62010TJ0333_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas T‑333/10,
Animal Trading Company (ATC) BV,
asukohaga Loon op Zand (Madalmaad),
Avicentra NV,
asukohaga Malle (Belgia),
Borgstein birds and Zoofood Trading vof, asukohaga Wamel (Madalmaad),
Bird Trading Company Van der Stappen BV, asukohaga Dongen (Madalmaad),
New Little Bird’s Srl,
asukohaga Anagni (Itaalia),
Vogelhuis Kloeg,
asukohaga Zevenbergen (Madalmaad),
Giovanni Pistone, elukoht Westerlo (Belgia),
keda esindasid advokaadid M. Osse ja J. Houdijk,
hagejad,
versus
Euroopa Komisjon,
esindajad: F. Jimeno Fernández ja B. Burggraaf,
kostja,
mille ese nõue hüvitada kahju, mis hagejatele tekkis seoses sellega, et võeti vastu esiteks komisjoni 27. oktoobri 2005. aasta otsus 2005/760/EÜ, mis käsitleb teatavaid vangistuses elavate lindude importimisel rakendatavaid kaitsemeetmeid seoses kõrge patogeensusega linnugripiga teatavates kolmandates riikides (EÜT L 285, lk 60) (pikendatud), ja teiseks komisjoni 23. märtsi 2007. aasta määrus nr 318/2007, milles sätestatakse loomatervishoiunõuded ja karantiinitingimused teatavate lindude impordil ühendusse (ELT L 84, lk 7.
ÜLDKOHUS (esimene koda),
koosseisus: president J. Azizi, kohtunikud S. Frimodt Nielsen ja M. Kancheva (ettekandja),
kohtusekretär: ametnik J. Plingers,
arvestades kirjalikus menetluses ja 20. novembri 2012. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
Vaidluse taust
A – Hagejad
1. Hagejate on Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg ja Giovanni Pistone tegevusala on linnumajadesse paigutamiseks mõeldud looduses püütud metslindude, eeskätt papagoiliste nagu aarade, kakaduude ja triip-teemantlindude import Euroopa Liidu piires. Hagejad asuvad Madalmaades, Belgias ja Itaalias. Nad on European Association of Im- and Exporters of Birds and Live Animalsi (lindude ja elusloomade importijate ja eksportijate Euroopa ühing, edaspidi „Euroopa linnukauplejate ühing”) liikmed.
B – Direktiivid 91/496 ja 92/65
2. 15. juulil 1991 võttis Euroopa Ühenduse Nõukogu (EÜ) artikli 37 alusel, mis reguleerib ühist põllumajanduspoliitikat, vastu direktiivi 91/496/EMÜ, millega nähakse ette ühendusse kolmandatest riikidest saabuvate loomade veterinaarkontrolli korraldamise põhimõtted ning muudetakse direktiive 89/662/EMÜ, 90/425/EMÜ ja 90/675/EMÜ (EÜT L 268, lk 56; ELT eriväljaanne 03/12, lk 58).
3. Direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 kohaselt on kaitsemeetmeid võtta lubatud järgmistel tingimustel:
„Kui kolmanda riigi territooriumil puhkeb või levib nõukogu 21. detsembri 1982. aasta direktiivis 82/894/EMÜ (EMÜ ühendusesisese loomahaigustest teatamise kohta) osutatud haigus, zoonoos või muu haigus või nähtus, mis võib kujutada endast tõsist ohtu loomade või inimese tervisele, või kui muu tõsiseloomuline loomatervishoiu või inimese tervishoiu alane põhjus seda eriti komisjoni veterinaarekspertide leidude taustal tingib, võib komisjon omaalgatuslikult või liikmesriigi taotluse korral võtta sõltuvalt olukorra tõsidusest viivitamata vastu ühe järgmistest meetmetest:
– peatatakse import asjaomase kolmanda riigi kogu territooriumilt või selle osast ning vajadusel transiidiriigiks olevast kolmandast riigist,
– seada eritingimused kogu asjaomasest kolmandast riigist või selle osast saabuvate loomade suhtes.”
4. Lisaks sätestab direktiivi 91/496 artikli 18 lõige 7, et lõigetest 1–3 ja lõikest 6 tulenevalt otsustatud meetmete laiendamist, muutmist või tühistamist käsitlevad otsused võetakse vastu direktiivi 89/662/EMÜ veterinaarkontrollide kohta ühendusesiseses kaubanduses seoses siseturu väljakujundamisega (EÜT L 395, lk 13; ELT eriväljaanne 03/09, lk 214) artiklis 17 kehtestatud komiteemenetluse kohaselt.
5. Nõukogu võttis 13. juulil 1992 vastu direktiivi 92/65/EMÜ, milles sätestatakse selliste loomade, sperma, munarakkude ja embrüote ühendusesisest kauplemist ja ühendusse importimist reguleerivad loomatervishoiunõuded, mille suhtes ei kohaldata direktiivi 90/425/EMÜ A lisa I jaotises osutatud ühenduse erieeskirjades sätestatud loomatervishoiunõudeid (EÜT L 268, 14.9.1992, lk 54; ELT eriväljaanne 03/13, lk 154). See direktiiv kehtestab konkreetsed nõuded, mis tuleb täita päritoluriigil ja -ettevõttel, eeskirjad veterinaarsertifikaatidele, mis peavad olema loomadega kaasas, ja määrab kindlaks, milliseid uuringuid tuleb loomadel läbi viia.
6. Direktiivi 92/65 artikli 17 lõiked 2 ja 3 näevad ette eeskätt sisuliselt seda, et liitu võib importida ainult neid loomi, mis pärinevad kolmandast riigist, mis on kantud loetellu nendest kolmandatest riikidest või kolmandate riikide osadest, kes suudavad esitada tagatisi, mis on samaväärsed liidusisesele kaubavahetusele esitatavatele tagatistele.
C – Otsus 2000/666
7. Komisjoni 16. oktoobri 2000. aasta otsus 2000/666/EÜ, milles sätestatakse muude lindude kui kodulindude impordi loomatervishoiunõuded ja veterinaarsertifikaat ning karantiinitingimused (EÜT L 278, lk 26; ELT eriväljaanne 03/30, lk 431), lubab teatud eeskirjade – seal hulgas nõude, et linnud peavad olema vähemalt 30 päeva karantiinis – täitmise korral importida linde riikidest, mis on rahvusvahelise episootiaameti (OIE, nüüd Maailma Loomatervishoiu Organisatsioon) liikmed.
D – Euroopa Toiduohutusameti esimene arvamus
8. Pärast Euroopa Ühenduste Komisjoni 2004. aasta taotlust esitas Euroopa Toiduohutusamet ( Autorité européenne de sécurité des aliments, „EFSA”) 14. ja 15. septembril 2005. aastal teadusliku arvamuse lindude gripi mõju kohta loomade tervisele ja heaolule ( The EFSA Journal
(2005) 266, 1‑21, edaspidi „EFSA esimene arvamus”).
9. Võttes arvesse talle antud pädevust, käsitles EFSA selles arvamuses ainult kodulindude lindude grippi nakatumise ohtu liidus.
10. Oma arvamuse sissejuhatuses meenutas EFSA, et lindude gripp esineb kodulindudel kahes erinevas kliinilises vormis, kõrge patogeensusega linnugripina ja madala patogeensusega linnugripina. Kõrge patogeensusega linnugrippi põhjustavad viiruste H5 ja H7 alatüübid, millel on teatavad molekulaarsed omadused, mis võivad põhjustada süsteemseid nakkusi ja mida ei esine madala patogeensusega linnugripi puhul. Viirus H5N1 on üks kõrge patogeensusega linnugrippi põhjustavast viiruse alatüübist.
11. Lisaks märkis EFSA, et lindude gripiviiruse lai levik Aasias tema arvamuse vastuvõtmise ajal võis põhjustada inimeste pandeemilise gripi ja et tekkinud lindude gripiviiruse puhangu vastu võitlemise meetmete osas oli tõstatatud palju küsimusi. EFSA leidis olemasolevate teaduslike andmete põhjal, et oma arvamuses võib ta teha mõned järeldused teatavates tema pädevusse kuuluvates küsimustes, kuid need järeldused ei puuduta inimeste nakatumist lindude grippi.
12. EFSA täpsustas veel, et natuke aega enne tema arvamuse vastuvõtmist, pärast H5N1 viiruse erakorralist endeemilist puhangut kodulindude seas teatavates Aasia riikides, nakatusid H5N1 viirusesse metslinnud. See epidemioloogiline olukord, mida EFSA väitel ei ole kunagi varem esinenud, võib endaga kaasa tuua ettenägematuid tagajärgi. Võttes siiski arvesse seda, et metslindude nakatumisest kõrge patogeensusega linnugripi tüüpi viirustesse puuduvad teadmised, leidis EFSA, et olukorra hindamiseks ja selle edasise arengu prognoosimiseks ei ole piisavalt teaduslikke andmeid. Nii levib see nakkus EFSA sõnul Kagu-Aasias H5N1 viirusest põhjustatud kõrge patogeensusega linnugripi epideemia tagajärjel paiksetele metslindudele ja rändlindudele, kes võivad selle kanda liidu territooriumile. Samas leidis EFSA, et sellise olukorra tõenäosuse ja võimalike tagajärgede analüüsimiseks tuleb teha erinevaid valdkondi hõlmavaid jõupingutusi.
13. Mis puudutab ohtu, mida kodulindude jaoks kujutavad endast puurilinnud, eeskätt dekoratiivlinnud ja lemmiklinnud, siis leiab EFSA, et kuna need linnud võivad olla nakatunud lindude grippi, seal hulgas H5 ja H7 alatüüpi kuuluvasse grippi, võivad nad seetõttu liitu importimisel tuua endaga kaasa ohu, et see viirus liidus levib. EFSA leidis siiski, et seaduslikult turustatud lindude puhul on see oht muude kui kodulindude importimist käsitlevatest kehtivatest õigusaktidest tulenevalt oluliselt väiksem.
E – Otsus 2005/760
14. Komisjon võttis 27. oktoobril 2005 vastu otsuse 2005/760/EÜ, mis käsitleb teatavaid vangistuses elavate lindude importimisel rakendatavaid kaitsemeetmeid seoses kõrge patogeensusega linnugripiga teatavates kolmandates riikides (EÜT L 285, lk 60), mis peatab muude eluslindude kui kodulindude impordi liitu.
15. Nimetatud otsus tehti pärast seda, kui 21. oktoobril 2005 tuvastati H5N1 alatüüpi kõrge patogeensusega linnugripp kahel imporditud linnul, keda oli alates 2005. aasta septembrist hoitud Essexis (Ühendkuningriik) asuvas karantiinikeskuses. Need linnud pärinesid väidetavalt Taivanist ja Surinamest.
16. Otsuse 2005/760 põhjenduses 1 ja 2 tugineb komisjon impordi peatamise põhjenduseks esiteks sellele, et lindude gripp on kodulindude ja lindude nakkav viirushaigus, mis põhjustab suremust ja häireid, võib kiiresti omandada episootilised mõõtmed, kujutada tõsist ohtu loomade ja inimeste tervisele ning vähendada järsult kodulinnukasvatuse tasuvust. Komisjon märkis veel, et olemas on oht, et haigustekitajad levivad muude eluslindude kui kodulindude rahvusvahelise kaubanduse teel. Lisaks leidis komisjon, et pärast kõrge patogeensusega linnugripi avastamist imporditud lindudel Ühendkuningriigi karantiinis on asjakohane peatada kõnealuste lindude import teatavatest haigusest ohustatud piirkondadest ja viidata piirkondade määratlemisel rahvusvahelise episootiaameti asjaomastele piirkondlikele komisjonidele.
17. Otsuse 2005/760 artikli 1 lõige 1 sätestab:
„Liikmesriigid peatavad lisas loetletud rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvatest kolmandatest riikidest või nende osadest järgmiste toodete impordi:
a) muud eluslinnud kui kodulinnud vastavalt otsuse 2000/666/EÜ artikli 1 kolmandas taandes esitatud määratlusele ja
[…]”
18. Otsuse 2005/760 lisa täpsustab:
„Järgmistesse artiklis 1 osutatud rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvad kolmandad riigid:
– Aafrika,
– Põhja- ja Lõuna-Ameerika,
– Aasia, Kaug-Ida ja Okeaania,
– Euroopa ja
– Lähis-Ida.”
19. Otsuse 2005/760 kohaselt kohaldatakse seda kuni 30. novembrini 2005.
F – National Emergency Epidemiology Groupi aruanne
20. National Emergency Epidemiology Group (Ühendkuningriigi epidemioloogia kriisigrupp) avaldas 11. novembril 2005 dokumendi „Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex” (aruanne lindude gripi kohta, millesse on nakatunud linnud Essexi karantiinikeskuses). Selle aruande kohaselt tuvastati Essexi karantiinikeskuses H5N1 viirus üksnes Aasiast, Taivanist, mitte Lõuna-Ameerikast, Surinamest pärit lindudel. Surinamega seoses tehtud viga tulenes sellest, et karantiinikeskuses võetud proovid aeti segi.
G – Neli esimest pikendamisotsust
21. Komisjon pikendas 30. novembri 2005. aasta otsusega 2005/862/EÜ, millega muudetakse otsuseid 2005/759/EÜ ja 2005/760/EÜ seoses lindude gripi vastu võitlemise meetmetega muude lindude kui kodulindude puhul (ELT L 317, lk 19), otsusega 2005/760 vastuvõetud meetmete kehtivuse kuni 31. jaanuarini 2006.
22. Otsuse 2005/862 põhjenduses 4 selgitab komisjon niisugust pikendamist sellega, et kuna Maailma loomatervishoiuorganisatsiooni (OIE) teatavad liikmesriigid on teatanud uutest lindude gripi juhtudest, tuleks pikendada lemmiklindude liikumise ja muude lindude importimise keeldu teatavatest riskipiirkondadest.
23. Euroopa linnukauplejate ühing juhtis 7. detsembri 2005. aasta ning 3. ja 18. jaanuari 2006. aasta kirjades komisjoni tähelepanu selle keelu tagajärgedele, eeskätt ebaseadusliku impordituru väljakujunemisele, millega kaasneb lindude gripi liidu territooriumile levimise suurenenud oht. Lisaks palus see ühing, e t komisjon kohtuks ühingu esindajatega ega võtaks vastu uusi keelu pikendavaid meetmeid. Euroopa linnukauplejate ühing lisas 3. jaanuari 2006. aasta kirjale dokumendi „Report on the Independent Review of Avian Quarantine” (lindude gripi karantiini sõltumatu kontrolli aruanne), mille võttis 7. detsembril 2005 vastu Ühendkuningriigi keskkonna-, toidu- ja maaeluamet (edaspidi „DEFRA aruanne”).
24. Komisjon pikendas 31. jaanuari 2006. aasta otsusega 2006/79/EÜ, millega muudetakse otsuseid 2005/759/EÜ ja 2005/760/EÜ nende kohaldamisaja pikendamise suhtes (EÜT L 36, lk 48), otsusega 2005/760 kehtestatud meetmeid 31. maini 2006.
25. Otsuse 2006/79 põhjenduses 3 toob komisjon kahe nimetatud otsuse kohaldamisaja pikendamise põhjendusena välja selle, et kuna Maailma Loomatervishoiu Organisatsiooni (OIE) teatavad liikmesriigid on teatanud lindude gripi uutest juhtudest, tuleks jätkata piirangute kohaldamist lemmiklindude liikumise ja muude lindude teatavatest riskipiirkondadest importimise suhtes.
26. Komisjon vastas eespool punktis 23 nimetatud kirjadele 16. veebruari 2006. aasta kirjas. Selles märgib komisjon, et viimasel ajal ilmnenud tõendid kõrge patogeensusega linnugripi leviku olulise suurenemise kohta viitavad sellele, et metslindudel võib olla selles olla suur roll ja et 2005. aasta oktoobris Euroopa karantiinikeskuses avastatud esimene Aasia tüvega kõrge patogeensusega linnugripi juhtum ajendas komisjoni peatama kõigi muude lindude kui kodulindude importi. Lisaks teatas komisjon, et seda impordi peatamist pikendati otsusega 2006/79 kuni 31. maini 2006, võttes arvesse seda, et haigus avastati Türgis, kus see kiiresti levis, ja seda, et lindude gripi üle tehtava järelevalve kohta Türgi naaberriikides oli vähe teavet. Lõpuks lisas komisjon, et kuigi metslinde puudutava probleemi ulatus ei ole veel selge, on üha enam tõendeid selle kohta, et oht ei piirdu ühe kolmanda riigiga, mistõttu peatati import kõigist kolmandatest riikidest.
27. Euroopa linnukauplejate ühing saatis 7. märtsi 2006. aasta kirjas komisjonile täiendavat teavet metslindude impordi kohta kolmandatest riikidest.
28. Komisjon pikendas 7. juuni 2006. aasta otsusega 2006/405/EÜ, millega muudetakse otsuseid 2005/710/EÜ, 2005/734/EÜ, 2005/758/EÜ, 2005/759/EÜ, 2005/760/EÜ, 2006/247/EÜ ja 2006/265/EÜ teatavate kaitsemeetmete kohta seoses kõrge patogeensusega linnugripiga (ELT L 158, lk 14), otsusega 2005/760 kehtestatud meetmeid 31. juulini 2006.
