Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 15 maja 2025 r.(1)
Sprawa C‑209/23
FT,
RRC Sports GmbH
przeciwko
Fédération internationale de football association (FIFA)
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landgericht Mainz (sąd krajowy w Moguncji, Niemcy)
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Rynek wewnętrzny – Regulacje wprowadzone przez międzynarodowe związki sportowe – Zawodowa piłka nożna – Światowy związek sportowy – Regulacje dotyczące agentów piłkarskich – Artykuł 101 ust. 1 TFUE – Pojęcie antykonkurencyjnego „celu” – Orzecznictwo Meca-Medina – Artykuł 101 ust. 3 TFUE – Artykuł 102 TFUE – Nadużycie pozycji dominującej – Nadużycia polegające na wykorzystywaniu – Nadużycia polegające na wykluczeniu – Artykuł 56 TFUE – Ograniczenia swobody świadczenia usług – Ochrona danych osobowych – Artykuł 6 ust. 1 lit. f) rozporządzenia (UE) 2016/679
I.      Wprowadzenie
1.        W wielu rozpoznawanych niedawno sprawach – a mianowicie ISU(2), Superleague(3), Royal Antwerp(4) i FIFA(5) – Trybunał musiał zbadać zgodność pewnych regulacji przyjętych przez międzynarodowe lub krajowe związki sportowe z przepisami Unii dotyczącymi konkurencji i rynku wewnętrznego.
2.         Niniejsza sprawa stanowi naturalną kontynuację tych spraw. Spór w postępowaniu głównym dotyczy bowiem regulacji międzynarodowego związku sportowego (zwanych dalej „spornymi regulacjami”) dotyczących działalności agentów zawodników (zwanych dalej „agentami’). W swoich pytaniach sąd odsyłający zasadniczo zwraca się do Trybunału o udzielenie dalszych wskazówek w różnych kwestiach interpretacyjnych wynikających z przepisów Unii dotyczących konkurencji, rynku wewnętrznego i ochrony danych.
3.        W dużej mierze podobne kwestie podnoszono również w dwóch innych wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – w sprawach C‑428/23, ROGON i in.(6) oraz C‑133/24, CD Tondela i in.(7), w których przedstawię opinię w dniu dzisiejszym. Niniejszą opinię należy zatem odczytywać łącznie z tamtymi opiniami. W trosce o ekonomię procesową, a także aby pomóc odbiorcom, postaram się unikać w tych trzech opiniach niepotrzebnych powtórzeń, a w tym celu zawrę w nich szereg odwołań do treści pozostałych opinii.
II.    Ramy prawne
4.        Artykuł 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych) (zwanego dalej „RODO”)(8), zatytułowany „Zgodność przetwarzania z prawem”, stanowi:
„1.      Przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy – i w takim zakresie, w jakim – spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:
[…]
f)      przetwarzanie jest niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji, w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych […].
[…]”
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
5.        Powodami w postępowaniu głównym są FT – agent piłkarski oraz wiceprezes stowarzyszenia agentów piłkarskich „Football Forum” – oraz RRC Sports, spółka z siedzibą w Niemczech, występująca również w charakterze agenta piłkarskiego, której FT jest dyrektorem zarządzającym. Pozwaną jest Fédération internationale de football association (FIFA), podlegające prawu szwajcarskiemu stowarzyszenie o celu niezarobkowym, mające siedzibę w Zurychu. Jest to również światowy organ piłki nożnej, nadzorujący 211 krajowych związków członkowskich, w tym Deutscher Fußball-Bund (niemiecki związek piłki nożnej).
6.        Zgodnie z art. 11 ust. 4 i art. 14 statutu FIFA związki członkowskie muszą przestrzegać regulaminów FIFA i uznawać jej decyzje.
7.        W dniu
16 grudnia 2022 r. Rada FIFA przyjęła Football Agent Regulations (regulamin agenta piłkarskiego FIFA, zwany dalej „FFAR”), który opublikowano następnie w dniu 6 stycznia 2023 r. Regulamin ten zapewnia ramy regulujące między innymi kwestie wynagrodzenia, działalności i zachowania agentów piłkarskich. Artykuły 1–10 i 22–27 FFAR weszły w życie w dniu 9 stycznia 2023 r. Wejście w życie pozostałych przepisów zaplanowano na 1 października 2023 r. FFAR w ramach przewidywanych regulacji nakłada limity opłat dla agentów piłkarskich oraz wprowadza inne regulacje dotyczące konfliktów interesów oraz warunków umownych.
8.        Powodowie w postępowaniu głównym wytoczyli powództwo przed Landgericht Mainz (sądem krajowym w Moguncji, Niemcy), w którym domagali się zablokowania stosowania pewnych regulacji FFAR(9) (zwanych dalej „spornymi regulacjami”) na tej podstawie, że naruszają one art. 56 TFUE, art. 101 i 102 TFUE i art. 6 RODO. Ze swojej strony FIFA utrzymuje, że regulacje przewidziane w FFAR są zarówno zgodne z prawem, jak i konieczne dla uczciwości piłki nożnej, wzmacniania solidarności między poziomem zawodowym a poziomem amatorskim oraz zapewnienia przejrzystości i standardów etyki.
9.        Mając wątpliwości co do prawidłowej wykładni stosownych przepisów prawa Unii, Landgericht Mainz (sąd krajowy w Moguncji) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 101 [TFUE] (zakaz porozumień antykonkurencyjnych), art. 102 TFUE (zakaz nadużywania pozycji dominującej) i art. 56 TFUE (swoboda świadczenia usług), jak również art. 6 [RODO] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie regulacjom, które ustanawia światowy związek sportowy (tutaj: FIFA), do którego należy 211
krajowych związków sportowych danego sportu (tu: piłki nożnej), i którego regulacje są zatem wiążące w każdym przypadku do większości podmiotów zaangażowanych w działalność odpowiednich krajowych lig zawodowych danego sportu [czyli: klubów (co oznacza również kluby piłkarskie zorganizowane w formie spółek kapitałowych), zawodników (będących członkami klubów) oraz agentów piłkarskich], i które mają następującą treść:
1)      zabrania się uzgadniania i wypłacania agentom piłkarskim wynagrodzenia przekraczającego limit obliczony jako procent od opłaty transferowej lub rocznego wynagrodzenia danego zawodnika, jak przewidziano w art. 15 ust. 2 [FFAR];
2)      zabrania się wypłacania należnego z tytułu umowy pośrednictwa wynagrodzenia dla kontrahenta agenta piłkarskiego przez osoby trzecie, jak przewidziano w art. 14 ust. 2 i ust. 3 FFAR;
3)      zabrania się klubom płacenia więcej niż 50 % całkowitego wynagrodzenia należnego od zawodnika i klubu za usługi agenta piłkarskiego w przypadkach, gdy ten agent piłkarski jest zaangażowany przez klub przyjmujący i zawodnika, jak przewidziano w art. 14 ust. 10 FFAR;
4)      do przyznania licencji agenta piłkarskiego, która jest warunkiem dopuszczenia do świadczenia usług pośrednictwa przez agenta piłkarskiego, wymagane jest przestrzeganie przez kandydata regulacji wewnętrznych światowego związku sportowego (tutaj: FFAR, statutu FIFA, kodeksu dyscyplinarnego FIFA, kodeksu etycznego FIFA, [FIFA RSTP] oraz statutów, regulaminów, wytycznych i decyzji organów i komisji), a także poddanie się przez niego jurysdykcji związku i jurysdykcji konfederacji i związków członkowskich, jak przewidziano w art. 4 ust. 2, art. 16 ust. 2 lit. b), art. 20 FFAR w zw. z art. 8 ust. 3, art. 57 ust. 1, art. 58 ust. 1 i 2 statutu FIFA, art. 5 lit. a), art. 49, art. 53 ust. 3 kodeksu dyscyplinarnego FIFA, a także art. 4 ust. 2, art. 82 ust. 1 kodeksu etycznego;
5)      ustala się warunki przyznawania licencji agenta piłkarskiego, zgodnie z którymi przyznanie licencji jest trwale wykluczone w przypadku skazania lub zawarcia ugody w postępowaniu karnym lub zablokowania na okres co najmniej dwóch lat, zawieszenia, odebrania licencji lub innej dyskwalifikacji przez organ lub związek sportowy, bez możliwości późniejszego przyznania licencji, jak przewidziano w art. 5 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i
(iii) FFAR;
6)      zabrania się agentom piłkarskim świadczenia usług pośrednictwa lub innych usług w związku z zawarciem umowy transferowej lub umowy o pracę z następującymi podmiotami i otrzymywania wynagrodzenia za takie usługi od następujących podmiotów: a)
klubu przekazującego i klubu przyjmującego, b)
klub przekazującego i zawodnika, c)
wszystkich zaangażowanych stron (klubu przekazującego, klubu przyjmującego i zawodnika), jak przewidziano w art. 12 ust. 8 i ust. 9 FFAR, odpowiednio, oraz
6a) zabrania się agentom piłkarskim świadczenia – wspólnie z powiązanym agentem piłkarskim – usług pośrednictwa lub innych usług w związku z zawarciem umowy transferowej lub umowy o pracę z następującymi podmiotami i otrzymywania wynagrodzenia za takie usługi od następujących podmiotów: a)
klubu przekazującego i klubu przyjmującego, b)
klub przekazującego i zawodnika, c)
wszystkich zaangażowanych stron (klubu przekazującego, klubu przyjmującego i zawodnika), jeżeli termin powiązanego agenta piłkarskiego obejmuje współpracę zgodnie z definicją „Connected Football Agent” (powiązanego agenta piłkarskiego) przewidzianą w FFAR (s. 6, pkt (iv) FFAR), jak przewidziano w art. 12 ust. 10 FFAR w związku z definicją „Connected Football Agent”, s. 6, pkt (iv) FFAR;
7)      zabrania się agentom piłkarskim kontaktowania się lub zawierania umowy pośrednictwa z jakimkolwiek klubem, zawodnikiem […] stowarzyszeniem członkowskim światowego związku sportowego lub osobą prawną prowadzącą tzw. Single-Entity-League, które mają prawo do zatrudniania agentów piłkarskich i które zawarły umowę na wyłączność z innym agentem piłkarskim, jak przewidziano w art. 16 ust. 1 lit. b) i c) FFAR
8)      nazwiska i szczegółowe informacje wszystkich agentów piłkarskich, nazwiska klientów, których reprezentują, usługi pośrednictwa agentów piłkarskich, które świadczą na rzecz każdego poszczególnego zleceniodawcy lub szczegóły wszystkich transakcji, w których biorą udział agenci piłkarscy, w tym wysokość wynagrodzenia należnego agentom piłkarskim, muszą zostać umieszczone na platformie światowego związku sportowego i będą częściowo udostępnione innym klubom, zawodnikom lub agentom piłkarskim, jak przewidziano w art. 19 FFAR;
9)      zabrania się uzgadniania wynagrodzenia za usługi pośrednictwa agentów piłkarskich w inny sposób niż wyłącznie na podstawie wynagrodzenia zawodnika lub opłaty transferowej, jak przewidziano w art. 15 ust. 1 FFAR;
10)      domniemywa się, że inne usługi świadczone przez agenta piłkarskiego lub powiązanego z nim agenta 24 miesiące przed lub po świadczeniu usługi pośrednictwa na rzecz klienta zaangażowanego w transakcję, w związku z którą świadczone były usługi pośrednictwa, stanowią część usług pośrednictwa agenta piłkarskiego, a w zakresie, w jakim domniemanie to nie może być obalone, wynagrodzenie za inne usługi uznaje się za część wynagrodzenia za usługi pośrednictwa, jak przewidziano w art. 15 ust. 3 i 4 FFAR;
11)      wyłącznie faktycznie wypłacana zawodnikowi pensja może stanowić podstawę do obliczenia wysokości [procentowego] wynagrodzenia agenta piłkarskiego, jak przewidziano w art. 14 ust. 7 i ust. 12 FFAR;
12)      agenci piłkarscy są zobowiązani do ujawnienia następujących informacji światowemu związkowi sportowemu:
(a)      w ciągu 14
dni od zawarcia: każdego porozumienia z klientem, które nie jest porozumieniem w zakresie reprezentowania, w tym, ale nie wyłącznie porozumienia dotyczącego innych usług, oraz informacji wymaganych na platformie,
(b)      w ciągu 14
dni od zapłaty wynagrodzenia: informacji wymaganych na platformie,
(c)      w ciągu 14
dni od zapłaty wynagrodzenia z tytułu jakiegokolwiek porozumienia z klientem innego niż porozumienie w zakresie reprezentowania: informacji wymaganych na platformie,
(d)      w ciągu 14
dni od daty zawarcia: wszelkich porozumień, umownych lub innych, pomiędzy agentami piłkarskimi, dotyczących współpracy w zakresie świadczenia jakichkolwiek usług lub podziału przychodów lub zysków z jakiejkolwiek części ich usług pośrednictwa,
(e)      w sytuacji prowadzenia przez agenta piłkarskiego działalności w ramach agencji, w ciągu 14
dni od dnia zawarcia pierwszej transakcji z udziałem agencji: liczbę agentów piłkarskich prowadzących działalność w ramach tej samej agencji oraz nazwiska wszystkich zatrudnionych, jak przewidziano w art. 16 ust. 2 lit. j), ppkt (ii)–(v), lit. k) ppkt (ii) FFAR;
13) zabrania się klubom uzgadniania z agentami piłkarskimi wynagrodzenia lub składników wynagrodzenia za transfer zawodnika na zewnątrz lub wypłacania agentom piłkarskim wynagrodzenia lub składników wynagrodzenia, które obliczane są (również) w oparciu o przyszłe wynagrodzenie za transfer, które klub otrzyma z tytułu kolejnego transferu danego zawodnika, jak przewidziano w art. 18ter ust. 1 pierwsza alternatywa [FIFA RSTP], oraz w art. 16 ust. 3 lit. e) FFAR”.
10.      Uwagi na piśmie przedłożyli FT, FIFA, rządy grecki, francuski i węgierski oraz Komisja Europejska.
11.      Pismem z dnia 5 marca 2024 r. Trybunał wezwał zainteresowane strony na podstawie art. 62
§ 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości do przedstawienia uwag dotyczących wpływu wyroków ISU, Superleague i Royal Antwerp na odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytanie prejudycjalne skierowane w niniejszej sprawie. FT, FIFA, rządy grecki, francuski i węgierski oraz Komisja zastosowali się do tego wezwania.
12.      FT, FIFA, rząd węgierski i Komisja przedstawili argumenty również ustnie, podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 12 lutego 2025 r.
IV.    Analiza
13.      W swoim pytaniu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ocenę zgodności z prawem Unii regulacji takich jak FFAR, które zostały przyjęte przez światowy związek sportowy, a dotyczą działalności agentów piłkarskich. Pytanie prejudycjalne jest pytaniem o właściwą wykładnię czterech przepisów prawa Unii i w związku z tym dotyczy szeregu zagadnień prawnych, które należy analizować oddzielnie.
14.      Zanim rozpocznę ocenę tych zagadnień (C, D, E i F), pragnę w pierwszej kolejności poczynić pewne wstępne uwagi o charakterze systemowym (A) i metodologicznym (B).
A.      Uwagi wstępne (I) – systemowe
15.      Na początek uważam za użyteczne, by poczynić trzy wstępne uwagi, które pozwolą zarysować odbiorcom kontekst niniejszej opinii (i które mogą być istotne również dla odbiorców dwóch pozostałych opinii, o których mowa w pkt 3 powyżej).
16.      W pierwszej kolejności pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uprawianie sportu – w zakresie, w jakim stanowi ono działalność gospodarczą – podlega przepisom prawa Unii mającym zastosowanie do takiej działalności(10). W związku z powyższym regulacje przyjęte przez związki sportowe regulujące odpłatną pracę lub świadczenie usług przez profesjonalnych lub półprofesjonalnych zawodników oraz, szerzej, regulacje, które chociaż nie regulują formalnie tej pracy ani świadczenia tych usług, mają na nie pośredni wpływ, mogą wchodzić w zakres przepisów Unii dotyczących swobodnego przepływu. Dodatkowo regulacje te oraz, szerzej rzecz ujmując, zachowanie związków, które je przyjęły, wchodzą w zakres unijnych przepisów o konkurencji, jeżeli spełnione zostały określone warunki, o ile związki te można zaklasyfikować jako „związki przedsiębiorstw”, a analizowane regulacje jako „decyzje związków przedsiębiorstw” do celów art. 101 lub
102 TFUE(11).
17.      Trybunał stwierdzał jednak konsekwentnie, że za niezwiązane w jakikolwiek sposób z działalnością gospodarczą można uważać jedynie pewne przepisy szczególne, które z jednej strony zostały przyjęte wyłącznie ze względów o charakterze niegospodarczym, a z drugiej strony dotyczą kwestii związanych jedynie ze sportem jako takim. Jest tak w szczególności w przypadku przepisów dotyczących wykluczenia zawodników zagranicznych ze składu drużyn uczestniczących w rozgrywkach między drużynami reprezentującymi swoje kraje lub ustalania kryteriów klasyfikacji stosowanych przy wyborze sportowców biorących udział w zawodach indywidualnie(12).
18.      Ten „wyjątek sportowy”, funkcjonujący od czasu przełomowego wyroku Walrave(13), a często krytykowany w doktrynie(14), należy w moim przekonaniu interpretować wąsko(15). Trybunał konsekwentnie orzekał, że fakt, iż dany przepis ma czysto sportowy charakter lub ma zastosowanie wyłącznie do sportu, nie oznacza, że przepis ten oraz, a fortiori, działalność, której dotyczy, zostają automatycznie wyłączone z zakresu
Traktatu(16).
19.       „Wyjątek sportowy” nie jest bowiem w żaden sposób rzeczywistym wyjątkiem
od stosowania przepisów Unii, których dotyczy sprawa, a jedynie zastosowaniem dwóch utrwalonych zasad.
20.      Pierwszą z nich jest zasada, z której wynika, że przepisy Unii dotyczące swobodnego przepływu i konkurencji dotyczą ogólnie
działalności gospodarczej i handlu wewnątrzunijnego(17). Przykładowo z utrwalonego orzecznictwa wynika, że działalność stanowiąca wykonywanie prerogatyw władzy publicznej niemająca charakteru gospodarczego(18) lub wykonywana na zasadzie solidarności i niepolegająca na oferowaniu towarów lub usług na rynku w zamian za wynagrodzenie, może wychodzić poza zakres unijnych przepisów dotyczących konkurencji(19). Dzieje się tak pomimo tego, że mogą z tego wynikać pewne incydentalne ograniczenia konkurencji(20). Podobnie Trybunał wyraźnie wskazał, że środki, które wpływają jedynie na pozagospodarcze aspekty życia obywateli Unii, zasadniczo nie wpływają na przepisy o rynku wewnętrznym(21).
21.      Druga zasada zakłada, że nawet jeżeli nie można wykluczyć a priori pewnego pośredniego skutku dla prowadzenia działalności gospodarczej lub handlu wewnątrzunijnego, to pozostaje to bez znaczenia, o ile można uznać ów skutek za marginalny. Trybunał konsekwentnie orzekał, że środki, których wpływ na wymianę handlową wewnątrz Unii jest zbyt niepewny, pośredni, niejednoznaczny, odległy lub hipotetyczny nie mogą być postrzegane jako stanowiące „ograniczenia” dla celów unijnych przepisów dotyczących swobody przepływu(22). Pojęcie „ograniczenia” jest z pewnością szerokie, ale nie można go rozszerzyć na każdą najmniejszą uciążliwość w prowadzeniu działalności przez przedsiębiorstwa(23). Podobnie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że formy zachowania przedsiębiorstw, które nie mają znaczącego wpływu na rynek(24), przykładowo ponieważ wszelki wpływ na parametry, w których istnieje konkurencja, jest marginalny i pośredni(25), nie wchodzą w zakres zakazów przewidzianych w unijnych przepisach antymonopolowych.
22.      Moim zdaniem „wyjątek sportowy” obejmuje zasadniczo podstawowe „reguły gry” oraz pewne aspekty organizacyjne o charakterze pozagospodarczym: przykładowo, jak odbywają się mecze (liczba zawodników, długość meczu, dozwolone lub niedozwolone formy zachowania na boisku, wymogi dotyczące ubioru zawodników itp.) oraz sposoby ustrukturyzowania turniejów (liczba uczestniczących drużyn, liczba meczów na turniej, kalendarz meczów itp.)(26).
