62024TJ0188_RES
Predmet T-188/24
Compagnie générale des établissements Michelin
protiv
Europske komisije
Presuda Općeg suda (drugo vijeće) od 9. srpnja 2025.
„Tržišno natjecanje – Zabranjeni sporazumi – Upravni postupak – Odluka kojom se nalaže pretraga – Članak 20. stavak 4. Uredbe (EZ) br. 1/2003 – Predmet i svrha pretrage – Obveza obrazlaganja – Dovoljno ozbiljne indicije – Zaštita privatnog života – Sudski nadzor”
Tužba za poništenje – Nadzor zakonitosti – Kriteriji – Komisijina odluka kojom se nalaže pretraga – Nezakonitost do koje je došlo u okviru provedbe te odluke – Nepostojanje utjecaja na zakonitost odluke kojom se nalaže pretraga
(čl. 263. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 20. st. 4.)
(t. 19., 20.)
Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Komisijina ovlast za provođenje pretrage – Odluka kojom se nalaže pretraga – Obveza obrazlaganja – Doseg – Obveza navođenja predmeta i cilja pretrage – Obveza preciznog određivanja tržišta – Nepostojanje – Obveza pravne kvalifikacije navodnih povreda – Nepostojanje – Obveza navođenja razdoblja povrede na koju se sumnja – Nepostojanje
(čl. 101. UFEU-a; Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 20. st. 4.)
(t. 24.-48.)
Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Komisijina ovlast za provođenje pretrage – Pravo na nepovredivost doma – Odluka kojom se nalaže pretraga – Poštovanje načela proporcionalnosti – Komisijina obveza da raspolaže s dovoljno ozbiljnim indicijama koje omogućuju sumnju na povredu – Obveza otkrivanja navedenih indicija – Nepostojanje
(Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 20. st. 4.)
(t. 51.-58., 74.-84.)
Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Komisijina ovlast za provođenje pretrage – Odluka kojom se nalaže pretraga – Obveza obrazlaganja – Doseg – Jasno navođenje ozbiljnih indicija koje upućuju na povredu – Sudski nadzor
(Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 20. st. 4.)
(t. 78.-84.)
Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Komisijina ovlast za provođenje pretrage – Pravo na nepovredivost doma – Komisijina obveza da raspolaže s dovoljno ozbiljnim indicijama koje omogućuju sumnju na povredu – Sadržaj indicija koje su opravdavale odluku o pretrazi – Javne poduzetnikove izjave kojima se glavnim konkurentima predlaže koje cjenovne strategije trebaju usvojiti – Dovoljno ozbiljne indicije o usklađivanju cijena tijekom glavnog razdoblja – Nepostojanje dovoljno ozbiljnih indicija u vezi s ranijim razdobljem – Povreda prava na nepovredivost doma
(Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 20. st. 4.)
(t. 106.-154., 190.)
Tržišno natjecanje – Upravni postupak – Komisijina ovlast za provođenje pretrage – Primjena odluke o pretrazi – Komisijina diskrecijska ovlast – Granice – Poštovanje načela proporcionalnosti – Rizik od prikrivanja ili uništavanja dokaza – Nužnost pretrage
(Uredba Vijeća br. 1/2003, čl. 20. st. 4.)
(t. 156.-158., 162.-172., 176., 177.)
Kratak prikaz
Opći sud djelomično poništava odluku Europske komisije (
1
) kojom se društvu Compagnie générale des établissements Michelin (u daljnjem tekstu: Michelin) nalaže da dopusti provođenje pretrage u vezi s njegovim mogućim sudjelovanjem u protutržišnim sporazumima ili djelovanjima u sektoru guma. Pritom podsjeća na kriterije na temelju kojih se može ocijeniti ozbiljnost indicija na kojima se takva odluka može temeljiti.
Komisija je 10. siječnja 2024., sumnjajući u protutržišne prakse u pogledu usklađivanja cijena koje provode glavni proizvođači guma u Europskom gospodarskom prostoru (EGP), u okviru istrage pokrenute po službenoj dužnosti donijela odluku kojom se Michelinu nalaže da dopusti provođenje pretrage (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Ta je odluka donesena na temelju članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 (
2
) o provedbi pravila o tržišnom natjecanju, koji određuje Komisijine ovlasti u provođenju pretraga.
