61997CJ0292_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-292/97,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) van Regeringsrätten (Zweden), in de aldaar door
K. Karlsson e.a.
ingeleide procedures, om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1), de artikelen 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en 40, lid 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34, lid 2, EG), alsook het beginsel van gelijke behandeling,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: P. J. G. Kapteyn, waarnemend voor de president van de Zesde kamer, G. Hirsch (rapporteur) en H. Ragnemalm, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer
griffier: L. Hewlett, administrateur
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- Karlsson en Gustafsson, vertegenwoordigd door J. Borgström en C. M. von Quitzow, advocaten te Jönköping,
- de Zweedse regering, vertegenwoordigd door L. Nordling, rättschef bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door A. M. Alves Vieira en K. Simonsson, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden.
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van Karlsson, Gustafsson en Torarp, vertegenwoordigd door J. Borgström en C. M. von Quitzow, alsook door P. Bentley, QC; de Zweedse regering, vertegenwoordigd door L. Nordling, en de Commissie, vertegenwoordigd door A. M. Alves Vieira en K. Simonsson, ter terechtzitting van 10 december 1998,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 januari 1999,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 27 mei 1997, ingekomen bij het Hof op 8 augustus daaraanvolgend, heeft Regeringsrätten (hoogste rechterlijke instantie in bestuurszaken) krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1), de artikelen 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) en 40, lid 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34, lid 2, EG), alsook het beginsel van gelijke behandeling.
2 Die vraag is gerezen in het kader van drie, respectievelijk door Karlsson en Gustafsson, melkproducenten, en Torarp, voormalig melkproducent, ingeleide procedures tegen beschikkingen waarbij het Jordbruksverk (Zweedse landbouwadministratie) aan eerstgenoemden verminderde melkquota heeft toegewezen of reeds toegewezen melkquota heeft verminderd en aan laatstgenoemde geen melkquotum heeft willen toewijzen.
Rechtskader
De gemeenschapsregeling
3 Om de structurele overschotten op de melkmarkt te beheersen heeft de Raad bij verordeningen (EEG) nr. 856/84 van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 10), en (EEG) nr. 857/84 van 31 maart 1984 houdende algemene voorschriften voor de toepassing van de in artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 bedoelde heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 13), ten laste van de producenten of kopers van melk een extra heffing ingesteld over de hoeveelheden melk die een jaarlijkse referentiehoeveelheid overschrijden.
4 Volgens artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad van 27 juni 1968, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 148, blz. 13), zoals ingevoegd bij verordening nr. 856/84, mocht de som van de in elke lidstaat aan de betrokken marktdeelnemers toegewezen melkquota niet meer bedragen dan een gegarandeerde totale hoeveelheid die gelijk is aan de som van de hoeveelheden melk die in een referentiejaar zijn geleverd aan bedrijven die melk bewerken of verwerken. Bij overschrijding van het toegewezen quotum moest de producent of de koper naar gelang van de door de lidstaat gekozen formule een extra heffing betalen. Indien die verplichting op de koper rustte, moest deze de heffing na betaling ervan verhalen op de producenten die hun melkquotum hadden overschreden en dus tot de overschrijding van het melkquotum van de koper hadden bijgedragen.
5 De lidstaten bepaalden het melkquotum van elke producent op basis van de hoeveelheid melk of melkequivalent die deze producent gedurende een van de referentiejaren 1981, 1982 of 1983 naar keuze van de staat had geproduceerd.
6 Om de bijzondere situatie van sommige van hun producenten te verhelpen mochten de lidstaten nationale melkquotareserves vormen zonder evenwel de totale hoeveelheid te overschrijden. Daarbij dienden zij overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 857/84 voor de vaststelling van de melkquota rekening te houden met bepaalde bijzondere situaties, zoals die van producenten die een ontwikkelingsplan hebben ingediend, van jonge producenten of van producenten wier productie aanzienlijk is beïnvloed door limitatief opgesomde buitengewone gebeurtenissen die zich tijdens het referentiejaar hebben voorgedaan.
7 Volgens artikel 4 van verordening nr. 857/84 konden de lidstaten ook een extra referentiehoeveelheid toekennen aan de producenten die een plan voor de ontwikkeling van de melkproductie ten uitvoer leggen dat aan bepaalde criteria beantwoordt, en aan de producenten die de landbouw als hoofdberoep beoefenen.
8 De regeling inzake de extra heffing, die aanvankelijk voor een tijdvak van vijf jaar - van 1 april 1984 tot 31 maart 1989 - was ingesteld en vervolgens tot 31 maart 1993 werd verlengd, is bij verordening nr. 3950/92 voor zeven nieuwe opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden verlengd. Deze verordening, waarbij verordening nr. 857/84 is ingetrokken, heeft de basisregels van de verlengde regeling vastgesteld en, met name met het oog op de vereenvoudiging ervan, verschillende wijzigingen aangebracht.