23.      Nie ma wątpliwości, że stosowanie tych regulacji mogłoby hipotetycznie mieć określony wpływ na handel lub konkurencję między przedsiębiorstwami w obrębie rynku wewnętrznego(27).
24.      Żeby posłużyć się pewnymi w sposób oczywisty skrajnymi przykładami: nie można powiedzieć, że fakt, iż drużyny piłkarskie mogą rozgrywać tylko mecze z 11 zawodnikami na drużynę (a nie przykładowo 12 lub 15), nie ma żadnego wpływu na swobodny przepływ pracowników. Większa liczba zawodników na boisku – można by zakładać – zwiększyłaby mobilność zawodników wewnątrz Unii(28). Podobnie można by nawet argumentować, że zakaz noszenia przez zawodników elementów niebezpiecznych (takich jak biżuteria) lub zakaz wchodzenia przez kibiców na teren obiektu pod wpływem alkoholu lub wnoszenia i odpalania materiałów pirotechnicznych mogłyby odwieść pewne osoby od nabycia tych towarów, a przez to negatywnie wpływać na przywóz z innych państw członkowskich(29).
25.      Podobnie decyzja o ograniczeniu liczby zawodników uczestniczących w lidze piłkarskiej do określonej i znanej z góry liczby (przykładowo 18
drużyn w Bundeslidze), a także zasada, że tylko kilka nowych drużyn może dołączyć do pierwszej ligi pod koniec sezonu na podstawie systemu awansu z niższych lig i degradacji do niższych lig de facto powoduje niezwykle wysokie bariery wejścia na rynki,
na których funkcjonują te drużyny. Z kolei regulacje dotyczące maksymalnej liczby zawodników, którą drużyna może wpisać na listę (obecnie w Bundeslidze jest to 25), mogłyby potencjalnie penalizować pewne drużyny (przykładowo z większymi zasobami finansowymi lub bardziej rozwiniętymi szkółkami), a przez to ograniczać ich możliwość rywalizowania z innymi drużynami. Można by też argumentować, że tego rodzaju środek może stanowić ograniczenie swobodnego przepływu kapitału.
26.      Nie są to jednak ograniczenia, których dotyczą unijne przepisy w zakresie swobodnego przepływu osób i przepisy dotyczące konkurencji(30). Przepisy te nie mają chronić nieskrępowanego handlu podmiotów gospodarczych ani ogólnej deregulacji rynków(31). Służą one raczej zapewnieniu, aby rynek wewnętrzny funkcjonował zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej, w której swobodny i niezakłócony przepływ produktów, usług i czynników produkcji zapewnia wydajną alokację zasobów(32), przyczyniając się w ten sposób do dobrobytu osób mieszkających w Unii Europejskiej(33).
27.      Jeżeli nie można zauważyć możliwego do stwierdzenia wpływu na kwestie uregulowane prawem Unii, w tym przypadku na handel wewnątrzunijny lub konkurencję, nie może być żadnego uzasadnienia dla ingerencji prawa Unii w publikowane przez stowarzyszenia zawodowe lub związki sportowe regulacje(34) (często określane mianem lex sportiva)(35), które powinny cieszyć się pewnym stopniem wewnętrznej autonomii(36) oraz korzystać z ochrony swojej działalności na podstawie art. 12 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii (zwanej dalej „Kartą”), w którym zapisano wolność zgromadzania się i stowarzyszania się(37).
28.      Uwzględniając powyższe, samo twierdzenie, że dana regulacja ma charakter czysto sportowy, a więc została przyjęta ze względów sportowych i reguluje pozagospodarcze aspekty działalności, jest, jak wyjaśniono powyżej, niewystarczające, by ochronić ją przed kontrolą. Możliwe stosowanie odpowiednich przepisów unijnych w zakresie swobodnego przepływu i konkurencji do tych regulacji powinno zatem zostać ocenione indywidualnie dla każdego przypadku.
29.      Po drugie, rozumiem, że niektórzy obserwatorzy mogą być zdziwieni tym że zarówno unijne przepisy dotyczące swobody przepływu, jak i przepisy dotyczące konkurencji mają zastosowanie, być może w sposób łączny, dokładnie w stosunku do tych samych środków. Co najmniej pierwsze z nich mają bowiem co do zasady zastosowanie do ograniczeń w handlu wynikających z ingerencji państwa, natomiast reguły konkurencji są ukierunkowane na zakłócenia rynku wynikające z zachowania podmiotów prywatnych(38).
30.      Ta niezwykła sytuacja jest jednak wynikiem faktu, że w pewnych dziedzinach władze (Unii lub krajowe) mogą podjąć decyzję, by odstąpić od regulowania pewnych aspektów danej działalności gospodarczej i pozostawić zainteresowanym podmiotom rynkowym, działającym przez organy samorządu, federacje branżowe lub stowarzyszenia przedstawicielskie, ustalenie niezbędnych reguł oraz w stosownych przypadkach egzekwowanie ich i rozwiązywanie potencjalnych sporów(39). W sposób konieczny jest tak w sporcie: musi istnieć organ samorządu, który określi między innymi wspólne reguły sportu, podejmie decyzje o terminach turniejów i zorganizuje je. Nie do pomyślenia jest, by państwo lub byt polityczny taki jak Unia Europejska mogły decydować o detalach poszczególnych sportów, takich jak szczegółowe zasady „spalonego” w piłce nożnej, wysokość zawieszenia obręczy w koszykówce lub to, czy w siatkówce należy naliczać punkty według systemu punktacji side-out (punkt tylko po zagrywce) czy w systemie rally (punkt w każdym rozegraniu).
31.      W tych okolicznościach podmioty rynkowe mogą zatem występować w podwójnej roli: przedsiębiorstwa (konkurującego z innymi przedsiębiorstwami aktywnymi na tym rynku) oraz organu regulacyjnego (kształtującego reguły, według których odbywa się rywalizacja). Jeżeli tak jest, zgodność środków przyjętych przez te podmioty rynkowe z prawem Unii może być w stosownych przypadkach analizowana z dwóch perspektyw – prawa rynku wewnętrznego i prawa konkurencji(40).
32.      Po trzecie, w wyroku Superleague Trybunał stwierdził jasno, że art. 165 TFUE, który dotyczy działań Unii Europejskiej w dziedzinie sportu, nie jest postanowieniem, na które można się powołać, aby uzasadnić środki naruszające unijne przepisy w zakresie swobodnego przepływu lub przepisy dotyczące konkurencji. Można też jednak dodać, że cechy szczególne sportu, dostrzeżone w art. 165 TFUE,
„mogą ewentualnie zostać uwzględnione obok innych elementów [przy stosowaniu przepisów Unii dotyczących swobody przepływu i konkurencji], o ile cechy te okażą się istotne”(41).
33.      Oznacza to, że art. 165 TFUE nie może sam w sobie i sam z siebie stanowić podstawy do powołania się na wyjątek od tych przepisów prawa Unii. Mimo wszystko interesy zapisane w tym postanowieniu mogą oczywiście być brane pod uwagę przy spełnieniu
warunków określonych w innych przepisach prawa Unii przewidujących wyłączenia lub odstępstwa: przykładowo dotyczące uzasadnień dla ograniczenia swobodnego przepływu osób, uzasadnionych celów interesu ogólnego dla celów orzecznictwa Meca-Medina lub sytuacji, w której można udzielić wyłączenia na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE. Koniec końców, jeżeli są to wartości, które powinna wspierać działalność Unii Europejskiej, absurdalnym byłoby uznać je za nieistotne dla celów prawa Unii, gdy same związki sportowe tak robią.
34.      Wyjaśniwszy powyższe, mogę teraz wyjaśnić metodę, którą zastosuję, by przeprowadzić analizę prawną zagadnień podniesionych w pytaniu prejudycjalnym w niniejszej sprawie. Pozwolę sobie w tej kwestii na trzy uwagi.
B.      Uwagi wstępne (II) – metodyka
35.      Po pierwsze, w niniejszej sprawie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o udzielenie wskazówek w kwestii wykładni czterech odrębnych przepisów prawa Unii w odniesieniu do stosunkowo szczegółowych regulacji przyjętych przez światowy związek sportowy, z których wyodrębniono 14 przepisów szczególnych.
36.      Z uwagi na dość złożony kontekst prawny i gospodarczy stanowiący tło tych regulacji, z dużym wahaniem podejmowałbym się jasnej i ostatecznej oceny zgodności tych środków z prawem Unii. Odnoszę wrażenie, że szereg elementów prawnych i faktycznych wymaga dodatkowego objaśnienia przez strony przed sądem odsyłającym, aby możliwe było pełne zrozumienie mechanizmów prawnych wprowadzonych przez FFAR oraz ich wpływu na działalność gospodarczą zainteresowanych podmiotów rynkowych (przede wszystkim agentów piłkarskich i klubów piłkarskich).
37.      W związku z tym pragnę przypomnieć, że w ramach postępowania przewidzianego w art. 267 TFUE, które opiera się na wyraźnym rozdziale kompetencji pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem, rola Trybunału ogranicza się do wykładni przepisów prawa Unii,
które wskazano w treści pytań prejudycjalnych. Zastosowanie tych przepisów w sporze zawisłym przed sądem odsyłającym nie jest zatem zasadniczo rolą Trybunału, ale sądu odsyłającego.
38.      Niemniej, orzekając w przedmiocie odesłania prejudycjalnego, Trybunał może w razie potrzeby, kierując się dostępnymi mu informacjami, dostarczyć wyjaśnień stanowiących pomoc dla sądu odsyłającego w dokonywanej przez niego interpretacji, tak aby umożliwić mu rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy. Okoliczność, że Trybunał jest skłonny w niektórych przypadkach wykonywać swoją rolę na podstawie art. 267 TFUE w sposób rozszerzający, aby jak najlepiej wspomóc sądy odsyłające, lub ponieważ zauważa konieczność wydania przełomowego orzeczenia, a tym samym akceptuje udzielenie odpowiedzi dostosowanej do okoliczności faktycznych sprawy, nie może być uznawana za wskazanie, że Trybunał będzie, a tym bardziej musi, czynić tak zazwyczaj(42). Innymi słowy, Trybunał może, ale nie musi, udzielać odpowiedzi na temat rozstrzygnięcia konkretnych spraw. Jak bowiem wyjaśniono, uważam, że niniejsza sprawa nie jest „sprawą dającą rozstrzygnięcie”(43).
39.      Po drugie, wydaje mi się, że dla ułatwienia oceny prawnej regulacje takie jak te, o których mowa w pytaniu prejudycjalnym, można podzielić w oparciu o przedmiot i cel na pięć następujących kategorii:
–        regulacje dotyczące wynagrodzenia agentów, takie jak zasada limitu „service fee”, zasada „klient płaci”, zasada „płatności 50 %”, zasada „obliczania limitu”, zasada „domniemania”, zasada „faktycznie otrzymanego wynagrodzenia” oraz zasada „przyszłego transferu” (pkt
1, 2, 3, 9, 10, 11 i 13 pytania prejudycjalnego);
–        regulacje dotyczące licencji agenta, takie jak zasada „zgodności” i zasada „wymogów” (pkt 4 i 5 pytania prejudycjalnego);
–        regulacje dotyczące wielokrotnej reprezentacji
(pkt 6 i 6a pytania prejudycjalnego);
–        regulacje dotyczące kontaktów (pkt 7 pytania prejudycjalnego); oraz
–        regulacje dotyczące przekazywania i ujawniania informacji, takie jak zasada „przejrzystości” i zasada „ujawniania” (pkt 8 i 12 pytania).
40.      Po trzecie, ze względów ekonomii procesowej nie będę się rozwodził nad kwestiami, które na podstawie ugruntowanego orzecznictwa są moim zdaniem raczej proste. W szczególności jestem zdania, że przepisy takie jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie (i)
nie mogą w świetle ich przedmiotu, celów i skutków dla działalności gospodarczej agentów, klubów i zawodników zostać uznane za objęte wspomnianym „wyjątkiem sportowym”(44), (ii)
stanowią „decyzje związków przedsiębiorstw” w rozumieniu art. 101 ust. 1 TFUE(45) oraz (iii)
mogą mieć wpływ na handel wewnątrzunijny dla celów unijnych przepisów w zakresie swobody przepływu i konkurencji(46).
41.      Co więcej, istnieją pewne kwestie o dość złożonym charakterze, które niektóre strony podniosły w swoich uwagach, mimo iż nie zostały one podniesione we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym lub nie wydają się mieć kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu toczącego się przed sądem odsyłającym. W odniesieniu do tych kwestii przedstawię kilka uwag, które moim zdaniem mogą być użyteczne dla sądu odsyłającego, nie wdając się jednak w dogłębną dyskusję, która wykraczałaby poza zakres niniejszej sprawy.
42.      W świetle powyższych rozważań dokonam teraz oceny zgodności regulacji – takich jak te będące przedmiotem sporu – z przepisami Unii, o których mowa w przedstawionym pytaniu prejudycjalnym.
C.      Artykuł 101 TFUE
43.      Pierwszym postanowieniem, które sąd odsyłający omawia w postanowieniu odsyłającym, jest art. 101 TFUE. Sąd odsyłający zauważa, że niektóre regulacje FFAR wydają się prima facie umożliwiać ograniczenie konkurencji między agentami lub między klubami piłkarskimi i jako takie wydają się wchodzić w zakres tego postanowienia traktatowego.
44.      Zgadzam się. Jest dla mnie raczej jasne, że niektóre z tych regulacji (na przykład te dotyczące wynagrodzenia lub wymogów licencyjnych) mogą zasadniczo wywoływać pewne skutki ograniczające na rynkach właściwych, w niektórych aspektach uniemożliwiając agentom lub klubom piłkarskim swobodną konkurencję.
45.      W związku z tym, aby ustalić, czy art. 101 TFUE stoi na przeszkodzie tym przepisom, sąd odsyłający będzie musiał zbadać, w skrócie, następujące kwestie.
1.      Struktura analizy
46.      Po pierwsze, sąd odsyłający powinien ustalić, czy zasady te powodują ograniczenie konkurencji „ze względu na cel”. Gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, że tak jest, nie musiałby badać rzeczywistych ani potencjalnych skutków tych regulacji dla rynku. Regulacje te byłyby bowiem zakazane, chyba że zostałyby objęte wyłączeniem na mocy art. 101 ust. 3 TFUE.
47.      W pkt 23–45 mojej opinii w sprawie CD Tondela szczegółowo omówiłem pojęcie ograniczenia „ze względu na cel” oraz to, w jaki sposób należy stwierdzić istnienie takiego ograniczenia (a mianowicie jakie są elementy istotne dla analizy i jakie stanowisko należy przyjąć w tym względzie). Kierując się względami ekonomii procesowej, odsyłam czytelników do stosownych fragmentów.
48.      Po drugie, jeżeli analizowane regulacje nie mają celu antykonkurencyjnego, sąd odsyłający musiałby zbadać, czy mimo to wywołują one skutki antykonkurencyjne, a jeżeli tak, to czy skutki te można uzasadnić na podstawie „orzecznictwa Meca-Medina”.
49.      Dla przypomnienia: jest to orzecznictwo Trybunału, które wywodzi się z wyroku Wouters i które zostało następnie zastosowane do działalności związanej ze sportem, najpierw w sprawie Meca-Medina, a ostatnio w sprawach ISU, Superleague i Royal Antwerp, a także w niektórych późniejszych wyrokach(47). Zasadniczo z orzecznictwa Meca-Medina jasno wynika, że porozumienia, które ograniczają swobodę działania zaangażowanych przedsiębiorstw, nie są objęte zakazem przewidzianym w art. 101 ust. 1 TFUE, jeżeli: (i) są one usprawiedliwione realizacją jednego lub większej liczby uzasadnionych celów leżących w interesie ogólnym, które same w sobie są pozbawione antykonkurencyjnego charakteru; (ii)
konkretne środki, jakie zostały zastosowane, aby osiągnąć te cele, są rzeczywiście konieczne do ich osiągnięcia; oraz (iii) nawet jeśli okaże się, iż środki te skutkują nieodłącznym skutkiem w postaci ograniczenia lub zakłócenia – przynajmniej potencjalnie – konkurencji, ten nieodłączny skutek nie wykracza poza to, co jest konieczne, w szczególności poprzez wyeliminowanie wszelkiej konkurencji.
50.      W punktach 21–53 mojej opinii w sprawie ROGON szczegółowo omówiłem genezę, logikę i zakres tego orzecznictwa. Kierując się względami ekonomii procesowej, również w tej kwestii odsyłam czytelników do stosownych fragmentów.
51.      Po trzecie, jeżeli analizowane regulacje stanowią ograniczenie „ze względu na cel” lub, alternatywnie, jeżeli nie można ich uzasadnić na podstawie orzecznictwa Meca-Medina, sąd odsyłający powinien ustalić, czy regulacje te mogą korzystać z wyłączenia na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem zakaz ustanowiony w art. 101 ust. 1 TFUE może zostać uznany za niemający zastosowania w przypadku form zachowania, które przyczyniają się do polepszenia produkcji lub dystrybucji produktów bądź do wspierania postępu technicznego lub gospodarczego, przy zastrzeżeniu dla użytkowników słusznej części zysku, który z tego wynika, o ile spełnione są określone warunki.
52.      Jak wskazano w pkt 35–37 powyżej, dokonanie tych ocen będzie należało do sądu odsyłającego. Aby jednak pomóc sądowi odsyłającemu, omówię każdy z tych etapów analizy w odniesieniu do analizowanych regulacji.
2.      Regulacje dotyczące wynagrodzenia agentów
53.      Pięć regulacji dotyczących wynagrodzenia agentów, o których mowa w postanowieniu odsyłającym, stanowi – co do zasady – system, w którym: (i) za usługi związane z transferem zawodników agenci nie mogą otrzymywać wynagrodzenia powyżej limitu, który jest obliczany jako procent opłaty transferowej lub rocznego wynagrodzenia faktycznie wypłacanego zawodnikowi; (ii) agenci powinni być wynagradzani wyłącznie przez zawodników lub kluby, które ich angażują; (iii) kluby nie mogą płacić więcej niż 50 % całkowitego wynagrodzenia należnego od zawodnika i klubu, w przypadku gdy agent działa w imieniu klubu przyjmującego i zawodnika; (iv) domniemywa się (iuris tantum), że inne usługi świadczone przez tego samego agenta lub agenta powiązanego w okresie 24
miesięcy poprzedzających świadczenie lub następujących po świadczeniu głównych usług stanowią część tych głównych usług, a w konsekwencji wynagrodzenie za inne usługi stanowi część wynagrodzenia wypłacanego za główne usługi agenta.
54.      Na wstępie muszę stwierdzić, że spośród regulacji, o których mowa w postanowieniu odsyłającym, właśnie regulacje dotyczące wynagrodzenia agentów mogą być tymi, które wymagają dokonania przez sąd odsyłający najbardziej starannej i najbardziej dogłębnej analizy. Przystąpię teraz do wyjaśnienia, dlaczego tak jest.
55.      W pierwszej kolejności zbadam, czy analizowane regulacje należy uznać za ograniczające „ze względu na cel” w rozumieniu art. 101 TFUE.
56.      Powszechnie wiadomo, że porozumienia między konkurentami(48), które dotyczą cen, są ogólnie uważane za jedne z najbardziej szkodliwych z punktu widzenia konkurencji. Jednak oprócz oczywistego faktu, że – jak dobrze pokazują to sprawy takie jak DLG, Budapest Bank i Super Bock(49) – nawet jeśli porozumienie należy do tej (raczej szerokiej) kategorii, konieczna jest jego szczegółowa ocena w świetle jego treści, kontekstu prawnego i gospodarczego oraz celów, aby można je było zaklasyfikować jako antykonkurencyjne, w niniejszej sprawie do rozważenia jest więcej aspektów. Rzeczywiście, chociaż przedmiotowe regulacje mogą oddziaływać dwojako: na konkurencję między agentami i na konkurencję między klubami piłkarskimi, to w żadnym z tych przypadków charakter i skala tego wpływu nie są oczywiste. Istnieje kilka powodów, by podzielić to stanowisko.
57.      Na wstępie nie muszę chyba przypominać, że porozumień cenowych między konkurentami nie można uznać za wystarczająco jednolitą kategorię do celów art. 101 ust. 1 TFUE(50). Taka kategoryzacja byłaby zdecydowanie zbyt szeroka i obejmowałaby różnorodne porozumienia, których skutki dla konkurencji nie są w żaden sposób podobne. W tym względzie należy podkreślić, że analizowane regulacje nie określają, nie zalecają, a w każdym razie nie dotyczą cen stałych ani cen minimalnych(51). Wprowadzają one bowiem mechanizm, który wpływa na obliczanie maksymalnej stawki opłat, które mogą być pobierane przez agentów za określonego rodzaju usługi.
58.      Element ten ma znaczenie. W szczególności szkoda dla konsumentów nie jest sprawą tak oczywistą, ponieważ nadal bardzo możliwa jest konkurencja między agentami polegająca na obniżaniu cen (będąca z pewnością jedną z najskuteczniejszych form konkurencji)(52). Ponadto system, który pozwala obliczyć maksymalne opłaty należne za daną usługę, mógłby w niektórych przypadkach zaradzić sytuacji, w której istnieje znaczna asymetria wiedzy specjalistycznej i informacji między stronami złożonej umowy o świadczenie usług(53). W rzeczywistości widzę, że praktyka administracyjna i sądowa(54), a także doktryna w dziedzinie prawa i ekonomii(55) prezentują niejednoznaczne stanowisko w kwestii nieodzownie szkodliwego charakteru porozumień wpływających na ceny maksymalne.
59.      Prawdą jest, że mogą istnieć przypadki, w których tego rodzaju umowy mogą prowadzić usługodawcę do ograniczenia przez niego produkcji lub inwestycji w badania, innowacje lub poprawę jakości. Dodatkowo nie można wykluczyć, że porozumienia w sprawie cen maksymalnych mogą de facto prowadzić do (wyraźnej lub milczącej) zmowy w sprawie cen minimalnych lub stałych. Nie można jednak zakładać, że takie sytuacje wystąpią z dużym prawdopodobieństwem w większości przypadków, a tym bardziej we wszystkich przypadkach. W niniejszej sprawie nie dostrzegam w aktach sprawy nic, co na tym etapie mogłoby uzasadniać takie ustalenie w odniesieniu do agentów.
60.      Co więcej, nie jestem również szczególnie skłonny podzielić stanowisko Komisji, zgodnie z którym
regulacje te są równoważne z „kartelem nabywców” istniejącym po stronie klubów piłkarskich. Postawmy sprawę jasno: oczywiście nie kwestionuję, że niektóre porozumienia między konkurentami, którzy mając znaczną siłę rynkową, decydują się współpracować w celu wykorzystania swoich (zazwyczaj mniejszych lub słabszych finansowo) dostawców, mogą mieć cel antykonkurencyjny. Wynika to z samego brzmienia art. 101 i 102 TFUE(56). Za tym stanowiskiem przemawia ugruntowane orzecznictwo zarówno sądów Unii(57), jak i sądów zagranicznych(58).
61.      Należy jednak jeszcze raz zaznaczyć, że sytuacja taka niekoniecznie ma miejsce w większości przypadków. W niektórych okolicznościach bowiem „społeczność antymonopolowa” (jeśli mogę posłużyć się tym sformułowaniem) uznała porozumienia nabywców za „korzystne dla społeczeństwa [np. gdy] porozumienia o wspólnych zakupach między mniejszymi nabywcami [pozwalają] im czerpać korzyści z oszczędności kosztów, które przenoszą na konsumentów przez niższe ceny”(59). Mówiąc bardziej ogólnie, w niedawnej nocie OECD na ten temat odnotowano „[pewien] sceptycyzm [ze strony organów egzekwujących] wobec twierdzenia, że [siła nabywcza] szkodzi konsumentom lub efektywności gospodarczej”, że „czasami argumentuje się, że siła nabywcza jest prokonkurencyjna, szczególnie w kontekście kontroli koncentracji” oraz że „odpowiedni poziom egzekwowania przepisów przeciwko sile nabywczej jest obecnie przedmiotem dyskusji”(60).
62.      Co ważniejsze, typowy „kartel nabywców” – przynajmniej taki, który Komisja uważa za ograniczenie ze względu na cel – jest porozumieniem, które ma na celu „przyciśnięcie” dostawców, którzy negocjują indywidualnie z różnymi nabywcami, będąc ogólnie nieświadomymi, że negocjacje nie są prowadzone niezależnie i w dobrej wierze, ale zostały ustawione za sprawą zmowy nabywców(61). W niniejszej sprawie analizowane regulacje są jawne i przejrzyste i nie wydaje się, aby ich celem było podważenie indywidualnych negocjacji, które odbywają się na rynku. W związku z tym analizowane regulacje wydają się do pewnego stopnia bliższe typowemu „porozumieniu o wspólnych zakupach”, w którym „dostawcom wyjaśnia się, że negocjacje są prowadzone w imieniu jego członków i że członkowie będą związani uzgodnionymi warunkami dotyczącymi ich indywidualnych zakupów”(62). Rzeczywiście, jak rozumiem, FIFA w procesie, który doprowadził do przyjęcia FFAR, wysłuchała wielu agentów i stowarzyszeń agentów. W zależności od konkretnych okoliczności danej sprawy porozumienia o wspólnych zakupach mogą być problematyczne w świetle prawa konkurencji, ale nie musi tak być(63).
63.      Ponadto – co dla mnie jest niezwykle istotne – analizowane regulacje nie określają żadnego konkretnego wiążącego maksymalnego poziomu opłat. W rzeczywistości nie ma określonego pułapu, którego nie mogą przekroczyć opłaty dla agentów. Analizowane regulacje wymagają jedynie, aby opłaty te były powiązane z kosztami transferu lub wynagrodzeniem zawodnika, któremu pomaga agent, poprzez ustalenie ich procentowego limitu. O ile jednak w odniesieniu do tych dwóch parametrów nie istnieje żadne maksimum, a kluby piłkarskie mogą konkurować i konkurują o pozyskanie nowych zawodników, oferując wyższe opłaty transferowe klubom przekazującym zawodnika i wyższe wynagrodzenie zawodnikom, również wynagrodzenia agentów mogą w konsekwencji wzrosnąć – bez górnego limitu, który działałby jako ograniczenie. Dlatego też w niniejszym postępowaniu niektóre strony odniosły się do limitu określonego w FFAR jako do dynamicznej ceny maksymalnej.
64.      W związku z tym uważam, że analizowanych regulacji nie można łatwo uznać za ograniczające konkurencję ze względu na cel przez powiązanie ich z pewną kategorią porozumień, które, jak wskazuje doświadczenie, powszechnie uważa się z natury za szkodliwe dla konkurencji. Stwierdzenie takie wymagałoby, w stosownym przypadku, bardziej dogłębnej analizy specyfiki regulacji, kontekstu prawnego i gospodarczego, w którym te regulacje funkcjonują, oraz – co nie mniej ważne – samych celów, których osiągnięciu mają służyć te regulacje(64). Gdyby dostępne były odpowiednie (publiczne lub wewnętrzne) dokumenty FIFA lub jej członków, być może mogłyby one również rzucić więcej światła zarówno na gospodarcze uzasadnienie analizowanych tu regulacji, jak i na subiektywny zamiar, który im przyświecał(65). W szczególności cel polegający na unikaniu opłat, które FIFA lub jej członkowie uznają za nieuczciwe lub nieracjonalne(66), sam w sobie wydaje się prima facie problematyczny. Natomiast rzeczywisty cel polegający na uniknięciu konfliktu interesów lub nadużyć ze strony agentów raczej wykluczałby cel antykonkurencyjny.
65.      Jeżeli chodzi o rzeczywiste lub potencjalne skutki tych regulacji, mój wstępny pogląd jest taki, że nie można wykluczyć pewnych skutków dla konkurencji międzyklubowej lub między agentami. Sąd odsyłający musiałby zatem przeprowadzić analizę kontrfaktyczną: w istocie chodzi o ocenę, czy wobec braku analizowanych regulacji konkurencja między agentami lub między klubami piłkarskimi byłaby bardziej intensywna. Innymi słowy, czy regulacje te ograniczają w znacznym stopniu zdolność i motywację tych podmiotów rynkowych do konkurowania z ich rywalami?
66.      W kwestii konkurencji między agentami sąd ten może zechcieć sprawdzić w szczególności, czy jest prawdopodobne, że z powodu analizowanych regulacji znaczna liczba agentów może skłaniać się do ograniczenia swoich usług (na przykład unikania reprezentowania zawodników, którzy nie są wystarczająco dochodowi ze względu na niższą opłatę transferową lub wynagrodzenie) lub zmniejszenia inwestycji w badania i innowacje, które mogą być istotne dla ich zawodu. W tym kontekście uważam, że należy pamiętać, iż analizowane regulacje mają zastosowanie tylko do jednego rodzaju usług świadczonych przez agentów. Wynagrodzenie za usługi związane z innymi działaniami polegającymi na konsultacjach i przedstawicielstwie, które mają być świadczone przez agentów, może być negocjowane swobodnie przez strony, ponieważ wykracza poza zakres FFAR. Nie odnoszę wrażenia, aby zasada domniemania określona w art. 15 ust. 3 i 4 stanowiła rzeczywistą przeszkodę w tym względzie, ponieważ w świetle wyjaśnień przedstawionych przez FIFA wydaje się ona łatwa do obalenia.
67.      Jeśli chodzi o konkurencję między klubami piłkarskimi, sąd odsyłający może rozważyć, czy fakt, że ze względu na analizowane regulacje kluby nie mogą na przykład (i) zaoferować wyższych opłat agentowi zawodnika lub (ii) jeśli agent działa zarówno w imieniu klubu, jak i zawodnika – zaoferować zapłaty części wynagrodzenia przekraczającej 50 %, może mieć znaczący wpływ na konkurencję(67).
68.      Gdyby sąd ten uznał, że regulacje te mogą mieć rzeczywisty lub potencjalny skutek antykonkurencyjny dla konkurencji między klubami lub między agentami, musiałby następnie sprawdzić, czy mogą one być uzasadnione na podstawie orzecznictwa Meca-Medina. Z powodów, które wyjaśniłem w mojej opinii w sprawie ROGON, jestem bowiem zdania, że krajowy lub międzynarodowy związek sportowy (taki jak FIFA) należy zasadniczo uznać za uprawniony do przyjmowania regulacji, które mogą wpływać na działalność agentów, o ile służą one osiągnięciu celu leżącego w interesie publicznym(68). Niezależnie od powyższego sąd odsyłający powinien oczywiście zbadać, czy warunki określone w tym orzecznictwie są w danym przypadku spełnione w odniesieniu do każdej regulacji lub grupy regulacji.
69.      W ramach pierwszego etapu testu sąd odsyłający powinien w szczególności sprawdzić, jakie są konkretne cele, których osiągnięciu służą analizowane regulacje, i czy cele te zasługują na ochronę na mocy prawa Unii. W tym względzie muszę zauważyć, że w niniejszym postępowaniu FIFA powołuje się na niezliczoną liczbę interesów, które mają być rzekomo chronione przez FFAR. Liczy się jednak rzeczywisty wkład każdej z regulacji i każdego zestawu regulacji w ochronę jednego lub kilku konkretnych interesów spośród tych, na które się powołano.
70.      Ponadto, chociaż niektóre z powołanych interesów wyraźnie mieszczą się w pojęciu „uzasadnionych celów interesu ogólnego”, w przypadku innych sytuacja nie jest, moim zdaniem, tak jasna. Zgodnie z orzecznictwem Meca-Medina interes gospodarczy podmiotów rynkowych (samego związku, klubów piłkarskich, zawodników lub agentów) nie może sam w sobie uzasadniać jakichkolwiek ograniczeń konkurencji. Musi istnieć pewien publiczny interes pozagospodarczy, który albo pokrywa się z prywatnym interesem gospodarczym podmiotów rynkowych, albo jest chroniony w połączeniu z tym drugim. Na przykład ochrona zdrowia zawodników lub zapobieganie nadużyciom, oszustwom lub nieetycznym praktykom (w tym konfliktowi interesów) wobec zawodników (w szczególności młodych) to bez wątpienia cel leżący w interesie publicznym.
71.      Co więcej, w zakresie, w jakim chronione – zdaniem strony – interesy mają umożliwiać funkcjonowanie „ekosystemu” sportowego zgodnie z zasadami zapisanymi w art. 165 TFUE, można również dostrzec cel leżący w interesie ogólnym. Przykładowo w pewnych okolicznościach jednym z takich celów może być zachowanie stabilności umów(69). Jednakże najprawdopodobniej potrzebowałbym szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego cele, które są sformułowane dość niejasno (takie jak „zapewnienie jakości usług, które agenci zawodników świadczą na rzecz swoich klientów”) lub które mogą być problematyczne pod pewnymi względami (takie jak „poprawa przejrzystości finansowej i administracyjnej”(70)), należy uznać za leżące w interesie publicznym.
72.      W ramach drugiego etapu testu sąd odsyłający powinien w szczególności sprawdzić, czy analizowane regulacje były rzeczywiście niezbędne do ochrony powołanego interesu publicznego. Oznacza to sprawdzenie przede wszystkim trzech ściśle powiązanych ze sobą aspektów, a mianowicie tego, czy sporne przepisy (i) zostały przyjęte w odpowiedzi na obiektywną potrzebę osiągnięcia określonych celów; (ii) rzeczywiście odzwierciedlają troskę o zapewnienie osiągnięcia tych celów w spójny sposób; oraz (iii) są odpowiednie do osiągnięcia tych celów, co oznacza, że wydają się móc wnieść znaczący wkład w ich osiągnięcie.
73.      Tytułem przykładu, gdyby analizowane regulacje były racjonalnie niezbędne(71) do zapewnienia, aby agenci świadczyli swoje usługi w najlepszym interesie swoich klientów (a zatem nie pozostawali pod nienależytym wpływem ofert, które są dla nich interesujące finansowo, ale niekoniecznie leżą w interesie ich klientów), lub w celu zapewnienia w miarę równych warunków działania między drużynami przy pozyskiwaniu nowych zawodników (i uniknięcia w ten sposób nadmiernej siły „nabywczej” najbogatszych drużyn), analizowane regulacje byłyby moim zdaniem dopuszczalne. Oczywiście nie jest tak, jeżeli regulacje te mają na celu przede wszystkim ograniczenie kosztów, które kluby muszą ponosić w związku z usługami agentów.
74.      Stosując trzeci i ostatni etap testu z orzecznictwa Meca-Medina, sąd odsyłający może być zmuszony do skupienia się w szczególności na dwóch aspektach, a mianowicie na tym, czy (i)
istnieją inne środki, które w równym stopniu pozwalają na osiągnięcie zamierzonego celu, a jednocześnie w mniejszym stopniu ograniczają konkurencję; oraz (ii) analizowane regulacje mają nadmierne konsekwencje dla swobód gospodarczych agentów.
75.      Jeżeli sąd odsyłający uzna, że analizowane regulacje albo realizują cel antykonkurencyjny, albo mają skutki ograniczające konkurencję i nie spełniają testu Meca-Medina, wówczas powstaje pytanie, czy w odniesieniu do niektórych lub wszystkich tych regulacji można zastosować wyłączenie na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE. Zgodnie z art. 101 ust. 3 TFUE muszą zostać spełnione łącznie cztery warunki(72).
76.      Po pierwsze, należy wykazać z wystarczającym prawdopodobieństwem, że dane porozumienie umożliwia osiągnięcie wzrostu efektywności, przyczyniając się albo do polepszenia produkcji lub dystrybucji danych produktów lub usług, albo do popierania postępu technicznego lub gospodarczego. Po drugie, należy wykazać z tym samym prawdopodobieństwem, że słuszną część zysku, który wynika z tego wzrostu efektywności, zastrzeżono dla użytkowników. Po trzecie, przedmiotowe porozumienie nie może nakładać na uczestniczące w nim przedsiębiorstwa ograniczeń, które nie są niezbędne do osiągnięcia takiego wzrostu efektywności. Po czwarte, porozumienie to nie może dawać uczestniczącym w nim przedsiębiorstwom możliwości wyeliminowania wszelkiej skutecznej konkurencji w stosunku do znacznej części danych produktów lub usług.
77.      Ponieważ sąd odsyłający nie podnosi żadnej konkretnej kwestii na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE, zajmę się tym zwięźle, przedstawiając dwie uwagi.
78.      Moja pierwsza uwaga dotyczy zróżnicowanych warunków, które musi spełniać porozumienie w świetle orzecznictwa Meca-Medina oraz art. 101 ust. 3 TFUE. Pełne omówienie tego fascynującego, choć złożonego, tematu wymagałoby długiej dyskusji, która wydaje się zbędna w niniejszej sprawie. Dlatego podzielę się jedynie następującymi przemyśleniami.
79.      Z jednej strony zakres przedmiotowy orzecznictwa Meca-Medina jest węższy niż zakres art. 101 ust. 3 TFUE: chociaż porozumienie może być usprawiedliwione w świetle pierwszego z nich tylko w zakresie, w jakim służy realizacji uzasadnionego celu
interesu ogólnego i zawarto je w ramach stowarzyszenia zawodowego lub związku sportowego, których działalność samoregulacyjna jest uznawana przez władze publiczne, wymogi te nie pojawiają się w art. 101 ust. 3 TFUE. Postanowienie to ma zatem zastosowanie również do porozumień między przedsiębiorstwami, które służą wyłącznie osiąganiu celów o charakterze gospodarczym i prywatnym(73).
80.      Wyjaśnia to, dlaczego z drugiej strony na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE konieczne jest spełnienie bardziej rygorystycznych warunków, a powiązane wymogi dowodowe są pod pewnymi względami wyższe(74). Ponieważ analizowane porozumienie nie wiąże się z żadnym interesem publicznym, osłabienie konkurencji na rynku nie może być uzasadnione, chyba że zainteresowane przedsiębiorstwa udowodnią w wymagany sposób w szczególności, że dochodzi do wzrostu efektywności, a część uzyskanych w ten sposób korzyści zostaje przeniesiona na użytkowników.
81.      W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że FIFA mogła powołać się na art. 101 ust. 3 TFUE w odniesieniu do regulacji FFAR, które – jak wyjaśniono w pkt 70 powyżej – nie wchodzą w zakres wyjątku Meca-Medina, ponieważ cele, do których osiągnięcia się dąży, są jedynie interesami zainteresowanych podmiotów rynkowych.
82.      Moja druga uwaga dotyczy pewnych wymogów określonych w art. 101 ust. 3 TFUE, w odniesieniu do których nie mogę w pełni zgodzić się z poglądami Komisji.
83.      Po pierwsze, postanowienie to stanowi, że wyjątek można zastosować, gdy porozumienie „przyczynia się do polepszenia produkcji lub dystrybucji produktów bądź do popierania postępu technicznego lub gospodarczego”. W niniejszej sprawie oznacza to, że sąd odsyłający powinien ustalić, czy analizowane regulacje (i) powodują wzrost efektywności na rynku, na przykład umożliwiając klubom piłkarskim osiągnięcie synergii lub oszczędności kosztowych, których odpowiednia część jest następnie przenoszona na użytkowników; lub (ii) zapewniają prawidłowy przebieg turniejów i meczów, z bezpośrednią korzyścią dla konsumentów, którzy mogą cieszyć się wydarzeniami sportowymi wyższej jakości(75).
84.      Komisja wyraziła jednak pewne wątpliwości co do tego, czy pewne wzrosty efektywności, które mogą przynieść analizowane regulacje, można brać pod uwagę w kontekście art. 101 ust. 3 TFUE, ponieważ trudno byłoby je uznać za „wymierne”, jak wymaga tego pkt 196 wyroku Superleague. W tym względzie Komisja powołuje się również na swoje wytyczne z 2004 r., które wyznaczają moment wprowadzenia pewnej zmiany w dokonywanej przez tę instytucję wykładni rodzajów korzyści, które mogą uzasadniać wyłączenie dokonywane na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE. O ile przed „modernizacją” przepisów proceduralnych dotyczących konkurencji Komisja konsekwentnie akceptowała możliwość objęcia tym postanowieniem korzyści o charakterze niegospodarczym(76), o tyle w 2004 r.
uznała, że nie będzie to już możliwe i – o ile dobrze rozumiem – dopuszczalne będą jedynie bezpośrednie korzyści gospodarcze.
85.      W tym względzie uważam, że (i) Komisja błędnie odczytuje pkt 196 wyroku Superleague oraz (ii) podejście przyjęte w wytycznych z 2004 r. może być zbyt rygorystyczne.
