62004CC0310_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Uvod
1. Španija s to tožbo, vloženo na podlagi člena 230 ES, izpodbija shemo podpore Skupnosti za bombaž, sprejeto v okviru Uredbe Sveta (ES) št. 864/2004(2) (v nadaljevanju: izpodbijana uredba) in vključeno v glavno horizontalno uredbo, Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003(3), ki zajema tako imenovane MacSharryjeve reforme skupne kmetijske politike (v nadaljevanju: SKP).
2. Španija v bistvu trdi, da bo nova shema podpore privedla do učinkov, ki bodo ravno nasprotni njenim ciljem podpiranja pridelave bombaža in zagotavljanja, da bombaža ne izpodrinejo drugi pridelki v tistih regijah, v katerih je bombaž pomemben za kmetijsko gospodarstvo – ciljem iz Protokola št. 4 k Aktu o pristopu Grčije k Evropskim skupnostim (v nadaljevanju: Protokol št. 4)(4), ki je bil kasneje razširjen na Španijo in Portugalsko, ko sta ti državi leta 1986(5) postali državi članici, in iz preambule izpodbijane uredbe. Španija trdi, da bo nova shema – nasprotno – verjetno spodbujala kmete, da opustijo pridelavo bombaža v korist konkurenčnim pridelkom, kar bo imelo zelo škodljive posledice za kmetijska območja, ki so odvisna od bombaža.
3. Izpodbijana uredba se izpodbija zaradi štirih tožbenih razlogov: (1) kršitev določb Protokola št. 4, (2) kršitev bistvenih postopkovnih zahtev, ker obrazložitve ni ali je pomanjkljiva, (3) zloraba pooblastil in (4) kršitev temeljnih načel – konkretno načel sorazmernosti in zaupanja v pravo.
Ozadje
A – Prvotna shema podpore Skupnosti za bombaž
4. Ko se je Grčija leta 1980 pridružila Evropski skupnosti, je bila – ob priznavanju velikega pomena, ki ga je proizvodnja bombaža predstavljala za grško gospodarstvo – s Protokolom št. 4 vzpostavljena shema podpore Skupnosti za bombaž.
5. V skladu z odstavkom 2 Protokola št. 4 je shema podpore namenjena predvsem za „podporo proizvodnji bombaža v tistih regijah Skupnosti, kjer je ta pomembna za kmetijsko gospodarstvo, omogočanje, da zadevni proizvajalci zaslužijo primeren dobiček [in] uravnoteženje trga s strukturnimi izboljšavami na ravni nabave blaga in trženja“.
6. Odstavek 3 Protokola št. 4 določa, da taka shema „vključuje odobritev pomoči proizvodnji“.
7. V skladu s prvotno različico odstavka 11 Protokola št. 4 je bil Svet dolžan pregledovati delovanje sheme podpore za bombaž, hkrati pa je imel pooblastila, da to shemo spremeni. Na podlagi tega odstavka je Svet to shemo večkrat spremenil.
8. Šesta sprememba sheme je bila uveljavljena leta 2001 z Uredbo Sveta (ES) št. 1050/2001(6) . Do takrat je Komisija ugotovila, da je postala zakonska ureditev v zvezi s shemo podpore Skupnosti za bombaž „izredno zapletena, in da bi shemo poenostavili, je treba določbe Protokola skrčiti, tako da bo ostalo samo bistveno, vse druge zakonske ukrepe pa združiti v eno samo uredbo Skupnosti“(7) . Z Uredbo Sveta št. 1050/2001 je bil tako med drugim odpravljen odstavek 11 Protokola št. 4 in nadomeščen z novo določbo (zdaj odstavek 6 Protokola št. 4), s katero je določeno, da „Svet, ki sprejema s kvalificirano večino, na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom odloči o prilagoditvah, ki so potrebne za shemo, uveden[o] v skladu s tem protokolom, in sprejme splošna pravila, ki so potrebna za izvajanje določb tega protokola“.
B – Shema podpore iz leta 2001
9. Istega dne in na podlagi novega odstavka 5 Protokola št. 4 je bila sprejeta Uredba Sveta (ES) št. 1051/2001(8) (v nadaljevanju: Uredba št. 1051/2001). S to uredbo je bil vzpostavljena shema podpore za bombaž, ki je veljala od leta 2001, dokler je ni 1. januarja 2006 nadomestila izpodbijana shema. Iz praktičnih razlogov bom to shemo podpore navajala kot „shema podpore iz leta 2001“.
10. V skladu s shemo podpore iz leta 2001 je bila vsa pomoč proizvodnji bombaža „vezana pomoč“, se pravi pomoč, vezana na dejansko pridelavo neodzrnjenega bombaža (določene) standardne kakovosti. Pomoč pa ni bila izplačana neposredno pridelovalcem bombaža. Osrednjo vlogo v shemi podpore so namesto tega igrali obrati za odzrnjavanje bombaža. Obrati za odzrnjavanje bombaža so bili neposredni prejemniki pomoči Skupnosti.(9)
11. Obrati za odzrnjavanje opravijo prvi postopek industrijske predelave obranega bombaža s tem, ko bombažna vlakna ločijo od strokov in semen. Pridelovalci bombaža so prejeli stalni znesek pomoči na tono neodzrnjenega bombaža, prodanega obratom za odzrnjevanje, saj so morali ti plačati minimalno ceno, določeno v uredbi. Obrati za odzrnjevanje so v zameno prejeli različno količino pomoči na tono, odvisno od nihanja tržnih cen po svetu. Ko so bile cene po svetu nizke, je subvencija narasla in obratno. V vsakem primeru pa so obrati za odzrnjavanje lahko konkurirali svetovnim cenam. Shema je tako pridelovalce bombaža v Skupnosti izolirala od nihanja tržnih cen po svetu, obratom za odzrnjavanje v Skupnosti pa je omogočila, da bombažna vlakna proizvajajo po konkurenčnih cenah in da imajo še vedno dobiček.
12. Shema podpore iz leta 2001 je bila torej namenjena tako zaščiti pridelovalcev bombaža kot zaščiti obratov za odzrnjavanje bombaža. Ta namen se odraža v uvodni izjavi 4 Uredbe št. 1051/2001, v skladu s katero mora biti shema podpore ceni taka, „da omogoča[...] izvajalcem, da izvajajo srednjeročne programe za proizvodnjo in predelavo “.(10)
C – Reforme SKP iz leta 2003
13. MacSharryjeve reforme, o katerih so se kulturni ministri EU dogovorili na zasedanju Sveta v Luksemburgu 26. junija 2003, so pomenile daljnosežno splošno reformo SKP. Vodilno načelo je bilo preiti s politike podpiranja cen in proizvodnje za posamezne pridelke na politiko neposrednega podpiranja dohodkov kmetov.
14. Z Uredbo št. 1782/2003 je bila ustrezno izvedena reforma SKP za vrsto kmetijskih proizvodov. Z oktobrom 2003 je večina pomoči kmetom v okviru SKP postala „nevezana“: to pomeni, da kmetje prejmejo enotno plačilo na kmetijo, ki ni
vezano na pridelavo določenega pridelka. Sprememba politike je utemeljena s tem, da se lahko kmetje svobodneje odločajo glede najučinkovitejše rabe svojega kmetijskega zemljišča, hkrati pa jim je zagotovljen minimalni dohodek.(11) Reforme naj bi tudi povečevale konkurenčnost, krepile tržno usmerjenost, izboljšale spoštovanje okolja, stabilizirale dohodke in odražale večje upoštevanje položaja proizvajalcev na območjih z omejenimi možnostmi.(12)
15. Z odstopanjem od tega splošnega načela naj bi bila v primeru nekaterih pridelkov (eden izmed teh je bombaž) nevezana pomoč dopolnjena z določeno višino „vezane pomoči“ (se pravi pomoči, vezane na dejansko pridelavo tega pridelka). Konkretna pravila glede sheme podpore Skupnosti za te pridelke, vključno z bombažem, so bila uvedena s spremembami Uredbe št. 1782/2003 z izpodbijano uredbo.
D – Uredba št. 1782/2003, kakor je bila spremenjena z izpodbijano uredbo
Zakonodajna zgodovina
16. Za pravilno razumevanje španskega izpodbijanja je treba na kratko povzeti zakonodajno zgodovino izpodbijane uredbe, sprejete v skladu s členom 37(2) ES in odstavkom 6 Protokola št. 4, glede na katerega je treba opraviti posvetovalni postopek.
17. S predlogom Komisije(13) naj bi uresničili reforme SKP med drugim v sektorju bombaža. Prednost so torej dali „dohodku proizvajalca in ne proizvodni podpori s prenosom pomembnega dela obstoječih stroškov, vezanih na proizvodnjo, na mehanizem enotnega plačila, vzpostavljen z novo horizontalno [Uredbo št. 1782/2003]“.(14) Vseeno je bil v predlogu upoštevan mogoč učinek popolne nevezave v sektorju bombaža, zlasti tveganje, da bi bila pridelava bombaža opuščena. Zato je Komisija predlagala, da bi del pomoči ostal vezan.(15)
18. Komisija je izračunala, da stroški Skupnosti v zvezi s proizvodnjo za referenčno obdobje od 2000 do 2002, ki naj bi bili razdeljeni na enotno plačilo in novo proizvodno pomoč, znašajo 695,8 milijona EUR.(16) Za zagotovitev, da bi gospodarske razmere omogočile nadaljevanje dejavnosti v sektorju bombaža in da bi bombaž postal privlačen glede na konkurenčne poljščine, je Komisija predlagala, naj se 40 % proračuna nameni novi (vezani) proizvodni pomoči na hektar.(17) V predlogu je bilo določeno tudi največje upravičeno območje na državo članico. To je za Španijo pomenilo 898 EUR neposredne (vezane) proizvodne pomoči na upravičen hektar. Preostanek proračuna (60 %) bi bil namenjen shemi enotnih plačil v skladu z Uredbo št. 1782/2003.
19. Nazadnje je Komisija kot nadomestilo za morebitno posledično prestrukturiranje, ki bi ga lahko reforma zahtevala, predlagala, da se okoli 103 milijone EUR nameni sektorskemu prestrukturiranju v okviru ukrepov v zvezi z razvojem podeželja v okviru Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (v nadaljevanju: EKUJS).(18)
20. V svoji zakonodajni resoluciji o predlogu Komisije je Evropski parlament predlagal precejšnje spremembe predlagane delitve na vezano in nevezano pomoč. Predlagal je, naj „vsaka država članica dodeli do 80 %“ nacionalnega deleža pomoči, ki gre neposredno proizvajalcem, kot plačilo za določen pridelek, se pravi kot vezano pomoč. Preostalih „20 %“ naj bi bilo na razpolago za shemo enotnih plačil.(19)
21. Tudi mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora (v nadaljevanju: EESO) o predlogu Komisije je bilo zelo kritično tako na splošno kot glede predlagane sheme podpore za bombaž. Odbor je zahteval „vrsto posebnih analiz, ki naj jih opravijo v sektorju in v regiji glede mogočih učinkov različnih stopenj nevezave pomoči (tržni, ozemeljski, zaposlitveni, okoljski učinki itd.), preden se sprejmejo kakršne koli odločitve o spreminjanju obstoječih mehanizmov“(20), in opozoril, da predlog Komisije ni „opremljen z raziskavo o vplivih, kot je bilo to v primeru drugih sektorjev, pregledanih junija 2003, in tobačnega sektorja“.(21)
22. Komisija predlaganih sprememb ni sprejela. In tudi ni opravila raziskave o vplivih. Svet je prilagodil odstotke delitve na nevezano in vezano pomoč s 60 % proti 40 % na 65 % proti 35 %. Celotno podporo razvoju podeželja za prestrukturiranje v okviru EKUJS je znižal s 103 milijonov EUR na 22 milijonov EUR ter spremenil upravičene površine na državo članico.(22) Nato je sprejel izpodbijano uredbo.
Izpodbijana uredba, kakor je bila sprejeta
23. V preambuli izpodbijane uredbe se najprej odraža prevladujoče načelo reform SKP, in sicer da mora biti pomoč za bombaž, oljčno olje, surovi tobak in hmelj tako kot pri drugih proizvodih načeloma nevezana in spremenjena v enotno plačilo za podporo dohodka kmetov.(23)
24. Vendar je v naslednjih uvodnih izjavah glede bombaža navedeno, da bi „[p]opolna vključitev sedanje sheme podpore v sektorju bombaža v shemo enotnega plačila pomenila precejšnjo nevarnost za nemoteno proizvodnjo v regijah Skupnosti, v katerih se proizvaja bombaž[, zato je d]el podpore [...] še naprej vezan na proizvodnjo bombaža s proizvodno vezanim plačilom na hektar, ki izpolnjuje pogoje za pomoč. Znesek podpore je treba izračunati tako, da se zagotovijo gospodarske razmere, ki bi v regijah, primernih za to kulturo, omogočile nadaljevanje dejavnosti v sektorju bombaža in preprečile, da bi druge kulture izrinile bombaž.“(24)
25. V preambuli je navedeno, da bi morali za dosego tega cilja 65 % nacionalnega deleža pomoči, ki se v okviru prejšnje sheme podpore posredno dodeli pridelovalcem bombaža, zdaj nevezati in spremeniti v enotno plačilo na kmetijo, ki se izplača vsakemu kmetu, ki izpolnjuje pogoje.(25) Preostalih 35 % bi bilo še vedno vezanih na pridelavo bombaža, toda izračunanih kot znesek na hektar upravičene površine.(26)
26. S členom 1(20) izpodbijane uredbe je uvedeno novo poglavje 10a z naslovom „Proizvodno vezano plačilo za bombaž“ v okviru naslova IV Uredbe št. 1782/2003. Členi od 110a do 110f tega poglavja vsebujejo glavne določbe v zvezi z novo shemo podpore za bombaž.
27. Poleg zneska nevezane pomoči, do katere je v skladu z naslovom III Uredbe št. 1782/2003 upravičen vsak kmet, ki izpolnjuje pogoje, člen 110b tako določa pogoje za plačilo podpore, ki je „vezana pomoč“ in se izplača glede na hektare upravičene površine. Upravičenost temelji na tem, da je površina „locirana na kmetijskem zemljišču, ki ga je država članica odobrila za proizvodnjo bombaža, ter zasajena z dovoljenimi sortami in vzdrževana v običajnih rastnih razmerah vsaj do odpiranja semenskih mešičkov(27) “.
28. V členu 110c(1) je določena skupna upravičena površina za pomoč za vsako državo članico proizvajalko (za Španijo skupaj 70.000 hektarov). V členu 110c(2) je določen znesek pomoči, ki se izplača na upravičen hektar (v primeru Španije 1039 EUR).
29. Poleg tega se vsa plačila izplačajo neposredno pridelovalcem bombaža. Ne izplačujejo se več posredno prek obratov za odzrnjavanje.(28)
30. Nazadnje je bil s členom 1(22) izpodbijane uredbe Uredbi št. 1782/2003 dodan nov naslov IVb „Finančni prenosi“. Ta naslov vsebuje nov člen 143d, v skladu s katerim bo „[o]d proračunskega leta 2007 dalje [...] znesek v višini 22 milijonov evrov“ na koledarsko leto na razpolago kot dodatna podpora Skupnosti za ukrepe v regijah, ki proizvajajo bombaž, kot nadomestilo za morebitno prestrukturiranje, ki je v teh regijah lahko potrebno zaradi nove sheme podpore.(29)
Presoja
Prvi tožbeni razlog: domnevna kršitev Protokola št. 4
31. Španija trdi, da so z novim členom 110b Uredbe št. 1782/2003 kršene zahteve odstavka 3 Protokola št. 4, ker je v tem členu odpiranje semenskih mešičkov – in ne obiranje bombaža – določeno kot točka, ko kmetijska površina, posejana z bombažem, postane upravičena do pomoči. Španija v bistvu trdi, da tako dobesedna kot sistematična razlaga Protokola št. 4 vodita k ugotovitvi, da mora biti bombaž obran, da se lahko shema podpore šteje kot „pomoč proizvodnji bombaža“ v smislu odstavka 3.
32. Utemeljitve Španije v zvezi s to točko lahko povzamemo kot sledi. Ključna zahteva odstavka 3 Protokola št. 4 je ta, da mora shema podpore Skupnosti za bombaž vključevati „pomoč proizvodnji“. „Proizvodnja“ implicitno pomeni, da ni dovolj, da se odprejo semenski mešički bombaža. Ta mora biti tudi dejansko obran. Drugače „proizvodnje“ bombaža v ožjem pomenu besede ni.
33. To analizo utemeljuje dejstvo, da se preambula Protokola št. 4 nanaša na pomen bombaža kot surovine. Samo obran bombaž je mogoče industrijsko predelati. Zato je lahko surovina samo obran bombaž.
34. Poleg tega je v odstavku 1 Protokola št. 4(30) navedeno, da Protokol „zadeva nemikan ali nečesan bombaž, ki sodi v številko 5201 00 kombinirane nomenklature“. To je smiselno samo, če se Protokol nanaša na obran bombaž.
35. Dalje, Španija trdi, da je splošno načelo civilnega prava, ki je skupno različnim državam članicam(31), da se naravne plodove ne more šteti za „proizvode“, dokler niso ločeni od rastline, na kateri rastejo: se pravi, dokler niso (p)obrani. Isto velja za bombaž.
36. Nazadnje, Španija navaja jezikovno utemeljitev na podlagi španskega besedila izpodbijane uredbe. Uvodna izjava 5 zahteva, da „bi del podpore zato moral biti še naprej vezan na gojenje
bombaža“ (podčrtano v izvirni španski tožbi), in poglavje 10a pod naslovom IV je (v španski različici) naslovljeno „Posebna pomoč gojenju“ (in ne „proizvodnji“) bombaža. Španija trdi, da proizvodnja in gojenje nista sinonima. Proizvodnja se lahko enači z obiranjem, nikakor pa se ne more enačiti z gojenjem. Z izpodbijano uredbo se torej krši Protokol št. 4.
37. Ne strinjam se s špansko razlago Protokola št. 4.
38. Kot pravilno opozarja Svet, odstavek 3 sedanje različice Protokola št. 4 zgolj navaja, brez nadaljnjega opredeljevanja, da shema podpore „vključuje odobritev pomoči proizvodnji“. Protokol št. 4 ne vsebuje izrecne zahteve, iz katere bi bilo mogoče sklepati, da sta shema podpore in zadevna pomoč proizvodnji odvisna od tega, ali je bombaž dejansko obran. Poleg tega je Svet z novim odstavkom 6 Protokola št. 4, uvedenim z Uredbo št. 1050/2001, pooblaščen, da odloča o potrebnih prilagoditvah in sprejema splošna
pravila za izvajanje določb tega protokola. Svet je tako izrecno dobil široko diskrecijsko pravico glede organizacije pomoči „proizvodnji bombaža“. Edina omejitev pri izvajanju tega pooblastila, ki izhaja iz Protokola št. 4, je očitna: sprejeta pravila morajo biti primerna za doseganje ciljev iz odstavka 2.
39. Glede na to, da v Protokolu št. 4 ni določbe, da proizvodnja bombaža pomeni obran bombaž, se mi restriktivna španska razlaga pojma „proizvodnja“ ne zdi prepričljiva. V gospodarskem smislu „proizvodnja“ pomeni tako končni rezultat proizvodnega postopka, naj bo ta industrijski, predelovalni ali kmetijski, kot sam proizvodni postopek.(32) Kot priznava Španija, je proizvodni postopek sestavljen iz več med seboj povezanih faz. Po mojem mnenju lahko pomoč proizvodnji predstavlja pomoč, odobrena v podporo kateri koli fazi, vključno z „gojenjem“, tudi če odobritev te pomoči ni odvisna od pridobitve surovine za prodajo na trgu.
40. Ker pojem pomoč proizvodnji iz Protokola št. 4 zajema pomoč, odobreno v podporo kateri koli fazi gojenja – in s tem proizvodnje – bombaža, dejstvo, da za civilnopravne namene „plod“ pravno ne obstaja, dokler ni ločen od rastline, ne spodbija te utemeljitve.
41. Prav tako ne sprejemam tega, da sklicevanje v preambuli Protokola št. 4 na „pomen bombaža kot surovine“ nujno pomeni, da se Protokol št. 4 nanaša samo na obrani bombaž. Uvodna izjava, na katero se sklicuje Španija, se v celoti glasi: „ob priznavanju, da zaradi pomena bombaža kot surovine sistem trgovine s tretjimi državami ne sme biti prizadet“. Glede na sobesedilo se mi zdi, da navajanje pomena bombaža kot surovine poudarja, da ne sme biti (škodljivega) vpliva na trgovino s tretjimi državami ne glede na to, katera shema podpore se izbere. Ne vidim, kako bi si lahko verodostojno razlagali, da to pomeni, da Protokol št. 4 velja samo za obrani bombaž.(33)
42. Podobno sklicevanje Španije na strogo besedno razlago navedbe „nemikan ali nečesan bombaž, ki sodi v številko 5201 00 kombinirane nomenklature“ iz odstavka 1 Protokola št. 4, ne prispeva veliko k njeni utemeljitvi. Ta navedba ne izključuje nujno bombaža, ki ni bil obran, s področja uporabe Protokola št. 4. Česanje in mikanje sta postopka, s katerima se predela obrani bombaž, da bi odstranili nečistoče in manjše niti bombažnih vlaken, ki pridejo iz semena. Bombaž v fazi odpiranja semenskih mešičkov je (po definiciji) „nemikan ali nečesan“. Zato spada na področje uporabe odstavka 1.
43. Treba je poudariti, da izpodbijana shema kmetom ne preprečuje, da bi bombaž obrali. Prepusti jim izbiro, da to naredijo ali ne. Osnovna predpostavka je ta, da bo zanje ekonomsko smiselno, da bombaž oberejo, če posevek doseže fazo odpiranja semenskih mešičkov „v običajnih rastnih“ razmerah ter v dobrih kmetijskih in okoljskih razmerah. Pri presoji četrtega tožbenega razloga bom preučila, ali je ta predpostavka sprejemljiva.
44. Z utemeljitvijo Španije, ki se nanaša na uvodno izjavo 5 izpodbijane uredbe, je mogoče hitro opraviti. Če je mogoče gojenje šteti za fazo proizvodnega postopka, kot sem sprejela zgoraj, je mogoče pomoč „gojenju“ enačiti s pomočjo proizvodnji.
45. Jezikovna utemeljitev na podlagi dejstva, da je v španski različici izpodbijane uredbe poglavje 10a naslovljeno „Posebna pomoč gojenju“, je zgrešena zaradi drugačnega razloga. Zadostuje ugotovitev, da terminologiji španskega besedila nasprotuje vrsta drugih jezikovnih različic. Isto poglavje je na primer različno naslovljeno: „Crop specific payment for cotton“ (angleško), „Pagamento específico para o algodão“ (portugalsko), „Kulturspezifische Zahlung für Baumwolle“ (nemško), „Aide spécifique au cotton“ (francosko) in „Pagamento specifico per il cotone“ (italijansko). Sodišče je v preteklosti dalo prednost jezikovnim različicam, ki so v večini, kadar je razlaga, ki iz njih izvira, bolj v skladu s cilji zadevne uredbe.(34) Tako je tudi v tem primeru. Ker se po mojem mnenju pomoč gojenju šteje za pomoč proizvodnji, izraz „gojenje“ iz španskega besedila ne kaže, da je z novo shemo kršen Protokol št. 4.
46. Še bolj bistveno je to, da se mi zdi, da je bil namen zakonodajalca Skupnosti omogočiti izvajanje MacSharryjevih reform v SKP v okviru strukture obstoječih določb in protokolov Pogodbe, vključno s Protokolom št. 4. Celoten namen teh reform, s poudarkom na uporabi nevezane (in ne vezane) pomoči, govori proti tako restriktivnemu razumevanju Protokola št. 4, da kakršna koli
nevezava prekine zahtevano zvezo med dano pomočjo in „proizvodnjo“ bombaža.(35)
47. Prvi tožbeni razlog, ki ga navaja Španija, je torej neutemeljen.
Drugi tožbeni razlog: kršitev bistvenih postopkovnih zahtev (obrazložitve ni ali je pomanjkljiva)
48. Španija trdi, da Svet ni navedel razlogov, na katerih temelji izpodbijana uredba. Svet zlasti ni ustrezno razložil, zakaj nova shema opušča posredno plačilo pomoči proizvajalcem prek obratov za odzrnjavanje v prid neposrednemu plačilu pomoči proizvajalcem. Svet tudi ni utemeljil izbire faze odpiranja semenskih mešičkov in ne druge faze proizvodnega postopka kot točke, ko proizvajalci postanejo upravičeni do vezane pomoči.
49. V skladu z ustaljeno sodno prakso je, da „je obseg zahtevane obrazložitve odvisen od narave zadevnega ukrepa[;] […] v primeru ukrepov, namenjenih splošni uporabi, je lahko preambula omejena na navedbo splošnih razmer, ki so privedle do sprejetja ukrepa na eni strani in splošnih ciljev, ki naj bi jih dosegel, na drugi strani“.(36) Poleg tega „bi bilo pretirano zahtevati posebno obrazložitev različnih tehničnih odločitev, če izpodbijani ukrep jasno razkriva bistveni cilj institucije“.(37)
50. Sodišče je navedlo tudi, da „je treba o tem, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve [člena 235] Pogodbe, presojati ne samo glede na njeno besedilo, temveč tudi glede na sobesedilo in vse predpise, ki veljajo za zadevno vprašanje“.(38)
51. Po mojem mnenju izpodbijana uredba, brana v celoti in glede na vse predpise, ki veljajo na tem področju, zadosti izpolnjuje te pogoje.
52. Obširna preambula Uredbe št. 1782/2003 jasno pojasnjuje politične razloge za spremembo celotne sheme podpore kmetom v okviru SKP. Uvodni izjavi 24 in 28 jasno in nedvoumno navajata, da je namen sprememb izvesti prehod s sheme podpore proizvodnji na shemo neposredne dohodkovne podpore za kmete. Namen izbire take politike je povečati konkurenčnost evropskega kmetijskega sektorja in izboljšati prehranske in okoljske standarde ter tržno usmerjeno proizvodnjo. Te cilje je treba razumeti v smislu srednje- do dolgoročne politike zmanjševanja podpore Skupnosti kmetijskemu sektorju. Glede na te cilje je v preambuli pojasnjeno tudi, da naj bi nova shema kmetom omogočala večjo svobodo pri izbiri poljščin, pri čemer jim je zagotovljen primeren dohodek.
53. Kar zadeva posebno podporo proizvodnji bombaža, je v uvodnih izjavah od 4 do 6 v preambuli izpodbijane uredbe jasno in nedvoumno pojasnjeno, zakaj naj bi bila proizvodnja bombaža, skupaj z nekaterimi drugimi poljščinami, še vedno deležna vezane pomoči kot dopolnila nevezani pomoči v okviru reforme SKP.(39)
54. Res je, da v preambuli izpodbijane uredbe ni podrobno obrazloženo, zakaj je razmerje med vezano in nevezano pomočjo 35 % proti 65 %. Vendar menim, da to ne predstavlja neobstoja obrazložitve.
55. Opredelitev razmerja med vezano in nevezano pomočjo je tehnična izbira in institucijam Skupnosti ni treba navajati podrobnih razlogov za tehnične odločitve, ki jih sprejmejo za dosego navedenih ciljev. Uvodni izjavi 5 in 6 v preambuli izpodbijane uredbe kažeta, da sta po mnenju Sveta ti dve stopnji pomoči ustrezni, da lahko „omogoči[ta] nadaljevanje dejavnosti v sektorju bombaža in prepreči[ta], da bi druge kulture izrinile bombaž“. Lahko se izkaže, da je mnenje Sveta napačno. V tem primeru pa napaka ne bila v pomanjkljivi obrazložitvi, temveč bi bila to napaka pri ocenjevanju, ki bi jo bilo treba v tem primeru preučiti glede na načelo sorazmernosti.(40)
56. Položaj glede obrazložitve izbire odpiranja semenskih mešičkov (in ne na primer obiranja) kot točke, na kateri proizvajalec postane upravičen do pomoči, je precej drugačen. V izpodbijani uredbi ta izbira ni nikjer pojasnjena. To je seveda nezadovoljivo.
57. Če pretehtam, dvomim, da je ta opustitev sama po sebi dovolj resna, da bi Sodišče razveljavilo izpodbijano uredbo zaradi pomanjkanja obrazložitve in s tem kršenja bistvene postopkovne zahteve. Ta izbira je, tako kot razmerje med vezano in nevezano pomočjo, tehnična izbira.(41) To ni povsem neprepričljiva izbira dogodka, ki sproži izplačilo vezane pomoči. Zakonodajalec Skupnosti ni obvezan pojasnjevati vseh tehnič nih odločitev v preambuli splošnega akta, kot je uredba. Če pretehtam, se mi zdi primerneje ponovno preučiti to vprašanje glede na to, ali shema, ki jo vzpostavlja izpodbijana uredba, zadovoljuje načelo sorazmernosti.
58. Drugi tožbeni razlog, ki ga navaja Španija, je torej neutemeljen.
Tretji tožbeni razlog: domnevna zloraba pooblastil
59. Španija trdi, da je Svet zlorabil svoja pooblastila s tem, ko je sprejel izpodbijano uredbo na podlagi odstavka 6 Protokola št. 4. Sprememba sheme iz leta 2001 s strani Sveta ni bila omejena zgolj na uvajanje prilagoditev, kot je določeno v odstavku 6. Nasprotno, pomenila je znatno reformo sheme proizvodne pomoči bombažu. Z uporabo odstavka 6 Protokola št. 4 za uvedbo take reforme se je Svet nameraval izogniti postopkom, posebej določenim za spreminjanje primarnih pravil prava Skupnosti, kot so tista iz Protokola št. 4.
60. Sodišče dosledno navaja, da je „o aktu, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, mogoče govoriti le takrat, kadar je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dejstev mogoče sklepati, da je bil njegov izključni ali vsaj odločilni namen doseči drugačne cilje, kot so tisti, ki jih navaja, ali izogniti se postopku, ki je posebej predviden s Pogodbo ES za obravnavanje okoliščin predmetne zadeve“.(42)
61. Ti pogoji tu očitno niso izpolnjeni.
62. Prvič, v odstavku 6 Protokola št. 4 je za spreminjanje sheme podpore za bombaž določen poseben postopek, ki zajema predlog Komisije in mnenje Evropskega parlamenta ter EESO. Komisija in Svet sta natančno izvedla ta postopek, da bi shemo podpore za bombaž prilagodila načelom, ki so navdihnila MacSharryjeve reforme SKP. Težko je razumeti, kako bi lahko to opisali kot zlorabo pooblastil.
63. Drugič, Svet je v preteklosti že uporabil odstavek 6 in njegovega predhodnika, odstavek 11, za pomembno spreminjanje Protokola št. 4.(43) V resnici od sprejetja Uredbe št. 1050/2001 in Uredbe št. 1051/2001 sheme posredne pomoči proizvodnji bombaža prek obratov za odzrnjavanje ne
urejajo določbe Protokola št. 4, temveč uredbe Skupnosti, sprejete na podlagi Protokola št. 4. Strogo rečeno, izpodbijana uredba sploh ne spreminja Protokola št. 4. Spreminja Uredbo št. 1783/2003 glede sektorja bombaža.
64. V teh okoliščinah se je zdelo sklicevanje na odstavek 6 pri spreminjanju sheme podpore Skupnosti za bombaž najbolj logična izbira. Španija ni navedla nobenega dokaza, da želi s tem Svet doseči drugačen namen, kot je navedeno v izpodbijani uredbi.
65. Torej ni „objektivnih, upoštevnih in skladnih dejstev“, glede na katere bi bilo mogoče sklepati, da je Svet namerno uporabil postopek iz odstavka 6 Protokola št. 4 z izključnim ali glavnim namenom, da bi dosegel drugačen cilj, kot je naveden, ali da bi se izognil postopku, ki je posebej določen v Pogodbi.
66. Zato je tretji tožbeni razlog neutemeljen.
Četrti tožbeni razlog: kršitev temeljnih načel
67. Iz praktičnih razlogov se najprej ukvarjam s trditvami v zvezi z zaupanjem v pravo in nato s trditvami Španije glede sorazmernosti.
Zaupanje v pravo
68. Španija trdi, so gospodarski subjekti v sektorju upravičeno pričakovali, da bodo imeli še naprej korist od sheme pomoči Skupnosti, ki ne bo škodila kontinuiteti poljščine. Sprejetje izpodbijanih določb pa je bilo nepredvidljivo in ni bilo upravičeno ne z družbenogospodarskega vidika ne na podlagi mednarodnih zavez Evropske unije.
69. Te trditve ne vzdržijo natančne preučitve.
70. Prvič, izpodbijane ukrepe je težko opisati kot nepredvidljive, kot zahteva sodna praksa.(44) Reforma SKP je bila na političnem dnevnem redu od leta 1992. Leta 2003 se je Svet končno dogovoril o osrednjem načelu MacSharryjevih reform, namreč o prehodu s sheme podpore na podlagi proizvodnje in cen na shemo dohodkovne podpore za kmete. Uredba št. 1782/2003 je bila sprejeta za izvajanje teh načel in jih jasno odraža. Poleg tega je Komisija na zahtevo Sveta leta 2003(45) izdala sporočilo, v katerem je razložila, kako namerava spremeniti shemo podpore bombažu glede na nova načela SKP. Nova shema podpore za bombaž, uvedena z izpodbijano uredbo, je bila torej daleč od nepredvidljivega.
71. Poleg tega je bilo v prvotnem predlogu Komisije predvideno, da naj bi shema podpore iz leta 2001 prenehala veljati po kampanji 2004/2005 in da naj bi bila nova shema podpore vzpostavljena 1. septembra 2005, toda uporabljala naj bi se za bombaž, posejan spomladi 2005.(46) Dejansko je bila nova shema podpore sprejeta leta 2004, vendar je začela veljati šele leta 2006, skupaj z drugimi reformami SKP. Zakonodajalec Skupnosti je upravičeno štel, da je to dovolj časa, da se gospodarski subjekti, ki jih sprememba zadeva, prilagodijo novi shemi. V teh okoliščinah se gospodarski subjekti ne morejo sklicevati na utemeljevanje na podlagi kršenja načela zaupanja v pravo, ko je ukrep sprejet.(47)
72. Drugič, Sodišče dosledno navaja, da „čeprav sodi spoštovanje načela zaupanja v pravo med temeljna načela Skupnosti, gospodarski subjekti ne morejo imeti legitimnih pričakovanj glede ohranjanja obstoječega položaja, ki se lahko spremeni v okviru diskrecijske pravice institucij Skupnosti; to še zlasti velja na področju, kot je skupna organizacija trgov, namen katere zajema stalno prilagajanje za uskladitev s spremembami gospodarskih razmer“.(48)
73. Svet je bil izrecno pooblaščen, da shemo podpore za bombaž prilagaja (prvotno v odstavku 11 in kasneje v odstavku 6 Protokola št. 4) glede na gospodarski, socialni ali politični razvoj dogodkov. Že večkrat pred tem je ta pooblastila uporabil. Če imajo institucije Skupnosti tako diskrecijsko pravico pri izbiri sredstev, podjetja iz sektorja bombaža torej ne morejo trditi, da so pridobila pravico do vzdrževanja prvotnega stanja ali do ugodnosti, ki iz tega izvirajo in ki so jih v nekem času imela.(49)
74. Sklicevanje Španije na načelo zaupanja v pravo je torej neutemeljeno.
Kršitev načela sorazmernosti
75. Institucije Skupnosti imajo široko diskrecijsko pravico glede ustreznih sredstev za dosego ciljev posameznega ukrepa Skupnosti, zlasti kar zadeva urejanje kmetijskih trgov.(50) Prav tako je jasno, da mora biti diskrecijska pravica institucij omejena, če naj bi ohranili sodni nadzor nad zakonodajo v kmetijskem sektorju.
76. Tako je Sodišče navedlo tudi, da „načelo sorazmernosti […] zahteva, da ukrepi, ki jih sprejmejo institucije Skupnosti, ne prekoračijo meja ustreznega in potrebnega za dosego ciljev, ki jih zadevna zakonodaja želi legitimno doseči; če je mogoče izbirati med več ustreznimi ukrepi, je treba uporabiti najmanj zahtevnega, povzročeni negativni učinki pa ne smejo biti nesorazmerni s cilji“.(51)
77. V sodni praksi Sodišča je jasno navedeno, da mora biti v takih primerih sodna presoja omejena na preučevanje, ali so ukrepi „očitno neustrezni“ glede na zadevne cilje, in ne na to, ali so izbrana sredstva edina sredstva ali najprimernejša sredstva za dosego teh ciljev.(52) Če institucije Skupnosti zagrešijo očitno napako pri ocenjevanju, je iz tega izhajajoč ukrep očitno neustrezen in zato v nasprotju z načelom sorazmernosti.(53) Taka napaka po svoji naravi dejansko razveljavi verižno sklepanje, ki vodi do izbranega ukrepa, ter izpridi uveljavljanje diskrecijske pravice institucij Skupnosti. Logično je, da te sodne prakse ni mogoče razlagati, kot da institucije Skupnosti oprošča opravljanja kakršnega koli
preučevanja primernosti izpodbijanih ukrepov glede na navedene cilje.
78. Načelo sorazmernosti včasih od nacionalnih oblasti zahteva, da „pozorno preuči[jo] možnost, da posežejo po ukrepih, ki manj omejujejo prosti pretok, in od njih odstopi[jo] samo takrat, kadar so glede na zasledovani cilj očitno neustrezni.“(54)
79. Menim, da te stroge obveznosti ni mogoče samodejno prenesti na ocenjevanje ukrepov Skupnosti in da posledično ne od nacionalnih organov oblasti ne od organov oblasti Skupnosti ni mogoče zahtevati enake stopnje skrbnosti pri sprejemanju zakonodajnih ukrepov. Dejstvo, da se za ukrepe Skupnosti uporablja manj strog standard sorazmernosti, je lahko predmet kritike. Vendar je to (vsaj deloma) upravičeno s tem, da medtem ko se ukrepi Skupnosti sprejemajo prek postopka odločanja Skupnosti in so namenjeni splošnemu interesu Skupnosti, se z nacionalnimi ukrepi na splošno želi zadovoljiti nacionalne interese, ki so lahko v navzkrižju z interesi Skupnosti.(55)
80. Vseeno pa načelo sorazmernosti razumem kot obveznost institucij Skupnosti, da se vsaj prepričajo, da so predlagani ukrepi prima facie
primerni za dosego legitimnih ciljev zakonodaje, in da se zavedajo, kako zahtevni bodo najverjetneje ti predlagani ukrepi. Drugače Sodišče ne more presoditi, ali so akti institucij Skupnosti „prekoračili mejo ustreznega in potrebnega za dosego ciljev, ki jih želijo legitimno doseči,“ in ali je bila (če je bilo na izbiro več ustreznih ukrepov) izbrana „najmanj zahtevna“ možnost, tako da „povzročeni negativni učinki“ niso „nesorazmerni s cilji“. V vsakem primeru morajo biti institucije Skupnosti zmožne utemeljiti svoje zakonodajne izbire, če se te izpodbijajo pred Sodiščem glede na načelo sorazmernosti.
81. Glede na te okoliščine menim, da je utemeljevanje Španije v zvezi s kršitvijo načela sorazmernosti delno utemeljeno v dveh pogledih.
– Neobstoj raziskave o vplivih
82. Nesporno je, da Komisija ni opravila nobene predhodne študije, da bi preučila verjetni družbenogospodarski vpliv svojega predloga nove sheme podpore bombažu. Res pa tega ni od nje zahtevala nobena konkretna določba prava Skupnosti. Vseeno pa so bile, kot je Španija utemeljevala pred Sodiščem, ne da bi ji kdo nasprotoval, ustrezne raziskave o vplivih opravljene pred predložitvijo reform drugih kmetijskih sektorjev.(56)
83. Na obravnavi je Komisija izrazila mnenje, da raziskava o vplivih ni bila potrebna, ker je shema podpore za bombaž enostavna, če jo primerjamo z drugimi ureditvami skupnega trga (tj. enostaven mehanizem povezuje notranjo zaščitno ceno in zunanjo svetovno tržno ceno). Po mojem mnenju je to pretirano poenostavljanje, ki ga dejstva ne podpirajo. Podeželsko gospodarstvo je soodvisna celota in primarna predelava kmetijskih proizvodov, kadar značilnosti proizvoda zahtevajo, da se ta izvaja lokalno, pomembno prispeva k lokalnemu zaposlovanju in služenju prihodka. Zakonodajalec Skupnosti je v resnici že prej priznal povezanost med proizvodnjo bombaža in prvo fazo predelave bombaža (odzrnjavanje), ko je ustvaril shemo podpore, ki je nedvoumno podpirala tako pridelovalce bombaža kot obrate za odzrnjevanje.
84. Na obravnavi je Svet podobno trdil, da ni bil obvezan upoštevati vpliva reform na obrate za odzrnjevanje. Prepričana sem, da ima Svet na splošno prav, ko pravi, da se člen 37 ES in ukrepi, sprejeti na njegovi podlagi, nanašajo na kmetijstvo in ne na industrijo.
85. Toda v obravnavanem primeru obstajajo posebnosti. V skladu s členom 32 ES so kmetijski proizvodi za namene SKP opredeljeni kot „rastlinski, živinorejski in ribiški proizvodi ter proizvodi prve stopnje predelave teh proizvodov“. Pojem „prva stopnja predelave“ je Sodišče na grobo opredelilo v zadevi König kot pojem, ki „pomeni očitno ekonomsko soodvisnost med osnovnimi proizvodi in proizvodi, ki so rezultat proizvodnega procesa, ne glede na število postopkov, ki ga ta zajema“.(57)
86. Odzrnjavanje je prvi postopek pri predelavi surovega bombaža v proizvod, ki ga je mogoče tržiti za nadaljnjo predelavo in/ali vdelavo v druge proizvode, kot je tekstil. Ni očitno, da se odzrnjeni bombaž sam po sebi ne bi mogel šteti za kmetijski proizvod za namene SKP. Poleg tega je shema podpore iz leta 2001 izrecno podpirala tako pridelovalce bombaža kot obrate za odzrnjavanje.(58)
87. Kakor koli že, Sodišču je bilo povedano – ne da bi Svet ali Komisija temu nasprotovala –, da je treba bombaž odzrnjevati blizu kraja pridelave in ga ni mogoče prevažati na dolge razdalje. Zato je jasno, da v kmetijski skupnosti, ki je močno odvisna od proizvodnje bombaža, lokalno zaposlovanje v zvezi z bombažem zajema tako kmetovalce kot delavce, zaposlene v obratih za odzrnjavanje.
88. Nasprotno lahko zaradi nove sheme podpore, ki pomoč podeljuje kmetom neposredno in ki ne zahteva, da se bombaž proda obratom za odzrnjavanje, da bi nastala upravičenost do pomoči, lokalna industrija odzrnjavanja postane ekonomsko nevzdržna. Izginjanje lokalnih zmogljivosti za odzrnjavanje pa bi lahko privedlo do zmanjšanja proizvodnje bombaža na prizadetih območjih. Čeprav se strinjam, da usoda obratov za odzrnjavanje ne bi smela biti v središču pozornosti pri oblikovanju nove sheme podpore, pa v teh okoliščinah nisem prepričana, da jo je mogoče zakonito povsem zanemariti, ne da bi padla senca dvoma na sorazmernost uvedenih ukrepov.
89. Dejstvo, da raziskava o vplivih ni bila opravljena, vodi k vrsti očitnih vprašanj. Je obstajala podlaga (razen enostavne aritmetike) za izbiro razmerja 65 % proti 35 % med nevezano in vezano pomočjo ter za mnenje, da bosta ti dve sestavini pravilno delovali za vzdrževanje potrebnih gospodarskih razmer za zagotovitev preživetja proizvodnje bombaža v zadevnih regijah? Zakaj in kako sta se Komisija in Svet prepričala, da ob ohranitvi enake globalne ravni podpore ter ob radikalni spremembi strukture pomoči in načina plačila ne bi bilo stranskih učinkov, morebitni vpliv katerih bi bilo treba ovrednotiti, ker bi lahko bili pretirano obremenjujoči?
90. Tako Evropski parlament(59) kot EESO(60) sta opozorila na vidike predlagane sheme, ki bi po njunem mnenju najverjetneje lahko imeli pomembne negativne učinke, na primer na regionalni razvoj podeželja. Predlagala sta precejšnje spremembe. Evropski parlament je na primer predlagal, naj bo razmerje med nevezano in vezano pomočjo 20 % proti 80 %.(61) V okviru posvetovalnega postopka, po katerem je bila izpodbijana uredba sprejeta, Komisija in Svet nista bila pravno obvezana formalno ali javno odgovoriti na pripombe Evropskega parlamenta in EESO. Vseeno pa bi bilo glede na to, da so se te pripombe nanašale na bistvo predlagane nove sheme podpore, pričakovati, da bo Komisija zatem bolj podrobno preučila verjetne družbenogospodarske vplive svojega predloga (morda s pomočjo raziskave o vplivih, ki bi jo lahko takrat opravili) in/ali da bo v uvodnih izjavah iz podbijane uredbe, kot je bila sprejeta, bolj podrobno razloženo, zakaj Svet meni, da je nova shema ustrezna zakonodajna izbira. Nič od tega se ni zgodilo.
91. Neobstoj posebne raziskave o vplivih, opravljene malo pred predložitvijo radikalnih sprememb, seveda ne pomeni, da je bila Komisija (in prek nje Svet) nujno nezadostno obveščena o verjetnih vplivih predlaganih sprememb, da bi lahko uvedla novo shemo, ki bi dobro opravila preskus sorazmernosti, in da bi morali takrat opraviti to formalnost in izvesti posebno raziskavo o vplivih. Glede na material, predložen Sodišču, in ustna stališča, izražena na obravnavi, v tem primeru ni bilo tako.
92. Še več, iz stališč, ki sta jih Komisija in Svet izrazila na obravnavi, je jasno, da je bila glavna skrb teh institucij pri sprejemanju izpodbijane uredbe, kako zagotoviti, da bo z novo shemo upoštevano načelo proračunske nevtralnosti. Tako Komisija kot Svet sta, kot kaže, na podlagi tega, da se jima je zdela shema podpore Skupnosti za sektor bombaža enostavna, predpostavljala, da bodo cilji Protokola št. 4 in izpodbijane uredbe samodejno doseženi, že če bosta zagotovila, da celotni znesek pomoči Skupnosti za sektor bombaža v novi shemi ostane enak, kot je bil v stari.
93. Španiji se je o tej predpostavki vzbudil resen dvom. Odločilna je bila njena utemeljitev, da instituciji nista upoštevali možnosti, da bi lahko proračunsko nevtralne spremembe vseeno, prek nove strukture in mehanizma za izplačevanje pomoči, imele učinke v regionalnem podeželskem gospodarstvu, ki so v nasprotju z doseganjem navedenih ciljev Protokola št. 4 in izpodbijane uredbe.
94. Ob neobstoju raziskave o vplivih se zdijo nekatere odločitve Komisije in Sveta arbitrarne. V tem postopku jih ti dve instituciji nista bili zmožni prepričljivo utemeljiti. Zlasti sta omembe vredna dva vidika: neupoštevanje vpliva nove sheme na lokalno nadaljnjo predelovalno industrijo v sektorju bombaža (tj. industrijo odzrnjavanja bombaža) in določanje konkretnega razmerja med vezano in nevezano pomočjo.
95. Jasno moram povedati, da pri tej ugotovitvi ne
sprejemam nujno nekritično dveh študij, ki jih je Španija predložila Sodišču. Ni naloga Sodišča, da bi v ekonomskem smislu odločalo med stališčem Španije in stališčem Sveta in Komisije. Jasno je, da med obema ocenama obstajajo velika razhajanja. Kraj in čas za preučevanje teh razlik sta bila pred
vzpostavitvijo radikalno drugačne sheme podpore, ne po njej. Primerjalna tabela, ki prikazuje relativno dobičkonosnost pšenice, koruze in bombaža ob določenih višinah svetovnih cen, kot je tabela, ki jo je Komisija priložila svoji intervenciji, ne more nadomestiti takega preučevanja.
96. Zato nisem prepričana, da sta Svet in Komisija zadosti upoštevala verjetni vpliv predlagane nove sheme na pridelovalce bombaža in povezane podeželske skupnosti, da bi oblikovala shemo, ki ne bi bila arbitrarna in/ali katere učinki ne bi bili potencialno nesorazmerni. Ob neobstoju raziskave o vplivih je težko videti, kako sta Svet in Komisija lahko sklepala, da je nova shema podpore najustreznejši ukrep, „da se zagotovijo gospodarske razmere, ki bi v regijah, primernih za to kulturo, omogočile nadaljevanje dejavnosti v sektorju bombaža in preprečile, da bi druge kulture izrinile bombaž“, kot je zahtevano v izpodbijani uredbi.
– Neupoštevanje neposrednih stroškov dela pri izračunih
97. Svet izhaja iz premise, da je treba pri preučevanju, ali se bodo kmetje odločili za gojenje bombaža ali pa bodo prešli na druge kulture, upoštevati skupni znesek vezane in nevezane pomoči. Ta pristop je po mojem mnenju nepravilen. Ker so kmetje upravičeni do nevezane
pomoči ne glede na to, ali bombaž gojijo ali ne, bodo – kot upravičeno trdi Španija – bombaž gojili samo, če višina vezane
pomoči, skupaj s prihodki od prodaje po tržnih cenah, to ekonomsko upravičujejo glede na stroške proizvodnje.
98. Svet, ki se zanaša na podatke Komisije, trdi, da so stroški na hektar bombaža manjši od vezane pomoči na hektar, ki je na razpolago, skupaj s prihodkom od prodaje, tudi po stroških obiranja. Svet pravi, da proizvodni stroški za bombaž znašajo 1045 EUR na hektar. Svet sklepa, da se bo v novi shemi podpore španskim kmetom vedno ekonomsko obrestovalo gojiti in obirati bombaž, ker vezana pomoč iz izpodbijane uredbe znaša 1039 EUR na hektar, k čemer je treba dodati prihodke od prodaje bombaža, ocenjene na okoli 744 EUR na hektar.
99. Toda Svet (po vzoru Komisije) pri izračunu stroškov gojenja in obiranja bombaža ne vključuje stalnih stroškov dela(62) . Na obravnavi je Komisija nakazala, da obstajajo pri vključevanju stalnih stroškov dela metodološke težave. Španija močno ugovarja temu pristopu in trdi, ne da bi bila deležna nasprotovanja, da stroški dela, ki jih Svet ni upošteval, znašajo okoli 630 EUR na hektar. Če se ti stroški upoštevajo, se bruto marža, ki jo kmetje prejmejo za gojenje in prodajo pridelanega bombaža, zniža do te mere, da morda zanje ni več ekonomsko privlačno, da bi gojili bombaž.
100. Ne da bi podrobno analizirala podatke, ki so jih predložile vse strani, se mi zdi, da če je bombaž dejansko delovno intenzivna kultura (kot trdi Španija, ne da bi ji Svet ugovarjal), potem morajo biti skupni stroški dela, tj. tako sezonski in stalni, nujno pomembna sestavina celotnih stroškov. Stroški dela torej nujno vplivajo na odločitve kmetov, ali bodo gojili in obirali bombaž.
101. Med postopkom ne Svet ne Komisija nista predložila dokazov, ki bi lahko ovrgli špansko oceno stroškov dela. In tudi nista pokazala, da so stalni stroški dela zanemarljiv del skupnih stroškov dela pri proizvodnji bombaža ter da jih je zato mogoče upravičeno izpustiti. Iz tega sledi, da je Svet s tem, ko ni upošteval teh stroškov dela in njihovega mogočega učinka na odločitve kmetov, ali naj gojijo bombaž ali pa preidejo na druge kulture, zagrešil očitno napako pri ocenjevanju, ko je sprejemal izpodbijano uredbo. S tem je kršil načelo sorazmernosti.
– Ugotovitev glede sorazmernosti
102. Navedeni cilji izpodbijane uredbe naj bi zagotovili kontinuiteto gospodarskih razmer, ki bodo omogočile preživetje proizvodnje bombaža na zadevnih območjih in preprečile, da bi bombaž izpodrinile konkurenčne kulture.(63) S tem, ko je Svet uvedel novo shemo podpore, ne da bi prej preučil verjetni vpliv spremembe v sektorju bombaža v celoti (in zlasti ne da bi upošteval učinke, ki bi jih nova shema lahko imela na industrijo odzrnjevanja bombaža in posledično na pridelavo bombaža, in ne da bi utemeljil izbrano razmerje 65 % proti 35 % med nevezano in vezano pomočjo), je sprejel odločitve, katerih arbitrarnost krši načelo sorazmernosti. S tem, ko Svet pri svojih izračunih za določanje višine vezane pomoči ni upošteval stalnih stroškov dela, je zagrešil očitno napako pri ocenjevanju. Zaradi obeh razlogov Svetu torej ni uspelo pokazati, da nova shema podpore zajema „ustrezne in potrebne“ ukrepe za dosego zasledovanih ciljev. Izpodbijana uredba v tem pogledu ne spoštuje načela sorazmernosti. Zato je španska tožba utemeljena.
– Obseg razveljavitve
103. Španija pravilno trdi, da bi z razveljavitvijo člena 110b vse druge določbe v zvezi z novo shemo podpore za bombaž postale brezpredmetne. Zato se mi zdi, da bi moralo Sodišče – kot zahteva Španija – posledično razveljaviti tudi poglavje 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003 („Proizvodno vezano plačilo za bombaž“). To dejansko pomeni razveljavitev nove sheme podpore za bombaž.
104. To ima seveda hude posledice. Nova ureditev je začela veljati januarja 2006. Kmetje so verjetno prilagodili svoje proizvodne strategije glede na predpostavko, da bodo veljali pogoji iz nove sheme podpore. Zadevne države članice so lahko že sprejele ukrepe za izvajanje nove sheme podpore. Tudi Svet in Komisija bosta potrebovala nezanemarljivo količino časa, da vzpostavita nadomestno shemo podpore.
105. Če se Sodišče odloči razveljaviti te dele izpodbijane uredbe, se torej zaradi pravne varnosti in za preprečitev pravne praznine, ki bi imela očitne negativne posledice tako za zadevne javne kot zasebne interese, zdi primerno, da Sodišče uveljavi svoja pooblastila iz člena 231(2) ES in da odloči, da je treba učinke razveljavljenih določb ohraniti do sprejetja in začetka veljave – v razumnem roku – novega ukrepa Skupnosti, ki bo v skladu z izdano sodbo.(64)
Predlog
106. Glede na to predlagam, naj Sodišče:
– razveljavi poglavje 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je uvedeno z Uredbo št. 864/2004, ker je v nasprotju z načelom sorazmernosti;
– zadrži učinke poglavja 10a naslova IV Uredbe št. 1782/2003, kot je uvedeno z Uredbo št. 864/2004, do sprejetja novih določb v razumnem roku in v skladu z načelom sorazmernosti, ki ga bodo nadomestile;
– Svetu naloži plačilo njegovih stroškov in stroškov Španije;
– Komisiji naloži plačilo svojih stroškov.
(1) .
(2)  –	Uredba Sveta z dne 29. aprila 2004 o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003, ki določa skupna pravila za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in uvaja nekatere sheme podpor za kmete, ter o njeni prilagoditvi zaradi pristopa Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Madžarske, Malte, Poljske, Slovenije in Slovaške k Evropski uniji (UL 2004, L 161, str. 48).
(3)  –	Uredba Sveta z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL 2003, L 270, str. 1).
(4)  –	Dokumenti o pristopu Helenske republike k Evropskim skupnostim, Akt o pogojih pristopa Helenske republike in prilagoditvah pogodb, Protokol št. 4 o bombažu (UL 1979, L 291, str. 174).
(5)  –	Dokumenti o pristopu Kraljevine Španije in Portugalske republike k Evropskim skupnostim, Akt o pogojih pristopa Kraljevine Španije in Portugalske republike in prilagoditvah pogodb, Protokol št. 14 o bombažu (UL 1985, L 302, str. 436).
(6)  –	Uredba Sveta z dne 22. maja 2001 o šesti prilagoditvi sistema pomoči za bombaž, uvedenega s Protokolom št. 4, ki je priloga Akta o pristopu Grčije (UL 2001, L 148, str. 1).
(7)  –	Predlog uredbe Sveta o šesti prilagoditvi sistema pomoči za bombaž, uvedenega s Protokolom št. 4, ki je priloga Akta o pristopu Grčije (COM(1999) 492 konč., točka 2). Ta utemeljitev se odraža tudi v uvodni izjavi 2 Uredbe Sveta št. 1050/2001.
(8)  –	Uredba Sveta z dne 22. maja 2001 o proizvodni pomoči za bombaž (UL 2001, L 148, str. 3).
(9)  –	Uredba št. 1051/2001, členi od 10 do 12.
(10)
–	Moj poudarek.
(11)  –	Uredba št. 1782/2003, uvodna izjava 28.
(12)  –	Glej Sporočilo Sveta in Evropskega parlamenta „Oblikovanje trajnostnega kmetijskega modela za Evropo prek reformirane SKP – sektorji tobaka, oljčnega olja, bombaža in sladkorja“ (COM(2003) 554 konč., točka 2).
(13)  –	Predlog Uredbe Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (COM(2003) 698 konč.).
(14)  –	COM(2003) 698 konč., točka 2.
(15)  –	Ibidem .
(16)  –	Za podrobnosti o tem, kako je Komisija izračunala ta znesek, glej COM(2003) 698 konč., točke od 2 do 4.
(17)  –	Idem, točka 3.
(18)  –	Idem, točka 5. 103 milijone EUR dodatne podpore naj bi uporabili, kot je določeno v Uredbi Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL 1999, L 160, str. 80).
(19)  –	Zakonodajna resolucija Evropskega parlamenta o predlogu Uredbe Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL 2004, C 102E, str. 601, točki 604 in 605).
(20)  –	Mnenje EESO o „predlogu Uredbe Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete“ (UL 2004, C 110, str. 116, točka 2.10).
(21)  –	Idem, točka 5.8. Iz praktičnih razlogov bom tako kot EESO za te predhodne študije uporabljala izraz „raziskave o vplivih“.
(22)  –	V primeru Španije je bila skupna upravičena površina zmanjšana s 85.000 na 70.000 hektarov.
(23)
– 	Uvodni izjavi 1 in 2.
(24)  – 	Uvodna izjava 5.
(25)
– 	Uvodna izjava 6. Merila za upravičenost in mehanizem za izvajanje enotnega plačila na kmetijo so določeni pod naslovom III Uredbe 1782/2003.
(26)
– 	Uvodna izjava 5. Ta odstotek je dal znesek pomoči na upravičen hektar iz novega člena 111c Uredbe št. 1782/2003, kot ga uvaja člen 1(20) izpodbijane uredbe.
