62008TJ0344_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑344/08
EnBW Energie Baden-Württemberg AG, z siedzibą w Karlsruhe (Niemcy), reprezentowana przez adwokatów A. Bacha oraz A. Hahna,
strona skarżąca,
popierana przez:
Królestwo Szwecji, reprezentowane przez K. Petkovską, S. Johannesson oraz A. Falk, działające w charakterze pełnomocników,
interwenient,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez P. Costę de Oliveirę, A. Antoniadis oraz O. Webera, a następnie przez A. Bouqueta, P. Costę de Oliveirę oraz A. Antoniadis, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
Siemens AG, z siedzibą w Berlinie (Niemcy) oraz Monachium (Niemcy), reprezentowaną przez adwokatów I. Brinkera, C. Steinlego oraz M. Holma-Hadullę,
oraz
ABB Ltd, z siedzibą w Zurychu (Szwajcaria), reprezentowana początkowo przez J. Lawrence’a, solicitor, oraz E. Whiteford, barrister, a następnie przez J. Lawrence’a oraz D. Howego, solicitor,
interwenienci,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji SG.E.3.MV/psi D (2008) 4931 z dnia 16 czerwca 2008 r. odmawiającej dostępu do akt postępowania COMP/F/38.899 – Rozdzielnice z izolacją gazową,
SĄD (czwarta izba),
w składzie: I. Pelikánová (sprawozdawca), prezes, K. Jürimäe i M. van der Woude, sędziowie,
sekretarz: K. Andová, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 29 listopada 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. Skarżąca, EnBW Energie Baden-Württemberg AG, jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność w zakresie dystrybucji energii. Twierdzi ona, że została pokrzywdzona w wyniku funkcjonowania kartelu producentów rozdzielnic z izolacją gazową (zwanych dalej „RIG”), na którego uczestników nałożono sankcje decyzją Komisji C(2006) 6762 wersja ostateczna z dnia 24 stycznia 2007 r. dotyczącą postępowania na mocy art. 81 [WE] i art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/38.899 – Rozdzielnice z izolacją gazową) (zwaną dalej „decyzją w sprawie RIG”).
2. W decyzji w sprawie RIG Komisja Wspólnot Europejskich stwierdziła, iż kilka przedsiębiorstw naruszyło art. 81 ust. 1 WE oraz art. 53 porozumienia EOG poprzez uczestnictwo w kartelu na rynku AIG, w ramach którego oszukiwały one w postępowaniach przetargowych, ustalały ceny oraz rozdzielały między siebie projekty i zamówienia dotyczące RIG w Europie. W konsekwencji Komisja nałożyła na przedsiębiorstwa uczestniczące w tym kartelu grzywny, których kwota wyniosła łącznie 750 mln EUR.
3. W dniu 9 listopada 2007 r. skarżąca zwróciła się do Komisji, na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43), o dostęp do wszystkich dokumentów dotyczących postępowania w sprawie COMP/F/38.899.
4. Po przeprowadzeniu rozmów między skarżącą a Komisją skarżąca oświadczyła, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy, podobnie jak wniosek potwierdzający z dnia 10 grudnia 2007 r., i w dniu 13 grudnia 2007 r. złożyła nowy wniosek o dostęp do dokumentów dotyczących wskazanej sprawy. W piśmie przesłanym faksem w dniu 11 stycznia 2008 r. skarżąca doprecyzowała swój wniosek, wyłączając z jego zakresu trzy kategorie dokumentów, a mianowicie wszystkie dokumenty odnoszące się wyłącznie do struktury przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, wszystkie dokumenty mające znaczenie wyłącznie dla identyfikacji adresata decyzji w sprawie RIG oraz wszystkie dokumenty zredagowane w całości w języku japońskim.
5. W dniu 30 stycznia 2008 r. Komisja oddaliła początkowy wniosek skarżącej, zmieniony w dniu 11 stycznia 2008 r.
6. Pismem z dnia 20 lutego 2008 r. skarżąca złożyła wniosek potwierdzający w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
7. W dniu 16 czerwca 2008 r. Komisja oddaliła wniosek potwierdzający (w dokumencie zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”).
8. W pkt 2 zaskarżonej decyzji Komisja podzieliła dokumenty zgromadzone w aktach sprawy COMP/F/38.899 na pięć następujących kategorii:
1) dokumenty przedłożone w ramach wniosku o zwolnienie z grzywny lub jej złagodzenie, a mianowicie oświadczenia poszczególnych przedsiębiorstw oraz wszelkie dokumenty przedłożone przez nie w ramach wniosku o zwolnienie z grzywny bądź jej złagodzenie;
2) żądania przedstawienia informacji oraz udzielone przez strony odpowiedzi na te żądania;
3) dokumenty uzyskane w toku kontroli, a mianowicie dokumenty zajęte podczas kontroli przeprowadzonych w lokalach poszczególnych przedsiębiorstw;
4) pismo w sprawie przedstawienia zarzutów i odpowiedzi stron;
5) dokumenty wewnętrzne:
a) dokumenty dotyczące okoliczności faktycznych, a mianowicie, po pierwsze, uwagi merytoryczne na temat wniosków, jakie miały zostać wyciągnięte z zebranych dowodów, po drugie, korespondencja z innymi władzami ds. konkurencji oraz, po trzecie, konsultacje z innymi służbami Komisji, które brały udział w sprawie;
b) dokumenty postępowania, a mianowicie pełnomocnictwa do kontroli, protokoły kontroli, sprawozdania z kontroli, wykazy dokumentów uzyskanych w toku kontroli, pisma dotyczące doręczenia pewnych dokumentów i uwagi do akt.
9. Następnie, w pkt 3 zaskarżonej decyzji, Komisja wyjaśniła, że każda ze wskazanych kategorii objęta jest wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i że dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) objęte są także wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
10. Dalej, w pkt 4 zaskarżonej decyzji, Komisja wyjaśniła, że dokumenty należące do kategorii 1–4 objęte są wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
11. W pkt 5 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, iż nie może doszukać się niczego, co świadczyłoby o istnieniu nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie dokumentów objętych wnioskiem w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
12. Wreszcie w pkt 6 zaskarżonej decyzji Komisja uzasadniła odmowę udzielenia dostępu do części akt okolicznością, że wszystkie dokumenty zgromadzone w aktach objęte są w pełni wyjątkami przewidzianymi w rozporządzeniu nr 1049/2001.
Przebieg postępowania i żądania stron
13. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
14. Odrębnym pismem złożonym tego samego dnia skarżąca przedstawiła także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym na podstawie art. 76a regulaminu Sądu. Komisja przedstawiła swe uwagi w przedmiocie tego wniosku w dniu 11 września 2008 r. Postanowieniem z dnia 1 października 2008 r. Sąd (druga izba) oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym.
15. W dniu 8 grudnia 2008 r. Królestwo Szwecji wniosło o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej. W dniach 9 i 12 grudnia 2008 r. odpowiednio Siemens AG i ABB Ltd wniosły o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.
16. Postanowieniami z dnia 13 marca 2009 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił powyższe podmioty do udziału w sprawie w charakterze interwenientów.
17. W dniu 27 maja 2009 r. Królestwo Szwecji i Siemens złożyły uwagi interwenienta. W dniu 28 maja 2009 r. uwagi interwenienta przedstawiła ABB.
18. Skarżąca i Komisja ustosunkowały się do uwag interwenientów odpowiednio w dniach 29 i 30 września 2009 r.
19. W dniu 18 listopada 2009 r., w wykonaniu przyjętego przez Sąd środka organizacji postępowania, Komisja przedstawiła spis dokumentów zawartych w aktach sprawy COMP/F/38.899 oraz wskazała – w odniesieniu do każdego wymienionego w nim dokumentu – do której z kategorii opisanych w pkt 8 powyżej został on zaliczony, ukrywając przy tym informacje na temat treści poszczególnych dokumentów.
20. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 r., po wysłuchaniu stron, prezes drugiej izby Sądu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie T‑399/07 Basell Polyolefine przeciwko Komisji. Postępowanie w tej sprawie zakończono postanowieniem z dnia 25 stycznia 2011 r. o wykreśleniu sprawy i z tą datą podjęto zawieszone postępowanie.
21. Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do czwartej izby, której w związku z tym przydzielono niniejszą sprawę.
22. W wykonaniu zarządzonych przez Sąd środków organizacji postępowania skarżąca dostarczyła kopię swego wniosku potwierdzającego z dnia 20 lutego 2008 r., zaś Komisja udzieliła odpowiedzi na pytania na piśmie.
23. Skarżąca, popierana przez Królestwo Szwecji, wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja odmówiła jej również częściowego dostępu do dokumentów zawartych w aktach;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24. Komisja, popierana przez Siemens i ABB, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
25. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi trzy zarzuty, dotyczące, po pierwsze, naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, po drugie, naruszenia art. 4 ust. 2 ostatnia część zdania tego rozporządzenia oraz, po trzecie, naruszenia art. 4 ust. 6 wskazanego rozporządzenia. Ponadto skarżąca podnosi zarzut czwarty, dotyczący zasadniczo oczywistego błędu w ocenie zakresu wniosku o dostęp do dokumentów.
A – W przedmiocie dopuszczalności argumentu dotyczącego braku przeprowadzenia konkretnej analizy treści każdego z dokumentów
26. Królestwo Szwecji podnosi argument, który nie został wyraźnie podniesiony przez skarżącą i w ramach którego państwo to twierdzi, że Komisja nie przeprowadziła konkretnej analizy każdego z dokumentów zawartych w aktach. Komisja stoi na stanowisku, że argument ten jest niedopuszczalny, gdyż wykracza on poza zdefiniowany przez skarżącą przedmiot skargi.
27. Zgodnie z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości, który znajduje zastosowanie do Sądu na mocy art. 53 tego statutu, wniosek interwencyjny ogranicza się do poparcia żądań jednej ze stron. Zgodnie z art. 116 § 3 regulaminu postępowania interwenient akceptuje stan sprawy, w jakim się ona znajduje w chwili jego wstąpienia. Zgodnie z orzecznictwem przepisy te nie stoją na przeszkodzie temu, aby interwenient przywołał inne argumenty niż te, które podnosi strona, do której się przyłączył – jest to dopuszczalne, pod warunkiem że nie zmienia to ram sporu i że celem interwencji pozostaje nadal popieranie żądań zgłoszonych przez tę stronę (wyroki Trybunału: z dnia 23 lutego 1961 r. w sprawie 30/59 De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 1, s. 37; z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie C‑248/99 P Francja przeciwko Monsanto i Komisji, Rec. s. I‑1, pkt 56; wyrok Sądu z dnia 3 kwietnia 2003 r. w sprawie T‑119/02 Royal Philips Electronics przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1433, pkt 203, 212).
28. W niniejszej sprawie należy przypomnieć, że spoczywający na instytucji obowiązek dokonania konkretnej i indywidualnej oceny treści dokumentów, których dotyczy wniosek składany na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, jest rozwiązaniem mającym charakter zasady, które stosuje się niezależnie od dziedziny, której dotyczą objęte wnioskiem dokumenty, chociaż rzeczone rozwiązanie nie oznacza, że analiza taka jest konieczna w każdych okolicznościach (wyrok Sądu z dnia 13 kwietnia 2005 r. w sprawie T‑2/03 Verein für Konsumenteninformation przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1121, zwany dalej „wyrokiem w sprawie VKI”, pkt 74, 75).
29. W konsekwencji analiza argumentu dotyczącego naruszenia tego obowiązku stanowi wstępny etap badania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Oznacza to, że w ramach badania zarzutów dotyczących naruszenia tych przepisów Sąd powinien w każdym wypadku skontrolować, czy Komisja dokonała konkretnej i indywidualnej analizy treści każdego z dokumentów objętych wnioskiem lub też wykazała, ż e dokumenty, których udostępnienia odmówiono, są w sposób oczywisty w całości objęte wyjątkiem.
30. Ponadto należy zaznaczyć, iż chociaż argument dotyczący braku dokonania konkretnej i indywidualnej analizy każdego z dokumentów został podniesiony przez Królestwo Szwecji w pierwszej części uwag interwenienta, bez bezpośredniego związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącą, to został on powtórzony w ramach rozważań poświęconych zarzutowi dotyczącemu naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
31. Wynika stąd, że podniesiony przez Królestwo Szwecji argument dotyczący niedokonania konkretnej i indywidualnej analizy treści każdego z nieujawnionych dokumentów jest dopuszczalny.
