Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 5. ožujka 2026.(1)
Predmet C-194/24
Talijanska Republika
protiv
Europskog parlamenta,
Vijeća Europske unije
„Tužba za poništenje – Zajednička ribarstvena politika – Kontrola obveze iskrcavanja – Uredba (EU) 2023/2842 – Ugradnja nadzornih kamera na ribarskim plovilima – Povreda članaka 7., 8. i 31. Povelje o temeljnim pravima – Proporcionalnost – Intenzitet nadzora”
I.      Uvod
1.        Neželjeni ili (komercijalno) nezanimljiv ulov tradicionalno se vraćao u more(2). Međutim, u tom trenutku ribe ili morski organizmi o kojima je riječ vjerojatno su već bili uginuli ili su ugibali(3).
2.        „Obveza iskrcavanja” uvedena je Uredbom o zajedničkoj ribarstvenoj politici (u daljnjem tekstu: ZRP)(4) kako bi se smanjilo rasipanje koje je desetljećima prisutno u komercijalnom ribolovu i time doprinijelo održivijoj ribarstvenoj politici. Tim se propisom u biti zahtijeva da se svi ulovi zadržavaju i bilježe na ribarskim plovilima o kojima je riječ, a zatim iskrcavaju(5).
Zbog tog se razloga obveza iskrcavanja opisuje kao „vrlo velika promjena u upravljanju ribarstvom” i „potpuni preokret u tradicionalnom upravljanju ribarstvom”(6).
3.        Ovaj se predmet odnosi na kontrolu te obveze iskrcavanja. Kako bi se osiguralo da se ta obveza učinkovito provodi, Uredbom (EU) 2023/2842(7) (u daljnjem tekstu: pobijana uredba) uveden je zahtjev da određena ribarska plovila budu opremljena sustavima daljinskog elektroničkog praćenja (REM), uključujući kamere za televiziju zatvorenog kruga (CCTV).
4.        Talijanska Republika smatra da ugradnja takvih kamera predstavlja neproporcionalno zadiranje u različite odredbe Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
5.        Predložit ću Sudu da tu
zabrinutost odbije kao neosnovanu.
II.    Kontekst i pravni okvir
6.        Cilj je zajedničke ribarstvene politike (ZRP), kako je izmijenjena Uredbom o ZRP-u, osigurati da se iskorištavanje živih vodenih resursa, uključujući ribe, provodi na način kojim se osiguravaju održivi gospodarski, okolišni i socijalni uvjeti(8).
7.        Međutim, do toga ne može doći bez učinkovitih mjera kontrole.
8.        Europski revizorski sud istaknuo je 2007. znatne nedostatke u sustavu kontrole ribarstva Europske unije koji je tada bio na snazi(9). Te su mjere izmijenjene 2009. stupanjem na snagu Uredbe (EZ) br. 1224/2009 (u daljnjem tekstu: Uredba o kontroli ribarstva)(10).
9.        Taj novi sustav kontrole ribarstva sastojao se od mjera kontrole nad proizvodnjom i mjera kontrole nad resursima. Mjerama kontrole nad proizvodnjom u biti se nastoji ograničiti sav ulov putem
takozvanog upravljanja ribolovnim naporom, što uključuje raspodjelu dijeljenih stokova za svaku vrstu ribe u vodama Unije („ograničenja ukupnog dopuštenog ulova”) i kvota za svaku vrstu ribolova. Mjere kontrole nad resursima odnose se na načine i pravila na temelju kojih ribarska flota obavlja ribolovne aktivnosti, bilo kontrolom njezina ribolovnog kapaciteta i uporabe plovila, tehničkim mjerama kojima se uređuje ribolovni alat ili raspodjelom razdoblja i zemljopisnih područja u kojima se ribolov može obavljati(11).
10.      Taj je sustav kontrole ribarstva u 2015. prilagođen kako bi se uzelo u obzir stupanje na snagu Uredbe o ZRP-u, a posebno uvođenje obveze iskrcavanja(12).
11.      Iako je Revizorski sud potvrdio da sustav koji je na snazi od uvođenja Uredbe o ZRP-u predstavlja napredak i da države članice na odgovarajući način provode mjere upravljanja ribarstvom, u svojem tematskom izvješću br. 08/2017 ipak je utvrdio da „[Europska unija] još uvijek ne raspolaže dovoljno djelotvornim sustavom za kontrolu u području ribarstva kojim bi se jamčio uspjeh [ZRP-a]”(13). Tako je jedna od preporuka iznesenih u tom izvješću bila da države članice poboljšaju pouzdanost podataka o ulovu, osobito s obzirom na „osjetne razlike između prijavljenih iskrcaja i naknadnih evidencija o prvoj prodaji”(14).
12.      Slični prijedlozi izneseni su u rezoluciji Europskog parlamenta iz 2016.(15) i u evaluaciji Europske komisije iz 2017.(16).
13.      Stoga je Komisija 2018. objavila prijedlog onoga što će postati pobijana uredba(17). Tom je dokumentu priložena procjena učinka(18);
oba dokumenta ističu nedostatak podataka o ribolovu i ulovu(19).
14.      Pobijana uredba temelji se na članku 43. stavku 2. UFEU-a. Tom se odredbom predviđa redovni zakonodavni postupak za donošenje zakonodavnih akata u području ribarstva, čime se zakonodavcu Unije omogućuje donošenje političkih odluka o mjerama za uspostavu i upravljanje ZRP-om.
15.      Člankom 1. stavkom 10. pobijane uredbe zamjenjuje se članak 13. Uredbe o kontroli ribarstva. Člankom 13. stavkom 1., kako je zamijenjen, utvrđuje se obveza država članica da osiguraju praćenje i kontrolu ribolovnih aktivnosti s pomoću sustavâ REM(20). Njezin članak 13. stavak 2., kako je zamijenjen, sada određuje da države članice, za potrebe praćenja i kontrole obveze iskrcavanja „osiguravaju da ulovna plovila Unije sveukupne duljine od 18 metara ili više, koja plove pod njihovom zastavom, i koja predstavljaju ozbiljan rizik od nesukladnosti s obvezom iskrcavanja, imaju ugrađen sustav REM koji funkcionira”. Također objašnjava da „sustav REM može djelotvorno pratiti i kontrolirati sukladnost s obvezom iskrcavanja, uključuje CCTV i može uključivati druge instrumente i/ili opremu. Zapovjednik [ribarskog plovila] osigurava da se podaci iz sustava REM stavljaju na raspolaganje nadležnim tijelima. Nadležna tijela država članica koje su države zastave i obalnih država članica odgovorna za kontrolu ribarstva imaju jednak pristup tim podacima, ne dovodeći u pitanje relevantna pravila o zaštiti osobnih podataka”. Člankom 13. stavkom 3., kako je zamijenjen, Komisija se ovlašćuje za donošenje provedbenih akata kojima se utvrđuju područje primjene i detaljna pravila za primjenu prethodno navedenih obveza(21).
16.      U uvodnoj izjavi 24. pobijane uredbe istodobno se objašnjavaju razlozi na kojima se temelji novouvedena obveza i, priznajući da se njome zadire u pravo na privatnost i zaštitu podataka, opisuju mjere za smanjenje takvog zadiranja na najmanju moguću mjeru. U tom pogledu zakonodavac Unije navodi da „kako bi se osigurala djelotvornost sustava kontrole ribarstva Unije, posebno u pogledu praćenja sukladnosti s obvezom iskrcavanja, određena ulovna plovila potrebno je na osnovi procjene rizika opremiti sustavima [REM]. Ti bi sustavi trebali uključivati kamere [CCTV]. Podaci CCTV-a ne bi se smjeli prenositi uživo. Kako bi se zajamčili pravo na privatnost i zaštita osobnih podataka, snimanje videomaterijala sustavom CCTV trebalo bi dopustiti samo u odnosu na alat i one dijelove plovila na koja se proizvodi ribarstva donose na palubu, na kojima se njima rukuje i u kojima se skladište ili na kojima se obavlja odbacivanje ulova. Snimanje bi trebalo ograničiti na situacije u kojima se ribolovni alat aktivno upotrebljava, kao što je spuštanje ribolovnog alata ili njegovo izvlačenje ili vađenje iz vode, i u kojima se ulov donosi na palubu te njime rukuje posada ili u kojima može doći do odbacivanja ulova. Mogućnost identifikacije pojedinaca u snimljenom videomaterijalu trebalo bi u najvećoj mogućoj mjeri ograničiti, a podatke bi, prema potrebi, trebalo anonimizirati. Kako bi se osigurala jasnoća i dosljednost, trebalo bi utvrditi pravila o pristupu nadležnih tijela podacima iz tih sustava za daljinsko elektroničko praćenje. Snimke iz sustava CCTV trebalo bi staviti na raspolaganje tijelima navedenima u [Uredbi o kontroli ribarstva] isključivo za potrebe kontrole i inspekcijskih pregleda utvrđene u toj uredbi”.
A.      Postupak pred Sudom
17.      Talijanska Republika je tužbom podnesenom tajništvu Suda 11. ožujka 2024. pokrenula ovaj postupak.
18.      Od Suda zahtijeva da poništi pobijanu uredbu i naloži Parlamentu i Vijeću Europske unije snošenje troškova.
19.      Parlament i Vijeće od Suda zahtijevaju da odbije tužbu kao neosnovanu i naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova.
20.      Odlukom predsjednika Suda od 8. srpnja 2024. Komisiji je odobrena intervencija u potporu zahtjevima Parlamenta i Vijeća.
21.      Talijanska Republika, Parlament, Vijeće i Komisija podnijeli su pisana očitovanja. Na raspravi održanoj 22. listopada 2025. te su stranke iznijele i usmena očitovanja.
III. Analiza
22.      Talijanska Republika svoju tužbu za poništenje temelji na dvama tužbenim razlozima. Sud je od mene zatražio da svoju analizu ograničim na prvi tužbeni razlog(22).
A.      Prvi tužbeni razlog
23.      Prvi tužbeni razlog usmjeren je protiv članka 1. stavka 10. pobijane uredbe(23). Podsjećam na to da se tom odredbom uvodi obveza država članica da omoguće praćenje i kontrolu obveze iskrcavanja s pomoću sustavâ REM koji za plovila najmanje 18 metara duljine(24) i koja predstavljaju ozbiljan rizik od nesukladnosti s obvezom iskrcavanja moraju uključivati kamere CCTV te mogu uključivati i druge instrumente i/ili opremu.
24.      Talijanska Republika smatra da izbor zakonodavca Unije da naloži ugradnju takvih kamera CCTV za određena plovila predstavlja neproporcionalno ograničenje triju prava zaštićenih Poveljom: pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života (članak 7.), pravo na zaštitu osobnih podataka (članak 8.) i pravo na poštene i pravične radne uvjete (članak 31.). Stoga se tom obvezom koju imaju države članice povređuje članak 52. stavak 1. Povelje(25).
25.      Parlament i Vijeće, koje podupire Komisija, osporavaju te argumente.
B.      Odgovarajući intenzitet sudskog nadzora
26.      Preliminarno pitanje, o kojem se raspravljalo na raspravi, odnosi se na intenzitet sudskog nadzora koji Sud treba primijeniti kad je riječ o usklađenosti zakonodavne mjere Unije s predmetnim pravima zaštićenima Poveljom.
27.      Talijanska Republika u svojoj tužbi smatra da ocjena proporcionalnosti zakonodavne mjere kojom se zadire u pravo na privatnost i zaštitu podataka zahtijeva visok
intenzitet nadzora
koji provodi Sud. U tom se pogledu ta stranka poziva na sudsku praksu u kojoj je Sud ustrajao na činjenici da mjera kojom se povređuju članci 7. i 8. Povelje mora biti „strogo nužna” za ostvarenje cilja koji se njome želi postići(26). Tako Talijanska Republika u biti tvrdi da, kako bi se postigla pravedna ravnoteža između ciljeva koji se nastoje postići predmetnim mjerama i temeljnih prava o kojima je riječ, Sud mora provesti ispitivanje proporcionalnosti koje obuhvaća sve tri razine proporcionalnosti, to jest prikladnost, nužnost i proporcionalnost stricto sensu. Osim toga, ta stranka u biti tvrdi da svaka faza zahtijeva visok intenzitet sudskog nadzora.
28.      Suprotno tomu, Parlament, Vijeće i Komisija smatraju da je dovoljno da Sud provjeri je li predmetna mjera „očito neprikladna” s obzirom na cilj koji zakonodavac Unije želi postići. U tom se pogledu Komisija poziva na presudu u predmetu Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku) u kojoj je Sud smatrao da „kad je riječ o sudskom nadzoru uvjeta provedbe [načela proporcionalnosti], s obzirom na široku diskrecijsku ovlast kojom na području [ZRP-a] raspolaže zakonodavac Unije, na zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere određene u tom području, u odnosu na cilj koji nadležna institucija nastoji postići. Slijedom toga, nije relevantno je li mjera koju je donio zakonodavac Unije bila jedina ili najbolja moguća, nego je li bila očito neprikladna”(27).
29.      Nijedno od tih stajališta u načelu nije pogrešno. Oba smjera sudske prakse koja su stranke odabrale odnose se na intenzitet sudskog nadzora koji se primjenjuje na provedbu načela proporcionalnosti od strane institucija Unije prilikom donošenja zakonodavnih
mjera.
30.      Najprije, u skladu s člankom 5. stavkom 4. UEU-a, na temelju načela proporcionalnosti, sadržaj i oblik djelovanja Unije ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje ciljeva Ugovorâ.
31.      Kada se takvo djelovanje Unije sastoji od donošenja zakonodavnih mjera kojima se politike predviđene Ugovorima „provode u život”, zakonodavac Unije u načelu raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti prilikom izbora sredstava koja smatra prikladnima(28). Sud je već potvrdio da ta široka diskrecijska ovlast postoji i u području ZRP-a(29).
32.      Međutim, ta zakonodavna diskrecijska ovlast nije neograničena. Kao prvo, mora se provoditi u granicama onoga što je općenito dopušteno ciljevima Ugovorâ i određene politike, kako su utvrđeni u Ugovorima. Kao drugo, načelo proporcionalnosti zahtijeva da „akti [institucija Unije] ne prelaze granice onog što je primjereno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva koji se predmetn[im] [zakonodavstvom] nastoje postići[, što znači da je], kad je moguće odabrati između više prikladnih mjera, potrebno odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća, a prouzročene nepovoljnosti ne smiju biti nerazmjerne ciljevima o kojima je riječ(30).
33.      U potonjem se navodu ističe da, prema mišljenju Suda, zakonodavac Unije prilikom donošenja propisa mora poštovati sve tri razine
ocjene proporcionalnosti: to znači da je odabrana mjera prikladna i nužna za ostvarenje cilja koji se njome želi postići, da su na odgovarajući način uzeti u obzir drugi interesi i da odabrana mjera ne utječe previše na te druge interese.
34.      Međutim, kada Sud nadzire provedbu načela proporcionalnosti od strane zakonodavca Unije, on smatra da je na njemu samo da provjeri je li „mjera očito neprikladna s obzirom na cilj koji nadležna institucija želi postići”(31). Kako bi se utvrdilo je li to slučaj, pitanje koje Sud treba postaviti stoga nije
„je li mjera koju je donio zakonodavac bila jedina ili najbolja moguća, nego je li bila očito neprikladna”(32). Sud je ponovio taj navod o ograničenjima vlastite ovlasti sudskog nadzora i u pogledu mjera koje se odnose na ZRP(33).
35.      Stoga, u načelu, u okviru nadzora zakonodavnih akata Unije, proporcionalnost zapravo podrazumijeva „materijalnopravnu logiku” izbora zakonodavca Unije.
36.      U tu se svrhu Sud mora zapitati odgovara li materijalni odgovor zakonodavca Unije na određeni politički izazov jednoj od mogućnosti kojom raspolaže razuman donositelj odluka. Ako Sud utvrdi da se željeni zakonodavni rezultat može postići na temelju odabrane mjere, on neće dalje dovoditi u pitanje taj izbor.
37.      Međutim, zakonodavac Unije mora biti u stanju dokazati Sudu da je uzeo u obzir mogući utjecaj na interese različitih dionika na koje ta mjera utječe i da je ispitao opravdavaju li „ciljevi koji se donesenom mjerom nastoje ostvariti negativne gospodarske posljedice, nekad i znatne, za određene gospodarske subjekte”(34).
Ta je obveza pojašnjena u članku 5. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, priloženog UEU-u i UFEU-u, kojim se, kako je Sud objasnio, zahtijeva da se „u nacrtima zakonodavnih akata uzima u obzir potreba da se svako opterećenje koje nastaje za gospodarske subjekte svede na najmanju moguću mjeru i da bude primjereno cilju koji treba ostvariti”(35).
38.      Stoga je protuteža poštovanju Suda prema zakonodavcu Unije u pogledu materijalnih odluka koje je donio nadzor „postupovne proporcionalnosti” predmetne mjere(36).
39.      Sudsko poštovanje materijalnih odluka zakonodavca povezano je s diobom vlasti u demokratskom društvu: biračko tijelo, a ne sudovi, donosi „presudu” o političkim odlukama zakonodavca te ga smatra odgovornim za ono što je možda pogriješio prilikom odvagivanja javnih i privatnih interesa svojstvenih određenom političkom pitanju.
40.      Međutim, diskrecijska ovlast zakonodavca Unije prilikom izbora odgovarajućih mjera znatno je uža ako odabrana mjera zadire u temeljna prava zaštićena Poveljom(37).
41.      Člankom 52. stavkom 1. Povelje predviđa se da je svako ograničenje pri ostvarivanju njome priznatih prava i sloboda
podložno načelu proporcionalnosti.
42.      Pri primjeni tog „odraza” načela proporcionalnosti, kako je izraženo u Povelji, nadzor Suda obično se odnosi na sve tri razine
ocjene proporcionalnosti(38). Drugim riječima, on ne ograničava svoj nadzor na očitu neprikladnost izbora na kojima se temelji ta mjera. Naprotiv, i barem što se tiče zadiranja u određena temeljna prava(39), kao što su pravo na privatnost i zaštitu podataka, Sud provodi vrlo strog nadzor proporcionalnosti tog zadiranja(40).
43.      U tom se pogledu Talijanska Republika s pravom poziva na presudu Luxembourg Business Registers kako bi utvrdila potrebu za visokim intenzitetom nadzora Suda u ovom predmetu(41).
44.      Naime, načelo proporcionalnosti kao „odraz zaštite prava” zahtijeva tako visok intenzitet nadzora(42).
45.      Prije svega, to znači da je na zakonodavcu Unije da dokaže da njegove materijalne odluke zadovoljavaju ustavnu zaštitu predmetnih prava i da su razmjerne važnosti cilja koji se želi postići.
46.      Ta obveza zakonodavca Unije da pred Sudom brani svoje materijalne odluke nastaje ako stranka koja osporava zakonodavnu mjeru može dokazati da ta mjera zadire u jedno ili više temeljnih prava. U tom se pogledu slažem sa stajalištem Parlamenta prema kojem sve tvrdnje o povredi temeljnih prava ne dovode automatski do „strogog” nadzora Suda nad tom zakonodavnom mjerom. Naprotiv, uvijek mora postojati stvarna veza između predmetne mjere i navodne povrede prava ili načela zaštićenog Poveljom(43). Stoga, u okviru ocjene proporcionalnosti mjere koja je navodno protivna temeljnom pravu, Sud najprije mora provjeriti može li ta mjera uopće zadirati u to pravo.
47.      Naposljetku, razlog za manje suzdržan, a time i invazivniji
nadzor zakonodavnih mjera Unije u slučaju zadiranja u temeljna prava jest posebna uloga koju prava zaštićena Poveljom imaju u liberalnom demokratskom društvu: odnosno društvu u kojem je smisleno demokratsko upravljanje ograničeno određenim temeljnim pravnim pravilima koja se ne mogu proizvoljno narušavati, čak
ni u kontekstu demokratskog donošenja odluka.
48.      Samo strogim nadzorom zakonodavne mjere Unije kojom se zadire u temeljna prava Sud može braniti vrijednost demokracije, kako je izražena u članku 2. UEU-a. Demokracija, kako se shvaća u Europskoj uniji, nadilazi postupak donošenja odluka demokratski izabrane većine; njime se zahtijeva zaštita prava manjina koje su dio europskog društva. Ta protuvećinska uloga sudova postala je još važnija u današnjem svijetu, u kojem autokratske vlade nastoje ojačati i očuvati svoju moć potiskivanjem prava manjina i, općenito, svih osoba koje se protive njihovim odlukama, pri čemu opravdavaju svoje djelovanje predstavljanjem demokracije kao vladavine izabrane većine. Zbog toga te autokratske vlade najprije nastoje ograničiti neovisnost pravosuđa.
49.      U ovom se predmetu izražava zabrinutost da se pobijanom uredbom neproporcionalno zadire u određena temeljna prava zaštićena Poveljom; konkretno, prava na privatnost, zaštitu osobnih podataka te poštene i pravične radne uvjete. Talijanska Republika zahtijeva nadzor zakonitosti izmjena Uredbe o kontroli ribarstva uvedenih pobijanom uredbom s obzirom na mjerilo Povelje. To pretpostavlja da Sud provodi strogu
ocjenu proporcionalnosti svakog mogućeg zadiranja u prava koja su njome zaštićena. Sada ću se posvetiti toj ocjeni.
C.      Ugradnjom kamera CCTV na ribarskim plovilima ne zadire se neproporcionalno u članke 7., 8. i 31. Povelje
50.      Svojim prvim tužbenim razlogom Talijanska Republika u biti ističe povredu članka 52. stavka 1. Povelje. Smatra da obveza ugradnje kamera CCTV na određenim vrstama ribarskih plovila predstavlja neproporcionalno ograničenje prava izraženih u člancima 7., 8. i 31. Povelje. Prema mišljenju te stranke, ugradnja takvih kamera dovodi do očitog i nerazumnog zadiranja u pravo na privatnost osoba koje se nalaze na takvim plovilima, pravo na zaštitu njihovih osobnih podataka i njihovo pravo na radne uvjete kojima se poštuje njihovo dostojanstvo. Naime, zbog ugradnje navedenih kamera postojala bi opasnost da te osobe budu identificirane. Iako Talijanska Republika priznaje da te mjere slijede legitiman cilj, smatra da je zakonodavac Unije imao na raspolaganju manje ograničavajuću i, prema njezinu mišljenju, još učinkovitiju mjeru u obliku angažiranja promatračâ. Stoga se tvrdi da ta mjera u svojem sadašnjem obliku predstavlja „očito”(44) neproporcionalno zadiranje u temeljna prava osoba i radnika na ribarskim plovilima.
51.      Parlament i Vijeće, koje podupire Komisija, osporavaju te argumente.
1.      Primjenjivost članaka 7. i 8. Povelje
52.      Kao što je to prethodno objašnjeno, u slučaju navodne povrede temeljnog prava, prvo pitanje koje bi Sud trebao postaviti jest može li sporna mjera zadirati u pravo o kojem je riječ. Ako je to slučaj, standard koji bi Sud trebao primijeniti trebao bi biti strogi nadzor.
53.      Mogu li se obvezom uvođenja kamera CCTV na određena ribarska plovila povrijediti temeljna prava na koja se poziva Talijanska Republika? Najprije ću razmotriti članke 7. i 8. Povelje.
54.      Njezinim člankom 7. jamči se poštovanje privatnog i obiteljskog života osobe. Člankom 8. stavkom 1. Povelje štiti se aspekt privatnog i obiteljskog života koji je u digitalno doba postao osobito osjetljiv: odnosno, njime se svakoj osobi izričito dodjeljuje pravo na zaštitu njezinih osobnih podataka.
55.      Parlament, Komisija i Vijeće u biti osporavaju to da su ta prava dovedena u pitanje mjerama o kojima je riječ u glavnom postupku. Tvrde da su te mjere osmišljene na način da uopće ne može doći do povrede članaka 7. i 8. Povelje: primjerice, ugradnja spornih kamera odnosi se samo na određena (visokorizična) plovila; snimanje mora biti ograničeno na najmanju moguću mjeru i mora biti ograničeno samo na one dijelove plovila u kojima se proizvodi ribarstva donose na palubu, na kojima se njima rukuje i u kojima se skladište ili na kojima se obavlja odbacivanje ulova; a sve se snimke anonimiziraju „što je prije moguće”.
56.      Talijanska Republika smatra da čak i s obzirom na tehničke i pravne mjere kojima se ograničava uporaba spornih kamera i dalje postoji opasnost da se osobu identificira. Ona tvrdi da bi već sama ta činjenica trebala dovesti do primjene prava na zaštitu privatnosti i osobnih podataka.
57.      Slažem se sa stajalištem Talijanske Republike.
58.      Zaštita prava na privatnost nije igra vjerojatnosti. Svaki
pojedinac ima jedinstvena obilježja koja ga razlikuju od drugih
osoba(45). Unatoč obvezama nametnutima Komisiji da uspostavi sredstva koja omogućuju tehničku(46) anonimizaciju zapisa spornih kamera, ne može se isključiti da su radnici na dotičnim plovilima snimljeni na videozapisima i da bi mogli biti identificirani. Tako snimljena osoba gubi pravo na nadzor nad svojom fotografijom(47),
čime se aktivira njihovo pravo na zaštitu podataka.
59.      Iako je malo vjerojatno, također se ne može isključiti ni da, kao što to objašnjava Talijanska Republika, „mehanički promatrač” na tim plovilima može snimiti privatni razgovor ili privatnu situaciju između dvaju ribara tijekom obrade dnevnog ulova, čime se ugrožava njihov privatni život(48).
60.      Stoga, zbog same činjenice da su kamere CCTV ugrađene na predmetna plovila postoji mogućnost zadiranja u članke 7. i 8. Povelje jer i dalje postoji mogućnost, iako mala, da će se putem navedenih snimki moći identificirati osobe na tim plovilima. Činjenica da mjera ne obuhvaća sva plovila (nego samo ona dulja od 18 metara koja predstavljaju ozbiljan rizik nepoštovanja obveze iskrcavanja) u tom pogledu nema nikakav utjecaj. Predmetna mjera može zadirati u prava na privatnost osoba koje rade na takvim plovilima te stoga mora biti opravdana kako bi se očuvala njezina zakonitost.
61.      Predmetna mjera stoga ulazi u područje primjene zaštite temeljnih prava zajamčene člancima 7. i 8. Povelje.
2.      Primjenjivost članka 31. Povelje
62.      Člankom 31. stavkom 1. Povelje utvrđuje se pravo na poštovanje poštenih i pravičnih radnih uvjeta, uključujući zdravlje, sigurnost i dostojanstvo radnika.
63.      Parlament, Vijeće i Komisija u biti ističu da razlog zbog kojeg u ovom slučaju postoji zadiranje u ta prava nije odmah jasan.
64.      Talijanska Republika u odgovoru objašnjava da rad pod videonadzorom uvodi „prodiruću kontrolu” kojom se ne poštuje sastavnica „dostojanstvo” članka 31. stavka 1. Povelje.
65.      Prema mojem mišljenju, oba skupa argumenata donekle su valjana.
66.      S jedne strane, čini mi se da se članak 31. stavak 1. Povelje, s obzirom na Objašnjenja koja se odnose na Povelju(49), prije svega odnosi na tjelesni i duševni integritet radnika. Iz te perspektive nije jasno kako se pravo na „dostojne” radne uvjete proteže na ciljano
snimanje aktivnosti tijekom stvarnog radnog vremena (za razliku od snimanja tijekom stanki u kuhinjskim prostorima ili kabinama plovila)(50). U sektoru koji obilježavaju smanjenje ulova, strogi regulatorni zahtjevi i sustav plaćanja koji je često povezan s količinom ribe ulovljenom tijekom svakog putovanja(51), upotreba kamera zapravo se može smatrati čimbenikom u korist zaštite (time i dostojanstva) radnika od iskorištavanja. Ako bi se prihvatilo to rasuđivanje, ne bi postojalo nikakvo ograničenje članka 31. stavka 1. Povelje.
67.      S druge strane, dostojanstvo na radnom mjestu, kako je zaštićeno člankom 31. stavkom 1. Povelje, vjerojatno je najvažnija temeljna vrijednost socijalnih prava na radu(52). Ljudsko dostojanstvo na radnom mjestu protuteža je asimetriji moći koju obilježava mogućnost stalnog nadzora ponašanja radnikâ na radnom mjestu. Jasno je da je jedan od načina ostvarivanja takvog nadzora videonadzor.
68.      U tom smislu neizbježno je da se zadiranje u pravo na dostojanstvo na radnom mjestu uzrokovano postojanjem kamera CCTV preklapa s pravima na privatnost i zaštitu podataka. To ne isključuje primjenjivost članka 31. stavka 1. Povelje na mjere koje utječu na privatni život na radnom mjestu.
69.      Sudska praksa Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) u određenoj je mjeri priznala pravo na dostojanstvo na radnom mjestu kao kategoriju prava na privatnost, zajamčenog člankom 8. Europske konvencije o ljudskim pravima (EKLJP)(53). S tog gledišta, Talijanska Republika svakako pravilno tvrdi da ugradnja videokamera sama po sebi predstavlja zadiranje u pravo radnika na radne uvjete kojima se poštuje njegovo dostojanstvo i stoga treba imati proporcionalni odgovor
s obzirom na legitimni cilj(54).
70.      Naposljetku, i suprotno onomu što je Komisija objasnila na raspravi, kako bi se odlučilo odnosi li se ovaj slučaj uopće na članak 31. stavak 1. Povelje, nije relevantno to što se pobijanom uredbom konkretno predviđaju pravna i tehnička ograničenja tog nadzora. Kao i u pogledu navodnog zadiranja u članke 7. i 8. Povelje, ti elementi ulaze u analizu Suda tek u trenutku ocjene proporcionalnosti bilo kakvog ograničenja tog prava. Međutim, njima se ne ograničava područje primjene članka 31. stavka 1. Povelje.
71.      Stoga predlažem Sudu da utvrdi da je predmetna mjera obuhvaćena područjem primjene članka 31. stavka 1. Povelje.
3.      Proporcionalnost
72.      Budući da sam zaključila da mjera o kojoj je riječ ulazi u područje primjene članaka 7., 8. i 31. Povelje jer zadiru u prava koja su njome predviđena, sada ću provesti ocjenu proporcionalnosti tih mjera.
Legitimni cilj
73.      Zadiranje u temeljno pravo može se opravdati time da se njime nastoji postići legitiman cilj na proporcionalan način. Stoga prvo pitanje koje bi Sud trebao postaviti jest ima li mjera o kojoj je riječ cilj koji se može priznati kao legitiman.
74.      Kao što se to objašnjava u uvodnim izjavama pobijane uredbe, zakonodavac Unije smatrao je da uspješna provedba ZRP-a u cjelini te
djelotvornost obveze iskrcavanja kao dijela tog sveobuhvatnog okvira, među ostalim zahtijeva primjenu djelotvornog, učinkovitog, modernog i transparentnog sustava kontrole(55).
75.      U ovom slučaju nije
sporno to da su obveza iskrcavanja u okviru ZRP-a i potreba da se osigura učinkovita provedba te obveze legitiman cilj(56).
76.      Čak se i Talijanska Republika, koja je pokrenula ovaj postupak, slaže s tim da ugradnja kamera za videonadzor na predmetnim plovilima ima legitiman cilj: osiguravanje poštovanja obveze iskrcavanja kako bi se postigli ciljevi ZRP-a.
77.      Stoga nema razloga da Sud taj cilj ne prizna kao legitiman.
Prikladnost
78.      Testom prikladnosti u okviru ocjene proporcionalnosti nastoji se utvrditi može li se spornom mjerom postići željeni cilj.
79.      U ovom slučaju, kao i u pogledu samog legitimnog cilja, nijedna stranka ne osporava prikladnost upotrebe sustavâ REM, uključujući kamere CCTV, za poboljšanje poštovanja obveze iskrcavanja.
80.      Iz spisa proizlazi da su, prema izvješću Europske izvršne agencije za klimu, infrastrukturu i okoliš, kontrola odbacivanja ulova te cijena i detaljno praćenje svakog izlaska u ribolov jedan od glavnih rizika za provedbu obveze iskrcavanja. Stoga je ta agencija preporučila usmjeravanje kontrole na aktivnost na moru, a ne na aktivnost u trenutku iskrcavanja(57).
81.      Osim toga, prema procjeni učinka, uvođenje sustava REM koji uključuju kamere „dokazalo je svoj potencijal kao učinkovit način osiguravanja kontrole i provedbe obveze iskrcavanja te odvraćanja od nezakonitog odbacivanja ulova”(58).
82.      Stoga nema razloga za to da Sud posumnja u prikladnost obveze ugradnje kamera CCTV na određena ribarska plovila radi smanjenja količine ribe koja je ulovljena, ali nije iskrcana: postoji jasna veza između takvog sustava kontrole i učinkovitosti obveze iskrcavanja(59).
83.      Zakonodavac Unije stoga je s pravom smatrao da je uvođenje obveze ugradnje navedenih kamera prikladno za postizanje cilja koji se njime želi postići.
Nužnost
84.      Glavni prigovor Talijanske Republike jest da mjera o kojoj je riječ nije nužna.
85.      U ocjeni proporcionalnosti smatra se da mjera nije nužna ako postoji druga, manje ograničavajuća mjera (u ovom slučaju, u pogledu triju temeljnih prava o kojima je riječ), a kojom se i dalje može postići isti zakonodavni cilj.
86.      Prema mišljenju Talijanske Republike, postoji manje ograničavajuća, ali jednako učinkovita mjera: upotreba ljudskih promatrača na ribarskim plovilima o kojima je riječ. Prema mišljenju te stranke, takva je mjera možda čak učinkovitija od ugradnje kamera CCTV jer bi promatrač mogao surađivati s radnicima i spriječiti moguće povrede obveze iskrcavanja, dok se videonadzor može koristiti samo za naknadnu kontrolu te obveze. Usto, kao što to objašnjava Talijanska Republika, troškovi povezani s uporabom i iskorištavanjem opreme za videonadzor nisu u dovoljnoj mjeri uzeti u obzir prilikom donošenja pobijane uredbe.
87.      U načelu, u kontekstu „stroge” ocjene proporcionalnosti i suprotno onomu što tvrdi Vijeće, teret dokazivanja nepostojanja alternativnih mjera koje omogućuju postizanje istih rezultata jest na zakonodavcu Unije. Drugim riječima, nije na Talijanskoj Republici da osporava nužnost sredstava koja je odabrao zakonodavac Unije, nego je na njemu da dokaže nužnost tih sredstava.
88.      Stoga zakonodavac Unije mora dokazati da je uzeo u obzir alternativne mjere i da je naposljetku zaključio da se tim mjerama ne može postići željeni zakonodavni rezultat. Budući da je Talijanska Republika iznijela argumente u prilog upotrebi sustava promatračâ, umjesto sustavâ REM, uključujući kamere CCTV, nužno je da zakonodavac Unije opovrgne te argumente kako bi dokazao zakonitost svojeg zakonodavnog izbora s obzirom na prigovor neopravdanog zadiranja u prava zaštićena Poveljom.
89.      U tom pogledu zakonodavac Unije, odnosno u ovom slučaju Parlament, Vijeće i Komisija, objašnjava da je upotreba promatračâ doista bilo jedno od sredstava koja su se tijekom zakonodavnog postupka uzela u obzir kako bi se osigurala učinkovitost obveze iskrcavanja(60). Naime, ta mogućnost postoji u pravu Unije od 2015.(61). Međutim, kompromis koji su države članice usvojile u Vijeću doveo je do davanja prednosti obvezi upotrebe sustavâ REM, uključujući kamere CCTV(62).
90.      U prilog tom
izboru, Parlament, Vijeće i Komisija upućuju na procjenu učinka u kojoj se detaljno objašnjavaju prednosti nadzornih kamera i odbacuje upotreba promatračâ kao jednako učinkovitog sredstva za postizanje željenog cilja(63).
91.      U tom se dokumentu navodi da je „mogućnost zahtijevanja prisutnosti promatračâ na plovilu u početku bila razmatrana jer bi mogla donijeti niz prednosti, uključujući poticanje poštovanja obveze iskrcavanja na moru, definiranje fleksibilnije mjere kontrole nego što su kamere sa zatvorenim krugom (CCTV) bez početnog kapitalnog ulaganja. Međutim, ta je mogućnost odbačena zbog niza razloga: i. bilo bi potrebno zaposliti znatno veći broj promatrača u smjenama kako bi se osigurala pokrivenost u trajanju od 24 sata; ii. mala ribarska plovila ne bi imala dovoljno prostora za prihvat promatračâ, posebno tijekom dugih putovanja; iii. troškovi upotrebe promatračâ na mnogim ribarskim plovilima bili bi nerazmjerni mogućim rezultatima (npr. potreba da dvojica promatrača budu budna tijekom cijelog ribolovnog postupka može rezultirati troškom većim od 2 000 eura dnevno […]; prosječni trošak od 5 000 eura mjesečno po promatraču u okviru NAFO-ova programa promatrača); i iv. iako se priznaje izvedivost troškova za angažiranje promatračâ samo na onim plovilima za koja se smatra da predstavljaju ozbiljan rizik od nepoštovanja obveze, takva bi mogućnost dovela do nerazmjernog nedostatka u kontroli drugih plovila koji bi se teško mogao opravdati”(64).
92.      Usto, Parlament objašnjava da se trajna i sustavna priroda sustavâ REM, uključujući kamere CCTV, ne može uspoređivati
s prisutnošću promatračâ na plovilu, s obzirom na to da oni ne mogu osigurati stalni nadzor svih aspekata određenog plovila(65).
93.      Međutim, u tom pogledu Talijanska Republika u biti objašnjava da ugradnja kamera CCTV predstavlja sustavnu opasnost od izlaganja videosnimanju i stoga predstavlja invazivniju mjeru u odnosu na članke 7., 8. i 31. Povelje od snimanja ad hoc ili snimanja u određeno vrijeme.
94.      Iako je to moguće, kao što su to objasnili Parlament, Vijeće i Komisija, ako bi rad predmetnih kamera CCTV bio ograničen samo na određena doba dana, do odbacivanja neželjenih vodenih resursa, uključujući ribe, došlo bi jednostavno u razdoblju tijekom kojeg bi sporne kamere bile isključene. Stoga se snimanja ad hoc, čak i ako su manje invazivna, ne mogu smatrati jednako učinkovitom alternativom.
95.      S obzirom na prethodna objašnjenja, smatram da iz zakonodavnog spisa, dokumenata podnesenih Sudu i objašnjenja stranaka jasno proizlazi da je zakonodavac Unije, s jedne strane,
razmotrio razna sredstva koja omogućuju postizanje
željenog zakonodavnog cilja i, s druge strane, odvagnuo njihovu učinkovitost s obzirom na cilj koji se želi postići, ali je naposljetku odbacio ta alternativna sredstva kao manje prikladna za postizanje cilja koji se nastoji postići njegovom mjerom.
96.      Stoga je, prema mojem mišljenju, zakonodavac Unije iznio dovoljno argumenata kako bi dokazao da upotreba promatračâ nije jednako učinkovito sredstvo za kontrolu obveze iskrcavanja.
Odvagivanje
97.      Treća razina ocjene proporcionalnosti, koja se često naziva „proporcionalnost stricto sensu” ili jednostavno „odvagivanje”, nalaže zakonodavcu Unije da dokaže da negativni učinci uzrokovani predmetnom mjerom nisu neproporcionalni u odnosu na koristi koje se žele postići zakonodavstvom. Drugim riječima, za taj test Sud mora ocijeniti je li mjera koja se pokazala nužnom za ostvarenje određenog legitimnog cilja ipak nezakonita zbog previsoke „cijene” za postizanje odabranog cilja(66).
98.      Kad se osporavanje valjanosti zakonodavne mjere odnosi na zadiranje u prava zaštićena Poveljom, što zahtijeva, kao što sam to prethodno objasnila, strog nadzor Suda, nadzor te mjere putem odvagivanja nužan je čak i ako ne postoji manje ograničavajuće rješenje(67).
99.      U svrhu tog odvagivanja Sud među ostalim mora uzeti u obzir, s jedne strane, ozbiljnost zadiranja u temeljna prava o kojima je riječ i, s druge strane, važnost cilja koji se mjerom nastoji postići(68).
100. Stoga se za potrebe ovog predmeta ocjena proporcionalnosti sastoji od vage kojom se odvaguju, s jedne strane, negativni učinci predmetne mjere na temeljna prava o kojima je riječ i, s druge strane, koristi koje iz te mjere proizlaze za učinkovitu kontrolu obveze iskrcavanja.
101. U tom su pogledu Parlament, Vijeće i Komisija pravilno naglasili da prilikom ocjene proporcionalnosti predmetne mjere treba uzeti u obzir njezin cjelokupni
koncept. Stoga nije relevantno samo to što se zakonodavac Unije odlučio za upotrebu sustavâ REM, uključujući kamere CCTV, nego i to da je predvidio njihovo korištenje na način kojim se umanjuje razina zadiranja u prava zaštićena Poveljom o kojima je riječ(69).
102. U pogledu prvog dijela odvagivanja, koji se odnosi na negativne učinke predmetne mjere, Parlament, Vijeće i Komisija ističu više mjera namijenjenih ublažavanju zadiranja u prava zaštićena člancima 7. i 8. i člankom 31. stavkom 1. Povelje.
103. Kao prvo, te stranke navode da je obveza ugradnje kamera CCTV ograničena na ribarska plovila sveukupne duljine od 18 metara ili više, i
to
samo na plovila koja ispunjavaju taj kriterij i predstavljaju ozbiljan rizik od nepoštovanja obveze iskrcavanja(70).
104. Kao drugo, napominju da se navedene kamere moraju ugraditi tako da se snimaju samo
alat i dijelovi plovila u kojima se proizvodi ribarstva donose na plovilo, na kojima se njima rukuje, u kojima se skladište i na kojima se može dogoditi odbacivanje ulova(71).
Vijeće je na raspravi nadalje objasnilo da nije moguć veći stupanj preciznosti (u zakonodavnom tekstu) u pogledu mjesta ugradnji tih kamera jer se točno mjesto obavljanja tih aktivnosti razlikuje od plovila do plovila.
105. Kao treće, tri institucije naglašavaju da samo zapovjednik predmetnog ribarskog plovila i nadležna tijela država članica koje su države zastave i obalnih država članica odgovornih za kontrolu ribarstva mogu pristupiti snimkama tih kamera i da se taj pristup mora odvijati u skladu s pravilima o zaštiti podataka.
106. Kao četvrto, planira se uvođenje dodatnih pravila o pohrani, razmjeni i pristupu sustavima REM(72).
107. Kao peto, institucije naglašavaju da pobijana uredba obvezuje Komisiju da predvidi, a nadležna tijela da provedu, mjere koje dovode do anonimizacije svake osobe koja se može identificirati na snimkama s kamera CCTV „što je prije moguće”(73). Stoga u načelu ne postoji razdoblje čuvanja podataka koje bi omogućilo identifikaciju osoba(74).
108. Iz prethodno navedenog proizlazi da je zakonodavac Unije želio uvesti mjere kojima se zadiranje u predmetna temeljna prava do kojeg dolazi zbog ugradnje kamera CCTV nastoji svesti na najmanju moguću mjeru.
109. Na našoj metaforičkoj vagi, pri odmjeravanju štetnih posljedica koje proizlaze iz tih mjera u odnosu na njihove koristi, težina na negativnoj strani stoga je smanjena.
110. Kad je riječ o pozitivnoj strani
tog odvagivanja, institucije najprije podsjećaju na to da je sustav koji je uspostavio zakonodavac Unije usmjeren na kontrolu obveze iskrcavanja, a ne na identifikaciju ili kontrolu pojedinaca.
111. Kao drugo, predmetne mjere uvedene su nakon dugog niza godina ozbiljnog smanjenja ribljih stokova u kontekstu u kojem druge mjere, uključujući mogućnost upotrebe promatračâ, nisu mogle osigurati održivo iskorištavanje ribolovnih resursa Unije.
112. Kao treće i najvažnije, taj sustav služi priznatom i važnom cilju osiguravanja da se iskorištavanje živih vodenih resursa, uključujući ribe, provodi na način kojim se osiguravaju održivi gospodarski, okolišni i socijalni uvjeti. U tom pogledu, Komisija je na raspravi objasnila da je za utvrđivanje načina i pravila prema kojima ribarska flota obavlja ribolovne aktivnosti ključno imati na raspolaganju točnu količinu ulovljene ribe(75). Pogrešno utvrđivanje tih načina i tih pravila, uključujući ribolovne kvote, može dovesti do prelova i, u konačnici, do nestanka određenih vrsta ribe.
113. Suprotno tvrdnjama Talijanske Republike, smatram da je zakonodavni cilj koji je zakonodavac Unije želio postići učinkovitom kontrolom obveze iskrcavanja vrlo važan ne samo za ribarstvenu politiku Unije nego i za gospodarske, socijalne i okolišne ciljeve te politike kao i drugih politika Unije.
114. Korist koja se postiže uvođenjem sustavâ REM, uključujući kamere CCTV, stoga je znatna i snažno naginje na pozitivnu stranu naše metaforičke vage.
115. S obzirom na prethodno navedeno, zadiranja u prava zaštićena člancima 7., 8. i 31. Povelje korištenjem sustavâ REM, kako su predviđena mjerom o kojom je riječ, ali istodobno i ograničena, nisu neproporcionalna u odnosu na korist koja se nastoji ostvariti pobijanom uredbom.
116. Zbog prethodno navedenih razloga smatram da je zakonodavac Unije ispunio zahtjev iz članka 52. stavka 1. Povelje time što je pravilno odvagnuo cilj koji se želi postići pobijanom uredbom i mogućnost tog propisa da ograniči članke 7., 8. i 31. Povelje.
117. Na temelju toga smatram da Sud treba odbiti prvi tužbeni razlog Talijanske Republike.
IV.    Zaključak
118. Predlažem Sudu da odbije prvi tužbeni razlog Talijanske Republike.
1Izvorni jezik: engleski
2      Prema procjeni iz 2013., ribolovci iz Unije svake su godine odbacili 1,7 milijuna tona ribe i drugih morskih životinja. Vidjeti ClientEarth i dr., Joint NGO priorities on the revision of the EU Fisheries Control System, listopad 2018., dostupno na sljedećoj poveznici: https://awsassets.panda.org/downloads/joint_ngo_position_paper_on_the_revision_of_the_eu_fisheries_control_system___october_2018.pdf.
3      Vidjeti knjižnicu Europskog parlamenta, „Discarding fish under the Common Fisheries Policy: Towards an end to mandated waste”, Kratko izvješće knjižnice, 13. svibnja 2013., 130436REV1, str. 2., u kojem se objašnjava da je „većina ribe, osobito obla riba, obično uginula ili ugiba kad se vrati u more. Rakovi ili školjkaši, kao i određene vrste morskih pasa ili riba plosnatica, mogu imati veće izglede da budu vraćeni još živi, ali je vrlo teško procijeniti njihovo stvarno dugoročno preživljavanje. To izravno utječe na stokove o kojima je riječ.”
4      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o zajedničkoj ribarstvenoj politici, izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 1954/2003 i (EZ) br. 1224/2009 i stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 2371/2002 i (EZ) br. 639/2004 i Odluke Vijeća 2004/585/EZ (SL 2013., L 354, str. 22. i ispravak SL 2018., 44, str. 9.)
(u daljnjem tekstu: Uredba o ZRP-u)
5      Članak 15. stavak 1. Uredbe o ZRP-u, kojim se uvodi obveza iskrcavanja, glasi: „Svi ulovi vrsta koje podliježu ograničenjima ulova, i, na Sredozemlju, također ulov[i] vrsta koje podliježu minimalnim veličinama [...] donose se i zadržavaju na ribarskom plovilu, bilježe, iskrcavaju i količinski oduzimaju od kvota [...]”.
6      Prema usmenom svjedočenju Samuela Stonea, voditelja Odjela za ribarstvo i akvakulturu UK Marine Conservations Societya (Britansko društvo za očuvanje mora), pred UK House of Lords Select Committee on the European Union (Odabrani odbor za Europsku uniju Gornjeg doma britanskog parlamenta), 5. prosinca 2018.; dostupnom na sljedećoj poveznici: https://data.parliament.uk/writtenevidence/committeeevidence.svc/evidencedocument/eu-energy-and-environment-subcommittee/implementation-and-enforcement-of-the-eu-landing-obligation/oral/93810.html
7      Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 22. studenoga 2023. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 i o izmjeni uredbi Vijeća (EZ) br. 1967/2006 i (EZ) br. 1005/2008 te uredbi (EU) 2016/1139, (EU) 2017/2403 i (EU) 2019/473 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu kontrole ribarstva (SL 2023./2842, L)
8      Vidjeti članak 2. stavak 1. Uredbe o ZRP-u, u kojem se navode ciljevi ZRP-a.
9      Vidjeti Tematsko izvješće br. 7/2007 o sustavima kontrole, inspekcije i sankcija u vezi s pravilima o očuvanju ribolovnih resursa Zajednice zajedno s odgovorima Komisije (SL 2007., C 317, str. 1.). Sustav ispitan u izvješću Revizorskog suda bio je sustav predviđen Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2241/87 od 23. srpnja 1987. o utvrđivanju određenih mjera kontrole u vezi s ribolovnim aktivnostima (SL 1987., L 207, str. 1.) te je zaključeno da i. podaci o ulovu nisu potpuni ni pouzdani jer stvarne razine ulova nisu bile poznate, zbog čega nije bila
moguća primjena ukupnog dopuštenog ulova i ograničenja kvota; ii. postojećim sustavima inspekcijskih pregleda nije se osiguralo da su povrede učinkovito otkrivene i spriječene; iii. postojeći postupci za rješavanje prijavljenih kršenja nisu omogućili bilo kakvo praćenje i izricanje (odvraćajućih) sankcija; i iv. prekomjerni kapacitet negativno je utjecao
na profitabilnost sektora ribarstva, te u kontekstu smanjenja dopuštenog ulova, doveo do nepoštovanja ograničenja ribolova.
10      Uredba Vijeća od 20. studenoga 2009. o uspostavi sustava kontrole Zajednice za osiguranje sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike, o izmjeni uredbi (EZ) br. 847/96, (EZ) br. 2371/2002, (EZ) br. 811/2004, (EZ) br. 768/2005, (EZ) br. 2115/2005, (EZ) br. 2166/2005, (EZ) br. 388/2006, (EZ) br. 509/2007, (EZ) br. 676/2007, (EZ) br. 1098/2007, (EZ) br. 1300/2008, (EZ) br. 1342/2008 i o stavljanju izvan snage uredbi (EEZ) br. 2847/93, (EZ) br. 1627/94 i (EZ) br. 1966/2006 (SL 2009., L 343, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4, svezak 1., str. 113. i ispravak SL 2023./90046, L)
11      Vidjeti u tom smislu Europski revizorski sud, Sustav EU za kontrolu u području ribarstva: potrebno je uložiti dodatne napore, Tematsko izvješće br. 08/2017. (u daljnjem tekstu: tematsko izvješće br. 08/2017), odlomak 3., dostupno na sljedećoj poveznici: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_8/SR_FISHERIES_CONTROL_EN.pdf.
12      Uredba (EU) 2015/812 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 850/98, (EZ) br. 2187/2005, (EZ) br. 1967/2006, (EZ) br. 1098/2007, (EZ) br. 254/2002, (EZ) br. 2347/2002 i (EZ) br. 1224/2009 te uredaba (EU) br. 1379/2013 i (EU) br. 1380/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu obveze iskrcavanja i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1434/98 (SL 2015., L 133, str. 1. i ispravak SL 2015., L 319, str. 21.)
13      Tematsko izvješće br. 08/2017, odlomak 95.
14      Tematsko izvješće br. 08/2017, odlomak 99.
15      Vidjeti Rezoluciju Europskog parlamenta od 25. listopada 2016. Kako uskladiti nadzor ribarstva u Europi? (2015/2093(INI))
(SL 2018., C 215, str. 143.), uvodnu izjavu H (o razlici u podacima) i točku 33., u kojoj se objašnjava da je „potrebno prikupiti kvalitetne podatke o obvezi iskrcavanja te upravljati njima i koristiti ih radi kontrole i procjene učinkovite provedbe obveze iskrcavanja te da je potrebno uskladiti prikupljanje podataka sa zahtjevima iz [izmijenjenog ZRP-a]. Vidjeti i njezinu točku 66. koja „naglašava važnost elektroničkih tehnologija (elektroničko izvješćivanje i elektronički sustavi praćenja) koje predstavljaju potencijalno ekonomično rješenje za proširenje praćenja aktivnosti na moru”.
16      Vidjeti Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću – Provedba i evaluacija Uredbe (EZ) br. 1224/2009 o uspostavi sustava kontrole Unije za osiguranje sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike, u skladu s njezinim člankom 118. – REFIT – Evaluacija učinka reguliranja ribarstva (COM(2017) 192 final), u kojem je Komisija zaključila da (tada primjenjiv) sustav „nije potpuno primjeren svojoj svrsi” i da su dionici smatrali da je potrebna „bolj[a] prilagodb[a] sustava kontrole novom ZRP-u, osobito kad je riječ o obvezi iskrcavanja”.
17      Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 i o izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 768/2005, (EZ) br. 1967/2006, (EZ) br. 1005/2008 i Uredbe (EU) 2016/1139 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu kontrole ribarstva
(COM(2018) 368 final)
(u daljnjem tekstu: Prijedlog)
18      Vidjeti Radni dokument službi Komisije – procjena učinka – priložen dokumentu [Prijedlog] (SWD(2018) 279 final) (u daljnjem tekstu: procjena učinka).
19      Vidjeti procjenu učinka, str. 9. i 15. i Prijedlog, str. 3.
20      Vidjeti članak 13. stavak 1. Uredbe o kontroli ribarstva, kako je zamijenjen pobijanom uredbom.
21      Radi cjelovitosti trebalo bi dodati da se stavcima 4. i 5. članka 13., kako je zamijenjen, državama članicama omogućuje da prethodno navedene mjere prošire na plovila kraća od 18 metara ili da potiču dobrovoljnu primjenu takvih mjera za plovila koja ne podliježu obvezi upotrebe sustavâ REM te da se stavkom 6.
državama članicama omogućuje, ali ih se ne obvezuje, da predvide upotrebu sustava REM za praćenje usklađenosti s drugim pravilima ZRP-a. Međutim, ti elementi nisu relevantni za rješavanje ovog predmeta.
22      U okviru drugog tužbenog razloga Talijanska Republika tvrdi da članak 90. Uredbe o kontroli ribarstva, kako je uveden člankom 1. stavkom 75. pobijane uredbe, povređuje članak 3. stavak 3. UEU-a, članke 101. i 120. UFEU-a i Protokol br. 27 o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju. U biti, ta stranka smatra da bi diskrecijska ovlast ostavljena državama članicama, kako proizlazi iz izmjena uvedenih člankom 1. stavkom 75. pobijane uredbe, za odlučivanje o tome što čini „teški prekršaj” dovela do narušavanja unutarnjeg tržišta, s obzirom na to da bi nacionalna tijela stavila u povoljniji položaj vlastita plovila.
23      Za više detalja vidjeti točku 15. ovog mišljenja.
24      Komisija je na raspravi pojasnila da, iako plovila te duljine čine samo 6,8 % ukupnog broja ribarskih plovila Unije, ona čine 70 % ukupnog ulova u Uniji.
25      U naslovu svojeg prvog tužbenog razloga Talijanska Republika također navodi povredu članka 52. stavaka 2., 3. i 4. Povelje i članka 18. EKLJP-a. Isto tako, pri kraju svoje tužbe, čini se da smatra da predmetna mjera neopravdano ugrožava zaštitu poslovne povjerljivosti. Međutim, Talijanska Republika ni u svojim pisanim očitovanjima ni na raspravi nije objasnila na koji su način ta pravila dovedena u pitanje izmjenama uvedenima člankom 1. stavkom 10. pobijane uredbe. Stoga smatram da njezinu tužbu treba odbaciti kao nedopuštenu u dijelu u kojem se odnosi na te elemente zbog neispunjavanja zahtjeva jasnoće i preciznosti, kako proizlaze iz članka 120. točke (c) Poslovnika Suda. Vidjeti u tom smislu presudu od 15. studenoga 2012., Komisija/Portugal (C-34/11, EU:C:2012:712, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
26      U tom pogledu tužitelj upućuje na presudu od 22. studenoga 2022., Luxembourg Business Registers (C-37/20 i C-601/20, EU:C:2022:912, t. 66.), u kojoj je Sud smatrao da treba ocijeniti „je li zadiranje u prava zajamčena člancima 7. i 8. Povelje koje proizlazi iz takvog pristupa ograničeno na ono što je strogo nužno”.
27      Presuda od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku) (C-611/17, EU:C:2019:332, t. 56.)
28      Sud je imao priliku potvrditi tu široku (zakonodavnu) diskrecijsku ovlast, među ostalim, u područjima zajedničke poljoprivredne politike (vidjeti primjerice presudu od 7. rujna 2006.,
Španjolska/Vijeće, C-310/04, EU:C:2006:521, t. 96. i navedenu sudsku praksu), unutarnjeg tržišta (vidjeti primjerice presudu od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće, C-626/18, EU:C:2020:1000, t. 95. i 97. i navedenu sudsku praksu); ili zajedničke prometne politike (presuda od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost), C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 247. i navedena sudska praksa).
29      Presuda od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku) (C-611/17, EU:C:2019:332, t. 56.)
30      Vidjeti, ex multis, presudu od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku) (C-611/17, EU:C:2019:332, t. 55. i navedena sudska praksa).
31      Vidjeti presudu od 11. srpnja 1989., Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, t. 22.), u kojoj se to načelo prvi put jasno izražava u području zajedničke poljoprivredne politike i koje je nakon toga više puta ponovljeno (moje isticanje); vidjeti, među ostalim, presude od 13. studenoga 1990., Fedesa i dr. (C‑331/88, EU:C:1990:391, t. 14.) (u području zajedničke poljoprivredne politike) i nedavno od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku) (C-611/17, EU:C:2019:332, t. 27. i navedena sudska praksa) (u području ZRP-a).
32      Vidjeti presudu od 12. srpnja 2001., Jippes i dr. (C-189/01, EU:C:2001:420, t. 83.), u kojoj je Sud prvi put u području zajedničke poljoprivredne politike dodao taj element kako bi objasnio ograničenje vlastitog sudskog nadzora. To je stajalište zatim ponovljeno u predmetima koji obuhvaćaju različita područja zakonodavne aktivnosti Unije, kao što je unutarnje tržište (vidjeti presudu od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće, C-626/18, EU:C:2020:1000, t. 95. i navedenu sudsku praksu); ili zajednička prometna politika (presuda od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost), C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 242. i navedena sudska praksa).
33      Vidjeti u tom pogledu presudu od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku) (C-611/17, EU:C:2019:332, t. 56.).
34      Presuda od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 243. i navedena sudska praksa)
35      Vidjeti primjerice presude od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće (C‑626/18, EU:C:2020:1000, t. 98. i navedena sudska praksa) i od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 243. i navedena sudska praksa).
36      Vidjeti u tu svrhu presudu od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost)
(C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 218. i 244. i navedena sudska praksa).
37      Vidjeti u tom smislu, Emiliou, N., The principle of proportionality in European law: a comparative study, Kluwer Law International, Den Haag, 1996., str. 172., gdje se navodi da „prijetnja temeljnim pravima ili slobodama opravdava stroži standard nadzora” proporcionalnosti predmetnog djelovanja.
38      Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika Emilioua u predmetu Nordic Info (C-128/22, EU:C:2023:645, t. 120.), u kojem naglašava da Sud općenito, iako ne uvijek, u svojoj sudskoj praksi u području slobode kretanja, provodi samo ocjenu prikladnosti i nužnosti predmetne mjere, dok, kad je riječ o ocjeni temeljnih prava, Sud obično ocjenjuje i proporcionalnost stricto sensu mjere.