86.       Po pierwsze, odnoszę wrażenie, że Komisja odczytuje termin „wymierny” w oderwaniu od jego kontekstu. Ten fragment wyroku nie oznacza, że przedsiębiorstwa powołujące się na wzrost efektywności powinny być w stanie precyzyjnie go określić (na przykład w formie wartości pieniężnej). Często może to być trudne, a nawet niemożliwe. Oszacowanie przyszłej wartości gospodarczej danego usprawnienia w produkcji lub dystrybucji towarów lub usług może być bowiem niekiedy trudne do przewidzenia, a zatem spekulacyjne. A fortiori, gdy wzrost efektywności wynika ze środków wspierających postęp techniczny lub gospodarczy, przełożenie tego postępu na dokładną wartość pieniężną może być wręcz niemożliwe.
87.      Rozumiem wspomniany fragment wyroku Superleague w ten sposób, że Trybunał miał na myśli, iż nie można zaakceptować niejasnych, nieuzasadnionych lub po prostu spekulatywnych twierdzeń o wzroście wydajności. Strony powinny określić rodzaj korzyści w wystarczająco precyzyjny sposób, wyjaśnić, jak poprawią one rynek, oraz ustalić, za pomocą odpowiedniej argumentacji lub dowodów, że są one rzeczywiste, a ich skala jest znacząca(77). W rzeczywistości istnieje w tej kwestii spójne orzecznictwo(78), a sama Komisja stwierdza w swoich wytycznych, że do zainteresowanych przedsiębiorstw należy wykazanie, że wzrost efektywności, na który się powołują, jest „obiektywny, konkretny i możliwy do zweryfikowania”(79). Nie widzę innego sposobu, w jaki właściwe organy mogłyby dokonać wyważenia interesów wymaganego na mocy art. 101 ust. 3 TFUE. Chociaż to wyważenie nie jest czystą arytmetyką ani rachunkowością finansową, wymaga jednak ważenia różnych korzyści, które zawierają w sobie – ogólnie rzecz biorąc – pewien aspekt natury gospodarczej.
88.      Nie przekonuje mnie również stanowisko Komisji w sprawie rodzajów korzyści, które można zaakceptować na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE. Stanowisko to wydaje mi się sprzeczne nie tylko z dotychczasową praktyką, ale – co ważniejsze – z literą Traktatu oraz z wieloletnim orzecznictwem Trybunału w tej sprawie.
89.      W art. 101 ust. 3 TFUE dokonano bowiem rozróżnienia między „polepszeni[em] produkcji lub dystrybucji produktów” a „popierani[em] postępu technicznego lub gospodarczego”. Terminu „postęp gospodarczy” w art. 101 ust. 3 TFUE nie można odczytywać jako synonimu „wzrostu gospodarczego” lub „dobrobytu”. Artykuł 3 ust. 3 TUE odwołuje się do celu Unii Europejskiej, jakim jest „ustanowienie rynku wewnętrznego” [który] „[d]ziała na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Wspiera postęp naukowo-techniczny”(80). Posługując się prostą metaforą, powiedziałbym, że „postęp” – z perspektywy rynku wewnętrznego i konkurencji – oznacza nie tylko zwiększanie wielkości tortu, ale być również poprawę jakości tortu, bardziej sprawiedliwy podział tortu lub zapewnienie, że równie smaczny tort będzie można upiec również w dającej się przewidzieć przyszłości.
90.      Dodatkowo stanowisko Komisji wydaje się niespójne ze stanowiskiem przyjętym przez projektodawców Traktatów w odniesieniu do swobodnego przepływu(81) oraz z wykładnią nadaną tym postanowieniom przez Trybunał(82). Skoro ograniczenia swobodnego przepływu, które są co do zasady zakazane, mogą być uzasadnione względami pozagospodarczymi, to nielogiczny byłby
wniosek, że ograniczenia konkurencji nigdy nie mogą być uzasadnione tymi samymi względami. Nie należy w tej kwestii zapominać, że zgodnie z Protokołem (nr
27) w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji rynek wewnętrzny zdefiniowany w art. 3 TUE obejmuje system zapewniający niezakłóconą konkurencję. Tak więc, chociaż każdy z tych dwóch zbiorów norm ma swój własny cel i swoje własne specyficzne warunki stosowania(83), są to dwa elementy tego samego projektu prawnego(84), a zatem logiczne byłoby dysponowanie porównywalnymi ramami analizy, tak aby w konkretnych przypadkach można było uniknąć paradoksalnych rezultatów(85).
91.      Całkowicie zgadzam się z tymi, którzy twierdzą, że analiza prawa konkurencji nie powinna być przedmiotem manipulacji dokonywanej z zamiarem osiągnięcia celów politycznych (na przykład celów polityki przemysłowej) ani skażona względami pozagospodarczymi (na przykład uczciwością zachowania przedsiębiorstw). Byłoby to ignorowanie przesłanek tego zbioru norm i sprawiłoby, że analiza prawna byłaby nieprzewidywalna, niewykonalna i nieprzejrzysta, o ile nie całkowicie stronnicza. Jednakże uznanie, że cel polegający na zapewnieniu wolnej i niezakłóconej konkurencji współistnieje i wymaga pogodzenia z innymi celami, które mają taką samą wartość w porządku prawnym Unii, jest od tego dalekie. W przypadku spełnienia rygorystycznych warunków określonych w art. 101 ust. 3 TFUE – z których jeden wymaga, jak wyjaśniono, pewnych pozytywnych skutków gospodarczych na rynku właściwym (lub na rynkach powiązanych) – organy powinny mieć możliwość dokonania wyważenia interesów, niezależnie od charakteru przedmiotowej korzyści.
92.      Zawężające stanowisko Komisji wydaje się również niezgodne z utrwalonym orzecznictwem. W dobrze znanej sprawie Metro Trybunał stwierdził dość wyraźnie, że „w świetle uprawnień przyznanych Komisji na mocy [art. 101 ust. 3 TFUE] widoczne jest, że istnieje możliwość pogodzenia wymogów utrzymania niezakłóconej konkurencji z zabezpieczeniem celów o innym charakterze i że w tym celu dopuszczalne są pewne ograniczenia konkurencji […]”(86). Nie dostrzegam, w którym miejscu nowsze orzecznictwo Trybunału miałoby obalić tę jasno wyrażoną zasadę(87).
93.      Po raz kolejny szczegółowe omówienie tej kwestii wydaje się zbędne dla celów niniejszej opinii. Powyższe rozważania mają na celu wyjaśnienie, dlaczego uważam, że korzyści o charakterze niegospodarczym, o ile mają wymierny pozytywny wpływ na rynki właściwe lub rynki ściśle z nimi związane(88), mogą mieć również znaczenie w świetle art. 101 ust. 3 TFUE.
94.      W związku z tym uważam, że na przykład cele unikania oszustw, konfliktu interesów lub nadużyć związanych z wykorzystywaniem młodych sportowców niewątpliwie przyczyniają się do poprawy ogólnego funkcjonowania ekosystemu piłki nożnej, co ma pozytywne skutki dla danych rynków produktów lub usług. Oczywiste jest, że uczciwość i odpowiedzialność stały się ostatnio głównym przedmiotem troski branży sportowej(89), a liczne skandale poważnie zaszkodziły wizerunkowi związków sportowych(90). Naiwnością byłoby sądzić, że zdarzenia te nie miały żadnego wpływu na interesy konsumentów, kibiców i nadawców w finansowaniu sportu oraz na ich skłonność do jego finansowania(91).
95.      Wreszcie, jeśli chodzi o pojęcie „konsumentów”, którym posłużono się w art. 101 ust. 3 TFUE, w niniejszej sprawie termin ten powinien oczywiście odpowiadać przede wszystkim kibicom: osobom, które w ostatecznym rozrachunku finansują system, w szczególności przez zakup biletów na mecze, oficjalnych towarów lub innych usług świadczonych przez kluby piłkarskie oraz usług nadawczych. Termin ten nie może być jednak interpretowany w sposób nadmiernie zawężający, jako odnoszący się wyłącznie do konsumentów końcowych(92). W rzeczywistości w orzecznictwie dotyczącym art. 101 ust. 3 TFUE Trybunał często odnosił się do „użytkowników”, na przykład podkreślając potrzebę wykazania przez strony powołujące się na to postanowienie, że dane środki skutkują odczuwalnymi obiektywnymi korzyściami dla różnych kategorii zaangażowanych użytkowników, kompensując w ten sposób niekorzystne skutki dla konkurencji na właściwych rynkach. Na przykład w wyroku Superleague Trybunał uznał, że użytkownikami są „w szczególności krajowe związki piłki nożnej, kluby zawodowe lub amatorskie, piłkarze profesjonalni lub amatorscy, młodzi piłkarze czy też, ujmując rzecz szerzej, konsumenci, w tym widzowie i telewidzowie”(93). W tym celu korzyści dla różnych rodzajów użytkowników można rozpatrywać łącznie przy porównywaniu ich z wywołanymi skutkami ograniczającymi(94).
3.      Regulacje dotyczące licencji agenta
96.      W kwestii oceny regulacji dotyczących licencji agenta w świetle art. 101 TFUE moje spostrzeżenia są następujące.
97.      Po pierwsze, bezsporne jest, że w dzisiejszym społeczeństwie w przypadku wielu różnych zawodów od usługodawców wymaga się uzyskania licencji lub certyfikacji od (zazwyczaj) organu samorządu zawodowego (który może być publiczny lub prywatny). W tym celu kandydat musi wykazać, że spełnia określone kryteria lub musi przejść szkolenie ad hoc lub zdać określony egzamin lub test. Jest również rzeczą całkiem normalną, że w tym kontekście usługodawca zobowiązuje się do przestrzegania określonych regulacji wydanych przez związek i nakłada się na niego kary w przypadku nieprzestrzegania tych regulacji(95). Dzieje się tak pod warunkiem, że kary te są obiektywne, proporcjonalne i niedyskryminacyjne, a ich nałożenie może podlegać skutecznej kontroli sądowej(96).
98.      Niedawno opublikowany przez OECD dokument programowy wskazuje, że zakres zawodów, w przypadku których wymagana jest licencja, został ostatnio rozszerzony, a w niektórych jurysdykcjach zawody te odpowiadają 30 % zatrudnienia ogółem. Często wymogi licencyjne są określane przepisami ustawowymi lub innymi aktami regulacyjnymi prawa publicznego. Działalność samoregulacyjna samych związków sektora prywatnego również odgrywa jednak ważną rolę w tej dziedzinie. Względy, które uzasadniają takie systemy, są związane głównie z asymetrią informacji (tj.
klienci w większości nie są w stanie ocenić jakości usługi wymaganej od dostawcy), efektami zewnętrznymi (tj. świadczenie danej usługi może powodować negatywne efekty zewnętrzne dla osób trzecich, których należy unikać lub które należy minimalizować) lub ochroną dóbr publicznych (tj. usługi powodują powstanie pewnego interesu publicznego lub wpływają na pewien interes publiczny, który wymaga zapewnienia określonego poziomu jakości i ilości dostaw)(97).
99.      W zakresie, w jakim wymogi posiadania licencji wynikają z regulacji wydanych przez stowarzyszenia zawodowe lub związki sportowe o charakterze prywatnym (a zatem nie można ich przypisać państwu), jest dla mnie stosunkowo jasne, że wymogi te mogą w niektórych przypadkach wywoływać skutki ograniczające konkurencję, ponieważ ograniczają możliwość wejścia na rynek. Dzieje się tak, chyba że regulacje wymagają minimalnego wysiłku i kosztów w celu uzyskania licencji i są stosowane w sposób otwarty, przejrzysty i niedyskryminacyjny. Rzeczywiście, w takich przypadkach można argumentować, że wpływ na konkurencję nie jest odczuwalny.
100. Niezależnie od powyższego, pytanie brzmi: czy można uznać, że podobne regulacje mają również cel antykonkurencyjny? Kwestia ta jest, moim zdaniem, bardziej złożona, głównie z dwóch powodów: (i) jak wyjaśniono powyżej, uzasadnieniem dla takich regulacji jest często korygowanie pewnych niedoskonałości rynku z myślą o ochronie konsumentów, bezpieczeństwa publicznego lub pewnych rodzajów dobra wspólnego; a także (ii) możliwość wywierania za ich sprawą odczuwalnego wpływu na dostęp do rynku (i stopień, w jakim może to nastąpić) różni się znacznie, w zależności głównie od tego, jakie są wymogi uzyskania licencji i jak funkcjonuje proces jej uzyskiwania(98).
101. W swoim sprawozdaniu z 2004 r. dotyczącym konkurencji w sektorze wolnych zawodów Komisja napisała m.in: (i) „jakościowe ograniczenia wejścia na rynek w połączeniu z prawami zastrzeżonymi zapewniają, aby tylko praktycy o odpowiednich kwalifikacjach i kompetencjach mogli wykonywać określone zadania [i] mogli tym samym w istotny sposób przyczynić się do zapewnienia jakości usług świadczonych w ramach zawodów regulowanych”; (ii) „nadmierna regulacja licencyjna może z dużym prawdopodobieństwem ograniczyć podaż usługodawców, co będzie miało negatywne konsekwencje dla konkurencji i jakości usług”; (iii) „uregulowania dotyczące licencji mogą w niektórych przypadkach być nadmiernie restrykcyjne, a konsumenci mogliby skorzystać na złagodzeniu obowiązujących regulacji”; oraz (iv) „może istnieć możliwość obniżenia wymogów wstępnych w przypadkach, gdy wydają się one nieproporcjonalne w stosunku do złożoności zadań danego zawodu”(99).
102. Jestem zdania, że przytoczone uwagi – które wydają się całkiem rozsądne – zasadniczo odpowiadają ustaleniom poczynionym przez sądy Unii, gdy musiały one dokonać przeglądu regulacji sektora prywatnego, które za sprawą wymogów licencyjnych lub innych równoważnych środków mogły ograniczać dostęp do rynku usług(100). Orzecznictwo wskazuje, że antykonkurencyjny charakter takich systemów zależy głównie od ich konkretnego celu i kształtu. Czy istnieje rzeczywisty i obiektywny (a nie swoisty antykonkurencyjny) powód, dla którego system licencjonowania jest niezbędny do wykonywania danego zawodu? Czy system ten funkcjonuje w sposób otwarty, przejrzysty i niedyskryminujący? Czy system w oczywisty sposób wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony przedmiotowych interesów? To głównie na tych zagadnieniach sądy Unii skupiały się w tego rodzaju sprawach. Oczywiście, gdy związek sam oferuje produkty lub usługi na rynku, na którym występuje w roli strażnika, potrzeba większej ostrożności w ocenie. W takim przypadku regulacje związków mogą skutkować zarezerwowaniem znacznej części rynku dla siebie lub dyskryminacją rzeczywistych lub potencjalnych konkurentów, co chroni faktyczny monopol związków(101).
103. Z tego względu nie uważam, aby każdy zestaw prywatnych regulacji przewidujących wydanie licencji na wykonywanie danego zawodu można było uznawać prima facie za mający antykonkurencyjny cel. Wszystko zależy od treści, kontekstu i celów ustanowionego systemu. Innymi słowy, nie widzę jasnej i dobrze zdefiniowanej kategorii regulacji dotyczących licencjonowania, których szkodliwy charakter jest dobrze znany lub powszechnie uznawany. W każdym razie nie jestem w stanie zaliczyć analizowanych regulacji do szczególnej i jednorodnej kategorii zachowań, w odniesieniu do których doświadczenie podpowiada nam, że są one z natury antykonkurencyjne. To dlatego wstępnie uważam, że analizowane regulacje nie mają celu antykonkurencyjnego.
104. Byłoby jednak inaczej, gdyby sąd odsyłający ustalił, że regulacje te są oczywiście zbędne, ponieważ nie istnieje interes publiczny, który rzeczywiście wymagałby takiego poziomu ochrony(102), a ich przyjęcie było (wyłącznie lub głównie) podyktowane dążeniem zaangażowanych podmiotów rynkowych (klubów piłkarskich lub samych agentów) do ograniczenia liczby profesjonalistów działających na rynku usług świadczonych przez agentów.
105. W świetle powyższego, gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, że analizowane regulacje nie mają celu antykonkurencyjnego, ale mogą wywoływać pewne skutki ograniczające konkurencję na rynku właściwym, sąd ten musiałby następnie zweryfikować, czy regulacje te mogą być uzasadnione w świetle orzecznictwa Meca-Medina. Niezależnie od tego, analizowane regulacje mogłyby również podlegać ocenie na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE.
106. Jeśli chodzi o te dwa etapy analizy, nie mam wiele do dodania względem uwag, które poczyniłem powyżej. Przypomnę tylko, że wśród (ówcześnie obowiązujących) regulacji FIFA dotyczących agentów zawodników, które Sąd musiał zbadać w sprawie Piau, znajdowała się regulacja, z której wynikał wymóg uzyskania przez agentów licencji wydanej przez właściwy związek krajowy. W tym względzie Sąd zasadniczo stwierdził, że (i) taka zasada powoduje ograniczenie konkurencji „ze względu na skutek” zgodnie z (obecnym) art. 101 ust. 1 TFUE; oraz (ii)
Komisja nie popełniła żadnego oczywistego błędu w ocenie, uznając, że spełniało to warunki skorzystania z wyłączenia na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE. W szczególności Sąd uznał, że system licencji nie spowodował wyeliminowania konkurencji na danym rynku. System ten wprowadził mechanizm, który zdaniem Sądu „[doprowadził] raczej do selekcji pod względem jakościowym, która odpowiada realizacji celu utrzymania należytych standardów profesjonalizmu w zawodzie agenta zawodników aniżeli wprowadzaniu ograniczeń ilościowych w dostępie do zawodu”(103). Na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy nie wykluczam, że podobne rozważania mogą mieć odpowiednio zastosowanie również w niniejszej sprawie.
4.      Regulacje dotyczące wielokrotnej reprezentacji
107. Regulacje dotyczące wielokrotnej reprezentacji, które zabraniają agentom występowania w transakcjach w potrójnej roli (przedstawiciela zawodnika, klubu przyjmującego i klubu przekazującego) oraz w pewnych sytuacjach w podwójnej roli (przedstawiciela zawodnika i klubu przekazującego lub klubu przekazującego i klubu przyjmującego), zdają się – moim zdaniem – służyć uniknięciu konfliktów interesów, które mogłyby szkodzić zaangażowanym stronom, a w szczególności zawodnikom, którzy mogliby być mniej poinformowani i czujni niż kluby piłkarskie. Sugeruje to, że analizowane regulacje prima facie nie ograniczają konkurencji ze względu na cel, a gdyby były ograniczające ze względu na skutek, co jest rzeczywiście możliwe(104), prawdopodobnie mogłyby być uzasadnione zgodnie z orzecznictwem Meca-Medina lub wyłączone na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE, o ile spełnione byłyby odpowiednie warunki.
108. Uważam, że w obu przypadkach kwestią kluczową dla sądu odsyłającego będzie sprawdzenie, czy istnieją alternatywne środki, które w mniejszym stopniu ograniczają konkurencję (takie jak ciążący na agentach obowiązek przejrzystości i informowania oraz obowiązek uzyskania pisemnej zgody zainteresowanych stron), a jednocześnie są równie skuteczne. Kwestia ta wydaje się dyskusyjna(105). Gdyby argumenty obu stron okazały się, ogólnie rzecz biorąc, tej samej wagi, z powodów wskazanych w pkt 35–37 mojej opinii w sprawie ROGON (dotyczącej orzecznictwa Meca-Medina) oraz w pkt 83–94 powyżej (dotyczących art. 101 ust. 3 TFUE) byłbym skłonny pozostawić pewne pole manewru związkom sportowym.
5.      Regulacje dotyczące kontaktów
109. Jeśli chodzi o regulacje dotyczące kontaktów, wydaje mi się, że – jak twierdzą zarówno skarżący w postępowaniu głównym, jak i Komisja – są one
z natury antykonkurencyjne. Mają one bowiem na celu uniemożliwienie agentom oferowania usług niektórym kategoriom potencjalnych nowych klientów, a mianowicie tym, którzy są już związani z innym agentem na wyłączność, chyba że obowiązująca umowa ma wygasnąć w ciągu dwóch miesięcy.
110. Nie sądzę, aby można było mieć duże wątpliwości, że taka regulacja jest antykonkurencyjna zarówno ze względu na cel, jak i skutek. Nie usłyszałem również od stron żadnego przekonującego wyjaśnienia, dlaczego taka regulacja mogłaby być uzasadniona w świetle orzecznictwa Meca-Medina lub wyłączona na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE.
111. Tak czy inaczej, nie dostrzegam żadnego uzasadnionego celu leżącego w interesie publicznym, którego osiągnięciu służyłaby analizowana regulacja. Aby uzasadnić tę zasadę, FIFA powołuje się na potrzebę wzmocnienia stabilności umów. Wydaje mi się jednak, że jest to interes o charakterze gospodarczym i czysto prywatnym. Chociaż pewna stabilność umów między zawodnikami a klubami ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia regularności turniejów(106), wątpię, czy tę samą logikę można zastosować również w odniesieniu do umów między agentami a zawodnikami lub klubami. Z tego samego powodu nie jest dla mnie jasne, jaki byłby wzrost wydajności, który analizowana regulacja spowodowałaby na rynku, a który mógłby rekompensować wywołane skutki antykonkurencyjne.
6.      Regulacje dotyczące przekazywania i ujawniania informacji
112. Regulacje dotyczące przekazywania i ujawniania informacji same w sobie nie wydają się szczególnie problematyczne z punktu widzenia konkurencji, chyba że sąd odsyłający stwierdziłby, jak wyjaśniono w pkt 171 i 187 poniżej, że ze względu na charakter informacji handlowych, które są udostępniane między agentami, będącymi rzeczywistymi lub potencjalnymi konkurentami, może to prowadzić do jakiejś formy zmowy między nimi(107).
113. Podsumowując kwestię art. 101 TFUE, z powyższego wynika, że to, czy analizowane regulacje są zgodne z tym postanowieniem, będzie zależeć głównie od tego, czy odczuwalne skutki antykonkurencyjne tych regulacji mogą być uzasadnione zgodnie z orzecznictwem Meca-Medina lub wyłączone na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE.
D.      Artykuł 102 TFUE
114. Druga kwestia podniesiona w pytaniu prejudycjalnym dotyczy zgodności regulacji takich jak FFAR z art. 102 TFUE.
115. W wyroku Superleague Trybunał przypomniał utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym art. 102 TFUE ma „zastosowanie do każdego podmiotu wykonującego działalność gospodarczą, który jako taki należy uznać za przedsiębiorstwo, niezależnie od jego formy prawnej oraz sposobu finansowania”. Przepis ten ma zatem zastosowanie również „do podmiotów utworzonych w formie stowarzyszeń mających na celu, zgodnie ze swoimi statutami, organizację i kontrolę danego sportu, w zakresie, w jakim rzeczone podmioty w związku z tym sportem wykonują działalność gospodarczą poprzez oferowanie towarów lub usług i w jakim z tego powodu należy uznać je za »przedsiębiorstwa«”(108). Trybunał stwierdził następnie, że FIFA „[zajmowała] pozycję dominującą na rynku organizacji i komercyjnego wykorzystania międzyklubowych rozgrywek piłki nożnej na terytorium Unii, a także eksploatacji różnych praw związanych z tymi rozgrywkami” („rynki zdominowane”)(109).
116. Z wyroku Superleague i z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że art. 102 TFUE nie tylko zakazuje przedsiębiorstwom nadużywania siły rynkowej na rynkach zdominowanych lub na innych rynkach, na których mogą one prowadzić działalność, ale także na innych powiązanych lub sąsiednich rynkach, na których nie prowadzą działalności(110), takich jak rynki wyższego lub niższego szczebla w stosunku do rynków zdominowanych(111).
117. W tym kontekście wydaje mi się dość oczywiste, że za sprawą przyjęcia regulacji takich jak FFAR FIFA wydaje się móc wykorzystywać swoją siłę rynkową na rynkach zdominowanych w celu wpływania na sposób, w jaki odbywa się konkurencja na dwóch rynkach, które są z nimi powiązane: rynku usług agentów (na którym konkurują agenci) oraz rynku transferów zawodników (na którym konkurują kluby piłkarskie) („rynkach powiązanych”).
118. W szczególności FFAR określa, kto wchodzi na rynek usług agentów (przez regulacje dotyczące licencjonowania) oraz w jaki sposób agenci mogą i nie mogą ze sobą konkurować (na przykład kiedy mogą nawiązywać kontakty w celu pozyskania nowych klientów). Ponadto regulowanie działalności agentów w sposób konieczny wpływa na rynek niższego szczebla w zakresie transferu zawodników, ponieważ agenci są kluczowym podmiotem na tym rynku i mogą wywierać istotny wpływ na to, czy i w jaki sposób zawodnicy przejdą z jednego klubu do drugiego.
119. Mając na uwadze powyższe należy zadać pytanie, czy analizowane regulacje są przyczyną zarzucanych nadużyć. Moim zdaniem udzielenie ostatecznej odpowiedzi na to pytanie należy, co do zasady, do sądu odsyłającego. Niemniej jednak, aby pomóc temu sądowi w dokonaniu oceny, przedstawię teraz kilka uwag na ten temat.
120. Na wstępie muszę stwierdzić, że dość trudno jest mi przeprowadzić stosunkowo szczegółową ocenę, czy różne analizowane regulacje mogą prowadzić do nadużycia pozycji dominującej, ponieważ teoria szkody powodowanej domniemanymi nadużyciami pozostaje niekiedy do pewnego stopnia niejasna. Zasadniczo kwestie podniesione na podstawie art. 102 TFUE we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz kwestie omówione przez strony w ich uwagach na piśmie i w ich uwagach ustnych odpowiadają kwestiom podniesionym i omówionym na podstawie art. 101 TFUE. To sprawia, że zastanawiam się również, jaka może być wartość dodana oceny analizowanych regulacji dokonanej na podstawie art. 102 TFUE.
121. W każdym razie wydaje mi się, że skarżący w postępowaniu głównym są zdania, że analizowane regulacje mają zarówno pewne skutki polegające na wyzysku, jak i pewne skutki wykluczające. Jeśli dobrze rozumiem ich argumenty, zarzucane antykonkurencyjne skutki analizowanych regulacji z punktu widzenia art. 102 TFUE byłyby następujące.
122. Skutki polegające na wyzysku wynikałyby z faktu, że niektóre z analizowanych regulacji (takie jak regulacje dotyczące wynagrodzenia oraz przekazywania i ujawniania informacji) nakładają na nich nieuczciwe warunki handlowe. W szczególności, gdyby obowiązywały normalne warunki konkurencji – argumentują – agenci mogliby swobodnie pobierać od swoich klientów wyższe opłaty lub obliczać te opłaty na podstawie innych parametrów. Ich zdaniem analizowane regulacje są nadmiernie niekorzystne dla agentów, ponieważ nie uwzględniają w odpowiedni sposób jakości i znaczenia świadczonych przez nich usług.
123.  Skutki wykluczające byłyby natomiast konsekwencją faktu, że niektóre z analizowanych regulacji ograniczają sposób, w jaki agenci mogą uzyskać dostęp do rynku swoich usług, a następnie konkurować na nim (np. regulacje dotyczące licencjonowania, wielokrotnej reprezentacji i kontaktów), a inne regulacje ograniczają sposób, w jaki kluby konkurują na rynku transferowym (np. regulacje dotyczące wynagrodzenia agentów).
124.  Nadużycia polegające na wyzysku i nadużycia wykluczające różnią się nieco pod względem charakteru i sposobu, w jaki szkodzą konsumentom.
1.      Nadużycia polegające na wyzysku
125. Jeżeli chodzi o nadużycia polegające na wyzysku, chciałbym w pierwszej kolejności podkreślić, że wymagają one szczególnie ostrożnej analizy(112). Na rynkach, które są wolne i otwarte, takie nadużycia wydają się bowiem bardzo mało prawdopodobne, ponieważ w normalnych warunkach doszłoby do samonaprawy. Inaczej może być w przypadku, gdy istnieją wysokie bariery wejścia na rynek lub gdy przedsiębiorstwo dominujące działa w sytuacji monopolu de iure lub de facto(113).
126. Opierając się na istniejącym orzecznictwie Trybunału, powiedziałbym, że podstawowym testem w odniesieniu do nadużyć polegających na wyzysku jest to, czy firma dominująca narzuca swoim klientom lub dostawcom warunki handlowe, które nie mają racjonalnego związku z charakterem transakcji lub wartością sprzedawanego produktu lub sprzedawanej usługi(114). Taka ocena obejmuje dwa główne etapy analizy.
127. W pierwszej kolejności należy sprawdzić, czy istnieje różnica między warunkami handlowymi narzuconymi przez przedsiębiorstwo dominujące a warunkami, które byłyby stosowane, gdyby na rynku istniała skuteczna konkurencja. Różnica ta musi mieć pewne znaczenie i negatywnie wpływać na zainteresowanych klientów lub dostawców(115).
128. Jeśli różnica taka istnieje, to drugim krokiem analizy jest ustalenie, czy warunki handlowe stosowane przez przedsiębiorstwa dominujące są „nieuczciwe” same w sobie lub w porównaniu z konkurencyjnymi produktami lub usługami będącymi przedmiotem obrotu. To właśnie na tym drugim etapie analizy pełnego znaczenia nabiera potrzeba zweryfikowania, czy istnieje racjonalny związek gospodarczy między przedmiotowymi warunkami handlowymi a leżącą u ich podstaw transakcją gospodarczą. Czy konieczne (lub uzasadnione) było włączenie przez przedsiębiorstwo dominujące tego warunku w celu dążenia do osiągnięcia pewnego uzasadnionego interesu handlowego? Czy warunek ten był sprawiedliwy w tym sensie, że jego wpływ na pozycję danego klienta lub dostawcy jest proporcjonalny względem celu, do którego osiągnięcia dąży przedsiębiorstwo dominujące? Są to zazwyczaj niektóre z kwestii, które mogą być badane w tym kontekście(116). W skrajnym uproszczeniu, gdy nie można znaleźć żadnego uzasadnionego i racjonalnego wyjaśnienia dla uwzględnienia warunków handlowych, które wydają się wygórowane lub nadmiernie uciążliwe dla klientów lub dostawców przedsiębiorstwa dominującego, warunki te można zakwalifikować jako „nieuczciwe”, a w konsekwencji stanowiące nadużycie na podstawie art. 102 TFUE(117).
129. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, chciałbym poczynić dwie uwagi.
130. Z jednej strony trudno zaprzeczyć, że sytuacja będąca przedmiotem postępowania głównego charakteryzuje się dwoma cechami, które, jak wskazano powyżej, powszechnie uważa się za umożliwiające nadużycia polegające na wyzysku(118). Po pierwsze, na rynkach, na których działają związki sportowe (takie jak FIFA), istnieją szczególnie wysokie bariery wejścia(119). Ponadto ich status monopolu faktycznego na tych rynkach jest jedynie w ograniczonym zakresie wynikiem większej wydajności, inwestycji lub innowacji. Wynika to głównie ze struktury piramidy obserwowanej w branży sportowej w Unii Europejskiej. Ten status monopolisty jest dodatkowo wzmocniony rolą faktycznego organu regulacyjnego dla całego ekosystemu (którego centrum stanowią rynki zdominowane(120)), jaką pełnią związki, co jest możliwe dzięki wyraźnej lub milczącej akceptacji Unii i władz krajowych(121).
131. Z drugiej jednak strony, biorąc pod uwagę raczej wyjątkowy charakter nadużyć polegających na wyzysku, poprzeczka umożliwiająca stwierdzenie, że warunek umowny narzucony przez przedsiębiorstwo dominujące jest nieuczciwy w rozumieniu art. 102 TFUE, powinna być umieszczona stosunkowo wysoko. Warunek nie jest nieuczciwy tylko dlatego, że klienci lub dostawcy przedsiębiorstw dominujących nie zaakceptowaliby go, gdyby te ostatnie nie mogły go narzucić dzięki swojej pozycji monopolisty. Na tej samej zasadzie nie każde ograniczenie swobody zawierania umów jest antykonkurencyjne. Jak wyjaśniono powyżej, potrzeba czegoś więcej. Na podstawie (ograniczonych) informacji zawartych w aktach sprawy nie jestem w stanie stwierdzić z pewnością, czy którakolwiek z analizowanych regulacji jest w sposób oczywisty wygórowana lub nadmiernie uciążliwa dla agentów, biorąc pod uwagę ich uzasadnienie. Jest to w każdym razie kwestia do rozstrzygnięcia przez sąd odsyłający.
2.      Nadużycia wykluczające
132. Wyrok Superleague(122) w połączeniu z innymi wyrokami wydanymi w tym samym okresie (w szczególności w sprawach SEN, Unilever, Google Shopping i Alphabet(123)), przyniósł również większą jasność co do pojęcia „nadużycia wykluczającego” dla celów art. 102 TFUE. W szczególności Trybunał położył nacisk na dwa elementy analizy odnoszące się do zachowania przedsiębiorstwa dominującego: czy zachowanie to jest zgodne z „konkurencją pozacenową” (lub „środkami odmiennymi od tych, które regulują konkurencję pozacenową między przedsiębiorstwami”) i czy może ono wywoływać skutki wykluczające.
133. Szczegółowe omówienie dokładnego charakteru tych elementów i ich związku wykraczałoby poza zakres niniejszej opinii. Na potrzeby niniejszej sprawy wystarczy wskazać, że uprawnienia związków sportowych w zakresie przyjmowania regulacji, które wpływają na konkurencję na pewnych rynkach właściwych, trudno uznać za przejaw „konkurencji pozacenowej”. Jak bowiem wyjaśniono powyżej, uprawnienie to wynika głównie ze statusu monopolisty faktycznego związków sportowych na rynkach zdominowanych oraz ich roli faktycznego regulatora całego ekosystemu, którego centrum stanowią rynki zdominowane.
134. Oczywiście nie oznacza to, że regulacje wydawane przez związki sportowe należy traktować jako podejrzane, a tym bardziej domniemywać, że powodują one nadużycia. Oznacza to jedynie, że ich zgodność z art. 102 TFUE należy oceniać indywidualnie dla każdego przypadku, podobnie jak dzieje się to w przypadku innych form (jednostronnego) zachowania przedsiębiorstw dominujących. Tak jak w przypadku form zachowań wielostronnych objętych art. 101 ust. 1 TFUE, również w odniesieniu do form zachowań jednostronnych ich antykonkurencyjny charakter można ustalić, badając cel zachowania lub jego skutki(124).
135. Prawdą jest, że inaczej niż w wyroku Superleague, związek sportowy, regulując rynki powiązane, nie działa w sytuacji potencjalnego konfliktu interesów. Dość jasne jest, że regulacje FFAR nie dają FIFA żadnej przewagi nad przedsiębiorstwami, które są faktycznymi lub potencjalnymi konkurentami.
136. Jednak fakt, że FIFA nie jest (i nie zamierza być) aktywna na żadnym z powiązanych rynków(125) oraz że jest podmiotem, który nie dąży do osiągnięcia zysku(126), nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Nie jest również trafne stwierdzenie, że FIFA nie ma w tym żadnego interesu gospodarczego. FIFA może mieć bowiem pośredni interes w regulowaniu konkurencji na tych rynkach, ponieważ jest związkiem zrzeszającym krajowe związki piłki nożnej, do których należą, jako członkowie lub podmioty stowarzyszone, podmioty takie jak kluby piłkarskie(127). Jak wyjaśniłem, kluby piłkarskie są przedsiębiorstwami konkurującymi na jednym z rynków powiązanych, a nabywcami na drugim rynku powiązanym.
137. Moim zdaniem, jeżeli przedsiębiorstwo może de jure lub de facto pełnić rolę regulacyjną, określając warunki przyznawania przedsiębiorstwom dostępu do danego rynku i kształtując warunki, na jakich przedsiębiorstwa te mogą ze sobą konkurować, uprawnienie to musi być ściśle ograniczone i wykonywane starannie, niezależnie od tego, czy dane przedsiębiorstwo samo w sobie jest aktywne na danym rynku(128).
138. Wyjaśniwszy powyższe, biorąc pod uwagę, że – jak wskazałem w pkt 120 powyżej – kwestie podniesione na podstawie art. 102 TFUE we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz kwestie omówione przez strony w ich uwagach na piśmie i w uwagach ustnych zasadniczo odpowiadają kwestiom podniesionym i omówionym na podstawie art. 101 TFUE, rozważania przedstawione w niniejszej opinii w odniesieniu do tego ostatniego postanowienia mogą mieć odpowiednio znaczenie dla oceny na podstawie pierwszego z wymienionych postanowień.
139. Jak przypomniał Trybunał w wyroku Superleague, to samo zachowanie może prowadzić do naruszenia zarówno art. 101, jak i art. 102 TFUE, mimo że postanowienia te mają uzupełniające się cele i różne zakresy zastosowania. Artykuły 101 i 102 TFUE mogą zatem mieć zastosowanie jednocześnie, o ile spełnione są odpowiednie warunki ich stosowania. Niemniej jednak Trybunał podkreślił również, że przepisy te należy interpretować i stosować w sposób spójny, choć z uwzględnieniem specyfiki każdego z nich(129).
140. W związku z tym pragnę dodać ważny element: w pkt 182–209 i 231–240 wyroku Superleague Trybunał wyjaśnił, że różne uzasadnienia i wyjątki od zakazów ustanowionych w art. 101 ust. 1 TFUE i art. 102 TFUE należy w miarę możliwości interpretować jednolicie. Koniec końców, przeciwne działanie nie miałoby żadnego sensu z prawnego i ekonomicznego punktu widzenia. Gdyby zatem sąd odsyłający uznał, że niektóre analizowane regulacje nie wchodzą w zakres stosowania art. 101 ust. 1 TFUE (ponieważ na przykład zastosowanie ma orzecznictwo Meca-Medina) lub mogą zostać wyłączone na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE, musiałby wówczas wziąć to pod uwagę i wyciągnąć z tego odpowiednie wnioski, oceniając, czy to samo zachowanie można uznać za uzasadnione na podstawie art. 102 TFUE.
141. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, przedsiębiorstwo zajmujące pozycję dominującą może przedstawić uzasadnienie dla zachowania, które może być objęte zakazem ustanowionym w art. 102 TFUE. W szczególności przedsiębiorstwo może w tym celu wykazać, albo że jego zachowanie jest obiektywnie konieczne, albo że skutki w postaci wykluczenia, które zachowanie to powoduje, mogą zostać zrównoważone przez korzyści pod względem efektywności – a nawet korzyści te mogą nad nimi przeważyć – z pożytkiem również dla konsumentów(130).
142. W związku z tym, jeśli chodzi o zgodność analizowanych regulacji z art. 102 TFUE, jedną z kluczowych kwestii w ocenie, którą będzie musiał przeprowadzić sąd odsyłający, jest to, czy rzeczywiście służą one dążeniu do osiągnięcia uzasadnionego celu oraz czy są konieczne i proporcjonalne względem tego celu, lub czy wywołane skutki antykonkurencyjne są równoważone przez korzyści pod względem efektywności na rynkach, na które mają wpływ, a nawet korzyści te przeważają nad takimi skutkami, z pożytkiem również dla konsumentów.
E.      Artykuł 56 TFUE
143. Trzecia kwestia podniesiona w pytaniu prejudycjalnym dotyczy zgodności regulacji takich jak FFAR z art. 56 TFUE.
144. Postanowienie to zapewnia swobodę świadczenia usług z korzyścią zarówno dla usługodawców, jak i usługobiorców. W tym względzie stoi ono na przeszkodzie jakiemukolwiek środkowi, nawet stosowanemu bez rozróżnienia, który ogranicza korzystanie z tej swobody przez to, że zakazuje, utrudnia lub czyni mniej atrakcyjną działalność tych usługodawców w państwach członkowskich innych niż te, w których mają oni siedzibę(131).
145. Trybunał orzekł, że zakaz ten ma również zastosowanie, gdy grupa lub organizacja wykonuje określone uprawnienie w odniesieniu do jednostek i może postawić warunki utrudniające tym jednostkom wykonywanie swobód podstawowych zagwarantowanych w traktacie(132). W tym względzie zakaz ma zastosowanie nie tylko do środków krajowych, ale także do prywatnych regulacji lub praktyk, w tym przyjętych przez federacje sportowe(133).
146. Niemniej jednak regulacje prywatne mogą być dozwolone, nawet jeśli ograniczają swobodę świadczenia usług, o ile zostanie udowodnione, że ich przyjęcie jest podyktowane uzasadnionym celem leżącym w interesie publicznym, który nie ma charakteru czysto gospodarczego, oraz że są one zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że są odpowiednie do zapewnienia realizacji tego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne
do jego osiągnięcia. Wykazanie, że warunki te zostały spełnione, należy do strony, która wprowadziła środek(134).
147. Co do zasady, do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie, czy regulacje będące przedmiotem postępowania głównego ograniczają handel wewnątrzunijny, a jeśli tak, to czy mogą być uzasadnione w świetle argumentów i dowodów przedstawionych przez strony(135). Mając na uwadze powyższe, chciałbym jednak zauważyć, co następuje.
148. Po pierwsze, prawdą jest, że do pewnego stopnia analizowane regulacje skutkują harmonizacją – na szczeblu Unii – wymogów dotyczących wykonywania działalności agenta. W pewnym sensie ten zbiór przepisów sprzyja swobodnemu przepływowi usług, ponieważ agenci mający siedzibę w jednym państwie członkowskim mogą niemal automatycznie świadczyć usługi jako agenci w każdym innym państwie członkowskim(136). Rzeczywiście, chociaż niektóre państwa członkowskie mają ustawodawstwo, które odbiega od FFAR (i które zobowiązuje zatem odpowiednie krajowe związki piłki nożnej do przyjęcia zasad, które częściowo uzupełniają lub zastępują FFAR)(137), jak rozumiem, kluczowe zasady FFAR mają zastosowanie w całej Unii Europejskiej.
149. Nie można jednak zaprzeczyć, że niektóre ze spornych przepisów w momencie ich przyjęcia utrudniały agentom mającym siedzibę w niektórych państwach członkowskich (w których działalność agenta nie była regulowana lub była regulowana jedynie w minimalnym stopniu) prowadzenie działalności za granicą. Rzeczywiście, agenci ci muszą obecnie uzyskać licencję i przestrzegać szeregu zasad (które regulują między innymi, kogo mogą reprezentować i w jaki sposób mogą rekrutować nowych klientów), pod rygorem sankcji.
150. W związku z tym wydaje mi się, że regulacje związku sportowego takie jak analizowane regulacje dotyczące udzielania licencji, wielokrotnej reprezentacji i nawiązywania kontaktów prawdopodobnie stanowią ograniczenie swobody świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE.
151. Nie jestem natomiast pewien, czy podobny wniosek można wyciągnąć w odniesieniu do regulacji dotyczących wynagrodzenia agentów oraz przekazywania i ujawniania informacji. Jeśli chodzi o tę kategorię, ustalenia Trybunału dotyczące włoskich przepisów o maksymalnych stawkach dla adwokatów wydają mi się mieć odpowiednie zastosowanie do sporu rozstrzyganego w postępowaniu głównym(138). Jeżeli chodzi o przepisy dotyczące informacji, wstępnie uważam, że jakikolwiek negatywny wpływ tych przepisów na zdolność i motywację agentów do prowadzenia działalności transgranicznej byłby zbyt niepewny i pośredni, aby można było zastosować art. 56 TFUE(139).
152. Jeśli chodzi o uzasadnienie, wyjaśniłem już, dlaczego niektóre cele, na które powołuje się FIFA, można – co do zasady – uznać za uzasadnione i leżące w interesie publicznym. Sytuacja ta jest niemniej jednak mniej wyrazista, jeżeli chodzi o inne powoływane cele. Moje rozważania w tej kwestii zachowują znaczenie również w aktualnym kontekście.
153. Sąd odsyłający powinien jednak sprawdzić, czy analizowane regulacje są odpowiednie do osiągnięcia wyznaczonych celów. W szczególności powinien ocenić, czy regulacje te rzeczywiście odzwierciedlają troskę o osiągnięcie tych celów w sposób spójny i systematyczny(140).
154. Moim zdaniem jest to szczególnie ważny krok w analizie. Sąd odsyłający powinien bowiem ustalić, czy analizowane regulacje rzeczywiście służą osiągnięciu celów, na które powołuje się FIFA, a zatem czy za ich przyjęciem nie stoi ukryty motyw. Jak stwierdziłem w pkt 50 mojej opinii w sprawie ROGON, podejrzewam, że w przypadku niemal każdego środka przyjętego przez federację sportową, pewnego rodzaju interes o charakterze ogólnym, który rzekomo jest realizowany, może zostać wskazany na poczekaniu ex post, gdy zajdzie potrzeba uzasadnienia środka. Ponadto nie ulega wątpliwości, że dany środek trudno uznać za rzeczywiście służący interesowi publicznemu, jeżeli nie przyczynia się on w znaczący sposób do realizacji tego interesu.
155. Wreszcie, sąd odsyłający ma sprawdzić, czy analizowane regulacje wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia przedmiotowych celów. Krok ten oznacza przede wszystkim sprawdzenie, czy można osiągnąć ten sam poziom ochrony przedmiotowego interesu za pomocą środków, które w mniejszym stopniu ograniczałyby swobody gospodarcze agentów. Wreszcie sąd odsyłający powinien również zapewnić, aby sporne przepisy były proporcjonalne sensu stricto, w tym sensie, że pozwalają utrzymać właściwą równowagę między interesami, które pragnie chronić FIFA, a interesami agentów, na które regulacje mają negatywny wpływ. Nie miałoby to miejsca na przykład w przypadku, gdy regulacja rzeczywiście służy uzasadnionemu i ważnemu interesowi, ale – niezależnie od tego, czy istnieją alternatywne środki – obciążenie nałożone na agentów w tym celu jest w każdym razie nieracjonalne i nadmierne.
156. W związku z tym zgodnie z art. 56 TFUE sąd odsyłający będzie musiał sprawdzić, czy regulacje, które powodują ograniczenie swobody świadczenia usług, są motywowane uzasadnionym celem interesu ogólnego, który nie ma charakteru czysto gospodarczego, a także czy są one zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że są odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tego celu i nie wykraczają poza to, co jest do tego konieczne.
F.      Artykuł 6 RODO
157. Czwarta i ostatnia kwestia podniesiona w pytaniu prejudycjalnym dotyczy zgodności regulacji takich jak FFAR z art. 6 RODO. W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wskazuje na przetwarzanie danych przewidziane w art. 16 ust. 2 lit. j) ppkt (ii)–(v) i lit. k) ppkt (ii) FFAR oraz art. 19 FFAR.
158. Zasadniczo art. 16 ust. 2 lit. j) ppkt (ii)–(v) oraz lit. k) ppkt (ii) FFAR wymaga od agentów przesłania szczegółowych informacji dotyczących umów z klientami, wynagrodzenia i współpracy na platformę obsługiwaną przez FIFA w ciągu 14
dni. Artykuł 19 FFAR zobowiązuje ponadto agentów do ujawniania FIFA danych osobowych, w tym informacji o klientach, usługach i transakcjach, które to informacje są następnie udostępniane określonym zainteresowanym stronom w celu monitorowania zgodności z materialnymi postanowieniami FFAR.
159. Artykuł 6 ust. 1 RODO zawiera wyczerpujący i restrykcyjny wykaz przypadków, w których przetwarzanie danych osobowych można uznać za zgodne z prawem. Chociaż sąd odsyłający nie sprecyzował, który przypadek na podstawie tego przepisu uważa za istotny dla postępowania głównego, z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym i z charakteru analizowanych przepisów FFAR wynika, że istotny w tym kontekście jest art. 6 ust. 1
lit. f).
160. Artykuł 6 ust. 1 lit. f) RODO stanowi, że przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem, jeżeli jest „niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji, w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych […]”.
161. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przepisie tym określono trzy kumulatywne przesłanki zgodności przetwarzania danych osobowych z prawem. Po pierwsze, administrator danych lub osoba trzecia muszą realizować prawnie uzasadniony interes. Po drugie, przetwarzanie danych osobowych musi być niezbędne do realizacji tego interesu. Po trzecie, interesy lub podstawowe wolności i prawa osoby, o której dane osobowe chodzi, nie mogą mieć pierwszeństwa przed prawnie uzasadnionym interesem administratora danych lub osoby trzeciej(141).
162. Chociaż ostatecznie do sądu odsyłającego należy ocena, czy w stosunku do przetwarzania danych osobowych będących przedmiotem postępowania głównego spełnione są trzy przesłanki, o których mowa powyżej, Trybunał, wydając orzeczenie w trybie prejudycjalnym, może przedstawić sądowi odsyłającemu wskazówki pomocne w tej ocenie(142). W związku z tym w kolejnych punktach postaram się udzielić wskazówek, w jaki sposób sąd odsyłający powinien zweryfikować, czy trzy kumulatywne przesłanki, o których mowa w poprzednim punkcie, mogą mieć zastosowanie do regulacji takich jak FFAR.
163. Zanim przejdę dalej, pozwolę sobie zauważyć, że należy zachować ostrożność: zgodnie z art. 1 ust. 1 RODO rozporządzenie to zapewnia ochronę przetwarzania danych dotyczących wyłącznie osób fizycznych. W związku z tym, jak wyjaśniono w motywie 14 RODO, rozporządzenie to nie ma zastosowania do „przetwarzania danych osobowych dotyczących osób prawnych, w szczególności przedsiębiorstw będących osobami prawnymi, w tym danych o firmie i formie prawnej oraz danych kontaktowych osoby prawnej”. W konsekwencji, gdyby sąd odsyłający uznał sporne regulacje za niezgodne z art. 6 RODO, stwierdzenie to miałoby zastosowanie wyłącznie do danych (osobowych) dotyczących agentów będących osobami fizycznymi oraz piłkarzy lub – w stosownych przypadkach – innych osób fizycznych (takich jak pracownicy zaangażowanych klubów piłkarskich lub agencji, za pośrednictwem których agenci mogą prowadzić działalność gospodarczą).
1.      FFAR i uzasadnione interesy
164. Co się tyczy pierwszej
przesłanki, dotyczącej realizacji prawnie uzasadnionego interesu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. d) RODO, administrator podczas pozyskiwania danych osobowych od osoby, której dane dotyczą, winien poinformować ją, jeżeli to przetwarzanie odbywa się na podstawie art. 6 ust. 1 lit. f) tego rozporządzenia. W związku z tym do sądu odsyłającego należeć będzie ustalenie na wstępie, czy FIFA wywiązała się z tego obowiązku poprzez bezpośrednie poinformowanie agentów o prawnie uzasadnionym interesie realizowanym w momencie gromadzenia danych.
165. Jeżeli obowiązek ten nie został spełniony, gromadzenia nie można uzasadnić na podstawie art. 6 ust. 1 lit. f) RODO.
166. Biorąc to pod uwagę, należy zauważyć, że wobec braku definicji pojęcia „prawnie uzasadnionego interesu” w RODO, za uzasadniony można zasadniczo uznać szeroki wachlarz interesów. Jak wynika z motywu 47 RODO, pojęcie to nie ogranicza się jedynie do interesów usankcjonowanych i określonych ustawowo, ale uzasadnione mogą być również interesy o charakterze gospodarczym. Prawnie uzasadniony interes może istnieć na przykład w przypadkach, gdy zachodzi istotny i odpowiedni rodzaj powiązania między osobą, której dane dotyczą, a administratorem, jak w sytuacji gdy osoba, której dane dotyczą, jest klientem administratora lub działa na jego rzecz, a nawet w kontekście marketingu bezpośredniego(143).
167. W niniejszej sprawie relacja między FIFA a agentami nie przypomina klasycznej relacji klient–usługa, o której mowa w motywie 47
RODO. Niemniej jednak działalność agentów jest – jak wyjaśniono również w pkt 57, 58 i 65 mojej opinii w sprawie ROGON – ściśle związana z ramami regulacyjnymi FIFA. Agenci są bowiem akredytowanymi profesjonalistami zarejestrowanymi przez FIFA i upoważnionymi do reprezentowania zainteresowanych stron i doradzania im w ramach ekosystemu przemysłu piłkarskiego, z zastrzeżeniem zasad określonych przez ten organ zarządzający. W związku z tym wydaje się, że istnieje między nimi odpowiedni i właściwy stosunek bliskości.
168. Ponadto, co ma szczególne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, art. 1 ust. 2 FFAR stanowi, że regulacje tam zawarte mają na celu zapewnienie zgodności zachowania agentów z podstawowymi celami systemu transferów piłkarskich oraz z innymi celami, które obejmują
– jak argumentuje FIFA – utrzymanie jakości usług świadczonych przez agentów na rzecz klientów z zachowaniem uczciwych i rozsądnych opłat, ograniczenie konfliktów interesów, zwiększenie przejrzystości finansowej i administracyjnej oraz zapobieganie nieuczciwym praktykom. W swoich uwagach na piśmie FIFA wyjaśnia ponadto, że art. 16 ust. 2 lit. j) ppkt (ii)–(v) oraz lit. k) ppkt (ii) FFAR oraz art. 19 FFAR gwarantują przede wszystkim przejrzystość oraz zapewniają nadzór i egzekwowanie zgodności z materialnymi postanowieniami FFAR.
169. Pozwolę sobie w tej kwestii na trzy uwagi.
170. Po pierwsze, jak widzę, ograniczenie konfliktu interesów i zapobieganie nadużyciom są dość wyraźnie interesami prawnie uzasadnionymi w rozumieniu art. 6 RODO. Podobnie umożliwienie FIFA monitorowania i egzekwowania regulacji materialnych FFAR stanowi również, co do zasady, dopuszczalny cel, pod warunkiem, czego chyba nie muszę dodawać, że dane regulacje materialne nie naruszają przepisów prawa Unii.
171. Po drugie, muszę nadmienić, że „przejrzystość” z pewnością można uznać za wartość, która sama w sobie zasługuje na ochronę, gdy dotyczy działalności organów publicznych, ponieważ istnieje oczywisty związek między demokracją a przejrzystością (lub otwartością) w administracji publicznej(144). Jeśli jednak chodzi o działalność gospodarczą osób prywatnych, sytuacja nie jest tak jednoznaczna. Przejrzystość należy bowiem pogodzić z prywatnością. Ponadto przejrzystość w odniesieniu do informacji gospodarczych i finansowych danej osoby może mieć pewne niefortunne konsekwencje – do czego wrócę później – takie jak tworzenie okoliczności sprzyjających zmowom między konkurentami lub pozwalających na czyny nieuczciwej konkurencji. W tym względzie uważam zatem, że sąd odsyłający powinien w odniesieniu do każdego rodzaju informacji, które mają zostać przedłożone ze względu na (rzekomą) przejrzystość, postawić pytanie: w jakim celu należy zapewnić przejrzystość?
172. Po trzecie, w pewne zakłopotanie wprawia mnie cel, jakim jest „utrzymanie jakości usług świadczonych przez agentów na rzecz klientów z zachowaniem uczciwych i rozsądnych opłat”(145). „Uczciwe” i „rozsądne” to dwa przymiotniki, które nieuchronnie wymagają subiektywnej oceny. To, czy pewne opłaty są „uczciwe i rozsądne”, czy nie, zależy oczywiście od perspektywy przyjętej przy rozważaniu tych opłat. Jestem pewien, że drużyny piłkarskie i agenci mogą często nie zgadzać się w tym względzie. Ponadto zastanawiam się, czy związek przedsiębiorstw (w tym przypadku FIFA) może skutecznie twierdzić, że realizuje prawnie uzasadniony interes, zwracając się do niektórych kontrahentów (w tym przypadku agentów) o ujawnienie informacji gospodarczych i finansowych o charakterze poufnym, aby móc „uzyskać lepszą ofertę” (w tym przypadku niższe opłaty), niż oferta będąca wynikiem działania w normalnych warunkach konkurencji. Mogłoby być jednak inaczej, gdyby – jak wyjaśniono powyżej – pewien mechanizm ustalania opłat został uznany za niezbędny do zapewnienia minimalnego stopnia konkurencyjności i uczciwości w turniejach lub do ochrony innych zaangażowanych podmiotów rynkowych (takich jak zawodnicy, w szczególności młodzi) przed konfliktami interesów czy nieuczciwymi lub oszukańczymi praktykami.
2.      FFAR i niezbędność
173. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, dotyczącą niezbędności, sąd odsyłający powinien ustalić, czy prawnie uzasadnionego interesu w przetwarzaniu danych nie można, racjonalnie rzecz biorąc, zrealizować w równie skuteczny sposób za pomocą innych środków, w mniejszym stopniu naruszających podstawowe prawa i wolności osób, których te dane dotyczą, w szczególności zagwarantowane w art. 7 i 8 Karty prawa do poszanowania życia prywatnego i do ochrony danych osobowych(146).
174. Należy również przypomnieć, że przesłankę dotyczącą niezbędności przetwarzania należy analizować w związku z zasadą „minimalizacji danych” zapisaną w art. 5 ust. 1 lit. c) RODO, zgodnie z którą dane osobowe muszą być „adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane”(147).
175. W tym świetle ustalenie, czy pewnego rodzaju przetwarzanie danych jest „niezbędne” w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. f) RODO, wymaga w szczególności sprawdzenia, czy środki przewidujące takie przetwarzanie: (i) rzeczywiście chronią powołany interes ogólny
(w tym sensie, że brak jest jakiegokolwiek ukrytego motywu); (ii) zostały przyjęte w odpowiedzi na obiektywną niezbędność w realizacji tego celu; (iii) są odpowiednie do osiągnięcia tych celów (co oznacza, że wydają się móc wnieść znaczący wkład w ich osiągnięcie); oraz (iv) mogłyby zostać zastąpione alternatywnymi środkami, które w mniejszym stopniu ingerują w prywatność zaangażowanych osób fizycznych.
176. W niniejszej sprawie FIFA twierdzi, że regulacje te wymagają przedłożenia jedynie podstawowych informacji i zapewniają, aby dostęp do nich miały tylko osoby, dla których dostęp do takich danych jest niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej.
177. Zwracam jednak uwagę, że przedmiotowe regulacje FFAR wymagają od agentów przedłożenia FIFA dość znacznej ilości danych (zarówno pod względem rodzaju, jak i ilości(148)). Obejmuje to nie tylko dane osobowe dotyczące profilu agenta, listy klientów i świadczonych usług, ale także szczegóły umów, transakcji finansowych i wynagrodzenia. Regulacje te nakazują również udostępnienie części tych informacji potencjalnie dość licznej grupie osób fizycznych i prawnych: innym klubom, zawodnikom i agentom zawodników.
178. Jeżeli tak jest, jedna z kluczowych kwestii, które będzie musiał rozstrzygnąć sąd odsyłający, jest moim zdaniem to, czy zakres danych, które mają zostać przekazane FIFA, a także zakres danych, które mają zostać ujawnione osobom trzecim, można prawdopodobnie ograniczyć lub czy dostępne są rozwiązania alternatywne, które byłyby równie skuteczne i mniej inwazyjne.
179. W związku z tym uważam, że FIFA powinna wyjaśnić sądowi odsyłającemu w odniesieniu do każdego rodzaju informacji, dlaczego nie można zrezygnować z ich przedstawiania przez agentów i, w stosownych przypadkach, z ujawniania zainteresowanym stronom z uwagi na fakt, że uniemożliwiłoby to lub nadmiernie utrudniło FIFA ochronę wchodzących w grę uzasadnionych interesów.
3.      FFAR a nadrzędne interesy osób, których dane dotyczą
180. Wreszcie, w odniesieniu do trzeciej przesłanki należy ustalić, czy interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, mają nadrzędny charakter wobec prawnie uzasadnionego interesu administratora lub strony trzeciej. W tym względzie Trybunał orzekł, że przesłanka ta wiąże się z wyważeniem rozpatrywanych przeciwstawnych praw i interesów, co jest co do zasady uzależnione od konkretnych okoliczności danego przypadku.
181. Chociaż to do sądu odsyłającego należy dokonanie tego wyważenia – które wymaga stosunkowo dogłębnej znajomości konkurencyjnych interesów(149) – aby pomóc sądowi odsyłającemu w dokonaniu oceny, poczynię następujące uwagi.
182. Przesłanka ta zasadniczo sprowadza się do sprawdzenia następującej okoliczności: zakładając, że przetwarzanie danych rzeczywiście służy realizacji interesu, który jest prawnie uzasadniony, i jest niezbędne w tym celu, to czy przetwarzanie to mimo wszystko idzie zbyt daleko, ponieważ stanowi niedopuszczalne obciążenie dla osób, których dane dotyczą? Innymi słowy, czy poświęcenie interesów osób, których dane dotyczą, jest po prostu nadmierne w świetle powodów i sposobu przetwarzania danych?
