61992C0012
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CLAUS GULMANN
apresentadas em 18 de Maio de 1993 (
*1
)
Senhores Presidente,
Senhores Juízes,
1.
A Hof van Cassatie belga pediu no caso vertente ao Tribunal de Justiça para interpretar o acordo de 22 de Julho de 1972 entre a Comunidade Econòmica Europeia e a República da Austria, e, em especial, o seu protocolo n.° 3, que fixa as normas relativas à definição do conceito de «produtos originários» e aos métodos de cooperação administrativa (
1
).
Enquadramento jurídico
2.
O acordo institui um regime pautal preferencial para os produtos originários da Áustria ou da Comunidade. O protocolo n.° 3 determina as regras de origem e prevê que a origem de um produto é provada pela apresentação de um certificado de circulação das mercadorias EUR.1, v. artigo 8.°, n.° 1.
O certificado EUR.l é emitido pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação, v. artigo 9.°, n.° 1. As autoridades aduaneiras da Áustria, por exemplo, estão habilitadas a emitir o certificado EUR.l não somente para os produtos originários da Áustria, como prevê o artigo 9.°, n.° 2, mas também para os produtos que se encontram na Áustria e que são originários da Comunidade ou de um dos outros países da EFTA com os quais foram celebrados acordos similares ao acordo entre a Comunidade e a Áustria, v. artigo 9.°, n.° 3.
Em conformidade com o artigo 10.°, n.° 1, o certificado EUR.l é emitido mediante pedido por escrito formulado pelo exportador, que deve apresentar com o seu pedido todos os documentos justificativos necessários, susceptíveis de fornecer prova de que as mercadorias a exportar podem dar lugar à emissão de um certificado EUR.l, v. artigo 10.°, n.° 4. Se um produto circulou anteriormente na zona de comércio livre CEE/EFTA, os certificados EUR.l emitidos anteriormente devem ser apresentados, v. artigo 9.°, n.° 3, segundo parágrafo. Cabe às autoridades aduaneiras do país de exportação tomar as disposições necessárias para a verificação da origem das mercadorias e para o controlo dos outros elementos enunciados no certificado, v. o artigo 10.°, n.° 3. Os pedidos de certificados EUR.l bem como os certificados emitidos anteriormente, com base nos quais aqueles foram emitidos, devem ser conservados pelo menos durante dois anos pelas autoridades aduaneiras do país de exportação, v. artigo 10.°, n.° 6.
O certificado fica à disposição do exportador logo que a exportação real é efectivada (v. artigo 9.°, n.° 1) e deve ser apresentado, num prazo de quatro meses, às autoridades aduaneiras do Estado de importação (v. artigo 12.°, n.° 1), após o que o regime pautal e de contingentação preferencial previsto pelo acordo pode ser aplicado, v. artigo 8.°, n.° 1, e artigo 10.°, n.° 3.
3.
Para além do controlo que as autoridades do país de exportação exercem por ocasião da emissão do certificado EUR.1, o protocolo n.° 3 prevê a possibilidade de um controlo a posteriori do certificado, v. artigo 17.°, n.° 1. O controlo a posteriori é efectuado, a pedido das autoridades aduaneiras do Estado de importação, pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação, que comunicam os resultados às autoridades aduaneiras do Estado de importação no mais breve prazo. Estes resultados devem permitir determinar se o certificado EUR.l contestado é aplicável às mercadorias realmente exportadas e se estas podem efectivamente dar lugar à aplicação do regime preferencial, v. artigo 17.°, n.°3.
Quando estas contestações não puderem ser resolvidas entre as autoridades aduaneiras do Estado de importação e as do Estado de exportação, serão submetidas ao comité aduaneiro, que depende do comité misto, v. artigo 17.°, n.° 3.
A Comissão indicou que não é possível, por razões administrativas, proceder a controlos a. priori sistemáticos. E esta a razão por que, segundo a Comissão, o protocolo n.° 3 confere uma grande importância à possibilidade de efectuar este controlo a posteriori.
O protocolo n.° 3 prevê, no artigo 16.°, n.° 4, que serão aplicadas sanções a quem faça ou mande fazer um documento contendo dados inexactos com o objectivo de atribuir a determinada mercadoria o benefício do regime preferencial.
Os factos e as questões submetidas
4.
As questões submetidas foram suscitadas no âmbito de processos penais instaurados pelo Estado belga contra o director de uma sociedade belga que tinha importado, em 1985, da Áustria uma máquina de colagem de caixas de expedição desdobráveis, e contra dois empregados da sociedade que tinham assegurado as formalidades de importação à mesma respeitantes (
2
). Os antecedentes da questão são os seguintes:
Por ocasião da exportação da máquina para a Bélgica, as autoridades austríacas passaram um certificado EUR.l que indicava que esta era originária da Alemanha Ocidental. Este certificado foi apresentado às autoridades belgas pelos arguidos com o fim de beneficiarem de uma pauta preferencial.
As autoridades belgas pediram subsequentemente às autoridades aduaneiras austríacas para procederem ao controlo da exactidão do certificado EUR.l. Por carta de 26 de Março de 1987, as autoridades austríacas fizeram saber que os resultados do controlo a posteriori eram os seguintes:
«A máquina de colar as caixas de expedição desdobráveis, completa mas usada, referida no certificado de circulação das mercadorias tinha sido comprada em 1970 — ou seja, ainda antes da entrada em vigor do acordo de comércio livre entre a Áustria e a CEE — à sociedade Jagenberg de Dusseldorf, que era também o fabricante da máquina. Na sequência do vosso pedido de controlo, a sociedade Schausberg (isto é, o exportador austríaco) tentou obter do exportador de então (isto é, a sociedade alemã ocidental Jagenberg) justificativos que eventualmente atestassem que se poderia, pelo menos ficticiamente, atribuir à máquina uma origem alemã ocidental se, tendo em conta as condições de produção da época, ela fosse fabricada hoje nas mesmas condições. Todavia, como o fez saber a sociedade Jagenberg de Dusseldorf, todos os justificativos a esse respeito foram já destruídos.»