9 Volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3950/92 is de individuele referentiehoeveelheid beschikbaar op het bedrijf (hierna: melkquotum") in beginsel gelijk aan de op 31 maart 1993 beschikbare hoeveelheid, die zo nodig voor elk van de betrokken tijdvakken van twaalf maanden zodanig wordt aangepast dat de totale hoeveelheid niet wordt overschreden. Voor het Koninkrijk Zweden, dat op 1 januari 1995 tot de Europese Gemeenschappen is toegetreden, heeft de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1; hierna: Toetredingsakte"), aan dit artikel een tweede alinea toegevoegd, waarin de datum van 31 maart 1993 is vervangen door die van 31 maart 1996.
10 Voorts bepaalde de Toetredingsakte de gegarandeerde totale hoeveelheid voor het Koninkrijk Zweden op 3,3 miljoen ton voor leveringen en op 3 000 ton voor rechtstreekse verkoop. Volgens artikel 3, eerste alinea, van verordening nr. 3950/92, zoals gewijzigd bij de Toetredingsakte, mag deze totale hoeveelheid niet worden overschreden.
11 Ingevolge artikel 5, eerste alinea, van verordening nr. 3950/92, zoals gewijzigd bij de Toetredingsakte, mogen de lidstaten hoeveelheden in de nationale reserve storten na een lineaire verlaging van alle individuele referentiehoeveelheden, teneinde aan de hand van met de Commissie overeengekomen objectieve criteria aan bepaalde producenten extra of specifieke hoeveelheden toe te kennen.
De Zweedse regeling
12 Met het oog op de aanvankelijke toewijzing van melkquota aan de Zweedse producenten heeft het Koninkrijk Zweden de förordning (1994:1714) om mjölkkvoter m.m. (verordening nr. 1714 van 1994 inzake melkquota en andere) vastgesteld, die per 8 februari 1995 is gewijzigd bij verordening (1995:119) (hierna: Zweedse verordening nr. 1714"). Overeenkomstig deze verordening zijn voor het tijdvak van 1 april 1995 tot en met 31 maart 1996 melkquota voor leveringen toegekend.
13 Om voor dat tijdvak in aanmerking te komen voor de toewijzing van een melkquotum moest een melkproducent volgens § 5, eerste alinea, van de Zweedse verordening nr. 1714 tussen 1 maart 1994 en 1 januari 1995 daadwerkelijk en ononderbroken melk hebben geleverd en voldoen aan bepaalde eisen inzake milieubescherming.
14 Ingeval de producent zijn leveringen in dat tijdvak had onderbroken, kon het Jordbruksverk, dat toeziet op de naleving van de melkquotaregeling, hem volgens § 5, tweede alinea, van de Zweedse verordening nr. 1714 een melkquotum toewijzen indien de onderbreking het gevolg was van een omstandigheid buiten de wil van de producent en er bijzondere redenen waren om hem ondanks de onderbreking een melkquotum toe te wijzen.
15 Volgens § 6 van de Zweedse verordening nr. 1714 werd het melkquotum voor leveringen vastgesteld op basis van de gemiddelde hoeveelheid melk die tijdens de referentiejaren 1991, 1992 en 1993 was geleverd (hierna: algemene methode"). Deze algemene methode was zonder meer van toepassing op de producenten die hun productie tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 niet hadden verhoogd (hierna: reguliere producenten"), terwijl voor drie bijzondere groepen producenten, namelijk nieuwe producenten, producenten met een toenemende productie en ecologische producenten, in aanvullende en zelfs afwijkende regelingen werd voorzien.
16 Met nieuwe producenten werden degenen bedoeld die pas na 1 januari 1991 met melkleveringen waren begonnen. Volgens § 10 van de Zweedse verordening nr. 1714 werd hun melkquotum bepaald op 7 398 kg melk per koe en per jaar, waarop vervolgens een vermindering voor eigen risico" van 15 % werd toegepast. Op verzoek van de producent kon zijn melkquotum evenwel worden bepaald op basis van het gemiddelde van de leveringen die hij in de jaren 1991 tot en met 1993 had verricht, met dien verstande dat alleen rekening wordt gehouden met de maanden waarin hij daadwerkelijk melk heeft geleverd.
17 Met producenten met een toenemende productie werden degenen bedoeld die na 1 januari 1991 hadden geïnvesteerd in stallen om hun melkproductie te verhogen of die zonder een dergelijke investering hun aantal koeien hadden verhoogd. Volgens § 10a van de Zweedse verordening nr. 1714 hadden zij recht op een basisquotum en op een aanvullend quotum. Het basisquotum werd volgens de algemene methode berekend zonder rekening te houden met de verhogingen tijdens de referentieperiode. Deze verhogingen gaven recht op een aanvullend melkquotum, dat naar keuze van de producent werd berekend op basis van 7 398 kg melk per nieuwe koe, welke hoeveelheid vervolgens met 25 % werd verminderd voor eigen risico", of op basis van een hoeveelheid melk voor elke nieuwe koe die overeenkwam met de jaarlijkse gemiddelde leveringen per koe in de referentieperiode, waarop eveneens een vermindering met 25 % voor eigen risico werd toegepast.
