61996CC0194_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Bundessozialgericht i Tyskland oensker med sine praejudicielle spoergsmaal oplyst, om en pensioneret tysk tjenestemand, som aldrig har arbejdet uden for Tyskland, efter faellesskabsretten har ret til tyske boernetilskud for sin i Frankrig bosiddende datter, som han har sammen med sin afdoede franske forhenvaerende aegtefaelle, selv om det paagaeldende boernetilskud normalt kun udbetales for boern med bopael i Tyskland. I de forelagte spoergsmaal henvises der udtrykkeligt til artikel 2, stk. 3, og artikel 73 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som aendret og ajourfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (1), og som senere aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3427/89 af 30. oktober 1989 (2) (herefter »forordningen«) (3). Sagen rejser tillige spoergsmaal om fortolkningen af forordningens artikel 1, litra a), nr. i) og ii), artikel 1, litra g) og j), artikel 2, stk. 1, artikel 4, stk. 4, artikel 76, artikel 77, stk. 1, og artikel 77, stk. 2, litra a), samt bilag I, afsnit I, afdeling C.
II - Retlige og faktiske omstaendigheder
A - Faellesskabsbestemmelser
2 Forordningens artikel 1, litra a), nr. i) og ii), bestemmer:
»I denne forordning:
a) betyder udtrykkene 'arbejdstager' og 'selvstaendig erhvervsdrivende' henholdsvis enhver person:
i) der er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig fortsat forsikring mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, som indgaar i en social sikringsordning for arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende
ii) der inden for rammerne af en social sikringsordning for samtlige indbyggere eller for hele den erhvervsmaessigt beskaeftigede del af befolkningen er tvungent forsikret mod en eller flere risici, der svarer til de sikringsgrene, paa hvilke denne forordning finder anvendelse:
- naar det efter vedkommende sikringsordnings administrations- eller finansieringsmetode er muligt at identificere den paagaeldende som arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende, eller
- i mangel af saadanne kriterier, naar den paagaeldende er forsikret i henhold til en tvungen forsikring eller en frivillig fortsat forsikring mod en af de i bilag I opregnede risici inden for rammerne af en ordning for arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende eller af en ordning omhandlet under iii), eller, saafremt en saadan ordning ikke findes i vedkommende medlemsstat, naar den paagaeldende svarer til definitionen i bilag I ...«
3 Forordningens artikel 2, stk. 1 og 3, bestemmer foelgende:
»1) Denne forordning finder anvendelse paa arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsloese eller flygtninge bosat paa en medlemsstats omraade, samt paa deres familiemedlemmer og efterladte.
...
3) Denne forordning finder anvendelse paa tjenestemaend og paa personer, der efter den lovgivning, som skal anvendes, ligestilles med tjenestemaend, for saa vidt de paagaeldende er eller har vaeret omfattet af en medlemsstats lovgivning, paa hvilken denne forordning finder anvendelse.«
4 Forordningens artikel 4, stk. 1, lyder saaledes:
»Denne forordning finder anvendelse paa enhver lovgivning om sociale sikringsgrene, der vedroerer:
a) ydelser i anledning af sygdom og moderskab
b) ydelser ved invaliditet, herunder ydelser, der tager sigte paa at bevare eller forbedre erhvervsevnen
c) ydelser ved alderdom d) ydelser til efterladte e) ydelser i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme f) ydelser ved doedsfald g) ydelser ved arbejdsloeshed h) familieydelser.«
5 I forordningens artikel 4, stk. 4, hedder det:
»Denne forordning finder hverken anvendelse paa offentlig social og sundhedsmaessig forsorg eller paa ordninger til fordel for ofre for krig eller dens foelger eller paa saerlige ordninger for tjenestemaend og dermed ligestillede personer.«
6 Forordningens artikel 73 indeholder foelgende bestemmelser:
»En arbejdstager eller en selvstaendig erhvervsdrivende, der er omfattet af en medlemsstats lovgivning, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosiddende paa en anden medlemsstats omraade, ret til familieydelser efter lovgivningen i foerstnaevnte stat, som om de paagaeldende var bosiddende paa dennes omraade, jf. dog bestemmelserne i bilag VI.«
7 I forordningens artikel 77, stk. 2, litra a), hedder det:
»2) Ydelserne skal udredes efter foelgende regler, uanset i hvilken medlemsstat pensionisten (rentemodtageren) eller boernene er bosat:
a) en person, der kun har ret til pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat, modtager ydelserne efter lovgivningen i den medlemsstat, som er kompetent med hensyn til pensionen eller renten ...«
8 Forordningens bilag I, afsnit I, afdeling C, litra a), lyder saaledes:
»Saafremt en tysk institution er kompetent institution for tilkendelse af familieydelser i overensstemmelse med forordningens afsnit III, kapitel 7, anses i henhold til forordningens artikel 1, litra a), nr. ii):
a) som arbejdstager, enhver person, der er tvungent forsikret mod arbejdsloeshed, eller som i forbindelse med denne forsikring modtager kontantydelser fra sygeforsikringen eller dertil svarende ydelser ...«
B - Tysk lovgivning
9 I § 1, stk. 1, nr. 1, og § 1, stk. 2, nr. 1, i Bundeskindergeldgesetz (forbundsloven om tilskud til boern, der forsoerges, herefter »BKGG«) af 14. april 1964 (4) bestemmes, at personer, der har bopael eller saedvanligt opholdssted i Tyskland, har ret til boernetilskud (Kindergeld) for deres boern, der ligeledes har bopael eller saedvanligt opholdssted i Tyskland (5). Ifoelge § 2, stk. 5, kommer boern, der hverken har bopael eller saedvanligt opholdssted i Tyskland, ikke i betragtning med henblik paa beregningen af boernetilskud. I § 42, stk. 2, hedder det dog, at BKGG ikke beroerer faellesskabsbestemmelserne. Forordningens artikel 73 og 77 kan saaledes finde anvendelse. Der ydes boernetilskud, indtil barnet fylder 18 aar; boernetilskud kan dog ydes indtil 21-aars alderen, saafremt barnet er arbejdsloest, eller indtil 27-aars alderen, saafremt barnet er under videreuddannelse (6).
C - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger i hovedsagen
10 Hilmar Kulzer er pensioneret polititjenestemand og tysk statsborger. Han bor i Tyskland og modtager pension fra Freistaat Bayern. Han er far til Stefanie, der er foedt i 1974, og som flyttede til Frankrig ved udgangen af 1983 med sin franske moder, som var skilt fra Kulzer. Efter moderens doed i 1987 har Stefanie boet hos sine franske bedsteforaeldre i Frankrig. Hun har gennemfoert sin skolegang i Frankrig, men har regelmaessigt besoegt Kulzer i skoleferierne. Kulzer har over for de tyske myndigheder afgivet en erklaering om sekundaer bopael for Stefanie. Kulzer har betalt Stefanie's udgifter til underhold og uddannelse. De franske myndigheder har aldrig betalt boernetilskud til ham for Stefanie.
11 I oktober 1988 indgav Kulzer ansoegning til Freistaat Bayern om udbetaling af boernetilskud for Stefanie i henhold til BKGG. Denne ansoegning blev afslaaet den 27. juli 1989, og hans klage herover blev afvist den 5. december 1989. Han fik ej heller medhold under en retssag til proevelse af afslaget. Han appellerede retsafgoerelsen til Landessozialgericht.
12 Landessozialgericht fandt trods bopaelserklaeringen og Stefanie's lejlighedsvise besoeg ikke, at hun boede hos Kulzer i den betydning, der er forudsat i § 2, stk. 5, foerste punktum, i BKGG, og § 30, stk. 3, i Sozialgesetzbuch, foerste bog. Landessozialgericht fandt endvidere, at Kulzer som pensionist ikke kunne stoette ret paa forordningens artikel 73, da han hverken var arbejdstager i forordningens artikel 1's forstand eller tjenestemand i forordningens artikel 2, stk. 3's forstand. Forordningens artikel 77, stk. 1, kunne ifoelge Landessozialgericht heller ikke finde anvendelse, fordi der ikke var nogen forbindelse mellem ydelse af boernetilskud i medfoer af BKGG og modtagelsen af en pension.
13 Kulzer indbragte en revisionsanke for Bundessozialgericht (herefter »den nationale ret«) til proevelse af denne afgoerelse. Han har navnlig gjort gaeldende, at hans datter boede i Tyskland, og at der under alle omstaendigheder ikke var grund til at udelukke pensionerede tjenestemaend fra forordningens anvendelsesomraade.
