DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
17 mars 2026 (*)
« Recours en annulation – Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Règlement (UE) no 575/2013 – Déductibilité d’actifs d’impôts différés – Acte susceptible de recours »
Dans l’affaire T‑610/24,
Banco Santander, SA, établie à Santander (Espagne), représentée par Mes J. Rodríguez Cárcamo, C. García Vega et G. Fernández-Bravo Bernaldo de Quirós, avocats,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE), représentée par Mme E. Yoo, M. M. Prokop et Mme E. Martínez de Bustos, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de Mme N. Półtorak, présidente, Mme G. Steinfatt (rapporteure) et M. I. Dimitrakopoulos, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la BCE par acte séparé, déposée au greffe du Tribunal le 10 février 2025, et les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité, déposées au greffe du Tribunal le 13 mars 2025,
–        la mesure d’organisation de la procédure du 28 juillet 2025 et les réponses de la requérante et de la BCE, déposées au greffe du Tribunal, respectivement, le 5 et le 8 septembre 2025,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Banco Santander, SA, demande l’annulation d’une communication transmise par un courrier électronique du 16 octobre 2024 (ci-après l’acte attaqué) par l’équipe de surveillance prudentielle conjointe (ci-après l’ « ESPC »), relative au traitement prudentiel des actifs d’impôt différé (ci-après les « AID ») provenant de Banco Santander (Brésil), S.A. (ci-après la « filiale brésilienne ») et rattachés à la requérante sur une base consolidée.
Antécédents du litige et cadre juridique
2        La requérante est l’une des plus grandes banques européennes. Compte tenu du volume total de ses actifs, elle a été incluse dans la liste des entités importantes soumises à la surveillance directe de la BCE, publiée par cette dernière le 4 septembre 2014 et mise à jour, dans sa version applicable au litige, le 1er juillet 2024.
3        Le règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après le « règlement MSU ») charge la BCE de missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit afin de contribuer à la sécurité et à la solidité des établissements de crédit et à la stabilité du système financier au sein de l’Union européenne et dans chaque État membre (article 1er, paragraphe 1, dudit règlement).
4        En vue de la mise en œuvre des procédures de surveillance des établissements importants, l’article 3, paragraphe 1, du règlement (UE) no 468/2014 de la BCE, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (JO 2014, L 141, p. 1, ci-après le « règlement-cadre MSU »), prévoit qu’une ESPC est mise en place pour la surveillance prudentielle de chaque entité importante ou de chaque groupe important dans les États membres participants. Chaque ESPC est composée de membres du personnel de la BCE et des autorités compétentes nationales. Leurs travaux sont coordonnés par un agent désigné de la BCE et d’un ou de plusieurs sous‑coordinateurs issus des autorités compétentes nationales. Une ESPC spécifique est chargée de la surveillance prudentielle de la requérante.
5        En application du règlement (UE) no 575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) no 648/2012 (JO 2013, L 176, p. 1, ci-après le « CRR »), la requérante doit se conformer à certaines exigences de fonds propres sur la base de sa situation consolidée.
6        Parmi les éléments pertinents aux fins de la constitution des fonds propres figurent les AID. En vertu de l’article 36, paragraphe 1, sous c), du CRR, les établissements déduisent des éléments de fonds propres de base de catégorie 1 (ci-après les « éléments de CET 1 ») les AID dépendant de bénéfices futurs. Le montant des AID qui doit être déduit est déterminé conformément à l’article 38 du CRR. Selon l’article 39, paragraphe 2, du CRR, les AID ne dépendant pas de bénéfices futurs sont limités à ceux qui ont été créés avant le 23 novembre 2016 et qui résultent de différences temporelles, lorsque les conditions prévues audit paragraphe sont remplies. Dans ce cas, les établissements appliquent une pondération de risque de 100 % aux AID (article 39, paragraphe 2, deuxième alinéa, du CRR).
7        La filiale brésilienne de la requérante a comptabilisé dans son bilan des AID en leur appliquant une pondération de risque de 100 %, au motif que, conformément au droit brésilien, les AID en cause ne dépendaient pas de bénéfices futurs et étaient garantis par l’administration centrale du Brésil. En effet, selon la requérante, au cas où la filiale brésilienne devrait subir des pertes fiscales ou se trouverait en situation d’insolvabilité ou de liquidation, les AID seraient automatiquement remplacés par une créance sur l’administration centrale de cet État, c’est-à-dire qu’ils sont monétisables.