29. Otsuse 2006/405 põhjenduses 8 märgib komisjon, et meetmete pikendamist põhjustas see, et Aasia tüvega linnugripiviiruse oht liidule on endiselt olemas ja et haiguspuhanguid täheldatakse ikka veel metslindudel ühenduses ning mets- ja kodulindudel mitmes kolmandas riigis, kaasa arvatud Maailma Loomatervishoiu Organisatsiooni (OIE) liikmesriikides. Lisaks leidis komisjon, et viirus on muutumas teatavates maailma osades üha endeemilisemaks. Sama otsuse põhjenduses 11 täpsustas komisjon veel, et loomatervishoiu huvides ja epidemioloogilist olukorda silmas pidades on vajalik tagada see, et eeskätt otsuses 2005/760 sätestatud kaitsemeetmete rakendamist jätkatakse katkestuseta, mistõttu peaks otsuse 2006/405 sätetel olema tagasiulatuv mõju.
30. Komisjon pikendas 25. juuli 2006. aasta otsusega 2006/522/CE, millega muudetakse otsuseid 2005/759/EÜ ja 2005/760/EÜ, milles käsitletakse teatavaid kaitsemeetmeid seoses kõrge patogeensusega linnugripiga ja teatavate eluslindude sissetoomist ühendusse (ELT L 205, lk 28) otsusega 2005/760 kehtestatud meetmeid 31. detsembrini 2006.
31. Otsuse 2006/522 põhjenduses ütleb komisjon, et pärast kõrge patogeensusega viirusetüve põhjustatud linnugripi puhkemist Kagu-Aasias 2004. aastal võttis ta vastu mitu kaitsemeedet selle haiguse suhtes, seal hulgas otsuse 2005/760. Otsuse 2006/522 põhjenduses 7 märgib komisjon, et oluline muudatus kehtivates eeskirjades, mis on sätestatud otsuses 2005/760, viiks käesoleval hetkel eksitusse ettevõtjad ja teised sidusrühmad seoses EL poliitika võimaliku edasise arenguga kõnealuses küsimuses. Komisjon leidis, et pidades silmas hetke loomatervishoiu olukorda linnugripi suhtes ja EFSA arvamuse kavandatud vastuvõtmist oktoobris, tuleks jätkata piirangute kohaldamist muude lindude kui kodulindude impordi suhtes ja seega pikendada otsuse 2005/760 kohaldamist 31. detsembrini 2006.
32. Üldkohtu kantsleisse 10. augustil 2006 saabunud ajutiste meetmete kohaldamise taotluses palusid Euroopa linnukauplejate ühing ja kolm muud hagejat Üldkohtul peatada otsuse 2006/522 täitmise ja näha selles osas ette ajutised meetmed, esitades nimetatud otsuse peale ka eraldi tühistamishagi. Taotlus ja hagi jäeti rahuldamata vastavalt Üldkohtu presidendi 26. oktoobri 2006. aasta määrusega kohtuasjas T‑209/06 R: European Association of Im–and Exporters of Birds and live Animals jt vs . komisjon (kohtulahendite kogumikus ei avaldata) ja Üldkohtu 11. juuni 2008. aasta määrusega kohtuasjas T‑209/06: European Association of Im–and Exporters of Birds and live Animals jt vs . komisjon (kohtulahendite kogumikus ei avaldata).
33. Euroopa linnukauplejate ühing saatis komisjonile 26. septembril 2006 kirja, kus ta rõhutas sisuliselt seda, et otsusega 2005/760 ja pikendamisotsustega kehtestatud ülemaailmne impordikeeld on ebaproportsionaalne, hoiatades komisjoni, et need otsused võivad ühingu liikmete jaoks kaasa tuua tõsiseid ja pöördumatuid tagajärgi.
H – EFSA teine arvamus
34. Komisjoni 25. aprilli 2005. aasta taotlusele vastuseks andis EFSA 27. oktoobril 2007 teadusliku arvamuse muude lindude kui kodulindude impordist tuleneva ohu kohta loomade tervishoiule ja heaolule […] ( The EFSA Journal
(2006) 410, 1‑55, edaspidi „EFSA teine arvamus”). Selles arvamuses on välja toodud erinevad soovitused looduses püütud metslindude tervise ja heaolu kohta. Arvamuses käsitles EFSA linde ohustavaid erinevaid nakkusetekitajaid, seal hulgas lindude grippi.
35. Mis puudutab lindude tervist, siis leidis EFSA, et tõenäosus, et nakkusetekitajaid on pärast metslindude karantiinist vabastamist levinud liidu territooriumile, on väga väikesest väga suureni. EFSA sõnul on tõenäosus, et metslind on pärast karantiinist vabastamist nakatunud, erinevate linnuliikide puhul erinev ja sõltub nakatumise tõenäosusest prekliinilises etapis. Nende järelduste tulemusena soovitas EFSA, et metslindude impordi üle tehtaks hoolikat järelevalvet.
36. Lisaks märkis EFSA, et 95% liitu imporditud lindudest kuulub ühte kolmest lindude seltsist, milleks on vastavalt värvulised (64%), papagoilised (17%) ja kanalised (14%). Lisaks pärines selle arvamuse kohaselt 2005. aastal 88% imporditud metslindudest Aafrikast ja 78% viiest Aafrika riigist.
37. EFSA mainis ka, et metslinnud võivad olla saanud nakkuse nii teistelt nakatunud metslindudelt ja saastunud keskkonnast kui ka nakatunud kodulindudelt.
38. Mis puudutab konkreetselt lindude grippi, siis leidis EFSA, et nendel lindude liikidel, mida imporditakse kõige enam, ehk värvulistel ja papagoilistel, ei ole lindude gripi epidemioloogias olulist osa. Ta märkis ka, et kõigil lindudele levinud kõrge patogeensusega linnugripi viiruse liikide puhul võib esineda zonoosne haigustekitaja. Kuid EFSA arvates võib – kuna varasmate suurte pandeemiate käigus kaardistati lindude gripi genoom või selle osa ja arvamuse vastuvõtmise ajal tuvastati selle genoomi olemasolu H5N1 viiruses – tõhus järelevalveprogramm ära hoida selle, et lindude gripp levib seaduslikult imporditud lindude kaudu liidu territooriumile. Lisaks märkis EFSA, et eriti värvulistel ja kanalistel on kõrge patogeensusega linnugripi viiruse inkubatsiooniaeg ja kliiniline faas väga lühike, mis toob kaasa kõrge suremuse mõne päeva jooksul, samas kui haneliste puhul võib inkubatsiooniaeg olla pikem. Veel leidis EFSA, et võttes arvesse lühikest inkubatsiooniaega, ilmnevad linnul, kes on lindude grippi nakatunud karantiini paigutamisel või kes nakatub sellesse viirusesse karantiinis olles, karantiiniaja jooksul kliinilised sümptomid. Seetõttu leidis EFSA, et tõenäosus, et selline lind vabastatakse karantiinist ilma, et sümptomeid märgataks, on väike, kui mitte peaaegu olematu. Siiski on tema sõnul olemas oht, et viirust subkliiniliselt põdevad linnud vabastatakse karantiinist nakatanuna.
39. Lõpuks soovitas EFSA hinnata hoolikalt metslindude impordi jätkamise vajadust ja eelistada linnumunade importi, võttes arvesse ohtu, et suur hulk nakkusetekitajad võib liidu territooriumile kanduda. Lisaks soovitas ta viia regulaarselt läbi nakkushaiguste sissetoomise ohu hindamist, et oleks võimalik tuvastada kõrge ohutasemega piirkonnad ja riigid ning kõige ohtlikumad liigid, kuna need on ajati erinevad.
I – Kaks viimast pikendamisotsust
40. Euroopa linnukauplejate ühing pöördus 13. ja 23. novembri ning 9. detsembri 2006. aasta ja 8. jaanuari 2007. aasta kirjades uuesti komisjoni poole, rõhutades sisuliselt otsusega 2005/760 ja pikendamisotsustega kehtestatud ülemaailmse impordikeelu ebaproportsionaalsust, ja hoiatades komisjoni, et need otsused võivad ühingu liikmete jaoks kaasa tuua tõsiseid ja pöördumatuid tagajärgi.
41. Komisjon pikendas 22. detsembri 2006. aasta otsusega 2007/21/EÜ, millega muudetakse otsust 2005/760/EÜ seoses teatavate kõrge patogeensusega linnugripi puhul rakendatavate kaitsemeetmetega ning muude lindude kui kodulindude importimisega ühendusse (ELT L 7, lk 44), otsusega 2005/760 kehtestatud meetmeid 31. märtsini 2007.
42. Otsuse 2007/21 põhjenduses 1 kordas komisjon, et pärast kõrge patogeensusega viirusetüve põhjustatud linnugripi puhkemist Kagu-Aasias 2004. aastal võttis ta vastu otsuse 2005/760. Lisaks märkis komisjon otsuse 2007/21 põhjenduses 4, et ta algatas EFSA arvamuse hindamise pärast selle esitamist. Siiski leidis komisjon, et arvesse võttes hetke loomatervishoiu olukorda maailmas lindude gripi osas, tuleks otsuses 2005/760 sätestatud piirangute kohaldamist jätkata lühikese üleminekuajaga, et liikmesriigid ja komisjon tihedas koostöös liikmesriikidega saaksid lõpule viia hindamise ja sätestada võetavad meetmed.
43. Komisjon vastas eespool punktides 33 ja 41 nimetatud kirjadele 31. jaanuari 2007 kirjas, kus ta leidis, et metslindudel oli oluline roll lindude gripi levikus 2006. aastal, kuigi ta oli varem alati eeldanud, et metslindude osa viiruse levikus oli väike kõrge patogeensusega linnugrippi nakatunud lindude suure suremuse tõttu. Seega otsustas komisjon pikendada ülemaailmset metslindude importimise keeldu 1. juulini 2007. Komisjon märkis ka, et pärast nimetatud kuupäeva kuuluvad kohaldamisele muud eeskirjad, mis ei näe ette metslindude importimise keeldu, vaid kehtestavad impordile rangemad tingimused, mille eesmärk on vähendada ohtu tervisele. Lõpuks leidis komisjon, et loomatervishoiuga seotud põhjustel oleks parem, kui linnukasvatusprogrammid viidaks läbi liidu liikmesriikides, selle asemel et importida liitu elusloomi, mis on üles kasvanud kolmandates riikides. Seetõttu palus ta Euroopa linnukauplejate ühingul seda arvamust veelgi enam arvesse võtta.
44. Lõpuks pikendas komisjon 23. märtsi 2007. aasta otsusega 2007/183/CE, millega muudetakse otsust 2005/760/EÜ, mis käsitleb teatavaid vangistuses elavate lindude importimisel rakendatavaid kaitsemeetmeid seoses kõrge patogeensusega linnugripiga teatavates kolmandates riikides (ELT L 84, lk 44), otsusega 2005/760 kehtestatud meetmeid 30. juunini 2007. Otsuse 2007/183 põhjendustes 4–6 märkis komisjon selle pikendamise põhjendamiseks esiteks, et kuna määruses (EÜ) nr 318/2007, milles sätestatakse loomatervishoiunõuded ja karantiinitingimused teatavate lindude impordil ühendusse (ELT L 84, lk 7), sätestatud loomatervishoiunõuded on praegu kehtivatest rangemad, ei hakka nimetatud määrus kehtima enne 1. juulit 2007, et anda selliseid linde ühendusse eksportivatele liikmesriikidele ja kolmandatele riikidele aega uute meetmetega kohanemiseks. Lisaks mainis ta, et pidades silmas EFSA arvamust ja hetke loomatervishoiu olukorda maailmas seoses lindude gripiga, tuleks selliseid linde importida kooskõlas rangete nõuetega. Seetõttu leidis ta, et otsuses 2005/760 sätestatud kaitsemeetmete kohaldamist tuleks jätkata kuni 30. juunini 2007.
J – Määrus nr 318/2007
45. Komisjon võttis 23. märtsil 2007 eeskätt direktiivi 91/496 artikli 10 lõike 3 teise lõigu ja artikli 10 lõike 4 esimese lõigu ning direktiivi 92/65 artikli 17 lõike 2 punkti b, artikli 17 lõike 3 ja artikli 18 lõike 1 esimese ja neljanda taande alusel vastu määruse nr 318/2007, mis jõustus selle määruse artikli 20 kohaselt 1. juulil 2007 ja artikli 19 kohaselt tühistas komisjoni 16. oktoobri 2000. aasta otsuse 2000/666/EÜ, milles sätestatakse muude lindude kui kodulindude impordi loomatervishoiunõuded ja veterinaarsertifikaat ning karantiinitingimused (EÜT L 278, lk 26; ELT eriväljaanne 03/30, lk 431) ja otsuse 2005/760.
46. Määruse nr 318/2007 põhjenduses 9 on täpsustatud, et võttes arvesse rändlindude rolli linnugripi levitamisel Aasiast Euroopasse 2005. ja 2006. aastal, on asjakohane piirata muude lindude kui kodulindude importi ainult vangistuses kasvatatud lindudega.
47. Määruse nr 318/2007 põhjenduses 10 on öeldud:
„Looduses püütud ja vangistuses kasvatatud lindude vahel on väga harva võimalik kindlat vahet teha. Märgistamismeetodeid saab kohaldada mõlemat tüüpi lindude suhtes, ilma et nende vahel oleks võimalik vahet teha. Seetõttu on asjakohane piirata muude lindude kui kodulindude importi kasvandustega, kelle kolmanda ekspordiriigi pädev asutus on heaks kiitnud ning kehtestada selleks heakskiitmiseks teatud miinimumnõuded.”
48. Määruse nr 318/2007 artikkel 1 „Sisu” näeb ette:
„Käesolevas määruses sätestatakse loomatervishoiu nõuded teatavate lindude importimisel ühendusse I lisas nimetatud kolmandatest riikidest või nende osadest ning selle impordiga seotud karantiinitingimused.”
49. Määruse nr 318/2007 artikkel 2 „Reguleerimisala” on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevat määrust kohaldatakse lindude suhtes.
Seda ei kohaldata siiski järgmiste lindude suhtes:
a) kanad, kalkunid, pärlkanad, pardid, haned, vutid, tuvid, faasanid, nurmkanad ja silerinnalised linnud (Ratitae), keda kasvatatakse või hoitakse tehistingimustes tõuaretuse eesmärgil, toiduks ette nähtud liha või munade tootmiseks või jahilinnuvarude taastootmiseks (edaspidi: "kodulinnud");
b) sihtliikmesriigi pädeva asutuse heakskiidetud kaitseprogrammide tarvis imporditud linnud;
c) direktiivi 92/65/EMÜ artiklis 1 nimetatud lemmikloomad, kellega on kaasas omanik;
d) loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparkide ja katsete jaoks ette nähtud linnud;
e) direktiivi 92/65/EMÜ artikli 13 kohaselt heakskiidetud asutustesse, instituutidesse ja keskustesse saadetavad linnud;
f) kirjatuvid, kes tuuakse [liidu] territooriumile kolmandast naaberriigist, kus nad tavaliselt elavad, ning vabastatakse seal kohe eeldusel, et nad lendavad tagasi sellesse kolmandasse riiki;
g) Andorrast, Liechtensteinist, Monacost, Norrast, San Marinost, Šveitsist ja Vatikani Linnriigist imporditud linnud.”
50. Määruse nr 318/2007 artikkel 5 „Imporditingimused ” sätestab:
„Artikli 4 kohane lindude import heakskiidetud kasvandustest peab vastama järgmistele nõuetele:
a) linnud on vangistuses kasvanud [mis on selle määruse artikli 3 punktis c defineeritud kui „linnud, kes ei ole püütud loodusest, vaid on sündinud vanematest, kes on vangistuses paaritunud või muul viisil sugurakke üle kandnud”];
b) linnud pärinevad I lisas nimetatud kolmandatest riikidest või nende osadest;
c) lindudele tehti 7 kuni 14 päeva enne teelesaatmist laboratoorne viiruse avastamise proov ja saadi negatiivne tulemus kõikide lindude gripi viiruste ja Newcastle’i haiguse viiruse esinemise suhtes;
d) linnud ei ole lindude gripi vastu vaktsineeritud;
e) lindudega on kaasas III lisas esitatud näidisele vastav veterinaartõend (edaspidi: "veterinaartõend");
f) linnud on […] märgistatud individuaalse identifitseerimisnumbriga kordumatult tähistatud liitekohata jalarõnga või mikrokiibi abil;
i) linde veetakse uutes transportimise vahendites, mis on väliselt eristatav sellele kantud kordumatult märgistatud identifitseerimisnumbri abil, mis peab vastama veterinaartõendil märgitud identifitseerimisnumbrile.”
51. Määruse nr 318/2007 artikli 11 „Karantiinitingimused” lõige 1 näeb ette järgmist:
„Linnud pannakse heakskiidetud karantiiniasutuses või -keskuses vähemalt 30 päevaks karantiini (edaspidi "karantiin").”
52. Määruse nr 318/2007 I lisa „Kolmandate riikide loend, kes võivad kasutada III lisas esitatud veterinaartõendit” sätestab:
„Komisjoni otsuse 2006/696/EÜ I lisa 1. osa tabeli 1. ja 3. veerus loetletud kolmandad riigid või nende osad. Kõnealuse tabeli 4. veerus on esitatud muude kodulindude kui silerinnaliste lindude sugu- ja produktiivlindude veterinaarsertifikaadi näidis.”