18 De ecologische producenten in de zin van § 7 van de Zweedse verordening nr. 1714 konden verzoeken, dat hun melkquotum werd berekend op basis van hun gemiddelde ecologische melkproductie in de loop van het jaar 1993 of 1994. Indien een ecologische producent toepassing van de regels voor de nieuwe producenten of voor de producenten met een toenemende productie wenste, werd hem overeenkomstig §§ 10 en 10a van de Zweedse verordening nr. 1714 het overeenkomstige quotum toegewezen, zonder vermindering voor eigen risico.
19 In januari 1995 wezen de Zweedse autoriteiten de reguliere producenten voorlopige melkquota toe. Tussen maart en mei 1995 deden zij dat ook voor de nieuwe producenten. Toen stelden zij vast, dat de toewijzing van melkquota aan de producenten met een toenemende productie tot overschrijding van de aan het Koninkrijk Zweden toegekende gegarandeerde totale hoeveelheid zou leiden.
20 Bij de op 1 juli 1995 in werking getreden verordening (1995:812) tot wijziging van de Zweedse verordening nr. 1714 (hierna: Zweedse verordening nr. 812") werden de verminderingscoëfficiënten voor eigen risico voor de nieuwe producenten van 15 op 30 % en voor de producenten met een toenemende productie van 25 op 55 % gebracht. Laatstgenoemden kregen het aanvullende quotum bovendien slechts voor het gedeelte van de verhoging van het aantal koeien dat 10 % van het aantal koeien vóór de verhoging overschreed. Daarop werden de aan de nieuwe producenten toegewezen voorlopige quota gecorrigeerd met toepassing van deze nieuwe coëfficiënten en criteria.
Feiten en procedures in het hoofdgeding
21 Karlsson kreeg in januari 1995 een voorlopig melkquotum van 38 797 kg, dat overeenkwam met zijn gemiddelde productie in de jaren 1991 tot en met 1993. Wegens verbeteringen aan zijn stal en verhoging van zijn aantal melkkoeien van zeven tot twaalf verzocht hij om een aanvullend quotum als producent met een toenemende productie. Bij beschikking van 29 augustus 1995 werd zijn verzoek toegewezen en werd zijn melkquotum op 48 553 kg melk bepaald met toepassing van een verminderingscoëfficiënt van 55 % overeenkomstig § 10a van de Zweedse verordening nr. 1714, zoals gewijzigd bij de Zweedse verordening nr. 812.
22 Gustafsson verzocht om toewijzing van een melkquotum als nieuwe producent. Bij beschikking van 23 maart 1995 werd hem een quotum van 251 532 kg melk toegewezen, berekend op basis van 40 melkkoeien met toepassing van een verminderingscoëfficiënt van 15 % overeenkomstig § 10 van de Zweedse verordening nr. 1714. Na de wijziging van dit artikel bij de Zweedse verordening nr. 812 werd deze beschikking ingetrokken en vervangen door een nieuwe beschikking, van 3 juli 1995, waarbij het melkquotum op 207 144 kg is bepaald met toepassing van de nieuwe verminderingscoëfficiënt van 30 %.
23 Torarp leverde melk in de jaren 1991 tot en met 1993. Bij beschikking van 13 januari 1995 werd hem ambtshalve een melkquotum toegewezen. Daarop deelde Torarp de bevoegde administratie mee, dat hij zijn melkproductie op 12 november 1994 had stopgezet, omdat hij als gevolg van een arbeidsongeval geen melkkoeien meer kon houden. Op 13 februari 1995 verzocht hij evenwel om een melkquotum berekend op basis van zijn werkelijke leveringen tijdens de referentiejaren. Bij beschikking van 5 maart 1995 ontnam het Jordbruksverk hem, krachtens artikel 5 van de Zweedse verordening nr. 1714, het ambtshalve toegewezen quotum en wees het zijn verzoek af.
24 Karlsson, Gustafsson en Torarp hebben elk bij de bevoegde Länsrätt beroep ingesteld tegen de hen betreffende beschikkingen. Nadat dit beroep en vervolgens hun hoger beroep bij het kammarrätt te Jönköping waren verworpen, stelden zij cassatieberoep in bij Regeringsrätten.
