62020CJ0024_RES
Causa C‑24/20
Commissione europea
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 novembre 2022
«Ricorso di annullamento – Decisione (UE) 2019/1754 – Adesione dell’Unione europea all’Atto di Ginevra dell’Accordo di Lisbona sulle denominazioni di origine e le indicazioni geografiche – Articolo 3, paragrafo 1, TFUE – Competenza esclusiva dell’Unione – Articolo 207 TFUE – Politica commerciale comune – Aspetti commerciali della proprietà intellettuale – Articolo 218, paragrafo 6, TFUE – Diritto di iniziativa della Commissione europea – Modifica apportata dal Consiglio dell’Unione europea alla proposta della Commissione – Articolo 293, paragrafo 1, TFUE – Applicabilità – Articolo 4, paragrafo 3, articolo 13, paragrafo 2, e articolo 17, paragrafo 2, TUE – Articolo 2, paragrafo 1, TFUE – Principi di attribuzione delle competenze, di equilibrio istituzionale e di leale cooperazione»
Ricorso di annullamento – Presupposti per la ricevibilità – Ricorso diretto contro l’autore dell’atto impugnato – Domanda di annullamento di una decisione del Consiglio recante conclusione di un accordo internazionale – Adozione di tale decisione da parte del solo Consiglio – Ammissibilità
(Art. 218, § 6, 263 e 297, § 2, TFUE)
(v. punti 42-45)
Ricorso di annullamento – Oggetto – Annullamento parziale – Presupposto – Separabilità delle disposizioni contestate – Criterio oggettivo – Assenza di modificazione della sostanza dell’atto impugnato – Presupposto soddisfatto – Ricevibilità
(Art. 263 TFUE; decisione del Consiglio 2019/1754, art. 3 e 4)
(v. punti 47-49, 53-55)
Consiglio – Competenze – Potere di emendamento all’unanimità di una proposta della Commissione – Portata – Proposta della Commissione, in qualità di negoziatore designato, nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione – Inclusione
(Art. 218 e 293, § 1, TFUE)
(v. punti 77-82)
Unione europea – Istituzioni – Obblighi – Obbligo di leale cooperazione – Equilibrio istituzionale – Portata
(Art. 13, § 2, 16, § 1, e 17, § 2, TUE; art. 293 TFUE)
(v. punti 83, 84, 92)
Commissione – Competenze – Atti non legislativi dell’Unione – Potere di iniziativa in quanto negoziatore designato di un accordo internazionale – Portata – Promozione dell’interesse generale dell’Unione – Poteri di presentazione di una proposta, di determinazione del suo oggetto, della sua finalità e del suo contenuto, nonché di modifica, od anche di revoca, di tale proposta
(Art. 17, § 1 e 2, seconda frase, TUE; art. 218, § 3 e 6, TFUE)
(v. punti 85-88)
Consiglio – Competenze – Potere di emendamento all’unanimità di una proposta della Commissione – Presupposto – Assenza di snaturamento dell’oggetto e della finalità di tale proposta
(Art. 16, § 1, e 17, § 2, TUE; art. 293 TFUE; decisione del Consiglio 2019/1754, art. 3)
(v. punti 92-94, 105-108, 111, 112)
Consiglio – Competenze – Potere di emendamento all’unanimità di una proposta della Commissione in quanto negoziatore designato di un accordo internazionale – Portata – Proposta della Commissione intesa all’esercizio di una competenza esclusiva da parte dell’Unione soltanto – Scelta politica rientrante nella valutazione dell’interesse generale dell’Unione da parte della Commissione – Emendamento del Consiglio che autorizza gli Stati membri ad esercitare una competenza esclusiva dell’Unione – Esclusione
(Art. 17, § 2, TUE; art. 218 e 293, § 1, TFUE)
(v. punti 102-104, 109, 110)
Sintesi
Mediante la decisione 2019/1754 (
1
), il Consiglio dell’Unione europea ha approvato l’adesione dell’Unione all’Atto di Ginevra (
2
) dell’Accordo di Lisbona (
3
) sulle denominazioni di origine e le indicazioni geografiche.
