62023CJ0544_RES
Processo C‑544/23
T.T. e BAJI Trans, s.r. o.
contra
Národný inšpektorát práce,
(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Najvyšší správny súd Slovenskej republiky)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 1 de agosto de 2025
«Reenvio prejudicial — Regulamentos (CEE) n.o 3821/85 e (UE) n.o 165/2014 — Obrigação de inspeção periódica dos tacógrafos — Isenção — Artigo 49.o, n.o 1, terceiro período, e artigo 51.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia —— Princípio da retroatividade da lei penal mais favorável — Sanções administrativas de natureza penal — Recurso de cassação — Lei nova entrada em vigor após a sentença objeto de recurso — Conceito de “condenação por sentença transitada em julgado”»
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais — Âmbito de aplicação — Aplicação do direito da União — Legislação nacional com um elemento de conexão com o direito da União — Regulamentação que sanciona a violação das disposições do direito da União — Aplicação de uma sanção administrativa em consequência da referida violação — Adoção de medidas no âmbito de um poder discricionário ou de apreciação ao abrigo do regime estabelecido por um ato do direito da União — Atos em causa que constituem uma aplicação do direito da União
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 51.o, n.o 1; Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.o 165/2014, 2020/1054 e n.o 561/2006, artigo 13.o, n.o 1; Regulamento n.o 3821/85 da Comissão)
(cf. n.os 50‑58 e disp. 1)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais — Princípio da legalidade dos crimes e das penas — Âmbito de aplicação — Critérios de apreciação da natureza penal de uma sanção — Qualificação jurídica da infração em direito interno, natureza da infração e grau de severidade da sanção incorrida — Ações ou sanções que não são qualificadas de penais no direito interno, mas que devem ser consideradas como tais com base nos outros dois critérios — Inclusão — Apreciação da finalidade repressiva da medida — Medida que prossegue também uma finalidade preventiva — Falta de incidência — Grau de severidade da sanção aplicável — Apreciação em função da pena máxima
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 49.o, n.o 1)
(cf. n.os 63‑79)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais — Princípio da legalidade dos crimes e das penas — Princípio da aplicação retroativa da pena mais leve — Aplicação a uma sanção administrativa de natureza penal — Sanção em causa aplicada com base numa regra alterada, após a adoção da sanção, num sentido mais favorável à pessoa sancionada — Admissibilidade — Requisitos
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 49.o, n.o 1)
(cf. n.os 81‑94 e disp. 2)
Direitos fundamentais — Carta dos Direitos Fundamentais — Princípio da legalidade dos crimes e das penas — Princípio da aplicação retroativa da pena mais leve — Decisão judicial que julgou improcedente uma ação de impugnação intentada contra uma coima administrativa, de natureza penal e que é abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União — Recurso de cassação — Legislação nacional mais favorável à pessoa condenada, que entrou em vigor após a prolação da decisão impugnada — Aplicação obrigatória pelo órgão jurisdicional chamado a pronunciar‑se em sede de recurso — Decisão impugnada considerada transitada em julgado no direito nacional — Falta de incidência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 49.o, n.o 1; Regulamento 2020/1054 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 96‑114 e disp. 3)
Resumo
Chamado a pronunciar‑se a título prejudicial pelo Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Supremo Tribunal Administrativo da República Eslovaca), o Tribunal de Justiça, reunido em Grande Secção, precisa o alcance do princípio da retroatividade da lei penal mais favorável (lex mitior), consagrado no artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), no contexto da fiscalização jurisdicional de uma sanção administrativa, na fase do recurso de cassação.
Por decisão administrativa adotada em dezembro de 2016, T.T. foi declarado culpado de uma infração por ter circulado com um veículo destinado ao transporte de betão, detido pela BAJI Trans, cujo tacógrafo (
1
) não tinha sido objeto de uma inspeção periódica válida. A este título, T.T. foi condenado no pagamento de uma coima no montante de 200 euros.
Tendo a Inspeção Nacional do Trabalho negado provimento ao recurso hierárquico interposto por este último contra esta decisão, T.T. e a Baji Trans intentaram uma ação de impugnação contra estas decisões no Krajský súd v Bratislave (Tribunal Regional de Bratislava, Eslováquia).