14 Den nationale ret fandt, at Landessozialgericht's afgoerelse var i overensstemmelse med BKGG. Den nationale ret betvivler, at Kulzer kan vaere omfattet af forordningen, da han aldrig som arbejdstager har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed inden for Faellesskabet. Forordningen finder ikke anvendelse i sager, hvor alle sagsomstaendigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats omraade og er ganske uden sammenhaeng med, hvad faellesskabsretten tilsigter at regulere (7). Selv om der i forordningens titel henvises til arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, bevirker den omstaendighed, at forordningen blev vedtaget med hjemmel i artikel 51 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten«), som kun vedroerer vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede paaroerende, at forordningen for at vaere gyldig maa fortolkes saaledes, at den ikke finder anvendelse i tilfaelde, hvor alene et familiemedlem, og ikke arbejdstageren selv, er flyttet inden for Faellesskabet.
15 Den nationale ret udelukker paa den anden side ikke muligheden af, at forordningen ville finde anvendelse paa omstaendighederne i den foreliggende sag, saafremt Kulzer's fraskilte aegtefaelle havde arbejdet i Frankrig foer sin doed. Den nationale ret har ikke faaet forelagt nogen beviser paa en saadan beskaeftigelse, men finder, at hvis der var tale om en saadan beskaeftigelse, ville man, mens Stefanie's mor stadig levede, have kunnet drage paralleller til de omstaendigheder, som ifoelge Domstolen var omfattet af forordningen i Kracht-sagen (8). Som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen har Kulzer's advokat erklaeret, at Kulzer's aegtefaelle havde arbejdet i Muenchen fra 1979 til 1982, og at hun arbejdede som laerervikar i Frankrig fra 1983 til sin doed i 1987. Det staar ikke klart, om hun ogsaa havde arbejdet foer Stefanie's foedsel i 1974.
16 Den nationale ret fandt ikke, at Kulzer faldt ind under definitionen af en arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende i forordningens artikel 1, litra a). Boernetilskud i henhold til BKGG er ikke betinget af nogen tvungen eller frivillig forsikring i medfoer af en social sikringsordning som omhandlet i forordningens artikel 1, litra a), nr. i). Den maade, hvorpaa den tyske ordning administreres og finansieres, goer det ikke muligt at identificere de berettigede som arbejdstagere eller selvstaendige erhvervsdrivende som omhandlet i forordningens artikel 1, litra a), nr. ii), foerste led. Derfor fandt den nationale ret det noedvendigt i medfoer af forordningens artikel 1, litra a), nr. ii), andet led, at tage bilag I, afsnit I, afdeling C, i betragtning, hvis betingelser Kulzer heller ikke opfyldte.
17 Ikke desto mindre fandt den nationale ret, at der var mulighed for, at Kulzer, selv om han var pensioneret, kunne betragtes som en tjenestemand eller en hermed ligestillet person i henhold til gaeldende lovgivning, saaledes at han var omfattet af forordningens artikel 2, stk. 3. BKGG er en lov, som er omfattet af forordningen, og tjenestemaend er underkastet denne lov, idet de tilkendes ydelser, fordi de har bopael i Tyskland, og ikke fordi de har en saerlig beskaeftigelsesmaessig status. Forordningens anvendelsesomraade omfatter i medfoer af artikel 27 og 77 i visse forbindelser pensionister, og disse pensionister betragtes som arbejdstagere i forordningens forstand (9). Efter den nationale rets opfattelse syntes disse forhold at tale for, at pensionerede tjenestemaend var omfattet af artikel 2, stk. 3.
18 Den nationale ret har derfor udsat sagen og i medfoer af traktatens artikel 177 forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1. a) Finder forordning (EOEF) nr. 1408/71, navnlig dens artikel 73, ogsaa anvendelse, naar ikke den ydelsesberettigede selv (navnlig en arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende), men derimod det barn, for hvem der ansoeges om familieydelser, har gjort brug af retten til fri bevaegelighed inden for Det Europaeiske Faellesskab?
b) Har det herved betydning, om den anden foraelder, der er flyttet til en anden medlemsstat med barnet, indtil sin doed var beskaeftiget dér som arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende?
2. Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende:
Er en pensioneret polititjenestemand 'tjenestemand' i henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning (EOEF) nr. 1408/71?«
III - Indlaeg
19 Kommissionen og Kulzer har afgivet skriftlige indlaeg. Kulzer noejes i sine skriftlige indlaeg med at angive sine oekonomiske forhold og beroerer ikke direkte de retlige spoergsmaal i denne sag. Kulzer har den 14. august 1997 i medfoer af artikel 76 og artikel 104, stk. 5, i Domstolens procesreglement ansoegt om fri proces med henblik paa at blive repraesenteret under den mundtlige forhandling, men ansoegningen er ved Domstolens kendelse af 15. september 1997 blevet afslaaet. Kommissionen har afgivet mundtlige indlaeg under den mundtlige forhandling den 16. september 1997. Kommissionens indlaeg vedroerende de enkelte spoergsmaal kan sammenfattes saaledes:
A - Spoergsmaal 1 a)
20 Kommissionen har gjort gaeldende, at dette spoergsmaal boer besvares bekraeftende, da sagens omstaendigheder ikke udelukkende har tilknytning til én medlemsstats omraade. I forordningens titel henvises til familiemedlemmer, som flytter inden for Faellesskabet. I artikel 2 er der tale om arbejdstagere, som er omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og deres familiemedlemmer. Ifoelge fjerde betragtning til forordningen (10) finder forordningen anvendelse paa samtlige statsborgere i medlemsstaterne, der er forsikret under de sociale sikringsordninger for arbejdstagere. Domstolen citerede saavel titlen som artikel 2 i Laumann-dommen (11), hvori det blev fastslaaet, at forordningen ogsaa gaelder, naar det ikke er arbejdstageren selv, men dennes efterladte, som har bosat sig i en anden medlemsstat. Forordningen finder ogsaa anvendelse paa en person, der arbejder i sin egen medlemsstat, men bor i en anden (12), og paa en person, som bor og arbejder i sin egen medlemsstat, men hvis boern bor med deres mor, som udoever erhvervsmaessig virksomhed i en anden medlemsstat, hvor hun er statsborger (13). Kommissionen har ogsaa paapeget, at en arbejdstager, som ikke er flyttet inden for Faellesskabet, ifoelge forordningens artikel 22 kan kraeve visse ydelser fra sin egen medlemsstat i forbindelse med laegebehandling i en anden medlemsstat (14). Kun naar alle omstaendighederne i en sag udelukkende har tilknytning til én medlemsstats omraade, maa forordningen ifoelge Kommissionen anses for uanvendelig (15).
21 Kommissionen har anfoert, at den fortolkning, den paaberaaber sig, ikke gaar ud over Raadets lovgivningskompetence, idet forordningen blev vedtaget paa grundlag af saavel artikel 235 som artikel 51 i traktaten.
B - Spoergsmaal 1 b)
22 De faktiske omstaendigheder i den foreliggende sag ville helt svare til omstaendighederne i Kracht-sagen, saafremt Kulzer's fraskilte aegtefaelle havde udoevet loennet virksomhed eller virksomhed som selvstaendig erhvervsdrivende og ikke havde kraevet boernetilskud fra Frankrig svarende til de tyske tilskud, som Kulzer har ansoegt om. Domstolen tog i Kracht-sagen ikke hensyn til ordlyden af forordningens artikel 76, som aendret ved forordning nr. 3427/89, idet denne ikke fandt anvendelse i den relevante periode. Kommissionen betvivler dog bestemmelsens relevans i den foreliggende sag, uanset hvilken udgave der er tale om. Stefanie's mor var nemlig ikke berettiget til at modtage et tilsvarende fransk tilskud, og Kulzer ansoegte foerst om det tyske tilskud efter hendes doed, hvilket udelukker den situation med dobbelte ydelser, som artikel 76 skal forhindre.
23 Kommissionen har konkluderet, at den omstaendighed, at Kulzer's fraskilte aegtefaelle muligvis udoevede erhvervsvirksomhed i Frankrig foer sin doed, ikke forhindrer Kulzer i at goere krav paa et tysk boernetilskud efter hendes doed.
C - Spoergsmaal 2
24 Paa baggrund af generaladvokat La Pergola's bemaerkning i forslaget til afgoerelse i Stoeber og Piosa Pereira-sagen (16) om, at selv en statsborger i en medlemsstat, som ikke har gjort brug af sin ret til fri bevaegelighed, er omfattet af traktatens artikel 8 A, har Kommissionen gjort gaeldende, at den yderst snaevre definition af personer, som er omfattet af den tyske ordning for familieydelser, der findes i forordningens bilag I, afsnit I, afdeling C, boer aendres, saaledes at definitionen ogsaa kommer til at daekke en tjenestemand, som ansoeger om ydelser i henhold til en anden ordning end en speciel tjenestemandsordning.
25 Kommissionen finder endvidere artikel 77, og ikke artikel 73, relevant i den foreliggende sag. I den tyske udgave af artikel 77 henvises der kun til »Rentner«, og i tysk lov sondres der mellem modtagere af almindelige ydelser ved alderdom (»Rentner«) og modtagere af alderspensioner for tjenestemaend (»Pensionaere«). I den franske tekst tales der imidlertid om personer, som har krav paa »pensions« eller »rentes«. Da det i forordningens artikel 77, stk. 2, bestemmes, at familieydelser skal udredes af den medlemsstat, som er kompetent med hensyn til pensionen eller renten, uanset i hvilken medlemsstat pensionisten (rentemodtageren) eller boernene er bosat, boer denne artikel derfor betragtes som en lex specialis i forhold til artikel 73.
26 Kommissionen har ogsaa naermere behandlet spoergsmaalet, om en pensioneret tjenestemand kan vaere omfattet af artikel 77. Af nedennaevnte grunde finder jeg det ikke noedvendigt at gentage den redegoerelse for gaeldende tysk lovgivning, som Kommissionen har givet for at godtgoere, at en person bevarer sin status som tjenestemand efter pensioneringen.
27 Kommissionen har konkluderet, at en pensioneret polititjenestemand bevarer sin status som tjenestemand i forordningens artikel 2, stk. 3's forstand, naar han goer krav paa familieydelser i medfoer af artikel 77. Som svar paa et spoergsmaal under retsmoedet bemaerkede Kommissionens befuldmaegtigede, at Kulzer's ret til ydelser i henhold til forordningens artikel 77 ikke beroeres af artikel 4, stk. 4, idet foerstnaevnte bestemmelse ikke direkte vedroerer hans saerlige tjenestemandspension, men derimod vedroerer ret til familieydelser, som generelt indroemmes personer med bopael i Tyskland.
IV - Gennemgang
28 Hovedsagen gaar i det vaesentlige ud paa at fastslaa, om Kulzer efter faellesskabsretten og saerlig i henhold til forordningen har krav paa boernetilskud i henhold til BKGG for sin datter Stefanie, tilskud, som han ellers ville blive naegtet, fordi hun betragtes som bosiddende uden for Tyskland. Det er derfor hensigtsmaessigt at omformulere den nationale rets spoergsmaal og behandle dem sammen i fire afsnit:
i) Kan en person, som goer krav paa sociale sikringsydelser, principielt falde ind under forordningens personelle anvendelsesomraade, saafremt vedkommende aldrig har boet eller arbejdet i andre medlemsstater end sin egen?
ii) Saafremt det foerste spoergsmaal besvares bekraeftende, er en person i Kulzer's situation da omfattet af forordningen i medfoer af forordningens artikel 2 (og saerlig stk. 3)?
iii) Saafremt det andet spoergsmaal besvares bekraeftende, opfylder en person i Kulzer's situation da betingelserne for at faa tilkendt familieydelser eller ydelser til boern, der forsoerges, i henhold til forordningen, saerlig forordningens afsnit III, kapitel 7 og 8? (17)
iv) Saafremt et eller flere af ovenstaaende spoergsmaal besvares benaegtende, kan en person i Kulzer's situation da paaberaabe sig rettigheder i henhold til andre faellesskabsbestemmelser, herunder traktatens bestemmelser?
A - Forordningen og den ikke-vandrende arbejdstager
29 Som den nationale ret har bemaerket i sin forelaeggelseskendelse, har Domstolen ved mange lejligheder fastslaaet, at forordninger til gennemfoerelse af traktatens bestemmelser om arbejdstageres frie bevaegelighed ikke finder anvendelse, naar alle de relevante sagsomstaendigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats omraade, eller paa forhold, der er ganske uden sammenhaeng med, hvad faellesskabsretten tilsigter at regulere (18). Domstolen har endvidere i en raekke af disse sager fastslaaet, at denne argumentation udelukker arbejdstagere, som aldrig har gjort brug af deres ret til fri bevaegelighed, og som altid har arbejdet og boet i deres egen medlemsstat, fra forordningens anvendelsesomraade (19), og dette er netop Kulzer's situation. Disse tilsyneladende kategoriske udtalelser er dog alle fremkommet under omstaendigheder, hvor det familiemedlem, som ansoegte om ydelser eller sociale fordele, var statsborger i et tredjeland og ikke havde nogen vaesentlig tilknytning til nogen anden medlemsstat.
30 Paa den anden side viser saavel forordningens titel og bestemmelser som Domstolens fortolkning heraf, at den noedvendige sammenhaeng med en af de situationer, som faellesskabsretten tilsigter at regulere, kan vaere til stede, ogsaa selv om en arbejdstager ikke fysisk flytter. Som Kommissionen har paapeget i sine indlaeg, henviser forordningens titel til anvendelsen af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, saaledes at forordningen, hvis et medlem af arbejdstagerens familie bor i en anden medlemsstat, principielt skulle kunne anvendes, i hvert fald for saa vidt angaar krav om ydelser, som stilles af eller for det paagaeldende familiemedlem. Endvidere hedder det i forordningens artikel 2, stk. 1, at forordningen finder anvendelse paa arbejdstagere, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i n eller flere medlemsstater, samt paa deres familiemedlemmer og efterladte. Det synspunkt er tidligere blevet fremfoert, at muligheden for at anvende forordningen paa personer, der alene er forsikret i én medlemsstat, kun gaelder vandrende arbejdstagere, som tilbringer hele deres arbejdsliv i en anden medlemsstat end deres egen (20), men Domstolen har anlagt en lempeligere fortolkning (21).
31 I Laumann-dommen fastslog Domstolen, at det af forordningens titel og artikel 2, stk. 1, fremgaar, at »anvendelsen af forordningen ikke er begraenset til arbejdstagere eller efterladte efter arbejdstagere, som har vaeret beskaeftiget i flere medlemsstater, eller som er beskaeftiget eller har vaeret beskaeftiget i én stat, mens de bor eller har boet i en anden« (22). Sagen vedroerte to tyske mindreaarige, som boede i Belgien med deres mor og belgiske stedfader, og deres ret til en tysk ydelse til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, efter deres tyske fars doed. Hverken den afdoede far eller stedfaderen havde nogensinde arbejdet andre steder end i deres respektive medlemsstater, mens moderen, »som ikke [havde] arbejdet og aabenbart heller ikke [havde] til hensigt at arbejde i Belgien, efter indgaaelsen af sit andet aegteskab flyttede til sin nye aegtefaelles bopael i Belgien« (23). Domstolen konkluderede, at »forordningen [ogsaa gaelder], naar det ikke er arbejdstageren selv, men dennes efterladte, som har bosat sig i en anden medlemsstat« (24). De efterladte var i denne sag de mindreaarige boern.
32 De faktiske omstaendigheder i den foreliggende sag afviger ikke vaesentligt fra omstaendighederne i Laumann-sagen. Laumann-sagen vedroerte ydelser til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem. Selv om disse ydelser udbetales direkte til barnet selv, er de, som de oevrige ydelser til efterladte, »en foelge af et tidligere arbejdsforhold, som er ophoert ved arbejdstagerens doed« (25). Af Domstolens dom fremgaar det, at et mindreaarigt barn, der har mistet begge sine foraeldre eller en af dem, og som bor i en anden medlemsstat end sin egen, saafremt han opfylder de detaljerede bestemmelser i forordningens artikel 78, kan goere krav paa en ydelse i henhold til denne bestemmelse som foelge af den erhvervsmaessige virksomhed, som en afdoed foraelder har udoevet alene i sin egen medlemsstat. En levende foraelder, der som Kulzer alene arbejder eller har arbejdet i sin egen medlemsstat, og som opfylder forordningens detaljerede bestemmelser vedroerende familieydelser og ydelser til boern, der forsoerges (artikel 73, 74 og 77), skulle tilsvarende kunne goere krav paa saadanne ydelser for boern, der bor i en anden medlemsstat. Hvis arbejdstagerens eneste forbindelse med en situation, som faellesskabsretten tilsigter at regulere, er, at hans boern bor i en anden medlemsstat, er dette dog efter min opfattelse ikke et tilstraekkeligt grundlag for anvendelsen af forordningen for saa vidt angaar andre ydelser end familieydelser, ydelser til boern, der forsoerges, og ydelser til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem.
33 Domstolens afgoerelse i Kracht-sagen (26) er ogsaa af interesse. Kracht-sagen vedroerte en tysk fars krav paa boernetilskud i henhold til BKGG for sine boern, som boede med deres italienske mor i Italien, hvor hun arbejdede. Det fremgaar, at foraeldrene aldrig havde arbejdet uden for deres respektive oprindelsesmedlemsstater. Domstolen fortolkede de relevante forordningsbestemmelser uden at saette spoergsmaalstegn ved forordningens anvendelighed paa sagens faktiske omstaendigheder. Som paapeget af den nationale ret ville de faktiske omstaendigheder i Kracht-sagen ligne omstaendighederne i den foreliggende sag, saafremt Stefanie's mor havde arbejdet i Frankrig foer sin doed. Jeg finder dette spoergsmaal irrelevant. At moderen i Kracht-sagen alene havde arbejdet i Italien, hvor hun var statsborger, kan paa ingen maade stoette faderen, som ogsaa udelukkende har arbejdet i sin egen medlemsstat, i hans krav paa ydelser i henhold til forordningen. Som i Laumann-sagen maa tilknytningsfaktoren vaere, at boernene boede i en anden medlemsstat end deres arbejdende foraelder, som ikke var vandrende arbejdstager, og som gjorde krav paa familieydelser fra sin egen medlemsstat. Dette er endvidere en tilknytningsfaktor til en situation, som faellesskabsretten tilsigter at regulere, og som har direkte relevans for de kraevede ydelser.