8        Au cours du mois d’avril 2024, dans le cadre des réunions périodiques sur les fonds propres que l’ESPC en charge de la requérante tient avec cette dernière, la question du traitement prudentiel correct des AID de la filiale brésilienne a été soulevée. À la suite de ces échanges, le 9 avril 2024, la requérante a envoyé un courrier électronique à la BCE auquel était jointe une présentation expliquant notamment les raisons pour lesquelles elle considérait que lesdits AID ne devaient pas être déduits des éléments de CET 1 et qu’une pondération de risque de 100 % devait être appliquée à ces actifs. Ce courrier électronique contenait également trois rapports juridiques effectués par des cabinets d’avocats sur demande de la requérante qui analysaient la question sur la base du droit brésilien et du droit de l’Union.
9        Le 16 octobre 2024, l’ESPC en charge de la requérante lui a envoyé l’acte attaqué. Dans cet acte, premièrement, l’ESPC communiquait le point de vue de la BCE selon lequel les AID créés par la filiale brésilienne ne remplissaient pas les conditions énoncées à l’article 39, paragraphe 2, du CRR et, partant, devaient être déduits des éléments de CET 1 conformément à l’article 36, paragraphe 1, sous c), et aux articles 38 et 48 du CRR et, deuxièmement, les membres du personnel de l’Autorité bancaire européenne (ABE), malgré un raisonnement légèrement différent, aboutissaient à la même conclusion.
Conclusions des parties
10      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
annuler l’acte attaqué ;
condamner la BCE aux dépens.
11      Dans son exception d’irrecevabilité, la BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
rejeter le recours comme irrecevable ;
condamner la requérante aux dépens.
12      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter l’exception d’irrecevabilité et d’ordonner la poursuite des phases écrite et orale de la procédure.
En droit
13      Aux termes de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la partie défenderesse peut demander au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité, sans engager le débat au fond. En application de l’article 130, paragraphe 6, dudit règlement, le Tribunal peut décider d’ouvrir la phase orale de la procédure sur l’exception d’irrecevabilité. Conformément à l’article 130, paragraphe 7, dudit règlement, le Tribunal statue dans les meilleurs délais sur la demande ou, si des circonstances particulières le justifient, joint l’examen de celle-ci au fond.
14      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans ouvrir la phase orale de la procédure.
15      La BCE fonde son exception d’irrecevabilité sur l’absence d’acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
16      Selon elle, en premier lieu, l’acte attaqué ne produit pas d’effets de droit obligatoires à l’égard de la requérante et n’affecte pas les intérêts de celle-ci en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique.
17      En effet, les obligations de la requérante liées aux exigences de fonds propres découleraient directement de l’article 36, paragraphe 1, sous c), et des articles 38 et 39, du CRR, directement applicables à la requérante (obligations du premier pilier). L’acte attaqué ne constituerait ni une décision adoptée par la BCE en application de l’article 16, paragraphe 1, sous b), ou de l’article 16, paragraphe 2, du règlement MSU à la suite d’une demande de la requérante, au sens de l’article 26, paragraphe 1, sous a), et de l’article 28, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU, (mesures du deuxième pilier) ni une sanction au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement MSU. Il ne fournirait qu’un avis interprétatif et non contraignant fourni par des membres du personnel de la BCE et de l’ABE, n’imposant aucune mesure à la requérante, qui resterait libre de suivre ou non sa propre interprétation. Si la requérante choisissait de ne pas suivre l’interprétation suggérée dans l’acte attaqué, l’ESPC pourrait, en principe, proposer aux organes de décision de la BCE l’adoption d’une décision en vertu de l’article 16 du règlement MSU. Elle pourrait également saisir l’unité d’enquête en raison de l’infraction présumée à l’article 36, paragraphe 1, sous c), du CRR, conformément à l’article 124, sous a), du règlement-cadre MSU. Toutefois, l’ouverture d’une procédure de sanction telle que décrite à l’article 124 du règlement-cadre MSU n’aurait pas pour condition préalable que la BCE fournisse une interprétation contraignante de l’article 36, paragraphe 1, sous c), et des articles 38 et 39 du CRR, lesquels sont directement applicables à la requérante. Cela serait corroboré par le contexte et par la structure de l’article 18 du règlement MSU.
