61981C0230
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 7 de diciembre de 1982 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El asunto sobre el que debe pronunciarse el Tribunal de Justicia se refiere, esencialmente, a dos problemas, ambos de gran importancia desde el punto de vista constitucional: en primer lugar, se trata de definir los controles jurisdiccionales que el Tribunal de Justicia puede ejercer -en sede del recurso directo- sobre la actividad del Parlamento, y además, declarar si y qué facultades ostenta el Parlamento para decidir sobre el emplazamiento de sus oficinas y de sus lugares de trabajo, teniendo en cuenta los acuerdos alcanzados hasta la fecha sobre el particular entre los Estados miembros. El Tribunal de Justicia ha tenido ya ocasión de ocuparse del control jurisdiccional de los actos del Parlamento en un contexto limitado y específico: me refiero a la reciente sentencia de dicho Tribunal recaída en el caso Lord Bruce of Donigton contra Aspden. Sin embargo, es la primera vez que se solicita al Tribunal que se pronuncie directamente sobre esta materia. Por lo demás no existe jurisprudencia sobre el tema de los acuerdos relativos a la sede del Parlamento.
Dicho lo anterior, paso a exponer un breve resumen de los antecedentes de hecho.
Mediante la Resolución adoptada el 7 de julio de 1981, el Parlamento Europeo manifestó su criterio sobre el emplazamiento de los lugares de trabajo de las Instituciones comunitarias, y en particular, sobre su propia sede. A la espera de que se determinara un único lugar para el ejercicio de su actividad, adoptó algunas decisiones, concretamente:
a)
celebrar las sesiones plenárias en Estrasburgo;
b)
celebrar normalmente en Bruselas las reuniones de las comisiones y de los grupos políticos;
c)
realizar las gestiones conducentes para que la Secretaría y los servicios técnicos estuvieran en condiciones de responder a las exigencias de las sesiones plenárias y de las reuniones de las comisiones y de los grupos.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de agosto de 1981, el Gran Ducado de Luxemburgo impugnó la Resolución antes mencionada, solicitando que la misma fuese anulada por los motivos de incompetencia y de vicio sustancial de forma. En el acto de su personación ante el Tribunal de Justicia, el Parlamento solicitó que se declarara la inadmisibilidad del recurso invocando diversos motivos y subsidiariamente, por carecer de fundamento.
2.
En mis conclusiones me referiré, en primer lugar, a los numerosos motivos de inadmisibilidad alegados por la parte demandada. Se trata de excepciones que siempre o casi siempre comportan complejas cuestiones de Derecho. A continuación pasaré a examinar el fondo de la litis, o sea, los dos motivos de incompetencia y vicio sustancial de forma invocados por la parte demandante. En línea con tales extremos, ante todo, tendré que pasar revista, cronológicamente, y con arreglo a su contenido, a los diversos acuerdos alcanzados por los Estados miembros en relación con los lugares de trabajo del Parlamento.
3.
Comenzaré por el examen de los aspectos de carácter procedimental.
La Institución demandada alega la inadmisibilidad del recurso por diversos motivos, que reuniré en tres grupos en aras de una mayor facilidad en la exposición. Las excepciones del primer grupo se refieren a la legitimación de la parte demandante, las del segundo derivan de las características del acto impugnado, las del tercero se fundamentan en una determinación de los actos del Parlamento impugnables de forma directa, sustentada en el artículo 38 del Tratado CECA.
Me propongo analizar la admisibilidad del recurso de acuerdo con el detalle que se acaba de mencionar y, en primer lugar procederé al examen de las excepciones relativas a la falta de legitimación activa del Gran Ducado de Luxemburgo. La primera excepción de este tipo se basa en el hecho de que los tres Tratados reconocen a los Gobiernos de los Estados miembros la facultad para establecer la sede de las Instituciones. El artículo 77 del Tratado CECA dispone que «la sede de las Instituciones de la Comunidad será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros». Del mismo modo, los artículos 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado Euratom, de idéntico tenor, establecen que «la sede de las Instituciones de la Comunidad será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros». Según el razonamiento del Parlamento, todo ello impone a los Estados miembros la obligación de hacer cuantos esfuerzos se precisen para llegar a un acuerdo. Ahora bien, el hecho de que uno de los Estados, aun disponiendo de medios tales como la negociación y el acuerdo para resolver el problema de las sedes, recurra a la vía judicial, comporta la inadmisibilidad de la demanda. Se trata de una forma específica de preclusion basada en la postura y en la conducta de la parte demandante. El fundamento jurídico de dicha preclusion es la regla del «estoppel», vigente en el Derecho Internacional general y que se ha incorporado en el sistema comunitario a través dei artículo 5 dei Tratado CEE.
Considero que la excepción carece de fundamento. El «estoppel» es una institución característica de la «common law» y su función consiste en impedir que una persona desarrolle determinadas actividades, si las mismas se hallan en contradicción con el resultado al que, aparentemente, ha conducido la acción de dicha persona. El Derecho Internacional apunta a este mismo principio o a uno semejante para impedir que un Estado pueda ejercer los derechos que se desprendan de la no ejecución de un acuerdo cuando, aun teniendo la posibilidad, no ha realizado todos los esfuerzos posibles para dicha ejecución (véase la sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 20 de febrero de 1969, República Federal de Alemania/Dinamarca, República Federal de Alemania/Países Bajos, Rec. 1969, p. 26, apartado 30).
Pero la regla del «estoppel», cuyos límites son ya considerablemente vagos a nivel de las relaciones interestatales, no puede transpolarse al marco comunitario, y en cualquier caso, no es de aplicación al presente asunto.
En primer lugar debe tenerse presente que el sistema comunitario se halla estructurado de forma orgánica y dispone de un órgano jurisdiccional para la solución de los litigios entre los Estados miembros y entre éstos y las Instituciones. Por lo tanto, es lógico que en un ordenamiento de tales características, los sujetos interesados utilicen la vía judicial para proteger sus respectivos derechos.
Sería absurdo considerar contrario a la buena fe el recurso a la autoridad judicial, máxime si se considera que la existencia de una Institución que tiene la misión de his dicere, aparece como un aspecto destacado del ordenamiento comunitario. Tal punto de vista queda corroborado con la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. Hago referencia a la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo (22/70_↔ Rec. p. 263). Entre otras cosas, en dicho caso se trataba de establecer si la Comisión había perdido la legitimación, dado que «ella misma [era] responsable de la situación controvertida por no haber tomado a su debido tiempo las medidas necesarias para que pudiera ejercerse la competencia comunitaria, presentando al Consejo las propuestas adecuadas» (apartado 62). El Tribunal de Justicia declaró que, dada la relación del asunto con «la estructura institucional de la Comunidad, la admisibilidad del recurso no [podía] depender de omisiones o errores cometidos anteriores de la parte demandante» (apartado 63).
No creo que la regla del «estoppel» obtenga reconocimiento en el artículo 5 del Tratado CEE. A efectos de lo que aquí interesa, dicho precepto se limita a establecer: «Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del [...] Tratado [...] Facilitarán [...] [a la Comunidad] el cumplimiento de su misión.» Ahora bien, en el caso de autos, los Estados no han alcanzado ningún acuerdo definitivo sobre el emplazamiento de la sede del Parlamento, pero ello no constituye incumplimiento alguno de unaobligación que les incumba en virtud del Tratado, por la sencilla razón de que no existe tal obligación. Los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado Euratom no obligan a los Estados miembros a celebrar un acuerdo sobre las sedes, sino que se limitan a reconocer que ostentan tal facultad, en el bien entendido, naturalmente, de que su no ejercicio, o si el mismo se lleva a cabo indebidamente, no provoque la parálisis de las Instituciones. Ello se desprende tanto de la letra de los citados preceptos como del hecho de que, según las orientaciones predominantes en el Derecho Internacional general, lospacta de contrahendo dan lugar, a lo sumo, a la obligación de negociar, de buena fe, el futuro convenio.
A modo de ejemplo se da un fenómeno de este tipo en el artículo 220 del Tratado CEE, el cual dispone que «los Estados miembros entablarán, en tanto sea necesario, negociaciones entre sí, a fin de asegurar en favor de sus nacionales: la protección de las personas, así como el disfrute y la tutela de los derechos, en las condiciones reconocidas por cada Estado a sus propios nacionales; la supresión de la doble imposición [...]; el reconocimiento recíproco de las sociedades [...], la simplificación de las formalidades a que están sometidos el reconocimiento y la ejecución recíprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales». Hay que subrayar que este precepto, al querer resaltar la voluntad negociadora de los Estados miembros, utiliza una fórmula («entablarán [...] negociaciones») mucho más precisa que aquella («La sede [...] será fijada de común acuerdo [...]») que aparece en los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado Euratom; por otra parte, la misma indica el contenido de los futuros acuerdos, al menos en líneas generales. Por lo tanto, si no puede deducirse claramente una obligación negociadora de las normas de los Tratados correspondientes a las sedes de las Instituciones, se nos antoja difícil sostener que en el caso de autos, los Estados miembros, en tal sentido, han infringido el artículo 5 del Tratado, o que su inercia ha perjudicado el funcionamiento de las Instituciones. De hecho, es evidente que, en diversas ocasiones, los Estados miembros han abordado el problema de la sede del Parlamento, celebrando acuerdos sobre cuyo contenido y sobre cuya validez jurídica daré mi parecer al analizar el fondo de la presente litis.
El artículo 5, además, obliga a los Estados a facilitar a la Comunidad el cumplimiento de su misión. Pero aun sobre este punto, no entiendo en qué forma puede considerarse que los Estados han incumplido sus obligaciones por no haber alcanzado un acuerdo definitivo sobre lasede del Parlamento. Con todas sus limitaciones, los acuerdos a que acabo de referirme demuestran que los Estados miembros han seguido teniendo presente aquel compromiso.
4.
La segunda excepción asimismo hace referencia a la legitimación del demandante, pero se fundamenta en una tesis distinta: los diversos Estados miembros -se dice- no pueden impugnar uti singuli los actos comunitarios que violan el derecho que ostentan en virtud del Derecho comunitario originario, de decidir sobre la sede de las Instituciones. De hecho, la facultad de impugnar los actos que tienen semejante objeto es ostentada conjuntamente por todos los Estados, y por consiguiente los mismos sólo pueden ejercitarla conjuntamente. Ahora bien, en nuestro caso, el Gran Ducado es el único Estado que presentó el recurso, de lo cual se desprende que debe declararse su inadmisibilidad por falta de legitimación activa.
No se puede estar de acuerdo con dicha tesis. Ya he puesto de relieve que, mediante unas normas uniformes, los tres Tratados confieren a los Estados miembros la facultad de determinar la sede de las Instituciones. El aspecto característico de dichas normas radica en el hecho de que, en esta concreta materia (de importancia a nivel constitucional por cuanto se halla íntimamente vinculada con el funcionamiento de las Instituciones) la competencia se ha sustraído expresamente a los órganos comunitarios quedando reservada a la soberanía de los Estados miembros. Repito el término «soberanía»: ¿Por qué pues no se reconoce a cada Estado miembro la facultad de ejercitar una acción individualmente para proteger sus propias prerrogativas? No pueden deducirse conclusiones distintas del hecho de que la elección de las sedes requiera el concurso de voluntades de todos los Estados miembros; en realidad, el marco en el que se ejerce dicho poder exclusivo (un marco que supone el referido concurso) no coincide con la posibilidad de que cada Estado miembro actúe utisingulus contra la eventual violación de la aludida reserva de facultad.
No deben confundirse los dos distintos niveles sobre los que se desarrolla el fenómeno que acabo de describir. Con un razonamiento distinto se llegaría a una aseveración absurda: la negación de un solo Estado a participar en una acción conjunta, impediría que, en el orden judicial, todos los demás pudieran pretender la protección de sus intereses específicos a que se solucione el problema de las sedes, incluso con el concurso de su voluntad. Por lo tanto puede colegirse que, en esta materia, cada Estado posee sus propios intereses sustanciales, reconocidos en los citados preceptos paralelos de los tres Tratados y consecuentemente, es inconcuso que cada cual ostenta la legitimatio ad causam cuando actúa con el fin de que dichos intereses se vean protegidos.
