61984J0044
DOMSTOLENS DOM
15. januar 1986 (
*1
)
I sag 44/84
angående en anmodning, som Commissioners for the special purposes of the Income Tax Acts (»Special Commissioners«) i medfør af EØF-traktatens artikel 177 og Euratom-traktatens artikel 150 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag
Derrick Guy Edmund Hurd
mod
Kenneth Jones (Her Majesty's Inspector of Taxes)
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen dels af en række fællesskabsregler, særlig artikel 3 i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpasningerne af traktaterne, der er knyttet til traktaten vedrørende kongeriget Danmarks, Irlands, kongeriget Norges og Det forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands tiltrædelse af EØF og Euratom, dels af EØF-traktatens artikler 5 og 7, idet der ønskes en afklaring af spørgsmålet om national beskatning af den løn, som af Europaskolen i Culham i Det forenede Kongerige udbetales til de lærere blandt skolens personale, der er britiske statsborgere,
har
DOMSTOLEN
sammensat af afdelingsformanden, fungerende præsident, U. Everling, og afdelingsformændene K. Bahlmann og R. Joliét, dommerne G. Bosco, T. Koopmans, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris og T. F. O'Higgins,
generaladvokat: Sir Gordon Slynn
justitssekretær: P. Heim
efter at der er afgivet mundtlige indlæg af:
—
D.G.E. Hurd ved Francis Jacobs, Queen's Counsel,
—
Det forenede Kongeriges regering ved barrister R. Plender,
—
den danske regering ved L. Mikaelsen,
—
den irske regering ved barrister J. O'Reilly,
—
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved J. Grünwald,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 22. maj 1985,
afsagt følgende
DOM
Sagsfremstilling
I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling
A — Oprettelsen af Europaskolerne og retsgrundlaget for Europaskolen i Culham
1.
Efter oprettelsen af Det europæiske Kul- og Stålfællesskabs institutioner i Luxembourg blev det i 1953 klart, at det var nødvendigt at tilvejebringe egnede skoleforhold for tjenestemændenes børn, således at disse kunne blive undervist på deres modersmål. En sammenslutning, der blev finansieret af Den Høje Myndighed, blev skabt med henblik herpå af tjenestemændene ved EKSF. Sammenslutningen grundlagde en skole, der bestod af børnehaveklasser og underskole, og som begyndte sin virksomhed den 4. oktober 1953; lærerne dér var ansat af og blev betalt af sammenslutningen.
I foråret 1954 blev det åbenbart, at denne løsning var utilstrækkelig. Efter indbydelse fra formanden for Den Høje Myndighed mødtes repræsentanter for de seks medlemsstaters undervisningsministre i Luxembourg den 22. juni, den 27. juli og den 7. september 1954 for at overveje muligheden for at indføre en gymnasieafdeling. Under møderne blev det besluttet at oprette en skole, der direkte henhørte under regeringerne, og med henblik herpå konstitueredes »Conseil supérieur« — »Det øverste Råd« — der stod fadder for skolen og fastsatte principperne for dens opbygning og de almindelige retningslinjer for dens virksomhed. Det blev blandt andet aftalt, at lærerpersonalet blev stillet til rådighed for skolen af medlemsstaterne, der fortsat skulle udbetale disse lærere deres nationale løn, og at der skulle foretages en udligning af lærernes løn ved udbetaling af et tillæg. Den 12. oktober 1954 begyndte undervisningen i de to første klasser i gymnasieafdelingen.
I den følgende tid holdt regeringernes repræsentanter flere møder, særlig om udarbejdelsen af en vedtægt for Europaskolen, der skulle have form af en overenskomst mellem de seks berørte medlemsstater. I begyndelsen af 1957 forelå de nødvendige udkast; de blev behandlet ved et møde, der fandt sted den 25., 26. og 27. januar 1957. Under dette møde i Det øverste Råd blev der truffet beslutning om blandt andet at udarbejde en vedtægt for lærerpersonalet; tillige drøftede man spørgsmålet om ensartet aflønning af lærerpersonalet, herunder spørgsmålet om de skatter, der skulle betales af disse lønninger.
2.
Den 12. april 1957 underskrev de seks medlemsstaters regeringer vedtægten for Europaskolen, der derefter blev ratificeret af alle medlemsstaterne. I betragtningerne til vedtægten anføres, at det som følge af, at der ved EKSF's foreløbige hovedsæde er børn af tjenestemænd med hjemsted i medlemsstaterne, er påkrævet at sørge for undervisning på de pågældendes modersmål. Ifølge artikel 6 er skolen i forhold til hver af de kontraherende parter en »offentlig institution«; den er en juridisk person, for så vidt angår opfyldelsen af dens opgaver, den er økonomisk uafhængig og har processuel pansevne. Dens organer er Det øverste Råd, inspektionsrådene, administrationsrådet og rektor (artikel 7).
Artikel 8 bestemmer, at Det øverste Råd er sammensat af den minister eller de ministre i hvert af de kontraherende lande, under hvis forretningsområde undervisningen og/eller de kulturelle forbindelser med udlandet hører. I henhold til artikel 27 kan EKSF få sæde i Det øverste Råd i henhold til en aftale indgået mellem Det øverste Råd og EKSF. I henhold til artikel 9 skal Det øverste Råd forestå gennemførelsen af vedtægten og hertil have de nødvendige pædagogiske, budgetmæssige og administrative beføjelser. Artikel 28 bemyndiger Det øverste Råd til at indgå aftaler af enhver art med regeringen i det land, hvor skolen er beliggende, til sikring af de bedste materielle og ideelle betingelser for skolens virksomhed.
Ifølge artikel 12 har Det øverste Råd i administrativ henseende følgende opgaver:
»1)
...
2)
det udnævner Skolens rektor og fastsætter dennes retlige stilling;
3)
det fastsætter årligt efter forslag fra Inspektionsrådene antallet af ansatte og fastsætter sammen med regeringerne reglerne i forbindelse med ansættelse eller frigørelse af lærere og tilsynsførende ved Skolen, således at disse bevarer den ret til forfremmelse og pensionering, som er garanteret dem i de enkelte lande, samt nyder de fordele, der tilstås tilsvarende tjenestemænd i udlandet;
4)
det vedtager enstemmigt efter forslag fra Inspektionsrådene en indbyrdes afstemt vedtægt om undervisningspersonalets retlige stilling.«
Artikel 13 bestemmer, at Det øverste Råd har følgende budgetmæssige opgaver:
»1)
Det vedtager det af Administrationsrådet udarbejdede budget for Skolen;
2)
det foretager enstemmigt en rimelig fordeling af udgifterne på de kontraherende parter;
3)
...«.
Ifølge artikel 26 finansieres skolens budget ved:
»1)
bidrag fra de kontraherende parter på grundlag af den af Det øverste Råd foretagne byrdefordeling;
2)
tilskud fra de institutioner, som Skolen har aftaler med;
3)
gaver og legater, godkendt af Det øverste Råd;
4)
skolepenge, som efter Det øverste Råds afgørelse skal betales af elevernes forældre.«
På grundlag af denne vedtægt vedtog Det øverste Råd bestemmelser om finansieringen ved sit møde den 13. og 14. april 1962. Det fremgår af disse finansielle bestemmelser (kapitel C), der senere er blevet ændret, at medlemsstaterne yder et bidrag, der svarer til den nationale løn til de lærere, som de stiller til rådighed for skolen, og at Kommissionen for De europæiske Fællesskaber yder et tilskud, der skal udligne forskellen mellem det samlede budget som fastsat af Det øverste Råd og skolens øvrige tilskud og midler.
I praksis bliver størstedelen — nemlig ca. to tredjedele — af Europaskolens budget således dækket af EF-Kommissionens tilskud. Dette tilskud figurerer på Fællesskabets budget i kapitlet Kommissionens driftsbevillinger, hvor der i bemærkningerne henvises til Det øverste Råds budgetbeslutninger, ligesom der gives en oversigt over budgettet for de forskellige skoler.
I medfør af de før omtalte finansielle bestemmelser (kapitel D) revideres Europaskolens konti af Revisionsretten for De europæiske Fællesskaber.
3.
Efter oprettelsen af Det europæiske økonomiske Fællesskab og Det europæiske Atomenergifællesskab samt deres institutioner med tjenestemænd ansat forskellige steder, blev der oprettet andre Europaskoler i Bruxelles (I) i 1958, i Mol i Belgien og i Varese i Italien i 1960, i Karlsruhe i Forbundsrepublikken Tyskland i 1962, i Bergen (Petten) i Nederlandene i 1963 og i Bruxelles (II) i 1976. For at lette oprettelsen af disse nye skoler og give dem et retsgrundlag, undertegnede medlemsstaternes regeringer den 13. april 1962 i Luxembourg en Protokol om oprettelse af Europaskoler udarbejdet under henvisning til den den 12. april 1957 i Luxembourg underskrevne Vedtægt for Europaskolen. Endnu en protokol til denne protokol blev undertegnet den 15. december 1975 og hjemler blandt andet oprettelsen i 1977 af en Europaskole i München med henblik på fællesundervisning af børnene af personalet ved Det europæiske Patentkontor.
Artikel 1 i Protokol om oprettelse af Europaskoler har følgende indhold:
»Der kan til fællesuddannelse og fællesundervisning af børn af tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber oprettes undervisningsinstitutioner kaldet »Europaskoler« på de kontraherende parters område.
Andre børn kan uanset deres nationalitet få adgang dertil.
For disse institutioner gælder under forbehold af de følgende artikler de i den den 12. april 1957 i Luxembourg underskrevne Vedtægt for Europaskolen samt de i den den 15. juli 1957 i Luxembourg underskrevne forordning om den europæiske studentereksamen indeholdte bestemmelser.«
Ifølge artikel 3 gælder det blandt andet, at de af Vedtægt for Europaskolen til Det øverste Råd givne beføjelser udstrækker sig til enhver skole, der oprettes således. Hver skole er en særskilt juridisk person.
Artikel 7 i protokollen bestemmer følgende:
»På det budgetmæssige område godkender Det øverste Råd i henhold til artikel 13 i Vedtægten for Europaskolen for sit vedkommende udkastet til budgettet samt årsregnskabet og oversender dem til De europæiske Fællesskabers kompetente myndigheder.«
4.
Med henblik på Det forenede Kongeriges tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber, tiltrådte Det forenede Kongerige i september 1972 — i medfør af artikel 3, stk. 1, i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpasningerne af traktaterne — Vedtægt for Europaskolen og tillægget om Den europæiske studentereksamen samt Protokol om oprettelse af Europaskoler, der betragtes som overenskomster indgået af de oprindelige medlemsstater, og som vedrører Fællesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed, jfr. tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1. I oktober 1972 blev der gennemført en »Order in Council«, hvorved hver Europaskole fik status som juridisk person i henhold til section 2 (2) i European Communities Act 1972.
I 1978 blev der oprettet en Europaskole i Culham, Oxfordshire, i Det forenede Kongerige, der er beregnet for børnene af det personale, som er tilknyttet fællesprojektet Joint European Torus (JET) oprettet i henhold til Euratom-traktaten.
B — Vedtægt for Lærerpersonalet ved Europaskolerne og retsstillingen vedrørende national beskatning af lærerlønningerne i andre medlemsstater end Det forenede Kongerige
1.
Den første vedtægt for det lærerpersonale, der var udstationeret eller stillet til rådighed for Europaskolen, blev vedtaget af Det øverste Råd ved dets møde den 25., 26. og 27. januar 1957. Den hviler på princippet om, at lærerne i den tid, hvor de er udstationeret eller stillet til rådighed for skolen, er undergivet rektors myndighed og kontrolleres af inspektionsrådet, og at de bevarer den administrative tilknytning til den nationale myndighed ifølge nationale regler og således bevarer de heraf flydende rettigheder og forpligtelser.
Artiklerne 3-5 i Vedtægt for Lærerpersonalet fastsatte ensartede lønninger for hver kategori af lærere uanset hjemland. Artiklerne 6 og 8 hjemlede familietillæg og boligtilskud, ligesom artikel 9 hjemlede dyrtidsregulering på grundlag af pristallet for Luxembourg. Artiklerne 11 og 12 hjemlede bosættelsespenge ved til- og fratræden og godtgørelse af rejse- og flytteudgifter.
Artikel 10 bestemte under overskriften »Godtgørelse, der betales af Skolen«, at
»for at ensrette ansættelsesvilkårene får lærerpersonalet, bortset fra tilbageholdt skat, godtgjort de beløb, der direkte fratrækkes lønnen af de nationale myndigheder.«
Artikel 16, der har overskriften »Nationale honorarer«, bestemte:
»Det beløb, som Skolen skal betale lærerne, er differencen mellem på den ene side de vederlag, godtgørelser, tilskud, tillæg og ydelser, som for hver lærer er fastsat i denne vedtægt og beregnet efter de heri nævnte regler, og på den anden side modværdien af samtlige de honorarer, der udbetales af de nationale myndigheder.«
Det fremgår af referatet fra møderne i Det øverste Råd den 25., 26. og 27. januar 1957, at man under drøftelsen af vedtægten for lærerstaben blev klar over, at man kunne støde på vanskeligheder i forbindelse med en løsning med henblik på at harmonisere lønvilkårene fuldstændigt ved at fjerne de forskelle, der skyldtes de varierende skatteordninger, enten ved at fritage de nationale lønninger, der blev udbetalt af medlemsstaterne, for national indkomstskat, eller ved at refundere de betalte nationale skatter. Der blev derfor fremsat forslag om, at skatten skulle betales af lærerne på grundlag af de nationale lønninger i overensstemmelse med de nationale regler, og at tillæg eller udligningsbeløb eller Europaskolens særlige godtgørelser skulle fritages for beskatning af enhver art. Det hedder i mødereferatet, at
»Det øverste Råd besluttede derfor, at lærerpersonalet skal svare skat af den løn eller af den del af lønnen, der svarer til deres nationale løn. Dog skal tillæg, der hjemles i vedtægtens artikler 3, 4, 5 og 9 og godtgørelser, der betales i henhold til artiklerne 6, 8, 9, 11 og 12, være fritaget for beskatning af enhver art. Lærerne bør i intet tilfælde udsættes for dobbeltbeskatning af deres løn.«
Denne beslutning optræder i den samling af Det øverste Råds beslutninger, der regelmæssigt føres à jour og offentliggøres.
2.
