62020CJ0468
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
8. juni 2023 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester – direktiv 2002/19/EF, 2002/20/EF, 2002/21/EF og 2002/22/EF – artikel 49 TEUF – etableringsfrihed – artikel 56 TEUF – fri udveksling af tjenesteydelser – national lovgivning, der giver den nationale tilsynsmyndighed beføjelse til at pålægge operatører af telefonitjenester en minimumsperiode med hensyn til, hvor hyppigt der kan ske fornyelse af tilbud, og med hensyn til, hvor hyppigt der kan ske fakturering – forbrugerbeskyttelse – proportionalitetsprincippet – ligebehandlingsprincippet«
I sag C-468/20,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 9. juli 2020, indgået til Domstolen den 29. september 2020, i sagen,
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
mod
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
procesdeltagere:
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
Eolo SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev (refererende dommer), og dommerne P.G. Xuereb, T. von Danwitz, A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: N. Emiliou
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Fastweb SpA ved avvocati F. Caliento, E. Cerchi, M. Contu, M. Merola og E. Pistis,
–
Tim SpA ved avvocati F. Cardarelli, A. Catricalà, C. Cazzato og F. Lattanzi,
–
Vodafone Italia SpA avvocati ved F. Cintioli og G. Lo Pinto,
–
Wind Tre SpA ved avvocati A. Cassano, M. Clarich, I. Perego, G.M. Roberti og M. Serpone,
–
Associazione Movimento Consumatori ved avvocati P. Fiorio og R. Viriglio,
–
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) og Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS, ved avvocati G. Giuliano og C. Rienzi,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af procuratore dello stato M. Cherubini,
–
den franske regering ved C. Mosser, E. de Moustier og N. Vincent, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved G. Braun, L. Malferrari og A. Spina, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. december 2022,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF, af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 7), af artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (tilladelsesdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 21), artikel 8, stk. 2 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 33), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/140/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 37) (herefter »rammedirektivet«), artikel 20-22 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet) (EFT 2002, L 108, s. 51), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/136/EF af 25. november 2009 (EUT 2009, L 337, s. 11) (herefter »forsyningspligtdirektivet«) samt proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet.
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side fire fastnet- og mobiltelefonoperatører, der udøver deres virksomhed i Italien, nemlig Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA og Wind Tre SpA, og på den anden side Autorità per le Garanzie nelle Communicazioni (tilsynsmyndigheden for kommunikation, Italien) (herefter »AGCOM«) vedrørende denne myndigheds afgørelse om at pålægge en minimumsperiode dels med hensyn til, hvor hyppigt kommercielle tilbud fornyes, dels med hensyn til, hvor hyppigt fastnet- og mobiltelefonitjenester faktureres.
Retsforskrifter
EU-retten
3
De fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »de fælles rammebestemmelser«), består af rammedirektivet og de fire ledsagende særdirektiver, herunder bl.a. adgangsdirektivet, tilladelsesdirektivet og forsyningspligtdirektivet. Disse direktiver blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2018/1972 af 11. december 2018 om oprettelse af en europæisk kodeks for elektronisk kommunikation (EUT 2018, L 321, s. 36).
Adgangsdirektivet
4
Adgangsdirektivets artikel 1, stk. 1, bestemte:
»Inden for rammerne af [rammedirektivet] fastlægges der i nærværende direktiv harmoniserede regler for, hvordan medlemsstaterne kan regulere adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter. […]«
Tilladelsesdirektivet
5
Tilladelsesdirektivets artikel 1, stk. 2, fastsatte:
»Dette direktiv finder anvendelse på tilladelser i forbindelse med udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester.«
Rammedirektivet
6
Følgende var anført i 16. betragtning til rammedirektivet:
»De nationale tilsynsmyndigheders tiltag bør være baseret på et harmoniseret sæt af målsætninger og principper, og de bør, når det er nødvendigt, koordinere deres tiltag med nationale tilsynsmyndigheder i andre medlemsstater, når de udfører deres opgaver i henhold til nærværende rammebestemmelser.«
7
Direktivets artikel 1, stk. 1, foreskrev:
»Dette direktiv fastlægger harmoniserede rammer for regulering af elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester samt visse aspekter af terminaludstyr med sigte på at lette tilgængeligheden for handicappede brugere. Det fastsætter de nationale tilsynsmyndigheders opgaver og opstiller en række procedurer, der skal sikre, at rammebestemmelserne anvendes ensartet i hele [Den Europæiske Union].«
8
Direktivets artikel 8 bestemte:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder under udførelsen af de i dette direktiv og særdirektiverne omhandlede tilsynsopgaver, træffer alle rimelige foranstaltninger med henblik på opfyldelse af målene i stk. 2, 3 og 4. Foranstaltningerne skal stå i et rimeligt forhold til disse mål.
[…]
2.   De nationale tilsynsmyndigheder fremmer konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, elektroniske kommunikationstjenester og dertil hørende faciliteter og tjenester ved bl.a. at:
a)
sikre, at brugerne, herunder handicappede brugere, ældre brugere og brugere med særlige sociale behov, får maksimalt udbytte for så vidt angår valgmuligheder, pris og kvalitet
[…]
4.   De nationale tilsynsmyndigheder fremmer Den Europæiske Unions borgeres interesser ved bl.a. at:
[…]
b)
sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau i deres kontakt med leverandørerne, navnlig ved at sikre, at de har adgang til enkle og billige procedurer til bilæggelse af tvister forestået af et organ, der er uafhængigt af de involverede parter
[…]
d)
fremme, at der gives præcise oplysninger, navnlig ved at kræve, at takster og vilkår for brug af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester er transparente
[…]
5.   De nationale tilsynsmyndigheder anvender med henblik på opfyldelse af de politiske mål, der henvises til i stk. 2, 3 og 4, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmæssige reguleringsprincipper ved bl.a.:
[…]
b) at sikre, at virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester, under ensartede omstændigheder behandles lige
[…]«
Forsyningspligtdirektivet
9
Følgende fremgik af forsyningspligtdirektivets artikel 20:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at forbrugere og andre slutbrugere, der anmoder herom, når de abonnerer på tjenester, som giver tilslutning til et offentligt kommunikationsnet og/eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, har ret til en kontrakt med en virksomhed eller virksomheder, der leverer sådanne tilslutninger og/eller tjenester. Kontrakten skal på en klar, forståelig og lettilgængelig måde mindst specificere følgende:
[…]
2.   Medlemsstaterne sikrer, at abonnenter har ret til at opsige deres kontrakt uden strafgebyr, når de får meddelelse om ændringer i kontraktbetingelserne, som foreslås af de virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester. Abonnenter skal med passende frist på mindst en måned underrettes om sådanne ændringer og skal samtidig underrettes om deres ret til at opsige deres kontrakt uden strafgebyr, hvis de ikke accepterer de nye betingelser. Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder har mulighed for at specificere, i hvilken form sådanne oplysninger skal meddeles.«
10
Forsyningspligtdirektivets artikel 21, stk. 1, bestemte:
»Medlemsstaterne sikrer, at de nationale tilsynsmyndigheder har mulighed for at pålægge virksomheder, der udbyder offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationsnet og/eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, at offentliggøre transparente, sammenlignelige, fyldestgørende og ajourførte oplysninger om gældende priser og takster, om eventuelle gebyrer ved opsigelse af en kontrakt samt om standardbetingelser og vilkår for så vidt angår adgang til og anvendelse af de tjenester, de tilbyder slutbrugere og forbrugere, jf. bestemmelserne i bilag II. Disse oplysninger skal offentliggøres i en klar, forståelig og let tilgængelig form. De nationale tilsynsmyndigheder kan fastsætte yderligere krav med hensyn til, i hvilken form sådanne oplysninger skal offentliggøres.«
11
Dette direktivs artikel 22, stk. 1 og 3, foreskrev:
»1.   Efter at have taget hensyn til de berørte parters synspunkter sikrer medlemsstaterne, at de nationale tilsynsmyndigheder har mulighed for at kræve, at virksomheder, der udbyder offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester, offentliggør sammenlignelige, fyldestgørende og ajourførte oplysninger for slutbrugerne om deres tjenesters kvalitet og om foranstaltninger til sikring af samme adgangsmuligheder for handicappede slutbrugere som for andre slutbrugere. […]
[…]
3.   For at hindre, at tjenesten forringes, og at trafikken over nettene hæmmes eller sinkes, sikrer medlemsstaterne, at de nationale tilsynsmyndigheder har mulighed for at fastsætte mindstekrav til tjenesters kvalitet over for en eller flere virksomheder, der udbyder offentlige kommunikationsnet.
