61996CC0162_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Bei der vorliegenden Rechtssache handelt es sich um ein Vorabentscheidungsersuchen des deutschen Bundesfinanzhofs. Dieses Gericht hat Zweifel an der Gültigkeit der Verordnung, mit der der Rat während des Krieges im früheren Jugoslawien die Handelszugeständnisse nach dem Kooperationsabkommen zwischen der Gemeinschaft und Jugoslawien aussetzte. Die Klägerin und Revisionsklägerin des Ausgangsverfahrens, die A. Racke GmbH & Co. (im folgenden: Firma Racke), ist ein Weinimporteur, der Wein aus Serbien einführte und dabei von Präferenzzöllen für Weineinfuhren aus Jugoslawien profitierte, bis der Rat die streitige Verordnung erließ. Die Firma Racke macht geltend, daß das Kooperationsabkommen mit Jugoslawien es dem Rat nicht erlaubt habe, seine Anwendung auszusetzen, und daß die dahin gehende Entscheidung bestimmten Regeln des allgemeinen Völkerrechts widersprochen habe. Die Verordnung des Rates(1) zur Aussetzung der Handelszugeständnisse sei daher ungültig. Das Vorbringen bezieht sich vor allem auf Regeln des Völkergewohnheitsrechts, die auch im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge enthalten sind und zu denen der Grundsatz "pacta sunt servanda" sowie die Regel gehören, daß ein Vertrag unter bestimmten Bedingungen wegen einer grundlegenden Änderung der Umstände beendet werden kann (Clausula rebus sic stantibus(2)). In der vorliegenden Rechtssache wird daher die noch ungeklärte Frage aufgeworfen, ob sich ein privater Kläger gegenüber einer Entscheidung, die Anwendung eines völkerrechtlichen Abkommens auszusetzen, auf Regeln des allgemeinen Völkerrechts berufen kann.
Rechtlicher Rahmen
Das Kooperationsabkommen
2 Das Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (im folgenden: Kooperationsabkommen) wurde am 2. April 1980 in Belgrad unterzeichnet und durch die Verordnung (EWG) Nr. 314/83 des Rates vom 24. Januar 1983(3) im Namen der Gemeinschaft geschlossen. Es war ein sogenanntes gemischtes Abkommen, zu dessen Parteien neben der Gemeinschaft auch die Mitgliedstaaten gehörten.
3 Gemäß Artikel 1 des Kooperationsabkommens bestand dessen Ziel darin, eine globale Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien zu fördern, um zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (SFRJ) beizutragen und die Vertiefung ihrer Beziehungen zu erleichtern. Zu diesem Zweck sollten Bestimmungen und Maßnahmen für den Bereich der wirtschaftlichen, technischen und finanziellen Zusammenarbeit für den Handel wie auch für den sozialen Bereich festgelegt und durchgeführt werden.
4 Titel I des Kooperationsabkommens betraf die wirtschaftliche, technische und finanzielle Zusammenarbeit, Titel II den Handel, Titel III Bestimmungen über die durch die in Osimo unterzeichneten Abkommen errichtete Freizone und Titel IV die Zusammenarbeit im Bereich der Arbeitskräfte. Titel V enthielt allgemeine und Schlußbestimmungen.
5 Für den Bereich des Handels war in Artikel 22 des Kooperationsabkommens eine Zollbegünstigung der Einfuhren von Wein aus frischen Weintrauben mit Ursprung in Jugoslawien vorgesehen. Die grundlegende Bestimmung, die durch ein Zusatzprotokoll zum Kooperationsabkommen von 1987(4) geändert wurde, war Artikel 22 Absatz 4:
"Für Weine aus frischen Weintrauben der Tarifstellen 22.05 C I und C II des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in Jugoslawien werden die Zölle bei der Einfuhr in die Gemeinschaft nach den Modalitäten in Artikel 2 Absätze 1 und 2 des Zusatzprotokolls zur Festlegung einer neuen Handelsregelung abgebaut. Dies gilt bis zur Höhe eines jährlichen Gemeinschaftszollkontingents von 545 000 hl. Auf die über dieses Kontingent hinaus eingeführten Mengen wendet die Gemeinschaft den Zollsatz des Gemeinsamen Zolltarifs an."
6 Von den allgemeinen und Schlußbestimmungen des Kooperationsabkommens ist Artikel 60 von Bedeutung; er hat folgenden Wortlaut:
"Das Abkommen wird auf unbegrenzte Zeit geschlossen.
Jede Vertragspartei kann dieses Abkommen durch Notifizierung an die andere Vertragspartei kündigen. Das Abkommen tritt sechs Monate nach dem Zeitpunkt der Notifizierung ausser Kraft."
Das Kooperationsabkommen enthielt dagegen keine Bestimmungen über die Aussetzung seiner Anwendung.
Die Aussetzung und Beendigung des Kooperationsabkommens
7 Im Lauf des Jahres 1991 brach in Jugoslawien Krieg aus. Die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten versuchten, eine aktive Rolle bei der Beendigung des Konflikts zu spielen. Im November führte dies zu dem Beschluß 91/586/EGKS, EWG des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 11. November 1991 zur Aussetzung der Anwendung der Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft, ihren Mitgliedstaaten und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (im folgenden: Aussetzungsbeschluß)(5).
8 In der Präambel des Aussetzungsbeschlusses wird auf Erklärungen der Europäischen Gemeinschaft und der im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit vereinigten Mitgliedstaaten Bezug genommen, in denen die Krise in Jugoslawien festgestellt wurde. In der Präambel wird ferner auf die Entschließung 713 (1991) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Bezug genommen, in der die Besorgnis zum Ausdruck gebracht wurde, daß der Fortbestand der Krise eine Bedrohung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit darstellen könnte. Weiter heisst es in der Präambel, daß dem Appell der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten vom 6. Oktober 1991 zur Einhaltung der Vereinbarung über den Waffenstillstand von Den Haag vom 4. Oktober 1991 nicht gefolgt worden sei. In dieser Erklärung vom 6. Oktober 1991 wurde der Entschluß bekanntgegeben, die Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Jugoslawien zu beenden, falls die Vereinbarung, die am 4. Oktober 1991 zwischen den am Konflikt beteiligten Parteien zustande gekommen war, nicht eingehalten würde.
9 Ausserdem heisst es in der Präambel(6):
"Die Fortsetzung der Feindseligkeiten und ihre Auswirkungen auf die wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen sowohl der einzelnen Republiken Jugoslawiens untereinander als auch mit der Gemeinschaft stellen eine grundlegende Veränderung der Umstände dar, unter denen das Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien und seine Protokolle sowie das Abkommen betreffend die EGKS geschlossen wurden; sie stellen die Anwendung der Abkommen in Frage."
10 Absatz 1 des Aussetzungsbeschlusses lautet:
"Die Anwendung der genannten Abkommen wird mit unmittelbarer Wirkung ausgesetzt."
Der Beschluß wurde am 15. November 1991 im Amtsblatt veröffentlicht, so daß dieser Tag als Datum seines Inkrafttretens anzusehen ist.
11 Der Rat erließ am 11. November 1991 ferner die Verordnung (EWG) Nr. 3300/91 zur Aussetzung der Handelszugeständnisse nach dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien (im folgenden: Aussetzungsverordnung)(7).
12 Die Präambel der Aussetzungsverordnung ist mit der Präambel des Aussetzungsbeschlusses nahezu identisch. In der Präambel der Aussetzungsverordnung wird jedoch hinzugefügt, es sei angezeigt, die mit dem Kooperationsabkommen oder aufgrund dessen gewährten Handelskonzessionen mit sofortiger Wirkung auszusetzen, und es müsse vermieden werden, daß sich die Verordnung auf Ausfuhren von Waren mit Ursprung in Jugoslawien nach der Gemeinschaft auswirke, die vor ihrem Inkrafttreten vorgenommen worden seien.
13 Artikel 1 der Aussetzungsverordnung lautet:
"Die mit dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien oder aufgrund dieses Abkommens gewährten Handelszugeständnisse werden ausgesetzt."
14 Artikel 2 lautet:
"Artikel 1 gilt nicht für die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung ausgeführten Waren mit Ursprung in Jugoslawien."
15 Die Aussetzungsverordnung trat am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt, d. h. am 15. November 1991, in Kraft.
16 Am 25. November 1991 erließ der Rat den Beschluß 91/602/EWG zur Kündigung des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien(8). In der Präambel wird auf Artikel 60 des Kooperationsabkommens Bezug genommen und ausgeführt, daß die in Jugoslawien herrschende Lage die Beibehaltung dieses Abkommens nicht mehr zulasse. Gemäß Artikel 1 werden das Kooperationsabkommen sowie alle dazugehörigen Protokolle und Rechtsakte gekündigt. Gemäß Artikel 2 wird der Beschluß im Amtsblatt veröffentlicht, vom Präsidenten des Rates der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien notifiziert und am Tag seiner Veröffentlichung wirksam. Der Beschluß wurde am 27. November 1991 veröffentlicht.
17 Am 2. Dezember 1991 erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 3567/91 über die Einfuhrregelung für Waren aus den Republiken Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien und Slowenien(9). In der Präambel heisst es, daß die Europäische Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten beschlossen hätten, positive selektive Maßnahmen zugunsten der Parteien anzuwenden, die zu Fortschritten auf dem Weg zum Frieden beitrügen, und daß es daher angebracht sei, diesen Parteien gleichzeitig durch autonome Entscheidung der Gemeinschaft die Anwendung handelspolitischer Bestimmungen zu gewähren, die im wesentlichen denen des von der Gemeinschaft ausgesetzten Kooperationsabkommens entsprächen. Durch die Verordnung wurden den Republiken Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien und Slowenien deshalb mit Wirkung vom 15. November 1991 Handelszugeständnisse gewährt, die denen des Kooperationsabkommens entsprachen; diese Zugeständnisse erstreckten sich jedoch nicht auf die Einfuhr von Wein.
18 Eine entsprechende Regelung wurde 1992 durch den Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 545/92 des Rates vom 3. Februar 1992 über die Einfuhrregelung für Waren mit Ursprung in den Republiken Kroatien und Slowenien und den Jugoslawischen Republiken Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Montenegro(10) getroffen. In der Präambel der Verordnung wird erneut von selektiven positiven Maßnahmen in Form von Handelszugeständnissen gesprochen, die denjenigen des Kooperationsabkommens im wesentlichen gleichwertig seien. Weiter heisst es dort, es empfehle sich, diese Maßnahmen im Jahr 1992 beizubehalten, für bestimmte gewerbliche Waren zu ergänzen und auf bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse auszudehnen. Gemäß Artikel 6 der Verordnung wurden die Einfuhrzölle für Weine aus frischen Weintrauben bis zur Höhe eines jährlichen Gemeinschaftszollkontingents von 545 000 hl gesenkt. Die Verordnung wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 547/92 des Rates vom 3. Februar 1992 zur Eröffnung und Verwaltung von Gemeinschaftszollkontingenten für bestimmte Waren mit Ursprung in den Republiken Kroatien und Slowenien und den Jugoslawischen Republiken Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Montenegro(11) durchgeführt.
19 Am 1. Juni 1992 erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 1432/92 zur Untersagung des Handels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Republiken Serbien und Montenegro(12).