L’Accordo di Lisbona costituisce un accordo particolare, ai sensi della Convenzione di Parigi per la protezione la proprietà industriale (
4
), al quale ogni Stato parte di tale convenzione può aderire. Sette Stati membri dell’Unione sono membri di tale accordo. Ai sensi di quest’ultimo, gli Stati ai quali esso si applica sono costituiti in Unione particolare nell’ambito dell’Unione per la protezione della proprietà industriale istituita dalla Convenzione di Parigi. L’Atto di Ginevra ha offerto all’Unione la possibilità di divenire membro della medesima Unione particolare di cui fanno parte gli Stati parti dell’Accordo di Lisbona, quando invece quest’ultimo consentiva unicamente l’adesione di Stati.
L’adesione dell’Unione all’Atto di Ginevra è stata approvata, a nome dell’Unione, in virtù dell’articolo 1 della decisione impugnata. Gli articoli 2 e 5 di tale decisione stabiliscono le modalità pratiche di detta adesione. L’articolo 3 della decisione impugnata autorizza gli Stati membri che lo desiderino a ratificare l’Atto di Ginevra o ad aderirvi. Quanto all’articolo 4 di tale decisione, esso fornisce delle precisazioni in merito alla rappresentanza dell’Unione e degli Stati membri che ratificheranno l’atto di Ginevra o vi aderiranno in seno all’Unione particolare, nonché alle responsabilità incombenti all’Unione in materia di esercizio dei diritti e di rispetto degli obblighi di quest’ultima e di detti Stati membri, derivanti dall’atto suddetto.
La Commissione ha proposto un ricorso inteso all’annullamento parziale della decisione impugnata, più precisamente dell’articolo 3, nonché dell’articolo 4 nella misura in cui tale articolo contiene dei riferimenti agli Stati membri. Essa ha imputato al Consiglio di aver emendato la sua proposta (
5
), mediante l’introduzione di una disposizione che autorizza gli Stati membri che lo desiderino a ratificare l’Atto di Ginevra o ad aderirvi. La proposta della Commissione, presentata sulla base delle disposizioni del Trattato FUE riguardanti l’attuazione della politica commerciale comune (
6
) e la procedura di adozione di una decisione di conclusione dell’accordo internazionale in tale settore (
7
), prevedeva, tenuto conto della competenza esclusiva dell’Unione, che soltanto quest’ultima aderisse all’Atto di Ginevra.
Deliberando in Grande Sezione, la Corte si pronuncia sulla ricevibilità del ricorso, alla luce dei criteri dell’autore dell’atto impugnato e del carattere scindibile degli elementi di cui si chiede l’annullamento rispetto al resto dell’atto. Inoltre, nell’ambito dell’esame del motivo di ricorso principale, che essa accoglie, la Corte si pronuncia sulla legittimazione ad adottare atti giuridicamente vincolanti, come un’adesione ad un accordo internazionale, conferita agli Stati membri dal Consiglio, in un settore rientrante nella competenza esclusiva dell’Unione. La Corte annulla parzialmente la decisione impugnata constatando che essa è stata adottata in violazione dell’articolo 293, paragrafo 1, TFUE, letto in combinato disposto con l’articolo 13, paragrafo 2, TUE.
Giudizio della Corte
La Corte respinge anzitutto l’argomento invocato dalla Repubblica italiana secondo cui il ricorso sarebbe irricevibile in quanto diretto unicamente contro il Consiglio e non anche contro il Parlamento europeo. Infatti, essa constata che, a norma dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE, malgrado la previa approvazione del Parlamento europeo, soltanto il Consiglio è legittimato ad adottare una decisione di conclusione di un accordo internazionale. Giustamente, pertanto, la decisione impugnata è stata firmata soltanto dal presidente del Consiglio, tale firma identificando così l’autore di tale decisione, contro il quale il ricorso doveva essere diretto.
Dall’altro lato, la Corte rigetta l’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio, il quale sosteneva che le disposizioni della decisione impugnata di cui la Commissione chiede l’annullamento non sono scindibili dal resto di tale decisione e che il suo annullamento parziale non è dunque possibile.
