62001CC0265_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. La presente domanda di decisione pregiudiziale concerne in primo luogo la determinazione del luogo d'origine delle merci, in questo caso i pettini di mare catturati nelle acque dell'isola di Jersey da un'imbarcazione da pesca immatricolata in Francia. In secondo luogo si tratta di stabilire se una normativa nazionale, che proibisce lo sbarco dei pettini di mare durante determinati mesi dell'anno, sia compatibile con il principio della libera circolazione delle merci.
II - Contesto giuridico
1) La normativa comunitaria
a) Origine delle merci
2. L'origine delle merci è determinata nell'ambito del diritto comunitario ai sensi dell'art. 23 del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (in prosieguo: il «codice doganale»), che stabilisce i seguenti criteri:
«1. Sono originarie di un paese le merci interamente ottenute in tale paese.
2. Per merci interamente ottenute in un paese s'intendono:
(...)
e) i prodotti della caccia e della pesca ivi praticate;
f) i prodotti della pesca marittima e gli altri prodotti estratti dal mare, al di fuori delle acque territoriali di un paese, da navi immatricolate o registrate in tale paese e battenti bandiera del medesimo;
(...)
3. Per l'applicazione del paragrafo 2, la nozione di paese comprende anche il rispettivo mare territoriale».
b) Pesca
3. Dagli anni '80 esiste un sistema generale comunitario di gestione delle risorse della pesca. Esso è stato creato con l'emanazione del regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 170, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (in prosieguo: il «regolamento n. 170/83»). Il regolamento n. 170/83 è stato in un secondo momento sostituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1992, n. 3760, che istituisce un regime comunitario della pesca e dell'acquicoltura (in prosieguo: il «regolamento n. 3760/92»).
4. In base al regolamento n. 170/83 e, in seguito, in base al regolamento n. 3760/92 il Consiglio ha fissato per determinate risorse acquatiche marine vive limiti quantitativi alle catture ed ha assegnato quote ai singoli Stati membri. Per i pettini di mare non è stato per la verità stabilito alcun limite quantitativo alle catture.
5. Il regolamento n. 170/83 è stato integrato dal regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 171, che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca (in prosieguo: il «regolamento n. 171/83»). Questo regolamento è stato poi sostituito dal regolamento (CEE) del Consiglio 7 ottobre 1986, n. 3094, che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca, come rettificato, dal regolamento (CE) del Consiglio 29 aprile 1997, n. 894, che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca e, in ultimo, dal regolamento (CE) del Consiglio 30 marzo 1998, n. 850, per la conservazione delle risorse della pesca attraverso misure tecniche per la protezione del novellame . Alla normativa tecnica appartengono, fra l'altro, le restrizioni alle catture in taluni periodi, così come risulta dal primo considerando del regolamento n. 171/83 e dal suo art. 20, n. 2.
6. L'art. 46 del regolamento n. 850/98 stabilisce:
«1. Gli Stati membri possono istituire misure per la conservazione e la gestione degli stock per quanto riguarda:
a) stock strettamente locali, che interessano soltanto lo Stato membro interessato;
b) condizioni o modalità volte a limitare le catture mediante misure tecniche:
i) che completano quelle definite nella normativa comunitaria sulla pesca, o
ii) che vanno al di là degli obblighi minimi definiti nella normativa suddetta;
a condizione che tali misure si applichino unicamente ai pescherecci battenti bandiera dello Stato membro interessato e registrati nella Comunità o, in caso di attività di pesca non effettuate da un peschereccio, alle persone stabilite nello Stato membro interessato.
2. Ogni progetto volto ad istituire o a modificare misure tecniche nazionali deve essere comunicato tempestivamente alla Commissione affinché possa presentare le proprie osservazioni.
Se la Commissione ne fa richiesta entro un mese da tale comunicazione, lo Stato membro interessato sospende l'entrata in vigore delle misure contemplate per un periodo di tre mesi a decorrere dalla data della comunicazione, per consentire alla Commissione di pronunciarsi entro tale termine sulla conformità delle misure suddette alle disposizioni del paragrafo 1.
Qualora la Commissione constati, mediante decisione comunicata a tutti gli Stati membri, che una misura contemplata non è conforme alle disposizioni del paragrafo 1, lo Stato membro interessato può metterla in vigore soltanto dopo avervi apportato le modifiche necessarie.
Lo Stato membro interessato comunica senza indugio agli altri Stati membri e alla Commissione le misure adottate, eventualmente dopo avervi apportato le modifiche necessarie.
3. Gli Stati membri forniscono alla Commissione, dietro sua richiesta, tutte le informazioni necessarie per valutare la conformità delle misure tecniche nazionali alle disposizioni del paragrafo 1».
7. I regolamenti nn. 171/83, 3094/86, 894/97 contenevano una disciplina corrispondente all'art. 46.
2) Disposizioni nazionali
8. Con il decreto ministeriale 19 marzo 1980, n. 794 P3, (in prosieguo: il «decreto ministeriale»), la Francia ha proibito la cattura (art. 1) e lo sbarco (art. 3) di pettini di mare nell'area costiera tra i confini belga e spagnolo nel periodo tra il 15 maggio e il 30 settembre.