18      En deuxième lieu, eu égard à son contenu et au fait qu’il a été envoyé dans le cadre du dialogue prudentiel informel décrit au point 1.2.2 du manuel de surveillance prudentielle, publié par la BCE au mois de janvier 2024 (ci-après le « manuel de surveillance prudentielle »), l’acte attaqué ne constituerait pas une décision adoptée par la BCE dans l’exercice de ses pouvoirs. Il ne fixerait pas définitivement la position de la BCE au terme d’une procédure administrative ni ne l’engagerait s’agissant de la position à adopter à l’avenir.
19      En effet, l’acte attaqué ne constituerait qu’un message informatif envoyé par l’ESPC dans le cadre du dialogue prudentiel informel, visant à faire part à la requérante des points de vue d’experts de la BCE et de l’ABE, et non une décision adoptée par la BCE dans l’exercice de ses pouvoirs au terme d’une procédure administrative. Cela ressortirait tant de son libellé que de son langage impersonnel et descriptif, n’imposant à la requérante aucune obligation ou aucun délai pour sa mise en œuvre, mais fournissant seulement le point de vue des membres du personnel de la BCE sur le traitement des AID. Le dialogue prudentiel informel et non contraignant sous forme d’échanges continus et informels serait nécessaire afin de réaliser une surveillance efficace et de bonne qualité.
20      Par ailleurs, les règles de déduction figurant à l’article 36, paragraphe 1, sous c), et aux articles 38 et 39 du CRR, ne prévoiraient pas qu’un agrément, une autorisation, une exception, une dérogation ou une exemption puissent être accordés par la BCE. Or, si aucun des pouvoirs de la BCE ne lui permet d’octroyer à la requérante un agrément, une autorisation, une dérogation ou une exemption portant sur l’application de l’article 36, paragraphe 1, sous c), et des articles 38 et 39 du CRR, il s’ensuivrait que l’acte attaqué ne pouvait mettre fin à une procédure de surveillance prudentielle.
21      Le caractère non contraignant et purement informatif de l’acte attaqué ressortirait en outre du fait que, premièrement, l’ESPC dont émanait l’acte attaqué n’est pas habilitée à fixer définitivement la position de la BCE et, deuxièmement, ni la procédure régulière pour l’adoption de décisions dans le cadre d’une procédure de surveillance prudentielle ni les exigences formelles qu’une décision de la BCE doit systématiquement remplir n’ont été respectées. L’acte attaqué ne lierait pas les organes de décision de la BCE s’agissant de la position à adopter dans une procédure de surveillance prudentielle future. Seule une décision formelle serait attaquable au sens de l’article 263 TFUE. En revanche, l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ne prévoirait pas le droit d’obtenir, sur demande, des interprétations contraignantes des règles juridiques directement applicables, pas plus que le droit d’obtenir une décision préventive susceptible d’être attaquée. Il n’exonérerait pas les acteurs professionnels, tels que la requérante, de leur responsabilité s’agissant du respect des règles juridiques qui leur sont directement applicables.
22      En troisième lieu, l’acte attaqué ne constituerait qu’un acte opérationnel dépourvu de force contraignante, comme expliqué au point 1.3.2 du manuel de surveillance prudentielle. Ainsi, une éventuelle décision de surveillance prudentielle postérieure de contenu identique ou similaire ne serait pas une décision confirmative d’une décision antérieure. Dans le cadre d’une éventuelle procédure de sanction conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MSU, une unité d’enquête indépendante procèderait à un examen individuel de l’existence éventuelle d’une infraction ainsi que du degré de gravité du manquement et pourrait prendre en compte l’existence de l’acte attaqué.
23      La requérante soutient que le recours est recevable.
24      En premier lieu, l’acte attaqué serait une décision définitive adoptée par la BCE sur la base de l’article 16, paragraphe 2, sous d), du règlement MSU, contenant une détermination des faits, conformément à l’article 33 du règlement-cadre MSU, et communiquée par l’ESPC par voie électronique, moyen de notification prévu à l’article 35, paragraphe 1, sous f), de ce dernier règlement. Il aurait été adopté indépendamment des échanges informels et à la suite d’une procédure administrative spécifique, initiée à la demande de la requérante ainsi que le prévoient les articles 28 et 95 du règlement-cadre MSU, dans le respect de certaines étapes et à la suite de consultations des équipes horizontales de la BCE et d’échanges avec les services de l’ABE. Le fait que les organes de décision de la BCE ne soient pas intervenus dans l’adoption de l’acte attaqué ne priverait pas celui-ci de son caractère contraignant.
