62023TJ0489_RES
Vec T‑489/23
Ilan Mironovič Šor
proti
Rade Európskej únie
Rozsudok Všeobecného súdu (piata komora) z 18. decembra 2024
„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na konanie destabilizujúce Moldavsko – Zmrazenie finančných prostriedkov – Obmedzenia v oblasti vstupu na územie členských štátov – Zoznamy osôb, subjektov a orgánov, na ktoré sa vzťahuje zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov alebo na ktoré sa vzťahujú obmedzenia v oblasti vstupu na územie členských štátov – Zaradenie a ponechanie mena žalobcu na zoznamoch – Plánovanie a riadenie násilných demonštrácií – Článok 1 ods. 1 písm. a) bod ii) a článok 2 ods. 1 písm. a) bod ii) rozhodnutia (SZBP) 2023/891 a článok 2 ods. 3 písm. a) bod ii) nariadenia (EÚ) 2023/888 – Povinnosť odôvodnenia – Námietka nezákonnosti – Nesprávne posúdenie – Sloboda podnikania – Právo vlastniť majetok – Mimozmluvná zodpovednosť“
Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Rozsah preskúmania
[Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1242; nariadenia Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(pozri bod 21)
Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Zákaz vstupu a prechodu, ako aj zmrazenie finančných prostriedkov osôb zodpovedných za činnosti, ktoré podkopávajú alebo ohrozujú zvrchovanosť a nezávislosť Moldavska – Povinnosť označiť v odôvodnení presné a konkrétne skutočnosti odôvodňujúce uvedené opatrenie – Rozhodnutie prijaté v súvislostiach známych dotknutej osobe, ktoré jej umožňujú pochopiť rozsah opatrenia prijatého voči nej – Prípustnosť stručného odôvodnenia
[Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1242; nariadenia Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(pozri body 26 – 33)
Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov – Súdne preskúmanie zákonnosti – Rozsah – Ustanovenie so všeobecnou pôsobnosťou, ktoré sa týka individuálneho reštriktívneho opatrenia – Zahrnutie
[Článok 29 ZEÚ; článok 275 druhý odsek a článok 277 ZFEÚ; rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891; nariadenie Rady 2023/888]
(pozri body 42 – 44)
Akty inštitúcií – Voľba právneho základu – Akty týkajúce sa prijatia reštriktívnych opatrení vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Zákaz vstupu a prechodu, ako aj zmrazenie finančných prostriedkov osôb, ktoré plánujú násilné demonštrácie alebo iné násilné činy, riadia ich alebo sa na nich zúčastňujú – Článok 29 ZEÚ a článok 215 ods. 2 ZFEÚ – Prípustnosť
[Článok 3 ods. 5, články 21, 23, 24 a 29 ZEÚ; článok 215 ods. 2 ZFEÚ; rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, článok 1 ods. 1 písm. a) bod ii) a článok 2 ods. 1 písm. a) bod ii); nariadenie Rady 2023/888, článok 2 ods. 3 písm. a) bod ii)]
(pozri body 50, 51, 56 – 59)
Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Právny základ – Reštriktívne opatrenia stanovené rozhodnutím prijatým na základe článku 29 ZEÚ a nariadením prijatým na základe článku 215 ZFEÚ – Právomoc Rady prijať reštriktívne opatrenia na podporu právneho štátu v tretej krajine, ktorá je kandidátom na pristúpenie k Únii
[Článok 21 ods. 2 písm. b) a článok 29 ZEÚ; článok 215 ods. 2 ZFEÚ; rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, článok 1 ods. 1 písm. a) bod ii) a článok 2 ods. 1 písm. a) bod ii); nariadenie Rady 2023/888, článok 2 ods. 3 písm. a) bod ii)]
(pozri bod 62)
Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Rozsah preskúmania – Obmedzená kontrola všeobecných pravidiel – Kritériá na prijatie reštriktívnych opatrení – Zákaz vstupu a prechodu, ako aj zmrazenie finančných prostriedkov osôb, ktoré plánujú násilné demonštrácie alebo iné násilné činy, riadia ich alebo sa na nich zúčastňujú – Rozsah – Dodržiavanie zásady proporcionality – Dodržiavanie zásady právnej istoty
[Článok 275 druhý odsek ZFEÚ; rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, článok 2 ods. 1 písm. a) bod ii); nariadenie Rady 2023/888, článok 2 ods. 3 písm. a) bod ii)]
(pozri body 71 – 75, 78, 79, 85)
Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Rozsah preskúmania – Zaradenie mena žalobcu do zoznamu v prílohe k napadnutému rozhodnutiu z dôvodu jeho zodpovednosti za činnosti alebo politiky, ktoré podkopávajú alebo ohrozujú zvrchovanosť a nezávislosť Moldavskej republiky – Verejne dostupné dokumenty – Dôkazná hodnota – Zásada voľného hodnotenia dôkazov
[Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1242; nariadenia Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(pozri body 102 – 112)
Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Zákaz vstupu a prechodu, ako aj zmrazenie finančných prostriedkov osôb zodpovedných za činnosti alebo politiky, ktoré podkopávajú alebo ohrozujú zvrchovanosť a nezávislosť Moldavskej republiky – Žalobca, ktorý bol vedúcim predstaviteľom strany, ktorá organizovala násilné demonštrácie v záujme a s pomocou Ruskej federácie – Nesprávne posúdenie – Neexistencia
[Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1242; nariadenia Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(pozri body 119, 129 – 137, 151, 152)
Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Rozsah preskúmania – Dôkaz o dôvodnosti opatrenia – Povinnosť príslušného orgánu Únie preukázať opodstatnenosť dôvodov uplatňovaných proti dotknutým osobám alebo subjektom v prípade pochybností – Rozsah voľnej úvahy príslušného orgánu – Relevantnosť dôkazov predložených v súvislosti s predchádzajúcim zaradením do zoznamu bez zmeny dôvodov, zmien v situácii žalobcu alebo vývoja kontextu v Moldavsku
[Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1242; nariadenia Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(pozri body 154, 160 – 163)
Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Pôsobnosť – Osoby zodpovedné za činnosti alebo politiky, ktoré podkopávajú alebo ohrozujú zvrchovanosť a nezávislosť Moldavskej republiky – Pojem – Osoby, ktoré spáchali uvedené činy v minulosti, bez ohľadu na neexistenciu dôkazov preukazujúcich súčasné zapojenie alebo účasť na takýchto činoch – Zahrnutie
[Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1242, článok 1 ods. 1 písm. a) bod ii) a článok 2 ods. 1 písm. a) bod ii); nariadenie Rady 2023/888, článok 2 ods. 3 písm. a) bod ii), nariadenia Rady 2023/1045 a 2024/1243]
(pozri body 158, 159)
Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu v Moldavsku – Zákaz vstupu a prechodu, ako aj zmrazenie finančných prostriedkov osôb, ktoré plánujú násilné demonštrácie alebo iné násilné činy, riadia ich alebo sa na nich zúčastňujú – Obmedzenie práva vlastniť majetok a slobody podnikania – Porušenie zásady proporcionality – Neexistencia
[Charta základných práv Európskej únie, články 16 a 17; rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2023/1047 a (SZBP) 2024/1242; nariadenia Rady 2023/888, 2023/1045 a 2024/1243]
(pozri body 171 – 178, 181)
Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Skutočná a určitá ujma – Posúdenie – Kritériá – Neexistencia skutočnej a určitej ujmy
(Článok 340 druhý odsek ZEÚ)
(pozri body 185, 186)
Zhrnutie
Všeobecný súd svojím rozsudkom zamietol žalobu o neplatnosť, ktorú podal Ilan Mironovič Šor proti aktom, ktorými ho Rada Európskej únie v roku 2023 zaradila (
1
) a následne v roku 2024 ponechala (
2
) na zoznamoch osôb a subjektov, na ktoré sa vzťahujú reštriktívne opatrenia vzhľadom na situáciu v Moldavskej republike. V prejednávanej veci mal Všeobecný súd po prvýkrát možnosť rozhodnúť o zákonnosti kritéria na zaradenie do zoznamu, ktoré umožňuje Rade prijať reštriktívne opatrenia voči osobám, ktoré plánujú násilné demonštrácie alebo iné násilné činy, riadia ich alebo sa na nich zúčastňujú, stanoveného v článku 1 ods. 1 písm. a) bode ii) a v článku 2 ods. 1 písm. a) bode ii) rozhodnutia 2023/891 (
3
) [ďalej len „kritérium ii)“]. Ide tiež o prvý rozsudok vyhlásený v rámci reštriktívnych opatrení zavedených vzhľadom na situáciu v Moldavskej republike, v ktorom Všeobecný súd vykonal meritórne preskúmanie veci.
Vzhľadom na destabilizačné konanie, ktorému čelila Moldavská republika, Európska únia v apríli 2023 po prvýkrát prijala reštriktívne opatrenia. Tieto opatrenia sa zameriavajú najmä na osoby, ktoré sú zodpovedné za činnosti alebo politiky, ktoré podkopávajú alebo ohrozujú zvrchovanosť a nezávislosť tejto tretej krajiny, ako aj demokraciu, právny štát, stabilitu či bezpečnosť uvedenej krajiny, alebo ktoré podporujú alebo vykonávajú tieto činnosti. (
4
)
Žalobcovi, ktorý je politikom a podnikateľom moldavskej a izraelskej štátnej príslušnosti, boli zmrazené finančné prostriedky a hospodárske zdroje najmä z dôvodu jeho úlohy pri riadení a plánovaní násilných demonštrácií. Rada v tejto súvislosti žalobcovi vytýkala, že sa zúčastňuje na podnecovaní násilia proti súčasnej vláde Moldavskej republiky a podporuje proruskú činnosť v tejto krajine.
Posúdenie Všeobecným súdom
Všeobecný súd v prvom rade uviedol, že pokiaľ ide o kritérium ii), Rada zrozumiteľne a jednoznačne uviedla presné a konkrétne dôvody, prečo sa v rámci svojej diskrečnej právomoci pri posúdení domnieva, že žalobca je v dôsledku demonštrácií, ktoré riadil a plánoval, zodpovedný za konanie, ktoré narúša a ohrozuje zvrchovanosť a nezávislosť Moldavskej republiky a demokraciu, právny štát, stabilitu a bezpečnosť tohto štátu. Preto a vzhľadom na kontext, v ktorom boli akty prijaté, Všeobecný súd zamietol žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia.
V druhom rade Všeobecný súd zamietol ako nedôvodný aj žalobný dôvod založený na námietke nezákonnosti rozhodnutia 2023/891 a nariadenia 2023/888.
Všeobecný súd v tejto súvislosti predovšetkým dospel k záveru, že kritérium ii) mohlo byť zavedené do právneho poriadku Únie rozhodnutím 2023/891 a nariadením 2023/888, ktoré sú založené na článku 29 ZEÚ, resp. na článku 215 ods. 2 ZFEÚ. Vzhľadom na cieľ a obsah rozhodnutia 2023/891 totiž toto rozhodnutie priamo súvisí s cieľmi spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (SZBP) stanovenými v článku 21 ods. 2 písm. b) ZEÚ, keďže jeho cieľom je upevniť a podporiť demokraciu a právny štát v Moldavskej republike. Za týchto podmienok plánovanie násilných demonštrácií alebo iných násilných činov, ich riadenie alebo účasť na nich môže odôvodniť opatrenia na úrovni Únie v rámci SZBP založené na cieli upevniť a podporiť demokraciu a právny štát v tretej krajine. Všeobecný súd spresnil, že násilné demonštrácie môžu viesť k ohrozeniu právnych a inštitucionálnych základov dotknutej krajiny a nespadajú pod základné právo na slobodu pokojného zhromažďovania zaručené článkom 11 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (
5
) a článkom 12 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie.
Všeobecný súd ďalej dospel k záveru, že okruh osôb potenciálne dotknutých reštriktívnymi opatreniami založenými na kritériu ii) nie je neprimeraný. Na prijatie reštriktívnych opatrení na základe tohto kritéria totiž konanie dotknutej osoby musí byť spôsobilé podkopávať alebo ohroziť zvrchovanosť a nezávislosť Moldavskej republiky alebo demokraciu, právny štát, stabilitu či bezpečnosť v tomto štáte. Inými slovami, toto konanie musí byť spôsobilé viesť k ohrozeniu inštitucionálnych a právnych základov tejto krajiny. Reštriktívne opatrenia teda nemožno prijať voči osobám zodpovedným za plánovanie, riadenie alebo účasť na demonštráciách, na ktoré sa vzťahuje právo na slobodu pokojného zhromažďovania.
V poslednom rade Všeobecný súd rozhodol, že Rada sa nedopustila nesprávneho posúdenia, keď dospela k záveru, že násilné demonštrácie riadené a plánované žalobcom ho robia zodpovedným za činnosti, ktoré podkopávajú alebo ohrozujú demokraciu a právny štát v Moldavskej republike.
V tejto súvislosti Všeobecný súd predovšetkým konštatoval, že dôvody napadnutých aktov sú dostatočne podložené na to, aby preukázali jednak, že žalobca sa podieľal na výcviku osôb s cieľom vyvolávať počas protestov v Moldavskej republike výtržnosti a nepokoje, a jednak, že jeho strana organizovala násilné protesty a zhromaždenia v rokoch 2022 a 2023 najmä v hlavnom meste Kišiňov. Z viacerých dôkazov totiž konkrétne, presne a zhodne vyplýva, že strana žalobcu vybrala a vyplatila mnohé osoby za účasť na predmetných demonštráciách. Z toho najmä vyplýva, že úmyslom žalobcu bolo zapojiť do účasti na týchto demonštráciách, a to za odmenu, určité osoby so špecifickým profilom, ktoré sú schopné vyvolávať výtržnosti a nepokoje počas demonštrácií s cieľom zastrašiť vládu. V tomto rozsahu sa nemožno domnievať, že tieto osoby mali v úmysle uplatniť svoje právo na pokojné zhromažďovanie účasťou na týchto demonštráciách, aby vyjadrili svoje osobné názory.
