62003CJ0335_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑335/03. sz. ügyben,
az EK 230. cikk alapján megsemmisítés iránt a Bírósághoz 2003. július 25‑én
a Portugál Köztársaság
(képviseli: L. Fernandes, meghatalmazotti minőségben, segítői: C. Botelho Moniz és E. Maia Cadete advogados, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviseli: A. M. Alves Vieira és L. Visaggio, meghatalmazotti minőségben, segítői: N. Castro Marques és F. Costa Leite advogados, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, R. Silva de Lapuerta (előadó), C. Gulmann, R. Schintgen és J. Klučka, bírák,
főtanácsnok: L. A. Geelhoed,
hivatalvezető: K. Sztranc tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2004. október 14‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2004. november 18‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Keresetével a Portugál Köztársaság kéri az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege alapján a tagállamoknál felmerült egyes kiadások közösségi finanszírozásból történő kizárásáról szóló [nem hivatalos fordítás], 2003. május 15‑i 2003/364/EK bizottsági határozat (HL L 124., 45. o., a továbbiakban: a vitatott határozat) rá vonatkozó részének megsemmisítését.
A jogi háttér
A szóban forgó támogatási programok
2. Az 1992. június 30‑i 2066/92/EGK tanácsi rendelettel (HL L 215., 49. o.) és az 1993. január 18‑i 125/93/EGK tanácsi rendelettel (HL L 18., 1. o.) módosított, a marha- és borjúhús piacának közös szervezéséről szóló, 1968. június 27‑i 805/68/EGK tanácsi rendelet (HL L 148., 24. o., a továbbiakban: a 805/68 rendelet) létrehozott egy támogatási programot azon termelők számára, akik gazdaságukban hímivarú szarvasmarhákat és anyateheneket tartanak.
3. Az így nyújtott különböző támogatásokat illetően a 805/68 rendelet a marhahústermelők számára létrehozott egy különleges támogatást (4b. cikk), a különleges támogatás melletti további támogatást (4c. cikk), anyatehénre vonatkozó támogatást (4d. cikk), valamint egy olyan kiegészítő támogatást, amelyet azok a termelők kapnak, akik különleges támogatásban és/vagy anyatehénre vonatkozó támogatásban részesülnek, és bizonyos feltételeknek eleget tesznek (4h. cikk). A Portugál Köztársaságot illetően a különleges támogatásokat egyébként az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozóan az Azori-szigetek és Madeira javára hozott egyedi intézkedésekről szóló, 1992. június 15‑i 1600/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 173., 1. o.) írja elő.
A szóban forgó támogatások ellenőrzése és igazgatása
4. Az 1996. december 23‑i 2311/96/EK bizottsági rendelettel (HL L 313., 9. o.) módosított, 805/68/EGK tanácsi rendeletben előírt jövedelemtámogatási programok alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1992. december 23‑i 3886/92/EGK bizottsági rendelet (HL L 391., 20. o., a továbbiakban: a 3886/92 rendelet) rögzítette az említett támogatások nyújtásának adminisztratív feltételeit.
5. A 3886/92 rendelet 4. cikke szerint az állatok birtokon tartási időszaka – azon időköz, amelynek során a támogatás-odaítélési kérelmek által érintett állatok nem hagyhatják el azt a meghatározott helyet, ahol azokat ellenőrizni lehet (általában a termelő gazdaságát) – a hímivarú szarvasmarhák támogatása esetében az igény benyújtását követő naptól számított két hónap. Az anyatehenek esetében a 805/68 rendelet 4d. cikkének (5) bekezdése és a 3886/92 rendelet 23. cikkének együttes rendelkezései szerint a birtokon tartási időszak az igény benyújtását követő naptól számított hat hónap.
6. Az 1995. május 22‑i 1287/95/EK tanácsi rendelettel (HL L 125., 1. o.) módosított, a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1970. április 21‑i 729/70/EGK tanácsi rendelet (HL L 94., 13. o., a továbbiakban: a 729/70 rendelet) 4. cikke szerint minden tagállam kijelöli azokat a szerveket vagy hatóságokat, amelyeket az EMOGA Garanciarészlege által finanszírozott kiadások kifizetésével bíz meg.
7. Az egyes közösségi támogatási programok integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. november 27‑i 3508/92/EGK tanácsi rendelet (HL L 355., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 223. o.) 1. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírja, hogy az egyes tagállamoknak integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert kell létrehozniuk, amely alkalmazandó a 805/68/EGK rendelet 4. cikke a)–h) pontjában megállapított támogatási intézkedésekre a marha- és borjúhústermelők számára. Ez a rendszer más támogatási vagy juttatási programokra is alkalmazandó a juh- és kecsketenyésztés ágazatában.
8. Ugyanezen rendelet 8. cikke előírja, hogy a tagállamoknak a támogatási kérelmekre vonatkozóan adminisztratív ellenőrzéseket kell végezniük [(1) bekezdés], az adminisztratív ellenőrzéseket a „mezőgazdasági gazdaságokat reprezentáló mintát lefedő” helyszíni ellenőrzésekkel kell kiegészíteni [(2) bekezdés], és ki kell jelölniük az e rendeletben előírt ellenőrzések koordinálásáért felelős hatóságot [(3) bekezdés].
