61973C0036
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. HENRI MAYRAS
presentadas el 7 de noviembre de 1973 (
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)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Introducción
El artículo 74 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea estableció el principio de una política común de transportes. El artículo 75 define el procedimiento conforme al cual el Consejo debe poner en práctica esta política, correspondiendo a éste adoptar las normas aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros.
El Consejo también establecerá las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro.
Finalmente, el Consejo adoptará cualquier otra disposición oportuna.
Por su parte, el artículo 77 se refiere al régimen de ayudas en los transportes. Es un hecho que el sector de los transportes es uno de los que tradicionalmente se benefician de ayudas o subvenciones de los Estados o de las instituciones públicas. Ahora bien, conforme al artículo 92, estas ayudas, en principio y salvo que el Tratado disponga otra cosa, son incompatibles con el mercado común. El artículo 77 tiene precisamente por finalidad establecer, en relación con los transportes, una excepción a este principio y autorizar a los Estados a conceder determinadas ayudas a sus empresas de transportes, bien por necesidades de coordinación de transportes, bien para compensar «determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público» que les hayan sido impuestas.
El contenido de estas obligaciones de servicio público fue definido en el Reglamento no 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, que también tiene por objeto determinar los métodos de cálculo de las compensaciones a que son acreedoras las empresas de transporte.
¿Cuál es la finalidad de estas disposiciones?
Indudablemente, los transportes son una de las claves del mercado común; constituyen el requisito del buen funcionamiento de todas las actividades económicas y su importancia no deja de crecer. En segundo lugar, los Estados han intervenido tradicional y constantemente en el funcionamiento de los transportes nacionales; no existe apenas un sector tan rigurosamente reglamentado, se trate de normas de seguridad, de regularidad del tráfico, de precios y de tarifas, de normas fiscales, de regímenes administrativos o del estatuto del personal.
Con anterioridad a 1958 existían políticas nacionales de transportes, que diferían de país a país, unas decididamente dirigistas, otras, por el contrario, que pretendían conciliar cierto liberalismo con las necesidades de protección de los usuarios.
En un sector de tales características, el establecimiento del mercado común implicaba la progresiva sustitución de las distintas políticas nacionales por una política comunitaria única.
Por último, mientras que algunos Estados miembros habían puesto el acento en el carácter complementario de los transportes y les habían aplicado normativas que los subordinaban a los imperativos de la economía nacional -este era el caso de Alemania, Francia y, en menor medida, de Bélgica y Luxemburgo- otros se habían esforzado en situar sus empresas de transporte en las condiciones más competitivas posibles para aproximarlas a la situación del resto de las empresas industriales y comerciales; se pretendía que pudieran asegurarse ellas mismas su equilibrio financiero. En esta vía se encontraban los Países Bajos, en particular.
En la actualidad y, en parte, debido específicamente a la propia existencia de la Comunidad, se reconoce en general que las empresas de transportes, públicas o privadas, deben estar en condiciones de equilibrar sus ingresos y sus costes. Si bien se pretende alcanzar determinados objetivos de política económica o social a través de la economía de los transportes, conviene, sin embargo, compensar o reembolsar las cargas que de ello resultan para las empresas.
Con este objeto se adoptó el Reglamento no 1191/69. Es sabido que sobre determinadas empresas de transporte y especialmente sobre los ferrocarriles pesan determinadas obligaciones de servicio público que pueden revestir tres formas:
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Obligación de transportar.
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Obligación de explotar.
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Obligaciones tarifarias diversas.
Estas obligaciones, que estaban justificadas en el pasado, especialmente para garantizar al público servicios de transporte suficientes y para proteger a los usuarios contra tarifas demasiado altas, han perdido en ocasiones su razón de ser. Dichas obligaciones obstaculizan la libertad comercial de las empresas. Por esta razón el Reglamento prevé la supresión de tales obligaciones, excepto si se demuestra que son indispensables, y también dispone que, en el caso de que sean mantenidas, las cargas que se derivan de ellas deben ser objeto de compensaciones en favor de los transportistas.
En este marco se sitúa el litigio que enfrenta a NV Nederlandse Spoorwegen (NS) (Sociedad anónima de los ferrocarriles neerlandeses) con el Gobierno de los Países Bajos, representado por el Ministro de Transportes, ante el Raad van State de los Países Bajos, el cual solicita al Tribunal de Justicia la interpretación de determinadas disposiciones de este Reglamento.
I. Antecedentes de hecho
Invocando el Reglamento del Consejo, NV Nederlandse Spoorwegen solicitó el 16 de junio de 1970 al Secretario de Estado de Transportes la supresión de todas sus obligaciones de servicio público y, en consecuencia, la supresión tanto de la obligación de explotar como de transportar, inclusive la supresión de la obligación tarifaria, para cualquier clase de transporte de viajeros por la red de la que es concesionaria. Alegaba la citada empresa que las obligaciones que pesan sobre ella, en aplicación de la Ley neerlandesa relativa a los transportes por ferrocarril, de 1875, entrañan «desventajas económicas» en el sentido del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento. En el supuesto de que el Secretario de Estado no pudiera acceder, en todo o en parte, a las solicitudes de supresión de las obligaciones de servicio público, la sociedad se declaraba dispuesta a examinar, de común acuerdo con la Administración, el modo de cálculo de la compensación a la que pretendía tener derecho.
El 24 de junio siguiente, la sociedad, alegando que el transporte de mercancías en vagones completos le había supuesto en los últimos años serias pérdidas financieras, solicitaba ser liberada de la obligación de explotar y de transportar y proponía un conjunto de «medidas de restructuración» destinadas, en su opinión, a reestablecer el equilibrio financiero en este sector de los transportes por vía férrea.
