62023CJ0452
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
29. travnja 2025. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Koncesije – Koncesije koje su dodijeljene subjektu in house – Direktiva 2014/23/EU – Članak 43. stavak 1. točka (c) – Izmjena koncesije na datum kada koncesionar više nema svojstvo subjekta in house – Izmjena koja je ‚postala potrebna’ zbog nepredvidivih okolnosti – Direktiva 89/665/EEZ – Posredni nadzor prvotne dodjele koncesije”
U predmetu C‑452/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka), odlukom od 16. lipnja 2023., koju je Sud zaprimio 19. srpnja 2023., u postupku
Fastned Deutschland GmbH & Co. KG,
protiv
Die Autobahn GmbH des Bundes,
uz sudjelovanje:
Autobahn Tank & Rast GmbH,
Ostdeutsche Autobahntankstellen GmbH,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, M. L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen i D. Gratsias (izvjestitelj), predsjednici vijeća, E. Regan, I. Ziemele i J. Passer, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajnik: N. Mundhenke, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 9. srpnja 2024.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Fastned Deutschland GmbH & Co. KG, R. Ader, P. Friton i F. Wolf, Rechtsanwälte,
–
za Die Autobahn GmbH des Bundes, C. Bauer, N. Schleper i F. Siebler, Rechtsanwälte,
–
za Autobahn Tank & Rast GmbH i Ostdeutsche Autobahntankstellen GmbH, H.-G. Kamann i M. Schweda, Rechtsanwälte,
–
za njemačku vladu, J. Möller, R. Kanitz i P.-L. Krüger, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, B. De Meester i G. Wils, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 17. listopada 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 72. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL 2023./90063, L).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društava Fastned Deutschland GmbH & Co. KG (u daljnjem tekstu: Fastned) i Die Autobahn GmbH des Bundes u vezi s izmjenom ugovora o koncesiji za upravljanje pratećim uslužnim objektima na njemačkim saveznim autocestama kako bi se u njih uključili izgradnja, održavanje i upravljanje infrastrukturom za punjenje visoke snage za potrebe vozila.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/23/EU
3
Uvodne izjave 8., 18., 75., 76. i 81. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.) glase:
„(8)
Za koncesije čija je vrijednost jednaka ili veća od određene vrijednosti, prikladno je osigurati minimalnu razinu koordinacije nacionalnih postupaka za dodjelu takvih ugovora na temelju načela [UFEU‑a] kako bi se zajamčilo otvaranje koncesija za natječaje i odgovarajuća pravna sigurnost. Ove koordinirajuće odredbe trebale bi se ograničiti na ono što je nužno za postizanje prethodno spomenutih ciljeva i osigurati određeni stupanj fleksibilnosti. […]
[…]
(18)
[…] Osnovno obilježje koncesije, prava na iskorištavanje radova ili usluga, uvijek podrazumijeva prijenos operativnog rizika gospodarske prirode na koncesionara koji uključuje mogućnost da se ulaganja možda neće nadoknaditi, kao ni troškovi nastali u dodijeljenom izvođenju radova ili pružanju usluga u normalnim radnim uvjetima, čak i ako dio rizika snosi javni naručitelj ili naručitelj. Primjena posebnih pravila koja uređuju dodjelu koncesija ne bi bila opravdana u slučaju da javni naručitelj ili naručitelj oslobodi gospodarski subjekt od svakog potencijalnog gubitka jamčeći minimalni prihod, jednak ili viši od uloženih sredstava i troškova koje gospodarski subjekt ima u odnosu na izvršenje ugovora. […]
[…]
(75)
Ugovori o koncesijama uglavnom uključuju dugoročne i složene tehničke i financijske aranžmane koji su često podložni promjenjivim okolnostima. Stoga je potrebno pojasniti uvjete u kojima izmjene koncesije tijekom njezinog izvršavanja zahtijevaju pokretanje novog postupka dodjele koncesije, uzimajući u obzir relevantnu sudsku praksu Suda Europske unije. Pokretanje novog postupka koncesije potrebno je u slučaju materijalnih izmjena prvotne koncesije, pogotovo u slučaju izmjena opsega i sadržaja uzajamnih prava i obveza stranaka, uključujući raspodjelu prava intelektualnog vlasništva. Takve izmjene [upućuju] na namjeru stranaka da ponovno pregovaraju o ključnim uvjetima te koncesije. To posebno može biti slučaj ako bi izmijenjeni uvjeti utjecali na rezultate postupka da su bili dio prvotnog postupka. Izmjene koncesije čiji su rezultat neznatne izmjene vrijednosti ugovora do određene razine uvijek bi trebale biti moguće bez potrebe provođenja novog postupka koncesije. S tim ciljem te kako bi se osigurala pravna sigurnost, ova bi Direktiva trebala predvidjeti pragove „de minimis” ispod kojih se ne zahtijeva postupak nabave. Izmjene koncesije iznad tih pragova trebale bi biti moguće bez potrebe provođenja novog postupka dodjele u onoj mjeri u kojoj su te promjene u skladu s određenim uvjetima. To bi, na primjer, mogao biti slučaj izmjena koje su postale potrebne zbog želje da se ispune zahtjevi javnih naručitelja ili naručitelja, uzimajući u obzir sigurnosne zahtjeve i posebnosti takvih djelatnosti, na primjer, rad sportskih i turističkih planinskih objekata, za koje bi se zakonodavstvo moglo proširiti i na pitanja povezanih opasnosti, u onoj mjeri u kojoj su takve izmjene sukladne s relevantnim uvjetima.
(76)
Javni naručitelji i naručitelji mogu biti suočeni s vanjskim okolnostima koje nisu mogli predvidjeti u trenutku dodjele koncesije, posebno ako će za izvršenje koncesije biti potrebno dugo razdoblje. U tim slučajevima potreban je određeni stupanj fleksibilnosti kako bi se koncesija prilagodila okolnostima bez provođenja novog postupka dodjele. Pojam nepredvidivih okolnosti podrazumijeva okolnosti koje nisu mogle biti predviđene [unatoč] temeljitoj pripremi prvotne dodjele od strane javnog naručitelja ili naručitelja, uzimajući u obzir sva dostupna sredstva, narav i obilježja određenog projekta, dobru praksu u dotičnom području te potrebu osiguranja prikladnog odnosa između sredstava potrošenih na pripremu dodjele i njezine predviđene vrijednosti. Međutim, to se ne može primjenjivati u slučajevima u kojima izmjena uzrokuje promjenu naravi cjelokupne koncesije, primjerice, zamjenom radova koje je potrebno izvršiti ili usluga koje je potrebno omogućiti nečim različitim ili temeljnom promjenom vrste koncesije, jer se u takvim slučajevima može pretpostaviti mogući utjecaj na rezultate. […]
[…]
(81)
Kako bi se osigurala adekvatna sudska zaštita natjecatelja i ponuditelja u postupcima dodjele koncesije te kako bi provedba ove Direktive i načela [UFEU‑a] bila učinkovita, Direktiva Vijeća 89/665/EEZ [od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.)] i Direktiva Vijeća 92/13/EEZ [od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1992., L 76, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str, 72.] također se trebaju primjenjivati na koncesije o uslugama i koncesije o radovima koje su dodijelili i javni naručitelji i naručitelji. Direktive [89/665] i [92/13] trebalo bi stoga na odgovarajući način izmijeniti.”
