62001CC0332_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nella causa in esame, la Repubblica ellenica chiede l’annullamento parziale della decisione della Commissione 11 luglio 2001, 2001/557/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (in prosieguo: la «decisione» o la «decisione contestata») (2) .
2. In particolare, la Grecia contesta l’esclusione dal finanziamento comunitario, operata dalla Commissione, delle spese sostenute nel settore del cotone, dell’olio d’oliva, dell’uva secca e delle carni ovine e caprine.
3. Prima di esaminare in dettaglio i motivi e gli argomenti addotti dalla Grecia, può essere utile ricapitolare le principali caratteristiche del contesto normativo che disciplina il finanziamento della politica agricola comune e la liquidazione dei conti nell’ambito del Fondo.
Il contesto normativo
La normativa comunitaria principale
4. Le regole fondamentali in tema di finanziamento della politica agricola comune sono dettate dal regolamento n. 729/70 (3), ai sensi del quale il Fondo finanzia le azioni comuni decise allo scopo di realizzare gli obiettivi definiti all’art. 33, n. 1, lett. a), CE, ivi compresi gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (4) .
5. L’art. 5 del regolamento n. 729/70 disciplina la liquidazione dei conti presentati dagli organismi nazionali abilitati a pagare le spese relative alle transazioni che possono essere finanziate dal Fondo («organismi pagatori»). L’art. 5, n. 2, lett. c), primo comma, impone esplicitamente alla Commissione di escludere dal finanziamento comunitario le spese che non sono state effettuate in conformità alle norme comunitarie.
6. L’art. 5, n. 2, lett. c), dispone inoltre quanto segue:
«Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le due parti tentano di raggiungere un accordo circa la soluzione da individuare.
In difetto di accordo lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che ne effettua l’esame prima di una decisione di rifiuto del finanziamento.
La Commissione valuta l’entità di detti importi tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario che ne deriva per la Comunità.
Il rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente a ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche (...)» (5) .
7. Ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire la corretta esecuzione delle operazioni finanziate dal Fondo, per prevenire le irregolarità e recuperare le somme perse a seguito di esse. Nella maggior parte dei settori agricoli, provvedimenti comunitari particolari specificano le misure che gli Stati membri sono tenuti ad adottare per adempiere agli obblighi generali loro derivanti dall’art. 8, n. 1 (6) .
8. In base all’art. 9 del regolamento n. 729/70, la Commissione può adottare una serie di misure al fine di verificare ed integrare le informazioni e i documenti forniti dalle autorità degli Stati membri. Essa può per esempio effettuare ispezioni in loco, ha accesso a tutti i libri e ai documenti relativi a spese finanziate dal Fondo e può dirigere o accordarsi con gli Stati membri per dirigere le verifiche e le indagini.
9. L’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (7), stabilisce, per quanto di rilevanza, quanto segue:
«Qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse, nonché una valutazione delle spese di cui sarà proposta l’esclusione in virtù dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CEE) n. 729/70. La comunicazione fa riferimento al presente regolamento (...)».
L’interpretazione della normativa principale da parte della Corte
10. La Corte ha elaborato una serie di principi applicabili ai ricorsi proposti dagli Stati membri contro la legittimità delle detrazioni operate dalla Commissione.
11. In primo luogo, è evidente che il regolamento n. 729/70 permette alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo gli importi corrisposti in conformità delle norme emanate per i vari settori dell’agricoltura (8) e di conseguenza obbliga la Commissione a rifiutare il finanziamento di spese, qualora rilevi l’esistenza di tali irregolarità (9) : lo scopo della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, che è quello di verificare se le restituzioni e gli interventi siano stati effettuati secondo le norme comunitarie, così garantendo le stesse condizioni concorrenziali a tutti gli operatori economici, sarebbe messo a repentaglio se la Commissione, dopo avere accertato l’irregolarità di una pratica nazionale, potesse avvalersi di un margine discrezionale per ammetterla o meno al finanziamento comunitario, in relazione ai suoi effetti più o meno gravi sul piano finanziario per il FEAOG (10) . Di conseguenza, viene lasciato a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo versato, e in particolare quegli importi che le autorità nazionali hanno a torto ritenuto di poter pagare nell’ambito di tale contesto (11) .
12. Più in particolare, l’art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri l’obbligo generale di prendere le misure necessarie per accertare se le operazioni finanziate dal FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o negligenze, anche se la normativa comunitaria specifica non prevede esplicitamente l’adozione di questa o quella modalità di controllo. Inoltre, da tale disposizione, considerata alla luce dell’obbligo di leale collaborazione con la Commissione, sancito dall’art. 10 CE, per quanto riguarda in particolare un corretto uso delle risorse comunitarie, risulta che gli Stati membri sono tenuti a istituire un complesso di controlli amministrativi e di controlli in loco che consentano di garantire la corretta osservanza dei requisiti sostanziali e formali per la concessione dei premi di cui è causa. Tali controlli non devono lasciar sussistere alcun dubbio riguardo alla regolarità delle spese poste a carico del FEAOG (12) . Quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un diverso sistema di controllo sarebbe più efficace (13) .
13. Per quanto riguarda l’onere della prova, anche se la Commissione ha l’obbligo di giustificare la sua decisione di rifiutare l’imputazione al FEAOG di spese effettuate da uno Stato membro, presentando elementi che giustifichino il dubbio serio e ragionevole riguardo all’esistenza o all’adeguatezza dei controlli effettuati in tale Stato membro, essa non è però tenuta a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli o l’irregolarità dei dati forniti da tale Stato, e neppure a fornire dettagli circa l’insufficienza di tali controlli o l’inesattezza dei dati trasmessi dallo Stato membro. È infatti quest’ultimo a disporre delle migliori possibilità di raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dell’accuratezza dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione (14) . Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (15) .
14. Inoltre, spetta allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione ha commesso un errore relativamente alle conseguenze finanziarie da trarre in conseguenza della violazione contestata (16) . La Commissione può rifiutare di porre a carico del FEAOG tutte le spese sostenute se constata che non ci sono meccanismi di controllo sufficienti (17) . D’altro canto, nei casi in cui la Commissione, invece di negare il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità, si sia adoperata per stabilire regole dirette a trattare in modo differenziato i singoli casi di irregolarità, a seconda della gravità delle carenze nei controlli e dei rischi per il FEAOG, spetta allo Stato membro dimostrare che tali criteri sono arbitrari e iniqui (18) .
15. Per quanto riguarda l’obbligo di motivare le decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione dev’essere considerata sufficiente se lo Stato membro destinatario è stato strettamente associato al processo di elaborazione di tale decisione e se conosceva (per esempio, sulla base di una relazione di sintesi o di una corrispondenza tra lo Stato membro interessato e la Commissione) i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (19) .
16. In merito agli obblighi della Commissione derivanti dall’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 e all’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, la prima disposizione è complementare alla seconda, in quanto fissa i requisiti cui deve rispondere la comunicazione scritta, da parte della Commissione «allo Stato membro interessato, dei risultati delle [sue] verifiche» cui si riferisce la seconda disposizione (20) . Tale comunicazione pertanto indica i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme, contiene una valutazione delle spese di cui la Commissione ppuò proporre l’esclusione, e fa riferimento al regolamento n. 1663/95. Lo Stato membro ha due mesi di tempo per replicare.
17. Scopo dei requisiti prescritti dalla normativa è quello di consentire allo Stato membro interessato di accertare con precisione la data a partire dalla quale dev’essere calcolato il limite temporale. Il periodo di esclusione mira a tutelare gli Stati membri dall’incertezza del diritto che si determinerebbe se la Commissione fosse legittimata a rimettere in discussione spese effettuate diversi anni prima dell’adozione di una decisione sulla conformità (21) . Uno Stato membro può tuttavia rivendicare la protezione di tale termine solo in quanto rispetti esso stesso gli obblighi impostigli dalla normativa comunitaria, in particolare in relazione alla comunicazione spontanea dei dati necessari al controllo. Per esempio, al fine di verificare se il termine di 24 mesi sia stato rispettato, non può prendere in considerazione solo la data di effettuazione degli esborsi, senza tenere in alcun modo in considerazione quella in cui ha comunicato alla Commissione informazioni pertinenti e sufficienti relative a quegli esborsi, consentendole di procedere alla liquidazione dei conti (22) .
Gli orientamenti della Commissione
18. Il documento della Commissione 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97 (23) (in prosieguo: gli «orientamenti») contiene le linee guida che l’istituzione si propone di seguire nell’applicazione di rettifiche finanziarie nel quadro della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia.
19. Negli orientamenti si sottolinea che per regola generale, qualora la Commissione rilevi che una determinata voce di spesa non è conforme alle norme comunitarie, è tenuta ad escluderla dal finanziamento. Nel caso in cui uno Stato membro non si adegui alle norme comunitarie che impongono di controllare l’ammissibilità delle domande di aiuto, il fatto che la Commissione escluda dal finanziamento la totalità delle spese interessate comporterebbe, in alcuni casi, che le spese escluse potrebbero essere superiori alla perdita economica a carico della Comunità. In questi casi è opportuna una stima del danno. Conformemente all’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, deve sussistere un nesso evidente tra il tasso della rettifica e il probabile danno. Occorre inoltre una carenza significativa nell’applicazione di norme comunitarie chiare che esponga il FEAOG ad un rischio effettivo di perdite o irregolarità.
20. L’allegato n. 2 si occupa delle conseguenze finanziarie sulla liquidazione dei conti delle carenze nei controlli effettuati dagli Stati membri. A tal fine, gli orientamenti distinguono due categorie di controlli: i controlli essenziali, ossia le verifiche materiali e amministrative di elementi sostanziali, in particolare l’esistenza dell’oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e le condizioni qualitative compreso il rispetto dei termini, le condizioni di raccolta, il periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali i registri fondiari. i controlli complementari, ossia le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure.
21. In base a detti orientamenti, qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati o siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, si giustifica una rettifica del 10% in quanto si possa ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il Fondo. Qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa, si giustifica una rettifica del 5% in quanto si possa ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il Fondo. Qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari, si giustifica una rettifica del 2% dati il minore rischio di perdite a carico del Fondo e la minore gravità della violazione. In caso di totale inadempienza o di gravi carenze nell’applicazione del sistema di controllo ed in presenza di indizi di diffuse irregolarità e di negligenza nella lotta alle prassi fraudolente o irregolari, si giustifica una rettifica del 25%, in quanto si possa ragionevolmente presumere che il presentare impunem ente domande di aiuto in casi in cui non vi si ha diritto comporti perdite estremamente elevate a carico del Fondo.
22. I criteri per l’applicazione della rettifica forfettaria indicata negli orientamenti della Commissione sono stati presi in esame dalla Corte in varie occasioni. Dalla giurisprudenza emerge chiaramente che la Corte ritiene tali criteri validi (24) .