Den første Vedtægt for Lærerpersonalet blev senere ændret og erstattede Vedtægt for Lærerpersonalet og ordningen for timelærere, vedtaget af Det øverste Råd på mødet'den 4. og 5. december 1967. I den affattelse, der var gældende ved indledningen af Hurds ankesag, og som omfatter ændringer foretaget før 1978/79 og 1979/80, indeholdt den nye Vedtægt for Lærerpersonalet i kapitel 2 omfattende bestemmelser vedrørende lønninger og tilskud. Disse bestemmelser er tilblevet med Vedtægt for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber og ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne som forbillede. I henhold til artikel 23 skal aflønningen af lærerpersonalet korrigeres »på grundlag af de beslutninger, der træffes vedrørende ændring af justeringskoefficienterne for så vidt angår anvendelsen på de forskellige tjenestesteder af Vedtægt for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber«. Ifølge artikel 48, stk. 1, gælder det om en række artikler i Vedtægt for Lærerpersonalet, der gentager bestemmelserne i Vedtægt for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber, at disse automatisk afpasses i tilfælde af ændring af sidstnævnte vedtægt, ligesom man i tilfælde af tvist om fortolkningen af de pågældende artikler vil lade sig lede af de fortolkninger, som De europæiske Fællesskaber giver dem.
Artikel 24, der har overskriften »Godtgørelse, der betales af Skolen« indeholder efter en bestemmelse, der svarer til artikel 10 i den første vedtægt angående godtgørelse af tilbageholdte beløb ved kilden, der ikke har karakter af skat, følgende stk. 2:
»I det tilfælde, hvor de beløb, der som skatter opkræves af vederlaget, er større end det beløb, der ville blive fratrukket vederlaget ved Europaskolen i medfør af de for tjenestemænd i Det europæiske økonomiske Fællesskab gældende bestemmelser, hvori betingelserne og proceduren for påligning af den til fordel for Fællesskabet indførte skat er fastsat, indrømmes der et ’udlignings’-tillæg svarende til differencen mellem de to ovenfor omhandlede beløb.«
Artikel 30, der har overskriften »Nationale honorarer«, bestemmer blandt andet følgende :
»Det beløb, som Skolen skal betale lærerne, er differencen mellem på den ene side de vederlag, godtgørelser, tilskud, tillæg og ydelser, som for hver lærer er fastsat i denne vedtægt og beregnet efter de heri nævnte regler, og på den anden side modværdien af samtlige de honorarer, der udbetales af de nationale myndigheder, udregnet i det lands valuta, hvor læreren udøver sit hverv, på grundlag af den [kurs], ... som mindst én gang hvert halve år fastslås af repræsentanten for Det øverste Råd.«
Reglen i artikel 24, stk. 2, blev optaget i Vedtægt for Lærerpersonalet i 1966, fordi forskelle i den nationale beskatning i de forskellige medlemsstater alvorligt truede med at underminere princippet om, at lærerne skulle have samme nettoløn. Det øverste Råd besluttede derfor med henblik på at sikre lige løn at udligne disse forskelle ved et »udlignings«-tillæg, der skulle svare til den nationale skat, som oversteg den fællesskabsskat, der skulle betales af den samme månedlige indkomst for en tjenstemand ved Det europæiske økonomiske Fællesskab. Udgifter i henhold til denne beslutning skulle finansieres i henhold til gældende regler om finansiering af Europaskolerne.
3.
Hvad angår opkrævningen af nationale skatter af lærerpersonalets lønninger, indeholdes der i den aftale, som den 13. oktober 1971 blev indgået mellem hertugdømmet Luxembourgs regering og Det øverste Råd i henhold til artikel 28 i Vedtægt for Europaskolen af 12. april 1957, blandt andet en bestemmelse (artikel 9), hvorefter
»rektorer og lærere samt ansatte i administrationen, såfremt de er knyttet til Skolen som udstationerede, fritages for enhver beskatning af løn, vederlag og tillæg, der udbetales af Skolen som tillæg til den løn, som udbetales af hjemlandets myndigheder, idet de fortsat er skattepligtige i hjemlandet.«
Artikel 9 i aftalen af 12. oktober 1962 mellem kongeriget Belgiens regering og Det øverste Råd er affattet på næsten samme måde.
Aftalen mellem den italienske regering og Det øverste Råd, der blev indgået den 5. september 1963, bestemmer i artikel 7, som ændret ved en protokol af 14. maj 1971 og en noteudveksling af 16. november 1976, at
»rektorer og lærere samt ansatte i administrationen, der ikke er italienske statsborgere og ikke har haft fast bopæl i Italien forud for Skolens oprettelse nyder følgende privilegier og immuniteter:
...
c)
fritagelse for beskatning af personlige indkomster i form af løn, honorarer og godtgørelser, der udbetales til dem af Skolen som vederlag. Dog forbeholder den italienske regering sig ret til at medregne dette vederlag ved ansættelsen af den skat, som pålignes andre former for indtægter.«
Inden Det øverste Råd havde tiltrådt førnævnte artikel 7 ved et møde den 1. og 2. december 1970, havde medlemsstaternes delegationer, dog med undtagelse af Italiens, fastslået, at denne ordlyd stred mod Det øverste Råds beslutning og mod praksis både i Italien og i de andre berørte medlemsstater, fordi bestemmelsen ikke hjemlede skattefritagelse for italienske statsborgere. Repræsentanten for den italienske regering havde imidlertid bekræftet, at der ikke ville blive problemer i praksis, fordi Europatillæggene aldrig var blevet beskattet. Derfor gav Det øverste Råd alligevel sin godkendelse af ovennævnte tillægsprotokol, fordi man fandt, at man kunne løse beskatningsproblemet for de italienske ansatte blandt skolens personale på samme måde som i de andre lande med Europaskoler, idet man dog forbeholdt sig ret til at overveje problemet på ny, dersom de faktiske forhold ændredes.
Aftalen mellem regeringen for kongeriget Nederlandene og Det øverste Råd, der er indgået den 29. april 1979, indeholder ingen bestemmelse om fritagelse for indkomstbeskatning. Som svar på et spørgsmål fra Domstolen har den nederlandske regering forklaret, at Nederlandene af principielle grunde ikke indrømmer lærere med nederlandsk statsborgerskab skattefritagelse med hensyn til den løn, der udbetales af Skolen i Bergen i henhold til Vedtægt for Lærerpersonalet, idet den skat, der svares af denne løn, ikke påhviler de berørte, men dækkes af det nederlandske undervisningsministerium. Under en noteudveksling vedrørende ovennævnte overenskomst blev det således udtalt, at man var nået til enighed om blandt andet følgende punkt:
»Selv om den nederlandske regering af principielle grunde ikke ønsker at fritage skolens rektor, lærere og administrativt personale for indkomstskat af de honorarer, der udbetales dens personale i henhold til dens eget budget, skal den dog herved udtale, at den er sindet at udpege en officiel myndighed, dersom skolen skulle foranledige det, der skal betale skatten for de berørte. Denne fremgangsmåde skal anvendes således: Det beløb, der i det konkrete tilfælde skal dækkes, fastsættes ved fradrag af et beløb lig med den skat, som den pågældende er skattepligtig af i henhold til nederlandsk lov, i det beløb, der skulle betales i skat, dersom der ikke blev taget hensyn til de lønninger, honorarer og tillæg, der af skolen betales den pågældende af skolens eget budget.«
I Forbundsrepublikken Tyskland blev der den 9. juli 1970 gennemført en bekendtgørelse, der indrømmede en række privilegier og immuniteter til personalet ved Europaskolen i Karlsruhe, hvorefter
»de to tillæg, som Det øverste Råd for Europaskolerne udbetaler til rektor og lærere ved Europaskolen i Karlsruhe i henhold til Vedtægt for Lærerpersonalet ved Europaskolerne, er fritaget for indkomstskat.«
C — Hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
1.
Der er for Europaskolen i Culhams vedkommende ikke indgået nogen aftale mellem regeringen for Det forenede Kongerige og Det øverste Råd vedrørende fritagelse for indkomstskat af lønninger, honorarer, tillæg, der af Europaskolen i Culham udbetales til rektor og lærere. Ingen loveller administrativ bestemmelse i britisk ret tager udtrykkeligt stilling til spørgsmålet.
Ifølge praksis hos de britiske ligningsmyndigheder (Inland Revenue Service) opkræves der ikke skat af beløb udbetalt af Europaskolen i Culham til lærerne, der er statsborgere i de andre medlemsstater. Imidlertid indrømmer man ikke fritagelse for britiske lærere ved Europaskolen i Culham.
Hvad angår skattefritagelsen for lærerne fra de andre medlemsstater er det imidlertid omstridt, hvorvidt der er tilstrækkelig hjemmel for denne fritagelse i national ret, og hvilken bestemmelse der eventuelt ville kunne påberåbes. Ligningsmyndighederne har i første række henholdt sig til forskellige dobbeltbeskatningsaftaler med bestemmelser om fritagelse for britisk skat, enten af lønninger, der udbetales af en anden stat, eller afholdes af dennes særlige midler, som er tilvejebragt for at dække tjenesteydelser for denunder varetagelse af offentligt hverv, eller af lønninger til lærere og øvrige undervisere fra en anden medlemsstat ved en britisk skole for et tidsrum af højst to år. Ligningsmyndighederne henholder sig endvidere til Section 373 i Income and Corporation Taxes Act 1970 vedrørende konsuler og andre officielle repræsentanter for andre stater i Det forenede Kongerige for så vidt angår lærere, der ikke er irlændere. Anvendeligheden af disse bestemmelser er imidlertid blevet draget i tvivl, fordi lærerne fra de andre medlemsstater i almindelighed arbejder ved Europaskolen i Culham for en periode af mere end to år, fordi de ikke stiller deres tjenesteydelser til rådighed under varetagelse af offentligt hverv for anden stat, men for Europaskolen, der ikke er en tjenestegren eller myndighed under en anden stat, og som udbetaler de pågældende beløb af sit eget budget, samt endelig fordi de ikke er konsuler eller konsulære befuldmægtigede eller ansatte ved nogen officiel myndighed eller noget organ under en fremmed stat, men ansatte ved Europaskolen, idet de står under skolens myndighed og udfører arbejdsopgaver for den.
De britiske myndigheders afgørelse om at indkomstbeskatte Europatillægget, der udbetales britiske lærere ved skolen i Culham, blev drøftet i Det øverste Råd i tiden mellem maj og december 1979.
Regeringsrepræsentanterne fra samtlige andre medlemsstater end Det forenede Kongerige samt Kommissionen gav ved den lejlighed udtryk for den opfattelse, at Det øverste Råds beslutning af januar 1957, der er blevet respekteret af de andre medlemsstater, også måtte binde den britiske regering, somderfor måtte være forpligtet til i lighed med de andre berørte medlemsstater at træffe de nødvendige foranstaltninger til dens gennemførelse. De erklærede, at en ændring enten af beslutningen eller af artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet, der garanterer ligeløn til lærerne uden hensyn til nationalitet, ikke var ønskelig, ligesom de mente, at den britiske regering skulle finde en løsning for at imødegå de budgetmæssige konsekvenser for skolen i Culham, som følger af dens beslutning.
Den britiske regering fandt, at den ikke var bundet af Det øverste Råds beslutning af januar 1957 og nægtede at tilpasse lovgivningen således, at britiske lærere ved Europaskolen i Culham, der allerede var særdeles godt aflønnet i forhold til andre britiske lærere, opnåede skattefritagelse. Den godkendelse, som det britiske parlament skulle give til en sådan foranstaltning, ville i øvrigt sandsynligvis ikke blive givet. Ligeledes afviste den britiske regering at lade ministeriet for uddannelse og videnskab dække det »udlignings«-tillæg, der er hjemlet i artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet. Som britiske statsborgere med bopæl i Det forenede Kongerige kunne lærere ved Europaskolen i Culham ikke behandles anderledes end andre britiske lærere, der er ansat ved enhver anden skole i Det forenede Kongerige. Dersom Det øverste Råd ville undgå de ekstraudgifter, som kunne opstå for budgettet for skolen i Culham via artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet, var den britiske regering indstillet på at afholde sig fra at anvende denne artikel i den aftale, der i henhold til artikel 28 i Vedtægt for Europaskolen skulle indgås mellem regeringen og Det øverste Råd.
2.
Derrick Hurd er britisk statsborger med bopæl i Det forenede Kongerige. Han er rektor for Europaskolen i Culham. I denne egenskab har han i medfør af ovennævnte bestemmelse ret til:
—
løn fra ministeriet for uddannelse og videnskab beregnet efter lønskalaen for lærere i folke- og gymnasieskolen i England og Wales (herefter benævnt »den nationale løn«);
—
et løntillæg anvist af Europaskolen, som bringer hans løn op på det niveau, der er fastlagt i Vedtægt for Lærerpersonalet ved Europaskolen (herefter benævnt: »Europatillægget«) ;
—
en række tillæg, der ligeledes anvises af Europaskolen i medfør af Vedtægt for Lærerpersonalet.
I medfør af ovennævnte praksis fandt skattemyndigheden (Inspector of Taxes), at ikke alene Hurds nationale løn, men også Europatillægget og de tillæg, der udbetales af Europaskolen, var skattepligtig indkomst i henhold til britisk indkomstskattelovgivning. Myndighederne foretog derfor skatteansættelse på dette grundlag for skatteårene 1978/79 og 1979/80.
3.
Hurd påklagede disse skatteansættelser ved Special Commissioners, der er afgørelsesmyndighed i første instans i spørgsmål om indkomstbeskatning.
Til støtte for anken har Hurd navnlig gjort gældende, at det Europatillæg, der udbetales af Europaskolen, i henhold til fællesskabsretten er fritaget for national indkomstbeskatning; parterne nåede indledningsvis til enighed om, at det ikke var nødvendigt at drøfte de tillæg, der anvises af Europaskolen. Hurd har særlig gjort følgende gældende:
—
EØF-traktatens artikel 5 pålægger Det forenede Kongeriges regering en pligt til at overholde den beslutning, der blev truffet af Det øverste Råd ved dets møde den 25., 26. og 27. januar 1957 vedrørende fritagelse for indkomstbeskatning af Europatillægget til lærerpersonalet.
—
Undladelse af at gennemføre denne beslutning er udtryk for forskelsbehandling efter EØF-traktatens artikel 7.
—
Det forenede Kongeriges regering er i medfør af artikel 3 i akten i tilknytning til tiltrædelsestraktaten forpligtet til at anerkende beslutningen, fordi
—
Vedtægt for Europaskolen er en aftale som omtalt i nævnte artikels stk. 1, andet pkt., ligesom beslutningen fra Det øverste Råd var en fælles aftale mellem de parter, der aftalte Vedtægt for Europaskolen, hvorfor Det forenede Kongeriges tiltrædelse af denne vedtægt følgelig indebærer en anerkendelse af Det øverste Råds beslutning.
—
Da de oprindelige medlemsstater, på hvis område Europaskolerne var blevet oprettet, havde respekteret Det øverste Råds beslutning, befandt Det forenede Kongerige sig i den samme situation i henhold til artikel 3, stk. 3, i denne akt.
Skattemyndigheden har bestridt denne argumentation. Myndigheden har desuden gjort gældende, at ingen af de pligter, der påhviler Det forenede Kongerige i henhold til Det øverste Råds beslutning, umiddelbart giver private rettigheder. Skattemyndigheden har endelig anført, at Domstolen ikke er kompetent til at fortolke forhold, der ikke dækkes af artikel 3 i akten i tilknytning til tiltrædelsestraktaten, idet anvendelsen af denne artikel alene henhører under de nationale domstoles kompetence.
