Wydanie tymczasowe
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 23 kwietnia 2026 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2008/115/WE – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Artykuł 11 ust. 2 – Zakaz wjazdu – Czas trwania – Uregulowania krajowe wymagające co do zasady bezterminowego zakazu wjazdu i pobytu w niektórych przypadkach – Zagrożenie terrorystyczne
W sprawie C‑446/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (wyższy sąd administracyjny wolnego hanzeatyckiego miasta Brema, Niemcy) postanowieniem z dnia 17 czerwca 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 25 czerwca 2024 r., w postępowaniu:
Freie Hansestadt Bremen
przeciwko
DT,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: M.L. Arastey Sahún, prezeska izby, J. Passer, E. Regan (sprawozdawca), D. Gratsias i B. Smulders, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: M. Siekierzyńska, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 czerwca 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–        w imieniu Freie Hansestadt Bremen – F. Müller, w charakterze pełnomocnika,
–        w imieniu DT – C. Graebsch, profesor,
–        w imieniu rządu niemieckiego – J. Möller i R. Kanitz, w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu rządu duńskiego – D. Elkan, M. Jespersen i C.A.‑S. Maertens, w charakterze pełnomocników,
–        w imieniu rządu szwedzkiego – J. Olsson, w charakterze pełnomocnika,
–        w imieniu Komisji Europejskiej – A. Katsimerou i M. Wasmeier, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 2 października 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).
2        Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Freie Hansestadt Bremen (wolnym hanzeatyckim miastem Bremą, Niemcy, zwanym dalej „krajem związkowym Brema”) a DT w przedmiocie wydanego wobec niego zakazu wjazdu i pobytu na terytorium Niemiec.
Ramy prawne
Prawo Unii
3        Motywy 2, 6 i 14 dyrektywy 2008/115 mają następujące brzmienie:
„(2)      Rada Europejska na posiedzeniu w Brukseli w dniach 4 i 5 listopada 2004 r. wezwała do opracowania skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności.
[…]
(6)      Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby zakończenie nielegalnego pobytu obywateli państw trzecich odbywało się w ramach sprawiedliwej i przejrzystej procedury. Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa UE decyzje podejmowane na mocy niniejszej dyrektywy powinny być podejmowane indywidualnie, na podstawie obiektywnych kryteriów, co oznacza, że pod uwagę powinien być brany nie tylko sam fakt nielegalnego pobytu. Używając standardowych formularzy decyzji dotyczących powrotu, tj. decyzji nakazujących powrót oraz, jeśli zostały wydane, decyzji o zakazie wjazdu i decyzji o wykonaniu wydalenia, państwa członkowskie powinny przestrzegać tej zasady i w pełni stosować wszystkie właściwe przepisy niniejszej dyrektywy.
[…]
(14)      Skutkom krajowych środków w zakresie powrotów należy nadać wymiar europejski poprzez wprowadzenie zakazu wjazdu wskutek którego zabroniony byłby wjazd i pobyt na terytorium wszystkich państw członkowskich. Okres obowiązywania tego zakazu wjazdu należy określić z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności i nie powinien on zwykle przekraczać pięciu lat. […]”.
4        Artykuł 1 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.
5        Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
4)      »decyzja nakazująca powrót« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu;
[…]
6)      »zakaz wjazdu«: oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, które zakazują na określony czas wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich oraz którym towarzyszy decyzja nakazująca powrót;
[…]”.
6        Artykuł 11 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakaz wjazdu”, stanowi:
„1.      Decyzji nakazującej powrót towarzyszy zakaz wjazdu:
a)      jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu, lub
b)      jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane.
W innych przypadkach decyzjom nakazującym powrót może towarzyszyć zakaz wjazdu.
2.      Czas trwania zakazu wjazdu jest określany, z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności i co do zasady nie przekracza pięciu lat. Może on być jednak dłuższy niż pięć lat, jeżeli obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego.