III - Fatti e questioni pregiudiziali
9. La sig.na Pansard ed i sigg. Bourret e Kermarec pescavano pettini di mare da una nave battente bandiera francese nelle acque di Jersey. La loro licenza di pesca era stata rilasciata dalle autorità di Jersey. Essi sbarcavano i pettini di mare catturati sulle coste francesi, esattamente dal 24 maggio al 2 giugno 2001 a Saint Cast le Guildo ed il 30 luglio 2001 a Saint-Suliac. A causa della violazione del citato decreto ministeriale è stato avviato contro i suddetti signori un procedimento penale davanti al Tribunal de grande instance di Dinan.
10. Gli imputati hanno sollevato nel giudizio a quo la questione se il diritto francese sia compatibile con il diritto comunitario. Essi sostengono la tesi secondo la quale i pettini di mare sbarcati costituirebbero prodotto d'importazione e il decreto ministeriale contrasterebbe con l'art. 28 CE.
11. Il Tribunal, investito del giudizio a quo, sottopone perciò alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se i pettini di mare pescati nelle condizioni sopra menzionate possano essere considerati prodotti d'importazione, nonostante la normativa francese consideri applicabile ai prodotti pescati il regime giuridico della bandiera del peschereccio.
2) Se la validità del decreto 19 marzo 1980, che vieta lo sbarco di pettini di mare durante il periodo di chiusura della pesca, sia inficiata dalle disposizioni del Trattato di Maastricht, che vietano misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione».
IV - Argomenti delle parti
1) Il governo francese
12. Per quanto riguarda la prima questione, il governo francese considera che i pettini di mare sbarcati sarebbero d'origine francese e non potrebbero di conseguenza essere considerati prodotti d'importazione in Francia.
13. Decisivo per la determinazione dell'origine del prodotto in diritto comunitario sarebbe l'art. 23 del codice doganale. Ai sensi del suo secondo paragrafo, lett. f), sarebbero merci originarie di un determinato paese i prodotti della pesca marittima e gli altri prodotti estratti dal mare, al di fuori delle acque territoriali di un paese, da navi immatricolate o registrate in tale paese e battenti bandiera del medesimo. I pettini di mare sarebbero stati pescati oltre i mari costieri francesi, e cioè nelle acque territoriali di Jersey. Decisivo per la determinazione dell'origine sarebbe perciò il fatto che la nave fosse immatricolata in Francia e navigasse sotto la bandiera francese. Nel corso della trattazione orale il governo francese ha completato la sua relazione e argomentato che l'art. 23, n. 2, lett. f), del codice doganale sarebbe da interpretare nel senso che i concetti «al di fuori delle acque territoriali di un paese» e «da navi immatricolate o registrate in tale paese» riguarderebbero uno stesso paese. A parer suo questa disposizione non può valere come delimitazione dei territori soggetti alla sovranità dei diversi Stati membri, perché ciò contrasterebbe con il mercato interno.
14. Il governo francese ritiene di trovare conferma a questa tesi nella giurisprudenza della Corte di giustizia relativa all'art. 4, n. 2, lett. f), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci . Questo regolamento sarebbe senz'altro stato abrogato a seguito dell'entrata in vigore del codice doganale. Tuttavia le disposizioni relative alla determinazione dell'origine delle merci sarebbero pressoché identiche nella loro formulazione e quindi la giurisprudenza relativa all'art. 4 del regolamento n. 802/68 sarebbe applicabile all'art. 23 del codice doganale .
15. Secondo questa giurisprudenza, si determina l'origine del pesce in base alla bandiera esposta dalla nave che intraprende la cattura, oppure in base al luogo dove risulta la sua immatricolazione . Ciò vale indipendentemente dal luogo della cattura .
16. Per quanto riguarda la seconda questione, il governo francese richiama anzitutto l'attenzione sul fatto che alla Corte di giustizia in base a costante giurisprudenza mancherebbe la competenza, nell'ambito di un procedimento di decisione pregiudiziale, di stabilire la compatibilità di una norma di diritto interno con l'ordinamento comunitario. La seconda questione presentata dovrebbe quindi essere riformulata nei termini seguenti: «se l'interpretazione dell'art. 28 CE precluda ad uno Stato membro di adottare una normativa che proibisca lo sbarco dei pettini di mare durante il periodo di chiusura della pesca».
17. Secondo costante giurisprudenza la normativa nazionale ricade nell'ambito dell'art. 28 CE soltanto nella misura in cui essa regola situazioni di fatto che presentano una connessione con l'introduzione di merci nel commercio intracomunitario. Questa circostanza non ricorrerebbe in questo caso, poiché - come esposto nella soluzione della prima questione pregiudiziale - per quanto riguarda i pettini di mare sbarcati si tratterebbe non di prodotti importati, bensì di prodotti d'origine francese.
2) Il governo olandese
18. Il governo olandese ha sostenuto nella trattazione orale l'interpretazione del codice doganale fornita dal governo francese. Anche secondo il suo punto di vista l'art. 23, n. 2, lett. f), del regolamento n. 2913/92 depone per la determinazione dell'origine delle merci in base allo Stato della bandiera della nave. Questa interpretazione di tale determinazione sarebbe inoltre confortata, oltre che dal tenore letterale della norma, anche dalla prassi costante nella gestione delle quote di cattura, che sarebbe parimenti collegata alla bandiera dello Stato. Infine, il governo olandese adduce ancora a sostegno di questa tesi la Convenzione ONU sul diritto del mare, la cui disciplina in materia di risorse naturali parimenti deporrebbe per lo Stato della bandiera esposta dalla nave che preleva le risorse.
