62010CC0047_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. O presente processo ilustra novamente as dificuldades ligadas à aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos direitos dos autores das denúncias no âmbito do procedimento de controlo dos auxílios de Estado. Coloca, em especial, a questão do alcance das prerrogativas do Tribunal da União Europeia na interpretação dos fundamentos suscitados por uma parte interessada quando esta invoca quer fundamentos de recurso que visam a salvaguarda dos seus direitos processuais quer fundamentos de recurso que visam pôr em causa o mérito da decisão da Comissão Europeia (2) .
2. Este processo dá igualmente oportunidade ao Tribunal de Justiça de recordar a margem de apreciação de que a Comissão dispõe quando é confrontada com dificuldades sérias no quadro da análise da compatibilidade do auxílio, bem como o alcance da fiscalização jurisdicional inerente.
3. No acórdão de 18 de Novembro de 2009, Scheucher‑Fleisch e o./Comissão (3), o Tribunal Geral deu provimento ao recurso interposto pela Scheucher‑Fleisch GmbH e por outras empresas (4) por parcialmente admissível e anulou a decisão C(2004) 2037 final da Comissão, de 30 de Junho de 2004, relativa aos auxílios de Estados NN 34A/2000 sobre os programas de qualidade e rótulos «AMA‑Biozeichen» e «AMA‑Gütesiegel» na Áustria (5) . O Tribunal Geral declarou que a análise da compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum suscitava, na realidade, dificuldades sérias de apreciação que deveriam ter conduzido a Comissão a dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. Esta análise é contestada pela República da Áustria bem como pela Comissão, tendo esta última interposto um recurso subordinado.
4. Nas presentes conclusões, proporemos ao Tribunal de Justiça que negue provimento a esses recursos.
I – Quadro jurídico da União
5. Antes de precisar as disposições aplicáveis do Regulamento (CE) n.° 659/1999 (6), que é o regulamento de execução dos artigos 87.° e 88.° CE, apresentaremos primeiro os artigos pertinentes do Tratado CE. Precisaremos igualmente os pontos pertinentes das linhas directrizes aplicáveis aos auxílios de Estado à publicidade.
A – Tratado CE
6. Nos termos do artigo 87.° CE, os auxílios concedidos pelos Estados‑Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência intracomunitária, são objecto de uma proibição de princípio, que está sujeita às excepções previstas no artigo 87.°, n. os  2 e 3, CE.
7. O n.° 3 do artigo 87.° CE enuncia os auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum. Entre estes encontram‑se os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou de certas regiões económicas.
8. Para garantir a aplicação destas disposições, o Tratado, em especial o seu artigo 88.° CE, estabelece um procedimento de controlo e de autorização prévia dos auxílios de Estado no âmbito do qual o papel principal é atribuído à Comissão. Este procedimento de controlo é composto por duas fases.
9. A fase preliminar da análise dos auxílios está prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE (7) . Por força desta disposição, os EM têm de notificar à Comissão os seus projectos destinados a instituir ou alterar auxílios e não podem implementar esses projectos sem que a Comissão tenha adoptado uma decisão. A referida fase tem apenas por objecto permitir à Comissão formar uma primeira opinião sobre a compatibilidade parcial ou total do auxílio em causa (8) .
10. Se a Comissão duvida da compatibilidade do auxílio com o mercado comum, deve então dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE (9) . Nesse contexto, a Comissão deve convidar as partes interessadas a apresentarem as suas observações de forma a que possa ter uma informação completa sobre o conjunto de dados do processo (10) . Na sequência dessa investigação, se a Comissão verificar que o auxílio em causa não é compatível com o artigo 87.° do Tratado, ou que está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.
B – Regulamento n.° 659/1999
11. O Regulamento n.° 659/1999 codificou a prática dos poderes conferidos à Comissão pelo Tratado. Estabelece regras precisas que foram redigidas de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (11) .
12. Assim, o artigo 1.°, alínea h), do referido regulamento, retoma, em termos quase idênticos, a definição de partes interessadas que o Tribunal de Justiça elaborou, no acórdão de 14 de Novembro de 1984, Intermills/Comissão (12), confirmado desde então de forma constante (13) . Por força dessa disposição, uma parte interessada é «qualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afectados pela concessão de um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações sectoriais».
13. Por seu lado, o artigo 4.° do referido regulamento diz respeito à análise preliminar a que a Comissão deve proceder quando um Estado‑Membro lhe notifica um projecto relativo à instituição ou à alteração de um auxílio.
14. Nos termos dessa disposição, a Comissão pode adoptar três tipos de decisões: pode decidir que a medida notificada não constitui um auxílio, pode também considerar que não há dúvidas quanto à compatibilidade da medida notificada com o mercado comum e decidir não levantar objecções à concessão do auxílio em causa e, por último, se considerar que o projecto de auxílio notificado suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum, pode decidir dar início ao procedimento formal de investigação nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE.
15. Nesta última hipótese, a Comissão deve, em conformidade com o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999, convidar o Estado‑Membro em causa e as outras partes interessadas a apresentarem observações no prazo que determina.
16. O artigo 20.° do Regulamento n.° 659/1999 visa especialmente os direitos das partes interessadas. Lembra, no seu n.° 1, que qualquer parte interessada pode apresentar observações, na sequência da decisão da Comissão de dar início a um procedimento formal de investigação. Acrescenta, no n.° 2, que qualquer parte interessada pode informar a Comissão de qualquer auxílio alegadamente ilegal e de qualquer alegada utilização abusiva do mesmo.
C – Directrizes para os auxílios estatais à publicidade
17. As directrizes comunitárias para os auxílios estatais à publicidade de produtos incluídos no anexo I do Tratado CE e de determinados produtos não incluídos no anexo I (14) norteiam as medidas de intervenção pública pelas quais as autoridades nacionais contribuem para financiar a promoção e a publicidade dos produtos agrícolas, seja por contribuições financeiras directas provenientes do seu orçamento, seja por fundos públicos, incluindo taxas parafiscais ou contribuições obrigatórias. Desde que estejam satisfeitas certas condições, a Comissão não costuma opor‑se a essas actividades, uma vez que facilitam o desenvolvimento das actividades económicas no sector agrícola e a realização dos objectivos da política agrícola comum (15) .
18. Em conformidade com o ponto 10 das directrizes aplicáveis aos auxílios estatais à publicidade, «[a] proibição geral relativa aos auxílios estatais prevista no n.° 1 do artigo 87.° do Tratado [CE] só é aplicável se a publicidade financiada com recursos estatais falsear ou ameaçar falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. Sempre que nas acções de publicidade financiadas com recursos estatais seja referida a origem nacional ou regional dos produtos, a publicidade favorece claramente certos produtos, sendo, em consequência, aplicável o n.° 1 do artigo 87.°».
19. Os n. os  49 e 50 destas directrizes têm a seguinte redacção:
«49. Os regimes nacionais de controlo da qualidade devem depender unicamente da existência de características objectivas intrínsecas […], e não da origem dos produtos ou do local de produção. Independentemente dos regimes de controlo da qualidade serem obrigatórios ou facultativos, o acesso aos mesmos deve, em consequência, ser concedido para todos os produtos produzidos na Comunidade, independentemente da sua origem, desde que satisfaçam as condições fixadas […]
50. Quando o regime esteja restringido a produtos de uma determinada origem […], esse regime é contrário ao Tratado, sendo evidente que a Comissão não pode considerar os auxílios à publicidade desse regime compatíveis com o mercado comum […]»
20. Destas mesmas directrizes decorre, em especial do seu n.° 46, que deve entender‑se por «origem» dos produtos a «origem nacional, regional ou local».
II – Factos na origem do processo
21. Os factos, tal como decorrem do acórdão recorrido, podem ser resumidos do seguinte modo.
22. Em 1992, a República da Áustria adoptou a lei federal sobre o estabelecimento do organismo regulador do mercado «Agrarmarkt Áustria» (Bundesgesetz über die Errichtung der Marktordnungsstelle «Agrarmarkt Áustria») (16), cujo § 2.°, n.° 1, institui uma pessoa colectiva de direito público denominada «Agrarmarkt Áustria» (a seguir «AMA»). A AMA tem por objecto promover o marketing agrícola. Para este fim, é encarregada da cobrança de contribuições que devem, designadamente, ser pagas para o abate de animais, em conformidade com o § 21 c, n.° 1, ponto 3, da AMA‑Gesetz 1992.
23. Os auxílios em causa consistem no incentivo à produção, processamento, transformação e comercialização de produtos agrícolas na Áustria mediante o rótulo biológico «AMA» e o rótulo de qualidade «AMA» (a seguir «rótulos ‘AMA’»).
24. As recorrentes, na medida em que são empresas austríacas especializadas no abate e desmancha de animais estão sujeitas ao pagamento das contribuições para a AMA. Todavia, os seus produtos não beneficiam dos rótulos «AMA». Assim sendo, apresentaram uma denúncia à Comissão em 21 de Setembro de 1999, alegando serem lesadas por determinadas disposições da AMA‑Gesetz 1992.
25. Com a decisão controvertida, a Comissão decidiu não suscitar objecções às medidas «notificadas». A este respeito, considerou que as referidas medidas eram compatíveis com o mercado comum, na acepção do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, na medida em que eram conformes às condições colocadas pelas linhas directrizes da Comunidade relativas aos auxílios de Estado no sector agrícola (17) e pelas linhas directrizes aplicáveis aos auxílios de Estado à publicidade.
III – Processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
26. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 17 de Setembro de 2004, as recorrentes pediram a anulação da decisão controvertida. As recorrentes invocam, no essencial, três fundamentos de recurso.
27. O primeiro fundamento é relativo à violação de normas processuais. É composto por quatro partes que se prendem, em primeiro lugar, com a falta de notificação dos auxílios em causa à Comissão, em segundo lugar, com a violação das garantias processuais previstas no artigo 88.°, n.° 2, CE (18), em terceiro lugar, com a violação do dever de fundamentação e, em quarto lugar, com a violação do princípio do prazo razoável. O segundo fundamento refere‑se à violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE (19) . Em apoio do terceiro fundamento, as recorrentes alegam que a Comissão violou a «cláusula de suspensão» prevista no artigo 88.°, n.° 3, CE, e no artigo 3.° do Regulamento n.° 659/1999.
28. A Comissão suscitou uma excepção de inadmissibilidade contra o recurso interposto pelas recorrentes, considerando que estas não eram nem directa nem individualmente visadas pela decisão controvertida. No que respeita às garantias processuais fixadas pelo artigo 88.°, n.° 2, CE, considerou igualmente que não era obrigada a notificar as recorrentes para apresentarem as suas observações na medida em que estas, ao terem apresentado uma denúncia, tinham já tomado posição e tinham esgotado assim o seu direito de apresentar observações no quadro do procedimento formal de investigação.
29. O Tribunal Geral declarou o recurso parcialmente admissível e anulou a decisão controvertida.
IV – Processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
30. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Janeiro de 2010, a República da Áustria interpôs recurso do acórdão recorrido.
31. Pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido e, conhecendo do litígio, negue provimento ao recurso das recorrentes por inadmissível ou, em qualquer caso, por improcedente. A República da Áustria pede igualmente que as recorrentes sejam condenadas nas despesas das duas instâncias.
32. Na sua resposta apresentada em 22 de Abril de 2010, a Comissão indica defender sem reserva o recurso interposto pela República da Áustria e aderir ao conjunto dos fundamentos invocados pelo referido Estado. Todavia, formula argumentos suplementares a fim de obter a anulação do acórdão recorrido. As recorrentes, bem como a República da Áustria, interpretaram estes desenvolvimentos no sentido de que suscitam fundamentos novos e responderam por peças distintas, datadas respectivamente de 28 de Junho de 2010 e de 22 de Julho de 2010, invocando o artigo 117.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.
33. Segundo o Tribunal de Justiça, a qualificação de um argumento como recurso subordinado pressupõe, nos termos da referida disposição, que a parte que a invoca pretenda obter a anulação total ou parcial do acórdão recorrido com base num fundamento não aduzido na petição de recurso. Para determinar se é esse o caso, o Tribunal de Justiça entende que é necessário analisar a letra, a finalidade e o contexto da passagem em causa da resposta (20) .
34. Na resposta, a Comissão nunca utiliza a expressão «recurso subordinado». No n.° 1 da referida resposta, indica que «o recurso [da República da Áustria] estava correcta e muito bem fundamentado em todos os pontos, pelo que [ela] limitar‑se‑á a apresentar argumentos complementares».
35. Embora esta redacção não permita tirar conclusões quanto às intenções da Comissão, o teor dos argumentos permite, contudo, considerar que se trata de um recurso subordinado.
36. Com efeito, entendemos que a Comissão suscita três novos fundamentos. Com o primeiro fundamento, a Comissão pretende demonstrar que o Tribunal não apreciou correctamente a admissibilidade do recurso baseando‑se em argumentos que não foram invocados pela República da Áustria. Quanto ao segundo e terceiros fundamentos, são respectivamente atinentes ao desconhecimento, pelo Tribunal, do alcance da fiscalização judicial bem como à violação do dever de fundamentação.
37. A Comissão subscreve o conjunto dos pedidos da República da Áustria. Pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido e, no quadro da avocação do processo, negue provimento o recurso das recorrentes por inadmissibilidade ou, pelo menos, por falta de fundamentação. Pede igualmente que as recorrentes sejam condenadas nas despesas das duas instâncias.
38. As recorrentes concluem, por seu turno, pela negação de provimento ao recurso interposto pela República da Áustria e pedem ao Tribunal de Justiça que condene o referido Estado nas despesas.
V – Quanto ao recurso principal de segunda instância
39. A República da Áustria invoca quatro fundamentos de recurso.
40. Com o seu primeiro fundamento, considera que o Tribunal Geral não apreciou correctamente a admissibilidade do recurso interposto pelas recorrentes. Em especial, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao qualificá‑las de «partes interessadas» na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE. Fez, além disso, uma incorrecta aplicação da jurisprudência ao admitir a terceira parte do primeiro fundamento, relativa a falta de fundamentação, e o segundo fundamento, relativo à violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, quando as recorrentes não demonstraram uma afectação substancial da sua posição concorrencial.
41. O segundo fundamento é relativo a uma apreciação errada do Tribunal Geral quanto à necessidade de abrir o procedimento formal de investigação. O Tribunal Geral, reconhecendo a existência de dificuldades sérias de apreciação, cometeu um erro de direito e faltou, além disso, ao seu dever de fundamentação.
42. O terceiro e quarto fundamentos são respectivamente relativos a uma alegada violação das regras do ónus da prova e do artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
A – Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma apreciação errada da admissibilidade do recurso interposto pelas recorrentes
43. Antes de iniciar a nossa análise, é necessário recordar as grandes linhas do raciocínio que o Tribunal Geral adoptou no acórdão recorrido.
1. Acórdão recorrido
44. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral decidiu que as recorrentes eram directamente visadas pela decisão controvertida na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE. Com efeito, esse Tribunal verificou que os auxílios em causa já tinham sido implementados, pelo que a possibilidade de as autoridades austríacas decidirem não os conceder era meramente teórica.
45. Em segundo lugar, o Tribunal examinou se as recorrentes eram individualmente visadas pela decisão controvertida. Ao contrário dos processos que permitiram ao Tribunal de Justiça construir a jurisprudência na matéria e, em especial, dos que deram origem aos acórdãos já referidos Cook/Comissão, Matra/Comissão e Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum bem como aos acórdãos Alemanha e o./Kronofrance (21) e British Aggregates/Comissão (22), as recorrentes invocaram quer fundamentos para salvaguardar os seus direitos processuais quer fundamentos para impugnar o mérito da decisão controvertida. No acórdão recorrido, o Tribunal apreciou então a admissibilidade do recurso em função de cada um dos fundamentos invocados.
46. Em primeiro lugar, nos n. os  51 a 56 do referido acórdão, o Tribunal julgou admissível a segunda parte do primeiro fundamento, relativa à violação das garantias processuais. O Tribunal considerou que as recorrentes, operando no mesmo mercado geográfico que as empresas beneficiárias dos rótulos «AMA», eram concorrentes destas últimas. Indicou igualmente, em resposta ao argumento avançado pela Comissão, que as recorrentes não podem ser privadas do direito ao respeito das suas garantias processuais pelo facto de terem tido a possibilidade, com a apresentação da sua denúncia, de defender as suas observações durante a fase preliminar de análise nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE.
47. Em segundo lugar, nos n. os  57 a 61 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou se as recorrentes tinham legitimidade para impugnar a decisão controvertida. Ora, o Tribunal verificou que as recorrentes não tinham demonstrado, na acepção da jurisprudência, que a sua posição concorrencial no mercado podia ser substancialmente afectada pelos auxílios em causa. Por conseguinte, o Tribunal julgou inadmissível, por um lado, o primeiro fundamento, nas suas primeira e quarta partes relativas, respectivamente, à falta de notificação dos auxílios em causa e à violação do princípio do prazo razoável, e, por outro, o terceiro fundamento, relativo à violação da «cláusula de suspensão» fixada pelos artigos 88.°, n.° 3, CE, e 3 do Regulamento n.° 659/1999.
48. Em terceiro lugar, nos n. os  62 a 64 do acórdão recorrido, o Tribunal interrogou‑se quanto à admissibilidade da terceira parte do primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação e do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE. Ao basear‑se no acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça em 15 de Dezembro de 1961, Fives Lille Cail e o./Alta Autoridade (23), o Tribunal interpretou estes fundamentos à luz da substância mais do que da sua qualificação. Considerou que os referidos fundamentos forneciam elementos em apoio da violação das garantias processuais alegada pelas recorrentes e julgou‑os admissíveis.
2. Argumentos das partes
49. Com o primeiro fundamento, a República da Áustria, apoiada pela Comissão, considera que o Tribunal Geral fez uma aplicação errada da jurisprudência relativa às condições de admissibilidade de um recurso de anulação interposto em sede de auxílios de Estado. Segundo a República da Áustria, o Tribunal Geral devia ter julgado o recurso integralmente inadmissível.
50. Em primeiro lugar, entende que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar as recorrentes directa e individualmente visadas na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE e ao qualificá‑las como partes «interessadas» na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE.
51. No que diz respeito à afectação directa das recorrentes, a República da Áustria acusa o Tribunal Geral de ter baseado o seu raciocínio na execução do regime. Defende igualmente que as recorrentes não são directamente visadas nem pela AMA‑Gesetz 1992, uma vez que este diploma constitui uma medida de alcance geral, nem pela decisão controvertida. A República da Áustria observa, ainda, que as recorrentes não procedem ao abate e desmancha de animais importados de outros Estados‑Membros e decidiram, além disso, livremente renunciar aos auxílios em causa.
52. Em segundo lugar, a República da Áustria considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao admitir a terceira parte do primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação, bem como do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, quando mesmo as recorrentes não demonstraram uma afectação substancial da sua posição concorrencial. Com efeito, uma vez que as recorrentes contestavam o mérito da decisão controvertida, deviam ter feito essa demonstração.
53. Ao admitir os referidos argumentos, o Tribunal desvirtuou, por conseguinte, as exigências fixadas pela jurisprudência e alargou, de forma substancial, o círculo dos potenciais recorrentes. Além disso, a sua fundamentação tem uma contradição.
54. Na sua resposta, a Comissão tece duras críticas à jurisprudência desenvolvida pelo Tribunal de Justiça nos já referidos acórdãos Cook/Comissão, Matra/Comissão e Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, na qual se baseia o Tribunal no acórdão recorrido. Entende que esta jurisprudência, na medida em que cria direitos processuais em benefício das partes interessadas, é contrária ao artigo 88.° TFUE, uma vez que esta disposição só protege os interesses dos Estados‑Membros.
55. Além disso, a Comissão sustenta que a aplicação da jurisprudência já referida Cook/Comissão leva a contradições insanáveis. Uma pessoa que interponha um recurso a fim de salvaguardar os direitos processuais que decorrem do artigo 88.°, n.° 2, CE, é individualmente afectada, apesar de não satisfazer os critérios fixados pelo Tribunal de Justiça no acórdão Plaumann/Comissão (24) . Essa abordagem priva de sentido o conceito de «pessoa individualmente afectada», na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE e abre a porta a acções populares.
56. Tais contradições seriam acentuadas pela actuação do Tribunal Geral que passa a interpretar os fundamentos de um recorrente mais pela sua substância do que pela sua qualificação. A Comissão propõe, por conseguinte, ao Tribunal de Justiça que aplique, em todos os casos em que o recorrente impugne uma decisão adoptada nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, o critério do interesse directo e individual fixado pela jurisprudência Plaumann/Comissão, já referida.
57. As recorrentes consideram que o Tribunal Geral fez uma aplicação exacta da jurisprudência e podia, com razão, apreciar de forma distinta os diferentes fundamentos suscitados no quadro do seu recurso de anulação. Entendem ainda que o Tribunal Geral as qualificou acertadamente como «partes interessadas», na medida em que a decisão controvertida deu por provado que algumas empresas eram favorecidas, independentemente do seu lugar na cadeia de produção e de distribuição.