3.      Państwa członkowskie rozważają cofnięcie lub zawieszenie zakazu wjazdu, jeżeli obywatel państwa trzeciego, który podlega zakazowi wjazdu wydanemu zgodnie z ust. 1 akapit drugi, jest w stanie wykazać, że opuścił terytorium państwa członkowskiego, w pełni przestrzegając decyzji nakazującej powrót.
[…]
W indywidualnych przypadkach państwa członkowskie mogą wstrzymać się od wydania zakazu wjazdu lub zawiesić go z przyczyn humanitarnych.
W indywidualnych przypadkach lub w niektórych kategoriach przypadków państwa członkowskie mogą cofnąć lub zawiesić zakaz wjazdu z innych przyczyn.
[…]”.
Prawo niemieckie
7        Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (ustawa o pobycie, działalności zawodowej i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym) z dnia 30 lipca 2004 r. (BGBl. 2004 I, s. 1950), w brzmieniu obowiązującym w sporze w postępowaniu głównym (zwana dalej „AufenthG”), zawiera § 11 zatytułowany „Zakaz wjazdu i pobytu”, który stanowi:
„[…]
4.      Zakaz wjazdu i pobytu można cofnąć lub skrócić okres jego obowiązywania w celu ochrony zasługujących na ochronę interesów cudzoziemca lub o ile cel tego zakazu już tego nie wymaga. […]
[…]
5a.      […] Skrócenie okresu obowiązywania lub uchylenie zakazu wjazdu i pobytu jest zasadniczo wykluczone. Najwyższy organ kraju związkowego może dopuścić wyjątki od tej zasady indywidualnie dla każdego przypadku.
5b.      Jeżeli cudzoziemiec zostanie wydalony z terytorium federalnego na podstawie decyzji o wydaleniu wydanej na podstawie § 58a, co do zasady należy wydać bezterminowy zakaz wjazdu i pobytu. W przypadkach, o których mowa w ust. 5a, lub jeżeli cudzoziemiec został wydalony z jednego z powodów wydalenia wymienionych w § 54 ust. 1 pkt 1, 2 lub 2a, bezterminowy zakaz wjazdu i pobytu może zostać wydany indywidualnie dla każdego przypadku. Ustęp 5a zdania trzecie i czwarte stosuje się odpowiednio.
[…]”.
8        Paragraf 58a AufenthG, zatytułowany „Decyzja o wydaleniu z terytorium”, stanowi w ust. 1:
„Na podstawie prognozy opartej na faktach dotyczącej zapobieżenia szczególnemu zagrożeniu dla bezpieczeństwa Republiki Federalnej Niemiec lub zagrożeniu terrorystycznemu najwyższy organ kraju związkowego może wydać decyzję o wydaleniu z terytorium wobec cudzoziemca bez podejmowania wcześniejszych środków. Decyzja o wydaleniu z terytorium staje się natychmiast wykonalna, ostrzeżenie o wydaleniu z terytorium nie jest wymagane.
[…]”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
9        Skarżący w postępowaniu głównym jest obywatelem rosyjskim, który mieszkał w Bremie (Niemcy) na podstawie zezwolenia na pobyt.
10      W dniu 13 marca 2017 r. Senator für Inneres (minister spraw wewnętrznych) kraju związkowego Brema (zwany dalej „ministrem spraw wewnętrznych”) wydał na podstawie § 58a AufenthG decyzję o wydaleniu skarżącego do Federacji Rosyjskiej, ponieważ zgodnie z ustaleniami właściwych służb bezpieczeństwa istniało zagrożenie, że wspomniany skarżący dokona w Niemczech ataku terrorystycznego.
11      Po bezskutecznym zwróceniu się do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy), do Bundesverfassungsgericht (federalnego trybunału konstytucyjnego, Niemcy) i do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) skarżący został w dniu 4 września 2017 r. wydalony do Federacji Rosyjskiej. Obecnie zamieszkuje w tym państwie trzecim.
