61984C0187
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MARCO DARMON
del 20 giugno 1985 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Con ordinanza del 9 ottobre 1984, il pretore di Torino vi chiede di stabilire, a norma dell'art. 177 del trattato
« se la direttiva 67/548/CEE, modificata dalla direttiva 79/831/CEE, imponga che debbano essere etichettate — “ conformemente agli artt. da 15 a 18, nonché ai criteri di cui all'allegato VI, e in funzione dei risultati delle prove previste dall'art. 6“, e fatte salve le “disposizioni contrarie relative ai preparati pericolosi previsti in direttive specifiche “— non solo le sostanze in quanto tali, ma pure le sostanze sotto forma di preparati. »
La direttiva del Consiglio 27 giugno 1967 67/548 (GU L 196 del 16 agosto 1967, pag. 1), già emendata sei volte, riguarda il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative sulla classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze pericolose.
Si deve dunque stabilire se, nell'attuale stato della normativa comunitaria, l'obbligo di etichettatura viga non solo per le sostanze pericolose, ma anche per i preparati contenenti dette sostanze.
2.
I fatti di cui deve conoscere il giudice a quo sono abbastanza semplici. La Spa Fina italiana, rappresentata legalmente dal sig. Caldana, fabbrica e distribuisce carburanti e lubrificanti. Ispettori del servizio italiano di protezione dell'ambiente prelevavano, durante un controllo, recipienti di olio minerale per veicoli posto in vendita dall'impresa Fina italiana. Dall'analisi dell'olio risultava che vi erano contenuti dei policlorodifenili (in prosieguo: PCB), in percentuali che non superavano i massimi previsti dalla legge per la loro immissione sul mercato.
Tuttavia, al Caldana veniva fatto carico di non aver apposto sui recipienti, conformemente al decreto del ministero italiano della sanità 21 maggio 1981, etichette indicanti che l'olio conteneva PCB. Il Caldana veniva denunciato a norma dell'art. 10 della legge italiana 29 maggio 1974, n. 256, che recita:
« Il produttore, l'importatore, il distributore, che immette sul mercato sostanze o preparati pericolosi non conformi alle disposizioni della presente legge è punito (...) con un'ammenda (...) e nei casi più gravi anche con l'arresto sino a sei mesi. »
3.
Il giudice a quo ha rilevato che in Italia le prassi amministrativa e giudiziaria in materia sono divergenti.
Con circolari n. 77 del 18 agosto 1978 e n. 23 del 19 aprile 1982, il ministero italiano della sanità ha specificato che la disciplina
« non è applicabile se non alle sostanze e ai particolari preparati espressamente indicati nell'allegato I del decreto ministeriale 17 dicembre 1977 (successivamente sostituito dal decreto ministeriale 25 maggio 1981) »,
in quanto detti decreti sono stati adottati in esecuzione della legge quadro n. 256 del 29 maggio 1974, a sua volta promulgata in applicazione della direttiva 67/548.
Contrariamente a quest'interpretazione restrittiva dell'amministrazione, i giudici penali ritengono in genere che la disciplina summenzionata si applichi non solo alle sostanze e ai preparati espressamente contemplati dalle norme (allegato I del decreto 21 maggio 1981), ma anche ai preparati che contengono dette sostanze.
Secondo la Commissione, le leggi e i decreti d'applicazione italiani in questa materia costituiscono una corretta applicazione delle disposizioni comunitarie. In questo caso, l'esito del procedimento penale pendente in Italia dipenderà dalla soluzione che fornirete alla questione sottopostavi.
4.
Il Caldana, la Commissione e il governo italiano hanno presentato osservazioni, che giungono alla stessa conclusione.
La direttiva 67/548, come modificata, disciplina la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura solo per le sostanze pericolose immesse sul mercato in quanto tali. Essa riguarderebbe i preparati solo in via derogatoria e soltanto allorché una direttiva relativa ad una categoria particolare di preparati — attualmente ve ne sono tre — vi fa espresso richiamo. Nello stato attuale della legislazione comunitaria, non è prescritta, per i preparati diversi da quelli contemplati dalle direttive specifiche, alcuna etichettatura obbligatoria degli imballaggi.
