62023CJ0679_RES
(Sag C-679/23 P)
WS_WT_WY_WZ_YogYB
mod
Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning
Domstolens dom (Store Afdeling) af 18. december 2025
»Appel – fælles politik for asyl og immigration – forordning (EU) 2016/1624 – integreret europæisk forvaltning af Den Europæiske Unions ydre grænser – den europæiske grænse- og kystvagt – Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) – forpligtelser, der påhviler Frontex med hensyn til beskyttelse af grundlæggende rettigheder – fælles tilbagesendelsesoperation koordineret af Frontex – Frontex’ ansvar uden for kontrakt – årsagssammenhæng mellem en overtrædelse af disse forpligtelser og den lidte skade«
Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – integreret europæisk forvaltning af Unionens ydre grænser – forordning 2016/1624 – forpligtelser pålagt Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) i forbindelse med koordinering af fælles tilbagesendelsesoperationer – rækkevidde – kontrol af, om der foreligger individuelle afgørelser om tilbagesendelse for de personer, der er omfattet af en tilbagesendelsesoperation
[Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 51, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/1624, art. 2, nr. 12) og 14), art. 3, art. 16, stk. 2 og 3, art. 22, stk. 1, og art. 22, stk. 3, litra b), art. 27, stk. 1 og 2, art. 28, stk. 1, og art. 34, stk. 1 og 2; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 6, stk. 1, og art. 12, stk. 1]
(jf. præmis 95-103)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – årsagsforbindelse – tab lidt som følge af Det Europæiske Agentur for Grænsebevogtnings (Frontex) manglende overholdelse af forpligtelser pålagt ved forordning 2016/1624 – årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af disse forpligtelser og det lidte tab – bedømmelseskriterier
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/1624)
(jf. præmis 110-112 og 149-153)
Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – integreret europæisk forvaltning af Unionens ydre grænser – forordning 2016/1624 – forpligtelser pålagt Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) i forbindelse med koordinering af fælles tilbagesendelsesoperationer – forpligtelser vedrørende beskyttelsen af grundlæggende rettigheder – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/1624, art. 16, art. 20, stk. 1, art. 21, stk. 2, art. 28, stk. 1, og art. 29, stk. 4; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115, art. 8, stk. 6)
(jf. præmis 130-133)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – årsagsforbindelse – tab lidt som følge af Det Europæiske Agentur for Grænsebevogtnings (Frontex) manglende overholdelse af forpligtelser pålagt ved forordning 2016/1624 – direkte årsagsforbindelse brudt som følge af sagsøgerens egne valg – konkret vurdering – kriterier
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
(jf. præmis 148-161)
Erstatning uden for kontrakt – betingelser – årsagsforbindelse – skade i form af udgifter forbundet med den administrative procedure for den ansvarlige for grundlæggende rettigheder ved Det Europæiske Agentur for Grænsebevogtning (Frontex) – udgifter, der følger af sagsøgerens frie valg – årsagsforbindelse mellem tabet og Frontex’ personales adfærd – bedømmelseskriterier – den pågældende procedures kendetegn
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47, stk. 2; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/1624, 50. betragtning og art. 72)
(jf. præmis 168-173)
Resumé
I sin dom gav Domstolen (Store Afdeling) delvist medhold i den appel, som WS m.fl. (herefter »appellanterne«) havde iværksat til prøvelse af Rettens dom i sag WS m.fl. mod Frontex (
1
), hvorved Retten frifandt Det Europæiske Agentur for Grænsebevogtning (Frontex) i det søgsmål, som appellanterne havde anlagt med påstand om erstatning for den skade, de angiveligt havde lidt som følge af Frontex’ tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til bl.a. forordning 2016/1624 (
2
). I denne forbindelse præciserede Domstolen de forpligtelser, som denne forordning pålægger Frontex i forbindelse med koordineringen af fælles tilbagesendelsesoperationer, samt om de følger, dette agenturs tilsidesættelse af disse forpligtelser samt eventuelle efterfølgende tilsidesættelser af grundlæggende rettigheder under sådanne operationer, har for agenturets ansvar uden for kontraktforhold.
