61985C0234
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MISCHO
van 25 juni 1986 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
I — De achtergrond van de prejudiciële vraag
De onderhavige prejudiciële vraag is gesteld door het Amtsgericht Breisach am Rhein ¡n een strafzaak die het Openbaar Ministerie te Freiburg krachtens de strafbepalingen van het Duitse Weingesetz op 9 februari 1984 aanhangig heeft gemaakt tegen Franz Keller, wijnbouwer, wegens overtreding van onder meer de gemeenschapsregeling betreffende de etikettering van tafelwijn.
Meer in het bijzonder gaat het om artikel 2, lid 2, sub h, van verordening nr 355/79 van de Raad van 5 februari 1979 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de omschrijving en de aanbiedingsvorm van wijn en druivemost (PB 1979, L 54, blz. 99) en artikel 13, lid 6, van verordening nr. 997/81 van de Commissie van 26 maart 1981 houdende uitvoeringsbepalingen van die verordening (PB 1981, L 106, biz. 1).
Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 355/79 schrijft voor, welke aanduidingen het etiket van tafelwijn moet bevatten; in het tweede lid worden een aantal vermeldingen opgesomd die facultatief kunnen worden toegevoegd, waaronder onder meer volgens letter h:
„van bijzonderheden betreffende:
—
de soort van het produkt,
—
een bijzondere kleur van de tafelwijn,
voor zover voor deze venneldingen uitvoeringsbepalingen bestaan, of, bij gebreke daarvan, bepalingen van de betrokken Lid-Staat...”
Artikel 13, lid 6, van verordening nr. 997/81 (dit artikel is gewijzigd bij verordening nr. 1011/84 van de Commissie van 10 april 1984 — PB 1984, L 101, biz. 17 —, die evenwel pas op 16 april daaraanvolgend in werking is getreden en derhalve niet op het onderhavige hoofdgeding van toepassing is) somt de facultatieve aanduidingen op die ter beschrijving van de soort van het produkt mogen worden gebruikt. Het luidt als volgt:
„Ter uitvoering van artikel 2, lid 2, sub h, van artikel 12, lid 2, sub k, en van artikel 28, lid 2, sub k, van verordening (EEG) nr. 355/79 mogen naar gelang van het geval de volgende termen worden vermeld:
—
‚demisec’, ‚halbtrocken’...,
—
‚moelleux’, ‚lieblich’...,
—
‚doux’, ‚süß’....
De termen ‚sec’, ‚trocken’, ‚secco’... mogen alleen worden vermeld indien de betrokken wijn een gehalte aan suikerresidu heeft van
—
ten hoogste 4 g/l of
—
ten hoogste 9 g/l wanneer het totale gehalte aan zuren, uitgedrukt in gram wijnsteenzuur per liter, niet meer dan 2 g/l lager is dan het gehalte aan suikerresidu.”
Het Openbaar Ministerie te Freiburg legt Keiler ten laste, dat hij de door hem geproduceerde wijn op het etiket van de flessen heeft aangeduid met de term „durchgegoren” (uitgegist), hoewel deze term niet voorkomt onder de hiervoor opgesomde aanduidingen. Verdachte had ter aanduiding van het lage gehalte aan suikerresidu van de betrokken wijn de term „trocken” (droog) moeten gebruiken.
Met verdachte is het Amtsgericht Breisach van oordeel dat genoemde bepalingen, waar zij de producenten de verplichting opleggen de aard van hun wijn met de daarin genoemde termen te omschrijven, onverenigbaar zijn met artikel 12 van het Duitse Grundgesetz, dat het recht op vrije beroepskeuze en op vrije beroepsuitoefening garandeert; op verzoek van verdachte heeft het Amtsgericht het Hof bij beschikking van 2 juli 1985 verzocht om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van die bepalingen uit het oogpunt van het gemeenschapsrecht.
Opgemerkt zij, dat het Amtsgericht blijkens de verwijzingsbeschikking voornemens is, zich eveneens tot het Bundesverfassungsgericht te wenden ten einde een beslissing over de grondwettigheid van genoemde bepalingen te verkrijgen.
II — Juridische beoordeling
1.
Voor een goed begrip van het probleem wijs ik erop,
—
dat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen slechts kan worden verzocht te beslissen over de geldigheid en de uitlegging van bepalingen van gemeenschapsrecht;
—
dat het Hof bij dit onderzoek uitsluitend uitgaat van het gemeenschapsrecht en niet van nationale bepalingen, zelfs niet als ze van constitutionele aard zijn;
—
dat de vraag of door een handeling van een instelling van de Gemeenschap eventueel grondrechten zijn geschonden, niet anders dan in het raam van het gemeenschapsrecht kan worden beoordeeld.
