61999CC0147_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Indledende bemærkninger
1 Denne sag drejer sig om, hvorvidt flere forskellige negative korrektioner af EUGFL (1)-midler over for Den Italienske Republik er retmæssige. Der er både tale om konkrete negative korrektioner og om en fast korrektion på 25% i i alt tre tilfælde.
2 I beslutning 99/187/EF (2) (herefter »den anfægtede beslutning«) fastslog Kommissionen blandt andet, at følgende beløb ikke kan afholdes af EUGFL:
- ca. 500 000 000 ITL for offentlige udgifter til oplagring af hård hvede, som ikke blev anset for interventionsberettiget
- 2 751 722 888 ITL for støtte til forbrug af olivenolie på grund af mangler i den administrative procedure for tilbagekaldelse af godkendelsen til virksomheder, som emballerer olivenolie, og
- 62 685 916 000 ITL og 13 998 973 000 ITL for præmier til får og geder på grund af administrative mangler og inadækvate kontroller.
3 Begrundelsen for den anfægtede beslutning fremgår især af den sammenfattende rapport om resultaterne af kontrollen med henblik på regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1995 (3) (herefter »den sammenfattende rapport for 1995«).
4 Den italienske regering har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede beslutning, i det omfang de ovennævnte beløb derved blev udelukket fra Den Italienske Republiks regnskab over de udgifter, som denne har afholdt for EUGFL i 1995.
5 Kommissionen har for det første nedlagt påstand om frifindelse og for det andet om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
6 De tre anbringender behandles herefter separat i sammenhæng med den relevante anfægtede korrektion. Hvad nærmere angår sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og parternes anbringender henviser jeg til retsmøderapporten. Sagsakterne gengives i det følgende kun, for så vidt dette er nødvendigt for begrundelsen af dette forslag til afgørelse.
I - Offentlig oplagring af korn - kontrol gennemført af UCLAF ved overtagelsessteder - hård hvede, der ikke er interventionsberettiget
A - Faktiske omstændigheder og retlig baggrund
7 Grundforordningen vedrørende interventionsordningen fra produktionsåret 1993/1994 er Rådets forordning (EØF) nr. 1766/92 af 30. juni 1992 om den fælles markedsordning for korn (4). Kommissionens forordning (EØF) nr. 689/92 af 19. marts 1992 (5) fastsætter fremgangsmåden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn.
8 Ved kontrolforanstaltninger i Italien i december 1993 konstaterede UCLAF, at der i visse lagre dels fandtes mængder af hård hvede af en kvalitet, som ikke var interventionsberettiget, dels manglede kornmængder. Dette resulterede i, at der for regnskabsåret 1995 blev foretaget en tilsvarende finansiel korrektion på 3 857 589 582 ITL (6).
9 Denne finansielle korrektion vedrører i alt lidt over 18 000 tons hård hvede, hvoraf kun 1 485,104 tons (herefter »den omtvistede mængde«) er genstand for den foreliggende sag. Denne omtvistede mængde svarer til en del af korrektionen, der efter den italienske regerings vurdering beløber sig til ca. 500 000 000 ITL af de i alt 3 857 589 582 ITL (7).
10 Den omtvistede mængde er sammensat af hård hvede, der blev eller i hvert fald angiveligt skulle være blevet oplagret tre forskellige steder. På baggrund af anbringendernes faktiske natur er det ikke nødvendigt udførligt at beskrive de faktiske omstændigheder og de forudgående procedurer; jeg henviser her til den sammenfattende rapport for 1995.
11 Den Italienske Republik har hovedsagelig anført, at Kommissionen har begået faktiske fejl ved beregningen af den pågældende mængde i tre forskellige lagre. Den har især kritiseret, at Kommissionen ved beregningen af den finansielle korrektion har lagt større mængder til grund end dem, der angiveligt forelå. Jeg skal derfor behandle Den Italienske Republiks anbringende særskilt for hvert lagers vedkommende.
12 Jeg skal her erindre om Domstolens faste praksis (8) vedrørende regnskabsafslutningen for EUGFL og bevisbyrdefordelingen i forbindelse med direkte søgsmål vedrørende sådanne beslutninger fra Kommissionen.
13 I henhold til denne praksis finansierer EUGFL kun de interventioner, der er foretaget i overensstemmelse med fællesskabsreglerne, og Kommissionen er, så snart den nærer tvivl med hensyn til en transaktion, og denne tvivl understøttes af faktiske omstændigheder eller af omstændigheder vedrørende de betingelser, hvorunder transaktionen er blevet gennemført, forpligtet til ikke at betale de beløb, der vedrører denne transaktion, medmindre den pågældende medlemsstat fremlægger bevisligheder, som er tilstrækkelige til at fjerne denne tvivl (9).
14 I overensstemmelse hermed gælder, at »såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde en række udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må medlemsstaten selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for finansiering over EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslået at afholde« (10).
15 Domstolen har endvidere fastslået, at »det [...] ikke [påhviler] Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen beror på, at staten [...] har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte« (11).
16 Med det første anbringende bestrider den italienske regering kun tre konkrete korrektioner, som hævdes at bero på en forkert beregning. Det er således ikke selve princippet i disse korrektioner, som regeringen anfægter, men derimod kun beløbenes størrelse. I overensstemmelse med den ovennævnte bevisbyrdefordeling må det derfor for hvert enkelt tilfældes vedkommende undersøges, om Den Italienske Republik har godtgjort, at de pågældende korrektioner er fejlagtige.
B - San Lorenzo-lageret
17 Med hensyn til San Lorenzo-lageret anfægter den italienske regering, at Kommissionen for produktionsåret 1991/1992 har trukket en mængde på 954,220 tons (herefter »korrektionsmængden«) fra. Den italienske regering henviser herved til optællingerne fra det italienske interventionsorgan AIMA og resultaterne af analyser, der blev foretaget efter et kontrolbesøg på stedet. I henhold til disse analyser skulle Kommissionen efter den italienske regerings opfattelse kun have trukket en mængde på 64,51 tons fra vedrørende produktionsåret 1987/1988.
18 Sagens parter er i det væsentlige uenige om, hvad korrektionsmængden vedrører, og som følge heraf om, hvorvidt Den Italienske Republiks ret til kontradiktion blev sikret under de forudgående administrative procedurer, samt om, hvorvidt den anfægtede beslutning fra Kommissionen er begrundet tilstrækkeligt i så henseende. Den italienske regering har især kritiseret det forhold, at de 1 076,22 tons, som Kommissionen lagde til grund i den sammenfattende rapport for 1995, og som den baserede beregningerne i sin skrivelse af 31. august 1998 på - den skrivelse, hvori Kommissionen foreslog korrektionerne over for de italienske myndigheder - ikke blev påtalt som manglende mængde på et tidligere tidspunkt, nemlig i forbindelse med kontrolbesøget den 27. december 1993. Den italienske regering har herved fremhævet, at manglende mængder som sådan var genstand for en særlig korrektion under punkt 4.5.1.1.1.3, litra a), i den sammenfattende rapport for 1995.