39      Napominjem da se sudsku praksu može tumačiti na način da se njome uspostavlja hijerarhija među temeljnim pravima zaštićenima Poveljom, u pogledu njihove važnosti i mogućnosti zadiranja, i da samo ograničenje „važnijih” prava zahtijeva strogi nadzor Suda (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2025., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge, C-417/23, EU:C:2025:1017, t. 171. i navedena sudska praksa, u kojoj je Sud objasnio da je margina prosudbe ostavljena tijelima „tim ograničenija što je pravo o kojem je riječ važnije kako bi se dotičnom pojedincu zajamčilo stvarno uživanje temeljnih ili ‚intimnih’ prava”). Iako u ovom slučaju nije potrebno zauzeti stajalište o pitanju postojanja hijerarhije među temeljnim pravima, dovoljno je primijetiti da je Sud već potvrdio da sudski nadzor navodnog zadiranja u pravo na privatnost i zaštitu podataka zahtijeva visok stupanj nadzora.
40      Vidjeti u tom pogledu presudu od 8. travnja 2014., Digital Rights Ireland i dr. (C‑293/12 i C-594/12, EU:C:2014:238), a osobito njezinu točku 48., u kojoj je Sud presudio da je, „s obzirom na važnu ulogu koju ima zaštita osobnih podataka u odnosu na temeljno pravno na poštovanje privatnog života i, s druge strane, širinu i težinu miješanja u to pravo koje sadrži Direktiva 2006/24, ovlast ocjene zakonodavca Unije smanjena je na način da je potrebno provesti strog nadzor”.
41      Presuda od 22. studenoga 2022. (C‑37/20 i C‑601/20, EU:C:2022:912)
42      Prema mojem mišljenju, sama činjenica da postoji zadiranje u (određena) temeljna prava, a ne ozbiljnost tog zadiranja, zahtijeva visok intenzitet nadzora Suda. Međutim, navod iz točke 48. presude od 8. travnja 2014., Digital Rights Ireland i
dr.  (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238), iz bilješke 40. ovog mišljenja, mogao bi dovesti do zaključka da je visok intenzitet nadzora nužan samo u slučaju ozbiljnog zadiranja u predmetno pravo (u tom slučaju prava na privatnost). No, prema mojem mišljenju, činjenica da zadiranje nije ozbiljno može biti relevantna za zaključak da je zakonodavna mjera proporcionalna u užem smislu (treća razina), ali nije relevantna za Sud kada odlučuje ostati pri prvoj razini ocjene proporcionalnosti, odnosno kada provjerava je li predmetna mjera očito neprikladna. Prema mojem mišljenju, to jasno proizlazi iz načina na koji je Sud proveo ocjenu proporcionalnosti u svojim presudama od 21. ožujka 2024., Landeshauptstadt Wiesbaden (C-61/22, EU:C:2024:251, osobito t. 106. do 124.) i od 18. prosinca 2025., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, t. 168. i navedena sudska praksa).
43      Zahtjev postojanja veze između navodnog ograničenja temeljnog prava i učinaka mjere o kojoj je riječ ne javlja se samo u
kontekstu prava Unije. Vidjeti, po analogiji, presudu Vrhovnog suda SAD-a u predmetu Arcara protiv Cloud Books, Inc., 478 U.S. 697. (1986.), str. 705. (u kojoj je utvrđeno da ne postoji dovoljna veza između kršenja Prvog amandmana, koje bi zahtijevalo visok intenzitet nadzora koji provode sudovi SAD-a, i zatvaranja knjižare zbog toga što se ondje odvijala prostitucija).
44      Iako Talijanska Republika navodi da je predmetna mjera „očito” neproporcionalna, ona također objašnjava da ne smatra da se u ovom slučaju treba primijeniti takav niži standard.
45      Vidjeti u pogledu primjenjivosti prava na privatni i obiteljski život na radnom mjestu presudu ESLJP-a od 17. listopada 2019., López Ribalda i dr. protiv Španjolske, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, t. 89. i navedenu sudsku praksu (u kojoj se upućuje na činjenicu da „fotografija pojedinca jest jedno od glavnih obilježja njegove osobnosti jer odražava njegovu jedinstvenost i omogućuje da ga se razlikuje od drugih osoba”).
46      Vidjeti u tom pogledu uvodnu izjavu 106. pobijane uredbe, u kojoj se objašnjava da se tako uspostavljenim sustavom poštuju načela tehničke i integrirane zaštite privatnosti.
47      Vidjeti presudu ESLJP-a od 17. listopada 2019., López Ribalda i dr. protiv Španjolske, CE:ECHR:2019:1017JUD000187413, t. 89. i navedenu sudsku praksu (u kojoj se objašnjava da je „pravo svake osobe na zaštitu njezine fotografije jedan od ključnih elemenata osobnog razvoja i pretpostavlja pravo nadzora nad korištenjem te fotografije. Iako pravo na nadzor takve uporabe u većini slučajeva podrazumijeva mogućnost da osoba odbije objavu svoje fotografije, ono obuhvaća i pravo osobe da se usprotivi snimanju, čuvanju i reprodukciji fotografije od strane druge osobe”).
48      Naime, iako se u uvodnoj izjavi 24. pobijane uredbe naglašava da „mogućnost identifikacije pojedinaca u snimljenom videomaterijalu trebalo bi u najvećoj mogućoj mjeri ograničiti, a podatke bi, prema potrebi, trebalo anonimizirati”, ta dva elementa sama po sebi upućuju na to da je i dalje moguće identificirati osobe na dotičnim ribarskim plovilima. Vidjeti također dansko Ministarstvo prehrane, poljoprivrede i ribarstva, Danska agencija za ribarstvo, Electronic monitoring in the Danish Kattegat (3AS) Nephrops fishing (Izvješće o provedbi elektroničkog nadzora u ribolovu kozica u danskom Kattegatu (3AS)), listopad 2023. (u daljnjem tekstu: izvješće Danske agencije za ribarstvo), str. 24., koje je Komisija priložila svojem intervencijskom podnesku i u kojoj ta agencija objašnjava da se „ne može izbjeći da ribari budu obuhvaćeni vidnim poljem kamera, primjerice ako se nagnu nad prostor za razvrstavanje tijekom obrade ulova”.
49      SL 2007., C 303, str. 17. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.)
50      U skladu s Objašnjenjima koja se odnose na Povelju, taj element „proizlazi” iz članka 26. izmijenjene Europske socijalne povelje (ETS br. 163). U toj se odredbi navodi da „radi osiguranja učinkovitog ostvarivanja prava svih zaposlenika na zaštitu njihova dostojanstva u radu, stranke se obvezuju da će savjetujući se s organizacijama poslodavaca i zaposlenika: „1. promicati senzibilitet, informiranje i prevenciju u pogledu spolnog napastovanja na radnom mjestu ili u svezi s radom te poduzeti odgovarajuće mjere radi zaštite zaposlenika protiv takvog ponašanja; [i] 2. promicati senzibilitet, informiranje i prevenciju u pogledu nedopuštenih ili izrazito neprijateljskih i agresivnih radnji višekratno usmjerenih protiv zaposlenika na radnom mjestu ili u svezi s radom, te poduzeti odgovarajuće mjere radi zaštite zaposlenika protiv takvih ponašanja”. Ako se tumači u dobroj vjeri i u skladu s uobičajenim smislom njezina teksta, kao što se to zahtijeva člankom 31. stavkom 1. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 1155., str. 331.), teško je razumjeti na koji se način ta odredba odnosi na vrstu okolnosti o kojima je riječ u ovom predmetu. Vidjeti u istom smislu i Jarass, D., „Article 31”, u Jarass, D., Charta der Grundrechte
der Europäischen Union, C.H. Beck, München, 2021., str. 8., uz upućivanje na druge stručnjake.
51      Vidjeti, primjerice, WWF, Socio-Economic Impacts of the EU Common Fisheries Policy: An evaluation of the European Union fishing fleet and options for the future, 2021., str. 25., u kojem se „model utemeljen na udjelima članova posade” opisuje kao još uvijek dominantan u sektoru ribarstva Unije; dostupno na sljedećoj poveznici: https://wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/wwf_cfp_socio_economic_impact_study_2021.pdf.
52      Vidjeti Bogg, A., „Article 31
– Fair and Just Working Conditions”, u Peers, S., i dr. (ur.), The EU Charter of Fundamental Rights –
A
Commentary, Hart Publishing, 2014., t. 31.07, koji tvrdi, u tom smislu, da se članak 31. Povelje stoga „treba smatrati odredbom s vrlo velikim normativnim značenjem i važnosti”.
53      Vidjeti presudu ESLJP-a od 28. studenoga 2017., Antović i Mirković protiv Crne Gore, CE:ECHR:2017:1128JUD007083813, t. 44. (u kojoj je utvrđeno da se u slučaju otvorenog videonadzora na radnom mjestu primjenjuje članak 8. EKLJP-a jer taj nadzor podrazumijeva „snimljenu dokumentaciju ponašanja osobe na njezinu radnom mjestu koja se može reproducirati, a
što radnik, kojeg ugovor o radu obvezuje obavljati rad na tom mjestu, ne može izbjeći”).
54      U tom pogledu vidjeti mišljenje 4/2004 o obradi osobnih podataka s pomoću videonadzora” „Radne skupine za zaštitu podataka iz članka 29. (koje je doneseno na temelju članka 29. stavka 1. Direktive 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 1995. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom protoku takvih podataka (SL 1995., L 281, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 7., str. 88.)) u kojem se objašnjava da „treba naglasiti da se sustavi videonadzora koji su s udaljene lokacije izravno usmjereni na kontrolu kvalitete i količine aktivnosti rada, što stoga uključuje obradu osobnih podataka u tom kontekstu, u načelu ne bi trebali dopustiti”.
