61985CC0247_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο του Βελγίου ότι δεν συμμορφώθηκε με τις διατάξεις της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, σχετικά με την προστασία των άγριων πτηνών .
1 . Η οδηγία αυτή αναφέρεται στη "διατήρηση όλων των ειδών πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών" ( άρθρο 1, παράγραφος 1 ), και εφαρμόζεται στα πτηνά, στα αυγά τους, στις φωλιές τους και στους οικοτόπους τους ( άρθρο 1, παράγραφος 2 ).
Η θέσπισή της οφείλεται στη διαπίστωση ότι η μείωση, σε ορισμένες περιπτώσεις εξαιρετικά ταχεία, του αριθμού ορισμένων ειδών πτηνών συνιστά σοβαρό κίνδυνο για τη διατήρηση του φυσικού περιβάλλοντος και για τη διαφύλαξη της βιολογικής ισορροπίας αυτό δε καθιστά απαραίτητη τη θέσπιση μέτρων διατηρήσεως που εφαρμόζονται στους διάφορους παράγοντες που μπορούν να έχουν επενέργειες στον αριθμό των πτηνών . Πρόκειται κυρίως για την πρόληψη των πιο βλαπτικών συνεπειών ορισμένων δραστηριοτήτων του ανθρώπου, ιδίως της καταστροφής και της ρύπανσης των οικοτόπων, της συλλήψεως και της εξοντώσεως των πτηνών, καθώς και του εμπορίου που προκύπτει από αυτές τις δραστηριότητες ( 1 ).
Οι γενικοί στόχοι των μέτρων διατηρήσεως περιλαμβάνουν τη μακροπρόθεσμη προστασία, τη διαχείριση και τη ρύθμιση των φυσικών πόρων ως αναπόσπαστο μέρος της κληρονομιάς των ευρωπαϊκών λαών ( όγδοη αιτιολογική σκέψη ), πράγμα που περιλαμβάνει ιδίως τη διαφύλαξη, τη διατήρηση ή την αποκατάσταση μιας επαρκούς ποικιλίας και επιφάνειας οικοτόπων ( άρθρο 3 ) και συνεπάγεται μέτρα ειδικής διατηρήσεως για ορισμένα είδη, καθώς και ιδιαίτερη προσοχή για τα αποδημητικά είδη ( άρθρο 4 ).
Η οδηγία θεσπίζει προς το σκοπό αυτό μια σειρά απαγορεύσεων που τα κράτη μέλη οφείλουν να εφαρμόσουν στο πλαίσιο ενός γενικού συστήματος προστασίας των πτηνών στα οποία αναφέρεται η οδηγία . Πρόκειται ιδίως για την απαγόρευση του φόνου ή της συλλήψεως πτηνών, της κατοχής, της μεταφοράς και της εμπορίας τους, της καταστροφής, βλάβης ή αφαιρέσεως των αυγών και των φωλεών τους, της σκόπιμης και ανεπίτρεπτης ενοχλήσεώς τους, ιδίως κατά την περίοδο αναπαραγωγής και εξαρτήσεως ( άρθρα 5 και 6 ).
Οι απαγορεύσεις αυτές δεν είναι πάντως απόλυτες : η οδηγία αποσκοπεί κυρίως στην πραγματοποίηση "των φυσικών ισορροπιών των ειδών στα όρια του λογικά δυνατού" ( όγδοη αιτιολογική σκέψη ) και θεωρεί ότι είναι σκόπιμο να προσαρμοσθεί ο βαθμός αυτών των μέτρων διατηρήσεως "στην κατάσταση των διαφόρων ειδών" ( έβδομη αιτιολογική σκέψη ) και "στις ειδικές συνθήκες που επικρατούν στις διάφορες περιοχές" ( δέκατη αιτιολογική σκέψη ), επιτρέποντας ορισμένες μορφές "αποδεκτής εκμεταλλεύσεως" ορισμένων ειδών, εφόσον αυτό "συμβιβάζεται με τη διατήρηση του πληθυσμού αυτών των ειδών σε ικανοποιητικό επίπεδο" ( ενδέκατη αιτιολογική σκέψη ).
Γι' αυτό το λόγο το άρθρο 2 επιβάλλει, προκειμένου να αντιμετωπισθούν συνολικά όλοι αυτοί οι στόχοι, τα μέτρα προστασίας που θα θεσπίσουν τα κράτη μέλη να βρίσκονται "σ' ένα επίπεδο που να ανταποκρίνεται ιδιαίτερα στις οικολογικές, επιστημονικές και μορφωτικές απαιτήσεις, λαμβάνοντας, ωστόσο, υπόψη τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις ".
Θα δούμε πιο κάτω ότι, αφενός, φαίνεται δύσκολο να πραγματοποιηθεί αυτή η ισορροπία, αφετέρου, ο κανονιστικός χαρακτήρας του άρθρου 2 επιδέχεται αμφισβήτηση .
'Οπως κι αν έχει το πράγμα, η οδηγία επιτρέπει βάσει αυτών των αιτιολογικών σκέψεων ορισμένα είδη να αποτελούν αντικείμενο θηρευτικών πράξεων ανάλογα με τον πληθυσμό, τη γεωγραφική κατανομή και το ρυθμό αναπαραγωγής τους ( άρθρο 7 ) υπό ορισμένες προϋποθέσεις ( άρθρο 7, παράγραφος 4 ) απαγορεύοντας οιοδήποτε μέσο, εγκαταστάσεις ή μεθόδους, καθώς και την καταδίωξη με ορισμένα μεταφορικά μέσα ( άρθρο 8 ). Η οδηγία επιτρέπει επίσης, κατά παρέκκλιση από τη γενική απαγόρευση, την εμπορία ορισμένων ειδών, εφόσον αυτό είναι δυνατό βάσει της βιολογικής τους καταστάσεως ( άρθρο 6, παράγραφοι 2, 3 και 4 ).
Ενόψει, εξάλλου, της "σημασίας που μπορεί να έχουν ορισμένες ειδικές καταστάσεις", η οδηγία προβλέπει επίσης τη δυνατότητα εξαιρέσεων υπό ορισμένες προϋποθέσεις από τους γενικούς κανόνες των άρθρων 5 έως 8 υπό τον έλεγχο της Επιτροπής ( άρθρο 9 ).
'Οπως θα δούμε επίσης, το ένα από τα κύρια ερμηνευτικά προβλήματα που θέτει η εφαρμογή της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ έγκειται στον καθορισμό της εκτάσεως των εξαιρέσεων που προβλέπονται από αυτή τη διάταξη .
Η οδηγία περιλαμβάνει επίσης διατάξεις ως προς την ενθάρρυνση της έρευνας από τα κράτη μέλη ( άρθρο 10 ), την εισαγωγή ειδών πτηνών που δεν ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση ( άρθρο 11 ), τα μέτρα εφαρμογής που δεν μπορούν να έχουν ως αποτέλεσμα υποβάθμιση της σημερινής καταστάσεως ( άρθρο 13 ), τη θέσπιση από τα κράτη μέλη αυστηρότερων μέτρων προστασίας ( άρθρο 14 ) και την ίδρυση μιας επιτροπής για την προσαρμογή της οδηγίας στην τεχνική και επιστημονική πρόοδο ( άρθρα 15, 16 και 17 ).
Προκειμένου να ελέγχεται η εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας, το άρθρο 9, παράγραφος 3, και το άρθρο 12 επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να υποβάλλουν στην Επιτροπή εκθέσεις : πρόκειται στην πρώτη περίπτωση για μια ετήσια έκθεση ως προς την εφαρμογή αυτού του ίδιου του άρθρου 9 στη δεύτερη περίπτωση πρόκειται για έκθεση ανά τριετία ως προς την εφαρμογή των εθνικών διατάξεων που θεσπίζονται δυνάμει της οδηγίας, έκθεση στην οποία στηρίζεται η Επιτροπή για να ετοιμάσει την έκθεση συνθέσεως .
2 . Η βελγική νομοθεσία επί των θεμάτων που αποτελούν το αντικείμενο της οδηγίας αποτελείται από ένα σύνολο διατάξεων επί εθνικού και περιφερειακού επιπέδου, από τις οποίες οι πιο σημαντικές είναι οι ακόλουθες :
- ο νόμος περί θήρας της 28ης Φεβρουαρίου 1882 ( 2 ). Πρόκειται για ένα είδος νόμου-πλαίσιο στον οποίο απαριθμούνται περιοριστικώς και κατατάσσονται σε τέσσερις κατηγορίες τα ζώα για τα οποία επιτρέπεται η θήρα . Ορίζεται ότι ο Υπουργός Γεωργίας καθορίζει κάθε χρόνο τις ημερομηνίες ενάρξεως και λήξεως της θήρας, εκτός των οποίων απαγορεύεται η θήρα, με ορισμένες εξαιρέσεις υπέρ των ιδιοκτητών, νομέων και μισθωτών γης ο νόμος προβλέπει ορισμένες γενικές απαγορεύσεις ως προς τη συλλογή, την καταστροφή, την πώληση, την έκθεση προς το σκοπό πωλήσεως, την αγορά ή τη μεταφορά αυτών ή φωλεών ορισμένων πουλιών που κατατάσσονται ως θήραμα ή σχετικά με τη χρησιμοποίηση ορισμένων μέσων κυνηγιού ο νόμος προβλέπει ποινικές κυρώσεις και παρέχει επίσης στον Υπουργό Γεωργίας ορισμένες δυνατότητες παρεκκλίσεως
- τα βασιλικά διατάγματα της 20ής Ιουλίου 1972 και της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 . Το πρώτο εφαρμόζεται στην περιφέρεια της Βαλονίας και στις Βρυξέλλες, το δεύτερο στην περιφέρεια της Φλάνδρας .
Τα δύο αυτά διατάγματα, που εφαρμόζονται σε όλα τα είδη πουλιών που ζουν στην Μπενελούξ ή στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών ( διάταγμα της εκτελεστικής εξουσίας της περιφέρειας της Φλάνδρας της 20ής Νοεμβρίου 1985 ) και δεν απαριθμούνται στο άρθρο 15 bis του νόμου περί θήρας, επεκτείνουν ή διευκρινίζουν την απαγόρευση ορισμένων μεθόδων που αφορούν αυτά τα πτηνά ως προς τα αυγά τους, τις φωλιές τους, τους νεοσσούς και τα πτιλώματα, επιτρέποντας πάντως μια σειρά εξαιρέσεων και παρεκκλίσεων . Δίνουν πάντως στον Υπουργό Γεωργίας τη δυνατότητα να επιτρέπει προσωρινές παρεκκλίσεις από τις διατάξεις των διαταγμάτων υπό τις προϋποθέσεις και για τους σκοπούς που προβλέπονται από αυτά τα διατάγματα .
