62000CC0445_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Van oudsher gaat het reizen over de Alpen met moeilijkheden gepaard. Het vervoer van personen en goederen over de Alpen vereist technische oplossingen en stelt economische, ecologische en, ten slotte, politieke problemen.
2. De Europese Unie wordt uiteraard met deze uitdaging geconfronteerd. Zij heeft parallel met de overeenkomsten die zij op dit gebied met de Zwitserse Bondsstaat heeft gesloten, reeds voor de toetreding van de Republiek Oostenrijk een overeenkomst(2) alsmede een administratieve regeling(3) met haar gesloten. Hierbij is een beschermingsregeling ingevoerd tegen de overlast van het verkeer over de Alpen, die nader is uitgewerkt in het ecopuntensysteem .
3. Het beginsel en de details zijn vastgelegd in Protocol nr. 9 betreffende vervoer over de weg en per spoor, alsmede gecombineerd vervoer in Oostenrijk (hierna: protocol) bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest(4), dat een overgangsregeling vaststelt. Deze schrijft een progressieve vermindering voor van de vervuiling via het ecopuntensysteem en bepaalt een maximum voor het aantal vrachtwagens dat tot het transitogoederenverkeer door de Alpen in Oostenrijk is toegelaten.
4. Een overschrijding van het aantal voertuigen in transito in de loop van 1999 heeft geleid tot de vaststelling van de door de Republiek Oostenrijk bestreden verordening (EG) nr. 2012/2000 van de Raad van 21 september 2000 houdende wijziging van bijlage 4 van Protocol nr. 9 van de Toetredingsakte van 1994 en van verordening (EG) nr. 3298/94 met betrekking tot het ecopuntensysteem voor in transito door Oostenrijk rijdende vrachtwagens (hierna: bestreden verordening)(5)
II – Het toepasselijke gemeenschapsrecht
5. Protocol nr. 9 bevat met name de volgende bepalingen.
A – Definities
6. Het protocol begint met enige definities.
Artikel 1
In dit protocol zijn de volgende definities van toepassing:
[...]
c) . transitovervoer door Oostenrijk : vervoer over Oostenrijks grondgebied van en naar een plaats buiten Oostenrijk;
[...]
e) . transitogoederenvervoer over de weg door Oostenrijk : transitovervoer door Oostenrijk met vrachtwagens, ongeacht of zij met of zonder lading rijden;
f) . gecombineerd vervoer : vervoer door vrachtwagens of ladingeenheden, dat gedeeltelijk plaatsvindt per spoor en waarbij het begin- of het eindtraject plaatsvindt over de weg, met dien verstande dat het transitovervoer over Oostenrijks grondgebied tijdens het begin- en het eindtraject in geen geval uitsluitend over de weg mag plaatsvinden;
g) . bilaterale rit : een internationale vervoersrit met een voertuig waarbij het begin- of eindpunt in Oostenrijk en het eind- of beginpunt respectievelijk in een andere lidstaat is gelegen, alsmede vervoersritten zonder lading in verband met voornoemde ritten.
B – Vervoer per spoor en gecombineerd vervoer
7. Bovendien schenkt het protocol bijzondere aandacht, of geeft het zelfs voorrang, aan de ontwikkeling van het vervoer per spoor en het gecombineerd vervoer. Te dien einde bepaalt het in artikel 3 met name, dat de Gemeenschap en de betrokken lidstaten maatregelen treffen, en deze ook nauw op elkaar afstemmen, voor de ontwikkeling en de bevordering van het vervoer per spoor en het gecombineerd vervoer voor het vervoer van goederen door de Alpen; in bijlage 2 somt het een aantal concrete infrastructuurmaatregelen op voor spoorwegvervoer en gecombineerd vervoer, die betrekking hebben op Oostenrijk, Duitsland, Italië en zelfs Nederland.
8. Artikel 6 van het protocol bepaalt dat de Gemeenschap en de betrokken lidstaten alles in het werk stellen om de in bijlage 3 van dit protocol bedoelde aanvullende spoorwegcapaciteit te ontwikkelen en te gebruiken; deze bijlage somt eveneens een aantal maatregelen op met betrekking tot de bijkomende capaciteit van de Oostenrijkse spoorwegen voor het transitogoederenvervoer door Oostenrijk (punt 1) en de mogelijke capaciteitsvergroting in zendingen of tonnen. Een deel van de capaciteit dient onmiddellijk beschikbaar te zijn, dat wil zeggen vanaf 1 januari 1995, een ander deel op korte termijn (vanaf eind 1995), weer een ander deel op middellange termijn (vanaf eind 1997), en de rest ten slotte op lange termijn, dat wil zeggen vanaf eind 2000 wat de Pyhrn-Schoberverbinding en vanaf eind 2010 wat de Brenner-route betreft.
9. Artikel 7 van het protocol dringt erop aan dat maatregelen worden getroffen ter bevordering van het vervoer per spoor en het gecombineerd vervoer en dat voorrang wordt gegeven aan de in het gemeenschapsrecht vervatte maatregelen betreffende vervoer per spoor en gecombineerd vervoer.
C – Vervoer over de weg
10. De voornaamste elementen van de speciale regeling voor het transitogoederenvervoer over de weg door Oostenrijk zijn vastgesteld in artikel 11, lid 2, van het protocol, dat luidt:
Tot 1 januari 1998 zijn de volgende bepalingen van toepassing:
a) De totale NOx-uitstoot van vrachtwagens in transito op Oostenrijks grondgebied wordt tussen 1 januari 1992 en 31 december 2003 met 60 % verlaagd volgens de tabel in bijlage 4.
b) De vermindering van de totale NOx-uitstoot van vrachtwagens wordt geadministreerd via een ecopuntensysteem. Volgens dit systeem moet elke vrachtwagen in transito op Oostenrijks grondgebied een aantal ecopunten hebben dat overeenstemt met het niveau van de NOx-uitstoot van dat type vrachtwagen [ingeschreven op grond van zijn Conformity of Production (COP)-niveau, afgeleid van de type-goedkeuring]. De toewijzing van de punten en de werking van het stelsel worden in bijlage 5 beschreven.
c) Indien het aantal transitoritten in een jaar het voor 1991 bepaalde referentieaantal met meer dan 8 % overschrijdt, treft de Commissie, volgens de procedure van artikel 16, passende maatregelen overeenkomstig bijlage 5, punt 3.(6)
d) [...]
e) De ecopunten worden door de Commissie verdeeld over de lidstaten overeenkomstig volgens lid 6 vast te stellen bepalingen.
11. Artikel 11, leden 4 tot en met 6, van het protocol bepaalt:
4. Vóór 1 januari 2001 maakt de Commissie, in samenwerking met het Europees Milieuagentschap, een wetenschappelijke studie over de mate waarin de in lid 2, sub a, bedoelde doelstelling betreffende de vermindering van de vervuiling is verwezenlijkt. Indien de Commissie tot de conclusie komt dat deze doelstelling op permanente grondslag is verwezenlijkt, treedt lid 2 op 1 januari 2001 buiten werking. Indien de Commissie tot de conclusie komt dat dit niet het geval is, kan de Raad, overeenkomstig artikel 75 EG-Verdrag, in een communautair kader, maatregelen treffen met het oog op een gelijkwaardige bescherming van het milieu, inzonderheid een vermindering van de vervuiling met 60 %. Indien de Raad deze maatregelen niet aanneemt, wordt de overgangsperiode automatisch verlengd met een laatste tijdvak van drie jaar, tijdens welk tijdvak het bepaalde in lid 2 van toepassing is.
5. Aan het einde van de overgangsperiode wordt het acquis communautaire volledig toegepast.
6. De Commissie neemt overeenkomstig de procedure van artikel 16 gedetailleerde maatregelen betreffende de procedures inzake het ecopuntensysteem, de verdeling van de ecopunten en de technische kwesties betreffende de toepassing van dit artikel. Deze maatregelen treden in werking op de datum van toetreding van Oostenrijk.
[...]
12. Artikel 16 van het protocol bepaalt dat om bovengenoemde maatregelen te nemen de Commissie wordt bijgestaan door een comité. Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van dit comité, of bij gebreke van een advies, doet de Commissie onverwijld een voorstel aan de Raad betreffende de te nemen maatregelen. De Raad besluit met meerderheid van stemmen.
13. Punt 3 van bijlage 5 van het protocol luidt:
Indien artikel 11, lid 2, sub c, van toepassing is, wordt het aantal ecopunten als volgt vastgesteld:
Op basis van de kwartaalwaarden van het lopende jaar, berekend overeenkomstig punt 2 hierboven, wordt een extrapolatie gemaakt om het gemiddelde NOx-niveau van vrachtwagens voor het volgende jaar te ramen. Deze geraamde waarde levert bij vermenigvuldiging met 0,0658 en met het aantal ecopunten voor 1991 als bedoeld in bijlage 4, het aantal ecopunten voor het betrokken jaar
op.(7)
14. Aangezien het aantal transitoritten door Oostenrijk in 1991 1 490 900 bedroeg, ligt de in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol bedoelde drempel op 1 610 172 transitoritten.