Procedimento
23. Nel caso in oggetto, i motivi sui quali la Commissione si è basata per negare il rimborso delle spese sono contenuti nella Relazione di sintesi (Rapport de synthèse) redatta dalla Commissione il 19 giugno 2001 (25) conformemente alla procedura di mediazione di cui all’art. 5, n. 2, lett. c) del regolamento n. 729/70.
Esclusione delle spese nel settore del cotone
Normativa applicabile
24. All’epoca dei fatti, il sistema di aiuti per il cotone era disciplinato dal regolamento n. 1554/95, che stabilisce le norme generali del regime di aiuto per il cotone ed abroga il regolamento (CEE) n. 2169/81 (26), nonché dal regolamento n. 1201/89, recante modalità d’applicazione del regime di aiuti per il cotone (27) .
25. L’art. 8 del regolamento n. 1554/95 dispone quanto segue:
«Anteriormente al 1° ottobre si provvede (...) a calcolare in via estimativa il volume della produzione di cotone ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 3.
Per consentire l’elaborazione di tali stime è istituito un regime di dichiarazione delle superfici seminate».
26. L’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1201/89 stabilisce:
«Ogni produttore di cotone presenta annualmente, anteriormente a una data stabilita dallo Stato membro interessato e – salvo caso di forza maggiore – entro il 1° luglio, una dichiarazione delle superfici coltivate.
Tuttavia, per l’anno 1996 e per la Grecia la data del 1° luglio è sostituita dal 1° agosto».
27. L’art. 12, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1201/89 recita:
«L’organismo all’uopo designato dallo Stato membro produttore verifica (...) l’esattezza delle dichiarazioni delle superfici coltivate mediante un controllo per sondaggio in loco, che interessi almeno il 5% delle dichiarazioni».
28. Il preambolo al regolamento n. 1437/96 (28), che ha aggiunto un secondo comma all’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1201/89, contiene le seguenti considerazioni:
«(...) a norma dell’articolo 8, paragrafo 1 del regolamento (CEE) n. 1201/89 (...), ogni produttore di cotone è tenuto a presentare ogni anno una dichiarazione delle superfici seminate entro una data che viene stabilita da ciascuno Stato membro e comunque, salvo forza maggiore, entro e non oltre il 1° luglio; (...) gli scioperi dell’amministrazione pubblica greca hanno gravemente perturbato la presentazione delle dichiarazioni relative all’anno 1996;
(...) è quindi opportuno, per l’anno 1996, fissare per la Grecia un termine posteriore al 1° luglio;
(...) (29) ».
Gli accertamenti della Commissione e le domande della Grecia
29. Dalla Relazione di sintesi emerge che: i) non erano stati effettuati controlli in loco delle dichiarazioni delle superfici seminate nei distretti (30) di Serrai e Drama per la campagna di commercializzazione 1995/1996 a causa della mancanza di personale; e ii) erano stati effettuati controlli tardivi delle dichiarazioni delle superfici seminate nei distretti di Voiotia e Imathia per la campagna di commercializzazione 1996/1997 a causa di uno sciopero degli ispettori. Di conseguenza, è stato violato l’art. 12, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1201/89, che prescrive controlli relativi almeno al 5% delle dichiarazioni. La Commissione ha proposto pertanto una rettifica pari a GRD 4 163 259 550, corrispondente al 10% delle spese complessive rispetto alle quali erano stati osservati degli errori.
30. La Grecia sostiene che la decisione, in quanto impone le suddette detrazioni nel settore del cotone, dovrebbe essere annullata o, in subordine, modificata, in modo che la detrazione sia ridotta al 2% della spesa dichiarata.
La mancanza di controlli nei distretti di Serrai e Drama
31. Pur ammettendo che non erano stati effettuati controlli nei distretti di Serrai e Drama, la Grecia sostiene che l’interpretazione che la Commissione fa dell’art. 12, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1201/89 è erronea. Nella Relazione di sintesi la Commissione ha affermato che i controlli di cui all’art. 12, n. 1, lett. a), devono essere rappresentativi: pertanto, nessun distretto può esserne esonerato. Secondo la Grecia, invece, la disposizione esige semplicemente che i controlli riguardino il 5% delle dichiarazioni delle superfici seminate. Per la campagna di commercializzazione 1995/1996 erano state ricevute 119 942 dichiarazioni ed erano stati effettuati 8 299 controlli, pari al 6,9% delle dichiarazioni. Pertanto, pur non essendo state effettuate nei distretti di Serrai e Drama, le ispezioni erano del tutto rappresentative. Inoltre, interpretare il suddetto requisito con riferimento al distretto sarebbe in contrasto con il principio della parità di trattamento, in quanto in altri Stati membri non esistono unità amministrative nazionali equivalenti. Se anche fosse vero che l’art. 12, n. 1, lett. a), esige controlli relativi al 5% di una determinata unità amministrativa, tale unità non sarebbe il distretto, bensì la regione o un’area geografica.
32. La Grecia sostiene inoltre che la mancanza di controlli nei distretti di Serrai e Drama era dovuta alla situazione contingente, poiché si era determinata una temporanea carenza di personale successivamente risolta in modo da consentire i controlli nei suddetti distretti. Di conseguenza, in base ai principi di buona fede e di proporzionalità, le rigide rettifiche imposte dalla Commissione non possono essere giustificate sulla base di simili effimere circostanze.
I controlli tardivi nei distretti di Voiotia e Imathia
33. Secondo la Grecia, il regolamento n. 1201/89 non impone limiti temporali per i controlli in loco; l’unica condizione derivante dalla normativa è il fatto che i controlli vengano effettuati a tempo debito, ossia quando sia certo che l’area controllata è stata seminata. Tale periodo può andare da agosto ad aprile, poiché, anche dopo la raccolta del cotone, l’area seminata può essere individuata in base agli steli che rimangono nella terra. I controlli effettuati hanno avuto luogo quasi tutti nei mesi di settembre, ottobre e novembre.
34. In subordine, la Grecia ammette che vi sono stati ritardi in alcuni distretti, ma sostiene che sono stati dovuti a casi di forza maggiore, ossia a scioperi selvaggi di oltre il 95% dei dipendenti dell’agenzia del cotone.
Valutazione
35. Per quanto riguarda i mancati controlli nei distretti di Serrai e Drama, concordo con la Grecia sul fatto che è naturale interpretare l’art. 12, n. 1, lett. a), nel senso che l’agenzia deve selezionare a caso almeno il 5% delle dichiarazioni ricevute. Il requisito della casualità dovrebbe garantire la probabilità che, nel corso del tempo, tutte le aree soggette a una determinata agenzia siano sottoposte a controlli. Sostenere il contrario presenta anche lo svantaggio che sarebbe necessario decidere qual è l’unità regionale che rileva; come suggerito dalla Grecia, ciò non sarebbe giusto. La lettera dell’art. 12, n. 1, lett. a), può essere confrontata con quella dell’art. 6, n. 2, del regolamento n. 2911/90 (31), il quale sancisce esplicitamente che i controlli vanno effettuati su una percentuale rappresentativa delle dichiarazioni delle coltivazioni nel settore dell’uva secca «nell’ambito di ciascuna unità amministrativa competente».
36. Tuttavia, stando ai documenti presentati alla Corte, non risulta che la Grecia abbia applicato il sistema in modo accettabile. Alla domanda è allegata una tabella dalla quale risulta che nel 6,9% delle dichiarazioni rispetto alle quali sono stati effettuati i controlli, come sostenuto dalla Grecia, sono comprese 1 101 dichiarazioni per il distretto di Serrai (su un totale di 10 874) e 325 per il distretto di Drama (su un totale di 3 222), le quali sono state selezionate a caso per i controlli. Emerge pertanto che le dichiarazioni presentate per questi due distretti erano comprese nel processo di selezione casuale. È stato peraltro riconosciuto che nessuna delle aree interessate dalle dichiarazioni così selezionate era stata di fatto soggetta a controlli. È chiaramente contrario allo spirito della normativa, la quale esige controlli di una percentuale specifica delle dichiarazioni delle superfici seminate, il fatto che uno Stato membro il quale abbia effettuato una selezione casuale delle dichiarazioni escluda dalle procedure di controllo tutte le dichiarazioni in tal modo selezionate delle superfici seminate di due interi distretti. Dalla giurisprudenza della Corte emerge che spetta allo Stato membro interessato fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dell’accuratezza dei propri dati. Inoltre, lo Stato membro non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (32) . La possibilità per uno Stato membro di basarsi su controlli selettivi quando sono prescritti controlli casuali sarebbe manifestamente contraria ai suddetti principi.
37. Per quanto riguarda i controlli tardivi nei distretti di Voiotia e Imathia, concordo in parte con l’opinione della Grecia secondo la quale, poiché l’art. 12, n. 1, lett. a), non impone espressamente un limite temporale per i controlli, è ragionevole interpretare tale disposizione nel senso che i controlli possono essere effettuati quando sia certo che l’area controllata è stata seminata. Pertanto, non è necessario che tali controlli avvengano prima del raccolto (come la Commissione sembra suggerire) poiché, come asserito dalla Grecia, un controllo successivo al raccolto potrebbe avere lo stesso risultato, a patto che gli steli delle piante di cotone rimangano nella terra.
38. Sembra però che la Commissione, malgrado ripetute richieste, non abbia ricevuto alcuna informazione né alcun documento da cui risultasse che i controlli fossero mai stati effettuati, anche se in ritardo (secondo la sua interpretazione). Poiché, in base ad una giurisprudenza consolidata, uno Stato membro non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (33), questo capo dell’argomentazione della Grecia dev’essere respinto.
39. Quanto all’argomento relativo alla forza maggiore, mi sembra che vi sia una certa confusione sulle date. La Grecia ha allegato alla sua domanda documenti provenienti dai sindacati dei lavoratori nel settore del cotone, come prova di uno sciopero annunciato al quale avrebbe partecipato oltre il 95% dei dipendenti per cinque giorni. Sembra che tali documenti costituiscano la sola prova degli scioperi cui fa riferimento la Grecia che sia stata presentata alla Commissione e solo dopo il deposito della domanda. Peraltro, tutti i documenti nell’allegato sono datati dal 1995, e sono relativi al periodo compreso tra l’agosto e l’ottobre di tale anno, mentre la denuncia della Commissione riguarda controlli tardivi effettuati tra il dicembre 1996 e il febbraio/marzo 1997. Poiché si parla di uno sciopero effettuato nel 1996, può essere inoltre rilevante il fatto che si sia introdotto un certo margine di elasticità nel calcolo dei tempi complessivo, in modo da tener conto dei suoi effetti: vedi l’art. 8, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 1201/89 (34) . In ogni caso, e indipendentemente dal valore dell’argomento relativo alla forza maggiore (che a primo impatto non sembra convincente), è di nuovo evidente che la Grecia non è riuscita a confutare in modo adeguato le constatazioni della Commissione. Ne consegue che anche questo capo del suo ricorso dev’essere respinto.