183. W związku z tym Trybunał orzekł, że przy dokonywaniu wyważenia przeciwstawnych praw, o których mowa, należy wziąć pod uwagę racjonalne oczekiwania osoby, której dane dotyczą, zakres przedmiotowej operacji przetwarzania i jej wpływ na tę osobę(150). Z motywu 47 RODO wynika bowiem, że interesy i prawa podstawowe osoby, której dane dotyczą, mogą być nadrzędne wobec interesu administratora danych w szczególności w przypadkach, gdy dane osobowe są przetwarzane w sytuacji, w której osoby, których dane dotyczą, nie mają rozsądnych przesłanek, by spodziewać się takiego przetwarzania.
184. W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, w której agenci działają w obrębie ram regulacyjnych, takich jak FFAR, racjonalne wydawałoby się oczekiwanie, że organ regulacyjny, który ustanowił te ramy, będzie przetwarzał ich dane. W szczególności skuteczne monitorowanie i egzekwowanie przez FIFA przestrzegania regulacji nie byłoby możliwe bez dostępu do odpowiednich informacji dotyczących agentów i świadczonych przez nich usług.
185. Jednak również w tym kontekście mogą pojawić się pytania, czy agenci mogli rozsądnie oczekiwać, że wszystkie lub niektóre aspekty tych danych zostaną ujawnione osobom innym niż organ zarządzający, który reguluje piłkę nożną. Nie jest bowiem jasne, w jaki sposób ujawnienie danych agentów klubom, zawodnikom i innym agentom jest zgodne z prawnie uzasadnionym interesem, dla którego FIFA przetwarza te dane, a mianowicie wykonywaniem uprawnień regulacyjnych w dążeniu do osiągnięcia celów FFAR.
186. Agenci działają na wysoce konkurencyjnym rynku, na którym informacje dotyczące ich bazy klientów i ustaleń umownych stanowią cenne dane handlowe. Jeśli takie dane staną się dostępne dla konkurentów (rywalizujących agentów) lub potencjalnych klientów (zawodników i klubów), może to z jednej strony wpłynąć na konkurencyjną strukturę rynku, a z drugiej strony spowodować poważne szkody finansowe dla agentów.
187. Jak wskazałem w pkt 171 powyżej, ujawnienie konkurentom danych ekonomicznych i finansowych agentów może sprzyjać zmowie na rynku. Mogłoby również prowadzić do nieuczciwych praktyk konkurencyjnych, umożliwiając rywalizującym agentom ingerowanie w przyszłe negocjacje. Ponadto może to podważyć zaufanie w relacjach agent–klient, ponieważ ryzyko ujawnienia wrażliwych szczegółów umownych i finansowych może zniechęcić do przejrzystych negocjacji i ostatecznie podważyć zaufanie do ram regulacyjnych. W zakresie, w jakim FIFA podejmuje działania regulacyjne w odniesieniu do agentów, powinni oni mieć pewność, że organ ten jest w stanie uwzględnić ich prawnie uzasadnione interesy związane z prywatnością i poufnością. Ramy prawne nie mogą koncentrować się wyłącznie na interesach klubów i zawodników, nawet jeśli są one prawnie uzasadnione.
188. W związku z tym daleko idący obowiązek przekazywania danych i możliwość uzyskania dostępu do tych danych przez osoby trzecie może nie tylko naruszać prawa agentów do poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych (art. 7 i 8 Karty), ale być może również swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez agentów (art. 16 Karty).
189. W świetle powyższych rozważań nie można wykluczyć, że przetwarzanie danych osobowych będących przedmiotem postępowania głównego może, przynajmniej częściowo, nie być uzasadnione jako niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. f) RODO, w zakresie, w jakim w szczególności niektóre informacje o charakterze gospodarczym i finansowym są udostępniane osobom innym niż FIFA oraz jej organy i podmioty.
190. W świetle powyższego na czwartą część pytania prejudycjalnego należy odpowiedzieć w ten sposób, że regulacje wydane przez związki sportowe, które dotyczą przekazywania danych osobowych osób fizycznych i ich ujawniania osobom trzecim, są zgodne z art. 6 ust. 1 RODO, jeżeli w szczególności regulacje te (i) rzeczywiście służą interesowi zasługującemu na ochronę; (ii) są ograniczone do tego, co jest ściśle niezbędne do osiągnięcia tego celu; oraz (iii) nie nakładają na osoby, których dane dotyczą, niedopuszczalnego obciążenia w zakresie ich prawa do prywatności i interesów finansowych.
V.      Wnioski
191. Podsumowując, proponuję, aby na pytanie prejudycjalne Landgericht Mainz (sądu krajowego w Moguncji, Niemcy) Trybunał odpowiedział w ten sposób, że zasady określone w regulacjach wydanych przez związek sportowy, które dotyczą działalności agentów piłkarskich, nie są wykluczone
–        w świetle art. 101 TFUE, jeżeli jakikolwiek odczuwalny skutek antykonkurencyjny, który mogą wywołać te regulacje, można uzasadnić na podstawie orzecznictwa Meca-Medina lub objąć wyłączeniem na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE;
–        w świetle art. 102 TFUE, jeżeli regulacje te rzeczywiście służą osiągnięciu prawnie uzasadnionego celu oraz są niezbędne i proporcjonalne względem tego celu lub jeżeli wywołane skutki antykonkurencyjne mogą zostać zrównoważone przez korzyści pod względem efektywności – a nawet korzyści te mogą nad nimi przeważyć – z pożytkiem również dla konsumentów;
–        w świetle art. 56 TFUE, jeżeli regulacje te, obejmujące ograniczenie swobody świadczenia usług, są motywowane uzasadnionym celem interesu ogólnego, mającym charakter inny niż czysto gospodarczy, i są zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że są odpowiednie do zapewnienia osiągnięcia tego celu i nie wykraczają poza to, co konieczne do jego osiągnięcia; oraz
–        w świetle art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych), jeżeli regulacje, które dotyczą przekazywania danych osobowych osób fizycznych i ich ujawniania osobom trzecim, rzeczywiście służą interesom zasługującym na ochronę, dotyczą wyłącznie danych, które są ściśle niezbędne do tego celu, i nie stanowią niedopuszczalnego obciążenia dla osób, których dane dotyczą, w odniesieniu do ich prawa do prywatności i ich interesów finansowych.
1      Język oryginału: angielski.
2      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., International Skating Union/Komisja (C‑124/21 P, EU:C:2023:1012) (zwany dalej „wyrokiem ISU”).
3      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011) (zwany dalej „wyrokiem Superleague”).
4      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Royal Antwerp Football Club (C‑680/21, EU:C:2023:1010) (zwany dalej „wyrokiem Royal Antwerp”).
5      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., FIFA (C‑650/22, EU:C:2024:824) (zwany dalej „wyrokiem FIFA”).
6      C-428/23 (zwana dalej „opinią w sprawie ROGON”).
7      C-133/24 (zwana dalej „opinią w sprawie CD Tondela”).
8      Dz.U. 2016, L 119, s. 1.
9      W stosownych przypadkach stosowanego w związku z innymi regulacjami opublikowanymi przez FIFA, takimi jak art. 18ter regulaminu FIFA w sprawie statusu i transferu zawodników (zwanego dalej „FIFA RSTP”), art. 7 regulaminu FIFA dotyczącego współpracy z pośrednikami, art. 8, 14, 57 i 58 statutu FIFA z 2021 r., art. 5, 49 i 53 kodeksu postępowania FIFA z 2019 r., a także art. 4 i 82 kodeksu etyki FIFA z 2020 r.
10      Zobacz wyrok Superleague, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo.
11      Ibidem, pkt 85–87 i przytoczone tam orzecznictwo.
12      Ibidem, pkt 84.
13      Wyrok z dnia 12 grudnia 1974 r., Walrave i Koch (36/74, EU:C:1974:140, pkt 8) (zwany dalej „wyrokiem Walrave”). Potwierdzono to następnie m.in. w wyrokach: z dnia 15 grudnia 1995 r., Bosman (C‑415/93, EU:C:1995:463, pkt 76) (zwanym dalej „wyrokiem Bosman”), a także z dnia 11 kwietnia 2000 r., Deliège (C‑51/96 i C‑191/97, EU:C:2000:199, pkt 43) (zwanym dalej „wyrokiem Dèliege”).
14      Zobacz wraz z bibliografią: R. Parrish i S. Miettinen, The Sporting Exception in European Union Law, TMC Asser Press, 2008; a także S. Weatherill, „The impact of the rulings of 21 December 2023 on the structure of EU sports law”, The International Sports Law Journal, Vol. 23, 2023, s. 414.
15      Zobacz przykładowo wyrok Walrave, pkt 9; a także wyroki: z dnia 14 lipca 1976 r., Donà (13/76, EU:C:1976:115, pkt 15); z dnia 8 maja 2003 r., Deutscher Handballbund (C‑438/00, EU:C:2003:255, pkt 54–56); a także z dnia 18 lipca 2006 r., Meca-Medina i Majcen/Komisja (C‑519/04 P, EU:C:2006:492, pkt 26) (zwany dalej „wyrokiem Meca-Medina”). Zobacz także w doktrynie P. Ibáñez Colomo, „Competition law and sports governance Disentangling a complex relationship”, World Competition, Vol. 45, Issue 3, 2022, s. 331–334.
16      Zobacz między innymi wyroki z dnia 13 czerwca 2019 r., TopFit i Biffi (C‑22/18, EU:C:2019:497, pkt 49 i 53) (zwany dalej „wyrokiem TopFit”); a także wyrok FIFA, pkt 79.
17      Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 lutego 2002 r., Wouters i in., C‑309/99 (EU:C:2002:98, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo) (zwany „wyrokiem Wouters”). Zobacz także, bardziej ogólnie, opinia rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura w sprawie FENIN/Komisja (C‑205/03, EU:C:2005:666, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo).
18      Zobacz przykładowo wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r. MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, pkt 24) (zwany dalej „wyrokiem MOTOE”), a także z dnia 18 stycznia 2024 r., Lietuvos notarų rūmai i in. (C‑128/21, EU:C:2024:49, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
19      Zobacz między innymi wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, pkt 26–52 i przytoczone tam orzecznictwo).
20      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 września 1999 r., Albany
(C‑67/96, EU:C:1999:430, pkt 59, 60). Zobacz również opinie rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie Albany (C67/96, EU:C:1999:28, pkt 182), a także rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie FNV Kunsten Informatie en Media (C‑413/13, EU:C:2014:2215, pkt 31–35).
21      Zobacz przykładowo wyroki: z dnia 5 października 1988 r., Steymann (196/87, EU:C:1988:475, pkt 9), a także z dnia 31 maja 1989 r., Bettray (344/87, EU:C:1989:226, pkt 17–20).
22      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 7 marca 1990 r., Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, pkt 11); z dnia 16 grudnia 1992 r., B & Q (C‑169/91, EU:C:1992:519, pkt 15); z dnia 14 lipca 1994 r., Peralta (C‑379/92, EU:C:1994:296, pkt 24); a także z dnia 26 maja 2005 r., Burmanjer i in. (C‑20/03, EU:C:2005:307, pkt 31).
23      Zobacz moja opinia w sprawie Fastweb i in. (Częstotliwość naliczania opłat) (C‑468/20, EU:C:2022:996, pkt 50).
24      Zobacz ostatnio podobnie wyroki: z dnia 5 grudnia 2024 r., Tallinna Kaubamaja Grupp i KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, pkt 28, 32–34), a także wyrok ISU, pkt 109. Zobacz także wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., Expedia (C‑226/11, EU:C:2012:795, pkt 16, 17).
25      Zobacz na przykład wyrok z dnia 12 września 2000 r., Pavlov i in. (od C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:428, pkt 90–97).
26      Zobacz w tym względzie sprawozdanie Komisji dla Rady Europejskiej
z dnia 10 grudnia 1999 r. w sprawie ochrony obecnych struktur sportowych i zachowania funkcji społecznej sportu w ramach Wspólnoty (sprawozdanie z Helsinek w sprawie sportu) [COM(1999) 644 wersja ostateczna), pkt 4.2.1.1.
27      Dokładnie tak jak kwalifikowanie się lub powołanie do kadry narodowej może mieć pewien wpływ na karierę zawodników oraz, tym samym, również na publiczny wizerunek ich klubów piłkarskich.
28      Zobacz przykładowo argument przytoczony w wyroku z dnia 23 listopada 1989 r., B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, pkt 7).
29      Zobacz odpowiednio opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Mickelsson i Roos (C‑142/05, EU:C:2006:782, pkt 45).
30      Zobacz podobnie wyrok Deliège, pkt 64–66, w którym Trybunał odniósł się do regulacji związków sportowych, które „w sposób nieunikniony skutkują ograniczeniem liczby uczestników turniejów”, ale skutek ten „stanowi nieodłączny element przeprowadzenia międzynarodowych imprez sportowych wysokiej rangi, co wiąże się w sposób konieczny z przyjęciem pewnych zasad lub kryteriów selekcji”. Wyróżnienie moje.
31      Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego G. Tesaura w sprawie Hünermund i in. (C‑292/92, EU:C:1993:863, pkt 1, 28); opinia rzecznika generalnego A. Tizzana w sprawie CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:187, pkt 63).
32      Zobacz art. 120 i 199 TFUE i protokół (nr
27) w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji. Zobacz również opinie rzecznika generalnego C. Gulmanna w sprawie Schindler (C‑275/92, EU:C:1993:944, pkt 123), a także rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawach połączonych X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, pkt 1).
33      Zobacz w szczególności art. 3 ust. 1 i 3 TUE. Zobacz także opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie AC-Treuhand/Komisja (C‑194/14 P, EU:C:2015:350, pkt 45).
34      Zobacz podobnie wyroki: Deliège, pkt 67, 68; TopFit, pkt 60.
35      W kwestii pojęcia „lex sportiva” zob. przykładowo J. Anderson, Modern Sports Law: A Textbook, Hart Publishing, 2010, s. 20–23; R. Parrish, „Lex Sportiva i EU sports law”, European Law Review, Vol 37, Issue 6, 2012, s. 716.
36      Zobacz przykładowo art. 4 zmienionej Europejskiej Karty Sportu Rady Europy (2022): „Organizacje sportowe cieszą się pełnią wolności stowarzyszania się zapisanej w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [(zwanej dalej „EKPC”)]. Korzystają z autonomicznych procesów decyzyjnych i powinny wybierać swoje kierownictwo w sposób demokratyczny zgodnie z zasadami dobrego rządzenia”.
37      Jak stwierdził Trybunał, art. 12 ust. 1 Karty, który odpowiada art. 11 ust. 1 EKPC „stanowi jeden z fundamentów demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa, ponieważ pozwala obywatelom działać wspólnie w dziedzinach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania i w ten sposób przyczyniać się do właściwego funkcjonowania życia publicznego”. Prawo to nie tylko obejmuje możliwość utworzenia i rozwiązania stowarzyszenia, ale również możliwość działania przez to stowarzyszenie w międzyczasie, co oznacza między innymi, że może ono prowadzić działalność i funkcjonować bez nieuzasadnionej ingerencji państwowej. Zobacz wraz z odniesieniami do odpowiedniego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyrok z dnia 18 czerwca 2020 r., Komisja/Węgry (Przejrzystość stowarzyszeń) (C‑78/18, EU:C:2020:476, pkt 110–113).
38      Zobacz przykładowo wyrok z dnia 5 kwietnia 1984 r., van de Haar i Kaveka De Meern (177/82 i 178/82, EU:C:1984:144, pkt 11, 12).
39      Zobacz przykładowo wyrok z dnia 19 lutego 2002 r., Arduino (C‑35/99, EU:C;2002:97, pkt 43).
40      W tej kwestii zob.
również rozważania uzupełniające zawarte w opinii rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie FIFA (C‑650/22, EU:C:2024:375, pkt 31–34).
41      Zobacz wyrok Superleague, pkt 95–106 i przytoczone tam orzecznictwo.
42      Zobacz moja opinia w sprawie KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:522, pkt 104 i 105 i przytoczone tam orzecznictwo).
43      Zobacz omówienie tego sformułowania w doktrynie: T. Tridimas, „Constitutional review of member state action: The virtues and vices of an incomplete jurisdiction”, International Journal of Constitutional Law, Vol. 9, Issue 3-4, s. 737–756.
44      Zobacz podobnie wyrok z dnia 26 stycznia 2005 r., Piau/Komisja (T‑193/02, EU:T:2005:22, pkt 73) (zwany dalej „wyrokiem Piau”).
45      Zobacz między innymi wyroki:
Piau, pkt 69–75;
FIFA, pkt 117–120. Zobacz również pkt 16 niniejszej opinii.
46      Zobacz w tym względzie wyrok
FIFA, pkt 122 i 123 oraz przytoczone tam orzecznictwo.
47      Zobacz wyroki: z dnia 18 stycznia 2024 r., Lietuvos notarų rūmai i in.
(C‑128/21, EU:C:2024:49, pkt 97–105), a także z dnia 25 stycznia 2024 r., Em akaunt BG (C‑438/22, EU:C:2024:71, pkt 21–35, 42–54).
48      Termin „porozumienia” odnoszę do wszystkich form zachowania objętych zakresem art. 101 TFUE: „porozumień między przedsiębiorstwami, decyzji związków przedsiębiorstw oraz praktyk uzgodnionych”.
49      Wyroki: z dnia 15 grudnia 1994 r., DLG (C‑250/92, EU:C:1994:413); z dnia 2 kwietnia 2020 r., Budapest Bank i in. (C‑228/18, EU:C:2020:265); a także z dnia 29 czerwca 2023 r., Super Bock Bebidas (C‑211/22, EU:C:2023:529).
50      Zobacz w tym względzie pkt 41 i 42 mojej opinii w sprawie CD Tondela.
51      W odniesieniu do tych porozumień zob. w szczególności wyroki z dnia 18 stycznia 2024 r., Lietuvos notarų rūmai i in. (C‑128/21, EU:C:2024:49, pkt 91 i przytoczone tam orzecznictwo), oraz z dnia 25 stycznia 2024 r., Em akaunt BG (C‑438/22, EU:C:2024:71, pkt 50–53).
52      Z perspektywy dobrobytu ukierunkowanej na konsumenta zasady dotyczące cen maksymalnych na rynkach wyższego szczebla mogą być nawet korzystne, ponieważ konkurencja polegająca na oferowaniu produktów lub usług poniżej maksymalnego poziomu może obniżyć ogólne koszty produktu lub usługi oferowanych na rynku niższego szczebla. W niniejszej sprawie, wypłacając niższe wynagrodzenia agentom, kluby piłkarskie mogłyby hipotetycznie przeznaczyć więcej środków na inne obszary i poczynić oszczędności, które mogłyby następnie zostać częściowo przeniesione na konsumentów (na przykład za sprawą obniżenia cen biletów na mecze). W tym względzie pragnę zauważyć, że w komunikacie „Raport w sprawie konkurencji w sektorze wolnych zawodów” (COM/2004/83
final) Komisja napisała: (i) „ceny stałe lub ceny minimalne są instrumentami regulacyjnymi, które mogą mieć najbardziej szkodliwy wpływ na konkurencję, eliminując lub poważnie ograniczając korzyści, jakie konkurencyjne rynki przynoszą konsumentom” (pkt 31); oraz (ii) „możliwe jest, że ceny maksymalne mogą chronić konsumentów przed nadmiernymi opłatami na rynkach o wysokich barierach wejścia i braku skutecznej konkurencji. Wydaje się jednak, że nie dotyczy to większości zawodów w UE” (pkt 35). Wyróżnienie moje.
53      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 4 lipca 2019 r., Komisja/Niemcy (C‑377/17, EU:C:2019:562, pkt 77,80 i 94); a także opinia rzecznika generalnego J. Mazáka w sprawie Komisja/Włochy (C‑565/08, EU:C:2010:403, pkt 34).
54      Orzecznictwo sądów Stanów Zjednoczonych uważam za szczególnie interesujące w tym względzie. Przykładowo w sprawie State Oil Co./Khan (522 U.S. 3, 1997) sąd najwyższy Stanów Zjednoczonych, uchylając wcześniejsze wyroki precedensowe, orzekł zasadniczo, że ustalanie cen maksymalnych nie powinno być traktowane jako per se niezgodne z prawem, a zatem powinno być oceniane zgodnie z „regułą rozsądku”, co wiąże się z analizą rzeczywistych skutków danej praktyki dla konkurencji w jej szczególnym kontekście rynkowym. Ponadto w sprawie NCAA/Alston i in.