A conclusão das autoridades austríacas era, por consequência, a seguinte:
«O exportador alemão... já não pode fornecer provas concretas. Por conseguinte, deve considerar-se a mercadoria como um produto de origem indeterminada para o qual não pode manter-se o certificado.»
As autoridades belgas decidiram nestas condições reclamar o pagamento dos direitos aduaneiros com fundamento em que, sendo a máquina de origem desconhecida, não podia aplicar-se o regime preferencial. Além disso, as pessoas supramencionadas foram acusadas em juízo por terem «declarado à alfândega mercadorias para consumo, quando da sua importação para a Bélgica, apresentando ou fazendo apresentar documentos falsos, enganadores ou inexactos, a saber, o certificado EUR.1 indevidamente visado pela alfândega austríaca...».
5.
A sentença da primeira instância, pela qual os arguidos tinham sido absolvidos, foi objecto de um recurso interposto para a Hof van beroep, Gent, que a confirmou. Resulta do despacho de reenvio que a Hof van beroep verificou que, contrariamente ao que afirmara na carta já referida, o serviço austríaco das alfândegas não se tinha, de facto, dirigido ao exportador austríaco para obter os elementos necessários. Esta verificação baseou-se, por um lado, em informações telefónicas prestadas a este propósito pelo exportador austríaco em 9 de Dezembro de 1987, no decurso da inquirição de um dos arguidos pelas autoridades aduaneiras belgas e, por outro lado, no facto de que a administração acusadora pôde apresentar no decurso da instância uma factura dirigida pela sociedade Jagenberg à sociedade Schausberger em 25 de Janeiro de 1970, que demonstra a origem alemã ocidental da máquina. A Hof van beroep decidiu consequentemente que, se o controlo a posteriori não trouxera a prova de exactidão dos dados que figuravam no certificado EUR.l, tal fora imputável à «negligência, seja ou não ‘voluntária’», da autoridade aduaneira austríaca. O tribunal de segunda instância decidiu em seguida no seu acórdão que a inacção de uma autoridade de uma das partes contratantes constituía um caso de força maior no que toca aos arguidos, não podendo estes ser vítimas da inércia dessa autoridade.
6.
O Estado belga interpôs recurso deste acórdão para a Hof van Cassatie, a qual colocou ao Tribunal de Justiça as três seguintes questões:
«1)
Quando o Estado beneficiário (no caso vertente, a Áustria), a quem se pede para controlar o certificado de origem EUR.l, não pode determinar a origem exacta da mercadoria, deve daí concluir que é de origem desconhecida, de modo que o certificado EUR.1 e a pauta preferencial teriam sido indevidamente atribuídos?
2)
Em caso de resposta afirmativa, o Estado importador (no caso vertente, a Bélgica) deve em seguida exigir o pagamento dos direitos aduaneiros não pagos na altura da importação?
3)
A impossibilidade em que se encontra a autoridade aduaneira austríaca, em virtude da sua negligência, seja ela ‘Voluntária’ ou não, de provar a exactidão da origem mencionada no certificado EUR.l por si emitido, constitui um caso de força maior para o importador do Estado-membro de importação (no caso vertente, a Bélgica)?»
Observações liminares
7.
No âmbito da análise do presente processo, que não parece, segundo as informações de que disponho, ter sido tratado da melhor maneira pelas autoridades em causa, importa constatar
—
que, como o observou igualmente a Comissão, não parece ser contestado que a máquina importada era efectivamente originária da Alemanha Ocidental e
—
que a Hof van beroep considerou provado que as autoridades aduaneiras austríacas não deram a possibilidade ao exportador austríaco de provar, por ocasião do controlo a posteriori, com o auxílio de documentos justificativos, a origem da mercadoria.
8.
No que respeita ao primeiro ponto, convém acentuar que resulta da carta já referida das autoridades austríacas de 26 de Março de 1987 que estas não têm razões concretas para duvidar da origem da máquina, mas entendem que devem considerá-la como de origem desconhecida porque foi impossível obter um documento comprovativo da origem alemã ocidental da mercadoria. Como indiquei, foi apresentada todavia, depois, uma factura, cuja autenticidade não parece ter sido posta em dúvida pelas autoridades belgas e que demonstra a origem alemã ocidental da máquina. No estado das informações de que se dispõe, não é possível dizer com certeza quando apareceu esta factura, mas parece-me inteiramente plausível que tenha sido apresentada pelo importador por ocasião das inquirições a que procederam as autoridades aduaneiras belgas. Com efeito, a Hof van beroep indicou no seu acórdão que a factura estava junta aos elementos apresentados pela administração acusadora no decurso do processo judicial (
3
).
9.
No que respeita ao segundo dos pontos mencionados, deve acentuar-se que resulta do acórdão da Hof van beroep que o facto de as autoridades austríacas não terem dado ao exportador austríaco, na altura do controlo a posteriori, a possibilidade de provar, com o auxílio de elementos justificativos, a origem da mercadoria ficou apurado desde 9 de Dezembro de 1987, na ocasião da inquirição de um dos arguidos pelas autoridades aduaneiras belgas.
10.
Esta informação deveria ter incitado as autoridades aduaneiras belgas a entrarem em contacto com as autoridades austríacas para suscitarem a dúvida que surgira quanto à exactidão do resultado do controlo a posteriori efectuado pelas autoridades aduaneiras austríacas. Não resulta do processo que as autoridades aduaneiras belgas tenham contactado com as autoridades aduaneiras austríacas e pode-se, em minha opinião, perguntar se nestas condições as autoridades belgas tinham razões suficientes para instaurarem o procedimento de desalfandegamento na suposição de que a mercadoria era de origem desconhecida. Não parecendo que o resultado comunicado pelas autoridades austríacas às autoridades aduaneiras belgas pudesse directamente ser aceite para efeitos de desalfandegamento da mercadoria, poder-se-ia sustentar que o fundamento do desalfandegamento deveria ter sido o certificado EUR.1 que as autoridades austríacas tinham inicialmente emitido.