4.
Herefter besluttede Special Commissioners den 14. februar 1984 at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1
a)
Har Domstolen ved fortolkningen af bestemmelserne i artikel 3 i akten i tilknytning til traktaten vedrørende tiltrædelsen af Det europæiske økonomiske Fællesskab af 22. januar 1972 kompetence til at træffe en præjudiciel afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt et bestemt sagsforhold omfattes af ordene'... enhver anden aftale, der er indgået af de oprindelige medlemsstater, og som vedrører Fællesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed' (artiklens stk. 1) og af ordene'... erklæringer, resolutioner eller andre tilkendegivelser..., der vedrører De europæiske Fællesskaber og er vedtaget af medlemsstaterne efter fælles aftale' (artiklens stk. 3)?
b)
Er Det forenede Kongerige i bekræftende fald i medfør af nævnte artikel 3 i henhold til fællesskabsretten forpligtet til i sin nationale ret at gennemføre den særlige beslutning, der blev truffet ved mødet i januar 1957, og hvorefter lærerne ved Europaskolerne er fritaget for beskatning af enhver art af deres løn og tillæg (bortset fra den del af deres løn, der svarer til de nationale lønninger), når henses til de omstændigheder, hvorunder beslutningen blev truffet, dens senere anvendelse, reglerne for Europaskolerne og deres bestyrelser samt til de foranstaltninger, som de seks oprindelige medlemsstater har truffet i anledning af denne beslutning inden den dato, hvor den førnævnte tiltrædelsestraktat trådte i kraft (1. januar 1973)?
2)
Der spørges subsidiært, om Det forenede Kongerige i medfør af EØF-traktatens artikel 5 eller artikel 7 (og den førnævnte tiltrædelsestraktat) eller nogen anden fællesskabsretlig bestemmelse (bortset fra artikel 3 i akten i tilknytning til tiltrædelsestraktaten) i henhold til fællesskabsretten er forpligtet til at gennemføre den nævnte beslutning i sin nationale ret.
3)
Dersom der påhviler Det forenede Kongerige en sådan pligt som omtalt i spørgsmål 1 b) eller spørgsmål 2 ovenfor, spørges der, hvorvidt (under hensyn til, at den nævnte beslutning ikke internretligt er blevet gennemført i Det forenede Kongerige) en lærer ved Europaskolen i Det forenede Kongerige i henhold til fællesskabsretten kan påberåbe sig den nævnte beslutning for Det forenede Kongeriges domstole og øvrige organer med domsmyndighed.«
I begrundelsen for forelæggelseskendelsen har Special Commissioners vedrørende EØF-traktatens artikel 5 anført, at skønt det må medgives, at Europaskolen bidrager til at lette fællesskabsinstitutionerne i deres opgaver, må det endvidere kræves, at beskatningen af Europatillægget til britiske lærere har uheldige virkninger for skolen i Culham.
Med hensyn til EØF-traktatens artikel 7 skyldes forskellene mellem de britiske læreres situation og andre læreres i virkeligheden de forskelle, der består dels mellem skattereglernne i medlemsstaterne, dels mellem dobbeltbeskatningsoverenskomsterne på dette område. Imidlertid kan det forhold, at skattereglerne ikke er harmoniseret, ikke udgøre forskelsbehandling. I øvrigt gælder det, at Det øverste Råds beslutning i sig selv indebærer en favorisering af lærere fra medlemsstater, hvis nationale lønsatser er lave.
Hvad angår tiltrædelsesaktens artikel 3, som skal sikre de nye medlemsstaters tiltrædelse af »gældende "fællesskabsret« (»l'acquis communautaire«), er der under sagen enighed om, at Vedtægt for Europaskolen er en aftale, jfr. aktens artikel 3, stk. 1, andet pkt.. Det skal dog videre afgøres, om tiltrædelse til vedtægten nødvendigvis medfører en pligt til at gennemføre Det øverste Råds beslutning, eller om denne kan betragtes som en af de i tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3, omtalte andre tilkendegivelser. Hvad angår artikel 3, stk. 1, er der grund til at antage, at forpligtelserne i henhold til sådanne andre tilkendegivelser henhører under folkeretten og ikke har direkte virkning i de berørte stater. Tilsyneladende er Det øverste Råds beslutning næppe en integrerende del af Vedtægt for Europaskolen, ligesom det endda er usikkert, om Det øverste Råd kunne træffe en beslutning, der binder regeringerne på området. Hvad angår artikel 3, stk. 3, var Special Commissioners af den opfattelse, at det ville være overraskende, dersom bestemmelsen skabte forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, mens aftalerne, der er omfattet af stk. 1, ikke udgør en del af dem. Affattelsen af dette afsnit synes at vise, at bestemmelserne, som den omfatter, ikke har direkte virkning. Det øverste Råds beslutning må snarere antages at bringe et ønske til udtryk end en tilkendegivelse, hvilket bekræftes af de foranstaltninger, der blev truffet af de fem stater, der skulle gennemføre dem. Dersom der forelå en forpligtelse svarende til den, der skabes ved et direktiv, mangler den ikke den præcision, der er nødvendig for at give den direkte virkning.
D — Skrìfiveksling
Special Commissioners' forelæggelse er registreret på Domstolens justitskontor den 17. februar 1984.
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Domstolen er der afgivet skriftlige indlæg af Hurd ved Francis Jacobs, Queen's Counsel, i opdrag af John H. Overs fra Berwin Leighton, Solicitors, af Det forenede Kongeriges regering ved R. N. Ricks, Treasury Solicitors Department, som befuldmægtiget, bistået af Richard Plender, af kongeriget Danmarks regering, ved juridisk rådgiver i udenrigsministeriet Laurids Mikaelsen, og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Jürgen Grünwald, Kommissionens juridiske tjeneste, som befuldmægtiget.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling. I henhold til artikel 21 i statutten for EØF-Domstolen har Domstolen anmodet sagens parter og den italienske og nederlandske regering om skriftligt forud for retsmødet at besvare en række spørgsmål og give Domstolen en række oplysninger, hovedsagelig vedrørende den praksis, der følges i Italien og Nederlandene angående beskatning af Europatillæg til lærere med statsborgerskab i den stat, hvor Europaskolen ligger. Domstolen udbad sig også oplysninger om baggrunden og rækkevidden af bestemmelsen i artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet og om drøftelserne i Det øverste Råd vedrørende beskatningen af Europatillæggene i almindelighed og i særdeleshed om dem, der anvises af Europaskolen i Culham. Som svar på disse spørgsmål er der blevet forelagt Domstolen en række oplysninger og dokumenter, hvis indhold i det væsentlige er indgået i sagsfremstillingen.
II — Skriftlige indlæg for Domstolen
A — Hurds indlag
1
a)
Hvad angår spørgsmål 1 a) vedrørende Domstolens kompetence har Hurd anført, at Domstolen ofte har fortolket retsakter, der ligger uden for traktaternes område, således særligt Den Almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel — GATT — (jfr. dom af 16. marts 1983, Società petrolifera italiana SpA og Michelin italiana SpA, forenede sager 267-269/81, Sml. 1983, s. 801). Det væsentlige spørgsmål er her fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 3, og den henhører under Domstolens kompetence. Det ville under alle omstændigheder være urealistisk at foreslå, at Domstolen nægter at træffe afgørelse om dette første spørgsmål, eftersom den skal behandle de samme problemer ved afgørelsen af det subsidiære spørgsmål om EØF-traktatens artikler 5 og 7, hvor der ikke kan bestå nogen som helst tvivl vedrørende Domstolens kompetence.
Spørgsmålet bør derfor besvares bekræftende.
b)
Hvad angår det første spørgsmål i realiteten er det ubestridt, at Vedtægt for Europaskolen er en aftale med dette begrebs indhold i tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1. Traktaten og tiltrædelsesakten har det som deres væsentlige formål og hensigt at stille de nye medlemsstater i samme situationsom de oprindelige medlemsstater med hensyn til gældende fællesskabsret i sin helhed, også selv om det drejer sig om rettigheder og forpligtelser, der ikke har deres retsgrundlag i fællesskabstraktaterne. De forpligtelser, som følger af Vedtægt for Europaskolen, er således bindende for medlemsstaterne i medfør af tiltrædelsestraktaten.
Selv om Det øverste Råds beslutning af 25., 26. og 27. januar 1957 om fritagelse for national beskatning blev truffet forud for undertegnelsen af Vedtægt for Europaskolen i 1957, blev den ikke desto mindre truffet i medfør af denne, eftersom den er forblevet i kraft og er blevet accepteret af de stater, der tiltrådte vedtægten, og som har ratificeret den med fuldt kendskab til dens retsvirkninger. Afgørelsen er derfor bindende i medfør af vedtægten.
Det øverste Råd var kompetent til at træffe en sådan beslutning, eftersom de berørte regeringer kunne binde sig selv herved. Den har fået karakter af en uigenkaldelig forpligtelse i og med, at den er blevet efterlevet gennem en årrække. Endvidere er det nu, mere end 20 år efter dens gennemførelse og i lyset af den praksis, der senere har udviklet sig i de deltagende stater, for sent at anfægte dens gyldighed.
I hvert fald er tiltrædelsesaktens artikel 3 tilstrækkelig bredt affattet til at kunne omfatte forpligtelser, som udgør en del af gældende fællesskabsret, selv om de ikke hviler direkte på vedtægten, fordi der ifølge fast og ensartet praksis i de oprindelige medlemsstater i tiden forud for Det forenede Kongeriges tiltrædelse blev indrømmet skattefritagelse, der tillige hvilede på en retsopfattelse. Denne praksis beviser, at der foreligger en retlig forpligtelse i så henseende, der eksisterede forud for Det forenede Kongeriges tiltrædelse. De berørte medlemsstater følte sig i hvert fald bundet af en stiltiende fælles aftale, som er en del af gældende fællesskabsret.
Den praksis, som Det forenede Kongerige selv følger, beviser i øvrigt, at denne forpligtelse foreligger, idet Europatillægget til lærere, der ikke er britiske statsborgere, er fritaget for national beskatning. Imidlertid må det antages, at når de britiske ligningsmyndigheder henholder sig til gældende dobbeltbeskatningsaftaler og intern ret, er der intet grundlag herfor, hvilket fremgår af en tilbundsgående analyse af de pågældende bestemmelser. Den fritagelse, der sædvanligvis indrømmes ikke-britiske lærere, har ikke hjemmel i intern britisk ret, idet den nemlig udgør en delvis gennemførelse af den omtvistede pligt til at indrømme skattefritagelse.
Hurd er derfor af den opfattelse, at Det forenede Kongerige i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 3 har pligt til at indrømme skattefritagelse.
2.
a)
Hurd har vedrørende det andet spørgsmål anført, at den pågældende forpligtelse ligeledes påhviler Det forenede Kongerige i medfør af EØF-traktatens artikel 5. I modsætning til den tvivl, som Special Commissioners har ytret herom, skaber denne artikel nemlig videregående og trinhøjere forpligtelser i forhold til dem, der består ifølge traktaten og tiltrædelsesakten.
Det fremgår af Domstolens praksis (jfr. dels dom af 15. september 1981, Lord Bruce of Donington, sag 208/80, Smi. 1981, s. 2205; dels dom af 10. februar 1983, Luxembourg mod Parlamentet, sag 230/81, Smi. 1983, s. 255), at artikel 5 pålægger medlemsstaterne forpligtelser uafhængig af andre fællesskabsretlige bestemmelser, såsom »pligt[en] til ikke at træffe foranstaltninger, der kan gribe ind i fællesskabsinstitutionernes interne funktion«, ligesom det gælder, at medlemsstaterne »gensidigt [er] forpligtet til loyalt samarbejde«. Artikel 5 pålægger medlemsstaterne en almindelig pligt til at samarbejde for at lette virkeliggørelsen af de opgaver, der påhviler Fællesskabet Ofr dom af 14. juli 1976, Kramer, de forenede sager 3, 4 og 6/76, Sml. 1976, s. 1279; og dom af 4. oktober 1979, Frankrig mod Det forenede Kongerige, sag 141/78, Sml. 1979, s. 2923).
Artikel 5 skal forstås derhen, at den fuldstændiggør de forpligtelser, der er opregnet i tiltrædelsesaktens artikel 3, der omfatter det pågældende område efter sin udtrykkelige ordlyd, og således, at den pålægger en almindelig pligt til samarbejde for at virkeliggøre formålene med denne akt.
Beskatningen af Europatillægget er til skade for Europaskolen i Culham, for Europaskolerne i almindelighed og også for Fællesskabet selv. Hvad angår Fællesskabets tjenestemænd har Domstolen ved dom af 16. december 1960 (Humblet mod Den belgiske Stat, sag 6/60, Sml. 1954-1964, s. 207) fastslået, at fritagelsen for national beskatning af lønnen er nødvendig for at bevare Fællesskabernes beføjelse til at fastsætte det egentlige nettobeløb, som lønningerne skal udgøre, for at sikre ligebehandling af tjenestemænd af forskellig nationalitet og for at undgå, at rekrutteringen af tjenestemænd, der er statsborgere i visse medlemsstater, ikke yderligere vanskeliggøres. De samme grunde foreligger i Europaskolens tilfælde. En beskatning af Europaskolens britiske lærere medfører forskelsbehandling mellem lærere, hvilket er til skade for personalets sammenhold og bestræbelserne på at opnå et harmonisk og positivt arbejdsklima ved skolen. Den holdning, som Det forenede Kongeriges regering har indtaget, udgør endelig en hindring for indgåelsen af en aftale mellem den og skolen.