12      W decyzji z dnia 1 grudnia 2017 r. kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (komunalny organ ds. cudzoziemców miasta-gminy Brema, Niemcy) stwierdził, że skutek wydalenia zarządzonego na podstawie § 58a AufenthG nie jest ograniczony do określonego czasu trwania.
13      W wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r., który stał się prawomocny, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (sąd administracyjny wolnego hanzeatyckiego miasta Brema, Niemcy) uchylił tę decyzję z tym uzasadnieniem, że na skarżącego w postępowaniu głównym nie nałożono jeszcze zakazu wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich.
14      W decyzji z dnia 1 lutego 2022 r. minister spraw wewnętrznych wydał wobec skarżącego w postępowaniu głównym bezterminowy zakaz wjazdu i pobytu na terytorium Republiki Federalnej Niemiec. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten stwierdził co do istoty, że taki bezterminowy zakaz powinien być co do zasady, zgodnie z § 11 ust. 5b zdanie pierwsze AufenthG, wydawany w stosunku do osób, które zostały wydalone na podstawie decyzji o wydaleniu z terytorium wydanej stosownie do § 58a AufenthG. Minister spraw wewnętrznych stwierdził, że nie było powodów, aby wyjątkowo odstąpić od tej zasady w przypadku owego skarżącego, biorąc pod uwagę ustalenia danych służb bezpieczeństwa dotyczące zachowania skarżącego po jego wydaleniu oraz jego powiązań społecznych i rodzinnych z Niemcami. Minister spraw wewnętrznych uznał, że nadal należało się obawiać, iż jeśli ów skarżący wjedzie na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, to dokona on tam ataku terrorystycznego.
15      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (sąd administracyjny wolnego hanzeatyckiego miasta Brema), do którego skarżący w postępowaniu głównym wniósł skargę na decyzję z dnia 1 lutego 2022 r., uchylił tę decyzję ze względu na to, że § 11 ust. 5b zdanie pierwsze AufenthG nie może znajdować zastosowania, ponieważ zdaniem owego sądu wydanie bezterminowego zakazu wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich nie jest zgodne z art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115.
16      Kraj związkowy Brema wniósł apelację od wyroku Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (sądu administracyjnego wolnego hanzeatyckiego miasta Brema, Niemcy) do Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (wyższego sądu administracyjnego wolnego hanzeatyckiego miasta Brema), który jest sądem odsyłającym.
17      Ten ostatni sąd zauważa, że na skarżącego w postępowaniu głównym nałożono bezterminowy zakaz wjazdu i pobytu na terytorium Niemiec na podstawie § 11 ust. 5b zdanie pierwsze AufenthG. Jednakże zgodnie z art. 3 pkt 6 dyrektywy 2008/115 „zakaz wjazdu” oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, które „zakazują” wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich „na określony czas” a zgodnie z art. 11 ust. 2 tej dyrektywy należy określić „czas trwania” zakazu wjazdu. Powstaje zatem pytanie, czy owe przepisy wspomnianej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie nałożeniu bezterminowego zakazu wjazdu na terytorium państw członkowskich, takiego jak przewidziany jako zasada ogólna w § 11 ust. 5b zdanie pierwsze AufenthG w przypadku cudzoziemców, których pobyt został na podstawie § 58a AufenthG zakończony w celu zapobieżenia zagrożeniu terrorystycznemu.
18      Sąd odsyłający uważa za konieczne zwrócenie się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ Trybunał nie wydał jeszcze orzeczenia w tej kwestii, a przyjmowane w tym zakresie stanowiska przez sądy krajowe, rząd niemiecki i w niemieckiej doktrynie różnią się między sobą.
