62017CJ0128
TIESAS SPRIEDUMS (sestā palāta)
2019. gada 13. martā (
*1
)
Prasība atcelt tiesību aktu – Direktīva (ES) 2016/2284 – Dažu gaisu piesārņojošo vielu valstu emisiju samazināšana – Savienības tiesību aktu pieņemšana – Likumdošanas procedūras norise – LES 4. panta 3. punkts – Lojālas sadarbības princips – Savienības likumdevēja rīcības brīvības faktiska īstenošana – Ietekmes novērtējums – Apstrīdētā akta seku pietiekama novērtēšana – LES 5. panta 4. punkts – Samērīguma princips – LES 4. panta 2. punkts – Dalībvalstu vienlīdzība saistībā ar Līgumiem – LESD 191. panta 2. punkts – Savienības politika vides jomā – Eiropas Savienības reģionu dažādības ņemšana vērā – Pārbaude tiesā
Lietā C‑128/17
par prasību atcelt tiesību aktu atbilstoši LESD 263. pantam, ko 2017. gada 10. martā cēla
Polijas Republika, ko pārstāv B. Majczyna, pārstāvis,
prasītāja,
ko atbalsta
Ungārija, ko pārstāv M. Z. Fehér un G. Koós, kā arī E. Tóth, pārstāvji,
Rumānija, ko pārstāv C. Canţăr un R. H. Radu, kā arī A. Wellman un M. Chicu, pārstāvji,
personas, kas iestājušās lietā,
pret
Eiropas Parlamentu, ko pārstāv A. Tamás un A. Pospíšilová Padowska, pārstāvji,
Eiropas Savienības Padomi, ko pārstāv M. Simm, A.‑Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre un A. Sikora-Kalėda, pārstāves,
atbildētāji,
ko atbalsta
Eiropas Komisija, kuru pārstāv K. Petersen un K. Herrmann, kā arī G. Gattinara, pārstāvji,
persona, kas iestājusies lietā,
TIESA (sestā palāta)
šādā sastāvā: pirmās palātas priekšsēdētājs Ž. K. Bonišo [J.‑C. Bonichot], kas pilda sestās palātas priekšsēdētāja pienākumus (referents), tiesneši J. Regans [E. Regan] un K. G. Fernlunds [C. G. Fernlund],
ģenerāladvokāts: N. Vāls [N. Wahl],
sekretārs: A. Kalots Eskobars [A. Calot Escobar],
ņemot vērā rakstveida procesu,
ņemot vērā pēc ģenerāladvokāta uzklausīšanas pieņemto lēmumu izskatīt lietu bez ģenerāladvokāta secinājumiem,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
1
Prasības pieteikumā Polijas Republika lūdz Tiesu, galvenokārt, atcelt Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu (ES) 2016/2284 (2016. gada 14. decembris) par dažu gaisu piesārņojošo vielu valstu emisiju samazināšanu un ar ko groza Direktīvu 2003/35/EK un atceļ Direktīvu 2001/81/EK (OV 2016, L 344, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “apstrīdētā direktīva”), un, pakārtoti, daļēji atcelt šo direktīvu, ciktāl tajā ir noteiktas valstu saistības samazināt šīs emisijas laikposmā no 2030. gada.
Atbilstošās tiesību normas
Apstrīdētā direktīva
2
Apstrīdētās direktīvas 1., 3., 5.–9., 10., 13., 14., 18. un 19. apsvērums ir formulēti šādi:
“(1)
Pēdējos 20 gados Savienībā ir panākts ievērojams progress antropogēno emisiju gaisā un gaisa kvalitātes jomā, jo īpaši ar mērķtiecīgas Savienības politikas palīdzību, tostarp Komisijas 2005. gada 21. septembra paziņojumu “Tematiskā stratēģija par gaisa piesārņojumu” (“TSAP”) [COM(2005) 446, galīgā redakcija]. [..] Tomēr, kā norādīts Komisijas 2013. gada 18. decembra paziņojumā “Tīru gaisu Eiropā” [COM(2013) 918 final] (“pārskatītais TSAP”), cilvēku veselība un vide joprojām ir pakļauta būtiskai negatīvai ietekmei un būtiskiem riskiem.
[..]
(3)
Pārskatītajā TSAP ir noteikti jauni stratēģiskie mērķi laikposmam līdz 2030. gadam, lai pietuvinātos Savienības ilgtermiņa mērķim gaisa kvalitātes jomā.
[..]
(5)
Dalībvalstis un Savienība ir puses Apvienoto Nāciju Organizācijas Eiropas Ekonomikas komisijas (ANO EEK) [1979. gada 13. novembra] Konvencijai par pārrobežu gaisa [gaisa pārrobežu] piesārņojumu lielos attālumos (“LRTAP konvencija”) un vairākiem tās protokoliem, tostarp Gēteborgas 1999. gada Protokolam par paskābināšanās, eitrofikācijas un piezemes ozona samazināšanu, kas tika pārskatīts 2012. gadā (“pārskatītais Gēteborgas protokols”).
(6)
Attiecībā uz 2020. gadu un laikposmu pēc tā pārskatītajā Gēteborgas protokolā katrai pusei, par bāzes gadu ņemot 2005. gadu, ir noteiktas jaunas emisiju samazināšanas saistības attiecībā uz sēra dioksīdu, slāpekļa oksīdu, nemetāna gaistošajiem organiskajiem savienojumiem, amonjaku un smalkajām daļiņām, [..].
(7)
Tādēļ būtu jāpārskata ar [Eiropas Parlamenta un Padomes] Direktīvu 2001/81/EK [(2001. gada 23. oktobris) par valstīm noteikto maksimāli pieļaujamo emisiju dažām atmosfēru piesārņojošām vielām (OV 2001, L 309, 22. lpp.)] valstīm noteikto maksimāli pieļaujamo emisiju līmeņu režīms, lai to pielāgotu Savienības un dalībvalstu starptautiskajām saistībām. Minētajā nolūkā valstu emisiju samazināšanas saistības attiecībā uz ikvienu gadu laikposmā no 2020. līdz 2029. gadam šajā direktīvā ir identiskas tām, kas noteiktas pārskatītajā Gēteborgas protokolā.
(8)
Dalībvalstīm šī direktīva būtu jāīsteno tā, lai efektīvi veicinātu, ka tiek sasniegti Savienības ilgtermiņa mērķi gaisa kvalitātes jomā, kā tos atbalsta Pasaules Veselības organizācijas pamatnostādnes, [..].
(9)
Šai direktīvai arī būtu jādod ieguldījums Savienības tiesību aktos izklāstīto gaisa kvalitātes mērķu sasniegšanā izmaksu ziņā efektīvā veidā un klimata pārmaiņu ietekmju mazināšanā papildus gaisa kvalitātes uzlabojumiem globālā mērogā, un Savienības klimata un enerģētikas politiku sinerģiju uzlabošanā, vienlaikus izvairoties no spēkā esošo Savienības tiesību aktu dublēšanās.
(10)
Šī direktīva arī dod ieguldījumu tādu ar veselību saistītu izmaksu samazināšanā, kas Savienībā rodas gaisa piesārņojuma dēļ, uzlabojot Savienības iedzīvotāju dzīves kvalitāti, kā arī pārejas uz zaļo ekonomiku atbalstīšanā.
[..]
(13)
Dalībvalstīm būtu jāizpilda emisiju samazināšanas saistības, kas šajā direktīvā izklāstītas no 2020. līdz 2029. gadam un no 2030. gada. Lai nodrošinātu demonstrējamus panākumus 2030. gada saistību izpildē, dalībvalstīm 2025. gadā būtu jāapzina indikatīvi emisiju līmeņi, kuri būtu tehniski realizējami un kuri nebūtu saistīti ar nesamērīgām izmaksām, un tām būtu jācenšas nodrošināt atbilstību šādiem līmeņiem. Ja emisijas 2025. gadam nevar ierobežot saskaņā ar noteikto samazinājumu trajektoriju, dalībvalstīm turpmākajos ziņojumos, ko tās sagatavo, ievērojot šo direktīvu, būtu jāpaskaidro minētās novirzes iemesli, kā arī pasākumi, kas ļaus dalībvalstīm atgriezties pie savu trajektoriju ievērošanas.
(14)
Valstu emisiju samazināšanas saistības, kas šajā direktīvā noteiktas laikposmam no 2030. gada, ir balstītas uz TSAP 2015. gada janvāra ziņojumā Nr. 16 (“TSAP 16”) ietverto aplēsto samazināšanas potenciālu katrā no dalībvalstīm, tehniskām pārbaudēm atšķirībām, kuras pastāv starp valstu aplēsēm un TSAP 16 ietvertajām aplēsēm, un uz politisko mērķi – līdz 2030. gadam (salīdzinājumā ar 2005. gadu) vispārējo ietekmes uz veselību samazinājumu saglabāt pēc iespējas tuvāk Komisijas šīs direktīvas priekšlikumā minētajam. Lai uzlabotu pārredzamību, Komisijai būtu jāpublicē TSAP 16 izmantotie pamata pieņēmumi.
[..]
(18)
Katrai dalībvalstij būtu jāizstrādā un jāīsteno valsts gaisa piesārņojuma ierobežošanas programma, lai izpildītu tai noteiktās emisiju samazināšanas saistības un efektīvi sekmētu mērķu sasniegšanu gaisa kvalitātes jomā. [..]
(19)
Lai samazinātu emisijas no antropogēniem avotiem, valstu gaisa piesārņojuma ierobežošanas programmās būtu jāapsver pasākumi, kas piemērojami visām attiecīgajām nozarēm, tostarp lauksaimniecībai, enerģētikai, rūpniecībai, autotransportam, iekšzemes kuģniecībai, mājokļu apkurei un autoceļiem neparedzētas mobilās tehnikas un šķīdinātāju izmantošanai. Tomēr dalībvalstīm vajadzētu būt tiesībām lemt par pasākumiem, kuri jāpieņem, lai izpildītu šajā direktīvā noteiktās emisiju samazināšanas saistības.”
3
Apstrīdētās direktīvas 1. pantā ir noteikts:
“1.   Virzībā uz to, lai sasniegtu tādus gaisa kvalitātes līmeņus, kas nerada būtisku negatīvu ietekmi un būtiskus riskus cilvēku veselībai un videi, ar šo direktīvu nosaka emisiju samazināšanas saistības attiecībā uz dalībvalstu sēra dioksīda (SO2), slāpekļa oksīdu (NOx), nemetāna gaistošo organisko savienojumu (NMGOS), amonjaka (NH3) un smalko daļiņu (PM2_5) antropogēnajām emisijām gaisā un nosaka, ka ir jāizstrādā, jāpieņem un jāīsteno valstu gaisa piesārņojuma ierobežošanas programmas un ka ir jāveic ar minētajām piesārņojošām vielām un pārējām piesārņojošām vielām, kas minētas I pielikumā, saistītu emisiju un to ietekmju monitorings, un jāziņo par to.
2.   Šī direktīva arī dod ieguldījumu, lai sasniegtu:
a)
Savienības tiesību aktos izklāstītos gaisa kvalitātes mērķus un virzību uz Savienības ilgtermiņa mērķi sasniegt tādu gaisa kvalitātes līmeni, kas atbilst Pasaules Veselības organizācijas publicētajām gaisa kvalitātes pamatnostādnēm;
b)
Savienības bioloģiskās daudzveidības un ekosistēmu mērķus saskaņā ar Septīto vides rīcības programmu;
c)
labāku sinerģiju starp Savienības politiku gaisa kvalitātes jomā un citām attiecīgām Savienības politikas jomām, jo īpaši klimata un enerģētikas politiku.”
