61999CC0002_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Observaciones preliminares
1 En el presente caso, se solicita al Tribunal de Justicia que responda a dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Hessisches Finanzgericht con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE). Dichas cuestiones se refieren a la interpretación de las disposiciones del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 2169/86, (1) modificado por el Reglamento (CEE) nº 165/89. (2)
II. Marco jurídico
2 Es indispensable describir el marco jurídico en el que se inscribe el litigio de que conoce el órgano jurisdiccional remitente para poder comprender los problemas de interpretación que suscitan las cuestiones prejudiciales planteadas. Estas últimas se refieren a determinadas disposiciones del Reglamento nº 2169/86. Este Reglamento establece, en principio, la posibilidad de que las personas que utilicen almidón o fécula para la producción de productos aprobados (fabricantes) soliciten una restitución a la producción por tonelada de almidón o fécula básicos; con este fin, el legislador comunitario establece normas de procedimiento detalladas y organiza un sistema de control de las solicitudes de restitución. A grandes líneas, el procedimiento es el siguiente: los fabricantes que tienen la intención de solicitar restituciones a la producción deben dirigirse a las autoridades nacionales competentes y, si cumplen las condiciones establecidas en el Reglamento nº 2169/86, las autoridades nacionales les incluyen en una lista de «fabricantes aprobados». A partir de ese momento, los fabricantes pueden presentar una solicitud por escrito con el fin de obtener un «certificado de restitución». (3) La expedición del certificado está sujeta a la constitución de una garantía, de conformidad con las disposiciones del artículo 7 (controvertido) del Reglamento nº 2169/86. Los titulares del citado certificado pueden solicitar el pago de la restitución (4) una vez que se haya transformado el almidón o la fécula en uno de los «productos aprobados», tal como se definen en el artículo 1 del Reglamento nº 2169/86, que se remite al Reglamento (CEE) nº 1009/86. (5) El pago de la restitución y la liberación de la garantía tienen lugar una vez que el titular del certificado ha facilitado a la Administración las informaciones contempladas en el artículo 8 del Reglamento nº 2169/86 y se ha efectuado el control administrativo previsto en el artículo siguiente de este mismo Reglamento.
3 No obstante, la experiencia ha puesto de manifiesto que este mecanismo de concesión y control de las restituciones no permitía luchar eficazmente contra determinadas formas de especulación en que incurrían los fabricantes, sobre todo en el caso del almidón o la fécula esterificados o eterificados. Este producto presenta la particularidad de poder volver a transformarse en materia prima, de modo que, eventualmente, los fabricantes pueden solicitar (ilegal y abusivamente) múltiples restituciones. Esta es la razón por la cual se adoptó el Reglamento (CEE) nº 3642/87, (6) en el que se dispone que, cuando el producto indicado en el certificado sea almidón o fécula esterificados o eterificados, es decir, cuando corresponda a la subpartida NC 3505 10 50 del Arancel Aduanero Común, la garantía prevista en el artículo 7 del Reglamento nº 2169/86 «será igual al 105 % de la restitución a la producción que se conceda para la fabricación de dicho producto». (7) Esta garantía se devuelve si la autoridad competente ha recibido la prueba de que el producto «se ha utilizado para fabricar productos que no sean los enumerados en el Anexo I», (8) es decir, ha sido transformado en un producto que no puede volver a transformarse en materia prima.
4 Este régimen específico establecido para el almidón o fécula esterificados o eterificados fue modificado mediante el Reglamento nº 165/89, que modificó el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86 e insertó un nuevo apartado 5 en dicho artículo 7. Se trata de las disposiciones que preocupan al órgano jurisdiccional remitente.
El artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86, tal como se aplica en el presente caso, está formulado en los siguientes términos:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, únicamente se liberará la garantía prevista en el párrafo segundo del apartado 1 cuando las autoridades competentes hayan recibido la prueba de que el producto perteneciente al código NC 3505 10 50:
a) se utiliza para fabricar productos distintos de los enumerados en el Anexo I,
o
b)
se exporta a terceros países.
En el caso descrito en a), la prueba podrá consistir en la presentación a las autoridades competentes de una declaración en la que el fabricante afirme que:
- si el producto en cuestión sufriese una transformación ulterior, únicamente utilizará el producto para fabricar otros distintos de los enumerados en el Anexo I,
- únicamente venderá el producto a una parte contratante que se comprometa a cumplir los mismos requisitos y obtendrá una copia del mencionado compromiso y la pondrá a disposición de las autoridades competentes,
- tiene conocimiento de las disposiciones del apartado 5 del artículo 7.
[...]»
El artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86, tal como estaba vigente en la época de autos en el presente caso, estaba formulado en los siguiente términos:
«Las autoridades competentes deberán comprobar de manera apropiada, incluso mediante controles in situ realizados a posteriori, el cumplimiento pleno de la declaración mencionada en el apartado 4. En caso de producirse un incumplimiento de las condiciones fijadas en el presente artículo, y sin perjuicio de las sanciones nacionales, las autoridades competentes del Estado miembro en cuestión exigirán al interesado el pago de un importe igual al 105 % de la mayor restitución a la producción aplicable al producto en cuestión durante los 12 meses anteriores.»
5 Por último, procede señalar que el Reglamento nº 2169/86 fue derogado al entrar en vigor el Reglamento (CEE) nº 1722/93 (9) de la Comisión, al que consagraré una exposición más detallada a lo largo de las presentes conclusiones. No obstante, por lo que respecta al presente asunto procede aplicar el Reglamento nº 2169/86 tal como fue modificado y completado por los Reglamentos nos 3642/87 y 165/89.
III. Hechos y procedimiento
6 La sociedad alemana Döhler GmbH (en lo sucesivo, «Döhler»), parte demandante en el procedimiento principal, produce y distribuye alimentos y bebidas. Al término de la inspección efectuada, para el período comprendido entre el 1 de enero de 1988 y el 31 de diciembre de 1990, por las autoridades administrativas alemanas competentes, se levantó un acta de inspección, fechada el 30 de diciembre de 1992, en la que se hacen constar las siguientes comprobaciones.
