62010CJ0130
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
19 юли 2012 година (
*1
)
„Обща външна политика и политика на сигурност — Регламент (ЕО) № 881/2002 — Регламент (ЕС) № 1286/2009 — Ограничителни мерки, насочени срещу физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните — Замразяване на финансови средства и икономически ресурси — Избор на правното основание — Членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС — Влизане в сила на Договора от Лисабон — Преходни разпоредби — Общи позиции и решения в областта на ОВППС — Съвместно предложение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и на Комисията“
По дело C‑130/10
с предмет жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, подадена на 9 март 2010 г.,
Европейски парламент, представляван първоначално от г‑н E. Perillo и г‑н K. Bradley, впоследствие от г‑н A. Auersperger Matić и г‑н U. Rösslein, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват г‑н M. Bishop и г‑н R. Szostak, в качеството на представители,
ответник,
подпомаган от:
Чешка република, за която се явяват г‑н M. Smolek и г‑н E. Ruffer както и г‑жа K. Najmanová, в качеството на представители,
Френска република, за която се явяват г‑н G. de Bergues и г‑н A. Adam, в качеството на представители,
Кралство Швеция, за което се явяват г‑жа A. Falk и г‑жа C. Meyer-Seitz, в качеството на представители,
Европейска комисия, за която се явяват г‑жа S. Boelaert и г‑н M. Konstantinidis, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г-н V. Skouris, председател, г‑н A. Tizzano, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н K. Lenaerts, г‑н J.-C. Bonichot, г‑жа A. Prechal, председатели на състави, г‑н A. Rosas (докладчик), г‑жа R. Silva de Lapuerta, г‑н K. Schiemann, г‑н E. Juhász, г‑жа M. Berger, г‑н E. Jarašiūnas и г‑н C. G. Fernlund, съдии,
генерален адвокат: г‑н Y. Bot,
секретар: г‑жа L. Hewlett, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 декември 2011 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 31 януари 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С жалбата си Европейският парламент иска от Съда да отмени Регламент (ЕС) № 1286/2009 на Съвета от 22 декември 2009 година за изменение на Регламент (ЕО) № 881/2002 за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните (ОВ L 346, стр. 42, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
Правна уредба
2
На 16 януари 2002 г. Съветът за сигурност на Организацията на обединените нации (наричан по-нататък „Съветът за сигурност“) приема Резолюция 1390 (2002), определяща мерките, които всички държави членки трябва да приемат по отношение на Осама бен Ладен, на членовете на организацията Ал Кайда, както и на талибаните и на други лица, групи, предприятия и образувания, свързани с тях. В параграфи 1 и 2 от тази резолюция по същество се предвижда по-специално да бъдат запазени мерките за замразяване на средства, наложени с параграф 4, буква б) от Резолюция 1267 (1999) на Съвета за сигурност и с параграф 8, буква в) от Резолюция 1333 (2000) на посочения съвет. Съгласно параграф 3 от Резолюция 1390 (2002) тези мерки трябва да бъдат преразгледани от Съвета за сигурност дванадесет месеца след приемането им, като след изтичане на този срок ще се реши било те да бъдат запазени, било да бъдат подобрени.
3
Като счита, че за прилагането на последната посочена резолюция е необходимо действие на Европейската общност, на 27 май 2002 г. на основание член 15 ЕС Съветът на Европейския съюз приема Обща позиция 2002/402/ОВППС относно ограничителни мерки срещу Осама бен Ладен, членовете на организацията Ал Кайда и талибаните и други лица, групи, предприятия и образувания, свързани с тях, и за отмяна на Общи позиции 96/746/ОПВВС, 1999/727/ОПВВС, 2001/154/ОПВВС и 2001/771/ОВППС (ОВ L 139, стр. 4; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 187). В член 3 от Обща позиция 2002/402 по-специално се предвижда да продължи замразяването на средства и на други финансови активи или икономически ресурси на лицата, групите, предприятията и образуванията, посочени в списъка, изготвен въз основа на резолюции 1267 (1999) и 1333 (2000).
4
Същия ден на основание членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО е приет Регламент (ЕО) № 881/2002 на Съвета за налагане на някои специфични ограничителни мерки, насочени срещу определени физически лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 467/2001 на Съвета за забрана на износа на някои стоки и услуги за Афганистан, за засилване на забраната на полети и удължаване на замразяването на средства и други финансови ресурси по отношение на талибаните в Афганистан (ОВ L 139, стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 189). Приложение I към този регламент съдържа списъка на лицата, образуванията и групите, за които се прилага замразяването на средства, наложено с член 2 от него (наричан по-нататък „списъкът“).
5
Обжалваният регламент е приет от Съвета на 22 декември 2009 г. Този регламент се основава на член 215, параграф 2 ДФЕС и се позовава на съвместно предложение на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (наричан по-нататък „върховният представител“) и на Европейската комисия. Той внася изменения в Регламент № 881/2002 в резултат от Решение от 3 септември 2008 г. по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C-402/05 P и C-415/05 P, Сборник, стр. I-6351), като създава процедура на вписване в списъка, която да гарантира, че основните права на защита, и по-специално правото на изслушване, се зачитат. Преработената процедура предвижда уведомяване на фигуриращото в списъка лице, образувание, орган или група за причините за вписването му съгласно указанията на създадения с Резолюция 1267 (1999) Комитет към Съвета за сигурност (наричан по-нататък „Комитетът по санкциите“), така че да му се предостави възможност да изрази своето становище относно тези причини.
Искания на страните
6
Парламентът моли Съда:
—
да отмени обжалвания регламент,
—
да запази действието на обжалвания регламент до приемането на нов регламент и
—
да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
7
Съветът моли Съда:
—
да отхвърли жалбата като неоснователна и
—
да осъди Парламента да заплати съдебните разноски.
Производството пред Съда
8
С Определение на председателя на Съда от 10 август 2010 г. Чешката република, Кралство Дания, Френската република, Кралство Швеция и Комисията са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
9
С Определение на председателя на Съда от 2 декември 2010 г. Кралство Дания е заличено като встъпила страна, тъй като е оттеглило искането си за встъпване.
По жалбата
10
В подкрепа на жалбата си за отмяна Парламентът изтъква две правни основания. В рамките на първото правно основание, представено като главно, Парламентът посочва, че обжалваният регламент е основан неправилно на член 215 ДФЕС, докато подходящото правно основание е член 75 ДФЕС. В рамките на второто правно основание, представено при условията на евентуалност, той поддържа, че не са спазени условията за прилагане на член 215 ДФЕС.