Tanto quanto sei, este ponto de vista não foi, porém, sustentado nem no decurso do processo perante os órgãos jurisdicionais belgas, nem nas alegações escritas ou orais perante o Tribunal de Justiça. Verificar-se-á que as questões submetidas exigem, em compensação, uma tomada de posição sobre várias questões de princípio, a saber, nomeadamente em que medida as autoridades aduaneiras do Estado de importação estão obrigadas a basear-se sobre o resultado de um controlo a posteriori que lhes foi comunicado pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação, em que medida uma factura constitui um elemento justificativo suficiente na acepção do protocolo n.° 3 e em que medida resulta do protocolo n.° 3 uma obrigação para o importador de um produto de estar em condições de provar a origem deste.
11.
Em conclusão quanto a estas observações liminares, permita-se-me sublinhar que as questões submetidas surgiram no âmbito de um processo penal e que a Comissão indicou, em minha opinião a justo título, que deve seguramente interpretar-se o protocolo n.° 3 no sentido de que as autoridades do país de importação estão obrigadas a exigir direitos aduaneiros ao importador quando se prove que um produto importado é de origem desconhecida, mas que o acordo e o protocolo não impõem que o importador seja penalmente condenado em todos os casos. É verdade que o artigo 16.°, n.° 4, do protocolo dispõe que serão aplicadas sanções no caso de apresentação de um documento «contendo dados inexactos com o objectivo de atribuir a determinada mercadoria o benefício do regime preferencial», mas esta obrigação só respeita, em minha opinião, às pessoas que preenchem as condições clássicas da responsabilidade penal no que toca ao elemento subjectivo da infracção.
A primeira e a segunda questão
12.
A primeira e a segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio estão estreitamente ligadas e considero, em consequência, que é oportuno tratá-las conjuntamente.
13.
O facto de o protocolo n.° 3 visar e determinar expressamente os métodos da realização do controlo a posteriori da exactidão das informações que figuram no certificado EUR.l é, em minha opinião, suficiente para verificar que o certificado EUR.l não constitui a prova inelidível de que a mercadoria tem a origem que é indicada e, por conseguinte, que dá direito a um regime pautal preferencial.
Se, em resultado de controlo a posteriori, a verificação que se impõe é a de que, contrariamente às indicações constantes do certificado EUR.l, não é de facto possível determinar a origem da mercadoria, isso implica que o certificado EUR.l foi indevidamente emitido e que o regime preferencial foi, pois, indevidamente atribuído. As autoridades aduaneiras do Estado de importação devem, consequentemente, ser autorizadas a extrair as consequências dessa verificação cobrando a posteriori os direitos aduaneiros não satisfeitos (
4
).
14.
Todavia, como acentuei nas minhas observações preliminares, o que é singular neste processo é que as autoridades aduaneiras austríacas pareceram entender que a máquina se devia considerar como de origem desconhecida pela simples razão de que nenhum elemento justificativo concreto tinha podido ser apresentado, enquanto as autoridades belgas obtiveram efectivamente um elemento justificativo, a saber, a factura, mas mantêm, apesar disso, que a máquina é de origem desconhecida como foi indicado pelas autoridades austríacas. Vê-se por aí que o elemento central da primeira questão posta pelo órgão jurisdicional de reenvio consiste em saber em que medida o «Estado beneficiário (no caso vertente, a Áustria)... deve... concluir (que a mercadoria) é de origem desconhecida, de modo que o certificado EUR.l (teria sido atribuído) indevidamente» (sublinhado meu). Noutros termos, a resposta a esta questão implica uma tomada de posição sobre a questão de saber se as autoridades aduaneiras do Estado de importação são obrigadas a basear-se, em todos os casos, no resultado do controlo a posteriori que lhes foi comunicado pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação.
Se se dever responder a esta questão no sentido de que as autoridades aduaneiras do Estado de importação podem, em qualquer caso sob certas condições, não se basear no resultado do controlo a posteriori que lhes foi comunicado pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação, pôr-se-á a questão de saber, como acentuou a Comissão nas suas alegações escritas e como foi evocado no decurso das alegações orais perante o Tribunal, qual a força probatória, quanto à origem da mercadoria, que se deve reconhecer a uma factura no âmbito desta decisão.
Em que medida estão obrigadas as autoridades aduaneiras do Estado de importação a basear-se no resultado do controlo a posteriori que lhes foi comunicado pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação?
15.
Nas suas alegações escritas, a Comissão afirmou que seria «desrazoável recusar à máquina o tratamento preferencial» uma vez que «a origem comunitária da máquina não parece verdadeiramente contestada» e que «a factura apresentada... constitui uma indicação a este respeito». Por estas razões, a Comissão propõe-se responder à questão do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que as autoridades do país de importação estão autorizadas a exigir o pagamento dos direitos aduaneiros, como se se tratasse de uma mercadoria de origem desconhecida, quando o exportador de uma mercadoria não pode fornecer a prova, no âmbito de um controlo a posteriori, da origem desta, «a menos que a origem preferencial possa, apesar disso, ser suficientemente provada em momento subsequente».
Em resposta à questão que o Tribunal lhe tinha posto nesta matéria, a Comissão precisou do modo seguinte o seu ponto de vista no decurso da audiência: quando decidem se se deve atribuir um tratamento preferencial, as autoridades aduaneiras do país de importação estão dependentes, em princípio, da informação que lhes é fornecida pelas autoridades aduaneiras do país de exportação. Resulta do artigo 17.°, n.° 3, do protocolo que os resultados do controlo a posteriori são comunicados ao Estado de importação o mais rapidamente possível e que, graças a isso, se deve poder determinar se o regime preferencial é aplicável. Em conclusão, cabe às autoridades aduaneiras do Estado de importação apreciar se as condições para beneficiar do tratamento preferencial estão preenchidas e se a informação disponível confirma a validade do certificado e retira todas as dúvidas quanto à origem do produto. A Comissão formula esta conclusão: «Efectivamente, segundo o juízo da Comissão, o país de importação dispõe de uma certa discricionariedade limitada, seguramente, no que respeita à concessão do tratamento preferencial e isto se, a posteriori, o país de exportação, no que toca à validade do certificado EUR.1, não pode dar toda a segurança necessária.»
