62019CC0225
GENERALINIO ADVOKATO
PRIIT PIKAMÄE IŠVADA,
pateikta 2020 m. rugsėjo 9 d. (
1
)
Sujungtos bylos C‑225/19 ir C‑226/19
R. N. N. S. (C‑225/19),
K. A. (C‑226/19)
prieš
Minister van Buitenlandse Zaken
(Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Hagos apylinkės teismas, posėdžiaujantis Harleme, Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Laisvės, saugumo ir teisingumo erdvė – Reglamentas (EB) Nr. 810/2009 – 32 straipsnis – Bendrijos vizų kodeksas – Sprendimas atsisakyti išduoti vizą – Prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisė pateikti skundą dėl šio sprendimo – Teisė į teisminę gynybą – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis – Geras administravimas“
I. Įvadas
1.
Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Hagos apylinkės teismas, posėdžiaujantis Harleme, Nyderlandai) pateikė du prašymus pateikti prejudicinį sprendimą pagal SESV 267 straipsnį dėl 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą (Vizų kodeksas) (
2
), 32 straipsnio, siejamo su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 41 ir 47 straipsniais, išaiškinimo.
2.
Šie prašymai pateikti nagrinėjant du ginčus tarp pareiškėjų pagrindinėse bylose ir Nyderlandų kompetentingų valdžios institucijų dėl to, kad šios institucijos atmetė atitinkamų pareiškėjų prašymus išduoti vizą. Teisingumo Teismui pateiktais prejudiciniais klausimais iš esmės siekiama sužinoti, ar valstybė narė, kuri priima galutinį sprendimą atmesti prašymą išduoti vizą pagal Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalį po to, kai kita valstybė narė pateikė prieštaravimų dėl vizos išdavimo, remdamasi neišvengiama grėsme valstybės narės viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai arba jos tarptautiniams santykiams, savo sprendime dėl atmetimo arba vėliau apskundus šį sprendimą vykstant teismo procesui privalo nurodyti prieštaravimų pateikusią valstybę narę ir tai, kaip ši valstybė narė juos iš esmės pagrindė. Kitas klausimas, iškilęs nagrinėjant ginčus pagrindinėse bylose, yra susijęs su teisių gynimo priemonėmis, kuriomis galima pasinaudoti siekiant užginčyti minėtus prieštaravimus išduoti vizą.
3.
Šios bylos suteikia Teisingumo Teismui dar vieną progą nuspręsti dėl teisės į veiksmingą teisinę gynybą, kylančios iš Chartijos 47 straipsnio, bendros vizų politikos srityje, kurioje atliktas dalinis teisės aktų suderinimas (
3
) ir kurioje valstybių narių procesinei autonomijai dar tenka gana didelis vaidmuo, nors pagal Vizų kodeksą, kaip priemonę, reglamentuojančią vienodų vizų išdavimo, panaikinimo ar atšaukimo sąlygas, iš esmės reikalaujama vienodo taikymo (
4
) iš visų valstybių narių valdžios institucijų – priklausančių tiek vykdomajai, tiek teisminei valdžiai – siekiant užtikrinti nuoseklų šios politikos įgyvendinimą.
4.
Sąjungos teisės aktų leidėjas leido valstybėms narėms pačioms užtikrinti Vizų kodekso nuostatų taikymą atsižvelgiant į atitinkamas jų proceso teisės normas, vis dėlto nustatydamas pareigą laikytis tam tikrų procedūrinių garantijų, kurios pripažįstamos Sąjungos teisės sistemoje ir kuriomis grindžiama teisinės valstybės samprata, t. y. pareiga motyvuoti ir teisė pateikti ieškinį arba skundą. Teisingumo Teismui teks užduotis paaiškinti šių procedūrinių garantijų apimtį ir tai, kaip reikia jas įgyvendinti taikant nacionalinės proceso teisės normas, kai yra apskųstas sprendimas atsisakyti išduoti vizą, kartu atsižvelgiant į bendros vizų politikos srities ypatumus. Taip Teisingumo Teismas ne tik laikysis teisinės valstybės principo, bet ir prisidės prie šia politika siekiamų tikslų įgyvendinimo.
II. Teisinis pagrindas
A. Chartija
5.
Chartijos 41 straipsnis suformuluotas taip:
„1.   Kiekvienas asmuo turi teisę į tai, kad Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai jo reikalus tvarkytų nešališkai, teisingai ir per kiek įmanomai [įmanoma] trumpesnį laiką.
2.   Ši teisė apima:
a)
kiekvieno asmens teisę būti išklausytam prieš taikant bet kokią individualią jam nepalankią priemonę;
b)
kiekvieno asmens teisę susipažinti su savo byla, laikantis teisėto konfidencialumo ir profesinio bei verslo slaptumo;
c)
administracijos pareigą pagrįsti savo sprendimus.
<…>“
6.
Chartijos 47 straipsnio pirmoje pastraipoje įtvirtinta:
„Kiekvienas asmuo, kurio teisės ir laisvės, garantuojamos Sąjungos teisės, yra pažeistos, turi teisę į veiksmingą jų gynybą teisme šiame straipsnyje nustatytomis sąlygomis.“
7.
Chartijos 51 straipsnio 1 dalis suformuluota taip:
„Šios Chartijos nuostatos skirtos Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams, tinkamai atsižvelgiant į subsidiarumo principą, bei valstybėms narėms tais atvejais, kai šios įgyvendina Sąjungos teisę. Todėl jie turi gerbti teises, laikytis principų ir juos taikyti pagal turimus atitinkamus įgaliojimus <…>“
8.
Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Bet koks šios Chartijos pripažintų teisių ir laisvių įgyvendinimo apribojimas turi būti numatytas įstatymo ir nekeisti šių teisių ir laisvių esmės. Remiantis proporcingumo principu, apribojimai galimi tik tuo atveju, kai jie būtini ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrus interesus arba reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti.“
B. Vizų kodeksas
9.
Vizų kodekso 28 ir 29 konstatuojamosiose dalyse pažymima:
„(28)
Šio reglamento tikslų, t. y. nustatyti procedūras ir sąlygas, taikomas išduodant vizas vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją [teritorijas] arba numatomam buvimui jose, neviršijančiam trijų mėnesių per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį, valstybės narės negali deramai pasiekti, o Bendrija gali juos pasiekti geriau, pagal Sutarties 5 straipsnyje nustatytą subsidiarumo principą Bendrija gali patvirtinti priemones. Pagal tame straipsnyje nustatytą proporcingumo principą šiuo reglamentu neviršijama to, kas būtina nurodytam tikslui pasiekti.
(29)
Šiuo reglamentu gerbiamos pagrindinės teisės ir laikomasi principų, visų pirma pripažintų Europos Tarybos Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencija ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija.“
10.
Vizų kodekso 1 straipsnio 1 dalis suformuluota taip:
„Šiuo reglamentu nustatomos procedūros ir sąlygos, taikomos išduodant vizas vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją [teritorijas] arba numatomam buvimui joje [jose], neviršijančiam trijų mėnesių per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį.“
11.
Vizų kodekso 2 straipsnis suformuluotas taip:
„Šio reglamento tikslais taikomos šios sąvokos:
<…>
2)
viza – valstybės narės išduotas leidimas:
a)
vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją [teritorijas] arba numatomam buvimui joje [jose], kurio bendra trukmė neviršija itrijų [trijų] mėnesių per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį nuo pirmo atvykimo į valstybių narių teritoriją [teritorijas] datos;
<…>
3)
vienoda viza – visoje valstybių narių teritorijoje [visose valstybių narių teritorijose] galiojanti viza[.]“
12.
Vizų kodekso 22 straipsnyje nustatyta:
„1.   Valstybė narė gali reikalauti, kad kitų valstybių narių centrinės valdžios institucijos konsultuotųsi su jos centrinės valdžios institucijomis nagrinėdamos prašymus, kuriuos pateikė konkrečių trečiųjų šalių piliečiai arba tokių piliečių konkrečios kategorijos [tokie konkrečių kategorijų piliečiai]. Tokios konsultacijos netaikomos prašymams išduoti oro uosto tranzitines vizas.
2.   Centrinės valdžios institucijos, su kuriomis konsultuojamasi, pateikia galutinį atsakymą per septynias kalendorines dienas nuo konsultacijos prašymo dienos. Jei per šį terminą atsakymas nepateikiamas, tai reiškia, kad jos neturi pagrindo prieštarauti vizos išdavimui.
3.   Valstybės narės praneša Komisijai apie tokių išankstinių konsultacijų reikalavimo įdiegimą ar panaikinimą prieš tokiam sprendimui įsigaliojant. Ši informacija taip pat teikiama vykdant bendradarbiavimą Šengeno klausimais vietos lygiu atitinkamoje jurisdikcijai priklausančioje teritorijoje.
4.   Komisija informuoja valstybes nares apie tokius pranešimus.
5.   Nuo Šengeno konsultavimosi tinklo pakeitimo datos, kaip nurodyta VIS reglamento 46 straipsnyje, išankstinės konsultacijos vykdomos pagal to reglamento 16 straipsnio 2 dalį.“
13.
Vizų kodekso 32 straipsnio 1–3 dalyse nurodyta:
„1.   Nepažeidžiant 25 straipsnio 1 dalies, vizą išduoti atsisakoma:
a)
jei prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo:
<…>
vi)
laikomas keliančiu grėsmę kurios nors valstybės narės viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai, kaip nurodyta Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 19 punkte, arba [jos] tarptautiniams santykiams, visų pirma, kai valstybių narių nacionaliniuose registruose buvo paskelbtas perspėjimas neleisti atvykti dėl tų pačių priežasčių; <…>
2.   Sprendimas dėl atsisakymo, nurodant jo priežastis, prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui pranešamas naudojant VI priede nustatytą standartinę formą.
3.   Prašymą išduoti vizą pateikę asmenys, kuriems buvo atsisakyta išduoti vizą, turi teisę pateikti apeliacinį skundą. Apeliaciniai skundai pateikiami prieš valstybę narę, kuri priėmė galutinį sprendimą dėl prašymo, pagal tos valstybės narės teisę. Valstybės narės prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims suteikia informaciją apie apeliacinių skundų teikimo procedūrą, kaip nurodyta VI priede.“
14.
Vizų kodekso VI priede pateikiama standartinė forma, naudotina priimant sprendimus dėl prašymų išduoti vizą. Dėl sprendimo pagrindimo nustatytas atsisakymo pagrindų sąrašas, kuriame reikia pažymėti atitinkamus langelius. Penktasis atsisakymo pagrindas suformuluotas taip:
„Šengeno informacinė sistema [informacinėje sistemoje] (SIS) yra ____ (nurodyti valstybę narę) paskelbtas perspėjimas neleisti jums atvykti.“
15.
Šeštasis atsisakymo pagrindas suformuluotas taip:
„Viena ar kelios valstybės narės jus laiko keliančiu (-a) grėsmę vienos ar kelių valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai, kaip apibrėžta Reglamento (EB) Nr. 562/2006 (Šengeno sienų kodekso) 2 straipsnio 19 punkte, arba [jų] tarptautiniams santykiams.“
C. VIS reglamentas
16.
2008 m. liepos 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 767/2008 dėl Vizų informacinės sistemos (VIS) ir apsikeitimo duomenimis apie trumpalaikes vizas tarp valstybių narių (toliau – VIS reglamentas) (
5
) 38 straipsnyje nustatyta:
„1.   Nepažeidžiant įsipareigojimo teikti kitą informaciją pagal Direktyvos 95/46/EB 12 straipsnio a punktą, kiekvienas asmuo turi teisę gauti pranešimą apie su juo susijusius duomenis, kurie įrašyti į VIS, ir apie valstybę narę, perdavusią juos į VIS. Tokį priėjimą prie duomenų gali suteikti tik kuri nors valstybė narė. Kiekviena valstybė narė registruoja visus prašymus suteikti tokią teisę.
2.   Kiekvienas asmuo gali paprašyti, kad netikslūs su juo susiję duomenys būtų pataisyti ir kad neteisėtai įrašyti duomenys būtų panaikinti. Atsakinga valstybė narė, laikydamasi savo įstatymų, kitų teisės aktų ir procedūrų, nedelsdama pataiso ir panaikina duomenis.
3.   Jeigu prašymas, kaip nurodyta 2 dalyje, yra adresuotas ne tai valstybei narei, kuri yra atsakinga, valstybės narės, kuriai buvo adresuotas prašymas, institucijos per 14 dienų susisiekia su atsakingos valstybės narės institucijomis. Atsakinga valstybė narė per vieną mėnesį patikrina duomenų tikslumą ir jų tvarkymo VIS sistemoje teisėtumą.
4.   Jeigu išaiškėja, kad duomenys buvo įrašyti į VIS neteisėtai, atsakinga valstybė narė pagal 24 straipsnio 3 dalį pataiso arba panaikina duomenis. Atsakinga valstybė narė nedelsdama raštiškai patvirtina tam asmeniui, kad ji ėmėsi veiksmų su juo susijusiems duomenims pataisyti arba panaikinti.
5.   Jeigu atsakinga valstybė narė nesutinka, kad į VIS įrašyti duomenys yra netikslūs arba kad jie buvo įrašyti neteisėtai, ji nedelsdama raštiškai paaiškina tam asmeniui, kodėl ji nesirengia taisyti arba naikinti su juo susijusių duomenų.
6.   Atsakinga valstybė narė taip pat suteikia tam asmeniui informacijos apie veiksmus, kurių jis gali imtis, jei nesutinka su pateiktu paaiškinimu. Ji informuoja, kaip pateikti tos valstybės narės kompetentingoms institucijoms arba teismams ieškinį arba skundą, įskaitant 41 straipsnio 1 dalyje nurodytų nacionalinių priežiūros institucijų informaciją, ir informuoja apie bet kurią pagalbą, kuri numatyta tos valstybės narės įstatymuose, kituose teisės aktuose ir procedūrose.“
17.
VIS reglamento 40 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Kiekvienoje valstybėje narėje kiekvienas asmuo turi teisę pateikti tos valstybės narės kompetentingoms institucijoms arba kompetentingiems teismams ieškinį arba skundą, jei jam nesuteikiama teisė susipažinti su duomenimis apie jį arba nesuteikiama teisė juos taisyti ar naikinti, kaip numatyta 38 straipsnio 1 ir 2 dalyse.“
III. Faktinės ginčų pagrindinėse bylose aplinkybės, procesas pagrindinėse bylose ir prejudiciniai klausimai
18.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas teigia, kad būtina kreiptis į Teisingumo Teismą su identiškais prašymais priimti prejudicinį sprendimą abiejose bylose, išskyrus aplinkybes, susijusias su individualia pareiškėjų padėtimi.
19.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje C‑225/19, R. N. N. S., yra Egipto pilietis, gyvenantis savo kilmės šalyje. 2017 m. rugpjūčio 28 d. jis susituokė su Nyderlandų piliete.
20.
2017 m. birželio 7 d. jis Minister van Buitenlandse Zaken (užsienio reikalų ministras, Nyderlandai) pateikė prašymą išduoti Šengeno vizą, kad galėtų aplankyti savo būsimus uošvius, gyvenančius Nyderlanduose.
21.
2017 m. birželio 19 d. sprendimu šis ministras jo prašymą atmetė. Sprendimas atsisakyti išduoti vizą buvo grindžiamas tuo, kad viena ar kelios valstybės narės, nagrinėjamu atveju – Vengrija, laiko R. N. N. S. keliančiu grėsmę vienos iš valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 19 punktą, arba jos tarptautiniams santykiams.
22.
2017 m. spalio 31 d. užsienio reikalų ministras atmetė kaip nepagrįstą R. N. N. S. pateiktą skundą dėl šio sprendimo.
23.
2017 m. lapkričio 22 d. R. N. N. S. prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikė skundą dėl pastarojo sprendimo, teigdamas, kad jis negali būti laikomas keliančiu grėsmę vienos iš valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai ar jos tarptautiniams santykiams. Pareiškėjas nurodo, be kita ko, kad jam nesuteikta veiksminga teisinė apsauga, nes jis negali ginčyti užsienio reikalų ministro sprendimo turinio. Šio ministro teigimu, Nyderlanduose negali būti tikrinamas Vengrijos prieštaravimo pagrindo turinys, todėl R. N. N. S. šiuo tikslu turi kreiptis į Vengrijos teismus.
24.