9. Az 1998. július 29‑i 1678/98/EGK bizottsági rendelettel (HL L 212., 23. o.) módosított, az egyes közösségi támogatási programok integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. december 23‑i 3887/92/EGK rendelet (HL L 391., 36. o., a továbbiakban: a 3887/92 rendelet) rögzíti azokat a feltételeket, amelyeknek a támogatási kérelmeknek meg kell felelniük (III. cím), az ellenőrzésekre vonatkozó rendelkezéseket (IV. cím) és a társfinanszírozásra vonatkozó rendelkezéseket (V. cím).
10. Az említett rendelet 6. cikke szerint „a közigazgatási és a helyszíni ellenőrzéseket úgy végzik el, hogy biztosítsák a segélyek és támogatások nyújtási feltételei betartásának hatékony vizsgálatát [nem hivatalos fordítás]” [(1) bekezdés], és magukban foglalják többek között „a bejelentett parcellákra és állatokra vonatkozó keresztellenőrzéseket, abból a célból, hogy elkerüljék a támogatások indokolatlan, kétszeres nyújtását ugyanabban a naptári évben [nem hivatalos fordítás” [(2) bekezdés].
11. Ugyanezen cikk (3) bekezdése szerint a helyszíni ellenőrzések legalább a kérelmek reprezentatív mintáját lefedik, és e mintának az állattenyésztési támogatási kérelmek vagy a részesedési nyilatkozatok legalább 10%‑át kell képviselnie.
12. Az említett cikk (5) bekezdésének első albekezdése szerint a helyszíni ellenőrzéseket előzetes értesítés nélkül végzik, és azok valamennyi mezőgazdasági parcellára vagy az egy vagy több kérelem által érintett valamennyi állatra vonatkoznak.
13. Ugyanezen bekezdés második albekezdéséből következik, hogy a helyszíni ellenőrzés tárgyát képező állattenyésztési támogatási kérelmek 10%‑os mintájából az állatok minimum-ellenőrzésének legalább 50%‑át a birtokon tartási időszak alatt kell elvégezni, azoknak a hímivarú szarvasmarháknak a kivételével, amelyekre a 3886/92 rendelet 8. cikke alapján a vágás vagy a vágás céljából történő első forgalomba hozatal időpontjában különleges támogatást nyújtanak.
Az állatok azonosítása
14. A szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének létrehozásáról, valamint a marhahús és a marhahúskészítmények címkézéséről szóló, 1997. április 21‑i 820/97/EK tanácsi rendelet (HL L 117., 1. o.) 3. cikke elrendeli:
„A szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszere az alábbi elemekből áll:
a) füljelzők az állatok egyedi megjelölésére;
b) számítógépes adatbázisok;
c) marhalevelek;
d) egyedi nyilvántartások minden gazdaságban.[nem hivatalos fordítás]”
15. E rendelet 4. cikke szerint:
„(1) Minden, egy adott gazdaságban található állatot, amely 1998. január 1‑je után született, vagy amelyet ez után az időpont után kívánnak Közösségen belüli kereskedelmi forgalomba hozni, az illetékes hatóság által jóváhagyott füljelzővel kell megjelölni, mindkét fülén. Mindkét füljelzőn ugyanannak az egyedi azonosító kódnak kell szerepelnie, lehetővé téve minden egyes állat egyedi azonosítását, a gazdasággal együtt, amelyben született.
[…]
(5) Füljelzőt eltávolítani vagy kicserélni csak az illetékes hatóság engedélyével lehet.
(6) A füljelzők kiutalását a gazdaságoknak, elosztásukat, illetve az állatokra való felhelyezésüket az illetékes hatóság által meghatározott módon kell végezni.[nem hivatalos fordítás]”
16. A 820/97 rendelet alapján az 1997. december 29‑i 2629/97/EK bizottsági rendelet (HL L 354., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 22. kötet, 201. o.) megállapítja azokat a követelményeket, amelyeknek a szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének keretében létrehozott füljelzőknek, állomány-nyilvántartásoknak és marhaleveleknek meg kell felelniük.
17. E rendelet 1. cikkének (1) bekezdése szerint a füljelzők tartalmazzák legalább az illetékes hatóság vagy a füljelzőket kiosztó tagállam illetékes központi hatósága megnevezését, kódját vagy logóját, valamint a (2) bekezdésben előírt karaktereket, úgymint a kétbetűs országkódot, amelyet legfeljebb tizenkét numerikus karakter követ. Ezen információkon kívül az említett rendelet 2. cikke elrendeli, hogy „a füljelzőknek az alábbi követelményeknek kell megfelelniük:
a) rugalmas műanyagból készülnek;
b) hamisíthatatlanok, és könnyen olvashatók az állat egész élete során;
c) nem használhatók fel újra;
d) olyan kialakításúak, hogy az állaton maradnak anélkül, hogy az ártalmas volna az állatra nézve;
e) kizárólag az 1. cikkben előírt módon el nem távolítható bejegyzéseket tartalmaznak.”
