62004CP0027_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. 2004. január 27-én benyújtott keresetével a Bizottság azt kérte, hogy a Bíróság semmisítsen meg számos, az EK 104. cikk alapján, a Franciaország és Németország túlzott költségvetési hiányára vonatkozó eljárással összefüggésben hozott intézkedést.
2. A felperes elsősorban azon, általa tanácsi „határozatok”-nak minősített intézkedések megsemmisítését kéri, amelyek nem fogadták el az EK 104. cikk (8) és (9) bekezdése szerinti bizottsági ajánlásokban szereplő, Franciaországra és Németországra vonatkozó intézkedéseket, amelyeket a Tanács 2003. november 25-én tartott „Általános Ügyek” ülésén hoztak meg (a továbbiakban: a megtámadott elutasító határozatok).
3. Másodsorban a felperes azokat a „következtetéseket” támadta meg, amelyekre a Tanács az említett 2003. november 25-i ülésén jutott, az EK 104. cikk (7) bekezdés értelmében a Tanács részéről elfogadott ajánlásokra Franciaország és Németország által válaszként hozott intézkedések értékelésének vonatkozásában.
4. A Tanács a Bizottság felvetéseire adott érdemi válaszain túl elsősorban a kereset elfogadhatatlanságára hivatkozik, két pergátló kifogást is felhozván, amelyeket célszerű már most megvizsgálni.
II – A kereset elfogadhatóságáról
5. A Tanács kifogásai a kereset elfogadhatóságára vonatkoznak egyrészt, abban a részében, amelynek tárgya az EK 104. cikk (8) és (9) bekezdése szerinti bizottsági ajánlások el nem fogadása, másrészt pedig amennyiben az a 2003. november 25-i „következtetéseket” támadja meg.
A – A Bizottság által ajánlott intézkedések el nem fogadásán alapuló kifogás
1. A felek álláspontja
6. Az első kifogás azon a tényen alapul, hogy a Bizottság által benyújtott megsemmisítés iránti kereset eljárással való visszaélést jelent, mert valójában az EK 232. cikk szerinti intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset megkerülését jelentené.
7. A Tanács szerint, a jelen ügyben, a Bizottság lényegében magának a Tanácsnak az egyes határozatok elfogadásához szükséges többség el nem éréséből eredő mulasztását panaszolja. Ilyen helyzeteket a Bíróság azonban csak az EK 232. cikkben előírt eljárás szerint és feltételek mellett kifogásolhat.
8. Ebben az ügyben azonban nem teljesülnek ilyen feltételek, elsősorban azért, mert a Tanácsot a Bizottság előzetesen nem szólította fel; másodsorban és főként pedig azért, mert a Tanács jogilag nem kötelezhető arra, hogy az EK 104. cikk (8) és (9) bekezdése szerinti határozatokat fogadjon el.
9. Mindenesetre terhére nem róható fel mulasztás, mivel szavazott a Bizottság ajánlásairól.
10. A Tanács valójában olyan lehetséges kifogást terjeszt elő, amely az Eurocoton-ügyben hozott ítélet (2) alapján ellentmondhat az érvelésének, az ítélet ugyanis arra enged következtetni, hogy egy, a Bizottság által javasolt vagy ajánlott jogi aktus el nem fogadása hallgatólagos visszautasító határozatnak minősíthető, tehát az EK 230. cikk értelmében megtámadható.
11. Az ítélet azonban a Tanács szerint a jelen ügyben nem releváns, mert az ebben hozott határozat valójában kizárólag a dömpingellenes eljárás sajátos jellegzetességei vonatkozásában született, tehát nem változtatná meg az ellenkező irányba mutató hagyományos ítélkezési gyakorlatot.
12. Ezzel szemben a felperes azzal érvel, hogy az EK 104. cikk által létrehozott rendszerben az ugyanezen cikk (8) bekezdése szerinti megállapításra vagy a (9) bekezdés szerinti felszólításra irányuló bizottsági javaslatra vonatkozó szavazás – eredményétől függően – vagy elfogadó, vagy elutasító, de a fent hivatkozott Eurocoton és társai kontra Tanács ügyben hozott ítéletből következő ítélkezési gyakorlat szerint határozatnak, tehát megtámadható jogi aktusnak minősül.
13. A Tanács ellenkérelmében hallgatólagosan elfogadta ezt az értelmezést, megerősítvén, hogy a Bizottság ajánlására vonatkozó elutasító szavazás az eljárás felfüggesztését vonná maga után: ha így lenne ‑ folytatja a Bizottság ‑ az megerősítené, hogy egy ilyen aktus joghatásokat vált ki.
14. Ezenkívül a Bizottság szerint valójában a Tanács, mivel megtagadta annak megállapítását, hogy Franciaország és Németország semmilyen hatékony intézkedést nem tett, jóllehet hallgatólagosan, de a Bizottság álláspontjától eltérően azt állapította meg, hogy e két ország valójában hatékony intézkedéseket tett. De ha így lett volna, a Tanácsnak egyértelműen nem lett volna hatásköre az EK 104. cikk (9) bekezdése szerinti intézkedésekről határozni, tehát a Tanács megnyilatkozása jogalap nélkül történt volna.
15. Végül – és továbbra is az EK 104. cikk (9) bekezdése szerinti elutasító határozat jogellenességének alátámasztása érdekében – a Bizottság egy további érvet is felhoz. Véleménye szerint a Tanács e témában lefolytatott elutasító szavazása már joghatásokat kiváltó aktusnak tekintendő, tehát megtámadható, amennyiben a Tanácsnak az EK-Szerződésben előírt eljáráson túlterjeszkedő eljárást elutasító álláspontját tükrözné, annak ellenére, hogy fennállnak az eljárás későbbi szakasza lefolytatásának feltételei.
2. Értékelés
16. Számomra egyértelműnek tűnik, hogy a vizsgált kifogás elsősorban az értékelésre a Bíróság elé terjesztett tényállás minősítésének kérdését veti fel. Annak megállapításáról van tehát szó, hogy a Bizottság 104. cikk (8) és (9) bekezdései szerinti ajánlásainak el nem fogadása a Tanács mulasztását
jelenti-e, amely az EK 232. cikk szerinti eljárás alkalmazásával megtámadható, vagy pedig hallgatólagos elutasító határozatnak
minősül, amely – legalábbis elvben – az EK 230. cikk értelmében megtámadható.
17. Az első esetben a Bizottság által benyújtott megsemmisítés iránti keresetnek egyértelműen nem lenne tárgya, tehát nyilvánvalóan elfogadhatatlannak kellene minősíteni (3) . A második esetben viszont a kiindulási pont éppen ennek ellenkezője lenne, még akkor is, ha meg kellene vizsgálni az egyes EK 230. cikk szerinti feltételek fennállását.
18. Emlékeztetnem kell arra, hogy e tekintetben az EK-Szerződés nem vette át az ESZAK-Szerződés 35. cikke (3) bekezdésének világos rendelkezését(4), és hogy a közösségi ítélkezési gyakorlat nem teszi lehetővé a felvetődött minősítési probléma biztos megoldását.
19. Ha azonban korábban a Bíróság kimondta, hogy a Bizottság által javasolt aktus el nem fogadása a Tanács részéről jogellenes tartózkodást testesít meg, tehát olyan mulasztást, amely az EK-Szerződés 175. cikke (jelenleg EK 232. cikk) szerinti eljárással megtámadható (5), akkor ez a következtetés nem tűnik összeegyeztethetőnek a fent hivatkozott Eurocoton-ügyben hozott ítélettel, amelyben a Bíróság a Bizottság által javasolt aktus el nem fogadását hallgatólagos elutasító határozatnak minősítette.
20. Úgy gondolom azonban, hogy nem szükséges az említett ítélkezési gyakorlat és azon korlátok mélyreható szövegmagyarázata, amelyeket az Eurocoton-ügyben hozott ítélet kétségtelen sajátossága teremtett. Véleményem szerint ugyanis a jelen ügyben a Tanács vitatott viselkedésének mindkét minősítése ugyanazon eredményhez, tehát a kereset elfogadhatatlanságához vezetne.
21. Ez az elfogadhatatlanság teljesen nyilvánvaló lenne, ha – ahogyan már ezt említettem (17. pont) – arra a következtetésre lehetne jutni, hogy a Bizottság által javasolt határozatok el nem fogadását a Tanács részéről történő mulasztásnak lehetne minősíteni.
22. De azt hiszem, hogy a kereset elfogadhatatlanságához úgy is el lehetne jutni, ha a Bíróságnak az Eurocoton–ügyben hozott ítéletben kifejtett megközelítését fogadnánk el, vagyis a Bizottság által ajánlott aktusok el nem fogadását a Tanács hallgatólagos elutasító határozatának tekintenénk.