Durante los años 1988 a 1990, la demandante adquirió un total de 916.925 kg de almidón o fécula esterificados o eterificados pertenecientes al código NC 3505 10 50. Los proveedores de dichos productos fueron la sociedad belga Amylum NV y la sociedad alemana Cerestar Deutschland GmbH. Para el ejercicio de 1989, la demandante declaró a Amylum que «los almidones y féculas esterificados y eterificados comprados a Amylum están destinados a nuestro propio uso y a la fabricación de productos finales distintos de los enumerados en el Anexo I del Reglamento nº 2169/86. Dichos almidones y féculas no serán revendidos a terceros». La demandante precisó que no había efectuado una declaración similar a la sociedad Amylum para el ejercicio de 1990. Además, declaró a Cerestar que «por la presente, confirmamos que los productos transformados comprados han sido utilizados para fabricar mercancías no enumeradas en el Anexo I del Reglamento (CEE) nº 2169/86».
Debe señalarse que, según afirma la demandante, las sociedades que le suministraron dichas mercancías recibieron por este concepto las restituciones previstas en la legislación comunitaria antes citada.
De los 916.925 kg de almidón y fécula comprados, Döhler revendió en la Comunidad 726.860 kg, sin someterlos a ninguna transformación. El principal comprador de estos productos fue Döhler Food Service GmbH, filial al 100 % de la demandante. Esta filial cedió los productos controvertidos a empresas pequeñas o muy pequeñas, a saber, establecimientos individuales de panadería o pastelería. La demandante no exigió a estos compradores que efectuaran, a su vez, las declaraciones de compromiso previstas en el artículo 7, apartado 4, párrafo cuarto, del Reglamento nº 2169/86, ni tampoco las aportó a instancia de las autoridades administrativas durante el procedimiento administrativo de control.
Así las cosas, el 7 de junio de 1994 las autoridades nacionales competentes adoptaron una Decisión por la cual exigían a Döhler la devolución de una cantidad de 181.330,71 DEM en razón de la utilización irregular de 500,4 toneladas de almidón o fécula esterificados o eterificados. La base jurídica de esta Decisión era el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86. La fecha de referencia elegida para el cálculo del período de doce meses a que hace referencia dicha disposición es la de la comprobación de que el almidón o la fécula habían sido utilizados para fines distintos de los previstos. No obstante, la demandante señala, en sus observaciones, que la sanción administrativa de que se trata le fue impuesta, en realidad, no porque hiciera un uso inapropiado del producto, sino por no haber exigido a los compradores a los que revendió dicho producto las declaraciones de compromiso previstas en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86.
Döhler interpuso ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso contra la citada Decisión y este órgano jurisdiccional considera indispensable someter al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales.
IV. Cuestiones prejudiciales
7 «1) ¿Debe interpretarse la segunda frase del apartado 5 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 2169/86 de la Comisión, de 10 de julio de 1986, por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 165/89, de 24 de enero de 1989, en el sentido de que el término "el interesado" también se refiere al adquirente de un producto perteneciente al código NC 3505 10 50 que se ha comprometido, frente al fabricante y/o suministrador de dicho producto, a utilizarlo exclusivamente para la fabricación de productos distintos de los mencionados en el Anexo I?
2) Si se respondiese afirmativamente a la primera cuestión:
a) La reclamación al adquirente del 105 % de la mayor restitución a la producción aplicable al producto en los 12 meses anteriores, ¿procede con independencia de que se haya liberado la garantía constituida por el fabricante, posiblemente sobre la base de una declaración de compromiso deliberadamente falsa, formulada por el interesado mencionado en la primera cuestión?
b) La reclamación al adquirente del 105 % de la mayor restitución a la producción aplicable al producto en los 12 meses anteriores, ¿puede plantearse también cuando ya no sea posible determinar si el adquirente formuló una declaración de compromiso, pero conste que ni el adquirente ni un adquirente posterior ha efectuado o acreditado una transformación en un producto distinto de los mencionados en el Anexo I?
3) Si se respondiese afirmativamente a las cuestiones mencionadas en el punto 2,
¿A partir de qué momento han de contarse los "12 meses anteriores" a que se refiere la segunda frase del apartado 5 del artículo 7 del Reglamento (CEE) nº 2169/86?»
V. Primera cuestión prejudicial
8 El principal problema que preocupa al órgano jurisdiccional remitente se refiere a la cuestión de si los compradores de almidón o fécula esterificados o eterificados que han efectuado una declaración de compromiso como la prevista en el artículo 7, apartado 4, párrafo cuarto, del Reglamento nº 2169/86 están incluidos entre las personas a las que se puede exigir el pago «de un importe igual al 105 % de la mayor restitución a la producción aplicable al producto en cuestión durante los doce meses anteriores» con arreglo al artículo 7, apartado 5, del mismo Reglamento. Me parece oportuno hacer tres observaciones preliminares.
9 En primer lugar, es indispensable subrayar que las disposiciones controvertidas del artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86 establecen una sanción administrativa que tiene por objeto reprimir la especulación y el fraude en materia de restituciones a la producción. Ninguna de las partes que presentaron observaciones discute que dichas disposiciones tengan el carácter de una sanción. Dicho carácter se desprende también del tenor y del sistema general de las normas de que se trata. La obligación de pagar una cantidad correspondiente a la restitución más elevada posible, incrementada en un 5 %, incumbe a las personas de las que se ha comprobado que han incumplido las normas enunciadas en el Reglamento de que se trata y que han actuado en detrimento del sistema de restituciones comunitarias a la producción; su comportamiento ha provocado la liberación ilegal de la garantía prevista en el artículo 7 del Reglamento nº 2169/86 o la concesión ilegal de una restitución. Además, la obligación de pago controvertida se impone «sin perjuicio de las sanciones nacionales». Esta frase del legislador comunitario significa, por un lado, que la medida establecida mediante el artículo 7, apartado 5, constituye una sanción administrativa y, por otro, que el principio non bis in idem no es aplicable en el presente caso.
10 Es fundamental subrayar asimismo la importancia que tiene la represión de la especulación y el fraude por lo que respecta a la delicada cuestión de las restituciones a la producción de almidón o fécula esterificados o eterificados.
Tal como señaló el Abogado General Sr. Léger en sus conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia Kyritzer Stärke, (10) «no cabe duda de que la lucha contra el fraude en el terreno de las operaciones de transformación de almidón o de fécula en almidón esterificado o eterificado es, desde 1987, uno de los objetivos perseguidos por el legislador comunitario en los Reglamentos aplicables. Además, la utilización correcta de los productos transformados es el medio elegido para alcanzar este objetivo». (11) En el mismo asunto, el Tribunal de Justicia estimó que la obligación de utilizar correctamente los productos por los cuales se concede una restitución a la producción, en particular el almidón o la fécula esterificados o eterificados, es una parte integrante de la obligación de transformar las sustancias de que se trata en productos aprobados, de manera que se garantice el carácter irreversible de la transformación; por ello, esta obligación es una «exigencia principal» a efectos del artículo 20, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 2220/85. (12) Es evidente que el cumplimiento de las condiciones impuestas por el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86 por lo que respecta al tratamiento y la distribución del almidón o la fécula esterificados o eterificados se inscribe en el marco de la obligación de utilización apropiada antes citada. No obstante, debe señalarse que la sentencia Kyritzer Stärke se refería a un productor de almidón que había constituido una garantía con objeto de beneficiarse de una restitución a la producción y no a un comprador de almidón, como es la demandante en el procedimiento principal.
