62013CP0001
GENERALADVOKAT N. JÄÄSKINENS STILLINGTAGEN
af 13. maj 2014 (
1
)
Udtalelse 1/13
Europa-Kommissionens begæring om udtalelse
»Begæring om udtalelse i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF — formalitet — begrebet »påtænkt aftale« — internationale aftaler som led i samarbejdet på det civilretlige område — Haagerkonventionen af 25. oktober 1980 om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser — Den Europæiske Unions enekompetence eller delte kompetence til at acceptere et tredjelands tiltrædelse af denne konvention — indgåelse af en international aftale, der kan berøre fælles EU-regler eller ændre deres rækkevidde som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF — område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i EU-regler — risiko for påvirkning af den ensartede og sammenhængende anvendelse af EU-reglerne og påvirkning af funktionen af den ordning, der oprettes ved disse regler — samspillet med forordning (EF) nr. 2201/2003«
Indhold
I – Indledning
II – Baggrunden for begæringen om udtalelse
III – Retsforhandlingerne for Domstolen
IV – Formaliteten
A – Kvalificeringen af de instrumenter, der er genstand for begæringen om udtalelse
B – Parterne i de pågældende internationale aftaler
C – Status for de pågældende internationale aftaler
V – Realiteten
A – Indledende bemærkninger
B – De kriterier for adskillelse af Unionens eksterne enekompetence, der er fastsat i retspraksis fra før EUF-traktaten
C – Den fortsatte relevans af disse principper, der er fastsat i retspraksis, efter EUF-traktatens ikrafttrædelse
D – Anvendelsen af kriterierne om påvirkning af fælles regler i det foreliggende tilfælde
1. De pågældende internationale aftalers karakteristika
2. Spørgsmålet om, hvorvidt der findes fælles regler på det område, der er omfattet af de internationale aftaler
3. Risikoen for, at de pågældende internationale aftaler berører disse fælles regler
VI – Stillingtagen
I – Indledning
Denne stillingtagen vedrører en begæring om udtalelse, som Europa-Kommissionen har forelagt for Domstolen i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF (
2
). Domstolen er i denne sag blevet spurgt, om accepten af et tredjelands tiltrædelse af Haagerkonventionen af 25. oktober 1980 om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser (herefter »Haagerkonventionen fra 1980«) (
3
) henhører under Den Europæiske Unions enekompetence eller ej. Spørgsmålet vedrører navnlig de ændringer, der fulgte af Lissabontraktaten, med hensyn til kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne, som Domstolen anmodes om at klarlægge.
Det skal indledningsvis præciseres, at det er de enkelte EU-medlemsstater, der er parter i Haagerkonventionen fra 1980, og ikke Unionen som sådan, eftersom det ikke er muligt for internationale organisationer at tiltræde denne konvention. Kommissionen har imidlertid anført, at muligheden for at acceptere tredjelandes tiltrædelse af denne konvention som fastsat i dennes artikel 38 henhører under Unionens eksterne enekompetence, og at det derfor er nødvendigt, at medlemsstaterne accepterer tiltrædelsen samtidigt og i Unionens interesse i stedet for enkeltvis og på egne vegne. Kommissionens forslag til Rådets afgørelser herom blev forkastet af størstedelen af medlemsstaterne, hvoraf de fleste allerede havde accepteret tiltrædelsen af mindst ét af disse tredjelande.
Kommissionen har med støtte fra Europa-Parlamentet begrundet denne tilgang, der både anfægtes af Rådet for Den Europæiske Union og af næsten samtlige medlemsstater, der har afgivet indlæg i den foreliggende sag (
4
), med, at der er tale om indgåelse af en international aftale, som kan berøre fælles EU-regler eller ændre deres rækkevidde som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF.
Kommissionen er bl.a. bekymret for, at der kan forekomme overlapninger eller ligefrem konflikter i forhold til Rådets forordning (EF) nr. 2201/2003 af 27. november 2003 om konkurrence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager og i sager vedrørende forældreansvar og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1347/2000 (
5
) (herefter »Bruxelles IIa-forordningen«). Denne forordnings materielle anvendelsesområde er således delvis sammenfaldende med anvendelsesområdet for Haagerkonventionen fra 1980, eftersom den også indeholder bestemmelser om grænseoverskridende barnebortførelser, hvori der i visse tilfælde henvises til denne konvention. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt de kriterier for vurdering af risikoen for påvirkning af fælles regler, som Domstolen har fastsat i sin praksis forud for EUF-traktatens ikrafttrædelse, stadig er relevante i det foreliggende tilfælde.
Før Domstolen afgør, om Unionen har ekstern enekompetence eller delt kompetence til at acceptere et tredjelands tiltrædelse af den nævnte konvention, bør den under alle omstændigheder undersøge, om den foreliggende begæring om udtalelse kan antages til realitetsbehandling, hvilket er meget tvivlsomt.
I den forbindelse skal det først efterprøves, om de instrumenter, der er genstand for begæringen om udtalelse, rent faktisk er »aftaler«, som er omfattet af artikel 218, stk. 11, TEUF, eftersom disse instrumenter skiller sig ud både på grund af deres karakter og på grund af de kontraherende parter. Der er således tale om en række erklæringer om accept af tredjelandes tiltrædelse af den nævnte konvention, som er afgivet af medlemsstaterne og ikke af selve Unionen. I bekræftende fald skal det ud fra nedennævnte faktiske omstændigheder afgøres, om de pågældende aftaler stadig er »påtænkte« aftaler i denne bestemmelses forstand, og om Domstolen med føje kan afgive udtalelse.
II – Baggrunden for begæringen om udtalelse
Haagerkonventionen fra 1980, der trådte i kraft den 1. december 1983, har ifølge artikel 1 til formål at »sikre en umiddelbar tilbagegivelse af børn, som er ulovligt bortført til eller tilbageholdt i en kontraherende stat«, og at »sørge for, at forældremyndighed og samværsret i en kontraherende stat bliver effektivt respekteret i andre kontraherende stater«.
I perioden fra 2007 til 2011 deponerede otte stater, der ikke er medlemmer af EU, nemlig Republikken Armenien, Republikken Albanien, Republikken Seychellerne, Kongeriget Marokko, Republikken Gabon, Republikken Singapore, Fyrstendømmet Andorra og Den Russiske Føderation, hver især instrumenter om tiltrædelse af denne konvention (
6
).
De stater, der har tiltrådt Haagerkonventionen fra 1980, er ifølge bestemmelserne i artikel 38, stk. 1-3, heri (
7
) bundet af denne konvention. Det fremgår dog af artikel 38, stk. 4 og 5, at tiltrædelsen af en ny stat skal accepteres og kun får virkning i forholdet mellem den stat, som har tiltrådt, og de kontraherende stater, som har afgivet erklæring om deres accept af tiltrædelsen (
8
).
Selv om det kun er medlemsstaterne og ikke Unionen, der er parter i Haagerkonventionen fra 1980, er det alligevel Kommissionens opfattelse, at spørgsmålet om internationale barnebortførelser falder ind under Unionens eksterne enekompetence, fordi indholdet af denne konvention er indarbejdet i den vedtagne Bruxelles IIa-forordning. Den 21. december 2011 vedtog den derfor otte forslag til Rådets afgørelser om medlemsstaternes erklæringer om accept i Unionens interesse af de nævnte otte tredjelandes tiltrædelse af denne konvention (
9
).
Europa-Parlamentet stillede sig positivt til disse forslag (
10
). I Rådet tog repræsentanterne for de fleste medlemsstater imidlertid afstand fra disse forslag. De gjorde gældende, at Rådet ikke var retligt forpligtet til at vedtage dem, fordi en erklæring om accept af tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980 efter deres opfattelse ikke henhører under Unionens eksterne enekompetence, da denne konvention først og fremmest er et instrument til bilateralt samarbejde mellem de kontraherende stater (
11
). Rådet vedtog derfor ikke de pågældende forslag.
De fleste medlemsstater har i øvrigt hver især afgivet erklæringer om accept af en eller flere af de omhandlede tiltrædelser – i visse tilfælde længe før Kommissionen fremlagde de nævnte forslag (
12
).
Kommissionen har på denne baggrund fundet det hensigtsmæssigt at forelægge Domstolen den foreliggende begæring om udtalelse, indgivet den 21. juni 2013, i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF og at stille følgende spørgsmål:
»Henhører accepten af et tredjelands tiltrædelse af [Haagerkonventionen fra 1980] under Unionens enekompetence?«
III – Retsforhandlingerne for Domstolen
Der er indgivet skriftlige indlæg af Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet samt af den tjekkiske, tyske, estiske, irske, græske, spanske, franske, italienske, cypriotiske, lettiske, litauiske, østrigske, polske, portugisiske, rumænske, slovakiske, finske, svenske og Det Forenede Kongeriges regering.
Domstolen har stillet et spørgsmål til skriftlig besvarelse om den foreliggende sags eventuelle betydning for Kongeriget Danmarks særlige situation (
13
). Kommissionen, Europa-Parlamentet og Rådet samt den tjekkiske, danske, spanske, franske og polske regering har besvaret dette spørgsmål.
Kommissionens, Europa-Parlamentets og Rådets repræsentanter samt repræsentanter for den tjekkiske, danske, tyske, græske, spanske, franske, italienske, lettiske, polske, rumænske, finske regering og Det Forenede Kongeriges regering afgav mundtlige indlæg under retsmødet den 1. april 2014.
IV – Formaliteten
Rådet og 11 af de medlemsstater, der har indgivet skriftlige indlæg (
14
), tvivler på, at den foreliggende begæring om udtalelse kan antages til realitetsbehandling, eller har rejst formel indsigelse herom, hvorimod Kommissionen og Europa-Parlamentet mener det modsatte. Efter min opfattelse bør denne begæring kun delvis antages til realitetsbehandling, hvilket jeg vil begrunde i det følgende.
Det fremgår af artikel 218, stk. 11, TEUF, at Kommissionen (
15
) kan indhente udtalelse fra Domstolen om alle spørgsmål vedrørende en »påtænkt [international (
16
)] aftales forenelighed med traktaterne«, og at den påtænkte aftale »[i] tilfælde af negativ udtalelse fra Domstolen […] kun [kan] træde i kraft, hvis den ændres, eller traktaterne revideres«.
Efter Domstolens faste praksis, hvis indhold er gengivet i artikel 196, stk. 2, i Domstolens procesreglement, kan en udtalelse angå såvel spørgsmålet om, hvorvidt det er foreneligt med de materielle EU-regler at indgå en påtænkt aftale (
17
), som spørgsmålet om, hvorvidt denne aftale – som her – falder ind under Unionens kompetenceområde eller ej (
18
).
A – Kvalificeringen af de instrumenter, der er genstand for begæringen om udtalelse
Det første spørgsmål, der skal besvares i denne sag, er, om artikel 218, stk. 11, TEUF rent faktisk finder anvendelse på instrumenter som dem, der er omhandlet i begæringen om udtalelse (
19
).
Det skal indledningsvis påpeges, at den foreliggende sag ikke drejer sig om forhandlingen eller indgåelsen af Haagerkonventionen fra 1980 som sådan eller om dens ændring. Den drejer sig kun om anvendelsen af denne konventions artikel 38 og om de kontraherende staters udøvelse af den beføjelse, som de ifølge denne artikel har til at acceptere, om de vil lade sig forpligte over for nye tiltrædelseslande eller ej. Med andre ord drejer det spørgsmål, Kommissionen har rejst, sig i det væsentlige om kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne, og det tager kun sigte på at udvide det territoriale anvendelsesområde for Haagerkonventionen fra 1980 og ikke at ændre dens materielle rækkevidde.
Den tyske regering har gjort gældende, at den foreliggende begæring om udtalelse ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi begrebet aftale efter sin ordlyd kræver, at der foreligger to viljeserklæringer, som er forbundet med hinanden. Den har anført, at et tredjelands tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980 på den ene side og en kontraherende stats erklæring om accept af denne tiltrædelse på den anden side ikke opfylder dette krav, selv om det antages, at disse to elementer er uløseligt forbundet med hinanden (
20
), eftersom denne type handlinger ikke indgår i et gensidigt kontraktforhold (
21
).
Dette rent teoretiske argument må efter min opfattelse afvises. Det fremgår således af Domstolens praksis, at Domstolen fra første færd konsekvent har anlagt en bred og ikke formalistisk opfattelse af, hvilke internationale aftaler der kan afgives udtalelse om (
22
).
Det fremgår endvidere af artikel 15, litra a), i Wienerkonventionen om traktatretten (
23
) (herefter »Wienerkonventionen«), at en stat med føje kan udtrykke samtykke til at være bundet af en traktat ved tiltrædelse, når dette foreskrives i denne traktat. Det er tilfældet for Haagerkonventionen fra 1980.
Artikel 38 i Haagerkonventionen fra 1980 indfører en ordning for meddelelse af samtykke, der kun har virkning inter partes, eftersom tiltrædelsen af denne konvention ifølge denne bestemmelse alene får virkning i forholdet mellem den stat, som har tiltrådt, og de kontraherende stater, som har afgivet erklæring om deres accept af tiltrædelsen. På dette punkt adskiller den forenklede ordning sig fra de måder, hvorpå multilaterale konventioner normalt tiltrædes. Den overholder imidlertid bestemmelserne i Wienerkonventionen og navnlig bestemmelserne i denne konventions artikel 11 (
24
).
