61978C0138
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS
DEL 25 GENNAIO 1979 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Con la presente domanda di pronunzia pregiudiziale si mette in discussione la validità del prelievo di corresponsabilità per il latte istituito dal regolamento del Consiglio n. 1079/77, le cui modalità d'attuazione sono state stabilite dal regolamento della Commissione n. 1822/77.
In verità, si tratta nel presente caso d'un processo tipo. L'interesse in giuoco nella causa principale è, infatti, veramente esiguo, giacché si tratta di DM 37,31, che una latteria di Lubecca tratteneva, come prelievo di corresponsabilità, sul prezzo d'una fornitura di oltre quattro tonnellate di latte effettuata dal padre dell'attore nella causa principale, e versava al convenuto.
Dato che l'opposizione fatta alla riscossione del prelievo era stata respinta, l'attore adiva il Finanzgericht di Amburgo sostenendo che detta riscossione non trova alcun fondamento giuridico nelle disposizioni del Trattato che istituisce la Comunità economica europea.
Pur non condividendo questo punto di vista, la IV Sezione del Finanzgericht, prendendo in particolare in considerazione il fatto che la grande maggioranza dei circa 500000 membri del Deutscher Bauernverband contesta, a quanto pare, l'imposizione del prelievo, riteneva di dovervi sottoporre, giusta l'art. 177 del Trattato, le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.
Se i regolamenti (CEE) 17 maggio 1977 n. 1079 del Consiglio e 5 agosto 1977 n. 1822 della Commissione, relativi al prelievo di corresponsabilità per il latte, siano invalidi in quanto il Trattato CEE non ne autorizza l'adozione.
2.
In caso di soluzione negativa della questione sub. 1 :
Se la riscossione di detto prelievo a carico dei produttori di latte sia in contrasto col divieto di discriminazioni di cui all'art. 40, n. 3, del Trattato CEE, in quanto il prelievo è fissato in unità di conto e la sua conversione in moneta nazionale in base ai cosiddetti tassi verdi — nel caso concreto, regolamento (CEE) del Consiglio 26 aprile 1977, n. 878 — può portare alla disparità degli oneri in relazione al mutamento dell'effettiva situazione monetaria dei singoli Stati membri.
3.
In caso di soluzione affermativa della questione sub. 2:
Quali siano le conseguenze per l'applicazione di detti regolamenti.»
L'esame delle suddette questioni — e specialmente della prima — implica che venga passata in rassegna la situazione del mercato comunitario nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
Tale situazione è dominata da una eccedenza strutturale le cui cause sono ben note alla Corte e che si manifesta già da molti anni.
In primo luogo, la produzione di latte non ha cessato di aumentare in ragione, soprattutto, dell'incremento del rendimento.
In secondo luogo, il consumo di latte e di prodotti lattiero-caseari è rimasto costante o ha subito persino un leggero calo.
Stando così le cose, le forniture in eccedenza di latte alle latterie, cioè i quantitativi di latte che non possono essere smerciati al prezzo comunitario di mercato, sono aumentate di quattro punti nel periodo 1975-1977.
Le giacenze di burro conservate sono, correlativamente, aumentate a 260000 tonnellate, mentre le giacenze d'intervento di latte magro in polvere superavano di gran lunga il milione di tonnellate.
Malgrado l'adozione, tra il 1973 ed il 1977, di provvedimenti ad hoc destinati a riassorbire, in parte, tali eccedenze ed a stabilizzare il mercato, provvedimenti la cui efficacia si è rivelata molto limitata, il sovraccarico gravante sul mercato ed il costo molto elevato che questa situazione comportava (quasi tre miliardi d'unità di conto) imponevano provvedimenti più radicali.
Così è nata, a seguito della reiezione da parte del Consiglio, nel 1974, della proposta diretta a istituire una tassa sulla produzione nel settore del latte, l'idea d'istituire un prelievo di corresponsabilità, che colpisca in maniera specifica i produttori di latte. Trattavasi d'un provvedimento a più lungo termine, ad esempio, dell'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere imposto dal regolamento n. 563/76, poi dichiarato invalido dalle sentenze di questa Corte pronunziate il 5 luglio 1977.