19 Jeg skal indledningsvis afklare, hvilket produktionsår den korrigerede mængde angår. Mens Den Italienske Republik henviser til mængderne af hård hvede i produktionsåret 1987/1988, baserer Kommissionen sig efter eget udsagn på en mængde i produktionsåret 1991/1992. Dette fremgår ifølge Kommissionen af dens skrivelse af 31. august 1998 til de italienske myndigheder. Den italienske regering støtter sig derimod til en skrivelse fra Kommissionen af 6. august 1997 vedrørende indledning af korrektionsproceduren i regnskabsåret 1994. Heraf har den italienske regering udledt, at dens ret til kontradiktion er blevet tilsidesat, idet Kommissionen i løbet af korrektionsproceduren har ændret grundlaget for korrektionen.
20 Hvad angår argumentet om skrivelsen af 6. august 1997 har Kommissionen fremført, at der med hensyn til San Lorenzo-lageret ikke blev foretaget nogen korrektion for hård hvede fra produktionsåret 1987/1988. Denne beslutning, som fremgår af en skrivelse af 1. oktober 1998 til de italienske myndigheder, blev truffet på grundlag af forligsorganets rapport. Skrivelsen af 6. august 1997 har for så vidt ikke længere nogen betydning. De pågældende 954,220 tons fra San Lorenzo-lageret skal henføres under produktionsåret 1991/1992 og er indeholdt i den mængde på 1 076,220 tons, der nævnes i punkt 4.5.1.1.1.3, litra b), i den sammenfattende rapport for 1995.
21 Ud fra de foreliggende oplysninger kan Den Italienske Republiks argument derfor ikke tages til følge. Inspektionsdokument nr. 4a, som blev udfærdiget af UCLAF i forbindelse med kontrolbesøget den 10. december 1993, og som Den Italienske Republik selv har fremlagt (12), henviser udtrykkeligt til produktionsåret 1991/1992. Kommissionen har desuden med rette fremhævet, at de italienske myndigheder i en skrivelse af 24. juni 1988 herom til deres tjenestesteder (13) ligeledes gik ud fra produktionsåret 1991/1992. I modsætning til den italienske regerings argument om, at Kommissionen har fortolket denne skrivelse forkert, idet den opfattede den som en anerkendelse, viser denne skrivelse, at de italienske myndigheder åbenbart baserede sig på korrekte data.
22 Jeg skal i øvrigt fremhæve, at selv om korrektionsmængden oprindeligt var blevet henført under et andet produktionsår, ville dette ikke i sig selv have medført, at den anfægtede beslutning var ulovlig. Den Italienske Republik skulle nemlig i denne sammenhæng have godtgjort, at den i forbindelse med beslutningsprocessen ikke var i stand til at deltage i den relevante løbende dialog (14) med Kommissionen. Ifølge Den Italienske Republiks egne angivelser var dette imidlertid netop ikke tilfældet.
23 Jeg må derfor fastholde, at Den Italienske Republik ikke har godtgjort, at Kommissionen begik en fejl ved at henføre den pågældende korrektion under et bestemt produktionsår.
24 Den Italienske Republik har subsidiært anført, at der i henhold til det nævnte (15) inspektionsdokument nr. 4a forelå to forskellige bedømmelser af mængderne; Kommissionen har lagt den største mængde - altså den mest ufordelagtige ud fra Den Italienske Republiks synsvinkel - til grund uden at begrunde dette tilstrækkeligt. Kommissionen anfører derimod, at dette anbringende i henhold til artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement skal afvises, da Den Italienske Republik først har fremsat det i replikken, hvilket er for sent. Der er meget, der taler for at følge denne opfattelse. Men det er alene nødvendigt at foretage en nærmere undersøgelse heraf, hvis Den Italienske Republiks argument materielretligt set er korrekt.
25 På grundlag af oplysningerne i sagen må jeg imidlertid konstatere, at Kommissionen kun har lagt de kontrolresultater til grund, som fremgår af en kontrolprocedure, under hvilken alle de implicerede parter var inddraget. Grundene til at træffe denne beslutning fremgår også af den - kontradiktoriske - kontrolrapport af 3. januar 1994 (16). Kommissionen har derfor på dette punkt begrundet sin beslutning på troværdig vis; Den Italienske Republiks anbringende må også på dette punkt forkastes.
26 Endelig har Den Italienske Republik anført, at de manglende mængder i San Lorenzo-lageret beroede på udlagringer, der endnu ikke var blevet indført i det relevante register. Kommissionen har afvist dette argument som ubegrundet. Det fremgår af det nævnte inspektionsdokument fra 10. december 1993 (17), at registreringen i det pågældende lager var mangelfuld. Den Italienske Republiks argumentation kan derfor ikke rejse tvivl om Kommissionens kritik, og dette anbringende må derfor også forkastes.
C - Castellaci-lageret
27 Hvad angår Castellaci-lageret anfægter Den Italienske Republik korrektionen vedrørende 95,4 tons hård hvede. På det tidspunkt i december 1993, hvor UCLAF gennemførte kontrollen, burde der i henhold til de italienske myndigheders regnskabsoplysninger have været 956,77 tons hård hvede på Castellaci-lageret. Den vurdering af de foreliggende mængder, som blev foretaget ved denne kontrol, viste imidlertid, at der rent faktisk kun fandtes 861,37 tons hård hvede, således at der manglede en mængde på 95,4 tons i forhold til de udgifter, der blev debiteret EUGFL. De analyser, som blev foretaget, viste desuden, at kvaliteten af de lagrede mængder hård hvede ikke var interventionsberettiget.
28 Kommissionen foretog den finansielle korrektion for 956,77 tons hård hvede og begrundede dette med, at EUGFL, Garantisektionen, var blevet debiteret for lageromkostninger for denne mængde - og ikke for de 861,37 tons, der rent faktisk forelå. Den italienske regering anfører, at den anfægtede beslutning er ugyldig, for så vidt som Kommissionen skulle have ført bevis for, at kvaliteten af den manglende mængde heller ikke var interventionsberettiget.
29 Den Italienske Republiks argumentation er ikke overbevisende. Ved den finansielle korrektion af udgifterne vedrørende de mængder, som er blevet debiteret EUGFL, er det afgørende nemlig ikke den faktisk foreliggende mængde, men den, som er angivet i lagerbogholderiet og debiteret EUGFL. Såfremt kvaliteten af en mængde hård hvede ifølge resultatet af de gennemførte analyser ikke er interventionsberettiget, er det den bogførte mængde, der skal lægges til grund ved Kommissionens korrektion. Jeg skal desuden fremhæve, at det i henhold til den omhandlede bevisbyrdefordeling (18) påhvilede Den Italienske Republik at godtgøre, hvorvidt de mængder, der ikke forefandtes på kontroltidspunktet, ville have været interventionsberettigede.
D - Jungetto-lageret
30 Hvad angår Jungetto-lageret anfægter Den Italienske Republik korrektionen vedrørende 543,214 tons hård hvede. På det tidspunkt i december 1993, hvor UCLAF gennemførte kontrollen, burde der i henhold til de italienske myndigheders regnskabsoplysninger have været 1 994,014 tons hård hvede på Jungetto-lageret, da lageromkostningerne for denne mængde var blevet debiteret EUGFL. Den vurdering af de foreliggende mængder, som blev foretaget ved en kontrol, viste dog, at der rent faktisk kun fandtes 1 450,800 tons på lageret, således at der manglede en mængde på 543,214 tons. De analyser, som blev foretaget, viste desuden, at kvaliteten af den hvede, der faktisk fandtes, ikke var interventionsberettiget.