34 Efter min opfattelse anfaegtes forordningens gyldighed ikke af, at den ogsaa finder anvendelse paa visse personer, som ikke selv er vandrende arbejdstagere i traktatens artikel 51's forstand. I Laumann-sagen anlagde Domstolen som naevnt en bred fortolkning af forordningens personelle anvendelsesomraade (27). Dette er i overensstemmelse med Domstolens holdning til forordningens forloeber, nemlig Raadets forordning (EOEF) nr. 3 af 25. september 1958 om social sikring for vandrende arbejdstagere (28). I Singer-sagen (29) fik Domstolen forelagt det spoergsmaal, om en bestemmelse i den forordning kunne fortolkes saaledes, at de efterladte efter en arbejdstager, som var blevet draebt ved en ulykke i en anden medlemsstat, havde krav paa ydelser til efterladte, selv om arbejdstageren ikke var en vandrende arbejdstager, og selv om den ulykke, han havde vaeret udsat for, ikke var indtruffet under eller i anledning af arbejdet. Det er instruktivt at citere et fuldt afsnit fra dommen:
»Artikel 51 findes i kapitlet 'Arbejdskraften' under afsnit III ('Den frie bevaegelighed for personer, tjenesteydelser og kapital') i traktatens anden del ('Faellesskabets grundlag'); gennemfoerelsen af en saa fuldstaendig frihed som muligt for arbejdskraftens bevaegelighed, som altsaa udgoer en del af Faellesskabets 'grundlag', udgoer saaledes det yderste maal for artikel 51 og er derfor bestemmende for, hvordan Raadet skal udoeve de befoejelser, det har i medfoer af denne artikel; det ville vaere i strid hermed at begraense begrebet 'arbejdstager' til alene at omfatte vandrende arbejdstagere i streng forstand eller arbejdstagere, som skifter opholdssted i forbindelse med udoevelsen af deres beskaeftigelse; der er intet i artikel 51, der tvinger til saadanne sondringer, som i oevrigt vil kunne umuliggoere anvendelsen af de omhandlede regler« (30).
35 I Entr'aide Médicale-dommen formulerede Domstolen et kriterium for anvendelsen af forordning nr. 3, som med enkelte mindre aendringer stadig er afgoerende for forordningens personelle anvendelsesomraade: Forordningen »gaelder for enhver arbejdstager eller dermed ligestillet og for hans efterladte, der befinder sig i en af de situationer af international karakter, som forordningen omhandler« (31).
36 Under disse omstaendigheder er der ingen grund til at behandle Kommissionens argument om, at man uafhaengigt af fortolkningen af artikel 51 kan anvende forordningen paa en person i Kulzer's situation med hjemmel i artikel 235. Det er under alle omstaendigheder uklart, om dette argument kan anvendes i den foreliggende sag, idet artikel 235 foerst blev tilfoejet som hjemmel for forordningen, da dennes personelle anvendelsesomraade blev udvidet til at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende ved Raadets forordning nr. 1390/81 af 12. maj 1981 (32), og da det formodentlig ikke var hensigten med tilfoejelsen at paavirke allerede eksisterende aspekter af forordningen (33).
37 Som konklusion paa dette afsnit er det min opfattelse, at en person, der goer krav paa sociale sikringsydelser, principielt kan falde ind under forordningens personelle anvendelsesomraade, selv om han aldrig har boet eller arbejdet i andre medlemsstater end sin egen, saafremt de vaesentlige omstaendigheder i sagen ikke udelukkende har tilknytning til én medlemsstats omraade, som f.eks. naar et familiemedlem, for hvem der kraeves ydelser, bor i en anden medlemsstat.
B - Er en person i Kulzer's situation omfattet af forordningen i medfoer af forordningens artikel 2?
38 Kulzer er saaledes ikke automatisk forhindret i at kraeve familieydelser i Tyskland for et barn, som bor i en anden medlemsstat. Dette fritager ham dog ikke for at skulle godtgoere, at han falder ind under forordningens personelle anvendelsesomraade som defineret i forordningens artikel 2. Kulzer er pensioneret tjenestemand, og den nationale ret har udtrykkeligt spurgt, om han er en tjenestemand i forordningens artikel 2, stk. 3's forstand. Kommissionen har i sine indlaeg gjort sig umage for at bevise, at Kulzer er tjenestemand eller i medfoer af gaeldende lovgivning ligestillet hermed under henvisning til bestemmelserne i en raekke tyske tjenestemandslove. Jeg finder det hverken hensigtsmaessigt eller noedvendigt at behandle disse spoergsmaal i en praejudiciel sag. Den nationale ret har anfoert, at Kulzer havde status som tjenestemand, da han arbejdede som polititjenestemand. Hvis henvisningen til tjenestemaend i forordningens artikel 2, stk. 3, kan forstaas saaledes, at den, uden at det siges udtrykkeligt, ogsaa omfatter pensionerede tjenestemaend - hvilket jeg mener er tilfaeldet - er det uvaesentligt, om Kulzer ogsaa har den status efter tysk lovgivning.
39 For det foerste henvises der i tre af betragtningerne til forordningen specifikt til situationen for pensionister eller rentemodtagere og for pensions- eller renteansoegere, til tilkendelsen af ydelser ved alderdom og til beregningen af pensioner og renter. For det andet indeholder forordningens afsnit III, kapitel 3, reglerne for fastsaettelse af ydelser ved alderdom og doedsfald for saa vidt angaar personer, der har vaeret omfattet af to eller flere medlemsstaters lovgivning. I forordningens artikel 27-33 og artikel 77 fastsaettes forskellige rettigheder for pensionister og rentemodtagere med hensyn til ydelser ved sygdom og familieydelser. Endvidere fortolkede Domstolen i Pierik-sagen begrebet »arbejdstager«, saaledes som begrebet dengang blev anvendt i forordningens artikel 1, litra a), og artikel 22 (vedroerende ydelser til arbejdstagere i tilfaelde af sygdom), som enhver person, der er forsikret i henhold til en medlemsstats socialsikringslovgivning, uanset om han er erhvervsmaessigt beskaeftiget. Saaledes er »personer, som er berettiget til pension eller rente efter lovgivningen i én eller flere medlemsstater, selv om de ikke er erhvervsmaessigt beskaeftiget ... omfattet af forordningens bestemmelser om 'arbejdstagere' som foelge af deres tilknytning til en social sikringsordning, medmindre der er fastsat saerlige bestemmelser for deres vedkommende« (34).
40 Efter min mening er det klart, at pensionister principielt er omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade, forudsat at de opfylder de specifikke krav i artikel 2. Ligesom udtrykket »arbejdstagere ... som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i én eller flere medlemsstater« i artikel 2, stk. 1, klart omfatter pensionister, maa det samme gaelde henvisningen i artikel 2, stk. 3, til »tjenestemaend ... for saa vidt de paagaeldende er eller har vaeret omfattet af en medlemsstats lovgivning, paa hvilken denne forordning finder anvendelse«. Domstolen gjorde det klart i Van Poucke-dommen, at forordningens artikel 2, stk. 3, ikke skal fortolkes restriktivt. Det er nemlig en »generel bestemmelse«, saaledes at tjenestemaend er omfattet af forordningen i alle henseender, naar de er eller har vaeret omfattet af national lovgivning vedroerende blot én af de sociale sikringsgrene, som forordningen finder anvendelse paa, jf. artikel 4, stk. 1 (35). I Van Poucke-sagen var den almindelige lovpligtige syge- og invalideforsikringsordning for arbejdstagere i Belgien (daekning af udgifterne til laegehjaelp) (36) blevet udstrakt til at omfatte bl.a. de vaebnede styrker. Sagsoegeren, der var militaerlaege, var omfattet af forordningen, selv om han samtidig var omfattet af en saerlig forsikringsordning for tjenestemaend, paa hvilken artikel 4, stk. 4, ville have fundet anvendelse (37).
41 At tjenestemaend og hermed ligestillede personer i forskellig udstraekning i de forskellige medlemsstater kan vaere omfattet af saerlige ordninger for tjenestemaend, som ved forordningens artikel 4, stk. 4, er udelukket fra forordningens saglige anvendelsesomraade, aendrer ikke ved den konklusion, at artikel 2, stk. 3, er en almindelig bestemmelse vedroerende forordningens personelle anvendelsesomraade. Artikel 2, stk. 3, boer ikke fortolkes snaevrere end artikel 2, stk. 1. Udelukkelsen af saerlige tjenestemandsordninger i henhold til artikel 4, stk. 4, er ikke begrundet med tjenestemaends saerlige hverv og ansvar (hvilket f.eks. er begrundelsen for traktatens artikel 48, stk. 4), men skyldes blot en hensyntagen til saeregenhederne ved saadanne ordninger (38). Dette raesonnement gaelder ligeledes en pensioneret tjenestemand, der modtager en saerlig tjenestemandspension, og som ikke desto mindre er omfattet af en almindelig lovgivning vedroerende en eller flere socialsikringsrisici (39).
