62020CJ0037_RES
Förenade målen C‑37/20 och C‑601/20
WM (C‑37/20) och Sovim SA (C‑601/20)
mot
Luxembourg Business Registers
(två beslut att begära förhandsavgörande från Tribunal d'arrondissement (Luxemburg))
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 22 november 2022
”Begäran om förhandsavgörande – Åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism – Direktiv (EU) 2018/843 om ändring av direktiv (EU) 2015/849 – Ändring av artikel 30.5 första stycket c i det senare direktivet – Allmänhetens tillgång till uppgifter om verkligt huvudmannaskap – Giltighet – Artiklarna 7 och 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Respekt för privatlivet och familjelivet – Skydd av personuppgifter”
Tillnärmning av lagstiftning – Förebyggande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism – Direktiv 2015/849 – Ändring som ålägger medlemsstaterna att säkerställa att allmänheten får tillgång till information om de verkliga huvudmännen för bolag och andra juridiska enheter som bildats i medlemsstaterna – Allvarligt intrång i rätten till respekt för privatlivet och skydd för personuppgifter – Motivering – Iakttagande av legalitetsprincipen och det väsentliga innehållet i de grundläggande rättigheterna – Målet av allmänt intresse föreligger – Intrånget i fråga är inte nödvändigt och proportionerligt – Ogiltighet
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7 och 8; Europaparlamentets och rådets direktiv 2015/849, artiklarna 30.1, 30.5 och 30.9, och 2018/843, skälen 30 och 31 samt artikel 1 led 15 c)
(se punkterna 37–44, 47–52, 57–59, 66, 67, 71–76, 81–85 och 88 samt domslutet)
Grundläggande rättigheter – Respekt för privatlivet – Skydd av personuppgifter – Begränsningar – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 8 och 52.1)
(se punkterna 46 och 63–65)
Tillnärmning av lagstiftning – Förebyggande av att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism – Direktiv 2015/849 – Ändring som ålägger medlemsstaterna att säkerställa att allmänheten får tillgång till information om de verkliga huvudmännen för bolag och andra juridiska enheter som bildats i medlemsstaterna – Allvarligt intrång i rätten till respekt för privatlivet och skydd för personuppgifter – Motivering – Åberopande av principen om insyn såsom ett mål av allmänt intresse som kan motivera det aktuella ingreppet – Otillåtlighet
(Artiklarna 1 och 10 FEU; artikel 15 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv 2015/849, i dess lydelse enligt direktiv 2018/843, artikel 30.5 första stycket c)
(se punkterna 60–62)
Resumé
För att bekämpa och förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism åläggs medlemsstaterna enligt direktivet om penningtvätt (
1
) att föra ett register som innehåller information om de verkliga huvudmännen (
2
) för bolag och andra juridiska enheter som bildats i medlemsstaterna. Till följd av en ändring av detta direktiv genom direktiv 2018/843 (
3
) ska viss information göras tillgänglig för allmänheten i samtliga fall. I enlighet med det sålunda ändrade direktivet om penningtvätt (nedan kallat det ändrade direktivet om penningtvätt) inrättades genom luxemburgsk lagstiftning (
4
) Registre des bénéficiaires effectifs (register över verkliga huvudmän) (nedan kallat RBE). Syftet med detta register var att bevara och tillhandahålla en rad uppgifter om verkliga huvudmän för registrerade enheter som var tillgängliga för var och en.
Mot denna bakgrund väckte WM och Sovim SA talan vid Tribunal d'arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg) mot Luxembourg Business Registers, förvaltare av RBE, avslag på deras ansökan om att allmänheten skulle hindras från att få tillgång till information rörande, i det första målet, WM i egenskap av verklig huvudman för ett fastighetsbolag och, i det andra målet, den verkliga huvudmannen för Sovim SA. I dessa båda mål var Tribunal d'arrondissement de Luxembourg (Distriktsdomstolen i Luxemburg) osäker på giltigheten av de bestämmelser i unionsrätten som införde systemet för offentlig tillgång till information om verkliga huvudmän och hänsköt därför en giltighetsfråga till EU-domstolen.