19      W szczególności część doktryny niemieckiej opowiada się za wyrokiem Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (sądu administracyjnego Wolnego Hanzeatyckiego Miasta Brema). Według tej części doktryny Trybunał miał już orzec w wyroku z dnia 19 września 2013 r., Filev i Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, pkt 27), że ze sformułowania zawartego w art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2008/115 „[c]zas trwania zakazu wjazdu jest określany” wyraźnie wynika, że po stronie państw członkowskich istnieje obowiązek ograniczenia w czasie skutków każdego zakazu wjazdu na ich terytorium, i to niezależnie od tego, czy obywatel państwa trzeciego, którego taki zakaz dotyczy, wystąpił z odpowiednim wnioskiem. Wykładnię tę potwierdza definicja pojęcia „zakazu wjazdu” zawarta w art. 3 pkt 6 tej dyrektywy. Nic ponadto nie wynika na poparcie przeciwnego wniosku z zalecenia Komisji (UE) 2017/2338 z dnia 16 listopada 2017 r. ustanawiającego wspólny „Podręcznik dotyczący powrotów” przeznaczony do stosowania przez właściwe organy państw członkowskich wykonujące zadania związane z powrotami (Dz.U. 2017, L 339, s. 83), które ma  w szczególności następujące brzmienie: „Brak nieograniczonych zakazów wjazdu: okres trwania zakazu wjazdu jest kluczowym elementem decyzji o zakazie wjazdu”.
20      Inni przedstawiciele niemieckiej doktryny stoją jednak na stanowisku, że zakaz wjazdu i pobytu przewidziany w § 11 ust. 5b zdanie pierwsze AufenthG jest zgodny z art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115. Niektórzy autorzy popierający tę wykładnię są zdania, że w „Podręczniku dotyczącym powrotów” ustanowionym w tym zaleceniu Komisja Europejska uznała, że „systematyczne wydawanie dożywotnich zakazów wjazdu […] bez uwzględnienia okoliczności każdego przypadku” jest sprzeczne z tą dyrektywą. Ich zdaniem § 11 ust. 5b zdanie pierwsze AufenthG jest zgodny ze wspomnianą dyrektywą, ponieważ dotyczy wyłącznie przypadków, o których mowa w § 58a tej ustawy, w tym w szczególności tych, które dotyczą osób stanowiących zagrożenie terrorystyczne. Wreszcie pkt 27 wyroku z dnia 19 września 2013 r., Filev i Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), należy rozpatrywać w kontekście pytania prejudycjalnego skierowanego do Trybunału w sprawie, w której zapadł ten wyrok. Pytanie to miało dotyczyć jedynie kwestii, czy przepis krajowy, który uzależnia ograniczenie czasu trwania zakazu wjazdu od złożenia przez danego obywatela państwa trzeciego wniosku o skorzystanie z takiego ograniczenia, jest zgodny z prawem Unii.
21      W tych okolicznościach Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (wyższy sąd administracyjny wolnego hanzeatyckiego miasta Brema) postanowił zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 [dyrektywy 2008/115] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie regulacji krajowej, zgodnie z którą osoba, której prawo pobytu wygasło i wobec której wydano decyzję nakazującą powrót, ponieważ stanowi ona zagrożenie terrorystyczne, podlega co do zasady zakazowi wjazdu na czas nieokreślony?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Uwagi wstępne
22      Skarżący w postępowaniu głównym utrzymuje, że ze względu na okres, jaki upłynął między wydaniem w dniu 13 marca 2017 r. decyzji nakazującej powrót rozpatrywanej w postępowaniu głównym a wydaniem dotyczącego go zakazu wjazdu w dniu 1 lutego 2022 r., nie można uznać, by zakaz ten był związany z ową decyzją nakazującą powrót, jak tego wymaga dyrektywa 2008/115. W swojej argumentacji skarżący w postępowaniu głównym kwestionuje zatem możliwość zastosowania tej dyrektywy do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym.