11 Por último, no debe olvidarse que, cuando el legislador comunitario establece sanciones, debe necesariamente cumplir una serie de condiciones que este Tribunal de Justicia ha enunciado en una reiterada jurisprudencia. En la sentencia Könecke, (13) el Tribunal declaró que «una sanción, aunque sea de carácter no penal, sólo puede imponerse si se funda en una base jurídica clara e inequívoca». (14) La sentencia Milchwerke Köln/Wuppertal (15) también es interesante por lo que respecta a la respuesta que ha de darse a las cuestiones prejudiciales planteadas en el presente asunto; en aquella sentencia, el Tribunal declaró que «a pesar de la necesidad de luchar contra las maquinaciones fraudulentas, una sanción consistente en la sustitución del productor por el comprador implica una base legal previa que defina sus condiciones y su alcance». (16) Por este motivo, el Tribunal no permitió que se diera una interpretación amplia a una disposición comunitaria que imponía sanciones a los productores de leche por infracciones cometidas en el marco del sistema de la organización común de mercados, lo que implicaba que dicha disposición fuera aplicada asimismo a los compradores, por más que estos últimos fueran responsables de las infracciones comprobadas.
En consecuencia, no puede eludirse por medio de una interpretación la obligación del legislador de formular claramente las normas por las que se establecen sanciones, por oportuna que pueda parecer la aplicación de la sanción de que se trate para la protección de la legalidad comunitaria. Esta obligación implica, cuando menos, la necesidad de definir, en primer lugar, la infracción que se encuentra en la base de la sanción impuesta (ilícito), en segundo lugar, la naturaleza y el contenido de la sanción prevista (poena) y, en tercer lugar, la identidad de las personas afectadas por el mecanismo de la sanción administrativa.
En resumen, la primera cuestión prejudicial nos lleva a examinar, por un lado, si la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86 puede recaer también sobre los compradores de almidón o fécula esterificados o eterificados que han efectuado la declaración de compromiso a que se hace referencia en el apartado anterior de ese mismo artículo y, por otro, si es así, en qué medida la sanción de que se trata es compatible con las exigencias establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia con respecto a las sanciones administrativas.
A. ¿Pueden imponerse sanciones a los compradores?
12 Esta cuestión ha sido planteada por el órgano jurisdiccional remitente y por la demandante en el procedimiento principal. Uno y otra afirman que la aplicación de la sanción controvertida a los compradores de almidón o fécula plantea problemas, en la medida en que estos últimos no se benefician de restituciones a la producción y que la sanción guarda relación directa con la liberación o no de la garantía que se exigió al fabricante. En consecuencia, sólo este último puede ser castigado en caso de infracción de las normas relativas a la constitución de la garantía enunciadas en el Reglamento de que se trata.
No puedo acoger el razonamiento precedente. Efectivamente, la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, guarda una relación directa con las disposiciones comunitarias relativas a la liberación de la garantía constituida por el fabricante; sin embargo, esto no significa que dicha sanción no pueda, en Derecho, recaer sobre personas distintas del fabricante que ha constituido la garantía. El legislador comunitario tiene la facultad de establecer, en el marco del sistema de restituciones a la producción, una serie de normas jurídicas que impongan determinadas obligaciones a las personas involucradas en dicho sistema, entre las que se encuentran los compradores de los productos de que se trata. Si el legislador comunitario ha adoptado realmente tales disposiciones, no está excluido que pueda reaccionarse al incumplimiento de las obligaciones descritas anteriormente imponiendo sanciones a los infractores, aun cuando dichas personas no se hayan beneficiado directamente del perjuicio causado al sistema de restituciones comunitarias por su comportamiento ilegal.
En consecuencia, la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86 tiene por objeto hacer frente a las infracciones vinculadas a la liberación abusiva y eventualmente fraudulenta de la garantía prevista en ese mismo artículo. La identidad de la persona a la que pueden imputarse las infracciones de que se trata depende de la formulación y del contenido de las normas jurídicas infringidas; la posibilidad de que dichas normas afecten a personas distintas del fabricante que constituyó la garantía y, en particular, a los compradores de los productos de que se trata, no está excluida a priori.
Una última observación. El argumento según el cual los compradores no se benefician de las restituciones concedidas a los fabricantes ni de la liberación de la garantía sólo es parcialmente correcto. Si dichas personas han cooperado con el fabricante con el fin de conseguir que la garantía sea liberada y que, posteriormente, se conceda la restitución -por cooperación, entiendo la declaración efectuada por dichas personas con arreglo al artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86, según la cual «se compromet[en] a cumplir los mismos requisitos»-, es posible que hayan conseguido, en su caso, un precio de compra más favorable.
En conclusión, considero que ninguna norma de Derecho de rango superior se opone a que el legislador comunitario establezca un mecanismo que prevea que el incumplimiento por parte de los compradores de un producto de los compromisos que han adquirido, cuando dicho incumplimiento tiene como consecuencia que el vendedor obtenga la liberación de la garantía que se le había exigido constituir, conlleve la aplicación de sanciones a dichos compradores.
Queda por examinar si el Reglamento nº 2169/86 estableció realmente un mecanismo sancionador de este tipo, que cumpla con las condiciones establecidas en la jurisprudencia por lo que respecta a las sanciones administrativas.
B. Las disposiciones del Reglamento nº 2169/86, ¿establecen sanciones que pueden recaer sobre los compradores?
a) El «interesado» a efectos del artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86
13 Basándose en la formulación literal de la disposición controvertida, cabe sostener que la sanción establecida está dirigida también a los compradores de almidón o fécula esterificados o eterificados que adquieran dichos productos a un fabricante y contraigan, con respecto a su uso, los compromisos previstos en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86.
