61989CC0192_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Ved kendelse af 1 . juni 1989 har Raad van State forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende bestemmelserne i to afgoerelser fra Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet, der er oprettet i henhold til associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet ( 1 ), ( herefter benaevnt "Associeringsraadet "). Spoergsmaalene er rejst under en sag anlagt af den tyrkiske statsborger Sevince mod Nederlandenes Staatssecretaris van Justitie .
2 . Den 11 . september 1980 afslog Staatssecretaris van Justitie en ansoegning om forlaengelse af en opholdstilladelse i Nederlandene, som den 22 . februar 1979 var blevet meddelt Sevince som foelge af hans aegteskab med en tyrkisk statsborger med bopael i Nederlandene . Afslaget blev begrundet med, at aegtefaellerne havde ophaevet samlivet . Sevinces begaering om omgoerelse af denne afgoerelse, der blev afslaaet, og det efterfoelgende sagsanlaeg ved Raad van State bevirkede, at virkningerne af afslaget paa ansoegningen om forlaengelse af opholdstilladelsen blev stillet i bero . Ifoelge nederlandsk lov har et saadant soegsmaal automatisk opsaettende virkning ( 2 ). Efter at sagsoegte var blevet frifundet ved kendelse af 12 . juni 1986 afsagt af Raad van State, indgav Sevince den 13 . april 1987 en ansoegning om opholdstilladelse til Staatssecretaris van Justitie, idet han henviste til udoevelsen af loennet beskaeftigelse og til en bestemmelse i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 fra Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet, hvorefter tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat, efter i en vis periode at have haft lovlig beskaeftigelse dér, har fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg . Det skal understreges, at ifoelge Sevince skulle der ved beregningen af varigheden af den lovlige beskaeftigelse i henhold til de naevnte afgoerelser tages hensyn til de perioder med loennet beskaeftigelse, som han havde tilbagelagt i henhold til en saerlig tilladelse udstedt af Socialministeriet, der gjaldt, saa laenge virkningen af den manglende forlaengelse af hans opholdstilladelse var stillet i bero, indtil afsigelse af endelig dom i den af ham anlagte sag .
3 . Raad van State, der skal traeffe afgoerelse i en sag anlagt af Sevince til proevelse af Staatssecretaris van Justities afslag paa hans ansoegning af 13 . april 1987, har fundet det fornoedent at forelaegge Domstolen tre spoergsmaal om raekkevidden af og formaalet med en raekke bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 . I det vaesentlige oensker denne hoeje ret foerst afgjort, om de omtvistede bestemmelser i de naevnte afgoerelser maa anses for regler, hvis fortolkning er omfattet af Domstolens kompetence i henhold til EOEF-Traktatens artikel 177, i bekraeftende fald om de er umiddelbart anvendelige i EOEF-medlemsstaterne, og om det i bestemmelserne anvendte udtryk "lovlig beskaeftigelse" i saa fald udelukkende vedroerer en lovlig situation i forhold til loven om udenlandske arbejdstageres arbejde, eller, ligeledes, for saa vidt angaar besiddelsen af opholdstilladelse .
I - Foerste praejudicielle spoergsmaal
4 . Jeg mener ikke, at besvarelsen af det foerste spoergsmaal skaber noget reelt problem . Som anfoert af den nederlandske regering og Kommissionen under retsforhandlingerne har Domstolens dom af 14 . november 1989 i sagen Graekenland mod Kommissionen ( 3 ) haevet enhver tvivl, der eventuelt maatte bestaa med hensyn til Domstolens kompetence til, i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177, at fortolke Associeringsraadets afgoerelser .
5 . Hvad kan man udlede af denne dom? Domstolen henviste indledningsvis til sin faste praksis, senest Demirel-dommen af 30 . september 1987 ( 4 ), der netop vedroerte associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, og hvorefter
"en aftale indgaaet af Raadet i henhold til Traktatens artikler 228 og 238 fra tidspunktet for aftalens ikrafttraedelse udgoer en integrerende del af faellesskabsretten" ( 5 ).
Herefter fastslog Domstolen :
"Til virkeliggoerelse af de maal, der er fastlagt i aftalen EOEF-Tyrkiet og i de tilfaelde, den opregner, er Associeringsraadet beslutningsdygtigt, jf . aftalens artikel 22 ."
Med hensyn til Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80 om betingelserne for ivaerksaettelsen af stoetten til Tyrkiet, udtalte Domstolen herefter, at Associeringsraadet herved bragte stoetten ind under de institutionelle rammer for associeringen, og at
"som foelge af sin direkte tilknytning til associeringsaftalen"
udgjorde afgoerelse nr . 2/80
"fra ikrafttraedelsesdatoen en integrerende del af faellesskabsretten" ( 6 ).
6 . Efter min opfattelse kan disse udtalelser overfoeres paa Associeringsraadets retsakter, der er omfattet af den foreliggende sag, nemlig afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80, der saaledes udgoer en del af faellesskabsretten . De omtvistede bestemmelser i disse afgoerelser, som vedroerer tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat, skal ses i relation til de formaal, der er fastsat i assoceringsaftalens artikel 12, hvorefter de kontraherende parter skal enes om, paa grundlag af EOEF-Traktatens artikler 48, 49 og 50, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, samt i tillaegsprotokollens ( 7 ) artikel 36, hvorefter arbejdskraftens frie bevaegelighed gradvist vil blive gennemfoert mellem afslutningen af det 12 . og 22 . aar for aftalens ikrafttraeden . Ifoelge den anden betragtning til afgoerelse nr . 2/76 indebaerer ovennaevnte bestemmelser i aftalen og protokollen, at Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet indroemmer hinanden fortrinsret, for saa vidt angaar deres arbejdstageres adgang til deres respektive arbejdsmarkeder . Som det fremgaar af tredje betragtning til samme afgoerelse, har afgoerelsens bestemmelser til formaal at gennemfoere dette princip inden for rammerne af en foerste etape . Indholdet af anden etape blev fastlagt ved de sociale bestemmelser i afgoerelse nr . 1/80 .
7 . Det kan saaledes fastslaas, at afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 er direkte knyttet til associeringsaftalen og tillaegsprotokollen . Jeg kan ikke se, hvorfor der ikke herudaf skulle kunne drages samme konsekvenser som for afgoerelse nr . 2/80, nemlig at afgoerelserne udgoer en del af faellesskabsretten . Navnlig kan det ikke heroverfor anfoeres, at afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80, for saa vidt angaar arbejdskraftens frie bevaegelighed, ikke udgoer en del af faellesskabsretten, fordi det tilkommer medlemsstaterne at fastsaette de noedvendige gennemfoerelsesbestemmelser . Domstolen har nemlig i Demirel-dommen under henvisning til Kupferberg-dommen af 26 . oktober 1982 ( 8 ) fastslaaet,
"at naar medlemsstaterne sikrer overholdelsen af de forpligtelser, som udspringer af en aftale indgaaet af Faellesskabets institutioner, opfylder de i henhold til faellesskabsretten en forpligtelse over for Faellesskabet, som har paataget sig ansvaret for aftalens rette gennemfoerelse" ( 9 ).
Herefter fastslog Domstolen, at det maatte laegges til grund, at Domstolen har kompetence til at afgoere spoergsmaal vedroerende fortolkningen af assoceringsaftalens og tillaegsprotokollens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevaegelighed . Derfor mener jeg, at det omraade, som de omtvistede bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 vedroerer, paa ingen maade falder uden for faellesskabsretten og derfor heller ikke uden for Domstolens fortolkningskompetence .
8 . Domstolen har nemlig utvetydigt fastslaaet, at dens kompetence til at fortolke bestemmelserne i en af Raadet indgaaet aftale umiddelbart kan udledes af det forhold, at bestemmelserne udgoer en del af faellesskabsretten . Domstolen har i Demirel-dommen under udtrykkelig henvisning til Haegeman-dommen af 30 . april 1974 ( 10 ) udtalt sig i denne retning . Domstolens kompetence til at fortolke de omtvistede bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 kan paa samme maade udledes af det forhold, at de fra ikrafttraedelsestidspunktet udgoer en del af faellesskabsretten . Jeg skal derfor foreslaa, at Raad van States foerste spoergsmaal besvares bekraeftende .
II - Andet praejudicielle spoergsmaal
9 . Ifoelge det andet praejudicielle spoergsmaal skal det afgoeres, om de omtvistede bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 er umiddelbart anvendelige i EF-medlemsstaterne . Saavel under skriftvekslingen som under retsforhandlingerne har dette spoergsmaal givet anledning til de vaesentligste betragtninger i denne sag . Mens Sevince og Kommissionen mener, at spoergsmaalet skal besvares bekraeftende, er Nederlandenes og Forbundsrepublikken Tysklands regeringer af den modsatte opfattelse .
10 . Da der her er tale om bestemmelser, som hverken er indeholdt i en faellesskabstraktat eller i en "klassisk" retsakt fra en faellesskabsinstitution, men som findes i afgoerelser, der er udstedt af et et organ oprettet i henhold til en aftale, Faellesskabet har indgaaet med et tredjeland, er det noedvendigt foerst at fastlaegge de principper, der skal danne grundlaget for afgoerelsen af spoergsmaalet om, hvorvidt de paagaeldende bestemmelser er umiddelbart anvendelige .
11 . I Demirel-dommen fastslog Domstolen i generelle vendninger, at
"en bestemmelse i en aftale indgaaet af Faellesskabet med et tredjeland maa anses for umiddelbart anvendelig, naar der af dens ordlyd samt aftalens formaal og karakter kan udledes en klar og praecis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter" ( 11 ).
Paa grundlag af disse principper behandlede Domstolen i samme dom spoergsmaalet, om visse bestemmelser i associeringsaftalen var umiddelbart anvendelige . Jeg mener ogsaa, at disse principper skal laegges til grund, naar det skal afgoeres, om bestemmelser i afgoerelser fra det i henhold til associeringsaftalen oprettede Associeringsraad er umiddelbart anvendelige . Da Associeringsraadets afgoerelser, som allerede naevnt, paa samme maade som selve associeringsaftalen udgoer en del af faellesskabsretten, ser jeg ingen grund til, at det paa forhaand maa afvises, at afgoerelserne indeholder umiddelbart anvendelige bestemmelser, idet et saadant "standpunkt" er udelukket, for saa vidt angaar selve aftalen . At en retsakt udgoer en del af faellesskabsretten, indebaerer tvaertimod efter min opfattelse, at det principielt ikke kan afvises, at retsaktens bestemmelser er umiddelbart anvendelige . Man maa saaledes i den foreliggende sag holde sig til de i Demirel-dommen fastsatte kriterier, hvilket parterne i hovedsagen og Kommissionen i oevrigt er enige om, mens forbundsregeringen kun har afvist muligheden af at overfoere disse kriterier til Associeringsraadets afgoerelser som foelge af den opfattelse, at de ikke kan anses som en del af faellesskabsretten . Da dette imidlertid er tilfaeldet, kan det ikke laengere bestrides, at de i Demirel-dommen fastsatte kriterier er relevante for den foreliggende sag .