Az EMOGA végső elszámolására vonatkozó adminisztratív eljárás
18. A 729/70 rendelet és a 729/70/EGK tanácsi rendeletnek az EMOGA Garanciarészlege számla-elszámolási eljárása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1995. július 7‑i 1663/95/EK bizottsági rendelet (HL L 158., 6. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 18. kötet, 31. o.) szerint a tagállamok jelölik ki az EMOGA Garanciarészlege által finanszírozott kiadások koordinálásáért felelős illetékes hatóságokat. Portugáliában, a tárgyban illetékes hatóság, az 1998. március 27‑i 78/98. sz. törvény-rendelet ( Diário da República
I., 1998. március 27., A sorozat, 73. sz.) 1. és 5. cikke szerint az Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agicola (a továbbiakban: INGA).
19. A jelen esetben alkalmazható eljárást illetően a 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerint a Bizottság az Alap Bizottságával való konzultációt követően a szóban forgó pénzügyi évet követő év április 30‑a előtt elszámolja a kifizető ügynökségek számláit.
20. A Bizottság által meghozott, a végső elszámolásra vonatkozó határozat, amelyben ki kell térni a benyújtott számlák teljességére, pontosságára és a valóságnak való megfelelésére, nem sérti későbbi határozatok ugyanezen cikk (2) bekezdésének c) pontja szerinti elfogadását.
21. A 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja elrendeli többek között, hogy „a finanszírozás megtagadása nem vonatkozhat […] kiadások[ra], amelyek több mint huszonnégy hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság az említett vizsgálatok eredményét írásban közölte az érintett tagállammal […][nem hivatalos fordítás]”.
A tényállás és a pert megelőző eljárás
22. 2000. szeptember 18–22. között a Bizottság szolgálatai az EMOGA Garanciarészlege végső elszámolása keretében néhány állattartó gazdaságot ellenőriztek Alentejoban (Portugália), hogy meghatározzák az e gazdaságokban követett gyakorlatoknak az érintett ágazatra alkalmazandó közösségi szabályozásnak való megfelelőségét.
23. 2001. március 20‑i levelében a Bizottság az 1663/95 rendelet 8. cikke alapján tájékoztatta a portugál hatóságokat a 00/10. sz. vizsgálat megindításáról a szarvasmarha-támogatási ágazatban, tekintettel arra, hogy „a portugál hatóságok nem tartották be maradéktalanul a 805/68/EGK, a 3886/92/EGK, a 3508/92/EGK, a 3887/92/EGK, az 1254/1999/EK és a 2342/1999/EK rendeletek rendelkezéseit”, és ez igazolhatta az e hatóságok által bejelentett kiadások egy részének a közösségi támogatásból való kizárását.
24. A Bizottság szolgálatai megemlítették különösen, hogy az 1999‑es költségvetési évre a marhahús különleges támogatása helyszíni ellenőrzésének legalacsonyabb szintjét nem valósították meg, mivel „a kérelmeknek csak a 4,4%‑át vizsgálták meg a két hónapos birtokon tartási időszak alatt”, míg a 3887/92 rendelet 6. cikkének (5) bekezdése minimum 5%‑os arányt követelt meg, amely ugyanezen cikk (3) bekezdésében előírt minimum 10%‑os mintavétel 50%‑ának felelt meg.
25. Ugyanezen szolgálatok megállapítottak a haszonállatok azonosítására vonatkozó egyéb olyan szabálytalanságokat is, mint az egyes állatok esetében a bármilyen azonosító jel vagy a marhalevél hiánya, a marhalevelekről vagy a támogatási kérelmekről lényeges adatok feltüntetésének elmulasztása, és kézzel írt füljelzők szokásszerű használata.
26. 2001. május 28‑i levelében és a Bizottság szolgálatai által tett megállapításokra válaszolva, az INGA a marhahús különleges támogatásának megszerzésére irányuló kérelmekre vonatkozó helyszíni ellenőrzések kapcsán hangsúlyozta, hogy a különböző állattenyésztési támogatásra vonatkozó integrált és egyedi kérelem elfogadását követően meg kellett állapítani, hogy a helyszíni ellenőrzések minimum 5%‑os szintjét elérték a birtokon tartási időszak alatt.
27. Az állatok azonosítását illetően a nemzeti hatóságok elismerték a különböző típusú jelzések egyidejű jelenlétét, azonban pontosították, hogy a kézzel írt jelzések hűen visszaadják a hivatalos azonosító számokat, és azok az elveszett eredeti jelzések pótlása szükségességének eredményei, amely a külterjes állattenyésztés gyakori velejárója.
28. 2001. október 31‑i levelével a Bizottság felkérte a portugál hatóságokat egy kétoldalú megbeszélésen való részvételre, és megjelölte azokat a pénzügyi korrekciókat, amelyeket szándékában állt alkalmazni.
29. A megbeszélés során az említett hatóságok úgy nyilatkoztak, hogy nem értenek egyet a tervezett átalánykorrekciókkal. Azt állították többek között, hogy a szóban forgó 1999‑es év során az állatokat megfelelő füljelzővel jelölték meg, és a Portugál Köztársaság eleget tett az ellenőrzés tárgyában a jogalkotási követelményeknek. A Bizottság nem változtatta meg álláspontját az említett kérdésekben.