[…]«
Italiensk ret
12
Artikel 1, stk. 1, i legge n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (lov nr. 481 om regler for konkurrencen og public service-tjenesteydelser samt om oprettelse af de myndigheder, som fører tilsyn med public service-tjenester) af 14. november 1995 (GURI nr. 270 af 18.11.1995, s. 1, herefter »lov nr. 481/1995«) bestemmer:
»Bestemmelserne i denne lov har til formål at fremme konkurrence og effektivitet inden for sektoren for forsyningstjenester […] og et passende kvalitetsniveau inden for disse tjenester under betingelser, der fremmer rentabilitet og investeringsafkast, ved at sikre, at de er let anvendelige og udrulles ensartet på hele det nationale område, ved at fastsætte et tarifsystem, der er sikkert, transparent og baseret på forud fastsatte kriterier, ved at fremme beskyttelsen af brugernes og forbrugernes interesser under hensyntagen til [EU-]reglerne på området og regeringens overordnede politiske retningslinjer.
[…]«
13
Denne lovs artikel 2, stk. 12, litra h) og l), er affattet således:
»Med henblik på at forfølge de mål, der er omhandlet i artikel 1, varetager hver myndighed følgende opgaver:
[…]
h)
udarbejder retningslinjer vedrørende produktion og levering af tjenester fra de aktører, som tilvejebringer disse tjenester, der fastsætter de almindelige kvalitetsniveauer for tjenesterne samlet set og de specifikke kvalitetsniveauer for den enkelte tjeneste, som skal sikres brugerne, efter at have hørt tjenesteyderne og repræsentanterne for brugere og forbrugere, idet disse niveauer eventuelt differentieres på grundlag af sektor og tjenestetype; disse beslutninger har de i stk. 37 nævnte virkninger
[…]
l)
offentliggør og formidler oplysninger om betingelserne for ydelsens udførelse med henblik på at sikre størst mulig gennemsigtighed, udbuddets konkurrenceevne og brugere i mellemleddets eller endelige brugeres mulighed for at træffe det bedst mulige valg.«
14
Artikel 1, stk. 6, litra b), nr. 2), i legge n. 249 – IIstituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (lov nr. 249 om oprettelse af en tilsynsmyndighed på telekommunikationsområdet og om forskrifter vedrørende telekommunikations- og radio- og tv-systemer) af 31. juli 1997 (GURI nr. 177 af 31.7.1997, s. 3, herefter »lov nr. 249/1997«) foreskriver:
»[AGCOM’s] beføjelser er defineret således:
[…]
b)
udvalget for tjenesteydelser og produkter:
[…]
2)
udarbejder retningslinjer vedrørende de almindelige niveauer for servicekvalitet og sikrer, at hver operatør vedtager et servicecharter, som angiver minimumsstandarder for hver aktivitetsgren.«
15
Artikel 13, 70 og 71 i decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (lovdekret nr. 259 om lov om elektronisk kommunikation) af 1. august 2003 (GURI nr. 214 af 15.9.2003, s. 3, herefter »lovdekret nr. 259/2003«) har gennemført rammedirektivets artikel 8 og forsyningspligtdirektivets artikel 20 og 21 i italiensk ret.
16
Dette lovdekrets artikel 13 bestemmer:
»1.   Ministeriet og [AGCOM] træffer inden for rammerne af deres respektive beføjelser ved udførelsen af de reguleringsopgaver, der er fastsat i [denne] lov, og i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat heri, alle rimelige foranstaltninger med henblik på at nå de generelle mål, der er fastsat i artikel 4 og nærværende artikels stk. 4, 5 og 6.
[…]
4.   Ministeriet og [AGCOM] fremmer konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester samt de dertil hørende faciliteter og tjenester ved at:
a)
sikre, at brugerne, herunder handicappede brugere, ældre brugere og brugere med særlige sociale behov, får maksimalt udbytte for så vidt angår valgmuligheder, pris og kvalitet
b)
sikre, at der i sektoren for elektronisk kommunikation hverken hersker konkurrenceforvridning eller ‑begrænsning, herunder hvad angår transmission af indhold
[…]
d)
tilskynde til en effektiv udnyttelse og sikre en effektiv forvaltning af radiofrekvenser og nummerressourcer.
[…]
6.   Ministeriet og [AGCOM] støtter inden for rammerne af deres respektive beføjelser borgernes interesser ved at
a)
sikre, at alle borgere har adgang til en forsyningspligtydelse som defineret i afsnit II, kapitel IV
b)
sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau i deres kontakt med leverandørerne, navnlig ved at sikre, at de har adgang til enkle og billige procedurer til bilæggelse af tvister forestået af et organ, der er uafhængigt af de involverede parter
[…]
d)
fremme, at der gives præcise oplysninger, navnlig ved at kræve, at takster og vilkår for brug af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester er transparente
e)
tilgodese behovene hos handicappede brugere, ældre brugere og brugere med særlige sociale behov
[…]
g)
fremme slutbrugernes adgang til og mulighed for at videreformidle information samt deres mulighed for at benytte applikationer og tjenester efter eget valg
[…]«
17
Lovdekretets artikel 70 foreskriver:
»1.   […] forbrugerne og andre slutbrugere, der anmoder herom, har ret til en kontrakt med en eller flere virksomheder, der udbyder tjenester, som giver tilslutning til et offentligt kommunikationsnet eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester. Kontrakten skal på en klar, forståelig og lettilgængelig måde mindst specificere følgende:
a)
virksomhedens navn og adresse
b)
hvilke tjenester der leveres, herunder navnlig:
[…]
3)
minimumsniveauer for de tilbudte tjenesters kvalitet, dvs. tidspunkt for etablering af den nye tilslutning og eventuelt andre kvalitetsparametre, som [AGCOM] har defineret
[…]
2.   [AGCOM] sørger for gennemførelsen af de foranstaltninger, der træffes med henblik på stk. 1, og kan udvide de forpligtelser, der er fastsat i samme stykke, til også at gælde i forhold til andre slutbrugere.