Il Caldana e il governo della Repubblica italiana ritengono che la disciplina, per quel che riguarda l'etichettatura dei preparati pericolosi, abbia un carattere puramente programmatico. La Commissione, dal canto suo, ritiene detta disciplina eccezionale. Essa giudica che, in assenza d'una direttiva che elenchi in modo esauriente i preparati pericolosi, gli Stati membri hanno una libertà limitata circa le esigenze d'etichettatura. Qualunque altro atteggiamento rischierebbe di provocare divergenze tra le legislazioni nazionali, incompatibili con l'armonizzazione voluta dal trattato, o anche un'incoerenza dovuta ad un'etichettatura insufficiente o, al contrario, che contempla rischi inesistenti.
5.
La disciplina comunitaria è stata esposta in modo molto esauriente dalla Commissione. Richiamandomi alle sue osservazioni, ne traccerò schematicamente le grandi linee.
1)
L' immissione sul mercato e Yuso di determinate sostanze e di preparati pericolosi sono disciplinaţi dalla direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769 (GU L 262 del 27.9.1976, pag. 201), concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e uso di talune sostanze e preparati pericolosi. Essa è stata modificata tre volte, ultimamente dalla direttiva 3 dicembre 1982, 82/828 (GU L 350 del 10.12.1982, pag. 34). L'allegato di detta direttiva elenca le sostanze e i preparati pericolosi e le condizioni alle quali possono venir posti in vendita ed impiegati. In base a detto allegato (prima colonna, n. 1, 3o), i preparati contenenti PCB non possono venir messi sul mercato, salvoché contengano detti prodotti in una proporzione non superiore allo 0,1% in peso, oppure, se detta percentuale viene superata, alle condizioni eccezionali e restrittive indicate nella colonna « restrizioni » dell'allegato.
2)
La classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura sono disciplinati da un altro complesso di direttive, che riguardano il modo e non più le condizioni d'immissione sul mercato delle sostanze.
La direttiva del Consiglio 67/548 summenzionata è stata quasi interamente rimaneggiata da quella contraddistinta dal n. 79/831 del 18 settembre 1979 (GU L 259 del 15.10.1979, pag. 10). Ricorderò inoltre gli articoli di questa normativa che hanno importanza per la soluzione della presente controversia. Nel titolo essa riguarda soltanto la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze pericolose.
La direttiva 79/831 comprende d'altra parte nove allegati. Il primo elenca le sostanze pericolose e il sesto i criteri generali di classificazione e d'etichettatura di dette sostanze. Gli altri allegati forniscono indicazioni di indole tecnica e sistematica.
Gli artt. 20 e 21 della direttiva 79/831 istituiscono un comitato per l'adattamento delle direttive al progresso tecnico, con il compito di eliminare gli ostacoli tecnici per gli scambi nel settore delle sostanze e dei preparati pericolosi, nonché un procedimento ad hoc che consente alla Commissione di emanare provvedimenti d'adeguamento.
Per quanto riguarda i preparati, il terzo considerando della direttiva del Consiglio 4 giugno 1973, 73/173 concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri, relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura dei preparati pericolosi (solventi), indica molto chiaramente che il problema della classificazione, dell'imballaggio e dell'etichettatura dei preparati pericolosi può venir risolto solo gradualmente, per categorie di preparati, « date l'ampiezza del settore e l'esigenza di molteplici e dettagliate misure, per realizzare il ravvicinamento di tutte le disposizioni relative ai preparati pericolosi (...)».
Attualmente, secondo le indicazioni non contestate della Commissione, esistono tre direttive particolari relative a determinati preparati considerati pericolosi: i solventi (direttiva summenzionata del Consiglio 73/173, GU L 189 dell' 11.7.1973, pag. 7), le pitture, vernici, inchiostri da stampa, adesivi ed affini (direttiva del Consiglio 77/728 del 7.11.1977, GU L 303 del 28.11.1977, pag. 23), gli antiparassitari (direttiva del Consiglio 26.6.1978, 78/631, GU L 206 del 29.7.1978, pag. 13).
3)
La Commissione osserva inoltre che si sta attualmente elaborando una direttiva sui preparati pericolosi. Sarà anche questa una direttiva quadro, della stessa portata di quella relativa alle sostanze pericolose, destinata a sostituire le tre direttive summenzionate relative a determinati preparati e che comprenderà altri preparati che non sono ancora stati disciplinati.
6.
