Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ANDREA BIONDI
apresentadas em 11 de setembro de 2025 (1)
Processos apensos C‑448/24 e C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24)
DSE International BV (C‑449/24)
contra
Belgische Staat
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica)]
« Reenvio prejudicial — Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) — Interpretação do artigo 7.°, n.° 6, e do artigo 20.°, n.° 3, alínea c), da Diretiva 2014/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE — Fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco — Proibição da comercialização de produtos do tabaco que contenham determinados aditivos — Aditivos que facilitam a inalação ou a absorção de nicotina — Aplicabilidade da proibição aos cigarros eletrónicos »
I.      Introdução
1.        Através do presente pedido de decisão prejudicial, é submetida uma única questão, relativa à regulamentação dos cigarros eletrónicos e de uma categoria específica de aditivos no âmbito da Diretiva 2014/40 (2). Em especial, a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio diz respeito ao problema de saber se, por força do artigo 20.°, n.° 3, da diretiva, os Estados‑Membros devem assegurar que o líquido que contém nicotina nos cigarros eletrónicos não contenha os aditivos que facilitam a sua absorção ou inalação, como previsto no artigo 7.°, n.° 6, da diretiva.
2.        A referida questão proporciona a oportunidade de proceder a uma interpretação das disposições relevantes à luz dos dados científicos apresentados nos últimos anos sobre os
efeitos nocivos provocados pelos cigarros eletrónicos.
3.        Na minha análise, começarei por dedicar algumas observações à interpretação das duas disposições, passando, em seguida, a debruçar‑me sobre os efeitos nocivos provocados pelos cigarros eletrónicos na saúde humana. Isto permitir‑me‑á defender que, no caso da Diretiva 2014/40, a linha interpretativa deve ser desenvolvida, não já (rectius, não só) à luz do princípio da precaução, mas sim à luz da regulamentação do domínio dos produtos do tabaco e produtos afins e, por conseguinte, da proporcionalidade das escolhas efetuadas pelo legislador da União.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito da União
4.        Os considerandos 18, 39 e 41 da Diretiva 2014/40 têm a seguinte redação:
«(18) Certos aditivos são utilizados para criar a impressão de que os produtos do tabaco têm benefícios para a saúde, apresentam riscos para a saúde reduzidos ou aumentam a vigilância mental e o desempenho físico. Estes aditivos, bem como os aditivos que, na sua forma sem combustão, têm propriedades [cancerígenas, mutagénicas ou tóxicas para a reprodução (a seguir «CMR»)], deverão ser proibidos a fim de garantir a uniformidade das regras em toda a União e um elevado nível de proteção da saúde humana. Deverão também ser proibidos os aditivos que aumentam o potencial de criar dependência e a toxicidade.
(39) Apenas deverá ser permitida a comercialização ao abrigo da presente diretiva de cigarros eletrónicos que libertem doses de nicotina em níveis consistentes. A libertação de nicotina em níveis consistentes em condições normais de uso é necessária por razões de proteção da saúde, de segurança e de qualidade, designadamente a fim de evitar o consumo acidental de doses elevadas.
(41) Atendendo a que a nicotina é uma substância tóxica e considerando os potenciais riscos para a saúde e a segurança, mesmo para as pessoas a quem não se destina o produto, os líquidos que contêm nicotina apenas deverão ser comercializados em cigarros eletrónicos ou em recargas que satisfaçam certos requisitos de segurança e qualidade (...)».
5.        O artigo 1.° da Diretiva 2014/40, sob a epígrafe «Objeto», estabelece o seguinte:
«A presente diretiva tem por objetivo a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros respeitantes: (...)
f) À comercialização e rotulagem de certos produtos relacionados com produtos do tabaco, nomeadamente cigarros eletrónicos (...),
para facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins, tendo por base um elevado nível de proteção da saúde humana, especialmente dos jovens, e cumprir as obrigações da União decorrentes da Convenção‑Quadro da OMS para a Luta Antitabaco (“CQLAT”)».
6.        O artigo 7.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Regulamentação dos ingredientes», no n.° 6, alínea d), prevê o seguinte:
«Os Estados‑Membros proíbem a comercialização de produtos do tabaco que contêm os seguintes aditivos:
(...)
d) Para os produtos do tabaco para fumar, aditivos que facilitam a inalação ou a absorção de nicotina (...)».