25 Daar Regeringsrätten vaststelde, dat er bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht geen met verordening nr. 857/84 vergelijkbare toepassingsmaatregelen bestonden, en twijfel koesterde omtrent de verenigbaarheid van de Zweedse regeling met verordening nr. 3950/92, de artikelen 5 en 40, lid 3, van het Verdrag en het beginsel van gelijke behandeling, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
Staan verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, juncto de artikelen 5 en 40, lid 3, EG-Verdrag en het gemeenschapsrechtelijke grondbeginsel van gelijke behandeling, in de weg aan nationale bepalingen van een staat die op 1 januari 1995 tot de Unie is toegetreden, waarbij
a) voor producenten die hun productie niet hebben gewijzigd, de gemiddelde leveringen tijdens de jaren 1991, 1992 en 1993 als grondslag voor de toewijzing van het melkquotum dienen?
b) voor producenten die tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 met de melkproductie zijn begonnen of deze hebben verhoogd, anders dan voor melkproducenten wier productieomstandigheden in die periode niet zijn gewijzigd en voor ecologische melkproducenten, een vermindering van hun melkquotum geldt die verschilt naargelang het gaat om nieuwe producenten of om producenten met een toenemende productie?
c) producenten die vóór de toetreding van Zweden tot de communautaire melkquotaregeling melk hebben geleverd, doch om redenen buiten hun wil niet tijdens de gehele referentieperiode voor de toewijzing van een melkquotum (1 maart 1994-1 januari 1995) melk hebben geleverd, een quotum wordt geweigerd?"
26 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of verordening nr. 3950/92, artikel 5 van het Verdrag en het inzonderheid in artikel 40, lid 3, van het Verdrag geformuleerde beginsel van gelijke behandeling in de weg staan aan een regeling inzake de aanvankelijke toewijzing van melkquota, die is vastgesteld door een lidstaat die op 1 januari 1995 tot de Europese Gemeenschappen is toegetreden en waarbij de melkquota van de reguliere producenten worden bepaald op basis van het gemiddelde van de in de jaren 1991 tot en met 1993 verrichte leveringen, waarbij voor de berekening van de quota voor nieuwe producenten en voor producenten met een toenemende productie, anders dan voor de reguliere en ecologische producenten, verminderingscoëfficiënten gelden die bovendien verschillen, en waarbij slechts aan producenten die een ononderbroken productie tussen 1 maart 1994 en 1 januari 1995 kunnen aantonen, een melkquotum wordt toegewezen.
De toepasselijke gemeenschapsregeling
27 Aangezien de verwijzende rechter van mening is, dat de regeling betreffende de extra heffing op melk na de intrekking van verordening nr. 857/84 bij verordening nr. 3950/92 geen regels betreffende de aanvankelijke toewijzing van melkquota aan de nationale producenten meer bevat, is het overeenkomstig de algemene beginselen waarop de Gemeenschap is gebaseerd en die de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten beheersen, ingevolge artikel 5 van het Verdrag de taak van de lidstaten de uitvoering van de gemeenschapsregelingen op hun grondgebied te verzekeren. Voor zover het gemeenschapsrecht, daaronder begrepen de algemene beginselen ervan, hiervoor geen gemeenschappelijke voorschriften bevat, gaan de nationale autoriteiten bij de uitvoering van die regelingen te werk volgens de formele en materiële bepalingen van hun nationaal recht (zie, met name, arrest van 23 november 1995, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, C-285/93, Jurispr. blz. I-4069, punt 26).
28 Vervolgens zij vastgesteld, dat anders dan verzoekers in het hoofdgeding stellen, artikel 5 quater van verordening nr. 804/68, zoals ingevoegd bij verordening nr. 856/84, niet als toepasselijk of relevant kan worden beschouwd.
29 Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bepaalde verordening nr. 856/84, die nog vóór de toetreding van het Koninkrijk Zweden is ingetrokken bij verordening (EEG) nr. 2071/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot wijziging van verordening nr. 804/68 (PB L 215, blz. 64), niets over de wijze waarop individuele melkquota dienden te worden toegewezen. Dat was geregeld in verordening nr. 857/84, die bij verordening nr. 3950/92 is ingetrokken. Verordening nr. 856/84 had alleen tot doel een extra heffing op melk in te stellen en de heffingsplichtigen aan te wijzen.
30 Artikel 5 quater van verordening nr. 804/68 heeft de eerste toewijzing van melkquota nooit geregeld. Verder kan de stelling van verzoekers in het hoofdgeding, dat de door dit artikel ingestelde regeling deel uitmaakt van het acquis communautaire", en derhalve nog steeds van toepassing is, niet worden aanvaard.
31 De regeling was aanvankelijk ingesteld voor vijf opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden en werd vervolgens verlengd tot acht en daarna tot negen opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden. Bij verordening nr. 3950/92 is zij slechts verlengd voor zeven nieuwe tijdvakken van twaalf maanden. Uit deze omstandigheden blijkt afdoende, dat de melkquotaregeling geen deel uitmaakt van het acquis communautaire".
32 Voor de Zweedse regeling gelden derhalve, naast de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, alleen de bepalingen van verordening nr. 3950/92, zoals gewijzigd bij de Toetredingsakte. Uit de artikelen 3 tot en met 5 van deze gewijzigde verordening blijkt evenwel, dat deze geen regeling voor de aanvankelijke toewijzing van melkquota bevat. Blijkens artikel 4, zoals gewijzigd bij de Toetredingsakte, gaat deze verordening er namelijk van uit, dat voor alle lidstaten behalve de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, de melkquota reeds vóór de inwerkingtreding van de verordening waren toegewezen, voor de Republiek Oostenrijk en de Republiek Finland vóór 1 april 1995 en voor het Koninkrijk Zweden vóór 1 april 1996.