Gli oli minerali sono incontestabilmente preparati ai sensi dell'art. 2, n. 1, b), della direttiva 67/548, emendata dalla direttiva 79/831 (art. 1), in quanto sono « miscele o soluzioni composte da due o più sostanze ». È pacifico che la loro percentuale di PCB non supera lo 0,1% e che, di conseguenza, conformemente all'allegato della direttiva del Consiglio 76/769 summenzionata, possono venir messi sul mercato. Resta da determinare in quale modo possano venirvi messi, in altri termini se i PCB ch'essi contengono vadano menzionati sull'etichetta dei recipienti nei quali vengono posti in vendita.
Anche se gli oli potessero venir qualificati preparati pericolosi, non risulta che tali preparati rientrino nella sfera d'applicazione della direttiva 67/548 emendata.
Infatti,
a)
il titolo di questa riguarda solo la « classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura delle sostanze pericolose ». Secondo il quarto considerando della norma del 1967,
« è necessario riservare, tenuto conto dei lavori preparatori che devono ancora essere effettuati, a direttive successive il ravvicinamento delle disposizioni relative ai preparati pericolosi e limitare quindi la presente direttiva al ravvicinamento delle disposizioni relative alle sostanze pericolose ».
Solo l'ultimo considerando della direttiva 79/831 menziona sostanze e preparati, tossici, nocivi, corrosivi e irritanti, ma riguarda solo la loro classificazione, mediante definizioni generali.
b)
L'art. 1, n. 1, della direttiva 67/548, emendata, ne definisce la sfera d'applicazione. Esso riguarda solo le sostanze. Il n. 1 recita:
« 1.
La presente direttiva mira al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati relative:
a)
alla notifica delle sostanze, nonché
b)
alla classificazione, all'imballaggio e all' etichettatura delle sostanze pericolose per l'uomo e per l'ambiente,
quando queste sono immesse sul mercato negli Stati membri ».
Gli altri tre numeri dell'art. 1 menzionano solo le sostanze. Pare dunque che la sfera d'applicazione della direttiva 67/548, modificata, si limiti proprio a queste sostanze.
c)
Secondo l'art. 4, n. 2,
« le sostanze pericolose, elencate nell'allegato I sono, eventualmente, contraddistinte da un indice che permette di valutare il pericolo dei preparati per la salute. Questo indice sarà determinato secondo i criteri da definirsi in una successiva direttiva del Consiglio ».
Questa norma ricorda l'esistenza di preparati contenenti sostanze pericolose, ma rinvia espressamente, per la definizione dei criteri di valutazione del pericolo ch'esse possono presentare, a una successiva direttiva. Questa disposizione esclude dunque, in linea di massima, i preparati pericolosi dalla sfera d'applicazione della direttiva da interpretarsi.
7.
Tuttavia, come ha osservato il giudice a quo, determinati articoli di detta direttiva ricordano sostanze e preparati.
L'art. 2, n. 1, b), definisce i preparati. Il n. 2 dello stesso articolo dà una definizione dei criteri di pericolo, che presentano le sostanze e i preparati.
L'art. 3 recita:
« I principi generali di classificazione e d'etichettatura delle sostanze e dei preparati sono applicati secondo i criteri previsti dall'allegato VI, salvo disposizioni contrarie relative ai preparati pericolosi previste in direttive specifiche ». (il corsivo è mio).
Infine, l'art. 5, n. 1, della direttiva 67/548 dispone che:
« 1.
Gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie affinché le sostanze allo stato naturale o sotto forma di preparati, fatto salvo l'art. 8, possano essere immesse sul mercato soltanto se tali sostanze sono state :
—
notificate all'autorità competente d'uno degli Stati membri conformemente alla presente direttiva;
—
imballate ed etichettate conformemente agli artt. da 15 a 18 nonché ai criteri di cui all'allegato VI ed in funzione dei risultati delle prove previste all'art. 6 » (il corsivo è mio).
Per i motivi esposti qui appresso, risulta che dette norme non estendono genericamente ai preparati la sfera d'applicazione della direttiva.
a)
L'art. 5, n. 1, norma cui si riferisce in particolare il giudice a quo, può riguardare solo le sostanze nuove, non ancora messe sul mercato al momento dell'entrata in vigore della direttiva.
Oltre che alla menzione nella stessa norma dell'immissione sul mercato, è opportuno riferirsi anche al terzo considerando della direttiva, che contempla espressamente le « sostanze nuove » e la notifica che se ne deve fare alle autorità competenti appena vengono introdotte sul mercato.