Haagerkonventionen fra 1980 kendetegnes således ved, at tiltrædelsen skal accepteres af de enkelte stater, der allerede er parter i konventionen, og derfor ikke er af multilateral karakter, og at den eventuelle accepts virkninger er begrænset til forholdet mellem de pågældende to stater. Denne forenklede procedure for indgåelse af nye tiltrædelsesaftaler resulterer i praksis i en vifte af bilaterale forhold med samme indhold som Haagerkonventionen fra 1980 (
25
). Formålet med en sådan mekanisme er at give de kontraherende parter mulighed for at bestemme, over for hvilke stater de ønsker at være bundet af denne konvention, således at de får den samme valgmulighed, som de havde, da de oprindeligt indgik denne konvention.
Denne særlige mekanisme, der er i fuld overensstemmelse med princippet om aftalefrihed inden for traktatretten, ændrer imidlertid intet ved den omstændighed, at tiltrædelsesakten og erklæringen om accept af denne akt skaber et gensidigt aftaleforhold mellem de pågældende to stater. Dette aftaleforhold kan derfor i sig selv betragtes som en egentlig international »aftale« som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, uden at det i den forbindelse er nødvendigt at undersøge, om der er tale om en selvstændig erklæring eller en erklæring, der er knyttet til Haagerkonventionen fra 1980.
Det forelagte spørgsmål vil som følge heraf både henset til formålet med og arten af de instrumenter, der er genstand for begæringen om udtalelse, kunne henføres til det område, der er omfattet af artikel 218, stk. 11, TEUF.
B – Parterne i de pågældende internationale aftaler
I lyset af de drøftelser, der har fundet sted i den foreliggende sag, bør det dernæst efterprøves, om de pågældende aftaler, dvs. de erklæringer, hvorved medlemsstaterne accepterer tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980, reelt kan anses for at falde ind under artikel 218, stk. 11, TEUF, selv om Unionen ikke som sådan er part i denne konvention.
Det fremgår ikke udtrykkeligt af denne bestemmelses ordlyd, hvilke parter i internationale aftaler der kan danne grundlag for en udtalelse, eftersom det ikke præciseres i artikel 218, stk. 11 – til forskel fra stk. 1 – om der skal være tale om aftaler »mellem Unionen og tredjelande« (
26
).
Det fremgår imidlertid klart af Domstolens praksis og navnlig af dens udtalelse 2/91, at det ikke berører muligheden for at antage en begæring om udtalelse til realitetsbehandling, at det er medlemsstaterne, som handler solidarisk i Unionens interesse, og ikke Unionen selv, der er part i det pågældende instrument, for så vidt som Unionen vil kunne udøve sin eksterne kompetence gennem medlemsstaterne (
27
). Denne retspraksis er efter min opfattelse meget relevant her.
Det er i denne forbindelse ubestridt, at Unionen ikke kan være part som sådan i Haagerkonventionen fra 1980, eftersom det ikke bestemmes i denne konvention, at den kan tiltrædes af en regional organisation for økonomisk integration som Unionen (
28
), selv om Unionen er blevet medlem af Haagerkonferencen om international privatret (herefter »Haagerkonferencen«) (
29
).
Det er derfor kun EU-medlemsstaterne, som alle er kontraherende parter i den nævnte konvention, der har ret til formelt at acceptere et nyt tiltrædelsesland i medfør af artikel 38, stk. 4, heri. De vil dog også kunne acceptere dette land i Unionens interesse, hvis Unionen sørger for at opfordre og bemyndige samtlige medlemsstater hertil. Et sådant mandat udspringer af Unionens vilje til at udøve sin eksterne kompetence gennem medlemsstaterne, når den ikke selv har mulighed for at handle (
30
).
Kommissionen har således i begæringen om udtalelse gjort gældende, at medlemsstaterne for at kunne acceptere et tredjelands tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980 »på forhånd skal anmode Rådet om at træffe afgørelse om bemyndigelse […], hvilket er retligt nødvendigt, når en aftale henhører under Unionens enekompetence«. I de ovenfor nævnte forslag til afgørelser (
31
) anbefalede den desuden, at medlemsstaterne gør dette »i Unionens interesse« og »samtidigt inden for en tidsramme, som fastsættes i Rådets afgørelse«, med hjemmel i »artikel 218 [TEUF], sammenholdt med artikel 81, stk. 3« (
32
).
Såfremt Domstolen fastslår, at Unionen rent faktisk har enekompetence på det område, der er omfattet af de påtænkte aftaler, kræves der ganske rigtigt en sådan bemyndigelse af medlemsstaterne, eftersom det følger af EU’s egne regler, at disse aftaler normalt kun bør indgås af Unionen (
33
).
Der kan i den forbindelse peges på tre forskellige tilfælde, hvor medlemsstaterne kan handle inden for rammerne af Unionens eksterne enekompetence, uden at der formelt er tale om en aftale indgået »mellem Unionen og tredjelande« som omhandlet i artikel 218, stk. 1, TEUF (
34
). Det første tilfælde er det, hvor medlemsstaterne optræder solidarisk i Unionens interesse (
35
). I det andet tilfælde indgår medlemsstaterne den internationale aftale enkeltvis, men i Unionens interesse (
36
). I det tredje tilfælde handler medlemsstaterne på egne vegne, men på en måde, der er forenelig med Unionens interesse (
37
).
Eftersom Unionen har enekompetence på det pågældende område, er Unionen i disse tre tilfælde nødt til at meddele bemyndigelse til medlemsstaterne i henhold til artikel 2, stk. 1, TEUF, hvilket kan gøres på flere måder og kræve opfyldelse af visse betingelser (
38
). Det følger af den nævnte retspraksis (
39
), at der i hvert fald i den situation, der gør sig gældende i det første tilfælde, kan indhentes udtalelse i overensstemmelse med artikel 218, stk. 11, TEUF.
Det skal præciseres, at en international aftale, der således er indgået i Unionens interesse og med udtrykkelig tilladelse fra Rådet (
40
), ikke har nogen retsvirkninger i forholdet mellem Unionen og de pågældende tredjelande (
41
). Det er kun medlemsstaterne, der forpligtes folkeretligt over for disse stater, og ikke Unionen som sådan (
42
). Unionen giver i så fald ingen garantier og påtager sig ingen andre internationale forpligtelser (
43
). Det siger desuden sig selv, at tredjelande ikke kan være bundet af virkningen af Rådets afgørelse.
Det følger efter min opfattelse heraf, at Domstolens praksis vedrørende formaliteten i forbindelse med en begæring om udtalelse ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde for så vidt angår Unionens vilje til at binde sig til den pågældende internationale aftale og for så vidt angår det tidspunkt, hvor den endeligt har tilkendegivet dette (
44
). Den kommende udtalelse vil kun berøre de EU-retlige rettigheder og forpligtelser for såvel institutionerne som medlemsstaterne og begrænse sig til spørgsmålet om, hvorvidt det er Unionen eller medlemsstaterne, der har kompetence til at handle.
Uanset denne særlige baggrund kan begæringen uden videre antages til realitetsbehandling i henhold til reglen i udtalelse 2/91 (
45
) om, at udtalelsesproceduren, som det også er tilfældet her, vedrører spørgsmålet om kompetencefordeling i forbindelse med udkastet til en international aftale, som Unionen ikke formelt er part i, men som indgås gennem medlemsstaterne, der har fået bemyndigelse til at handle solidarisk og i Unionens interesse (
46
).
Der findes imidlertid også et tredje tidsmæssigt kriterium, som efter min opfattelse har betydning for vurderingen af, om den foreliggende begæring om udtalelse kan antages til realitetsbehandling.
C – Status for de pågældende internationale aftaler
Det skal understreges, at Domstolens udtalelse skal indhentes ex ante, dvs. før den pågældende aftale indgås. Det fremgår af ordlyden af artikel 218, stk. 11, TEUF (
47
), hvori det to gange præciseres, at aftalen skal være »påtænkt« (
48
) og endnu ikke færdiggjort.
Som Domstolen allerede pointerede i sin første udtalelse, er hensigten med udtalelsesproceduren »at forhindre de forviklinger, der ville opstå, hvis det ad rettens vej blev gjort gældende, at Fællesskabets [nu Unionens] bindende internationale aftaler var uforenelige med traktaten« (
49
).
Proceduren skal således i første række forhindre, at der rejses tvivl om Unionens ansvar, hvis den pågældende internationale aftales lovlighed anfægtes, efter at den er indgået (
50
), hvilket risikerer at skade alle berørte parter, herunder tredjelande (
51
). Hvis Unionen ikke selv kan indgå aftalen (
52
), hvilket er tilfældet her, gør udtalelsesproceduren det endvidere muligt at undgå de retlige »forviklinger«, der kan opstå, hvis medlemsstaterne indgår traktatmæssige forpligtelser uden at have den krævede bemyndigelse, og hvis de ikke har den lovgivningsmæssige kompetence i henhold til EU-retten, som er nødvendig for at opfylde disse forpligtelser.
Denne forebyggende funktion vil selvfølgelig ikke længere være relevant, og begæringen om udtalelse vil ikke længere have nogen genstand, når den omhandlede internationale aftale ikke længere er et udkast, men allerede er bindende for de kontraherende stater (
53
). Det er denne funktionelle tilgang til begrebet »påtænkt aftale«, der skal anlægges i det foreliggende tilfælde.
Det er i den foreliggende sag ubestridt, at de fleste medlemsstater allerede hver for sig og på egne vegne har accepteret tiltrædelsen af et eller flere af eller samtlige otte tredjelande, som har tiltrådt Haagerkonventionen fra 1980, og som er omhandlet i begæringen om udtalelse. På tidspunktet for indgivelsen af begæringen om udtalelse, dvs. den 21. juni 2013, var Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Kongeriget Danmark de eneste af de 28 medlemsstater, der ikke havde accepteret nogen af de pågældende tiltrædelser. Det skal dog understreges, at Danmark har en særlig status med hensyn til samarbejdet på det civilretlige område inden for EU (
54
). For de øvrige 24 medlemsstaters vedkommende var mindst en af de aftaler med tredjelande, der er omfattet af den foreliggende begæring om udtalelse, allerede blevet indgået, eftersom de havde accepteret disse landes tiltrædelse af den nævnte konvention.
Hvad angår de erklæringer om accept, som de sidstnævnte medlemsstater har deponeret, må det erkendes, at ingen af dem kan betragtes som en international aftale, der stadig var en »påtænkt« aftale på det tidspunkt, hvor begæringen blev fremsat over for Domstolen, selv om dette krav fremgår udtrykkeligt af artikel 218, stk. 11, TEUF. Denne omstændighed er i sig selv til hinder for, at Domstolen kan afgive udtalelse på dette grundlag. Jeg mener i overensstemmelse med Domstolens ovennævnte praksis, at den foreliggende udtalelsesprocedure både har mistet sin genstand og sin effektive virkning, for så vidt som den vedrører disse erklæringer om accept af tiltrædelsen, der allerede har folkeretlig gyldighed, og at begæringen om udtalelse derfor ikke kan antages til realitetsbehandling med hensyn til disse erklæringer.
Til gengæld kan begæringen efter min opfattelse antages til realitetsbehandling for så vidt angår Unionens kompetence til at udtale sig om de erklæringer om accept, som medlemsstaterne med undtagelse af Kongeriget Danmark (
55
) endnu ikke havde afgivet på det tidspunkt, hvor begæringen om udtalelse blev indgivet, eftersom de pågældende bilaterale aftaler på dette tidspunkt stadig var under forberedelse og dermed kun var »påtænkte« aftaler som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF.
Som Kommissionens repræsentant indrømmede under retsmødet, vil den foreliggende sag, uanset hvordan Domstolen bedømmer realiteten, ikke medføre ændringer i forhold til folkeretten, eftersom de forpligtelser, der følger af erklæringerne om accept af tiltrædelsen, ikke berøres af svaret på begæringen om udtalelse. Den vil højst gøre det muligt at afgøre, om de nævnte 24 medlemsstater har tilsidesat EU-retten.
Jeg er imidlertid enig med den tjekkiske, græske, franske, polske og finske regering og med Rådet i, at den begæring om udtalelse, der er omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, ikke er et passende retsmiddel, hvis Kommissionens formål med at indgive denne begæring til Domstolen reelt var at sætte en stopper for den praksis, der består i, at mange medlemsstater hver for sig har accepteret tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980, hvilket synes at have været dens hensigt (
56
). Kommissionen kunne med henblik herpå i sin egenskab af traktaternes vogter have iværksat traktatbrudsprocedurer i henhold til artikel 258 TEUF (
57
) mod de medlemsstater, der har fulgt denne praksis, såfremt den griber ind i kompetencer, der er tillagt Unionen (
58
), hvilket den gjorde i de sager, der lå til grund for »Open Skies«-dommene (
59
). Det skal dog påpeges, at denne type procedure kræver, at der tages hensyn til visse principper, som ikke gælder i udtalelsesproceduren (
60
).
Jeg foreslår på baggrund af alt det ovenfor anførte, at Domstolen fastslår, at den foreliggende begæring om udtalelse kun delvis kan antages til realitetsbehandling, dvs. kun i det omfang den vedrører de erklæringer om accept af de berørte tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980, som medlemsstaterne (
61
) – med undtagelse af Kongeriget Danmark – endnu ikke havde deponeret på tidspunktet for indgivelsen af denne begæring. For så vidt angår de erklæringer om accept, der allerede var blevet deponeret på dette tidspunkt, mener jeg i øvrigt, at denne begæring om udtalelse bør afvises, fordi den i den henseende ikke vedrører en »påtænkt aftale« som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF, men en allerede indgået aftale.