25      En deuxième lieu, la requérante soutient que l’acte attaqué lui impose une mesure qui ne découle pas directement du CRR et qui peut donc être qualifiée de mesure du deuxième pilier. Selon sa formulation et son contenu, il produirait des effets obligatoires. Sa partie substantielle consisterait en une certaine interprétation de l’article 39, paragraphe 2, du CRR, à savoir l’avis de la BCE selon lequel les AID doivent être déduits des éléments de CET 1. Cette interprétation aurait servi à la BCE de point de départ pour exiger en même temps de la requérante un certain traitement desdits AID. Toute éventuelle décision contraignante adoptée ultérieurement par la BCE, que ce soit dans le cadre du processus de contrôle et d’évaluation prudentiels ou sous la forme d’une décision de sanction, ne serait qu’une décision confirmative de cette décision antérieure, et donc pas susceptible d’être attaquée. En outre, en cas de non‑respect de cette exigence, l’éventuelle infraction serait considérée comme intentionnelle en cas d’adoption d’une sanction, permettant des sanctions plus sévères. À cet égard, il découlerait de l’article 47 de la Charte qu’il ne peut être demandé à des particuliers d’enfreindre la loi afin de pouvoir accéder à la justice ni de s’exposer ainsi à des sanctions pour infraction intentionnelle. Ainsi, il serait difficilement conciliable avec le droit à un recours juridictionnel effectif d’interpréter le règlement-cadre MSU en ce sens que seules sont attaquables les décisions de sanction, car cela signifierait que, pour que les établissements puissent défendre l’interprétation du CRR qui leur semble correcte, ils devraient nécessairement « provoquer » l’adoption d’un acte attaquable en violant ce règlement.
26      En troisième lieu, la requérante fait valoir que, lors des échanges intervenus à la suite de l’acte attaqué, les représentants de la BCE faisant partie de l’ESPC l’ont informée à plusieurs reprises à l’oral que la position exposée dans ledit acte était définitive, qu’elle résultait directement de la réglementation applicable et que, si le traitement des AID requis par l’acte attaqué n’était pas appliqué, la BCE pourrait engager une procédure de sanction contre la requérante. À la suite de la notification de l’acte attaqué, la BCE aurait, par courriers électroniques des 10 et 19 décembre 2024, suivi la situation pour vérifier si la requérante s’était dûment conformée à la décision contenue dans l’acte attaqué.
27      À cet égard, selon une jurisprudence constante, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, seuls peuvent être attaqués par une personne physique ou morale les actes produisant des effets de droit obligatoires de nature à affecter les intérêts de celle-ci, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, point 39 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission, C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78, point 51 et jurisprudence citée).
28      Afin de déterminer si l’acte attaqué constitue un acte attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, il importe de s’attacher à la substance même de cet acte. À cet égard, la Cour a précisé que s’attacher à la substance d’un acte suppose d’apprécier ses effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu de l’acte en cause, en tenant compte, le cas échéant, du contexte dans lequel celui-ci a été adopté ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme de l’Union qui en est l’auteur, ces pouvoirs devant être appréhendés non pas de manière abstraite, mais en tant qu’éléments de nature à éclairer l’analyse concrète du contenu dudit acte, laquelle revêt un caractère central et indispensable (voir arrêt du 6 mai 2021, ABLV Bank e.a./BCE, C‑551/19 P et C‑552/19 P, EU:C:2021:369, points 40 et 41 et jurisprudence citée).