30. 2002. február 20‑i levelében a Bizottság hivatalosan tájékoztatta az említett tagállamot e kétoldalú megbeszélést követő következtetéséről annak érdekében, ‚hogy a portugál hatóságok esetlegesen ahhoz az egyeztető testülethez fordulhassanak, amelyet az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege számla-elszámolásával összefüggő egyeztetési eljárás kialakításáról szóló, 1994. július 1‑jei 94/442/EK bizottsági határozat (HL L 182., 45. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. f ejezet, 16. kötet, 268. o.) állított fel.
31. 2002. május 30‑án a Bizottság szolgálatai az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése és a 94/442 határozat 1. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján hivatalosan tájékoztatták az említett hatóságokat, amelynek során 2%‑os átalánykorrekció alkalmazását javasolták az anyatehén tartásáért járó támogatásához és 5%‑os korrekciót a hímivarú szarvasmarhák termelőinek különleges támogatásához kapcsolódó kiadásokra. E korrekciók következtében ki kellett zárni a finanszírozásból az 1999‑es gazdasági évre az EMOGA címén bejelentett kiadások e százalékainak megfelelő összeget.
32. A portugál hatóságok kérésére a 94/442 határozattal felállított egyeztetőtestület elnöke 2002. november 22‑i levelével 2002. december 16‑ra, Brüsszelbe kitűzött (Belgium) meghallgatásra hívta ezeket a hatóságokat.
33. 2003. január 3‑i jelentésében az említett egyeztető testület megemlítette, hogy egyik tagállam sem vetette még fel azt a portugál hatóságok által feltett kérdést, amely azzal az alappal kapcsolatos, amelyre az ellenőrzések minimum aránya vonatkozik. Megállapította, hogy ő maga még soha nem fejezte ki aggályait ebben a kérdésben, és továbbra is vannak eltérések a Bizottság szolgálatai és a portugál hatóságok között az állatok megjelölésének gyakorlatára vonatkozóan.
34. Az egyeztetési eljárás befejezésekor a Bizottság egy 2003. február 19‑i levélben közölte, hogy „az egyeztetési eljárás során a portugál hatóságok által előterjesztett érvek mérlegelését követően, a szolgálat[ai] […] [úgy vélték], hogy ezek az érvek nem [enyhítik] az 1999‑es gazdasági évre vonatkozó korrekcióról értesítő levélben megállapított hiányosságok súlyosságát […]”.
35. Végül az Alap Bizottságával való konzultációt követően, amely a Bizottság szolgálatai által kidolgozott összefoglaló jelentést értékelte, ez utóbbi intézmény elfogadta a vitatott határozatot.
36. E határozat mellékletében a Bizottság megemlíti, hogy a Portugál Köztársaság esetében a kizárandó kiadások az állattenyésztési támogatások ágazatára vonatkoznak, és 2 446 684,20 eurót tesznek ki; az átalánykorrekciókat (2% és 5% a költségvetési tételtől függően) az alapellenőrzések és a másodlagos ellenőrzések hiányosságai indokolják az 1999‑es költségvetési évben.
A felek kérelmei
37. A Portugál Köztársaság keresetében azt kéri, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg a vitatott határozatot;
– kötelezze az alperes intézményt a költségek viselésére.
38. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– megalapozatlansága miatt utasítsa el a keresetet;
– kötelezze a felperest a költségek viselésére.
A keresetről
39. A vitatott határozat megsemmisítése iránti kérelmének alátámasztására a Portugál Köztársaság három jogalapra hivatkozik, nevezetesen:
– a 3887/92 rendelet 6. cikke (5) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatos jogi tévedésre;
– a tényállás körülményeinek értékelésében való tévedésre;
– az EK 253. cikkben említett indokolási kötelezettség megsértésére.
A 3887/92 rendelet 6. cikke (5) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatos jogi tévedésre vonatkozó első jogalapról
A felek érvelése
40. A portugál kormány szerint a nemzeti hatóságok az 1999‑es gazdasági évtől kezdődően a 3508/92 rendelet 1. cikke (1) bekezdése b) pontjának első francia bekezdése és a 3887/92 rendelet 5. cikke alapján elfogadtak egy közös egységes kérelmet valamennyi, az EMOGA Garanciarészlegében rendelkezésre álló állattenyésztési támogatási programra, azaz különleges támogatás hímivarú szarvasmarhákra, anyatehén tartására vonatkozó támogatás, kompenzációs támogatás és a juh- és kecskehústermelők támogatása. Az ezzel az integrált állattenyésztési támogatási kérelemmel érintett valamennyi támogatásra a birtokon tartási időszak során jutó ellenőrzések tényleges aránya (súlyozott átlag) 6,3% volt, a marhahúsra vonatkozó kérelmek ellenőrzési aránya ugyanezen időszak során 4,4% volt.
41. Ellentétben azzal, amit a Bizottság a vitatott határozatban megemlített, a portugál kormány úgy véli, hogy a 3887/92 rendelet 6. cikkének (5) bekezdésében bevezetett szabályt az 1999‑es évben betartották, mivel az állattenyésztési támogatási kérelmeket és a megfelelő ellenőrzéseket a termelés egyediségének szemszögéből kell értelmezni és értékelni, azaz átfogóan figyelembe véve az állattenyésztési támogatási programok összességét.
