61978C0232
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL
DEL 4 LUGLIO 1979 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Nella causa di cui mi occupo oggi si tratta della compatibilità col diritto comunitario di taluni aspetti di quella che il Governo francese chiama un'organizzazione nazionale di mercato per la carne ovina.
Nel ricorso la Commissione ha descritto questo regime francese, il quale è amministrato dall'Office national interprofes-sionnel du bétail et des viandes e le cui disposizioni relative all'importazione hanno attualmente rilievo — a parte i paesi terzi — unicamente per quanto riguarda il Regno Unito. Posso richiamarmi a questa descrizione e limitarmi a menzionare i seguenti aspetti, intesi a stabilizzare i prezzi sul mercato francese, per il quale la produzione nazionale non è manifestamente sufficiente.
A parte determinate eccezioni, l'importazione di carne ovina congelata è vietata. Per le importazioni consentite — cioè animali vivi, carne fresca e refrigerata — esiste un prezzo d'entrata ed è necessaria la licenza. In proposito viene data un'autorizzazione globale, per un periodo e per una quantità determinata, sulla quale vengono rilasciati i singoli permessi d'importazione. Le importazioni sono consentite solo quando le quotazioni in Francia raggiungono o superano il prezzo d'entrata. Se per una settimana di seguito dette quotazioni rimangono inferiori al prezzo d'entrata, il rilascio delle licenze d'importazione viene sospeso e viene ripreso solo se nella settimana seguente detto prezzo è stato raggiunto. Se sul mercato francese il prezzo d'entrata non è raggiunto per due settimane di seguito, l'importazione cessa e ricomincia solo dopo che detto prezzo sia stato superato per due settimane di seguito.
A parte ciò, sulle importazioni di animali vivi da macellare, di carne fresca e di carne refrigerata viene riscosso un diritto il quale, a seconda delle quotazioni nazionali settimanali, può assumere sei diverse aliquote. Queste, come del resto il prezzo d'entrata, sono periodicamente adeguate all'andamento dei costi; nel calcolare il diritto si tiene conto in particolare della situazione monetaria nei paesi esportatori, quindi ad esempio del deprezzamento della sterlina inglese.
Questa normativa ha già dato origine alla causa 58/77, promossa dalla Repubblica irlandese, causa che non è giunta fino alla sentenza giacché il Governo francese e quello irlandese pervenivano ad un accordo in forza del quale, dal 1o gennaio 1978 la carne ovina irlandese, a determinate condizioni, poteva entrare liberamente nel mercato francese.
In una lettera alla Commissione nel gennaio 1978, il Governo inglese lamentava il trattamento discriminatorio riservato agli operatori britannici interessati all'esportazione, e nel mese seguente esso denunziava alla Commissione il fatto che il
Governo francese aveva annunziato l'aumento dei sopra menzionati diritti d'importazione.
La Commissione, la quale considera la normativa francese incompatibile col Trattato, in quanto ostacola la circolazione delle merci, dava inizio al procedimento per l'accertamento della trasgressione del Trattato a norma dell'art. 169 del Trattato CEE. Dopo che la Direzione generale agricoltura ebbe inviato al Governo francese un telex in data 16 gennaio 1978 con preghiera di prendere posizione — telex al quale veniva risposto il 21 gennaio 1978 — la Commissione inviava alla Rappresentanza permanente francese una lettera in data 2 febbraio 1978. Nella risposta in data 18 aprile 1978 venivano rilevate in particolare le gravi conseguenze economiche che avrebbe avuto l'improvvisa abolizione del regime d'importazione, dati il basso livello dei prezzi inglesi nonché la circostanza che non esisteva ancora una normativa comunitaria adeguata. Cionondimeno la Commissione emetteva il 22 maggio 1978 un parere motivato. Non avendo la Francia ottemperato a quanto ivi prescritto nel termine di un mese, la Commissione ricorreva alla Corte il 23 ottobre 1978.
Nel ricorso essa conclude che la Corte voglia dichiarare che la Repubblica francese, applicando oltre il 1o gennaio 1978 il proprio regime nazionale d'importazione alla carne ovina proveniente dal Regno Unito, è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 12 e 30 del Trattato CEE.
All'udienza, richiamandosi alla sentenza nella causa 231/78 (Commissione c/ Regno Unito, sentenza del 29 marzo 1979) e con riguardo ai termine stabiliti dagli artt. 35, 36 e 42 dell'Atto di adesione, essa ha modificato dette conclusioni nel senso che le trasgressioni del Trattato sussistono dal giorno dell'adesione per quanto riguarda le restrizioni quantitative all'importazione, dal 1o gennaio 1975 per quanto riguarda le misure di effetto equivalente e dal 1o luglio 1977 per quanto riguarda le tasse di effetto equivalente ai dazi doganali.
A proposito di queste conclusioni, che il Governo francese ha contrastato con forza anche all'udienza, devo dire quanto segue.
1.
Va premesso che è pacifico che la sospensione e l'arresto delle importazioni contemplati dalla normativa francese vanno considerati come restrizioni quantitative all'importazione ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE, che la necessità di munirsi di una licenza d'importazione è una misura di effetto equivalente — a proposito della quale ci si può ad esempio richiamare alla sentenza nella causa 68/76 (Commissione c/ Repubblica francese, sentenza del 16 marzo 1977, Racc. 1977, pag. 515) — e che i diritti all'importazione vanno qualificati tasse di effetto equivalente ai dazi doganali ai sensi dell'art. 12 del Trattato CEE.
È del pari pacifico che detti provvedimenti possono essere considerati come parti di un'organizzazione nazionale di mercato, del genere di quella presa in considerazione nella causa 48/74 (Charmasson c/ Ministro per l'economia e le finanze, sentenza 10 dicembre 1974, Racc. 1974, pag. 1383). La valutazione della loro legittimità non va quindi effettuata unicamente alla luce delle menzionate disposizioni del Trattato, bensì va accertato se abbiano rilievo la loro inclusione in un'organizzazione nazionale di mercato nonché le circostanza che in questo settore non esiste ancora un'organizzazione comune dei mercati.
2.
Sotto questo aspetto si potrebbe prendere in considerazione l'art. 60, n. 2, dell'Atto di adesione, il quale recita:
«Per i prodotti che al momento dell'adesione non sono soggetti all'organizzazione comune dei mercati, le disposizioni del titolo I, concernenti la progressiva abolizione delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente non si applicano a tali tasse, restrizioni e misure se esse fanno parte di una organizzazione nazionale di mercato al momento dell'adesione.
Tale disposizione è applicabile soltanto nella misura necessaria per assicurare il mantenimento dell'organizzazione nazionale e fino all'instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati per tali prodotti».
Sorge quindi la questione — e la Commissione si è in un primo tempo limitata ad essa — se sia ancora possibile invocare l'art. 60, n. 2, anche dopo la scadenza del termine stabilito dall'art. 9, n. 2, dell'Atto di adesione, cioè dopo il 1977, vale a dire se l'art. 60, n. 2, possa essere considerato una «disposizione particolare» ai sensi dell'art. 9, n. 2, il quale recita:
«Senza pregiudizio delle date, dei termini e delle disposizioni particolari previste dal presente atto, l'applicazione delle misure transitorie termina alla fine del 1977».
Il Governo francese è recisamente di questa opinione. Richiamandosi ai lavori preparatori dell'Atto di adesione, esso sostiene che in questo, a differenza dell'art. 8 del Trattato CEE, non è stato posto il principio di un periodo transitorio. Nella parte quarta nonché negli allegati e protocolli, l'Atto di adesione contiene unicamente varie disposizioni transitorie, per le quali valevano o tuttora valgono termini di scadenza diversi. È particolarmente importante il fatto che l'art. 9, n. 2, non fissa solo un termine generale, bensì formula anche delle riserve per le quali ha rilievo la vaga nozione di «disposizioni particolari». L'art. 60, n. 2, è una di queste disposizioni particolari. Date le considerevoli differenze e divergenze strutturali estistenti nella politica agricola, le quali emergono appunto nel caso della carne ovina per quanto riguarda le differenze di prezzo, esso costituisce una disposizione transitoria importante per l'agricoltura. Se lo si confronta con l'art. 45 del Trattato CEE e si tiene presente che l'art. 60, n. 2 — a differenza di altre disposizioni particolari che fissano un termine preciso — non menziona una data, non si può fare a meno di concludere che i principi posti dalla sentenza Charmasson (causa 48/74) con riguardo al Trattato CEE non valgono per l'Atto di adesione, cioè che anche dopo la scadenza del termine di cui all'art. 9, n. 2, il principio della libera circolazione delle merci non può prevalere sulle organizzazioni nazionali di mercato finché non esiste in un determinato settore un'organizzazione comune dei mercati.
Come già nelle cause 118/78 (C. J. Meijer B. V. c/ The Department of Trade, sentenza 29 marzo 1979) e 231/78 — nelle quali si trattava di restrizioni all'importazione nell'ambito dell'organizzazione di mercato britannica per le patate — la Commissione contrasta questa tesi. Essa sostiene sostanzialmente che, dopo la fine del 1977, è assolutamente impossibile richiamarsi all'esistenza di una organizzazione nazionale di mercato e all'art. 60, n. 2, dell'Atto di adesione onde giustificare ostacoli nazionali per il commercio.
In proposito mi basta ricordare che nella sentenza 231/78, benché la Francia — intervenuta a sostegno del Regno Unito — avesse sostenuto la tesi di cui sopra, la Corte ha fatto proprio il punto di vista della Commissione.
Se non mi inganno, la Corte si è basata su tre considerazioni: si doveva tener conto della struttura generale dell'Atto di adesione, si dovevano inoltre tenere presenti le relazioni fra l'art. 60 e le disposizioni generali del Trattato relative ai fondamenti ed alla struttura della Comunità nonché ai principi della politica agricola comune, ed infine si doveva in considerazione il principio della parità di trattamento degli Stati membri con riguardo alle norme essenziali per il funzionamento del mercato comune. Ciò portava all'affermazione categorica che le norme relative al funzionamento del mercato comune sono preminenti e che le riserve e le deroghe ad esse non possono comunque essere interpretate estensivamente. Ciò portava inoltre all'argomentazione secondo cui — dato che le disposizioni particolari ai sensi dell'art. 9, n. 2, presuppongono un chiaro limite temporale — l'art. 60, n. 2, dell'Atto di adesione non può rientrarvi, con il che diveniva chiaro che, dopo la scadenza del termine di cui all'art. 9, n. 2 — cioè dopo il 1977 — non era più possibile giustificare con l'esistenza di speciali organizzazioni nazionali di mercato i provvedimenti che ostacolano la libera circolazione delle merci. La Corte di giustizia ha espressamente rilevato che, qualora dopo tale data esistano ancora lacune nella politica agricola comune, queste non possono ostare all'applicazione delle norme generali vigenti per il mercato comune. Qualora dopo la scadenza di detto periodo si manifesti ancora l'esigenza di provvedimenti particolari, questi non possono comunque essere adottati unilateralmente né richiamandosi ad organizzazioni nazionali di mercato.
Con ciò viene pure prefigurata in realtà anche la soluzione della presente lite nel senso che dal 1o gennaio 1978 non è più dato ravvisare alcun fondamento per la conservazione in vigore delle restrizioni francesi riguardanti fra l'altro le importazioni di carne ovina dal Regno Unito.
Vorrei tuttavia esaminare ancora qualche argomento svolto dal Governo francese all'udienza e che a suo parere dovrebbe condurre ad una diversa valutazione.
