61973C0185
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 30 APRILE 1974
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
L'occasione della presente procedura viene da una controversia sulla classificazione doganale di una partita di un prodotto alcolico importato nella Repubblica federale germanica dal Belgio nel settembre 1968. Trattasi di acquavite distillata da spirito di melassa, che è risultata all'analisi completamente neutra e chimicamente pura, e veniva pertanto classificata nella voce doganale 22.09-A-II come alcole etilico non denaturato avente meno di 80o. Anteriormente all'analisi, il prodotto era classificato sotto la voce 22.09-C-V-b comprendente le bevande alcoliche. In quanto classificato nella voce 22.09-A-II, il prodotto è stato sottoposto a un dazio, mentre ne sarebbe stato esente se fosse stata mantenuta la sua classificazione nella voce 22.09-C-V-b. L'interpretazione di queste voci tariffarie ha fatto sorgere questioni preliminari più gravi e complesse relative all'articolo 38, paragrafi 1 e 3, del trattato CEE e alla validità di un regolamento del Consiglio adottato sulla base dell'articolo 38, paragrafo 3. Trattasi del regolamento n. 7 bis, in data del 18 dicembre 1959 ma pubblicato nella GU del 30 gennaio 1961, con il quale il Consiglio, agendo appunto in forza dei poteri attribuiti dal detto paragrafo 3, ha aggiunto all'elenco dei prodotti agricoli che costituisce l'allegato II del trattato, tre gruppi di prodotti: gli zuccheri, sciroppi e melassi aromatizzati o colorati, per la loro sostituibilità con gli analoghi prodotti puri; l'alcole etilico ottenuto dalla trasformazione di prodotti agricoli, per la stretta connessione all'economia di tali prodotti che esso contribuisce a valorizzare; l'aceto, il cui mercato non potrebbe essere dissociato da quelli dell'alcole etilico e del vino.
La prima domanda posta dal giudice tedesco mette in dubbio la validità di questo regolamento, in considerazione del fatto che esso è stato pubblicato dopo la scadenza del termine che l'articolo 38 del trattato ha stabilito per l'esercizio del potere previsto dal suo paragrafo 3 di aggiungere altri prodotti a quelli enumerati nell'allegato II.
La seconda domanda, sulla possibilità per il Consiglio di aggiungere l'alcole etilico all'elenco di cui all'allegato II, senza tener conto della sua gradazione, riguarda il contenuto materiale del potere stesso. Per rispondervi, occorre quindi esaminare il rapporto fra la disposizione dell'articolo 38, paragrafo 1, relativo alla definizione dei prodotti agricoli, e l'elenco dei prodotti previsto dal paragrafo 3 della stessa norma.
È interessante rilevare, incidentalmente, che la suprema giurisdizione finanziaria germanica, nel deferire le dette questioni di validità, afferma di ritenere che non sia in suo potere di statuire sulla validità di un regolamento del Consiglio.
La terza domanda, posta solo per il caso in cui non venisse dichiarata l'invalidità del regolamento n. 7 bis, è relativa al criterio di distinzione fra le merci di cui alla voce 22.09-A-II della tariffa doganale comune e quelle di cui alla voce 22.09-C-V-b.
La connessione della questione puramente tariffaria con le altre questioni di carattere più generale si spiega in ragione del fatto che l'imposizione di un dazio doganale sul traffico intercomunitario del prodotto di cui trattasi è concepibile soltanto in quanto questo prodotto possa essere considerato come prodotto agricolo, e come tale vada sottratto all'applicazione dell'articolo 1 della decisione d'acceleramento del Consiglio del 26 luglio 1966, la quale aveva obbligato gli Stati a sopprimere definitivamente, a partire dal 1o luglio 1968, i dazi doganali ancora all'epoca esistenti sui prodotti diversi da quelli enumerati nell'allegato II del trattato. Solo in forza di questa eccezione all'applicazione del disarmo doganale sul traffico intercomunitario i prodotti classificati nella voce doganale 22.09-A-II della tariffa doganale comune hanno potuto essere ancora sottoposti nel 1968 a dei dazi statali, mentre da questi erano esclusi, in quanto prodotti non agricoli, i prodotti classificati sotto il n. 22.09-C-V-b della stessa tariffa doganale.