På grund af de nære bånd mellem Europaskolen og fællesskabsinstitutionerne er denne situation skadelig for Fællesskabet selv. Europaskolen har til opgave at lette fællesskabsinstitutionernes funktion ved at åbne mulighed for uddannelse af de ansattes børn. Således letter den både ansættelsen og overflytningen af tjenestemænd til forskellige tjenestesteder i Fællesskabet, således som Domstolen har anerkendt det ved dom af 24. februar 1981 (Carbognani og Coda Zabetta, forenede sager 161 og 162/80, Sml. 1981, s. 543). Forbindelsen mellem Europaskolen og Fællesskabet kommer til udtryk i reglerne om skolens administrative og budgetmæssige forvaltning. Desuden gælder det i henhold til artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet, at nægtelsen af at indrømme skattefritagelse har følger for tildelingen af udligningstillægget. Det fremgår således af den udregning, der er bilagt Hurds indlæg, at i tiden mellem september 1978 og april 1979 ville han ved siden af sin nationale løn på 5176 UKL og sit Europatillæg på 8384 UKL i første omgang få et udligningstillæg på 3932 UKL; da dette tillæg blev anset for skattepligtigt, måtte det forhøjes til i alt 21762 UKL. Udgiften til dette udligningstillæg ville påhvile fællesskabsbudgettet, således at den nægtede skattefritagelse ugrundet ville komme en medlemsstats finanser til gode på bekostning af Fællesskabet.
b)
Med hensyn til EØF-traktatens artikel 7 drejer det sig her ikke om virkningen af, at medlemsstaternes beskatningssystemer er forskellige, men det forhold, at britiske lærere ved Europaskolen i Culham er skattepligtige af Europatillægget, mens lærere ved skolen, der ikke er britiske statsborgere, er fritaget for skat af enhver art af tillægget i samtlige medlemsstater. Forskelsbehandlingen ligger i det forhold, at Det forenede Kongerige indrømmer lærere af anden nationalitet end den britiske skattefritagelse, hvilket i øvrigt sker uden hjemmel i national ret. Der foreligger dermed en forskelsbehandling, som er unødvendig, ubegrundet og vilkårlig til skade for medlemsstatens egne statsborgere, alt i strid med artikel 7 og det almindelige lighedsprincip.
c)
Hurd har videre påberåbt sig almindelige retsgrundsætninger. I henhold til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan lærerne ved Europaskolen i Culham med retsvirkning påberåbe sig den pågældende pligt, der tydeligt kom til udtryk i beslutningen fra 1957 og er blevet ensartet anvendt siden. I medfør af princippet om redelighed påhviler det Det forenede Kongerige at overholde den. Da Det forenede Kongerige ikke har taget forbehold herfor, hverken ved tiltrædelsen af traktaten, eller ved oprettelsen af Europaskolen i Culham, afskærer princippet om beviskraften af tidligere tilkendegivelser Det forenede Kongerige fra nu at kunne nægte at anerkende beslutningen fra Det øverste Råd. Nægtelsen af at indrømme skattefritagelse er endvidere i strid med princippet om fællesskabssolidariteten, der er et selvstændigt og grundlæggende princip i fællesskabsretten.
3.
Vedrørende det tredje spørgsmål angående den direkte virkning af pligten til at indrømme skattefritagelse har Hurd anført, at denne pligt er tilstrækkelig præcis, klar og ubetinget til at kunne have en sådan virkning. Pligten er ikke undergivet nogen begrænsning fra medlemsstaternes side og dens beskaffenhed gør den utvivlsomt egnet til at frembringe virkninger i retsforholdet mellem medlemsstaterne og deres borgere. Hvad pligtens retsgrundlag nu end måtte være, må den således have direkte virkning.
Afslutningsvis foreslår Hurd, at der gives Special Commissioners følgende svar:
1)
Medlemsstaterne er i henhold til fællesskabsretten forpligtet til at fritage lærerpersonalet ved Europaskolen for skat af enhver art af deres lønninger og tillæg, bortset fra den del af lønnen, der svarer til deres nationale løn.
2)
Denne pligt kan direkte gøres gældende ved medlemsstaternes domstole.
B — Det forenede Kongeriges regerings indlag
1
a)
Vedrørende spørgsmål 1 a) er det Det forenede Kongeriges regerings opfattelse, at skønt Domstolen åbenbart er kompetent i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 1, stk. 3, til at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af denne akt, herunder dens artikel 3, tilkommer det den ikke at fortolke og afgøre andre »spørgsmål«. Afgørelsen af, om sådanne »spørgsmål« rent faktisk har de kendetegn, der er beskrevet i artikel 3, er konkret retsanvendelse, ikke fortolkning af fællesskabsretten, og en sådan afgørelse er ikke omfattet af Domstolens kompetence i præjudicielle sager.
I præjudicielle sager kan Domstolen kun fortolke de tekster, der er opregnet i EØF-traktatens artikel 177. Aftaler indgået af regeringernes repræsentanter, som omfattes af tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1, første punktum, henhører ikke under dette område, hvilket meget mere gælder de aftaler, der omfattes af andet punktum i denne bestemmelse.
Domstolens kompetence er en kompetence efter tildeling. Således har Domstolen lagt vægt på det forhold, at det drejede sig om akter, truffet af en institution, eller som lod sig sammenligne hermed, i tilfælde, hvor den har ment sig kompetent til at fortolke forskellige internationale traktater(jfr. dom af 30. april 1974, Haegeman, sag 181/73, Sml. s. 449; dom af 16. marts 1983, Società petrolifera italiana SpA og Michelin italiana SpA, ovenfor anført). Hvad angår de overenskomster, der er omfattet af tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 2, har man fundet det nødvendigt at vedtage særlige protokoller for at tildele Domstolen kompetence, således som det er tilfældet med fortolkningen af konventionen af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager. Angående tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1, første punktum, er der i doktrinen stort set enighed om, at Domstolen ikke er kompetent til at afgøre, om en medlemsstat har tilsidesat en beslutning eller en aftale, truffet af medlemsstaternes repræsentanter forsamlet i Rådet, hvilket så meget mere bør antages for så vidt angår de aftaler, der omfattes af artikel 3, stk. 1, andet punktum. Affattelsen af tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3, er i sig selv vag og henviser til medlemsstaternes politiske tilkendegivelser uden for Rådet. Domstolen havde før ikrafttrædelsen af tiltrædelsestraktaten ingen kompetence vedrørende sådanne tilkendegivelser, og denne kompetence er ikke blevet tildelt den ved tiltrædelsesakten.
Det, sagens parter strides om, drejer sig ikke så meget om fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 3 som om fortolkningen af Det øverste Råds beslutning og vurderingen af fremgangsmåden i de medlemsstater, der har Europaskoler på deres territorium. Det tilkommer ikke Domstolen at afgrænse det retsgrundlag, som Vedtægt for Europaskolen hviler på, eller at fastslå en medlemsstats forpligtelser i henhold til denne vedtægt eller den nævnte beslutning. Det er ikke Domstolens opgave at foretage en nærmere bedømmelse af medlemsstaternes tilkendegivelser for at fastslå, om de blev fremsat efter fælles aftale, eller at fortolke dem med henblik på at fastslå, om de skaber forpligtelser.
Det forenede Kongeriges regering har derfor foreslået følgende besvarelse af første del af første spørgsmål:
Domstolen er ved fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 3 kompetent til at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende betydningen af ordene »enhver anden aftale, der er indgået af de oprindelige medlemsstater, og som vedrører Fællesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed« (artikel 3, stk. 1), og af ordene »erklæringer, resolutioner eller andre tilkendegivelser..., der vedrører De europæiske Fællesskaber og er vedtaget af medlemsstaterne efter fælles aftale« (artikel 3, stk. 3), for over for den nationale ret at angive de hensyn, der skal tages i betragtning ved anvendelsen af denne artikel. Derimod har Domstolen ikke i henhold til denne artikel eller til nogen anden bestemmelse kompetence til at fortolke de andre aftaler indgået af de oprindelige medlemsstater, heller ikke de erklæringer, resolutioner... eller andre tilkendegivelser, der omfattes af artiklen, eller andre spørgsmål i forbindelse med sådanne aftaler, erklæringer, resolutioner eller andre tilkendegivelser.
b)
Det er med hensyn til anden del af første spørgsmål umuligt at besvare det uden at fortolke Det øverste Råds beslutning og vurdere omstændighederne omkring den. Denne beslutning omfattede således kun Europaskolen i Luxembourg i lyset af den luxembourgske regerings holdning dengang; aftalen skulle ikke fastlægge en bindende regel, som Det øverste Råd i øvrigt ikke var kompetent til at vedtage, men fastlagde et forhandlingsgrundlag for en aftale i henhold til vedtægtens artikel 28. Beslutningen kan efter denne fortolkning ikke være bindende for Det forenede Kongerige i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 3.
Der kan ikke i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1, være opstået nogen pligt af den type, som der tages sigte på i det forelagte spørgsmål, fordi Det forenede Kongeriges tiltrædelse af vedtægten ikke indebar nogen anerkendelse af den anfægtede beslutning fra Det øverste Råd eller af de virkninger, som denne beslutning ifølge Hurd skal have. Endvidere skaber artikel 3, stk. 3, ikke nogen pligt, fordi medlemsstaternes tilkendegivelser vedrørende beslutningen ikke blev vedtaget efter fælles aftale.
Den anfægtede beslutning er ikke en del af det grundlag, som Vedtægt for Europaskolen blev udarbejdet på. Vedtægten befatter sig ikke med beskatningen af lærernes lønninger, ej heller med spørgsmålet om selve lønningerne. Vedtægten bemyndiger ikke Det øverste Råd til at træffe beslutninger, der pålægger medlemsstaterne at indrømme lærerpersonalet privilegier eller immuniteter. En nøje gennemgang af mødereferatet af det pågældende møde i Det øverste Råd viser således, at den anfægtede beslutning kun angik Europaskolen i Luxembourg, at den hvilede på et forslag herom fra det luxembourgske medlem af Det øverste Råd — som et andet medlem ikke kunne udtale sig om og et tredje tog forbehold over for — at medlemmerne af Det øverste Råd øjensynlig har ment, at de kun havde kompetence til at fremsætte forslag over for de nationale myndigheder, og at de ikke udtrykte noget ønske om, at beslutningen skulle have nogen retsvirkning eller endog formel status ved, at den blev optaget i Vedtægt for Europaskolen eller Vedtægt for Lærerpersonalet.
Selv om det med beslutningen var hensigten, at den skulle finde anvendelse på alle Europaskolerne i alle medlemsstaterne i en ubestemt fremtid og pålægge medlemsstaterne forpligtelser, er den ikke blevet forpligtende for Det forenede Kongerige alene ved det forhold, at dette har tiltrådt Vedtægt for Europaskolen. Folkeretlig praksis og de afgørelser, der er truffet af internationale domstole modsiger den opfattelse, at en tidligere bestemmelse, som den berørte stat ikke har tiltrådt, kan blive bindende ved en senere traktat. Således gælder det i folkeretten, at bestemmelserne i en international traktat ikke binder en part, der tiltræder den, med hensyn til nogen akt, er ligger forud for datoen for traktatens ikrafttrædelse i forhold til denne part.
Hverken den anfægtede beslutning eller de oprindelige medlemsstaters praksis kan anses for at være en tilkendegivelse i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3. Beslutningen kan ikke udgøre en sådan tilkendegivelse, fordi den ikke er blevet vedtaget af medlemsstaterne, men af det senere øverste Råd for Europaskolen. De oprindelige medlemsstaters praksis er indbyrdes alt for varieret til at kunne ses som en fælles aftale. Under alle omstændigheder gælder det, at i lyset af disse forskelle er indholdet af en aftale omfattet af artikel 3, stk. 3, ikke af en sådan art, at den kan pålægge medlemsstaterne, være sig de oprindelige eller de nye, en pligt til at indrømme skattefritagelse. Der er ikke noget led i bestemmelsen, der kan omforme en politisk og ikke-bindende tilkendegivelse til en retligt bindende pligt.
Det forenede Kongeriges regering er derfor af den opfattelse, at anden del af første spørgsmål bør besvares benægtende.
2
a)
Det forenede Kongeriges regering har vedrørende EØF-traktatens artikel 5 anført, at første punktum heri pålægger medlemsstaterne at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af traktaten, eller af retsakter vedtaget af institutionerne. Den anfægtede beslutning har imidlertid ikke skabt forpligtelser. Det øverste Råd er i hvert fald ikke en af Fællesskabets institutioner.
Beskatning af Europatillægget bringer ikke virkeliggørelsen af Fællesskabets målsætning i fare, ligesom skattefritagelsen heller ikke letter virkeliggørelsen af den. Beskatningen er heller ikke til skade for Europaskolen i Culham. Betingelserne i andet og tredje punktum i artikel 5 er således ikke opfyldt.
Ved dom af 15. september 1981 (Lord Bruce of Donington, ovenfor anført) har Domstolen udtalt, at når der ikke findes nogen bestemmelse om skattefritagelse, er medlemsstaterne berettiget til at beskatte eventuelle indtægter, som Parlamentets medlemmer oppebærer for udøvelsen af deres mandat. Dette argument finder med mindst samme styrke anvendelse på lærerpersonalet ved Europaskolen. Det resultat, som Domstolen nåede til i denne sag, vedrørende forholdet mellem artikel 5 og en intern beslutning truffet af Parlamentet om godtgørelse af opholds- og rejseudgifter, finder derimod ikke anvendelse i sagen her, fordi Europaskolen ikke er en fællesskabsinstitution og Europatillægget ikke er nogen udgiftsrefusion; beskatning indebærer derfor ikke — således som tilfældet var det i førnævnte sag — at de nationale myndigheder fortrænger den bedømmelse af en refusionsordning, der anlægges af en institution, hvis funktion medlemsstaterne ikke må hindre, og sætter deres egen i stedet.
b)
Angående EØF-traktatens artikel 7 er det forhold, som Hurd gør indsigelse mod, resultatet af nationale lovbestemmelser om indkomstbeskatning, der ikke hjemler nogen fritagelse for britiske statsborgere. Imidlertid er der ikke tale om en forskelsbehandling »inden for EØF-Traktatens område«, fordi det ikke drejer sig om et forhold reguleret herved. Endvidere forpligter artikel 7 ikke medlemsstaterne til at indrømme deres egne statsborgere en fordel, der indrømmes ad anden vej end gennem traktaten til fordel for statsborgere i andre medlemsstater, eller til at fjerne forskellene i medlemsstaternes lovgivning.
Det forenede Kongeriges regering har derfor foreslået, at det andet spørgsmål besvares benægtende.
3.
Domstolen behøver ikke at besvare det tredje spørgsmål vedrørende den direkte virkning, fordi der ikke påhviler Det forenede Kongerige nogen pligt til at indrømme skattefritagelse.
Selv om en sådan pligt bestod, ville der være tale om en pligt til at træffe positive foranstakninger i intern ret, som både ville være betinget og upræcis, idet de nationale myndigheder blandt andet skulle fastslå, om betingelserne for at opfylde pligten skulle være de samme som i Italien eller Nederlandene.
Bestemmelsen i tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1, er hverken klar eller ubetinget. Selv om den måtte indebære en pligt til at overholde den anfægtede beslutning, tilkommer det de nye medlemsstater at afgøre, om de er forpligtet til at gennemføre samtlige beslutninger truffet af Det øverste Råd, og disse i alle deres dele. Hvis de ikke har en sådan omfattende pligt, skal de afgrænse de beslutninger eller dele af beslutninger, der skal gennemføres, og alle øvrige foranstaltninger i forbindelse med »enhver anden aftale« som omtalt i artikel 3, stk. 1. De oprindelige medlemsstater må nødvendigvis afgøre, i hvilket omfang de ligeledes er bundet som de nye medlemsstater af en sådan forpligtelse.