In forza dell'art. 1, n. 4, a), gli artt. 5, 6 e 7 della direttiva non si applicano alle sostanze che rientrano in un inventario delle sostanze esistenti sul mercato comunitario, stilato dalla Commissione in applicazione dell'art. 13. L'inventario è stato compilato il 18 settembre 1981. I PCB, già ricordati nella direttiva del Consiglio 76/769 summenzionata (vedere considerandi 6, 7 e 8) non possono ritenersi sostanze nuove. Di conseguenza, l'art. 5, n. 1, non può venir applicato nei loro confronti.
b)
L'art. 2, n. 1, consente soltanto di distinguere sostanze e preparati. L'art. 4, n. 2, ricordiamolo, riguarda i criteri di valutazione del pericolo presentato dai preparati contenenti sostanze pericolose, e inoltre ha solo valore « programmatico ».
e)
Resta l'art. 3, n. 3. Questa norma instaura criteri generali di classificazione e d'etichettatura delle sostanze e dei preparati, e fa rinvio ai criteri contemplati dall'allegato VI della direttiva, « salvo disposizioni contrarie relative ai preparati pericolosi, previste in direttive specifiche ».
L'allegato VI, il cui titolo menziona soltanto le sostanze, è stato in gran parte rimaneggiato dalla direttiva della Commissione 83/467 (GU L 257 del 15.9.1983) per la parte II, B, che definisce i criteri di corrosione e d'irritazione e la parte II, D, che contiene « la guida per l'etichettatura delle sostanze pericolose » (il corsivo è mio).
Tuttavia, le parti II, B, e II, D, forniscono criteri generali di classificazione e d'etichettatura contemporaneamente per le sostanze e per i preparati, come ha osservato il giudice a quo.
Si deve precisare che i punti 5.2.a) e e) della parte II, D (allegato III della direttiva 83/467) si richiamano espressamente alle direttive speciali in fatto di preparati.
Orbene, e la Commissione lo ha ben dimostrato, esiste un'interazione tra la direttiva 67/548 emendata e le tre direttive speciali, che riproducono varie disposizioni della prima.
Se ne deve concludere, tenuto conto della limitazione alle sole sostanze pericolose della sfera d'applicazione della direttiva 67/548 per quel che riguarda l'etichettatura, che le indicazioni fornite dall'allegato VI in fatto d'etichettatura dei preparati pericolosi hanno valore vincolante solo allorché è stata messa in vigore una direttiva particolare che applica i principi generali enunciati dalla direttiva quadro circa le « sostanze ».
Se vi fossero ancora dubbi in merito, basterebbe ricordare che è in fase di elaborazione una direttiva quadro in materia di « preparati » per la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura, la cui importanza si giustifica solo se il settore non è ancora stato disciplinato.
d)
Oltre questi argomenti giuridici, la Commissione ha infine ricordato un certo numero di argomenti tecnici pertinenti. Il più importante pare sia quello secondo cui non vi è necessariamente coincidenza tra le proprietà fisico-chimiche di una sostanza pericolosa e quelle di un preparato che la contiene, poiché una siffatta sostanza può, se incorporata in un preparato, non presentare più alcun pericolo. Se si applicassero a tutti i preparati contenenti sostanze pericolose i provvedimenti d'etichettatura contemplati dagli artt. 15-18 della direttiva 67/548 emendata, e ciò poiché fanno difetto, nello stato attuale della normativa, i criteri contemplati dall'art. 4, n. 2, si dovrebbe menzionare la presenza di infime impurità, il che darebbe risultati assurdi e contrastanti con lo scopo perseguito.
8.
La Commissione si è poi chiesta di quale libertà godrebbero gli Stati membri, o i fabbricanti o l'importatore, di procedere, di loro iniziativa, all'etichettatura degli imballaggi che contengono preparati che possono essere pericolosi. Non esaminerò questo punto, in quanto emerge dal fascicolo che la legislazione italiana non contempla disposizioni di questo tipo; a parte ciò, il giudice a quo non vi ha sottoposto espressamente il problema.
9.
Di conseguenza, propongo di risolvere la questione sollevata dal pretore di Torino come segue:
La direttiva 67/548 CEE, emendata dalla direttiva 79/831 CEE, non prescrive che i preparati contenenti una o più sostanze pericolose vengano assoggettati a condizioni tassative d'etichettatura, salvo se detti preparati rientrano nella sfera d'applicazione delle direttive 73/173, 77/728 e 78/631 CEE, relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura di determinate categorie di preparati.
(
*1
)	Traduzione dal francese.