En algunos de los pasajes anteriores del mismo artículo, el legislador comunitario utiliza, en principio, el término «fabricante» para designar a la persona que solicita la restitución a la producción y está obligada a constituir una garantía; no obstante, en el pasaje controvertido del apartado 5, que describe el contenido de la sanción administrativa de que se trata, utiliza el término «interesado» para definir a las personas comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dicha sanción. La diferencia terminológica podría interpretarse en el sentido de que revela la voluntad del legislador comunitario de no limitarse a reprimir el comportamiento de los fabricantes infractores, sino extender la aplicación de sanciones a otras categorías de personas. La razón es que, en caso contrario, lo lógico sería esperar que volviera a utilizar el término «fabricante» en el pasaje de que se trata del artículo 7, apartado 5.
La cuestión que se plantea es la de si los compradores del producto controvertido, categoría a la que pertenece Döhler, pueden formar parte de las personas a las que se refiere el término «interesado». Sobre este particular, basta señalar que los compradores constituyen la única categoría de personas distintas de los fabricantes a las que el legislador comunitario puede referirse lógicamente cuando utiliza el término «interesado». Del contenido del artículo 7 del Reglamento se desprende que las únicas personas distintas del fabricante cuyo comportamiento preocupa al legislador son los compradores que «se comprometan a cumplir los mismos requisitos» con respecto al uso del producto de que se trata. En consecuencia, puesto que el pasaje de que se trata del artículo 7, apartado 5, se refiere a los «interesados», entre los que pueden estar comprendidas otras personas distintas de los fabricantes, dichas personas no pueden ser otras que los compradores del producto controvertido.
14 La apreciación precedente no basta, sin embargo, para asegurar una interpretación satisfactoria de las disposiciones controvertidas y no permite sostener que el término «interesado» no se identifique necesariamente con el de «fabricante».
Un primer argumento en favor de esta identidad se deriva de la propia disposición del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86. En la última frase de dicho apartado se indica que, en el caso de que la prueba de que el producto controvertido ha salido fuera del territorio aduanero de la Comunidad deba aportarse mediante la presentación de un ejemplar de control T5 (17) y de que dicho ejemplar no haya sido devuelto a las autoridades competentes dentro del plazo fijado «por causas independientes de la voluntad del interesado, (18) éste podrá solicitar a las autoridades competentes que se acepten otros documentos como equivalentes [...]». El artículo 7, apartado 4, permite concluir que la persona designada como el «interesado» en la disposición controvertida no puede ser otra que el fabricante, que se propone liberar la garantía que él mismo ha constituido. En consecuencia, si con arreglo al artículo 7, apartado 4, se entiende por «interesado» únicamente al fabricante, no es posible que exactamente el mismo término jurídico, cuando se utiliza en el marco del apartado inmediatamente posterior, tenga un alcance diferente (más amplio).
Al margen de las consideraciones precedentes, para sostener sin reservas que, al utilizar el término «interesado», el legislador comunitario pretendía incluir asimismo a los compradores de almidón o fécula esterificados o eterificados dentro del ámbito de aplicación de la sanción establecida, habría que examinar las infracciones imputadas a la categoría de personas designada por el término «interesado». Si se trata de infracciones de normas que imponen determinadas obligaciones de Derecho público a los compradores, no veo por qué razón dichas personas deberían quedar excluidas de la aplicación de la sanción de que se trata.
b) La infracción que justifica la sanción controvertida
15 Las disposiciones comunitarias de que se trata no se distinguen por su claridad. De la formulación del artículo 7, apartado 5, se desprende que la sanción prevista en dicho artículo se impone cuando las autoridades nacionales competentes comprueban, en el marco del control administrativo destinado a comprobar si se ha realizado «la declaración mencionada en el apartado 4», que el interesado ha incurrido en «un incumplimiento de las condiciones fijadas en el presente artículo».
Pienso que debe considerarse que esta «declaración» es la que el fabricante que constituye la garantía efectúa ante las autoridades nacionales competentes y no el compromiso en virtud del cual los compradores asumen las mismas obligaciones que el fabricante por lo que respecta al uso del almidón o la fécula esterificados o eterificados que adquieren. Esta interpretación se impone por el hecho de que sólo el primero de estos actos se califica expresamente de «declaración» en el texto del artículo 7, apartado 4; en cambio, a los compradores sólo se les menciona de manera indirecta en dicho texto, sin que esté previsto que presenten declaración alguna ante las autoridades públicas. Sólo el fabricante, mediante la declaración que presenta, contrae el compromiso de que «únicamente venderá el producto a una parte contratante que se comprometa a cumplir los mismos requisitos y obtendrá una copia del mencionado compromiso y la pondrá a disposición de las autoridades competentes».
A pesar de esto, ¿cabe sostener que la obligación que asumen los compradores constituye una de las «condiciones fijadas en el presente artículo» a las que se hace referencia en el artículo 7, apartado 5, de modo que el incumplimiento por su parte de dicha obligación justifica que se les imponga la sanción prevista en ese mismo apartado? No considero que este razonamiento sea el más correcto. Si el fabricante vende el producto de que se trata, la liberación de la garantía presupone que efectúe una declaración en la que se indique que los compradores se comprometen a cumplir los mismos requisitos que él por lo que respecta al uso del producto y que se traslade a las autoridades administrativas una copia del compromiso contraído. ¿Cuál es, sin embargo, la naturaleza jurídica de este compromiso y ante quién se adopta? Pese a la oscuridad del texto legal, considero que el planteamiento más convincente es que se trata de una obligación de Derecho civil que incumbe a las personas que adquieren el almidón o la fécula al fabricante, y no de una obligación de Derecho público contraída por dichas personas ante las autoridades administrativas. En consecuencia, aun en el caso de que los compradores hayan incumplido los compromisos que habían adoptado por lo que respecta a la naturaleza del almidón o la fécula, su comportamiento no constituye una infracción que pueda sancionarse mediante una multa administrativa, sino un acto contrario al contrato (que vincula al comprador y al productor) del cual, en su caso, pueden derivarse consecuencias de otro tipo. El legislador comunitario parece limitarse a las obligaciones que impone expresa y directamente al fabricante, y no contempla obligaciones similares para los compradores.
Esta interpretación de las disposiciones de que se trata no está exenta de críticas. En efecto, cabría sostener que la obligación de hacer un uso apropiado del almidón o la fécula, en la que se basa el funcionamiento correcto del mecanismo de las restituciones a la producción, no incumbe únicamente al fabricante ante las autoridades nacionales competentes, sino también a sus sucesores en esos derechos especiales, que se han convertido en los propietarios del producto. En este sentido, del artículo 7, apartado 4, en el que se establece que el fabricante sólo puede obtener la liberación de la garantía si ha declarado que sólo venderá el producto «a una parte contratante que se comprometa a cumplir los mismos requisitos» que él, cabe deducir que la obligación asumida por los compradores es de la misma naturaleza que la del fabricante, y que el incumplimiento de dicha obligación constituye una razón suficiente para imponerles la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5.