De samme betragtninger gør sig gældende med endog større styrke, når talen er om en pligt ifølge tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3, fordi man næppe kan finde en mindre præcis bestemmelse end denne i de oprindelige EF-traktater. De erklæringer og resolutioner, der omfattes af bestemmelsen, udgør ikke retlige forpligtelser, hvis tilsidesættelse kan sanktioneres ved Domstolen; de har alene karakter af politiske løfter.
Endvidere gælder det om pligter ifølge tiltrædelsesaktens artikel 3, at de ikke er ubetingede, idet de afhænger af indgåelsen af en aftale eller forhandling om en ordning mellem Det øverste Råd og medlemsstaten i henhold til vedtægtens artikel 28. Det er grunden til, at der foreligger individuelle, forskelligartede løsninger for Luxembourg, Belgien, Italien og Nederlandene.
Eventuelle pligter i henhold til artikel 5 kan ikke påberåbes af private (jfr. Domstolens dom af 24. oktober 1973, Schlüter, sag 9/73, Sml. 1973, s. 1135, præmis 39; Rewe-Zentral AG, sag 10/73, Sml. 1073, s. 1175, præmis 26).
Artikel 7 får kun direkte virkninger i forbindelse med andre konkrete bestemmelser i traktaten, hvorved der gives statsborgerne i en medlemsstat ret til samme behandling som statsborgerne i en anden medlemsstat, når de pågældende dér udøver deres rettigheder ifølge traktaten (jfr. f.eks. dom af 21. juni 1974, Reyners, sag 2/74, Sml. 1974, s. 631; dom af 7. juli 1976, Watson og Beimann, sag 118/75, Sml. 1976, s. 1185; og dom af 28. juni 1978, Kenny, sag 1/78, Sml. 1978, s. 1489).
Det forenede Kongerige er derfor af den opfattelse, at det tredje spørgsmål bør besvares benægtende.
C — Den danske regerings indlæg
1
a)
Den danske regering har vedrørende spørgsmål 1 a) angående Domstolens kompetence anført, at det er Domstolens opgave at fortolke fællesskabsretten, hvorimod den som hovedregel er inkompetent til at fortolke almindelige folkeretlige aftaler, medmindre aftalen tillægger Domstolen særlig prøvelsesret. Fællesskabsretten omfatter foruden de oprindelige traktater tekster, der er tilblevet gennem en af de procedurer, der er forudset i traktaterne, hvorimod tekster, der er tilblevet på anden vis ved aftale mellem staterne, anses for folkeret. Denne sondring ligger netop til grund for tiltrædelsesaktens artikler 2 og 3. Domstolen er kompetent til at fortolke tiltrædelsesaktens artikel 3 og afgøre, om en bestemt aftale henhører under artikel 3. Derimod må Domstolen være afskåret fra at foretage en fortolkning af selve den pågældende aftale, idet denne som en almindelig folkeretlig aftale kun kan fortolkes af Domstolen, hvis den særskilt er tillagt kompetence.
Det kan ikke anerkendes, at Domstolen har en generel fortolkningskompetence. En lang række bestemmelser i konventioner, der er indgået af medlemsstaterne, som selv regulerer spørgsmålet om fortolkningen af dem, modsiger den opfattelse, hvorefter der skulle foreligge en sådan generel kompetence. Dette gælder domskonventionerne og lowalgskonventionen fra 1980, der giver Domstolen en mere begrænset kompetence end efter EØF-traktatens artikel 177, eller konventionen af 19. april 1972 om oprettelse af et europæisk universitetsinstitut, der i sin artikel 29 hjemler afgørelse ved voldgift af uoverensstemmelser mellem de deltagende stater.
b)
Med hensyn til substansen har den danske regering anført, at Det øverste Råds beslutning efter det om tilblivelsen og den senere gennemførelse oplyste ikke kan antages at være en aftale, der er omfattet af tiltrædelsesaktens artikel 3. Den danske regering deler i denne henseende den tvivl, som Special Commissioners har givet udtryk for i begrundelsen til deres forelæggelse.
2.
Den danske regering har med hensyn til det andet og det tredje spørgsmål anført, at der ikke i henhold til EØF-traktatens artikler 5 og 7 eller andre fællesskabsretlige bestemmelser består nogen pligt til at gennemføre den pågældende beslutning i national ret. Selv om det måtte antages, at der var indgået en bindende aftale mellem parterne, kunne denne aftale imidlertid ikke få fællesskabsretlige retsvirkninger i henhold til traktatens artikel 5, stk. 1, fordi aftalen er en folkeretlig akt, der ikke kan gøres til fællesskabsret gennem en udvidende fortolkning af denne bestemmelse. Undladelsen af at gennemføre Det øverste Råds beslutning er heller ikke en foranstaltning, der er egnet til at bringe traktatens målsætning i fare, jfr. artikel 5, stk. 2. Efter den danske regerings opfattelse foreligger der ikke i sagen nogen overtrædelse af artikel 7, idet skattefritagelsen for de øvrige lærere efter det oplyste hviler på dobbeltbeskatningsoverenskomsterne.
Den danske regering har som sit resultat foreslået, at spørgsmålene 1 a) og b) besvares på følgende måde:
Domstolen har kompetence til at fortolke artikel 3 i tiltrædelsesakten. Den nævnte beslutning fra Det øverste Råd er ikke en aftale, der er omfattet af artikel 3. Storbritannien har ikke i medfør af artikel 3 en fællesskabsretlig forpligtelse til at gennemføre Det øverste Råds beslutning.
Den danske regering har foreslået, at det andet spørgsmål besvares benægtende, hvorved det tredje spørgsmål bortfalder.
D — Kommissionens indlæg
1.
a)
Kommissionen har vedrørende spørgsmål 1 a) fremhævet, at i forbindelse med en præjudiciel fortolkning af akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene, som Domstolen er kompetent til at fortolke i medfør af tiltrædelsestraktatens artikel 1, stk. 3, omfatter Domstolens kompetence kompetencen til at afgøre, hvorvidt et bestemt spørgsmål er omfattet af de forskellige formuleringer, der optræder i artikel 3. Det er blot en strid om ord at diskutere, om spørgsmål x er omfattet af udtryk y, og om, hvorvidt udtryk y kan fortolkes således, at det finder anvendelse på spørgsmål x. Domstolen har altid fuldt ud taget stilling til spørgsmålene, når de efter deres indhold, uanset formuleringen, dækkedes af traktatens artikel 177. Spørgsmål 1 a) bør derfor besvares bekræftende.
b)
Med hensyn til spørgsmål 1 b) angående fortolkningen af artikel 3, stk. 1 og 2, i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene i forhold til »Det øverste Råds beslutning« af januar 1957 om skattefritagelse for Europatillægget, er det for det første ubestridt, at Vedtægt for Europaskolen og protokollen af 13. april 1962 udgør aftaler som omtalt i aktens artikel 3, stk. 1, som Det forenede Kongerige har tiltrådt i medfør af denne artikel. Vedtægt for Lærerpersonalet, der hviler på Vedtægt for Europaskolen, er, selv om den blev vedtaget forinden, en del af de bestemmelser, der finder anvendelse på Europaskolen, som den nye medlemsstat er forpligtet til at tiltræde. Ved tiltrædelsen af skolevedtægten har de nye medlemsstater ligeledes tiltrådt enhver anden bestemmelse i afledet ret, der hviler på vedtægten eller står i forbindelse med den og er gennemført i overensstemmelse med dens bestemmelser, hvilket er tilfældet for så vidt angår Vedtægt for Lærerpersonalet. Ved at tiltræde Vedtægt for Europaskolen har Det forenede Kongerige ikke alene tiltrådt dens bogstav, men hele den levende organisme, som skolen udgør, med dens juridiske forgreninger, dens historie og dens traditioner og er derfor omfattet af virkningen af de beslutninger, der er truffet i årenes løb.
»Det øverste Råds beslutning« er i lighed med Vedtægt for Lærerpersonalet en del af den helhed af bestemmelser, der finder anvendelse på Europaskolen, som Det forenede Kongerige har tiltrådt ved at tiltræde Vedtægt for Europaskolen.
Spørgsmålet om beskatning af lærerne ved Europaskolerne henhører under de retsregler, der gælder for Europaskolen, og under fællesskabsretten i almindelighed, ganske som det samme spørgsmål i forhold til Fællesskabets tjenestemænd og medlemmerne af Europa-Parlamentet henhører under fællesskabsretten. For så vidt angår tjenestemændene er spørgsmål reguleret ved artikel 13 i protokollen om privilegier og immuniteter. For så vidt angår medlemmerne af Europa-Parlamentet har Domstolen udfyldt en lakune ved dommen af 15. september 1981 (førnævnte Lord Bruce of Doningtonsag). Af samme grund krævede skatteordningen for lærerne ved skolen en beslutning på fællesskabsplan, og den blev truffet i januar 1957 af repræsentanter for regeringerne i medlemsstaterne inden for EKSF. Ved mødet optrådte medlemsstaternes repræsentanter i dobbelt egenskab, dels som medlemmer af Det øverste Råd, oprettet ved mødet den 22. juni 1954, dels som regeringernes repræsentanter, der var trådt sammen for at lægge sidste hånd på det udkast til en aftale, som deres regeringer skulle gennemføre i den nærmeste fremtid. I forhold til det spørgsmål, der skulle afgøres, og de beføjelser, som krævedes, optrådte de her i henholdsvis den ene eller den anden af disse egenskaber. Således gælder det trods formuleringen af mødereferatet, at det var som regeringsrepræsentanter, at de traf beslutning om at fritage Europatillægget for beskatning. Det drejede sig således om en »beslutning på regeringsplan«, ikke om en »beslutning truffet af Det øverste Råd«.
Der skal foretages en klar sondring mellem disse to forskellige opgaver, som repræsentanterne havde, idet de beføjelser, der tilkommer Det øverste Råd, er begrænset til dets opgaver, som er at fastsætte principperne for skolens opbygning og fastlægge hovedlinjerne for dens ledelse. Alle andre spørgsmål vedrørende skolens oprettelse skulle afgøres af regeringsrepræsentanterne i denne deres egenskab. Således gælder det, at selv om Det øverste Råd efter den faktiske oprettelse af skolen i efteråret 1954 var begyndt at fungere, bestod der indtil indgåelsen af den internationale traktat, hvorved skolen fik sin vedtægt, en række uløste spørgsmål, der skulle behandles af regeringsrepræsentanterne, såsom vedtagelsen af skolevedtægten og spørgsmålet om skattefritagelse for lærerne.
»Regeringsbeslutningen« udgjorde ifølge selve sin beskaffenhed ikke i sig selv en aftale, som de nye medlemsstater kunne tiltræde i medfør af aktens artikel 3, stk. 1, andet pkt. Den var af accessorisk tilsnit, idet den forudsatte vedtagelse af en vedtægt for lærerpersonalet og af Vedtægt for Europaskolen, der skulle udgøre retsgrundlaget. Samtidig kunne disse vedtægter ikke opnå den ønskede gyldighed uden gennemførelse af »regeringsbeslutningen«, der var uomgængelig nødvendigt for at realisere det mål at tilvejebringe ensartede lønninger. Til forskel fra andre indeholdelser, der sker ved kilden (jfr. artikel 10 i den første Vedtægt for Lærerpersonalet), kunne skattebetalinger ikke refunderes, eftersom refusionen på sin side også ville blive betragtet som skattepligtig indkomst, hvorfor det ville være nødvendigt at gribe til enmatematisk infinitesimalregning. Derfor ville hele aflønningssystemet og den skrøbelige balance i skolernes interne struktur bryde sammen uden den hjørnesten, som skattefritagelsen af Europatillægget udgør. Den er således ikke noget kvasidiplomatisk privilegium for lærerne, men et middel til at sikre ligebehandling. Juridisk har denne »regeringsbeslutning« følgende aspekter: den forpligter medlemsstaterne til at fritage Europatillægget for skat; den bekræfter, at Vedtægt for Europaskolen og Vedtægt for Lærerpersonalet er blevet affattet og stiltiende hviler på princippet om denne skattefritagelse; den er en betingelse for indførelse af og opretholdelse af et ensartet aflønningssystem for samtlige lærere ved Europaskolerne.
Ved at tiltræde Vedtægt for Europaskolen har Det forenede Kongerige således tiltrådt den helhed af bestemmelser, der regulerer skolernes oprettelse og drift, herunder beslutningen om ikke at beskatte Europatillægget. Enhver anden løsning ville gøre det meningsløst at tiltræde Vedtægt for Europaskolen og ville give anledning til endeløse diskussioner om spørgsmål, der ikke er udtrykkeligt nævnt i vedtægten, ligesom det ville føre til en uensartet anvendelse af Vedtægt for Europaskolen og til forskelsbehandling til skade for lærere, elever og forældre.
2.
Kommissionen har ikke behandlet det subsidiære spørgsmål 2.
3.
a)
Kommissionen har vedrørende spørgsmål 3 indledningsvis behandlet Domstolens kompetence til at træffe afgørelse om spørgsmål angående Europaskolen, idet spørgsmål 3 til forskel fra spørgsmålene 1 a) og b) ikke tilsigter en fortolkning af tiltrædelsesakten. Det skal derfor undersøges, hvorvidt Vedtægt for Europaskolen og »regeringsbeslutningen« er »retsakter fra Fællesskabets institutioner«, jfr. traktatens artikel 177, under hensyn til, at de ikke er blevet vedtaget af Rådet, men af medlemsstaterne, der herved søgte at virkeliggøre Fællesskabets formål.
Europaskolerne forfølger utvivlsomt fællesskabsformål. Retten til at oprette sådanne skoler har hjemmel i Fællesskabernes adgang og forpligtelse til at tilvejebringe tilstrækkelige uddannelsesfaciliteter for tjenestemændenes børn. De sociale pligter (Fürsorgepflicht, devoir de sollicitude) over för de EF-ansatte og deres familier, der efter tjenestemandsvedtægtens artikel 20 skal have bopæl på tjenstestedet, omfatter således blandt andet passende undervisningsmuligheder for børnene, fordi familierne bor i udlandet. Udlandstillægget kan således ikke på undervisningsområdet kompensere for de ulemper, der opstår i forbindelse med, at man bor i udlandet. Fællesskabets pligt til at sikre passende uddannelse på stedet og på modersmålet er udtrykkeligt blevet anerkendt ved den ferste betragtning til Vedtægt for Europaskolen. I overensstemmelse med Europaskolernes mål, finansieres de af Fællesskaberne ved betydelige tilskud, der figurerer på Fællesskabernes budget, ligesom skolernes budgetprocedure er indføjet i Fællesskabets budgetprocedure i medfør af artikel 7 i protokollen om oprettelse af Europaskoler. Derudover viser der sig en tilknytning til Fællesskabet ved, at ordningerne vedrørende tillæg og sygesikring hviler på det system, der gælder for EF-tjenestemændene, at Fællesskaberne er repræsenteret i Det øverste Råd, og at den justeringskoefficient, som Fællesskaberne anvender på lønningerne, finder anvendelse.