Mediante escrito de la misma fecha solicitaba también la adopción de medidas compensatorias temporales en el sector de las actividades de mensajería y del transporte rápido de mercancías.
Por último, el 29 de junio de 1970, después de enterarse de que el Secretario de Estado pretendía adoptar dichas medidas compensatorias en el sector del transporte de mercancías durante el período de restructuración, la sociedad precisó su posición en lo referente al método de cálculo de la compensación por mantenerse determinadas obligaciones de servicio público. Poniendo de manifiesto que el Secretario de Estado había aplicado a este sector el principio de equivalencia entre el transporte de viajeros y el de mercancías, conforme al método de diferenciación de los resultados, la sociedad sostuvo que este método conducía a imputar a los transportes de mercancías cargas que de cualquier forma existirían, aunque no se efectuara este tipo de transporte.
Teniendo en cuenta esta posición de la Administración, la sociedad declaró verse obligada, con objeto de garantizar sus derechos derivados del Reglamento no 1191/69, a solicitar la supresión de todas sus obligaciones de servicio público, comprendida la obligación tarifaria, y ello para todas las clases de transporte de mercancías por las líneas concedidas.
Después de un intercambio de correspondencia y de negociaciones, el Ministro de Transportes adoptó el 30 de diciembre de 1971 una serie de decisiones.
Mediante un primer Decreto, con objeto de garantizar la prestación de servicios de transportes suficientes, decidió mantener para el conjunto de la red las obligaciones de explotar y de transportar de NV Nederlandse Spoorwegen en lo que atañe al transporte de personas y consecuentemente concedió a esta sociedad una compensación para el año 1972 de las cargas derivadas del mantenimiento de sus obligaciones de servicio público.
Mediante un segundo Decreto accedió a la solicitud de la sociedad en la medida en que suprimió, para el conjunto de la red y con efectos a partir del 1 de enero de 1972, las obligaciones de explotar y de transportar de la sociedad en relación con el transporte ferroviario de mercancías en vagones.
Por último, dirigió al concesionario, también el 30 de diciembre de 1971, un escrito en el que definía su postura sobre los transportes a gran velocidad y las actividades de mensajería: para el período posterior al 1 de enero de 1973 no se planteó ningún problema puesto que estos transportes serían asumidos a partir de esa fecha por la empresa Van Gend en Loos. El único punto litigioso, es decir, la cuantía de la compensación correspondiente al año 1972 por el mantenimiento de las obligaciones de servicio público relativas al tráfico de mercancías que todavía efectuaba la NV Nederlandse Spoorwegen, estaba regulado por el artículo 2 del Proyecto de Ley relativa a la reglamentación de su situación financiera.
El Ministro añadía que, de manera general, en la situación particular de la empresa no se podía hablar de obligación tarifaria en el sentido del Reglamento no 1191/69.
Contra estas decisiones del Ministro, NV Nederlandse Spoorwegen interpuso un recurso ante la Corona en aplicación de la Ley relativa a los recursos contra las resoluciones administrativas (Wet BAB). A lo largo del procedimiento ante la Sección de lo Contencioso administrativo del Raad van State, que es competente para hacer una propuesta de decisión a la Corona, la demandante planteó varias cuestiones de interpretación del Reglamento no 1191/69 y solicitó que se sometieran al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dichas cuestiones a fin de que éste decidiera sobre ellas con carácter prejudicial, con arreglo al artículo 177 del Tratado. La Sección de lo Contencioso-Administrativo consideró que procedía acceder a esta solicitud y, mediante Real Decreto de 26 de enero de 1973, que mencionaba expresamente el artículo 177, Su Majestad la Reina de los Países Bajos autorizó a la Sección de lo Contencioso-administrativo del Raad van State a solicitar al Tribunal de Justicia que se pronunciara sobre tres cuestiones de interpretación del mencionado Reglamento comunitario.
II. Aplicabilidad del artículo 177 del Tratado
Antes de examinar estas cuestiones, debemos averiguar si, teniendo en cuenta la organización, las competencias y el procedimiento del Raad van State de los Países Bajos, esta Institución, que en materia contencioso-administrativa se limita a proporcionar a la Corona un dictamen no vinculante, debe ser considerada como un órgano jurisdiccional en el sentido del artículo 177 del Tratado.
En efecto, es la Corona la que decide en definitiva, mediante resolución motivada, la solución del litigio; el régimen de la «justice retenue» ha sobrevivido en este ámbito en los Países Bajos.
Para poder formarse una opinión sobre este problema, que cuestiona la aplicabilidad del artículo 177 y, en consecuencia, la competencia del Tribunal de Justicia, es necesario recordar los orígenes históricos del Raad van State y demostrar cómo, a través de una larga evolución, este organismo ha adquirido una competencia jurisdiccional para controlar la legalidad de los actos de la Administración, sin poner en tela de juicio, en cualquier caso, la facultad decisoria del Soberano.
Como sucede en la mayoría de los Estados europeos, los órganos del Estado han surgido en los Países Bajos del desmembramiento de la curia regis. A finales de la Edad Media, la administración general del país era competencia del Consejo Real y, bajo la dominación borgoñona existía, en condiciones análogas, un Consejo de Gobierno. Hacia mediados del siglo XVI la atribución de la administración del país a un Gobernador General dio lugar a un tipo de organización más diferenciada, en la que el Consejo de Estado (Raad van Staten) se convirtió en un órgano consultivo en todos los asuntos de gobierno.