3 . 'Οπως σημειώνεται στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση, τα επιχειρήματα των διαδίκων διακρίνονται σε δύο κατηγορίες : η μία, γενικού χαρακτήρα, αφορά ιδίως την ερμηνεία ορισμένων γενικών εννοιών που αναφέρονται στην οδηγία η άλλη αφορά καθεμία από τις διάφορες συγκεκριμένες αιτιάσεις που διατυπώνει η Επιτροπή ως προς τη βελγική νομοθεσία .
Η πρώτη από τις δύο αυτές κατηγορίες αφορά, αφενός, τον καθορισμό της ακριβούς εννοίας και της εκτάσεως εφαρμογής του άρθρου 2 της οδηγίας ( και των διάφορων άλλων "απαιτήσεων" στις οποίες αναφέρεται ), αφετέρου το χαρακτήρα και το εύρος των μόνιμων παρεκκλίσεων που προβλέπονται στο άρθρο 9 της ίδιας αυτής οδηγίας και τη σημασία των εννοιών, όπως "μικρές ποσότητες" και "σοβαρές ζημίες ".
Στο βάθος, η αντιδικία προέκυψε από μια διαφορά αντιλήψεως ως προς τον τρόπο μεταφοράς της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη του κράτους μέλους, πιο συγκεκριμένα δε ως προς το αν είναι αναγκαίο να επαναλαμβάνει επακριβώς η εσωτερική νομοθεσία τη διατύπωση των εξαιρέσεων της οδηγίας για την οριοθέτηση ή τον τρόπο ασκήσεως ( ακόμα και χρησιμοποιώντας μη ακριβώς καθορισμένες έννοιες ) της χρήσεως της διακριτικής εξουσίας που παρέχεται στις διοικητικές αρχές .
Διαπιστώνεται τελικά ότι τα προβλήματα εσωτερικής εφαρμογής των κοινοτικών οδηγιών διαρθρώνονται στα δύο επίπεδα επί των οποίων κατ' ουσία ανακύπτουν, δηλαδή τη νομοθετική φάση μεταφοράς και τη διοικητική φάση εφαρμογής .
Το ζήτημα περιπλέκεται προφανώς στην περίπτωση κράτους που διαθέτει περιφερειακά θεσμικά όργανα που διαμοιράζονται τη νομοθετική αρμοδιότητα με τις κεντρικές αρχές και διαθέτουν, σε ορισμένους τομείς, ευρεία κανονιστική και εκτελεστική εξουσία .
Εν προκειμένω, αντιμετωπίζουμε τα προβλήματα που προκύπτουν από την εφαρμογή μιας οδηγίας που θεσπίστηκε βάσει του άρθρου 235 της Συνθήκης της Ρώμης με το σκοπό να δημιουργηθεί ένα ουσιώδες στοιχείο πραγματοποιήσεως μιας πολιτικής και ενός προγράμματος δράσεως των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στον τομέα του περιβάλλοντος ( 3 ).
Κατά το χρόνο θεσπίσεως της οδηγίας επρόκειτο για έναν προς ρύθμιση τομέα που ήταν ακόμα σχετικά πρόσφατος και στον οποίο επιδιωκόταν η πραγματοποίηση των στόχων της ευρωπαϊκής κοινής αγοράς η οποία γνώριζε τότε ιδιαίτερη δραστηριότητα .
Δεν αμφισβητείται ότι οι περιστάσεις αυτές άφησαν τη σφραγίδα τους στη ρύθμιση της οδηγίας, όπου απαντώνται πλάι-πλάι σαφείς διατάξεις-πλαίσιο και εκφράσεις με ασαφές περιεχόμενο που δύσκολα μπορούν να καθοριστούν .
Το γεγονός αυτό που συνδέεται με τη φύση του εν λόγω τομέα, τις ιδιομορφίες της βελγικής νομοθεσίας, μάλιστα δε με τις δυσκολίες που αντιμετωπίστηκαν ως προς τη διαπίστωση ορισμένων στοιχείων κατά τη διάρκεια της εξετάσεως της υποθέσεως, έχει ως συνέπεια η ανάλυση των νομικών προβλημάτων που ανακύπτουν να ισοδυναμεί μερικές φορές με αληθινό αίνιγμα .
Η πραγματοποίηση των στόχων μιας οδηγίας αυτού του τύπου σε έναν τομέα με τέτοια χαρακτηριστικά συνεπάγεται αναγκαίως στενή συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, όχι μόνο κατά τη φάση εφαρμογής, αλλά πολύ περισσότερο κατά τη νομοθετική φάση θεσπίσεως κανόνων .
Πρέπει να σημειωθεί σχετικώς ότι η Επιτροπή παραπονείται ότι δεν έλαβε δεόντως από τη βελγική κυβέρνηση τις εκθέσεις εφαρμογής που προβλέπονται στα άρθρα 9, παράγραφος 3, και 12, παράγραφος 1, πράγμα που συνιστά αφεαυτού παράβαση της οδηγίας και δεν μπορεί παρά να έχει αρνητικές συνέπειες ως προς την εξέταση της διαδικασίας εφαρμογής της οδηγίας και της διασφαλίσεως της πραγματοποιήσεως των στόχων της κοινοτικής πολιτικής εν προκειμένω .
Αντιθέτως, δεν διαβλέπω καμία παρατυπία που να μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή κατά τη φάση που προηγείται της ασκήσεως προσφυγής στην παρούσα υπόθεση . Της αιτιολογημένης γνώμης που απηύθυνε η Επιτροπή στης 20 Φεβρουαρίου 1985 είχε κανονικά προηγηθεί ένα χρόνο πριν ( στις 22 Φεβρουαρίου 1984 ) η γνωστοποίηση περί μη εκτελέσεως της οδηγίας και, ενόψει των παρατηρήσεων που διατύπωσε σχετικώς η βελγική κυβέρνηση ( στις 9 Ιουλίου 1984 ) δεν επανελήφθη παρά ένα μέρος των αιτιάσεων που είχαν διατυπωθεί με αυτό το έγγραφο .
Η προσφυγή ασκήθηκε στη συνέχεια κανονικά βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ επομένως, οι ισχυρισμοί του Βελγίου ότι η Επιτροπή δεν απευθύνθηκε στις αρμόδιες βελγικές αρχές πριν ασκήσει την προσφυγή της δεν ευσταθούν .
'Υστερα από αυτές τις παρατηρήσεις θα αναλύσω μία προς μία τις αιτιάσεις που διατυπώνει η Επιτροπή κατά του Βασιλείου του Βελγίου, προκειμένου να διαπιστωθεί αν ενδεχομένως ευσταθούν .
Θα απαντήσω στο πλαίσιο καθεμιάς από αυτές τις αιτιάσεις στα γενικά ζητήματα που θέτουν οι διάδικοι .
4 . Η Επιτροπή θεωρεί ότι η βελγική νομοθεσία δεν συμβιβάζεται με την οδηγία 79/409/ΕΟΚ σε οκτώ σημεία .
Πρώτη αιτίαση : το άρθρο 1 bis του νόμου περί θήρας
Το άρθρο 1 bis, στοιχεία b ), c ) και d ), του νόμου περί θήρας ( νόμος της 28ης Φεβρουαρίου 1882 ) κατατάσσει ως θήραμα δεκατρία είδη που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας και δεν μπορούν επομένως να θηρεύονται κατά το άρθρο 7 της οδηγίας . Κατά την Επιτροπή, το γεγονός ότι τα είδη αυτά δεν μπορούν να θηρεύονται, κατά το άρθρο 1 του νόμου, παρά μόνο αν αυτό επιτρέπεται από την ετήσια απόφαση ως προς την έναρξη και τη λήξη της περιόδου θήρας, δεν δικαιολογεί την έλλειψη γενικής απαγορεύσεως της θήρας των αναφερομένων ειδών .
Θεωρώ επίσης ότι το αντικείμενο της οδηγίας που έγκειται στη διατήρηση των εν λόγω ειδών εμποδίζοντας τη θήρα τους δεν διασφαλίζεται πράγματι από την εν λόγω διάταξη της βελγικής νομοθεσίας, παρόλο που αυτή δεν επιτρέπει ρητώς τη θήρα, αλλά περιορίζεται τυπικώς στο να θεωρεί αυτά τα είδη ως θήραμα και να τα κατατάσσει σε διάφορες κατηγορίες .
Πρέπει να υπογραμμιστεί κατά πρώτον ότι το άρθρο 5 της οδηγίας διατυπώνει ένα γενικό κανόνα που περιέχει την υποχρέωση για όλα τα κράτη μέλη να λάβουν τα αναγκαία μέτρα προστασίας, ιδίως στην απαγόρευση της εκ προθέσεως θανατώσεως ή συλλήψεως με οποιοδήποτε μέσο όλων των ειδών πουλιών που αναφέρονται στο άρθρο 1 . Από το ίδιο το κείμενο του άρθρου 5 συνάγεται ότι το άρθρο 7 αποτελεί διάταξη που εισάγει εξαίρεση από το γενικό αυτό κανόνα επιτρέποντας τη θήρα, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, μόνο για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ .
'Ομως, η βελγική νομοθεσία όχι μόνο δεν διατυπώνει ρητή απαγόρευση της θήρας, αλλά διατυπώνεται επιπλέον κατά τρόπο κάπως διφορούμενο, δεδομένου ότι θεωρεί ως "θήραμα" ορισμένα είδη που δεν μπορούν να καταταχθούν βάσει των διατάξεων της οδηγίας .
Είναι βέβαιο ότι εναπόκειται στις διοικητικές αρχές να επιτρέπουν ή να απαγορεύουν κάθε χρόνο τη θήρα αυτών των ειδών και δεν συνάγεται επομένως κατ' ανάγκη από το άρθρο 1 bis ότι είναι πράγματι δυνατή η θήρευση όλων αυτών των ειδών που αναφέρονται .
Πρέπει απλώς να θεωρηθεί - ακολουθώ σ' αυτό το σημείο την ερμηνεία στην οποία προέβη η Επιτροπή κατά τη συζήτηση - ότι το άρθρο 1 bis του νόμου για το κυνήγι καθορίζει απλώς και μόνο τον τομέα εφαρμογής αυτού του νόμου, αναφέροντας τα είδη στα οποία μπορεί να εφαρμοστούν αυτές οι διατάξεις .
Το εν λόγω άρθρο 1 bis, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 1, σημαίνει στην πραγματικότητα ότι επιτρέπεται η θήρευση των ειδών που αναφέρει από τη στιγμή που οι αρμόδιες αρχές ορίζουν την έναρξη του κυνηγιού γι' αυτά τα είδη .
Επομένως, η βελγική νομοθεσία έχει διατυπωθεί κατά τρόπο που να παρέχει στις διοικητικές αρχές ορισμένο πεδίο δράσεως που να τους επιτρέπει να θεσπίζουν κανονιστικές διατάξεις οι οποίες, καίτοι σύμφωνες με το νόμο περί θήρας, δεν συνάδουν εντούτοις με την κοινοτική οδηγία .
