61999CC0316_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Α - Εισαγωγή
1. Με δικόγραφο που κατέθεσε στις 24 Αυγούστου 1999 στη Γραμματεία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, βάσει του άρθρου 226 ΕΚ, δεύτερο εδάφιο, προσφυγή με αντικείμενο να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει εμπροθέσμως τις αναγκαίες διατάξεις προκειμένου να μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη της την οδηγία 96/43/ΕΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1996, για τροποποίηση και κωδικοποίηση της οδηγίας 85/73/ΕΟΚ για τη χρηματοδότηση των υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων των ζώντων ζώων και ορισμένων ζωικών προϊόντων και για τροποποίηση των οδηγιών 90/675/ΕΟΚ και 91/496/ΕΟΚ (ΕΕ L 162, σ. 1, στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΚ και από την εν λόγω οδηγία.
2. Το άρθρο 1 της οδηγίας αντικατέστησε τα άρθρα και τα παραρτήματα της οδηγίας 85/73 με τις νέες ρυθμίσεις που περιείχε το παράρτημα της ανωτέρω οδηγίας, το δε άρθρο 2 επέφερε ορισμένες τροποποιήσεις στις οδηγίες 90/675 και 91/496. Στη συνέχεια, το άρθρο 4 της οδηγίας προέβλεψε την υποχρέωση των κρατών μελών να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να συμμορφωθούν προς την οδηγία (παράγραφος 1) και να κοινοποιήσουν στην Επιτροπή το κείμενο των διατάξεων του εσωτερικού ουσιαστικού δικαίου που θεσπίζουν στον τομέα ο οποίος διέπεται από την οδηγία (παράγραφος 2). Βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο i, η προθεσμία που έταξε το άρθρο αυτό για τη θέσπιση αυτών των διατάξεων του εσωτερικού δικαίου ήταν η 1η Ιουλίου 1996 για τις διατάξεις του άρθρου 7 και του κεφαλαίου Ι, σημείο 1, στοιχείο ε__ του παραρτήματος Α της οδηγίας 85/73, η 1η Ιανουαρίου 1997 για τις διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙ και ΙΙΙ, τμήμα ΙΙ του παραρτήματος A και του κεφαλαίου ΙΙ του παραρτήματος Γ της οδηγίας 85/73 [βλ. άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο ii, όπως τροποποιήθηκε με διορθωτικό της 11ης Ιανουαρίου 1997, EE L 8, σ. 32] και η 1η Ιουλίου 1997 για τις λοιπές τροποποιήσεις [βλ. άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, στοιχείο iii]. Αντιθέτως, το δεύτερο εδάφιο της διατάξεως αυτής όριζε ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν συμπληρωματική προθεσμία μέχρι την 1η Ιουλίου 1999 για να συμμορφωθούν προς τις διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙΙ, τμήμα Ι, του παραρτήματος A της οδηγίας 85/73.
Β - Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διοικητική διαδικασία
3. Στις 5 Νοεμβρίου 1997, δεδομένου ότι δεν είχε λάβει από τη Γερμανική Κυβέρνηση καμία ανακοίνωση σχετικά με τα μέτρα για τη μεταφορά της οδηγίας, η Επιτροπή κάλεσε την κυβέρνηση αυτή, σύμφωνα με το άρθρο 169 της Συνθήκης EK (νυν άρθρο 226 EK), να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός δύο μηνών. Με ανακοίνωση της 11ης Φεβρουαρίου 1998, που διαβιβάστηκε με την από 17 Φεβρουαρίου 1998 επιστολή της Μόνιμης Αντιπροσωπείας της, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε στην Επιτροπή κατ' ουσίαν ότι η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση είχε ολοκληρώσει τη μεταφορά εκείνου του τμήματος της οδηγίας που ενέπιπτε στις αρμοδιότητές της, ενώ η μεταφορά εκείνου του τμήματος της οδηγίας που ενέπιπτε στις αρμοδιότητες των Länder εκκρεμούσε ακόμη, επρόκειτο όμως να ολοκληρωθεί συντόμως.