Sin embargo, esta situación se puso en entredicho en 1581 y durante todo el período subsiguiente, en el que surgió un conflicto de competencias entre el Consejo de Estado y los Estados Generales.
Más tarde, en el siglo XIX, después de un primer período en el que se hizo sentir la influencia ejercida en los Países Bajos primero por la Revolución Francesa y a continuación por el Primer Imperio, que se materializó en la adopción del sistema francés de solución de litigios administrativos vigente en aquella época, se produjo una reacción. Después de 1814 la mayor parte de los litigios administrativos se confiaron al órgano jurisdiccional ordinario.
No obstante, la Constitución de 1814 y, sobre todo, la de 1815 siguieron asignando al Consejo de Estado el papel de órgano consultivo del Gobierno, y esta última Constitución establecía expresamente la obligación de oír al Consejo en «todos los proyectos remitidos por el Rey a los Estados Generales o remitidos por éstos al Rey y sobre todas las medidas de política interior».
De la misma manera, la Corona seguía siendo competente para dirimir los litigios de las provincias o de los municipios entre sí y conservó importantes facultades de tutela sobre las administraciones locales.
El advenimiento del régimen parlamentario y de la responsabilidad ministerial pusieron de nuevo en entredicho la función del Consejo de Estado. Mientras que algunos deseaban que esta Institución se convirtiera en el Consejo del Gobierno, de la Corona y de cada departamento ministerial en particular, que permaneciera encargada de la elaboración de las leyes y decretos y, por último, que se convirtiera en la instancia jurisdiccional suprema en los litigios administrativos, lo cual podría estar regulado por ley ordinaria, en la segunda mitad del siglo XIX se formó una corriente política para reclamar la supresión del Consejo de Estado, pero esta tendencia no se impuso.
En adelante, el Raad van State se convirtió en el órgano colegial consultivo del Gobierno, y no del Rey, como se expresa claramente en el artículo 28 de la Ley de 21 de diciembre de 1861, conforme al cual, en todos los casos la consulta al Raad van State es ordenada por un Ministro en virtud, no obstante, de una autorización dada por el Soberano. Paralelamente, la solución a los recursos dirigidos a la Corona, que decide después de recabar un dictamen del Raad van State, fue regulada por primera vez la Ley de 1861, que estableció ante esta Institución un procedimiento público y contradictorio con la participación de las partes.
Este procedimiento fue perfeccionado mediante textos ulteriores y, finalmente, mediante la Ley de 9 de marzo de 1962. Por otra parte, la Ley de 20 de junio de 1963, relativa a los recursos contra las resoluciones administrativas (Wet BAB), creó un nuevo recurso administrativo ante la Corona, que decide previo dictamen del Raad van State, recurso administrativo que no sustituye a los recursos interpuestos ante los órganos jurisdiccionales administrativos ordinarios ni a aquellos que aún se interponen directamente ante las autoridades administrativas. Este nuevo recurso existe en los casos en que una decisión de una autoridad central no era anteriormente susceptible de recurso.
Por las garantías procesales que supone, por las competencias que corresponden a la Sección de lo Contencioso del Raad van State y a la Corona, y por las facultades de anulación de los actos administrativos que de ello se derivan, el régimen actualmente aplicable nos hace pensar que el recurso interpuesto ante la Corona, después del dictamen del Raad van State, ha perdido el carácter puramente administrativo que tenía en su origen. Se ha convertido en un auténtico recurso jurisdiccional, aunque la decisión se dicte por vía de «justice retenue».
Si bien el Soberano es, por derecho, presidente del Raad van State, reminiscencia del antiguo concepto del Consejo de Gobierno, de hecho no ejerce dicha presidencia, sino que le sustituye en esta tarea el Vicepresidente del Raad van State. Por otra parte, una de las tareas esenciales del Raad van State consiste en dirimir litigios administrativos. La Ley de 1962 regula el funcionamiento de la Sección competente en materia de litigios administrativos, denominada corrientemente y siguiendo el modelo francés, «Sección de lo Contencioso» (Afdeling Contentieux).
Dicha Sección está encargada de instruir los recursos y de proponer a la Corona la solución. Está integrada por un Presidente y, al menos, cuatro miembros. De hecho, está dividida en Salas, cuyo número es, actualmente, de once.
Cuando la Corona somete un recurso al dictamen de la Sección, los autos se trasladan a esta Sección, y las partes son informadas de ello y pueden presentar observaciones escritas y documentos en apoyo de sus alegaciones. El Presidente de la Sección tiene la facultad de recabar los expedientes administrativos de las Instituciones que son parte del proceso.
Después de esta fase escrita, los interesados pueden defender verbalmente sus pretensiones en audiencia pública; pueden pedir que se citen testigos; la Sección puede también citar otros testigos, recabar informaciones más amplias o incluso ordenar una inspección ocular. De esta manera se respeta el carácter contradictorio del procedimiento.
Al final de la fase oral, la Sección elabora su dictamen, lo acompaña de un proyecto de decisión motivado y lo somete a la decisión de la Corona.
En el supuesto de que el Ministro de que se trate no apruebe el proyecto de decisión y, por ende, el Real Decreto difiera finalmente del dictamen de la Sección, este dictamen debe publicarse también en el Diario Oficial con el informe remitido por el Ministro a la Corona.
Con el fin de garantizar que el Ministro no ejerza, sin necesidad imperiosa, la facultad de que dispone a este respecto, la Ley establece que la opinión divergente del Ministro sólo sea adoptada tras deliberación con el Ministro de Justicia. Si este último es parte del litigio, se requiere la consulta con el Primer Ministro.
En definitiva, aunque no se pueda afirmar que, de hecho, la Sección de lo Contencioso tenga la facultad de decidir, no hay duda, en mi opinión, de que las decisiones adoptadas por la Corona, previo dictamen de la Sección, tienen carácter jurisdiccional.
Ahora bien, el artículo 177, tal y como ha sido interpretado por este Tribunal de Justicia, no exige otra cosa a este respecto.
Por ejemplo, este Tribunal ha declarado que, para que un órgano nacional pueda hacer uso de la remisión prejudicial, basta con que «ejerza una función jurisdiccional» y que estime necesaria una interpretación del Derecho comunitario para emitir su fallo, sin que tenga relevancia que la resolución de remisión se haya adoptado en el marco de un procedimiento sobre medidas provisionales (sentencia de 14 de diciembre de 1971, Politi, 43/71, Rec. pp. 1039 y ss., especialmente p. 1048; implícitamente, sentencia de 10 de octubre de 1973, Fratelli Variola SpA, 34/73_↔ Rec. p. 981).
Además, este Tribunal ha declarado admisibles solicitudes de decisión prejudicial que emanaban no solamente de órganos jurisdiccionales, en el sentido estricto del término, es decir de órganos jurisdiccionales que formen parte de una estructura judicial piramidal, independientemente de que sean competentes en materia civil, penal, administrativa o social, sino también de determinados organismos especializados, situados al margen de la organización judicial de Derecho común. Este fue el caso, en concreto, de una institución que, en el marco de un régimen de Seguros sociales privado en los Países Bajos, estaba facultada para dirimir determinados litigios. Este Tribunal entendió que este organismo, denominado «Scheidsgerecht», regularmente constituido de conformidad con la Ley neerlandesa, encargado de conocer en litigios definidos por Ley, llamado a decidir conforme a Derecho y no conforme a equidad y sometido, por último, a normas de procedimiento contradictorias análogas a las que rigen el funcionamiento de los tribunales de Derecho común, podía hacer uso legítimo de la facultad establecida en el artículo 177; que, por consiguiente, la solicitud de interpretación que se ha presentado ante el Tribunal de Justicia es admisible (sentencia de 30 de junio de 1966, Vaassen-Göbbels, 61/65_↔ Rec. pp. 377 y ss., especialmente p. 394).
Los mismos criterios son aplicables, a fortiori, a la Sección de lo Contencioso del Raad van State neerlandés, órgano instituido por la Constitución al cual el legislador ha confiado determinadas facultades jurisdiccionales así como atribuciones consultivas en materia legislativa y reglamentaria, y cuya composición, también establecida por ley, le confiere las mayores garantías de imparcialidad y de independencia. Si bien el Raad van State elabora dictámenes motivados, a los que la Corona debe otorgar la sanción soberana, sus dictámenes se dictan previo procedimiento de carácter rigurosamente contradictorio.
El hecho de que las decisiones que dirimen los litigios emanen de la Corona sólo permite afirmar que Su Majestad la Reina de los Países Bajos participa también en el ejercicio de la función jurisdiccional. Esto, por lo demás, se demuestra en nuestro caso por el hecho de que, al contemplar en su Decreto motivado de 28 de febrero de 1973 el artículo 177 del Tratado de Roma, la Soberana ha creído deber autorizar formalmente a la Sección de lo Contencioso a someter al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Derecho comunitario. ¿No ha pretendido, con ello, vincular a la Corona, en la decisión que deba adoptar en el procedimiento principal, a la interpretación que haga el Tribunal de Justicia?
Por tanto, entendemos que las cuestiones que le han sido sometidas al Tribunal de Justicia han sido planteadas legalmente en el marco del artículo 177 del Tratado de Roma y que el Tribunal está obligado a dirimirlas.
III. Estructura general de la normativa comunitaria en materia de obligaciones de servicio público impuestas a las empresas de transporte
Antes de dar mi opinión sobre las respuestas que, a mi parecer, convendría dar a estas cuestiones, es preciso exponer la estructura general del Reglamento no 1191/69 cuya interpretación, hasta el momento, no ha dado lugar a ninguna jurisprudencia de este Tribunal de Justicia.
El primer principio de este texto es la supresión por los Estados miembros de las obligaciones de servicio público en materia de transportes, especialmente por ferrocarril, excepto en el supuesto de que su mantenimiento se considere indispensable para garantizar la prestación de servicios de transporte suficientes, habida cuenta de la situación del mercado de transportes, del estado respectivo de la oferta y de la demanda y de las necesidades de la colectividad nacional.
El Consejo pretendió de esta forma eliminar las disparidades que para las empresas de transporte resultan de las obligaciones de servicio público impuestas por los Estados y cuyas cargas pueden falsear sustancialmente las condiciones de la competencia. El Consejo entendió que, en principio, debía dejar a los Estados la libertad de adoptar en el marco de sus competencias las medidas de supresión o de mantenimiento de dichas obligaciones.
Por el contrario y por el propio motivo de las cargas que, de hecho, pesan sobre las empresas, el Consejo admitió que éstas presentaran solicitudes de supresión a las autoridades nacionales competentes, cuando tales obligaciones implicaran desventajas económicas que deberían determinarse según los métodos comunes definidos en el Reglamento.
El segundo principio que pone de manifiesto el Reglamento, pero que resulta ya de una Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965, es que el mantenimiento de cualquier obligación de servicio público implica la obligación con cargo al Estado de compensar las cargas resultantes para la empresa. El derecho a la compensación nace en ese caso, a partir de la decisión de mantener la obligación.