Das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge
20 Das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (im folgenden: Wiener Übereinkommen oder Übereinkommen)(13) wurde am 23. Mai 1969 nach dem erfolgreichen Abschluß der Konferenz der Vereinten Nationen über das Recht der Verträge in Wien zur Unterzeichnung aufgelegt. Das Übereinkommen trat am 27. Januar 1980 in Kraft, nachdem Togo die 35. Ratifikations- oder Beitrittsurkunde hinterlegt hatte(14). Die Gemeinschaft ist kein Vertragsstaat des Übereinkommens und könnte auch kein Vertragsstaat werden, da der Beitritt nur Staaten offensteht (Artikel 81 und 83 des Übereinkommens). Der Beitritt der Gemeinschaft wäre ohnehin zwecklos, da das Übereinkommen nur auf Verträge zwischen Staaten Anwendung findet (Artikel 1). Wie die weiteren Ausführungen zeigen, wird geltend gemacht, daß das Übereinkommen dennoch von Bedeutung sei, da es für die Gemeinschaft bindende Regeln des Völkergewohnheitsrechts zum Ausdruck bringe. Es gibt ein zweites Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen(15). Dieses Übereinkommen ist noch nicht in Kraft getreten, und die Gemeinschaft hat es nicht unterzeichnet. Seine Bestimmungen stimmen weitgehend mit denen des Übereinkommens von 1969 überein, auf die ich mich im folgenden weitgehend beschränken werde.
21 Alle Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit Ausnahme von Frankreich, Irland, Luxemburg und Portugal haben Ratifikations- oder Beitrittsurkunden für das Wiener Übereinkommen hinterlegt. Von diesen vier Mitgliedstaaten hat nur Luxemburg das Übereinkommen unterzeichnet (aber noch nicht ratifiziert).
22 Der tragende Grundsatz des Völkervertragsrechts ist in Artikel 26 des Wiener Übereinkommens unter der Überschrift "Pacta sunt servanda" wie folgt niedergelegt:
"Ist ein Vertrag in Kraft, so bindet er die Vertragsparteien und ist von ihnen nach Treu und Glauben zu erfuellen."
23 Teil V Abschnitt 3 des Übereinkommens enthält Bestimmungen über die Beendigung und Suspendierung von Verträgen. Die Grundregel lautet, daß Verträge nach Maßgabe ihrer Bestimmungen oder durch Einvernehmen zwischen allen Vertragsparteien beendet oder suspendiert werden (Artikel 54 und 57). Von den übrigen Bestimmungen dieses Abschnitts sind Artikel 61 über die "Nachträgliche Unmöglichkeit der Erfuellung", Artikel 62 über die "Grundlegende Änderung der Umstände" und die Artikel 65 bis 67 zu Verfahrensfragen von Bedeutung.
24 Artikel 61 Absatz 1 lautet:
"Eine Vertragspartei kann die Unmöglichkeit der Vertragserfuellung als Grund für die Beendigung des Vertrags oder den Rücktritt vom Vertrag geltend machen, wenn sich die Unmöglichkeit aus dem endgültigen Verschwinden oder der Vernichtung eines zur Ausführung des Vertrags unerläßlichen Gegenstands ergibt. Eine vorübergehende Unmöglichkeit kann nur als Grund für die Suspendierung des Vertrags geltend gemacht werden."
25 Artikel 62 lautet:
"Grundlegende Änderung der Umstände
(1) Eine grundlegende Änderung der beim Vertragsabschluß gegebenen Umstände, die von den Vertragsparteien nicht vorausgesehen wurde, kann nicht als Grund für die Beendigung des Vertrags oder den Rücktritt von ihm geltend gemacht werden, es sei denn:
a) das Vorhandensein jener Umstände bildete eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der Vertragsparteien, durch den Vertrag gebunden zu sein, und
b) die Änderung der Umstände würde das Ausmaß der auf Grund des Vertrags noch zu erfuellenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten.
(2) Eine grundlegende Änderung der Umstände kann nicht als Grund für die Beendigung des Vertrags oder den Rücktritt von ihm geltend gemacht werden,
a) wenn der Vertrag eine Grenze festlegt oder
b) wenn die Vertragspartei, welche die grundlegende Änderung der Umstände geltend macht, diese durch Verletzung einer Vertragsverpflichtung oder einer sonstigen, gegenüber einer anderen Vertragspartei bestehenden internationalen Verpflichtung selbst herbeigeführt hat.
(3) Kann eine Vertragspartei nach Absatz 1 oder 2 eine grundlegende Änderung der Umstände als Grund für die Beendigung des Vertrags oder den Rücktritt von ihm geltend machen, so kann sie die Änderung auch als Grund für die Suspendierung des Vertrags geltend machen."
26 Artikel 65 regelt das "Verfahren bei Ungültigkeit oder Beendigung eines Vertrags, beim Rücktritt von einem Vertrag oder bei Suspendierung eines Vertrags". Gemäß Artikel 65 Absatz 1 hat eine Vertragspartei, die einen Grund zur Beendigung eines Vertrages, zum Rücktritt von ihm oder zu seiner Suspendierung geltend macht, den anderen Vertragsparteien ihren Anspruch zu notifizieren. In der Notifikation sind die in bezug auf den Vertrag beabsichtigte Maßnahme und die Gründe dafür anzugeben. Artikel 65 Absatz 2 sieht (ausser in besonders dringenden Fällen) eine Wartefrist von nicht weniger als drei Monaten vor, nach der die notifizierende Vertragspartei, wenn keine Vertragspartei Einspruch erhoben hat, die angekündigte Maßnahme durchführen kann. Wird Einspruch erhoben, so bemühen sich die Vertragsparteien um eine Lösung durch die in Artikel 33 der Charta der Vereinten Nationen genannten Mittel (Artikel 65 Absatz 3).
27 Artikel 66 enthält weitere Regeln für "Verfahren zur gerichtlichen oder schiedsgerichtlichen Beilegung oder zum Vergleich". Artikel 67 Absatz 1 bestimmt, daß die Notifikation nach Artikel 65 Absatz 1 der Schriftform bedarf.
28 Ich möchte noch auf Artikel 73 des Übereinkommens hinweisen, der "Fälle der Staatennachfolge, der Verantwortlichkeit der Staaten und des Ausbruchs von Feindseligkeiten" betrifft und folgendes vorsieht:
"Dieses Übereinkommen lässt Fragen unberührt, die sich hinsichtlich eines Vertrags aus der Nachfolge von Staaten, aus der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit eines Staates oder aus dem Ausbruch von Feindseligkeiten zwischen Staaten ergeben können."
29 Nach allgemeiner Ansicht kodifizieren viele Bestimmungen des Wiener Übereinkommens Regeln des Völkergewohnheitsrechts. Es besteht jedoch auch Einigkeit darüber, daß das Übereinkommen in gewissem Umfang eine Fortentwicklung darstellt, die über bestehende Bräuche hinausgeht. Und es besteht offenbar keine Einigkeit darüber, welche konkreten Bestimmungen zum Völkergewohnheitsrecht gehören und welche nicht(16). Sowohl der Grundsatz "pacta sunt servanda" als auch die Clausula rebus sic stantibus (die die Berücksichtigung einer grundlegenden Änderung der Umstände erlaubt) sind aber allgemein als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts anerkannt. In den die Fischereistreitigkeiten betreffenden Urteilen(17) hat der Internationale Gerichtshof unter Bezugnahme auf den Grundsatz der Beendigung eines Vertrages wegen einer grundlegenden Änderung der Umstände ausgeführt:
"Dieser Grundsatz und seine Voraussetzungen und Ausnahmen sind in Artikel 62 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge niedergelegt worden, das in vieler Hinsicht als Kodifizierung bestehenden Gewohnheitsrechts zur Frage der Beendigung einer Vertragsbeziehung wegen einer Änderung der Umstände angesehen werden kann."
Das Ausgangsverfahren
30 Die Firma Racke führte in der Zeit vom 6. November 1990 bis 27. April 1992 Weine aus dem Anbaugebiet Amselfeld/Kosovo ein. Sie ließ diese Einfuhren zur Lagerung in ihrem privaten Zollager abfertigen und meldete die in den freien Verkehr entnommenen Partien am 7. Mai 1992 an. Dabei berechnete sie den Zoll zu dem im - inzwischen suspendierten - Kooperationsabkommen vorgesehenen Präferenzzollsatz. Das Hauptzollamt Mainz erhob daraufhin die Differenz zwischen dem Drittlands- und dem Präferenzzollsatz nach, weil der Wein aus Serbien eingeführt worden sei (Steueränderungsbescheid vom 27. Mai 1992, bestätigt durch Einspruchsentscheidung vom 27. August 1993). Die Firma Racke focht diesen Bescheid vor dem Finanzgericht Rheinland-Pfalz an. Ihre Klage hatte hinsichtlich der Nacherhebung für die vor dem 15. November 1991 aus Jugoslawien ausgeführten Weine Erfolg, wurde aber im übrigen abgewiesen. Das Finanzgericht stützte die Abweisung der Klage auf die Aussetzungsverordnung und führte aus, die mit ihr erfolgte Aussetzung der vertraglichen Handelszugeständnisse schon vor der Kündigung des Kooperationsabkommens begegne keinen rechtlichen Bedenken. Die einseitige Aussetzung sei vielmehr rechtmässig, weil ein grundlegender Wandel der entscheidenden Umstände im ehemaligen Jugoslawien eingetreten sei. Der Krieg in Jugoslawien stelle einen triftigen Grund für die Aussetzung dar; dieser Grund erlaube es völkerrechtlich, von einem eingegangenen Vertrag Abstand zu nehmen, jedenfalls mittels einer Aussetzung, die sich als minderer Eingriff als die spätere Kündigung darstelle.
31 Die Firma Racke legte sodann gegen das Urteil des Finanzgerichts Revision an den Bundesfinanzhof ein. Sie stellte die Gültigkeit der Aussetzungsverordnung in Abrede und forderte, die Bestimmungen des Kooperationsabkommens bis zum 27. Mai 1992 anzuwenden, als die Kündigung des Abkommens wirksam geworden sei.
32 Im Vorlagebeschluß äussert der Bundesfinanzhof Zweifel an der Gültigkeit der Aussetzungsverordnung. Er weist darauf hin, daß diese Verordnung zur maßgebenden Zeit die Rechtsgrundlage für die Nacherhebung durch das Hauptzollamt dargestellt habe, da die Kündigung des Kooperationsabkommens noch nicht wirksam und der Handel mit Serbien und Montenegro noch nicht verboten gewesen sei. Er neige zwar zu der Ansicht, daß die Verbindlichkeit der Aussetzungsverordnung aus völkerrechtlichen Gründen nicht in Frage gestellt werden könne. Die insoweit, insbesondere hinsichtlich der völkerrechtlichen Zulässigkeit der einseitigen Suspendierung des Kooperationsabkommens, bestehenden Bedenken ließen sich indes nicht von der Hand weisen.