Esclusione delle spese nel settore dell’olio di oliva
La normativa applicabile
40. Il regolamento n. 154/75 prevede l’istituzione di uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d’oliva (35) . Ai sensi dell’art. 1 di detto regolamento, entro il 31 ottobre 1988 nel caso della Grecia, lo schedario deve comprendere tutte le aziende oleicole del suo territorio e fornire talune specifiche informazioni che vanno regolarmente aggiornate.
41. L’art. 16, n. 1, del regolamento n. 2261/84 (36), che stabilisce le norme generali relative all’aiuto alla produzione e alle organizzazioni di produttori di olio d’oliva, impone agli Stati membri di costituire e tenere aggiornati schedari permanenti informatizzati dei dati relativi alle olive e all’olio d’oliva (oleicoli). Le informazioni che debbono essere contenute in tali schedari sono elencate al n. 2 dello stesso articolo.
42. Ai sensi dell’art. 11, n. 2, primo comma, del regolamento n. 3061/84 (37), recante modalità d’applicazione del regime d’aiuto alla produzione di olio d’oliva, tutti gli elementi dello schedario informatizzato debbono essere operativi entro il 31 ottobre 1990.
Gli accertamenti della Commissione e le domande della Grecia
43. Dalla Relazione di sintesi e da una precedente corrispondenza risulta che, da verifiche condotte in Grecia nel mese di maggio 1996 erano emerse numerose insufficienze, la più grave delle quali era rappresentata dal fatto che lo schedario oleicolo e gli schedari informatizzati previsti dalla normativa non erano ancora stati costituiti. Di conseguenza la Commissione (in precedenti decisioni) aveva proposto delle rettifiche per le campagne di commercializzazione 1992/3, 1993/4 e 1994/5. Per le campagne 1995/6 e 1996/7, dopo un incontro con le autorità greche, la Commissione aveva concluso che, malgrado fossero stati apportati dei miglioramenti al sistema di controlli, il problema principale permaneva. Pertanto, nella decisione la Commissione ha proposto una rettifica del 5%, pari complessivamente a GRD 17 308 535 972, da applicare alle spese dichiarate dalla Grecia per quegli anni.
44. Nel primo argomento dedotto in via principale la Grecia sostiene che la decisione contestata dovrebbe essere annullata in quanto la Commissione ha interpretato ed applicato in modo non corretto l’art. 5, n. 2, lett. c), quarto comma, del regolamento n. 729/70 (38), nonché gli orientamenti (39) . Secondo la Grecia, la Commissione ha errato sotto due profili.
45. In primo luogo, la Commissione ha basato le rettifiche su indagini condotte in Grecia nel 1996, che avevano già costituito la base per correzioni relative ad anni precedenti. La Commissione ha quindi ritenuto che le conclusioni cui all’epoca essa era pervenuta fossero valide anche per gli anni seguenti, compresi i periodi successivi alle indagini. Non è ammissibile che vengano effettuate rettifiche su una base di questo tipo, soprattutto perché la Corte ammette che, se non è possibile che un sistema di controllo venga applicato in uno Stato membro per ragioni oggettive, tale lacuna può essere colmata ricorrendo ad un sistema alternativo affidabile. Inoltre, l’approccio della Commissione equivale ad imporre un’ammenda per il ritardo nel completare lo schedario oleicolo, potere che l’art. 5, n. 2, lett. c), non conferisce alla Commissione; se si fosse voluto punire la Grecia per i ritardi nel completamento dello schedario, il metodo corretto sarebbe stato quello di proporre ricorsi per inadempimento.
46. In secondo luogo, la Commissione ha imposto una rettifica per tutti gli anni per i quali era stata dichiarata una spesa nel settore interessato unicamente in base al fatto che il sistema di controllo non era stato interamente applicato, senza che ci fosse prova del danno finanziario a carico della Comunità, come richiesto dall’art. 5, n. 2, lett. c), quarto comma. Più in particolare, gli orientamenti stabiliscono che, qualora la carenza sia dovuta alla mancata adozione da parte di uno Stato membro di un sistema di controllo adeguato, la rettifica va applicata a «tutte le spese cui il sistema si applica». Secondo la Grecia, l’espressione «tutte le spese» va intesa come riferita a tutte le spese relative alla campagna di commercializzazione interessata e al periodo oggetto di controlli. Ogni altra diversa interpretazione non terrebbe conto dei miglioramenti apportati dagli Stati membri a un dato sistema. Tuttavia, nel caso in oggetto, pur riconoscendo che in Grecia il sistema di controllo era stato notevolmente migliorato negli anni successivi alla verifica del 1996, la Commissione ha comunque applicato lo stesso tasso di detrazione degli anni precedenti.
47. Con il secondo argomento dedotto in via principale la Grecia lamenta la mancanza o l’insufficienza di motivazione della decisione contestata, in contrasto con l’art. 253 CE. Essa sembra voler suffragare tale argomento accusando la Commissione di non aver tenuto conto adeguatamente dei numerosi miglioramenti al sistema comunicati dalle autorità greche. Se lo avesse fatto, avrebbe dovuto ammettere che non esisteva alcun rischio per le risorse del FEAOG e le detrazioni non sarebbero state applicate. La Grecia riferisce di numerosi miglioramenti, nessuno dei quali tuttavia sembra consistere nel completamento dello schedario oleicolo e degli schedari informatizzati in quanto tali. In conclusione, secondo la Grecia nessuna parte delle spese effettuate nel settore dell’olio d’oliva dovrebbe essere esclusa; in ogni caso, le carenze restanti costituiscono semplici casi isolati di problemi tecnici, e conformemente al principio di proporzionalità non giustificano una rettifica superiore al 2%. Avendo espresso un diverso avviso, la Commissione ha errato nel valutare i fatti che le sono stati comunicati ed ha violato l’obbligo di motivazione imposto dall’art. 253 CE.
Valutazione
48. Ammetto che, a prima vista, l’argomento della Grecia secondo il quale la Commissione non avrebbe dovuto applicare una rettifica basata su controlli precedenti alle spese interessate può avere un qualche fondamento. Tuttavia, non ritengo che tale argomento sia valido nel caso in oggetto per le ragioni che ora vado ad esporre: di conseguenza, non prenderò in ulteriore esame il fondamento generale di tale argomento.
49. L’omessa costituzione da parte della Grecia dello schedario oleicolo e degli schedari informatizzati richiesti dalla normativa è di vecchia data: l’obbligo di istituire lo schedario risale al 1988 e quello relativo agli archivi risale al 1990. L’atteggiamento delle autorità greche riguardo alla costituzione dello schedario e degli archivi è stato definito «indolente» dall’avvocato generale Fennelly in occasione di un ricorso, poi respinto, proposto dalla Grecia contro una decisione adottata dalla Commissione nel 1993 con la quale veniva ridotto l’ammontare degli aiuti erogati per le spese relative al 1990 (40) . In occasione di un altro ricorso poi respinto proposto contro una successiva decisione adottata nel 1994 con cui venivano ridotti gli aiuti erogati per le spese relative al 1991, la Corte ha ribadito il rigetto dell’argomento addotto dalla Grecia in merito all’impossibilità di costituire lo schedario entro il termine prescritto ed ha dichiarato che il ritardo nella costituzione dello schedario informatizzato non poteva essere giustificato come sostenuto dalla Grecia (41) . Più recentemente, in occasione di ricorsi contro decisioni del 1996 e del 1997 che riducevano l’ammontare degli aiuti erogati per le spese relative al 1992 e al 1993, la Corte ha nuovamente respinto l’argomento della Grecia relativo all’impossibilità di conformarsi alle condizioni imposte dalla normativa in merito all’istituzione degli schedari (42) .
50. Occorre sottolineare che la Grecia non dichiara di avere ora costituito lo schedario oleicolo e gli schedari informatizzati richiesti dalla normativa. Di conseguenza, essa non può lamentare il fatto che la Commissione non abbia ripetuto i controlli che in origine avevano rivelato l’inesistenza di tali schedari. Occorre ricordare che la Commissione è tenuta non a dimostrare esaurientemente le irregolarità su cui si basa, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli che essa nutre (43) . Per quanto riguarda l’argomento secondo il quale applicare rettifiche nel contesto descritto equivarrebbe ad imporre una sanzione, cosa che va oltre i poteri della Commissione, mi richiamo alla causa C‑247/98, Grecia/Commissione (44), in cui la Corte ha dichiarato che la Commissione ha l’obbligo di procedere ad una correzione finanziaria se le spese di cui è chiesto il finanziamento non sono state effettuate conformemente alle norme comunitarie. Tale correzione finanziaria tende ad evitare l’imputazione a carico del FEAOG di importi che non siano serviti al finanziamento di un obiettivo perseguito dalla normativa comunitaria e non costituisce pertanto una sanzione. Il primo capo del primo argomento addotto dalla Grecia dev’essere quindi respinto.
51. Per quanto concerne l’argomento secondo il quale, mancando la prova di un danno economico a carico della Comunità, la Commissione non aveva diritto di applicare una rettifica per tutti gli anni nei quali erano state dichiarate delle spese, faccio nuovamente rinvio alla giurisprudenza, dalla quale emerge chiaramente che spetta allo Stato membro interessato fornite una prova circostanziata ed esauriente dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione (45) . Come sostenuto dalla Commissione, fino a quando non sarà completata la costituzione dei due principali elementi del controllo degli aiuti, ossia lo schedario oleicolo e gli schedari informatizzati, il rischio di perdite a carico della Comunità rimarrà elevato. In ogni caso, conformemente agli orientamenti della Commissione richiamati dalla Grecia, è giustificata una correzione del 10% «qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati». Da ciò sembrerebbe desumersi che il 10% rappresenta il tasso di detrazione adeguato nel caso di mancata costituzione, parecchio tempo dopo il termine prescritto, dei due elementi essenziali del sistema di controllo nel settore dell’olio di oliva. La Commissione ha però tenuto conto di taluni miglioramenti e di conseguenza ha ridotto il tasso inizialmente proposto dal 10% al 5%. Pertanto, anche il secondo capo del primo argomento dedotto dalla Grecia dev’essere respinto.
