62000CC0221_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Οι υποθέσεις που αφορούν οι συνδυασμένες αυτές προτάσεις επικεντρώνονται στο ζήτημα αν μια εθνική ρύθμιση που προβλέπει γενική απαγόρευση αναγραφής πληροφοριών σχετικών με την υγεία επί των τροφίμων συνάδει, εκτός αν έχει δοθεί προηγουμένως άδεια, προς τις διατάξεις της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή και τη διαφήμισή τους καθώς και προς τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Το Δικαστήριο καλείται ιδίως να αποφανθεί επί των διατάξεων της οδηγίας 79/112 ως προς τις απαγορεύσεις πληροφοριών που αφορούν τις ασθένειες και την παραπλάνηση (άρθρο 2) και ως προς την αρμοδιότητα των κρατών μελών να απαγορεύουν το εμπόριο τροφίμων που ανταποκρίνονται στην οδηγία μέσω της εφαρμογής μη εναρμονισμένων εθνικών διατάξεων στον τομέα της επισημάνσεως (άρθρο 15).
2. Η υπόθεση C-221/00 αφορά προσφυγή της Επιτροπής που ασκήθηκε κατά της Δημοκρατίας της Αυστρίας δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ. Η Επιτροπή είχε λάβει διάφορες καταγγελίες κατά τις οποίες τα τρόφιμα τα οποία νομίμως παρασκευάζονται και διατίθενται στο εμπόριο εντός άλλων κρατών μελών δεν μπορούν να διατίθενται στο εμπόριο εντός της Αυστρίας, διότι οι περί υγείας ενδείξεις τις οποίες φέρουν δεν είχαν αποτελέσει το αντικείμενο αδείας εκ μέρους των αρχών. Συναφώς, πρόκειται π.χ. για τις ενδείξεις: «για μια διατροφή με λιγότερη χοληστερίνη», σε κάψουλες λαδιού σολομού· «συμβάλλει στην υγεία της χλωρίδας των εντέρων και των κυττάρων», σε ένα είδος άρτου, και «φυτικές ίνες και διογκωτική ουσία κατά της δυσκοιλιότητας που οφείλεται στη διατροφή», σε σπόρους λιναριού.
3. Μετά την άσκηση της προσφυγής της Επιτροπής, ορισμένα αυστριακά δικαστήρια υπέβαλαν στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα ως προς το συμβατό της ίδιας εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως προς το κοινοτικό δίκαιο. Στις κύριες δίκες, οι υποθέσεις αφορούσαν, μεταξύ άλλων, τις ενδείξεις «ένα καλό όνομα για μια υγιεινή απόλαυση» στην επισήμανση ενός πατέ (υπόθεση C-421/00) και «για την προστασία της κυτταρικής μεμβράνης από τις ελεύθερες ρίζες», «σημαντικές για τη λειτουργία πολυάριθμων ενζύμων», «σημαντικές ως συστατικά των οστών και των οδόντων» και «ρύθμιση των αποθεμάτων ύδατος (λειτουργία της ουροδόχου κύστεως)» στο σημείωμα που συνοδεύει κάψουλες κολοκυνθοσπόρων (υπόθεση C-16/01).
4. Η επιβαλλόμενη από τη Δημοκρατία της Αυστρίας απαγόρευση να αναγράφονται, εκτός αν υπάρχει άδεια, ενδείξεις που αφορούν την υγεία δεν πλήττει μόνον τα τρόφιμα, αλλά και τα καλλυντικά. Το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να αποφανθεί επί μιας υποθέσεως που αφορούσε τα καλλυντικά το 1999 με την απόφαση Unilever .
ΙΙ - Νομικό πλαίσιο
Α - Κανόνες του κοινοτικού δικαίου
5. Το άρθρο 28 ΕΚ απαγορεύει μεταξύ των κρατών μελών ποσοτικούς περιορισμούς επί των εισαγωγών καθώς και όλα τα μέτρα ισοδυνάμου αποτελέσματος. Το άρθρο 30 ΕΚ ορίζει ότι το άρθρο 28 ΕΚ δεν αντιτίθεται στις απαγορεύσεις ή στους περιορισμούς εισαγωγών ή διαμετακομίσεων που δικαιολογούνται από λόγους, μεταξύ άλλων, προστασίας της υγείας και της ζωής των ανθρώπων. Πάντως, οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί αυτοί δεν δύνανται να αποτελούν ούτε μέσον αυθαιρέτων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
6. Από τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 79/112 προκύπτει ότι ο σκοπός της συνίσταται στην προσέγγιση των νομοθεσιών των κρατών μελών που αφορούν την επισήμανση και στην κατ' αυτόν τον τρόπο διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των τροφίμων. Προς τον σκοπό αυτό, προβλέπει ορισμένους κανόνες γενικού και οριζόντιου χαρακτήρα που είναι εφαρμοστέοι στο σύνολο των τροφίμων που διατίθενται στο εμπόριο.
7. Το άρθρο 2 της οδηγίας 79/112 (νυν άρθρο 2 της οδηγίας 2000/13), το οποίο καθορίζει τις αρχές που πρέπει να τηρεί κάθε εθνική ρύθμιση όσον αφορά την επισήμανση και τη διαφήμιση, ορίζει τα εξής:
«1. Η επισήμανση και οι τρόποι σύμφωνα με τους οποίους πραγματοποιείται δεν πρέπει:
α) να είναι φύσεως τέτοιας, ώστε να οδηγεί σε πλάνη τον αγοραστή, ιδίως:
i) ως προς τα χαρακτηριστικά του τροφίμου και ιδίως τη φύση, την ταυτότητα, τις ιδιότητες, τη σύνθεση, την ποσότητα, τη διατηρησιμότητα, την καταγωγή ή προέλευση, τον τρόπο παρασκευής ή λήψεως,
ii) με την απόδοση στο τρόφιμο αποτελεσμάτων ή ιδιοτήτων που δεν έχει,
iii) με τον υπαινιγμό ότι το τρόφιμο έχει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά, ενώ στην πραγματικότητα όλα τα παρόμοια τρόφιμα έχουν αυτά τα ίδια χαρακτηριστικά·
β) με την επιφύλαξη των κοινοτικών διατάξεων σχετικά με τα φυσικά μεταλλικά νερά και με τα τρόφιμα ειδικής διατροφής, να αποδίδει σε τρόφιμο ιδιότητες πρόληψης, αγωγής και θεραπείας οποιασδήποτε ανθρώπινης ασθένειας ή να επικαλείται τις ιδιότητες αυτές.
2. Το Συμβούλιο, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 95 της Συνθήκης, συντάσσει κατάλογο επιδεχόμενο περαιτέρω διεύρυνση, στον οποίο περιέχονται αναφορές των οποίων η χρήση, κατά την έννοια της παραγράφου 1, πρέπει να απαγορευθεί ή να περιορισθεί .
3. Οι απαγορεύσεις ή οι περιορισμοί που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 εφαρμόζονται επίσης:
α) στην παρουσίαση των τροφίμων και ιδίως στο σχήμα ή στην όψη που δίνεται σ' αυτά ή στη συσκευασία τους, στο υλικό συσκευασίας που χρησιμοποιήθηκε, στον τρόπο που είναι τροποποιημένα καθώς επίσης και στον χώρο εκθέσεώς τους,
β) στη διαφήμιση.»
8. Το άρθρο 15 της οδηγίας 79/112 (νυν άρθρο 18 της οδηγίας 2000/13) προβλέπει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη δεν δύνανται να απαγορεύσουν το εμπόριο τροφίμων τα οποία ανταποκρίνονται προς τους κανόνες που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία, με την εφαρμογή μη εναρμονισμένων εθνικών διατάξεων που ρυθμίζουν την επισήμανση και παρουσίαση ορισμένων τροφίμων ή των τροφίμων γενικά.
2. Η παράγραφος 1 δεν θα εφαρμόζεται στις εθνικές διατάξεις που δεν εναρμονίστηκαν από λόγους:
- προστασίας της δημοσίας υγείας,
- καταστολής της απάτης, εφόσον οι διατάξεις αυτές δεν εμποδίζουν την εφαρμογή των ορισμών και κανόνων που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία,
- προστασίας της εμπορικής και βιομηχανικής ιδιοκτησίας, των ενδείξεων προελεύσεως, των ονομασιών προελεύσεως και καταστολής του αθέμιτου ανταγωνισμού.»
9. Δυνάμει του άρθρου 4 της οδηγίας 84/450/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 10ης Σεπτεμβρίου 1984, για την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την παραπλανητική διαφήμιση, «τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να υπάρχουν κατάλληλα και αποτελεσματικά μέσα για τον έλεγχο της παραπλανητικής διαφήμισης προς το συμφέρον τόσο των καταναλωτών όσο και των ανταγωνιστών και γενικότερα του κοινού». Το άρθρο 7 της οδηγίας προβλέπει ότι η οδηγία δεν εμποδίζει τη διατήρηση ή τη θέσπιση από τα κράτη μέλη διατάξεων που σκοπούν να εξασφαλίσουν ευρύτερη προστασία των προαναφερομένων προσώπων.
Β - Κανόνες εθνικού δικαίου
10. Ο Bundesgesetz της 23ης Ιανουαρίου 1975 über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen (Lebensmittelgesetz 1975) (ομοσπονδιακός νόμος για τη διάθεση στο εμπόριο τροφίμων, καλλυντικών και αντικειμένων τρέχουσας χρήσεως, στο εξής: LMG) προβλέπει, μεταξύ άλλων, κανόνες για τις ενδείξεις.
11. Δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, του LMG, απαγορεύεται, κατά τη διάθεση στην αγορά τροφίμων, προϊόντων προοριζομένων για την ανθρώπινη κατανάλωση ή προσθέτων ουσιών,
«a) αναφορά στην προφύλαξη, καταπράυνση ή θεραπεία ασθενειών ή συμπτωμάτων ασθενείας ή σε φυσιολογικά ή φαρμακολογικά αποτελέσματα, ιδίως σχετικά με τη διατήρηση της νεότητας, την παρεμπόδιση της εμφανίσεως του γήρατος, με το αδυνάτισμα ή τη διατήρηση της υγείας και η δημιουργία εντυπώσεως ενός τέτοιου αποτελέσματος·
b) η παραπομπή στο ιστορικό ασθενών, σε ιατρικές συστάσεις ή γνωματεύσεις·
c) η χρησιμοποίηση σχετικών με την υγεία εικονογραφήσεων ή περιγραφών των οργάνων του ανθρωπίνου σώματος, απεικονίσεων των ασκούντων θεραπευτικά επαγγέλματα ή των μελών θεραπευτηρίων ή άλλων απεικονίσεων που παραπέμπουν σε θεραπευτικές δραστηριότητες.»
12. Κατά το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG, ο υπουργός οφείλει, κατόπιν αιτήσεως, να επιτρέπει με απόφαση τις ενδείξεις που έχουν σχέση με την υγεία ως προς ορισμένα τρόφιμα ή προϊόντα που προορίζονται προς βρώση, όταν αυτό συνάδει με την προστασία των καταναλωτών από παραπλανητικές πληροφορίες.
13. Δυνάμει του άρθρου 74, παράγραφος 1, του LMG, κάθε πρόσωπο το οποίο, μεταξύ άλλων, προβαίνει στην αναγραφή εσφαλμένων πληροφοριών επί των τροφίμων ή διαθέτει στην αγορά τρόφιμα που περιέχουν εσφαλμένες πληροφορίες διαπράττει παράβαση διοικητικής φύσεως («Verwaltungsübertretung»).
ΙΙΙ - Τα περιστατικά και η διαδικασία
Α - Η προσφυγή λόγω παραβάσεως (υπόθεση C-221/00)
14. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
«1) να αναγνωρίσει ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και από το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112, καθώς και από το άρθρο 28 της Συνθήκης ΕΚ, καθόσον ερμηνεύει και εφαρμόζει το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG υπό την έννοια ότι ενδείξεις σχετικές με την υγεία που αναγράφονται σε τρόφιμα τρέχουσας καταναλώσεως απαγορεύονται γενικώς και απολύτως και καθόσον εξαρτά την επίθεση ενδείξεων σχετικών με την υγεία από προηγούμενη διαδικασία εγκρίσεως (άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG)·
2) να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.»
15. Η Δημοκρατία της Αυστρίας ζήτησε να απορριφθεί η προσφυγή και να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
16. Ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου επέτρεψε στο Βασίλειο της Δανίας να παρέμβει υπέρ της Δημοκρατίας της Αυστρίας. Η συνεδρίαση πραγματοποιήθηκε στις 2 Μαΐου 2002.
Β - Οι αιτήσεις εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως (υποθέσεις C-421/00, C-426/00 και C-16/01)
17. Στο πλαίσιο της υποθέσεως C-421/00, προσάπτεται, στο πλαίσιο της κύριας δίκης, στην επονομαζόμενη Sterbenz ότι διέθεσε στην αγορά τα προϊόντα διατροφής «Tartex veget. Pastete Champignon» και «Tartex veget. Pastete Kraüter», μολονότι περιείχαν ανακριβείς πληροφορίες, δεδομένου ότι η ένδειξη που αφορά την υγεία «ein guter Name für gesunde Genuß» («ένα καλό όνομα για μια υγιεινή απόλαυση»), και παρά την απαγόρευση αναφοράς, κατά τη διάθεση στην αγορά τροφίμων, προϊόντων προς βρώση ή προσθέτων ουσιών, στην προφύλαξη, καταπράυνση ή θεραπεία ασθενειών ή συμπτωμάτων ασθενειών ή σε φυσιολογικά ή φαρμακολογικά αποτελέσματα ή ακόμη της δημιουργίας εντυπώσεως ενός τέτοιου αποτελέσματος. Η συμπεριφορά της Sterbenz θεωρείται, ως εκ τούτου, αντίθετη προς το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο a, του LMG και της επιβλήθηκαν πρόστιμα δυνάμει του άρθρου 74, παράγραφος 1, του LMG.