En el caso de autos, el Gran Ducado no afirma únicamente que la Resolución del Parlamento adolezca del vicio de incompetencia al estar en contradicción con normas de los Tratados por las que se reconoce a los Estados miembros la facultad de decidir en relación con las sedes de las Instituciones; el mismo alega además que dicha Resolución, por su objeto específico, es contraria a los acuerdos celebrados hasta la fecha por los Estados miembros sobre los lugares provisionales de trabajo del Parlamento. Tal como lo veremos a continuación, el fondo del litigio se reduce, esencialmente, al problema de si la decisión del Parlamento está comprendida en el marco de los acuerdos en materia de sede, ya celebrados pollos Estados, sin modificarlos en modo alguno, en cuyo caso deberá hablarse de acto de organización interna, o si el mismo excede o es contrario a dicho contexto normativo, en cuyo caso la resolución adolecerá de vicio de incompetencia. Ahora bien, los acuerdos alcanzados hasta la fecha en relación con la sede del Parlamento tienen una especial relevancia para Luxemburgo. Basta pensar en la «Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones y determinados servicios de las Comunidades» de 8 de abril de 1965; como se indica en su único considerando, la misma tiene por objeto «resolver determinados problemas particulares del Gran Ducado de Luxemburgo», y teniendo presente tal extremo establece, en su artículo 4, que «la Secretaría General del Parlamento Europeo y sus servicios seguirán instalados en Luxemburgo». De ello se desprende que el interés de Luxemburgo en impugnar la Resolución del Parlamento tiene, en el presente caso, una innegable particularidad y que, por consiguiente, no puede equipararse a los intereses de los demás Estados miembros.
El Parlamento niega el anterior razonamiento. El mismo argumenta que los Estados miembros poseen no ya un interés independiente para solucionar el problema de la sede mediante un acuerdo entre los Gobiernos, sino que, dicho interés, siendo único e indivisible, es común a todos ellos. De lo cual se deduce que los mismos no ostentan, uti singuli, la facultad de someter dicho interés al control judicial. Ya he rechazado la tesis de que los Estados miembros posean un único interés. No obstante, supongamos que la misma es correcta, tomándola como una hipótesis. Ello no impediría que un Estado miembro determinado intentara la defensa de sus derechos mediante una acción judicial. De hecho, es un principio generalmente admitido que los cotitulares de un derecho puedan actuar también de forma individual: a modo de ejemplo referido al Derecho Privado, puede pensarse en la situación de las personas obligadas con carácter solidario y en las comunidades de bienes. Por otra parte, dicho principio obedece a la exigencia elemental de garantizar, en todo caso, el derecho de defensa mediante la intervención de la autoridad judicial: si se admitiera que en procedimientos como el presente tan sólo cabe una acción judicial conjunta de todos los cotitulares del derecho violado, su ejercicio concreto en tiempo y forma sería problemático o incluso completamente impracticable.
5.
En el mismo orden de cosas, el Parlamento esgrime un tercer razonamiento. Admitamos (dice el mismo) que siendo solamente cotitular del derecho subjetivo objeto de defensa, cualquier Estado miembro pueda acudir al Juez uti singulus. A fin de que el Juez pudiera pronunciarse, sería, en todo caso, indispensable, que los restantes cotitulares del mismo derecho fueran debidamente oídos. En otras palabras, se estaría ante una hipótesis de litisconsorcio necesario derivada de la naturaleza de la materia objeto de litigio. Ahora bien (asimismo alega el Parlamento), las normas que regulan el procedimiento ante este Tribunal no prevén la intervención iussu iudicis, sino únicamente la intervención voluntaria y además, como veremos, con algunas limitaciones. Por consiguiente, no existe ningún medio técnico para provocar la intervención de las demás partes interesadas. Debido a esta laguna, cada vez que el objeto del procedimiento suponga un litisconsorcio necesario y no sean parte de dicho procedimiento todos los sujetos interesados, el Juez se encontraría ante la imposibilidad de resolver de manera útil, satisfactoriamente para la parte demandante. En este caso se infiere claramente lo siguiente: el Gran Ducado carece de legitimación activa.
Esta tesis no resulta más convincente que la primera y no únicamente por apoyarse en el presupuesto erróneo de que en la materia de que se trata cada Estado miembro no posee un interés independiente. La misma tiene otro punto débil más específico: de la normativa sobre la intervención no pueden deducirse las consecuencias que el Parlamento propugna como razonables y congruentes.
Para empezar debo señalar que para que se dé la figura del litisconsorcio necesario deben existir dos condiciones: que diversos sujetos tengan un interés en el objeto del procedimiento y que la sentencia pronunciada contra uno solo o algunos de dichos sujetos sea inutiliter data. No cabe duda que, en el caso de autos, si este Tribunal admitiese la petición del Gran Ducado, la sentencia sería iiíiliter data; en realidad la misma paralizaría la iniciativa del Parlamento y de este modo, protegería los intereses del Estado demandante. Por lo tanto, no me parece correcto que en nuestro caso pueda hablarse de litisconsorcio necesario. De ello se desprende la necesidad de determinar si las normas procesales comunitarias contemplan la figura de la intervención iussu iudicis. Sobre el particular me limitaré a citar la sentencia de 10 de diciembre de 1969, Wonnerth/Comisión (12/69, Rec. p. 557), este Tribunal de Justicia declaró que «una intervención de esta naturaleza no está prevista en el Reglamento de Procedimiento».
Por contra, la situación de los cotitulares de un derecho que no hayan instado la acción se halla protegida en relación con el procedimiento seguido a instancia de la parte demandante a través de la figura de la intervención voluntaria y de la posición de tercero. Debo recordar que, según el Reglamento vigente, el inicio de un procedimiento se hace público mediante la inserción en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de «un anuncio que contendrá la fecha de inscripción de la demanda que incoe el proceso, el nombre y domicilio de las partes, la cuestión objeto del litigio y pretensiones de la demanda, así como los motivos y las principales alegaciones invocadas» (véase el apartado 6 del artículo 16). De esta forma, se da la posibilidad a todas las partes interesadas, de calibrar la oportunidad de intervenir o no en el proceso, con conocimiento de los datos esenciales.
Es cierto que, sobre el particular, el Parlamento señala que las normas procesales en vigor reconocen únicamente la intervención ad adiuvandum, mientras que, en el caso de autos, los demás Estados habrían podido intervenir incluso en apoyo de tesis distintas de las de la parte demandante y no necesariamente coincidentes con las de la Institución demandada. Por consiguiente, desde este prisma, la protección que el sistema depara a favor de los cotitulares del interés alegado en una acción judicial ejercitada por uno solo de ellos sería relativamente débil. En caso de que no coincidan las tesis de la parte demandante y las que los cotitulares quieran mantener en el curso del procedimiento, la única fórmula que se les ofrece sería la oposición de tercero. Se llega así al examen de la figura de la intervención con arreglo a las normas que a la misma dedican los tres Protocolos sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia. El artículo 34 del Estatuto CECA establece, en su párrafo segundo, que «las conclusiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar o rechazar las conclusiones de una parte». Paralelamente, el párrafo tercero del artículo 37 del Protocolo CEE y el párrafo tercero del artículo 38 del Protocolo Euratom disponen, usando la misma fórmula, que «las conclusiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las conclusiones de una de las partes». La utilización de la locución restrictiva «no [...] que», que aparece en los tres preceptos, se me antoja como un obstáculo difícilmente salvable para el que pretenda sostener la admisibilidad de formas de intervención distintas de la intervención como coadyuvante.
Por lo tanto, al señalar que la protección de los sujetos desprovistos de capacidad para intervenir independientemente es frágil e insuficiente se está diciendo la verdad. Pero entre esto y afirmar que al cotitular de un derecho le está vedado actuar uti singulus hay una gran distancia, que, a mi juicio, no puede ser recorrida. En ambos casos nos encontramos con el peligro de entorpecer el derecho de defensa. Pero entre ambos riesgos -la imposibilidad de actuar judicialmente si no es mediante una acción conjunta (es decir simultáneamente con los demás cotitulares del controvertido derecho) y la posibilidad limitada de intervenir en el procedimiento, por lo demás compensada con la posibilidad de instar a posteriori la oposición de tercero- me parece mucho más grave el primero. En tales circunstancias, considero que debe darse preferencia a la interpretación del sistema que garantiza la protección más completa, o si se prefiere, menos incompleta, de todos los intereses en juego. Por lo tanto, incluso en el caso de que se considere correcto el argumento del Parlamento basado en la tesis de que en el presente caso, el derecho controvertido es único e indivisible, es indiscutible que debe reconocerse el derecho de cualquier Estado de actuar uti singulus, entendiéndose que cualesquiera otros que tengan un interés común están facultados para intervenir, como mínimo, como coadyuvantes en el procedimiento judicial, o, en su caso, a formular oposición de tercero.
6.
A continuación, el Parlamento alega excepción de falta de legitimación también basándose en un segundo motivo. El mismo sostiene que Luxemburgo carece de legitimación activa para actuar judicialmente con el fin de proteger los intereses del personal adscrito al Parlamento y que, consecuentemente, debe declararse la inadmisibilidad del recurso. Esta excepción -si se me permite decirlo, un tanto extrafia- tiene su punto de partida en el hecho de que el demandante, al atacar la Resolución del Parlamento, entre otras cosas, la ha calificado de perjudicial para los funcionarios de dicha Institución. Como es evidente, la tesis de la parte demandada se halla desprovista de todo fundamento. Efectivamente, Luxemburgo no ha pretendido nunca actuar en defensa de los intereses de otras personas, por ei contrario, el mismo ha mantenido, en todo momento, que actuaba en ejercicio de un derecho subjetivo que le corresponde, cual debe desprenderse con meridiana claridad, asimismo, de lo que acabo de manifestar en cuanto al aspecto de la legitimación activa. Por lo tanto, me remito al razonamiento expuesto oportunamente.
7.
A continuación paso a tratar sobre la excepción de inadmisibilidad basada en las cualidades que debe reunir el acto comunitario para que pueda ser objeto de impugnación. Se trata de la excepción que se fundamenta en el pretendido carácter confirmatorio de la Resolución y la referente a que se pretenda que sus efectos sean de orden meramente interno.
La primera puede resumirse fácilmente. El Parlamento sostiene que la Resolución de 7 de julio de 1981 se limita a confirmar las decisiones adoptadas en materia de los lugares de trabajo, mediante la Resolución de 13 de marzo del mismo año, de lo cual se infiere la imposibilidad de proceder a una impugnación separadamente, a causa de su carácter meramente confirmatorio, en tanto que la otra, la de 13 de marzo, no haya sido impugnada dentro de plazo. Sobre este punto debo recordar que el recurso contra los actos del Parlamento debe presentarse «en el plazo de un mes a partir de la publicación del acuerdo de la Asamblea» (véase el párrafo segundo del artículo 38 del Tratado CECA). Ahora bien, la Resolución de 13 de marzo fue publicada en el Diario Oficial del 6 de abril (DO C 77, p. 70) y la demanda no fue presentada en la Secretaría hasta el 7 de agosto. Por lo tanto, incluso si según el conocido principio magis valeat quam pereat, el objeto del recurso fuera la primera de las dos Resoluciones, y se reconociera que únicamente ésta tiene el carácter de acto perjudicial y susceptible de ser impugnado, la interposición del mismo debería reputarse hecha fuera de plazo por haber transcurrido más de cuatro meses entre la publicación del acuerdo y la interposición del recurso.
Esta tesis no puede ser aceptada. Si bien es cierto que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los actos confirmatorios no pueden ser impugnados separadamente (véase, por ejemplo, la sentencia de 22 de marzo de 1961, SNUPAT/Comisión, asuntos acumulados 42/59 y 49/59_↔ Rec. p. 101), no es menos cierto que la Resolución de 7 de julio no se limita a confirmar la de 13 de marzo. En esta misma fecha, basándose en una propuesta de la Mesa, el Parlamento fijó el calendario y los lugares de celebración de los períodos de sesiones para todo el año 1981 y en especial desde el 23 de marzo al 18 de diciembre, acordándose que durante dicho tiempo se celebrarían nueve períodos de sesiones, todos ellos en Estrasburgo (del 23 al 26 de marzo, del 6 al 10 de abril, del 4 al 8 de mayo, del 15 al 19 dejunio, del 6 al 10 dejulio, del 14 al 18 de septiembre, del 12 al 16 de octubre, del 16 al 20 de noviembre y del 14 al 18 de diciembre). Puede observarse fácilmente que dicha Resolución tiene un alcance reducido, en tanto en cuanto se refiere tan sólo a la organización de los trabajos de la Asamblea plenaria para el año en curso. La misma no contiene afirmación alguna de carácter general sobre la modalidad de los trabajos de la Asamblea para los años sucesivos, no se refiere a los lugares de reunión de las comisiones y de los grupos políticos, ni siquiera con carácter limitado al año 1981. En fin, no contiene ninguna otra medida en relación con la actividad de la Secretaría y los servicios técnicos.
La posterior Resolución de 7 de julio tiene una relevancia muy distinta. Como sabemos, mediante la misma el Parlamento acordó celebrar las sesiones plenárias en Estrasburgo, sin imponer plazos y sin hacer referencia al calendario de los trabajos para un período determinado. Por otra parte, adoptó dos decisiones referentes a aspectos que no estaban incluidos en Resoluciones anteriores: acordó que normalmente las reuniones de las comisiones y de los grupos políticos se celebrarían en Bruselas, así como adoptó medidas para el funcionamiento de la Secretaría y los servicios técnicos. En definitiva, puede asegurarse que los objetos de ambas Resoluciones coinciden tan sólo parcialmente. Por consiguiente, la alegada preclusion es inexistente.