B – Co do istoty
1. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie zakresu wniosku o dostęp do dokumentów
32. Z pkt 2 in fine zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja uznała, iż dokumenty ujęte w kategorii 5 lit. b) (zob. pkt 8 powyżej) nie były objęte złożonym przez skarżącą wnioskiem o dostęp do dokumentów, „ponieważ miały [one] charakter czysto proceduralny bądź dotyczyły znanych okoliczności faktycznych”. W odpowiedzi na pytanie postawione przez Sąd na rozprawie Komisja wskazała, po pierwsze, że podstawą tego stwierdzenia jest okoliczność, iż we wniosku potwierdzającym skarżąca nie podniosła zarzutów, które dotyczyłyby zbyt wąskiej definicji zakresu wniosku o dostęp do dokumentów, którą przedstawiono w odpowiedzi na początkowy wniosek, i nie wspomniała nawet o dokumentach wewnętrznych. Po drugie, instytucja ta powołuje się na zawartą w aktach notatkę z dnia 21 stycznia 2008 r., dotyczącą przeprowadzonej w dniu 9 stycznia 2008 r. rozmowy telefonicznej między funkcjonariuszem Dyrekcji Generalnej (DG) ds. Konkurencji a doradcami skarżącej. Z notatki tej wynika, że doradcy skarżącej wskazali, iż wniosek o dostęp do dokumentów dotyczył jedynie dokumentów odnoszących się do naruszenia zarzucanego uczestnikom kartelu w dziedzinie RIG, a nie na przykład dokumentów wewnętrznych. Zestawienie tych dwóch okoliczności doprowadziło Komisję do przekonania, że dokumenty ujęte w kategorii 5 lit. b) nie były przedmiotem złożonego przez skarżącą wniosku o dostęp do dokumentów.
33. W skardze skarżąca sprzeciwiła się temu wyłączeniu, podnosząc, że w żaden sposób nie dała ona do zrozumienia, iż wyłącza te dokumenty ze swego wniosku i że – przeciwnie – w faksie z dnia 11 stycznia 2008 r. wyraźnie wymieniła dokumenty nieobjęte wnioskiem.
34. W tym względzie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że we wniosku początkowym z dnia 9 listopada 2007 r. skarżąca zażądała dostępu do wszystkich zawartych w aktach dokumentów dotyczących kartelu w dziedzinie RIG, bez dalszych uściśleń ani ograniczeń. Następnie, w przesłanym faksem piśmie z dnia 11 stycznia 2008 r. skarżąca ograniczyła swój wniosek, wyłączając z jego zakresu pewne grupy wyraźnie wymienionych dokumentów, a mianowicie wszystkie dokumenty odnoszące się wyłącznie do struktury przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, wszystkie dokumenty mające znaczenie wyłącznie dla identyfikacji adresatów decyzji w sprawie RIG oraz wszystkie dokumenty zredagowane w całości w języku japońskim. To wyraźne i mające formę pisemną ograniczenie wprowadzone po rozmowie telefonicznej z dnia 9 stycznia 2008 r. nie stanowi zatem poparcia dla twierdzeń Komisji dotyczących rzekomego ograniczenia, o którym skarżąca oznajmiła ustnie podczas wspomnianej rozmowy.
35. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że wniosek potwierdzający z dnia 20 lutego 2008 r. ma dokładnie taki sam zakres jak wniosek początkowy, ograniczony przesłanym faksem pismem z dnia 11 stycznia 2008 r., gdyż zmierza on do ujawnienia „wszystkich będących w posiadaniu […] Komisji dokumentów dotyczących postępowania […] w sprawie COMP/F/38.899”, oprócz trzech kategorii dokumentów wyłączonych w rzeczonym piśmie z dnia 11 stycznia 2008 r. Dlatego najpóźniej z chwilą zapoznania się z treścią wniosku potwierdzającego Komisja powinna była podać w wątpliwość swą zawężającą interpretację zakresu wniosku o dostęp do dokumentów.
36. W trzeciej kolejności trzeba stwierdzić, iż względy przedstawione przez Komisję w celu uzasadnienia co do istoty swej zawężającej interpretacji, a mianowicie okoliczność, że dokumenty ujęte w kategorii 5 lit. b) mają rzekomo charakter czysto proceduralny i odnoszą się jedynie do znanych faktów, nie mają znaczenia w kontekście rozporządzenia nr 1049/2001. Osobisty interes, do którego ochrony może zmierzać wnioskodawca w swym wniosku o dostęp do dokumentów, jest kryterium całkowicie obcym rozporządzeniu nr 1049/2001, wobec czego zadaniem Komisji nie jest formułowanie osądów czy hipotez w tym względzie ani też wyciąganie z nich wniosków co do sposobu rozpatrzenia wniosku.
37. Należy zatem stwierdzić, iż skarżąca zasadnie utrzymuje, że dokonana przez Komisję zawężająca interpretacja zakresu wniosku o dostęp do dokumentów obarczona jest oczywistym błędem w ocenie. Dlatego należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim skarżącej odmówiono w niej dostępu do dokumentów ujętych w kategorii 5 lit. b).
2. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001
38. Zarzut ten składa się z trzech części. Część pierwsza dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Część druga dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001. Część trzecia dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
39. Należy przypomnieć, że rozporządzenie nr 1049/2001, przyjęte na podstawie art. 255 ust. 2 WE, ma na celu, jak wskazano w jego motywie 4 i art. 1, zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji. W motywie 2 tego rozporządzenia przypomniano, że prawo dostępu do dokumentów ma związek z demokratycznym charakterem instytucji. Z omawianego rozporządzenia, a w szczególności z jego motywu 11 i art. 4, przewidującego w tym względzie system wyjątków, wynika, że prawo dostępu do dokumentów jest mimo wszystko poddane pewnym ograniczeniom ze względów na interes publiczny lub prywatny.
40. Aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, nie wystarczy co do zasady powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (wyroki Trybunału: z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C‑39/05 P i C‑52/05 P Szwecja i Turco przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑4723, pkt 49; z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie C‑139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. s. I‑5885, zwany dalej „wyrokiem w sprawie TGI”, pkt 53; z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, Zb.Orz. s. I‑8533, pkt 72).
41. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyjątki od prawa dostępu do dokumentów przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (wyroki Trybunału: z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C‑266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑1233, pkt 63; z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑64/05 P Szwecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑11389, pkt 66; ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 36).
42. W świetle tych zasad należy przeanalizować trzy części pierwszego z zarzutów podniesionych przez skarżącą.
43. W tym względzie, ponieważ – jak wynika z pkt 29 powyżej – argument dotyczący braku konkretnej i indywidualnej analizy treści każdego z dokumentów odnosi się do zagadnienia horyzontalnego, wspólnego wszystkim trzem częściom zarzutu pierwszego, argument ten należy zbadać przed dokonaniem oceny, czy Komisja prawidłowo zastosowała poszczególne wyjątki przywołane w zaskarżonej decyzji dla uzasadnienia odmowy ujawnienia dokumentów, o których udostępnienie wniesiono. Przede wszystkim należy zatem zbadać, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki niezbędne do tego, by Komisja mogła uwolnić się od obowiązku przeprowadzania takiej konkretnej analizy każdego z dokumentów.
a) W przedmiocie istnienia w niniejszej sprawie przesłanek umożliwiających odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy treści każdego z dokumentów, o którego udostępnienie wniesiono
44. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że odstępstwa od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów, o którego udostępnienie wniesiono, zostały uznane w orzecznictwie w różnych sytuacjach.
45. Po pierwsze, chodzi o sytuacje, w których ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy odmówić dostępu bądź przeciwnie, dostępu udzielić. Sąd uznał, że z taką sytuacją możemy mieć do czynienia, w szczególności gdy pewne dokumenty są albo ewidentnie objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo przeciwnie, są ewidentnie dostępne w całości, albo też stanowiły już uprzednio, w podobnych okolicznościach – każdy z nich – przedmiot konkretnej oceny przez Komisję (ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 75). Taka oczywista sytuacja została także uznana przez Trybunał, który uznał, iż w celu wyjaśnienia, w jaki sposób dostęp do danych dokumentów może naruszyć interes chroniony wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje mogą opierać się na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 50; ww w pkt 40 wyrok w sprawie TGI, pkt 54, 55; ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 74). Co więcej, w tym kontekście wyrażenia „kategoria dokumentów” i „dokumenty o tym samym charakterze” należy interpretować szeroko i bez względu na treść dokumentów, jak wynika z ww. w pkt 40 wyroku w sprawie TGI, w którym pojęcia te zostały użyte w taki sposób, aby obejmowały wszystkie zawarte w aktach dokumenty dotyczące postępowania przed Komisją w dziedzinie pomocy państwa, a także z ww. w pkt 40 wyroku w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, w którym uznano, że dokumenty należą do tej samej kategorii ze względu na sam fakt, że zostały one sporządzone przez Komisję jako stronę różnych postępowań w przedmiocie skarg będących w toku w dniu wydania decyzji o odmowie dostępu do dokumentów.
46. Po drugie, jedno i to samo uzasadnienie można zastosować do dokumentów należących do tej samej kategorii, co ma miejsce w szczególności wówczas, gdy zawierają one informacje tego samego rodzaju. Zadaniem Sądu jest następnie zbadanie, czy wyjątek, na który się powołano, obejmuje w sposób oczywisty całość dokumentów należących do tej kategorii. W przeciwieństwie do sytuacji, o których mowa w punkcie poprzednim, wspólne dla omawianych dokumentów kryterium odnosi się zatem do ich treści, gdyż to właśnie w świetle informacji zawartych w dokumentach, o których udostępnienie wniesiono, właściwa instytucja powinna uzasadnić odmowę ich ujawnienia, powołując się na różne wyjątki od prawa dostępu do dokumentów przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
47. Po trzecie, jedynie wyjątkowo oraz wyłącznie wtedy, gdy nakład pracy administracyjnej spowodowany konkretną i indywidualną analizą dokumentów okazuje się szczególnie znaczny, przekraczając w ten sposób granice tego, czego można rozsądnie oczekiwać, dopuszcza się odstępstwo od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów (zob. ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo).
48. W niniejszej sprawie w pkt 1 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Uwagi wstępne”, Komisja powołała się na dwie z tych sytuacji, a mianowicie, po pierwsze, na sytuację wspomnianą w pkt 45 powyżej, w której oczywiste jest, że dostępu należy odmówić, gdyż pewne dokumenty są ewidentnie w całości objęte wyjątkiem, a po drugie, na sytuację wspomnianą w pkt 46 powyżej, w której dana instytucja może wskazać powody odmowy dostępu poprzez powołanie się na grupy dokumentów zawierających informacje tego samego rodzaju.
49. Należy najpierw zaznaczyć, że to powołanie się na wskazane sytuacje wyjątkowe ma charakter abstrakcyjny i ogólny, a mówiąc ściślej, pozostaje poza kontekstem analizy wniosku. Ponadto Komisja nie wskazała, do których dokumentów wyjątki te mają zastosowanie, wobec czego trzeba uznać, że instytucja ta stoi na stanowisku, że odnoszą się one do wszystkich dokumentów, których udostępnienia zażądano. Komisja potwierdziła tę interpretację, podnosząc w odpowiedzi na skargę, że „do wszystkich kategorii dokumentów wymienionych w [zaskarżonej] decyzji odnoszą się w sposób oczywisty i w pełni względy uzasadniające wyjątki […] wskazane w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie oraz [art. 4] ust. 3 [rozporządzenia nr 1049/2001]”.
50. W odpowiedzi na skargę Komisja podnosi nadto, że skarżąca „nie sprecyzowała w wystarczającym stopniu swego żądania, mimo że służby Komisji zwróciły jej uwagę na znaczną objętość akt i nakład pracy, jaką pociąga za sobą wniosek skarżącej”. Ponieważ uwagę tę należy odczytywać jako powołanie się na wyjątek dotyczący szczególnie dużego nakładu pracy, o którym mowa w art. 47 powyżej, należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie decyzji powinno znajdować się w samym tekście tej decyzji, a późniejszych wyjaśnień Komisji nie można uwzględnić, chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności (wyroki Sądu: z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie T‑61/89 Dansk Pelsdyravlerforening przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1931, pkt 131; z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑295/94 Buchmann przeciwko Komisji, Rec. s. II‑813, pkt 171; z dnia 15 września 1998 r. w sprawach połączonych T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 i T‑388/94 European Night Services i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3141, pkt 95).
51. Tymczasem w piśmie z dnia 30 stycznia 2008 r. oddalającym wniosek początkowy brak dokonania konkretnej analizy każdego z dokumentów uzasadniono nie nakładem pracy, jakiego analiza taka wymaga, leczy wyłącznie okolicznością, że wszystkie dokumenty, których udostępnienia zażądano, są w sposób oczywisty i w całości objęte wyjątkami wskazanymi przez Komisję. Sama zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych wyjaśnień, które odnosiłyby się do tej kwestii. Dopiero w odpowiedzi na skargę Komisja wskazała po raz pierwszy, że ograniczenie wniosku, na które zgodziła się skarżąca, jest niewystarczające, ze względu na nakład pracy, jakiego wymaga przeprowadzenie konkretnej i indywidualnej analizy. Ten ostatni argument nie stanowi zatem okoliczności rozstrzygającej dla wydania zaskarżonej decyzji.