18. Η Sterbenz άσκησε έφεση ενώπιον του Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten. Ζήτησε να ανασταλεί η αφορώσα την επιβολή ποινικών κυρώσεων διοικητική διαδικασία, αναφερόμενη στην προσφυγή που άσκησε η Επιτροπή κατά της Δημοκρατίας της Αυστρίας στο πλαίσιο της υποθέσεως C-221/00, η οποία εκκρεμεί ενώπιον του Δικαστηρίου, και στον νομολογιακό χαρακτήρα της αποφάσεως του Δικαστηρίου για την εφετειακή απόφαση. Ενόψει των διατάξεων του Verwaltungsstrafgesetz (VStG) 1991, φαίνεται ότι η αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως είναι το μοναδικό μέσο που μπορεί νομίμως να αναστείλει την προθεσμία εντός της οποίας πρέπει να εκδοθεί απόφαση επί της υποθέσεως, δυνάμει του άρθρου 51, παράγραφος 7, του VStG . Κατά συνέπεια, το Unabhängiger Verwaltungssenat υπέβαλε, με διάταξη που εκδόθηκε στις 8 Νοεμβρίου 2000, το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν το άρθρο 28 (πρώην άρθρο 30) της Συνθήκης ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, και τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμισή τους (ΕΕ ειδ. εκδ. 03/024, σ. 33), όπως ισχύει σήμερα, την έννοια ότι αντίκεινται σε εθνική ρύθμιση η οποία απαγορεύει, υπό την επιφύλαξη ειδικής αδείας, κάθε αναγραφή στοιχείου που αφορά την υγεία επί της επισημάνσεως και της συσκευασίας των τροφίμων, των προϊόντων διατροφής και των προσθέτων ουσιών γενικής καταναλώσεως [άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχεία a έως c, και παράγραφος 3 του Lebensmittelgesetz 1975 (αυστριακού νόμου περί τροφίμων του 1975), BGBl Nr. 1975/86, όπως ισχύει σήμερα];»
19. Στο πλαίσιο της υποθέσεως C-426/00, ο επονομαζόμενος Haug καταδικάστηκε σε πρόστιμα από τον δήμο της Βιέννης λόγω παραβάσεως της νομοθεσίας περί τροφίμων. Με διάταξη για την υποβολή αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικού ερωτήματος της 15ης Νοεμβρίου 2000, στην οποία ουδέν εκτίθεται για τα περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης, το Unabhängiger Verwaltungssenat Wien ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί των ακολούθων ερωτημάτων:
«1) Αποτελεί το άρθρο 9 του LMG συνεπή μεταφορά του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί επισημάνσεως;
2) Περιέχει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί επισημάνσεως, πλήρη ρύθμιση ως προς τις απαγορευόμενες επισημάνσεις ή περιλαμβάνει η διάταξη αυτή κανόνα περί ελαχίστων υποχρεώσεων, ο οποίος μπορεί να διευρυνθεί ενδεχομένως με εθνικές ρυθμίσεις;
3) Έχει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί επισημάνσεως, την έννοια ότι ο περιορισμός των επισημάνσεων (όπως ο περιεχόμενος στο άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG, σχετικά με την αναγραφή στοιχείων που αφορούν την υγεία) επιτρέπεται μόνον όταν η απαγόρευση καθίσταται αναποφεύκτως αναγκαία για την παρεμπόδιση της παραπλανήσεως των καταναλωτών;
4) Μπορεί το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG να ερμηνευθεί σύμφωνα με την οδηγία και ο εκεί περιεχόμενος περιορισμός της δυνατότητας επισημάνσεως να θεωρηθεί σύμφωνος προς το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί επισημάνσεως; Τούτο θα ήταν δυνατό καθόσον η ρύθμιση του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας περί επισημάνσεως δεν απαιτεί να συντρέχει πρόθεση απάτης, αλλά η πρόθεση απάτης αποτελεί περαιτέρω προϋπόθεση για να θεωρηθεί απαγορευμένη μια επισήμανση.»
20. Τέλος, όσον αφορά την υπόθεση C-16/01, ο Haug καταδικάστηκε, με απόφαση της 12ης Οκτωβρίου 1999 του Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, ως ευθυνόμενος, υπό την ιδιότητά του ως εκπροσώπου της εταιρίας Renatura Naturheilmittel GmbH, για το ότι η εταιρία αυτή παρέδωσε στην εταιρία DM-Zentrale στο Enns, και επομένως διέθεσε στο εμπόριο, το προϊόν «Renatura Kürbiskernkapseln mit Vitamin E Blase und Prostata» (κάψουλες κολοκυνθοσπόρων Renatura με βιταμίνη Ε, ουροδόχος κύστη και προστάτης), που εισήχθη από τη Renatura Naturheilmittel GmbH στη Γερμανία. Αυτό το προϊόν διατροφής χαρακτηριζόταν εσφαλμένα, σύμφωνα με τα κριτήρια του LMG, καθόσον η αναγραφή περιείχε τις ακόλουθες σχετικές με την υγεία ενδείξεις, οι οποίες αντιβαίνουν στις διατάξεις του άρθρου 9, παράγραφος 1, του LMG: «για την προστασία της κυτταρικής μεμβράνης από τις ελεύθερες ρίζες», «σημαντικές για τη λειτουργία πολυάριθμων ενζύμων», «σημαντικές ως συστατικά των οστών και των οδόντων» και «ρύθμιση των αποθεμάτων ύδατος (λειτουργία της ουροδόχου κύστεως)».
Οι ενδείξεις αυτές παρέχονταν στο ακόλουθο πλαίσιο: «ιολεώδεις κολοκυνθόσποροι από το Stiermarken είναι ιδεώδεις για τη βελτίωση της θρεπτικής αξίας της καθημερινής διατροφής, διότι περιέχουν μεγάλη ποσότητα λινολεϊκού οξέος που είναι σημαντικό ως συστατικό της κυτταρικής μεμβράνης· τοκοφερόλ και καροτίνες, σημαντικά στοιχεία για την προστασία της κυτταρικής μεμβράνης από ελεύθερες ρίζες· τα ακόλουθα ολιγοστοιχεία: σίδηρο, χαλκό, μαγγάνιο, ψευδάργυρο και σελήνιο, που είναι σημαντικά στοιχεία για τη δράση πολυάριθμων ενζύμων· τα ακόλουθα μεταλλικά άλατα: κάλσιο, μαγνήσιο και φώσφορο, σημαντικά στοιχεία ως συστατικά των οστών και των οδόντων· μεγάλη ποσότητα ποτάσιου, σημαντικού για τη ρύθμιση των αποθεμάτων ύδατος (λειτουργία της ουροδόχου κύστεως). Οι κάψουλες κολοκυνθόσπορων της Renatura δεν περιέχουν μόνον τις πολύτιμες θρεπτικές ουσίες των ιολεωδών κολοκυνθόσπορων του Stiermarken, αλλά επιπλέον είναι εμπλουτισμένες με βιταμίνη Ε. Επομένως, συνιστώνται όλως ιδιαιτέρως ως καθημερινό συμπλήρωμα διατροφής».
21. Το Verwaltungsgerichtshof ερμηνεύει το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG χωρίς να κάνει διάκριση μεταξύ των ενδείξεων που αφορούν την υγεία και αυτών που αφορούν την ασθένεια, κρίνοντας ότι με τη διάταξη αυτή απαγορεύονται γενικώς όλες οι ενδείξεις που αφορούν την υγεία. Για να προσδιοριστεί αν μια ένδειξη συνδέεται με την υγεία, το Verwaltungsgerichtshof αναφέρεται στην αντίληψη των καταναλωτών. Κατά τη νομολογία αυτή, το αποφασιστικό ζήτημα είναι αν ένας χαρακτηρισμός μπορεί να δημιουργήσει την εντύπωση στον μέσο καταναλωτή, με επιφανειακή εξέταση, ότι η κατανάλωση αυτού του τροφίμου έχει θετική επίδραση στην υγεία (τουλάχιστον υπό την έννοια ότι επιτρέπει τη διατήρηση της καλής υγείας) . Επιπλέον, το Verwaltungsgerichtshof έχει κρίνει μέχρι τούδε με τη νομολογία του ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG, που απαγορεύει γενικώς τις ενδείξεις που έχουν σχέση με την υγεία, δεν αντιβαίνει προς το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112 .
22. Οι ενδείξεις που αποτελούν το αντικείμενο της αιτιάσεως που διατυπώνεται κατά του Haug περιλαμβάνονται επίσης στις απαγορευόμενες ενδείξεις που αφορούν την υγεία. Ο Haug αμφιβάλλει για το κύρος της υφιστάμενης εθνικής ρυθμίσεως και προέβαλε κατ' έφεση, ενώπιον του Verwaltungsgerichtshof, ότι οι ενδείξεις τις οποίες το Unabhängiger Verwaltungssenat θεωρεί ως απαγορευόμενες από τον LMG ενδείξεις που έχουν σχέση με την υγεία δεν απαγορεύονται από το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112. Κατ' αυτόν, δεν πρόκειται για απαγορευόμενες ενδείξεις που έχουν σχέση με την ασθένεια, αλλ' αντιθέτως για θεμιτές ενδείξεις που έχουν σχέση με την υγεία, οι οποίες δεν είναι παραπλανητικές και, επομένως, πρέπει να υποβληθούν στη διαδικασία εγκρίσεως που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG.
23. Επομένως, το Verwaltungsgerichtshof, με διάταξη που εξέδωσε στις 18 Δεκεμβρίου 2000, βάσει του άρθρου 234 ΕΚ, ζήτησε από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί των ακολούθων ερωτημάτων:
«1) Έχει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ [...], κατά το οποίο η επισήμανση και οι τρόποι σύμφωνα με τους οποίους πραγματοποιείται δεν πρέπει, με την επιφύλαξη των κοινοτικών διατάξεων σχετικά με τα φυσικά μεταλλικά νερά και με τα τρόφιμα ειδικής διατροφής, να αποδίδουν σε τρόφιμο ιδιότητες πρόληψης, αγωγής και θεραπείας οποιασδήποτε ανθρώπινης ασθένειας ή να επικαλούνται τις ιδιότητες αυτές, την έννοια ότι είναι αντίθετη προς αυτό η εθνική διάταξη κατά την οποία απαγορεύεται, κατά τη διάθεση στην αγορά τροφίμων:
α) η αναφορά σε φυσιολογικές ή φαρμακολογικές επενέργειες, ιδίως όσον αφορά τη διατήρηση της νεότητας, την παρεμπόδιση της εμφανίσεως συμπτωμάτων γηράνσεως, το αδυνάτισμα ή τη διατήρηση της υγείας, ή η πρόκληση της εντυπώσεως επενεργείας αυτού του είδους·
β) η αναφορά σε ιστορικό ασθενών, σε ιατρικές συστάσεις ή γνωματεύσεις·
γ) η χρησιμοποίηση σχετικών με την υγεία, εικονικών ή σχηματοποιημένων παραστάσεων οργάνων του ανθρωπίνου σώματος, απεικονίσεων των ασκούντων ιατρικά και παραϊατρικά επαγγέλματα ή απεικονίσεων θεραπευτηρίων ή άλλων αναφερομένων σε θεραπευτικές δραστηριότητες απεικονίσεων;
2. Έχουν η οδηγία περί επισημάνσεως ή τα άρθρα 28 και 30 ΕΚ την έννοια ότι απαγορεύουν εθνική ρύθμιση η οποία επιτρέπει την αναγραφή στοιχείων που αφορούν την υγεία, κατά τη διάθεση στην αγορά τροφίμων, υπό την έννοια του υπ' αριθ. 1 ερωτήματος, μόνον κατόπιν προηγουμένης αδείας από τον αρμόδιο Ομοσπονδιακό Υπουργό, εφόσον προϋπόθεση για τη χορήγηση της άδειας είναι ότι τα σχετικά με την υγεία στοιχεία εξασφαλίζουν την προστασία του καταναλωτή από παραπλάνηση;»
24. Ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου διέταξε τη συνεκδίκαση των υποθέσεων C-421/00, C-426/00 και C-16/01 . Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η Sterbenz (υπόθεση C-421/00), η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή. Για τις προδικαστικές παραπομπές δεν διεξήχθη η προφορική διαδικασία.
IV - Ισχυρισμοί και κύρια επιχειρήματα των διαδίκων
Α - Προσφυγή λόγω παραβάσεως (υπόθεση C-221/00)
25. Στο δικόγραφο προσφυγής της Επιτροπής γίνεται διάκριση μεταξύ της απαγορεύσεως αναγραφής ενδείξεων σχετικών με την υγεία επί των τροφίμων (άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG) και της αναγκαιότητας υπαγωγής τέτοιων ενδείξεων σε διαδικασία προηγουμένης αδείας (άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG).
26. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η απαγόρευση των ενδείξεων περί της υγείας επί των τροφίμων αντιβαίνει προς τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας επιτρέπει στα κράτη μέλη να απαγορεύουν μόνον τις ενδείξεις που αφορούν τις ασθένειες. Απαγόρευση που αφορά ενδείξεις οι οποίες αναφέρονται στην υγεία εξέρχεται του πεδίου εφαρμογής αυτής της διατάξεως και, επομένως, πρέπει να κριθεί υπό το φως του άρθρου 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 97/112. Το άρθρο 15, παράγραφος 2, περιέχει κατάλογο με αποκλειστική απαρίθμηση των λόγων που μπορούν να δικαιολογούν την εφαρμογή των μη εναρμονισμένων εθνικών κανόνων που απαγορεύουν την εμπορία τροφίμων που ανταποκρίνονται στην οδηγία . Το προβαλλόμενο από την Αυστριακή Κυβέρνηση επιχείρημα που αφορά την προστασία των καταναλωτών δεν αρκεί, κατά την Επιτροπή, για να δικαιολογηθεί η γενική απαγόρευση των ενδείξεων που αφορούν την υγεία, διότι μια τέτοια απαγόρευση πλήττει ομοίως ακριβείς ενδείξεις που δεν μπορούν να δημιουργήσουν σύγχυση στον μέσο καταναλωτή . Συναφώς, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η νομοθεσία κράτους μέλους δεν πρέπει να ευνοεί την αποκρυστάλλωση συγκεκριμένων καταναλωτικών συνηθειών για τη σταθεροποίηση των πλεονεκτημάτων που έχουν αποκτήσει οι εθνικές βιομηχανίες οι οποίες ασχολούνται με την ικανοποίησή τους, ενώ υφίστανται άλλα μέτρα προστασίας των καταναλωτών από την παραπλάνηση . Η νομολογία του Δικαστηρίου επιβεβαιώνει ότι απαγορεύεται να επικεντρώνεται μια εθνική νομοθεσία που αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας και των καταναλωτών αποκλειστικά στις περιστάσεις που κατά κύριο λόγο υφίστανται στο οικείο κράτος μέλος. Η άποψη ότι η γενική απαγόρευση, όπως η διαπιστούμενη εν προκειμένω, δεν δικαιολογείται από πλευράς άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112 επιρρωννύεται, κατά την Επιτροπή, από την απόφαση Unilever, με την οποία τίθεται υπό αμφισβήτηση η ίδια αυστριακή ρύθμιση όσον αφορά τα καλλυντικά προϊόντα .
27. Η Επιτροπή εξετάζει την προϋπόθεση της προηγουμένης αδείας υπό το φως των διατάξεων της Συνθήκης που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ). Η υποχρέωση, κατά το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG, της λήψεως αδείας, ακόμη και όταν μπορεί να επιτευχθεί στην περίπτωση ακριβών και όχι παραπλανητικών ενδείξεων - όπως υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση - συνιστά μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 28 ΕΚ. Κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι περιορισμοί στο ενδοκοινοτικό εμπόριο που απορρέουν από τις διαφορές των εθνικών νομοθεσιών πρέπει να γίνονται αποδεκτές αν οι διατάξεις αυτές είναι αναγκαίες για λόγους γενικού συμφέροντος, που ανάγονται ιδίως στην άμυνα των καταναλωτών, και είναι ανάλογες προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, αυτός δε δεν μπορεί να επιτευχθεί με μέτρα που περιορίζουν σε μικρότερο βαθμό το ενδοκοινοτικό εμπόριο . Δεδομένου ότι η Επιτροπή θεώρησε ότι η γενική απαγόρευση των ενδείξεων που αφορούν την υγεία δεν δικαιολογείται από πλευράς της προστασίας των καταναλωτών, το ίδιο συμπέρασμα επιβάλλεται ως προς τη σχετική με αυτές διαδικασία της προηγουμένης αδείας. Εξάλλου, η προστασία των καταναλωτών μπορεί να διασφαλιστεί με μέτρα που περιορίζουν λιγότερο την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Συγκεκριμένα, θα μπορούσαν να προβλεφθούν έλεγχοι προς τον σκοπό εξακριβώσεως των προϊόντων στην αγορά που περιέχουν ενδείξεις δυνάμενες να περιαγάγουν σε πλάνη τον καταναλωτή, όπως το Δικαστήριο είπε στην απόφαση Unilever . Η Αυστριακή Κυβέρνηση, κατά την Επιτροπή, δεν διευκρινίζει κατά τι η διαδικασία προηγουμένης εξετάσεως συνιστά το λιγότερο επαχθές και το περισσότερο κατάλληλο μέτρο για την προστασία των καταναλωτών από την παραπλάνηση. Επιπλέον, η νομολογία κατά την οποία επιτρέπεται η θέση σε κυκλοφορία τροφίμων μπορεί να υπόκειται σε προηγούμενη άδεια στερείται λυσιτελείας εν προκειμένω .
28. Η Αυστριακή Κυβέρνηση παραδέχεται ότι η απαγόρευση των ενδείξεων που αφορούν την υγεία εξέρχεται του πλαισίου του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112, αλλά υποστηρίζει ότι η απαγόρευση είναι επιτρεπτή από πλευράς του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας, για λόγους που ανάγονται στην προστασία της δημόσιας υγείας και των καταναλωτών. Γίνεται δεκτή κάθε αίτηση χορηγήσεως αδείας αναγραφής ενδείξεων που αφορούν την υγεία, όταν οι ενδείξεις αυτές είναι ακριβείς και συνάδουν προς την ανάγκη προστασίας του καταναλωτή από παραπλανητικές πληροφορίες. Ένα τέτοιο ζήτημα δεν μπορεί να αφεθεί στην υποκειμενική εκτίμηση ενός επιχειρηματία που δρα στην αγορά, αλλά απαιτεί έλεγχο βάσει αντικειμενικού κριτηρίου. Παραπλανητικές ενδείξεις που αναγράφονται σε ένα προϊόν, οι οποίες του αποδίδουν ιδιότητες που δεν έχει (π.χ. «συμβάλλει στην υγεία σας»), μπορούν να έχουν αρνητικά αποτελέσματα στην κατάσταση των ασθενών, ιδίως όταν η θεραπευτική αγωγή όσον αφορά τις ασθένειες και τα συμπτώματά τους παραμελήθηκε διότι οι ασθενείς έδωσαν εμπιστοσύνη στα «αποτελέσματα» του προϊόντος. Οι αποφάσεις που επικαλείται η Επιτροπή προς στήριξη της επιχειρηματολογίας της δεν μπόρεσαν να πείσουν την Αυστριακή Κυβέρνηση, η οποία θεωρεί τα παρατιθέμενα στο δικόγραφο της προσφυγής παραδείγματα ενδείξεων που αφορούν την υγεία ως στερούμενα λυσιτέλειας. Είτε οι ενδείξεις αυτές έχουν ήδη επιτραπεί, είτε πρόκειται για ιατρικές ενδείξεις που εμπίπτουν στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112, ή ακόμη είναι παραπλανητικές και, επομένως, απαγορεύονται εν πάση περιπτώσει.
29. Όσον αφορά την προηγούμενη άδεια που προβλέπεται από το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG, η Αυστριακή Κυβέρνηση προβάλλει ακόμη τα ακόλουθα επιχειρήματα. Ισχυρίζεται ότι η οδηγία 79/112 δεν συνιστά ρύθμιση αποκλειστικού χαρακτήρα. Το άρθρο 2 της οδηγίας διέπει την απαγόρευση παραπλανητικών ενδείξεων ή ενδείξεων που έχουν σχέση με τις ασθένειες, αλλά ουδέν προβλέπει όσον αφορά το επιτρεπτό ενδείξεων και διαφημίσεως που έχουν σχέση με την υγεία και δεν είναι παραπλανητικές. Για τον λόγο αυτό, η Αυστριακή Κυβέρνηση θεωρεί - αντίθετα προς την άποψη που υποστηρίζει η Επιτροπή - ότι πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη η οδηγία 84/450, όπως έχει τροποποιηθεί από την οδηγία 97/55. Το άρθρο 2 της οδηγίας 84/450, που έχει επίσης εφαρμογή στα τρόφιμα, χρησιμοποιεί την έννοια της παραπλανητικής διαφημίσεως με ευρεία έννοια. Η οδηγία αυτή έχει επομένως εφαρμογή και στη διαφήμιση προϊόντος τα παραπλανητικά αποτελέσματα του οποίου οφείλονται στο κείμενο που έχει τυπωθεί στη συσκευασία. Η Αυστριακή Κυβέρνηση στηρίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 84/450 και στην αρμοδιότητα, που παρέχεται στα κράτη μέλη με το άρθρο 7 της οδηγίας αυτής, να λαμβάνουν μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί ευρύτερη προστασία των καταναλωτών από την παραπλανητική διαφήμιση, για να υποστηρίξει ότι η απαίτηση προηγουμένης αδείας για τα τρόφιμα που περιέχουν ενδείξεις που αφορούν την υγεία δεν αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο. Το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG δεν σκοπεί στην προστασία του καταναλωτή από τις ακριβείς ενδείξεις που δεν μπορούν να τον παραπλανήσουν, αλλ' αντιθέτως από αυτές που είναι ανακριβείς και, επομένως, μπορούν να τον παραπλανήσουν και να τον ωθήσουν, ίσως, σε πράξεις ή παραλείψεις βλαπτικές για την υγεία του. Κατά την Αυστριακή Κυβέρνηση, ένα σύστημα εκ των υστέρων ελέγχου των τροφίμων που υφίστανται ήδη στην αγορά δεν είναι κατάλληλο για τη διασφάλιση της αναγκαίας προστασίας των καταναλωτών, όπως το αποδεικνύουν επίσης αρνητικές εμπειρίες που διαπιστώθηκαν στις Ηνωμένες Πολιτείες. Συναφώς, προβάλλει επίσης ότι το νομικό πλαίσιο που υφίσταται κατόπιν της αποφάσεως Unilever, η οποία εκδόθηκε σε σχέση με καλλυντικά προϊόντα, διαφέρει από αυτό που επιβάλλεται εν προκειμένω, δεδομένου ότι τα τρόφιμα προορίζονται προς απορρόφηση, οπότε δικαιολογείται μεγαλύτερος βαθμός προστασίας .
30. Στο υπόμνημά της παρεμβάσεως, η Δανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, μεταξύ άλλων, ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112 αφορά όλες τις ενδείξεις που αφορούν την υγεία στο πλαίσιο της επισημάνσεως των τροφίμων. Το σύστημα που προβλέπεται από το άρθρο 9 του LMG συνάδει προς αυτή τη διάταξη, πράγμα που καθιστά περιττή την εξέτασή του από πλευράς του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112.
Β - Προδικαστικές παραπομπές (υποθέσεις C-421/00, C-426/00 και C-16/01)
31. Με τις γραπτές της παρατηρήσεις, η Αυστριακή Κυβέρνηση υπενθυμίζει κατ' ουσίαν τα επιχειρήματα που προέβαλε στο πλαίσιο της υποθέσεως C-221/00. Η Επιτροπή εμμένει επίσης στην άποψη που διατύπωσε στο πλαίσιο της υποθέσεως αυτής. Επιπλέον, διατύπωσε, σε καθεμία από τις υποθέσεις αυτές, ειδικές παρατηρήσεις που θα εξετάσω κατωτέρω, όπως επίσης και τις παρατηρήσεις της Sterbenz στο πλαίσιο της υποθέσεως C-421/00.
V - Νομική εκτίμηση
Α - Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
32. Την τελευταία δεκαετία σημειώθηκε αυξημένη ζήτηση αυτού που κατά συνθήκη αποκαλείται «τρόφιμα για την υγεία». Η ζήτηση αυτή ευνόησε την εμφάνιση στην αγορά μιας μεγάλης ποικιλίας νέων προϊόντων στα οποία αποδίδονται ειδικές ευνοϊκές ιδιότητες για την υγεία. Παράλληλα, η χρήση ενδείξεων που αφορούν την υγεία αυξήθηκε τόσο στην επισήμανση των τροφίμων όσο και στη διαφήμιση τέτοιων προϊόντων. Οι εν προκειμένω ενδείξεις ή ισχυρισμοί είναι διαφόρων κατηγοριών. Μπορούν να αφορούν τη διατήρηση της υγείας («ενισχύσατε τις φυσικές αμυντικές σας λειτουργίες»), να προειδοποιούν τον καταναλωτή για τον κίνδυνο που παρουσιάζουν ορισμένα συστατικά διατροφής («τα κορεσμένα λίπη αυξάνουν το ποσοστό της χοληστερόλης στο αίμα»), να αναφέρουν ότι ένα ιδιαίτερο συστατικό είναι καλό για την υγεία («πλούσιο σε βιταμίνες C»), να αφορούν τη σύνθεση του προϊόντος («πλέον 50 % λινολεϊκού οξέος») ή, απλούστερα, να αναφέρονται γενικώς στην υγεία («αυτό που είναι καλό μπορεί επίσης να είναι υγιεινό») .
33. Η αυστριακή ρύθμιση, ειδικότερα δε το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG, όπως έχει κατά κόρον ερμηνευθεί από τα εθνικά δικαστήρια, απαγορεύει οποιαδήποτε ένδειξη στα τρόφιμα που αφορά την υγεία, ακόμη και αν η πληροφορία είναι, καθεαυτή, ακριβής. Από τη νομολογία του Verwaltungsgerichtshof προκύπτει ότι το καθοριστικό κριτήριο μιας «ενδείξεως που έχει σχέση με την υγεία» είναι η αντίληψη που έχει για αυτήν ο συνήθης καταναλωτής κατόπιν επιφανειακής εξετάσεως, δηλαδή ότι ο καταναλωτής σχηματίζει την εντύπωση ότι η κατανάλωση του προϊόντος έχει θετική επίδραση στην υγεία. Η απαγόρευση αυτής της πληροφορίας δεν είναι, εντούτοις, απόλυτη. Μια επιχείρηση μπορεί, δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 3, του LMG, να ζητήσει προηγούμενη άδεια αναγραφής στα τρόφιμα των ενδείξεων που αφορούν την υγεία. Ο αρμόδιος υπουργός οφείλει να χορηγήσει την άδεια, όταν οι ενδείξεις είναι αληθείς και δεν μπορούν να παραπλανήσουν τον καταναλωτή.