V – Realiteten
A – Indledende bemærkninger
Det skal indledningsvis påpeges, at formålet med udtalelsesproceduren i artikel 218, stk. 11, TEUF ud over at undgå lovkonflikter (
62
) er at klarlægge omfanget af Unionens og medlemsstaternes respektive kompetencer på det område, der er genstand for den pågældende internationale aftale, alene i relation til EU-reglerne og ikke at afgøre, om Unionen ifølge artikel 216 TEUF og 217 TEUF (
63
)har ret til at binde sig til denne aftale (
64
).
Det er i øvrigt ubestridt, at »[s]iden Amsterdamtraktatens ikrafttræden har Fællesskabet [nu Unionen] [i medfør af EF-traktatens afsnit IV] haft kompetence til at træffe foranstaltninger vedrørende samarbejde om civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende virkninger, i det omfang de er nødvendige for det indre markeds funktion. Fællesskabet [og efterfølgende Unionen] har udøvet denne kompetence ved at vedtage en række retsakter, hvoraf mange helt eller delvis dækker områder, der falder sammen med Haagerkonferencens arbejdsområder« (
65
).
Der forekommer bl.a. en sådan overlapning mellem bestemmelserne i Haagerkonventionen fra 1980 og bestemmelserne i Bruxelles IIa-forordningen i forbindelse med internationale barnebortførelser, der er et følsomt område. Det spørgsmål, der er stillet i den foreliggende begæring om udtalelse for at afklare, om Unionen har enekompetence i forbindelse med accept af et tredjelands tiltrædelse af denne konvention, er derfor meget presserende.
Samtlige institutioner og størstedelen af de regeringer, der har afgivet indlæg (
66
), er enige om, at Unionen rent faktisk har kompetence til at indgå en sådan international aftale. Jeg mener også, at princippet om denne enekompetence bør anses for givet i den foreliggende sag, eftersom denne kompetence som bekendt kan følge af en udtrykkelig hjemmel i traktaterne eller udledes implicit af andre traktatbestemmelser eller af afledte EU-retsakter, når der tidligere er vedtaget fælles regler, som har denne virkning (
67
), hvilket er tilfældet her. I forbindelse med samarbejde om civilretlige spørgsmål bestemmes det ikke udtrykkeligt i artikel 81 TEUF og heller ikke i stk. 3, der vedrører familieanliggender, at Unionen har kompetence til at indgå internationale aftaler på dette område, men denne kompetence følger indirekte af andre bestemmelser i EU-retten (
68
).
Disse institutioner og regeringer er langt mere uenige om karakteren af denne eksterne kompetence, dvs. om Unionen har en enekompetence, eller om medlemsstaterne tværtimod i et vist omfang bevarer en konkurrerende kompetence på området (
69
). Den italienske regering, Kommissionen og Europa-Parlamentet mener, at betingelserne for, at Unionen kan have enekompetence, er opfyldt i en sådan situation, hvorimod Rådet og de andre regeringer, der har taget stilling til realiteten, hævder, at der er tale om delt kompetence (
70
). Jeg hælder mest til den første anskuelse, hvilket jeg vil begrunde i det følgende.
Jeg vil imidlertid præcisere, at selv om Domstolen faktisk måtte fastslå, at Unionen har ekstern enekompetence, vil Rådet stadig frit kunne vælge, om det vil gøre brug af denne kompetence til at indgå de pågældende internationale aftaler, hvilket skal ske gennem medlemsstaterne, som er parter i Haagerkonventionen fra 1980, eftersom det er klart, at Unionen ikke har mulighed for at gøre det selv (
71
). Den afgørelse, der skal træffes, berører i øvrigt ikke spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne har pligt til at acceptere de pågældende tredjelandes tiltrædelse, hvis Unionen har bemyndiget dem hertil, eller hvorvidt de ikke må gøre det, hvis Unionen tager afstand fra tiltrædelsen. Disse spørgsmål kan således ikke besvares inden for rammerne af en udtalelsesprocedure.
B – De kriterier for adskillelse af Unionens eksterne enekompetence, der er fastsat i retspraksis fra før EUF-traktaten
Før Lissabontraktaten trådte i kraft, havde Domstolen opstillet kriterier for vurderingen af, om Fællesskabet havde enekompetence til at indgå internationale aftaler, bl.a. i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet (AETR-dommen) (
72
), hvilket fremgår klart af afgørelse 2006/719 (
73
). Det bestemmes i denne afgørelse, at »[s]elv hvor der ikke er nogen udtrykkelig henvisning til ekstern kompetence i EF-traktaten, følger det af EF-Domstolens retspraksis, at ovennævnte bestemmelser i EF-traktaten giver hjemmel ikke blot for interne fællesskabsretsakter, men også for Fællesskabets indgåelse af internationale aftaler [ (
74
)]. Fællesskabet kan indgå internationale aftaler, når kompetencen indadtil allerede er udnyttet til at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af fælles politikker som angivet ovenfor, eller hvis den internationale aftale er nødvendig for at virkeliggøre et af Fællesskabets mål [ (
75
)]. Fællesskabets eksterne kompetence er en enekompetence, i det omfang en international aftale berører interne fællesskabsregler eller ændrer deres rækkevidde [ (
76
)]. Hvor dette er tilfældet, er det ikke medlemsstaterne, men Fællesskabet, der skal indgå eksterne forpligtelser over for tredjelande eller internationale organisationer. En international aftale kan falde ind under Fællesskabets enekompetence som helhed eller kun i et vist omfang«.
Det følger med andre ord af den nævnte retspraksis, at Fællesskabet kunne tildeles ekstern enekompetence implicit, når den påtænkte internationale aftale risikerede at få negativ indvirkning på de fælles regler, der var fastsat i forbindelse med Fællesskabets tidligere udnyttelse af kompetencen indadtil. Dette princip skaber symmetri mellem de to former for kompetence (
77
).
Kriteriet om, at de fælles regler skal være berørt, er fastsat i Domstolens senere praksis. Dette kriterium har udviklet sig i tre hovedfaser (
78
), hvor udtalelse 1/03 (
79
) udgjorde den første fase. I denne udtalelse bemærkede Domstolen først, at de tre situationer (
80
), den havde opstillet i udtalelse 1/94 og gentaget i »Open Skies«-dommene, »blot [var] eksempler, hvis formulering [kunne] føres tilbage til de særlige sammenhænge, som Domstolen [havde] taget i betragtning« (
81
). Den forklarede dernæst, at »Domstolen […] i meget mere generelle vendinger [har] anerkendt en enekompetence for Fællesskabet, bl.a. når medlemsstaternes indgåelse af en aftale er uforenelig med fællesmarkedets enhed og fællesskabsrettens ensartede anvendelse [ (
82
)], eller når enhver aftale på området på grund af selve karakteren af de eksisterende fællesskabsbestemmelser […] nødvendigvis påvirker fællesskabsreglerne i AETR-dommens forstand« (
83
). Den præciserede også, at det for at erhverve enekompetence på dette grundlag »ikke [er] nødvendigt, at det område, som den internationale aftale omfatter, og det, som er omfattet af fællesskabslovgivningen, er fuldstændigt sammenfaldende« (
84
), eller at der er en væsentlig modsætning mellem de forpligtelser, der er forbundet med en sådan aftale, og de fælles regler (
85
).
Generaladvokat Bot har påpeget (
86
), at i udtalelse 1/03 »ser Domstolen, der har foretaget en sammenfatning af sin retspraksis, ud til at være vendt tilbage til en mere åben opfattelse af begrebet påvirkning af de fælles regler«, og at den »desuden [har] udarbejdet en analysemetode, der gør det muligt at afgøre, om kriteriet om »et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser« [ (
87
)], er opfyldt«. Domstolen har i den forbindelse bemærket, at analysen på den ene side »ikke blot [skal baseres] på rækkevidden af de pågældende regler, men også på deres karakter og indhold«, og at den på den anden side skal tage »hensyn til ikke blot fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin på det pågældende område, men også perspektiverne for dens udvikling, når disse kan forudses på det tidspunkt, hvor analysen foretages« (
88
). Den har også understreget, at det »er væsentligt at sikre, at fællesskabsreglerne anvendes på en ensartet og sammenhængende måde, og at den ordning, som oprettes ved disse regler, fungerer tilfredsstillende, med henblik på at bevare fællesskabsrettens fulde effektivitet« (
89
).
Det skal tilføjes, at Domstolen i samme udtalelse har erindret om, at »Fællesskabet kun råder over tildelte kompetencer, og at antagelsen af, at der foreligger en kompetence – tilmed en enekompetence, som ikke er udtrykkeligt fastsat i traktaten – derfor skal finde sin begrundelse i en konkret analyse af forholdet mellem den påtænkte aftale og gældende fællesskabsret, som viser, at indgåelsen af en sådan aftale kan påvirke fællesskabsreglerne« (
90
).
Jeg mener af nedenstående grunde, at både kriterierne for afgrænsning af Unionens eksterne enekompetence og de metoder til at anvende disse kriterier, som Domstolen har fastlagt, stadig er relevante for besvarelsen af det spørgsmål, der er stillet i den foreliggende begæring om udtalelse, selv om denne begæring ikke længere er underlagt bestemmelserne i EF-traktaten, men bestemmelserne i EUF-traktaten.
C – Den fortsatte relevans af disse principper, der er fastsat i retspraksis, efter EUF-traktatens ikrafttrædelse
Det fremgår af den nugældende artikel 3, stk. 2, TEUF, at Unionen ud over at have enekompetence på de områder, der er udtømmende opregnet i denne artikels stk. 1 (
91
), »ligeledes [har] enekompetence til at indgå internationale aftaler, når indgåelsen har hjemmel i en lovgivningsmæssig EU-retsakt, eller når den er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan, eller for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde« (min fremhævelse).
Det skal indledningsvis påpeges, at denne bestemmelse er affattet i generelle vendinger, og at spørgsmålet om enekompetence udelukkende afhænger af aftalens indhold, uden at der skelnes til de kontraherende parters identitet (
92
), hvilket betyder, at den kan indgås med tredjelande enten af Unionen selv eller gennem dens medlemsstater, som det påtænkes i det foreliggende tilfælde.
Alle de parter, der har afgivet indlæg for Domstolen i den foreliggende sag, har – efter min opfattelse med rette – anført, at Domstolen skal tage stilling til, om Unionen har enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, EUF, og at det kun er det sidste af de tre tilfælde, som er nævnt i denne bestemmelse, der er relevant her. Det er således ubestridt, at indgåelsen af de pågældende internationale aftaler ikke falder ind under en enekompetence, der har udtrykkelig hjemmel i en lovgivningsmæssig EU-retsakt, og at indgåelsen ikke er nødvendig for, at Unionen kan udøve sin interne kompetence på det område, der er omfattet af disse aftaler. Karakteren af Unionens eksterne kompetence afhænger derfor udelukkende af spørgsmålet om, hvorvidt accepten af et tredjelands tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980 risikerer at berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde som omhandlet i stk. 2.
Parterne har forskellige holdninger til, hvordan det sidste led i denne bestemmelse skal fortolkes, især når det område, der er omfattet af den påtænkte internationale aftale, i hvert fald i en vis udstrækning er reguleret ved de relevante fælles regler, hvilket synes at være tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionen, Europa-Parlamentet og den italienske regering har anført, at en ekstern enekompetence vil kunne udledes af den omstændighed, at det område, som Haagerkonventionen fra 1980 omfatter, i vidt omfang er sammenfaldende med EU-reglerne, da denne konvention indeholder bestemmelser, som svarer til og er nært forbundet med bestemmelserne i Bruxelles IIa-forordningen. De har videre anført, at der i denne forordning indføres en ensartet fælles ordning, som er baseret på mekanismen i denne konvention. Rådet og alle de andre regeringer, der har afgivet indlæg i den foreliggende sag, har afvist disse påstande og anbefalet en mere snæver tilgang, hvorefter Unionen under sådanne omstændigheder ikke kan tildeles enekompetence, efter at artikel 3, stk. 2, TEUF er trådt i kraft.
For at bilægge denne kontrovers skal det først og fremmest afgøres, om de tidligere retslige kriterier for, hvornår der sker påvirkning af fælles regler, fortsat er relevante eller afgørende til trods for de ændringer, der fulgte af Lissabontraktaten. Spørgsmålet om den fortsatte relevans gælder navnlig for det kriterium, der er opstillet i udtalelse 2/91 (
93
), nemlig at det berørte område »allerede i vid udstrækning er reguleret i [EU-bestemmelser]«, og for det supplerende kriterium, der er indeholdt i udtalelse 1/03 (
94
), nemlig at aftalen ikke må være til skade for, »at [EU-reglerne] anvendes på en ensartet og sammenhængende måde, og at den ordning, som oprettes ved disse regler, fungerer tilfredsstillende«.
Jeg er enig med generaladvokat Kokott (
95
) og generaladvokat Sharpston (
96
) i, at de kriterier, der er fastsat i retspraksis vedrørende Unionens eksterne enekompetence, også indgår i de nye lovgivningsmæssige rammer, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, TEUF, eftersom denne bestemmelse synes at kodificere disse kriterier (
97
). Selv om de nævnte kriterier ikke er gengivet ordret i artikel 3, stk. 2, TEUF for at forklare, hvad der i stk. 2 menes med begrebet påvirkning af fælles regler (
98
), er det efter min opfattelse åbenbart, at EUF-traktatens ophavsmænd tog hensyn til denne retspraksis, og at de parametre, som Domstolen har opstillet, stadig gælder under hensyn til den historiske og lovgivningsmæssige sammenhæng, som denne bestemmelse indgår i.