2.
Nel corso dell'udienza, il Consiglio ha eccepito l'incompetenza della Corte a pronunciarsi sulla validità del regolamento n. 7 bis, per il fatto che il trattato d'adesione del 22 gennaio 1972 e l'atto relativo alle condizioni d'adesione dei nuovi Stati membri alla Comunità avrebbero avuto per effetto di conferire anche a tale regolamento lo stesso valore giuridico del trattato che ha disciplinato l'adesione dei nuovi Stati alla Comunità. Il Consiglio sottolinea che il regolamento n. 7 bis ha avuto per effetto di completare il trattato (ciò che implica forse un richiamo tacito all'articolo 1 del trattato d'adesione secondo cui i nuovi membri aderiscono ai trattati «quali sono stati modificati e completati»), e che gli articoli 7 e 8 dell'Atto d'adesione relativi al mantenimento della natura giuridica degli atti della Comunità non concernono il regolamento in questione. Il Consiglio si riferisce inoltre al protocollo n. 19 allegato all'Atto stesso, il quale al paragrafo 2 prevede che le misure necessarie per facilitare l'utilizzazione di cereali comunitari per la produzione dagli stessi di bevande alcoliche potranno essere prese nel quadro del regolamento d'organizzazione comune dei mercati che sarà adottato nel settore dell'alcole. Ne deduce che. se fosse possibile invalidare il regolamento n. 7 bis, questo protocollo perderebbe ogni significato.
Senza che sia necessario prendere posizione sulla fondatezza della tesi del Consiglio, relativa al mutamento di valore giuridico della normativa contenuta nel regolamento all'esame, qui basti rilevare che qualsiasi mutamento che potrebbe essere stato eventualmente effettuato a questo riguardo ad opera del trattato e dell'Atto d'adesione non potrebbe avere effetto che a partire dall'entrata in vigore dell'Atto stesso; quindi, per il periodo anteriore, un regolamento del Consiglio di cui fosse contestata incidentalmente la validità continuerebbe a essere sottoposto al controllo di questa Corte sulla base dell'articolo 177, senza che tale possibilità possa essere considerata in contrasto con l'eventuale insindacabilità della disciplina stabilita dal regolamento, per essere venuta a far parte integrante di un trattato internazionale concluso fra gli Stati membri. Per il periodo anteriore a questa ipotetica trasformazione di natura delle disposizioni in questione, resterebbe sempre la possibilità, in base alle norme del trattato CEE, di accertare se dette disposizioni regolamentari fossero viziate, nel qual caso ne conseguirebbe la loro disapplicazione in casi singoli. Nessun pregiudizio ne potrebbe pertanto risultare per l'organizzazione comune dei mercati nel settore dell'alcole a cui parrebbe riferirsi la menzionata disposizione del protocollo n. 19.
Ritengo pertanto infondata l'eccezione d'incompetenza sollevata dal Consiglio.
3.
Per rispondere alla prima domanda, occorre definire il potere attribuito al Consiglio dall'articolo 38, paragrafo 3, per quanto riguarda le modalità e la procedura per il suo esercizio.
Il giudice tedesco osserva, nella sua decisio di rinvio, che il regolamento n. 7 bis, relativo al completamento dell'elenco dei prodotti agricoli, è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità oltre un anno dopo la scadenza del termine utile previsto a tal riguardo dall'articolo 38, paragrafo 3. La circostanza che il regolamento disponga il suo effetto con decorrenza dal 31 dicembre 1959, cioè dall'ultimo giorno utile per l'adozione delle misure integrative previste dalla suddetta disposizione, non sposterebbe i termini del problema; infatti ciò che interessa per sapere se il potere previsto dall'articolo 38, paragrafo 3, sia stato validamente esercitato non riguarda la data a partire dalla quale l'atto doveva manifestare i suoi effetti, ma presuppone che si accerti se, al momento in cui fu adottato l'atto, il Consiglio avesse ancora il potere di adottarlo. La circostanza che il regolamento in questione porti la data del 18 dicembre 1959 non sposterebbe affatto i termini del problema.