Pareiškėja pagrindinėje byloje C‑226/19, K. A., yra Sirijos pilietė, gyvenanti Saudo Arabijoje. Ji – našlė, kurios vaikai jau pilnamečiai; vienas jų gyvena Švedijoje, o kiti trys – Nyderlanduose.
25.
2018 m. sausio 2 d. K. A. užsienio reikalų ministrui pateikė prašymą išduoti Šengeno vizą, kad galėtų aplankyti savo sūnų, gyvenantį Nyderlanduose.
26.
2018 m. sausio 15 d. sprendimu šis ministras atsisakė išduoti vizą. Šis sprendimas buvo grindžiamas tuo, kad viena ar kelios valstybės narės, nagrinėjamu atveju – Vokietijos Federacinė Respublika, laiko K. A. keliančia grėsmę vienos valstybės narės viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 19 punktą, arba jos tarptautiniams santykiams.
27.
2018 m. gegužės 14 d. užsienio reikalų ministras atmetė kaip nepagrįstą K. A. pateiktą skundą dėl šio sprendimo. Vykstant šio skundo nagrinėjimo procedūrai, pareiškėja paprašė šio ministro, kad jis kreiptųsi į Vokietijos valdžios institucijas dėl išsamesnės informacijos, susijusios su priežastimis, dėl kurių šios institucijos laiko pareiškėją keliančia tokią grėsmę. Vis dėlto, užsienio reikalų ministro teigimu, Vizų kodekse Nyderlandų Karalystei nėra nustatyta pareiga prašyti Vokietijos valdžios institucijų suteikti tokią informaciją.
28.
2018 m. gegužės 28 d. K. A. prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikė skundą dėl pastarojo sprendimo, teigdama, kad ji negali būti laikoma keliančia grėsmę vienos iš valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai ar jos tarptautiniams santykiams. K. A. nurodo, be kita ko, kad jai nesuteikta veiksminga teisinė apsauga, nes ji negali ginčyti sprendimo atsisakyti išduoti vizą pagrindo, kadangi šis suformuluotas pernelyg bendrai. K. A., remdamasi, be kita ko, Chartijos 41 straipsniu, teigia, kad užsienio reikalų ministras turėjo paprašyti Vokietijos valdžios institucijų nurodyti motyvus, kuriais grindžiamas jų sprendimas.
29.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad abiejose bylose dėl pareiškėjų nebuvo paskelbtas nei perspėjimas atsisakyti išduoti vizą Vizų informacinėje sistemoje (VIS), nei perspėjimas neleisti atvykti į Šengeno erdvę Šengeno informacinėje sistemoje (SIS).
30.
Abiejose pagrindinėse bylose kyla klausimas, ar ir kaip pagrindas atsisakyti išduoti vizą, nurodytas Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktyje, gali būti nagrinėjamas apskundus galutinį sprendimą atsisakyti išduoti vizą ir ar tokio pobūdžio nagrinėjimas laikytinas veiksminga teisine gynyba.
31.
Šiomis aplinkybėmis Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Hagos apylinkės teismas, posėdžiaujantis Harleme) nutarė sustabdyti abiejų bylų nagrinėjimą ir dėl kiekvienos iš šių bylų pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar apeliacinis skundas pagal Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalį dėl galutinio sprendimo atsisakyti išduoti vizą pagal Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktį laikytinas veiksminga teisine gynyba pagal [Chartijos] 47 straipsnį toliau nurodytomis aplinkybėmis:
–
valstybė narė sprendimo motyvuose tik nurodė: „Vienoje ar keliose valstybėse narėse Jūs laikomas keliančiu grėsmę vienos ar kelių valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai, kaip nurodyta Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 19 punkte ir (arba) 21 punkte, arba [jų] tarptautiniams santykiams“,
–
nei sprendime, nei vykstant skundų nagrinėjimo procedūrai valstybė narė nenurodo, kokiu konkrečiu pagrindu ar kokiais konkrečiais pagrindais iš keturių Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktyje nurodytų pagrindų yra remiamasi,
–
vykstant skundų nagrinėjimo procedūrai valstybė narė nepateikia nei išsamesnės informacijos, nei išsamesnių motyvų dėl pagrindo ir (arba) pagrindų, kuriais pagrįsti kitos valstybės narės (arba kitų valstybių narių) prieštaravimai, turinio?
2.
Ar pirmame klausime aprašytomis aplinkybėmis užtikrinama teisė į gerą administravimą pagal Chartijos 41 straipsnį, pirmiausia atsižvelgiant į administracijos pareigą motyvuoti savo sprendimus?
3.
a.
Ar atsakymas į pirmą ir antrą klausimus būtų kitoks, jei valstybė narė galutiniame sprendime dėl vizos nurodytų faktiškai esamą ir pakankamai išsamiai aprašytą teisių gynimo priemonės galimybę kitoje valstybėje narėje dėl konkrečiai nurodytos kompetentingos tos kitos valstybės narės (arba tų kitų valstybių narių), kuri (kurios) pateikė Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktyje nurodytus prieštaravimus, institucijos ir pagrindas atsisakyti išduoti vizą gali būti išnagrinėtas taikant šią teisių gynimo priemonę?
b.
Ar norint gauti teigiamą atsakymą į pirmą klausimą, siejamą su 3a klausimu, būtina, kad sprendimo priėmimas per skundų nagrinėjimo procedūrą, vykdomą valstybėje narėje, priėmusioje galutinį sprendimą, ir prieš šią valstybę, būtų atidėtas tol, kol prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo turės galimybę pasinaudoti teisių gynimo priemone kitoje valstybėje narėje (arba kitose valstybėse narėse) ir, jei prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo ja pasinaudoja, kol bus priimtas (galutinis) sprendimas, susijęs su šia teisių gynimo priemone?
4.
Ar įtakos atsakymams į klausimus turi tai, ar (institucijai) valstybėje narėje (arba valstybėse narėse), kuri (arba kurios) pateikė prieštaravimų (arba turi jų) dėl vizos išdavimo, vykstant skundų nagrinėjimo procedūrai dėl galutinio sprendimo dėl prašymo išduoti vizą gali būti suteikta galimybė veikti kaip antrai priešingai proceso šaliai, o ji, turėdama tokį procesinį statusą, galėtų paaiškinti, kokiu pagrindu ir (arba) pagrindais [pagrindu arba pagrindais] remdamasi ji pateikė prieštaravimus?“
IV. Procesas Teisingumo Teisme
32.
2019 m. kovo 5 d. prašymus priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2019 m. kovo 14 d.
33.
Pagrindinių bylų šalys, Nyderlandų, Čekijos, Vokietijos, Italijos, Lietuvos ir Lenkijos vyriausybės bei Europos Komisija per Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnyje nustatytą terminą pateikė rašytines pastabas.
34.
2020 m. balandžio 30 d. taikydamas proceso organizavimo priemonę Teisingumo Teismas paprašė visų suinteresuotųjų asmenų raštu atsakyti į jo klausimus. Rašytinės pastabos dėl šių klausimų buvo pateiktos per nustatytą terminą.
V. Teisinė analizė
A. Pirminės pastabos
1.
Būtinybė vienodai taikyti Vizų kodeksą neatsižvelgiant į tai, kad nėra visiško suderinimo
35.
Prieš pradedant Teisingumo Teismui pateiktų prejudicinių klausimų analizę primintina Vizų kodekso ir šiuo teisės aktu siekiamo tikslo svarba. Vizų kodekso 1 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad šiuo kodeksu nustatomos procedūros ir sąlygos, taikomos išduodant vizas vykti tranzitu per valstybių narių teritorijas arba numatomam buvimui jose, neviršijančiam trijų mėnesių per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį. Jis buvo priimtas siekiant panaikinti anksčiau galiojusias skirtingas nuostatas, pirmiausia kiek tai susiję su esminėmis atvykimo sąlygomis ir procedūrinėmis garantijomis, kaip antai pareiga motyvuoti ir teise pateikti skundą dėl sprendimo atsisakyti išduoti vizą. Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė suderinti šias sąlygas, kad būtų užkirstas kelias palankiausių vizų išdavimo sąlygų paieškoms (angl. visa shopping) ir užtikrintas vienodas požiūris į prašymą išduoti vizą pateikusius asmenis, kaip matyti iš Vizų kodekso 18 konstatuojamosios dalies.
36.
Tačiau akivaizdu, kad nesant visiško šios srities suderinimo kai kurie aspektai, daugiau ar mažiau susiję su vizų išdavimu, priklauso valstybių narių teisėkūros kompetencijai. Tai pirmiausia lemia aplinkybė, kad Sąjunga neįgyvendino kompetencijos, kuria pagal SESV 4 straipsnio 2 dalies j punktą ji dalijasi su valstybėmis narėmis laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės srityje. Be to, valstybių narių kompetencija gali kilti iš aiškios nuorodos į valstybių narių teisę. Galiausiai valstybėms narėms gali būti suteikta diskrecija vykdyti specifines užduotis. Taigi atitinkami Sąjungos ir valstybių narių teisėkūros ar įgyvendinimo įgaliojimai turi būti nustatomi kiekvienu konkrečiu atveju aiškinant reikšmingas nuostatas.
2.
Politiškai jautrus kai kurių aspektų pobūdis
37.
Kaip ir kiekvienas teisėkūros procedūra priimtas aktas, kilęs iš politinio kompromiso, Vizų kodeksas leidžia įžvelgti jautriais laikomus aspektus, kuriuos valstybės narės norėjo reglamentuoti pačios. Iš Vizų kodekso genezės matyti kai kurių aspektų jautrumo požymių, tarp kurių – sprendimo atmesti prašymą išduoti vizą motyvavimas ir prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisė pateikti skundą, kaip tik sudarantys pagrindinių bylų dalyką (
6
).
38.
Tačiau, kaip minėta šios išvados įvade, tai nereiškia, kad valstybės narės turi būti atleistos nuo pareigos laikytis procedūrinių garantijų, nustatytų Chartijos 47 straipsnyje, kai jos įgyvendina Sąjungos teisę, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį. Kita vertus, būtina atsižvelgti į bendros vizų politikos srities ypatumus ir į valstybių narių nurodytus saugumo sumetimus, kuriais gali būti pateisinami proporcingi minėtų procedūrinių garantijų ribojimai.
B. Dėl pirmojo klausimo
1.
Bendrieji aspektai
a)
Kaltinimai, kuriuos pareiškėjai pagrindinėse bylose pateikia valstybėms narėms
39.
Pirmuoju prejudiciniu kausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar nacionalinės valdžios institucijos sprendimu atsisakyti išduoti vizą dėl atsisakymo pagrindo, nurodyto Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktyje, atsižvelgiama į teisę į veiksmingą teisinę gynybą, užtikrinamą Chartijos 47 straipsniu, jei apie šį sprendimą prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui pranešta naudojant standartinę formą, pateikiamą Vizų kodekso VI priede, pagal šio kodekso 32 straipsnio 2 dalį. Kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pagal šią standartinę formą negalima nei išskirti įvairių grėsmių rūšių, nurodytų Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktyje ir taikomų įvairiais atvejais, nei gauti tikslios informacijos, susijusios su pagrindo arba pagrindų, kuriais grindžiamas kitos valstybės narės prieštaravimas, turiniu ar motyvu, nes valstybė narė, turinti priimti galutinį sprendimą, iš esmės gali tik pažymėti šios standartinės formos šeštąjį langelį.
40.
Teisingumo Teismui pateiktas prašymas patikrinti atitinkamų Vizų kodekso nuostatų ir su jomis susijusios administravimo praktikos suderinamumą su Chartijos 47 straipsniu paaiškinamas tuo, kad pareiškėjai pagrindinėse bylose kaltina nacionalines valdžios institucijas, pirma, nepakankamai motyvavus sprendimus atsisakyti išduoti vizą ir, antra, užkirtus jiems kelią įgyvendinti savo teisę pateikti skundus dėl šių sprendimų. Tariamu nepakankamu sprendimų atsisakyti išduoti vizą motyvavimu, atrodo, yra įvairiais atžvilgiais pažeidžiamos pareiškėjų pagrindinėje byloje teisės; to a priori negalima atmesti juo labiau dėl to, kad pagal Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalį, siejamą su Chartijos 47 straipsniu, valstybės narės įpareigojamos numatyti sprendimų atsisakyti išduoti vizą apskundimo procedūrą, turinčią užtikrinti, kad tam tikroje procedūros stadijoje būtų galima kreiptis į teismą (
7
).
41.
Tam, kad galėtų veiksmingai pasinaudoti valstybių narių nustatytomis teisių gynimo priemonėmis, prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo turi būti informuotas apie motyvus, kuriais grindžiamas sprendimas atsisakyti išduoti vizą. Tik su šia sąlyga jis gali, susipažinęs su visa informacija, nuspręsti, ar tikslinga kreiptis į kompetentingą teismą. Teismas savo ruožtu turi žinoti motyvus, kad galėtų vykdyti atitinkamo nacionalinio sprendimo teisėtumo kontrolę (
8
). Taigi pareiga motyvuoti siekiama dvigubo tikslo, į kurį reikia atsižvelgti norint užtikrinti veiksmingą teisinę gynybą. Aiškumo dėlei reikia atskirai išnagrinėti šiuos du aspektus: pirma, tai, kaip prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui pranešama apie sprendimą atsisakyti išduoti vizą, ir, antra, teisėtumo kontrolę, kuri taikoma šiam sprendimui.
b)
Teisės į veiksmingą teisinę gynybą taikymo sritis ir Chartijoje nustatyti apribojimai
42.
Trečiosios valstybės piliečio statusas, kurį turi pareiškėjai pagrindinėse bylose, netrukdo šiose bylose taikyti Chartijos 47 straipsnio. Kaip Teisingumo Teismas patvirtino Sprendime El Hassani (
9
), teisė į tai, kad sprendimo atsisakyti išduoti vizą teisėtumą tam tikroje procedūros stadijoje patikrintų teismas, užtikrinama kiekvienam prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui. Kadangi, kaip paaiškinta pirmiau, siekiant veiksmingai atlikti teisėtumo kontrolę būtina žinoti sprendimo atsisakyti išduoti vizą motyvus (
10
), reikia pripažinti prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisę būti informuotam apie motyvus, kuriais grindžiamas sprendimas atsisakyti išduoti vizą. Atsižvelgiant į tai konstatuotina, kad trečiųjų valstybių piliečiai taip pat patenka į Chartijos 47 straipsnio taikymo sritį, taigi ir gali remtis teise į veiksmingą teisinę gynybą nacionaliniuose teismuose (
11
).
43.
Vis dėlto reikia manyti, kad, kaip Teisingumo Teismas priminė Sprendime ZZ (
12
), Chartijos 52 straipsnio 1 dalimi su tam tikromis sąlygomis leidžiama apriboti Chartijoje įtvirtintų teisių, įskaitant teisę į veiksmingą teisinę gynybą, įgyvendinimą. Pagal šią nuostatą reikalaujama, kad bet koks apribojimas pirmiausia nekeistų atitinkamos pagrindinės laisvės esmės ir, laikantis proporcingumo principo, būtų galimas tik tuo atveju, jeigu jis būtinas ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrojo intereso tikslus. Nagrinėjamu atveju, mano manymu, Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas Vizų kodeksą, suderino interesus, susijusius, viena vertus, su teisinės valstybės garantija ir, kita vertus, su visuomenės saugumo užtikrinimu, kaip aiškiai matyti šiame teisės akte. Teisinės valstybės garantijos, konkrečiau kalbant – pareiga motyvuoti administracinius aktus, taip pat šių aktų apskundimo galimybės, gali būti, kaip bus nurodyta toliau, apribotos siekiant užtikrinti visuomenės saugumą (
13
).
44.
Siekiant naudingai atsakyti į prejudicinius klausimus, reikia aiškinant atitinkamas nuostatas nustatyti, kokią reikšmę Sąjungos teisės aktų leidėjas teikė minėtiems interesams ir kiek norėjo juos apsaugoti. Šis aiškinimas atskleis dabartinę Sąjungos teisės vystymosi etapą bendros vizų politikos srityje. Kaip minėta, atliekant teisės į veiksmingą teisinę gynybą analizę dėmesys bus sutelktas į du aspektus: į tai, kaip prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui pranešama apie sprendimą atsisakyti išduoti vizą, ir į šiam administraciniam sprendimui taikomą teisėtumo kontrolę.
2.
Kaip prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui pranešama apie atsisakymą išduoti vizą
45.