4
Članak 2. Direktive 2014/23, naslovljen „Načelo slobodnog upravljanja javnih vlasti”, u stavku 1. propisuje:
„Ova Direktiva podržava načelo slobodnog upravljanja nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti u skladu s nacionalnim pravom i pravom Unije. Te su vlasti slobodne odlučiti kako najbolje upravljati izvršenjem radova ili pružanjem usluga, posebno kako bi osigurale visok stupanj kvalitete, sigurnosti i cjenovne pristupačnosti, jednako postupanje te promicanje univerzalnog pristupa i korisničkih prava u javnim službama.
Te vlasti mogu odabrati izvršavati svoje zadatke od javnog interesa vlastitim sredstvima ili u suradnji s drugim vlastima, ili ih povjeriti gospodarskim subjektima.”
5
U članku 5. te direktive, naslovljenom „Definicije”, određuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
1.
‚koncesije’ znači koncesije radova ili koncesije usluga, kako je definirano u točkama (a) i (b):
(a)
‚koncesija radova’ znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju izvođenje radova jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje radova koji su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja;
(b)
‚koncesija usluga’ znači ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama koje nisu izvođenje radova iz točke (a) jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja.
Dodjela koncesije radova ili usluga uključuje prijenos na koncesionara operativnog rizika u iskorištavanju tih radova ili usluga koji obuhvaća rizik potražnje ili rizik ponude ili oboje. Smatra se da koncesionar preuzima operativni rizik kada se, u normalnim uvjetima rada, ne jamči nadoknada ulaganja ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama tržišta, tako da bilo kakav potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemariv.
[…]”
6
Članak 17. navedene direktive, naslovljen „Koncesije između subjekata u javnom sektoru”, u stavku 1. određuje:
„Koncesija koju javni naručitelj ili naručitelj dodijeli kako je navedeno u članku 7. stavku 1. točki (a) drugoj pravnoj osobi na temelju privatnog ili javnog prava ne spada u područje primjene ove Direktive ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
(a)
nad tom pravnom osobom javni naručitelj ili naručitelj izvršava kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama;
(b)
kontrolirana pravna osoba ulaže više od 80 % svojih djelatnosti u izvršavanje zadataka koje joj je povjerio javni naručitelj ili naručitelj koji nad njom provodi kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima taj javni naručitelj ili naručitelj provodi kontrolu; i
(c)
nema izravnog [udjela] privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom osim sudjelovanja privatnog kapitala koji nema značajke kontroliranja i blokiranja, a koji se zahtijeva nacionalnim zakonodavnim odredbama, u skladu u Ugovorima, i koji ne [izvršava] odlučujući utjecaj na pravnu osobu pod kontrolom.
Smatra se da javni naručitelj ili naručitelj kako je navedeno u članku 7. stavku 1. točki (a) nad pravnom osobom provodi kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama u smislu ovog stavka prvog podstavka točke (a), ako ima presudan utjecaj i na strateške ciljeve i na važne odluke pravne osobe nad kojom se provodi kontrola. Tu kontrolu također može provoditi i druga pravna osoba nad kojom javni naručitelj ili naručitelj na isti način provodi kontrolu.”
7
U glavi II. Direktive 2014/23, naslovljenoj „Pravila o dodjeli koncesija: opća načela i postupovna jamstva”, nalazi se njezin članak 38., naslovljen „Odabir natjecatelja i kvalitativna ocjena natjecatelja”, čiji stavak 1. glasi:
„Javni naručitelji i naručitelji dužni su potvrditi uvjete sudjelovanja koji se odnose na stručnu i tehničku sposobnost te na financijski i gospodarski položaj natjecatelja ili ponuditelja na osnovi osobnih izjava, preporuke ili preporuka koje se trebaju dostaviti kao dokaz u skladu sa zahtjevima navedenima u obavijesti o koncesiji, a koji su nediskriminirajući i razmjerni predmetu koncesije. Uvjeti za sudjelovanje moraju biti povezani i razmjerni potrebi za osiguranjem sposobnosti koncesionara da izvrši koncesiju, uzimajući u obzir predmet koncesije i svrhu osiguravanja istinskog nadmetanja.”
8
U glavi III. te direktive, naslovljenoj „Pravila o izvršenju koncesija”, nalazi se njezin članak 43., naslovljen „Izmjena ugovora tijekom njihova trajanja”, koji propisuje:
„1.   Koncesije je moguće mijenjati bez novog postupka dodjele koncesije u skladu s ovom Direktivom u svim sljedećim slučajevima:
[…]
(b)
za dodatne radove ili usluge prvog koncesionara koji su se pokazali potrebnima i koji nisu bili uključeni u prvotnu koncesiju, ako promjena koncesionara:
i.
nije moguća zbog gospodarskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtjevi za zamjenjivošću i interoperabilnošću s postojećom opremom, uslugama ili postrojenjima koji se nabavljaju u okviru prvotne koncesije; i
ii.
prouzročila bi značajne poteškoće ili znatno udvostručavanje troškova za javnog naručitelja ili naručitelja.
Međutim, u slučaju koncesija koje je dodijelio javni naručitelj s ciljem provođenja djelatnosti koja nije navedena u Prilogu II., bilo koje povećanje vrijednosti ne smije premašivati 50 % vrijednosti prvotne koncesije. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, to se ograničenje primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje Direktive;
(c)
ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
i.
do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj ili naručitelj nije mogao predvidjeti;
ii.
izmjenom se ne mijenja ukupna priroda koncesije;
iii.
u slučaju koncesija koje je dodijelio javni naručitelj s ciljem provođenja djelatnosti koja nije navedena u Prilogu II., bilo koje povećanje vrijednosti ne smije biti veće od 50 % vrijednosti prvotne koncesije. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, to se ograničenje primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje ove Direktive;
(d)
ako novi koncesionar zamjenjuje onoga kojemu je javni naručitelj ili naručitelj prvotno dodijelio koncesiju [zbog]:
[…]
ii.
općeg ili djelomičnog nasljeđivanja prvotnog koncesionara, nakon restrukturiranja poduzeća, uključujući preuzimanje, spajanje, kupnju ili insolventnost, od strane drugog gospodarskog subjekta koji ispunjava prvotno utvrđene kriterije za kvalitativni odabir, pod uvjetom da to ne podrazumijeva druge značajne izmjene ugovora te da nema za cilj zaobilaženje primjene ove Direktive; […]
[…]
(e)
ako izmjene, bez obzira na njihovu vrijednost, nisu značajne u smislu stavka 4.
[…]
4.   Izmjena koncesije tijekom njezina trajanja smatra se značajnom u smislu stavka 1. točke (e) ako njome koncesija postaje bitno različita po svojoj naravi od one prvotno zaključene. […]
[…]
5.   Novi postupak dodjele koncesije zahtijeva se u skladu s ovom Direktivom za druge izmjene odredaba koncesije za vrijeme njezina trajanja, osim onih navedenih u stavcima 1. i 2.”
9
U skladu s člankom 51. stavkom 1. prvim podstavkom navedene direktive:
„Države članice donose zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom najkasnije do 18. travnja 2016. One [Europskoj] komisiji bez [odgađanja] dostavljaju tekst navedenih odredaba.”
10
U članku 54. drugom stavku iste direktive određuje se:
„Ova se Direktiva ne primjenjuje na dodjelu koncesija za koje se prikupljaju ponude ili su dodijeljene prije 17. travnja 2014.”