52. Quanto all’argomento della Grecia relativo alla mancanza o all’insufficienza di motivazione della decisione, in contrasto con l’art. 253 CE, secondo una giurisprudenza consolidata la motivazione di una decisione dev’essere considerata sufficiente se lo Stato destinatario conosceva i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG l’importo controverso (46) . Poiché la Commissione non ha fatto mistero delle ragioni che l’hanno indotta ad applicare rettifiche in modo più o meno continuativo alle spese effettuate dal 1990, è sleale, per la Grecia, sostenere a questo punto di non esserne a conoscenza. Per quanto riguarda l’affermazione secondo cui i miglioramenti apportati al sistema ponevano le risorse del FEAOG al riparo da rischi, la Corte ha dichiarato che, quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un diverso sistema di controllo sarebbe più efficace (o anche soltanto equivalente) (47) . Infine, ritengo di essermi occupato a sufficienza nel precedente paragrafo dell’affermazione della Grecia riguardo al fatto che le carenze riscontrate nel settore costituirebbero semplici esempi isolati di problemi tecnici. Di conseguenza, anche il secondo argomento della Grecia dev’essere respinto.
Rifiuto delle spese nel settore delle uve secche
La normativa applicabile
53. L’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2392/86, relativo all’istituzione dello schedario viticolo comunitario (48), impone agli Stati membri produttori di uve coltivate in pieno campo di istituire per il loro territorio uno schedario viticolo comunitario. L’art. 4, n. 4, stabilisce che per la Grecia la data limite per la costituzione dello schedario è il 31 dicembre 2000.
54. L’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2911/90, che stabilisce le modalità di applicazione per la concessione dell’aiuto a favore della coltura di talune varietà di uve destinate all’essiccazione (49) dispone quanto segue:
«La dichiarazione di coltura è presentata, entro il 30 aprile di ogni anno per la campagna di commercializzazione successiva, dal produttore all’autorità competente designata dallo Stato membro nel cui territorio sono situate le superfici».
55. L’art. 3, n. 2, del regolamento n. 2911/90 prescrive che la dichiarazione di coltivazione contenga come minimo una serie di specifiche indicazioni, tra cui:
«b) le superfici (espresse in ettari ed in are (50) ) investite in questo tipo di vigneti e coltivate per il prodotto o i prodotti di cui trattasi, nonché il riferimento catastale delle medesime, ovvero un’indicazione riconosciuta equivalente dall’ente preposto al controllo delle superfici stesse;
c) la varietà delle uve utilizzate e, nel caso dell’uva sultanina, se il vigneto è colpito da fillossera o è stato ripiantato da meno di cinque anni;
d) la dichiarazione del produttore attestante che le superfici interessate od i prodotti ivi raccolti non sono oggetto di domande di aiuto in forza di altri regimi (...);
e) una stima della produzione che può essere raccolta».
56. L’art. 6 del regolamento n. 2911/90, per quanto di rilevanza, dispone quanto segue:
«1. Gli Stati membri verificano, mediante indagini e controlli in loco, l’esattezza delle informazioni fornite a sostegno delle domande di aiuto, in particolare riguardo a quanto segue:
– le superfici dichiarate per la produzione di uve destinate ad essere essiccate;
– la veridicità delle rese indicate nella domanda di aiuto,
– l’effettiva destinazione all’essiccazione del 90% almeno della produzione di uve fresche raccolte su tali superfici;
(...)
Ai fini del controllo lo Stato membro procede ad un confronto tra le informazioni fornite dal produttore, da un lato, e, dall’altro, i dati contenuti nello schedario viticolo
(...)
2. Lo Stato membro organizza controlli in loco, a norma del paragrafo 3, che vertono, nella zona di competenza di ciascuna unità amministrativa, su una percentuale rappresentativa delle dichiarazioni (...).
3. Quando una domanda è selezionata per un controllo, oggetto di questo sono tutte le superfici coltivate a vigneti per uva da essiccare alle quali si riferisce la domanda stessa. Il controllo implica la misurazione delle superfici dichiarate e la verifica che trattasi di coltivazione di varietà di uve ammissibili all’aiuto.
(...)
Di ogni controllo è redatto un verbale indicante, in particolare, le superfici e gli appezzamenti ispezionati e misurati, nonché gli strumenti di misura utilizzati e le osservazioni relative».
57. L’art. 1 del regolamento n. 1663/95 (51) si occupa del riconoscimento degli organismi nazionali abilitati a pagare le spese relative alle transazioni che possono essere finanziate dal Fondo. Il n. 3 di tale articolo stabilisce quanto segue:
«Prima di concedere il riconoscimento ad un organismo pagatore, l’autorità competente accerta che le disposizioni amministrative e contabili dello stesso offrano le garanzie di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a) del regolamento (CEE) n. 729/70. I criteri per il riconoscimento sono stabiliti da ogni Stato membro e applicati dall’autorità competente tenendo conto delle linee direttrici della Commissione contenute nell’allegato (...)».
58. L’allegato contiene una serie di linee direttrici per i suddetti criteri, e prevede che tali criteri sono tali per cui l’organismo pagatore deve offrire garanzie sufficienti per il corretto funzionamento della sua organizzazione amministrativa e del suo sistema di controllo interno.
59. L’art. 1, n. 2, del regolamento n. 1456/97, che fissa, per la campagna di commercializzazione 1997/1998, l’importo dell’aiuto alla coltura di uve destinate alla produzione di alcune varietà di uve secche (52), prevede che l’aiuto non venga erogato per la coltivazione di uve secche su superfici con una resa per ettaro inferiore a determinati limiti. Ai sensi del n. 3 del medesimo articolo, gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per il controllo della resa minima.
60. Il regolamento n. 1493/1999, relativo all’organizzazione comune del mercato vitivinicolo (53), entrato in vigore il 1° agosto 2000 (54), incita gli Stati membri o le regioni a compilare un inventario del potenziale viticolo (55) . La possibilità di regolarizzare le superfici piantate illegalmente, l’aumento dei diritti di impianto e il sostegno alla ristrutturazione e riconversione previsti dal regolamento sono subordinati alla presentazione di detto inventario. Ai sensi dell’art. 16, n. 2, nel caso in cui uno Stato membro abbia previsto che l’inventario sia compilato su base regionale, tutti gli inventari regionali devono essere compilati entro il 31 dicembre 2001.
61. L’art. 2, n. 3, del regolamento n. 1621/1999, recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n. 2201/96 del Consiglio in ordine all’aiuto per la coltura di uve destinate alla produzione di determinate varietà di uve secche (56), dispone che, ai fini della gestione del regime di aiuto, è istituita una banca dati informatica alfanumerica, contenente determinate informazioni. Ai sensi dell’art. 13, n. 1, gli Stati membri costituiscono la banca dati prima dell’inizio della campagna di commercializzazione 2002/03. Esso prevede un obbligo transitorio di presentare una domanda di iscrizione nella banca dati durante le campagne di commercializzazione 1999/00, 2000/01 e 2001/02, e stabilisce che i riferimenti relativi alla superficie e all’identificazione delle particelle sono i riferimenti catastali «o altre indicazioni riconosciute come equivalenti dall’organismo responsabile del controllo delle superfici». In base all’art. 16, secondo comma, tale regolamento si applica a partire dalla campagna di commercializzazione 1999/2000.
Gli accertamenti della Commissione e le domande della Grecia
62. Secondo la Relazione di sintesi, dai controlli in loco effettuati nel 1998 nel distretto di Heraklion (Creta) erano emerse irregolarità riguardanti, in primo luogo, i controlli delle superfici e delle varietà di uva ammissibili, in secondo luogo, i controlli della resa minima per le varietà di uva ammissibili e, in terzo luogo, l’adozione e l’applicazione dei sistemi di controllo.
63. La Commissione ha proposto una detrazione del 5% delle spese dichiarate nel settore per gli anni 1997 (relativamente alla campagna di commercializzazione 1996/1997), 1998 (per la campagna 1997/1998) e 1999 (per la campagna 1998/1999) nel distretto di Heraklion, sulla base delle prime due denunce, nonché una detrazione del 2% delle spese dichiarate nel settore per gli anni 1997, 1998 e 1999 (relativamente alle campagne di commercializzazione sopra menzionate) per tutta la Grecia, sulla base della terza denuncia. Il totale delle detrazioni è pari a GRD 3 144 838 970.
Irregolarità nei controlli delle superfici e delle varietà di uva ammissibili
64. In base alla Relazione di sintesi, numerose sono state le violazioni al regolamento n. 2911/90. In particolare, dalle ispezioni è emerso che le informazioni sulle superfici contenute nei verbali di controllo, le dichiarazioni sulle coltivazioni, le domande di aiuto e il calcolo degli aiuti non corrispondevano alla realtà fisica del luogo. Poiché sul posto non vi erano indizi che agevolassero l’individuazione delle superfici menzionate nei verbali controllo, non era possibile identificare le particelle di terra senza l’ausilio dei beneficiari dell’aiuto. Inoltre, non esistevano documenti che specificassero la forma delle particelle la cui misurazione era stata dichiarata, né i risultati o i metodi di misurazione. Vengono inoltre menzionati problemi particolari con gli ispettori nazionali: in particolare, uno di loro aveva utilizzato una misurazione quadratica anche se la forma della particella, una volta sottoposta a nuova misurazione, non era risultata né quadrata né rettangolare; alcuni ispettori non conoscevano le istruzioni per il loro lavoro; parte del lavoro di verifica si era svolta con un’intensità inverosimile (in un solo giorno risultavano controllate 27 particelle); infine, due delle particelle controllate erano incolte. Più in generale, non esistevano documenti sui controlli in loco delle varietà ammissibili di uva e delle malattie, i verbali di controllo risalivano a una data successiva alla consegna delle uve e i verbali redatti dagli ispettori nazionali corrispondevano perfettamente alle dichiarazioni dei beneficiari, mentre dai controlli effettuati alla presenza degli agenti della Comunità risultavano discordanze per ciascuna delle particelle di terra misurate in ognuna delle tre tenute visitate. Infine, non erano stati effettuati controlli incrociati efficaci, in modo da evitare che la stessa particella venisse dichiarata per l’aiuto più di una volta.
65. Secondo la Grecia, la Commissione ha interpretato ed applicato erroneamente il combinato disposto dell’art. 2, dell’art. 13, n. 1, del regolamento n. 1621/1999 e dell’art. 16, n. 2, del regolamento n. 1493/1999, ed ha inoltre fornito una motivazione inadeguata della decisione a causa di una erronea valutazione dei fatti: di conseguenza, la decisione contestata dovrebbe essere annullata.