Dit laatste beginsel is door het Hof onder meer neergelegd in het arrest Internationale Handelsgesellschaft van 17 december 1970 (zaak 11/70, Jurispr. 1970, blz. 1125, in het bijzonder r. o. 3) en het arrest Hauer van 13 december 1979 (zaak 44/79, Jurispr. 1979, blz. 3727, in het bijzonder r. o. 14).
In laatstgenoemd arrest heeft het Hof dit beginsel gemotiveerd met de overweging, dat „de introductie van bijzondere, onder de wetgeving of constitutionele orde van een bepaalde Lid-Staat vallende maatstaven aan de materiële eenheid en aan de feitelijke gelding van het gemeenschapsrecht afbreuk zou doen en daarmede onvermijdelijk de eenheid van de gemeenschappelijke markt doorbreken en de communautaire saamhorigheid in gevaar brengen”.
In hetzelfde arrest (r. o. 15) wees het Hof er onder verwijzing naar het arrest Internationale Handelsgesellschaft (r. o. 4) en het arrest Nold van 14 mei 1974 (zaak 4/73, Jurispr. 1974, blz. 491_. in het bijzonder r. o. 13) verder op, dat „de fundamentele rechten een integrerend deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen, welker eerbiediging het Hof verzekert” en „dat het Hof zich bij de bescherming dier rechten heeft te laten leiden door de constitutionele tradities welke aan de Lid-Staten gemeen zijn, zodat het geen maatregelen kan toelaten welke zich niet verdragen met de fundamentele rechten die in de constituties dier staten zijn erkend”.
Het Hof voegde hier nog aan toe, „dat aan internationale wilsverklaringen inzake de bescherming van de rechten van de mens, waaraan de Lid-Staten hebben medegewerkt of waarbij zij zich hebben aangesloten, ook aanwijzingen kunnen worden ontleend waarmede in het raam van het gemeenschapsrecht rekening dient te worden gehouden”.
Het fundamentele recht op vrije beroepsuitoefening is door het Hof in de arresten Nold (r. o. 14) en Hauer (r. o. 32) uitdrukkelijk erkend. Na te hebben overwogen dat dit recht in de constitutionele orde van verschillende Lid-Staten weliswaar met waarborgen is omringd, maar dat het niettemin wel verre van als een absoluut prerogatief te mogen worden beschouwd, in het openbaar belang en in verband met de sociale functie der beschermde werkzaamheden kan worden beperkt, concludeerde het Hof „dat het ook in de rechtsorde van de Gemeenschap gerechtvaardigd voorkomt met betrekking tot (dit recht) het voorbehoud te maken dat bepaalde grenzen die hun rechtvaardiging vinden in de doelstellingen van algemeen belang welke de Gemeenschap nastreeft, moeten worden in acht genomen zolang aan het wezen (van dit recht) geen afbreuk wordt gedaan”.
2.
Derhalve dienen de doelstellingen van de gewraakte regeling te worden onderzocht en ook, of er een redelijke verhouding bestaat tussen die doelstellingen en de maatregelen die de regeling behelst.
Hiertoe moeten de bestreden bepalingen allereerst worden beschouwd in het algemene verband van de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, zoals vastgesteld bij verordening nr. 337/79 van de Raad van 5 februari 1979 (PB 1979, L 54, biz. 1). Blijkens de 39ste overweging van de considerans van die verordening beoogt deze gemeenschappelijke ordening een gemeenschappelijke markt in de wijnsector tot stand te brengen door, onder meer, de opheffing van alle aan de binnengrenzen van de Gemeenschap voor het vrije verkeer van de betrokken produkten bestaande belemmeringen. Zulke belemmeringen kunnen het gevolg zijn van uiteenlopende regelingen betreffende de omschrijving en de aanbiedingsvorm van wijnbouwprodukten in de verschillende Lid-Staten. (In de 38ste overweging van de considerans van verordening nr. 337/79 wordt erop gewezen, dat al de wijnbouwprodukten die zich binnen de Gemeenschap in het verkeer bevinden, vergezeld moeten gaan van een begeleidend document; in dezelfde overweging heet het verder, dat voor deze produkten eveneens de voorschriften inzake omschrijving en aanbiedingsvorm moeten worden aangepast). Het Amtsgericht Breisach zal in de rechtspraak van het Hof inderdaad een hele reeks van gevallen vinden waarin de Lid-Staten hun nationale regelingen inzake de etikettering van produkten hebben gebruikt om de verhandeling op hun grondgebied van in andere Lid-Staten geproduceerde goederen tegen te houden. Artikel 54, lid 1, van verordening nr. 337/79 schrijft dan ook voor, dat de Raad gemeenschappelijke algemene regels ter zake zal vaststellen.
Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen (blz. 6, sub 4) terecht beklemtoont, kan alleen een eenvormige reglementering van de produktaanduiding de producenten en handelaren garanderen, dat zij hun produkten in alle Lid-Staten kunnen afzetten.