33 Der Bundesfinanzhof stellt folgende weitere Erwägungen an. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes könne die Unvereinbarkeit einer Gemeinschaftshandlung mit einer Bestimmung des Völkerrechts die Gültigkeit dieser Handlung nur dann beeinträchtigen, wenn die Gemeinschaft an die fragliche Bestimmung gebunden sei und wenn die Bestimmung ein Recht der Gemeinschaftsangehörigen begründen könne, sich vor Gericht auf sie zu berufen. Diese Voraussetzungen schienen hinsichtlich der in Rede stehenden Zollbegünstigungen in Artikel 22 des Kooperationsabkommens erfuellt zu sein. Damit stelle sich die Frage, ob das Kooperationsabkommen rechtswirksam suspendiert worden sei; dies lasse sich nicht vorbehaltlos bejahen. Die Gemeinschaft sei an die Regeln des allgemeinen Völkerrechts gebunden, wie sie etwa im Wiener Übereinkommen ihren Niederschlag gefunden hätten. Das Kooperationsabkommen habe keine Aussetzungsmöglichkeit vorgesehen, und eine Suspendierung wegen einer grundlegenden, von den Vertragsparteien nicht vorausgesehenen Änderung der bei Vertragsabschluß gegebenen Umstände (gemäß der Clausula rebus sic stantibus) sei nur unter engen Voraussetzungen zulässig, die dahin gingen, daß das Vorhandensein dieser Umstände eine wesentliche Grundlage für die vertragliche Bindung dargestellt habe und daß die Änderung der Umstände das Ausmaß der aufgrund des Vertrages noch zu erfuellenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten würde.
34 Der Bundesfinanzhof hält die erste Voraussetzung für erfuellt, hat aber Zweifel hinsichtlich der zweiten Voraussetzung. Es sei nicht ohne weiteres ersichtlich, daß die durch die Dismembration von Jugoslawien und den Ausbruch von Feindseligkeiten eingetretene Änderung das Ausmaß der Verpflichtungen aus einem im wesentlichen Wirtschaftsfragen betreffenden Abkommen tiefgreifend habe umgestalten können. Im übrigen schreibe das Völkerrecht auch Förmlichkeiten für das Verfahren vor, zu denen die Notifikation und - ausser in besonders dringenden Fällen - die Einhaltung einer Wartefrist gehörten. Daher sei fraglich, ob eine fristlose sofortige Aussetzung zulässig sei, ob besondere Dringlichkeit vorgelegen habe und ob etwaige verfahrensmässige Mängel durch Zeitablauf vor dem maßgebenden Verzollungszeitpunkt hätten geheilt werden können.
35 Falls die Aussetzungsverordnung ungültig sei, stelle sich die Frage, wie Einfuhren zu behandeln seien, die bei weiterer Anwendung des Kooperationsabkommens von einem für 1992 eröffneten Gemeinschaftszollkontingent erfasst worden wären. Da das letzte Jahreskontingent für Jugoslawien bereits für Einfuhren Ende 1991 erschöpft gewesen sei, könne in Betracht kommen, die in den Verordnungen Nrn. 545/92 und 547/92(18) für Waren mit Ursprung in Kroatien, Slowenien, Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Montenegro getroffenen Kontingentregelungen zugrunde zu legen.
36 Der Bundesfinanzhof hat dem Gerichtshof deshalb folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist die Verordnung (EWG) Nr. 3300/91 des Rates vom 11. November 1991 zur Aussetzung der Handelszugeständnisse nach dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien gültig?
2. Im Falle der Verneinung von Frage 1:
Welche Folgen sind aus einer Ungültigkeit für eine Anfang Mai 1992 erfolgte Verzollung von Weinen serbischen Ursprungs zu ziehen, die in der Zeit von Mitte November 1991 bis April 1992 eingeführt und zur Zollagerung abgefertigt worden waren?
Sind insoweit die 1992 gewährten kontingentgebundenen Zollbegünstigungen für Weine aus dem Gebiet des früheren Jugoslawien mit Ausnahme von Serbien anwendbar?
37 Bevor ich mich der ersten Frage zuwende, mag es angebracht sein, angesichts der Neuartigkeit der aufgeworfenen Streitpunkte und der Tatsache, daß es um die Gültigkeit einer Verordnung geht, das wesentliche Vorbringen in den im vorliegenden Verfahren abgegebenen Erklärungen zusammenzufassen. Die Firma Racke, der Rat und die Kommission haben sich schriftlich und mündlich geäussert.
Das wesentliche Vorbringen
38 Die Firma Racke verweist auf den allgemein anerkannten Grundsatz "pacta sunt servanda", der nach dem Völkerrecht durch die Ausnahme der Clausula rebus sic stantibus eingeschränkt werde. Aus der Aussetzungsverordnung, in der von einer grundlegenden Veränderung der Umstände gesprochen werde, ergebe sich, daß der Rat auf diese Ausnahme habe zurückgreifen wollen. Die Clausula rebus sic stantibus komme in Artikel 62 des Wiener Übereinkommens zum Ausdruck, der strenge Grenzen festlege und eng und objektiv auszulegen sei. Die Beweislast trage die Vertragspartei, die sich auf die Ausnahme berufe. Das Wiener Übereinkommen enthalte ausserdem Verfahrensvorschriften.
39 Die Firma Racke trägt vor, die Gemeinschaft sei an die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens gebunden, da mit ihnen das Völkergewohnheitsrecht wiedergegeben werde. Sie verweist auf die oben genannten Urteile des Internationalen Gerichtshofes in den Fischereistreitigkeiten. Sie fügt hinzu, nach der Völkerrechtspraxis und -lehre müssten der Suspendierung eines Vertrages Einigungsbemühungen vorausgegangen sein.
40 Nach Ansicht der Firma Racke wird die Aussetzungsverordnung weder den Verfahrenserfordernissen des Übereinkommens (Artikel 65 und 67) noch seinen materiellen Anforderungen (Artikel 62) gerecht.
41 Zum Verfahren führt sie aus, der Rat habe die Zollbegünstigung ohne vorherige Notifizierung an die SFRJ mit sofortiger Wirkung ausgesetzt. Ein "besonders dringender Fall", der nach Artikel 65 Absatz 2 des Übereinkommens Voraussetzung für eine sofortige Suspendierung sei, habe nicht vorgelegen. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen habe noch kein Wirtschaftsembargo verhängt, und es habe keine anderen Gründe für besondere Dringlichkeit gegeben. Es sei zu vermuten, daß sich die SFRJ, wenn die Gemeinschaft die von ihr beabsichtigte Suspendierung des Kooperationsabkommens notifiziert hätte, dem widersetzt hätte. Darüber hinaus sei schwer ersichtlich, weshalb sich der Rat und die Mitgliedstaaten nicht auf die Kündigung des Kooperationsabkommens beschränkt (und es deshalb bis zum Ende der Sechsmonatsfrist weiter angewandt) hätten. Bei den Verfahrensvorschriften des Wiener Übereinkommens handele es sich um wesentliche Regeln des Völkerrechts, deren Verletzung ausreiche, um zur Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung zu führen.
42 Auch materiell habe es keine Rechtfertigung für eine Heranziehung der Clausula rebus sic stantibus gegeben.
43 Der Bundesfinanzhof verweise im Vorlagebeschluß auf die "Dismembration" von Jugoslawien. Völkerrechtlich liege jedoch keine Dismembration von Jugoslawien vor, da es in verkleinerter Form (Serbien und Montenegro) fortbestehe. Davon abgesehen habe der Rat in der Aussetzungsverordnung nicht von einer Dismembration gesprochen.
44 In der Verordnung sei zwar von der "Fortsetzung der Feindseligkeiten" in Jugoslawien die Rede, aber dies könne keine grundlegende Änderung der Umstände darstellen. Es gebe in vielen Staaten, u. a. auch in Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, Feindseligkeiten. Das Fehlen solcher Feindseligkeiten habe keine "wesentliche Grundlage für die Zustimmung der Vertragsparteien" (Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a des Wiener Übereinkommens) gebildet. Es habe keinen Krieg mit Jugoslawien und nicht einmal einen Krieg in Jugoslawien gegeben, sondern nur Konflikte zwischen Volksgruppen, die Selbstbestimmung beansprucht hätten.
45 In der Aussetzungsverordnung werde auf die Auswirkungen der Feindseligkeiten auf die wirtschaftlichen und handelspolitischen Beziehungen zwischen den Republiken Jugoslawiens verwiesen. Für die Gemeinschaft könnten diese Auswirkungen jedoch keine grundlegende Änderung der Umstände darstellen.
46 Sodann werde in der Aussetzungsverordnung auf die Auswirkungen auf die handelspolitischen und wirtschaftlichen Beziehungen mit der Gemeinschaft verwiesen. Diese Auswirkungen seien damals sehr begrenzt gewesen. Handel sei noch möglich gewesen, wie die fraglichen Weineinfuhren zeigten. In der Aussetzungsverordnung würden diese "Auswirkungen" nicht näher erläutert, und der Rat habe darzulegen, worin diese objektiven Auswirkungen bestanden hätten, wobei zu bedenken sei, daß sie eine grundlegende Änderung der Umstände darstellen sollten, die wiederum eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der Vertragsparteien gebildet hätten.
47 Das Kooperationsabkommen sei aus politischen Gründen suspendiert worden; es habe sich um ein Mittel zur Ausübung von Druck auf die Konfliktparteien gehandelt, damit sie Waffenstillstandsvereinbarungen einhielten. Auch wenn dies politisch verständlich sei, erfuelle die Aussetzung damit nicht die Voraussetzungen der Clausula rebus sic stantibus. Diese verlange auch, daß "die Änderung der Umstände ... das Ausmaß der auf Grund des Vertrags noch zu erfuellenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten" würde. Eine derartige Änderung sei nicht eingetreten. Das Kooperationsabkommen sei in erster Linie ein Handelsabkommen gewesen, das den Interessen der Wirtschaftsteilnehmer gedient habe, und der Handel mit Jugoslawien habe damals fortbestanden.
48 Im Ergebnis sei somit keines der prozessualen und materiellen Erfordernisse für die Heranziehung der Clausula rebus sic stantibus erfuellt gewesen.
49 Der Rat hält die Aussetzungsverordnung für gültig. Er weist zunächst auf den einschlägigen rechtlichen Rahmen hin. Die Aussetzungsverordnung sei von dem Aussetzungsbeschluß begleitet worden, den der Rat und die Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten erlassen hätten. Dieser Beschluß sei der Verordnung sowohl logisch als auch rechtlich gesehen vorausgegangen. Der Erlaß der Aussetzungsverordnung sei erforderlich gewesen, da die im Kooperationsabkommen vorgesehenen Zollbegünstigungen durch Verordnungen umgesetzt worden seien. Der rechtliche Rahmen bestehe daher nicht aus einem nach wie vor in Kraft befindlichen internationalen Abkommen und einer Gemeinschaftsverordnung, mit der die Zollbegünstigungen einseitig suspendiert worden seien. Er bestehe vielmehr aus einem internationalen Abkommen, dessen Anwendung auf völkerrechtlicher Ebene suspendiert worden sei; seine Bestimmungen hätten daher für Privatpersonen keine Rechte mehr begründet, als die Aussetzungsverordnung erlassen worden sei.