4. Διαπιστώνοντας ως εκ τούτου ότι η μεταφορά της οδηγίας δεν είχε ακόμη πραγματοποιηθεί πλήρως και ότι, επιπλέον, από της ανταλλαγής της προμνημονευθείσας αλληλογραφίας, δεν έλαβε άλλη ανακοίνωση σχετικά με το ζήτημα αυτό από τη Γερμανική Κυβέρνηση, η Επιτροπή διατύπωσε αιτιολογημένη γνώμη στις 7 Αυγούστου 1998 με την οποία αιτιάτο την κυβέρνηση αυτή ότι παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία και την καλούσε να θεσπίσει τα αναγκαία μέτρα εντός δύο μηνών. Τον Νοέμβριο, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη προσκομίζοντας πιο ενημερωμένα στοιχεία σχετικά με την πρόοδο της μεταφοράς της οδηγίας από τα Länder. Ωστόσο, και από τα στοιχεία αυτά προέκυπτε ότι η μεταφορά δεν ήταν δυνατόν να θεωρηθεί ακόμη ολοκληρωμένη.
5. Έκτοτε, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση δεν προσκόμισε κανένα μεταγενέστερο στοιχείο, οπότε στις 24 Αυγούστου 1999, δεδομένου ότι η προθεσμία που έταξε η αιτιολογημένη γνώμη είχε ήδη λήξει προ πολλού, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
Γ - Τα επιχειρήματα που προβάλλει ως άμυνα η Γερμανική Κυβέρνηση
6. Με το υπόμνημά της αντικρούσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η μεταφορά της οδηγίας έχει προχωρήσει σε σχέση με την κατάσταση που περιγράφει η Επιτροπή στο δικόγραφο της προσφυγής της αν και δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί. Συνεπώς, η Γερμανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί ότι η οδηγία δεν είχε πλήρως μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη της κατά τη λήξη της προθεσμίας που έταξε η αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής· αντιπροβάλλει μόνον ότι η καθυστέρηση δεν συνιστά παράβαση που πρέπει να καταλογιστεί σε αυτήν και τούτο για τους λόγους που εκτίθενται στη συνέχεια συνοπτικά.
7. Κατ' αρχάς, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ισχυρίζεται ότι πολλά σημεία της οδηγίας είναι ασαφή ή αντιφατικά και τούτο οπωσδήποτε περιπλέκει το έργο των ομοσπονδιακών αρχών ή των κυβερνήσεων των Länder που προσπαθούν να μεταφέρουν ορθά την οδηγία. Η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλείται συναφώς μια σειρά επαφών που είχαν οι ομοσπονδιακές αρχές και τα Länder με τις υπηρεσίες της Επιτροπής ακριβώς προκειμένου να δοθούν διευκρινίσεις και να υπάρξει διαβούλευση σχετικά με τη μεταφορά της οδηγίας. Οι επαφές αυτές, που πραγματοποιήθηκαν στις 2 Ιουλίου και στις 2 Δεκεμβρίου 1997 καθώς και στις 24 Νοεμβρίου 1998, δεν είχαν όμως συγκεκριμένα αποτελέσματα ή, και αν είχαν, τα αποτελέσματα αυτά ήταν αντιφατικά.
8. Αντιθέτως, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, η ίδια η Επιτροπή συνέβαλε στην αύξηση των δυσχερειών στο μέτρο που, κατά τη διάρκεια των επαφών αυτών, οι διάφορες υπηρεσίες της Επιτροπής που μετείχαν σε αυτές παρείχαν διφορούμενες ερμηνείες ορισμένων διατάξεων της οδηγίας. Συνεπώς, η Επιτροπή παρέβη το καθήκον της ειλικρινούς συνεργασίας που έχει βάσει του άρθρου 10 EK και προσέβαλε εν προκειμένω, με την υπό κρίση προσφυγή, την καλή πίστη της Γερμανικής Κυβερνήσεως.
9. Τέλος, η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλείται προς άμυνά της την απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 1999, C-374/97, Feyrer (Συλλογή 1999, σ. Ι-5153), με την οποία το Δικαστήριο ερμήνευσε ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 85/73 (όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 93/118/EK του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1993· EE L 340, σ. 15), ήτοι της οδηγίας που τροποποιήθηκε και κωδικοποιήθηκε με την εν προκειμένω οδηγία. Συγκεκριμένα, η Γερμανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι οι καθυστερήσεις στη μεταφορά της οδηγίας που της προσάπτει η Επιτροπή δικαιολογούνται και από την ανάγκη αναμονής της αποφάσεως του Δικαστηρίου επί του προαναφερθέντος προδικαστικού ερωτήματος. Για όλους τους ανωτέρω λόγους, η Γερμανική Κυβέρνηση ζητεί την απόρριψη της προσφυγής.
Δ - Νομική ανάλυση
10. Ευθύς εξαρχής, πρέπει να παρατηρήσω ότι, τουλάχιστον εν μέρει, η προσφυγή της Επιτροπής δεν μπορεί να γίνει δεκτή. Αντικείμενο της προσφυγής αυτής είναι πράγματι να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις ανειλημμένες υποχρεώσεις της λόγω του ότι δεν μετέφερε την οδηγία, στο σύνολό της, εμπροθέσμως. Ωστόσο, είναι γνωστό ότι η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, λαμβανομένης υπόψη της υφισταμένης καταστάσεως κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάσσεται με την αιτιολογημένη γνώμη . Κατά τη χρονική εκείνη περίοδο όμως (ήτοι στις αρχές Οκτωβρίου 1998) η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είχε ακόμη μερικούς μήνες στη διάθεσή της προκειμένου να μεταφέρει στην εσωτερική της έννομη τάξη τις διατάξεις του παραρτήματος A, κεφάλαιο ΙΙΙ, τμήμα Ι, της οδηγίας 85/73, διότι για τις διατάξεις αυτές, όπως υπομνήσθηκε ανωτέρω, το άρθρο 4, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας χορηγούσε στα κράτη μέλη μεγαλύτερη προθεσμία (έως την 1η Ιουλίου 1999) για τη μεταφορά της . Συνεπώς, φρονώ ότι η προσφυγή πρέπει να κηρυχθεί απαράδεκτη ως προς αυτούς τους λόγους που προβάλλει η Επιτροπή. Αντιθέτως, η προσφυγή είναι παραδεκτή κατά το μέρος που αναφέρεται στην παράλειψη μεταφοράς των διατάξεων της οδηγίας που μνημονεύονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και εντός του πλαισίου αυτού θα εξετάσω την προσφυγή στη συνέχεια.
11. Έστω και σε αυτό το πιο περιορισμένο πλαίσιο, φρονώ ότι οι λόγοι που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση προς αντίκρουση της προσφυγής της Επιτροπής δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί.
12. Ευθύς εξαρχής, πρέπει να υπομνηστεί, και φρονώ ότι ήδη τούτο έχει αποφασιστική σημασία, ότι εάν μια οδηγία δεν έχει μεταφερθεί πλήρως και ορθώς εντός της ταχθείσας προθεσμίας, η αιτίαση περί παραβάσεως είναι δικαιολογημένη . Εν προκειμένω, η καθυστέρηση στη μεταφορά δεν αμφισβητείται. Ούτε, εξάλλου, η Γερμανική Κυβέρνηση επικαλέστηκε λόγους ανωτέρας βίας ή απόλυτη αδυναμία να προβεί στη μεταφορά, ήτοι μια από τις ελάχιστες δικαιολογίες που το Δικαστήριο δέχεται σε περίπτωση καθυστερήσεως στην εφαρμογή μιας κοινοτικής πράξεως από ένα κράτος μέλος . Όπως ελέχθη, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει αποκλειστικώς ερμηνευτικά προβλήματα που προέκυψαν από την οδηγία. Εν προκειμένω, πέραν του ότι είναι αμφίβολο αν τα προβλήματα αυτά ήταν τόσο σημαντικά αφού κατά τη λήξη της προθεσμίας που έτασσε η αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής αυτά εξακολουθούσαν να υφίστανται μόνο για ορισμένα Länder, γεγονός είναι ότι ούτε και η ίδια η Γερμανική Κυβέρνηση θεώρησε ότι μπορεί να τα χαρακτηρίσει ως περίπτωση «ανωτέρας βίας» ή «απόλυτης αδυναμίας».