De funktionelle, økonomiske og organisatoriske bånd mellem Europaskolerne og Fællesskaberne er så snævre, at Vedtægt for Europaskolen og tillægsprotokollen af 1962 må anses for udfyldende fællesskabsret. Det ville have været mere korrekt af Rådet at have skabt Europaskolerne ved en fællesskabsakt, således som Europa-Parlamentet i øvrigt havde anmodet det om ved en resolution (EFT C 239 af 20.10.1975, s. 11 ff., 18). Imidlertid er der ingen grund til at frygte, at Fællesskaberne, specielt EKSF, ikke var kompetente til at oprette en skole. Denne kompetence flyder af Fællesskabernes adgang og pligt til at træffe de nødvendige sociale foranstaltninger til gunst for de ansatte og at tilvejebringe alle forhold, der er nødvendige for at opfylde deres familiers fundamentale behov, herunder undervisning.
Domstolen er derfor kompetent til at fortolke Vedtægt for Europaskolen.
b)
Kommissionen har vedrørende realiteten i spørgsmål 3 fremhævet, at ansættelsesvilkårene spiller en afgørende rolle, når en lærer skal finde ud af, om han vil søge en stilling ved en Europaskole. Han skal derfor kunne henholde sig til de oplysninger, der fremgår af skolens vedtægt, Vedtægt for Lærerpersonalet og andre bestemmelser og beslutninger, samt den praksis, der har været gældende i mere end 20 år. Ved at tiltræde Vedtægt for Europaskolen har Det forenede Kongerige i sin nationale ret optaget de retsregler, som gælder for Europaskolerne. »Regeringsbeslutningen« er således blevet en integrerende del af national ret. I retssager kan parter, der forurettes ved, at denne beslutning ikke bliver anvendt, påberåbe sig den.
Kommissionen har som sit resultat foreslået, at spørgsmålet besvares på følgende måde:
1)
Domstolen er ved fortolkningen af bestemmelserne i tiltrædelsesaktens artikel 3 kompetent til at træffe præjudiciel afgørelse om, hvorvidt et bestemt spørgsmål er omfattet af ordene »enhver anden aftale, der er indgået af de oprindelige medlemsstater, og som vedrører Fællesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed (artikel 3, stk. 1) og af ordene »erklæringer, resolutioner eller andre tilkendegivelser..., der vedrører De europæiske Fællesskaber og er vedtaget af medlemsstaterne efter fælles aftale« (artikel 3, stk. 3).
2)
Det forenede Kongerige er i medfør af aktens artikel 3, stk. 1, andet punktum, i henhold til fællesskabsretten forpligtet til i intern ret at gennemføre den beslutning, som i januar 1957 blev truffet af repræsentanterne for regeringerne for De europæiske Fællesskabers oprindelige medlemsstater, hvorefter lærerne ved Europaskolen skal fritages for skat af enhver art af deres løn og tillæg, bortset fra den del af deres vederlag, der svarer til deres nationale lønninger.
3)
Lærerne ved den Europaskole, der er oprettet i Det forenede Kongerige, er i medfør af fællesskabsretten berettiget til at påberåbe sig nævnte beslutning for Det forenede Kongeriges domstole.
III — Besvarelse af Domstolens spørgsmål
Bortset fra de allerede fremdragne omstændigheder fremgår det særlig af de svar, som Hurd, Det forenede Kongeriges regering og Kommissionen har afgivet, at disse samstemmende er af den opfattelse, at reglen i artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet om tildeling af et udligningstillæg, ligeledes finder anvendelse på nationale skatter af Europatillægget, dersom en medlemsstat rent faktisk kan undergive dette tillæg national indkomstbeskatning.
Hvad angår størrelsen af det udligningsbeløb, der i så fald skal udbetales af Europaskolen i Culham til Hurd som kompensation for den nationale beskatning af hans Europatillæg, har den britiske regering rettet den udregning, der er foretaget i Hurds skriftlige indlæg. Selv om den britiske regering har bekræftet, at dette udligningstillæg på sin side også skal undergives national beskatning, har den endvidere forklaret, at de gældende nationale bestemmelser indebærer, at den infinitesimalregning, som er anført af Hurd, forenkles. Ifølge den britiske regerings beregninger, der i forbindelse med den foreliggende sag hviler på Hurds oplysninger, andrager den nationale skat, der således opkræves af Europatillægget og udligningstillægget, som udbetales Hurd, således i alt 7847 UKL, hvilket medfører et udligningstillæg på i alt 6838 UKL på grundlag af en national løn på 5176 UKL og et Europatillæg på 8384 UKL.
IV — Mundtlig forhandling
I retsmødet den 7. marts 1985 er der afgivet indlæg af Hurd ved Queen's Counsel F. Jacobs, Det forenede Kongeriges regering ved barrister R. Plender, kongeriget Danmarks regering ved L. Mikaelsen, Irlands regering ved barrister J. O'Reilly, og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved J. Grünwald.
Hurd og regeringerne for Det forenede Kongerige og Danmark har i det væsentlige bekræftet deres standpunkt under skriftvekslingen.
Irlands regering har begrænset sig til at fremsætte bemærkninger til den første del af det første spørgsmål vedrørende Domstolens kompetence. Den irske regering er af den opfattelse, at Domstolen er kompetent til at fortolke tiltrædelsesaktens artikel 3 i medfør af tiltrædelsestraktatens artikel 1, stk. 2 og 3, og at Vedtægt for Europaskolen og protokollen i tilknytning hertil omfattes af tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1. Ifølge den irske regering har tiltrædelsesaktens artikel 3 imidlertid ikke til formål at give politiske aftaler karakter af juridiske forpligtelser, og Domstolens fortolkningskompetence omfatter ikke en kompetence til at afgøre problemer af politisk art.
Kommissionen har i det væsentlige begrænset sig til at henvise til sine skriftlige indlæg og tilslutte sig den opfattelse, som Hurd har givet udtryk for med hensyn til EØF-traktatens artikler 5 og 7. Den har endvidere fremsat argumenter om forskellige sider af Wienerkonventionen om traktatretten for at godtgøre, at Det øverste Råds beslutning fra 1957 på det rent folkeretlige plan binder Det forenede Kongeriges regering.
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 22. maj 1985.
Præmisser
1
Ved afgørelse af 14. februar 1984, indgået til Domstolen den 17. februar s.a., har Commissioners for the special purposes of the Income Taxes Acts (herefter benævnt »Special Commissioners«), London, i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen dels af en række fællesskabsretlige bestemmelser og grundsætninger, særlig artikel 3 i akten vedrørende tiltrædelsesvilkårene og tilpasningerne af traktaterne (herefter benævnt »tiltrædelsesakten«), der er knyttet til traktaten vedrørende kongeriget Danmarks, Irlands og Det forenede Kongeriges tiltrædelse af EØF og Euratom (herefter benævnt »tiltrædelsestraktaten«), dels af EØF-traktatens artikler 5 og 7, med henblik på at kunne afgøre, om en bestemt del af den indkomst, der oppebæres af lærerpersonalet ved Europaskolerne, kan undergives national indkomstbeskatning.
2
Disse spørgsmål er blevet rejst under en sag mellem Derrick Guy Edmund Hurd, der er rektor for Europaskolen i Culham, Oxfordshire, og den kompetente indkomstskattemyndighed. Der er strid om skatteansættelserne for skatteårene 1978/1979 og 1979/1980 vedrørende den løn, som Europaskolen har udbetalt Hurd i disse perioder.
3
Der er oprettet Europaskoler på fællesskabsinstitutionernes forskellige tjenestesteder, i Luxembourg, i Belgien, i Italien, i Forbundsrepublikken Tyskland og i Nederlandene samt i 1978 i Culham i Det forenede Kongerige. Herved tilgodeses ønsket om at tilvejebringe undervisning på modersmålet for børnene af Fællesskabernes tjenestemænd og øvrige ansatte. Europaskolerne har hjemmel i to overenskomster, nemlig Vedtægt for Europaskolen af 12. april 1957 (United Treaty Series, Volume 443, s. 1.29), der skabte den første Europaskole i Luxembourg, og Protokollen af 13. februar 1962 om oprettelse af Europaskoler, der er udfærdiget med henvisning til nævnte vedtægt (United Nations Treaties series, Volume 752, s. 267). Disse to overenskomster blev indgået mellem De europæiske Fællesskabers seks oprindelige medlemsstater. Det forenede Kongerige tiltrådte dem ved sin tiltrædelse af De europæiske Fællesskaber.
4
Det øverste Råd, der blandt andet består af de kontraherende parters kompetente ministre og en repræsentant for Fællesskabet, og som ved de førnævnte overenskomster er pålagt at anvende dem på det pædagogiske, administrative og budgetmæssige område, har vedtaget bestemmelser om rettigheder og pligter for Europaskolernes lærere, der i den for tiden gældende affattelse foreligger som Vedtægt for Lærerpersonalet og ordningen for timelærere af 4. og 5. december 1967 med senere ændringer (herefter benævnt »Vedtægt for Lærerpersonalet«).
5
Vedrørende Europaskolernes finansiering gælder det ifølge artikel 13 i Vedtægt for Europaskolen, at Det øverste Råd vedtager budgettet og enstemmigt foretager en rimelig fordeling af udgifterne på de kontraherende parter. Artikel 26 i Vedtægt for Europaskolen bestemmer, at det budget, der er vedtaget af Det øverste Råd, blandt andet finansieres ved bidrag fra de kontraherende parter på grundlag af den af Det øverste Råd foretagne byrdefordeling og ved tilskud fra de institutioner, som skolen har aftaler med. Forhandling af en sådan aftale med De europæiske Fællesskaber er udtrykkeligt hjemlet ved vedtægtens artikel 27 og artikel 4 i Protokol om oprettelse af Europaskoler. Det fremgår af sagens akter, at ifølge de af Det øverste Råd trufne finansielle bestemmelser betaler medlemsstaterne et bidrag, der er lig med de nationale lønninger til de af dem udstationerede lærere, mens EF-Kommissionen betaler et bidrag, der dækker den øvrige del af budgettet, dog under hensyn til en række andre indtægter, som skolen har. Dette bidrag fra Fællesskabet er optaget på De europæiske Fællesskabers budget i kapitlet om Kommissionens driftsbevillinger.
6
Europaskolernes lærere er ansat af de nationale myndigheder, som udstationerer dem ved Europaskolerne. De oppebærer dels en løn, der betales af deres nationale myndigheder og beregnes på grundlag af lønskalaen i hjemstaten, dels et beløb, der anvises af Europaskolen, herefter kaldet »Europa-tillægget«. Dette Europatillæg er lig med forskellen mellem den nationale løn og en ensartet løn fastsat ifølge Vedtægt for Lærerpersonalet på grundlag af vedtægten for De europæiske Fællesskabers tjenestemænd.
7
Spørgsmålet om national beskatning af lærernes lønninger behandles i en beslutning (herefter benævnt »1957-beslutningen«), der nævnes i referatet af et møde afholdt den 25., 26. og 27. januar mellem repræsentanterne for de oprindelige seks medlemsstater af Kul- og Stålunionen, der havde konstitutieret sig som Det øverste Råd for den første Europaskole i Luxembourg, der dengang var under oprettelse. Af referatet fremgår det,
»Det øverste Råd besluttede..., at lærerpersonalet skal svare skat af den løn eller den del af lønnen, der svarer til deres nationale løn. Dog skal tillæg, der hjemles i vedtægtens artikler 3, 4, 5 og 9 og godtgørelser, der betales i henhold til artiklerne 6, 8, 9, 11 og 12, være fritaget for beskatning af enhver art. Lærerne bør i intet tilfælde udsættes for dobbeltbeskatning af deres løn«.
8
For på trods af forskellene i den nationale indkomstbeskatning i medlemsstaterne at ensrette lærernes nettolønninger, uden hensyn til deres hjemstat, traf Det øverste Råd i 1966 bestemmelse om udbetaling af et »udligningstillæg«; i artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet, siges det:
»I det tilfælde, hvor de beløb, der som skatter opkræves af vederlaget, er større end det beløb, der ville blive fratrukket vederlaget ved Europaskolen i medfør af de for tjenestemænd i Det europæiske økonomiske Fællesskab gældende bestemmelser, hvori betingelserne og proceduren for påligning af den til fordel for Fællesskabet indførte skat er fastsat, indrømmes der et ’udlignings’-tillæg svarende til differencen mellem de to ovenfor omhandlede beløb.«
9
De nationale lønninger, der udbetales lærerne ved de forskellige Europaskoler, er derfor undergivet national indkomstbeskatning i lærernes hjemstater. For så vidt angår lærerne — uanset nationalitet — ved Europaskolerne i Luxembourg, Belgien, Italien, Nederlandene og Forbundsrepublikken Tyskland, er Europatillæggene og de udligningstillæg, der anvises af disse skoler, i medfør af forskellige retsregler og administrativ praksis på den ene eller den anden måde fritaget for indkomstbeskatning både i hjemstaten og i den stat, hvor skolen er beliggende.
10
I Det forenede Kongerige sker der ingen indkomstbeskatning af Europatillæg og udligningstillæg, der af Europaskolen i Culham anvises til lærere uden britisk statsborgerskab. Hovedsagen vedrører det spørgsmål, om disse udbetalinger derimod kan beskattes for britiske statsborgeres vedkommende.
11
Det fremgår af sagen, at Hurd, der er britisk statsborger, blev udstationeret ved Europaskolen i Culham af Det forenede Kongeriges myndigheder. Skattemyndigheden foretog skatteansættelse af de Europatillæg, som skolen havde anvist ham i skatteårene 1978/79 og 1979/80. Skattemyndigheden er af den opfattelse, at disse beløb skal indkomstbeskattes, således som tilfældet er det for alle lærere ved Europaskolen i Culham med britisk statsborgerskab, idet der ikke er hjemmel for fritagelse, hverken i britisk lovgivning, eller i Vedtægt for Europaskolen eller lærervedtægten. Hurd har indbragt disse skatteansættelser for Special Commissioners, der er afgørelsesmyndighed i første instans i sager om indkomstskat.
12
Hurd har gjort gældende, at de løntillæg, der anvises af Europaskolen, skal fritages for national skat i medfør af fællesskabsretten. Da Det forenede Kongerige har tiltrådt Vedtægt for Europaskolen, hvilket det var forpligtet til i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 3, har det også herved anerkendt »1957-beslutningen« og må i forhold hertil befinde sig i samme situation som de oprindelige medlemsstater. Endvidere forpligter EØF-traktatens artikel 5 den britiske regering til at respektere beslutningen; det forhold, at den ikke anvendes i forhold til britiske statsborgere, udgør en forskelsbehandling, der er forbudt ved traktatens artikel 7.