In tale contesto, la Corte ricorda che la verifica del carattere scindibile delle disposizioni contestate presuppone l’esame della loro portata, al fine di poter valutare, in maniera obiettiva, se il loro annullamento modificherebbe lo spirito e la sostanza dell’atto impugnato. A questo proposito, essa constata che la sostanza della decisione impugnata consiste nell’adesione dell’Unione all’atto di Ginevra, approvata a nome dell’Unione in virtù dell’articolo 1 della decisione summenzionata. Per contro, le disposizioni di cui la Commissione chiede l’annullamento mirano a permettere agli Stati membri che lo desiderino di ratificare l’atto di Ginevra o di aderirvi a fianco dell’Unione. Orbene, la Corte rileva che né la situazione in cui nessuno Stato membro eserciti tale facoltà, né le conseguenze derivanti da ciò pregiudicherebbero la portata giuridica dell’articolo 1 della decisione impugnata, né rimetterebbero in discussione l’adesione dell’Unione all’Atto di Ginevra. La Corte precisa che il fatto che la Commissione abbia chiesto il mantenimento temporaneo, a partire dalla data della pronuncia dell’emananda sentenza, degli effetti delle parti della decisione impugnata di cui essa chiede l’annullamento per quanto riguarda gli Stati membri che sono parti dell’Accordo di Lisbona, non ha alcuna incidenza sul carattere scindibile delle disposizioni della decisione impugnata di cui si chiede l’annullamento.
Nel merito, la Corte esamina il motivo di ricorso principale relativo al fatto che il Consiglio, emendando la proposta della Commissione mediante l’introduzione di una disposizione che autorizza gli Stati membri che lo desiderino a ratificare l’atto di Ginevra o ad aderirvi, avrebbe agito al di fuori di qualsiasi iniziativa della Commissione, violando in tal modo l’articolo 218, paragrafo 6, e l’articolo 293, paragrafo 1, TFUE e arrecando pregiudizio all’equilibrio istituzionale risultante dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE.
In primo luogo, la Corte conclude per l’applicabilità dell’articolo 293, paragrafo 1, TFUE, nel caso in cui il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione che agisce quale negoziatore designato dal Consiglio medesimo, in virtù dell’articolo 218, paragrafo 3, TFUE, adotti una decisione di conclusione di un accordo internazionale, a titolo dell’articolo 218, paragrafo 6, TFUE.
In secondo luogo, la Corte esamina l’argomento relativo alla violazione dell’articolo 293, paragrafo 1, TFUE.
A questo scopo, essa ricorda, anzitutto, che tale disposizione deve essere letta in conformità al principio dell’equilibrio istituzionale, caratteristico della struttura istituzionale dell’Unione, il quale implica che ciascuna delle istituzioni eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni, nonché in conformità al principio di leale cooperazione tra le istituzioni stesse (
8
). In tale contesto, gli atti non legislativi dell’Unione, come la decisione impugnata che reca la conclusione dell’accordo internazionale in questione, sono adottati su proposta della Commissione. Orbene, in virtù di tale potere di iniziativa, la Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative adeguate a questo scopo. L’articolo 293 TFUE, prevedendo, da un lato, un potere di emendamento della proposta da parte del Consiglio, che esige, salvo eccezioni, l’unanimità, e, dall’altro, un potere della Commissione di modificare la propria proposta fintantoché il Consiglio non abbia deliberato, assicura il rispetto del principio dell’equilibrio istituzionale tra le competenze della Commissione e quelle del Consiglio. Pertanto, il potere di emendamento del Consiglio non può estendersi fino a permettere di snaturare la proposta della Commissione, in un senso che ostacoli la realizzazione degli obiettivi perseguiti e la privi della sua ragion d’essere.
Pertanto, la Corte passa a verificare se la modifica apportata dal Consiglio abbia snaturato l’oggetto o la finalità della proposta della Commissione in un senso che ostacoli la realizzazione degli obiettivi perseguiti mediante la proposta stessa.
In proposito essa ricorda che l’oggetto della proposta summenzionata consisteva nell’adesione della sola Unione all’Atto di Ginevra e che la sua finalità era di permettere all’Unione di esercitare correttamente la propria competenza esclusiva nel settore rientrante in tale atto, ossia la politica commerciale comune, fondata su principi uniformi e condotta nel quadro dei principi e degli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione, competenza nella quale rientra la negoziazione dell’Atto di Ginevra.
La Corte precisa, inoltre, che, quando i Trattati attribuiscono all’Unione una competenza esclusiva in un determinato settore, soltanto l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti, a meno che essa non autorizzi gli Stati membri a fare ciò (
9
). Inoltre, il principio di attribuzione delle competenze, nonché il quadro istituzionale definito nel Trattato UE al fine di permettere l’esercizio, da parte dell’Unione, delle competenze che i Trattati le hanno attribuito costituiscono caratteristiche specifiche dell’Unione e del suo diritto relative alla struttura costituzionale dell’Unione.