23. E tekintetben elsősorban azt kell megjegyeznem, hogy ebben az ítélkezési gyakorlatban a Bíróság nem csak arra szorítkozott, hogy a Tanács elmulasztott intézkedését elutasító, tehát megtámadható „aktusnak” minősítette. Megismétlem, hogy egy ilyen jellegű, az ESZAK-Szerződés (ráadásul a megfelelő felszólítási eljárást követő), és nem az EK-Szerződés előírásai szerinti automatikus minősítés elkerülhetetlenül megfosztotta volna értelmétől az EK 232. cikk szerinti eljárást a közösségi intézmények feltételezett mulasztása miatt.
24. A Bíróság ezzel szemben részletesebben vizsgálta a kérdést, és ennek eredményeképpen meghatározott néhány olyan feltételt, amelyek annak megállapításához szükségesek, hogy egy határozat határidőn belüli el nem fogadása egyáltalán minősíthető és milyen körülmények között minősíthető nem jogellenes mulasztásnak, hanem megtámadható aktusnak.
25. Konkrétan, ha jól értem, a Bíróság szerint annak megállapításához, hogy megtámadható határozatról van-e szó, fel kell tenni a kérdést: vajon a Tanács a Bizottság javaslatáról vagy ajánlásáról állást foglalt-e (57-59. pontok); vajon ez az elutasító állásfoglalás végleges-e
(63-65. pontok); és végül, keletkeztet-e joghatásokat
(66. és 67. pont)?
26. Ha ezeket a szempontokat a jelen ügyben kívánjuk figyelembe venni, mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy a Tanács a 2003. november 25-i szavazással a Bizottságnak az EK 104. cikk (8) bekezdés szerinti megállapítása elfogadására és az EK 104. cikk (9) bekezdés szerinti, Franciaországnak, illetve Németországnak címzett felszólítására vonatkozó ajánlásáról „állást foglalt-e”?
27. Úgy gondolom, hogy ha egy bizottsági ajánlás szerepel a Tanács üléseinek napirendjén, és erről szavazás is történik, megállapíthatjuk, hogy a Tanács ténylegesen „állást foglalt” a kérdésben, a szavazás eredményétől függetlenül: akár az ajánlott aktus elfogadásához vezet a szavazás, akár – mint a jelen ügyben – az ajánlás elutasítására kerül sor. (6)
28. A jelen esetben tehát meg kell állapítani, hogy a 2003. november 25-i szavazás a Tanácsnak az idézett bizottsági ajánlással szembeni (elutasító) „állásfoglalását” testesíti meg.
29. Nehezebb véleményt formálni a Tanács állásfoglalásának „véglegességéről”, mert ennek a körülménynek a feltárása már nem egy „aktusra” vonatkozik, hanem éppen hogy egy elutasító „állásfoglalásra”, vagyis az aktus el nem fogadására.
30. Az első esetben azt mondhatjuk, hogy elvileg a véglegességet az aktus külső hatásaira és a tárgyát képező jogi helyzetekre vonatkozó (ráadásul végleges) következményeire való tekintettel kell vizsgálni.
31. A második esetben, mivel az „aktus” jellegéből következően nem lehet ugyanazt a kritériumot alkalmazni, az „állásfoglalás” hatásainak véglegességét más alapok szerint kell meghatározni, véleményem szerint azzal az eljárással összefüggésben, amelynek részét alkotja. Ezen állásfoglalást akkor tarthatjuk tehát véglegesnek, ha az az eljárás a végső szakaszát alkotja, abban az értelemben, hogy az állásfoglalás után az eljárást lezártnak kell tekinteni, és az aktust már nem lehet elfogadni, kivéve természetesen, ha az eljárás ex novo nem kezdődik újra.
32. Ellenkező esetben az intézmény jogellenes mulasztásért elmarasztalható lenne (de természetesen csak akkor, ha az aktust meghatározott határidőn belül kellett volna elfogadni), de ha az intézménynek még lehetősége van a Bizottság által ajánlott aktus érvényes és hatályos elfogadására, kétlem, hogy az „állásfoglalást” véglegesnek, tehát megtámadhatónak lehetne tekinteni.
33. Egyébként úgy vélem, hogy ezt a következtetést többek között a közlekedéspolitikával kapcsolatos közismert precedens(7) is megerősíti, amelyben a Tanács ténylegesen „állást foglalt”, szavazásra bocsátván a szabad szolgáltatásnyújtás megvalósítására vonatkozó bizottsági javaslatokat, de nem érte el a szükséges szavazatszámot, és ezért nem fogadta el ezeket az aktusokat(8), jóllehet a Szerződés 75. és azt követő cikkei (jelenleg EK 71. és azt követő cikkek) e tekintetben pontos határidőket írtak elő.
34. Ebben az ügyben a Tanácsot nem az elutasító „állásfoglalások”, tehát a Szerződés 173. cikke (jelenleg EK 230. cikk) szerint megtámadható aktusok miatt marasztalta el a Bíróság, hanem jogellenes mulasztás miatt, amit a szükséges intézkedések elfogadásával kellett volna orvosolnia, és amit később meg is tett. Nyilvánvalóan azért, mert még ha a Szerződés által előírt határidőn túl is(9), az adott kérdésben még lehetősége volt döntést hozni .
35. Másrészt ha ebből a perspektívából nézzük az Eurocoton ítélkezési gyakorlatot, világossá válik, hogy a Bíróság ítélete a Tanácsnak abban az ügyben vitatott „állásfoglalásának” véglegességéről (tehát az aktus el nem fogadása) ahhoz a tényhez kapcsolódott, hogy – ahogyan a Bíróság megállapította ­ „a (szövegekben) előírt […] határidő lejárta után a Tanács nem fogadhatta el (a) rendeletről szóló javaslatot”, amelynek tekintetében eredménytelenül szólították fel döntéshozatalra (64. pont). Ebben az esetben a tárgykör sajátos szabályozása okozta, hogy a Tanács számára a döntéshozatalra kitűzött határidő eredménytelen eltelte hallgatólagos visszautasító határozatként volt minősíthető, automatikusan lezárván a dömpingellenes eljárást, felvetvén annak szükségszerű újrakezdését (10) .
36. Arra is utalnék, hogy az Elsőfokú Bíróságnak is alkalma volt rávilágítani, hogy „kizárólag az intézmény hallgatása nem keletkeztethet [olyan kötelező joghatásokat, amelyek megtámadható aktussá teszik], kivéve, ha ezt a jogkövetkezményt közösségi jogi rendelkezés kifejezetten előírja” (11) . Valóban, ha „a közösségi jog egyes sajátos esetekben azt írja elő, hogy egy intézmény hallgatása akkor egyenértékű határozatával, ha az intézményt állásfoglalás megtételére hívták fel, és nem nyilatkozott a megadott határidőn belül, [azonban] az ilyen kifejezett rendelkezés – amely olyan határidőt tűz ki, amelynek lejártakor hallgatólagos határozat jön létre és amely meghatározza e határozat tartalmát – hiányában egy intézmény mulasztását nem lehet határozatnak tekinteni anélkül, hogy ez ne sértené a jogorvoslatoknak a Szerződés által létrehozott rendszerét (12) .
37. Ebből a nézőpontból tekintve most azt kell megvizsgálni, hogy a vitatott „állásfoglalás” után, jóllehet az 1467/97 rendelet által előírt határidők elteltét követően a Tanácsnak továbbra is van-e joga arra, hogy érvényesen elfogadja a Bizottság által javasolt aktusokat. Amennyiben így lenne, felmerülne annak a kétsége, hogy ezek az „állásfoglalások” „véglegesnek” tekinthetők-e.
38. Ez esetben előzetesen ki kell hangsúlyozni, hogy az EK 104. cikk felhatalmazta a Tanácsot arra, hogy a Bizottság ajánlásairól időkorlátozás nélkül döntsön, és egy rendelet, tehát egy másodlagos jogszabály volt az, amely előírta, hogy „a gyors és hatékony végrehajtásának biztosítása érdekében határidőket kell meghatározni a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtására” [(12) preambulumbekezdés].
39. Másfelől a határidők megállapítását az Európai Tanács amszterdami határozata is előírta, amely a rendelettel együtt az úgynevezett Stabilitási Paktumot alkotja (13), és ami ezért még kevésbé jelent alapvetően kötelező jogértelmezési eszközt. De éppen ez a határozat világít rá arra, hogy a kérdéses határidők célja kizárólag az eljárás felgyorsítása, és csak „határozottan felszólítja” (nem pedig formálisan kötelezi) a Tanácsot ezek betartására(14) .
40. Mindennek alapján már ki lehet mondani, hogy a nevezett határidők megállapításának egyedüli célja a Szerződés szerinti eljárás felgyorsítása, nem pedig a Tanács azon jogának csorbítása, hogy elfogadhassa a Bizottságnak az említett eljárás keretében tett ajánlásait.