Hvis man ser på forarbejderne til EUF-traktaten, viser det sig således, at ophavsmændene ønskede at stadfæste retspraksis på området og ikke at tage afstand fra den, sådan som Rådet har gjort gældende uden at fremkomme med konkrete beviser for sit argument (
99
). I betragtning af, at EUF-traktaten i vidt omfang er inspireret af det fejlslagne forsøg på at vedtage traktaten om en forfatning for Europa, er det værd at lægge mærke til, at medlemmerne af konventet om Europas fremtid blev opfordret til at udforme den kommende traktats bestemmelser om ekstern enekompetence »i overensstemmelse med Domstolens eksisterende retspraksis« og med henblik på at »gøre Domstolens retspraksis eksplicit« (
100
).
Hvis man ser på den ordning, som artikel 3, stk. 2, TEUF indgår i, er der heller intet, der modsiger den udvidede tilgang, som jeg går ind for. Den tyske, estiske, lettiske, østrigske og svenske regering og Det Forenede Kongeriges regering har taget afstand fra opretholdelsen af det retlige kriterium om, at det er tilstrækkelig hjemmel for Unionens enekompetence, at området »allerede i vid udstrækning er reguleret i fælles regler«, med støtte i protokol (nr. 25) om delt kompetence, der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaterne (
101
), og i princippet om foregribelse i forbindelse med delt kompetence, der er fastsat i artikel 2, stk. 2, TEUF. De har indvendt, at det følger af disse bestemmelser, at den omstændighed, at Unionen allerede har udøvet sin interne kompetence, kun vedrører de elementer, der indgår i den vedtagne retsakt, og ikke hele det pågældende område. Jeg mener dog i lighed med Kommissionen, at hverken den nævnte protokol (nr. 25) eller artikel 2, stk. 2, TEUF, som er den eneste bestemmelse, der henvises til i denne protokol (
102
), formelt er til hinder for anvendelsen af retspraksis fra før EUF-traktaten, eftersom disse bestemmelser alene vedrører betingelserne for udøvelse af delt kompetence og ikke har til formål at begrænse rækkevidden af de regler om enekompetence, der er indeholdt i artikel 3, stk. 2, TEUF, hvilket allerede er påvist af andre generaladvokater (
103
).
Generaladvokat Kokott har herved med rette fremhævet, »at en enekompetence i henhold til den tredje variant af artikel 3, stk. 2, TEUF ikke i første række afhænger af, om der blot foreligger fælles regler på et bestemt område eller ej, men er betinget af risikoen for, at disse fælles regler berøres, eller deres rækkevidde ændres. En sådan risiko kan allerede opstå, når en international aftale indeholder bestemmelser, der indholdsmæssigt ligger tæt op ad fællesskabsbestemmelser, hvorved det pågældende område allerede i vid udstrækning er bestemt af EU-retten. Sådanne fællesskabsbestemmelser kan nemlig selv berøres negativt af en international aftale, hvis fællesskabsbestemmelserne og den internationale aftale ikke regulerer præcist de samme»elementer« (som omhandlet i protokol nr. 25). På denne baggrund har det i retspraksis udviklede kriterium om det område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser, heller ikke efter Lissabontraktatens ikrafttræden mistet noget af sin betydning« (
104
) (min fremhævelse).
Jeg mener derfor, at den analysemetode, som Domstolen har udviklet i forbindelse med fortolkningen af de dagældende bestemmelser i EF-traktaten, stadig danner baggrund for de nuværende bestemmelser i artikel 3, stk. 2, TEUF.
D – Anvendelsen af kriterierne om påvirkning af fælles regler i det foreliggende tilfælde
For at kunne afgøre, om Unionen har enekompetence til at indgå de internationale aftaler, der er genstand for den foreliggende begæring om udtalelse, er det nødvendigt at fortolke og anvende bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, TEUF i lyset af de ovenfor beskrevne principper, der er fastslået i retspraksis (
105
). Domstolen er derfor nødt til at undersøge, for det første om der findes fælles regler på det område, der er omfattet af disse aftaler, og for det andet i hvilket omfang disse reglers indhold og/eller rækkevidde kan blive berørt af indgåelsen af disse aftaler. I den forbindelse vil jeg imidlertid først komme med en række præciseringer vedrørende de påtænkte internationale aftaler.
1. De pågældende internationale aftalers karakteristika
Henset til de indlæg, der er afgivet for Domstolen, rejser der sig det spørgsmål, om risikoen for, at de pågældende internationale aftaler berører EU-regler som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF, skal vurderes i forhold til Haagerkonventionen fra 1980 eller i forhold til erklæringerne om accept af tredjelandes tiltrædelse af denne konvention, eller om denne risiko skal vurderes i forhold til begge instrumenter under ét.
Jeg mener ikke, at det er muligt kun at tage udgangspunkt i Haagerkonventionen fra 1980, når formålet med den foreliggende begæring om udtalelse er at belyse internationale aftaler, som ikke indebærer nogen ændring af denne konventions indhold, men en udvidelse af dens anvendelsesområde mellem EU-medlemsstater og tredjelande. De omtvistede erklæringer om accept af nye tiltrædelseslande kan omvendt ikke anses for at være selvstændige instrumenter, eftersom formålet med disse retsakter netop er at give virkning til en bestemmelse i konventionen, nemlig artikel 38 (
106
). Der skal selvfølgelig tages hensyn til, at disse retsakter er knyttet til denne konvention, og at det ikke giver nogen mening at undersøge deres effekt uafhængigt af det instrument, som de har hjemmel i, og som danner grundlag for deres materielle virkninger.
Den tætte forbindelse mellem disse to typer instrumenter har naturligvis betydning for bedømmelsen af, om Unionen har enekompetence eller delt kompetence, i den forstand, at denne bedømmelse er nødt til at omfatte begge instrumenter. Der skal således tages hensyn til, om EU-reglerne berøres negativt af såvel bestemmelserne i Haagerkonventionen fra 1980 som bestemmelserne i de erklæringer om accept, der kan gribe ind i disse regler.
Det spiller til gengæld ingen rolle i forbindelse med denne bedømmelse, at det kun er visse elementer i de påtænkte internationale aftaler, der er sammenfaldende med eller strider mod reglerne i EU-retten. Som generaladvokat Sharpston har påpeget, »fremgår [det] klart af anvendelsen af ordene »for så vidt« [i artikel 3, stk. 2, TEUF], at dele af en aftale kan høre under Den Europæiske Unions enekompetence i denne henseende, mens der stadig kan være delt kompetence vedrørende andre dele« (
107
). Denne tilgang understøttes både af de seneste positive retsregler (
108
) og af Domstolens praksis før EUF-traktaten, hvoraf det fremgår, at Unionen kan have enekompetence, selv om de områder, der er omfattet af henholdsvis de fælles regler og den pågældende internationale aftale, ikke er fuldstændigt sammenfaldende (
109
), og at det i stedet er nødvendigt at sammenligne disse regler med de væsentlige formål, der tilsigtes med den internationale aftale (
110
).
2. Spørgsmålet om, hvorvidt der findes fælles regler på det område, der er omfattet af de internationale aftaler
Det skal i overensstemmelse med de ovenfor nævnte kriterier, der er fastsat i retspraksis (
111
), afgøres, om de påtænkte internationale aftaler vedrører »et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i [fælles regler]«, både ud fra de relevante fælles reglers rækkevidde og ud fra deres karakter og indhold, og der skal ikke blot tages hensyn til de nuværende regler, men også til deres udvikling, når denne kan forudses.
Der er i den foreliggende sag ingen tvivl om, at de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser, som er den nøjagtige genstand for Haagerkonventionen fra 1980 og for de tilhørende erklæringer om accept af tiltrædelser, er et område, hvor Unionen allerede har udøvet sin interne kompetence i forbindelse med, at den vedtog Bruxelles IIa-forordningen.
Hvad angår disse fælles reglers rækkevidde synes det materielle anvendelsesområde at være større for denne forordning, end det er for Haagerkonventionen fra 1980. Haagerkonventionens målsætninger er gennem samarbejdet mellem de kontraherende stater »at beskytte børn på internationalt plan mod de skadelige virkninger af ulovlig bortførelse eller tilbageholdelse og at etablere fremgangsmåder for at sikre, at børnene umiddelbart tilbagegives til den stat, hvor de har bopæl, samt at sikre [en effektiv] beskyttelse af samværsret [og forældremyndighed]« (
112
). Bruxelles IIa-forordningen omhandler til gengæld »kompetence og […] anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser i ægteskabssager og i sager vedrørende forældreansvar« i EU-medlemsstaterne (
113
). Med hensyn til civile sager om grænseoverskridende barnebortførelser svarer denne forordnings målsætninger til den nævnte konventions, og den indeholder en række bestemmelser, der stammer fra denne konvention, selv om de ikke er fuldstændig ens (
114
).
Hvis man i den forbindelse ser på de vigtigste bestemmelser i Haagerkonventionen fra 1980, fastsættes der i artikel 3 betingelser for, at »[b]ortførelse eller tilbageholdelse af et barn […] anses for ulovlig«. Artikel 6 og 7 vedrører de »centralmyndigheder«, som de kontraherende stater skal udpege, bl.a. med henblik på samarbejde (
115
). Artikel 8-20, der omhandler »tilbagegivelse af børn«, indeholder nærmere regler om, at de centrale, judicielle eller administrative myndigheder i de kontraherende stater skal bidrage til umiddelbar tilbagegivelse, medmindre der foreligger særlige omstændigheder. I artikel 16 præciseres det bl.a., at de judicielle myndigheder i den stat, hvortil barnet er blevet bortført, eller hvori det tilbageholdes, ikke kan træffe afgørelse i en sag om forældremyndigheden, før det er bestemt, at barnet ikke skal gives tilbage i medfør af denne konvention. Artikel 21 bestemmer, at »[e]n anmodning om, at der træffes foranstaltninger med henblik på at tilrettelægge samværsretten eller sikre, at samværsretten kan udøves, kan indgives til centralmyndighederne i de kontraherende stater på samme måde som en anmodning om tilbagegivelse af et barn«.
Ud over en tilsvarende definition af begrebet »ulovlig fjernelse eller tilbageholdelse af et barn« (
116
) indeholder Bruxelles IIa-forordningen en række bestemmelser, der har samme formål og derfor vedrører de samme spørgsmål som disse bestemmelser i Haagerkonventionen fra 1980. Det gælder bl.a. for denne forordnings artikel 10, som indeholder en særlig kompetenceregel for medlemsstaternes domstole »i sager om barnebortførelse« (
117
), dens artikel 11, som beskriver de procedurer, der skal følges med henblik på at opnå »tilbagegivelse af barnet«, dens artikel 41 og 42, som i forbindelse med anerkendelsen og fuldbyrdelsen af retsafgørelser, der er truffet i en medlemsstat, omhandler »eksigibiliteten af visse retsafgørelser om samværsret og visse retsafgørelser om tilbagegivelse af barnet«, og dens artikel 53, der vedrører »samarbejde mellem centralmyndigheder på området forældreansvar«.
Til trods for disse lighedspunkter fremgår det af præamblen til Bruxelles IIa-forordningen (
118
), at hensigten med den ikke er at erstatte Haagerkonventionen fra 1980 fuldstændigt, men at supplere den. I denne forordnings kapitel V (
119
) beskrives forholdet mellem disse to instrumenter således, at forordningen har forrang for konventionen i forbindelserne mellem medlemsstaterne, for så vidt som der ikke er tale om spørgsmål, som er omfattet af konventionen, men ikke af forordningen.
Der er meget tætte bånd mellem disse to instrumenter, og forholdet mellem dem er ret komplekst, hvilket illustreres af bestemmelserne i den nævnte forordnings artikel 11, som sigter mod at forene to forskellige mål, nemlig kontinuitet og forandring. Der er tale om et politisk kompromis mellem på den ene side de medlemsstater, der ikke fandt det hensigtsmæssigt at have en lovgivning på dette område på EU-plan, og på den anden side de medlemsstater, der gjorde gældende, at den ordning, der blev indført ved Haagerkonventionen fra 1980, skulle styrkes for bl.a. at imødegå det misbrug, der var opstået i forbindelse med anvendelsen af undtagelsen fra princippet om umiddelbar tilbagegivelse i denne konventions artikel 13, litra b) (
120
).
Det territoriale anvendelsesområde er ganske vist anderledes for Bruxelles IIa-forordning end for Haagerkonventionen fra 1980, da det er begrænset til forholdet mellem EU-medlemsstaternes myndigheder. Reglerne om »retsafgørelser om forældreansvar, herunder også foranstaltninger til beskyttelse af et barn« (
121
), i denne forordning finder således ikke anvendelse, når der kræves en samarbejdsprocedure mellem en medlemsstat og et tredjeland for at tilbagegive et barn, der er blevet bortført. Det er til gengæld muligt at anvende forordningen, når et barn har sit sædvanlige opholdssted i et tredjeland (
122
), og myndighederne i et tredjeland også er berørt. Det kan desuden ikke udelukkes, at det foreliggende problem i forbindelse med accepten af et tredjelands tiltrædelse af den nævnte konvention kan have en betydning, bl.a. i forholdet mellem medlemsstaterne. Det vender jeg tilbage til (
123
).
Med hensyn til karakteren af de fælles regler, der følger af denne forordning, navnlig på det område, hvor den støder op til Haagerkonventionen fra 1980 (dvs. i forbindelse med grænseoverskridende barnebortførelser), skal det understreges, at disse regler om medlemsstaternes retters kompetence og om gensidig anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser truffet af disse retter er bindende foranstaltninger, der indebærer en fuldstændig harmonisering og ikke en minimumsharmonisering. Bruxelles IIa-forordningens artikel 11, stk. 3, og artikel 15, stk. 5, stiller bl.a. krav om, at de kompetente myndigheder handler hurtigt og inden udløbet af fristen på seks uger. Der er tale om generelle krav, som er strengere end de vejledende retningslinjer i konventionens artikel 11. Medlemsstaternes lovgivningskompetence er derfor meget begrænset på disse områder i dag.