12 . Herefter er det saaledes noedvendigt at vurdere de omtvistede bestemmelser i forhold til disse kriterier, idet det dog ikke maa glemmes, at formaalet med og arten af Associeringsraadets afgoerelser skal bedoemmes inden for de rammer, der er fastsat af associeringsaftalen og tillaegsprotokollen .
13 . Til virkeliggoerelse af de i associeringsaftalen fastlagte maal og i de tilfaelde, den opregner, er Associeringsraadet ifoelge aftalens artikel 22 "beslutningsdygtigt"; artikel 22 bestemmer yderligere, at hver af de kontraherende parter "er forpligtet til at traeffe saadanne foranstaltninger, som gennemfoerelsen af de trufne afgoerelser noedvendiggoer ". De bestemmelser i Associeringsraadets afgoerelser, om hvis umiddelbare anvendelighed der er rejst tvivl, vedroerer, som allerede naevnt, arbejdskraftens frie bevaegelighed . Der skal her henvises til associeringsaftalens artikel 12, der bestemmer, at "de kontraherende parter enes om, paa grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i Traktaten om oprettelse af De Europaeiske OEkonomiske Faellesskaber, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed ". Tillaegsprotokollens artikel 36 bestemmer, at "arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet vil blive gradvist gennemfoert i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anfoerte principper mellem afslutningen af det tolvte og toogtyvende aar for aftalens ikrafttraeden", idet det herefter tilfoejes, at "Associeringsraadet traeffer beslutning om de noedvendige retningslinjer med henblik herpaa ".
14 . Artikel 1 i afgoerelse nr . 2/76 bestemmer, at afgoerelsen "fastsaetter for foerste etape de naermere regler for gennemfoerelsen af tillaegsprotokollens artikel 36", idet foerste etapes varighed fastsaettes til fire aar fra den 1 . december 1976 . For saa vidt angaar afgoerelse nr . 1/80, har den ifoelge artikel 1 til formaal at sikre "reaktiveringen og udviklingen af associeringen ". Med dette formaal for oeje indeholder afgoerelsen bestemmelser vedroerende landbrug og oekonomisk og fagligt samarbejde, der traadte i kraft den 1 . juli 1980, samt bestemmelser paa det sociale omraade, der skulle finde anvendelse fra den 1 . december 1980 .
15 . Den nationale ret har netop forelagt Domstolen en raekke spoergsmaal, der dels vedroerer artikel 2, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, i afgoerelse nr . 1/80, dels artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 . Da der er tale om at fastlaegge retsvirkningerne af disse bestemmelser, er det noedvendigt at gengive den noejagtige ordlyd heraf .
16 . Artikel 2, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 lyder saaledes : "En tyrkisk arbejdstager, der i 5 aar har haft arbejde i henhold til gaeldende lovgivning i en af Faellesskabets medlemsstater, nyder dér fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg ". Artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80, der henhoerer under afgoerelsens bestemmelser paa det sociale omraade, bestemmer, at tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat, "efter at have haft lovlig beskaeftigelse i fire aar i den paagaeldende medlemsstat (( har )) fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg ". Som det ses, afviger den anden bestemmelse vaesentligt fra den foerste, idet kravet om lovlig beskaeftigelse, der oprindeligt var fastsat til fem aar, i den senere afgoerelse blev nedsat til fire aar .
17 . Artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 bestemmer : "Faellesskabets medlemsstater og Tyrkiet kan ikke indfoere nye begraensninger for saa vidt angaar vilkaarene for adgang til beskaeftigelse for arbejdstagere, der paa naevnte landes omraader har opnaaet opholds - og arbejdstilladelse i henhold til gaeldende lovgivning ". I den tilsvarende bestemmelse i afgoerelse nr . 1/80, nemlig artikel 13, er der efter ordet "arbejdstagere" indfoejet "og deres familiemedlemmer ".
18 . Hvis man i foerste omgang blot ser paa selve ordlyden af disse bestemmelser, kan det vanskeligt naegtes, at bestemmelserne umiddelbart forekommer klare . Artikel 2, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 indfoerer efter min opfattelse utvetydigt en regel om, at medlemsstaterne skal soerge for, at en tyrkisk arbejdstager, der i en naermere bestemt periode har haft lovlig beskaeftigelse i en medlemsstat, har fri adgang i denne stat til enhver form for loennet arbejde efter eget valg . Artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 indeholder tilsyneladende en for medlemsstaterne og Tyrkiet bindende utvetydig stand still-klausul, for saa vidt angaar vilkaarene for adgang til beskaeftigelse for arbejdstagere, der har opnaaet opholds - og arbejdstilladelse i henhold til gaeldende lovgivning .
19 . Men skinnet kan som bekendt bedrage, og det skal undersoeges, om ikke formaalet med og arten af associeringsaftalen eller opbygningen af afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 er til hinder for at antage, at der her er tale om klare, praecise og ubetingede forpligtelser . Det vil sige, at de omhandlede bestemmelser skal ses i den sammenhaeng, hvori de indgaar .
20 . Afsloerer aanden i associeringsaftalen, vurderet ud fra dens grundlaeggende betragtninger, aspekter, der er uforenelige med de omtvistede bestemmelsers umiddelbare anvendelighed? Dette spoergsmaal kan naeppe besvares bekraeftende under henvisning til Demirel-dommen . Saafremt associeringsaftalen, vurderet ud fra sine grundlaeggende betragtninger, udelukker, at der inden for den saaledes skabte retlige ramme kan findes umiddelbart anvendelige bestemmelser, skulle ovennaevnte dom ud fra saadanne betragtninger have afvist, at aftalens artikel 12 og tillaegsprotokollens artikel 36 har en saadan direkte virkning . Saaledes forholdt det sig imidlertid ikke . Domstolen udtalte nemlig i det vaesentlige :
"Det fremgaar af aftalens struktur og indhold, at denne fastlaegger de generelle maalsaetninger ved associeringen og de generelle retningslinjer for virkeliggoerelsen af disse, uden at selve aftalen indeholder praecise regler om, hvorledes denne virkeliggoerelse skal foeres ud i livet" ( 12 ).
Efter at have udtalt, at
"det er kun, for saa vidt angaar visse saerlige spoergsmaal, at der i de som bilag til aftalen optagne protokoller, som tillaegsprotokollen har afloest, er fastlagt detaljerede regler" ( 13 ),
gennemgik Domstolen indholdet af associeringsaftalens artikel 12 og tillaegsprotokollens artikel 36 og fastslog herefter, at
"disse bestemmelser i det vaesentlige har karakter af programerklaeringer, idet de ikke er tilstraekkeligt praecise og ubetingede til direkte at kunne regulere spoergsmaalet om arbejdskraftens frie bevaegelighed" ( 14 ).
21 . Det er saaledes ud fra den fremgangsmaade - man kunne maaske sige metode - som assoceringsaftalen og tillaegsprotokollen har fastsat, navnlig ved artikel 12 henholdsvis artikel 36, at Domstolen har fastslaaet, at disse bestemmelser ikke er umiddelbart anvendelige . Derimod naevnte Domstolen ikke et eneste aspekt vedroerende selve grundlaget for associeringsaftalen, der skulle udelukke, at dens bestemmelser er umiddelbart anvendelige . Jeg mener derfor, at associeringsaftalens grundlaeggende betragtninger ikke indeholder saerlige momenter, der udelukker, at bestemmelserne er umiddelbart anvendelige .
22 . Denne opfattelse aendres ikke ved en sammenligning af, paa den ene side, associeringsaftalen mellem EOEF og Graekenland og, paa den anden side, associeringsaftalen mellem EOEF og Tyrkiet samt tillaegsprotokollen hertil . En saadan sammenligning understreger nemlig, at aftalerne paa flere punkter er analoge . Det skal i denne forbindelse fremhaeves, at praeamblerne til de to aftaler er naesten identiske, idet det navnlig bemaerkes, at fjerde afsnit i praeamblen til associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, der lyder : "som erkender, at den stoette som Det europaeiske oekonomiske Faellesskab har bidraget med til det tyrkiske folks bestraebelser paa at forbedre sin levestandard, senere vil lette Tyrkiets optagelse i Faellesskabet", er affattet noejagtigt som fjerde afsnit i praeamblen til associeringsaftalen EOEF-Graekenland, naturligvis bortset fra, at der her er tale om det graeske folk og Graekenlands optagelse i Faellesskabet . Det er givet forklaringen paa, at selve indholdet af associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, suppleret med tillaegsprotokollen, ofte ligger taet op ad indholdet i associeringsaftalen EOEF-Graekenland .
23 . Naar henses til ligheden mellem de grundlaeggende betragtninger, der er fastlagt i de naevnte praeambler, er det derfor vanskeligt at fastslaa, at betragtningerne i den ene praeambel indeholder momenter, der udelukker umiddelbar anvendelighed, som ikke findes i den anden praeambel . Jeg skal erindre om, at Domstolen i dommen af 29 . april 1982 i sagen Pabst & Richarz ( 15 ) fastslog, at artikel 53, stk . 1, i associeringsaftalen EOEF-Graekenland er umiddelbart anvendelig . Et saadant resultat ville have vaeret utaenkeligt, hvis de grundlaeggende betragtninger, der er udtrykt i praeamblen til denne aftale med vendinger, der er naesten identiske med vendingerne i praeamblen til aftalen EOEF-Tyrkiet, havde vaeret uforenelige med bestemmelsernes umiddelbare anvendelighed . Der er derfor intet holdepunkt for paa forhaand at antage, at de grundlaeggende betragtninger i sidstnaevnte aftale indebaerer en saadan uforenelighed .