42. Érvelésének alátámasztására ez a kormány hivatkozik a 3887/92 rendelet 6. cikk (5) bekezdésének első albekezdésére, amelynek értelmében a helyszíni ellenőrzéseket előzetes értesítés nélkül végzik, és azok valamennyi, egy vagy több kérelem által érintett állatra vonatkoznak.
43. Az említett kormány szerint ez a rendelkezés nem jelenti azt, hogy az ellenőrzéseket valamennyi programra külön kell elvégezni. Éppen ellenkezőleg, annak megfogalmazása arra enged következtetni, hogy azoknak az ellenőrzéseknek és feltételeknek, amelyeknek ez utóbbiaknak meg kell felelniük, minden állattenyésztési támogatási kérelemre vonatkozniuk kell; különösen annak, amely előírja a birtokon tartási időszak alatt elvégzendő ellenőrzések minimum arányát.
44. Ugyanígy az említett 6. cikk (5) bekezdése második albekezdésének és (3) bekezdésének együttes rendelkezéseit a portugál kormány még inkább a jelentősnek tekinti ebben a vonatkozásban, mivel azok a birtokon tartási időszak során az „állatellenőrzések minimum 50%‑ának” az elvégzését teszi kötelezővé „az állattenyésztési támogatási kérelmek vagy a részvételi nyilatkozatok 10%‑ának” legalacsonyabb mintája vonatkozásában.
45. Egyébként ez a kormány emlékeztet arra, hogy a 3887/92 rendelet 6. cikke (5) bekezdésének harmadik albekezdése elrendeli, hogy „a helyszíni ellenőrzéseket a jelen rendelet alapján a közösségi jogszabályban előírt bármely más vizsgálathoz kapcsolódóan el lehet végezni.”
46. Végül a portugál kormány vitatja, amit az új jogszabályok visszamenőleges alkalmazásának tekint, amely a szóban forgó, az 1999. december 21‑i 2801/1999/EK bizottsági rendelettel (HL L 340., 29. o.) módosított rendelkezések eredménye. Elismeri, hogy e módosítást követően a 3887/92 rendelet 6. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy minden egyes támogatási program keretében a helyszíni ellenőrzések 5%‑át kell a birtokon tartási időszak alatt elvégezni.
47. Ez a módosítás a 2801/1999 rendelet 2. cikke szerint csak „a 2000. január 1‑jét követően benyújtott kérelmekre” alkalmazandó, az 1999‑es gazdasági évre nem. Így úgy tűnik, hogy a vitatott határozatban a Bizottság egy olyan jogrendszert alkalmazott, amely a tényállás időszakában nem volt hatályos.
48. A Bizottság vitatja ezt az értelmezést, amely szerinte ellentétes a szóban forgó rendelkezés szellemével és megfogalmazásával.
49. Az állattenyésztési támogatások területén elvégzett valamennyi ellenőrzés elkönyvelésének lehetőségére vonatkozó első jogalap első részét illetően úgy véli, hogy a 3887/92 rendelet 6. cikke (3) és (5) bekezdésének megfogalmazása alapján nem lehet úgy gondolni, hogy a birtokon tartási időszak alatt előírt ellenőrzések aránya elérhető a több támogatási programban elvégzett ellenőrzések összeadásával.
50. A Bizottság szerint egy ilyen értelmezés ellentétes volna az említett rendelet céljával, mivel elég volna, ha egy tagállam elérné a birtokon tartási időszak alatt a 10%‑os ellenőrzési arányt például az anyatehén, a juh- és a kecskehústermelők támogatása esetében, hogy elérje a 6,66%‑os súlyozott átlagot, és következésképpen úgy tekintsék, hogy meghaladta az ugyanezen rendelet 6. cikkének (3) és (5) bekezdésében előírt 5%‑os ellenőrzési arányt anélkül, hogy egyetlen ellenőrzést elvégzett volna a marhahús különleges támogatására vonatkozóan.
51. Az említett jogalap második részével kapcsolatban, amely a 2801/1999 rendelet állítólagos visszamenőleges alkalmazására vonatkozik, a Bizottság a két fél közötti levélváltásra és átadott dokumentumokra hivatkozva cáfolja ezen állítás megalapozottságát.
A Bíróság álláspontja
52. Az első jogalap első része arra az állítólagos lehetőségre vonatkozik, hogy a birtokon tartási időszak alatt a marhahús különleges támogatásának keretében elvégzett ellenőrzések minimumaránya elérhető az egyéb állattenyésztési támogatások vonatkozásában elvégzett ellenőrzések összeadásával.
53. Ebben a tekintetben emlékeztetni kell, hogy a 3887/92 rendelet 6. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a „helyszíni ellenőrzések legalább a kérelmek reprezentatív mintáját lefedik. Ennek a mintának legalább az állattenyésztési támogatási kérelmek […] 10%‑át kell képviselnie [nem hivatalos fordítás]”. Az említett rendelet 6. cikkének (1) bekezdése egyébként előírja, hogy az ellenőrzéseket „a támogatások nyújtási feltételei betartása hatékony vizsgálatának biztosítása mellett [nem hivatalos fordítás]” kell elvégezni. Végül ugyanezen rendelkezés (4) bekezdése szerint „a helyszíni ellenőrzések tárgyát képező kérelmeket az illetékes hatóság határozza meg, többek között a kockázatok elemzése és a benyújtott támogatási kérelmek reprezentativitásának ténye alapján”.
54. E rendelkezések együttes olvasatából egyértelműen következik, hogy valamennyinek a célja a támogatások nyújtási feltételei hatékony betartásának biztosítása. Ellentétes volna mind az elvégzett vizsgálatok „hatékonyságának”, mind az ellenőrzött minták valódi „reprezentativitásának” biztosítása elérni kívánt céljával, ha a támogatások egyes kategóriái – részben vagy egészben – mentesülhetnének az ellenőrzések alól arra való hivatkozással, hogy az ellenőrzések minimális arányát el lehet érni a más ágazatokban vagy más támogatási kategóriákra vonatkozóan nagyobb számban elvégzett ellenőrzésekkel való kiegyenlítéssel vagy súlyozással.
55. E körülmények között el kell vetni a portugál kormány által javasolt értelmezést. Amennyiben egy ilyen értelmezés elfogadásra kerülne, az azzal a következménnyel járna, hogy bizonyos programok nemcsak a hatékony ellenőrzés, hanem valamennyi ellenőrzés alól mentesülnének, mivel elegendő lenne az egyik támogatási program ellenőrzéseinek kellően magas arányát elérni, hogy kiegyenlítsék valamennyi, más programra vonatkozó ellenőrzés hiányát. Egy ilyen következtetés nyilvánvalóan közvetlenül ellentétes volna a 3887/92 rendelet által elérni kívánt célokkal.
56. Ami egyebekben az első jogalap második részét illeti, amely a 2801/1999 rendelet állítólagos visszamenőleges alkalmazására vonatkozik, elegendő megállapítani, hogy a vitatott határozat és az azt megelőző tájékoztatások nem tartalmaznak semmilyen hivatkozást e rendeletre. Az elvégzett pénzügyi korrekció tehát nem az említett rendelet, hanem a 3887/92 rendeletnek a 2801/1999 rendelet általi módosítást megelőző változatának alkalmazásán alapul, amelynek az értelmezése a jelen ügy tárgya. E körülmények között ez utóbbi rendelet nem minősül a vitatott határozat alapjának, ezért el kell utasítani az e norma visszamenőleges alkalmazására vonatkozó érvelést.
57. Az előzőekre tekintettel a portugál kormány által felhozott első jogalapot el kell utasítani.
A tényállás körülményeinek értékelésében való tévedésre vonatkozó második jogalapról
A felek érvelése
58. A tényállás körülményeinek értékelésében való tévedésre vonatkozó második jogalappal a Portugál Köztársaság három további érvre hivatkozik: az első arra az időpontra vonatkozik, amikor a szabálytalanságokat megállapították, a második a megállapítások helytállóságához, a harmadik a mintavétel reprezentativitásához kötődik.
59. A szabálytalanság megállapításának időpontját illetően a portugál kormány előterjeszti, hogy azokat a vizsgálatokat, amelyek alapján a Bizottság megállapította az állatok azonosítási módjának állítólagos hiányosságait, 2000. szeptember 18. és 22. között végezték. Márpedig az e hónap során elvégzett vizsgálatokra nem lehet hivatkozni az 1999‑es gazdasági évre vonatkozó korrekciók igazolása érdekében.
60. A Bizottság kétségbe vonja ezt az érvet, hivatkozva a 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja megfogalmazására.
61. Az említett megállapítások helytállóságát illetően a portugál kormány előterjeszti, hogy valamennyi, Portugáliában alkalmazott azonosítási módszer hiánytalanul eleget tesz a 2629/97 rendeletben rögzített feltételeknek, még azon helyettesítő füljelzők esetében is, amelyeken az azonosító számot kézzel, letörölhetetlen tintával tüntették fel.
62. A Bizottság kétségbe vonja ezt az érvet, hivatkozva az összefoglaló jelentésre, amely megállapítja, hogy az állatok azonosításához kötődő hiányosságok súlyosan veszélyeztetik az azonosító rendszer megbízhatóságát. A Bizottság ezenkívül megjegyzi, hogy a 3887/92 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése szerint az ellenőrzések célja „a támogatások nyújtási feltételei betartása hatékony vizsgálata”, amely a jelen esetben elvégzett ellenőrzéseknél nem így történt.
63. Végül a mintavétel reprezentativitását illetően a Portugál Köztársaság azt állítja, hogy a Bizottság tévedett a tényállás körülményeinek értékelésében akkor, amikor az 1999‑es évben kiadások vonatkozásában csak Alentejo régióra alapozva – amelynek azt az ország többi részétől megkülönböztető, sajátos jellemzői vannak – állított össze az egész országra vonatkozó, reprezentatív mintát, és amikor nem vette figyelembe azt a tényt, hogy az állattenyésztésnek ebben a régióban külterjes jellege van, amelynek következtében az érintett tulajdonosok számára az állatok ellenőrzése fokozottan megnehezül.
64. A Bizottság emlékeztet arra, hogy a jogi háttér általános és elvont jellegű annak megítéléséhez, hogy még amennyiben az a régió, amelyben az ellenőrzéseket elvégezték, sajátos jellegzetességekkel rendelkezik is, eleget kell tenni a közösségi normák által rögzített feltételeknek.
A Bíróság álláspontja
65. Ami először is a portugál kormánynak azt az érvét illeti, hogy a Bizottságnak nem volt alapja pénzügyi átalánykorrekciókat végezni az 1999‑es gazdasági évben teljesített kiadásokra vonatkozóan, mivel a vizsgálatok és a felrótt szabálytalanságok a 2000‑es gazdasági évben történtek, meg kell állapítani, hogy a Bizottság a 2000 szeptemberében a szolgálatai által tett megállapítások alapján ésszerűen vélhette úgy, hogy a portugál állatazonosítási rendszerben megállapított elégtelenségek ezen ellenőrzés événél korábbiak voltak, azaz azok már az 1999‑es gazdasági évet is érintették.
66. Egyrészt számos, 2000 szeptemberében ellenőrzött felnőtt állat egyáltalán nem rendelkezett füljelzővel, vagy legalábbis semmilyen hivatalos azonosító jelzéssel, míg a vonatkozó közösségi szabályozás értelmében ezen állatoknak mindkét fülükben rendelkezniük kellett volna hasonló jelzésekkel születésük időpontjától kezdve, azaz már az 1998‑as vagy 1999‑es év során.
67. Másrészt a Bizottság által elvégzett vizsgálatok lehetővé tették számos olyan hiányosság kimutatását, amelyek általánosságban mind az állatok marhalevelét, mind a valamennyi gazdaság által vezetett állomány-nyilvántartást érintették.
68. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ha a Bizottság megtagadja bizonyos kiadásoknak az EMOGA általi finanszírozását, mivel azokat a közösségi jog egy tagállamnak betudható megsértése idézte elő, nem az e tagállam által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségét vagy az ez utóbbi által átadott számok szabálytalanságát köteles kimerítően bizonyítani, hanem arra a komoly és ésszerű aggályra kell bizonyítékot szolgáltatnia, amelyet a nemzeti hatóságok által elvégzett ellenőrzések vagy a hatályos közösségi szabályozás helyes alkalmazása tekintetében érez. A Bizottságon nyugvó bizonyítási teher e könnyítésének az a magyarázata, hogy az állam van leginkább abban a helyzetben, hogy az EMOGA végső elszámolásához szükséges adatokat összegyűjtse és megvizsgálja, és következésképpen az állam feladata az ellenőrzései valóságára vonatkozó részletesebb és teljes bizonyíték szolgáltatása és adott esetben a Bizottság állításai pontatlanságának bizonyítása (lásd ebben a értelemben különösen a C‑278/98. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2001. március 6‑án hozott ítélet [EBHT 2001., I‑1501. o.] 39–41. pontját; a C‑377/99. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2002. szeptember 19‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑7421. o.] 95. pontját; a C‑329/00. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2003. június 19‑én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑6103. o.] 68. pontját).
69. Mivel a jelen esetben a Bizottság által elvégzett ellenőrzések eredményei, amelyeket a jelen ítélet a 66. és 67. pontjában mutat be, a Bizottságban természetüknél fogva komoly és ésszerű aggályokat ébresztettek a haszonállatok azonosításának Portugáliában az 1999‑es gazdasági évben alkalmazott módja tekintetében, az előző pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján a portugál kormánynak kell részletesebb és teljes bizonyítékot szolgáltatnia az említett gazdasági év során alkalmazott azonosítási módok szabályszerűségére vonatkozóan azért, hogy bebizonyítsa, hogy a Bizottság aggályai nem voltak megalapozottak.
70. A jelen esetben meg kell állapítani, hogy az említett kormány nem szolgáltatott ilyen bizonyítékot. A Bizottság 2001. március 20‑i levelében tájékoztatta a portugál hatóságokat a vizsgálatai eredményéről, következésképpen a 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja alapján alkalmazhatta az 1999‑es gazdasági évre vonatkozó pénzügyi korrekciókat.
71. E körülmények között el kell utasítani a portugál kormánynak a pénzügyi korrekciók téves időbeli elszámolására vonatkozó érvét.
72. A portugál kormánynak a Bizottság megállapításai helytállóságának hiányára vonatkozó érveit illetően fontos megállapítani, hogy a 2000 szeptemberében a Bizottság által elvégzett vizsgálatokat követően az ezen intézményhez intézett levelekben a portugál kormány nem vitatta bizonyos hiányosságok fennállását az állatazonosítási rendszerében, és különösen azt a tényt nem, hogy a Bizottság által ellenőrzött számos állat esetében valamennyi azonosító eszköz hiányzott, vagy az eredeti azonosító jelzéseket lecserélték.
73. Egyrészt, ahogyan a főtanácsnok indítványának 35. pontjában említette, ezek a gyakorlatok egyértelműen megsértik a 820/97 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének szövegét, amely előírja, hogy „minden, egy adott gazdaságon található állatot, amely 1998. január 1. után született, vagy amelyet ez után az időpont után kívánnak a Közösségen belüli kereskedelmi forgalomba hozni, az illetékes hatóság által jóváhagyott füljelzővel kell megjelölni, mindkét fülén.” A 2629/97 rendelet 1. cikke és 2. cikkének b) és e) pontja pontosítja ebben a tekintetben, hogy az említett füljelzőknek bizonyos számú, el nem távolítható bejegyzést kell tartalmazniuk, többek között a füljelzőket kiosztó tagállam illetékes hatóságának megnevezését, az ország kódját, ahol az állatot először azonosították; ezeknek hamisíthatatlanoknak és könnyen olvashatóaknak kell lenniük az állat egész élete során.