7.        O artigo 20.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Cigarros eletrónicos», no n.° 1, estabelece o seguinte:
«Os Estados‑Membros asseguram que os cigarros eletrónicos e recargas só sejam comercializados se forem conformes com a presente diretiva e a restante legislação da União aplicável».
8.        A alínea c) do n.° 3 do artigo 20.° dispõe que:
«Os Estados‑Membros asseguram que: (...) c) O líquido que contém nicotina não contenha aditivos enumerados no artigo 7.°, n.° 6».
B.      Direito belga
9.        O artigo 4.°, § 4, 5.°, do koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (Decreto Real de 28 de outubro de 2016, relativo ao Fabrico e à Comercialização de Cigarros Eletrónicos; a seguir «Decreto Real de 28 de outubro de 2016»), conforme alterado pelo artigo 3.° do koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (Decreto Real de 7 de novembro de 2022, que altera o Decreto Real de 28 de outubro de 2016 relativo ao Fabrico e à Comercialização de Cigarros Eletrónicos (3); a seguir «Decreto Real de 7 de novembro de 2022»), sob a epígrafe «Composição e normas técnicas», tem a seguinte redação:
«O líquido que contém nicotina não deve conter os seguintes aditivos: (...)
5.      Aditivos que facilitem a inalação ou a absorção de nicotina».
III. Processo principal e questão prejudicial
10.      O Decreto Real de 28 de outubro de 2016, relativo ao Fabrico e à Comercialização de Cigarros Eletrónicos, procedeu à transposição do regime dos cigarros eletrónicos constante da Diretiva 2014/40.
11.      Em 6 de julho de 2021, em conformidade com a Diretiva 2015/1535 (4), o Belgische Staat (Estado Belga) notificou a Comissão Europeia de um projeto de alteração do artigo 4.°
do Decreto Real de 28 de outubro de 2016, prevendo, inicialmente, a inclusão de quatro grupos de aditivos proibidos relativamente aos cigarros eletrónicos.
12.      Todavia, em 7 de novembro de 2022, o Belgische Staat (Estado Belga) aprovou um decreto real que, ao alterar o artigo 4.° do Decreto Real de 2016, diferentemente do que tinha sido originalmente previsto, incluiu uma quinta categoria de aditivos proibidos, a saber, precisamente, os aditivos relativos à inalação ou à absorção de nicotina.
13.      Em 13 de março de 2023, a British American Tobacco (a seguir «BAT»), a Nicoventures Holdings Ltd (a seguir «NH») e a DSE International BV (a seguir «DSE») (a seguir, conjuntamente, «recorrentes nos processos principais») interpuseram no Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) dois recursos destinados a obter a anulação do Decreto Real de 7 de novembro de 2022, invocando dois fundamentos de anulação, dos quais, só o segundo é pertinente no âmbito do processo de decisão prejudicial (5).
14.      Mais precisamente, no âmbito do segundo fundamento, as recorrentes sustentam que o artigo 3.° do Decreto Real de 7 de novembro de 2022 «ultrapassa o âmbito de aplicação da regulamentação em matéria de cigarros eletrónicos e é contrário à [Diretiva 2014/40]». Em especial, no entender das recorrentes, o artigo 7.°, n.° 6, alínea d), diz exclusivamente respeito à categoria dos «produtos do tabaco para fumar», na qual os cigarros eletrónicos não se incluem, uma vez que, ao não conterem tabaco, não produzem combustão.
15.      Em apoio da sua tese, as recorrentes argumentam que, à luz das definições de «produtos do tabaco para fumar» e de «cigarro eletrónico», constantes do artigo 2.°, respetivamente, dos pontos 9 e 16, da diretiva, o âmbito de aplicação do artigo 7.°, n.° 6, alínea d), da mesma se limita apenas aos «produtos do tabaco para fumar», excluindo claramente os cigarros eletrónicos.
16.      Além disso, as recorrentes consideram que o artigo 3.° do Decreto Real de 2022 constitui uma restrição contrária ao artigo 24.° da Diretiva 2014/40, uma vez que este prevê que os Estados‑Membros não podem proibir ou restringir a comercialização de produtos do tabaco ou de produtos afins no que diz respeito aos aspetos que são harmonizados pela mesma diretiva.