66. Per quanto riguarda l’asserita inadeguatezza dei controlli sulle superfici e sulle varietà di uva ammissibili, l’art. 16, n. 2, del regolamento n. 1493/1999 stabilisce il termine del 31 dicembre 2001 per costituire l’inventario del potenziale viticolo, mentre l’art. 4, n. 4, del regolamento n. 2392/86 fissa per la Grecia il termine del 31 dicembre 2000 per la costituzione di uno schedario viticolo comunitario. In base agli artt. 2, n. 3, e 13, n. 1, del regolamento n. 1621/1999, gli Stati membri debbono istituire una banca dati informatica alfanumerica per la gestione del regime di aiuto prima dell’avvio della campagna di commercializzazione 2002/2003. L’art. 13, n. 1, ammette espressamente che gli Stati membri possano utilizzare «altre indicazioni» per il controllo. Ed è proprio ciò che ha fatto la Grecia, la quale ha utilizzato dati conservati da dodici anni presso le Direzioni per lo sviluppo rurale nonché le dichiarazioni presentate a queste ultime dai produttori a partire dal 1987, e contenenti informazioni equivalenti che hanno permesso di individuare le particelle. Il sistema garantisce un grado soddisfacente di tutela delle risorse comunitarie. Vi è pertanto un manifesto errore nelle ragioni sulle quali la Commissione ha basato la sua decisione di applicare le detrazioni, poiché all’epoca dei fatti la Grecia non era obbligata a costituire uno schedario.
67. In ogni caso, le carenze amministrative o procedurali come la mancanza di documenti integrativi riguardanti la misurazione o la forma delle particelle non costituivano un rischio per le risorse del Fondo e avrebbero dovuto inoltre essere esaminate alla luce delle modifiche e dei miglioramenti effettuati nel frattempo. Le discordanze tra i dati relativi alle superfici nei verbali di controllo, le dichiarazioni di coltivazione e le domande di aiuto sono casi isolati di errori manifesti dovuti alla topografia o all’incertezza sui diritti di proprietà. Le particelle di terra possono essere identificate da periti locali: in ogni caso, la toponomastica della regione è nota agli abitanti del posto. Il metodo di misurazione è quello usato in tutto il paese senza differenza tra le regioni, per cui non era necessario specificarlo; il caso menzionato di una misurazione quadratica non adeguata costituisce un esempio isolato e il problema è stato comunque risolto nel frattempo. L’apparente intensità dei controlli, anch’essa un caso isolato, si spiega con il fatto che in genere i verbali di controllo sono redatti dopo le ispezioni in loco, che vengono annotate in agende depositate presso l’ufficio del registro locale, ora inviate alla Commissione. Numerosi sono i controlli, compresi quelli in loco, delle varietà di uva ammissibili e delle malattie, oltre ai sistemi per la verifica dei beneficiari degli aiuti in base ai loro documenti di identità.
Irregolarità nei controlli della resa minima per le varietà di uva ammissibili
68. Nella Relazione di sintesi si sottolinea come dalle ispezioni in loco fossero emerse violazioni dell’art. 3, n. 2, lett. e), del regolamento n. 2911/90, nonché dell’art. 1, nn. 2 e 3, del regolamento n. 1456/97. Più in particolare, i beneficiari non avevano fornito stime del raccolto ed erano stati effettuati controlli non sufficienti a garantire che l’aiuto non venisse erogato qualora non fosse stata raggiunta la resa minima prevista per ciascuna varietà di uva ammissibile e che la riduzione di tale resa dipendesse da condizioni climatiche sfavorevoli. In mancanza delle stime del raccolto, le autorità non erano in grado di dimostrare di aver valutato la resa per ciascuna varietà ammissibile in modo da compensare la suddetta mancanza di informazione. Inoltre, le autorità greche non hanno fornito alcuna prova che le uve fossero state essiccate e non utilizzate per diverso scopo.
69. Secondo la Grecia, la Commissione ha erroneamente valutato i fatti e ha violato l’art. 253 CE, in quanto non ha fornito un’adeguata motivazione per la decisione contestata. L’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2911/90 impone ai produttori di presentare una dichiarazione di coltura, comprendente una stima della produzione che può essere raccolta, entro il 30 aprile di ogni anno. Questo termine è però troppo precoce perché sia possibile una simile valutazione. Di conseguenza, sono stati effettuati controlli incrociati in tre fasi. In tal modo, è stato garantito il rispetto della resa minima per le varietà ammissibili e la Commissione, concludendo diversamente, ha valutato erroneamente i fatti rilevanti. La decisione contestata dovrebbe quindi essere annullata.
Carenze nell’adozione e nell’applicazione dei sistemi di controllo
70. La Relazione di sintesi indica che dalle ispezioni in loco erano emerse numerose specifiche violazioni del regolamento n. 2911/90 e dell’allegato al regolamento n. 1663/95 (57) relativo all’adozione e all’applicazione del sistema di controllo. Secondo la Commissione tali irregolarità possono essere imputate all’intera Grecia, poiché lo stesso sistema è applicato in tutto il territorio nazionale.
71. La Grecia ritiene che vi sia un errore di fatto nella valutazione della Commissione. Le irregolarità menzionate si ripercuotono in generale sull’intero sistema di controllo effettuato dall’organismo pagatore (GEDIDAGEP) e non solo sul settore delle uve essiccate. Di conseguenza, la Commissione avrebbe dovuto controllare detto organismo anziché dedurre da un’ispezione del regime di aiuto nel settore delle uve essiccate che l’intero allegato al regolamento n. 1663/95 non era stato applicato. Nel corso degli ultimi anni, tuttavia, la Commissione ha effettuato centinaia di ispezioni sugli aiuti in tutti i settori e non ha mai denunciato il rilevamento delle irregolarità ora denunciate nel settore dell’uva essiccata. In ogni caso, sono stati apportati dei miglioramenti al sistema di aiuti in tale settore. La decisione contestata dovrebbe pertanto essere annullata in quanto la Commissione ha valutato in modo manifestamente erroneo tutti i dati fondamentali sui quali la decisione è stata fondata.
Valutazione
Irregolarità nei controlli delle superfici e delle varietà di uva ammissibili
72. Benché la Relazione di sintesi riferisca di violazioni del regolamento n. 2911/90, la Commissione, probabilmente per ribattere agli argomenti dedotti dalla Grecia (58), sostiene a propria difesa che le rettifiche sono legate a irregolarità relative all’individuazione e alla misurazione delle particelle, in violazione dell’art. 13 del regolamento n. 1621/1999.
73. È evidente, peraltro, che le irregolarità in questione non possono di per sé costituire una violazione del regolamento n. 1621/1999, in quanto esso si applica solo a partire dalla campagna di commercializzazione 1999/2000 (59), mentre la decisione contestata si riferisce alle spese per le campagne 1996/7, 1997/8 e 1998/9. La legittimità delle rettifiche dev’essere quindi stabilita su un fondamento diverso dalla conformità al regolamento n. 1621/1999 da parte della Grecia.
74. Detto regolamento, oltre a imporre agli Stati membri di costituire una banca dati contenente determinate informazioni relative ai singoli produttori, alle organizzazioni di produttori e ai trasformatori, abroga e sostituisce il regolamento n. 2911/90. Come risulta chiaramente dalla Relazione di sintesi, era pertanto questo secondo regolamento che all’epoca dei fatti dettava i requisiti di cui si discute, relativi alle informazioni da includere nelle dichiarazioni di coltivazione e all’obbligo degli Stati membri di verificare l’esattezza di tali informazioni. In particolare, l’art. 3, n. 2, del regolamento n. 2911/90 stabilisce che la dichiarazione di coltivazione deve indicare «le superfici (...) investite in questo tipo di vigneti e coltivate per il prodotto o i prodotti di cui trattasi, (...) il riferimento catastale delle medesime, ovvero un’indicazione riconosciuta equivalente dall’ente preposto al controllo delle superfici stesse».
75. Il principale argomento della Grecia è che il sistema di controllo da essa descritto garantisce un grado soddisfacente di tutela delle risorse comunitarie. Tuttavia, gli esiti delle ispezioni in loco effettuate dalla Commissione, come indicato nella Relazione di sintesi, indicano che sussistevano seri dubbi circa l’effettività o l’adeguatezza dei controlli da effettuare. Dalla giurisprudenza della Corte risulta chiaramente che in simili circostanze spetta allo Stato membro fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione; esso non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (60) . Poiché la Grecia non ha fornito detta prova, questo capo del suo ricorso dev’essere respinto.
Irregolarità nei controlli della resa minima per le varietà di uva ammissibili
76. Faccio osservare in primo luogo che il regolamento n. 1456/97 (61) si applica solo (come reso chiaro dal suo titolo) alla campagna di commercializzazione 1997/1998, sebbene sia stato riprodotto un anno dopo dal regolamento (CE) della Commissione 23 luglio 1998, n. 1594, che fissa, per la campagna di commercializzazione 1998/1999, l’importo dell’aiuto alla coltura di uve destinate alla produzione di alcune varietà di uve secche (62) . Tuttavia, per il suo periodo di riferimento, l’art. 1, n. 3, del regolamento n. 1456/97 imponeva agli Stati membri di adottare tutti i provvedimenti necessari per controllare che la resa minima per certe varietà di uve secche fosse stata raggiunta. Per l’intero periodo in questione, peraltro, l’art. 3, n. 2, lett. e), del regolamento n. 2911/90 esigeva che le dichiarazioni di coltivazione contenessero anche una stima della produzione che poteva essere raccolta. La Grecia non nega che i beneficiari dell’aiuto abbiano omesso di fornire detta stima, ma asserisce semplicemente che non era possibile stimare il raccolto all’epoca in cui le dichiarazioni di coltivazione dovevano essere presentate e sostiene che erano stati effettuati controlli incrociati. Ripeto però che uno Stato membro non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (63) . Dato che la Grecia non ha fornito tale prova, questo capo del suo ricorso dev’essere respinto.
Carenze nell’adozione e nell’applicazione dei sistemi di controllo
77. L’argomento principale della Grecia sembra basarsi sull’errato intendimento che la detrazione è stata applicata a settori diversi da quello dell’uva essiccata. Essa sembra ritenere che la Commissione abbia valutato, sulla base delle violazioni dell’allegato al regolamento n. 1663/95 individuate nel settore dell’uva essiccata, che le stesse violazioni fossero state commesse in tutti i settori. La Commissione invece sostiene di aver valutato, sulla base delle violazioni dell’allegato individuate nel settore dell’uva essiccata relativamente ad un unico distretto (Heraklion), che le stesse violazioni erano state commesse in quel settore in tutta la Grecia. Il ragionamento seguito dalla Commissione è che le violazioni riguardano l’adozione e l’applicazione del sistema di controllo vigente a livello nazionale. Di conseguenza, è ragionevole ritenere che le violazioni emerse nel distretto di Heraklion fossero state commesse anche altrove.
78. A mio avviso tale approccio è del tutto ragionevole. In più, la Grecia di fatto non nega che siano state commesse delle violazioni; al contrario, essa parla di miglioramenti del sistema, la maggior parte dei quali effettuati fin dalla campagna di commercializzazione 1998/99, in tal modo riconoscendo implicitamente che il sistema non era adeguato. In base ad una giurisprudenza consolidata, uno Stato membro non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (64) . Di conseguenza, questo capo del ricorso della Grecia dev’essere respinto.