16.
Em minha opinião, elementos numerosos corroboram a opinião da Comissão segundo a qual as autoridades aduaneiras do país de importação devem dispor de uma certa autonomia que as autorize a examinar a questão de saber se um controlo a posteriori permitiu reunir elementos suficientes para comprovar a exactidão dos dados que figuram num certificado EUR.l.
Como acentuou a Comissão, o artigo 17.°, n.o 3, dispõe que «os resultados do controlo a posteriori são... dados a conhecer às autoridades aduaneiras do Estado de importação» e que estes resultados «devem permitir determinar se o certificado EUR.l... contestado é aplicável às mercadorias realmente exportadas e se elas podem efectivamente dar lugar à aplicação do regime preferencial». É lícito pensar que a letra desta disposição corrobora a tese segundo a qual a decisão definitiva sobre a questão de saber se o certificado EUR.l é aplicável cabe, de todo o modo, às autoridades aduaneiras do país de importação. No caso vertente, as autoridades austríacas deram a conhecer que o certificado EUR.l emitido não era aplicável, mas o artigo 17.°, n.° 3, não parece pressupor, em si mesmo, que as autoridades aduaneiras do país de exportação possam ou devam tomar a decisão definitiva.
Considerações de bom senso e considerações práticas relativas aos operadores em causa militam igualmente a favor de uma tal interpretação. Por exemplo, se, em resultado de um controlo a posteriori, as autoridades aduaneiras do Estado de importação obtiverem directamente do importador documentos justificativos que bastem para provar, segundo a opinião dessas autoridades, que o certificado EUR.l é correcto, a regulamentação dificilmente pode ter por objecto impedir que esses documentos sejam levados em conta para efeito de aplicação de um tratamento preferencial, com fundamento em que não foram recolhidos e examinados pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação. Pelo contràrio, pode-se deduzir do artigo 16.°, n.° 1, que o objecto das normas relativas à cooperação administrativa é não apenas o de assegurar que o regime preferencial não seja concedido quando as condições ą que está subordinado não estejam preenchidas, mas também que o seja quando as condições estão efectivamente preenchidas.
17.
Deve, porém, recordar-se, no contexto da determinação do alcance dos poderes próprios das autoridades do Estado de importação, que os métodos de cooperação administrativa do protocolo n.° 3 se inscrevem no quadro de um sistema que assenta no respeito mútuo das decisões tomadas pelas autoridades aduaneiras em causa. Se as autoridades aduaneiras de um Estado desejarem contestar as decisões tomadas pelas autoridades aduaneiras de um outro Estado, a questão deve, em princípio, ser submetida ao comité aduaneiro. No acórdão que proferiu em 12 de Julho de 1984 no processo 218/83, Les Rapides Savoyards (
5
), o Tribunal de Justiça descreveu do modo seguinte o sistema do protocolo n.° 3 do acordo entre a Comunidade e a Suíça, que é semelhante:
«Resulta do conjunto destas disposições que a determinação da origem das mercadorias segundo o protocolo n.° 3 é baseada numa repartição de competências entre as autoridades aduaneiras das partes no acordo de comércio livre, no sentido de que a origem é estabelecida pelas autoridades do Estado de exportação, ficando assegurado o controlo de funcionamento deste regime graças à cooperação entre as administrações interessadas de uma parte e da outra...
Este mecanismo só pode, porém, funcionar se a administração aduaneira do Estado de importação reconhecer as apreciações efectuadas legalmente pelas autoridades do Estado de exportação. O reconhecimento de tais decisões pelas autoridades aduaneiras dos Estados-membros é necessário para que a Comunidade possa reclamar por sua vez, da parte das autoridades dos outros Estados vinculados à Comunidade no âmbito dos regimes de comércio livre, o respeito das decisões tomadas pelas autoridades aduaneiras dos Estados-membros relativas à origem dos produtos exportados da Comunidade para esses Estados.
Não é de recear que a aplicação destas disposições possa facilitar práticas abusivas, tendo em conta o facto de que os artigos 16.° e 17.° do protocolo n.° 3, nomeadamente na sua nova redacção, regularam com detalhe os métodos de cooperação entre as administrações aduaneiras interessadas, em caso de contestações quanto à origem ou em caso de fraudes por parte dos exportadores ou importadores» (
6
).
18.
O que o Tribunal de Justiça afirmou neste acórdão visava nomeadamente provar que as autoridades aduaneiras do Estado de importação têm a obrigação de respeitar o certificado EUR.1 emitido pela administração aduaneira do Estado de exportação. O Tribunal declarou expressamente que o controlo do funcionamento do regime estava assegurado graças à cooperação entre administrações e que a possibilidade de proceder a um controlo aposteriori implica que não é de recear que um sistema que assenta no reconhecimento recíproco das decisões tomadas facilite as práticas abusivas. Na medida em que se deve supor, apesar disso, que as considerações evocadas pelo Tribunal no que toca ao respeito mútuo das decisões tomadas são igualmente aplicáveis aos resultados de um controlo a posteriori comunicados pelo Estado de exportação, importa, em minha opinião, acentuar que a necessidade dum reconhecimento das decisões deste tipo pelas administrações aduaneiras faz-se essencialmente sentir quando o Estado de importação não considere, contrariamente ao Estado de exportação, que foram apresentadas provas suficientes da exactidão do certificado EUR.1 e não deseje, pois, atribuir o regime preferencial. Neste caso, a preocupação com o funcionamento do regime e com uma repartição útil das competências entre autoridades aduaneiras milita a favor de uma obrigação, para o Estado de importação, de respeitar o parecer do Estado de exportação, a menos que a questão seja levada ao comité aduaneiro e que este tome uma decisão diferente.
No caso inverso, quando as autoridades do Estado de exportação consideram que não podem obter suficientes provas de que o certificado EUR.1 inicialmente emitido é efectivamente exacto, enquanto as autoridades do Estado de importação consideram que dispõem de provas suficientes a esse respeito, creio que a mesma preocupação não ocorre. Com efeito, neste caso, o Estado de importação tem a intenção de, em tal eventualidade, fazer beneficiar os produtos provenientes do Estado de exportação de um regime mais favorável do que é obrigado a conceder-lhes, segundo o parecer do Estado de exportação. Se, contra todas as expectativas, as autoridades aduaneiras do Estado de exportação pretendessem contestar um tal tratamento favorável, teriam a possibilidade de submeter a questão ao comité aduaneiro. Esta solução parece-me mais oportuna do que uma solução que impeça, de um modo geral, as autoridades aduaneiras do país de importação de tomarem decisões reconhecendo que são exactos determinados certificados EUR.1.
Por consequência, se o artigo 17.° dispõe que o controlo a posteriori é efectivado pelas autoridades do Estado de exportação, trata-se sobretudo, em minha opinião, de uma norma que tem por objecto assentar as bases de uma cooperação entre as administrações interessadas. Em contrapartida, não considero que esta norma possa ser interpretada no sentido de que impede o Estado de importação de, ele próprio, tomar a decisão de aplicar o certificado EUR.1.
19.
Mesmo que o Tribunal não subscrevesse esta interpretação, segundo a qual é permitido, de modo geral, reconhecer às autoridades aduaneiras do Estado de importação a competência própria para tomar a decisão positiva de aplicar um certificado EUR.1, considero, em todo o caso, que não se poderia hesitar em reconhecer às autoridades uma tal competência quando, como no caso vertente, não se trata, para as autoridades aduaneiras do país de importação, de modificar ou afastar uma apreciação das provas que emanam das autoridades aduaneiras do país de exportação, mas quando as autoridades aduaneiras do país de importação têm, em contrapartida, a possibilidade de tomar em consideração provas suplementares que perante elas foram apresentadas.
20.
Pelas razões precedentes, proponho ao Tribunal que declare que as autoridades aduaneiras do Estado de importação têm a possibilidade de tomar em consideração documentos justificativos que lhes tenham sido apresentados e de decidir, com base nisso, aplicar o certificado EUR.1, e isto independentemente do facto de as circunstâncias poderem levar as autoridades aduaneiras a não se basear nos resultados do controlo a posteriori que lhes tenham sido comunicados pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação.
Em que medida constitui uma factura um documento justificativo suficiente na acepção do protocolo n.° 3?
21.
Tendo as autoridades aduaneiras do país de importação a possibilidade de tomar em consideração documentos justificativos que lhes sejam apresentados e tendo sido, no caso vertente, fornecida uma factura às autoridades belgas, importa, para responder de modo completo às questões submetidas, tomar posição sobre a questão de saber se uma factura constitui um documento justificativo suficiente na acepção do protocolo n.° 3.
22.
A Comissão indicou que resultava, em princípio, do artigo 9.°, n.° 3, do protocolo que, em caso de reexportação para a Comunidade, o certificado EUR.1 só podia ser emitido em face da apresentação dos certificados EUR.l emitidos anteriormente (
7
). A Comissão considera, porém, que tal interpretação é demasiado formalista quando, como no caso vertente, o produto foi exportado da Comunidade para a Áustria numa altura em que o acordo entre estas partes não tinha ainda entrado em vigor. Sendo certo que não é possível, neste caso, fazer prova apresentando um certificado EUR.l anterior, a Comissão considera que deveria permitir-se a prova da origem comunitária do produto através de um outro meio, por exemplo, apresentando uma factura emitida pelo exportador inicial.
23.
Subscrevo inteiramente a opinião da Comissão sobre este ponto. Sou do parecer de que não há razões para supor que o protocolo n.° 3 visa recusar o benefício da pauta preferencial a mercadorias que são originárias da Comunidade, mas que foram exportadas para a Áustria antes da entrada em vigor do acordo entre a Comunidade e a Áustria. Considero que esta interpretação é confirmada pelo facto de o artigo 9.°, n.° 3, ter sido modificado pelo Regulamento (CEE) n.° 4271/88 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1988, (
8
), de tal modo que já não exige a apresentação dos certificados EUR.l anteriores, mas apenas «a prova da origem emitida ou estabelecida anteriormente». Além disso, de modo mais concreto, considero que, numa situação como a do caso vertente, em que não parece haver razões para duvidar da realidade da origem alemã ocidental da máquina, parece legítimo aceitar a factura emitida pelo exportador inicial não só como um documento justificativo útil, mas como um documento suficiente (
9
).
24.
Pelas razões precedentes, proponho que o Tribunal declare que uma factura constitui uma prova aceitável e, nestas circunstâncias, suficiente da origem de um produto, na medida em que esse produto tenha sido exportado a partir do Estado de origem, numa altura em que o acordo entre a Comunidade e a Áustria não tinha ainda entrado em vigor e para o qual não pode, pois, ser apresentado um certificado EUR.l anteriormente emitido.
A terceira questão
25.
Tendo em consideração as minhas propostas quanto à resposta a dar às primeira e segunda questões do órgão jurisdicional de reenvio, é possível considerar que é supérfluo responder à sua terceira questão, que incide sobre a força maior. Se se considerar seguro que as autoridades aduaneiras belgas podiam, em qualquer caso, tomar em consideração um documento justificativo que lhes tivesse sido fornecido para efeitos da aplicação do certificado EUR.1 e que a factura apresentada constitui, nas circunstâncias do caso vertente, um documento justificativo aceitável e aparentemente suficiente da origem da máquina, estas verificações bastam de forma verosímil para permitir que o órgão jurisdicional de reenvio se pronuncie quanto à questão de saber se se podem condenar os arguidos e se os direitos aduaneiros podem ser exigidos. Noutros termos, não parece necessário tomar posição sobre a questão de saber se a impossibilidade em que, por força da sua negligência, se encontraram as autoridades aduaneiras austríacas para comprovar a exactidão dos dados constantes do certificado EUR.l emitido constitui um caso de força maior para o importador belga.