Appellanterne er en syrisk familie på seks personer af kurdisk oprindelse, som ankom til øen Milos (Grækenland) den 9. oktober 2016 blandt en gruppe af flygtninge. Den 20. oktober blev de efter en fælles tilbagesendelsesoperation ledet af Den Hellenske Republik og koordineret af Frontex overført til et midlertidigt modtagelsescenter i Tyrkiet. I november 2016 udstedte de tyrkiske myndigheder dokumenter vedrørende midlertidig beskyttelse samt en midlertidig rejsetilladelse til appellanterne. Efter at have bosat sig i Saruj (Tyrkiet) flyttede appellanterne dernæst til Irak for at bosætte sig i Erbil, idet de frygtede for at blive sendt tilbage til Syrien af de tyrkiske myndigheder.
I 2017 indgav appellanterne en første klage til Frontex’ ansvarlige for grundlæggende rettigheder, hvori de gjorde gældende, at de var blevet sendt tilbage fra Grækenland til Tyrkiet inden for rammerne af en tilbagesendelsesoperation foretaget af Frontex, og i 2018 indgav de en anden klage vedrørende behandlingen af den første klage. Klagerne blev antaget til behandling og fremsendt til de græske politimyndigheder. I 2019 underrettede den ansvarlige for grundlæggende rettigheder appellanterne om, at disse myndigheder havde afsluttet den interne undersøgelse vedrørende den første klage, fremsendte appellanterne sin endelige rapport om klagerne og afsluttede sagsbehandlingen af klagerne.
Den 20. september 2021 anlagde appellanterne et erstatningssøgsmål ved Retten med påstand om erstatning for den økonomiske og ikke-økonomiske skade, som de mente at have lidt som følge af Frontex’ angiveligt ulovlige adfærd før, under og efter den fælles tilbagesendelsesoperation.
I den appellerede dom fandt Retten indledningsvis, at visse af de dokumenter, som appellanterne havde fremlagt, ikke kunne antages til realitetsbehandling på grund af deres uberettiget sene fremlæggelse. For så vidt angik realiteten besluttede Retten – efter at den havde anført, at betingelserne for, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold (
3
), er kumulative – sig for først at undersøge betingelsen om årsagsforbindelse mellem den adfærd, som Frontex blev foreholdt, og de angivelige tab. Retten fastslog således, at de udgifter, som appellanterne havde afholdt for at rejse til Grækenland, ikke kunne være en direkte følge af den adfærd, som Frontex blev foreholdt, eftersom de lå forud for den omtvistede tilbagesendelsesoperation. Dernæst fastslog Retten, at Frontex i forbindelse med den omtvistede tilbagesendelsesoperation alene havde til opgave at yde teknisk og operationel bistand til medlemsstaterne og ikke at undersøge, om afgørelserne om tilbagesendelse af de personer, der var omfattet af denne operation, var begrundede, idet disse afgørelser og afgørelserne om tildeling af international beskyttelse var baseret på en vurdering, som alene henhører under medlemsstaternes kompetence. Efter at have undersøgt argumenterne om den økonomiske og ikke-økonomiske skade, der angiveligt var lidt under og efter den omtvistede tilbagesendelsesoperation, fastslog Retten endelig, at appellanterne ikke havde ført bevis for en tilstrækkelig direkte årsagsforbindelse mellem de faktiske omstændigheder, som Frontex blev foreholdt, og de angivelige tab, og frifandt følgelig Kommissionen i det hele.
Til støtte for deres appel til prøvelse af Rettens dom gjorde appellanterne bl.a. gældende, at Retten med urette havde fastslået dels, at Frontex ikke var forpligtet til at sikre sig, at der forelå en skriftlig afgørelse om tilbagesendelse, dels at der ikke var årsagsforbindelse mellem den adfærd, som Frontex blev foreholdt, og den angivelige skade, samt at denne forbindelse var blevet brudt som følge af appellanternes egne »valg«.
Domstolens bemærkninger
Hvad indledningsvis angår de konkrete forpligtelser, som Frontex er blevet pålagt ved forordning 2016/1624, bemærkede Domstolen, at dette agentur i henhold til denne forordning har en række forpligtelser, der har til formål at sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med de tilbagesendelsesoperationer, som agenturet koordinerer. Disse forpligtelser følger dels af den generelle forpligtelse for den europæiske grænse- og kystvagt, som Frontex er en del af, til at sikre beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med udførelsen af den europæiske grænse- og kystvagts opgaver i henhold til denne forordning, dels af Frontex’ forpligtelse til effektivt at overvåge overholdelsen af de grundlæggende rettigheder i forbindelse med alle dets aktiviteter.