13
Special Commissioners har i sagens anledning fundet, at deres afgørelse afhænger af en række fællesskabsretlige fortolkningsspørgsmål. Myndigheden har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1
a)
Har Domstolen ved fortolkningen af bestemmelserne i artikel 3 i akten i tilknytning til traktaten vedrørende tiltrædelsen af Det europæiske økonomiske Fællesskab af 22. januar 1972 kompetence til at træffe en præjudiciel afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt et bestemt sagsforhold omfattes af ordene'... enhver anden aftale, der er indgået af de oprindelige medlemsstater, og som vedrører Fællesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed' (artiklens stk. 1) og af ordene' ... erklæringer, resolutioner eller andre tilkendegivelser..., der vedrører De europæiske Fællesskaber og er vedtaget af medlemsstaterne efter fælles aftale' (artiklens stk. 3)?
b)
Er Det forenede Kongerige i bekræftende fald i medfør af nævnte artikel 3 i henhold til fællesskabsretten forpligtet til i sin nationale ret at gennemføre den særlige beslutning, der blev truffet ved mødet i januar 1957, og hvorefter lærerne ved Europaskolerne er fritaget fra beskatning af enhver art af deres løn og tillæg (bortset fra den del af deres løn, der svarer til de nationale lønninger), når henses til de omstændigheder, hvorunder beslutningen blev truffet, dens senere anvendelse, reglerne for Europaskolerne og deres bestyrelser samt til de foranstaltninger, som de seks oprindelige medlemsstater har truffet i anledning af denne beslutning inden den dato, hvor den førnævnte tiltrædelsestraktat trådte i kraft (1. januar 1973)?
2)
Der spørges subsidiært, om Det forenede Kongerige i medfør af EØF-traktatens artikel 5 eller artikel 7 (og den førnævnte tiltrædelsestraktat) eller nogen anden fællesskabsretlig bestemmelse (bortset fra artikel 3 i akten i tilknytning til tiltrædelsestraktaten) i henhold til fællesskabsretten er forpligtet til at gennemføre den nævnte beslutning i sin nationale ret.
3)
Dersom der påhviler Det forenede Kongerige en sådan pligt som omtalt i spørgsmål 1 b) eller spørgsmål 2 ovenfor, spørges der, hvorvidt (under hensyn til, at den nævnte beslutning ikke internretligt er blevet gennemført i Det forenede Kongerige) en lærer ved Europaskolen i Det forenede Kongerige i henhold til fællesskabsretten kan påberåbe sig den nævnte beslutning for Det forenede Kongeriges domstole og øvrige organer med domsmyndighed.«
Domstolens kompetence
14
Med første del af det første spørgsmål ønskes det i det væsentlige afgjort, om Domstolen i medfør af EØF-traktatens artikel 177 og Euratom-traktatens artikel 150 er kompetent til at fortolke tiltrædelsesaktens artikel 3 i forhold til bestemmelserne om Europaskolerne og deres lærerpersonale.
15
Ifølge tiltrædelsestraktatens artikel 1, stk. 3, skal bestemmelserne vedrørende den myndighed og de beføjelser, der er tillagt institutionerne, således som de fremtræder i EØF- og Euratom-traktaten, finde anvendelse på tiltrædelsestraktaten, som bestemmelserne i tiltrædelsesakten er en del af og er knyttet til. Den myndighed og de beføjelser, som bestemmelsen tager sigte på, indbefatter Domstolens præjudicielle kompetence i medfør af EØF-traktatens artikel 177, stk. 1, og Euratom-traktatens artikel 150, stk. 1. Domstolen er således kompetent til at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 3.
16
Det er imidlertid Det forenede Kongeriges regerings opfattelse, at Domstolen ikke ved fortolkningen af tiltrædelsesaktens artikel 3 kan afgøre det spørgsmål, om bestemmelser af en karakter som Vedtægt for Europaskolen og Protokol om oprettelse af Europaskoler samt foranstaltninger, truffet med hjemmel heri, er dækket af artiklen; Domstolen er ikke kompetent til at fortolke selve disse bestemmelser, og svaret på spørgsmålet forudsætter nødvendigvis en fortolkning af dem.
17
Også den danske regering finder, at Domstolens kompetence ikke ved en fortolkning af tiltrædelsesaktens artikel 3 kan udvides til at omfatte fortolkning af tekster, der ikke nævnes i EØF-traktatens artikel 177 og Euratom-traktatens artikel 150, men har dog medgivet, at Domstolen kan udtale sig om, hvorvidt en aftale eller bestemmelse konkret henhører under de kategorier af retsakter, der nævnes i tiltrædelsesaktens artikel 3.
18
Det er den irske regerings opfattelse, at da Domstolen er kompetent til at fortolke tiltrædelseaktens artikel 3, kan den også afgøre, om artiklen dækker en bestemt retsakt, men den kan ikke udtale sig om den retsvirkning, der frembringes af denne retsakt i forhold til den berørte medlemsstat.
19
Efter Hurds og Kommissionens opfattelse omfatter Domstolens kompetence til at fortolke tiltrædelsesaktens artikel 3 en adgang til at fastslå forpligtelser, der for medlemsstaterne følger af de akter, som omfattes af artikel 3. De anser de funktionelle, økonomiske og organisatoriske bånd mellem Europaskolerne og Fællesskaberne for at være så snævre, at Europaskolen og tillægsprotokollen fra 1962 samt de europaskoleretlige regler er en del af »udfyldende fællesskabsret« og herved er omfattet af Domstolens kompetence.
20
Ved afgørelsen af dette spørgsmål, skal det først fastslås, at oprettelsen af Europaskolerne ikke hviler på traktaterne om oprettelse af De europæiske Fællesskaber eller på fællesskabsinstitutionernes retsakter, men på internationale overenskomster, indgået mellem medlemsstaterne, nemlig ovennævnte Vedtægt for Europaskolen og Protokol om oprettelse af Europaskoler. Disse overenskomster og de vedtagelser, retsakter og beslutninger, som er truffet af Europaskolens organer på dette grundlag, henhører ikke under nogen af de kategorier af retsakter, som nævnes i EØF-traktatens artikel 177 og Euratom-traktatens artikel 150. Den blotte omstændighed, at de pågældende overenskomster frembyder en vis tilknytning med Fællesskabet og dets institutioners funktion er ikke tilstrækkelig til at betragte dem som en integrerende del af fællesskabsretten, hvis ensartede fortolkning over alt i Fællesskabet henhører under Domstolens kompetence. Domstolen er således ikke kompetent til at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af de pågældende bestemmelser i medfør af EØF-traktatens artikel 177 og Euratom-traktatens artikel 150.
21
Ved fastlæggelsen af anvendelsesområdet for tiltrædelsesaktens artikel 3 i forhold til de nævnte bestemmelser kan det dog være nødvendigt at fastslå deres retlige karakter og følgelig at tage stilling til dem i det omfang, hvori dette formål kræver det. En sådan begrebsfastlæggelse kan imidlertid ikke ved tiltrædelsesaktens artikel 3 give Domstolen fuld kompetence til at fortolke de pågældende bestemmelser, når den ikke har denne kompetence i henhold til EØF-traktatens artiiel 177 og Euratom-traktatens artikel 150.
22
Første del af det første spørgsmål skal derfor besvares således, at Domstolen er kompetent til at fortolke tiltrædelsesaktens artikel 3, men at den ifølge denne kompetence kun kan fortolke de retsakter, der er omfattet af artikel 3, for at fastlægge artiklens anvendelsesområde. Domstolen kan ikke udtale sig om, hvilke forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til sådanne retsakter.
Tiltrædelsesaktens artikel 3
23
Med anden del af det første spørgsmål ønskes det afgjort, om tiltrædelsesaktens artikel 3 pålægger de nye medlemsstater en pligt til internretligt at gennemføre »1957-beslutningen« om fritagelse for national beskatning.
24
Hurd har gjort gældende, at tiltrædelsesaktens artikel 3 skaber en pligt for Det forenede Kongerige til at gennemføre »1957-beslutningen« og indrømme det samlede lærerpersonale ved Europaskolen i Culham skattefritagelse for Europatillægget. Vedtægt for Europaskolen udgør en aftale som omtalt i denne artikels stk. 1. De forpligtelser, der heraf følger for en medlemsstat, er en del af gældende fællesskabsret (»l'acquis communautaire«), som de nye medlemsstater er forpligtet til at acceptere. Skønt Det øverste Råds beslutning af januar 1957 blev vedtaget før undertegnelsen af Vedtægt for Europaskolen i april 1957, er den blevet bindende i henhold til vedtægten ved dennes ratifikation. Dens gyldighed og forpligtende kraft er i øvrigt blevet anerkendt ved en langvarig praksis fra medlemsstaternes side, der føler sig bundet af »1957-beslutningen«. Det forenede Kongerige har selv delvis anerkendt beslutningens gyldighed i og med, at den er blevet gennemført for ikke-britiske lærere ved Europaskolen i Culham.
25
Det forenede Kongeriges regering er af den opfattelse, at hverken tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1, eller dens stk. 3, dækker »1957-beslutningen«. Det har aldrig med denne beslutning været hensigten, at den skulle have nogen bindende retsvirkning, idet Det øverste Råd i øvrigt ikke er kompetent til at binde medlemsstaterne. I hvert fald gælder det, at beslutningen, der er blevet truffet uden deltagelse af Det forenede Kongerige, ikke har virkninger for dette land i henhold til folkeretten.
26
Også den danske regering finder, at en akt som »1957-beslutningen«, der ikke skulle have bindende virkning for medlemsstaterne, ikke udgør en aftale, som er omfattet af tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1.
27
Ifølge Kommissionen er »1957-beslutningen«, der blev truffet af repræsentanterne for regeringerne, som optrådte i denne egenskab og ikke som medlemmer af Det øverste Råd, et accessorisk regelsæt i forhold til Vedtægt for Europaskolen, der udgør en aftale i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1. Som en nødvendig betingelse for at virkeliggøre Europaskolens interne struktur, der navnlig indebar et ensartet lønniveau for lærerne, er beslutningen blevet bindende for Det forenede Kongerige i kraft af dets tiltrædelse af Vedtægt for Europaskolen.
28
Domstolen skal indledningsvis fastslå, at Vedtægt for Europaskolen og Protokol om oprettelse af Europaskoler udgør aftaler, der er indgået af de oprindelige medlemsstater, og som vedrører Fællesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed, jfr. tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1, andet pkt., og at Det forenede Kongerige har tiltrådt disse aftaler i overensstemmelse med sin forpligtelse i henhold til artikel 3. Imidlertid er »1957-beslutningen«, som blev truffet af medlemsstaternes repræsentanter, der havde konstitueret sig som Det øverste Råd for den første Europaskole i Luxembourg, der dengang var under oprettelse, afledt af Vedtægt for Europaskolen og kan ikke i sig selv betragtes som en international overenskomst i henhold til tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 1.
29
Ved tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3, udvides gældende fællesskabsret, som de nye medlemsstater er forpligtet til at anerkende som følge af deres tiltrædelse af Fællesskaberne, til at omfatte alle »erklæringer, resolutioner eller andre tilkendegivelser«, der er vedtaget af medlemsstaterne efter fælles aftale, og som »vedrører De europæiske Fællesskaber«. »1957-beslutningen« blev vedtaget for at kunne gennemføre overenskomsten om Vedtægt for Europaskolen, som på sin side blev indgået af hensyn til Fællesskabernes funktion, og beslutningen er en del af de tilkendegivelser, der omfattes af artikel 3, stk. 3. Følgelig befinder de nye medlemsstater sig i forhold til »1957-beslutningen«»i samme situation som de oprindelige medlemsstater«, jfr. tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3.
30
Imidlertid afføder tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3, ingen yderligere retsvirkning i forhold til de akter, som den finder anvendelse på, men begrænser sig til at foreskrive, at de nye medlemsstater skal »overholde de principper og retningslinjer, der fremgår af disse, og træffe de foranstaltninger, som måtte vise sig nødvendige for at sikre iværksættelsen heraf«. Bestemmelsen tilsigter således at skabe de samme forpligtelser for de nye medlemsstater, som dem, der for de oprindelige medlemsstater flyder af de pågældende retsakter, uden at de nye medlemsstater kan gøre gældende, at disse retsakter er blevet vedtaget uden deres medvirken.
31
Kommissionen har endvidere — blandt andet under den mundtlige forhandling -behandlet det spørgsmål, om »1957-beslutningen« skaber bindende retsvirkninger i medfør af Vedtægt for Europaskolen og mere generelt i medfør af folkeretlige regler, når tillige henses til de beføjelser, som medlemsstaterne havde givet deres repræsentanter i Det øverste Råd i forbindelse med det pågældende møde. Imidlertid henhører dette spørgsmål ikke under Domstolens kompetence under en præjudiciel sag i medfør af EØF-traktatens artikel 177 og Euratom-traktatens artikel 150, således som det allerede er blevet anført ovenfor.
32
Anden del af det første spørgsmål skal derfor besvares således, at tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3, skal fortolkes således, at den finder anvendelse på den beslutning, som den 25., 26. og 27. januar 1957 blev truffet af repræsentanterne for de seks oprindelige EKSF-medlemsstater, der konstituerede sig som Det øverste Råd for Europaskolen i Luxembourg, uden at beslutningens retsvirkninger dog herved udvides.
EØF-traktatens artikel 5
33
Special Commissioners har med deres andet spørgsmål for det første spurgt, om EØF-traktatens artikel 5 pålægger medlemsstaterne pligt til at gennemføre »1957-beslutningen«. Det fremgår af forelæggelsen, at det med spørgsmålet ønskes oplyst, om en medlemsstat er forpligtet til at indrømme fritagelse for national beskatning for så vidt angår det Europatillæg, der anvises lærere ved de Europaskoler, som ligger på medlemsstaternes område, såfremt de pågældende lærere er statsborgere i denne medlemsstat.
34
Ifølge Hurd indebærer artikel 5 på grund af den nære forbindelse mellem Europaskolerne og fællesskabsinstitutionerne en pligt for medlemsstaterne til ikke at træffe foranstaltninger, der er til skade for Europaskolernes virke. Det er imidlertid nødvendigt at sikre, at Europaskolerne undgår enhver forskelsbehandling mellem lærerne med hensyn til lønnens størrelse. Endvidere belaster kompensationen fra Europaskolerne for byrden ved national beskatning af Europatillægget ikke alene Europaskolernes budget, men også Fællesskabets og er derfor direkte skadeligt for dette. Hurd har herved særlig henholdt sig til artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet, samt til de budgetmæssige følger af tildelingen af det udligningstillæg, der er hjemlet i artiklen.
35
Det forenede Kongeriges regering har anført, at beskatningen af Europatillægget ikke er til hinder for at virkeliggøre Fællesskabets mål og ikke medfører nogen skade for Europaskolen i Culham. Regeringen har henvist til Domstolens dom af 15. september 1981 (Lord Bruce of Donington, sag 208/80, Smi. 1981, s. 2205), og anfører, at tanken bag denne dom ikke kan anvendes, fordi der i nærværende tilfælde ikke er tale om, at nogen fællesskabsinstitution hæmmes i sit interne virke.
36
Det bemærkes, at Vedtægt for Europaskolen og Protokol om oprettelse af Europaskoler optræder som led i en hel række aftaler, beslutninger, retsakter og tilkendegivelser, hvorved medlemsstaterne samarbejder og koordinerer deres aktiviteter med henblik på at bidrage til fællesskabsinstitutionernes gnidningsløse funktion og lette dem i gennemførelsen af deres opgaver. Oprettelsen af Europaskoler er begrundet — således som det fremgår af den første betragtning til Vedtægt for Europaskolen — i kravet om, at tjenestemænd med hjemsted i medlemsstaterne arbejder ved fællesskabsinstitutionernes tjenestesteder, hvorfor det er nødvendigt at afholde undervisning på de ansattes modersmål, ligesom det angives at være skolernes formål at tilvejebringe fællesuddannelse og fællesundervisning af børn af tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber, jfr. artikel 1, stk. 1, i Protokol om oprettelse af Europaskoler.
37
Et sådant samarbejde mellem medlemsstaterne og reglerne herfor har imidlertid ikke hjemmel i traktaterne om oprettelse af De europæiske Fællesskaber, og indgår ikke som en del af den af Fællesskaberne skabte ret, som er afledt af traktaterne. Traktaternes bestemmelser finder således ikke anvendelse på Vedtægt for Europaskolen og de beslutninger, der er truffet på dens grundlag.
38
Hvad nærmere angår traktatens artikel 5 bemærkes, at denne artikel ifølge stk. 1, andet punktum, pålægger medlemsstaterne en pligt til at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver, og at medlemsstaterne ifølge bestemmelsens stk. 2 er forpligtet til at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare. Som Domstolen særlig har fremhævet det i dom af 10. februar 1983 (Luxembourg mod Parlamentet, sag 230/81, Sml. 1983, s. 255) er denne bestemmelse udtryk for den mere almindelige regel om, at der påhviler medlemsstaterne og fællesskabsinstitutionerne en gensidig pligt til loyalt samarbejde og loyal bistand. Disse pligter, som hviler på traktaterne, kan ikke gælde for andre overenskomster mellem medlemsstaterne, der er indgået uden for traktatområdet, således som det er tilfældet med Vedtægt for Europaskolen.
39
Noget andet måtte antages, dersom anvendelsen af en traktatbestemmelse eller en bestemmelse i afledt ret eller fællesskabsinstitutionernes virksomhed var vanskeliggjort af en foranstaltning i forbindelse med gennemførelsen af en sådan overenskomst, indgået mellem medlemsstaterne uden for traktaternes anvendelsesområde. I så fald ville den pågældende foranstaltning kunne anses for at være i strid med de pligter, der følger af EØF-traktatens artikel 5, stk. 2.
40
Med dette som udgangspunkt må der tages stilling til, om beskatningen af det Europatillæg, der anvises en Europaskoles lærerpersonale, som hævdet af Hurd, griber forstyrrende ind i fællesskabsinstitutionernes virksomhed på grund af den ovenfor beskrevne mekanisme, der er indført ved artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet.
41
Ifølge artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet udligner Europaskolen ifølge parternes oplysninger ved et udligningstillæg lærernes byrde ved at være undergivet national indkomstskat i det omfang, hvori den nationale indkomstskat overstiger det beløb, der ville være indeholdt efter de bestemmelser, der gælder for -Fællesskabernes tjenestemænd. Hvis en medlemsstat beskatter Europatillægget, refunderer skolen således lærerne skatten med et udligningstillæg, der på sin side kan beskattes. Denne mekanisme kan teoretisk set gentage sig et uendeligt antal gange. Her er forholdet dog det, at national lovgivning gør det muligt at bringe en sådan gentagelse til ophør ved en forenklet beregning, således som den britiske regering har gjort gældende.
42
Den økonomiske byrde i forbindelse med den beskrevne mekanisme påhviler i sin helhed Fællesskabets budget, eftersom dette — som ovenfor forklaret — udligner forskellen mellem på den ene side skolens egne indtægter og lærernes nationale lønninger og på den anden side Europaskolens samlede budget. Enhver yderligere betaling fra skolens side i medfør af artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet bæres derfor direkte af Fællesskabets budget.
43
For at kunne bedømme den skadelige karakter af de følger, der opstår for Fællesskabet ved en sådan praksis i en medlemsstat, er det ikke tilstrækkeligt alene at tage hensyn til sagen, som den stiller sig for Hurd eller for lærere med britisk statsborgerskab ved Europaskolen i Culham. Det er tillige nødvendigt at vurdere konsekvenserne af, at andre medlemsstater anvendte lignende fremgangsmåder.
44
Hvis den indstilling, som de britiske myndigheder har lagt for dagen over for Hurd, blev almindeligt accepteret, ville det, til fordel for de nationale statskasser og som en byrde for Fællesskabets budget, medføre en regulær kapitaloverførsel, som økonomisk ville være direkte skadelig for Fællesskabet. En medlemsstat ville således ganske ensidigt kunne gribe forstyrrende ind i Fællesskabets budgetordning og i fordelingen af de økonomiske byrder mellem medlemsstaterne.
45
Sådanne følger er uantagelige. Den adfærd, der ligger til grund for dem, indebærer en tilsidesættelse af den pligt til loyalt samarbejde og loyal bistand, der påhviler medlemsstaterne over for Fællesskabet, og som kommer til udtryk i den pligt, der er knæsat i EØF-traktatens artikel 5, til at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver og ikke bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare.
46
I den forbindelse ønsker Special Commissioners med det tredje spørgsmål oplyst, dels om det forbud, der følger af EØF-traktatens artikel 5, mod at indføre national beskatning af Europatillægget til en Europaskoles lærerpersonale kan skabe direkte virkninger i retsforholdet mellem medlemsstaterneog deres retsundergivne, dels om Hurd følgelig er berettiget til at påberåbe sig forbudet for Det forenede Kongeriges domstole.
47
For at en bestemmelse kan frembringe direkte virkninger i forholdet mellem medlemsstaterne og deres retsundergivne, kræves det ifølge Domstolens faste praksis, at den pågældende bestemmelse er klar og ubetinget samt ikke er undergivet noget skøn vedrørende sin gennemførelse.
48
Denne betingelse er ikke opfyldt for så vidt angår den under sagen omtvistede pligt, der hviler på EØF-traktatens artikel 5, hvorefter der ikke ved ensidige foranstaltninger må gribes forstyrrende ind i Fællesskabets budgetordning og fordelingen af de økonomiske byrder mellem medlemsstaterne. De i så henseende bestående forskelle i medlemsstaternes praksis vedrørende betingelser og fremgangsmåder for at fritage lærerne for skat viser således, at pligtens indhold ikke er tilstrækkelig præcis. Det tilkommer den enkelte medlemsstat selv at træffe beslutning om, hvorledes den vil undgå, at dens beskatningspraksis over for Europaskolernes lærere frembringer virkninger, der er til skade for Fællesskabets budgetordning og fordelingen af de økonomiske byrder mellem medlemsstaterne.
49
Andet spørgsmåls første del skal derfor i forbindelse med det tredje spørgsmål besvares således, at medlemsstaternes pligt til loyalt samarbejde med og loyal bistand til Fællesskabet kommer til udtryk i den ved EØF-traktatens artikel 5 hjemlede pligt til at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver og ikke at bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare. Pligten indebærer, at det er medlemsstaterne forbudt ifølge national skattelovgivning at beskatte de lønninger, der udbetales af Europaskolerne til deres lærere, dersom den ved en sådan beskatning opståede byrde skal dækkes af Fællesskabets budget. Denne pligt skaber ikke direkte virkninger, som kan påberåbes i retsforholdet mellem medlemsstaterne og deres retsundergivne.
EØF-traktatens artikel 7 og fællesskabsrettens grundsætninger
50
Med det andet af Special Commissioners forelagte spørgsmål ønskes det endvidere oplyst, om EØF-traktatens artikel 7 eller nogen anden fællesskabsretlig bestemmelse forpligter en medlemsstat til også at lade den fritagelse for national indkomstbeskatning, der indrømmes de lærere ved en Europaskole, som er statsborgere i en anden medlemsstat, gælde lærere med statsborgerskab i den pågældende medlemsstat; herved ønskes det nærmere oplyst, om medlemsstaterne har pligt til at anvende »1957-beslutningen« i forhold til disse lærere.
51
Ifølge Hurd er det forhold, at Det forenede Kongerige indrømmer skattefritagelse for lærere med et andet statsborgerskab end det britiske, en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, der strider mod EØF-traktatens artikel 7.
52
Det forenede Kongeriges regering har anført, at da spørgsmålet ligger uden for EØF-traktatens område, kan artikel 7 ikke påberåbes; det gøres gældende, at denne artikel ikke forpligter medlemsstaterne til at behandle egne statsborgere på samme måde som statsborgere fra andre medlemsstater.
53
I den forbindelse bemærkes først, at der mellem parterne ikke er uenighed om, at de lønninger, som udbetales ikke-britiske lærere ved Europaskolen i Culham, ikke er undergivet britisk beskatning. Det tilkommer ikke Domstolen at afgøre det mellem parterne omstridte spørgsmål, hvorvidt denne forskelsbehandling rent faktisk er omfattet af bestemmelser i national ret eller af overenskomster om dobbeltbeskatning, ligesom den er afskåret fra at udtale sig om, hvilke bestemmelser der her kommer i betragtning. Special Commissioners' spørgsmål skal derfor besvares på grundlag af den antagelse, at det vedrører en medlemsstat, hvis lovgivning faktisk hjemler en sådan i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af lærerne ved en Europaskole, der ligger på dens område.
54
Ved besvarelsen af dette spørgsmål er det nødvendigt at afgøre, om et sådant tilfælde falder »inden for denne Traktats anvendelsesområde«, således som EØF-traktatens artikel 7 kræver det. Europaskolernes lærere kan vel betragtes som arbejdstagere i henhold til EØF-traktatens artikel 48, idet de ved ansættelsen ved en skole, der ligger i en anden medlemsstat, gør brug af deres ret til fri bevægelighed inden for Fællesskabet. Noget andet gælder imidlertid med hensyn til lærere med statsborgerskab i den medlemsstat, hvor den pågældende Europaskole ligger, som ikke er flyttet inden for Fællesskabet for at gøre tjeneste dér.
55
Som Domstolen allerede har fastslået ved dom af 28. marts 1979 (Saunders, sag 175/78, Sml. 1979, s. 1129) og ved dom af 27. oktober 1982 (Morson og Jhanjan, forenede sager 35 og 36/82, Sml. 1982, s. 3723), kan forbudet mod forskelsbehandling som hjemlet ved EØF-traktatens artikel 7, i lighed med det konkrete udslag af dette forbud i artikel 48, ikke anvendes på en medlemsstats rent interne forhold, som ikke har nogen som helst tilknytning til de situationer, fællesskabsretten tager sigte på. Den blotte omstændighed, at statsborgere i en medlemsstat er ansat af en Europaskole, der ligger på denne stats område, er ikke tilstrækkelig til at begrunde, at de pågældende er omfattet af fællesskabsreglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed, og at medlemsstatens kompetence til over for dem at træffe mere restriktive foranstaltninger end dem, der anvendes på statsborgere fra andre medlemsstater, herved begrænses.
56
Heraf følger, at EØF-traktatens artikel 7 ikke kan påberåbes til støtte for et forbud imod, at en medlemsstat undergiver lærerpersonalet ved en på dens område beliggende Europaskole en skattemæssig behandling, der er mere ugunstig for dens egne statsborgere end for statsborgerne fra andre medlemsstater.
57
Hurd har også henvist til fællesskabsrettens grundsætninger, navnlig om beskyttelsen af den berettigede forventning, beviskraften af tidligere tilkendegivelser og fællesskabssolidariteten, hvoraf efter hans opfattelse fremgår, at Det forenede Kongerige er forpligtet til at respektere 1957-beslutningen.
58
Hertil bemærkes blot, at de af Hurd påberåbte principper ikke i en sag som den foreliggende har selvstændig karakter i forhold til den forpligtelse, som EØF-traktatens artikel 5 pålægger medlemsstaterne. Hvad angår den berettigede forventning findes hans økonomiske byrde ved beskatningen af Europatillægget at være begrænset på grund af anvendelsen af artikel 24, stk. 2, i Vedtægt for Lærerpersonalet.
59
Det andet spørgsmål skal derfor besvares således, at hverken EØF-traktatens artikel 7 eller fællesskabsrettens grundsætninger pålægger en medlemsstat at gennemføre den førnævnte beslutning af 1957 og at fritage lønningerne til lærerpersonalet ved en Europaskole, der ligger på dens eget område, fra national beskatning, når de pågældende lærere er statsborgere i denne medlemsstat.
Sagens omkostninger
60
De udgifter, der er afholdt af Danmarks, Irlands og Det forenede Kongeriges regering samt af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, som er forelagt af Commissioners for the special purposes of the Income Taxes Act ved afgørelse af 14. februar 1984, for ret:
1)
Domstolen er kompetent til at fortolke tiltrædelsesaktens artikel 3. Ifølge denne kompetence kan den kun fortolke de retsakter, der er omfattet af artikel 3, for at fastlægge artiklens anvendelsesområde. Domstolen kan ikke udtale sig om, hvilke forpligtelser der påhviler medlemsstaterne i henhold til sådanne retsakter.
2)
Tiltrædelsesaktens artikel 3, stk. 3, skal fortolkes således, at den finder anvendelse på den beslutning, som den 25., 26. og 27. januar 1957 blev truffet af repræsentanterne for de seks oprindelige EKSF-medlemsstater, der konstituerede sig som Det øverste Råd for Europaskolen i Luxembourg, uden at beslutningens retsvirkninger dog herved udvides.
3)
Medlemsstaternes pligt til loyalt samarbejde med og loyal bistand til Fællesskabet kommer til udtryk i den ved EØF-traktatens artikel 5 hjemlede pligt til at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver og ikke at bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætning i fare. Pligten indebærer, at det er medlemsstaterne forbudt ifølge national skattelovgivning at beskatte de lønninger, der udbetales af Europaskolerne til deres lærere, dersom den ved en sådan beskatning opståede byrde skal dækkes af Fællesskabets budget. Denne pligt skaber ikke direkte virkninger, som kan påberåbes i retsforholdet mellem medlemsstaternes og deres retsundergivne.
4)
Hverken EØF-traktatens artikel 7 eller fællesskabsrettens grundsætninger pålægger en medlemsstat at gennemføre den førnævnte beslutning af 1957 og at fritage lønningerne til lærerpersonalet ved en Europaskole, der ligger på dens eget område, fra national beskatning, når de pågældende lærere er statsborgere i denne medlemsstat.
Everling
Bahlmann
Joliét
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. januar 1986.
P. Heim
Justitssekretær
Fungerende præsident
U. Everling
Afdelingsformand
(
*1
) – Processprog: Engelsk.