50 Die Auffassung der Firma Racke und des Bundesfinanzhofs zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und Gemeinschaftsrecht sei falsch. Selbst wenn die Aussetzungsverordnung völkerrechtlich ungültig wäre, würde daraus nicht folgen, daß das Kooperationsabkommen in Kraft geblieben sei. Das Völkerrecht schreibe keine bestimmte Form der Wiedergutmachung vor; es schreibe insbesondere nicht die Wiederanwendung des fraglichen Abkommens vor. Ein geltend gemachter Verstoß gegen das Völkerrecht könne ein Verfahren zwischen den Vertragsparteien in Gang setzen, das zur Wiederanwendung des Abkommens führen könne, aber es könne auch zu Schadensersatz für die geschädigte Partei oder zur Retorsion durch die geschädigte Partei in Form von Vergeltungsmaßnahmen führen. Im vorliegenden Fall sei kein solches Verfahren eingeleitet worden, und selbst dann wäre die Wiederanwendung des Kooperationsabkommens unwahrscheinlich gewesen. Bei einer schwerwiegenden Verschlechterung der Beziehungen zwischen den Parteien eines Vertrages hätten diese in gewissem Umfang eine legitime politische Wahl zwischen den verschiedenen völkerrechtlich bestehenden Möglichkeiten. Der Gerichtshof brauche daher bei der Prüfung der Gültigkeit der Aussetzungsverordnung nicht auf die Frage einzugehen, ob die Suspendierung des Kooperationsabkommens im Einklang mit dem Völkerrecht gestanden habe; das Abkommen sei in jedem Fall nicht mehr anwendbar gewesen.
51 Hilfsweise führt der Rat aus, daß der Aussetzungsbeschluß völkerrechtlich rechtmässig gewesen sei. Die in Artikel 62 des Wiener Übereinkommens festgelegten Erfordernisse der Clausula rebus sic stantibus seien erfuellt gewesen. Es sei eine grundlegende Änderung der Umstände eingetreten, deren Vorhandensein eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der Vertragsparteien gebildet habe. Aus der Präambel und aus Artikel 1 des Kooperationsabkommens gehe hervor, daß das Bestehen der SFRJ als föderaler, souveräner und friedlicher Staat eine wesentliche Bedingung für die Aufnahme und Fortsetzung der im Kooperationsabkommen vorgesehenen Zusammenarbeit gewesen sei. Es liege mithin auf der Hand, daß die damaligen Ereignisse - die Bedrohlichkeit der Lage in Jugoslawien, die in der Auflösung der internen Ordnung und Struktur mit Hilfe bewaffneter Kräfte bestanden habe und vom Sicherheitsrat als Gefährdung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit bezeichnet worden sei - eine Änderung der Umstände dargestellt hätten, die sich auf die eigentlichen Grundlagen der Zusammenarbeit mit der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten ausgewirkt habe. Es sei falsch, das Kooperationsabkommen als blosses Handelsabkommen anzusehen. Es sei mit anderen Abkommen mit Mittelmeerländern (auf Artikel 238 des Vertrages gestützten "Assoziations-" oder "Kooperationsabkommen") vergleichbar gewesen. Es sei sowohl von der Gemeinschaft als auch von den Mitgliedstaaten geschlossen worden. Es habe grundlegende Bestimmungen über finanzielle Hilfe enthalten. Es habe wichtige soziale Bestimmungen enthalten. Und es habe sich in einen allgemeinen politischen Rahmen eingefügt, der in der Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa zum Ausdruck gekommen sei, und damit privilegierte politische Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits sowie Jugoslawien andererseits begründet.
52 Hinsichtlich der Bedingung, daß "die Änderung der Umstände ... das Ausmaß der auf Grund des Vertrags noch zu erfuellenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten" würde (Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe b des Wiener Übereinkommens), verweist der Rat auf die de facto eingetretene Auflösung Jugoslawiens, verbunden mit der Entstehung neuer politischer Subjekte mit tatsächlicher Kontrolle über ihr Gebiet. Aufgrund dieser Situation seien zahlreiche Bestimmungen des Kooperationsabkommens (über den Handel und die finanzielle Unterstützung) nicht länger anwendbar gewesen. Als Beispiel sei die Kontroverse zwischen Slowenien und den Bundesbehörden über die Zollerhebung zu nennen. Eine etwaige Anpassung des Kooperationsabkommens an die neue Situation hätte nur durch Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien erfolgen können. Die Gemeinschaft habe eine solche Lösung angestrebt, sie aber nicht erreichen können. Im Ergebnis sei die Aussetzungsverordnung somit gültig.
53 Die Kommission äussert zunächst Zweifel an der Zulässigkeit der Vorlage. Der Bundesfinanzhof stelle die Gültigkeit der Aussetzungsverordnung auf der Grundlage des Wiener Übereinkommens und von Regeln des Völkergewohnheitsrechts in Frage. Die Gemeinschaft sei aber dem Wiener Übereinkommen nicht beigetreten, und im Vertrag gebe es keinen Anhaltspunkt dafür, daß allgemeine Grundsätze des Völkerrechts Teil der Rechtsordnung der Gemeinschaft seien. Der Gerichtshof habe zwar im Urteil Poulsen und Diva Navigation(19) ausgeführt, daß die Gemeinschaft ihre Befugnisse im Einklang mit dem Völkerrecht ausüben müsse, aber es sei nicht klar, ob diese Aussage die von der Firma Racke verlangte umfassende Prüfungsmöglichkeit einschließe. Die Kommission habe Bedenken, diese Möglichkeit zu bejahen, da sie den Gerichtshof mit einer normalerweise von internationalen Gerichten aufgrund von Regeln der Streitbeilegung, die sich grundlegend von den für die Verfahren vor dem Gerichtshof geltenden Regeln unterschieden, wahrgenommenen Aufgabe belaste.
54 Ferner sei zweifelhaft, ob die Antwort auf die erste Frage für die zweite Frage relevant sei, die die praktischen Auswirkungen der angeblichen Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung betreffe. Eine solche Ungültigkeit könne keinen Einfluß auf die Beantwortung der zweiten Frage haben. Die Aussetzungsverordnung habe die Zollbegünstigungen für 1991 betroffen, und die Firma Racke habe die streitigen Waren erst am 7. Mai 1992 in den freien Verkehr überführt. 1992 habe es jedoch kein Zollkontingent für Wein aus Serbien gegeben. Eine Ungültigerklärung der Aussetzungsverordnung könne nicht dazu führen, daß das für Einfuhren aus anderen Republiken des früheren Jugoslawien geltende Zollkontingent für 1992 auf Einfuhren aus Serbien erstreckt werde. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, daß der Bundesfinanzhof nicht die Frage aufwerfe, ob die Firma Racke einen Anspruch auf die fraglichen Begünstigungen unmittelbar aus dem Kooperationsabkommen ableiten könne. Der Gerichtshof könne auf diese Frage daher nicht eingehen.
55 In der Sache nimmt die Kommission zunächst zur unmittelbaren Wirkung des Kooperationsabkommens und insbesondere des Artikels 22 Stellung, der das Zollkontingent für Weine vorsieht. Auf diesen Punkt werde ich bei der Prüfung der zweiten Frage zurückkommen.
56 Die Kommission geht sodann auf die Frage ein, ob sich die Firma Racke auf Regeln des allgemeinen Völkerrechts berufen kann. Ihrer Ansicht nach ist diese Frage zu verneinen. Sie weist darauf hin, daß die Gemeinschaft keinem der Wiener Übereinkommen beigetreten sei. Diese Übereinkommen seien deshalb keine Handlung der Organe im Sinne von Artikel 177 des Vertrages. Selbst wenn man die Auffassung vertrete, daß die Gemeinschaft an manche Grundsätze des Wiener Übereinkommens insoweit gebunden sei, als darin Regeln des Völkergewohnheitsrechts zum Ausdruck kämen, sei fraglich, ob und in welchem Umfang dies für einzelne Bestimmungen des Übereinkommens gelte.
57 Wenn dieses Problem überwunden würde, bliebe die Tatsache bestehen, daß das Wiener Übereinkommen seiner Natur nach nicht geeignet sei, Rechte einzelner zu begründen, die die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung in Frage stellten. Dies sei aus Sinn, Aufbau und Wortlaut des Übereinkommens abzuleiten. Der Hauptzweck des Übereinkommens bestehe darin, Vertragsbeziehungen zwischen Völkerrechtssubjekten zu regeln. Das Übereinkommen sei ausserdem insofern subsidiär, als die Staaten jederzeit vereinbaren könnten, von seinen Regeln abzuweichen, und als durch die Staatenpraxis neue, das Übereinkommen überlagernde Regeln des Völkergewohnheitsrechts geschaffen werden könnten. Schließlich enthalte das Übereinkommen keine abschließende Regelung, da Fragen der Staatennachfolge, der Verantwortlichkeit der Staaten und des Ausbruchs von Feindseligkeiten nicht erfasst würden (Artikel 73 des Übereinkommens) und da das Übereinkommen die Regeln des Völkergewohnheitsrechts in von ihm nicht behandelten Bereichen (wie dem Retorsionsrecht) unberührt lasse.
58 In diesem Zusammenhang enthielten die Artikel 61 und 62 des Übereinkommens nur eine Teilregelung. Aus den Materialien des Übereinkommens ergebe sich z. B., daß der Untergang eines Völkerrechtssubjekts als wesentlicher Grund für die Unmöglichkeit der Vertragserfuellung (Artikel 61) angesehen worden sei; man habe aber beschlossen, diese Frage in Artikel 61 nicht zu behandeln, um künftige Verhandlungen über die Staatennachfolge nicht zu präjudizieren(20).
59 Die Kommission kommt daher zu dem Ergebnis, daß das Wiener Übereinkommen kein Instrument sei, das Rechte einzelner schaffen könne, die die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung in Frage stellten. Dazu beruft sie sich auf die Urteile Faust/Kommission(21) und Deutschland/Rat(22), in denen es der Gerichtshof ebenfalls abgelehnt habe, auf Rechtsbeziehungen zwischen der Gemeinschaft und Drittländern beruhende Argumente zu prüfen.
60 Die Kommission verteidigt sodann die Gültigkeit der Aussetzungsverordnung für den Fall, daß der Gerichtshof die Prüfung ihrer Rechtmässigkeit anhand der Regeln des allgemeinen Völkerrechts für erforderlich halten sollte. Sie trägt vor, der Rat habe sich beim Erlaß der Aussetzungsverordnung nicht allein auf die Clausula rebus sic stantibus gestützt, sondern auch auf die Unmöglichkeit der weiteren Vertragserfuellung und das Retorsionsrecht. Angesichts der schwierigen politischen Bewertung, die bei der Suspendierung einer völkerrechtlichen Vereinbarung vorgenommen werden müsse, sollte sich der Gerichtshof auf die Prüfung der Frage beschränken, ob die Gemeinschaftsorgane ihre Befugnisse mißbraucht hätten. Da die Gemeinschaft nicht gemäß Artikel 228 Absatz 7 des Vertrages an das Wiener Übereinkommen gebunden sei und da manche Regeln des Völkergewohnheitsrechts deutlich flexibler seien als die Bestimmungen des Übereinkommens, sei die Gemeinschaft nicht verpflichtet, jede einzelne Bestimmung des Übereinkommens einzuhalten. Dies gelte auch für die Verfahrensbestimmungen, deren Verletzung nach dem Völkerrecht nicht zur Nichtigkeit oder Ungültigkeit des angefochtenen Aktes führe, sondern nur die internationale Verantwortlichkeit des betreffenden Völkerrechtssubjekts auslöse.