Hvad endelig angår indholdet af de nævnte fælles regler kan det påpeges, at visse bestemmelser i Bruxelles IIa-forordningen indeholder en udtrykkelig henvisning til Haagerkonventionen fra 1980 (
124
). Ud over henvisningerne i 17. og 18. betragtning til denne forordning henvises der til denne konvention og navnlig til dens artikel 12 og 13 i forordningens artikel 11, stk. 1, 2, 4, 6 (
125
) og 8. Disse to artikler i konventionen og de sidstnævnte bestemmelser i forordningen har samme genstand, nemlig nærmere regler for »tilbagegivelse af barnet«. I artikel 42, stk. 2, i samme forordning henvises der også til reglerne i artikel 13 i Haagerkonventionen fra 1980 i forbindelse med eksigibiliteten af en afgørelse om tilbagegivelse af barnet truffet af en ret i en medlemsstat. Det følger heraf, at betingelserne i disse bestemmelser i den nævnte konvention skal overholdes, navnlig af en indehaver af forældremyndighed, der indgiver begæring til en ret i en medlemsstat om tilbagegivelse af det pågældende barn med hjemmel i begge instrumenter på samme tid.
Jeg mener som følge heraf, at grænseoverskridende barnebortførelser i hvert fald »i vid udstrækning« allerede er reguleret i de relevante fælles regler i EU-retten. Selv om det bestemmes i Bruxelles IIa-forordningen og navnlig i dens artikel 11, at Haagerkonventionen fra 1980 fortsat finder anvendelse mellem medlemsstaterne, skal den fremover anvendes i henhold til en forpligtelse i EU-retten og med udgangspunkt i denne forordning, dvs. under overholdelse af de særlige regler, der er fastsat heri, og som har forrang for de relevante bestemmelser i denne konvention (
126
).
De sidstnævnte bestemmelser har imidlertid et andet indhold og en anden rækkevidde, eftersom Bruxelles IIa-forordningen har indført en ordning for kompetencefordeling og samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder, som både er forstærket og forbedret i forhold til mekanismerne i den nævnte konvention, der fungerer ganske godt, men også har visse mangler (
127
). EU-lovgiver har anvendt fire vigtige redskaber til dette formål (
128
). For det første er der indført strengere regler for de tilfælde, hvor det kan nægtes at tilbagegive barnet umiddelbart (
129
). For det andet har retterne i barnets oprindelsesmedlemsstat det sidste ord i en sag om forældremyndigheden, selv om der er givet afslag på tilbagegivelse i henhold til konventionens artikel 13, hvilket om muligt skal afskrække bortføreren og i hvert fald ikke begunstige denne i retlig henseende (
130
). For det tredje er der indført krav om hurtigere sagsbehandling. For det fjerde afskaffes exequatur-proceduren for retsafgørelser om samværsret og retsafgørelser om tilbagegivelse af et barn efter en bortførelse, som er eksigible og behørigt attesteret af retterne i den medlemsstat, hvor de er truffet. Der lægges desuden mere vægt på høring af barnet, end det skete ved vedtagelsen af Haagerkonventionen fra 1980 (
131
).
Jeg mener derfor, at en af de betingelser, der gælder i det tredje tilfælde, som er nævnt i artikel 3, stk. 2, TEUF, som præciseret i Domstolens praksis, for så vidt er opfyldt. Det bringer mig videre til den sidste af disse betingelser, som vedrører de konsekvenser, som de internationale aftaler, der er omhandlet i begæringen om udtalelse, kan få for de fælles regler, der findes på det område, som er omfattet af disse aftaler.
3. Risikoen for, at de pågældende internationale aftaler berører disse fælles regler
Det er som tidligere nævnt (
132
) ikke i sig selv tilstrækkeligt til at tillægge Unionen ekstern enekompetence, at der findes fælles regler, som allerede i vid udstrækning regulerer det område, hvorpå de pågældende internationale aftaler finder anvendelse. Det er også nødvendigt, at disse aftaler har en negativ indvirkning, for så vidt som de risikerer at berøre disse regler eller ændre deres rækkevidde som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF, selv om de ikke resulterer i materiel uoverensstemmelse. En sådan risiko kan imidlertid forekomme, når blot de internationale aftaler indeholder bestemmelser, der er nært forbundet med de pågældende fælles regler. Det er således muligt, at disse forbindelser gør det vanskeligere at sikre, at EU-bestemmelserne anvendes korrekt og har effektiv virkning.
Der er i det foreliggende tilfælde mange forbindelser mellem de pågældende to instrumenter, som kan skabe problemer med påvirkning. Det gælder især for det eventuelle samspil mellem artikel 11 i Bruxelles IIa-forordningen og artikel 12 og 13 i Haagerkonventionen fra 1980, eftersom reglerne i artikel 11, stk. 2-8, enten træder i stedet for de relevante bestemmelser i denne konvention eller stiller strenge krav til gennemførelsen af disse bestemmelser (
133
). Som Kommissionen har pointeret og underbygget med konkrete eksempler (
134
), er disse vanskeligheder ikke bare rent hypotetiske, men kan optræde i forskellige sammenhænge i praksis.
Jeg finder det ikke direkte problematisk, at de enkelte medlemsstaters accept af et tredjelands tiltrædelse kan føre til skævheder i den måde, internationale barnebortførelser behandles på. Disse forskelle ses også i den ordning, der blev indført ved Haagerkonventionen fra 1980, eftersom den bestemmer, at en nye kontraherende stats tiltrædelse først får virkning over for en stat, der allerede er part i denne konvention, når den sidstnævnte stat har accepteret tiltrædelsen, hvilket indebærer, at dens bestemmelser anvendes som led i et bilateralt forhold. Henset til EU-retten er der også forskel på ordningerne, eftersom Kongeriget Danmark ikke har tilsluttet sig den ordning, der er fastsat i Bruxelles IIa-forordningen (
135
), hvilket betyder, at det er den nævnte konvention og ikke denne forordning, der finder anvendelse i forholdet mellem Danmark og de øvrige medlemsstater i forbindelse med grænseoverskridende bortførelser, hvor Danmark sidestilles med et tredjeland.
Jeg mener imidlertid, at det kan gøre samspillet mellem disse to instrumenter mere kompliceret i forholdet mellem medlemsstaterne, hvis det kun er nogle medlemsstater, der accepterer et tredjelands tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980.
Den forenklede mekanisme til anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser truffet i en anden stat, der er fastlagt i Bruxelles IIa-forordningen (bl.a. ved afskaffelse af exequatur-proceduren for attesterede retsafgørelser om tilbagegivelse), bygger på princippet om gensidig anerkendelse mellem medlemsstaternes retssystemer som »hjørnestenen i oprettelsen af et ægte retligt område«, således at der bl.a. sikres den samme retsbeskyttelse, hvilket er et særligt EU-retligt princip (
136
). Forholdet mellem retterne i modtagerstaten og retterne i oprindelsesstaten vendes dog ofte om, når situationen kræver et samspil med tredjelande, og navnlig i forbindelse med den ordning, der blev indført ved Haagerkonventionen fra 1980, for at det kan vurderes, om det er bedst for barnet at vende tilbage til det land, hvor det boede før (
137
).
Den rolle, som centralmyndighederne spiller i henhold til artikel 6 og 7 i Haagerkonventionen fra 1980 (
138
), er et af de centrale elementer i den samarbejdsordning, der er indført ved denne konvention. Som Kommissionen med rette har understreget i de pågældende udkast til afgørelser (
139
), er det derfor vigtigt, at en medlemsstats accept af et tredjelands tiltrædelse betinges af, at den nye kontraherende part på forhånd har udpeget en centralmyndighed, som bl.a. skal hjælpe unionsborgerne i tilfælde af ulovlig bortførelse af børn til dette tredjeland.
Det vil efter min opfattelse underminere de mekanismer for behandling af barnebortførelser, der er fastlagt i Bruxelles IIa-forordningen og i Haagerkonventionen fra 1980, hvis hver enkelt medlemsstat frit kan fastsætte betingelser for, hvornår den accepterer et tredjelands tiltrædelse af denne konvention. Jeg mener, at det er vigtigt, at Rådet som led i det retlige og administrative samarbejde kan foretage en fælles og koordineret vurdering (
140
) af pålideligheden af det tredjeland, der tiltræder, efter forslag fra Kommissionen. Hvis der ikke gøres en sådan koordineret indsats, kan det ifølge de vurderingskriterier, som Domstolen har fastsat, blive vanskeligt at sikre, at Bruxelles IIa-forordningens bestemmelser anvendes på en ensartet og sammenhængende måde, og at den ordning, der er fastlagt heri, fungerer tilfredsstillende, hvilket kan gå ud over EU-reglernes fulde effektivitet (
141
).
Det skal tilføjes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU har pligt til at udvise loyalitet over for Unionen, og at de derfor skal afholde sig fra at indgå aftaler med tredjelande, som kan være til skade for de fælles regler. Formålet med at tildele Unionen ekstern enekompetence svarende til de områder, hvor den har vedtaget regler i medfør af sin interne kompetence, er således at forhindre, at medlemsstaterne svækker eller modarbejder EU’s indsats udadtil (
142
). Denne loyalitet er særlig nødvendigt, når det – som her – kun er medlemsstaterne, der kan indgå en international aftale, som omfatter disse områder (
143
).
Hvad angår de forventede perspektiver for EU-rettens udvikling som omhandlet i udtalelse 1/03 (
144
) kan det ikke udelukkes, at Bruxelles IIa-forordningen ændres på en sådan måde, at dens anvendelsesområde udvides til at omfatte eksterne forhold, i lighed med forordning nr. 44/2001, den såkaldte Bruxelles I-forordning, hvis bestemmelser er blevet omarbejdet (
145
) i den henseende (
146
). Det vil således være hensigtsmæssigt, at de styrkede beskyttelsesforanstaltninger over for grænseoverskridende bortførelser, der træffes inden for Unionen, ikke fører til forskelsbehandling af børn, der har sædvanligt opholdssted uden for EU-området (
147
). Det er dog stadig nødvendigt at have tilstrækkelig tillid til de pågældende tredjelandes retssystem, hvilket skal klarlægges i fællesskab (
148
).
Den ordning for behandling af grænseoverskridende barnebortførelser, der er indført ved Bruxelles IIa-forordningen, risikerer efter min opfattelse at blive berørt, hvis nye tredjelande omfattes af den samarbejdsmekanisme, der er fastsat i Haagerkonventionen fra 1980. Denne konvention er i en vis udstrækning blevet indarbejdet i den nævnte forordning (
149
), og spørgsmålet om, hvilke tredjelandes tiltrædelse af denne konvention der skal accepteres, er derfor ikke er uinteressant for EU-rettens udvikling (
150
).
Det skal endelig påpeges, at selv om Haagerkonventionen fra 1980 i en vis forstand bygger på en vifte af bilaterale forhold mellem de kontraherende stater, skal eventuelle ændringer af dens ordlyd vedtages enstemmigt af samtlige stater. Hver gang et nyt land tiltræder denne konvention, vil det således øge antallet af parter, som EU-medlemsstaterne skal forhandle og nå til enighed med, hvis Unionen ønsker at ændre konventionens indhold. Accepten af et tredjelands tiltrædelse skaber en ny politisk situation og ændrer parametrene for samspillet mellem Bruxelles IIa-forordningen og den nævnte konvention. Jeg mener derfor, at det er vigtigt at sikre en vis medbestemmelse inden for EU vedrørende accepten af de tredjelande, der tiltræder denne konvention, navnlig med hensyn til disse tredjelandes evne til at opfylde de forpligtelser, der er fastsat i konventionen, og deres politiske vilje til at indgå i det nødvendige samarbejde med Den Europæiske Union.
Eftersom genstanden for Haagerkonventionen fra 1980 således vedrører et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fælles regler, hvis effektive virkning vil kunne skades af internationale aftaler som dem, der er omhandlet her, har Unionen opnået eksklusiv enekompetence på området ved at udøve sin interne kompetence. Det følger heraf, at medlemsstaterne skal acceptere et tredjelands tiltrædelse af denne konvention i Unionens interesse og på en koordineret måde.
Dette må efter min opfattelse konkluderes, selv om det er et reelt problem i forhold til de bortførte børns tarv, hvis det internationale samarbejde forsinkes på grund af eventuelle vanskeligheder med at nå frem til en sådan samordnet accept hurtigt, eftersom det kun er muligt at klarlægge Unionens enekompetence på grundlag af objektive kriterier (
151
).
Jeg anbefaler derfor, at Domstolen besvarer Kommissionens spørgsmål bekræftende, dvs. at Unionen har eksklusiv enekompetence, for så vidt som begæringen om udtalelse kan antages til realitetsbehandling.
VI – Stillingtagen
Jeg vil på dette grundlag foreslå, at Domstolen fastslår følgende:
—
Europa-Kommissionens begæring om udtalelse antages til realitetsbehandling, for så vidt som den angår de erklæringer fra medlemsstaterne – med undtagelse af Kongeriget Danmark – om accept af de omhandlede tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen af 25. oktober 1980 om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser, som endnu ikke var blevet deponeret på tidspunktet for indgivelsen af denne begæring.