34. Κατ' ουσίαν, οι εν προκειμένω υποθέσεις δεν θέτουν το ζήτημα του περιεχομένου της εθνικής ρυθμίσεως. Το επίμαχο σημείο είναι το κατά πόσον το κοινοτικό δίκαιο ανέχεται μια εθνική διάταξη που απαγορεύει την αναγραφή στα τρόφιμα πληροφοριών που αφορούν την υγεία, με την επιφύλαξη της δυνατότητας χορηγήσεως προηγουμένης αδείας. Βασικά, τα ζητήματα που τίθενται είναι το κατά πόσον ενδείξεις που αφορούν την υγεία μπορούν να παραπλανήσουν πράγματι τον καταναλωτή και να θέσουν την υγεία του σε κίνδυνο καθώς και το αν η οικεία εθνική ρύθμιση συνάδει προς την αρχή της αναλογικότητας. Πριν εξεταστούν αυτά τα ζητήματα, ενδείκνυται να εξεταστεί το πώς διαρθρώνεται στο σύστημα της οδηγίας 79/112 η επισήμανση που αφορά «ενδείξεις που αφορούν την υγεία». Η ανάλυση αυτή έχει συγχρόνως τεχνικό και νομικό χαρακτήρα. Θέτει πάντως ορισμένα ζητήματα αρχής, τα οποία έχουν επίπτωση στην εξέλιξη του δικαίου στον τομέα της πληροφορήσεως που αναγράφεται στα τρόφιμα και της επισημάνσεως αυτών.
35. Θα εξετάσω κατ' αρχάς, κατωτέρω, την προσφυγή της Επιτροπής στο πλαίσιο της υποθέσεως C-221/00. Η εξέταση της υποθέσεως αυτής θα μας παράσχει τα κριτήρια για να απαντήσουμε στα ερωτήματα που υπέβαλαν τα αυστριακά δικαστήρια. Καθόσον θα είναι χρήσιμο, τα σημεία που θίγονται στο πλαίσιο των προδικαστικών ερωτημάτων θα διευκρινιστούν κατά την εκτίμηση της προσφυγής λόγω παραβάσεως.
Β - Αντικείμενο της διαδικασίας και το σχετικό νομικό πλαίσιο στην υπόθεση C-221/00
36. Κατ' αρχάς, έχω τη γνώμη ότι η Επιτροπή σφάλλει κάνοντας διάκριση μεταξύ, αφενός, της γενικής απαγορεύσεως των ενδείξεων που αφορούν την υγεία, η οποία εκτιμάται υπό το φως των άρθρων 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112 και, αφετέρου, του όρου περί προηγουμένης αδείας, που αναλύει από πλευράς των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ. Μια τέτοια χωριστή ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG δεν είναι, από λειτουργικής απόψεως, λογική. Είναι επίσης αντίθετη προς την οικονομία της οδηγίας 79/112.
37. Πρώτον, υφίσταται σαφής και αδιάσπαστος σύνδεσμος μεταξύ της γενικής απαγορεύσεως του άρθρου 9, παράγραφος 1, του LMG και της υποχρεώσεως λήψεως αδείας, που επιβάλλει το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG. Η Αυστριακή Κυβέρνηση επισήμανε, ορθώς, ότι το σύστημα αδείας του άρθρου 9, παράγραφος 3, του LMG συνδέεται άμεσα με τη γενική απαγόρευση του άρθρου 9, παράγραφος 1, του LMG. Αν δεν υφίστατο μια τέτοια απαγόρευση, το σύστημα αδείας δεν θα μπορούσε, πράγματι, να λειτουργήσει. Ως εκ του συμπληρωματικού τους χαρακτήρα, οι δύο διατάξεις σκοπούν στη δημιουργία ενός αποτελεσματικού ελέγχου των ενδείξεων που αφορούν την υγεία.
38. Δεύτερον, η οικονομία της οδηγίας 79/112 εμποδίζει τον διαχωρισμό των δύο διατάξεων του εθνικού δικαίου. Αυτό απορρέει από την ουσιώδη θέση που κατέχει το άρθρο 15 στο σύστημα που θεσπίζει η οδηγία. Το άρθρο 15, παράγραφος 1, περιέχει μια διάταξη που αφορά την πρόσβαση στην αγορά: τα κράτη μέλη δεν μπορούν να απαγορεύουν το εμπόριο τροφίμων τα οποία ανταποκρίνονται προς τους κανόνες της οδηγίας αυτής με την εφαρμογή ρυθμίσεως στον τομέα των τροφίμων, κατά το μέτρο που αυτή συνίσταται σε «μη εναρμονισμένες εθνικές διατάξεις». Όταν μια εθνική διάταξη είναι εναρμονισμένη, πρέπει να κρίνεται υπό το φως της αντίστοιχης διατάξεως της οδηγίας . Αν δεν είναι εναρμονισμένη και εμπίπτει, παρά ταύτα, στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 79/112, μπορεί να δικαιολογείται μόνο βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 2. Κατά την τελευταία αυτή διάταξη, το άρθρο 15, παράγραφος 1, δεν εφαρμόζεται στις «εθνικές διατάξεις που δεν εναρμονίστηκαν», οι οποίες δικαιολογούνται, ιδίως, για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας και καταστολής της απάτης και του αθέμιτου ανταγωνισμού. Στην προπαρατεθείσα απόφαση SARPP, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα όρια στην αρμοδιότητα που αφέθηκε στα κράτη μέλη να διατηρούν ή να θεσπίζουν εθνικούς κανόνες που προστίθενται στους κανόνες της οδηγίας «τίθενται από την ίδια την οδηγία, διότι αυτή απαριθμεί περιοριστικά, στο άρθρο 15, παράγραφος 2, τους λόγους που μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή εθνικών διατάξεων που δεν εναρμονίστηκαν» .
39. Η διάκριση μεταξύ των εναρμονισμένων και των μη εναρμονισμένων εθνικών διατάξεων είναι επομένως θεμελιώδης και η οδηγία συνδέει με αυτήν ορισμένες νομικές συνέπειες. Εντούτοις, υφίσταται μια τρίτη δυνατότητα. Όταν ένας εθνικός κανόνας δεν είναι εναρμονισμένος και διαφεύγει, επιπλέον, την εφαρμογή της οδηγίας, πρέπει, ενδεχομένως, να κρίνεται υπό το φως των γενικών διατάξεων της Συνθήκης. Συγκεκριμένα, όπως εκθέτει το Δικαστήριο στην προπαρατεθείσα απόφαση SARPP, η οδηγία 79/112 κάνει διάκριση μεταξύ των κανόνων που αφορούν την επισήμανση και αυτών που αφορούν τη διαφήμιση. Όσον αφορά του πρώτους, τα όρια της αρμοδιότητας των κρατών μελών θέτει η ίδια η οδηγία. Αυτό συμβαίνει επίσης όταν οι εθνικοί κανόνες επιβάλλουν προϋποθέσεις που δεν προβλέπονται, καθεαυτές, από την οδηγία. Αντιθέτως, όσον αφορά τη διαφήμιση, οι εθνικές διατάξεις που την εξαρτούν από προϋποθέσεις, που προστίθενται σε αυτές της οδηγίας, πρέπει να κρίνονται σε σχέση με τις διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, ειδικότερα τα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ .
40. Επομένως, η διαφήμιση έχει εν μέρει μόνον εναρμονιστεί, ενώ η επισήμανση των τροφίμων έχει πλήρως εναρμονιστεί, πράγμα που δεν σημαίνει ότι η οδηγία 79/112 σκοπεί στην πλήρη ρύθμιση όλων των εθνικών διατάξεων στον τομέα της επισημάνσεως. Συγκεκριμένα, δεν περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις για τις ενδείξεις που αφορούν την υγεία, ούτε ασχολείται με το ζήτημα των αδειών. Επιπλέον, η οδηγία επιτρέπει στα κράτη μέλη να αναλαμβάνουν ορισμένα παρεκκλίνοντα μέτρα στον τομέα της επισημάνσεως. Παρά ταύτα, οι εθνικές διατάξεις στον τομέα της επισημάνσεως που σκοπούν την εξυπηρέτηση των συμφερόντων που έχουν εναρμονιστεί με την οδηγία πρέπει να κρίνονται βάσει των κριτηρίων της οδηγίας - δηλαδή αυτών του άρθρου 15, παράγραφος 2 - και όχι υπό το φως των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ . Όσον αφορά τη ρύθμιση περί επισημάνσεως, η ρύθμιση της οδηγίας αποτελεί ένα ολοκληρωμένο σύστημα .
41. Κατά συνέπεια, είναι εσφαλμένο να υποστηρίζεται, όπως πράττει η Επιτροπή στο υπόμνημά της απαντήσεως, ότι μια γενική διαδικασία προηγουμένης αδείας δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Είναι αληθές ότι η οδηγία 79/112 δεν προβλέπει καμία ειδική διαδικασία προηγουμένης αδείας για την επισήμανση, πλην όμως νομίζω ότι η απαίτηση άδειας που προβλέπει το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG πρέπει να θεωρηθεί ως «μη εναρμονισμένη» εθνική διάταξη, η οποία εμπίπτει εντούτοις στο πεδίο της εφαρμογής. Η απαγόρευση και η διαδικασία προηγουμένης αδείας που συνδέεται με αυτήν, οι οποίες προβλέπονται από το άρθρο 9 του LMG, πρέπει επομένως, κατ' εμέ, να εκτιμηθούν από κοινού βάσει των κριτηρίων του άρθρου 15 της οδηγίας 79/112.
42. Προς στήριξη της απόψεως αυτής, μπορούν να παρατεθούν ορισμένα συμπληρωματικά επιχειρήματα. Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ζήτημα αν μια εθνική ρύθμιση εμπίπτει στο ουσιαστικό πεδίο εφαρμογής μιας οδηγίας πρέπει να εξεταστεί αν το κείμενο, ο σκοπός και το πλαίσιο των κοινοτικών και των εθνικών κανόνων αντιστοιχούν μεταξύ τους. Εκτός από τον σκοπό της ελεύθερης κυκλοφορίας, ο επιδιωκόμενος με την οδηγία 79/112 σκοπός - ήτοι η δημιουργία ενός γενικού πλαισίου για τη ρύθμιση της επισημάνσεως των τροφίμων προκειμένου να εξυψωθούν οι συνθήκες ανταγωνισμού, λαμβανομένης δε υπόψη και της προστασίας της υγείας και των οικονομικών συμφερόντων του καταναλωτή - αποτελεί επίσης το έρεισμα της οικείας αυστριακής ρυθμίσεως.
43. Επιπλέον, η διαδικασία χορηγήσεως αδείας αποτελεί κατ' εξοχήν παράδειγμα μέτρου ικανού να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της απαγορεύσεως που προβλέπεται από το άρθρο 15, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/112. Πράγματι, η διάταξη αυτή απαγορεύει τα εμπόδια στην εμπορία τροφίμων που ανταποκρίνονται στους κανόνες που προβλέπει η οδηγία, μεταξύ των οποίων τις επίδικες διατάξεις του άρθρου 2 αυτής. Με άλλα λόγια, αν οι ενδείξεις που έχουν σχέση με την υγεία ουδόλως αφορούν την πρόληψη ή τη θεραπεία ασθενειών δεν είναι παραπλανητικές και, εξάλλου, δεν συνιστούν παράβαση καμίας διατάξεως της οδηγίας 79/112 περί επισημάνσεως, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να εμποδίσει την εμπορία των τροφίμων λόγω της πληροφορίας που αναγράφεται σε αυτά, εκτός αν αυτό μπορεί να δικαιολογηθεί από πλευράς του άρθρου 15, παράγραφος 2. Όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 79/112, στερείται σημασίας, κατ' εμέ, το ότι ένα κράτος μέλος επιλέγει, π.χ., τη διά νόμου απαγόρευση των ενδείξεων που αφορούν την υγεία, ως προς την οποία απαγόρευση επιτρέπονται παρεκκλίσεις για ορισμένες κατηγορίες πληροφοριών, η γενική κατά νόμο απαγόρευση με τη δυνατότητα ατομικής απαλλαγής μέσω αδείας.
44. Είναι πιθανό ότι η Επιτροπή επέλεξε τη διπλή οδό επιχειρηματολογίας βάσει της οδηγίας 79/112 και των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, διότι η εν προκειμένω νομολογία του Δικαστηρίου δεν είναι απολύτως συνεπής. Μολονότι η απόφαση SARPP παρέχει έρεισμα στην άποψη ότι η απαίτηση άδειας πρέπει να κρίνεται από πλευράς του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112, διαπιστώνω ότι η νομολογία που αφορά τις σχέσεις μεταξύ του άρθρου 15 της οδηγίας 79/112, των λοιπών διατάξεων της οδηγίας και των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ δεν διακρίνεται από μεγάλη συνέπεια. Σε ορισμένο αριθμό αποφάσεων, οι προβαλλόμενες παραβάσεις ειδικών διατάξεων της οδηγίας κρίνονται αποκλειστικώς βάσει των κριτηρίων της οδηγίας, χωρίς να μνημονεύεται το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο που αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων. Σε άλλες αποφάσεις, το Δικαστήριο στηρίζεται τόσο στην οδηγία όσο και στα άρθρα 28 ΕΚ και 30 ΕΚ . Σε όλες τις περιπτώσεις ελλείπουν σαφή κριτήρια βάσει των οποίων γίνεται αυτή η διάκριση .