33 Bijgevolg zijn de lidstaten die op 1 januari 1995 tot de Europese Gemeenschappen zijn toegetreden, volgens verordening nr. 3950/92, zoals gewijzigd bij de Toetredingsakte, alleen verplicht, zich ervan te vergewissen, dat de som van de aldus toegewezen melkquota niet groter is dan de gegarandeerde totale hoeveelheid, die voor het Koninkrijk Zweden 3 300 000 ton voor leveringen en 3 000 ton voor rechtstreekse verkoop bedraagt. Die verplichting vloeit voort uit artikel 3, lid 1, van deze verordening, zoals gewijzigd.
34 Aangezien de lidstaten die na de inwerkingtreding van verordening nr. 3950/92 tot de Europese Gemeenschappen zijn toegetreden, de criteria voor deze eerste toewijzing moeten vaststellen binnen de perken van artikel 3, lid 1, van deze verordening, zoals gewijzigd bij de Toetredingsakte, verzet deze verordening zich niet tegen een nationale regeling inzake de aanvankelijke toewijzing van melkquota, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is.
De gemeenschapsrechtelijke beginselen inzake de aanvankelijke toewijzing van melkquota
35 Ook al beschikt een lidstaat in het kader van deze eerste toewijzing over een ruime beoordelingsmarge om op zijn grondgebied de tenuitvoerlegging van de gemeenschapsregeling te verzekeren, het is vaste rechtspraak dat de door hem vastgestelde nationale regels verenigbaar moeten zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht, hetgeen noodzakelijk is om ongelijke behandeling van de marktdeelnemers te voorkomen (arrest Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, reeds aangehaald, punt 26). Verder moet de lidstaat, zoals de advocaat-generaal in punt 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zich laten leiden door de specifieke doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wanneer de gemeenschapsregeling die hij op zijn grondgebied ten uitvoer legt, daaronder valt.
36 In casu volstaat de vaststelling, dat het Koninkrijk Zweden zich, blijkens de betrokken regeling en de door de Zweedse regering ter terechtzitting gemaakte opmerkingen, bij de vaststelling van de nationale regeling inzake de toewijzing van melkquota heeft laten leiden door de ten tijde van de instelling van de regeling betreffende de extra heffing op melk geldende gemeenschapsregels.
37 Bovendien zij eraan herinnerd, dat de eisen van bescherming van de fundamentele rechten in de communautaire rechtsorde de lidstaten ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen binden. Bijgevolg zijn de lidstaten gehouden deze regelingen zoveel mogelijk in overeenstemming met bedoelde eisen toe te passen (arrest van 24 maart 1994, Bostock, C-2/92, Jurispr. blz. I-955, punt 16).
38 Tot deze fundamentele rechten behoren het algemene gelijkheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel. De verwijzende rechter vraagt zich af, of de betrokken Zweedse regeling deze beginselen in acht neemt.
Het beginsel van gelijke behandeling
39 Artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag, dat in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betrekking heeft op het verbod van discriminatie, is slechts de specifieke uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel dat verlangt, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (arresten van 20 september 1988, Spanje/Raad, 203/86, Jurispr. blz. 4563, punt 25, en 17 april 1997, EARL de Kerlast, C-15/95, Jurispr. blz. I-1961, punt 35).
De keuze van het gemiddelde van de leveringen in de jaren 1991 tot en met 1993 als berekeningsbasis
40 Het dossier bevat geen elementen op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat de Zweedse regeling het beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden door de jaren 1991 tot en met 1993 als referentieperiode te kiezen en door de aan de reguliere producenten toegewezen melkquota te berekenen op basis van het gemiddelde van hun melkleveringen in die periode. De Zweedse wettelijke regeling voorziet namelijk in gelijke behandeling van vergelijkbare situaties doordat zij voor de vaststelling van de melkquota dezelfde regels toepast voor alle producenten die in dezelfde situatie verkeren.
41 Het beginsel van gelijke behandeling verzet zich dus niet tegen een nationale regeling inzake de aanvankelijke toewijzing van melkquota, die is vastgesteld door een lidstaat die op 1 januari 1995 tot de Europese Gemeenschappen is toegetreden en waarbij de melkquota van de producenten die hun productie tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 niet hebben gewijzigd, worden vastgesteld op basis van het gemiddelde van de in de jaren 1991 tot en met 1993 verrichte leveringen.
De behandeling van nieuwe producenten en van producenten met een toenemende productie ten opzichte van de reguliere producenten
42 De Zweedse regering ontkent niet, dat de nieuwe producenten en de producenten met een toenemende productie worden benadeeld ten opzichte van de reguliere producenten wanneer zij er overeenkomstig § 10 van de Zweedse verordening nr. 1714 voor kiezen dat hun melkquotum of van het gedeelte ervan dat overeenkomt met de toename van hun productie, wordt vastgesteld op basis van de in de jaren 1991 tot en met 1993 gemiddeld geleverde hoeveelheden. Anders dan de reguliere producenten kunnen zij geen melkquotum krijgen dat overeenkomt met de totale hoeveelheid melk die zij met het aantal in hun bezit zijnde koeien kunnen produceren.