15. De Commissie heeft krachtens artikel 11, lid 6, van het protocol verordening (EG) nr. 3298/94 van 21 december 1994 tot vaststelling van gedetailleerde maatregelen met betrekking tot het ecopuntensysteem voor in transito door Oostenrijk rijdende vrachtwagens en de toepassing van artikel 11 van het protocol nr. 9 bij de Akte van toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden(8) vastgesteld.
Om rekening te houden met de transitoritten van in Finland en Zweden geregistreerde vrachtwagens, wijzigt deze verordening op grond van een uitdrukkelijke machtiging in bijlage 4 van het protocol deze bijlage en stelt zij het aantal ecopunten als volgt vast:
>lt>1
16. Verordening nr. 3298/94 stelt ook, in bijlage D, de sleutel voor de verdeling van de ecopunten onder de lidstaten vast.
III – Ontstaansgeschiedenis en inhoud van de bestreden verordening
17. Volgens de door de Republiek Oostenrijk verstrekte gegevens blijkt uit de ecopuntstatistieken dat het aantal ritten in 1999 1 706 436 bedroeg, zodat het aantal van 1991 met 14,57 % werd overschreden.
18. Op 20 mei 2000 diende de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 16 van het protocol bij het in dit artikel genoemde comité (hierna: ecopuntencomité) een voorstel voor een verordening van de Commissie in. Zij stelde dat het aantal ecopunten voor 2000 volgens de berekeningsmethode van bijlage 5, punt 3, van het protocol met ongeveer 20 % (dat wil zeggen met 2 184 552 ecopunten) moest worden verlaagd.
19. Volgens de Commissie zou deze verlaging tot gevolg hebben, dat in de loop van het laatste kwartaal van 2000 bijna geen ecopunten meer beschikbaar zouden zijn zodat alle transitoverkeer van vrachtwagens door Oostenrijk verboden zou zijn. Daar de toepasselijke bepalingen van het protocol volgens de Commissie met inachtneming van de fundamentele vrijheden moesten worden uitgelegd, stelde zij voor, de verlaging van het aantal ecopunten te spreiden over de jaren 2000 tot en met 2003, de laatste vier jaren waarin de overgangsregeling van toepassing is. In 2000, 2001 en 2002 zou het aantal ecopunten telkens met 30 % van dat bedrag worden verlaagd en in 2003 met de resterende 10 %.
20. Van oordeel dat het protocol geen enkel richtsnoer gaf voor de verdeling van de verlaging van de ecopunten onder de lidstaten, stelde de Commissie ook voor, de last van de verlaging te leggen op de lidstaten waarvan de vervoerders hadden bijgedragen tot de overschrijding van de in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol bedoelde drempel in 1999.
21. Daar in het ecopuntencomité geen gekwalificeerde meerderheid kon worden bereikt voor het voorstel van de Commissie, diende zij op 21 juni 2000 bij de Raad een identiek voorstel voor een verordening van de Raad in.
22. Op 21 september 2000 diende het Franse voorzitterschap bij de Raad een compromisvoorstel in, waarin, met behoud van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie tot spreiding van de verlaging van de ecopunten tot 2003, werd voorzien in een nieuwe berekeningsmethode die zou leiden tot een verlaging met 1 009 501 ecopunten. Daarop wijzigde de Commissie haar oorspronkelijke voorstel in de zin van het Franse compromisvoorstel, waardoor de Raad het gewijzigde voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid kon goedkeuren. De Republiek Oostenrijk stemde tegen.
23. Aldus is de bestreden verordening vastgesteld.
24. Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
Bijlage 4 van protocol nr. 9 bij de Akte van toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden wordt als volgt gewijzigd:
>lt>2
25. Artikel 2, punt 1, van de verordening bepaalt:
Verordening (EG) nr. 3298/94 wordt als volgt gewijzigd:
1) artikel 6, lid 2, tweede alinea, wordt als volgt gewijzigd:
.In het in artikel 11, lid 2, sub c, van protocol nr. 9 bedoelde geval wordt het aantal ecopunten verlaagd. De verlaging wordt berekend volgens de methode van punt 3 van bijlage 5 van het protocol. De aldus berekende verlaging van het aantal ecopunten wordt over een aantal jaren gespreid .(9)
[...]
26. Ten slotte wijzigt artikel 2, punt 4, van de bestreden verordening bijlage D bij verordening nr. 3298/94 om de ecopunten te herverdelen onder de lidstaten.
IV – Conclusies van partijen en door de Republiek Oostenrijk aangevoerde middelen
27. De Republiek Oostenrijk concludeert dat het het Hof behage:
– - primair, de bestreden verordening nietig te verklaren;
– - subsidiair, de artikelen 1 en 2, punten 1 en 4, van de bestreden verordening nietig te verklaren;
– - de Raad te verwijzen in de kosten.
28. De Raad concludeert dat het het Hof behage:
– - de jegens de Commissie, die door verzoekster niet in het geding was geroepen, geformuleerde grieven niet-ontvankelijk te verklaren;
– - het beroep ongegrond te verklaren;
– - subsidiair, voor het geval dat het Hof het beroep zou toewijzen en de bestreden verordening nietig zou verklaren, de handhaving van de rechtsgevolgen ervan te gelasten;
– - verzoekster te verwijzen in de kosten.
29. Bij beschikking van de president van het Hof van 26 januari 2001 zijn de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad. Bij een andere beschikking, van 30 april 2001, is de Republiek Italië eveneens toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
30. Bij afzonderlijke akte, neergelegd op 4 december 2000 ter griffie van het Hof, heeft de Republiek Oostenrijk krachtens de artikelen 242 EG en 243 EG verzocht om opschorting van de toepassing van de bestreden verordening alsook om voorlopige maatregelen.
31. Bij beschikking van 23 februari 2001(10) heeft de president van het Hof de opschorting gelast van de uitvoering van artikel 2, punt 1, van de bestreden verordening tot aan de uitspraak van het arrest in de hoofdzaak, het verzoek voor het overige afgewezen en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
32. De Republiek Oostenrijk voert tot staving van haar beroep zes middelen aan.
Primair:
1. schending van wezenlijke vormvoorschriften bij de vaststelling van de bestreden verordening.
Subsidiair:
2. schending van het EG-Verdrag of van het protocol omdat het voorstel van de Commissie werd gewijzigd nadat het bij de Raad was ingediend;
3. ontoereikende motivering;
4. schending van het EG-Verdrag of van het protocol door de bestreden verordening;
5. schending van de wettelijke bepalingen en ontoereikende motivering bij de toepassing van de berekeningsmethode bedoeld in bijlage 5, punt 3, van het protocol;
6. ontbreken van een rechtsgrondslag.
V – De ontvankelijkheid van de grieven jegens de Commissie
33. De Raad werpt een exceptie van onwettigheid op tegen de grieven inzake de handelwijze van de Commissie, omdat de Commissie door Oostenrijk niet in het geding is geroepen en omdat het door het Hof in de onderhavige zaak te wijzen arrest niet kan worden tegengeworpen aan een instelling die geen partij is in het geding. Ter ondersteuning van de exceptie van niet-ontvankelijkheid beroept de Raad zich op punt 33 van de beschikking van het Gerecht van 1 december 1994(11), volgens hetwelk de rechter in kort geding geen bevelen kan geven aan particulieren die geen partij zijn in het geding.
34. Laat ik terstond de nadruk erop leggen, dat de situatie in casu geheel verschillend is aangezien in de onderhavige procedure geen bevel wordt gevorderd tegen de Commissie. Overigens is de Commissie interveniënte in het onderhavige geding.
35. Wat dit punt betreft volstaat in ieder geval de opmerking, dat verzoekster ter ondersteuning van haar vordering tot nietigverklaring van de bestreden verordening in haar grieven alle elementen naar voren kan brengen die bepalend zijn voor het besluitvormingsproces, waarvan het Commissievoorstel integraal deel uit maakt.
36. Ik stel derhalve voor de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid af te wijzen.
VI – Eerste en tweede middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften bij de vaststelling van de bestreden verordening en, subsidiair, schending van het Verdrag of van het protocol omdat het voorstel van de Commissie werd gewijzigd nadat het bij de Raad was ingediend
37. Ik onderzoek deze twee middelen gezamenlijk omdat zij nauw met elkaar zijn verbonden.
38. Artikel 16 van het protocol bepaalt:
1. De Commissie wordt bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.
2. Indien wordt verwezen naar de procedure van dit artikel, dient de vertegenwoordiger van de Commissie een ontwerp in van de te nemen maatregelen. Het comité brengt over deze maatregelen advies uit binnen een termijn die de voorzitter kan bepalen naar gelang van de urgentie van het vraagstuk. Het comité spreekt zich uit met de meerderheid bedoeld in artikel 148, lid 2, van het EG-Verdrag in de gevallen waarin de Raad moet besluiten op voorstel van de Commissie. De stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het comité worden gewogen op de wijze als vermeld in dat artikel. De voorzitter neemt niet deel aan de stemming.