45. Στην περίπτωση κατά την οποία ορισμένος τομέας αποτέλεσε το αντικείμενο πλήρους εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο, είναι, κατ' εμέ, προτιμότερο να εκτιμούνται οι εθνικές διατάξεις οι οποίες ανάγονται στο πεδίο εφαρμογής μιας οδηγίας βάσει του παραγώγου κοινοτικού δικαίου και όχι σύμφωνα με τις διατάξεις του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου . Μόνον όταν αναμφισβήτητα μια διάταξη εθνικού δικαίου διαφεύγει την εφαρμογή της οδηγίας δικαιολογείται εκτίμηση σε σχέση με τις διατάξεις της Συνθήκης. Αυτό, κατ' εμέ, δεν συμβαίνει εν προκειμένω.
46. Παραμένει εντούτοις γεγονός ότι οι διατάξεις της οδηγίας 79/112, όπως και κάθε ρύθμιση παραγώγου δικαίου, πρέπει να ερμηνεύονται υπό το φως των κανόνων της Συνθήκης που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων . Αυτό πολλώ μάλλον αληθεύει εν προκειμένω, καθόσον το περιεχόμενο του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112 παρουσιάζει κοινά χαρακτηριστικά με τους λόγους δικαιολογήσεως κατά την έννοια του άρθρου 30 ΕΚ (προστασία της δημόσιας υγείας) και της νομολογίας Cassis de Dijon (προστασία των καταναλωτών και ειλικρίνεια των εμπορικών συναλλαγών) . Συνέπεια αυτής της συγγένειας αποτελεί το ότι η αρχή της αναλογικότητας πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη κατά την εκτίμηση διατάξεων εθνικού δικαίου υπό το φως του άρθρου 15 της οδηγίας 79/112 . Θεωρούμενες υπ' αυτό το πρίσμα, οι εκτιμήσεις αυτές δεν επηρεάζουν το αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας. Η Επιτροπή, με την προσφυγή της, επιδιώκει, εν πάση περιπτώσει, να αναγνωριστεί ότι η επίδικη εθνική ρύθμιση αντιβαίνει προς το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας. Καθόσον με την προσφυγή της Επιτροπής επιδιώκεται επίσης να αναγνωριστεί παράβαση των άρθρων 28 ΕΚ και 30 ΕΚ, η αιτίασή της στερείται πλέον αυτοτέλειας.
47. Τέλος, πρέπει να εξεταστεί το επιχείρημα της Αυστριακής Κυβερνήσεως ότι η εκτίμηση της υποχρεώσεως λήψεως αδείας που προβλέπεται από το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG επιβάλλει να ληφθεί υπόψη όχι μόνον η οδηγία 79/112, αλλά και η οδηγία 84/450 (όπως έχει τροποποιηθεί).
48. Μολονότι είναι σαφές ότι η οδηγία 84/350 έχει εφαρμογή στην επισήμανση των τροφίμων, η επίκληση της οδηγίας αυτής δεν παρουσιάζει εν προκειμένω λυσιτέλεια. Καθόσον πρόκειται για την παραπλάνηση του καταναλωτή σε σχέση με την επισήμανση τροφίμων, η οδηγία 79/112 προβλέπει, στα άρθρα 2 και 15 αυτής, ένα ειδικό σύστημα. Εδώ ισχύει η αρχή «lex specialis derogat legi generali» ενόψει μιας γενικής ρυθμίσεως όπως αυτή της οδηγίας 84/350. Λόγω του ολοκληρωμένου χαρακτήρα της εναρμονίσεως των εθνικών διατάξεων στον τομέα της επισημάνσεως μέσω αυτών των κανόνων, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να παρεκκλίνουν από τις προϋποθέσεις που θέτουν οι εν λόγω κανόνες. Αυτό αφορά, μεταξύ άλλων, το άρθρο 7 της οδηγίας 84/450, το οποίο επιτρέπει ευρύτερη προστασία του καταναλωτή από την παραπλανητική διαφήμιση .
Γ - Το περιεχόμενο του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112
49. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112 απαγορεύει τις ενδείξεις που αφορούν την πρόληψη, την αγωγή και τη θεραπεία οποιασδήποτε ανθρώπινης ασθένειας. Δύο αντιλήψεις βρίσκονται αντιμέτωπες στην παρούσα διαδικασία ως προς το αντικείμενο και το περιεχόμενο αυτής της διατάξεως.
50. Η Επιτροπή, στο δικόγραφό της προσφυγής, προβάλλει ότι, κατά τις αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας (αιτιολογική σκέψη 14 της οδηγίας 2000/13), οι κανόνες περί επισημάνσεως πρέπει επίσης να συνεπάγονται την απαγόρευση «αποδόσεως στα τρόφιμα θεραπευτικών ιδιοτήτων». Προσθέτει ότι η λειτουργία αυτή προβλέπεται αποκλειστικά για τα φάρμακα κατά την έννοια της οδηγίας 65/65 .
51. Η Δανική Κυβέρνηση αμφισβητεί μια τόσο στενή αντίληψη. Κατ' αυτήν, οι ενδείξεις που αφορούν την υγεία εμπίπτουν επίσης στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112. Ομοίως, το Verwaltungsgerichtshof, αιτούν δικαστήριο στην υπόθεση C-16/01, επισημαίνει ότι η διάταξη αυτή δεν κάνει καμία διάκριση μεταξύ των ενδείξεων που αφορούν την υγεία και αυτών που αφορούν τις ασθένειες. Δεν υφίσταται κανένα χρήσιμο κριτήριο που να καθιστά δυνατή τη διάκριση μεταξύ αυτών, ούτε ο καταναλωτής είναι σε θέση να κάνει αυτή τη διάκριση. Κάθε πληροφορία που αφορά, κατά οποιονδήποτε τρόπο, την υγεία εμπίπτει κατ' αρχήν, κατά την κρίση του Verwaltungsgerichtshof, στην απαγόρευση του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας. Κατά το αυστριακό δικαστήριο, καθοριστική συναφώς είναι η γενική εντύπωση, περιλαμβανομένης της υποκειμενικής εντυπώσεως που προκαλεί η επισήμανση στον υπεύθυνο και πληροφορημένο καταναλωτή.
52. Η Επιτροπή, στις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσε στο πλαίσιο της υποθέσεως C-16/01, παραδέχεται ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ δεν κάνει ρητή διάκριση μεταξύ των ενδείξεων που αφορούν την υγεία και αυτών που αφορούν τις ασθένειες. Κατ' αυτήν, η οδηγία σκοπεί στην αποφυγή του ενδεχομένου ο καταναλωτής να καταφύγει, στην περίπτωση ασθένειας ή προλήψεως ασθένειας, σε τρόφιμα τα οποία δεν προορίζονται προς τούτο. Βάσει του ορισμού της οδηγίας 65/65, το χαρακτηριστικό των φαρμάκων είναι, πράγματι, η αποκατάσταση, η διόρθωση ή η μεταβολή των φυσιολογικών λειτουργιών του ανθρώπου. Αν, αντιθέτως, ένα προϊόν είναι απλώς «υγιεινό», δεν μπορούν να του αποδοθούν τέτοιες ιδιότητες. Επομένως, φαίνεται σαφώς ότι επιβάλλεται διάκριση μεταξύ των δύο κατηγοριών ενδείξεων, έστω και αν είναι δύσκολο μερικές φορές να χαραχθεί η διαχωριστική γραμμή.
53. Συντάσσομαι με την άποψη ότι εδώ πρέπει να γίνει μια διάκριση, άποψη την οποία εξάλλου δεν αμφισβητεί η Αυστριακή Κυβέρνηση στο πλαίσιο της κύριας δίκης. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ προβλέπει χωρίς περιστροφές ότι η απαγόρευση αφορά την επισήμανση που περιέχει πληροφορίες οι οποίες έχουν άμεσα ή έμμεσα σχέση με την ανθρώπινη ασθένεια. Η ασθένεια είναι μια κατάσταση στην οποία τα ζωτικά όργανα και οι ζωτικοί μηχανισμοί του ανθρώπου λειτουργούν ανώμαλα και είναι διαταραγμένα. Η ασθένεια αντιπαρατίθεται προς την υγεία, μια κατάσταση στην οποία ο άνθρωπος δεν παρουσιάζει ακριβώς καμία φυσική σωματική αδυναμία ή, ενδεχομένως, διανοητική. Για τον λόγο αυτό, υφίσταται θεμελιώδης διαφορά μεταξύ των ενδείξεων που αφορούν την πρόληψη, την αγωγή ή τη θεραπεία μιας ασθένειας και αυτών που αφορούν τη βελτίωση της ευεξίας του ανθρώπου. Οι μνείες ιατρικού χαρακτήρα τονίζουν την αγωγή ή τη θεραπεία υφιστάμενης ασθένειας ή την πρόληψη. Οι μνείες που αφορούν την υγεία έχουν ως βάση μια θετική θεώρηση, ήτοι τη διατήρηση ή τη βελτίωση της υγείας. Σε οριακές περιπτώσεις, μπορεί, πράγματι, να είναι δύσκολο να χαραχθεί σαφής οριοθετική γραμμή μεταξύ των δύο κατηγοριών μνειών, δεδομένου ότι ορισμένες ενδείξεις που αφορούν την υγεία μπορούν να δημιουργήσουν στον καταναλωτή την εντύπωση ότι το προϊόν έχει ευεργετικά αποτελέσματα. Π.χ., με τη ρητή δήλωση ότι ένα τρόφιμο «σας διατηρεί σε καλή υγεία» δημιουργείται εμμέσως η σκέψη ότι το προϊόν επιτρέπει την άμυνα κατά των ασθενειών. Αυτό, πάντως, δεν προδικάζει την κατ' αρχήν διάκριση μεταξύ των δύο κατηγοριών ενδείξεων. Η φύση των ενδείξεων θα πρέπει να καθορίζεται μόνο κατά περίπτωση.
54. Η απαγόρευση που θέτει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112 είναι απόλυτη, πράγμα που προϋποθέτει ότι οι αποκαλούμενες ιατρικού χαρακτήρα μνείες απαγορεύονται, εξ ορισμού, είτε είναι ακριβείς είτε παραπλανούν τον καταναλωτή. Η διάταξη αυτή υποχρεώνει τα κράτη μέλη να απαγορεύουν τις ενδείξεις που αφορούν τις ασθένειες, πλην όμως, αντιθέτως, δεν αφορά, και επομένως δεν απαγορεύει, τις ενδείξεις που αφορούν την υγεία. Όταν μια ένδειξη που αναγράφεται σε τρόφιμο περιέχει μνείες οι οποίες, συγχρόνως, έχουν ιατρικό χαρακτήρα και αφορούν την υγεία, εμπίπτει στην απαγόρευση του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ λαμβανομένου υπόψη του ιδιαίτερου κινδύνου που παρουσιάζουν οι μνείες ιατρικού χαρακτήρα για τη δημόσια υγεία . Ο ιδιαίτερος αυτός κίνδυνος συνεπάγεται, κατ' εμέ, ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να στηριχθεί σε ευρεία ερμηνεία αυτής της διατάξεως, χωρίς να έχει παρά ταύτα τη δυνατότητα να θίξει την ανωτέρω περιγραφείσα βασική διάκριση μεταξύ μνειών ιατρικού χαρακτήρα και αυτών που αφορούν την υγεία.
55. Απαγόρευση με την επιφύλαξη περί προηγουμένης αδείας των ενδείξεων που αφορούν την υγεία, όπως αυτή που προβλέπεται στο άρθρο 9 του LMG, υπερβαίνει επομένως τα όρια που επιτρέπει το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112.
Δ - Εκτίμηση από πλευράς του άρθρου 15 της οδηγίας 79/112
56. Επιβάλλεται ευθύς εξαρχής η διαπίστωση ότι το άρθρο 15, παράγραφος 1, δεν επιτρέπει την εφαρμογή του άρθρου 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG, καθόσον οι διατάξεις αυτές έχουν ευρύτερο περιεχόμενο από την απαγόρευση που προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α__ ή στο άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112. Όσον αφορά τα τρόφιμα που πληρούν, εξάλλου, τις προϋποθέσεις επισημάνσεως της οδηγίας 79/112 και έχουν νομίμως διατεθεί στην αγορά εντός άλλου κράτους μέλους, οι προϋποθέσεις αυτές ισοδυναμούν, στην πραγματικότητα, με απαγόρευση του εμπορίου εντός της Δημοκρατίας της Αυστρίας.
57. Ακολούθως, έρχομαι στην εξέταση του ζητήματος αν οι δύο εθνικές διατάξεις μπορούν να δικαιολογηθούν βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112. Αυτό προϋποθέτει μια εκτίμηση σε δύο φάσεις. Πρώτον, πρέπει να αποδειχθεί ότι το εθνικό μέτρο είναι κατάλληλο για την πραγματοποίηση ενός από τους προστατευτικούς σκοπούς που προβλέπει αυτή η διάταξη. Κατόπιν, πρέπει να εξεταστεί η αναλογικότητα του μέτρου υπό την έννοια ότι αυτό δεν μπορεί να είναι περισσότερο περιοριστικό απ' ό,τι είναι αυστηρώς αναγκαίο και, ειδικότερα, ότι δεν είναι νοητό κανένα άλλο μέτρο που διασφαλίζει τον επιδιωκόμενο σκοπό και δημιουργεί μικρότερα εμπόδια στο εμπόριο.
58. Προς δικαιολόγηση τόσο της απαγορεύσεως των ενδείξεων που αφορούν την υγεία, η οποία επιβάλλεται με το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG, όσο και την προϋπόθεση λήψεως προηγουμένης αδείας, που προβλέπεται από το άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG, η Αυστριακή Κυβέρνηση στηρίχθηκε στην ανάγκη προστασίας των καταναλωτών και της δημόσιας υγείας. Τα δύο αυτά συμφέροντα αναφέρονται στο άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112.