41. De mindemellett jelentősebb tényezők is azt a véleményt erősítik, hogy a Tanács a 2003. november 25-i szavazás után továbbra is dönthet Franciaország és Németország túlzott költségvetési hiányának kérdésében, és ésszerű és érvényes határidőkön belül tovább folytathatja a Bizottság által ajánlott aktusok elfogadásának eljárását.
42. Ezt a tárgyaláson maga a Bizottság is elismerte, és megerősítette a vitatott „következtetések” 6. pontjában, ahol a Tanács jelezte, hogy az eljárást fel kívánja függeszteni, és fenn kívánja tartani annak a lehetőségét, hogy később elfogadja az ajánlásokat.
43. De ezt az értelmezést látszik megerősíteni az 1467/97 rendelet 10. cikkének (2) bekezdése is, amelynek értelmében, a Tanács „azonnal” felszólító jellegű „határozatot hoz” – tehát még az 5. cikkben meghatározott határidő lejárta után is – az EK 104. cikk (9) bekezdés értelmében, ha „valamely részt vevő tagállam a [104.] cikk (7) bekezdése alapján kiadott ajánlásokban maghatározott intézkedést nem hajtja végre, vagy az a Tanács véleménye szerint nem bizonyul megfelelőnek”.
44. Másfelől, ennek ellenkezőjét állítani ellentmondana annak a célnak, amelyet maga a rendelet tulajdonít a határidők kitűzésének, melyek lényege – mint azt láttuk – az eljárás „gyors és hatékony végrehajtásának” biztosítása [(12) preambulumbekezdés]. Egy ettől eltérő megoldás az egész eljárás újrakezdését tenné szükségessé.
45. De általánosabb jelleggel a rendszer koherenciájának kritériuma is ezen értelmezés mellett szól. Nem lenne logikus ugyanis azt gondolni, hogy a Tanácsnak akár a legcsekélyebb késedelme, amelynek okán az előírt többség elérésének lehetetlensége miatt nem tudja elfogadni a határozatot, megfosztaná ezen intézményt attól a jogától, hogy határozatokat fogadhasson el, feltéve, ha ez kifejezetten nem jogszabályi előíráson alapul. Ez nyilvánvalóan a közösségi élet súlyos megsértésének veszélyével járna, mert az a tény, hogy a Tanácsnak nem sikerül elérnie a szükséges többséget (nem beszélve az egyhangúságról), bizonyos értelemben inkább a rendszer fiziológiájához, mintsem annak patológiájához tartozik.
46. Ahogyan már említettem, ezekben az elméleti esetekben fennállnak a Tanács jogellenes mulasztása megállapításának feltételei, de elvben ez nem jár későbbi döntéshozatali hatáskörének elveszítésével.
47. Tehát azt a következtetést vonom le, hogy a vitatott „állásfoglalások” nem tekinthetők „véglegesnek”, és ezért az EK 232. cikk – de nem a 230. cikk –értelmében nyilvánvalóan megtámadhatók. Hogy ha továbbra is az Eurocoton-ügyben hozott ítélet fényében nézzük az ügyet, a Bíróság által megállapított egyik feltétel nem áll fenn, mert ezek az „állásfoglalások” megsemmisítés iránti keresettel megtámadható „aktusoknak” minősülnek.
48. Hozzátenném még, hogy ez a következtetés mindkét itt felhívott hipotézis esetében érvényes. De elsősorban az EK 104. cikk (8) bekezdésében szereplő megállapítás esetében, amely nyilvánvalóan addig lehetséges, amíg az érintett tagállam nem fogadja el a megfelelő nemzeti intézkedéseket a Tanácsnak a (7) bekezdés értelmében tett ajánlásai tiszteletben tartásának biztosítására.
49. De ugyanez mondható el a 104. cikk (9) bekezdésében szereplő felszólítás esetében is, ahogyan – ismétlem – ezt a tárgyaláson maga a Bizottság is elismerte, és ahogyan ez a 2003. november 25-i vitatott „következtetésekből” is kiderül (l. fentebb, 42. pont).
50. Valóban: vagy tiszteletben tartotta az érintett tagállam a Tanács által a (7) bekezdés értelmében elfogadott ajánlásokat, és akkor nincs jogalapja a (9) bekezdésben előírt intézkedések megtételére történő felszólításnak, vagy pedig a túlzott hiány továbbra is fennmarad, és akkor az intézkedések elfogadására vonatkozó érdek változatlan marad azután is, hogy eltelt az a határidő, amelyen belül a Tanácsnak döntenie kellett volna a Bizottságnak a (9) bekezdés értelmében tett ajánlásairól.
51. Az első kifogást érintően tehát azt indítványozom, hogy a Bizottság keresetét a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatatlannak abban a részében, amelyben tárgya az EK 104. cikk (8) bekezdése szerinti megállapítás el nem fogadása, illetve amelyben a tárgy az EK 104. cikk (9) bekezdése szerinti felszólítás elmulasztása Franciaország és Németország tekintetében.
B – A 2003. november 25-i „következtetésekre” vonatkozó kifogás
1. A felek álláspontja
52. Ahogyan már emlékeztettem rá, a Tanács szerint a Bizottság keresete abban a részében is elfogadhatatlan lenne, amelyben a 2003. november 25-én a Tanács által a Franciaország és Németország túlzott költségvetési hiányára vonatkozó eljárásban elfogadott „következtetések” jogszerűségét veti fel.
53. A Tanács szerint az elfogadhatatlanság abból a tényből következik, hogy a kereset valódi tárgyát tisztán politikai jellegű aktusok alkotják, amelyek elfogadása a Tanács szabad mérlegelésétől függ.
54. Másfelől, az említett „következtetések” nem keletkeztetnek joghatásokat, tehát az EK 230. cikk értelmében nem lennének megtámadhatóak, mert csupán a Franciaország és Németország túlzott hiánya miatti eljárásnak a Tanácsban történt szavazás utáni állapota meghatározására korlátozódnak.
55. Az említett következtetésekben található, az eljárások felfüggesztésére történő utalás is lényegében politikai és nem jogi jellegű: egy olyan felfüggesztő aktusról van szó, amely jogi szempontból a Bizottság ajánlásairól történt elutasító szavazás szükségszerű következménye.
56. Mindenesetre az említett felfüggesztés nem keletkeztetne kötelező joghatásokat, miután a túlzott hiány esetén követendő eljárás nyitva marad, és a Bizottság bármikor benyújthat a Tanácsnak az EK 104. cikk (7), (8) és (9) bekezdése szerinti új ajánlásokat.
57. A Bizottság úgy válaszolt, hogy ha – ahogyan azt a Tanács állítja – a Franciaország és Németország túlzott hiányára vonatkozó eljárások felfüggesztése a Bizottság által ajánlott határozatok el nem fogadásának automatikus következménye lenne, akkor nem lehet megmagyarázni, hogy a Tanács miért érezte szükségét annak, hogy alakszerűen határozzon a felfüggesztésről a következtetések 6. pontjában, ahelyett, hogy tudomásul vette volna a megtörtént és automatikus felfüggesztést.
58. A Tanács vitatott következtetései azonban valójában sui generis
aktusoknak minősülnek, és legfőbb joghatásuk, hogy kiveszik a Tanácsot és az érintett tagállamokat – a jelen ügyben Franciaországot és Németországot – az EK 104. cikk és az 1467/97 rendelet által bevezetett kényszerítő jogi keret hatálya alól, az EK 104. cikk (9) bekezdése alkalmazási feltételeire vonatkozó új iránymutatásokkal helyettesítve azt, illetve az érintett tagállamok túlzott hiánya tekintetében új felügyeleti rendszert alakítanak ki.
59. Egyértelmű lenne tehát, hogy a szóban forgó „következtetések” joghatásokat keletkeztetnek, következésképpen az EK 230. cikk értelmében megtámadható aktusoknak minősülnek.
2. Értékelés
60. Az értékelés megkezdésekor mindenekelőtt arra szeretnék emlékeztetni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 230. cikk szerinti kereset „célja a [Szerződés] 164. cikk[e] [jelenleg EK 220. cikk] értelmében a jog tiszteletben tartásának biztosítása a szerződés értelmezése és alkalmazása során” (15), és hogy „e célkitűzéssel ellentétes lenne a kereset elfogadhatósági feltételeinek megszorító értelmezése azáltal, hogy azt csupán a [Szerződés] 189. cikk[é]ben [jelenleg EK 241. cikk] említett kategóriákra korlátoznák” (16) . Ebből következik, hogy „a megsemmisítés iránti keresetnek ezért az intézmények által hozott valamennyi, joghatások kiváltására irányuló rendelkezés vonatkozásában – azok jellegétől vagy formájától függetlenül – nyitva kell állnia” (17) .
61. Tehát egy olyan atipikus intézkedést is – mint a jelen esetben vitatott „következtetések” – megtámadható aktusnak kell minősíteni, amennyiben joghatásokat vált ki.
62. És éppen ez az az értékelés, amelyet most el kell végezni.