De bestreden regeling streeft overigens ook twee specifieke doelstellingen na, die men eveneens kan kwalificeren als zijnde van „algemeen belang”: de vaststelling van regels voor de omschrijving en de aanbiedingsvorm moet het mogelijk maken, „de eventuele koper alsmede de openbare instanties die belast zijn met het beheer en de controle van de handel in de betrokken produkten, zo juist en zo nauwkeurig voor te lichten als nodig is om die produkten te kunnen beoordelen” (tweede overweging van de considerans van verordening nr. 355/79),
Het spreekt vanzelf, dat een „optimale voorlichting” (derde overweging van de considerans van verordening nr. 355/79), dit wil zeggen een „zo duidelijke en volledige... informatie als mogelijk is in het kader van de etikettering” (vierde overweging van de considerans van verordening nr. 997/81), zowel de bescherming van de verbruiker als de doeltreffendheid van de controle bevordert.
Ook is het duidelijk, dat hoe beperkter en eenvormiger de aanduidingen zijn die op het etiket mogen voorkomen, hoe kleiner de kans op verwarring bij de verbruiker en hoe eenvoudiger de controle is, zoals de Raad en de Commissie in hun respectieve schriftelijke opmerkingen betogen.
Een gemeenschappelijke reglementering van de omschrijving en etikettering van wijn kan derhalve op zich niet worden beschouwd als een inbreuk op het fundamentele recht op vrije uitoefening van het beroep van wijnbouwer.
Deze regeling, die allerminst een uiting is van „een door de belangen van de bureaucratie ingegeven overheidsdirigisme” (blz. 9 van de opmerkingen van verdachte), is primair vastgesteld in het belang van wijnbouwers en verbruikers.
Dit geldt ook voor artikel 2, lid 2, sub h, van verordening nr. 355/79 van de Raad, volgens hetwelk facultatieve aanduidingen omtrent de soort van het produkt slechts zijn toegestaan, voor zover ter zake uitvoeringsbepalingen van de Commissie bestaan of, bij gebreke daarvan, bepalingen van de betrokken Lid-Staat.
3.
Maar de echte crux in deze is, of de door de Commissie in artikel 13, lid 6, van haar verordening nr. 997/81 beoogde beperking en uniformering wel volledig beantwoorden aan de doelstellingen van een gemeenschappelijke markt, van de bescherming van de verbruiker en van een doeltreffende controle. Anders gezegd, of een verbod op het gebruik van de term „durchgegoren” de door de regeling nagestreefde doelstellingen van algemeen belang niet in gevaar brengt en daardoor de vrije uitoefening van het beroep van wijnbouwer ongerechtvaardigd beperkt.
Volgens de verdachte gaat het bij de termen „trocken” en „durchgegoren” om fundamenteel verschillende begrippen, zodat wanneer volledig uitgegiste wijn werd aangeduid met de term „trocken” — die zou wijzen op een gehalte aan suikerresidu, dat binnen de in de gewraakte bepaling toegestane marge kan variëren — dit zijns inziens allerminst een volledige en precieze informatie in het belang van de verbruiker zou zijn. Verscheidenheid in de aanduiding van een categorie produkten zou, mits overeenkomend met de werkelijkheid, de concurrentiepositie van die produkten verbeteren en meer in het algemeen de stabiliteit en de rentabiliteit van de betrokken sector bevorderen.
Tegen deze stelling kan het volgende worden ingebracht:
a)
Allereerst wordt de uitdrukking „durch-gegoren” in feite alleen in Duitsland begrepen; de woorden waarmee deze uitdrukking in de andere talen kan worden vertaald, zijn hoogst ongebruikelijk. Ik wijs erop, dat ook al heeft de gemeenschapswetgever bij de vaststelling van de voorschriften voor de omschrijving en de aanbiedingsvorm van wijn en druivemost bewust rekening willen houden met de verschillende tradities en gebruiken in de Lid-Staten en zelfs in de wijnstreken van de Gemeenschap, hij dit slechts heeft gedaan „voor zover deze verenigbaar zijn met het beginsel van een gemeenschappelijke markt” (vierde alinea van de considerans van verordening nr. 997/81). Het kan dan ook gerechtvaardigd worden geacht, dat hij niet een slechts in één Lid-Staat gebruikelijk begrip in aanmerking heeft genomen, maar enkel in alle Lid-Staten bekende aanduidingen.
Naar ter terechtzitting is gebleken, kwam de term „durchgegoren” in Duitsland vóór de inwerkingtreding van de gemeenschapsregeling weinig op de etiketten voor.
b)
Wanneer de betrokken aanduiding wél zou zijn toegestaan, zou de verbruiker niet nauwkeuriger worden geïnformeerd, integendeel.
Zij wekt immers de indruk, als zou de betrokken wijn geen suikerresidu meer bevatten, hoewel dit niet het geval is.
Het suikerresidugehalte van een dergelijke wijn kan immers van jaar tot jaar verschillen; naar het schijnt, ligt het in de regel tussen 1 en 2 g/l. Het is technisch onmogelijk een volkomen uitgegiste wijn te produceren.
c)
Het argument dat de aanduiding „trocken” een zekere speling toelaat, is evenmin overtuigend. Deze term is bestemd voor wijn met een suikerresidugehalte, variërend van 0 g/l (zoals wij hebben gezien, een zuiver theoretisch geval) tot 4 g/l. De categorie „halbtrocken” loopt van 4 tot 12 g/l, de categorie „lieblich” van 12 tot 45 g/l en de categorie „süß” geldt voor alle wijnen met een suikerresidugehalte van meer dan 45 g/l (zie de hiervoor aangehaalde verordening nr. 1011/84 van de Commissie van 10 april 1984).
De speling bij „droge” wijn is dus aanzienlijk kleiner dan bij de andere soorten.
Evenmin kan worden gesteld, zoals verdachte heeft gedaan, dat een wijn met een suikerresidugehalte van bijna 4 g/l, reeds als zoet is te beschouwen.
d)
Ten slotte wordt niet betwist, dat de wijnbouwers het recht hebben in hun prijslijsten en in hun reclame de uitdrukking „durchgegoren” te gebruiken of het exacte suikerresidugehalte van hun wijn aan te geven.
Deze argumenten zijn naar mijn mening overtuigend.
Het Hof heeft herhaalde malen verklaard (zie onder meer het arrest van 25 januari 1979, zaak 98/78, Racke, Jurispr. 1979, blz. 69 en 81, r. o. 5), dat wanneer het om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie gaat, de Commissie en het beheerscomité over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken; de rechter heeft zich bij de controle op de rechtmatige uitoefening van een dergelijke bevoegdheid te beperken tot de vraag of daarbij niet sprake is van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden.
Uit het voorgaande volgt, dat hiervan in casu geen sprake is.
Ter aanduiding van de verschillende suikerresidugehalten van de in de Gemeenschap geproduceerde wijnen heeft de gemeenschapswetgever het gebruik van bepaalde termen voorgeschreven, die weliswaar beperkt in aantal zijn, doch ruim genoeg om de belangrijkste soorten te kunnen omvatten en voldoende verbreid om in de gehele Gemeenschap te worden begrepen. De daaruit voortvloeiende beperking van de vrijheid van beroepsuitoefening van de wijnbouwers is in verhouding tot de doelstellingen van algemeen belang, te weten de wijnbouwers een redelijke levensstandaard te verzekeren door onder meer het tot stand brengen van een gemeenschappelijke markt, alsmede de bescherming van de verbruiker en een doeltreffende controle, niet onevenredig of ongerechtvaardigd.
Derhalve kan niet worden gezegd, zoals verdachte in zijn opmerkingen onder punt cc doet, dat de wetgever zijn bevoegdheid heeft misbruikt ter bereiking van andere dan de aangegeven doelstellingen.
De maatregel is evenmin klaarblijkelijk ongeschikt om het doel dat de bevoegde instelling ermee op het oog heeft, te verwezenlijken (zie het arrest van 21 februari 1979, zaak 138/78, Stölting, Jurispr. 1979, biz. 713, r. o. 7).
Ten slotte kan artikel 13, lid 6, in de ten tijde van de instelling van de strafvervolging tegen verdachte geldende versie ook niet ongeldig worden geacht, omdat de Commissie deze bepaling nadien in die zin heeft aangevuld, dat de Lid-Staten voor op hun grondgebied in de handel gebrachte wijn kunnen toestaan dat voor de beschrijving van de wijnsoort het gehalte aan suikerresidu door een cijfer of een ander merkteken binnen een gegradueerde schaal wordt aangeduid (verordening nr. 1011/84 van de Commissie).
Indien morgen de vermelding van het precieze suikerresidugehalte in de gehele Gemeenschap werd toegestaan, zou dit evenmin als argument kunnen worden aangevoerd tegen de geldigheid van artikel 13, lid 6, in zijn oude redactie.
Het feit dat de wetgever het op grond van opgedane ervaringen gewenst acht, de bestaande regels te wijzigen, betekent niet dat de oude regeling onwettig was.
Mitsdien concludeer ik, dat bij het onderzoek van de gestelde vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 2, lid 2, sub h, van verordening nr. 355/79 van de Raad van 5 februari 1979 of van artikel 13, lid 6, van verordening nr. 997/81 van de Commissie van 26 maart 1981 kunnen aantasten.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.