62022TJ0781_RES
Rechtssache T‑781/22
Madre Querida u. a.
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Siebte erweiterte Kammer) vom 11. Juni 2025
„Gemeinsame Fischereipolitik – Art. 9 der Verordnung (EU) 2016/2336 – Durchführungsverordnung (EU) 2022/1614 – Methoden und Kriterien für die Bestimmung der Gebiete, in denen empfindliche marine Ökosysteme bekanntermaßen oder wahrscheinlich vorkommen – Erstellung einer Liste der Gebiete, in denen das Vorhandensein empfindlicher mariner Ökosysteme nachgewiesen oder wahrscheinlich ist – Festlegung von Schutzgebieten – Einrede der Rechtswidrigkeit – Verhältnismäßigkeit“
Fischerei – Erhaltung der Meeresschätze – Schutz empfindlicher mariner Ökosysteme – Liste der Gebiete, in denen solche Ökosysteme bekanntermaßen oder wahrscheinlich vorkommen – Kriterien für die Bestimmung – Bewertung der spürbaren Belastungen von stationärem Fanggerät in jedem der in dieser Liste aufgeführten Gebiete – Nichteinbeziehung – Verstoß gegen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Nichtdiskriminierung – Fehlen
(Verordnung Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4; Verordnung 2016/2336 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 9 Abs. 4, 6 und 8; Verordnung Nr. 734/2008 des Rates, Art. 2; Verordnung 2022/1614 der Kommission)
(vgl. Rn. 30, 31, 38, 41-46, 48-52, 54, 56, 69, 70, 103)
Fischerei – Erhaltung der Meeresschätze – Schutz empfindlicher mariner Ökosysteme – Liste der Gebiete, in denen solche Ökosysteme bekanntermaßen oder wahrscheinlich vorkommen – Bestimmungsmethode – Ermessen der Kommission – Einrichtung von Pufferschutzzonen – Zulässigkeit – Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Fehlen
(Verordnung 2016/2336 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 9; Verordnung 2022/1614 der Kommission)
(vgl. Rn. 80, 83, 91-95, 97)
Handlungen der Organe – Grundregelung und Durchführungsregelung – Keine Änderung oder Ergänzung der wesentlichen Aspekte einer Grundregelung durch die Durchführungsregelung – Einstufung als wesentliche Aspekte – Berücksichtigung der Merkmale und Besonderheiten des betreffenden Sachgebiets – Durchführungsmaßnahmen zur Erstellung einer Liste der Gebiete, in denen empfindliche marine Ökosysteme bekanntermaßen oder wahrscheinlich vorkommen – Konkretisierung des durch die Grundregelung festgelegten Systems zum Schutz dieser Ökosysteme – Zulässigkeit
(Art. 291 Abs. 2 AEUV; Verordnung 2016/2336 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 9 Abs. 6)
(vgl. Rn. 117-120, 123-126)
Fischerei – Erhaltung der Meeresschätze – Vorsorgeansatz und ökosystembasierter Ansatz für die Fischerei – Schutz empfindlicher mariner Ökosysteme – Verbot der Fischerei mit sämtlichen Grundfanggeräten in allen Gebieten, in denen empfindliche marine Ökosysteme bekanntermaßen oder wahrscheinlich vorkommen – Verstoß gegen die Begründungspflicht und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – Fehlen
(Verordnung Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 1 bis 3 und 5 Buchst. a, f, i und j, sowie Art. 4 Abs. 1 Nrn. 8 und 9; Verordnung 2016/2336 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 9 Abs. 9; Verordnung Nr. 734/2008 des Rates, Art. 2)
(vgl. Rn. 135, 141, 143, 150-152, 155)
Zusammenfassung
Im Rahmen von zwei Nichtigkeitsklagen gegen die Durchführungsverordnung 2022/1614 (
1
) konkretisiert das Gericht, das in erweiterter Besetzung mit fünf Richterinnen und Richtern entscheidet, die Kriterien für die Bestimmung von Gebieten, in denen empfindliche marine Ökosysteme (im Folgenden: EMÖ) bekanntermaßen oder wahrscheinlich vorkommen, unter Berücksichtigung der Grundsätze, die sich aus der Verordnung 2016/2336 (
2
) (im Folgenden: Grundverordnung) ergeben.