Komisija je od siječnja do ožujka 2024. provela pretragu u prostorijama Michelina. U okviru toga je pretražila urede, prikupila opremu (prijenosna računala, mobilne telefone, tablete, uređaje za pohranu), saslušala nekoliko osoba te izradila kopije sadržaja s prikupljene opreme.
Svojom tužbom pred Općim sudom Michelin zahtijeva poništenje pobijane odluke pozivajući se, s jedne strane, na povredu obveze obrazlaganja i, s druge strane, na povredu prava na nepovredivost doma.
Ocjena Općeg suda
Opći sud najprije primjećuje da se određeni tužiteljevi argumenti odnose na odvijanje pretrage koju je Komisija provela na temelju pobijane odluke. U tom pogledu zaključuje da se poduzetnik ne može pozivati na nezakonitost provođenja postupaka pretrage kako bi osporio zakonitost akta na temelju kojeg je Komisija provela navedenu pretragu.
Međutim, Michelin je skrenuo pozornost na odvijanje pretrage samo kako bi prikazao nedostatke jasnoće ili preciznosti u pogledu obrazloženja ili dosega zadiranja odobrenog odlukom kojom se nalaže pretraga. Stoga Opći sud argumente navedene u potporu tužbenim razlozima za poništenje pobijane odluke ocjenjuje s obzirom na navedeno.
Opći sud kao prvo ispituje tužbeni razlog prema kojem u pobijanoj odluci nije ispunjena obveza obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a. Najprije podsjeća na to da obrazloženje Unijina akta treba biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i treba jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke njegova donositelja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se ono ocjenjuje ne samo u odnosu na svoj tekst nego i na svoj kontekst i na sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje.
U području tržišnog natjecanja Uredbom br. 1/2003 Komisiji se dodjeljuju ovlasti provođenja pretraga kako bi ona mogla ispunjavati svoju zadaću, a to je zaštita unutarnjeg tržišta od narušavanja tržišnog natjecanja i kažnjavanje mogućih povreda pravila tržišnog natjecanja na tom tržištu. Iz članka 20. stavka 4. navedene uredbe proizlazi da se u Komisijinim odlukama o pretrazi moraju navesti, među ostalim, predmet i svrha pretrage. Ta posebna obveza obrazlaganja predstavlja temeljni zahtjev čiji cilj nije samo da se predviđena intervencija u dotičnim poduzetnicima prikaže opravdanom, već i da im se omogući da razumiju opseg svoje dužnosti suradnje čuvajući istodobno svoja prava obrane.
Međutim, pod uvjetom da odluka o pretrazi sadržava navedene bitne elemente, nije nužno da je u njoj precizno utvrđeno mjerodavno tržište niti točna pravna kvalifikacija povreda na koje se sumnja ili naznaka razdoblja tijekom kojeg su te povrede počinjene. Naime, budući da do pretraga dolazi na početku istrage, Komisija obično još ne raspolaže detaljnim informacijama da bi mogla dati posebnu pravnu ocjenu pa stoga mora najprije provjeriti osnovanost svojih sumnji i doseg nastalih događaja.
S obzirom na ta načela, Opći sud analizira Michelinove navode prema kojima upotreba izraza „i/ili”, „osobito”, „uključujući” i „barem” u pobijanoj odluci čini materijalno i vremensko područje povrede na koju se sumnja dvosmislenim, neopravdanim ili nerazumnim.
Ističe da alternativna upotreba veznika „i/ili” u opisu oblika usklađivanja na koje se sumnja (protutržišni sporazumi i/ili usklađena djelovanja) ne dovodi do posebne posljedice za tužitelja jer točna pravna kvalifikacija usklađivanja na koje se sumnja u obliku sporazuma među poduzetnicima ili usklađenog djelovanja ovisi o ocjeni koja se ne može zahtijevati u trenutku sastavljanja odluke o pretrazi.
Što se tiče upotrebe izraza „osobito” ili „uključujući” kako bi se opisale Komisijine sumnje, njihova upotreba olakšava razumijevanje pojašnjenja kojih su dio, odnosno „osobito veleprodajnih cijena” i „uključujući preko javnih kanala koji su dostupni svima”. Ti pojmovi tužitelju omogućuju da bolje utvrdi što mu se prigovara. Oni prikazuju sadržaj usklađivanja na koje se sumnja, pri čemu se objašnjava da navedeni primjeri nisu detaljna pojašnjenja materijalnog područja povrede na koju se sumnja.