(27)  –	Odpiranje semenskih mešičkov pomeni trenutek, ko se mešiček, ki vsebuje bombažno seme, odpre in bombažna vlakna, ki rastejo okoli semen (kratka semenska vlakna), postanejo vidna.
(28)  –	Novi členi od 110a do 110f Uredbe št. 1782/2003, kot so uvedeni s členom 1(20) izpodbijane uredbe.
(29)  –	Glej uvodno izjavo 22 izpodbijane uredbe. Ta dodatna podpora naj bi se uporabljala, kot je določeno v Uredbi št. 1257/1999, navedeni v opombi 18 zgoraj.
(30)  –	Kakor je bil spremenjen z Uredbo Komisije (EGS) št. 4006/87 z dne 23. decembra 1987 o spremembi Protokola št. 4 o bombažu (UL 1987, L 377, str. 49), da bi poimenovanje blaga in tarifne številke iz Protokola št. 4 uskladili s kombinirano nomenklaturo blaga na podlagi Harmoniziranega sistema, uvedeno z Uredbo Sveta (EGS) št. 2658/87 (UL 1987, L 256, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EGS) št. 4985/87 (UL 1987, L 376, str. 1).
(31)
–	Španija se sklicuje na španski, italijanski, belgijski in francoski civilni zakonik.
(32)  –	Glede na slovar Shorter Oxford English Dictionary „production“ (proizvodnja) pomeni tako „action or an act of producing, making or causing something“ (proizvajanje, izdelovanje ali povzročanje nečesa) kot „something which is produced by an action, process“ (nekaj, kar nastane z nekim dejanjem, postopkom). Isto velja za španščino. Glede na slovar Diccionario de la Real Academia de la Lengua „producción“ pomeni tako „acción de producir“ kot „la cosa producida“.
(33)
–	Pravzaprav se mi zdi, da je shema iz leta 2001, ki se je izvajala prek obratov za odzrnjavanje, v bistvu pomenila subvencijo cene, ki je bombažu, proizvedenemu v EU, omogočila konkurenčnost pri svetovnih cenah na globalnem trgu. To je prav lahko imelo precej večji potencialni vpliv na trgovino s tretjimi državami kot nova shema podpore, uvedena z izpodbijano uredbo.
(34)  –	Sodbi z dne 7. julija 1988 v zadevi Moksel (55/87, Recueil, str. 3845, točka 16 in naslednje) in z dne 17. oktobra 1996 v zadevi Lubella (C-64/95, Recueil, str. I-5105, točka 18). Za analizo sodne prakse glede razlage različnih jezikovnih različic glej sklepne predloge generalne pravobranilke Stix-Hackl v zadevi
Simutenkov (C-265/03, ZOdl., str. I-2579).
(35)  –	Če smo pošteni, Španija na obravnavi ni trdila, da je kakršna koli
nevezava nezakonita. Španija je trdila, da se nevezana pomoč lahko uvede pod pogojem, da shema kot celota in zlasti višina še vedno zagotovljene vezane pomoči omogočata, da se nadaljuje proizvodnja bombaža v regijah, v katerih je pomembna za lokalno gospodarstvo, česar po trditvah Španije nova shema podpore ne omogoča.
(36)  –	Sodbi z dne 19. novembra 1998 v zadevi Španija proti Svetu (C-284/94, Recueil, str. I-7309, točka 28) in z dne 13. marca 1968 v zadevi Beus (5/67,
Recueil, str. 125). Za novejše primere glej sodbo z dne 17. septembra 1998 v zadevi Pontillo (C-372/96, Recueil, str. I-5091, točka 36).
(37)  –	Zgoraj navedena sodba Španija proti Svetu, točka 30 in navedena sodna praksa.
(38)  –	Glej zlasti sodbo v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink's France (C-367/95 P, Recueil, str. I-1719, točka 63).
(39)  –	Glej točki 24 in 25 zgoraj.
(40)  –	Glej na primer razlikovanje Sodišča v sodbi z dne 30. marca 2000 v zadevi VBA proti Florimex in drugim (265/97 P, Recueil, str. I-2061, točke od 110 do 122).
(41)  –	V resnici obstaja utemeljitev, da je lahko ekonomsko učinkoviteje, če se zahteva, da bombaž doseže fazo odpiranja semenskih mešičkov, da proizvajalec postane upravičen do pomoči, ne zahteva pa se nujno, da je obran. Če so svetovne cene za obrani in odzrnjeni bombaž prenizke, da bi se obrestovalo obrati pridelek bombaža, bi bilo nerazumno, da se pridelovalce bombaža sili k (dodatnim) stroškom obiranja, da bi postali upravičeni do pomoči Skupnosti. Z izbiro odpiranja semenskih mešičkov kot odločilne točke se kmetijska površina, namenjena bombažu, vzdržuje v stanju, ki je primerno za pridelavo bombaža tudi v letih, ko obiranje bombaža ni ekonomsko upravičeno.
(42)  –	Sodba z dne 13. novembra 1990 v zadevi Fedesa in drugi (C-331/88, Recueil, str. I-4023, točka 24 in navedena sodna praksa).
(43)  –	Glej na primer Uredbo Sveta (ES) št. 1553/95 z dne 29. junija 1995 o peti prilagoditvi sistema pomoči za bombaž, uvedenega s Protokolom št. 4, ki je priloga k Aktu o pristopu Grčije (UL 1995, L 148, str. 45), sprejeto na podlagi prejšnje različice odstavka 11 Protokola št. 4; ali Uredbo št. 1050/2001, ki je bila sprejeta na podlagi odstavka 6; glej točko 8 zgoraj.
(44)  –	Glej sodbe z dne 1. februarja 1978 v zadevi Lührs (78/77, Recueil, str. 169, točka 6) in z dne 11. marca 1987 v zadevi Van den Bergh en Jurgens proti Komisiji (265/85, Recueil, str. 1155, točka 44).
(45)  –	Glej opombo 12 zgoraj.
(46)
– 	COM(2003) 698 konč., točka 2.5.
(47)  –	Glej med drugim sodbo Lührs, navedena zgoraj v opombi 44, točka 6, in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 16. oktobra 1996 v zadevi Efisol proti Komisiji (T-336/94, Recueil, str. II-1343, točka 31).
(48)  –	Glej med drugim sodbo z dne 5. oktobra 1994 v združenih zadevah Crispoltoni in drugi (C-133/93, C-300/93 in C-362/93, Recueil, str. I-4863, točka 56 in navedena sodna praksa). V tem okviru je vredno opozoriti, da je že v uvodni izjavi 22 Uredbe št. 1782/2003 navedeno, da se „prejemniki [...] ne morejo zanašati na nespremenljivost pogojev za podporo in morajo biti pripravljeni na možen pregled shem glede na tržni razvoj“.
(49)  –	Glej na primer sodbo z dne 14. julija 1994 v zadevi Grčija proti Svetu (C-353/92, Recueil, str. I-3411, točka 45 in navedena sodna praksa).
(50)
–	Sodba z dne 12. julija 2001 v zadevi Jippes in drugi (C-189/01, Recueil, str. I-5689, točka 80 in navedena sodna praksa).
(51)  –	Idem, točka 81 in navedena sodna praksa.
(52)
–	Idem, točki 82 in 83 in navedena sodna praksa.
(53)  –	Sodba z dne 12. novembra 1996 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu (C-84/94, Recueil, str. I-5755, točke od 50 do 67, zlasti točka 58).
(54)
–	Sodba z dne 15. novembra 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-320/03, ZOdl., str. I-9871, točka 87). Zadeva se nanaša na nacionalni ukrep za spodbujanje varstva okolja na račun prostega pretoka blaga.
(55)  –	Ta pogled je zagovarjal generalni pravobranilec Jacobs na prvem predavanju v okviru Journal of Environmental Law
na University College London 24. novembra 2005. Besedilo njegovega predavanja bo kmalu objavljeno v tej reviji.
(56)
–	Glej tudi izjave EESO v točki 21 zgoraj.
(57)
–	Sodba z dne 29. maja 1974 (185/73, Recueil, str. 607, točka 13).
(58)  –	Glej točke od 10 do 12.
(59)
–	Glej točko 20 zgoraj.
(60)
–	Glej točko 21 zgoraj.
(61)
–	Glej točko 20 zgoraj.
(62)  –	V nasprotju s sezonskimi stroški dela, ki so vključeni.
(63)
–	Glej točko 24 zgoraj.
(64)  –	Glej sodbi z dne 5. junija 1973 v zadevi Komisija proti Svetu (81/72, Recueil, str. 575) in z dne 10. januarja 2006 v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu (C-178/03, Recueil, str. I-107, točke od 61 do 65).