По главното правно основание на жалбоподателя, изведено от неправилния избор на правното основание на регламента
Доводи на страните
11
В рамките на първото правно основание Парламентът поддържа, че обжалваният регламент не е можел валидно да се основава на член 215 ДФЕС. Това правно основание се подразделя на две части, първата от които се отнася до целта и съдържанието на този регламент, а втората — до общата структура на Договорите.
– По целта и съдържанието на обжалвания регламент
12
Парламентът напомня, че изборът на правното основание на даден акт на Европейския съюз трябва да се основава на обективни критерии, които подлежат на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на съответния акт. Предвид съдържанието и целта на обжалвания регламент, неговото правно основание трябвало да бъде същото като това на Регламент № 881/2002, приет на основание членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО. Тъй като обаче тези членове са отменени или са станали неприложими след влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г., подходящото правно основание било член 75 ДФЕС, който се отнася до предотвратяването на тероризма и свързаните с него дейности.
13
Съдържанието на обжалвания регламент до голяма степен се изчерпвало с преформулиране или изясняване на разпоредбите на Регламент № 881/2002 или се ограничавало с това да се улесни неговото прилагане, без по никакъв начин той да се изменя по същество. Единствените действително нови материалноправни разпоредби се отнасяли до процедурата на вписване в списъка. Обжалваният регламент представлявал „рамка от административни мерки“ по смисъла на член 75 ДФЕС, доколкото изменял или допълвал законодателната уредба относно приемането и прилагането на административни мерки за замразяването на финансови средства на съответните лица.
14
Що се отнася до целта на обжалвания регламент, подобно на Регламент № 881/2002, той бил насочен към борбата с тероризма и неговото финансиране, което било в съответствие с целите на член 75 ДФЕС. Тази констатация се потвърждавала от точка 169 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, която гласи, че основната цел и предметът на този регламент са борбата с международния тероризъм, и по-специално прекъсването на достъпа му до финансови ресурси чрез замразяването на средствата и икономическите ресурси на физическите лица или образуванията, заподозрени в участие в свързани с международния тероризъм дейности. Освен това Съдът констатирал в точка 199 от посоченото решение, че становището на Общия съд на Европейските общности, съгласно което Регламент № 881/2002 бил насочен към постигане на някоя от целите на Договора за ЕС в редакцията му, предхождаща Договора от Лисабон, в областта на външните отношения, сред които фигурира общата външна политика и политика на сигурност (наричана по-нататък „ОВППС“), противоречи на самия текст на член 308 ЕО.
15
Като се има предвид, че Регламент № 881/2002 не бил насочен към постигане на целите на ОВППС, трудно можело да се разбере как обжалваният регламент, приет, за да осигури прилагането му, можел да изпълни тази задача. Парламентът подчертава, че Съветът може да прилага член 215 ДФЕС единствено за мерки, с които се постигат целите на ОВППС, и по-специално когато това се предвижда в решение, насочено към постигането на целите на тази политика.
16
Според Парламента становището на Съвета не отговаря нито на фактите, нито на действителното положение, доколкото се основава на разграничение между международния или „външен“ тероризъм, от една страна, и „вътрешния“ тероризъм, от друга. За да бъде ефикасна, борбата с тероризма трябвало да е с международен характер. Единственото разграничение, което било възможно да се проведе в този контекст, било между националните мерки срещу тероризма, от една страна, и международните мерки срещу това явление, от друга. Невинаги било възможно със сигурност да се установи дали осъществявани в Съюза терористични и свързани с тях дейности ще създадат опасност в или извън него.
17
Съветът поддържа, обратно на това, че с оглед на целите и съдържанието си обжалваният регламент попада в приложното поле на разпоредбите на Договорите във връзка с външната дейност на Съюза, по-специално в областта на ОВППС. Член 215 ДФЕС бил подходящото правно основание за тази мярка.
18
Подобно на Регламент № 881/2002, този регламент бил насочен към борбата с международния тероризъм и неговото финансиране с цел запазване на международния мир и сигурност. В тази връзка Съветът припомня текста на Резолюция 1390 (2002) и на обжалвания регламент, както и Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе.
19
Съдържанието на обжалвания регламент било в съответствие с тази цел. Членове 7а и 7в, които той въвеждал в Регламент № 881/2002, потвърждавали, че с разглежданите регламенти пряко се прилагат решенията за вписване в списъка, приети от Комитета по санкциите, и се въвежда система за взаимодействие между посочения комитет, Съюза и вписаните в този списък лица и образувания.
20
Регламент № 881/2002 и обжалваният регламент изобщо не спадали към разпоредбите, насочени към създаването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие в рамките на Съюза. Те уреждали въпроси, които не са свързани с контрола на границите, с вътрешната сигурност или с признаването на съдебните или извънсъдебни решения.
21
Съветът изтъква, че Договорите, в редакцията им преди влизането в сила на Договора от Лисабон, не предвиждат каквото и да било специално правно основание, позволяващо приемането на мерки за замразяване на финансовите средства на терористи, които представляват заплаха за обществената сигурност в държавите членки, тоест „вътрешни“ терористи. Единствените правни основания за приемането на подобни ограничителни мерки били членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО, които се прилагали само за мерките относно „външните“ терористи в рамките на външната дейност на Съюза.
22
От структурата и формулировката на Договорите, изменени с Договора от Лисабон, било видно, че за да се вземе решение относно правното основание за ограничителна мярка, следва да се вземат предвид местонахождението на предполагаемата заплаха и политическите цели на лицето или групата, включени в списъка. Член 75 ДФЕС понастоящем представлявал правно основание за приемането на мерки за замразяването на финансовите средства на „вътрешни“ терористи като лицата и групите, чието име, отбелязано със звездичка, е в списъка, приложен към Обща позиция 2001/931/ОВППС на Съвета от 27 декември 2001 година за прилагането на специални мерки за борба с тероризма (ОВ L 344, стp. 93; Специално издание на български език, 2007 г., глава 18, том 1, стр. 179). Обратно, ако заплахата е свързана основно с една или няколко трети държави или с международната общност като цяло, подходящото правно основание било член 215 ДФЕС. Незаконно било Съюзът да приема на основание разпоредбите на дял V от част трета на Договора за функционирането на ЕС, в който се урежда пространството на свобода, сигурност и правосъдие, замразяване на активите, което допринася за сигурността на трета държава и няма за цел гарантирането на вътрешната сигурност.
23
Освен това според Съвета, подкрепян по същество от Кралство Швеция, тезата на Парламента не отчита случаите, в които в рамките на борбата с тероризма Съюзът би искал да приеме или да наложи на лицата или образуванията, свързани с „външния“ тероризъм, ограничителни мерки, различни от замразяването на активи, като например забрана за пътуване.