29      En revanche, la forme dans laquelle un acte ou une décision sont pris est, en principe, indifférente pour la recevabilité d’un recours en annulation. Il est donc sans incidence sur la qualification de l’acte concerné que celui-ci satisfasse ou non certaines exigences formelles, à savoir s’il est dûment intitulé par son auteur, s’il est suffisamment motivé ou s’il mentionne les dispositions qui constituent sa base légale. Il est ainsi sans pertinence que cet acte ne soit pas désigné comme une « décision » ou qu’il ne contienne pas la référence aux dispositions du TFUE prévoyant les voies de recours disponibles à son endroit (voir arrêt du 13 octobre 2015, Intrasoft International/Commission, T‑403/12, EU:T:2015:774, point 29 et jurisprudence citée). Ainsi, la capacité d’un acte à produire directement des effets sur la situation juridique d’une personne physique ou morale ne saurait être appréciée au regard du seul fait que cet acte revêt la forme d’un courriel, dans la mesure où ceci reviendrait à faire primer la forme de l’acte faisant l’objet du recours sur la substance même dudit acte (voir arrêt du 15 décembre 2022, Picard/Commission, C‑366/21 P, EU:C:2022:984, point 97 et jurisprudence citée).
30      S’il en était autrement, les agences et les institutions de l’Union pourraient se soustraire au contrôle du juge de l’Union par la simple méconnaissance de telles exigences formelles. En effet, il ressort de la jurisprudence que, l’Union étant une communauté de droit dans laquelle ses institutions sont soumises au contrôle de la conformité de leurs actes avec le traité, les modalités procédurales applicables aux recours dont le juge de l’Union est saisi doivent être interprétées, dans toute la mesure du possible, d’une manière telle que ces modalités puissent recevoir une application qui contribue à la mise en œuvre de l’objectif de garantir une protection juridictionnelle effective des droits que tirent les justiciables du droit de l’Union (voir arrêt du 13 octobre 2015, Intrasoft International/Commission, T‑403/12, EU:T:2015:774, point 30 et jurisprudence citée).
31      En premier lieu, s’agissant de son contenu, l’acte attaqué précise avoir pour objectif de faire connaître à la requérante le point de vue de la BCE concernant le traitement prudentiel correct des AID issus de la filiale brésilienne et consolidés dans les comptes de la requérante. En appliquant le cadre juridique pertinent à la situation qui lui a été présentée, l’acte attaqué formule une conclusion selon laquelle les AID provenant de la filiale brésilienne, avant et après le 23 novembre 2016, ne remplissent pas les conditions prévues à l’article 39, paragraphe 2, du CRR et, par conséquent, doivent être déduits des éléments de CET1 conformément à l’article 36, paragraphe 1, sous c), et aux articles 38 et 48 du CRR. Cette conclusion est assortie d’une motivation comportant un exposé des dispositions applicables ainsi qu’une analyse de la manière dont elles s’appliquent à la situation de la requérante.
32      Dès lors, l’acte attaqué s’analyse non pas comme fournissant à la requérante un simple renseignement relatif au cadre juridique pertinent, mais comme lui indiquant la façon dont ces dispositions devaient être interprétées et appliquées à sa situation.
33      En deuxième lieu, en ce qui concerne le contexte de l’adoption de l’acte attaqué, celui-ci s’inscrit dans un échange sur la question du traitement correct des AID créés par la filiale brésilienne qui s’est tenu en avril 2024. En effet, ainsi qu’il ressort du point 8 ci-dessus, le 9 avril 2024, la requérante a envoyé à l’ESPC un courrier électronique accompagné notamment d’une présentation exposant la position de la requérante à ce sujet, en vue d’obtenir la réponse de la BCE quant à sa licéité. L’acte attaqué a été envoyé en tant que réponse à ce courriel.
34      Il est constant entre les parties que le courrier électronique du 9 avril 2024 ne constituait pas une demande au sens de l’article 26, paragraphe 1, sous a), et de l’article 28, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU, visant à l’ouverture d’une procédure de surveillance prudentielle. En effet, d’une part, la requérante ne soutient nullement avoir sollicité l’ouverture d’une telle procédure, mais fait valoir qu’elle a adressé à la BCE une demande au sens de l’article 95, paragraphe 1, dudit règlement. D’autre part, bien que la requérante n’ait pas, dans le courriel en cause, fait état d’une « demande » ou d’une « requête », qu’elle n’en ait pas indiqué le fondement juridique et que ce courriel ne comporte ni signature ni mandat démontrant qu’il s’agit d’une demande provenant de la requérante, force est de constater que la BCE a traité celui-ci comme une demande présentée au titre de l’article 95, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU. En témoigne notamment le fait qu’elle a adressé sa réponse aux représentants de la requérante (Dear Santander representatives) et qu’elle a indiqué à titre liminaire que le courriel était envoyé conformément à la demande de la requérante (As requested).
35      Le fait que l’acte attaqué a été adopté dans le cadre du dialogue prudentiel informel prévu aux points 1.2.2 et 4.4.2 du manuel de surveillance prudentielle n’exclut nullement sa qualification d’acte attaquable. Premièrement, il ne ressort pas dudit manuel que, dans le cadre de ce dialogue, la BCE ne serait pas en mesure d’adopter des actes susceptibles de produire des effets obligatoires à l’égard des entités soumises au contrôle prudentiel et, deuxièmement, les dispositions du manuel ne sont pas déterminantes pour la qualification d’acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE.
36      En effet, à supposer même que, comme le soutient la BCE, l’acte attaqué ait été adopté en tant qu’« acte opérationnel » au sens du point 1.3.2 du manuel de surveillance prudentielle, il appartient au Tribunal de déterminer si un tel acte peut être qualifié d’acte attaquable, en s’attachant à sa substance, conformément aux critères établis par la jurisprudence citée au point 28 ci-dessus, et non à sa forme ou à la qualification qui lui est attribuée dans un manuel de la BCE.
37      Par conséquent, une telle qualification ne ferait pas obstacle à ce qu’il produise des effets de droit obligatoires. Il ressort, en effet, des points 4.10.1 et 1.3.2 dudit manuel que les actes opérationnels figurent parmi les mesures de surveillance prudentielle et ont pour objet d’amener les entités supervisées à prendre, à un stade précoce, les mesures nécessaires afin de remédier à toute non-conformité ou à tout risque de non-conformité avec les exigences prudentielles. Ainsi un acte tel que l’acte attaqué s’inscrit dans le cadre des mesures visant à assurer la conformité de l’entité supervisée avec les dispositions du CRR relatives aux exigences de fonds propres, en ce qu’il précise les obligations qui lui incombent en la matière.
38      En troisième lieu, s’agissant des pouvoirs de l’auteur de l’acte attaqué, il y a lieu d’observer que, conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous d), du règlement MSU, la BCE est seule compétente pour exercer, à des fins de surveillance prudentielle, la mission de veiller au respect des actes visés à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, dudit règlement qui, notamment, imposent des exigences prudentielles aux établissements de crédit relatives à leurs fonds propres. Pour l’accomplissement de cette mission, la BCE dispose des pouvoirs prévus aux articles 16 et 18 du règlement MSU. Ainsi qu’il a été rappelé au point 4 ci-dessus, pour assurer la surveillance prudentielle de chaque entité importante soumise à la surveillance prudentielle, selon l’article 3, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU, une ESPC, composée de membres du personnel de la BCE et des autorités compétentes nationales, est mise en place. Selon les points 1.2.2 et 4.10.1 du manuel de surveillance prudentielle, cette même équipe peut adopter des « actes opérationnels ».
39      L’acte attaqué a été envoyé par l’ESPC chargée de la requérante. Il est constant que cette équipe était compétente pour adopter à son égard des actes opérationnels.
40      Or, l’acte attaqué ne se limite pas à transmettre le point de vue de l’ESPC. En effet, il y est indiqué expressément qu’il « vise à communiquer [à la requérante] le point de vue de la BCE » (we are writing to provide you with the ECB’s view). Cette conclusion est corroborée par la circonstance, également mentionnée dans ledit acte, selon laquelle il a été envoyé après consultation des équipes horizontales de la BCE et reflète également leur point de vue. Il convient, dès lors, de conclure que l’acte attaqué exprime la position de la BCE en ce qui concerne les exigences prudentielles à l’égard d’une entité soumise à sa surveillance, dans le cadre de l’exercice des compétences indiquées au point 38 ci-dessus.
41      L’acte attaqué doit donc être regardé comme exprimant la position définitive de la BCE concernant les obligations auxquelles doit se conformer la requérante, et non comme un simple avis préliminaire, provisoire ou purement informatif.
42      Au vu de tout ce qui précède, il convient de conclure que l’acte attaqué produit des effets de droit obligatoires et constitue, dès lors, un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE.