31 Dermed svarer udgangssituationen her til situationen vedrørende Castellaci-lageret. Den Italienske Republik anfører imidlertid, at der den 30. oktober 1993 kun forefandtes 969,250 tons hård hvede på Jungetto-lageret. De yderligere 1 024,764 tons blev indlagret senere, mellem den 30. december 1993 og den 5. januar 1994, nemlig efter at disse var blevet stillet til rådighed af Grammichelle- og Raddusa-lagrene. På det tidspunkt, hvor den relevante kontrol blev gennemført - altså den 16. december 1993 - var det således kun den førstnævnte mængde, der var oplagret. Kun for denne mængde kunne der altså foretages en eventuel korrektion.
32 Den Italienske Republik forklarer, at der ved kontrollen alene forefandtes en mængde på 1 450,800 tons, med, at vurderingen af mængden og stikprøvekontrollen først blev gennemført den 9. februar 1994, og at der allerede den 29. december 1993 var blevet udlagret 500 tons, som skulle sælges. Resten af den manglende mængde beroede på naturligt svind i forbindelse med oplagringen.
33 Kommissionen erklærede sig ganske vist rede til at acceptere dette argument og give afkald på en korrektion i denne forbindelse, såfremt Den Italienske Republik ville fremlægge afgørende beviser herfor. Efter sagens akter finder Kommissionen imidlertid, at den italienske regerings argumentation er selvmodsigende og ufuldstændig.
34 Som tidligere angivet (19) havde Kommissionen i hvert fald ret - og muligvis endog pligt - til at lægge de mængder, som rent faktisk blev debiteret EUGFL, til grund for korrektionen, efter at Kommissionen havde forvisset sig om, at kvaliteten af den mængde, der rent faktisk forelå, ikke var interventionsberettiget.
35 Kvaliteten af den mængde, der - ubestridt - manglede på det tidspunkt, hvor kontrollen blev gennemført, kunne imidlertid have været interventionsberettiget, såfremt denne mængde rent faktisk blev leveret til Jungetto-lageret på et senere tidspunkt. Spørgsmålet er altså, om Den Italienske Republik i modsætning til Kommissionens opfattelse har fremlagt et sådant bevis.
36 Den Italienske Republik har herved henvist til indlagringer af mængder fra andre lager, men ikke ført bevis herfor. Den har bl.a. påberåbt sig en overførsel på 997,244 tons alene fra Raddussa-lageret til Jungetto-lageret, selv om der på det tidspunkt, hvor der blev foretaget kontrol i Raddusa - nemlig den 16. december 1993 - i henhold til Den Italienske Republiks egne angivelser kun var oplagret 888,44 tons dér (20). Det kan ganske vist ikke udelukkes, at den manglende mængde indgik i Raddusa mellem den 16. december og det tidspunkt, hvor overførslen angiveligt begyndte, nemlig den 30. december; dette er imidlertid ikke blevet fremført. Hertil kommer, at de håndskrevne registreringer på de fremlagte uddrag fra Jungetto's lagerbogholderi (21) vedrørende påståede overførsler udtrykkeligt er blevet bestridt af Kommissionen (22). Den Italienske Republik har derfor ikke løftet sin bevisbyrde.
37 På dette grundlag er den italienske regerings anbringende vedrørende de tre korrektioner med hensyn til den offentlige oplagring af hård hvede ikke holdbart. Det første anbringende skal derfor forkastes.
II - Forbrugsstøtten for olivenolie - tilbagekaldelse af godkendelse til emballeringsvirksomheder i Italien
38 Den Italienske Republik anfægter enkelte korrektioner på i alt 2 751 722 888 ITL vedrørende udbetaling af forbrugsstøtte for olivenolie (23) i produktionsåret 1993/1994 (for regnskabsåret 1994) og 1994/1995 (for regnskabsåret 1995). Disse korrektioner begrundes under punkt 4.7.3.1 i den sammenfattende rapport for 1995 med, at der var blevet givet støtte til virksomheder, hvis godkendelse til støtteberettigede virksomheder skulle være blevet tilbagekaldt. I de produktionsår, der er strid om, ansøgte virksomhederne nemlig om støtte, selv om de allerede inden havde overskredet den grænse på 20% af de mængder, for hvilke retten til støtte anerkendes, der er fastsat i artikel 12, stk. 6, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2677/85 af 24. september 1985 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie (EFT L 254, s. 5).
39 Efter offentliggørelse af forligsorganets rapport i de forenede sager nr. 98/IT/108 og nr. 98/IT/095 reducerede Kommissionen den samlede foreslåede korrektion fra 3 764 182 386 ITL til 2 342 756 462 ITL for regnskabsåret 1994 og fra 422 221 471 ITL til 408 996 426 ITL for regnskabsåret 1995.
A - Relevante retsforskrifter
40 I henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 136/66/EØF (24) ydes der en forbrugsstøtte for olivenolie, som er produceret og markedsført i Fællesskabet, såfremt producentindikativprisen med fradrag af produktionsstøtten ligger over den repræsentative markedspris for olivenolie. Støtten er lig med forskellen mellem de to nævnte beløb.
41 I Rådets forordning (EØF) nr. 3089/78 af 19. december 1978 (25), senest ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3461/87 af 17. november 1987 (26), er der fastsat almindelige bestemmelser vedrørende forbrugsstøtte for olivenolie.
42 I henhold til artikel 1 ydes forbrugsstøtte for olivenolie kun til godkendte olivenolieemballeringsvirksomheder. Artikel 2 og 3 fastsætter betingelserne for godkendelse og tilbagekaldelse af godkendelsen. I henhold til artikel 5 og 6 opstår retten til forbrugsstøtte, når olivenolien udgår fra emballeringsvirksomheden, som skal indgive sine støtteansøgninger med regelmæssige mellemrum.
43 I artikel 7 bestemmes det, at medlemsstaterne indfører en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, der ansøges om støtte for, opfylder betingelserne for ydelse af støtte. I henhold til artikel 8 udbetales støtten, når kontrolorganet, udpeget af den medlemsstat, hvori emballeringen foretages, har fastslået, at betingelserne for ydelse af støtten er opfyldt. Støtten kan imidlertid udbetales, så snart støtteansøgningen indgives, under forudsætning af, at der stilles tilstrækkelig sikkerhed.
44 Artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 2677/85 (27), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 643/93 af 19. marts 1993 (28), lyder således:
»Medlemsstaten udbetaler støtten senest 150 dage efter ansøgningens indgivelse for de mængder, for hvilke retten til støtte er blevet anerkendt efter kontrol på stedet. [...] Det organ, der kontrollerer retten til støtte, meddeler senest 45 dage efter kontrollen på stedet og senest 20 dage inden udløbet af den i foregående afsnit nævnte frist det udbetalende organ resultaterne af dets undersøgelse vedrørende anerkendelse af retten til støtte for hver godkendt virksomhed.«
45 I artikel 11 i forordning nr. 2677/85 bestemmes, at støtten forudbetales, så snart ansøgeren forelægger den kompetente myndighed en ansøgning om støtte sammen med attestation for, at der er stillet en sikkerhed svarende til støttebeløbet.
46 Artikel 12 indeholder de nærmere regler for den kontrol, som det kompetente organ skal gennemføre, og kræver især, at kontrollen skal udføres mindst én gang hver tolvte måned. Artikel 12, stk. 6, blev revideret ved forordning (EØF) nr. 571/91 (29) og blev ved forordning nr. 643/93 (30) affattet i den version, der nu gælder:
»Konstaterer den kompetente myndighed ved en afgørelse, at ansøgningen om forbrugsstøtte vedrører en mængde, der er større end den, for hvilken retten til støtte blev anerkendt, pålægger medlemsstaten emballeringsvirksomheden en bøde, som, afhængigt af overtrædelsens alvor, er tre til otte gange større end den støtte, hvorom der er ansøgt med urette. [...]