[…]
4.   Hvis medkontrahenten ikke accepterer ændringer i kontraktvilkårene foretaget af de virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester, har vedkommende ret til at opsige kontrakten uden strafgebyr eller andre omkostninger. Ændringerne meddeles medkontrahenten i god tid, dvs. mindst 30 dage i forvejen, og skal indeholde fuldstændige oplysninger om udøvelsen af opsigelsesretten. [AGCOM] kan præcisere formen af disse meddelelser.
[…]«
18
Artikel 71 i lovdekret nr. 259/2003 har følgende ordlyd:
»1.   [AGCOM kan] pålægge virksomheder, der udbyder offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationsnet eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, at offentliggøre transparente, sammenlignelige, fyldestgørende og ajourførte oplysninger om gældende priser og takster, om eventuelle gebyrer ved opsigelse af en kontrakt samt om standardbetingelser og ‑vilkår for så vidt angår adgang til og anvendelse af de tjenester, de tilbyder slutbrugere og forbrugere, jf. bestemmelserne i bilag 5. Disse oplysninger skal offentliggøres i en klar, forståelig og let tilgængelig form. [AGCOM] kan fastsætte yderligere krav med hensyn til, i hvilken form sådanne oplysninger skal offentliggøres.
[…]
2.   [AGCOM] fremmer formidlingen af sammenlignelige oplysninger, der sætter slutbrugerne og forbrugerne i stand til, f.eks. ved hjælp af interaktive guider, at foretage en selvstændig evaluering af omkostningerne ved alternative brugsmønstre. Hvis sådanne faciliteter ikke er tilgængelige på markedet gratis eller til en rimelig pris, sørger [AGCOM] for selv eller gennem indkøb hos tredjepart at stille sådanne til rådighed. Tredjeparter har ret til gratis at bruge de oplysninger, der offentliggøres af virksomheder, som udbyder elektroniske kommunikationsnet eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, med henblik på at sælge sådanne interaktive guider eller lignende teknikker eller at stille dem til rådighed.
[…]«
Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
19
I løbet af 2016 iværksatte AGCOM en offentlig høringsprocedure i sektoren for elektroniske kommunikationstjenester i Italien i betragtning af det erkendte behov for at tage hensyn til udviklingen på markedet for fastnet- og mobiltelefoni for at sikre brugerne transparente, sammenlignelige, fyldestgørende og ajourførte oplysninger om priserne for adgang til og brug af disse tjenester.
20
Under denne konsultation fremhævede AGCOM bl.a. problemer vedrørende dels brugernes mulighed for gratis at få kendskab til resttilgodehavendet i forbindelse med mobiltelefoni, dels faktureringshyppigheden i forbindelse med fastnettelefoni.
21
Hvad for det første angår fastnettelefoni konstaterede AGCOM, at visse operatører havde ændret betingelserne for deres kommercielle tilbud ved at reducere fornyelsesperioden for disse til fire uger i stedet for én måned, hvilket havde medført en prisstigning og gjort det vanskeligt for brugerne at sammenligne de forskellige operatørers tilbud, eftersom tilbud, hvor fornyelsen skete med forskellig hyppighed, konkurrerede med hinanden, hvilket undergravede kravene om transparens og sammenlignelighed af de økonomiske betingelser for tilbuddene og dermed brugerens ret til frit at vælge den kontrakt, der skulle indgås. For at afhjælpe disse problemer påtænkte AGCOM at fastsætte den faktureringshyppighed, som fornyelseshyppigheden er forbundet med, til at være månedlig for så vidt angår fastnettelefoni og de øvrige dertil knyttede tilbud.
22
Hvad for det andet angår mobiltelefoni konstaterede AGCOM, at en stor del af operatørerne allerede havde vedtaget eller havde til hensigt at vedtage en fornyelseshyppighed for deres tilbud på fire uger, og at sammenligneligheden af disse tilbud følgelig kunne sikres ved at fastsætte fornyelseshyppigheden for disse enten til at være månedlig eller på fire uger, eller ved kun at tillade ændringer af faktureringshyppigheden på betingelse af, at omkostningerne for brugeren forblev uændret.
23
Efter afslutningen af den af AGCOM iværksatte offentlige høringsprocedure vedtog AGCOM afgørelse nr. 121/17/CONS (herefter »den omhandlede afgørelse«), som bl.a. bestemmer, at hyppigheden for fornyelse af tilbud om fastnettelefoni og faktureringshyppigheden for disse tjenester fastsættes til at være månedlig eller flermånedlig, og at tidsintervallet med hensyn til mobiltelefoni ikke må være kortere end fire uger. Det fremgår af denne afgørelse, at i tilfælde af tilbud, der er forbundet med fastnettelefoni, er det hyppigheden med hensyn til sidstnævnte, der er gældende. Den nævnte afgørelse fastsætter ligeledes, at mobiltelefonioperatører, der fastsætter en hyppighed for fornyelsen af tilbud og fakturering på et andet end månedligt grundlag, ved fremsendelse af en sms hurtigt skal informere brugeren om fornyelsen af det afgivne tilbud.
24
Fastweb, Tim, Vodafone Italia og Wind Tre anlagde fire særskilte søgsmål til prøvelse af den omhandlede afgørelse ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien).
25
Da denne domstol ikke gav sagsøgerne i hovedsagen medhold, har de iværksat appel ved Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som er den forelæggende ret, idet de for det første i det væsentlige har gjort gældende, at den omhandlede afgørelse savner retsgrundlag, eftersom hverken den italienske retsorden eller Unionens retsorden giver AGCOM beføjelse til at regulere fornyelseshyppigheden for tilbud om telefonitjenester og faktureringshyppigheden for disse tjenester. For det andet har de gjort gældende, at denne afgørelse tilsidesætter proportionalitetsprincippet, eftersom foranstaltninger, der griber mindre ind i telefonioperatørernes frihed, ville have gjort det muligt at nå de mål, der lå til grund for vedtagelsen af den nævnte afgørelse. For det tredje er disse sagsøgere af den opfattelse, at de foranstaltninger, der er indeholdt i den omhandlede afgørelse, tilsidesætter ligebehandlingsprincippet, idet der ikke er nogen grund til at behandle mobiltelefonioperatører og fastnettelefonioperatører forskelligt.
26
Den forelæggende ret har for det første anført, at artikel 13, 70 og 71 i lovdekret nr. 259/2003, sammenholdt med artikel 2, stk. 12, litra h) og l), i lov nr. 481/1995 og med artikel 1, stk. 6, litra b), nr. 2, i lov nr. 249/1997, kan danne grundlag for AGCOM’s beføjelse til at fastsætte faktureringshyppigheden for fastnet- og mobilnettelefonitjenester samt fornyelseshyppigheden for kommercielle tilbud på sådanne tjenester med henblik på at sikre forbrugerbeskyttelsen, og dette selv om der ikke udtrykkeligt er fastsat en sådan beføjelse i disse bestemmelser.
27
Denne beføjelse er i overensstemmelse med de fælles rammebestemmelser, som fastsætter de mål, der skal forfølges på området for elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester, og overlader det til de nationale tilsynsmyndigheder at afgøre, hvilke reguleringsforanstaltninger de finder mest egnede til at nå disse mål.