Orbene, la Corte constata che, decidendo di concedere agli Stati membri un’autorizzazione a ratificare l’Atto di Ginevra o ad aderirvi, il Consiglio ha espresso una scelta politica alternativa alla proposta della Commissione, che incide sulle modalità di esercizio di una competenza esclusiva dell’Unione, malgrado che una tale scelta rientri nella valutazione dell’interesse generale dell’Unione da parte della Commissione, valutazione alla quale il potere di iniziativa della Commissione è indissolubilmente legato.
Da ciò la Corte conclude che tale autorizzazione concessa dal Consiglio snatura l’oggetto e la finalità della proposta della Commissione, che esprime la sua scelta politica di permettere all’Unione di aderire da sola all’atto di Ginevra e, dunque, di esercitare da sola la propria competenza esclusiva nel settore rientrante nell’atto suddetto.
Inoltre, essa aggiunge che tale conclusione non può essere rimessa in discussione dal fatto che l’autorizzazione prevista dall’articolo 3 della decisione impugnata era conferita facendo salvo il rispetto integrale della competenza esclusiva dell’Unione e che, in conformità dell’articolo 4 di tale decisione, per garantire l’unità della rappresentanza internazionale dell’Unione e dei suoi Stati membri, il Consiglio aveva affidato alla Commissione la rappresentanza dell’Unione nonché quella di ogni Stato membro che desiderasse far uso di tale autorizzazione. Infatti, malgrado tale disciplina, mediante l’utilizzazione di detta autorizzazione, gli Stati suddetti eserciterebbero, in quanto autonomi soggetti di diritto internazionale a fianco dell’Unione, una competenza esclusiva di quest’ultima, impedendole così di esercitarla da sola.
Infine, gli argomenti relativi alla necessità di assicurare che l’Unione disponga di diritti di voto in seno all’Assemblea dell’Unione particolare e di preservare l’anzianità e la continuità della protezione delle denominazioni d’origine registrate a titolo dell’Accordo di Lisbona nei sette Stati membri che erano già parti di quest’ultimo non possono giustificare l’emendamento del Consiglio. Infatti, la Corte statuisce che le eventuali difficoltà che l’Unione potrebbe incontrare sul piano internazionale nell’esercizio delle proprie competenze esclusive o le conseguenze di tale esercizio sugli impegni internazionali degli Stati membri non possono, in quanto tali, autorizzare il Consiglio a modificare una proposta della Commissione al punto da snaturarne l’oggetto o la finalità, violando così il principio dell’equilibrio istituzionale di cui l’articolo 293 TFUE mira ad assicurare il rispetto.
(
1
)	Decisione (UE) 2019/1754 del Consiglio, del 7 ottobre 2019, relativa all’adesione dell’Unione europea all’atto di Ginevra dell’accordo di Lisbona sulle denominazioni di origine e le indicazioni geografiche (GU 2019, L 271, pag. 12; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
(
2
)	Atto di Ginevra dell’Accordo di Lisbona sulle denominazioni di origine e le indicazioni geografiche (GU 2019, L 271, pag. 15; in prosieguo: l’«Atto di Ginevra»).
(
3
)	L’Accordo di Lisbona sulla protezione delle denominazioni d’origine e sulla loro registrazione internazionale è stato firmato il 31 ottobre 1958, riveduto a Stoccolma il 14 luglio 1967 e modificato il 28 settembre 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, n. 13172, pag. 205; in prosieguo: l’«Accordo di Lisbona»).
(
4
)	La Convenzione di Parigi per la protezione della proprietà industriale è stata firmata a Parigi il 20 marzo 1883, riveduta da ultimo a Stoccolma il 14 luglio 1967 e modificata il 28 settembre 1979 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, n. 11851, pag. 305).
(
5
)	Proposta della Commissione, del 27 luglio 2018, di decisione del Consiglio relativa all’adesione dell’Unione europea all’Atto di Ginevra dell’Accordo di Lisbona sulle denominazioni di origine e le indicazioni geografiche [documento COM(2018) 350 final].
(
6
)	Articolo 207 TFUE.
(
7
)	Articolo 218, paragrafo 6, lettera a), TFUE.
(
8
)	Principi enunciati all’articolo 13, paragrafo 2, TUE.
(
9
)	Articolo 2, paragrafo 1, TFUE.