È stato sostenuto che i problemi connessi all'organizzazione di mercato francese per la carne ovina sono diversi da quelli emersi nella causa 231/78. Anzitutto sarebbe rilevante che le trattative per l'organizzazione comune dei mercati sono giunte a buon punto e si potrebbe contare su una rapida conclusione. Ciò sarebbe importante con riferimento a determinate espressioni usate nella sentenza 231/78, secondo la quale le organizzazioni nazionali di mercato e gli ostacoli per il commercio ad esse connessi non possono continuare a sussistere «a tempo indeterminato».
Questo argomento non può essere accolto. Dato che infatti la sentenza 231/78 ha posto il principio secondo cui le deroghe alle norme generali in forza dell'art. 60, n. 2, non sono ammesse al di là del 1977, non può naturalmente essere decisivo — in mancanza della benché minima riserva in proposito — il fatto che l'abolizione delle organizzazioni nazionali di mercato sia per il momento esclusa ovvero — come molto probabilmente per la carne ovina — debba seguire ad un intervallo relativamente breve la scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 9, n. 2, dell'Atto di adesione.
Si è poi menzionato l'andamento dei prezzi nel Regno Unito e, rispettivamente, in Francia, il quale negli ultimi anni mostra un certo ravvicinamento, e se ne è tratta la previsione che fra poco si creerà una situazione tale da consentire la libera circolazione delle merci anche nel caso che la normativa francese resti in vigore.
Stando ai principi della sentenza di cui sopra, nemmeno questo può avere rilievo, giacché non si può partire dal principio che l'Atto di adesione conceda un ulteriore periodo di grazia, in considerazione dell'andamento economico, per i provvedimenti di per sé in contrasto col Trattato. A parte ciò, e a prescindere dal fatto che l'obbligo di chiedere la licenza d'importazione va in ogni caso considerato come una misura di effetto equivalente alle restrizioni quantitative, non si può perdere di vista il fatto che anche attualmente vi sono considerevoli differenze di prezzo e che non si può affatto affermare con certezza quando si ridurranno ad un livello tale da rendere superflua la riscossione del diritto all'importazione nonché la fermata delle importazioni.
Il Governo francese ricorda ancora che pure nel Regno Unito vi è un'organizzazione nazionale di mercato per la carne ovina la quale — in contrasto col principio della parità di trattamento — manifestamente sussiste indisturbata. Citando dati suggestivi esso deduce che l'abolizione dei provvedimenti francesi implicherebbe la spietata concorrenza della carne ovina britannica a buon mercato, la quale metterebbe in pericolo l'economia di determinate zone svantaggiate della Francia.
In proposito va detto anzitutto che il diritto comunitario non esige affatto la soppressione delle organizzazioni nazionali di mercato, bensì unicamente l'abolizione degli ostacoli per la libera circolazione delle merci ad esse connessi. Non vi è quindi nulla di strano nel fatto che a proposito dell'organizzazione di mercato inglese per la carne ovina, la quale non contempla manifestamente alcun regime delle importazioni, non siano richieste modifiche paragonabili a quelle imposte per l'organizzazione di mercato francese, la quale ostacola effettivamente le importazioni. D'altro canto non è affatto certo che, qualora venga accolta la tesi della Commissione, le asserite conseguenze per la struttura economica francese raggiungano le dimensioni temute. Non si deve infatti dimenticare — ciò è detto del pari con chiarezza nella sentenza 231/78 — che il diritto comunitario vieta, dopo la scadenza del periodo transitorio, solo i provvedimenti nazionali unilaterali; per contro esso non vieta affatto, all'occorrrenza, provvedimenti decisi dalla Comunità, ad esempio sotto forma di aiuti — come già contemplato in una proposta della Commissione;
Infine il Governo francese ha dedotto — ravvisandovi una certa contraddizione con l'interpretazione rigida dell'art. 60, n. 2, dell'Atto di adesione — che dopo la scadenza del periodo transitorio, gli organi comunitari hanno applicato con una certa elasticità le norme relative al settore agricolo, ad esempio derogando al regolamento n. 1422/78 o rendendo più competitivo il burro britannico mediante sovvenzioni; oltre a ciò non si sarebbe esitato a considerare l'art. 102 dell'Atto di adesione — relativo ai provvedimenti per la tutela del patrimonio ittico — nonostante l'imprecisione della sua formulazione, come una «disposizione particolare» che consente deroghe all'art. 9.