3. A nossa apreciação
58. Antes de analisar o mérito dos argumentos suscitados pela República da Áustria, é, necessário, a título prévio, recordar a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa aos direitos dos autores de denúncias no quadro do procedimento de controlo dos auxílios de Estado.
a) Jurisprudência relativa aos direitos dos autores de denúncias no quadro do procedimento de controlo dos auxílios de Estado
59. A jurisprudência relativa aos direitos dos autores de denúncias, no quadro do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, assenta na premissa de que as decisões tomadas pela Comissão nesse âmbito têm por destinatários os Estados‑Membros, incluindo quando essas decisões são adoptadas na sequência de denúncias de uma medida considerada um auxílio contrário ao Tratado (25) .
60. Deve igualmente recordar‑se que, nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, uma pessoa singular ou colectiva só pode interpor recurso de uma decisão dirigida a outra pessoa se essa decisão lhe disser directa e individualmente respeito.
61. Os direitos dos autores de denúncias, no quadro do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, tal como foram precisados pela jurisprudência, dependem, por um lado, da questão de saber se os autores de denúncias têm a qualidade de «interessado», na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, e, por outro, do objecto do seu recurso.
62. No que respeita, antes de mais, ao conceito de «interessado», na acepção dessa disposição, o mesmo foi definido em sentido lato como visando pessoas, empresas ou associações de empresas eventualmente afectadas nos seus interesses pela concessão de um auxílio, isto é, nomeadamente, as empresas concorrentes e as organizações profissionais. Esta definição foi reproduzida no artigo 1.°, alínea h), do Regulamento n.° 659/1999.
63. O Tribunal de Justiça recordou muito recentemente que a qualidade particular de parte interessada basta para individualizar uma empresa na acepção 230.°, quarto parágrafo, CE.
64. Daqui decorre que qualquer empresa que se prevaleça de uma relação de concorrência, ainda que potencial, pode ser reconhecida como «interessado», na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, e ser considerada directa e individualmente visada pela decisão em causa (26) .
65. No tocante, em seguida, ao direito de recurso desses interessados, o mesmo tem por fundamento os direitos processuais que lhes são conferidos por essa disposição. Em conformidade com esta, a Comissão, quando dá início ao procedimento formal de investigação, e somente nessa fase, a Comissão é obrigada a recolher as suas observações (27) .
66. Ora, quando a Comissão arquiva uma denúncia sem lhe dar seguimento ou considera que a medida denunciada não constitui um auxílio compatível com o mercado comum, não dá início ao procedimento formal de investigação, privando assim os autores da denúncia, enquanto interessados, da possibilidade de apresentarem observações.
67. Para que possam obter o respeito deste direito processual, a jurisprudência, reconheceu‑lhes então o direito de impugnar estas decisões perante o juiz da União. Todavia, o Tribunal de Justiça especificou que esse recurso só pode ter por objecto a salvaguarda dos direitos processuais visados por essa disposição, isto é, deve pôr em causa a não abertura do procedimento formal de investigação. Este direito de recurso, enunciado nos acórdãos Cook/Comissão e Matra/Comissão, tem sido confirmado de maneira constante (28) .
68. Daí resulta que a qualidade de «interessado», na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, permite considerar que a decisão impugnada diz directa e individualmente respeito ao autor da denúncia, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, na medida em que ele impugna a não abertura do procedimento formal de investigação (29) .
69. Em contrapartida, quando o recorrente põe directamente em causa o mérito da apreciação da Comissão, encontra‑se na mesma situação que qualquer pessoa que pretenda impugnar uma decisão da qual não seja destinatária. O simples facto de poder ser considerada uma parte «interessada», na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, já não basta e deve por isso demonstrar que tem um estatuto especial na acepção da jurisprudência Plaumann/Comissão, já referida (30) . No domínio dos auxílios de Estado, o Tribunal de Justiça admite essa demonstração e julga o recurso admissível quando o recorrente demonstre que a sua posição concorrencial no mercado é afectada de forma substancial pelo auxílio objecto da decisão em causa (31) .
70. Assim, decorre da jurisprudência que, se um recorrente contesta a recusa da Comissão de dar início à fase do procedimento formal de investigação invocando a violação dos seus direitos processuais, deve demonstrar que é parte interessada na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, na medida em que os seus interesses podem ser afectados (32) pela concessão do auxílio em causa.
71. Se, em contrapartida, esse recorrente contesta o mérito da decisão de apreciação do auxílio enquanto tal, deve, nessas condições, demonstrar que a sua posição concorrencial no mercado é substancialmente afectada (33) . O seu acesso ao juiz da União Europeia é portanto mais difícil do que na primeira situação.
72. Essa jurisprudência, que foi ainda confirmada nos acórdãos proferidos nos processos já referidos Alemanha e o./Kronofrance e British Aggregates/Comissão, é objecto de numerosas críticas (34) .
73. Com efeito, essa jurisprudência suscita interrogações e não confere ao artigo 88.°, n.° 3, CE um conteúdo inteligível. O presente processo é uma ilustração perfeita disso mesmo já que coloca em destaque as dificuldades com que o juiz se pode confrontar quando deve distinguir as condições de admissibilidade de um único recurso interposto da mesma decisão consoante a petição pretenda a salvaguarda dos direitos processuais ou a impugnação da decisão quanto ao mérito.
74. Este processo suscita por isso uma problemática particular, que já tínhamos enunciado nas nossas conclusões no processo que deu origem ao acórdão Alemanha//Kronofrance, já referido (35) .
75. Considerámos que é perfeitamente artificial distinguir as condições de admissibilidade de um único recurso interposto de uma única decisão no quadro de uma petição com o mesmo objecto. Com efeito, no nosso entendimento, o objectivo que o recorrente prossegue é idêntico, quer alegue a salvaguarda dos seus direitos processuais ou conteste a justeza da decisão de apreciação do auxílio. Nos dois casos, o recorrente pretende, com o seu recurso, que seja dado início à fase do procedimento formal de investigação do auxílio.
76. Com efeito, esta jurisprudência conduz, em última instância, a limitar os direitos reconhecidos às partes interessadas no âmbito do procedimento de fiscalização dos auxílios de Estado. Ao mesmo tempo que o Tribunal de Justiça reconhece direitos a essas partes quando alegam, em apoio do seu recurso, uma violação das suas garantias processuais, recusa‑lhos quando desejam impugnar o próprio mérito da decisão de apreciação do auxílio. Todavia, o acesso à justiça comunitária é, em nossa opinião, um dos domínios que exigem, mais do que qualquer outro, que o direito seja claro e coerente. As restrições impostas ao direito que as pessoas têm de obter uma fiscalização jurisdicional das regras e das medidas aplicadas pelas instituições à sua actividade ou à sua situação devem ser facilmente compreensíveis.
77. Por outro lado, tal distinção torna delicada a tarefa do juiz da União, dado que não é forçosamente fácil, pela leitura de um recurso de anulação, distinguir as duas situações. O presente processo é uma ilustração perfeita disso mesmo, uma vez que o Tribunal Geral é acusado de não ter desempenhado correctamente o seu papel, tendo os recorrentes invocado tanto fundamentos relativos à salvaguarda dos seus direitos processuais como relativos ao mérito da decisão controvertida.
78. Neste caso, devemos partilhar a posição expressa pelo Governo austríaco e, na falta de afectação substancial das recorrentes, julgar o recurso inadmissível na globalidade ou devemos preferir a abordagem do Tribunal Geral no acórdão recorrido e julgar o acórdão parcialmente inadmissível?
79. O Tribunal de Justiça acaba de dirimir uma problemática idêntica no acórdão Comissão/Kronoply e Kronotex, já referido.
80. No acórdão Kronoply e Kronotex/Comissão (36), o Tribunal Geral não se limitou à mera formulação dos fundamentos suscitados pelas empresas. Tentou saber se, do ponto de vista substantivo, alguns desses argumentos defendem a existência de uma violação das suas garantias processuais e alimentam a existência de dúvidas quanto à compatibilidade dos auxílios em causa, justificando o início do procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. O Tribunal analisou assim aos fundamentos relativos a um erro manifesto de apreciação no pedido da Comissão e uma violação do artigo 87.°, n. os  1 e 3, alínea c), CE. Segundo o juiz de primeira instância, esses argumentos podem ligar‑se ao fundamento relativo ao desconhecimento das garantias processuais igualmente invocado pelas empresas.
81. O Tribunal de Justiça decidiu que, com este raciocínio, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito.
82. A esse respeito, é interessante ter presente o considerando de princípio do Tribunal de Justiça, que figura no n.° 59 do acórdão Comissão/Kronoply e Kronotex, já referido:
«Quando um recorrente pede a anulação de uma decisão de não apresentação de objecções, põe essencialmente em causa o facto de a decisão ter sido adoptada sem que a Comissão tenha iniciado o procedimento formal de investigação, violando assim os seus direitos processuais. Em apoio do seu pedido, o recorrente pode invocar qualquer fundamento que demonstre que a apreciação das informações e dos elementos de que a Comissão dispõe, durante a fase preliminar de análise da medida notificada, deveria ter suscitado dúvidas quanto à compatibilidade da mesma com o mercado comum […]».
83. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça parece ter eliminado algumas das dificuldades colocadas pela jurisprudência clássica adoptando uma solução mais respeitadora dos direitos fundamentais reconhecidos aos interessados pela Carta dos direitos fundamentais da União Europeia.
84. Com efeito, quando uma pessoa contesta o mérito da decisão que a Comissão adoptou no final da análise preliminar, essa mesma pessoa põe necessariamente em causa a não abertura do procedimento formal de investigação e visa, por conseguinte, obter a defesa dos seus direitos processuais. Esse recurso tem por objecto obter a abertura do procedimento formal de investigação, no âmbito do qual o recorrente pode apresentar as suas observações, e trata‑se do seu único objecto, independentemente do fundamento invocado. Do mesmo modo, quando uma pessoa alega a salvaguarda dos seus direitos processuais, põe necessariamente em causa a apreciação da compatibilidade das medidas em causa e, em particular, a existência de dúvidas ou de dificuldades sérias de apreciação que justificariam, nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, o início do procedimento formal de investigação.
85. É neste contexto jurisprudencial que é necessário, actualmente, analisar as alegações da República da Áustria.
b) Quanto à qualidade de partes interessadas das recorrentes
86. Foi nos n. os  51 a 53 do acórdão recorrido que o Tribunal examinou se as recorrentes tinham efectivamente a legitimidade para agir a fim de obterem o respeito pelos direitos processuais. A este propósito, o Tribunal identificou os beneficiários dos auxílios em causa baseando‑se nas conclusões da Comissão constantes dos n. os  14 e 27 dos fundamentos da decisão controvertida bem como nas observações apresentadas pelas recorrentes no âmbito do recurso. A este respeito, observou que os beneficiários dos rótulos «AMA» «não são apenas os retalhistas», mas «abrangem igualmente o conjunto das empresas pertencentes à cadeia de produção e de distribuição específica dos rótulos ‘AMA’».