55      Vidjeti uvodne izjave 1., 3. i 24. pobijane uredbe. Vidjeti i procjenu učinka, str. 18., u kojoj se objašnjava da „ako postojeći sustav kontrole nije prikladan za izmijenjeni ZRP i ako se ne modernizira na odgovarajući način, postoji vrlo ozbiljan rizik od ugrožavanja ciljeva samog ZRP-a i njegova samog razloga postojanja. Konkretno, obveza iskrcavanja uvedena izmijenjenim ZRP-om ostala bi bez odgovarajućih sredstava i odredbi o kontroli. Ako se ne osigura usklađenost sa ZRP-om, to će utjecati na međunarodni ugled i vjerodostojnost Unije u bilateralnim i multilateralnim forumima”.
56      U pogledu ciljeva ZRP-a vidjeti presudu od 11. siječnja 2024., Friends of the Irish Environment (Utvrđivanje ribolovnih kvota iznad nule) (C-330/22, EU:C:2024:19, t. 62. i 65.).
57      Vidjeti Europska komisija, Sažetak mjerâ obveze iskrcavanja i stopa odbacivanja ulova, EASME/EMF/2018/011, 16. lipnja 2021., str. 52., u kojem se navodi: „glavni rizici i izazovi povezani s obvezom iskrcavanja su osigurati kontrolu odbacivanja ulova u more, osigurati detaljnu i točnu dokumentaciju o svim izlascima u ribolov i osigurati primjenu uvjeta i pragova povezanih s visokom stopom preživljavanja i izuzećima de minimis. Te je rizike teško ublažiti tradicionalnim kontrolama kao što su inspekcije na moru. Jedan od ključnih izazova je stoga potreba za novim regulatornim i provedbenim mehanizmima, s obzirom na to da se fokus praćenja i kontrole premješta s aktivnosti iskrcavanja na aktivnosti na moru.. [...] Tom se promjenom zahtijeva da se ribolovne prakse i prakse odbacivanja ulova oko plovila 100 % prate tijekom ribolova kako bi se utvrdilo što je ulovljeno i postoji li odbacivanje ulova [...]”.
58      Vidjeti procjenu učinka, str. 10.
59      Vidjeti u tom pogledu presudu od 18. prosinca 2025., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, t. 161. i navedena sudska praksa), u kojoj se zahtijeva dosljednost između sporne mjere i navedenog cilja.
60      Vidjeti primjerice, Glavno tajništvo Vijeća, Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 i o izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 768/2005, (EZ) br. 1967/2006, (EZ) br. 1005/2008 i Uredbe (EU) 2016/1139 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu kontrole ribarstva, ST 15184/2/19 Rev 2 (5. veljače 2020.), u kojem su sažeta stajališta država članica, uključujući stajalište Talijanske Republike o upotrebi promatračâ, osobito bilješke 209. do 211.
61      Vidjeti članak 73.a Uredbe o kontroli ribarstva, kako je umetnut Uredbom 2015/812, u kojem se navodi da „države članice mogu rasporediti promatrače zadužene za kontrolu na ribarska plovila koja plove pod njihovom zastavom radi praćenja ribolova koji podliježe obvezi iskrcavanja”.
62      Vidjeti Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 i o izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 768/2005, (EZ) br. 1967/2006, (EZ) br. 1005/2008 i Uredbe (EU) 2016/1139 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu kontrole ribarstva – opći pristup, ST 9390/2/21 Rev 2 (24. lipnja 2021.), točka 12. podtočka (b).
63      Suprotno onomu što je Talijanska Republika tvrdila tijekom ovog postupka, taj dokument također dokazuje da je zakonodavac Unije smatrao da je upotreba promatračâ skuplja od postavljanja kamera CCTV.
64      Vidjeti procjenu učinka, str. 80.
65      U tom pogledu Parlament upućuje na studiju izrađenu na zahtjev odbora PECH: vidjeti van Helmond, A. T. M., Istraživanje za Odbor PECH – Radionica o elektroničkim tehnologijama u ribarstvu – Dio II.: Elektronički sustavi praćenja, Europski parlament, Odjel za strukturnu i kohezijsku politiku, Bruxelles, 2021., str. 13. (u kojoj se objašnjava da je „nakon prvog pokušaja sa sustavima kamera CCTV (televizija zatvorenog kruga) na ribarskim plovilima kako bi se odgovorilo na reforme upravljanja i krađu ribolovne opreme u ribolovu rakova u Britanskoj Kolumbiji, [...] brzo prepoznato da se kamere mogu upotrebljavati za praćenje i kontrolu ribarstva koje se suočava s lošom pokrivenošću opažanjima na moru). Vidjeti i izvješće Danske agencije za ribarstvo, priloženo intervencijskom podnesku Komisije, str. 43., u kojem se navodi da je „[i]skustvo nakon tri godine ribarstva dokumentiranog kamerama u Kattegatu i Baltičkom moru pokazalo da je dokumentacija kamerama učinkovit oblik kontrole, osobito za dokumentiranje ulova i time poštovanja obveze iskrcavanja. Procjenjuje se i da ne postoje alternativne metode kontrole kojima se može učinkovito nadzirati obveza iskrcavanja. Iz perspektive nadležnih tijela, elektroničko praćenje s kamerama stoga je vrlo učinkovit alat za praćenje.”
66      Upotreba izraza „strogo nužno” od strane Suda u slučajevima u kojima je riječ o zadiranju u pravo na privatnost zapravo se može shvatiti kao relevantna (također) za tu treću razinu ocjene proporcionalnosti, a ne samo za test nužnosti. Vidjeti u tom smislu, ex multis, presudu od 6. listopada 2020., Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, t. 67. i navedena sudska praksa), u kojoj je Sud naveo da „valja podsjetiti na to da zaštita temeljnog prava na poštovanje privatnog života zahtijeva, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi Suda, da su odstupanja i ograničenja u zaštiti osobnih podataka u granicama onoga što je strogo nužno. Usto, cilj od općeg interesa ne može se postići a da se u obzir ne uzme činjenica da se on mora pomiriti s temeljnim pravima na koja se mjera odnosi, tako da se cilj od općeg interesa, s jedne strane, pravilno odvagne s predmetnim pravima, s druge strane” (moje isticanje).
67      Kad je riječ o nacionalnim mjerama, vidjeti presudu od 18. prosinca 2025., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, t. 165. i navedena sudska praksa), u kojoj se objašnjava da, „pod pretpostavkom da se ne može utvrditi nijedna druga jednako učinkovita mjera, sud koji je uputio zahtjev još bi trebao [...] ispitati proporcionalnost tog propisa u užem smislu [i stoga] provjeriti jesu li nepogodnosti koje on uzrokuje neproporcionalne u odnosu na ciljeve koji se žele postići”.
68      Vidjeti bilješku 42. ovog mišljenja i nedavnu presudu od 18. prosinca 2025., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, t. 168. i navedena sudska praksa)
69      Vidjeti po analogiji presudu od 6. listopada 2020., La Quadrature du Net i dr. (C‑511/18, C-512/18 i C-520/18, EU:C:2020:791, t. 147. i navedena sudska praksa), u kojoj Sud naglašava da zahtjev „stroge nužnosti” nalaže da zadržavanje podataka o prometu i lokaciji u svrhu borbe protiv određenih kaznenih djela i prijetnji kao i zaštite nacionalne sigurnosti zahtijevaju da „zadržavanje [navedenih podataka] – kad je riječ o kategorijama podataka koji trebaju biti zadržani, predviđenim komunikacijskim sredstvima, osobama na koje se zadržavanje odnosi kao i njegovu trajanju – bude ograničeno na ono što je strogo nužno”.
70      Vidjeti članak 13. stavak 2. Uredbe o kontroli ribarstva, kako je izmijenjena, u kojem se objašnjava da je ta obveza ograničena na „ulovna plovila Unije sveukupne duljine od 18 metara ili više, koja plove pod njihovom zastavom, i koja predstavljaju ozbiljan rizik od nesukladnosti s obvezom iskrcavanja”. Vidjeti također članak 13. stavak 3. te uredbe.
71      Vidjeti članak 13. stavak 3. točku (b) Uredbe o kontroli ribarstva, kako je izmijenjena, u kojem se navodi da se „snimljeni videomaterijali, dobiveni putem tih sustava, odnose samo na alate i dijelove plovila na kojima se proizvodi ribarstva donose na plovilo, na kojima se njima rukuje, u kojima se skladište i na kojima se može dogoditi odbacivanje ulova”. Vidjeti i Prilog 1. Komisijinu intervencijskom podnesku, u kojem se navodi konkretan primjer toga kako ti dijelovi mogu biti obuhvaćeni videonadzorom, uz istodobno smanjenje mogućnosti identifikacije osoba koje rade na tim dijelovima plovila ili se na njima pojavljuju.
72      Vidjeti članak 13. stavak 3. točku (c) Uredbe o kontroli ribarstva, kako je izmijenjena, u kojem se objašnjava da Komisija „utvrđuje detaljna pravila o pohranjivanju, razmjeni podataka iz sustava REM i pristupu tim podacima”. Međutim, također je točno da takve mjere još nisu bile na snazi kada je Sud bio pozvan odlučiti o zakonitosti pobijane uredbe.
73      Vidjeti članak 13. stavak 3. točku (b) Uredbe o kontroli ribarstva, kako je izmijenjena, u kojem se zahtijeva da na snimljenom videomaterijalu „u mjeri u kojoj je to moguće, nije moguće identificirati fizičke osobe. Njima se također zahtijeva da, ako se otkrije da se fizičke osobe mogu identificirati na takvom snimljenom videomaterijalu, nadležna tijela osiguraju anonimizaciju osobnih podataka što je prije moguće i o tom otkrivanju obavijeste zapovjednika plovila ili operatera sustavâ REM”.
74      To se razlikuje od zakonodavnog prijedloga Komisije, u kojem je bilo predviđeno petogodišnje razdoblje čuvanja; vidjeti uvodnu izjavu 59. i članak 112. stavak 3. Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni uredbe Vijeća (EZ) br. 1224/2009 i o izmjeni uredaba Vijeća (EZ) br. 768/2005, (EZ) br. 1967/2006, (EZ) br. 1005/2008 i Uredbe (EU) br. 2016/1139 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu kontrole ribarstva (COM(2018) 368 final).
75      Vidjeti u tom pogledu točku 9. ovog mišljenja, u kojoj sam ukratko objasnila sustav upravljanja ribolovnim naporom predviđen Uredbom o ZRP-u.