Esclusione delle spese nel settore della carne – regime di premi per le carni ovine e caprine
Normativa rilevante
79. Ai sensi dell’art. 5, n. 1, del regolamento n. 3887/92, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (65), le domande d’aiuto «per animale» contengono tutte le informazioni necessarie e, in particolare, indicazioni specifiche tra cui «eventualmente l’impegno dell’imprenditore a detenere gli animali [per i quali viene chiesto un aiuto] nella propria azienda durante il periodo di detenzione nonché il luogo e le date della medesima (...)».
80. L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 3887/92 dispone che i controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi. Ai sensi dell’art. 6, n. 3, i controlli in loco vertono «almeno su un campione significativo delle domande [che] deve rappresentare almeno (...) il 10% delle domande di aiuto per animale (...)». Il n. 4 del medesimo articolo stabilisce che le domande oggetto di controlli in loco sono determinate dalla competente autorità, in particolare sulla base di un’analisi dei rischi che tiene conto di una serie di fattori specifici.
81. L’art. 10, n. 5, del regolamento n. 3887/92 stabilisce quanto segue:
«Qualora, per motivi imputabili a circostanze naturali della vita della mandria, l’imprenditore non possa assolvere l’impegno di detenere gli animali notificati per un premio durante il periodo in cui tale detenzione è obbligatoria, il diritto al premio viene mantenuto per il numero di animali effettivamente ammissibili detenuti durante il periodo obbligatorio, purché l’imprenditore ne abbia informato per iscritto la competente autorità entro i 10 giorni feriali successivi alla constatazione della diminuzione del numero di animali».
82. L’art. 12, primo comma, del regolamento n. 3887/92 dispone che ciascuna visita di controllo dev’essere oggetto di un rapporto, in cui figurano talune specifiche informazioni. Il secondo comma di tale articolo dispone:
«L’imprenditore o [chi] ne fa le veci ha la facoltà di sottoscrivere il verbale (...)».
83. L’art. 1, n. 3, primo comma, del regolamento n. 2700/93, che stabilisce le modalità di applicazione del premio ai produttori di carni ovine e caprine (66) prevede un periodo di detenzione durante il quale il produttore si impegna a mantenere nella propria azienda il numero di pecore e/o di capre per le quali è chiesto il premio. Il secondo comma della stessa disposizione stabilisce quanto segue:
«Prima che tutto o parte del gregge di pecore o capre per le quali viene chiesto il premio sia messo a pensione nel corso del periodo di permanenza obbligatoria del gregge, gli animali devono essere identificati (...)».
84. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2700/93, gli Stati membri sono tenuti ad istituire un sistema di registrazione permanente dei movimenti del bestiame a partire dalla campagna di commercializzazione 1994, fatto salvo un provvedimento transitorio che consenta agli Stati membri di introdurre un sistema di registrazione meno oneroso solo per la campagna 1994. Ai sensi del n. 2 del medesimo articolo, per ciascuna campagna gli Stati membri compilano un inventario dei produttori di ovini che commercializzano latte di pecora e prodotti derivati.
Gli addebiti della Commissione
85. In base alla Relazione di sintesi, negli anni 1997 e 1998 la Commissione ha effettuato delle verifiche, tra cui ispezioni in loco, in merito al regime di premi per le carni ovine e caprine, dalle quali erano emersi numerosi gravi problemi. Nell’aprile 2000, una nuova verifica rivelava che le autorità greche poco avevano fatto per rimediare alla situazione. In sintesi, i problemi principali erano i seguenti: mancata introduzione dei registri dei movimenti del bestiame, in contrasto con l’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2700/93; scarsezza o mancata effettuazione delle ispezioni in loco, in violazione dell’art. 6, n. 3, del regolamento n. 3887/92; inaffidabilità delle statistiche relative alle ispezioni, comprese quelle da cui risultava che gli ispettori avessero effettuato da 25 a 30 controlli in un solo giorno, e mancata sottoscrizione dei verbali delle ispezioni da parte dei produttori, in contrasto con l’art. 12 del regolamento n. 3887/92; cattiva qualità dei verbali delle ispezioni; ritardi nell’elaborazione dei dati; assenza dell’analisi dei rischi, in violazione dell’art. 6, n. 4, del regolamento n. 3887/92; imprecisione nella notifica del luogo di detenzione, in contrasto con l’art. 5, n. 1, del regolamento n. 3887/92; mancata marchiatura del bestiame, in contrasto con il disposto dell’art. 1, n. 3, del regolamento n. 2700/93; accettazione di notifiche verbali (anziché scritte) delle perdite, in contrasto con l’art. 10, n. 5, del regolamento n. 3887/92; mancanza di controlli sui prodotti derivati del latte da parte dei produttori di ovini, in violazione dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 2700/93, e inconciliabilità del numero di ovini e caprini che avevano beneficiato degli anticipi e del pagamento finale.
86. Più in particolare, dalla Relazione di sintesi emerge che il personale della Commissione ha considerato la situazione nel distretto di Rethymnon totalmente irregolare, in quanto mancava un sistema di controllo equivalente a quello prescritto dal regolamento n. 3887/92; in particolare, virtualmente non era stato effettuato alcun controllo negli anni 1995, 1996 e 1997. Subito dopo le ispezioni effettuate nel 1997 da funzionari della Commissione, le autorità greche avevano unilateralmente sospeso i pagamenti; più tardi, in seguito al controllo del 99,6% dei produttori nel distretto di Rethymnon effettuato nel 1998, dette autorità avevano negato una percentuale considerevole dei premi, e il numero dei rifiuti era nettamente aumentato rispetto all’anno precedente.
87. La Commissione ha applicato una detrazione del 5% per le spese nazionali dichiarate per gli anni 1995, 1996 e 1997, comprese talune spese relative al 1997 ma dichiarate nel 1999. Per alcuni distretti per i quali le statistiche indicavano un livello insufficiente delle ispezioni o nei quali le rilevazioni in loco della Commissione giustificavano un diverso trattamento, è stata applicata una detrazione del 10%. Al distretto di Rethymnon è stato applicato un tasso del 25%. In totale, le detrazioni ammontavano a GRD 11 863 933 000.
Riguardo alla rettifica del 25% applicata alle spese effettuate nel distretto di Rethymnon
88. Secondo la Grecia, la Commissione ha violato il principio di proporzionalità, ha superato i limiti del proprio potere discrezionale e ha fornito una motivazione insufficiente. Le condizioni legali prescritte dagli orientamenti (67) per l’applicazione di una detrazione del 25% non sono evidentemente soddisfatte: la Commissione si è basata su un unico termine di paragone, ossia il livello dei premi rifiutati nel 1998, livello più elevato rispetto al 1997. Inoltre, le autorità greche hanno adottato misure immediate per sospendere tutti i pagamenti e hanno controllato il 99,6% dei produttori del distretto di Rethymnon. La Grecia sostiene che la detrazione del 25% dovrebbe essere annullata o, in subordine, ridotta al 2%.
89. Occorre sottolineare, in primo luogo, che la Commissione può rifiutare di porre a carico del FEAOG tutte le spese sostenute se constata che non ci sono meccanismi di controllo sufficienti (68) . D’altro canto, nei casi in cui la Commissione, invece di negare il riconoscimento di tutte le spese viziate da irregolarità, si sia adoperata per stabilire regole dirette a trattare in modo differenziato le irregolarità, a seconda della gravità delle carenze nei controlli e dei rischi per il FEAOG, spetta allo Stato membro dimostrare che tali criteri sono arbitrari e iniqui (69) .
90. Ritengo che la Grecia non abbia adempiuto a tale onere. Gli orientamenti della Commissione prevedono una detrazione del 25% in caso di totale inadempienza o di gravi carenze nell’applicazione del sistema di controllo ed in presenza di indizi di diffuse irregolarità e di negligenza nella lotta alle prassi fraudolente o irregolari. Il fatto che il livello dei premi rifiutati sia improvvisamente aumentato nel 1998, anno in cui la Grecia aveva controllato virtualmente tutti i produttori, rispetto al 1997, anno in cui risulta che praticamente non era stato effettuato alcun controllo, induce fortemente a sospettare che i premi fossero stati erroneamente pagati nel 1997. In ogni caso, il fatto che fossero stati effettuati così pochi controlli tra il 1995 e il 1997 costituisce di per sé una grave carenza nell’applicazione del sistema di controllo ed è indice di negligenza nella lotta a prassi fraudolente e irregolari, cosa che, in fin dei conti, costituisce lo scopo della prescrizione dei controlli. Questo capo del ricorso della Grecia va pertanto respinto.
Riguardo alla detrazione del 10% applicata alle spese effettuate in altri distretti
91. Secondo la Grecia, la Commissione ha erroneamente interpretato ed applicato gli artt. 5, n. 1, 6, n. 3, e 12 del regolamento n. 3887/92, l’art. 1, n. 3., del regolamento n. 2700/93, e l’art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 (70) . Essa conclude che la detrazione del 10% dovrebbe essere annullata o, in alcuni casi e in via subordinata, ridotta al 2%.
92. In primo luogo, la Grecia sostiene che, con riguardo alle ispezioni in loco, non vi erano indicazioni che la Commissione avesse tenuto conto del fatto che, per alcuni distretti, i dati che non erano stati correttamente immessi a causa di problemi iniziali con l’avvio dell’informatizzazione, fossero stati riesaminati e comunicati alla Commissione stessa. Da questi dati risultava che nel 1995 e nel 1996 erano stati effettuati controlli in loco superiori al 10% delle domande di aiuto. In ogni caso, una rettifica del 10% è manifestamente in contrasto con il principio di proporzionalità.
93. Dalla corrispondenza prodotta dinanzi alla Corte emerge che, in una lettera risalente al mese di giugno o di luglio 1997 (71), la Commissione aveva chiesto alle autorità greche di comunicarle statistiche complete e corrette relative agli anni 1995 e 1996. Nel dicembre 1999, la Commissione concordava di accettare statistiche revisionate relative alle ispezioni per gli anni 1995 e 1996, a patto che le informazioni fossero trasparenti, presentate su dischetto o su altro supporto informatico e che fossero accompagnate da verbali interamente e adeguatamente completi delle ispezioni e già verificati dalle autorità greche. Non è chiaro se le statistiche revisionate successivamente presentate dalle autorità greche soddisfacessero i suddetti requisiti. Da esse comunque risultava che le statistiche originariamente prodotte per gli anni 1995 e 1996 erano errate, e che in numerosi distretti la percentuale di controlli in loco inizialmente indicata (0%, 8.6%, 7.48%, 8.88%, 8.57% e 7.74%) era stata di fatto più elevata (23.41%, 10.25%, 20.65%, 10.15%, 11.23% e 10.13%). In ogni caso, la Grecia non ha dimostrato che le statistiche revisionate dimostrassero l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo.
94. Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, l’argomento della Grecia consiste unicamente nel sostenere che la percentuale della detrazione applicata dalla Commissione è notevolmente elevata e viola manifestamente il suddetto principio. Questa semplice asserzione non può essere accolta, in mancanza di argomenti articolati a sostegno.
95. In secondo luogo, riguardo alla detrazione del 10% applicata alle spese effettuate in taluni altri distretti, la Grecia sostiene che l’obbligo di procedere a controlli in loco rappresentanti almeno il 10% delle domande di aiuto, conformemente all’art. 6, n. 3, del regolamento n. 3887/92, si applica a livello nazionale e non all’interno dei singoli distretti o delle singole regioni in cui si allevano ovini e caprini.
96. Va ricordato che una questione analoga è stata sollevata riguardo al cotone (72) . Tuttavia, nel caso del regime di premi per le carni ovine e caprine, l’art. 6, n. 4, del regolamento n. 3887/92 prescrive che le domande vengano selezionate sulla base non di una scelta puramente casuale, bensì di un’analisi dei rischi che tenga conto di una serie di fattori particolari. Di conseguenza, concordo in parte con la Grecia su questo punto. Peraltro, la Commissione sostiene anche che la Grecia stessa ha richiesto controlli in loco relativamente ad almeno il 10% delle domande per ciascun distretto; tale affermazione non viene contestata dalla Grecia. Detto questo, non ritengo che la detrazione applicata dalla Commissione fosse inadeguata.
97. In terzo luogo, la Grecia sostiene che il caso delle 30 ispezioni che risultano effettuate in uno solo giorno costituisce un esempio isolato; In ogni caso, le ispezioni venivano di fatto compiute in più giorni, mentre la data e la sottoscrizione formale dei verbali sono state apposte l’ultimo giorno. I casi di mancata sottoscrizione da parte dei produttori si spiegano con il timore o con l’esitazione a firmare da parte di certi produttori: l’art. 12 del regolamento n. 3887/92 prevede una semplice facoltà di sottoscrizione.
98. In effetti, è vero che l’art. 12 non esige che i verbali delle ispezioni siano firmati dai produttori. Tuttavia, mi sembra che nell’ambito complessivo delle carenze riscontrate nelle ispezioni da essa condotte, la Commissione abbia fornito la prova di dubbi seri e ragionevoli riguardo all’esistenza o all’adeguatezza dei controlli effettuati in Grecia. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, spetta a tale Stato fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli (73) . Non risulta che la Grecia vi abbia provveduto.
99. In quarto luogo, con riguardo all’obbligo di istituire le registrazioni dei movimenti del bestiame, la Grecia sostiene che il periodo fino al 1° gennaio 1997 costituiva una prima fase della costituzione del sistema. Era inevitabile che sorgessero determinati problemi, dato che gli ovini e i caprini venivano allevati in regioni montuose o nelle isole, per cui i produttori erano dispersi e non potevano essere agevolmente informati del nuovo sistema. Riguardo all’asserita mancanza di analisi dei rischi, anche non informatizzata essa era stata effettuata per iscritto in tutti i distretti; anche nel caso di un campione selezionato in mancanza di un’analisi dei rischi informatica, perciò, vi erano stati controlli efficaci senza pericolo per le risorse comunitarie. Per quanto concerne i presunti ritardi nell’elaborazione dei dati, vi erano stati ugualmente controlli effettivi anche in assenza di informatizzazione a tutti i livelli (di per sé dovuta al numero insufficiente di computers). Quanto all’accettazione di notifiche verbali delle perdite, ciò può essere avvenuto nel passato, in casi isolati in cui i produttori si trovavano in regioni montuose inaccessibili.
100. La Grecia sembra quindi ammettere che vi fossero delle irregolarità riguardo all’obbligo di introdurre le registrazioni dei movimenti del bestiame e all’accettazione di notifiche verbali delle perdite. In particolare, con riguardo al primo punto, va osservato che l’obbligo di introdurre le registrazioni risale alla normativa adottata nel 1993 (74), che avrebbe dovuto essere attuata a partire dalla campagna di commercializzazione 1994, eventualmente tramite un registro soggetto a un minor numero di requisiti per il primo anno. Un ulteriore ritardo di due anni non può essere accettato.
101. Quanto all’asserita mancanza di analisi dei rischi e ai ritardi nell’elaborazione dei dati, ribadisco che uno Stato membro non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo (75) . Nulla indica che la Grecia abbia fornito una prova di tal genere.
102. In quinto luogo, riguardo all’affermazione secondo cui la notificazione del luogo di detenzione, prescritta dall’art. 5, n. 1, del regolamento n. 3887/92, è stata effettuata in modo molto impreciso, la Grecia sostiene che il luogo era stato indicato come toponimo in assenza di denominazioni più specifiche (dal momento che in Grecia non esiste un registro territoriale). La normativa esige semplicemente un’indicazione del luogo e non una descrizione dettagliata.
103. Risulta però che gli ispettori della Commissione non hanno richiesto una descrizione dettagliata, bensì semplicemente un’indicazione chiara del luogo di detenzione, che non è stata fornita nella domanda di aiuto. Mancando la prova del contrario, neppure questo argomento della Grecia può essere accolto.
104. In sesto luogo, relativamente ai casi di mancata marchiatura del bestiame, secondo la Grecia essi riguardavano allevamenti congiunti di ovini appartenenti a differenti proprietari, per i quali l’art. 1, n. 3, del regolamento n. 2700/93 non prescrive la marchiatura.
105. Ai sensi dell’art. 1, n. 3, prima che il gregge di pecore o capre per le quali viene chiesto il premio sia messo a pensione, gli animali devono essere identificati. Non mi è chiaro il motivo per cui greggi appartenenti a differenti proprietari sarebbero sottratti a detto requisito; al contrario, come osserva la Commissione, si poteva pensare che greggi comuni presentassero proprio i problemi di identificazione che l’art. 1, n. 3, mira a risolvere. Di conseguenza, l’argomento della Grecia dev’essere respinto.
106. In settimo luogo, la Grecia sostiene che i controlli della Commissione sono stati effettuati nel 1997 e nel 1998, e che la comunicazione scritta dei risultati è avvenuta nel 1998; di conseguenza, il periodo di 24 mesi cui fa riferimento l’art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 è iniziato a decorrere nel 1996, mentre la detrazione riguarda anche spese effettuate nel 1995. Inoltre, la Commissione ha erroneamente considerato che le spese effettuate nel 1995 e dichiarate nel 1996 rientrassero nel periodo di 24 mesi: l’elemento decisivo non è rappresentato dalla dichiarazione, bensì dalla data effettiva della spesa, oppure dal momento in cui sorge il diritto all’aiuto.
107. Secondo la Commissione, le osservazioni dei suoi ispettori riguardano gli anni finanziari 1995, 1996 e 1997; le autorità greche hanno ricevuto la comunicazione scritta con lettera datata 22 luglio 1997, quindi entro il periodo di 24 mesi.
108. Da questa lettera, depositata presso la Corte (76) emerge chiaramente che i risultati quanto meno dei controlli effettuati nel 1997 erano stati comunicati alla Grecia nel giungo o luglio dello stesso anno (77) . La lettera, intitolata «Liquidazione dei conti del FEAOG Garanzia per il 1996 e il 1997 nel settore della carne», si riferisce alla verifica in loco del 1997, sintetizza numerosi dei problemi emersi (in particolare, la mancata istituzione delle registrazioni dei movimenti del bestiame, l’assenza o la scarsezza di ispezioni in loco, la mancanza di analisi dei rischi, l’accettazione di notificazioni verbali delle perdite e l’assenza di controlli sui prodotti derivati del latte da parte dei produttori ovini) e si conclude nel modo seguente:
«I risultati della presente indagine vengono comunicati con riferimento all’art. 8 del regolamento (CE) della Commissione n. 1663/95. Secondo i servizi della Commissione, le Vostre autorità non si sono pienamente conformate ai requisiti prescritti dai regolamenti n. 3887/92 e n. 2700/93, per i motivi esposti ai punti 1, 2, 3 e 4 della presente lettera. Si ritiene necessaria l’adozione di misure correttive e di miglioramenti delle procedure nei seguenti settori (...)
Considerata la gravità dei risultati, i servizi della Commissione suggeriscono di escludere dal finanziamento comunitario una parte delle spese dichiarate ai sensi dell’art. 7, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione n. 296/96 (78), per un periodo massimo di 24 mesi precedenti la data del ricevimento formale della presente lettera (in greco). Alla luce della Vostra risposta alla presente lettera, la parte delle spese da escludere sarà determinata sulla base delle disposizioni applicabili dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento (CEE) del Consiglio n. 729/70. Come disposto dall’art. 8 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1663/95, la Vostra risposta alla presente lettera dovrà essere comunicata entro due mesi dalla ricezione formale della lettera stessa (in greco). Allo scadere di detto termine, e in seguito all’esame delle repliche eventualmente ricevute entro tale periodo, verrà proposta una discussione bilaterale prima della formale notifica delle conclusioni dei servizi della Commissione».
109. A mio avviso, detta lettera risponde pienamente ai requisiti della normativa come interpretata dalla Corte: non solo è estremamente chiaro che si tratta della comunicazione di cui all’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, ma viene inoltre espressamente menzionato l’inizio del periodo di 24 mesi.
110. Secondo la Grecia, la lettera del 1997 della Commissione riguarda soltanto le campagne di commercializzazione 1996 e 1997, con esclusione della campagna 1995. Questo è però evidentemente sbagliato: nella lettera si fa più volte riferimento alle campagne 1995 e 1996; ciò malgrado il fatto che essa sia intitolata «Liquidazione dei conti del FEAOG Garanzia per il 1996 e il 1997 nel settore della carne», il che probabilmente deriva dalla prassi normale consistente nel far riferimento tanto all’anno finanziario cui si riferiscono i conti (l’anno finanziario del FEAOG va dal 16 ottobre al 15 ottobre) quanto alla campagna di commercializzazione per il settore di cui trattasi (nel caso della carne ovina e caprina, detta campagna inizia il primo lunedì di gennaio e termina l’anno successivo alla vigilia dello stesso giorno (79) ).