Por último, el tercer principio consiste en que la compensación de cargas debe efectuarse según métodos comunes que tengan en cuenta las repercusiones que la supresión de la obligación tendría sobre la actividad de la empresa.
Para poner en práctica estos principios era indispensable definir en el Reglamento las obligaciones de servicio público. Esto es lo que hace el artículo 2 del Reglamento cuando dice que estas obligaciones son aquéllas que la empresa de transporte no asumiría o no lo haría en la misma medida ni en las mismas condiciones, si considerara su propio interés comercial. Por tanto, se trata de obligaciones y cargas que no son inherentes a la gestión comercial y financiera de una empresa y que no están determinadas en función solamente de la rentabilidad que de dicha empresa esperan sus directivos.
El artículo 2 distingue a este respecto tres categorías de obligaciones:
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La obligación de explotar, definida como la de garantizar un servicio que satisfaga normas de continuidad, regularidad y capacidad y que implique, por el mismo motivo, el deber de mantener en buen estado líneas, materia e instalaciones, incluso después de la supresión de los servicios de transporte.
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La obligación de transportar, es decir, la de efectuar todo transporte de viajeros y mercancías a precios y condiciones de transporte determinadas.
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Por último, la obligación tarifaria, que consiste en aplicar precios establecidos o autorizados por la autoridad pública, contrarios al interés comercial de la empresa y resultantes, sea de la imposición, sea de la negativa de modificación de medidas tarifarias particulares, especialmente para determinadas categorías de viajeros, de productos o relaciones.
Esta definición no se aplica a las obligaciones derivadas de medidas generales de política de precios o de medidas adoptadas en materia de precios y condiciones generales de transporte con objeto de efectuar la organización del mercado de los transportes.
IV. El concepto de obligación tarifaria en el sentido del Reglamento no 1191/69
La primera cuestión sometida a la interpretación del Tribunal de Justicia pone en entredicho la propia definición de la obligación tarifaria.
Efectivamente, los términos en los que se ha formulado esta cuestión son poco adecuados, porque la Sección de lo Contenciosos, al preguntar si la posición adoptada por el Ministro de Transportes, conforme a la cual no pesa con cargo a NV Nederlandse Spoorwegen ninguna obligación tarifaria, se funda en una interpretación incorrecta del apartado 5 del artículo 2 del Reglamento, parece solicitar al Tribunal que aprecie la conformidad de la decisión ministerial con el Derecho comunitario.
Baste aquí decir que el Tribunal no tiene competencia para aplicar la norma comunitaria a un caso determinado y dirimir un conflicto entre una decisión que emana del órgano de un Estado miembro y la norma comunitaria.
Pero es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que éste se reconoce en su favor una facultad de extraer del tenor de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional los elementos relativos a la interpretación del Derecho comunitario, de manera que permitan al órgano jurisdiccional que plantea la cuestión solucionar, con conocimiento de los antecedentes de hecho, el problema jurídico que se le ha sometido.
En el caso presente, se trata, por consiguiente, de que el Tribunal de Justicia precise la interpretación comunitaria del concepto de obligación tarifaria en el contexto del Reglamento no 1191/69 y, en concreto, del apartado 5 de su artículo 2.
Digamos al margen que el Tribunal no debe tomar partido sobre si la cuestión planteada es o no pertinente en relación con el transporte de viajeros garantizado por la demandante en el litigio principal.
El Abogado del Ministro ha manifestado en la fase oral del procedimiento que, en relación con esta categoría de transportes, la compensación concedida a causa del mantenimiento de la obligación de garantizar, conforme a las exigencias del servicio público, el transporte de viajeros comprendía el conjunto de cargas que resultan de dicha obligación para la empresa. Sobre este problema debe pronunciarse solamente el órgano jurisdiccional nacional.
En la medida en que se trata del significado de la expresión «obligación tarifaria», creo, por el contrario, que la tesis sostenida por NV Nederlandse Spoorwegen tiende a confundir dos conceptos diferentes:
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el de la obligación de transportar, que el apartado 4 del artículo 2 define como la obligación de aceptar y efectuar «todo transporte de viajeros o mercancías a precios y condiciones de transporte determinados», y
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la obligación tarifaria en relación con la cual el apartado 5 del mismo artículo exige, por lo que se refiere a la fijación de los precios de transporte, el cumplimiento de requisitos, precios y cumulativos, a saber, aplicar precios «establecidos o autorizados por la autoridad pública», aunque sean contrarios al interés comercial de la empresa y resulten, sea de la imposición, sea de la negativa de modificación de medidas tarifarias particulares.
Hay dos aspectos radicalmente diferentes de la política tarifaria que se refieren al mismo tiempo al establecimiento y a la modificación de las tarifas.
La mayoría de las compañías de ferrocarriles están, como se sabe, sometidas a la obligación de utilizar tarifas, es decir, a la obligación impuesta por el legislador de publicar sus precios en el marco de una tarifa con objeto de que cualquier usuario tenga la posibilidad de conocer de antemano las condiciones de precios relativas a cada uno de los transportes garantizados. Esta necesidad de establecer y de publicar una tarifa está vinculada únicamente a la obligación de transportar.
Sin embargo, la mencionada obligación no implica necesariamente que la tarifa se fije o se apruebe por la autoridad encargada de su control, generalmente el Ministro competente para los transportes. Nada impide que la empresa sea la soberana de su tarifa y que la determine por sí misma, sin perjuicio del respeto debido a las medidas generales dictadas en su caso por los poderes públicos en materia de control de precios.
E incluso aunque el Ministro tenga la facultad de aprobar previa o posteriormente las propuestas de tarifa que la empresa de ferrocarriles está obligada a presentarle, de ello no se deduce necesariamente que sobre el transportista pese una obligación tarifaria en el sentido del Reglamento no 1191/69.
En efecto, para que exista dicha obligación es preciso, por una parte, que el Ministro de Transportes imponga medidas tarifarias particulares, especialmente para determinadas categorías de transportes o determinadas relaciones y por otra parte, que estas medidas sean contrarias al interés comercial de la empresa.
Esto es lo que exige explícitamente el apartado 5 del artículo 2, el cual, por otra parte, no hace otra cosa que aplicar el principio establecido por el apartado 1 del mismo artículo consistente en que la obligación de servicio público es una obligación que la empresa no asumiría motu proprio o, en cualquier caso, no asumiría en la misma medida o en las mismas condiciones si no tuviera en cuenta más que su interés comercial y la rentabilidad de los capitales invertidos.
De esta manera, la definición de obligación tarifaria contenida en el apartado 5 del artículo 2 del Reglamento no comprende todos los tipos de obligaciones de esta naturaleza que pueden imponerse a las empresas de transporte. Se trata de un concepto específico.
A este respecto, es interesante poner de manifiesto que, en la propuesta de Reglamento que sometió la Comisión al Consejo el 26 de mayo de 1967 (DO 1967, 248), se precisaba que la autorización de la autoridad pública y la publicación de las tarifas «sirven sobre todo a la organización del mercado de los transportes en los Estados miembros» y, por tanto, no pueden constituir, como tales, obligaciones tarifarias cuyo mantenimiento daría lugar a un derecho de compensación en el sentido del Reglamento. Si bien es cierto que no es más que un documento preparatorio, sin embargo corroboraba el alcance limitado que el propio Consejo ha otorgado al concepto de obligación tarifaria en su Reglamento de 1969, al incluir en él solamente las obligaciones que puedan implicar desventajas económicas para las empresas o para determinadas categorías de transportes y, consecuentemente, capaces de falsear la competencia en esta esfera.
Por consiguiente, independientemente de que este Tribunal de Justicia todavía no haya adoptado una postura a este respecto, no creo que el régimen tarifario aplicable a los ferrocarriles neerlandeses, tal y como está establecido en la Ley de 1875, que no ha sido modificada en este punto, haya significado por sí mismo una obligación tarifaria en el sentido que da a este expresión el Reglamento del Consejo. En efecto, el artículo 28 de la Ley se limita a prever de manera general la aprobación de las tarifas por el Ministro de Transportes así como su publicación; el artículo 30 impone la obligación de publicar también las modificaciones de las tarifas, por lo menos un mes antes de su entrada en vigor. Si bien el artículo 29 faculta al Gobierno para imponer, en determinados casos, una reducción de la tarifa y prevé, además, en el supuesto en que dicha reducción implicara una disminución del beneficio neto de la empresa que explota el servicio, la concesión de una indemnización compensatoria con cargo al Estado, no parece, sin embargo, que, de hecho, se haya puesto en práctica esta prescripción legislativa, salvo en casos excepcionales. Por el contrario, según un estudio de Kapteyn sobre el régimen ferroviario en los Países Bajos, los ferrocarriles están sometidos, por lo que se refiere al tráfico de viajeros, al régimen de precios fijos publicados y, en relación con el tráfico de mercancías, a un sistema de precios máximos publicados, fijados por la empresa y sometidos a la aprobación del Ministro. Sin perjuicio de su obligación de respetar estos precios máximos, la sociedad es libre de organizar la estructura de sus tarifas como quiera y también puede convenir con algunos usuarios estipulaciones especiales que no se publican.
V. ¿Puede aplicarse el concepto de «desventajas económicas» de los artículos 4 y 5 del Reglamento no 1191/69 a las desventajas que sólo se manifiestan durante un año?
La segunda cuestión sometida al Tribunal se refiere a un concepto contenido en los artículos 4 y 5 del Reglamento. En efecto, las empresas de transporte sólo pueden solicitar la supresión de todo o parte de una obligación de servicio público si esta obligación le supone «desventajas económicas».
Estas desventajas existen, conforme al apartado 1 del artículo 5 «cuando la disminución de las cargas que podría resultar de la supresión total o parcial de esta obligación […] fuere superior a la disminución de los ingresos resultantes de esta supresión».
A tenor del párrafo segundo, estas desventajas económicas «se determinarán sobre la base de un balance, actualizado si fuere necesario, de las desventajas económicas anuales constituidas por la diferencia entre la disminución de las cargas anuales y la disminución de los ingresos anuales resultante de la supresión de la obligación».
El Raad van State de los Países Bajos pregunta al Tribunal de Justicia si una interpretación correcta de estas disposiciones subordina la existencia de las desventajas económicas al requisito de que éstas se manifiesten durante un período de tiempo bastante largo y, en cualquier caso, superior a un año.
La respuesta, en abstracto, creo que se desprende claramente del propio texto del apartado 1 del artículo 5 que, al definir este concepto como la diferencia entre la disminución de las cargas y la disminución de los ingresos correspondientes a la explotación, no impone ningún requisito relativo a la duración del período en el que deben haberse puesto de manifiesto dichas desventajas.
El párrafo segundo, que sólo tiene por objeto establecer el método de cálculo de las mencionadas desventajas, contempla la hipótesis -a decir verdad, la más frecuentede que las desventajas se prolonguen por un período de varios años y precisa que el cálculo deberá efectuarse sobre la base de balances anuales, actualizados si fuere necesario.