53. Määruse nr 318/2007 I lisas nimetatud komisjoni 28. augusti otsus 2006/696/EÜ, millega kehtestatakse nende kolmandate riikide loetelu, millest võib importida ühendusse ja vedada läbi ühenduse kodulinde, haudemune, ühepäevaseid tibusid, kodulindude, silerinnaliste lindude ja looduslike jahilindude liha, mune ja munatooteid ning määratletud patogeenivabasid mune, ja kohaldatavad veterinaarsertifikaatide nõuded ning muudetakse otsuseid 93/342/EMÜ, 2000/585/EÜ ja 2003/812/EÜ (ELT L 295, lk 1), tühistati ja asendati komisjoni 8. augusti 2008. aasta määrusega (EÜ) nr 798/2008, millega kehtestatakse nende kolmandate riikide, territooriumide, tsoonide ja piirkondade loetelu, millest võib importida ühendusse ja vedada läbi [liidu] kodulinde ja linnukasvatussaadusi, ning veterinaarsertifikaatide nõuded (ELT L 226, lk 1).
Menetlus ja poolte nõuded
54. Üldkohtu kantseleisse 17. augustil 2010 esitatud hagiavalduses esitasid hagejad käesolevas asjas kahju hüvitamise nõude.
55. Hagejad paluvad Üldkohtul:
– mõista Euroopa Liidult ja/või komisjonilt välja kahju, mis tekkis hagejatele otsuse 2005/760/EÜ vastuvõtmise tõttu ja/või selle otsuse kohaldamise pikendamise tõttu otsustega 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21, 2007/183 ja otsusega 318/2007;
– mõista kohtukulud välja liidult ja/või komisjonilt.
56. Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta kahjunõue põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejatelt.
57. Kuna Üldkohtu kodade koosseis 29. mail 2012 muutus, kuulub ettekandja-kohtunik nüüd esimese koja koosseisu, mistõttu käesolev kohtuasi määrati sellele kojale.
58. Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Üldkohus (esimene koda) alustada suulist menetlust.
59. Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu suulistele küsimustele kuulati ära 20. novembri 2012. aasta kohtuistungil.
Õiguslik käsitlus
A – Liidu lepinguväline vastutus
60. Vastavalt ELTL artikli 340 teisele lõigule heastab liit lepinguvälise vastutuse korral kõik oma institutsioonide või oma teenistujate poolt ülesannete täitmisel tekitatud kahjud vastavalt liikmesriikide seaduste ühistele üldprintsiipidele.
61. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et liidu institutsioonide või organite õigusvastase tegevuse puhul ELTL artikli 340 teise lõigu tähenduses on liidu lepinguvälise vastutuse tekkimise eelduseks see, et samaaegselt on täidetud teatavad tingimused, st liidu institutsioonile või organile etteheidetava käitumise õigusvastasus, kahju tekkimine ning põhjuslik seos väidetava käitumise ja viidatud kahju vahel (vt Euroopa Kohtu 9. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑243/05 P: Agraz jt vs . komisjon, EKL 2006, lk I‑10833, punkt 26, ja Üldkohtu 2. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas T‑16/04: Arcelor vs . parlament ja nõukogu, EKL 2010, lk II‑211, punkt 139 ja seal viidatud kohtupraktika).
62. Mis puudutab konkreetselt liidu institutsioonile või organile ette heidetud ebaseaduslikku käitumist, siis tuleneb kohtupraktikast nõue, mille kohaselt tuleb tuvastada, kas üksikisikutele õigusi andvat õigusnormi on piisavalt selgelt rikutud. Otsustav kriteerium, mis lubab õiguse rikkumist pidada piisavalt selgeks, on see, et asjaomane liidu institutsioon või organ on ilmselgelt ja oluliselt eiranud oma kaalutlusõiguse piire. Üksnes siis, kui sellel institutsioonil või organil on vaid märkimisväärselt piiratud, kui mitte olematu kaalutlusõigus, võib ühenduse õiguse vähim rikkumine olla piisav, et tuvastada piisavalt selge rikkumise olemasolu (Euroopa Kohtu 4. juuli 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑352/98 P: Bergaderm ja Goupil vs . komisjon, EKL 2000, lk I‑5291, punktid 42–44, ja 10. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑312/00 P: komisjon vs . Camar ja Tico, EKL 2002, lk I‑11355, punkt 54; Üldkohtu 12. juuli 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 ja T‑225/99: Comafrica ja Dole Fresh Fruit Europe vs . komisjon, EKL 2001, lk II‑1975, punkt 134, ja eespool punktis 61 viidatud kohtuotsus Arcelor vs . parlament ja nõukogu, punkt 141).
63. Siiski ei seosta selle kohtupraktika kohaselt miski automaatselt asjaomase institutsiooni kaalutlusõiguse puudumist ja rikkumise liidu õiguse piisavalt selge rikkumisena kvalifitseerimist. Kuigi tegemist on otsustava kriteeriumiga, ei ole asjaomase institutsiooni kaalutlusõiguse ulatuse kriteerium ainus kriteerium. Selles osas on Euroopa Kohus korduvalt meenutanud, et tema poolt ELTL artikli 340 teise lõigu alusel välja arendatud süsteem võtab muu hulgas arvesse eelkõige lahendatavate olukordade keerukust ja probleeme õigusaktide kohaldamisel või tõlgendamisel. Eelkõige juhtudel, kui komisjonil on olnud piiratud kaalutlusõigus, või märkimisväärselt piiratud, kui mitte olematu kaalutlusõigus, on Euroopa Kohus kinnitanud, et Üldkohus on lahendatavate olukordade keerukust õigesti hinnanud selle tuvastamisel, kas tegemist on ühenduse õiguse piisavalt selge rikkumisega. Sellest järeldub, et liidu vastutuse võib kaasa tuua vaid sellise rikkumise tuvastamine, mida tavapäraselt ettevaatlik ja hoolas haldusorgan ei oleks analoogilises olukorras toime pannud. Seega tuleb liidu kohtul pärast seda, kui ta on esmalt kindlaks teinud, kas institutsioonil on kaalutlusõigus, võtta arvesse lahendatava olukorra keerukust, probleeme õigusaktide kohaldamisel või tõlgendamisel, rikutud õigusnormi selgust ja täpsust ning tehtud vea tahtlikkust või vabandamatust (vt selle kohta Üldkohtu 3. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas T‑429/05: Artegodan vs . komisjon, EKL 2010, lk II‑491, punktid 59–62 ja seal viidatud kohtupraktika).
64. Liidu õiguse piisavalt selge rikkumise kriteeriumiga seoses on käesoleva asja asjaoludel vaja täpsustada, et kõnesolevate õigusnormide võimalik piisavalt selge rikkumine peab tuginema niisuguse laia kaalutlusõiguse piiride ilmselgele ja olulisele ületamisele, mis on liidu seadusandjal ühise põllumajanduspoliitika alase pädevuse teostamisel EÜ artikli 37 alusel (vt selle kohta analoogia alusel Euroopa Kohtu 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑189/01: Jippes jt, EKL 2001, lk I‑5689, punkt 80; 9. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑236/01: Monsanto Agricoltura Italia jt, EKL 2003, lk I‑8105, punkt 135, ja 15. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑425/08: Enviro Tech (Europe), EKL 2009, lk I‑10035, punkt 47; vt Üldkohtu 11. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑13/99: Pfizer Animal Health vs . nõukogu, EKL 2002, lk II‑3305, punkt 166; 26. novembri 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00–T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 ja T‑141/00: Artegodan jt vs . komisjon, EKL 2002, lk II‑4945, punkt 201, ja 10. veebruari 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑64/01 ja T‑65/01: Afrikanische Frucht-Compagnie ja Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert vs . nõukogu ja komisjon, EKL 2004, lk II‑521, punkt 101 ja seal viidatud kohtupraktika). Nimelt tähendab selle kaalutlusõiguse teostamine esiteks seda, et liidu seadusandja peab ette nägema ja hindama keerukaid ja ebakindlaid ökoloogilisi, teaduslikke, tehnilisi ja majanduslikke arengusuundi (vt selle kohta analoogia alusel Euroopa Kohtu 16. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑127/07: Arcelor Atlantique ja Lorraine jt, EKL 2008, lk I‑9895, punktid 57–59, ja eespool punktis 61 viidatud kohtuotsus Arcelor vs . parlament ja nõukogu, punkt 143).
65. Sellega seoses olgu meenutatud, et liidu õiguse piisavalt selge rikkumise kriteeriumi kohaldamise nõude eesmärk on õigusvastase akti laadist olenemata vältida seda, et risk, et institutsioon peab asjaomaste ettevõtjate väidetavad kulud kandma, ei pärsiks tema suutlikkust oma pädevust üldistes huvides täiel määral rakendada, seda nii õigustloova või majanduspoliitilisi valikuid hõlmava tegevuse puhul kui ka tema halduspädevuse vallas, ilma et samas jääksid eraõiguslike isikute kanda ilmsetest ja lubamatutest rikkumistest tulenevad tagajärjed (vt eespool punktis 63 viidatud kohtuotsus Artegodan vs . komisjon, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
66. Käesolevas asjas väidavad hagejad sisuliselt, et komisjon rikkus sellega, et ta kehtestas kõigepealt ajutiselt otsusega 2005/760 looduses püütud metslindude importimise keelu ja seda keeldu hiljem pikendamisotsustega pikendas ning lõpuks selle keelu määruse nr 318/2007 vastuvõtmisega de facto
kinnistas, hagejatele õigusi andvaid teatavaid õigusnorme piisavalt selgelt, mis põhjustas neile tegelikku ja kindlat kahju.
67. Üldkohus peab otstarbekaks analüüsida esiteks seda, kas komisjoni tegevus oli eespool punktides 62–65 viidatud põhimõtetest lähtudes õigusvastane.
B – Õigusvastane tegevus
68. Kirjalikes seisukohtades väidavad hagejad, et komisjon tegutses õigusvastaselt kolmel korral, esiteks siis, kui ta kehtestas otsusega 2005/760 looduses püütud metslindude importimise keelu, teiseks siis, kui ta seda keeldu pikendamisotsustega pikendas, ja kolmandaks siis, kui ta kehtestas määrusega nr 318/2007 de facto
lõpliku keelu.
69. Hagejad esitavad iga väidetavalt õigusvastase teo osas kolm väidet. Nende väidete kohaselt ei olnud komisjonil esiteks pädevust või rikkus ta ilmselgelt ja tõsiselt otsuse 2005/760, pikendamisotsuste ja määruse nr 318/2007 (edaspidi „vaidlustatud aktid”) aluseks olnud õigusnormidest talle tuleneva kaalutlusõiguse piire, teiseks rikkus komisjon piisavalt selgelt üksikisikutele õigusi andvaid õigusnorme ja kolmandaks on komisjon vastutav selle eest, et ta võttis vastu õigusakti, mis on küll õiguspärane, kuid mis põhjustas hagejatele siiski kahju.
70. Üldkohus peab otstarbekaks analüüsida neid kolme väidet eraldi seoses iga väidetavalt õigusvastase komisjoni toiminguga, st lähtudes vaidlustatud aktidest.
1. Väide, mille kohaselt ei olnud komisjonil esiteks pädevust või rikkus ta ilmselgelt ja tõsiselt vaidlustatud aktide aluseks olnud õigusnormidest talle tuleneva kaalutlusõiguse piire
a) Otsuse 2005/760 õiguspärasus
Esimene väide, mille kohaselt rikkus komisjon ilmselgelt ja tõsiselt talle direktiivi 91/496 artikli 18 lõikest 1 tuleneva kaalutlusõiguse piire ega täitnud oma hoolsuskohustust
– Esimese väite ulatus
71. Esimeses väites leiavad hagejad kõigepealt, et komisjon ei olnud pädev vaidlustatud akte vastu võtma ja seetõttu piisab ainuüksi asjaolust, et liidu õigust rikuti, et tuvastada tegevuse õigusvastasus eespool punktis 62 viidatud kohtupraktika tähenduses. Veel heidavad hagejad komisjonile ette seda, et ta rikkus otsust 2005/760 vastu võttes ilmselgelt ja tõsiselt talle direktiivi 91/496 artikli 18 lõikest 1 tuleneva kaalutlusõiguse piire.
72. Nende erinevate väidete põhjendusena väidavad hagejad sisuliselt, et komisjon on direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 alusel pädev kaitsemeetmeid vastu võtma üksnes väga piiratud arvul juhtudel ja seega üksnes kaalutlusõiguseta pädevuse alusel. Esiteks võib komisjon hagejate sõnul võtta meetme üksnes siis, kui loomade ja inimeste tervisele on tekkinud tõsine oht, või muudel tõsiseloomulistel loomatervishoiuga seotud põhjustel. Teiseks võib komisjon võtta vaid ühe selles sättes ette nähtud kahest meetmest, st kas peatada impordi või kehtestada eritingimused. Kolmandaks puudutavad need meetmed kõiki kolmandaid riike või nende osasid ja olukorrast olenevalt transiidiriigiks olevaid kolmandaid riike. Komisjon ületas oma pädevuse piire, kui ta peatas impordi kõigist rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvatest riikidest, seal hulgas sellistelt mandritelt tervikuna, kus lindude gripi ei ole tuvastatud, selle asemel et piirduda konkreetselt ohustatud piirkondadega. Selles osas täpsustavad hagejad, et komisjon oleks pidanud nimetatud otsuses eristama riike, kus selleks hetkeks oli lindude gripp avastatud ja kus seetõttu oli olemas tegelik nakkuse oht, või kust või kuhu viirus oli tegelikult edasi kandunud, riikidest, kus ei oldud tuvastatud ühtegi nakatumise juhtumit ja kus puudus selline nakatumise oht, mis oleks õigustanud nende riikide suhtes impordikeelu kehtestamist. Seega ei oleks pidanud eelkõige Lõuna-Ameerikast ja Okeaaniast pärit importi peatama. Ent jättes analüüsimata olukorra ja ohu konkreetselt igas kolmandas riigis või transiidiriigiks olevas kolmandas riigis, komisjon mitte üksnes ei rikkunud ilmselgelt ja tõsiselt oma pädevuse piire ega tegutsenud eriti meelevaldselt, vaid rikkus ka oma vastutuskohustust ja hoolsuskohustust.
73. Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu ja väidab sisuliselt, et tal on eeskätt direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 rakendamisel ulatuslik kaalutlusõigus.
74. Üldkohus peab otstarbekaks analüüsida kõigepealt seda, kas komisjonil oli vaidlustatud aktide vastuvõtmisel ulatuslik kaalutlusõigus, ning teiseks seda, kas ta täitis selle ulatusliku kaalutlusõiguse piiride järgmisel ja selle täielikul teostamisel oma hoolsuskohustust.
– Ulatuslik kaalutlusõigus direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 alusel
75. Kõigepealt märgib Üldkohus, et otsus 2005/760 põhineb eelkõige direktiivi 91/496 artikli 18 lõikel 1.
76. Teiseks tuleneb nii otsuse 2005/760 põhjenduse 2 sõnastusest, mille kohaselt on „asjakohane [..] peatada […] import teatavatest haigusest ohustatud piirkondadest”, kui ka sellest, et Essexi karantiinikeskuses tuvastati 2005. oktoobris imporditud lindudel kõrge patogeensusega linnugripp (vt eespool punkt 15), et käesolevas asjas lähtus komisjon konkreetse õigusliku alusena direktiivi 91/496 artikli 18 lõikes 1 osutatud hüpoteesist, st olukorrast, kui kolmanda riigi territooriumil puhkeb või levib zoonoos või muu haigus või nähtus, mis võib kujutada endast tõsist ohtu loomade või inimese tervisele, mitte teisest hüpoteesist, kus on tegemist muu tõsiseloomuline loomatervishoiu alase põhjusega.
77. Käsilolevas asjas tuleb tõlgendada direktiivi 91/496 artikli lõiget 1, eeskätt väljendit „tõsine oht loomade või inimese tervisele”, võttes aluseks inimeste ja loomade tervist käsitleva liidu poliitika põhimõtted, eelkõige ettevaatuspõhimõtte, mida see säte konkreetselt rakendab.
78. Selles osas tuleb meenutada, et – nagu tuleneb EÜ artikli 174 lõigetest 1 ja 2 – inimese tervise kaitsmine on üks eesmärkidest, mida taotleb liidu keskkonnapoliitika, mis näeb ette kaitstuse kõrge taseme ja põhineb eeskätt ettevaatuspõhimõttel ja ennetusmeetmete põhimõttel. Selle poliitika nõuded tuleb integreerida liidu muu poliitika määratlemisse ja rakendamisse. Lisaks, nagu on sätestatud ELTL artiklis 152, moodustavad nõuded inimeste ja loomade tervise kaitse valdkonnas ühe osa kogu liidu poliitikast ja meetmetest ning seega peavad liidu institutsioonid neid ühise põllumajanduspoliitika rakendamisel arvesse võtma. Ettevaatuspõhimõte kuulub kohaldamisele, kui liidu institutsioonid võtavad ühise põllumajanduspoliitika raames vastu meetmeid inimeste ja loomade tervise kaitseks (vt Euroopa Kohtu 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑77/09: Gowan Comércio Internacional e Serviços, EKL 2010, lk I‑13533, punktid 71 ja 72 ning seal viidatud kohtupraktika).
79. Ettevaatuspõhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte, mis tuleneb EÜ artikli 3 punktist p, artiklist 6, artikli 152 lõikest 1, artikli 153 lõigetest 1 ja 2 ning artikli 174 lõigetest 1 ja 2, ning see kohustab asjaomaseid ametiasutusi võtma asjassepuutuvate õigusnormidega neile antud pädevuste rakendamise konkreetses raamistikus vajalikke meetmeid, et ennetada teatud võimalikke riske rahvatervisele, julgeolekule ja keskkonnale, pannes nende huvide kaitsega seotud nõuded tähtsamale kohale kui majanduslikud huvid (vt Üldkohtu 9. septembri 2011. aasta otsus kohtuasjas T‑475/07: Dow AgroSciences jt vs . komisjon, EKL 2011, lk II‑5937, punkt 144 ja seal viidatud kohtupraktika).
80. Seega võimaldab ettevaatuspõhimõte institutsioonidel olukorras, kui ei ole teaduslikult tõestatud inimeste tervist ohustava riski olemasolu või ulatust, võtta kaitsemeetmeid, ilma et nad ootaksid ära, et täielikult oleks avaldunud nende riski tegelikkus ja tõsidus (vt eespool punktis 78 viidatud kohtuotsus Gowan Comércio Internacional e Serviços, punkt 73 ja seal viidatud kohtupraktika) või et kahjulik mõju tervisele avalduks (vt selle kohta eespool punktis 64 viidatud Üldkohtu otsus Tribunal Pfizer Animal Health vs . nõukogu, punktid 139 ja 141, ja 11. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑70/99: Alpharma vs . nõukogu, EKL 2002, lk II‑3495, punktid 152 ja 154).
81. Lisaks, kui väidetava ohu olemasolu või selle ohu ulatuse üle ei ole võimalik kindlalt otsustada, kuna teostatavate uuringute tulemused ei ole piisavad, lõplikud või täpsed, kuid ohu realiseerumise korral on tegelik kahju rahvatervisele tõenäoline, õigustab ettevaatuspõhimõte piiravate meetmete vastuvõtmist juhul, kui need on mittediskrimineerivad ja objektiivsed (vt eespool punktis 78 viidatud kohtuotsus Gowan Comércio Internacional e Serviços, punkt 76 ja seal viidatud kohtupraktika).
82. Eeltoodud põhimõtetest tuleneb, et kui komisjon kavandab kaitsemeetme vastuvõtmist, lähtudes direktiivi 91/496 artikli 18 lõikes 1 kirjeldatud hüpoteesist, st olukorrast, kus puhkeb või levib „zoonoos või muu haigus või nähtus, mis võib kujutada endast tõsist ohtu loomade või inimese tervisele”, on tal ettevaatuspõhimõtte alusel ulatuslik kaalutlusõigus. Niisiis võib komisjon selle põhimõtte kohaselt võtta kaitsemeetmeid, et ära hoida nende haiguste levimist, kui seda õigustavad loomatervishoiu alased põhjused. Lisaks tuleneb kohtupraktikast, et liidu institutsioonidel on ettevaatuspõhimõtte kohaldamisel ja eelkõige kaitsemeetmete võtmisel ulatuslik kaalutlusõigus ka selle kindlakstegemisel, milline on ühiskonna jaoks vastuvõetamatu ohutase (vt selle kohta analoogia alusel eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Pfizer Animal Health vs . nõukogu, punkt 167, ja eespool punktis 80 viidatud kohtuotsus Alpharma vs . nõukogu, punkt 178 ja seal viidatud kohtupraktika).
83. Eeltoodust lähtudes tuleb tagasi lükata hagejate väide, mille kohaselt ei ole komisjonil direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 alusel ulatuslikku kaalutlusõigust ja ta oli kohustatud kasutama kaalutlusõiguseta pädevust.
– Hoolsuskohustuse täitmine
84. Juhul, kui liidu institutsioonil on ulatuslik kaalutlusõigus, siis on liidu õiguskorras kehtestatud haldusmenetluses ette nähtud tagatiste järgimise kontrollimine põhjapaneva tähtsusega. Nende tagatiste hulka kuuluvad eelkõige pädeva institutsiooni kohustus uurida hoolikalt ja erapooletult kõiki antud asjas tähtsust omavaid asjaolusid ja kohustus põhistada oma otsust piisavalt (vt selle kohta Euroopa Kohtu 6. novembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑405/07 P: Madalmaad vs . komisjon, EKL 2008, lk I‑8301, punkt 56, kus Euroopa Kohus viitab eelkõige oma 21. novembri 1991. aasta otsusele kohtuasjas C‑269/90: Technische Universität München, EKL 1991, lk I‑5469, punkt 14; ja eespool punktis 79 viidatud Üldkohtu otsus Tribunal Dow AgroSciences jt vs . komisjon, punkt 154). Nimelt on see, et komisjon täidaks oma kohustust uurida hoolikalt tema ulatusliku kaalutlusõiguse teostamiseks vajalikke faktilisi asjaolusid ja et nimetatud kohustuse täitmise üle teostab kontrolli liidu kohus, seda olulisem, kui pidada silmas, et selle hindamispädevuse üle teostatav kohtulik kontroll piirdub põhiküsimusega, mis ei lähe kaugemale ilmse vea tuvastamisest. Seega on pädeva institutsiooni kohustus uurida hoolikalt ja erapooletult kõiki antud asjas tähtsust omavaid asjaolusid vajalik eeldus selleks, et liidu kohus saaks kontrollida, kas faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest sõltub kaalutlusõiguse teostamine, olid olemas (vt selle kohta eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Enviro Tech (Europe), punktid 47 ja 62; eespool punktis 64 viidatud Üldkohtu otsus Pfizer Animal Health vs . nõukogu, punktid 166 ja 171, ning 17. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas T‑285/03: Agraz jt vs . komisjon, EKL 2005, lk II‑1063, punkt 49).
85. Selles osas on kohtupraktika veel täpsustanud, et ohtude osas sellise teadusliku uurimise läbiviimine, mis on võimalikult ulatuslik ja tugineb teaduslikele arvamustele, mis põhinevad kõrge kvaliteedi, läbipaistvuse ja sõltumatuse põhimõtetel, on oluline menetluslik garantii, et tagada meetmete teaduslik objektiivsus ja hoida ära omavoliliste meetmete võtmist (eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Pfizer Animal Health vs . nõukogu, punkt 172). Seega sedastas Üldkohus, et direktiivi 91/496 artikl i 18 lõikes 1 kirjeldatud esimese olukorraga võib olla tegemist juhul, kui uus teave muudab oluliselt arusaama ohust, mida teatud haigus endast kujutab (vt selle kohta analoogia alusel Euroopa Kohtu 22. juuni 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑346/09: Denkavit Nederland jt, EKL 2011, lk I‑5517, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika).
86. Käesolevas asjas tuleb märkida, et kuna komisjon lähtus õigusliku alusena direktiivi 91/496 artikli 18 lõikes 1 esitatud esimesest hüpoteesist, mis viitab sõnaselgelt olukorrale, kus „kolmanda riigi territooriumil” puhkeb või levib „zoonoos või muu haigus või nähtus, mis võib kujutada endast tõsist ohtu loomade või inimese tervisele”, pidi ta tõendama, et võetud kaitsemeetmetel on piisavalt otsene seos „kogu asjaomase kolmanda riigi või selle osaga”, st nende kolmandate riikidega, mille territooriumil lindude gripi juhtum on avastatud, ja „vajadusel transiidiriigiks oleva kolmanda riigiga”. Komisjon pidi seda enam täitma tõendamiskohustust ja põhistamiskohustust, kuna ta viitab otsuse 2005/760 sõnaselgelt vajadusele „peatada lindude import teatavatest haigusest ohustatud piirkondadest”.
87. Ent otsuse 2005/760 põhjenduse 2, artikli 1 ja lisa koosmõjust tuleneb, et pärast 2005. aasta septembris kahe Surinamest ja Taivanist pärit kõrge patogeensusega linnugripi juhtumi avastamist (vt eespool punkt 76) otsustas komisjon laienda lindude impordi peatamist tervikuna kõigist viiest rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvatest kolmandatest riikidest, st Aafrikast, Põhja- ja Lõuna-Ameerikast, Aasiast, Kaug-Idast ja Okeaaniast, seega kogu maailmast.
88. Kuid vaatamata asjaolule, et selles ajajärgus pärinesid linnud, kellel Essexi karantiinikeskuses viirus avastati, teadaolevalt Surinamest ja Taivanist ehk kolmandatest riikidest, mis asuvad vastavalt Lõuna-Ameerikas ja Aasias, mis võib õigustada nendelt mandritelt pärit impordi peatamist, ei tulene otsuse 2005/760 põhjendustest ega kohtumenetluse käigus esitatud komisjoni kirjalikest seisukohtadest, et ta tegi kõik võimalikud jõupingutused, et uurida, kas nendest riikidest pärit lindudega seostatav tõsine oht tervisele võib analoogselt olemas olla ka kolmandates riikides, mis asuvad eeskätt Aafrikas või Okeaanias. Nimelt ei ole kohtutoimikus ühtegi tõendit selle kohta, et otsuse 2005/760 vastuvõtmise ajal oli komisjonil olemas selline teave, mis õigustaks niisuguse ohu olemasolu kohta tehtud järelduste laiendamist lindude impordile asjaomastest kolmandatest riikidest väga kaugel asuvatest piirkondadest, isegi kui tegemist oli vaid transiidiriigiks olevate riikidega, ega selle kohta, et ta sellist informatsiooni teada soovis ja et ta tegelikult oma ulatuslikku kaalutlusõigust selles osas rakendas.
89. Nimelt tuvastati EFSA esimeses arvamuses ja seega ainsas asjassepuutuvas teaduslikus arvamuses, mis komisjonil sel ajal olemas oli, et ebatavaline endeemiline olukord, kus H5N1 viirusesse on nakatunud metslinnud, on tekkinud üksnes „teatavates Aasia riikides”,
kuid mööndi samas, et võttes arvesse olukorra uudsust ja seda, et antud nähtuse kohta puuduvad teadmised, võivad sellel olukorral olla ettenägematud tagajärjed ja et nende tagajärgede hindamiseks ei ole piisavalt teaduslikke andmeid (vt eespool punkt 12). Lisaks tuleneb rahvusvahelise episootiaameti 19. augusti 2009. aasta aruandest, kus on nimekiri kolmandatest riikidest, kus alates 2004. aastast kuni 2005. aasta oktoobrini tuvastati kõrge patogeensusega linnugripi juhtumeid ja kus on loetletud üksnes Aasia riigid ja teatavad Euroopa riigid, et see teave oli siiski täielikult kättesaadav ja tõendas, et muid mandreid ega riike sel ajal kõrge patogeensusega linnugripi levimine veel ei ohustanud. Mis puudutab komisjoni väga ähmast väidet, mille ta esitas ainult kostja vastuses, et tal oli selles ajajärgus olemas vaid EFSA esimene arvamus ja et tal oli võimatu ette kindlaks teha ohustatud riike ja piirkondi, kuna „metslinnud rändavad ühelt mandrilt teisele ja rändeteekonnad ei ole üksikasjalikult teada”, siis piisab sellest, kui märkida, et komisjon ole ei otsuse 2005/760 põhjendustes ega kohtumenetluses esitanud ühtegi asjaolu, mida toetaks sellised teaduslikud hindamisaruanded, mis võiksid tõestada, et olemas on oht, et Surinamest ja Taivanist pärit lindude ränne võib mõjutada muu hulgas Aafrikat ja Okeaaniat, või et sellise rändeteekonna prognoosimine on tegelikult võimatu. Nimelt tugineb komisjon selles osas, ja ainult kostja vastuses, üksnes asjaolule, et metslinnud rändavad ühelt mandrilt teisele, ja väidab, ilma et seda toetaks ükski tõend, et rändeteekonnad ei ole üksikasjalikult teada ja et seega ei ole reaalselt võimalik erinevates ohupiirkondades asuvaid riike ette eristada. Lisaks tuleb täpsustada, et komisjon ise on Euroopa linnukauplejate ühingule 31. jaanuaril 2007 saadetud kirjas öelnud, et ta on alati lähtunud eeldusest, et metslindude osa viiruse levikus oli väike kõrge patogeensusega linnugrippi nakatunud lindude suure suremuse tõttu.
90. Siiski tuleb märkida, et käesolevas asjas ei võinud komisjon, võttes arvesse eespool viidatud punktis 84 esitatud kohtupraktikat, jätta direktiivi 91/496 artikli 18 lõikes 1 sätestatud esimesest hüpoteesist lähtumisel ja talle selles osas antud ulatusliku kaalutlusõiguse täielikul teostamisel uurimata ja analüüsimata esiteks seda, kas ja mil määral selles ajajärgus asjaomased kolmandad riigid, st Suriname, Taivan ja teatavad Aasia riigid, kuuluvad nende suuremate piirkondade hulka, kuhu kõrge patogeensusega lindude gripp levida võib, st eeskätt nende riikide naaberriigid, seal hulgas transiidiriigid, ning teiseks ja eelkõige seda, kas ja mil määral võib muid väljaspool Lõuna-Ameerikat ja Kagu-Aasiat asuvaid kolmandaid riike ja mandreid selle levimine kahjustada või mõjutada. Selles osas ei saa komisjon ka tugineda sellele, et ta palus juba 2005. aasta aprillis EFSA‑lt teist arvamust, et tal oleks võimalik antud küsimuses tõendite kogumise kohustust täita. Nimelt hõlmab EFSA pädevus sellele taotlusele vastamisel ainult kvalitatiivset hinnangut ohu kohta loomade tervisele ja heaolule, mis on metslindude impordiga seotud, mitte – eeskätt rändlindude rännuteekondade tõttu – kvantitatiivset analüüsi, või analüüsi ohustatud piirkondade kohta, ega ohu kohta inimeste tervisele, ega ole seotud Essexi karantiinikeskuses 2005. aasta oktoobris avastatud juhtumitega.
91. Kuna sellised põhjendused ja konkreetsed ning teaduslikele arvamustele tuginevad faktilised asjaolud puuduvad (vt eespool punktis 85 viidatud kohtupraktika), mis oleks õigustanud otsuse 2005/760 üldist lähenemisviisi, ja kuna komisjon seda küsimust ei uurinud, siis tuleb märkida, et käesolevas asjas jättis komisjon täitmata nii oma hoolsuskohustuse kui ka põhjendamiskohustuse. Selles osas ei saa komisjon tugineda asjaolule, et ta pidi vastu võtma erakorralise kaitsemeetme. Esiteks ei esita komisjon erakorralisuse põhjendust ei otsuse 2005/760 põhjendustes ega Üldkohtule esitatud kirjalikes seisukohtades, ja teiseks ei õigusta kõne all oleva olukorra võimalik erakorralisus seda, et esiteks jättis komisjon hoolikalt ja täielikult uurimata kõik selleks ajaks teadaolevad asjas tähtsust omavad asjaolud, et tagada niisuguse teadusliku uurimise läbiviimine, mis on võimalikult ulatuslik, et tagada meetmete teaduslik objektiivsus ning hoida ära meelevaldsete meetmete võtmist, ja teiseks ei esitanud ta kõne all olevas otsuses piisavaid põhjendusi.
92. Selles osas ei saa komisjon tugineda vajadusele kaitsta karantiinikeskuste töötajaid kõrge patogeensusega lindude gripi vastu, mida ta väidab ainult kostja vastuses. Esiteks ei viita ükski esitatud materjalides sisalduv tõend, et ta otsust 2005/760 vastu võttes selle ohu tegelikult välja tõi. Teiseks ja igal juhul sai komisjon tegelikult selle ohu ära hoida, kui see oleks tekkinud üksnes imporditud lindude täielikku karantiini paigutamisest loobumisega. Kuid otsuse 2005/760 vastuvõtmise kuupäeval võttis komisjon vastu ka otsuse 2005/759/EÜ, mis käsitleb teatavaid kaitsemeetmeid seoses väga patogeense lindude gripiga teatavates kolmandates riikides ja omanikega kaasas olevate lindude liikumist kolmandatest riikidest (ELT L 285, lk 52), kus ta just jättis kehtima nende lindude karantiini paigutamise nõude.
93. Seega tuleb kõiki esitatud materjalides sisalduvaid tõendeid arvesse võttes asuda seisukohale, et hagejad on tõendanud, et komisjon rikkus käesolevas asjas oma hoolsuskohustust ja seega üksikisikutele õigusi andvat õigusnormi (vt selle kohta analoogia alusel 18. septembri 1995. aasta otsus kohtuasjas, T‑167/94: Nölle vs . nõukogu ja komisjon, EKL 1995, lk II‑2589, punkt 76), kui ta tegutses teisiti, kui hoolikas institutsioon oleks pidanud tegutsema sellistel asjaoludel, mis leidsid aset siis, kui komisjon võttis vastu otsuse 2005/760 – asjaolu, millele komisjonile ei ole võimalik vastu vaielda. Seega tuleb märkida, et kuna komisjon ei järginud oma hoolsuskohustust, mille täitmine on direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 kohase ulatusliku kaalutlusõiguse täieliku teostamise ja ettevaatuspõhimõtte järgimise eeldus, on tegemist hoolsuskohustuse piisavalt selge rikkumisega, mis toob kaasa liidu lepinguvälise vastutuse otsuse 2005/760 õigusvastase vastuvõtmise eest.
94. Seega tuleb nõustuda esimese väitega osas, milles hagejad heidavad komisjonile ette seda, et ta rikkus oma hoolsuskohustust, ilma et oleks vaja teha otsust selles küsimuses esitatud hagejate muude väidete ja argumentide kohta.
95. Kuna Üldkohus leiab, et komisjonil on direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 rakendamisel ulatuslik kaalutlusõigus, tuleb analüüsida ka teist väidet, mille kohaselt komisjon ületas seda kaalutlusõigust proportsionaalsuspõhimõtte selge rikkumisega.