17.      Tendo dúvidas sobre a remissão que é efetuada pelo artigo 20.°, n.° 3, alínea c), da Diretiva 2014/40 para o artigo 7.°, n.° 6, da mesma, o Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância nos dois processos principais e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 20.°, n.° 3, alínea c), da Diretiva 2014/40, lido em conjugação com o artigo 7.°, n.° 6, desta diretiva, ser interpretado no sentido de que obriga os Estados‑Membros a proibir, no que respeita à comercialização de cigarros eletrónicos e de recargas, a presença nos líquidos que contêm nicotina de aditivos que facilitem a [sua] inalação ou absorção, conforme previsto no artigo 7.°, n.° 6, alínea d), da mesma diretiva, não obstante o cigarro eletrónico não produzir combustão nem fumo?»
18.      Apresentaram observações escritas as recorrentes nos processos principais, os Governos Belga, Checo, Alemão, Francês, Austríaco e Português, bem como a Comissão.
IV.    Análise
19.      Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 20.°, n.° 3, alínea c), lido em conjugação com o artigo 7.°, n.° 6, da Diretiva 2014/40, deve ser interpretado no sentido de que não podem ser comercializados cigarros eletrónicos e recargas cujos líquidos que contêm nicotina incluam aditivos que facilitem a sua inalação ou absorção. A legislação belga relativa, especificamente, aos cigarros eletrónicos, dispõe expressamente que o líquido que contém nicotina não deve conter aditivos que facilitem a sua inalação ou absorção.
20.      Pelas razões que passarei a expor em seguida, na minha opinião, há que responder em sentido afirmativo à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio.
21.      Já decorreram vinte e cinco anos desde o histórico Acórdão de 5 de outubro de 2000, Alemanha/Parlamento e Conselho, no qual o Tribunal de Justiça declarou que o legislador [da União] se pode fundar nas disposições relativas ao estabelecimento do mercado interno, ainda que a proteção da saúde humana seja determinante nas opções a tomar, quando o ato adotado tiver efetivamente por objeto a melhoria das condições do estabelecimento e do funcionamento do mercado interno (6). Além disso, o Tribunal de Justiça esclareceu que o Tratado (FUE) exclui a harmonização das disposições legislativas e regulamentares dos Estados‑Membros destinadas a proteger e a melhorar a saúde humana, mas que isto não implica que medidas de harmonização adotadas com fundamento noutras disposições do Tratado (FUE), neste caso, o artigo 114.° TFUE, não possam ter incidência na proteção da saúde humana (7).
22.      Posteriormente, o Tribunal de Justiça confirmou, em várias ocasiões, que as medidas de harmonização adotadas pela União Europeia no domínio dos produtos do tabaco e produtos afins correspondem ao «duplo objetivo» de a) facilitar o bom funcionamento do mercado interno desses produtos, b) tendo por base um elevado nível de proteção da saúde humana, especialmente dos jovens (8).
23.      A interdependência entre os dois objetivos só pode ser alcançada ao nível da União, a fim de prevenir o surgimento de divergências entre as regulamentações nacionais neste domínio específico e, por conseguinte, de obstáculos à livre circulação e distorções da concorrência (9).
24.      Igualmente, dado que, no ordenamento jurídico da União, a proteção da saúde humana reveste a categoria de direito primário (10), compete ao legislador da União a função de integrar nas suas escolhas regulatórias, por um lado, as possíveis consequências económicas que podem resultar para as empresas que devem respeitar obrigações e proibições decorrentes das medidas de harmonização e, por outro, a exigência de assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana. Exigência cujo cumprimento, como foi recordado pelo Tribunal de Justiça, é «suscetível de justificar consequências económicas negativas, mesmo consideráveis» (11).
25.      Dito isto, é facto assente que também a diretiva em análise corresponde ao «duplo objetivo» supramencionado, como é assinalado no seu artigo 1.° O artigo 1.° prevê a aproximação das disposições dos Estados‑Membros com o objetivo de facilitar o bom funcionamento do mercado dos produtos do tabaco e dos produtos relacionados, garantir um elevado nível de proteção da saúde humana e cumprir as obrigações da União previstas na Convenção‑Quadro [da Organização Mundial de Sáude («OMS») para a Luta Antitabaco].
26.      Uma análise das disposições cuja interpretação é, especificamente, pedida pelo órgão jurisdicional de reenvio conduz à mesma conclusão.