24 . Man naar noedvendigvis til det samme resultat, for saa vidt angaar de generelle formaal, der er fastsat i afsnit I i de to associeringsaftaler . Artikel 2, stk . 1, i aftalen EOEF-Tyrkiet, der bestemmer, at "aftalen har til formaal at fremme en stadig og afbalanceret styrkelse af de oekonomiske og handelsmaessige forbindelser mellem parterne, under fuldt hensyn til noedvendigheden af at sikre en hurtigere udvikling af Tyrkiets oekonomi og en hoejnelse af beskaeftigelsesniveauet og livsvilkaarene for det tyrkiske folk", er naesten identisk med artikel 2, stk . 1, i aftalen EOEF-Graekenland, og det bestemmes principielt i stk . 2 i hver af de to artikler, at hver af de to aftaler har til formaal at virkeliggoere de i stk . 1 naevnte "maalsaetninger" ( 16 ) eller "maal" ( 17 ). Det bemaerkes yderligere, at virkeliggoerelsen af de naevnte "maalsaetninger" i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet skal ske ved "en gradvis oprettelse af en toldunion" ( 18 ) og ved en "tilnaermelse af Tyrkiets oekonomiske politik til Faellesskabets, for at sikre, at associeringen fungerer tilfredsstillende, samt for at udvikle de faelles foranstaltninger, der er noedvendige til at naa dette maal" ( 19 ), mens virkeliggoerelsen af ovennaevnte "maal" i associeringsaftalen EOEF-Graekenland indebaerer, "at der oprettes en toldunion", ( 20 ) og "at der sker en udvikling af parternes faelles foranstaltninger og en harmonisering af deres politik paa de i aftalen fastsatte omraader" ( 21 ). I virkeligheden synes de vaesentlige forskelle mellem de to aftaler, for saa vidt angaar de respektive principper, navnlig at ligge i den rytme, hvori "maalsaetningerne" eller "maalene" virkeliggoeres . Associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet foreskriver her en indledende fase forud for den anden fase, den saakaldte overgangsperiode, mens der i associeringsaftalen EOEF-Graekenland ikke er tale om nogen indledende fase . Denne specifikke "rytme" forklarer adjektivet "gradvis", der i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet er knyttet til oprettelsen af Toldunionen . Den er ligeledes en forklaring paa, at associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, hvis indhold paa flere punkter er mere generelt end associeringsaftalen EOEF-Graekenland, ved udgangen af den indledende fase er blevet suppleret med en tillaegsprotokol, der paa de fleste af disse punkter uddyber aftalen .
25 . For saa vidt angaar de to aftalers generelle formaal, saaledes som de udtrykkeligt er fastlagt i aftalernes afsnit I under overskriften "Principperne", er de to aftaler saaledes i overvejende grad identiske, navnlig naar der er tale om overgangsperioden i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, hvilket netop er tilfaeldet i den foreliggende sag . Naar bortses fra den uensartede "rytme", kan det fastslaas, at den eneste vaesentlige forskel med hensyn til de generelle formaal er, at der i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet snarere henvises til noedvendigheden af "samordningen af de kontraherende parters oekonomiske politik" ( 22 ), mens associeringsaftalen EOEF-Graekenland derimod laegger vaegt paa en "harmonisering" ( 23 ) af den af parterne foerte politik . Jeg mener ikke, at en saadan forskel i fastlaeggelsen af principperne er tilstraekkelig til principielt at fastslaa, at de bestemmelser, hvorved de generelle formaal i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet skal virkeliggoeres, ikke er umiddelbart anvendelige .
26 . Hvis vi nu efter at have behandlet de grundlaeggende betragtninger og de generelle formaal i henhold til associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet gaar over til behandlingen af udviklingen af de saerlige formaal, maa det konstateres, at det er noedvendigt endnu en gang at foretage en sammenligning med associeringsaftalen EOEF-Graekenland paa grundlag af ovennaevnte Pabst & Richarz-dom . Som allerede naevnt har Domstolen ved gennemgangen af denne aftales artikel 53, stk . 1, fastslaaet, at bestemmelsen, hvis affattelse svarer nogenlunde til Traktatens artikel 95' s, i forbindelse med associeringsordningen mellem Faellesskabet og Graekenland opfylder samme funktion som artikel 95 . Herefter tilfoejede Domstolen, at den findes blandt
"en raekke bestemmelser, som havde til formaal at forberede Graekenlands tiltraedelse af Faellesskabet gennem indfoerelse af en toldunion, harmonisering af landbrugspolitikken, gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed og andre gradvise tilpasningsforanstaltninger til faellesskabsrettens krav" ( 24 ).
Domstolen udtalte videre, at det saaledes foelger
"af ordlyden af ... artikel 53, stk . 1, samt af formaalet med og arten af associeringsaftalen, som bestemmelsen er del af",
at bestemmelsen er til hinder for, at en national lempelsesordning afgiftsbegunstiger indenlandsk spiritus i forhold til spiritus indfoert fra Graekenland, og at bestemmelsen indeholder
"en klar og praecis forpligtelse, der hverken med hensyn til sin gennemfoerelse eller sine virkninger er betinget af senere retsakter" ( 25 ).
Domstolen fastslog "herefter" ( 26 ), at bestemmelsen maa antages at vaere umiddelbart anvendelig .
27 . Som allerede naevnt kan det ikke paa grundlag af praeamblen til assoceringsaftalen EOEF-Tyrkiet paa forhaand afvises, at bestemmelserne er knyttet til det formaal at forberede Tyrkiets eventuelle optagelse i Faellesskabet . Det bemaerkes yderligere, at bestemmelserne, for saa vidt angaar betingelserne for oprettelsen af en Toldunion, i det store og hele er identiske med betingelserne i associeringsaftalen EOEF-Graekenland . Derimod kraeves det ikke ifoelge bestemmelserne i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet vedroerende landbrug - som i associeringsaftalen EOEF-Graekenland - at der skal ske en harmonisering af landbrugspolitikken, men at Tyrkiet skal traeffe de foranstaltninger inden for den faelles landbrugspolitik, "som er noedvendige ... for gennemfoerelsen af den frie bevaegelighed for landbrugsvarer mellem Faellesskabet og Tyrkiet" ( 27 ). Med hensyn til arbejdskraftens frie bevaegelighed, som er det tredje omraade, der udtrykkeligt er omtalt i Pabst & Richarz-dommen, bemaerkes, at artikel 44 i associeringsaftalen EOEF-Graekenland bestemmer : "Arbejdskraftens frie bevaegelighed, saaledes som det fremgaar af artiklerne 48 og 49 i Traktaten om oprettelse af Faellesskabet, sikres mellem medlemsstaterne og Graekenland paa den dato og i henhold til de naermere bestemmelser, som Associeringsraadet fastsaetter ..." ( 28 ). Jeg skal her erindre om, at artikel 12 i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet blot bestemmer, at de kontraherende parter enes om, paa grundlag af artiklerne 48, 49 og 50 i Traktaten om oprettelse af Faellesskabet, gradvist at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed . Det er klart, at paa dette omraade saavel som paa landbrugsomraadet blev der ved affattelsen af associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet lagt mindre vaegt paa "gradvise tilpasningsforanstaltninger til faellesskabsrettens krav" for at anvende det samme udtryk som i Pabst & Richarz-dommen . Det skal imidlertid fremhaeves, at denne aftale, suppleret med tillaegsprotokollen, for saa vidt angaar tilnaermelsen af den oekonomiske politik, navnlig med hensyn til konkurrence, skattespoergsmaal og tilnaermelse af lovgivningerne, indeholder bestemmelser, der, selv om de ikke er de samme, ligger taet op ad bestemmelserne i associeringsaftalen EOEF-Graekenland, og hvorved der til en vis grad laegges samme vaegt som naevnt ovenfor paa "gradvise tilpasningsforanstaltninger ".
28 . Selv om associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet med den dertil hoerende tillaegsprotokol indeholder en raekke bestemmelser, hvorefter Tyrkiet gradvist skal tilpasses faellesskabsrettens krav, er det ubestrideligt, at den ikke gaar saa vidt i denne retning som associeringsaftalen EOEF-Graekenland . Heraf foelger dog ikke, at bestemmelserne, der ifoelge den foerste aftale skal sikre virkeliggoerelsen af dette formaal, principielt ikke kan vaere umiddelbart anvendelige . Det fremgaar af Domstolens praksis, at det ikke er noedvendigt, at en bestemmelse findes i en "vidtgaaende" associeringsaftale - hvis jeg maa udtrykke det saaledes - for at den skal vaere umiddelbar anvendelig . Domstolen har fastslaaet, at en bestemmelse i Yaoundé-konventionen af 1963 ( 29 ) og en bestemmelse i frihandelsaftalen indgaaet med Portugal i 1972 ( 30 ) er umiddelbart anvendelige, mens tilpasningsgraden til faellesskabsrettens krav i de to tilfaelde, der i oevrigt indgaar i vidt forskellige sammenhaenge, helt klart er lavere end ifoelge associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, og formaalet med den senere optagelse i Faellesskabet ikke naevnes, hvilket derimod er tilfaeldet i praeamblen til sidstnaevnte aftale .
29 . Jeg mener derfor, at naar henses til det samlede indhold af associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet, suppleret med tillaegsprotokollen, kan det ikke, selv om der er tale om en mindre tilpasning til faellesskabsrettens krav end i associeringsaftalen EOEF-Graekenland, principielt udelukkes, at bestemmelserne i foerstnaevnte aftale er umiddelbart anvendelige . Foelgelig kan det, efter min mening, heller ikke fastslaas, at bestemmelserne i afgoerelser truffet af Associeringsraadet, der er oprettet i henhold til aftalen, ikke kan vaere umiddelbart anvendelige .
30 . Kan man saa paa grundlag af den karakter af programerklaeringer, som Domstolen har tillagt artikel 12 i associeringsaftalen og artikel 36 i tillaegsprotokollen, fastslaa, at bestemmelserne i Associeringsraadets afgoerelser, som uddyber dem, ikke kan vaere umiddelbart anvendelige? I virkeligheden giver Demirel-dommen naeppe mulighed for en saadan antagelse . Domstolen fastslog i denne dom udtrykkeligt, at disse to artiklers karakter af programerklaeringer kan forklares ved, at det paa det paagaeldende omraade tilkom Associeringsraadet ved afgoerelser at fastsaette de naermere regler . Domstolen udtalte navnlig, at
"Associeringsraadet i henhold til protokollens artikel 36 er enekompetent til - paa de vilkaar, som det finder hensigtsmaessige - at udstede de naermere regler vedroerende en gradvis gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed ud fra politiske og oekonomiske overvejelser, der navnlig har tilknytning til den gradvise gennemfoerelse af toldunionen og tilnaermelsen af parternes oekonomiske politik" ( 31 ).
Domstolen tilfoejede, at
"den eneste beslutning, som Associeringsraadet har truffet paa dette omraade, er afgoerelse 1/80 af 19 . september 1980, der indeholder et forbud mod over for tyrkiske arbejdstagere, som allerede lovligt er integreret paa arbejdsmarkedet i medlemsstaterne, at indfoere nye restriktioner, for saa vidt angaar adgang til beskaeftigelse",
for derefter at udtale, at
"hvad derimod angaar spoergsmaalet om familiesammenfoeringer, er der ikke truffet nogen afgoerelse af tilsvarende art" ( 32 ),
hvorefter Domstolen fastslog, at de naevnte artikler i associeringsaftalen og tillaegsprotokollen har "karakter af programerklaeringer ".