23      W tym względzie należy zauważyć, że art. 3 pkt 6 dyrektywy 2008/115 definiuje „zakaz wjazdu” jako decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, które zakazują na określony czas wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich i które „towarzysz[ą] decyzj[i] nakazując[ej] powrót”, przy czym ta ostatnia decyzja została zdefiniowana w art. 3 pkt 4 tej dyrektywy jako decyzja administracyjna lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu.
24      Zgodnie z art. 11 ust. 1 omawianej dyrektywy z kolei decyzji nakazującej powrót towarzyszy zakaz wjazdu, jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane. W innych przypadkach decyzjom nakazującym powrót może „towarzyszyć” „zakaz wjazdu”.
25      Z rozważań przedstawionych w pkt 23 i 24 niniejszego wyroku wynika, że przyjmuje się, iż „zakaz wjazdu” w rozumieniu dyrektywy 2008/115 uzupełnia decyzję nakazującą powrót poprzez zakazanie zainteresowanemu przez określony czas po „powrocie” – który to termin zdefiniowano w art. 3 pkt 3 tej dyrektywy – a zatem po opuszczeniu terytorium państw członkowskich, ponownego wjazdu na to terytorium i przebywania na nim. W konsekwencji zakaz wjazdu wywołuje skutki dopiero od chwili, gdy zainteresowany faktycznie opuści wspomniane terytorium (wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
26      Tymczasem, jak wynika z orzecznictwa, zakaz wjazdu nie musi być wydany jednocześnie z decyzją nakazującą powrót ani nawet wydany krótko po wydaniu takiej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 1 sierpnia 2025 r., Al Hoceima i Boghni, C‑636/23 i C‑637/23, EU:C:2025:603, pkt 66). Wystarczy zatem, by ów „zakaz wjazdu” został wydany w następstwie decyzji, na mocy której przyjmujące państwo członkowskie cofnęło danemu obywatelowi państwa trzeciego, z tego samego powodu, prawo pobytu na swoim terytorium [zob. analogicznie wyrok z dnia 27 kwietnia 2023 r., M.D. (Zakaz wjazdu na Węgry), C‑528/21, EU:C:2023:341, pkt 80].
27      W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że decyzja zakazująca skarżącemu w postępowaniu głównym wjazdu do Niemiec jest „związana” z decyzją, wydaną z tego samego powodu, o cofnięciu mu prawa pobytu w Niemczech i jego wydaleniu, a mianowicie z tego powodu, że zdaniem właściwych służb bezpieczeństwa istniało ryzyko, iż skarżący w postępowaniu głównym dopuści się zamachu terrorystycznego w Niemczech.
28      Ponadto wydaje się, czego zbadanie należy jednak do sądu odsyłającego, że decyzja nakazująca powrót rozpatrywana w postępowaniu głównym została wydana bez wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu, w związku z czym, jak wynika z pkt 24 niniejszego wyroku, zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2008/115 właściwy organ niemiecki powinien wydać wobec skarżącego w postępowaniu głównym zakaz wjazdu.
29      W tych okolicznościach nie można przyjąć, że okres, jaki upłynął między wydaniem decyzji nakazującej powrót a rozpatrywanym w postępowaniu głównym zakazem wjazdu, skutkuje wyłączeniem tego zakazu z zakresu stosowania dyrektywy 2008/115.
Co do istoty
30      Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których co do zasady wydaje się bezterminowy zakaz wjazdu na terytorium państw członkowskich wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, w stosunku do którego wydano decyzję nakazującą powrót, jeżeli ta ostatnia decyzja opiera się na istnieniu zagrożenia terrorystycznego.