Ya he explicado que no me adhiero a la interpretación que acabo de exponer; a continuación, añadiré algunos argumentos complementarios que corroboran esta conclusión. Sin embargo, antes de hacerlo considero indispensable precisar que, aun cuando uno se adhiera a dicha interpretación, no es evidente que las obligaciones que incumben al comprador sean las mismas que las que incumben al fabricante. En particular, el fabricante que revende el almidón o la fécula debe ocuparse de obtener de los compradores un documento que certifique que asumen los mismos compromisos que él. En cambio, no es evidente que también los compradores tengan esta obligación formal frente a la Administración, es decir, que, cuando revendan el producto, éstos deban obtener el mismo documento de los ulteriores compradores. Su obligación -suponiendo que exista alguna obligación- parece consistir exclusivamente en asegurarse de que se hace un uso legal del producto. (19)
c) El sistema de las disposiciones controvertidas
16 En apoyo de su tesis relativa a la responsabilidad del comprador, la Comisión invoca el sistema de las disposiciones controvertidas y la lógica del mecanismo de concesión y de control de las restituciones a la producción. En particular, afirma que, puesto que aportó la declaración prevista en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86, de lo que se desprende que vendió el producto a una parte contratante que se comprometió a cumplir los mismos requisitos que él, el fabricante que constituyó la garantía cumplió con la obligación fundamental que le incumbe por lo que respecta al uso apropiado del almidón o la fécula, y no cabe imponerle la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5. La Comisión considera que la solución contraria iría en contra del principio del carácter subjetivo de la responsabilidad, que rige las sanciones administrativas comunitarias. En consecuencia, puesto que es imposible imponer la sanción controvertida al fabricante cuando éste ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento nº 2169/86, es indispensable reconocer a las autoridades administrativas nacionales la posibilidad de aplicar estas mismas disposiciones sancionadoras a los compradores que no han cumplido los compromisos asumidos por lo que respecta al uso del producto de que se trata. Según la Comisión, una interpretación diferente de las disposiciones controvertidas tendría por efecto permitir la liberación de la garantía y la eventual concesión de las restituciones solicitadas sin que el almidón o la fécula esterificados o eterificados hayan sido objeto de un uso apropiado y sin que sea posible sancionar a los culpables a los que es imputable dicho comportamiento abusivo.
Por el contrario, Döhler sostiene que siempre puede aplicarse la sanción prevista en el apartado 5 al fabricante que constituyó la garantía, asegurando de este modo la eficacia del mecanismo comunitario de control de las restituciones a la producción. Además, considera que esta solución es la más apropiada; por lo demás, este es el motivo por el cual el legislador comunitario la prefirió al redactar el Reglamento nº 1722/93, que sustituyó a las disposiciones del Reglamento nº 2169/86.
17 Personalmente, me inclino por el razonamiento de la demandante en el procedimiento principal.
Procede señalar, en primer lugar, que la asignación de una responsabilidad objetiva al operador y la imputación a éste de un comportamiento ilegal propio de terceros no son necesariamente contrarias a una norma comunitaria de rango superior. En consecuencia, bajo determinadas condiciones, es posible imponer sanciones comunitarias no penales aun cuando la persona a la que se imponga la sanción no es personalmente responsable. Debe citarse la sentencia Plange, (20) en la que el Tribunal declaró que, cuando un operador se compromete a exportar productos que deben cumplir determinadas condiciones y los productos de que se trata no cumplen dichas condiciones, ese operador debe devolver de manera automática las restituciones correspondientes, aun cuando no fuera responsable de las deficiencias presentadas por los productos controvertidos.
Igualmente importante es la sentencia Boterlux, (21) de la que se desprende que un operador de buena fe que exporte un producto fuera de la Comunidad no tiene derecho a percibir ayudas comunitarias bajo la forma de restituciones en caso de reimportación fraudulenta de dicho producto en la Comunidad, aun cuando el responsable del fraude cometido sea un tercero. Más concretamente, el Tribunal de Justicia declaró que «si bien es cierto que la reimportación fraudulenta en la Comunidad puede ser una circunstancia ajena a la voluntad del exportador, no lo es menos que constituye un riesgo comercial habitual». (22) (23)
Si trasladamos al Reglamento de que se trata las conclusiones de la jurisprudencia que acaba de exponerse, cabe señalar que el interés comunitario protegido mediante la aplicación de la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86 cada vez que la garantía a que se hace referencia en ese mismo artículo se libere abusivamente queda preservado asimismo por la interpretación según la cual la sanción de que se trata puede recaer únicamente sobre el fabricante que constituyó la garantía. En particular, este último se verá obligado a pagar la cantidad fijada en el artículo 7, apartado 5, cada vez que la Administración compruebe que él o uno de los compradores que le han adquirido el almidón o la fécula esterificados o eterificados no hacen un uso apropiado de dicho producto. En este último caso, el fabricante que constituyó la garantía no tiene, a mi entender, la facultad de invocar la inexistencia de responsabilidad por su parte, ya que dicha responsabilidad está definida por la Ley como una responsabilidad objetiva. Corresponde al fabricante incluir en el contrato una cláusula que le permita actuar contra los compradores en relación con el perjuicio que le ocasione la aplicación de las disposiciones controvertidas del Reglamento, invocando las normas civiles en materia de responsabilidad contractual y (en su caso) extracontractual.
