61976J0035
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
15 de Dezembro de 1976 (
*1
)
No processo 35/76,
que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, ao abrigo do disposto no artigo 177.o do Tratado CEE, pelo Pretore de Susa e destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre
Simmenthal, SpA, com sede em Monza,
e
Ministério das Finanças italiano,
uma decisão a título prejudicial sobre a interpretação dos artigos 9 o e seguintes, 30.o e seguintes e 95.o do Tratado CEE, bem como do artigo 12.o do Regulamento n.o 14/64/CEE e do artigo 22.o do Regulamento n.o 805/68/CEE,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
composto por: H. Kutscher, presidente, A. M. Donner e P. Pescatore, presidentes de secção, J. Mertens de Wilmars, M. Sørensen, A. J. Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, G. Bosco e A. Touffait, juízes,
advogado-geral: G. Reischl
secretário: A. Van Houtte
profere o presente
Acórdão
(A parte relativa à matéria de facto não é reproduzida)
Fundamentos da decisão
1
Por despacho de 6 de Abril de 1976, que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 22 do mesmo mês, o Pretore de Susa colocou, ao abrigo do artigo 177.o do Tratado CEE, várias questões relativas à interpretação dos artigos 9 o a 17.o, 30.o a 36.o e 95.o do Tratado CEE, do artigo 12.o do Regulamento n.o 14/64/CEE do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1964, relativo ao estabelecimento gradual da organização comum de mercados no sector da carne de bovino (JO 34 de 27.1.1964, p. 562) e do artigo 22.o do Regulamento n.o 805/68/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148 de 28.6.1968, p. 24; EE 03 F2 p. 157), bem como do disposto nas directivas n.os 64/432/CEE do Conselho (JO 121 de 29.7.1964, p. 1977; EE 03 F1 p. 77) e 64/433/CEE do Conselho (JO 122 de 29.7.1964, p. 2012; EE 03 F1 p. 101), de 26 de Junho de 1964, relativas a problemas de fiscalização sanitária, referindo-se a primeira ao comércio intracomunitário de animais das espécies bovina e suína e a segunda ao comércio intracomunitário de carne fresca.
2
Estas questões foram suscitadas no decurso de um litígio que opõe a requerente no processo principal à administração italiana e que tem por objecto a restituição de direitos cobrados pela realização de um controlo sanitário, efectuada nos termos da legislação nacional, de um lote de carne de bovino destinada à alimentação humana que tinha sido importada de França para Itália em 26 de Julho de 1973.
3
No entender da requerente no processo principal, os direitos cobrados não eram devidos porque, por um lado, a realização de controlos sanitários obrigatórios e sistemáticos — como aconteceria neste caso — constitui, a partir da adopção das directivas em matéria sanitária de 26 de Junho de 1964, uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa proibida pelo Tratado, pelo que os direitos cobrados nessa ocasião eram ilegais, e, por outro, porque, de qualquer modo, os direitos cobrados pela realização de tais controlos constituem uma violação do disposto nos artigos 9 o e 13.o do Tratado, que proíbem a cobrança de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros sobre as importações.
4
Estas directivas, ao uniformizarem as legislações nacionais relativas ao controlo sanitário de certas carnes e de animais das espécies bovina e suína e ao preverem que as medidas que asseguram este controlo devem ser adoptadas no Estado-membro expedidor, tornam supérfluos e, consequentemente, não justificados, na acepção do artigo 36.o do Tratado, os controlos sistemáticos efectuados nas fronteiras sobre os referidos produtos.
5
O Governo da República Italiana contestou que os controlos sanitários que efectuava sobre os produtos contemplados nas directivas tivessem um carácter sistemático e apresentou documentos destinados a provar o seu ponto de vista.
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Consequentemente, pôs em dúvida a pertinência das questões colocadas.
7
O artigo 177.o do Tratado CEE assenta numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais e o Tribunal de Justiça, não permitindo que este último se pronuncie sobre os factos do caso concreto nem censure os fundamentos do pedido de interpretação.