Per quanto riguarda l'art. 102 dell'Atto di adesione, è sufficiente osservare che, dati i suoi chiari limiti temporali — che è quello che conta secondo la sentenza 231/78 — questo articolo può essere senz'altro considerato come una «disposizione particolare» ai sensi dell'art. 9, n. 2, dell'Atto di adesione. Per il resto è sufficiente da un lato la considerazione che non si trattava affatto di ostacoli per il commercio, cioè di una compressione dell'importante principio della libera circolazione delle merci, mentre d'altro lato ha pure rilievo il fatto che non ci troviamo di fronte a provvedimenti nazionali unilaterali, bensì a deroghe alla normativa comunitaria autorizzate da organi della Comunità.
Non si può quindi fare a meno di ritenere che, a proposito delle conclusioni della Commissione nella loro forma originaria, si deve dichiarare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 12 e 30 del Trattato in quanto ha applicato oltre il 1o gennaio 1978 il proprio regime nazionale alle importazioni di carne ovina dal Regno Unito.
3.
Circa la modifica delle conclusioni effettuata dalla Commissione durante la discussione orale ci si deve ancora chiedere se vi sia inoltre motivo di dichiarare che il regime d'importazione francese era già in contrasto col Trattato prima della scadenza del periodo transitorio di cui all'art. 9 dell'Atto di adesione, a partire dalle date specificamente indicate dalla Commissione.
Si potrebbe sostenere che — dato che alla Commissione interessa in primo luogo l'adeguamento più rapido possibile della situazione giuridica francese al diritto comunitario — non vi è alcun motivo di estendere l'esame ad un lontano passato. Si potrebbe quindi lasciare irrisolta la questione se l'art. 60, n. 2, dell'Atto di adesione costituisca una deroga a favore dei nuovi Stati membri, giacché nel nostro caso è sufficiente la constatazione che dal 1o gennaio 1978 esso non poteva comunque più essere applicato e che quindi la Francia, nemmeno in caso di interpretazione liberale di detta disposizione, poteva più trarne dei diritti dopo tale data.
Se tuttavia vogliamo esaminare la questione, in proposito va ancora detto in breve quanto segue:
La Commisione ritiene di potersi rifare soprattutto alla motivazione della sentenza 231/78. Effettivamente vi si dice che l'Atto di adesione non può essere interpretato nel senso che esso abbia creato a favore dei nuovi Stati membri e a tempo indeterminato una situazione giuridica la quale, per quanto riguarda l'abolizione delle restrizioni quantitative, differisce da quella contemplata dal Trattato per gli Stati membri originari. Essa deduce inoltre che, qualora l'art. 60, n. 2, venisse considerato come una disposizione particolare ai sensi dell'art. 9, n. 2, dell'Atto di adesione, si determinerebbe una disuguaglianza permanente fra gli Stati membri originari e quelli nuovi, giacché questi sarebbero in grado di impedire o di limitare l'importazione dalla Comunità di determinati prodotti agricoli, mentre quelli sarebbero obbligati dal Trattato ad astenersi da qualsiasi limitazione delle importazioni degli stessi prodotti, anche nel caso in cui questi provenissero da uno dei nuovi Stati membri beneficiari dell'art. 60, n. 2. A parte ciò, in questo passo della sentenza (punto n. 17 della motivazione) è detto che disuguaglianze del genere possono essere tollerate dagli Stati membri originari solo in via provvisoria.