63. E célból szükségesnek tartom, hogy mindenekelőtt vázlatosan emlékeztessek arra, hogy a Tanács a „következtetésekben”: felsorolja azokat az elemeket, amelyeket figyelembe vett a költségvetés helyzetének értékelésekor, különösen a megváltozott gazdasági helyzetet (1. pont); megemlíti az EK 104. cikk (7) bekezdése értelmében a hozzá címzett ajánlásra az érintett tagállamok által válaszként hozott intézkedéseket (2. pont); üdvözli az érintett tagállam elkötelezettségét, hogy a költségvetési hiányt 2005-ben a 3%-os küszöb alá csökkenti (3. pont); az e cél eléréséhez szükséges eszközök tekintetében ajánlásokat fogalmaz meg (4. pont); közli, hogy az ajánlások és az érintett tagállamnak a 3. pont szerinti egyoldalú kötelezettségvállalása fényében úgy döntött, hogy nem hozza meg a Bizottság által az EK 104. cikk (9) bekezdés értelmében javasolt intézkedéseket (5. pont); a túlzott hiány esetén követendő eljárás felfüggesztéséről dönt, de ugyanakkor kijelenti, hogy a Bizottság ajánlása alapján kész határozatot hozni az EK 104. cikk (9) bekezdésének értelmében, ha a következő, 7. pontban található értékelésből az derülne ki, hogy az érintett tagállam nem tartja be vállalt kötelezettségeit (6. pont); végül pedig felszólítja a tagállamot, hogy hat havonta készítsen rendszeresen jelentést a kötelezettségek végrehajtásáról (7. pont).
64. Jelen esetben nem szükséges az összes idézett pont vizsgálata. Elegendő a 6. pontnál megállni, de nem ennek első részénél, ahol a Tanács kifejezett határozata található a vizsgált eljárás felfüggesztéséről („le Conseil décide de tenir en suspens pour le moment la procedure”). Valóban ellentmondásos, ahogyan azt majd később látni fogjuk (132. pont), hogy a Tanács jogosult lenne-e egy ilyen döntés meghozatalára, és egyébként is elérte volna-e a javasolt eredményt. Nem érdemes tehát jobban elmélyülni a kérdésben.
65. Ami viszont véleményem szerint meghatározó az általam feltett kérdés megválaszolásában, az rögtön ez után következik a 6. pontban.
66. Ebben a részben a Tanács kijelenti, hogy kész „à prendre une décision en vertu de l’article 104, paragraphe 9, sur la base de la recommandation de la Commission, si [ l’État membre concerné] n’agissait pas conformément aux engagements mentionnés dans les présentes conclusions, tel que cela ressortirait de l’évaluation visée au point 7 ci-dessous” (18) .
67. Ki kell hangsúlyoznom, hogy a szóban forgó „engagement” nem más, mint a megtámadott következtetések 3. pontjában említett egyoldalú kötelezettségvállalás, amelyet mind Franciaország, mind pedig Németország a Tanács ajánlásaiban szereplő kereten kívül vállalt magára.
68. Ebből következik, hogy a Tanácsnak az EK 104. cikk (9) bekezdése értelmében meghozandó határozat céljából végzett értékelésének vonatkoztatási alapja már nem a Tanácsnak az EK 104. cikk (7) bekezdése értelmében tett ajánlásainak tartalma lesz, hanem éppen az érintett tagállam egyoldalú kötelezettségvállalása .
69. Ráadásul így a Tanács is lényegében egy, a Szerződésben nem szereplő aktussal (tehát a megtámadott „következtetésekkel”) módosította a korábban az EK 104. cikk (7) bekezdése alapján elfogadott ajánlást, új és eltérő eljárást jelölvén ki a költségvetési hiány csökkentésének, melynek alapját már nem az ajánlás, hanem az említett egyoldalú kötelezettségvállalások alkották.
70. „Következtetéseivel” a Tanács egyfelől meghosszabbította a költségvetési hiánynak a 3 %-os küszöb alá csökkentésére a túlzott hiányról szóló Jegyzőkönyv 1. cikke által előírt végső határidőt; másfelől, következésképpen, módosította a megkövetelt kiigazító intézkedések jelentőségét, ahogyan azt az alábbiakban bemutatom.
71. Franciaország esetében a „következtetések” a 2005-ös költségvetési évre hosszabbítják meg a hiány kiigazításának határidejét, amelyet viszont a Tanácsnak az EK 104. cikk (7) bekezdése értelmében elfogadott ajánlása a 2004-es költségvetési évre tűzött ki.
72. Az e határidőn belül a hiány csökkentése céljából meghozandó intézkedések is jelentősen módosultak. A „következtetések” ugyanis azt ajánlják, hogy 2004-re valósítsa meg a konjunkturális változásokat figyelembe vevő költségvetési hiányának – a GDP 0,8 %-ának megfelelő – éves szintű kiigazítását, amelyet 2005-ben további, a GDP 0,6 %-ának megfelelő vagy ennél nagyobb mértékű csökkentés kell, hogy kövessen, amely ahhoz szükséges, hogy az említett arányt a Jegyzőkönyv által megállapított határérték alá lehessen csökkenteni. Az EK 104. cikk (7) bekezdése értelmében tett ajánlás alapján Franciaországnak legalább a GDP 1 %-ának megfelelő mértékben kellett volna a hiányt csökkenteni 2004. folyamán(19) .
73. Hasonlóképpen, ami Németországot illeti, a „következtetések” a 2005-ös költségvetési évre hosszabbítják meg a költségvetési hiány kiigazításának határidejét, amelyet viszont a Tanácsnak az EK 104. cikk (7) bekezdése értelmében elfogadott ajánlása a 2003-as költségvetési évre (vagy legkésőbb 2004-re) tűzött ki(20), és jelentősen mértékben módosították a határidőn belül meghozandó kiigazító intézkedéseket.
74. A Tanács előző ajánlásai szerint Németországnak ugyanis legkésőbb 2003. végéig, tehát a Tanács 2003. november 25-i ülésétől számítva kevesebb mint egy hónap leforgása alatt, 1,2 %-kal kellett volna hiányát csökkenteni. (21) Az ezen a napon meghozott „következtetések” viszont azt ajánlják Németországnak, hogy 2004-ben
a konjunkturális változásokat figyelembe vevő költségvetési hiányának – a GDP 0,6 %-ának megfelelő – éves szintű kiigazítását hajtsa végre, amelyet 2005-ben további, a GDP 0,5 % ának megfelelő vagy ennél nagyobb mértékű csökkentés kell, hogy kövessen, amely ahhoz szükséges, hogy az említett arányt a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló Jegyzőkönyv által megállapított határérték alá lehessen csökkenteni.
75. Természetesen lehet azt állítani, ahogyan a Tanács is teszi, hogy az említett módosítások a Bizottság ajánlásairól történő határozat hiányának elkerülhetetlen következményei, és hogy a Tanácsnak ezen a ponton már nem volt más választása. Ami azonban lényeges, hogy e módosításokat – érdembeni értékelésüktől függetlenül – nem lehet tisztán politikai értékeléseknek tekinteni, és tagadni, hogy joghatásokat keletkeztetnek.
76. Ezért úgy gondolom, hogy a Bizottság keresete, abban a részében, amelynek tárgya a Tanács „következtetései”, elfogadhatónak tekinthető.
III – Az ügy érdeméről
A – Az elutasító állásfoglalások vizsgálata
77. Térjünk most rá a Bizottság keresetének érdemére.
78. Rögvest pontosítanom kell, hogy a fenti elemzés eredményének és a kereset első részének elfogadhatatlanságát javasló indítvány ellenére szükségesnek tartom megvizsgálni a Bizottság minden kifogását, arra az esetre, ha a Bíróság nem osztja a véleményemet.
1. A felek álláspontja
79. Tekintettel a kereset első pontjára megállapítom, hogy a felperes intézmény vitatja az EK 104. cikk (8) bekezdése értelmében ajánlott intézkedések el nem fogadásából következő elutasító határozatok jogszerűségét, úgy érvelvén, hogy a Tanácsnak nincsen mérlegelési joga annak eldöntésére, hogy megteszi-e a Szerződés ezen rendelkezése által előírt megállapítást, vagy sem.
80. A Tanácsnak csak azt kellene megvizsgálnia, hogy – objektíve nézve – a megadott időszakban az EK 104. cikk (8) bekezdése alapján elfogadott ajánlásokat ténylegesen követte-e eredményes intézkedés. Amennyiben nem így lenne, ezt kifejezett módon meg kellett volna állapítania.
81. Ha feltételezzük, hogy a Tanácsnak van is bizonyos mérlegelési joga, az EK 253. cikk értelmében köteles lenne megindokolni azt a döntését, hogy miért nem tette meg az EK 104. cikk (8) bekezdése szerinti megállapítást Franciaország, illetve Németország tekintetében. A jelen ügyben pedig nem történt ilyen jellegű indoklás.