Esta precisión era necesaria puesto que generalmente se trata de casos de mantenimiento de una obligación de servicio público durante un período indeterminado.
Además, determinado servicio de transporte, deficitario a lo largo de un ejercicio, puede perfectamente mostrarse equilibrado o incluso producir beneficios a lo largo de ejercicios ulteriores.
Dado que, en principio, la contabilidad de las empresas se plasma en el balance al final de cada ejercicio, es preciso poder tener en cuenta la suma de las diferencias entre las disminuciones de las cargas anuales y las disminuciones de los ingresos anuales que habrían resultado de la supresión de la obligación. Ello sólo sería posible tomando nuevamente los balances de los ejercicios de que se trate, sin perjuicio de su posible actualización.
Pero este método de cálculo no impide en absoluto que el período en el curso del cual se manifiestan las desventajas económicas pueda limitarse a un solo año.
Parece que en el litigio sometido al Raad van State se ha planteado la cuestión exactamente desde este punto de vista.
NV Nederlandse Spoorwegen había solicitado al Ministro la supresión de todas las obligaciones de servicio público que pesaban sobre ella, especialmente en lo referente a las actividades de mensajería. El Ministro entendió que, por lo menos en relación con este tipo de transportes, no se podía hablar de desventajas económicas puesto que, según afirma la propia sociedad de ferrocarriles, este modo de transporte sólo ocasionó pérdidas durante el año 1972 y volvió a ser rentable en 1973 gracias a las medidas que se adoptaron en aquel momento para esta parte de la explotación.
En realidad, el verdadero problema que se le plantea al órgano jurisdiccional nacional es, por tanto, saber si, teniendo en cuenta el mantenimiento de la obligación de servicio público sólo durante el año 1972, se pueden deducir desventajas económicas del balance de la empresa correspondiente a ese mismo ejercicio. Corresponderá a este órgano dirimir esta cuestión y el Tribunal de Justicia no debe entrar en su examen.
No obstante, en caso de que el órgano jurisdiccional neerlandés deba dar a la mencionada cuestión una respuesta afirmativa, pienso que las disposiciones de los artículos 4 y 5 del Reglamento no se oponen a que las desventajas cuya existencia sólo se haya reconocido para un año sean tenidas en cuenta con objeto de calcular una eventual compensación.
VI. Modo de cálculo de la compensación
La tercera cuestión se refiere al modo de cálculo de la compensación con cargo al Estado en el supuesto en que a una empresa ferroviaria, que garantice en la misma red el transporte de viajeros y el de mercancías, sólo se le mantenga la obligación de transportar para la primera categoría y se le suprima para la segunda.
Conforme al apartado 2 del artículo 6 del Reglamento, la compensación se determina con arreglo a los métodos comunes previstos en los artículos 10 a 13.
Con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 10, el importe de la compensación será igual a la diferencia entre la disminución de las cargas y la disminución de los ingresos de la empresa, que puedan provenir de la supresión de la totalidad o de la parte correspondiente de la obligación de que se trate.
Por tanto, este importe se calcula en función de la importancia de las desventajas económicas causadas por el mantenimiento de la obligación.
No obstante, precisa el párrafo segundo, si el cálculo de las desventajas económicas hubiera sido efectuado desglosando los costes totales sufragados por la empresa en razón de su actividad de transporte entre las diferentes partes de esta actividad -y especialmente entre el sector de viajeros y el de mercancías-el importe de la compensación será igual a la diferencia entre los costes imputables a la parte de la actividad de la empresa afectada por la obligación de prestar un servicio público y los ingresos correspondientes.
En tal caso, ¿hay que desglosar los costes totales de la empresa entre las dos clases de transporte, adjudicando a cada una de estas categorías una parte alícuota de los gastos comunes -como ha hecho en el caso presente el Ministro de Transportes-o bien, como pretende NV Nederlandse Spoorwegen, hay que tomar en consideración la totalidad de estos gastos comunes para calcular la compensación relativa al tráfico de viajeros, por considerar que el transporte de mercancías es sólo una actividad puramente accesoria y que, en cualquier caso, es el transporte de viajeros, en relación con el cual subsiste la obligación de transportar, el que debe soportar íntegramente los gastos comunes?
Sin entrar en el examen de las explicaciones técnicas dadas en la vista, hay que precisar que la cuestión reviste gran importancia práctica y tiene un interés económico considerable, puesto que los gastos comunes representan una parte importante en los costes globales.
Estos gastos, definidos en la terminología económica de los transportes -especialmente por ferrocarril-como aquellos que nacen simultáneamente de la producción de varias prestaciones, no pueden imputarse directamente a una de estas prestaciones.
Además, dichos gastos no corresponden a una categoría determinada de gastos por naturaleza, sino que se encuentran en cada una de las partidas de gastos de una empresa ferroviaria: gastos de explotación de personal, vías e instalaciones, de energía, de cargas financieras y de gastos generales.
A ellas se oponen los costes llamados imputables, que están en relación técnica directa con la producción de determinada prestación, es decir, con una categoría determinada de transporte.
En una empresa monoproductora -por ejemplo, en relación con el transporte por ferrocarril sería el caso de una empresa que solamente garantizara el transporte de mercancías, hipótesis excepcional- la imputación de los gastos comunes no presenta ninguna dificultad, puesto que se efectúa dividiendo sencillamente el importe de estos gastos entre el número de unidades de producción -en nuestro ejemplo, de toneladas por kilómetro.