Direktiva 2014/24
11
Uvodna izjava 122. Direktive 2014/24 određuje:
„Direktivom 89/665/EEZ predviđeni su određeni postupci pravne zaštite koji su stavljeni na raspolaganje barem svakoj osobi koja je zainteresirana ili je bila zainteresirana za dobivanje određenog ugovora te koja je oštećena ili je suočena s tim rizikom [zbog] navodnog kršenja prava Unije u području javne nabave ili kršenja nacionalnih pravila koja prenose to pravo. Ova Direktiva ne bi trebala utjecati na te postupke pravne zaštite. Međutim, građani, zainteresirane strane, bez obzira jesu li u organiziranom obliku, te ostale osobe ili tijela kojima nisu dostupni postupci pravne zaštite na temelju Direktive 89/665/EEZ imaju zakonit interes, kao porezni obveznici, u dobrim postupcima nabave. Stoga bi im trebalo omogućiti da, osim putem sustava pravne zaštite na temelju Direktive 89/665/EEZ te bez nužne potrebe iznošenja na sudovima, iznesu moguća kršenja te Direktive nadležnom tijelu ili strukturi. […]”
12
U skladu s člankom 72. stavkom 1. točkama (c) i (d) Direktive 2014/24:
„Ugovore i okvirne sporazume moguće je mijenjati bez novog postupka nabave u skladu s ovom Direktivom u svim sljedećim slučajevima:
[…]
(c)
ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
i.
do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti;
ii.
izmjenom se ne mijenja cjelokupna priroda ugovora;
iii.
svako povećanje cijene nije veće od 50 % vrijednosti [prvotnog] ugovora ili okvirnog sporazuma. Ako je učinjeno nekoliko uzastopnih izmjena, to se ograničenje primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje ove Direktive;
(d)
ako novi ugovaratelj zamjenjuje onoga kojemu je javni naručitelj prvotno dodijelio ugovor [zbog]:
[…]
ii.
općeg ili djelomičnog nasljeđivanja prvotnog ugovaratelja, nakon restrukturiranja poduzeća, uključujući preuzimanje, spajanje, stjecanje ili insolventnost, od strane drugog gospodarskog subjekta koji ispunjava prvotno utvrđene kriterije za kvalitativni odabir, pod uvjetom da to ne znači druge značajne izmjene ugovora te da nema za cilj zaobilaženje primjene ove Direktive; […]
[…]”
Direktiva 89/665
13
Članak 1. Direktive 89/665 kako je izmijenjena Direktivom 2014/23 (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665), naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite”, u svojem stavku 1. propisuje:
„1.   […]
Ova se Direktiva također primjenjuje na koncesije koje su dodijelili javni naručitelji, navedeni u Direktivi 2014/23/EU […], osim ako su takve koncesije isključene u skladu s člancima 10., 11., 12., 17. i 25. te Direktive.
[…]
Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2014/24/EU ili Direktive 2014/23/EU, odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, [zbog] razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Zajednice u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.
[…]
3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
[…]”
14
U skladu s člankom 2.f stavkom 1. Direktive 89/665:
„Države članice mogu predvidjeti da se u skladu s člankom 2.d stavkom 1. zahtjev za pravnu zaštitu mora podnijeti:
(a)
prije isteka najmanje 30 kalendarskih dana računajući od dana poslije dana kad je:
–
javni naručitelj objavio obavijest o dodjeli ugovora u skladu s člancima 50. i 51. Direktive 2014/24/EU ili u skladu s člancima 31. i 32. Direktive 2014/23/EU, uz uvjet da ta obavijest uključuje opravdanje odluke javnog naručitelja da dodijeli ugovor bez prethodne objave obavijesti o ugovoru u Službenom listu Europske unije ili;
–
javni naručitelj obavijestio ponuditelje ili natjecatelje na koje se to odnosi o sklapanju ugovora, uz uvjet da ta informacija sadržava sažetak bitnih razloga […]
(b)
i u svakom slučaju prije isteka roka od najmanje šest mjeseci računajući od dana poslije dana sklapanja ugovora.”
Njemačko pravo
GWB
15
Dio 4. Gesetza gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Zakon o suzbijanju ograničenja tržišnog natjecanja) od 26. lipnja 2013. (BGBl. 2013 I, str. 1750.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: GWB), utvrđuje pravila koja se odnose na provedbu postupaka javne nabave i koncesija te obuhvaća, među ostalim, članke 132., 135. i 154. GWB‑a.
16
Članak 132. GWB‑a, naslovljen „Izmjene ugovora tijekom njihova trajanja”, određuje:
„(1) Pokretanje novog postupka javne nabave potrebno je u slučaju značajnih izmjena ugovora o javnoj nabavi tijekom njegova trajanja. Značajnima se smatraju izmjene ako njima ugovor o javnoj nabavi postaje značajno različit od prvotno dodijeljenog ugovora o javnoj nabavi. […]
[…]
(2) Neovisno o stavku 1., izmjena ugovora o javnoj nabavi dopuštena je bez provedbe novog postupka javne nabave ako je
[…]
3.
izmjena postala potrebna zbog okolnosti koje javni naručitelj nije mogao predvidjeti u okviru svoje obveze dužne pažnje te ako se na temelju izmjene ne mijenja ukupna priroda ugovora […]
[…]
U slučajevima iz prve rečenice točaka 2. i 3. cijena se ne smije povisiti za više od 50 % vrijednosti izvornog ugovora. […]
[…]”
17
Člankom 135. GWB‑a, naslovljenim „Ništavost”, propisuje se:
„(1) Ugovor o javnoj nabavi od samog je početka ništav ako je javni naručitelj
[…]
2.
dodijelio ugovor bez prethodne objave obavijesti o nadmetanju u Službenom listu Europske unije, a da to nije dopušteno u skladu sa zakonom,
te je ta povreda utvrđena u postupku pravne zaštite.
(2) Ništavost u skladu sa stavkom 1. može se utvrditi samo ako se istakne u postupku pravne zaštite u roku od 30 kalendarskih dana nakon što je javni naručitelj zainteresirane ponuditelje i natjecatelje obavijestio o sklapanju ugovora, ali ne kasnije od šest mjeseci nakon sklapanja ugovora. Ako je naručitelj objavio dodjelu ugovora u Službenom listu Europske unije, rok za isticanje ništavosti istječe 30 kalendarskih dana nakon objave obavijesti o dodjeli ugovora u Službenom listu Europske unije.
[…]”
18
U skladu s člankom 154. GWB‑a, naslovljenim „Druge primjenjive odredbe”:
„U preostalom se dijelu za dodjelu koncesija po analogiji primjenjuju sljedeće odredbe […]:
[…]
3.
članak 131. stavci 2. i 3. te članak 132. […]
[…]
4.
članci 133. do 135.
[…]”
SchnellLG
19
U skladu s člankom 5. stavkom 3. prvom rečenicom Gesetza über die Bereitstellung flächendeckender Schnellladeinfrastruktur für reine Batterieelektrofahrzeuge (Zakon o pružanju infrastrukture za brzo punjenje električne energije visoke snage na cijelom državnom području za električna vozila s baterijom) od 25. lipnja 2021. (BGBl. 2021 I, str. 2141., u daljnjem tekstu: SchnellLG), vlasniku koncesije za upravljanje pratećim uslužnim objektom na saveznim autocestama s benzinskom postajom treba omogućiti komercijalno preuzimanje postavljanja i održavanja mjesta za punjenje visoke snage koja su se planirala na predmetnoj lokaciji te upravljanje tim mjestima ako se to zahtijeva i ako se to ne protivi dijelu 4. GWB‑a.
Glavni postupak i prethodno pitanje
20
Die Autobahn des Bundes, tuženik iz glavnog postupka, društvo je privatnog prava u neotuđivu vlasništvu Savezne Republike Njemačke. Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Savezno ministarstvo prometa i digitalne infrastrukture, Njemačka) zadužio ga je za projektiranje, izgradnju, upravljanje, održavanje i financiranje te financijsko upravljanje njemačkim saveznim autocestama s učinkom od 1. siječnja 2021.