8
Compete ao Tribunal pronunciar-se sobre a interpretação do Tratado e dos actos adoptados pelas instituições, não podendo proceder à sua aplicação ao caso concreto, pois esta é da competência do órgão jurisdicional nacional.
Quanto à primeira questão
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Na primeira questão pergunta-se se os artigos 30.o e seguintes do Tratado CEE, o artigo 12.o do Regulamento n.o 14/64/CEE, bem como o artigo 22.o do Regulamento artigo Regulamento n.o 14/64/CEE, bem como o artigo 22.o do Regulamento n.o 805/68/CEE — tendo em conta as disposições de harmonização de legislações adoptadas pelas directivas n. os 64/432/CEE e 64/433/CEE do Conselho com o objectivo de tornar plenamente eficaz a organização comum de mercado no sector da carne de bovino e de suíno —, devem ser interpretados no sentido de que um controlo sanitário efectuado na fronteira e que apresenta um carácter obrigatório e sistemático constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa às importações e exportações e, neste caso, a partir de que data.
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O artigo 30.o do Tratado CEE proíbe, entre os Estados-membros, as restrições quantitativas às importações bem como quaisquer medidas de efeito equivalente.
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Os artigos 12.o do Regulamento n.o 14/64/CEE e 22.o do Regulamento n.o 805/68/ /CEE estabelecem, no que respeita aos produtos contemplados na organização comum de mercado no sector da carne de bovino, proibições semelhantes que entraram em vigor na data fixada nos regulamentos, ainda antes do fim do período de transição.
12
Para serem abrangidas pelas proibições previstas nestas normas, basta que as medidas em questão sejam susceptíveis de causar entraves, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, às importações entre os Estados-membros.
13
Estes pressupostos são preenchidos, no que respeita ao gado e à carne destinados à alimentação humana, quando forem efectuados controlos sanitários obrigatórios na fronteira de um Estado-membro.
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Devido, designadamente, aos prazos inerentes às operações de controlo e às despesas de transporte suplementares que daí podem decorrer para o importador, os controlos em causa são susceptíveis de tornar as importações mais difíceis e dispendiosas.
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Por conseguinte, os controlos sanitários — sistemáticos ou não — efectuados na fronteira aquando da importação de animais ou de carnes destinadas à alimentação constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, na acepção do artigo 30.o do Tratado, proibidas por este artigo, sem prejuízo das excepções previstas no direito comunitário e, especialmente, no artigo 36.o do Tratado.
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No que respeita aos produtos contemplados nos regulamentos n. os 14/64 e 805/68, relativos à organização comum de mercado no sector da carne de bovino, a proibição de tais medidas começou a produzir efeitos, sem prejuízo da excepção supracitada, a partir da data de entrada em vigor de tais regulamentos.
Quanto à segunda questão
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Caso fosse dada uma resposta afirmativa à primeira questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta se o artigo 36.o do Tratado CEE deve ser interpretado no sentido de que um controlo sanitário obrigatório e sistemático do tipo do que é efectuado ao abrigo do artigo 32.o do texto único das leis sanitárias da República Italiana ainda se «justifica» depois da adopção das supracitadas directivas de harmonização das legislações em matéria sanitária.
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O artigo 36.o do Tratado estabelece uma derrogação à proibição de restrições à importação, à exportação e à circulação, desde que tais medidas se justifiquem por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais.
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As restrições autorizadas pelo artigo 36.o constituem derrogações ao princípio fundamental da livre circulação de mercadorias, só estando em conformidade com o Tratado na medida em que sejam justificadas, isto é, necessárias para alcançar os objectivos prosseguidos por esta disposição e, nomeadamente, para garantir a protecção da saúde e da vida das pessoas.