61 Ein Kriegszustand sei für die Berufung auf die Clausula rebus sic stantibus, die Unmöglichkeit der Vertragserfuellung oder das Retorsionsrecht nicht erforderlich. In Übereinstimmung mit dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen(23) habe die Gemeinschaft auf das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts abgestellt, der zu Blutvergießen und Verwüstungen geführt habe. Der Sicherheitsrat habe den Konflikt als Bedrohung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit angesehen, und dies rechtfertige die Handlung der Gemeinschaft.
62 In bezug auf die Voraussetzungen für die Heranziehung der Clausula rebus sic stantibus gehe aus der Präambel und aus Artikel 1 des Kooperationsabkommens klar hervor, daß der friedliche Fortbestand von Jugoslawien eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der Gemeinschaft, durch das Abkommen gebunden zu sein, gebildet habe. Klar sei auch, daß der Konflikt in Jugoslawien geeignet gewesen sei, das Ausmaß der Verpflichtungen der Gemeinschaft gegenüber der SFRJ tiefgreifend umzugestalten, denn die Gemeinschaft sei nicht länger in der Lage gewesen, zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der SFRJ beizutragen (vgl. wiederum Artikel 1 des Abkommens).
63 Zum damaligen Zeitpunkt sei die weitere Erfuellung des Kooperationsabkommens unmöglich gewesen, und zwar nicht unbedingt wegen des "endgültigen Verschwinden[s] oder der Vernichtung eines zur Ausführung des Vertrags unerläßlichen Gegenstands" (Artikel 61 Absatz 1 des Wiener Übereinkommens), sondern wegen des Verschwindens der SFRJ selbst. Insoweit sei darauf hinzuweisen, daß die Unabhängigkeitserklärungen von Kroatien und Slowenien am 8. Oktober 1991 wirksam geworden seien.
64 Auch auf der Verfahrensebene sei der Geist des Wiener Übereinkommens respektiert worden. Bereits am 28. August 1991 habe die Gemeinschaft angekündigt, daß sie Maßnahmen gegen jene Konfliktparteien ergreifen werde, die sich nicht am Friedensprozeß beteiligten(24). In den in der Aussetzungsverordnung erwähnten Erklärungen vom 5., 6. und 28. Oktober habe die Gemeinschaft keinen Zweifel daran gelassen, daß sie Schritte gegen die Parteien unternehmen werde, die das in Gegenwart des Ratspräsidenten und des Präsidenten der Jugoslawienkonferenz unterzeichnete Waffenstillstandsabkommen vom 4. Oktober 1991 nicht spätestens ab 7. Oktober 1991 einhielten. Auch dabei habe die Gemeinschaft angekündigt, daß sie im Fall der Nichtbeachtung das Kooperationsabkommen beenden werde(25). Die Gemeinschaft habe ferner die internationale Gemeinschaft über ihre Absichten umfassend informiert und die Suspendierung der Zollbegünstigungen im GATT notifiziert.
65 Schließlich gebe es das Retorsionsrecht, d. h. das Recht zur Ergreifung einer an sich völkerrechtswidrigen Maßnahme, die aber durch vorhergehendes rechtswidriges Handeln der anderen Partei gerechtfertigt sei und diese andere Partei bewegen solle, ihr Handeln rückgängig zu machen. Die Retorsion werde durch folgende Grundsätze eingeschränkt: Sie müsse angekündigt werden, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit müsse gewahrt werden, und sie müsse so beschaffen sein, daß sie die Wiederherstellung des früheren Zustands ermögliche. Die Anwendung dieser Grundsätze auf die Aussetzung des Kooperationsabkommens zeige, daß die Gemeinschaft folgende Akte der SFRJ als Verstösse gegen das Völkerrecht habe ansehen können. Erstens habe im Oktober 1991 ein Staatsstreich der vier pro-serbischen Mitglieder der kollektiven Präsidentschaft der SFRJ stattgefunden. Zweitens habe die jugoslawische Bundesarmee die Neutralität durch die Teilnahme an Angriffen auf kroatische Städte (darunter Dubrovnik) aufgegeben. Drittens habe die Gemeinschaft schon damals darauf gedrungen, Kriegsverbrecher auf der Grundlage des humanitären Völkerrechts zu bestrafen; das Mandat des Internationalen Gerichtshofes zur Verfolgung der Verantwortlichen für die seit 1991 im früheren Jugoslawien begangenen schweren Verletzungen des humanitären Völkerrechts reiche bis zum 1. Januar 1991 zurück(26). Die Retorsionsvoraussetzungen seien somit erfuellt gewesen.
66 Vor der Prüfung der Gültigkeit der Aussetzungsverordnung werde ich kurz auf die Zulässigkeit der Vorlage eingehen, die von der Kommission bezweifelt worden ist.
Zulässigkeit
67 Die Zweifel der Kommission, ob ein einzelner die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung unter Berufung auf das allgemeine Völkerrecht in Frage stellen kann, mögen eine gewisse Berechtigung haben, aber es ist schlicht falsch, daraus die Unzulässigkeit der Vorlage abzuleiten. Gemäß Artikel 177 des Vertrages können die nationalen Gerichte Fragen nach der Gültigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane vorlegen. Es ist unstreitig, daß die Aussetzungsverordnung eine solche Handlung ist und daß der Bundesfinanzhof ernsthafte Zweifel an ihrer Gültigkeit hat. Weitere Anforderungen werden in Artikel 177, in dem der Begriff der Gültigkeit nicht definiert wird, nicht aufgestellt, und daher betreffen alle sonstigen Aspekte der geltend gemachten Ungültigkeit die Begründetheit der Klage. Im Wortlaut von Artikel 177 oder in der Rechtsprechung des Gerichtshofes gibt es keine Stütze für die Auffassung, daß die Frage, ob die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung anhand einer bestimmten Art von Regel oder Rechtsvorschrift überprüft werden kann, die Zulässigkeit betrifft. Vielmehr hat der Gerichtshof in den Fällen, in denen er es abgelehnt hat, die Gültigkeit einer Gemeinschaftshandlung anhand bestimmter Arten von Regeln zu überprüfen, die Vorlage nicht für unzulässig erklärt, sondern lediglich entschieden, daß sich kein Anhaltspunkt für die Ungültigkeit ergeben habe. Beispiele hierfür sind das Urteil Internationale Handelsgesellschaft, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, daß die Einheitlichkeit und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigt würde, wenn bei der Entscheidung über die Gültigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane Normen oder Grundsätze des nationalen Rechts herangezogen würden(27), und das Urteil International Fruit Company, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, daß das GATT die Gültigkeit von Gemeinschaftsverordnungen nicht berühren könne, da es keine Rechte einzelner begründe(28).
68 Der zweite Ansatzpunkt der Zweifel der Kommission an der Zulässigkeit der Vorlage betrifft die Relevanz der Frage nach der Gültigkeit der Aussetzungsverordnung für das Verfahren vor dem Bundesfinanzhof(29). Es ist richtig, daß der Gerichtshof eine Vorlage in Ausnahmefällen für unzulässig erklären kann, weil die vorgelegten Fragen für das Ausgangsverfahren offensichtlich irrelevant sind(30). Eine solche offensichtliche Irrelevanz liegt hier jedoch nicht vor. Die Kommission macht nur geltend, daß eine Ungültigerklärung nicht die in der zweiten Vorlagefrage des Bundesfinanzhofs erwähnten Auswirkungen auf die Forderungen der Firma Racke haben könne, nämlich das für Einfuhren aus anderen Republiken des früheren Jugoslawien geltende Zollkontingent für 1992 auf Einfuhren aus Serbien zu erstrecken. Dieses Vorbringen betrifft wiederum eindeutig die Begründetheit der Klage. Es bezieht sich auf die Beantwortung der zweiten Frage, in der in allgemeiner Form nach den Folgen der geltend gemachten Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung gefragt wird. Es liegt natürlich auf der Hand, daß beide Fragen eng miteinander verbunden sind. Wenn der Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung keine Auswirkung auf die Forderung der Firma Racke beigemessen würde, wäre die Behandlung der Frage der Gültigkeit überfluessig. Damit wäre diese Frage jedoch noch nicht unzulässig; der Gerichtshof brauchte sie nur nicht zu beantworten.
69 Aus den unten angegebenen Gründen(31) bin ich der Ansicht, daß die Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung Auswirkungen auf die Forderung der Firma Racke hätte. Ich wende mich deshalb nunmehr der Prüfung der Gültigkeit der Aussetzungsverordnung zu.
Die Gültigkeit der Aussetzungsverordnung
70 Ich möchte gleich zu Beginn feststellen, daß mich das Vorbringen der Firma Racke zur Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung wegen der Verletzung von Regeln des allgemeinen Völkerrechts nicht überzeugt, und zwar im wesentlichen aus folgenden Gründen.
71 Erstens will ich zwar nicht völlig ausschließen, daß ein einzelner unter bestimmten Umständen einen gemeinschaftsrechtlichen Anspruch auf Regeln des Völkergewohnheitsrechts über Verträge stützen könnte; ich bin jedoch der Auffassung, daß dies angesichts des globalen Zweckes und Wesens solcher Regeln die Ausnahme sein sollte. Meines Erachtens können daher nur offensichtliche Verletzungen des Vertragsrechts zu einer Ungültigerklärung führen.
72 Zweitens ist im vorliegenden Fall keine solche offensichtliche Verletzung dargelegt worden. Es ist meiner Ansicht nach nicht gezeigt worden, daß die Gemeinschaft die Clausula rebus sic stantibus unrichtig angewandt hat, und es ist nicht gezeigt worden, daß es keine anderen völkerrechtlichen Gründe gab, auf die die Gemeinschaft den Beschluß zur Aussetzung des Kooperationsabkommens stützen konnte. Ich halte die Aussetzungsverordnung auch nicht aus verfahrensrechtlichen Gründen, auf die sich die Firma Racke berufen könnte (angebliches Fehlen der vorherigen Notifizierung an die SFRJ und Aussetzung mit sofortiger Wirkung), für ungültig.
Der Status des Wiener Übereinkommens und die Regeln des Völkergewohnheitsrechts
73 Die Gemeinschaft ist keinem der beiden Wiener Übereinkommen beigetreten, so daß sie für die Gemeinschaft nicht allein auf der Grundlage von Artikel 228 Absatz 7 des Vertrages verbindlich sind, in dem von Abkommen die Rede ist, die von der Gemeinschaft geschlossen wurden. Es ist jedoch allgemein anerkannt, daß beide Übereinkommen, die in bezug auf die Beendigung und Suspendierung von Verträgen gleichlautende Bestimmungen enthalten, zumindest teilweise insofern Ausdruck des allgemeinen Völkerrechts sind, als sie auf die Kodifizierung von Regeln des Völkergewohnheitsrechts abzielen.