Además, debo manifestar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia corrobora esta apreciación. En la citada sentencia de 31 de marzo de 1971, 22/70, este Tribunal consideró que un acuerdo del Consejo no puede reputarse «como simple confirmación de acuerdos anteriores» (en cuyo caso, el recurso habría sido interpuesto fuera de plazo) ya que un Reglamento adoptado medio tempore por el Consejo habíamodificado radicalmente la normativa pertinente (véase el apartado 66). En ese caso se trataba del reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en lo tocante a las negociaciones en el ámbito de los transportes.
8.
Pero el Parlamento se opone a la admisibilidad del recurso, también por otra causa distinta: el acuerdo impugnado -manifiesta el mismo- produce efectos únicamente en la administración de dicha Institución, y es esta característica la que hace que sea irrecurrible.
El principio invocado es exacto. Los actos de cualquier Institución, cuyas consecuencias jurídicas sean exclusivamente de orden interno no son recurribles. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en tal sentido en múltiples ocasiones. Debo recordar la sentencia de 12 de febrero de 1960, Geitling/Alta Autoridad (asuntos acumulados 16/59, 17/59 y 18/59, Rec. pp. 43 y ss., especialmente p. 62). En la misma, el Tribunal de Justicia descartó la posibilidad de que la disposición impugnada fuera recurrida ya que, al estar desprovista de efectos obligatorios para aquéllos a quienes va destinada, y al no tener la misma carácter vinculante para la Alta Autoridad en el ejercicio futuro de sus competencias, con ella no podía irrogarse perjuicio alguno a los demandantes. Además, este Tribunal declaró que «la disposición no contiene ninguna norma de la que resulte algún efecto jurídico [...] [pues se trata] de una simple medida de régimen interno». Por lo tanto, si la Resolución obj eto de estudio corresponde a la categoría de los actos de carácter meramente interno, debe acogerse la excepción de inadmisibilidad.
No obstante, puede ponerse en duda que el acto mencionado pertenezca a dicha categoría. Teniendo en cuenta su finalidad, el acto impugnado se incluye dentro de los denominados actos de organización interna, mediante los cuales, cualquier Institución regula su propia estructura interna y su propia actividad. De momento no me planteo la cuestión de si dicha medida forma parte de las facultades de organización interna de la Institución demandada o si excede del ámbito pertinente, en cuyo caso adolecería del vicio de falta de competencia. Me limito a hacer una distinta observación. La regla es que los actos de organización interna produzcan únicamente efectos de orden interno, es decir, circunscritos al ámbito administrativo del órgano del que emanan. No obstante, como siempre, existen ciertas excepciones a la regla. Por lo tanto, es posible, y de hecho, no es poco frecuente que dichos actos produzcan también efectos en el exterior del propio órgano, con la posibilidad de que los intereses de otros sujetos se vean afectados. De dichos actos cuyos efectos son de orden tanto interno como externo, nos da un ejemplo la sentencia pronunciada con carácter prejudicial por este Tribunal el 15 de septiembre de 1981, Lord Bruce of Donington (208/80_↔ Rec. p. 2205). En dicho caso se solicitaba al Tribunal que se pronunciara sobre si las autoridades nacionales quedaban vinculadas por las decisiones adoptadas por el Parlamento, en el ámbito de los actos de organización interna, para reembolsar a sus propios miembros, por el sistema de a tanto alzado, los gastos de viaje y de estancia. El Tribunal de Justicia resolvió en sentido afirmativo, negando a los Estados miembros la facultad para someter a tributación las eventuales entregas dineradas de que gozaran los parlamentarios europeos en razón de su mandato (véanse los apartados 17 a 22 de los fundamentos de Derecho). Si aplicamos dicho principio al caso de autos, debe considerarse que la Resolución controvertida, aunque vaya destinada a fines de carácter organizativo, podría tener efectos de orden externo susceptible de causar perjuicios a otros sujetos, y por ende, también a los Estados miembros. En mi opinión, lo dicho basta para demostrar lo infundado de la excepción de referencia.
Dicho lo anterior, considero que en este punto no debe analizarse la verdadera naturaleza de la Resolución impugnada, al objeto de determinar si la misma agota sus efectos en el ámbito de la Institución o si algunos de sus efectos transcienden dicho ámbito. En realidad el problema indicado se halla íntimamente relacionado con el relativo a la pretendida incompetencia de que está viciada la referida Resolución. Se trata de dos caras de la misma moneda. Pero la moneda se refiere esencialmente al fondo, cuyo examen abordaré ulteriormente.
9.
Sin embargo, es otro el razonamiento principal mediante el cual la Institución demandada argumenta la inadmisibilidad del recurso, poniendo de relieve la naturaleza del acto impugnado. Parte de un dato indiscutible: la Resolución de 7 de julio de 1981 -alega- hace referencia a la organización de los trabajos de la Asamblea y por lo tanto, aborda únicamente la actividad de esta última, sin distinguir entre las distintas competencias que le atribuyen cada uno de los tres Tratados. Por otra parte -expone igualmente- un acto que tenga las mencionadas características no puede reconducirse al simple concepto de «acuerdo de la Asamblea» según se desprende del artículo 38 de Tratado CECA. Por lo tanto no puede ser impugnado. Esta tesis tiene su fundamento en el hecho de que, por una parte, ni en el Tratado CEE ni en el de Euratom se contempla, al menos de forma expresa, la impugnación de los actos del Parlamento, y por otra parte, en la idea de que el artículo 38 del Tratado CECA únicamente autoriza la impugnación de acuerdos cuyo objeto sean materias relativas a su ámbito de aplicación. Partiendo de dicha premisa se debería excluir igualmente la posibilidad de impugnar acuerdos relativos a materias comunes a los tres Tratados, como por ejemplo, las relativas a la organización y al funcionamiento de las Instituciones.
Hay un hecho que no puede ponerse en duda. La referida interpretación del artículo 3 8 es excesivamente restrictiva y de acuerdo con la misma, serían muy pocos los actos del Parlamento, como Institución de la CECA, que podrían ser objeto de impugnación. Excepción hecha de aquéllos cuyos efectos tienen carácter obligatorio (lo cual reduce el campo considerablemente, tratándose en nuestro caso de un Parlamento cuya función es esencialmente de control; véase el artículo 20 del Tratado CECA), quedan tres clases de actos:
a)
la moción de censura contra la Alta Autoridad, referida en el artículo 24 del Tratado CECA;
b)
las Resoluciones de carácter presupuestario adoptadas con arreglo al artículo 78 del Tratado CECA, en la redacción dada por el Tratado por el que se modifican «determinadas disposiciones financieras de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas»;
c)
las Resoluciones mediante las que la Asamblea aprueba las modificaciones del Tratado propuestas por la Alta Autoridad y por el Consejo y sometidas al dictamen del Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 95 del Tratado CECA en el marco del procedimiento conocido como «pequeña revisión».
¿Se halla, pues, el Parlamento fuera de cualquier tipo de control? No. Existen algunas consideraciones que aconsejan no aceptar la interpretación de la parte demandada. La primera, de carácter general, se refiere a la naturaleza del acuerdo. Como ya nos es conocido, el Parlamento lo ha elaborado al objeto de definir la modalidad de su propio funcionamiento, en lo que se refiere a los lugares de las reuniones, al personal y a los servicios técnicos necesarios. Sin embargo, es entonces ciertamente imposible dividir el contenido del acuerdo, distinguiendo entre las facultades que cada uno de los tres Tratados otorgan a la Institución, y posteriormente, una vez efectuada dicha problemática división, mantener que los actos que emanan de la misma pueden ser impugnados con arreglo al artículo 38 del Tratado CECA, únicamente en la medida en que los mismos obedezcan a las competencias otorgadas por dicho Tratado. Una operación de esta índole, si bien puede concebirse en abstracto (aunque también esto podría ponerse en duda), resulta absurda en la práctica, por cuanto la Asamblea es única y, evidentemente, su funcionamiento es posible, de acuerdo, tan sólo con un único procedimiento independientemente del marco en que se sitúan sus facultades establecido por los Tratados CECA, CEE o Euratom.
Por otra parte, lo anterior lo confirma el tipo de Reglamento interno elaborado por la Institución demandada. La facultad de dictar disposiciones de organización interna lo ostenta la Asamblea en virtud de distintos preceptos de los tres Tratados, el artículo 25 del Tratado CECA, el artículo 142 del Tratado CEE y el artículo 112 del Tratado Euratom, todos ellos con el mismo contenido. Basándose en dichas normas, la Asamblea se ha dotado de un Reglamento único, aplicable a la actividad que la misma desarrolla en el marco de la CECA (el artículo 31 es el único que se refiere, de forma exclusiva, a una competencia fundamentada en dicho Tratado) así como en el marco de los Tratados CEE y Euratom.
El Parlamento no niega que ésta sea la situación. En realidad la reconoce como cierta, pero de la misma infiere que los actos relativos al funcionamiento de la Institución y que, como tales, son comunes a la CECA, a la CEE y a Euratom, no pueden impugnarse con arreglo al artículo 38. Por lo tanto dicho artículo debe ser interpretado de forma restrictiva, descartando la posibilidad de que su ámbito de aplicación comprenda también, pero no de forma exclusiva, las Resoluciones del Parlamento adoptadas basándose en las competencias otorgadas por el Tratado CECA. Sin embargo, en mi opinión, el razonamiento debería ser totalmente el inverso: es precisamente el carácter indivisible del acto lo que hace que se considere que el mismo puede ser objeto de impugnación. Llego a esta conclusión con arreglo a argumentos de variada índole.
Ante todo es preciso definir el alcance del artículo 38 del Tratado CECA, con independencia de los subsiguientes Tratados CEE y Euratom, así como del Convenio de 25 de marzo de 1957 sobre determinadas Instituciones comunes a las Comunidades Europeas. Naturalmente me refiero a la parte en la que el primero dispone que: «el Tribunal podrá anular, a petición de uno de los Estados miembros o de la Alta Autoridad, los acuerdos de la Asamblea [...]». No pueden albergarse serias dudas de que dicha fórmula alude también a las Resoluciones con las que la Institución regula su propio régimen interno (siempre en el bien entendido de que las medidas puedan producir efectos de orden externo). Me inclino a aceptar esta tesis por la total claridad del texto y, habida cuenta de los intereses que la norma protege, lo irracional del sistema que sería de aplicación si del ámbito de los actos susceptibles de impugnación se excluyeran las Resoluciones relativas al funcionamiento de la Asamblea. No existen serios motivos que militen a favor de dicha exclusión o que hagan que sea plausible. Al contrario, la exigencia de garantizar el respeto al Derecho, que se consagra en el artículo 31 del Tratado CECA («El Tribunal garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del presente Tratado y de los Reglamentos de ejecución») y que se confirma con idéntico texto en los Tratados CEE (artículo 164) y Euratom (artículo 136), aconsejan que se acepte como buena la inteipretación en sentido amplio.
Si lo anterior es correcto, para dar la razón a la Institución demandada, debería suponerse, como, por lo demás hace la misma, que el alcance del artículo 38 del Tratado CECA quedó reducido con la entrada en vigor de los Tratados CEE y Euratom. Recuerdo que estos últimos no prevén, al menos expresamente, la posibilidad de recurrir contra los actos del Parlamento. Dicha laguna, en opinión de la parte demandada, lleva a considerar exentas de control, además de a los actos que se refieren exclusivamente a competencias atribuidas por los Tratados CEE y Euratom, a aquellos otros que tengan por objeto competencias comunes entre los que se encuentran los referentes a la estructura y al funcionamiento de dicha Institución. No obstante, esta tesis es muy criticable. En las normas existen algunas formulaciones concretas que apuntan en sentido contrario.
En primer lugar, haré referencia al artículo 232 del Tratado CEE, cuyo apartado 1, establece: «Las disposiciones del presente Tratado no modificarán las del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, en particular, por lo que respecta a los derechos y obligaciones de los Estados miembros, las competencias de las Instituciones de dicha Comunidad y las normas establecidas en dicho Tratado para el funcionamiento del mercado común del carbón y del acero.» Ahora bien, si se descarta la posibilidad de impugnar las Resoluciones relativas al funcionamiento de las Instituciones, se opera una reducción sobre dos tipos de facultades: por una parte, las de los Estados miembros y de la Alta Autoridad, a los que se priva de una forma de protección judicial; por otra parte, las del Tribunal de Justicia, que queda desprovisto del control de la legalidad de determinados actos, a menudo importantes. Dichas consecuencias se hallan en abierta contradicción con el precepto objeto de estudio, cuya finalidad es precisamente evitar que la entrada en vigor de los dos nuevos Tratados y su incardinación en un cuerpo único altere la situación jurídica resultante del Tratado CECA para las Instituciones y los Estados. Si se aprecian los problemas planteados por la implantación de las nuevas normas y la necesidad de coordinarlas con las anteriores, con arreglo al criterio que deriva del artículo 232 del Tratado CEE, debe considerarse que los Tratados CEE y Euratom no han venido a modificar el artículo 38, al menos en lo que a la clase de actos que pueden ser objeto de recurso se refiere.