Såfremt den mængde olie, hvortil der uretmæssigt er ansøgt om støtte, overstiger den kontrollerede mængde olie, for hvilken retten til støtte anerkendes, med 20% eller mere, tilbagekalder medlemsstaten godkendelsen for en periode på et til tre år, afhængigt af overtrædelsens alvor, foruden at den pålægger virksomheden ovennævnte bøde.
I gentagelsestilfælde og uanset med hvilken procentsats den anerkendte støtte er overskredet, tilbagekaldes godkendelsen for en periode på et til fem år, afhængigt af overtrædelsens alvor, foruden opkrævelsen af ovennævnte bøde.
Anvendelsen af de i første, andet og tredje afsnit omhandlede sanktioner udelukker ikke andre eventuelle sanktioner.«
B - Parternes anbringender og argumenter
47 Den Italienske Republik anfægter ikke selve princippet i de konkrete korrektioner vedrørende forbrugsstøtten for olivenolie, men derimod beregningen af korrektionerne. Den anfører, at det eneste relevante spørgsmål her er, fra hvilket tidspunkt godkendelsen skulle være blevet tilbagekaldt ifølge artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85. Kommissionen har med urette antaget, at tilbagekaldelsen af godkendelsen må træde i kraft på datoen for indgivelsen af den pågældende uretmæssige ansøgning, og ikke på datoen for udfærdigelsen af det inspektionsdokument, hvorved uregelmæssighederne blev konstateret.
48 Den italienske regering har udledt af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85, at tilbagekaldelsen først kan vedtages, efter at de pågældende kontroller er blevet gennemført. Kommissionens modsatte opfattelse medfører, at medlemsstatens beslutning om tilbagekaldelsen ulovligt tillægges tilbagevirkende gyldighed.
49 Som begrundelse for de konkrete korrektioner har Kommissionen i det væsentlige henvist til, at de nødvendige kontrolforanstaltninger ikke blev gennemført tilstrækkelig tidligt, og at der som følge heraf opstod tab for EUGFL.
50 Kommissionen har herved henvist til ordlyden af artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 2677/85, hvorefter medlemsstaten kun udbetaler støtte for de mængder, for hvilke retten til støtte er blevet anerkendt efter kontrol på stedet. Heraf følger, at EUGFL ikke kan debiteres noget støttebeløb, når kontrollen på stedet har vist, at godkendelsen til emballeringsvirksomheden skal tilbagekaldes i henhold til artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85. Jo senere sådanne kontrolforanstaltninger gennemføres, desto senere kan der foretages en tilbagekaldelse.
51 Kommissionen henviser desuden til, at der var uoverensstemmelser mellem de italienske myndigheder om, hvem der har kompetence til at tilbagekalde de pågældende godkendelser (31). Som følge heraf blev de pågældende kontrolforanstaltninger ikke foretaget med den nødvendige hurtighed og resultaterne først analyseret med betydelig forsinkelse. I overensstemmelse hermed anså Kommissionen sig for forpligtet til at påse, at EUGFL ikke kom til at betale for følgerne af disse forsinkelser.
52 Endelig anfører Kommissionen, at de konkrete korrektioner, der er blevet foretaget, set ud fra den berørte medlemsstats synsvinkel er mindre belastende end en fast korrektion på 2%. Efter Kommissionens opfattelse var en fast korrektion af denne størrelse fuldt ud berettiget i betragtning af den usikkerhed, der på dette tidspunkt herskede med hensyn til kompetencefordelingen hos de nationale myndigheder og gennemførelsen af kontrollerne.
53 Den Italienske Republik har derimod fremhævet, at Kommissionen ikke har kritiseret forsinkelsen i forbindelse med gennemførelsen af de kontroller, der her er tale om. De omtalte uoverensstemmelser vedrørende tilbagekaldelsen af de relevante godkendelser har desuden ikke påvirket gennemførelsen af de nødvendige kontroller; under alle omstændigheder er det udelukket at foretage en tilbagekaldelse uden at have gennemført en sådan kontrol. Endelig bestrider den italienske regering, at der kan foretages en fast korrektion i dette tilfælde.
C - Stillingtagen
54 Dette anbringende rejser spørgsmålet om, fra hvilket tidspunkt tilbagekaldelsen af godkendelsen som emballeringsvirksomhed påvirker bedømmelsen af, om det var retmæssigt at yde forbrugsstøtte for olivenolie til en sådan virksomhed. Mens det afgørende tidspunkt ifølge den italienske regering er datoen for udstedelsen af inspektionsdokumentet, hvorved uregelmæssighederne blev konstateret, er det efter Kommissionens opfattelse det tidspunkt, hvor der indgives ansøgning om støtte, som gør, at grænsen på 20% i henhold til artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 overskrides (32).
55 Forskellen er af betydning, eftersom der stadigvæk kan fremsættes ansøgninger om en sådan støtte, efter at betingelserne for at iværksætte sanktion i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 er opfyldt, men inden godkendelsen som emballeringsvirksomhed er blevet tilbagekaldt. Men hvis overskridelsen af den tilladte mængde i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 har fundet sted i ét bestemt produktionsår, men de pågældende ansøgninger skal henføres under det følgende produktionsår, er der fare for, at der fortsat - i hvert fald indtil der træffes en afgørelse om tilbagekaldelse på grundlag af det nævnte inspektionsdokument - ydes støtte.
56 Kommissionen mener, at den kan modvirke denne fare ved at erklære støtten for uretmæssig fra det tidspunkt, hvor den afgørende kvantitative grænse er nået, det vil retsteknisk set sige ved at lade afgørelsen om tilbagekaldelse have virkning så tidligt som muligt, mens Den Italienske Republik anser det for ufravigeligt, at det afgørende tidspunkt er det, hvor det ved en kontrol formelt konstateres, at den tilladte mængde er overskredet.
57 Spørgsmålet er således, om de kompetente nationale myndigheders konstatering vedrørende den interventionsberettigede mængde - og dermed også den mængde, hvormed grænsen eventuelt er overskredet - der dokumenteres i det allerede nævnte inspektionsdokument, har en retskonstaterende eller retsstiftende virkning hvad angår spørgsmålet, om den støtte, der ydes i den mellemliggende periode, er retmæssig. Den italienske regering har herved anført, at støtteforanstaltninger, der ydes indtil overskridelsen formelt konstateres, må anses for lovlige, og har herved især påberåbt sig, at tilbagekaldelsessanktionen forudsætter, at denne formelle konstatering har fundet sted.
58 I henhold til ordlyden af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 er den pågældende sanktion rent faktisk betinget af, at den kompetente myndighed konstaterer, at ansøgningen om forbrugsstøtte vedrører en større mængde end den, for hvilken retten til støtte anerkendes. Der er således klart en nær sammenhæng mellem konstateringen af overskridelsen og iværksættelsen af sanktionen, og det er nærliggende at anse udbetaling af støtte, der foretages, inden den kompetente myndighed konstaterer denne overskridelse, for retmæssig. Denne konklusion er dog ikke bydende nødvendig, da artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 ikke kan bedømmes isoleret set.
59 Systematisk set er artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 2677/85 for så vidt af særlig betydning. I henhold til bestemmelsen udbetales støtten kun »for de mængder, for hvilke retten til støtte er blevet anerkendt efter kontrol på stedet«. Der tales altså her om anerkendelse af retten til støtte, mens der i artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 henvises til konstateringen af overskridelsen. Mens det ikke kan udledes af artikel 12, stk. 6, om den pågældende konstatering har en retskonstaterende eller retsstiftende karakter, kan ordvalget i artikel 9, stk. 3, tyde på, at anerkendelsen stifter ret til støtten. Da den pågældende konstatering som sådan er betinget af, at der er foretaget en kontrol på stedet, hvorved det også er konstateret, at betingelserne for at iværksætte en sanktion i henhold til artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 er opfyldt, taler dette tilsyneladende for, at afgørelsen om tilbagekaldelse af godkendelsen i overensstemmelse med den italienske regerings opfattelse skal have virkning fra datoen for udfærdigelsen af inspektionsdokumentet.
60 Jeg skal i denne forbindelse også bemærke, at det ikke kun er i denne sag, Domstolen skal udtale sig om forholdet mellem artikel 9 og 12 i forordning nr. 2677/85. Den verserende sag C-374/99 (Spanien mod Kommissionen) drejer sig således åbenbart om spørgsmålet, hvorvidt indrømmelse af retten til støtte altid forudsætter gennemførelse af kontrol på stedet, således som artikel 9, stk. 3, gør det nærliggende at antage, eller om det er tilstrækkeligt at foretage kontrol én gang hver tolvte måned i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1. Generaladvokaten udtalte sig om denne - tilsyneladende - modsigende regulering af fristerne og fremførte i det væsentlige, at artikel 12 kun indeholder en minimumsregulering, og at artikel 9 for så vidt ikke berøres (33).
61 Hvis man foretager en teleologisk fortolkning af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85, vil dette imidlertid muligvis kunne vælte den italienske regerings opfattelse. Der må her tages udgangspunkt i formålet med den sanktion, som tilbagekaldelsen af godkendelsen udgør. Skærpelsen af de sanktioner, som anvendes i tilfælde af, at der på ulovlig vis ansøges om forbrugsstøtte for olivenolie, må nemlig ses i sammenhæng med bekæmpelsen af bedragerier (34). Ifølge betragtningerne til forordning nr. 643/93 (35), som den relevante version af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 bygger på, er der således en sammenhæng mellem den omstændighed, at »ordning[en] for [forbrugsstøtte for olivenolie] skal fungere tilfredsstillende« og nødvendigheden af at supplere systemet for sanktioner over for de emballeringsvirksomheder, som ansøger om støtte for en større mængde end retmæssigt. Endelig henvises der i niende betragtning til forordning nr. 1638/98 (36), hvorved bl.a. forbrugsstøtten for olivenolie blev ophævet, udtrykkelig til risikoen for svig (37).
62 På denne baggrund findes det ikke formålstjenligt at tillade en finansiering af forbrugsstøtte over EUGFL, når støtten vedrører en periode, som ligger efter den dato, da betingelserne for anvendelse af sanktionen i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 var opfyldt, uden at tage hensyn til, om man på retmæssig vis har foranlediget, at den nødvendige kontrol blev gennemført og dermed især har taget de nødvendige skridt med henblik på idømmelse af sanktion.
63 Virkningen af den sanktion, som tilbagekaldelsen udgør, vil nemlig blive væsentligt svækket, såfremt en emballeringsvirksomhed, der under et produktionsår har indgivet ansøgninger for en større mængde end retmæssigt efter denne bestemmelse, kunne indgive nye ansøgninger i løbet af de efterfølgende år uden at befrygte nogen ulemper, indtil der eventuelt blev udfærdiget et inspektionsdokument.
64 I denne sammenhæng må der også tages hensyn til, at idømmelsen af sanktion skal beskytte De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser. Således bestemmes det også i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 (38), at sanktionerne skal være »effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning«. Ved den retlige bedømmelse af, fra hvilken dato den sanktion, som tilbagekaldelsen af godkendelsen udgør, skal have gyldighed, kan man således ikke undlade at tage hensyn til, at sådanne sanktioner skal være effektive og have en afskrækkende virkning.
65 Det er derfor nødvendigt til sikring af ordningens effektivitet, at tilbagekaldelsen i henhold til artikel 12, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 2677/85 sker med virkning fra den dato, da betingelserne for sanktionens anvendelse er opfyldt. Beslutningen om tilbagekaldelse får derfor ikke en ulovlig tilbagevirkende gyldighed, som hævdet af Den Italienske Republik, da sanktionen i overensstemmelse med denne fortolkning blot anvendes fra det tidspunkt, da betingelserne for dens anvendelse er opfyldt, og ikke fra det tidspunkt, da der føres kontrol med, at betingelserne for dens anvendelse er opfyldt.
66 I denne periode kan der principielt ikke opstå nogen berettigede forventninger hos emballeringsvirksomheden, eftersom virksomhedens ret til støtte for en bestemt ansøgnings vedkommende i henhold til artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 2677/85 først kan anerkendes, efter at der er gennemført kontrol på stedet.
67 På baggrund heraf må jeg give Kommissionen medhold i, at ifølge den beregning, der skal anvendes til at fastsætte korrektionerne for Den Italienske Republik, i sidste ende ville medføre, at de udgifter, som debiteres EUGFL, afhang af den hastighed, hvormed kontrollen gennemføres, og den eventuelle tilbagekaldelse af godkendelsen.
68 Hvis det altså er konstateret, at en emballeringsvirksomhed har ansøgt om støtte for mængder, som overstiger den kontrollerede mængde, for hvilken retten til støtten anerkendes, med 20% eller mere, skal godkendelsen tilbagekaldes med virkning fra den dato, da mængden overskrides, dvs. datoen for indgivelsen af ansøgningerne herom.
69 Endelig skal jeg for fuldstændighedens skyld henvise til Kommissionens subsidiære anbringende om muligheden for at foretage en fast korrektion i dette tilfælde. Hvad angår Den Italienske Republiks argument om, at det er udelukket at foretage en fast korrektion i dette tilfælde, har Kommissionen henvist til dom af 28. oktober 1999 i sag C-253/97 (39). I denne dom fastslår Domstolen imidlertid, at der »principielt [...] intet [er] til hinder for, at der samtidig kan foretages en konkret og en skønsmæssigt fastsat korrektion«. Det er derfor for så vidt tvivlsomt, om Kommissionen med rette har henvist til denne dom. Det er imidlertid ikke nødvendigt at komme nærmere ind på spørgsmålet, om der i dette tilfælde rent faktisk kan foretages en fast korrektion, da denne mulighed ikke påvirker bedømmelsen af de her omtvistede konkrete korrektioner.
70 På baggrund heraf skal det andet anbringende ligeledes forkastes.
III - Sicilien og Calabrien - præmie til får og geder: korrektion på 25%
71 Med sit tredje anbringende anfægter Den Italienske Republik en fast korrektion på 25% af de udgifter, der er blevet debiteret EUGFL angående præmier for får og geder til producenter på Sicilien for produktionsårene 1993 og 1994 og til producenter i Calabrien for produktionsåret 1994. Den Italienske Republik mener, at denne korrektionssats er ulovlig, og anfører i øvrigt, at korrektionen ikke er tilstrækkeligt begrundet.
A - Relevante retsforskrifter
72 Ifølge artikel 5 i Rådets forordning (EØF) nr. 3013/89 af 25. september 1989 om den fælles markedsordning for fåre- og gedekød (40) ydes der en præmie til fåre- og gedekødsproducenter, i det omfang det er nødvendigt til udligning af et eventuelt indkomsttab, som disse har lidt i løbet af et produktionsår.
B - Den forudgående procedure
73 Kommissionen foretog den anfægtede faste korrektion som følge af kontroller, som den gennemførte i 1995 og 1996. I punkt 4.9.4.6 i den sammenfattende rapport for 1995 er resultaterne af kontrollen på stedet sammenfattet således:
»- Der fandtes betydelige forskelle, som det fremgik ved en sammenligning af præmien og dyrlægestatistikkerne på Sicilien.
- Der blev afsløret mange uregelmæssigheder i forbindelse med de inspektioner, som blev foretaget på foranledning af enhed A.I.3 i bedrifter i Calabrien og på Sicilien, hvoraf en væsentlig del medførte, at ansøgninger blev helt eller delvis afslået.
- Registrene over besætningerne kunne ikke anvendes som grundlag og forhindrede dermed, at der blev foretaget en pålidelig inspektion uden for den periode, hvor dyrene var i forvaring.
- Utilstrækkelig meddelelse om dyrenes forvaringssted.
- Der fandtes ikke noget system for mærkning af besætningerne, når flere besætninger blev holdt sammen, hvilket umuliggjorde kontrol.
- Der blev rejst tvivl om støttens berettigelse, fordi inspektørerne fejlagtigt medtog hankvæg og ungt hunkvæg, som ikke var interventionsberettiget.
- De italienske myndigheder foretog selv kontrol på Sicilien i 1996.
I 1996 besluttede de italienske myndigheder at foretage en fuldstændig inspektion i de sicilianske bedrifter, som havde ansøgt om præmie for får. For hele Siciliens vedkommende viste resultaterne af denne inspektion, som var baseret på en kontrol med 79% af ansøgerne, at det var nødvendigt delvis at afslå 33,66% af ansøgningerne og fuldstændig at afslå 19,8%.«
74 I den sammenfattende rapport for 1995 foreslog Kommissionen at foretage følgende korrektioner:
Postering
for 1994
for 1995
2220
- 38 718 586 000 ITL
- 23 967 330 000 ITL
3805
-
7 927 656 000 ITL
-
6 071 317 000 ITL
Dens forslag til korrektioner beløber sig således til:
- 62 685 916 000 ITL for postering 2220
- 13 998 973 000 ITL for postering 3805.
75 I sin rapport af 10. september 1998 angående sag 98/IT/92 (41) om kontrollen med præmier for får og geder i produktionsårene 1993 og 1994 konkluderede forligsorganet især, at det ville være nødvendigt at foretage en supplerende, detaljeret statistisk undersøgelse for produktionsåret 1993, og at de faste korrektioner på 25% for Calabrien og Sicilien var utilstrækkeligt begrundet.
76 Herefter nedsatte - og i visse tilfælde endda ophævede - Kommissionen de foreslåede korrektioner for visse regioner og forhøjede dem for andre. De vigtigste ændringer vedrører Calabrien, hvor korrektionerne for 1993 blev sat ned fra 25% til 10%, og Sardinien, hvor de blev sat op fra 2% til 5%. Korrektionen for Sicilien forblev uændret for produktionsåret 1993. De foreslåede korrektioner på 25% for Calabrien og Sicilien for produktionsåret 1994 forblev uændret.
C - Parternes anbringender og argumenter
77 Den Italienske Republik anfægter den faste korrektion på 25% af de beløb, som var blevet debiteret EUGFL angående præmierne for får og geder på Sicilien for produktionsårene 1993 og 1994 og i Calabrien for produktionsåret 1994, og den fremfører tre argumenter herfor.
78 For det første var det, set i lyset af de retningslinjer, som Kommissionen i 1997 (42) udstedte for anvendelsen af faste korrektioner, og som var trådt i kraft, ulovligt at anvende denne procentsats med tilbagevirkende gyldighed. Korrektionssatsen på 25% vedrører nemlig produktionsår, der lå forud herfor, og for disses vedkommende kunne faste korrektioner højst anvendes i overensstemmelse med de retningslinjer, som var fastlagt i den såkaldte »Belle«-rapport (43). Disse retningslinjer fastsætter imidlertid ikke nogen korrektionssats på 25%, og de blev i det konkrete tilfælde derfor anvendt med tilbagevirkende gyldighed og altså ulovligt.
79 Subsidiært anfører Den Italienske Republik, at det ifølge retningslinjerne fra 1997 kun er berettiget at foretage en korrektion på 25%, »når en medlemsstat overhovedet ikke har iværksat nogen kontrolordning, eller denne er groft mangelfuld, og når der er indicier for meget hyppige uregelmæssigheder og for forsømmelighed i bekæmpelsen af uregelmæssig eller bedragerisk praksis«. På baggrund heraf finder Den Italienske Republik, at en korrektion på 25% er åbenbart uforholdsmæssig efter sagens omstændigheder.
80 Endelig anfører den italienske regering, at Kommissionen - trods forligsorganets rapport, som konkluderede, at anvendelsen af den nævnte sats var utilstrækkelig begrundet - indskrænkede sig til at nedsætte korrektionen for Calabrien fra 25 til 10%, men udelukkende for produktionsåret 1993, uden at forklare, hvorfor den ikke anvendte en tilsvarende korrektion for Sicilien for produktionsåret 1993 og for Calabrien og Sicilien for produktionsåret 1994.
81 I sit svarskrift anfører Kommissionen indledningsvis, at omfanget af korrektionen, som anfægtes, absolut er rimeligt henset til de konstaterede uregelmæssigheder. Den begrundede dette med at henvise til den sammenfattende rapport for 1994, der i denne henseende blev videreført i den sammenfattende rapport for 1995, og ifølge hvilken over halvdelen af de gennemførte kontroller viste, at de pågældende støtteansøgninger burde være blevet afvist i deres helhed. I andre tilfælde skulle ansøgningerne være blevet afvist i hvert fald delvis (44). Kommissionen fremhæver desuden, at de italienske myndigheder gennemførte en meget ringe kontrol, selv om de selv har indrømmet, at der er en betydelig risiko for svigagtige ansøgninger i disse områder. Jeg skal desuden bemærke, at kvoten for uregelmæssigheder på Sicilien, med undtagelse af provinsen Palermo, var på over 40%, da de italienske myndigheder i 1996 for første gang foretog en kontrol, der dækkede hele området; i samme periode var 83% af ansøgningerne i provinsen Catania ulovlige.
82 Kommissionen henviser desuden til dommen af 1. oktober 1998 i sag C-242/96 (45) og anfører, at medlemsstaten skal godtgøre, at Kommissionens beregning er forkert, hvis den ikke afslår at afholde samtlige de udgifter, der skyldes overtrædelsen, men i stedet forsøger at beregne den økonomiske virkning af overtrædelsen ved at bedømme situationen på det pågældende marked, som den ville have foreligget, såfremt overtrædelsen ikke var sket.
83 Hvad angår Den Italienske Republiks argument om, at korrektionssatsen på 25% har tilbagevirkende gyldighed, henviser Kommissionen til, at det allerede i Belle-rapporten var fastsat, at det »under særlige omstændigheder« var muligt at foretage en fast korrektion til en højere sats end den, der normalt anvendes, og som udgør 2%, 5% eller 10% af udgifterne (46).
84 I sin replik fastholder Den Italienske Republik sit argument om, at Kommissionen har begrundet sin afgørelse om at anvende en korrektionssats på 25% utilstrækkeligt. Kommissionen har ikke forklaret, hvorfor den efter forligsproceduren kun reducerede korrektionssatsen for Calabrien for produktionsåret 1993. Den har desuden ikke forklaret, hvorfor situationen i de pågældende regioner skal anses for at være »særlig«. Endelig har Kommissionen ikke taget tilstrækkeligt hensyn til forligsorganets bemærkninger (47).
85 I sin duplik henviser Kommissionen til de mangler i forbindelse med den gennemførte kontrol, som blev fremhævet i meddelelse nr. 10071 af 4. marts 1998 til de italienske myndigheder. Heraf fremgår i det væsentlige, at der generelt ikke blev gennemført kontrol tilstrækkeligt ofte i Italien, og især ikke i Calabrien, at resultaterne af kontrollen var usikre som følge af identificeringsproblemer vedrørende de pågældende dyr, og at ca. 40% af de kontrollerede bedrifter på Sicilien i 1994 blev kvalificeret som ulovlige. På baggrund heraf var det begrundet at anvende en korrektionssats på 25%. Endelig meddelte Kommissionen forligsorganet sine konstateringer i en skriftlig bemærkning til organets formand.
D - Stillingtagen
86 Dette tredje anbringende er på linje med Den Italienske Republiks lignende anbringende i sag C-242/96 (48) og C-253/97 (49), der angår tilsvarende korrektioner i de foregående produktionsår.
87 Jeg skal indledningsvis bemærke, at Den Italienske Republik kun anfægter omfanget af den faste korrektion. Man må derfor gå ud fra, at de mangler, der er konstateret i den sammenfattende rapport for 1995, skal anses for godtgjort.
88 I overensstemmelse med Den Italienske Republiks påstand skal jeg indledningsvis undersøge, om Kommissionen overhovedet var berettiget til at anvende en fast korrektionssats på 25%. Jeg skal herved undersøge, om Kommissionen med tilbagevirkende gyldighed lagde retningslinjerne fra 1997 til grund for sin beslutning. Dette forekommer mig, i modsætning til hvad den italienske regering hævder, tvivlsomt.
89 Jeg skal understrege, at »det fremgår [...] af fast retspraksis, at Kommissionen, snarere end at søge at fastslå den finansielle følge af de italienske kontrolmyndigheders undladelser, kunne have afslået at finansiere samtlige de udgifter, der var berørt af overtrædelserne« (50).
90 I dette tilfælde bestrides det heller ikke for alvor, at det ikke først var ved retningslinjerne fra 1997, det blev muligt at anvende en korrektionssats, der ligger over satsen på henholdsvis 2,5 og 10%, der gjaldt indtil da. I denne sammenhæng må der dog tages hensyn til, at Kommissionen muligvis bandt sig selv ved retningslinjerne i den såkaldte »Belle-rapport« fra 1993.
91 Men selv i disse retningslinjer fra 1993 var det fastsat, at den omtvistede korrektionssats på 25% i hvert fald kunne anvendes »under særlige omstændigheder«. Spørgsmålet er altså kun, om Kommissionen i det konkrete tilfælde har begrundet tilstrækkeligt, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder.
92 Jeg skal her indledningsvis erindre om Domstolens praksis vedrørende omfanget af Kommissionens begrundelsespligt. I henhold hertil er det »ufornødent at give en detaljeret begrundelse for afgørelser om afslutning af regnskaber, når den sagsøgende regering selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslå at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter« (51).
93 I dette tilfælde henviser Kommissionen derfor med rette til sin meddelelse af 4. marts 1998, og jeg skal fastslå, at Kommissionens begrundelsespligt for så vidt er begrænset. Jeg skal derfor blot undersøge, om de grunde, som Kommissionen har givet, rent faktisk begrunder den anfægtede beslutning tilstrækkeligt.
94 Indledningsvis skal jeg dog henvise til Domstolens faste praksis vedrørende bevisbyrdefordelingen i sådanne tilfælde. Domstolen har her fastslået, at »selv om det påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne, påhviler det medlemsstaten i givet fald at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske følger, der skal drages heraf« (52).
95 I dette tilfælde har Kommissionen anset en fast korrektion på 25% for at være passende og har herved støttet sig til Belle-rapporten. I denne sag påhviler det i henhold til fast retspraksis Den Italienske Republik at godtgøre, at betingelserne for at lade EUGFL afholde udgifterne, var opfyldt, eller at der kun burde have været anvendt en lavere korrektion.
96 Hvad angår Den Italienske Republiks påstand om, at Kommissionen ikke på tilstrækkelig vis har begrundet, hvorfor den afviste at ændre korrektionen vedrørende Sicilien for produktionsåret 1993 og vedrørende Sicilien og Calabrien for produktionsåret 1994, i forbindelse med forligsproceduren, skal jeg blot konstatere, at dette argument strider mod bevisbyrdefordelingen.
97 Henset til forligsorganets indvendinger vedrørende begrundelsen af Kommissionens beslutning finder jeg det dog hensigtsmæssigt at angive, hvornår begrundelsespligten er opfyldt.
98 Hvad angår Den Italienske Republiks henvisning til, at forligsorganet også har kritiseret beslutningens begrundelse, skal jeg indledningsvis bemærke, at forligsorganets konklusioner ikke er bindende (53); Kommissionen var altså ikke forpligtet til at tage alle forligsorganets konklusioner til følge.
99 Trods dette viser de korrektionsændringer, der blev foretaget efter forligsproceduren, at Kommissionen i høj grad tog hensyn til forligsorganets konklusioner. Kommissionen satte således korrektionssatsen for Calabrien for produktionsåret 1993 ned fra 25 til 10%, efter at forligsorganet havde fremført, at et centralt aspekt af Kommissionens kritik kun vedrørte en af de to regioner.
100 Hvad angår anvendelsen af en korrektionssats på 25% for Sicilien for produktionsåret 1993 skal jeg bemærke, at Den Italienske Republik ikke har godtgjort, i hvilket omfang det ville have været mere rimeligt at anvende en lavere korrektion. Den Italienske Republiks argument om, at beslutningen er åbenbart ubillig, fordi Kommissionen ikke har taget hensyn til Den Italienske Republiks bestræbelser på at forbedre omfanget og kvaliteten af kontrollen, er ikke tilstrækkelig begrundet. I denne forbindelse skal jeg også bemærke, at de omtalte bestræbelser ifølge Den Italienske Republiks egne oplysninger ganske vist blev besluttet i 1993, men først førte til øget kontrol i 1995.
101 Af ovenstående overvejelser skal jeg konkludere, at begrundelsen for Kommissionens anfægtede beslutning kun kan være tvivlsom, for så vidt der i beslutningen er blevet anvendt den samme korrektionssats, nemlig 25%, for Calabrien og Sicilien for produktionsåret 1994.
102 Jeg skal herved erindre om, at det forhold, at EUGFL afviser at afholde udgifter, ikke udgør nogen sanktion, men blot er konsekvensen af, at det ved en undersøgelse har vist sig, at de pågældende udgifter er ulovlige. Spørgsmålet om et eventuelt kontrolsystems effektivitet er kun et af flere kriterier ved fastlæggelsen af korrektionssatsen i henhold til Belle-rapporten. Der skal også tages hensyn til manglernes relevans og vurderingen af, hvilket tab der må formodes at indtræde for EUGFL (54).
103 I denne sammenhæng skal jeg indledningsvis bemærke, at det italienske kontrolsystem ubestridt var behæftet med betydelige mangler i produktionsåret 1994. Jeg skal her henvise til Kommissionens fremstilling af de faktiske omstændigheder (55), der ikke er blevet draget i tvivl, og til min redegørelse ovenfor (56). Når man også betænker, at der ifølge Kommissionens beskrivelse af de faktiske omstændigheder - der heller ikke bestrides - i 1994 kun blev gennemført en brøkdel af de nødvendige kontrolforanstaltninger i hele Italien, og især i de relevante regioner, og at uregelmæssighederne i de nævnte regioner undertiden var så alvorlige (57), at det var umuligt at gennemføre kontrol, kan Den Italienske Republiks argumentation ikke afkræfte den risiko, der, som angivet af Kommissionen, bestod, for at der indtræder et tab for EUGFL.
104 På grundlag af alle disse forhold må jeg derfor konkludere, at Den Italienske Republik ikke har godtgjort, at den anfægtede korrektion er uforholdsmæssig. På baggrund heraf er den finansielle korrektion på 25%, som Kommissionen foretog for Sicilien for produktionsårene 1993 og 1994 og for Calabrien for produktionsåret 1994, begrundet.
105 Det tredje anbringende må derfor også forkastes.
106 Under hensyn til det anførte fremgår det, at ingen af den italienske regerings anbringender er begrundet, hvorfor Kommissionen må frifindes.
IV - Sagens omkostninger
107 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger.
V - Forslag til afgørelse
108 På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.«
(1) - Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget.
(2) - Kommissionens beslutning af 3.2.1999 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1995 (meddelt under nummer K(1999) 209) (EFT L 61, s. 37).
(3) - Nr. VI/6462/98, konsolideret udgave af 12.1.1999.
(4) - EFT L 181, s. 21.
(5) - EFT L 74, s. 18.
(6) - Den sammenfattende rapport, punkt 4.5.1.1.1.3, litra b).
(7) - Stævningen, punkt 12.
(8) - Jf. blot dom af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, af 10.11.1993, sag C-48/91, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 5611, af 5.10.1999, sag C-240/97, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 6571, og af 28.10.1999, sag C-253/97, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7529.
(9) - Dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 39.
(10) - Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 14.
(11) - Dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 17, hvori der henvises til dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 347, præmis 19.
(12) - Bilag 2 til replikken.
(13) - Stævningen, bilag A8.
(14) - Jf. herom f.eks. generaladvokat Alber's redegørelse i dennes forslag til afgørelse i sag C-278/98 (dom af 6.3.2001, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1501, punkt 138 ff.).
(15) - Jf. ovenfor i punkt 21.
(16) - Bilag 3 til Kommissionens duplik.
(17) - Jf. ovenfor i punkt 21.
(18) - Jf. ovenfor i punkt 12-16.
(19) - Jf. ovenfor i punkt 29.
(20) - Bilag 5 til duplikken.
(21) - Bilag 4d til replikken.
(22) - Jf. bilag 6 til duplikken.
(23) - Ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 1638/98 af 20.7.1998 om ændring af forordning nr. 136/66/EØF (EFT L 210 af 28.7.1998, s. 32).
(24) - Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22.9.1966 om oprettelse af den fælles markedsordning for fedtstoffer (EFT 1965-1966, s. 193); artikel 11, stk. 1, blev indført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2210/88 af 19.7.1988 (EFT L 197, s. 1).
(25) - EFT L 369, s. 12.
(26) - EFT L 329, s. 1.
(27) - Jf. punkt 38.
(28) - EFT L 69, s. 19.
(29) - Kommissionens forordning af 8.3.1991 om ændring af forordning (EØF) nr. 2677/85 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie (EFT L 63, s. 19).
(30) - Jf. fodnote 29.
(31) - Jf. herom generaladvokat Alber's forslag til afgørelse i sagen Italien mod Kommissionen (dom af 28.10.1999, se fodnote 9), punkt 64.
(32) - Der er her klart en vis sammenhæng med Den Hellenske Republiks anbringende i sagen Grækenland mod Kommissionen (sag C-373/99, dom af 6.12.2001, Sml. I, s. 9619), vedrørende forbrugsstøtte for olivenolie; tilsyneladende lagde Kommissionen samme fortolkning af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 til grund i denne sag.
(33) - Generaladvokat Geelhoed's forslag til afgørelse af 3.4.2001, dom afsagt den 13.9.2001, Sml. I, s. 5943, punkt 60, sammenholdt med punkt 23.
(34) - C. Blumann, Politique agricole commune: Droit communautaire agricole et agro-alimentaire, 1996, nr. 519.
(35) - Jf. fodnote 29.
(36) - Nævnt i fodnote 24.
(37) - Jf. også GD VI's Fact sheet »Reform af olivenoliesektoren«, som affattet i oktober 1998: »For fremtiden er forbrugsstøtten [...] helt ophævet som følge af de omfattende midler til kontrol, der viste sig at være nødvendige for gennemførelsen, og som følge af den vanskelige forvaltning og den ringe effekt, som den havde på forbruget.«
(38) - Rådets forordning (EF, Euratom) af 18.12.1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).
(39) - Italien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 74.
(40) - EFT L 289, s. 1.
(41) - Jf. retsmøderapporten, punkt 56, og bilag C3 til stævningen.
(42) - Dokument nr. VI/5330/97 af 23.12.1997.
(43) - Dokument nr. VI/216/93 af 1.6.1993.
(44) - Den sammenfattende rapport for 1994, s. 239, jf. punkt 4 i bilag 2 til svarskriftet.
(45) - Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5863, præmis 75-77 og 86.
(46) - Jf. generaladvokat Léger's forslag til afgørelse i sagerne C-46/97 og C-243/97, Grækenland mod Kommissionen, hvori der blev afsagt dom den 13.7.2000, Sml. I, hhv. s. 5719 og s. 5813, punkt 21.
(47) - Jf. ovenfor i punkt 75.
(48) - Dommen af 28.10.1998, Italien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 46.
(49) - Dommen af 1.10.1998, Italien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9.
(50) - Dommen af 1.10.1998, Italien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 46, præmis 124 med yderligere henvisninger.
(51) - Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, nævnt i fodnote 9, præmis 60, der henviser til dom af 27.1.1981, sag 1251/79, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 205.
(52) - Dom af 1.10.1998 i sagen Italien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 46, præmis 123.
(53) - Dom af 21.10.1999, sag C-44/97, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 7177, præmis 18. Jf. senest også generaladvokat Geelhoed's forslag til afgørelse i sag C-374/99, Spanien mod Kommissionen, nævnt i fodnote 34, punkt 41 og 52.
(54) - Jf. generaladvokat Alber's forslag til afgørelse af 6.5.1999 i sagen Italien mod Kommissionen (dom af 28.10.1999, nævnt i fodnote 9), punkt 21.
(55) - Jf. også ovenfor i punkt 81 og retsmøderapporten, punkt 62 og 68.
(56) - Punkt 100.
(57) - Jf. ovenfor i punkt 73.