28
Den nævnte beføjelse er nemlig i overensstemmelse med de formål, der forfølges med rammedirektivet, som tilsigter at fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet, bl.a. ved, således som det fremgår af dette direktivs artikel 8, stk. 2, litra a), at sikre, at de mest sårbare personer får maksimalt udbytte for så vidt angår valgmuligheder, pris og kvalitet. En sådan beføjelse gør det desuden muligt at fremme unionsborgernes interesser ved at sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau og ved at fremme, at der gives præcise oplysninger, navnlig ved at kræve, at takster og vilkår for brug af elektroniske kommunikationstjenester er transparente, i overensstemmelse med bestemmelserne i det nævnte direktivs artikel 8, stk. 4, litra b) og d). Det følger i øvrigt af ordlyden af disse bestemmelser, at de ikke opstiller en udtømmende liste over midler, der gør det muligt at nå målet om at fremme unionsborgernes interesser. De nationale tilsynsmyndigheders beføjelser er således ikke begrænset til gennemførelsen af de foranstaltninger, der udtrykkeligt er nævnt i de nævnte bestemmelser.
29
AGCOM’s beføjelse til at fastsætte faktureringshyppigheden for fastnet- og mobilnettelefonitjenester samt fornyelseshyppigheden for kommercielle tilbud af sådanne tjenester er ligeledes i overensstemmelse med de krav, der påhviler medlemsstaterne, og som har til formål dels at sikre, at indikatorer for kvaliteten på tjenester er anført i kontrakten mellem forbrugeren og den virksomhed, der udbyder en elektronisk forbindelse eller tjenester af denne art, dels at kræve, at operatører af elektroniske kommunikationsnet eller ‑tjenester i en klar, forståelig og let tilgængelig form offentliggør transparente, sammenlignelige, fyldestgørende og ajourførte oplysninger om bl.a. de gældende priser og takster, der er fastsat i henholdsvis forsyningspligtdirektivets artikel 20, stk. 1, litra b), og artikel 21.
30
Denne beføjelse synes heller ikke at være i strid med artikel 49 TEUF og 56 TEUF, eftersom de foranstaltninger, som AGCOM kan træffe inden for rammerne af udøvelsen af denne beføjelse, ikke pålægger operatørerne af fastnet- og mobiltelefonitjenester en forpligtelse til forud for udøvelsen af deres virksomhed at indhente en tilladelse og vil bevare disse operatørers frihed til at udøve deres virksomhed ved at definere de finansielle elementer ved leveringen af ydelsen i henhold til kontrakten.
31
Den forelæggende ret har for det andet anført, at den omhandlede afgørelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. De foranstaltninger, der er fastsat i denne afgørelse, gør det nemlig muligt for brugerne at sammenligne de forskellige kommercielle tilbud, eftersom disse foranstaltninger fjerner risikoen for, at sådanne tilbud synes at medføre lavere priser, som følger af en beregning foretaget på grundlag af et kortere tidsinterval end det, der er fastsat i praksis. Den nævnte afgørelse gør det ligeledes muligt for brugerne af fastnet- og mobiltelefonitjenester at kontrollere de udgifter, der er forbundet med den modtagne tjeneste.
32
Ifølge den forelæggende ret er alternative foranstaltninger, såsom tilrådighedsstillelse af interaktive guider via en telefonitjeneste eller et beregningsprogram, der tjener til at sammenligne kommercielle tilbud på grundlag af den samme tidsmæssige indikator, ineffektive, henset til det betydelige antal brugere, der i Italien ikke har smartphone eller ikke anvender internettet. Desuden kan en foranstaltning, der består i at pålægge en forpligtelse til også at offentliggøre en prisprognose på månedsbasis, være til skade for forbrugerbeskyttelsen, eftersom en sådan forpligtelse risikerer at skabe forvirring om det faktiske indhold af kontraktvilkårene vedrørende hyppigheden.
33
De foranstaltninger, der er fastsat i den omhandlede afgørelse, gør ikke et urimeligt indgreb i de rettigheder og interesser, som operatørerne af fastnet- og mobiltelefoni har, eftersom de ikke påvirker deres frihed til at vælge prisen for deres tjenester og til at fremsætte kommercielle tilbud med en hyppighed på mere end fire uger.
34
For det tredje er den forelæggende ret af den opfattelse, at den omhandlede afgørelse er i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, eftersom de forskellige faktureringshyppigheder, der er pålagt for fastnet- og mobiltelefonitjenester, følger af den omstændighed, at disse to aktivitetssektorer ikke er objektivt sammenlignelige på grund af forskelle i handelspraksis hos udbyderne af disse tjenester og med hensyn til betalingsmåderne for disse tjenester, som forelå på tidspunktet for vedtagelsen af den omhandlede afgørelse. Ifølge denne ret var fastnettelefonitjenester – til forskel fra mobiltelefonitjenester, der for størstedelens vedkommende var kendetegnet ved en fornyelseshyppighed for det kommercielle tilbud og en faktureringshyppighed på fire uger samt ved køb af forudbetalte tjenester – karakteriseret ved i overvejende grad at operere med fornyelse og fakturering på månedsbasis og blev for størstedelens vedkommende afregnet efter leveringen heraf ved direkte debitering på brugerens løbende konto.
35
Et tidsinterval på fire uger for fornyelseshyppigheden for det kommercielle tilbud og for faktureringshyppigheden ville derfor gøre det muligt for brugerne af mobiltelefonitjenester at sammenligne tilbuddene for de nævnte tjenester. Desuden er meddelelsen til brugerne af de nævnte tjenester af oplysninger om deres resttilgodehavende samt om fornyelseshyppigheden for det kommercielle tilbud og faktureringshyppigheden tilstrækkelig til at gøre det muligt for disse brugere at kontrollere de udgifter, der er forbundet med den modtagne tjeneste. Betalingen efter levering af fastnettelefonitjenester gør det derimod vanskeligere at kontrollere de udgifter, som disse tjenester genererer, idet dette vil kunne sikres ved at fastlægge en kontraktmæssig hyppighed for fakturering på en bestemt dag på et månedligt eller flermånedligt grundlag.
36
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Giver den korrekte fortolkning af artikel 267 TEUF en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, pligt til at forelægge fortolkningsspørgsmål vedrørende den i hovedsagen relevante EU-ret, selv hvis der ikke hersker fortolkningstvivl om betydningen af den relevante EU-retlige bestemmelse – henset til den EU-retlige terminologi og den EU-retlige betydning af ordene i den pågældende bestemmelse, den EU-retlige sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, og de beskyttelsesformål, der forfølges med den, samt under hensyntagen til EU-rettens udviklingstrin på det tidspunkt, hvor den relevante bestemmelse skal anvendes i den nationale sag – men den nationale ret på det subjektive plan, hvad angår andre retsinstansers vurdering, ikke på detaljeret vis kan redegøre for, at dens egen fortolkning er den samme som den, de øvrige medlemsstaters retter eller Domstolen ville anlægge, såfremt de skulle træffe afgørelse om et identisk spørgsmål?