19. Contro la determinazione basata sul luogo della cattura militerebbe il fatto che, altrimenti, si perverrebbe ad un rilevante problema relativo all'identificazione del pesce catturato, soprattutto qualora il pesce fosse stato pescato in luoghi diversi. Questo problema si potrebbe evitare determinando l'origine del prodotto non in base al luogo della cattura, bensì in base allo Stato della bandiera.
3) La Commissione
20. La Commissione è, in relazione alla prima questione, dell'opinione che per quanto riguarda i pettini di mare si tratti di prodotti britannici e perciò importati. L'art. 23, n. 2, lett. e) ed f), del codice doganale presenterebbe i criteri per la determinazione dell'origine delle catture. Se il pescato è stato catturato all'interno di un paese - ed in questa nozione rientra, ai sensi dell'art. 23, n.3, del codice doganale, anche il mare territoriale - esso ha la sua origine in questo paese. Se esso è stato catturato però fuori delle acque sottoposte a sovranità, l'origine del pesce viene determinata in base alla bandiera esposta dalla nave che esegue la cattura, oppure in base al luogo in cui questa è immatricolata.
21. Nel presente caso i pettini di mare sarebbero stati catturati nel mare territoriale di Jersey e quindi all'interno del territorio di un paese. Essi sarebbero perciò di origine inglese e al momento del loro sbarco in Francia sarebbero da considerarsi prodotti d'importazione.
22. Nella trattazione orale essa ha inoltre addotto che l'art. 23, n. 3, del codice doganale includerebbe le acque costiere nel concetto di «territorio» ai sensi del n. 2. Questa norma dovrebbe essere considerata in base alla distinzione operata dalla Convenzione ONU sul diritto del mare tra la zona economica esclusiva e le acque costiere.
23. Per quanto riguarda la seconda questione pregiudiziale, la Commissione svolge l'argomentazione secondo cui un richiamo all' art. 30 CE sarebbe escluso, dato che vigono norme comunitarie. Di certo non è stata adottata alcuna normativa speciale sulla gestione della presenza dei pettini di mare. Tuttavia nell'ambito della pesca è stata conseguita un'armonizzazione comunitaria sufficiente. In particolare sarebbero stati definitivamente fissati all'art. 46, n. 1, del regolamento n. 850/98 gli ambiti nei quali viene lasciata agli Stati membri la competenza ad adottare misure per la conservazione e la gestione del patrimonio ittico.
24. In ogni caso il principio della libera circolazione delle merci si opporrebbe ad una normativa nazionale che - come nella specie il decreto ministeriale - proibisse, durante determinati mesi dell'anno, lo sbarco di pettini di mare che avessero origine in un altro Stato membro. Tale divieto coinciderebbe con una misura di effetto equivalente ad una limitazione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 28 CE.
25. Una giustificazione in base all'art. 30 sarebbe esclusa. La disciplina contenuta nel decreto ministeriale servirebbe certo alla tutela delle risorse naturali. Questa finalità non dovrebbe essere considerata però esigenza imperativa ai sensi della giurisprudenza della Corte di giustizia, bensì dovrebbe essere collegata piuttosto al motivo di legittimazione «tutela della vita degli animali» ai sensi dell'art. 30 CE. In ultima analisi la norma non potrebbe però essere considerata legittima perché essa è in contrasto col principio di proporzionalità. Lo scopo perseguito dal divieto potrebbe essere ottenuto in maniera altrettanto efficace attraverso disposizioni meno limitative dei traffici commerciali intracomunitari.
26. Oltre a ciò il decreto ministeriale sarebbe inapplicabile anche a causa di un errore formale. E' vero che esso sarebbe già stato emanato prima dell'entrata in vigore della normativa comunitaria sulla conservazione e sulla gestione delle riserve ittiche. Tuttavia, già nel regolamento (CEE) del Consiglio 25 gennaio 1983, n. 171, sarebbe stato, all'art. 20, nn. 2 e 3, imposto un obbligo di informare la Commissione della normativa nazionale già vigente in materia. Questa regola è stata poi sostituita nel corso del tempo da altre disposizioni che comunque prevedono tale obbligo d'informazione. La Commissione si riferisce all'art. 14 del regolamento (CEE) del Consiglio 7 ottobre 1986 n. 3094, come rettificato, all'art. 17 del regolamento (CE) del Consiglio 29 aprile 1997, n. 894, nonché all'art. 46 del regolamento (CE) del Consiglio 30 marzo 1998, n. 850 . La Francia avrebbe tuttavia omesso di informare la Commissione dell'esistenza del decreto ministeriale. Da quando esiste la regolamentazione comunitaria, tale decreto ministeriale sarebbe perciò affetto da una irregolarità formale suscettibile di provocare la sua inapplicabilità.
27. Infine, la Commissione fa valere che tale decreto sarebbe incompatibile con l'art. 10 del regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1992, n. 3760 . Secondo quest'ultimo gli Stati membri avrebbero soltanto la competenza ad adottare misure per la conservazione e la gestione delle risorse nell'ambito delle acque sottoposte alla loro sovranità o alla loro giurisdizione. Nella misura in cui il decreto contempla pettini di mare che vengono catturati nelle acque sottoposte alla sovranità di altri Stati membri, la Francia avrebbe dunque ecceduto le sue competenze.