74 Es gibt nur wenige Fälle, in denen der Gerichtshof Gelegenheit hatte, sich mit den Regeln des Wiener Übereinkommens oder des allgemeinen Völkerrechts zu befassen. Der bedeutsamste Fall ist die Rechtssache Poulsen und Diva Navigation(32), die den Anwendungsbereich einer Fischereiverordnung betraf. Dort hat der Gerichtshof zunächst entschieden, daß die Befugnisse der Gemeinschaft unter Beachtung des Völkerrechts auszuüben seien und daß infolgedessen die Auslegung der Verordnung und die Festlegung ihres Anwendungsbereichs im Lichte des einschlägigen Völkerrechts zu erfolgen habe(33). Anschließend hat der Gerichtshof auf verschiedene völkerrechtliche Übereinkommen Bezug genommen, u. a. auf die Seerechtskonvention der Vereinten Nationen, von der viele Bestimmungen als Wiedergabe des gegenwärtigen Standes des Seevölkergewohnheitsrechts angesehen wurden, wie der Internationale Gerichtshof in mehreren Urteilen bestätigt hatte(34). Die Auslegung der streitigen Verordnung wurde durch diese Regeln des allgemeinen Völkerrechts maßgeblich beeinflusst.
75 In einem kürzlich ergangenen Urteil hat auch das Gericht erster Instanz seine Erwägungen teilweise auf den verbindlichen Charakter von Regeln des Völkergewohnheitsrechts gestützt. Im Urteil Opel Austria/Rat(35) hatte das Gericht über die Rechtmässigkeit einer Verordnung des Rates zu entscheiden, mit der Zollzugeständnisse zurückgenommen wurden, die der Republik Österreich (vor dem Beitritt) gewährt worden waren. Die Verordnung wurde wenige Tage vor dem Inkrafttreten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum erlassen, und die Klägerin machte geltend, daß sie die Bestimmungen dieses Abkommens verletze. Das Gericht erster Instanz hat entschieden, daß bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit der angefochtenen Handlung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der Handlung abzustellen sei. Es hat sodann auf den Grundsatz von Treu und Glauben Bezug genommen, nach dem die Unterzeichnerstaaten eines internationalen Abkommens bis zu dessen Inkrafttreten keine Handlungen vornehmen dürften, die Ziel und Zweck dieses Abkommens vereiteln würden. Das Gericht hat ausgeführt, daß dieser Grundsatz eine vom Internationalen Gerichtshof anerkannte und durch Artikel 18 des Wiener Übereinkommens kodifizierte Norm des Völkergewohnheitsrechts sei. Es hat hinzugefügt, daß im Völkerrecht der Grundsatz von Treu und Glauben aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes folge, der nach der Rechtsprechung Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung sei(36). Das Gericht ist zu folgendem Ergebnis gelangt(37):
"In einer Situation, in der die Gemeinschaften ihre Urkunden über die Genehmigung eines internationalen Abkommens hinterlegt haben und das Inkrafttreten dieses Abkommens bekannt ist, können sich die Wirtschaftsteilnehmer auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen, um sich gegen Handlungen der Gemeinschaftsorgane in der Zeit vor dem Inkrafttreten dieses internationalen Abkommens zu wehren, die gegen Bestimmungen dieses Abkommens verstossen, die nach dessen Inkrafttreten ihnen gegenüber unmittelbare Wirkung entfalten."
Anschließend hat das Gericht geprüft, ob die streitige Verordnung des Rates unter Verstoß gegen das EWR-Abkommen erlassen worden war, und dies bejaht. Die Verordnung wurde daher für nichtig erklärt.
76 In der vorliegenden Rechtssache stellt sich jedoch die allgemeinere Frage nach den Auswirkungen des Völkergewohnheitsrechts auf das Gemeinschaftsrecht. Insoweit bewegt sich der Gerichtshof weitgehend in unbekannten Gewässern. Die Urteile Poulsen und Opel Austria mögen einige Anhaltspunkte liefern, aber meines Erachtens decken sie den Gegenstand nicht vollständig ab: In der Rechtssache Poulsen ging der Gerichtshof nicht über die Auslegung einer Gemeinschaftsverordnung im Licht von Regeln des Völkergewohnheitsrechts hinaus, und in der Rechtssache Opel Austria war der völkerrechtliche Grundsatz von Treu und Glauben mit dem gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes verknüpft. Dies sind zwei spezielle Auswirkungen, aber eine Auswirkung, wie sie im vorliegenden Fall angestrebt wird, ist viel stärker. Die Firma Racke begehrt die Ungültigerklärung einer Gemeinschaftsverordnung allein auf der Grundlage einer angeblichen Verletzung von Regeln des Völkergewohnheitsrechts. Eine stärkere Auswirkung ist kaum vorstellbar.
77 In seinem grundlegenden Urteil in der Rechtssache International Fruit Company hat der Gerichtshof entschieden, daß es zwei Voraussetzungen für die Prüfung der Gültigkeit einer Handlung der Organe auf der Grundlage einer Bestimmung des Völkerrechts gebe: Die Gemeinschaft müsse an die Bestimmung gebunden sein, und die Bestimmung müsse Rechte der Gemeinschaftsangehörigen begründen können(38). Die zweite Voraussetzung ist für den vorliegenden Fall entscheidend. Sind die Regeln des Völkergewohnheitsrechts geeignet, Rechte einzelner zu schaffen? Können sie einen einzelnen in die Lage versetzen, eine politische Entscheidung der Gemeinschaft (und der Mitgliedstaaten) über die Aussetzung eines völkerrechtlichen Abkommens anzufechten?
78 Ich sehe zwei Erkenntnisquellen, um eine angemessene Antwort auf diese Fragen zu finden. Eine davon ist, aus naheliegenden Gründen, die Rechtsprechung des Gerichtshofes selbst zur unmittelbaren Wirkung der von der Gemeinschaft geschlossenen völkerrechtlichen Abkommen. Die zweite ist die Wirkung, die dem Völkergewohnheitsrecht nach den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zukommt. Falls es in den nationalen Rechtsordnungen bei dieser Frage eine gewisse Übereinstimmung gibt, sollte der Gerichtshof dies meines Erachtens berücksichtigen.
79 Wenn ich mich zunächst den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten zuwende, so scheint es wenig Anhaltspunkte in der Rechtsprechung der nationalen Gerichte zur Anwendung von Bestimmungen des Wiener Übereinkommens zu geben. Es gibt einige Entscheidungen, in denen die Bestimmungen des Übereinkommens auf Fragen der Auslegung von Verträgen angewandt werden, aber es scheint keine Entscheidungen zu geben, in denen die Bestimmungen über die Beendigung und Suspendierung unmittelbar angewandt werden. In Frankreich, das dem Übereinkommen nicht beigetreten ist, gibt es eine Entscheidung über die Clausula rebus sic stantibus im Zusammenhang mit der Aussetzung eines Abkommens mit Marokko über Visavoraussetzungen. Nach dieser Entscheidung ist die Aussetzung eines Abkommens ein gerichtlich nicht überprüfbarer Regierungsakt(39). Die Gerichte könnten nur prüfen, ob die Aussetzungsentscheidung von der zuständigen Stelle getroffen worden sei, ob eine echte derartige Entscheidung vorliege und ob sie im Amtsblatt veröffentlicht worden sei(40).
80 In bezug auf den generellen Status des Völkergewohnheitsrechts in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten ergibt sich ein recht komplexes Bild mit unterschiedlichen Resultaten(41). Fast alle Mitgliedstaaten scheinen das Völkergewohnheitsrecht als Rechtsquelle anzusehen. In einigen Mitgliedstaaten beruht dies auf Verfassungsbestimmungen. In anderen ist es in Rechtsprechung und Lehre anerkannt. In bezug auf die Wirkungen, die das Völkergewohnheitsrecht haben kann, gibt es offenbar in einigen Mitgliedstaaten, z. B. in der Bundesrepublik Deutschland, eine Lehre, nach der Regeln des Völkergewohnheitsrechts Vorrang vor innerstaatlichen Rechtsvorschriften haben können. Gemäß Artikel 25 des deutschen Grundgesetzes sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts, gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets. In diesen Mitgliedstaaten gibt es jedoch, wenn überhaupt, nur wenige Gerichtsentscheidungen, in denen Völkergewohnheitsrecht diese Wirkung zuerkannt wird. Ein immer wiederkehrender Einwand lautet, daß die meisten Regeln des Völkergewohnheitsrechts keine Rechte für den einzelnen begründeten und deshalb keine unmittelbare Wirkung hätten. In anderen Mitgliedstaaten, z. B. im Vereinigten Königreich, ist anerkannt, daß das Völkergewohnheitsrecht keinen Vorrang vor innerstaatlichen Rechtsvorschriften haben kann. So heisst es in einer grundlegenden englischen Entscheidung: "Die Gerichte erkennen die Existenz eines Normengefüges an, das die Nationen untereinander als gültig betrachten. Bei jeder Rechtsfrage versuchen sie die einschlägige Norm zu ermitteln, und wenn sie sie gefunden haben, behandeln sie sie als Bestandteil des nationalen Rechts, sofern sie nicht mit gesetzlichen Bestimmungen oder höchstrichterlichen Entscheidungen unvereinbar ist."(42)
81 Auch wenn es eine zu grosse Vereinfachung sein mag, könnte man sagen, daß die nationalen Rechtsordnungen zwar versuchen, den Regeln des Völkergewohnheitsrechts eine gewisse Wirkung zuzuerkennen, daß sie aber hinsichtlich der Auswirkung solcher Regeln auf die Gültigkeit innerstaatlicher Rechtsvorschriften Vorsicht walten lassen. Soweit ersichtlich, gibt es keinen Fall, in dem ein nationales Gericht eine Wirkung, wie sie die Firma Racke fordert, anerkannt hätte.
82 Ich wende mich nun der Behandlung der unmittelbaren Wirkung völkerrechtlicher Abkommen durch den Gerichtshof zu; nach dessen ständiger Rechtsprechung ist eine Bestimmung eines von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenen Abkommens als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf Zweck und Wesen des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfuellung oder deren Wirkungen nicht vom Erlaß eines weiteren Aktes abhängen(43). Im allgemeinen war der Gerichtshof bereit, die unmittelbare Wirkung einzelner Bestimmungen der von der Gemeinschaft geschlossenen Abkommen anzuerkennen, aber es gibt Ausnahmen, von denen die wichtigste das GATT ist. In bezug auf dieses Abkommen hat der Gerichtshof auf der Grundlage einer Analyse seines Zweckes, Geistes, Aufbaus und Wortlauts stets entschieden, daß es kein Recht der Gemeinschaftsangehörigen begründen könne, auf das sie sich vor Gericht berufen könnten(44). Der Gerichtshof ist im wesentlichen der Ansicht, daß die Bestimmungen des GATT durch grosse Geschmeidigkeit gekennzeichnet seien und daß dies eine unmittelbare Wirkung ausschließe.
83 Ich denke nicht, daß diese Rechtsprechung unmittelbar auf das Wiener Übereinkommen übertragen werden sollte. Es muß nochmals betont werden, daß dieses Übereinkommen nur insoweit relevant ist, als es Völkergewohnheitsrecht kodifiziert - was es nur teilweise tut. Es wäre daher unangebracht, Zweck, Geist, Aufbau und Wortlaut des Übereinkommens selbst zu analysieren. Aus der genannten Rechtsprechung geht jedoch klar hervor, daß es Grenzen der unmittelbaren Wirkung völkerrechtlicher Abkommen gibt und daß ein Hindernis im globalen Zweck und Wesen völkerrechtlicher Bestimmungen bestehen kann. Fest steht ferner, daß die fraglichen Bestimmungen eine klare und präzise Verpflichtung enthalten müssen.