2)
Er den korrekte fortolkning af artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt af den harmoniserede retlige ramme, som er indført ved [adgangsdirektivet], [tilladelsesdirektivet], [rammedirektivet] og [forsyningspligtdirektivet], og navnlig ved [rammedirektivets] artikel 8, stk. 2 og 4, […] [tilladelsesdirektivets] artikel 3 […] og [forsyningspligtdirektivets] artikel 20, 21 og 22, […] til hinder for en national lovgivning såsom den, der følger af artikel 13, 70 og 71 i lovdekret nr. 259/[2003], sammenholdt med artikel 2, stk. 12, litra h) og l), i lov nr. 481/[1995] og med artikel 1, stk. 6, [litra b),] nr. 2, i lov nr. 249/[1997], hvorefter den nationale tilsynsmyndighed i den elektroniske kommunikationssektor har beføjelsen til at foreskrive, i) med hensyn til mobilnettelefoni, en fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen på mindst fire uger, idet de økonomiske aktører, som anvender en anden fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen end den månedlige, har pligt til at oplyse brugeren rettidigt ved hjælp af en sms om, at tilbuddet er blevet fornyet, ii) med hensyn til fastnettelefoni, en fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen på en eller flere måneder, og iii) i tilfælde af samlede tilbud for mobilnet- og fastnettelefoni, anvendelsen af frekvensen med hensyn til fastnettelefoni?
3)
Er den korrekte fortolkning og anvendelse af proportionalitetsprincippet, sammenholdt med artikel 49 TEUF og 56 TEUF og den harmoniserede retlige ramme, som er indført ved [adgangsdirektivet], [tilladelsesdirektivet], [rammedirektivet] og [forsyningspligtdirektivet], og navnlig ved [rammedirektivets] artikel 8, stk. 2 og stk. 4, […] [tilladelsesdirektivets] artikel 3 […] og [forsyningspligtdirektivets] artikel 20, 21 og 22, […] til hinder for, at den nationale tilsynsmyndighed i den elektroniske kommunikationssektor træffer reguleringsforanstaltninger med henblik på at foreskrive, i) med hensyn til mobilnettelefoni, en fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen på mindst fire uger, idet de økonomiske aktører, som anvender en anden fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen end den månedlige[,] har pligt til at oplyse brugeren rettidigt ved hjælp af en sms om, at tilbuddet er blevet fornyet, ii) med hensyn til fastnettelefoni, en fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen på en eller flere måneder, og iii) i tilfælde af samlede tilbud for mobilnet- og fastnettelefoni, anvendelsen af frekvensen med hensyn til fastnettelefoni?
4)
Er den korrekte fortolkning og anvendelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet, sammenholdt med artikel 49 TEUF og 56 TEUF og den harmoniserede retlige ramme, som er indført ved [adgangsdirektivet], [tilladelsesdirektivet], [rammedirektivet] og [forsyningspligtdirektivet], og navnlig ved [rammedirektivets] artikel 8, stk. 2 og 4, […] [tilladelsesdirektivets] artikel 3 […] og [forsyningspligtdirektivets] artikel 20, 21 og 22 […] til hinder for, at den nationale tilsynsmyndighed i den elektroniske kommunikationssektor træffer reguleringsforanstaltninger med henblik på at foreskrive, i) med hensyn til mobilnettelefoni, en fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen på mindst fire uger, idet de økonomiske aktører, som anvender en anden fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen end den månedlige[,] har pligt til at oplyse brugeren rettidigt ved hjælp af en sms om, at tilbuddet er blevet fornyet, ii) med hensyn til fastnettelefoni, en fornyelsesfrekvens af tilbuddene og faktureringen på en eller flere måneder, og iii) i tilfælde af samlede tilbud for mobilnet- og fastnettelefoni, anvendelsen af frekvensen med hensyn til fastnettelefoni?«
37
Ved meddelelse af 25. oktober 2021 fremsendte Domstolen en kopi af dommen i sag af 6. oktober 2021, Consorzio Italian Management og Catania Multiservizi (C-561/19, EU:C:2021:799), til den forelæggende ret, idet den opfordrede denne ret til at oplyse, om den, henset til denne dom, ønskede at opretholde den præjudicielle forelæggelse. Ved kendelse af 23. november 2021 besluttede den forelæggende ret dels at trække det første præjudicielle spørgsmål tilbage, dels at opretholde de øvrige spørgsmål.
Spørgsmålet, om anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling
38
Den italienske regering har gjort gældende, at de præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
39
Disse spørgsmål er nemlig rent hypotetiske og abstrakte og udgør en anmodning om en udtalelse, der er fremsat uden hensyntagen til de specifikke omstændigheder i tvisten i hovedsagen.
40
Anmodningen om præjudiciel afgørelse har desuden ikke til formål at fjerne den forelæggende rets tvivl med hensyn til den korrekte fortolkning af de EU-retlige regler, der finder anvendelse på denne tvist, men at bekræfte denne rets overbevisning om, hvordan disse regler skal fortolkes.
41
I denne henseende bemærkes, at ifølge fast retspraksis tilkommer det, inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 7.2.2023, Confédération paysanne m.fl. (Tilfældig in vitro-mutagenese), C-688/21, EU:C:2023:75, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
42
Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om et præjudicielt spørgsmål forelagt af en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 7.2.2023, Confédération paysanne m.fl. (Tilfældig in vitro-mutagenese), C-688/21, EU:C:2023:75, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
43
Det fremgår i det væsentlige af forelæggelsesafgørelsen, at det andet til det fjerde spørgsmål bl.a. udspringer af den argumentation, som sagsøgerne i hovedsagen har fremført, hvorefter den omhandlede afgørelse, der er vedtaget i overensstemmelse med den gældende nationale lovgivning, og hvis lovlighed anfægtes inden for rammerne af tvisten i hovedsagen, er i strid med EU-retten, eftersom ingen EU-retlig bestemmelse gør det muligt at give AGCOM beføjelse til at fastsætte hyppigheden af den kontraktmæssige fornyelse og faktureringshyppigheden for fastnet- og mobiltelefonitjenester, og at denne afgørelse tilsidesætter proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet.
44
Det kan derfor ikke lægges til grund, at disse spørgsmål savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller at de er hypotetiske.
45
Hvad angår den omstændighed, at den forelæggende ret i sin afgørelse af 9. juli 2020 har præciseret, at den ikke er i tvivl om fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser, som den anser for relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv hvis det antages, at den korrekte fortolkning af disse regler fremgår med en sådan klarhed, at den ikke giver anledning til nogen rimelig tvivl, kan dette desuden ikke godtgøre, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan antages til realitetsbehandling, men vil højst kunne fritage den forelæggende ret for den forelæggelsespligt, som påhviler den i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 7.2.2023, Confédération paysanne m.fl. (Tilfældig in vitro-mutagenese), C-688/21, EU:C:2023:75, præmis 35).
46
Henset til det ovenstående må det fastslås, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
Om de præjudicielle spørgsmål
47
Det skal indledningsvis bemærkes, at adgangsdirektivet og tilladelsesdirektivet i overensstemmelse med disses artikel 1 harmoniserer reglerne for, hvordan medlemsstaterne kan regulere adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter, dels reglerne og vilkårene for udstedelse af tilladelser til udbydere af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. De er derfor ikke relevante for afgørelsen af tvisten i hovedsagen, idet det står klart, at AGCOM’s beføjelser, hvorom det drejer sig i denne tvist, ikke er omfattet af deres materielle anvendelsesområde.
