá del resultado de los trabajos legislativos en curso para modificar el Derecho de la Unión sobre la materia, que reflejan la práctica mayoritaria de los Estados miembros. (4)
4.        A continuación, expondré las razones por las que propongo al Tribunal de Justicia que interprete las citadas disposiciones en el sentido de que, aunque exigen que se fije una duración, no establecen ningún límite cuando concurren las circunstancias excepcionales de superación del plazo de principio de cinco años. No obstante, no eximen a los Estados miembros de respetar las garantías sustanciales y procedimentales que establece la Directiva 2008/115.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
5.        El considerando 14 de la Directiva 2008/115 indica lo siguiente:
«Debe darse una dimensión europea a los efectos de las medidas nacionales de retorno, mediante el establecimiento de una prohibición de entrada que impida la entrada y la estancia en el territorio de todos los Estados miembros. La duración de la prohibición de entrada debe asimismo determinarse teniendo debidamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes de cada caso individual y normalmente no debe exceder de cinco años. […]»
6.        El artículo 1 de la misma Directiva, con el epígrafe «Objeto», dispone:
«La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario, así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos.»
7.        A tenor del artículo 3, punto 6, de la referida Directiva:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
6)      “prohibición de entrada” una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se prohíba la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros por un período de tiempo determinado, unida a una decisión de retorno.»
8.        El artículo 11 de la Directiva 2008/115, que lleva por título «Prohibición de entrada», dispone lo siguiente en sus apartados 1 a 3:
«1.      Las decisiones de retorno deberán ir acompañadas de una prohibición de entrada:
a)      si no se ha concedido ningún plazo para la salida voluntaria, o
b)      si la obligación de retorno no se ha cumplido.
En otros casos, las decisiones de retorno podrán ir acompañadas de una prohibición de entrada.
2.      La duración de la prohibición de entrada se determinará con la debida consideración de todas las circunstancias pertinentes del caso concreto y, en principio, su vigencia no excederá de cinco años. Podrá sin embargo exceder de cinco años si el nacional de un tercer país representa una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
3.      Los Estados miembros considerarán la posibilidad de revocar o suspender la prohibición de entrada dictada de conformidad con el apartado 1, párrafo segundo, contra un nacional de un tercer país si este puede demostrar que ha abandonado el territorio del Estado miembro en pleno cumplimiento de una decisión de retorno.
[…]
Los Estados miembros podrán abstenerse de dictar, revocar o suspender una prohibición de entrada en casos concretos, por motivos humanitarios.
Los Estados miembros podrán revocar o suspender una prohibición de entrada en casos concretos o para determinados tipos de casos, por otros motivos.»
B.      Derecho alemán
9.        El artículo 11 de la Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Ley sobre Residencia, Trabajo e Integración de los Extranjeros en el Territorio Federal), (5) de 30 de julio de 2004 (6) (en lo sucesivo, «Ley de Extranjería»), titulado «Prohibición de entrada y de estancia», dispone lo siguiente en sus apartados 4, 5a, frases tercera y cuarta, y 5b:
«4.      Se podrá revocar la prohibición de entrada y estancia o reducir su duración, para salvaguardar intereses del extranjero dignos de protección o en la medida en que la finalidad de dicha prohibición ya no lo exija. […]
[…]
5a      […] Queda en principio excluida la reducción de la duración o la revocación de la prohibición de entrada y de estancia. La autoridad de mayor rango del estado federado podrá admitir excepciones a este principio caso por caso.
5b      Si el extranjero es expulsado del territorio federal en virtud de una medida de expulsión ordenada en virtud del artículo
58a, deberá dictarse, en principio, una prohibición de entrada y estancia de duración ilimitada. […]
[…] El apartado
5a, frases tercera y cuarta, se aplicará mutatis mutandis.»
10.      El artículo 58ade la Ley de Extranjería, titulado «Orden de expulsión», establece en su apartado 1:
«Sobre la base de un pronóstico fundamentado en hechos, la autoridad de mayor rango del estado federado podrá dictar una orden de expulsión, sin medida previa de expulsión, contra un extranjero a fin de prevenir un peligro especialmente grave para la seguridad de la República Federal de Alemania o una amenaza terrorista. La medida de expulsión será inmediatamente ejecutiva sin que se requiera ninguna advertencia de expulsión.
[ (7)]»
III. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
11.      DT, demandante en el litigio principal, es un nacional ruso que vivió en Bremen (Alemania) en virtud de un permiso de residencia. El 13 de marzo de 2017, el Senator für Inneres (Consejero de Interior) de la Freie Hansestadt Bremen (Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania) dictó contra DT, sobre la base del artículo 58a de la Ley de Extranjería, una orden de expulsión a Rusia porque, según las autoridades de seguridad, existía el riesgo de que cometiera un atentado terrorista en Alemania. Tras los infructuosos recursos interpuestos ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), el Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemania) y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (8) DT fue expulsado a Rusia el 4 de septiembre de 2017, donde reside en la actualidad.