Iškart norėčiau pažymėti, kad Teisingumo Teismas yra labai bendrai nusprendęs dėl to, kaip suinteresuotajam asmeniui turi būti pranešta apie motyvus, kuriais grindžiamas jo atžvilgiu priimtas administracinis sprendimas, tik nurodydamas, kad jis gali juos sužinoti „arba perskaitęs patį sprendimą, arba jo prašymu pranešus jam šiuos motyvus, neribojant kompetentingo teismo teisės reikalauti iš atitinkamos institucijos juos pranešti“ (
14
). Tai reiškia, kad apie motyvus gali būti pranešta iš esmės trimis skirtingais būdais.
46.
Pereinant prie tam tikrų Vizų kodekso nuostatų analizės pažymėtina, jog šio kodekso 32 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad vizą išduoti atsisakoma, jei prašymą ją išduoti pateikęs asmuo laikomas keliančiu grėsmę kurios nors valstybės narės viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 19 punktą, arba jos tarptautiniams santykiams, ir jei dėl tokių pačių priežasčių valstybių narių nacionaliniuose registruose buvo paskelbtas perspėjimas neleisti jam atvykti. Pagal šio kodekso 32 straipsnio 2 dalį apie sprendimą atsisakyti išduoti vizą ir jo motyvus prašymą išduoti vizą patekusiam asmeniui pranešama naudojant VI priede pateiktą standartinę formą. Šiame sprendime atsisakyti išduoti vizą pateikiamos valstybės narės, įgaliotos priimti galutinį sprendimą, atliktos analizės išvados ir nurodomas Vizų kodekso 22 straipsnyje minimos konsultavimosi procedūros rezultatas. Atsižvelgiant į tai pažymėtina, kad aptariama standartinė forma iš esmės leidžia valstybėms narėms pažymėti tik šeštąjį langelį, kuriame išvardyti atsisakymo išduoti vizą pagrindai, nepateikiant suinteresuotam asmeniui kitos informacijos. Taigi standartinėje formoje nėra skiriami konkretūs atsisakymo pagrindai, nurodyti Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalyje.
47.
Tai reiškia, kad prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo labai bendrai ir glaustai informuojamas apie atsisakymo išduoti vizą motyvus. Tiesa, kaip teisingai savo pastabose pažymi Komisija, tai netrukdo valstybėms narėms formoje pateikti šią informaciją, pavyzdžiui, užpildant skiltį „Pastabos“. Iš tikrųjų ši skiltis iš esmės sudaro galimybę pateikti naudingą informaciją prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui, siekiant padėti jam geriau suprasti atsisakymo motyvus, nustatyti galimas klaidas ir kreiptis į kompetentingą nacionalinę valdžios instituciją dėl jų ištaisymo. Šiuo klausimu pabrėžtina, kad nors iš minėtų nuostatų negali kilti jokia pareiga įtraukti išsamesnę informaciją, ši galimybė vis dėlto numatyta standartinėje formoje, kuri pati yra neatsiejama Vizų kodekso dalis. Todėl reikia remtis prielaida, kad standartinė forma, kurioje nurodomi vienas ar keli atsisakymo pagrindai ir yra skiltis galimoms valstybių narių pastaboms, reiškia „minimalią informaciją“, kurią Sąjungos teisės aktų leidėjas laikė pakankama, kad būtų įvykdyta pareiga motyvuoti bet kurį sprendimą atsisakyti išduoti vizą, kaip teisinės valstybės išraiška.
48.
Be to, iš bylos medžiagos matyti, kad būtent pateikę prašymą Nyderlandų valdžios institucijoms ieškovai sužinojo, kurios valstybės narės pateikė prieštaravimus dėl vizų išdavimo, įvykus konsultavimosi procedūrai, nurodytai Vizų kodekso 22 straipsnyje. Taigi pažymėtina, kad pagal nacionalinę administracinę procedūrą gali būti numatyta galimybė pateikti papildomą informaciją, naudingą prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui, taip papildant sprendimo atsisakyti išduoti vizą motyvus. Pritariu Vokietijos vyriausybės nuomonei, pagal kurią prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui aiškiai paprašius turėtų būti atskleista, kurios valstybės narės pateikė prieštaravimų, siekiant užtikrinti galimybę ginčyti šių valstybių narių vertinimą, kiek tai susiję su šio asmens keliama grėsme.
49.
Iš to, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Sąjungoje nesant aiškaus reglamentavimo, kiek tai susiję su sprendimo atsisakyti išduoti vizą motyvavimo išsamumu, Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo leisti valstybėms narėms pačioms nuspręsti, kokią informaciją jos nori suteikti prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui. Toks aiškinimas, mano manymu, yra nuoseklus juo labiau dėl to, kad gali būti objektyvių priežasčių, pateisinančių glaustesnį minėto sprendimo motyvavimą, kaip bus nurodyta toliau.
a)
Priežastys, susijusios su įvairiais kontekstais Sąjungos teisės sistemoje
1) Chartijos 47 straipsniu saugomos teisės apimties ribojimas
50.
Pirma, dėl objektyvių priežasčių, susijusių su konkretaus norminio konteksto ypatumais, gali būti reikalaujama mažesnio tikslumo motyvuojant administracinį aktą. Šį asmens teisės gauti motyvuotą administracinį sprendimą ribojimą dažnai lemia praktiniai sumetimai, į kuriuos atsižvelgia teisės aktų leidėjas, pavyzdžiui, administracinio darbo krūvis (
15
). Teoriškai Chartijos 47 straipsniu užtikrinama teisė, leidžianti atlikti administracinės veiklos teisėtumo kontrolę, vienose Sąjungos teisės srityse gali būti apribota labiau nei kitose, tačiau tai nekeičia jos esmės.
51.
Šiomis aplinkybėmis primintina Teisingumo Teismo jurisprudencija, pagal kurią vykdant pareigą motyvuoti gali būti reikalaujama mažesnio tikslumo atsižvelgiant į atitinkamą administracinės teisės sritį. Taip pat, mano manymu, reikšminga Teisingumo Teismo jurisprudencija, pagal kurią tai, ar administracinio sprendimo motyvavimas gali būti laikomas pakankamu, lemia galimas asmens, kuriam skirtas sprendimas, suinteresuotumas gauti paaiškinimų (
16
). Tačiau akivaizdu, kad šį suinteresuotumą savo ruožtu iš esmės lemia pats teisės aktų leidėjas, nes jis apibrėžia asmens, kuriam skirtas sprendimas, teisinį statusą atitinkamoje srityje.
52.
Teisingumo Teismas, atrodo, pripažįsta šią teisės aktų leidėjo prerogatyvą, savo jurisprudencijoje paaiškindamas, kad nereikalaujama tiksliai nurodyti visas svarbias faktines ir teisines aplinkybes. Teisingumo Teismo teigimu, tai, ar teisės akto motyvavimas atitinka Sąjungos teisėje nustatytus reikalavimus, turi būti vertinama atsižvelgiant ne tik į jo tekstą, bet ir į kontekstą bei į visas nagrinėjamą sritį reglamentuojančias teisės normas (
17
). Todėl reikia išnagrinėti teisinį statusą, kuris pagal Sąjungos teisę suteikiamas prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui.
2) Sąjungos teisė nesuteikia nei jokios teisės atvykti į valstybių narių teritorijas, nei jokios subjektinės teisės gauti vizą
53.
Šiuo klausimu iškart norėčiau pažymėti, kad Sąjungos teisė trečiųjų šalių piliečiams nesuteikia nei jokios teisės atvykti į valstybių narių teritorijas, nei jokios subjektinės teisės gauti vizą. Visiškai pritariu generalinių advokatų P. Mengozzi, M. Bobek ir M. Szpunar požiūriui, pagal kurį sutartinai atmetamas tokių teisių buvimas, remiantis išsamia Vizų kodekso analize ir, be kita ko, atsižvelgiant į šiuo teisės aktu siekiamą tikslą, jo nuostatų norminį turinį ir bendros vizų politikos ypatumus. Siekdamas išvengti kartojimosi nurodau jų išvadas, pateiktas atitinkamose bylose, pasilikdamas teisę remtis tam tikromis jų pastabomis, kurios, mano manymu, yra reikšmingiausios nagrinėjamose bylose.
54.
Kaip teisingai pažymėjo generalinis advokatas P. Mengozzi byloje Koushkaki (
18
), viza suprantama ne kaip teisė, o kaip pareiga, nustatyta asmeniui, norinčiam atvykti į valstybės narės teritoriją trumpam laikotarpiui, t. y. kaip atvykimo į Sąjungos teritoriją būtina sąlyga. Viza yra atvykimų, taigi ir migracinių srautų kontrolės priemonė (
19
). Generalinis advokatas P. Mengozzi taip pat pažymėjo, kad Sąjungoje vykdomais veiksmais vizų srityje aiškiai siekiama veikiau gynybinio tikslo, t. y. kovoti su nelegalia imigracija ir užkirsti kelią visa shopping, t. y. išvengti to, kad valstybė narė patvirtintų akivaizdžiai palankesnę vizų politiką prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims, nes tokia politika galėtų kelti grėsmę, kad nesant vidaus sienų kontrolės Šengeno erdvė bus destabilizuota (
20
). Būtent dėl šios priežasties Vizų kodekse nustatyta pareiga atsisakyti išduoti vizą, jei prašymą dėl jos pateikęs asmuo neatitinka nustatytų sąlygų (
21
). Taigi akivaizdu, kad jei daliniu suderinimu, numatytu Vizų kodekse, siekiama vienodo taisyklių, visų pirma atsisakymo pagrindų, taikymo, tai nereiškia, kad valstybės narės privalo bet kokiomis aplinkybėmis išduoti vizą (
22
).
55.
Generalinis advokatas M. Bobek savo ruožtu priėjo prie tokios pačios išvados byloje El Hassani (
23
), pažymėdamas, kad pats reikalavimas gauti vizą paneigia mintį dėl subjektinės teisės atvykti į valstybių narių teritorijas (
24
). Jis remiasi Vizų kodekso 2 straipsnio 2 dalies a punktu, iš kurio matyti, kad viza – tai „valstybės narės išduotas leidimas <…> vykti tranzitu per valstybių narų teritoriją [teritorijas] arba numatomam buvimui joje [jose], kurio bendra trukmė neviršija itrijų [trijų] mėnesių“. Pažymėtina, kad pareiga gauti leidimą – t. y. išankstinį sutikimą, kaip tai suprantama pagal administracinę teisę, – numatytą dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo į valstybių narių teritorijas, logiškai mąstant reiškia, kad vizų išdavimas visai nevyksta automatiškai. Todėl generaliniai advokatai P. Mengozzi ir M. Bobek pagrįstai nesutiko su Vizų kodekso aiškinimu, pagal kurį yra subjektinė teisė gauti vizą. Be to, pabrėžtina, kad iš Vizų kodekso 30 straipsnio aiškiai matyti, jog vien tik vienodos vizos ar riboto teritorinio galiojimo vizos turėjimas automatiškai nesuteikia teisės atvykti.
56.
Mano nuomone, jokia subjektinė teisė negali kilti ir iš Chartijos nuostatų, nes pagal jas su judėjimo laisve susijusios teisės trečiųjų šalių piliečiams suteikiamos tik dviem konkrečiais atvejais. Pirma, Chartijos 15 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad trečiųjų šalių piliečiai, kuriems leista dirbti valstybių narių teritorijose, turi teisę į tokias pačias darbo sąlygas kaip ir Sąjungos piliečiai. Antra, Chartijos 45 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad „pagal Sutartis judėjimo ir apsigyvenimo laisvė gali būti suteikta trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems valstybės narės teritorijoje“. Taigi, kaip pažymėjo generalinis advokatas M. Szpunar išvadoje, pateiktoje byloje Fahimian (
25
), Chartijoje nustatyta išankstinė teisėto atvykimo į Sąjungą sąlyga ir tokia teisė iš jos nekyla (
26
).
57.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, ir į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, pagal kurią asmens, kuriam skirtas administracinis sprendimas, galimas suinteresuotumas lemia, ar šiame sprendime pateikiamas motyvavimas turi būti laikomas pakankamu, taip pat į tai, kad prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo negali remtis jokia subjektine teise administracijos atžvilgiu, nemanau, kad yra nepagrįsta pripažinti, jog motyvuojant sprendimą atsisakyti išduoti vizą gali būti reikalaujama mažesnio tikslumo.
3) Vizos išdavimas kaip naudojimasis suvereniomis galiomis
58.
Subjektinės teisės, t. y. „teisėto intereso, saugomo [Sąjungos] teisės“ (
27
), įpareigojančio [Sąjungą] imtis atitinkamų veiksmų dėl šios subjektinės teisės turėtojo“ (
28
), nebuvimas atskleidžia prašymą išduoti vizą pateikusio asmens padėtį valstybės atžvilgiu, kurią galima kvalifikuoti kaip silpną. Vis dėlto, mano nuomone, to ir siekė teisės aktų leidėjas, priimdamas Vizų kodeksą, pirmiausia laikantis požiūrio, kad vizos išdavimas trečiosios valstybės piliečiui reiškia naudojimąsi suvereniomis galiomis, kaip pažymėjo generalinis advokatas P. Mengozzi byloje Koushkaki. Konkrečiau kalbant, jis priminė, kad valstybių teisė kontroliuoti asmenų, kurie nėra jų piliečiai, atvykimą į jų teritorijas yra grindžiama valstybės suverenitetu, kaip tarptautinės teisės principu (
29
).
59.
Generalinis advokatas M. Szpunar šį argumentą išplėtojo savo išvadoje, pateiktoje byloje Fahimian, paaiškindamas, kad pagal dabar galiojančią tarptautinę viešąją teisę valstybės turi beveik neribotą diskreciją reglamentuoti asmens, siekiančio teisėtai migruoti, atvykimą (
30
). Generalinis advokatas M. Szpunar pažymi, kad šio suvereniteto nepaneigia valstybių narių tarptautiniai įsipareigojimai, kylantys iš tarptautinių sutarčių, susijusių su žmogaus teisėmis (
31
), apie kuriuos, beje, taip pat neužsiminė pareiškėjai pagrindinėje byloje, siekdami įgyti galimybę atvykti į Nyderlandų Karalystės teritoriją. Be to, aplinkybės, kad valstybės narės savanoriškai prisiėmė pareigas, susijusias su tarptautine pabėgėlių apsauga, nors ir labai svarbias, savaime negali pakakti siekiant paneigti jų neribotą diskreciją spręsti, ar trečiųjų šalių piliečiai gali atvykti į jų teritorijas. Atsižvelgiant į tai aiškumo sumetimais pažymėtina, kad Sąjungos prieglobsčio sistema, įskaitant „negrąžinimo“ principą, nagrinėjamais atvejais netaikytina, nes pareiškėjai pagrindinėse bylose nesiekia įgyti pabėgėlio statuso pagal tarptautinės teisės normas ir procedūras.
60.
Siekiant išsamumo pažymėtina, jog neatrodo, kad pareiškėjai pagrindinėje byloje galėtų remtis su imigracija susijusiomis Sąjungos teisės nuostatomis, pagal kurias tam tikriems trečiosios šalies piliečio šeimos nariams leidžiama teisėtai būti valstybių narių teritorijose. Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad 2003 m. rugsėjo 22 d. Direktyvos 2003/86/EB dėl teisės į šeimos susijungimą (
32
) 4 straipsnio 1 dalyje „valstybėms narėms nustatomos tikslios pozityvios pareigos, kurias atitinka aiškiai apibrėžtos subjektyvios [subjektinės] teisės, nes direktyvoje apibrėžtais atvejais jos įpareigojamos leisti atitinkamų globėjo šeimos narių susijungimą, neleidžiant naudotis savo diskrecija“ (
33
). Tačiau, nutartyse dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nesant jokios nuorodos šiuo klausimu, reikia manyti, kad pareiškėjai pagrindinėse bylose nėra pateikę jokio prašymo dėl šeimos susijungimo. Taip pat nėra akivaizdu, kad jie atitinka šioje direktyvoje nustatytus šeimos nariams taikomus kriterijus. Todėl darytina prielaida, kad ši norma šiose bylose netaikytina.
4) Vizų režimas kaip užsienio ir saugumo politikos priemonė
61.