3. De Commissie stelt de beoogde maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité.
Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van het comité of bij gebreke van een advies, doet de Commissie onverwijld een voorstel aan de Raad betreffende de te nemen maatregelen. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
4. Indien na verloop van een termijn van drie maanden te rekenen vanaf de datum van indiening van het voorstel bij de Raad, deze geen maatregelen heeft vastgesteld, stelt de Commissie de voorgestelde maatregelen vast.
A – Argumenten van partijen
39. Met haar eerste middel stelt de Oostenrijkse regering schending van wezenlijke vormvoorschriften bij de vaststelling van de bestreden verordening. In het bijzonder is de beslissing van de Commissie om haar aanvankelijke voorstel voor een verordening in de zin van het door het voorzitterschap van de Raad voorgestelde compromis te wijzigen, niet door het college genomen. Bovendien is volgens deze regering een machtiging van het bevoegde lid van de Commissie om in voorkomend geval een voorstel van de Commissie te wijzigen en een nieuwe tekst tot de hare te maken die de goedkeuring wegdraagt van een gekwalificeerde meerderheid binnen de Raad, in strijd met het reglement van orde van de Commissie, dat machtigingen beperkt tot duidelijk omschreven maatregelen van beheer en bestuur.
40. De Raad
en de Duitse regering stellen dat de Oostenrijkse regering zich louter baseert op een vermoeden van afwezigheid van een geldige machtiging. De Commissie wijst erop dat het bevoegde lid van de Commissie heeft geanticipeerd op het verloop van de onderhandelingen in de Raad en zich heeft laten machtigen om het voorstel te wijzigen voor het geval dat een compromistekst de steun zou verkrijgen van een gekwalificeerde meerderheid in de Raad. De Duitse regering en de Italiaanse regering zijn bovendien van mening, dat de door de Commissie verleende machtiging gerechtvaardigd was door het feit dat de Oostenrijkse autoriteiten haar pas laat de nodige statistische gegevens hadden doen toekomen.
41. Met haar tweede middel betoogt de Oostenrijkse regering dat de Commissie in het kader van de procedure van artikel 16 van het protocol niet bevoegd was, achteraf wezenlijke wijzigingen aan te brengen in het voorstel dat zij bij de Raad had ingediend.
42. De Raad
en de interveniënten
zijn de mening toegedaan dat de Commissie te allen tijde overeenkomstig artikel 250, lid 2, EG haar voorstel kan wijzigen.
B – Beoordeling
43. Ik onderzoek eerst het tweede middel.
44. Artikel 250 EG bepaalt:
1. Wanneer op grond van dit Verdrag een besluit van de Raad wordt genomen op voorstel van de Commissie, kan de Raad een besluit dat van dat voorstel afwijkt slechts met eenparigheid van stemmen nemen, onder voorbehoud van artikel 251, leden 4 en 5.
2. Zolang de Raad geen besluit heeft genomen kan de Commissie te allen tijde gedurende de procedures die tot aanneming van een communautair besluit leiden haar voorstel wijzigen.
45. De door de Republiek Oostenrijk opgeworpen vraag komt er in wezen op neer of de Commissie haar voorstel nog kan wijzigen, wanneer zij, bij gebreke van een gunstig advies van het comité, het voorstel eerst ongewijzigd heeft ingediend bij de Raad, terwijl zij wellicht een gekwalificeerde meerderheid in dit comité had gevonden indien zij het gewijzigde voorstel bij dit comité had ingediend.
46. Het antwoord op deze vraag is bevestigend. Het Hof heeft immers reeds in het kader van een zogenoemde reglementeringscomité-procedure geoordeeld, dat de Commissie over een bepaalde beoordelingsmarge beschikt om het aan de Raa d voorgelegde voorstel van te nemen maatregelen te wijzigen(12) .
47. Dit is a fortiori het geval in de onderhavige zaak, waar de Commissie een voorstel bij de Raad heeft ingediend dat identiek was met het voorstel dat zij aan het reglementeringscomité had voorgelegd en dat zij pas in de loop van de besprekingen in de Raad heeft gewijzigd.
48. Wij bevinden ons derhalve binnen de werkingssfeer van artikel 250, lid 2, dat de Commissie alle vrijheid biedt het voorstel te wijzigen dat zij bij de Raad heeft ingediend.
49. Blijft over de vraag van de Republiek Oostenrijk of de beslissing van de Commissie om haar voorstel te wijzigen door het college had moeten worden genomen.
50. Volgens artikel 13 van de ten tijde van de feiten geldende versie van haar reglement van orde kan de Commissie één of meer van haar leden opdragen de definitieve tekst [...] van een voorstel dat aan de andere instellingen moet worden voorgelegd en waarvan zij de hoofdinhoud tijdens haar beraadslagingen heeft vastgesteld, goed te keuren.
51. De desbetreffende wijziging had echter geen invloed op de hoofdinhoud van het voorstel. Immers, zoals de president van het Hof in de punten 78 en 80 van zijn eerder aangehaalde beschikking Oostenrijk/Raad heeft vastgesteld, betrof de wijziging van het voorstel voor een verordening hoofdzakelijk een weliswaar belangrijk, doch technisch aspect van de toepassing van de berekeningsmethode, waarover de standpunten van de lidstaten verschilden. Overigens werd volgens de Commissie, die op dit punt niet is tegengesproken, haar voorstel gewijzigd nadat verzoekster nadere uitleg had verstrekt over de wijze waarop de statistieken dienden te worden geïnterpreteerd, wat zij pas deed na de indiening van het aanvankelijke voorstel.
52. De Republiek Oostenrijk merkt verder op dat de commissaris voor vervoer werd gemachtigd op 20 september 2000, terwijl het compromisvoorstel van het voorzitterschap van de Raad pas officieel werd ingediend op 21 september 2002. Dat verandert mijn standpunt over deze grief van de Republiek Oostenrijk niet. De loyale samenwerking die tussen de instellingen dient te bestaan en de gegronde zorg om de werkzaamheden van de Raad te doen vorderen maken het daarentegen wenselijk, dat de Commissie vooraf officieus op de hoogte wordt gesteld van de compromisvoorstellen die het voorzitterschap van plan is aan de Raad voor te leggen, opdat het bevoegde Commissielid zich reeds vóór de vergadering van de Raad kan laten machtigen om een wijziging van het voorstel in die zin aan te kondigen, indien tijdens het debat tussen de ministers blijkt dat een gekwalificeerde meerderheid op basis van dit compromis kan worden verkregen. Het zou zelfs aanvaardbaar zijn dat de betrokken commissaris over een zekere bewegingsvrijheid beschikt voor het geval dat de compromistekst in de loop van de besprekingen wordt gewijzigd, mits geen afbreuk wordt gedaan aan de geest en de hoofdinhoud van het aanvankelijke voorstel van de Commissie.
53. Naar mijn mening zijn het eerste en tweede middel dus ongegrond.
VII – Derde middel (subsidiair): ontoereikende motivering
A – Argumenten van partijen
54. De Oostenrijkse regering stelt dat de bestreden verordening niet voldoet aan de motiveringsplicht met betrekking tot de berekening van de omvang van de verlaging van de ecopunten, de verdeling van de verlaging over de lidstaten, de spreiding van de verlaging over vier jaar alsmede de invoering van een algemene regel van spreiding van de verlaging van de ecopunten over verschillende jaren bij overschrijding van de bij artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol vastgelegde drempel.
55. De Raad en de interveniënten stellen dat volgens vaste rechtspraak in de door artikel 253 EG vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle feitelijk of juridisch relevante gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst, doch ook op de context van de handeling, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.(13)
56. De Duitse regering merkt in het bijzonder op, dat de tijdens de wetgevingsprocedure ingediende voorstellen en memoranda die de Republiek Oostenrijk heeft opgenomen in de bijlagen 4 en 5 bij haar verzoekschrift, deel uitmaken van deze context. Worden de bestreden verordening en deze voorbereidende documenten in hun onderlinge samenhang beschouwd, dan stelt de considerans van deze verordening zowel de Republiek Oostenrijk als de gemeenschapsrechter in staat alle beweegredenen te begrijpen die de wetgever ertoe hebben gebracht om deze verordening vast te stellen.
57. Zo wordt de algemene berekeningsmethode in de derde overweging van de considerans van de bestreden verordening verduidelijkt door een verwijzing naar de zeer gedetailleerde berekeningsmethode in bijlage 5, punt 3, van het protocol en bovenal wordt in de toelichting op het voorstel van de Commissie van 20 mei 2000 de exacte berekening weergegeven.
58. De Duitse regering wijst er ten slotte op, dat in de zevende overweging van de considerans van de bestreden verordening de achtergrond wordt beschreven van de verdeling van de ecopunten onder die lidstaten die het meest aan de overschrijding van de drempel hebben bijgedragen, en dat de Commissie in de toelichting op haar voorstel diep is ingegaan op de argumenten vóór of tegen een berekening die uitgaat van het beginsel dat de vervuiler betaalt of van het solidariteitsbeginsel.