Teine väide, mille kohaselt ületas komisjon oma kaalutlusõigust proportsionaalsuspõhimõtte selge rikkumisega
96. Teises väites leiavad hagejad sisuliselt, et vaatamata sellele, et komisjonil võis direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 alusel olla otsuse 2005/760 vastuvõtmisel ulatuslik kaalutlusõigus, kasutas komisjon seda kaalutlusõigust, mida ta ületas, õigusvastaselt, eeskätt proportsionaalsuspõhimõtte rikkumisega. Nimelt kujutab piiride sulgemine kõigi metslindude liikide impordile endast ilmselgelt ebaproportsionaalset meedet, kui võtta eeskätt arvesse karantiinisüsteemis toimivat tõhusat kontrolli, metslindude ebaseaduslikku kaubandust õhutavate tegurite kõrvaldamise vajadust ja impordikeelu ebasobivust selleks, et hoida ära suuremat nakatumise ohtu, mis tuleneb looduses elavatelt rändlindudelt. Siinjuures täpsustavad hagejad sisuliselt, et selle asemel, et peatada metslindude import 167 riigist, kuigi viimased ei kujuta endast lindude gripi levimisel mingit ohtu, oleks komisjon võinud võtta 2005. aasta oktoobris vastu mitmes mõttes oluliselt vähem piiravad meetmed selle ohu vähendamiseks. Nii oleks ta võinud keelata impordi teatavatest konkreetsetest ohustatud piirkondadest, lubades importi kõigist teistest riikidest, kus sel hetkel lindude grippi nakatumist ei esinenud või puudus selle levimise oht ja mis ei olnud ka transiidiriigid.
97. Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu, viidates eelkõige oma ulatuslikule kaalutlusõigusele, mis tuleneb muu hulgas ettevaatuspõhimõttest, ja väites, et impordi peatamine, nagu see on kehtestatud otsusega 2005/760, ei olnud ilmselgelt ebaproportsionaalne.
98. Selles osas meenutab Üldkohus, et liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte, mis on sätestatud EL lepingu artikli 5 lõikes 4, nõuab, et liidu institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega (vt Euroopa Kohtu 8. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑343/09: Afton Chemical, EKL 2010, lk I‑7027, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika).
99. Mis puudutab selle põhimõtte rakendamise tingimuste kohtulikku kontrolli, võttes arvesse liidu seadusandjale ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas antud ulatuslikku kaalutlusõigust, siis võib sellises valdkonnas võetud meetme õiguspärasust mõjutada vaid selle meetme ilmselge ebasobivus, võrreldes pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgiga (Euroopa Kohtu 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑189/01: Jippes jt, EKL 2001, lk I‑5689, punkt 82; vt selle kohta analoogia alusel eespool punktis 78 viidatud kohtuotsus Gowan Comércio Internacional e Serviços, punkt 82 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega ei ole vaja kindlaks teha, kas liidu seadusandja võetud meetmed on ainsad või parimad võimalikud meetmed, vaid välja selgitada tuleb see, kas need on või ei ole taotletava eesmärgi saavutamiseks ilmselgelt ebasobivad (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Jippes jt, punkt 83).
100. Lisaks tuleb eespool punktis 62 viidatud kohtupraktikat arvesse võttes proportsionaalsuspõhimõtte piisavalt selge rikkumise tuvastamiseks analüüsida seda, kas liidu seadusandja on ilmselgelt ja tõsiselt rikkunud oma kaalutlusõiguse piire.
101. Tuleb täpsustada, et ka ettevaatuspõhimõtte rakendamisel ja eeskätt ohu hindamisel, mis eeldab, et liidu institutsioonidel on olemas teaduslik riskianalüüs ja et nad teevad kindlaks, milline on ühiskonna jaoks vastuvõetamatu ohutase, millega kaasneb poliitilise valiku tegemine (vt selle kohta eespool punktis 79 viidatud kohtuotsus Dow AgroSciences jt, punktid 145 ja 148 ning seal viidatud kohtupraktika), peab see valik olema kooskõlas põhimõttega, mille kohaselt on tervisekaitse, julgeolek ja keskkonnakaitse ülimuslikud majanduslike huvide ees, ning proportsionaalsuspõhimõtte ja diskrimineerimiskeeluga (vt selle kohta eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Artegodan jt vs . komisjon, punkt 186, ja 21. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas T‑392/02: Solvay Pharmaceuticals vs . nõukogu, EKL 2003, lk II‑4555, punkt 125).
102. Käesolevas asjas märgib Üldkohus, et otsuses 2005/760 sätestatud metslindude impordi peatamise eesmärk oli kaitsta loomade ja inimeste tervist, nagu tuleneb ka selle otsuse põhjendusest 1.
103. Lähtudes eespool punktides 84–94 esitatud kaalutlustest, mille kohaselt rikkus komisjon piisavalt selgelt oma hoolsuskohustust ega teostanud nõuetekohaselt direktiivi 91/496 artikli 18 lõikest 1 talle tulenevat kaalutlusõigust ega rakendanud nõuetekohaselt ettevaatuspõhimõtet, tuleb järeldada, et kuna teaduslikke tõendeid, mis oleksid võinud õigustada metslindude impordi ajutist peatamist tervikuna, ei olnud, tuleb seda meedet pidada ilmselgelt ebaproportsionaalseks, vähemalt geograafilises mõttes. Teisisõnu, võttes arvesse seda, et komisjon rikkus oma kohustust uurida hoolikalt ja erapooletult kõiki antud asjas tähtsust omavaid asjaolusid, kui ta laiendas impordikeeldu kõigist otsuses 2005/760 nimetatud piirkondadest pärinevale impordile, või et ta jättis selles osas täielikult teostamata oma kaalutlusõiguse, ei teinud ta ka kindlaks, kas võimalik on võtta vähem piiravaid meetmeid ehk piirata importi väiksemast arvust riikidest. Seetõttu on võimatu asuda seisukohale, et käesolevas asjas oli metslindude impordi peatamine kõigist rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvatest kolmandatest riikidest selle otsusega taotletavate eesmärkide saavutamiseks, st loomade ja inimeste tervise kaitseks vajalik ja sobiv meede.
104. Seega tuleb järeldada, et võttes vastu otsuse 2005/760, rikkus komisjon ilmselgelt ja tõsiselt nõudeid, mis tulenevad proportsionaalsuspõhimõttest – ja ületas seega talle direktiivi 91/496 artikli 18 lõikest 1 tuleneva kaalutlusõigus piire – ning nõudeid, mida tuleb järgida ettevaatuspõhimõtte rakendamisel.
105. Niisiis tuleb sedastada, et komisjon rikkus piisavalt selgelt proportsionaalsuspõhimõtet, mis võib endaga kaasa tuua liidu vastutuse, ja et seetõttu tuleb teise väitega nõustuda.
106. Neil asjaoludel ei ole vaja teha otsust muude etteheidete ja argumentide kohta, mille hagejad teises väites otsuse 2005/760 õiguspärasuse osas esitasid, ega kolmanda väite kohta, mis esitati teise võimalusena.
107. Edasi tuleb analüüsida seda, kas ja mil määral on pikendamisotsustega seoses rikutud õigusnormi samal viisil nagu otsusega 2005/760.
b) Pikendamisotsuste õiguspärasus
Poolte argumentide kokkuvõte
108. Hagejad väidavad, et komisjon rikkus piisavalt selgelt üksikisikutele õigusi andvaid õigusnorme, võttes vastu otsuse 2005/760 kehtivusaega pikendavad otsused, st otsused 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 ja 2007/183. Selles osas kordavad nad juba otsuse 2005/760 kohta esitatud argumente, avaldades sisuliselt ka veel allpool toodud täiendavaid seisukohti.
109. Esiteks olid otsuse 2005/760 vastuvõtmise õigustuseks esitatud põhjendused ekslikud, kuna vilbas, kellel Essexi karantiinikeskuses avastati kõrge patogeensusega lindude gripp, pärines tegelikult Taivanist, mitte Surinamest. See viga, mis oli komisjonile teada alates DEFRA aruande avaldamisest 11. novembril 2005 (vt eespool punkt 23), ei saa seega pikendamisotsuste tegemist õigustada. Teiseks, tuginedes – eelkõige otsuse 2005/862 põhjenduses 4 – sellele, et liidus avastati kõrge patogeense lindude gripi juhtum, jättis komisjon tähelepanuta asjaolu, et selle nakatumise põhjust ei saanud omistada looduses kinnipüütud metslindudele, kelle import alates otsuse 2005/760 vastuvõtmist peatati, vaid rändlindudele. Kolmandaks jättis komisjon sellega, et ta tugines EFSA esimesele ja teisele arvamusele, kui ta väitis, et kõrge patogeensusega lindude grippi nakatumise oht võib tuleneda kõigilt metslindudelt, arvesse võtmata olulisi erinevusi linnuliikide vahel seoses patogeensusega lindude gripile vastuvõtlikkusega, mis oli välja toodud EFSA teises arvamuses. Neljandaks soovis komisjon sellega, et ta mainis kõrge patogeensusega lindude gripi juhtumeid Kagu-Aasias alles pikendamisotsuses 2006/79, otsuse 2005/760 vastuvõtmist tagantjärgi õigustada.
110. Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu. Pikendamisotsustes piirdus ta sisuliselt selle kinnitamisega, et loomade lindude grippi nakatumise oht oli püsivalt olemas. Sel ajal seisis terve maailm silmitsi äärmiselt ebastabiilse olukorraga, mida varem ei olnud esinenud. Nimelt oli enne pikendamisotsuste vastuvõtmist saadud teateid lindude grippi nakatumise juhtumitest Djiboutis, Burkina Fasos, Nigeerias, Indias ja Rumeenias. Pärast pikendamisotsuste vastuvõtmist ilmnes viirus taas Tais ja Kagu-Aasias. Lisaks valitses komisjoni sõnul viiruse kiire leviku ja selle põhjuste ning viiruse muteerumise ohu ja sellest inimeste tervisele tuleneda võivate ohtude osas suur ebakindlus. Täiendav tähtaeg oli vajalik selleks, et enne impordikeelu lõpetamist oleks võimalik uurida ja analüüsida viiruse levikut, selle põhjuseid, sellega seotud ohte ja erinevate maade kogemusi.
111. Käeolevas asjas tuleb analüüsida otsuste 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 ja 2007/183 õiguspärasust eraldi iga otsuse puhul, võttes arvesse nende põhjendusi ja nendega seotud asjaolusid, mis olid komisjonile teada otsuste vastuvõtmise kuupäevadel, st arvesse võtmata pärast neid kuupäevi aset leidnud asjaolusid (vt selle kohta analoogia alusel Euroopa Kohtu 15. aprilli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑390/06: Nuova Agricast, EKL 2008, lk I‑2577, punkt54).
Otsuse 2005/862 õiguspärasus
112. Otsuse 2005/862 põhjenduses 4 on muu hulgas otsuse 2005/760 põhjendustele lisaks öeldud, et „[m]aailma loomatervishoiuorganisatsiooni (OIE) teatavad liikmesriigid on teatanud uutest lindude gripi juhtudest”, mistõttu „tuleks pikendada lemmiklindude liikumise ja muude lindude importimise keeldu teatavatest riskipiirkondadest”, st kõigist selle otsuse I lisa B osas loetletud rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvatest riikidest.
113. Siiski tuleb märkida, et esiteks ei täpsusta komisjon ei otsuse 2005/862 põhjendustes ega Üldkohtule esitatud kirjalikes seisukohtades, millised on need riigid, mis tema arvates asusid selles ajajärgus nimetatud „riskipiirkondades”. Komisjon kinnitab kostja vastuses üksnes väga ähmaselt, et ta sai enne pikendamisotsuste tegemist teateid lindude grippi nakatumise juhtumitest Djiboutis, Burkina Fasos, Nigeerias, Indias ja Rumeenias, ilma et ta esitaks asjakohaseid dokumentaalseid tõendeid ega märgiks, mis hetkel lindude gripp ilmnes ja millal ta sellest teada sai. Ent hagejate esitatud professor D aruandest, mis põhineb Maailma Tervishoiuorganisatsiooni andmetel, mida komisjon ei ole vaidlustanud, nähtub et ajavahemikus oktoobrist 2005 kuni 2005. aasta lõpuni olid Kuveit ja Ukraina ainsad kolmandad riigid, kus oli H5N1 viirusesse nakatumise juhtumeid avastatud. Isegi kui eeldada, et komisjonile oli viimati nimetatud informatsioon sel hetkel teada, on siiski selge, et ta jättis ilmselgelt analüüsimata ja selgitamata asjakohaseid empiirilisi ja teaduslikke põhjuseid, mis õigustaks seda, et otsuse 2005/862 vastuvõtmise ajal hõlmas impordi peatamine jätkuvalt kõiki rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvaid riike.
114. Teiseks tuleb mainida, nagu väidavad ka hagejad, et ka otsusest 2005/862 ei tulene, et komisjon võttis arvesse järeldusi, mis tehti National Emergency Epidemiology Groupi aruandes (vt eespool punkt 20), kus on öeldud, et Essexi karantiinikeskuses tuvastatud H5N1 viirusesse nakatunud lindu peeti ekslikult pärinenuks Lõuna-Ameerikast Surinamest, kuigi ta tegelikult pärines Aasiast, Taivanist. Kuid vaatamata sellele teabele, mis on eriti asjakohane selleks, et teha direktiivi 91/496 artikli 18 lõike 1 kohaselt kindlaks riskipiirkonnad, jättis komisjon nii otsuses 2005/862 kui ka kohtumenetluses selgitamata põhjused, miks ta pidas siiski vajalikuks jätta kehtima Lõuna-Ameerikast või kogu Ameerika mandrilt pärit metslindude importimise peatamise otsuse.
115. Eeltoodust tuleneb, et nii nagu otsuse 2005/760 vastuvõtmisel, rikkus komisjon ka otsuse 2005/862 vastuvõtmisel oma hoolsus- ja põhjendamiskohustust. Lisaks tuleneb sellest, et võttes arvesse teavet, mis komisjonil selles ajajärgus oli või mis tal oleks võinud olla, kui ta oleks nõuetekohaselt täitnud tõendite kogumise kohustust ja teostanud selles osas oma kaalutlusõigust, oli metslindude importimise peatamise jõusse jätmine kõigi rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvate riikide suhtes ilmselgelt ebaproportsionaalne. Nimelt, võttes arvesse seda, et Lõuna-Ameerikast imporditud lindude nakatumise kohta puudusid tõendid ja seda, et H5N1 epideemia oli levinud üksnes Kuveiti ja Ukrainasse, ei olnud komisjonil õigust muu asjassepuutuva empiirilise teabe ja teaduslike tõendite puudumisel pikendada metslindude impordi peatamise ostust kõigi rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvate riikide suhtes, mis kehtestati otsusega 2005/760.
116. Niisiis tuleb sellest järeldada, et otsusega 2005/862 on samuti piisavalt selgelt rikutud hoolsuskohustuse põhimõtet ja proportsionaalsuspõhimõtet, mis võib endaga kaasa tuua liidu vastutuse.
Otsuse 2006/79 õiguspärasus
117. Otsuse 2006/79 põhjenduses 2 on muu hulgas täpsustatud, et „[p]ärast kõrge patogeensusega viirusetüve H5N1 põhjustatud lindude gripi epideemia puhkemist Kagu-Aasias 2003. aasta detsembris võttis komisjon vastu mitu kaitsemeedet lindude gripi suhtes”. Lisaks on selle otsuse põhjenduses 3 öeldud järgmist:
„Kuna Maailma Loomatervishoiu Organisatsiooni (OIE) teatavad liikmesriigid on teatanud lindude gripi uutest juhtudest, tuleks jätkata piirangute kohaldamist lemmiklindude liikumise ja muude lindude teatavatest riskipiirkondadest importimise suhtes. Seepärast on asjakohane pikendada otsuste 2005/759[…] ja 2005/760[…] kohaldamisaega.”
118. Selles osas tuleb märkida, et välja arvatud viide kõrge patogeensusega viirusetüve H5N1 põhjustatud lindude gripi epideemia puhkemisele Kagu-Aasias 2003. aasta detsembris, ei täpsusta komisjon ei otsuse 2006/79 põhjendustes ega oma kirjalikes seisukohtades, millisest geograafilisest piirkonnast need „lindude gripi uued juhtumid” pärinevad. Üksnes hagejate esitatud komisjoni 16. veebruari 2006. aasta kirjast, mis lisaks kõigele saadeti pärast otsuse 2006/79 vastuvõtmist, nähtub, et pikendamisotsuse peamine põhjendus on see, et H5N1 avastati Türgis, kus see kiiresti levis, ja see, et lindude gripi üle tehtava järelevalve kohta Türgi naaberriikides oli vähe, kui üldse mingit teavet. Lisaks nähtub hagejate esitatud OIE poolt ajavahemikus 2004–2007 tehtud aruannete ülevaatest, mille sisu komisjon ei ole vaidlustanud, et 30. novembrist 2005 kuni 31. detsembrini 2006 avastati uued H5N1 viiruse juhtumid kolmandates riikides, seekord Hiinas Horvaatias, Indoneesias, Rumeenias, Venemaal, Tais, Türgis, Ukrainas ja Hongkongis.