—
Det forelagte spørgsmål besvares med, at accepten af et tredjelands tiltrædelse af den nævnte Haagerkonvention henhører under Den Europæiske Unions enekompetence.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Dette er den første stillingtagen, der fremsættes efter vedtagelsen af Domstolens nye procesreglement, hvoraf det fremgår, at det kun er én generaladvokat og ikke alle generaladvokater, der skal høres i forbindelse med udtalelsesproceduren (jf. femte betragtning til denne forordning og artikel 196 ff. heri).
(
3
) – Konventionens tekst og de tilhørende publikationer (bl.a. E. Pérez-Veras forklarende rapport) kan ses på følgende internetadresse: http://www.hcch.net/upload/text28dk.pdf
(
4
) – Det er kun den italienske regering, der mener, at EU har enekompetence, i modsætning til de ca. 20 andre regeringer, der – i visse tilfælde subsidiært – har taget stilling til realiteten.
(
5
) – EFT L 338, s. 1.
(
6
) – Henholdsvis den 1.3.2007, 4.5.2007, 27.5.2008, 9.3.2010, 6.12.2010, 28.12.2010, 6.4.2011 og 28.7.2011.
(
7
) – Det bestemmes i stk. 1-3, at »[e]nhver anden stat kan tiltræde konventionen«, at »[t]iltrædelsesinstrumentet skal deponeres i udenrigsministeriet i Kongeriget Nederlandene«, og at »[k]onventionen træder i kraft for en stat, som tiltræder, den første dag i den tredje kalendermåned efter deponeringen af tiltrædelsesinstrumentet«.
(
8
) – Det fremgår af stk. 4 og 5, at »[t]iltrædelsen får alene virkning i forholdet mellem den stat, som har tiltrådt, og de kontraherende stater, som har afgivet erklæring om deres accept af tiltrædelsen. En sådan erklæring skal også afgives af enhver medlemsstat, som ratificerer, accepterer eller godkender konventionen efter tiltrædelsen. Erklæringen skal deponeres i udenrigsministeriet i Kongeriget Nederlandene; dette ministerium sender ad diplomatisk vej en bekræftet genpart til hver af de kontraherende stater. Konventionen træder i kraft mellem en stat, som tiltræder, og en stat, som har erklæret sin accept af tiltrædelsen, den første dag i den tredje kalendermåned efter deponeringen af erklæringen om accept«.
(
9
) – De otte forslag til afgørelser, der er knyttet som bilag til begæringen om udtalelse, vedrørte tiltrædelsen – i nummerorden – af henholdsvis »Gabon« (KOM(2011) 904 endelig), »Andorra« (KOM(2011) 908 endelig), »Seychellerne« (KOM(2011) 909 endelig), »Den Russiske Føderation« (KOM(2011) 911 endelig), »Albanien« (KOM(2011) 912 endelig), »Singapore« (KOM(2011) 915 endelig), »Marokko« (KOM(2011) 916 endelig) og »Armenien« (KOM(2011) 917 endelig) til denne konvention. Det fremgik af alle disse forslag, at medlemsstaterne samtidigt og senest to måneder efter forslagets vedtagelse i Unionens interesse skulle deponere en standarderklæring om accept af det pågældende tredjelands tiltrædelse.
(
10
) – Europa-Parlamentets beslutning 2012/2791(RSP) af 22.11.2012 om medlemsstaternes erklæring om accept i Den Europæiske Unions interesse af otte tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980.
(
11
) – I. Lambreth, »Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civilei, i La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi-parcours, redigeret af M. Dony, Éditions de l’Université de Bruxelles, Bruxelles, 2012, s. 12 ff., punkt 17.
(
12
) – Republikken Letland accepterede eksempelvis Republikken Albaniens tiltrædelse allerede den 3.7.2007. De lande, der har tiltrådt Haagerkonventionen fra 1980, og den detaljerede liste over erklæringer om accept af disse tiltrædelser kan ses på følgende internetadresser: http://www.hcch.net/index_en.php?act=conventions.status&cid=24 og http://www.hcch.net/index_en.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36. Det følger heraf, at andre tredjelande har tiltrådt konventionen efter Den Russiske Føderations tiltrædelse, hvilket skaber et problem, som svarer til det, der er rejst i den foreliggende begæring om udtalelse.
(
13
) – Ifølge protokol (nr. 22) om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og til EUF-traktaten, deltager denne medlemsstat ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til EUF-traktatens tredje del, afsnit V, vedrørende et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed og navnlig dens kapitel 3 vedrørende samarbejde om civilretlige spørgsmål. Bruxelles IIa-forordningen er derfor ikke bindende for og finder ikke anvendelse i Danmark (31. betragtning til denne forordning og artikel 2, stk. 3, heri).
(
14
) – Den tjekkiske, tyske, estiske, græske, franske, cypriotiske, lettiske, litauiske, østrigske, polske og rumænske regering. Den finske regering har desuden præciseret, at den ganske vist ikke ønsker at nedlægge en formel afvisningspåstand, men at traktatbrudsproceduren i artikel 258 TEUF efter dens opfattelse vil være bedre egnet til at behandle det forelagte spørgsmål.
(
15
) – I lighed med en medlemsstat, Europa-Parlamentet eller Rådet.
(
16
) – Adjektivet »international« optræder ganske vist ikke i stk. 11, men følger af den omstændighed, at artikel 218 findes i EUF-traktatens femte del, afsnit V, med overskriften »internationale aftaler«.
(
17
) – Udtalelser 1/75 (EU:C:1975:145, på s. 1360) og 1/78 (EU:C:1979:224, præmis 30).
(
18
) – Jf. bl.a. udtalelser 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 3) og 1/08 (EU:C:2009:739, præmis 107-109).
(
19
) – Det skal indskydes, at genstanden for den foreliggende sag i modsætning til, hvad Rådet har anført vedrørende formaliteten i forbindelse med begæringen om udtalelse, ikke er Kommissionens forslag til afgørelser, som Rådet har forkastet, men de internationale aftaler mellem medlemsstaterne, der var omhandlet i disse forslag.
(
20
) – Europa-Parlamentet mener, at et tredjelands anmodning om tiltrædelse og EU’s accept af tiltrædelsen, som indebærer, at denne konvention finder anvendelse i forholdet mellem dette land og EU, tilsammen udgør et internationalt instrument med bindende virkning og dermed en international aftale som omhandlet i artikel 218 TEUF.
(
21
) – Den tyske regering har anført, at erklæringen om accept i henhold til artikel 38 i Haagerkonventionen fra 1980 ikke er et element i en tiltrædelsesaftale, eftersom den omstændighed, at tiltrædelsesinstrumentet er deponeret, og at der er gået tre måneder, er tilstrækkelig til, at konventionen tillægger den nye kontraherende stat rettigheder og forpligtelser og navnlig forpligtelsen til at udpege en centralmyndighed i overensstemmelse med artikel 6.
(
22
) – Det præciseres i udtalelse 1/75 (EU:C:1975:145), at begæringer om udtalelse kan vedrøre »enhver forpligtelse indgået af folkeretssubjekter med bindende virkning, uanset den formelle betegnelse« (min fremhævelse). Jf. også udtalelse 2/92 (EU:C:1995:83, præmis 8).
(
23
) – Denne konvention blev vedtaget den 23.5.1969 og trådte i kraft den 27.1.1980 (UN Treaty Series, bind 1155, s. 331). Jf. vedrørende »simple traktater« J. Klabbers, The Concept of Treaty in International Law, Martinus Nijhoff, Leiden, 2006, s. 46 og 73.
(
24
) – Det bestemmes i artikel 11, at »[e]n stats samtykke til at være bundet af en traktat kan udtrykkes ved undertegnelse, udveksling af instrumenter, der udgør en traktat, ratifikation, accept, godkendelse eller tiltrædelse eller på en hvilken som helst anden aftalt måde«.
(
25
) – Denne situation adskiller sig ikke væsentligt fra den, hvor en medlemsstat har indgået en bilateral aftale med et tredjeland, som har samme indhold som den nævnte konvention, i overensstemmelse med de nærmere regler i Rådets forordning (EF) nr. 664/2009 af 7.7.2009 om indførelse af en procedure for forhandling og indgåelse af aftaler mellem medlemsstater og tredjelande om kompetence, anerkendelse og fuldbyrdelse af domme og retsafgørelser i ægteskabssager, sager om forældreansvar og sager om underholdspligt samt lovvalgsregler vedrørende underholdspligt (EUT L 200, s. 46). Jf. vedrørende Kommissionens vurdering og efterfølgende tildeling af kompetence i henhold til denne forordning I. Lambreth, nævnt ovenfor i fodnote 11, punkt 22 ff.
(
26
) – Det er værd at hæfte sig ved denne forskel i ordlyden, fordi artikel 300, stk. 6, EF, der vedrørte udtalelsesproceduren, før Lissabontraktatens vedtagelse var efterfulgt af en afsluttende bestemmelse (stk. 7), hvoraf det fremgik, at de foregående stykker kun fandt anvendelse på »[a]ftaler, der indgås på betingelserne i denne artikel«. Det er ikke tilfældet for den tilsvarende nugældende bestemmelse, dvs. artikel 218, stk. 11, TEUF.
(
27
) – I udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 5) bemærkede Domstolen, før den fastslog, at betingelserne for, at den kunne behandle begæringen om udtalelse, var opfyldt, at »selv om Fællesskabet […] ikke som sådant [kunne] tiltræde [den pågældende konvention], vil dets eksterne kompetence i givet fald kunne udøves gennem medlemsstaterne, som skal handle solidarisk i Fællesskabets interesse« (min fremhævelse). Jf. vedrørende muligheden for indirekte udøvelse af Unionens eksterne kompetence også dom Kommissionen mod Grækenland (C-45/07, EU:C:2009:81, præmis 31)
(
28
) – Denne begrænsning følger af konventionens artikel 37, stk. 1, og artikel 38, stk. 1.
(
29
) – Det Europæiske Fællesskab blev medlem af Haagerkonferencen den 3.4.2007 (jf. tredje betragtning til Rådets afgørelse 2006/719/EF af 5.10.2006 om Det Europæiske Fællesskabs tiltrædelse af Haagerkonferencen om International Privatret (EUT L 297, s. 1)) og efterfulgt af Den Europæiske Union den 1.12.2009, efter at Lissabontraktaten var trådt i kraft. Den Europæiske Union har bl.a. underskrevet Haagerkonventionen af 23.11.2007 om international inddrivelse af børnebidrag og andre former for underholdsbidrag til familiemedlemmer, hvilket udtrykkeligt er tilladt i denne konventions artikel 58, stk. 3.
(
30
) – Udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106) vedrørte en lignende hindring, eftersom den omtvistede konvention nr. 170, der var udarbejdet af Den Internationale Arbejdsorganisation (ILO), kun kunne ratificeres af ILO’s medlemsstater og ikke af Fællesskabet. Jf. ligeledes fjerde og femte betragtning til Rådets afgørelse 2014/52/EU af 28.1.2014 om bemyndigelse af medlemsstaterne til i Den Europæiske Unions interesse at ratificere Den Internationale Arbejdsorganisations 1990-konvention vedrørende sikkerhed i forbindelse med anvendelse af kemikalier på arbejdspladsen (konvention nr. 170) (EUT L 32, s. 33).
(
31
) – Jf. fodnote 9 i denne stillingtagen.
(
32
) – Det fremgår af den sidstnævnte bestemmelse, at »foranstaltninger vedrørende familieret med grænseoverskridende virkninger [fastlægges] af Rådet efter en særlig lovgivningsprocedure. Rådet træffer afgørelse med enstemmighed efter høring af Europa-Parlamentet«.
(
33
) – Jf. i denne retning betragtning F-H til Europa-Parlamentets beslutning 2012/2791.
(
34
) – M. Cremona, »Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community«, European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, s. 1 ff.
(
35
) – Jf. f.eks. Rådets afgørelse 2014/52.
(
36
) – Jf. f.eks. den monetære konvention indgået mellem Den Franske Republiks regering, på Det Europæiske Fællesskabs vegne, og Fyrstendømmet Monacos regering (EFT 2002 L 142, s. 59).
(
37
) – Jf. f.eks. de bilaterale eller regionale aftaler, der er omfattet af forordning nr. 664/2009.
(
38
) – A. Rosas, »Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?«, i The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, redigeret af I. Govaere m.fl., Martinus Nijhoff, Leiden, 2014, s. 32 og 33.
(
39
) – Jf. punkt 31 i denne stillingtagen.
(
40
) – Jf. f.eks. Rådets beslutning 2003/93/EF af 19.12.2002 om bemyndigelse af medlemsstaterne til i Fællesskabets interesse at undertegne Haagerkonventionen af 1996 om kompetence, lovvalg, anerkendelse og fuldbyrdelse samt om samarbejde vedrørende forældreansvar og foranstaltninger til beskyttelse af mindreårige (EUT L 48, s. 1) og Rådets beslutning 2008/431/EF af 5.6.2008 om bemyndigelse af visse medlemsstater til i Det Europæiske Fællesskabs interesse at ratificere eller tiltræde [den samme konvention] og om bemyndigelse af visse medlemsstater til at fremsætte en erklæring om anvendelsen af de relevante interne fællesskabsretlige regler (EUT L 151, s. 36).
(
41
) – Jf. A. Rosas, »The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States«, Fordham International Law Journal, 2011, bind 34, s. 1331-1335 og 1344.
(
42
) – Ibidem, navnlig s. 1333 og 1335.
(
43
) – Når Unionen har enekompetence, men – som det er tilfældet her – ikke kan være kontraherende part i den pågældende aftale, er det derfor ret uklart, hvilken rolle den egentlig spiller i forbindelse med udøvelsen af denne kompetence set i forhold til tredjelande (A. Rosas, »Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?«, nævnt ovenfor i fodnote 38, s. 31, 33 og 42).