Poiché, a norma dell'articolo 191 del trattato CEE, i regolamenti vanno pubblicati nella Gazzetta ufficiale della Comunità, il giudice dubita che il regolamento n. 7 bis sia stato validamente adottato perché la pubblicazione dovrebbe avere per questi atti efficacia costitutiva, nel senso che prima della sua pubblicazione il regolamento sarebbe giuridicamente inesistente.
È tuttavia accertato che, entro la data prescritta dall'articolo 38, paragrafo 3, il Consiglio aveva effettivamente deciso, mediante regolare delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, di aggiungere tutti i prodotti considerati nel regolamento n. 7 bis alla lista contenuta nell'allegato II. L'adozione di questa decisione risulta anzitutto dal processo verbale della XXVI riunione del Consiglio del 18 dicembre 1959. Essa è stata inoltre comunicata poco dopo alla stampa in termini che non lasciano alcun dubbio sul suo carattere definitivo. La circostanza che questo atto del Consiglio non costituisca ancora un regolamento, ove per questo si consideri — come noi riteniamo — necessaria la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità, non incide, nella specie, sul rispetto del termine stabilito dall'articolo 38, paragrafo 3, del trattato. Poiché, infatti, l'articolo 38, paragrafo 3, non specifica la forma giuridica dell'atto con cui il Consiglio poteva effettuare aggiunte alla lista dell'allegato II, si può considerare sufficiente a tal fine la presa di posizione definitiva (per quanto riguarda la determinazione dei prodotti da aggiungere), indipendentemente dalla sua forma, effettuata dal Consiglio entro detto termine.
Bisogna infatti distinguere il contenuto decisionale di un atto dalla forma con la quale la decisione di cui si tratta si presenta: la deliberazione non si confonde con la comunicazione anche quando questa è necessaria per produrre effetti nei riguardi dei suoi destinatari, effetti questi ultimi che si potranno concepire soltanto nel futuro. Ciò che si doveva fare entro il termine previsto era il prendere la decisione con la quale si esplicava nel caso il potere di agire del Consiglio dei ministri. In altre parole, è il potere di prendere la decisione che si doveva svolgere entro un determinato termine massimo; diversa cosa è l'effetto dell'atto, per il quale, invece, non si considera un termine massimo ad quem, ma un termine iniziale a quo. Questi effetti, se sono collegati allo strumento del regolamento comunitario, non devono attuarsi che per l'avvenire, cioè dopo la pubblicazione. Il regolamento può quindi essere pubblicato anche dopo perché i suoi effetti saranno solo posteriori, ma la validità dell'atto dipende dalla circostanza che il suo contenuto normativo sia stato stabilito prima della scadenza del termine fissato per l'esercizio dei relativi poteri. La mancata pubblicazione entro lo stesso termine di questa decisione nella Gazzetta ufficiale, se può aver costituito un ostacolo all'applicazione della disciplina agricola comunitaria ai prodotti di cui trattasi, ritardandola fino alla pubblicazione, avvenuta oltre un anno dopo, del regolamento n. 7 bis, che dava esecuzione a quella «decisione», non impedisce peraltro che il potere previsto dall'articolo 30, paragrafo 3, del trattato possa considerarsi esercitato entro il termine legale.
4.
La seconda domanda riguarda la nozione dei «prodotti di prima trasformazione» che siano in diretta connessione con i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca. Questa nozione assume rilievo determinante nella definizione dei limiti della competenza attribuita al Consiglio per completare tale elenco, secondo la previsione dell'articolo 38, paragrafo 3.