4
Šīs direktīvas 4. pantā ir noteikts:
“1.   Dalībvalstis ierobežo vismaz savas ikgadējās sēra dioksīda, slāpekļa oksīdu, nemetāna gaistošo organisko savienojumu, amonjaka un smalko daļiņu antropogēnās emisijas saskaņā ar valstu emisiju samazināšanas saistībām, kas piemērojamas no 2020. līdz 2029. gadam un no 2030. gada, kā noteikts II pielikumā.
2.   Neskarot 1. punktu, dalībvalstis veic nepieciešamos pasākumus ar mērķi ierobežot savas 2025. gada [..] emisijas. Minēto emisiju indikatīvos līmeņus nosaka, izmantojot lineāru samazinājuma trajektoriju starp valstu emisiju līmeņiem, kuri noteikti emisiju samazināšanas saistībās 2020. gadam, un emisiju līmeņiem, kuri noteikti emisiju samazināšanas saistībās 2030. gadam.
Dalībvalstis var ievērot nelineāru samazinājuma trajektoriju, ja tas ir efektīvāk no ekonomiskā vai tehniskā viedokļa un ja no 2025. gada tā pakāpeniski tuvinās lineāra samazinājuma trajektorijai un neietekmē nevienu no emisiju samazināšanas saistībām 2030. gadam. Dalībvalstis norāda [apraksta] minēto nelineāro trajektoriju un iemeslus, kāpēc tā tiek ievērota, valstu gaisa piesārņojuma ierobežošanas programmās, kas jāiesniedz Komisijai saskaņā ar 10. panta 1. punktu.
Ja emisijas 2025. gadam nevar ierobežot saskaņā ar noteikto samazinājumu trajektoriju, dalībvalstis turpmākajos informatīvajos pārskatu ziņojumos, kas jāiesniedz Komisijai saskaņā ar 10. panta 2. punktu, paskaidro šādas novirzes iemeslus, kā arī pasākumus, kas ļautu dalībvalstīm atgriezties pie savām trajektorijām.
[..]”
5
Saskaņā ar minētās direktīvas 5. panta 3. punktu:
“Ja konkrētā gadā dalībvalsts, kurai viena vai vairākas II pielikumā iekļautās samazināšanas saistības ir noteiktas stingrākas nekā izmaksu ziņā efektīvs samazinājums, kas paredzēts TSAP 16, pēc visu izmaksu ziņā efektīvo pasākumu īstenošanas nevar izpildīt attiecīgās emisiju samazināšanas saistības, tad maksimums piecus gadus uzskata, ka tā izpilda minētos attiecīgos emisiju samazinājumus, ar noteikumu, ka katrā no minētajiem gadiem tā minēto neatbilstību kompensē ar līdzvērtīgu citas II pielikumā minētas piesārņojošās vielas emisiju samazinājumu.”
6
Šīs pašas direktīvas 14. panta 3. punkts ir formulēts šādi:
“Komisija savā tīmekļa vietnē publicē:
a)
pamata pieņēmumus, kuri ņemti vērā saistībā ar katru dalībvalsti, nosakot tās valsts emisiju samazināšanas potenciālu, un izmantoti, lai sagatavotu TSAP ziņojumu Nr. 16;
[..].”
7
Apstrīdētās direktīvas II pielikumā ir sniegts saraksts, kurā pa dalībvalstīm ir uzskaitītas valstu emisiju samazināšanas saistības laikposmam no 2020. līdz 2029. gadam un laikposmam no 2030. gada.
8
Šīs direktīvas III pielikuma 1. daļas 1. punktā ir paredzēts:
“Sākotnējās valstu gaisa piesārņojuma ierobežošanas programmās, kas minētas 6. un 10. pantā, ietver vismaz šādu informāciju:
[..]
b)
politikas risinājumi, kuri tiek apsvērti, lai izpildītu emisiju samazināšanas saistības, kas noteiktas laikposmam no 2020. līdz 2029. gadam un pēc 2030. gada, un 2025. gadam noteiktos starpposma emisiju līmeņus un lai turpmāk uzlabotu gaisa kvalitāti, kā arī šo risinājumu analīze (arī analīzes metode); attiecīgā gadījumā – politikas un pasākumu individuālā vai kopējā ietekme uz emisiju samazināšanu, gaisa kvalitāti un vidi un ar iepriekšminēto saistītā nenoteiktība;
[..]
d)
attiecīgā gadījumā skaidrojums par to, kāpēc 2025. gadam noteiktos indikatīvos emisiju līmeņus nevar sasniegt, neveicot pasākumus, kas rada nesamērīgas izmaksas;
[..].”
Iestāžu nolīgums par labāku likumdošanas procesu
9
Iestāžu 2016. gada 13. aprīļa nolīgums starp Eiropas Parlamentu, Eiropas Savienības Padomi un Eiropas Komisiju par labāku likumdošanas procesu (OV 2016, L 123, 1. lpp.; turpmāk tekstā – “Iestāžu nolīgums par labāku likumdošanas procesu”) ietver III sadaļu ar nosaukumu “Labāka likumdošanas procesa instrumenti”, kurā tostarp atrodas šī nolīguma 12.–15. punkts. Šie punkti ir formulēti šādi:
“12.
Trīs iestādes ir vienisprātis, ka ietekmes novērtējums pozitīvi ietekmē Savienības tiesību aktu kvalitāti.
Ietekmes novērtējumi ir instruments, kas trim iestādēm palīdz pieņemt pamatotus lēmumus, bet tie neaizstāj politiskus lēmumus demokrātiskā lēmumu pieņemšanas procesā. Ietekmes novērtējumi nedrīkst nepamatoti kavēt likumdošanas procesu, nedz arī ietekmēt likumdevēju spējas ierosināt grozījumus.
Ietekmes novērtējumi būtu jāattiecina uz problēmas pastāvēšanu, apjomu un sekām un uz jautājumu, vai ir nepieciešama Savienības rīcība. Tajos būtu jāiztirzā alternatīvi risinājumi un, ja iespējams, potenciālās īstermiņa un ilgtermiņa izmaksas un ieguvumi, integrēti un līdzsvaroti izvērtējot ietekmi uz ekonomiku, vidi un sociālo jomu un izmantojot gan kvalitatīvu, gan kvantitatīvu analīzi. Pilnībā būtu jāievēro subsidiaritātes princips un proporcionalitātes princips, kā arī pamattiesības. [..] Ietekmes novērtējumu pamatā vajadzētu būt pareizai, objektīvai un pilnīgai informācijai, un tiem vajadzētu būt samērīgiem attiecībā uz to darbības jomu un galveno virzienu.
13.
Komisija veiks ietekmes novērtējumus savām leģislatīvajām un neleģislatīvajām iniciatīvām [..].
14.
Eiropas Parlaments un Padome, izskatot Komisijas leģislatīvo aktu priekšlikumus, pilnībā ņems vērā Komisijas ietekmes novērtējumus. [..]
15.
Eiropas Parlaments un Padome – ja to uzskata par piemērotu un vajadzīgu likumdošanas procesam – veiks ietekmes novērtējumus saistībā ar to izdarītajiem būtiskajiem grozījumiem Komisijas priekšlikumā. Eiropas Parlaments un Padome par sākuma punktu savam turpmākajam darbam parasti izmantos Komisijas ietekmes novērtējumu. “Būtiska” grozījuma definīcija būtu jānosaka attiecīgajai iestādei.”
Tiesvedības priekšvēsture
10
Apstrīdētā direktīva ir viens no pasākumiem, ko Savienība veikusi antropogēno emisiju gaisā un gaisa kvalitātes jomā. Tā iekļaujas Savienības stratēģiskajā politikā, kas minētās direktīvas pieņemšanas datumā ietvēra tostarp šādus elementus:
–
2005. gada stratēģisko politiku attiecībā uz gaisa piesārņojumu, kura izriet no 2002. gada Sestās rīcības programmas, kas noteikta Eiropas Parlamenta un Padomes Lēmumā Nr. 1600/2002/EK (2002. gada 22. jūlijs), ar ko nosaka Sesto Kopienas vides rīcības programmu (OV 2002, L 242, 1. lpp.);
–
Savienības leģislatīvos aktus, ar kuriem tiek īstenota šī stratēģija, tādus kā Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2008/50/EK (2008. gada 21. maijs) par gaisa kvalitāti un tīrāku gaisu Eiropai (OV 2008, L 152, 1. lpp.) un Direktīva 2001/81, un
–
Savienības darbības starptautiskajā līmenī, tostarp LRTAP konvenciju, kuru Savienība apstiprināja ar Padomes Lēmumu 81/462/EEK (1981. gada 11. jūnijs) (OV 1981, L 171, 11. lpp.), un 1999. gada 30. novembrī pieņemto protokolu par paskābināšanās, eitrofikācijas un piezemes ozona līmeņa samazināšanu, kas pievienots šai konvencijai par gaisa pārrobežu piesārņojumu (turpmāk tekstā – “Gēteborgas protokols”) un ko Savienība apstiprināja ar Padomes Lēmumu 2003/507/EK (2003. gada 13. jūnijs) (OV 2003, L 179, 1. lpp.).
11
Pārskatīto Gēteborgas protokolu Savienība apstiprināja ar Padomes Lēmumu (ES) 2017/1757 (2017. gada 17. jūlijs) (OV 2017, L 248, 3. lpp.).
12
2013. gadā Komisija publicēja savu pārskatīto TSAP, no kuras izriet, ka piesārņojuma radītās negatīvas sekas un būtiski riski cilvēku veselībai un videi joprojām pastāv. Šajā kontekstā 2013. gada 18. decembrī Komisija iesniedza priekšlikumu Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvai par dažu atmosfēru piesārņojošo vielu valstu emisiju samazināšanu un Direktīvas 2003/35/EK grozīšanu (COM(2013) 920 final, turpmāk tekstā – “direktīvas priekšlikums”).
13
Minētajā priekšlikumā valstu emisiju samazināšanas saistības attiecībā uz 2020. un 2030. gadu tika noteiktas, pamatojoties uz datiem, kas izklāstīti Komisijas dienestu sagatavotajā 2013. gada 18. decembra ietekmes novērtējumā (SWD (2013) 531 final, turpmāk tekstā – “ietekmes novērtējums”). Lai veiktu ietekmes novērtējumu, Komisija izmantoja datus, kas tika ģenerēti ar International Institute for Applied System Analysis (Starptautiskais Lietišķo sistēmu analīzes institūts; turpmāk tekstā – “IIASA”), kas rīkojās kā Komisijas konsultants, modelēšanas sistēmas “GAINS” (turpmāk tekstā – “sistēma GAINS”) palīdzību.
14
Eiropas Parlaments un Padome izvērtēja direktīvas priekšlikumu. Apspriedes Padomē par šo priekšlikumu un ietekmes novērtējumu laikposmā no 2014. līdz 2016. gadam notika divdesmit četrās sanāksmēs darba grupu līmenī, trīspadsmit Pastāvīgo pārstāvju komitejas (Coreper) sanāksmēs un četrās sanāksmēs ministru līmenī. Turklāt secīgas Padomes prezidentūras, daļēji – ar Komisijas atbalstu, ar visām dalībvalstīm organizēja neformālas divpusējās sanāksmes, lai noskaidrotu specifiskus jautājumus saistībā ar dažādām dalībvalstīm. Šajā kontekstā ietekmes novērtējumā sniegtie dati ir tikuši atjaunināti, pamatojoties uz 17 secīgiem IIASA ziņojumiem, kas tiek saukti par “TSAP ziņojumiem”, pievienojot to attiecīgos numurus (no 1 līdz 16.b).