V - Valutazione
1) La prima questione pregiudiziale
28. Prendendo in considerazione la prima questione pregiudiziale, il problema consiste nella determinazione dell'origine dei pettini di mare; se si tratti cioè di pettini di mare francesi oppure provenienti dall'isola di Jersey.
29. In primo luogo bisogna chiarire il fatto che, in base all'art. 299, n. 6, lett. c), CE, Jersey soggiace fondamentalmente ad uno status speciale. Conformemente all'art. 1 del Protocollo n. 3 concernente le Isole Normanne e l'Isola di Man (Atti relativi all'adesione alle Comunità Europee del regno di Danimarca, dell'Irlanda, del Regno di Norvegia e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord), le regole comunitarie relative ai dazi ed alle limitazioni quantitative trovano applicazione per le isole della Manica allo stesso modo in cui hanno applicazione per il Regno Unito. Di conseguenza vale in relazione a Jersey e per quanto riguarda la determinazione dell'origine di una merce la normativa comunitaria generale, cioè il codice doganale.
30. Conformemente all'art. 23, n. 1, del codice doganale sono merci originarie di un paese le merci interamente ottenute in tale paese. L'art. 23, n. 2, lett. e), del codice doganale determina che il pesce è stato interamente ottenuto nel paese in cui è stata effettuata la pesca. Secondo l'art. 23, n. 3, del codice doganale il concetto di paese include anche il mare territoriale di questo paese. Al di fuori delle acque costiere di un paese si determina l'origine dei prodotti della pesca marittima e degli altri prodotti ittici secondo l'art. 23, n. 2, lett. f), del codice doganale, cioè in base al paese in cui sia immatricolata nel registro navale la nave che ha intrapreso la cattura e in base a quale bandiera essa porti.
31. Richiamandosi alla giurisprudenza relativa all'art. 4 del regolamento n. 802/68 il governo francese sostiene la tesi che si tratti di molluschi francesi, dal momento che sono stati pescati da una nave che navigava sotto la bandiera francese. Ma il riferimento a questa giurisprudenza non riesce a convincere. Entrambe le sentenze citate dalla Francia sono fondate sulla bandiera sotto la quale il peschereccio naviga . L'art. 4 del regolamento n. 802/68 è stato però sostituito dall'art. 23 del regolamento n. 2913/92. Le due norme si differenziano in un punto essenziale. A differenza della vecchia regolamentazione secondo la quale l'origine del pesce si determinava, indipendentemente dal luogo della cattura, unicamente in base alla bandiera del peschereccio, il testo dell'art. 23 del regolamento n. 2913/92, ormai in vigore, pone come criterio il luogo della cattura. Esso distingue fra catture portate a termine all'interno e catture portate a termine al di fuori delle acque costiere di un paese, senza far menzione della bandiera sotto la quale il peschereccio naviga.
32. Questa interpretazione rispondente al tenore letterale del secondo paragrafo ed all'interdipendenza sistematica con il terzo paragrafo della disposizione viene ulteriormente confortata dal significato e dallo scopo della normativa. L'art. 23 si trova nel codice doganale, in un complesso normativo il cui significato e scopo è ottenere introiti per la Comunità sotto forma di dazi doganali. La tesi sostenuta dai Governi francese ed olandese, secondo la quale tutto dipenderebbe dalla bandiera dello Stato, conduce però al risultato che il pesce che viene catturato nelle acque costiere di altri Stati, potrebbe essere «importato» senza essere sottoposto ad alcuna tariffa doganale nello Stato membro sotto la cui bandiera le imbarcazioni navigano - e quindi anche nella Comunità -, poiché esso già sulla base della cattura avvenuta per opera di una imbarcazione immatricolata nella Comunità diverrebbe una merce che si trova in libera circolazione all'interno della Comunità. Così infatti dovrebbero essere considerati pettini di mare francesi i pettini di mare che per esempio venissero pescati nei mari costieri dell'Argentina - ammettiamo ai fini della nostra argomentazione che a quelle latitudini vi siano pettini di mare - con una licenza di pesca rilasciata dalle autorità argentine, da un peschereccio immatricolato in Francia. Ciò contraddirebbe la ratio del codice doganale che è quella di ottenere introiti.
33. Il risultato interpretativo qui esposto corrisponde inoltre alla sistematica della normativa del diritto comunitario relativa alla gestione delle risorse ittiche. I regolamenti nn. 170/83 e 171/83, sui quali anche nel corso della discussione della seconda questione pregiudiziale bisognerà tornare, hanno creato un ampio regime comunitario di gestione delle risorse della pesca. Ai sensi dell'art. 20 del regolamento n. 171/83, cui oggi corrisponde il citato art. 46 del regolamento n. 850/98, gli Stati membri sono liberi di adottare misure per la conservazione e la gestione delle loro riserve se esse riguardano soltanto la consistenza locale di tali risorse, che rivestono un qualche interesse soltanto per i pescatori dello Stato membro che le adotta, oppure qualora queste misure valgano esclusivamente per i pescherecci che navigano sotto la bandiera dello Stato membro che le adotta oppure per le persone residenti in tale Stato membro. In altri termini, gli Stati membri possono adottare regolamentazioni in relazione alle riserve che si trovano nell'ambito della loro sovranità, cioè nelle loro acque costiere, oppure in relazione alle persone o alle imbarcazioni sottoposte alla loro sovranità. Il governo francese ha cercato di fondare la legittimità del decreto ministeriale del 1980 sull'argomento che esso troverebbe applicazione soltanto alle risorse francesi, alle navi francesi, ed alle persone di cittadinanza francese e che esso quindi regolerebbe una situazione di fatto esclusivamente nazionale, che sfuggirebbe al campo d'applicazione dell'art. 28 CE. Se tuttavia si seguisse l'interpretazione data dai governi francese ed olandese all'art. 23 del codice doganale, ciò porterebbe alla conseguenza che il governo francese potrebbe regolare la pesca di pettini di mare effettuata da pescatori francesi al di fuori del territorio sottoposto alla sua sovranità, e cioè anche nelle acque costiere di Jersey. In base al citato art. 46 del regolamento n. 850/98, tuttavia, soltanto Jersey è competente a regolare la gestione dei pettini di mare nell'ambito del territorio sottoposto alla sua sovranità, che include le acque costiere di Jersey. Anche per questo motivo perciò l'art. 23 del codice doganale può essere inteso soltanto nel senso che il luogo d'origine dipenda dal luogo della cattura e non dallo Stato di bandiera.
34. Nel procedimento a quo i pettini di mare sono stati catturati nelle acque territoriali dell'isola di Jersey. Secondo il codice doganale, in particolare ai sensi dell'art. 23, i pettini di mare pescati nelle acque territoriali di Jersey sono di origine inglese. Di conseguenza essi devono essere considerati prodotti d'importazione in Francia.
35. A titolo di conclusione provvisoria, occorre pertanto risolvere la prima questione presentata nel senso che i pettini di mare che vengono pescati da una nave immatricolata in Francia nelle acque territoriali di Jersey, sulla base di una licenza di pesca rilasciata dalle autorità di Jersey, sono di origine inglese e che pertanto essi vanno considerati in Francia prodotti d'importazione.
2) La seconda questione pregiudiziale
a) Interpretazione della questione presentata
36. Per quanto riguarda la seconda questione pregiudiziale, è in primo luogo bene chiarire che la Corte di giustizia, secondo costante giurisprudenza, in un procedimento avviato secondo l'art. 234 CE non è competente a decidere sulla conformità di una norma nazionale con il diritto comunitario. Essa può tuttavia fornire al giudice del rinvio tutte le indicazioni necessarie all'interpretazione del diritto comunitario, che siano sufficienti a permettergli di statuire sulla questione relativa alla compatibilità ai fini della decisione nel procedimento pendente davanti a lui . La seconda questione pregiudiziale è perciò da riformulare nel senso che con il rinvio in esame si desidera sapere se l'art. 28 CE sia da interpretare nel senso che esso contrasti con l'applicazione di una normativa nazionale che proibisce in determinati mesi dell'anno lo sbarco di pettini di mare che hanno la loro origine in un altro Stato membro.
b) Presenza di una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione
37. L'art. 28 CE proibisce le limitazioni quantitative all'importazione così come tutte le misure di effetto equivalente tra gli Stati membri. Secondo costante giurisprudenza bisogna intendere per misura di effetto equivalente ad una limitazione quantitativa all'importazione ogni misura idonea ad ostacolare il commercio interno della Comunità europea direttamente o indirettamente, effettivamente o potenzialmente .
38. Il decreto ministeriale in questione proibisce la cattura di pettini di mare nelle acque costiere francesi ed il loro sbarco sulle coste atlantiche francesi nel periodo tra il 15 maggio ed il 30 settembre. Nella specie si tratta di un divieto generale di sbarco che non effettua distinzioni a seconda dell'origine dei molluschi.
39. Nella misura in cui il decreto ministeriale regolamenta la cattura dei pettini di mare, in base al principio di territorialità si può trattare soltanto della pesca dei molluschi nelle acque costiere della Francia, cioè di conchiglie francesi. Sotto questo aspetto non sussiste perciò alcuna situazione transfrontaliera.
40. Tuttavia, in relazione allo sbarco dei molluschi bisogna invece constatare che il discusso decreto non distingue tra pettini di mare francesi e pettini di mare di origine non francese. Il decreto qui contestato trova applicazione anche in relazione ai pettini di mare pescati nelle acque costiere di Jersey e cioè ai pettini di mare di origine inglese. Pertanto, sotto quest'aspetto, il decreto ministeriale regola una situazione di fatto che presenta elementi transfrontalieri.
41. Il divieto di sbarco per il pesce originario di altri Stati membri costituisce secondo la giurisprudenza un ostacolo per la libera circolazione delle merci inconciliabile con l'art. 28 CE . Di conseguenza il decreto ministeriale francese qui contestato costituisce, in quanto contenente un divieto generale di sbarco, misura idonea ad ostacolare il commercio interno della Comunità europea. Esso pertanto è in contrasto con l'art. 28 CE.
c) Giustificazione della misura
42. Si pone quindi la questione se la misura sia giustificata ai sensi dell'art. 30 CE. Il divieto di sbarco vale durante il periodo di chiusura della pesca decretato per la pesca dei pettini di mare nelle acque costiere francesi dal 15 maggio al 30 settembre. Viene così in considerazione una legittimazione come misura a tutela della presenza dei molluschi, anzi nella terminologia dell'art. 30 CE a tutela della salute e della vita degli animali.
43. La tutela della vita degli animali è riconosciuta fondamentalmente come esigenza imperativa, con la quale viene perseguito uno scopo d'interesse generale. In tale misura la tutela della presenza dei pettini di mare è fondamentalmente idonea a giustificare limitazioni alla libera circolazione delle merci.
44. Nel presente caso bisogna tuttavia osservare che, secondo costante giurisprudenza, il ricorso all'art. 30 ed alle necessità da esso riconosciute essenziali non è più possibile se esiste una normativa d'armonizzazione comunitaria che è stata emanata per l'attuazione dello scopo concreto che si vorrebbe raggiungere attraverso il ricorso all'art. 30 . In altri termini, la giustificazione in base alla tutela della presenza dei pettini di mare è esclusa se esiste una normativa comunitaria che assicura tale presenza.
45. Come si è già esposto nella rappresentazione del contesto giuridico, la gestione delle risorse della pesca è stata regolata in diritto comunitario a partire dagli anni '80; in un primo momento con il regolamento n. 170/83, che è stato più tardi sostituito dal regolamento n. 3760/92. Come la Commissione stessa riconosce, è esclusivamente in relazione alla gestione dei pettini di mare che finora non è stata emanata alcuna regolamentazione comunitaria. Non è stato fissato né un quantitativo di cattura, né sono state decretate altre misure a tutela della presenza dei pettini di mare. Fin qui il presente caso si presenta diversamente dalla causa Van den Burg, citata dalla Commissione nella trattazione orale, nella quale la direttiva in questione conteneva una disciplina di diritto sostanziale esaustiva in materia di conservazione delle specie di uccelli selvatici . Un richiamo all'art. 30 non appare nel presente caso escluso a priori.
46. La Commissione vorrebbe tuttavia escludere il richiamo all'art. 30 con l'argomento che esisterebbe un sistema generale di gestione delle risorse della pesca. La Francia sarebbe soltanto competente ad attivarsi nell'ambito dello spazio giuridico creato dal diritto comunitario, in particolare dall'art. 46 del regolamento n. 850/98 e dai regolamenti precedenti. A queste esigenze non risponderebbe il decreto ministeriale, poiché esso non sarebbe stato notificato alla Commissione. Ma, sin dall'emanazione del regolamento 171/83, gli Stati membri sarebbero tenuti ad informare la Commissione delle misure che essi ritengono necessarie nell'ambito della gestione delle risorse della pesca. Dopo aver richiamato le sentenze emesse nelle cause Enichem Base e CIA Security International, la Commissione sostiene che il decreto ministeriale sarebbe inapplicabile in quanto non notificato.
47. Contemporaneamente all'emanazione del regolamento n. 170/83 il legislatore comunitario ha emanato il regolamento n. 171/83 che istituisce misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca. Le restrizioni alle catture in taluni periodi appartengono alle misure tecniche ai sensi di questo regolamento. Ciò risulta sia dal primo considerando che dal Titolo IV del regolamento, che è così formulato: «Divieto di pesca per talune specie entro zone e periodi determinati». Ai sensi dell'art. 20, n. 2, del regolamento le misure tecniche dei singoli Stati vengono comunicate alla Commissione in conformità dell'art. 2, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca . Quest'obbligo di comunicazione è basato oggi sull'art. 46 del regolamento n. 850/98.
48. Il decreto ministeriale disciplina un divieto di sbarco temporaneo, che è connesso ad un divieto temporaneo di pesca. Esso è pertanto una misura tecnica ai sensi del regolamento n. 850/98. Esso soggiace perciò all'obbligo di notifica contenuto nell'art. 46 del regolamento. Tuttavia, non è contestato il fatto che la Commissione non è stata informata dell'esistenza di questo decreto. Si pone quindi la questione di sapere che effetti produca il mancato rispetto di quest'obbligo di comunicazione, in particolare se questa violazione porti all'inapplicabilità del decreto ministeriale nei confronti dei privati.
49. Nella sentenza Enichem Base, citata dalla Commissione, la Corte di giustizia non ha comunque concluso per l'inapplicabilità della misura nazionale non notificata per violazione dell'obbligo di notifica stabilito dall'art. 3, n. 2, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti . Essa ha addotto a fondamento della sua decisione il fatto che la direttiva non stabilisse un procedimento di controllo comunitario dei progetti da comunicarsi e che il permanere in vigore della normativa esaminata non dipendesse dall'assenso o dalla mancata opposizione della Commissione. L'obbligo di informazione avrebbe esclusivamente reso possibile alla Commissione verificare se fosse necessaria l'adozione di misure comunitarie di armonizzazione, se i progetti ad essa sottoposti fossero compatibili con il diritto comunitario e quindi eventualmente di trarne le corrispondenti conclusioni. Né dalla formulazione letterale della norma, né dalla sua ratio si sarebbe dovuto dedurre che il semplice mancato rispetto dell'obbligo di previa informazione della Commissione potesse comportare l'illegittimità della normativa nazionale .