31 . Jeg mener saaledes, at Domstolen i Demirel-dommen langt fra paa forhaand at udelukke, at bestemmelserne i Associeringsraadets afgoerelse om arbejdskraftens frie bevaegelighed kan vaere umiddelbart anvendelige, snarere udtalte, at afgoerelserne, set i lyset af associeringsaftalens og tillaegsprotokollens bestemmelser, i et vist omfang har til opgave at fastsaette de naermere regler paa omraadet . Man kan i oevrigt rejse det spoergsmaal, om ikke dommen allerede da udtrykkeligt haeftede betegnelsen "praecisering" paa afgoerelse nr . 1/80, for saa vidt som den indeholder et forbud mod over for tyrkiske arbejdstagere, som allerede er lovligt integreret paa arbejdsmarkedet i medlemsstaterne, at indfoere nye begraensninger, for saa vidt angaar vilkaarene for adgang til beskaeftigelse . Naar henses til, at Associeringsraadets afgoerelse har til formaal at give naermere regler for arbejdskraftens frie bevaegelighed, er det imidlertid helt meningsloest at haevde, at den simple anerkendelse af, at associeringsaftalens artikel 12 og tillaegsprotokollens artikel 36 har karakter af programerklaeringer, pr . definition udelukker, at gennemfoerelsesbestemmelserne hertil kan vaere umiddelbart anvendelige .
32 . Paa dette trin af gennemgangen mener jeg, at der, naar henses til de ydre rammer for afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 som saadanne, ikke principielt er noget til hinder for, at klare, praecise og ubetingede bestemmelser i disse afgoerelser, der har til formaal at gennemfoere associeringsaftalens artikel 12 og tillaegsprotokollens artikel 36, er umiddelbart anvendelige .
33 . Herefter skal vi se paa opbygningen af de omtvistede bestemmelser inden for rammerne af Associeringsraadets ovennaevnte afgoerelser . Det er navnlig paa grundlag heraf, at Nederlandenes og Forbundsrepublikken Tysklands regeringer er naaet til det resultat, at bestemmelserne hverken er praecise eller ubetingede .
34 . Nederlandenes og Forbundsrepublikken Tysklands regeringers indvendinger vedroerer et aspekt af de omhandlede bestemmelsers raekkevidde . Forbundsregeringen har navnlig lagt vaegt paa, at aftalen, samtidig med at den ikke fuldstaendig udelukker muligheden for vedtagelsen af afgoerelser, der umiddelbart giver individuelle fordele, hviler paa det princip, at Assoceringsraadets afgoerelser skal gennemfoeres, og at det i henhold til den aftale om de foranstaltninger, der skal traeffes ved gennemfoerelsen af associeringsaftalen, som repraesentanterne for medlemsstaternes regeringer indgik den 12 . september 1963, og navnlig til artikel 2, fastslaas, at, for saa vidt angaar EOEF, kraever Associeringsraadets afgoerelser en gennemfoerelsesretsakt . En saadan retsakt, hvis karakter afhaenger af, om der er tale om et omraade, der henhoerer under Faellesskabets kompetence, eller et omraade, der henhoerer under medlemsstaternes kompetence, er under alle omstaendigheder noedvendig for at give Associeringsraadets afgoerelser retsvirkning i medlemsstaterne, og der kan saaledes ikke vaere tale om, at denne type afgoerelser er umiddelbart anvendelige .
35 . Disse udtalelser vedroerende den principielle noedvendighed af at gennemfoere Associeringsraadets afgoerelser tilbagevises tilsyneladende i ovennaevnte dom i sagen Graekenland mod Kommissionen . Efter at have gennemgaaet ordlyden af bestemmelserne i afgoerelse nr . 2/80 fra Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet udtalte Domstolen, at den
"gjorde det ... muligt at gennemfoere afgoerelsen uden forudgaaende vedtagelse af supplerende foranstaltninger",
for herefter at fastslaa, at
"under alle omstaendigheder finder den mellemstatslige aftales artikel 2 saaledes ikke anvendelse" ( 33 ).
Det er saaledes efter min opfattelse ikke principielt noedvendigt, at der udstedes "gennemfoerelsesretsakter" for at goere det muligt at gennemfoere bestemmelserne i Associeringsraadets afgoerelser . Som det fremgaar af dommen, er det de omhandlede bestemmelsers praecisionsgrad, der er afgoerende for, om der skal traeffes gennemfoerelsesforanstaltninger af Faellesskabet eller af medlemsstaterne . Men det kan dog ikke paa forhaand fastslaas, at saadanne foranstaltninger er absolut noedvendige .
36 . Dommen kan ogsaa anfoeres som delvist svar dels paa de af de to regeringer fremfoerte argumenter, hvorved de fremhaever, at artikel 12 i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 29 i afgoerelse nr . 1/80 bestemmer, at de kontraherende parter hver for sig traeffer de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelsen af afgoerelsernes bestemmelser, dels paa den nederlandske regerings selvstaendige betragtninger, der stoettes paa artikel 2, stk . 2, i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 6, stk . 3, i afgoerelse nr . 1/80 . Ifoelge disse bestemmelser fastsaettes gennemfoerelsesbestemmelserne til reglerne i disse to artikler ved nationale bestemmelser . Paa grundlag af den naevnte dom mener jeg, at en bestemmelse i en afgoerelse fra Associeringsraadet kan vaere affattet paa en saadan maade, at anvendelsen ikke er betinget af gennemfoerelsesforanstaltninger . De kontraherende parter skal gennemfoere bestemmelserne i Associeringsraadets afgoerelser, men det er paa ingen maade givet, at bestemmelserne kun kan anvendes, saafremt der er truffet gennemfoerelsesforanstaltninger . Det afhaenger, som Domstolen allerede har fastslaaet, af opbygningen af de paagaeldende bestemmelser . Gennemfoerelsesforanstaltninger er kun en forudsaetning for anvendelsen af bestemmelserne, saafremt de er noedvendige, og ikke fordi de paa forhaand altid maa anses for noedvendige .
37 . Hvis man ser paa selve ordlyden af de omtvistede bestemmelser, maa jeg tilstaa, at det efter min opfattelse ikke er indlysende, at de i bestemmelserne fastsatte forpligtelser er for vage eller for upraecise til, at de kan anvendes uden gennemfoerelsesforanstaltninger . En regel om, at tyrkiske arbejdstagere efter lovlig beskaeftigelse i en bestemt periode paa det lovlige arbejdsmarked i en medlemsstat har fri adgang til enhver form for loennet arbejde efter eget valg, maa siges at vaere tilstraekkelig praecis til at kunne anvendes uden gennemfoerelsesbestemmelser . Ordlyden af artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og af artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 maa navnlig goere det muligt at afgoere, om et bestemt forhold er i strid med disse bestemmelser ved at hindre den deri foreskrevne frie adgang til enhver form for loennet arbejde . Ligeledes kan stand still-klausulen i artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 opfattes som et praecist forbud, hvis anvendelse ikke i sig selv kraever gennemfoerelsesbestemmelser . Ogsaa her mener jeg, at ordlyden af disse bestemmelser goer det muligt at afgoere, om et forhold er i strid hermed . Det skal i oevrigt tilfoejes, at de sidstnaevnte artikler end ikke indeholder specifikke bestemmelser om fastsaettelse af nationale gennemfoerelsesbestemmelser .
38 . Det betyder dog ikke, at der ikke skal fastsaettes bestemmelser med henblik paa at regulere visse detaljer eller praecisere gennemfoerelsesvilkaarene i enkelte saerlige tilfaelde . Men det forhold, at en bestemmelse ikke indeholder saa mange specifikke regler, som der er kategorier af situationer, den skal regulere, betyder ikke, at bestemmelsen af den grund maa anses for upraecis eller betinget og ikke som saadan kan vaere umiddelbart anvendelig . Domstolens praksis indeholder et meget stort antal eksempler paa bestemmelser, hvis almindelige karakter, som noedvendiggjorde Domstolens fortolkning vedroerende spoergsmaalet, om de finder anvendelse i forskellige tilfaelde, paa ingen maade er til hinder for, at de kan tillaegges umiddelbar anvendelighed . Hvis man maatte afvise, at enhver faellesskabsretlig bestemmelse, der ikke indebaerer en udtoemmende beskrivelse af de tilfaelde, den finder anvendelse paa, kan vaere umiddelbart anvendelig, maatte man afskrive store dele af Domstolens praksis . Behoever jeg i oevrigt erindre om, at medlemsstaternes ubestridte kompetence til at bestemme midlerne til virkeliggoerelse af de med et direktiv tilsigtede maal ikke har vaeret til hinder for, at Domstolen i adskillige tilfaelde har fastslaaet, at bestemmelserne i et direktiv er umiddelbart anvendelige, saafremt der ikke er truffet de nationale gennemfoerelsesforanstaltninger, der dog er noedvendige for i alle enkeltheder at fastsaette vilkaarene for direktivets anvendelse?
39 . Der kan i denne forbindelse drages en parallel til Domstolens betragtninger i dommen af 4 . december 1986, FNV ( 34 ). Domstolen, der skulle tage stilling til den umiddelbare anvendelighed af artikel 4, stk . 1, i Raadets direktiv 79/7/EOEF af 19 . december 1978 om gradvis gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af maend og kvinder med hensyn til social sikring ( 35 ), udtalte, at der ikke af ordlyden af direktivets artikel 5, hvorefter medlemsstaterne er forpligtet til at traeffe
"de noedvendige foranstaltninger til ophaevelse af administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som er i strid med princippet om ligebehandling"
kan udledes noget om, at bestemmelsen omhandler
"betingelser for anvendelsen af forbudet mod forskelsbehandling",
hvorefter Domstolen tilfoejede, at artikel 5 er
"bindende med hensyn til det resultat, der skal opnaas ... mens medlemsstaterne ved valget af midler til gennemfoerelse heraf bevarer et frit skoen" ( 36 ).
Foelgelig fastslog Domstolen,
"at medlemsstaterne ikke ifoelge direktivets artikel 4, stk . 1, har mulighed for at stille betingelser for eller begraense anvendelsen af princippet om ligebehandling paa dettes egentlige anvendelsesomraade",
og at denne bestemmelse
"er tilstraekkelig noejagtig og ubetinget til ... at kunne paaberaabes af private ved en medlemsstats domstole" ( 37 ).