31      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której stanowi część (wyrok z dnia 13 lutego 2025 r., Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
32      Co się tyczy przede wszystkim brzmienia art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115, należy przypomnieć, że ten pierwszy przepis definiuje „zakaz wjazdu” jako decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, które towarzyszą decyzji nakazującej powrót i które zakazują wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich „na czas określony”. Z kolei art. 11 ust. 2 tej dyrektywy stanowi w zdaniu pierwszym, że czas trwania zakazu wjazdu jest określany z należytym uwzględnieniem „wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności” i co do zasady nie przekracza pięciu lat, podczas gdy w zdaniu drugim uściślono, że czas trwania zakazu wjazdu „[m]oże […] być jednak dłuższy niż pięć lat”, jeżeli obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego.
33      W pierwszej kolejności z samego brzmienia tego art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze wynika, że okres obowiązywania zakazu wjazdu powinien być co do zasady ograniczony do pięciu lat.
34      Natomiast nie określono wyraźnie żadnego maksymalnego ograniczenia czasowego, w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, ponieważ art. 11 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy 2008/115 ogranicza się do stwierdzenia, że czas trwania zakazu wjazdu „[m]oże […] być jednak dłuższy niż pięć lat” w takim przypadku. Tymczasem wyraźne odniesienie w pierwszym zdaniu tego ustępu do maksymalnego „zasadniczego” okresu, ograniczonego do pięciu lat, sugeruje, że gdyby prawodawca Unii chciał narzucić maksymalny czas trwania również w przypadku, gdy obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, to wyraźnie by to ujął (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 września 2013 r., Filev i Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, pkt 30).
35      W tym kontekście odniesienie w art. 3 pkt 6 dyrektywy 2008/115 do faktu, że zakaz wjazdu zakazuje wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich przez „określony” czas, niekoniecznie należy rozumieć jako zobowiązujące organy krajowe do stanowienia, że w każdym przypadku czas trwania wydanego zakazu wjazdu jest ograniczony w czasie, lecz może być również interpretowane, jak podniosły rządy duński i szwedzki i jak zauważył rzecznik generalny w pkt 25 opinii, w ten sposób, iż oznacza, że w każdym przypadku właściwe organy krajowe są zobowiązane do „ustalenia” w decyzji, w której wydają taki zakaz, jego czasu trwania w sposób precyzyjny i uzasadniony, niezależnie od tego, czy jest on ograniczony, czy nieograniczony.
36      W drugiej kolejności z samego brzmienia art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2008/115 wynika, że czas trwania zakazu wjazdu jest określany z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności. Tymczasem, o ile, jak wynika z pkt 34 niniejszego wyroku, zdanie drugie tego ustępu przewiduje możliwość przekroczenia przez państwa członkowskie określonego jako zasadę okresu pięciu lat przewidzianego we wspomnianym zdaniu pierwszym w przypadku poważnego zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, o tyle to zdanie drugie nie przewiduje z kolei wyjątku, nawet w takim przypadku, od ciążącego na tych państwach członkowskich obowiązku należytego uwzględnienia wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności.
37      Następnie, co się tyczy kontekstu, w jaki wpisują się art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115, należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że art. 11 ust. 3 dyrektywy 2008/115 przewiduje okoliczności, w których państwa członkowskie, z jednej strony, są zobowiązane do zbadania możliwości cofnięcia lub zawieszenia zakazu wjazdu, a z drugiej strony, mogą wstrzymać się od wydania zakazu wjazdu, mogą cofnąć go lub mogą go zawiesić. Tymczasem te obowiązki i uprawnienia pozwalają w danym wypadku na zapewnienie poszanowania gwarancji materialnych i proceduralnych przewidzianych w tej dyrektywie, a także na to, by bezterminowy zakaz nie wywoływał dalszych skutków po upływie momentu, od którego nie można już uznać go za konieczny i proporcjonalny do zamierzonego celu.