21
Dio mreže njemačkih autocesta čini više od 400 odmorišta s pratećim uslužnim objektima u obliku benzinskih postaja i restorana. Tim objektima prvotno je upravljalo društvo Gesellschaft für Nebenbetriebe der Bundesautobahnen mbH koje je 1951. osnovala Savezna Republika Njemačka. Tijekom 1994. to je društvo preimenovano u Tank & Rast AG, pri čemu je Savezna Republika Njemačka ostala njegov jedini dioničar. Tijekom iste godine društvo Tank & Rast steklo je društvo Ostdeutsche Autobahntankstellengesellschaft mbH.
22
Savezna Republika Njemačka sklopila je između 1996. i 1998. godine bez prethodnog postupka javne nabave s društvom Tank & Rast otprilike 280 ugovora o koncesiji za upravljanje pratećim uslužnim objektima na njemačkim saveznim autocestama na najduže trajanje od 40 godina.
23
Ti ugovori, koji su u tijeku, osmišljeni su na temelju modela koncesije u skladu s kojim koncesionar može na određenoj operativnoj lokaciji izgraditi i upravljati pomoćnim uslužnim objektom u korist korisnika njemačkih saveznih autocesta. U zamjenu koncesionar treba platiti naknadu koja ovisi o ostvarenom prometu. Navedeni ugovori uključuju operativni koncept kojim se predviđaju utvrđeni broj agregata za točenje goriva i parkirališnih mjesta te restoran i javni zahodi, a svaki pomoćni uslužni objekt treba biti otvoren 24 sata dnevno.
24
Tijekom 1998. njemačka su tijela pokrenula postupak privatizacije društva Tank & Rast, u kojem je sudjelovalo otprilike 50 zainteresiranih osoba iz tuzemstva i inozemstva. Postupak privatizacije završio je tako što je konzorcij, koji su činili LSG Lufthansa Service Holding AG, Allianz Capital Partners GmbH i tri društva za upravljanje investicijskim fondovima, kupio društvo Tank & Rast AG. Nakon preimenovanja, iz društva Tank & Rast proizišli su sadašnji vlasnici koncesija, odnosno društva Autobahn Tank & Rast GmbH i Ostdeutsche Autobahntankstellen GmbH, intervenijenti pred sudom koji je uputio zahtjev.
25
Između 1999. i 2019. društvima Autobahn Tank & Rast i Ostdeutsche Autobahntankstellen dodijeljeno je otprilike 80 drugih koncesija, od kojih 19, prema njihovim tvrdnjama, nakon postupka javne nabave. Time su ta društva postala koncesionari za otprilike 90 % svih postojećih pratećih uslužnih objekata.
26
Dana 28. travnja 2022. Die Autobahn des Bundes dogovorio je s društvima Autobahn Tank & Rast i Ostdeutsche Autobahntankstellen, u skladu s člankom 5. stavkom 3. SchnellLG‑a, dopunu svih 360 predmetnih ugovora o koncesiji, prema kojoj društva Autobahn Tank & Rast i Ostdeutsche Autobahntankstellen preuzimaju gradnju, održavanje i upravljanje operativnom infrastrukturom za punjenje visoke snage na predmetnim uslužnim objektima, što također podrazumijeva obvezu dostupnosti određenog broja mjesta za punjenje na svakoj lokaciji (u daljnjem tekstu: izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku).
27
Die Autobahn des Bundes objavio je obavijest o toj izmjeni u Dodatku Službenom listu Europske unije. Prema toj obavijesti, odricanje od postupka javne nabave bilo je opravdano s obzirom na članak 132. GWB‑a. Naime, stavljanje na raspolaganje infrastrukture za punjenje visoke snage postalo je potrebno kao dodatna usluga u okviru predmetnih ugovora o koncesiji, što se nije moglo predvidjeti na datum sklapanja tih ugovora.
28
Društva Fastned i Tesla Germany GmbH (u daljnjem tekstu: Tesla), koja upravljaju infrastrukturom za punjenje električnih vozila, podnijela su Vergabekammeru des Bundes (Savezno vijeće za javnu nabavu, Njemačka) zahtjev za pokretanje postupka pravne zaštite protiv izmjene o kojoj je riječ u glavnom postupku. U potporu tom zahtjevu istaknula su da je ta izmjena nevaljana na temelju članka 135. stavka 1. točke 2. GWB‑a jer je sklopljena bez prethodne objave obavijesti o nadmetanju na razini Europske unije. Prema mišljenju društava Fastned i Tesla, spomenuta izmjena nije se mogla temeljiti na članku 132. GWB‑a jer on nije primjenjiv na ugovore o koncesiji koji nisu dodijeljeni u okviru postupka javne nabave.
29
Savezno vijeće za javnu nabavu odbilo je navedeni zahtjev rješenjem od 15. lipnja 2022.
30
Društva Fastned i Tesla protiv tog su rješenja podnijela tužbu Oberlandesgerichtu Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu, Njemačka), sudu koji je uputio zahtjev. U prilog toj tužbi istaknula su da se članak 132. stavci 1. i 2. GWB‑a ne primjenjuje na izmjenu ugovora o javnoj nabavi koji je prvotno dodijeljen subjektu in house bez poziva na nadmetanje. Takav bi zaključak to više bio valjan u pogledu koncesije koja je prvotno dodijeljena bez poziva na nadmetanje s obzirom na privatizaciju koncesionara i stoga protivno pravilima primjenjivima u tom području.
31
Prema mišljenju tog suda, jedini odlučujući element za rješavanje spora koji se pred njim vodi jest je li izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku obuhvaćena člankom 135. stavkom 1. točkom 2. GWB‑a i je li zbog toga nevaljana.
32
U tom pogledu navedeni sud smatra da su ispunjeni materijalni uvjeti predviđeni člankom 132. stavkom 2. točkom 3. GWB‑a. Naime, kao prvo, javni naručitelj nije mogao predvidjeti, u svakom slučaju za ugovore o koncesiji sklopljene u razdoblju između 1996. i 1998. godine, potrebu za infrastrukturom za punjenje visoke snage na uslužnim mjestima njemačkih saveznih autocesta ni uvođenje zakonske obveze uspostave te infrastrukture. Kao drugo, izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku ne mijenja ukupnu prirodu predmetnih ugovora. Kao treće, nije povećana vrijednost izvornog ugovora za više od 50 %.
33
Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome primjenjuje li se članak 132. stavak 2. točka 3. GWB‑a, kojim se članak 72. stavak 1. točka (c) Direktive 2014/24 prenosi u njemački pravni poredak, na izmjene ugovora sklopljenih sa subjektom in house javnog naručitelja izvan područja primjene dijela 4. GWB‑a, ako na datum te izmjene kriteriji za dodjelu in house više nisu ispunjeni, s obzirom na to da je kapital koncesionara sada u stopostotnom vlasništvu privatnih ulagača.
34
To je pitanje odlučujuće za rješavanje spora koji se vodi pred tim sudom, s obzirom na činjenicu da je, prema njegovu mišljenju, izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku „značajna” u smislu članka 132. stavka 1. prve rečenice GWB‑a. Stoga je važno znati je li članak 132. stavak 2. točka 3. GWB‑a u vezi s člankom 154. točkom 3. tog zakona omogućio javnom naručitelju da tu izmjenu zaključi s društvima Autobahn Tank & Rast i Ostdeutsche Autobahntankstellen bez pokretanja novog postupka dodjele koncesije. Međutim, jasan odgovor na to pitanje ne proizlazi sa sigurnošću ni iz teksta članka 72. Direktive 2014/24 ni iz sudske prakse Suda.