27.      Segundo jurisprudência constante, para efeitos da interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o contexto em que se insere e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (12).
28.      No que se refere à interpretação de tipo literal, considero útil recordar, antes de mais, que a diretiva diz respeito, em substância, a dois tipos de produtos. Por um lado, aos «produtos do tabaco», a que se refere o título II da diretiva, os quais, por sua vez, se distinguem entre produtos do tabaco «para fumar» (ou seja, os produtos que envolvem um processo de combustão) e produtos do tabaco «sem combustão» (como o tabaco de mascar, o rapé e o tabaco para uso oral) (13). Por outro lado, a diretiva diz respeito aos «cigarros eletrónicos e [aos] produtos à base de plantas para fumar», a que se refere o seu título III.
29.      O artigo 7.° está inserido no capítulo I do título II, sob a epígrafe «Produtos do tabaco». Por conseguinte, as disposições que fazem parte do referido título referem‑se exclusivamente aos produtos do tabaco. Ora bem, a alínea d) do n.° 6 do artigo 7.°
refere‑se especificamente aos produtos do tabaco para fumar, uma vez que o legislador da União pretendeu instituir a proibição dos aditivos que facilitam a inalação ou a absorção de nicotina relativamente a uma categoria específica de produtos do tabaco, como os produtos do tabaco para fumar. Daí decorre que, tendo em conta a inserção sistemática do artigo 7.° na diretiva, o n.° 6 desta disposição não poderia referir‑se expressamente também aos cigarros eletrónicos.
30.      Por outras palavras, argumentar, de forma geral, que o artigo 7.°, n.° 6, para ser aplicável aos cigarros eletrónicos, teria devido e podido referir‑se expressamente aos mesmos, significaria ignorar a sistemática da própria diretiva.
31.      O artigo 20.°, inserido no título III («Cigarros eletrónicos e produtos à base de plantas para fumar») prevê, no n.° 3, alínea c), que «[o] líquido que contém nicotina não contenha aditivos enumerados no artigo 7.°, n.° 6», sem fazer distinção no que diz respeito aos produtos do tabaco para fumar. O legislador pretendeu, pois, fazer referência a todos os aditivos enumerados no artigo 7.°, n.° 6, incluindo os que facilitam a inalação ou a absorção de nicotina.
32.      Por conseguinte, uma interpretação de tipo literal pode já ser suficiente para concluir que, por força do artigo 20.°, n.° 3, lido em conjugação com o artigo 7.°, n.° 6, os Estados‑Membros devem assegurar que os cigarros eletrónicos e as recargas não contenham aditivos que facilitem a inalação ou a absorção de nicotina.
33.      Todavia, estou ciente de que, como foi salientado por algumas das partes, ainda podem subsistir dúvidas de interpretação. Dúvidas que, em meu entender, podem ser inteiramente esclarecidas através da interpretação teleológica. Em especial, à luz de um dos objetivos (14) da diretiva, a saber, assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana, uma vez que os dados científicos revelaram que a perigosidade dos cigarros eletrónicos é equiparável, em termos qualitativos, à dos cigarros tradicionais.
34.      Como disposto no considerando 7 da Diretiva 2014/40, «é também necessária uma ação legislativa a nível da União a fim de dar aplicação à Convenção‑Quadro da OMS para a Luta Antitabaco (“CQLAT”), de maio de 2003, cujas disposições vinculam a União e os seus Estados‑Membros
[...]».
35.      No seio da comunidade científica, vários estudos demonstraram que os cigarros eletrónicos provocam efeitos nocivos para a saúde humana. Estes efeitos são causados, em especial, pelo próprio tipo de substâncias geradas pela utilização do cigarro eletrónico e pela nicotina contida no seu líquido. Os efeitos nocivos causados pelos cigarros eletrónicos na saúde humana podem ser considerados equiparáveis aos efeitos provocados pelos cigarros tradicionais.
36.      De facto, no parecer do Comité Científico («SCHEER») para a Comissão Europeia, de 16 de abril de 2021, pode ler‑se que a absorção de nicotina através desses dispositivos pode ser comparável à dos cigarros tradicionais (15). Por exemplo, o referido Comité sustenta que, em função da duração da utilização e das aspirações, os níveis séricos de nicotina resultantes do uso de cigarros eletrónicos podem alcançar os de um cigarro tradicional (16).