En el mismo sentido se mueve el artículo 30 del Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas. El mismo establece: «Las disposiciones de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica relativas a la competencia del Tribunal de Justicia y al ejercicio de dicha competencia serán aplicables a las normas del presente Tratado [...], con excepción de las que constituyan una modificación de los artículos del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.» Es patente que la norma se halla inspirada en la exigencia a la que, como ya se ha visto, responde el artículo 232 del Tratado CEE: dejar inalteradas las competencias atribuidas al Tribunal de Justicia por el Tratado CECA, evitando que puedan ser afectadas por la fusión de los órganos ejecutivos del mismo modo que la creación de nuevas Comunidades y la simultánea unificación de la Asamblea y del Tribunal de Justicia no habían tenido tampoco ninguna incidencia sobre las mismas.
Consecuentemente, podemos colegir que las disposiciones promulgadas posteriormente, no modificaron el artículo 38 del Tratado CECA. Por lo demás, el Abogado General Sr. Reischl manifestó idéntica opinión en las conclusiones presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 17 de febrero de 1977, CFDT/Consejo (66/76_↔ Rec. pp. 311 y ss., especialmente p. 313). De esta forma se confirma que el precepto que se examina prevé, incluso en la actualidad, la posibilidad de impugnar los actos del Parlamento, con inclusión de los que se refieren al funcionamiento de la Institución.
En apoyo de su propia interpretación del artículo 38, la Institución demandada utiliza una argumentación fundamentada en la voluntad efectiva presunta de las partes contratantes y casi llega a sugerir que a la misma debería considerársela como precedente de los textos de los Tratados. Se alega (escrito de contestación de 22 de febrero de 1982, p. 13) que los Tratados CEE y Euratom (en los que, al menos de forma expresa, no se contempla la posibilidad de impugnar los actos del Parlamento) se han elaborado posteriormente al Tratado CECA y es por ello que los mismos expresan un punto de vista más reciente de los Estados miembros en materia de control jurisdiccional de la actividad de dicha Institución. Teniendo en cuenta dicha orientación, sería razonable una interpretación en sentido restringido del artículo 38. Pero también esta tesis debe ser rechazada. La misma tropieza con un obstáculo insalvable en lo que claramente dispone el artículo 232 del Tratado CEE. En realidad, considero que, a efectos de interpretación, puede recurrirse a un factor de carácter subjetivo, como el apuntado por el Parlamento, tan sólo en el caso de que los textos sean ambiguos. Y en el caso de autos, no existe ni sombra de ambigüedad.
En todo caso, la interpretación del artículo 38 que propongo se fundamenta en la jurisprudencia de este Tribunal. Como sabemos, en la citada sentencia de 15 de septiembre de 1981, Lord Bruce of Donington, el Tribunal de Justicia examinó las normas emanadas del Parlamento para regular el reembolso de los gastos y las indemnizaciones a favor de sus propios miembros. Aunque el fallo se refiera al «Derecho comunitario» de forma general, en los fundamentos de Derecho se analiza el acuerdo organizativo que regulaba el pago de los gastos de viaje y de estancia (véase el apartado 15). En lo que al funcionamiento de la Institución se refiere, es evidente que dicho acuerdo mencionaba ciertas competencias atribuidas a la Asamblea por los tres Tratados. Se trataba, pues, de un típico ejemplo de acto «común». Ahora bien, el Tratado CECA atribuye al Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial el control de la validez (y, por tanto, no la interpretación) tan sólo de los acuerdos de la Alta Autoridad y del Consejo (artículo 41 del Tratado CECA). Por el contrario, el Tratado CEE le confiere la competencia para pronunciarse con carácter prejudicial «sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad» [letra b) del párrafo primero del artículo 177], y por consiguiente, también de los actos adoptados por el Parlamento. Cuando se trate de actos del Parlamento que, por referirse al funcionamiento. de la Institución, sean «comunes» a los tres Tratados, surgirá, en sentido inverso, el mismo problema de carácter hermenêutico planteado por el artículo 38 del Tratado CECA.
En realidad, en tales casos, el intérprete se encuentra ante una alternativa tajante: o reconocer un amplio alcance al artículo 177, con inclusión de los actos «comunes» en el sentido ya expresado, o excluir totalmente dicha clase de actos del control jurisdiccional con carácter prejudicial. Debo recordar que ya en la sentencia de 12 de mayo de 1964, Wagner (101/63_↔ Rec. p. 381), el Tribunal de Justicia tuvo que conocer de un problema parecido, a saber, si el mismo era competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre las cuestiones aludidas en el artículo 177 del Tratado CEE, en cuanto las mismas se referían a la interpretación del Tratado CECA. Los Jueces resolvieron el asunto sin adoptar ninguna postura concreta sobre el particular, y ni siquiera el Abogado General manifestó una opinión clara. Por el contrario, en la sentencia Lord Brace of Donington, el Tribunal de Justicia se inclinó en favor de una interpretación amplia del artículo 177, aunque no lo hiciera en términos del todo explícitos.
Con dicha orientación se patentiza el desarrollo de una afirmación de carácter general contenida en la citada sentencia de 31 de marzo de 1971. Se acudió a los Jueces para que decidieran sobre el problema de si, en virtud del artículo 173 del Tratado CEE, los Estados miembros y las Instituciones pueden impugnar tan sólo los actos que tengan carácter obligatorio, a tenor del artículo 189 del Tratado CEE, o bien, «cualesquiera disposiciones adoptadas por las Instituciones (con independencia de su naturaleza y de su forma) destinadas a producir efectos jurídicos» (véanse los apartados 38 a 43). El Tribunal de Justicia optó por la última alternativa que implica una interpretación amplia del artículo 173 del Tratado CEE.
En mi opinión, se trata de una opción que debe ser mantenida. Vale la pena repetir que, como fundamento de la misma, subyace la necesidad de garantizar, de forma consecuente con lo dispuesto en los Tratados, el más amplio y exhaustivo control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las Instituciones comunitarias. En el caso del Parlamento, esta necesidad es, en la actualidad, más evidente de lo que lo fuera en el pasado, por cuanto, gracias a su nueva condición de órgano representativo, el mismo tiene un mayor peso específico, que probablemente está destinado a verse incrementado. En una carta dirigida a Benjamin Franklin, Andrew Jackson manifestó que «la rivalidad entre los órganos judiciales, el Presidente y el Congreso es lo que garantiza nuestra libertad». Aquí, dicha rivalidad no es el sentimiento indigno, condenado por la moral común, sino el motor del sistema de controles y contrapesos sobre los que descansan las democracias pluralistas con su catálogo de Derechos fundamentales. Si se me permite el atrevimiento, invito al Tribunal de Justicia a que tenga a bien alimentar dicho sentimiento.
10.
Por lo tanto, el artículo 38 del Tratado CECA constituye el fundamento de la competencia de este Tribunal para conocer del presente recurso. A tal efecto, dicho artículo es a la vez necesario y suficiente. Por lo tanto, no es preciso examinar el argumento que pretende justificar dicha competencia, también en el artículo 173 del Tratado CEE, interpretado en sentido amplio. Por lo demás, la parte demandante lo ha invocado con carácter subsidiario.
11.
Procedo al examen del fondo. El Gran Ducado alega que la Resolución de 7 de julio de 1981 relativa a «la sede de las Instituciones de la Comunidad Europea y, en particular, del Parlamento Europeo» es ineficaz por adolecer de los defectos de incompetencia y vicio sustancial de forma. Por una parte, dice el demandante, los tres Tratados prevén que sean los Gobiernos de los Estados miembros los que decidan acerca de la sede de las Instituciones; por otra parte, el procedimiento para la aprobación de la Resolución se desarrolló sin recabar el informe de la comisión jurídica. Como es conocido, el conocimiento de ambas causas de invalidez corresponde al Tribunal de Justicia con arreglo al último párrafo del artículo 38 del Tratado CECA, que, al referirse a los motivos de anulación del acuerdo establece: «sólo podrán invocarse, en apoyo de este recurso, los motivos de incompetencia o vicio sustancial de forma».
En primer lugar, voy a analizar el motivo relativo al vbio sustancial de forma. En mi opinión, la falta de informe por parte de la comisión jurídica no ha afectado a la validez de la Resolución impugnada. Debo recordar que. al establecer su propio Reglamento, como lo autorizan los artículos 25 del Tratado CECA, 142 del Tratado CEE y 112 del Tratado Euratom, el Parlamento atribuyó a las comisiones la misión de examinar las cuestiones que les ñieran sometidas por la Asamblea. Es cierto que el Reglamento se refiere a competencias radone materiae de las diversas comisiones y prevé la posibilidad de que se den conflictos de competencia entre las mismas. No obstante, considero que no debe aceptarse el hecho de que el cumplimiento de las diversas normas tenga relevancia externa. Sobre el particular, la última palabra corresponde ciertamente a la Institución demandada, cuya elección, en tanto se inspira en valoraciones de una considerable discrecionalidad, no parece que pueda someterse a control judicial alguno. Por otra parte, en el caso que nos ocupa, ¡;e oyó a la comisión política, que se reputò la más apropiada para examinar el emplazamiento y la organización de la actividad parlamentaria. Existían fundados motivos para que así fuera, si se acepta como cierto el hecho de que el tema relativo a la «sede» tiene implicaciones de naturaleza principalmente, sino exclusivamente, política.
12.
Acto seguido, paso a analizar el motivo de incompetencia. El demandante alega que, al adoptar la Resolución de 7 de julio de 1981, el Parlamento se arrogó unas facultades cuyo ejercicio está reservado a los Gobiernos de los Estados miembros, en relación con la elección de la sede de las Instituciones.
Para determinar si, y en su caso, dentro de qué límites dicho motivo tiene fundamento es preciso, en primer lugar, repasar los distintos acuerdos alcanzados entre los Gobiernos en lo relativo a los emplazamientos de las Instituciones y de sus servicios desde 1952 hasta el día de hoy. Posteriormente se abordará el examen de la Resolución de 7 de julio de 1981 así como la cuestión de si la misma es congruente o no con los citados acuerdos.
No obstante, ya desde este momento deben aclararse dos puntos. Se ha dicho que los tres Tratados reconocen a los Estados miembros la facultad para decidir sobre la sede de las Instituciones. Las normas pertinentes son los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado Euratom, los cuales ya he examinado anteriormente. Todos ellos hacen referencia a «sede de las Instituciones» sin hacer ninguna distinción entre sede provisional y sede definitiva. Por lo tanto se puede suscitar la cuestión de si la facultad para fijar las sedes provisionales corresponde también a los Estados con carácter exclusivo. Considero que no cabe duda de que la respuesta a dicha cuestión debe ser en sentido afirmativo. En primer lugar, la expresión citada apunta en tal sentido: si las diferentes normas contienen el término «sede» sin hacer matización alguna, es muy probable que con las mismas pretenda abarcar ambos supuestos. Y la probabilidad se convierte en algo inconcuso si al argumento relativo al tenor literal se aflade un argumento a sensu contrario. Interpretada en sentido restringido, el reconocimiento de facultades en favor de los Estados miembros se vería debilitada: mediante decisiones presentadas como provisionales y, por ende supeditadas en sí mismas a un futuro y definitivo acuerdo entre los Gobiernos, de hecho, las Instituciones terminarían por sustraer a estos últimos una competencia que les viene asignada por los Tratados. Ello estaría en abierta contradicción con el objetivo muy claro que de las citadas normas se infiere, es decir, privar a las Instituciones comunitarias de toda facultad que tenga por objeto la elección de las sedes.
Los preceptos antes mencionados suscitan, entonces, una segunda cuestión: qué debe entenderse por «sede» de una Institución. Debo señalar que algunas fuentes se refieren a «lugares provisionales de trabajo». Así puede leerse en el artículo 1 de la «Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones y determinados servicios de las Comunidades», cuyo texto establece: «Luxemburgo, Bruselas y Estrasburgo seguirán siendo los lugares provisionales de trabajo de las Instituciones de las Comunidades» (el subrayado es mío). Por otra parte, la Resolución del Parlamento recalca repetidamente, invocando motivos relativos al funcionamiento de la Institución, la necesidad de un «lugar de trabajo único» (véase especialmente el apartado 2 de la Resolución). En mi opinión, existe una total identidad entre sede y lugar de trabajo. En ninguna lengua comunitaria se entiende por sede (siège, seat, Sitz, zetel) un lugar diverso a aquél en el cual un ente tenga sus propias oficinas y donde normalmente desarrolle su propia actividad. Es probable que la citada Decisión de los Gobiernos haga referencia a «lugares [...] de trabajo» por cuanto la elección que se opera mediante dicha Decisión se anunciaba como provisional y, en una situación de tal naturaleza, la palabra «lugar» aparecía como menos vinculante que el vocablo «sede». Por lo demás, en la exposición de motivos de la misma Decisión se precisa que la elección se hace «sin perjuicio de la aplicación de los artículos 77 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, 216 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y 189 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica». ¿Cómo es posible no colegir de lo indicado que la Decisión hacía referencia a la sede, sin resolver, no obstante, el problema de fondo, dejando intacta de este modo la competencia de los Gobiernos?