Αυτό πράγματι και συνέβη : η Επιτροπή αναφέρει πολυάριθμες ετήσιες αποφάσεις που θεσπίστηκαν για τις διάφορες περιφέρειες από τις αρμόδιες αρχές, οι οποίες όντως παρεβίασαν την απαγόρευση που θέτει η οδηγία, επιτρέποντας τη θήρα των κοτσύφων, των κορακίων και των κισσών - ειδών που δεν περιέχονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας - χωρίς να συντρέχουν οι προϋποθέσεις εξαιρέσεως που τίθενται με το άρθρο 9 .
Αυτό φαίνεται να καταδεικνύει ότι η τήρηση των διατάξεων της οδηγίας δεν θα μπορούσε να διασφαλιστεί πλήρως παρά μόνο αν ο νόμος περί θήρας απέκλειε τη δυνατότητα εκτελεστικών αποφάσεων που επιτρέπουν τη θήρα ορισμένων ειδών που δεν περιλαμβάνονται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας .
Το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει στο παρελθόν ότι η διατήρηση από κράτος μέλος διατάξεων αντιθέτων προς κοινοτικό κανόνα συνιστά μορφή παραβάσεως, καθόσον δημιουργεί εκ των πραγμάτων διφορούμενες συνθήκες και κατάσταση αβεβαιότητας ως προς τα δικαιώματα των πιθανών αποδεκτών του κοινοτικού κανόνα, ακόμα κι αν οι αρμόδιες αρχές έχουν δώσει οδηγίες διοικητικής φύσεως προς το σκοπό επιταχύνσεως της εφαρμογής του εθνικού νόμου ( 4 ).
Ακόμη κι αν οι καταστάσεις δεν συμπίπτουν απολύτως, θεωρώ ότι επιβάλλεται το ίδιο συμπέρασμα σε περίπτωση αβεβαιότητας ως προς την εκτέλεση των υποχρεώσεων που επιβάλλονται από κοινοτική οδηγία στις διοικητικές αρχές κράτους μέλους και, σε τελευταία ανάλυση, σ' αυτούς τους ίδιους τους ιδιώτες, όταν αυτή η αβεβαιότητα απορρέει, αν όχι από σαφή αντίφαση μεταξύ των διατάξεων, τουλάχιστον από παραλείψεις ή τρόπους διατυπώσεως που προσδίδουν κακώς στις εθνικές διατάξεις επιτρεπτικό χαρακτήρα .
Γι' αυτούς ακριβώς τους λόγους το Δικαστήριο έκρινε, επ' ευκαιρία άλλων περιπτώσεων, ότι σημασία έχει κάθε κράτος μέλος να εφαρμόζει τις οδηγίες κατά τρόπο που να αντιστοιχεί πλήρως στις απαιτήσεις της σαφήνειας και της ελλείψεως αβεβαιότητας των νομικών καταστάσεων που επιδιώκονται από αυτές τις οδηγίες ( 5 ).
'Οπως ήδη είδαμε, οι εκτελεστικές εξουσίες των περιφερειών θέσπισαν δυνάμει της βελγικής νομοθεσίας κανονιστικές αποφάσεις για την έναρξη και τη λήξη της θήρας κατά παράβαση του άρθρου 7 της οδηγίας . Αυτό αρκεί για να καταλογιστεί στο Βασίλειο του Βελγίου - υπεύθυνο για τις πράξεις και παραλείψεις όλων των κατά το σύνταγμα αρχών και θεσμικών οργάνων του ( 6 ) - παράβαση που ανάγεται πράγματι στις διατάξεις των άρθρων 1 και 1 bis του νόμου της 28ης Φεβρουαρίου 1882 .
Το άρθρο 1 του βασιλικού διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972 και το άρθρο 1 του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 που αποκλείουν ρητώς από το πεδίο προστασίας τους τα είδη των πτηνών που θεωρούνται ως θήραμα και απαριθμούνται στο άρθρο 1 bis του νόμου του 1882 συνιστούν επίσης παράβαση .
'Οπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, το βελγικό σύστημα των ετησίων κανονιστικών αποφάσεων καθιστά, εξάλλου, δύσκολο και μάλιστα μερικές φορές αδύνατο τον έλεγχο της ορθής μεταφοράς των διατάξεων της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο .
Οι ετήσιες αποφάσεις δημοσιεύονται συχνά αμέσως πριν από την έναρξη της περιόδου θήρας, κοινοποιούνται δε πολύ αργότερα στην Επιτροπή, πράγμα που παρεμποδίζει κάθε προληπτικό έλεγχο και δεν επιτρέπει παρά μόνο έναν μη αποτελεσματικό a posteriori έλεγχο ( η Επιτροπή αναφέρει στο υπόμνημά της αντικρούσεως ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα αυτής της πρακτικής ).
Κατά τη γνώμη μου, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα που προβάλλει η βελγική κυβέρνηση ότι η ίδια η Επιτροπή αναγνώρισε ( έγγραφο 4643/79, ΕΝV 20 ΑGRΙ 37 του Συμβουλίου ) ότι η έναρξη της περιόδου θήρας συνιστά θεμιτό μέτρο ρυθμίσεως υπό την έννοια του άρθρου 9 . Στην πραγματικότητα, αυτός ο ισχυρισμός δεν μπορεί λογικά να σημαίνει παρά ένα πράγμα : μπορεί να γίνεται επίκληση των εξαιρέσεων κάθε χρόνο με αυτές τις ίδιες τις αποφάσεις για την έναρξη της περιόδου θήρας υπό την προϋπόθεση, βεβαίως, ότι τηρούνται οι προϋποθέσεις που καθορίζονται από το άρθρο 9 .
Τέλος, το γεγονός ότι δεν υπάρχει ασυμβίβαστο με το άρθρο 7 και με το παράρτημα 2 της οδηγίας δεν φαίνεται να έχει ήδη μεταβληθεί με το διάταγμα της 27ης Ιουνίου 1985, που επικαλείται η βελγική κυβέρνηση με το υπόμνημά της ανταπαντήσεως, το οποίο τροποποίησε το νόμο περί θήρας, όσον αφορά την περιφέρεια της Φλάνδρας : το διάταγμα δεν τροποποιεί τα άρθρα 1 και 1 bis του νόμου, αλλά παρέχει απλώς το νόμιμο έρεισμα για τη θέσπιση στο μέλλον από την εκτελεστική εξουσία της περιφέρειας της Φλάνδρας τροποποιητικών μέτρων της νομοθεσίας, προκειμένου να διασφαλιστεί η εφαρμογή των κοινοτικών διατάξεων .
Νομίζω ότι μπορώ να συναγάγω το αποτέλεσμα ότι το άρθρο 1 bis του βελγικού νόμου περί θήρας, ακόμη και σε συνδυασμό με το άρθρο 1, δεν συμβιβάζεται με τις διατάξεις του άρθρου 7 και το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ .
Δεύτερη αιτίαση : το άρθρο 1 των βασιλικών διαταγμάτων της 20ής Ιουλίου 1972 και της 9ης Σεπτεμβρίου 1981
Τα βασιλικά διατάγματα της 20ής Ιουλίου 1972 και της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 - το πρώτο εφαρμοζόμενο στην περιφέρεια της Βαλονίας και στις Βρυξέλλες, το δεύτερο στην περιφέρεια της Φλάνδρας - περιορίζονται, στο άρθρο 1, να προστατεύσουν τα πτηνά που ζουν σε άγρια κατάσταση στις χώρες της Μπενελούξ, ενώ η οδηγία επεκτείνει την προστασία της σε όλα τα είδη πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών .
Θεωρώντας πάντως ότι η απόφαση που έλαβε η αρμόδια εκτελεστική εξουσία για την περιοχή της Φλάνδρας ( 7 ) τροποποίησε το άρθρο 1 του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981, έτσι ώστε να το καταστήσει πλήρως σύμφωνο με την οδηγία, η Επιτροπή, τονίζοντας ταυτόχρονα ότι το διάταγμα αυτό θεσπίστηκε μετά την άσκηση της παρούσας προσφυγής, περιόρισε κατά τη συζήτηση τις αιτιάσεις της ως προς το άρθρο 1 του βασιλικού διατάγματος του 1972 .
Οι βελγικές αρχές χρησιμοποίησαν ως έργο αναφοράς για τον καθορισμό των προστατευόμενων ειδών το Avifaune de Belgique στο οποίο περιέχονται ουσιαστικά όλα τα είδη των πουλιών στα οποία εφαρμόζεται η οδηγία . Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν προσεκόμισε πλήρη κατάλογο των ειδών που ζουν στα κράτη μέλη, κατάλογο που το Βέλγιο θα ήταν πρόθυμο να λάβει υπόψη αν είχε προσκομιστεί, η βελγική κυβέρνηση θεωρεί ότι, δεδομένου ότι επιβάλλεται απλώς να προστατευθούν τα υφιστάμενα είδη στο έδαφός της, δεν υφίσταται κανένας πραγματικός λόγος για να τροποποιηθεί ο κατάλογος που υιοθέτησε .
Εντούτοις, θεωρώ ότι η επιχειρηματολογία που προβάλλει η βελγική κυβέρνηση δεν είναι ουσιώδης .
Η ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο απαιτεί, πράγματι, όπως ορίζει το άρθρο της 1, η προστασία του βελγικού νόμου να επεκτείνεται επί "όλων των ειδών πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών στο οποίο εφαρμόζεται η Συνθήκη ". Εδώ, πρόκειται ακριβώς για τα είδη που αναφέρονται στην οδηγία, κάθε δε κατά νόμο ερμηνεία που καλύπτει περισσότερο περιορισμένο πεδίο δεν διασφαλίζει επαρκή προστασία . Τα κράτη διαθέτουν υλικά και νομικά μέσα που καθιστούν δυνατή τη διασφάλιση της πραγματοποιήσεως των στόχων της οδηγίας ακόμη και ως προς τα πτηνά που δεν απαντώνται συνήθως στο έδαφός τους, δεδομένου ότι είναι αναμφίβολο ότι η οδηγία δεν απαγορεύει μόνο τη θήρα, αλλά επίσης τη μεταφορά και την εμπορία αυτών των πτηνών .
Εξάλλου, ένας κατάλογος δεν προσφέρει πλήρη εγγύηση ότι δεν υπάρχουν ελλείψεις ως προς την ποσότητα των καταγραφέντων ειδών και δεν επιτρέπει την παρακολούθηση του ρυθμού των μεταβολών που επέρχονται στον αριθμό των αποδημητικών πουλιών και της πορείας που ακολουθούν κατά την αποδημία τους .
Επομένως, επιβάλλεται ακριβής και επαρκώς γενική διατύπωση της εκτάσεως της διασφαλιζόμενης προστασίας ( με τις προβλεπόμενες νόμιμες εξαιρέσεις ), περιλαμβάνοντας στις εθνικές διατάξεις το σύνολο των προστατευτικών διατάξεων της οδηγίας .
Η περιφέρεια της Φλάνδρας φαίνεται, εξάλλου, ότι έχει αναγνωρίσει το βάσιμο αυτού του επιχειρήματος, επειδή τροποποίησε το άρθρο 1 του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 με το διάταγμα της 20ής Νοεμβρίου 1985, καθιστώντας την προστασία των άγριων πτηνών σ' αυτή την περιφέρεια, όπως είδαμε, πλήρως σύμφωνη προς την οδηγία .
Επομένως, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι, εφόσον δεν συνέβη το ίδιο πράγμα στις Βρυξέλλες και την περιφέρεια της Βαλονίας - καθόσον η απλή δήλωση προθέσεως τροποποιήσεως που έγινε ως προς αυτή την περιφέρεια είναι χωρίς αποτέλεσμα -, δεν έγινε ορθή μεταφορά των διατάξεων του άρθρου 1 της οδηγίας σ' αυτές τις περιφέρειες .
Τρίτη αιτίαση : το άρθρο 3, δεύτερη παράγραφος, των βασιλικών διαταγμάτων της 20ής Ιουλίου 1972 και της 9ης Σεπτεμβρίου 1981
Η εν λόγω διάταξη που επιτρέπει τη ενόχληση, την αφαίρεση ή την καταστροφή των φωλιών που είναι τοποθετημένες σε σπίτια και συνεχόμενα κτίρια συνιστά παράβαση, κατά την Επιτροπή, του άρθρου 5, στοιχείο b ), της οδηγίας .
Η βελγική κυβέρνηση θεωρεί εντούτοις ότι αυτή η εξαίρεση δικαιολογείται υπό το φως των διατάξεων του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο α ), της οδηγίας, δηλαδή για λόγους υγείας και δημόσιας ασφάλειας .
Πρέπει επομένως να εξετασθεί αν στην εν λόγω διάταξη της βελγικής νομοθεσίας ενυπάρχει πράγματι η δυνατότητα μόνιμης εξαιρέσεως από το άρθρο 9 της οδηγίας .
Η δυνατότητα εξαιρέσεως που προβλέπεται στο άρθρο 9 έχει, κατά τη γνώμη μου, εξαιρετικό χαρακτήρα, η δε χρήση παρόμοιας ευχέρειας πρέπει πάντοτε να ερμηνεύεται συσταλτικώς . Μόνο έτσι θα μπορέσει να αποφευχθεί το να καταστεί κενό περιεχομένου το σύστημα προστασίας που θεσπίστηκε με την οδηγία .
Γι' αυτόν ακριβώς το λόγο το άρθρο 9 της οδηγίας καθορίζει τους στόχους που μπορούν να δικαιολογούν εξαίρεση και, εξάλλου, θέτει ως έκφραση της αρχής της αναλογικότητας την προϋπόθεση να μην υπάρχει άλλη ικανοποιητική λύση, έτσι ώστε οι εξαιρέσεις να περιορίζονται σε ό,τι είναι αυστηρώς αναγκαίο ενόψει αυτών των στόχων .
Πρέπει επίσης να τηρούνται οι τυπικές προϋποθέσεις που ορίζονται με το άρθρο 9, παράγραφος 2, της οδηγίας .
Η ανάλυση αυτών των προϋποθέσεων δεν επιτρέπει καμία αμφιβολία ως προς το ότι οι εξαιρέσεις δεν μπορούν να έχουν γενικό, καθολικό και απεριόριστο χαρακτήρα και ότι πρέπει αντιθέτως να περιέχουν σαφή όρια τόσο ως προς το αντικείμενό τους όσο και ως προς την από διαχρονικής και τοπικής απόψεως εφαρμογή τους . Αυτό συνάγεται από το κείμενο της 13ης αιτιολογικής σκέψεως του προοιμίου της οδηγίας που δικαιολογεί τη δυνατότητα εξαιρέσεων "λόγω της σημασίας που έχουν ορισμένες ειδικές καταστάσεις" ( 8 ).
Γι' αυτόν ακριβώς το λόγο το άρθρο 9 απαιτεί, οι εξαιρέσεις να αναφέρουν όχι μόνο το αντικείμενό τους και τις προϋποθέσεις τους εφαρμογής, αλλά και τα μέτρα ελέγχου και την αρχή που είναι εξουσιοδοτημένη να δηλώνει ότι συντρέχουν οι απαιτούμενες προϋποθέσεις και να αποφασίζει ποια μέσα, εγκαταστάσεις και μέθοδοι μπορούν να εφαρμοστούν, μέσα σε ποια όρια και από ποιον .
Υπ' αυτές τις συνθήκες, είναι φανερό ότι το άρθρο 3 των εν λόγω βασιλικών διαταγμάτων δεν συγκεντρώνει τις απαιτούμενες από το άρθρο 9 της οδηγίας προϋποθέσεις για να μπορεί να επιτραπεί εξαίρεση .
Βεβαίως, μπορεί να συμβεί οι φωλιές που είναι κατασκευασμένες, π.χ ., σε καπνοδόχους, σε υδρορρόες ή σε τηλεφωνικά καλώδια να συνιστούν πράγματι κίνδυνο για τη δημόσια ασφάλεια . Μπορεί επίσης να συμβεί η κατασκευή φωλεών, π.χ . σε τόπους που χρησιμοποιούνται από τη βιομηχανία τροφίμων, να συνιστά πράγματι κίνδυνο για τη δημόσια υγεία . Αυτές δε μόνο τις συγκεκριμένες καταστάσεις αυτού του είδους και υπό συνθήκες που μπορούν δεόντως να ελεγχθούν αφορά το άρθρο 9 της οδηγίας, προβλέποντας τη δυνατότητα εξαιρέσεων .
Η επιτρεπτικού χαρακτήρα διατύπωση του άρθρου 3 των διαταγμάτων, με τη γενικότητά της, υπερβαίνει εντούτοις προφανώς αυτές τις συγκεκριμένες περιπτώσεις, καθόσον μπορεί να ισχύσει για αμέτρητες καταστάσεις στις οποίες δεν υφίσταται κανένας κίνδυνος για τη δημόσια υγεία και ασφάλεια .
Υπ' αυτές τις συνθήκες, η διάταξη του άρθρου 3, δεύτερη και τρίτη παράγραφος, των βασιλικών διαταγμάτων δεν συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις εξαιρέσεως που προβλέπονται στο άρθρο 9 της οδηγίας και, κατά συνέπεια, παραβιάζει τη μόνιμη απαγόρευση του άρθρου 5, στοιχείο β ).
Τέταρτη αιτίαση : τα άρθρα 4 και 6 των βασιλικών διαταγμάτων
Τα άρθρα 4 και 6 των βασιλικών διαταγμάτων επιτρέπουν στο νομέα γης και στον κάτοχο άδειας θήρας να συλλαμβάνουν, να φονεύουν, να καταστρέφουν ή να απομακρύνουν το σπουργίτι το οικόσιτο, το σπουργίτι της υπαίθρου και το ψαρόνι, καθώς και τα αυγά τους, τις φωλιές τους και τους νεοσσούς τους . Επιτρέπεται, ομοίως, η μεταφορά και η πώληση αυτών των πτηνών, των αυγών τους και των νεοσσών τους . Συνεπεία αυτού και επειδή, κατά την Επιτροπή, δεν συντρέχουν οι προβλεπόμενες από το άρθρο 9 της οδηγίας προϋποθέσεις δυνατότητας εξαιρέσεως από αυτές τις διατάξεις, το Βέλγιο παραβαίνει τα άρθρα 5, 6 και 7 της εν λόγω οδηγίας .
Η βελγική κυβέρνηση δικαιολογεί τις αναφερθείσες διατάξεις επικαλούμενη τις σημαντικές ζημίες που προκαλούν τα εν λόγω είδη στις γεωργικές και οπωροκηπευτικές καλλιέργειες, ιδίως δε στις κερασιές από τα ψαρόνια στο ανατολικό μέρος της χώρας . Επιπλέον, και πάλι όσον αφορά τα ψαρόνια, η εξαίρεση αυτή είναι, κατ' αυτήν, απολύτως δικαιολογημένη για λόγους δημόσιας υγείας, ενόψει των σημαντικών ζημιών που απορρέουν από τη μόλυνση και το θόρυβο που προκαλούν αυτά τα πουλιά σε μεγάλο αριθμό πόλεων και στην ακτή .
Είδαμε ήδη ότι η εξαιρετική φύση των παρεκκλίσεων που επιτρέπονται από το άρθρο 9 της οδηγίας επιβάλλει επακριβή, σαφή και πλήρη διατύπωση, που να περιέχει όλα τα στοιχεία που, κατ' εφαρμογή της προαναφερθείσας παραγράφου 2 του άρθρου 9, επιτρέπουν τον έλεγχο των προϋποθέσεων των εξαιρέσεων και την έκταση εφαρμογής τους, προκειμένου να περιορίζονται στο απολύτως αναγκαίο .
Η διάταξη του άρθρου 9 ανταποκρίνεται σε μια ουσιαστική ανάγκη, να περιοριστεί δηλαδή το πεδίο των εξαιρέσεων, είτε ως προς τον κατά νόμο καθορισμό τους είτε υποβάλλοντάς τες στον έλεγχο των εθνικών αρχών και της Επιτροπής . Για να επιτρέπονται, από το άρθρο 9, οι εξαιρέσεις πρέπει, επομένως, να είναι διατυπωμένες και να εφαρμόζονται κατά τρόπο που να μην παρακωλύουν τον έλεγχό τους, αλλά αντιθέτως να τον διευκολύνουν .
'Ομως, η γενική διατύπωση των άρθρων 4 και 6 των βασιλικών διαταγμάτων δεν ανταποκρίνεται σ' αυτή την ανάγκη .
Ειδικότερα, η έλλειψη διαχρονικών και τοπικών ορίων συνεπάγεται την ανάγκη αποδείξεως ότι τα εν λόγω είδη προκαλούν πάντοτε σοβαρές ζημιές στις καλλιέργειες και σε όλο το έδαφος του Βελγίου .
Οι βελγικές αρχές δεν προσκομίζουν αυτή την απόδειξη, όπως έχουν καθήκον σύμφωνα με τους κανόνες περί κατανομής του βάρους της αποδείξεως, υποστηρίζοντας ότι επικαλούνται μια ιδιαίτερα ευνοϊκή γι' αυτές διάταξη εξαιρέσεως .
Εξάλλου, η ίδια η βελγική κυβέρνηση αναγνωρίζει συγκεκριμένα, όσον αφορά τα ψαρόνια, την επίπτωση της βλαπτικής τους δράσεως στις κερασιές στο ανατολικό μέρος της χώρας και από άποψη μολύνσεως και θορύβου σε μεγάλο αριθμό πόλεων και στην ακτή . Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτή η δικαιολόγηση μιας διατάξεως εξαιρέσεως τόσο γενικού χαρακτήρα, που είναι δυνατό να εφαρμόζεται ανεξαρτήτως χρόνου σε όλες τις πόλεις και σε όλο το εθνικό έδαφος .
Κατά συνέπεια, υφίσταται προφανής δυσαναλογία μεταξύ της εκτάσεως των ενδεχομένων ζημιών και του πεδίου εφαρμογής της εξαιρέσεως που επιτρέπει η βελγική νομοθεσία . Η βελγική νομοθεσία δεν είναι πράγματι διατυπωμένη με τέτοιο τρόπο που να ανταποκρίνεται στο εύρος της ερμηνείας των λόγων που προβάλλονται .
Υπ' αυτές τις συνθήκες, η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να ασκήσει τον έλεγχό της, δεδομένου ότι η αναφορά στη γενική αρχή της αναλογικότητας δεν μπορεί να χρησιμεύσει για να δικαιολογηθεί ο ισχυρισμός ότι παρεμποδίζεται η νόμιμη δράση των εθνικών αρχών και έτσι καθίσταται αδύνατη η κανονική εκμετάλλευση των οπωροκηπευτικών καλλιεργειών .
Επομένως, συμπεραίνω ότι, όπως ισχυρίζεται η Επιτροπή, τα άρθρα 4 και 6 των βασιλικών διαταγμάτων της 20ής Ιουλίου 1972 και της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 δεν είναι σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 5, 6 και 7 της οδηγίας 79/409 .
Πέμπτη αιτίαση : το άρθρο 6, παράγραφος 1, των βασιλικών διαταγμάτων
Κατά την Επιτροπή, ο κατάλογος των απαριθμούμενων ειδών στα παραρτήματα 1 και 2 των βασιλικών διαταγμάτων της της 20ής Ιουλίου 1972 και 9ης Σεπτεμβρίου 1981 των οποίων επιτρέπεται η κατοχή ή η ανταλλαγή δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, δεν ανταποκρίνεται στις διατάξεις του άρθρου 6 και του παραρτήματος ΙΙΙ της οδηγίας : κανένα από τα είδη που αναφέρονται στα παραρτήματα των διαταγμάτων δεν περιέχεται στον κατάλογο της οδηγίας .
Και εδώ επίσης το ζήτημα συνίσταται ουσιαστικά στο αν η βελγική νομοθεσία τηρεί τις προϋποθέσεις εφαρμογής μιας από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται από το άρθρο 9 της οδηγίας, ιδίως της παραγράφου 1, στοιχείο γ ), που επιτρέπει στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από τα άρθρα 5 έως 8 "εφόσον δεν υπάρχουν άλλες ικανοποιητικές λύσεις" "για να επιτραπεί με αυστηρά ελεγχόμενους όρους και τρόπο επιλεκτικό η σύλληψη, η κράτηση και η ορθολογική εκμετάλλευση ορισμένων πτηνών σε μικρές ποσότητες ".
'Οπως σημείωσα πιο πάνω ο γενικός και ασαφής χαρακτήρας ορισμένων από τις έννοιες που χρησιμοποιούνται από την οδηγία καθιστά προβληματικό τον καθορισμό επακριβώς της σημασίας τους και τον προσδιορισμό των ορίων τους .
Αυτό συμβαίνει ως προς την έκφραση "μικρές ποσότητες" η ερμηνεία της οποίας προκάλεσε ζωηρή διαμάχη μεταξύ των διαδίκων της παρούσας δίκης .
Πρέπει να λεχθεί σχετικώς ότι ο ισχυρισμός του καθού κράτους ότι η Επιτροπή διαπράττει υπέρβαση εξουσίας, προσπαθώντας να επιβάλει τη δική της ερμηνεία, πρέπει να απορριφθεί . Η Επιτροπή όχι μόνο έχει το δικαίωμα αλλά επίσης το καθήκον να υποστηρίξει την ερμηνεία που δίνει στις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου δυνάμει της αποστολής που της ανατίθεται με το άρθρο 155 της Συνθήκης να μεριμνά για την τήρηση των υποχρεώσεων που αυτό θέτει . Θα ήταν τελείως διαφορετικό το να υποστηριχθεί ότι η Επιτροπή έχει το δικαίωμα να προβαίνει σε αυθεντική ερμηνεία των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου . Τη δυνατότητα να ερμηνεύει την οδηγία έχει έτσι η Επιτροπή στα ίδια όρια όπως τα κράτη μέλη, ενώ το Δικαστήριο είναι πάντως αρμόδιο να προσδιορίσει την ερμηνεία που πρέπει να δοθεί σε περίπτωση διαφοράς και επακόλουθης προσφυγής .
'Υστερα από αυτά, πώς πρέπει να κριθεί η συμφωνία της προαναφερθείσας διατάξεως των βασιλικών διαταγμάτων με την οδηγία, ιδίως με την εξαίρεση του άρθρου 9;
Νομίζω ότι η εκτίμηση αυτή δεν μπορεί να γίνει χωρίς να ληφθούν υπόψη οι γενικοί στόχοι προστασίας που επιδιώκονται με την οδηγία .
Ως προς το σημείο αυτό, μπορεί να λεχθεί ότι η οδηγία προσπαθεί να αποτρέψει τη σύλληψη των πτηνών σε ποσότητες τέτοιες που να μπορεί να υπάρξει κίνδυνος για την επιβίωση ενός ή περισσοτέρων ειδών .
Με αυτό το πνεύμα πρέπει να ερμηνευθεί η αναφορά στην έννοια "μικρές ποσότητες ".
Αντιθέτως προς αυτό που φαίνεται να υποστηρίζει η βελγική κυβέρνηση στο υπόμνημά της αντικρούσεως, αυτή η έννοια δεν αναφέρεται, κατά τη γνώμη μου, στον αριθμό των ειδών των πτηνών που μπορούν να συλλαμβάνονται . Αυτό γίνεται φανερό από το ίδιο το γράμμα του τελευταίου μέρους του εδαφίου γ ) της παραγράφου 1 του άρθρου 9 . Αυτό για το οποίο πρόκειται είναι ο αριθμός των πτηνών που μπορούν να συλλαμβάνονται, η δε τήρηση αυτού του στόχου της οδηγίας δεν διασφαλίζεται παρά με αυτό το μέσο .
Ο αριθμός αυτός πρέπει να εκτιμηθεί σε σχέση με κάθε είδος σε συνάρτηση με το συνολικό αριθμό των πτηνών αυτού του είδους και του αντίστοιχου ποσοστού τους θνησιμότητας και αναπαραγωγής .
'Ομως, η βελγική κυβέρνηση διευκρίνισε στο Δικαστήριο ότι στην περιφέρεια της Φλάνδρας ο αριθμός των ειδών που επιτρέπεται η σύλληψή τους περιορίστηκε σε τέσσερα πριν από την κατάργηση του παραρτήματος 3 του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 που επήλθε κατ' εφαρμογή του διατάγματος της 20ής Νοεμβρίου 1985 στην περιφέρεια δε της Βαλονίας ένας από τους καταλόγους που ισχύουν περιορίστηκε από 28 είδη σε 16 . Η βελγική κυβέρνηση όμως πληροφόρησε επίσης το Δικαστήριο για το γεγονός ότι σε διάφορες περιφέρειες ο αριθμός των πτηνών κάθε είδους που επιτρέπεται η αιχμαλωσία τους έχει πράγματι περιοριστεί . Στη Φλάνδρα πρόκειται για περίπου 25 000 πτηνά και στη Βαλονία για περίπου 50 000 ( δώδεκα δακτύλιοι για καθένα από τα 4 000 άτομα περίπου που αιχμαλωτίζουν πουλιά ), ενώ στην περιφέρεια των Βρυξελλών η σύλληψη των πτηνών ανέρχεται μόνο σε μία εκατοντάδα, τα οποία συλλαμβάνονται αποκλειστικά για επιστημονικούς σκοπούς και ελευθερώνονται στη συνέχεια . Επομένως, ο αριθμός των πτηνών που επιτρέπεται να συλλαμβάνονται ετησίως στο βελγικό έδαφος ανέρχεται συνολικά περίπου σε 75 000 είδη που απαριθμούνται περιοριστικώς . Η βελγική κυβέρνηση δεν διευκρινίζει τη διάταξη βάσει της οποίας καθορίζονται τα προαναφερθέντα μέγιστα όρια πρόκειται βεβαίως για αποφάσεις των αρμοδίων υπουργών που εκδίδονται βάσει του άρθρου 4, στοιχείο α ), της υπουργικής αποφάσεως της 14ης Σεπτεμβρίου 1981 και του άρθρου 5 του περιφερειακού διατάγματος της 28ης Ιουλίου 1982 .
Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί αυτούς τους αριθμούς, αλλά τους θεωρεί υπερβολικούς ενόψει ακριβώς του αντικειμένου της αιχμαλωσίας που συνίσταται πρωτίστως - όπως συνάγεται ιδίως από την υπουργική απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 1981 ( 9 ) - στο να καθίσταται δυνατό να συμπληρώνονται κανονικά τα αποθέματα των πτηνοτρόφων . Εξάλλου, η Επιτροπή θεωρούσε ήδη υπερβολικό τον αριθμό των 54 630 πτηνών που συνελήφθησαν στο Βέλγιο το 1981, τελευταίο έτος για το οποίο, κατά την άσκηση της προσφυγής, διέθετε στοιχεία που παρέσχε το καθού . Επιπλέον, στην περιφέρεια των Βρυξελλών ήταν έτοιμος να εφαρμοστεί ένας αρχικός κατάλογος 28 ειδών .
Περαιτέρω, πάντοτε κατά την Επιτροπή, είναι δυνατή η ανεύρεση άλλων ικανοποιητικών λύσεων που δεν απαιτούν την απόσπαση των πτηνών από το φυσικό τους περιβάλλον, όπως αποδεικνύεται από την εμπειρία άλλων κρατών μελών, στα οποία από δεκαετίες απαγορεύεται απολύτως η σύλληψη των πτηνών .
Ακόμη κι αν, σε ορισμένες καθορισμένες περιπτώσεις, φαινόταν αναγκαία η σύλληψη των πτηνών που ζουν ελεύθερα στη φύση για να ικανοποιηθούν οι ανάγκες των πτηνοτρόφων, η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας μικρός αριθμός θα ήταν ασφαλώς επαρκής, εν πάση δε περιπτώσει αριθμός σαφώς κατώτερος από τις 75 000 που ανέφερε αυτή η ίδια η βελγική κυβέρνηση .