59. Volgens de Commissie blijkt uit de vijfde en zesde overweging van de considerans van de bestreden verordening dat de Raad heeft gemeend de berekeningsmethode voor het jaar 2000 te moeten uitleggen in het licht van het door het Verdrag gewaarborgde vrije verkeer van goederen en ervan heeft afgezien om, overeenkomstig het protocol, de totale verlaging ten laste te brengen van het jaar 2000, teneinde te voorkomen dat het transitoverkeer tot stilstand zou komen, aangezien van het betrokken jaar reeds negen maanden waren verstreken.
B – Beoordeling
60. Het komt mij weinig waarschijnlijk voor dat verzoekster in onwetendheid verkeerde aangaande de doeleinden van en de gronden voor de vaststelling van de bestreden verordening, die, naar mijn mening, reeds voldoende duidelijk uit de overwegingen van de considerans blijken.
61. Bovendien valt moeilijk in te zien hoe de Republiek Oostenrijk kan stellen dat zij geschaad is door een onvoldoende gedetailleerde uiteenzetting van de technische toepassingsmodaliteiten van het ecopuntensysteem. Zij is immers vanaf het begin actief bij dit systeem betrokken, zij verzekert voor een groot deel de toepassing ervan, levert het statistisch materiaal, en heeft actief deelgenomen aan alle vergaderingen van het speciaal op dit gebied opgerichte ecopuntencomité, waarop zij kennis heeft kunnen nemen van de opmerkingen van de andere lidstaten en de Commissie, die hebben bijgedragen aan de formulering van het advies van dit comité.
62. Wij hebben dus ontegenzeggelijk te maken met een geval waarin volgens vaste rechtspraak de geldigheid van de motivering van de handeling moet worden beoordeeld rekening houdend met het feit dat de lidstaat nauw bij de totstandkoming van de bestreden handeling was betrokken en dus de redenen kent die hieraan ten grondslag liggen. Volgens dezelfde rechtspraak zou het, indien het door de instelling nagestreefde wezenlijke doel uit de betwiste handeling blijkt, te ver gaan om voor elke technische keuze een specifieke motivering te verlangen.(14)
VIII – Vierde middel (subsidiair): schending van het Verdrag of van het protocol door de bestreden verordening. Zesde middel (subsidiair): het ontbreken van een rechtsgrondslag
63. Aangezien het vierde en het zesde middel zeer nauw met elkaar in verband staan, onderzoek ik ze gezamenlijk.
A – Eerste onderdeel van het vierde middel: spreiding van de verlaging van de ecopunten over een aantal jaren
64. Voor de Oostenrijkse regering is de tekst van bijlage 5, punt 3, van het protocol duidelijk. De bepaling dat, indien artikel 11, lid 2, sub c, van toepassing is, [...] het aantal ecopunten [ voor het volgende jaar (15) ] als volgt [wordt] vastgesteld, biedt geen enkele ruimte voor uitlegging: aangezien de in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol vastgestelde drempel in 1999 was overschreden, moest het aantal ecopunten voor 2000 worden verlaagd volgens de berekeningsmethode van bijlage 5, punt 3, tweede alinea, van het protocol.
65. Haars inziens bevat het protocol dus geen rechtsgrondslag voor de spreiding van deze verlaging over vier jaar door de Commissie.
66. Bovendien, zo beklemtoont de Oostenrijkse regering, beoogt artikel 2, punt 1, van de bestreden verordening, dat artikel 6, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 3298/94 vervangt, impliciet bijlage 5, punt 3, van het protocol te wijzigen.
67. Artikel 2, punt 1, bepaalt namelijk dat de [...] verlaging van het aantal ecopunten over een aantal jaren gespreid (16) wordt, zonder aan te geven of het gaat om een eenmalige maatregel. Volgens de Oostenrijkse regering vindt de omzetting van de spreiding van de verlaging van het aantal ecopunten in een algemene regel voor alle toepassingsgevallen van artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol geen rechtsgrondslag in dit protocol en is zij duidelijk in strijd met de daarbij ingevoerde regeling.
68. Volgens de Oostenrijkse regering behoort het protocol tot het primaire recht zodat de wijziging ervan door de bestreden verordening - een handeling van afgeleid recht - zonder dat de Raad over een uitdrukkelijke machtiging beschikte op grond van het primaire recht, kennelijk onwettig is.
69. Uit de door partijen naar voren gebrachte argumenten blijkt dat deze grief van de Oostenrijkse regering twee onderscheiden vragen opwerpt.
70. Ik zal achtereenvolgens onderzoeken
– - of de Raad het recht had definitief het beginsel van een spreiding van de verlagingen van de ecopunten over meer jaren in te voeren (artikel 2, punt 1, van de bestreden verordening);
– - of, onder de bijzondere omstandigheden van het jaar 2000, een buitengewone spreiding van de verlaging van de ecopunten over vier jaar kon worden gerechtvaardigd (artikel 1 van de bestreden verordening).
1. De definitieve invoering van het beginsel van een spreiding van de verlagingen van de ecopunten over meer jaren (artikel 2, punt 1, van de bestreden verordening)
71. Op dit punt ben ik het geheel eens met de analyse van de Oostenrijkse regering. Artikel 2, punt 1, van de bestreden verordening bepaalt immers ontegenzeggelijk dat de verlaging van de ecopunten na overschrijding van de drempel over een aantal jaren wordt gespreid.
72. Het protocol daarentegen bepaalt even duidelijk, in bijlage 5, punt 3, dat deze verlaging het volgende jaar wordt toegepast.
73. De Commissie stelt evenwel dat de bestreden verordening in die zin moet worden begrepen, dat zij slechts betrekking heeft op de specifieke situatie van het jaar 2000. Artikel 2, punt 1, van deze verordening kan niet anders worden gelezen dan dat het gaat om een eenmalige spreiding, gebaseerd op de situatie in 2000.
74. Volgens de Commissie had de spreiding tot doel het transitoverkeer voor het overblijvende deel van 2000 in stand te houden. Een dergelijke rechtvaardiging kan slechts gelden voor een regeling die uitsluitend de situatie in 2000 betreft en enkel beoogt het concrete probleem dat in dat jaar is gerezen op te lossen.
75. Zij haalt in dit verband met name de vijfde en de zesde overweging van de bestreden verordening aan, die luiden als volgt:
5) Protocol nr. 9 moet worden toegepast in het licht van de fundamentele vrijheid omsloten in het Verdrag. Het is derhalve noodzakelijk maatregelen te nemen die het vrij verkeer van goederen en de volledige werking van de interne markt verzekeren.
6) Het opleggen van de volledige verlaging van de ecopunten uitsluitend in het jaar 2000 zou een onevenredig effect geven waardoor het gehele transitoverkeer door Oostenrijk nagenoeg zou worden stilgelegd; de verlaging van het totale aantal ecopunten wordt derhalve over de jaren 2000-2003 gespreid.
76. De Commissie voegt daaraan toe, dat zij niet heeft stilgestaan bij de mogelijkheid dat een gelijkaardige situatie zich in de komende jaren zou voordoen en dat een, volkomen nutteloze, institutionalisering van de spreiding volstrekt misplaatst zou zijn in de context van de toekomstige, volgens de comitologieprocedure te nemen beslissingen, die met de dan geldende omstandigheden rekening moeten houden.
77. De vijfde en de zesde overweging van de considerans van de bestreden verordening lijken inderdaad de stelling van de Commissie te bevestigen.
78. De tekst van artikel 2, punt 1, van deze verordening is echter categorisch: hij bevat geen beperking in de tijd en verwijst niet naar het in 2000 gerezen probleem. Aangezien het dispositief van een juridische tekst altijd de overhand moet hebben op de overwegingen van de considerans ervan, moet deze bepaling aldus worden gelezen, dat zij definitief artikel 6, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 3298/94 wijzigt op een wijze die onverenigbaar is met bijlage 5, punt 3, van het protocol.
79. Protocollen en bijlagen bij een toetredingsakte vormen bepalingen van primair recht die, behoudens andersluidende bepaling in de toetredingsakte, slechts kunnen worden geschorst, gewijzigd of ingetrokken volgens de procedure voor de herziening van de oorspronkelijke verdragen.(17)
80. Het betoog van de Italiaanse regering
leidt niet tot een verschillend antwoord. Volgens haar is het doel van het protocol enerzijds, de vermindering van de door zware voertuigen veroorzaakte vervuiling, en anderzijds, de verplaatsing van het toegenomen transitovervoer van de weg naar het spoor. Dit vervoer zou bij afwezigheid van een adequate spoorweginfrastructuur op de weg terechtkomen. De beperking van het communautaire vrachtwagenverkeer kan slechts rationeel worden gerechtvaardigd, indien gelijktijdig het spoorwegvervoer of het gecombineerd vervoer wordt aangemoedigd. De bestaande spoorweginfrastructuur in Oostenrijk is echter onvoldoende en er zijn geen stappen van belang ondernomen om het goederenvervoer per spoor te vergemakkelijken. De regeling ter beperking van het transitoverkeer van vrachtwagens van ondernemingen uit andere lidstaten beschermt dus de Oostenrijkse wegvervoerders, zodat hun activiteiten ten koste van de concurrentie toenemen.