48
Under disse omstændigheder må det fastslås, at den forelæggende ret med det andet til det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt bestemmelserne i rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet, navnlig rammedirektivets artikel 8, stk. 2 og 4, og forsyningspligtdirektivets artikel 20-22, sammenholdt med proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet, skal fortolkes således, at disse bestemmelser og principper er til hinder for en national lovgivning, der tillægger den nationale tilsynsmyndighed beføjelse til at vedtage en afgørelse, der dels pålægger operatørerne af mobiltelefonitjenester en fornyelseshyppighed for kommercielle tilbud og en faktureringshyppighed, hvor fornyelse og fakturering ikke sker hyppigere end hver fjerde uge, dels pålægger udbyderne af fastnettelefonitjenester og hermed forbundne tjenester en fornyelseshyppighed for sådanne tilbud og en faktureringshyppighed, der er månedlig eller flermånedlig.
49
Indledningsvis bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at enhver national foranstaltning inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal bedømmes på grundlag af de harmoniserede bestemmelser og ikke på grundlag af bestemmelser i den primære ret (dom af 17.9.2020, Hidroelectrica, C-648/18, EU:C:2020:723, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
50
Når den foretagne harmonisering ikke er udtømmende, skal de nationale foranstaltninger, der gennemfører harmoniseringsforanstaltningernes bestemmelser, derimod ikke alene vurderes i lyset af sidstnævnte foranstaltninger, men ligeledes i lyset af de relevante bestemmelser i den primære ret (jf. i denne retning dom af 12.11.2015, Visnapuu, C-198/14, EU:C:2015:751, præmis 48, af 8.3.2017, Euro Park Service, C-14/16, EU:C:2017:177, præmis 26, og af 7.9.2017, Eqiom og Enka, C-6/16, EU:C:2017:641, præmis 18).
51
Det fremgår i denne henseende af fast retspraksis, at hverken rammedirektivet eller forsyningspligtdirektivet fastsætter en fuldstændig harmonisering af forhold vedrørende forbrugerbeskyttelse (jf. i denne retning dom af 14.4.2016, Polkomtel, C-397/14, EU:C:2016:256, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning skal undersøges såvel i lyset af disse direktiver som af artikel 49 TEUF og 56 TEUF, for så vidt angår de aspekter, der ikke er omfattet af disse (dom af 11.12.2019, TV Play Baltic, C-87/19, EU:C:2019:1063, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
Rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet
52
Det bemærkes, at ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den udgør en del af (dom af 17.11.2022, TOYA, C-243/21, EU:C:2022:889, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
53
Hvad angår rammedirektivets artikel 8 bemærkes, at det fremgår af bestemmelsens stk. 1, første afsnit, at medlemsstaterne skal sikre, at de nationale tilsynsmyndigheder træffer alle rimelige foranstaltninger med henblik på opfyldelse af de mål, der bl.a. er fastsat i denne artikels stk. 2 og 4, idet foranstaltningerne skal stå i et rimeligt forhold til disse mål.
54
For det første bestemmer dette direktivs artikel 8, stk. 2, litra a), navnlig, at de nationale tilsynsmyndigheder fremmer konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester og tilhørende faciliteter og tjenester ved at sikre, at slutbrugerne får maksimalt udbytte for så vidt angår valgmuligheder og pris (jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Polkomtel, C-277/16, EU:C:2017:989, præmis 35).
55
For det andet følger det af det nævnte direktivs artikel 8, stk. 4, litra b) og d), at de nationale tilsynsmyndigheder navnlig fremmer unionsborgernes interesser ved bl.a. at sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau i deres kontakt med leverandørerne og ved at fremme, at der gives præcise oplysninger, navnlig ved at kræve, at takster og vilkår for brug af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester er transparente.
56
Selv om det således ikke fremgår af disse bestemmelser, at de nationale tilsynsmyndigheder skal have beføjelse til at regulere den fornyelseshyppighed for de kommercielle tilbud samt den faktureringshyppighed, som telefonioperatørerne praktiserer, fremgår det imidlertid af anvendelsen af udtrykkene »bl.a.« eller »navnlig« i rammedirektivets artikel 8, stk. 2 og 4, at de foranstaltninger, som de nationale tilsynsmyndigheder kan vedtage med henblik på at udføre de opgaver, som disse bestemmelser pålægger, og forfølgelsen af de mål, der er fastsat heri, ikke er udtømmende opregnet.
57
Hvad angår formålene med de fælles rammebestemmelser bemærkes, at formålet med dette direktiv i overensstemmelse med rammedirektivets artikel 1, stk. 1, sammenholdt med 16. betragtning hertil, er at fastlægge harmoniserede rammer for regulering af elektroniske kommunikationstjenester, elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter og tjenester. Det nævnte direktiv fastsætter de nationale tilsynsmyndigheders opgaver og opstiller en række procedurer, der skal sikre, at rammebestemmelserne anvendes ensartet i hele Unionen. Rammedirektivet pålægger de nationale tilsynsmyndigheder specifikke opgaver vedrørende regulering af markederne for elektronisk kommunikation (dom af 11.3.2010, Telekomunikacja Polska, C-522/08, EU:C:2010:135, præmis 21).
58
Det følger heraf, at dette direktiv, der som anført i denne doms præmis 51 ikke foretager en fuldstændig harmonisering, ikke har til formål at opstille en specifik og udtømmende liste over de beføjelser, som medlemsstaterne kan tildele de nationale tilsynsmyndigheder med henblik på at sikre udførelsen af disse opgaver og gennemførelsen af de nævnte mål.
59
Det er i denne sammenhæng, at Domstolen har fastslået, at de nationale tilsynsmyndigheder ved udøvelsen af deres tilsynsopgaver har en udvidet beføjelse til at vurdere behovet for regulering af et marked ud fra den konkrete situation og i hvert enkelt tilfælde (dom af 15.9.2016, Koninklijke KPN m.fl., C-28/15, EU:C:2016:692, præmis 36, og af 19.10.2016, Ormaetxea Garai og Lorenzo Almendros, C-424/15, EU:C:2016:780, præmis 48).
60
Under disse omstændigheder bidrager en national lovgivning, der ligesom den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning tillægger den nationale tilsynsmyndighed beføjelse til med henblik på at beskytte slutbrugerne at vedtage en afgørelse, der bl.a. sikrer større transparens og bedre sammenlignelighed af kommercielle tilbud og faktureringen af telefonitjenester, til gennemførelsen af de mål, der er omhandlet i rammedirektivets artikel 8, og navnlig formålet om beskyttelse af disse brugeres interesser, der er nævnt i direktivets artikel 8, stk. 2, litra a), såvel som formålene om at sikre forbrugerne et højt beskyttelsesniveau i deres kontakt med leverandørerne og om at fremme, at der gives præcise oplysninger om bl.a. takster for brug af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, som anført i det nævnte direktivs artikel 8, stk. 4, litra b) og d).
61
Det følger heraf, at beføjelsen til at regulere fornyelseshyppigheden for kommercielle tilbud og faktureringshyppigheden for telefonitjenester principielt kan være blandt de beføjelser, som de nationale tilsynsmyndigheder skal råde over for at kunne udføre de opgaver og nå de mål, der er fastsat i rammedirektivet.