Se si parte dall'idea che non possono esservi due definizioni distinte dei prodotti agricoli, ma che ve ne è una sola risultante dalla definizione concettuale del paragrafo 1 e dall'enumerazione contenuta nell'allegato II che ne determina l'ambito in concreto, e se quindi tutti i prodotti enumerati nella lista dell'allegato II debbono essere tenuti come rispondenti alla definizione del paragrafo 1, o si ammette che, quantomeno, la lista dei prodotti compresi nell'allegato II, secondo l'enumerazione effettuata dagli stessi autori del trattato, fornisce elementi per precisare il contenuto e la portata della nozione a cui si riferisce la disposizione del paragrafo 1, si dovrà pure ammettere, in connessione con l'esame dei prodotti elencati nell'allegato II, che la definizione dei prodotti agricoli enunciata dal paragrafo 1 è assai ampia. Si può infatti notare che l'allegato II contiene merci che, oltre a non essere prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, non potrebbero neppure essere considerati prodotti di prima trasformazione se si partisse al riguardo da una nozione rigida. Indichiamo a titolo d'esempio gli amidi, le fecole, il glutine, i grassi idrogenati o raffinati, la margarina, le imitazioni dello strutto; le preparazioni di carni, di pesci, di ortaggi e di frutta; gli alimenti preparati per animali. Si tratta di prodotti che, pure essendo ricavati da un prodotto agricolo, richiedono per la loro fabbricazione dei procedimenti più o meno complessi, che in genere non si limitano a un'unica operazione. Se dunque la nozione dei prodotti a cui si riferisce l'articolo 38, paragrafo 1, deve essere interpretata alla luce dell'elenco dei prodotti inseriti nell'allegato II, ne deriverà la necessità di ritenere una nozione ampia di «prodotti di prima trasformazione», con la conseguenza che non vi sarebbe difficoltà di farvi rientrare anche quello di cui trattasi nella specie.
Il dubbio del giudice tedesco è dovuto semplicemente al fatto che, nell'aggiungere l'alcole etilico alla lista dell'allegato II, il Consiglio non avrebbe tenuto conto della sua gradazione, considerando quindi l'alcole in questione come prodotto di prima trasformazione anche quando il prodotto della distillazione sia stato diluito mediante aggiunta di acqua.
Invece i due governi intervenienti contestano dalla radice la possibilità per il Consiglio, agendo sulla base dell'articolo 38, paragrafo 3, di aggiungere l'alcole alla lista in questione.
Essi hanno sostenuto che la disposizione dell'articolo 38, paragrafo 3, andrebbe messa in relazione soltanto con la disposizione del paragrafo 1, e con la nozione di prodotti agricoli ivi espressa, di per sé considerata, senza che sia consentito interpretare la nozione di «prodotti di prima trasformazione» prendendo esempio dall'enumerazione dei prodotti effettuata nell'allegato II dagli autori del trattato; giacché questi ultimi, a differenza del Consiglio, non erano obbligati a tenersi nei limiti della nozione fissata dal detto paragrafo 1.
Questi intervenienti sostengono un' interpretazione rigida della nozione di «prima trasformazione», che essi identificano con una singola operazione di un processo produttivo che parte da una materia prima agricola.
Così, ad esempio, nel caso dell'alcole derivato dai cereali, il rappresentante del governo britannico ravvisa due operazioni distinte, la fermentazione della materia prima agricola e la distillazione, con la conseguenza che il prodotto così ottenuto sarebbe di seconda trasformazione; mentre il rappresentante del governo irlandese individua ancora due altre operazioni preliminari, quali la mescolanza di cereali di varie sorte, e quindi la loro fermentazione; ciò che escluderebbe la necessaria «diretta connessione» dell'alcole con la materia prima agricola, portando a ravvisare in esso un prodotto di quarta trasformazione!
Il buon anatomista, nell'analizzare i particolari, non trascura d'inquadrarli nell'insieme che essi servono a comporre, e in cui essi assumono il loro vero significato. Ho l'impressione che, procedendo ad una minuziosa anatomia del processo di fabbricazione dell'alcole, la difesa degli intervenienti abbia perso di vista il carattere unitario del processo stesso, e sia giunta a risultati la cui arbitrarietà è stata anzi messa in evidenza dal rappresentante irlandese con lo sminuzzamento di un unico processo produttivo a cui esso è pervenuto mediante l'applicazione coerente del metodo che è anche alla base della tesi britannica.
In realtà, ciò che risulta in seguito alla macerazione o alla fermentazione dei cereali non è un prodotto di seconda o terza trasformazione; è semplicemente un materiale, normalmente inutilizzabile come tale, che costituisce soltanto un punto di passaggio per giungere al vero prodotto trasformato a cui queste operazioni tendono, cioè l'alcole.
La nozione di prima trasformazione è indubbiamente di difficile definizione. Essa appartiene a quel novero di nozioni di cui ogni ordinamento giuridico suole giovarsi, anche per lasciare al potere esecutivo una certa elasticità di margine confacente alle diverse situazioni di fatto, quando si tratti di definire dei criteri differenziatori in un ambito economico non segnato da precise delimitazioni. Noi vediamo anche nei singoli diritti nazionali che quando si fa riferimento all' attività agricola, per differenziarne la disciplina da altri tipi di processo produttivo, il legislatore allarga sempre la sua visuale al di là di uno stretto ambito dei prodotti nella prima fasse della loro raccolta dalla terra, per comprendervi anche quelle trasformazioni e quelle attività dirette alla presentazione commerciale del prodotto che sono tradizionalmente legate alla stessa attività del produttore secondo il criterio dell'esercizio normale dell'agricoltura.
Nel nostro caso, tenendo certamente presenti anche i criteri di differenziazione tradizionali dell'agricoltura dalle altre attività produttive, il legislatore comunitario si è riferito al criterio di «prima trasformazione» che lascia — ripetiamo — un certo spazio all'interprete. Ma è questa una definizione che non è rivolta al giudizio concreto per l'applicazione diretta da parte degli interessati; occorre una specificazione, una precisazione, fatta o nello stesso trattato, all'allegato II, o dal Consiglio nel termine biennale previsto dal 3o paragrafo dell'articolo 38. Qual è questo potere riconosciuto al Consiglio? Certamente ha carattere dichiarativo, di applicazione del criterio; ma per vedere qual è il criterio affermato appunto nel paragrafo 1 si impone la necessità di interpretarne il contenuto.
Gli Stati intervenienti — come abbiamo visto — fanno una netta distinzione tra i poteri di applicazione esercitati già in occasione dell'allegato II e i poteri riconosciuti per l'integrazione delle liste entro il biennio con un atto di applicazione del Consiglio. Ed è giusto. Ma non è giusto fermarsi a questa pur chiara distinzione. È regola interpretativa fondamentale che un atto d'immediata applicazione della norma fatto contestualmente dallo stesso autore che ha formulato il principio è dotato di un significato interpretativo di primaria importanza. L'interpretazione come atto razionale è fondata sopra un criterio base di coerenza, per cui appunto si afferma che la ricerca del senso di un atto si può condurre anche partendo dall'osservazione del concomitante contegno tenuto dall'autore dell'atto stesso. Se gli autori del trattato hanno contemporaneamente affermato una regola e fissato alcune sue applicazioni, queste ultime ci dicono anche qual è il sistema voluto dagli autori del trattato stesso. Perciò il criterio di larghezza dimostrato negli elenchi dell'allegato II è anche un criterio che consente di determinare l'ambito entro il quale il Consiglio era autorizzato ad integrare le inevitabili lacune che le prime applicazioni del trattato avrebbero messo in rilievo.
In questo senso appare certo che la nozione di «prima trasformazione» non può venire identificata puramente e semplicemente né con il primo mutamento di forma che subisca un prodotto di base, né con qualsiasi mutamento chimico che alteri le caratteristiche originarie di tale prodotto. Altrimenti si dovrebbero escludere dei prodotti tipicamente agricoli (quali, ad esempio, l'olio d'oliva, per ottenere il quale occorre la frantumazione delle olive, la spremitura della polpa, il filtraggio, e altre operazioni eventuali per correggere il sapore; o il formaggio, perché il latte, per diventare formaggio, deve subire diverse operazioni e mutamenti), ciò che, sul semplice piano astratto della definizione dei prodotti agricoli sostenuta dai governi intervenienti, parebbe insoddisfacente. Resterebbero a fortiori esclusi dal novero dei prodotti agricoli, e con effetti che non si limiterebbero al solo piano teorico, gli zuccheri, sciroppi e melassa aromatizzati e colorati che il regolamento n. 7bis, per soddisfare evidenti necessità di funzionamento dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero, ha incluso nell'allegato II a causa della loro sostituibilità con i corrispondenti prodotti allo stato puro. Poiché zuccheri, sciroppi e melassa sono già prodotti di trasformazione, basterebbe il ricorso al semplice espediente dell'aggiunta di un aroma o di un colorante per sottrarre quei prodotti dal novero dei prodotti agricoli, secondo l'interpretazione propostaci dall'articolo 38, paragrafo 1, ciò che potrebbe creare serie difficoltà al funzionamento della disciplina comune relativa al mercato degli zuccheri.