12.      Mediante decisión de 1 de diciembre de 2017, la kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (autoridad municipal de extranjería del municipio de Bremen) declaró que la expulsión ordenada en virtud del artículo 58a de la Ley de Extranjería no estaba limitada a una duración determinada. Mediante sentencia firme de 3 de diciembre de 2021, el Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal de lo Contencioso—
Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen) revocó esta decisión debido a que no se había dictado todavía contra DT ninguna prohibición de entrada y de estancia.
13.      Mediante decisión de 1 de febrero de 2022, (9) el Consejero de Interior del estado federado de Bremen dictó contra DT una prohibición de entrada y de estancia de duración ilimitada En apoyo de su decisión alegó, en esencia, que, por regla general, debe emitirse esa prohibición de duración ilimitada conforme al artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la Ley de Extranjería a las personas que han sido expulsadas en virtud de una orden de expulsión dictada con arreglo al artículo 58a de la Ley de Extranjería. El Consejero de Interior del estado federado de Bremen considera, por un lado, que no hay motivos para aplicar una excepción a esa norma en el caso de DT, habida cuenta de los informes del servicio de inteligencia sobre su comportamiento posterior a la expulsión y sus vínculos sociales y familiares con Alemania. Por otro lado, entiende que aún cabe temer que DT cometa un atentado terrorista en Alemania si entra en el territorio de dicho Estado miembro.
14.      Pronunciándose sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DT, el Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen) revocó esa decisión. El referido órgano jurisdiccional considera que el artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la Ley de Extranjería no es aplicable, ya que una prohibición de entrada y de estancia de duración ilimitada no es conforme ni con el artículo 3, punto 6, ni con el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115.
15.      A efectos de pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el estado federado de Bremen contra dicha resolución, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la conformidad de la normativa alemana con estas disposiciones del Derecho de la Unión. Alberga dudas debido a que no existe ninguna resolución del Tribunal de Justicia que resuelva esta cuestión y a que los órganos jurisdiccionales, la doctrina (10) y el Gobierno alemán defienden posturas distintas.
16.      En estas circunstancias, el Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, de la Directiva [2008/115] en el sentido de que se oponen a una normativa nacional en virtud de la cual ha de imponerse por regla general una prohibición de entrada sin limitación en el tiempo a una persona a cuyo derecho de residencia se ha puesto fin y contra la que se ha dictado una decisión de retorno por constituir una amenaza terrorista?»
17.      Han presentado observaciones escritas DT, el estado federado de Bremen, los Gobiernos alemán y danés y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 19 de junio de 2025, DT, el estado federado de Bremen, los Gobiernos alemán y sueco y la Comisión fueron oídos y respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia para su respuesta oral.
IV.    Análisis
18.      En este segundo asunto sobre la conformidad con el artículo
11, apartado
2, de la Directiva 2008/115 de la normativa alemana relativa a la duración de una prohibición de entrada en el territorio de los Estados miembros dictada contra un nacional de un tercer país, el Tribunal de Justicia debe pronunciarse sobre una cuestión inédita, a saber, sobre si debe indicarse la duración de la prohibición de entrada que prevé esa disposición como un número de años cuando puede ser superior a cinco años en caso de amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
19.      El asunto anterior, que dio lugar a la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Filev y Osmani,
(11) versaba sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de un apartado del artículo 11 de la Ley de Extranjería distinto del que constituye el objeto del presente procedimiento. El Tribunal de Justicia declaró que «el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición nacional, como el artículo 11, apartado 1, de la [Ley de Extranjería], que supedita la limitación de la duración de una prohibición de entrada a que el nacional de un tercer país interesado solicite acogerse a dicha limitación». (12)
20.      A tal efecto, el Tribunal de Justicia consideró que «de los términos “la duración de la prohibición de entrada se determinará” se desprende claramente que los Estados miembros están obligados a limitar los efectos en el tiempo, en principio a cinco años como máximo, de cualquier prohibición de entrada, con independencia de que el nacional interesado de un tercer país presente una solicitud a tal efecto». (13) El Tribunal de Justicia también hizo referencia a «la definición del concepto de “prohibición de entrada” que figura en el artículo 3, punto 6, de [la] Directiva [2008/115] en el sentido de que se refiere, en particular, a una decisión por la que se prohíba la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros “por un período de tiempo determinado”». (14)
21.      El alcance de la sentencia Filev y Osmani debe definirse a la luz de la legislación nacional controvertida y de la disposición del Derecho de la Unión interpretada. El Tribunal de Justicia declaró que no se puede dictar una prohibición de entrada sin una duración determinada, la cual debe determinarse con la debida consideración de todas las circunstancias pertinentes del caso concreto y cuya vigencia, en principio, no puede exceder de cinco años, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, primera frase, de la Directiva 2008/115. (15)
22.      Así pues, el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre la interpretación del artículo 11, apartado 2, segunda frase, de la mencionada Directiva, según la cual «[la vigencia de la prohibición de entrada] podrá sin embargo exceder de cinco años si el nacional de un tercer país representa una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional».