Βάσει μόνο των ισχυρισμών της Επιτροπής που εκτέθηκαν συνοπτικά πιο πάνω, μου φαίνεται εξαιρετικά δύσκολο να θεωρήσω ότι η βελγική νομοθεσία συνιστά παράβαση της προϋποθέσεως συλλήψεως "σε μικρές ποσότητες" που επιβάλλει το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ ), της οδηγίας .
Η Επιτροπή παραδέχθηκε και η ίδια κατά τη συζήτηση ότι υπήρξε ως προς το σημείο αυτό "λίγο ασαφής", όταν αναφέρθηκε στον υποτιθέμενο υπερβολικό αριθμό των πτηνών .
Ο εκπρόσωπος της Επιτροπής διευκρίνισε τότε ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η Επιτροπή υιοθέτησε, για να καταλήξει στα συμπεράσματά της, ένα κριτήριο που στηρίζεται στη σχέση μεταξύ της επιτρεπόμενης συλλήψεως πτηνών και του ποσοστού θνησιμότητας των εν λόγω ειδών σε κάθε περιφέρεια, λαμβάνοντας επίσης υπόψη τον αριθμό των αυγών κάθε είδους .
Εντούτοις, παρόλο που αναφέρει ότι θα πρέπει να καθοριστεί ένα μέγιστο ποσοστό 2,5%, η Επιτροπή αφήνει ακόμα να υφίστανται ορισμένες αμφιβολίες ως προς τη σημασία αυτών των τιμών : όχι μόνο δεν προβάλλει ικανοποιητικά επιχειρήματα για να στηρίξει την επιλογή του εν λόγω ποσοστού μεταξύ όλων των άλλων δυνατών, αλλά επιπλέον δεν αναφέρει κανένα συγκεκριμένο αριθμό, ο οποίος θα προέκυπτε από την εφαρμογή αυτού του ποσοστού . Αναγνωρίζει, εξάλλου, ότι δεν είναι δυνατό να υποστηριχτεί με βεβαιότητα ότι η σύλληψη των πτηνών θέτει σε κίνδυνο τη διατήρηση ορισμένων ειδών πτηνών λαμβάνοντας υπόψη το πρόβλημα της φυσικής αναπαραγωγής των ειδών .
Πάντως, ένα γεγονός με ωθεί να συμπεράνω ότι η Επιτροπή έχει δίκιο - αν και κάπως δευτερευόντως - να υποστηρίζει ότι η βελγική νομοθεσία δεν τηρεί όλες τις προϋποθέσεις εφαρμογής της εξαιρέσεως του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ ), της οδηγίας, ιδίως ως προς την έννοια "μικρές ποσότητες ".
Πράγματι, οι βελγικές αρχές, παρόλο που καθορίζουν τα μέγιστα όρια του αριθμού των πτηνών που επιτρέπεται η σύλληψή τους σε κάθε περιφέρεια, το κάνουν γενικώς χωρίς διάκριση μεταξύ των ειδών . Αυτή είναι η μόνη ένδειξη τουλάχιστον που συνάγεται από τη δικογραφία εξάλλου, αυτή η ίδια η βελγική κυβέρνηση την παρέχει στο Δικαστήριο .
Επομένως, ορθώς η Επιτροπή θεωρεί ότι η κατάσταση αυτή μπορεί να έχει ιδιαίτερα αρνητική επίπτωση για τη διατήρηση ορισμένων ειδών : πράγματι, μπορεί κάλλιστα να συμβεί ορισμένα είδη, εντός του συνολικού ποσοστού των πτηνών που επιτρέπεται η σύλληψή τους, να συλλαμβάνονται σε υπερβολικά μεγάλο αριθμό, ενώ άλλα να παραμένουν πρακτικά άθικτα .
Από αυτό συνάγεται ότι οι ισχύουσες στο Βέλγιο διοικητικές διατάξεις και η ακολουθούμενη διοικητική πρακτική δεν διασφαλίζουν από αυτή την άποψη την πραγματοποίηση των προστατευτικών στόχων της οδηγίας 79/409 .
Δεν φαίνεται να μπορεί η βελγική κυβέρνηση να επικαλεστεί κατ' αυτής της αιτιάσεως τη διάταξη του άρθρου 2 της οδηγίας, καθόσον αναφέρεται στις μορφωτικές απαιτήσεις και στις ψυχαγωγικές απαιτήσεις . Το άρθρο 2 αποτελεί μια διάταξη που έχει ως θεμελιώδες αντικείμενο να καθορίσει τη γενική φιλοσοφία της οδηγίας, διαπνέοντας ουσιωδώς τις διάφορες διατάξεις της, ιδίως το άρθρο 9 και τις εξαιρέσεις που αυτό προβλέπει . Πράγματι, σαφώς απεικονίζεται σ' αυτό το άρθρο η ανάγκη ρυθμίσεων που απορρέει από οικολογικές απαιτήσεις (( παράγραφος 1, στοιχείο α ), δεύτερη και τρίτη περίπτωση, και στοιχείο β ), καθώς και παράγραφος 2 ) )) από επιστημονικές και μορφωτικές απαιτήσεις (( παράγραφος 1, στοιχεία β ) και γ ) )), από οικονομικές απαιτήσεις (( παράγραφος 1, στοιχείο α ), τρίτη περίπτωση, και στοιχείο β ) )), καθώς και από ψυχαγωγικές απαιτήσεις (( παράγραφος 1, στοιχείο γ ) )). Η διάταξη του άρθρου 2 μου φαίνεται έτσι ότι αποτελεί ένα είδος κατευθυντήριας γραμμής με την οποία ο νομοθέτης αυτοδεσμεύτηκε .
Δεν αποκλείω βεβαίως το άρθρο 2 να δημιουργεί επίσης υποχρεώσεις για τα κράτη μέλη ως προς τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο .
'Οπως όμως κι αν έχει το πράγμα, η επίκληση των γενικών κριτηρίων που περιέχονται στο προαναφερθέν άρθρο 2 δεν εμποδίζει την τήρηση των προϋποθέσεων που καθορίζονται με άλλες διατάξεις της οδηγίας, όπως του άρθρου 9 . Και, ανεξαρτήτως τύπου, για να μπορεί ένα τέτοιο επιχείρημα να ευσταθεί - ιδίως όταν πρόκειται να δικαιολογηθούν εξαιρέσεις από απαγορεύσεις γενικού χαρακτήρα - πρέπει να είναι επαρκώς θεμελιωμένο, πράγμα που δεν συμβαίνει εν προκειμένω .
Η Επιτροπή υποστηρίζει ακόμη ότι εκτός από την κατοχή το άρθρο 6 των βασιλικών διαταγμάτων επιτρέπει την ανταλλαγή των πτηνών η οποία είναι, ιδίως την πράξη, σχεδόν αδύνατο να διακριθεί από την εμπορία τους : "η ανταλλαγή μεταξύ πτηνοτρόφων μπορεί εύκολα να χαρακτηρισθεί ως εμπορία", αναφέρεται στο δικόγραφο της προσφυγής .
Εν πάση περιπτώσει, γράφει η Επιτροπή, καίτοι η εμπορία, κατά κυριολεξία, των ζωντανών πτηνών σε άγρια κατάσταση δεν επιτρέπεται, διευκολύνεται και ενθαρρύνεται εντούτοις στην πράξη κατά παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας .
Εντούτοις, η επιχειρηματολογία αυτή δε μου φαίνεται επαρκώς θεμελιωμένη : το άρθρο 6 των διαταγμάτων δεν επιτρέπει ( όπως αναγνωρίζει η Επιτροπή ) την κατά κυριολεξία εμπορία, δηλαδή την εισαγωγή στο εμπόριο ή τις πράξεις με τις οποίες τίθενται προς πώληση τα συλληφθέντα πτηνά κατά την έννοια του άρθρου 6 της οδηγίας .
Η γενική απαγόρευση του άρθρου 5 των διαταγμάτων περιλαμβάνει την πώληση, την κατοχή και την έκθεση προς το σκοπό πωλήσεως, δηλαδή γνήσιες πράξεις εμπορίας, η δε εξαίρεση του άρθρου 6, παράγραφος 1, αναφέρεται απλώς ( εκτός από την κατοχή ) στην ανταλλαγή - πράγμα που είναι κάπως διαφορετικό από τις έννοιες που αναφέρονται στο άρθρο 5 .
Η άδεια αφορά την ανταλλαγή μεταξύ κατόχων πτηνών - μεταξύ πτηνοτρόφων όπως τους ονομάζει η Επιτροπή - και κατά συνέπεια δεν γίνεται αντιληπτό τι αντιτίθεται σ' αυτή την ανταλλαγή, εφόσον η κατοχή είναι νόμιμη δυνάμει μιας από τις εξαιρέσεις του άρθρου 9 της οδηγίας . Κατ' εμέ, αυτή η ίδια η ανταλλαγή δεν είναι νόμιμη, όταν η κατοχή δεν καλύπτεται από την εξαίρεση της οδηγίας, δοθέντος ότι η αιτίαση αυτή δεν είναι ανεξάρτητη από την πρώτη .
Η Επιτροπή προσάπτει ακόμη - αλλά μόνο με την απάντησή της - στη βελγική νομοθεσία ότι επιτρέπει τη σύλληψη και την κατοχή πτηνών σε κάθε πρόσωπο, όποιο κι αν είναι αυτό, και ( εκτός από τη Φλάνδρα ) χωρίς κανένα αυστηρό έλεγχο κατά παράβαση του άρθρου 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ ), της οδηγίας που επιτρέπει αυτές τις δραστηριότητες μόνο "με αυστηρά ελεγχόμενους όρους και τρόπο επιλεκτικό ".
Πέρα από το ότι πρέπει να θεωρηθεί ότι οψίμως προβάλλεται αυτό το στοιχείο αιτιάσεως, φρονώ ότι η βελγική κυβέρνηση παρέσχε, με την ανταπάντησή της, επαρκή στοιχεία για να αποδείξει την έλλειψη θεμελιώσεώς του .
'Ετσι, στην περιφέρεια της Φλάνδρας, το άρθρο 5 της υπουργικής αποφάσεως της 14ης Σεπτεμβρίου 1981 ( 10 ) προβλέπει επτά προϋποθέσεις τις οποίες πρέπει να τηρούν τα πρόσωπα που προβαίνουν στη σύλληψη πτηνών . Μεταξύ αυτών των προϋποθέσεων περιλαμβάνεται και αυτή που συνίσταται στην έλλειψη καταδίκης για εγκλήματα που αναφέρονται στη θήρα, στην κατοχή επαρκών γνώσεων ως προς τα πτηνά και στην ιδιότητα μέλους ενός εγκεκριμένου ομίλου . Οι διοικητικές αρχές μπορούν να επιβάλλουν ειδικές προϋποθέσεις και καθορίζουν τον αριθμό των εγκεκριμένων προσώπων που κατανέμεται μεταξύ των εγκεκριμένων ομίλων . Κατά το άρθρο 6, η σύλληψη των πτηνών γίνεται σε καθορισμένες περιόδους και υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται από αυτό .