50. Per contro, nella sentenza parimenti richiamata dalla Commissione, pronunciata nella causa CIA Security International, la Corte ha dedotto dal mancato rispetto dell'obbligo di comunicazione ai sensi degli artt. 8 e 9 della direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura d'informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche, l'inapplicabilità della normativa nazionale considerata. Essa ha basato questa pronuncia sul fatto che l'obbligo di comunicazione è un importante mezzo di attuazione dei controlli comunitari preventivi e serve allo scopo della tutela della libera circolazione delle merci. L'effettività di questi controlli sarebbe maggiore qualora l'infrazione dell'obbligo di comunicazione venisse considerata essenziale vizio procedimentale suscettibile di comportare l'inapplicabilità ai privati delle disposizioni di natura tecnica in questione . Al contrario della direttiva 75/442, la direttiva 89/183 non perseguirebbe soltanto lo scopo di informare la Commissione, bensì anche l'ulteriore scopo generale di superare o ridurre le limitazioni al commercio, di informare gli altri Stati circa le disposizioni tecniche progettate da uno Stato, di lasciare alla Commissione ed agli altri Stati membri il tempo necessario per opporsi e proporre modifiche che permettano di diminuire le limitazioni alla libera circolazione delle merci, che possano venir causate dalle misure in preparazione, ed anche di lasciare alla Commissione il tempo necessario di proporre direttive di armonizzazione. Inoltre, gli artt. 8 e 9 della direttiva 83/189 subordinerebbero il momento dell'entrata in vigore della misura all'assenso della Commissione o alla sua mancata opposizione . Al riguardo, la Corte di giustizia ha esaminato se esistano motivi dipendenti specialmente dalla direttiva 83/189 che ostino all'ammissione dell'inapplicabilità di norme che non siano state comunicate. In particolare essa ha esaminato l'obiezione secondo cui detta ammissione potrebbe avere per conseguenza il formarsi di vuoti normativi nell'ordinamento nazionale. In ultima analisi ha negato però questa eventualità grazie all'esistenza del procedimento d'urgenza contemplato dall'art. 9, n. 3, della direttiva 83/189 .
51. Bisogna quindi esaminare più da vicino sulla base di questa giurisprudenza il procedimento di notifica risultante dall'art. 46 del regolamento n. 850/98. In primo luogo, è accertato che, come ai sensi degli artt. 8 e 9 della direttiva 83/189, anche in base all'art. 46, n. 2, del regolamento n. 850/98 il momento dell'entrata in vigore di una misura nazionale notificata dipende dall'assenso o dalla mancata opposizione della Commissione. Inoltre, però, anche l'entrata in vigore dipende in linea di principio dall'assenso della Commissione. Infatti, in base al n. 2, terzo comma, di questa disposizione, lo Stato membro non può porre in vigore la norma se la Commissione ha verificato la sua difformità rispetto al primo paragrafo della disposizione, a meno che lo Stato non vi apporti le necessarie modifiche. Questo potere d'intervento della Commissione va ben oltre un semplice obbligo d'informazione. Le norme nazionali notificate soggiacciono ad un controllo di legittimità operato dalla Commissione. Ciò depone per dedurre l'inapplicabilità ai privati di una normativa nazionale non notificata ai sensi dell'art. 46 del regolamento n. 850/98.
52. Non sono individuabili i motivi che si opporrebbero, in diretta connessione con il regolamento n. 850/98, all'ammissione dell'inapplicabilità di una normativa nazionale non notificata. In particolare, esiste in virtù dell'art. 45, n. 2, del regolamento la possibilità per gli Stati membri di prendere eventualmente nei casi urgenti misure di conservazione non discriminatorie. Tali misure possono essere attuate immediatamente e per la Commissione valgono termini di opposizione abbreviati. Anche sotto tale profilo il contesto giuridico appare paragonabile a quello risultante dalla direttiva 83/189, a proposito della quale la Corte di giustizia aveva fatto riferimento al procedimento d'urgenza ai sensi dell'art. 9, n. 3.
53. Come soluzione provvisoria bisogna perciò osservare che una disposizione non notificata ai sensi dell'art. 46 del regolamento n. 850/98, relativa ad una regolamentazione tecnica della pesca, è inapplicabile ai privati.
54. Bisogna considerare, a dire il vero, che, per quanto riguarda la gestione dei pettini di mare a livello del diritto comunitario, non è stata adottata una normativa sostanziale di alcun genere. L'inapplicabilità della normativa nazionale consegue qui eventualmente soltanto da una violazione formale del diritto comunitario. La verifica della conformità contenutistica ovvero sostanziale del decreto ministeriale va effettuata soltanto sulla scorta degli artt. 28 e 30 CE. Sorge perciò la questione se un richiamo all'art. 30 CE debba già considerarsi escluso a causa della violazione dell'obbligo di notifica ai sensi dell'art. 46 del regolamento n. 850/98.
55. In ultima analisi l'esclusione del richiamo all'art. 30 CE al di fuori dell'ambito del regolamento n. 850/98 appare, a dire il vero, giustificata. Il diritto comunitario ha disciplinato ampiamente la gestione delle risorse della pesca in via generale con i regolamenti nn. 170 e 171/83. Anche se non sono stabilite nei regolamenti n. 170/83 oppure n. 3760/92 misure specifiche relative ad una determinata risorsa ittica, bisogna comunque sempre considerare le disposizioni sulle misure tecniche.