42 Foer jeg slutter dette afsnit, skal jeg kort naevne den mulighed, at Kulzer ogsaa kan vaere omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade, saafremt han betragtes som en efterladt efter sin afdoede forhenvaerende aegtefaelle. Ifoelge forordningens artikel 2, stk. 1, omfatter forordningen ogsaa efterladte efter arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, som har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som har vaeret statsborgere i en af disse stater. Det fremgaar af svaret fra Kulzer's advokat paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen, at fru Kulzer arbejdede i Tyskland og Frankrig mellem 1979 og sin doed i 1987. Hvis dette bekraeftes af den nationale ret, og hvis hun var forsikret paa en saadan maade, at hun var omfattet af forordningens artikel 1, litra a), vil Kulzer blive betragtet som hendes efterladte i forordningens forstand, saafremt han i overensstemmelse med artikel 1, litra g), er en »person, der i den lovgivning, hvorefter ydelserne tilkendes, betegnes eller anerkendes som efterladt«. I mangel af konkrete oplysninger om den tyske socialsikringslovgivnings definition af efterladte, navnlig om hvorvidt definitionen kan omfatte efterladte fraskilte aegtefaeller, maa jeg lade spoergsmaalet staa aabent, selv om jeg vil komme naermere ind paa spoergsmaalets mulige betydning i slutningen af naeste afsnit.
43 Jeg konkluderer, at saafremt en pensioneret tjenestemand er eller har vaeret omfattet af en medlemsstats lovgivning, hvorpaa denne forordning finder anvendelse, vedroerende blot én af de sociale sikringsgrene, der naevnes i artikel 4, stk. 1, er han omfattet af forordningens personelle anvendelsesomraade, selv om han modtager pension i henhold til en saerlig tjenestemandsordning.
C - Opfylder en person i Kulzer's situation betingelserne for at faa tilkendt familieydelser eller ydelser til boern, der forsoerges, i henhold til forordningen, saerlig forordningens afsnit III, kapitel 7 og 8?
44 Det naeste spoergsmaal, der skal undersoeges, er Kulzer's berettigelse til bestemte ydelser i henhold til forordningen - i dette tilfaelde familieydelser eller ydelser til boern, der forsoerges.
45 Kommissionen har gjort gaeldende, at Kulzer i medfoer af forordningens artikel 77 er berettiget til at modtage boernetilskud i henhold til BKGG. Kommissionens befuldmaegtigede anfoerte under retsmoedet som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen, at Kulzer's ydelsesberettigelse er upaavirket af forordningens artikel 4, stk. 4, idet BKGG-ordningen finder anvendelse paa alle, der har bopael i Tyskland. At Kulzer modtager en saerlig tjenestemandspension er irrelevant.
46 Kommissionen har dog set bort fra betingelsen i artikel 77, stk. 2, litra a), hvorefter en pensionist, som paaberaaber sig denne bestemmelse for at faa tilkendt ydelser, uanset i hvilken medlemsstat hans barn bor, skal have ret til pension eller rente efter lovgivningen i en medlemsstat. Ifoelge forordningens artikel 1, litra j), betyder »udtrykket 'lovgivning' i forhold til enhver medlemsstat love, administrative forskrifter, vedtaegtsmaessige bestemmelser og alle andre gennemfoerelsesregler vedroerende de i artikel 4, stk. 1 og 2, naevnte sociale sikringsgrene eller sikringsordninger«.
47 I Lohmann-dommen (40) blev udtrykket fortolket paa baggrund af gennemfoerelsen af forordningens artikel 77. Domstolen fastslog her, at det forhold, at artikel 1, litra j), kun henviser til artikel 4, stk. 1 og 2, ikke udelukker anvendelsen af artikel 4, stk. 4, idet det er overfloedigt ogsaa at angive forordningens materielle anvendelsesomraade negativt ved at gentage den udtrykkelige bestemmelse om, at saerlige ordninger for tjenestemaend og dermed ligestillede personer er undtaget fra forordningen (41). Domstolen fastslog derfor, at en »pension eller rente efter lovgivningen i én medlemsstat i artikel 77, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1408/71 ikke omfatter en pension eller rente, der ydes efter en saerlig ordning for tjenestemaend og dermed ligestillede personer« (42).
48 Denne fortolkning, som efter min opfattelse er rigtig, forhindrer faktisk Kulzer i at stoette ret paa forordningens artikel 77. Fortolkningen viser endvidere, at det ikke er uden grund, at man i den tyske udgave af artikel 77 benytter udtrykkene »Rentner« og »Rente«, som udelukker personer, der modtager tjenestemandspensioner (»Pensionaer(e)«) (43). Selv om denne sproglige sondring ikke findes paa alle sprog (44), klargoer sondringen i den tyske udgave den betingelse, der er fastsat i artikel 77, stk. 2, litra a), paa alle sprog, nemlig at retten til pensionen skal ydes i henhold til en medlemsstats »lovgivning«, saaledes som dette udtryk er defineret i forordningen.
49 Jeg vil nu se paa forordningens artikel 73, ifoelge hvilken Kulzer kan modtage et boernetilskud i henhold til BKGG for sin datter, der bor i Frankrig, saafremt han i denne artikels forstand kan betragtes som arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende.
50 Forordningens bilag I, afsnit I, afdeling C, litra a) (herefter, sammen med afsnit I, afdeling C, litra b), »bilaget«) indeholder imidlertid en restriktiv definition af »arbejdstager« i artikel 1, litra a), nr. ii)'s forstand, som finder anvendelse, naar det er en tysk institution, der er kompetent institution for tilkendelse af familieydelser i overensstemmelse med forordningens afsnit III, kapitel 7. Domstolen har for nylig i Merino García-sagen fastslaaet, at kun arbejdstagere, der er tvungent forsikret i overensstemmelse med de i bilaget fastsatte bestemmelser, har krav paa familieydelser i Tyskland i medfoer af naevnte kapitel 7 (45). Hvis en arbejdstager kunne paaberaabe sig en af de andre definitioner af udtrykket »arbejdstager« i artikel 1, litra a), med henblik paa at opnaa familieydelser i Tyskland, ville denne bestemmelse i bilaget miste sin effektive virkning (46). Den nationale ret har i sin forelaeggelseskendelse bemaerket, at Kulzer ikke opfylder de i bilaget fastsatte betingelser (47).
51 Den nationale ret har rejst det spoergsmaal, om Kulzer kan slippe uden om bilagets restriktive bestemmelser ved at paaberaabe sig sin status som tjenestemand i henhold til forordningens artikel 2, stk. 3. Det er rigtigt, at tjenestemaend ved artikel 2, stk. 3, bliver omfattet af forordningens almindelige personelle anvendelsesomraade som tjenestemaend og ikke som arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende. Disse er omfattet af artikel 2, stk. 1, som igen implicit viser tilbage til definitionen i artikel 1, litra a), og saaledes - kan man sige - til bilaget, naar det er afsnit III, kapitel 7, der er tale om. Man kunne derfor ifoelge den nationale ret haevde, at tjenestemaend er undtaget fra bilagets begraensninger og paa normal vis er omfattet af bl.a. forordningens artikel 73.
52 Der er dog en raekke forhold, som efter min opfattelse fuldstaendig underminerer dette argument. Jeg skal for det foerste bemaerke, at tjenestemaend som saadanne ikke er naevnt i forordningens grundlaeggende bestemmelser som f.eks. artikel 73. Det fremgaar af Domstolens dom i Van Poucke-sagen, at beskaeftigelse, der udoeves som tjenestemand af en person omfattet af forordningens anvendelsesomraade, er loennet beskaeftigelse som omhandlet i forordningen (48). Dette kan udledes af tjenestemaends placering i traktatbestemmelserne, hvor de behandles som arbejdstagere med henblik paa undtagelsen i artikel 48, stk. 4, og af, at tjenestemaend opfylder de objektive kriterier, som karakteriserer arbejdsforholdet, hvis vaesentlige traek er den omstaendighed, at en person praesterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (49). Saaledes har en tjenestemand rettigheder i henhold til artikel 73, fordi han behandles som en arbejdstager. For at blive ligestillet med en arbejdstager skal tjenestemanden dog opfylde de kriterier, der er fastsat i bilagets definition af en arbejdstager bl.a. med henblik paa gennemfoerelsen af artikel 73.