Ως προς την περιφέρεια της Βαλονίας, το διάταγμα της 28ης Ιουλίου 1982 της εκτελεστικής εξουσίας της εν λόγω περιφέρειας ( 11 ) ρυθμίζει τη σύλληψη και την κατοχή των πτηνών επιβάλλοντας ομοίως διάφορες προϋποθέσεις μεταξύ των οποίων την έλλειψη οποιασδήποτε καταδίκης κατά τη διάρκεια των πέντε τελευταίων ετών για εγκλήματα σχετικά με τη θήρα, την κατοχή άδειας συλλήψεως ετήσιας διάρκειας και την ιδιότητα μέλους εγκεκριμένου ομίλου ( άρθρα 6 και 7 ). Επιπλέον, το άρθρο 5 ορίζει ότι ο αρμόδιος περιφερειακός υπουργός καθορίζει κάθε χρόνο τα είδη που μπορούν να συλληφθούν, την περίοδο συλλήψεως, καθώς και τον αριθμό ανοικτών δακτυλίων που παραδίδονται σε κάθε δικαιούχο . Τα κλουβιά πρέπει να είναι καθορισμένου τύπου και μορφής ( άρθρο 8 ) και τα συλλαμβανόμενα πτηνά πρέπει να καταχωρίζονται σε ειδικό βιβλίο που τηρούν οι αρμόδιες αρχές ( άρθρο 2 ).
Δεν υπάρχει επομένως καμία αμφιβολία ότι, όσον αφορά τις περιφέρειες της Φλάνδρας και της Βαλονίας, συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής, που ήδη αναλύθηκαν, της εξαιρέσεως από το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ ), της οδηγίας, χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί το ζήτημα της περιφέρειας των Βρυξελλών, ενόψει του απαραδέκτου της αιτιάσεως και, εν πάση περιπτώσει, των προϋποθέσεων συλλήψεως των πτηνών σ' αυτή την περιφέρεια ( μία εκατοντάδα που συλλαμβάνονται για σκοπούς αποκλειστικά επιστημονικούς και στη συνέχεια ελευθερώνονται, χωρίς να υπάρχει κατά συνέπεια εγκλωβισμός των πτηνών ).
Επομένως, συμπεραίνω ότι η πέμπτη αιτίαση είναι σαφώς θεμελιωμένη μόνο όσον αφορά την έλλειψη διακρίσεως ανά είδος των ποσοτήτων των πτηνών των οποίων επιτρέπεται η θήρα στις περιφέρειες της Φλάνδρας και της Βαλονίας και έτσι δεν συντρέχει μία από τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ ), της οδηγίας ( σύλληψη και κατοχή "σε μικρές ποσότητες ").
'Εκτη αιτίαση : το άρθρο 7, παράγραφος 1, των βασιλικών διαταγμάτων
Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 7, παράγραφος 1, των αναφερομένων διαταγμάτων επιτρέπει τη μεταφορά των πτηνών που ανήκουν στα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα 2 ( και στο παράρτημα 3 ) υπό ορισμένες προϋποθέσεις . Δοθέντος ότι η μεταφορά και η έκθεση των πτηνών συνεπάγεται αναγκαία την κατοχή τους κατά την έννοια του άρθρου 5, στοιχείο ε ), της οδηγίας, πρέπει να υπάρχει μια αντιστοιχία, που δεν διαπιστώνεται σε καμία περίπτωση, μεταξύ των ειδών που περιέχονται στα προαναφερθέντα παραρτήματα των βασιλικών διαταγμάτων και του καταλόγου των ειδών του παραρτήματος ΙΙΙ της οδηγίας .
Η βελγική κυβέρνηση ισχυρίζεται πρωτίστως ότι η αιτίαση της Επιτροπής αφορά αποκλειστικά τις περιφέρειες της Βαλονίας και των Βρυξελλών ως προς την εφαρμογή του βασιλικού διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972 .
Ενόψει των στοιχείων της βελγικής νομοθεσίας που διαθέτουμε, δεν νομίζω ότι τα πράγματα έχουν έτσι .
Πράγματι, το διάταγμα της εκτελεστικής εξουσίας της περιφέρειας της Φλάνδρας, της 20ής Νοεμβρίου 1985, δεν τροποποίησε το περιεχόμενο του άρθρου 7 του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981, το οποίο εφαρμόζεται στην περιφέρεια της Φλάνδρας .
'Ομως, το εν λόγω άρθρο 7 περιέχει μια κατ' ουσία ταυτόσημη διάταξη με τη διάταξη του άρθρου 7 του βασιλικού διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972 .
Αντιθέτως, δεν πρέπει να παρερμηνευθεί η αναφορά της Επιτροπής στα παραρτήματα 2 και 3 των βασιλικών διαταγμάτων . Πράγματι, το άρθρο 7, παράγραφος 1, του διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972 αναφέρει αποκλειστικά το παράρτημα 2 ( αναπόφευκτα, δοθέντος ότι δεν υπάρχει παράρτημα 3 ), το δε άρθρο 2 του διατάγματος της 20ής Νοεμβρίου 1985 κατάργησε, όπως γνωρίζετε, το παράρτημα 3 του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 . Κατά συνέπεια, όσον αφορά την περιφέρεια της Φλάνδρας, το παράρτημα 3 του τελευταίου αυτού βασιλικού διατάγματος θα εξακολουθεί να ισχύει μόνο κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, δηλαδή μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 1986, όπως προβλέπεται από το διάταγμα της 20ής Νοεμβρίου 1985 .
'Υστερα από αυτές τις διευκρινίσεις, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η αιτίαση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ευσταθεί παρά μόνο καθόσον ευσταθεί η προηγούμενη αιτίαση . Παραπέμπω επομένως στα συμπεράσματά μου σχετικά με τη πέμπτη αιτίαση .
'Εβδομη αιτίαση : το άρθρο 7, παράγραφος 2, του βασιλικού διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972 και το άρθρο 6, παράγραφος 4, του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981
Τα προαναφερθέντα άρθρα επιτρέπουν, για όλο το χρόνο, την κατοχή, τη μεταφορά και την εμπορία των πτηνών που το χρώμα τους διαφέρει τελείως ( διάταγμα του 1972 ) ή προφανώς ( διάταγμα του 1981 ) από το χρώμα των πτηνών του ίδιου είδους, υποείδους ή ποικιλίας που ζουν σε κατάσταση ελευθερίας .
Κατά την Επιτροπή, αυτό απαγορεύεται από το άρθρο 5, στοιχείο ε ), και το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας .
Βρισκόμαστε εδώ ακόμη μία φορά σε ένα "επικίνδυνο" σημείο μεταξύ της νομιμότητας και της παρανομίας της εθνικής νομοθεσίας υπό το φως της κοινοτικής οδηγίας .
Πράγματι, η βελγική κυβέρνηση προβάλλει, απαντώντας στην αιτίαση της Επιτροπής, ότι τα πτηνά που το χρώμα τους διαφέρει προφανώς από το κανονικό χρώμα των πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση προέρχονται είτε από εκτροφή μακράς διάρκειας είτε από είδη που προέρχονται από τεχνητές διασταυρώσεις είτε από σπάνια εξελιγμένα είδη . Επομένως, δεν πρόκειται για είδη "πτηνών που ζουν εκ φύσεως σε άγρια κατάσταση" κατά την έννοια του άρθρου 1 της οδηγίας και δεν εμπίπτουν έτσι στο πεδίο της εφαρμογής .
Κατά τη βελγική κυβέρνηση, το ότι επιτρέπεται η κατοχή και η ανταλλαγή αυτών των ειδών που διαφέρουν από το συνηθισμένο ανταποκρίνεται στη φροντίδα των αρχών να περιορίσουν τη δυνατότητα αποκτήσεως πτηνών για το κλουβί από το φυσικό περιβάλλον υποκαθιστώντας σ' αυτή μια άλλη πηγή εφοδιασμού, δηλαδή τα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία .
Πάντως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ακόμα και στο φυσικό περιβάλλον υφίστανται πλήρεις χρωμοσωμικές ανωμαλίες ( περίπτωση των "αλφικών "), χωρίς όμως οι ανωμαλίες αυτές να αποτελούν επαρκές κριτήριο για να συναχθεί αν πρόκειται για είδη από εκτροφή σε αιχμαλωσία .
Υπ' αυτές τις περιστάσεις, πρέπει να ληφθεί ως βάση ότι οι επικρινόμενες διατάξεις δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο μομφής από άποψη κοινοτικού δικαίου, καθόσον αναφέρονται de facto στα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία . 'Οπως είδαμε, η οδηγία δεν εφαρμόζεται σ' αυτά τα πτηνά .
Εντούτοις, δε μου φαίνεται ότι το άρθρο 6, παράγραφος 4, του διατάγματος του 1981 και το άρθρο 7, παράγραφος 2, του διατάγματος του 1972 αφορούν μόνο τα πτηνά που εκτρέφονται σε αιχμαλωσία αποκλείοντας τα πτηνά που εμπίπτουν στην οδηγία .
Αυτό που συνηγορεί υπέρ αυτής της γνώμης είναι το γεγονός ότι οι αναφερθείσες διατάξεις συνιστούν παρεκκλίσεις από τα άρθρα 3 και 5 των διαταγμάτων, τα οποία πάλι αναφέρονται στα πτηνά για τα οποία γίνεται λόγος στο άρθρο 1, δηλαδή σ' αυτά "που ζουν σε άγρια κατάσταση στις χώρες της Μπενελούξ" ( ή "στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών" κατά τη νέα διατύπωση του άρθρου 1 του διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 κατόπιν του διατάγματος της 20ής Νοεμβρίου 1985, όσον αφορά την περιφέρεια της Φλάνδρας ).
Επομένως, όλα συγκλίνουν στο να γίνει δεκτό ότι ο βέλγος νομοθέτης είχε υπόψη του κατ' ουσία αυτά τα πτηνά θεσπίζοντας τις εν λόγω διατάξεις περί εγκρίσεων .
Εν πάση περιπτώσει, πρέπει να λεχθεί, όσον αφορά αυτές τις διατάξεις, ότι η διέξοδος που συνιστά το άρθρο 9 της οδηγίας μου φαίνεται ανεφάρμοστη ελλείψει εν προκειμένω διαφόρων ουσιωδών στοιχείων : δεν αναφέρονται ούτε το έρεισμα της εξαιρέσεως ούτε οι προϋποθέσεις εφαρμογής της, ούτε οι τυπικές απαιτήσεις στις οποίες υπόκειται .