40 . Jeg mener, at denne loesning - med de af forholdet flydende aendringer - kan overfoeres paa den foreliggende sag, hvor det forhold, at de omtvistede bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 foreskriver, at de kontraherende parter hver for sig traeffer de noedvendige gennemfoerelsesforanstaltninger, og at medlemsstaterne, om fornoedent, fastsaetter gennemfoerelsesbestemmelserne, ikke er tilstraekkeligt til at antage, at anvendelsen af reglen om adgang til beskaeftigelse eller af stand still-klausulen kan begraenses eller goeres betinget af medlemsstaterne . Disse reglers klare indhold giver ikke medlemsstaterne nogen mulighed for at aendre dem eller knytte saerlige betingelser dertil .
41 . Til stoette for sit argument, hvorefter bestemmelserne ikke er umiddelbart anvendelige, har Nederlandenes regering ligeledes anfoert, at artikel 6 i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 12 i afgoerelse nr . 1/80 indeholder en beskyttelsesklausul . Artikel 6 i afgoerelse nr . 2/76 bestemmer : "Naar der i en af Faellesskabets medlemsstater eller i Tyrkiet opstaar eller truer med at opstaa forstyrrelser paa arbejdsmarkedet, som kan medfoere alvorlig fare for levestandarden eller beskaeftigelsesniveauet i en egn, inden for et erhverv eller et fag, kan den paagaeldende stat undlade automatisk at anvende bestemmelserne i artikel 2, stk . 1, litra a ) og b )". Artikel 2 i afgoerelse nr . 1/80 har samme ordlyd bortset fra nummereringen af de artikler, som medlemsstaterne kan undlade at anvende automatisk . Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at den ensidige kompetence, der saaledes tillaegges de kontraherende stater uden forudgaaende tilladelse eller samraad og ved blot at holde Associeringsraadet underrettet, maa indebaere, at reglen om adgang til enhver form for loennet arbejde, der falder ind under de regler, som medlemsstaterne under ovennaevnte omstaendigheder kan undlade at anvende automatisk, ikke kan vaere umiddelbart anvendelig .
42 . I Kupferberg-dommen udtalte Domstolen vedroerende de beskyttelsesklausuler, der findes i frihandelsaftalen mellem EOEF og Portugal, at
"de kun finder anvendelse under bestemte omstaendigheder og som regel efter en kontradiktorisk behandling i den blandede komité",
og
"bortset fra de saerlige situationer, der kan foere til, at klausulerne anvendes, kan den blotte eksistens af disse klausuler ... ikke i sig selv vaere til hinder for den direkte virkning, som visse bestemmelser i aftalen kan have" ( 38 ).
Ganske vist adskiller beskyttelsesklausulerne i afgoerelserne i henhold til associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet sig fra beskyttelsesklausulerne i henhold til den frihandelsaftale, der var genstand for Kupferberg-dommen, idet sidstnaevnte "som regel" kun finder anvendelse efter en kontradiktorisk behandling i den blandede komité, mens der ikke kraeves en saadan kontradiktorisk behandling foer anvendelsen af de foerstnaevnte beskyttelsesklausuler . Jeg skal dog bemaerke, at det ikke fremgaar af Kupferberg-dommen, at dette forhold i sig selv er tilstraekkeligt til at udelukke, at de omhandlede bestemmelser er umiddelbart anvendelige . Domstolen udtalte i dommen, at der "som regel" blev foretaget en forudgaaende kontradiktorisk behandling i den blandede komité, men ikke i alle tilfaelde . Jeg mener navnlig, at Domstolen laegger vaegt paa den specifikke karakter af de situationer, der kan foere til, at beskyttelsesklausulerne anvendes . Klausulerne i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 er netop af en saadan specifik karakter . Der er her tale om risikoen for, at Tyrkiet "rammes eller trues af alvorlige forstyrrelser paa arbejdsmarkedet, som kan medfoere alvorlig fare for levestandarden eller beskaeftigelsen i en region, inden for erhverv eller et fag", og det anfoeres yderligere, at alene disse omstaendigheder giver mulighed for at "undlade automatisk at anvende" visse bestemmelser i afgoerelserne . Efter min opfattelse fremhaeves det herved, at beskyttelsesklausulerne kun skal bringes i anvendelse i saerlige situationer, og i forhold til saadanne situationer er reglen den, at medlemsstaterne skal anvende de omtvistede bestemmelser automatisk .
43 . Det bemaerkes, en passant, at denne automatiske anvendelse, der modsaetningsvis kan udledes at de naevnte beskyttelsesklausuler, tilsyneladende omstoeder den antagelse, at medlemsstaternes kompetence til at traeffe foranstaltninger til gennemfoerelse af Associeringsraadets afgoerelser eller, i paakommende tilfaelde, til at fastsaette de naermere betingelser for gennemfoerelsen af visse af deres bestemmelser, indebaerer, at medlemsstaterne har mulighed for at uddybe de her omhandlede bestemmelser, navnlig ved indfoerelse af betingelser, hvilket ville vaere til hinder for, at bestemmelserne kan anvendes umiddelbart . Betegnelsen "automatisk" antyder snarere, efter min opfattelse, at der ikke laengere er mulighed for at fastsaette betingelser for anvendelsen .
44 . Gennemgangen af de beskyttelsesklausuler, der findes i Associeringsraadets afgoerelser, faar mig til at taenke paa den holdning, Domstolen indtog i sin dom af 12 . december 1972 i International Fruit Company-sagen ( 39 ) vedroerende spoergsmaalet, om Faellesskabets borgere for de nationale domstole kan paaberaabe sig bestemmelserne i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel ( GATT ). Ud fra hensynet til "den almindelige overenskomsts aand, system og ordlyd" ( 40 ) udtalte Domstolen, at overenskomsten,
"der ifoelge sin praeambel blev virkeliggjort ved 'gensidigt fordelagtige aftaler', er karakteriseret ved stor smidighed i sine bestemmelser, navnlig dem, der vedroerer mulighederne for fravigelser, de foranstaltninger, der kan traeffes i tilfaelde af saerlige vanskeligheder, og bilaeggelsen af tvistigheder mellem de kontraherende stater" ( 41 ).
Efter at have gennemgaaet visse af overenskomstens bestemmelser mere indgaaende, fastslog Domstolen, at den bestemmelse, Domstolen skulle tage stilling til,
"ikke, i en saadan sammenhaeng, kan medfoere ret for Faellesskabets borgere til at goere den gaeldende ved domstolene" ( 42 ).
Domstolen har senere gentagne gange stadfaestet dette synspunkt, der hviler paa GATT' s generelle opbygning, for saa vidt angaar andre af overenskomstens bestemmelser, navnlig i to domme af 16 . marts 1983 ( 43 ).
45 . Jeg skal foerst bemaerke, at associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet ikke har den almindelige karakter af smidighed, som udtrykkeligt tillaegges GATT . Uden at vende tilbage til associeringsaftalens opbygning, skal det dog indskydes, at den naturligvis er langt mere restriktiv . En gennemgang af praemis 22-26 i International Fruit Company-dommen, som navnlig vedroerer GATT' s artikel XXII, stk . 1, hvorefter "enhver kontraherende part skal goere de forestillinger, som enhver anden kontraherende part maatte fremsaette over for den, til genstand for velvillig overvejelse samt aabne tilstraekkelig adgang til raadslagning i forbindelse med saadanne forestillinger vedroerende ethvert spoergsmaal, der angaar virkemaaden af bestemmelserne i denne overenskomst", GATT' s artikel XXV, stk.1, hvorefter de kontraherende parter kan "raadfoere sig med enhver kontraherende part eller parter angaaende ethvert spoergsmaal, som det ikke har vaeret muligt at faa loest paa en tilfredsstillende maade ved raadslagninger i henhold til paragraf 1", og foranstaltningerne til bilaeggelse af tvistigheder, der, ifoelge dommens ordlyd, omfatter
"skriftlige henstillinger eller forslag, der skal tages under velvillig overvejelse, undersoegelser, der eventuelt foelges op af anbefalinger, forhandlinger eller beslutninger truffet af de kontraherende parter, herunder beslutning om at bemyndige visse kontraherende parter til i forhold til andre at suspendere gennemfoerelsen af alle indroemmelser eller forpligtelser i henhold til den almindelige overenskomst" ( 44 ),
viser derimod, at associeringsaftalens bestemmelser er langt mere "styrende ".
46 . For saa vidt angaar specielt beskyttelsesklausulerne, skal det imidlertid isaer understreges, at klausulerne i Associeringsraadets afgoerelser er mindre smidige end GATT' s, og at det derfor ikke er begrundet paa grundlag af sidstnaevnte klausuler ved analogi at antage, at bestemmelserne i de naevnte afgoerelser ikke er umiddelbart anvendelige . I International Fruit Company-dommen udtalte Domstolen :
"hvor en forpligtelse i henhold til den almindelige overenskomst eller en indroemmelse vedroerende en reference medfoerer, at visse producenter lider eller risikerer at lide alvorlig skade, hjemler artikel XIX endelig mulighed for, at en kontraherende part foerst suspenderer forpligtelsen samt tilbagekalder eller aendrer indroemmelsen, enten efter forhandling med samtlige kontraherende parter og i mangel af aftale mellem de beroerte kontraherende parter eller endog foreloebigt, saafremt situationen er hastende, uden forudgaaende forhandling" ( 45 ).
En sammenligning med beskyttelsesklausulerne i Associeringsraadets afgoerelser viser, for det foerste, at de indgaar i en langt mere restriktiv helhed end de tilsvarende klausuler i GATT, og, for det andet, at de udtrykkeligt betegnes som undtagelser fra en regel om automatisk anvendelse af bestemmelserne i de omhandlede afgoerelser, mens klausulerne i GATT, som tilsyneladende er i harmoni med den generelt "smidige" opbygning af det system, hvori de indgaar, vanskeligt kan betegnes som undtagelser fra en regel om automatisk anvendelse, som i virkeligheden ikke udgoer en del af dette system .
47 . Ud fra disse forskellige betragtninger mener jeg, at beskyttelsesklausulerne i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80, hvis anvendelse, der er forbeholdt naermere bestemte krisesituationer, ikke er afhaengig af et rent skoen, ikke er affattet paa en saadan maade, at den umiddelbare anvendelighed af visse af bestemmelserne i de omhandlede afgoerelser kan paavirkes heraf .