38      W drugiej kolejności zgodnie z motywem 6 dyrektywy 2008/115 decyzje podejmowane na jej podstawie powinny być podejmowane „indywidualnie”, podczas gdy motyw 14 tej dyrektywy, który leży u podstaw jej art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze, stwierdza, że okres obowiązywania zakazu wjazdu należy określić „z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności”, potwierdzając tym samym wykładnię tego ostatniego przepisu, zgodnie z którą nawet w obliczu zagrożenia terrorystycznego decyzja dotycząca czasu trwania zakazu wjazdu, podobnie jak każda decyzja wydana na podstawie tej dyrektywy, musi uwzględniać wszystkie szczególne okoliczności konkretnego przypadku.
39      Wreszcie, co się tyczy celów realizowanych przez art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115 oraz, bardziej ogólnie, przez tę dyrektywę, należy przypomnieć, że cel art. 11 ust. 2 tej dyrektywy polega w szczególności na zapewnieniu, aby czas trwania zakazu wjazdu nie przekraczał pięciu lat, chyba że dana osoba stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego (wyrok z dnia 19 września 2013 r., Filev i Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, pkt 32).
40      Poza tym Trybunał orzekł już, że zakaz wjazdu stanowi środek mający na celu zwiększenie skuteczności polityki Unii Europejskiej w dziedzinie powrotów, ponieważ gwarantuje, że przez pewien okres po wydaleniu obywatela państwa trzeciego, którego pobyt jest nielegalny, obywatel ten nie będzie mógł już legalnie powrócić na terytorium państw członkowskich. W ten sposób owo narzędzie wpisuje się w cel samej omawianej dyrektywy, którym jest, jak wynika z jej motywu 2, wprowadzenie skutecznej polityki wydalania i repatriacji opartej na wspólnych normach, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych, a także ich godności [zob. podobnie wyrok z dnia 27 kwietnia 2023 r., M.D. (Zakaz wjazdu na Węgry), C‑528/21, EU:C:2023:341, pkt 72, 77 i przytoczone tam orzecznictwo].
41      Jak wynika bowiem z art. 1 dyrektywy 2008/115, sam jej przedmiot polega na określeniu wspólnych norm i procedur, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państwa trzeciego, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa Unii, a także z prawem międzynarodowym, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców i praw człowieka.
42      Tymczasem dokonywanie wykładni art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115 w ten sposób, że przyznają one właściwym organom krajowym możliwość podjęcia decyzji, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnego przypadku, że istnienie zagrożenia terrorystycznego uzasadnia wydanie danemu obywatelowi państwa trzeciego bezterminowego zakazu wjazdu, nie narusza w żaden sposób przypomnianego w pkt 39 niniejszego wyroku celu tych przepisów. Przeciwnie, wykładnia ta pozwala zapewnić, by państwa członkowskie mogły w pełni powoływać się na skuteczne narzędzie, jakim jest zakaz wjazdu, w celu zapewnienia bezpieczeństwa swoich terytoriów, przy jednoczesnym zagwarantowaniu, że okres ważności tego narzędzia jest uzasadniony szczególnymi okolicznościami danej sprawy, z poszanowaniem praw podstawowych zainteresowanych osób.
43      Omawiana wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie ETPC, zgodnie z którym okoliczność, że obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, takie jak zagrożenie terrorystyczne, może sama w sobie wystarczyć do uznania, że właściwe organy krajowe mają prawo, w świetle analizy wszystkich istotnych okoliczności charakteryzujących sytuację tej osoby, nie tylko zastosować wobec tego obywatela środek w postaci wydalenia z terytorium krajowego, ale także nieograniczony czasowo w stosunku do niego zakaz wjazdu, i nie można przy tym im zarzucić naruszenia art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., dotyczącego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (zob. podobnie wyroki ETPC: z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie Mutlag przeciwko Niemcom, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, §§ 60–63; z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie Avci przeciwko Danii, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, §§ 35–39; z dnia 22 marca 2022 r. w sprawie Laraba przeciwko Danii, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 32–35; z dnia 5 września 2023 r. w sprawie Al-Masudi przeciwko Danii, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33–36).