Este órgão jurisdicional julgou a ação improcedente, tendo considerado nomeadamente que a obrigação de utilizar um tacógrafo em todos os veículos de transporte rodoviário estava prevista no Regulamento n.o 3821/85 (
2
) e na legislação nacional, sem prejuízo das isenções estabelecidas no Regulamento n.o 561/2006 (
3
). Contudo, estas isenções não incluíam os veículos destinados ao transporte de betão.
Em seguida, as partes interpuseram recurso de cassação desta última decisão, sublinhando que o Regulamento n.o 561/2006 tinha sido alterado pelo Regulamento 2020/1054 (
4
). Esta alteração, ocorrida após a interposição do seu recurso de cassação, tem como consequência que os factos cometidos por T.T. deixaram de ser ilegais, uma vez que a República Eslovaca fez uso da faculdade decorrente desta alteração de isentar os veículos destinados ao transporte de betão da obrigação de estarem munidos de tacógrafo.
Chamado a pronunciar‑se sobre este recurso, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu questionar o Tribunal de Justiça, principalmente, sobre se o princípio da lex mitior deve ser aplicado pelo juiz de cassação, no âmbito de uma impugnação relativa a uma sanção administrativa, quando a lei menos severa tenha entrado em vigor posteriormente à decisão proferida pelo tribunal administrativo de instância inferior, decidindo quanto ao mérito, que transitou em julgado nos termos do direito nacional e que é objeto de recurso de cassação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça enuncia que um Estado‑Membro aplica o direito da União, na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta, e que esta última é, por conseguinte, aplicável, quando, por um lado, em conformidade com o Regulamento relativo ao aparelho de controlo (
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) e com o Regulamento n.o 165/2014 (
6
), aplica uma sanção administrativa ao condutor de um veículo, devido à violação, por este último, das obrigações impostas por estes regulamentos. Por outro lado, é também o que sucede quando utiliza, em seguida, a faculdade que lhe é reconhecida por este último regulamento (
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), de isentar do cumprimento dessas obrigações determinados veículos de transporte rodoviário.
Com efeito, antes de mais, no momento em que a infração foi cometida por T.T., tanto o Regulamento relativo ao aparelho de controlo como o Regulamento relativo aos tacógrafos impunham, sem possibilidade de derrogação, a presença de um tacógrafo em veículos como o que está em causa no processo principal, assim como a inspeção periódica desse aparelho. Por outro lado, estes dois regulamentos obrigam os Estados‑Membros a sancionar as infrações às suas disposições (
8
). Assim, ao adotar uma legislação nacional que impõe a obrigação de utilizar um tacógrafo em todos os veículos de transporte rodoviário e ao aplicar uma sanção administrativa a T.T. por incumprimento das obrigações de inspeção periódica do tacógrafo de que o seu veículo devia estar munido, as autoridades eslovacas aplicaram o direito da União.
Ademais, o Tribunal de Justiça salienta que o litígio no processo principal diz respeito mais especificamente à possibilidade de sancionar T.T. por ter cometido a infração em causa, antes da entrada em vigor do Regulamento 2020/1054, apesar de, pelo efeito combinado deste regulamento e da legislação nacional acima referida, os veículos de transporte de betão pronto estarem agora isentos, no direito eslovaco, da obrigação de estarem munidos de tacógrafo. Ora, essa alteração da legislação nacional pertinente, que é uma medida adotada no âmbito de um poder discricionário ou de apreciação que faz parte integrante do regime estabelecido por um ato do direito da União, constitui também uma aplicação do direito da União na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta.
Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça declara que o artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta é suscetível de ser aplicado a uma sanção administrativa, de natureza penal, que foi aplicada ao abrigo de uma regra que, após a adoção desta sanção, foi alterada de uma forma que é mais favorável à pessoa à qual a sanção foi aplicada, desde que esta alteração reflita uma alteração de posição sobre a qualificação penal dos factos cometidos por esta pessoa ou sobre a pena a aplicar.
Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça recorda, antes de mais, que a aplicação desta disposição pressupõe uma sucessão de regimes jurídicos no tempo e reflete uma alteração de posição favorável ao autor da infração. Por outro lado, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem já declarou que o artigo 7.o da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (
9
) não garante a aplicação retroativa de uma alteração da legislação favorável ao autor da infração quando esta última se explica unicamente por uma alteração de circunstâncias factuais, desde a prática desta infração, e que, portanto, é desprovida de pertinência para a análise da infração enquanto tal.