24
Кралство Швеция уточнява, че съгласно становището на Парламента прилагането на наложените от Организацията на обединените нации санкции спрямо терористи почива на различни правни основания във връзка с различни мерки в рамките на един и същ санкционен режим. Намерението на законодателя на Съюза не можело да бъде такова, тъй като по-специално подобен режим би бил свързан с прилагането на различни процедури за вземане на решения съответно в областта на ОВППС и на вътрешната политика на Съюза.
25
Комисията изяснява, че когато предлага акт за изменение, тя се основава на разпоредбата или разпоредбите, които са послужили като основание за приемането на първоначалния акт. В този смисъл предложението за регламент на Съвета за изменение на Регламент°881/2002, представено от Комисията на 22 април 2009 г. [COM (2009) 187 окончателен], посочвало като правни основания членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО. Тъй като Съветът е следвало да вземе решение във връзка с това предложение на 1 декември 2009 г., Комисията е трябвало да разгледа чисто правните и технически последици от влизането в сила на Договора от Лисабон във връзка с този акт. Тя стигнала до извода, потвърден от върховния представител, че член 215, параграф 2 ДФЕС обхваща всички релевантни аспекти на членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО. Този подход бил в съответствие с направените от Съда констатации в Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе.
26
Що се отнася до значението на това решение за въпроса за правното основание, Комисията оспорва твърдението на Парламента, че акт, основан на член 308 ЕО, не можел да преследва цел в рамките на ОВППС. В същото решение Съдът не бил отхвърлил възможността членове 60 ЕО и 301 ЕО да послужат като правни основания за приемането на общностни мерки, преследващи цел в рамките на ОВППС. Във връзка с Регламент № 881/2002, за да обоснове включването на член 308 ЕО като трето правно основание, той установил наличието на втора цел на Общността, която се преследва, свързана с функционирането на общия пазар. Освен това той бил потвърдил, че Договорът ЕО изисквал позоваване на тази разпоредба, за да се наложат ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица при липса на връзка с управляващия режим на трета държава.
27
Комисията счита, че членове 215 ДФЕС и 75 ДФЕС не биха могли едновременно да бъдат правни основания на обжалвания регламент. Било невъзможно даден акт да се основава едновременно на тези два члена, след като те предвиждат различни условия за процедурите и решенията, включително за прилагането на Протокол (№ 21) относно позицията на Обединеното кралство и Ирландия относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие, приложен към Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, както и на приложения към същите договори Протокол (№ 22) относно позицията на Дания. Комисията подчертава, че една от най-важните разлики между членове 215 ДФЕС и 75 ДФЕС е необходимостта от връзка с решения в областта на ОВППС, приети в интерес на международния мир и сигурност, независимо от точното географско място и обхвата на съответната терористична заплаха. Когато по силата на Договора за функционирането на ЕС трябва да се наложат свързани с тероризма ограничителни мерки за изпълнение на решение в рамките на ОВППС, прието в резултат от резолюция на Съвета за сигурност, единственото възможно правно основание било член 215 ДФЕС.
– По общата структура на Договорите
28
Според Парламента общата структура и духът на Договорите могат да се вземат под внимание при тълкуването на техните разпоредби. В случая те обосновавали избора на член 75 ДФЕС като правно основание на обжалвания регламент.
29
На първо място, обжалваният регламент бил свързан със защитата на лицата и групите. След влизането в сила на Договора от Лисабон обаче Съюзът можел да приема мерки, свързани с основните права, единствено в рамките на обикновената законодателна процедура или с одобрението на Парламента. Член 215, параграф 2 ДФЕС се прилагал само за мерки, които не повдигат в същата степен въпроси, свързани с основните права.
30
На второ място, член 75 ДФЕС оправомощавал Съюза да приема мерки относно движенията на капитали и плащанията, като по този начин признавал, че такива мерки могат да окажат въздействие върху доброто функциониране на вътрешния пазар на капитали и предлагането на услуги. В точка 229 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, Съдът приел, че по своя характер ограничителните мерки от икономическо естество са свързани с функционирането на общия пазар. Освен това самият Регламент № 881/2002 в съображение 4 се позовавал на необходимостта да се избегне по-специално нарушаването на конкуренцията.
31
На трето място, обжалваният регламент бил свързан с установяването на пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Той допринасял за борбата с престъпността, и по-конкретно с тероризма и неговото финансиране, което била една от целите на това пространство, произтичащи по-специално от член 3, параграф 2 ДЕС.
32
Накрая, Парламентът се позовава на липсата на връзка между обжалвания регламент и ОВППС. Съгласно член 24, параграф 1 ДЕС ОВППС била предмет на специфични правила и процедури. Прилагането на тези правила и процедури извън съответното им приложно поле влизало в разрез с целите, залегнали в член 1, втора алинея ДЕС, и водело до лишаване на националните парламенти от прилагането на протоколите относно тяхната роля и относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, а също и до отказ да се приложи обикновената законодателна процедура по отношение на Парламента.
33
В подкрепа на становището си Парламентът се позовава и на точка 235 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, в която Съдът е приел, че добавянето на член 308 ЕО към правното основание на Регламент № 881/2002 е обосновано, тъй като е позволило на Парламента да участва в процеса по вземане на решение във връзка с разглежданите мерки, които са насочени специално срещу частноправни субекти, докато членове 60 ЕО и 301 ЕО не предвиждат никаква роля за тази институция“.
34
Парламентът завършва с това, че възможността за приемане на мерки, които оказват пряко въздействие върху основните права на частноправните субекти и групите, върху вътрешния пазар и борбата с престъпността чрез процедура, изключваща участието на Парламента, била в противоречие с правото на Съюза, след като за приемането на мерки в тези области се прилага обикновената законодателна процедура. Договорът от Лисабон отразявал волята на държавите членки да утвърдят демократичния характер на Съюза. Този договор отговарял на неотложната потребност да се предвиди парламентарен контрол върху практиките по вписване в списъка. Признаването на член 215, параграф 2 ДФЕС като подходящо правно основание на мерки като обжалвания регламент на практика лишавало член 75 ДФЕС в значителна степен от полезното му действие. Парламентът отбелязва също, че последният посочен член представлява по-конкретно правно основание от член 215 ДФЕС.
35
От своя страна Съветът поддържа, че представените от Парламента доводи относно общата структура на Договорите не са релевантни критерии за определяне на подходящото правно основание на обжалвания регламент.