119. Kuid isegi eeldades, et otsuse 2006/79 vastuvõtmisel lähtus komisjon eelmises punktis välja toodud teabest, samas kui ta ei ole tõendanud ei seda, et tal see teave olemas oli, ega seda, et ta nimetatud teavet enne kõnesoleva otsuse vastuvõtmist kasutas, kuigi see teave võib selgitada eespool punktis 113 viidatud komisjoni ähmast kinnitust, jättis ta siiski esiteks selgitamata oma järelduse, mille kohaselt need „uued juhtumid” õigustavad metslindude impordi peatamise meetme kohaldamise pikendamist kõigi rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvate riikide suhtes, ja teiseks ei esitanud ta selle järelduse põhjenduseks veenvaid tõendeid. Eelkõige ei õigusta pelk asjaolu, et epideemia oli levinud Türki, muude asjakohaste selgituste ja tõendite puudumisel impordi peatamist Lõuna-Ameerikast ja Okeaaniast.
120. Seega tuleb eeltoodust järeldada, et ka otsuse 2006/79 vastuvõtmisel ei täitnud komisjon oma hoolsuskohustust ja rikkus proportsionaalsuspõhimõtet nii, et see võib endaga kaasa tuua liidu vastutuse.
Otsuse 2006/405 õiguspärasus
121. Otsuse 2006/405 põhjenduses 8 on täpsustatud järgmist:
„Aasia tüvega linnugripiviiruse oht [liidule] ei ole vähenenud. Haiguspuhanguid täheldatakse ikka veel metslindudel ühenduses ning mets- ja kodulindudel mitmes kolmandas riigis, kaasa arvatud Maailma Loomatervishoiu Organisatsiooni (OIE) liikmesriikides. Lisaks on viirus muutumas teatavates maailma osades üha endeemilisemaks. Otsustes 2005/759 [ja] 2005/760 […] sätestatud kaitsemeetmete kehtivusaega tuleks seetõttu pikendada.”
122. Selles osas tuleb märkida, et komisjon ei ole taas ei otsuses 2006/405 ega oma kirjalikes seisukohtades täpsustanud, millised on asjaomased riigid, kui ta viitab eriti ähmasel viisil „mitmele kolmandale riigile, kaasa arvatud Maailma Loomatervishoiu Organisatsiooni (OIE) liikmesriikidele”. Siiski nähtub ajavahemikus 2004–2007 tehtud OIE aruannete ülevaatest (vt eespool punkt 118), et 30. jaanuarist kuni 31. maini 2006 kolmandates riikides avastatud uued juhtumid ei puudutanud ei Ameerika mandrit ega Okeaaniat. Seega, isegi kui komisjonil oli nimetatud teave sel hetkel olemas, mis võib selgitada eespool viidatud punktis 113 välja toodud ähmast väidet, ei ole ta esitanud tõendeid selle kohta, et ta täitis oma hoolsuskohustust, järgis proportsionaalsuspõhimõtet ja et seega oli tal alus jätta metslindude impordi peatamise meede kehtima kõigi rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvate riikide suhtes.
123. Neil asjaoludel tuleb eeltoodust järeldada, et komisjoni rikkumised, mille ta pani toime otsuse 2005/760 vastuvõtmisel, ei lakanud ka otsuse 2006/450 vastuvõtmise käigus.
Otsuse 2006/522 õiguspärasus
124. Metslindude importimise peatamise kehtivusaja uue pikendamise põhjendusena on otsuse 2006/522 põhjenduses 7 viidatud „loomatervishoiu olukorda linnugripi suhtes ja [EFSA] arvamuse kavandatud vastuvõtmis[ele] oktoobris”.
125. Nagu nähtub ajavahemikus 2004–2007 tehtud OIE aruannete ülevaatest (vt eespool punkt 118), ei oldud otsuse 2006/522 vastuvõtmise ajal teatavates maailma piirkondades, eeskätt Lõuna-Ameerikas ja Okeaanias, uusi lindude gripi juhtumeid avastatud. Lisaks ei vabasta komisjoni tema hoolsuskohustusest ja põhjendamiskohustusest seoses võimalike õigustuste esitamisega selle kohta, miks on vaja jätta metslindude impordi peatamise meede kehtima kõigi rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvate riikide suhtes, ega tema kohustusest järgida proportsionaalsuspõhimõtet, pelk asjaolu, et EFSA oli koostamas ja vastu võtmas teist arvamust, kus ei käsitletud – eeskätt rändlindude rännuteekondade tõttu – seda, milline on lindude gripi levimise ohu geograafiline ulatus.
126. Seega jätkas komisjon otsuse 2006/522 vastu võtmisega neid rikkumisi, mille ta pani toime otsust 2005/760 vastu võttes.
Otsuse 2007/21 õiguspärasus
127. Otsuse 2007/21 põhjendus 2 viitab EFSA teisele arvamusele, mis võeti vastu 27. novembril 2006 ja avaldati 14. novembril 2006. Selle otsuse põhjenduses 4 on öeldud järgmist:
„Seoses otsuses 2005/760 […] sätestatud meetmetega on komisjon viivitamata pärast arvamuse esitamist algatanud selle hindamise; arvamuse esialgne analüüs ja kõnealuste meetmete võimalik muutmine leidis aset 14. novembril 2006 toiduahela ja loomatervishoiu alalise komitee raames toimunud ekspertide töörühma nõupidamisel ning 27. novembril 2006 toimunud toiduahela ja loomatervishoiu alalise komitee nõupidamisel. Siiski, arvesse võttes praegust loomatervishoiu olukorda maailmas lindude gripi osas, tuleks otsuses 2005/760 […] sätestatud piirangute kohaldamist jätkata lühikese üleminekuajaga, et liikmesriigid, nagu nad on teatanud oma 27. novembril 2006. aastal peetud nõupidamisel, ning komisjon saaksid lõpule viia hindamise ja sätestada võetavad meetmed.”
128. Tuleb märkida, et võttes arvesse EFSA teise arvamuse koostamiseks vajaliku teadusliku hinnangu piiratud sisu (vt eespool punkt 90), ei õigusta see, et komisjon nimetatud arvamust kõigepealt analüüsis, tema selle ajani toime pandud rikkumisi, mille tulemusel jäeti kehtima metslindude kogu maailmast pärineva impordi äärmuslik peatamine. Niisiis ei saa komisjon väita, et sellega, et ta nimetatud arvamust analüüsis, täitis ta oma hoolsuskohustuse ja talle kuuluva kohustuse tõendada, et sellise impordi täieliku peatamise tingimused, mis hõlmab muu hulgas Ameerika mandrit ja Okeaaniat, on täidetud. Lisaks ei esitanud komisjon ei otsuses 2007/21 ega kohtumenetluse käigus teavet, mis võimaldaks Üldkohtul hinnata „loomatervishoiu olukorda maailmas”, millele komisjon eriti ähmaselt viitab otsuse põhjenduse 4 viimases lauses, ega selle asjassepuutuvust.
129. Lõpuks, isegi kui võtta arvesse asjaolu, et komisjon märkis oma 31. jaanuari 2007. aasta kirjas, ehk pärast otsuse 2007/21 vastuvõtmist, et metslindudel oli lindude gripi levimises oluline osa, mis oleks põhjendanud metslindude importimise peatamise kehtivusaja pikendamist 1. juulini 2007, jättis komisjon sellegipoolest esitamata põhjendused, mille kohaselt see tähelepanek õigustaks niisuguse impordi peatamise jõusse jätmist, mis hõlmas piirkondi, kus ei oldud avastatud ühtegi lindude gripi juhtumit.
130. Seega tuleb asuda seisukohale, et otsuse 2007/21 vastuvõtmisega jätkas komisjon proportsionaalsuspõhimõtte piisavalt selget rikkumist.
Otsuse 2007/183 õiguspärasus
131. Otsus 2007/183 viitab kõigepealt põhjenduses 3 EFSA teisele arvamusele ja seejärel põhjenduses 4 määrusele nr 318/2007, kus sätestatud loomatervishoiunõuded on „praegu kehtivatest rangemad” ja mille kehtimahakkamine oli kavandatud alates 1. juulist 2007. Sama otsuse põhjendustes 5 ja 6 täpsustab komisjon, et „[p]idades silmas [EFSA] [teist] arvamust ja praegust loomatervishoiu olukorda maailmas seoses lindude gripiga, tuleks selliseid linde importida kooskõlas rangete nõuetega”, mistõttu „[tuleks] otsuses 2005/760 […] sätestatud kaitsemeetmete kohaldamist jätkata kuni 30. juunini 2007”.
132. Eelmises punktis esitatud põhjendustest tuleneb, et otsuse 2007/183 vastuvõtmisel ei lõpetanud komisjon ilmselgelt otsuse 2005/760 vastuvõtmisel toime pandud rikkumisi, kuna ta põhjendas metslindude kogu maailmast pärineva impordi peatamist eriti ähmasel viisil endiselt EFSA teise arvamusega, „loomatervishoiu olukorraga maailmas” ja määruse nr 318/2007 – mis väidetavalt kehtestab rangemad loomatervishoiunõuded – kavandatud jõustumisega. Ent komisjon ei ole tõendanud, kas ja mil määral võimaldas eelkõige EFSA teine arvamus tal niisuguse täieliku impordi peatamise jõusse jätta, vähemalt geograafilises mõttes.
133. Seega, olenemata küsimusest, kas määrus nr 318/2007 on õiguspärane, tuleb asuda seisukohale, et otsuse 2007/183 vastuvõtmisega jätkas komisjon eelnevalt tuvastatud hoolsuskohustuse põhimõtte ja proportsionaalsuspõhimõtte piisavalt selget rikkumist.
c) Määruse nr 318/2007 õiguspärasus
Määruse nr 318/2007 vaidlustamise ulatus
134. Hagejad väidavad esimese väite esimeses ja teises osas sisuliselt kõigepealt, et määrusel nr 318/2007 puudub õiguslik alus ja et EFSA teine arvamus ei saa sellel põhineda, seejärel teise võimalusena esitatud teise väite esimeses ja teises osas, et see määrus võeti vastu esiteks proportsionaalsuspõhimõtet ja võrdse kohtlemise põhimõtet rikkudes, kuna metslindude importimise keeld ei ole lindude gripi leviku tõkestamiseks sobiv meede ja kuna võetud meetmed seadsid metslinnud muude lindudega ebasoodsamasse olukorda, ja teiseks, rikkudes omandiõigust ja ettevõtlusvabadust, mis on sätestatud 7. detsembril 2000 Nice’is välja kuulutatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas (EÜT C 364, lk 1), ja kolmandaks teise võimalusena esitatud kolmandas väites, et määruse vastuvõtmine toob endaga kaasa õiguspärasest aktist tuleneva liidu vastutuse.
135. Kõigepealt tuleb analüüsida esimese väite esimest osa.
Määruse nr 318/2007 õigusliku aluse olemasolu
136. Hagejad väidavad sisuliselt, et määrusel nr 318/2007 puudub õiguslik alus.
137. Komisjon väidab sellele argumentatsioonile vastu ja lükkab selle sisuliselt ainetuse tõttu tagasi. EÜ artikli 33 kohaselt on ühise põllumajanduspoliitika eesmärk nimelt muu hulgas tõsta põllumajanduse tootlikkust, stabiliseerida turud ja tagada varude kättesaadavus, ja neid eesmärke on võimalik saavutada üksnes siis, kui nende tegevustega seotud loomad on nakkushaiguste eest kaitstud, mis tuleneb selgelt direktiivide 91/496 ja 92/65 põhjendustest. Komisjon viitab lisaks direktiivi 92/65 artikli 17 lõike 2 punktile a ja artikli 17 lõike 3 punktidele a ja c, ning leiab, et selle direktiivi ja direktiivi 91/496 alusel ei saa määrust nr 318/2007 vastu võtta.
138. Käesolevas asjas tuleb märkida, et määrus nr 318/2007, piirates artikli 5 punktis a impordi lubamist lindudega, keda on vangistuses kasvatatud (vt eespool punkt 50), keelab vaikimisi täielikult looduses püütud metslindude impordi, mida kinnitab nii määruse põhjendus 9 kui ka selle määruse artikkel 19, mis tühistab otsuse 2000/666, mis lubas linde rahvusvahelise episootiaameti liikmetena loetletud riikidest liitu importida (vt eespool punktid 45 ja 46). Selles osas märgib Üldkohus, et komisjon kinnitab oma kirjalikes seisukohtades, et igasugune looduses püütud metslindude karantiini paigutamise võimalus kaotati, sõltumata sellest, kas tegemist on rändlindudega või mitte.
139. Seega tuleb analüüsida, kas määrus nr 318/2007 põhineb piisaval õiguslikul alusel osas, milles see kehtestab looduses püütud metslindude täieliku ja erisusteta keelu.
140. Esiteks olgu meenutatud, et loomatervishoiu nõuded ühendusesiseseks kauplemiseks kehtestav kord, eeskätt direktiivi 92/65 artikli 17 lõike 2 punkt b, artikli 17 lõige 3 ja artikli 18 lõike 1 esimene ja teine taane, millel määruse nr 318/2007 põhineb (vt eespool punkt 45), lähtub põhimõttest, mille kohaselt on loomatervishoiu ja ennetustegevuse põhjustel kogu loomade import kolmandatest riikidest põhimõtteliselt keelatud ja seda lubatakse üksnes pärast eelnevate formaalsuste ja kontrolli tegemist välja antud loa alusel.
141. Nimelt on liidu õiguses loomadega kauplemist reguleerivate ühtsete loomatervishoiu eeskirjade kehtestamise eesmärk, nagu tuleneb direktiivi 92/65 põhjendustest 2 ja 4, mitte üksnes loomade ja loomsete saadustega siseturul kauplemise liberaliseerimine, nagu nähtub selle direktiivi põhjendusest 9 ja II peatükist „Kaubanduse suhtes kohaldatavad sätted”, vaid ka loomade kolmandatest riikidest liitu importimisele kohaldatavate tingimuste kehtestamine, nagu tuleneb sama direktiiv III peatükist „[Liitu] importimise suhtes kohaldatavad sätted”. Seega lubas otsus 2000/666 (vt eespool punkt 7), mis põhines direktiivi 92/65 samadel sätetel nagu määruse nr 318/2007, eelneva loa põhimõttel otsuse D lisa kohaselt linde liitu importida ainult rahvusvahelise episootiaameti liikmetena loetletud riikidest, ja mis oma põhjenduse 4 kohaselt tagab „veterinaareetika ja rahvusvahelise kaubanduse sertifikaatidega seotud õigusnormide üldnõuete” järgimise.
142. Teiseks on põhimõte, et kogu kolmandatest riikidest pärit impordile tuleb saada eelnev luba, sõnaselgelt väljendatud liitu importimist käsitlevates õigusnormides, nagu direktiivi 92/65 III peatüki sätted, eeskätt selle direktiivi artikli 17 lõige 2, mis sätestab eeskätt järgmist:
„[Liitu] võib importida üksnes […] loomi, […] mis vastavad järgmistele nõuetele:
a) need peavad pärit olema kolmandast riigist, mis on kantud lõike 3 punkti a kohaselt koostatavasse loetellu;
b) nendega peab kaasas olema […] veterinaarsertifikaat […]”
143. Sellest tuleneb, et liitu võib loomi importida üksnes siis, kui peetakse kinni eespool punktides 141 ja 142 nimetatud nõuetest, seal hulgas nõudest, mis puudutab sellisesse loetellu kantud kolmandast riigist pärit importi, mille komisjoni peab koostama nn komiteemenetluse kohaselt, lähtudes direktiivi 92/65 artikli 26 ja direktiivi 89/662 – mis käesolevale asjale kohaldamisele kuuluvas versioonis nägi ette nõukogu 28. juuni 1999. aasta otsuse 1999/468/EÜ, millega kehtestatakse komisjoni rakendusvolituste kasutamise menetlused (EÜT L 184, lk 23; ELT eriväljaanne 01/03, lk 124), regulatiivkomitee menetlust käsitleva artikli 5 kohaldamise – artikli 17 koosmõjust. Direktiivi 92/65 artikli 17 lõike 2 alusel on komisjonil seega õigus teatavaid kolmandaid riike sellest loetelust välja arvata või kustutada, mille tulemusel on kogu loomade import nendest riikidest automaatselt keelatud.
144. Kolmandaks tuleneb direktiivi 92/65 artikli 17 lõike 3 punktist c, et komisjonil on ka õigus kehtestada „loomatervishoiu erinõuded, eelkõige ühenduse kaitseks teatavate eksootiliste haiguste eest”, seal hulgas lindude gripi eest. Lisaks võib sama direktiivi artikli 17 lõike 4 punkti a esimese lõigu kohaselt „[l]õikes 3 ettenähtud loetelu […] sisaldada üksnes kolmandaid riike või kolmandate riikide osi, kust importimine ei ole keelatud […] A lisas osutatud haiguse või muu [liidu] jaoks eksootilise haiguse olemasolu tõttu.”
145. Samuti on direktiivi 92/65 artikli 18 lõike 1 esimeses ja teises lõigus sätestatud, et „[l]iikmesriigid tagavad, et käesolevas direktiivis käsitletavaid loomi […] imporditakse [liitu] üksnes juhul, kui” nendega on kaasas sertifikaat, mille koostab sõltuvalt loomaliigist riiklik veterinaararst, ja et artiklites 5–10 osutatud loomad, seal hulgas linnud, on olnud enne importimist karantiinis vastavalt eeskirjadele, mis kehtestatakse selle direktiivi artiklis 26 sätestatud korras. Selles osas olgu täpsustatud, et direktiivi 92/65 artikli 7 punkt A näeb ette, et „[l]iikmesriigid tagavad, et lindudega, millele ei ole osutatud direktiivis 90/539/EMÜ [st kodulinnud ja haudemunad], võib kaubelda üksnes juhul, kui nad vastavad” teatavatele täiendavatele nõuetele, seal hulgas peavad linnud pärit olema ettevõttest, kus 30 päeva jooksul enne nende lähetamist ei ole diagnoositud lindude grippi või peavad linnud pärit olema ettevõttest või piirkonnast, mille suhtes ei kohaldata piiranguid Newcastle’i haigusega võitlemiseks võetavate meetmete raames, või peavad linnud nad olema paigutatud karantiini ettevõttes, kuhu nad on viidud pärast liidu territooriumile sisenemist.
146. Kõigist eeltoodud sätetest ja kaalutlustest tuleneb, et komisjonil on ulatuslik kaalutlusõigus võtta vastu loomatervishoiu eeskirjad loomade turuleviimiseks direktiivi 92/65 põhjenduse 5 tähenduses, millega kaasneb kindlasti õigus mitte lubada liitu importida teatavaid loomaliike teatavatest riikidest, mis ei vasta eespool nimetatud imporditingimustele.
147. Neljandaks, kuigi direktiiv 92/65 põhineb üksnes EÜ artiklil 37, mis käsitleb ühist põllumajanduspoliitikat, tuleb märkida, et see direktiiv kuulub EÜ artikli 152 ja EÜ artikli 174 alusel ka liidu tervisekaitse- ja keskkonnakaitsepoliitikat rakendavate õigusaktide hulka ja et seega tuleb seda tõlgendada ettevaatuspõhimõttest lähtudes (vt eespool punktid 78–80). Niisiis vastab see direktiivi 92/65 artikli 17 lõike 3 punkti c, kus on mainitud komisjoni õigust „kehtesta[da] loomatervishoiu erinõuded, eelkõige [liidu] kaitseks teatavate eksootiliste haiguste eest”, silmas pidades kaitse ja ennetuse eesmärkidele, mis on ettevaatuspõhimõtte lahutamatu osa. Kuid võttes arvesse komisjon ulatuslikku kaalutlusõigust selles raamistikus ettevaatuspõhimõtte rakendamisel (vt eespool punkt 82), ei saa eeskätt direktiivi 92/65 artikli 17 lõike 3 punkti c tõlgendada kitsalt. Seega tuleb asuda seisukohale, et need sätted annavad komisjonile õiguse mitte lubada loomatervishoiu kaalutlustel teatavate loomade importimist teatavatest riikidest, kui need loomad kujutavad endast ohtu inimeste ja loomade tervisele eespool punktides 78 ja 80 osutatud kohtupraktika tähenduses.
148. Neil asjaoludel tuleb tagasi lükata väide, mille kohaselt puudus määruse nr 318/2007 vastuvõtmiseks ja metslindude kolmandatest riikidest importimise täielikuks keelustamiseks piisav õiguslik alus.
Proportsionaalsuspõhimõtte selge rikkumine
149. Hagejad väidavad, et määrus nr 318/2007 rikub proportsionaalsuspõhimõtet, kuna see keelab kõigi metslindude impordi, kuigi lindude gripi levimise põhjustasid rändlinnud. Hagejad leiavad, et komisjon rikkus proportsionaalsuspõhimõtet ka sellega, et lubades importida vangistuses kasvatatud linde, mitte aga metslinde, andis ta loa importida kõige ohtlikumasse lindude kategooriasse kuuluvaid linde. Siiski tuleb täpsustada, et kolmanda väitega seoses, erinevalt otsuse 2005/760 ja pikendamisotsuse kohta esitatud väidetest, ei leia hagejad, et määrust nr 318/2007 vastu võttes rikkus komisjon proportsionaalsuspõhimõtet konkreetselt sellega, et kehtestas metslindude impordikeelu geograafilise ulatuse.
150. Esiteks tuleb meenutada seoses hagejate seisukohaga, et määrus nr 318/2007 rikub proportsionaalsuspõhimõtet seetõttu, et nimetatud määrusega keelas komisjon kõigi metslindude impordi, kuigi lindude gripi levimise põhjustasid üksnes rändlinnud, et selle määruse põhjenduses 9 põhjendab komisjon asjaomaste meetmete võtmist kõigi metslindude suhtes järgmiselt:
„Teine EFSA soovitus on seotud looduses püütud lindude impordiga. Teaduslikus arvamuses kirjeldatakse ohtu, mida põhjustavad linnud, kes võivad olla saanud nakkuse nii teistelt nakatunud metslindudelt ja saastunud keskkonnast kui ka nakatunud kodulindudelt. Võttes arvesse rändlindude rolli linnugripi levitamisel Aasiast Euroopasse 2005. ja 2006. aastal, on asjakohane piirata muude lindude kui kodulindude importi ainult vangistuses kasvatatud lindudega.”
151. Lisaks on EFSA teises arvamuses, millele komisjon selles küsimuses tugineb, öeldud, et enamik imporditud metslindudest, mitte kodulinnud, ei olnud nakatunud rahvusvahelise episootiaameti loetellu kantud nakkustesse ega olnud nende nakkuste tekitajate kandjad. EFSA täpsustas siiski muu hulgas, et lindude gripp on arvestatav nakkusetekitaja, kuna see võib kanduda nii loomadele kui inimestele. Lisaks märkis EFSA selles arvamuses, et metslinnud võivad olla saanud nakkuse nii teistelt nakatunud metslindudelt ja saastunud keskkonnast kui ka nakatunud kodulindudelt.
152. Käesolevas asjas ei ole poolte vahel vaidlust selles, et lindude gripi leviku põhjustasid rändlinnud. Seda hinnangut kinnitab komisjoni tervise- ja tarbijaküsimuste peadirektoraadi loomade tervishoiu ja heaolu teaduskomitee 27. juuni 2000. aasta arvamus (edaspidi „teaduskomitee arvamus”) ja EFSA teine arvamus, kus on nimelt märgitud, et kroonilise nakkuse saanud linnud, eelkõige hanelised, võivad lindude gripi viirust eritada pikema aja jooksul kui 30 päeva, mis on karantiini paigutamise aeg.
153. Siiski tuleb märkida, et kõik kolmandatest riikidest imporditud metslinnud ei ole rändlinnud. Nimelt, nagu viitab EFSA oma teises arvamuses, on 95% kõigist liitu imporditud lindudest värvulised, papagoilised ja kanalised, kellest vähesed on rändlinnud. Seega ei õigusta see põhjendus iseenesest kõigi metslindude importimise keeldu.
154. Ent komisjon tugineb määruses nr 318/2007 ka ohule, et haigus levib muude nakatunud metslindude, saastunud keskkonna ja nakatunud kodulindude kaudu.
155. Selles osas tuleb märkida, et rändlinnud võivad metslinde nakatada või neid mitte nakatada nii kolmandates riikides kui liidu territooriumil.
156. Lisaks olgu märgitud, et oma teises arvamuses leiab EFSA, et kodulindude nakatumine looduses püütud metslindude impordi tõttu on haruldane ja et tõendid sellise nakatumise kohta on peaaegu olematud. EFSA mainis ka, et kõige enam imporditud lindudel nagu värvulistel ja papagoilistel, ei olnud lindude gripi levimisel suur osa. Lõpuks märkis EFSA siiski, et võttes arvesse suure arvu nakkustekitajate liitu kandumise ohtu, tuleb looduses püütud metslindude impordi jätkamise vajadust hoolikalt kaaluda.
157. Seda ohtu silmas pidades tuleb analüüsida, kas komisjonil oli alust käesolevas asjas leida, et tervisekaitse eesmärki arvesse võttes on vaja keelata kõigi metslindude import, või oleks ta pidanud kohaldama vähem piiravat meedet (vt eespool punkt 98).
158. Mis puudutab metslindude karantiini paigutamise alternatiivi, siis tuleb märkida, et oma teises arvamuses EFSA tõepoolest viitas, et tõenäosus, et karantiinist vabastatakse sellised linnud, kellel nakkushaigus on karantiinis olles kliiniliselt märkamatult kulgenud, on väike. Ta möönis siiski, et olemas on oht, et karantiinist on vabastatud nakatunud linde. Lisaks tuleneb DEFRA aruandest, et kuna metslindude kohta puudub juhul, kui nad püütakse kinni vahetult enne importimist, loomatervishoiu alane teave, on ka teadmata see, milline on nende tervise seisund.
159. Seega, võttes arvesse seda ohtu ja ebakindlust seoses looduses püütud metslindude tervise seisundiga, siis tuleb asuda seisukohale, et määrust nr 318/2007 vastu võttes ei kehtestanud komisjon nende lindude suhtes selgelt ebaproportsionaalseid meetmeid ega ületanud ilmselgelt talle ettevaatuspõhimõttest tulenevat ulatuslikku kaalutlusõigust selle tõttu, et ta jättis alternatiivse meetmena kasutamata lindude karantiini paigutamise, mis on impordikeeluga võrreldes vähem piirav meede.
160. Teiseks leiavad hagejad, et komisjon rikkus proportsionaalsuspõhimõtet ka sellega, et ta lubas importida vangistuses kasvatatud linde, st kõige ohtlikumasse lindude kategooriasse kuuluvaid linde, mitte aga metslinde. Selle väite põhjendusena tuginevad nad professor D aruandele (eespool punkt 113) ja asjaolule, et vangistuses kasvatatud linnud viibivad üksteisele lähedal ja puutuvad palju tihemini kokku inimestega.
161. Selles küsimuses tuleb meenutada, et teaduskomitee arvamuse kohaselt on tõendid selle kohta, et kodulinnud saavad nakkuse vabas looduses elavatelt loomadelt, kaudsed, aga veenvad. Seega väidavad hagejad ekslikult, et vangistuses kasvatatud linnud on viiruse levimise seisukohalt kõige ohtlikumad linnud.
162. Lisaks tuleb rõhutada, et riskiohjamise meetmeid silmas pidades eristuvad metslinnud vangistuses kasvatatud lindudest. Nimelt on vangistuses kasvatatud lindudude tervise seisundit võimalik põhjalikult kontrollida juba alates nende sünnist. See kontroll võib kaasa tuua isegi selle, et neid linde kasvatakse suletud keskkonnas. Teaduskomitee arvamuses on veel märgitud, et teatavates kodulindude kasvandused isoleeriti, et seista vastu metslindude sissetungile, mis võimaldas ühe selles arvamuses tsiteeritud teadlase arvates vähendada nendes kasvandustes lindude grippi nakatumise juhtumite arvu. Niisugune kaitsemeede ei ole aga metslindude puhul juba olemuslikult võimalik.
163. Seega ei saa hagejad komisjonile ette heita seda, et ta võttis vastu ilmselgelt ebaproportsionaalse meetme seetõttu, et ta eristas metslinde vangistuses kasvatatud lindudest.
164. Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb väide, mille kohaselt tõi määruse nr 318/2007 vastuvõtmine endaga kaasa proportsionaalsuspõhimõtte selge rikkumise, tagasi lükata.
165. Selles küsimuses tuleb täpsustada, et kolmanda väitega, mis puudutab määruse nr 318/2007 õiguspärasust, ei ole Üldkohtult küsitud, kas komisjon rikkus proportsionaalsuspõhimõtet sellega, et määras kindlaks metslindude importimise keelu geograafilise ulatuse (vt eespool punkte 72, 108 ja 109 osas, mis puudutab otsuse 2005/760 ja pikendamisotsuste õiguspärasust käsitlevat esimest ja teist väidet), kuna selline väide ei tulene loogiliselt ja arusaadavalt hagejate kirjalikest seisukohtadest (vt selle kohta Üldkohtu 29. novembri 1993. aasta määrus kohtuasjas T‑56/92: Koelman vs . komisjon, EKL 1993, LK II‑1267, punkt 21). Seega, et mitte teha otsust ultra petita, ei saa Üldkohus selles küsimuses otsust langetada (vt selle kohta Üldkohtu 18. detsembri 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑90/07 P ja T‑99/07 P, EKL 2008, lk II‑3859, punkt 72 ja seal viidatud kohtupraktika).
Võrdse kohtlemise põhimõtte selge rikkumine
166. Hagejad leiavad, et määruse nr 318/2007 sätted on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega, kuna kodulindudele, kirjatuvidele, lemmikloomadele ning loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparkide ja laboratoorsete katsete jaoks ette nähtud lindudele kohaldatav loomatervishoiu alane kord on märkimisväärselt vähem piirav kui metslindudele kohaldamisele kuuluv kord. Lisaks leiavad hagejad sisuliselt, et seda põhimõtet on rikutud ka seetõttu, et määrus nr 318/2007 lubab importida vangistuses kasvatatud linde, mis kujutavad endast lindude gripi levimisel palju suuremat ohtu kui metslinnud.
167. Selles osas olgu meenutatud, et võrdse kohtlemise põhimõtte – nagu see on sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste hartas – rikkumisega on tegemist siis, kui sarnaseid olukordi koheldakse erinevalt või kui erinevaid olukordi koheldakse ühetaoliselt, välja arvatud juhul, kui selline kohtlemine on objektiivselt põhjendatud (vt selle kohta eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique ja Lorraine jt, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika, ja Üldkohtu 19. novembri 2009. aasta otsus kohtuasjas määrus kohtuasjas T‑334/07: Denka International vs . komisjon, EKL 2009, lk II‑4205, punkt 169 ja seal viidatud kohtupraktika).
168. Seega tuleb analüüsida, kas hagejate poolt kirjeldatud olukord, milles on erinevad lindude kategooriad, on sarnane või mitte.
169. Olukorra sarnasust teise olukorraga tuleb hinnata selles raamistikus, milles võrse kohtlemise põhimõtte rikkumise väidetavalt aset leidis. Nimelt tuleneb kohtupraktikast, et eri olukordi iseloomustavad asjaolud ning nende olukordade sarnasus tuleb kindlaks teha ning neile tuleb anda hinnang arvestades eeskätt selle ühenduse akti eset ja eesmärki, mis kõnealuse vahetegemise sätestab. Lisaks tuleb arvestada selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu vastav akt kuulub (vt selle kohta analoogia alusel eespool punktis 64 viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique ja Lorraine jt, punkt 26 ja seal viidatud kohtupraktika).
170. Nagu on viidatud eespool punktis 150, tuleneb määruse nr 318/2007 põhjendusest 9, et metslindude import liitu keelati selle ohu tõttu, et need linnud võivad olla nakatunud.
171. Seega tuleb analüüsida, kas ohu ennetamise vaatenurgast tuleb eristada metslinde kodulindudest, kirjatuvidest, lemmikloomadest ning loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparkide ja laboratoorsete katsete jaoks ette nähtud lindudest.
172. Selles osas tuleb kõigepealt rõhutada, et võttes arvesse andmeid, mis olid komisjonile määruse nr 318/2007 vastuvõtmise ajal teada (vt eespool punktid 150–157 ja punktid 161 ja 162), oleks ta põhimõtteliselt võinud keelata kõigi metsindude kategooriasse kuuluvate lindude importimise. Pelk asjaolu, et oht, mis on sama suur kui metslindudelt tulenev oht, võib olukorrast olenevalt õigustada seda, et ka muude lindude kategooriad arvatakse selle määruse kohaldamisalast välja, ei saanud iseenesest tekitada metslindude ebavõrdset kohtlemist, kuna võrdse kohtlemise põhimõtte järgimisel peab arvestama seaduslikkuse põhimõttega, mille kohaselt ei saa keegi enda huvides tugineda teise isiku kasuks toimepandud õigusvastasele teole (vt selle kohta Üldkohtu 16. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas T‑120/04: Peróxidos Orgánicos vs . komisjon, EKL 2006, lk II‑4441, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).
173. Esiteks, mis puudutab vahetegemist metslindude ja kodulindude vahel, siis tuleb märkida, et EFSA teises arvamuses viidati sellele, et võrreldes kodulindudega on metslindudel looduskeskkonnas enne nende kinnipüüdmist esineda võivate nakkushaiguste kohta vähe teada. Kuna olemasolevad teadmised nakkushaiguste ohu kohta on erinevad, ei ole kodulinnud ohu hindamise seisukohalt metslindudega sarnases olukorras.
174. Teiseks, mis puudutab vahetegemist metslindude ja kirjatuvide vahel, siis tuleb viidata sellele, et määruse nr 318/2007 artikli 2 punkt f jätab määruse kohaldamisalast välja „kirjatuvid, kes tuuakse [liidu] territooriumile kolmandast naaberriigist, kus nad tavaliselt elavad, ning vabastatakse seal kohe eeldusel, et nad lendavad tagasi sellesse kolmandasse riiki”.
175. Selles osas tuleb meenutada, et EFSA esimese arvamuse kohaselt on katsed tõestanud, et tuvi on väga raske lindude gripiga nakatada, kuid et on olemas piisavalt tõendeid, mis ei luba välistada võimalust, et tuvid kujutavad endast lindude gripi levimisel ohtu. Samas arvamuses märkis EFSA, et tuvidel ei olnud lindude gripi epideemia levimisel olulist osa.
176. Ent käesolevas asjas tuleb mainida, et hagejad ei ole esitanud ühtegi teaduslikku tõendit, mille kohaselt on metslinde – nagu ka tuvisid – raske nakatada. Seega ei erista asjaolu, et tuvid lindude grippi kergesti ei nakatu, neid linde viidatud ohu ennetamise eesmärgi osas metslindudest. Seega ei saa nõustuda väitega, mille kohaselt on rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet.