Všeobecný súd ďalej uviedol, že predmetné násilné zhromaždenia boli organizované v záujme Ruskej federácie a s jej pomocou, takže v plnom rozsahu patria do rámca konania destabilizujúceho moldavskú vládu, na ktoré majú predmetné reštriktívne opatrenia reagovať.
Všeobecný súd napokon konštatoval, že hoci Rada nepredložila dôkaz o tom, že žalobca od zaradenia svojho mena do predmetných zoznamov plánoval násilné demonštrácie alebo iné násilné činy, riadil ich alebo sa na nich priamo či nepriamo zúčastňoval, samotné rozpustenie strany žalobcu nepostačuje na to, aby sa reštriktívne opatrenia prijaté voči nemu stali obsolentnými, keďže Rada usúdila, že pretrváva ohrozenie demokracie a právneho štátu, ako aj stability a bezpečnosti Moldavskej republiky.
Všeobecný súd v tejto súvislosti poznamenal, že organizovanie násilných demonštrácií nezávisí od existencie politickej strany, ktorej bol žalobca predsedom.
Okrem toho skutočnosť, že dôvody zaradenia mena žalobcu do predmetných zoznamov odkazujú na skutkový stav, ktorý existoval pred prijatím pôvodných aktov a ktorý sa len nedávno zmenil, nemusí nevyhnutne znamenať, že reštriktívne opatrenia prijaté voči nemu uvedenými aktmi sú obsolentné. Tento výklad potvrdzuje článok 8 druhý odsek rozhodnutia 2023/891 a článok 13 ods. 4 nariadenia 2023/888. Tieto ustanovenia umožňujú ponechať na predmetných zoznamoch mená osôb a subjektov, ktoré sa v období pred preskúmaním nedopustili nijakého činu destabilizácie Moldavskej republiky, ak toto ponechanie zostáva odôvodnené vzhľadom na všetky relevantné okolnosti, a najmä vzhľadom na skutočnosť, že ciele sledované reštriktívnymi opatreniami neboli dosiahnuté.
Okrem toho žalobca bezprostredne po rozpustení svojej strany vytvoril novú politickú formáciu a väzby medzi žalobcom a Ruskou federáciou nezanikli len v dôsledku rozpustenia jeho strany v júni 2023.
Kontext, ktorý odôvodnil pôvodné zaradenie mena žalobcu do predmetných zoznamov, sa preto nezmenil takým spôsobom, aby bránil Rade ponechať meno žalobcu na týchto zoznamoch na základe kritéria ii) na základe rovnakých dôkazov, aké odôvodnili pôvodné zaradenie jeho mena do zoznamov.
Vzhľadom na uvedené skutočnosti Všeobecný súd zamietol žalobu o neplatnosť podanú žalobcom a vzhľadom na neexistenciu dôkazu o skutočnej a určitej ujme aj jeho návrh na náhradu ujmy.
(
1
)	Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/1047 z 30. mája 2023, ktorým sa mení rozhodnutie (SZBP) 2023/891 o reštriktívnych opatreniach vzhľadom na konanie destabilizujúce Moldavskú republiku (Ú. v. EÚ L 140I, 2023, s. 9), a vykonávacie nariadenie Rady (EÚ) 2023/1045 z 30. mája 2023, ktorým sa vykonáva nariadenie (EÚ) 2023/888 o reštriktívnych opatreniach vzhľadom na konanie destabilizujúce Moldavskú republiku (Ú. v. EÚ L 140I, 2023, s. 1).
(
2
)	Rozhodnutie Rady (SZBP) 2024/1242 z 26. apríla 2024, ktorým sa mení rozhodnutie (SZBP) 2023/891 o reštriktívnych opatreniach vzhľadom na konanie destabilizujúce Moldavskú republiku (Ú. v. EÚ L, 2024/1242), a vykonávacie nariadenie Rady (EÚ) 2024/1243 z 26. apríla 2024, ktorým sa vykonáva nariadenie (EÚ) 2023/888 o reštriktívnych opatreniach vzhľadom na konanie destabilizujúce Moldavskú republiku (Ú. v. EÚ L, 2024/1243).
(
3
)	Rozhodnutie Rady (SZBP) 2023/891 z 28. apríla 2023 o reštriktívnych opatreniach vzhľadom na konanie destabilizujúce Moldavskú republiku (Ú. v. EÚ L 114, 2023, s. 15).
(
4
)	Pozri článok 1 ods. 1 rozhodnutia 2023/891 a článok 2 ods. 3 nariadenia Rady 2023/888 z 28. apríla 2023 o reštriktívnych opatreniach vzhľadom na konanie destabilizujúce Moldavskú republiku (Ú. v. EÚ L 114, 2023, s. 1).
(
5
)	Podpísaný 4. novembra 1950 v Ríme.