É, todavia, possível que o órgão jurisdicional de reenvio seja levado, por razões processuais, a pronunciar-se sobre a questão de saber se o comportamento das autoridades austríacas constitui um caso de força maior, como foi declarado pela Hof van beroep, e é por isso que tomo posição sobre essa questão.
26.
Não contendo o protocolo n.° 3 explici- famente uma cláusula de força maior, é preciso, para responder a essa questão, perguntar antes de mais se o importador belga tem efectivamente a possibilidade de se prevalecer deste princípio.
O Tribunal de Justiça nunca admitiu de forma expressa que a força maior constituísse um dos princípios gerais do direito comunitário, tendo pelo contrário recusado, em certos processos, admitir a força maior quando não era prevista por uma disposição expressa (
10
). Tal não exclui porém que, mesmo sem base jurídica expressa, se possa admitir em certas condições uma cláusula de força maior. Neste contexto, importa acentuar que a cláusula pode ser considerada, em certa medida, como uma das formas concretas do princípio da proporcionalidade, o qual figura incontestavelmente no número dos princípios gerais do direito comunitário. O Tribunal de Justiça reconheceu assim que podia legitimamente, mesmo sem base jurídica expressa, exonerar um operador de certas obrigações quando o desrespeito dessas obrigações se devesse a circunstâncias assimiláveis à força maior e quando a exoneração não entrasse em conflito com os objectivos essenciais das disposições em questão (
11
).
Considero que deve ser possível no caso vertente aplicar uma dessas cláusulas implícitas de força maior. O objecto do acordo é fazer beneficiar de uma pauta preferencial os produtos que preenchem os critérios materiais exigidos, isto é, que são originários da Comunidade ou da Áustria. As normas do protocolo n.° 3 visam fornecer a base da execução prática deste objectivo. Em minha opinião, prever a possibilidade de corrigir, aplicando uma cláusula de força maior, decisões materialmente erradas, não entra em conflito com o objectivo que subjaz a essas normas.
27.
Deve desde já apreciar-se a questão de saber se as condições de força maior estão preenchidas no caso vertente.
O Governo belga sustenta nas suas observações escritas que o importador belga não podia invocar a força maior porque não é só o exportador, mas também o importador, que, «no momento da convenção inicial... teve de levar em conta a necessidade de reunir documentos justificativos que confirmassem a origem das mercadorias». Por essa razão, o Governo belga conclui que «eventuais dificuldades ou respostas evasivas no momento do controlo a posteriori não podem ser consideradas como uma força maior ‘objectiva’» e que «as duas partes nas negociações comerciais originais devem conhecer a sua obrigação de justificação e munir-se ab initio dos documentos justificativos necessários», pelo que «o elemento subjectivo da força maior também não está, pois, presente no caso vertente». Na sua proposta de resposta à terceira questão, o Governo belga afirma que, por força desta obrigação das partes de estarem na posse dos documentos justificativos necessários, «a negligência (‘mal intencionada’ ou não) da administração, com a possibilidade que para ela daí resulta de verificar a verdadeira origem das mercadorias nesse momento, não constitui uma situação de força maior para o importador no Estado-membro de importação». No decurso da audiência, o Governo belga manteve a posição de que as partes tinham uma obrigação relativamente à prova comum perante as autoridades aduaneiras, mas declarou, apesar disso, que «este elemento de prova deveria normalmente vir do exportador austríaco, mas... é o importador belga que vai ter de pagar os direitos. Estes têm portanto, ao nível comercial, um interesse comum a salvaguardar».
28.
A Comissão, apoiada pelos arguidos no processo principal, indicou nas suas observações escritas que «nenhuma disposição do protocolo n.° 3 confia ao importador um qualquer papel na determinação e na verificação da origem das mercadorias. Tal responsabilidade incumbe ao exportador, o qual se presume que dispõe dos documentos justificativos necessários... bem como à alfândega do país de exportação... Não está excluído que a administração belga tenha perdido isso de vista quando decidiu instaurar um processo penal e cível contra o importador e determinadas pessoas que tinham relações comerciais com ele».
29.
Considero que deve subscrever-se o ponto de vista da Comissão, segundo o qual não se pode deduzir das normas do protocolo n.° 3 uma obrigação a cargo do importador de estar, ele próprio, na posse dos documentos justificativos necessários ou de ter a possibilidade de os obter. Penso que a obrigação de estar na posse dos documentos justificativos da origem da mercadoria, instituída pelo protocolo n.° 3, incumbe unicamente ao exportador e às autoridades aduaneiras do Estado de exportação (
12
).
O Governo belga baseia a sua argumentação relativa à obrigação de prova do importador no artigo 12.°, n.° 1, do protocolo' n.° 3, que dispõe: «O certificado EUR.1 deve ser apresentado, na estância aduaneira do Estado de importação onde as mercadorias sejam apresentadas, no prazo de quatro meses a contar da data de emissão, pela alfândega do Estado de exportação... Aquelas autoridades podem exigir que a declaração de importação seja completada por uma nota do importador confirmando que as mercadorias se encontram nas condições referidas para a aplicação do acordo». Todavia, esta disposição não altera em nada o facto de, como acentuou a Comissão, ser o exportador quem tem a obrigação, por força do protocolo, de apresentar os documentos justificativos da origem da mercadoria. Não descortino, pois, qualquer elemento que deixe supor que uma nota do importador com o conteúdo acima referido implique que o importador tome a seu cargo essa obrigação. O Governo belga não referiu outras disposições que permitam concluir pela existência de uma obrigação de prova a cargo do importador.