84 In Anbetracht dieser Grundsätze muß es auch Grenzen für die Wirkung der Regeln des Völkergewohnheitsrechts über Verträge geben. Das globale Wesen und der globale Zweck des Vertragsrechts bestehen darin, für das Verhältnis zwischen Staaten (und internationalen Organisationen) geltende Regeln festzulegen. Das Vertragsrecht soll eindeutig keine Rechte für den einzelnen schaffen. Es ist richtig, daß seine Anwendung zur Schaffung solcher Rechte führen kann, namentlich in Fällen, in denen es in einer nationalen Rechtsordnung anerkannt ist, daß im Einklang mit dem Vertragsrecht geschlossene völkerrechtliche Abkommen dem einzelnen Rechte verleihen können. Dies ist jedoch nur eine mittelbare Wirkung, die auf völkerrechtlicher Ebene keineswegs beabsichtigt ist. Es ist die Bestimmung des (rechtmässig geschlossenen) Abkommens, die unmittelbare Wirkung hat. Das globale Wesen und der globale Zweck des Vertragsrechts dürften daher nicht für eine unmittelbare Wirkung sprechen. (Nebenbei bemerkt mag es andere Arten von Regeln des Völkergewohnheitsrechts geben, die dem einzelnen durchaus Rechte verleihen sollen, so z. B. Regeln des humanitären Völkerrechts.)
85 Darüber hinaus müssen die fraglichen Regeln klare und präzise Verpflichtungen enthalten. Unter den Umständen des vorliegenden Falles ist diese Voraussetzung nicht zweifelsfrei erfuellt. Der Inhalt der Clausula rebus sic stantibus ist sehr schwer zu bestimmen und heftig umstritten; sie ist sogar oft als das Enfant terrible des Völkerrechts beschrieben worden(45). Ihr Anwendungsbereich mag in Artikel 62 des Wiener Übereinkommens eindeutiger umschrieben worden sein, aber selbst diese Bestimmung enthält Begriffe, die ohne weiteres sehr unterschiedlich ausgelegt werden können. Was ist eine "grundlegende Änderung" der Umstände? Was sind Umstände, die "eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der Vertragsparteien" bildeten? Und wann würde die Änderung der Umstände "das Ausmaß der ... noch zu erfuellenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten"(46)? Es kann daher bezweifelt werden, ob die Voraussetzungen für die Anwendung der Clausula rebus sic stantibus hinreichend klar und präzise sind, um dem einzelnen Rechte zu verleihen.
86 Es gibt somit gute Gründe, dem einzelnen nicht zu gestatten, Entscheidungen der vorliegenden Art auf der Grundlage des Vertragsrechts anzufechten. Ich möchte eine solche Anfechtung aus den nachstehenden Gründen dennoch nicht völlig ausschließen.
87 Eine Reihe der von der Kommission geschlossenen Abkommen hat unmittelbare Wirkung und begründet somit Rechte für den einzelnen. Ist dies der Fall, so können die Inhaber solcher Rechte, wie das Gericht erster Instanz im Urteil Opel Austria(47) anerkannt hat, auf die korrekte und ordnungsgemässe Durchführung des fraglichen Abkommens vertrauen. In gewissem Umfang erstreckt sich dieses Vertrauen auf den Bestand des Abkommens selbst. Wird ein Abkommen wie im vorliegenden Fall auf unbestimmte Zeit geschlossen und kann es mit sechsmonatiger Frist gekündigt werden, so kann ein einzelner darauf vertrauen, daß es nicht plötzlich ohne hinreichenden Grund ausgesetzt wird. Oder, um den Sachverhalt der Rechtssache Opel Austria aufzugreifen, falls ein Abkommen in wenigen Tagen in Kraft treten soll, kann ein einzelner darauf vertrauen, daß keine der Vertragsparteien eine Maßnahme trifft, die gegen dieses Abkommen verstösst.
88 Der Anspruch des einzelnen auf einen gewissen Vertrauensschutz wird ferner durch das Gewicht des Grundsatzes "pacta sunt servanda", des tragenden Grundsatzes des Vertragsrechts, gestützt. Der Gerichtshof hat folgendes festgestellt(48): "Nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts muß jedes Abkommen von den Parteien nach Treu und Glauben erfuellt werden." Im Völkerrecht sind Ausnahmen von diesem Grundsatz wie die Clausula rebus sic stantibus in jedem Fall - wie die Firma Racke zutreffend ausgeführt hat - eng auszulegen. Dies wird durch das kürzlich ergangene Urteil des Internationalen Gerichtshofes vom 25. September 1997 in der Rechtssache Ungarn/Slowakei bestätigt, in dem klargestellt wird, daß die Beständigkeit von Vertragsbeziehungen sowohl nach Gewohnheitsrecht als auch gemäß Artikel 62 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge verlangt, daß der Einwand der grundlegenden Änderung von Umständen nur in Ausnahmefällen geltend gemacht werden kann(49).
89 Im Ergebnis bin ich der Ansicht, daß ein einzelner Gemeinschaftshandlungen auf der Grundlage von Regeln des Völkergewohnheitsrechts über Verträge anfechten kann, daß eine solche Anfechtung aber nur dann Erfolg haben kann, wenn eine offensichtliche Verletzung derartiger Regeln zum Nachteil des Betreffenden vorliegt. In solchen Fällen kann ein Verstoß gegen den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes gegeben sein, und der Verstoß gegen diesen Grundsatz, der zugleich eine offensichtliche Verletzung des Vertragsrechts ist, kann zur Nichtigerklärung der fraglichen Gemeinschaftshandlung, zu ihrer Ungültigerklärung oder zu Schadensersatzansprüchen führen.
90 Durch die Zulassung einer solchen eingeschränkten Prüfung wird meines Erachtens ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den Rechten des einzelnen und den Entscheidungsbefugnissen der Gemeinschaftsorgane geschaffen. Diese Organe müssen bei Entscheidungen über den Bestand eines Abkommens im Einklang mit ihren Befugnissen aufgrund des Vertrages ein relativ weites Ermessen haben. Es ist nur logisch, daß über den Bestand eines völkerrechtlichen Abkommens in erster Linie die Vertragsparteien bestimmen sollten. Überdies haben der Abschluß und die Beendigung völkerrechtlicher Abkommen eine wichtige politische Dimension, die nicht ohne weiteres einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist(50).
91 Ich wende mich deshalb nun der Prüfung zu, ob die Aussetzungsverordnung unter offensichtlicher Verletzung der Regeln des Völkergewohnheitsrechts über die Suspendierung und Beendigung völkerrechtlicher Abkommen erlassen wurde.
Keine offensichtliche Verletzung
92 Ich halte das Vorbringen des Rates und der Kommission zur Verteidigung der Entscheidung, das Abkommen auszusetzen, für überzeugend. Zum damaligen Zeitpunkt lag eindeutig ein prima-facie-Fall für die Anwendung der Clausula rebus sic stantibus vor. Wie der Rat ausgeführt hat, war das Bestehen der SFRJ als föderaler, souveräner und friedlicher Staat eine wesentliche Bedingung für den Ausbau der im Kooperationsabkommen vorgesehenen Zusammenarbeit. Angesichts dessen stellten die Ereignisse des Jahres 1991 in der Tat eine grundlegende Änderung der Umstände dar, die sich auf die eigentlichen Grundlagen der Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und der SFRJ auswirkten. Ich bin ferner zu der Überzeugung gelangt, daß die Gemeinschaftsorgane zu der Annahme berechtigt waren, daß diese Änderung der Umstände das Ausmaß der von der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten noch zu erfuellenden Verpflichtungen tiefgreifend umgestalten würde. In Anbetracht des zum Zerfall von Jugoslawien eingenommenen politischen Standpunkts - der von der Völkergemeinschaft durch Entschließungen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen bestätigt und unterstützt wurde - war die Fortsetzung der im Kooperationsabkommen vorgesehenen wirtschaftlichen, finanziellen und kommerziellen Zusammenarbeit eindeutig sinnlos.
93 Selbst wenn man die Auffassung vertritt, daß das Kooperationsabkommen im wesentlichen ein Handelsabkommen gewesen ist, bin ich davon überzeugt, daß die Heranziehung der Clausula rebus sic stantibus nicht unangemessen war. Die Firma Racke hat zu Recht darauf hingewiesen, daß ein gewisser Handel mit Jugoslawien fortbestanden habe und daß die Gemeinschaft deshalb weiterhin Zollbegünstigungen hätte gewähren können. Die Clausula rebus sic stantibus erfordert jedoch keine Unmöglichkeit der Vertragserfuellung. Auch insoweit scheint mir, daß es sinnlos war, weiterhin Begünstigungen zur Förderung des Handels zu gewähren, als Jugoslawien in einer von der Völkergemeinschaft scharf mißbilligten Weise zerfiel.
94 Darüber hinaus konnten meines Erachtens in der Gemeinschaft ansässige Gewerbetreibende unter diesen Umständen im November 1991 nicht darauf vertrauen, daß die Gemeinschaft weiterhin Zollbegünstigungen für Einfuhren aus Serbien und Montenegro gewähren würde. Nur ein halbes Jahr später wurde sogar in Durchführung einer Entscheidung des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen und somit in voller Übereinstimmung mit dem Völkerrecht sämtlicher Handel mit Serbien und Montenegro untersagt(51).
95 Die Firma Racke hat sich auch gar nicht ausdrücklich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Ich möchte deshalb nur darauf hinweisen, daß sich durch den Abschluß und die Durchführung des Kooperationsabkommens entstandene berechtigte Hoffnungen meiner Ansicht nach nicht auf eine Situation erstreckten, wie sie 1991 bestand. Überdies kann der Grundsatz des Vertrauensschutzes nach Gemeinschaftsrecht durch ein unbestreitbares öffentliches Interesse eingeschränkt werden(52), das zweifellos vorlag.
96 In bezug auf das Verfahren bei der Aussetzung des Kooperationsabkommens und insbesondere das angebliche Fehlen einer vorherigen Notifizierung an die SFRJ bin ich nicht der Meinung, daß ein Verstoß gegen diese völkerrechtlichen Anforderungen, wenn er nachgewiesen wäre, für die Forderung der Firma Racke hilfreich sein könnte. In Artikel 65 des Wiener Übereinkommens werden die einschlägigen Anforderungen an das Verfahren festgelegt, aber diese Anforderungen scheinen die Anforderungen des Völkergewohnheitsrechts nicht genau widerzuspiegeln. Die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens über die Anforderungen an das Verfahren sind offenbar - wie zu erwarten - genauer und konkreter als die Regeln des Völkergewohnheitsrechts(53).
97 Selbst wenn man annimmt, daß die Gemeinschaft völkerrechtlich verpflichtet war, der anderen Vertragspartei die von ihr beabsichtigte Aussetzung des Abkommens zu notifizieren, ist für mich jedoch nicht ersichtlich, wie sich die Firma Racke auf einen Verstoß gegen diese Verpflichtung berufen könnte. Ein derartiger Verfahrensfehler einer Vertragspartei könnte nur von einer anderen Partei geltend gemacht werden.