74. Másrészről a 820/97 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése pontosítja, hogy „füljelzőt eltávolítani vagy kicserélni csak az illetékes hatóság engedélyével lehet”. Márpedig a jelen esetben a portugál kormány egyáltalán nem bizonyította, hogy ilyen engedélyt adtak volna a Bizottság által elvégzett vizsgálatokkal érintett tenyésztőknek.
75. E körülmények között el kell tehát utasítani a portugál kormánynak a Bizottság megállapításai helytállóságának hiányára vonatkozó érvét.
76. Végül, ami ennek a második jogalapnak a harmadik érvét illeti, amely a mintavétel reprezentativitásának hiányára vonatkozik, helyszíni ellenőrzéseket csak Alentejo régióban végeztek, amelynek eredményeit az ország többi részére kiterjesztették.
77. Ez az érv mindazonáltal nem fogadható el. Először, ahogy a Bizottság helyesen hangsúlyozza, a tárgyban a jogi háttér általános és elvont jellegű. Következésképpen a közösségi normák által rögzített feltételeknek általánosan alkalmazhatónak kell lenniük, még akkor is, ha az a régió, amelyben az ellenőrzéseket elvégezték, különleges sajátosságokkal rendelkezik.
78. Másodszor a Bizottság – anélkül, hogy ezen a ponton a portugál kormánynak ellentmondana – azt állította az eljárás során, hogy Alentejo a fő körzete az érintett fajtájú haszonállatok tenyésztésének, amit végeredményben e kormány által a keresetlevélhez mellékletként csatolt táblázat is megerősít. Jóllehet hivatkozik az azon termelők számára nyújtott kiegészítő támogatásra, akik különleges támogatásban és/vagy anyatehénre vonatkozó támogatásban részesülnek, és bizonyos feltételeknek eleget tesznek, az említett táblázat egyértelműen mutatja Alentejo túlsúlyát a többi régióval szemben. Ebből következik, hogy biztosított e régió reprezentatív jellege.
79. A Portugália más régióira vonatkozó kiterjesztés lehetőségét illetően a Bíróság már korábban úgy határozott, hogy egy régió adatainak kiterjesztése főszabály szerint nem tilos (lásd a Bíróság C‑344/01. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2004. március 4‑én hozott ítéletének [EBHT 2004., I‑0000. o.] 61. pontját). Egy ilyen kiterjesztést mindenesetre mindig tényekkel kell igazolni. A jelen esetben az a tény, hogy Alentejo a szarvasmarha-tenyésztés fő régiója, igazolja ezt a kiterjesztést.
80. Az előzőekre tekintettel a portugál kormány által hivatkozott második jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
Az EK 253. cikkben említett indokolási kötelezettség megsértésére vonatkozó harmadik jogalapról
A felek érvelése
81. Harmadik jogalapjával a Portugál Köztársaság a vitatott határozat indokolásának elégtelenségére hivatkozik, mivel az nem említi a portugál hatóságoknak a közösségi joggal ellentétes magatartását, sem azokat a jogi normákat, amelyeket megsértett.
82. A Bizottság, hivatkozva a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, azt állítja, hogy mind a felek közötti levél- és dokumentumváltás, mind a vitatott határozat megszövegezése kifejezi a vitatott határozat jogi alapjait, és azokat az indokokat, amelyek elfogadásához vezettek, azok tehát eleget tesznek az EK 253. cikk által megkövetelt indokolási kötelezettségnek.
A Bíróság álláspontja
83. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 253. cikkben szereplő indokolási kötelezettség mértéke a szóban forgó jogi aktus természetétől és attól a kontextustól függ, amelyben elfogadták (lásd különösen, a C‑54/91. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 1993. június 22‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑3399. o.] 10. pontját.
84. A végső elszámolásra vonatkozó határozatok kidolgozásának különleges összefüggésében, valamely határozat indokolását akkor kell megfelelőnek tekinteni, ha a címzett államot szorosan bevonták a határozat kidolgozásának folyamatába, és ismerte azokat az indokokat, amelyek miatt a Bizottság úgy vélte, hogy a vitatott összeget az EMOGA nem számolhatja el (lásd a fent hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 83. pontját.
85. Jelen esetben a Bizottság érvelése szerint az iratokból következik, hogy a portugál kormányt a vitatott határozat kidolgozásának folyamatába bevonták, és a Bizottság által az ellenőrzési rendszer alkalmazásának módjával kapcsolatban Portugáliában tapasztalt bizonytalanságokat több alkalommal a portugál hatóságok tudomására hozták, amelyeknek ennélfogva megvolt a lehetőségük a felrótt szabálytalanságokkal kapcsolatos észrevételeik megtételére.
86. E körülmények között a vitatott határozat indokolását elegendőnek kell minősíteni.
87. Mivel a harmadik jogalap sem fogadható el, a keresetet egészében el kell utasítani.
A költségekről
88. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Portugál Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) A keresetet elutasítja.
2) A Portugál Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.