61981CJ0146_SV
Parter
Föremål för talan
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I förenade målen 146, 192 och 193/81
har Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i de mål som pågår vid den nationella domstolen mellan
- BayWa AG, München (Förbundsrepubliken Tyskland),
Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung e.G., Unterspiesheim (Förbundsrepubliken Tyskland)
och
Raiffeisenbank Bütthard e. G., Bütthard (Förbundsrepubliken Tyskland) - Mål 146/81 -
- Raiffeisen Hauptgenossenschaft e. G., Hannover (Förbundsrepubliken Tyskland) - Mål 192-193/81 -
sökande,
och
Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, Frankfurt am Main (Förbundsrepubliken Tyskland)
svarande,
och
Rhenus AG, Mannheim (Förbundsrepubliken Tyskland),
inkallat som part av den nationella domstolen i det mål vid den domstolen som ligger till grund för mål 146/81.
Föremål för talan
Begäran avser tolkningen av artiklarna 4.2 och 2.1 i rådets förordning (EEG) nr 172/67 av den 27 juni 1967 (EGT nr 130, 28.6.1967, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), artiklarna 4.3 och 5 i kommissionens förordning (EEG) nr 1403/69 av den 18 juli 1969 (EGT nr L 180, 22.7.1969, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) och artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 (EGT nr L 94, 28.4.1970, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 03).
Domskäl
1 Genom tre likalydande beslut av den 30 april 1981, som inkom till domstolen den 9 och 25 juni 1981, har Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main i enlighet med artikel 177 i EEG-fördraget ställt tre frågor om tolkningen av artiklarna 4.2 och 2.1 i rådets förordning nr 172/67 av den 27 juni 1967 om allmänna bestämmelser om denaturering av vete och råg för brödtillverkning (EGT nr 130, s. 2602), bilaga 1 till kommissionens förordning nr 1403/69 av den 18 juli 1969 om tillämpningsföreskrifter för bestämmelserna om denaturering av vete och råg för brödtillverkning (EGT nr L 180, s. 3), artiklarna 4.3 och 5 i samma förordning och artikel 8 i rådets förordning nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT nr L 94, s. 13). Frågorna har framställts inom ramen för talan som väckts mot flera beslut av Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, nedan kallad BALM, om krav på återbetalning av felaktigt beviljade denatureringsbidrag.
2 Sökandena i målen vid den nationella domstolen, fyra jordbrukskooperativ i Förbundsrepubliken Tyskland, lät under åren 1969 - 1974 denaturera eller denaturerade själva spannmål för brödtillverkning i enlighet med förordningarna nr 172/67 och 1403/69, varvid inspektörer från BALM var närvarande under hela denatureringsprocessen eller en del av den. Dessa har i sina rapporter inte gjort några invändningar mot förfarandet. BALM ansåg dock efter granskning av räkenskaperna att denatureringen inte hade utförts enligt de tvingande föreskrifter som den ansåg tillämpliga och krävde återbetalning av de utbetalade denatureringsbidragen. Sedan sökandena i målen vid den nationella domstolen i administrativ ordning utan framgång överklagat dessa beslut väckte de talan vid Verwaltungsgericht.
3 Verwaltungsgericht har i samband med dessa mål ställt följande tre tolkningsfrågor till domstolen.
" a)
Har ett denatureringsbidrag i enlighet med artikel 4.2 i rådets förordning nr 172/67/EEG av den 27 juni 1967 (EGT nr 130, 28.6.1967, s. 2602) utbetalats felaktigt endast i det fall denatureringen inte har lett till det i artikel 2.1 i rådets förordning (EEG) nr 172/67 angivna målet, eller är det tillräckligt att referensmetoden i bilaga 1 till kommissionens förordning (EEG) nr 1403/69 (EGT nr L 180, 22.7.1969, s. 3) inte har tillämpats?
b)
Kan ett krav på återbetalning av denatureringsbidrag grunda sig på resultatet av en granskning av räkenskaperna som utförts efter det att denatureringen avslutats, eller följer det av artikel 4.3 och artikel 5 förordning (EEG) nr 1403/69 att resultatet av den i efterhand gjorda granskningen inte skall beaktas? Om efterhandsgranskningen skall beaktas, vilken vikt har då denna granskning i förhållande till de i artikel 4.3 i förordning (EEG) nr 1403/69 föreskrivna kontrollerna?
c)
Innebär artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 (EGT nr L 94, 21.4.1970, s. 13) att medlemsstaterna är skyldiga att oavsett omständigheterna återkräva felaktigt utbetalade denatureringsbidrag, eller medger förordningen att medlemsstaterna genom nationella bestämmelser lämnar de behöriga myndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning i enskilda fall?"
4 Dessa frågor skall besvaras på följande sätt.
Den första frågan
5 Enligt artikel 4.2 i förordning nr 172/67 skall denatureringsbidrag beviljas efter ansökan om vissa villkor i förordningen, särskilt artikel 2, är uppfyllda. Enligt artikel 2.1 i förordningen "skall de metoder som används för denatureringen säkerställa att det denaturerade vetet och rågen inte längre kan användas som livsmedel". I artikel 2.2 slås fast att "dessa metoder skall vara minst lika effektiva som en referensmetod, som skall fastställas". Denna referensmetod fastställdes i bilaga 1 till kommissionens förordning nr 1403/69, som föreskriver att denaturering skall ske genom användning av färgämnet "patentblå V", vars egenskaper och användningssätt också preciseras där. I artikel 1 andra stycket föreskrivs slutligen följande: "Vid denaturering genom färgning får endast referensmetoden tillämpas".
6 Den första frågan från Verwaltungsgericht går ut på att domstolen skall avgöra om ett bidrag för denaturering av spannmål har beviljats felaktigt för det fall det denaturerade vetet och rågen fortfarande kan användas som livsmedel eller om reglerna för den referensmetod som anges i bilaga 1 till förordning nr 1403/69 inte har följts.
7 Sökandena i målen vid den nationella domstolen har hävdat att även om referensmetoden kanske inte tillämpats strikt vid den denaturering som gjorts för deras räkning, så har det mål nåtts som anges i gemenskapsrätten, nämligen att denaturera spannmål och dra tillbaka den denaturerade spannmålen från livsmedelsmarknaden. Följaktligen har de inte handlat i bedrägligt uppsåt, vilket bekräftas av det positiva resultatet av kontrollen vid denatureringstillfällena. Enligt sökandena är en strikt tillämpning av referensmetoden inte någon förutsättning för att få rätt till bidrag. De menar att bidraget därför skall betalas ut i och med att spannmålen inte längre kan användas som livsmedel, oberoende av vilka metoder som använts för att nå detta mål.
8 Kommissionen och Förbundsrepubliken Tysklands regering har däremot gjort gällande att det följer av lydelsen av förordningarna 172/67 och 1403/69 och av kravet på enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten att gemenskapens referensmetod eller de metoder som i enlighet med nationell lagstiftning får ersätta denna enligt de villkor som anges i artikel 2.2 i förordning nr 172/67 måste följas.
9 Det följer av den ovan citerade artikel 1 andra stycket i förordning 1403/69 att man vid denaturering genom färgning endast får använda den referensmetod som fastställts i gemenskapsrätten.
10 Denna bestämmelse har tvingande karaktär. Detta är för övrigt i överensstämmelse med den princip som domstolen upprepade gånger har hänvisat till i sin rättspraxis, nämligen att gemenskapsrättens bestämmelser, särskilt de förordningar från rådet och kommissionen som ger rätt till förmåner finansierade med gemenskapsmedel, skall tolkas strikt. Dessutom skulle det medföra en dubbel fara om inte bestämmelserna i artikel 1 andra stycket i förordning 1403/69 tillämpades. För det första skulle frågan om vetet eller rågen genom de vid denatureringen tillämpade metoderna blivit otjänlig som livsmedel kunna besvaras på olika sätt i olika medlemsstater eller till och med inom samma medlemsstat; för det andra skulle de näringsidkare som begär denatureringsbidrag från gemenskapsmedel som förvaltas av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) riskera att behandlas olika.
11 Därför blir svaret på den nationella domstolens första fråga följande. Denatureringsbidrag som beviljats enligt artikel 4.2 i förordning nr 172/67 skall, när referensmetoden i bilaga 1 till förordning nr 1403/69 valts, anses ha beviljats på felaktiga grunder om reglerna för tillämpning av den metoden inte har följts.
12 Vissa uppgifter i handlingarna tyder på att denaturering genom färgning inte har varit den enda använda metoden. Det skall därför fastställas hur användningen av andra denatureringsmetoder inverkar på rätten till bidrag.
13 I artikel 8 i rådets förordning nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken anges de principer som gemenskapen och medlemsstaterna skall följa vid genomförandet av sådana gemenskapsåtgärder för intervention på jordbruksområdet som finansieras av EUGFJ och vid bekämpandet av fusk och oegentligheter i samband med dessa åtgärder. I detta syfte anges i artikel 8.1: "Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, förhindra och beivra oegentligheter" och "indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet".
14 Av bestämmelserna i förordning nr 729/70 och artikel 2 i förordning nr 172/67 tillsammantagna följer att medlemsstaterna har rätt att i sin nationella lagstiftning fastställa andra denatureringsmetoder än referensmetoden med färgning under förutsättning att de denatureringsmedel som används i sådana metoder, i enlighet med artikel 2.2 i förordning nr 172/67 och artikel 1 tredje stycket i förordning nr 1403/69 ger minst lika stor säkerhet som referensmetoden med färgning.
15 Av samma skäl som angetts ovan, enligt vilka referensmetoden med färgning skall tillämpas strikt om den valts, skall övriga denatureringsmetoder, som i den mån de uppfyller ovan angivna villkor får föreskrivas i nationell lagstiftning, tillämpas strikt när de används för att denatureringen skall kunna berättiga till bidrag.
Den andra frågan
16 Enligt artikel 7 i förordning nr 172/67 skall denaturering "för att berättiga till bidrag göras i samförstånd med interventionsorganet och under dess kontroll". För tillämpningen av denna bestämmelse föreskrivs i artikel 4.3 i förordning 1403/69 att "denatureringsbidrag skall endast beviljas under förutsättning att interventionsorganet kontrollerat att vetet denaturerats eller i obearbetat tillstånd tillsatts till en foderblandning". Enligt artikel 5 i förordning nr 1403/69 slutligen "skall denatureringsbidrag endast betalas ut om villkoren i artikel 4.3 är uppfyllda."
17 Verwaltungsgerichts andra fråga till domstolen går ut på om dessa bestämmelser gör det möjligt att kräva tillbaka denatureringsbidrag på grund av resultatet av en granskning av räkenskaperna som gjorts efter denatureringstillfället och, om så är fallet, vilken betydelse en sådan granskning skall tillmätas i förhållande till de kontroller som föreskrivs i de berörda bestämmelserna i förordningarna nr 172/67 och 1403/69.
18 Sökandena i målen vid den nationella domstolen har hävdat att en granskning i efterhand enligt bestämmelser i nationell lagstiftning måste väga lättare än den kontroll på platsen som genomförts av BALM:s inspektörer och som enligt sökandena är den i gemenskapsrätten föreskrivna kontrollen. De anser att en kontroll på platsen har ett högre bevisvärde än en abstrakt kontroll genomförd efter denatureringstillfället. De åberopar vidare principen om likabehandling av näringsidkare för att motivera att den i gemenskapsrätten föreskrivna engångskontrollen på platsen skall ges företräde.
19 Kommissionen och Förbundsrepubliken Tysklands regering har däremot gjort gällande att medlemsstaterna enligt artikel 8.1 i rådets förordning 729/70 får föreskriva kontroller i efterhand som ett komplement till den kontroll som avses i artikel 4.3 i förordning 1403/69, och att de nationella kontrollerna inte är mindre viktiga än den kontroll som föreskrivs i gemenskapsrätten.
20 Som domstolen redan har slagit fast i sin dom av den 11 juli 1973 i målet 3/73 Hessische Mehlindustrie/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide (Rec. 1973 s. 745) innebär de ovan nämnda bestämmelserna i förordningarna 172/67 och 1403/69 endast att en kontroll är nödvändig, men det anges inte närmare på vilket sätt och med vilka metoder de nationella interventionsorganen skall fullgöra sin kontrollskyldighet. I det målet underströk domstolen att olika kontrollmetoder, t. ex. stickprov, granskning av räkenskaperna eller godkännande av denatureringsföretag - var för sig eller tillsammans - kan vara lika effektiva, även om ingen av dem ger någon fullständig säkerhet. Gemenskapens lagstiftare har, som domstolen påpekar, inte utfärdat bestämmelser som reglerar kontrollförfarandet i detalj, utan ger medlemsstaterna fria händer att fastställa närmare bestämmelser för kontrollen i enlighet med sina egna rättssystem och på eget ansvar och att därvid välja den lämpligaste lösningen.
21 Denna kompetensfördelning är förenlig med det allmänna synsätt som den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna grundar sig på. Enligt detta synsätt regleras beviljandet av denatureringsbidrag enligt de ovan nämnda förordningarna av gemensamma bestämmelser som skall tillämpas enhetligt i hela gemenskapen, medan interventionssystemet administreras av de nationella interventionsorganen; dessa organ är sålunda ansvariga för utövandet av alla nödvändiga kontrollfunktioner för att säkerställa att denatureringsbidragen fördelas endast enligt de villkor som föreskrivs i gemenskapsrätten och att alla överträdelser av gemenskapsrätten från näringsidkarnas sida beivras på lämpligt sätt.
22 Gemenskapsrätten innehåller på sitt nuvarande utvecklingsstadium inga särskilda bestämmelser om hur de behöriga nationella myndigheterna skall utöva denna kontroll. Det enda krav som ur gemenskapsrättslig synpunkt bör ställas i detta hänseende är att de nationella myndigheterna härvidlag skall handla med samma omsorg som vid genomförandet av motsvarande nationell lagstiftning för att undvika att gemenskapsrättens effektivitet skadas.
23 Dessa konstateranden vad gäller bestämmelserna om bidrag till denaturering av spannmål är för övrigt i överenstämmelse med ovannämnda, mer allmänna bestämmelser i artikel 8.1 i rådets förordning nr 729/70, vilka i sin tur uttrycker de skyldigheter som enligt artikel 5 i EEG-fördraget åvilar medlemsstaterna.
24 I gemenskapsrätten, som på sitt nuvarande utvecklingsstadium inte innehåller några närmare bestämmelser om hur det skall kontrolleras att spannmålsdenaturering genomförs korrekt, anges inte heller vilken relativ betydelse som skall tillmätas de olika kontrollförfaranden som fastställs och tillämpas av de nationella myndigheterna.
25 Svaret på den nationella domstolens andra fråga blir därför följande. Den kontroll som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna utövar i fråga om det korrekta genomförandet av sådan denaturering som ger rätt till bidrag är på gemenskapsrättens nuvarande stadium inte begränsad till en viss metod. Kontrollen kan bl. a. utövas i form av en granskning av räkenskaperna. Det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att under de nationella domstolarnas kontroll bedöma vilket bevisvärde resultaten av de olika kontrollmetoder som tillämpas vid denaturering skall tillmätas.
Den tredje frågan
26 Enligt de ovan citerade bestämmelserna i artikel 8.1 i rådets förordning nr 729/70 skall medlemsstaterna i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra och beivra oegentligheter som kan skada EUGFJ:s verksamhet och för att indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
27 Som förklaras i skälen till beslutet om hänskjutande, vill Verwaltungsgericht med sin tredje fråga få ett klargörande från domstolen om huruvida medlemsstaterna enligt artikel 8 i förordning 729/70 är skyldiga att oavsett omständigheterna kräva tillbaka felaktigt utbetalade denatureringsbidrag, eller om skyldigheten enligt denna artikel är av fakultativ karaktär och tillåter medlemsstaterna att i sin lagstiftning lämna de behöriga nationella myndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning i varje enskilt fall.
28 Enligt sökandena i målen vid den nationella domstolen skall denna fråga besvaras så, att den nationella lagstiftningen i förekommande fall kan medge den behöriga myndigheten ett utrymme för skönsmässig bedömning av om felaktigt utbetalade bidrag skall återkrävas eller ej. Kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland är härvidlag av motsatt uppfattning.
29 Det följer av de tidigare nämnda bestämmelserna i artikel 8 i förordning 729/70 att rättsliga åtgärder inom ramen för förvaltningen av gemenskapens interventionssystem för jordbruket är en uppgift för medlemsstaterna, i synnerhet vad gäller återkrävandet av felaktigt utbetalade bidrag från EUGFJ. I sådana fall, där det åligger de nationella myndigheterna att under de nationella domstolarnas kontroll genomföra en gemenskapsförordning, skall de processuella och formella reglerna i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning följas. Att tillgripa bestämmelserna i den nationella lagstiftningen är dock, som domstolen redan understrukit i sin fasta rättspraxis, möjligt endast i den mån detta krävs för att genomföra gemenskapsrättens bestämmelser och i den mån tillämpningen av de nationella bestämmelserna inte inverkar menligt på gemenskapsrättens räckvidd och effektivitet.
30 Det bör särskilt framhållas att artikel 8.1 i förordning 729/70, vad gäller medlemsstaternas indrivning av belopp som förlorats till följd av oegentligheter, uttryckligen ålägger de nationella myndigheter som ansvarar för gemenskapens interventionssystem för jordbruket att driva in belopp som utbetalats felaktigt; dessa myndigheter, som handlar på gemenskapens vägnar, har därvid inte något utrymme för skönsmässig bedömning av om felaktigt utbetalade gemenskapsmedel skall återkrävas eller ej. Den motsatta tolkningen skulle såväl kränka principen om likabehandling av näringsidkare i olika medlemsstater som försvåra tillämpningen av gemenskapsrätten, som så långt som möjligt skall vara enhetlig i hela gemenskapen.
31 Svaret på den nationella domstolens tredje fråga blir därför följande. Artikel 8.1 i rådets förordning 729/70 medför en skyldighet - och inte bara en möjlighet - för medlemsstaterna att kräva återbetalning av felaktigt beviljade gemenskapsbidrag för denaturering; frågan om återbetalning i varje enskilt fall får därvid inte lämnas till de behöriga nationella myndigheternas skönsmässiga bedömning.
Beslut om rättegångskostnader
32 De kostnader som har förorsakats kommissionen och Förbundsrepubliken Tysklands regering, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i målen vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
-angående de frågor som genom beslut av den 30 april 1981 förts vidare av Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main - följande dom:
1)
Denatureringsbidrag som beviljats enligt artikel 4.2 i förordning nr 172/67 skall, om referensmetoden i bilaga 1 till förordning nr 1403/69 valts, anses ha utbetalats på felaktiga grunder om reglerna för tillämpning av den metoden inte har följts.
2)
Den kontroll som de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna utövar i fråga om det korrekta genomförandet av sådan denaturering som ger rätt till bidrag är på gemenskapsrättens nuvarande stadium inte begränsad till en viss metod. Kontrollen kan bl. a. utövas i form av en granskning av räkenskaperna. Det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att under de nationella domstolarnas kontroll bedöma vilket bevisvärde resultaten av de olika kontrollmetoder som tillämpas vid denaturering skall tillmätas.
3)
Artikel 8.1 i rådets förordning 729/70 medför en skyldighet - inte bara en rättighet - för medlemsstaterna att kräva återbetalning av felaktigt beviljade gemenskapsbidrag för denaturering; frågan om återbetalning i varje enskilt fall får därvid inte lämnas till de behöriga nationella myndigheternas skönsmässiga bedömning.