Kitas argumentas, kuris, mano manymu, patvirtina veikiau silpną prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisinį statusą valstybės atžvilgiu, vykstant vizos išdavimo procedūrai, yra susijęs su vizų režimo, kaip užsienio politikos ir saugumo priemonės, pobūdžiu (
34
); šį argumentą taip pat pateikė generalinis advokatas P. Mengozzi byloje Koushkaki (
35
) ir išplėtojo generalinis advokatas M. Bobek byloje El Hassani (
36
). Iš tikrųjų bendrai Sąjungos užsienio ir saugumo politikai būdinga lemiama valstybių narių įtaka Europos Sąjungos Taryboje vykstant sprendimų priėmimo procedūrai, kuri suteikia pagrindą bendriesiems veiksmams ir bendrosioms pozicijoms, valstybėms narėms balsavimo metu išlaikant plačią diskreciją; tai aiškiai rodo, kaip jos įgyvendina savo suverenitetą (
37
). Vieningumu, kurio reikalaujama priimant minėtus sprendimus pagal ESS 24 straipsnio 2 dalį ir 31 straipsnį, ir antriniu vaidmeniu, skiriamu Parlamentui pagal ESS 36 dalį, taip pat pabrėžiamas siekis išsaugoti savo suverenitetą, nes šios dvi aplinkybės trukdo nustatyti konkrečią užsienio ir saugumo politiką be jų sutikimo (
38
). Pažymėtina, kad Sąjungos Sutartyse aiškiai pripažįstami valstybių narių įsipareigojimai jų užsienio politikos nustatymo bei vykdymo ir jų nacionalinio atstovavimo trečiosiose šalyse ir tarptautinėse organizacijose srityse (
39
). Visi šie veiksniai turi įtakos Sąjungos politikai vizų srityje, nors peržiūrėjus Sutartis su tuo susijusiems sprendimams nustatyta kvalifikuotosios daugumos sąlyga. Praktiškai valstybėms narėms tenka lemiamas vaidmuo (
40
).
62.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad įvairiuose Sąjungos ir jos valstybių narių sutarimuose su trečiosiomis šalimis, taip pat kituose teisės aktuose yra numatytas vizų režimo liberalizavimas, palengvinantis keliones, ekonominę veiklą ir asmenų bendravimą. Šie susitarimai ir teisės aktai susiję su strategija, kuri atspindi Sąjungos ir jos valstybių narių interesus bendros užsienio ir saugumo politikos srityje (
41
). Ši strategija gali kisti atsižvelgiant į tarptautinius santykius, taip pat į įvairias trečiųjų šalių grupes. Lengvatos, kaip antai vizos reikalavimo netaikymas, gali būti suteikiamos kai kurių trečiųjų šalių piliečiams, remiantis abipusiškumo principu ir nustatant konkrečias sąlygas, kurių laikymuisi taikoma Sąjungos ir valstybių narių kontrolė (
42
). Taigi jos gali būti panaikintos, jei nebėra įvykdytos jų suteikimo sąlygos. Be to, jas turi būti galima atšaukti, jei nebėra užtikrinamas jų suteikimo abipusiškumas, kaip teisingai pažymėjo generalinis advokatas P. Mengozzi byloje Koushkaki (
43
). Priimdamos sprendimus dėl būtinybės sudaryti tokius susitarimus Sąjunga ir valstybės narės įgyvendina savo suverenias galias ir užtikrina, kad šie sprendimai atitiktų jų konstatuotą būtinybę; taigi jos prisiima atsakomybę Sąjungos piliečių atžvilgiu.
63.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, mano manymu, ir turi būti aiškinamas Vizų kodeksas. Nereikia pamiršti, jog, kadangi pagal Vizų kodeksą trečiųjų šalių piliečiams suteikiamas tam tikras teisinis statusas, šį statusą nustato Sąjunga ir jos valstybės narės, įgyvendindamos savo suverenią valią. Todėl darytina išvada, kad dabartiniame Sąjungos teisės vizų srityje vystymosi etape asmuo tėra ribotas teises turintis „naudos gavėjas“ ir jo teisinis statusas turi atitikti tikslus, Sąjungos ir jos valstybių narių nustatytus vykdant užsienio ir saugumo politiką.
5) Plati nacionalinių valdžios institucijų diskrecija nustatyti asmens atitiktį vizai gauti nurodytiems reikalavimams
64.
Kitas aspektas, susijęs su suvereniteto įgyvendinimu ir, mano manymu, svarbus atliekant šią analizę, dėl kurio pateiktinos kelios pastabos, – tai nacionalinių valdžios institucijų vaidmuo nagrinėjant prašymus išduoti vizą.
65.
Visų pirma pažymėtina, kad Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktyje nurodyta, jog vizą išduoti atsisakoma, jei prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo „laikomas keliančiu grėsmę“, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 19 punktą; tai reiškia, pirma, kad kompetentingos valdžios institucijos įvertina galimą riziką, kaip numatyta Vizų kodekso 21 straipsnyje, ir, antra, kad visiškas įsitikinimas, jog esama tikros grėsmės, nebūtinas. Priešingai, atrodo, kad siekiant taikyti šią nuostatą iš esmės pakanka konstatuoti, jog esama tam tikrų požymių, reiškiančių grėsmę atitinkamiems teisėtiems interesams (
44
). Iš tikrųjų tokį aiškinimą galima pagrįsti prevenciniu vizų režimo pobūdžiu, nes šis režimas nustatytas siekiant visoje Šengeno erdvėje užtikrinti apsaugą nuo išorės grėsmių, neteisėtos migracijos ir prekybos žmonėmis (
45
). Todėl iš esmės galima teigti, kad nacionalinės valdžios institucijos, atsisakydamos išduoti vizą, gali remtis turimais duomenimis, neprivalėdamos būti visiškai įsitikinusios, kad prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo tikrai kelia grėsmę. Siekiant nuoseklumo reikėtų nustatyti mažesnius reikalavimus dėl sprendimo atsisakyti išduoti vizą motyvavimo.
66.
Taip pat pažymėtina, kad byloje Koushkaki priimtame sprendime (
46
) Teisingumo Teismas pabrėžė nacionalinių valdžios institucijų diskreciją nustatyti asmens atitiktį vizai gauti nurodytiems reikalavimams. Iš šio sprendimo matyti, kad norint įvertinti prašymą išduoti vizą pateikusio asmens individualią situaciją ir nustatyti, ar jo prašymą galima atmesti remiantis atsisakymo pagrindu, reikia išsamiai įvertinti šio asmens asmenybę, jo integraciją gyvenamosios vietos šalyje, tos šalies politinę, socialinę ir ekonominę situaciją bei grėsmę, kurią prašymą išduoti vizą pateikusio asmens atvykimas gali kelti kurios nors iš valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai arba jos tarptautiniams santykiams (
47
). Teisingumo Teismo teigimu, toks išsamus vertinimas reikalauja prognozuoti numatomą tokio prašymą išduoti vizą pateikusio asmens elgesį ir visų pirma turi būti pagrįstas išsamiomis žiniomis apie jo gyvenamosios vietos šalį ir įvairių dokumentų, kurių turinio autentiškumą ir teisingumą reikia patikrinti, analize bei prašymą išduoti vizą pateikusio asmens pareiškimais, kurių patikimumą reikia įvertinti, kaip numatyta Vizų kodekso 21 straipsnio 7 dalyje (
48
).
67.
Byloje El Hassani priimtame sprendime Teisingumo Teismas priminė apie plačią diskreciją, kurią turi nacionalinės valdžios institucijos, kiek tai susiję su Vizų kodekse nurodytų atsisakymo pagrindų taikymo sąlygomis ir reikšmingų faktinių aplinkybių vertinimu (
49
).
68.
Pažymėtina, kad tokiais pačiais argumentais Teisingumo Teismas rėmėsi ir Sprendime Fahimian, susijusiame su 2004 m. gruodžio 13 d. Tarybos direktyvos 2004/114/EB dėl trečiosios šalies piliečių įleidimo studijų, mokinių mainų, neatlygintino stažavimosi ar savanoriškos tarnybos tikslais sąlygų (
50
), t. y. kitokio nei Vizų kodeksas teisės akto, bet taip pat priklausančio imigracijos politikos sričiai išaiškinimu. Taigi Teisingumo Teismas pabrėžė pripažįstamą plačią nacionalinių valdžios institucijų diskreciją vertinti reikšmingas faktines aplinkybes siekiant nustatyti, ar Direktyvos 2004/114 6 straipsnio 1 dalies d punkte nurodyti pagrindai, susiję su grėsme, visų pirma visuomenės saugumui, trukdo įleisti trečiosios šalies pilietį (
51
). Teisingumo Teismas nusprendė, kad siekdamos nustatyti, ar prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo kelia – nors ir potencialią – grėsmę visuomenės saugumui, šios nacionalinės valdžios institucijos turi atlikti bendrą visų šio asmens situaciją apibūdinančių aspektų vertinimą (
52
). Mano manymu, svarbu pabrėžti, kad Teisingumo Teismas, nagrinėdamas šį klausimą, pagal analogiją rėmėsi savo sprendimu, priimtu minėtoje byloje Koushkaki (
53
).
69.
Mano nuomone, tokia nacionalinėms valdžios institucijoms suteikta diskrecija nustatyti asmens atitiktį vizai gauti nurodytiems reikalavimams patvirtina silpną teisinį statusą, kurį Vizų kodeksas suteikia prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui.
6) Teisinis pagrindas, taikomas Sąjungos pilietybei ir vidaus rinkai, nėra taikomas prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui
i) Pareiškėjai pagrindinėse bylose neturi jokio privilegijuoto statuso
70.
Iš nutarčių dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad keli pareiškėjų pagrindinėse bylose šeimos nariai gyvena Nyderlanduose. Taigi kyla klausimas, ar pareiškėjai pagrindinėse bylose turi kokį nors privilegijuotą statusą dėl to, kad jų giminaičiai gyvena Sąjungos valstybės narės teritorijoje. Gal būtų galima – bent jau teoriškai – kalbėti apie tam tikrą sąsają su Sąjungos vidaus rinkos pagrindinėmis laisvėmis.
71.
Mano nuomone, į šį klausimą aiškiai atsakytina neigiamai. Teisinis pagrindas, taikomas Sąjungos vidaus rinkai, netaikomas prašymą išduoti vizą pateikusio asmens situacijai, ir tai antras svarbus pagrindas, dėl kurio šiam asmeniui negali būti suteikta apsauga, analogiška tai, kuria naudojasi asmuo, įgyvendinantis teisę laisvai judėti ir gyventi šalyje. Pirmiausia turiu galvoje taisykles, susijusias su požiūriu į Sąjungos piliečio šeimos narius, neturinčius valstybės narės pilietybės.
72.
Kaip Teisingumo Teismas nustatė savo jurisprudencijoje, Sąjungos teisės aktų leidėjas labai išplėtė Sąjungos teisės, susijusios su atvykimu į valstybes nares ir gyvenimu jose, taikymą trečiųjų šalių piliečiams, valstybių narių piliečių sutuoktiniams (
54
). Konkrečiau kalbant, 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje [teritorijose] (
55
), iš dalies keičianti Reglamentą (EEB) Nr. 612/68 ir panaikinanti Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, suteikia bet kuriam trečiosios šalies piliečiui, Sąjungos piliečio šeimos nariui, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 2 straipsnio 2 punktą, lydinčiam šį Sąjungos pilietį arba atvykstančiam pas jį į kitą valstybę narę nei ta, kurios pilietybę jis turi, teises atvykti į priimančiąją valstybę narę ir gyventi joje.
73.
Vis dėlto šiuo klausimu primintina, kad šios kategorijos asmenims taikomomis taisyklėmis iš tikrųjų siekiama užtikrinti laisvą Sąjungos piliečio judėjimą. Sąjungos teisės aktų leidėjas pripažino valstybių narių piliečių šeimos gyvenimo apsaugos, siekiant pašalinti kliūtis naudotis Sutartimis garantuojamomis pagrindinėmis laisvėmis, užtikrinimo svarbą (
56
). Jei Sąjungos piliečiams nebūtų leista priimančiojoje valstybėje narėje gyventi įprasto šeimos gyvenimo, tai labai trukdytų naudotis Sutartimi užtikrinamomis laisvėmis (
57
). SESV 21 straipsnio 1 dalimi ir Direktyvos 2004/38 nuostatomis savarankiškos teisės trečiųjų šalių piliečiams nesuteikiamos. Sąjungos teisės nuostatomis, susijusiomis su Sąjungos pilietybe, šiems piliečiams galimos suteikti teisės yra išvestinės, įgyjamos Sąjungos piliečiui naudojantis judėjimo laisve (
58
).
74.
Todėl ne tik mažai tikėtina, kad šios nuostatos būtų taikomos šiose bylose, nes neatrodo, kad pareiškėjai pagrindinėse bylose yra šeimos nariai, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/38 2 straipsnio 2 dalį, bet ir, mano manymu, akivaizdu, jog Sąjungos teisės aktų leidėjas nesiekė išplėsti naudos gavėjų rato, įtraukdamas ir kitus asmenis, kurie nėra aiškiai nurodyti šioje direktyvoje. Kaip paaiškinta pirmesniame punkte, sprendimas teises atvykti ir gyventi šalyje suteikti ir kai kuriems Sąjungos piliečio šeimos nariams grindžiamas tam tikra logika, glaudžiai susijusia su vidaus rinkos teise ir pagrindinėmis teisėmis. Taryboje atstovaujamos valstybės narės, kaip bendros įstatymų leidėjos, suvereniu sprendimu savanoriškai sutiko suteikti teises konkrečiam naudos gavėjų ratui, siekdamos išplėtoti Sąjungos pilietybės sąvoką ir sustiprinti vidaus rinką, todėl negalima SESV 21 straipsnio 1 dalies ir Direktyvos 2004/38 nuostatų analogiškai taikyti ir kitų kategorijų trečiųjų šalių piliečiams.
ii) Visuomenės saugumo užtikrinimas pagal vidaus rinkos teisę
75.
Tas pats pasakytina ir apie teisines sąvokas, susijusias su Sąjungos pilietybe arba priskiriamas vidaus rinkos sričiai, kaip antai sąvoką „visuomenės saugumo“ motyvai, kaip bendrosios laisvo judėjimo taisyklės išimtį. Šioje išvadoje jau minėta (
59
), kad teisinės valstybės garantijos, be kita ko, pareiga motyvuoti administracinius aktus, gali būti apribotos siekiant užtikrinti visuomenės saugumą. Nors šis teiginys iš esmės yra teisingas, reikia pateikti kelis svarbius patikslinimus. Tai, kad Vizų kodekse ir nuostatose, kuriomis įgyvendinamos vidaus rinkos laisvės, daroma nuoroda į „visuomenės saugumą“, nereiškia, kad kalbama apie tą pačią teisinę sąvoką ir kad ji turi būti aiškinama vienodai. Kaip minėta (
60
), nuostatos kontekstas Sąjungos teisės sistemoje turi lemiamą įtaką jos aiškinimui.
76.
Todėl generalinis advokatas M. Szpunar pagrįstai atsisakė taikyti Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su bendrosios laisvo judėjimo taisyklės išimtimis, vizų režimui, aptariamam pagrindinėse bylose. Kaip jis pažymėjo byloje Fahimian, suprantama, kad šios išimtys aiškinamos siaurai (
61
), juo labiau dėl to, kad reikia užtikrinti vidaus rinkos veikimą. Generalinis advokatas M. Szpunar pateikė ir kitų svarių argumentų dėl teisinių sąvokų, susijusių su vidaus rinkos sritimi, netaikymo vizų režimui, nurodydamas, pavyzdžiui, norminės struktūros skirtingumą (
62
). Aplinkybė, kad asmuo laikomas keliančiu grėsmę visuomenės saugumui, nėra plačiai aiškinamos teisės atvykti išimtis, tai paprasčiausiai negatyvi teisę atvykti reglamentuojanti sąlyga. Kaip pažymėjo generalinis advokatas M. Szpunar, šis kontekstas labai skiriasi nuo vidaus rinkos konteksto ir yra savaip reikšmingas. Specifinis Sąjungos imigracijos teisės kontekstas reiškia, kad trečiosios šalies pilietis neturi tokių pačių teisių kaip valstybės narės pilietis, t. y. Sąjungos pilietis. Be to, pažymėjęs, kad Direktyvos 2004/114 teisinis pagrindas – SESV 79 straipsnis, esantis šios sutarties V antraštinės dalies 3 skyriuje, generalinis advokatas M. Szpunar pabrėžė, kad viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo samprata laisvo judėjimo teisėje ir imigracijos teisėje skiriasi (
63
). Šiomis aplinkybėmis jis nurodė SESV 72 straipsnį, pagal kurį valstybėms narėms lieka pareiga palaikyti viešąją tvarką ir užtikrinti vidaus saugumą ir prie kurio savo analizėje dar grįšiu.
77.
Iš to, kas išdėstyta, išplaukia, kad prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisinis statusas negali būti lyginamas su Sąjungos piliečio arba jo šeimos nario, trečiosios šalies piliečio, statusu. Todėl teisinių sąvokų, susijusių su Sąjungos pilietybe ir vidaus rinka, taikymą pagal analogiją vizų režimui reikia atmesti.
iii) Ne visi Sprendime „ZZ“ suformuluoti principai taikytini šiose bylose
78.
Nelabai galiu pritarti Komisijos požiūriui, kad nagrinėjamiems atvejams pagal analogiją taikytini principai, kuriuos Teisingumo Teismas suformulavo Sprendime ZZ (
64
). Kaip Komisija pati pripažįsta savo rašytinėse pastabose, tos bylos faktinės aplinkybės skiriasi nuo nagrinėjamųjų šiose bylose ir yra susijusios su mažesniu valdžios institucijų įsikišimu. Byloje ZZ Sąjungos piliečiui buvo neleista atvykti į valstybę narę, kurioje gyvena jo žmona ir vaikai ir kurioje jis pats buvo ilgai gyvenęs, remiantis tuo, kad jo buvimas priimančiojoje valstybėje narėje kelia grėsmę visuomenės saugumui. O pagrindinėse bylose pareiškėjai yra trečiųjų šalių piliečiai, neturintys jokio ryšio su kuria nors valstybe nare, kuriems buvo atsisakyta išduoti vizą. Taigi šių bylų teisinis kontekstas labai skiriasi, nes byloje ZZ Teisingumo Teismas turėjo išaiškinti Direktyvos 2004/38 nuostatas, o ne Vizų kodekso nuostatas, kaip pagrindinėse bylose.
79.
Atsižvelgdamas į svarbius faktinių ir teisinių aplinkybių skirtumus ir į tai, kas išdėstyta pirmiau, manau, kad reikia atsargiai vertinti galimybę taikyti visus principus, kuriuos Teisingumo Teismas suformulavo byloje ZZ, nors šiose bylose nagrinėjami panašūs klausimai. Šis panašumas neturi leisti pamiršti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas suderino interesus, susijusius, viena vertus, su pareiga motyvuoti administracinį sprendimą ir, kita vertus, su visuomenės saugumo užtikrinimu, atsižvelgdamas į teisinį kontekstą, kuris labai skiriasi nuo vidaus rinkos konteksto ir kuriame, kaip paaiškinsiu toliau, visuomenės saugumui skiriamas didžiausias dėmesys.
b)
Su visuomenės saugumo užtikrinimu susijusios priežastys
80.
Kaip jau minėta (
65
), Chartijos 52 straipsnio 1 dalimi su tam tikromis sąlygomis leidžiama apriboti Chartijoje įtvirtintų teisių, įskaitant teisę į veiksmingą teisinę gynybą, įgyvendinimą. Teoriškai teisių įgyvendinimo apribojimai gali būti pateisinami Sąjungos pripažintais bendrojo intereso tikslais. Šiuo klausimu pažymėtina, kad visos valstybės narės, pateikusios pastabas šiose bylose, nurodė viešosios tvarkos apsaugą ir nacionalinio saugumo užtikrinimą kaip priežastį neatskleisti konfidencialia laikomos informacijos. Visuomenės saugumo užtikrinimas, pirmiausia kiek tai susiję su neskelbtinų duomenų valdymu, reiškia tokį bendrojo intereso tikslą; tai patvirtina įvairios nuostatos, kuriomis užtikrinamas informacijos konfidencialumas dėl su saugumu susijusių priežasčių.
81.
Pagal SESV 346 straipsnio 1 dalį prieštaravimą pateikusi valstybė narė neprivalo teikti informacijos apie priežastis, dėl kurių prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo laikomas keliančiu grėsmę vidaus saugumui, kaip tai suprantama pagal Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktį, nes su saugumu susijusios informacijos atskleidimas yra itin jautri sritis.
82.
Be to, SESV 72 straipsnyje patikslinama, kad vykdant bendrą prieglobsčio, imigracijos ir išorės sienų kontrolės politiką valstybės narės neatleidžiamos nuo pareigos palaikyti viešąją tvarką ir užtikrinti vidaus saugumą (
66
). Ši kompetencija taip pat apima nuostatų, susijusių su oficialiai prižiūrimu konfidencialių dokumentų saugojimu ir jų atskleidimu tretiesiems asmenims, įtraukimą ir taikymą. Šį valstybių narių atsakomybės principą Sąjunga pakartojo nuostatoje, esančioje Vizų kodekso 8 straipsnio 3 dalyje, kuri susijusi su susitarimais dėl atstovavimo ir kurioje nurodyta, kad reikia laikytis duomenų apsaugos ir saugumo taisyklių.
83.
Teisingumo Teismas savo ruožtu savo jurisprudencijoje pripažino, kad „privalomieji pagrindai, susiję su Sąjungos ar jos valstybių narių saugumu arba jų tarptautiniais santykiais, gali prieštarauti, kad tam tikra informacija ar įrodymai būtų perduoti atitinkamam asmeniui“ (
67
). Todėl išimtiniais atvejais ir pirmiausia dėl su valstybės saugumu susijusių priežasčių suinteresuotiesiems asmenims gali būti neteikiama tam tikra informacija. Tai taikytina ne tik administracinei procedūrai, kaip antai vizų išdavimo procedūrai, bet ir, kaip paaiškinsiu toliau, vykstant teisminiam procesui, kai yra pateiktas skundas.
c)
Tarpinė išvada
84.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina tarpinė išvada, kurią galima glaustai išdėstyti taip, kaip nurodyta toliau.
85.
Standartinė forma, pateikiama Vizų kodekso VI priede, leidžia valstybėms narėms prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui nurodyti pakankamai išsamius motyvus atsižvelgiant į šio asmens teisinį statusą.
86.
Nors dabartiniame Sąjungos teisės vystymosi etape valstybės narės neprivalo išsamiai nurodyti motyvų, niekas joms netrukdo į standartinę formą įtraukti „pastabų“, kad būtų palengvinta teisėtumo kontrolė.
87.
Sąjungos teisės aktų leidėjas taip pat gali, iš naujo suderinęs esamus interesus, peržiūrėti atsisakymo išduoti vizą pranešimo prašymą ją išduoti pateikusiam asmeniui būdą. Iš tikrųjų jis neseniai taip ir padarė, priimdamas 2019 m. birželio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (ES) 2019/1155, kuriuo iš dalies keičiamas Vizų kodeksas (
68
). Atlikus šią teisės akto peržiūrą padaryta svarbių dalinių pakeitimų, nes naujoje standartinėje formoje dabar skiriamos, viena vertus, kategorija „grėsmė viešajai tvarkai ar vidaus saugumui“ ir, kita vertus, kategorija „grėsmė visuomenės sveikatai“. Taigi trys atsisakymo pagrindai dabar išskirti į tris atskiras skiltis. Taip pat pažymėtina naujojo reglamento 15 konstatuojamoji dalis, iš kurios matyti, kad „pranešime apie atsisakymą išduoti vizą turi būti pateikta išsami informacija apie atsisakymo priežastis ir procedūrą, pagal kurią neigiamo sprendimo atveju teikiamas apeliacinis skundas. Taikant apeliacinių skundų nagrinėjimo procedūrą, prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims turėtų būti suteikta prieiga prie visos su jų byla susijusios aktualios informacijos, vadovaujantis nacionaline teise.“ Taigi galima konstatuoti teisės aktų leidėjo norą laipsniškai tikslinti prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisinį statusą, siekiant didesnės atitikties skaidrumo reikalavimams, kuriuos kelia teisė į veiksmingą teisinę gynybą.
3.
Sprendimui atsisakyti išduoti vizą taikoma teisėtumo kontrolė
88.
Pirmiau pateiktos išvados, susijusios su prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisiniu statusu ir tuo, kaip jam pranešama apie atsisakymo motyvus, lemia reikšmingas pasekmes analizuojant teisminės kontrolės, atliekamos pateikus apeliacinį skundą, numatytą Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalyje, aiškinamoje atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį, apimtį, kaip bus parodyta toliau.
a)
Teisėtumo kontrolės tvarką reglamentuoja nacionalinė teisė
89.
Sąjungos teisės aktų leidėjas prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui suteikė teisę pateikti skundą pagal valstybių narių nacionalinės teisės sistemas, taigi teisėtumo kontrolės procedūros įvairiose valstybėse narėse gali skirtis. Iš esmės gali vykti administracinio, teisminio ar net mišraus pobūdžio procedūros (
69
). Šiuo klausimu Teisingumo Teismas pateikė naudingų patikslinimų dėl minėtų nuostatų aiškinimo, byloje El Hassani priimtame sprendime nuspręsdamas, kad nors „sprendimų atsisakyti išduoti vizą apskundimo [procedūros tvarka] reglamentuojama pagal kiekvienos valstybės narės teisinę sistemą, laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų[, š]i procedūra turi užtikrinti, kad tam tikroje procedūros stadijoje būtų galima kreiptis į teismą“ (
70
).
90.
Be to, šiomis aplinkybėmis primintina, kad, jei pagal vidaus teisės sistemą numatytos „mišrios procedūros“, pavyzdžiui, galimybė pateikti skundą sprendimą atsisakyti išduoti vizą priėmusiai valdžios institucijai (arba viršesnei administracinei valdžios institucijai, įgaliotai atlikti teisinę priežiūrą), niekas nekliudo valstybėms narėms pateikti kuo išsamesnę informaciją. Atsižvelgiant į tai pažymėtina, kad, priešingai, nei leidžia manyti pirmojo prejudicinio klausimo formuluotė, atrodo, kad pareiškėjai pagrindinėse bylose iš Nyderlandų valdžios institucijų teisėtai gavo išsamesnę informaciją, pirmiausia susijusią su valstybėmis narėmis, pateikusiomis prieštaravimus dėl vizos išdavimo. Todėl, kaip minėta šioje analizėje (
71
), vykdant procedūrą Nyderlanduose, atrodo, yra užtikrinamas minimalus skaidrumas.
91.
Tokios teisėtumo kontrolės svarba neturi būti nuvertinama. Kaip byloje Koushkaki pažymėjo generalinis advokatas P. Mengozzi, vizų režimu iš esmės siekiama, kad vykstančios procedūros būtų „kuo aiškesnės ir suprantamesnės prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui, siekiant užtikrinti orų ir pagarbų požiūrį į jį“ (
72
). Generalinis advokatas M. Bobek savo ruožtu priminė, kad „yra teisė į tinkamą ir teisėtą prašymo nagrinėjimą ir ši teisė gali būti sprendimo dėl prašymo teisminės kontrolės pagrindas“ (
73
). Vis dėlto svarbus klausimas, kurį reikia išnagrinėti toliau, siekiant atsakyti į pirmąjį prejudicinį klausimą, yra susijęs su tuo, kokio griežtumo turi būti sprendimų atsisakyti išduoti vizą teisminė kontrolė.
b)
Švelnesnė teisminė kontrolė kaip Tarybos prerogatyvų bendros užsienio ir saugumo politikos srityje pasekmė
92.
Kaip Sąjungos užsienio ir saugumo politikos priemonė (
74
) vizų režimas priklauso nuo Tarybai šioje srityje suteiktų prerogatyvų; tai leidžia Tarybai jį nustatyti atsižvelgiant į tarptautinių santykių padėtį ir saugumo reikalavimus. Palaikoma Sąjungos vyriausiojo įgaliotinio užsienio reikalams ir saugumo politikai, Taryba geriausiai gali apibrėžti šią politiką ir ją reglamentuoti, kiek tai susiję ir su trečiųjų šalių piliečių atvykimu į Sąjungos teritoriją. Ji gali įvertinti, ar tikslinga tęsti esamą vizų politiką arba ją keisti, remdamasi iš įvairių Sąjungos ir jos valstybių narių tarnybų gauta informacija (
75
). Taigi ji įgyvendina savo kompetenciją šioje srityje atsižvelgdama į tai, kad būtų veiksmingai pasiekti Sutartyse nustatyti tikslai (
76
).
93.
Pagal ESS 13 straipsnio 2 dalį „kiekviena institucija veikia neviršydama Sutartyse jai suteiktų įgaliojimų ir laikydamasi jose nustatytų procedūrų, sąlygų bei tikslų“. Ši nuostata išreiškia institucinės pusiausvyros principą, būdingą Sąjungos institucinei struktūrai, pagal kurį kiekviena institucija vykdo savo įgaliojimus paisydama kitų institucijų įgaliojimų (
77
). Kompetencijos pasidalijimas Sąjungoje ir Tarybos prerogatyvos bendroje užsienio politikos ir saugumo srityje būtinai reiškia, kad kitoms institucijoms tenka ne toks svarbus vaidmuo (
78
). Tas pats pasakytina ir apie Tarybos priimtų teisės aktų teisminę kontrolę, kaip matyti iš ESS 24 straipsnio 1 dalies ir SESV 275 straipsnio, pagal kuriuos Teisingumo Teismas aiškiai neturi jurisdikcijos šioje srityje, išskyrus aspektus, patenkančius į ESS 40 straipsnio taikymo sritį ir susijusius su procedūromis ir institucijų atitinkamų įgaliojimų apimtimi, taip pat fiziniams ar juridiniams asmenims skirtų ribojamųjų priemonių teisėtumo kontrolę (
79
). Kaip paaiškinsiu toliau, šie argumentai svarbūs siekiant patikslinti, kokia yra nacionaliniu lygiu vykdomos teisminės kontrolės apimtis, kiek tai susiję su vizų srityje priimtais sprendimais.
94.
Pagal valstybių narių konstitucinę tvarką numatytas kompetencijos pasidalijimas, panašus į minėtąjį pirmesniuose šios išvados punktuose, vykdomajai valdžiai tradiciškai suteikiant prerogatyvas užsienio politikos ir saugumo srityse, dėl tokių pačių, kaip minėtieji, motyvų. Paprastai valstybės vykdomoji valdžia turi nustatyti išorės politiką ir užtikrinti diplomatinį ir konsulinį atstovavimą užsienyje (
80
). Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad su šia sritimi glaudžiai susijusių teisės aktų, kaip antai sprendimų dėl vizų, teisminė kontrolė turėtų būti ribotesnė.
95.
Šiuo klausimu norėčiau priminti, kad nacionalinis teismas yra kompetentingas taikyti teisę savo nagrinėjamose bylose, todėl jis turi vertinti faktines aplinkybes ir spręsti galinčius iškilti teisinius klausimus. Tačiau nacionalinis teismas paprastai neturi kompetencijos ar patirties užsienio ir saugumo politikos srityje. Be to, pagal savo valstybės konstitucinę tvarką jis neturi būtinų įgaliojimų priimti sprendimus, susijusius su šia itin jautria sritimi. Taip pat neatmestina, kad tokie jo veiksmai netgi prieštarautų valstybės institucijų, kurioms tenka ši funkcija, siekiamiems tikslams. Todėl nemanau, kad noras nacionaliniam teismui priskirti funkciją, kurios jis negalėtų atlikti, reikštų realistinį požiūrį. Vis dėlto, mano nuomone, būtent tai lemtų neribota teisminė kontrolė, galinti įpareigoti teismą kiekvienu atveju patikrinti visus motyvus, kuriais grindžiamas sprendimas atsisakyti išduoti vizą, siekiant atitikti Sąjungos teisėje nustatytus reikalavimus.
96.
Atsižvelgdamas į visus aspektus, nurodytus aiškinant Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalį, esu įsitikinęs, kad nagrinėjamais atvejais nacionalinis teismas turi atlikti švelnesnę teisminę kontrolę. Šiuo klausimu norėčiau pažymėti, kad nesu vienintelis generalinis advokatas Teisingumo Teisme, kuris laikosi tokio požiūrio, kaip bus matyti tolesniuose šios išvados punktuose.
c)
Valstybės narės gali numatyti švelnesnę teisminę kontrolę
97.
Iš tikrųjų visiškai pritariu generaliniams advokatams M. Bobek ir M. Szpunar, kurie mano, kad taikytina švelnesnė teisminė kontrolė remiantis plačia diskrecija, kurią turi sprendimus priimančios institucijos, kiek tai susiję su asmens atitiktimi vizai gauti nustatytiems reikalavimams.
98.
Kaip teisingai pažymėjo generalinis advokatas M. Bobek, „didelė valstybių narių institucijų diskrecija logiškai reiškia mažesnius reikalavimus valstybių narių teismų atliekamai teisminei kontrolei“ (
81
). Generalinis advokatas M. Szpunar savo ruožtu pažymi, kad „didelė diskrecijos laisvė reiškia ribotą teisminę kontrolę. Priešingu atveju diskrecijos laisvės neliktų ir teisminės institucijos atliktų vykdomosios valdžios darbą.“ (
82
) Šie argumentai, mano manymu, yra juo labiau įtikinami kalbant apie vizų sritį, kurioje, kaip paaiškinau pirmiau, kompetentingos valdžios institucijos turi atlikti kompleksinius vertinimus, siekdamos visoje Šengeno erdvėje užtikrinti apsaugą nuo išorės grėsmių, vis dėlto neprivalėdamos būti visiškai įsitikinusios, kad esama konkrečios grėsmės (
83
). Nacionalinis teismas negali pakeisti kompetentingų valdžios institucijų, kurios, be to, turi kompetenciją ir priemones, būtinas šiai užduočiai vykdyti.
99.
Taip pat pažymėtina, kad, mano manymu, tai patvirtina ir generalinio advokato P. Mengozzi argumentai, išdėstyti teigiant, kad apeliacinių skundų teikimo procedūra nustatyta siekiant išvengti savavališkų sprendimų (
84
). Kontrolė, skirta užkirsti kelią savivalei, iš esmės reiškia palyginti aukštą ribą siekiant nustatyti administracinio sprendimo neteisėtumą (
85
).
100.
Šį aiškinimą patvirtina Teisingumo Teismo jurisprudencija; Teisingumo Teismas byloje Fahimian priimtame sprendime nusprendė, kad nacionalinė teisminė institucija turi būti įgaliota nagrinėti visus svarbius klausimus, tačiau kontrolė apima tik patikrinimą, ar „nepadaryta akivaizdžių klaidų“ (
86
).
101.
Ši išvada, mano manymu, reiškia, kad nacionalinė institucija, įgaliota vykdyti administracinio sprendimo atsisakyti išduoti vizą remiantis tuo, kad atitinkamas asmuo laikomas keliančiu grėsmę valstybės narės viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai arba jos tarptautiniams santykiams, teisminę kontrolę, kaip tai suprantama pagal Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktį, turi turėti galimybę pati patikrinti, ar konsultavimosi su kitų valstybių narių centrinės valdžios institucijomis procedūra, nurodyta Vizų kodekso 22 straipsnyje, buvo taikoma tinkamai ir ar atitinkamu atveju buvo paisoma procedūrinių garantijų.
102.
Dėl sprendimo atsisakyti išduoti vizą esmės pažymėtina, kad vykdant teisminę kontrolę turi būti numatyta galimybė minėtai nacionalinei institucijai patikrinti, ar nebuvo peržengtos administracijos turimos diskrecijos nustatyti prašymą išduoti vizą pateikusio asmens atitiktį nurodytiems reikalavimams ribos. Tuo tikslu teisminė institucija turi išnagrinėti klausimą, ar buvo reikšmingų aplinkybių, nuo kurių priklauso diskrecijos įgyvendinimas. Jei administracijos atliktame vertinime nepadaryta akivaizdžių klaidų, teisminė institucija turi pripažinti sprendimo atsisakyti išduoti vizą teisėtumą.
103.
Siekdama nustatyti, ar nėra padaryta akivaizdžių vertinimo klaidų, teisminė institucija turi remtis bylos
medžiagoje pateikta informacija, kurią sudaro tinkamai užpildyta forma, galimos „pastabos“, pagrindžiančios sprendimą atsisakyti išduoti vizą, taip pat kita informacija, prireikus administracijos pateikta vykstant administracinei ir ikiteisminei procedūrai. Teisminė institucija turi atsižvelgti į konkrečias kiekvieno atskiro atvejo aplinkybes, pirmiausia – į teisėtą saugumo rūpestį dėl informacijos pobūdžio ir šaltinių.
d)
Kaip suderinti teisėtus valstybių narių saugumo siekius su procedūrinėmis garantijomis, kurios turi būti užtikrinamos pagal teisinės valstybės principą?
104.
Vykdant teisminę kontrolę valdžios institucijoms kartais tenka tvarkyti konfidencialius duomenis, taigi kyla klausimas, kaip suderinti teisėtus valstybių narių saugumo rūpesčius su procedūrinėmis garantijomis, kurios turi būti užtikrinamos pagal teisinės valstybės principą.
105.
Atsakymas į šį klausimą iš esmės išplaukia iš pirmiau pateiktų pastabų, pagal kurias atsižvelgiama į prašymą išduoti vizą pateikusio asmens teisinį statusą ir į valstybių narių saugumo siekius. Dabartiniame Sąjungos teisės vystymosi etape valstybės narės neprivalo išsamiai nurodyti sprendimo atsisakyti išduoti vizą motyvų; tai galėtų lemti arba leisti neskelbtinos informacijos atskleidimą, galintį kelti grėsmę jų nacionaliniams interesams. Jos gali teisminei institucijai nurodyti tik informaciją, numatytą pagal standartinę formą, pateiktą Vizų kodekso VI priede, įskaitant „pastabas“, taip pat kitą administracinių institucijų nurodytą informaciją, pavyzdžiui, po skundo pateikimo, siekiant palengvinti teisėtumo kontrolę.
106.
Kadangi Sąjungos teisėje numatytos minimalios garantijos, paliekant valstybėms narėms teisę nustatyti apskundimo proceso tvarką laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, niekas joms netrukdo ir tam tikromis sąlygomis teisminei institucijai pateikti konfidencialia laikomos informacijos. Kaip Teisingumo Teismas pripažino savo jurisprudencijoje (
87
), siekdamos apsaugoti savo nacionalinius interesus valstybės narės prireikus gali pageidauti, kad teisminė institucija „įgyvendint[ų] priemones, kurios leistų suderinti, pirma, teisėtus saugumo pagrindus, susijusius su informacijos, į kurią atsižvelgta priimant atitinkamą aktą [nepalankų sprendimą], pobūdžiu ir šaltiniais, ir, antra, būtinybę pakankamai užtikrinti teisės subjektui procesines teises, kaip antai teisę būti išklausytam ir rungimosi principą [principo laikymąsi]“.
e)
Tarpinė išvada
107.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina tokia tarpinė išvada, kaip nurodoma toliau.
108.
Sąjungos teisėje numatyta ribota teisminė kontrolė, kurią vykdant atsižvelgiama į specifinį vizų išdavimo procedūros pobūdį.
4.
Atsakymas į pirmąjį klausimą
109.
Remiantis atlikta analize į pirmąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti taip, kad sprendimas atsisakyti išduoti vizą, kurį prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo gauna iš nacionalinių valdžios institucijų, t. y. užpildyta standartinė forma, kurioje galimai pateiktos pastabos, iš esmės atitinka reikalavimus, susijusius su teise į veiksmingą teisinę gynybą pagal Chartijos 47 straipsnį. Nors dabartiniame Sąjungos teisės vystymosi etape valstybės narės neprivalo išsamiai nurodyti motyvų, niekas joms netrukdo standartinėje formoje pateikti „pastabų“, taip pat administracijos nurodytos kitos informacijos, pavyzdžiui, pateikus skundą, siekiant palengvinti teisėtumo kontrolę.
110.
Kadangi Sąjungos teisėje numatytos minimalios garantijos, paliekant valstybėms narėms teisę nustatyti apskundimo proceso tvarką laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, niekas joms netrukdo ir tam tikromis sąlygomis teisminei institucijai pateikti konfidencialia laikomos informacijos. Siekdamos apsaugoti savo nacionalinius interesus valstybės narės prireikus gali pageidauti, kad teisminė institucija įgyvendintų priemones, kurios leistų suderinti, pirma, teisėtus saugumo pagrindus, susijusius su informacijos, į kurią atsižvelgta priimant atitinkamą nepalankų sprendimą, pobūdžiu ir šaltiniais, ir, antra, būtinybę pakankamai užtikrinti teisės subjektui procesines teises, kaip antai teisę būti išklausytam ir rungimosi principo laikymąsi.
C. Dėl antrojo klausimo
111.
Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Chartijos 41 straipsnis, kuriame įtvirtinta teisė į gerą administravimą, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama tokia praktika, kaip aprašytoji pirmajame prejudiciniame klausime.
112.
Chartijos 41 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad kiekvienas asmuo turi teisę į tai, kad Sąjungos institucijos, įstaigos ir organai jo reikalus tvarkytų nešališkai, teisingai ir per kuo trumpesnį laiką. Taigi iš Chartijos 41 straipsnio formuluotės matyti, kad jis skirtas ne valstybėms narėms, o tik Sąjungos institucijoms, įstaigoms ir organams (
88
).
113.
Todėl asmuo, kuris ginčija sprendimą atsisakyti išduoti vizą, negali remtis Chartijos 41 straipsnio 2 dalies c punktu, susijusiu su administracijos pareiga pagrįsti savo sprendimus per visą procedūrą, susijusią su jo prašymu (
89
).
114.
Vis dėlto svarbu pažymėti, kad teisė į gerą administravimą neatsiejama nuo Chartijos 47 straipsnio nuostatų, skirtų teisei į veiksmingą teisminę apsaugą ir teisingą bylos nagrinėjimą (
90
). Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad ši teisė atspindi bendrąjį Sąjungos teisės principą, teisę į veiksmingą teisinę gynybą (
91
). Šis principas šiuo metu įtvirtintas Chartijos 47 straipsnyje (
92
).
115.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad pagrindinėse bylose reikia manyti, jog pirmajame klausime minimomis aplinkybėmis teisė į gerą administravimą užtikrinama dėl tokių pačių priežasčių kaip ir nurodytosios atsakyme į pirmąjį prejudicinį klausimą, susijusių su atitinkamose bylose nagrinėjamos situacijos atitiktimi Chartijos 47 straipsniui.
D. Dėl trečiojo ir ketvirtojo klausimų
116.
Į trečiąjį ir ketvirtąjį klausimus siūlau atsakyti kartu, nes jie susiję su galimybe apskųsti kitos valstybės narės prieštaravimą dėl vizos išdavimo vykstant konsultavimosi procedūrai, nurodytai Vizų kodekso 22 straipsnyje.
1.
Valstybių narių procesinės autonomijos ribos
117.
Šiuo atžvilgiu primintina, kad Vizų kodeksu atliktas tik dalinis teisės aktų suderinimas (
93
). Tai reiškia, kad Vizų kodekse nenumatyta jokia konkreti procedūra, leidžianti ginčyti valstybės narės, kuri, remdamasi Vizų kodekso 22 straipsnio 2 dalimi, paprieštaravo vizos išdavimui, vertinimą.
118.
Be to, pažymėtina, kad VIS reglamento 8 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta procedūra nagrinėjamais atvejais netaikoma, nes dėl pareiškėjų pagrindinėse bylose nebuvo paskelbtas nei perspėjimas atsisakyti išduoti vizą VIS, nei perspėjimas neleisti atvykti į Šengeno erdvę SIS (
94
).
119.
Iš Teisingumo Teismo suformuotos jurisprudencijos matyti, kad, jei nėra konkrečią sritį reglamentuojančių Sąjungos nuostatų, pagal procesinės autonomijos principą kiekvienos valstybės narės vidaus teisės sistemoje turi būti reglamentuotos ieškinių ir skundų, skirtų teisės subjektų teisėms užtikrinti, procesinės taisyklės su sąlyga, kad jos nėra mažiau palankios nei taisyklės, reglamentuojančios panašias situacijas, kurioms taikoma vidaus teisė (lygiavertiškumo principas), ir kad dėl jų netampa praktiškai neįmanoma ar pernelyg sudėtinga pasinaudoti Sąjungos teisės suteiktomis teisėmis (veiksmingumo principas) (
95
). Tai reiškia, kad valstybės narės negali nesilaikyti reikalavimų, kylančių iš teisės, užtikrinamos Chartijos 47 straipsniu, kiek tai susiję su veiksminga teismine apsauga (
96
). Todėl jos atitinkamose savo teisės sistemose turi numatyti tinkamas teisių gynimo priemones (
97
). Kaip bus matyti toliau, galimi įvairūs pasirinkimai, vis dėlto neteikiant pirmenybės konkrečiam modeliui (
98
).
2.
Pareiga informuoti prašymą išduoti vizą pateikusius asmenis apie galimas teisių gynimo priemones
120.
Šiomis aplinkybėmis kyla klausimas, ar valstybės narės privalo informuoti prašymą išduoti vizą pateikusius asmenis apie galimas teisių gynimo priemones. Šiuo klausimu pažymėtina, kad Vizų kodekse nėra jokios nuostatos, kuri aiškiai reglamentuotų šį aspektą. Tačiau Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalyje nustatyta pareiga prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims suteikti informaciją apie skundų dėl sprendimų atsisakyti išduoti vizą teikimo procedūrą. Dėl priežasčių, kurias nurodysiu šioje išvadoje, pritariu analogiškam šios nuostatos taikymui.
121.
Kaip paaiškinta pirmiau (
99
), sprendime atsisakyti išduoti vizą atsispindi valstybės narės, įgaliotos priimti galutinį sprendimą, atlikto tyrimo išvados, taip pat konsultavimosi procedūros, nurodytos Vizų kodekso 22 straipsnyje, rezultatas. Taigi galima daryti prielaidą, kad vienos ar kelių valstybių narių pateiktas prieštaravimas yra svarbus administracinio sprendimo elementas. Kadangi Vizų kodekso 32 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo turi būti informuotas apie atsisakymo pagrindą naudojant standartinę formą, pateikiamą Vizų kodekso VI priede, mano manymu, logiška, kad ši pareiga informuoti būtų siejama ir su galimomis teisių gynimo priemonėmis dėl vienos ar kelių valstybių narių pateikto prieštaravimo.
122.
Bent jau analogiškas Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalies taikymas yra būtinas siekiant užtikrinti teisminės apsaugos nuoseklumą ir veiksmingumą naudojantis teisių gynimo priemonėmis, garantuojamomis pagal Vizų kodeksą. Įgyvendindamos Sąjungos teisę nacionalinės administracinės institucijos būtinai turi daug bendradarbiauti, o tai lemia įvairų grupavimąsi ir sąsajas. Esant tokiai situacijai, kokia susiklostė nagrinėjamais atvejais, kai taikomos kelių teisės sistemų normos ir veikia įvairios administracinės institucijos, teisės subjekto teisių gynyba gali būti sudėtinga. Tam, kad ji netaptų tik teorine galimybe, valstybės narės, mano nuomone, turėtų privalėti prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims jų prašymu arba jiems pateikus skundą suteikti su teisių gynimo priemonėmis susijusią informaciją (
100
).
123.
Iš Teisingumo Teismo nutarties, priimtos byloje Guérin automobiles / Komisija (
101
), matyti, kad daugumoje valstybių narių administracijai nustatyta tokia pareiga informuoti. Kaip teisingai pažymėjo Teisingumo Teismas, „paprastai ją nustato ir reglamentuoja teisės aktų leidėjas“ (
102
). Taigi Sąjungos teisės aktų leidėjas aiškiai nustatė tokią pareigą informuoti Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalyje, siekdamas palengvinti teisminę kontrolę. Taikant, kaip siūlau, šią nuostatą galimoms teisių gynimo priemonėms dėl vienos ar kelių valstybių narių pateikto prieštaravimo, teisės aktų leidėjo užtikrinta teisminė apsauga tampa tik nuoseklesnė ir veiksmingesnė.
124.
Apibendrindamas norėčiau atkreipti dėmesį į tai, kad Europos ombudsmeno išplėtoto Europos gero administracinio elgesio kodekso 19 straipsnio 1 dalyje nustatyta pareiga nurodyti prieinamas galimybes apskųsti bet kurį Sąjungos institucijų sprendimą, galintį neigiamai paveikti privačių asmenų teises ar interesus. Tas pats pasakytina ir apie Komisijos išplėtotą kodeksą, kuriame nustatyta tokia pareiga, „kai tai numatyta pagal Sąjungos teisę“. Nors šie kodeksai nagrinėjamais atvejais tiesiogiai netaikomi, nes būtent valstybės narės įgyvendina Vizų kodeksą, jie leidžia daryti išvadas dėl tokio informavimo svarbos teisių gynimui vykstant administracinei procedūrai (
103
).