59. Οι περιστάσεις υπό τις οποίες ένα κράτος μέλος μπορεί να επικαλεστεί αυτά τα συμφέροντα διαφέρουν. Η διαφορά αυτή απορρέει τόσο από τη Συνθήκη όσο και από τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου στον τομέα των τροφίμων. Η προστασία των καταναλωτών προϋποθέτει ότι τους προσφέρονται εγγυήσεις για τη διατήρηση των οικονομικών τους συμφερόντων. Ειδικότερα, οι καταναλωτές μπορούν να απαιτήσουν προστασία από τις παραπλανητικές πληροφορίες που περιέχονται πάνω ή δίπλα στις συσκευασίες των προϊόντων που επιθυμούν να αγοράσουν . Συγκεκριμένα, τούτο σημαίνει ότι οι ενδείξεις που περιέχονται στην επισήμανση δεν επιτρέπεται να δημιουργούν σύγχυση στον αγοραστή για τις ιδιότητες του προϊόντος που αφορούν την υγεία, είτε κατά την αγορά είτε ακόμη και κατά το χρονικό σημείο της καταναλώσεως του προϊόντος. Αντιθέτως, η προστασία της υγείας των ανθρώπων, όπως τη μνημονεύει το άρθρο 30 ΕΚ και, πολλώ μάλλον, κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας, αφορά τη φυσική ή διανοητική υγεία των ανθρώπων. Η υγεία του καταναλωτή μπορεί να τεθεί σε κίνδυνο όταν κατά την κατανάλωση του τροφίμου θεωρεί εσφαλμένως, συνεπεία των ενδείξεων που αφορούν την υγεία, ότι το τρόφιμο έχει θεραπευτική ιδιότητα και, κατά συνέπεια, π.χ., αμελεί να μεταβάλει τις διατροφικές του συνήθειες ή να καλέσει γιατρό.
60. Υπό το φως των ανωτέρω, νομίζω ότι η οικονομία της οδηγίας δεν επιτρέπει στη Δημοκρατία της Αυστρίας να επικαλείται, προς δικαιολόγηση της εν λόγω απαγορεύσεως, την προστασία του καταναλωτή από τον κίνδυνο συγχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112. Πράγματι, το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας 79/112 απαγορεύει οποιαδήποτε μνεία στην επισήμανση που παραπλανά ή μπορεί να παραπλανήσει τον καταναλωτή. Γενική απαγόρευση των παραπλανητικών ενδείξεων που αφορούν την υγεία δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112, διότι το εν προκειμένω συμφέρον - η προστασία των καταναλωτών - καλύπτεται ήδη από το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο α__ της οδηγίας.
61. Η απαγόρευση που θέτει το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG αφορά όλες τις πληροφορίες που αφορούν την υγεία, είτε μπορούν είτε όχι να είναι παραπλανητικές . Συμπληρώνοντας τις ενδείξεις που αφορούν τις ασθένειες και οι οποίες έχουν εναρμονιστεί με το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112, μια γενική απαγόρευση των μη παραπλανητικών ενδείξεων που αφορούν την υγεία μπορεί καταρχήν να δικαιολογηθεί από την ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας.
62. Επί προσφυγής λόγω παραβάσεως στο κράτος μέλος εναπόκειται να προσκομίσει την απόδειξη ότι μια γενική απαγόρευση αναγραφής μη παραπλανητικών ενδείξεων που αφορούν την υγεία είναι αναγκαία για την προστασία της δημόσιας υγείας. Η Αυστριακή Κυβέρνηση προέβαλε ότι τέτοιες ενδείξεις μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την υγεία των καταναλωτών, διότι οι καταναλωτές θα μπορούσαν κακώς να τις εμπιστευθούν. Η Επιτροπή αμφισβητεί το επιχείρημα αυτό, υποστηρίζοντας ότι η απαγόρευση της μνείας «καλό για την υγεία» δεν παρουσιάζει καμία χρησιμότητα, δεδομένου ότι τα βλαπτικά για την υγεία τρόφιμα δεν επιτρέπεται να διατίθενται στο εμπόριο.
63. Μολονότι κατά τη γνώμη μου η Αυστριακή Κυβέρνηση δεν προσκόμισε πλήρεις αποδείξεις για να στηρίξει την άποψή της ότι οι ενδείξεις που αφορούν την υγεία θέτουν σε κίνδυνο τη φυσική και διανοητική υγεία του καταναλωτή, είμαι πρόθυμος να δεχθώ ότι ορισμένες πληροφορίες που αφορούν την υγεία μπορούν, σε δεδομένη κατάσταση, να επηρεάσουν την κατάσταση της υγείας του καταναλωτή. Αυτό δεν αποκλείεται ακόμη και όταν η πληροφορία είναι, καθεαυτή, αληθής και δεν παραπλανά τον μέσο καταναλωτή. Η γενική απαγόρευση αναγραφής ενδείξεων που αφορούν την υγεία, συνοδευόμενη από τη δυνατότητα εξαιρέσεων, φαίνεται επομένως, κατ' αρχήν, ως κατάλληλο μέσο για την αποτροπή ή τον περιορισμό αυτού του κινδύνου. Το ζήτημα αν ένα τέτοιο μέτρο, κατ' αρχήν αποτελεσματικό, δεν επιτυγχάνει τον σκοπό του και, επομένως, συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας αποτελεί διαφορετικό πρόβλημα που πρέπει να εξεταστεί εγγύτερα.
64. Δεν είναι εύκολο να καθοριστούν επακριβώς οι περιστάσεις υπό τις οποίες μπορεί να τεθεί σε κίνδυνο η υγεία του καταναλωτή. Το μοναδικό παράδειγμα που παρέχει η Αυστριακή Κυβέρνηση, ήτοι τη μνεία «συμβάλλει στην υγεία σας», δεν μπορεί να εκτιμηθεί ορθώς χωρίς να είναι γνωστή η συγκεκριμένη αλληλουχία. Αν η ένδειξη αυτή εμφανίζεται στην επισήμανση ενός σάκου με πατάτες, δεν βλέπω πώς ακόμη και ένας ευάλωτος καταναλωτής θα μπορούσε να υποθέσει ότι με το να τρώει πατάτες μπορεί να αναβληθεί η επίσκεψή του στον γιατρό. Αν η ένδειξη είχε τεθεί στη συσκευασία ενός συμπληρωματικού της τροφής προϊόντος που μπορεί, ως τρόφιμο, να διατεθεί στην αγορά, ένα τέτοιο αποτέλεσμα θα ήταν λιγότερο απίθανο. Πάντως, ακόμη και υπ' αυτές τις περιστάσεις, η υγεία τίθεται σε κίνδυνο μόνον αν η κατανάλωση αυτών των συμπληρωματικών προϊόντων είναι σε βάρος μιας ισορροπημένης διατροφής.
65. Επομένως, θα πρέπει να εξετάζεται κατά περίπτωση, και λαμβανομένων υπόψη όλων των σχετικών περιστάσεων, αν μια ένδειξη παρουσιάζει πραγματικό κίνδυνο για τη δημόσια υγεία.
66. Ελλείψει κοινοτικής ρυθμίσεως, το κοινοτικό δίκαιο αφήνει στα κράτη μέλη σχετικώς ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως άπαξ πρόκειται για τη δημόσια υγεία . Πάντως, ακόμη και σε μια τέτοια περίπτωση, έχει σημασία, δυνάμει της αρχής της αναλογικότητας, ο επιδιωκόμενος σκοπός να μη μπορεί να επιτευχθεί μέσω λιγότερο περιοριστικών μέτρων. Ενόψει της γενικής σημασίας της απαγορεύσεως που προβλέπεται στο άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG, η κατά περίπτωση προσέγγιση δεν μπορεί να εφαρμοστεί παρά μόνο στο πλαίσιο της διαδικασίας περί προηγουμένης αδείας του άρθρου 9, παράγραφος 3, του LMG. Κατά την Αυστριακή Κυβέρνηση, η διαδικασία αυτή είναι αναγκαία, δεδομένου ότι μόνον η δημόσια αρχή μπορεί να ασκήσει αξιόπιστο έλεγχο.
67. Ο συνδυασμός μιας συνεπαγομένης βαριές συνέπειες γενικής απαγορεύσεως κάθε ενδείξεως που αφορά την υγεία με μια αυστηρή διαδικασία χορηγήσεως άδειας δεν νομίζω ότι βρίσκεται σε αναλογία προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Τονίζω, συναφώς, ότι οι κίνδυνοι για τη δημόσια υγεία είναι ήσσονος σημασίας. Πράγματι, το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία α, και β__ της οδηγίας 79/112 απαγορεύει τις ανακριβείς ή παραπλανητικές ενδείξεις που αφορούν τα αποτελέσματα του προϊόντος για την υγεία, καθώς και όλες τις ενδείξεις που αφορούν τις ασθένειες. Επιπλέον, πρέπει να υπομνησθεί, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, ότι τα εν προκειμένω τρόφιμα δεν επιτρέπεται σε καμία περίπτωση να παρουσιάζουν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Η υποχρέωση αυτή ορίζεται με άλλες γενικές και ειδικές κοινοτικές ρυθμίσεις . Καθόσον ένα προϊόν παρουσιάζει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που μπορούν να βλάψουν την υγεία ορισμένων κατηγοριών καταναλωτών, ο κίνδυνος αυτός αντιμετωπίζεται με την υποχρέωση αναφοράς των συστατικών του προϊόντος στην επισήμανση. Το Δικαστήριο λαμβάνει ως δεδομένο ότι οι καταναλωτές μπορούν να αναγνώσουν τον κατάλογο των συστατικών που πρέπει υποχρεωτικώς να αναφέρονται δυνάμει του άρθρου 6 της οδηγίας 79/112 .
68. Επομένως, δεδομένου ότι αληθείς καθαυτές ενδείξεις που αφορούν τα αποτελέσματα ενός προϊόντος επί της υγείας μπορούν να συνεπάγονται κίνδυνο μόνο στο συγκεκριμένο πλαίσιο ειδικών περιπτώσεων ή προϊόντων, το σύστημα που προβλέπεται στο άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG είναι αντίθετο προς την αρχή της αναλογικότητας. Υπερβαίνει αυτό που επιτρέπει το άρθρο 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112. Υφίστανται λιγότερο περιοριστικές λύσεις για την αποτροπή τέτοιων ησσόνων κινδύνων.
69. Νομίζω ότι είναι περισσότερο εύλογο να θεσπιστεί ένα σύστημα που απαγορεύει - σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας 79/112 - τις καθαρά παραπλανητικές ενδείξεις και τις μνείες που αφορούν τις ασθένειες. Π.χ., είναι νοητό ένα σύστημα όπου μια ένδειξη όπως «συμβάλλει στην υγεία σας» θα αποτελούσε το αντικείμενο αυστηρού ελέγχου υπό το πρίσμα των χαρακτηριστικών του προϊόντος και όλων των άλλων σχετικών στοιχείων εκτιμήσεως και θα μπορούσε, ενδεχομένως, να απαγορευθεί. Ο εθνικός έλεγχος θα μπορούσε ιδίως να συνίσταται στην υποχρέωση του παρασκευαστή ή του διανομέα του συγκεκριμένου τροφίμου να προσκομίσει, σε περίπτωση αμφιβολιών, την απόδειξη της αντικειμενικής ακρίβειας των πραγματικών στοιχείων που εμφανίζονται στην επισήμανση . Απαγόρευση εκ των προτέρων επί των τροφίμων οποιασδήποτε ενδείξεως που αφορά την υγεία θα κατέληγε στο να καταστήσει εκ των προτέρων περιττή τη διάκριση που κάνει η οδηγία μεταξύ των πληροφοριών που είναι λογικές, και επομένως, κατ' αρχήν, σύμφωνες προς την οδηγία, και των παράλογων πληροφοριών, οι οποίες δεν συμφωνούν προς την οδηγία.
70. Συναφώς, τονίζω επίσης ότι εμπορευόμενοι που διαθέτουν στην αγορά προϊόντα που φέρουν ενδείξεις σχετικές με την υγεία, οι οποίες ουδόλως μπορούν να παρουσιάζουν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία, θίγονται πάντως από την απαγόρευση και υποχρεούνται να ζητήσουν μια άδεια η οποία είναι περιττή για τα προϊόντα τους. Καθό μέτρο ένα κράτος μέλος θα θεωρούσε αναγκαία τη ρύθμιση, στο πλαίσιο κάποιας αλληλουχίας, ορισμένων ενδείξεων σχετικών με την υγεία τις οποίες φέρουν τα τρόφιμα, μια λιγότερο περιοριστική μέθοδος θα συνίστατο στον καθορισμό αντικειμενικών και διαφανών κριτηρίων, στα οποία θα πρέπει να ανταποκρίνονται οι ενδείξεις αυτές και στη συνέχεια να πραγματοποιείται στην αγορά έλεγχος εκ των υστέρων. Η εφαρμογή ενός τέτοιου συστήματος δεν πρέπει κατ' ανάγκη να διενεργείται αποκλειστικά από τις δημόσιες αρχές, αλλά μπορεί επίσης να ανατίθεται, π.χ., στον ανταγωνισμό ή στις ενώσεις καταναλωτών .
71. Η νομολογία του Δικαστηρίου που επικαλείται η Αυστριακή Κυβέρνηση, και κατά την οποία η διάθεση στην αγορά προσθέτων ουσιών μπορεί να εξαρτάται από προηγούμενη άδεια, στερείται λυσιτέλειας εν προκειμένω. Με τη νομολογία αυτή επίσης, το Δικαστήριο έθεσε ορισμένες προϋποθέσεις, αντλούμενες από την αρχή της αναλογικότητας, για τη θέσπιση ενός συστήματος αδειών. Επιπλέον, οι πρόσθετες ουσίες που περιέχονται στα τρόφιμα, μπορούν, λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους, να παρουσιάζουν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Αυτό δικαιολογεί αυστηρότερα μέτρα απ' ό,τι στον τομέα της καταπολεμήσεως των «αμφιβόλων» ενδείξεων που αφορούν την υγεία, όπου δεν πρόκειται για την ίδια την ασφάλεια των συγκεκριμένων τροφίμων.