18 Pienso que esta solución es preferible también por otra razón. El fabricante que constituyó la garantía es la única persona que, en el marco de la aplicación del Reglamento nº 2169/86, se encuentra en relación directa con las autoridades administrativas competentes. Asimismo, se le presume solvente, pues ya hubo de constituir y constituyó una garantía por un importe equivalente al de la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5. Por tanto, si dicha garantía ha sido indebidamente liberada por uno u otro motivo, circunstancia que ha permitido al fabricante obtener, sin tener derecho a ello, una cierta ventaja de dicha liberación, es probable y en la práctica más conveniente que las autoridades administrativas nacionales actúen contra él para reprimir la irregularidad cometida. (24)
19 Por último, existe otro argumento determinante, del que parece desprenderse que la sanción controvertida prevista en el Reglamento nº 2169/86 únicamente puede recaer sobre el fabricante. Se trata del argumento basado en el análisis comparativo del Reglamento controvertido y del Reglamento nº 1722/93, que lo sustituyó. Ciertamente, no pretendo proceder a una interpretación contra legem de las disposiciones anteriores del Reglamento nº 2169/86, haciendo una lectura «retroactiva» de las del Reglamento nº 1722/93. No obstante, puesto que las disposiciones que contienen estos dos Reglamentos y la lógica que subyace en ellas presentan grandes semejanzas, no veo por qué no puede tomarse en consideración el Reglamento nº 1722/93 para aclarar algunos puntos oscuros del Reglamento nº 2169/86. (25)
Por lo que respecta, más concretamente, al problema controvertido, del análisis del Reglamento nº 1722/93 se desprende que, al adoptar este texto, el legislador comunitario optó por mantener el mismo mecanismo sancionador que ya existía en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86, si bien introduciendo algunas mejoras y formulando las disposiciones pertinentes de un modo más claro y apropiado. Se trata de las disposiciones del artículo 10 del Reglamento nº 1722/93.
El artículo 10, apartado 2, del Reglamento nº 1722/93 se corresponde con el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86. En esta disposición del Reglamento nº 1722/93 se establece que la declaración que el fabricante debe presentar para poder liberar la garantía debe indicar que «solamente se venderá ese producto a una persona que asuma el compromiso previsto en el segundo guión, derivado de una cláusula contractual establecida con ese fin, o de una condición particular que figure en la factura de venta». (26) El fabricante debe asimismo conservar «una copia del contrato de venta o de la factura de venta así redactadas a disposición de la autoridad competente».
Así pues, se precisa que los compromisos que asume el comprador -y que se describen en la declaración que el fabricante presenta a las autoridades nacionales- los asume frente al fabricante y no frente a la Administración y que, por este hecho, revisten un carácter convencional y se sitúan en el ámbito del Derecho de obligaciones; así pues, no puede decirse que el comprador asuma, ante las autoridades administrativas, obligaciones de Derecho público cuyo incumplimiento pueda suponer, en su caso, la aplicación de la sanción administrativa.
Pienso que es más correcto dar exactamente esa misma interpretación a las disposiciones controvertidas y discutidas del Reglamento nº 2169/86: quienes, como Döhler, compran almidón o fécula esterificados o eterificados al fabricante que constituyó la garantía contraen ante este último, y no ante la Administración, los compromisos descritos en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 2169/86 por lo que respecta al uso del producto de que se trata. Si se comprueba que dichos compromisos han sido incumplidos, sólo cabe imponer la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, al fabricante, sin perjuicio, desde luego, del derecho de repetición contra los compradores, en el marco del Derecho de obligaciones, para obtener el resarcimiento del perjuicio sufrido.
C. Aun cuando las disposiciones controvertidas establezcan una sanción para los compradores de almidón o de fécula, ¿es legal dicha sanción?
20 El análisis precedente nos lleva a responder negativamente a esta cuestión, si se tiene en cuenta la citada jurisprudencia relativa a la obligación del legislador de definir claramente las sanciones comunitarias extrapenales. Bastaría señalar que el mero hecho de que la búsqueda del verdadero sentido de las disposiciones del artículo 7, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 2169/86 requiera explicaciones pormenorizadas y apreciaciones complejas pone de manifiesto su carácter confuso y oscuro. En consecuencia, si se adopta la interpretación de la Comisión relativa a la existencia de una sanción que puede recaer sobre los compradores -tesis que, como he explicado, no comparto-, la sanción de que se trata resulta inaplicable, ya que no se funda en «una base jurídica clara e inequívoca» a efectos de la sentencia Könecke. (27)
En particular, el término, «interesado» utilizado en el artículo 7, apartado 5, no permite al lector de dicha disposición responder con certeza a la cuestión de si los compradores del producto que han asumido, con respecto al uso del mismo, los compromisos previstos en el apartado 4 de ese mismo artículo están comprendidos dentro de dicha categoría. No obstante, aun superando este obstáculo, hay que señalar necesariamente que las condiciones a las que se somete la aplicación de la sanción a los compradores no están descritas con claridad en el texto legal. Los elementos que integran las obligaciones que el Reglamento impone a los compradores -suponiendo que dichas obligaciones existan realmente- y cuyo incumplimiento justifica el ejercicio del poder sancionador que el artículo 7, apartado 5, confiere a las autoridades nacionales, no se precisan suficientemente.
D. Conclusión
21 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, pienso que el término «interesado» utilizado en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento nº 2169/86, correctamente interpretado, no se refiere a los compradores de almidón o de fécula esterificados o eterificados mencionados en el apartado 4 de ese mismo artículo; la disposición controvertida del artículo 7, apartado 5, sólo puede aplicarse al fabricante del producto, en el sentido que tiene dicho término en el Reglamento nº 2169/86. No obstante, aun si se adoptara la interpretación contraria, la sanción referida a los compradores que se derivaría de ello sería contraria a los principios enunciados en la jurisprudencia con respecto a la claridad y la exhaustividad de las disposiciones de que se trata y, por tanto, no podría aplicarse. No obstante, procede subrayar que el legislador comunitario está en su perfecto derecho de establecer sanciones que puedan recaer también sobre los compradores de almidón o de fécula si así lo desea, pero siempre que adopte disposiciones apropiadas al efecto.
VI. Cuestiones prejudiciales segunda y tercera
22 Si se da una respuesta negativa a la primera cuestión, carece de objeto responder a estas cuestiones. Con carácter absolutamente subsidiario, y en aras de la exhaustividad, cabe, sin embargo, añadir lo siguiente.
23 En la primera parte de la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta en qué medida la circunstancia de que la garantía constituida con arreglo al artículo 7 del Reglamento nº 2169/86 haya sido liberada o no afecta a la aplicación de la sanción prevista en el apartado 5 de ese mismo artículo. En principio, me inclino por dar a esta cuestión una respuesta afirmativa, basada en una interpretación sistemática de las disposiciones de que se trata. (28)
24 Mediante la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial se solicita al Tribunal de Justicia que examine la cuestión de si es posible imponer una sanción al comprador del almidón o la fécula esterificados o eterificados aun en el caso de que «ya no sea posible determinar si el comprador efectuó una declaración de compromiso». (29) Ya he explicado, en el marco del análisis que he realizado en relación con la primera cuestión, que la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, no puede recaer sobre el comprador. No obstante, incluso si se considera que dicha sanción puede caer sobre este último es evidente que sólo puede generarse su responsabilidad si ha asumido los compromisos previstos en el artículo 7, apartado 4. Por tanto, si es imposible comprobar si el comprador efectuó realmente una declaración de compromiso, la garantía constituida por el fabricante no puede liberarse, la restitución a la producción no puede concederse a este último y, por supuesto, la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, no puede imponerse al comprador.