(375, F. Supp.3d 1058, District Court, 2019) The United States Court of Appeals for the Ninth Circuit (sąd apelacyjny dla dziewiątego okręgu, Stany Zjednoczone) zbadał limity wynagrodzeń wprowadzone przez National Collegiate Athletic Association dla studentów-sportowców, które musiały być egzekwowane przez szkoły członkowskie. W ten sposób regulacje spowodowały ustalenie ceny na rynku pracy po stronie nabywcy, powodując obniżenie wynagrodzenia dla przynajmniej niektórych studentów-sportowców do poziomu poniżej wynagrodzenia, który zapewniłby konkurencyjny rynek. Niemniej jednak sąd ten zbadał te ograniczenia zgodnie z regułą rozsądku, uzasadniając to między innymi faktem, że na rynku, którego dotyczyła sprawa, konieczny jest pewien stopień współpracy. Wyrok sądu okręgowego został potwierdzony w opinii sądu najwyższego Stanów Zjednoczonych z dnia 21 czerwca 2021 r. [141 S. Ct. 2141 (2021)]. W odniesieniu do tej opinii zob. także moja opinia w sprawie ROGON, przypis 61.
55      Zobacz wraz z dalszymi odniesieniami F.H. Easterbrook, „Maximum price fixing”, The University of Chicago Law Review, Vol. 48(4), 1981 s. 886–910; a także R. Whish i D. Bailey, „Horizontal guidelines on purchasing agreements: Delineation between by object and by effect restrictions” – sprawozdanie końcowe opublikowane przez Komisję Europejską w 2022 r.
56      W art. 101 ust. 1 lit. a) i c) TFUE jako przykłady rodzajów zakazanych porozumień przytoczono te, które polegają na „ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków transakcji” oraz te, które polegają na „podziale rynków lub źródeł zaopatrzenia”. Z kolei nadużycia z art. 102 TFUE obejmują w szczególności „narzucanie w sposób bezpośredni lub pośredni niesłusznych cen zakupu lub sprzedaży albo innych niesłusznych warunków transakcji”. Wyróżnienie moje.
57      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 4 czerwca 2009 r., T-Mobile Netherlands i in. (C‑8/08, EU:C:2009:343, pkt 37); a także z dnia 7 listopada 2019 r., Campine and Campine Recycling/Komisja
(T‑240/17, EU:T:2019:778, pkt 297).
58      Zobacz, by wymienić tylko jeden przykład, Supreme Court of th eUnited States (sąd najwyższy Stanów Zjednoczonych), Mandeville Island Farms, Inc. przeciwko American Crystal Sugar Co., 334 U.S. 219 (1948).
59      Zobacz OECD, „Purchasing power and buyers cartels”, nota informacyjna na potrzeby okrągłego stołu OECD na temat polityki konkurencji, Paryż, 2022, s. 6 i 7.
60      Ibidem. Zobacz również OECD, „Purchasing power and buyers cartels – Summaries of contributions”, Paryż, 20 czerwca 2022 r.; a także R.S. Khemani, United Nations Conference on Trade and Development, „Application of competition law: Exemptions and exceptions”, 2002, s. 29.
61      W tym kontekście pragnę na marginesie zauważyć, że sądy Stanów Zjednoczonych zasadniczo orzekły, że lig sportowych nie należy uznawać za „kartele”. W doktrynie amerykańskiej wybrzmiewają jednak różne poglądy na temat tego, jaki jest najdogodniejszy sposób traktowania działania stowarzyszeń sportowych w świetle prawa antymonopolowego. Zobacz odniesienia do orzecznictwa i doktryny, G.R. Roberts, „The antitrust status of sports leagues revisited”, Tulane Law Review, Vol. 64, Issue 1, 1989, s. 117; S.F. Ross i S. Szymanski, „Antitrust and inefficient joint ventures: Why sports leagues should look more like McDonald’s and less like the United Nations”, Marquette Sports Law Review, Vol. 16, Issue 2, 2006, s. 213; B. Dabscheck, „The sporting cartel in history”, Sport in History, Vol. 28, Issue 2, 2008, s. 329.
62      Komunikat Komisji, Wytyczne w sprawie stosowania art. 101 [TFUE] do horyzontalnych porozumień kooperacyjnych (Dz.U. 2023, C 259, s. 1), pkt 278–304.
63      Zobacz wyrok z dnia 15 grudnia 1994 r., DLG (C‑250/92, EU:C:1994:413, pkt 28–45).
64      Zobacz moja opinia w sprawie CD Tondela, pkt 43–45.
65      Ibidem, pkt 29, 38.
66      Zobacz w tym względzie art. 1 ust. 2 lit. b) FFAR.
67      Dodam na marginesie, że jeżeli i w zakresie, w jakim takie regulacje mają na celu zapewnienie, aby agenci działali w najlepszym interesie swoich klientów, unikając konfliktów interesów, regulacje te mogą być uzasadnione na podstawie orzecznictwa Meca-Medina lub mogą podlegać wyłączeniu na podstawie art. 101 ust. 3 TFUE. Zobacz bardziej szczegółowo poniżej.
68      Zobacz pkt 56–74 tamtej opinii.
69      Zobacz wyrok FIFA, pkt 100–102 i przytoczone tam orzecznictwo.
70      Zobacz w tym względzie pkt 171 poniżej.
71      Zobacz w tym względzie moja opinia w sprawie ROGON, pkt 35–37.
72      Zobacz m.in. wyrok FIFA, pkt 154, 155 i przytoczone tam orzecznictwo.
73      Ogólnie na ten temat zob.
G. Monti, „Article 81 EC and Public Policy”, Common Market Law Review, Vol. 39, Issue 5, 2002, s. 1057.
74      Zobacz w tym względzie wyrok FIFA, pkt 153 i przytoczone orzecznictwo.
75      Zobacz w tym względzie komunikat Komisji: – Wytyczne w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 [WE] (Dz.U. 2004, C 101, s. 97) (zwane dalej „wytycznymi z 2004 r.”), pkt 102–104.
76      Zobacz obszernie O. Brook, „Struggling with Article 101(3) TFEU: Diverging approaches of the Commission, EU Courts, and five competition authorities”, Common Market Law Review, Vol. 56, Issue 1, 2019, s. 121–156.
77      Zobacz na przykład wyrok Superleague, pkt 237, 238.
78      Zobacz wyrok Royal Antwerp, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo.
79      Zobacz na przykład pkt 341 i 559 wytycznych, do których odesłano w przypisie 62 powyżej, oraz pkt 56 wytycznych z 2004 r.
80      Wyróżnienie moje.
81      Zobacz w szczególności art. 36, art. 45 ust. 3, art. 52 ust. 12 i art. 65 ust. 1 TFUE.
82      W tym względzie nie muszę chyba przypominać ugruntowanego orzecznictwa dotyczącego „obowiązkowych wymogów” lub „nadrzędnych względów” interesu publicznego, które mogą uzasadniać ograniczenia zasad swobodnego przepływu, wywodzącego się z przełomowego wyroku Cassis de Dijon: wyrok z dnia 20 lutego 1979 r., Rewe-Zentral (120/78, EU:C:1979:42, pkt 8).
83      Zobacz wyrok FIFA, pkt 83.
84      Zobacz podobnie przykładowo wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Servizio Elettrico Nazionale i in.
(C‑377/20, EU:C:2022:379, pkt 42, 43 i przytoczone tam orzecznictwo) (zwany dalej „wyrokiem SEN”).
85      Zobacz przykład podany przez rzecznika generalnego M. Szpunara w opinii w sprawie FIFA (C 650/22, EU:C:2024:375), pkt 35.
86      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 25 października 1977 r., Metro SB-Großmärkte/Komisja (26/76, EU:C:1977:167, pkt 21) (wyróżnienie moje). W doktrynie zobacz między innymi P. Lugard, P. i L. Hancher, „Honey, I shrunk the article!
A critical assessment of the Commission’s Notice on Article 81(3) of the EC Treaty”, European Competition Law Review, Vol 25, Issue 7, 2004, s. 410; a także J.H.J. Bourgeois i J. Bocken, „Guidelines on the application of Article 81(3) of the EC Treaty of how to restrict a restriction”, Legal Issues of Economic Integration, Vol. 32, Issue 2, 2005, s. 111–121.
87      Trzeba przyznać, że w ostatnich latach w orzecznictwie nie pojawiało się zbyt wiele wątków dotyczących art. 101 ust. 3 TFUE. Kluczowymi sprawami w tym zakresie wydają mi się wyroki: z dnia 6 października 2009 r., GlaxoSmithKline Services i in./Komisja i in. (C‑501/06 P,
C‑513/06 P,
C‑515/06 P i C‑519/06 P, EU:C:2009:610) (zwany dalej „wyrokiem GlaxoSmithKline”), a także z dnia 11 września 2014 r., MasterCard i in./Komisja (C‑382/12 P, EU:C:2014:2201) (zwany dalej „wyrokiem MasterCard”).
88      W ekosystemie piłki nożnej, w którym świadczenie różnych usług jest wzajemnie powiązane, przy ocenie uzyskanych korzyści należy wziąć pod uwagę cały system, którego częścią są przedmiotowe regulacje, w tym, w stosownych przypadkach, wszystkie obiektywne korzyści z nich wynikające, nie tylko na rynkach, w odniesieniu do których ustanowiono ograniczenie (w niniejszej sprawie: tych rynkach, na których rywalizują agenci lub kluby), ale także na innych rynkach, z którymi te pierwsze wchodzą w interakcje. Zobacz w tym względzie wyrok MasterCard, pkt 236, 237.
89      Zobacz przykładowo komunikat Komisji pt.
„Rozwijanie europejskiego wymiaru sportu” z dnia 18 stycznia 2011
r, COM(2011) 12 final, sekcja
4.1.
90      Zobacz przykładowo Biuro NZ ds.
Narkotyków i Przestępczości, „Global report on corruption in sport [Ogólnoświatowe sprawozdanie nt.
korupcji w sporcie]”, 2022 (dostępne online), s. 3.
91      Zobacz również moja opinia w sprawie ROGON, pkt 49.
92      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 2006 r., Asnef-Equifax i Administración del Estado (C‑238/05, EU:C:2006:734, pkt 64–71).
93      Punkt 195 wyroku. Zobacz również wyroki: GlaxoSmithKline, pkt 92; Royal Antwerp, pkt 121, 122; a także FIFA, pkt 154.
94      Zobacz podobnie wyrok MasterCard, pkt 241.
95      Zobacz analogicznie wyrok Superleague, pkt 144–146. Zobacz również wyrok Piau, pkt 92.
96      Zobacz podobnie wyroki: ISU, pkt 133–139, Superleague, pkt 146–152 oraz FIFA, pkt 111.
97      Zobacz ogólnie Komisja Europejska, Sprawozdanie w sprawie konkurencji w sektorze wolnych zawodów”, o którym mowa w przypisie 52
powyżej, szczególnie jego s. 9 i 10; komunikat Komisji „Sektor wolnych zawodów – zakres dalszych reform” (COM(2005) 405 wersja ostateczna), w szczególności pkt 10–13 i 33; a także OECD, „Competition and regulation in professions and occupations” [Konkurencja i regulacja zawodów], sprawozdanie z posiedzeń okrągłego stołu w sprawie polityki konkurencji, 2024, w szczególności s. 6, 13, 14, 29, 31 i 47.
98      Zobacz dokumenty, o których mowa w poprzednich przypisach. Zobacz również – w innych jurysdykcjach: Canadian Competition Bureau, „Self-regulated professions, balancing competition and regulation”, Sprawozdanie, 11 grudnia 2007 r.; oraz Australian Competition and Consumer Commission, „Regulation, competition and the professions”, 13 lipca 2001 r. Oba dokumenty są dostępne online.
99      Przytoczonym w przypisach 52 i 97 powyżej, pkt 49–53.
100      Zobacz na przykład wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (C‑1/12, EU:C:2013:127, pkt 68, 69 i 82) (zwany dalej „wyrokiem OTOC”).
101      Zobacz podobnie wyroki: MOTOE, pkt 51 i 52; OTOC, pkt 62 i 88–92; ISU, pkt 144–146; a także Superleague, pkt 176. Zobacz również postanowienie z dnia 23 lutego 2006 r., Piau/Komisja (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, pkt 38).
102      W tym miejscu warto zauważyć, że niektóre sprawozdania zlecone przez Komisję w poprzednich latach wydają się sugerować, że system licencji może być niezbędny do zapewnienia dobrego zarządzania w branży agentów piłkarskich. Zobacz na przykład „Study on Sports Agents in the European Union” [Badanie dotyczące agentów sportowych w Unii Europejskiej], listopad 2009 r., s. 7, 84–91, 107–132; a także R. Parrish i in., „Promoting and Supporting Good Governance in the European Football Agents Industry – Final Report”, 2019, s. 56–70 (zwane dalej „sprawozdaniem Parrisha”). Ponadto Parlament Europejski w swojej rezolucji z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie agentów zawodników sportowych (2011/C 236 E/14) również wyraził stanowisko, że system licencjonowania agentów piłkarskich jest konieczny.
103      Zobacz
pkt 100–104 wyroku Piau. W sprawie odwołania zob.
postanowienie z dnia 23 lutego 2006 r., Piau/Komisja (C‑171/05 P, EU:C:2006:149, pkt 38).
104      Na przykład, gdyby nie analizowane regulacje, agenci mogliby zaproponować stronom stosowanie niższych opłat w ujęciu proporcjonalnym, jeżeli mieliby reprezentować więcej niż jedną stronę transakcji.
105      Zobacz w tym względzie sprawozdanie Parrisha, s. 78–84.
106      Zobacz w tym względzie, wraz z odesłaniami do orzecznictwa, moja opinia w sprawie CD Tondela, pkt 58, 79.
107      Aby zapoznać się z ugruntowanymi zasadami w tej kwestii, zob. m.in. wyrok z dnia 12 stycznia 2023 r., HSBC Holdings i in./Komisja (C‑883/19 P, EU:C:2023:11, pkt 113, 114 i przytoczone tam orzecznictwo).
108      Punkty 112 i 113 wyroku Superleague.
109      Ibidem, pkt 117.
110      Zobacz na przykład wyrok Superleague, pkt 129, a ostatnio wyrok z dnia 25 lutego 2025 r., Alphabet i in. (C‑233/23, EU:C:2025:110, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo) (zwany dalej „wyrokiem Alphabet”).
111      Zobacz przykładowo wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., MEO – Serviços de Comunicações e Multimédia (C‑525/16, EU:C:2018:270, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
112      Zobacz przykładowo opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:286, pkt 36–54) (zwana dalej „opinią AKKA-LAA”).
113      Ibidem, pkt 3 i 4. Zobacz również opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie SABAM (C‑372/19, EU:C:2020:598, pkt 23–25).
114      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 14 lutego 1978 r., United Brands i United Brands Continentaal/Komisja (27/76, EU:C:1978:22); z dnia 14 września 2017 r., Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra/Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689., pkt 35) (zwany dalej „wyrokiem AKKA-LAA”); oraz z dnia 25 listopada 2020 r., SABAM (C‑372/19, EU:C:2020:959, pkt 28) (zwany dalej „wyrokiem SABAM”).
115      Zobacz w tym względzie pkt 56–58 wyroku AKKA-LAA.
116      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 30 stycznia 1974 r., BRT i Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs (127/73, EU:C:1974:6, pkt 10–15); z dnia 6 października 1994 r., Tetra Pak/Komisja (T‑83/91, EU:T:1994:246, pkt 140); a także z dnia 22 listopada 2001 r., AAMS/Komisja (T‑139/98, EU:T:2001:272, pkt 79).
117      Zobacz podobnie wyrok AKKA-LAA, pkt 36; wyrok SABAM, pkt 31; opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie AKKA-LAA, pkt 131.
118      W doktrynie zob. wraz z bibliografią: I. Lianos, V. Korah, i P. Siciliani, Competition Law – Analysis, Cases, & Materials, Oxford University Press, 2019, s. 1228, a także R.
O'Donoghue i J. Padilla, The Law and Economics of Article 102 TFEU, wydanie 3, Hart Publishing, 2020, s. 294–315.
119      Zobacz pkt 36 wyroku Superleague.
120      Zobacz w tym względzie pkt 149 wyroku Superleague.
121      Zobacz pkt 80 mojej opinii w sprawie CD Tondela.
122      Zobacz w szczególności pkt 124–126 i 131 tego wyroku.
123      Wyrok SEN, pkt 44–48, 65–77;
wyroki: z dnia 19 stycznia 2023 r., Unilever Italia Mkt.  Operations (C‑680/20, EU:C:2023:33, pkt 39); z dnia 10 września 2024 r., Google i Alphabet/Komisja (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726, pkt 165–167) (zwany dalej „wyrokiem Google Shopping”); oraz wyrok Alphabet, pkt 37, 38 i 54–58).
124      Zobacz w tym względzie wyroki Superleague, pkt 131, a także Google Shopping, pkt 167. Zobacz również moja opinia w sprawach połączonych Illumina i Grail/Komisja (C‑611/22 P i C‑625/22 P, EU:C:2024:264, pkt 230).
125      Wynika to z orzecznictwa, o którym mowa w pkt 116 powyżej. Analogicznie zob. również wyrok z dnia 22 października 2015 r., AC-Treuhand/Komisja (C‑194/14 P, EU:C:2015:717, pkt 27, 34–36).
126      Jest to kolejny element bez znaczenia. Zobacz podobnie wyroki: MOTOE, pkt 27, a także OTOC, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo.
127      Zobacz wyrok FIFA, pkt 118 i przytoczone tam orzecznictwo.
128      Zobacz podobnie wyrok Superleague, pkt 135–137 i przytoczone tam orzecznictwo.
129      Punkt 119 wyroku.
130      Zobacz ostatnio wyrok
Alphabet, pkt 70,
71 i przytoczone tam orzecznictwo.
131      Zobacz m.in. wyrok Superleague, pkt 247 i przytoczone tam orzecznictwo.
132      Zobacz przykładowo wyrok TopFit, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo.
133      Ibidem, pkt 49.
134      Zobacz wyrok
Superleague, pkt 251, 252 i przytoczone tam orzecznictwo.
135      Zobacz podobnie wyrok Royal Antwerp, pkt 143.
136      Zobacz w szczególności art. 2 FFAR.
137      Zobacz art. 3 ust. 3 FFAR.
138      Wyrok z dnia 29 marca 2011 r., Komisja/Włochy (C‑565/08, EU:C:2011:188, pkt 47–54).
139      Zobacz analogicznie wyrok
z dnia 22 grudnia 2022 r. Airbnb Ireland i Airbnb Payments UK (C‑83/21, EU:C:2022:1018, pkt 45, 50, 51).
140      Zobacz w tym względzie wyrok FIFA, pkt 95 i przytoczone orzecznictwo.
141      Wyrok z dnia 9 stycznia 2025 r., Mousse, C‑394/23, EU:C:2025:2, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo (zwany dalej „wyrokiem Mousse”).
142      Ibidem, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo.
143      Ibidem, pkt 46, 47 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz również motyw
47 RODO.
144      Zobacz w szczególności art. 15 ust. 1 TFUE, który stanowi, że „w celu wspierania dobrych rządów i zapewnienia uczestnictwa społeczeństwa obywatelskiego, instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z jak największym poszanowaniem zasady otwartości” (wyróżnienie moje). Zobacz również art. 15 ust. 2 i 3 TFUE oraz art. 11 ust. 1–3 TUE.
145      Wyróżnienie moje.
146      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., Koninklijke Nederlandse Lawn Tennisbond (C‑621/22, EU:C:2024:858, pkt 42 i przytoczone orzecznictwo).
147      Ibidem, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo.
148      Nawiasem mówiąc, należy zauważyć, że zgodnie z raportem FIFA Football Agents Report 2024, na dzień 5 grudnia 2024 r. licencję agenta piłkarskiego posiadało łącznie 7558 osób. Oznacza to znaczną skalę potencjalnego przetwarzania danych, zgodną z pojęciem przetwarzania „o dużej skali”, o którym mowa w motywie 91 RODO, który odnosi się do przetwarzania „znacznej ilości” danych osobowych, które mogą mieć wpływ na dużą liczbę osób, których dane dotyczą. Kategoryzacja ta ma określone konsekwencje wynikające z przepisów RODO.
149      Wyrok Mousse, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo.
150      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 4 lipca 2023 r., Meta Platforms i in.
(Ogólne warunki korzystania z sieci społecznościowej) (C‑252/21, EU:C:2023:537, pkt 116).