52. W tym stanie rzeczy wskazany argument należy oddalić jako bezskuteczny.
53. W pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy Komisja wykazała w wymagany prawem sposób istnienie wyjątkowych okoliczności, na które powołała się w zaskarżonej decyzji w celu uwolnienia się od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów, którego udostępnienia zażądano. W drugiej kolejności należy także zbadać, dodatkowo, wyjątek dotyczący nakładu pracy, na który powołała się Komisja w odpowiedzi na skargę.
W przedmiocie pierwszego z wyjątków wskazanych w zaskarżonej decyzji, dotyczącego okoliczności, iż na podstawie ogólnego domniemania oczywiste jest, że dostępu do dokumentów należy odmówić
54. Jak przypomniano w pkt 41 powyżej, wyjątki od prawa dostępu do dokumentów przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu.
55. Jednakże orzeczono również, że dana instytucja może w tym względzie opierać się na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze (ww. w pkt 40 wyroki: w sprawie Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 50; w sprawie TGI, pkt 54; w sprawie Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, pkt 74). W takiej sytuacji należy sprawdzić, czy względy natury ogólnej umożliwiają wyciągnięcie wniosku, że Komisja miała prawo oprzeć się na domniemaniu, iż ujawnienie dokumentów, o których tu mowa, wpłynęłoby negatywnie na interesy chronione na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, i to bez konieczności przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej oceny treści każdego z tych dokumentów (zob. podobnie ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Szwecja i in. przeciwko API, pkt 76).
56. Tymczasem w niniejszej sprawie, wbrew temu, co zasugerowała Komisja na rozprawie, podstawą przyjęcia takiego domniemania nie może być rozumowanie analogiczne do tego, które przeprowadził Trybunał w postępowaniu, w którym zapadł ww. w pkt 40 wyrok w sprawie TGI. W sprawie tej, której przedmiotem był wniosek o dostęp do akt postępowania w dziedzinie pomocy państwa, Trybunał uznał, iż ogólne domniemanie, zgodnie z którym wszystkie dokumenty, których udostępnienia zażądano, objęte są wyjątkiem, może wynikać z rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. L 83, s. 1), jak również z orzecznictwa w przedmiocie prawa dostępu do dokumentów z akt postępowań administracyjnych prowadzonych przez Komisję, gdyż wskazane rozporządzenie nie przewiduje żadnego prawa dostępu do takich dokumentów dla zainteresowanych innych niż państwo członkowskie odpowiedzialne za przyznanie pomocy. Gdyby bowiem wspomniani zainteresowani mogli uzyskać na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów zgromadzonych w aktach, system kontroli pomocy państwa zostałby podważony (ww. w pkt 40 wyrok w sprawie TGI, pkt 55–58).
57. W tym względzie z jednej strony należy podkreślić, iż w postępowaniu, w którym zapadł ww. w pkt 40 wyrok w sprawie TGI, inaczej niż w okolicznościach niniejszej sprawy, w dniu wydania decyzji odmawiającej dostępu do akt Komisja nie wydała jeszcze decyzji końcowej zamykającej postępowanie, którego akta były przedmiotem wniosku o dostęp. Ponadto w ramach rozumowania przedstawionego w ww. w pkt 40 wyroku Trybunału w sprawie TGI posłużono się właśnie argumentem, że przepisy regulujące dostęp do dokumentów badanego postępowania nie powinny być obchodzone w drodze powoływania się na rozporządzenie nr 1049/2001. Tymczasem tryb udostępniania dokumentów konkretnego postępowania, czy to w dziedzinie pomocy państwa, czy w dziedzinie karteli, ma zastosowanie wyłącznie w trakcie takiego postępowania. W konsekwencji należy uznać, iż rozumowanie, które przeprowadził Trybunał w ww. w pkt 40 wyroku w sprawie TGI, nie może zostać zastosowane w odniesieniu do sytuacji – w której instytucja wydała już decyzję końcową zamykającą akta, do których dostępu zażądano – jaka zaistniała w niniejszej sprawie.
58. Z drugiej strony w niniejszej sprawie, analogicznie do postępowania, w którym zapadł ww. w pkt 40 wyrok w sprawie TGI, ogólne domniemanie, że dokumenty zawarte w aktach postępowania w dziedzinie konkurencji nie mogą być ujawniane, powinno wynikać z rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 [WE] i 82 [WE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1), ze zmianami, a także z orzecznictwa dotyczącego prawa dostępu do dokumentów z akt postępowań administracyjnych prowadzonych przez Komisję.
59. Podobnie jak rozporządzenie nr 659/1999 w dziedzinie pomocy państwa, rozporządzenie nr 1/2003 nie przewiduje wprawdzie przyznania osobom niebędącym stronami postępowania prawa dostępu do dokumentów z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję w dziedzinie karteli, jednakże art. 27 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje przyznanie dostępu do akt przedsiębiorstwom objętym postępowaniem, w szerszym kontekście zapewnienia prawa do obrony. Dostęp do akt przyznany w tych ramach nie może rozciągać się na dokumenty wewnętrzne instytucji, tajemnice handlowe innych przedsiębiorstw oraz inne informacje poufne (wyroki Sądu: z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawach połączonych od T‑305/94 do T‑307/94, od T‑313/94 do T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 i T‑335/94 Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑931, pkt 1015; z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawach połączonych T‑109/02, T‑118/02, T‑122/02, T‑125/02, T‑126/02, T‑128/02, T‑129/02, T‑132/02 i T‑136/02 Bolloré i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑947, pkt 45).
60. Przepisy rozporządzenia nr 1/2003 dotyczące kwestii dostępu do dokumentów zostały doprecyzowane w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 773/2004 z dnia 7 kwietnia 2004 r. odnoszącym się do prowadzenia przez Komisję postępowań zgodnie z art. 81 [WE] i art. 82 [WE] (Dz.U. L 123, s. 18), które przyznaje także prawo dostępu skarżącemu w sytuacji, gdy jego skarga została oddalona. W tym względzie art. 8 ust. 2 i art. 15 ust. 4 rozporządzenia nr 773/2004 stanowią, że dokumenty uzyskane przez skarżącego lub przez zainteresowane przedsiębiorstwo mogą być wykorzystywane wyłącznie do celów postępowań sądowych lub administracyjnych dla stosowania art. 81 WE i art. 82 WE.
61. Wynika stąd, że przedsiębiorstwom, których dotyczy postępowanie w sprawie karteli, jak również autorom nieuwzględnionych przez Komisję skarg, przysługuje prawo wglądu do niektórych dokumentów z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję, przy czym prawo to podlega pewnym ograniczeniom, które wymagają odrębnej oceny w każdym konkretnym przypadku. Dlatego nawet jeśli posłużymy się rozumowaniem przeprowadzonym przez Trybunał w ww. w pkt 40 wyroku w sprawie TGI, w myśl którego przy interpretacji wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy brać pod uwagę ograniczenia dostępu do akt istniejące w ramach postępowań szczególnych, takich jak postępowania w dziedzinie pomocy państwa i w dziedzinie konkurencji, wzięcie pod uwagę rzeczonych ograniczeń nie pozwala na przyjęcie domniemania, że aby nie utrudnić Komisji nakładania sankcji na kartele, wszystkie dokumenty zawarte w aktach prowadzonego w tej dziedzinie postępowania są automatycznie objęte jednym z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
62. Komisja nie mogła zatem przyjąć domniemania – bez przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów – że całość dokumentów, których udostępnienia zażądano, jest w sposób oczywisty objęta wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
63. Oznacza to, że Komisja nie mogła uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów, których udostępnienia zażądano, powołując się na pierwszą z sytuacji kwalifikowanych jako wyjątek.
W przedmiocie drugiego z wyjątków wskazanych w zaskarżonej decyzji, dotyczącego analizy dokumentów według ich kategorii.
64. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że – jak wskazano w pkt 46 powyżej – jedno i to samo uzasadnienie można zastosować do dokumentów należących do tej samej kategorii, w szczególności wówczas, gdy zawierają one informacje tego samego rodzaju. Zadaniem Sądu jest jednak zbadanie, czy wyjątek, na który się powołano, obejmuje w sposób oczywisty całość dokumentów należących do tej kategorii.
65. W niniejszej sprawie – jak wynika z przytoczonego w pkt 48 powyżej fragmentu zaskarżonej decyzji – Komisja powołała się na pkt 73 ww. w pkt 28 wyroku w sprawie VKI, by usprawiedliwić okoliczność, że uzasadnienie odnosi się do grup dokumentów. Jednakże we wskazanym punkcie tego wyroku Sąd podkreślił, że uważa, iż indywidualna analiza dokumentów jest w każdym wypadku konieczna do przeprowadzenia obligatoryjnej w świetle art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 oceny możliwości udzielenia częściowego dostępu do dokumentów, których ujawnienia zażądano (wyrok w sprawie VKI, pkt 73). Dlatego instytucja może uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia indywidualnej analizy tych dokumentów wyłącznie w sytuacji, w której wyjątek od prawa dostępu obejmuje w sposób oczywisty i w pełni wszystkie dokumenty należące do danej kategorii.
66. Ponadto należy zaznaczyć, że kategorie dokumentów utworzone przez daną instytucję winny zostać wyodrębnione na podstawie informacji zawartych w dokumentach, a takie wyodrębnienie nie musi wcale pokrywać się z podziałem dokumentów ze względu na ich rodzaj. Możliwe jest na przykład, że odpowiedź przedsiębiorstwa na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów zawierać będzie informacje, których ujawnienia należy odmówić, powołując się na jeden z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, zaś odpowiedź innego przedsiębiorstwa – mimo iż stanowi ona dokument tego samego rodzaju – zawierać będzie informacje, które nie wymagają takiej ochrony. Tak więc odmowa ujawnienia całej grupy dokumentów może być przedmiotem jednego i tego samego uzasadnienia w szczególności w sytuacji, gdy dokumenty należące do danej kategorii zawierają informacje tego samego rodzaju. W takich bowiem okolicznościach uzasadnienie według grup dokumentów ułatwia czy też upraszcza zadanie Komisji, jakim jest analiza wniosku i uzasadnienie decyzji.
67. Wynika stąd, iż okoliczność, że analiza według kategorii jest użyteczna przy rozpatrywaniu wniosku o dostęp do dokumentów, stanowi warunek zgodności z prawem takiej analizy. Podział dokumentów na kategorie powinien być zatem dokonywany na podstawie kryteriów umożliwiających Komisji posłużenie się rozumowaniem wspólnym dla wszystkich dokumentów zawartych w danej kategorii. W rozpatrywanej sytuacji dokumenty należące do tej samej kategorii powinny zatem posiadać wspólne cechy istotne z punktu widzenia decyzji o ich ewentualnym ujawnieniu. Rozumowanie zastosowane do danej kategorii musi zatem różnić się od rozumowania zastosowanego w odniesieniu do innej kategorii. Gdyby bowiem możliwe byłoby zastosowanie jednego i tego samego rozumowania do dwóch różnych kategorii, to w kontekście analizy wniosku o dostęp do dokumentów chodziłoby w rzeczywistości o jedną i tę samą kategorię. W takim wypadku podział na kategorie byłby więc sztuczny i bezużyteczny.
68. Tymczasem w niniejszej sprawie dokonany przez Komisję podział dokumentów na kategorie (zob. pkt 8 powyżej) w znacznej mierze nie spełniał żadnej użytecznej funkcji w kontekście wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności – jak wskazano w pkt 70–85 poniżej – co się tyczy wyjątków dotyczących ochrony czynności dochodzenia oraz ochrony interesów handlowych, podział ten nie ułatwił ani nie uprościł zadania Komisji, polegającego na analizie wniosku i uzasadnieniu decyzji, gdyż kategorie wyodrębniono na podstawie rodzajów dokumentów, bez względu na to, jakie informacje były w nich zawarte.
69. Z drugiej strony – jak wskazano w pkt 86–91 poniżej – jeśli chodzi o wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji przez Komisję, należy stwierdzić, iż dokumenty, w odniesieniu do których instytucja ta powołała się na ten wyjątek, nie były w sposób oczywisty i w pełni nim objęte, wbrew wymogowi sformułowanemu w pkt 64 i 65 powyżej.