È, in definitiva, col regolamento del Consiglio n. 1079/77, adottato, previo parere favorevole del Parlamento europeo, che il prelievo di corresponsabilità è stato istituito per un periodo che va sino alla fine della stagione lattiero-casearia 1979-1980, periodo che può essere ulteriormente prorogato.
Tre tratti caratteristici possono ricavarsi dal regime istituito da tale regolamento:
In primo luogo, la generalizzazione a tutti i produttori di latte, sul complesso dei quantitativi di latte forniti alle aziende di trattamento o di trasformazione di tale prodotto, come pure sui quantitativi di latte direttamente venduti sotto forma d'altri prodotti lattiero-caseari.
Questo principio soffre solo tre eccezioni che mi sembrano le une e le altre molto limitate e perfettamente giustificate.
La prima riguarda la produzione del latte nelle regioni di montagna. La seconda esenta dal prelievo i quantitativi di latte venduti da un produttore ad un altro produttore, se ed in quanto questi li ponga in commercio direttamente come latte destinato al consumo e nel limite globale di tre tonnellate l'anno. Infine, sono altresì esonerati i piccolissimi produttori, nelle regioni in cui, nell'anno 1976, il quantitativo medio di latte fornito alle aziende di trasformazione da tali produttori è risultato inferiore a kg 10 al giorno e per produttore.
Il secondo aspetto caratteristico del prelievo di corresponsabilità si riscontra nella moderazione del tasso che va applicato. Incluso inizialmente in un bidente dell'1,5-4 % del prezzo indicativo, il prelievo, per il periodo 16 settembre 1977-30 aprile 1978, veniva fissato al tasso più basso. Indi, col regolamento n. 1001/78, il Consiglio aboliva tale tasso-base e l'importo del prelievo veniva ridotto al solo 0,5 % del prezzo indicativo.
Il terzo aspetto rilevante del regime istituito consiste non già nella destinazione specifica del gettito globale del prelievo, al che osterebbe il principio dell'universalità del bilancio, bensì nel programma di provvedimenti da adottare «in relazione al prelievo» che la Commissione è tenuta, giusta l'art. 4 del regolamento di base, a proporre al Consiglio. Tale programma viene elaborato nell'ambito del «comitato consultivo del latte e dei prodotti lattiero-caseari», già vigente dal 1964, e discusso del pari in seno ad un gruppo specializzato detto di corresponsabilità, che riunisce i rappresentanti dei produttori e dei trasformatori di latte.
L'elenco dei provvedimenti fin d'ora adottati, in tale ambito, si rivela in realtà molto modesto. Essi riguardano:
—
in primo luogo, l'estensione del regime, già vigente, delle cessioni di latte agli istituti scolastici, mediante l'aumento del contributo e del numero dei prodotti di cui trattasi (regolamenti nn. 1080/77 e 1039/78);
—
in secondo luogo, l'aumento delle possibilità di vendita a prezzo ridotto del burro destinato alla produzione dei gelati e del burro concentrato per il consumo diretto (regolamenti nn. 2379/77 e 649/78);
—
infine, azioni di promozione, di pubblicità e di ricerca dei prodotti lattiero-caseari, tanto nell'ambito del mercato comune quanto all'esterno della Comunità, nonché taluni provvedimenti diretti a migliorare la qualità del latte negli Stati membri.
Tuttavia, la Commissione ci assicura che altre disposizioni, attualmente allo studio, potrebbero essere adottate in futuro.
Secondo l'attore, non sussiste un nesso determinante tra questi vari provvedimenti ed il prelievo, il cui gettito non viene usato per sostenere il mercato di cui trattasi e che si rivelerebbe d'altronde, tenuto conto dell'estrema modicità del suo tasso (0,5 %), del tutto inadeguato a sopperire alle difficoltà dello smercio ed a realizzare un equilibrio strutturale.
In realtà, il prelievo avrebbe la natura di un tributo a carico di tutti i produttori di latte, non già d'un provvedimento d'inter vento diretto alla stabilizzazione del mercato.