53 For det andet faar bilaget ikke retsvirkninger via artikel 2, stk. 1, paa en maade, der skaber en modsaetning mellem artikel 2, stk. 1, og artikel 2, stk. 3. Bilaget er direkte knyttet til bestemmelserne i forordningens afsnit III, kapitel 7, som f.eks. artikel 73, og fraviger den normale definition af de to udtryk arbejdstager og selvstaendig erhvervsdrivende, der anvendes i artikel 2. En arbejdstager, som ikke opfylder bilagets betingelser, kan saaledes stadig vaere arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende i medfoer af artikel 1, litra a), nr. i) eller ii), foerste led, i artikel 2, stk. 1's forstand og saaledes generelt vaere en person, der er omfattet af forordningen. Det er kun, saafremt han ansoeger om familieydelser i henhold til artikel 73 eller de til denne knyttede bestemmelser, at han maa erkende, at han ikke opfylder kapitlets specifikke krav, saaledes som disse er fastsat i bilaget.
54 For det tredje byggede Domstolens afgoerelser i Stoeber og Piosa Pereira-sagen og Merino García-sagen ikke paa bilaget og artikel 1, litra a), loesrevet fra artikel 73. I Stoeber og Piosa Pereira-dommen fastslog Domstolen, at »saafremt den kompetente institution for udbetaling af familieydelser er en tysk institution, [skal begrebet selvstaendig erhvervsdrivende i artikel 73 i forordning nr. 1408/71] fortolkes paa den maade, at det kun omfatter personer, som opfylder de specifikke betingelser i artikel 1, litra a), nr. ii), andet led, og i bilag I, afsnit I, afdeling C, litra b)« (50).
55 Heraf foelger, at Kulzer ikke kan goere krav paa familieydelser for sin datter i henhold til forordningens artikel 73 ved at paaberaabe sig sin eventuelle status som tjenestemand, der er omfattet af forordningen (51). Jeg vil dog gerne vende tilbage til muligheden af, at Kulzer kan paaberaabe sig sin, ganske vist endnu hypotetiske, status som efterladt efter sin afdoede fraskilte aegtefaelle som grundlag for et krav i henhold til forordningens afsnit III, kapitel 7.
56 Domstolen bemaerkede i Hoever og Zachow-sagen, at »naar en ydelse som boernepasningsydelsen [som ikke er det samme som boernetilskuddet (Kindergeld)] har til formaal at udligne familiens forsoergerbyrder, er foraeldrenes valg med hensyn til, hvem der skal vaere ydelsesmodtager, uden betydning« (52). Domstolen konkluderede, at »aegtefaellen til en arbejdstager, der er omfattet af lovgivningen i en medlemsstat [og - naar der er tale om Tyskland - opfylder betingelserne i bilaget], og som bor i en anden medlemsstat sammen med sin familie, i medfoer af forordning nr. 1408/71's artikel 73 har krav paa en ydelse som boernepasningsydelsen i beskaeftigelsesmedlemsstaten« (53).
57 Da familiemedlemmer og efterladte paa lige fod er omfattet af forordningens anvendelsesomraade i medfoer af artikel 2, stk. 1, maa de samme argumenter gaelde for et krav paa boernetilskud fra den efterladte aegtefaelle til en person, som opfyldte betingelserne i artikel 73 eller i en af de oevrige bestemmelser i forordningens afsnit III, kapitel 7. Kulzer ville i saa fald vaere omfattet, hvis det godtgoeres, at hans afdoede forhenvaerende aegtefaelle var en saadan arbejdstager og var underkastet Tysklands socialsikringslovgivning, da hun doede. Hendes beskaeftigelsesforhold er stadig behaeftet med usikkerhed og skal undersoeges af den nationale ret. Kan hun ikke anses for at have vaeret arbejdstager i Frankrig i forordningens artikel 1, litra a)'s forstand, men havde hun tidligere vaeret arbejdstager i Tyskland, var hun ifoelge forordningens artikel 13, stk. 2, litra a), som fortolket af Domstolen i Ten Holder-sagen (54), underkastet tysk lovgivning indtil sin doed (55). Antages det, at hun ved sin doed opfyldte bilagets betingelser, kan Kulzer, hvis han har status af efterladt i forhold til hende, kraeve boernetilskud for Stefanie i medfoer af artikel 73. Jeg er ikke i stand til at drage nogen konklusioner med hensyn til ydelsesberettigelse paa dette hypotetiske grundlag, men haaber, at disse overvejelser kan tjene som et svar - der ganske vist hviler paa en raekke antagelser - paa den nationale rets spoergsmaal om betydningen af Stefanie's afdoede mors tidligere beskaeftigelse.
D - Kan en person i Kulzer's situation paaberaabe sig rettigheder i henhold til andre faellesskabsbestemmelser, herunder traktatens bestemmelser?
58 Kommissionen har gjort gaeldende, at bilaget boer betragtes som ugyldigt i lyset af traktatens bestemmelser, for saa vidt som det udelukker en person i Kulzer's situation fra forordningens artikel 73's anvendelsesomraade. Men Domstolen paapegede i Merino García-dommen, at forordningens artikel 73 ikke selv hjemler en ret til familieydelser, som tildeles paa grundlag af de relevante nationale bestemmelser, som f.eks. BKGG (56). Domstolen fortsatte saaledes:
»I oevrigt bemaerkes, at i de tilfaelde, der ikke er omfattet af bilaget, har dette ikke den virkning at udelukke enhver ret til familieydelser for faellesskabsborgere, der arbejder i Tyskland, og hvis boern bor i en anden medlemsstat. Det forhold, at sagsoegeren i hovedsagen har mistet sin ret til familieydelser ... er derfor ... en foelge af anvendelsen af bestemmelserne i BKGG og foelger ikke af bilaget til forordningen« (57).
59 Domstolen fastslog herefter, at gennemgangen af dette punkt intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af bilaget (58). Med hensyn til eventuelle argumenter om gyldigheden af den begraensning af rettighederne for modtagere af saerlige tjenestemandspensioner, der er fastsat i forordningens artikel 77, skal jeg bemaerke, at Domstolen i Vougioukas-dommen (59) fastslog, at der eksisterer en stor lakune i faellesskabssamordningen af de sociale sikringsordninger, og at Raadet ved ikke at have truffet nogen samordningsforanstaltning paa omraadet siden udloebet af overgangsperioden for arbejdskraftens frie bevaegelighed ikke fuldstaendig har opfyldt den forpligtelse, som paahviler det i henhold til traktatens artikel 51 (60). Disse omstaendigheder paavirkede imidlertid ikke gyldigheden af forordningens artikel 4, stk. 4, for saa vidt som Raadet, i betragtning af dets vide skoen ved valget af de mest egnede foranstaltninger for at naa det i traktatens artikel 51 tilsigtede resultat, for at sikre samordningen af de saerlige ordninger for tjenestemaend og dermed ligestillede personer i hvert fald delvis kan fravige de fremgangsmaader, som paa nuvaerende tidspunkt fremgaar af forordningen (61).
60 I Merino García-sagen undersoegte Domstolen, om traktatens artikel 48, stk. 2, er til hinder for anvendelsen af national lovgivning, som under visse omstaendigheder (som vedroerer afholdelse af ferie uden loen under et vedvarende ansaettelsesforhold) foerer til, at en arbejdstager, hvis boern er bosiddende i en anden medlemsstat, naegtes boernetilskud, mens arbejdstagere, hvis boern har bopael i den paagaeldende stat, er berettiget til boernetilskud. Domstolen fandt, at bopaelskravet i BKGG's § 2, stk. 5, udgjorde skjult forskelsbehandling, for saa vidt som problemet med familiemedlemmer, som bor uden for den medlemsstat, der udbetaler ydelserne, foerst og fremmest opstaar for vandrende arbejdstagere, og at der i den paagaeldende sag ikke var oplysninger, der objektivt kunne begrunde denne forskelsbehandling. Bestemmelsens anvendelse var saaledes under de omstaendigheder, der var gaeldende i den paagaeldende sag, uforenelig med traktatens artikel 48, stk. 2 (62).
61 Den samme argumentation kan dog ikke anvendes i den foreliggende sag, da Kulzer ikke er og aldrig har vaeret vandrende arbejdstager. Han kan ej heller goere gaeldende, at han har vaeret udsat for forskelsbehandling som vandrende arbejdstager, selv om han i lighed med mange vandrende arbejdstagere forsoerger et barn i en anden medlemsstat, eller at anvendelsen af § 2, stk. 5, i BKGG afholder ham fra at goere brug af sin ret til fri bevaegelighed, da han herved sandsynligvis ville miste sin tilknytning til det tyske system, fra hvilket han kraever boernetilskud.