Είναι αλήθεια ότι η βελγική κυβέρνηση προβάλλει τις υφιστάμενες δυσκολίες ελέγχου, ιδίως στην περίπτωση των ιδιαίτερα εξελιγμένων ειδών, των ειδών διασταυρώσεως και των υβριδίων, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι σε ορισμένες περιπτώσεις είναι αδύνατο να ταξινομηθούν τα πτηνά, που το χρώμα τους διαφέρει σαφώς από το κανονικό χρώμα ενός από τα γνωστά είδη πτηνών που ζουν σε άγρια κατάσταση .
Η Επιτροπή ισχυρίζεται, πάντως, ότι από την κτηθείσα πείρα σε άλλες χώρες, όπως τις Κάτω Χώρες, καταδεικνύεται ότι είναι δυνατό να εφαρμοσθεί ένα σύστημα ελέγχου στα πτηνά εκτροφής .
Ανεξάρτητα από αυτό, είναι γεγονός, κατ' εμέ, ότι οι δυσκολίες ελέγχου δεν πρέπει να συνιστούν ανυπέρβλητο εμπόδιο που να παρεμποδίζει τη βελγική νομοθεσία να είναι σύμφωνη με τις διατάξεις της οδηγίας, ιδίως δε να τηρεί δεόντως τις προϋποθέσεις κατά τις οποίες επιτρέπονται οι εξαιρέσεις που προβλέπονται από το άρθρο 9 .
Βάσει των προηγουμένων, έχω επίσης τη γνώμη εν προκειμένω ότι οι επικρινόμενες διατάξεις δεν βρίσκονται τελείως σε αρμονία με τις διατάξεις της οδηγίας 79/409 .
'Ογδοη αιτίαση : το άρθρο 9 του βασιλικού διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972
Το άρθρο 9 του βασιλικού διατάγματος του 1972 που εφαρμόζεται στις περιφέρειες της Βαλονίας και των Βρυξελλών επιτρέπει στον υπουργό γεωργίας να επιτρέπει προσωρινές εξαιρέσεις από τις γενικές διατάξεις στον τομέα της προστασίας των πτηνών "προκειμένου να προλαμβάνονται ζημιές ή χάριν του τοπικού συμφέροντος ".
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η εξουσία εξαιρέσεων που παρέχεται κατ' αυτό τον τρόπο στον υπουργό υπερβαίνει κατά πολύ την εξαίρεση που προβλέπεται από το άρθρο 9 της οδηγίας, καθόσον δεν αναφέρεται στην πρόληψη "σοβαρών ζημιών" ( στις καλλιέργειες, στο ζωικό κεφάλαιο, στα δάση, στα αλιεύματα και στα ύδατα ) το δε γεγονός της επικλήσεως του τοπικού συμφέροντος δεν συνιστά, αυτό καθαυτό, έγκυρο λόγο εξαιρέσεως, αλλά πρέπει να συνδυαστεί με έναν από τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 9, παράγραφος 1 .
Λίγα πράγματα πρέπει να λεχθούν ως προς αυτή την αιτίαση .
Σχετικώς, το άρθρο 8 του βασιλικού διατάγματος της 9ης Σεπτεμβρίου 1981 επαναλαμβάνει, σχεδόν πλήρως, για την περιφέρεια της Φλάνδρας, τη διατύπωση των εξαιρέσεων των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 9 .
Οι περιφέρειες της Βαλονίας και των Βρυξελλών δεν το έκαναν αυτό και γι' αυτό το λόγο η διατύπωση που χρησιμοποιείται στο άρθρο 9 του βασιλικού διατάγματος του 1972, που είναι πολύ ευρύτερη από αυτή της οδηγίας, μπορεί να έχει ως συνέπεια αποτελέσματα αντιτιθέμενα στους προστατευτικούς στόχους των κοινοτικών διατάξεων .
Πρέπει εδώ να υπομνηστεί ακόμα μία φορά η νομολογία του Δικαστηρίου, που νομίζω ότι ισχύει και εν προκειμένω, κατά την οποία έχει σημασία κάθε κράτος μέλος να εφαρμόζει τις οδηγίες κατά τρόπο που να αντιστοιχεί πλήρως προς τις απαιτήσεις της σαφήνειας και της ελλείψεως αμφιβολιών ως προς τις νομικές καταστάσεις που επιδιώκονται με τις οδηγίες ( 12 ). Η μεταφορά μιας οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη δεν πρέπει επομένως να ανατίθεται σε όργανο της εθνικής ή περιφερειακής διοικήσεως, εφόσον ο εφαρμοστέος νομοθετικός κανόνας δεν οριοθετεί τη διακριτική του εξουσία κατά τρόπο που να τηρούνται πλήρως οι προϋποθέσεις που τίθενται από την οδηγία .
Στην απάντησή της στην αιτιολογημένη γνώμη η βελγική κυβέρνηση προβάλλει, προς στήριξη της απόψεώς της, το γεγονός ότι οι διατάξεις περί εγκρίσεων αναφέρονται σε αισθητά μικρές ποσότητες και σε είδη ενδεχομένως βλαπτικά, καθώς και την περίσταση ότι το διάταγμα της 28ης Ιουλίου 1982 της εκτελεστικής εξουσίας της περιφέρειας της Βαλονίας, που κατάργησε για την εν λόγω περιφέρεια την υπουργική απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1973, αναφέρεται ρητώς με τις αιτιολογικές της σκέψεις στην οδηγία 79/409 και ειδικότερα στο άρθρο της 9, παράγραφος 1, στοιχείο γ ).
Η βελγική κυβέρνηση δεν επανέλαβε αυτά τα επιχειρήματα κατά τη διάρκεια της γραπτής φάσεως της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου .
Επιπλέον, καίτοι είναι βέβαιο ότι το διάταγμα της 28ης Ιουλίου 1982 περιορίζει, αυστηρώς ως προς το πεδίο του εφαρμογής, το άρθρο 9 του διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972 ( έχοντας ιδίως υπόψη το άρθρο 6 του τελευταίου αυτού διατάγματος ), δεν μου φαίνεται ότι η αναφορά σ' αυτό και σε όλες τις προαναφερθείσες περιστάσεις μπορούν να απαλλάξουν πλήρως τη βελγική νομοθεσία από κάθε πλημμέλεια .
Πράγματι, αφενός, το διάταγμα 1982 εφαρμόζεται μόνο στην περιφέρεια της Βαλονίας και όχι στην περιφέρεια των Βρυξελλών αφετέρου, η αιτίαση της Επιτροπής αφορά τη διατύπωση του άρθρου 9 του διατάγματος της 20ής Ιουλίου 1972 και τη συμφωνία του με το άρθρο 9 της οδηγίας και όχι την ερμηνεία της έννοιας των μικρών ποσοτήτων . 'Ομως, η διατύπωση του προαναφερθέντος άρθρου 9 του διατάγματος του 1972 δεν προσδιορίζει τις άλλες έννοιες που δεν διευκρινίζονται με το διάταγμα του 1982 .
Συγκεκριμένα, η αναφορά στην πρόληψη και μόνο ζημιών ειναι λιγότερο περιοριστική από ό,τι η αναφορά στην έννοια των σοβαρών ζημιών που περιέχεται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, στο τρίτο μέρος της οδηγίας, το δε τοπικό συμφέρον, δεδομένου ότι δεν αποτελεί αυτοτελή λόγο εξαιρέσεως από αυτή τη διάταξη, μόνο με αναφορά στους άλλους λόγους που αναφέρονται σε αυτή τη διάταξη και σε συνδυασμό με αυτούς μπορεί αυτό το συμφέρον να χρησιμεύσει ως έρεισμα εξαιρέσεως από τους γενικούς κανόνες .
Κατά συνέπεια, έχω τη γνώμη ότι, όσον αφορά τις περιφέρειες των Βρυξελλών και της Βαλονίας, το βελγικό κράτος δεν τήρησε την υποχρέωση, που υπέχει από το άρθρο 18 της οδηγίας, να προσαρμόσει την έννομη τάξη του .
5 . Υπ' αυτές τις συνθήκες, σας προτείνω να αναγνωρίσετε ότι το βελγικό κράτος δεν θέσπισε, εντός της ταχθείσας προθεσμίας, τις αναγκαίες διατάξεις για να συμμορφωθεί πλήρως προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία 79/409 του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, και, για το λόγο αυτό, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ .
Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 69, παράγραφος 2, του κανονισμού διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα .
(*) Μετάφραση από τα πορτογαλικά .
( 1 ) Βλέπε δεύτερη και τρίτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας .
( 2 ) Moniteur belge της 3.3.1882, νόμος που τροποποιήθηκε τελευταία με το νόμο της 30ής Ιουνίου 1967 ( Μoniteur belge της 10.8.1967 .
( 3 ) Βλέπε το πρόγραμμα δράσεως που θεσπίστηκε από το Συμβούλιο το 1973, κατόπιν δε αναθεωρήθηκε και συμπληρώθηκε το 1977 και 1983 ( για την περίοδο 1982-1986 ) ( JΟ C 112 της 20.12.1973, C 139 της 13.6.1977 και ΕΕ C 46 της 17.2.1983 ).
( 4 ) Βλέπε απόφαση της 4ης Απριλίου 1974 στην υπόθεση 167/73, Επιτροπή κατά Γαλλικής Δημοκρατίας ( ναυτεργατικός κώδικας ), Rec . σ . 359 και επ . απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 1979 στην υπόθεση 159/78, Επιτροπή κατά Ιταλικής Δημοκρατίας, Rec . σ . 3247 και επ .
( 5 ) Βλέπε, π.χ ., την απόφαση της 6ης Μαΐου 1980 στην υπόθεση 102/79, Επιτροπή κατά Βασιλείου του Βελγίου, Rec . σ . 1473 και επ . με το ίδιο πνεύμα, απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985 στην υπόθεση 143/83, Επιτροπή κατά Βασιλείου της Δανίας, Συλλογή σ . 427 και επ .
( 6 ) Βλέπε, π.χ ., την απόφαση της 5ης Μαΐου 1970 στην υπόθεση 77/69, Επιτροπή κατά Βασιλείου του Βελγίου, Rec . σ . 237 και επ .
( 7 ) Διάταγμα της 20ής Νοεμβρίου 1985, Moniteur belge της 31.12.1985 .
( 8 ) Η υπογράμμιση δική μου .
( 9 ) Moniteur belge της 13.11.1981 .
( 10 ) Moniteur belge της 13.11.1981 .
( 11 ) Moniteur belge της 18.9.1982 .
( 12 ) Βλέπε τις προαναφερθείσες αποφάσεις της 6ης Μαΐου 1980 στην υπόθεση 102/79, Επιτροπή κατά Βελγίου, Rec . σ . 1473 και επ ., καθώς και την απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 1985 στην υπόθεση 143/83, Επιτροπή κατά Δανίας, Συλλογή σ . 427 και επ .