62
Det forholder sig ikke desto mindre således, at udøvelsen af denne beføjelse for at være i overensstemmelse med dette direktiv bl.a. skal stå i rimeligt forhold til de således forfulgte mål i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 8, stk. 1, første afsnit, og overholde ligebehandlingsprincippet, således som det i det væsentlige kræves i samme direktivs artikel 8, stk. 5, litra b).
63
I denne henseende tilkommer det den forelæggende ret, som er enekompetent til at bedømme de faktiske omstændigheder og til at fortolke den nationale lovgivning, at afgøre, om og i hvilket omfang den omhandlede afgørelse opfylder disse krav. Domstolen, hvis opgave det er at give den forelæggende ret et fyldestgørende svar, er dog kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen indgivne skriftlige indlæg at vejlede den nævnte ret på en sådan måde, at denne kan træffe sin afgørelse (dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl., C-391/20, EU:C:2022:638, præmis 72 og 73 og den deri nævnte retspraksis, og af 2.2.2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland, C-372/21, EU:C:2023:59, præmis 38).
64
Hvad angår proportionalitetsprincippet, som rammedirektivets artikel 8, stk. 1, første afsnit, konkretiserer i dette direktiv, bemærkes, at overholdelsen af dette princip bl.a. indebærer, at den omhandlede foranstaltning skal være egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af de mål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dem, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og de forvoldte ulemper må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. i denne retning dom af 20.3.2018, Menci, C-524/15, EU:C:2018:197, præmis 46, og den deri nævnte retspraksis, og af 2.3.2023, PrivatBank m.fl., C-78/21, EU:C:2023:137, præmis 70).
65
I denne henseende fremgår det i lyset af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, for det første, at AGCOM’s udøvelse af sin beføjelse i henhold til italiensk ret til at pålægge en minimumsperiode med hensyn til, hvor hyppigt der må ske såvel fornyelse af kommercielle tilbud som fakturering af elektroniske kommunikationstjenester, kan afhjælpe de problemer, som AGCOM konstaterede i forbindelse med den offentlige høring, der gik forud for den omhandlede afgørelse. Fastsættelsen af en ensartet hyppighed gør det nemlig muligt for slutbrugerne at sammenligne de forskellige kommercielle tilbud og at få fuldt kendskab til de økonomiske byrder, der følger af de kontrakter, som de tilbydes, at undgå, at der skabes et indtryk af lavere priser som følge af en beregning foretaget på grundlag af en kortere tidsfaktor end den, der i praksis anvendes, samt at kontrollere de udgifter, der er forbundet med den modtagne tjeneste, navnlig hvad angår mobiltelefonitjenester i Italien, som for størstedelens vedkommende er forudbetalte tjenester. Den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er således egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, der forfølges.
66
Dernæst har den forelæggende ret selv i det væsentlige præciseret, at de foranstaltninger, der er genstand for den omhandlede afgørelse, og som er vedtaget i overensstemmelse med gældende lovgivning, er de mindst indgribende med henblik på effektivt at sikre beskyttelsen af forbrugerne, henset til de problemer, som AGCOM har identificeret. Alternative foranstaltninger såsom oprettelsen af interaktive guider via en telefonitjeneste eller et beregningsprogram, der tjener til at sammenligne kommercielle tilbud på grundlag af den samme tidsmæssige indikator, kan nemlig vise sig at være ineffektive, henset til det store antal brugere i Italien, som ikke har smartphone eller ikke anvender internettet. Desuden kan pålæggelsen af en forpligtelse til også at offentliggøre prisfremskrivningen på et månedligt grundlag skade forbrugerbeskyttelsen, eftersom en sådan forpligtelse risikerer at skabe forvirring om det faktiske indhold af kontraktvilkårene vedrørende faktureringshyppigheden.
67
Endelig synes de foranstaltninger, der er genstand for den omhandlede afgørelse, ikke at udgøre et uforholdsmæssigt indgreb i telefonioperatørernes rettigheder og interesser, eftersom de, som det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, navnlig ikke påvirker deres frihed til at fastsætte prisen for deres tjenester og til at fremsætte kommercielle tilbud med et tidsinterval på mere end fire uger. Disse foranstaltninger synes derfor ikke at medføre uforholdsmæssige ulemper i forhold til de forfulgte mål.
68
Hvad angår overholdelsen af ligebehandlingsprincippet, som rammedirektivets artikel 8, stk. 5, litra b), konkretiserer i dette direktiv, bemærkes, at dette princip ifølge fast retspraksis indebærer, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (dom af 15.9.2022, Brown mod Kommissionen og Rådet, C-675/20 P, EU:C:2022:686, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
69
I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at den forskellige behandling af de i hovedsagen omhandlede mobiltelefonitjenester og fastnettelefonitjenester skyldes den omstændighed, at disse to kategorier af tjenester ikke befandt sig i sammenlignelige situationer på tidspunktet for vedtagelsen af den omhandlede afgørelse.
70
Det fremgår af Domstolens praksis, at situationers sammenlignelige karakter med henblik på at fastslå, om der foreligger en tilsidesættelse af princippet om ligebehandling, skal vurderes i lyset af genstanden for og formålet med den pågældende nationale lovgivning (jf. i denne retning dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., C-127/07, EU:C:2008:728, præmis 25 og 26, af 9.3.2017, Milkova, C-406/15, EU:C:2017:198, præmis 56 og 57, og af 26.6.2018, MB (Kønsskifte og pensionsordning), C-451/16, EU:C:2018:492, præmis 42).
71
I det foreliggende tilfælde – idet den omhandlede nationale lovgivning har til formål at gøre de nationale tilsynsmyndigheder i stand til at sikre forbrugerbeskyttelsen ved bl.a. at sikre et ensartet grundlag for sammenligning af de kommercielle tilbud og ved at muliggøre en bedre kontrol med udgifterne forbundet med den modtagne tjenesteydelse – synes forskellene med hensyn til kendetegnene ved de forskellige omhandlede kategorier af tjenesteydelser, og navnlig dem, der vedrører den overvejende brug af en bestemt fornyelseshyppighed for disse tilbud og faktureringshyppighed på de forskellige markeder, samt forskellene med hensyn til betalingsmåden for disse tjenester, som nævnt i nærværende doms præmis 34, at vise, at situationerne for de to kategorier af tjenesteydelser ikke kan sammenlignes.
72
Under disse omstændigheder synes den omhandlede afgørelse at behandle forskellige situationer forskelligt.
73
Det følger heraf, at med forbehold af den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage, er udøvelsen af de beføjelser, som AGCOM er tillagt ved den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning i forbindelse med vedtagelsen af den omhandlede afgørelse, forholdsmæssig i forhold til de mål, der forfølges, og overholder ligebehandlingsprincippet.
74
Det bemærkes dog, at medlemsstaterne inden for rammerne af en minimumsharmonisering kan opretholde eller vedtage mere vidtgående bestemmelser på området, dog under forudsætning af, at sådanne bestemmelser ikke kan bringe virkeliggørelsen af det i direktiverne foreskrevne resultat i alvorlig fare (jf. i denne retning dom af 7.7.2016, Muladi, C-447/15, EU:C:2016:533, præmis 43).
75
Selv hvis det i denne henseende antages, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning fastsætter mere vidtgående bestemmelser på forbrugerbeskyttelsesområdet end dem, der er fastsat i rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet, skal det bemærkes, at det i modsætning til, hvad Fastweb har gjort gældende i sit skriftlige indlæg for Domstolen, ikke kan lægges til grund, at denne lovgivning ved at begrænse telefonioperatørernes mulighed for at tilpasse, hvor hyppigt de fremsætter deres kommercielle tilbud, begrænser konkurrencen mellem operatører af telefonitjenester i Italien, eftersom disse fortsat frit kan konkurrere, bl.a. på grundlag af prisen på og kvaliteten af de udbudte tjenester.
76
Hvad endvidere angår forsyningspligtdirektivets artikel 20 og 21 skal det fastslås, at de nævnte bestemmelser ikke tilsidesætter disse artikler. Disse vedrører nemlig, således som det fremgår af deres respektive ordlyd, de oplysninger, som kontrakter om tjenester, som giver tilslutning til et offentligt kommunikationsnet og/eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester, skal indeholde, og abonnenternes ret til at opsige deres kontrakt i tilfælde af ændringer samt de forpligtelser til transparens og offentliggørelse af oplysninger, der kan pålægges virksomheder, der udbyder offentlige elektroniske kommunikationsnet og/eller offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester. De nævnte bestemmelser vedrører derimod ikke betingelserne for gennemførelsen af kontrakter om levering af elektroniske kommunikationstjenester, hvilket spørgsmålet om fornyelseshyppigheden for kommercielle tilbud og faktureringshyppigheden henhører under.
77
Det samme gælder for dette direktivs artikel 22, der vedrører oplysninger om kvaliteten af de tjenester, som virksomheder, der udbyder offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationsnet og/eller ‑tjenester, kan pålægges at offentliggøre, og om de krav til tjenesternes kvalitet, som de nationale tilsynsmyndigheder kan fastsætte.
78
Det kan derfor ikke lægges til grund, at de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser kan bringe virkeliggørelsen af det i rammedirektivet og forsyningspligtdirektivet foreskrevne resultat i alvorlig fare.
79
Det følger af ovenstående betragtninger, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede synes at være i overensstemmelse med de nævnte direktiver.
Artikel 49 TEUF og 56 TEUF
80
Den forelæggende ret ønsker ligeledes oplyst, om den nævnte nationale lovgivning er forenelig med artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
81
Det bemærkes, at enhver foranstaltning, der er til hinder for eller indebærer ulemper for udøvelsen af de ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF sikrede friheder, eller som gør denne udøvelse mindre tiltrækkende, skal anses for en restriktion for etableringsfriheden og/eller den frie udveksling af tjenesteydelser (dom af 22.1.2015, Stanley International Betting og Stanleybet Malta, C-463/13, EU:C:2015:25, præmis 45).
82
Restriktionsbegrebet omfatter foranstaltninger truffet af en medlemsstat, som, selv om de anvendes uden forskel, påvirker adgangen til markedet for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater (dom af 29.3.2011, Kommissionen mod Italien, C-565/08, EU:C:2011:188, præmis 46, og af 14.2.2019, Milivojević, C-630/17, EU:C:2019:123, præmis 64).
83
I hovedsagen er det ubestridt, at de foranstaltninger, der er indeholdt i den omhandlede afgørelse, og som er vedtaget i overensstemmelse med den relevante nationale lovgivning, finder anvendelse uanset hvor udbyderne af telefonitjenester er etableret.
84
Fastweb har ikke desto mindre gjort gældende, at disse foranstaltninger udgør en restriktion for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser med den begrundelse, at Den Italienske Republik er den eneste medlemsstat, hvor den nationale tilsynsmyndighed har beføjelse til at fastsætte en minimumsperiode med hensyn til, hvor hyppigt der må ske fakturering, og at en udbyder, der er etableret i en anden medlemsstat, følgelig bl.a. skal indføre et andet forvaltnings- og faktureringssystem for at tilpasse sig den italienske lovgivning, hvilket udsætter selskabet for administrative ekstraomkostninger.
85
I denne henseende bemærkes, at en medlemsstats lovgivning ikke udgør en restriktion i EUF-traktatens forstand, blot fordi andre medlemsstater anvender mindre strenge eller økonomisk mere interessante bestemmelser over for tilsvarende tjenesteydere etableret på deres område (dom af 12.9.2013, Konstantinides, C-475/11, EU:C:2013:542, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
86
Det følger heraf, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 50 og 51 i forslaget til afgørelse, at det ikke af den omstændighed alene, at de ved den omhandlede afgørelse indførte begrænsninger ikke findes i andre medlemsstater, kan udledes, at der foreligger en restriktion i EUF-traktatens forstand.
87
I det foreliggende tilfælde fremgår det ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de angivelige administrative meromkostninger, som Fastweb har påberåbt sig, i sig selv kan afholde erhvervsdrivende fra andre medlemsstater fra at udøve de friheder, der er sikret ved artikel 49 TEUF og 56 TEUF.
88
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet til det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt rammedirektivets artikel 8, stk. 1, første afsnit, artikel 8, stk. 2, litra a), artikel 8, stk. 4, litra b) og d), og artikel 8, stk. 5, litra b), samt forsyningspligtdirektivets artikel 20-22, sammenholdt med proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet, skal fortolkes således, at disse bestemmelser og principper ikke er til hinder for en national lovgivning, der tillægger den nationale tilsynsmyndighed beføjelse til at vedtage en afgørelse, der dels pålægger operatørerne af mobiltelefonitjenester en fornyelseshyppighed for kommercielle tilbud og en faktureringshyppighed, hvor fornyelse og fakturering ikke sker hyppigere end hver fjerde uge, dels pålægger udbyderne af fastnettelefonitjenester og hermed forbundne tjenester en fornyelseshyppighed for sådanne tilbud og en faktureringshyppighed, der er månedlig eller flermånedlig, på betingelse af, at de to omhandlede kategorier af tjenester, henset til genstanden for og formålet med denne nationale lovgivning, befinder sig i forskellige situationer.
Sagsomkostninger
89
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt artikel 8, stk. 1, første afsnit, artikel 8, stk. 2, litra a), artikel 8, stk. 4, litra b) og d), samt artikel 8, stk. 5, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (rammedirektivet), som ændret ved direktiv 2009/140/EF, samt artikel 20, 21 og 22 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (forsyningspligtdirektivet), som ændret ved direktiv 2009/136/EF, sammenholdt med proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet,
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser og principper ikke er til hinder for en national lovgivning, der tillægger den nationale tilsynsmyndighed beføjelse til at vedtage en afgørelse, der dels pålægger operatørerne af mobiltelefonitjenester en fornyelseshyppighed for kommercielle tilbud og en faktureringshyppighed, hvor fornyelse og fakturering ikke sker hyppigere end hver fjerde uge, dels pålægger udbyderne af fastnettelefonitjenester og hermed forbundne tjenester en fornyelseshyppighed for sådanne tilbud og en faktureringshyppighed, der er månedlig eller flermånedlig, på betingelse af, at de to omhandlede kategorier af tjenester, henset til genstanden for og formålet med denne nationale lovgivning, befinder sig i forskellige situationer.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.