48 . Endelig finder jeg det noedvendigt at behandle et sidste argument, nemlig det, der stoettes paa, at afgoerelserne fra Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet ikke offentliggoeres . Det er rigtigt, at afgoerelserne ikke er undergivet reglerne om offentliggoerelse, og at de rent faktisk ikke offentliggoeres i EF-Tidende . Man kan naturligvis rejse det spoergsmaal, om det forhold, at afgoerelserne udgoer en del af faellesskabsretten, ikke begrunder, at de offentliggoeres . Det skal dog bemaerkes, at for saa vidt angaar det spoergsmaal, der her skal tages stilling til, har Domstolen, saa vidt jeg ved, aldrig formelt gjort den umiddelbare anvendelighed af en bestemmelse afhaengig af, om den retsakt, hvori bestemmelsen indgaar, er offentliggjort . For saa vidt som de kontraherende parter, herunder medlemsstaterne, har kendskab til Associeringsraadets afgoerelser, idet de i henhold til associeringsaftalens artikel 23 er repraesenteret i Associeringsraadet, kan man saaledes vanskeligt naegte en tyrkisk statsborger retten til for domstolene at paaberaabe sig en bestemmelse i en af Associeringsraadets afgoerelser over for en medlemsstat alene under henvisning til, at afgoerelsen ikke er offentliggjort, naar henses til, at afgoerelsen opfylder de i Domstolens praksis paa dette omraade fastsatte krav om klarhed, praecision og ubetingethed, og at staten har kendskab til afgoerelsen . Derfor skal jeg foreslaa, at Domstolen ved besvarelsen af det andet spoergsmaal ikke laegger afgoerende vaegt paa den manglende offentliggoerelse .
49 . Som konlusion paa disse forskellige betragtninger vedroerende Raad van States andet spoergsmaal, kan det fastslaas, at naar henses til den tilsyneladende klare og praecise ordlyd af de omhandlede bestemmelser i afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80, kan associeringsaftalens grundlaeggende formaal og opbygning eller selve opbygningen af bestemmelserne inden for rammerne af ovennaevnte afgoerelser ikke anfoeres til stoette for, at bestemmelserne er betingede eller ikke tilstraekkeligt praecise . Jeg ser derfor ingen grund til ikke at antage, at de bestemmelser, der er omfattet af den forelaeggende rets spoergsmaal, er umiddelbart anvendelige . Jeg skal i oevrigt tilfoeje, at Domstolen ved i Demirel-dommen at udtale, at afgoerelse nr . 1/80 i kraft af en af de i den foreliggende sag omhandlede bestemmelser "indeholder et forbud mod ... at indfoere nye restriktioner, for saa vidt angaar adgangen til beskaeftigelse", tilsyneladende ikke udtrykte tvivl om den praecise karakter af denne bestemmelse . At de bestemmelser, som Domstolen her skal tage stilling til, er umiddelbart anvendelige, falder efter min opfattelse umiddelbart i traad med denne dom, hvori Domstolen, som allerede anfoert, udtalte, at Associeringsraadet
"er enekompetent til ... at udstede de naermere regler vedroerende en gradvis gennemfoerelse af arbejdskraftens frie bevaegelighed" ( 46 ).
Den sondring, som Domstolen foretog mellem associeringsaftalens bestemmelser, der i det vaesentlige har karakter af programerklaeringer, og Associeringsraadets afgoerelser, der til en vis grad netop skal vaere praecise, indebaerer saaledes indirekte, at sidstnaevnte bestemmelser maa vaere umiddelbart anvendelige .
50 . Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen besvarer den forelaeggende rets andet spoergsmaal bekraeftende .
III - Tredje praejudicielle spoergsmaal
51 . Jeg skal herefter se paa det tredje praejudicielle spoergsmaal . Med dette spoergsmaal oenskes afgjort, om udtrykket "lovlig beskaeftigelse" i artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og/eller artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 i det vaesentlige gaar paa beskaeftigelse, der udoeves af en tyrkisk statsborger, som er i besiddelse af opholdstilladelse i henhold til udlaendingeloven, eller alene arbejde, som i henhold til bestemmelserne vedroerende udlaendinges beskaeftigelse maa anses for lovligt . Det centrale i dette spoergsmaal fremgaar klart af det forhold, som ligger til grund for hovedsagen . Sevince havde nemlig officielt tilladelse til at arbejde - og udnyttede tilsyneladende denne tilladelse - i den periode, hvor han ganske vist ikke havde opholdstilladelse i egentlig forstand, men hvor retsvirkningerne af en administrativ afgoerelse om afslag paa hans ansoegning om forlaengelse af opholdstilladelsen var stillet i bero, indtil afsigelse af endelig dom i den sag, han havde anlagt til proevelse af den administrative afgoerelse . Saaledes havde Sevince lovlig beskaeftigelse i henhold til lovgivningen vedroerende udlaendinges beskaeftigelse, ifoelge hvilken han havde modtaget en "erklaering" om, at han ikke laengere blev betragtet som udlaending i forhold til denne lovgivning, og at han derfor havde adgang til loennet beskaeftigelse ( 47 ); hans situation var dog ikke lovlig i henhold til udlaendingeloven, da han ikke var i besiddelse af en opholdstilladelse .
52 . Som stoette for den opfattelse, at udtrykket "lovlig beskaeftigelse" kun vedroerer den lovlige situation i forhold til lovgivningen om udlaendinges beskaeftigelse, uafhaengigt af ethvert hensyn til lovligt ophold, har sagsoegeren i hovedsagen og Kommissionen blandt andet foretaget en sammenligning mellem ordlyden af forskellige bestemmelser i Associeringsraadets relevante afgoerelser . De har navnlig gjort gaeldende, at visse artikler i afgoerelse nr . 1/80 f.eks . udtrykkeligt henviser til en opholdstilladelse . De har saaledes naevnt artikel 13, der vedroerer "arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der ... har opnaaet opholds - og arbejdstilladelse" og artikel 8, stk . 2, vedroerende "tyrkiske arbejdstagere, der er registreret som arbejdssoegende, og som har lovlig bopael paa den paagaeldende medlemsstats omraade ". Derfor mener de, at alene det forhold, at der i andre bestemmelser, herunder dem det praejudicielle spoergsmaal vedroerer, tales om lovlig beskaeftigelse, men derimod ikke om ophold, er udtryk for, at forfatterne af afgoerelserne nr . 2/76 og nr . 1/80 har oensket at fastsaette rettighederne for personer, hvis situation er lovlig alene i forhold til lovgivningen om beskaeftigelse, uden at deres situation i forhold til lovgivningen om ophold spiller nogen som helst rolle .
53 . Nederlandenes og Forbundsrepublikken Tysklands regeringer kan ikke tilslutte sig denne opfattelse . Den nederlandske regering har navnlig vedroerende artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 anfoert, at tilknytningen til det lovlige arbejdsmarked og udoevelsen af lovlig beskaeftigelse indebaerer, at "den loennede beskaeftigelse udoeves i kraft af en opholdstilladelse, der ( blandt andet ) er udstedt med henblik paa udoevelsen af loennet beskaeftigelse" ( 48 ). Den nederlandske regering tilfoejede, at, for saa vidt angaar afgoerelsens artikel 13, skal der ved lovligt ophold i bestemmelsens betydning forstaas, at betingelserne for udstedelse af opholdstilladelse er opfyldt, blandt andet med henblik paa udoevelse af loennet beskaeftigelse, og at reglen saaledes ikke omfatter en opholdstilladelse meddelt i forbindelse med en retssag, der netop har til formaal at afgoere, om den paagaeldende person opfylder betingelserne for udstedelse af opholdstilladelse .
54 . Stillet over for disse modstridende synspunkter maa det indledningsvis fastslaas, at efter min opfattelse kan et argument, der stoettes paa en analogislutning ud fra faellesskabsreglerne om arbejdskraftens frie bevaegelighed, ikke paa forhaand antages at vaere relevant . Jeg skal endnu engang erindre om, at associeringsaftalens artikel 12, som tillaegsprotokollens artikel 36 henviser til, bestemmer, at de kontraherende parter enes om, paa grundlag af EOEF-Traktatens artikler 48, 49 og 50, gradvist indbyrdes at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed . De principper, der fastsaettes i disse artikler, og bestemmelserne til gennemfoerelse heraf kan saaledes ikke uden videre anvendes paa det omraade for arbejdskraftens frie bevaegelighed, der behandles i associeringsaftalen . Retten til denne frie bevaegelighed hviler udelukkende paa praecise regler, hvis fastsaettelse er omfattet af Associeringsraadets kompetence . Det er disse regler, der skal gennemgaas, og kun i det omfang, hvor Associeringsraadet netop har ladet sig inspirere af faellesskabsreglerne om arbejdskraftens frie bevaegelighed, kan man eventuelt anvende en analogislutning .
55 . Det maa imidlertid anerkendes, at Associeringsraadet ved fastsaettelsen af de omhandlede regler tilsyneladende ikke har ladet sig inspirere af de faellesskabsretlige bestemmelser paa dette omraade i en saadan grad, at der kan blive tale om anvendelse af en analogislutning . Formaalet med Associeringsraadets regler er nemlig ikke at fastsaette betingelserne for arbejdskraftens frie bevaegelighed mellem Tyrkiet og medlemsstaterne, blandt andet til fordel for tyrkiske statsborgere, men derimod blot at konsolidere situationen for de tyrkiske arbejdstagere, der allerede lovligt er tilknyttet arbejdsmarkedet i en af medlemsstaterne . For saa vidt som der her er tale om associeringsaftalens gennemfoerelse, staar vi saaledes over for betydeligt mere beskedne formaal end i henhold til EOEF-Traktaten, og denne kan derfor naeppe paa dette trin anvendes som udgangspunkt for en fortolkning af Associeringsraadets afgoerelser .
56 . Maa gennemgangen af de omtvistede bestemmelser i Associeringsraadets afgoerelser da foere til, at Sevinces og Kommissionens opfattelse, der blandt andet stoettes paa en modsaetningsslutning, skal laegges til grund? Kan det ikke kun kraeves, at en situation er lovlig i forhold til opholdsretten, naar der udtrykkeligt henvises til lovligt ophold, hvilket ikke er tilfaeldet i de naevnte bestemmelser, eller er en saadan opholdsret omfattet af begrebet lovlig beskaeftigelse? Det er ubestridt, at mens artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 kun naevner lovlig beskaeftigelse, sondrer afgoerelsernes artikel 7 henholdsvis artikel 13 tilsyneladende mellem begreberne ophold og beskaeftigelse . En ordlydsfortolkning kan saaledes foere til den antagelse, at naar der kun er tale om lovlig beskaeftigelse, skal der ikke ved vurderingen af lovligheden tages hensyn til, om der ogsaa er tale om lovligt ophold .