177. Lisaks, isegi kui nõustuda sellega, et metslinnud ei kujuta endast tuvidest suuremat ohtu, kuna EFSA arvates ei ole kõige enam imporditud lindudel lindude gripi epideemia levimisel suur roll, siis tuleb märkida, et sellest tuleneda võiv ebavõrdne kohtlemine võib seisneda ainult asjaolus, et määruse nr 318/2007 artikli 2 punkti f kohaselt ei kuulu kirjatuvid määruse kohaldamisalasse. Ent kui eeldada, et see erand on asjaomastes sätetes nimetatud põhjustel õigusvastane, ei saa sellele õigusvastasusele tugineda selleks, et tuvastada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist metslindude suhtes ega selle põhimõtte selget rikkumist, mis õigustaks hagejatele hüvitise maksmist (vt eespool punkt 172).
178. Kolmandaks, mis puudutab vahetegemist metslindude ja lemmiklindude vahel, siis märgib komisjon õigesti, et viimased elavad oma omaniku läheduses. Ent see ei välista, et need linnud võivad lindude grippi nakatuda. Nimelt puudub väitel, mille kohaselt elavad need linnud tavaliselt suletud hoonetes, alus ja võib arvata, nagu väidavad hagejad, et teatavates riikides elavad lemmiklinnud õues. Lisaks möönis komisjon ohtu, et ka lemmiklinnud võivad lindude grippi nakatuda, kui ta võttis nende lindude suhtes konkreetsed kaitsemeetmed pärast seda, kui imporditud ja Essexi karantiinikeskusesse paigutatud lindudel avastati kõrge patogeensusega lindude gripp (vt eespool punkt 92).
179. Lemmiklinnud erinevad metslindudest seetõttu, et nad on lemmiklinnud ja seega saab neile üldjuhul osaks omaniku eriline tähelepanu, mille tagajärjel tehakse nende tervise üle kõrgendatud järelevalvet.
180. Siiski ei luba omanike poolt oma lemmiklindude tervise seisundi üle tehtav kõrgendatud kontroll komisjonil asuda seisukohale, et nendelt lindudelt tulenev oht on väiksem kui metslindudelt tulenev oht. Nimelt nähtub EFSA teisest arvamusest, et paljude imporditud lindude puhul on kliinilised sümptomid lindude grippi nakatumise ebausaldusväärsed näitajad. Lisaks ei ole komisjon esitanud ühtegi argumenti, mis lubaks välistada selle, et ka need linnud võivad olla subkliiniliselt nakatunud (vt eespool punkt 158).
181. Siiski tuleneb selle vahetegemisega seotud ebavõrdne kohtlemine üksnes direktiivi 92/65 artikli 1 kolmandas lõigus lemmiklindude suhtes kehtestatud erikorrast ja see ei mõjuta määruse nr 318/2007 õiguspärasust osas, milles määrus ei luba metslinde importida. Niisiis ei saa kõnesoleva väite alusel tuvastada võrdse kohtlemise põhimõtte selget rikkumist, mis õigustaks hagejatele hüvitise maksmist (vt eespool punkt 172).
182. Neljandaks, mis puudutab vahetegemist metslindude ning loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparkide ja laboratoorsete katsete jaoks ette nähtud lindude vahel, siis väidab komisjon, et viimati nimetatud lindudega tehtav kaubavahetus on veelgi eripärasem. Lisaks tugineb ta direktiivi 92/65 artiklile 13 koosmõjus selle direktiivi C lisaga, mis määratleb asutuste, instituutide või keskuste heakskiitu reguleerivad tingimused.
183. Selles osas tuleb mainida, et komisjoni esitatud põhjendused ei võimalda aru saada, miks tuleb eeskätt lindude gripist tulenevat ohtu silmas pidades keelata kõigi metslindude import, samas kui loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparkide ja laboratoorsete katsete jaoks ette nähtud lindude importi lubatakse juhul, kui täidetud on teatavad loomatervishoiu alased tingimused. Eelkõige ei võimalda komisjoni ähmane väide, mille kohaselt on nende lindudega kauplemine veelgi eripärasem, aru saada, kuidas selline eripärasus kõnealust ohtu vähendab. Lisaks ei too komisjon välja ei seda, millest lähtudes ta arvab, et loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparkide ja laboratoorsete katsete jaoks ette nähtud linnud pärinevad tingimata direktiivi 92/65 artiklis 13 nimetatud heakskiidetud asutustest, instituutidest või keskustest, ega seda, miks ei ole võimalik kehtestada metslindude impordi suhtes teatavaid loomatervishoiu alaseid tingimusi. Lõpuks ei luba ükski esitatud teguritest välistada seda, et loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparkide ja laboratoorsete katsete jaoks ette nähtud linnud võivad olla subkliiniliselt nakatunud.
184. Siiski ei lähtu sellest tuleneda võiv ebavõrdne kohtlemine üksnes asjaolust, et määruse nr 318/2007 artikli 2 punkt d jätab loomaaedade, tsirkuste, lõbustusparki de ja laboratoorsete katsete jaoks ette nähtud linnud määruse kohaldamisalast välja. Ent isegi eeldades, et nende lindude nimetatud määruse kohaldamisalast väljajätmine on eespool esitatud põhjustest tumenevalt õigusvastane, ei saa ei saa sellise õigusvastasuse alusel tuvastada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist, ega veelgi vähem selle põhimõtte piisavat selget rikkumist, mis õigustaks hagejatele hüvitise maksmist (vt eespool punkt 172).
185. Viiendaks ja viimaseks tuleb meenutada – mis puudutab vahetegemist metslindude ja vangistuses kasvatatud lindude vahel –, et eespool punktides 160–163 esitatud põhjustel erinevad metslinnud ja vangistuses kasvatatud linnud ohtu ja võimaliku ohtu ennetamise meetmete osas üksteisest objektiivselt. Seetõttu tuleb väide, mille kohaselt on rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet, tagasi lükata osas, milles see põhineb sellel vahetegemisel.
Omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse väidetav selge rikkumine
186. Hagejad väidavad, et määrusega nr 318/2007 kehtestatud metslindude importimise keelu tagajärjel muutub sisutuks ja tühiseks hagejate õigus teostada ettevõtlusvabadust ja nende omandiõigus, mis on sätestatud vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklites 16 ja 17.
187. Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu.
188. Selles küsimuses olgu meenutatud, et ettevõtlusvabadus ja omandiõigus on põhiõigused, mis on sätestatud vastavalt Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklites 16 ja 17. Kuid need õigused ei ole absoluutsed eelisõigused, vaid nendega tuleb arvestada kooskõlas nende ülesandega ühiskonnas. Seega võib ettevõtlusvabaduse ja omandiõiguse teostamisele seada piiranguid tingimusel, et need piirangud vastavad tõepoolest liidu poolt taotletava üldise huvi eesmärkidele ega kujuta selle eesmärgi valguses ülisuurt ja talumatut sekkumist, mis kahjustaks sedasi tagatud õiguse olemust (vt selle kohta eespool punktis 61 viidatud kohtuotsus Arcelor vs . parlament ja nõukogu, punkt 153 ja seal viidatud kohtupraktika).
189. Käesolevas asjas tuleb märkida, et hagejad ei põhjenda täpselt, kuidas määrusega nr 318/2007 kehtestatud metslindude importimise keeld rikub nende omandiõigust ja ettevõtlusvabadust.
190. Vaatamata eeltoodule tuleneb eespool punktides 150–164 esitatud kaalutlustest, mis puudutavad määrusega nr 318/2007 võetud meetmete proportsionaalsust, et neil meetmetel on avalikku huvi pakkuv eesmärk, st kaitsta inimeste ja loomade tervist lindude gripi levimise ohu eest, ja et need ei ole selles mõttes ebaproportsionaalsed. Seega ei saa neid meetmeid pidada ülisuureks ja talumatuks sekkumiseks, mis kahjustaks hagejate omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse olemust. Selles osas tuleb täpsustada, et kuna nimetatud määruse kohaselt võib vangistuses kasvatatud linde endiselt importida, on nende lindude importimisega seotud majandustegevus jätkuvalt võimalik.
191. Järelikult tuleb tagasi lükata hagejate väide, mille kohaselt rikuti määruse nr 318/2007 vastuvõtmisega piisavalt selgelt nende omandiõigust ja/või nende ettevõtlusvabadust.
Vahejäreldus
192. Eeltoodust lähtudes tuleb asuda seisukohale, et hagejate väidetest lähtudes ei rikkunud komisjon määruse nr 318/2007 vastuvõtmisega piisavalt selgelt üksikisikutele õigusi andvat normi, mis võiks kaasa tuua liidu vastutuse.
2. Järeldus õigusvastase tegevuse kohta
193. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes tuleb asuda seisukohale, et nii otsuse 2005/760 kui ka järgnevate pikendamisotsuste vastuvõtmisega pani komisjon toime mitu rikkumist, mis toovad endaga kaasa liidu vastutuse sellise kahju hüvitamisel, mille hagejatele põhjustas metslindude importimise keelamine rahvusvahelise episootiaameti piirkondlikesse komisjonidesse kuuluvatest kolmandatest riikidest alates otsuse 2005/760 vastuvõtmisest.
C – Vastutus õiguspärase akti puhul
194. Veel teise võimalusena paluvad hagejad liidu õiguspärase akti vastuvõtmisest tuleneva vastutuse alusel välja mõista hüvitis, võttes arvesse asjaolu, et nad ei saa pärast määruse nr 318/2007 vastuvõtmist enam teostada oma põhiõigusi. See, et hagejatelt võeti lõplikult võimalus oma põhiõigusi teostada, kui selle eest kohast hüvitist ei maksta, toob endaga kaasa liidu mittesüülise vastutuse.
195. Selles küsimuses on Euroopa Kohus sedastanud, et liidu õiguses selle praegusel kujul ei ole kehtestatud vastutuse korda, mis lubaks kohaldada liidu vastutust tema pädevusse kuuluva seadusandliku tegevuse puhul (Euroopa Kohtu 9. septembri 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑120/06 P ja 121/06 P: FIAMM jt vs . nõukogu ja komisjon, EKL 2008, lk I‑6513, punktid 176 ja 179). Euroopa Kohus täpsustas veel, et selleks, et niisuguse vastutuse olemasolu tuvastada, peab täidetud olema kolm kumulatiivset tingimust, nimelt peab kahju olema tegelik, kahju ja asjaomase akti vahel peab olema põhjuslik seos ning kahju peab olema ebatavaline ja eriline (eespool viidatud kohtuotsus FIAMM jt vs . nõukogu ja komisjon, punkt 169).
196. Ent käesolevas asjas piisab sellest, kui märkida – lisaks sellele, et praegu ei ole olemas õiguspärase akti vastuvõtmisest tuleneva liidu lepinguvälise vastutuse reguleerimise korda –, et hagejad ei ole täpsustanud oma kirjalikes seisukohtades põhjust, miks nad leiavad, et neile väidetavalt põhjustatud kahju on sõltumata selle suurusest ebatavaline ja eriline, kuna see, et kahju on tegelik ja kindel, et ole antud küsimuses piisav.
197. Järelikult tuleb tagasi lükata hagejate veel teise võimalusena väide, mis puudutab õiguspärasest aktist tulenevat vastutust.
D – Vaidlustatud aktidega tekitatud kahju tegelikkus ja ulatus
198. Küsimuses, kas tekitatud kahju on tegelik ja kui suur see on, jätavad hagejad endale õiguse täpsustada kahju suuruse hiljem ja esitada selle tõendamiseks täiendavaid tõendeid. Samuti on komisjon jätnud endale õiguse võtta hagejate väidetud kahju ning kahju ja komisjoni väidetavalt õigusvastase tegevuse vahelise põhjusliku seose kohta üksikasjalikum seisukoht hiljem.
199. Lisaks ei ole Üldkohtul võimalik käesolevas menetlusstaadiumis – isegi kui hagejad on hagiavaldusele lisanud teataval hulgal tõendeid, seal hulgas erinevaid impordisertifikaate lindude importimise kohta rahvusvahelise episootiaameti liikmetena loetletud kolmandatest riikidest 2005. aastal, mis tõepoolest tõendavad, et tekitatud kahju on tegelik ja kindel – teha otsust esitatud andmete asjassepuutuvuse ja täpsuse kohta ning seega nende hüvitiste suuruse kohta, mida liit igale hagejale maksma peab. Komisjoni rikkumiste tulemusel tekkinud kahju hüvitamiseks makstavate summade suurus tehakse kindlaks hilisemas menetlusstaadiumis, kas pooltevahelise kokkuleppe alusel või juhul, kui sellist kokkulepet ei saavutata, Üldkohtu poolt (vt selle kohta analoogia alusel Euroopa Kohtu 4. oktoobri 1979. aasta otsus liidetud kohtuasjades 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 ja 45/79: Dumortier jt vs . nõukogu, EKL 1979, lk 3091, punkt 23, ja Üldkohtu 26. veebruari 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑344/00 ja T‑345/00: CEVA ja Pharmacia Entreprises vs . komisjon, EKL 2003, lk II‑229, punkt 108 ja seal viidatud kohtupraktika).
200. Mis puudutab kriteeriumi, mis käsitleb põhjuslikku seost tuvastatud õigusvastase tegevuse ja väidetava kahju vahel, siis tuleb täpsustada, et hüvitada on võimalik üksnes kahju, mille põhjustasid vahetult otsus 2005/760 ja selle otsuse kehtivust pikendanud järgnevad pikendamisotsused, osas, milles need takistasid metslindude importimist teatavatest kolmandest riikidest või teatavatest kolmandate riikide piirkondadest, mille osas jättis komisjon asjaomases ajajärgus uurimata ja tõendamata selle, et need riigid ja piirkonnad kujutavad endast lindude gripi levimisel ohtu (vt eespool punktid 84–133).
201. Seega tuleb kutsuda pooli üles – eeldusel, et Üldkohus hiljem oma otsuse teeb – saavutama eeltoodud kaalutlusi arvesse nende summade osas omavaheline kokkulepe ja esitama Üldkohtule kolme kuu jooksul andmed nende hüvitiste suuruse kohta, mille suhtes on kokkulepe olemas, või kui kokkulepet ei ole, siis nõuded konkreetsete summade tasumiseks (vt selle kohta analoogia alusel Euroopa Kohtu 19. mai 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑104/89 ja C‑37/90: Mulder jt vs . nõukogu ja komisjon, EKL 1992, lk I‑3061, punktid 37 ja 38).
Kohtukulud
202. Kohtukulude kohta tuleb otsus teha hiljem.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes
ESIMESE ASTME KOHUS (esimene koda)
otsustab:
1. Euroopa Liit peab hüvitama kahju, mis põhjustati Animal Trading Company (ATC) BV‑le, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof‑le, Bird Trading Company Van der Stappen BV‑le, New Little Bird’s Srl‑le, Vogelhuis Kloeg’ile ja Giovani Pistone’le sellega, et komisjon võttis vastu esiteks 27. oktoobri 2005. aasta otsuse 2005/760/EÜ, mis käsitleb teatavaid vangistuses elavate lindude importimisel rakendatavaid kaitsemeetmeid seoses kõrge patogeensusega linnugripiga teatavates kolmandates riikides, teiseks 30. novembri 2005. aasta otsuse 2005/862/EÜ, millega muudetakse otsuseid 2005/759/EÜ ja 2005/760/EÜ seoses lindude gripi vastu võitlemise meetmetega muude lindude kui kodulindude puhul, kolmandaks 31. jaanuari 2006. aasta otsuse 2006/79/EÜ, millega muudetakse otsuseid 2005/759/EÜ ja 2005/760/EÜ nende kohaldamisaja pikendamise suhtes, neljandaks 7. juuni 2006. aasta otsuse 2006/405/EÜ, millega muudetakse otsuseid 2005/710/EÜ, 2005/734/EÜ, 2005/758/EÜ, 2005/759/EÜ, 2005/760/EÜ, 2006/247/EÜ ja 2006/265/EÜ teatavate kaitsemeetmete kohta seoses kõrge patogeensusega linnugripiga, viiendaks 25. juuli 2006. aasta otsuse 2006/522/EÜ, millega muudetakse otsuseid 2005/759/EÜ ja 2005/760/EÜ, milles käsitletakse teatavaid kaitsemeetmeid seoses kõrge patogeensusega linnugripiga ja teatavate eluslindude sissetoomist ühendusse, kuuendaks 22. detsembri 2006. aasta otsuse 2007/21/EÜ, millega muudetakse otsust 2005/760/EÜ seoses teatavate kõrge patogeensusega linnugripi puhul rakendatavate kaitsemeetmetega ning muude lindude kui kodulindude importimisega ühendusse, ja seitsmendaks 23. märtsi 2007. aasta otsuse 2007/183/EÜ, mis käsitleb teatavaid vangistuses elavate lindude importimisel rakendatavaid kaitsemeetmeid seoses kõrge patogeensusega linnugripiga teatavates kolmandates riikides, ja neid otsuseid rakendas.
2. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3. Pooled teatavad Üldkohtule kolme kuu jooksul alates käesoleva kohtuotsuse kuulutamisest poolte vahel kokkulepitud hüvitiste summade suuruse.
4. Kui kokkulepet ei saavutata, esitavad pooled Üldkohtule sama tähtaja jooksul oma nõuded rahaliselt väljendatud nõuded.
5. Kohtukulude kohta tehakse otsus hiljem.