43      Cette conclusion ne saurait être remise en question par l’argument de la BCE selon lequel l’acte attaqué ne constitue pas une prise de position définitive de sa part.
44      En effet, il convient de relever que, notamment dans sa réponse à la mesure d’organisation de la procédure du Tribunal, la BCE a expliqué que, dans l’hypothèse où la requérante déciderait de ne pas suivre l’interprétation figurant dans l’acte attaqué, la BCE pourrait envisager plusieurs options. Elle pourrait ainsi, par exemple, d’une part, conclure, conformément à l’article 16, paragraphe 1, sous a), du règlement MSU que la requérante ne satisfait pas aux obligations qui incombent à celle-ci en vertu du droit de l’Union et imposer l’une des mesures prévues à l’article 16, paragraphe 2, de ce règlement. D’autre part, elle pourrait engager une procédure de sanction conformément à l’article 18, paragraphe 1, du règlement MSU. Selon la BCE, elle pourrait retenir, indifféremment et dans l’ordre de son choix, l’une ou l’autre de ces options.
45      À cet égard, l’article 18, paragraphe 1, du règlement MSU, prévoit, en substance, que, lorsque des établissements de crédit commettent, intentionnellement ou par négligence, une infraction à une exigence découlant d’actes pertinents directement applicables du droit de l’Union, la BCE peut imposer des sanctions pécuniaires administratives.
46      Il en ressort ainsi, comme l’indique également la BCE dans sa réponse aux questions du Tribunal, qu’une décision imposant une sanction pourrait, en principe, être adoptée sans qu’il soit nécessaire de prendre préalablement une décision au titre de l’article 16 du règlement MSU, demandant à la requérante de se conformer à l’interprétation des exigences prudentielles relatives au traitement des AID de la filiale brésilienne figurant dans l’acte attaqué. En effet, dans la mesure où la BCE pourrait imposer une sanction sans requérir cette mise en conformité préalable, la requérante serait contrainte d’enfreindre l’acte attaqué et de s’exposer ainsi à une sanction pour pouvoir le contester.
47      Par ailleurs, il ressort du point 14 du guide de la BCE relatif à la méthode de détermination des sanctions pécuniaires administratives conformément à l’article 18, paragraphes 1 et 7, du règlement MSU que la BCE, pour déterminer le montant de la sanction pécuniaire, prendra en considération le fait que l’infraction a été commise intentionnellement ou par négligence. À cet égard, il ressort de la jurisprudence que la BCE est en droit de considérer une infraction comme intentionnelle en raison de la circonstance que l’établissement soumis à la surveillance prudentielle a maintenu son comportement infractionnel après avoir été informé par l’ESPC de la portée de ses obligations (voir, en ce sens, arrêt du 8 juillet 2020, VQ/BCE, T‑203/18, EU:T:2020:313, point 65). Ainsi, l’existence de l’acte attaqué est susceptible d’avoir des implications sur l’appréciation de la gravité de l’infraction éventuellement commise par la requérante et, par conséquent, sur la sévérité de la sanction qui pourrait être adoptée.
48      Dans ces circonstances, bien que l’acte attaqué ait été adopté dans le cadre d’un dialogue prudentiel informel, comme le soutient la BCE, la nécessité d’assurer une surveillance efficace et de bonne qualité ne saurait porter atteinte au droit de la requérante à une protection juridictionnelle effective, tel que garanti à l’article 47, premier alinéa, de la Charte. Même si ce droit fondamental n’a pas pour objet de modifier les règles relatives à la recevabilité du recours, il doit être pris en considération dans le cadre de leurs interprétation et application afin d’assurer, en particulier, que la seule voie d’accès au juge ne revienne pas à contraindre les justiciables à enfreindre le droit de l’Union et de s’exposer ainsi à des procédures administratives à leur encontre et aux sanctions qui en découlent (voir, en ce sens, arrêts du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, point 64, et du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 56).
49      Il s’ensuit que l’exception d’irrecevabilité doit être rejetée.
Sur les dépens
50      En vertu de l’article 133 du règlement de procédure, il est statué sur les dépens dans l’arrêt ou l’ordonnance qui met fin à l’instance. La présente ordonnance ne mettant pas fin à l’instance, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)      L’exception d’irrecevabilité est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 17 mars 2026.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
N. Półtorak
*      Langue de procédure : l’espagnol.