44      W niniejszej sprawie kraj związkowy Brema i rząd niemiecki podkreślają, po pierwsze, że przepis rozpatrywany w postępowaniu głównym pozwala sam w sobie na uwzględnienie okoliczności właściwych dla każdego przypadku, ponieważ poprzez ustalenie rozróżnienia w zależności od wagi naruszeń oraz charakteru i wagi zagrożeń, którym należy zapobiec, ustawodawca krajowy wprowadził standardowe zasady dla niektórych kategorii sytuacji, choć nie ustanowił jednak obowiązku wydawania bezterminowych zakazów wjazdu we wszystkich przypadkach.
45      Po drugie, z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że od „zasadniczej” reguły rozpatrywanej w postępowaniu głównym istnieją wyjątki, ponieważ pewne wyjątkowe i nietypowe okoliczności pozwalają w każdym konkretnym przypadku na odstąpienie od tej reguły. W szczególności z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w niniejszej sprawie minister spraw wewnętrznych uznał, iż nie było powodów, aby odstąpić od omawianej reguły w przypadku skarżącego w postępowaniu głównym, biorąc pod uwagę ustalenia właściwych służb bezpieczeństwa dotyczące zachowania tego skarżącego po wydaleniu z terytorium oraz jego powiązań społecznych i rodzinnych z Niemcami. W konsekwencji należy zauważyć, że chociaż istnieje ogólna zasada mająca zastosowanie do sytuacji takich jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, możliwość odstąpienia od niej wymaga co najmniej uwzględnienia szczególnych okoliczności konkretnego przypadku.
46      Po trzecie, kraj związkowy Brema i rząd niemiecki podkreślają możliwość sprawdzenia, czy szczególne okoliczności, które doprowadziły do wydania bezterminowego zakazu wjazdu, wciąż istnieją. W przypadku trwałej zmiany zachowania obywatela państwa trzeciego przepisy § 11 ust. 4 i 5b AufenthG wyraźnie przewidują możliwość późniejszego cofnięcia lub skrócenia okresu obowiązywania zakazu wjazdu i pobytu.
47      Ostatecznie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przepisy niemieckie rozpatrywane w postępowaniu głównym pozwalają na skuteczne uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności każdego konkretnego przypadku w sposób uzasadniający nie tylko stwierdzenie istnienia zagrożenia terrorystycznego, lecz również możliwość zastosowania normy nakładającej co do zasady bezterminowy zakaz wjazdu na terytorium państw członkowskich ze względu na wydanie decyzji nakazującej powrót opartej na istnieniu takiego zagrożenia.
48      W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na postawione pytanie jest następująca: art. 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których co do zasady wydaje się bezterminowy zakaz wjazdu na terytorium państw członkowskich wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, w stosunku do którego wydano decyzję nakazującą powrót, jeżeli ta ostatnia decyzja opiera się na istnieniu zagrożenia terrorystycznego, pod warunkiem że właściwy organ krajowy mógł należycie uwzględnić wszystkie okoliczności właściwe dla każdego konkretnego przypadku w celu uzasadnienia stwierdzenia istnienia takiego zagrożenia oraz możliwości zastosowania tych uregulowań w danym konkretnym przypadku.
W przedmiocie kosztów
49      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 3 pkt 6 i art. 11 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których co do zasady wydaje się bezterminowy zakaz wjazdu na terytorium państw członkowskich wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, w stosunku do którego wydano decyzję nakazującą powrót, jeżeli ta ostatnia decyzja opiera się na istnieniu zagrożenia terrorystycznego, pod warunkiem że właściwy organ krajowy mógł należycie uwzględnić wszystkie okoliczności właściwe dla każdego konkretnego przypadku w celu uzasadnienia stwierdzenia istnienia takiego zagrożenia oraz możliwości zastosowania tych uregulowań w danym konkretnym przypadku.
Podpisy
*      Język postępowania: niemiecki.