13. Ωστόσο, για λόγους πληρότητας θα εξετάσω επίσης και από άποψη ουσίας τα επιχειρήματα που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση. Κατ' αρχάς, επισημαίνω ότι, βάσει των εγγράφων της δικογραφίας, δεν είναι σαφές ποια είναι τα ερμηνευτικά προβλήματα που προβάλλουν οι ομοσπονδιακές αρχές και/ή τα Länder. Οι αμυντικοί ισχυρισμοί της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας φαίνονται πράγματι στο σημείο αυτό τόσο γενικοί και αόριστοι ώστε δεν είναι δυνατόν να κατανοηθεί ακριβώς υπό ποια έννοια και σε ποιο βαθμό τα προβλήματα αυτά ήταν δυνατόν να αποτελέσουν πρόσκομμα στη μεταφορά της οδηγίας, κατά μείζονα λόγο αφού δεν προκύπτει ότι τα λοιπά κράτη μέλη επικαλέστηκαν ανάλογα προβλήματα ή εν πάση περιπτώσει τόσο σοβαρά ώστε η μεταφορά της οδηγίας να είναι αδύνατη . Συνεπώς, αν τα προβλήματα αυτά συνδέονταν με συγκεκριμένα ζητήματα της γερμανικής έννομης τάξεως πρέπει να υπενθυμίσω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλούνται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της έννομης τάξεώς τους για να δικαιολογήσουν την παράβαση των υποχρεώσεων και των προθεσμιών που τάσσουν οι κοινοτικές οδηγίες . Ωστόσο, πρέπει να προστεθεί ότι τα κράτη μέλη δεν μπορούν ούτε να προβάλουν την ύπαρξη δυσχερειών σχετικά με την ερμηνεία της οδηγίας προκειμένου να αναβάλουν τη μεταφορά της πέραν των προβλεπομένων προθεσμιών .
14. Η Γερμανική Κυβέρνηση προβάλλει επίσης ότι απευθύνθηκε στην Επιτροπή προκειμένου να λύσει με τη βοήθειά της τις διαπιστωθείσες ερμηνευτικές δυσχέρειες και επιμένει στο γεγονός ότι υπήρξαν επαφές με τις αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής προκειμένου να συζητηθούν τα προβλήματα που συνδέονταν με τη μεταφορά της οδηγίας. Υποθέτω ότι σκοπός της εμμονής αυτής είναι κατ' αρχάς να αποδειχθεί η εντιμότητα και η καλή πίστη της Γερμανικής Κυβερνήσεως στην υπόθεση αυτή και τούτο είναι απολύτως κατανοητό. Ωστόσο, πρέπει να παρατηρήσω ότι, δεδομένου του αντικειμενικού χαρακτήρα των προσφυγών λόγω παραβάσεως, η καλή θέληση της κυβερνήσεως του ενδιαφερομένου κράτους μέλους, όσο χρήσιμη και σημαντική και αν είναι, δεν μπορεί να άρει βεβαίως το γεγονός της παραβάσεως, εάν έχει υπάρξει παράβαση . Όχι μόνο αυτό, αλλά πρέπει επίσης να παρατηρήσω ότι οι επαφές που επικαλείται η Γερμανική Κυβέρνηση δεν πραγματοποιήθηκαν παρά μόνον αφού έληξαν οι προθεσμίες που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο. Δεν χρειάζεται να σημειωθεί ότι, σύμφωνα με την υποχρέωση συνεργασίας που απορρέει από το άρθρο 10 EK, η Γερμανική Κυβέρνηση όφειλε να επικοινωνήσει εν ευθέτω χρόνω με τις υπηρεσίες της Επιτροπής προκειμένου να εξευρεθεί λύση στα προβλήματα που αυτή αντιμετώπιζε και ενδεχομένως προκειμένου να ζητήσει την παράταση των προθεσμιών που προέβλεπε η οδηγία .