57 . Jeg mener imidlertid, at man boer vaere noget tilbageholdende over for en saadan argumentation, naar henses til visse foelger heraf . En helt "selvstaendig" opfattelse af begrebet lovlig beskaeftigelse kan efter min opfattelse i virkeligheden give et noget absurd resultat og kan maaske endog "undergrave" de retsregler, der skal anvendes . Lad os se paa forloebet af de faktiske omstaendigheder i en sag som Sevinces . En tyrkisk arbejdstager faar afslag paa sin ansoegning om forlaengelse af opholdstilladelsen . Han anlaegger sag til proevelse af denne afgoerelse . Gennemfoerelsen af udvisningsforanstaltningen som foelge af afslaget paa ansoegningen om forlaengelse udsaettes, indtil afsigelse af endelig dom . I denne periode meddeles arbejdstageren tilladelse til at udoeve en beskaeftigelse i henhold til de betingelser, der er fastsat i loven om beskaeftigelse af udlaendinge, altsaa paa betingelser, der er lovlige i henhold til denne lov . Denne udsaettelse loeber til afsigelse af endelig dom . Den eventuelle annullation af afslaget paa ansoegningen om forlaengelse kraever ikke saerlige kommentarer, da en saadan annullation indebaerer en klar ret til ophold og bringer enhver tvist til ophoer . Men rettens stadfaestelse af dette afslag, saaledes som det er tilfaeldet i hovedsagen, kan vise sig omsonst, hvis den beskaeftigelsesperiode, der er tilbagelagt under udsaettelsen, goer det muligt for arbejdstageren at udoeve "lovlig beskaeftigelse" af den i de omhandlede bestemmelser fastsatte varighed, saafremt bestemmelserne fortolkes "selvstaendigt ". Denne situation goer det nemlig muligt at tilsidesaette rettens stadfaestelse af afslaget paa ansoegningen om forlaengelse af opholdstilladelsen, idet arbejdstageren efter at have faaet ret til at udoeve enhver form for loennet arbejde efter eget valg, jf . Associeringsraadets afgoerelser, ikke laengere kan naegtes opholdsret .
58 . Den periode, hvor en sag vedroerende opholdsret verserer, er saaledes ikke en "neutral" periode, idet den, hvis den er tilstraekkelig lang, goer det muligt at erhverve en anden ret til ophold, hvorved den retsafgoerelse, der i foerste omgang fastslog, at arbejdstageren ikke havde krav paa opholdstilladelse, bliver virkningsloes . En udsaettelse med gennemfoerelsen af en udvisningsforanstaltning, der er af retsbevarende karakter, dvs . at den tilsigter, at den paagaeldende arbejdstagers situation ikke skades i urimeligt omfang, inden der foreligger en retsafgoerelse, bliver med andre ord herved retsstiftende og kan saaledes paaberaabes over for de nationale myndigheder . Paa den ene side neutraliserer udsaettelsen midlertidigt gennemfoerelsen af udvisningsforanstaltningen for at opretholde arbejdstagerens situation . Paa den anden side er udsaettelsen som saadan aktiv, idet den beskaeftigelse, der udoeves af arbejdstageren i denne periode i sidste ende kan danne grundlag for en ret til ophold . Jeg kan ikke forestille mig, at Associeringsraadet har tilstraebt et saadant resultat .
59 . Kan det heroverfor anfoeres, at det tilkommer de nationale retsinstanser i forbindelse med et soegsmaal, der har opsaettende virkning, for saa vidt angaar den anfaegtede afgoerelse, at traeffe endelig afgoerelse inden for saa kort en frist, at udsaettelsen ikke er af tilstraekkelig varighed til at sikre arbejdstageren ret til at udoeve enhver form for loennet beskaeftigelse og en efterfoelgende ret til ophold? Jeg mener ikke, at en saadan loesning kan tages i betragtning ved fortolkningen af de omhandlede bestemmelser . En saadan "omvendt bevisbyrde" kan ikke taenkes her, idet idéen med at udsaette virkningerne af en afgoerelse om at naegte opholdstilladelse indtil afsigelsen af endelig retsafgoerelse vedroerende den administrative afgoerelses gyldighed, er at "fastfryse" situationen indtil domsafsigelsen . Denne "fastfrysning" maa vaere gensidig . Man opretholder den tyrkiske statsborgers situation ved ikke at foregribe udfaldet af retssagen, idet man udsaetter gennemfoerelsen af udvisningsforanstaltningen, men det kan ikke samtidig foere til, at der stiftes rettigheder, hvorefter medlemsstaten - uanset sagens udfald - er forpligtet til endeligt at give den tyrkiske statsborger tilladelse til at forblive paa statens omraade .
60 . Jeg mener i oevrigt, at en fortolkning, der tager hensyn til begrebet "fastfrysning" af situationen, er i fuld overensstemmelse med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning i det omfang, den pr . definition retsbevarende karakter af udsaettelsen med gennemfoerelsen af et afslag paa en ansoegning om opholdstilladelse maa antages utvetydigt at afskaere arbejdstageren fra i den periode, hvor udsaettelsen gaelder, at erhverve ret til ophold paa grundlag af udoevelsen af erhvervsmaessig beskaeftigelse .
61 . Det skal yderligere tilfoejes, at en fortolkning af begrebet lovlig beskaeftigelse ud fra et rent "selvstaendigt" synspunkt uundgaaeligt vil medfoere, at medlemsstaterne - naar bortses fra overholdelsen af ovennaevnte stand still-klausul - tilskyndes til hverken via lovgivning eller i kraft af administrativ praksis at give soegsmaal eller administrativ sagsbehandling opsaettende virkning, idet en saadan velvilje kan vise sig nok saa "kostbar ". Den opsaettende virkning, der, inden afsigelse af endelig retsafgoerelse, tillaegges soegsmaal vedroerende udvisning, er efter min mening en yderst rosvaerdig foranstaltning, idet den lader retsafgoerelsen gaa forud for den tidligere trufne administrative afgoerelse . De omtvistede bestemmelser maa ikke i denne forbindelse udlaegges paa en saadan maade, at medlemsstaterne afholdes fra at traeffe saadanne foranstaltninger .
62 . Hvorledes kan man, under saadanne omstaendigheder, ved fortolkningen af bestemmelserne tage hensyn til den retsbevarende eller "fastfrysende" karakter af udsaettelsen med gennemfoerelsen af en udvisningsforanstaltning? Den mest indlysende loesning er den, der er naevnt i selve det praejudicielle spoergsmaal . Det boer ud fra dette synspunkt i det vaesentlige antages, at lovlig beskaeftigelse i de omtvistede bestemmelsers forstand forudsaetter lovligt ophold, og at en person, der har opnaaet udsaettelse med gennemfoerelsen af et afslag paa en ansoegning om forlaengelse af en opholdstilladelse indtil afsigelse af endelig retsafgoerelse i den til proevelse af denne administrative afgoerelse anlagte sag, ikke, som foelge heraf, kan antages at have opholdstilladelse .
63 . For det tilfaelde, at Domstolen vaelger denne loesning, skal jeg et oejeblik beskaeftige mig med Sevinces anbringender . Sevince har under henvisning til visse internationale aftaler anfoert, at hvis lovlig beskaeftigelse forudsaetter en lovlig situation, for saa vidt angaar ophold, kan man dog ikke ved lovlig situation i denne forbindelse udelukkende forstaa ophold i henhold til en opholdstilladelse . Den gennemgang af bestemmelserne, som Sevince har henvist til, samt gennemgangen af Menneskerettighedskommissionens afgoerelser stoetter i virkeligheden kun i ringe grad Sevinces synspunkt, som det vil fremgaa af foelgende .
64 . Artikel 11 i den europaeiske konvention om social og sundhedsmaessig hjaelp af 11 . december 1953 lyder saaledes :
"a ) En udlaendings ophold i et af de deltagende landes territorium anses som lovligt i naervaerende konventions forstand, saalaenge han er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som ifoelge det paagaeldende lands love og bestemmelser kraeves for at opholde sig i landet . Undladelse af at forny en saadan tilladelse skal, saafremt den alene skyldes uagtsomhed fra den paagaeldendes side, ikke medfoere, at han fortaber retten til hjaelp .
b ) Opholdet anses som ulovligt fra det tidspunkt, da der udstedes en ordre til udvisning af den paagaeldende, medmindre der indroemmes udsaettelse af udvisningsordrens ivaerksaettelse ."
Det fremgaar af litra b ), at ophold ikke anses for ulovligt, hvis gennemfoerelsen af en afgoerelse om udvisning udsaettes . Det bemaerkes imidlertid, at konventionens noejagtige formaal maaske begrunder den valgte loesning, der dog ikke kan opfattes som en saerlig anvendelse af et almindeligt princip . De andre internationale aftaler, som Sevince henviser til, bekraefter denne opfattelse . Saaledes bestemmer artikel 12, stk . 1, i den internationalne konvention af 16 . december 1966 om borgerlige og politiske rettigheder : "Enhver, der lovligt befinder sig paa en stats omraade, skal inden for dette have ret til at faerdes frit og til frit at vaelge sit opholdssted ". Artikel 13 bestemmer : "En udlaending, som lovligt befinder sig paa en i denne konvention deltagende stats omraade, kan kun udvises i henhold til en afgoerelse, der er truffet i overensstemmelse med lov, og skal, medmindre tvingende hensyn til statens sikkerhed er til hinder derfor, have adgang til at fremfoere de grunde, der taler imod hans udvisning ". Efter min opfattelse kan det ikke af ordlyden af disse bestemmelser udledes, at der sondres mellem lovligt ophold og ophold i henhold til opholdstilladelse .
65 . Artikel 19 i den europaeiske socialpagt, som Sevince ligeledes har henvist til, kan heller ikke anfoeres til stoette for en saadan sondring . Ifoelge stk . 4, 5 og 6 forpligter de kontraherende parter sig over for "arbejdere, der lovligt opholder sig paa deres omraade", og ifoelge stk . 8 skal de sikre, at "saadanne arbejdere, der lovligt opholder sig paa deres omraade, ikke udvises af landet" under overholdelse af de i bestemmelsen fastsatte betingelser . Ifoelge stk . 6 forpligter de kontraherende parter sig til saa vidt muligt at lette "en udenlandsk arbejder, som har opnaaet tilladelse til at bosaette sig paa deres omraade", adgangen til at blive forenet med sin familie . Jeg kan ikke se, hvad der skulle afholde de kontraherende parter fra at antage, at de forskellige ovennaevnte udtryk skal opfattes som vedroerende ophold i henhold til en opholdstilladelse .