81. De Italiaanse regering stelt eveneens dat het protocol een bron van primair recht is geworden (is geconstitutionaliseerd), maar enkel wat zijn uiteindelijk doel aangaat, dat wil zeggen het niet-overschrijden van de drempel van 108 %, en niet wat de middelen betreft om daartoe te geraken.
82. De mogelijke ontoereikendheid van de spoorweginfrastructuur in Oostenrijk, die overigens door de Oostenrijkse autoriteiten wordt betwist, kan de schending van andere bepalingen van het protocol niet rechtvaardigen. De niet-inachtneming van de bepalingen van het protocol inzake de verbetering van de spoorweginfrastructuur kan de gevolgen met zich brengen die aan de schending van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen zijn verbonden, maar verleent de instellingen niet de bevoegdheid om handelingen van afgeleid recht vast te stellen die in strijd zijn met het primaire recht.
83. Aangezien het protocol gedetailleerde en uitdrukkelijke bepalingen bevat met betrekking tot de spreiding van de verlaging van de ecopunten, kan er bovendien niet van worden uitgegaan dat enkel de drempel van 108 %, met uitsluiting van deze bepalingen, tot het primaire recht behoort.
84. Hieruit volgt dat artikel 2, punt 1, van de bestreden verordening ongeldig is, omdat het, in tegenstelling tot hetgeen de Commissie betoogt, definitief de door het protocol voorgeschreven spreiding wijzigt.
85. Ten slotte kan de argumentatie van de Commissie en de Raad inzake de gevolgen die moeten worden verbonden aan de uitzonderlijke omstandigheden die hebben geleid tot de vaststelling van de bestreden verordening, niet worden aanvaard. Immers, zelfs indien men ervan uitgaat dat dergelijke omstandigheden de geldigheid kunnen beïnvloeden van speciale maatregelen die bestemd zijn om de problemen op te lossen die uit deze omstandigheden voortvloeien, kunnen zij per definitie niet de definitieve wijziging van de in het protocol vastgelegde regeling rechtvaardigen. Een nieuwe bepaling die zonder beperking in de tijd dient te worden toegepast, wordt noodzakelijkerwijs de regel en kan dus niet door een uitzonderingssituatie worde n gerechtvaardigd.
2. De spreiding van de verlaging van de ecopunten over de jaren 2000 tot en met 2003 (artikel 1 van de bestreden verordening)
86. Ik onderzoek thans artikel 1 van de bestreden verordening, waarvan de werking beperkt is in de tijd.
a) Argumenten van partijen
87. De Oostenrijkse regering vindt de door de Raad in de considerans van de bestreden verordening aangevoerde rechtvaardigingsgronden, dat de toepassing van de volledige verlaging van de ecopunten in het jaar 2000 een onevenredig effect zou hebben en dat het protocol moet worden toegepast overeenkomstig de fundamentele vrijheden van het Verdrag, onaanvaardbaar, daar de door de Raad gehanteerde uitleggingsmethode haars inziens ingaat tegen de duidelijke tekst van het protocol. Zelfs al zou deze werkwijze geoorloofd zijn, is de bij deze verordening ingevoerde regeling hoe dan ook onwettig, omdat het duidelijk mogelijk was om het protocol zonder beperkingen van de interne markt toe te passen door minder belastende maatregelen, zoals een spreiding van de verlaging over uitsluitend de jaren 2000 en 2001.
88. De Raad
is van mening dat de toepassing van de volledige verlaging van de ecopunten in het jaar 2000 het onevenredige gevolg zou hebben gehad dat het gehele transitoverkeer door Oostenrijk tot stilstand zou zijn gekomen. Hij stelt dat de vaststelling van de bestreden verordening werd vertraagd door de laattijdige mededeling van betrouwbare statistische gegevens door de Oostenrijkse autoriteiten. De Raad heeft dus deze verordening in een situatie van overmacht vastgesteld. Hij legt de nadruk erop, dat het ecopuntensysteem de vervuiling beoogt te verminderen en dat dit doel reeds ruimschoots is bereikt. De voorrang moest worden gegeven aan de goede werking van de interne markt boven de oplossing van de eventuele geluidsproblemen, die overigens niet de echte aanleiding tot het ecopuntensysteem vormen. Bovendien zou de door de Oostenrijkse regering aan het protocol gegeven interpretatie leiden tot ontmoediging van het gebruik van minder vervuilende vrachtwagens.
89. Volgens de Raad moet het protocol dus worden toegepast met inachtneming van de doeleinden van dit protocol en van de toetredingsakte: de volledige integratie van de Republiek Oostenrijk in de verdragsregeling betreffende het vrije verkeer van goederen en de interne markt. Het ecopuntensysteem is een tijdelijke uitzonderingsregeling die uiterlijk in 2003 afloopt, en aan het einde van de overgangsperiode wordt het acquis communautaire volgens artikel 11, lid 5, van het protocol volledig toegepast. Rekening houdend met deze vereisten en de doeleinden van het protocol is de spreiding van de verlaging van de ecopunten over meerdere jaren de enige logische uitlegging van het protocol.
90. Volgens de Duitse regering blijkt uit artikel 11, lid 3, tweede zin, van het protocol, dat de goede werking van de interne markt op één lijn stelt met de milieubescherming in het belang van de Gemeenschap in haar geheel, dat de Commissie en de Raad niet bevoegd zijn om in het kader van de verlaging van de ecopunten, zoals voorzien in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol, maatregelen te nemen die de goede werking van de interne markt ernstig verstoren. Bovendien beschikt de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van maatregelen ter activering van het verlagingsmechanisme over een beoordelingsvrijheid, zoals blijkt uit de uitdrukking passende maatregelen in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol. Indien de Commissie of de Raad uit hoofde van deze bepaling verplicht was de berekeningsmethode van bijlage 5, punt 3, van het protocol om te zetten zonder rekening te kunnen houden met de invloed op de interne markt, zou deze uitdrukking overbodig zijn.
91. De Commissie stelt dat buitengewone omstandigheden de gemeenschapsinstellingen hebben verhinderd het protocol letterlijk toe te passen. Zij zagen zich gedwongen een billijke en praktische oplossing te vinden om het aantal ecopunten te verlagen.
92. Volgens de Commissie berusten deze buitengewone omstandigheden op het feit dat de Oostenrijkse statistieken pas in maart 2000 bij de Commissie werden ingediend en vervolgens door de lidstaten werden betwist, zodat in de procedure van het ecopuntencomité geen overeenstemming kon worden bereikt. Hoewel deze mogelijkheid nooit geheel kan worden uitgesloten, zo vervolgt de Commissie, heeft zij niet kunnen voorkomen dat de procedure van dit comité zo is verlopen, daar zij geen enkele reden had om a priori aan de juistheid van de statistieken of aan de door de Republiek Oostenrijk toegepaste methode te twijfelen en deze dus niet eigenmachtig kon wijzigen.
93. De instellingen bevonden zich dus in een situatie van overmacht. Dit is een enigszins relatief en rekbaar begrip, dat dient te worden uitgelegd in het licht van de omstandigheden en het vereiste van billijkheid.
94. Er waren dus, nog steeds volgens de Commissie, drie opties:
– a) volledige verlaging in één keer; dit had het ontegenzeggelijke nadeel voor alle betrokken partijen dat het gehele transitoverkeer tot het einde van het jaar tot stilstand zou komen. In een feitelijke, door overmacht ontstane situatie die de wetgever niet heeft voorzien dient een wetstekst niet blind te worden toegepast, indien andere billijke en teleologisch verdedigbare oplossingen bestaan;
– b) proportionele verlaging (aftrek van de punten die betrekking hebben op het laatste kwartaal): deze oplossing sloot niet dichter aan bij de tekst van het protocol en had het bijkomende nadeel dat de Republiek Oostenrijk een deel van de verlaging (2/3) zou verliezen waarop zij volgens het protocol recht had;
– c) verlaging van het aantal ecopunten gespreid over vier jaar: deze door de Commissie gekozen oplossing was zeker in strijd met de tekst van het protocol, maar hield geen verlies van ecopunten voor de Republiek Oostenrijk in. Haar recht op de door het protocol voorziene hoeveelheid bleef onverlet, zonder dat het transitoverkeer werd geblokkeerd. Na zorgvuldig onderzoek van alle betrokken belangen heeft de Commissie gemeend dat deze oplossing de meest evenwichtige was. Zij heeft deze voorgesteld en de Raad heeft haar gevolgd.
– b) Beoordeling
95. Wat de argumenten van de Raad en de interveniënten op basis van de context en het doel van het ecopuntensysteem betreft, sluit ik mij zonder meer aan bij de overwegingen die de president van het Hof na een eerste onderzoek in de punten 87 tot en met 93 van zijn boven aangehaalde beschikking Oostenrijk/Raad heeft geformuleerd.
96. De president stelde vast:
87 Het [...] ecopuntensysteem heeft tot doel tussen 1 januari 1992 en 31 december 2003 de totale NOx-uitstoot van vrachtwagens in transito op Oostenrijks grondgebied met 60 % te verlagen.