87. O Tribunal estudou, em seguida, a posição concorrencial das recorrentes no mercado. A este respeito, verificou que «as recorrentes, empresas especializadas no abate e desmancha de animais, são concorrentes das empresas de abate e desmancha de animais que beneficiam dos rótulos ‘AMA’ [e] operam igualmente no mesmo mercado geográfico, a Áustria». Por conseguinte, o Tribunal considerou que as recorrentes têm legitimidade, na medida em que pretendem obter o respeito dos seus direitos processuais derivados do artigo 88.°, n.° 2, CE.
88. Entendemos que esta análise não enferma de nenhum erro de direito.
89. Desde logo, não deve ser posta em causa a apreciação que o Tribunal Geral fez dos factos. Com efeito, se a República da Áustria censura ao Tribunal Geral ter qualificado as recorrentes como «empresas concorrentes das empresas de abate e desmancha de animais», não alega que o Tribunal Geral desvirtuou os elementos de prova dos autos. A República da Áustria convida então o Tribunal de Justiça a apreciar novamente os factos que foram submetidos ao Tribunal Geral, o que não é da sua competência no âmbito de um recurso.
90. Com efeito, segundo jurisprudência assente, decorre dos artigos 225.°, n.° 1, CE e 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça que o recurso de segunda instância é limitado às questões de direito. O Tribunal Geral é, portanto, o único competente para apurar e apreciar a matéria de facto. É igualmente o único a poder apreciar o valor a atribuir aos elementos que lhe são submetidos, desde que as provas que serviram de base ao apuramento desses factos tenham sido obtidas regularmente e tenham sido respeitados os princípios gerais de Direito e as normas processuais aplicáveis em matéria de ónus da prova. Neste caso, o Tribunal de Justiça pode apenas exercer uma fiscalização da qualificação jurídica dos referidos factos e as consequências de direito daí retiradas pelo Tribunal Geral, a menos que o recorrente alegue apenas que o Tribunal Geral desvirtuou os elementos de prova que lhe foram submetidos. Nessa hipótese, o recorrente deve então indicar, de forma precisa, os elementos que foram desvirtuados pelo Tribunal Geral e demonstrar os erros de análise que terão, em sua opinião, conduzido o Tribunal Geral a essa desvirtuação (37) .
91. Ora, no presente processo, essa demonstração não foi feita.
92. Dito isto, cabe agora analisar se as recorrentes, sendo especializadas no abate e desmancha de animais, podiam, com razão, ser qualificadas como partes «interessadas» na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE.
93. Para nós, isso não oferece dúvidas. Com efeito, as recorrentes estão activas no mercado do abate e desmancha de animais na Áustria como as empresas beneficiárias do auxílio. O mercado de produtos é por isso o mesmo, tal como o mercado geográfico. Como são empresas concorrentes das sociedades beneficiárias das medidas denunciadas, as recorrentes figuram indubitavelmente entre as partes «interessadas» na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE (38) .
94. Tendo em conta a jurisprudência referida, esta qualidade basta para considerar que a decisão controvertida lhes diz directa e individualmente respeito.
95. Assim, foi com razão que, no n.° 55 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou as recorrentes partes legítimas para pedir a anulação da decisão controvertida na medida em que pretendiam salvaguardar os seus direitos processuais.
96. Atenta esta conclusão, pensamos que não é necessário examinar as críticas que a República da Áustria formula contra os n. os  36 a 39 do acórdão recorrido, relativas à afectação directa das recorrentes. Nos referidos números, o Tribunal procedeu a uma análise clássica do interesse directo das recorrentes quando esta não se impunha. Com efeito, como acabámos de expor, a qualidade de partes interessadas bastava para as considerar directa (39) e individualmente visadas na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE (40) .
97. As críticas da República da Áustria parecem‑nos por isso irrelevantes. Com efeito, ainda que fossem justificadas, não seriam susceptíveis de desmentir a conclusão a que o Tribunal Geral chegou no n.° 55 do acórdão recorrido.
c) Quanto à admissibilidade da terceira parte do primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação, e do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE
98. Recordamos que a República da Áustria acusa o Tribunal Geral de não ter declarado o recurso globalmente inadmissível e de ter admitido, na falta de afectação substancial das recorrentes, fundamentos destinados a contestar o mérito da decisão controvertida.
99. Para nós, essa crítica deve ser rejeitada, atento o acórdão Comissão/Kronoply e Kronotex, já referido.
100. Com efeito, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral seguiu um raciocínio idêntico ao que figura no acórdão Kronoply e Kronotex/Comissão, já referido. Examinou a terceira parte do primeiro fundamento bem como o segundo fundamento invocados pelas recorrentes, considerando que estes argumentos podiam sustentar a existência de uma violação das suas garantias processuais e alimentar dúvidas quanto à compatibilidade dos auxílios em causa, justificando assim o início do procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
101. É evidente, para nós, que a análise da terceira parte do primeiro fundamento, relativa à violação do dever de fundamentação, fornece elementos em abono de uma alegada violação das garantias processuais.
102. Decorre da jurisprudência que a Comissão estava obrigada a expor as razões pelas quais os elementos de facto e de direito invocados na denúncia não foram suficientes para provar a existência de um auxílio de Estado (41) . A mesma exigência de fundamentação deverá logicamente impor‑se se a Comissão decidir que a medida denunciada constitui um auxílio compatível com o mercado comum. Na sua falta, como indica o Tribunal no n.° 63 do acórdão recorrido, os interessados não podem conhecer as razões pelas quais a Comissão decidiu que não havia dificuldades sérias de apreciação, justificando uma análise mais aprofundada.
103. No que diz respeito, neste momento, à admissibilidade do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, a sua apreciação conduz efectivamente o juiz da União a analisar os argumentos atinentes à substância dos auxílios em causa. Como tal, essa análise parece‑nos necessária.
104. Na verdade, pensamos que as recorrentes tinham o direito de pedir a fiscalização pelo juiz da União da apreciação da Comissão segundo a qual, face aos elementos de que dispunha em 30 de Junho de 2004, podia legitimamente arquivar o processo e decidir implicitamente que não havia nenhuma dúvida quanto à compatibilidade dos auxílios em causa.
105. Não há que esquecer que, ao abrir essa via de recurso ao denunciante, o Tribunal de Justiça pretendeu que os direitos processuais garantidos pelo artigo 88.°, n.° 2, CE fossem objecto de uma protecção especial e pudessem dar lugar a uma fiscalização jurisdicional. Ora, ao alargar, assim, o acesso aos tribunais da União, o Tribunal de Justiça reforçou também a fiscalização da aplicação efectiva do direito em matéria de auxílios de Estado, permitindo a um concorrente, ainda que potencial, do beneficiário da medida controvertida contestar a apreciação da Comissão segundo a qual a compatibilidade dessa medida com o Tratado não suscitava dificuldades sérias.
106. Por conseguinte, consideramos que o Tribunal Geral podia legitimamente admitir a terceira parte do primeiro fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação, e a do segundo fundamento, relativo à violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
107. Assim, há julgar improcedente a alegação da República da Áustria relativa a uma contradição de fundamentos.
108. Face a estes elementos, entendemos que o Tribunal Geral apreciou correctamente a admissibilidade do recurso de anulação da decisão controvertida interposto pelas recorrentes.
109. Por conseguinte, propomos ao Tribunal de Justiça julgue improcedente o primeiro fundamento, relativo a uma apreciação errada da admissibilidade do recurso interposto pelas recorrentes.
B – Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma apreciação errada do Tribunal Geral quanto à existência de dificuldades sérias de apreciação
1. Argumentos das partes
110. Com o segundo fundamento, a República da Áustria, apoiada pela Comissão, considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao decidir que a apreciação da compatibilidade dos auxílios em causa suscitava dificuldades sérias que justificam o início do procedimento formal de investigação visado no artigo 88.°, n.° 2, CE.
111. Em primeiro lugar, a República da Áustria acusa o Tribunal Geral de ter baseado a sua apreciação exclusivamente no teor do artigo 21a, n.° 1, da AMA‑Gesetz 1992 limitando, no seu n.° 1, a concessão dos auxílios em causa aos produtos nacionais. Afirma que o Tribunal Geral não teve em conta os compromissos assumidos pela República da Áustria para suprimir essa limitação. Afirma ainda que o Tribunal Geral não teve também em consideração as alterações introduzidas após 26 de Setembro de 1992 às directivas da AMA nem considerou o § 21a, n.° 1, ponto 5, da AMA‑Gesetz 1992.
112. Em segundo lugar, a República da Áustria defende que a apreciação da compatibilidade dos auxílios em causa deveria ser feita unicamente à luz das directivas da AMA, na medida em que estas regem as condições de concessão destes auxílios, não precisando a AMA‑Gesetz 1992 os objectivos gerais e as condições de financiamento dos referidos auxílios.
113. Em terceiro lugar, a República da Áustria defende que, na falta de análise jurídica das directivas da AMA, o acórdão recorrido enferma de falta de fundamentação.
114. A Comissão acrescenta que o Tribunal Geral não propôs critérios claros que permitam demonstrar estabelecer a existência de dificuldades sérias, sendo este conceito, no nosso entendimento, subjectivo. Além disso, o Tribunal de Justiça, nos acórdãos já referidos Cook/Comissão e Matra/Comissão, não precisou as condições em que pode ser dado início a um procedimento formal de investigação. A Comissão indica, por fim, que adoptou a decisão controvertida com base na promessa das autoridades austríacas de que só as directivas da AMA, e não o § 21a, da AMA‑Gesetz 1992, seriam aplicáveis.
115. As recorrentes contestam estas apreciações.
2. A nossa apreciação
116. Antes de analisar o mérito das críticas tecidas pela República da Áustria, iremos recordar as grandes linhas da jurisprudência quanto às obrigações da Comissão no âmbito do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, em especial quando esta é confrontada com dificuldades sérias de apreciação.
a) Obrigações da Comissão
117. A Comissão dispõe de uma competência exclusiva no que diz respeito à apreciação da compatibilidade de um auxílio com o Tratado. A este respeito, tem o dever de velar para que não seja concedido ou mantido qualquer auxílio contrário ao Tratado (42) .
118. Assim, quando a Comissão recebe uma denúncia relativa a uma alegado auxílio ilegal, incumbe‑lhe, desde logo, proceder a uma análise diligente e imparcial da mesma (43) .