15
2015. gada 16. decembrī Padome pieņēma vispārīgo pieeju attiecībā uz direktīvas priekšlikumu. 2016. gada sākumā tā uzsāka sarunas ar Parlamentu. Neformālo vienošanos starp abām šīm iestādēm 2016. gada 29. jūnijā apstiprināja Coreper.
16
2016. gada 17. oktobra Padomes sanāksmes laikā Polijas Republika, Ungārija un Rumānija pauda bažas par direktīvas priekšlikumā paredzēto valstu emisiju samazināšanas saistību ietekmi uz ekonomiku un par šo saistību noteikšanai izmantoto metodiku.
17
Pēc balsošanas Parlamentā, kas notika 2016. gada 23. novembrī, par apstrīdēto direktīvu 2016. gada 8. decembrī nobalsoja Padome. Tā tika pieņemta Strasbūrā 2016. gada 14. decembrī.
Lietas dalībnieku prasījumi un tiesvedība Tiesā
18
Polijas Republikas prasījumi Tiesai ir šādi:
–
galvenokārt, atcelt apstrīdēto direktīvu;
–
pakārtoti, atcelt šīs direktīvas 4. panta 1. un 2. punktu, 14. panta 3. punkta a) apakšpunktu, II pielikumu un III pielikuma 1. daļas 1. punkta b) un d) apakšpunktu, un
–
piespriest Parlamentam un Padomei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
19
Parlamenta un Padomes prasījumi Tiesai ir šādi:
–
pilnībā noraidīt prasību un
–
piespriest Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
20
Ar 2017. gada 30. augusta lēmumu Ungārijai un Rumānijai tika atļauts iestāties lietā Polijas Republikas prasījumu atbalstam. Tajā pašā datumā Komisijai tika atļauts iestāties lietā Parlamenta un Padomes prasījumu atbalstam.
Par prasību
Par trešo prasības pamatu
Lietas dalībnieku argumenti
21
Ar trešo prasības pamatu, kas būtu jāizskata pirmām kārtām, Polijas Republika apgalvo, ka Parlaments un Padome ir pārkāpuši pienākumu pienācīgi veikt apstrīdētās direktīvas ietekmes novērtējumu pirms tās pieņemšanas.
22
Atbilstoši Iestāžu nolīguma par labāku likumdošanas procesu 13. punktam Komisijai esot pienākums veikt ietekmes novērtējumu, ja tiesību aktam, sagaidāms, būs būtiska ietekme. Saskaņā ar minētā nolīguma 12. punktu likumdošanas procesā veiktie ietekmes novērtējumi esot jāattiecina uz problēmas pastāvēšanu, apjomu un sekām. Tajos esot jāņem vērā izmaksas un ietekme uz ekonomiku, vidi un sociālo jomu. Šiem novērtējumiem esot jābūt arī samērīgiem attiecībā uz to darbības jomu un galveno virzienu, un to pamatā esot jābūt objektīvai, pilnīgai un pareizai informācijai. Saskaņā ar Komisijas 2017. gada 7. jūlija pamatnostādnēm par Iestāžu nolīguma par labāku likumdošanas procesu piemērošanas kārtību (SWD(2017) 350 final) Komisijai esot pienākums veikt analīzi pa nozarēm. Līdz ar to minētajai iestādei neesot diskrecionāras rīcības brīvības attiecībā uz ietekmes novērtējuma saturu.
23
Aplūkojamais ietekmes novērtējums neatbilstot šīm prasībām. Izmaksas, kas saistītas ar valstu emisiju samazināšanas saistībām, kā arī ekonomiskā ietekme attiecīgajās nozarēs neesot tikušas pienācīgi izvērtētas vai esot tikušas novērtētas par zemu. Turklāt dati, kas izmantoti, lai izvērtētu apstrīdētās direktīvas pozitīvo ietekmi, neesot uzticami.
24
Šīs nepilnības it īpaši attiecoties uz emisijas samazināšanas potenciālu un vajadzīgo pasākumu izmaksām lauksaimnieciskās ražošanas, individuālā transporta un elektroenerģijas ražošanas nozarēs. Tas pats attiecoties uz mājokļu apkures modernizāciju.
25
Turklāt ietekmes novērtējums esot pārāk vispārīgs, jo tajā kopumā esot aplūkotas sekas, ko rada visi akti, kuri ir pieņemti “Tīra gaisa” paketes ietvaros, proti, apstrīdētā direktīva, Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (ES) 2015/2193 (2015. gada 25. novembris) par ierobežojumiem attiecībā uz dažu piesārņojošu vielu emisiju gaisā no vidējas jaudas sadedzināšanas iekārtām (OV 2015, L 313, 1. lpp.) un Lēmums 2017/1757. Tajā tāpat neesot ņemta vērā katras dalībvalsts specifiskā situācija.
26
Ņemot vērā iepriekš izklāstīto, neesot iespējams aplēst izmaksas, ko Polijā radīs apstrīdētās direktīvas īstenošana.
27
Turklāt likumdošanas procedūras gaitā Parlaments un Padome esot grozījuši būtiskus direktīvas priekšlikuma elementus, tostarp attiecībā uz smalko daļiņu emisijas samazināšanas līmeni Polijā. Līdz ar to atbilstoši Iestāžu nolīguma par labāku likumdošanas procesu 15. punktam ietekmes novērtējums esot bijis jāatjaunina. Tā kā tas tika izstrādāts 2013. gadā, tā atjaunināšana esot bijusi vajadzīga arī tālab, lai pārbaudītu, vai tas joprojām ir aktuāls 2016. gadam.
28
Turklāt no ietekmes novērtējuma izrietot, ka valstu emisiju samazināšanas saistību īstenošanai varētu izrādīties nepieciešams grozīt dalībvalstu energoapgādes pašu struktūru. Šajā gadījumā apstrīdētajai direktīvai bija jābūt pieņemtai ar vienprātīgu lēmumu, pamatojoties uz LESD 192. panta 2. punktu, kurā esot paredzēts šāds balsošanas kvorums gadījumiem, kad pasākumi būtiski ietekmē dalībvalstu izvēli saistībā ar dažādiem enerģijas avotiem un to energoapgādes vispārējo struktūru.
29
Parlaments un Padome lūdz noraidīt trešo prasības pamatu.
Tiesas vērtējums
30
Trešā prasības pamata atbalstam Polijas Republika būtībā norāda, ka apstrīdētās direktīvas pieņemšanas process, ņemot vērā ietekmes novērtējumā pieļautās nepilnības, tostarp attiecībā uz sekām, ko paredzētie pasākumi radīs dalībvalstu, it īpaši Polijas Republikas, ekonomikā, nav bijis pienācīgs.
31
Pirmkārt, ir jānorāda, kā pamatoti apgalvo Parlaments, ka formai, kādā ir izklāstīti Savienības likumdevēja vērā ņemtie pamatdati, nav nozīmes. Savienības likumdevējs var ņemt vērā ne tikai ietekmes novērtējumu, bet arī jebkādu citu informācijas avotu (pēc analoģijas skat. spriedumus, 2010. gada 8. jūlijs, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, 36., 37. un 40. punkts, kā arī 2016. gada 4. maijs, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, 64.–66. punkts).
32
Pieņemot apstrīdēto direktīvu, Savienības likumdevējs ir balstījies uz ietekmes novērtējumu, sistēmā GAINS ietvertajiem datiem, TSAP ziņojumiem, kā arī uz jutīguma analīzi, kuras kopsavilkums ir sniegts Padomes 2016. gada 14. jūlija dokumentā Nr. 11265/16.
33
Runājot vispirms par ietekmes novērtējumu, kā atzīmē Padome un Komisija, tajā ir norādītas izmaksas saistībā ar uzņemto saistību ievērošanu attiecībā uz katru dalībvalsti un attiecībā uz katru paredzēto risinājumu, tās izsakot miljonos euro un procentos no iekšzemes kopprodukta (IKP). Izmaksas saistībā ar uzņemto saistību ievērošanu tāpat ir izklāstītas attiecībā uz katru ekonomikas nozari Savienības līmenī.
34
Ietekmes novērtējumā ir aplūkoti pieci stratēģiskie risinājumi, kas atšķiras pēc paredzētā emisiju samazināšanas līmeņa. Attiecībā uz katru no risinājumiem tajā, pamatojoties uz aplēsēm un prognozēm, ir sniegts vērtējums par to īstenošanai vajadzīgajiem ieguldījumiem, kā arī tiešajiem un citiem ieguvumiem, kas no tiem izriet.
35
Tālāk, runājot par sistēmu GAINS, kā norāda Padome, šī sistēma ļauj pētīt emisiju kontroles stratēģijas, kas piedāvā apmierinošu izmaksu lietderību, sniedzot cik vien iespējams precīzu priekšstatu par vēsturiskām emisijām un uz šā pamata sagatavojot prognozes attiecībā uz noteiktu gaisa piesārņotāju emisijām katrā valstī. Šim nolūkam izmantotie dati nāk no starptautiskas statistikas par enerģētiku un rūpniecību, kā arī no emisiju pārskatiem un pašu attiecīgo valstu sniegtajām ziņām. Sistēma GAINS darbojas tādējādi, ka dalībvalstu rīcībā tiek nodoti visi dati, kas tām ļauj sniegt pierādījumus, lai atbalstītu vērtējumam nodotos alternatīvos pieņēmumus. Atsauces uz atjaunināto situāciju ir iekļautas ietekmes novērtējumā. Detalizēti dati attiecībā uz raksturlielumiem, kas tiek izmantoti katrai dažādu dalībvalstu nozarei, ir publicēti GAINS tīmekļvietnē, lai šīs dalībvalstis varētu identificēt konkrētos attiecībā uz to situāciju izvirzītos pieņēmumus.
36
Komisija šajā ziņā pamatoti precizē, ka sistēma GAINS sniedz detalizētu informāciju saistībā ar katras dalībvalsts katru ekonomikas nozari attiecībā uz radītajām emisijām, šo emisiju samazināšanas potenciālu un ar šādu samazināšanu saistītajām izmaksām.
37
Kā uzsver Parlaments, šie dati tiek izvērtēti ciešā sadarbībā ar valsts iestādēm un ekspertiem. Turklāt nav strīda par to, ka dalībvalstīm bija piekļuve sistēmai GAINS un IIASA izstrādātajiem TSAP ziņojumiem.
38
Turklāt no Parlamenta un Padomes apsvērumiem, kurus atbalsta Komisija, izriet, ka IIASA savus aprēķinus ir atjauninājis pēc ietekmes novērtējuma publicēšanas un šajā sakarā ir pieņēmis TSAP ziņojumus no Nr. 11 līdz Nr. 16b. Lai novērstu dažas atšķirības, kas konstatētas starp valsts pieņēmumiem un IIASA pieņēmumiem, tas publicēja TSAP ziņojumus Nr. 13 un Nr. 14 un no jauna aprēķināja emisiju samazināšanas saistības TSAP ziņojumā Nr. 16. Prasības pieteikumā Polijas Republika turklāt atzīst, ka vērtējums par atšķirībām starp dažādu dalībvalstu veiktajām aplēsēm un IIASA veiktajām aplēsēm ir publicēts vairākos TSAP ziņojumos.