In quanto tassa destinata a garantire il finanziamento della Comunità, tale prelievo non potrebbe trovare fondamento giuridico nell'art. 201 del Trattato, il cui procedimento non è stato osservato nella fattispecie.
Esso non potrebbe nemmeno essere legittimamente emanato in forza dell'art. 43, che conferisce certamente al Consiglio il diritto di adottare i provvedimenti di cui all'art. 40, n. 3, ma che non consente di istituire tasse a carico dei produttori in un determinato settore agricolo. Il prelievo di corresponsabilità non rientrerebbe, infine, nel novero dei provvedimenti d'intervento destinati alla stabilizzazione dei mercati agricoli. Una qualificazione del genere non corrisponderebbe alla realtà.
Mi sembra che questa tesi non possa essere accolta.
1.
Il regolamento criticato è stato adottato in base all'art. 43 del Trattato che — sul piano della procedura — determina le modalità di elaborazione della politica agricola comune.
Sul piano del diritto sostanziale, sono i nn. 2-3 dell'art. 40 che stabiliscono i poteri della Comunità. Il n. 3, in particolare, dispone che l'organizzazione comune dei mercati agricoli può comprendere «tutte le misure necessarie al raggiungimento degli obiettivi definiti all'art. 39», ma deve limitarsi a perseguire tali scopi e deve escludere qualsiasi discriminazione fra produttori o consumatori della Comunità.
Tra gli scopi di cui all'art. 39, n. 1, lett. c), figura quello «di stabilizzare i mercati».
Le istituzioni comunitarie devono indubbiamente conciliare i vari scopi della politica agricola comune che, presi separatamente, possono apparire contraddittori e, ove occorra, attribuire ad uno di essi la preminenza temporanea imposta dalla situazione economica alla luce della quale esse adottano le loro decisioni.
Esse dispongono, in proposito, d'un margine discrezionale particolarmente ampio e possono adottare, indipendentemente dai provvedimenti classici d'intervento di cui all'art. 40, n. 3, delle decisioni di natura eccezionale ed in particolare istituire una tassa che colpisca i produttori del settore eccedentario stesso, come fa per l'appunto il regolamento n. 1079/77, senza imporre oneri ai produttori d'altri settori agricoli, come aveva fatto il regolamento n. 563/76, relativo all'acquisto obbligatorio di latte magro in polvere, che aveva lo scopo di limitare le notevoli scorte di questo prodotto.
Quindi, il prelievo di corresponsabilità mira, in via preventiva, a stabilizzare il mercato dei prodotti lattiero-caseari.
Il Consiglio, come la Commissione, ritengono da parte loro che il prelievo costituisca un mezzo efficace per raggiungere tale obiettivo, per il fatto che esso tende, fra l'altro, a frenare la produzione, e va considerato, sotto questo aspetto, come un «elemento di prezzo negativo» e corrisponde quindi, in realtà, ad una riduzione del prezzo d'intervento.
Stando così le cose, la questione che si pone è se la riduzione pura e semplice del prezzo del latte non sarebbe stata preferibile per il fatto che, riflettendosi direttamente sul consumo, avrebbe consentito di conciliare lo scopo di stabilizzare il mercato e quello di cui all'art. 39, n. 1, lett. d), cioè «assicurare prezzi ragionevoli … ai consumatori». Il Consiglio non si è espressamente pronunziato su tale questione; quanto alla Commissione, la sua tesi è ambigua sul piano tecnico, ma chiara per quanto riguarda la conclusione: il calo degli introiti dei produttori di latte, che deriva dal prelievo — contrariamente alla riduzione dei prezzi d'intervento — non giova al consumatore che continuerà a pagare gli stessi prezzi.
Questa tesi ribadisce una scelta di politica economica che mi sembra deplorevole sotto taluni aspetti. Tuttavia la mia riflessione non può porsi che sul piano dell'opportunità e non mi sembra che la validità giuridica del regolamento criticato possa esserne inficiata.