37.      Também os relatórios técnicos publicados pela Organização Mundial de Saúde (a seguir «OMS») confirmam os efeitos nocivos para a saúde humana resultantes dos cigarros eletrónicos. Por isso, a OMS apelou às partes na convenção para que adotassem políticas de prevenção e redução da dependência da nicotina, políticas que deveriam inserir‑se num programa mais amplo no âmbito da luta antitabaco (17).
38.      Neste âmbito específico, em que os conhecimentos científicos atuais são claros, a existência de um risco para a saúde pública é real e está suficientemente demonstrada (18).
39.      Por outro lado, importa recordar que o princípio da precaução, parâmetro utilizado pelo Tribunal de Justiça no âmbito da apreciação dos dados científicos e de possíveis riscos para a saúde, implica, na realidade, duas fases, a saber, a) a identificação das consequências potencialmente negativas para a saúde pública das substâncias ou géneros alimentícios em causa e uma avaliação global do risco para a saúde baseada nos dados científicos disponíveis mais fiáveis e nos resultados mais recentes da investigação internacional; e b), só quando for impossível determinar com certeza a existência ou o alcance do risco alegado devido à natureza insuficiente, não conclusiva ou imprecisa dos resultados dos estudos levados a cabo, mas persista a probabilidade de um prejuízo real para a saúde pública na hipótese de o risco se realizar, o princípio da precaução justifica a adoção de medidas restritivas, sem prejuízo de as mesmas deverem ser não discriminatórias e objetivas (19).
40.      No caso da diretiva em análise, seguindo a linha interpretativa proposta do ponto de vista da proteção da saúde, já não parece haver razões de precaução, mas sim de regulamentação.
41.      Pode, pois, concluir‑se que, com base nos conhecimentos científicos atuais e numa necessária perspetiva de proteção da saúde humana, os cigarros eletrónicos não podem ser considerados isentos de riscos para a saúde humana e que a absorção de nicotina resultante do seu uso não é significativamente diferente da absorção resultante da utilização de cigarros tradicionais.
42.      Esclarecida a lógica do princípio da precaução, é necessário passar à avaliação da proporcionalidade das escolhas efetuadas pelo legislador — porque disto se trata. Por força do artigo 114.° TFUE, o legislador da União dispõe de certa margem de apreciação no âmbito da harmonização realizada e está habilitado a intervir através de medidas que considere adequadas, com observância do n.° 3 do mesmo artigo (20), bem como dos princípios consagrados no TFUE e na jurisprudência (21).
43.      As recorrentes nos processos principais sustentam que os cigarros eletrónicos não podem ser sujeitos a um regime idêntico ao dos produtos do tabaco, uma vez que os cigarros eletrónicos não produzem combustão nem fumo. Argumentam que é precisamente nestes termos que a harmonização deve ser interpretada, ou seja, que, dadas as características objetivas diferentes dos dois produtos, os cigarros eletrónicos devem ser regulados de forma distinta dos produtos do tabaco. Esta argumentação não convence: é verdade que, em decisões anteriores, o Tribunal de Justiça reconheceu expressamente que «[os cigarros eletrónicos] [se] distinguem dos [produtos do tabaco] pelas suas características objetivas e pela sua novidade no mercado em causa, o que justifica que lhes seja aplicad[a] uma regulamentação específica» (22).
44.      Todavia, o facto de os cigarros eletrónicos poderem ser objeto de uma regulamentação específica não justifica, ao mesmo tempo, que essa regulamentação se possa afastar do objetivo fundamental da proteção da saúde humana que a diretiva pretende alcançar (23).
45.      Pela mesma razão, sustentar que a harmonização deve ser prosseguida mantendo uma diferença de tratamento entre os regimes dos dois tipos de produtos em questão — os cigarros eletrónicos e os produtos do tabaco — equivaleria, em meu entender, a considerar apenas um dos objetivos, o de garantir o bom funcionamento do mercado interno, negligenciando, desse modo, o outro objetivo, ou seja, o objetivo do elevado nível de proteção da saúde humana. Objetivo que, pelas razões acima expostas no n.° 24, deve nortear a interpretação de disposições como as que ora nos ocupam.