No caso em apreço, T.T. foi sancionado por ter conduzido um veículo de entrega de betão pronto cujo tacógrafo não tinha sido objeto de uma inspeção periódica válida.
Afigura‑se que as regras de direito da União relativas à obrigação de munir determinados veículos de um tacógrafo e de assegurar a sua fiscalização periódica foram alteradas, após a infração cometida por T.T., num sentido que lhe podia ser favorável se as autoridades eslovacas decidissem, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, do Regulamento relativo aos tacógrafos, isentar este tipo de veículos da obrigação de estarem munidos desse aparelho. Ora, o legislador eslovaco decidiu aplicar a faculdade prevista nesta disposição (
10
). Essa supressão, no direito eslovaco, da obrigação de os veículos destinados a transportar betão pronto estarem munidos de tacógrafo, parece assim refletir uma alteração de posição do legislador eslovaco quanto à vontade de reprimir factos como os imputados a T.T.
Por último, uma vez que o artigo 49.o da Carta contém as mesmas garantias que as previstas no artigo 7.o da CEDH, que importa ter em conta enquanto limiar de proteção mínima, o Tribunal de Justiça salienta que as exigências a que o artigo 49.o, n.o 1, da Carta sujeita uma eventual aplicação do princípio da retroatividade da lei penal mais favorável asseguram, tendo em conta a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, um nível de proteção deste princípio que não viola o garantido pelo artigo 7.o da CEDH, conforme interpretado por esse tribunal.
Em último lugar, o Tribunal de Justiça esclarece que, por força do artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta, um órgão jurisdicional, que conhece de um recurso de cassação que tem por objeto uma decisão judicial que declarou improcedente a ação de impugnação intentada contra uma sanção administrativa, de natureza penal e abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União, está, em princípio, obrigado a aplicar uma legislação nacional mais favorável à pessoa condenada, legislação esta que entrou em vigor após a prolação desta decisão judicial, independentemente do facto de se considerar que esta última transitou em julgado no direito nacional.
Quanto a este ponto, por um lado, o Tribunal de Justiça recorda que a regra da retroatividade da lei penal mais favorável, contida nesta disposição, é aplicável enquanto não for proferida uma condenação por sentença transitada em julgado. Com efeito, esta regra implica que, a partir do momento em que se considerou, na ordem jurídica em causa, que já não era necessário sancionar ou sancionar tão severamente um determinado comportamento, essa alteração da apreciação deve aplicar‑se imediatamente a todos os processos penais que ainda não tenham sido encerrados com uma condenação por sentença transitada em julgado. Esta interpretação do artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta não viola o limiar de proteção oferecido pelo artigo 7.o da CEDH.
Com efeito, embora as regras de processo penal sejam da competência dos Estados‑Membros desde que a União não tenha legislado na matéria, estes não deixam de estar obrigados, no exercício desta competência, a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União, incluindo os direitos fundamentais consagrados na Carta. Por conseguinte, embora a apreciação do caráter definitivo da condenação deva ser feita com base no direito do Estado‑Membro em que esta foi proferida, não deixa de ser verdade que este conceito deve ser objeto em toda a União, para efeitos da aplicação do artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta, de uma interpretação autónoma e uniforme, uma vez que determina o alcance do direito garantido por esta disposição e, consequentemente, o alcance das obrigações que daí decorrem para os Estados‑Membros.
Assim, a circunstância de uma condenação ser considerada transitada em julgado, por força do direito nacional, não é determinante para a aplicação da referida disposição pelo órgão jurisdicional chamado a conhecer de um recurso da decisão que proferiu essa condenação.
Além disso, o Tribunal de Justiça considera que uma condenação não pode ser considerada transitada em julgado, na aceção do artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta, quando pode ser objeto de uma via de recurso ordinária, ou seja, qualquer via de recurso que faça parte dos trâmites normais de um processo e que, enquanto tal, constitua uma fase processual com a qual qualquer parte deva razoavelmente contar. É o que acontece quando a pessoa condenada ou a autoridade pública encarregada da prossecução da ação penal podem interpor, num prazo determinado por lei e sem ter de justificar circunstâncias excecionais, um recurso jurisdicional com vista a obter a anulação ou a reforma da condenação ou da pena aplicada.