23.      Por consiguiente, solo puede deducirse de la sentencia Filev y Osmani, que interpreta los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, primera frase, de la Directiva 2008/115, que la duración de la prohibición de entrada debe determinarse y que no puede exceder de cinco años, salvo si esa prohibición se dicta contra nacionales de un tercer país que representen una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional. Por lo demás, no parece que pueda extraerse ninguna enseñanza del apartado 44 de esa sentencia,
(16) toda vez que se refiere a prohibiciones de entrada de duración ilimitada en situaciones distintas de las previstas en el artículo 11, apartado 2, segunda frase, de la citada Directiva, cuyo tenor se limitó a recordar el Tribunal de Justicia.
24.      Queda pues por determinar si la duración de una prohibición de entrada debe limitarse más allá de los cinco años o si puede ser ilimitada (o vitalicia o incluso permanente
(17)) cuando se ha dictado contra una persona que representa una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
25.      En primer lugar, ha de señalarse que, desde el punto de vista terminológico, el término «determinado» puede entenderse en el sentido de «definir, establecer, fijar o especificar». Al referirse a una persona, el límite es, por lo tanto, el de su vida. Por consiguiente, al igual que los Gobiernos alemán, danés y sueco
, creo que un período de tiempo ilimitado es un período de tiempo determinado, en el sentido del artículo 3, punto 6, de la Directiva 2008/115. (18)
26.      En segundo lugar, conviene señalar que el legislador de la Unión ha definido la prohibición de entrada en caso de amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional únicamente como una medida que puede tener una vigencia superior a los cinco años. No ha previsto una duración máxima para la prohibición de entrada. Además, no se han incluido disposiciones sobre los efectos en el tiempo de una prohibición de entrada en el territorio análogas a las contempladas en el artículo 32 de la Directiva 2004/38/CE.
(19)
27.      La decisión de no fijar un límite máximo para el período de duración de la prohibición de entrada en circunstancias particularmente graves trae causa de la propuesta de la Comisión, que permaneció inalterada.
(20) La vigencia máxima de principio de cinco años fue la única que originó que ciertos Estados miembros manifestaran planteamientos divergentes. En particular, la República Federal de Alemania mantuvo sistemáticamente su postura a favor de no establecer ningún límite. (21)
28.      En cambio, en el artículo 16 de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un sistema común para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular en la Unión y se derogan la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, la Directiva 2001/40/CE del Consejo y la Decisión 2004/191/CE del Consejo figura claramente un límite superior para la duración de la prohibición de entrada, en caso de riesgo para la seguridad, debido, en particular, a una amenaza para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional.
(22)
29.      Dicho artículo 16, titulado «Retorno de nacionales de terceros países que planteen riesgos para la seguridad», dispone, en su apartado 3,
letra a), que, «sin perjuicio de lo establecido en las disposiciones pertinentes del presente Reglamento, los nacionales de terceros países que entren en el ámbito de aplicación del presente artículo podrán ser […] sujetos a una prohibición de entrada emitida de conformidad con el artículo 10 que supere la duración máxima a que se refiere el artículo 10, apartado 6, por un período máximo adicional de diez años». (23)
30.      A tenor del artículo 10 de la referida propuesta, que lleva por título «Emisión de una prohibición de entrada»:
«1.      Las decisiones de retorno deberán ir acompañadas de una prohibición de entrada cuando:
a.      el nacional de un tercer país sea objeto de expulsión de conformidad con el artículo 12;
b.      no se haya cumplido la obligación de retorno en los plazos establecidos de conformidad con el artículo 13;
c.      el nacional de un tercer país suponga un riesgo para la seguridad de conformidad con el artículo 16
[…
]
6.      La duración de la prohibición de entrada se determinará con la debida consideración de todas las circunstancias pertinentes del caso concreto y su vigencia no excederá de diez años.
7.      La duración de la prohibición de entrada con arreglo al apartado 6 podrá prorrogarse por períodos sucesivos de un máximo de cinco años. Dicha prórroga se basará en una evaluación individual teniendo debidamente en cuenta todas las circunstancias pertinentes y, en particular, cualquier motivo debidamente justificado de las autoridades competentes por el que sea necesario impedir que el nacional de un tercer país entre en el territorio de los Estados miembros. [ (24)]»
31.      Desde mi punto de vista, esa propuesta confirma que, conforme al Derecho positivo vigente, la Comisión no puede afirmar que «los
Estados miembros pueden prorrogar la correspondiente prohibición de entrada, emitida en virtud de la Directiva [2008/115], antes de su expiración, cuando la amenaza grave persista y siempre que se cumplan determinadas garantías previstas en [dicha] Directiva». A este respecto debe señalarse asimismo que, a diferencia del Reglamento (UE) 2018/1861, (25) ninguna disposición de la mencionada Directiva impone a los Estados miembros une obligación de revisión de oficio.