39
Kā norāda Padome, kuru atbalsta Komisija, iespēja paust savu nostāju attiecībā uz atšķirībām starp dalībvalstu veiktajām izmaksu aplēsēm un IIASA veiktajām aplēsēm dalībvalstīm bija arī divpusējās apspriedēs, ko rīkoja Padomes prezidentūra. Šo apspriežu rezultāts ir TSAP ziņojuma Nr. 16 priekšmets, un Polijas Republika šo faktu neapstrīd.
40
Visbeidzot ir veikta jutīguma analīze, lai galīgi noteiktu valstu emisiju samazināšanas saistību apjomu laikposmam no 2020. līdz 2029. gadam un laikposmam no 2030. gada, kādas šīs saistības ir izklāstītas apstrīdētās direktīvas II pielikumā. Kā norādīts šī sprieduma 32. punktā, Padomes 2016. gada 14. jūlija dokumentā Nr. 11265/16 ir sniegts šīs analīzes kopsavilkums. Šīs analīzes pilna versija, kā to norāda Komisija, ir nodota Polijas iestādēm 2016. gada 13. maijā. Šīs jutīguma analīzes ietvaros ir pārbaudīts, vai attiecībā uz noteiktiem pieņēmumiem pašu dalībvalstu veikto aplēšu izmantošana būtu ietekmējusi TSAP ziņojuma Nr. 16 ierosināto emisiju samazināšanas saistību realizējamību.
41
No iepriekš izklāstītajiem apsvērumiem izriet, ka Polijas Republikai nav pamata apgalvot, ka dati, kurus Savienības likumdevējs ir ņēmis vērā, pieņemot apstrīdēto direktīvu, būtu bijuši nepilnīgi attiecībā uz konkrēto Polijas Republikas situāciju, jo šos datus ir sagatavojis IIASA kopā ar šīs dalībvalsts pārstāvjiem, tostarp pamatojoties uz šo pārstāvju sniegto informāciju. Turklāt, kā tas izriet no Padomes 2016. gada 14. jūlija dokumenta Nr. 11265/16 (66. un 67. lpp.), Polijas Republika nav nosūtījusi visu vajadzīgo informāciju attiecībā uz dažām apstrīdētajā direktīvā minētajām piesārņojošām vielām.
42
Šo pašu iemeslu dēļ, tostarp tāpēc, ka Savienības likumdevējs ir balstījies arī uz citu tā rīcībā esošo informāciju, nevar piekrist Polijas Republikas argumentiem, ar kuriem tā cenšas pierādīt, ka ietekmes novērtējums esot bijis neprecīzs, nepietiekams un pārāk vispārīgs.
43
Otrkārt, saistībā ar Polijas Republikas argumentāciju, ka Parlaments un Padome esot grozījuši būtiskus elementus direktīvas priekšlikumā un līdz ar to saskaņā ar Iestāžu nolīguma par labāku likumdošanas procesu 15. punktu tiem esot bijis jāatjaunina ietekmes novērtējums, pietiek konstatēt, ka minētajā normā katrā ziņā attiecīgajām iestādēm nav paredzēts nekāds konkrēts pienākums. Tajā ir vienīgi paredzēta iespēja veikt šādu atjaunināšanu, ja Parlaments un Padome “to uzskata par piemērotu un vajadzīgu likumdošanas procesam”.
44
Katrā ziņā Polijas Republika nevar pārmest Parlamentam un Padomei, ka tie apstrīdētās direktīvas pieņemšanu būtu balstījuši uz neatjauninātiem datiem. Proti, līdzas lēmumpieņemšanas procesam nepārtraukti notika pieejamo datu atjaunināšana, par ko tostarp liecina iepriekšējos šī sprieduma punktos minētie TSAP ziņojumi un jutīguma analīze.
45
No iepriekš minētā izriet, ka Parlaments un Padome likumdošanas procesā ir ņēmuši vērā pieejamos zinātniskos datus un informāciju, lai faktiski īstenotu savu rīcības brīvību.
46
Treškārt, Polijas Republikas apgalvojumi, ka apstrīdētā direktīva esot bijusi jāpieņem, pamatojoties nevis uz LESD 192. panta 1. punktu, bet gan tā 2. punktu, šī prasības pamata ietvaros ir jānoraida kā neiedarbīgi. Proti, ar trešo prasības pamatu Polijas Republika mēģina pierādīt vien to, ka ietekmes novērtējumā esot pieļautas nepilnības – neapšaubot apstrīdētās direktīvas juridiskā pamata izvēli.
47
Līdz ar to trešais prasības pamats ir noraidāms.
Par pirmo un otro prasības pamatu
Lietas dalībnieku argumenti
48
Ar pirmo un otro prasības pamatu Polijas Republika apgalvo, ka Parlaments un Padome ir pārkāpuši lojālas sadarbības, pārskatāmības un atklātības principus, kā arī pienākumu pamatot tiesību aktus.
49
Pirmkārt, sarunas par valstu emisiju samazināšanas saistībām esot bijušas diskriminējošas un nepārredzamas un, otrkārt, Polijas Republikai esot tikušas liegtas procesuālās garantijas, tādas kā iespēja pārbaudīt šo saistību pamatā esošos pieņēmumus.
50
No 1992. gada 24. jūnija sprieduma Komisija/Grieķija (C‑137/91, EU:C:1992:272) izrietot, ka LES 4. panta 3. punktā nostiprinātais lojālas sadarbības princips var būt patstāvīgs pamats prasības celšanai Tiesā, un no 2016. gada 14. jūnija sprieduma Parlaments/Padome (C‑263/14, EU:C:2016:435) izrietot, ka šī principa pārkāpums ļauj atcelt Savienības tiesību aktu, pat ja nav pārkāpta LESD paredzētā likumdošanas procedūra.
51
Polijas Republika, kuru atbalsta Ungārija un Rumānija, uzskata, ka, lai procedūrā, kurā tiek pieņemts Savienības tiesību akts, pilnībā tiktu ievērots lojālas sadarbības princips, Padomei sagatavošanas darbu posmā ir jānosūta visām dalībvalstīm informācija, kas ļauj izprast šāda tiesību akta sekas. 2017. gada 5. decembra spriedums Vācija/Padome (C‑600/14, EU:C:2017:935, 107. punkts) apstiprinot šo interpretāciju.
52
Turklāt lojālas sadarbības, pārskatāmības un atklātības principi, kā arī pienākums norādīt pamatojumu, kā tas izrietot no Iestāžu nolīguma par labāku likumdošanas procesu, esot piemērojami likumdošanas procesā un nodrošinot tā pareizu darbību.
53
Polijas Republika norāda, ka visā procedūrā, kuras rezultātā tika pieņemta apstrīdētā direktīva, tā izteica atrunas attiecībā uz sarunu norisi. Tā arī esot pieprasījusi papildu informāciju, motivējot ar to, ka pieņēmumi un dati, kas tikuši izmantoti, lai noteiktu valstu emisiju samazināšanas saistības, daļēji nebija zināmi.
54
Proti, dažas būtiskas ziņas nebija ietvertas nedz sistēmā GAINS, nedz IIASA publikācijās. It īpaši Polijas Republikai neesot bijis iespējas pārbaudīt dažus pieņēmumus par gaisa piesārņojuma avotu sadalījumu pa nozarēm, pieņēmumus par dalībvalstu ekonomikas attīstību un izmantotās emisiju prognozes attiecībā uz laikposmu no 2030. gada. Veids, kādā vispārīgais mērķis veselības aizsardzības jomā tika pārvērsts par emisiju samazināšanas saistībām un kādā šīs saistības ir tikušas noteiktas katrai dalībvalstij, neesot ticis izpausts. Polijas Republika nesekmīgi esot pieprasījusi aprakstu par katru izvērtēto emisijas avotu apakškategoriju.
55
Ņemot vērā, ka nebija nodrošināta piekļuve visiem izmantotajiem pieņēmumiem, modelēšanas rīkiem, programmēšanai un raksturlielumiem, sistēma GAINS neesot varējusi novērst šīs nepilnības. Tas pats attiecoties uz tā saukto modeli “Primes”, ko Komisija izmantojusi, lai ģenerētu datus ievadīšanai sistēmā GAINS. Runājot par Padomes 2016. gada 14. jūlija dokumentu Nr. 11265/16, tajā tāpat neesot ietverta nepieciešamā informācija, bet tikai esot sniegts īss izmantotās metodikas apraksts.
56
Atbalstot Polijas Republikas prasījumus, Rumānija apgalvo, ka Padomes 2016. gada 14. jūlija dokumentā Nr. 11265/16 neesot ietverta visa tehniskā informācija, kas pamatotu Polijas Republikai uzliktās emisiju samazināšanas saistības. Turklāt šis dokuments esot nosūtīts novēloti, t.i., pēc tam, kad 2016. gada 29. jūnijā Padomē bija notikusi balsošana par direktīvas projektu.
57
Turklāt Polijas Republikas ieskatā daži pamata pieņēmumi esot kļūdaini, it īpaši tie, kas attiecas uz ar iekšdedzes dzinējiem aprīkotu transportlīdzekļu aizstāšanu un amonjaka emisijām lauksaimniecībā. Komisija neesot izlabojusi šīs kļūdas, kā to taču prasījusi Polijas Republika.
58
Polijas Republika uzskata, ka, neraugoties uz tās sūdzībām, Padome neesot ņēmusi vērā šīs dalībvalsts norādītās problēmas, tādējādi pārkāpjot Polijas Republikas tiesības pilnībā piedalīties likumdošanas procedūrā.
59
Lojālas sadarbības princips ietverot tiesības tikt uzklausītam, kas ļauj pusei, kuru skar tai nelabvēlīgs akts, lietderīgi darīt zināmu savu viedokli. Šīs tiesības esot tikušas pārkāptas, jo Polijas Republika nevarēja zināt sociāli ekonomiskās sekas, ko rada dalībvalstīm uzliktās emisiju samazināšanas saistības.
60
Lojālas sadarbības princips turklāt prasot labticīgu sadarbību starp iestādēm un dalībvalstīm, kurām būtu jāvienojas savā starpā par paredzamiem risinājumiem un šajā nolūkā vērā ņemamiem datiem. Iestādēm esot bijis pienākums uzturēt dialogu ar Polijas Republiku un sniegt pamatojumu šīs dalībvalsts izteikto iebildumu noraidīšanai. Šajā ziņā ar vienkāršu atsauci uz sistēmas GAINS analītiskajiem modeļiem vai citiem IIASA dokumentiem, kas pieejami visām dalībvalstīm, neesot bijis pietiekami.
61
Turklāt Rumānija apgalvo, ka pārskatāmības princips ir noteikts Padomes Lēmuma 2009/937/ES (2009. gada 1. decembris), ar ko pieņem Padomes reglamentu (OV 2009, L 325, 35. lpp.; turpmāk tekstā – “Padomes reglaments”), 19. panta 1. punktā. Šī principa tvērums esot konkretizēts minētā reglamenta 20. pantā, to aplūkojot kopsakarā ar tā V pielikumu, kurā ir paredzēts, ka tad, “kad tiek gatavotas Coreper sanāksmes, prezidentvalsts pēc iespējas ātrāk sniedz delegācijām visu informāciju, kas vajadzīga šo sanāksmju kārtīgai sagatavošanai”.
62
Konkrētajā gadījumā laiks, kāds pagājis no brīža, kad 2016. gada 28. jūnijā tika paziņots jaunais priekšlikums par apstrīdētās direktīvas II pielikuma redakciju, līdz brīdim, kad 2016. gada 29. jūnijā šis priekšlikums tika apstiprināts Coreper ietvaros, lai panāktu vienošanos ar Parlamentu, neesot ļāvis veikt kārtīgu sagatavošanu. Turklāt valstu saistību aprēķina metodika esot tikusi paziņota dalībvalstīm tikai 2016. gada 18. jūlijā.
63
Šo konstatējumu neatspēkojot apstāklis, ka apstrīdētā direktīva tika pieņemta pēc balsojuma Padomē tikai 2016. gada 8. decembrī, jo pēc 2016. gada 29. jūnija balsojuma dalībvalstīm de facto esot bijusi liegta jebkāda iespēja darīt zināmas savas attiecīgās nostājas.
64
Turklāt Rumānija uzskata, ka, apstrādājot Polijas Republikas iesniegtos informācijas pieprasījumus, neesot tikuši ievēroti Padomes reglamenta II pielikuma 5. panta noteikumi, kuros ir paredzēts piemērot Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 1049/2001 (2001. gada 30. maijs) par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (OV 2001, L 145, 43. lpp.).
65
Parlaments un Padome uzskata, ka šie prasības pamati ir noraidāmi.
Tiesas vērtējums
66
It īpaši no argumentācijas, kas būtībā izklāstīta šī sprieduma 51., 52. un 58.–60. punktā, izriet, ka, atsaucoties uz pārskatāmības principa, tiesību tikt uzklausītam un pienākuma norādīt pamatojumu pārkāpumu, Polijas Republika mēģina vienīgi aprakstīt pienākumus, kas Savienības iestādēm ir jāievēro likumdošanas procesā atbilstoši lojālas sadarbības principam. Līdz ar to argumenti, kurus šī dalībvalsts ir izvirzījusi, lai atbalstītu pirmo un otro prasības pamatu, ir jāizvērtē tikai šī pēdējā minētā principa gaismā.
67
Ir jāatgādina, ka saskaņā ar LES 4. panta 3. punktu Savienība un dalībvalstis ar patiesu savstarpēju cieņu palīdz cita citai veikt uzdevumus, kas noteikti Līgumos.
68
Tāpēc, ņemot vērā lēmumpieņemšanas procesa, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā direktīva, norisi, kāda tā izriet no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem, ir jāpārbauda, vai Parlaments un Padome ir vai nav izpildījuši savu lojālas sadarbības pienākumu.
69
Šajā ziņā, kā izriet no šī sprieduma 14. punkta, apspriedes Padomē par direktīvas priekšlikumu un ietekmes novērtējumu laikposmā no 2014. līdz 2016. gadam notika divdesmit četrās sanāksmēs darba grupu līmenī, trīspadsmit Coreper sanāksmēs un četrās sanāksmēs ministru līmenī. Turklāt secīgas Padomes prezidentūras organizēja neformālas divpusējās sanāksmes ar visām dalībvalstīm, daļēji – ar Komisijas atbalstu.
70
Turklāt, kā tas izriet no šī sprieduma 32.–41. punkta, Polijas Republikai likumdošanas procesa laikā bija piekļuve visiem dokumentiem, uz kuriem Savienības likumdevējs ir balstījies, lai pieņemtu apstrīdēto direktīvu, un varēja iesniegt savus apsvērumus attiecībā uz šajos dokumentos ietvertajiem datiem un izmantotajiem pieņēmumiem.
71
Šo konstatējumu neatspēko Rumānijas apgalvojums, saskaņā ar kuru Padomes 2016. gada 14. jūlija dokuments Nr. 11265/16 Polijas Republikai esot ticis nodots novēloti. Proti, šis dokuments bija pieejams vairākus mēnešus, pirms 2016. gada 8. decembrī Padome pieņēma apstrīdēto direktīvu.
72
Polijas Republika arī apgalvo, ka informācija, kas bija Savienības likumdevēja un dalībvalstu rīcībā likumdošanas procesā, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā direktīva, nebija pietiekama, lai izprastu visas šīs direktīvas sekas, vai pat bija daļēji kļūdaina.
73
Tomēr jomās, kurās Savienības likumdevējam ir plaša rīcības brīvība, Tiesa pārbauda vienīgi to, vai apstrīdētā tiesību akta autori spēj pierādīt, ka šis akts ir pieņemts, faktiski īstenojot to rīcības brīvību, un šajā nolūkā skaidri un nepārprotami izklāstīt pamata faktus, kuri bija jāņem vērā, lai pamatotu šajā tiesību aktā iekļautos pasākumus, kas ir apstrīdēti, un no kuriem bija atkarīga tām piešķirtās rīcības brīvības īstenošana (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 21. jūnijs, Polija/Parlaments un Padome, C‑5/16, EU:C:2018:483, 151.–153. punkts). Tomēr no šī sprieduma 45. punkta izriet, ka Savienības likumdevējs faktiski ir izpildījis šo pienākumu, jo tas ir ņēmis vērā visus daudzos pieejamos datus.
74
Lojālas sadarbības pienākumam nevar būt plašāks tvērums tādā ziņā, ka tas visos gadījumos liktu Savienības likumdevējam pēc dalībvalsts pieprasījuma uzrādīt dokumentus un informāciju, kuras it kā trūkst, vai labot tās rīcībā esošo informāciju, pirms tas varētu pieņemt tiesību aktu. Proti, šāda interpretācija radītu risku, ka iestādēm tiktu liegts īstenot savu rīcības brīvību, un tiktu bloķēts likumdošanas process.
75
Ir taisnība, ka lojālas sadarbības pienākums ietver pienākumu sniegt savstarpēju palīdzību, kas tostarp nozīmē atbilstošās informācijas apmaiņu starp iestādēm un dalībvalstīm likumdošanas procesa ietvaros. Tomēr šis pienākums nevar ļaut kādai no šīm valstīm, ja ir domstarpības attiecībā uz pieejamo datu pietiekamību, atbilstību vai pareizību, šī vienīgā iemesla dēļ apstrīdēt lēmumpieņemšanas procesa tiesiskumu.
76
Šajā ziņā no Tiesas judikatūras izriet, ka leģislatīvā akta pieņemšana, kas veikta atbilstoši attiecīgajiem LESD noteikumiem, neraugoties uz iebildumiem, kurus izvirzījis dalībvalstu mazākums, nevar tikt atzīta par Parlamentam un Padomei noteiktā lojālas sadarbības pienākuma pārkāpumu (šajā nozīmē skat. spriedumus, 1992. gada 13. oktobris, Portugāle un Spānija/Padome, C‑63/90 un C‑67/90, EU:C:1992:381, 53. punkts, kā arī 1999. gada 23. novembris, Portugāle/Padome, C‑149/96, EU:C:1999:574, 66. punkts).
77
2017. gada 5. decembra spriedums Vācija/Padome (C‑600/14, EU:C:2017:935) neļauj atspēkot šo konstatējumu, jo minētā sprieduma 107. punktā, uz kuru atsaucas Polijas Republika, Tiesa izskatīja tikai jautājumu, vai, raugoties no lojālas sadarbības principa viedokļa, lēmumpieņemšanas process – kā rezultātā tika pieņemts lietā, kurā taisīts minētais spriedums, apstrīdētais akts –, ņemot vērā atbilstošos apstākļus, ir noticis ar nepieciešamo ātrumu.
78
Saistībā ar Rumānijas argumentiem, kuri būtībā ir izklāstīti šī sprieduma 61.–63. punktā un saskaņā ar kuriem likumdošanas procedūra neesot īstenota saskaņā ar Padomes reglamentu, jo noteikta informācija un noteikti dokumenti esot paziņoti novēloti, ir jānorāda, ka ar pirmo un otro prasības pamatu Polijas Republika apgalvo, ka tās rīcībā nebija vajadzīgās informācijas, lai lietderīgi piedalītos procesā, kura rezultātā tika pieņemta apstrīdētā direktīva. Savukārt tā neapgalvo, ka būtu pārkāpts Padomes reglaments, nedz ka kaut kāda informācija vai dokumenti tai būtu nodoti novēloti.
79
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka lietas dalībnieks, kam saskaņā ar Eiropas Savienības Tiesas statūtu 40. pantu ir atļauts iestāties Tiesai izskatīšanā nodotā lietā, nevar grozīt strīda priekšmetu, kādu to nosaka pušu prasījumi un pamati. No tā izriet, ka ir pieņemami tikai tie personas, kas iestājusies lietā, argumenti, kuri iekļaujas ar šiem prasījumiem un pamatiem noteiktajā ietvarā (spriedums, 2014. gada 7. oktobris, Vācija/Padome, C‑399/12, EU:C:2014:2258, 27. punkts).
80
Līdz ar to šī Rumānijas argumentācija ir jānoraida.
81
Tas pats attiecas uz Rumānijas argumentiem, kas saistīti ar Regulas Nr. 1049/2001 pārkāpumu, jo Polijas Republika neapgalvo, ka tā būtu iesniegusi Padomei pieteikumu par piekļuvi dokumentiem saskaņā ar Regulu Nr. 1049/2001 vai ka Parlaments un Padome būtu pārkāpuši minēto regulu.
82
Ņemot vērā iepriekš minēto, Polijas Republikas pirmais un otrais prasības pamats ir noraidāmi.
Par ceturto prasības pamatu
Lietas dalībnieku argumenti
83
Ar ceturto prasības pamatu Polijas Republika apgalvo, ka pasākumi, kas nepieciešami, lai izpildītu apstrīdētajā direktīvā paredzētās valstu emisiju samazināšanas saistības, var radīt Polijas Republikai nelabvēlīgas sekas noteiktās nozarēs un izraisīt īpaši lielas sociāli ekonomiskās izmaksas. Savienības likumdevējs neesot to ņēmis vērā un tātad, pieņemot apstrīdēto direktīvu, esot pieļāvis acīmredzamu kļūdu, kas uzskatāma par LES 5. panta 4. punktā noteiktā samērīguma principa pārkāpumu.
84
Tā uzskata, ka Tiesas veiktā kontrole par pasākuma samērīgumu neaprobežojas ar acīmredzamām kļūdām, bet ietver arī esošo interešu izsvēršanu, kā arī novērtējumu par to, vai apstrīdētie pasākumi ir atbilstoši un nepieciešami, un par dalībvalstu spēju tos īstenot. Tiesai arī esot jāizvērtē jautājums par mazāk ierobežojošu risinājumu esamību, par attiecību starp izmaksām un izvirzīto mērķi, kā arī par risinājumiem, kas ļautu samazināt ekonomikas dalībniekiem radīto slogu.
85
Šīs pārbaudes mērķiem par pamatu nevarot tikt izmantots pārskatītais Gēteborgas protokols, kas minēts apstrīdētās direktīvas preambulas apsvērumos. To neesot ratificējušas visas dalībvalstis, un tas neietilpstot Savienības tiesību sistēmā.
86
Runājot par apstrīdētās direktīvas īstenošanas izmaksām, Polijas Republika uzskata, ka attiecībā uz šo dalībvalsti tās sasniedz aptuveni 557 miljonus euro gadā – papildus izmaksām, kas saistītas ar Direktīvas 2008/50 īstenošanu. Šīs izmaksas un nelabvēlīgās sekas, ko rada valstu emisiju samazināšanas saistības rūpnieciskajās un nerūpnieciskajās nozarēs, konkrēti, transporta, lauksaimniecības un pilsētu mājsaimniecību nozarē, būšot ievērojami lielākas par no tām izrietošajiem ieguvumiem.
87
Lauksaimniecības nozarē vairāk nekā divas trešdaļas lauku saimniecību esot mazas un saskaņā ar apstrīdētās direktīvas III pielikuma 2. daļas C punktu varot tikt atbrīvotas no pasākumiem, kuru mērķis ir samazināt amonjaka emisijas. Tādēļ vienai trešdaļai lauku saimniecību šajā valstī būšot jāuzņemas viss šo pasākumu radītais slogs. Runājot par transporta nozari, liela daļa no Polijā reģistrētajiem transportlīdzekļiem esot vairāk par desmit gadiem veci transportlīdzekļi. To aizstāšana radīšot aplēstās izmaksas no 1,3 līdz 3,9 miljardiem euro, taču šie pasākumi nevarēšot ļaut sasniegt vajadzīgo emisiju samazināšanas līmeni. Izmaksas saistībā ar mājokļu apkures iekārtu aizstāšanu sasniegšot aptuveni 12,7 miljardus euro visā valstī. Turklāt atteikšanās no oglēm, kas ir lētākais enerģijas avots, izraisīšot nozīmīgu enerģijas cenu pieaugumu.
88
Ņemot vērā šo nozaru struktūru, emisiju samazināšana saskaņā ar apstrīdēto direktīvu ietekmēšot pirmām kārtām iedzīvotājus ar zemiem ienākumiem. Polijas Republika nevarot pārnest šo slogu uz citām personām. It īpaši princips “piesārņotājs maksā” un vienlīdzīgas attieksmes princips neļaujot atbildību pārnest uz lielām lauku saimniecībām. Līdz ar to mazo lauku saimniecību konkurētspēja tikšot apdraudēta.
89
Turklāt Polijas Republika uzskata, ka valstu emisiju samazināšanas saistības, kā arī fakts, ka ir noteikts īss termiņš šo saistību izpildei, pārsniedz to, kas ir nepieciešams, lai sasniegtu Savienības likumdevēja iecerēto mērķi. Tas pats attiecoties uz dalībvalstu pienākumu kopš 2025. gada noteikt indikatīvu emisiju līmeni, izmantojot lineāru samazinājuma trajektoriju, ko nosaka emisiju samazināšanas saistības 2020. gadam, no vienas puses, un 2030. gadam, no otras puses. Esot bijis jāparedz mehānisms, kas ļautu pakāpeniski izpildīt saistības laikposmā no 2030. līdz 2035. gadam un ļautu sadalīt izmaksas laika ziņā. Turklāt šīs izmaksas varētu izrādīties zemākas, jo laika gaitā varētu arī samazināties tehnoloģiju cenas.
90
Turklāt apstrīdētajā direktīvā paredzētā grafika saistošais raksturs esot pretrunā LESD 288. pantam, saskaņā ar kuru direktīvā dalībvalstīm ir ļauts noteikt tās īstenošanas formas un metodes.
91
Apstrīdētās direktīvas 5. panta 3. punktā paredzētais elastīguma mehānisms nevarot samazināt valstu emisiju samazināšanas saistību mērogu, jo šā mehānisma piemērošanas nosacījumi esot pārāk strikti.
92
Apstrīdētās direktīvas samērīguma analīze turklāt liecinot, ka uz Polijas Republiku gulstas smagāks slogs nekā pārējām dalībvalstīm. Runājot par amonjaka emisiju samazināšanu, Polijas Republikai noteiktais mērķis esot samazināt šīs emisijas par 17 %, savukārt vidēji Savienības līmenī šis mērķis ir aptuveni 13 %. Attiecībā uz smalkajām daļiņām (PM2_5) Polijas Republikai būtu jāpanāk samazinājums par 58 %, lai gan vidējais rādītājs ir 27 %. Esot taisnība, ka emisiju samazināšanas potenciāls Polijā ir augsts. Tomēr šis fakts nevarot attaisnot nesamērīgus pienākumus, kas noteikti šai dalībvalstij.
93
Parlaments un Padome uzskata, ka šis prasības pamats ir noraidāms.
Tiesas vērtējums
94
Vispirms ir jāatgādina, ka atbilstoši pastāvīgajai Tiesas judikatūrai samērīguma princips prasa, lai Savienības iestāžu tiesību akti būtu piemēroti attiecīgajā tiesiskajā regulējumā noteikto leģitīmo mērķu sasniegšanai un nepārsniegtu šo mērķu sasniegšanai vajadzīgās robežas, ievērojot, ka, ja ir iespēja izvēlēties starp vairākiem piemērotiem pasākumiem, ir jāizvēlas vismazāk apgrūtinošais un tā radītie traucējumi nedrīkst būt nesamērīgi ar sasniedzamajiem mērķiem (skat. it īpaši spriedumus, 2016. gada 4. maijs, Polija/Parlaments un Padome, C‑358/14, EU:C:2016:323, 78. punkts, kā arī 2017. gada 6. septembris, Slovākija un Ungārija/Padome, C‑643/15 un C‑647/15, EU:C:2017:631, 206. punkts).
95
Runājot par tiesas kontroli attiecībā uz šī principa ievērošanu, sarežģītā tehniskā jomā, kas attīstās, Savienības likumdevējam ir plaša rīcības brīvība, it īpaši attiecībā uz ļoti sarežģītu zinātnisku un tehnisku faktu izvērtēšanu, lai noteiktu tā veicamo pasākumu veidu un apmēru, savukārt Savienības tiesai ir jāpārbauda tikai tas, vai šāda brīvība nav īstenota acīmredzami kļūdaini vai nepareizi izmantojot pilnvaras un vai Savienības likumdevējs nav acīmredzami pārsniedzis savas rīcības brīvības robežas. Šādā kontekstā Savienības tiesa nevar ar savu zinātnisko un tehnisko faktu vērtējumu aizstāt Savienības likumdevēja, kuram Līgumā ir uzticēts šis uzdevums, vērtējumu (spriedums, 2018. gada 21. jūnijs, Polija/Parlaments un Padome, C‑5/16, EU:C:2018:483, 150. punkts).
96
Ņemot vērā šos apsvērumus, ir jānoskaidro, vai, nosakot apstrīdētajā direktīvā paredzētos pasākumus, Savienības likumdevējs nav pieļāvis acīmredzamu kļūdu un vai traucējumi, ko tie rada dažiem ekonomikas dalībniekiem, nav nesamērīgi ar ieguvumiem, kas no tiem izriet (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 21. jūnijs, Polija/Parlaments un Padome, C‑5/16, EU:C:2018:483, 170. punkts).
97
Kā izriet no apstrīdētās direktīvas 1. apsvēruma, neraugoties uz progresu, kāds jau ir panākts Savienībā antropogēno emisiju gaisā un gaisa kvalitātes jomā, cilvēku veselība un vide joprojām ir pakļautas būtiskai negatīvai ietekmei un būtiskiem riskiem. Saskaņā ar tās 8. apsvērumu šīs direktīvas īstenošanai dalībvalstīs būtu arī jāveicina Savienības tiesību aktos izklāstīto gaisa kvalitātes mērķu sasniegšana un virzība uz Savienības ilgtermiņa mērķi sasniegt tādu gaisa kvalitātes līmeni, kas atbilst Pasaules Veselības organizācijas (PVO) publicētajām gaisa kvalitātes pamatnostādnēm.
98
Saskaņā ar šīs direktīvas 1. panta 1. punktu un 4. pantu tajā ir paredzēti vairāki pasākumi, kas ļauj virzīties uz to, lai sasniegtu tādus gaisa kvalitātes līmeņus, kas nerada būtisku negatīvu ietekmi un būtiskus riskus cilvēku veselībai un videi, un, it īpaši, lai samazinātu emisijas divos posmos – laikposmā no 2020. līdz 2029. gadam un laikposmā no 2030. gada.
99
No apstrīdētās direktīvas 7. apsvēruma izriet, ka tās II pielikumā izklāstītajām valstu emisiju samazināšanas saistībām attiecībā uz laikposmu no 2020. līdz 2029. gadam ir jāļauj Savienībai panākt atbilstību dalībvalstu un Savienības starptautiskajām saistībām. Proti, šīs saistības ir identiskas tām, kas noteiktas pārskatītajā Gēteborgas protokolā, kas, kā norādīts šī sprieduma 11. punktā, Savienības vārdā tika apstiprināts ar Lēmumu 2017/1757.
100
Turklāt no ietekmes novērtējuma izriet, ka valstu emisiju samazināšanas saistības laikposmam no 2020. līdz 2029. gadam varētu tikt izpildītas, ja tiktu pilnībā īstenoti Savienības tiesību akti gaisa kvalitātes jomā, kuri bija spēkā 2012. gadā.
101
Kā norādīts apstrīdētās direktīvas 14. apsvērumā, valstu emisiju samazināšanas saistības, kas šajā direktīvā ir noteiktas laikposmam no 2030. gada, balstās tostarp uz aplēsto samazināšanas potenciālu katrā no dalībvalstīm, uz tehniskām pārbaudēm par atšķirībām, kādas pastāv starp valstu aplēsēm un TSAP 16 ietvertajām aplēsēm, kā arī uz politisko mērķi – līdz 2030. gadam, salīdzinājumā ar 2005. gadu, vispārējo ietekmes uz veselību samazinājumu saglabāt pēc iespējas tuvāk direktīvas priekšlikumā minētajam.
102
Lai sasniegtu šo pēdējo minēto mērķi, šīs direktīvas 4. panta 2. punktā, to aplūkojot tās 13. apsvēruma gaismā, ir paredzēts mehānisms, lai nodrošinātu demonstrējamus panākumus ceļā uz emisiju samazināšanas līmeni, kas piemērojams no 2030. gada. Šī norma liek dalībvalstīm nodrošināt, lai valstu emisijas 2025. gadā atbilstu līmenim, kas izriet no lineāras samazinājuma trajektorijas starp saistībām attiecībā uz 2020. gadu un 2030. gadu. Apstrīdētā direktīva šādi veicina pakāpenisku un nepārtrauktu emisiju samazināšanos.
103
Ņemot vērā visus šos apsvērumus, nav konstatējams, ka Savienības likumdevējs, nosakot pienākumu dalībvalstīm samazināt vismaz savas ikgadējās sēra dioksīda, slāpekļa oksīdu, nemetāna gaistošo organisko savienojumu, amonjaka un smalko daļiņu antropogēnās emisijas saskaņā ar valstu emisiju samazināšanas saistībām, kas piemērojamas no 2020. līdz 2029. gadam un no 2030. gada, kā noteikts apstrīdētās direktīvas II pielikumā, būtu pieļāvis acīmredzamu kļūdu.
104
Šo konstatējumu nevar atspēkot Polijas Republikas argumentācija, saskaņā ar kuru nelabvēlīgās sekas, ko tai rada šo saistību izpilde lauksaimniecības un transporta nozarēs, kā arī saistībā ar mājsaimniecībām ar zemiem ienākumiem, neesot samērīgas.
105
Proti, līdzīgi tam, ko norāda Parlaments un Padome, ir jākonstatē, ka apstrīdētajā direktīvā, kā tas izriet no tās 19. apsvēruma, nav noteikts nedz ar emisiju samazināšanas saistību izpildi saistīto izmaksu sadalījums, nedz to finansējuma avots.
106
Turklāt Savienības likumdevējam nav pienākuma ņemt vērā kādas dalībvalsts īpašo situāciju, ja attiecīgajam Savienības tiesību aktam ir ietekme visās dalībvalstīs, un tas nozīmē, ka, ņemot vērā šī akta mērķus, ir nodrošināts līdzsvars starp dažādām iesaistītajām interesēm. Līdz ar to tiekšanās uz šādu līdzsvaru, ņemot vērā nevis kādas vienas dalībvalsts īpašo situāciju, bet gan visu Savienības dalībvalstu situāciju kopumā, pati par sevi nevar tikt uzskatīta par pretēju samērīguma principam (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 21. jūnijs, Polija/Parlaments un Padome, C‑5/16, EU:C:2018:483, 167. punkts).
107
Šajā ziņā, kā jau ir norādīts šī sprieduma 32.–40. punktā, nav konstatējams, ka Parlaments un Padome nebūtu ņēmuši vērā sociāli ekonomiskās izmaksas, ko rada apstrīdētās direktīvas īstenošana, runājot tostarp par Polijas Republiku. Gluži pretēji, pamatojoties uz visu šo iestāžu rīcībā esošo informāciju, tie secināja, ka izmaksas, kas saistītas ar minētās direktīvas īstenošanu, ir ievērojami mazākas nekā no tās izrietošie sociāli ekonomiskie ieguvumi. Šo ieguvumu vidū ir, piemēram, veselības aprūpes izmaksu samazināšanās, ražīguma uzlabošanās, ēkām radītā kaitējuma samazināšanās, labākas kultūraugu ražas un lielāks veselīgas dzīves gadu skaits.
108
Turklāt no šīs pašas direktīvas 9. un 10. apsvēruma izriet, ka tā ir vērsta uz to, lai ļautu izmaksu ziņā efektīvi sasniegt Savienības tiesību aktos izklāstītos gaisa kvalitātes mērķus, un ka tā dod ieguldījumu tādu ar veselību saistītu izmaksu samazināšanā, kas Savienībā rodas gaisa piesārņojuma dēļ, uzlabojot Savienības iedzīvotāju dzīves kvalitāti.
109
Kā izriet no šī sprieduma 34. punkta, ietekmes novērtējumā ir izklāstītas izmaksas un ieguvumi, kas attiecīgi ir saistīti ar pieciem stratēģiskajiem risinājumiem. Kā to apstiprina Padome, ir izvēlēts tā sauktais risinājums “6C”. Tostarp no ietekmes novērtējuma 7. pielikuma izriet, ka izmaksu un ieguvumu ziņā šis ir risinājums, kura īstenošana varētu radīt vislielāko neto labumu. Kā norāda Komisija, risinājumā “6C” ir paredzēts noteikt kopējās emisiju samazināšanas saistības 2025. gadam līmenī, kas atbilst 75 % novirzes samazinājumam (gap closure) salīdzinājumā ar PVO pamatnostādnēm par smalko daļiņu (PM2_5) ietekmi uz cilvēku veselību.
110
Turklāt, kā norāda Komisija, direktīvas priekšlikumā bija paredzēts mazāk ambiciozs novirzes samazinājums 67 % apmērā attiecībā uz ilgāku laikposmu, proti, līdz 2030. gadam, saistībā ar kuru tika lēsts, ka tas varētu, pirmkārt, par 40 % samazināt izmaksas divās visvairāk skartajās nozarēs, proti, lauksaimniecībā un rafinēšanas nozarē, un, otrkārt, par 25 % samazināt kopējās izmaksas saistībā ar gaisa piesārņojuma samazināšanu – salīdzinājumā ar ietekmes novērtējumā norādītajām izmaksām.
111
Kā Polijas Republika pati atzinusi savā prasības pieteikumā, Padomē notikušo sarunu gaitā kopējais emisiju samazināšanas saistību līmenis tika samazināts vēl vairāk. Proti, kā Komisija arī ir apstiprinājusi, direktīvas priekšlikumā attiecībā uz laikposmu no 2030. gada bija paredzēts vispārējs mērķis to priekšlaicīgās nāves gadījumu skaitu, ko izraisa sliktā gaisa kvalitāte Eiropā, samazināt līdz 52 % salīdzinājumā ar šādu nāves gadījumu skaitu, kas reģistrēti 2005. gadā. Padomē notikušo sarunu gaitā šis mērķis tika samazināts līdz 49,6 %. Uz šī pamata 2016. gada 23. novembrī Parlaments pieņēma savu nostāju par direktīvas priekšlikumu, kuru Padome apstiprināja 2016. gada 8. decembrī.
112
Turklāt no ietekmes novērtējuma 6. nodaļas un 8. pielikuma izriet, ka centienu sadalījums starp dalībvalstīm nav acīmredzami nelīdzsvarots. Ir taisnība, ka, lai sasniegtu risinājumā “6C” noteiktos mērķus, Zviedrijā ir paredzami ieguldījumi, kas atbilst 0,003 % no IKP, bet Bulgārijā –0,168 % no IKP. Tomēr šī atšķirība atspoguļo gan atšķirīgus IKP līmeņus Savienībā, gan arī centienus, kas jau ir īstenoti atsevišķās dalībvalstīs. Šajā ziņā Padome pamatoti norāda, ka saikne starp vēsturisko emisiju līmeni un to centienu līmeni, kas jāveic saskaņā ar apstrīdēto direktīvu, atbilst principam “piesārņotājs maksā”.
113
Turklāt pietiek norādīt, ka Polijas Republika vienīgi kritizē augstās izmaksas, ko rada valstu emisiju samazināšanas saistības, neņemot vērā ieguvumus, kas iztirzāti šī sprieduma 107. punktā. Tāpat tā nav pierādījusi, ka minētās saistības pārsniedz to, kas ir nepieciešams apstrīdētās direktīvas mērķu sasniegšanai, un nav sniegusi pierādījumus, kas ļautu secināt, ka mazāk apgrūtinošas saistības arī varētu ļaut sasniegt šos mērķus.
114
Kritika, ko Polijas Republika izteikusi saistībā ar 2030. gada izvēli par emisiju samazinājuma līmeņa paaugstināšanas sākuma datumu, ir noraidāma to pašu iemeslu dēļ, kas ir norādīti šī sprieduma 113. punktā. It īpaši apstāklis, ka minētā datuma atlikšana ļautu sadalīt izmaksas laika ziņā, nav pietiekams, lai secinātu, ka Savienības likumdevēja izdarītā izvēle rada acīmredzami nesamērīgas sekas šai dalībvalstij. Tas pats attiecas uz pieņēmumu, ka tehnoloģiju, kas ļautu samazināt apstrīdētajā direktīvā aplūkotās emisijas, cenas laika gaitā varētu samazināties.
115
Šie paši apsvērumi mutatis mutandis ir piemērojami apgalvojumam, ka pienākums samazināt emisijas atbilstoši lineārai trajektorijai saskaņā ar apstrīdētās direktīvas 4. panta 2. punktu veido papildu un nesamērīgu slogu attiecībā uz Polijas Republiku. Polijas Republika nav sniegusi nevienu pierādījumu, kas ļautu secināt, ka Savienības likumdevējs ir pieļāvis acīmredzamu kļūdu, nolemjot ieviest mehānismu pakāpeniskai emisiju samazināšanai no 2020. gadam paredzētā līmeņa, lai nodrošinātu demonstrējamus panākumus virzībā uz līmeni, kas paredzēts laikposmam no 2030. gada.
116
Turklāt, runājot par argumentāciju, saskaņā ar kuru šis pakāpeniskas samazināšanas pienākums, ņemot vērā direktīvu pašu juridisko raksturu, kāds tas izrietot no LESD 288. panta, pārmērīgi ierobežojot dalībvalstu rīcības brīvību, pietiek konstatēt, ka, lai gan apstrīdētajā direktīvā patiešām ir noteikti saistoši pienākumi, tajā tomēr dalībvalstīm ir ļauts noteikt to sasniegšanas metodes. Katrā ziņā Polijas Republikas ceturtais prasības pamats attiecas uz apstrīdētās direktīvas samērīgumu, nevis uz LESD 296. panta pirmās daļas, kas attiecas uz Savienības tiesību aktiem, pārkāpumu.
117
Ciktāl Polijas Republika apgalvo, ka ar apstrīdēto direktīvu tai esot uzlikts lielāks slogs nekā pārējām dalībvalstīm, tā patiesībā mēģina pierādīt, ka ir pārkāpts princips par dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem, bet šis jautājums ir jāizskata piektā prasības pamata ietvaros.
118
Ņemot vērā visu iepriekš minēto, ceturtais prasības pamats ir noraidāms.
Par piekto prasības pamatu
Lietas dalībnieku argumenti
119
Saistībā ar piekto prasības pamatu Polijas Republika apgalvo, ka ir pārkāpts princips par dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem un līdzsvarotas attīstības princips, jo apstrīdētajā direktīvā paredzētās valstu emisiju samazināšanas saistības esot noteiktas, neņemot vērā sociālo un ekonomisko situāciju, tehnoloģiju attīstību un šo saistību īstenošanas izmaksas dažādās dalībvalstīs un Savienības reģionos.
120
Šī prasības pamata atbalstam Polijas Republika atsaucas uz LES 4. panta 2. punktu un LESD 191. pantu, kas ir saistīti attiecīgi ar dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem un ar reģionu līdzsvarotu attīstību, un šajā ziņā atsaucas uz 1998. gada 14. jūlija spriedumu Safety Hi‑Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, 36. un 37. punkts). Minētajā spriedumā Tiesa nosprieda, ka visi mērķi, principi un kritēriji, kas noteikti LESD 191. pantā, ir jāuzskata par vienlīdz svarīgiem un ka tie ir jāņem vērā, ciktāl tas ir iespējams. Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 37. un 51. pantā tāpat esot prasīts ievērot līdzsvarotas attīstības principu, izstrādājot Savienības vides politiku.
121
Lai ievērotu šos pienākumus, nepietiekot ar to, ka ar kādu dalībvalsti saistītie sociāli ekonomiskie dati tiek ņemti vērā selektīvi, nepilnīgi un vienkāršoti. Apstrīdētajā direktīvā tāpat neesot veikta interešu izsvēršana, proti, starp vides aizsardzību, no vienas puses, un dažādu Savienības reģionu ekonomisko attīstību, no otras puses. Tieši pretēji, tā radot risku samazināt konkurētspēju, izraisīt dzīves līmeņa pazemināšanos un palielināt nabadzību Polijā, bet tas būtu pretrunā Savienības kohēzijas politikai.
122
Turklāt Polijā valstu emisiju samazināšanas saistību īstenošanas izmaksas sasniedzot aptuveni 543 miljonus euro gadā. Šī aplēse esot tuvu 557 miljoniem euro gadā, proti, summai, ko aprēķinājis IIASA 2015. gadā un kas atbilst aptuveni vienai ceturtdaļai no kopējām saistību izpildes izmaksām Savienībā. Šī summa esot pievienojama izmaksām, kas saistītas ar Direktīvas 2008/50 īstenošanu. Lai gan Polijas Republika neapstrīd nepieciešamību samazināt apstrīdētajā direktīvā aplūkotās emisijas, tā uzskata, ka tās īstenošana radot nesamērīgu slogu šai dalībvalstij, jo ar to saistītās izmaksas sasniedzot gandrīz 15 euro mēnesī uz vienu Polijas iedzīvotāju, savukārt plaukstošajās dalībvalstīs, tādās kā, piemēram, Spānijas Karaliste, Francijas Republika un Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste, šīs izmaksas esot mazākas par 3 euro.
123
Šis nesamērīgais slogs liecinot, ka metodikā, kas ļāvusi noteikt valstu emisiju samazināšanas saistības, nav ņemtas vērā izmaksas saistībā ar apstrīdētās direktīvas īstenošanu. Vēsturiskais emisiju līmenis, kas šajā direktīvā ir noteikts attiecībā uz Poliju, nevarot attaisnot nesamērīgas izmaksas, kas katrā ziņā esot pretrunā ilgtspējīgas attīstības principam. Ar atsauci uz šo vēsturisko līmeni turklāt netiekot ievērota būtiska gaisa kvalitātes uzlabošana šajā dalībvalstī kopš vairākiem gadiem.
124
Turklāt apstrīdētās direktīvas 9. un 13. apsvērums neļaujot uzlikt saistības, kas radītu nesamērīgas izmaksas. Šo konstatējumu apstiprinot Eiropas Parlamenta un Padomes Lēmuma Nr. 1386/2013/ES (2013. gada 20. novembris) par vispārējo Savienības vides rīcības programmu līdz 2020. gadam “Labklājīga dzīve ar pieejamajiem planētas resursiem” (OV 2013, L 354, 171. lpp.) 84. punkts.
125
Turklāt ietekmes novērtējumā neesot pienācīgi ņemta vērā ietekme, ko rada pārrobežu piesārņojums no trešajām valstīm, it īpaši tāpēc, ka atbilstošie dati, ko sniegusi Ukraina un Baltkrievijas Republika, neesot pilnīgi. Taču pārrobežu piesārņojums varot iznīcināt centienus, ko veikusi Polijas Republika, lai izpildītu savas saistības atbilstoši apstrīdētajai direktīvai, un tas izraisītu nevienlīdzīgu attieksmi pret dalībvalstīm, kurām ir robežas ar trešajām valstīm, salīdzinājumā ar pārējām dalībvalstīm un būtu pretrunā principam “piesārņotājs maksā”.
126
Parlaments un Padome lūdz noraidīt piekto prasības pamatu.
Tiesas vērtējums
127
Ar piekto prasības pamatu Polijas Republika būtībā apgalvo, pirmkārt, ka apstrīdētās direktīvas īstenošanas izmaksas Polijā ir ievērojami lielākas nekā citās dalībvalstīs. Šī atšķirība esot nesamērīga un esot pretrunā principam par dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem, kas paredzēts LES 4. panta 2. punktā, LESD 191. panta 3. punktā, kā arī Hartas 37. pantā. Šīs abas pēdējās minētās tiesību normas prasot tostarp ņemt vērā Savienības reģionu līdzsvarotu un ilgtspējīgu attīstību.
128
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka LESD 191. panta 2. punktā ir noteikts, ka Savienības politika attiecībā uz vidi tiecas panākt “augsta līmeņa aizsardzību”, ievērojot dažādu Savienības reģionu stāvokļa atšķirības. Tajā pašā nozīmē LES 3. panta 3. punktā ir paredzēts, ka Savienības darbība tostarp ir vērsta uz to, lai panāktu “vides augsta līmeņa aizsardzību un tās kvalitātes uzlabošanu” (spriedums, 2016. gada 21. decembris, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 42. punkts).
129
Savukārt Hartas 37. pantā ir noteikts, ka “augstam vides aizsardzības līmenim un vides kvalitātei jābūt integrētai Savienības politikā un jābūt nodrošinātai saskaņā ar ilgtspējīgas attīstības principu”.
130
Hartas 52. panta 2. punktā ir noteikts, ka Hartā atzītās tiesības, kuras ir paredzētas Līgumos, ir izmantojamas saskaņā ar tajos noteiktajiem nosacījumiem un ierobežojumiem. Tas tā ir Hartas 37. panta gadījumā, kas būtībā ir balstīts uz LES 3. panta 3. punktu un LESD 11. un 191. pantu (spriedums, 2016. gada 21. decembris, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 62. punkts).
131
Līdz ar to Polijas Republikas argumentācija par Hartu ir jāizvērtē no LESD 191. panta izrietošo nosacījumu un ierobežojumu gaismā.
132
Kaut arī ir skaidrs, ka LESD 191. panta 2. punktā ir prasīts, lai Savienības politika vides jomā tiektos panākt augstu aizsardzības līmeni, šādam aizsardzības līmenim, lai tas būtu saderīgs ar šo normu, nav obligāti jābūt tehniski cik vien iespējams augstam (spriedums, 2016. gada 21. decembris, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 44. punkts).
133
Proti, LESD 191. pantā ir paredzēta virkne mērķu, principu un kritēriju, kas Savienības likumdevējam ir jāievēro vides politikas īstenošanā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 1998. gada 14. jūlijs, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, 36. punkts).
134
It īpaši no LESD 191. panta 3. punkta izriet, ka, izstrādājot politiku attiecībā uz vidi, Savienība ņem vērā pieejamos zinātniskos un tehniskos datus, vides apstākļus dažādos Savienības reģionos, iespējamos ieguvumus un izmaksas darbības vai bezdarbības gadījumā, kā arī vienotu Savienības ekonomisko un sociālo attīstību un tās reģionu līdzsvarotu attīstību.
135
Tomēr, ievērojot nepieciešamību līdzsvarot noteiktus šos mērķus un principus, kā arī ņemot vērā šo kritēriju ieviešanas sarežģītību, tiesas kontrolei noteikti ir jāaprobežojas ar pārbaudi, vai Savienības likumdevējs nav pieļāvis acīmredzamu kļūdu vērtējumā attiecībā uz LESD 191. panta piemērošanas nosacījumiem (spriedumi, 1998. gada 14. jūlijs, Safety Hi‑Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, 37. punkts, un 2016. gada 21. decembris, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, 46. punkts).
136
Kā izriet tostarp no šī sprieduma 32.–40. punkta, Savienības likumdevējs apstrīdēto direktīvu ir pieņēmis, ņemot vērā daudzus datus, tostarp informāciju, kas saistīta ar tās īstenošanas izmaksām katrā dalībvalstī un no tās izrietošajiem ieguvumiem. Tas arī ir izdarījis izvēli no vairākiem risinājumiem, lai atlasītu to, kas var radīt vislielāko neto labumu.
137
Turklāt, kā jau norādīts iepriekš, it īpaši šī sprieduma 101. un 112. punktā, Savienības likumdevējs pienācīgi ir ņēmis vērā emisiju samazināšanas potenciālu katrā dalībvalstī un centies noteikt līdzsvarotu centienu sadalījumu starp tām.
138
Rīkojoties šādi, šis likumdevējs ir izpildījis pienākumu, kas tam noteikts saskaņā ar LESD 191. panta 3. punktu. Proti, pamatojoties uz pieejamajiem zinātniskajiem un tehniskajiem datiem, tas ir ņēmis vērā līdzsvarotu Savienības un tās reģionu attīstību, tostarp ņemot vērā izmaksas, kas saistītas ar apstrīdētās direktīvas īstenošanu katrā dalībvalstī, un labumus, kas no tās varētu rasties.
139
Šo secinājumu apstiprina šī sprieduma 106. punktā atgādinātā judikatūra, saskaņā ar kuru Savienības likumdevēja tiekšanās uz šādu līdzsvaru, ņemot vērā nevis kādas vienas dalībvalsts īpašo situāciju, bet gan visu Savienības dalībvalstu situāciju kopumā, nevar tikt uzskatīta par pretēju samērīguma principam.
140
Otrkārt, Polijas Republika apgalvo, ka dažas tās sociāli ekonomiskās nozares un atsevišķus tās reģionus, piemēram, lauksaimniecības nozari un lauku apvidus, īpaši ietekmēšot finanšu saistības, kas izriet no valstu emisiju samazināšanas saistībām. Šajā ziņā pietiek atgādināt, kā tas izriet no šī sprieduma 105. punkta, ka apstrīdētajā direktīvā, kuras īstenošana ir dalībvalstu kompetencē, nav noteikts nedz ar šo saistību izpildi saistīto izmaksu sadalījums, nedz to finansējuma avots.
141
Turklāt apstāklis, ka Polijas Republika ir viena no dalībvalstīm, kurām, lai ievērotu savas saistības saskaņā ar apstrīdēto direktīvu, būs jāveic lielākie finanšu ieguldījumi, pats par sevi nenozīmē, ka ar šo direktīvu šai dalībvalstij vai tās teritorijā esošajiem reģioniem tiek uzlikts nesamērīgs slogs.
142
Treškārt, runājot par argumentu, ka neesot ņemts vērā pārrobežu piesārņojums, pietiek konstatēt, ka Polijas Republika nav sniegusi informāciju, kas varētu pamatot tās izteikto kritiku. It īpaši šī dalībvalsts nepaskaidro iemeslus, kāpēc pārrobežu piesārņojumam būtu izšķiroša ietekme uz apstrīdētajā direktīvā aplūkotajām emisijām, kas rodas Polijas teritorijā, un tātad uz šīs dalībvalsts saistībām samazināt šīs emisijas.
143
Proti, no apstrīdētās direktīvas 1. panta 1. punkta un 2. panta 1. punkta izriet, ka šī direktīva ir piemērojama tās I pielikumā minēto piesārņojošo vielu emisijām, “kuras rodas no visu veidu avotiem dalībvalstu teritorijā”, un ka tajā tiek noteiktas dalībvalstu saistības samazināt šīs emisijas. Kā norādīts minētās direktīvas 14. apsvērumā, šīs saistības attiecībā uz laikposmu no 2030. gada ir balstītas uz aplēsto samazināšanas potenciālu katrā no dalībvalstīm un uz politisko mērķi samazināt piesārņojuma ietekmi uz veselību.
144
Ar savu apgalvojumu, ka pārrobežu piesārņojums varot iznīcināt centienus, kas tai jāveic saskaņā ar apstrīdēto direktīvu, Polijas Republika tāpat nepierāda vienlīdzīgas attieksmes principa pārkāpumu, jo tā nesniedz nekādus precizējumus šī apgalvojuma atbalstam, kas katrā ziņā ļautu izvērtēt tā pamatotību.
145
No iepriekš izklāstītajiem apsvērumiem izriet, ka Savienības likumdevējs nav pieļāvis acīmredzamu kļūdu vērtējumā attiecībā uz LESD 191. panta piemērošanas nosacījumiem.
146
Šo pašu iemeslu dēļ ir jānoraida Polijas Republikas argumenti, ka ar apstrīdēto direktīvu esot pārkāpts princips par dalībvalstu vienlīdzību saistībā ar Līgumiem.
147
Līdz ar to piektais prasības pamats ir pilnībā noraidāms.
148
Tā kā neviens no Polijas Republikas izvirzītajiem prasības pamatiem nav pamatots, prasība tātad ir jānoraida kopumā.
Par tiesāšanās izdevumiem
149
Atbilstoši Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums nav labvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Parlaments un Padome ir lūguši piespriest Polijas Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus un tā kā tai spriedums ir nelabvēlīgs, tai jāpiespriež segt pašai savus, kā arī atlīdzināt šo abu iestāžu tiesāšanās izdevumus.
150
Saskaņā ar minētā reglamenta 140. panta 1. punktu Ungārija, Rumānija, kā arī Komisija sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
Ar šādu pamatojumu Tiesa (sestā palāta) nospriež:
1)
Prasību noraidīt.
2)
Polijas Republika atlīdzina Eiropas Parlamenta un Eiropas Savienības Padomes tiesāšanās izdevumus.
3)
Ungārija, Rumānija, kā arī Eiropas Komisija sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.
[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – poļu.