46.      A este respeito, receio que, caso se considerasse que a proibição dos aditivos que facilitam a inalação ou a absorção de nicotina não é aplicável aos cigarros eletrónicos, aumentaria o risco de ocorrerem efeitos nocivos
para a saúde dos consumidores e, especialmente, dos jovens, que constituem o grupo mais significativo de utilizadores deste tipo de produtos (24).
47.      Além disso, se o legislador da União tivesse previsto, de forma expressa, que a proibição dos aditivos em questão não é aplicável em relação aos cigarros eletrónicos, isso teria como consequência que, em clara contradição com
a lógica subjacente ao considerando 43 da diretiva, os cigarros eletrónicos constituiriam uma porta de entrada para a dependência da nicotina (25).
48.      Trata‑se, portanto, de um risco que o legislador da União não poderia assumir, tendo em conta os princípios da precaução (antes) e da proporcionalidade (agora), e ainda mais à luz dos conhecimentos científicos atuais. Além do mais, em virtude do princípio da precaução, quando subsistam incertezas quanto à existência ou alcance de riscos para a saúde das pessoas, o legislador da União está já plenamente autorizado a adotar medidas de proteção sem ser necessário esperar que a realidade e gravidade de tais riscos sejam plenamente demonstradas (26).
49.      Isto é manifestamente confirmado pelo considerando 41 da diretiva, que, ao afirmar que a nicotina «é uma substância tóxica» que apresenta «potenciais riscos para a saúde [...], mesmo para as pessoas a quem não se destina o produto», estabelece que os líquidos que contêm nicotina — ou seja, o líquido utilizado nos cigarros eletrónicos — «apenas deverão ser comercializados em cigarros eletrónicos ou em recargas que satisfaçam certos requisitos de segurança e qualidade».
50.      Acrescente‑se que, sustentar que a proibição em questão não é aplicável também aos cigarros eletrónicos significaria não atender à advertência da OMS a este respeito. Com efeito, na sexta reunião da Conferência das Partes da Convenção‑Quadro, realizada em 18 de outubro de 2014, foi recomendado às partes que também proibissem ou regulassem a utilização dos cigarros eletrónicos, «tendo em consideração o elevado nível de proteção da saúde humana» (27). Além disso, recentemente, a OMS, na nota técnica de 2023, depois de ter sublinhado que, segundo estudos científicos, os cigarros eletrónicos não são eficazes para deixar de fumar, instou as partes à ação para reduzirem os riscos decorrentes da utilização de cigarros eletrónicos, com particular atenção nos jovens (28).
51.      Pode, portanto, concluir‑se que, à luz dos princípios da precaução e da proporcionalidade, ao contrário do que as recorrentes nos processos principais sustentam, não se pode considerar que uma restrição como a que foi adotada pelo
Belgische Staat (Estado Belga) seja adicional
ao que já estava previsto na Diretiva 2014/40, com a consequência de a mesma não ser incompatível com o
artigo 24.°, n.° 1, da Diretiva 2014/40, sob a epígrafe «Livre circulação».
52.      Por conseguinte, na minha opinião, o artigo 3.° do Decreto Real de 7 de novembro de 2022 do Belgische Staat (Estado Belga), ao dispor que o líquido que contém nicotina não deve conter aditivos que facilitem a sua inalação ou absorção, não é incompatível com a Diretiva 2014/40
no seu conjunto.
53.      Daí decorre que, em meu entender, a aplicação, também aos cigarros eletrónicos, da proibição dos aditivos que facilitam a inalação ou a absorção de nicotina, deve ser considerada uma medida que visa prosseguir o objetivo de assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana, em conformidade com as disposições pertinentes do TFUE e da Carta (29).
V.      Conclusão
54.      À luz das considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao pedido de decisão prejudicial submetido pelo Raad van State (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) do seguinte modo:
O artigo 20.°, n.° 3, alínea c), lido em conjugação com o artigo 7.°, n.° 6, da Diretiva 2014/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE, deve ser interpretado no sentido de que os Estados‑Membros devem assegurar que o líquido que contém nicotina não contenha aditivos que facilitem a sua inalação ou absorção, conforme previsto no artigo 7.°, n.° 6, alínea d), não obstante o cigarro eletrónico não produzir combustão nem fumo.
1      Língua original: italiano.
2      Diretiva 2014/40/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 3 de abril de 2014, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no que respeita ao fabrico, apresentação e venda de produtos do tabaco e produtos afins e que revoga a Diretiva 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1).