13.
Una vez superados estos escollos de carácter definitorio, voy a intentar determinar el alcance de los acuerdos alcanzados entre los Gobiernos en relación con la sede del Parlamento y la práctica desarrollada sobre el particular.
En una conferencia de prensa celebrada los días 24 y 25 de julio de 1952, coincidiendo con la entrada en vigor del Tratado CECA, los Ministros de Asuntos Exteriores de los seis Estados declararon que «la Alta Autoridad y el Tribunal de Justicia darían comienzo a sus trabajos en Luxemburgo y que la Asamblea celebraría su primer período de sesiones en Estrasburgo». Asimismo manifestaron que la elección definitiva de la sede se realizaría a la luz de las negociaciones que iban a celebrarse sobre el estatuto del Sarre (véase el anexo 1 del escrito de contestación del Parlamento de 14 de octubre de 1981). Como consecuencia de dicha Decisión, las reuniones de la Asamblea común CECA no sólo empezaron sino que siguieron teniendo lugar en Estrasburgo, salvo contadas excepciones. Por su parte, la Secretaría General desarrolló su propia actividad en Luxemburgo, ya que en dicho lugar se reunía el Consejo y allí se había asentado la Alta Autoridad con sus propios servicios. La situación que se acaba de describir quedó inalterada hasta la entrada en vigor de los Tratados de Roma.
La segunda fase empezó el 7 de enero de 1958. En su reunión de París, los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados signatarios se pusieron de acuerdo para «reunir en un mismo lugar el conjunto de las organizaciones europeas de los seis países, tan pronto como dicha concentración sea factible y de conformidad con las disposiciones de los Tratados. Al objeto de proceder a la elección de la sede [decidieron] reunirse nuevamente antes del 1 de junio de 1958». En la misma ocasión convinieron que «entretanto las Comisiones se reunirían cuando sean convocadas por su Presidente». Por otra parte, «habida cuenta del hecho de que no [había sido] fijada ninguna sede, definitiva o provisional, los Gobiernos [recomendaron] a las Comisiones que [celebraran] sus reuniones en Val Duchesse [Bruselas] o en Luxemburgo, por motivos de caracter práctico y de comodidad material». Por último, los Ministros decidieron que «La Asamblea se reunirá en Estrasburgo» (véase el comunicado de prensa de la conferencia de París de los Ministros de Asuntos Exteriores, de fecha 7 de enero de 1958, anexo 2 del escrito de contestación del Parlamento de 14 de octubre de 1981).
El comunicado de prensa al que acabo de hacer referencia lleva por título el significativo término de «sede» y demuestra que entre los Gobiernos de los seis países se llegó a un acuerdo suficientemente detallado sobre el emplazamiento en el que la Asamblea iba a desarrollar su actividad. El mismo preveía de forma explícita, que la Asamblea se reuniría en Estrasburgo. Por lo tanto, sobre este extremo se registra una consolidación de la indicación hecha por los Ministros de Asuntos Exteriores en la Conferencia de los días 24 y 25 de julio de 1952: a la sazón se había limitado a decir que la Asamblea celebraría un «primer período de sesiones» en Estrasburgo; en dicho momento posterior se afirmó que ésta se reuniría en la misma ciudad sin limitación alguna en cuanto al tiempo. Por otra parte, es un hecho que el nuevo acuerdo es fiel reflejo de la práctica que se había desarrollado en los años anteriores basándose en la prudente (o meramente alusiva) indicación de 1952. Debo manifestar además que en la misma Conferencia Ministerial de 1952 se tomó en consideración asimismo, la actividad de las comisiones. Sin embargo, tan sólo se «recomendó» que las mismas se reunieran en Bruselas o en Luxemburgo.
Como consecuencia de todos los acuerdos expresados, la Asamblea continuó celebrando sus reuniones en Estrasburgo, mientras que la Secretaría continuó desarrollando su actividad en la capital del Gran Ducado. En lo que a las reuniones de las comisiones parlamentarias se refiere, se consolidó la práctica de celebrarlas sobre todo en Bruselas, en donde se habían ubicado los ejecutivos de la CEE y del Euratom.
En este punto debemos preguntarnos qué valor tienen los acuerdos intergubernamentales que acabo de relacionar. La respuesta se obtiene de la siguiente premisa: en materia de sedes institucionales y de acuerdo con una expresa reserva de competencias prevista en los Tratados, los Estados miembros actúan al margen del marco comunitario y por ende, deben atenerse a las normas tradicionales relativas a la celebración de convenios. Dicho lo anterior, no creo que los acuerdos puedan considerarse convenios con unas formalidades simples, es decir, que puedan entrar en vigor sin necesidad de ratificación, con la firma de los plenipotenciarios. En mi opinión, los mismos carecen de naturaleza jurídica. Esta hipótesis se basa principalmente en la circunstancia de que su contenido es el mero resultado de comunicados de prensa. En realidad este tipo de forma pone en duda la voluntad de las partes de contraer obligaciones jurídicas concretas.
14.
El emplazamiento del Parlamento -es la tercera fase- viene definido ulteriormente, siete afios más tarde, en el marco de las negociaciones para el establecimiento de un Consejo único y de una Comisión única de las Comunidades Europeas. En realidad, el acuerdo alcanzado al término de dichas negociaciones (8 de abril de 1965), prevé en su artículo 37 que, «sin perjuicio de la aplicación» de los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE, 189 del Tratado Euratom y 1 del Protocolo sobre el Estatuto del Banco Europeo de Inversiones (cuyo párrafo segundo establece: «la sede del Banco será fijada de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros»), «los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptarán de común acuerdo las disposiciones necesarias para resolver determinados problemas particulares del Gran Ducado de Luxemburgo, que resultan de la constitución de un Consejo único y de una Comisión única de las Comunidades Europeas». En el segundo y último párrafo, dicho artículo establece: «la decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros entrará en vigor en la misma fecha que el presente Tratado».
Basándose en (pero, como veremos, no únicamente sobre la base de) la norma citada, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, simultáneamente al Tratado sobre la fusión de los ejecutivos, adoptaron una Decisión de 13 artículos «relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones y determinados servicios de las Comunidades. Como precisa la exposición de motivos, al adoptar dicha decisión, las partes contratantes reconocieron que, en el momento de la fusión de los ejecutivos y «con objeto de resolver determinados problemas particulares del Gran Ducado de Luxemburgo» (incidentalmente, debo señalar que dicho texto reproduce casi al pie de la letra, el artículo 37 del acuerdo marco), convenía «fijar los lugares provisionales de trabajo de determinadas Instituciones y determinados servicios en Luxemburgo».
Las normas de la Decisión que, de algún modo, se refieren a la actividad del Parlamento son esencialmente los artículos 1,4 y 12. Entre éstos, el más relevante, a los efectos que aquí interesan, es el artículo 4. El mismo dispone: «La Secretaría General del Parlamento Europeo y sus servicios seguirán instalados en Luxemburgo.» Debo señalar de inmediato, que semejante texto no se encuentra en los acuerdos de 1952 y de 1958. Sin embargo, la práctica que se había establecido iba en tal sentido, lo cual explica la utilización de la expresión «seguirán instalados». Por contra, el artículo 1 tiene un alcance general y se refiere a los lugares provisionales de trabajo de todas las Instituciones comunitarias, con inclusión del Parlamento. El mismo establece que «Luxemburgo, Bruselas y Estrasburgo seguirán siendo los lugares provisionales de trabajo de las Instituciones de las Comunidades». La disposición debe considerarse per relationen!, o sea, en relación con los acuerdos anteriores entre los Gobiernos, que, en cuanto a lo que ahora interesa, disponían que Estrasburgo sería el lugar de celebración de las sesiones plenárias. El hecho de que la Decisión deba interpretarse a la luz de los acuerdos se desprende del artículo 12, aún con mayor claridad. El mismo establece: «Sin perjuicio de las disposiciones precedentes, la presente Decisión no afectará a los lugares provisionales de trabajo de las Instituciones y servicios de las Comunidades Europeas que tengan un origen en Decisiones anteriores de los Gobiernos, ni al reagrupamiento de los servicios como consecuencia de la constitución de un Consejo único y de una Comisión única.»
Consecuentemente, de lo anterior podemos colegir que los acuerdos de 1958 han adquirido el carácter obligatorio del que, en un principio, estaban desprovistos, gracias a la remisión que a los mismos hace la Decisión de 1965.
15.
No obstante, el Parlamento se esfuerza en dar una interpretación restrictiva de dicha Decisión, recalcando su relación con el artículo 37 del Tratado de fusión de los ejecutivos. De hecho, dicha relación haría que se descartara la posibilidad de que, para su adopción, los Estados miembros hubieran ejercido la competencia en cuanto a la elección de la sede de las Instituciones, según está previsto en los Tratados de París y de Roma, y es evidente que una decisión ajena a los Tratados no vincularía a la Institución demandada (véase el escrito de contestación del Parlamento, presentado el 23 de febrero de 1982, p. 28). Pero son múltiples las consideraciones que aconsejan la no adhesión a la tesis resumida en la forma expuesta.
En primer lugar, es muy discutible que el contenido de la Decisión controvertida esté en desacuerdo con el artículo 37. Como sabemos, este último precepto establece qué los representantes de los Gobiernos adoptarán «las disposiciones necesarias para resolver determinados problemas particulares del Gran Ducado de Luxemburgo». Sin embargo, todos los artículos de la Decisión (a excepción del artículo 13, que es de orden procedimental y hace referencia al momento de su entrada en vigor) afectan, total o parcialmente, a intereses luxemburgueses concretos. Es cierto que algunos preceptos toman en consideración los intereses de otros países: por ejemplo, el artículo 1, que menciona Bruselas y Estrasburgo (además de Luxemburgo) como los lugares provisionales de trabajo de las Instituciones comunitarias, y el artículo 6 que señala a Bruselas (nuevamente, además de Luxemburgo) como lugar de reunión del Comité monetario. Debe observarse, empero, que, incluso éstos, evidentemente con actitud vigilante hacia los intereses contrapuestos, no hacen sino precisar mejor la posición de Luxemburgo.
De cualquier modo, aun admitiendo que la Decisión excede los límites impuestos por el artículo 37, no por ello puede considerarse que adolece del vicio de incumplimiento de la presunta delegación y que, por consecuencia no puede ser vinculante para el Parlamento. En mi opinión, en realidad, la misma se fundamenta, no tanto y no únicamente en el artículo 37, cuanto en los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y por lo que respecta a la sede del BEI a la que se refiere el artículo 5, al artículo 1 del Protocolo relativo a dicha Institución. Por consiguiente, no me parece que pueda hablarse de verdadera delegación y deducir de este hecho, la falta de respeto a la misma. Sobre el particular, el Parlamento mantiene una actitud discrepante. El mismo señala que el artículo 37 se inicia con las siguientes palabras: «Sin perjuicio de la aplicación de los artículos» 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE, 189 del Tratado Euratom y 1 del Protocolo sobre los Estatutos del BEI, y es precisamente con esta reserva que al adoptar la Decisión objeto de examen, los Gobiernos han ejercido las facultades que ostentan con arreglo al Derecho originario.
Pero no es este el caso. Considero que la reserva (reiterada ulteriormente en la exposición de motivos de la Decisión) tiene una explicación mucho más simple y racional: al establecerla, los Estados interesados, únicamente han querido precisar que la elección que se disponían a realizar tendría un carácter provisional y que, consecuentemente su derecho a decidir sobre la sede de las instituciones con carácter definitivo y de forma eventualmente distinta permanecía incólume. Por lo tanto, no es basándose en la reserva que puede negarse la relación entre la Decisión de 1965 y la competencia de los Gobiernos directamente fundamentada en los Tratados de París y de Roma. Contra dicha relación tampoco puede alegarse el hecho de que la Decisión solamente pretende determinar (aunque sea parcialmente) los lugares provisionales de trabajo de las Instituciones. Ya hemos manifestado que las normas de los Tratados no se refieren exclusivamente a las sedes definitivas sino que también son aplicables a los mencionados lugares de trabajo.