Por conseguinte, quando a pessoa condenada ou a autoridade pública encarregada da prossecução da ação penal pode interpor um recurso de cassação de uma decisão judicial, num prazo determinado por lei e sem exigência de justificar circunstâncias excecionais, esta decisão só transita em julgado, para efeitos da aplicação do artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta, quando as partes tiverem esgotado esta via processual ou deixado passar o prazo para interpor este recurso sem o terem feito.
Por conseguinte, o artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta implica que um tribunal de cassação é, em princípio, obrigado a fazer beneficiar o autor de uma infração, cuja sanção decorre da aplicação do direito da União, de uma legislação penal favorável a este autor, ainda que esta legislação tenha entrado em vigor após a prolação da decisão judicial objeto desse recurso de cassação. A circunstância de que, por força do direito nacional, a decisão objeto de recurso apenas pode ser anulada se padecer de um vício de legalidade ou de que o tribunal de cassação é obrigado a pronunciar‑se à luz da situação existente no momento da prolação desta decisão, não é suscetível de alterar esta conclusão. Com efeito, cabe a qualquer órgão jurisdicional fazer beneficiar o autor de uma infração da lei penal que lhe é mais favorável, enquanto a sua condenação não transitar em julgado.
Quanto a este último aspeto, quando não seja possível proceder a uma interpretação de uma disposição nacional conforme com as exigências do direito da União, o princípio do primado deste último exige que o juiz nacional responsável pela aplicação, no âmbito da sua competência, das disposições desse direito exclua a aplicação de qualquer disposição do direito nacional contrária às disposições do direito da União com efeito direto. Ora, o artigo 49.o, n.o 1, último período, da Carta está formulado em termos claros e precisos e não está sujeito a nenhuma condição, pelo que tem efeito direto. Por conseguinte, se o órgão jurisdicional de reenvio concluir que o seu direito interno não o autoriza a aplicar as garantias decorrentes desta disposição ao litígio nele pendente, é obrigado a assegurar, no âmbito das suas competências, a proteção que decorre, para os sujeitos de direito, da referida disposição e a garantir o pleno efeito desta disposição, não aplicando, se necessário, qualquer disposição nacional contrária.
(
1
)	Este aparelho, que regista a velocidade, é utilizado nomeadamente nos veículos automóveis.
(
2
)	V. artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 3821/85 do Conselho, de 20 de dezembro de 1985, relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários (JO 1985, L 370, p. 8; a seguir «Regulamento relativo ao aparelho de controlo»).
(
3
)	O órgão jurisdicional de reenvio menciona os artigos 3.° e 13.° do Regulamento (CE) n.o 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.o 3821/85 e (CEE) n.o 2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.o 3820/85 do Conselho (JO L 2006, L 102, p. 1).
(
4
)	Regulamento (UE) 2020/1054 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2020, que altera o Regulamento (CE) n.o 561/2006 no que diz respeito aos requisitos mínimos em matéria de tempos máximos de condução diária e semanal, à duração mínima das pausas e dos períodos de repouso diário e semanal e o Regulamento (UE) n.o 165/2014 no que diz respeito ao posicionamento por meio de tacógrafos (JO 2020, L 249, p. 1).
(
5
)	Mais precisamente, trata‑se do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento (CEE) n.o 3821/85 do Conselho, de 20 de dezembro de 1985, relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários (JO 1985, L 370, p. 1), com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006 (JO 2006, L 102, p. 1).
(
6
)	Por força do artigo 41.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 165/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de fevereiro de 2014, relativo à utilização de tacógrafos nos transportes rodoviários, que revoga o Regulamento (CEE) n.o 3821/85 do Conselho relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários e que altera o Regulamento (CE) n.o 561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários (JO 2014, L 60, p. 1; a seguir «Regulamento relativo aos tacógrafos»).
(
7
)	Esta faculdade está prevista no artigo 3.o, n.o 2, deste regulamento, relativo às categorias de veículos referidas no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 561/2006, conforme completado pelo Regulamento (UE) 2020/1054.
(
8
)	Esta obrigação resulta do artigo 19.o, n.o 1, do Regulamento relativo ao aparelho de controlo e do artigo 41.o, n.o 1, do Regulamento relativo aos tacógrafos.
(
9
)	Convenção assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH»).
(
10
)	Com efeito, o legislador eslovaco optou por isentar, de pleno direito, todas as categorias de veículos enumeradas no artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 561/2006 da obrigação de estarem munidos de tacógrafo por razões idênticas às adotadas pelo legislador da União.