Die Verordnung Nr. 1380/2013 (
3
) über die Gemeinsame Fischereipolitik (GFP) sieht unter anderem den Erlass von Maßnahmen zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung biologischer Meeresschätze vor. In diesem Zusammenhang sieht Art. 9 Abs. 6 der Grundverordnung die Annahme von Durchführungsrechtsakten mit dem Ziel vor, eine Liste der Gebiete zu erstellen, in denen EMÖ bekanntlich oder wahrscheinlich vorkommen (im Folgenden: EMÖ-Gebiete). Nach Art. 9 Abs. 9 der Grundverordnung ist die Fischerei mit Grundfanggeräten in solchen Gebieten verboten.
Am 15. September 2022 stellte die Europäische Kommission auf der Grundlage zweier Gutachten des Internationalen Rates für Meeresforschung (ICES) diese Liste mit der Durchführungsverordnung 2022/1614 auf.
Das Königreich Spanien, mehrere Gesellschaften spanischen Rechts, die Eigentümer von Fischereischiffen sind, sowie eine Vereinigung von Herstellern von Fischereierzeugnissen, in der sich diese Gesellschaften zusammengeschlossen haben, beantragen beim Gericht die Nichtigerklärung dieser Durchführungsverordnung bezogen auf die Erstellung dieser Liste. Die Klage wird zum einen auf einen Verstoß der Durchführungsverordnung gegen die Grundverordnung und bestimmte Grundprinzipien des Unionsrechts sowie zum anderen auf eine Ungültigkeit von Art. 9 Abs. 6 und 9 der Grundverordnung gestützt.
Mit seinen Urteilen weist das Gericht beide Klagen in vollem Umfang ab.
Würdigung durch das Gericht
Als Erstes prüft das Gericht im Rahmen der Rügen im Zusammenhang mit der Auswirkung verschiedener Arten von Fanggeräten zum einen und mit der für die Abgrenzung der Gebiete verwendeten Methode zum anderen, ob die Kommission bei der Erstellung der Liste der EMÖ-Gebiete gegen die Grundverordnung, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder den Grundsatz der Nichtdiskriminierung verstoßen hat.
Bezogen auf die Arten von Fanggeräten legt das Gericht zunächst Art. 9 Abs. 6 der Grundverordnung aus, um die Kriterien für die Festlegung der EMÖ-Gebiete zu definieren und zu bestimmen, ob diese Vorschrift eine Bewertung der spürbaren Belastungen der Fischerei mit stationären Fanggeräten, d. h. an einem bestimmten Punkt der Meeresumwelt verankerten Fanggeräten, in diesen Gebieten verlangt. Die Kommission hätte nach Ansicht der Kläger nämlich die Auswirkungen dieser Fanggeräte analysieren müssen, da diese im Vergleich zu mobilen Grundfanggeräten einen geringeren negativen Einfluss auf die EMÖ hätten. Die Klägerinnen in der Rechtssache T‑781/22 sind darüber hinaus der Auffassung, dass eine Gleichbehandlung von stationären und mobilen Grundfanggeräten ohne objektiven Grund gegen den Grundsatz der Nichtdiskriminierung verstoße.
Art. 9 Abs. 6 der Grundverordnung verlangt aber weder eine solche Bewertung noch einen Ansatz für das Fischereimanagement oder gar die Bewirtschaftung, der die Bewertung der Auswirkungen der Maßnahmen zum Schutz der betroffenen EMÖ auf die Fischereitätigkeiten und das wirtschaftliche und soziale Leben umfasst.
Erstens lässt sich den in der Grundverordnung und der Verordnung Nr. 734/2008 (
4
) vorgesehenen Definitionen nämlich entnehmen, dass das Vorhandensein von EMÖ durch Elemente im Zusammenhang mit der Natur und der Menge der Arten nachgewiesen oder angezeigt wird, die sowohl von mobilen Fanggeräten als auch von stationären Fanggeräten getroffen werden. Überdies führt das nachweisliche oder wahrscheinliche Vorkommen der geschützten Arten dazu, dass die maßgeblichen Gebiete als EMÖ-Gebiete eingestuft werden, so dass ihr Schutz gegen Grundfanggeräte im Allgemeinen gewährleistet ist. Ein Gebiet kann damit wegen der erheblichen schädlichen Auswirkungen, die sich allein aus dem Einsatz von mobilen Grundfanggeräten oder aus dem Einsatz von Grundfanggeräten im Allgemeinen ergeben, als EMÖ-Gebiet eingestuft werden, ohne dass diese Einstufung in Bezug auf die stationären Grundfanggeräte in Frage gestellt werden kann. Unter solchen Umständen kann die Erstellung der Liste dieser Gebiete nicht von der vergleichenden Analyse der mobilen und stationären Fanggeräte abhängen, selbst wenn man annähme, dass letztere weniger Risiken bergen als die mobilen Fanggeräte.