Retten havde derfor ifølge Domstolen begået en retlig fejl, da den fastslog, at Frontex ikke påtog sig nogen forpligtelse vedrørende kontrollen af, om der forelå individuelle afgørelser om tilbagesendelse for de personer, der er omfattet af en fælles tilbagesendelsesoperation, der koordineres af dette agentur, med den begrundelse, at agenturets opgave udelukkende består i at yde teknisk og operationel bistand til medlemsstaterne, uden at Frontex kan undersøge, om afgørelserne om tilbagesendelse er begrundede. Domstolen præciserede i denne henseende, at en kontrol af, om der foreligger sådanne afgørelser, ikke er en form for prøvelse af, om de er begrundede, og derfor ikke griber ind i den enekompetence, som medlemsstaterne har på dette område i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115. Frontex er således forpligtet til at efterprøve, om der foreligger individuelle afgørelser om tilbagesendelse, som i henhold til artikel 12, stk. 1, i direktiv 2008/115 skal affattes skriftligt, for alle de personer, som en medlemsstat har til hensigt at medtage i sådanne operationer, med henblik på at sikre overholdelsen af de krav, der følger af forordning 2016/1624, og af de berørte personers grundlæggende rettigheder, navnlig princippet om non-refoulement.
Under disse omstændigheder og henset til princippet om loyalt samarbejde (
4
) er Rettens bedømmelse, hvorefter enhver årsagsforbindelse mellem den adfærd, som Frontex foreholdes, og de tab, som appellanterne har påberåbt sig, skal forkastes med den begrundelse, at dette agentur ikke påtager sig nogen forpligtelse med hensyn til kontrollen af, om der foreligger en afgørelse om tilbagesendelse for personer, der er omfattet af en fælles tilbagesendelsesoperation koordineret af dette agentur, ligeledes behæftet med en retlig fejl.
I modsætning til hvad appellanterne gjorde gældende, betyder den omstændighed, at Frontex er underlagt en kontrolforpligtelse i denne henseende, imidlertid ikke, at der nødvendigvis er en årsagsforbindelse mellem en eventuel tilsidesættelse af denne forpligtelse og alle eller en del af de tab, som appellanterne angiveligt har lidt. Eksistensen af en sådan årsagssammenhæng skal ganske vist undersøges under hensyntagen til denne kontrolforpligtelse og de andre forpligtelser, der er pålagt Frontex med henblik på at sikre, at de krav, der følger af forordning 2016/1624, og de berørte personers grundlæggende rettigheder overholdes. Denne undersøgelse skal imidlertid foretages under hensyntagen til alle de relevante faktiske omstændigheder (
5
) og til de retlige bedømmelser, der påkræves.
Med hensyn til ansvaret som følge af eventuelle tilsidesættelser af de grundlæggende rettigheder, der måtte være begået i forbindelse med en returflyvning, fastslog Domstolen dernæst, at det var med urette, at Retten fandt, at sådanne tilsidesættelser alene henhørte under værtsmedlemsstatens ansvar, idet ethvert ansvar for Frontex var udelukket. Henset til de forpligtelser, som påhviler Frontex i henhold til forordning 2016/1624, kan det nemlig ikke på forhånd udelukkes, at en tilsidesættelse af disse forpligtelser fra Frontex’ afdelingers eller personales side i forbindelse med en bestemt operation har kunnet bidrage til, at der opstår tilsidesættelser af grundlæggende rettigheder i forbindelse med en returflyvning til skade for tilbagesendte personer. Det er i denne henseende uden betydning, at kontrollen med tvangsmæssig tilbagesendelse i henhold til direktiv 2008/115 (
6
), og som det fremgår af forordning 2016/1624 (
7
), påhviler medlemsstaterne. I henhold til sidstnævnte forordning skal den bistand, som Frontex yder, eller den koordinering eller tilrettelæggelse, som Frontex sikrer i forbindelse med fælles tilbagesendelsesoperationer, nemlig ydes i overensstemmelse med dette direktiv, og Frontex påtager sig kontrolforpligtelser, der supplerer medlemsstaternes.
For så vidt som Frontex’ personale deltager eller kan deltage i sådanne operationer i egenskab af koordinationsansvarlige eller som eksperter, der er indsat i forbindelse med disse operationer, kan det desuden heller ikke a priori udelukkes, at dette personales ansvarspådragende handlinger eller undladelser kan have en årsagssammenhæng med sådanne tilsidesættelser.
Endelig fremhævede Domstolen, idet den støttede sig på retspraksis vedrørende den direkte årsagsforbindelse mellem den foreholdte adfærd og det angivelige tab, som er påkrævet, for at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold, at Retten ikke havde begået en retlig fejl, da den dels fastslog, at den omstændighed, at den foreholdte adfærd udgjorde en nødvendig betingelse for, at der kunne indtræde en skade, idet skaden ikke ville være indtrådt uden denne adfærd, ikke var tilstrækkeligt til at godtgøre en årsagsforbindelse, og dels i det foreliggende tilfælde undersøgte muligheden for, at årsagsforbindelsen mellem den adfærd, som Frontex blev foreholdt, og de pågældende tab var blevet brudt ved visse af appellanternes handlinger.
Domstolen præciserede imidlertid, at en sådan undersøgelse nødvendigvis skal foretages konkret under hensyntagen til samtlige relevante omstændigheder, der kendetegner skadelidtes situation. Hvad navnlig angår medlemmer af en familie, der er flygtet fra deres hjemland for at ansøge om international beskyttelse, og som står over for ekstraordinære omstændigheder og uforudsigelige risici, skal der tages hensyn til, at asylansøgere kan være særligt sårbare på grund af deres migrationsforløb og de traumatiske oplevelser, som de kan have været udsat for, idet denne sårbarhed kan påvirke deres dømmekraft. I en sådan ekstraordinær situation kan årsagsforbindelsen mellem den foreholdte adfærd og det angivelige tab derfor bestå, selv om skadelidte har truffet en beslutning mellem denne adfærd og skadens indtræden. Denne beslutning kan anses for rimelig, henset til alle de omstændigheder, der karakteriserede denne situation.
Følgelig havde Retten begået en retlig fejl, da den fastslog, at appellanternes valg med hensyn til deres midlertidige bosættelse i Tyrkiet, deres flugt til Irak og deres bosættelse i Irak havde brudt enhver tilstrækkelig direkte årsagsforbindelse mellem den adfærd, som Frontex blev foreholdt, og de angivelige tab, uden at Retten foretog en konkret vurdering af, om disse valg var rimelige, henset til samtlige de omstændigheder, der karakteriserede den konkrete sammenhæng, hvori disse valg blev truffet.
Under disse omstændigheder ophævede Domstolen delvist den appellerede dom (
8
), og da sagen ikke var moden til påkendelse, idet Retten ikke havde taget stilling til hovedparten af appellanternes anbringender, hjemviste Domstolen sagen til Retten.
(
1
) – Dom af 6.9.2023, WS m.fl. mod Frontex (T-600/21, EU:T:2023:492, herefter »den appellerede dom«).
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1624 af 14.9.2016 om den europæiske grænse- og kystvagt og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 863/2007, Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 og Rådets beslutning 2005/267/EF (EUT 2016, L 251, s. 1).
(
3
) – Ifølge fast retspraksis forudsætter Unionens ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, at en række betingelser er opfyldt, nemlig at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at der foreligger et virkeligt tab, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem tilsidesættelsen af den forpligtelse, der påhviler skadevolderen, og de skadelidtes skade. Når en af disse betingelser ikke er opfyldt, skal sagsøgte frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser for Unionens ansvar uden for kontraktforhold, og Unionens retsinstanser er ikke forpligtet til at undersøge disse betingelser i en bestemt rækkefølge.
(
4
) – Fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU og gentaget i artikel 9 i forordning 2016/1624.
(
5
) – Som det påhviler Retten at fastslå.
(
6
) – I det foreliggende tilfælde i henhold til artikel 8_stk. 6, i direktiv 2008/115.
(
7
) – Som anført i forordningens artikel 29, stk. 4.
(
8
) – Den appellerede dom ophævedes, undtagen for så vidt som dommen afviste visse dokumenter, som appellanterne havde fremlagt, og for så vidt som den fastslog den manglende årsagsforbindelse mellem den adfærd, som Frontex blev foreholdt, og de angivelige tab, som appellanterne havde lidt vedrørende udgifter afholdt for at rejse til Grækenland.