62021TJ0702_RES
Sprawa T‑702/21
Ekobulkos EOOD
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba) z dnia 21 grudnia 2022 r.
Pomoc państwa – Produkcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych – Skarga do Komisji – Skarga na bezczynność – Wezwanie do działania – Dopuszczalność – Obowiązek działania – Brak
Skarga na bezczynność – Osoby fizyczne lub prawne – Przesłanki dopuszczalności – Uprzednie wezwanie do działania – Istotny wymóg proceduralny – Zakres
(art. 265 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 17)
Skarga na bezczynność – Przesłanki dopuszczalności – Prawidłowość postępowania poprzedzającego wniesienie skargi – Wezwanie instytucji do działania – Wyznaczenie ram sporu – Rozbieżność między wezwaniem do działania a skargą – Ocena
(art. 265 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 19–24)
Skarga na bezczynność – Spoczywający na Komisji obowiązek działania – Obowiązek zbadania informacji dotyczących pomocy, której zgodność z prawem jest kwestionowana – Obowiązek poinformowania zainteresowanej strony w przypadku niewystarczających powodów albo przyjęcia decyzji po przeprowadzeniu wstępnego etapu badania – Bezczynność
(art. 265 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 4, art. 12 ust. 1 akapit drugi, art. 15 ust. 1, art. 24 ust. 2 akapit drugi)
(zob. pkt 27–30)
Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie skarg składanych do Komisji – Obowiązki Komisji – Informacje dotyczące środka pomocy, którego zgodność z prawem jest kwestionowana i który już uwzględniono w ramach decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń – Obowiązek badania – Brak – Informacje niewykazujące błędnego zastosowania zatwierdzonego środka ani ustanowienia nowej pomocy – Obowiązek przyjęcia decyzji po przeprowadzeniu wstępnego etapu badania – Brak
(art. 107, 108, art. 265 akapit drugi TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 4, art. 12 ust. 1 akapit drugi, art. 15 ust. 1, art. 24 ust. 2 akapit drugi)
(zob. pkt 34–39)
Skarga na bezczynność – Osoby fizyczne lub prawne – Zaniechania podlegające zaskarżeniu – Brak zbadania w odpowiednim czasie skargi do Komisji dotyczącej pomocy, której zgodność z prawem jest kwestionowana – Wynikający z braku obowiązku działania brak bezczynności w odniesieniu do terminu na rozpatrzenie sprawy
(art. 265 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 12 ust. 1 akapit drugi, art. 24 ust. 2)
(zob. pkt 40)
Streszczenie
Spółka Ekobulkos EEOD jest bułgarskim producentem energii elektrycznej, który prowadzi elektrownię fotowoltaiczną uruchomioną w dniu 19 maja 2012 r.
Decyzją z dnia 4 sierpnia 2016 r. (
1
) Komisja Europejska uznała, że bułgarski system pomocy na rzecz produkcji energii ze źródeł odnawialnych, zgłoszony przez władze bułgarskie (
2
), jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i postanowiła nie zgłaszać zastrzeżeń.
Zatwierdzony w ten sposób system określał w szczególności warunki, na jakich producenci energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych mogli korzystać z preferencyjnych cen zakupu. Warunki te uległy zmianie w 2015 r., w szczególności poprzez wprowadzenie przepisów zapobiegających kumulacji (
3
) (zwanych dalej „spornym środkiem”). Ściślej rzecz ujmując, w celu wyeliminowania wszelkiego ryzyka nadmiernej rekompensaty zasady te przewidywały przy ustalaniu poziomu wsparcia, w razie potrzeby, obniżenie preferencyjnej ceny zakupu poprzez odjęcie kwoty pomocy inwestycyjnej uzyskanej na podstawie wniosku złożonego przed dniem 3 maja 2011 r., datą wejścia w życie ustawy ustanawiającej rozpatrywany system.
W dniu 21 lutego 2020 r. spółka Ekobulkos skierowała do Komisji skargę, w której utrzymywała, że Republika Bułgarii przyznała niektórym producentom energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych niezgodną z prawem i z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w postaci preferencyjnych cen zakupu wyłączonych z jakiejkolwiek obniżki z tytułu spornego środka. Na poparcie swych twierdzeń spółka Ekobulkos podniosła w szczególności, że rozpatrywany środek doprowadził do ustalenia zmiennego poziomu wsparcia w ramach ustalania preferencyjnych cen zakupu w zależności od daty złożenia wniosku o pomoc. W tych okolicznościach taki środek spowodował naruszenie równości między odnośnymi producentami energii, co zdaniem składającej skargę do Komisji ma charakter dyskryminujący.
Pismem z dnia 7 października 2020 r. Komisja odpowiedziała jej, wskazując po pierwsze, że sporny środek został już poddany badaniu Komisji w ramach postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji pozytywnej z 2016 r., opierając się w tym względzie na różnych elementach analizy przedstawionych w uzasadnieniu tej decyzji. W tych okolicznościach Komisja uznała, że zatwierdziła już zmiany wprowadzone w 2015 r., w tym w szczególności sporny środek. Po drugie, Komisja wskazała, że na podstawie informacji dostarczonych w skardze do Komisji nie zidentyfikowała błędnego zastosowania zatwierdzonego środka ani nowych środków mogących stanowić pomoc państwa. W konsekwencji wezwała spółkę do przekazania jej, jeśli tak zamierzała, dodatkowych użytecznych informacji, w braku czego skarga zostanie uznana za wycofaną.
Pismem z dnia 7 listopada 2020 r. spółka Ekobulkos powtórzyła swoją analizę, podtrzymując swoje argumenty, podobnie jak w ostatnim piśmie z dnia 22 czerwca 2021 r. W tym ostatnim piśmie, przedstawionym jako wezwanie do działania w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE, spółka Ekobulkos zwróciła się ponadto do Komisji o skorzystanie z przysługujących jej na mocy rozporządzenia 2015/1589 (
4
) uprawnień w celu nakazania zawieszenia stosowania kwestionowanych przepisów do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ich zgodności z rynkiem wewnętrznym.
W tym właśnie kontekście spółka Ekobulkos w dniu 30 października 2021 r. wniosła do Sądu skargę na bezczynność zmierzającą do stwierdzenia, że Komisja niezgodnie z prawem zaniechała zajęcia stanowiska w przedmiocie skargi złożonej do tej instytucji.
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. Sąd oddalił tę skargę jako bezzasadną.
Wyrok ten ma podwójne znaczenie. Po pierwsze, stanowił on bowiem dla Sądu okazję do zbadania kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność pod kątem wyznaczenia ram skargi w drodze wezwania do działania w przypadku przynajmniej formalnej rozbieżności między przedmiotem podobnego wezwania do usunięcia uchybienia a żądaniami w ramach stwierdzenia bezczynności. Po drugie, co do istoty, Sąd mógł również określić, w jakich okolicznościach Komisja nie ma obowiązku zajęcia stanowiska w przedmiocie złożonej do niej skargi dotyczącej domniemanego środka pomocy państwa, w szczególności w przypadku, gdy uważa ona, że była już zobowiązana do zbadania spornego środka w poprzedniej decyzji.
Ocena Sądu
Przede wszystkim Sąd zbadał zarzut niedopuszczalności Komisji oparty na naruszeniu istotnego wymogu proceduralnego. Zdaniem Komisji pismo z dnia 22 czerwca 2021 r. nie mogło być bowiem uznane za wezwanie do działania w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE ze względu na rozbieżności między wnioskiem przedstawionym przy tej okazji a żądaniami w ramach stwierdzenia bezczynności z punktu widzenia ich odpowiedniej podstawy prawnej.
W tym względzie Sąd przypomniał na wstępie, że wezwanie do działania, o którym mowa w art. 265 akapit drugi TFUE, skutkuje wyznaczeniem granic skargi, która może zostać wniesiona w przypadku, gdy dana instytucja powstrzyma się od zajęcia stanowiska w przedmiocie tego wezwania w terminie dwóch miesięcy. W tych okolicznościach zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymagane w tym celu wezwanie do usunięcia uchybienia powinno zostać sporządzone w sposób dostatecznie wyraźny i precyzyjny, aby umożliwić danej instytucji dokładne zapoznanie się z jego przedmiotem oraz wymogiem zajęcia stanowiska w tym zakresie.
W niniejszej sprawie, po otrzymaniu od Komisji wiadomości na temat rozbieżności, na które się powoływała, Sąd odmówił jednak, w świetle tych zasad wynikających z orzecznictwa, uznania, że rozbieżność ta musi skutkować niedopuszczalnością skargi. W tych okolicznościach Sąd kontynuował badanie merytoryczne, pod kątem wcześniej przypomnianych istotnych kryteriów, pisma z dnia 22 czerwca 2021 r. w świetle wszystkich okoliczności przedstawionych w toku postępowania administracyjnego przez składającą skargę. Badanie to skłoniło zaś Sąd do stwierdzenia, że od momentu wysłania skargi do Komisji spółka Ekobulkos nigdy nie dokonywała zmian w ramach swojego żądania głównego, które zmierzało w niniejszym przypadku do uzyskania decyzji w przedmiocie zgodności rozpatrywanego środka z prawem pomocy państwa, a ponadto było wystarczająco jasne i precyzyjne w rozumieniu przytoczonego powyżej orzecznictwa. Dotyczy to również pisma z dnia 22 czerwca 2021 r., pomimo formalnie odmiennego wniosku powtórzonego w jej żądaniu, w związku z czym należy uznać, że pismo to jest równoznaczne z wezwaniem do działania. W tych okolicznościach Sąd orzekł, że skargę należy uznać za dopuszczalną.
Następnie, jeśli chodzi o zasadność żądań stwierdzenia bezczynności, Sąd przypomniał, że może orzec w tym względzie dopiero po sprawdzeniu, czy dana instytucja miała obowiązek działania w chwili skierowania do niej wezwania do działania.
W niniejszym przypadku obowiązki ciążące na Komisji w dziedzinie pomocy państwa, w szczególności w celu zbadania środka mogącego stanowić pomoc państwa, są uregulowane w rozporządzeniu 2015/1589. Ściślej rzecz ujmując, art. 15 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje, że badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, skutkuje wydaniem formalnej decyzji (
5
). Tak więc obowiązek działania, o którym mowa, spoczywa na Komisji jedynie w sytuacji, gdy przeprowadzi ona badanie spornego środka, przy czym Komisja nie jest jednak zobowiązana do jego przeprowadzenia, jeżeli po złożeniu do niej skargi nie zdołała uzyskać informacji wystarczających do przeprowadzenia przez nią badania (
6
).
W tym względzie Sąd stwierdził wpierw, że Komisja w decyzji o zgodności z 2016 r. uwzględniła zmiany legislacyjne wprowadzone w 2015 r., w tym – jak wynika z uzasadnienia tej decyzji – sporny środek. Dlatego też Komisja słusznie wskazała składającej skargę, że już się wypowiedziała w przedmiocie spornego środka. Tymczasem żaden przepis rozporządzenia 2015/1589 nie zobowiązywał Komisji do wydania nowej decyzji w przedmiocie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, w przedmiocie której już się wypowiedziała, jak podkreślił to Sąd, który następnie dodał, że w przeciwnym wypadku umożliwiłoby to każdej zainteresowanej stronie zakwestionowanie analiz zgodności, w tym również po upływie terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności.
Następnie w zakresie, w jakim Komisja ponadto uznała, że na podstawie złożonej do niej skargi nie można było ustalić błędnego zastosowania spornego środka ani wprowadzenia nowego środka innego niż ten, który został już zbadany, Sąd stwierdził, że spółka Ekobulkos w żaden sposób nie wykazała, w jakim zakresie ocena ta miałaby być błędna.
Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie miała żadnego obowiązku działania w chwili, gdy skierowano do niej wezwanie do działania. W braku tego obowiązku działania składająca skargę do Komisji nie może też skutecznie powoływać się na zarzucany zbyt długi czas trwania postępowania wyjaśniającego w sprawie jej skargi.
Podsumowując, zważywszy na to, że Komisji nie można zarzucić bezczynności, w niniejszej sprawie Sąd orzekł, iż skargę należy oddalić.
(
1
)	Decyzja C(2016) 5205 final z dnia 4 sierpnia 2016 r. w sprawie SA.44840 (2016/NN).
(
2
)	System ten, zgodnie ze zgłoszeniem, został stworzony w drodze Zakon za energiata ot vazobnovyaemi iztochnitsi (ZEVI) (ustawy o energii ze źródeł odnawialnych), która weszła w życie z dniem 3 maja 2011 r. (DV nr 35 z dnia 3 maja 2011 r.), a także na podstawie zarządzenia z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie regulacji cen energii elektrycznej i zarządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie uregulowania cen energii elektrycznej.
(
3
)	W niniejszej sprawie chodzi o art. 18 Zakon za izmenenie i dopalnenie na Zakona za energetikata (ZID-ZE) (ustawy zmieniającej i uzupełniającej ustawę o energii) z dnia 24 lipca 2015 r. (DV nr 56 z dnia 24 lipca 2015 r.).
(
4
)	Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9). Wniosek dotyczył w niniejszym przypadku art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia.
(
5
)	Zgodnie z art. 4 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia 2015/1589, do którego odsyła art. 15 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, decyzja taka ma na celu stwierdzenie albo że dany środek nie stanowi pomocy, albo że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, albo – przeciwnie – że należy wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, biorąc pod uwagę wątpliwości, które ów środek wzbudza.
(
6
)	Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia 2015/1589, do którego odsyła art. 12 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia.