62010CJ0364
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
16. oktoober 2012 (
*1
)
„Liikmesriigi kohustuste rikkumine — ELTL artikkel 259 — Liidu kodakondsus — ELTL artikkel 21 — Direktiiv 2004/38/EÜ — Õigus liikuda liikmesriikide territooriumil — Ungari president — Slovaki Vabariigi territooriumile sisenemise keelamine — Diplomaatilised suhted liikmesriikide vahel”
Kohtuasjas C-364/10,
mille ese on ELTL artikli 259 alusel 8. juulil 2010 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Ungari, esindajad: M. Z. Fehér ja E. Orgován,
hageja,
versus
Slovaki Vabariik, esindaja: B. Ricziová,
kostja,
keda toetab
Euroopa Komisjon, esindajad: A. Tokár, D. Maidani ja S. Boelaert, asukoht Luxembourg,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, asepresident K. Lenaerts, kodade esimehed A. Tizzano (ettekandja), M. Ilešič, J. Malenovský, kohtunikud A. Borg Barthet, U. Lõhmus, J.-C. Bonichot, C. Toader, J.-J. Kasel ja M. Safjan,
kohtujurist: Y. Bot,
kohtusekretär: ametnik R. Şereş,
arvestades kirjalikus menetluses ja 1. veebruari 2012. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 6. märtsi 2012. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Oma hagis palub Ungari Euroopa Kohtul:
—
tuvastada, et kuna Slovaki Vabariik ei lubanud Ungari presidendil László Sólyomil 21. augustil 2009 siseneda oma territooriumile, tuginedes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivile 2004/38/EÜ (mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT L 158, lk 77)), kuid ise selle sätteid rikkudes, siis on Slovaki Vabariik rikkunud nimetatud direktiivist ja ELTL artikli 21 lõikest 1 tulenevaid kohustusi;
—
tuvastada, et liidu õigusega, täpsemalt ELL artikli 3 lõikega 2 ja ELTL artikli 21 lõikega 1 on vastuolus Slovaki Vabariigi seisukoht, mida ta kaitses kuni käesoleva hagi esitamiseni ja mille kohaselt on direktiiviga 2004/38 kooskõlas keelata niisugusel Ungarit esindaval isikul nagu selle liikmesriigi presidendil siseneda Slovaki territooriumile, säilitades sel viisil võimaluse, et niisugune ebaseaduslik hoiak kordub;
—
tuvastada, et Slovaki Vabariik kohaldas kuritarvitavalt liidu õigust, kui tema ametiasutused ei lubanud president L. Sólyomil siseneda 21. augustil 2009 Slovaki territooriumile, ja
—
juhul kui rahvusvahelise õiguse erinorm võib piirata direktiivi 2004/38 isikulist kohaldamisala, tuua välja selliste erandite ulatus ja toime.
Õiguslik raamistik
2
Direktiivi 2004/38 artikli 5 lõige 1 näeb ette:
„Ilma et see piiraks siseriikliku piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid liidu kodanikele loa siseneda nende territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga.
Liidu kodanikelt ei või nõuda sissesõiduviisat ega muid samaväärseid formaalsusi.”
3
Sama direktiivi VI peatükk „Sisenemis- ja elamisõigusele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatavad piirangud” sisaldab artiklit 27, mille kahes esimeses lõigus on sätestatud:
„1.   Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.
2.   Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.
Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.”
4
Lõpuks näeb nimetatud direktiivi artikkel 30 ette:
„1.   Asjaomastele isikutele teatatakse kõikidest artikli 27 lõike 1 kohaselt tehtud otsustest kirjalikult nii, et nad mõistaksid nende sisu ja mõju.
2.   Asjaomasele isikule teatatakse täpselt ja täielikult, millistel avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud kaalutlustel tema kohta otsus on tehtud, välja arvatud juhul, kui see on vastuolus riigi julgeolekuhuvidega.
3.   Teates täpsustatakse kohus või haldusorgan, kellele asjaomane isik võib kaebuse esitada, kaebuse esitamise tähtaeg ja vajaduse korral aeg, mis isikule liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks on antud. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates teate saamisest.”
Vaidluse aluseks olevad asjaolud, kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
5
Ühe Slovakkias asuva ühenduse kutsel oli Ungari presidendil L. Sólyomil plaanis saabuda 21. augustil 2009 Komárno linna Slovakkias, et osaleda seal Püha Istvani kuju avamistseremoonial.
6
Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et 20. august on ühelt poolt Ungari riigipüha, kus mälestatakse Püha Istvanit – Ungari riigi asutajat ja esimest kuningat. Teiselt poolt peetakse 21. augustit Slovakkias tundlikuks kuupäevaks, kuna 21. augustil 1968 tungisid Tšehhoslovakkia Sotsialistlikku Vabariiki Varssavi pakti viie riigi väed, sealhulgas ka Ungari väed.
7
Pärast seda, kui kahe liikmesriigi saatkonnad olid korduvalt diplomaatilisel teel arutanud Ungari presidendi kavandatud visiiti, saatis Slovaki välisminister viimaks 21. augustil 2009 Ungari saadikule Slovaki Vabariigis verbaalnoodi, milles ta keelas Ungari presidendil siseneda Slovaki Vabariigi territooriumile. Nimetatud keelu õigustamiseks tugineti kõnealuses verbaalnoodis direktiivile 2004/38 ja neile riigisisese õiguse normidele, mis reguleerivad ühelt poolt välismaalaste riigis viibimist ning teiselt poolt politseid.
8
President Sólyom, keda selle noodi sisust teavitati teel Slovaki Vabariiki, kinnitas piiril noodi kättesaamist ning loobus selle liikmesriigi territooriumile sisenemisest.
9
Ungari ametivõimud vaidlustasid 24. augusti 2009. aasta noodiga eelkõige selle, et direktiiv 2004/38 võiks olla kehtiv õiguslik alus, millele tuginedes saaks Slovaki Vabariik õigustada keeldumist lubada Ungari presidendil siseneda oma territooriumile. Ungari ametivõimud väitsid samuti, et riiki mittelubamise otsus ei olnud piisavalt põhjendatud. Neil põhjustel rikkus Slovaki Vabariik seda meedet võttes liidu õigust.
10
Ungari ja Slovaki peaministrid võtsid 10. septembril 2009 Szécsény’s (Ungari) toimunud kohtumise ajal vastu ühisdeklaratsiooni, milles nad jäid küll vaidlusaluse otsuse õiguslike aspektide osas oma seisukohale, kuid avaldasid kahetsust seoses president Sólyomi reisi asjaoludega. Sel puhul võeti vastu „memorandum”, et selgitada tulevasteks juhtudeks nende kahe riigi ametlike ja mitteametlike visiitide teatavaid praktilisi üksikasju.
11
24. augusti 2009. aasta noodile vastasid Slovaki ametivõimud 17. septembri 2009. aasta noodiga, märkides, et selle juhtumi asjaolusid arvestades oli direktiivi 2004/38 kohaldamine „viimane võimalus” takistada Ungari presidendi sisenemist Slovaki Vabariigi territooriumile ning et sellega ei rikkunud nad kuidagi liidu õigust.
12
Vahepeal oli Ungari välisminister saatnud 3. septembril 2009 Euroopa Ühenduste Komisjoni asepresidendile kirja, milles ta palus viimase arvamust selle kohta, kas Slovaki Vabariik võis olla rikkunud liidu õigust.
13
Komisjoni asepresident möönis 10. septembri 2009. aasta vastuses, et direktiivi 2004/38 kohaselt peab mis tahes vaba liikumise õiguse piirang vastama proportsionaalsuse põhimõttele, et see peab selle direktiivi artikli 27 lõike 2 kohaselt põhinema asjaomase isiku isiklikul käitumisel ning et sellest tuleb puudutatud isikut teavitada nimetatud direktiivi artiklis 30 ette nähtud viisil, selgitades selle põhjuseid täpselt ja täielikult. Ta märkis ühtlasi, et kõnealuse direktiivi sätete kohaldamise kontroll on esmajoones riigi kohtute ülesanne. Asepresident rõhutas, et selliste olukordade kordumise vältimiseks tuleb võtta kõik meetmed, ning väljendas usku, et kahe liikmesriigi vahelise kahepoolse konstruktiivse dialoogi tulemusel õnnestub erimeelsus lahendada.
14
Ungari välisminister saatis 12. oktoobril 2009 Ungari valitsuse nimel kaebuse komisjoni presidendile ning palus viimasel kontrollida võimalust alustada ELTL artikli 258 alusel Slovaki Vabariigi suhtes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 rikkumise tõttu.
15
Komisjon märkis 11. detsembri 2009. aasta kirjas, et „Euroopa Liidu kodanikel on [ELTL] artikli [21] ja direktiivi 2004/38 alusel õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil”. Sellegipoolest täpsustas ta, et „liikmesriigid jätavad endale rahvusvahelise õiguse alusel õiguse kontrollida välisriigi riigipea sisenemist nende territooriumile, sõltumata sellest, kas see riigipea on liidu kodanik või mitte”.
16
Liikmesriigid jätkavad ametlike visiitide korraldamist kahepoolsete poliitiliste kanalite kaudu, mistõttu see valdkond ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse. Komisjoni sõnul võib riigipea küll teha otsuse külastada ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 alusel teist liikmesriiki eraisikuna, kuid Ungari välisministri kaebusele lisatud dokumentidest nähtub, et Ungari ja Slovaki Vabariigi arvamused lahknevad kavandatud külastuse olemuse osas.
17
Seega leidis komisjon, et isegi kui Slovaki Vabariik tugines oma 21. augusti 2009. aasta verbaalnoodis ebaõigesti direktiivile 2004/38 ja selle riigisisesesse õigusesse ülevõtmiseks vastu võetud aktidele, ei saa komisjon järeldada, et Slovaki Vabariik on rikkunud liidu kodanike vaba liikumist reguleerivaid liidu õiguse norme.
18
Ungari pöördus 30. märtsil 2010 ELTL artikli 259 kohaselt komisjoni poole. Slovaki Vabariik esitas 30. aprillil 2010 oma märkused. Lõpuks kuulati mõlema liikmesriigi suulised märkused ära komisjoni organiseeritud ärakuulamisel 12. mail 2010.
19
Komisjon leidis oma 24. juuni 2010. aasta põhjendatud arvamuses, et ELTL artikli 21 lõike 1 ning direktiivi 2004/38 sätted ei ole kohaldatavad liikmesriigi riigipea visiitidele teise liikmesriigi territooriumile ning et neil tingimustel ei ole liikmesriigi kohustuste rikkumise väide põhjendatud.
20
Ungari esitas 8. juulil 2010 käesoleva hagi. Slovaki Vabariik palub jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja Ungarilt.
21
Euroopa Kohtu presidendi 28. jaanuari 2011. aasta määrusega lubati komisjonil astuda menetlusse Slovaki Vabariigi nõuete toetuseks.
Hagi
Euroopa Kohtu pädevus
Poolte argumendid
22
Slovaki Vabariik väidab, et kuna liidu õigus ei ole kohaldatav niisugusele juhtumile nagu käesolev asi, siis puudub Euroopa Kohtul käesoleva vaidluse lahendamiseks pädevus.
23
Ungari, keda ainult selles küsimuses toetab komisjon, leiab seevastu, et kuna liikmesriigid on võtnud endale vastavalt ELTL artiklile 344 kohustuse lahendada aluslepingute tõlgendamist või kohaldamist käsitlevaid vaidlusi ainult aluslepingutes ettenähtud meetoditega, siis on üksnes Euroopa Kohus pädev lahendama liikmesriikidevahelist vaidlust, mis puudutab liidu õiguse tõlgendamist. Eelkõige võib liikmesriik, kes leiab, et teine liikmesriik on rikkunud liidu õigust, nõuda komisjonilt liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamist vastavalt ELTL artiklile 258 või pöörduda sellise hagiga ELTL artikli 259 alusel otse Euroopa Kohtusse.
Euroopa Kohtu hinnang
24
Et otsustada Slovaki Vabariigi esitatud pädevuse puudumise vastuväite üle, piisab sedastusest, et käesoleva hagi raames palutakse Euroopa Kohtul otsustada liidu õiguse, eelkõige ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 ulatuse üle, selleks et hinnata Slovaki Vabariigi nimetatud õigusest tulenevate kohustuste väidetavat rikkumist.
25
Samas kuulub küsimus, kas liidu õigus on käesolevas asjas kohaldatav, täielikult Euroopa Kohtu pädevusse, eelkõige vastavalt ELTL artiklile 259, et teha otsus nimetatud õiguse võimaliku rikkumise kohta.
26
Järelikult on Euroopa Kohus Ungari hagi üle otsustamiseks pädev ning Slovaki Vabariigi esitatud pädevuse puudumise vastuväide tuleb tagasi lükata.
Esimene väide
Poolte argumendid
27
Oma esimeses väites leiab Ungari, et kuna Slovaki Vabariik ei lubanud Ungari presidendil oma territooriumile siseneda, siis rikkus ta ELTL artikli 21 lõiget 1 ja direktiivi 2004/38.
28
Käesolevas asjas liidu õiguse kohaldatavuse tõendamiseks väidab Ungari esmalt eelkõige seda, et direktiiv 2004/38 on kohaldatav kõikidele liidu kodanikele, sealhulgas riigipeadele, ning igat tüüpi visiitidele, nii ametlikele kui ka eraviisilistele.
29
Ungari lisab, et kui Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu oleksid tahtnud allutada vabalt liikumise õiguse kasutamise rahvusvahelise õiguse normidele, siis oleksid nad selle ette näinud nii nagu nad on näiteks teinud nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (ELT 2004, L 16, lk 44) artikli 3 lõike 2 punktis f. Pealegi ei ole selliseid rahvusvahelisi norme olemas. Kui võtta nimelt arvesse Euroopa Kohtu praktikat, mille kohaselt peab liidu seadusandja järgima rahvusvahelist õigust, siis kui sellised normid oleksid olemas, oleks direktiiv 2004/38 nendega ka arvestanud. Igal juhul leiab Ungari, et isegi kui eeldada, et niisugused normid on olemas, ei saa nende kohaldamine kahjustada sellise liidu õigusakti nagu direktiiv 2004/38 tõhusust sel viisil, et kehtestatakse erand selle isikulisest kohaldamisalast.
30
Ungari väidab seejärel, et liidu kodanike Euroopa Liidus vaba liikumise õiguse ulatust ei saa tõlgendada kitsendavalt, mistõttu selle õiguse suhtes kehtivad üksnes need piirangud, mis on direktiivis 2004/38 erandkorras ette nähtud. Nende piirangute kohaldamine on siiski võimalik vaid juhul, kui täidetud on selles direktiivis sätestatud sisulised ja menetluslikud tingimused.
31
Samas leiab Ungari, et sisuliste tingimuste osas möönab direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 2, et liikmesriikidel on võimalik võtta avaliku korra või julgeoleku huvides piiravaid meetmeid, mis on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Lisaks saab neid piiranguid kohaldada üksnes siis, kui asjaomase isiku käitumine kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Mis puudutab menetluslikke tingimusi, siis näeb sama direktiivi artikkel 30 ette tagatised, mis on igal liidu kodanikul, kelle vaba liikumise õigust on piiratud, ning mis seisnevad eelkõige piirava meetme põhjustest ja kaebuse esitamise võimalustest teavitamises.
32
Ungari sõnul ei järginud kostja siis, kui ta ei lubanud Ungari presidendil siseneda Slovaki Vabariigi territooriumile, direktiivis 2004/38 sätestatud sisulisi ega menetluslikke tingimusi. Ühelt poolt ei kujutanud L. Sólyom endast ühtegi ühiskonna põhihuvi kahjustavat ohtu ning kahtlemata on riiki sisenemise keeld ebaproportsionaalne meede. Teiselt poolt ei saadetud L. Sólyomile ühtegi teadet, milles oleks teda teavitatud kõnealuse otsuse põhjustest ja tema kaebuse esitamise võimalustest.
33
Slovaki Vabariik, keda selles osas toetab komisjon, täpsustab kõigepealt, et Ungari presidendi plaanitud visiit ei olnud liidu kodaniku eraviisiline külastus, vaid riigipea visiit teise liikmesriigi territooriumile. Järelikult seisneb vaidluse peamine küsimus selles, kas liidu õigus ning eeskätt ELTL artikkel 21 ja direktiiv 2004/38 on kohaldatavad liikmesriikide riigipeade suhtes.
34
Selles osas leiab Slovaki Vabariik, et võttes arvesse riigipeade rolli, kuulub nende liidusisene liikumine liikmesriikidevaheliste diplomaatiliste suhete valdkonda, mida reguleerivad rahvusvaheline tavaõigus ja rahvusvahelised lepingud. Nimelt välistab ELL artiklist 3, artikli 4 lõikest 1 ja artiklist 5 tulenev pädevuse andmise põhimõte liikmesriikidevahelised kahepoolsed diplomaatilised suhted liidu õiguse kohaldamisalast. Seda kinnitab eeskätt 22. märtsi 2007. aasta otsus kohtuasjas C-437/04: komisjon vs. Belgia (EKL 2007, lk I-2513), mille kohaselt jääb liikmesriikidele nende diplomaatiliste suhete korraldamise õigus ka pärast liiduga liitumist. Peale selle ei anna ükski aluslepingute säte liidule selgelt pädevust korraldada diplomaatilisi suhteid liikmesriikide vahel.
35
Seejärel, kuna riigipea on tema juhitava riigi suveräänsuse kandja, siis saab ta siseneda teise suveräänsesse riiki üksnes viimase teadmisel ja nõusolekul. Selles osas märgib Slovaki Vabariik, et ELL artikli 4 lõige 2 sätestab, et „liit austab liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees ning nende rahvuslikku identiteeti” ning et vaba liikumise põhimõte ei või mingil juhul muuta EL lepingu või teisese õiguse sätete kohaldamisala.
36
Mis puudutab Ungari argumente seoses liidu õiguse kohaldatavusega käesolevas asjas, siis vaidleb Slovaki Vabariik esiteks vastu, et asjaolu, et direktiiv 2004/38 ei näe riigipeade liikumise osas ette erandit, ei tähenda, et kõnealune direktiiv on riigipeade suhtes kohaldatav, kuivõrd liidu õiguse kohaldamine riigipeade suhtes on välistatud aluslepingute endiga. Teiseks vaidlustab Slovaki Vabariik nagu ka komisjon direktiivi 2004/38 ja direktiivi 2003/109 vahelise võrdluse, kuna neil kahel õigusaktil on erinevad eesmärgid, kusjuures teisena nimetatud õigusakti eesmärk on parandada riigis seaduslikult viibivate sisserändajate lõimumist. Kolmandaks ei tulene 24. novembri 1992. aasta otsusest kohtuasjas C-286/90: Poulsen ja Diva Navigation (EKL 1992, lk I-6019) ja 16. juuni 1998. aasta otsusest C-162/96: Racke (EKL 1998, lk I-3655) liidu seadusandjale kohustust näidata iga teisese õiguse akti osas aluslepingute esemeline ja isikuline kohaldamisala rahvusvahelise õiguse kontekstis. Lõpuks märgib Slovaki Vabariik neljandaks, et 6. aprilli 1995. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-241/91 P ja C-242/91 P: RTE ja ITP vs. komisjon (EKL 1995, lk I-743) ja 22. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-301/08: Bogiatzi (EKL 2009, lk I-10185) on asjakohased vaid siis, kui vaidlustatud ei ole liidu pädevust, millega käesolevas asjas just tegemist ei ole.
37
Peale selle, kui oleks mööndud liidu õiguse kohaldatavust sellistel asjaoludel nagu käesolevas asjas, siis oleks liikmesriigi riigipeal teises liikmesriigis privileegid liidu õiguse alusel, kuigi teda kaitseb samal ajal rahvusvahelises õiguses ette nähtud immuniteet nende haldusotsuste kohaldamise vastu, mis see riik on liidu õiguse alusel vastu võtnud. Selle tagajärjel ei saaks liikmesriik keelata niisugusel isikul oma territooriumile sisenemist ega ka, võttes arvesse isiku immuniteeti, teda hiljem välja saata.
38
Igal juhul, isegi kui eeldada, et liidu õigus on käesolevas asjas kohaldatav, eitab Slovaki Vabariik selle õiguse ja eelkõige direktiivi 2004/38 kohaldamist. Slovaki Vabariik leiab selles osas, et direktiivile 2004/38 viidet sisaldav 21. augusti 2009. aasta verbaalnoot oli tehtud diplomaatilise suhtlemise raames seoses Ungari presidendi kavandatava visiidi korraldamisega, mistõttu see ei olnud „otsus” selle direktiivi tähenduses. Seda enam, et seda nooti ei olnud koostanud mitte piirikontrolliasutuse politseitöötaja, vaid välisminister, see tähendab organ, kes on ilmselgelt ebapädev võtmaks vastu direktiivi 2004/38 ja asjassepuutuvate riigisiseste normide alusel niisugust esimese astme otsust. Lisaks sellele ei olnud nimetatud noot sugugi adresseeritud L. Sólyomile, vaid saadetud diplomaatilisi kanaleid pidi Ungarile.
39
Slovaki Vabariik väidab ühtlasi, et sama noodi ebaõnnestunud sõnastus ja direktiivi 2004/38 nimetamine ei otsusta selle direktiivi materiaalset kohaldamist käesolevas asjas.
Euroopa Kohtu hinnang
40
Hagi esimesele väitele vastamiseks tuleb esmalt kinnitada, et liikmesriikide kodanike põhistaatus on olla liidu kodanik (vt eelkõige 20. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C-184/99: Grzelczyk, EKL 2001, lk I-6193, punkt 31; 2. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C-135/08: Rottmann, EKL 2010, lk I-1449, punkt 43, ja 15. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-256/11: Dereci jt, EKL 2011, lk I-11315, punkt 62).
41
Selleks annab ELTL artikkel 20 igale isikule, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, liidu kodaniku staatuse (vt eelkõige 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C-224/98: D’Hoop, EKL 2002, lk I-6191, punkt 27; 2. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-148/02: Garcia Avello, EKL 2003, lk I-11613, punkt 21, ja 8. märtsi 2011. aasta otsus kohtuasjas C-34/09: Ruiz Zambrano, EKL 2011, lk I-1177, punkt 40).
42
Sellest järeldub, et L. Sólyomil kui Ungari kodanikul on see staatus vaieldamatult olemas.
43
Samas on ühelt poolt tõsi, et vastavalt ELTL artiklile 21 annab liidu kodakondsus igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti (vt 7. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-162/09: Lassal, EKL 2010, lk I-9217, punkt 29, ja 5. mai 2011. aasta otsus kohtuasjas C-434/09: McCarthy, EKL 2011, lk I-3375, punkt 27).
44
Teisalt on oluline meenutada, et liidu õigust tuleb tõlgendada rahvusvahelise õiguse asjakohaseid norme silmas pidades, kuivõrd rahvusvaheline õigus on osa liidu õiguskorrast ja see on liidu institutsioonidele siduv (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Racke, punktid 45 ja 46, ning 3. septembri 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-402/05 P ja C-415/05 P: Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, EKL 2008, lk I-6351, punkt 291).
45
Seega tuleb käesolevas asjas kontrollida, kas asjaolu, et liidu kodanik L. Sólyom oli sündmuste asetleidmise ajal Ungari riigipea, võib kujutada endast rahvusvahelisel õigusel põhinevat piirangut L. Sólyomile ELTL artikliga 21 antud liikumisõiguse kohaldamisele, nagu väidab Slovaki Vabariik.
46
Selleks tuleb meenutada, et üldise rahvusvahelise tavaõiguse ja mitmepoolsete konventsioonide reeglite alusel on riigipeal rahvusvahelistes suhetes eriline seisund, mis tähendab peamiselt privileege ja immuniteete.
47
Eelkõige 14. detsembri 1973. aasta New Yorki rahvusvaheliselt kaitstud isikute, kaasa arvatud diplomaatiliste esindajate vastu suunatud kuritegude tõkestamise ja karistamise konventsiooni artikkel 1 deklareerib muu hulgas, et selline kaitse on riigipeal, kui ta viibib välisriigi territooriumil.
48
Seega paneb riigipea viibimine teise riigi territooriumil viimasele kohustuse tagada selles ametis oleva isiku kaitse olenemata sellest, millisel alusel riigipea teises riigis viibib.
49
Niisiis on riigipea staatusel tulenevalt asjaolust, et seda reguleerib rahvusvaheline õigus, erisus, mistõttu kuulub riigipea tegevus rahvusvahelisel tasandil – nagu tema viibimine välisriigis – rahvusvahelise õiguse ja eelkõige diplomaatiliste suhete õiguse alla.
50
Niisuguse erisuse tõttu erineb selle statuudiga isik kõikidest teistest liidu kodanikest, nii et selle isiku sisenemise suhtes teise liikmesriigi territooriumile ei kehti samad tingimused, mis teiste liidu kodanike suhtes.
51
Järelikult asjaolu, et liidu kodanik täidab riigipea ülesandeid, võib õigustada talle ELTL artikliga 21 antud liikumisõiguse kasutamise piiramist rahvusvahelise õiguse alusel.
52
Kõike eeltoodut arvesse võttes tuleb järeldada, et käesoleva asja asjaoludel ei tulenenud ELTL artiklist 21 ega a fortiori direktiivist 2004/38 Slovaki Vabariigile kohustust tagada Ungari presidendile juurdepääs tema territooriumile ning seetõttu tuleb hagi esimene väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Kolmas väide
Poolte argumendid
53
Oma kolmanda väitega, mida tuleb analüüsida teisena, väidab Ungari, et Slovaki Vabariik rikkus Ungari presidenti oma territooriumile mitte lubades direktiivi 2004/38 ning ainuüksi juba see, et 21. augusti 2009. aasta verbaalnoodis tugineti sellele direktiivile, on hõlmatud õiguse kuritarvitamise mõistega, nagu Euroopa Kohus on seda oma praktikas määratlenud (vt eelkõige 14. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-110/99: Emsland-Stärke, EKL 2000, lk I-11569). Tegelikult tugines Slovaki Vabariik nimetatud direktiivile poliitilistel eesmärkidel.
54
Samas on Ungari sõnul liidu põhiväärtustega vastuolus see, kui viidatakse liidu õigusele, et kodanike liikumisvabadust piiravate meetmetega väljendada vaenulikkust poliitilises plaanis. Samuti ei ole direktiivis 2004/38 nimetatud avalikule korrale või julgeolekule võimalik tugineda poliitilistel eesmärkidel. Ungari lisab, et kui sellist käitumist pidada liidu õigusega kooskõlas olevaks, ei takista miski teisi liikmesriike lahendamast tulevikus kahepoolseid erimeelsusi liidu õiguse alusel, mis on vastuolus selle õiguse eesmärkidega.
55
Slovaki Vabariik vastab, et liidu õigust ei ole kuritarvitavalt kohaldatud, kuivõrd see õigus ei ole käesolevas asjas kohaldatav ning et kohtupraktikas ette nähtud tingimused sellise kuritarvitava kohaldamise tuvastamiseks ei ole käesoleval juhul kindlasti täidetud.
Euroopa Kohtu hinnang
56
Siinkohal on asjakohane meenutada, et Slovaki Vabariik ei toiminud õigesti, kui viitas oma 21. augusti 2009. aasta verbaalnoodis direktiivile 2004/38; seda on nimetatud liikmesriik muu hulgas ka tunnistanud.
57
See asjaolu ei ole siiski piisav tõendamaks, et Slovaki Vabariik on õigust kuritarvitanud.
58
Euroopa Kohus on nimelt juba leidnud, et kuritarvituse tõendamiseks on nõutav esiteks objektiivsete asjaolude kogum, millest tuleneb, et vaatamata liidu õigusnormides ette nähtud tingimuste formaalsele täitmisele, ei ole õigusnormides taotletud eesmärki saavutatud ning teiseks, et subjektiivne element koosneb tahtest saavutada eelist, mis tuleneb liidu õigusnormidest, luues kunstlikult selle saavutamiseks vajalikud tingimused (eespool viidatud kohtuotsus Emsland-Stärke, punktid 52 ja 53 ning 21. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C-515/03: Eichsfelder Schlachtbetrieb, EKL 2005, lk I-7355, punkt 39).
59
Samas ei olnud käesolevas asjas ühelt poolt direktiivi 2004/38 kohaldamiseks ette nähtud tingimused formaalselt täidetud. Ainus dokument, mis sellele direktiivile viitas, oli Slovaki välisministri 21. augusti 2009. aasta verbaalnoot, mis oli adresseeritud Ungari saadikule Slovaki Vabariigis; ühtegi otsust selle direktiivi artikli 27 tähenduses pädevad ametiasutused vastu ei võtnud ega a fortiori ei teatatud sellest L. Sólyomile vastavalt sama direktiivi artiklile 30.
60
Teiselt poolt nähtub samadel põhjustel toimikust selgesti, et Slovaki Vabariik ei loonud kunstlikult direktiivi 2004/38 kohaldamiseks vajalikke tingimusi. Tõepoolest, nimetatud verbaalnoodis lihtsalt sellele direktiivile viitamine ei saa ilmselgelt teha kõnealust direktiivi kohaldatavaks faktilisele olukorrale, millele see kohaldatav ei ole.
61
Neil asjaoludel tuleb kolmas väide samuti põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Teine ja neljas väide
62
Teist ja neljandat väidet tuleb analüüsida koos.
Poolte argumendid
63
Oma teises väites leiab Ungari, et esineb oht, et Slovaki Vabariik kordab tulevikus ELL artikli 3 ja ELTL artikli 21 ning direktiivi 2004/38 rikkumist. Niisuguse ohu olemasolu on eeskätt korduvalt kinnitanud mitu Slovaki ametivõimude avaldust, mille kohaselt ei ole nende käitumine Ungari presidendi suhtes rikkunud liidu õigust.
64
Kuna Slovaki Vabariik vaidleb vastu liidu õiguse rikkumisele peamiselt seetõttu, et see ei ole käesolevas asjas kohaldatav, siis leiab ta, et loogiliselt järeldades puudub igasugune kordumise oht. Tema arvates põhineb teine väide ainult Slovaki ametivõimude võimalikul käitumisel tulevikus. Lisaks on Ungari poolt selle väite põhjenduseks esitatud tõenditeks avaldused, mis on tehtud pärast 21. augusti 2009. aasta nooti ja mille arvessevõtmine käesolevas menetluses rikuks Slovaki Vabariigi kaitseõigust. Viidates kahe riigi vaheliste suhete selgele paranemisele pärast vaidlusaluste asjaolude toimumist – mida tõendab eeskätt käesoleva kohtuotsuse punktis 10 viidatud 10. septembril 2009 toimunud kohtumine – eitab Slovaki Vabariik lõpuks sarnase arusaamatuse võimalikku kordumist tulevikus.
65
Oma neljanda väitega väidab Ungari, et kui Euroopa Kohus jõuab järeldusele, et käesolevas asjas on kohaldatavad rahvusvahelise õiguse normid, mitte liidu õigus, siis peaks ta täpsustama nende normide isikulist kohaldamisala, et selgitada liikmesriikidevaheliste kahepoolsete suhete osas ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 kohaldamise piire. Eelkõige peaks Euroopa Kohus täpsustama, kas need piirid puudutavad üksnes riigipäid või ka teisi liidu kodanike kategooriaid.
66
Slovaki Vabariik leiab, et küsimusel, millised isikud lisaks riigipeadele ei kuulu ELTL artikli 21 ja direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, ei ole vaidluse lahendamisel vähimatki tähtsust.
Euroopa Kohtu hinnang
67
Kahe kõnealuse väite kohta otsuse tegemiseks tuleb meeles pidada, et ELTL artikliga 259 kehtestatud menetluse eesmärk on tuvastada, et liikmesriigi tegevusega rikutakse liidu õigust, ja saavutada sellise tegevuse lõpetamine (vt selle kohta 7. veebruari 1979. aasta otsus liidetud kohtuasjades 15/76 ja 16/76: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 1979, lk 321, punkt 27; 6. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C-456/05: komisjon vs. Saksamaa, EKL 2007, lk I-10517, punkt 25, ja 21. septembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-514/07 P, C-528/07 P ja C-532/07 P: Rootsi jt vs. API ja komisjon, EKL 2010, lk I-8533, punkt 119).
68
Kuivõrd aluslepingu eesmärk on liikmesriikide kohustuste rikkumiste ja nende tagajärgede tõhus kõrvaldamine (12. juuli 1973. aasta otsus kohtuasjas 70/72: komisjon vs. Saksamaa, EKL 1973, lk 813, punkt 13), on ELTL artikli 259 alusel esitatud hagi, mille esemeks on võimalikud rikkumised tulevikus või milles palutakse üksnes liidu õiguse tõlgendamist, vastuvõetamatu.
69
Samas tuleb tõdeda, et oma teises väites Ungari ühelt poolt üksnes osundab ELL artikli 3, ELTL artikli 21 ning direktiivi 2004/38 rikkumiste ohule tulevikus ning teiselt poolt ei väida ta, et see oht – kui eeldada selle olemasolu – kujutab endast iseenesest liidu õiguse rikkumist.
70
Mis puudutab Ungari neljandat väidet, siis ei palu viimane Euroopa Kohtult Slovaki Vabariigi kohustuste rikkumise tuvastamist, vaid sellega soovitakse ainult saada liidu õiguse tõlgendust. Lisaks on mainitud tõlgendus väidetavalt vajalik selle õiguse kohaldamiseks teistsugusele faktilisele olukorrale kui käesolevas asjas käsitletav. Tegelikult puudutasid 21. augustil 2009 Ungari ja Slovaki Vabariigi vahel toimunud vahejuhtumiga seonduvad asjaolud üksnes Ungari presidenti, mitte muid liidu kodanike kategooriaid.
71
Neil asjaoludel tuleb teine ja neljas väide vastuvõetamatutena tagasi lükata.
72
Kuivõrd ühtegi Ungari nõuet ei rahuldatud, tuleb hagi jätta täies ulatuses rahuldamata.
Kohtukulud
73
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Slovaki Vabariik on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Ungari on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Ungarilt.
74
Komisjon, kes on käesolevasse menetlusse astunud, kannab sama artikli lõike 4 esimese lõigu alusel ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Ungarilt.
3.
Jätta Euroopa Komisjoni kohtukulud tema enda kanda.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: slovaki.