3      Belgisch Staatsblad, de 11 de janeiro de 2023, p. 5873.
4      Diretiva (UE) 2015/1535 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de setembro de 2015, relativa a um procedimento de informação no domínio das regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (codificação) (JO 2015, L 241, p. 1). Em conformidade com esta diretiva, por força do princípio da cooperação leal, os Estados‑Membros são obrigados a notificar à Comissão as suas propostas legislativas no domínio das regulamentações técnicas, antes da sua adoção.
5      O órgão jurisdicional de reenvio, tendo considerado que a decisão sobre o primeiro fundamento pode depender da decisão sobre o segundo, suspendeu o exame do primeiro fundamento, sem ter submetido nenhuma questão prejudicial a esse respeito. Por uma questão de exaustividade, com o primeiro fundamento invocado nos processos principais, as partes sustentam que a Bélgica não comunicou corretamente à Comissão Europeia o projeto do decreto real, pelo que, em consequência, tinha havido uma violação das exigências procedimentais da Diretiva 2015/1535.
6      Acórdão de 5 de outubro de 2000, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑376/98, EU:C:2000:544, n.° 88).
7      Acórdão de 5 de outubro de 2000, Alemanha/Parlamento e Conselho (C‑376/98, EU:C:2000:544, n.os 77 e 78) V., mais recentemente, Acórdão de 26 de junho de 2025, PJ Carroll e Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, n.º 40 e jurisprudência referida).
8      V., neste sentido, Acórdãos de 10 de dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, n.° 124) e de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.° 80).
9      V., neste sentido, Acórdãos de 10 de dezembro de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, n.os 64 179) e de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.os 117 e 118).
10      Em conformidade com o artigo 35.°, segundo período, da Carta dos Direitos Fundamentais, bem como com os artigos 9.°, 114.°, n.° 3, e 168.°, n.° 1, TFUE, na definição e execução de todas as políticas e ações da União — inclusivamente, portanto, na harmonização realizada —, deve ser assegurado um elevado nível de proteção da saúde humana, v., mais recentemente, Acórdão de 22 de junho de 2023, Comissão/Hungria (C‑823/21, EU:C:2023:504, n.° 55).
11      V., inter alia, Acórdão de 22 de novembro de 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, n.° 54).
12      V., mais recentemente, Acórdão de 9 de janeiro de 2025, Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, n.° 28 e jurisprudência referida).
13      V., a este respeito, artigo 2.°, pontos 4), 5), 9) e 13), bem como artigo 19.°, n.° 4, da Diretiva 2014/40.
14      V. Acórdão de 4 de maio de 2016, Polónia/Parlamento e Conselho (C‑358/14, EU:C:2016:323, n.° 80), no qual o Tribunal de Justiça afirmou expressamente o «duplo objetivo [da diretiva], que consiste em facilitar o bom funcionamento do mercado interno dos produtos do tabaco e produtos afins, tendo por base um elevado nível de proteção da saúde humana, especialmente dos jovens». V., também, Acórdãos de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o. (C‑547/14, EU:C:2016:325, n.° 220), de 22 de fevereiro de 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd e o. (C‑160/20, EU:C:2022:101, n.° 32) e de 15 de maio de 2025, Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, n.° 49) V., mais recentemente, Acórdão de26 de junho de 2025, PJ Carroll e Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, n.os 54 e 55).
15      Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes, de 16 de abril de 2021, p. 6.
16      Ibid, p. 8. Além disso, à luz dos dados científicos sobre os efeitos nocivos provocados pelos denominados produtos «emergentes» como os cigarros eletrónicos [v. n.° 2 da Recomendação do Conselho sobre espaços sem fumo nem aerossóis que substitui a Recomendação 2009/C 296/02 do Conselho (base jurídica proposta pela Comissão: artigo 168.°, n.° 6, TFUE) — Adoção (Nota ST 15059 2024 INIT) do Secretariado‑Geral do Conselho da União Europeia (14 de novembro de 2024)], o Conselho adotou uma recomendação, intitulada «Recomendação do Conselho de 3 de dezembro de 2024 sobre espaços sem fumo nem aerossóis que substitui a Recomendação 2009/C 296/02 do Conselho» (JO C, C/2024/7425). Ao contrário da recomendação anterior, revogada, o âmbito de aplicação desta recomendação, que foi adotada em 3 de dezembro de 2024, foi alargado também aos cigarros eletrónicos.