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A segunda questão destina-se a saber em que medida um controlo sanitário na fronteira, obrigatório e sistemático, sobre a importação de animais das espécies bovina e suína e de determinadas carnes frescas ainda se justifica, na acepção do artigo 36.o do Tratado, depois de expirado o prazo previsto nas directivas n. os 64/ /432 e 64/433 para a harmonização das medidas de fiscalização sanitária vigentes nos vários Estados-membros, textos completados, entre outros, pelas directivas n. os 72/ /461 e 72/462 do Conselho, de 12 de Dezembro de 1972 (JO 1972, L 302 de 31.12.1972, p. 24 e 27).
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Com o objectivo de suprimir os obstáculos às trocas comerciais intracomunitárias de animais das espécies bovina e suína e de carne fresca, o Conselho procedeu através das directivas supracitadas à harmonização das medidas de fiscalização sanitária em vigor nos Estados-membros, impondo a estes últimos a uniformização, em conformidade com o imposto nestas directivas, das legislações nacionais sobre esta matéria.
22
Ao longo da fase oral do processo, o agente do Governo da República Italiana sustentou que o artigo 36.o reservava à soberania dos Estados-membros as matérias aí contempladas e que o exercício, por parte do Conselho ou da Comissão, de determinadas faculdades regulamentares neste domínio não poderá incluir a renúncia, por parte dos Estados-membros, à sua competência ou privá-los dessa competência.
23
O quinto considerando da Directiva n.o 64/432/CEE enuncia «que o direito que os Estados-membros têm, por força do artigo 36.o do Tratado, de continuar a manter proibições ou restrições à importação, à exportação ou ao trânsito, justificadas por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e dos animais, não anula, contudo, para os Estados-membros, a obrigação de realizar a aproximação das disposições em que essas proibições e restrições se baseiam, na medida em que as disparidades entre essas disposições constituam entraves à implementação e ao funcionamento da política agrícola comum».
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O artigo 36.o não pretende reservar determinadas matérias à competência exclusiva dos Estados-membros, mas admite que as legislações nacionais afastem o princípio da livre circulação, na medida em que tal se revele e permaneça justificado para alcançar os objectivos prosseguidos por este artigo.
25
Na acepção dos seus segundo e terceiro considerandos, as directivas de 26 de Junho de 1964 destinam-se a aumentar a eficácia dos regulamentos relativos às organizações de mercados no sector da carne de bovino e suíno, operando a substituição das «múltiplas medidas tradicionais de protecção na fronteira por um sistema uniforme destinado, nomeadamente, a facilitar o comércio intracomunitário».
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Segundo os terceiro e quarto considerandos, este objectivo só poderá ser alcançado através da supressão das disparidades entre as legislações nacionais, ao «proceder a uma aproximação das disposições nacionais dos Estados-membros em matéria de fiscalização sanitária».
27
No que respeita aos animais vivos, tal aproximação consiste essencialmente em impor aos Estados-membros expedidores a obrigação de zelar pelo respeito de uma série de medidas sanitárias destinadas a garantir, designadamente, que os animais exportados não constituam uma fonte de propagação de doenças contagiosas.
28
No que respeita à carne fresca, esta aproximação consiste em impor o respeito de condições sanitárias uniformes em matéria de tratamento da carne nos matadouros e nas oficinas de corte, assim como em matéria de armazenamento e de transporte.
29
A fim de facultar às autoridades competentes dos Estados-membros destinatários a garantia de que os animais ou a carne importados respondem às condições sanitárias previstas, as directivas exigem que as mercadorias importadas sejam acompanhadas, respectivamente, de um certificado sanitário ou de um certificado de salubridade comprovativo do respeito e do cumprimento dos controlos sanitários.
30
Contudo, o artigo 6.o da Directiva n.o 64/432 (animais) permite que o país destinatário proíba a introdução de animais no seu território se for constatado, no caso de . um exame praticado nos postos fronteiriços por um veterinário oficial, que estes animais estão afectados ou se suspeita que estão afectados ou contaminados por uma doença sujeita a declaração obrigatória ou que o disposto nos artigos 3 o e 4.o da directiva não foi observado.
31
Da mesma forma, podem ser tomadas medidas de quarentena relativamente a animais suspeitos de estarem afectados ou contaminados pelas referidas doenças.
32
Por outro lado, o mesmo artigo permite, com o objectivo de facilitar estes controlos, que cada Estado-membro designe os postos fronteiriços que devem ser utilizados para a introdução dos animais e exija a prévia comunicação da entrada.
33
Igualmente a Directiva n.o 64/433 (carnes) autoriza os Estados-membros, ao abrigo do artigo 5.o, a proibirem a circulação de carnes frescas no seu território, quando estas sejam dadas como impróprias para o consumo humano por ocasião da inspecção sanitária efectuada no país destinatário ou quando o disposto no artigo 3 o da directiva não tiver sido respeitado.
34
Do conjunto das considerações precedentes resulta que o sistema de controlos sanitários uniformes instituído pelas directivas assenta na equivalência das garantias sanitárias exigidas em todos os Estados-membros, donde decorre simultaneamente a garantia da protecção da saúde e a igualdade de tratamento dos produtos.
35
Nesta perspectiva, tal sistema destina-se a deslocar o controlo para o Estado-membro expedidor substituindo, desta forma, as medidas sistemáticas de protecção na fronteira por um sistema uniforme que torne supérflua a multiplicidade de controlos fronteiriços, deixando ao Estado destinatário a possibilidade de zelar pela concretização efectiva das garantias resultantes do sistema de controlos assim uniformizado.
36
Daqui decorre que os controlos sanitários de carácter sistemático efectuados nas fronteiras sobre os produtos contemplados nas supracitadas directivas deixaram de ser necessários e, consequentemente, injustificados, na acepção do artigo 36.o, a partir das datas limite fixadas nas directivas para a entrada em vigor das disposições nacionais necessárias à compatibilização com as disposições destas normas comunitárias.
37
No entanto, resulta dos artigo 6.o da Directiva n.o 64/432 e 5.o da Directiva n.o 64/ /433 que tais normas reservam ao Estado-membro destinatário um poder de apreciação no que respeita aos controlos necessários, a fim de garantir que os animais ou a carne fresca importados respondem aos requisitos exigidos nestas directivas.
38
Ainda que, em princípio, o respeito das condições de natureza sanitárias deva resultar do simples controlo dos documentos (certificado sanitário e certificado de salubridade) que obrigatoriamente acompanham os produtos, não são de excluir exames esporádicos de natureza veterinária ou sanitária, desde que tais exames não se multipliquem a ponto de constituírem uma restrição dissimulada no comércio entre Estados-membros.
39
Além disso, independentemente das cláusulas de salvaguarda previstas nos artigos 9 o da Directiva n.o 64/432 e 8.o, n.o 2, da Directiva n.o 64/433, que, no entender da Comissão não são abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 36.o, as directivas reservam o pleno controlo dos Estados-membros para casos não expressamente regulados (artigo 8.o da Directiva n.o 64/432, artigo 6.o, n.o 1, da Directiva n.o 64/433).
40
Compete aos órgãos jurisdicionais nacionais eventualmente accionados apreciar, em caso de impugnação, se as modalidades de controlo sujeitas à sua apreciação são incompatíveis com as exigências previstas no artigo 36.o
Quanto à terceira questão
41
A terceira questão destina-se a saber se os encargos de natureza pecuniária cobrados por ocasião de controlos sanitários, quer na fronteira apenas sobre os produtos importados quer por ocasião de controlos internos efectuados tanto sobre produtos importados como produtos nacionais, constituem medidas de efeito equivalente a direitos aduaneiros na acepção do artigo 9 o e, consequentemente, proibidos ou imposições internas abrangidas pelo princípio da não discriminação imposto pelo artigo 95.o do Tratado.
42
Tal como já foi declarado nos acórdãos do Tribunal de 14 de Dezembro de 1972 (processo 29/72, Marimex, Colect., p. 473) e de 5 de Fevereiro de 1976 (processo 87/75, Bresciani, Colect., p. 61), os encargos de natureza pecuniária impostos por motivos de controlo sanitário dos produtos aquando da sua passagem na fronteira devem considerar-se encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
A resposta só seria diferente se os encargos de natureza pecuniária fossem abrangidos por um regime geral de tributação interna que incidisse sistematicamente sobre os produtos nacionais e os produtos importados segundo os mesmos critérios.
43
Os encargos cobrados por ocasião de controlos sanitários efectuados na fronteira sobre produtos importados que vêm juntar-se aos controlos internos efectuados indistintamente sobre os produtos nacionais e sobre produtos importados correspondem à noção de encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros.
44
De resto, estes controlos efectuados na fronteira, que fazem parte da actividade administrativa do Estado destinada a garantir, no interesse geral, a saúde e a salubridade públicas, não poderão ser considerados como um serviço prestado ao importador, justificando a cobrança de um encargo pecuniário como contrapartida.
45
Pelo contrário, os encargos impostos pelas várias autoridades públicas por ocasião de controlos sanitários efectuados no interior dos Estados-membros, quer sobre os produtos nacionais quer sobre os produtos importados, constituem imposições internas que entram no domínio da proibição de discriminação prevista no artigo 95 o do Tratado.
Quanto às despesas
46
As despesas efectuadas pelo Governo da República Italiana e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes no processo principal a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram colocadas pelo Pretore de Susa, por despacho de 6 de Abril de 1976, declara:
1
a)
Os controlos sanitários, sistemáticos ou não, efectuados na fronteira, no momento da importação dos animais ou das carnes destinados à alimentação, constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, na acepção do artigo 30.o do Tratado, medidas que são proibidas por este preceito, sem prejuízo das excepções previstas no direito comunitário, especialmente no artigo 36.o do Tratado.
b)
A proibição de tais medidas começou a produzir efeitos, sem prejuízo da excepção supramencionada, no que respeita aos produtos referidos no Regulamento n.o 14/64/CEE e no Regulamento n.o 805/68/CEE, relativos à organização comum de mercado no sector da carne de bovino a partir da data de entrada em vigor dos referidos regulamentos.
2)
Ainda que os controlos sanitários de carácter sistemático efectuados nas fronteiras sobre os produtos contemplados nas directivas n. os 64/432 /CEE e 64/433 /CEE tenham deixado de ser necessários e, por conseguinte, não se justifiquem, na acepção do artigo 36.o, a partir das datas limite fixadas nas directivas, para efeitos da entrada em vigor das disposições nacionais necessárias para a compatibilização com as disposições das normas comunitárias e mesmo que, em princípio, a observância das condições sanitárias deva resultar do simples controlo dos documentos (certificado sanitário, certificado de salubridade) que acompanham, obrigatoriamente, os produtos, os exames esporádicos de natureza veterinária ou sanitária não são de excluir, desde que não se multipliquem a ponto de constituírem uma restrição dissimulada nas relações comerciais entre os Estados-membros.
3
a)
Os encargos pecuniários impostos por razões de controlo sanitário dos produtos aquando da sua passagem na fronteira devem considerar-se encargos de efeito equivalente.
b)
Só seria possível uma resposta diferente se os encargos pecuniários fossem abrangidos por um regime geral de tributação interna que incidisse sistematicamente sobre os produtos nacionais e os produtos importados segundo os mesmos critérios.
4)
Os encargos impostos pelas diferentes autoridades públicas por ocasião de controlos sanitários efectuados no interior dos Estados-membros, quer sobre produtos nacionais, quer sobre produtos importados, constituem imposições internas abrangidas pela proibição de discriminação a que se refere o artigo 95.o do Tratado.
Kutscher
Donner
Pescatore
Mertens de Wilmars
Sørensen
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Bosco
Touffait
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 15 de Dezembro de 1976.
O secretário
A. Van Houtte
O presidente
H. Kutscher
(
*1
)	Língua do processo: italiano.