66 . Heller ikke artikel 2, stk . 1, i protokol nr . 4 til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder, som bestemmer, at "enhver, der retmaessigt opholder sig paa en stats territorium, har inden for dette territorium ret til bevaegelsesfrihed og til frit at vaelge sit opholdssted", kan foere til et andet resultat . Menneskerettighedskommissionens praksis indeholder i oevrigt intet, som kan stoette Sevinces opfattelse . For saa vidt angaar sag 11825/85, hvori to statsborgere fra Sri Lanka havde indbragt en klage over Forbundsrepublikken Tysklands tilsidesaettelse af ovennaevnte artikel 2 i protokol nr . 4, idet de tyske myndigheder i afventning af en endelig afgoerelse vedroerende deres ansoegning om asyl havde meddelt dem midlertidig opholdstilladelse, der var begraenset til Neuss-omraadet og havde sanktioneret tilsidesaettelsen af denne geografiske begraensning, gav Kommissionen ikke de srilankanske statsborgere medhold, idet den blandt andet udtalte :
"Article 2 para . 1 of Protokol No . 4 secures the freedom of movement to persons 'lawfully within the territory of a State' . This condition refers to the domestic law of the State concerned . It is for the domestic law and organs to lay down the conditions which must be fulfilled for a person' s presence in the territory to be considered 'lawful' . The Commission, in this respect, recalls its constant case-law according to which there is no right of an alien to enter, reside or remain in a particular country, as such, guaranteed by the Convention ( see No . 9285/81, Dec . 6.7.1982, DR 29, p . 205 ). The Commission is of the opinion that aliens provisionally admitted to a certain district of the territory of a State, pending proceedings to determine whether or not they are entitled to a residence permit under the relevant provisions of domestic law, can only be regarded as 'lawfully' in the territory as long as they comply with the conditions to which their admission and stay are subjected ."
Langt fra at bekraefte en fortolkning af artikel 2 i protokol nr . 4, hvorefter det kan haevdes, at man kan befinde sig i en lovlig situation med hensyn til ophold uden at vaere i besiddelse af den i henhold til national lovgivning kraevede opholdstilladelse, har Kommissionen i denne afgoerelse, som Sevince udtrykkeligt har henvist til, klart fastslaaet, at det tilkommer national lovgivning og nationale instanser at fastsaette de betingelser, der skal opfyldes, for at en person kan anses for at opholde sig retmaessigt paa en stats territorium i den omhandlede bestemmelses forstand . Artikel 2 i protokol nr . 4 kan saaledes ikke anfoeres til stoette for den opfattelse, at der kan vaere tale om lovligt ophold uden samtidig opfyldelse af kravet om opholdstilladelse i henhold til national lov .
67 . Jeg mener derfor, at de internationale aftaler, Sevince har henvist til, ikke kan anfoeres til stoette for den opfattelse, at der kan sondres mellem lovligt ophold som saadant og ophold paa grundlag af en tilladelse meddelt i henhold til national lovgivning, for saa vidt som Domstolen maatte udtale, at lovlig beskaeftigelse, jf . de omtvistede bestemmelser i Associeringsraadets afgoerelser, forudsaetter lovligt ophold . En privatperson kan naeppe paa grundlag af disse bestemmelser haevde, at et ophold, der ganske vist er retmaessigt, saasom det ophold, der i hovedsagen hviler paa den midlertidige udsaettelse med gennemfoerelsen af en udvisningsforanstaltning, har samme retsvirkninger som et lovligt ophold, saafremt det i den paagaeldende stat som forudsaetning for opholdets lovlighed kraeves, at der udstedes en opholdstilladelse .
68 . Man kan imidlertid naere nogen modvilje mod at tage et principielt standpunkt til saa snaever en sammenhaeng mellem begreberne lovligt ophold og lovlig beskaeftigelse, selv inden for de omhandlede bestemmelsers konkrete rammer . Man kan nemlig vanskeligt maale alle mulighederne eller alle konsekvenserne heraf i andre situationer end dem, som vi her skal tage stilling til, og som ikke kan vurderes rent abstrakt . En alternativ loesning kan saaledes bestaa i simpelt hen at antage, at begrebet lovlig beskaeftigelse ikke omfatter beskaeftigelse, der udoeves paa grundlag af en tilladelse, der meddeles som foelge af udsaettelsen med gennemfoerelsen af et afslag paa en ansoegning om opholdstilladelse, som er resultatet af et soegsmaal til proevelse af afgoerelsen, hvorfor tilladelsen noedvendigvis er behaeftet med usikkerhed . Ud fra et saadant synspunkt tilkommer det den nationale retsinstans at afgoere, om tilladelsen til udoevelse af den omtvistede beskaeftigelse, der enten generelt fremgaar af lovgivningen, eller som skyldes en individuel administrativ afgoerelse, er knyttet til den midlertidige udsaettelse med gennemfoerelsen af afslaget paa ansoegningen om opholdstilladelse og paa en vis maade er en foelge eller en "bevidst" tilpasning af dette forhold, eller om tilladelsen er helt uafhaengig heraf . Sidstnaevnte mulighed kan naeppe paa forhaand udelukkes, for saa vidt angaar lovlig beskaeftigelse i de omtvistede bestemmelsers forstand . Det synes at fremgaa af hovedsagens noget uklare faktiske omstaendigheder, at de nederlandske myndigheder af en fejltagelse kan have udstedt en erklaering til Sevince, der gaar ud over raekkevidden af de arbejdstilladelser, der i Nederlandene normalt meddeles udlaendinge under en periode som den her foreliggende, hvor gennemfoerelsen af en afgoerelse udsaettes . Efter min opfattelse behoever Domstolen ikke ved besvarelsen af det tredje praejudicielle spoergsmaal at tage hensyn til dette forhold . Det tilkommer medlemsstaterne at soerge for, at deres egen lovgivning overholdes ved, i paakommende tilfaelde, at anvende de interne procedurer, der goer det muligt at ophaeve fejlagtige - og dermed retsstridige - afgoerelser . Hvis dette ikke er sket, skal faellesskabsretten dog ikke af den grund fortolkes saaledes, at afgoerelserne opretholdes .
69 . Det er ud fra dette lidt mere omstaendelige synspunkt, at jeg skal foreslaa Domstolen at besvare Raad van States sidste spoergsmaal .
70 . Herefter skal jeg sammenfattende foreslaa, at Domstolen besvarer de forelagte spoergsmaal saaledes :
"1 ) Et spoergsmaal vedroerende fortolkningen af afgoerelse nr . 2/76 eller afgoerelse nr . 1/80 fra Associeringsraadet EOEF-Tyrkiet, der er indbragt for en retsinstans i en af medlemsstaterne, er omfattet af den kompetence, der ifoelge EOEF-Traktatens artikel 177 er tillagt De Europaeiske Faellesskabers Domstol .
2 ) Artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 samt artikel 7 i afgoerelse nr . 2/76 og artikel 13 i afgoerelse nr . 1/80 er umiddelbart anvendelige og kan skabe rettigheder for private, som det tilkommer de nationale retter at beskytte .
3 ) Udtrykket 'lovlig beskaeftigelse' i artikel 2, stk . 1, litra b ), i afgoerelse nr . 2/76 eller artikel 6, stk . 1, tredje led, i afgoerelse nr . 1/80 omfatter ikke den situation, hvor en medlemsstats myndigheder kun har meddelt en tyrkisk statsborger arbejdstilladelse, fordi den sag, han har anlagt til proevelse af en afgoerelse om ikke at forlaenge hans opholdstilladelse, har opsaettende virkning indtil afsigelse af endelig dom ."
(*) Originalsprog : fransk .
( 1 ) Aftale om oprettelse af en associering mellem Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab og Tyrkiet undertegnet i Ankara den 12 . september 1963 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets afgoerelse af 23 . december 1963 ( Samling af Aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s . 541 ).
( 2 ) Artikel 38 i den nederlandske udlaendingelov .
( 3 ) 30/88, Sml . s . 3711 .
( 4 ) 12/86, Sml . s . 3719 .
( 5 ) Ovennaevnte 30/88, praemis 12 .
( 6 ) Praemis 13 .
( 7 ) Tillaegsprotokollen undertegnet i Bruxelles den 23 . november 1970 og indgaaet paa Faellesskabets vegne ved Raadets forordning nr . 2760/72 af 19 . december 1972 ( Samling af Aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s . 581 ).
( 8 ) 104/81, Sml . s . 3641 .
( 9 ) Ovennaevnte 12/86, praemis 11 .
( 10 ) 181/73, Sml . s . 449 .
( 11 ) Ovennaevnte 12/86, praemis 14 .
( 12 ) Ovennaevnte 12/86, praemis 16 .
( 13 ) Ibidem .
( 14 ) Ovennaevnte 12/86, praemis 23 .
( 15 ) 17/81, Sml . s . 1331 .
( 16 ) Associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet .
( 17 ) Associeringsaftalen EOEF-Graekenland .
( 18 ) Artikel 2, stk . 2, i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet .
( 19 ) Artikel 4, stk . 1, andet led, i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet .
( 20 ) Artikel 2, stk . 2, i associeringsaftalen EOEF-Graekenland .
( 21 ) Ibidem .
( 22 ) Artikel 5 i associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet .
( 23 ) Artikel 2, stk . 2, i associeringsaftalen EOEF-Graekenland .
( 24 ) Ovennaevnte 17/81, praemis 26 .
( 25 ) Praemis 27 .
( 26 ) Ibidem .
( 27 ) Artikel 33, stk . 1, i tillaegsprotokollen .
( 28 ) Min fremhaevelse .
( 29 ) Dom af 5 . februar 1976, Bresciani, 87/75, Sml . s . 129 .
( 30 ) Ovennaevnte 104/81 .
( 31 ) Ovennaevnte 12/86, praemis 21 .
( 32 ) Praemis 22 .
( 33 ) Ovennaevnte 30/88, praemis 16 .
( 34 ) 71/85, Sml . s . 3855 .
( 35 ) EFT L 6 af 10.1.1979, s . 24 .
( 36 ) Ovennaevnte 71/85, praemis 20 .
( 37 ) Praemis 21 .
( 38 ) Ovennaevnte 104/81, praemis 21 .
( 39 ) 21-24/72, Sml . s . 295 .
( 40 ) Praemis 20 .
( 41 ) Praemis 21 .
( 42 ) Praemis 27 .
( 43 ) SIOT mod Det Italienske Finansministerium ( 266/81, Sml . s . 731 ) og Finansministeriet mod SPI og SAMI ( 267-269/81, Sml . s . 801 ).
( 44 ) Ovennaevnte 21-24/72, praemis 25 .
( 45 ) Praemis 26 .
( 46 ) Ovennaevnte 12/86, praemis 21 .
( 47 ) Artikel 3 i Wet arbeid buitenlandse werknemers .
( 48 ) Den nederlandske regerings indlaeg, s . 9, pkt . 24, i den franske oversaettelse .