88 Dit in artikel 11, lid 2, sub a, van het protocol genoemde doel was reeds gesteld in artikel 15, lid 3, van de overeenkomst van 1992. Uit artikel 15, leden 1 en 2, van deze overeenkomst volgt, dat daarmee .de door vrachtwagens in transito op (Oostenrijks) grondgebied geproduceerde uitlaatgassen en geluidsoverlast moeten worden teruggedrongen om .de noodzakelijke bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen. Uit artikel 15, lid 2, van de overeenkomst van 1992 volgt ook, dat ten tijde van de invoering van het ecopuntensysteem ervan is uitgegaan dat de terugdringing van de uitlaatgassen en de geluidsoverlast aanschouwelijk zal worden gemaakt door de vermindering van de NOx-uitstoot.
89 Na een eerste onderzoek van artikel 11, lid 4, van het protocol blijkt, dat de doelstelling van een vermindering van de NOx-uitstoot met 60 % van essentieel belang is. Volgens dit artikel namelijk treedt artikel 11, lid 2, van het protocol op 1 januari 2001 buiten werking, indien de Commissie op basis van de in lid 4 bedoelde wetenschappelijke studie over de mate waarin deze doelstelling is verwezenlijkt, tot de conclusie komt dat deze doelstelling op permanente grondslag is verwezenlijkt - wat niet het geval was -, komt de Commissie daarentegen tot de conclusie dat de doelstelling van de vermindering van de NOx-uitstoot met 60 % niet op permanente grondslag is verwezenlijkt - wat het geval was -, dan kan de Raad overeenkomstig artikel 75 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 71 EG) maatregelen treffen om een gelijkwaardige bescherming van het milieu, .inzonderheid een vermindering van de vervuiling met 60 %, te waarborgen.
90 Het wezenlijke belang van de doelstelling van een vermindering van de NOx-uitstoot voor het ecopuntensysteem lijkt bij een eerste onderzoek de uitlegging van artikel 11, lid 2, sub c, juncto bijlage 5, punt 3, van het protocol, die uit de tekst zelf van deze bepalingen voortvloeit, evenwel niet te kunnen wijzigen. Het bij deze bepalingen ingevoerde mechanisme van verlaging van de ecopunten treedt namelijk in werking bij overschrijding van de bij artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol vastgestelde drempel van ecopunten of van NOx-uitstoot. [...]
91 Aangezien artikel 11, lid 2, sub c, en bijlage 5, punt 3, van het protocol uitgaan van een drempel van de transitoritten, wordt daarmee kennelijk niet alleen een vermindering van de NOx-uitstoot nagestreefd - die overigens alleen maar kan worden begunstigd door een verlaging van het aantal ecopunten -, doch daarnaast ook een beperking van het aantal transitoritten, waarvan de toename wordt beschouwd als een verstoring die moet worden voorkomen.
92 Ten slotte lijkt de discrepantie die aldus lijkt te bestaan tussen voormelde bepalingen en die van de bestreden verordening op het eerste gezicht niet te kunnen worden gerechtvaardigd door de vereisten van integratie van de Republiek Oostenrijk in de interne markt.
93 De betrokken bepalingen van het protocol voorzien namelijk specifiek in een overgangsregeling die, voorzover nodig, afwijkt van de regels betreffende de werking van de interne markt. Elke bepaling van een toetredingsakte die afwijkt van de verdragsregels inzake vrij verkeer van goederen moet weliswaar eng worden uitgelegd (zie arrest van 3 december 1998, KappAhl, C-233/97, Jurispr. blz. I-8069, punt 18), om de doelstellingen van het Verdrag gemakkelijker te verwezenlijken en de voorschriften ervan volledig toe te passen (arrest van 25 februari 1988, Commissie/Griekenland, 194/85 en 241/85, Jurispr. blz. 1037, punt 20), doch dit laat geen uitlegging toe die ingaat tegen de duidelijke tekst van de betrokken bepaling.
97. Ik ben het dus eens met de president van het Hof, dat een uitlegging die rechtstreeks ingaat tegen de tekst van de betrokken bepaling, zoals een spreiding van ecopunten over vier jaar, niet toelaatbaar is, maar wil daaraan toevoegen dat het ook niet met deze tekst in overeenstemming is om de gehele verlaging van de ecopunten op een enkel kwartaal te concentreren.
98. De wetgever heeft ontegenzeggelijk gewild, dat de verlaging van de ecopunten over één jaar wordt gespreid, ongetwijfeld om het vrij verkeer van goederen, een belangrijk doel van het Verdrag, niet in gevaar te brengen.
99. Het is zeker juist dat artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol de instelling die het besluit neemt, opdraagt passende maatregelen overeenkomstig bijlage 5, punt 3 (18) te treffen. Dit punt bepaalt dat het aantal ecopunten [ voor het volgend jaar (19) ] als volgt wordt vastgesteld en voorziet in een rekenkundige formule die gebaseerd is op de veronderstelling, dat de verlaging gespreid wordt over het jaar dat volgt op het jaar waarin de overschrijding heeft plaatsgevonden.
100. Wanneer echter reeds driekwart van het volgende jaar is verstreken zonder dat het aantal ritten is verlaagd en de letter van de wet dus niet meer in acht kan worden genomen, ben ik van mening dat het verenigbaar zou zijn met het begrip passende maatregel en meer in overeenstemming met de geest van het systeem om de verlaging te spreiden over een periode van twaalf maanden vanaf de inwerkingtreding van het besluit dat de omvang van deze verlaging vaststelt, dan deze volledig op een enkel kwartaal toe te passen. Zo zou men ten minste het begrip jaar in acht kunnen nemen, wat niet meer mogelijk is voor het begrip volgend jaar.
101. De Oostenrijkse regering zelf geeft toe dat het kennelijk mogelijk was geweest om het protocol zonder beperkingen van de interne markt toe te passen door minder belastende maatregelen, zoals een spreiding van de verlaging over uitsluitend de jaren 2000 en 2001.
102. Aangezien in bijlage 5, punt 3, van het protocol niet uitdrukkelijk sprake is van een kalenderjaar en het nuttig effect van het verlagingsmechanisme aldus zou zijn blijven bestaan, acht ik een dergelijke uitlegging, onder de in die tijd geldende omstandigheden, in overeenstemming met het protocol en bijlage 5 ervan. De auteurs van het protocol konden immers niet voorzien dat de boekhoudkundige verwerking van de ritten zo'n grote moeilijkheden zou opleveren en een zo aanzienlijke vertraging van de besluitvorming met zich zou brengen.
103. Daar staat tegenover dat de Raad, door de verlaging over vier jaar te spreiden, de tekst van het protocol volledig terzijde heeft geschoven. Hij beroept zich vergeefs op overmacht om dit besluit te rechtvaardigen. Hij vermeldt immers geen enkel abnormaal, onbeheersbaar en onvoorzienbaar probleem dat hem gedwongen zou hebben deze spreiding door te voeren.
104. Ik concludeer derhalve dat artikel 1 van de bestreden verordening nietig dient te worden verklaard.
B – Tweede onderdeel van het vierde middel: verdeling van de ecopunten onder de lidstaten
105. Aangezien de spreiding van de verlaging over vier jaar onrechtmatig is, is de verdeling onder de verschillende lidstaten dat vanzelfsprekend ook.
106. Ik onderzoek dus alleen subsidiair of deze verdeling, zoals de Oostenrijkse regering stelt, onrechtmatig is omdat zij niet op alle lidstaten betrekking heeft.
107. Dit onderzoek zou van belang kunnen zijn voor het geval dat de Commissie of de Raad opnieuw zou zijn geroepen om het aantal ecopunten ten gevolge van een toekomstige overschrijding van de drempel van 108 % te verlagen.
108. Er zij allereerst aan herinnerd dat niet het protocol, maar verordening nr. 3298/94 de ecopunten onder de lidstaten verdeelt, en dat de zevende overweging van de considerans van de bestreden verordening luidt als volgt:
Ter verkrijging van een evenredige verlaging van het aantal ecopunten moeten de lidstaten die het meest tot de overschrijding van de 8 %-drempel hebben bijgedragen op hun ecopuntquotum worden gekort, om zo de totale verlaging te bewerkstelligen. Voor dit doel is een wijziging van de verdeelsleutel voor de verdeling van de ecopunten onder de lidstaten vereist.
109. Artikel 2, punt 4, van de bestreden verordening heeft derhalve de tabel van de verdeling van de ecopunten per lidstaat in bijlage D bij verordening nr. 3298/94 vervangen door een nieuwe bijlage D, die de ecopunten over het tijdvak 2000-2003 degressief verlaagt.
a) Argumenten van partijen
110. De Oostenrijkse regering is van mening, dat de nieuwe verdeling van de ecopunten onder de lidstaten onverenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Aangezien het protocol niets zegt over de verdelingsmethode, moeten bij de verdeling de algemene rechtsbeginselen worden toegepast, met name het solidariteitsbeginsel alsmede het beginsel dat de vervuiler betaalt en het evenredigheidsbeginsel.