36
Компетентността на институциите била определена в Договорите и в различните области на дейност на Съюза била различна. Поддържаната от Парламента теза означавала, че изборът на правно основание се определял от процедурите, а не обратното. Различната роля на Парламента в процедурите придобивала значение само при изключителни обстоятелства. Това се наблюдавало и във връзка с мярка, преследваща едновременно няколко неразривно свързани цели, никоя от които няма второстепенно значение в сравнение с останалите. При тези обстоятелства било възможно да се възприемат различни правни основания, стига те да не бъдат несъвместими. За да се определи съвместимостта им, следвало да се прецени дали съчетанието от споменатите правни основания би могло да засегне правата на Парламента. В това отношение Съветът се позовава по-специално на Решение от 6 ноември 2008 г. по дело Парламент/Съвет (C-155/07, Сборник, стр. I-8103).
37
Съветът подчертава, че изборът на правно основание на акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, по-специално на целта и съдържанието на съответния акт. Този принцип бил потвърден с Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе. Въпреки че в точка 235 от това решение Съдът заявил, че използването на член 308 ЕО е позволило на Парламента да участва в процеса по вземане на решение, това наблюдение било направено само за да допълни основните доводи на посоченото решение, основаващи се на целите на Договора за ЕО.
38
Освен това доводът на Парламента, че Съюзът можел да приема мерки, отнасящи се до зачитането на правата на човека, единствено ако и той участвал в този процес, не бил в съответствие с член 215, параграф 3 ДФЕС, който гласи, че „[а]ктовете, посочени в настоящия член, съдържат необходимите разпоредби по отношение на правните гаранции“. От тази разпоредба ясно личало, че приет на основание на споменатия член акт може да засегне основните права.
39
Съветът поддържа също, че член 215 ДФЕС цели да му даде възможност да приема пряко приложими за икономическите оператори мерки. Тази разпоредба допринасяла за осигуряване на доброто функциониране на общия пазар.
40
Относно връзката между обжалвания регламент и ОВППС Съветът посочва особената заплаха, която представлява Ал Кайда. Този регламент бил рамката, в която Съюзът изпълнявал задълженията си по силата на Устава на Организацията на обединените нации. При определяне на подходящото правно основание било оправдано да се вземе под внимание целта на приетите от Съвета за сигурност резолюции.
41
Накрая, Съветът подчертава, че Договорът от Лисабон не е засегнал разграничението между ОВППС и пространството на свобода, сигурност и правосъдие. Напротив, член 40, втора алинея ДЕС подчертавал значението на ясна разделителна линия между тези две области. Следователно, ако Съдът приемел, че целта на обжалвания регламент попада в приложното поле на ОВППС, единственото възможно правно основание за неговото приемане бил член 215, параграф 2 ДФЕС.
Съображения на Съда
– Предварителни бележки
42
Съгласно постоянната съдебна практика изборът на правното основание на даден акт на Съюза трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са целта и съдържанието на акта (вж. по-специално Решение по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, точка 34 и цитираната съдебна практика).
43
Ако при проверката на определена мярка се установи, че тя има двойна цел или че е съставена от две части, като едната от целите или едната от съставните части може да бъде определена като основна, докато другата е само акцесорна, актът трябва да има едно-единствено правно основание, а именно правното основание, което съответства на основната или преобладаващата цел или съставна част (вж. по-специално Решение по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, точка 35 и цитираната съдебна практика).
44
Що се отнася до мярка, която преследва едновременно няколко цели или която е съставена от няколко неразривно свързани съставни части, без една от тях да е акцесорна по отношение на друга, Съдът е приел, че когато са приложими различни разпоредби на Договорите, такава мярка по изключение трябва да се основава на съответните различни правни основания (вж. по-специално Решение по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, точка 36 и цитираната съдебна практика).
45
Съдът обаче също е приел, по-специално в точки 17—21 от Решение от 11 юни 1991 г. по дело Комисия/Съвет, наричано „Титанов диоксид“ (C-300/89, Recueil, стр. I-2867), че едновременното използване на две правни основания е изключено, когато процедурите, предвидени за едното и за другото основание, са несъвместими (вж. по-специално Решение по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, точка 37 и цитираната съдебна практика).
46
Ако в контекста на процедурата по сътрудничество в Решение по дело „Титанов диоксид“, посочено по-горе, Съдът е приел за установено, че е налице несъвместимост между тази процедура, предвидена в едното от двете разглеждани в посоченото решение правни основания, и процедурата за вземане на решения с единодушие след обикновена консултация с Парламента, предвидена във второто правно основание, в последващата си съдебна практика Съдът е възприел сходен подход в контекста на процедурата по член 251 ЕО, наречена „процедура за съвместно вземане на решения“ (вж. в този смисъл Решение от 10 януари 2006 г. по дело Комисия/Парламент и Съвет, C-178/03, Recueil, стр. I-107, точки 58 и 59, както и Решение по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, точки 76—79). Подобен подход остава валиден и след влизане в сила на Договора от Лисабон, в контекста обикновената законодателна процедура.
47
В конкретния случай, ако член 75 ДФЕС предвижда прилагането на обикновената законодателна процедура, която предполага гласуване с квалифицирано мнозинство в рамките на Съвета и пълно участие на Парламента в нея, то член 215, параграф 2 ДФЕС предполага единствено уведомяването на Парламента. Освен това, обратно на прилагането на член 75 ДФЕС, прилагането на член 215, параграф 2 ДФЕС изисква предварителното наличие на решение в областта на ОВППС, тоест на решение, прието в съответствие с глава 2 от дял V от Договора за ЕС, което предвижда приемането на ограничителни мерки като посочените в тази разпоредба. Принципно приемането на подобно решение предполага наличието на единодушие само в рамките на Съвета.
48
Подобни разлики могат да доведат до несъвместимост на посочените процедури.
49
В следствие на гореизложеното, дори да се предположи, че обжалваният регламент преследва едновременно няколко цели или има няколко свързани съставни части, без една от тях да е акцесорна по отношение на друга, разликите в приложимите по силата на член 75 ДФЕС и член 215, параграф 2 ДФЕС процедури не допускат тези две разпоредби да бъдат съвместени една с друга, за да послужат като двойно правно основание на акт като обжалвания регламент.
– По връзката между членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО и членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС
50
Между страните няма спор, че правното основание на обжалвания регламент по принцип трябва да съответства на това на Регламент № 881/2002, приет на основание на членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО.
51
В това отношение следва да се приеме за установено, че в следствие от направените изменения в първичното право след влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г. съдържанието на член 60 ЕО, отнасящ се до ограничителните мерки във връзка с движението на капитали и плащанията, и на член 301 ЕО, отнасящ се до прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите отношения с една или няколко трети страни, е отразено в член 215 ДФЕС.
52
Всъщност последният посочен член, който е включен в частта от ДФЕС, отнасяща се до външната дейност на Съюза, има за цел, също като член 301 ЕО, прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите отношения с една или няколко трети страни. В това отношение следва да се посочи, че членове 301 ЕО и 215, параграф 1 ДФЕС имат сходен текст. Що се отнася до член 60 ЕО, който е бил приложим в случаите по член 301 ЕО и е предвиждал прилагането на посочената в същия член процедура, в член 215, параграф 1 ДФЕС е направено позоваване на финансовите отношения, за да бъдат обхванати областите, за които по-рано се е отнасял посоченият член 60.
53
Освен това член 215, параграф 2 ДФЕС позволява на Съвета да приеме ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания, тоест мерки, които преди влизането в сила на Договора от Лисабон, са изисквали в тяхното правно основание да бъде включен и член 308 ЕО, ако адресатите им по никакъв начин не са свързани с управляващия режим в трета страна (вж. в този смисъл Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, точка 216).
54
Що се отнася до член 75 ДФЕС, контекстът и съдържанието му се различават от тези на член 60 ЕО и член 301 ЕО. Всъщност член 75 ДФЕС не се отнася до прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни. Включен в част трета на ДФЕС, отнасяща се до вътрешните политики и дейности на Съюза, и по-специално в дял V от нея, озаглавен „Пространство на свобода, сигурност и правосъдие“, този член се отнася само до определянето, с оглед на предотвратяването на тероризма и свързаните с него дейности, както и на борбата с тези явления, на рамка от административни мерки относно движенията на капитали и плащанията, когато това е необходимо за постигане на посочените в член 67 ДФЕС цели.
– По приложното поле на член 215 ДФЕС
55
Преди да се определи, с оглед на целта и съдържанието на обжалвания регламент, дали член 215, параграф 2 ДФЕС съставлява неговото подходящо правно основание, следва да се разгледа текстът на член 215 ДФЕС, контекстът, в който се вписва тази разпоредба, както и преследваните от нея цели по отношение на целите, преследвани от член 75 ДФЕС.
56
Член 215 ДФЕС се съдържа в дял IV, озаглавен „Ограничителни мерки“ на част пета от ДФЕС, която е свързана с външната дейност на Съюза.
57
Параграф 1 от посочения член се отнася до приемането на необходимите мерки за прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни. В този контекст параграф 2 от посочения член е свързан с приемането от страна на Съвета на „ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания“, без в него специално да се прави позоваване на борбата с тероризма и без посочените мерки да се ограничават само до такива относно движенията на капитали и плащанията.
58
Освен това, за разлика от член 75 ДФЕС и както беше посочено в точка 47 от настоящото решение, член 215, параграф 2 ДФЕС може да бъде приложен само когато решение в областта на ОВППС предвижда приемането на ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания. Що се отнася до член 75 ДФЕС, в него е посочено, че той може да бъде приложен, когато това се изисква за постигане на целите по член 67 ДФЕС, тоест в рамките на изграждането на пространство на свобода, сигурност и правосъдие.
59
В този контекст следва да се напомни, че в точка 197 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, Съдът е приел, че е установено свързващо звено между действията на Общността за приемане на икономически мерки на основание на членове 60 ЕО и 301 ЕО и целите на ДЕС, в редакцията му преди влизането в сила на Договора от Лисабон, в областта на външните отношения, включително ОВППС. Член 215 ДФЕС предвижда изрично подобно свързващо звено, а в случая с член 75 ДФЕС това не е така, тъй като последният посочен член не установява каквато и да било връзка с решенията в областта на ОВППС.
60
Що се отнася до борбата с тероризма и неговото финансиране, следва да се приеме за установено, че в член 215 ДФЕС не е посочено по никакъв начин, че мерките за тази борба, взети по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания, не биха могли да съставляват ограничителни мерки, предвидени в параграф 2 на посочения член. В това отношение следва да се посочи, че макар в член 60 ЕО и в член 301 ЕО да не се прави изрично позоваване на борбата с тероризма, преди влизането в сила на Договора от Лисабон тези две разпоредби са съставлявали правното основание за приемането на ограничителните мерки за борба с това явление (в това отношение вж. по-специално разглежданите мерки в Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе).
61
Ако борбата с тероризма и неговото финансиране несъмнено може да е сред целите, преследвани с установяването на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, посочени по-специално в член 3, параграф 2 ДЕС, то целта за борба с международния тероризъм и неговото финансиране с оглед запазването на международния мир и сигурност съответства на целите на свързаните с външната дейност на Съюза разпоредби от Договорите.
62
Всъщност член 21, параграф 2, буква в) ДЕС, който е част от глава 1 на дял V от Договора за ЕС, включваща общите разпоредби относно външната дейност на Съюза, гласи че „Съюзът определя и провежда общи политики и действия и допринася за осигуряването на висока степен на сътрудничество във всички области на международните отношения, с цел [...] опазване на мира, предотвратяване на конфликти и укрепване на международната сигурност, съгласно целите и принципите на Устава на Организацията на обединените нации“. Що се отнася по-специално до ОВППС, следва да се посочи, че съгласно член 24, параграф 1, първа алинея ДЕС „[к]омпетентността на Съюза в областта на [ОВППС] обхваща всички области на външната политика, както и всички въпроси, свързани със сигурността на Съюза, включително постепенното формиране на обща отбранителна политика, която може да прерасне в обща отбрана“.
63
Тъй като тероризмът съставлява заплаха за мира и международната сигурност, действията на Съюза в рамките на ОВППС, както и мерките, приети за прилагането на тази политика в рамките на външната дейност на Съюза, и по-специално ограничителните мерки по смисъла на член 215, параграф 2 ДФЕС, могат да имат за предмет борба с тероризма.
64
Това твърдение се потвърждава по-специално от съдържанието на член 43, параграф 1 ДЕС, от което е видно, че всички мисии, попадащи в общата политика за сигурност и отбрана, „могат да допринесат за борбата срещу тероризма, включително чрез подкрепата, оказвана на трети страни, за да се борят с тероризма на своя територия“.
65
От гореизложеното следва, че член 215, параграф 2 ДФЕС е предназначен да бъде правно основание на приеманите от Съюза ограничителни мерки, включително и тези за борба с тероризма, насочени срещу физически или юридически лица, недържавни групи или образувания, когато решението за приемането им попада в обхвата на дейността на Съюза в рамките на ОВППС.
66
Освен това, както посочва генералният адвокат в точка 69 от заключението си, доколкото членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС спадат към различни политики на Съюза, които макар да преследват взаимнодопълващи се цели, нямат едно и също приложно поле, не е възможно член 75 ДФЕС да се счита за по-конкретно правно основание от член 215, параграф 2 ДФЕС.
– По целта и съдържанието на обжалвания регламент
67
Съгласно точки 3—5 от настоящото решение Регламент № 881/2002, изменен с обжалвания регламент, е един от инструментите, с които Съюзът прилага мярка, решение за която е взето в рамките на Съвета за сигурност и която е насочена към запазване на международния мир и сигурност (вж. в този смисъл предпоследното изречение от преамбюла на Резолюция 1390 (2002), тоест приемането на мерки за замразяване на средства и икономически ресурси по отношение на физически лица и образувания, определени от Комитета по санкциите, чийто списък Съюзът единствено възпроизвежда. В това отношение е безспорно, че тероризмът, в който участват лица и образувания, свързани с Осама бен Ладен, мрежата на Ал Кайда и талибаните, е явление с международно измерение
68
Както е изтъкнал Съдът в точки 169 и 184 от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, основна цел и предмет на Регламент № 881/2002 са борбата с международния тероризъм. Тази цел на Регламент № 881/2002 е напомнена в съображение 11 на обжалваният регламент, съгласно което „[ц]елта на Регламент […] № 881/2002 е да предотврати терористични престъпления, включително финансирането на тероризъм, с цел запазване на международния мир и сигурност“.
69
Както подчертава самият Парламент, обжалваният регламент се ограничава в голяма степен до преформулиране или изясняване на разпоредбите на Регламент № 881/2002 или до улесняване на прилагането му, без да изменя по никакъв начин естеството на неговото съдържание.
70
Съгласно съображения 4—9 от обжалвания регламент той се вписва в рамките на действията, от които е част и Регламент № 881/2002, и допълва тези действия с оглед по-специално на съвместяването, в съответствие с Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, на борбата с международния тероризъм и зачитането на основните права.
71
За тази цел обжалваният регламент установява процедура на вписване в списъка, гарантирайки, че са зачетени основните права на защита, и по-специално правото на изслушване. Така, заедно с Обща позиция 2002/402, Регламент № 881/2002 и обжалваният регламент установяват система за взаимодействие между Комитета по санкциите и Съюза.
72
От гореизложеното следва, че с оглед на своите цели и съдържание обжалваният регламент съответства на решение, прието от Съюза в рамките на ОВППС.
73
Обратно на твърденията на Парламента, включването на член 308 ЕО в правното основание на Регламент № 881/2002 не може да обори този извод. Макар да е вярно, че акт в областта на ОВППС не би могъл да се основава единствено на член 308 ЕО, вярно е също и че този член е можел, както беше прието за установено в точка 53 от настоящото решение, да допълни правното основание на акт, приет на основание на членове 60 ЕО и 301 ЕО, за да обхване приемането на ограничителни мерки, чийто адресати са физически или юридически лица, недържавни групи или образувания, които по никакъв начин не са свързани с управляващия режим в трета държава. При все това подобно допълнително правно основание вече не е необходимо, след като в член 215, параграф 2 ДФЕС бе изрично предвидена възможността за приемане на мерки по отношение на подобни адресати.
74
Освен това изглежда доводът на Парламента, че не е възможно да се направи разграничение между борбата с „вътрешния“ тероризъм, от една страна, и борбата с „външния“ тероризъм, от друга страна, не може да постави под въпрос изборът на член 215, параграф 2 ДФЕС за правно основание на обжалвания регламент.
75
Всъщност, както е видно от точка 65 на настоящото решение, член 215, параграф 2 ДФЕС съставлява подходящото правно основание за приемането на ограничителни мерки в следствие от решение, взето в рамките на ОВППС с цел прилагането на тази политика по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания, които участват в терористични актове.
76
В конкретния случай следва да се подчертае, че с обжалвания регламент се изменя Регламент № 881/2002, съставляващ съгласно точка 67 от настоящото решение един от инструментите, с които Съюзът прилага мярка, решение за която е взето в рамките на Съвета за сигурност и която е насочена към запазване на международния мир и сигурност. Освен това, като беше напомнено в точка 72 от настоящото решение, с оглед на целите и съдържанието си обжалваният регламент съответства на решение, взето от Съюза в рамките на ОВППС.
77
Освен това, макар в рамките на второто правно основание Парламентът да оспорва обстоятелството, че Обща позиция 2002/402 може да съответства на решение в областта на ОВППС по смисъла на член 215, параграф 2 ДФЕС, той не е поставил под въпрос обстоятелството, че тъй като тази обща позиция е позволила приемането на Регламент № 881/2002 в съответствие с членове 60 ЕО и 301 ЕО, тя е можела валидно да се основава на дял V от Договора за ЕС в редакцията му преди Договора от Лисабон, тоест на дела от посочения договор, посветен на ОВППС.
78
С оглед на тези обстоятелства е достатъчно да се приеме за установено, че член 215, параграф 2 ДФЕС е подходящото правно основание за мерки като разглежданите в конкретния случай, чийто адресати участват в терористични актове, засягайки съществено външната дейност на Съюза с оглед действията си на световно равнище и международното измерение на заплахата, която съставляват.
– По влиянието на избора между членове 75 ДФЕС и 215 ДФЕС върху прерогативите на Парламента
79
Макар че изборът между член 75 ДФЕС и член 215 ДФЕС като правно основание на обжалвания регламент действително оказва влияние върху прерогативите на Парламента, доколкото първият от тези членове предвижда прилагането на обикновената законодателна процедура, а съгласно втория Парламентът само бива уведомен, това обстоятелство не може все пак да определи избора на правното основание.
80
Всъщност, като подчертава Съветът, не процедурите определят правното основание на един акт, а правното основание на акта определя процедурите, които трябва да се следват за приемането му.
81
Несъмнено участието на Парламента в законодателния процес представлява израз на равнището на Съюза на основния демократичен принцип, че народите участват в упражняването на властта чрез представително събрание (вж. в този смисъл Решение от 29 октомври 1980 г. по дело Roquette Frères/Съвет, 138/79, Recueil, стр. 3333, точка 33 и Решение по дело „Титанов диоксид“, посочено по-горе, точка 20).
82
При все това разликата между член 75 ДФЕС и член 215 ДФЕС по отношение на участието на Парламента е следствие от решението на авторите на Договора от Лисабон да предоставят по-ограничена роля на Парламента с оглед дейността на Съюза в рамките на ОВППС.
83
Що се отнася до довода на Парламента, че възможността за приемане на мерки, които оказват пряко въздействие върху основни права на частноправни субекти и групи посредством процедура, изключваща участието на Парламента, била в противоречие с правото на Съюза, следва да се посочи, че в съответствие с член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз задължението за зачитане на основните права се отнася до всички институции, органи, служби и агенции на Съюза. Освен това, както съгласно член 75 ДФЕС, така и съгласно член 215, параграф 3 ДФЕС актовете, посочени в тези два члена, съдържат необходимите разпоредби в областта на правните гаранции.
84
Следователно акт като обжалвания регламент, който включва гаранции за зачитането на основните права на включените в списъка лица, може да бъде приет на основание член 215, параграф 2 ДФЕС. Освен това обратната теза, че подобен акт може да се приеме единствено на основание член 75 ДФЕС, би лишила в значителна степен член 215 ДФЕС от полезното му действие, въпреки че и актовете на Съюза, чрез които се прилагат резолюции на Съвета за сигурност, трябва да отговарят на условието за съответствие с основните права (вж. в този смисъл Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, точки 285, 299 и 326).
85
При тези условия и с оглед на всички горепосочени съображения следва да направи изводът, че с право като правно основание на обжалвания регламент е избран член 215, параграф 2 ДФЕС.
86
Следователно първото правно основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
По второто правно основание, изведено от неспазването на условията относно прилагането на член 215 ДФЕС
87
Доколкото като правно основание на обжалвания регламент валидно е можел да бъде избран член 215 ДФЕС, следва да се преценят доводите, изложени от Парламента в рамките на второто му правно основание, изведено от неспазването на условията за прилагане на този член.
Доводи на страните
88
Второто правно основание се подразделя на две части. Първата от тях се отнася до твърдение за неспазване на условието за съвместно предложение на върховния представител и Комисията, а втората — до твърдение за липса на решение в рамките на ОВППС, прието преди обжалвания регламент.
– По липсата на предложение съгласно Договорите
89
Според Парламента при приемането на обжалвания регламент на 22 декември 2009 г. не е съществувала Комисия, която легитимно да представи съвместно предложение с върховния представител, тъй като мандатът на Комисията, назначена на през месец ноември 2004 г., е изтекъл на 31 октомври 2009 г., а новата Комисия встъпва във функциите си едва на 10 февруари 2010 г. Макар в интерес на приемствеността в работата на тази институция да е било приемливо назначената на 22 ноември 2004 г. Комисия да продължи да изпълнява някои функции, правомощията ѝ се простирали до изпълнение на текущи задачи. Тя не била оправомощена да поема значителна политическа инициатива, изменяйки правното основание на акт, в резултат от което той губел законодателния си характер, а Парламентът и националните парламенти губели напълно възможността си за влияние.
90
Парламентът счита, че не би могло да се твърди, че представеното от Комисията и върховния представител предложение е било просто продължение на предложението, представено на 22 април 2009 г. от Комисията, действаща самостоятелно. Освен това начинът на представяне на предложението не бил в съответствие с ролята и отговорностите на върховния представител съгласно предвиденото в Договора от Лисабон. Не било мислимо съвместно предложение, изисквано по силата на член 215, параграф 2 ДФЕС, да може да се замести от просто одобрение от страна на върховния представител на вече съществуващо предложение на Комисията, прието от нея преди влизането в сила на Договора от Лисабон. Освен това върховният представител, в качеството си на отговарящ за ОВППС, бил задължен да мотивира в достатъчна степен представеното съвместно предложение.
91
Съветът поддържа, че след като мандатът на Комисията, назначена през ноември 2004 г., е изтекъл на 31 октомври 2009 г., тя е продължила да изпълнява задълженията си до назначаването на нова Комисия, за да осигури необходимата приемственост в работата на институцията, както предвижда първото съображение на Решение 2010/80/ЕС на Европейския съвет от 9 февруари 2010 година за назначаване на Европейската комисия (ОВ L 38, стр. 7). В междинния период от 1 ноември 2009 г. до 10 февруари 2010 г. Парламентът поддържал отношения с Комисията по същия начин, както ако тя бе продължила да съществува надлежно.
92
Съветът подчертава, че обжалваният регламент е бил приет въз основа на предложението на Комисията от 22 април 2009 г., одобрено от върховния представител на 14 декември 2009 г. Това предложение останало валидно след изтичането на мандата на Комисията на 31 октомври 2009 г. Единствена последица от влизането в сила на Договора от Лисабон била промяната в процедурата за приемане на обжалвания регламент.
93
Съветът напомня, че на 2 декември 2009 г. Комисията представя на Парламента и Съвета съобщение (COM (2009) 665 окончателен) за последствията от влизането в сила на Договора от Лисабон за междуинституционалните механизми за вземане на решения, които са в ход, съдържащо примерен списък на представените от нея преди влизането в сила на посочения договор предложения, работата по които не е приключила, и посочващо за всяко от тези предложения последиците, свързани с това влизане в сила. Предложението, направено от Комисията пред Съвета на 22 април 2009 г., било включено в този списък с отбелязване, че правното му основание се променя, като предишните членове 60 ЕО, 301 ЕО и 308 ЕО се заменят от член 215 ДФЕС.
94
Дори да се приеме, че положението на Комисията е аналогично с предвиденото в член 246, шеста алинея ДФЕС относно доброволната оставка на всички членове на Комисията, практиката на юрисдикциите на Съюза не позволявала да се направи извод, че Комисията е излязла извън рамките на изпълнението на текущите задачи. В точка 96 от Решение на Общия съд от 6 март 2003 г. по дело Westdeutsche Landesbank Girozentrale и Land Nordrhein-Westfalen/Комисия (T-228/99 и T-233/99, Recueil, стр. II-435) този съд е постановил, че решение във връзка с държавни помощи, прието от Комисията след колективната оставка на нейните членове през месец март 1999 г., не представлява нова политическа инициатива, която поради това да надхвърля правомощията на Комисията, ограничена до изпълнението на текущите задачи. Ако този извод важал за ново решение, прието от Комисията през разглеждания период, на още по-силно основание той трябвало да се приложи при обстоятелствата на заварено предложение, работата по което не е приключила. В допълнение се поставял въпросът дали ограничението до разглеждането на текущи въпроси, предвидено в член 201, втора алинея ЕО, се прилага, след като Парламентът не е приел вот на недоверие относно дейността на Комисията.
95
Според Съвета съвместното предложение на върховния представител и на Комисията е представено надлежно. На 14 декември 2009 г. върховният представител одобрил предложението на Комисията от 22 април 2009 г. Не било необходимо, нито възможно да представя отделен обяснителен меморандум. Също не било възможно едностранно да допълни обяснителния меморандум, съдържащ се в съображенията на това предложение.
– По липсата на решение в рамките на ОВППС
96
Според Парламента обжалваният регламент не съдържа никакво позоваване на решение, прието в съответствие с глава 2 от дял V на Договора за ЕС, въпреки че член 215 ДФЕС предвижда това. В преамбюла на този регламент се правело позоваване на Обща позиция 2002/402, но тя не била решение по смисъла на посочената разпоредба. Обща позиция, приета преди влизането в сила на Договора от Лисабон, не можела да се приравни на такова решение.
97
Доводите на Съвета във връзка със запазването на правните последици на посочената обща позиция съгласно Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби, приложен към ДФЕС, ДЕС и Договора за Евратом, и съгласно т.нар. от посочената институция „принцип на приемственост в актовете“, не били релевантни. В този протокол нямало нито един текст, нито съществувал принцип на правото на Съюза, че общата позиция би могла да заеме мястото на решение, прието в съответствие с глава 2 от дял V на Договора за ЕС. Съветът пренебрегвал и факта, че подобно решение само по себе си подлежи на съдебен контрол по инициатива на процесуално легитимирана страна, както и че Съдът можел дори да забрани на Съвета да приема мерки на основание член 215 ДФЕС.
98
Съветът подчертава, че Регламент № 881/2002, предшестван от приемането на Обща позиция 2002/402, определя разпоредбите и необходимите специфични процедури за замразяването на финансови средства. Въпреки че било взето решение посоченият регламент да бъде изменен в резултат от Решение по дело Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, посочено по-горе, като се допълни с разпоредби относно процесуалните гаранции, не е било необходимо да се изменя Обща позиция 2002/402, нито да се приема ново решение в рамките на ОВППС в този смисъл. Всъщност, когато вече има приет акт, който попада в рамките на ОВППС и изисква приемането на ограничителни мерки, и този акт не е бил отменен, обявен за нищожен или изменен, не би могло да се изисква приемането на ново решение в рамките на ОВППС в съответствие с глава 2 от дял V на Договора за ЕС. Подобен подход би бил в противоречие с принципа на приемственост в актовете, закрепен в член 9 от Протокола (№ 36).
99
Съветът твърди също, че макар лицата и образуванията, включени в списъка, вече да могат да подават жалби за отмяна на решенията в рамките на ОВППС, които предвиждат ограничителни мерки срещу тях, не всяко изменение в съществуващ регламент трябва непременно да се предшества от приемането на ново решение в рамките на ОВППС.
Съображения на Съда
100
На първо място, що се отнася до твърдението за липса на предложение в съответствие с Договорите, действително мандатът на Комисията е изтекъл на 31 октомври 2009 г. и тя е продължила да изпълнява задълженията си до 10 февруари 2010 г. с оглед на приключването на процеса по назначаване на нова Комисия в съответствие с разпоредбите на Договора от Лисабон. Обжалваният регламент обаче е приет в периода между тези две дати, а именно на 22 декември 2009 г.
101
Дори обаче да се предположи, че правомощията на Комисията след изтичането на нейния мандат на 31 октомври 2009 г. са били ограничени до изпълнението на текущите задачи, посочената институция е можела да внесе формално изменение на предложението си за регламент от 22 април 2009 г. относно неговото правно основание.
102
Както подчертава Комисията, предприемането на такова действие е било необходимо, за да се даде възможност на законодателя на Съюза да продължи висящата процедура след влизането в сила на Договора от Лисабон.
103
В това отношение следва да се посочи, че що се отнася до законодателните предложения на Комисията, за които поради естеството и обхвата на актовете не е било възможно правното основание само да се замести с ново, съгласно посоченото в точка 93 от настоящото съдебно решение съобщение от 2 декември 2009 г. са били оттеглени и е трябвало да бъдат заместени с нови предложения.
104
Що се отнася до довода на Парламента относно необходимостта от съвместно предложение на върховния представител и Комисията, следва да се приеме за установено, че на 14 декември 2009 г. върховният представител официално се присъединява към предложението на Комисията за регламент от 22 април 2009 г.
105
Член 215 ДФЕС обаче изисква само наличието на съвместно предложение на Комисията и на върховния представител, а не изисква върховният представител да представя отделен обяснителен меморандум или да допълва този, който се съдържа в предложението на Комисията.
106
На второ място, що се отнася до липсата на решение в областта на ОВППС, следва да се разгледа въпросът дали с оглед на влизането в сила на Договора от Лисабон обжалваният регламент е можел да бъде приет въз основа на Обща позиция 2002/402, която е послужила за основание на Регламент № 881/2002.
107
В това отношение следва да се напомни, че в съответствие с член 9 от Протокол (№ 36) правните последици от актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, приети въз основа на Договора за ЕС преди влизането в сила на Договора от Лисабон, се запазват дотогава, докато тези актове не бъдат отменени, обявени за нищожни или изменени в приложение на Договорите.
108
Следователно след влизането в сила на Договора от Лисабон правните последици на Обща позиция 2002/402 се запазват дотогава, докато тя не бъде отменена, обявена за нищожна или изменена.
109
Както посочва генералният адвокат в точка 102 от заключението си обстоятелството, че Договорът за ЕС вече не предвижда приемането на общи позиции, а на решения в областта на ОВППС, не заличава приетите преди влизане в сила на Договора от Лисабон общи позиции, тъй като в противен случай член 9 от Протокол (№ 36) би се оказал до голяма степен лишен от полезно действие.
110
При тези условия, макар правният контекст на тези две категории правни актове да не е един и същ, общите позиции, които не са били отменени, обявени за нищожни или изменени след влизането в сила на Договора от Лисабон, за целите на прилагането на член 215 ДФЕС могат да се считат за съответстващи на посочените в същия член решения, приети съгласно глава 2 от дял V на Договора за ЕС.
111
От това следва, че второто правно основание също трябва да се отхвърли като неоснователно.
112
Тъй като нито едно от правните основания, изтъкнати от Парламента в подкрепа на неговата жалба, не е основателно, тя следва да бъде отхвърлена.
По съдебните разноски
113
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Съветът е поискал осъждането на Парламента и последният е загубил по предявените от него правни основания, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски. Съгласно параграф 4, първа алинея от същия член встъпилите в настоящото дело страни понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Европейския парламент да заплати съдебните разноски.
3)
Чешката република, Френската република, Кралство Швеция и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.