Mi sembra in primo luogo molto dubbio che da ciò si debba necessariamente trarre la conclusione che, secondo la Corte, l'art. 60, n. 2, dell'Atto di adesione vale in ogni caso solo a favore dei nuovi Stati membri. Non si può dimenticare che la sentenza riguarda il mercato delle patate, per le quali negli Stati membri originari non esisteva manifestamente alcuna organizzazione nazionale di mercato; per questo a proposito degli Stati membri originari ci si riferisce così chiaramente agli obblighi contemplati dal Trattato. In questa parte — non decisiva — della sentenza si parla inoltre di «disparità di trattamento» soprattutto in relazione all'interpretazione dell'art. 60, n. 2, come «disposizione particolare», la quale non è vincolata al periodo transitorio, mentre per i rapporti fra Stati membri originari, a partire dalla sentenza Charmasson è assodato che dopo la scadenza del periodo transitorio, essi non possono più invocare l'esistenza di organizzazioni nazionali di mercato per mantenere in vigore restrizioni delle importazioni. A parte ciò non appare assurdo riferire le «disuguaglianze transitorie» al fatto che, durante il periodo transitorio di cui all'art. 9, n. 2, dell'Atto di adesione — epoca in cui il periodo transitorio a norma del Trattato era già scaduto — gli ostacoli per il commercio erano ormai possibili solo nelle relazioni fra gli Stati membri originari e quelli nuovi, non già — per gli stessi prodotti — fra gli Stati membri originari.
D'altro canto, di fronte ad un'interpretazione del genere — a parte il fatto che nella detta sentenza si rileva pure la necessità della parità di trattamento degli Stati membri originari e nuovi — ci si deve rifare — e qui ha ragione il rappresentante del Governo francese — alla struttura chiaramente sinallagmatica dell'art. 60, n. 2. A differenza dell'art. 60, n. 1, che vale senza dubbio solo per i nuovi Stati membri, l'art. 60, n. 2, è obiettivo nel senso che si riferisce a determinati prodotti, cioè a quelli che al momento dell'adesione non erano soggetti ad un'organizzazione comune dei mercati. Per essi è stabilito che le disposizioni del titolo I concernenti la progressiva abolizione delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali, delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente non si applicano a tali tasse, restrizioni e misure se esse fanno parte di un'organizzazione nazionale di mercato al momento dell'adesione. Con ciò, soprattutto se si tengono presenti gli obblighi chiaramente reciproci di cui agli artt. 35, 36 e 42, mi sembra divenire evidente che l'art. 60, n. 2, non valeva unilateralmente solo per i nuovi Stati membri.
Infine ha pure rilievo quanto la Commissione ha esposto nelle cause 118/78 e 231/78 circa la cronistoria delle origini dell'art. 60, n. 2. Nell'elaborare questa disposizione tutti erano evidentemente persuasi che gli Stati membri originari potessero mantenere in vigore fino all'instaurazione di un'organizzazione comune dei mercati gli ostacoli per la libera circolazione delle merci derivanti da un'organizzazione nazionale di mercato. A questa situazione doveva essere adeguata quella dei nuovi Stati membri e da questo punto di vista l'art. 60, n. 2, in origine non doveva effettivamente essere considerato come una disposizione transitoria. Dopo che però la sentenza Charmasson, pronunziata nel 1974, ha chiarito che le deroghe al principio della libera circolazione delle merci erano ammesse solo durante il periodo transitorio, anche se alla fine di questo non esisteva ancora un'organizzazione comune dei mercati, se si vuole evitare una disparità di trattamento non si può fare a meno di intendere questo principio nei confronti dei nuovi Stati membri nel senso che il «periodo transitorio» è quello che risulta dall'Atto di adesione.9,5344
Ritengo perciò che non vi sia alcun motivo di dichiarare che, mantenendo in vigore il regime d'importazione per la carne ovina, la Francia abbia trasgredito il diritto comunitario già anteriormente al 1o gennaio 1978.
4.
Propongo quindi di accogliere le conclusioni originali della Commissione e dichiarare che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi impostile dagli artt. 12 e 30 del Trattato CEE in quanto, successivamente al 1o gennaio 1978, il regime nazionale d'importazione è stato applicato alla carne ovina proveniente dal Regno Unito. La convenuta va inoltre condannata alle spese di causa, essendone stata fatta richiesta.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.