35
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev napominje, među ostalim, da se točke 41. do 43. presude od 12. svibnja 2022., Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372) mogu shvatiti na način da iz područja primjene članka 72. Direktive 2014/24, a time i iz tog članka 72. stavka 1. točke (c), koji je relevantna odredba u ovom slučaju, valja sveobuhvatno isključiti ugovore koji su prvotno dodijeljeni subjektu in house ako na datum izmjene takvog ugovora više nisu ispunjeni uvjeti za dodjelu in house.
36
Međutim, taj sud smatra da je za primjenu spomenutog članka 72. nebitno je li prvotna dodjela predmetnih koncesija između 1996. i 1998. bila u skladu s pravom u području javne nabave ili je li privatizacija društva Tank & Rast, do koje je došlo tijekom 1998., predstavljala njihovu značajnu izmjenu. Naime, rok od šest mjeseci predviđen člankom 135. stavkom 2. GWB‑a za prenošenje članka 2.f stavka 1. Direktive 89/665 u njemački pravni poredak već je davno istekao. Cilj tog prekluzivnog roka, odnosno osiguravanje pravne sigurnosti, bio bi narušen ako bi se zakonitost prvotnog sklapanja ugovora ili izmjenâ koje su prethodile datumu isteka navedenog roka mogla dovesti u pitanje nakon tog datuma u okviru zahtjeva za poništenje naknadne izmjene predmetnog ugovora.
37
U tim je okolnostima Oberlandesgericht Düsseldorf (Visoki zemaljski sud u Düsseldorfu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 72. stavak 1. točku (c) Direktive 2014/24/EU tumačiti na način da su njegovim područjem primjene obuhvaćeni i ugovori o javnoj nabavi koji su prethodno dodijeljeni subjektu in house izvan područja primjene te direktive, ali uvjeti dodjele in house više nisu ispunjeni u trenutku izmjene ugovora?”
Postupak pred Sudom
38
U skladu s člankom 16. trećim stavkom Statuta Suda Europske unije, Savezna Republika Njemačka zatražila je 25. ožujka 2024. da se o ovom predmetu odluči u sastavu velikog vijeća, što je Sud prihvatio 4. lipnja 2024.
39
Sud koji je uputio zahtjev obavijestio je 17. srpnja 2024. Sud da se društvo Tesla povuklo iz postupka koji se pred njim vodi.
O prethodnom pitanju
Uvodne napomene
40
Sud koji je uputio zahtjev pita Sud o tumačenju članka 72. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/24, koja se odnosi na provedbu postupka javne nabave.
41
U tom pogledu valja istaknuti da pitanje treba li transakciju kvalificirati kao „ugovor o javnoj nabavi” u smislu Direktive 2014/24 ili kao „koncesiju” u smislu Direktive 2014/23 treba ocjenjivati isključivo s obzirom na pravo Unije (presuda od 15. listopada 2009., Acoset, C‑196/08, EU:C:2009:628, t. 38.).
42
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev navodi, među ostalim, s jedne strane, da ugovori na koje se odnosi izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku dodjeljuju društvima Autobahn Tank & Rast i Ostdeutsche Autobahntankstellen pravo na izgradnju i upravljanje pratećim uslužnim objektima u korist korisnika njemačkih saveznih autocesta i, s druge strane, da ta društva moraju zauzvrat platiti naknadu za koncesiju koja je proporcionalna njihovu prometu.
43
Već prije donošenja Direktive 2014/23 bilo je prihvaćeno da činjenica da naknada suugovaratelja javnog naručitelja ne potječe od predmetnog javnog tijela, nego od iznosa koje treće osobe plaćaju za korištenje predmetnih radova ili usluga, podrazumijeva da pružatelj preuzima povezani operativni rizik i stoga karakterizira koncesiju, a ne ugovor o javnoj nabavi (vidjeti u tom smislu presudu od 13. listopada 2005., Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, t. 40.). Taj kriterij razlikovanja između koncesije i ugovora o javnoj nabavi, opisan u uvodnoj izjavi 18. Direktive 2014/23, sada je utvrđen u njezinu članku 5. točki 1.
44
Slijedom toga, uzimajući u obzir navode suda koji je uputio zahtjev, valja smatrati, poput nezavisnog odvjetnika u točki 32. njegova mišljenja, da se glavni postupak odnosi na ugovore o koncesiji i da u tom kontekstu taj sud pita Sud o tumačenju članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23, kojim se utvrđuju uvjeti pod kojima se koncesija može izmijeniti bez novog postupka dodjele, zbog razloga koji se odnose na nastanak okolnosti koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti i čiji je tekst u biti istovjetan tekstu članka 72. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/24.
45
Stoga valja smatrati da svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 43. stavak 1. točku (c) Direktive 2014/23 tumačiti na način da se, ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tom odredbom, koncesija može izmijeniti bez novog postupka dodjele, čak i ako je ta koncesija dodijeljena subjektu in house bez poziva na nadmetanje i ako je izmjena navedene koncesije izvršena na datum kada koncesionar više nema svojstvo subjekta in house.
Uvjeti primjene članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23
– Utjecaj činjenice da je koncesionar izgubio svojstvo subjekta in house između datuma dodjele predmetne koncesije i datuma njezine izmjene
46
Kako bi se odgovorilo na postavljeno pitanje, valja pojasniti, s jedne strane, doseg pravila prava Unije kojima se uređuje dodjela koncesije subjektu in house i, s druge strane, posljedice koje u pogledu primjene tih pravila proizlaze iz toga što je koncesionar tijekom izvršenja predmetne koncesije izgubio svojstvo subjekta in house.
47
U tom pogledu, kao prvo, već prije donošenja Direktive 2014/23 bilo je dopušteno da tijelo javne vlasti ima mogućnost ostvariti svoje zadaće u javnom interesu vlastitim administrativnim, tehničkim i ostalim sredstvima bez obveze povjeravanja vanjskim tijelima, koja ne pripadaju njegovim službama (presuda od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5, t. 48.). U području koncesija ta je mogućnost sada utvrđena i pojašnjena u članku 2. Direktive 2014/23, naslovljenom „Načelo slobodnog upravljanja javnih vlasti”.
48
Stoga je primjena pravila prava Unije u području koncesija bila isključena ako je nadzor koji javni naručitelj izvršava nad koncesionarom bio sličan nadzoru koji taj naručitelj provodi nad svojim poslovnim jedinicama i ako je taj koncesionar bitan dio svojih aktivnosti izvršavao s javnim naručiteljem koji je njegov vlasnik (vidjeti u tom smislu presude od 13. listopada 2005., Parking Brixen, C‑458/03, EU:C:2005:605, t. 62. i od 15. listopada 2009., Acoset, C‑196/08, EU:C:2009:628, t. 51.). Naime, u slučaju takve dodjele in house smatra se da javni naručitelj koristi vlastita sredstva jer, čak i ako je koncesionar od njega pravno odvojen, on se u praksi može izjednačiti s unutarnjim službama javnog naručitelja, tako da poziv na nadmetanje nije bio obvezan (vidjeti u tom smislu presude od 10. rujna 2009., Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, t. 36. i od 12. svibnja 2022., Comune di Lerici, C‑719/20, EU:C:2022:372, t. 33.). Ta su načela sada utvrđena i pojašnjena u članku 17. Direktive 2014/23, u kojem se navode uvjeti pod kojima koncesija između subjekata javnog sektora nije obuhvaćena područjem primjene te direktive.