Questi esempi valgono da soli a confermare, e sul piano concettuale e su quello pratico, la inaccettabilità dell'interpretazione sostenuta dai governi intervenienti. Se l'esistenza di diverse operazioni di lavorazione e il verificarsi di modifiche esterne e strutturali di una materia prima non può quindi escludere di per sé il carattere di prodotto di prima trasformazione del risultato di un processo produttivo, dovremo ricercare altri criteri per circoscrivere la nozione in esame, risalendo alla ratio della norma che la prevede.
Se le merci risultanti dalla trasformazione dei prodotti agricoli a cui si applica il regime agricolo comunitario sono limitate espressamente dall'articolo 38, paragrafo 1, a quelle di prima trasformazione che sono in diretta connessione con le materie prime agricole, ciò indica indubbiamente la volontà degli autori del trattato di limitare l'ambito dei prodotti che possono essere sottoposti alla speciale disciplina agricola: non sarebbe certo il caso di tornare alla concezione dei Fisiocratici! Pertanto vanno esclusi in linea di principio i prodotti di trasformazione che richiedono un processo produttivo che per il suo costo di produzione sia tale da portare il prezzo delle materie agricole di base ad avere una posizione del tutto marginale. Come infatti è stato osservato in dottrina (Olmi, Commentario al trattato CEE di Quadri-Monaco-Trabucchi, vol. I, p. 244), in tale ipotesi il livello e le oscillazioni di tale prezzo non avrebbero un peso decisivo sul costo di produzione, e non sarebbe quindi il caso di discriminare questi prodotti rispetto agli altri prodotti industriali.
Peraltro, se questa è la ratio della limitazione posta dagli autori del trattato all'ammissione alla disciplina agricola dei prodotti di trasformazione, si deve anche ammettere che i prodotti per cui il costo della materia prima agricola resta fattore rilevante del prezzo dovrebbero in linea di principio potere essere ammessi a beneficiare del regime agricolo; e ciò tanto più in quanto trattasi di prodotti trasformati che costituiscono una forma importante di valorizzazione della materia prima agricola, come è ad esempio il caso del pane rispetto al frumento. Infatti, come osserva l'autore citato, «la dipendenza dalla materia prima agricola estende al costo di produzione del prodotto trasformato le caratteristiche d'instabilità e di imprevedibilità dei prezzi agricoli, il che rende necessarie misure di stabilizzazione alla frontiera e all'interno del mercato. Inoltre, se la materia prima agricola fa oggetto di un'organizzazione di mercato che mantiene elevato il prezzo, mentre il prodotto trasformato fa oggetto di un regime liberale, l'industria di trasformazione non reggerà alla concorrenza d'industrie di altri paesi che utilizzano materie prime agricole a basso prezzo; e, in un secondo tempo, la crisi dell'industria di trasformazione si estenderà alla stessa produzione della materia prima agricola da essa valorizzata».
Se quello del costo può essere un criterio di grande importanza (e non potrebbe non esserlo in materia di classificazione economica), non sarà però il solo, e avremo accanto allo stesso da considerare determinante anche un altro criterio consistente nel fatto che il prodotto agricolo trasformato costituisca un normale mezzo di presentazione economicamente valida del prodotto stesso, così che rivesta importanza essenziale per il suo smercio, pur qualora il costo della trasformazione dovesse prevalere sul prezzo di vendita della produzione agricola intesa in senso stretto.