Naposljetku, navodeći da je postupanje započelo „barem” tijekom glavnog razdoblja i da elementi upućuju na prethodno usklađivanje „barem” tijekom ranijeg razdoblja, Komisija je na vlastitu inicijativu pružila određena pojašnjenja o vremenskom aspektu usklađivanja na koje se sumnja. Na temelju tih pojašnjenja, koja su dio obrazloženja, tako se može zaključiti da se tužitelj nije nalazio u situaciji u kojoj nije mogao jasno razumjeti Komisijine sumnje i u kojoj mu je stoga uskraćena mogućnost da u potpunosti zaštiti svoja prava obrane.
Prema tome, u skladu s člankom 296. UFEU-a, obrazloženje pobijane odluke omogućuje tužitelju da se upozna s razlozima poduzimanja mjere, a Općem sudu da provede nadzor. U skladu s člankom 20. stavkom 4. Uredbe br. 1/2003, u njemu se također u dovoljnoj mjeri navode predmet i svrha pretrage.
Kao drugo, Opći sud razmatra tužbeni razlog koji se temelji na povredi prava na nepovredivost tužiteljeva doma.
Najprije podsjeća na to da se pravna osoba može pozvati na to pravo, koje je dio konteksta zaštite privatnog života. Naime, zahtjev zaštite od svojevoljnih ili neproporcionalnih intervencija javne vlasti u sferu privatnih aktivnosti osobe predstavlja opće načelo prava Unije koje je izraženo u članku 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). U članku 52. stavku 1. Povelje u tom se pogledu pojašnjava da svako ograničenje pri ostvarivanju tog prava mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati njegovu bit kao i načelo proporcionalnosti.
U praksi, odluka kojom se nalaže pretraga mora imati za cilj prikupljanje dokumentacije potrebne za provjeru postojanja i opsega određenih činjeničnih i pravnih stanja o kojima Komisija već ima informacije, a koja čine dovoljno ozbiljne indicije za sumnju o povredi pravila tržišnog natjecanja. Posjedovanje takvih indicija predstavlja conditio sine qua non za to da Komisija može narediti pretragu u skladu s člankom 20. stavkom 4. Uredbe br. 1/2003.
Usto, budući da obrazloženje odluke kojom se nalaže pretraga određuje opseg ovlasti povjerenih Komisijinim agentima, mogu se istraživati samo dokumenti koji se odnose na predmet pretrage. Takva se odluka stoga ne može formulirati na način koji bi proširio taj opseg preko onoga što proizlazi iz dovoljno ozbiljnih indicija kojima Komisija raspolaže kada je donosi.
Nakon tih napomena Opći sud provjerava je li pobijana odluka proizvoljna, kao što to tvrdi tužitelj.
U tom pogledu najprije ističe da se u odluci kojom se nalaže pretraga ne moraju nužno iznijeti sve informacije kojima Komisija raspolaže u toj fazi istrage, s obzirom na to da treba pronaći ravnotežu između očuvanja učinkovitosti istrage i očuvanja prava obrane dotičnog poduzetnika.
Tako Komisija mora s najvećom mogućom preciznošću navesti sumnje koje namjerava provjeriti, odnosno ono što se istražuje, i elemente na koje se pretraga treba odnositi. Međutim, od nje se ne može zahtijevati da pojasni i indicije, odnosno elemente koji su je naveli na to da stvori pretpostavku o povredi članka 101. UFEU-a.
Stoga se u ovom slučaju Komisiji ne može prigovoriti to što je navela da „raspolaže informacijama” i „dokazima” o usklađivanju na koje se sumnja ili nekim njegovim aspektima a da pritom nije pružila više naznaka o njihovoj prirodi ili obliku, datumu i autoru.
Analiza Općeg suda odnosi se na dovoljnu ozbiljnost indicija koje je Komisija iznijela kako bi opravdala pobijanu odluku.
Opći sud najprije ističe da kada poduzetnik koji je adresat odluke o pretrazi podnese određene elemente koji dovode u pitanje dovoljnu ozbiljnost indicija kojima raspolaže Komisija, Opći sud mora ispitati te indicije i provjeriti jesu li dovoljno ozbiljne.