(
44
) – I udtalelse 1/94 (EU:C:1994:384, præmis 12) præciserede Domstolen, at den kan anmodes om en udtalelse »på et hvilket som helst tidspunkt, indtil Fællesskabet endeligt har tilkendegivet, at det er bundet af aftalen. Da dette endnu ikke er sket, er der stadig tale om en påtænkt aftale«.
(
45
) – Jf. punkt 31 i denne stillingtagen.
(
46
) – Jf. vedrørende dette spørgsmål som helhed S. Adam, La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruylant, Bruxelles, 2011, på s. 565 ff.
(
47
) – Det samme krav findes i procesreglementets artikel 196, stk. 2.
(
48
) – For at en begæring om udtalelse kan antages til realitetsbehandling, er det nødvendigt og tilstrækkeligt, at beslutningsproceduren i forhold til udkastet til aftale har nået et tilstrækkeligt fremskredent stadium, således at aftalens formål er kendt, og således at Domstolen kan tage stilling til dette udkasts forenelighed med traktaterne, selv om der endnu kan komme flere mulige løsninger på tale, og der endnu er visse uoverensstemmelser vedrørende tekstens formulering (udtalelse 1/09, EU:C:2011:123, præmis 53).
(
49
) – Udtalelse 1/75 (EU:C:1975:145, på s. 1360). Jf. også udtalelse 1/09 (EU:C:2011:123, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
(
50
) – Ifølge udtalelse 2/94 (EU:C:1996:140, præmis 6) skal begæringen om udtalelse fremsættes »på et tidspunkt, der ligger forud for indgåelsen af en aftale, som vil kunne medføre, at der senere rejses indsigelser vedrørende lovligheden af en fællesskabsretsakt om indgåelse, gennemførelse eller anvendelse af en sådan aftale«.
(
51
) – Udtalelse 1/09 (EU:C:2011:123, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
(
52
) – Jf. også udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106) og afgørelse 2014/52.
(
53
) – Det påpeges i udtalelse 3/94 (EU:C:1995:436, præmis 19 og 23), at »[d]et formål at forhindre forviklinger […] ikke [kan] opnås, såfremt Domstolen afgiver udtalelse om en allerede indgået aftale […], og at det […] er ufornødent at efterkomme begæringen om udtalelse«.
(
54
) – Jf. fodnote 13 i denne stillingtagen.
(
55
) – På dette tidspunkt havde Kongeriget Belgien og Forbundsrepublikken Tyskland f.eks. endnu ikke accepteret Republikken Gabons og Den Russiske Føderations tiltrædelse, Republikken Bulgarien og Republikken Kroatien havde kun accepteret det sidstnævnte tredjelands tiltrædelse, men ikke tiltrædelsen af de syv andre tredjelande, der er omhandlet i den foreliggende begæring om udtalelse, og Den Portugisiske Republik havde ikke accepteret tiltrædelsen af nogen af dem.
(
56
) – Kommissionen har anført i begæringen (punkt 8), at »Domstolens udtalelse også vil sætte en stopper for den aktuelle praksis, hvor visse medlemsstater allerede har accepteret tredjelandes tiltrædelser, uden at Rådet på forhånd har truffet afgørelse om bemyndigelse, hvilket imidlertid er nødvendigt, når en aftale falder ind under Unionens enekompetence« (min fremhævelse). Selv om Kommissionen har påberåbt sig en »aktuel praksis«, blev mange af disse erklæringer om accept afgivet allerede i 2007, dvs. længe før sagen blev indbragt for Domstolen.
(
57
) – Den Tjekkiske Republik har oplyst, at Kommissionen, efter at dens forslag om vedtagelse af en fælles holdning i Rådet var blevet forkastet, valgte at indlede den såkaldte EU Pilot-procedure, der går forud for en formel traktatbrudssag, mod Tjekkiet og mindst tre andre medlemsstater. Kommissionen ombestemte sig senere og fremsatte i stedet den foreliggende begæring om udtalelse. Republikken Polen har præciseret, at Kommissionen allerede har anlagt sag mod visse medlemsstater, der har afgivet selvstændig erklæring om accept af Den Russiske Føderations tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980.
(
58
) – Hvis det antages, at Unionen har ekstern enekompetence i det foreliggende tilfælde.
(
59
) – Domme Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-466/98, EU:C:2002:624), Kommissionen mod Danmark (C-467/98, EU:C:2002:625), Kommissionen mod Sverige (C-468/98, EU:C:2002:626), Kommissionen mod Finland (C-469/98, EU:C:2002:627), Kommissionen mod Belgien (C-471/98, EU:C:2002:628), Kommissionen mod Luxembourg (C-472/98, EU:C:2002:629), Kommissionen mod Østrig (C-475/98, EU:C:2002:630) og Kommissionen mod Tyskland (C-476/98, EU:C:2002:631).
(
60
) – Navnlig principperne om bevisbyrden og retten til forsvar.
(
61
) – For at Domstolen kan afgive udtalelse er det nødvendigt og tilstrækkeligt, at mindst én af de pågældende aftaler stadig er en »påtænkt« aftale som omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF.
(
62
) – Der kan forekomme konflikter mellem indholdet af de påtænkte internationale aftaler og indholdet af de regler, der følger af EU-retten.
(
63
) – Det bestemmes bl.a. i artikel 216, stk. 1, TEUF, at »Unionen kan indgå en aftale med et eller flere tredjelande eller en eller flere internationale organisationer, når der i traktaterne er fastsat bestemmelser herom, eller når indgåelsen af en aftale enten er nødvendig for i forbindelse med Unionens politikker at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne, eller er foreskrevet i en juridisk bindende EU-retsakt eller kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«.
(
64
) – Jf. udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 4).
(
65
) – Anden betragtning til Rådets afgørelse 2006/719 og bilag II hertil med overskriften »Kompetenceerklæring fra Det Europæiske Fællesskab, der angiver, på hvilke områder Fællesskabet har fået overdraget kompetence fra sine medlemsstater«, navnlig punkt 2 og 5. Det fremgår imidlertid ikke særlig klart, på hvilke af Haagerkonferencens arbejdsområder Fællesskabet har ekstern enekompetence (A. Rosas, »Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?«, nævnt ovenfor i fodnote 38, s. 30).
(
66
) – Med undtagelse af den græske, franske og polske regering, der har anført, at Unionen måske ikke har kompetence til at acceptere et tredjelands tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980.
(
67
) – Jf. bl.a. dom Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen« (22/70, EU:C:1971:32, præmis 16 og 17), samt udtalelser 2/94 (EU:C:1996:140, præmis 26) og 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis).
(
68
) – Unionens ret til at indgå sådanne aftaler anerkendes bl.a. indirekte i artikel 2 i protokol (nr. 22) om Danmarks stilling, der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaterne, hvori der tales om »internationale aftaler indgået af Unionen i henhold til nævnte afsnit [V i EUF-traktatens tredje del]«.
(
69
) – Det bekræftes i erklæring nr. 36 ad artikel 218 i EUF-traktaten om medlemsstaternes forhandling og indgåelse af internationale aftaler vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, at »medlemsstaterne kan forhandle og indgå aftaler med tredjelande […] på de områder, der er omfattet af tredje del, afsnit V, kapitel 3 […], for så vidt disse aftaler overholder EU-retten«. Denne regel, der finder anvendelse i tilfælde af delt kompetence, berører på ingen måde de principper for adskillelse af denne kompetence og Unionens enekompetence, der er fastsat i EUF-traktaten og i retspraksis.
(
70
) – Nogle af dem har kun subsidiært gjort gældende, at der foreligger delt kompetence, og har principalt gjort gældende, at begæringen om udtalelse bør afvises, eller at Unionen slet ikke har ekstern kompetence på dette område.
(
71
) – Jf. punkt 32 og 33 i denne stillingtagen.
(
72
) – EU:C:1971:32.
(
73
) – Følgende citat stammer fra punkt 6 i bilag II til denne afgørelse.
(
74
) – Jf. dom Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen« (EU:C:1971:32, præmis 16).
(
75
) – Udtalelser 1/76 (EU:C:1977:63) og 2/91 (EU:C:1993:106) samt domme Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen« (EU:C:1971:32), og Kommissionen mod Danmark (EU:C:2002:625).
(
76
) – Domme Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen« (EU:C:1971:32, præmis 17), og Kommissionen mod Danmark (EU:C:2002:625, præmis 77). Min fremhævelse.
(
77
) – Generaladvokat Bot har for nylig også understreget, at »[p]rincippet om parallelitet mellem kompetencerne udadtil og indadtil, som blev stadfæstet i AETR-dommen, […] således [er] betinget af, at Unionen forinden har udøvet sin kompetence ved at vedtage fælles regler, herunder på områder, der ikke henhører under en fælles politik, og af, at de fælles regler berøres af den statslige aktion« (forslag til afgørelse Green Network, C-66/13, EU:C:2014:156, punkt 39).
(
78
) – Generaladvokat Bot har forklaret (ibidem, punkt 43 ff.), at i den første af de faser i retspraksis, der er beskrevet, fandt Domstolen det tilsyneladende tilstrækkeligt, at der var et sammenfald, selv om det var ufuldstændigt, mellem de respektive områder, som var omfattet af de fælles regler, og de internationale forpligtelser (dom Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen«, EU:C:1971:32, præmis 30 og 31, og udtalelse 2/91, EU:C:1993:106, præmis 25), men at Domstolen i den anden fase valgte en mere snæver tilgang, hvor princippet om parallelle kompetencer udadtil og indadtil blev betinget af tre specifikke kriterier (udtalelse 1/94, EU:C:1994:384, præmis 77, 95 og 96, og Open Skies-dommene, herunder dom Kommissionen mod Danmark, EU:C:2002:625, præmis 77 ff.).
(
79
) – EU:C:2006:81. Dette begreb er ikke blevet uddybet i de efterfølgende udtalelser.
(
80
) – Nemlig, at Fællesskabet »får […] en eksklusiv ekstern kompetence«, når det »i sin interne lovgivning har indsat bestemmelser vedrørende den behandling, der tilkommer tredjelandes borgere«, eller »udtrykkeligt har tillagt sine institutioner kompetence til at forhandle med tredjelande« eller »har gennemført en fuldstændig harmonisering inden for et bestemt område« (dom Kommissionen mod Danmark, EU:C:2002:625, præmis 83 og 84 og den deri nævnte retspraksis).
(
81
) – Udtalelse 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 121).
(
82
) – Dom Kommissionen mod Rådet, »AETR-dommen« (EU:C:1971:32, præmis 31).
(
83
) – Udtalelse 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).
(
84
) – Ibidem (præmis 126).
(
85
) – Udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 25) samt domme Kommissionen mod Danmark (EU:C:2002:625, præmis 82) og Kommissionen mod Tyskland (C-433/03, EU:C:2005:462, præmis 45).
(
86
) – Forslag til afgørelse Green Network (EU:C:2014:156, punkt 48-50).
(
87
) – Det kriterium er beskrevet i udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 25). Min fremhævelse.
(
88
) – Udtalelse 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 126). Min fremhævelse.
(
89
) – Ibidem (præmis 128). Min fremhævelse.
(
90
) – Ibidem (præmis 124). Min fremhævelse. Dette princip om kompetencetildeling er også omhandlet i udtalelse 1/08 (EU:C:2009:739, præmis 110) og nævnt i artikel 5, stk. 1, TEU.
(
91
) – Dvs. toldunionen, fastlæggelse af de konkurrenceregler, der er nødvendige for det indre markeds funktion, den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik samt den fælles handelspolitik.
(
92
) – Jf. også generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:224, punkt 90).
(
93
) – EU:C:1993:106, præmis 25. Domstolen har anvendt dette kriterium mange gange efterfølgende (jf. bl.a. den retspraksis, der er nævnt i fodnote 25 til generaladvokat Bots forslag til afgørelse Green Network (EU:C:2014:156)).
(
94
) – EU:C:2006:81, præmis 126-128.
(
95
) – Forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-137/12, EU:C:2013:441, punkt 110-117).
(
96
) – Forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2014:224, navnlig punkt 81-97).
(
97
) – Jf. herved bl.a. de bemærkninger, der i den foreliggende sag er fremsat af Kommissionen, den estiske regering, Irland, den cypriotiske og portugisiske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt af Europa-Parlamentet og Rådet, generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2013:441, punkt 112) og S. Adam, »Le mécanisme préjudiciel, limite fonctionnelle à la compétence externe de l’Union – Note sur l’avis 1/09«, Cahiers de droit européen, 2011, nr. 1, s. 277 ff., fodnote 52.
(
98
) – Udtrykket »når indgåelsen af en [international] aftale […] kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde« optræder også i artikel 216, stk. 1, TEUF, uden nærmere forklaring af, hvordan det skal forstås. Jf. med hensyn til denne bestemmelses indhold og den omstændighed, at forskelle mellem dens ordlyd og ordlyden af artikel 3, stk. 2, TEUF i visse sprogversioner er uden betydning, generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2014:224, præmis 88).
(
99
) – Denne mangel pegede generaladvokat Kokott også på i sit forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2013:441, punkt 111).
(
100
) – Endelig rapport af 4.11.2002 fra Arbejdsgruppe V vedrørende Komplementær Kompetence, CONV 375/1/02, s. 7 (http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/da/02/cv00/cv00375-re01.da02.pdf), og endelig rapport af 16.12.2002 fra Arbejdsgruppe VII vedrørende EU’s Optræden Udadtil, CONV 459/02, s. 4, punkt 4, og s. 16, punkt 18 (http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/da/02/cv00/cv00459.da02.pdf). Jf. også fodnote 55 til generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2014:224).