43 De Zweedse regering is er zich ook van bewust, dat de andere voorgestelde berekeningswijze, die op een forfaitaire hoeveelheid van 7 398 kg melk per koe en per jaar is gebaseerd en rekening beoogt te houden met de specifieke situatie van deze twee groepen producenten, deze ongelijke behandeling evenmin verhelpt, aangezien bij deze wijze van berekening de melkquota van de nieuwe producenten en de aanvullende melkquota van de producenten met een toenemende productie worden vastgesteld na toepassing van een verminderingscoëfficiënt van 30 % respectievelijk 55 %. Afgezien van het uit de verschillende percentages voorvloeiende verschil in behandeling tussen deze twee groepen producenten, worden de nieuwe producenten en de producenten met een toenemende productie dus benadeeld ten opzichte van de reguliere producenten en ook ten opzichte van de ecologische producenten, voor wie geen enkele vermindering geldt, ook al bevinden zij zich in een overeenkomstige situatie.
44 Alleen de nieuwe producenten en de producenten met een toenemende productie dragen dus de last van melkquota die beneden hun productiecapaciteit liggen. Een dergelijke beperking van de als melkquota toegelaten hoeveelheden vormt een inperking van het non-discriminatiebeginsel waarop deze producenten zich kunnen beroepen.
45 Volgens vaste rechtspraak kan de uitoefening van deze rechten, met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening, evenwel aan beperkingen worden onderworpen, voor zover die beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (zie arrest van 13 juli 1989, Wachauf, 5/88, Jurispr. blz. 2609, punt 18).
46 In het hoofdgeding beantwoordt de vaststelling van melkquota beneden de productiecapaciteit aan het voornaamste doel dat de Gemeenschap met het instellen van een extra heffing op melk nastreeft, namelijk de structurele overschotten te verminderen en een beter marktevenwicht tot stand te brengen, zoals met name blijkt uit de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92.
47 De alleen voor de nieuwe producenten en de producenten met een toenemende productie geldende verminderingen zijn inzonderheid objectief gerechtvaardigd wegens de specifieke verantwoordelijkheid van deze producenten voor het gevaar van overschrijding van de gegarandeerde totale hoeveelheid, dat de Zweedse autoriteiten bij de voorlopige toewijzing van de melkquota hadden vastgesteld. De aan het Koninkrijk Zweden bij zijn toetreding verleende gegarandeerde totale hoeveelheid, die overeenkwam met de hoeveelheid melk die dit land in 1992 had geproduceerd, was namelijk in wezen bepaald op basis van de door de reguliere producenten geproduceerde hoeveelheden. Het gevaar voor overschrijding van deze totale hoeveelheid vloeit dus hoofdzakelijk voort uit de productietoename in de laatste jaren, en die is vooral toe te schrijven aan de producenten met een toenemende productie en aan de nieuwe producenten.
De behandeling van de producenten met een toenemende productie ten opzichte van de nieuwe producenten
48 Binnen de groep van de door een vermindering van hun melkquota getroffen producenten worden de nieuwe producenten gunstiger behandeld dan de producenten met een toenemende productie, aangezien voor hen een lager verminderingspercentage geldt voor de hoeveelheden waarvan de productie na 1 januari 1991 en vóór 1 januari 1995 is begonnen.
49 De Zweedse regering heeft er in de loop van de procedure evenwel op gewezen, dat dit verschil in behandeling gerechtvaardigd is door de landbouwdoelstellingen die het Koninkrijk Zweden in de zuivelsector nastreeft en die de grenzen van de discretionaire bevoegdheid van het Koninkrijk Zweden niet overschrijden.
50 De rechtmatigheid van dergelijke doelstellingen wordt in het gemeenschapsrecht erkend. In de eerste plaats stond artikel 3, punt 1, van verordening nr. 857/84 de lidstaten in het kader van de oorspronkelijke regeling inzake de extra heffing toe, de jonge producenten gunstiger te behandelen. In de tweede plaats staat artikel 5 van verordening nr. 3950/92 in het kader van de huidige regeling inzake de extra heffing de lidstaten toe, extra of specifieke hoeveelheden toe te kennen aan volgens objectieve criteria bepaalde producenten.
De behandeling van de ecologische producenten
51 In het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van landbouwbeleid kan een lidstaat gerechtigd zijn bepaalde producenten om ecologische redenen en met name om redenen verband houdend met bepaalde ecologische productiemethodes vrij te stellen van de toepassing van de verminderingscoëfficiënten, ook al bevinden deze producenten zich in soortgelijke situaties als de nieuwe producenten of als de producenten met een toenemende productie. De motivering van de prejudiciële verwijzing noch de krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EG ingediende opmerkingen bevatten evenwel voldoende gegevens om het Hof in staat te stellen zijn standpunt nader uiteen te zetten.