119. Em seguida, se a Comissão decidir que a medida objecto da denúncia não constitui um auxílio, é obrigada a expor de maneira suficiente as razões pelas quais os elementos de facto e de direito invocados na denúncia não foram suficientes para demonstrar a existência de tal auxílio (44) .
120. Por fim, se, no termo da fase preliminar de análise, a Comissão não estiver em condições de obter a convicção (45) de que o auxílio é compatível com o mercado comum ou se não conseguiu ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade desse auxílio, tem a obrigação de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE (46) . É apenas no âmbito deste procedimento, que se destina a permitir que a Comissão tenha uma informação completa sobre todos os dados do processo, que o Tratado CE prevê a obrigação de a Comissão dar aos interessados a oportunidade de apresentarem as suas observações (47) .
121. A este respeito, o poder da Comissão é vinculado (48) . Com efeito, o juiz tende a preservar os direitos reconhecidos às partes interessadas, uma vez que o reconhecimento à Comissão de um poder discricionário é passível de os alterar, tal é a dificuldade de fazer a prova de um erro manifesto de apreciação.
122. No âmbito da sua fiscalização da legalidade, o juiz da União deve por isso interrogar‑se sobre a questão de saber se, perante as circunstâncias de facto e de direito específicas do caso, a Comissão tinha o dever de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE (49) .
123. No que diz respeito ao conceito de dificuldades sérias de apreciação, este não foi definido nem pelo legislador nem pelo juiz da União. Segundo a jurisprudência, este conceito deve, contudo, revestir um carácter objectivo e certos critérios podem permitir ao juiz da União determinar se a apreciação de um auxílio suscita, com efeito, este tipo de dificuldades (50) . Este juiz deve, assim, examinar as circunstâncias da adopção do acórdão recorrido e, em especial, o teor das discussões encetadas entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. Deve, igualmente, examinar o conteúdo desse acto, relacionando os fundamentos da decisão com os elementos de que a Comissão dispunha quando se pronunciou sobre a compatibilidade dos auxílios controvertidos. Por fim, o juiz da União pode ter em conta a duração da fase preliminar.
b) Quanto ao acerto da conclusão do Tribunal Geral quanto à existência de dificuldades sérias de apreciação
124. Pensamos que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de apreciação ao julgar que a limitação aos produtos nacionais enunciada no § 21a, n.° 1, da AMA‑Gesetz 1992 suscitava dúvidas quanto à compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum e deveria, por conseguinte, levar a Comissão a dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
125. Após ter recordado acertadamente os deveres que incumbem à Comissão no âmbito do procedimento de controlo dos auxílios de Estado, o Tribunal dedicou‑se, nos n. os  75 a 85 do acórdão recorrido, a analisar as circunstâncias do caso concreto susceptíveis de estabelecer a existência de dificuldades sérias.
126. Nos n. os  75 a 80 do acórdão recorrido, o Tribunal analisou, desde logo, as apreciações levadas a cabo pela Comissão na decisão controvertida. Esta baseou‑se, em substância, nas directivas da AMA para considerar que as medidas notificadas não se limitavam aos produtos austríacos, em conformidade com as linhas directrizes aplicáveis aos auxílios de Estado à publicidade.
127. Nos n. os  81 a 85 do acórdão recorrido, o Tribunal interrogou‑se, em seguida, sobre as contradições que a redacção do § 21a da AMA‑Gesetz 1992 suscitam. Com efeito, por força do § 21a, n.° 1, da AMA‑Gesetz 1992, a contribuição para a AMA deve permitir assegurar a «promoção e a garantia da venda dos produtos agrícolas e florestais nacionais [(51) ]».
128. Ora, como observa o Tribunal, a Comissão não contestou a redacção desta disposição, tendo a República da Áustria assumido o compromisso de eliminar, com efeitos a 1 de Julho de 2007, o termo «nacionais».
129. O Tribunal concluiu que, no momento em que a Comissão analisou a compatibilidade dos auxílios em causa, as principais disposições do § 21a da AMA‑Gesetz 1992 visavam, por isso, unicamente os produtos nacionais.
130. Por fim, ao contrário, do que defende a República da Áustria, o Tribunal analisou as disposições do § 21a, n.° 1, ponto 5, da AMA‑Gesetz 1992, bem como as alterações introduzidas às directivas da AMA.
131. No contexto desta análise, o Tribunal verificou uma contradição entre os termos da AMA‑Gesetz 1992, que constitui a regra de base, e os das directrizes da AMA nas quais a Comissão baseou a sua apreciação.
132. Foi tendo em vista estes elementos que o Tribunal concluiu que a limitação aos produtos nacionais enunciada no § 21a, n.° 1, da AMA‑Gesetz 1992 suscitava dificuldades sérias quanto à compatibilidade dos auxílios em causa com as directrizes para os auxílios estatais à publicidade.
133. Perante estes elementos, é difícil sustentar que uma contradição entre a regra de base e os regulamentos de execução, que constituem respectivamente a AMA‑Gesetz 1992 e as directivas da AMA, não colocava dificuldades quanto à compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum. Esta contradição, na medida em que assentava num elemento de apreciação essencial, a saber a inclusão dos produtos estrangeiros no campo dos produtos beneficiários dos rótulos «AMA», colocava abertamente a questão da compatibilidade do regime em causa com o artigo 28.° CE e as linhas directrizes aplicáveis aos auxílios de Estado à publicidade (52) . O primeiro proíbe todas as restrições quantitativas à importação entre os Estados‑Membros. Quanto aos segundos, precisam que um regime nacional de controlo da qualidade, limitado aos produtos de uma determinada origem (origem nacional, regional ou local), é contrário ao Tratado.
134. O teor das discussões ocorridas entre a Comissão e a República da Áustria era de molde a revelar dificuldades de apreciação (53), uma vez que este Estado‑Membro se comprometeu a alterar posteriormente o teor do § 21a, n.° 1, da AMA‑Gesetz 1992.
135. Esta promessa não permitia, parece‑nos, resolver estas dificuldades, em particular, no quadro de um regime de auxílios não notificados e não autorizava a Comissão a renunciar ao início do procedimento formal de investigação.
136. Com efeito, decorre da jurisprudência que a Comissão não pode recusar dar início ao procedimento formal de investigação invocando outras circunstâncias não ligadas à existência de dificuldades sérias. Assim, como recorda o n.° 72 do acórdão recorrido, a Comissão não pode invocar do interesse de terceiros no processo ou considerações de economia processual ou de conveniência administrativa para recusar dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. Do mesmo modo, a Comissão não pode, em nosso entender, invocar a promessa feita pela República da Áustria no que respeita à alteração posterior do § 21a, n.° 1, ponto 1, da AMA‑Gesetz 1992. A compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado comum deve ser apreciada de forma objectiva e não pode, na nossa opinião, depender de declarações, de promessas ou do comportamento que o Estado‑Membro em causa tencione adoptar no futuro. No caso presente, devemos admitir que o texto do § 21a, n.° 1, ponto 1, da AMA‑Gesetz 1992 suscitava, no momento em que a Comissão analisou o regime em causa e decidiu da sua compatibilidade com o mercado comum, uma dificuldade que o compromisso da República da Áustria não permitia ultrapassar.
137. É apenas ao dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE, que a Comissão podia clarificar essa zona cinzenta e determinar se, em conformidade com o texto do § 21a, n.° 1, ponto 1 da AMA‑Gesetz 1992, a concessão dos auxílios em causa constituía ou não uma violação dos artigos 28.° e 87.° CE e, como tal, se o regime de auxílios de Estado era ou não compatível com o mercado comum. A abertura deste procedimento parecia ainda mais justificada à luz dos deveres que incumbem à Comissão no que diz respeito à tramitação das denúncias. Com efeito, recordemos que a Comissão é obrigada a proceder a uma análise diligente e imparcial da denúncia (54) de modo a garantir que não possa ser executado um auxílio contrário ao Tratado.
138. Atentos estes elementos, perfilhamos o ponto de vista do Tribunal Geral de que a limitação aos produtos nacionais enunciada no § 21a, n.° 1, ponto 1, da AMA‑Gesetz 1992 suscitava dificuldades sérias quanto à compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum e deveria, por conseguinte, ter levado a Comissão a dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
139. Observamos que esta conclusão se impunha igualmente relativamente à duração da fase preliminar de análise, argumento que as recorrentes também invocaram.
140. Com efeito, observamos que a decisão controvertida, de 30 de Junho de 2004, foi adoptada no final de uma fase preliminar de investigação iniciada em 21 de Setembro de 1999, data da apresentação da denúncia das recorrentes, ou seja mais de quatro anos e meio antes. É claro que, num caso em que, como no presente, os auxílios em causa não foram notificados, a Comissão não é obrigada a proceder a uma investigação prévia destas medidas no prazo de dois meses referido pela jurisprudência (55) . Assim sendo, quando um terceiro interessado tiver submetido à Comissão uma denúncia relativa às medidas estatais que não foram objecto de nenhuma notificação, esta instituição tem o dever, no âmbito da fase preliminar de análise, de proceder a uma análise diligente e imparcial dessa denúncia (56) .
141. Ora, no caso presente, pensamos que os prazos excedem o que implica normalmente uma primeira análise, tendo esta por objecto apenas permitir à Comissão formar uma primeira opinião quanto à qualificação das medidas submetidas à sua apreciação e sobre a sua compatibilidade com o mercado comum (57) .
c) Quanto ao carácter bastante da fundamentação no que diz respeito à existência de dificuldades sérias
142. Recordamos que a República da Áustria considera que a fundamentação do acórdão recorrido é incompleta na medida em que o Tribunal Geral teria baseado a sua apreciação unicamente no teor do § 21a da AMA‑Gesetz 1992 sem sequer proceder a uma análise jurídica das directivas da AMA.
143. Não estou convencido deste argumento.
144. Importa lembrar desde logo, que o dever de fundamentação dos acórdãos que incumbe ao Tribunal Geral por força dos artigos 36.° e 53.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça, não o obriga a fazer uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem os motivos da decisão adoptada e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização jurisdicional (58) . No tocante ao recurso baseado no artigo 230.° CE, a exigência de fundamentação implica que o Tribunal Geral analise os fundamentos de anulação invocados pelo recorrente e exponha as razões que conduzem à rejeição do fundamento ou à anulação do acto recorrido.
145. Ora, no caso presente, pensamos que o Tribunal Geral expôs correctamente as razões pelas quais considera que se colocam dificuldades de apreciação no que diz respeito aos auxílios em causa. Como vimos, tal não se baseia unicamente nos termos do § 21a, da AMA‑Gesetz 1992, mas num conjunto de circunstâncias que rodeiam a adopção da decisão controvertida, demonstrando legitima e cabalmente a existência de uma contradição na regulamentação nacional, que uma análise jurídica das directivas da AMA não teria permitido resolver. O raciocínio do Tribunal Geral permitiu, além disso, à República da Áustria bem como à Comissão conhecer e criticar o acórdão recorrido e permite, em nosso entender, ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional.
146. Neste contexto, pensamos que a fundamentação do Tribunal Geral, constante dos n. os  75 e 87 do acórdão recorrido, não pode ser objecto de nenhuma crítica.
147. Perante estes elementos, propomos ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o segundo fundamento, relativo a uma apreciação errada do Tribunal Geral quanto à necessidade de dar início ao procedimento formal de investigação.
C – Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma alegada violação das regras sobre o ónus da prova
1. Argumentos das partes
148. Com o seu terceiro fundamento, a República da Áustria, apoiada pela Comissão, observa que, por força da jurisprudência, compete às recorrentes provar a existência de dificuldades sérias de apreciação. Ora, no presente processo, estas não conseguiram fazer essa demonstração. Com efeito, as medidas concretas de aplicação do regime mencionadas pelas recorrentes não relevam, a priori, da decisão controvertida. Além disso, não conseguiram provar que a concessão dos auxílios em causa é limitado aos produtos nacionais. Pelo contrário, a República da Áustria demonstrou que os rótulos «AMA» são igualmente concedidos a produtores estrangeiros.
149. As recorrentes contestam este entendimento.
2. A nossa apreciação
150. Pensamos que o terceiro fundamento é inadmissível.
151. Com efeito, a República da Áustria tende, de outra forma, a pôr em causa as apreciações de facto efectuadas pelo Tribunal Geral bem como o valor que este último atribuiu aos diferentes elementos de prova que lhe foram submetidos. Ora, recordamos que o Tribunal Geral tem a competência exclusiva para apreciar os factos e o valor a atribuir aos elementos que lhe são submetidos, a menos que o recorrente em segunda instância alegue uma qualquer desvirtuação destes elementos. No caso, a República da Áustria limita‑se a criticar as conclusões do Tribunal Geral sem provar erros que o teriam levado a desvirtuar os elementos de prova. A sua crítica constitui por isso apenas uma tentativa de substituir a avaliação do Tribunal pela sua versão dos acontecimentos, o que não é da competência do Tribunal de Justiça.
152. De qualquer modo, se o Tribunal de Justiça vier a considerar este fundamento admissível, pensamos que é improcedente.
153. Com efeito, ao apresentar ao Tribunal Geral o texto da AMA‑Gesetz 1992, as recorrentes forneceram, na nossa opinião, um indício suficientemente forte da existência de dúvidas quanto à compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum e permitiram ao Tribunal Geral apreciar, através das questões que colocou à Comissão, as circunstâncias em que a decisão controvertida foi adoptada.
154. Por isso, propomos ao Tribunal de Justiça que julgue o terceiro fundamento inadmissível e, em qualquer caso, improcedente.
D – Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral
1. Argumentos das partes
155. Com o seu quarto fundamento, a República da Áustria, apoiada pela Comissão, considera que o Tribunal Geral violou o artigo 64.° do Regulamento de Processo ao não adoptar as medidas de organização do processo necessárias à apreciação do litígio. Em especial, defende que o Tribunal Geral deveria ter exigido às recorrentes que fornecessem informações concretas que ilustrassem a sua qualidade de partes interessadas. Além disso, acusa o Tribunal Geral de não ter verificado a incidência do texto do § 21a, n.° 1, ponto 1, da AMA‑Gesetz 1992 nas condições de concessão dos auxílios em causa.
156. As recorrentes contestam este entendimento.
2. A nossa apreciação
157. Importa julgar integralmente improcedente este fundamento, pelas razões que se seguem.
158. Em primeiro lugar, decorre de jurisprudência constante que o Tribunal Geral é o único julgador da eventual necessidade de completar os elementos de informação de que dispõe nos processos que lhe são submetidos (59) .
159. Em segundo lugar, consideramos que a República da Áustria não pode formular esta crítica, na medida em que não pediu ao Tribunal Geral nenhuma medida de organização do processo.
160. Em terceiro lugar, decorre dos autos e, em especial, das questões que o Tribunal Geral dirigiu às partes, que os pontos evocados pela República da Áustria foram expressamente considerados.
161. Assim, no âmbito das suas questões para resposta escrita, o Tribunal Geral convidou as recorrentes «a precisar, de forma detalhada, em que medida os seus interesses são afectados pela concessão dos auxílios em causa», «se estão em concorrência directa com empresas de abate e desmancha que beneficiem dos auxílios em causa, especificando se operam no mesmo mercado geográfico que estas empresas e sob que forma estas últimas recebem os auxílios em causa», «as razões pelas quais não beneficiam dos auxílios em causa bem como as condições que devem respeitar para serem beneficiários dos mesmos» e, finalmente, «se e em que medida a sua posição no mercado é substancialmente afectada pelos auxílios objecto da decisão controvertida».
162. Além disso, neste mesmo contexto, o Tribunal Geral convidou a Comissão a pronunciar‑se sobre o texto do § 21, n.° 1, ponto 1, da AMA‑Gesetz 1992 bem como sobre uma possível limitação do regime em causa aos produtos nacionais.
163. No contexto das suas questões para resposta escrita e na audiência, o Tribunal Geral, em seguida, convidou todas as partes no processo a precisar se as empresas estabelecidas no território de outro Estado‑Membro podiam beneficiar do regime em causa.
164. É forçoso concluir, por isso, que as críticas da República da Áustria são improcedentes.
165. Por conseguinte, convidamos o Tribunal de Justiça a julgar improcedente o quarto fundamento, relativo à violação do artigo 64 do Regulamento de Processo do Tribunal.
166. À luz de todas estas considerações, propomos, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça julgue o recurso interposto pela República da Áustria em parte inadmissível e em parte improcedente.
VI – Quanto ao recurso subordinado
167. Pelas razões anteriormente expostas, consideramos que, na sua contestação, a Comissão interpôs um recurso subordinado.
168. Entendemos que a Comissão invoca três fundamentos.
169. Com o primeiro fundamento, a Comissão pretende demonstrar que o Tribunal Geral não apreciou correctamente a admissibilidade do recurso, baseando‑se em dois argumentos que não foram invocados no recurso principal. O segundo fundamento é relativo a uma violação pelo Tribunal Geral do alcance da fiscalização jurisdicional e o terceiro fundamento a uma violação do dever de fundamentação.
A – Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma apreciação errada do Tribunal Geral da admissibilidade do recurso interposto pelas recorrentes
170. O primeiro fundamento divide‑se em duas partes. A primeira é relativa à falta de afectação directa das recorrentes e a segunda, a uma apreciação errada do Tribunal Geral quanto aos direitos de as recorrentes formularem as suas observações.
1. Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à falta de afectação directa das recorrentes
a) Argumentos das partes
171. Com a primeira parte do primeiro fundamento, a Comissão contesta a apreciação feita pelo Tribunal Geral quanto à admissibilidade do recurso na medida em que concluiu, no n.° 39 do acórdão recorrido, que a decisão controvertida diz directamente respeito às recorrentes na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.
172. Segundo a Comissão, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao basear essa afectação na obrigação de as recorrentes contribuírem para a AMA. Decorre da jurisprudência que as taxas não entram no âmbito de aplicação do artigo 87.° CE, a menos que constituam o modo de financiamento de um auxílio de Estado. Ora, no caso presente, não existe nenhuma relação entre o montante das contribuições para a AMA e as vantagens concedidas. Por conseguinte, estas contribuições não fazem parte integrante dos auxílios e, assim, a afectação directa das recorrentes não pode ser justificada deste modo.
b) A nossa apreciação
173. Pensamos que este argumento não procede.
174. Decorre da leitura dos n. os  36 a 39 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral não baseou a afectação directa das recorrentes na obrigação de estas últimas contribuírem para a AMA. No seu entendimento, relativamente breve, não encontramos nenhum indício que permita chegar à conclusão da Comissão.
175. Com efeito, após ter recordado a jurisprudência relativa à afectação directa dos indivíduos, o Tribunal observou o seguinte, nos n. os  37 a 39 do acórdão recorrido.
«37 No caso em apreço, decorre dos autos que, na data da adopção da decisão impugnada, 30 de Junho de 2004, os auxílios em causa já tinham sido executados pela República da Áustria. A este respeito, as recorrentes facultaram algumas páginas Internet da AMA e de um retalhista, das quais resulta que os rótulos ‘AMA’ já tinham sido entregados antes da decisão impugnada. Apresentaram também o aviso do montante a pagar enviado pela AMA à Grandits relativo às contribuições em dívida referentes ao período de Maio de 2002 a Abril de 2003, o qual cobre, pelo menos em parte, o período de aplicação das medidas abrangidas pela decisão impugnada.
38 Assim sendo, a possibilidade de as autoridades austríacas decidirem não conceder os auxílios em causa é meramente teórica
39 Daqui decorre que a decisão impugnada diz directamente respeito às recorrentes, na acepção do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE.»
176. Se o Tribunal evoca o aviso do montante a pagar remetido à Grandits GmbH, é apenas com o objectivo de demonstrar que o regime era aplicado antes da adopção da decisão controvertida, e não para basear o seu raciocínio nas contribuições devidas pelas recorrentes nos termos do § 21c, n.° 1, ponto 3, da AMA‑Gesetz 1992.
177. Por conseguinte, em nosso entender, não há que acolher esta primeira parte relativa à falta de afectação directa das recorrentes.
178. Em qualquer caso, pelas razões que já expusemos nos n. os  96 e 97 das presentes conclusões, pensamos que esta crítica é irrelevante. Com efeito, ainda que fosse justificada, pensamos que não permitia confirmar a conclusão a que o Tribunal chegou quanto ao interesse em agir das recorrentes.
179. Por conseguinte, convidamos o Tribunal de Justiça a julgar improcedente a primeira parte do primeiro fundamento e, em qualquer caso, irrelevante.
2. Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativo a uma apreciação errada do direito das recorrentes de formularem observações.
a) Argumentos das partes
180. Com a segunda parte do primeiro fundamento, a Comissão considera que o Tribunal cometeu um erro de direito ao decidir, no n.° 54 do acórdão recorrido, que a apresentação de uma denúncia não basta para privar as recorrentes do direito ao respeito das garantias processuais que está consagrado no artigo 88.°, n.° 2, CE.
181. Segundo a Comissão, as recorrentes já tinham tido a possibilidade de fazer valer as suas observações ao apresentarem a denúncia em 21 de Setembro de 1999 e tinham, então, esgotado o direito de se exprimirem. Além disso, a Comissão explica não ver o interesse em autorizar os autores da denúncia a apresentar observações uma segunda vez. Por fim, observa que o artigo 88.°, n.° 2, CE, «não confere […] direitos à pessoa» e «limita‑se a impor um dever à Comissão».
b) A nossa apreciação
182. Pensamos que a análise dos argumentos suscitados pela Comissão não carece de grandes desenvolvimentos pois parecem‑nos desprovidos de fundamento.
183. No n.° 54 do acórdão recorrido, o Tribunal afirmou mesmo claramente que «o próprio facto de as partes terem tido a possibilidade de invocar os seus argumentos logo durante o procedimento preliminar de exame, ao abrigo do artigo 88.°, n.° 3, CE, não as deve privar do direito ao respeito da garantia processual que lhes é expressamente conferido pelo artigo 88.°, n.° 2, CE».
184. Partilho plenamente desta análise.
185. Este raciocínio está plenamente de acordo com o teor e a economia processual do controlo dos auxílios de Estado e na linha correcta da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
186. Sendo certo que o Regulamento n.° 659/1999 não prevê direitos particulares aos autores da denúncia enquanto tais, os artigos 6.°, n.° 1, e 20.°, n. os  1 e 2, desse regulamento reconhecem expressamente às partes interessadas o direito de informar a Comissão de qualquer auxílio alegadamente ilegal bem como o direito apresentar observações, na sequência da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação. Ao permitir às partes interessadas apresentar à Comissão uma denúncia relativa a um alegado auxílio de Estado, o legislador da União não pretendeu privá‑las do direito de apresentar observações após o início do procedimento formal de investigação.
187. A apresentação de uma denúncia e a formulação de observações não são comparáveis.
188. A apresentação de uma denúncia permite denunciar à Comissão uma possível infracção às regras relativas aos auxílios de Estado. A denúncia pode ser apresentada por qualquer pessoa singular ou colectiva que considere que um auxílio alegadamente ilegal é pago por um Estado‑Membro. Desencadeia a fase preliminar de investigação no decurso do qual a Comissão vai, com base em informações comunicadas pelo autor, formar uma primeira opinião quanto à compatibilidade parcial ou total da medida em causa (60) . Na denúncia, o autor deve informar a Comissão sobre o Estado‑Membro visado, bem como sobre as alegadas medidas de auxílio e fundamentos da denúncia (61) . Nesta fase do processo, a Comissão não é obrigada a ouvir o autor da denúncia ou os outros interessados na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE.
189. Na sequência de uma análise diligente e imparcial da denúncia (62), a Comissão pode adoptar quatro tipos de decisões. A Comissão pode decidir arquivar a denúncia sem seguimento. Pode igualmente decidir, em conformidade com o artigo 4.° do Regulamento n.° 659/1999, que a medida em causa ou não constitui um auxílio ou constitui um auxílio compatível com o mercado comum ou suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade e necessita, por conseguinte, da abertura do procedimento formal de investigação.
190. É no âmbito deste último procedimento que os autores de denúncias dispõem do direito de apresentar observações, em conformidade com o artigo 88.°, n.° 2, CE bem como nos artigos 6.°, n.° 1, e 20.°, n. os  1 e 2, do Regulamento n.° 659/1999. O benefício desse direito está reservado às partes interessadas, isto é, às empresas ou organizações profissionais que se encontram numa relação de concorrência, ainda que eventual, com as empresas beneficiárias da medida controvertida. Como vimos, o benefício do referido direito não é posto em causa pela apresentação prévia de uma denúncia. Pelo contrário, o respeito pelo direito de apresentar observações é objecto de fiscalização jurisdicional reforçada a partir do momento em que a Comissão recusar implicitamente dar início ao procedimento formal de investigação e, por conseguinte, privar o autor da denúncia desse direito. Tal resulta já claramente da jurisprudência que o Tribunal de Justiça desenvolveu nos acórdãos já referidos Cook/Comissão e Matra/Comissão e que nós expusemos anteriormente. No entanto, isso é ainda mais evidente desde os acórdãos Athinaïki Techniki/Comissão (63) em que o Tribunal de Justiça decidiu que uma decisão de arquivamento de uma denúncia constitui um acto recorrível na medida em que, ao recusar implicitamente dar início ao procedimento formal de investigação, essa decisão priva o autor do direito de apresentar as suas observações em conformidade com o artigo 88.°, n.° 2, CE.
191. Face a estes elementos, e na medida em que as recorrentes podem ser qualificadas como «partes interessadas», o Tribunal Geral podia concluir com razão que, ao apresentar uma denúncia, estas últimas não ficavam privadas do direito de formular observações no âmbito do procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE.
192. Propomos, por conseguinte, ao Tribunal de Justiça que não acolha a segunda parte do primeiro fundamento, relativo a uma apreciação errada quanto aos direitos das recorrentes de formular observações.
193. Tendo em vista estas considerações, pensamos que o primeiro fundamento da Comissão, relativo a uma apreciação errada do Tribunal Geral quanto à admissibilidade do recurso interposto pelas recorrentes, é improcedente.
B – Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação pelo Tribunal Geral do alcance da fiscalização jurisdicional
194. Em apoio do seu segundo fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter ultrapassado os limites da sua fiscalização jurisdicional ao decidir que a apreciação da compatibilidade dos auxílios em causa suscitava dificuldades sérias que justificavam o início do procedimento formal de investigação. Com efeito, tendo a decisão controvertida exigido avaliações de circunstâncias económicas e sociais complexas, a Comissão beneficiava de um amplo poder de apreciação, tendo por corolário uma limitação do alcance da fiscalização jurisdicional.
195. Pensamos que esta alegação deve ser julgada integralmente improcedente.
196. Decorre da jurisprudência que a Comissão beneficia de um amplo poder de apreciação para concluir pela existência de um auxílio de Estado e para apreciar o jogo das excepções expressamente previstas nos artigos 87.°, n. os  2 e 3, CE (64) . Com efeito, nestas hipóteses, a Comissão pode ser levada a proceder a avaliações de ordem económica ou social complexas. A fiscalização exercida pelo Tribunal Geral deve, por isso, limitar‑se à verificação do respeito das regras processuais e da fundamentação, da exactidão material dos factos, da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder.
197. Não é esse o presente caso.
198. A questão que foi submetida ao Tribunal Geral não era de saber se as medidas postas em prática pela República da Áustria podem ser qualificadas como «auxílios de Estado» ou podem ser justificadas pelo desenvolvimento de certas actividades económicas, mas a de saber se a Comissão, tendo em vista o seu exame preliminar, respeita as obrigações que lhe incumbem no quadro dos procedimentos de fiscalização dos auxílios de Estado.
199. Ora, decorre da jurisprudência que a Comissão não dispõe de nenhuma margem de apreciação quando se trata de decidir dar início ao procedimento formal de investigação. O seu poder está limitado. A Comissão tem assim o dever de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.°, n.° 3, CE, quando não tiver conseguido ultrapassar todas as dificuldades suscitadas pela apreciação da compatibilidade da medida em causa, no final da sua análise preliminar. Essa obrigação é expressamente confirmada pelas disposições combinadas dos artigos 4.°, n.° 4, e 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 659/1999 (65) . O início do procedimento formal de investigação não é do âmbito de uma apreciação stricto sensu
de natureza económica ou social complexa mas sim de uma obrigação jurídica cujo respeito deve, por conseguinte, ser objecto de uma fiscalização jurisdicional completa.
200. Ao considerar que a Comissão deveria aplicar o artigo 4.°, n.° 4, do referido regulamento e ao anular, por conseguinte, a decisão controvertida, o Tribunal efectuou uma fiscalização da legalidade desta última nos limites da competência que lhe atribui o artigo 230.° CE.
201. Atentos estes elementos, convidamos o Tribunal de Justiça a julgar improcedente o segundo fundamento, relativo a uma violação do alcance da fiscalização jurisdicional, pelo Tribunal Geral.
C – Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
202. Com o seu terceiro fundamento, a Comissão censura o Tribunal Geral por não ter antecipado o resultado do procedimento formal de investigação antes de anular a decisão controvertida, o que fere o acórdão recorrido de falta de fundamentação. Entende que o Tribunal Geral deveria ter tentado saber se a apreciação da compatibilidade dos auxílios em causa pela Comissão seria diferente uma vez iniciado o procedimento formal de investigação. Ora, segundo a Comissão, era evidente que esta questão reclamava uma resposta negativa. Além disso, a Comissão observa que o início do procedimento formal de investigação implicaria um atraso no andamento do processo, incompatível com os deveres de diligência fixados no acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz (66) .
203. Propomos que esses argumentos sejam liminarmente rejeitados.
204. Com efeito, não é admissível defender que o resultado do presente recurso possa depender de uma qualquer antecipação ou extrapolação pelo Tribunal Geral do procedimento formal de investigação e ainda menos considerar que isso poderia ferir o acórdão recorrido de uma falta de fundamentação.
205. Esse argumento é contrário aos princípios que orientam o procedimento de fiscalização dos auxílios de Estado. Desde logo, recordamos que a qualificação do auxílio deve ser apreciada com base em elementos objectivos, e não com base em suposições (67) . Além disso, não pode depender de uma apreciação efectuada na fase preliminar do processo e com base nas informações então disponíveis (68) . Em seguida, recordamos que não cabe ao Tribunal Geral, em sede de fiscalização de legalidade, apreciar a compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum, mas sim à Comissão no âmbito da competência exclusiva que o Tratado lhe confere. Recordamos igualmente que o início do procedimento formal de investigação não é uma faculdade, mas sim uma obrigaçã o (69) da Comissão quando se encontra numa situação como a presente.
206. Por fim, sublinhamos que, se a Comissão é efectivamente obrigada a proceder a uma exame diligente da denúncia, essa obrigação impunha‑lhe em especial dar início ao procedimento formal de investigação em circunstâncias como as que estão em causa.
207. Tendo em conta estes elementos, consideramos que o terceiro fundamento é desprovido de fundamento.
208. Tendo em conta todas as considerações precedentes, propomos ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o recurso interposto pela Comissão.
VII – Quanto às despesas
209. Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 118.° do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
210. No presente processo, tendo a República da Áustria e a Comissão sido vencidas, há que condená‑las nas despesas.
VIII – Conclusão
211. À luz das considerações anteriores, propomos ao Tribunal de Justiça que decida da seguinte forma:
«1) É negado provimento aos recursos.
2) A República da Áustria e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.»
(1) .
(2)  –	Sobre este ponto, v. acórdão de 24 de Maio de 2011, Comissão/Kronoply e Kronotex (C‑83/09 P, ainda não publicado na Colectânea), proferido em Grande Secção e ao qual voltaremos.
(3)  –	T‑375/04, Colect., p. II‑4155, a seguir «acórdão recorrido».
(4)  –	Tauernfleisch Vertriebs GmbH, Wech‑Kärntner Truthahnverarbeitung GmbH, Wech‑Geflügel GmbH e Johann Zsifkovics. São todas empresas de direito austríaco, especializadas no abate e desmancha de animais.
(5)  –	A seguir «decisão controvertida».
(6)
–	Regulamento do Conselho de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado CE (JO L 83, p. 1).
(7)  –	Esta fase está igualmente prevista nos artigos 4.° e 5.° do Regulamento n.° 659/1999.
(8)  –	Acórdão de 17 de Julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão (C‑521/06 P, Colect., p. I‑5829, n.° 33 e jurisprudência aí referida).
(9)  –	Esta fase é regulada igualmente pelos artigos 6.° e 7.° do Regulamento n.° 659/1999.
(10)  –	Acórdão de 2 de Abril de 2009, Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão (C‑431/07 P, Colect., p. I‑2665, n.° 61 e jurisprudência aí referida).
(11)  –	Segundo considerando deste regulamento.
(12)  –	323/82, Recueil, p. 3809. Segundo o Tribunal de Justiça, os interessados são as pessoas, empresas ou associações eventualmente afectadas nos seus interesses pela concessão de um auxílio, isto é, nomeadamente, as empresas concorrentes e as organizações profissionais (n.° 16).
(13)  –	V. acórdãos de 19 de Maio de 1993 Cook/Comissão (C‑198/91, Colect., p. I‑2487, n.° 24); de 15 de Junho de 1993, Matra/Comissão (C‑225/91, Colect., p. I‑3203, n.° 18), e de 13 de Dezembro de 2005, Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, Colect., p. I‑10737, n.° 36).
(14)  –	JO 2001, C 252, p. 5, a seguir «directrizes para os auxílios estatais à publicidade».
(15)  –	Ponto 1.
(16)  –	BGBl. 376/1992, a seguir «AMA‑Gesetz 1992».
(17)  –	JO 2000, C 28, p. 2.
(18)
–	No quadro da segunda parte do primeiro fundamento, as recorrentes alegavam expressamente que a Comissão deveria dar início ao procedimento formal de investigação, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, do Regulamento n.° 659/1999, em razão de dúvidas existentes quanto à compatibilidade das medidas com o mercado comum.
(19)  –	A este respeito, as recorrentes defendem, designadamente, que uma garantia de qualidade, como a prevista para beneficiar os rótulos «AMA», não diz respeito ao conceito de «desenvolvimento» na acepção desta disposição.
(20)  –	Acórdão de 10 de Julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, Colect., p. I‑4951, n. os  184 a 188).
(21)  –	Acórdão de 11 de Setembro de 2008 (C‑75/05 P e C‑80/05 P, Colect., p. I‑6619).
(22)  –	Acórdão de 22 de Dezembro de 2008 (C‑487/06 P, Colect., p. I‑10505).
(23)  –	19/60, 21/60, 2/61 e 3/61, Recueil, p. 559, 588, Colect., p. 637.
(24)  –	Acórdão de 15 de Julho de 1963 (25/62, Colect., p. 197).
(25)  –	Acórdão de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France (C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, n.° 45).
(26)  –	Acórdão Comissão/Kronoply e Kronotex, já referido (n. os  47 e 48 e jurisprudência aí referida).
(27)  –	Acórdão Comissão/Aktionsgemeinscahft Recht und Eigentum, já referido (n.° 34 e jurisprudência aí referida).
(28)  –	V. acórdão Comissão/Kronofrance, já referido (n.° 38 e jurisprudência aí referida).
(29)  –	No processo que deu origem ao acórdão Cook/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça declarou que a William Cook plc era uma parte «interessada» na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE, na medida em que produzia equipamentos idênticos aos da empresa beneficiária do auxílio. Nessa qualidade, a William Cook plc devia por isso ser considerada directa e individualmente visada pela decisão em causa e, por conseguinte, tinha legitimidade para pedir a sua anulação com base no artigo 230.°, quarto parágrafo, CE (n. os  23, 25 e 26). Do mesmo modo, o Tribunal de Justiça declarou, no processo Matra/Comissão, já referido, que a qualidade de parte interessada podia ser reconhecida à Matra SA na medida em que os seus interesses eram afectados pela concessão do auxílio controvertido «na sua qualidade de principal produtor comunitário de veículos para fins múltiplos e de futuro concorrente da empresa [beneficiária do auxílio]». O Tribunal de Justiça considerou que o recurso de anulação interposto da decisão da Comissão era, por isso, admissível (n. os  17, 19 e 20).
(30)  –	Acórdão Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido (n.° 37 e jurisprudência aí referida).
(31)  –	Idem.
(32)  –	Itálico nosso.
(33)  –	Idem.
(34)  –	V., a este respeito, conclusões do advogado‑geral F. G. Jacobs no processo que deu origem ao acórdão Comissão/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, já referido, conclusões do advogado‑geral P. Mengozzi no processo que deu origem ao acórdão British Aggregates/Comissão, já referido e, por fim, conclusões do advogado‑geral N. Jääskinen no processo que deu origem ao acórdão Comissão/Kronoply e Kronotex, já referido, bem como no processo Bélgica/Deutsche Post e o. (C‑148/09 P), actualmente pendente no Tribunal de Justiça.
(35)  –	Remetemos para os n. os  103 a 113 das referidas conclusões.
(36)  –	Acórdão do Tribunal de 10 de Dezembro de 2008 (T‑388/02).
(37)  –	Acórdão de 2 de Setembro de 2010, Comissão/Deutsche Post (C‑399/08 P, não publicado na Colectânea, n. os  63 e 64 e jurisprudência aí referida).
(38)  –	V., igualmente, acórdão de 18 de Novembro de 2010, NDSHT/Comissão (C‑322/09 P, ainda não publicado na Colectânea, n.° 59 e jurisprudência aí referida).
(39)  –	Itálico nosso.
(40)  –	V., em especial, acórdão Comissão/Kronoply e Kronotex, já referido (n. os  47 e 48 e jurisprudência aí referida).
(41)  –	Acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido (n.° 64).
(42)  –	Acórdãos de 15 de Julho de 1964, Costa (6/64, Colect., p. 1141, 1162), e de 22 de Junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão (C‑182/03 e C‑217/03, Colect., p. I‑5479, n. os  73 e 74).
(43)  –	Acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido (n.° 62).
(44)  –	Ibidem
(n.° 64).
(45)  –	Itálico nosso.
(46)  –	V. acórdão Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão, já referido (n.° 61 e jurisprudência aí referida).
(47)  –	Acórdão Athinaïki Techniki/Comissão, já referido (n.° 35 e jurisprudência aí referida).
(48)  –	Acórdão British Aggregates/Comissão, já referido.
(49)  –	V., designadamente, acórdão de 3 de Maio de 2001, Portugal/Comissão (C‑204/97, Colect., p. I‑3175).
(50)  –	Acórdãos Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão, já referido (n.° 63), e do Tribunal de 18 de Setembro de 1995, SIDE/Comissão (T‑49/93, Colect., p. II‑2501, n.° 60).
(51)  –	Itálico nosso.
(52)  –	A este respeito, há que recordar que resulta da sistemática do Tratado que o procedimento previsto no artigo 88.° CE nunca deve levar a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado. Assim, um auxílio de Estado que, por algumas das suas modalidades viole outras disposições do Tratado não pode ser declarado compatível com o mercado comum pela Comissão (acórdão de 15 de Abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Colect., p. I‑2577, n.° 50 e jurisprudência aí referida).
(53)  –	Em princípio, o simples facto de terem sido levadas a cabo discussões entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa durante a fase preliminar de análise de um auxílio e de, nesse contexto, poderem ter sido pedidas, pela Comissão, informações complementares relativamente a medidas submetidas ao seu controlo não pode, em si mesmo, considerar‑se uma prova de que esta instituição se deparava com dificuldades sérias de apreciação que exigiam o início do procedimento previsto n o artigo 108.°, n.° 2, CE. Todavia, em conformidade com a jurisprudência, não pode excluir‑se que o teor das discussões entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa durante essa fase preliminar do procedimento possa, em certas circunstâncias ser de molde a revelar a existência dessas dificuldades (v. acórdão do Tribunal de 10 de Maio de 2000, SIC/Comissão, T‑46/97, Colect., p. II‑2125, n.° 89 e jurisprudência aí referida).
(54)  –	Acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido (n.° 62).
(55)  –	Acórdão SIC/Comissão, já referido (n.° 102 e jurisprudência aí referida).
(56)  –	Ibidem
(n.° 105 e jurisprudência aí referida).
(57)  –	Ibidem
(n.° 107 e jurisprudência aí referida).
(58)  –	Acórdão Bouygues e Bouygues Télécom/Comissão, já referido (n.° 42 e jurisprudência aí referida).
(59)  –	V., nomeadamente, acórdãos de 10 de Julho de 2001, Ismeri Europa/Tribunal de Contas (C‑315/99 P, Colect., p. I‑5281, n.° 19), e de 30 de Setembro de 2003, Freistaat Sachsen e o./Comissão (C‑57/00 P e C‑61/00 P, Colect., p. I‑9975, n.° 47).
(60)  –	V. artigos 10.°, n.° 1, e 20.°, n.° 2, primeira frase, do Regulamento n.° 659/1999.
(61)  –	Esse formulário está disponível no seguinte sítio electrónico: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/state_aids_complaints_fr.htm.
(62)  –	Acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido (n.° 62).
(63)  –	V. acórdãos Athinaïki Techniki/Comissão, já referido, e de 16 de Dezembro de 2010, Athinaïki Techniki/Comissão (C‑362/09 P, ainda não publicado na Colectânea).
(64)  –	V., designadamente, acórdãos já referidos British Aggregates/Comissão (n.° 114 e jurisprudência referida) e Comissão/Deutsche Post (n. os  93 a 98).
(65)  –	Acórdão British Aggregates/Comissão, já referido (n.° 113 e jurisprudência referida).
(66)  –	120/73, Colect., p. 1471.
(67)  –	Acórdão British Aggregates/Comissão, já referido (n.° 111 e jurisprudência aí referida).
(68)  –	Acórdão de 9 de Outubro de 2001, Itália/Comissão (C‑400/99, Colect., p. I‑7303, n.° 58).
(69)  –	Itálico nosso.