– W przedmiocie przeprowadzonej w pkt 3 zaskarżonej decyzji analizy wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia
70. Punkt 3 zaskarżonej decyzji składa się z dwóch części. Punkt 3.1, zatytułowany „Dochodzenie w toku”, dotyczy uzasadnienia odmowy względami ochrony celów będącego w toku dochodzenia. W pkt 3.2, zatytułowanym „Ochrona, poza konkretnym dochodzeniem, dokumentów objętych dochodzeniem”, Komisja wyjaśnia przede wszystkim, że wszystkie osoby fizyczne i prawne, które dobrowolnie lub pod przymusem ujawniają informacje w ramach wprowadzania w życie rozporządzenia nr 1/2003, mają prawo oczekiwać, że instytucja ta nie ujawni stosownych dokumentów i że zostaną one wykorzystane wyłącznie do celów postępowania w dziedzinie konkurencji, w tym w ramach kontroli sprawowanej przez sąd Unii. Komisja odsyła także do przepisów rozporządzenia nr 1/2003, wyłączając ujawnienie informacji objętych tajemnicą zawodową, jakie instytucja ta mogła zgromadzić na podstawie rzeczonego rozporządzenia. W sytuacji gdyby Komisja zawiodła oczekiwania zainteresowanych przedsiębiorstw, ujawniając dokumenty objęte wnioskiem o dostęp, osłabieniu uległaby gotowość rzeczonych przedsiębiorstw do współpracy z tą instytucją, wobec czego nie byłaby ona w stanie prawidłowo wypełniać swego zadania, jakim jest wprowadzanie w życie prawa konkurencji. Komisja wskazuje wreszcie wprost, że „powyższe uzasadnienie odnosi się do pięciu rodzajów dokumentów wymienionych [w pkt 2 zaskarżonej decyzji]”.
71. Z analizy postanowień zaskarżonej decyzji odnoszących się do różnych kategorii dokumentów wynika również, że przyjęte przez Komisję rozumowanie jest zasadniczo identyczne w przypadku kategorii 1, 2, 4 i 5 lit. a).
72. W odniesieniu do każdej z tych kategorii Komisja oparła się bowiem zasadniczo na twierdzeniu, że ujawnienie dokumentów skutkowałoby podaniem do wiadomości publicznej informacji przekazanych przez podmioty wnoszące o złagodzenie sankcji oraz adresatów żądań przedstawienia informacji, co ułatwiłoby wnoszenie skarg odszkodowawczych przeciwko przedsiębiorstwom, które podjęły współpracę bądź udzieliły odpowiedzi na żądania przedstawienia informacji, a w konsekwencji zniechęciłoby do współpracy przyszłe podmioty zamierzające wnieść o złagodzenie sankcji oraz adresatów żądań przedstawienia informacji. Takie osłabienie programu współpracy i dochodzeń uniemożliwiłoby Komisji skuteczną realizację jej zadania, polegającego na zapewnieniu przestrzegania prawa konkurencji Unii.
73. Mówiąc ściślej, co się tyczy kategorii 1, Komisja zwróciła uwagę na fakt, że adwokaci pilnie przestrzegają swych praktyk w dziedzinie wniosków o złagodzenie sankcji, wobec czego ich działania w jednej sprawie mogą mieć skutki dla przyszłych spraw. W odniesieniu do kategorii 2 Komisja podkreśliła, że adresaci żądań przedstawienia informacji na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 mogliby ograniczać swe odpowiedzi do niezbędnego minimum bądź stosować taktyki przeciągania postępowania, zmuszając w ten sposób Komisję do wydawania decyzji formalnych, zmierzających do pozyskania informacji. Co się tyczy kategorii 4, Komisja zwróciła uwagę na uzasadnione oczekiwania współpracujących z nią przedsiębiorstw co do tego, że dostarczone przez nie informacje zostaną ujawnione wyłącznie w zakresie określonym w rozporządzeniu nr 1/2003. W odniesieniu do kategorii 5 lit. a) Komisja ograniczyła się do wskazania w sposób bardzo ogólny, że ujawnienie tych dokumentów, „jak wyjaśni[ła] już w odniesieniu do kategorii dokumentów [1–4]”, stanowi zagrożenie dla realizacji celu dochodzenia, nie przedstawiając odrębnego uzasadnienia, które odnosiłoby się konkretnie do treści dokumentów zaliczonych do tej kategorii.
74. W świetle przedstawionego przez Komisję uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentów należących do kategorii 1, 2, 4 i 5 lit. a) nie istnieje zatem rzeczywista różnica między treścią dokumentów zaliczonych do każdej z tych kategorii, wobec czego podział na kategorie nie pełni żadnej użytecznej funkcji w ramach zaskarżonej decyzji.
75. W odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na rozprawie Komisja stwierdziła wprawdzie, że chociaż odmowa ujawnienia była oparta na pewnych podstawowych zasadach prawnych, to wyjaśnienia przedstawione w zaskarżonej decyzji świadczą o tym, że instytucja ta wzięła pod uwagę specyfikę odrębności miedzy dokumentami należącymi do różnych kategorii. Należy jednak stwierdzić, że argumenty uzasadnienia przedstawione w odniesieniu do kategorii 1, 2, 4 i 5 lit. a), które przybliżono w pkt 73 powyżej, są w znacznej części wzajemnie wymienne i mogą odnosić się w taki sam sposób do każdej z kategorii dokumentów.
76. Dokonany przez Komisję podział na kategorie był zatem sztuczny w wypadku kategorii 1, 2, 4 i 5 lit. a). Podział ten nie odpowiadał rzeczywistym różnicom w treści dokumentów zaliczonych do poszczególnych kategorii. Oznacza to, że wskazane w pkt 64 powyżej przesłanki uwolnienia się przez Komisję od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów nie zostały spełnione, wobec czego Komisja była zobowiązana do zbadania w sposób indywidualny wszystkich dokumentów ujętych w tych kategoriach.
77. Z kolei w wypadku kategorii 3, obejmującej dokumenty zajęte podczas kontroli przeprowadzonych w lokalach handlowych zainteresowanych spółek, Komisja powołała się konkretnie na ochronę uzasadnionych oczekiwań przedsiębiorstw co do faktu, że dokumenty pozyskane w ramach wykonywania jej uprawnień nie zostaną podane do wiadomości publicznej, ale wykorzystane zostaną wyłącznie na potrzeby postępowania w dziedzinie konkurencji. Należy w tym względzie przypomnieć, iż dokumenty zaliczone do kategorii 3 różnią od dokumentów zaliczonych do innych kategorii okoliczności, w jakich zostały one pozyskane przez Komisję, a mianowicie fakt, że zgromadzono je zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1/2003, wbrew woli zainteresowanych przedsiębiorstw, w toku niezapowiedzianych kontroli przeprowadzonych przez Komisję, podczas gdy wszystkie pozostałe dokumenty, o ile nie pochodzą one od samej Komisji, zostały dostarczone przez przedsiębiorstwa albo dobrowolnie, albo ze względu na to, że przedsiębiorstwa te były prawnie zobowiązane do udzielenia informacji, wobec czego dokumenty te mogły zostać dostarczone po głębokiej refleksji, a w stosownym wypadku po zasięgnięciu opinii doradców prawnych. Wobec okoliczności, że dokumenty należące do kategorii 3 zostały przekazane w sposób przymusowy, oczekiwania, jakie zainteresowane przedsiębiorstwa mogły w stosownym wypadku żywić co do tego, że zajęte dokumenty zostaną wykorzystane wyłącznie w ramach dochodzenia prowadzonego przez Komisję na podstawie art. 81 WE, różnią się ze względu na swój charakter od oczekiwań, o których Komisja wspomniała w odniesieniu do dokumentów należących do kategorii 4 i które przedsiębiorstwa mogły żywić co do tego, że dokumenty dostarczone dobrowolnie nie zostaną ujawnione, mimo że w obu tych przypadkach opisane oczekiwania mogą wynikać z art. 28 rozporządzenia nr 1/2003. Uzasadnienie podane przez Komisję w odniesieniu do dokumentów zaliczonych do kategorii 3 opiera się zatem na konkretnych kryteriach, jakie należy wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym ujawnieniu tych dokumentów.
78. Wobec powyższego należy uznać, iż kategoria 3 była jedyną wyodrębnioną przez Komisję kategorią dokumentów, która w świetle przedstawionego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia była użyteczna z punktu widzenia analizy wniosku o dostęp do dokumentów. Wniosek ten nie może jednak przesądzać o wyniku analizy zasadności powodów przedstawionych przez Komisję w celu uzasadnienia odmowy ujawnienia dokumentów zaliczonych do wskazanej kategorii.
79. W konsekwencji w pkt 3 zaskarżonej decyzji, poświęconym wyjątkowi dotyczącemu ochrony celów dochodzenia, Komisja nie mogła uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów zaliczonych do kategorii 1, 2, 4 i 5 lit. a).
– W przedmiocie przeprowadzonej w pkt 4 zaskarżonej decyzji analizy wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych
80. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że chociaż w pkt 4 zaskarżonej decyzji, poświęconym wyjątkowi dotyczącemu ochrony interesów handlowych, Komisja stwierdziła, że dostępu do dokumentów zaliczonych do kategorii 1–4 należy odmówić na podstawie art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, to nie wspomniała ona w tym kontekście o dokumentach należących do kategorii 5. Należy więc uznać, że Komisja nie powołała się na rzeczony wyjątek w odniesieniu do dokumentów należących do tej ostatniej kategorii.
81. Ponadto uzasadnienie przedstawione przez Komisję w pkt 4 zaskarżonej decyzji nie uwzględnia podziału na kategorie dokumentów określone w pkt 2 tej decyzji. W ramach tego uzasadnienia wyróżniono bowiem dwie grupy dokumentów, a mianowicie, po pierwsze, „dokumenty pochodzące od zainteresowanych przedsiębiorstw” oraz, po drugie, „dokumenty Komisji”.
82. Tymczasem, podobnie jak podział na kategorie dokonany w celu zastosowania wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia (zob. pkt 70–76 powyżej), rozróżnienie to jest sztuczne, gdyż rozumowanie, którym posłużono się w celu uzasadnienia odmowy ujawnienia, jest w istocie takie samo w wypadku obu grup dokumentów.
83. Tak więc po wyjaśnieniu, że dokumenty pochodzące od zainteresowanych przedsiębiorstw „zawierają istotne informacje handlowe o zróżnicowanych charakterze” oraz „szczegółowe dane o działalności handlowej i zachowaniu na rynku” tych przedsiębiorstw i że zainteresowane przedsiębiorstwa mają uzasadniony interes w ochronie tychże informacji przed osobami trzecimi, pragnącymi je pozyskać, Komisja stwierdziła dalej, że „przedstawione wyżej uzasadnienie dotyczące dokumentów pochodzących od zainteresowanych przedsiębiorstw odnosi się również, w taki sam sposób, do [jej] dokumentów”.
84. Pod pozorem analizy dokumentów według grup Komisja przedstawiła zatem uzasadnienie ogólne i odnoszące się do wszystkich dokumentów ujętych w kategoriach 1–4, naruszając wynikający z orzecznictwa przytoczonego w pkt 40 powyżej obowiązek przedstawienia wyjaśnień co do kwestii, w jaki sposób dostęp do każdego z dokumentów, którego ujawnienia zażądano, mógłby konkretnie i rzeczywiście zaszkodzić interesom handlowym.
85. Oznacza to, że w pkt 4 zaskarżonej decyzji, poświęconym wyjątkowi dotyczącemu ochrony interesów handlowych, Komisja nie mogła uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów zaliczonych do kategorii 1–4.
– W przedmiocie przedstawionej w pkt 3 zaskarżonej decyzji analizy wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji przez Komisję
86. Jak wspomniano w pkt 9 powyżej, Komisja powołała się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczący ochrony procesu podejmowania przez nią decyzji, wyłącznie w odniesieniu do dokumentów należących do kategorii 5 lit. a).
87. Zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 „dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.
88. Po pierwsze, z pkt 3.2.5 zaskarżonej decyzji wynika pośrednio, zaś z odpowiedzi Komisji na pisemne pytania Sądu z dnia 9 listopada 2011 r. wynika wprost, że instytucja ta uznała, iż wszystkie dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierają opinie do wykorzystania wewnętrznego, w rozumieniu tego przepisu.
89. Po drugie, jak podkreślono w pkt 64 i 65 powyżej, jedynie w sytuacji gdy wyjątek od prawa dostępu obejmuje w sposób oczywisty wszystkie dokumenty zaliczone do danej kategorii, instytucja może uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia indywidualnej analizy tychże dokumentów.
90. Tymczasem w niniejszej sprawie nic nie pozwala przyjąć, że wszystkie dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) są w oczywisty sposób i w pełni objęte rzeczonym wyjątkiem. W prost przeciwnie, zważywszy na charakter dokumentów figurujących w trzech „podkategoriach” kategorii 5 lit. a), określonych przez Komisje w pkt 2 zaskarżonej decyzji i doprecyzowanych w odpowiedzi z dnia 9 listopada 2011 r. na pisemne pytania Sądu, wszystko wskazuje na to, że znaczna liczba tych dokumentów zawiera fragmenty, które nie stanowią opinii w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Dotyczy to w szczególności nagłówków tych dokumentów, ich części wstępnych oraz pism przewodnich towarzyszących podawaniu ich do wiadomości poszczególnych adresatów.
91. W konsekwencji należy stwierdzić, że w części pkt 3 zaskarżonej decyzji poświęconej wyjątkowi dotyczącemu ochrony procesu podejmowania decyzji Komisja nie mogła uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów zaliczonych do kategorii 5 lit. a), przy czym na obecnym etapie badania nie zachodzi konieczność rozstrzygania kwestii, czy instytucja ta wykazała w wymagany prawem sposób, że wszystkie dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierają opinie w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 049/2001.
92. Wynika stąd, że dla uwolnienia się od obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, których udostępnienia zażądano, Komisja mogła powołać się na analizę dokumentów według grup wyłącznie w odniesieniu do dokumentów zaliczonych do kategorii 3.
W przedmiocie wskazanego przez Komisje odpowiedzi na skargę wyjątku dotyczącego nadzwyczajnego i nieuzasadnionego nakładu pracy
93. Jak stwierdzono w pkt 50–52 powyżej, wyjątek ten nie może usprawiedliwiać braku konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, których udostępnienia zażądano, ponieważ nie został on wskazany w zaskarżonej decyzji. Celowe wydaje się jednak zbadanie, na marginesie, czy argument ten jest zasadny.
94. W pkt 103 odpowiedzi na skargę Komisja podniosła, że zwróciła uwagę skarżącej na znaczną objętość akt oraz nakład pracy, jaki pociąga za sobą jej wniosek, przy czym skarżąca mimo to nie doprecyzowała swego wniosku w wystarczającym stopniu. Jednocześnie Komisja powołała się na orzecznictwo Sądu, w świetle którego w wyjątkowych okolicznościach nakład pracy, jakiego wymaga przeprowadzenie konkretnej i indywidualnej analizy dużej liczby dokumentów, może uzasadniać poszukiwania „właściwego rozwiązania” wraz ze skarżącym, tak aby pogodzić interesy skarżącego z interesami dobrej administracji (wyrok Sądu z dnia 19 lipca 1999 r. w sprawie T‑14/98 Hautala przeciwko Radzie, Rec. s. II‑2489, pkt 86; ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 101–103).
95. Jednakże w niniejszej sprawie Komisja nie może w każdym razie powoływać się na to orzecznictwo w celu uzasadnienia braku przeprowadzenia w zaskarżonej decyzji konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, których udostępnienia zażądano.
96. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom Komisji, z akt prawy wynika, iż skarżąca pozytywnie zareagowała na propozycję ograniczenia wniosku o dostęp do dokumentów. W załączniku do skargi skarżąca przedstawiła faks z dnia 11 stycznia 2008 r., w którym nawiązała do rozmowy telefonicznej z Komisją, przeprowadzonej w dniu poprzednim. W faksie tym skarżąca ograniczyła swój wniosek o dostęp do dokumentów – „aby w możliwie jak największym stopniu zmniejszyć nakład pracy Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji” – rezygnując z trzech kategorii dokumentów, a mianowicie ze wszystkich dokumentów odnoszących się wyłącznie do struktury przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu, ze wszystkich dokumentów mających znaczenie wyłącznie dla identyfikacji adresatów decyzji w sprawie RIG oraz ze wszystkich dokumentów zredagowanych w całości w języku japońskim.
97. W tym kontekście należy oddalić argument Komisji dotyczący wymiany korespondencji elektronicznej ze stycznia 2008 r., w ramach którego instytucja ta twierdzi, że pomimo jej kolejnych żądań, powtórzonych w korespondencji elektronicznej z dnia 22 stycznia 2008 r., skarżąca nie doprecyzowała swego wniosku o dostęp do dokumentów. Wspomnianą wymianę korespondencji zapoczątkowała bowiem wiadomość elektroniczna z dnia 18 stycznia 2008 r., w której skarżąca wyraża swe niezadowolenie z faktu, że Komisja nie udzieliła odpowiedzi na jej początkowy wniosek z dnia 13 grudnia 2007 r. w terminie 15 dni roboczych przewidzianym w rozporządzeniu nr 1049/2001. Z odpowiedzi Komisji z dnia 22 stycznia 2008 r. (godz. 10.24) oraz z repliki skarżącej z tego samego dnia (godz. 11.51) wynika, że Komisja nie brała wówczas pod uwagę faksu skarżącej z dnia 11 stycznia 2008 r., w którym ograniczyła ona swój początkowy wniosek, mimo że skarżąca posiada raport z transmisji tego faksu, potwierdzający jego prawidłowe doręczenie. Wymianę korespondencji zakończyła inna wiadomość elektroniczna Komisji z dnia 22 stycznia 2008 r. (godz. 16.57), w której instytucja ta odnotowała gotowość skarżącej do współpracy oraz potwierdziła otrzymanie ograniczenia wniosku o dostęp do dokumentów.
98. Tak więc, mimo że w toku wskazanej wymiany korespondencji Komisja przypomniała skarżącej o jej zobowiązaniu do ograniczenia wniosku, przypomnienie to było wynikało z faktu, że instytucja ta nie wzięła pod uwagę wcześniejszego faksu, w którym ograniczenie takie zostało dokonane, jak Komisja sama przyznała w wiadomości elektronicznej zamykającej wymianę korespondencji. W tym stanie rzeczy Komisja nie może zasadnie podnosić, że skarżąca nie zareagowała na wystosowaną przez nią w dniu 22 lutego 2008 r. prośbę o doprecyzowanie wniosku.
99. Co więcej, w pkt 1 pisma Komisji z dnia 30 stycznia 2008 r. oddalającego początkowy wniosek potwierdzono dokonanie ograniczenia wniosku o dostęp do dokumentów, przy czym nie wskazano, jakoby ograniczenie to było niewystarczające z punktu widzenia zmniejszenia nakładu pracy.
100. Po drugie, Komisja nie przedstawiła żadnego argumentu, który pozwalałby wykazać, że nakład pracy, jakiego wymaga konkretna i indywidualna analiza dokumentów, których udostępnienia zażądano, był aż tak duży, by mógł on uzasadniać odmowę przeprowadzenia takiej analizy. Sąd orzekł w tym względzie, że ponieważ prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji stanowi zasadę, to na instytucji, która powołuje się na wyjątek wypływający z nierozsądnego charakteru żądanej we wniosku usługi, spoczywa ciężar udowodnienia jego rozmiarów (ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 113).
101. Jeśli chodzi o nakład pracy wymagany przy rozpatrywaniu wniosku o dostęp do dokumentów, jego wzięcie pod uwagę nie ma co do zasady znaczenia przy ustalaniu zakresu prawa dostępu, gdyż rozporządzenie nr 1049/2001 wprost przewiduje możliwość, aby wniosek o udzielenie dostępu dotyczył dużej liczby dokumentów, skoro art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 2 rozporządzenia stanowią, że termin na rozpatrzenie, odpowiednio początkowego wniosku i wniosku potwierdzającego, może wyjątkowo zostać przedłużony dla przykładu wtedy, gdy wniosek dotyczy bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów (ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 108, 110).
102. Ponadto nakład pracy konieczny dla dokonania analizy wniosku zależy nie tylko od liczby i objętości dokumentów, których dotyczy wniosek, ale również od ich rodzaju. Dlatego konieczność przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy bardzo dużej liczby dokumentów w niczym nie przesądza sama w sobie o nakładzie pracy niezbędnym dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu, albowiem ów nakład pracy zależy również od dokładności, jakiej wymaga rzeczona analiza (ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 111).
103. W konsekwencji jedynie wyjątkowo oraz wyłącznie wtedy, gdy nakład pracy administracyjnej spowodowany konkretną i indywidualną analizą dokumentów okazuje się szczególnie znaczny, przekraczając w ten sposób granice tego, czego można rozsądnie oczekiwać, dopuszcza się wyjątek od rzeczonego obowiązku przeprowadzenia analizy (zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie T‑211/00 Kuijer przeciwko Radzie, Rec. s. II‑485, pkt 57; ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 112).
104. Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja nie wykazała ani nawet nie twierdziła przed wszczęciem postępowania przed Sądem, że zaistniały takie wyjątkowe okoliczności. Prawdą jest, że we wstępnej części zaskarżonej decyzji wspomniała ona o piśmie z dnia 10 kwietnia 2008 r., w którym poinformowała skarżącą, że ze względu na objętość akt, które zawierają 1900 dokumentów, nie jest ona w stanie rozpatrzyć wniosku o udzielenie dostępu w terminie przewidzianym w rozporządzeniu nr 1049/2001. Komisja skorzystała zatem z art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w celu przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi na potwierdzający wniosek o udzielenie dostępu. Na tym etapie Komisja nie podniosła jednak, że nie będzie w stanie przeprowadzić konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów ze względu na nakład pracy, jakiego analiza taka wymaga. Należy stąd wywnioskować a contrario, że sama Komisja nie uważała, żeby ów nakład pracy był nieracjonalnie duży.
105. Po trzecie, należy przypomnieć, że w sytuacji gdy instytucja dostarczyła dowodów na nierozsądny wymiar obciążenia administracyjnego, jakiego wymaga konkretna i indywidualna analiza dokumentów wymienionych we wniosku, ma ona obowiązek podjąć próbę porozumienia z wnioskodawcą, po pierwsze, celem poznania lub skonkretyzowania jego interesu w uzyskaniu danych dokumentów, a po drugie, celem przeanalizowania konkretnych opcji, jakie ma do swojej dyspozycji dla zastosowania środka mniej uciążliwego od konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów. Ponieważ prawo dostępu do dokumentów stanowi zasadę, instytucja jest obowiązana w tym kontekście, by w miarę możliwości wybrać jednak opcję, która – sama w sobie nie stanowiąc zadania przekraczającego granice tego, czego można rozsądnie wymagać – jest najbardziej korzystna dla prawa dostępu wnioskodawcy (ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 114).
106. Wynika stąd, że instytucja może zwolnić się całkowicie z obowiązku dokonania konkretnej i indywidualnej analizy dopiero po rzeczywistym przestudiowaniu wszystkich innych potencjalnych opcji i po wyjaśnieniu w swej decyzji w sposób szczegółowy powodów, dla których również owe różne opcje pociągają za sobą nieracjonalne obciążenie pracą (ww. w pkt 28 wyrok w sprawie VKI, pkt 115).
107. Tymczasem w niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakoby Komisja dokonała w sposób konkretny, dokładny i szczegółowy oceny ani innych możliwych opcji celem ograniczenia nakładu swej pracy, ani powodów, które pozwoliłyby jej na zwolnienie się z obowiązku przeprowadzania jakiejkolwiek konkretnej i indywidualnej analizy, zamiast przyjmowania w tym przypadku środka mniej restrykcyjnego wobec prawa skarżącej do dostępu. W szczególności z zaskarżonej decyzji nie wynika, by Komisja oszacowała nakład pracy, którego wymagałaby identyfikacja, a następnie analiza w sposób konkretny i indywidualny kilku bądź kilkunastu dokumentów, które byłyby w stanie natychmiast – lub ewentualnie przynajmniej częściowo w pierwszej fazie – zaspokoić interesy skarżącej.
108. Komisja nie spełniła zatem określonych w wyroku w sprawie VKI przeciwko Komisji warunków umożliwiających zwolnienie się z obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, których udostępnienia zażądano, ze względu nakład pracy, jakiego wymaga taka analiza.
109. Z powyższych rozważań wynika, że Komisja mogła przeprowadzić analizę według kategorii jedynie w odniesieniu do wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia, obejmującego wyłącznie dokumenty zaliczone do kategorii 3, a mianowicie dokumenty uzyskane w toku kontroli (zob. pkt 77 powyżej). W tym zakresie Komisja mogła zatem uwolnić się do obowiązku przeprowadzania konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, których udostępnienia zażądano. Stwierdzenie to nie przesądza jednak kwestii, czy instytucja ta postąpiła słusznie, uzasadniając odmowę udostępnienia tych dokumentów wskazanym wyjątkiem. Zagadnienie to zostanie przeanalizowane w pkt 113 i nast. poniżej.
110. W odniesieniu do wszystkich pozostałych dokumentów, których udostępnienia zażądano, i w odniesieniu do wszystkich innych wyjątków, na które powołała się Komisja, instytucja ta powinna była natomiast przeprowadzić konkretną i indywidualną analizę. Ponieważ Komisja nie dokonała takiej analizy, zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem ze względu na naruszenie obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy objętych wnioskiem dokumentów, a mianowicie:
– w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy zastosowania art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 – dokumentów zaliczonych do kategorii 1, 2, 4 i 5 lit. a);
– w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy zastosowania art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 – dokumentów zaliczonych do kategorii 1–4;
– w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy zastosowania art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 – dokumentów zaliczonych do kategorii 5 lit. a).
111. Wobec powyższego należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej udzielenia dostępu do dokumentów zaliczonych do kategorii 1, 2, 4 i 5 lit. a).
112. W odniesieniu do dokumentów innych niż dokumenty zaliczone do kategorii 3 przedstawiona poniżej analiza zasadności przywołanych w zaskarżonej decyzji wyjątków od prawa dostępu ma zatem charakter uzupełniający.
b) W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
113. Skarżąca, popierana przez Królestwo Szwecji, twierdzi, iż ujawnienie dokumentów, objętych wnioskiem o udzielenie dostępu nie będzie skutkować powstaniem zagrożenia ani dla toczącego się dochodzenia, ani dla dochodzeń przyszłych. Co się tyczy dochodzenia w sprawie COMP/F/38.899, skarżąca uważa, że zostało one zakończone decyzją w sprawie RIG. Ewentualne wznowienie dochodzenia w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji przez sąd Unii stanowiłoby nowe postępowanie. Co się tyczy dochodzeń przyszłych, skarżąca twierdzi, że rozumowanie Komisji zmierza do stworzenia nowej podstawy odstępstwa, która nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w brzmieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 i która pozbawia prawo dostępu do akt wszelkiego skutku (effet utile).
114. Komisja, popierana przez interwenientów ABB i Siemens, utrzymuje, że konieczność ochrony celu postępowania prowadzonego w sprawie COMP/F/38.899 istnieć będzie do czasu, gdy decyzja w sprawie AIG nie będzie już mogła być przedmiotem żadnego środka zaskarżenia. Ponadto Komisja twierdzi, że zakres zastosowania art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 rozciąga się, w sposób ogólny, na ochronę stale realizowanego przez nią zadania, jakim jest stosowanie prawa konkurencji, a w szczególności na ochronę programu łagodzenia sankcji. Tymczasem ujawnienie dokumentów przekazanych przez przedsiębiorstwa w ramach wniosków o złagodzenie sankcji mogłoby zniechęcić je w przyszłości do dobrowolnej współpracy z tą instytucją.
115. Komisja odmówiła w niniejszym przypadku przekazania skarżącej dokumentów związanych z postępowaniem w dziedzinie konkurencji, powołując się w szczególności na przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 wyjątek od prawa dostępu oparty na ochronie celu kontroli, dochodzenia i audytu. Strony nie kwestionują okoliczności, że dokumenty, których udostępnienia zażądano, odnoszą się do czynności dochodzenia w rozumieniu wskazanego przepisu. Jednakże skarżąca podnosi, że skoro dochodzenie Komisji zostało już zakończone, wyjątek dotyczący ochrony jego celu nie znajduje już zastosowania.
116. W pierwszej kolejności należy w tym względzie przypomnieć, że jak wynika ze sformułowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, jego celem nie jest ochrona czynności dochodzeniowych jako takich, lecz ochrona celu tych czynności, który polega − w przypadku postępowania w dziedzinie konkurencji − na zbadaniu, czy naruszenie art. 81 WE miało miejsce, i ewentualnie na ukaraniu odpowiedzialnych spółek. To właśnie dlatego poszczególne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy związane z różnymi czynnościami dochodzeniowymi mogą być objęte rozpatrywanym wyjątkiem do czasu osiągnięcia tego celu, nawet jeśli konkretne dochodzenie lub kontrola, w wyniku których sporządzono żądany dokument, zostały zakończone (wyrok Sądu z dnia 12 września 2007 r. w sprawie T‑36/04 API przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3201, pkt 133; zob. analogicznie wyrok Sądu z dnia 6 lipca 2006 r. w sprawach połączonych T‑391/03 i T‑70/04 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2023, pkt 110; w kwestii stosowania kodeksu postępowania z 1993 r. zob. wyrok Sądu z dnia 13 września 2000 r. w sprawie T‑20/99 Denkavit Nederland przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3011, pkt 48).
117. W niniejszym przypadku datę wydania zaskarżonej decyzji przez Komisję poprzedza, o prawie 17 miesięcy, data wydania decyzji w sprawie RIG, stwierdzającej naruszenia prawa zarzucane przez Komisję przedsiębiorstwom uczestniczącym w kartelu oraz kończącej postępowanie w sprawie COMP/F/38.899. Nie sposób zatem kwestionować faktu, że w tym dniu nie prowadzono żadnych czynności dochodzeniowych mających na celu wykazanie istnienia rozpatrywanych naruszeń, którym to czynnościom mogłoby zagrozić ujawnianie żądanych dokumentów.
118. Prawdą jest, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji skargi przeciw decyzji w sprawie RIG były rozpatrywane przez Sąd, tak że w przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Sąd postępowanie mogło być ponownie otwarte. Sytuacji tej nie zmieniło ogłoszenie wyroków w tych sprawach, gdyż Trybunał rozpoznaje obecnie kilka odwołań od tych wyroków.
119. Jednakże czynności dochodzeniowe w konkretnej sprawie należy uznać za zakończone z chwilą wydania decyzji końcowej, bez względu na ewentualne późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji przez sądy, ponieważ to właśnie w tym momencie sama instytucja prowadząca postępowanie uznała postępowanie za zakończone.
120. Uznanie, że różne dokumenty dotyczące czynności dochodzeniowych objęte są wyjątkiem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 do czasu wystąpienia wszelkich możliwych skutków takiego postępowania – nawet w przypadku wniesienia do Sądu skargi, która może prowadzić do ewentualnego ponownego wszczęcia postępowania przed Komisją – oznaczałoby bowiem uzależnienie dostępu do rozpatrywanych dokumentów od zdarzeń losowych, mianowicie od skutków takiej skargi oraz od wniosków, jakie mogłaby stąd wyciągnąć Komisja. W każdym razie chodziłoby o wydarzenia przyszłe i niepewne, zależne od decyzji spółek będących adresatami decyzji wymierzającej karę za udział w kartelu oraz decyzji różnych właściwych organów.
121. Takie podejście byłoby sprzeczne z celem, jakim jest zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów pochodzących od instytucji w celu umożliwienia obywatelom sprawowania skuteczniejszej kontroli legalności wykonywania władzy publicznej (ww. w pkt 116 wyrok w sprawie API przeciwko Komisji, pkt 140; zob. podobnie ww. w pkt 116 wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 112).
122. Wynika stąd, że ujawnienie dokumentów objętych wnioskiem nie mogło naruszyć ochrony celów dochodzenia w postępowaniu przed Komisją dotyczącym kartelu na rynku RIG.
123. W drugiej kolejności oceny tej nie podważa argument Komisji, zgodnie z którym pojęcie celów dochodzenia ma szerszy zakres, tak że obejmuje całość polityki Komisji w dziedzinie karania karteli i zapobiegania im.
124. Według Komisji w dziedzinie karteli pojęcie dochodzenia nie może zasadniczo ograniczać się do postępowania poprzedzającego wydanie decyzji zakazującej działalności kartelu, ale winno być postrzegane jako integralna część realizowanego stale i systematycznie przez tę instytucję zadania, jakim jest stosowanie prawa konkurencji Unii. Dlatego art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie także po zakończeniu określonego postępowania. Jako że wynik postępowania zmierzającego do nakładania sankcji na kartele uzależniony jest od współpracy zainteresowanych przedsiębiorstw, Komisja stoi na stanowisku, że w braku poufności dokumentów przekazywanych przez te przedsiębiorstwa byłyby one mniej skłonne do składania wniosków o złagodzenie sankcji, zaś podając wszelkie inne informacje, także ograniczałyby się do niezbędnego minimum, w szczególności w odpowiedziach na żądania przedstawienia informacji i w ramach kontroli. Ochrona poufności jest zatem warunkiem skutecznego zwalczania naruszeń prawa konkurencji, a tym samym zasadniczym elementem polityki konkurencji Komisji.
125. Niemniej jednak przyjęcie wykładni zaproponowanej przez Komisję oznaczałoby przyzwolenie jej na zawieszenie stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 bez ograniczeń czasowych w stosunku do wszelkich jej działań w dziedzinie konkurencji na podstawie zwykłego powołania się na możliwą przyszłą szkodę dla jej programu łagodzenia sankcji. Należy w tym względzie wziąć pod uwagę okoliczność, że konsekwencje dla programu łagodzenia sankcji, których obawia się Komisja, zależą od szeregu czynników niepewnych, w tym w szczególności sposobu wykorzystania uzyskanych dokumentów przez podmioty poszkodowane przez kartel, powodzenia ewentualnych skarg odszkodowawczych wniesionych przez te podmioty, kwot, jakie zostaną zasądzone na ich rzecz przez sądy krajowe, oraz przyszłych reakcji przedsiębiorstw uczestniczących w kartelach.
126. Należy stwierdzić, że tak szeroka wykładnia pojęcia czynności dochodzenia jest niezgodna z zasadą, zgodnie z którą z powodu celu rozporządzenia nr 1049/2001, polegającego – jak wynika z motywu 4 tego rozporządzenia – na „zapewnieni[u] możliwie największe[ej] [skuteczności] prawa do publicznego dostępu do dokumentów”, wyjątki ustanowione w art. 4 rozporządzenia muszą być przedmiotem ścisłej wykładni i takiego też stosowania (zob. orzecznictwo przytoczone w pkt 41 powyżej).
127. W tym względzie należy podkreślić, że rozporządzenie nr 1049/2001 w żaden sposób nie pozwala zakładać, iż polityka konkurencji Unii powinna w ramach stosowania tego rozporządzenia korzystać z traktowania odmiennego niż pozostałe dziedziny polityki Unii. Nie ma zatem żadnego powodu, by wykładni pojęcia celów dochodzenia na gruncie polityki konkurencji dokonywać w inny sposób niż na gruncie innych dziedzin polityki Unii.
128. Ponadto należy przypomnieć, że programy łagodzenia sankcji i współpracy, za pomocą których Komisja ma dążyć do ochrony skuteczności, nie są jedynym sposobem zapewnienia przestrzegania zasad konkurencji Unii. Powództwa odszkodowawcze przed sądami krajowymi mogą bowiem znacznie przyczynić się do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii (wyrok Trybunału z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑453/99 Courage i Crehan, Rec. s. I‑6297, pkt 27).
129. Wobec powyższego Komisja naruszyła prawo, uznając w zaskarżonej decyzji, że wyjątek od prawa dostępu do dokumentów przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności Komisja nie mogła zatem odmówić udzielenia dostępu do dokumentów zaliczonych do kategorii 3, powołując się na ten wyjątek.
130. W konsekwencji należy uwzględnić pierwszą część pierwszego zarzutu skarżącej w odniesieniu do dokumentów zaliczonych do kategorii 1, 2, 3, 4 i 5 lit. a).
c) W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001
131. Po pierwsze, skarżąca, popierana przez Królestwo Szwecji, podnosi zasadniczo, że ze względu dawny okres, z jakiego pochodzą dane zawarte w dokumentach stanowiących część objętych wnioskiem akt, dane te nie mogą zagrozić interesom gospodarczym zainteresowanych przedsiębiorstw. Po drugie, skarżąca wyraża pogląd, że interes, jaki członkowie kartelu mają w utrzymywaniu akt w tajemnicy, obiektywnie nie zasługuje na ochronę. Po trzecie, członkowie kartelu nie mogą żywić uzasadnionych oczekiwań co do tego, że dokumenty objęte wnioskiem nie zostaną ujawnione.
132. Komisja, popierana przez ABB i Siemens, podnosi zasadniczo, że pojęcie ochrony interesów handlowych należy interpretować szeroko. Twierdzi ona, że badanie poufnego charakteru zostało już przeprowadzone w ramach udzielania dostępu do akt stronom, których dotyczyło dochodzenie w dziedzinie konkurencji, wobec czego ponowne przeprowadzanie konkretnego i wyczerpującego badania nie jest konieczne. Co więcej, poufnego charakteru danych handlowych nie można oceniać wyłącznie na podstawie okresu, z jakiego pochodzą. Ponadto rozporządzenie nr 1/2003, które w sposób wyczerpujący wymienia sankcje prawa publicznego, jakie mogą zostać nałożone na przedsiębiorstwo uczestniczące w kartelu, nie przewiduje uchylenia praw w odniesieniu do ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw.
133. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszałoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, chyba że za jego ujawnieniem przemawia interes publiczny.
134. Należy zwrócić uwagę, że chociaż orzecznictwo nie definiuje pojęcia interesów handlowych, to jednak pozostaje faktem, iż Sąd określił, że nie wszystkie informacje dotyczące spółki i jej relacji handlowych mogą zostać uznane ze objęte ochroną, którą należy zapewnić interesom handlowym zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, tak by nie podważyć stosowania ogólnej zasady zapewnienia opinii publicznej jak najszerszego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji (wyrok Sądu z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie T‑380/04 Terezakis przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 93).
135. Trzeba zatem zbadać, czy Komisja naruszyła prawo, uznając, że dokumenty należące do kategorii 1–4 były objęte zakresem pojęcia interesów handlowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001.
136. Skarżąca nie kwestionuje ogólnie, że dokumenty, których udostępnienia zażądano, mogą zawierać informacje dotyczące relacji handlowych spółek uczestniczących w kartelu w sektorze RIG, cen produktów, struktury kosztów, udziałów w rynku czy też podobnych elementów.
137. Jednakże, co się tyczy pierwszego argumentu skarżącej, dotyczącego okresu, z którego pochodzą informacje, należy zaznaczyć, iż w pkt 23 obwieszczenia Komisji dotyczącego zasad dostępu do akt Komisji w sprawach na mocy art. 81 [WE] i 82 [WE], art. 53, 54 i 57 porozumienia EOG oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 (Dz.U. 2005, C 325, s. 7, zwanego dalej „obwieszczeniem dotyczącym zasad dostępu do akt w sprawach konkurencji”), Komisja sama uznała, że „informacja, która utraciła znaczenie handlowe, na przykład z powodu upływu czasu, nie jest już uważana za poufną” i że „[z]asadniczo przyjmuje [ona], że informacje dotyczące obrotu, sprzedaży, udziału stron w rynku oraz podobnych danych, które mają ponad 5 lat, nie są już poufne”.
138. Wskazane obwieszczenie Komisji nie może oczywiście wiązać Sądu co do sposobu dokonywania przezeń wykładni rozporządzenia nr 1049/2001. W pkt 2 tego aktu sprecyzowano bowiem, że prawo dostępu do akt zdefiniowane w obwieszczeniu różni się od określonego w rozporządzeniu nr 1049/2001 ogólnego prawa dostępu do dokumentów, które podlega innym kryteriom i wyjątkom. Ponadto pkt 23 obwieszczenia dotyczącego zasad dostępu do akt w sprawach konkurencji dotyczy pojęcia poufności, a nie pojęcia interesów handlowych, do którego odnosi się art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001. W związku z tym wykładni pojęcia interesów handlowych należy dokonywać wyłącznie w świetle tego rozporządzenia. Niemniej jednak wskazany pkt 23 może dostarczyć wskazówek co do znaczenia, jakie według Komisji należy przypisać temu pojęciu.
139. Skoro bowiem przy interpretacji pojęcia poufności Komisja odwołała się do pojęcia znaczenia handlowego, które z kolei jest bliskie pojęciu interesów handlowych, to można stąd wywnioskować, że w ocenie tej instytucji stopień poufności dokumentu lub informacji zależy od wagi negatywnych konsekwencji, jakie groziłyby danej spółce w razie ujawnienia takiego dokumentu lub takiej informacji. Dlatego pkt 23 obwieszczenia dotyczącego zasad dostępu do akt w sprawach konkurencji zawiera wskazówkę co do tego, w jaki sposób – według samej Komisji – należy wyważyć interesy w sytuacjach, w których informacje dotyczące działalności handlowej danej spółki mogą zostać ujawnione innym podmiotom gospodarczym, których interesy mogą być sprzeczne z interesami rzeczonej spółki, jak jest właśnie w niniejszej sprawie. W tym względzie negatywne konsekwencje, jakie mogą wypływać z ujawnienia ważnych informacji handlowych, są tym mniejsze, im starsze są te informacje (zob. podobnie postanowienia Sądu: z dnia 15 listopada 1990 r. w sprawach połączonych od T‑1/89 do T‑4/89 i od T‑6/89 do T‑15/89 Rhône-Poulenc i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑637, pkt 23; z dnia 19 czerwca 1996 r. w sprawach połączonych T‑134/94, od T‑136/94 do T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 i T‑157/94 NMH Stahlwerke i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑537, pkt 24, 32).
140. Tymczasem w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie w dniu 16 czerwca 2008 r., większość ważnych informacji handlowych zawartych w dokumentach, których udostępnienia zażądano, pochodziła z okresu bardziej odległego niż 5 lat. Jak podkreśla bowiem skarżąca, ponieważ kartel dotyczący RIG prowadził działalność w okresie od 15 kwietnia 1988 r. do dnia 11 maja 2004 r., jedynie informacje dotyczące lat 2003 i 2004 nie były jeszcze starsze niż 5 lat w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
141. Komisja podnosi, że orzecznictwo Sądu przytoczone w pkt 139 powyżej odnosi się do pojęcia tajemnicy handlowej, a nie do znacznie szerszego pojęcia interesów handlowych, i że granica 5 lat, o której mowa w pkt 23 obwieszczenia dotyczącego zasad dostępu do akt w sprawach konkurencji, nie stanowi reguły o charakterze bezwzględnym, ale co najwyżej „regułę empiryczną”. Ponadto Komisja powołuje się na przykłady orzeczeń, w których dane zostały uznane za zasługujące na ochronę po upływie tego okresu.
142. W tym względzie należy zaznaczyć, że – jak słusznie podnosi Komisja – nie można tu mówić o zastosowaniu ścisłej reguły, zgodnie z którą wszystkie informacje odnoszące się do faktów sprzed pewnej daty należy uznać za niemające już wpływu na interesy handlowe spółki, której dotyczą. Jednakże – jak wskazano już w pkt 139 – okoliczność, że informacje takie są już dosyć stare, zwiększa prawdopodobieństwo, że interesy handlowe zainteresowanych spółek nie zostaną już naruszone w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001 wyjątku od zasady przejrzystości. Oznacza to, iż w świetle okoliczności, że w niniejszej sprawie informacje dotyczące działalności handlowej zainteresowanych spółek obejmowały okres szesnastu lat (od 1988 r. do 2004 r.)., należy uznać, że na Komisji ciążył w każdym wypadku obowiązek przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, których udostępnienia zażądano, z punktu widzenia wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych, i że nie mogła silona ograniczyć do dokonania ogólnych ocen obejmujących całość dokumentów zaliczonych do kategorii 1–4. Ponieważ Komisja nie przeprowadziła takiej analizy, nie wykazała ona w wymagany prawem sposób, że ujawnienie żądanych dokumentów miałoby niekorzystny wpływ na ochronę interesów handlowych określonych osób prawnych.
143. W tym stanie rzeczy należy oddalić argument Komisji, w myśl którego wobec faktu, że w związku z publikacją nieobjętej klauzulą poufności wersji decyzji w sprawie RIG, a także w związku z udzieleniem dostępu do akt w trakcie postępowania, informacje poufne zawarte w aktach sprawy COMP/F/38.899 były już przedmiotem analizy zmierzającej do wyjaśnienia, czy informacje te zasługują na ochronę, nie zachodziła konieczność, by instytucja ta przeprowadzała ponownie konkretną i wyczerpującą analizę poszczególnych dokumentów.
144. Po pierwsze, argument ten jest bowiem wynikiem pomieszania różnych przepisów regulujących kwestię poufności informacji chronionych, które wymagają jednak zastosowania różnych kryteriów przy ocenie, czy zachodzi potrzeba ochrony tych informacji, oraz przy wyważaniu interesów przemawiających za udzieleniem dostępu bądź przeciw niemu. Komisja sama potwierdziła tę okoliczność w pkt 2 obwieszczenia dotyczącego zasad dostępu do akt w sprawach konkurencji, przytoczonym w pkt 138 powyżej.
145. Tytułem przykładu, dostęp do pewnych dokumentów z akt, jakiego udziela się przedsiębiorstwom, do których Komisja skierowała pismo w sprawie przedstawienia zarzutów na podstawie art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, jest przejawem korzystania z prawa do obrony i – jak wskazano w pkt 60 powyżej – dokumenty uzyskane na tej podstawie mogą być wykorzystywane wyłącznie do celów postępowań sądowych lub administracyjnych dla stosowania art. 81 WE i art. 82 WE. Tak więc prawo do obrony, jako prawo szczególne i należące do praw podstawowych zainteresowanych przedsiębiorstw, umożliwia dostęp – jedynie w konkretnym celu – do konkretnych dokumentów, z których wyłączone są jedynie dokumenty wewnętrzne instytucji, tajemnice handlowe innych przedsiębiorstw oraz inne informacje poufne. Natomiast prawo dostępu publicznego wynikające z rozporządzenia nr 1049/2001, jako prawo ogólne, umożliwia potencjalnie, bez ograniczeń co do wykorzystania uzyskanych dokumentów, dostęp do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji, przy czym dostępu takiego można odmówić z szeregu powodów wymienionych w art. 4 rzeczonego rozporządzenia. W świetle tych różnic okoliczność, że Komisja oceniła już, w jakim zakresie może ona udzielić dostępu do informacji zawartych w aktach sprawy COMP/F/38.899 w kontekście dostępu do akt w związku z wykonywaniem prawa do obrony bądź jakim zakresie informacje te mogą zostać podane do wiadomości publicznej w nieobjętej klauzulą poufności wersji decyzji w sprawie RIG, nie może zwalniać tej instytucji z obowiązku ponownego zbadania tychże kwestii w świetle szczególnych przesłanek prawa dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
146. Po drugie, z rozważań przedstawionych w pkt 139–142 powyżej wynika, że sam upływ czasu może stopniowo zmniejszać potrzebę uzasadnionej interesami handlowymi ochrony informacji zawartych w aktach sprawy COMP/F/38.899. Dlatego sam fakt, że między udzieleniem dostępu do akt na podstawie art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, w kwietniu 2006 r., a wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu 16 czerwca 2008 r. upłynął okres ponad dwóch lat, wystarczy, aby po stronie Komisji powstał obowiązek ponownego zbadania wymogów poufności podyktowanych ochroną interesów handlowych zainteresowanych przedsiębiorstw.
147. Należy wreszcie stwierdzić, że interesów przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu – a w szczególności interesów interwenientów ABB i Siemens – w nieujawnianiu żądnych dokumentów nie można uznać interesy handlowe w ścisłym znaczeniu tego terminu. Zwłaszcza wobec faktu, że większość informacji zawartych w omawianych aktach pochodzi z dawniejszego okresu, interes, jaki przedsiębiorstwa te mogą mieć w nieujawnianiu rzeczonych dokumentów, nie wydaje się wynikać z troski o utrzymanie pozycji konkurencyjnej na rynku RIG, na którym prowadzą one działalność, ale raczej z chęci uniknięcia sytuacji, w której przed sądami krajowymi byłyby przeciwko nim wnoszone skargi odszkodowawcze.
148. Tymczasem nawet jeśli okoliczność, iż spółka zostaje narażona na powództwa odszkodowawcze, może niewątpliwie powodować po jej stronie wysokie koszty, choćby tylko w zakresie kosztów adwokackich, i zakładając nawet, że skargi te zostałyby później oddalone jako bezzasadne, pozostaje faktem, że interes spółki uczestniczącej w kartelu, polegający na uniknięciu takich powództw, nie może być uważany za interes handlowy, a w każdym razie nie stanowi interesu godnego ochrony, z uwagi na prawo każdego do ubiegania się o odszkodowanie za szkody spowodowane przez zachowanie mogące powodować ograniczenie lub zakłócenie konkurencji (ww. w pkt 128 wyrok Trybunału w sprawie C‑453/99 Courage i Crehan, pkt 24, 26; wyrok Trybunału z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych od C‑295/04 do C‑298/04 Manfredi i in., Zb.Orz. s. I‑6619, pkt 59, 61).
149. Z powyższych rozważań wynika, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, iż udzielenie dostępu do dokumentów objętych wnioskiem powodowało ryzyko wywarcia konkretnego i rzeczywistego wpływu na interesy handlowe spółek uczestniczących w kartelu.
150. W konsekwencji należy uwzględnić drugą część pierwszego zarzutu podniesionego przez skarżącą.
d) W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego, dotyczącej naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001
151. Skarżąca podnosi, że Komisja naruszyła prawo przez to, że wyłączając w sposób ogólny z prawa dostępu dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, odmówiła w szczególności dostępu do dokumentów, które nie zawierały opinii do wykorzystania wewnętrznego w rozumieniu tego przepisu. Ponadto Komisja nie wyjaśniła, w jakim sensie wgląd skarżącej do tych dokumentów poważnie naruszyłby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, czego wymaga wskazany przepis. Nie można bowiem utrzymywać, że ujawnienie dokumentów wewnętrznych po wydaniu decyzji w sprawie RIG mogłoby jeszcze sprzyjać próbom wywarcia wpływu na wyniki dochodzenia.
152. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 wprowadza wyraźne rozróżnienie właśnie w oparciu o to, czy postępowanie zostało już zakończone, czy też nie. Tak więc z jednej strony zgodnie z akapitem pierwszym tego przepisu zakresem stosowania wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji objęte są dokumenty sporządzone przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymane przez instytucję, które odnoszą się do spraw, w przypadku których decyzja nie została jeszcze podjęta przez instytucję; z drugiej strony akapit drugi tego przepisu stanowi, że po podjęciu decyzji wspomniany wyjątek obejmuje jedynie dokumenty zawierające opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji.
153. Tak więc jedynie w przypadku części dokumentów na użytek wewnętrzny, a mianowicie tych zawierających opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji, wspomniany ust. 3 akapit drugi zezwala na odmowę dostępu nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ujawnienie rzeczonych dokumentów poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję.
154. Wynika z tego, że prawodawca Unii uznał, iż po podjęciu decyzji wymogi dotyczące ochrony procesu decyzyjnego są mniej intensywne i w efekcie ujawnienie dokumentu, który nie został wymieniony w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, nie może w żadnym wypadku naruszyć tego procesu, a odmowa ujawnienia takiego dokumentu nie jest dopuszczalna, nawet jeśli jego ujawnienie poważnie naruszałoby wspomniany proces, gdyby nastąpiło przed wydaniem rzeczonej decyzji (wyrok Trybunału z dnia 21 lipca 2011 r. w spra wie C‑506/08 P Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6237, pkt 78–80).
155. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że Komisja oparła swą odmowę jedynie na akapicie drugim art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, nie zaś na akapicie pierwszym tego uregulowania.
156. W drugiej kolejności, co się tyczy kwestii, czy Komisja wykazała w wymagany prawem sposób, że wszystkie dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierały opinie do wykorzystania wewnętrznego w ramach obrad i wstępnych konsultacji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, w odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu Komisja podniosła, że termin ten obejmuje, po pierwsze, wszystkie dokumenty zawierające ocenę lub rozstrzygnięcie jej funkcjonariuszy lub służb bądź też dokumenty, w których sformułowano żądanie dokonania takiej oceny lub rozstrzygnięcia, po drugie, wszystkie dokumenty służące przygotowaniu decyzji Komisji, a po trzecie, wszystkie dokumenty służące zapewnieniu uczestnictwa innych służb w postępowaniu. Według Komisji wszystkie należące kategorii 5 lit. a) dokumenty, które zidentyfikowała w swej odpowiedzi z dnia 9 listopada 2011 r. poprzez podanie numerów stron z akt sprawy COMP/F/38.899, odpowiadają tej definicji.
157. Komisja oparła się w tym względzie na dokonanej przez sąd Unii kwalifikacji pewnych dokumentów, których udostępnienia zażądano od Komisji w innych sprawach. Według Komisji z ww. w pkt 154 wyroku w sprawie Szwecja przeciwko MyTravel i Komisji oraz z wyroku Sądu z dnia 9 września 2008 r. w sprawie T‑403/05 MyTravel przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2027, wynika, że sądy Unii uznały notatkę skierowaną przez DG „Konkurencja” do komitetu konsultacyjnego, notatkę dołączoną do akt, a także sprawozdanie na temat konsekwencji wyroku i dokumenty dotyczące przygotowania tego sprawozdania za wewnętrzne dokumenty zawierające opinie, w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Podobnie w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie T‑237/05 Éditions Jacob przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑22245, Sąd uznał, że notatka DG „Konkurencja” skierowana do służby prawnej Komisji, w której zwrócono się o opinię na temat stosowania przepisu prawnego, oraz notatka podsumowująca stan sprawy sporządzona dla członka Komisji zajmującego się zagadnieniami konkurencji, zawierały opinie tego rodzaju.
158. Należy jednak stwierdzić w tym względzie, że opierając się na ocenach sądów Unii odnoszących się do pewnych konkretnych dokumentów, Komisja próbuje – stosując uogólnienia i analogie – utożsamić pojęcie „opinii do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 z pojęciem „dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych” w rozumieniu akapitu pierwszego tego przepisu. Ostateczne przyjęcie takiej szerokiej definicji pojęcia opinii do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych pozbawiłoby zatem częściowo skuteczności (effet utile) dwa akapity ustępu 3 tego artykułu, których logika opiera się w szczególności na podkreślonej w orzecznictwie przytoczonym w pkt 154 powyżej zasadzie, w myśl której po podjęciu decyzji przez daną instytucję odmowa dostępu jest możliwa jedynie w odniesieniu do części dokumentów przeznaczonych do celów wewnętrznych.
159. Komisja nie wykazała zatem w wymagany prawem sposób, że wszystkie dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierały opinie w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
160. Ponadto, chociaż przedstawione w pkt 156 powyżej elementy uzasadnienia, na które powołała się Komisja w postępowaniu przed Sądem, mogą z pewnością uwiarygodnić hipotezę, że liczne dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierają takie opinie, to należy stwierdzić, że elementy te – a w szczególności poufna wersja spisu dokumentów zawartych w aktach sprawy COMP/F/38.899, jak również okoliczność zidentyfikowania, poprzez podanie numerów stron, dokumentów zaliczonych do trzech „podkategorii” kategorii 5 lit. a) – nie zostały przywołane przez Komisję w zaskarżonej decyzji, wobec czego nie można ich uznać za względy, które przesądziły o wydaniu tego aktu. W konsekwencji dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu należy uznać, że Komisja nie zdołała wykazać, że wszystkie dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) mają charakter opinii w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
161. Wobec powyższego zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim Komisja uznała w niej, że wszystkie dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierają opinie w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
162. W trzeciej kolejności, co się tyczy rozumowania, którym w zaskarżonej decyzji posłużyła się Komisja w celu uzasadnienia odmowy dostępu na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stosowanie tego wyjątku wymaga wykazania, że dostęp do dokumentów objętych wnioskiem może stanowić rzeczywiste i konkretne naruszenie ochrony procesu podejmowania decyzji przez Komisję oraz że ryzyko naruszenia chronionego interesu jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne (zob. wyrok Sądu z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie T‑144/05 Muñiz przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
163. Ponadto aby być objęte wyjątkiem określonym w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, naruszenie procesu podejmowania decyzji powinno być poważne. Dzieje się tak w szczególności gdy ujawnienie danych dokumentów wywiera istotny wpływ na proces podejmowania decyzji. Z kolei ocena stopnia naruszenia jest uzależniona od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności od negatywnych skutków dla procesu podejmowania decyzji, przywołanych przez instytucję w odniesieniu do ujawnienia danych dokumentów (ww. w pkt 162 wyrok w sprawie Muñiz przeciwko Komisji, pkt 75).
164. W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji podkreślono, że proces podejmowania decyzji przez Komisję wymaga utrzymania atmosfery zaufania i otwartej dyskusji, tak aby służby Komisji mogły swobodnie przedstawić swój punkt widzenia, w szczególności w odniesieniu do zagadnień tak newralgicznych jak sprawy karteli. Jest to zasadniczy wymóg, którego poszanowanie czyni możliwym realizację przez tę instytucję powierzonych jej zadań. Podanie do wiadomości wewnętrznych i tymczasowych stanowisk dotyczących dochodzenia w dziedzinie karteli ograniczyłoby tę zdolność i mogłoby zawęzić istniejącą swobodę działania w odniesieniu do ponownej analizy tychże stanowisk.
165. Komisja dodaje, że w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie RIG w następstwie skarg wniesionych przez uczestników kartelu dotyczącego RIG będzie ona musiała kontynuować dochodzenie w tej sprawie. Ujawnienie wewnętrznych dokumentów mogłoby zatem sprzyjać próbom wywarcia wpływu na wyniki dochodzenia, a tym samym ciężko naruszyć proces podejmowania decyzji przez Komisję.
166. Należy stwierdzić, iż powyższe uzasadnienie zostało przywołane w sposób ogólny i abstrakcyjny, bez poparcia konkretnymi argumentami odwołującymi się do treści danych dokumentów. Powyższe stwierdzenia mogą w ten sposób być powoływane w odniesieniu do jakiegokolwiek dokumentu tego samego rodzaju. W związku z tym nie mogą być wystarczające dla uzasadnienia odmowy dostępu do dokumentów żądanych w rozpoznawanej sprawie, pod rygorem naruszenia zasady ścisłej interpretacji wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, zwłaszcza zaś wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia. W szczególności należy podkreślić w tym względzie, że Komisja nie wyjaśniła wcale, w jaki sposób osoby trzecie mogłyby próbować „wywierać wpływ na wyniki dochodzenia” w razie jego wznowienia.
167. Ponadto, co się tyczy w szczególności powołania się na założenie, że w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie RIG Komisja musiałaby podjąć nową decyzję, należy stwierdzić, iż Komisja próbuje zbliżyć czy też upodobnić rozpatrywaną sytuację, którą – jak wskazano w pkt 117–119 powyżej – charakteryzuje fakt, że decyzja została już podjęta – do sytuacji, w której decyzja nie została jeszcze podjęta. Tymczasem w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 152–154 powyżej, podkreślając, że przesłanki odmowy dostępu po podjęciu decyzji są znacznie surowsze, należy zapobiec pomieszaniu faktycznych przesłanek zastosowania tych dwóch akapitów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
168. Wynika stąd, że w zakresie w jakim dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierają opinie w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, Komisja błędnie uznała, że ich ujawnienie mogłoby poważnie naruszyć jej proces podejmowania decyzji.
169. Wobec powyższego zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim jej podstawę stanowi wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
170. Trzecią cześć pierwszego zarzutu skarżącej należy zatem uwzględnić.
171. W świetle wszystkich powyższych rozważań należy, po pierwsze, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w pkt 37 powyżej, uwzględnić zarzut dotyczący oczywistego błędu w ocenie zakresu wniosku o dostęp, w odniesieniu do dokumentów zaliczonych do kategorii 5 lit. b), a w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w niej udzielenia dostępu do tychże dokumentów.
172. Po drugie, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w pkt 110 i 111 powyżej, należy uwzględnić argument dotyczący braku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów objętych wnioskiem, z wyłączeniem jedynie dokumentów zaliczonych do kategorii 3, w odniesieniu wyłącznie do wyjątku opartego na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
173. Po trzecie, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w pkt 129 i 130 powyżej, należy uwzględnić część pierwszą zarzutu pierwszego, dotyczącą naruszenia art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, w odniesieniu do dokumentów zaliczonych do kategorii 1, 2, 3, 4 i 5 lit. a), ponieważ Komisja błędnie uznała, że wyjątek dotyczący ochrony celów dochodzenia ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
174. Po czwarte, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w pkt 149 i 150 powyżej, należy uwzględnić część drugą zarzutu pierwszego, dotyczącą naruszenia art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ Komisja błędnie uznała, że ujawnienie dokumentów zaliczonych do kategorii 1–4 naruszyłoby interesy handlowe przedsiębiorstw uczestniczących w kartelu w sektorze RIG.
175. Po piąte, zgodnie z ustaleniami poczynionymi w pkt 161 i 168–170 powyżej, należy uwzględnić część trzecią zarzutu pierwszego, dotyczącą naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, ponieważ Komisja błędnie uznała, iż dokumenty zaliczone do kategorii 5 lit. a) zawierają opinie w rozumieniu tego przepisu, jak również błędnie uznała, że ujawnienie tych dokumentów poważnie naruszyłoby jej proces podejmowania decyzji.
176. Oznacza to, że należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej decyzji, bez potrzeby rozpatrywania drugiego i trzeciego z zarzutów podniesionych przez skarżącą.
W przedmiocie kosztów
177. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania zgodnie z żądaniem skarżącej.
178. Królestwo Szwecji, ABB oraz Siemens pokrywają własne koszty, zgodnie z art. 87 § 4 akapity pierwszy i trzeci regulaminu.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji SG.E.3.MV/psi D (2008) 4931 z dnia 16 czerwca 2008 r. odmawiającej dostępu do akt postępowania COMP/F/38.899 – Rozdzielnice z izolacją gazową.
2) Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez EnBW Energie Baden-Württemberg AG.
3) Królestwo Szwecji, ABB Ltd oraz Siemens AG pokrywają własne koszty.