25 Por último, la tercera cuestión prejudicial plantea el problema de la fecha a partir de la cual debe calcularse el período de doce meses previsto en el artículo 7, apartado 5, para la determinación de la cantidad que debe pagar la persona a la que se imponga la sanción. El tenor del texto legal no se distingue por su claridad. No obstante, habida cuenta del análisis precedente, del que se desprende que la sanción controvertida únicamente puede recaer sobre el fabricante, la interpretación más correcta parece ser, a mi entender, aquella según la cual la fecha de referencia para la determinación de la cantidad que debe pagarse es la fecha en la que el fabricante presentó la declaración a que se hace referencia en el artículo 7, apartado 4. Por lo demás, esta declaración es el hecho generador de las obligaciones que incumben al fabricante frente a la Administración por lo que respecta al uso del producto de que se trata. En consecuencia, es lógico que este mismo acto sea tomado como punto de partida del período de «los 12 meses anteriores» durante el cual se buscará cuál ha sido la restitución más elevada para fijar, finalmente, el importe de la multa administrativa.
Las demás soluciones, que toman como punto de partida para el cálculo del período de que se trata, por un lado, el momento en que el fabricante o sus sucesores hacen un «mal uso» del producto de que se trata, por otro, el momento en que la Administración comprueba la infracción y, en tercer lugar, el momento en que se impone la sanción, son menos convincentes. La primera resulta difícil de aplicar en la práctica, ya que no puede comprobarse con precisión cuándo empieza el «mal uso» del producto. Las otras dos dependen en gran medida de la diligencia que muestren las autoridades encargadas del control; no me parece normal que el importe de una multa varíe en función del grado de diligencia que demuestre la Administración.
VII. Conclusión
26 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas:
«La sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, del Reglamento (CEE) nº 2169/86 de la Comisión, de 10 de julio de 1986, por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz, modificado por el Reglamento (CEE) nº 165/89, de 24 de enero de 1989, no puede recaer sobre el comprador de almidón o fécula esterificados o eterificados que ha contraído frente al fabricante el compromiso descrito en el apartado anterior de ese mismo artículo.»
(1) - Reglamento (CEE) nº 2169/86 de la Comisión, de 10 de julio de 1986, por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz (DO L 189, p. 2).
(2) - Reglamento (CEE) nº 165/89 de la Comisión, de 24 de enero de 1989, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2169/86 por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz (DO L 20, p. 14).
(3) - Artículo 4 del Reglamento nº 2169/86.
(4) - Artículo 6 del Reglamento nº 2169/86.
(5) - Reglamento (CEE) nº 1009/86 del Consejo, de 25 de marzo de 1986, por el que se establecen las normas generales aplicables a las restituciones a la producción en el sector de los cereales y del arroz (DO L 94, p. 6).
(6) - Reglamento (CEE) nº 3642/87 de la Comisión, de 2 de diciembre de 1987, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2169/86, por el que se establecen normas precisas para el control y el pago de las restituciones a la producción en los sectores de los cereales y del arroz (DO L 342, p. 10).
(7) - Artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 3642/87.
(8) - Artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 3642/87.
(9) - Reglamento (CEE) nº 1722/93 de la Comisión, de 30 de junio de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de los Reglamentos (CEE) nos 1766/92 y 1418/76 del Consejo en lo que respecta al régimen de las restituciones por producción en el sector de los cereales y el arroz (DO L 159, p. 112).
(10) - Sentencia de 16 de julio de 1998 (C-287/96, Rec. p. I-4729).
(11) - Punto 59 de las conclusiones.
(12) - El Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas (DO L 205, p. 5; EE 03/36, p. 206).
(13) - Sentencia de 25 de septiembre de 1984 (117/83, Rec. p. 3291).
(14) - Apartado 11 de la sentencia Könecke, citada en la nota 13 supra.
(15) - Sentencia de 14 de julio de 1994 (C-352/92, Rec. p. I-3385).
(16) - Apartado 22 de la sentencia Milchwerke Köln/Wuppertal, citada en la nota 15 supra.
(17) - Este ejemplar de control se expide de conformidad con las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 2823/87 de la Comisión, de 18 de septiembre de 1987, relativo a los documentos que se deben utilizar para la aplicación de las medidas comunitarias que impliquen el control del uso y/o destino de las mercancías (DO L 270, p. 1).
(18) - El subrayado es mío.
(19) - Esta observación es importante si es cierto lo que afirma la demandante con respecto a la motivación de la Decisión de las autoridades alemanas impugnada en el procedimiento principal (véase el punto 6 supra). Me pregunto en qué medida la Administración nacional podía alegar el hecho de que Döhler no hubiera exigido a los ulteriores compradores del almidón o la fécula que asumieran las mismas obligaciones que ella por lo que respecta al uso de dicho producto y aplicar automáticamente la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5. Tengo la impresión de que, aun interpretando este artículo en el sentido de que impone una obligación a los compradores, éstos tienen el derecho de probar que el producto ha sido correctamente utilizado por los ulteriores compradores, incluso si no disponen de declaraciones de compromiso.
(20) - Sentencia de 5 de febrero de 1987 (288/85, Rec. p. 611).
(21) - Sentencia de 9 de agosto de 1994 (C-347/93, Rec. p. I-3933).
(22) - Apartado 35 de la sentencia Boterlux, citada en la nota 21 supra.
(23) - Las conclusiones de esta jurisprudencia, de la que se deriva que es posible imputar una responsabilidad objetiva a un operador que se ha beneficiado de ayudas comunitarias, no han sido cuestionadas tampoco por la (reciente) sentencia de 12 de mayo de 1998, Steff-Houlberg Export y otros (C-366/95, Rec. p. I-2661). En el fallo de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declara que «el Derecho comunitario no se opone, en principio, a que una normativa nacional permita excluir la recuperación de ayudas comunitarias indebidamente pagadas, tomando en consideración, siempre que se acredite la buena fe del beneficiario, unos criterios como el comportamiento negligente de las autoridades nacionales y el trascurso de un período de tiempo considerable desde el pago de las citadas ayudas, sin perjuicio, no obstante, de que los requisitos previstos sean los mismos que para la recuperación de prestaciones económicas puramente nacionales y de que se tome plenamente en consideración el interés de la Comunidad».