De gestelde discriminatie van de Zweedse producenten ten opzichte van de producenten van de andere lidstaten
52 Volgens verzoekers in het hoofdgeding vormen de eisen inzake milieubescherming waaraan elke Zweedse producent ingevolge § 5 van de Zweedse verordening nr. 1714 moet voldoen, een discriminatie van deze producenten ten opzichte van de producenten van de andere lidstaten.
53 Een eventuele ongelijke behandeling van de producenten van een lidstaat ten opzichte van die van een andere lidstaat, die zoals in casu eenvoudig een uitvloeisel is van verschillen tussen de wettelijke regelingen van deze lidstaten, vormt evenwel geen discriminatie in de zin van artikel 40, lid 3, van het Verdrag wanneer de betrokken nationale wettelijke regeling volgens objectieve criteria op alle betrokken producenten van toepassing is (zie, in die zin, arrest van 14 juli 1988, Lambert, 308/86, Jurispr. blz. 4369, punten 21 en 22).
De eis van een ononderbroken productie
54 Aangaande de weigering om aan Torarp een melkquotum toe te wijzen op grond dat hij zijn leveringen had onderbroken, zij er om te beginnen aan herinnerd, dat het uitsluitend aan de nationale rechter staat om de strekking en de wijze van toepassing van nationale bepalingen te beoordelen (zie, bijvoorbeeld, arrest van 30 april 1996, CIA Security International, C-194/94, Jurispr. blz. I-2201, punt 20). De toepassing van de betrokken nationale bepaling op Torarp en meer bepaald de redenen van de Zweedse administratie om hem de toewijzing van een melkquotum te weigeren, kunnen in het kader van artikel 177 van het Verdrag dus niet worden getoetst.
55 Zoals de advocaat-generaal in de punten 60 en 61 van zijn conclusie heeft verklaard, blijkt uit het arrest van 17 mei 1988, Erpelding (84/87, Jurispr. blz. 2647, punten 15-21), dat een nationale regeling inzake de aanvankelijke toewijzing van melkquota waarin geen rekening wordt gehouden met bepaalde buitengewone gebeurtenissen, zodat de producent wiens melkproductie tijdens de referentieperiode sterk is gedaald doordat een dergelijke gebeurtenis zich heeft voorgedaan, een lager melkquotum krijgt dan hij zou hebben gekregen indien die gebeurtenis zich niet had voorgedaan, niet in strijd is met het non-discriminatiebeginsel en overigens ook niet met het vertrouwensbeginsel.
56 Dit klemt te meer in het geval van een regeling volgens welke de melkproducenten ook een melkquotum kunnen krijgen wanneer zij wegens gebeurtenissen buiten hun wil hun melkproductie in de referentieperiode geheel of ten dele hebben moeten onderbreken, mits zij hun verzoek om de productie te hervatten kunnen motiveren met bijzondere redenen. Deze oplossing volgt namelijk de grondgedachte van de regeling inzake de extra heffing op melk, volgens welke een producent, zoals onder meer de producenten die krachtens verordening (EEG) nr. 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelproducten en voor de omschakeling van het melkveebestand (PB L 131, blz. 1), een verbintenis zijn aangegaan om geen melk of zuivelproducten in de handel te brengen, de productie na bepaalde gevallen van onderbreking kan hervatten, mits hij van plan is de productie voort te zetten en in voorkomend geval kan aantonen, dat hij de gevraagde hoeveelheden melk kan verkopen.
57 Blijkens de rechtspraak van het Hof mag de toewijzing van een melkquotum daarentegen worden geweigerd aan een producent die deze niet aanvraagt met het doel om de levering van melk duurzaam te hervatten, maar om uit deze toewijzing een louter financieel voordeel te halen door de handelswaarde die de referentiehoeveelheden in de tussentijd hebben verkregen, te gelde te maken (zie, met name, arrest van 22 oktober 1991, von Deetzen II, C-44/89, Jurispr. blz. 5119, punt 24). Ter voorkoming van speculatie door het aanvragen van een melkquotum met als enig doel dit door verkoop aan een derde te gelde te maken, biedt het vereiste van speciale redenen de nationale administratie dus de mogelijkheid te controleren, of een producent daadwerkelijk het voornemen heeft en in staat is de melkleveringen te hervatten.
De inachtneming van het evenredigheidsbeginsel
58 Voor zover de toewijzing aan nieuwe producenten en aan producenten met een toenemende productie van melkquota die beneden hun productiecapaciteit liggen, die producenten in de uitoefening van hun fundamentele rechten beperkt, zij eraan herinnerd dat een lidstaat, wanneer hij de uitoefening van fundamentele rechten beperkt, het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen. Volgens dit beginsel mogen die beperkingen, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep zijn, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (zie arrest Wachauf, reeds aangehaald, punt 18).
59 In de eerste plaats laten de stukken er geen twijfel over bestaan, dat het om overschrijding van de gegarandeerde totale hoeveelheid te voorkomen, passend en noodzakelijk was, de nieuwe producenten en de producenten met een toenemende productie melkquota toe te wijzen die beneden hun productiecapaciteit lagen. Volgens de opmerkingen van de Zweedse regering is de productiecapaciteit van deze producenten juist niet ten volle in aanmerking genomen wegens de overschrijding van de totale hoeveelheid, die dit naar alle waarschijnlijkheid ten gevolge zou hebben gehad.
60 In de tweede plaats heeft de Zweedse regering ter terechtzitting cijfers overgelegd waaruit blijkt, dat voor het verkoopseizoen 1995/1996 slechts 1 % van de gegarandeerde totale hoeveelheid niet is toegewezen, en is dit cijfer voor het verkoopseizoen 1997/1998 gedaald tot 0,2 %. Daar de gemeenschapsregeling voorziet in de mogelijkheid om een nationale reserve te vormen en de Zweedse autoriteiten zeer geringe hoeveelheden hebben ingehouden, kan een lidstaat niet worden geacht zijn beoordelingsmarge te hebben overschreden, wanneer de niet-toegewezen hoeveelheden zo klein zijn.
61 Uit al deze overwegingen inzake een eventuele schending van het beginsel van gelijke behandeling volgt, dat dit beginsel zich niet verzet tegen een nationale regeling inzake de aanvankelijke toewijzing van melkquota, die is vastgesteld door een lidstaat die op 1 januari 1995 tot de Europese Gemeenschappen is toegetreden en waarbij voor de berekening van de melkquota die worden toegewezen aan nieuwe producenten die tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 met hun productie zijn begonnen, en aan producenten met een toenemende productie die in dezelfde periode een reeds bestaande productie hebben verhoogd, anders dan voor de producenten die hun productie tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 niet hebben gewijzigd en voor de ecologische producenten, verminderingscoëfficiënten gelden die bovendien verschillend zijn, en waarbij alleen aan producenten die een ononderbroken productie tussen 1 maart 1994 en 1 januari 1995 aantonen, een individuele referentiehoeveelheid wordt toegewezen, tenzij de producent die zijn leveringen in de loop van die periode buiten zijn wil heeft onderbroken, bijzondere redenen voor de toewijzing van een referentiehoeveelheid kan aanvoeren.
De inachtneming van het vertrouwensbeginsel
62 Volgens verzoekers in het hoofdgeding schendt de Zweedse regeling het vertrouwensbeginsel doordat de nationale regeling inzake de toewijzing van melkquota de gemeenschapsregeling van verordening nr. 856/84 niet getrouw weergeeft, en inzonderheid doordat voor de toewijzing van melkquota eisen inzake milieubescherming worden gesteld en een ononderbroken productie tussen 1 maart 1994 en 1 januari 1995 wordt verlangd.
63 Deze grieven kunnen niet worden aanvaard. Een beroep op het vertrouwensbeginsel tegenover een gemeenschapsregeling is slechts mogelijk voor zover de Gemeenschap zelf voordien een situatie heeft geschapen die een gewettigd vertrouwen kan wekken (arrest van 15 april 1997, Irish Farmers Association e.a., C-22/94, Jurispr. blz. I-1809, punt 19). Uit het onderzoek van de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, is evenwel reeds gebleken, dat de betrokken gemeenschapsregeling een dergelijk gevolg niet kan hebben.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
64 De kosten door de Zweedse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door Regeringsrätten bij beschikking van 27 mei 1997 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, zoals gewijzigd bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest, en het inzonderheid in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 34, lid 2, tweede alinea, EG) geformuleerde beginsel van gelijke behandeling, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij niet in de weg staan aan een nationale regeling inzake de aanvankelijke toewijzing van individuele referentiehoeveelheden, die is vastgesteld door een lidstaat die op 1 januari 1995 tot de Europese Gemeenschappen is toegetreden en waarbij
- de individuele referentiehoeveelheden van de producenten die hun productie tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 niet hebben gewijzigd, worden vastgesteld op basis van het gemiddelde van de in de jaren 1991 tot en met 1993 verrichte leveringen;
- voor de berekening van de individuele referentiehoeveelheden die worden toegewezen aan de nieuwe producenten die tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 met hun productie zijn begonnen, en aan de producenten met een toenemende productie die in dezelfde periode een reeds bestaande productie hebben verhoogd, anders dan voor de producenten die hun productie tussen 1 januari 1991 en 31 december 1994 niet hebben gewijzigd en voor de ecologische melkproducenten, verminderingscoëfficiënten gelden die bovendien verschillend zijn;
- alleen aan producenten die een ononderbroken productie tussen 1 maart 1994 en 1 januari 1995 aantonen een individuele referentiehoeveelheid wordt toegewezen, tenzij de producent die zijn leveringen in de loop van deze periode buiten zijn wil heeft onderbroken, bijzondere redenen voor de toewijzing van een referentiehoeveelheid kan aanvoeren.