Tali considerazioni fanno comprendere perché gli autori del trattato hanno largheggiato nell'iscrivere i prodotti di trasformazione nell'elenco dell'allegato II. Analoghe considerazioni dovrebbero portarci ad accogliere la nozione ampia, che così ne risulta, di «prodotti di prima trasformazione», adottando come criterio limitativo per la definizione del potere del Consiglio di cui all'articolo 38, paragrafo 3, non tanto la maggiore o minore complessità delle operazioni necessarie per ottenere il prodotto di trasformazione, quanto piuttosto l'incidenza del costo della materia prima agricola sul prezzo del prodotto trasformato o l'importanza di questo ai fini dello smercio del prodotto agricolo di base. In tale ipotesi, quando il detto costo resta il fattore dominante del prezzo del prodotto trasformato, o quando comunque il prodotto trasformato svolga un ruolo economicamente importante per consentire lo smercio del prodotto di base, la funzione e gli obiettivi perseguiti dall'organizzazione comune dei mercati agricoli consentono di ammettere l'iscrizione della merce considerata in un prolungamento dell'allegato II, sulla base dell'articolo 38, paragrafo 3.
Sulla base di questo criterio si dovrebbe poter giungere alla stessa conclusione anche quando si dovesse escludere — quod non — che l'elenco dei prodotti iscritti dagli autori del trattato nell'allegato II possa servire a precisare la portata della nozione dei prodotti agricoli effettuata dall'articolo 38, paragrafo 1.
In tale prospettiva, pure ammettendosi che il Consiglio non avrebbe potuto aggiungere all'elenco dell'allegato II tutti i prodotti trasformati nella stessa misura e con la stessa larghezza con cui avevano potuto farlo gli autori del trattato, parrebbe tuttavia difficile escludere la possibilità per il Consiglio di ammettervi prodotti per la sola ragione che la loro trasformazione ha richiesto più di una fase di lavorazione, qualora la loro inserzione nell'allegato II rispondesse a reali necessità della politica agricola comune, nel perseguimento degli obiettivi del trattato e in coerenza con quanto risulta dagli elementi dell'allegato II. Anche partendo da una nozione restrittiva di prodotto agricolo, ai sensi dell'articolo 38, paragrafo 1, non sarebbe ragionevole basarsi soltanto su un'esegesi rigidamente letterale della norma per escludere qualsiasi possibilità per il Consiglio di tener conto di tradizionali concezioni dell'attività agricola e di dare rilevanza al criterio sopra indicato del carattere predominante del costo della materia prima agricola sul prezzo del prodotto trasformato, o dell'unica presentazione sul mercato in maniera economicamente utile, e di tener quindi conto delle esigenze obiettive che ne risultano in funzione della protezione voluta dagli stessi autori del trattato dei prodotti agricoli di base.
Ove si ammetta il potere del Consiglio di aggiungere l'alcole alla lista dell'allegato II, non sarà certo da escludere l'alcole la cui gradazione originaria sia stata diminuita mediante semplice diluzione con acqua, dal momento che quest'aggiunta non modifica la natura e le proprietà chimiche dell'alcole, né la diretta derivazione agricola del prodotto.
5.
La terza domanda posta dal Bundesfinanzhof riguarda la classificazione doganale di una merce che l'importatore aveva definito «acquavite distillata da spirito di melassa, aromatizzata» e che l'ufficio doganale aveva considerato in un primo momento come bevanda alcolica e classificato quindi sotto la voce 22.09-C-V-b della tariffa doganale comune; mentre poi, essendo risultato in seguito ad analisi che il prodotto era completamente neutro e senza aggiunta di sostanze aromatiche, esso veniva classificato come alcole etilico non denaturato avente meno di 80o e come tale ricadente nella voce doganale 22.09-A-II.
La tariffa doganale comune in vigore all'epoca dello sdoganamento delle merci in questione, avvenuto nel settembre 1968, nella voce doganale 22.09-C-V-b comprende «altre bevande alcoliche». La voce doganale 22.09 riguarda l'alcole etilico non denaturato di meno di 80o; acquavite, liquori, e altre bivande alcoliche, preparazioni alcoliche composte (dette estratti concentrati) per la fabbricazione delle bevande. Sotto la lettera A, questa posizione tariffaria riguarda in particolare l'alcole etilico non denaturato di meno di 80o.