98 Artikel 65 Absatz 2 des Wiener Übereinkommens sieht eine Wartefrist von mindestens drei Monaten vor, enthält aber eine Ausnahme von diesem Erfordernis in besonders dringenden Fällen. Meiner Meinung nach konnten die Gemeinschaftsorgane durchaus davon ausgehen, daß eine solche Dringlichkeit vorlag. Es ist darauf hinzuweisen, daß es sich um ganz aussergewöhnliche Umstände handelte, da die SFRJ tatsächlich am Zerfallen war und die Gemeinschaft - vernünftigerweise - nicht hinnehmen wollte, daß das sogenannte Rest-Jugoslawien rechtmässig alle jugoslawischen Republiken vertrat. Ferner wollte die Gemeinschaft Druck auf die Parteien des Konflikts in Jugoslawien ausüben, um weiteres Blutvergießen und weitere Verwüstungen zu verhindern; die offensichtliche Dringlichkeit dieses Zieles steht ausser Frage.
99 Auf das Vorbringen der Kommission zu anderen völkerrechtlichen Gründen für die Aussetzung des Kooperationsabkommens wie die Unmöglichkeit der weiteren Vertragserfuellung und das Retorsionsrecht braucht daher nicht eingegangen zu werden. Ich möchte nur bemerken, daß auch dieses Vorbringen einiges Gewicht hat.
100 Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß die Prüfung der in dieser Rechtssache aufgeworfenen Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Aussetzungsverordnung beeinträchtigen könnte.
Die Folgen der Ungültigkeit
101 Mit seiner zweiten Frage erkundigt sich der Bundesfinanzhof nach den Folgen der angeblichen Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung für eine Anfang Mai 1992 erfolgte Verzollung. Da ich der Ansicht bin, daß der Nachweis für die Ungültigkeit der Aussetzungsverordnung nicht erbracht worden ist, braucht diese Frage nicht beantwortet zu werden. Ich möchte dennoch kurz darauf eingehen, welche Antwort zu geben wäre, falls die Verordnung als ungültig angesehen würde.
102 Wenn die Aussetzungsverordnung wegen der Verletzung von Regeln des Völkergewohnheitsrechts ungültig wäre, hätte dies zur Folge, daß es im November 1991 keine rechtmässige Entscheidung über die Aussetzung des Kooperationsabkommens gab. Das Abkommen wäre dann bis zum 27. Mai 1992 in Kraft geblieben, als seine Kündigung durch die Gemeinschaft wirksam wurde. Für mich sind keine anderen möglichen Folgen ersichtlich.
103 Es gab jedoch 1992, zumindest in bezug auf Einfuhren aus Serbien und Montenegro, keine Gemeinschaftsverordnungen zur Durchführung der im Kooperationsabkommen vorgesehenen Zollbegünstigungen. Damit stellt sich die Frage, ob die Firma Racke diese Begünstigungen unmittelbar auf der Grundlage der Bestimmungen des Kooperationsabkommens beanspruchen könnte. Die Beantwortung dieser Frage hängt davon ab, ob diese Bestimmungen unmittelbare Wirkung hatten.
104 Ich zweifle nicht daran, daß diese Bestimmungen unmittelbare Wirkung haben konnten. Das Kooperationsabkommen ist mit vielen anderen Abkommen vergleichbar, denen bereits unmittelbare Wirkung beigemessen wurde(54). Die in Rede stehenden Bestimmungen über Zollbegünstigungen waren auch hinreichend genau und unbedingt. Die Tatsache, daß es keine Verordnungen gab, in denen Vorschriften für die Verwaltung des Zollkontingents für Weineinfuhren festgelegt wurden, kann meines Erachtens den Ansprüchen der Firma Racke aufgrund des Kooperationsabkommens nicht entgegenstehen.
105 Aus den oben genannten Gründen halte ich die Beantwortung der zweiten Frage jedoch nicht für erforderlich.
Ergebnis
106 Die vom Bundesfinanzhof vorgelegten Fragen sollten deshalb meiner Ansicht nach wie folgt beantwortet werden:
Die Prüfung der vorgelegten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 3300/91 des Rates zur Aussetzung der Handelszugeständnisse nach dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien beeinträchtigen könnte.
(1) - Verordnung (EWG) Nr. 3300/91 des Rates vom 11. November 1991 (ABl. L 315, S. 1).
(2) - Akos Toth, "The doctrine of rebus sic stantibus in international law", Juridical Review 1974, S. 56, 147 und 263.
(3) - ABl. L 41, S. 1.
(4) - Vgl. den Beschluß 87/605/EWG des Rates vom 21. Dezember 1987 über den Abschluß des Zusatzprotokolls zu dem Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien zur Festlegung einer neuen Handelsregelung (ABl. L 389, S. 72).
(5) - ABl. L 315, S. 47.
(6) - Vgl. die dritte Begründungserwägung.
(7) - Zitiert in Fußnote 1.
(8) - ABl. L 325, S. 23.
(9) - ABl. L 342, S. 1.
(10) - ABl. L 63, S. 1.
(11) - ABl. L 63, S. 41.
(12) - ABl. L 151, S. 4.
(13) - United Nations Treaty Series, Vol. 1155, S. 331.
(14) - Vgl. I. Sinclair, The Vienna Convention on the Law of Treaties, Zweite Auflage, Manchester University Preß 1984, S. 1.
(15) - UN General Assembly Document A/Conf. 129/15 vom 20. März 1986.
(16) - Vgl. allgemein Sinclair, a. a. O., S. 5 bis 24.
(17) - Urteile des Internationalen Gerichtshofes in den Fischereistreitigkeiten Vereinigtes Königreich/Island, I.C.J. Reports 1973, S. 3, Randnr. 36, und Bundesrepublik Deutschland/Island, I.C.J. Reports 1973, S. 49, Randnr. 36. Vgl. nunmehr auch Urteil vom 25. September 1997 in der Rechtssache Gab$íkovo-Nagymaros Projekt (Ungarn/Slowakei), Randnrn. 46, 99 und 104.
(18) - Zitiert in Fußnoten 10 und 11.
(19) - Urteil vom 24. November 1992 in der Rechtssache C-286/90 (Slg. 1992, I-6019).
(20) - Die Kommission verweist auf Wetzel/Rauning, Die Wiener Vertragsrechtskonvention - Materialien zur Entstehung der einzelnen Vorschriften, 1978, S. 419.
(21) - Urteil vom 28. Oktober 1982 in der Rechtssache 52/81 (Slg. 1982, 3745).
(22) - Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93 (Slg. 1994, I-4973).
(23) - Vgl. die am 25. September 1991 angenommene Entschließung 713 (1991).
(24) - Vgl. Bulletin EG 7/8-1991, Abschnitt 1.4.25.
(25) - Vgl. Bulletin EG 10-1991, Abschnitte 1.4.6, 1.4.7 und 1.4.16.
(26) - Vgl. Artikel 1 der durch die Entschließung 827 (1993) des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen vom 25. Mai 1993 beschlossenen Satzung des Internationalen Gerichtshofes.
(27) - Urteil vom 17. Dezember 1970 in der Rechtssache 11/70 (Slg. 1970, 1125, Randnr. 3).
(28) - Urteil vom 12. Dezember 1972 in den Rechtssachen 21/72 bis 24/72 (Slg. 1972, 1219).
(29) - Siehe oben, Nr. 54.
(30) - Vgl. zuletzt Urteil vom 16. Oktober 1997 in der Rechtssache C-304/96 (Hera, Slg. 1997, I-0000, Randnr. 11).
(31) - Siehe Nrn. 102 bis 104.
(32) - Zitiert in Fußnote 19.
(33) - Randnr. 9 des Urteils.
(34) - Randnr. 10.
(35) - Urteil vom 22. Januar 1997 in der Rechtssache T-115/94 (Slg. 1997, II-39).
(36) - Vgl. Randnrn. 87 bis 92 des Urteils Opel Austria.
(37) - Randnr. 94 des Urteils.
(38) - Zitiert in Fußnote 28, Randnrn. 7 und 8 des Urteils.
(39) - Vgl. Benedetto Conforti und Angelo Labella, "Invalidity and termination of treaties: the role of national courts", European Journal of International Law 1990, S. 44, speziell S. 50 ff.
(40) - Conseil d'Etat, Urteil vom 18. Dezember 1992, Préfet de la Gironde/Mahmedi, Recüil des décisions du Conseil d'Etat (1992), S. 446 (vgl. insbesondere die Stellungnahme des Commissaire du Gouvernement Lamy).
(41) - Eine Darstellung des Rechts von zwölf Mitgliedstaaten enthält L'intégration du droit international et communautaire dans l'ordre juridique national: étude de la pratique en Europe/The Integration of International and European Community Law into the National Legal Order: a Study of the Practice in Europe, herausgegeben von Pierre Michel Eisemann (1996), und ein Überblick findet sich bei Christian Dominicé und François Vöffray, L'application du droit international général dans l'ordre juridique interne, S. 51.
(42) - Chung Chi Cheung/The King [1939] AC 160, S. 168 (Privy Council); vgl. ferner F. A. Mann, Foreign Affairs in English Courts (1986), S. 120 ff., sowie H. Fox, P. Gardner und C. Wickremasinghe in Eisemann (a. a. O.), S. 517 ff.
(43) - Urteil vom 30. September 1987 in der Rechtssache 12/86 (Demirel, Slg. 1987, 3719, Randnr. 14).
(44) - Urteil International Fruit Company (zitiert in Fußnote 28, Randnrn. 20 bis 27).
(45) - A. Vamvoukos, Termination of Treaties in International Law: the Doctrines of Rebus Sic Stantibus and Desütude, Oxford 1985, S. ix.
(46) - Dazu näher Vamvoukos, a. a. O., und Oliver J. Lissitzyn, "Treaties and changed circumstances (rebus sic stantibus)", American Journal of International Law 1967, S. 895, speziell S. 915.
(47) - Zitiert in Fußnote 35.
(48) - Urteil vom 26. Oktober 1982 in der Rechtssache 104/81 (Kupferberg, Slg. 1982, 3641, Randnr. 18).
(49) - Vgl. Randnr. 104 des Urteils des Internationalen Gerichtshofes (zitiert in Fußnote 17).
(50) - Vgl. meine Schlussanträge in der Rechtssache C-120/94 (Kommission/Griechenland, Slg. 1996, I-1513, Nrn. 50 ff.).
(51) - Durch die Verordnung Nr. 1432/92 (zitiert in Fußnote 12).
(52) - Urteile vom 14. Mai 1975 in der Rechtssache 74/74 (CNTA/Kommission, Slg. 1975, 533, Randnr. 44) und vom 17. Juli 1997 in der Rechtssache C-183/95 (Affish, Slg. 1997, I-4315, Randnr. 57).
(53) - Vgl. Francesco Capotorti, "L'extinction et la suspension des traités", Académie de Droit International, Recüil des Cours 1971 III, S. 431 und S. 562 ff.
(54) - Vgl. z. B. Urteile vom 5. Februar 1976 in der Rechtssache 87/75 (Bresciani, Slg. 1976, 129) und vom 31. Januar 1991 in der Rechtssache C-18/90 (Kziber, Slg. 1991, I-199).