32.      Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, segunda frase, de la Directiva 2008/115 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que se imponga una prohibición de entrada sin limitación contra un nacional de un tercer país a cuyo derecho de residencia se ha puesto fin y contra el que se ha dictado una decisión de retorno por constituir una amenaza terrorista.
33.      Sin embargo, el establecimiento de una norma general, como la que figura en la primera frase del artículo 11, apartado 5
b, de la Ley de Extranjería, (26) por, al menos, uno de los motivos contemplados en la segunda frase del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115, justifica un examen detallado a la luz de la primera frase del artículo 11, apartado 2, de dicha Directiva. En ella se dispone que «la duración de la prohibición de entrada se determinará con la debida consideración de todas las circunstancias pertinentes del caso concreto». Este principio de proporcionalidad también se recuerda en el considerando 14 de esa misma Directiva. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que la obligación de tener en cuenta el interés superior del niño, la vida familiar y el estado de salud del nacional del tercer país de que se trate, prevista en el artículo 5 de la Directiva 2008/115, se impone a los Estados miembros cuando pretenden adoptar una decisión de prohibición de entrada, en el sentido del artículo 11 de dicha Directiva. (27)
34.      Por lo tanto, comparto la opinión de la Comisión de que no puede constituir una excepción
realizar un examen completo de la situación de la persona interesada, es decir, caso por caso. (28) Debe preservarse ese margen de apreciación que el Derecho de la Unión confiere a las autoridades competentes, incluso cuando, de conformidad con el Derecho nacional, esté «delimitado», según la expresión utilizada por el Gobierno alemán durante la vista, cuando se aprecie la existencia de un comportamiento que representa una amenaza grave para la seguridad nacional. A este respecto, carece de pertinencia que corresponda a los Estados miembros determinar sus intereses esenciales de seguridad y adoptar las medidas adecuadas para garantizar su seguridad interior y exterior. (29)
35.      Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia una interpretación en la que se recuerden las garantías primordiales que debe establecer la normativa nacional cuando la situación en cuestión esté comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115.
(30)
36.      En primer término, la evaluación individual global de la situación y del comportamiento del interesado, que impone el artículo 11, apartado 2, primera frase, de la Directiva 2008/115, debe traducirse en una obligación de la autoridad competente de adoptar una decisión motivada
(31) y sujeta a control judicial. (32)
37.      En segundo término, la prohibición de entrada debe poder revocarse o suspenderse, como prevé el artículo 11, apartado 3, párrafos tercero y cuarto, de la Directiva 2008/115, sobre todo si su duración es ilimitada. Opino que, sobre esa base, podría también acordarse la reducción de la duración de la prohibición.
38.      Esa facultad de adoptar posteriormente esas decisiones puede ponerse en relación con las obligaciones previstas tanto en la Directiva 2004/38
, (33) como en el Reglamento 2018/1861. (34)
39.      Las exigencias de carácter general que acabo de recordar también se desprenden de la jurisprudencia del TEDH según la cual las medidas para limitar la entrada de no nacionales en el territorio de los Estados parte, que vulneran un derecho protegido por el artículo 8, apartado 1, del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales,
(35) deben ser conformes a Derecho y necesarias en una sociedad democrática, es decir, estar justificadas por una necesidad social imperiosa y, en particular, ser proporcionadas al objetivo legítimo perseguido. (36)
40.      El TEDH ha enumerado los criterios de apreciación del carácter necesario y proporcionado de la medida de expulsión o de prohibición de entrada en el territorio
(37) que se suele emitir a raíz de condenas penales, por infracciones que, en algunos casos, podían constituir una amenaza grave para el orden público. (38)
41.      El TEDH destaca asimismo que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, aunque las opiniones puedan ser dispares en cuanto al resultado de una sentencia, cuando las autoridades nacionales han llevado a cabo una ponderación conforme a los criterios establecidos en su jurisprudencia, únicamente puede sustituir la posición de los órganos jurisdiccionales nacionales por la suya propia cuando existen motivos graves.