15. Αντιθέτως, περισσότερο θεμελιωμένο είναι το επιχείρημα που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση που στηρίζεται στην προσβολή της καλής πίστεως της λόγω της συμπεριφοράς, που χαρακτηρίζεται ελάχιστα συνεργάσιμη και αντιφατική, την οποία επέδειξε η Επιτροπή κατά τη διάρκεια των ανωτέρω επαφών. Εάν πράγματι έτσι έχουν τα πράγματα (και δεν υπάρχει λόγος να μη γίνουν δεκτά όσα προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση, κατά μείζονα λόγο δε αφού η Επιτροπή δεν απάντησε επί του σημείου αυτού με τα υπομνήματά της), η ποικιλομορφία ή ακόμη και η αντιφατικότητα των στοιχείων που παρείχαν με την ευκαιρία αυτή οι υπηρεσίες της Επιτροπής δεν διευκόλυναν βεβαίως τη Γερμανική Κυβέρνηση στο ήδη δύσκολο έργο της λόγω των εσωτερικών δυσχερειών. Υπό την έννοια αυτή οι επικρίσεις της κυβερνήσεως αυτής κατά της Επιτροπής δεν είναι αδικαιολόγητες, διότι στις υπηρεσίες της Επιτροπής εναπόκειται να καταλήξουν σε μια ενιαία άποψη πριν να συμμετάσχουν σε συναντήσεις στις οποίες τους ζητείται να συνεργαστούν για την εξεύρεση λύσεως στα προβλήματα που η κοινοτική κανονιστική ρύθμιση δημιουργεί σε ένα κράτος μέλος. Τούτου λεχθέντος, γεγονός παραμένει ότι η επιλήψιμη συμπεριφορά της Επιτροπής σημειώθηκε μετά τη λήξη των προθεσμιών για τη μεταφορά της οδηγίας και ότι, εν πάση περιπτώσει, η συμπεριφορά αυτή δεν φαίνεται, τουλάχιστον βάσει της περιγραφής της, να είναι τόσο σημαντική ώστε να δικαιολογεί την παράλειψη μεταφοράς της οδηγίας.
16. Όσον αφορά τέλος την επίκληση της αποφάσεως Feyer από τη Γερμανική Κυβέρνηση (βλ. σημείο 9 των προτάσεων μου), παρατηρώ απλώς ότι στην υπόθεση εκείνη η διάταξη περί παραπομπής εκδόθηκε στις 20 Οκτωβρίου 1997 και περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 3 Νοεμβρίου 1997. Την ημερομηνία όμως εκείνη η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έπρεπε ήδη να έχει μεταφέρει στο εσωτερικό της δίκαιο τις διατάξεις της οδηγίας που μνημονεύονται στο άρθρο της 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο.
17. Επομένως, φρονώ ότι η παράλειψη της Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να μεταφέρει τις διατάξεις που μνημονεύονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 96/43 συνιστά παραβίαση των υποχρεώσεων που υπέχει δυνάμει της οδηγίας αυτής και του άρθρου 249, τρίτο εδάφιο, EK.
18. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Εφόσον η Επιτροπή υπέβαλε σχετικό αίτημα και δεδομένου ότι, κατά την άποψή μου η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανία ηττήθηκε ως προς τους κυριότερους ισχυρισμούς της, προτείνω να καταδικαστεί η καθής στα δικαστικά έξοδα.
ρόταση
19. Ενόψει των ανωτέρω σκέψεων προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
«1) Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να θεσπίσει εμπροθέσμως όλες τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που απαιτούνται για να συμμορφωθεί προς τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 96/43/ΕΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1996, για τροποποίηση και κωδικοποίηση της οδηγίας 85/73/ΕΟΚ για τη χρηματοδότηση των υγειονομικών επιθεωρήσεων και ελέγχων των ζώντων ζώων και ορισμένων ζωικών προϊόντων και για τροποποίηση των οδηγιών 90/675/ΕΟΚ και 91/496/ΕΟΚ, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 249, τρίτο εδάφιο, ΕΚ, και από το άρθρο 4, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 96/43.
2) Απορρίπτει την προσφυγή κατά τα λοιπά.
3) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.»