82. Ami pedig az EK 104. cikk (9) bekezdése szerinti intézkedésekre vonatkozó elutasító határozatokat illeti, a Tanács megsértette a Szerződést, mert a Bizottság által ajánlott intézkedésekről úgy tartott szavazást, hogy előzőleg nem tette meg az ugyanezen cikk (8) bekezdése szerinti megállapítást. Ezenkívül az elutasító határozathoz sem tartozott olyan indoklás, amely megfelelt volna az EK 253. cikk követelményeinek.
83. A Tanács lényegében úgy érvel, hogy az EK 104. cikk (6) és (7) bekezdése szerinti határozatok meghozatala után a Szerződés semmiféle kötelezettséget nem ír elő a Bizottságnak az EK 104. cikk (8) és (9) cikk szerinti ajánlásaiban szereplő javaslatok elfogadása tekintetében, sőt, éppen ellenkezőleg, ahogyan azt e rendelkezések tartalma és szelleme sugallja, a Tanács e tekintetben igen széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik.
84. A Tanács azt is vitatja, hogy az EK 104. cikk (8) bekezdése szerinti határozat elfogadása a szavazás és a (9) bekezdés értelmében hozott határozat esetleges meghozatalának szükséges feltétele.
85. Az indoklás kötelezettsége vélelmezett megsértését illetően a Tanács úgy érvel, hogy a Bizottság által ajánlott határozatok el nem fogadása vonatkozásában ez a kötelezettség nem áll fenn, egyszerűen azért, mert a Tanács nem volt köteles cselekedni.
86. De ha mégis indoklási kötelezettséget akarunk feltételezni, ezt illetően a Tanács úgy érvel, hogy november 25-i következtetései elegendő indoklást jelentenek a Bizottság ajánlásainak el nem fogadásához.
2. Értékelés
87. Különválasztva vizsgálom a Bizottságnak az EK 104. cikk (8) bekezdése szerinti megállapítás elmulasztására vonatkozó és az EK 104. cikk (9) bekezdésének megsértésére vonatkozó kifogásait.
a) Az EK 104. cikk (8) bekezdése
88. Mindenekelőtt arra emlékeztetnék, hogy az EK 104. cikk (8) bekezdése értelmében „[l] orsque
le Conseil constate
qu’ aucune action
suivie d’effets n’a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques
ses recommandations”.
89. Úgy látom, hogy a rendelkezést értelmének megfelelően két világosan elkülöníthető részre lehet bontani.
90. A Tanácsnak elsősorban azt kell „megállapítania”, hogy az EK 104. cikk (7) bekezdése szerinti ajánlásokat követte-e eredményes intézkedés, vagy sem, ezt követően ha a megállapítás kedvezőtlen eredménnyel járt, határoznia kell arról, hogy nyilvánosságra hozza-e az ajánlások tartalmát, ily módon reagálva az érintett tagállam mulasztására.
91. Pontosítanom kell azonban, hogy a jelen ügy tekintetében nem kell feltenni a kérdést, hogy a Tanács köteles-e dönteni az ajánlások nyilvánosságra hozataláról, vagy sem, mert az ügyben sem Franciaország, sem Németország esetében nem történt ajánlás a nyilvánosságra hozatalt érintően.
92. A kérdést ellenben a (8) bekezdés első mondatában szereplő, a „megállapításra” vonatkozó feltételek jelentik, különösen az, hogy mi a megállapítás tárgya, és hogy a Tanács köteles-e intézkedni, ha a Bizottság ebben az értelemben ajánlással fordult hozzá.
93. Először is meg kell állapítanom, hogy egyáltalán nem világos, mi pontosan a Tanács vizsgálatának tárgya, mert a vizsgált rendelkezés különböző nyelvű változatainak összehasonlítása két, egymástól eltérő értelmezésre ad lehetőséget.
94. A fent említett (8) bekezdés francia változata szerint a Tanács megállapításának tárgya bármilyen eredményes intézkedés elmulasztása (22) . Éppen ezt az értelmezést támogatja a Tanács a jelen eljárásban.
95. Az egyéb változatok – épp ellenkezőleg(23) – az érintett állam által megtett intézkedésekről való globális vélemény eszméjét sugallják. A Tanácsnak tehát azt kellene megállapítania, hogy az érintett állam hozott-e olyan intézkedéseket, amelyek összességükben alkalmasak az EK 104. cikk (7) bekezdése szerinti ajánlás által előírt kiigazítási célok elérésére.
96. Az angol (24) és a portugál (25) változatok is inkább e második értelmezéssel tűnnek összeegyeztethetőnek, amely értelmezést a Bizottság is magáévá tette a Franciaország és Németország túlzott költségvetési hiányára vonatkozó eljárás során, és amelyet a Bíróság előtt folyó perben is védett.
97. Részemről azt kell mondanom, hogy – jóllehet a szöveg alapján mindkét értelmezés elfogadható – szisztematikus jellegű megállapítások miatt inkább a Bizottság által javasolt értelmezés felé hajlok.
98. Nem gondolom azonban, hogy részletesebben kellene vizsgálni a kérdést, mert úgy tűnik, a Bizottságnak igaza van, amikor azt állítja, hogy az egyik vagy a másik esetben, a Tanácsnak – amennyiben a Bizottság erre kéri – a (8) bekezdés értelmében határoznia kell annak megállapítása érdekében, hogy az érintett állam hatékony intézkedéseket hozott-e, vagy (egészében vagy részben) ezt nem tette meg.
99. Természetesen a Tanács eltérhet a Bizottság ajánlásától, amit viszont – legalábbis szerintem – nem tehet meg az az, hogy a (7) bekezdés ajánlásában előírt határidő lejárta után tartózkodik az érintett tagállam által hozott intézkedésekre vonatkozó értékeléstől, ahogyan ezt a jelen ügyben tette.
100. Mindezt azért nem teheti meg, mert ez az értékelés az EK 104. cikk rendszerében fontos szakaszt képez, amely lehetővé teszi a közösségi intézmények számára, hogy azonnal reagálni tudjanak az érintett tagállam számára előírt intézkedések elégtelensége (vagy, ami még rosszabb, elmulasztása) esetén.
101. Következésképpen, ha a Tanács részéről nem történik megállapítás, ezt úgy kell tekinteni, mint a túlzott hiány esetén követendő eljárás céljainak és kívánalmainak, valamint a Tanácsnak az ezen eljárás irányításában betöltött szerepének megfelelően az EK 104. cikk (8) bekezdése által számára előírt kötelezettség megszegését_.
102. Tehát az e pontban a kereset elfogadhatóságáról tett megállapításaimhoz képest szubszidiárius jelleggel úgy vélem, hogy a Bizottságnak az EK 104. cikk (8) bekezdésére vonatkozó jogi érve megalapozott.
b) Az EK 104. cikk (8) bekezdése
103. Ahogyan arra már emlékeztettem, a Bizottság szerint az erre a bekezdésre vonatkozó elutasító döntés érvénytelen, mert a Tanács azt úgy fogadta el, hogy előtte nem történt meg annak megállapítása, hogy az érintett tagállam az EK 104. cikk (8) bekezdésének megfelelően nem hozott „aucune action suivie d’effet”.
104. Ez a megállapítás a túlzott hiány esetén követendő eljárás fontos szakaszát képezi, melynek lényege az érintett állam védelemhez való jogának védelme. Máskülönben az érintett államot megfosztanák annak lehetőségétől, hogy érvelni tudjon – a (9) bekezdés szerinti esetleges felszólítás előtt – az általa tett intézkedések hatékonyságának megállapítása érdekében.
105. Megvallom ugyanakkor, hogy egy ilyen a (8) és a (9) bekezdés közötti merev viszony feltételezése számomra nem meggyőző.
106. Elsősorban, valóban adódhatnak olyan helyzetek, amelyekben a (8) bekezdésben előírt szakasz nyilvánvalóan felesleges. Gondoljunk csak például egy olyan esetre, amikor egy tagállam, miután megkapta a (7) bekezdés szerinti ajánlást, már a bekezdésben meghatározott határidő lejárta előtt bejelenti, hogy nem képes végrehajtani az ajánlott intézkedéseket, vagy azt, hogy ezek bizonyosan nem alkalmasak arra, hogy a hiányt az előírt szint alá csökkentsék.
107. Ezekben az esetekben maga az 1467/97 rendelet nyújtja a lehetséges megoldást, tekintve, hogy 10. cikkének (2) bekezdése lehetővé teszi a Tanács számára, hogy „azonnal”, tehát a (8) bekezdés szerinti szakasz elhagyásával határozzon a (9) bekezdés szerinti intézkedésekről. Ha pedig a mulasztás egyenesen „szándékos”, az említett rendelet 7. cikkének utolsó mondata „gyorsított eljárást” ír elő, ami bizonyosan az időre vonatkozik, de véleményem szerint az eljárási szakaszokra is.