(39) Por ello, se cerciora de que las resoluciones nacionales, adoptadas en todos los niveles de jurisdicción, contengan una valoración explícita y exhaustiva de estos diferentes criterios. (40) En particular, el TEDH recuerda su jurisprudencia sobre la apreciación de la proporcionalidad de una prohibición de entrada por un período indefinido sobre la base de la gravedad de la amenaza para el orden público que representa la persona interesada. (41) En ocasiones, esto puede bastar por sí solo para justificar dicha prohibición, independientemente de que su duración sea limitada o permanente. (42) Así sucede claramente cuando la permanencia de la prohibición se basa en una amenaza terrorista, pues en tal caso el TEDH declara manifiestamente infundados los recursos que invocan la inobservancia del artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. (43)
42.      Además, el TEDH concede una importancia particular a la posibilidad que se ofrece a los interesados de solicitar a posteriori que se limite la duración de la prohibición, comprobando en el caso concreto si el interesado puede obtener una respuesta positiva a su solicitud de reducción de la duración de la prohibición de entrada. (44)
43.      En lo que respecta a todas esas exigencias
, ha de señalarse en el presente asunto, en primer lugar, que, según el órgano jurisdiccional remitente, la autoridad competente ha tenido en cuenta las conclusiones del servicio de inteligencia sobre el comportamiento de DT posterior a la expulsión y sus vínculos sociales y familiares con la República Federal de Alemania. (45) En segundo lugar, según las observaciones escritas del Gobierno alemán detalladas en la vista, la normativa alemana de que se trata prevé una gradación de la duración de la prohibición de entrada en función de la gravedad de las situaciones. (46) Por último, la autoridad competente puede admitir la reducción de la duración o la revocación de esa prohibición caso por caso, como una excepción. (47) A este respecto, parece que, a falta de precisiones sobre la normativa aplicable proporcionadas en las observaciones escritas o en la vista, no se impone ningún plazo razonable (48) para presentar una solicitud de reducción o de revocación de la prohibición. Por lo demás, conviene destacar que no se ha indicado que DT haya prestado una solicitud subsidiaria en este sentido en el asunto principal.
44.      Estas observaciones confirman mi opinión de que puede emitirse una prohibición de entrada de duración ilimitada, en particular, en caso de amenaza grave para la seguridad nacional, siempre que se respeten las garantías sustanciales y procedimentales previstas por la Directiva 2008/115.
V.      Conclusión
45.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada por el Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania):
«Los artículos 3, punto 6, y 11, apartado 2, segunda frase, de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a que se imponga una prohibición de entrada sin limitación contra un nacional de un tercer país a cuyo derecho de residencia se ha puesto fin y contra el que se ha dictado una decisión de retorno por constituir una amenaza terrorista.
Esa prohibición de entrada debe emitirse, por un lado, teniendo en consideración todas las circunstancias pertinentes del caso concreto y respetando las obligaciones previstas en el artículo 5 de dicha Directiva. Por otra parte, el interesado debe poder solicitar en un plazo razonable la revocación de esa medida o la reducción de su duración.»
1      Lengua original: francés.
2      DO 2008, L 348, p. 98.
3      Según tengo entendido, los Estados miembros en los que está expresamente previsto que la prohibición de entrada puede ser por tiempo indefinido en caso de amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional son los siguientes: el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, el Reino de España, la República de Austria y el Reino de Suecia. La mayoría de los Estados miembros han optado por un período superior a cinco años, limitado en el tiempo y que puede llegar a los veinte años. Véanse las observaciones escritas del Gobierno danés, las observaciones orales del Gobierno sueco y las preguntas Ad Hoc sobre las decisiones de retorno y las prohibiciones de entrada de la Red Europea de Migraciones, de 5 de septiembre de 2023, disponibles, en lengua inglesa, en la siguiente dirección de Internet: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29 %20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
4      Véanse los puntos 28 a 30 de las presentes conclusiones.
5      BGBl. 2004 I, p. 1950.
6      Publicada el 25 de febrero de 2008 (BGBl. 2008 I, p. 162), en su versión modificada en último lugar por el artículo 1 de la ley de 21 de febrero de 2024 (BGBl. 2024 I, n.º 54).
7      El Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de la Ciudad Libre Hanseática de Bremen, Alemania), órgano jurisdiccional remitente, precisa que «con la notificación de la medida de expulsión expirará la autorización de residencia del extranjero (artículo 51, apartado 1, punto 5a, de la Ley de Extranjería), por lo que el extranjero perderá su derecho de residencia (artículo 4, apartado 1, de la dicha Ley), estará obligado a abandonar el país (artículo 50, apartado 1, de la referida Ley) y podrá ser expulsado (artículo 58, apartado 1, de esa misma Ley). Según la jurisprudencia del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), la medida de expulsión será una decisión de retorno en el sentido del artículo 3, punto 4, de la Directiva 2008/115/CE [sentencia del Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) de 21 de marzo de 2017, 1 VR 1/17, apartado 32].»