Genom sin dom ogiltigförklarar domstolen (stora avdelningen) direktiv 2018/843 i den mån det innebar en ändring av direktivet om penningtvätt på så sätt att medlemsstaterna ska se till att information om de verkliga huvudmännen för bolag och andra juridiska enheter som bildats i medlemsstaterna i samtliga fall är tillgänglig för allmänheten. (
5
)
Domstolens bedömning
För det första konstaterar domstolen att allmänhetens tillgång till information om verkliga huvudmän, vilken föreskrivs i det ändrade direktivet om penningtvätt, utgör ett allvarligt ingrepp i den grundläggande rätten till respekt för privatlivet och till skydd för personuppgifter, vilka stadfästs i artikel 7 respektive artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Domstolen påpekar i detta avseende att när de berörda uppgifterna innehåller information om identifierade fysiska personer, det vill säga de verkliga huvudmännen för bolag och andra juridiska enheter som bildats i medlemsstaterna, påverkas den grundläggande rätten till respekt för privatlivet om allmänheten ges tillgång till dessa uppgifter. Att göra dem tillgängliga för allmänheten utgör dessutom behandling av personuppgifter. Kommissionen har tillagt att ett sådant tillgängliggörande för allmänheten utgör ett ingrepp i de två ovannämnda grundläggande rättigheterna, oavsett hur de överförda uppgifterna senare används. (
6
)
När det gäller frågan hur allvarligt ingreppet är ska det påpekas att i den mån den information som görs tillgänglig för allmänheten avser den verkliga huvudmannens identitet och arten och omfattningen av dennes faktiska intressen i bolag eller andra juridiska enheter, kan informationen möjliggöra en sammanställning av vissa personuppgifter, den berörda personens förmögenhet samt de specifika ekonomiska sektorer, länder och företag i vilka han eller hon har investerat. Denna information blir dessutom tillgänglig för ett potentiellt obegränsat antal personer, vilket innebär att en sådan behandling av personuppgifter även kan göra det möjligt för personer, som av skäl som inte har något att göra med det mål som eftersträvas med åtgärden försöker få information om bland annat den verkliga huvudmannens materiella och finansiella situation, att fritt få tillgång till nämnda information. Detta är ännu enklare när uppgifterna är tillgängliga på internet. De potentiella följderna för de berörda personerna av ett eventuellt missbruk av deras personuppgifter förvärras av att dessa uppgifter, när de väl har gjorts tillgängliga för allmänheten, inte bara kan konsulteras fritt utan även lagras och spridas och att det således blir ännu svårare, eller till och med omöjligt, för de berörda personerna att på ett effektivt sätt försvara sig mot missbruk.
Vidare noterar domstolen, vid prövningen av huruvida ingreppet i fråga är motiverat, för det första att legalitetsprincipen har iakttagits i förevarande fall. Den begränsning av utövandet av de ovannämnda grundläggande rättigheterna som följer av den breda allmänhetens tillgång till information om de verkliga huvudmännen föreskrivs nämligen i en lagstiftningsakt, nämligen det ändrade direktivet om penningtvätt. Direktivet preciserar dessutom att denna information ska vara lämplig, korrekt och aktuell och räknar uttryckligen upp vissa uppgifter som allmänheten ska ges tillgång till. Vidare fastställer direktivet de villkor enligt vilka medlemsstaterna kan föreskriva undantag från sådan tillgång.
För det andra anger direktivet att ingreppet i fråga inte påverkar det väsentliga innehållet i de grundläggande rättigheter som garanteras i artiklarna 7 och 8 i stadgan. Även om det ändrade direktivet om penningtvätt inte innehåller någon uttömmande uppräkning av de uppgifter som allmänheten ska ha rätt att få tillgång till och medlemsstaterna har rätt att ge tillgång till ytterligare uppgifter, är det inte desto mindre så att endast relevant information om de verkliga huvudmännen och de verkliga intressen som innehas kan inhämtas, lagras och därmed potentiellt göras tillgängliga för allmänheten, vilket bland annat utesluter information som inte har något samband med syftet med det ändrade direktivet om penningtvätt. Det framgår emellertid inte att ett tillgängliggörande för allmänheten av information som har ett sådant samband på något sätt skulle undergräva det väsentliga innehållet i de grundläggande rättigheter som avses.
För det tredje påpekar domstolen att unionslagstiftaren, när den föreskriver att allmänheten ska ha tillgång till information om verkliga huvudmän, avser att förebygga penningtvätt och finansiering av terrorism genom att med hjälp av en ökad öppenhet skapa en miljö som är mindre ägnad att användas för dessa ändamål, vilket utgör ett mål av allmänt intresse som kan motivera ingrepp, även allvarliga sådana, i de grundläggande rättigheter som stadfästs i artiklarna 7 och 8 i stadgan.
För det fjärde konstaterar domstolen, inom ramen för prövningen av huruvida det aktuella ingreppet är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt, att allmänhetens tillgång till information om de verkliga huvudmännen är ägnad att bidra till att detta mål uppnås.
Domstolen anser emellertid att detta ingrepp inte kan anses vara begränsat till vad som är absolut nödvändigt. Det kan inte visas att ingreppet var absolut nödvändigt med stöd av den omständigheten att det var svårt att genomföra kriteriet ”berättigade intressen”, som enligt direktivet om penningtvätt, i dess lydelse före ändringen genom direktiv 2018/843, varje person som önskade tillgång till uppgifter om de verkliga huvudmännen skulle ha, och att tillämpningen av kriteriet kunde leda till godtyckliga beslut. Den omständigheten att det eventuellt föreligger svårigheter att exakt definiera de fall där, och på vilka villkor, allmänheten ska få tillgång till information om de verkliga huvudmännen kan nämligen inte motivera att unionslagstiftaren föreskriver att allmänheten ska ha tillgång till denna information.
Inte heller de förklaringar som återfinns i direktiv 2018/843 visar att ingreppet i fråga var absolut nödvändigt. (
7
) Eftersom allmänhetens tillgång till information om verkliga huvudmän enligt dessa förklaringar är avsedd att möjliggöra en ökad kontroll av uppgifterna från det civila samhället, bland annat media och det civila samhällets organisationer, påpekar domstolen att såväl media och det civila samhällets organisationer som har ett samband med förebyggande och bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har ett berättigat intresse av att få tillgång till de berörda uppgifterna. Detsamma gäller personer som önskar känna till identiteten på de verkliga huvudmännen för ett bolag eller en annan juridisk enhet på grund av att de kan komma att genomföra transaktioner med dessa, eller finansiella institutioner och myndigheter som är inblandade i bekämpningen av brott avseende penningtvätt eller finansiering av terrorism.
Det aktuella ingreppet är inte heller proportionerligt. Domstolen konstaterar i detta avseende att de materiella bestämmelser som reglerar ingreppet inte uppfyller kravet på klarhet och precision. Det ändrade direktivet om penningtvätt föreskriver nämligen att allmänheten ”åtminstone” ska få tillgång till de uppgifter som avses i direktivet och ger medlemsstaterna möjlighet att ge tillgång till ytterligare information, inbegripet ”åtminstone” födelsedatum eller kontaktuppgifter till den berörda verkliga huvudmannen. Genom användningen av uttrycket ”åtminstone” tillåter direktivet att uppgifter som varken är tillräckligt definierade eller identifierbara görs tillgängliga för allmänheten.
Vad gäller avvägningen mellan ingreppets allvar och vikten av det eftersträvade målet av allmänt intresse, godtar domstolen att detta mål, med hänsyn till dess betydelse, kan motivera ingrepp, även allvarliga sådana, i de grundläggande rättigheter som stadfästs i artiklarna 7 och 8 i stadgan.
Kampen mot penningtvätt och finansiering av terrorism åligger emellertid i första hand offentliga myndigheter och enheter, såsom kreditinstitut eller finansinstitut, som på grund av sin verksamhet åläggs särskilda skyldigheter på området. Av detta skäl föreskrivs i det ändrade direktivet om penningtvätt att information om verkliga huvudmän under alla omständigheter ska vara tillgänglig för behöriga myndigheter och finansunderrättelseenheter utan begränsningar och för beskattningsbara enheter inom ramen för kundkontroll. (
8
)
I jämförelse med det tidigare systemet, enligt vilket, förutom behöriga myndigheters och vissa enheters tillgång till information om verkliga huvudmän, varje person eller organisation som kunde påvisa ett berättigat intresse skulle ha rätt till tillgång, utgör det system som införts genom direktiv 2018/843 ett betydligt allvarligare ingrepp i de grundläggande rättigheter som garanteras i artiklarna 7 och 8 i stadgan, utan att denna försämring kan kompenseras genom eventuella fördelar som skulle kunna följa av det senare systemet i förhållande till det förra, när det gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (EUT L 141, 2015, s. 73) (nedan kallat direktivet om penningtvätt).
(
2
)	Enligt artikel 3.6 i direktivet om penningtvätt är de verkliga huvudmännen de fysiska personer som ytterst äger eller kontrollerar kunden och/eller den eller de fysiska personer för vars räkning en transaktion eller en verksamhet utförs.
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/843 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, och om ändring av direktiven 2009/138/EG och 2013/36/EU (EUT L 156, 2018, s. 43).
(
4
)	Loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (lag av den 13 januari 2019 om inrättande av ett register över de verkliga huvudmännen (Mémorial A 2019, nr 15).
(
5
)	Artikel 1.15 c i direktiv 2018/843 om ändring av artikel 30.5 första stycket c i direktivet om penningtvätt är ogiltig.
(
6
)	Dom av den 21 juni 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punkt 96 och där angiven rättspraxis).
(
7
)	Det hänvisas till förklaringarna i skäl 30 i direktiv 2018/843.
(
8
)	Artikel 30.5 första stycket a och b i det ändrade direktivet om penningtvätt.