108. Mindezekben az esetekben, azt is tekintetbe véve, hogy a (7) bekezdés szerinti ajánlások nyilvánossága már nem függ attól, hogy hozott-e erről a Tanács határozatot, a (8) bekezdés által előírt megállapítás pusztán csak formális kötelezettség lenne, bármilyen hasznosság nélkül, és csak feleslegesen hátráltatná az eljárás folytatását.
109. Azonban ennek a szakasznak a szükségessége azon esetekben is megkérdőjelezhető (mint véleményem szerint a vizsgált esetekben is), amikor a (8) bekezdés alkalmazása biztosan kötelező. Ezekben az esetekben a Tanács mulasztó magatartása, ahogyan már említettem (l. fentebb, 99. pont) bizonyosan a Szerződés megsértését jelentené, tehát jogi úton szankcionálható lenne. Továbbra is fennáll azonban az a kérdés, hogy ez szükségszerűen a túlzott hiány esetén követendő eljárás további szakaszainak elmaradásával járna-e.
110. Véleményem szerint, aki erre a kérdésre igenlő választ szeretne adni, azokkal a kivételes és irracionális következményekkel is szembe kellene néznie, amelyekhez az időrendi sorrendhez való formális ragaszkodás vezetne a (8) bekezdésről a (9) bek ezdés alkalmazására való áttérés esetén. Kétségtelen ugyanis, ha ezt a megoldást választanánk, ez ahhoz a paradox helyzethez vezetne, hogy teljes egészében leállítaná a túlzott hiány esetén követendő eljárást, éppen egy lényeges, a (9) bekezdés szerinti felszólítás szakaszában.
111. Meglehetősen nehéznek tűnik számomra összeegyeztetni ezt a megoldást a Szerződés által létrehozott rendszerrel. Ismétlem: nem tagadom, hogy a (8) bekezdés tiszteletben tartása a Tanács kötelezettsége, de úgy vélem, hogy ha ez nem történik meg, a következmény nem lehet az egész eljárás megbénulása, hanem inkább a Tanács mulasztó magatartása jogellenességének megállapítása.
112. Másfelől viszont, tekintetbe véve az ajánlások nyilvánosságra hozatalával kapcsolatban elmondottakat, nem látok alapos indokot arra, hogy azt lehessen állítani, a (8) bekezdés szerinti szakasz elmulasztása alapvetően negatívan befolyásolná az eljárás folytatását. Az egyetlen, e tekintetben felhívott jogos érv véleményem szerint nem megtámadhatatlan. Ahogyan azt láttuk, ez az érintett állam védelemhez való jogára vonatkozik, lényege pedig az, hogy e szakasz nélkül az érintett tagállamnak nem lenne joga kifejteni álláspontját a (9) bekezdés szerinti határozat meghozatala előtt.
113. Úgy tűnik, hogy ennek a jognak a védelme valójában nem szükségszerűen igényli a (8) bekezdés alkalmazását. Még akkor is, ha a Tanácsnak közvetlenül a (9) bekezdés alapján kellene értékelnie a nemzeti intézkedések hatékonyságát, az érintett tagállamnak a (9) bekezdés szerinti felszólítás megtételét megelőző vita során lenne lehetősége megvédeni ezeket az intézkedéseket.
114. A bemutatott tézis ellen azt a tényt sem lehetne felhozni, miszerint ez a bekezdés olyan mulasztásra vonatkozik, amely „továbbra” is fennáll. E szó használata, úgy vélem, azt feltételezi, hogy történt már egy előzetes ellenőrzés a (8) bekezdés értelmében, mert csak ez után lenne értelme olyan mulasztásról beszélni, amely „továbbra” is fennáll, pontosabban ha az folytatódik.
115. Mindenesetre ez az érv nem tűnik számomra döntő jelentőségűnek. Világos, hogy azért került kiválasztásra ez a szó, mert az a – normálisnak mondható – feltételezés lebegett a jogalkotó szeme előtt, hogy a (8) bekezdés szerinti szakaszt tiszteletben fogják tartani. De ha nem így történik, a (9) bekezdés alkalmazása céljának szempontjából annak a vizsgálata a lényeges, hogy az állam eleget tett-e a (7) bekezdés szerinti ajánlásoknak, vagy sem, nem pedig az, hogy a mulasztás már megállapításra került, tehát „továbbra” is fennáll.
116. Kétségkívül megállapítható tehát, hogy az EK 104. cikk (8) bekezdés szerinti megállapítás fontos szakasza az intézmények által gyakorolt a (7) bekezdés szerinti ajánlások tiszteletben tartásáról történő ellenőrzésnek. Ezt azonban nem lehet az EK 104. cikk (9) bekezdése szerinti, az érintett tagállamnak címzett felszólítás megtétele szükséges és elengedhetetlen feltételének tekinteni.
117. Következésképpen, a jelen ügy vonatkozásában a Tanácsa a (8) bekezdés szerinti előzetes megállapítás hiányában is tarthatott volna szavazást a Bizottságnak a (9) bekezdés szerinti ajánlásáról.
118. A kereset elfogadhatatlanságára vonatkozó következtetéseim alapján tehát másodlagosan azt javaslom a Bíróságnak, hogy nyilvánítsa megalapozatlannak a Bizottságnak a Tanács EK 104. cikk (9) bekezdés szerinti elutasító határozata ellen benyújtott keresetét.
B – A 2003. november 25-i „következtetésekről”
1. A felek álláspontja
119. A Bizottság elsősorban úgy érvel, hogy a megtámadott „következtetésekben” szereplő, a túlzott költségvetési hiány esetén követendő eljárást felfüggesztő határozat az 1467/97 rendelet 9. cikkének megsértése okán jogellenes. Csak a felfüggesztésnek a rendelkezés által kifejezetten előírt esetei lennének elfogadhatóak, ilyenek azonban a jelen ügyben nincsenek.
120. Ráadásul az eljárásokat felfüggesztő határozat nélkülözné a szükséges indoklást.
121. Általánosabb értelemben egyébként a vitatott „következtetések” elfogadása sérti a szavazásra vonatkozó előírásokat. A Tanács ugyanis az EK 104. cikk (9) bekezdésében előírt többség alapján állapította meg a következtetések elfogadását, amikor is – tekintetbe véve a „következtetések” tartalmát, valamint azt, hogy milyen szakaszában volt a túlzott hiány esetén követendő eljárás – a Tanácsnak a szavazásra vonatkozóan az EK 104. cikk (7) bekezdése szerinti határozatokra vonatkozó előírásokat kellett volna alkalmaznia.
122. Végül, mivel a Tanács egy olyan atipikus aktus segítségével intézkedett, mint a megtámadott „következtetések”, megsértette a Szerződést, különösen annak 104. cikkét.
123. Ha igaz is az, hogy a Tanács egyes esetekben a Szerződés által kifejezetten elő nem írt aktusokat is hozhat, ez nem lehetséges, amikor a Tanács ‑ akárcsak a jelen ügyben ‑ a jogszabályok alapján határozatot, tehát kötelező érvényű aktust köteles hozni.
124. A Bizottság szerint ugyanis a Tanács mérlegelési jogköre az EK 104. cikk (9) bekezdése alkalmazásakor arra korlátozódik, hogy megválassza azokat az intézkedéseket, amelyek meghozatalára felhívja az érintett tagállamot, valamint arra, hogy megállapítsa az intézkedések meghozatalára rendelkezésre álló határidőt. A Tanácsnak viszont nincs mérlegelési jogköre a beavatkozásakor alkalmazandó jogi eszköz tekintetében.
125. A Tanács ezzel szemben úgy érvel, hogy a november 25-i „következtetések” kizárólag politikai, és nem jogi természetűek, tehát ezek elfogadása tekintetében szabadon dönthetett.
126. A jelen ügy tekintetében egyébként az aktusok elfogadását az a tény is szükségessé tette, hogy a Tanács által az EK 104. cikk (7) bekezdése alapján elfogadott ajánlások a gazdasági helyzet változása miatt már nem voltak időszerűek. Ilyen körülmények között, valamint azt is tekintetbe véve, hogy a Bizottság nem tett javaslatot az említett ajánlások módosítására, a Tanácsnak nem volt más választása, mint a saját javaslatait megtenni az érintett tagállam felé, egy nem kötelező érvényű, alapvetően politikai természetű aktus segítségével.
127. A Tanács hallgatása ugyanis a stabilitási paktum hitelességét ásta volna alá, és nemkívánatos következményekkel járó, bizonytalan helyzetet teremtett volna.
128. Végül, ami az 1467/97 rendelet 9. cikkének az eljárásnak a megtámadott következtetésekben „elhatározott” felfüggesztéséből eredő, feltételezett megsértését illeti, a Tanács úgy érvel, hogy a jogszabályi rendelkezés csak két meghatározott esetben írja elő az eljárás felfüggesztését, de egyáltalán nem zárja ki annak egyéb esetekben történő alkalmazását.
129. A jelen ügyben a felfüggesztés az EK 104. cikk (9) bekezdése szerinti határozat el nem fogadásának automatikus következménye, a következtetések pedig csak megállapították ezt a tényt.
2. Értékelés
130. A jelen kereset elfogadhatóságának vizsgálatakor már érintettem néhány, itt megválaszolandó kérdést (l. 64. és köv. pontok). Most újból rátérek ezekre, hogy a Bizottság által felhozott kifogások tekintetében alaposabb vizsgálat tárgyává tegyem őket.
131. E tekintetben először is azt a kérdést kell feltenni, hogy vajon a Tanácsnak jogában áll-e a vizsgált eljárás felfüggesztése, valamint az EK 104. cikk (7) bekezdése alapján előzetesen elfogadott ajánlások módosítása, annak ellenére, hogy a Bizottság már azt javasolta neki, hogy ugyanezen cikk (9) bekezdése szerint járjon el.
132. A kérdés első részét illetően egyáltalán nem világos, hogy az ügyben a Tanács felfüggesztheti-e a túlzott hiány esetén követendő eljárást. Részemről az igenlő válasz mellett foglalnék állást. Igaz ugyan, hogy a rendelet csak két esetben írja elő az eljárás felfüggesztését, ugyanakkor ésszerűnek tűnik úgy tekinteni, hogy ez nem zárja ki a felfüggesztés egyéb lehetőségeit, amennyiben ezek előre nem látható feltételek által szigorúan indokoltak és összeegyeztethetők a Szerződés és a rendelet céljával.
133. Nagyobb meggyőződéssel osztom a Tanácsnak azt az érvét, amely az előbb említett helyzetben az EK 104. cikk (7) bekezdése szerint elfogadott ajánlásoknak saját maga által történő módosítására vonatkozik.
134. Mindenekelőtt azt szeretném kihangsúlyozni, hogy egy általános alapelv értelmében az intézményeknek az a joga, hogy meghatározott aktust fogadjon el, szükségszerűen magában foglalja az ennek módosítására vonatkozó jogot is, feltéve, hogy az intézmény tiszteletben tartja az e hatáskörének gyakorlására vonatkozó rendelkezéseket.
135. Ezzel ellentétes következtetésre – véleményem szerint – csak akkor lehetne jutni, ha bizonyítást nyerne, hogy a módosítandó aktus a hatáskörrel rendelkező intézmény azon kötelezettsége által szigorúan szabályozott és meghatározott eljárás része, amely szerint az intézménynek az eljárás szabályai szerint soron következő aktust kell elfogadnia meghatározott határidőn belül, amelynek lejártával az intézmény elveszíti határozathozatali hatáskörét.
136. Ahogyan arra már fentebb is utaltam (l. 38. és azt követő, valamint 41. és azt követő pontok), a túlzott hiány esetén követendő eljárás keretében előírt, az intézkedések elfogadására vonatkozó határidők lejárta nem jár a Tanács határozathozatali jogának elveszítésével.
137. Egyébként sem lehet azt állítani, hogy ha a Bizottság a (9) cikk szerinti ajánlást fogalmaz meg a Tanács felé, ennek dönteni kellene erről, és – ha ennek feltételei fennállnak – nem módosíthatná többé a (7) bekezdés értelmében előzőleg elfogadott ajánlásokat.
138. A (9) bekezdésből egyértelműen következik, hogy a Tanácsnak nem kell az ugyanezen cikk alapján meghozott bizottsági ajánlásoknak megfelelően eljárnia, tehát nem kell elfogadnia a Bizottság által javasolt határozatot sem. Ez akkor is így van, ha – a jelen ügy körülményeitől eltérően – a Tanács megtette a (8) cikk szerinti megállapítást.
139. A tanács döntéshozatali hatáskörének megállapítása során (26) a (9) bekezdés valójában széles mérlegelési jogkörrel ruházza fel a Tanácsot a tekintetben, hogy hoz-e határozatot, és azt milyen módon teszi. Természetesen vitatható lehet, hogy ezt a mérlegelési jogot a közösségi ítélkezési gyakorlat által hasonló esetekre előírt keretek között gyakorolta-e az intézmény, de e jog létezését alapjában nem lehet tagadni.
140. Ha ennek ellenkezőjét állítanánk, az azt jelentené, hogy a kérdéses döntéshozatali jog kizárólag a Bizottságot illeti meg, és a Tanács szerepe pusztán a jegyző szerepére korlátozódik, amennyiben csak ellenjegyeznie kellene a Bizottság ajánlásait. De egy ilyen elvárás nyilvánvalóan ellentétben állna a Szerződés által meghatározott intézményi egyensúllyal, valamint a vizsgált speciális jogszabályok által létrehozott rendszerrel.
141. Végül, azt sem lehet kifogás tárgyává tenni, hogy az 1467/97 rendelet 10. cikke (2) bekezdése előírja, hogy azokban az esetekben, ahol az érintett tagállam az EK 104. cikk (7) bekezdésének megfelelően tett felszólításokra adott válaszként hozott intézkedései elégtelenek, a Tanács a (9) bekezdés értelmében „azonnal határozatot hoz”. Nyilvánvaló, hogy e rendelkezésnek az általa szabályozott helyzet vonatkozásában az a célja, hogy át lehessen ugrani a Tanácsnak a (9) bekezdés szerinti határozatát megelőző eljárás egyes szakaszait. Ez azonban még ebben az esetben sem jelenti azt, hogy nem kell tekintetbe venni – ahogyan ezt a (9) bekezdésre történő utalás is megerősíti – az említett határozat elfogadására előírt feltételeket, amelyek között természetesen a Tanács említett jogaira vonatkozó feltételek is szerepelnek.
142. Ha tehát a Tanács nem köteles elfogadni a (9) bekezdés szerinti bizottsági ajánlásokat, ebből azt a következtetést kell levonni, hogy ezeknek az ajánlásoknak a kézhezvétele után is – elvben – megmarad saját, a (7) bekezdés szerinti ajánlásainak módosításához való joga.
143. Ezt a jogot azonban természetesen a Szerződés erre vonatkozó előírásai szerinti eljárások és alakszerűségek tiszteletben tartásával lehet csak gyakorolni, amelyeknek magától értetődően azonosaknak kell lenniük a módosítandó aktus elfogadására vonatkozókkal.
144. Ez az aktus – ahogyan fentebb már láttuk (l. 69. és azt követő pontok) – az EK 104. cikk (7) bekezdése értelmében elfogadott ajánlás, és éppen ezért ez a rendelkezés az, amelyre hivatkozni kell.
145. A jelen ügyben tehát mindenekelőtt arra van szükség, hogy létezzen egy olyan bizottsági ajánlás, amely a Tanácsnak egy új, a (7) bekezdés szerinti ajánlás elfogadását javasolja (l. EK 104. cikk (13) bekezdése).
146. Ezután az ily módon ajánlott módosításnak eleget kell tennie a jogszabályokban előírt alakszerűségi követelményeknek, tehát egy tanácsi „ajánlás” formájában kell megjelennie.
147. Végül ezt az ajánlást el kell fogadni a módosított aktusokra alkalmazandó szavazásra vonatkozó szabályok tiszteletben tartásával, tehát a Közösség tagállamai szavazatainak kétharmados többségével, nem számítva az érintett tagállam képviselőjének szavazatát (EK 104. cikk (13) bekezdése).
148. A jelen ügyben azonban az iratokból az tűnik ki, hogy a Tanács „következtetései” bizottsági ajánlás nélkül kerültek elfogadásra, ráadásul nem „ajánlás”, hanem egy atipikus aktus formájában.
149. A szavazásra vonatkozó rendelkezések tekintetében pedig megállapítható, hogy a „következtetések” az EK 104. cikk (7) bekezdése szerinti tanácsi ajánlás elfogadásához szükséges, kétharmados tagállami szavazati többség nélkül kerültek elfogadásra.
150. Az – a Tanács által hivatkozott – érv sem helytálló, hogy az eljárásnak abban a szakaszában a (9) bekezdés szerinti szavazati többséget kellett volna alkalmazni, tehát amely többségbe nem számítanak bele azon tagállamok szavazatai, amelyek nem vesznek részt a gazdasági és monetáris unió harmadik szakaszában (27) .
151. Ez az elvárás nyilvánvalóan eljárással való visszaélést jelentene, tekintve, hogy – ahogyan arra már utaltam – a Tanács kérdéses „következtetéseivel” nem csak a (9) bekezdés szerinti kiigazító intézkedésekre történő felszólítást nem tette meg, hanem a (7) bekezdés szerinti, már hatályban lévő ajánlásokat is módosította.
152. A fentiek tekintetében számomra nem kétséges, hogy a Tanács 2003. november 25-i „következtetéseinek” elfogadása a Szerződésben előírt, lényeges eljárási szabályokat sértett.
153. Következésképpen a Bizottság keresetét az említett „következtetésekre” vonatkozó részében el kell fogadni.
IV – Végkövetkeztetések
154. Azt indítványozom tehát, hogy a Bíróság mondja ki a kereset elfogadhatatlanságát az EK 104. cikk (8) bekezdése szerinti megállapítás és az EK 104. cikk (9) bekezdése szerinti felszólítás meg nem tétele vonatkozásában Franciaország, illetve Németország tekintetében.
155. A keresetet másodlagosan megalapozottnak kell tekinteni az ugyanezen cikk (8) bekezdése szerinti megállapítás meg nem tételére vonatkozóan, és megalapozatlannak a (9) bekezdés szerinti felszólítás meg nem tételére vonatkozóan.
156. A keresetet ugyanakkor elfogadhatónak és megalapozottnak kell tekinteni a Tanács Franciaországra és Németországra vonatkozó, 2003. november 25-i „következtetéseit” illető részében.
V – A költségekről
157. Az eljárási szabályzat 69. cikke 3. §‑a értelmében, részleges pernyertesség, illetve kivételes körülmények fennállása esetén a Bíróság határozhat úgy, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit.
158. Tekintve, hogy a keresetet részben elfogadhatatlannak, részben pedig elfogadhatónak és megalapozottnak kell tekinteni, úgy vélem, hogy mind a Tanács, mind a Bizottság maga viselje saját költségeit.
VI – Végkövetkeztetések
A fentiek alapján azt indítványozom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint határozzon:
„1. A Bizottság keresete elfogadhatatlan az EK 104. cikk (8) bekezdés szerinti megállapítás és az EK 104. cikk (9) bekezdés szerinti felszólítás meg nem tétele vonatkozásában Franciaország, illetve Németország tekintetében;
a kereset másodlagosan
– megalapozott az ugyanezen cikk (8) bekezdése szerinti megállapítás meg nem tételére vonatkozóan, és
– megalapozatlan a (9) bekezdés szerinti felszólítás meg nem tételére vonatkozóan.
2. A kereset elfogadható és megalapozott a Tanács Franciaországra és Németországra vonatkozó, 2003. november 25-i „következtetéseit” illető részében.
Az említett „következtetéseket” tehát meg kell semmisíteni.
3. A Tanács és a Bizottság maguk viselik saját költségeiket.”
(1) .
(2)
–	A C‑76/01. P. Eurocoton-ügyben 2003. szeptember 30-án hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé).
(3)  –	L. a C‑514/99. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 2000. június 21-én hozott végzés (EBHT 2000., I‑4705. o.) 48. és azt követő pontjait.
(4)  –	Felszólítás esetén ez a rendelkezés előírta, hogy : „ha két hónapon belül a főhatóság nem hozott határozatot, illetve ajánlást sem tett, egy hónapon belül keresetet lehet benyújtani a Bíróságnál azon hallgatólagos elutasító határozat ellen, amelyet vélelmezhetően a főhatóság hallgatása jelent ” (a kiemelés tőlem származik).
(5)  –	A 13/83 sz., Parlament kontra Bizottság ügyben 1985. május 22-én hozott ítélet (EBHT 1985., 1513. o.) különösen 68. és 78. pontja.
(6)  –	L. a fent hivatkozott Eurocoton-ügyben hozott ítélet 58. és 59. pontjait, valamint Jacobs főtanácsnok ugyanezen ügyben ismertetett indítványának 75. pontja, melyet itt teljes egészében idézek: „A megtámadott ítélet 58. pontjában szereplő megállapítás („az elfogadó szavazás azt a jogi eszközt jelenti, amely által az aktus elfogadásra kerül, az elutasító szavazás pedig egyszerűen a határozat hiányát jelenti”) véleményem szerint téves. A „határozat hiánya” vagy azt jelenti, hogy a Tanács egyáltalán nem foglalkozott a kérdéssel, vagy azt, hogy bár foglalkozott vele, de nem hozott róla döntést. Mindkét feltételezést megcáfolja az a sajtótájékoztatóban is leírt […] „elutasító döntés” ténye, valamint annak megállapítása, hogy nem sikerült elérni az előírt többséget”.
(7)
–	Amelynek alapján a Bíróság a fent hivatkozott 13/83. sz., Parlament kontra Bizottság ügyben 1985. május 22-én ítéletet hozott.
(8)  –	A fent hivatkozott, 1985. május 22-én hozott ítélet különösen 73. pontja.
(9)
–	Vö. a fent hivatkozott, 1985. május 22-én hozott ítélet különösen 70. és azt követő pontjai.
(10)  –	L. Az Európai Közösségben tagsággal nem rendelkező országokból érkező dömpingelt behozatallal szembeni védelemről szóló, 1995. december 22-i 384/96/EK tanácsi rendelet 6. cikkének (9) bekezdését és a (15) preambulumbekezdést (HL L 56., 1996. március.6., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 10. kötet, 45. o.).
(11)  –	A T‑190/95. és a T‑45/96. sz. Sodima kontra Bizottság egyesített ügyekben 1999. december 13-án hozott ítélet (EBHT 1993., II‑3167. o.) 31. pontját.
(12)  –	Ugyanott 32. pont.
(13)  –	E határozat III. pontja szerint „a megelőző és óvintézkedéseket tartalmazó stabilitási és növekedési paktum a jelen határozatból és a Tanács két határozatából áll, melyek közül az egyik a költségvetési helyzet ellenőrzésének megerősítéséről, valamint a gazdasági politikák összehangolásáról és felügyeletéről, a másik pedig a túlzott hiány esetén követendő eljárás végrehajtásának felgyorsításáról és pontosításáról szól”.
(14)
–	L. az amszterdami Európai Tanács által a stabilitási paktumra vonatkozó határozatban a Tanács számára adott politikai iránymutatásokat.
(15)
–	A 22/70. sz., Bizottság kontra Tanács (AETR) ügyben 1971. március 31-én hozott ítélet (EBHT 1971., 263. o.) 40. pontja.
(16)
–	Id. AETR-ügyben hozott ítélet 41. pontját.
(17)
–	Id. AETR-ügyben hozott ítélet 42. pontját.
(18)
–	A kiemelés tőlem származik.
(19)  –	A 104. cikk (7) bekezdése szerinti ajánlás azt ajánlja Franciaország számára, hogy biztosítsa költségvetési hiányának a GDP 0,5 %-ával történő, vagy ha szükséges, akkor még nagyobb arányú
csökkentését. A jelen ügyben a megváltozott gazdasági feltételek fényében Franciaországnak az ajánlás tiszteletben tartásához 2004-ben költségvetési hiányát a GDP 1,5 %-ával
kell csökkentenie. Vö. : a Bizottságnak a Tanács 104. cikk (9) bekezdése szerinti határozatára vonatkozó ajánlása indoklása 2. pontjának 6. bekezdését, SEC (2003) 1121 final („la réduction totale du déficit corrigé des variations conjoncturelles nécessaire pour ramener le déficit nominal en dessous de la barre des 3 % du PIB en 2004, s’élèverait donc à environ 1,5 point de pourcentage du PIB”).
(20)  –	A felek ebben az eljárásban a 2004-es költségvetési évre utaltak. Az iratokból viszont a 2003-as költségvetési évre vonatkozó utalás olvasható ki. A 104. cikk (7) bekezdése szerinti ajánlás azt ajánlja a német hatóságoknak, hogy „mettre en oeuvre (…) leurs plans budgetaires pour 2003 qui (…) visent à ramener le déficit
des administrations publiques à 2 3/4  % du PIB en 2003 ” és hogy különösen e célból hajtsák végre a bejelentett intézkedéseket, amelyek mértéke a GDP 1 %-a, valamint a további, esetlegesen szükséges kiigazító intézkedéseket „ pour faire en sorte que le déficit public diminue en 2003 comme prévu ”.
(21)  –	A 2003. novemberi adatok alapján Németország költségvetési hiányának GDP-hez viszonyított aránya elérte a 4,2 %-ot (vö. a Bizottságnak a Tanács 104. cikk (9) bekezdése szerinti határozatára vonatkozó ajánlásának indoklása 7. pontjának „Ajustement budgétaire en 2003” albekezdését, SEC (2003) 1316 final.
(22)  –	Ezzel analógnak tűnik a cikk rendelkezésének német nyelvű változata: „Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen”.
(23)
–	Az olasz változat: «Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni»; a spanyol változat: «Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas»; és a holland változat: «Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken».
(24)  –	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public”.
(25)  –	„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações”.
(26)  –	Ahogyan az köztudott, a rendelkezés azt írja elő, hogy: „il Consiglio può
decidere”; „ peut
décider”; „ podrá
decidir”; „ pode
decidir”; „ may
decide”; „ kann
der Rat beschließen”; „ kan
de Raad besluiten”; stb.
(27)
–	Lásd EK 122. cikk (3) és (5) bekezdést.