72. Επομένως, κατά τη γνώμη μου, ούτε η γενική απαγόρευση επί των τροφίμων αναγραφής ενδείξεων για την υγεία ούτε η υποχρέωση λήψεως προηγουμένης αδείας μπορούν να δικαιολογηθούν με επίκληση του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112. Η άποψη αυτή συμπίπτει mutatis mutandis με τη θέση της νομολογίας όσον αφορά τις ενδείξεις επί των καλλυντικών προϊόντων, όπου το Δικαστήριο επέκρινε ειδικά το σύστημα αδειών του LMG . Το επιχείρημα της Αυστριακής Κυβερνήσεως ότι τα τρόφιμα πρέπει να διακρίνονται από τα καλλυντικά δεν ευσταθεί. Πράγματι, η φύση των συμφερόντων που πρέπει να προστατευθούν - προστασία των καταναλωτών και της δημόσιας υγείας - καθώς και οι σκοποί του LMG συμπίπτουν και στις δύο περιπτώσεις. Συναφώς, όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή, ούτε η νομολογία του Δικαστηρίου επιτρέπει διάκριση μεταξύ κατηγοριών προϊόντων. Στο πλαίσιο της προστασίας του καταναλωτή από την παραπλάνηση, το κριτήριο που λαμβάνεται υπόψη είναι αυτό του μέσου καταναλωτή, είτε πρόκειται για τρόφιμα είτε για καλλυντικά προϊόντα . Περαιτέρω, η βλάβη στην υγεία κατά τη χρησιμοποίηση καλλυντικών μπορεί να είναι το ίδιο σοβαρή όπως και κατά την κατανάλωση τροφίμων.
73. Καταλήγοντας, όσον αφορά την υπόθεση C-221/00, προτείνω στο Δικαστήριο:
«1) να αναγνωρίσει ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και από το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112, καθόσον ερμηνεύει και εφαρμόζει το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG υπό την έννοια ότι ενδείξεις σχετικές με την υγεία που αναγράφονται σε τρόφιμα τρέχουσας καταναλώσεως απαγορεύονται γενικώς και απολύτως, και καθόσον εξαρτά την επίθεση ενδείξεων σχετικών με την υγεία από προηγούμενη διαδικασία εγκρίσεως (άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG)·
2) να καταδικάσει τη Δημοκρατία της Αυστρίας στα δικαστικά έξοδα·
3) να κρίνει ότι το Βασίλειο της Δανίας φέρει τα δικαστικά του έξοδα.»
Ε - Προδικαστικές παραπομπές (υποθέσεις C-421/00, C-426/00, C-16/01)
- C-426/00
74. Στην υπόθεση αυτή, η Επιτροπή πρότεινε στο Δικαστήριο να μην απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Unabhängiger Verwaltungssenat, καθόσον τα ερωτήματα αυτά είναι προδήλως απαράδεκτα. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διάταξη περί παραπομπής δεν περιέχει αιτιολόγηση των συγκεκριμένων ερωτημάτων, τα πραγματικά περιστατικά στα οποία στηρίζονται τα ερωτήματα και τους συγκεκριμένους λόγους που ώθησαν το αιτούν δικαστήριο να θεωρήσει αναγκαία εν προκειμένω την υποβολή ερωτημάτων.
75. Οι επικρίσεις αυτές της Επιτροπής είναι, κατά τη γνώμη μου, βάσιμες. Στη διάταξή του περί παραπομπής, το αιτούν δικαστήριο εκθέτει ότι τα προδικαστικά ερωτήματα υποβάλλονται «με προσκόμιση της δικογραφίας» («unter Aktenvorlage») . Στην αιτιολόγησή του, το Unabhängiger Verwaltungssenat περιορίζεται να επαναλάβει τις σχετικές διατάξεις του εθνικού και του κοινοτικού δικαίου και να διαπιστώσει ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG είναι αυστηρότερο από το κοινοτικό δίκαιο, όπως αυτό προκύπτει από την οδηγία για την επισήμανση. Το αιτούν δικαστήριο υπενθυμίζει περαιτέρω την προσφυγή που άσκησε η Επιτροπή κατά της Δημοκρατίας της Αυστρίας βάσει του άρθρου 226 ΕΚ.
76. Κατά πάγια νομολογία, τα στοιχεία που περιέχονται στις αποφάσεις περί παραπομπής δεν χρησιμεύουν απλώς στο να επιτρέπουν στο Δικαστήριο να δίδει χρήσιμες απαντήσεις, αλλά και στο να παρέχουν τη δυνατότητα στους διαδίκους, στα κράτη μέλη και στα κοινοτικά όργανα να καταθέτουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου ΕΚ. Πράγματι, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη ότι μόνον οι αποφάσεις περί παραπομπής κοινοποιούνται στους ενδιαφερομένους διαδίκους, αποκλειομένου του υπολοίπου του περιεχομένου της δικογραφίας της κύριας δίκης .
77. Το αιτούν δικαστήριο παρέλειψε να εκθέσει γιατί τα περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης συνιστούν λόγο για την υποβολή αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως επί των τεσσάρων ερωτημάτων. Η διάταξη περί παραπομπής δεν διαλαμβάνει κανένα πραγματικό περιστατικό βάσει του οποίου ο Haug διώκεται ποινικώς. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Δικαστήριο δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, σε θέση να αποφανθεί. Ενόψει του νομικού πλαισίου που εξέθεσα, ελλείπουν ιδίως στοιχεία ως προς τη φύση των ενδείξεων που συνεπάγονται ποινική κύρωση. Επομένως, νομίζω ότι το Δικαστήριο πρέπει να κηρύξει απαράδεκτη την αίτηση του Unabhängiger Verwaltungssenat Wien.
- C-421/00
78. Η αίτηση του Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten παρουσιάζει μεγάλη ομοιότητα προς την προσφυγή της Επιτροπής στην υπόθεση C-221/00. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο ως προς την ερμηνεία του άρθρου του 28 ΕΚ και των άρθρων 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112, όσον αφορά την απαγόρευση αναγραφής ενδείξεων για την υγεία στα τρόφιμα, εκτός αν έχει δοθεί ειδική άδεια, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφοι 1 και 3, του LMG. Τα ερωτήματα διατυπώθηκαν στο πλαίσιο εθνικής ποινικής δίκης κατά της επονομαζομένης Sterbenz, η οποία κρίθηκε ένοχη διότι έθεσε σε κυκλοφορία τρόφιμα που φέρουν την απαγορευμένη ένδειξη «ένα καλό όνομα για μια υγιεινή απόλαυση».
79. Η Sterbenz προβάλλει, κατ' ουσίαν, ότι το άρθρο 9, παράγραφος 1, στοιχείο a, του LMG απαγορεύει την παραπομπή σε φυσιολογικά ή φαρμακολογικά αποτελέσματα τροφίμων ή τη δημιουργία εντυπώσεως ενός τέτοιου αποτελέσματος και ότι, ως εκ τούτου, η διάταξη αυτή υπερβαίνει αυτό που επιτρέπουν τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112. Η μνεία «ένα καλό όνομα για μια υγιεινή απόλαυση» που φέρει ένα πατέ από χόρτα για επάλειψη σε φέτα ψωμιού δεν μπορεί να παραπλανήσει τον καταναλωτή. Επιπλέον, κατ' αυτήν, υφίστανται ηπιότερες μέθοδοι, όπως τακτικοί έλεγχοι στην αγορά, για να επαληθεύεται το συμβατό των ενδείξεων που αναγράφονται στα τρόφιμα προς τις διατάξεις αυτές.
80. Η Επιτροπή δεν θεωρεί τη χρησιμοποίηση της μνείας «ένα καλό όνομα για μια υγιεινή απόλαυση» στην επισήμανση ενός τροφίμου ως αντίθετη προς την οδηγία 79/112. Η λέξη και μόνον «απόλαυση» είναι, από ιατρικής απόψεως, ουδέτερη, οπότε δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι προσδίδει στο προϊόν οποιαδήποτε ιδιότητα προλήψεως, αγωγής ή θεραπείας μιας ανθρώπινης ασθένειας, ούτε μάλιστα ότι το υπαινίσσεται απλώς. Ακόμη και η προσθήκη του επιθετικού προσδιορισμού «υγιεινή» δεν αρκεί για να προσδοθούν στο προϊόν τα χαρακτηριστικά που απαγορεύονται από την οδηγία. Κατά την άποψή της, είναι ελάχιστα πιθανό να παραπλανηθεί ο καταναλωτής από την επίδικη μνεία.
81. Παρατηρώ συναφώς, για να αρχίσω, ότι το Δικαστήριο, όσον αφορά τις διατάξεις του παραγώγου κοινοτικού δικαίου που σκοπούν στην προστασία των καταναλωτών από την παραπλάνηση, κατ' επανάληψη έχει κρίνει ότι η κατανομή των αρμοδιοτήτων που απορρέει από το άρθρο 234 ΕΚ επιβάλλει να αφήνεται στα εθνικά δικαστήρια η κρίση του ενδεχομένως παραπλανητικού χαρακτήρα μιας ενδείξεως. Παρά ταύτα, το Δικατήριο μπορεί να παράσχει στα εν λόγω δικαστήρια όλα τα ουσιώδη στοιχεία που αφορούν την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου . Θεωρώ ότι η νομολογία αυτή έχει επίσης εφαρμογή στο ζήτημα αν μια ιδιαίτερη ένδειξη παρουσιάζει κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο διατύπωσε τα ερωτήματά του κατά τρόπο αφηρημένο, πλην όμως τα περιστατικά της κύριας δίκης που παραθέτει μου δίνουν την ευκαιρία να διατυπώσω τις ακόλουθες παρατηρήσεις.
82. Συμφωνώ με την άποψη της Επιτροπής ότι η μνεία «ένα καλό όνομα για μια υγιεινή απόλαυση» δεν περιέχει, από τη φύση της, κανέναν ισχυρισμό σχετικό με ασθένειες, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112. Η ένδειξη αυτή περιλαμβάνεται στους γενικούς ισχυρισμούς που αφορούν την υγεία. Μια πληροφορία δεν είναι δυνατόν να παραπλανήσει τον καταναλωτή που αποτελεί σημείο αναφοράς από το γεγονός και μόνον ότι αναφέρεται στην υγεία. Αντιθέτως, νομίζω ότι είναι ανεπαρκές να συναχθεί ότι η ένδειξη δεν μπορεί, εξ ορισμού, να παραπλανά, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο α__ ή του άρθρου 15, παράγραφος 2, της οδηγίας 79/112. Πράγματι, η μνεία «υγιεινή» συνεπάγεται ότι το προϊόν έχει θετικές ιδιότητες όσον αφορά τη βελτίωση ή τη διατήρηση της ανθρώπινης υγείας. Για να εκτιμηθεί αν η ένδειξη αυτή έχει ή όχι παραπλανητικό χαρακτήρα είναι, εν πάση περιπτώσει, αναγκαίο να εξεταστεί η σχέση της με το οικείο προϊόν. Η διάταξη περί παραπομπής περιορίζεται να εκθέσει ότι τα τρόφιμα για τα οποία πρόκειται είναι τα προϊόντα «Tartex veget. Pastete Champignon» και «Tartex veget. Pastete Kraüter». Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει να εκτιμηθεί αν, ενόψει όλων των σχετικών περιστάσεων, ο μέσος καταναλωτής, που έχει τη συνήθη πληροφόρηση και είναι ευλόγως προσεκτικός και ενημερωμένος, θα αντιλαμβανόταν τη συγκεκριμένη ένδειξη, θεωρούμενη στην εν γένει αλληλουχία της, σύμφωνα με την έννοιά της . Το Δικαστήριο επιδεικνύει επικριτική στάση έναντι υπερβολικά πατερναλιστικών ερμηνειών: η ύπαρξη απλώς και μόνο μιας κατηγορίας καταναλωτών που μπορούν ίσως να παραπλανηθούν από μια ένδειξη δεν αρκεί αφεαυτής για να δικαιολογηθεί ένα εμπόδιο στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων . Για να γίνει αυτό, θα πρέπει να υφίσταται πραγματικός κίνδυνος ότι η ένδειξη δημιουργεί σύγχυση στον μέσο καταναλωτή ή ότι τον παραπλανά και, κατ' αυτόν τον τρόπο, επηρεάζει την οικονομική του συμπεριφορά . Το γεγονός ότι ορισμένοι καταναλωτές μπορούν ίσως να αγνοούν τη σημασία μιας ιδιαίτερης ενδείξεως, και επομένως μπορούν να παραπλανηθούν από αυτήν, δεν αρκεί για να χαρακτηριστεί παραπλανητική και, κατά συνέπεια, να απαγορευθεί .