Riconosco, almeno, con la Commissione che la riduzione del prezzo garantito del latte ad un livello meno elevato avrebbe, nella maggior parte dei casi, solo un'influenza indiretta e certamente poco determinante sul prezzo alla produzione, meno ancora, senza alcun dubbio, quanto ai prodotti derivati. Orbene, è vero che, per contro, il prelievo grava, in maniera diretta, sull'intera produzione lattiero-casearia.
Quanto all'utilità insita nell'elasticità dell'intervento, non mi sembra, di primo acchito, affatto evidente. Il sistema instaurato consente certo di fare talune eccezioni e differenziazioni più agevolmente di quanto non consentirebbe una politica di ribasso del prezzo d'intervento. Tuttavia non va escluso che un ribasso del genere possa compensarsi con provvedimenti specifici d'aiuto ai produttori delle regioni montane e delle zone cosiddette diseredate.
Tuttavia, è giusto che il sistema del prelievo sia uno strumento più elastico dell'azione diretta sul prezzo del latte in quanto è atto a consentire un adegua-mento meglio scaglionato nel tempo od a determinare una progressività tale da tener conto delle eccedenze particolarmente rilevanti nel corso di determinati periodi dell'anno, soprattutto durante i mesi estivi.
Per questo, però, occorrerebbe che il prelievo fosse non solo fissato ad un livello abbastanza elevato, il che non è avvenuto finora, ma anche adeguato, nel tempo, al variare delle circostanze economiche proprie del settore agricolo di cui trattasi, il che il Consiglio non ha creduto di poter fare.
Tuttavia, indipendentemente dalle imperfezioni, incontestabili, del regime istituito dal regolamento n. 1079/77, è difficile negargli il carattere di congegno regolatore del mercato.
Ciò che mi sembra, in proposito, determinante sta nel fatto che sono gli stessi produttori che ne sopportano l'onere e che contribuiscono così ad attenuare — non dico a risolvere — il problema delle eccedenze. Per questo motivo, il fondamento giuridico del prelievo di corresponsabilità si riscontra proprio nell'art. 43 del Trattato e non è affatto necessario invocare altre disposizioni, come l'art. 201 o l'art. 235.
Quest'ultima disposizione va senz'altro esclusa per il fatto che potrebbe valere solo nell'ipotesi in cui ci si trovasse al di fuori dell'ambito di qualsiasi autorizzazione già contemplata. Orbene, ho appena detto che l'art. 43, di per sé, costituisce, nella fattispecie, un'autorizzazione del genere per il Consiglio.
2.
Quanto all'art. 201, esso riguarda, come vi è noto, la creazione delle risorse proprie della Comunità, in particolare mediante gli introiti provenienti dall'applicazione della tariffa doganale comune.
Il procedimento di creazione di siffatte risorse implica che il Consiglio, decidendo all'unanimità, potrà, previa consultazione dell'Assemblea, adottare delle disposizioni di cui esso raccomanderà l'adozione da parte degli Stati membri, giusta le loro rispettive norme costituzionali. L'art. 201 costituisce quindi la base di introiti che, senza alcuna distinzione, sono destinati a coprire il complesso delle spese iscritte in bilancio.
Tuttavia, tale articolo non esclude affatto che, nell'ambito di discipline specifiche, particolarmente in materia di politica agricola comune, il Consiglio abbia il potere di creare delle entrate che, in ragione del loro nesso diretto con provvedimenti che influiscono sulle spese afferenti al settore di cui trattasi, ne attenuino la rilevanza.
È quanto si desume, nella fattispecie, dalla risposta fornita, il 22 settembre 1978, dal Consiglio ad una interrogazione scritta parlamentare a proposito del prelievo di corresponsabilità la cui riscossione implica la partecipazione finanziaria dei produttori lattiero-caseari alla copertura di talune spese comunitarie.
Il Consiglio ricorda, in proposito, che col regolamento n. 1079/77 «si intendeva stabilire “una relazione più diretta” tra la produzione e lo smaltimento dei prodotti lattiero-caseari e tener conto della “importanza degli interessi pubblici” in gioco. Si osserverà inoltre che il prelievo è parte di un complesso di misure destinato a regolarizzare il mercato e a “completare l'attuale sistema di intervento”».