Existe una diferencia fundamental entre, por un lado, el marco jurídico en el que se inscriben las sentencias Plange y Boterlux y, por otro, el marco jurídico en el que se inscribe la sentencia Steff-Houlberg Export y otros. En los dos primeros casos, existían disposiciones comunitarias específicas que regulaban las modalidades de recuperación de las restituciones comunitarias indebidamente otorgadas; en el asunto Steff-Houlberg Export y otros, a falta de disposiciones comunitarias que regularan esta cuestión, debían aplicarse, en cambio, las disposiciones del Derecho nacional. De la combinación de las dos soluciones que se han descrito se desprende, por una parte, que el legislador comunitario tiene la facultad de establecer un régimen de responsabilidad objetiva imputable a un operador de buena fe, obligándole a devolver las cantidades indebidamente percibidas y, por otra, que, no obstante, si no existen disposiciones comunitarias pertinentes, y en el marco de la autonomía jurídica de los Estados miembros, no está prohibido que el Derecho nacional contemple únicamente un sistema de responsabilidad subjetiva y exima al operador de buena fe, bajo determinadas condiciones, de la devolución de las ayudas, tomando en consideración, en todo caso, el interés comunitario.
En consecuencia, si se supone que las disposiciones del Reglamento nº 2169/86 de que se trata introducen directamente un sistema comunitario de responsabilidad objetiva imputable al fabricante que constituye la garantía, dichas disposiciones no son contrarias a ninguna norma de Derecho de rango superior. Esta apreciación se basa en las sentencias Plange y Boterlux, antes citadas. La situación podría ser diferente si el mecanismo de sanción del artículo 7 del Reglamento nº 2169/86 no existiera en absoluto, de modo que las autoridades administrativas debieran buscar en el ordenamiento jurídico nacional las normas apropiadas para sancionar los casos de liberación injustificada o fraudulenta de la garantía constituida. En ese caso, no sería inconcebible que el Derecho nacional excluyera la asignación de una responsabilidad objetiva al operador que ha constituido la garantía y la imputación a este último del comportamiento ilegal de los compradores.
(24) - A este razonamiento, la Comisión opone la alegación según la cual la interpretación extensiva del artículo 7, apartado 5, de conformidad con la cual la sanción controvertida puede imponerse también a los compradores del almidón o la fécula esterificados o eterificados permite sancionar a aquella persona que en cada caso sea personalmente responsable de la liberación indebida de la garantía, ya se trate del fabricante que constituyó dicha garantía, ya de otra persona.
No obstante, esta observación no es correcta más que en parte. Aun cuando debiera admitirse que la responsabilidad se transfiere del fabricante a la otra parte contratante en razón del compromiso contraído por esta última en virtud del artículo 7, apartado 4, no es evidente que pueda producirse una transferencia de responsabilidad análoga entre el comprador de que se trate y los ulteriores compradores; las disposiciones controvertidas del Reglamento no incluyen ninguna mención expresa de los compromisos que deben contraer los ulteriores compradores, es decir, los sucesores del primer comprador. Por tanto, si se considera que los ulteriores compradores se encuentran fuera del ámbito de aplicación del artículo 7, apartados 4 y 5, del Reglamento nº 2169/86, el primer comprador se encuentra por tanto en una situación desfavorable. Mientras que el fabricante consigue liberarse de la responsabilidad relativa al uso apropiado del almidón o la fécula, obtener la liberación de la garantía y percibir las eventuales restituciones, el primer comprador pasa a ser responsable tanto del uso que haga él mismo del producto como del que hagan quienes le sucedan en la cadena de compradores. En consecuencia, el argumento según el cual la citada interpretación está más en consonancia con el principio de la responsabilidad subjetiva de la persona a quien se impone la sanción administrativa carece de fundamento.
(25) - Por lo demás, el Tribunal de Justicia reconoció, en la sentencia Kyritzer Stärke, citada en la nota 10 supra, apartado 11, que «el Reglamento nº 1722/93 [...] recoge, como indica su decimotercer considerando, adaptándolas a la situación actual del mercado, las disposiciones del Reglamento nº 2169/86, que deroga». En el mismo asunto, el Abogado General Sr. Léger señaló (punto 36 de las conclusiones) que «las semejanzas que existen entre los Reglamentos de 1986 y de 1993 justifican su interpretación conjunta con vistas a la respuesta que haya de darse al órgano jurisdiccional nacional».
(26) - El subrayado es mío.
(27) - Véase la nota 13 supra.
(28) - Más concretamente, la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5, resulta del control administrativo realizado para comprobar si la declaración efectuada por el fabricante con arreglo al apartado anterior de ese mismo artículo ha sido respetada. En el caso de que dicha declaración no haya sido realmente respetada, pueden presentarse dos casos:
El más probable es que la garantía ya haya sido liberada, como admite la Comisión en el punto 13 de sus observaciones escritas. Recuerdo que la garantía se libera «cuando las autoridades competentes hayan recibido la prueba de que el producto perteneciente al código NC 3505 10 50 [...] se utiliza para fabricar productos distintos de los enumerados en el Anexo I»; esta prueba se aporta mediante la presentación de la declaración del fabricante ante la autoridad competente. En consecuencia, una vez presentada la declaración a que se hace referencia en el artículo 7, apartado 4, se cumplen las condiciones a que se supedita la liberación de la garantía y el control previsto en el apartado siguiente de ese mismo artículo se efectúa a posteriori. La sanción establecida en el artículo 7, apartado 5, tiene por objeto reparar el perjuicio ocasionado por la liberación indebida de la garantía; además, la cantidad en que se fija la sanción se corresponde con el importe de la garantía prevista en ese mismo artículo.
Con carácter excepcional, podemos imaginar un caso en que la Administración no haya liberado rápidamente la garantía, pese a disponer de la declaración del fabricante a que se hace referencia en el artículo 7, apartado 4; en cambio, el control administrativo previsto en el apartado 5 sí se ha efectuado con gran rapidez y ha permitido comprobar el incumplimiento de la citada declaración. En ese caso excepcional, no considero que sea apropiado aplicar la sanción prevista en el artículo 7, apartado 5. Bastará simplemente con no liberar la garantía constituida para proteger suficientemente el interés comunitario. En otros términos, la estrecha relación que existe entre la sanción controvertida y la liberación de la garantía que el fabricante debe constituir lleva a concluir que la aplicación de la primera depende de la liberación de la segunda.
(29) - Véase la formulación de la segunda cuestión prejudicial.