83. Η συντομογραφία «veget» που περιέχει η ένδειξη επιτρέπει να υποτεθεί ότι το εν λόγω προϊόν είναι ένα πατέ που δεν περιέχει κρέας. Χωρίς να είναι αναγκαίο να είναι γνωστή η ακριβής σύνθεση των προϊόντων «Tartex veget. Pastete Champignon» και «Tartex veget. Pastete Kraüter», φαίνεται ευθύς αμέσως δύσκολο να νοηθεί κατά τι η μνεία «υγιεινή απόλαυση» θα μπορούσε να δημιουργήσει ψευδείς ελπίδες στον μέσο καταναλωτή κατά την αγορά των τροφίμων αυτών. Το πράγμα θα είχε άλλως, μόνον αν δεν ήταν δυνατό να υποστηριχθεί με βεβαιότητα, για ένα τρόφιμο, ότι είναι επίσης ένα υγιεινό προϊόν. Προς τον σκοπό αυτό, θα μπορούσε να ερευνηθεί αν ένα προϊόν έχει, από διαιτητικής απόψεως, αναγνωρισμένες ιδιότητες που συμβάλλουν στη βελτίωση ή στη διατήρηση της υγείας. Σε μια τέτοια περίπτωση, θα μπορούσε επιπλέον να τεθεί ζήτημα παραπλανήσεως αν υφίσταντο παρόμοια προϊόντα, που ανταποκρίνονται σε παρόμοιες ανάγκες, των οποίων η σύνθεση είναι πιο υγιεινή.
84. Η απόδειξη, η οποία θα καθιστούσε αξιόπιστη την αντιστοιχία των πραγματικών δεδομένων προς την πραγματικότητα, θα μπορούσε να βαρύνει τον υπεύθυνο για το προϊόν επιχειρηματία . Προς τον σκοπό αυτό, ο εν λόγω επιχειρηματίας θα μπορούσε να στηριχθεί, μεταξύ άλλων, στις τρέχουσες γνώσεις στον τομέα της διαιτητικής διεθνώς.
85. Τελικώς, εναπόκειται στο αιτούν εθνικό δικαστήριο να ελέγξει, λαμβάνοντας υπόψη τις σχετικές περιστάσεις, αν η οικεία ένδειξη μπορεί πράγματι να είναι παραπλανητική. Προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα που υπέβαλε το Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten ως εξής:
«Τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112 δεν επιτρέπουν εθνική ρύθμιση που απαγορεύει, γενικώς και απολύτως, την αναγραφή ενδείξεων για την υγεία σε τρόφιμα τρέχουσας καταναλώσεως και εξαρτά την επίθεση ενδείξεων για την υγεία από μια διαδικασία προηγουμένης αδείας.»
- C-16/01
86. Στην υπόθεση αυτή, το Verwaltungsgerichtshof υποβάλλει στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα ανάλογα προς αυτά που υπέβαλε το Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten στην υπόθεση C-421/00. Η διαφορά της κύριας δίκης αφορά την εμπορία καψουλών κολοκυνθοσπόρων που ονομάζονται «Renatura Kürbiskernkapseln mit Vitamin E Blase und Prostata», το εσώκλειστο σημείωμα των οποίων περιέχει τις ακόλουθες ενδείξεις που αφορούν την υγεία: «για την προστασία της κυτταρικής μεμβράνης από τις ελεύθερες ρίζες», «σημαντικές για τη λειτουργία πολυάριθμων ενζύμων», «σημαντικές ως συστατικά των οστών και των οδόντων» και «ρύθμιση των αποθεμάτων ύδατος (λειτουργία της ουροδόχου κύστεως)».
87. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι μνείες αυτές μπορούν να δημιουργήσουν στον μέσο καταναλωτή την εντύπωση ότι το προϊόν έχει ιδιότητες προλήψεως, αγωγής και θεραπείας μιας ασθένειας και, κατά συνέπεια, θεωρεί ότι εμπίπτουν στην απαγόρευση του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112. Τούτο προκύπτει, ιδίως, από το γεγονός της θετικής μνείας ορισμένων ανθρώπινων οργάνων, όπως η ουροδόχος κύστη και ο προστάτης. Επιπλέον, δεν είναι σαφές ποια σχέση υφίσταται μεταξύ αυτών των οργάνων και των ισχυρισμών «για την προστασία της κυτταρικής μεμβράνης από τις ελεύθερες ρίζες», «σημαντικές για τη λειτουργία πολυάριθμων ενζύμων» και «σημαντικές ως συστατικά των οστών και των οδόντων». Κατά συνέπεια, οι ενδείξεις αυτές θα μπορούσαν επίσης να παραπλανήσουν τον αγοραστή και, επομένως, θα ήσαν αθέμιτες από πλευράς της οδηγίας 79/112. Το ίδιο συμβαίνει, κατά την Επιτροπή, με τις μνείες που αφορούν το λινολεϊκό οξύ, το τοκοφερόλ, τα πολυβιταμινούχα, τα μεταλλικά άλατα και το κάλιο, τα οποία επίσης, προδήλως, μνημονεύονται σε σχέση με τα όργανα «ουροδόχος κύστη και προστάτης».
88. Η Επιτροπή παραδέχεται ότι τέτοιες μνείες θα μπορούσαν να είναι θεμιτές αν αναφέρονταν μόνο σε ένα καθαρά φυσιολογικό αποτέλεσμα, δηλαδή αν ανέφεραν απλώς και μόνο μια υγιεινή λειτουργία, χωρίς να συσχετίζονται με ανθρώπινα όργανα. Υπό την έννοια αυτή, θεωρεί, π.χ., ότι οι ενδείξεις «ρύθμιση των αποθεμάτων ύδατος» ή «σημαντικές ως συστατικά των οστών και των οδόντων» δεν εγείρουν εναντιώσεις.
89. Επιπλέον, η Επιτροπή θεωρεί τους όρους «φυσιολογικά ή φαρμακολογικά αποτελέσματα», που μνημονεύονται στο πρώτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου, προβληματικούς λόγω του ότι στερούνται σαφήνειας, οπότε θα πρέπει πάντοτε να λαμβάνεται υπόψη το πλαίσιο εντός του οποίου χρησιμοποιούνται. Αμφισβητεί, επομένως, ότι η πληροφορία που αφορά τις «επενέργειες, ιδίως όσον αφορά τη διατήρηση της νεότητας, την παρεμπόδιση της εμφανίσεως συμπτωμάτων γηράνσεως, το αδυνάτισμα» έχει αυτομάτως σχέση με την πρόληψη, την αγωγή ή τη θεραπεία μιας ασθένειας. Μόνο σε συγκεκριμένες περιπτώσεις θα μπορούσε να εκτιμηθεί αν μια πληροφορία είναι πράγματι παραπλανητική.
90. Στην υπόθεση αυτή επίσης εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να ελέγξει συγκεκριμένα αν οι επίδικες ενδείξεις είναι παραπλανητικές ή μπορούν να συνιστούν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Ασφαλώς, δεδομένου ότι πρόκειται για διαφορετικές μνείες, οι οποίες εντούτοις συνδέονται μεταξύ τους, και τα προδικαστικά ερωτήματα διατυπώνονται με αφηρημένο τρόπο, το Δικαστήριο μπορεί να παράσχει στο εθνικό δικαστήριο γενικά μόνον ερμηνευτικά στοιχεία. Περιορίζομαι σε μερικές παρατηρήσεις.
91. Πρώτον, δεδομένου ότι το αιτούν δικαστήριο δεν υπέβαλε κανένα ερώτημα ως προς το ζήτημα αυτό, λαμβάνω κατ' αρχάς ως δεδομένο ότι οι επίδικες στην κύρια δίκη κάψουλες κολοκυνθόσπορων πρέπει να χαρακτηρισθούν ως τρόφιμα κατά την έννοια της οδηγίας 79/112 . Επιπλέον, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι ενδείξεις που αναγράφονται στις κάψουλες ή τις συνοδεύουν εμπίπτουν, καθό μέτρο αποτελούν μέρος της επισημάνσεως, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 1 της οδηγίας 79/112. Η έννοια της «επισημάνσεως» του άρθρου 1, παράγραφος 3, της οδηγίας 79/112 περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, ενδείξεις που περιέχονται σε επεξηγηματικά έγγραφα που συνοδεύουν το προϊόν, οπότε η πληροφορία που περιέχει το εσώκλειστο επεξηγηματικό σημείωμα εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας.
92. Δεύτερον, θεωρώ, όπως και η Επιτροπή, ότι μια μνεία πρέπει να εκτιμάται κατά περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη όλων των ουσιωδών παραγόντων. Όταν μια ένδειξη στην επισήμανση μπορεί να είναι, καθεαυτή, αληθής και αν το περιεχόμενό της μπορεί να μην είναι σε θέση να παραπλανήσει τον μέσο καταναλωτή, μπορεί εντούτοις να καταστεί παραπλανητική λόγω του ότι τοποθετείται με τρόπο που έχει προτρεπτικό χαρακτήρα, μάλιστα δε λόγω της μορφής της συσκευασίας.
93. Τρίτον, οι επίδικες ενδείξεις μπορούν να νοηθούν ως μνείες με λειτουργικό χαρακτήρα, δηλαδή ότι αναφέρουν τη χρησιμότητα του προϊόντος ή ενός από τα συστατικά του. Συγκεκριμένα, το κάλιο είναι σημαντικό για τη ρύθμιση των αποθεμάτων ύδατος, ενώ η ονομασία «Renatuéra Kürbiskernkapseln mit Vitamin E Blase und Prostata» τονίζει, όπως ορθώς επισημαίνει η Επιτροπή, τον στενό σύνδεσμο μεταξύ της βιταμίνης Ε και της λειτουργίας της ουροδόχου κύστεως και του προστάτη. Καθόσον αναφέρουν ότι οι βιταμίνες Ε έχουν προστεθεί στους ιολεώδεις κολοκυνθόσπορους, οι μνείες αυτές αναφέρονται επίσης στη σύνθεση του προϊόντος. Με τη μνεία της ουροδόχου κύστεως και του προστάτη υπονοείται μια συγκεκριμένη πάθηση, δηλαδή ο καρκίνος της ουροδόχου κύστεως και του προστάτη, οπότε δικαιολογείται, κατά τη γνώμη μου, να χαρακτηριστούν οι μνείες αυτές ως ενδείξεις που αφορούν ασθένειες, οι οποίες δεν επιτρέπονται δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ της οδηγίας 79/112. Σε αντίθεση προς τους ισχυρισμούς που διατύπωσε η Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις, στην υπόθεση C-221/00 ή στο πλαίσιο των προδικαστικών παραπομπών, το περιεχόμενο της απαγορεύσεως των ισχυρισμών ιατρικού χαρακτήρα, που προβλέπει η οδηγία 79/112, μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να υπερβαίνει την απλή σχέση με φάρμακα κατά την έννοια της κοινοτικής ρυθμίσεως που διέπει αυτόν τον τομέα.
94. Καθόσον το εθνικό δικαστήριο διαπιστώνει ότι η ένδειξη δεν υποδηλώνει καμία συσχέτιση με την αγωγή ή την πρόληψη ασθενειών και καθόσον μπορεί να δεχθεί ότι η επισήμανση δεν είναι παραπλανητική ως προς τα χαρακτηριστικά του προϊόντος, μπορεί να εξετάσει αν οι εν προκειμένω μνείες παρουσιάζουν κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Εναπόκειται στον υπεύθυνο διανομέα ή στον υπεύθυνο παρασκευαστή να αποδείξει, στηριζόμενος στις υφιστάμενες διεθνώς επιστημονικές γνώσεις, ότι το προϊόν έχει τις ιδιότητες που του αποδίδονται, εν προκειμένω ότι οι κάψουλες κολοκυνθόσπορων συμβάλλουν στην προστασία της κυτταρικής μεμβράνης από τις ελεύθερες ρίζες, στη δράση πολυάριθμων ενζύμων, και ότι είναι σημαντικές καθόσον περιέχουν συστατικά οστών και οδόντων και προς τον σκοπό της ρυθμίσεως των αποθεμάτων ύδατος.
95. Προτείνω στο Δικαστήριο, και στην υπόθεση αυτή, να απαντήσει στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα ως ακολούθως:
«Τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112 δεν επιτρέπουν εθνική ρύθμιση που απαγορεύει, γενικώς και απολύτως, την αναγραφή ενδείξεων για την υγεία σε τρόφιμα τρέχουσας καταναλώσεως και εξαρτά την επίθεση ενδείξεων για την υγεία από διαδικασία προηγουμένης αδείας.»
VI - Πρόταση
96. Βάσει των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως ακολούθως:
Στην υπόθεση C-221/00:
«1) να αναγνωρίσει ότι η Δημοκρατία της Αυστρίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και από το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112, του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς και τη διαφήμισή τους, καθόσον ερμηνεύει και εφαρμόζει το άρθρο 9, παράγραφος 1, του LMG υπό την έννοια ότι ενδείξεις σχετικές με την υγεία που αναγράφονται σε τρόφιμα τρέχουσας καταναλώσεως απαγορεύονται γενικώς και απολύτως, και καθόσον εξαρτά την επίθεση ενδείξεων σχετικών με την υγεία από προηγούμενη διαδικασία εγκρίσεως (άρθρο 9, παράγραφος 3, του LMG)·
2) να καταδικάσει τη Δημοκρατία της Αυστρίας στα δικαστικά έξοδα·
3) να κρίνει ότι το Βασίλειο της Δανίας φέρει τα δικαστικά του έξοδα.»
Στην υπόθεση C-426/00:
Να κηρύξει την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως που υπέβαλε το Unabhängiger Verwaltungssenat Wien απαράδεκτη.
Στις υποθέσεις C-421/00 και C-16/01:
Να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten, όσον αφορά την υπόθεση C-421/00, και το Verwaltungsgerichtshof, όσον αφορά την υπόθεση C-16/01 ως εξής:
«Τα άρθρα 2, παράγραφος 1, στοιχείο β__ και 15, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 79/112, του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς και τη διαφήμισή τους, δεν επιτρέπουν εθνική ρύθμιση που απαγορεύει, γενικώς και απολύτως, την αναγραφή ενδείξεων για την υγεία σε τρόφιμα τρέχουσας καταναλώσεως και εξαρτά την επίθεση ενδείξεων για την υγεία από μια διαδικασία προηγουμένης αδείας.»