3.
Pasvarstymai: teisių gynimo priemonės, kurias gali išplėtoti valstybės narės
125.
Kaip minėta, teisės subjekto teisių gynimas gali tapti sudėtingas atsižvelgiant į su konkrečiu atveju susijusius duomenis juo labiau dėl to, kad valstybių narių teisės sistemose gali būti numatytos skirtingos teisių gynimo priemonės. Suteikiant informaciją apie teisių gynimo priemones reikia atsižvelgti į tai, kaip įvairios administracinės institucijos bendradarbiauja nagrinėjant prašymą išduoti vizą.
126.
Taigi, atsižvelgdamas į valstybių narių procesinę autonomiją nustatyti ieškinių ir skundų, skirtų teisės subjektų teisių apsaugai užtikrinti, pateikimo procesines taisykles, manau, kad teoriškai galimos kelios galimybės. Viena vertus, galima numatyti teisių gynimo priemonę išimtinai valstybėje narėje, kuri priima galutinį sprendimą; toks pasirinkimas labiausiai atitinka prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytą „vieno langelio“ principą. Kita vertus, galima numatyti teisių gynimo priemonę prieštaravimą pateikusioje valstybėje narėje. Toliau pateikiamoje analizėje išdėstomi argumentai siekiant naudingai atsakyti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
a)
Teisių gynimo priemonė valstybėje narėje, kuri priima galutinį sprendimą?
127.
Kaip nurodyta Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalyje, apeliacinis skundas dėl sprendimo atsisakyti išduoti vizą turi būti „pateik[tas] prieš valstybę narę, kuri priėmė galutinį sprendimą dėl prašymo, pagal tos valstybės narės teisę“.
128.
Nesant išsamesnių nuostatų tai nebūtinai reiškia, kad kitos valstybės narės pateiktą prieštaravimą reikia apskųsti ir valstybės narės, kuri priima galutinį sprendimą, valdžios institucijoms. Vis dėlto esu tos nuomonės, kad Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalies formuluotę reikia aiškinti kaip svarbų požymį, atitinkantį teisės aktų leidėjo nurodytą „vieno langelio“ principą, įtvirtintą Vizų kodekso 7 konstatuojamojoje dalyje, pagal kurį prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo turėtų tik vieną tarpininką ir galėtų visus administracinius formalumus atlikti vienoje vietoje. Nauda siekiant apsaugoti jo interesus akivaizdi juo labiau dėl to, kad tada jam nereikėtų kreiptis į kelias nacionalines administracines institucijas, kurių kiekviena veiktų pagal skirtingas taisykles. Iš tikrųjų administracinės procedūros, kuri vyksta keliais etapais ir pagal kurią numatytas įvairių specializuotų įstaigų dalyvavimas, samprata nėra nežinoma administracinėje teisėje tiek Sąjungoje, tiek valstybėse narėse. Vis dėlto niekas netrukdo valstybėms narėms bendru sutarimu įdiegti atitinkamas sistemas, bent jau iki tol, kol galimai bus iš dalies pakeistas Vizų kodeksas.
129.
Vizų kodekso nuostatos neprieštarauja tokiam požiūriui su sąlyga, kad tai būtų numatyta nacionalinėje proceso teisėje ir atitinkamų valstybių narių tarpusavio susitarimuose, sudarytuose įgyvendinant savo suverenias teises. Šiuo klausimu primintina galimybė, kurią valstybės narės turi pagal Vizų kodekso 8 straipsnį, leidžianti joms būti atstovaujamoms kitų valstybių narių nagrinėjant prašymus ir išduodant vizas. Nors ši nuostata susijusi su konkrečiu – atstovavimo – atveju, tai įrodo, kad valstybė narė gali perleisti savo kompetenciją nagrinėti prašymus išduoti vizą kitos valstybės narės valdžios institucijoms.
130.
Priešingai, nei, atrodo, mano prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, valstybės narės, pateikusios prieštaravimą vykstant pačiam teisminiam procesui, įsikišimas (
104
), mano nuomone, nėra vienintelė galimybė. Taip pat būtų galima numatyti atitinkamų valstybių narių keitimąsi informacija remiantis lojalaus bendradarbiavimo ir tarpusavio pasitikėjimo principais – kuriais, kaip nurodyta ESS 4 straipsnio 3 dalyje, grindžiama Sąjunga (
105
), – valstybei narei, įgaliotai priimti galutinį sprendimą, esant tai, kuri pateikia gautą informaciją nacionaliniam teismui. Siekdama, kad būtų užtikrintas tokios informacijos konfidencialumas, ši valstybė narė galėtų įsipareigoti pageidauti, kad teisminė institucija įgyvendintų technines priemones, minėtas šios išvados 106 punkte.
b)
Teisių gynimo priemonė prieštaravimą pateikusioje valstybėje narėje?
131.
Galimybė naudotis teisių gynimo priemone galėtų būti sudaryta valstybėje narėje, pateikusioje prieštaravimą dėl vizos išdavimo.
132.
Tačiau pažymėtina, kad nors Sąjungos teisė tokiam požiūriui neprieštarauja, pagal jį prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo turėtų dėti labai dideles pastangas, nes privalėtų kreiptis į valstybės narės, su kuria jo nesieja joks ryšys ir kuri galbūt nėra jo kelionės tikslas, valdžios institucijas (
106
). Atsižvelgiant į tai reikalauti, kad prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo pateiktų skundą valstybėje narėje, pateikusioje prieštaravimą dėl vizos išdavimo, mano manymu, nėra tinkama siekiant užtikrinti veiksmingą teisminę apsaugą.
133.
Tuo atveju, jei kitoje valstybėje narėje būtų numatyta galimybė pateikti „papildomą“ skundą, siekiant teisminės apsaugos nuoseklumo ir veiksmingumo pagrįstai reikėtų nustatyti, kad, kol jis bus išnagrinėtas, turi būti sustabdyta „pagrindinė“ byla.
c)
Atsakymas į trečiąjį ir ketvirtąjį klausimus
134.
Remdamasis išdėstytais argumentais į trečiąjį ir ketvirtąjį klausimus siūlau atsakyti taip, kaip išdėstyta toliau.
135.
Valstybės narės turi diskreciją nuspręsti dėl teisių gynimo priemonių, kuriomis gali naudotis prašymą išduoti vizą pateikę asmenys, siekdami užginčyti prieštaravimus dėl vizos išdavimo, pateiktus vykstant Vizų kodekso 22 straipsnyje numatytai konsultavimosi procedūrai, pobūdžio ir konkrečios tvarkos.
136.
Kaip nurodyta Vizų kodekso 32 straipsnio 3 dalyje, valstybės narės prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims jų prašymu arba jiems pateikus skundą turi suteikti su teisių gynimo priemonėmis susijusią informaciją.
VI. Išvada
137.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Hagos apylinkės teismas, posėdžiaujantis Harleme, Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1.
Sprendimas atsisakyti išduoti vizą, kurį prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo gauna iš nacionalinių valdžios institucijų, t. y. užpildyta standartinė forma, pateikiama 2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą (Visų kodeksas), VI priede, kurioje galimai pateiktos pastabos, iš esmės atitinka reikalavimus, susijusius su teise į veiksmingą teisinę gynybą pagal Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį. Nors dabartiniame Sąjungos teisės vystymosi etape valstybės narės neprivalo išsamiai nurodyti motyvų, niekas joms netrukdo standartinėje formoje pateikti „pastabų“, taip pat administracijos nurodytos kitos informacijos, pavyzdžiui, pateikus skundą, siekiant palengvinti teisėtumo kontrolę.
2.
Kadangi Sąjungos teisėje numatytos minimalios garantijos, paliekant valstybėms narėms teisę nustatyti apskundimo proceso tvarką laikantis lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, niekas joms netrukdo ir tam tikromis sąlygomis teisminei institucijai pateikti konfidencialia laikomos informacijos. Siekdamos apsaugoti savo nacionalinius interesus valstybės narės prireikus gali pageidauti, kad teisminė institucija įgyvendintų priemones, kurios leistų suderinti, pirma, teisėtus saugumo pagrindus, susijusius su informacijos, į kurią atsižvelgta priimant atitinkamą nepalankų sprendimą, pobūdžiu ir šaltiniais, ir, antra, būtinybę pakankamai užtikrinti teisės subjektui procesines teises, kaip antai teisę būti išklausytam ir rungimosi principo laikymąsi.
3.
Valstybės narės turi diskreciją nuspręsti dėl teisių gynimo priemonių, kuriomis gali naudotis prašymą išduoti vizą pateikę asmenys, siekdami užginčyti prieštaravimus dėl vizos išdavimo, pateiktus vykstant Vizų kodekso 22 straipsnyje numatytai konsultavimosi procedūrai, pobūdžio ir konkrečios tvarkos.
4.
Valstybės narės prašymą išduoti vizą pateikusiems asmenims jų prašymu arba jiems pateikus skundą turi suteikti su teisių gynimo priemonėmis susijusią informaciją.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	OL L 243, 2009, p. 1; klaidų ištaisymai: OL L 154, 2013 6 6, p. 10, ir OL L 284, 2018 11 12, p. 38.
(
3
)	Žr. generalinės advokatės E. Sharpston nuomonę, pateiktą byloje Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, 42 punktas), taip pat jos išvadą, pateiktą byloje Vethanayagam ir kt. (C‑680/17, EU:C:2019:278, 37 punktas).
(
4
)	Šiuo klausimu žr. 2013 m. gruodžio 19 d. Sprendimą Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, 44–55 punktai).
(
5
)	OL L 218, 2008, p. 60; klaidų ištaisymas OL L 284, 2018 11 12, p. 39.
(
6
)	A. Meloni leidinyje „The Community Code on Visas: harmonisation at last?“, European Law Review, 2009, 34 t., p. 671, aiškina, kad pareigos motyvuoti atsisakymą išduoti vizą ir teisės pateikti skundą įtraukimas reiškė nediskutuotiną klausimą Europos Parlamentui, kurį palaikė Komisija ir kai kurios valstybės narės, manančios, kad šios nuostatos – tai prašymus išduoti vizą pateikusių asmenų garantijų „kertinis akmuo“. Priešingai, dauguma valstybių narių pasisakė už tai, kad nereikėtų motyvuoti atsisakymo išduoti vizą, ir prieštaravo teisės pateikti skundą įtraukimui, baimindamosi galimo pernelyg didelio krūvio jų nacionaliniams teismams. Į Vizų kodeksą įtraukus šią pareigą ir šią teisę buvo ištaisytas ankstesnės sistemos trūkumas – vienodo požiūrio, kiek tai susiję su prašymus išduoti vizą pateikusių asmenų teisėmis ir skundais, kuriuos jie gali pateikti atmetus jų prašymus, nebuvimas.
(
7
)	2017 m. gruodžio 13 d. Sprendimas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 42 punktas).
(
8
)	2013 m. birželio 4 d. Sprendimas ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, 53 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
9
)	2017 m. gruodžio 13 d. Sprendimas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 42 punktas).
(
10
)	Žr. šios išvados 41 punktą.
(
11
)	H. Jarass leidinyje Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Chartijos 47 straipsnis, 3‑asis leidimas, Munich, 2016, 5, 48 ir 49 punktai, pažymi, kad Chartijos 47 straipsnis iš esmės taikomas tik vykstant teismo procesui, o Chartijos 41 straipsnio 2 dalyje nustatytos teisės, susijusios su administracine ikiteismine procedūra. Vis dėlto Chartijos 47 straipsniu galima remtis, jei Chartijos 41 straipsnis netaikytinas; taip yra tuo atveju, kai valstybės narės įgyvendina Sąjungos teisę. Autoriaus teigimu, iš Chartijos 47 straipsnio kyla pareiga pakankamai motyvuoti administracinius sprendimus, darančius poveikį suinteresuotojo asmens padėčiai. Valdžios institucija gali nevykdyti tokios pareigos dėl su valstybės saugumu susijusių priežasčių. Taip pat žr. Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7‑asis leidimas, Baden‑Baden, Chartijos 47 straipsnis, 4 punktas, 2015, p. 807; šio autoriaus nuomone, Chartijos 47 straipsnis taikytinas, kai valstybės narės įgyvendina Sąjungos teisę. E. R. Brouwer leidinyje „Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat - Vertegenwoordigingsafspraken in het ES‑visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming“, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015 (balandis), p. 165, nagrinėja sprendimo atsisakyti išduoti vizą motyvavimo stoką atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį. H. Hoffmann leidinyje The ES Charter of Fundamental Rights, Oxford, 47.67 punktas, 2014, p. 1219, nagrinėja teisę sužinoti administracinio akto motyvus atsižvelgiant į veiksmingą teisminę apsaugą pagal Chartijos 47 straipsnį.
(
12
)	2013 m. birželio 4 d. Sprendimas ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, 51 punktas).
(
13
)	Žr. 2016 m. vasario 15 d. Sprendimą J. N. (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, 53 punktas). Šiuo klausimu taip pat žr. Van Drooghenbroeck, S., Rizcallah, C., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruxelles, 2018, p. 1099 ir 1103.
(
14
)	2011 m. lapkričio 17 d. Sprendimas Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, 41 punktas). Taip pat žr. 2011 m. kovo 17 d. Sprendimą Peñarroja Fa (C‑372/09 ir C‑373/09, EU:C:2011:156, 63 punktas) ir 2013 m. birželio 4 d. Sprendimą ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, 53 punktas).
(
15
)	Žr. 1989 m. liepos 12 d. Sprendimą Belardinelli ir kt. / Teisingumo Teismas (225/87, EU:C:1989:309, 7 punktas), kuriame Teisingumo Teismas primena savo suformuotą jurisprudenciją, pagal kurią, siekiant atsižvelgti į praktinius sunkumus, kylančius vykstant konkursui, kuriame dalyvauja daug kandidatų, pradiniame etape atrankos komisija gali pranešti kandidatams tik apie atrankos kriterijus bei rezultatus ir tik vėliau pateikti atskirus paaiškinimus kandidatams, kurie to aiškiai paprašo.
(
16
)	Šiuo klausimu žr. 1998 m. balandžio 2 d. Sprendimą Komisija / Sytraval ir Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63 punktas), 2008 m. liepos 10 d. Sprendimą Bertelsmann ir Sony Corporation of America / Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 166 punktas), 2011 m. lapkričio 16 d. Sprendimą Bank Melli Iran / Taryba (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, 93 punktas), 2012 m. lapkričio 15 d. Sprendimą Al‑Aqsa / Taryba ir Nyderlandai / Al‑Aqsa (C‑539/10 P ir C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 139 punktas), 2013 m. liepos 11 d. Sprendimą Team Relocations ir kt. / Komisija (C‑444/11 P, nepaskelbtas Rink., EU:C:2013:464, 120 punktas) ir 2017 m. kovo 28 d. Sprendimą Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 122 punktas).
(
17
)	Šiuo klausimu žr. 1998 m. balandžio 2 d. Sprendimą Komisija / Sytraval ir Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63 punktas), 2004 m. birželio 22 d. Sprendimą Portugalija / Komisija (C‑42/01, EU:C:2004:379, 66 punktas), 2008 m. liepos 10 d. Sprendimą Bertelsmann ir Sony Corporation of America / Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, 166 punktas), 2012 m. lapkričio 15 d. Sprendimą Al‑Aqsa / Taryba ir Nyderlandai / Al‑Aqsa (C‑539/10 P ir C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 140 punktas), 2013 m. liepos 11 d. Sprendimą Team Relocations ir kt. / Komisija (C‑444/11 P, nepaskelbtas Rink., EU:C:2013:464, 120 punktas) ir 2017 m. kovo 28 d. Sprendimą Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 122 punktas).
(
18
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).
(
19
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 51 punktas).
(
20
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 51 punktas).
(
21
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 52 punktas).
(
22
)	Kaip savo atsakyme į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus pažymi Čekijos vyriausybė, remdamasi Sutarčių teisiniais pagrindais, kuriais grindžiamas Vizų kodeksas, jais siekiama vien suvienodinti procedūras, valstybių narių taikomas konkrečioje srityje, o ne nustatyti bendrą teisę atvykti į valstybių narių teritorijas.
(
23
)	Generalinio advokato M. Bobek išvada, pateikta byloje El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).
(
24
)	Generalinio advokato M. Bobek išvada, pateikta byloje El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, 98 punktas).
(
25
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).
(
26
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 29 punktas).
(
27
)	Pagal apibrėžtį, pateiktą Von Jhering, R., „Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung“, III dalis, 1 skirsnis, Leipzig, 1865, p. 316, cituojamą Hacker, P., Verhaltensökonomik und Normativität, Tübingen 2017, p. 234.
(
28
)	Alexy, R., „Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen“, Der Staat, 1990, Nr. 29, p. 53.
(
29
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 47 punktas).
(
30
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 27 punktas).
(
31
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 28 punktas).
(
32
)	OL L 251, 2003, p. 12; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 224.
(
33
)	Šiuo klausimu žr. 2006 m. birželio 27 d. Sprendimą Parlamentas / Komisija (C‑540/03, EU:C:2006:429, 60 punktas) ir 2010 m. kovo 4 d. Sprendimą Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, 41 punktas).
(
34
)	Meloni, A., „ES visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2017/10, 24 t., Nr. 5, p. 652.
(
35
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 51 punktas).
(
36
)	Generalinio advokato M. Bobek išvada, pateikta byloje El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, 99 punktas).
(
37
)	T. Palosaari straipsnyje „From “Thin” to “Thick” foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland“, European Foreign Affairs Review, 2016/12, 21 t., Nr. 4, p. 583, pabrėžia tarpvyriausybinį Sąjungos bendros užsienio ir saugumo politikos pobūdį, taip pat tradicinę šios srities sąsają su valstybės suverenitetu; P. Koutrakos straipsnyje „Judicial review in the ES's common foreign and security policy“, International and Comparative Law Quarterly, 2018/01, 67 t., Nr. 1, p. 1, tvirtina, kad užsienio ir saugumo politiką įprasta laikyti tipine suverenios valios ir nacionalinių interesų sritimi.
(
38
)	E. Carli veikale La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Torino, 2019, p. 16 ir 393, pabrėžia vieningumo reikalavimą Taryboje priimant sprendimus; šio autoriaus teigimu, tai akivaizdžiai atskleidžia bendros užsienio ir saugumo politikos tarpvyriausybinį pobūdį.
(
39
)	Žr. „Deklaraciją dėl bendros užsienio ir saugumo politikos“, Deklaraciją Nr. 13, pridėtą prie Lisabonos sutartį priėmusios tarpvyriausybinės konferencijos baigiamojo akto.
(
40
)	Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Bruxelles, 2013, p. 146; Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Paris, 2013, p. 47.
(
41
)	Meloni, A., „ES visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2017/10, 24 t., Nr. 5, p. 653.
(
42
)	Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Bruxelles, 2013, p. 144; Delcour, L., „The ES’s visa liberalisation policy – What kind of transformative power in neighbouring regions?“, The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, 32 skyrius, Londres, 2019, p. 410.
(
43
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 49 punktas).
(
44
)	Žr. panašias generalinio advokato M. Szpunar pastabas, pateiktas byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 58 punktas).
(
45
)	Mungianu, R., „Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control“, European Journal of Migration and Law, 15 t., Nr. 4, 2013, p. 360; García Andrade, P., „ES external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally“, Common Market Law Review, 2018/02, 55 t., Nr. 1, p. 163; Mazille, C., „L'accès des étrangers au territoire de l'Union et l'exigence de sécurité publique“, Revue française de droit administratif, 2017/11, Nr. 5, p. 929.
(
46
)	2013 m. gruodžio 19 d. Sprendimas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862).
(
47
)	2013 m. gruodžio 19 d. Sprendimas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, 56 punktas).
(
48
)	2013 m. gruodžio 19 d. Sprendimas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, 57 punktas).
(
49
)	2017 m. gruodžio 13 d. Sprendimas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 36 punktas).
(
50
)	OL L 375, 2004, p. 12.
(
51
)	2017 m. balandžio 4 d. Sprendimas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, 42 punktas). Paminėtinas ir 2014 m. rugsėjo 10 d. Sprendimas Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, 33 punktas), kuris taip pat susijęs su Direktyvos 2004/114 išaiškinimu.
(
52
)	2017 m. balandžio 4 d. Sprendimas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, 43 punktas).
(
53
)	2013 m. gruodžio 19 d. Sprendimas Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, 60 punktas).
(
54
)	2008 m. liepos 25 d. Sprendimas Metock ir kt. (C‑127/08, EU:C:2008:449, 57 punktas).
(
55
)	OL L 158, 2004, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p. 46 ir klaidų ištaisymas OL L 274, 2009 10 20, p. 47.
(
56
)	2008 m. liepos 25 d. Sprendimas Metock ir kt. (C‑127/08, EU:C:2008:449, 56 punktas).
(
57
)	2008 m. liepos 25 d. Sprendimas Metock ir kt. (C‑127/08, EU:C:2008:449, 62 punktas).
(
58
)	2013 m. gegužės 8 d. Sprendimas Ymeraga ir kt. (C‑87/12, EU:C:2013:291, 34 punktas), 2014 m. kovo 12 d. Sprendimas O. ir B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, 36 punktas) ir 2014 m. gruodžio 18 d. Sprendimas McCarthy ir kt. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, 34 punktas).
(
59
)	Žr. šios išvados 43 punktą.
(
60
)	Žr. šios išvados 50 punktą.
(
61
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 56 punktas).
(
62
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 59 punktas).
(
63
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 61 punktas).
(
64
)	2013 m. birželio 4 d. Sprendimas ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, 51 punktas).
(
65
)	Žr. šios išvados 43 punktą.
(
66
)	Caniard, H., „Pouvoirs et moyens de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes: Le règlement (UE) 2016/1624 traduit‑il un renforcement des moyens et capacités?“, De Frontex à Frontex – Vers l’émergence d’un service européen des garde-côtes et garde-frontières, Bruxelles, 2019, p. 43, primena, kad nors laisvės, saugumo ir teisingumo srityje Sąjungai suteikta kompetencija, Sutartyse yra išlygų dėl valstybių narių kompetencijos.
(
67
)	2013 m. birželio 4 d. Sprendimas ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, 54 punktas) ir 2013 m. liepos 18 d. Sprendimas Komisija ir kt. / Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P ir C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 125 punktas).
(
68
)	OL L 188, 2019, p. 25; klaidų ištaisymas OL L 20, 2020 1 24, p. 25.
(
69
)	Generalinio advokato M. Bobek išvada, pateikta byloje El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, 119 punktas).
(
70
)	2017 m. gruodžio 13 d. Sprendimas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 42 punktas).
(
71
)	Žr. šios išvados 48 punktą.
(
72
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 56 punktas).
(
73
)	Generalinio advokato M. Bobek išvada, pateikta byloje El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, 105 punktas).
(
74
)	Žr. šios išvados 61–63 punktus.
(
75
)	Žr. šios išvados 62 punktą.
(
76
)	Eeckhout, P., ES External Relations Law, 2‑asis leidimas, Oxford, 2012, p. 486, pažymi, kad Taryba yra svarbiausia institucija bendros užsienio ir saugumo politikos srityje. Nors taikant SESV sprendimų priėmimo srityje kompetencija aiškiai paskirstyta Parlamentui, Tarybai ir Komisijai, todėl šios institucijos turi nuolat bendradarbiauti, Taryba aiškiai „kontroliuoja“ bendrą užsienio ir saugumo politiką. Šis autorius paaiškina, kad šioje srityje Tarybos funkcijos yra iš esmės „vykdomojo“ pobūdžio.
(
77
)	2015 m. balandžio 14 d. Sprendimas Taryba / Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, 64 punktas) ir 2016 m. liepos 28 d. Sprendimas Taryba / Komisija (C‑660/13, EU:C:2016:616, 31 ir 32 punktai).
(
78
)	Žr. šios išvados 61 punktą dėl antrinio vaidmens, tenkančio Parlamentui bendros užsienio politikos ir saugumo srityje.
(
79
)	2016 m. liepos 19 d. Sprendimas H / Taryba ir Komisija (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, 39 punktas) ir 2017 m. kovo 28 d. Sprendimas Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, 60 punktas).
(
80
)	Žr., be kita ko, Jungtinių Amerikos Valstijų konstitucinę teisę, kurioje žinoma doktrina „executive power“, suteikianti prezidentui labai didelę kompetenciją užsienio ir gynybos politikos srityje, palyginti su Kongresu (šiuo klausimu žr. Prakash, S., ir Ramsey, M., „The Executive Power over Foreign Affairs“, Yale Law Journal, 2001/11, 111 t., Nr. 2, p. 233), apie federalinės vyriausybės vaidmenį pagal Vokietijos konstitucinę teisę (Röben, V., Außenverfassungsrecht, Tübingen, 2007, p. 91) ir vykdomosios valdžios prerogatyvas pagal Prancūzijos konstitucinę teisę (Martin, V., „Les relations extérieures, „domaine réservé“ du pouvoir exécutif?“, Giornale di Storia Costituzionale, 2014, Nr. 28, p. 77).
(
81
)	Generalinio advokato M. Bobek išvada, pateikta byloje El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, 109 punktas).
(
82
)	Generalinio advokato M. Szpunar išvada, pateikta byloje Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, 72 punktas).
(
83
)	Žr. šios išvados 65 punktą.
(
84
)	Generalinio advokato P. Mengozzi išvada, pateikta byloje Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, 63 punktas). Taip pat žr. generalinio advokato M. Bobek išvadą, pateiktą byloje El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, 109 punktas), kurioje jis teigia manantis, kad „pakanka, jog nacionaliniai teismai užtikrintų, kad sprendimas dėl atsisakymo išduoti vizą nebūtų priimtas savavališkai“.
(
85
)	Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad administracinis sprendimas, kuriuo leidžiama atlikti patikrinimą, yra savavališkas, jei buvo priimtas nesant faktinių aplinkybių, kuriomis būtų galima pateisinti tą patikrinimą. Šiuo klausimu žr. 2002 m. birželio 18 d. Sprendimą HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, 56–64 punktus) ir 2002 m. spalio 22 d. Sprendimą Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, 55 punktas).
(
86
)	2017 m. balandžio 4 d. Sprendimas Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, 46 punktas).
(
87
)	2008 m. rugsėjo 3 d. Sprendimas Kadi ir Al Barakaat International Foundation / Taryba ir Komisija (C‑402/05 P ir C‑415/05 P, EU:C:2008:461, 344 punktas) ir 2013 m. birželio 4 d. Sprendimas ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, 57 punktas).
(
88
)	2011 m. gruodžio 21 d. Sprendimas Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, 28 punktas), 2014 m. liepos 17 d. Sprendimas YS ir kt. (C‑141/12 ir C‑372/12, EU:C:2014:2081 67 punktas) ir 2014 m. lapkričio 5 d. Sprendimas Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 44 punktas).
(
89
)	Žr. Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben/Schwarze/Hatje), 47 straipsnis, 7‑asis leidimas, Baden‑Baden, 2015, p. 807; šis autorius teigia, kad Chartijos 41 straipsnis netaikomas valstybių narių administracinio proceso teisei, net kai jos įgyvendina Sąjungos teisę.
(
90
)	Generalinės advokatės E. Sharpston išvada, pateikta sujungtose bylose YS ir kt. (C‑141/12 ir C‑372/12, EU:C:2013:838, 36 punktas).
(
91
)	2014 m. gegužės 8 d. Sprendimas H. N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, 49 punktas).
(
92
)	2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimas DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, 30 ir 31 punktai), 2011 m. kovo 1 d. Nutartis Chartry (C‑457/09, EU:C:2011:101, 25 punktas) ir 2011 m. liepos 28 d. Sprendimas Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, 49 punktas).
(
93
)	Žr. šios išvados 3 punktą.
(
94
)	Žr. šios išvados 29 punktą.
(
95
)	2017 m. kovo 15 d. Sprendimas Aquino (C‑3/16, EU:C:2017:209, 48 punktas), 2017 m. gruodžio 13 d. Sprendimas El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, 25 ir 26 punktai) ir 2020 m. kovo 19 d. Sprendimas Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, 26 punktas).
(
96
)	2011 m. kovo 8 d. Sprendimas Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, 47 punktas), 2016 m. rugsėjo 15 d. Sprendimas Star Storage ir kt. (C‑439/14 ir C‑488/14, EU:C:2016:688, 46 punktas) ir 2016 m. lapkričio 8 d. Sprendimas Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, 65 punktas).
(
97
)	Šiuo klausimu žr. von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Cologne, 2008, p. 277.
(
98
)	Žr. Alber, S., Europäische Grundrechte‑Charta – Kommentar (Stern/Sachs), Munich, 2016, 47 straipsnis, 55 ir 56 punktai, p. 711; šio autoriaus teigimu, Chartijos 47 straipsnyje nepatikslinama, kokias teisių gynimo priemones turi numatyti valstybės narės. Todėl šios priemonės įvairiose valstybėse narėse gali skirtis. Pagal šią nuostatą nereikalaujama nei jų suderinimo, nei jų pritaikymo prie aukščiausio standarto.
(
99
)	Žr. šios išvados 46 punktą.
(
100
)	Schmidt‑Assmann, E., Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, Tübingen, 2015, p. 55, laikosi požiūrio, kad privaloma suteikti informaciją, susijusią su galimomis asmens, kuriam skirtas administracinis sprendimas, teisių gynimo priemonėmis, bent jau esant sudėtingoms administracinėms situacijoms.
(
101
)	1999 m. kovo 5 d. Nutartis Guérin automobiles / Komisija (C‑153/98 P, EU:C:1999:123).
(
102
)	1999 m. kovo 5 d. Nutartis Guérin automobiles / Komisija (C‑153/98 P, EU:C:1999:123, 14 punktas).
(
103
)	Sander, P., Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC‑Kommentar (Holoubek / Lienbacher), 41 straipsnio 21 punktas, Vienne, 2014, p. 543, ir Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 47 straipsnio 49 punktas, 3‑asis leidimas, Munich, 2016, yra tos nuomonės, kad pareiga informuoti asmenį, kuriam skirtas administracinis sprendimas, apie teisių gynimo priemones negali būti aiškiai kildinama iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos. Vis dėlto jie pabrėžia Europos ombudsmeno ir Komisijos gero administracinio elgesio kodeksų svarbą.
(
104
)	Atsakydamos į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus Vokietijos ir Lenkijos vyriausybės daro nuorodą atitinkamai į savo nacionalinės administracinio proceso teisės nuostatas, pagal kurias iš esmės leidžiama tretiesiems asmenims dalyvauti teisminiame procese remiantis jų teisėtu interesu. Vis dėlto įvairios valstybės narės išreiškė abejonių dėl šios galimybės atsižvelgdamos į valstybių suverenios lygybės principą, pagal kurį valstybei negali būti taikoma kitos valstybės jurisdikcija („par in parem non habet imperium“; žr. 2012 m. vasario 3 d. Tarptautinio Teisingumo Teismo sprendimą Vokietija prieš Italiją, priimtą byloje dėl valstybės imuniteto nuo jurisdikcijos, kurioje Graikija buvo įstojusi į bylą šalis).
(
105
)	Atsižvelgdamas į tai norėčiau pažymėti, jog Vokietijos ir Lenkijos vyriausybės atsakydamos į Teisingumo Teismo pateiktus klausimus nurodė, kad valstybių narių valdžios institucijos iš tikrųjų gali taip keistis informacija. Lenkijos vyriausybė mano, kad valstybė narė, pateikusi prieštaravimą dėl vizos išdavimo pagal Vizų kodekso 22 straipsnio 2 dalį, turi pagrįsti šį prieštaravimą. Nesant tokio pagrindimo valstybė narė, nagrinėjanti prašymą išduoti vizą, gali pateikti klausimą, siekdama gauti papildomos informacijos (prireikus įskaitant reikšmingus papildomus dokumentus). Lenkijos vyriausybės teigimu, atsakymai į klausimus ir galimi dokumentai gali būti perduoti papildant konsultavimosi dėl vizų procedūrą su sąlyga, kad tai nėra įslaptinta informacija, dėl kurios reikėtų atsižvelgti į reikalavimus, susijusius su įslaptinta informacija, ir naudoti atitinkamus saugius perdavimo būdus. Atsakymai į klausimus, kuriais papildoma konsultavimosi dėl vizų procedūra, turėtų būti pateikiami be nepagrįsto delsimo.
(
106
)	Žr. analogiškus argumentus, generalinės advokatės E. Sharpston išdėstytus išvadoje, pateiktoje byloje Vethanayagam ir kt. (C‑680/17, EU:C:2019:278, 81 punktas), dėl atstovavimo tvarkos, numatytos Vizų kodekso 8 straipsnyje.