Taj cjeloviti sudski nadzor zakonitosti, koji se provodi a posteriori, omogućuje da se kompenzira nepostojanje prethodnog sudskog naloga i osigura usklađenost mjere pretrage s temeljnim pravom na nepovredivost doma. Njime se ne želi doznati može li se na temelju odgovarajućih indicija utvrditi postojanje protutržišnog ponašanja na koje se sumnja, a ne samo sumnjati na njega, s obzirom na to da je takvo pitanje i dalje preuranjeno u toj fazi istrage.
Naime, za razliku od dokaza o povredi, indicijama na kojima se temelji odluka o pretrazi ne treba dokazati postojanje ni sadržaj povrede, osim ako se istražne ovlasti koje su povjerene Komisiji žele učiniti neučinkovitima. Stoga okolnost da navedeni elementi mogu biti predmet različitih tumačenja ne sprečava to da oni čine dovoljno ozbiljne indicije, pod uvjetom da je tumačenje kojem je Komisija sklona vjerojatno.
Opći sud također ističe, s jedne strane, da se različite indicije na temelju kojih se može sumnjati na povredu ne smiju ocjenjivati zasebno, već zajedno tako da se mogu uzajamno podupirati. S druge strane, ovaj predmet dio je konteksta faze prethodnog prikupljanja dokaza, odnosno vremena u kojem Komisija još nije zauzela stajalište o postojanju povrede na koju se sumnja i u kojem se na tužitelja primjenjuje presumpcija nedužnosti.
U ovom slučaju, Komisija je u odgovoru na tužbu dostavila objašnjenja i materijalne elemente kako bi Općem sudu omogućila da utvrdi raspolaže li dovoljno ozbiljnim indicijama da potkrijepi svoje sumnje i opravda pretragu, što je olakšalo nadzor Općeg suda. S obzirom na te elemente, Opći sud zaključuje da je Komisija raspolagala dovoljno ozbiljnim indicijama samo u pogledu usklađivanja na koje se sumnjalo tijekom glavnog razdoblja, ali ne i za ranije razdoblje iz pobijane odluke, koju stoga u tom dijelu treba djelomično poništiti.
Konačno, Opći sud odbija treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti. U tom pogledu on podsjeća na to da je ono opće načelo prava Unije na temelju kojeg akti institucija Unije ne prekoračuju granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje traženog cilja, s time da, u slučaju kada postoji mogućnost izbora između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je manje ograničavajuća i da prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni u odnosu na ciljeve koji se žele postići.
Kad je riječ o odluci kojom se nalaže pretraga, to načelo pretpostavlja da namjeravana mjera ne uzrokuje nepovoljnosti koje su neproporcionalne i nedopustive u odnosu na cilj koji se nastoji ostvariti. Konkretno, Komisijin odabir između zahtjeva za pružanje informacija i pretrage naložene odlukom ne ovisi o okolnostima kao što je određena težina situacije, krajnja hitnost ili nužnost apsolutne diskrecije, nego o nužnosti prikladne istrage. Stoga, kad je odluka o pretrazi namijenjena samo tome da se Komisiji omogući da prikupi potrebne podatke za ocjenu postojanja moguće povrede Ugovora, takvom se odlukom ne povređuje načelo proporcionalnosti.
U ovom slučaju Komisija nije mogla isključiti postojanje rizika od prikrivanja ili uništenja traženih dokaza. Međutim, tužitelj nije dokazao, s jedne strane, da pobijana odluka nije nužna zbog nepostojanja rizika za dokaze ili mogućnosti primjene manje ograničavajuće mjere niti, s druge strane, da je dovela do pretjerano štetnih posljedica.
S obzirom na prethodno navedeno, u nedostatku dovoljno ozbiljnih indicija kojima bi se potkrijepile sumnje o razdoblju koje prethodi glavnom razdoblju, Opći sud djelomično poništava pobijanu odluku u tom dijelu zbog njezine proizvoljnosti i povrede tužiteljeva prava na poštovanje njegova doma i komuniciranja. U preostalom dijelu tužbu odbija.
(
1
)	Odluka Komisije C(2024) 243 final od 10. siječnja 2024. kojom se društvu Compagnie générale des établissements Michelin i svim društvima koja su izravno ili neizravno pod njegovim nadzorom nalaže da dopuste provođenje pretrage u skladu s člankom 20. stavkom 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 (predmet AT.40863 - Hoops)
(
2
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.)