62 Tilbage staar den mulighed, at Kulzer paa grund af sin datters situation kan paaberaabe sig den ret, som alle unionsborgere har »til at faerdes og opholde sig frit paa medlemsstaternes omraade«, jf. traktatens artikel 8 A, for derved at anfaegte bopaelskravet i BKGG's § 2, stk. 5. Dette er et nyt og vidtraekkende spoergsmaal, hvis besvarelse indebaerer overvejelser om, hvorvidt traktatens artikel 8 A indeholder et umiddelbart gaeldende forbud mod nationale regler, som - ogsaa blot indirekte - begraenser eller vanskeliggoer udoevelsen af de i bestemmelsen fastsatte friheder (63). Ved behandlingen af disse spoergsmaal maatte der tages hensyn til bl.a. de eksisterende direktiver om opholdsrettigheder for EF-borgere, ligesom det maatte undersoeges, om direktivernes betingelser for udoevelsen af disse rettigheder fortsat er relevante og anvendelige (64). Under de foreliggende omstaendigheder er spoergsmaalet imidlertid rent hypotetisk, da Domstolen ikke raader over de noedvendige oplysninger. Den nationale ret har ikke oplyst, om Kulzer, hvis § 2, stk. 5, i BKGG ikke fandt anvendelse, i oevrigt ville have opfyldt kravene i BKGG med hensyn til Stefanie den 1. november 1993, hvor traktaten om Den Europaeiske Union traadte i kraft, eller senere. Paa det tidspunkt var Stefanie allerede over 18 aar, saaledes at hendes far kun ville have vaeret berettiget til at modtage boernetilskud, saafremt hun var arbejdsloes eller under videreuddannelse. Paa grund af den samme mangel paa oplysninger kan Domstolen ikke afgoere, om hun er omfattet af direktiverne om opholdsret, hvilket kan have betydning for enhver afgoerelse om virkningen af artikel 8 A. Da der ikke foreligger noget spoergsmaal fra den nationale ret, da dette punkt ikke er blevet behandlet i indlaeggene for Domstolen, og da der ikke foreligger de faktiske oplysninger, der er noedvendige for at fastslaa, om og paa hvilke forhold traktatens artikel 8 A i givet fald finder anvendelse, mener jeg ikke, at det vil vaere rigtigt at tage stilling til dette punkt.
V - Forslag til afgoerelse
63 Paa baggrund af det ovenfor anfoerte foreslaar jeg Domstolen at besvare de af Bundessozialgericht forelagte spoergsmaal saaledes:
1) En person, der goer krav paa sociale sikringsydelser, kan i princippet vaere omfattet af det personelle anvendelsesomraade for Raadets forordning (EOEF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, som aendret og ajourfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 og yderligere aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3427/89 af 30. oktober 1989, selv om han aldrig har boet eller arbejdet i en anden medlemsstat end sin egen, naar alle de relevante sagsomstaendigheder ikke udelukkende har tilknytning til den sidstnaevnte medlemsstats omraade, som f.eks. naar et familiemedlem, for hvem der goeres krav paa ydelser, bor i en anden medlemsstat.
2) Naar en pensioneret tjenestemand er eller har vaeret underkastet lovgivningen i en medlemsstat, paa hvilken forordning nr. 1408/71 finder anvendelse, for saa vidt angaar en eller flere af de i artikel 4, stk. 1, omhandlede sociale sikringsgrene, er han en person, der er omfattet af forordningen, selv om han modtager en pension i henhold til en saerlig tjenestemandsordning.
3) En pensioneret tjenestemand, der er omfattet af forordning nr. 1408/71 i medfoer af artikel 2, stk. 3, er ikke berettiget til at modtage familieydelser for familiemedlemmer, som bor i en anden medlemsstat, naar han ikke opfylder kravene i bilag I, afsnit I, afdeling C, litra a).
4) Gennemgangen har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af bilag I, afsnit I, afdeling C, litra a), til forordning nr. 1408/71.
(1) - EFT L 230, s. 6.
(2) - EFT L 331, s. 1.
(3) - Ifoelge artikel 3 i forordning nr. 3427/89 fik den deri fastsatte aendring af forordningens artikel 73 virkning fra den 15.1.1986. Bundessozialgericht har i forelaeggelseskendelsen anfoert, at det derfor er den saaledes aendrede udgave af forordningen, der finder anvendelse paa omstaendighederne i den foreliggende sag. Den ved forordning nr. 3427/89 gennemfoerte aendring af forordningens artikel 76 fandt dog foerst anvendelse fra den 1.5.1990.
(4) - BGBl. I, s. 265.
(5) - Fra 1996 modtager personer med bopael i Tyskland normalt dette boernetilskud i form af en nedsaettelse af skatterne i medfoer af Einkommensteuergesetz (herefter »EStG«: lov om indkomstskat), som aendret ved Jahressteuergesetz 1996 af 11.10.1995 (BGBl. I, s. 1250). De personer, som ikke er omfattet af EStG, er fortsat ydelsesberettigede efter § 1, stk. 1, nr. 1, og stk. 2, nr. 5, i BKGG. Udtrykket »boernetilskud« vil dog blive benyttet i dette forslag til afgoerelse.
(6) - § 32 i EStG, og § 2, stk. 2 og 3, i BKGG.
(7) - Den nationale ret naevner dom af 17.12.1987, sag 147/87, Zaoui, Sml. s. 5511, praemis 15, af 27.10.1982, forenede sager 35/82 og 36/82, Morson og Jhanjan, Sml. s. 3723; af 16.12.1992, sag C-206/91, Koua Poirrez, Sml. I, s. 6685, og af 22.9.1992, sag C-153/91, Petit, Sml. I, s. 4973.
(8) - Dom af 4.7.1990, sag C-117/89, Sml. I, s. 2781.
(9) - Dom af 31.5.1979, sag 182/78, Pierik, Sml. s. 1977.
(10) - Desvaerre er betragtningerne ikke gengivet i den konsoliderede udgave af forordningen fra 1983.
(11) - Dom af 16.3.1978, sag 115/77, Sml. s. 805.
(12) - Dom af 3.5.1990, sag C-2/89, Kits van Heijningen, Sml. I, s. 1755.
(13) - Kracht-dommen, a.st., note 8.
(14) - Dom af 16.3.1978, sag 117/77, Pierik, Sml. s. 825.
(15) - Petit-dommen, a.st., note 7.
(16) - Dom af 30.1.1997, forenede sager C-4/95 og C-5/95, Sml. I, s. 511, punkt 51 i forslaget til afgoerelse.
(17) - Forordningens artikel 73 findes i afsnit III, kapitel 7, mens artikel 77 findes i samme afsnits kapitel 8.
(18) - Morson og Jhanjan-dommen, a.st., note 7, praemis 16, Zaoui-dommen, a.st., note 7, praemis 15, Koua Poirrez-dommen, a.st, note 7, praemis 11, og Petit-dommen, a.st., note 7, praemis 8. Disse udtalelser vedroerte i visse tilfaelde bestemmelserne i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15.10.1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet, EFT 1968 II, s. 467, og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1251/70 af 29.6.1970 om arbejdstagerens ret til at blive boende paa en medlemsstats omraade efter at have haft beskaeftigelse dér, EFT 1970 II, s. 348, i tillaeg til, eller i stedet for, forordningens bestemmelser. I den foreliggende sag finder jeg det dog ikke noedvendigt at sondre mellem de to formuleringer.
(19) - Morson og Jhanjan-dommen, a.st., note 7, praemis 17, Zaoui-dommen, a.st., note 7, praemis 15 og 16, og Koua Poirrez-dommen, a.st., note 7, praemis 15.
(20) - Dette var Kommissionens og generaladvokat Reischl's holdning i Laumann-sagen, a.st., note 11. Se afsnittet om de faktiske omstaendigheder, s. 811, forslaget til afgoerelse, s. 820 og dommens praemis 4.
(21) - Se ud over de domme, der behandles nedenfor, dom af 27.9.1988, sag 313/86, Lenoir, Sml. s. 5391, vedroerende den ret til boernetilskud i henhold til forordningens artikel 77, der tilkommer en person, der efter at have arbejdet i sin egen medlemsstat og faaet tilkendt pension i henhold til denne medlemsstats lovgivning, ved pensioneringen flytter til en anden medlemsstat; Kits van Heijningen-dommen, som er citeret og sammenfattet ovenfor, a.st., note 12; dom af 10.10.1996, forenede sager C-245/94 og C-312/94, Hoever og Zachow, Sml. I, s. 4895, hvori det fastslaas, at forordningens artikel 73 finder anvendelse paa to tyske aegtepar, som bor i Nederlandene, og som, for saa vidt de arbejder, alene arbejder i Tyskland.
(22) - Praemis 5, tredje afsnit.
(23) - Generaladvokat Reischl's forslag til afgoerelse, s. 819; se ligeledes dommens praemis 4.
(24) - Praemis 5, fjerde afsnit.
(25) - Laumann-dommen, a.st., note 11, praemis 7, femte afsnit.
(26) - A.st., note 8.
(27) - I modsaetning til generaladvokat Reischl, jf. s. 820 i hans forslag til afgoerelse.
(28) - Org. ref. JO 1958 nr. 30, s. 561.
(29) - Dom af 9.12.1965, sag 44/65, Sml. 1965-1968, s. 137, org. ref.: Rec. s. 1191.
(30) - A.st., note 29, s. 139-140.
(31) - Dom af 12.11.1969, sag 27/69, Sml. 1969, s. 105, org. ref.: Rec. s. 405, praemis 4.