56. Come risulta dall'art. 46 del regolamento n. 850/98, è attribuita agli Stati membri espressamente la competenza, nella misura in cui non esistano regolamentazioni comunitarie, a decretare norme valide per le loro acque costiere e per i loro pescatori. Comunque, però, questa regolamentazione dev'essere compatibile col diritto comunitario e quindi anche con il principio della libera circolazione delle merci. Pertanto, esse devono essere notificate alla Commissione, per permetterle di bloccare disposizioni nazionali eventualmente contrastanti col diritto comunitario. Anche se non è stata emanata una normativa sostanziale in relazione ai pettini di mare, la Francia è tuttavia tenuta, per quanto esposto, ad osservare le disposizioni generali sull'emanazione delle misure tecniche nazionali. Le disposizioni di diritto comunitario sono pertanto decisive.
57. Poiché la regola dell'art. 46 del regolamento n. 850/98 nel caso presente non è stata osservata, il decreto ministeriale deve restare inapplicato nei confronti dei privati. E' esclusa pertanto una giustificazione del decreto ministeriale ai fini della tutela della vita degli animali ai sensi dell'art. 30 CE.
58. Alla seconda questione presentata si deve pertanto rispondere che l'art. 28 CE va interpretato nel senso che esso osta all'applicazione di una disposizione nazionale che proibisca lo sbarco di pettini di mare durante il periodo di chiusura della pesca dal 15 maggio al 30 settembre a prescindere dalla loro origine e che, inoltre, in contrasto con il diritto comunitario, non sia stata, prima della sua entrata in vigore, comunicata alla Commissione.
d) Proporzionalità
59. Soltanto in subordine e per il caso in cui la Corte non volesse adottare la soluzione qui indicata ed ammettesse il richiamo all'art. 30 CE, si deve considerare se una giustificazione a fini di tutela della vita degli animali sia esclusa dal fatto che il decreto ministeriale possa non rispondere al principio di proporzionalità. Secondo costante giurisprudenza, negli ambiti in cui non esiste regolamentazione comunitaria, si devono accettare gli ostacoli al commercio intracomunitario generati dalle differenze tra le normative nazionali, nella misura in cui le disposizioni di tali normative valgono senza distinzione per i prodotti interni di un paese e per i prodotti d'importazione e siano inoltre necessarie a soddisfare esigenze imperative. Tuttavia le disposizioni considerate sono ammissibili soltanto se si trovano in relazione proporzionale allo scopo perseguito e se questo scopo non può essere raggiunto attraverso disposizioni meno limitative del commercio intracomunitario .
60. Per mezzo del divieto di sbarco viene impedito ai pescatori di pescare pettini di mare nel periodo di vigenza del divieto di pesca. Il divieto di sbarcare pettini di mare è perciò idoneo a tutelare la vita e la presenza dei pettini di mare.
61. Una normativa eccede la misura necessaria qualora lo scopo perseguito possa essere efficacemente realizzato attraverso norme meno limitative del commercio intracomunitario. Il divieto di sbarco concerne sia i pettini di mare che sono stati pescati nelle acque territoriali francesi, sia quelli pescati nelle acque territoriali di altri paesi. Rispetto a questa normativa, una misura meno severa sarebbe quella che si limitasse a prescrivere il divieto di sbarco dei pettini di mare d'origine francese. Ciò sarebbe sufficiente per attuare il divieto di cattura nelle acque territoriali francesi, senza pregiudicare con questo il commercio intracomunitario.
62. E' dubbio, a dire la verità, se un divieto di sbarco limitato ai pettini di mare d'origine francese sia idoneo ugualmente a proteggere le vita degli animali e la presenza dei molluschi. Ciò potrebbe essere dubbio anche per il fatto che all'atto dello sbarco non è sostanzialmente riconoscibile quale origine i pettini di mare abbiano, se cioè siano merci interne o importate.
63. Per contro, bisogna però considerare che a quest'incertezza si può porre rimedio attraverso controlli rafforzati nelle acque costiere. Le difficoltà che un simile controllo delle catture comporta non sarebbero per i pettini di mare maggiori e di natura diversa rispetto al pesce di altro genere per la cui cattura sono assegnate quote, il cui rispetto dev'essere anche salvaguardato attraverso controlli in materia. Peraltro, le difficoltà di attuazione amministrativa di una disciplina non costituiscono in linea di principio una giustificazione per misure limitative della libera circolazione delle merci .
64. Di conseguenza, bisogna perciò rilevare che il decreto ministeriale è in contrasto col diritto comunitario anche nella misura in cui esso limita la libera circolazione delle merci oltre la misura necessaria alla tutela dei pettini di mare nelle acque costiere francesi.
VI - Conclusione
65. In base alle precedenti considerazioni si propone di rispondere alle questioni pregiudiziali presentate nei seguenti termini:
1) I pettini di mare che vengono pescati nelle acque territoriali di Jersey, con una licenza di pesca rilasciata dalle autorità di Jersey, da pescherecci immatricolati in Francia e che navigano sotto la bandiera francese devono essere considerati in Francia merci d'importazione.
2) L'art. 28 CE osta all'applicazione di una disposizione nazionale che proibisce lo sbarco di pettini di mare nel periodo di chiusura della pesca dal 15 maggio al 30 settembre senza prendere in considerazione la loro origine e che, inoltre, non è stata comunicata alla Commissione prima di essere posta in vigore, in contrasto con le disposizioni di diritto comunitario.