Zweitens ergibt sich auch aus den Leitlinien der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO), auf die die Grundverordnung für die jährliche Ermittlung der EMÖ-Gebiete verweist, dass die Einstufung eines marinen Ökosystems als empfindlich keine Prüfung der schädlichen Auswirkungen von stationären Grundfanggeräten voraussetzt, da sich diese Einstufung auf die Merkmale des Ökosystems im eigentlichen Sinne stützt.
Drittens kann nach einer teleologischen und systematischen Analyse von Art. 9 Abs. 6 der Grundverordnung aus dieser Bestimmung nicht abgeleitet werden, dass ein Bewirtschaftungsansatz, der das Erfordernis umfasst, die Auswirkungen der Maßnahmen zur Erhaltung der EMÖ auf die Fischereitätigkeiten sowie auf das wirtschaftliche und soziale Leben zu bewerten, bei der Erstellung der Liste der EMÖ-Gebiete anzuwenden sei. Im Gegenteil, ein solcher Ansatz wäre mit dem Begriff „Durchführungsrechtsakt“ unvereinbar, da er die Grundverordnung in ihren wesentlichen Teilen, die den Schutz der EMÖ betreffen, ändern oder ergänzen würde. Die Kommission konnte nämlich im Rahmen der ihr für den Erlass einer Durchführungsverordnung übertragenen Befugnisse keinerlei Abwägung zwischen dem Schutz der EMÖ und anderen Zielen der GFP vornehmen.
Weiterhin stellt es keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar, dass der ICES und die Kommission die schädlichen Auswirkungen der stationären Fanggeräte nicht analysiert haben, da bei der Erstellung einer Liste der EMÖ-Gebiete auf die Merkmale der Ökosysteme im eigentlichen Sinne abzustellen ist, wobei die Gefahr von Schäden im Zusammenhang mit erheblichen schädlichen Auswirkungen zu berücksichtigen ist, die sich im Allgemeinen aus der Verwendung von Grundfanggeräten ergeben. Da die Frage nach der konkreten Art von für die Fischerei verwendetem Fanggerät – mobil oder stationär – für die Ausweisung dieser Gebiete nicht ausschlaggebend ist, kann schließlich das Vorbringen zur Diskriminierung wegen Fehlens einer solchen Analyse ebenfalls keinen Erfolg haben.
Hinsichtlich der Methode zur konkreten Bestimmung der EMÖ-Gebiete stellt das Gericht keinen Verstoß gegen die Grundverordnung oder den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit fest. Die Wahl der Methode fällt nämlich in das weite Ermessen, über das die Kommission bei der Anwendung der Kriterien für die Erstellung der Liste dieser Gebiete verfügt. Im vorliegenden Fall wird die Annahme, dass die Kommission ihr Ermessen offensichtlich überschritten habe, indem sie die Methode angewandt habe, die vom ICES in seinen Gutachten berücksichtigt worden sei, oder dass sie nicht die besten verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Informationen verwendet habe, von keinem Gesichtspunkt gestützt.
Als Zweites weist das Gericht die von den Klägern erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit zurück. Zum einen rügen die Kläger einen Verstoß gegen Art. 291 AEUV, da Art. 9 Abs. 6 der Grundverordnung auf einen Durchführungsrechtsakt verweise, um seine wesentlichen Teile zu ergänzen. Zum anderen verstoße das in Art. 9 Abs. 9 dieser Verordnung vorgesehene unterschiedslose Verbot der Fischerei mit sämtlichen Grundfanggeräten gegen die Vorschriften der GFP, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und eine etwaige besondere Begründungspflicht für die getroffenen Entscheidungen.
Was die Frage betrifft, ob Art. 9 Abs. 6 der Grundverordnung auf einen Durchführungsrechtsakt verweist, um seine wesentlichen oder auch nicht wesentlichen Teile zu ergänzen, ist festzustellen, dass sich die in dieser Bestimmung angeführten Durchführungsrechtsakte darauf beschränken, die EMÖ-Gebiete zu präzisieren und damit die mit diesem Artikel erlassene Regelung zum Schutz der EMÖ räumlich zu konkretisieren. Insoweit ist daran zu erinnern, dass sich die wesentlichen Teile der Definition und der Kriterien für die Bestimmung eines EMÖ, die EMÖ‑Indikatoren und das Verfahren für die Erstellung der Liste dieser Ökosysteme bereits aus Art. 9 der Grundverordnung ergeben.