En una empresa poliproductora, por el contrario, los gastos comunes deben ser imputados a las unidades producidas, es decir, deben repartirse proporcionalmente entre las diferentes categorías de transporte y, consecuentemente, deben ser objeto de desglose con ayuda de un mecanismo de reparto.
La elección del mecanismo de desglose no puede hacerse de una manera rígida. Requiere cierta libertad de apreciación. Por tanto no es extraño que el Reglamento del Consejo no haya podido prever a este respecto modalidades prácticas de cálculo, tanto para el desglose de los gastos comunes como para la determinación de los costes imputables.
Pero lo relevante para la interpretación que se solicita del Tribunal de Justicia es el principio mismo del desglose de gastos cuando, al haber sido mantenida la obligación de prestar un servicio público para el tráfico de viajeros y, de manera concomitante, suprimida para el tráfico de mercancías, la empresa continúa, sin embargo, transportando mercancías, conforme a sus propios criterios comerciales e independientemente de la forma que revista esta explotación.
Por lo tanto, nos encontramos en presencia de una empresa poliproductora y es normal que los gastos comunes se repartan proporcionalmente entre el transporte de viajeros y el de mercancías.
Esta es la solución que se desprende, para el cálculo de la compensación, de la combinación del párrafo tercero del apartado 1 del artículo 5 y del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 10.
A tenor de la primera de estas disposiciones, «si algunas obligaciones de explotar o transportar se refiriesen a una o varias categorías de tráfico de viajeros o de mercancías, bien de una red, bien de una parte importante de la misma, la estimación de las cargas que desaparecerían en caso de supresión de la obligación, se hará sobre la base de un desglose de los costos totales sufragados por la empresa en razón de su actividad de transporte, entre las diferentes categorías de tráfico».
Como sabemos, este texto se refiere al modo de cálculo de las desventajas económicas que, como se ha visto, miden la importancia correlativa de la compensación que la empresa tiene derecho a percibir en caso de mantenerse la obligación de servicio público.
Ahora bien, la segunda disposición, el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 10, se refiere indudablemente a esta situación, puesto que precisa el modo de cálculo de la compensación cuando la determinación de las desventajas económicas se ha hecho desglosando los costes totales entre las diferentes partes o categorías de la actividad de transporte.
Los costes directa y específicamente imputables se computan íntegramente pero sólo para la categoría de la actividad sobre la que sigue pesando la obligación de servicio público. Por el contrario, los gastos comunes, elemento importante de los costes totales, deben ser objeto de desglose.
Como ha señalado la Comisión, cualquier otra solución sería contraria al objetivo definido con anterioridad al Reglamento no 1191/69, en la Decisión del Consejo de 13 de mayo de 1965, a saber, el de eliminar las distorsiones de la competencia que puedan resultar de la imposición a las empresas de transporte de determinadas obligaciones de servicio público, sea suprimiendo estas obligaciones, sea admitiendo una compensación de las cargas que éstas entrañan.
Hacer soportar solamente al tráfico de viajeros la totalidad de los gastos comunes por entender, como solicita la NV Nederlandse Spoorwegen, que el transporte de mercancías sólo ha sido, histórica y económicamente una actividad puramente accesoria, tendría por consecuencia, efectivamente, hacer que el Estado subvencionara, de manera indirecta, pero segura, el tráfico de mercancías, una vez eximido de toda obligación inherente al servicio público.
Ello significaría, de hecho, no solamente proporcionar a la empresa un enriquecimiento sin causa, sino también falsear la competencia, especialmente en relación con las empresas de transporte distintas de las ferroviarias.
Por último, si se admitiera la interpretación de la demandante en el litigio principal se correría el riesgo de suscitar por parte de las compañías de ferrocarriles de determinados países miembros distintos de los Países Bajos -empresas que, en general, están sometidas a obligaciones de servicio público más gravosas-solicitudes de compensación de una magnitud alarmante.
En mi opinión, la tesis de la sociedad neerlandesa sólo se justificaría si dicha sociedad hubiera puesto fin a toda actividad de transporte de mercancías, o, al menos, si ya solamente garantizara esta categoría de transporte, por sí misma o a través de una filial, a un nivel de capacidad considerablemente inferior al que garantizaba anteriormente bajo el régimen de servicio público.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare:
1)
Que solamente existe obligación tarifaria en el sentido del apartado 5 del artículo. 2 del Reglamento no 1191/69 del Consejo cuando las tarifas fijadas o autorizadas por la autoridad pública resulten, sea de la imposición, sea de la negativa de modificación de determinadas medidas tarifarias particulares, especialmente para determinadas categorías de viajeros, de productos o de relaciones y cuando los precios sean contrarios al interés comercial de la empresa, siendo acumulativas estas dos condiciones.
2)
Que en el sentido del apartado 1 del artículo 6 del Reglamento, las desventajas económicas se pueden manifestar en un período de un solo año y, en concreto, en caso de que se mantengan las obligaciones de servicio público para el año considerado y si, al finalizar ese mismo año, la empresa hace uso efectivo de la posibilidad que tiene de renunciar a la actividad de transporte de que se trate.
3)
Que en caso de mantenerse un tráfico importante de mercancías por ferrocarril en la red o en una parte importante de la red, sin que exista una obligación de servicio público, el cálculo de la compensación prevista para los costes comunes al tráfico de viajeros y al de mercancías, debidas al mantenimiento de las obligaciones de servicio público en relación solamente con el tráfico de viajeros, debe efectuarse sobre la base de la equivalencia entre las dos categorías de tráfico, es decir, tomando en consideración una parte proporcional de los costes comunes.
(
*1
)	Lengua original: francés.