49
Kao drugo, valja istaknuti da je u slučaju značajne izmjene ugovora o koncesiji zakonodavstvo Unije u pogledu kojeg treba ocijeniti tu izmjenu ono koje se primjenjuje na datum navedene izmjene, s obzirom na to da činjenica da je prvotni ugovor o koncesiji sklopljen prije donošenja pravila Unije u tom području ne stvara posljedice u tom pogledu (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2018., Stanley International Betting i Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, t. 34. i 35. i od 2. rujna 2021., Sisal i dr., C‑721/19 i C‑722/19, EU:C:2021:672, t. 28.).
50
Iz toga slijedi da s obzirom na odredbe Direktive 2014/23 valja ispitati je li za izmjenu poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku – koja je provedena nakon 18. travnja 2016., roka za prenošenje te direktive u skladu s njezinim člankom 51. stavkom 1. prvim podstavkom – potreban novi postupak dodjele (vidjeti po analogiji presudu od 12. svibnja 2022., Comune di Lerici, C‑719/20, EU:C:2022:372, t. 39. i navedenu sudsku praksu).
51
U tom pogledu, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 55. svojeg mišljenja, ako na datum izmjene ugovora o koncesiji koncesionar ispunjava uvjete predviđene člankom 17. Direktive 2014/23, ta se izmjena u svakom slučaju može provesti bez novog postupka dodjele i neovisno o uvjetima predviđenima u članku 43. te direktive. Suprotno tomu, ako na taj datum koncesionar više ne ispunjava uvjete predviđene tim člankom 17., što je situacija o kojoj sud koji je uputio zahtjev pita Sud, navedena izmjena može se provesti bez novog postupka dodjele samo ako se poštuju uvjeti predviđeni tim člankom 43.
52
Kao prvo, valja utvrditi da tekst članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23, čiji je cilj, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 75. te direktive, upravo pojasniti uvjete u kojima izmjene koncesije tijekom njezina izvršavanja zahtijevaju novi postupak dodjele, ne sadržava nikakvu naznaku u smislu da se koncesija ne može izmijeniti bez takvog postupka nakon nastanka nepredvidivih okolnosti u smislu tog članka 43. stavka 1. točke (c) podtočke i. ako je prvotno dodijeljena subjektu in house bez poziva na nadmetanje i ako do predmetne izmjene dođe na datum kada subjekt koncesionar više nema svojstvo subjekta in house. Naime, druga dva uvjeta koja takva izmjena mora ispuniti, predviđena u spomenutom članku 43. stavku 1. točki (c) podtočkama ii. i iii., odnose se samo na to da ta izmjena ne mijenja ukupnu prirodu predmetne koncesije i da njezin iznos ne prelazi određene granične vrijednosti, bez ikakva izravnog ili neizravnog upućivanja na postojanje prvotnog postupka dodjele te koncesije nakon poziva na nadmetanje.
53
Kao drugo, nijedan element konteksta u kojem se nalazi članak 43. stavak 1. točka (c) Direktive 2014/23 ne omogućuje zaključak da se koncesija dodijeljena subjektu in house ne može izmijeniti bez novog postupka dodjele nakon nastanka nepredvidivih okolnosti u smislu tog članka 43. stavka 1. točke (c) podtočke i. ako na datum izmjene o kojoj je riječ koncesionar više nema svojstvo subjekta in house.
54
Konkretno, takav se pristup ne može opravdati elementom konteksta koji pruža članak 43. stavak 1. točka (d) podtočka ii. Direktive 2014/23, čiji je sadržaj u biti istovjetan sadržaju članka 72. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Direktive 2014/24, kako ga tumači Sud u presudi od 12. svibnja 2022., Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372), koju navodi sud koji je uputio zahtjev. Taj članak 43. stavak 1. točka (d) podtočka ii. predviđa da je moguće mijenjati koncesiju bez provođenja novog postupka dodjele ako je prvotni koncesionar zamijenjen novim koncesionarom, među ostalim, nakon što je novi stekao prvotnog, pod uvjetom da novi koncesionar ispunjava prvotno utvrđene kvalitativne kriterije za odabir i pod uvjetom da to ne znači druge značajne izmjene ugovora te da nema za cilj zaobilaženje primjene Direktive 2014/23.
55
Točno je da je Sud iz teksta članka 72. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Direktive 2014/24 zaključio da je takva zamjena ugovaratelja moguća samo ako je predmetni ugovor o javnoj nabavi bio predmet prvotnog postupka javne nabave u skladu sa zahtjevima propisanima tom direktivom i da, slijedom toga, novi ugovaratelj ne može bez novog postupka javne nabave zamijeniti prvotnog ugovaratelja ako je taj ugovor prvotno bio dodijeljen subjektu in house bez poziva na nadmetanje (vidjeti u tom smislu presudu od 12. svibnja 2022., Comune di Lerici, C‑719/20, EU:C:2022:372, t. 41. i 43.).
56
Taj zahtjev, za koji na temelju članka 43. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Direktive 2014/23 treba smatrati da vrijedi i u području koncesija, ipak se objašnjava činjenicom da, ako je koncesija prvotno bila predmet dodjele in house, u smislu navedenom u točkama 47. i 48. ove presude, nakon postupka koji se ne temelji na kvalitativnim kriterijima za odabir iz članka 38. te direktive, činjenica da drugi gospodarski subjekt, koji nije subjekt in house, zamijeni prvotnog koncesionara značila bi novu dodjelu koncesije, koja bi trebala podlijegati pravilima koja proizlaze iz navedene direktive.
57
Međutim, to nije slučaj s izmjenom poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se, s obzirom na to da joj je cilj izgradnja, održavanja i upravljanje operativnom infrastrukturom za punjenje visoke snage na predmetnim uslužnim objektima, ne odnosi na gubitak koncesionara tijekom 1998. njegova svojstva subjekta in house, nego na predmet koncesije, i koja stoga nije obuhvaćena člankom 43. stavkom 1. točkom (d) Direktive 2014/23.
58
Što se također tiče konteksta u kojem se nalazi članak 43. stavak 1. točka (c) Direktive 2014/23, točno je da se, u skladu s uvodnom rečenicom tog stavka 1., koncesije mogu izmijeniti bez „novog postupka dodjele koncesije u skladu s [tom] direktivom”. Međutim, iz te se rečenice ne može zaključiti da se članak 43. navedene direktive primjenjuje samo na izmjene koncesija koje su prvotno dodijeljene u skladu s istom direktivom. Naime, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 49. i 50. ove presude, izmjene koncesije izvršene nakon isteka roka za prenošenje Direktive 2014/23 mogu biti obuhvaćene područjem primjene tog članka 43. čak i ako ta ista direktiva, na temelju svojeg članka 54. drugog stavka, nije primjenjiva na dodjelu koncesija koje su bile ponuđene ili dodijeljene prije 17. travnja 2014. i stoga izvan postupka dodjele u skladu s predmetnom direktivom. Stoga se navedenom rečenicom samo zahtijeva da se izmjena koncesije, ako nije obuhvaćena jednim od slučajeva navedenih u spomenutom članku 43., provede na kraju postupka dodjele koji je u skladu s istom direktivom.
59
Kao treće, kad je riječ o cilju članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23, iz njezine uvodne izjave 76. proizlazi da se tom odredbom javnim naručiteljima želi dodijeliti određeni manevarski prostor kako bi se koncesija koja je u tijeku prilagodila vanjskim okolnostima koje oni nisu mogli predvidjeti u trenutku dodjele te koncesije, osobito ako njezino iskorištavanje traje dulje razdoblje. Međutim, isključivanje iz područja primjene navedene odredbe slučajeva u kojima je koncesija prvotno dodijeljena subjektu in house i u kojima koncesionar više nema to svojstvo na datum izmjene predmeta te koncesije ograničilo bi mogućnost korištenja tim manevarskim prostorom zbog razloga koji ne proizlazi ni iz teksta ni iz konteksta iste odredbe i za koji se u tim okolnostima ne može smatrati da odražava volju zakonodavca Unije.
60
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da članak 43. stavak 1. točku (c) Direktive 2014/23 treba tumačiti na način da, ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tom odredbom, koncesija se može izmijeniti bez novog postupka dodjele, čak i ako je ta koncesija prvotno dodijeljena subjektu in house bez poziva na nadmetanje i ako je izmjena predmeta navedene koncesije izvršena na datum kada koncesionar više nema svojstvo subjekta in house.
– Utjecaj zakonitosti prvotne dodjele predmetne koncesije
61
Međutim, valja ispitati je li, kao što to u biti tvrde društvo Fastned i Komisija, primjena članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23 uvjetovana zakonitošću, s obzirom na pravo Unije, prvotne dodjele koncesije. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu napominje da je, na temelju članka 135. stavka 2. GWB‑a, kojim se u njemačko pravo prenosi članak 2.f stavak 1. Direktive 89/665, rok za podnošenje pravnog sredstva protiv akata koji se na njih odnose već odavno istekao. Slijedom toga, valja utvrditi trebaju li države članice omogućiti nacionalnim sudovima da posredno i na zahtjev provjere zakonitost prvotne dodjele koncesije povodom tužbe za poništenje njezine izmjene, kada je tu tužbu podnio gospodarski subjekt koji je dokazao interes da mu se dodijeli samo dio te koncesije koji je predmet te izmjene, i to nakon isteka svih rokova predviđenih za podnošenje izravne tužbe za poništenje te prvotne dodjele.
62
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 81. Direktive 2014/23 i članka 1. stavka 1. četvrtog podstavka Direktive 89/665, upravo se potonjom direktivom utvrđuju pravila koja države članice moraju poštovati kako bi osigurale da se protiv odluka javnih naručitelja mogu podnijeti učinkoviti pravni lijekovi.
63
Međutim, valja podsjetiti na to da je, s jedne strane, cilj Direktive 89/665 osigurati puno poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje, sadržanih u članku 47. prvom i drugom stavku Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u posebnom području javne nabave i koncesija (vidjeti u tom smislu presudu od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, t. 128.). Kako bi se postigao taj cilj, članak 1. stavak 3. te direktive nalaže državama članicama da osiguraju da su postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja, neovisno o svojem formalnom svojstvu ponuditelja ili natjecatelja, ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora o javnoj nabavi ili koncesije i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja (vidjeti u tom smislu presude od 11. siječnja 2005., Stadt Halle i RPL Lochau, C‑26/03, EU:C:2005:5, t. 40. i od 14. svibnja 2020., T‑Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, t. 50.).
64
Iz toga proizlazi da pravo gospodarskog subjekta na podnošenje pravnog sredstva, kako je zajamčeno Direktivom 89/665, zahtijeva da podnese dokaz o interesu da mu se dodijeli predmetna koncesija u okviru novog postupka njezine dodjele (presuda od 2. rujna 2021., Sisal i dr., C‑721/19 i C‑722/19, EU:C:2021:672, t. 59.).
65
Osim toga, iako je točno da Direktiva 89/665 ne zabranjuje državama članicama da predvide pravna sredstva u korist osoba koje nisu navedene u članku 1. stavku 3. te direktive, ona tim državama ipak ne nameće takvu obvezu, što je potvrđeno, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 86. i bilješci 61. svojeg mišljenja, u uvodnoj izjavi 122. Direktive 2014/24 (vidjeti u tom smislu presudu od 26. ožujka 2020., Hungeod i dr., C‑496/18 i C‑497/18, EU:C:2020:240, t. 74. i 80.).
66
S druge strane, članak 1. stavak 1. četvrti podstavak Direktive 89/665 predviđa uspostavljanje učinkovite pravne zaštite u državama članicama, a posebno razmatranja u najkraćem roku odluka javnih naručitelja u području ugovora o javnoj nabavi ili koncesija, a koje su mogle povrijediti pravo Unije ili nacionalna pravila koja prenose to pravo.
67
U tom pogledu, cilj određivanja razumnih prekluzivnih rokova za podnošenje pravnih sredstava, poput onih utvrđenih nacionalnim pravom u skladu s člankom 2.f Direktive 89/665, jest osigurati, u interesu pravne sigurnosti, da nakon njihova isteka više nije moguće osporavati odluku javnog naručitelja ili istaknuti nepravilnost u postupku javne nabave. Određivanje tih rokova u skladu je s temeljnim pravom na djelotvornu sudsku zaštitu i načelno ispunjava zahtjev djelotvornosti koji proizlazi iz Direktive 89/665 (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 2002., Universale‑Bau i dr., C‑470/99, EU:C:2002:746, t. 76. i 79. i od 11. rujna 2014., Fastweb, C‑19/13, EU:C:2014:2194, t. 58.).
68
Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da se, čak i kada nacionalno pravo u korist nadzornog tijela predviđa postupak pravne zaštite koji omogućuje da se posredno utvrde povrede propisa u području javne nabave s ciljem izricanja novčane kazne u odnosu na dotične suugovaratelje, načelu pravne sigurnosti, koje se na temelju prava Unije nalaže svakom nacionalnom tijelu zaduženom za primjenu tog prava, protivi to da se takav postupak može pokrenuti nakon isteka rokova predviđenih nacionalnim pravom primjenjivim na datum akata za koje se tvrdi da su nezakoniti (vidjeti u tom smislu presudu od 26. ožujka 2020., Hungeod i dr., C‑496/18 i C‑497/18, EU:C:2020:240, t. 90. i 102.).
69
Iz toga slijedi da ni članak 43. stavak 1. točka (c) Direktive 2014/23 ni Direktiva 89/665 ne nalažu državama članicama da osiguraju da nacionalni sudovi u slučaju tužbe za poništenje njezine izmjene posredno i na zahtjev provjeravaju zakonitost prvotne dodjele koncesije, ako je ta tužba podnesena nakon isteka svih rokova predviđenih nacionalnim pravom u skladu s člankom 2.f Direktive 89/665 za osporavanje te prvotne dodjele, od strane gospodarskog subjekta koji dokaže interes da mu se dodijeli samo dio te koncesije koji je predmet te izmjene.
– Pojam izmjene koja je „postala potrebna” zbog nepredvidivih okolnosti
70
U svojem zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev navodi da, iako je izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku „značajna” u smislu relevantnog propisa, ta je izmjena postala potrebna zbog okolnosti da javni naručitelj nije mogao predvidjeti, među ostalim, da će postojati, u svakom slučaju kad je riječ o ugovorima o koncesiji sklopljenima u razdoblju između 1996. i 1998. godine, potreba za dodatnim radovima i uslugama koji se sastoje od izgradnje, održavanja i upravljanja infrastrukturom za punjenje visoke snage niti da će biti utvrđena zakonska obveza uspostave takve infrastrukture.