Finalmente, no creo que para corroborar la tesis del Parlamento sea pertinente considerar la forma que reviste la Decisión. ¿Poiqué la forma? Porque mientras que el Tratado de Fusión de los órganos ejecutivos entró en vigor siguiendo el sistema de la ratificación (véase el artículo 38), la Decisión se integra en el ámbito del Derecho por otra vía distinta. En realidad, el párrafo segundo del artículo 37 del Tratado de Fusión dispone que «la Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros entrará en vigor en la misma fecha que el presente Tratado», y lo mismo dispone el artículo 13 de la propia Decisión. Esta relación entre Decisión y Tratado viene a reforzar la impresión de que la primera tiene un carácter subsidiario con respecto al segundo y, basándose en la misma es posible, incluso, descartar la posibilidad de que, al adoptar la primera, los Gobiernos hayan ejercido una facultad dimanante de forma directa, de los Tratados CECA, CEE y Euratom.
Sin embargo el argumento es débil. Del sistema previsto para la entrada en vigor de la Decisión tan sólo puede colegirse que la misma tiene carácter de acuerdo con forma simple, es decir, que su eficacia puede venirle de la firma de los plenipotenciarios, sin necesidad de ratificación. Por lo tanto, la relación que las dos normas arriba indicadas establecen entre las dos disposiciones tiene un significado limitado, ya que únicamente supone que el proceso de elaboración de la disposición se perfecciona con la firma y que, por evidentes exigencias de coordinación, la eficacia de la misma queda condicionada a la entrada en vigor del Tratado de Fusión.
16.
Examinaré ahora los lugares en los que el Parlamento ha desarrollado su actividad durante el período comprendido entre abril de 1965, fecha de la Decisión a la que acabo de hacer referencia, y la cuarta fase de la sucesión de hechos que aquí nos interesan, es decir, marzo de 1981, mes en el que los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros reunidos en Maastricht, en el ámbito del Consejo Europeo, se pronunciaron sobre las sedes de las Instituciones.
Los períodos de sesiones siguieron celebrándose en Estrasburgo por espacio de dos años. El 19 de julio de 1967 fue la primera vez que se interrumpió esta costumbre. Basándose en una decisión adoptada por la propia Mesa (doc. PE 17.995, BUR, anexo 4 del escrito de contestación del Parlamento de 14 de octubre de 1981), el Parlamento celebró un período de sesiones de un día en Luxemburgo. Posteriormente, los períodos de sesiones de corta duración se celebraron, generalmente, en esta ciudad. Una relación aportada por la parte demandada y cuya veracidad no ha sido puesta en duda (anexo 5 del escrito de contestación de 14 de octubre de 1981) demuestra que, en el período transcurrido entre 1966 y 1978, el Parlamento celebró 87 períodos de sesiones en Estrasburgo, con una duración total de 409 días y 57 en Luxemburgo, cuya duración fue de 190 días. En un determinado momento se registró una reacción por parte de Francia: mediante carta de 4 de febrero de 1971, remitida al Presidente del Parlamento (véase el anexo 6 del escrito de contestación), el Ministro de Asuntos Exteriores de dicho país comunicó la preocupación de su Gobierno. En el año 1971, por decisión de la Mesa se celebraron fuera de Estrasburgo 5 de un total de 11 períodos de sesiones de la Asamblea; señaló dicho Ministro que se trataba de un hecho de demasiada amplitud para que pudiera ser imputado a circunstancias de carácter excepcional. Por lo demás, el Ministro manifestó, que una práctica de esta índole no era conforme «ni con las disposiciones de los Tratados de París y de Roma, que reconocen a los Gobiernos de los Estados miembros la competencia para ñjar la sede de las Comunidades, ni con las Decisiones adoptadas por dichos Gobiernos para establecer los lugares provisionales de trabajo de las Instituciones comunitarias». En efecto, siguió diciendo el Ministro, dichas Decisiones, «tanto la de 7 de enero de 1958, según la cual, la Asamblea deberá reunirse en Estrasburgo, como la de abril de 1965 que, sobre el particular, confirmó la anterior, no dejan ningún resquicio de duda sobre el hecho de que Estrasburgo es el lugar provisional de trabajo de la Asamblea, al menos en lo que a la celebración de períodos de sesiones se refiere».
El 8 de marzo de 1971 (véase el anexo 7 del escrito de contestación de 14 de octubre de 1981), el Presidente contestó al Gobierno francés en el sentido de que la decisión de celebrar algunas sesiones en Luxemburgo, además de en Estrasburgo, obedecía a dos dificultades de tipo práctico: la de trasladar cada vez más servicios de la Secretaría de Luxemburgo a Estrasburgo para el tiempo de celebración de los períodos de sesiones y la de hacer compatible la actividad de la Comisión, que «tiene Bruselas como emplazamiento habitual», con el funcionamiento de la Asamblea en Estrasburgo.
El Ministro de Asuntos Exteriores francés se dirigió nuevamente al Presidente del Parlamento mediante carta de 26 de enero de 1973 (véase el anexo 8 del citado escrito de contestación de 14 de octubre de 1981) en la que manifesto la preocupación de su Gobierno por la práctica seguida por la Asamblea «consistente en celebrar anualmente un determinado nùmero de sus períodos de sesiones en Luxemburgo», máxime si se considera que, según el calendario de 1973, y por vez primera, algunos períodos de sesiones iban a ser de larga duración. El mismo recalcó que semejante práctica no era conforme a los Tratados de París y de Roma, ni a las Decisiones adoptadas por los Gobiernos en los años 1958 y 1965.
En 1977, el Presidente del Consejo de Ministros de las Comunidades expresó su criterio sobre el particular. El 22 de septiembre, como contestación a una carta que le había dirigido el Presidente del Parlamento para precisar las necesidades materiales derivadas del funcionamiento de dicha Institución en tres lugares diversos (Estrasburgo, Luxemburgo y Bruselas) (véase el anexo 9 del citado escrito de contestación de 14 de octubre de 1981), el mismo declaró que los Gobiernos de los Estados miembros consideraban que no existían «motivos para modificar, ni de hecho ni de Derecho, las disposiciones actualmente en vigor en relación con los lugares provisionales de trabajo de la Asamblea». Dichos emplazamientos «son Estrasburgo y Luxemburgo, donde seguirán instalados su Secretaría General y sus servicios». En la misma carta, el Presidente manifestó: «Por otra parte, sabido es que las comisiones parlamentarias tienen la costumbre de reunirse también en Bruselas, con la infraestructura mínima necesaria para garantizar el funcionamiento de dichas reuniones» (véase el anexo 10 del citado escrito de contestación de 14 de octubre de 1981). La expresada postura del Consejo mereció la adhesión del Gobierno luxemburgués, cuyo Presidente, mediante carta de 19 de enero de 1978 (véase el anexo 12 del citado escrito de contestación), entre otras cosas, manifestó: «basándose en la Decisión de los representantes de los Estados miembros relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones de fecha 8 de abril de 1965, dichos emplazamientos son Estrasburgo y Luxemburgo, en donde seguirán instalados la Secretaría de la Asamblea y algunos de sus servicios».
Posteriormente, el 22 de septiembre de 1978, tuvo lugar una nueva protesta del Gobierno francés. Mediante carta dirigida al Presidente del Parlamento, el Ministro de Asuntos Exteriores nuevamente manifestó una seria preocupación por las decisiones adoptadas el anterior 14 de septiembre poiła Mesa de la Asamblea, la cual, al elaborar el calendario del primer semestre de 1979, había previsto que se desarrollaran en Luxemburgo un número determinado de períodos de sesiones. Después de recordar que, con arreglo a las decisiones del 1958 y de 1965, Estrasburgo es «el único lugar para las reuniones de la Asamblea», el mismo afirmó: «la práctica que se ha ido imponiendo, consistente en celebrar algunos períodos de sesiones de breve duración en Luxemburgo, es contraria a dichas Decisiones y en ningún momento ha recibido la aprobación por parte de los Gobiernos» (véase el anexo 15 del citado escrito de contestación).
Todavía debe mencionarse una carta de 10 de octubre de 1978, dirigida por el Presidente del Consejo de Ministros de las Comunidades al Presidente del Parlamento, en la que se pone de relieve que «los Gobiernos de los Estados miembros [consideraban] que no [había] motivo para modificar, ni de hecho ni de derecho, las disposiciones actualmente en vigor sobre los lugares provisionales de trabajo de la Asamblea» (véase el anexo 16 del citado escrito de contestación).
Por último, en 1979, se procedió a la elección del Parlamento por sufragio universal directo. El mismo celebró sus dos primeros períodos de sesiones entre julio de dicho año y junio de 1980, en Estrasburgo. Por otra parte, entre junio de 1980 y febrero de 1981, se celebraron cuatro períodos de sesiones en Luxemburgo, en donde, mientras tanto, se había construido un nuevo gran hemiciclo. La elección directa y el extraordinario incremento del número de parlamentarios, provocaron un aumento en la gravedad y urgencia del problema referente a los emplazamientos de los lugares de trabajo, hasta tal punto que, mediante memorándum de 16 de septiembre de 1980, el Gobierno francés propuso a los «Gobiernos de los demás Estados miembros que, sin demora, se inicien conversaciones para que, en aplicación de los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado Euratom, se encuentre una solución satisfactoria a dicho problema» (véase el anexo 5 de la demanda).
Además, como consecuencia de dicha iniciativa, el 20 de noviembre de 1980, la Institución demandada dictó una Resolución «relativa a la sede del Parlamento Europeo», en la que solicitaba a los Gobiernos de los Estados miembros que adoptaran una Decisión al respecto antes del 15 de junio de 1981, y advirtió que, en el caso de que «no se [hubiera] tomado la Decisión en la fecha indicada, el Parlamento no [tendría] más alternativa que la de proceder él mismo a la adopción de las disposiciones necesarias con el fin de mejorar sus propias condiciones de funcionamiento» (DO 1980, C 327, p. 49). Consecuente con lo anterior, el 12 de enero de 1981, la Asamblea rechazó la propuesta de la Mesa sobre el calendario que, para el primer semestre de 1981, preveía la celebración de dos períodos de sesiones en Luxemburgo, de acuerdo con la práctica seguida en los últimos años. Posteriormente, en la sesión plenaria del 13 de marzo, se aprobó un calendario distinto. Con arreglo al mismo durante el período comprendido entre el 23 de marzo y el 18 de diciembre de dicho año, los períodos de sesiones se celebrarían exclusivamente en Estrasburgo (DO 1981, C 77, p. 70).
Dicha Decisión provocó una reacción por parte de Luxemburgo. El 17 de marzo de 1981, el Ministro de Asuntos Exteriores del Gran Ducado se dirigió por escrito al Presidente del Parlamento, expresándole la preocupación de su Gobierno por el hecho de que no fuera a celebrarse ningún período de sesiones en Luxemburgo en el segundo semestre de 1981 (véase el anexo 18, del mencionado escrito de 14 de octubre de 1981).
Pero la iniciativa que el Gobierno francés había tomado en septiembre de 1980 tuvo también otros efectos. El 26 y el 27 de marzo de 1981, en la reunión mantenida en Maastricht, en el marco del Consejo Europeo, los Jefes de Estado y de Gobierno se enfrentaron con el problema de la sede de las Instituciones. Del resultado de dicho encuentro se tiene noticia a través del comunicado que se insertó en el Boletín de las Comunidades Europeas número 3 de 1981. El mismo reza del siguiente modo: «los Jefes de Estado y de Gobierno han decidido, por unanimidad, confirmar el statu quo en lo relativo a los lugares provisionales de trabajo de las Instituciones europeas» (véase el Boletín citado, p. 9).
Posteriormente (a finales del mes de junio de 1981), los inconvenientes que suponían para la Asamblea el hecho de que sus actividades se desarrollaran en lugares distintos, fueron la causa de que los representantes de los Gobiernos se reunieran en Conferencia. Las declaraciones adoptadas en dicho encuentro fueron los siguientes: «1. Los Gobiernos de los Estados miembros declaran que, con arreglo al artículo 216 del Tratado, la determinación de la sede de las Instituciones de la Comunidad es de su exclusiva competencia. 2. La Decisión de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en Maastricht los días 23 y 24 de marzo de 1981, sobre el mantenimiento del statu quo en relación con los lugares provisionales de trabajo, fue adoptada en el ejercicio de dicha competencia. La misma no prejuzga la fijación de la sede de las Instituciones [...]» (véase el anexo 7 de la demanda).
Por último, el 7 de julio de 1981, o sea, algunos días después de la Conferencia da la que he hecho referencia, el Parlamento adoptó la Resolución objeto del presente procedimiento.
17.
Más adelante analizaré el contenido y el alcance de dicha Resolución. De momento, teniendo en cuenta la práctica seguida después de 1965 y los acuerdos alcanzados en Maastricht y en la Conferencia de finales de junio de 1981, vamos a determinar si se han producido hechos nuevos que, de alguna forma, hayan podido repercutir en el emplazamiento provisional del Parlamento, cual resulta de las Decisiones de 1965 y de los acuerdos anteriores (sobre este punto, véase especialmente el punto 14 supra). A este respecto debo decir que, en mi opinión, la situación jurídica no ha sufrido ninguna modificación. Los derechos y las obligaciones de los Estados miembros, por un lado y la postura de la Institución demandada, por otro, siguen siendo los mismos que habían sido claramente definidos en dicha Decisión.
Debe repetirse que, según la misma y según una práctica inveterada, los servicios y la actividad del Parlamento se sitúan en los siguientes lugares: Estrasburgo es el lugar de celebración de los períodos de sesiones. Luxemburgo es la sede de la Secretaría y de los servicios, en Bruselas se celebran las reuniones de las comisiones. Dentro de este marco, entre 1965 y 1981, la novedad más representativa la constituye la elección de Luxemburgo como lugar de celebración de los períodos de sesiones, conjuntamente con Estrasburgo. ¿Puede considerarse que dicha práctica y los sucesivos acuerdos de marzo y junio de 1981 tienen la naturaleza de fuentes de Derecho en el sentido técnico-jurídico y que, por lo tanto obligan a celebrar en Luxemburgo algunas de las reuniones plenárias?
Como ya he indicado, no creo que pueda sostenerse esta tesis, y ello, por más de un motivo. Por ejemplo, la práctica consistente en celebrar algunos períodos de sesiones en Luxemburgo, particularmente considero que se halla sometida a demasiadas limitaciones para deducir que la misma supone una modificación de una situación jurídica fundamentada en una Decisión formal, como la anterior. No existe unidad de opiniones en cuanto a los principios que regulan las relaciones existentes entre las normas escritas y la costumbre. En ciertos ámbitos, existe la duda sobre el hecho de que, para alterar el contenido de un Tratado multilateral (así puede calificarse el Convenio de 1965) sea suficiente que las partes contratantes observen, por unanimidad, el mismo comportamiento, de forma reiterada en el tiempo. No obstante, el caso de la práctica objeto de examen, ni siquiera reúne dichos requisitos. Recuérdese tan sólo, que la misma duró por espacio de trece años (de 1967 a 1980) y que no fue seguida por todos los Estados interesados. Es significativo el hecho de que, al menos un Estado, Francia, dirigiera numerosas notas de protesta al Presidente de la Asamblea, reiterando cada vez que, en los acuerdos de París de 1958 y en la Decisión de 1965, se había establecido, con carácter provisional que Estrasburgo sería el único lugar en el que se celebrarían los períodos de sesiones. Pensemos en las notas del Ministro de Asuntos Exteriores francés dirigida al Presidente del Parlamento en fechas 4 de febrero de 1971, 26 de enero de 1973 y 22 de septiembre de 1978, el memorándum del Gobierno francés de 16 de septiembre de 1981 y las dos cartas correspondientes del Presidente del Consejo de Ministros comunitario (22 de septiembre de 1977 y 10 de octubre de 1978).
Tampoco puede sostenerse que los acuerdos de marzo y junio de 1981 tengan efectos modificativos de mayor consideración. En tal sentido, me parece determinante la expresión de una innegable concisión («mantenimiento del statu quo») contenida en el acuerdo alcanzado en Maastricht, mientras que, en la Conferencia de finales de junio, no se añadió nada nuevo al limitarse a precisar que la Decisión de Maastricht la habían adoptado los Gobiernos en ejercicio de la competencia que les reconoce el artículo 216 del Tratado CEE. He calificado de concisa a dicha expresión, pero también por ello podría haberla tildado de ambigua. Efectivamente, ¿a qué quisieron referirse los Gobiernos al hablar de statu quo, a los acuerdos anteriores o a la práctica que se implantó más tarde? Considero que, a falta de cualquier indicación explícita o indirecta en sentido contrario, la Resolución de Maastricht debe interpretarse conforme a los acuerdos de 1965. Si, de algún modo, los Gobiernos hubieran querido modificar dichos acuerdos, habrían empleado palabras menos oscuras o polivalentes, y quizá habrían dado distinta forma a sus acuerdos. No ignoro, y digo más, estoy seguro, de que alguno de los países fue inducido a aceptar la expresión statu quo con el convencimiento de que con ello se introducía una innovación con respecto al antiguo sistema. Sin embargo, no es menos cierto que muchos (la mayor parte) de los países prestaron su asentimiento, convencidos de que la Decisión de 1965 no resultaría afectada. En tales circunstancias, según mi criterio, existe una y sólo una interpretación racional: considerar que los acuerdos de 1981 ratificaron los de 1965.
18.
En este punto, ha llegado el momento de examinar la Resolución que adoptó el Parlamento el 7 de julio de 1981 (DO 1981, C 234, p. 22). Lo primero que debe hacerse sobre el particular es pasar revista de los diversos aspectos. Después, teniendo en cuenta los resultados que se habrán obtenido con dicho examen, deberá determinarse si, o en qué medida, la Resolución es consecuente con los acuerdos alcanzados por los Estados miembros con respecto a la sede.
Resumo brevemente el contenido del acto. La exposición de motivos, muy extensa (está compuesta de 23 considerandos), lleva a cabo un repaso de las diversas fases de la sucesión de acontecimientos relacionados con la sede, de la Decisión de 1965 a la conferencia de Maastricht, y señala las dificultades de carácter objetivo que tiene que arrostrar la Institución demandada en el desarrollo de su actividad debido a la falta de un único lugar de trabajo. Por otra parte, confirma que, con arreglo a los Tratados, a los Estados miembros les corresponde «la facultad y la obligación de fijar las sedes de las Instituciones de común acuerdo» (véase el primer considerando); requiere (como en la ya citada anterior Resolución de 20 de noviembre de 1980) «que la decisión sobre la sede sea tomada previo consenso con el Parlamento» y señala que «dicho procedimiento, por analogía con el existente entre el Parlamento Europeo y el Consejo, tiene su justificación por las considerables repercusiones económicas que se derivan de la fijación de la sede» (véase el considerando 19).
La última parte de la Resolución se articuló alrededor de cuatro puntos diversos: en el primero se requiere «a los Gobiernos de los Estados miembros para que cumplan con su obligación prevista en los Tratados y para que fijen [...] una sede única para las Instituciones de la Comunidad» siguiendo a tal efecto un procedimiento de concertación; en el segundo se asevera que es «esencial concentrar la actividad (de la Institución) en un único lugar»; en el tercero se establecen una serie de medidas a tomar con carácter provisional «hasta tanto no se haya fijado definitivamente un lugar para los períodos de sesiones y para las reuniones»; en el cuarto, por último, se encarga al Presidente que trasmita la Resolución a los Gobiernos de los Estados miembros, al Consejo y a la Comisión así como a las demás Instituciones de la Comunidad. El punto sobre el que debemos concentrar nuestra atención es, sin duda alguna, el tercero. A su vez, el mismo se divide en tres partes [señaladas con las letras a), b) y c)], las cuales deberemos examinar separadamente.
19.
Sin embargo, antes de iniciar dicha exegesis es conveniente suscitar una cuestión de carácter general. Según la parte demandante, la controvertida Resolución excede las facultades de organización de la propia estructura administrativa y el propio funcionamiento que ostenta la Institución demandada, como cualquier otra Institución.
No obstante, para demostrarlo, el demandante, más que sobre el contenido de la Resolución, hace hincapié sobre el contexto en el que la misma se adoptó. Invita a que se consulten las actas del Parlamento, de las que se desprende claramente que la Asamblea no tenía intención de seguir los acuerdos intergubernamentales, sobre todo en lo que a la redistribución del personal se refiere. Desde este momento quiero manifestar que no creo que dicho enfoque sea correcto.
En realidad, los trabajos de la Asamblea no contienen ningún elemento que, de algún modo, reporte un mayor esclarecimiento de la Resolución. El examen propuesto por el demandante nos lleva al convencimiento de que, en las actas, todo se halla en oposición a todo. Por ejemplo, muchos parlamentarios creyeron que se estaba tomando una Decisión sobre la sede y así el requerimiento contenido en la citada Resolución de 20 de noviembre de 1980, indirectamente puede hacer pensar que el Parlamento ha sustituido a los Gobiernos en la elección de la sede (rectius: de las sedes). Pero no faltan indicaciones en sentido contrario. Por ejemplo, la Asamblea rechazó algunas enmiendas que, si hubieran sido acogidas, claramente habrían tenido como efecto que la Resolución pudiera calificarse de decisión en materia de sedes. La suma de tantas ambivalencias equivale a cero. Por lo demás, cuando una resolución emana de una Asamblea es recomendable interpretarla, en la medida de lo posible, con arreglo al texto aprobado por la propia Asamblea.
Procede a continuación, al examen de la Resolución, punto por punto.
20.
En el punto señalado con la letra a) aparece la decisión «de celebrar sus sesiones plenárias [de la Asamblea] en Estrasburgo». De dicha expresión se desprende la voluntad de que dejarán de celebrarse períodos de sesiones en Luxemburgo, al menos en tanto no se adopte una Resolución que modifique la que ahora se examina. ¿Puede afirmarse que ésta constituye una infracción de la reserva de facultades en favor de los Estados establecida en los tantas veces mencionados artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado Euratom? Considero que no, por los motivos que explico a continuación.
He demostrado ya que, en función de los acuerdos alcanzados hasta este momento entre los Gobiernos de los Países miembros, Estrasburgo es el lugar provisional de trabajo del Parlamento por lo que respecta a los períodos de sesiones. Por lo tanto, no es posible acusar al Parlamento de pretender actuar en sustitución de los Estados al decidir el establecimiento de su sede también en Estrasburgo. Con la Decisión recogida en la letra a), el Parlamento se ha limitado a confirmar y a ejecutar las Decisiones adoptadas por los Gobiernos. Por contra, es cierto que, en alguna medida, dicha decisión da al traste con las expectativas del Estado demandante, pues sabido es que, desde 1967, anualmente se celebraban algunos períodos de sesiones en Luxemburgo. Por consiguiente, el cambio de política que supone dicho extremo de la Resolución, descuida los intereses de Luxemburgo. No obstante, dichos intereses no son de naturaleza jurídica. En realidad, los acuerdos de los Gobiernos relativos a la sede de las Instituciones, y concretamente, el acuerdo, o mejor dicho, los acuerdos referentes al Parlamento, no designan a Luxemburgo para el desarrollo del período de sesiones. Y como ya se ha visto, los mismos tampoco podían modificarse basándose en la práctica seguida de 1967 hasta 1980.
Sin embargo, es oportuno hacer una precisión. Lo que acabo de decir no implica que la decisión de celebrar algunas sesiones fuera de Estrasburgo sea contraria a los acuerdos celebrados en 1965 y ratificados en 1981. No existe ninguna contradicción en tanto en cuanto en la decisión se reflejan ciertas facultades de organización interna que se ostentan, bien sea con arreglo a principios generales que rigen el funcionamiento de cualquier organismo público, o bien con arreglo a las normas de los Tratados que confieren al Parlamento la capacidad para establecer su propio Reglamento interno (artículos 25 del Tratado CECA, 142 del Tratado CEE y 112 del Tratado Euratom). Sin perjuicio de determinados aspectos de algunos casos singulares, puede afirmarse en suma que cualquier decisión como la que ahora es objeto de estudio (y otras que podrán tomarse en el futuro) se sitúa dentro de la legalidad si reúne dos requisitos: el primero se refiere a la existencia de circunstancias particulares que justifiquen la adopción de la Decisión y que, sobre todo, guarden relación con el buen funcionamiento de la Institución, el segundo se refiere al hecho de que el total de los períodos de sesiones que se celebren fuera de Estrasburgo y su duración no adquieran proporciones de considerable importancia, que puedan redundar en un falseamiento de los acuerdos intergubernamentales vigentes.
21.
A continuación, en la letra b), aparece la decisión «de celebrar normalmente en Bruselas las reuniones de las comisiones y de los grupos políticos». Por cuanto he considerado apropiada una acepción del término «sede» en sentido amplio, como lugar (o lugares) en el cual la Institución tiene sus propios servicios y, por regla general, desarrolla su funcionamiento, considero evidentemente que también el emplazamiento de dichos órganos y de sus actividades es objeto de la competencia de los Gobiernos. En consecuencia, estimo que, sobre el particular la Resolución no discrepa de los acuerdos intergubernamentales, y por consiguiente considero que la excepción de falta de competencia alegada por el Gran Ducado, carece de fundamento.
Intentaré examinar la parte de los acuerdos aludidos relativa al lugar de trabajo de las comisiones y los grupos. Según se ha visto, los acuerdos de 1958 se refieren tan sólo a una de las actividades del Parlamento y precisamente a las reuniones plenárias. No obstante, entre los años 1958 y 1965 (y aun posteriormente hasta 1981) las comisiones se reunieron generalmente en Bruselas. Ello obedece a que en Bruselas tenían su sede los ejecutivos comunitarios, a cuyas actividades se hallan íntimamente vinculados los trabajos de las comisiones. Por lo tanto, se trata de una práctica racional y, más importante aún, de una práctica a la que nunca se han opuesto los Estados, durante los veintitrés años en que se ha seguido. De ello debo colegir que nos encontramos ante un acuerdo tácito, cuya validez jurídica no difiere de la de los acuerdos de 1958 y que, al igual que éstos, viene ratificado por la Decisión de 1965. Dos aspectos del texto demuestran que, en realidad, puede hablarse de ratificación: la expresión amplia del artículo 1 de la Decisión, según la cual, Bruselas (además de Estrasburgo y Luxemburgo) seguirá siendo lugar provisional de trabajo de la Comunidad, y lo dispuesto en el artículo 12, que exceptúa de la aplicación de la Decisión a los «lugares provisionales de trabajo de las Instituciones y servicios de las Comunidades que tengan su origen en decisiones anteriores de los Gobiernos [...]».
Como ya he manifestado (véase el punto 14 supra), dichas disposiciones hacen referencia a los anteriores acuerdos, reconociéndoles eficacia jurídica. Por lo tanto, de ello puede colegirse que en un plano de carácter técnico, el Parlamento está facultado para disponer el funcionamiento de sus propias comisiones en la capital belga. Como fundamento de dicha asunción, debo recordar que el Presidente del Consejo de Ministros de la Comunidad, mediante carta de 22 de octubre de 1977, dirigida al Presidente del Parlamento (véase el anexo 10 del escrito de contestación de 14 de octubre de 1981) declaró: «Todo el mundo sabe [...] que las comisiones parlamentarias tienen por costumbre reunirse [...] en Bruselas, con la infraestructura mínima necesaria para garantizar el funcionamiento de dichas reuniones». El texto transcrito es de una elocuencia poco corriente. Pero esto no es todo: el hecho de que siempre se ha considerado a Bruselas como el lugar de trabajo normal de las comisiones lo confirma la práctica administrativa interna del Parlamento. Ello lo demuestra el hecho (al que se ha referido el representante de la Institución demandada en la fase oral) de que, antes de reunirse en Bruselas, las comisiones en ningún momento sometieron a la Mesa la correspondiente solicitud motivada, prevista en el apartado 3 del artículo 10 del Reglamento interno, para las reuniones que deban celebrarse fuera de la sede.
Se puede ser aún más categórico en relación con los grupos políticos. En realidad, de los mismos no se han ocupado en absoluto ni los acuerdos de 1958 ni los de 1965 (ni mucho menos los de 1981, meramente confirmativos). ¿Por qué? La parte demandante apunta como justificación de dicho silencio, la mayor independencia de que gozan los grupos, en razón de su estructura y del papel que desempeñan. Tal explicación me parece convincente. Pero, en tal caso es dable admitir que, al menos a este nivel, el Parlamento disfruta de una cierta libertad de decisión, libertad que se asienta sobre la facultad que ostenta la Institución, para proceder a su propia organización interna y sobre la peculiaridad de los grupos políticos, mientras que la misma se halla limitada por los acuerdos existentes en relación con el lugar de trabajo (en especial pienso en el emplazamiento en Luxemburgo de la Secretaría y de los servicios, que indirectamente repercute en toda la actividad de la Asamblea) y por el reconocimiento de la competencia en favor de los Estados en materia de sede. Debo añadir, además -y es importante-, que la práctica consistente en celebrar las reuniones de los grupos políticos generalmente en Bruselas no ha provocado nunca ninguna reacción por parte de los Gobiernos.
22.
Por último, señalado con la letra c) figura la decisión: — de reconsiderar «el funcionamiento de la Secretaría y de los servicios técnicos [...] para responder a las exigencias referidas en las letras a) y b) especialmente con el fin de evitar que gran parte del personal del Parlamento tenga que desplazarse constantemente»; — de recurrir, a tal efecto, «a los medios de telecomunicación más modernos, en la mayor medida posible, tanto para los contactos personales como para la transmisión de documentos»; - de «utilizar las técnicas más avanzadas para facilitar la cooperación entre las Instituciones», añadiendo que es preciso «mejorar los enlaces por carretera, ferroviarios y aéreos entre los principales centros de la actividad comunitaria»; - de hacer precisar, por parte de los órganos competentes del Parlamento y «bajo los auspicios del Presidente de la Mesa ampliada [...] las medidas que hayan de tomarse», evaluar los costes y presentar al Parlamento «antes de fin de año, un informe acompañado de las propuestas pertinentes».
Es evidente que los guiones segundo y tercero no plantean problemas de ningún tipo. Nadie puede poner en duda que sea de la competencia del Parlamento la reorganización de sus propios servicios utilizando medios de telecomunicación modernos y cualquier otra técnica más avanzada, dirigida a facilitar la cooperación entre las Instituciones. Por idénticos motivos no se ha dado oposición con respecto al cuarto guión, por cuanto el mismo hace referencia a las medidas que deben adoptarse en relación con los extremos aludidos en el segundo y en el tercero. Por contra, merece distinta consideración el primer guión, dilectamente referido a la Secretaría y a los servicios.
Como ya he manifestado anteriormente, el mismo dispone que debe reconsiderarse el funcionamiento de la Secretaría y de los servicios al objeto de evitar el desplazamiento de miembros del personal de una sede a otra. Es cierto que los dos guiones siguientes disponen una serie de medidas destinadas a una reducción de dichos desplazamientos. Sin embargo, no me parece razonable que se interpreten las diversas disposiciones objeto de estudio a la luz de los guiones de referencia. En otras palabras, considero que el Parlamento no ha decidido superar el mencionado inconveniente, tan sólo con la disposición de algunos medios de telecomunicación y de una tecnología más avanzada. La propuesta del primer guión tiene un alcance general (hasta el extremo de que en la Decisión ha merecido una consideración independiente), por ello, en mi opinión, la misma tiene también incidencia en el traslado del personal de Luxemburgo a otras localidades, y especialmente, a Bruselas.
Ello suscita, esencialmente, dos problemas. En primer lugar, debe determinarse si la Resolución impugnada es: a) meramente preparatoria, en el sentido de que forma parte integrante de un procedimiento, de una situación a la que se llega a través de varias fases de las que, tan sólo la última tiene efectos de carácter jurídico, o b) apta para producir efectos jurídicos hacia el exterior, y que, por ende, puede quedar sometida a control jurisdiccional. El segundo problema (lógicamente supeditado al primero) consiste en determinar si, y dentro de qué límites, la Decisión, en la medida en que se refiere al destino del personal, es consecuente con los acuerdos intergubernamentales en la materia.
23.
Sobre el primer punto, a mi modo de ver, es más correcto reconocer en la Resolución impugnada un acto que produce efectos jurídicos que repercuten incluso fuera del ámbito puramente institucional. En realidad, al adoptarla, el Parlamento decidió -repito, decidió, no ya tan sólo tomó en consideración- trasladar algunos funcionarios de Luxemburgo a otras localidades, y, en concreto, a Bruselas. La misión confiada a la administración consistente en precisar (se debe recalcar «precisar», no simplemente «estudiar») las medidas necesarias a tal efecto y sus costes correspondientes, representa, a mi juicio, el aspecto ejecutivo de una decisión ya adoptada. Ello no lo puede disimular el hecho de que no se indique el total de los miembros del personal que deban trasladarse o el nombre de los mismos o el de que no se mencione expresamente el nombre de Bruselas como lugar de destino. Dichas lagunas parecen razonables si se considera que lá Asamblea da indicaciones de carácter general y que incumbe a los órganos administrativos preparar las concretas medidas de actuación. Lo mismo cabe afirmar en lo tocante a la previsión del informe (mencionado en el cuarto guión) que los órganos competentes deben presentar ante el Parlamento: también dicho informe y las subsiguientes decisiones de la Institución se inscriben en el marco de una concreta selección, realizada ya con carácter definitivo en la Resolución de referencia. En tal sentido me parece clarificador el considerando 16, en el que se le recuerda que «el Parlamento ya afirmó su propio derecho a elegir el lugar donde reunirse y aquel en donde trabajar».
24.
Por otra parte, en relación con el segundo problema, debo recordar que la Decisión de 8 de abril de 1965, en la que se integra el citado artículo 4, fue adoptada por los Gobiernos en ejercicio de su facultad decisoria en cuanto a las sedes institucionales. Es evidente que cualquier Resolución del Parlamento que suponga algún desplazamiento del personal de Luxemburgo a alguna otra localidad debe apreciarse a la luz de dicho artículo. No obstante, en mi opinión, ello no debe interpretarse en sentido estricto, no sólo porque el Parlamento ya no es el de 1965, sino también porque el mismo ha visto aumentar su propia representatividad y doblar el número de sus miembros.
En cualquier caso, al objeto de determinar su alcance, es indispensable ponerlo en relación con los acuerdos expresos o tácitos referentes a la localización de los períodos de sesiones en Estrasburgo o de las comisiones en Bruselas. Todo estará revestido de una mayor claridad si se tienen en mente dichos acuerdos, por cuanto no es posible atribuir un cierto sentido a los mismos y permitir al Parlamento -repito, al Parlamento de 1982- que los dote de las condiciones esenciales para su validez sin considerar la posibilidad de que el personal sea destinado fuera de Luxemburgo, aunque con limitaciones. Lo ha reconocido expresamente el propio Presidente del Consejo de Ministros en su carta del 22 de septiembre de 1977, antes mencionada. Por lo tanto, considero que, basándose en los acuerdos intergubernamentales, el Parlamento está facultado para destinar a Bruselas a un cierto número de funcionarios, con la condición de que se trate de los efectivos indispensables para constituir en el lugar de referencia, la estructura mínima necesaria para el funcionamiento de las comisiones. Naturalmente, debo descartar la posibilidad de que dichos traslados puedan referirse a servicios u oficinas enteros.
Con el fin de defender un criterio práctico y equitativo a la vez, puede servir de ayuda la actual distribución del personal entre Luxemburgo y Bruselas. Una imagen pormenorizada de dicha distribución puede verse en el anexo 2 de la respuesta dada por el Parlamento a las preguntas que le formuló el Tribunal de Justicia (véase el documento presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de junio de 1982). En 1982, la situación era la siguiente: de un total de 2.612 funcionarios titulares, 117 se hallaban prestando servicio en Bruselas. En Bruselas desarrollan su actividad, asimismo, 115 agentes temporales adscritos a los grupos políticos. Considero que, si el traslado de efectivos (funcionarios y otros agentes) a la capital belga alterase sustancialmente las proporciones cuantitativas actualmente existentes entre el personal que presta sus servicios en Luxemburgo y el que lo hace en Bruselas, nos encontraríamos ante una medida de organización interna claramente contraria a los acuerdos intergubernamentales sobre el emplazamiento de las Instituciones, y por ello adolecería del vicio de incompetencia.
En consideración a todo lo anterior, para reconocer que la Resolución del Parlamento adolece del defecto de incompetencia, se debería demostrar: a) que la misma tiene repercusión sobre la distribución del personal entre los diversos centros de actividades de la Institución; b) que el traslado de parte del personal de Luxemburgo a otras localidades, a las que la misma hace alusión, tiene ciertas características que pueden hacer pensar en una infracción del artículo 4 de la Decisión de 1965, interpretado de acuerdo con lo señalado anteriormente. Considero que no es posible justificar una deducción de esta índole. Es sobre todo la generalidad de la Resolución por lo que respecta al traslado del personal lo que hace que mantenga la opinión indicada. Esta materia -muy delicada o, mejor dicho, escabrosa- ha aconsejado a la Asamblea a practicar con extrema cautela, el arte de manifestarse y de mantenerse en silencio. Por lo tanto, lo más racional es sugerir al Tribunal de Justicia que declare la legalidad del acto siempre que el mismo se interprete y se ejecute con total respeto del artículo 4 de la Decisión de 1965.
25.
En virtud de todo cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que, en la resolución del recurso interpuesto por el Gran Ducado de Luxemburgo contra el Parlamento de las Comunidades Europeas mediante escrito presentado en la Secretaría de dicho Tribunal el 7 de agosto de 1981, se pronuncie del siguiente modo:
a)
Declarar que la Resolución adoptada por el Parlamento en la sesión de 7 de julio de 1981 y que lleva por título «Resolución relativa a la sede de las Instituciones de la Comunidad Europea y, en particular, del Parlamento Europeo» es conforme a la legalidad en la medida en que la misma no implica: - el traslado de personal de Luxemburgo a Bruselas en tanto en cuanto ello no sea indispensable para la creación en dicho lugar de las estructuras mínimas necesarias para el funcionamiento de las comisiones parlamentarias; - el traslado de servicios u oficinas enteros; - el traslado de un total de funcionarios que altere considerablemente las proporciones cuantitativas actualmente existentes entre funcionarios en servicio en Luxemburgo y los que lo están en otras localidades, especialmente en Bruselas.
b)
En consecuencia, desestimar el recurso.
En cuanto a las costas, considero equitativo que cada una de las partes cargue con las suyas propias, teniendo en cuenta la complejidad y la novedad de las cuestiones examinadas.
(
*1
)	Lengua original: italiano.