Daher hat die Kommission die Liste anhand hinreichend klarer und präziser materieller Kriterien der EMÖ und nach einem ebenfalls in der Grundverordnung festgelegten Verfahren erstellt, wobei sie gleichzeitig über ein gewisses Ermessen verfügte, insbesondere bei der Festlegung der genauen Methodik für die Anwendung der vom Gesetzgeber vorgesehenen Kriterien. Die Kommission befand sich außerdem im Rahmen ihrer Durchführungsbefugnisse und nicht ihrer Befugnisse zur Betreibung der GFP. In diesem Zusammenhang konnte sie Gesichtspunkte berücksichtigen, die sich auf die durchgeführten Fangtätigkeiten beziehen, um die Wahrscheinlichkeit des (dauerhaften) Vorhandenseins von EMÖ zu beurteilen.
Was das durch Art. 9 Abs. 9 der Grundverordnung ohne Berücksichtigung u. a. seiner wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen eingeführte unterschiedslose Verbot betrifft, ergibt sich aus der Verordnung Nr. 1380/2013, dass die langfristige Umweltverträglichkeit der Fischereitätigkeiten impliziert, dass die Auswirkungen dieser Tätigkeiten auf das Meeresökosystem auf ein Mindestmaß reduziert werden, indem bei der Bestandsbewirtschaftung der Vorsorgeansatz und der ökosystembasierte Ansatz angewandt werden.
Im Rahmen der Abwägung der in Rede stehenden Interessen, die dem Erlass von Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze immanent ist, verfügt der Gesetzgeber allerdings über ein weites Ermessen. Seine Entscheidung, solche Maßnahmen zu erlassen, unterliegt der Kontrolle des Unionsrichters, der sich auf die Prüfung der Frage beschränken muss, ob die in Rede stehende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmissbrauch behaftet ist oder ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, eine spezifische und begründete Abwägung des Interesses am Schutz der Meeresumwelt mit den Interessen der Personen, die Fischereitätigkeiten ausüben, und den sozioökonomischen Aspekten dieser Tätigkeiten vorzunehmen. Im Zusammenhang mit technischen Maßnahmen ist der Urheber des Rechtsakts nämlich nicht verpflichtet, eine besondere Begründung für seine Entscheidung vorzusehen, wenn der angefochtene Rechtsakt den verfolgten Zweck in seinen wesentlichen Zügen erkennen lässt.
Nach Ansicht des Gerichts ist kein Nachweis geführt, dass der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens offensichtlich überschritten hat. Die Kläger haben insbesondere keine hinreichend genauen und überzeugenden Beweise dafür vorgelegt, dass die stationären Fanggeräte keine schädlichen Auswirkungen auf EMÖ hatten und damit bei einem ökosystembasierten Ansatz und Vorsorgeansatz das durch die wissenschaftliche Literatur belegte Risiko auszuschließen wäre, das diese Fanggeräte gegenüber EMÖ aufweisen, insbesondere bei ihrem wiederholten Einsatz und ihrer Rückholung.
Nach alledem konnte der Unionsgesetzgeber in Ausübung seines weiten Ermessens in diesem Bereich das Verbot der Fischerei mit Grundfanggeräten im Allgemeinen in den EMÖ-Gebieten trotz der wahrscheinlichen negativen sozioökonomischen Auswirkungen als notwendig ansehen, um die Gefahr der schädlichen Auswirkungen der stationären Fanggeräte zu vermeiden.
(
1
)	Durchführungsverordnung (EU) 2022/1614 der Kommission vom 15. September 2022 zur Festlegung der bestehenden Tiefseefischereigebiete und Erstellung einer Liste der Gebiete, in denen empfindliche marine Ökosysteme bekanntermaßen oder wahrscheinlich vorkommen (ABl. 2022, L 242, S. 1).
(
2
)	Verordnung (EU) 2016/2336 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016 mit besonderen Auflagen für die Befischung von Tiefseebeständen im Nordostatlantik und Vorschriften für den Fischfang in internationalen Gewässern des Nordostatlantiks und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2347/2002 des Rates (ABl. 2016, L 354, S. 1).
(
3
)	Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates (ABl. 2013, L 354, S. 22).
(
4
)	Verordnung (EG) Nr. 734/2008 des Rates vom 15. Juli 2008 zum Schutz empfindlicher Tiefseeökosysteme vor den schädlichen Auswirkungen von Grundfanggeräten (ABl. 2008, L 201, S. 8) und insbesondere ihr Art. 2 Buchst. b bis d zu den Begriffen „EMÖ“, „erhebliche schädliche Auswirkungen“ und „Grundfanggeräte“.