Neste contexto, importa sublinhar que não se deve confundir a questão de saber se o importador tem uma verdadeira obrigação aliada ao seu interesse natural em estar em condições de poder apresentar os documentos justificativos necessários. O importador deve, evidentemente, ter consciência do facto de que corre um risco quando celebra um contrato com um exportador sem se ter assegurado antes de que este está na posse dos documentos que confirmam a origem da mercadoria. Se, com desconhecimento das obrigações que lhe incumbem por força do protocolo n.° 3, o exportador não puder apresentar os documentos necessários, o importador deve suportar as consequências disso através do pagamento dos direitos aduaneiros (
13
).
30.
É necessário em seguida tomar posição sobre se o facto de o exportador não ter tido a possibilidade, por causa do comportamento das autoridades austríacas, de cumprir, na altura do controlo a posteriori, a sua obrigação de apresentar as provas da origem de mercadoria, pode, segundo as circunstâncias, constituir um caso de força maior para o importador belga.
O Tribunal de Justiça estabeleceu na sua jurisprudência que «... a noção de força maior deve ser entendida no sentido de circunstancias estranhas ao operador interessado, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de toda a diligência empregada...» (
14
).
Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que medidas tomadas por autoridades públicas podem, segundo as circunstâncias, constituir um caso de força maior. No acórdão que proferiu em 18 de Março de 1993 no processo C-50/92, Firma Molkerei-Zentrale Süd (
15
), o Tribunal de Justiça declarou o seguinte nos n.os 12 e 13:
«O atraso de uma administração de um Estado-membro em proceder à verificação da transformação da manteiga e à remessa às autoridades do Estado de origem do documento de controlo constitui uma circunstância estranha ao operador económico, na medida em que este não tem qualquer poder de intervenção no cumprimento dessas operações.
O pressuposto relativo ao carácter anormal e imprevisível das circunstâncias na origem das consequências prejudiciais para o operador económico está preenchido quando, no âmbito de um regime de gestão dos mercados agrícolas, o comportamento de uma administração, a cujos serviços o operador económico tem obrigatoriamente de recorrer, o coloca na impossibilidade de cumprir as obrigações que a regulamentação comunitária lhe impõe.»
Como se sabe, a Hof van beroep, Gent, declarou no seu acórdão que as autoridades austríacas não cumpriram no caso vertente a sua obrigação de efectuar um controlo a posteriori e que, além disso, transmitiram informações erradas e enganosas. Tal situação corresponde, em minha opinião, a circunstâncias totalmente anormais e estranhas ao operador.
Relativamente à questão de saber se o importador belga empregou a diligência bastante, considero, no estado de informações de que disponho, que nada há a censurar-lhe. Como se sabe, os arguidos entraram em contacto com o exportador austríaco por telefone para saber o que se tinha passado desde o momento em que tinham sido ouvidos pelas autoridades aduaneiras belgas. Considero, todavia, que cabe ao órgão jurisdicional nacional decidir definitivamente essa questão (
16
).
Conclusão
Atentas as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda do modo seguinte às questões submetidas:
«As primeira e segunda questões
Se, em resultado de um controlo a posteriori da exactidão de um certificado EUR.l, efectuado pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação, nos termos do artigo 17.° do protocolo n.° 3 anexo ao acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Áustria (JO 1984, L 323, p. 1; EE 02 F11 p. 108), se reconhecer que não é possível determinar a origem de uma mercadoria, o certificado EUR.l terá sido emitido indevidamente, o que implica que a pauta preferencial prevista pelo acordo terá sido concedida indevidamente. Neste caso, as autoridades aduaneiras do Estado de importação devem, em seguida, exigir o pagamento dos direitos aduaneiros não satisfeitos na altura da importação.
Mesmo que as autoridades aduaneiras do país de exportação, a quem foi solicitado que procedessem ao referido controlo a posteriori, fizessem saber às autoridades aduaneiras do país de importação que não é possível obter a prova da origem real da mercadoria em causa, as autoridades aduaneiras do país de importação poderão decidir aplicar o certificado inicialmente emitido para efeitos de concessão de uma pauta preferencial, quando tenham sido apresentados novos documentos justificativos perante essas autoridades, documentos que são susceptíveis de provar a exactidão da origem que consta do certificado EUR.l.
No caso de mercadorias que foram exportadas do Estado de origem numa altura em que o acordo já referido não tinha ainda entrado em vigor, e para as quais não pode ser apresentado um certificado EUR.l anteriormente emitido em conformidade com o artigo 9.°, n.° 3, do protocolo n.° 3, uma factura emitida pelo exportador inicial pode, em certas circunstâncias, constituir uma prova suficiente da origem da mercadoria.
A terceira questão
Se o facto de as provas da origem da mercadoria não terem sido apresentadas pelo exportador na altura do controlo a posteriori for devido a um erro ou a negligência cometida pelas autoridades aduaneiras do Estado de exportação, tal constitui um caso de força maior para o importador. Isto só é assim, porém, se o importador não tiver podido eximir-se, apesar do emprego de todas as diligências, às consequências do erro ou da negligência das autoridades.»
(
*1
)	Língua original: dinamarquês.
(
1
)	O acordo, seguido do protocolo n.° 3, está publicado cm anexo ao Regulamento (CEE) n.° 2836/72 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1972 (JO L 300, p. 1; EE 11 F2 p. 3). O protocolo n.° 3 foi alterado por diversas vezes. A versão aplicável ao caso vertente foi publicada cm anexo ao Regulamento (CEE) n.° 3386/84 do Conselho, de 3 de Outubro de 1984 (JO L 323, p. 1; EE 02 FU p. IOS)
(
2
)	As duas sociedades foram chamadas ao processo enquanto partes civilmente responsáveis.
(
3
)	Não pode, pois, ser exacto que, como o Governo belga indicou no decurso de audiência, já não seja possível determinar quando e como a factura apareceu, mas que este momento «deve necessariamente situar-se no decurso dos debates perante os juízes correccionais sobre a infracção aduaneira que constituía objecto do processo penal».
(
4
)	V. a este propósito o acórdão do Tribunal de 11 de Dezembro de 1980, Amministrazione delle finanze/Acampora (827/79, Recueil, p. 3731), que respeitava a um regime de preferência pautal aplicável às mercadorias originárias de países em via de desenvolvimento. O Tribunal de Justiça declarou no n.° 8: «É necessário reconhecer que a possibilidade de controlo a posteriori à importação, sem que o importador tenha sido previamente advertido, pode causar-lhe dificuldades sempre que, de boa fé, importe mercadorias que beneficiem de preferências pautais mas que, sem o seu conhecimento, vêm acompanhadas de certificados errados... Há, contudo, que realçar a este respeito, em primeiro lugar, que a Comunidade não tem de suportar as consequências prejudiciais decorrente de procedimentos incorrectos por parte dos fornecedores dos seus agentes económicos, em segundo lugar, que o importador pode proceder contra o autor da falsificação e, em terceiro fugar, que, calculando as vantagens que pode obter no comércio de mercadorias susceptíveis de beneficiarem de preferências pautais, um operador económico prudente e informado acerca da legislação em vigor deve poder avaliar os riscos inerentes ao mercado que explora e aceitá-los como fazendo parte da categoria dos inconvenientes normais do negócio.»
(
5
)	Recueil 1984, p. 3105.
(
6
)	N.os 26, 27 e 28.
(
7
)	O artigo 9.°, n.° 3, segundo parágrafo, dispõe: «Em caso de aplicação do artigo 2.° e, se for caso disso, do artigo 3.° deste protocolo, os certificados EUR.l são emitidos pelas autoridades aduaneiras de cada um dos países onde as mercadorias tenham, quer permanecido antes de serem reexportadas no estado... em face da apresentação dos certificados EUR.l emitidos anteriormente.» Não obstante esta remissão para os artigos 2° e 3.°, que se referem às trocas entre a Comunidade e a Áustria, por um lado, e os seis outros países da EFTA, por outro lado, considero que deve interpretar-se a disposição no sentido de que a exigência da apresentação dos certificados EUR.l anteriores vale igualmente para o caso de um produto ter sido exportado da Comunidade para a Áustria e de se pretender importá-lo de novo.
(
8
)	JO L 381, p. 1.
(
9
)	O Governo belga sustentou no decurso da audiência que não se podia considerar a factura como um documento justificativo suficiente porque ela não bastava para provar que a máquina era idêntica à máquina que tinha sido inicialmente exportada para a Áustria e, nomeadamente, que a máquina não tinha sofrido modificações ou que não tinham sido incorporadas nela peças importantes. Considero que este ponto de vista não pode ser acolhido. Por um lado, a prova exigida do exportador é impossível de obter, porque é difícil ver quais os outros documentos que poderiam provar que a máquina não foi objecto de modificações substanciais na Áustria. Por outro lado, não considero que haja diferença a este respeito entre a força probatória de uma factura e a de um eventual certificado EUR.1 emitido anteriormente.
(
10
)	V, por exemplo, o acórdão do Tribunal de 5 de Março de 1980, Nordmark (38/79, Recueil, p. 613, n.os 7, 8 e 9).
(
11
)	V. nomeadamente a este respeito o acórdão do Tribunal de 19 de Abril de 1988, Inter-kom (71/87, Colect., p. 1979,), cm que o Tribunal declarou, nos n.°s 10 e 11, que, se a disposição comunitária cm questão não referisse expressamente a força maior, se devia verificar, a luz da estrutura e dos objectivos da disposição cm causa, se era possível ou não o reconhecimento implícito da força maior.
(
12
)	Como resulta das observações escritas da Comissão, o Regulamento (CEE) n.° 1598/88, do Conselho, de 24 de Maio de 1988 (JO L 149, p. 1), inseriu um novo artigo 15.°, n.° 2, no protocolo n.° 3, nos termos do qual o exportador ć obrigado a conservar, durante pelo menos dois anos, os documentos comprovativos da origem da mercadoria. Em minha opinião, já resulta, porém, implicitamente das normas da versão do protocolo n.° 3 aplicável ao caso vertente, c nomeadamente do artigo 10.°, n.° 4, que o exportador deve estar cm condições, por ocasião de um controlo a posteriori, de apresentar imediatamente os documentos comprovativos úteis. No que respeita a obrigação das autoridades aduaneiras do Estado de exportação de conservar os documentos necessários, v. o artigo 10_°, n.° 6, c o artigo 17.°, n.° 3, último parágrafo, do protocolo n.° 3.
(
13
)	Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o importador não pode invocar a força maior quando a falta de apresentação das provas è imputável ao exportador. O Tribunal estabeleceu que não se podem considerar actos cometidos por co-contracntcs como independentes da vontade do operador. Tal parece implicar que incumbe ao importador escolher cuidadosamente os seus parceiros comerciais c impor-lhes, no contrato, a observância das cláusulas contratuais de um modo suficientemente conslrangente, assim como, em tal eventualidade, prever penalidades para o incumprimento das obrigações contratuais. V. nomeadamente os acórdãos do Tribunal de 13 de Dezembro de 1979, EierKontor (42/79, Recueil, p. 3703, n.° 10) e de 13 de Novembro de 1984, Van Gcnd & Loos (98/83 c 230/83, Recueil, p. 3763, n.° ld).
(
14
)	V., como mais recente, o acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Março de 1993, Firma Molkerei-Zentrale Süd, (C-50/92, Colect., p. I-1035, n.° 11). V. igualmente os acórdãos do Tribunal de 17 de Dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, Colect., p. 625), de 22 de Janeiro de 1986, Denkavit France (266/84, Colect., p. 149), e de 7 de Maio de 1991, Danske Slagterier (C-338/89, Colect, p. I-2315).
(
15
)	V. igualmente as conclusões apresentadas pelo advogado-geral C. O. Lenz em 9 de Fevereiro de 1993 neste processo.
(
16
)	V., no mesmo sentido, o acórdão proferido pelo Tribunal no processo Firma Molkerei-Zentrale Süd, n.° 15.