Mentre per le merci comprese nella voce doganale 22.09-C-V-b, in quanto rientranti nel campo di applicazione della tariffa doganale comune, non poteva essere applicato alcun dazio interno, le merci comprese nella voce doganale 22.09-A-II essendo state inserite dal regolamento n. 7 bis nella lista dell'allegato II del trattato CEE sono state come tali escluse dall'ambito d'applicazione del regolamento CEE n. 950/68 che ha istituito la tariffa doganale comune. Per esse, in quanto prodotti agricoli, continuavano a valere le tariffe nazionali ed era quindi ammissibile il mantenimento di dazi nazionali sulle importazioni da altri Stati membri. Perciò ai prodotti di cui trattasi venne applicato un dazio interno di 110,35 DM l'ettolitro.
Occorre subito precisare, onde evitare certe confusioni concettuali e di metodo che pare si siano verificate in fasi anteriori della procedura pendente davanti alle autorità nazionali, che per l'interpretazione della tariffa doganale comune non è buona regola basarsi su nozioni o situazioni di diritto interno e su pratiche commerciali proprie di un determinato Stato. Pertanto, la distinzione fra la nozione di bevande alcoliche di cui alla voce doganale 22.09-C-V-b e la nozione di alcole etilico non denaturato di meno di 80o, contemplato dalla voce doganale, deve essere effettuata esclusivamente nell'ambito del sistema comunitario, trattandosi di nozioni che devono avere un significato uniforme in tutta la Comunità.
Risulta dalle spiegazioni fornite dalla Commissione in questa procedura e dai riferimenti da essa effettuati alla nomenclatura di Bruxelles e alle sue note esplicative che la distinzione fra i due tipi di prodotti sopra menzionati non si fonda sull'utilizzazione effettiva a cui ciascuno di essi è destinato, ma sulle proprietà obiettive di ciascuno di tali prodotti. Ciò è conforme a un criterio, già accolto anche dalla giurisprudenza di questa Corte, rispondente all'esigenza di garantire la certezza del diritto e di semplificare l'attività amministrativa (v., ad esempio, la sentenza 36-71, Henck, Raccolta 1972, p. 197). Risulta, in particolare, anche dagli esempi di bevande alcoliche citate per illustrare il significato della sottovoce 22.09-C-V, che si tratta di bevande le quali si differenziano l'una dall'altra per il particolare sapore e per il loro odore, conferiti in genere mediante l'aggiunta di componenti durante la distillazione. Tali sono essenzialmente gli elementi che distinguono i prodotti di questa sottovoce doganale dall'alcole, rettificato o neutro, nella misura in cui sia sprovvisto di elementi aromatici particolari che possono contraddistinguerlo, e quindi essenzialmente privo di sapore e di odore, il quale rientra nella sottovoce 22.09-A, indipendentemente dal fatto che sia o no reso adatto mediante l'aggiunta di acqua al consumo umano.
Propongo di rispondere in questo senso alle domande del Bundesf inanzhof :
1.
La circostanza che il regolamento del Consiglio CEE n. 7 bis del 18 dicembre 1959 sia stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee dopo la scadenza del termine fissato dall'articolo 38 del trattato CEE non fa venir meno il presupposto di validità dell'atto dal momento che risulti che esso sia stato deliberato nei termini.
2.
Il Consiglio, nell'esercizio del potere conferitogli dall'articolo 38, paragrafo 3, del trattato CEE, ha potuto validamente aggiungere all'elenco di cui all'allegato II del trattato stesso l'alcole etilico, senza bisogno di tener conto della sua gradazione.
3.
Le merci comprese nella voce 22.09-A-II della tariffa doganale comune sono prodotti che si definiscono essenzialmente per la loro composizione chimica di base, e come tali si differenziano da quelle della voce 22.09-C-V-b che, in seguito a una elaborazione ulteriore, acquistano caratteristiche individuali mediante il conferimento di un determinato sapore o profumo.