62002CC0350_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio on pannut vireille nyt esillä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan oikeudenkäynnin Alankomaiden kuningaskuntaa vastaan, koska komissio katsoo, ettei Alankomaat ole asetetussa määräajassa antanut sellaisia kansallisia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joilla henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla 15 päivänä joulukuuta 1997 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/66/EY(2) (jäljempänä direktiivi tai direktiivi 97/66/EY) olisi täydellisesti ja asianmukaisesti pantu täytäntöön. Alankomaat katsoo, että kanne on osin aiheeton, osin perusteeton, mutta se ei kuitenkaan kiistä täytäntöönpanon riittämättömyyttä.
II Asia ja menettely
2. Direktiivin 97/66/EY 15 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus saattaa tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 24.10.1998.
3. Alankomaat antoi 19.10.1998 televiestintälain (jäljempänä televiestintälaki tai TKG), jonka se ilmoitti 7.1.1999 päivätyllä kirjeellä komissiolle direktiivin täytäntöönpanotoimena. TKG:n 11.5 §:llä pannaan täytäntöön direktiivin 6 artiklan säännökset.
4. Tutkiessaan Alankomaiden televiestintälakia komissio teki sen päätelmän, ettei tällä lailla täytäntöönpantu asianmukaisesti direktiivin 6, 9, 11 eikä 12 artiklaa. Näin ollen se osoitti Alankomaille 6.11.2000 päivätyn virallisen huomautuksen, jonka 3.1 kohdassa se moitti Alankomaita (inter alia) siitä, että direktiivin 6 artikla oli riittämättömästi täytäntöönpantu, ja 3.2 kohdassa siitä, ettei direktiivin 9 artiklan a kohtaa ollut ollenkaan täytäntöönpantu.
5. Tämän virallisen huomautuksen 3.1 kohdassa komissio väitti direktiivin 6 artiklan huomioon ottaen
– että direktiivin 6 artiklassa edellytetään, että kaikki sellaiset tiedot, joista ei direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa toisin säädetä, poistetaan tai tehdään nimettömiksi; TKG:n 11.5 §:n täytäntöönpanosäännöksessä säädetään sitä vastoin vain velvollisuudesta poistaa kaikki kuninkaan asetuksella säädettävät tiedot. Direktiivi on täydellisesti täytäntöönpantu vasta sitten, kun asetuksella olisi annettu kattava luettelo. Koska komissio ei kuitenkaan ollut saanut tietoa täytäntöönpanotoimenpiteistä, tämän täytyi merkitä sitä, ettei direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa ollut täydellisesti täytäntöönpantu
– että TKG:n 11.5 §:n 2 momentti on epäselvästi muotoiltu, sillä siinä pidetään direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdan kaikkia säännöksiä 6 artiklan 1 kohdasta tehtävinä poikkeuksina, vaikka komission lukutavan mukaan ainoastaan 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään 1 kohdasta tehtävistä poikkeuksista ja muissa kohdissa vain viitataan näihin poikkeuksiin
– että TKG:n 11.5 §:n 3 momentissa säädetään, että TKG:n 11.5 § pannaan täytäntöön kuninkaan asetuksella, jota ei kuitenkaan ollut ilmoitettu komissiolle.
6. Tämän virallisen huomautuksen 3.2 kohdassa komissio väitti lisäksi, ettei direktiivin 9 artiklan a kohtaa ole ilmeisesti saatettu voimaan kansallisessa oikeudessa.
7. Alankomaat totesi 8.1.2001 päivätyssä vastauksessaan komission esittämistä direktiivin 6 artiklaa koskevista moitteista
– ettei direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa ollut pantu asianmukaisesti täytäntöön TKG:n 11.5 §:n 1 momentilla siitä syystä, että siinä mainittua kuninkaan asetusta ei vielä ollut annettu, mutta että vielä valmisteilla olevia televiestintälain uusia säännöksiä tullaan täydentämään siten, että TKG:n 11.5 §:ään otetaan kappale asetuksesta ja täten pannaan direktiivin 6 artiklan 1 kohta kokonaisuudessaan täytäntöön
– että sen käsityksen mukaan TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla pannaan asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 6 artiklan 2-5 kohdan säännökset itsenäisinä poikkeuksina direktiivin 6 artiklan 1 kohdasta, vaikka direktiivin 6 artikla ei olekaan yksiselitteinen
– että kuninkaan asetusta ei vielä ollut annettu ja että valmisteilla olevien uusien säännösten vuoksi tällaista asetusta ei enää ollut tarpeen antaa.
8. Alankomaat totesi vastauksessaan direktiivin 9 artiklasta, ettei tätä säännöstä ollut vielä täytäntöönpantu, mutta että se tullaan täytäntöönpanemaan uudella TKG:n 11.11 §:llä, jonka valmistelu oli jo vireillä.
9. Komissio osoitti 25.6.2000 Alankomaille perustellun lausunnon, jossa se väitti Alankomaiden jättäneen noudattamatta vain direktiivin 6 artiklan ja 9 artiklan a kohdan mukaiset velvoitteensa – sekä 6 artiklan eräässä kohdassa että 9 artiklan a alakohdassa asetetut velvoitteet. Direktiivin 6 artiklan 4 ja 5 kohdan virheellisen tulkinnan osalta, jonka mukaan niissä säädettäisiin mahdollisista lisäpoikkeuksista 6 artiklan 1 kohtaan, vain seuraavalla 6 artiklaa koskevalla kohdalla on sen mukaan merkitystä:
” – – ainoat poikkeukset 6 artiklan 1 kohdasta sisältyvät 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohtaan.
Tutkittuaan vastaavaa täytäntöönpanotoimenpidettä komissio teki sen päätelmän, ettei 6 artiklaa ollut täydellisesti täytäntöönpantu. Se on todennut tämän 6.11.2000 päivätyssä virallisessa huomautuksessaan.”
Komissio piti virallisessa huomautuksessaan ja perustellussa lausunnossaan 4 kohtaa osittain poikkeuksena 1 kohdasta, osittain vain viittauksena 2 kohtaan.
10. Perustellussa lausunnossa todettiin lopuksi, että komissio tulisi nostamaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa kanteen, jos Alankomaat ei kahden kuukauden kuluessa lausunnon saatuaan toteuttaisi tarvittavia täytäntöönpanotoimenpiteitä.
11. Perustellun lausunnon saatuaan Alankomaat lähetti komissiolle 29.10.2001 päivätyn kirjeen ilmoittaen, ettei aiottua TKG:n 11.5 §:n muutosta enää toteutettaisi valmisteilla olevalla lisäyksellä, sillä tästä aiheutuisi menettelyn huomattava hidastuminen. Tämän sijasta direktiivin 6 ja 9 artikla tultaisiin täytäntöönpanemaan komission kritiikki huomioon ottaen itsenäisellä säädöksellä, joka oli jo esitetty eri elimille hyväksyttäväksi.
12. Tämän itsenäisen säädöksen valmistelun vielä vireillä ollessa annettiin henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi) 12 päivänä heinäkuuta 2002 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/58/EY.(3) Tämän direktiivin 17 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus saattaa tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 31.10.2003. Sen 19 artiklalla kumotaan tässä asiassa riidanalaisena oleva direktiivi 97/66/EY tuosta ajankohdasta lähtien. Direktiivi 97/66/EY on siis korvattu direktiivillä 2002/58/EY marraskuusta 2003 lähtien. Molempien direktiivien 6 artikla on kuitenkin oleellisin osin samansisältöinen.
III Asianosaisten lausumat
13. Komissio on 30.9.2002 päivätyllä kannekirjelmällään, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 1.10.2002, nostanut Alankomaita vastaan EY 226 artiklan perusteella jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, jossa se vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan,
1. että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla 15 päivänä joulukuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/66/EY 6 ja 9 artiklan täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä tai ainakaan ilmoittanut niistä komissiolle, ja
2. velvoittamaan Alankomaiden kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14. Alankomaiden kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
hylkää komission kanteen siltä osin kuin siinä väitetään, ettei direktiivin 97/66/EY 6 artiklan 2, 3, 4 ja 5 kohtaa ole asianmukaisesti täytäntöönpantu ja ettei tämän direktiivin 6 artiklaa ole kokonaan täytäntöönpantu, koska televiestintälain 11.5 §:n 3 momentin nojalla annettua täytäntöönpanotoimenpidettä ei ole ilmoitettu komissiolle.
IV Sovellettavat säännökset
A Yhteisön oikeus
15. Direktiivin 97/66/EY 17. perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”17) tilaajiin liittyvät tiedot, joita käsitellään puhelujen yhdistämiseksi, sisältävät tietoja luonnollisten henkilöiden yksityiselämästä ja kohdistuvat oikeuteen vapaaseen kirjeenvaihtoon tai oikeushenkilöiden oikeutettuihin etuihin; tällaista tietoa voidaan tallentaa vain siinä määrin, kuin se on palvelun tarjoamisen kannalta välttämätöntä laskutuksen tai yhteenliittämismaksujen osalta ja vain rajoitetun ajan; kaikki muu tiedon jatkokäsittely, jota yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoaja mahdollisesti haluaisi suorittaa omien telepalvelujensa markkinoimiseksi, sallitaan ainoastaan, jos tilaaja on tähän suostunut yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoajan hänelle antamien ja näitä suunniteltuja jatkokäsittelymuotoja koskevien täsmällisten ja täydellisten tietojen perusteella”.
16. Direktiivin 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”6 artikla
Teleliikenne- ja laskutustiedot
1. Puhelujen muodostamiseksi tarpeelliset tilaajia ja käyttäjiä koskevat liikennetiedot, jotka yleisen televerkon ja/tai yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoaja tallentaa, on poistettava tai tehtävä nimettömiksi puhelun jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2, 3 ja 4 kohdan säännösten soveltamista.
2. Tilaajalaskutusta ja yhteenliittämismaksuja varten voidaan käsitellä liitteessä tarkoitettuja tietoja. Tällainen käsittely on sallittua ainoastaan sen ajanjakson loppuun asti, jona laskusta voidaan laillisesti valittaa tai maksu voidaan periä.
3. Yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoaja voi omien telepalvelujensa markkinoimiseksi käsitellä 2 kohdassa tarkoitettuja tietoja, jos tilaaja on antanut siihen suostumuksensa.
4. Liikenne- ja laskutustietojen käsittely on rajoitettava laskutusta tai liikenteenhallintaa, asiakastiedusteluja, petosten paljastamista ja palvelujen tarjoajan omien telepalvelujen markkinoimista käsittelevien yleisten televerkkojen ja/tai yleisesti saatavilla olevien telepalvelujen tarjoajien valtuuttamiin henkilöihin, ja sitä saa suorittaa ainoastaan kyseisten toimien vaatimassa laajuudessa.
5. Mitä 1, 2, 3 ja 4 kohdassa säädetään, ei rajoita toimivaltaisten viranomaisten mahdollisuutta saada voimassaolevan lainsäädännön mukaisesti laskutus- tai liikennetietoja riitojen ja erityisesti yhteenliittämiseen tai laskutukseen liittyvien riitojen ratkaisemiseksi.”
17. Direktiivin 9 artiklan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”9 artikla
Poikkeukset
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että on avoimia menettelyjä, joita käyttäen yleisen televerkon ja/tai yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoaja voi ohittaa kutsuvan linjan tunnistuksen eston:
a) väliaikaisesti, jos tilaaja pyytää ilkivaltaisten puhelujen tai häirintäsoittojen jäljittämistä; tässä tapauksessa yleisen televerkon ja/tai yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoajan on tallennettava soittavan tilaajan tunnistustiedot ja annettava nämä tiedot käytettäväksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”
18. Direktiivin liitteessä määrätään seuraavaa:
”LIITE
Käsiteltävät tiedot
Seuraavia tietoja voidaan käsitellä 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tarkoitusta varten:
Tiedot, jotka sisältävät:
– tilaajan laitteen numeron tai yksilöinnin,
– tilaajan osoitteen ja laitteen tyypin,
– laskutusajanjaksolta laskutettavien yksikköjen kokonaismäärän,
– vastaanottavan tilaajan numeron,
– puhelujen ja/tai siirretyn tietomäärän tyypin, aloitusajan ja keston,
– puhelun/palvelun päivämäärän,
– muita maksua koskevia tietoja kuten ennakkomaksu, osamaksut, kytkeminen irti verkosta ja muistutukset.)
B Kansallinen oikeus
19. TKG:n 11.5 §:n 1 momentissa säädetään tietojen poistamista eli nimettömäksi tekemistä koske vasta pääsäännöstä, sen 2 momentissa säädetään tästä tehtävistä poikkeuksista ja 3 momentissa säädetään, että täytäntöönpanosäännökset annetaan kuninkaan asetuksella.
20. TKG:n 11.5 §:n 1 momentin mukaan yleisen televerkon ja yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoajan on huolehdittava siitä, että henkilötietoja ja yksityiselämään liittyviä tietoja suojataan jokaisen puhelun jälkeen poistamalla tai tekemällä nimettömiksi liikennetiedot, jotka koskevat tilaajaa tai käyttäjää ja joista määrätään tarkemmin kuninkaan asetuksella.
21. TKG:n 11.5 §:n 2 momentissa säädetään, että 1 momentista poiketen liikennetietojen käsittely on sallittua,
a. jos se on tarpeen tilaajan eli sen henkilön laskuttamiseksi, joka on palvelun tarjoajaan nähden velvoittautunut maksamaan laskun, tai yhteenliittämismaksujen tai tiettyjen liittymien laskuttamiseksi
b. jos se on tarpeen sen mahdollistamiseksi, että palvelun tarjoaja voi tehdä markkinatutkimuksen tai myydä omia telepalvelujaan, edellyttäen, että tilaaja tähän suostuu
c. jos se on tarpeen riitojen ratkaisemiseksi – – tai – –
d. jos se on liikenteenhallinnan kannalta tarpeen
e. jos se on tarpeen sen vuoksi, että asiakkaille voidaan antaa heitä itseään koskevia tietoja
f. jos se on tarpeen petosten paljastamiseksi
g. kun se lain nojalla on sallittua.
22. TKG:n 11.5 §:n 3 momentin mukaan tämän pykälän täytäntöönpanosäännökset annetaan kuninkaan asetuksella, jolla tämän sääntelyn sisällöstä määrätään tarkemmin. Se voi koskea ainoastaan tietoja, joita voidaan käsitellä yhdessä liikennetietojen kanssa, niitä aikarajoja, joissa käsittely on sallittua ja niitä henkilöitä, joiden tehtäväksi käsittely saadaan antaa.
V Asianosaisten esittely ja asian arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
23. Alankomaat katsoo, että komission kanne on perusteeton siltä osin kuin siinä väitetään, että direktiivin 6 artiklan 2–5 kohta on pantu epäasianmukaisesti täytäntöön TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla.
1.
Asianosaisten lausumat
24. Alankomaat väittää, että kanteessa määritelty riidan kohde käsittää neljä kanneperustetta, nimittäin ensinnäkin sen, että direktiivin 6 artiklan 1 kohta on pantu puutteellisesti täytäntöön TKG:n 11.5 §:n 1 momentilla, toiseksi sen, että direktiivin 6 artiklan 2–5 kohtaa ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla, kolmanneksi sen, että direktiivin 6 artikla on pantu puutteellisesti täytäntöön, koska TKG:n 11.5 §:n 3 momentin mukaisia täytäntöönpanotoimenpiteitä ei ole annettu eli toteutettu, ja neljänneksi sen, ettei direktiivin 9 artiklan a alakohtaa ole lainkaan täytäntöönpantu. Toista kanneperustetta ei tässä mielessä kuitenkaan mainita komission perustellussa lausunnossa. Komission kanteessa siis laajennetaan riidan kohdetta siitä, mikä se oli oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, mistä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aiheutuu kanteen tutkimatta jättäminen.
25. Perustellussa lausunnossa ei oteta kantaa Alankomaiden 8.1.2001 päivätyssä vastauksessa esitettyyn väitteeseen, jonka mukaan direktiivin 6 artiklan 2–5 kohta on täytäntöönpantu. Koska perustellussa lausunnossa ei ole minkäänlaista konkreettista mainintaa, Alankomaiden on mahdotonta käyttää puolustautumisoikeuksiaan. Komission on lisäksi näytettävä toteen konkreettinen rikkominen, mutta se on vedonnut ainoastaan Alankomaiden epäselvään sääntelyyn eikä konkreettiseen rikkomiseen. Lopuksi se on vasta suullisessa käsittelyssä, eikä oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, vedonnut siihen, että direktiivin 6 artiklan 4 kohdalla annetaan sen 6 artiklan 2 ja 3 kohdan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
26. Komissio sitä vastoin katsoo, että sen kanteessa on vain kaksi kanneperustetta, nimittäin ensinnäkin kanneperuste, jossa se katsoo, ettei niitä säännöksiä, jotka vaaditaan direktiivin 6 artiklan voimaansaattamiseksi kansallisessa oikeudessa, ole annettu, tai että niitä ei ainakaan ole ilmoitettu, ja kanneperuste, jonka mukaan niitä säännöksiä, jotka vaaditaan direktiivin 9 artiklan voimaansaattamiseksi kansallisessa oikeudessa, ei ole annettu, tai että niitä ei ainakaan ole ilmoitettu. Molempiin kanneperusteisiin on vedottu koko ajan, joten kanne on kokonaisuudessaan otettava tutkittavaksi.
27. Perustellussa lausunnossa rajoittaudutaan kuitenkin esittämään direktiivin 6 artiklaan nojautuvia lausumia koskeva yleinen yhteenveto, sillä se on muotoiltu samoin kuin Alankomaiden 8.1.2001 päivätyssä ”vastineeseen annetussa vastauksessa”, jossa Alankomaat käsitteli samalla tavoin yleisesti direktiivin 6 artiklan täytäntöönpanoa. Näin ollen perusteltua lausuntoa on luettava yhdessä virallisen huomautuksen kanssa, sillä perustellussa lausunnossa viitataan juuri siihen. Direktiivin 6 artiklaan nojautuvia lausumia koskeva yleinen yhteenveto sisältää joka tapauksessa kaikki ne kohdat, joihin on kuhunkin vedottu jo virallisessa lausunnossa, eikä perustellun lausunnon sanamuodon perusteella voida päätellä, että komissio olisi halunnut luopua tästä perusteesta.
2.
Asian arviointi
28. Asianosaiset ovat erimielisiä pääasiallisesti siitä, onko kanteen kohdetta laajennettu suhteessa perusteltuun lausuntoon. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ja yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tästä seuraisi, ettei uusia kanneperusteita tutkittaisi: jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohde rajataan näin ollen oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, joten kanne voi perustua ainoastaan perustellussa lausunnossa esitettyihin väitteisiin eikä sitä saada siitä laajentaa.(4)
29. Se, että Alankomaat katsovat kanteen kohdetta luvattomasti laajennetun, kun taas komissio on tästä toista mieltä, johtuu lähtökohtaisesti siitä, että ne käsittävät kanneperusteen käsitteen eri tavoin. Jos komission näkemykseen, jonka mukaan perustana on direktiivin artiklan puutteellinen täytäntöönpano, yhdyttäisiin, kanne voitaisiin ongelmitta ottaa tutkittavaksi, sillä komission perustellussa lausunnossa käsitellään kiistatta direktiivin 6 artiklan täytäntöönpanoa, joten tämä ”kanneperuste” oli jo alun perin olemassa. Jos taas yhdyttäisiin Alankomaiden näkemykseen, jonka mukaan kukin yksittäinen moite on kanneperuste, perustellun lausunnon sanamuodon huomioiden ei olisi mitenkään varmaa, että siihen sisältyi ”kanneperuste”, jonka mukaan televiestintälain TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla ei panna asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 6 artiklan 2–5 kohtaa.
30. Näin ollen herää ennen kaikkea kysymys siitä, a) miten laajasti tai suppeasti kanneperusteen käsite on ymmärrettävä, kun asiassa on in concreto esitetty kaksi tai neljä kanneperustetta. Tämän jälkeen on tarvittaessa kysyttävä, b) oliko moite, jonka mukaan televiestintälain 11.5 §:n 2 momentilla ei panna asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 6 artiklan 2–5 kohtaa, todellakin riittävästi yksilöity perustellussa lausunnossa.
a)
Kanneperusteen käsite
31. Kanneperusteen käsitteen on perustuttava niin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan ja sitä edeltävän menettelyn rakenteeseen kuin niiden päämäärään ja tarkoitukseenkin. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on tältä osin todettu, että EY 226 artiklassa määrätyn oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena on suojata asianomaisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia erityisesti antamalla sille oikeus tulla kuulluksi; tavoitteena on, että jäsenvaltioille ilmoitetaan siitä menettelystä, johon komissio katsoo jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen perustuvan, ja että sille annetaan mahdollisuus täyttää yhteisön oikeuden mukaiset velvoitteensa tai riitauttaa komission moite.(5) Jotta jäsenvaltiolla olisi tämä mahdollisuus, komission on esitettävä moitteensa jo virallisessa huomautuksessa tai viimeistään perustellussa lausunnossa riittävän selkeästi ja yksityiskohtaisesti.(6) Sen pitää selvästi ilmaista, mitä yhteisön oikeuden säännöksiä asianomainen jäsenvaltio on komission mielestä rikkonut ja mihin tosiseikkoihin ja näkemyksiin tämä käsitys perustuu.(7) Näin rajattua kanteen kohdetta ei sittemmin voida laajentaa.(8)
32. Koska EY 226 artiklan tavoitteena on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisten poistaminen ja koska jäsenvaltiolla pitää jo oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana olla mahdollisuus poistaa noudattamatta jättäminen, tämän edellytyksenä on se, että jäsenvaltiolle ilmoitetaan siitä konkreettisesta menettelystä, jolla se on jättänyt velvoitteensa noudattamatta. Tästä syystä – ja suojellakseen kyseisen jäsenvaltion puolustautumisoikeuksia – yhteisöjen tuomioistuin edellyttää, että komission oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn kuluessa laatimista kirjelmistä ilmenevät niiden yhteisön oikeuden säännösten lisäksi, joita jäsenvaltio on sen mielestä rikkonut, myös yksityiskohtaisesti ja yhdenmukaisesti ne tosiseikat ja näkemykset, joihin tämä käsitys perustuu.(9) Nämä konkreettiset tosiseikat ja komission esittämät oikeudellisesti perustellut moitteet huomioon ottaen yhteisöjen tuomioistuin kanneperusteiden valossa tutkii, onko jäsenvaltion menettely ollut yhteensoveltuvaa yhteisön oikeuden kanssa.
33. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohde ei kuitenkaan perustu ainoastaan komission päätelmiin – siis viime kädessä sen esittämiin kanneperusteisiin (nyt esillä olevassa asiassa toteamukseen, jonka mukaan direktiivin 6 ja 9 artiklaa ei ole täytäntöönpantu) – vaan myös konkreettisiin tosiseikkoihin, oikeudelliseen arviointiin ja komission sen nojalla tekemiin päätelmiin. Tästä seuraa, että oikeudenkäynnissä esitettävä kanneperuste tai esitettävät kanneperusteet määräytyvät näin ollen ratkaisevasti komission esittämien yksittäisten, tosiseikkoihin perustuvien oikeudellisten moitteiden mukaan.(10) Yhteisöjen tuomioistuin määrää ne tutkittuaan, mihin ja kuinka moneen erilaiseen toimenpiteeseen jäsenvaltion on ryhdyttävä palauttaakseen perustamissopimuksen mukaisen tilan. EY 226 artiklan päämääränä ja tarkoituksena on, että kanneperustetta tulkitaan suppeasti ja yhdenmukaisesti yksittäisten oikeudellisten moitteiden kanssa.
34. Nyt esillä olevassa asiassa, kuten Alankomaat perustellusti huomauttaa,(11) on esitetty neljä erisisältöistä kanneperustetta, joissa viitataan direktiivin ja kansallisen täytäntöönpanotoimenpiteen eri säännöksiin. Alankomaiden pitäisi siis vastata neljällä erillisellä toimella, jos yhteisöjen tuomioistuin vahvistaisi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen tältä osin. Nyt esillä olevassa asiassa on kuitenkin lähdettävä liikkeelle neljästä kanneperusteesta, joihin komission on koko asian käsittelyn ajan pitäydyttävä.
b)
Riittävän selvä ja yksityiskohtainen moite
35. Lähdettäessä liikkeelle siitä, että olemassa on neljä kanneperustetta, on kysyttävä, onko komissio pitänyt kiinni riittävän selvästi ja yksityiskohtaisesti siitä perustellussa lausunnossa esittämästään moitteesta, jonka mukaan TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla ei ole pantu direktiivin 6 artiklan 2–5 kohtaa asianmukaisesti täytäntöön. Jos näet Alankomaat olisi oikeassa väittäessään, ettei toista kanneperustetta ollut esitetty perustellussa lausunnossa, se voisi katsoa, että komissio on luopunut tästä moitteesta, kuten se oli luopunut direktiivin 11 ja 12 artiklan täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskevista moitteistakin. Tällöin nimittäin kanteessa laajennettaisiin riidan kohdetta perustellussa lausunnossa esitetystä kohteesta tavalla, jota ei voida hyväksyä.(12) Lopuksi Alankomaat moittii komissiota siitä, että se on vasta suullisessa käsittelyssä, eikä jo oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä, todennut, että direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa annetaan vain direktiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
36. Alankomaat toteaa edelleen, ettei kannetta voida tältäkään osin ottaa tutkittavaksi, koska perustellussa lausunnossa vedotaan vain televiestintälain epäselvään sanamuotoon eikä mihinkään konkreettiseen rikkomiseen, ja koska siinä ei oteta kantaa niihin huomautuksiin, jotka Alankomaat oli esittänyt 8.1.2001 päivätyssä kirjelmässään direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdan täytäntöönpanosta. Alankomaat katsoo, että sen puolustautumismahdollisuuksia on näin rajoitettu tavalla, jota ei voida hyväksyä.(13)
37. Yhteisöjen tuomioistuin on säännönmukaisesti asettanut perustellulle lausunnolle suuremmat tarkkuusvaatimukset kuin viralliselle huomautukselle, joka voi sisältää vain ensimmäisen lyhyen moitteita koskevan yhteenvedon.(14) Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että lyhytkin perusteltu lausunto voi olla riittävä, jos yksityiskohtaiset huomautukset on esitetty jo virallisessa huomautuksessa ja jos perustellussa lausunnossa viitataan niihin.(15) Joka tapauksessa perustellussa lausunnossa olevat epätarkkuudet luetaan komission viaksi, ja ne voivat aiheuttaa sen, ettei kanteen epätarkkoja osia oteta tutkittaviksi.(16) Ratkaisevaa on, että näissä asiakirjoissa esitetyt moitteet ovat riittävän selvät ja yksityiskohtaiset siten, että asianomaisella jäsenvaltiolla on mahdollisuus käyttää puolustautumisoikeuksiaan. Jäsenvaltiolle on oltava selvää, mitä vastaan sen on puolustauduttava.(17)
38. Komissio myöntää esittäneensä perustellussa lausunnossaan vain yleisen yhteenvedon direktiivin 6 artiklaa koskevista lausumista, mutta katsoo, että kaikki yksittäiset moitteet on esitetty jo virallisessa lausunnossa. Nyt esillä olevassa asiassa riidanalaiseen seikkaan, joka liittyy direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdan täytäntöönpanoon, viitataan perustellussa lausunnossa vain kun komissio ilmoittaa, että sen käsityksen mukaan ainoastaan direktiivin 6 artiklan 2–4 kohdassa säädetään sen 6 artiklan 1 kohdasta tehtävistä poikkeuksista.(18) Lisäksi seuraavan kohdan molemmilla virkkeillä voidaan katsoa viitattavan kaikkiin niihin lausumiin, joita virallisessa huomautuksessa esitetään direktiivin 6 artiklan täytäntöönpanosta, siis myös toiseen kanneperusteeseen.(19)
39. On varmaa, että tässä kohdassa tarkoitetaan komission edelleen katsovan, ettei direktiivin 6 artiklan 5 kohdassa säädetä poikkeuksesta 6 artiklan 1 kohtaan ja että komissio oli huomauttanut Alankomaille virallisessa huomautuksessa, että se on täytäntöönpannut direktiivin 6 artiklan 5 kohdan tämän artiklan 1 kohdasta tehtävänä poikkeuksena. Voidaan myös todeta, että, toisin kuin Alankomaat väittää, kanneperustetta ei ole tarpeen syventää tai täsmentää, koska Alankomaat on viralliseen huomautukseen antamassaan kirjallisessa vastauksessa ottanut sen kannan, jota komissio jo tässä huomautuksessaan pitikin Alankomaiden kantana ja jonka se nimenomaisesti totesi olevan yhteensoveltumaton direktiivin kanssa. Näin saatettiin tehdä se päätelmä, että nyt esillä olevassa asiassa riitti viittaus tältä osin yksityiskohtaiseen viralliseen huomautukseen.
40. Nyt esillä olevassa asiassa riidanalaisesta kanneperusteesta puuttuu nimenomaan selvä viittaus viralliseen huomautukseen. Komissio vain ilmoittaa, että se on virallisessa huomautuksessaan todennut, ettei 6 artiklaa ole kokonaan täytäntöönpantu. Se ei mainitse kolmea konkreettista moitetta eikä se edes yleisellä tasolla nimenomaisesti viittaa virallisessa lausunnossa oleviin lausumiin. Ainoat perustellussa lausunnossa esitetyt seikat, joita kokonaisuutena tarkastellen voitaisiin pitää viittauksena nyt riidanalaiseen moitteeseen, jakautuvat kahteen eri kohtaan eivätkä siis ole yhteydessä toisiinsa. Komissio on sekä virallisessa huomautuksessa että perustellussa lausunnossa esittänyt hyvin epäyhdenmukaisia lausumia siitä, millä 6 artiklan 2–5 kohdan säännöksellä poiketaan 1 kohdasta. Osittain se pitää varsinaisena poikkeuksena vain 2 kohtaa, osittain 2 ja 3 kohtaa ja osittain – perustellussa lausunnossa – 2, 3 ja 4 kohtaa. Komission esitystapa ei siis antanut Alankomaille selvää kuvaa ja perustellun lausunnon sanamuoto viittaa siihen, että myös komissio on tällä välin alkanut nähdä enemmän uusia poikkeuksia kuin aiemmin ja lähestyy näin ollen Alankomaiden kantaa. Komissio on perustellussa lausunnossaan hiljaisesti luopunut direktiivin 11 ja 12 artiklaa koskevista moitteistaan, joten Alankomaat saattoi odottaa samaa direktiivin 6 artiklan osalta.
41. Komission jatkuvasti esittämän kannan voitaisiin hyvällä tahdolla katsoa ilmenevän perustellusta lausunnosta. Alankomaiden ei kuitenkaan voida edellyttää lukeneen sitä hyvällä tahdolla, joten se ei näin ollen täytä niitä edellytyksiä, jotka EY 226 artiklassa yhteisöjen tuomioistuimen tulkintakäytännön mukaan asetetaan. Komission perustellussa lausunnossa esittämät lausumat saavat olla lyhyitä, mutta niillä on yksiselitteisesti ilmaistava sen kanta siten, ettei sen sisällöstä ole mitään epäselvyyttä. Edellä esitetyn analyysin perusteella voidaan todeta, ettei perusteltu lausunto ole riittävän selvä tältä osin. Komission kanteen tätä kanneperustetta ei siis oteta tutkittavaksi.
42. Jos yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin päätyisi tämän kysymyksen osalta edellä esitetystä eroavaan päätelmään, on huomautettava, ettei Alankomaiden esittämiä tämän kanteen osan tutkimattajättämistä koskevia muita väitteitä voida hyväksyä. Kuten jo totesin, Alankomaiden 8.1.2001 päivättyyn kirjelmään ei ollut tarpeen vastata yksityiskohtaisesti, vaan riittävää olisi ollut selvä viittaus virallisessa huomautuksessa esitettyihin lausumiin.(20) Lisäksi lausumat, joita komissio esitti perustellussa lausunnossa, olivat riittävän selviä mahdollistamaan sen, että Alankomaat saattoi käyttää puolustautumisoikeuksiaan, kuten Alankomaat 8.1.2001 päivätyssä kirjelmässä itsekin toteaa. Komissio on virallisessa huomautuksessaan riittävästi täsmentänyt sen menettelyn, jolla se katsoi Alankomaiden syyllistyneen rikkomiseen, ja näin siis pelkkä epäselvää sääntelyä koskeva moite olisi riittänyt, sillä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä edellytetään, että direktiivit pannaan täytäntöön riittävän täsmällisesti, selvästi ja avoimesti.(21) Kun komissio on suullisessa käsittelyssä todennut, että direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa annetaan 2 ja 3 kohtaa koskevat yksityiskohtaiset soveltamissäännökset, se on vain syventänyt tuohon mennessä esittämiään oikeudellisia perusteluja eikä esittänyt uutta kanneperustetta. Komissio oli jo virallisessa huomautuksessa ilmoittanut, että 4 kohdassa viitataan sen edellä oleviin numeroihin.
3.
Päätelmä
43. Kanne on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin komissio väittää TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla pantavan epäasianmukaisesti täytäntöön direktiivin 6 artiklan 2–5 kohta. Muilta osin kanne tutkitaan.
B Perusteltavuus
44. Komission mukaan Alankomaat on rikkonut EY:n perustamissopimuksen ja direktiivin mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole asetetussa määräajassa ensinnäkään pannut direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa TKG:n 11.5 §:n 1 momentilla kokonaan täytäntöön, toiseksi koska se on pannut direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdan epäasianmukaisesti täytäntöön TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla, kolmanneksi koska direktiivin 6 artiklaa ei ole pantu kokonaan täytäntöön, sillä TKG:n 11.5 §:n 3 momentin mukaisia täytäntöönpanosäännöksiä ei ole annettu tai niistä ei ole ilmoitettu, ja neljänneksi koska 9 artiklan a alakohtaa ei ole lainkaan pantu täytäntöön.
45. Velvollisuus panna direktiivi täytäntöön säädetyssä ajassa perustuu EY 10 artiklan 1 kohtaan yhdessä EY 249 artiklan 3 kohdan kanssa ja myös direktiivin 15 artiklan 1 kohtaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 24.10.1998. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se on perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(22)
1.
Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan a alakohdan täytäntöönpano
46. Alankomaat ei kiistä komission väitettä, jonka mukaan se on jättänyt noudattamatta sille EY:n perustamissopimuksessa ja riidanalaisessa direktiivissä asetetut velvoitteet, koska se ei ole asetetussa määräajassa saattanut direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa eikä 9 artiklan a alakohtaa ollenkaan tai ainakaan kokonaan kansallisen oikeutensa osaksi. Vaikka direktiivin 9 artiklan a alakohdan kansallisia täytäntöönpanosäännöksiä ei ilmeisesti ole ollenkaan annettu, on kiistatonta, että 6 artiklan 1 kohta on täytäntöönpantu TKG:n 11.5 §:n 1 momentilla, vaikka siinä säädetäänkin vain, että poistettavista tiedoista tullaan määräämään kuninkaan asetuksella. Koska tällaista asetusta ei tähän mennessä ole annettu, direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa asetettuja edellytyksiä vastaavaa tietojen poistamisvelvollisuutta ei ole.
47. Tästä seuraa, että jäsenyysvelvoitteita on jätetty noudattamatta, koska direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa ja 9 artiklan a alakohtaa ei ole pantu täytäntöön.
2.
Direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdan täytäntöönpano TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla
48. Edellä todettiin, ettei tätä kanneperustetta oteta tutkittavaksi. Sen varalta, että yhteisöjen tuomioistuin päätyisi tutkittavaksi ottamista koskevan kysymyksen osalta toisenlaiseen lopputulokseen, seuraavassa käsitellään vastaavia oikeudellisia kysymyksiä.
a)
Asianosaisten lausumat
49. Komission mukaan ainoista varsinaisista poikkeuksista direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädettyyn tietojen poistamista tai niiden nimettömiksi tekemistä koskevaan periaatteeseen säädetään sen 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa. Niiden jälkeen tulevassa 6 artiklan 4 kohdassa annetaan vain 2 ja 3 kohtaa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, eikä siinä säädetä lisäpoikkeuksista 1 kohtaan. Muussa tapauksessa olisi 4 kohdassa olevat ”poikkeukset” pitänyt muotoilla huomattavasti suuremmalla tarkkuudella. Käsite ”liikenteenhallinta” on niin laaja, että se voi kattaa mitä vain. Myöskään 5 kohtaan ei selvästikään sisälly minkäänlaisia poikkeuksia 1 kohtaan. Direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdan säännökset on TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla sitä vastoin täytäntöönpantu itsenäisinä poikkeuksina 6 artiklan 1 kohdasta. Tällainen täytäntöönpano ei kuitenkaan ole yhdenmukainen direktiivin kanssa.
50. Alankomaat sitä vastoin katsoo, että direktiivin 6 artiklan 2-5 kohta sisältää kukin itsenäisen poikkeuksen 6 artiklan 1 kohtaan ja että näin ollen TKG:n 11.5 §:n 2 momentin säännökset soveltuvat yhteen direktiivin kanssa. Direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa säädetään poikkeuksesta 1 kohtaan siitä syystä, ettei 4 kohdassa määritetä ainoastaan henkilöpiiriä, eli että siinä ei anneta yksityiskohtaisia soveltamissääntöjä, vaan – kuten myös 2 ja 3 kohdassa – ilmoitetaan ne tarkoitukset, joihin liikennetietoja saadaan käyttää. Nämä poikkeukset ovat tarpeen esimerkiksi televiestinnässä esiintyvien häiriöiden poistamiseksi tai laskutusväärinkäytösten estämiseksi. Alankomaat toteaa vielä, että komission lausumat eivät ole selviä, koska se katsoo osin direktiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa, osin 6 artiklan 4 kohdassa säädettävän poikkeuksista. Direktiiviä ei kuitenkaan ole laadittu selvästi – mihin Alankomaat on vedonnut jo direktiivin 2002/58/EY 6 artiklan laadintatöiden aikana – ja se jättää Alankomaille tulkinnanvaraa.
b)
Arviointi
51. Molemmat asianosaiset pitävät direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa perussääntelynä, jonka mukaan televiestintäalan henkilötiedot on poistettava tai tehtävä nimettömiksi puhelun jälkeen. Samalla tavoin molemmat asianosaiset katsovat, että TKG:n 11.5 §:n 1 momentilla pannaan täytäntöön – vaikkakin epätäydellisesti – tämä direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa ilmaistu periaate. Ne ovat yksimielisiä vielä siitäkin, että TKG:n 11.5 §:n 2 momentissa säädetään poikkeuksesta TKG:n 11.5 §:n 1 momenttiin tai direktiivin 6 artiklan 1 kohtaan. Riidanalaista on vain se, missä määrin TKG:n 11.5 §:n 2 momentissa säädetyt poikkeukset perustuvat direktiivin 6 artiklan 2–5 kohtaan. Tältä osin ei ole päästy yksimielisyyteen, sillä komission mukaan vain 6 artiklan 2 kohdassa säädetään aidosta poikkeuksesta 6 artiklan 1 kohtaan, kun taas Alankomaat katsoo 6 artiklan 2–5 kohdassa säädettävän 1 kohdasta tehtävistä todellisista poikkeuksista.
52. Näiden toisistaan eroavien näkökantojen merkitystä voidaan selventää vertaamalla TKG:n 11.5 §:n 2 momenttia direktiivin 6 artiklan niihin kohtiin, joihin poikkeukset Alankomaiden mukaan perustuvat. Kun TKG:n 11.5 §:n 2 momentissa säädetään, että TKG:n 11.5 §:n 1 momentista poiketen tietojenkäsittely
– on sallittua tilaajan ynnä muiden laskuttamista varten (TKG:n 11.5 §:n 2 momentin a alakohta), tämä poikkeus perustuu selvästi direktiivin 6 artiklan 2 kohtaan, jossa sallitaan tietojenkäsittely ”tilaajalaskutusta – – varten”
– on sallittua telepalvelun tarjoajan omien telepalvelujen markkinoimiseksi (TKG:n 11.5 §:n 2 momentin b alakohta), tämä poikkeus perustuu selvästi direktiivin 6 artiklan 3 kohtaan, jossa sallitaan tietojenkäsittely telepalvelun tarjoajan ”omien telepalvelujen markkinoimiseksi”
– on sallittua liikenteenhallinnassa, jotta asiakkaille voitaisiin antaa tietoja, tai väärinkäytösten paljastamiseksi (TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohta), tämä poikkeus perustuu selvästi direktiivin 6 artiklan 4 kohtaan, jossa sallitaan tietojenkäsittely ”liikenteenhallintaa, asiakastiedusteluja, petosten paljastamista” varten
– on sallittua tarvittavassa laajuudessa riitojen ratkaisemiseksi (TKG:n 11.5 §:n 2 momentin c alakohta), tämä poikkeus perustuu selvästi direktiivin 6 artiklan 5 kohtaan, jossa sallitaan tietojenkäsittely ”riitojen ja erityisesti yhteenliittämiseen tai laskutukseen liittyvien riitojen ratkaisemiseksi”
– on sallittua, jos se on lain nojalla sallittua (TKG:n 11.5 §:n 2 momentin g alakohta), joten tämän poikkeuksen täytyy perustua 6 artiklan 2–5 kohtaan.
53. Ennen kuin siis voidaan tutkia, säädetäänkö direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdassa todellakin sen 6 artiklan 1 kohdassa säädetystä periaatteesta tehtävistä sellaisista poikkeuksista, joihin TKG:n 11.5 §:n 2 momentissa säädetyt poikkeukset voidaan perustaa, on tarpeen selventää direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa määrättyä periaatetta. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa määritetään ensinnäkin eräs tietojen laji, henkilöitä koskevat ”liikennetiedot”, ja säädetään sitten, että nämä tiedot on puhelun päätyttyä poistettava tai tehtävä nimettömiksi.
54. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan henkilöitä koskevia liikennetietoja ovat kaikki sellaiset ”tilaajia ja käyttäjiä koskevat liikennetiedot, jotka yleisen televerkon ja/tai yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoaja tallentaa”. Yksinkertaisemmin sanottuna liikennetietoja ovat kaikki sellaiset tiedot, joita puhelun aikana syntyy, jotka yleisesti saatavilla olevan telepalvelun tarjoaja tallentaa ja jotka voivat koskea henkilöitä.
55. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa annetaan käyttöohjeeksi periaate, jonka mukaan kaikki liikennetiedot on ”poistettava tai tehtävä nimettömiksi puhelun jälkeen”. Direktiivin tietosuojaa koskevalla tavoitteella, joka voidaan päätellä sen perustelukappaleista,(23) ja sen 6 artiklan 2 kohdassa annetulla luvalla tallentaa tietyn ajanjakson aikana tietoja ”tilaajalaskutusta” varten, on tehty selväksi, että ilmaisulla ”puhelun jälkeen” voidaan ymmärtää tarkoitettavan ainoastaan ”välittömästi puhelun jälkeen”. Toisin sanoen periaate kuuluu seuraavasti: kaikki liikennetiedot on poistettava tai tehtävä nimettömiksi välittömästi puhelun jälkeen.
56. Tästä perusperiaatteesta, jonka mukaan liikennetiedot on poistettava tai tehtävä nimettömiksi, tehtävistä mahdollisista poikkeuksista on todettava, että direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa olevassa tätä koskevassa kohdassa olevalla maininnalla ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2, 3 ja 4 kohdan säännösten soveltamista” tarkoitetaan, että näissä kohdissa säädetään edellä mainitusta periaatteesta tehtävistä poikkeuksista. Sama pätee myöskin 6 artiklan 5 kohdan alkuosaan, jonka mukaan ”mitä 1, 2, 3 ja 4 kohdassa säädetään, [ei rajoita toimivaltaisten viranomaisten] mahdollisuutta – – ”, jolla myös viitataan 6 artiklan 1 kohdassa säädetystä velvollisuudesta tehtäviin poikkeuksiin. On siis yksityiskohtaisesti tutkittava, missä laajuudessa 6 artiklan 2–5 kohdassa todellakin säädetään poikkeuksista 6 artiklan 1 kohdassa määrättyyn velvollisuuteen ja missä laajuudessa niillä voidaan tukea TKG:n 11.5 §:n 2 momentin säännöstä.
i)
Direktiivin 6 artiklan 2 kohta ja TKG:n 11.5 §:n 2 momentin a alakohta
57. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdalla on samanlainen rakenne kuin 6 artiklan 1 kohdalla. Siinä säädetään ensin yhdestä tietotyypistä, tilaajalaskutusta varten tarvittavista direktiivin liitteessä tarkoitetuista tiedoista (jäljempänä liitteessä tarkoitetut tiedot) ja sallitaan sitten niiden rajoitettu käsittely. Liitteessä tarkoitetut tiedot(24) jakaantuvat kahdenlaisiin, tilaajalaskutuksen kannalta erityisen merkityksellisiin tietoihin: yhtäältä niihin liikennetietoihin, jotka voidaan 6 artiklan 1 kohdan(25) mukaan tallentaa, ja toisaalta asiakastietoihin ja muihin laskutustietoihin.(26)
58. Vaikka direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa sallitaan nimenomaisesti liitteessä tarkoitettujen henkilötietojen käsittely tietyn ajanjakson aikana laskutusta varten, tämä on mahdollista vain silloin, kun tietoja ei ole poistettu eikä tehty nimettömiksi puhelun jälkeen. Direktiivin 6 artiklan 2 kohtaan sisältyy siis aito poikkeus 6 artiklan 1 kohdassa säädetystä perustavaa laatua olevasta velvollisuudesta, mutta se koskee vain liitteessä tarkoitettuja tietoja vain tietyn ajanjakson ajan, ja näitä tietoja voivat käsitellä vain tietyt henkilöt, joista säädetään 6 artiklan 4 kohdassa, jota on tässä luettava yhdessä 6 artiklan 2 kohdan kanssa.(27)
59. Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa ja TKG:n 11.5 §:n 2 momentissa säädetyt poikkeukset ovat niiden tarkoitus – tilaajalaskutus erilaisista telepalveluista – huomioiden samanlaisia. TKG:n 11.5 §:n 2 momentissa ei kuitenkaan direktiivin 6 artiklan 2 kohdan tavoin rajoiteta käytettävissä olevia tietoja direktiivin liitteessä tarkoitettuihin tietoihin, siinä ei ajallisesti rajoiteta käyttöä eikä määritetä niiden henkilöiden ryhmää, jotka voivat toimia 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuina henkilöinä. TKG:n mukaisella sääntelyllä tehdään siis direktiiviä useampia poikkeuksia tietojen poistamista tai nimettömäksi tekemistä koskevasta periaatteesta.
60. Tässä tapauksessa ei auta se, että TKG:n 11.5 §:n 2 momentin säännöksiä tietojen käytön yleisistä rajoituksista tulkittaisiin direktiivin mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivit on nimittäin täytäntöönpantava riittävän tarkasti, selvästi ja avoimesti. Direktiiveissä asetetut velvoitteet on näin ollen taattava kansallisessa oikeudessa niin tarkasti ja selvästi, että oikeusvarmuus voidaan taata.(28) TKG:n 11.5 §:n 2 momentin a alakohta ei yksin täytä tätä selvyyden ja tarkkuuden vaatimusta. TKG:n 11.5 §:n 3 momentin täytäntöönpanosäännökset mahdollistavat varmasti ”tarvittavat” rajoitukset direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa edellytetyin tavoin. Näitä säännöksiä ei kuitenkaan ole annettu.
61. Näin ollen direktiivin 6 artiklan 2 kohtaa ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön TKG:n 11.5 §:n 2 momentin a alakohdalla.
ii)
Direktiivin 6 artiklan 3 kohta ja TKG:n 11.5 §:n 2 momentin b alakohta
62. Direktiivin 6 artiklan 3 kohdan sanamuodolla, jonka mukaan telepalvelun tarjoaja voi tilaajan suostumuksella omien telepalvelujensa markkinoimiseksi käsitellä ”2 kohdassa tarkoitettuja tietoja”, viitataan selvästi vain liitteessä tarkoitettuihin tietoihin, joihin puolestaan viitataan direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa. Näin ollen 3 kohdassa annetaan toinenkin mahdollisuus – 2 kohdassa säädetyn ajanjakson aikana – käyttää liitteessä tarkoitettuja tietoja, joita ei ole poistettu tai tehty nimettömiksi. Sillä ei kuitenkaan anneta mitään muuta mahdollisuutta poiketa 6 artiklan 1 kohdassa säädetystä velvollisuudesta poistaa tai tehdä nimettömiksi liikennetiedot.
63. Toisin kuin direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa, TKG:n 11. 5 §:n 2 momentin b alakohdassa ei sen sanamuodon mukaan säädetä ainoastaan liitteessä tarkoitetuista tiedoista, joiden käyttö on sallittua tietyn ajanjakson ajan, vaan lisäksi ilman rajoituksia kaikista TKG:n 11.5 §:n 1 momentissa ja direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista liikennetiedoista. Siinä ei myöskään ole rajattu sitä henkilöryhmää, jolla direktiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla on käsittelyoikeus.(29) Myös tältä osin televiestintälailla – vaikka sen tarkoitus on sama ja vaikka siinä edellytetään tilaajan antavan suostumuksensa tietojenkäsittelyyn – sallitaan enemmän poikkeuksia poistamista ja nimettömäksitekemistä koskevasta velvollisuudesta kuin direktiivillä. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin b alakohdan säännös ei ilman TKG:n 11.5 §:n 3 momentissa mainittujen täytäntöönpanotoimien toteuttamista täytä niitä edellytyksiä, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien riittävän selvälle ja tarkalle täytäntöönpanolle.(30)
64. Näin ollen TKG:n 11.5 §:n 2 momentin b alakohdalla ei siis panna asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 6 artiklan 3 kohtaa.
iii)
Direktiivin 6 artiklan 4 kohta ja TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohta
65. Asianosaisten kesken on riidanalaista juuri se, mahdollistetaanko direktiivin 6 artiklan 4 kohdalla, jossa säädetään tietojenkäsittelystä muihin tarkoituksiin – liikenteenhallinta, asiakastiedustelut ja petosten paljastaminen – kaikkien 1 kohdassa mainittujen liikennetietojen käsittely, vai annetaanko siinä vain yksityiskohtaisia sääntöjä liitteessä tarkoitettujen tietojen käsittelystä. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohdassa sallitaan TKG:n 11.5 §:n 1 momentissa ja direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen liikennetietojen käsittely näitä tarkoituksia varten ilman rajoituksia. Tällä saatetaan rikkoa direktiiviä, jos komissio on oikeassa katsoessaan, että direktiivin 6 artiklan 4 kohdalla ei todellakaan sallita 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen liikennetietojen muunlaista käsittelyä ja että siinä vain annetaan liitteessä tarkoitettujen tietojen käsittelyä koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
66. Minun on ensinnäkin huomautettava, että direktiivin 6 artiklan 4 kohta ei ole selvästi laadittu. Siinä mainitaan nimittäin vain ne tarkoitukset – joihin Alankomaat on poikkeuksia perustellessaan vedonnut – joita varten liikenne- ja laskutustietojen käsittely ylipäätään saadaan antaa määrätyn henkilöryhmän tehtäväksi. Tämä puhuu komission sen näkemyksen puolesta, jonka mukaan kyse olisi pelkkien 2 ja 3 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen antamisesta. Toisaalta 6 artiklan 4 kohdassa mainitaan ”liikenteenhallinnan”, ”asiakastiedustelujen” ja ”petosten paljastamisen” kaltaisia tarkoituksia, joita ei esiinny 2 tai 3 kohdassa. Sitä paitsi 4 kohdassa lähdetään siitä, että ”[käsittelyä] saa suorittaa ainoastaan kyseisten toimien vaatimassa laajuudessa”, ja ilmaistaan näin, että tietojenkäsittely on sallittua näitä tarkoituksia varten niiden vaatimassa laajuudessa. Tämä taas näyttää olevan ristiriidassa Alankomaiden esittämän sen tulkinnan kanssa, jonka mukaan kyse on lisäpoikkeuksista. Koska viittauksella näihin tarkoituksiin ja käytön rajoittamisella vaadittuun laajuuteen ei olisi mitään mieltä komission tarkoittamassa tulkinnassa, on yhdyttävä Alankomaiden näkemykseen siitä, että 4 kohdan mukaan tietojenkäsittely on mahdollista myös näitä tarkoituksia varten.
67. Toisin kuin komissio väittää, 4 kohdalla ei anneta pelkkiä yksityiskohtaisia soveltamissääntöjä, vaan lisäksi myös poikkeuksia koskevat säännöt. Voidaan kuitenkin kysyä, minkä tietojen käsittely 4 kohdassa mahdollistetaan, määrätäänkö siinä 2 kohdan tavoin ”aidosta poikkeuksesta” 1 kohdassa määrättyyn poistamis- ja nimettömäksitekemisvelvollisuuteen, vaiko 3 kohdan tavoin vain epäaidosta lisäpoikkeuksesta. Jos ”liikenne- ja laskutustietojen” käsittely on 6 artiklan 4 kohdan mukaan mahdollista mainittuja tarkoituksia varten, ratkaisevaa on, mitä 4 artiklassa tarkoitetuilla ”liikennetiedoilla” ja ”laskutustiedoilla” on ymmärrettävä tarkoitettavan. Tällöin on mahdollista esittää kaksi tulkintavaihtoehtoa.
68. Ensimmäisessä mahdollisessa tulkinnassa 4 kohdassa tarkoitetut ”liikennetiedot” samaistetaan 1 kohdassa tarkoitettuihin liikennetietoihin ja 4 kohdassa tarkoitetut ”laskutustiedot” samaistetaan 2 kohdassa tarkoitettuihin laskutustietoihin, eli siis liitteessä tarkoitettuihin tietoihin. Tässä tapauksessa 4 kohta Alankomaiden mukaan mahdollistaisi liitteessä tarkoitettujen tietojen käsittelyn lisäksi myös ”aitona poikkeuksena” kaikkien 1 kohdassa tarkoitettujen liikennetietojen käsittelyn. Direktiivin 6 artiklan 4 kohdan tämä kohta voisi olla TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohdalla käyttöön otetun järjestelmän perusta.
69. Toisessa mahdollisessa tulkinnassa 4 kohdassa mainituilla sekä ”liikennetiedoilla” että ”laskutustiedoilla” viitataan liitteessä tarkoitettuihin tietoihin. Tämä on mahdollista, koska liitteessä tarkoitetut tiedot, kuten edellä todettiin,(31) käsittävät osaksi 1 kohdassa tarkoitetut liikennetiedot ja osaksi asiakastiedot ja muut maksutiedot. Direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetut ”liikennetiedot” olisi samaistettava liitteessä tarkoitettuihin liikennetietoihin ja 4 kohdassa mainitut ”laskutustiedot” kuuluisivat liitteessä tarkoitettuihin asiakastietoihin ja muihin maksutietoihin. Tällöin 4 kohtaan sisältyisi vain ”epäaito poikkeus” 1 kohdassa määrätystä perusvelvollisuudesta, koska muut liikennetiedot kuuluisivat edelleen poistamista ja nimettömäksitekemistä koskevan velvollisuuden alaan ja muihin tarkoituksiin saataisiin käyttää vain liitteessä tarkoitettuja, poikkeuksen alaan kuuluvia tietoja. Näin ollen 6 artiklan 4 kohta ei voisi olla TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohdalla käyttöön otetun järjestelmän perusta.
70. Ensimmäisen tulkintavaihtoehdon puolesta puhuu ensinnäkin se, että sillä annetaan selkeä rakenne 6 artiklalle. Alankomaat on suullisessa käsittelyssä todennut tästä, että vaikka esimerkiksi asianmukainen liikenteenhallinta on yleensä mahdollista myös nimettömiksi tehtyjen liikennetietojen nojalla, nimettömiksi tehtyjen liikennetietojen käyttäminen on kuitenkin tarpeellista rajoitetuissa hauissa, kun tilaaja ilmoittaa häiriöstä tai petosepäilystä. Myös tämä näyttää tukevan ensimmäistä vaihtoehtoa.
71. Tästä tulkinnasta aiheutuvat seuraukset panevat kuitenkin epäilemään, onko 6 artiklalla todellakin tällainen rakenne. Tämän tulkinnan mukaan 4 kohdassa säädetään 2 kohdan tavoin lisäksi ”aidosta poikkeuksesta” 1 kohdassa asetettuun velvollisuuteen poistaa tiedot tai tehdä ne nimettömiksi. Toisin kuin 2 kohdassa, 4 kohdassa ei kuitenkaan määrätä niitä tietoja, jotka saadaan olla poistamatta tai tekemättä nimettömiksi, eikä siinä myöskään säädetä – edelleen toisin kuin 2 kohdassa – näiden tietojen käyttämisen ajallisesta rajoittamisesta. ”Liikenteenhallinnan”, ”asiakastiedustelujen” ja ”petosten paljastamisen” käsitteiden nojalla on myöskin hankalaa määrittää niitä rajoja, joiden avulla voitaisiin selvästi päättää, mitä tietoja ei ”varovaisuussyistä” poistettaisi siitä syystä, että niiden käyttö johonkin näistä tarkoituksista saattaa vielä olla tarpeen; tämän tulkinnan mukaan 4 kohta on eräänlainen yleissäännös, joka johtaisi 1 kohdassa säädetyn periaatteen ad absurdum. Näin ollen ja ottaen huomioon sen, että direktiivillä pyritään tietosuojan takaamiseen, on epäilyksenalaista, voidaanko 4 kohdassa olevan mitä niukimman liikennetietoja koskevan maininnan nojalla johtaa näin laajalle ulottuva poikkeus 1 kohdassa säädetystä periaatteesta.
72. Alankomaiden edustajat ovat ottaneet kantaa liikennetietojen käytön tarpeellisuuteen vain tilaajanumeroiden osalta. Toisella tulkintatavalla taataan tilaajanumeroiden ja muiden liitteessä tarkoitettujen tietojen käyttö. Alankomaat ei ole osoittanut, että muiden 1 kohdassa mainittujen liikennetietojen käyttäminen olisi – direktiivin liitteessä olevassa laajassa luettelossa olevien tietojen lisäksi – tarpeen 4 kohdassa mainittuihin tarkoituksiin. Ensimmäistä tulkintavaihtoehtoa on näin ollen pidettävä parempana, koska se ”epäaitona poikkeuksena” soveltuu yhteen direktiivin tietosuojaa koskevan tavoitteen kanssa ja vastaa näin käytännön vaatimuksia. Lopuksi tämän vaihtoehdon puolesta puhuvat myös ne tulkintaperiaatteet, joiden mukaan periaatetta (1 kohdassa säädettyä tietosuojan periaatetta) on – mahdollisuuksien mukaan – tulkittava laajasti ja (seuraavissa kohdissa säädettyjä) poikkeuksia suppeasti.
73. Samalla edelleen on mahdollista sekä 1 kohdassa mainittujen nimettömiksi tehtyjen liikennetietojen käyttäminen 4 kohdassa mainittuihin tarkoituksiin – esimerkiksi petosten paljastamiseen – että puhelun aikana nimettömiksi tekemättä jätettyjen liikennetietojen käsittely, sillä 1 kohdassa säädetään vasta puhelun jälkeisestä poistamis- ja nimettömäksitekemisvelvollisuudesta.
74. Direktiivin 6 artiklan 4 kohtaa on kaiken kaikkiaan tulkittava siis siten, että sillä sallitaan siinä määritellyn henkilöryhmän käsittelevän vain liitteessä mainittuja tietoja liikenteenhallintaa, asiakastiedusteluihin annettavia vastauksia ja petosten paljastamista varten vain tarvittavassa laajuudessa ja vain sen ajanjakson ajan, jona liitteessä tarkoitettujen tietojen käsittelyn on 2 kohdan yleissäännöksen mukaan tapahduttava. Koska 4 kohdassa mainitaan 2 ja 3 kohdassa säädetyt tarkoitukset, sillä on katsottava säänneltävän kaikkia mainittuja tarkoituksia, ja siinä siis annetaan – kuten komissiokin on todennut – 2 ja 3 kohtaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt rajaamalla käsittelyyn oikeutettujen henkilöiden ryhmä ja sallitun käytön laajuus.
75. Sitä vastoin TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohdassa ei rajata direktiivin liitteessä tarkoitettujen tietojen käsittelyä siten, että niitä saataisiin käyttää ainoastaan tietyn ajanjakson ajan, vaan siinä sallitaan TKG:n 11.5 §:n 1 momentissa ja direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kaikkien liikennetietojen kaikenlainen käyttö ilman ajallisia rajoituksia. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohdassa ei myöskään rajoiteta tietojenkäsittelyä vain direktiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun henkilöryhmän tehtäväksi, sillä tämä rajoitus oli tarkoitus toteuttaa TKG:n 11.5 §:n 3 momentissa tarkoitetuilla täytäntöönpanotoimenpiteillä. Vaikka direktiivin 6 artiklan 4 kohta ja TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohta saattavatkin olla tarkoitustensa ja niillä sallitun tietojenkäytön laajuuden osalta yhteneväisiä, televiestintälain sanamuodolla mennään kuitenkin selvästi direktiivissä sallittua käyttöä pidemmälle eikä se siis ole niiden edellytysten mukainen, jotka yhteisöjen tuomioistuin on asettanut direktiivien riittävän selvälle ja tarkalle täytäntöönpanolle.(32)
76. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin d, e ja f alakohdalla ei siis panna asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 6 artiklan 4 kohtaa.
iv)
Direktiivin 6 artiklan 5 kohta ja TKG:n 11.5 §:n 2 momentin c alakohta
77. Direktiivin 6 artiklan 5 kohdassa oleva ilmaisu ”ei rajoita” voidaan järkevästi ottaen ymmärtää vain siten, että jäljempänä seuraavassa 5 kohdan tekstissä säädetään poikkeuksista 6 artiklan 1–4 kohdan säännöksiin. Näin ollen 5 kohdalla, toisin kuin edellä olevien 1–4 kohdan säännöksillä, mahdollistetaan se, että muu henkilöryhmä (toimivaltaiset viranomaiset) käsittelee ”liikenne- ja laskutustietoja” tiettyä tarkoitusta (riitojen ratkaisemista) varten tietyssä muodossa (vain tietoja saadakseen, ei niitä käsitelläkseen).
78. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin c alakohdassa sallitaan kaikkien liikennetietojen käsittely riitojen ratkaisemista varten, mikä tietysti on direktiivin 6 artiklan 5 kohdan tavoitteen mukaista, mutta, täytäntöönpanosäännösten puuttuessa, sillä ei määritetä direktiivin määräysten mukaisesti käsittelyyn oikeutettujen henkilöiden ryhmää eikä käsittelyn muotoa. Jo tästä syystä direktiiviä ei ole täytäntöönpantu yhteisöjen tuomioistuimen vaatimin tavoin riittävän selvästi ja täsmällisesti.(33)
79. Asianosaiset ovat erimielisiä myös direktiivin 6 artiklan 5 kohdassa olevan ilmaisun ”liikenne- ja laskutustiedot” tulkinnasta ja niistä seurauksista, joita tällä tulkinnalla on Alankomaiden oikeusjärjestelmälle. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin c alakohdassa säädetään tältä osin kaikkien TKG:n 11.5 §:n 1 momentissa ja direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjen tietojen käsittelystä, mikä saattaa merkitä sitä, että silläkin rikotaan direktiiviä.
80. Näin ollen 5 kohta aiheuttaa samoja ongelmia kuin aiemmin 4 kohta, ja siihen voidaan soveltaa samoja tulkintavaihtoehtoja, nimittäin siten, että ensiksi katsottaisiin 5 kohdan olevan sellainen ”aito poikkeus” 1 kohdasta, joka mahdollistaa sen, että 5 kohdassa tarkoitettu henkilöryhmä saa laajasti tietoja petosten paljastamista varten, tai toiseksi siten, että 5 kohdan katsottaisiin olevan sellainen ”epäaito poikkeus” 1 kohdasta, joka mahdollistaa sen, että 5 kohdassa tarkoitettu henkilöryhmä saa tietoja vain liitteessä tarkoitetuista tiedoista.(34)
81. Kun ensimmäistä tulkintavaihtoehtoa, ”aitoa poikkeusta”, tutkitaan lähemmin, 6 artiklan 4 kohdan valossa on yhä vaikeampi määrittää, mitkä tiedot eivät kuulu poistamis- ja nimettömiksitekemisvelvollisuuden alaisuuteen. Direktiivin 6 artiklan 5 kohdan ilmaisulla ”riitojen ratkaisemiseksi” ilmaistaan vain ”yleinen tavoite”, jota on tarpeen tulkita. Vasta yksittäistä riita-asiaa käsiteltäessä voidaan selvittää, mitkä tiedot ovat arvioinnin kannalta merkityksellisiä. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, että riita-asiat ovat mitä erilaisimpia ja että ne eivät ilmaisun ”erityisesti” vuoksi rajoitu vain ”yhteenliittämiseen tai laskutukseen liittyviin riitoihin”, mistä tahansa tiedosta voi tulla merkityksellinen.
82. Jos direktiivin 6 artiklan 5 kohdassa kuitenkin katsottaisiin säädettävän aidosta poikkeuksesta sen 1 kohtaan, 1 kohdassa määrätystä periaatteesta, jonka mukaan liikennetiedot on poistettava tai tehtävä nimettömiksi, ei jäisi jäljelle mitään, sillä kaikki tiedot olisi säilytettävä mahdollisten myöhempien riitojen ratkaisemista varten. Tällainen tulkinta johtaisi direktiivin 6 artiklan koko sääntelyn ad absurdum eikä se myöskään olisi yhteensoveltuva direktiivin tietosuojaa koskevan tavoitteen eikä niiden sääntöjen mukainen, joilla säännellään säännön ja poikkeuksen välistä suhdetta. Se on siis hylättävä.
83. Näin ollen jäljellä on vain toinen tulkintavaihtoehto, jonka mukaan direktiivin 6 artiklan 5 kohdassa säädetty poikkeus on ymmärrettävä siten, että 4 kohdassa määrätyn henkilöryhmän lisäksi myös toimivaltaisten viranomaisten palveluksessa olevan henkilöstön on voitava käsitellä liitteessä tarkoitettuja tietoja riitojen ratkaisemiseksi, siis myös muita kuin 2–4 kohdassa määrättyjä tarkoituksia varten. Ajanjaksojen kesken ei voi esiintyä konfliktia, sillä 2 kohdan mukaan liitteessä tarkoitettujen tietojen käsittelylle varattu ajanjakso päättyy vasta sitten, kun oikeudelliset kiistat on selvitetty.
84. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin c alakohdalla sallitaan, kuten jo todettiin, ilman ajallisia rajoituksia TKG:n 11.5 §:n 1 momentissa ja direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen liikennetietojen kaikenlainen käsittely. Direktiivin säännöksiä on siis rikottu muullakin tavoin.
85. Näin ollen TKG:n 11.5 §:n 2 momentin c alakohdalla ei asianmukaisesti täytäntöönpanna direktiivin 6 artiklan 5 kohtaa.
v)
Direktiivin 6 artiklan 2–5 kohta ja TKG:n 11.5 §:n 2 momentin g alakohta
86. TKG:n 11.5 §:n 2 momentin g alakohdan säännöksen viittaus siihen, että liikennetietoja voidaan lain nojalla käsitellä muullakin tavoin, ei saa tukea direktiivin 6 artiklasta. Koska direktiivillä kuitenkin sallitaan perustavanlaatuisesta poistamis- ja nimettömäksitekemisvelvollisuudesta tehtävän vain jo mainitut poikkeukset, TKG:n 11.5 §:n 2 momentin g alakohdan säännös voi olla direktiivin mukainen vain, jos sillä varmistetaan, että kaikki siinä viitatut oikeudelliset säännökset vastaavat jotakin direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdassa säädettyä poikkeusta. Tämä seikka ei riittävän selvästi ja tarkasti ilmene tästä säännöksestä, joten se ei täytä yhteisöjen tuomioistuimen direktiivien täytäntöönpanolle asettamia vaatimuksia.(35)
87. Näin ollen TKG:n 11.5 §:n 2 momentin g alakohdalla ei asianmukaisesti täytäntöönpanna direktiivin 6 artiklan 2–5 kohtaa.
3.
Direktiivin 6 artiklan täytäntöönpano TKG:n 11.5 §:n 3 momentilla.
a)
Asianosaisten lausumat
88. Komissio katsoo jäsenyysvelvoitteiden jääneen noudattamatta, sillä vaikka TKG:n 11.5 §:n 3 momentissa säädetään TKG:n 11.5 §:n täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamisesta, näitä toimenpiteitä ei ole kuitenkaan toteutettu tai niitä ei ainakaan ole ilmoitettu komissiolle.
89. Alankomaat tosin myöntää, ettei kyseisiä täytäntöönpanotoimenpiteitä ole toteutettu. Tästä huolimatta se väittää, että kannetta ei tältä osin pidä ottaa tutkittavaksi, sillä näiden toimenpiteiden toteuttaminen on tällä välin osoittautunut tarpeettomaksi. Tällä välin on myös annettu direktiivi 2002/58/EY, jolla kumottiin nyt esillä olevassa asiassa riidanalaisena oleva direktiivi 97/66/EY 31.10.2003 lähtien ja jonka Alankomaat saattaa täytäntöönpanna jopa ennen tätä ajankohtaa. Näin ollen Alankomaiden hallitus on päättänyt täytäntöönpanna direktiivin 2002/58/EY vielä valmisteluvaiheessa olevalla tulevalla lailla, jolla oli alun perin tarkoitus täytäntöönpanna direktiivi 97/66/EY. Tästä ei aiheudu ongelmia, koska molempien direktiivien 6 artiklat ovat aineellisesti samansisältöiset ja direktiivin 2002/58/EY 6 artiklalla tarjotaan jopa korkeampi suojelun taso kuin direktiivin 97/66/EY 6 artiklalla. (Korvaavan) direktiivin 2002/58/EY 6 artiklan täytäntöönpano velvoittaa Alankomaat joka tapauksessa ipso facto täytäntöönpanemaan vielä direktiivin 97/66/EY 6 artiklankin. Komission tämä moite on siis merkityksetön. Kannetta ei siis tältä osin oteta tutkittavaksi.
b)
Asian arviointi
90. Aluksi on todettava, että nyt kyseessä oleva komission moite, joka koskee TKG:n 11.5 §:n 3 momenttia, on itsenäinen kanneperuste, jossa ei ainoastaan toisteta TKG:n 11.5 §:n 1 momenttiin liittyvää nuhdetta. TKG:n 11.5 §:n 1 momentin täytäntöönpanosäännöstä koskeva moite liittyy yksinomaan kysymykseen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan poistettavista tiedoista, kun taas TKG:n 11.5 §:n 3 momentissa mainit tujen täytäntöönpanotoimenpiteiden pitäisi mahdollistaa TKG:n 11.5 §:n 2 momentin yksityiskohtaisempi sääntely, koska ne liittyvät 6 artiklan koko soveltamisalaan.
91. On kiistatonta, ettei Alankomaat ole toteuttanut TKG:n 11.5 §:n 3 momentin mukaisia täytäntöönpanotoimenpiteitä määräpäivään mennessä. Tästä ei aiheudu ongelmia vain siinä tapauksessa, että oikeusjärjestelmällä jo taataan direktiivin riittävä täytäntöönpano. Kuten jo todettiin, näin ei ole asian laita. Toteuttamatta jääneillä täytäntöönpanotoimenpiteillä olisi tätä tilannetta voitu muuttaa – jättämällä lakiin tulkinnanvaraa – ainakin osittain, ja ne olisivat olleet lopullisen arvioinnin kannalta merkityksellisiä. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan myös täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamattajättämistä on pidettävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisenä.(36)
92. Alankomaiden lausumat herättävät kysymyksen siitä, vaikuttaako direktiivin 2002/58/EY antaminen tähän perustavanlaatuiseen arviointiin, toisin sanoen, rajoittavatko direktiivin 2002/58/EY esivaikutukset Alankomaiden velvollisuutta panna direktiivin 97/66/EY 6 artikla täydellisesti täytäntöön.
93. Näin ei selvästikään ole. Direktiivistä 2002/58/EY ilmenee, että direktiivin 97/66/EY voimassaolo päättyi vasta 31.10.2003 ja että viimeksi mainittu näin oli sovellettavaa oikeutta tuohon asti. Jo tästäkään syystä direktiivi 2002/58/EY ei ennen sen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymistä voi vaikuttaa direktiivillä 97/66/EY asetettuihin velvollisuuksiin. Kuten Alankomaat on aiheellisesti huomauttanut, koska 6 artikla on sisällöltään olennaisesti sama molemmissa direktiiveissä, direktiivin 97/66/EY 6 artiklaa täytäntöönpantaessa pannaan ainakin osittain täytäntöön direktiivi 2002/58/EY. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että uusi direktiivi, jolla muutetaan olennaisesti siihenastista oikeustilaa, ei vaikuta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä olemassa olleisiin velvollisuuksiin.(37) Näin ollen jäsenvaltioilla ei ole oikeutta vedota vast’edes annettaviin yhteisön säädöksiin perustellakseen voimassa olevan yhteisön oikeuden noudattamatta jättämistä.
94. Näin ollen jäsenvaltioilla oli direktiivin 2002/58/EY voimaantuloon saakka velvollisuus panna direktiivin 97/66/EY 6 artikla kokonaisuudessaan täytäntöön. Alankomaat olisi voinut toteuttaa nämä täytäntöönpanotoimenpiteet joko lainmuutoksella tai antamalla täytäntöönpanosäännökset. Koska oikeustilaa ei kuitenkaan ole mitenkään muutettu, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa arviointia ei sitäkään voida muuttaa.
95. Näin ollen on todettava, että koska Alankomaat on täytäntöönpannut direktiivin 6 artiklan TKG:n 11.5 §:n 3 momentilla, se on jättänyt jäsenyysvelvoitteensa noudattamatta.
4.
Loppupäätelmät
96. On todettava, ettei Alankomaat ole antanut direktiivin 9 artiklan täytäntöönpanon edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, ettei se ole täydellisesti ja asianmukaisesti täytäntöönpannut 6 artiklan 1 kohtaa ja ettei se ole täydellisesti täytäntöönpannut 6 artiklaa kokonaisuudessaan, koska se ei ole toteuttanut TKG:n 11.5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä. Komission kanne on näiltä osin perusteltu. Sitä vastoin niiltä osin kuin komissio väittää, että Alankomaat olisi pannut direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdan epäasianmukaisesti täytäntöön TKG:n 11.5 §:n 2 momentilla, kannetta ei voida ottaa tutkittavaksi. Toissijaisissa vaatimuksissa esitetyistä huomautuksista huolimatta komissio ei ole esittänyt tätä kanneperustetta riittävän selvästi perustellussa lausunnossaan.
VI Oikeudenkäyntikulut
97. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdassa määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdassa määrätään kuitenkin, että jos osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista kuluistaan. Lisäksi 69 artiklan 5 kohdassa todetaan, että kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan, jollei oikeudenkäyntikulujen korvaamista vaadita.
98. Koska komissio on nyt esillä olevassa asiassa työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja koska Alankomaiden kuningaskunta on edellä esitetyn arvioinnin mukaan hävinnyt kolme neljästä kanneperusteesta, sen on korvattava kolme neljäsosaa komission oikeudenkäyntikuluista. Koska Alankomaat ei ole vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, asianosaisten on vastattava muista omista kuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
99. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että asia ratkaistaisiin seuraavasti:
1) Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole antanut henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla 15 päivänä joulukuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/66/EY 9 artiklan noudattamisen edellyttämiä lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, koska se ei ole saattanut tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa täydellisesti ja asianmukaisesti voimaan kansallisessa oikeudessaan ja koska se ei ole antanut tämän direktiivin 6 artiklan täytäntöönpanemiseksi tarvittavia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä. Muilta osin kanne jätetään tutkittavaksi ottamatta.
2) Alankomaiden kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan kolme neljäsosaa komission oikeudenkäyntikuluista. Komissio vastaa muista omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)   –	EYVL 1998, L 24, s. 1.
(3)   –	EYVL L 201, s. 37.
(4)   –	Ks. asia C-152/98, komissio v. Alankomaat, tuomio 10.5.2001 (Kok. 2001, s. I-3463, 23 kohta).
(5)   –	Ks. asia C-439/99, komissio v. Italia, tuomio 15.1.2002 (Kok. 2002, s. I-305, 10–12 kohta).
(6)   –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainittu asia C-439/99, tuomion 10–12 kohta.
(7)   –	Ks. asia C-52/90, komissio v. Tanska, tuomio 31.3.1992 (Kok. 1992, s. I-2187, 17–18 kohta); asia C-347/88, komissio v. Kreikka, tuomio 13.12.1990 (Kok. 1990, s. I-4747, 24 kohta) ja asia 325/82, komissio v. Saksa, tuomio 14.2.1984 (Kok. 1984, s. 777, 8 ja 9 kohta); ks. mm. julkisasiamies Lenzin 11.2.1992 antama ratkaisuehdotus asiassa C-52/90, komissio v. Tanska (Kok. 1992, s. I-2187, 21 kohta ja sitä seuraavat kohdat, 38 kohta ja sitä seuraavat kohdat ja 42–45 kohta) sekä julkisasiamies Tesauron 23.5.1990 antama ratkaisuehdotus asiassa C-347/88, komissio v. Kreikka (Kok. 1990, s. I-4764, 8 ja 11 kohta sekä 13–16 kohta).
(8)   –	Ks. edellä 28 kohta.
(9)   –	Ks. edellä 31 kohta.
(10)   –	Ks. myös yhdistetyt asiat 19/60, 21/60, 2/61 ja 3/61, Société Fives Lilles ym. v. korkea viranomainen, tuomio 15.12.1961 (Kok. 1961, s. 613), alaviitteessä 7 mainitut asiat ja ratkaisuehdotukset ja Günther, Werner, Die Präklusion neuer Angriffs-, Verteidingungs- und Beweismittel im Verfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften,
Carl Heymanns, Köln, 1970, s. 21 ja sitä seuraavat sivut.
(11)   –	Ks. edellä 24 kohta.
(12)   –	Ks. edellä 28 kohta.
(13)   –	Ks. edellä 31 kohta.
(14)   –	Ks. asia C-279/94, komissio v. Italia, tuomio 16.9.1997 (Kok. 1997, s. I-4743, 15 kohta).
(15)   –	Ks. asia C-287/00, komissio v. Saksa, tuomio 20.6.2002 (Kok. 2002, s. I-5811, 21 kohta).
(16)   –	Ks. edellä alaviitteessä 5 mainittu asia C-439/99, tuomion 14 kohta.
(17)   –	Ks. edellä 31 kohta.
(18)   –	Ks. edellä 9 kohta.
(19)   –	Ks. edellä 9 kohta.
(20)   –	Ks. edellä 39 kohta.
(21)   –	Ks. asia C-220/94, komissio v. Luxemburg, tuomio 15.6.1995 (Kok. 1995, s. I-1589, 10 kohta); asia C-217/97, komissio v. Saksa, tuomio 9.9.1999 (Kok. 1999, s. I-5087, 32 kohta); ks. myös jäljempänä 60 kohta.
(22)   –	Ks. mm. asia C-147/00, komissio v. Ranska, tuomio 15.3.2001 (Kok. 2001, s. I-2387, 26 kohta; asia C-364/00, komissio v. Alankomaat, tuomio 7.5.2002 (Kok. 2002, s. I-4177, 8 kohta) ja asia C-351/01, komissio v. Ranska, tuomio 26.9.2002 (Kok. 2002, s. I-8101, 9 kohta).
(23)   –	Ks. edellä 15 kohta.
(24)   –	Ks. edellä 18 kohta.
(25)   –	Nämä tiedot sisältävät ”tilaajan laitteen numeron tai yksilöinnin – – laskutusajanjaksolta laskutettavien yksikköjen kokonaismäärän, vastaanottavan tilaajan numeron, puhelujen ja/tai siirretyn tietomäärän tyypin, aloitusajan ja keston, puhelun/palvelun päivämäärän”.
(26)   –	Nämä tiedot sisältävät ”tilaajan osoitteen ja laitteen tyypin” ja ”muita maksua koskevia tietoja kuten ennakkomaksu, osamaksut, kytkeminen irti verkosta ja muistutukset”.
(27)   –	Ks. jäljempänä 65 kohta ja sitä seuraavat kohdat sekä erityisesti 74 kohta.
(28)   –	Ks. edellä alaviitteessä 21 mainittu asia C-220/94, tuomion 10 kohta ja edellä alaviitteessä 21 mainittu asia C-217/97, tuomion 32 kohta.
(29)   –	Ks. jäljempänä 65 kohta ja sitä seuraavat kohdat, erityisesti 74 kohta.
(30)   –	Ks. edellä 60 kohta.
(31)   –	Ks. edellä 57 kohta.
(32)   –	Ks. edellä 60 kohta.
(33)   –	Ks. edellä 60 kohta.
(34)   –	Ks. edellä 67 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(35)   –	Ks. edellä 60 kohta.
(36)   –	Ks. edellä 45 kohta.
(37)   –	Ks. edellä alaviitteessä 4 mainittu asia C-152/98, tuomion 21 kohta.