(32) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1390/81 af 12.5.1981 om udvidelse af forordning (EOEF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, til ogsaa at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer (EFT L 143, s. 1).
(33) - Se generaladvokat Léger's forslag til afgoerelse fremsat den 6.5.1997 i sag C-20/96, Snares, Sml. 1997 I, s. 6057, punkt 71.
(34) - Dom af 31.5.1979, a.st., note 9, praemis 4.
(35) - Dom af 24.3.1994, sag C-71/93, Sml. I, s. 1101, praemis 9, 13 og 14. Domstolen har saaledes implicit afvist det synspunkt, generaladvokat Capotorti gjorde sig til talsmand for i sit forslag til afgoerelse i forbindelse med dommen af 8.3.1979, sag 129/78, Lohmann, Sml. s. 853, paa s. 865, nemlig at forordningens artikel 2, stk. 3, »har karakter af en undtagelse«.
(36) - Ordninger eller lovgivninger beskrives nedenfor som »almindelige«, naar de finder anvendelse paa en personkategori, der er stoerre end kategorien af tjenestemaend eller pensionerede tjenestemaend, og naar de er i overensstemmelse med forordningens artikel 4, stk. 1 og 2. Udtrykket indebaerer hverken, at ordningen finder anvendelse paa befolkningen som helhed, eller at den paagaeldende ordning forsikrer mod alle socialsikringsrisici, som forordningen finder anvendelse paa. »Saerlige ordninger« henviser alene til saerlige ordninger for tjenestemaend og personer, der ligestilles med tjenestemaend i den betydning, der er forudsat i forordningens artikel 4, stk. 4 (og ikke til f.eks. de saerlige ordninger omhandlet i artikel 4, stk. 2).
(37) - Praemis 25.
(38) - Dom af 22.11.1995, sag C-443/93, Vougioukas, Sml. I, s. 4033, praemis 20.
(39) - Domstolens afgoerelse i Van Poucke-sagen, a.st., note 35, kan ogsaa siges at vaere en stiltiende afvisning af generaladvokat Capotorti's modsatte holdning i Lohmann-sagen, a.st., note 35, s. 866 i forslaget til afgoerelse.
(40) - A.st., note 35.
(41) - Praemis 3.
(42) - Praemis 6 og domskonklusionen. Denne fortolkning beskrev generaladvokat Lenz som indlysende i Olivieri-Coenen-sagen, dom af 17.10.1995, sag C-227/94, Sml. I, s. 3301, punkt 14 i forslaget til afgoerelse.
(43) - Den tyske udgave af forordningens artikel 77, stk. 2, litra a), lyder saaledes: »Der Rentner, der nach den Rechtsvorschriften nur eines Mitgliedstaats Rente bezieht, erhaelt die Leistungen nach den Rechtsvorschriften des fuer die Rente zustaendigen Staates«. Den franske udgave lyder saaledes: »[Les prestations sont accordées ...:] au titulaire d'une pension ou d'une rente due au titre de la législation d'un seul État membre, conformément à la législation de l'État membre compétent pour la pension ou la rente«.
(44) - F.eks. kan udtrykket »pension« paa engelsk anvendes i forbindelse med begge former for ydelser ved alderdom. Paa fransk kan udtrykket »rente(s)« ikke anvendes i forbindelse en tjenestemandspension, mens udtrykket »pension(s)« kan betegne baade en tjenestemandspension og en pension efter en mere generel ordning. Henvisningen i den franske udgave af artikel 77, stk. 2, litra a), til en »titulaire d'une pension ou d'une rente« anfaegter saaledes ikke og modsiger heller ikke betingelsen om, at retten til den paagaeldende ydelse skal bestaa »au titre de la législation d'un seul État membre«.
(45) - Dom af 12.6.1997, sag C-266/95, Sml. I, s. 3279, praemis 24.
(46) - Dommens praemis 25. Domstolen henviste til sin afgoerelse i Stoeber og Piosa Pereira-sagen, a.st., note 16, praemis 29 og 32, hvori Domstolen naaede til samme konklusion med hensyn til anvendelsen af bilag I, afsnit I, afdeling C, litra b), vedroerende selvstaendige erhvervsdrivende, der har en tilsvarende opbygning.
(47) - Den nationale ret har ogsaa bemaerket, at Kulzer under ingen omstaendigheder opfyldte betingelserne i artikel 1, litra a), nr. i) og ii). Jeg vil dog pointere, at jeg ikke deler det synspunkt, som oejensynligt anlaegges af den nationale ret, nemlig at BKGG er den eneste relevante nationale sociale sikringsforanstaltning, blot fordi det er den, som Kulzer paaberaaber sig. Der er ingen grund til at forfoelge spoergsmaalet her, da bilag I, afsnit I, afdeling C, litra a), har forrang ved anvendelsen af afsnit III, kapitel 7.
(48) - Jf. ovenfor, praemis 19, og domskonklusionen.
(49) - Praemis 17. Domstolen citerede de kriterier, der blev fastlagt i dom af 3.7.1986, sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, praemis 17.
(50) - Praemis 34, min fremhaevelse. Se ogsaa i samme retning praemis 26 og domskonklusionen i dommen i Merino García-sagen.
(51) - Under disse omstaendigheder behoever jeg ikke komme ind paa Kommissionens argumenter om den mulige anvendelse af enten den tidligere eller den aendrede udgave af forordningens artikel 76, selv om jeg finder dem rigtige.
(52) - A.st., note 21, praemis 37. Domstolen havde allerede i overensstemmelse med sin dom af 30.4.1996, sag C-308/93, Cabanis-Issarte, Sml. I, s. 2097, i praemis 33 fastslaaet, at den sondring mellem selvstaendige og afledte rettigheder, der for foerste gang blev naevnt i dom af 23.11.1976, sag 40/76, Kermaschek, Sml. s. 1669, principielt ikke finder anvendelse paa familieydelser.
(53) - Praemis 38 og domskonklusionen.
(54) - Dom af 12.6.1986, sag 302/84, Sml. s. 1821.
(55) - For at aendre den retstilstand, der fulgte af Ten Holder-dommen, blev artikel 13, stk. 2, litra f), indfoejet i forordningen ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2195/91 af 25.6.1991 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1408/71 og forordning (EOEF) nr. 574/72, EFT L 206, s. 2, med virkning fra den 29.7.1991. Artikel 13, stk. 2, litra f), paavirker saaledes ikke de lovregler, der var gaeldende i 1987, da Stefanie's mor doede. Situationen ville dog vaere en anden, saafremt hun kan anses for endeligt at have indstillet al erhvervsmaessig virksomhed ved flytningen til Frankrig. Se domme af 21.2.1991, sag C-140/88, Noij, Sml. I, s. 387, og sag C-245/88, Daalmeijer, Sml. I, s. 555.
(56) - A.st., note 45, praemis 29.
(57) - Praemis 30.
(58) - Praemis 31.
(59) - A.st., note 38.
(60) - Praemis 31 og 34. I praemis 33 henviste Domstolen til Kommissionens forslag til forordning om aendring af forordningen, der bl.a. skulle bringe saadanne ordninger ind under forordningens saglige anvendelsesomraade, EFT 1992 C 46, s. 1.
(61) - Praemis 35.
(62) - Praemis 33, 35 og 36. Angaaende den saerlige situation for vandrende arbejdstagere og deres familiemedlemmer citerede Domstolen sin dom af 15.1.1986, sag 41/84, Pinna, Sml. s. 1, praemis 24.
(63) - Dette er kernen i generaladvokat La Pergola's holdning, som kommer til udtryk i punkt 51 i hans forslag til afgoerelse i Stoeber og Piosa Pereira-sagen, a.st., note 16. Dette spoergsmaal adskiller sig fra det spoergsmaal, som generaladvokat La Pergola behandlede i sit forslag til afgoerelse af 1.7.1997 i sag C-85/96, Martinez Sala, hvor han konkluderede, at en unionsborger, som bor i en anden medlemsstat end sin egen, i medfoer af artikel 8 A befinder sig i en situation, der falder ind under traktatens anvendelsesomraade, og derfor har krav paa at vaere omfattet af det umiddelbart gaeldende forbud mod forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet, der er fastsat i artikel 6. Se ogsaa generaladvokat Legér's forslag til afgoerelse i Boukhalfa-sagen, dom af 30.4.1996, sag C-214/94, Sml. I, s. 2253, punkt 63 i forslaget til afgoerelse. Domstolen har hidtil ikke fortolket traktatens artikel 8 A.
(64) - Se med hensyn til personer, der ikke er omfattet af traktatens afsnit III, direktiv 90/365 af 28.6.1990 om opholdsret for loenmodtagere og selvstaendige, der er opfoert med erhvervsaktivitet, EFT L 180, s. 28; direktiv 90/364 af 28.6.1990 om opholdsret, EFT L 180, s. 26; og direktiv 93/96 af 29.10.1993 om opholdsret for studerende, EFT L 317, s. 59.