17      OMS, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, dezembro de 2023, p. 5. No Acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.° 51), o Tribunal de Justiça, ao proceder ao exame da validade do artigo 20.° da Diretiva 2014/40, também teve em consideração um relatório da OMS de 1 de setembro de 2014, intitulado «Inaladores eletrónicos de nicotina» [Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1), disponível em: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. V., por analogia, Acórdão de 9 de setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia e o. (C‑236/01, EU:C:2003:431, n.° 79).
18      V., por analogia, Acórdãos de 2 de dezembro de 2004, Comissão/Países Baixos (C‑41/02, EU:C:2004:762, n.° 49), de 9 de setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia e o. (C‑236/01, EU:C:2003:431, n.° 109) e de 28 de janeiro de 2010, Comissão/França (C‑333/08, EU:C:2010:44, n.° 87).
19      V., por analogia, Acórdão de 19 de janeiro de 2017, Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, n.os 56 e 57).
20      O n.° 3 do artigo 114.° TFUE dispõe o seguinte: «[a] Comissão, nas suas propostas previstas no n.° 1 em matéria de saúde, de segurança, de proteção do ambiente e de defesa dos consumidores, basear‑se‑á num nível de proteção elevado, tendo nomeadamente em conta qualquer nova evolução baseada em dados científicos. No âmbito das respetivas competências, o Parlamento Europeu e o Conselho procurarão igualmente alcançar esse objetivo». V., também, mais recentemente, Acórdão de 26 de junho de 2025, PJ Carroll e Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, n.º 41 e jurisprudência referida).
21      V. neste sentido, Acórdãos de 4 de maio de 2016, Philip Morris Brands e o. (C‑547/14, EU:C:2016:325, n.os 62 e 63) e de 22 de junho de 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, n.° 49).
22      V. Acórdão de 4 de maio de 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, n.° 62). No n.° 63, o Tribunal de Justiça considerou, depois, irrelevante uma comparação entre as regras aplicáveis aos produtos do tabaco e as aplicáveis aos cigarros eletrónicos e às recargas, dadas as diferenças existentes entre as duas categorias de produtos.
23      A este respeito, estou de acordo com as observações apresentadas pela Comissão sobre este ponto. A Comissão sustenta que é incompatível com o objetivo de assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana considerar que, pelo facto de os cigarros eletrónicos emitirem vapor, os aditivos que facilitam a inalação ou a absorção de nicotina podem ser excluídos dos aditivos proibidos e enumerados na diretiva, em conformidade com o artigo 20.°, n.° 3, alínea c), lido em conjugação com o artigo 7.°, n.° 6.
24      Segundo o parecer do Comité Científico SCHEER para a Comissão Europeia, referido na nota 16, supra, o número de jovens que utilizam cigarros eletrónicos, na União, aumentou consideravelmente de 7.2 %, em 2012, para 14.6 %, em 2017 (p. 17). Além disso, segundo um estudo recente conduzido conjuntamente pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) e pela Comissão Europeia, intitulado «Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle» (Publicações da OCDE, 2024, Paris), nos países europeus, o uso de cigarros eletrónicos «é consideravelmente mais elevado entre os jovens» (p. 118).
25      No considerando 43 da Diretiva 2014/40, o legislador da União afirma que «[o]s cigarros eletrónicos podem conduzir à dependência da nicotina e, em última instância, ao consumo de tabaco tradicional, pois mimetizam e tornam normal o ato de fumar».
26      V. neste sentido, Acórdão de 10 de abril de 2014, Acino/Comissão (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, n.° 57 e jurisprudência referida).
27      V. Decisão «Electronic nicotine delivery systems and electronic non‑nicotine delivery systems» da Conferência das Partes da Convenção‑Quadro da OMS para a Luta Antitabaco, adotada no âmbito da sexta reunião em Moscovo, em 18 de outubro de 2014, FCTC/COP/6(9) (ponto 3 da decisão), disponível em: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28      V. OMS, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, dezembro de 2023, em especial, na p. 3, é referido que «[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e‑cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries» [«em muitos países, o uso de cigarros eletrónicos está a aumentar entre os jovens, e essa tendência tem sido relatada por vários países como motivo de grande preocupação para a saúde pública» (tradução livre)].
29      Já referidas na nota 10, supra.