111. Poiché quel che rileva è la data della spesa, potrebbe essere fondato l’argomento della Grecia secondo il quale le rettifiche alle spese del 1995 sarebbero fuori termine. Tuttavia, la Grecia non può prendere in considerazione solo la data in cui le spese sono state effettuate, senza tener conto anche della data nella quale essa ha fornito alla Commissione informazioni rilevanti e sufficienti sulla spesa stessa, consentendole di procedere alla liquidazione dei conti. Uno Stato membro può rivendicare la protezione del termine di esclusione di 24 mesi solo in quanto rispetti esso stesso gli obblighi impostigli dalla normativa comunitaria, in particolare in relazione alla comunicazione spontanea dei dati necessari al controllo (80) . Dalla lettera risulta chiaramente che, all’epoca della sua redazione (giugno o luglio 1997), la Grecia non aveva fornito statistiche sufficienti riguardanti le ispezioni in loco, e l’unica area rilevante della denuncia riguarda la campagna di commercializzazione 1995. Ne consegue che essa non può rivendicare la tutela del termine di 24 mesi.
112. Per i motivi appena esposti, nessuno degli argomenti addotti dalla Grecia riguardanti la detrazione del 10% applicata alle spese effettuate nel settore delle carni ovine e caprine in alcuni distretti diversi dal distretto di Rethymnon può essere accolto.
Conclusione
113. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco che la Corte voglia:
1) respingere il ricorso;
2) condannare la ricorrente alle spese.
(1) .
(2)
–	GU L 200, pag. 28.
(3)
–	Regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94 pag. 13), modificato in particolare dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1). Per le spese effettuate a partire dal 1° gennaio 2000, il regolamento n. 729/70 è stato sostituito dal regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103).
(4)
–	Artt. 1, n. 3, e 3, n. 1.
(5)
– Art. 5, n. 2, lett. c), secondo, terzo, quarto e quinto comma.
(6)
–	Le norme applicabili a ciascuno dei settori interessati dal ricorso della Grecia sono indicate nei titoli delle specifiche sezioni delle presenti conclusioni.
(7)
–	Regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663 (GU L 158, pag. 6).
(8)
–	V., per esempio, sentenza 24 gennaio 2002, causa C-118/99, Francia/Commissione (Racc. pag. I-747, punto 38).
(9)
–	V., per esempio, sentenza 9 gennaio 2003, causa C-157/00, Grecia/Commissione (Racc. pag. I‑153, punto 44).
(10)
–	V., per esempio, sentenza 18 aprile 2002, causa C-332/00, Belgio/Commissione (Racc. pag. I‑3609, punto 46).
(11)
–	V., per esempio, sentenza Belgio/Commissione, cit. alla nota precedente, punto 35.
(12)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punti 11 e 12.
(13)
–	V., per esempio, sentenza 21 marzo 2002, causa C-130/99, Spagna/Commissione (Racc. pag. I‑3005, punto 87).
(14)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit., punti 16 e 17, nonché sentenza 18 settembre 2003, causa C-331/00, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-0000, punto 66).
(15)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 18.
(16)
–	V., per esempio, sentenza Spagna/Commissione, cit. alla nota 13, punto 42.
(17)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 37.
(18)
–	V., per esempio, sentenza Spagna/Commissione, cit. alla nota 13, punto 44.
(19)
–	V., per esempio, sentenza Francia/Commissione, cit. alla nota 8 (punto 54), e sentenza 14 marzo 2002, causa C-132/99, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-2709, punto 39).
(20)
–	Sentenza 24 gennaio 2002, causa C-170/00, Finlandia/Commissione (Racc. pag. I-1007, punto 27).
(21)
–	V. sentenza Spagna/Commissione, cit. alla nota 13, punti 133 e 134; v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Tizzano per la sentenza 13 giugno 2002, causa C-158/00, Lussemburgo/Commissione (Racc. pag. I-5373, paragrafo 41), nonché le conclusioni dell’avvocato generale Geelhoed per la sentenza Finlandia/Commissione, cit. alla nota 20, paragrafi 50 e 59).
(22)
–	V. sentenza 11 settembre 2003, causa C-331/01, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-0000, punti 60 e 65).
(23)
–	Che sostituisce il documento della Commissione 3 giugno 1993, n. VI/216/93. Le linee guida del 1997 si applicano alle decisioni adottate dopo l’8 dicembre 1997.
(24)
–	Per esempi recenti, v. sentenze Francia/Commissione, cit. alla nota 8, punto 49; C-157/00, Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 115, e C-331/00, Grecia/Commissione, cit. alla nota 14, punto 73; inoltre, per un’analisi dell’approccio della Corte, v. le conclusioni presentate dall’avvocato generale Geelhoed per la sentenza 13 settembre 2001, causa C-375/99, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-5983, paragrafi 21-25).
(25)
–	Doc n. AGRI/17537/01-Fr-Final.
(26)
–	Regolamento (CE) del Consiglio 29 giugno 1995, n. 1554 (GU L 148, pag. 48).
(27)
–	Regolamento (CEE) della Commissione 3 maggio 1989, n. 1201 (GU L 123, pag. 23), come modificato in particolare dal regolamento (CEE) della Commissione 23 luglio 1996, n. 1437 (GU L 184, pag. 29).
(28)
–	Cit. alla nota 27.
(29)
– Primo e secondo ‘considerando’.
(30)
–	«Nomos»: la Grecia è suddivisa in 52 «nomoi», o distretti amministrativi.
(31)
–	Regolamento (CEE) della Commissione 9 ottobre 1990, n. 2911, che stabilisce le modalità di applicazione per la concessione dell’aiuto a favore della coltura di talune varietà di uve destinate all’essiccazione (GU L 278, pag. 35), come modificato in particolare dal regolamento (CE) della Commissione 9 novembre 1995, n. 2614 (GU L 268, pag. 7).
(32)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punti 17 e 18.
(33)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 18.
(34)
–	Indicato nel paragrafo 26 delle presenti conclusioni. V. anche il paragrafo 28.
(35)
–	Regolamento (CEE) del Consiglio 21 gennaio 1975, n. 154, che istituisce uno schedario oleicolo negli Stati membri produttori di olio d’oliva (GU L 19, pag. 1), come modificato in particolare dai regolamenti (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1980, n. 3453 (GU L 360, pag. 15), e 20 dicembre 1985, n. 3788 (GU L 367, pag. 1).
(36)
–	Regolamento (CEE) del Consiglio 17 luglio 1984, n. 2261 (GU L 208, pag. 3).
(37)
–	Regolamento (CEE) della Commissione 31 ottobre 1984, n. 3061 (GU L 288, pag. 52), come modificato in particolare dal regolamento (CEE) della Commissione 17 gennaio 1989, n. 98 (GU L 14, pag. 14).
(38)
–	V. supra, paragrafo 6.
(39)
–	V. supra, pragrafi 18-22.
(40)
–	Sentenza 4 luglio 1996, causa C-50/94, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-3331, paragrafo 49 delle conclusioni).
(41)
–	Sentenza 29 gennaio 1998, causa C-61/95, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-207, punti 12 e 13).
(42)
–	Sentenze 13 luglio 2000, causa C-46/97 Grecia/Commissione (Racc. pag. I-5719, punti 12 e 16), e C-243/97, Grecia/Commissione (Racc. pag. I-5813, punto 14).
(43)
–	V. per esempio sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 16.
(44)
–	Sentenza 11 gennaio 2001 (Racc. pag. I-1, punti 13 e 14).
(45)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 17.
(46)
–	V. per esempio sentenza Francia/Commissione, cit. alla nota 8, punto 54.
(47)
–	V., per esempio, sentenza Spagna/Commissione, cit. alla nota 13, punto 87.
(48)
–	Regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1986 (GU L 208, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 20 luglio 1998, n. 1631 (GU L 210, pag. 14).
(49)
–	Cit. alla nota 31, come modificato anche dal regolamento (CE) della Commissione 13 ottobre 1994, n. 2475 (GU L 264, pag. 6).
(50)
– La versione inglese parla erroneamente di «aree».
(51)
–	Cit. alla nota 7.
(52)
–	Regolamento (CE) della Commissione 25 luglio 1997, n. 1456 (GU L 199, pag. 4).
(53)
–	Regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1493 (GU L 179, pag. 1).
(54)
–	V. art. 82.
(55)
–	V. il trentunesimo ‘considerando’ e gli artt. 2, n. 3, 6, n. 2, 11, n. 4 e 16.
(56)
–	Regolamento (CE) della Commissione 22 luglio 1999, n. 1621 (GU L 192, pag. 21).
(57)
–	V. supra, paragrafi 57 e 58.
(58)
–	V. supra, paragrafi 65 e 66.
(59)
–	V. artt. 13, n. 1, e 16.
(60)
–	V., per esempio, le sentenze Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 18, e Spagna/Commissione, cit. alla nota 13, punto 42.
(61)
–	Cit. alla nota 52.
(62)
–	GU L 208, pag. 19.
(63)
–	V., per esempio, le sentenze Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 18, e Spagna/Commissione, cit. alla nota 13, punto 42.
(64)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 18.
(65)
–	Regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887 (GU L 391, pag. 36).
(66)
–	Regolamento (CEE) della Commissione 30 settembre 1993, n. 2700 (GU L 245, pag. 99), come modificato in particolare dal regolamento (CE) della Commissione 8 febbraio 1994, n. 279 (GU L 37, pag. 1).
(67)
–	V. supra, paragrafi 18-22.
(68)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 37.
(69)
–	V., per esempio, sentenza Spagna/Commissione, cit. alla nota 13, punto 44.
(70)
–	V. supra, paragrafo 6.
(71)
–	V. infra, paragrafo 107.
(72)
–	V. supra, paragrafo 35.
(73)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punti 16 e 17.
(74)
–	Art. 4 del regolamento n. 2700/93.
(75)
–	V., per esempio, sentenza Grecia/Commissione, cit. alla nota 9, punto 18.
(76)
–	Allegato n. 11 al controricorso.
(77)
–	Dal documento risultano due date, ossia il 12 giugno 1997 e il 3 luglio 1997, mentre la Commissione fa riferimento al 22 luglio 1997; è possibile che le tre date si riferiscano alla bozza in inglese, alla traduzione in greco e alla ricezione da parte delle autorità greche.
(78)
– Tale articolo dispone quanto segue: «Le spese dichiarate per un determinato mese devono corrispondere ai pagamenti e alle riscossioni realmente effettuati nel corso di tale mese. Esse possono comportare rettifiche ai dati dichiarati per i mesi precedenti dello stesso esercizio. Sono prese in considerazione per l’esercizio “n” le spese effettuate dagli Stati membri dal 16 ottobre dell’anno “n-1” fino al 15 ottobre dell’anno “n”».
(79)
–	Art. 3, n. 3, del regolamento (CE) del Consiglio 25 settembre 1989, n. 3013, relativo all’organizzazione comune di mercati nel settore delle carni ovine e caprine (GU L 289, pag. 1).
(80)
–	V. sentenza Spagna/Commissione, cit. alla nota 22, punti 60 e 65.