62008CJ0222_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa C‑222/08,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 22 maggio 2008,
Commissione europea,
rappresentata dai sigg. H. van Vliet e A. Nijenhuis, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Regno del Belgio,
rappresentato dal sig. T. Materne e dalla sig.ra M. Jacobs, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. S. Depré, avocat,
convenuto,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta dal sig. J.-C. Bonichot (relatore), presidente di sezione, dalla sig.ra C. Toader, dai sigg. K. Schiemann, P. Kūris e L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig. P. Cruz Villalón
cancelliere: sig.ra M. Ferreira, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 17 marzo 2010,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 22 giugno 2010,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno del Belgio, non avendo dato piena attuazione agli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, nonché all’allegato IV, parte A, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (GU L 108, pag. 51), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tale direttiva e dell’art. 249 CE.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
La direttiva 2002/22
2. Secondo il quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22, il fatto di «[a]ssicurare un servizio universale (ossia la fornitura di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile) può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. Tuttavia, il fatto di fornire un compenso alle imprese designate per fornire tali servizi in dette circostanze non deve tradursi in una distorsione di concorrenza, purché tali imprese ottengano un compenso per il costo netto specifico sostenuto e purché l’onere relativo a tale costo netto sia indennizzato in un modo che sia neutrale in termini di concorrenza».
3. Ai termini del diciottesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22:
«Gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali. (...)».
4. Il ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 così recita:
«Qualora un obbligo di servizio universale rappresenti un onere eccessivo per un’impresa, gli Stati membri sono autorizzati ad istituire meccanismi efficaci di recupero dei costi netti (...)».
5. Ai termini dell’art. 3 della direttiva 2002/22, intitolato «Disponibilità del servizio universale»:
«1. Gli Stati membri provvedono affinché nel loro territorio i servizi elencati nel presente capo siano messi a disposizione di tutti gli utenti finali al livello qualitativo stabilito, a prescindere dall’ubicazione geografica dei medesimi e, tenuto conto delle specifiche circostanze nazionali, ad un prezzo abbordabile.
2. Gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. Gli Stati membri mirano a limitare le distorsioni del mercato, in particolare la fornitura di servizi a prezzi o ad altre condizioni che divergano dalle normali condizioni commerciali, tutelando nel contempo l’interesse pubblico».
6. L’art. 8 della citata direttiva, intitolato «Designazione delle imprese», dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri possono designare una o più imprese perché garantiscano la fornitura del servizio universale (...)
2. Nel designare le imprese titolari di obblighi di servizio universale in tutto il territorio nazionale o in parte di esso, gli Stati membri applicano un sistema di designazione efficace, obiettivo, trasparente e non discriminatorio in cui nessuna impresa è esclusa a priori. Tale sistema di designazione garantisce che il servizio universale sia fornito secondo criteri di economicità e consenta di determinare il costo netto dell’obbligo di servizio universale conformemente all’articolo 12».
7. L’art. 9 della direttiva 2002/22, intitolato «Accessibilità delle tariffe», prevede quanto segue:
«1. Le autorità nazionali di regolamentazione sorvegliano l’evoluzione e il livello delle tariffe al dettaglio dei servizi che, in base agli articoli 4, 5, 6 e 7, sono soggetti agli obblighi di servizio universale e forniti dalle imprese designate, con particolare riguardo ai prezzi al consumo e al reddito dei consumatori dello Stato membro in questione.
2. Gli Stati membri, tenendo conto delle circostanze nazionali, possono prescrivere che le imprese designate propongano ai consumatori opzioni o formule tariffarie diverse da quelle proposte in normali condizioni commerciali, in particolare per garantire che i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari non siano esclusi dall’accesso e dall’uso dei servizi telefonici accessibili al pubblico.
(...)».
8. L’art. 12 della direttiva 2002/22, intitolato «Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale», al n. 1, così dispone:
«Allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli da 3 a 10 possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse calcolano i costi netti di tale fornitura.
A tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione possono:
a) procedere al calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle modalità stabilite nell’allegato IV, parte A, oppure
b) utilizzare i costi netti della fornitura del servizio universale individuati in base a un meccanismo di determinazione conforme all’articolo 8, paragrafo 2».
9. Ai termini dell’art. 13 della direttiva 2002/22, intitolato «Finanziamento degli obblighi di servizio universale»:
«1. Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12 le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:
a) di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici in condizioni di trasparenza, e/o
b) di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica.
(...)».
10. L’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22 descrive nei seguenti termini il metodo di calcolo costo netto degli obblighi di servizio universale:
«Per obblighi di servizio universale si intendono gli obblighi imposti da uno Stato membro nei confronti di un’impresa perché questa fornisca una rete o un servizio in una determinata regione geografica, applicando in tale regione, se necessario, tariffe medie per la fornitura del servizio in questione o proponendo formule tariffarie speciali per i consumatori a basso reddito o con esigenze sociali particolari.
Le autorità nazionali di regolamentazione considerano tutti i mezzi adeguati per incentivare le imprese (designate o non) ad assolvere gli obblighi di servizio universale in modo efficiente rispetto ai costi. Ai fini del calcolo, il costo netto degli obblighi di servizio universale consiste nella differenza tra il costo netto delle operazioni di un’impresa designata quando è soggetta ad obblighi di servizio universale e il costo netto delle operazioni in assenza di tali obblighi. Il dispositivo si applica sia nei casi in cui la rete di uno Stato membro è pienamente sviluppata sia nei casi in cui tale rete è ancora in fase di sviluppo o di espansione. Particolare attenzione va riservata alla corretta valutazione dei costi che le imprese designate avrebbero scelto di evitare se non fossero state soggette a tali obblighi. Il calcolo del costo netto deve tener conto anche dei vantaggi, compresi quelli intangibili, che gli obblighi di servizio universale comportano per l’operatore di tale servizio.
(...)».
11. Conformemente all’art. 38 della direttiva 2002/22, gli Stati membri devono adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi ad essa entro il 24 luglio 2003, informarne immediatamente la Commissione e applicare tali disposizioni a partire dal 25 luglio 2003.
La normativa nazionale
12. Il 13 giugno 2005 il Regno del Belgio ha adottato la legge sulla comunicazione elettronica ( Moniteur belge
del 20 giugno 2005, pag. 28070; in prosieguo: la «legge del 13 giugno 2005»), successivamente modificata dalla legge del 25 aprile 2007, recante disposizioni diverse (IV) ( Moniteur belge
dell’8 maggio 2007, pag. 25103; in prosieguo: la «legge del 25 aprile 2007»).
13. L’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, come modificata dalla legge del 25 aprile 2007, è così formulato:
«La componente sociale del servizio universale consiste nella fornitura, da parte di ciascun operatore che offre un servizio telefonico pubblico ai consumatori, di condizioni tariffarie particolari a determinate categorie di beneficiari.
Le categorie di beneficiari e le condizioni tariffarie di cui al primo comma nonché le procedure per ottenere dette condizioni tariffarie sono definite in allegato.
L’Istituto [belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni (in prosieguo: l’“Istituto”)] ogni anno sottopone al ministro [competente per le materie relative alla comunicazione elettronica] una relazione sulle quote relative degli operatori all’interno del numero totale degli abbonati rispetto alle loro quote di mercato in base al fatturato nel mercato della telefonia pubblica.
È istituito un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali con il compito di indennizzare gli operatori di tariffe sociali che ne hanno fatto domanda all’Istituto. Tale fondo è dotato di personalità giuridica ed è gestito dall’Istituto.
Il Re, con decreto deliberato in Consiglio dei ministri, previo parere dell’Istituto, determina le modalità di funzionamento di tale meccanismo.
Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia inferiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore deve compensare tale differenza.
Qualora il numero di riduzioni tariffarie accordate dall’operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondente alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, detto operatore riceverà un indennizzo pari a tale differenza.
Le compensazioni di cui ai precedenti commi sono immediatamente dovute. La compensazione operata tramite il fondo diverrà effettiva nel momento in cui quest’ultimo risulterà operativo o al più tardi nel corso dell’anno successivo all’entrata in vigore del presente articolo.
L’Istituto calcola, secondo le modalità stabilite nell’allegato, il costo netto delle tariffe sociali per ogni operatore che ne abbia presentato domanda all’Istituto.
L’Istituto può determinare i metodi di calcolo dei costi e delle compensazioni entro i limiti stabiliti dalla presente legge e dal suo allegato».
14. L’art. 45 bis dell’allegato alla legge del 13 giugno 2005, inserito dall’art. 200 della legge del 25 aprile 2007, definisce le modalità per il calcolo del costo netto delle tariffe sociali. Detto art. 45 bis dispone quanto segue:
«I costi netti delle tariffe sociali del servizio universale corrispondono alla differenza tra le entrate che il fornitore delle tariffe sociali percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che egli percepisce per effetto delle riduzioni previste nella presente legge a favore del beneficiario della tariffa sociale.
Nel corso dei primi cinque anni dall’entrata in vigore della legge, la compensazione dell’operatore storico delle tariffe sociali, ove dovuta, deve essere ridotta di una percentuale stabilita dall’Istituto.
La percentuale di cui al comma precedente è stabilita in base all’utile indiretto. L’Istituto si baserà su calcoli precedentemente effettuati stabilendo i costi netti dell’operatore storico delle tariffe sociali».
15. Ai termini dell’art. 202 della legge del 25 aprile 2007:
«All’art. 74, [ottavo] comma, della legge del 13 giugno 2005 (...), le parole “Le compensazioni di cui ai precedenti commi sono immediatamente dovute” devono essere interpretate come segue:
All’epoca dei lavori preparatori della legge del 13 giugno 2005 (...), tenuto conto delle condizioni previste nella direttiva [2002/22] su richiesta al riguardo da parte dell’operatore storico del servizio universale e dopo che l’Istituto aveva accertato il costo netto di tale servizio universale, il legislatore, in qualità di autorità nazionale di regolamentazione, ha proceduto a una valutazione dell’irragionevolezza dell’onere. A tale proposito, il legislatore, come del resto era stato accertato dal Conseil d’État [Consiglio di Stato], ha ritenuto che, nei limiti in cui si tenga conto di ogni utile indiretto, compreso l’utile intangibile che può essere generato da tale prestazione, qualsiasi situazione deficitaria evidenziata da detto calcolo è effettivamente un onere irragionevole».
Il procedimento precontenzioso e il procedimento dinanzi alla Corte
16. La Commissione, dopo aver ricevuto, il 24 giugno 2005, il testo della legge del 13 giugno 2005, con cui il Regno del Belgio ha adottato i provvedimenti di attuazione della direttiva 2002/22, con lettera di diffida 15 novembre 2006, ha messo in dubbio la conformità di taluni aspetti di tale legge agli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, di detta direttiva.
17. Nella risposta del 16 febbraio 2007, il Regno del Belgio ha comunicato l’adozione di modifiche a detta legge, che sono state successivamente apportate dalla legge del 25 aprile 2007.
18. La Commissione ha quindi ritirato un certo numero degli addebiti che aveva rilevato. Tuttavia, sono state mantenuti due addebiti, ossia, da un lato, quello relativo alla mancanza nel diritto belga di norme che prevedono che l’autorità nazionale di regolamentazione verifichi se l’obbligo di proporre tariffe sociali rappresenti un onere eccessivo e, dall’altro, quello relativo al metodo di calcolo, da parte di detta autorità, dei costi netti legati alla prestazione delle tariffe sociali.
19. Il 29 giugno 2007 la Commissione emetteva un parere motivato, invitando il Regno del Belgio ad adottare i provvedimenti necessari a conformarsi alla direttiva 2002/22 entro due mesi a decorrere dal ricevimento di detto parere.
20. Con lettera 1° agosto 2007, il Regno del Belgio presentava una domanda di proroga che la Commissione res pingeva asserendo che non ricorrevano i presupposti necessari in materia.
21. La Commissione, considerando che le informazioni fornite dal Regno del Belgio non fossero soddisfacenti, ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
Sul primo motivo, relativo ai metodi che consentono di stabilire se l’obbligo di praticare tariffe sociali rappresenti un onere eccessivo
Argomenti delle parti
22. Secondo la Commissione, gli artt. 12, n. 1, e 13, n. 1, della direttiva 2002/22 obbligano l’autorità nazionale di regolamentazione a esaminare la natura dell’onere che agli operatori designati per fornire il servizio universale deriva da tale fornitura.
23. Con l’adozione dell’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, nel testo modificato dalla legge del 25 aprile 2007, il legislatore belga avrebbe considerato che tutti i costi netti risultanti dall’obbligo di praticare tariffe sociali rappresentano per le imprese interessate un onere eccessivo che deve necessariamente dar luogo una compensazione. Sarebbe stato quindi istituito un fondo per il servizio universale in materia di tariffe sociali, alimentato dai contributi degli operatori e destinato a indennizzare dette imprese.
24. La Commissione, oltre a chiedersi se il legislatore possa esso stesso istituire un’autorità nazionale di regolamentazione, sostiene che la direttiva 2002/22 impone l’obbligo di procedere all’esame concreto dell’eventuale natura eccessiva dell’onere nel contesto del calcolo del costo netto e del finanziamento degli obblighi di servizio universale. Di conseguenza, il fatto che la valutazione a questo proposito sia effettuata contemporaneamente all’adozione della legge intesa a stabilire le regole relative al servizio universale sarebbe incompatibile con la direttiva 2002/22, in quanto ciò equivarrebbe a determinare a priori la natura eccessiva dell’onere, e ciò in modo generale e astratto.
25. La Commissione aggiunge che il metodo scelto non corrisponde alle modalità imposte dalla direttiva 2002/22, poiché né il legislatore belga né l’Istituto hanno mai debitamente esaminato se la fornitura del servizio universale rappresenti un onere eccessivo per gli operatori interessati.
26. Per quanto riguarda il calcolo dei costi netti degli obblighi di servizio universale effettuato dall’Istituto il 26 novembre 2002, la Commissione sostiene che, poiché la legge del 13 giugno 2005 è stata adottata soltanto due anni e mezzo dopo che l’Istituto aveva emesso il parere, tale calcolo era obsoleto e non adatto alla reale situazione di fatto. Infatti, mentre detta legge ha imposto l’obbligo di servizio universale a tutti gli operatori, il parere dell’Istituto relativo ai costi sostenuti dalla società Belgacom (in prosieguo: la «Belgacom») riguardava soltanto le stime per l’anno 2003, quando essa era sottoposta soltanto all’obbligo di praticare tariffe sociali. Il parere in questione non può quindi fondarsi su un valido calcolo dei costi netti in base al quale il Regno del Belgio poteva considerare che l’adozione della legge del 13 giugno 2005 avrebbe comportato un onere eccessivo per tutti gli operatori.
27. La Commissione perviene alla conclusione che il regime belga non incentiva a rispettare i principi di efficienza in termini di costi, effettività, obiettività, non discriminazione e distorsione minima di concorrenza, quali stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, riferendosi al riguardo alla sentenza 19 giugno 2008, causa C‑220/07, Commissione/Francia (punto 31).
28. La Commissione fa inoltre osservare che le competenze dell’Istituto, così come disciplinate dalla legge belga, sono troppo limitate, in quanto non è previsto che esso possa dichiarare che la fornitura del servizio universale non si traduce in un onere eccessivo.
29. Infine, la Commissione si stupisce che il legislatore belga abbia agito come autorità nazionale di regolamentazione solo per un aspetto delle direttive sulle telecomunicazioni, ossia la valutazione sull’esistenza di un onere eccessivo risultante dalla fornitura del servizio universale, laddove la legge del 13 giugno 2005 non prevedeva tale situazione, che peraltro non è stata pubblicata in tal senso, contrariamente a quanto prescrive l’art. 3, n. 4, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva «quadro») (GU L 108, pag. 33), e gli argomenti fondati sul diritto costituzionale belga non possono essere utilmente opposti.
30. Richiamando il principio di autonomia istituzionale, l’art. 249 CE nonché l’undicesimo ‘considerando’ e gli artt. 2 e 3 della direttiva 202/21, il Regno del Belgio sostiene che nulla osta a che, conformemente al proprio regime costituzionale, il Parlamento belga agisca in qualità di autorità nazionale di regolamentazione al fine di constatare l’esistenza di un onere eccessivo derivante dalla fornitura del servizio universale.
31. Il fatto di stabilire per via legislativa cosa occorra intendere per onere eccessivo eviterebbe una disuguaglianza di trattamento tra i vari operatori che sono ormai tenuti a praticare tariffe sociali e a tal titolo sostengono dunque perdite, poiché tali tariffe sono inferiori ai prezzi normali. Tutti i costi netti che un’impresa incaricata del servizio universale deve sostenere in quanto fornitrice di tale servizio dovrebbero perciò essere considerati costi eccessivi e, quindi, essere compensati.
32. Il Regno del Belgio precisa che i compiti attribuiti all’autorità nazionale di regolamentazione in ordine all’organizzazione del servizio sociale universale sono stati ripartiti tra il legislatore, da un lato, e l’Istituto, che, in qualità di organo esecutivo, determina, secondo i criteri fissati dalla legge, il diritto di ciascun operatore ad un indennizzo, dall’altro.
33. Il Regno del Belgio sottolinea che un sistema liberalizzato di servizio sociale universale specifico come quello di cui si controverte, nel quale tutti gli operatori sono designati come fornitori di tale servizio, contribuisce ad una concorrenza continua tra gli operatori e comporta notevoli vantaggi per il consumatore.
34. Il buon funzionamento di un sistema del genere avrebbe tuttavia bisogno che gli operatori dispongano di garanzie riguardo alla possibilità di ottenere una compensazione. A tal fine, l’indennizzo previsto coprirebbe l’importo delle riduzioni legali che essi hanno dovuto accordare per rispondere alle esigenze degli abbonati sociali per quanto eccede, in proporzione, la loro quota di mercato rispettiva. Il costo netto così determinato corrisponderebbe a quello che l’allegato IV, parte A, terzo comma, della direttiva 2002/22 definisce come «i costi imputabili a (...) utenti finali o categorie di utenti finali che (...) possono essere serviti solo (...) a costi diversi dalle normali condizioni commerciali».
35. Quanto all’argomento della Commissione secondo il quale la normativa belga non prevede l’esame dell’eventuale carattere eccessivo dell’onere derivante dagli obblighi di servizio universale, il Regno del Belgio riferisce che il legislatore ha considerato che l’onere è eccessivo quando deve essere sostenuto un costo netto ed è stata presentata una domanda di finanziamento. Qualsiasi altra valutazione del carattere eccessivo dell’onere porterebbe, nell’ambito del regime belga, a una distorsione di concorrenza tra le imprese interessate, poiché, mentre queste sosterrebbero tutte gli stessi obblighi, il diritto di chiedere un indennizzo sarebbe limitato a talune di esse.
36. Peraltro, prima che intervenisse la decisione sul carattere eccessivo di detto onere, il costo del calcolo netto derivante dalla prestazione del servizio sociale universale sarebbe stato realizzato dall’Istituto conformemente all’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22. Tale calcolo sarebbe stato effettuato la prima volta nel 2002, poi sarebbe stato attualizzato nel 2005, tenuto conto, in particolare, degli eventuali vantaggi commerciali di cui poteva beneficiare la Belgacom grazie al monopolio di cui essa godeva all’epoca.
37. Quanto al requisito di trasparenza previsto dall’art. 12, n. 2, della direttiva 2002/22, il Regno del Belgio sottolinea che la decisione definitiva sul calcolo del costo netto è stata pubblicata il 18 maggio 2005 sul sito dell’Istituto.
38. Inoltre, l’intervento del legislatore sarebbe stato obbligatorio per ragioni costituzionali, poiché il regime di compensazione instaurato a vantaggio degli operatori andrebbe qualificato come regime fiscale.
39. La direttiva 2002/22 imporrebbe l’obbligo di un esame unico dell’eventuale carattere eccessivo dell’onere, che porterebbe, di conseguenza, all’instaurazione del meccanismo di finanziamento generale, come previsto all’art. 13, n. 2, di tale direttiva. La Commissione non avrebbe tenuto conto, ingiustamente, della differenza fondamentale che sussiste tra il calcolo del costo netto nell’ambito della decisione sull’eventuale carattere eccessivo dell’onere e della decisione che prevede un meccanismo di compensazione, che era un’operazione unica occorsa al momento in cui è stata adottata la legge del 13 giugno 2005, da un lato, e, il calcolo del costo netto conformemente all’art. 45 bis dell’allegato di tale legge, che è un’operazione annuale realizzata per il versamento dell’indennizzo a tutti gli operatori interessati, dall’altro.
Giudizio della Corte
40. In via preliminare, occorre ricordare che la direttiva 2002/202 mira a istituire un quadro normativo armonizzato che garantisca, nel settore della comunicazione elettronica, la prestazione di un servizio universale, ossia la fornitura di un insieme minimo definito di servizi a tutti gli utenti finali a prezzo abbordabile. Secondo l’art. 1, n. 1, di tale direttiva, uno dei suoi obiettivi è quello di garantire la disponibilità in tutta la Comunità europea di servizi di buona qualità accessibili al pubblico attraverso una concorrenza efficace e un’effettiva possibilità di scelta (sentenza Commissione/Francia, cit., punto 28).
41. Ai sensi dell’art. 3, n. 2, di detta direttiva, gli Stati membri determinano il metodo più efficace e adeguato per garantire l’attuazione del servizio universale, nel rispetto dei principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità_. e mirano a limitare le distorsioni del mercato, tutelando nel contempo l’interesse pubblico (sentenza Commissione/Francia, cit., punto 29).
42. Come previsto dal quarto ‘considerando’ della direttiva 2002/22, il fatto di assicurare un servizio universale può comportare la prestazione di determinati servizi a determinati utenti finali a prezzi che si discostano da quelli risultanti dalle normali condizioni di mercato. È per questa ragione che il legislatore comunitario ha previsto, come risulta dal diciottesimo ‘considerando’ della medesima direttiva, che gli Stati membri, ove necessario, dovrebbero istituire meccanismi di finanziamento del costo netto derivante dagli obblighi di servizio universale qualora sia dimostrato che tali obblighi possono essere assunti solo in perdita o ad un costo netto superiore alle normali condizioni commerciali.
43. Così, conformemente all’art. 12, n. 1, primo comma, della direttiva 2002/22, le autorità nazionali di regolamentazione, allorché ritengono che la fornitura del servizio universale, come formulato agli articoli 3-10 di tale direttiva, possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, calcolano i costi netti di tale fornitura.
44. Occorre constatare che, sebbene le disposizioni dell’art. 12, n. 1, così come quelle dell’allegato IV della direttiva 2002/22 stabiliscano le regole secondo le quali deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio universale allorché le autorità nazionali di regolamentazione hanno ritenuto che essa possa rappresentare un onere eccessivo, non discende né da detto art. 12, n. 1, né da nessun’altra disposizione di tale direttiva che il legislatore comunitario abbia inteso fissare lui stesso i requisiti in presenza dei quali dette autorità sono tenute a considerare, in via preventiva, che detta fornitura possa rappresentare un siffatto onere eccessivo.
45. Ciò premesso, il Regno del Belgio non è venuto meno agli obblighi ad esso imposti dall’art. 12 di tale direttiva avendo stabilito i requisiti in base ai quali dev’essere stabilito se detto onere è eccessivo oppure non lo è.
46. Per contro, risulta dalle disposizioni dell’art. 13 della direttiva 2002/22 che soltanto sulla base del calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale, come previsto all’art. 12 della stessa, le autorità nazionali di regolamentazione possono riscontrare che un’impresa designata come fornitrice di servizio universale è effettivamente sottoposta ad un onere eccessivo e gli Stati membri devono quindi decidere, previa richiesta di tale impresa, di adottare metodi di indennizzo in ragione di tale costo.
47. Conformemente alle disposizioni dell’art. 12, n. 1, secondo comma, lett. a), nonché dell’allegato IV della direttiva 2002/22, tale calcolo deve essere effettuato da ognuna delle imprese designate per fornire il servizio universale.
48. Poiché l’accertamento del fatto che la fornitura del servizio universale rappresenta un onere eccessivo per una o più imprese costituisce la premessa necessaria affinché gli Stati membri mettano in atto meccanismi d’indennizzo in ragione dei costi sostenuti da tale o tali imprese, occorre stabilire cosa si debba intendere per «onere eccessivo», dal momento che la direttiva 2002/22 non definisce tale nozione.
49. A tale proposito, risulta dal ventunesimo ‘considerando’ della direttiva 2002/22 che il legislatore comunitario ha inteso legare i meccanismi di copertura dei costi netti che la fornitura del servizio universale può generare per un’impresa all’esistenza di un onere eccessivo in capo a tale impresa. In tale contesto, ritenendo che il costo netto del servizio universale non rappresenti necessariamente un onere eccessivo per tutte le imprese interessate, il legislatore comunitario ha inteso escludere che qualsiasi costo netto di fornitura del servizio universale dia automaticamente adito ad un diritto all’indennizzo. Ciò premesso, l’onere eccessivo di cui l’autorità nazionale di regolamentazione deve accertare l’esistenza prima di qualsiasi indennizzo è l’onere che, per ogni impresa interessata, presenta un carattere eccessivo rispetto alla sua capacità di sostenerlo tenuto conto dell’insieme delle sue caratteristiche proprie, in particolare del livello delle sue attrezzature, della sua situazione economica e finanziaria nonché della sua quota di mercato.
50. Sebbene, in mancanza di precisazione al riguardo nella direttiva 2002/22, spetti all’autorità nazionale di regolamentazione fissare in modo generale e impersonale i criteri che consentono di determinare delle soglie oltre le quali, tenuto conto delle caratteristiche menzionate al punto precedente, un onere può essere considerato eccessivo, ciò non di meno detta autorità può constatare che l’onere della fornitura del servizio universale è eccessivo, ai fini dell’applicazione dell’art. 13 di tale direttiva, solo a condizione di procedere all’esame specifico della situazione di ciascuna impresa interessata alla luce di tali criteri.
51. Qualora l’autorità nazionale di regolamentazione constati che una o più imprese designate come fornitrici di servizio universale sono sottoposte a un onere eccessivo e qualora tale o tali imprese chiedano di esserne indennizzate, spetta allora allo Stato membro mettere in atto i meccanismi necessari a tal fine, conformemente all’art. 13, n. 1, lett. a), della direttiva 2002/22, da cui risulta inoltre che tale indennizzo deve essere in rapporto con i costi netti quali sono stati calcolati in applicazione dell’art. 12 di detta direttiva.
52. Risulta da tutto quanto precede che gli Stati membri non possono dichiarare, salvo disconoscere gli obblighi derivanti dalla direttiva 2002/22, che la fornitura del servizio universale costituisce effettivamente un onere eccessivo compensabile senza aver proceduto al calcolo del costo netto che essa rappresenta per ciascuna impresa a cui spetta tale fornitura né aver valutato se tale costo costituisca un onere eccessivo per detta impresa. Essi non possono neanche adottare un sistema di indennizzo in cui quest’ultima non abbia rapporti con detto costo netto.
53. È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare la fondatezza del primo motivo.
54. Si evince dall’art. 74 della legge del 13 giugno 2005, come interpretata dalla legge del 25 aprile 2007, che, per poter dire che la fornitura della componente sociale del servizio universale rappresenta un onere eccessivo, il legislatore belga ha ritenuto che, nei limiti in cui è stato tenuto conto, nel calcolo del costo netto di tale servizio, di ogni utile indiretto, compreso il vantaggio intangibile che può essere generato da tale prestazione, «qualsiasi situazione deficitaria evidenziata da detto calcolo è (...) un onere irragionevole». Si evince dallo stesso art. 74 che detto legislatore ha deciso che, qualora si verifichi che il numero di riduzioni tariffarie accordate da un operatore sia superiore al numero di riduzioni tariffarie corrispondenti alla sua quota del fatturato complessivo del mercato della telefonia pubblica, tale operatore riceverà un indennizzo il cui importo sarà fissato in base a tale differenza.
55. Per esprimersi in tal modo, nel 2005, a proposito del carattere eccessivo dell’onere rappresentato dalla fornitura di tariffe sociali a titolo del servizio universale, il legislatore belga si è fondato su un parere del 2002 dell’Istituto relativo ai costi sostenuti dall’operatore storico – Belgacom – e riguardante talune stime relative al 2003.
56. Come si evince da quanto affermato al punto 44 della presente sentenza, nulla ostava a che l’autorità nazionale di regolamentazione, laddove la legge del 13 giugno 2005 obbligava già tutti gli operatori di telecomunicazioni a proporre tariffe sociali, ritenesse, sulla base dei dati sopra menzionati, che il costo della fornitura del servizio universale «po[tesse]» rappresentare un onere eccessivo, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2002/22.
57. Per contro, i metodi di determinazione dell’onere eccessivo che danno diritto ad un indennizzo quali previsti da detta legge non sembravano conformi ai requisiti elencati all’art. 13 della direttiva 2002/22.
58. Infatti, in primo luogo, considerato che qualunque situazione deficitaria risultante dal calcolo del costo netto è un «onere irragionevole», il legislatore belga ha innanzitutto aperto la strada a un diritto all’indennizzo a vantaggio degli operatori per i quali i costi netti sostenuti a causa degli obblighi di servizio universale cui sono soggetti non rappresentano tuttavia un onere eccessivo, mentre risulta da quanto detto al punto 49 della presente sentenza che, se è vero che una situazione deficitaria rappresenta un onere, essa non è necessariamente un onere eccessivo per qualunque operatore.
59. In secondo luogo, la valutazione del carattere eccessivo dell’onere legato alla fornitura del servizio universale presuppone un esame specifico al contempo del costo netto che tale fornitura rappresenta per ciascun operatore interessato e dell’insieme delle caratteristiche proprie di tale operatore, come il livello delle sue attrezzature, la sua situazione economica e finanziaria nonché la sua quota di mercato, come risulta dai punti 47 e 49 della presente sentenza. Tuttavia, il Regno del Belgio non ha dimostrato, e non risulta da alcuno degli elementi del fascicolo presentato alla Corte, che il legislatore belga avrebbe tenuto conto dell’insieme di tali caratteristiche quando ha dedotto che la for nitura del servizio universale rappresenta un onere eccessivo.
60. In terzo luogo, nel prevedere che qualsiasi costo sostenuto per il fatto che il numero delle riduzioni tariffarie accordate da un operatore oltrepassa in proporzione la sua quota di mercato deve essere automaticamente indennizzato, la legge del 13 giugno 2005 instaura un meccanismo che sfocia in un indennizzo privo di rapporto con il costo netto della fornitura del servizio universale, come calcolato in applicazione dell’art. 12 della direttiva 2002/22.
61. Risulta da quanto precede che il primo motivo della Commissione, poiché si fonda sulla mancata osservanza degli obblighi sanciti dall’art. 13 della direttiva 2002/22, deve essere accolto.
Sul secondo motivo, relativo al calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale
Argomenti delle parti
62. Nell’ambito del secondo motivo, la Commissione sostiene, da un lato, che, nei limiti in cui, secondo la normativa belga, il calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale è fondato su di una perdita ipotetica uguale all’importo corrispondente al numero di riduzioni tariffarie accordate che oltrepassano in proporzione la quota di mercato dell’operatore interessato, non sono presi in considerazione i costi reali che l’impresa avrebbe effettivamente evitato se non ci fosse stato l’obbligo di servizio universale. Un simile approccio sarebbe contrario sia all’art. 12 della direttiva 2002/22 sia all’obbligo derivante dal suo allegato IV, parte A.
63. Dall’altro, il metodo di calcolo previsto dalla normativa belga non prenderebbe in considerazione i vantaggi commerciali di cui gode l’impresa designata, mentre la direttiva 2002/22 impone che il calcolo del costo netto tenga conto dei vantaggi che la fornitura del servizio universale può apportare, compresi i vantaggi intangibili.
64. La Commissione sostiene poi che il Regno del Belgio ingiustamente considera come sinonimi i termini «entrate» e «costi». Il fatto che un fornitore percepisca meno entrate perché deve proporre una tariffa sociale sarebbe tuttavia un aspetto estraneo rispetto al sapere quali costi netti supplementari sostiene a causa dell’obbligo di servizio universale.
65. Infatti, i costi supplementari reali sostenuti da tale fornitore, ossia i costi che egli eviterebbe se non fosse obbligato a proporre una tariffa sociale, non corrisponderebbero necessariamente all’importo delle riduzioni che deve accordare. Tali costi dipenderebbero, da un lato, dalla struttura dei costi dell’operatore interessato, la quale dipenderebbe a sua volta dal tipo di servizi che egli ha fornito, e, dall’altro, dalla situazione che tale operatore ha nei confronti dei suoi clienti. Quindi, ci potrebbe essere una notevole differenza tra i costi supplementari che l’operatore storico sostiene perché continua a servire la linea fissa di determinati clienti sociali installata da tanti anni, da un lato, e i costi supplementari sostenuti da un nuovo operatore che connette nuovi clienti sociali alla propria rete, dall’altro.
66. Infine, per quanto riguarda il calcolo dei vantaggi commerciali, secondo la Commissione, affermare che gli operatori non beneficiano in linea di principio di alcun vantaggio commerciale indiretto non ha alcun fondamento preciso. Poiché l’Istituto non ha mai operato un calcolo dei costi netti – dovendo considerare obsoleto e inadeguato il calcolo effettuato nel 2002 per quanto riguarda la Belgacom –, non si potrebbe in alcun caso concludere che l’obbligo di proporre tariffe sociali non procura vantaggi commerciali ad alcun operatore.
67.
Il Regno del Belgio, avendo affermato che il metodo di calcolo è perfettamente conforme ai requisiti della direttiva 2002/22, precisa che il costo netto degli obblighi di servizio universale corrisponde, nel sistema belga, alla differenza tra le entrate che il fornitore del servizio universale realizzerebbe in normali condizioni commerciali, da un lato, e quelle che percepisce a seguito delle riduzioni previste nella legge a favore dei beneficiari della tariffa sociale, dall’altro.
68. Le sole perdite finanziarie che un operatore avrebbe potuto evitare se non ci fosse l’obbligo di servizio universale sarebbero le riduzioni tariffarie obbligatorie. In effetti, a prescindere dal tipo di tariffa applicata, gli operatori offrono il medesimo servizio ad ogni abbonato esistente.
69. Nei limiti in cui ciascun operatore di telefonia pubblica è obbligato a fornire il servizio universale ai consumatori, non si può identificare un utile commerciale indiretto in capo a un operatore. In ogni caso, eventuali vantaggi sarebbero potenzialmente identici per tutti gli operatori.
70. Peraltro, secondo lo Stato membro convenuto, sebbene la constatazione che l’operatore storico disponga di un grosso vantaggio commerciale rispetto agli altri operatori abbia giustificato l’adozione dell’art. 45 bis dell’allegato della legge del 13 giugno 2005, inserito dall’art. 200 della legge del 25 aprile 2007, il quale ha instaurato un meccanismo di diminuzione della compensazione che ciascun operatore storico riceve, tale meccanismo non implica il riconoscimento che un simile vantaggio potrebbe sussistere anche per gli altri operatori.
71. Il Regno del Belgio sostiene che, alla luce del testo dell’allegato IV della direttiva 2002/22, nel calcolo del costo netto possono essere presi in considerazione due tipi di costi, ossia, da un lato, le perdite dovute al fatto che il costo del servizio universale non è coperto dalle entrate e, dall’altro, i costi risultanti dallo scarto rispetto alle normali condizioni commerciali.
72. Pertanto, l’approccio adottato dal legislatore belga, consistente nel considerare costo netto le riduzioni rispetto alle normali condizioni commerciali che i fornitori del servizio sociale universale devono accordare agli abbonati sociali, sarebbe conforme al testo dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22. Secondo il Regno del Belgio, la soluzione opposta porterebbe, nel sistema liberalizzato belga, a una distorsione di concorrenza tra imprese di telecomunicazione, dal momento che quest’ultime sarebbero tutte quante obbligate a concedere le riduzioni sociali, ma beneficerebbero di un indennizzo differente.
73. Per quanto riguarda l’analisi dei vantaggi commerciali, il Regno del Belgio spiega, da un lato, che è stato effettuato un calcolo del costo netto relativo alla Belgacom tenendo conto dei vantaggi commerciali che essa poteva ricavare dalla fornitura del servizio universale grazie al monopolio di cui essa godeva all’epoca in tale settore e, dall’altro, che, dopo la liberalizzazione del servizio universale, il calcolo annuale del costo netto è effettuato al momento di determinare l’importo dell’indennizzo dovuto a ciascun operatore sulla scorta della sua domanda di indennizzo. L’analisi del sistema liberalizzato belga farebbe emergere che i vantaggi commerciali indiretti che gli operatori possono ricavare dalla concessione di riduzioni sociali sono potenzialmente identici per tutti gli operatori.
Giudizio della Corte
74. In via preliminare, occorre rammentare, da un lato, che, secondo le disposizioni dell’allegato IV, parte A, della direttiva 2002/22, il costo netto della fornitura del servizio universale corrisponde alla differenza tra il costo netto sostenuto da un’impresa designata quando fornisce un servizio universale e quello sostenuto quando non lo fornisce. Secondo le medesime disposizioni, a tal fine occorre valutare correttamente i costi che le imprese designate avrebbero evitato in mancanza di obblighi di servizio universale se avessero potuto scegliere di non essere soggette a tali obblighi e valutare i vantaggi, compresi i vantaggi intangibili, per l’operatore di servizio universale.
75. Dall’altro, secondo l’art. 45 bis della legge del 13 giugno 2005, il costo netto della componente sociale del servizio universale corrisponde alla differenza tra le entrate che un operatore percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che percepisce in seguito alle riduzioni previste nella detta legge a favore dei beneficiari della tariffa sociale.
76. Con la prima parte del motivo dedotto, la Commissione sostiene che il calcolo previsto dalla normativa nazionale controversa non terrebbe conto dei costi reali che l’impresa designata avrebbe effettivamente evitato se avesse avuto la scelta di non sottoporsi agli obblighi di servizio universale.
77. Occorre rilevare che tale parte riguarda i metodi di calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale presi in considerazione dalla direttiva 2002/22, e che consistono nel tener conto dei costi supplementari che l’impresa designata ha dovuto sostenere per il fatto stesso degli obblighi legati a tale servizio universale. Pertanto, detta parte sarebbe fondata soltanto se il metodo di calcolo in questione escludesse necessariamente la considerazione di tali costi supplementari.
78. A tale proposito, sebbene sia pacifico che il metodo di calcolo del costo netto della fornitura di servizi a tariffe sociali istituito dalla legge del 13 giugno 2005 è diverso da quello utilizzato per le altre componenti del servizio universale, quali la «componente geografica fissa», la messa a disposizione di punti telefonici pubblici o il servizio universale di informazioni, per i quali è esplicitamente previsto di prendere in considerazione i «costi evitati», tale circostanza non è sufficiente, di per sé, a far trarre la conclusione che il calcolo del costo netto della fornitura di servizi a tariffe sociali non tenga conto dei requisiti della direttiva 2002/22.
79. Peraltro, gli elementi del fascicolo sottoposto alla Corte non consentono di considerare inesatta l’affermazione del Regno del Belgio secondo la quale le sole perdite finanziarie che un operatore potrebbe evitare se non avesse l’obbligo di fornire servizi a tariffe sociali sono le riduzioni di tariffe obbligatorie, dal momento che, a prescindere dal tipo di tariffa applicata, gli operatori offrono le stesso servizio ad un abbonato esistente. In effetti, risulta da tali elementi che, indipendentemente dalla rispettiva situazione di tali operatori, il contenuto dei vari servizi che essi forniscono ciascuno ai propri abbonati e, di conseguenza, la struttura dei costi che si riferisce a tale contenuto in quanto tale non sembrano subire modifiche per il solo fatto che alcuni di tali abbonati possono richiedere il beneficio di tariffe sociali.
80. Pertanto, la Commissione non ha dimostrato che la normativa nazionale controversa, prevedendo che il costo netto della componente sociale del servizio universale corrisponde alla differenza tra le entrate che l’operatore che fornisce servizi a tariffe sociali percepirebbe in normali condizioni commerciali e quelle che percepisce effettivamente in seguito alle riduzioni di tariffa previste da tale normativa a favore dei beneficiari di tariffe sociali, non terrebbe conto dei costi che le imprese designate per fornire il servizio universale avrebbero evitato se avessero avuto la scelta di non sottostare agli obblighi connessi a tale servizio.
81. La prima parte del secondo motivo dev’essere perciò respinta.
82. La seconda parte di detto motivo si riferisce al fatto che il calcolo previsto dalla normativa nazionale controversa non terrebbe conto dei vantaggi commerciali che le imprese interessate traggono dalla fornitura di servizi a tariffe sociali, compresi i vantaggi intangibili.
83. Il Regno del Belgio sostiene che, nei limiti in cui l’obbligo di fornire servizi a tariffe sociali incombe sull’insieme degli operatori attivi nel territorio belga, i vantaggi commerciali sono in linea di principio potenzialmente identici per tutti questi operatori. Ciò facendo, esso non contesta che la normativa nazionale controversa non prende in considerazione i possibili vantaggi commerciali derivanti dalla fornitura di servizi a tariffe sociali.
84. Tuttavia, risulta dal combinato delle disposizioni dell’art. 12, n. 1, secondo comma, lett. a), e dell’allegato IV della direttiva 2002/22 che il calcolo del costo netto della fornitura del servizio universale deve comprendere la valutazione dei vantaggi, compresi i vantaggi intangibili, che l’operatore interessato ricaverebbe da tale fornitura. Poiché tali disposizioni rientrano nel quadro normativo armonizzato che la direttiva 2002/22 intende istituire, spetta agli Stati membri tener conto di detti vantaggi allorché stabiliscono le modalità secondo le quali deve essere calcolato il costo netto della fornitura del servizio universale.
85. Ciò premesso, occorre dichiarare che il secondo motivo, nella seconda parte, è fondato.
86. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve dichiarare che il Regno del Belgio,
– da un lato, non avendo previsto nel calcolo del costo netto della fornitura della componente sociale del servizio universale i vantaggi commerciali che traggono le imprese alle quali spetta tale fornitura, compresi i vantaggi intangibili, e,
– dall’altro, constatando in maniera generica, sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale che in precedenza era l’unico fornitore di tale servizio, che tutte le imprese alle quali spetta ormai la fornitura di detto servizio sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in conseguenza di tale fornitura e senza aver effettuato un esame specifico al contempo del costo netto rappresentato dalla fornitura del servizio universale per ciascun operatore interessato e dell’insieme delle caratteristiche a lui proprie, quali il livello delle sue attrezzature o la sua situazione economica
e finanziaria,
è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della direttiva 2002/22.
Sulle spese
87. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’art. 69, n. 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
88. Nel caso di specie, poiché la Commissione è rimasta soccombente su alcuni capi della sua domanda, il Regno del Belgio dev’essere condannato a sopportare i due terzi delle spese e la Commissione è condannata a sopportare un terzo di esse.
Dispositivo
Per questi motivi la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:
1) Il Regno del Belgio,
– da un lato, non avendo previsto nel calcolo del costo netto della fornitura della componente sociale del servizio universale i vantaggi commerciali che traggono le imprese alle quali spetta tale fornitura, compresi i vantaggi intangibili, e,
– dall’altro, constatando in maniera generica, sulla base del calcolo dei costi netti del fornitore del servizio universale che in precedenza era l’unico fornitore di tale servizio, che tutte le imprese alle quali spetta ormai la fornitura di detto servizio sono effettivamente soggette ad un onere eccessivo in conseguenza di tale fornitura e senza aver effettuato un esame specifico al contempo del costo netto rappresentato dalla fornitura del servizio universale per ciascun operatore interessato e dell’insieme delle caratteristiche a lui proprie, quali il livello delle sue attrezzature o la sua situazione economica e finanziaria,
è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza, rispettivamente, dell’art. 12, n. 1, e dell’art. 13, n. 1, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 7 marzo 2002, 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale).
2) Il ricorso è respinto quanto al resto.
3) Il Regno del Belgio è condannato a sopportare due terzi delle spese. La Commissione europea è condannata a sopportare un terzo di esse.