(
101
) – Det foreskrives i den eneste artikel i denne protokol, at »[n]år Unionen tager initiativer på et bestemt område, omfatter denne udøvelse af kompetence kun de elementer, der indgår i den pågældende EU-retsakt, og omfatter derfor ikke hele området, jf. artikel 2, stk. 2, [TEUF] om delt kompetence«.
(
102
) – Der henvises ikke til artikel 2, stk. 1, som vedrører de tilfælde, hvor Unionen har enekompetence i henhold til EU- og EUF-traktaterne eller til artikel 3, stk. 2, TEUF.
(
103
) – Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2013:441, punkt 114 ff.) og generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2014:224, punkt 93).
(
104
) – Forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2013:441, punkt 116 og 117).
(
105
) – Jf. punkt 58 ff. i denne stillingtagen.
(
106
) – Jf. punkt 9 i denne stillingtagen.
(
107
) – Forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (EU:C:2014:224, punkt 90).
(
108
) – Jf. bl.a. tredje betragtning til afgørelse 2014/52.
(
109
) – Udtalelse 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 120 og 126 og den deri nævnte retspraksis).
(
110
) – Jf. dom Portugal mod Rådet (C-268/94, EU:C:1996:461) og A. Rosas, »Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?«, nævnt i fodnote 38, s. 24 og fodnote 27.
(
111
) – Jf. udtalelser 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 25) og 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 126).
(
112
) – Ifølge præamblen til Haagerkonventionen fra 1980 med tilføjelser fra denne konventions artikel 1.
(
113
) – Ifølge Bruxelles IIa-forordningens titel.
(
114
) – Jf. den mere detaljerede analyse i H. Fulchiron, »La lutte contre les enlèvements d’enfants«, i Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, redigeret af H. Fulchiron og C. Nourissat, Dalloz, Paris, 2005, s. 223 ff., hvori det understreges, at »Haagerkonventionen fra 1980 i en vis forstand indgår i Fællesskabets politik til bekæmpelse af barnebortførelser: Den danner grundlag for de mekanismer for det europæiske samarbejde, der er fastsat i forordningen, og disse mekanismer forlænger og forstærker effektiviteten af reglerne i konventionen«.
(
115
) – Artikel 6 bestemmer, at enhver kontraherende stat skal udpege en centralmyndighed til at udføre de opgaver, som efter konventionen pålægges sådanne myndigheder. Centralmyndighedernes forpligtelser og arbejde er beskrevet i artikel 7. De skal generelt samarbejde med hinanden og fremme samarbejdet mellem de kompetente myndigheder i deres respektive stater. De skal særlig tage alle passende forholdsregler for bl.a. at finde ud af, hvor barnet befinder sig, og om muligt opnå en frivillig tilbagegivelse af barnet eller en forligsmæssig løsning, hindre, at barnet tager yderligere skade, indlede eller lette en procedure for tilbagegivelse og gennemføre administrative foranstaltninger for at sikre, at barnet tilbagegives i god behold.
(
116
) – Jf. Bruxelles IIa-forordningens artikel 2, nr. 11).
(
117
) – Artikel 8 tillader kun fravigelser af den generelle regel i forordningens artikel 8 om, at kompetencen i princippet fortsat ligger på barnets sædvanlige opholdssted, såfremt en række strenge betingelser er opfyldt.
(
118
) – Det fremgår af 17. betragtning til Bruxelles IIa-forordningen, at »[i] tilfælde af ulovlig fjernelse eller tilbageholdelse af et barn bør tilbagegivelsen af barnet bringes i stand uden opsættelse, og med henblik herpå bør Haagerkonventionen [fra] 1980 fortsat anvendes som suppleret af bestemmelserne i denne forordning, særlig artikel 11 […]«.
(
119
) – Kapitel V vedrører »forholdet til andre instrumenter«. Det bestemmes i artikel 60, litra e), at denne forordning i forbindelserne mellem medlemsstaterne har forrang for bl.a. Haagerkonventionen fra 1980, for så vidt som den vedrører spørgsmål, der er omfattet af denne forordning. Artikel 62 bestemmer videre, at »[d]e aftaler og konventioner, der er nævnt […] i artikel 60 og 61, har fortsat virkning for så vidt angår de spørgsmål, der ikke er omfattet af denne forordning«, og at »navnlig Haagerkonventionen af 1980 […] fortsat [har] virkning mellem de medlemsstater, der er kontraherende parter deri, under iagttagelse af artikel 60«.
(
120
) – K. Lenaerts, »The Interpretation of the Brussels II bis Regulation by the European Court of Justice«, i Mélanges en hommage à Albert Weitzel, redigeret af L. Weitzel, Pedone, Paris, 2103, s. 138 og 139, hvori der henvises til P. McEleavy, »The New Child Abduction Regime in the European Union: Symbiotic Relationship or Forced Partnership?«, Journal of Private International Law, 2005, nr. 1, s. 5 ff., der beskriver forhandlingerne forud for dette kompromis og begrundelsen for det.
(
121
) – Ifølge ordlyden af femte betragtning til Bruxelles IIa-forordningen.
(
122
) – Hvis der foreligger en aftale om værneting til fordel for en ret i en medlemsstat (artikel 12), eller hvis barnet opholder sig på en anden medlemsstats område (artikel 13). Jf. A. Devers og H. Bosse-Platière, »Les frontières de l’espace de liberté, de sécurité et de justice en matière familiale«, i La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi-parcours, nævnt i fodnote 11, punkt 11.
(
123
) – Jf. punkt 92 ff. i denne stillingtagen.
(
124
) – Artikel 5 i forslag til Rådets forordning om kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i sager vedrørende forældremyndighed, forelagt af Kommissionen (KOM(2001) 505 endelig, EFT C 332 E, s. 269), bestemte tilmed med hensyn til »barnebortførelser«, at »[d]e kompetente retter i henhold til artikel 3 udøver deres kompetence i overensstemmelse med Haagerkonventionen [fra]1980«.
(
125
) – Stk. 6 svarer indholdsmæssigt til 18. betragtning til denne forordning.
(
126
) – I henhold til denne forordnings artikel 61. Jf. vedrørende den omstændighed, at bestemmelserne i Haagerkonventionen fra 1980 har ændret funktion i forholdet mellem medlemsstaterne, P. McEleavy, nævnt ovenfor i fodnote 120, på s. 18 ff., og C. Gonzalez Beilfuss, »EC Legislation in Matters of Parental Responsibility and Third States«, i International Civil Litigation in Europe and Relations with Third States, redigeret af A. Nuyts og N. Watté, Bruylant, Bruxelles, 2005, s. 493 ff., navnlig punkt 15.
(
127
) – Det initiativ, der førte til vedtagelse af fællesskabsregler på området, var bl.a. foranlediget af, at man konstaterede, at Haagerkonventionen fra 1980 ikke blev anvendt tilstrækkeligt effektivt mellem medlemsstaterne (jf. M. Tenreiro, »L’espace judiciaire européen en matière de droit de la famille – Le nouveau règlement »Bruxelles II««, i Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, nævnt ovenfor i fodnote 114, s. 40 og 45 ff., samt det initiativ, der er nævnt i fjerde betragtning til Bruxelles IIa-forordningen).
(
128
) – Jf. bl.a. 17. og 18. betragtning til Bruxelles IIa-forordningen samt artikel 11, 41 og 42 heri. Jf. H. Fulchiron, nævnt ovenfor i fodnote 114, s. 231 ff.
(
129
) – Jf. muligheden for at indgå aftale om regionale undtagelser i henhold til artikel 36 i Haagerkonventionen fra 1980.
(
130
) – Jf. Bruxelles IIa-forordningens artikel 11, stk. 8. Der er tale om den vigtigste nyskabelse heri (jf. S. Armstrong, »L’articulation des règlements communautaires et des conventions de La Haye«, i Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, nævnt ovenfor i fodnote 114, s. 117, A. Devers og H. Bosse-Platière, nævnt ovenfor i fodnote 122, s. 42, og M. Mellone, »Les instruments européens de coopération judiciaire civile et les conventions internationales signées par les États membres: quelle coordination?«, i La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi-parcours, nævnt ovenfor i fodnote 11, s. 257).
(
131
) – S. Armstrong, nævnt ovenfor i fodnote 130, s. 114. Jf. bl.a. denne forordnings artikel 11, stk. 2, samt artikel 23, 41 og 42.
(
132
) – Jf. bl.a. punkt 72 i denne stillingtagen.
(
133
) – A. Devers og H. Bosse-Platière, nævnt ovenfor i fodnote 122, s. 29 ff., på s. 41.
(
134
) – Disse eksempler fremlagde Kommissionen i punkt 78 og 79 i sin begæring om udtalelse og under retsmødet. Jf. også de eksempler, der gives i Europa-Parlamentets skriftlige indlæg.
(
135
) – Nævnt ovenfor i fodnote 13 i denne stillingtagen. Jf. også vedrørende Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 af 22.12.2000 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EFT 2001 L 12, s. 1) og udtalelse 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 7, 14, 23 og 135).
(
136
) – Jf. 2. og 21. betragtning til denne forordning. M. Tenreiro har med rette anført, at »den nye fællesskabsordning for behandling af sager om barnebortførelser […] hviler på princippet om gensidig tillid og styrket samarbejde mellem medlemsstaterne. En sådan ordning vil ikke være gennemførlig og sikkert heller ikke hensigtsmæssig i en bredere sammenhæng« (nævnt ovenfor i fodnote 127, s. 47).
(
137
) – K. Lenaerts, nævnt ovenfor i fodnote 120, s. 131, fodnote 12, og s. 151.
(
138
) – Nævnt ovenfor i fodnote 115 i denne stillingtagen.
(
139
) – Jf. bl.a. forslag til Rådets afgørelse om medlemsstaternes erklæring om accept i Den Europæiske Unions interesse af Gabons tiltrædelse af Haagerkonventionen fra 1980 om de civilretlige virkninger af internationale barnebortførelser (KOM(2011) 904 endelig, s. 3, 5 (13. betragtning) og 6 (artikel 1)), hvori det understreges, at »[d]a bestemmelserne i [Haagerkonventionen] fra 1980 kun kan anvendes fuldt ud, efter at en kontraherende stat har udpeget en central myndighed i henhold til artikel 6 i [denne konvention], bør erklæringen om accept træde i kraft, efter at Gabon har udpeget en sådan central myndighed«.
(
140
) – Behovet for en sådan koordinering ved indgåelse af aftaler mellem medlemsstater og tredjelande, som hører under Unionens enekompetence, førte bl.a. til vedtagelse af forordning nr. 664/2009 (jf. ottende betragtning).
(
141
) – Jf. udtalelse 1/03 (EU:C:2006:81, præmis 128).
(
142
) – Loyalitetspligten indebærer, at medlemsstaterne, selv om de stadig har ret til at binde sig til aftaler med tredjelande, ikke må lægge hindringer i vejen for Unionens udøvelse af sine kompetencer, og at de skal afholde sig fra at bringe virkeliggørelsen af traktaternes mål i fare, f.eks. ved at påtage sig forpligtelser i forbindelse med deltagelse i en international organisation (jf. dom Kommissionen mod Grækenland, EU:C:2009:81, præmis 29 og 30, E. Neframi, »Renforcement des obligations des États membres dans le domaine des relations extérieures«, Revue trimestrielle de droit européen, 2009, s. 601 ff., og generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet, EU:C:2014:224, punkt 98).
(
143
) – Udtalelse 2/91 (EU:C:1993:106, præmis 10, 37 og 38).
(
144
) – Ibidem (præmis 126).
(
145
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12.12.2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT L 351, s. 1).
(
146
) – Der er til dette formål fastsat kompetenceregler, som finder anvendelse, selv om sagsøgte bor i et tredjeland (14. betragtning til forordning nr. 1215/2012), og en ordning, hvor retterne i medlemsstaterne kan tage i betragtning, om der verserer en sag ved en ret i et tredjeland (23. og 24. betragtning til denne forordning samt artikel 33 og 34 heri).
(
147
) – Jf. i denne retning S. Armstrong, nævnt ovenfor i fodnote 130, s. 118.
(
148
) – Jf. I. Lambreth, nævnt ovenfor i fodnote 11, punkt 36.
(
149
) – Jf. også fodnote 114 ovenfor i denne stillingtagen.
(
150
) – Eftersom Haagerkonventionen fra 1980 indgår i Bruxelles IIa-forordningen, vil enhver ændring af denne konvention påvirke forordningen og gøre det vanskeligere at anvende den på en sammenhængende måde. Artikel 4, stk. 2, litra c), i forordning nr. 664/2009 bestemmer desuden, at Kommissionen ved vurderingen af, om en medlemsstat kan indlede formelle forhandlinger med et tredjeland, bl.a. skal sikre sig, at »den påtænkte aftale […] ikke [vil] underminere genstanden for og formålet med den af Fællesskabet fastsatte politik for Fællesskabets eksterne forbindelser«.
(
151
) – I udtalelse 1/08 (EU:C:2009:739, præmis 127) har Domstolen således påpeget, at den »allerede [har] fastslået, at spørgsmålet om kompetencefordeling ikke kan løses ud fra de eventuelle vanskeligheder, som vil kunne opstå ved administrationen af de omhandlede aftaler (udtalelse 1/94, [EU:C:1994:384], præmis 107; jf. også i denne retning udtalelse 2/00, [EU:C:2001:664], præmis 41) [eller] eventuelle vanskeligheder vedrørende indgåelsen af aftaler«.