Quindi, ne deduce il Consiglio, questo prelievo non va considerato come un'imposta; non è stato perciò necessario richiamare l'art. 201, dato che l'art. 43 costituisce un adeguato fondamento giuridico.
La Commissione esprimeva un punto di vista analogo nella risposta 12 ottobre 1978 ad un'analoga interrogazione scritta, proveniente dallo stesso parlamentare, insistendo sul nesso stabilito dall'art. 4 del regolamento tra il prelievo di corresponsabilità ed i provvedimenti specifici diretti all'ampliamento dei mercati ed alla ricerca di nuovi sbocchi. Essa ricordava altresì che, nell'ambito degli interventi destinati alla disciplina dei mercati agricoli, esistono già determinate entrate che non costituiscono delle «risorse proprie» la cui creazione implicherebbe il ricorso al procedimento ex art. 201. Ciò vale, ad esempio, per le cauzioni e per le garanzie costituite nell'ambito della politica agricola comune che vengono incamerate dalla Comunità.
Condivido questo punto di vista e ritengo che l'art. 201 non vada applicato al prelievo di corresponsabilità.
3.
Devo, ora, passare ad esaminare la seconda questione sollevata dal Finanzgericht di Amburgo.
Come si è visto, questo giudice mette in discussione la validità della riscossione del prelievo di corresponsabilità in quanto, dato che esso viene fissato in unità di conto e la conversione in moneta nazionale viene effettuata in base ai corsi rappresentativi, detti «tassi verdi», tale sistema potrebbe creare disparità degli oneri, tenuto conto dell'effettiva situazione monetaria dei singoli Stati membri.
Di conseguenza, non vi è forse violazione del principio di non-discriminazione tra i produttori dei vari Stati membri?
Il Consiglio e la Commissione ritengono che anzi l'allineamento del prelievo sugli effettivi rapporti di cambio tra le monete degli Stati membri sia incompatibile col principio di non-discriminazione.
La Commissione si basa, nelle osservazioni scritte, su un fondamento giuridico che mi sembra incontestabile. Trattasi del regolamento del Consiglio n. 878/77, relativo ai tassi di cambio da applicare nel settore agricolo. Risulta infatti dall'art. 1, n. 1, di tale testo che:
«Quando le operazioni da effettuare in applicazione degli atti concernenti la politica agraria comune … esigono che le monete di cui all'art. 2 siano espresse in un'altra moneta o in unità di conto, il tasso di cambio è, in deroga all'art. 2, paragrafo 1, del regolamento n. 129, quello corrispondente al tasso rappresentativo di detta moneta.»
Orbene, come ho già detto, l'imposizione del prelievo di corresponsabilità rientra nella categoria degli atti «relativi alla politica agricola comune» e va considerata come un elemento del regime dei prezzi e degli interventi nel settore dei prodotti lattiero-caseari.
Di conseguenza, è logico che il prelievo sia, in ciascuno Stato membro, fissato in funzione dei tassi rappresentativi. Qualora si dovesse, come sostiene l'attore nella causa principale, fissare il prelievo in base agli effettivi corsi dei cambi, ne risulterebbe per l'appunto una discriminazione, dato che i produttori degli Stati la cui moneta è apprezzata sono indebitamente favoriti rispetto a quelli dei paesi la cui moneta è deprezzata.
L'asserita disparità di trattamento invocata ha quindi solo carattere formale. In realtà, solo il ricorso ai «tassi verdi» consente di evitare le discriminazioni tra produttori.
Propendo quindi per la soluzione negativa della seconda questione sollevata dal giudice proponente.
Stando così le cose, la terza questione mi sembra priva di contenuto.
Concludo quindi nel senso che dichiariate che dall'esame delle questioni sottopostevi dal Finanzgericht di Amburgo non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità del regolamento del Consiglio n. 1079/77, che istituisce un prelievo di corresponsabilità nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, o quella del regolamento della Commissione n. 1822/77, recante modalità di applicazione del detto prelievo.
(
1
)	Traduzione dal francese.