8      En lo sucesivo, «TEDH».
9      Véase, en lo que respecta a la conformidad con el Derecho de la Unión de una prohibición de entrada dictada transcurrido un plazo significativo, sobre la base de una decisión de retorno que no concede un plazo de salida voluntaria, la sentencia de 1 de agosto de 2025, Al Hoceima y Boghni (C‑636/23 y C‑637/23, EU:C:2025:603), apartados 64 a 67.
10      Véanse los apartados 21 a 25 de la petición de decisión prejudicial.
11      C‑297/12, en lo sucesivo «sentencia Filev y Osmani», EU:C:2013:569. Las decisiones adoptadas por las autoridades alemanas no tenían su origen en infracciones relacionadas con el apoyo al terrorismo. Véase, para ese caso, la sentencia de 3 de junio de 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432), apartado 22. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, la normativa alemana aplicable no era la misma (véase el apartado 13 de la referida sentencia).
12      Sentencia Filev y Osmani, apartado 34. El subrayado es mío.
13      Sentencia Filev y Osmani, apartado 27.
14      Sentencia Filev y Osmani, apartado 29.
15      Véase la sentencia Filev y Osmani, apartados 25 a 27.
16      Según ese apartado, «el artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2008/115 se opone al mantenimiento de los efectos de prohibiciones de entrada que tengan una duración ilimitada impuestas antes de la fecha de aplicabilidad de la Directiva 2008/115, como las controvertidas en el litigio principal, más allá de la duración máxima de prohibición prevista en dicha disposición, salvo si las prohibiciones de entrada han sido dictadas contra nacionales de un tercer país que representen una amenaza grave para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional» (el subrayado es mío).
17      Este término se emplea en el artículo 22, apartado 4, de la Directiva 2003/109/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DO 2009, L 16, p. 44), del que se desprende que la decisión de expulsión de un nacional de un tercer país adoptada por el segundo Estado miembro en el que no haya obtenido el estatuto de residente de larga duración, puede llevar aparejada una «prohibición permanente de residencia» por las razones de orden público o de seguridad pública a que se refiere el artículo 17 de la referida Directiva.
18      Véase asimismo, en el mismo sentido, la opinión que la Comisión manifestó durante el proceso legislativo con respecto a la eliminación de la expresión «for a specified period» (período determinado): «The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)» [La Comisión destacó que incluso una prohibición de entrada de por vida es válida como período de tiempo determinado (la duración de la vida de la persona afectada) (traducción libre)]. Véanse los documentos de 22 de noviembre de 2006 y de 6 de diciembre de 2006 del Consejo sobre el resultado del procedimiento del Grupo «Integración, Migración y Expulsión»/ Comité mixto (UE-Islandia/Noruega/Suiza) sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (documentos 14743/06 y 15871/06, respectivamente), disponibles, en lengua inglesa, en las siguientes direcciones de Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14743‑2006-INIT/en/pdf y https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15871‑2006-INIT/en/pdf [nota a pie de página 7, en el artículo 3, letra g), que define la expresión «re-entry ban» (prohibición de entrada en el sentido del artículo 3, punto 6, de la Directiva 2008/115) (pp. 5 y 4, respectivamente)].
19      Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35, y DO 2007, L 204, p. 28, ). Véase, como recordatorio del tenor del mencionado artículo 32, la nota a pie de página 33 de las presentes conclusiones.
20      Véase el comentario del artículo 9 de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio (COM/2005/0391 final) en el documento de trabajo de la Comisión adjunto a dicha propuesta, que contiene comentarios detallados de dicha institución. Ese artículo 9 se corresponde, en esencia, con el artículo 11 de la Directiva 2008/115. Véase, además, la nota de 25 de marzo de 2008 de la Presidencia del Consejo de la Unión Europea a las delegaciones sobre la mencionada propuesta (documento 7774/08), disponible, en lengua inglesa, en la siguiente dirección de Internet: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7774‑2008-INIT/en/pdf (p. 18), y la posición del Parlamento Europeo adoptada en primera lectura el 18 de junio de 2008, disponible en la siguiente dirección de Internet: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005‑0167_ES.pdf (p. 21).
21      Véanse, en particular, el documento de 26 de julio de 2006 del Consejo sobre el resultado del procedimiento del Grupo «Integración, Migración y Expulsión»/ Comité mixto (UE-Islandia/Noruega/Suiza) sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (documento 11456/06) (nota a pie de página 2, p. 2) y la nota de 4 de marzo de 2008 de la Presidencia del Consejo a las delegaciones sobre esa propuesta (documento 6785/08) (p. 21, nota a pie de página 52), disponibles, en lengua inglesa, en las siguientes direcciones de Internet, respectivamente: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11456‑2006-INIT/en/pdf y https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6785‑2008-INIT/en/pdf.
22      Propuesta de la Comisión presentada el 11 de marzo de 2025 (COM/2025/101 final). Sustituye la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, presentada por la Comisión el 12 de septiembre de 2018 (COM/2018/634 final). Esta última propuesta no contenía ninguna modificación relativa a la vigencia de las prohibiciones de entrada. Véase, sobre la determinación de los riesgos para la seguridad, la primera de esas propuestas, explicaciones de la p. 13 y la lista de riegos recogida en el artículo 16.
23      El subrayado es mío. Estas duraciones son las que figuran, a título indicativo, en el anexo de la Recomendación (UE) 2017/2338 de la Comisión, de 16 de noviembre de 2017, por la que se establece un «Manual de Retorno» común destinado a ser utilizado por las autoridades competentes de los Estados miembros en las tareas relacionadas con el retorno (DO 2017, L 339, p. 83), en particular p. 127. Ha de señalarse, además, que corresponden a las indicaciones proporcionadas por la mayoría de los Estados miembros. Véase el resumen de las preguntas Ad Hoc citadas en la nota a pie de página 3 de las presentes conclusiones, disponible en la siguiente dirección de Internet: https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree.
24      El subrayado es mío.
25      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de noviembre de 2018, relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen (SIS) en el ámbito de las inspecciones fronterizas, por el que se modifica el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen y se modifica y deroga el Reglamento (CE) n.º 1987/2006 (DO 2018, L 312, p. 14). Véase el artículo 39 del mencionado Reglamento. Una vez que expire el plazo de revisión que se prevé en ese artículo y a falta de cualquier indicación del Estado miembro afectado sobre la prórroga de las descripciones, estas quedan automáticamente suprimidas.
26      Me refiero a la expresión «ha de imponerse por regla general una prohibición de entrada sin limitación en el tiempo» que el órgano jurisdiccional remitente utiliza en su cuestión prejudicial (el subrayado es mío), que debe leerse en relación con la que figura en el artículo 11, apartado 5b, primera frase, de la Ley de Extranjería: «deberá dictarse, en principio, una prohibición de entrada y estancia de duración ilimitada» (el subrayado es mío). Tanto el órgano jurisdiccional remitente como el Gobierno alemán explicaron en la vista que, con arreglo al Derecho administrativo, si concurren las circunstancias contempladas en la primera frase del apartado 1 del artículo 58a de la Ley de Extranjería, la autoridad competente está obligada a dictar una prohibición de entrada de duración ilimitada. Solo pueden establecerse excepciones a ese principio básico cuando concurran circunstancias excepcionales y atípicas.
27      Véase la sentencia de 27 de abril de 2023, M.D. (Prohibición de entrada en Hungría) (C‑528/21 EU:C:2023:341), apartados 89 y 91.
28      Véase, en ese sentido, la sentencia de 27 de abril de 2023, M.D. (Prohibición de entrada en Hungría) (C‑528/21 EU:C:2023:341), apartado 92, segundo guion. Véase asimismo, el anexo de la Recomendación de la Comisión citada en la nota a pie de página 23 de las presentes conclusiones, en particular pp. 126 y 127.
29      Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el mero hecho de que se haya adoptado una medida nacional con el fin de proteger la seguridad nacional que, conforme al artículo 4 TUE, apartado 2, sigue siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro, no puede dar lugar a la inaplicabilidad del Derecho de la Unión ni dispensar a los Estados miembros de la necesaria observancia de dicho Derecho. Véase la sentencia de 6 de octubre de 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790), apartado 44 y jurisprudencia citada.
30      Sobre el interés de considerar, a la luz del objetivo y de la estructura general de la Directiva 2008/115, que tal Directiva se aplica a una decisión de prohibición de entrada dado que los Estados miembros están obligados a respetar, en virtud de dicha Directiva, garantías sustanciales y procedimentales para proteger los derechos fundamentales de los nacionales de un tercer país, véase la sentencia de 27 de abril de 2023, M.D. (Prohibición de entrada en Hungría) (C‑528/21, EU:C:2023:341), apartados 77, 83 y 84. Desde mi punto de vista, debe destacarse la intención del legislador de la Unión en ese sentido, toda vez que el supuesto de amenaza grave para la seguridad nacional está contemplado, en particular, en la Directiva 2008/115, en el artículo 11, apartado 2, segunda frase.
31      Véase, en ese sentido, el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 2008/115. Véanse asimismo, sobre las exigencias relativas a la proporcionalidad de la medida, los apartados 39 a 41 de las presentes conclusiones referidos a la jurisprudencia del TEDH.
32      Véase el artículo 13 de la Directiva 2008/115. Véase también, a efectos comparativos en materia de tutela judicial efectiva y de examen de la proporcionalidad de la medida de que se trata, los artículos 30 y 31 de la Directiva 2004/38 así como el artículo 24, apartado 4, del Reglamento 2018/1861. Véase asimismo, la sentencia de 4 de octubre de 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608), apartados 37, 40 a 42, 44 y 79. Véase, por último, sobre la pertinencia de la comparación con la Directiva 2004/38 cuando los Estados miembros ejercen la facultad de inspirarse en las disposiciones de la Directiva 2008/115 para designar a las autoridades competentes y definir el procedimiento aplicable a la adopción de una resolución que exige el retorno de un ciudadano de la Unión, si ninguna disposición del Derecho de la Unión se opone a ellos, la sentencia de 14 de septiembre de 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684), apartado 52.
33      Véase el artículo 32 de la Directiva 2004/38, titulado «Vigencia de una prohibición de entrada en el territorio», cuyo apartado 1 establece que «la persona que haya sido objeto de una decisión de prohibición de entrada en el territorio por razones de orden público, seguridad pública o salud pública podrá presentar una solicitud de levantamiento de la prohibición tras un plazo razonable en función de las circunstancias y, en cualquier caso, tres años después de la ejecución de la decisión definitiva de prohibición».
34      La obligación de revisión prevista en el artículo 39 del citado Reglamento, está relacionada con la inexistencia de una vigencia determinada en caso de introducción de descripciones para la denegación de entrada y estancia.
35      Hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950.
36      Véase la sentencia del TEDH de 18 de octubre de 2006, Üner c. Países Bajos (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099), § 54 y jurisprudencia citada.
37      Véase la sentencia del TEDH del 18 de octubre de 2006, Üner c. Países Bajos (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099), §§ 57 a 60 y jurisprudencia citada.
38      Véase, en particular, la sentencia del TEDH de 30 de noviembre de 2021, Avci c. Dinamarca (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019), § 37 y jurisprudencia citada. Véase, en particular, sobre el riesgo de que el interesado siga cometiendo infracciones, § 30 dicha sentencia.
39      Véase, en particular, la sentencia del TEDH de 30 de noviembre de 2021, Avci c. Dinamarca (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019), § 38 y jurisprudencia citada.
40      Véase, en particular, en lo que respecta a una prohibición de entrada permanente emitida contra un nacional de un tercer país que ha residido la mayor parte de su juventud desde la edad de tres años en Dinamarca, el análisis realizado por el TEDH en la sentencia de 5 de septiembre de 2023 Al-Masudi c. Dinamarca (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021), §§ 25 a 35.
41      Véase, en particular, la sentencia de 5 de septiembre de 2023 Al-Masudi c. Dinamarca (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021), §§ 33 y 34.
42      Véase, sobre la misma normativa alemana que el Tribunal de Justicia examinó en su sentencia Filev y Osmani, la sentencia del TEDH de 25 de marzo de 2010, Mutlag c. Alemania (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105), § 61 y la jurisprudencia citada.
43      Véanse las resoluciones del TEDH de 7 de febrero de 2017, K2 c. Reino Unido (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713), § 66; de 1 de febrero de 2022, Johansen c. Dinamarca (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119), §§ 80 a 84, y de 22 de marzo de 2022, Laraba c. Dinamarca (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119), §§ 31 a 34. En los asuntos que dieron lugar a esas resoluciones, las prohibiciones de entrada estaban vinculadas a la pérdida de la nacionalidad de los nacionales con doble nacionalidad afectados. En las dos últimas resoluciones, el TEDH analiza de forma detallada la ponderación de los distintos intereses en juego llevada a cabo por las autoridades nacionales.
44      Véanse, sobre el carácter puramente teórico de la posibilidad de retorno, en caso de prohibición de entrada limitada en el tiempo, las sentencias del TEDH de 12 de noviembre de 2024, Sharafane c. Dinamarca (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923), § 72, y de 12 de noviembre de 2024, Al-Habeeb c. Dinamarca (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123), § 71. Véase también, en caso de prohibición de duración ilimitada, la sentencia del TEDH de 28 de junio de 2007, Kaya c. Alemania (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302), § 69. Véase, sobre la posibilidad de volver al territorio del Estado de que se trate durante un breve período, al menos en virtud de las relaciones familiares, en particular, la sentencia del TEDH de 15 de julio de 2025, Miari c. Dinamarca (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224), § 45 y jurisprudencia citada.
45      Véase punto 13 de las presentes conclusiones.
46      Véase el artículo 11, apartados 5a y 5b, de la Ley de Extranjería, que, en caso de amenaza terrorista, prevé a favor de las autoridades competentes un margen de apreciación para fijar la duración de la prohibición de entrada (veinte años o ilimitada) en función de los distintos supuestos.
47      Véase el artículo 11, apartado 5a, frases tercera y cuarta, de la Ley de Extranjería, citado en el punto 9 de las presentes conclusiones.
48      Véase, a efectos comparativos, el artículo 32 de la Directiva 2004/38.