111. Ten eerste is het feit, dat volgens de bestreden verordening de ecopunten uitsluitend worden verlaagd voor de lidstaten die aanzienlijk hebben bijgedragen aan de toeneming van het transitovervoer door Oostenrijk, in beginsel fundamenteel onverenigbaar met het solidariteitsbeginsel.
112. Verder is het eerste door de Raad gebruikte criterium om de voornaamste verantwoordelijken voor deze verhoging te bepalen, namelijk de mate waarin de lidstaten hebben bijgedragen tot de overschrijding van de in artikel 11, lid 2, sub c, van het protocol bedoelde drempel, eveneens onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel.
113. Het lijkt immers onevenredig, dat aan een lidstaat die nauwelijks deze drempel heeft overschreden een verlaging wordt opgelegd, terwijl een lidstaat die net onder diezelfde drempel blijft daaraan geheel ontsnapt.
114. Wat ten slotte het tweede criterium betreft, dat gebaseerd is op de ontwikkeling van het transitovervoer in 1999 ten opzichte van de jaren 1995 tot en met 1997, stelt de Oostenrijkse regering dat de keuze van de basisjaren arbitrair is.
115. De Raad
stelt dat de bestreden verordening, teneinde de evenredigheid van de verlaging te waarborgen, bepaalt dat het aantal toegekende ecopunten enkel wordt verlaagd voor de lidstaten die aan de overschrijding van de vastgestelde drempel hebben bijgedragen. Hij herhaalt dat de verdeling van de ecopunten onder de lidstaten niet door het protocol is bepaald, maar door een handeling van afgeleid recht, namelijk verordening nr. 3298/94. Door deze te wijzigen heeft de bestreden verordening niet het EG-Verdrag en evenmin het protocol geschonden.
116. De Duitse regering wijst erop dat de gemeenschapswetgever blijkens artikel 11, lid 6, van het protocol bij de verdeling van de ecopunten over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt. Uit het protocol valt niet op te maken welk van deze beginselen, het solidariteitsbeginsel of het beginsel dat de vervuiler betaalt, op dit punt voorrang moet hebben.
117. Volgens de Commissie heeft de gemeenschapswetgever gebruik gemaakt van zijn beoordelingsvrijheid toen hij besloot om de verlaging van de ecopunten proportioneel onder de lidstaten te verdelen, afhankelijk van hun bijdrage aan de overschrijding van de vastgestelde drempel. Deze benadering is in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt en is niet willekeurig gekozen.
b) Beoordeling
118. Volgens artikel 11, lid 6, van het protocol, [neemt] de Commissie [...] overeenkomstig de procedure van artikel 16 gedetailleerde maatregelen betreffende de procedures inzake het ecopuntensysteem, de verdeling van de ecopunten (20) en de technische kwesties betreffende de toepassing van dit artikel [...].
119. Het protocol geeft geen aanwijzing betreffende de wijze waarop de verlaging van de ecopunten onder de lidstaten moet worden verdeeld.
120. Hieruit vloeit voort dat de instellingen op dit punt over een zekere beoordelingsvrijheid beschikken, die slechts een beperkte rechterlijke toetsing toestaat.
121. Aangezien het ecopuntensysteem de milieuvervuiling beoogt terug te dringen, is het niet kennelijk willekeurig en evenmin onredelijk om de verlaging van de ecopunten enkel te laten dragen door die lidstaten die de overschrijding van de drempel met 8 % hebben veroorzaakt.
122. Subsidiair kom ik dus tot de conclusie, dat de Raad de grenzen van zijn beoordelingsmarge niet heeft overschreden en dat het tweede onderdeel van het vierde middel moet worden verworpen.
IX – Vijfde middel (subsidiair): schending van de wettelijke bepalingen en ontoereikende motivering bij de toepassing van de berekeningsmethode van bijlage 5, punt 3, van het protocol
123. Volgens de Oostenrijkse regering
is de in de bestreden verordening gehanteerde berekeningsmethode voor de verlaging van de ecopunten onverenigbaar met de algemene doelstellingen van het protocol; zij is derhalve in strijd met het protocol en vormt een onjuiste toepassing van de in bijlage 5, punt 3, bij het protocol vastgestelde berekeningsmethode. De toepassing van deze methode leidde tot een geringere verlaging dan die waarin het protocol voorzag. De bestreden verordening vertoont bovendien een ernstig motiveringsgebrek, aangezien zij geen concrete gegevens bevat over de berekeningsmethode die voor de in artikel 1 ervan bepaalde verlaging van de ecopunten is toegepast.
124. De Raad, de Duitse regering en de Commissie bestrijden dit.
125. Voor een beter begrip acht ik het onontbeerlijk om de belangrijkste punten weer te geven van de uiteenzetting van de Commissie in haar nota betreffende het ecopuntensysteem, die in bijlage 2 van haar memorie in interventie is opgenomen. De beschrijving van het systeem en de samenvatting van de besprekingen in deze nota worden niet betwist.
126. In de eerste plaats herinnert de Commissie eraan, dat dit systeem bijzonder is omdat het volledig is gebaseerd op één enkele bron van informatie, namelijk de door de Oostenrijkse autoriteiten verstrekte statistieken. Het elektronisch systeem registreert niet alleen 1,5 miljoen transitoritten per jaar, maar ook bilaterale ritten, indien de vrachtwagens van een ecodoosje zijn voorzien, alsmede transitoritten waarvoor de vervoerder niet over ecopunten beschikte en die dus niet hadden mogen plaatsvinden. Daarom is het voor de Commissie en de lidstaten zeer moeilijk de juistheid van deze statistieken te verifiëren.
127. In de tweede plaats staat vast dat uit de in bijlage 5, punt 3, van het protocol opgenomen formule voortvloeit dat, naarmate de gemiddelde NOx-uitstoot lager is, de verlaging van de ecopunten voor het volgende jaar hoger is(21) .
128. In augustus 2000 deelden de Italiaanse autoriteiten mee dat volgens hun berekeningen het gemiddeld gebruik van ecopunten per rit niet 6,74 bedroeg, zoals de Oostenrijkse autoriteiten hadden verklaard, maar 7,10.
129. Naar aanleiding van deze informatie vond in Wenen (Oostenrijk) een technische vergadering plaats, waarop bleek dat de betrokken autoriteiten gemiddelde waarden hadden berekend die volgens de Commissie en de lidstaten onjuist waren. Om de gemiddelden van de gebruikte ecopunten te berekenen hadden deze autoriteiten immers het totaal aantal betaalde ecopunten genomen en die door het totaal aantal geregistreerde ritten gedeeld.
130. Zo waren in het aantal geregistreerde ritten niet alleen de transitoritten begrepen waarvoor de vervoerders ecopunten hadden betaald, maar ook die waarvoor zij dit niet hadden gedaan. Door deze zwarte ritten mee te rekenen werd het resultaat van de berekening van het gemiddeld gebruik van ecopunten naar beneden omgebogen, omdat elk van deze zwarte ritten overeenstemde met een gemiddeld gebruik van nul ecopunten.
131. De Oostenrijkse regering houdt staande dat de zwarte ritten terecht in de berekening zijn begrepen.
132. De Raad, de Duitse regering en de Commissie stellen dat dit onjuist is. De zwarte ritten tellen volgens hen mee om uit te maken of de drempel van 108 % is overschreden, maar kunnen niet in aanmerking worden genomen bij de verlaging van de ecopunten.
133. Ik stel het Hof voor deze stelling te aanvaarden en die van de Oostenrijkse regering te verwerpen. Zoals de Commissie heeft geponeerd, gaat de methode van bijlage 5 van het protocol immers duidelijk uit van de kwartaalwaarden van het gemiddelde NOx-niveau van vrachtwagens en is het onjuist te stellen dat een vrachtwagen in transito door Oostenrijk die geen enkel ecopunt heeft gebruikt, geen enkele NOx-uitstoot heeft veroorzaakt.
134. Na de vaststelling van deze vergissing heeft de Commissie de gemiddelden herberekend met uitsluiting van de illegale ritten, hetgeen tot een nieuwe kwartaalwaarde van het gemiddelde NOx-niveau van 6,9975 in plaats van 6,159 heeft geleid.
135. Toegepast in de formule van bijlage 5, punt 3, van het protocol heeft deze nieuwe waarde geleid tot een verlaging met 1,1 miljoen ecopunten in plaats van 2,1 miljoen. De Commissie heeft derhalve haar voorstel in deze zin gewijzigd, volgens mij terecht.
136. Het spreekt vanzelf dat de Raad, door dit voorstel te aanvaarden, evenmin willekeurig of onredelijk heeft gehandeld.
137. De Oostenrijkse regering stelt nog dat de bestreden verordening hoogst ontoereikend gemotiveerd is, omdat zij geen concrete aanwijzingen bevat over de berekeningsmethode waarop de in artikel 1 van deze verordening bedoelde verlaging van de ecopunten is gebaseerd.
138. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt evenwel, dat het [...] niet noodzakelijk [is] dat alle feitelijk of juridisch relevante omstandigheden in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 190 van het Verdrag voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst, doch ook op de context van de handeling, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Dit geldt temeer wanneer de lidstaten nauw betrokken zijn geweest bij het totstandkomingsproces van de bestreden handeling en dus de redenen kennen die aan deze handeling ten grondslag liggen (zie arresten van 17 oktober 1995, Nederland/Commissie, C-478/93, Jurispr. blz. I-3081, punten 49 en 50, en 9 november 1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e.a. II, C-466/93, Jurispr. blz. I-3799, punt 16).(22) (22)
139. Het staat overigens vast, dat de Republiek Oostenrijk de statistieken heeft verschaft waarop het oorspronkelijke voorstel van de Commissie was gebaseerd, dat dit cijfermateriaal is bekritiseerd tijdens vergaderingen van het comité waaraan de Oostenrijkse autoriteiten hebben deelgenomen, dat een speciale vergadering met deze autoriteiten in Wenen heeft plaatsgevonden, dat het gewijzigde voorstel door de Commissie is uitgelegd in het ecopuntencomité en in de Raad en aldaar is besproken en dat daarbij Oostenrijkse afgevaardigden betrokken waren.
140. Ik stel het Hof derhalve voor dit middel te verwerpen.
X – De handhaving van de rechtsgevolgen van de bestreden verordening
141. Het onderzoek van de zes door de Republiek Oostenrijk aangevoerde middelen leidt tot de volgende conclusies.
142. Primair
heeft de Republiek Oostenrijk verzocht de bestreden verordening in haar geheel nietig te verklaren. Dit verzoek moet worden afgewezen, aangezien deze verordening rechtsgeldig is vastgesteld.
143. Bovendien is geen enkel bezwaar gemaakt tegen artikel 2, punt 2, van de bestreden verordening, dat bepaalt wat er met ongebruikte of teruggegeven ecopunten moet gebeuren.
144. Hetzelfde geldt voor artikel 2, punt 3, van deze verordening, dat de Commissie opdraagt de inspanningen van Oostenrijk en andere lidstaten om het peil van de dienstverlening in het gecombineerd vervoer over de Alpen te verhogen, op de voet te volgen.
145. Subsidiair
heeft de Republiek Oostenrijk geconcludeerd tot nietigverklaring van de artikelen 1 en 2, punten 1 en 4, van de bestreden verordening.
146. Om bovenvermelde redenen moet dit verzoek worden ingewilligd.
147. De Raad heeft echter het Hof verzocht om ingeval van nietigverklaring van de bestreden verordening alle rechtsgevolgen ervan te handhaven.
148. Ter terechtzitting heeft de Oostenrijkse regering met dit verzoek ingestemd.
149. Dit geldt ook voor de Commissie.
150. Ik stel het Hof voor dit verzoek toe te wijzen, behalve wat artikel 2, punt 1, van de bestreden verordening betreft (definitieve invoering van het beginsel van de spreiding van de verlagingen over een aantal jaren).
151. De nietigverklaring van de artikelen 1 en 2, punt 4, van deze verordening (voor de jaren 2000 tot en met 2003 of, indien mijn standpunt wordt gevolgd, voor de jaren 2002 en 2003) zou betekenen dat de voorheen vigerende overeenkomstige bepalingen automatisch opnieuw van kracht zouden worden.
152. Wat het totaal aantal ecopunten betreft, gaat het om bijlage 4 van het protocol, zoals op grond van een uitdrukkelijke machtiging gewijzigd bij artikel 9 van verordening nr. 3298/94.
153. Wat de verdeling van de ecopunten onder de lidstaten betreft, gaat het om de in bijlage D bij dezelfde verordening vastgestelde aantallen.
154. Dit zou het paradoxale gevolg hebben dat het aantal ecopunten dat in het verleden had moeten worden verdeeld alsook het aantal dat in 2003 nog moet worden verdeeld, zou moeten worden verhoogd.
155. De Republiek Oostenrijk had wegens overschrijding van de drempel van 108 % evenwel recht op een verlaging van de ecopunten. Deze had moeten worden toegepast in de loop van 2000 of ten minste tijdens de twaalf maanden die volgden op het besluit van de Raad. Nu dit niet gebeurd is, is het meer in overeenstemming met de logica van het systeem om Oostenrijk het overblijvende deel van deze verlaging in de loop van de volgende jaren toe te kennen dan in het geheel niets.
156. Overigens is de handhaving van de rechtsgevolgen van de verordening eveneens in het belang van de rechtszekerheid, aangezien de bestreden verordening rechtsgevolgen heeft gesorteerd in de loop van de jaren 2000, 2001 en 2002 en het arrest pas in de loop van 2003 zal worden gewezen.
XI – Conclusie
157. Op grond van bovenstaande overwegingen stel ik het Hof derhalve voor:
– - de artikelen 1 en 2, punten 1 en 4, van verordening (EG) nr. 2012/2000 van de Raad van 21 september 2000, houdende wijziging van bijlage 4 van protocol nr. 9 van de Toetredingsakte van 1994 en verordening (EG) nr. 3298/94 met betrekking tot het ecopuntensysteem voor in transito door Oostenrijk rijdende vrachtwagens nietig te verklaren;
– - de rechtsgevolgen van de artikelen 1 en 2, punt 4, van deze verordening te handhaven;
– - het beroep voor het overige te verwerpen;
– - de Raad in de kosten te verwijzen;
– - vast te stellen dat de Duitse en de Italiaanse regering alsmede de Commissie als interveniënten hun eigen kosten dienen te dragen.
(1) .
(2)  –	Overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Oostenrijk betreffende het transitogoederenvervoer per spoor en over de weg - Gemeenschappelijke verklaringen - Briefwisseling (PB 1992, L 373, blz. 6).
(3)  –	Administratieve regeling inzake de vaststelling van het tijdstip en de modaliteiten van de invoering van het in de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Oostenrijk betreffende het transitogoederenvervoer per spoor en over de weg voorziene ecopuntensysteem (PB 1993, L 47, blz. 28).
(4)  –	PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1.
(5)  –	PB L 241, blz. 18.
(6)  – Cursivering van mij.
(7)  – Cursivering van mij.
(8)  –	PB L 341, blz. 20.
(9)  – Cursivering van mij.
(10)  –	Oostenrijk/Raad (C-445/00 R, Jurispr. blz. I-1461).
(11)  –	Postbank/Commissie (T-353/94 R, Jurispr. blz. II-1141).
(12)  –	Zie, in deze zin, arresten van 20 november 1997, Moskof (C-244/95, Jurispr. blz. I-6441, punt 39); 18 november 1999, Pharos/Commissie (C-151/98 P, Jurispr. blz. I-8157, punt 23), en 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie (C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291, punt 65).
(13)  –	Zie arresten van 17 oktober 1995, Nederland/Commissie (C-478/93, Jurispr. blz. I-3081, punten 48 en 49), en 15 april 1997, Irish Farmers Association e.a. (C-22/94, Jurispr. blz. I-1809, punt 39).
(14)  –	Arrest van 22 november 2001, Nederland/Raad (C-301/97, Jurispr. blz. I-8853, punten 188 en 190).
(15)  –	Cursivering van mij.
(16)  –	Cursivering van mij.
(17)  –	Zie in deze zin arrest van 28 april 1988, LAISA/Raad (31/86 en 35/86, Jurispr. blz. 2285, punt 12).
(18)  –	Cursivering van mij.
(19)  –	Cursivering van mij.
(20)  –	Cursivering van mij.
(21)  –	De formule van bijlage 5, punt 3, luidt als volgt: op basis van de kwartaalwaarden van het lopende jaar, berekend overeenkomstig punt 2 hierboven, wordt een extrapolatie gemaakt om het gemiddelde NOx-niveau van vrachtwagens voor het volgende jaar te ramen. Deze geraamde waarde levert bij vermenigvuldiging met 0,0658 en met het aantal ecopunten voor 1991 als bedoeld in bijlage 4, het aantal ecopunten voor het betrokken jaar op. Dit leidt tot de volgende formule: gemiddelde NOx-uitstoot per kwartaal x 0,0658 x 23 556 220; de enige variabele is hier de gemiddelde NOx-uitstoot per kwartaal. Zo bedraagt de uitkomst van de formule voor 2000 bij toepassing van het theoretisch jaargemiddelde - namelijk 7,57 ecopunten per rit - 11 730 998 ecopunten, de theoretisch toegekende hoeveelheid ecopunten voor dat jaar. Indien echter het gemiddelde met 0,1 tot 7,47 wordt verminderd, levert de toepassing van de formule 11 575 998 ecopunten op, wat neerkomt op een verlaging met 155 000. Over het algemeen komt elke verlaging met 0,1 van de gemiddelde NOx-uitstoot overeen met een verlaging met 155 000 ecopunten, of 1,3 % van de jaarlijks toegekende hoeveelheid. Hoe lager dus de gemiddelde NOx-uitstoot, des te groter de verlaging van de ecopunten.
(22)  –	Arrest van 22 november 2001, Nederland/Raad, reeds aangehaald, punt 188.