71
U tom pogledu, iz uvodne izjave 76. Direktive 2014/23 proizlazi da, kada se javni naručitelji suočavaju s nepredvidivim vanjskim okolnostima, moraju raspolagati određenim manevarskim prostorom kako bi prilagodili koncesiju tim okolnostima bez pokretanja novog postupka dodjele.
72
Međutim, valja istaknuti da, kao što to proizlazi iz članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23, mogućnost izmjene koncesije bez novog postupka dodjele na temelju te odredbe podliježe poštovanju triju različitih uvjeta. Prvi od njih, koji je naveden u tom članku 43. stavku 1. točki (c) podtočki i., sadržava dva elementa, od kojih se prvi odnosi na nastanak okolnosti koje pažljivi javni naručitelj nije mogao predvidjeti, a drugi na činjenicu da te okolnosti zahtijevaju izmjenu predmetne koncesije. Drugi uvjet, koji je naveden u spomenutom članku 43. stavku 1. točki (c) podtočki ii., zahtijeva da se predmetnom izmjenom ne mijenja ukupna priroda ugovora o koncesiji o kojem je riječ. Trećim od tih uvjeta, koji se spominje u istom članku 43. stavku 1. točki (c) podtočki iii., u načelu se zahtijeva da povećanje vrijednosti tog ugovora ne bude veće od 50 % vrijednosti prvotnog ugovora o koncesiji.
73
U tom kontekstu valja pojasniti, kad je riječ o prvom od tih uvjeta, da se, suprotno onomu što se čini da smatra sud koji je uputio zahtjev, ne može smatrati da je izmjena koncesije „postala potrebna” samo zato što njezine ugovorne odredbe ne obuhvaćaju situaciju nastalu zbog nepredviđenih okolnosti koje su nastupile.
74
Naime, kao što to proizlazi iz prvih dviju rečenica uvodne izjave 76. Direktive 2014/23, manevarskim prostorom koji se člankom 43. stavkom 1. točkom (c) te direktive dodjeljuje javnim naručiteljima nastoji se očuvati iskorištavanje prvotne koncesije i stoga pravilno izvršavanje obveza koje iz nje proizlaze.
75
Stoga, kako bi se smatralo da je izmjena koncesije „postala potrebna” zbog nastanka nepredvidivih okolnosti, potrebno je i da te okolnosti zahtijevaju prilagodbu prvotne koncesije kako bi se osiguralo da se pravilno izvršavanje obveza koje iz nje proizlaze može nastaviti.
76
Usto, kao što je to navedeno u točki 72. ove presude, izmjena predmeta prvotne koncesije zbog nepredvidivih okolnosti ne može se opravdati na temelju članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23 ako se njome mijenja ukupna priroda te koncesije. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 76. te direktive, to je osobito slučaj kada su radovi koje je potrebno izvršiti ili usluge koje treba pružiti zamijenjeni nečim različitim ili kada je vrsta koncesije temeljno promijenjena.
77
Iz toga slijedi da se člankom 43. stavkom 1. točkom (c) Direktive 2014/23 dopušta izmjena koja se odnosi na proširenje predmeta prvotne koncesije ako, s jedne strane, nastanak nepredvidivih okolnosti prilikom dodjele te koncesije čini tu izmjenu nužnom kako bi se očuvalo pravilno izvršenje obveza koje proizlaze iz navedene koncesije i ako, s druge strane, radovi ili usluge na koje se odnosi to proširenje, uzimajući u obzir njihov opseg ili njihove posebnosti u odnosu na radove ili usluge koji su predmet te koncesije, ne podrazumijevaju promjenu ukupne prirode te koncesije.
78
Na sudu koji je uputio zahtjev je da, osim provjere poštovanja trećeg uvjeta navedenog u točki 72. ove presude, utvrdi ispunjava li izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku kriterije navedene u prethodnoj točki te presude.
79
Ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da ta izmjena ne ispunjava sve uvjete iz članka 43. stavka 1. točke (c) Direktive 2014/23, na njemu je i da ispita može li navedena izmjena ispuniti uvjete iz tog članka 43. stavka 1. točke (b).
80
U tom pogledu taj sud treba, među ostalim, provjeriti, u skladu sa spomenutim člankom 43. stavkom 1. točkom (b) podtočkama i. i ii., da radovi ili usluge na koje se odnosi izmjena o kojoj je riječ u glavnom postupku nisu mogli, s gospodarskog i tehničkog stajališta, i bez značajnih poteškoća ili povećanja troškova za javnog naručitelja, biti predmet samostalne koncesije dodijeljene nakon postupka nadmetanja.
81
Valja dodati kako je točno da se, u skladu s navodima suda koji je uputio zahtjev, člankom 5. stavkom 3. prvom rečenicom SchnellLG‑a određuje da se vlasniku koncesije za upravljanje pratećim uslužnim objektom na njemačkim saveznim autocestama s benzinskom postajom treba omogućiti komercijalno preuzimanje postavljanja i održavanja mjesta za punjenje visoke snage koja su se planirala na predmetnoj lokaciji te upravljanje tim mjestima. Međutim, taj sud također navodi da, u skladu s tom odredbom, obveza javnog naručitelja da predloži tom vlasniku da preuzme s njima povezane radove i usluge postoji samo ako to nije protivno dijelu 4. GWB‑a, kojim se u njemačko pravo prenose odredbe Direktive 2014/23.
82
Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 43. stavak 1. točku (c) Direktive 2014/23 treba tumačiti na način da:
–
ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tom odredbom, koncesija se može izmijeniti bez novog postupka dodjele, čak i ako je ta koncesija prvotno dodijeljena subjektu in house bez poziva na nadmetanje i ako je izmjena predmeta navedene koncesije izvršena na datum kada koncesionar više nema svojstvo subjekta in house;
–
on ne nalaže državama članicama da osiguraju da nacionalni sudovi u slučaju tužbe za poništenje njezine izmjene posredno i na zahtjev provjeravaju zakonitost prvotne dodjele koncesije, ako je ta tužba podnesena nakon isteka svih rokova predviđenih nacionalnim pravom u skladu s člankom 2.f Direktive 89/665 za osporavanje te prvotne dodjele, od strane gospodarskog subjekta koji dokaže interes da mu se dodijeli samo dio te koncesije koji je predmet te izmjene;
–
izmjena koncesije je „postala potrebna” u smislu tog članka 43. ako nepredvidive okolnosti zahtijevaju prilagodbu prvotne koncesije kako bi se osiguralo da se njezino pravilno izvršavanje može nastaviti.
Troškovi
83
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Članak 43. stavak 1. točku (c) Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji
treba tumačiti na način da:
–
ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tom odredbom, koncesija se može izmijeniti bez novog postupka dodjele, čak i ako je ta koncesija prvotno dodijeljena subjektu in house bez poziva na nadmetanje i ako je izmjena predmeta navedene koncesije izvršena na datum kada koncesionar više nema svojstvo subjekta in house;
–
on ne nalaže državama članicama da osiguraju da nacionalni sudovi u slučaju tužbe za poništenje njezine izmjene posredno i na zahtjev provjeravaju zakonitost prvotne dodjele koncesije, ako je ta tužba podnesena nakon isteka svih rokova predviđenih nacionalnim pravom u skladu s člankom 2.f Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23, za osporavanje te prvotne dodjele, od strane gospodarskog subjekta koji dokaže interes da mu se dodijeli samo dio te koncesije koji je predmet te izmjene;
–
izmjena koncesije je „postala potrebna” u smislu tog članka 43. ako nepredvidive okolnosti zahtijevaju prilagodbu prvotne koncesije kako bi se osiguralo da se njezino pravilno izvršavanje može nastaviti.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački