62021TJ0227
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети разширен състав)
13 юли 2022 година (
*1
)
„Конкуренция — Концентрации — Пазар на фармацевтичната промишленост — Член 22 от Регламент (ЕО) № 139/2004 — Искане за препращане от орган по конкуренция, който не е компетентен да разглежда концентрацията съгласно националното законодателство — Решение на Комисията да разгледа концентрацията — Решения, с които Комисията уважава исканията на други национални органи по конкуренция да се присъединят към искането за препращане — Компетентност на Комисията — Срок за отправяне на искането за препращане — Понятието „известяване“ — Разумен срок — Оправдани правни очаквания — Публични изявления на заместник-председателката на Комисията — Правна сигурност“
По дело T‑227/21,
Illumina, Inc., установено в Уилмингтън, Делауеър (Съединени американски щати), представлявано от D. Beard, barrister, и P. Chappatte, avocat,
жалбоподател,
подпомагано от
Grail LLC, по-рано Grail, Inc., установено в Менло Парк, Калифорния (Съединени американски щати), представлявано от D. Little, solicitor, J. Ruiz Calzado, J. M. Jiménez-Laiglesia Oñate и A. Giraud, avocats,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, представлявана от N. Khan, G. Conte и C. Urraca Caviedes,
ответник,
подпомагана от
Република Гърция, представлявана от K. Boskovits,
от
Френска република, представлявана от T. Stéhelin, P. Dodeller, J.‑L. Carré и E. Leclerc,
от
Кралство Нидерландия, представлявано от M. Bulterman и P. Huurnink,
и от
Надзорен орган на ЕАСТ, представляван от C. Simpson, M. Sánchez Rydelski и M.‑M. Joséphidès,
встъпили страни,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна, първо, на решение C(2021) 2847 окончателен на Комисията от 19 април 2021 г., с което се уважава искането на Autorité de la concurrence française (френския орган по конкуренция) тя да разгледа концентрацията, свързана с придобиването от страна на Illumina, Inc. на изключителния контрол върху Grail, Inc. (преписка COMP/M.10188 — Illumina/Grail), второ, на решения C(2021) 2848 окончателен, C(2021) 2849 окончателен, C(2021) 2851 окончателен, C(2021) 2854 окончателен и C(2021) 2855 окончателен на Комисията от 19 април 2021 г., с които се уважават исканията на гръцкия, белгийския, норвежкия, исландския и нидерландския орган по конкуренция да се присъединят към искането за препращане, и трето, на писмото на Комисията от 11 март 2021 г., с което уведомява Illumina и Grail за посоченото искане за препращане,
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав),
състоящ се от G. De Baere, председател, V. Kreuschitz (докладчик), U. Öberg, R. Mastroianni и G. Steinfatt, съдии,
секретар: S. Jund, администатор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 16 декември 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1
Член 1 от Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (регламент за сливанията на ЕО) (ОВ L 24, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201), озаглавен „Приложно поле“, предвижда:
„1.   Без да се накърняват член 4, параграф 5 и член 22, настоящият регламент се прилага по отношение на всички концентрации, които имат [европейско] значение […], както е дефинирано в настоящия член.
2.   Концентрацията е с [европейско] измерение […], когато:
a)
общият световен оборот на всички участващи предприятия е повече от 5 милиарда EUR; и
б)
общият оборот на територията на [Европейския съюз] на всяко от най-малко две от засегнатите предприятия е повече от 250 милиона EUR,
освен ако всяко от засегнатите предприятия не постига повече от две трети от неговия общ оборот за територията на [Съюза] в рамките на една и съща държава членка.
3.   Концентрация, която не отговаря на установените в параграф 2 прагове, е с [европейско] измерение, когато:
a)
общият световен оборот на всички засегнати предприятия е повече от 2,5 милиарда EUR;
б)
във всяка от най-малко три държави членки общият оборот на всички засегнати предприятия е повече от 100 милиона EUR;
в)
във всяка от най-малко три държави членки, включени за целите на буква б), общият оборот на всяко от най-малко две от засегнатите предприятия е повече от 25 милиона EUR; и
г)
общият оборот на територията на [Съюза] на всяко от най-малко две от засегнатите предприятия е повече от 100 милиона EUR,
освен ако всяко от засегнатите предприятия не постига повече от две трети от своя общ оборот на територията на [Съюза] в рамките на една и съща държава членка.
[…]“.
2
Съгласно член 3, параграф 1 от Регламент № 139/2004 се счита, че е налице концентрация, когато е налице трайна промяна в контрола в резултат на:
„a)
сливането на две или повече преди това независими предприятия или части от предприятия, или
б)
придобиването от едно или повече лица, които вече контролират най-малко едно предприятие, или от едно или повече предприятия, независимо дали чрез продажба на ценни книжа или активи, чрез договор или по друг начин, на пряк или непряк контрол върху цялото или върху част от едно или повече предприятия“.
3
Член 4 от Регламент № 139/2004 гласи:
„1.   За посочените в настоящия регламент концентрации, които имат [европейско] измерение, Комисията се нотифицира преди тяхното извършване и след сключването на споразумение, обявяването на публичен търг или придобиването на контролен пакет […]
2.   Концентрация, която се състои от сливане по смисъла на член 3, параграф 1, буква а) или от придобиването на съвместен контрол по смисъла на член 3, параграф 1, буква б), подлежи на съвместно нотифициране от страните по сливането или тези, които придобиват съвместния контрол. Във всички останали случаи нотифицирането се извършва от лицето или предприятието, придобиващо контрол върху цялото или части от едно или повече предприятия.
[…]
4.   Преди нотифициране за концентрация по смисъла на параграф 1 лицата или предприятията по параграф 2 могат да информират Комисията посредством представяне на мотивирано искане, че концентрацията може съществено да засегне конкуренцията на пазар в дадена държава членка, който има всички характеристики на обособен пазар и поради това подлежи на преценка, изцяло или отчасти, от тази държава членка.
Комисията предоставя без забавяне това искане на всички държави членки. В срок от 15 работни дни от получаването на искането държавата членка, за която същото се отнася, изразява съгласие или несъгласие по отношение на препращане на случая. Ако държавата членка не вземе решение в посочения срок, се счита, че същата е съгласна.
Освен ако държавата членка възрази, в случай че Комисията прецени, че такъв обособен пазар съществува и че конкуренцията на този пазар може да бъде съществено засегната от концентрацията, може да реши да отнесе целия случай или част от него до компетентните органи на държавата членка с цел прилагане на вътрешното законодателство в областта на конкуренцията на тази държава.
Решението дали да бъде отнесен или не един случай в съответствие с трета алинея се взима в срок 25 работни дни считано от момента на получаване на мотивираното искане от Комисията. Комисията информира за решението си останалите държави членки и засегнатите лица или предприятия. В случай че Комисията не вземе решение в този срок, се счита, че е взела решение да отнесе случая в съответствие с искането, направено от засегнатите лица или предприятия.
В случай че Комисията реши или се счита, че е решила, на основание третата и четвъртата алинея, да отнесе целия случай, не следва да се нотифицира съгласно параграф 1, като в такъв случай се прилага вътрешното законодателство в областта на конкуренцията. Член 9, параграфи от 6 до 9 се прилагат mutatis mutandis.
5.   Относно концентрация по смисъла на член 3, която няма [европейско] измерение по смисъла на член 1 и която може да бъде разглеждана по вътрешното законодателство в областта на конкуренцията на най-малко три държави членки, лицата и предприятията по параграф 2 могат, преди да уведомят компетентните органи, да информират Комисията посредством представяне на мотивирано искане, че концентрацията следва да бъде разгледана от Комисията.
Комисията предоставя без забавяне това искане на всички държави членки.
Всяка държава членка, компетентна да разгледа концентрацията според вътрешното си законодателство в областта на конкуренцията, може в срок 15 работни дни от получаването на мотивираното искане да изрази несъгласието си по отношение на искането за [препращане] на случая.
Ако в срок 15 работни дни дори една държава членка е изразила несъгласие в съответствие с трета алинея, случая[т] не се препраща. Комисията незабавно информира всички държави членки и засегнатите лица или предприятия за изразеното несъгласие.
Ако в срок 15 работни дни нито една държава членка не е изразила несъгласие в съответствие с трета алинея, се счита, че концентрацията има [европейско] измерение, като Комисията следва да бъде уведомена в съответствие с параграфи 1 и 2. В такива случаи никоя държава членка не следва да прилага вътрешното си законодателство в областта на конкуренцията по отношение на тази концентрация“.
4
Член 9 от Регламент № 139/2004 гласи следното:
„1.   Комисията може с решение, за което нотифицира незабавно засегнатите предприятия и компетентните органи на другите държави членки, да препрати концентрация, за която е постъпила нотификация, на компетентните органи на съответната държава членка при следните обстоятелства.
2.   В срок 15 работни дни от датата на получаването на копие от нотификацията държава членка, по своя собствена инициатива или по покана на Комисията, може да информира Комисията, която информира засегнатите предприятия, че:
a)
концентрация заплашва да засегне съществено конкуренцията на пазар в тази държава членка, който съдържа всички характеристики на обособен пазар, или
б)
концентрация засяга конкуренцията на пазар в тази държава членка, който има всички характеристики на обособен пазар и който не представлява съществена част от общия пазар.
3.   В случай че Комисията счита, че като се имат предвид пазарът на съответните продукти и услуги и географските характеристики на пазара по смисъла на параграф 7, е налице такъв обособен пазар и че такава заплаха съществува, тя или:
a)
сама разрешава случая в съответствие с настоящия регламент; или;
б)
отнася целия или част от случая до компетентните органи в съответната държава членка, с оглед прилагането на националното законодателство в областта на конкуренцията на тази държава.
Ако обаче Комисията счете, че такъв обособен пазар или такава заплаха не съществуват, тя приема решение в този смисъл, което да бъде изпратено до съответната държава членка, и сама разрешава случая в съответствие с разпоредбите на настоящия регламент.
В случаите, при които държава членка информира Комисията съгласно параграф 2, буква б), че дадена концентрация засяга конкуренцията на обособен пазар в рамките на нейната територия, който не представлява съществена част от [вътрешния] пазар, Комисията отнася целия или част от случая, свързан със засегнатия обособен пазар, ако счете, че такъв обособен пазар е засегнат.
[…]“.
5
Член 22 от Регламент № 139/2004, озаглавен „Препращане до Комисията“, гласи следното:
„1.   Една или повече държави членки могат да изискат Комисията да разгледа всяка концентрация по член 3, която няма [европейско] измерение по смисъла на член 1, но засяга търговията между държави членки и заплашва да застраши сериозно конкуренцията на територията на държавата членка или държавите членки, които са отправили искането.
Такова искане се отправя най-много в срок 15 работни дни от датата на постъпване на нотификацията за концентрация или, в случай че не се изисква нотифициране, от датата, на която т[я] е станал[а] известн[а] по друг начин на съответната държава членка.
2.   Комисията незабавно информира компетентните органи на съответните държави членки и засегнатите предприятия за всички искания, получени съгласно параграф 1.
Всяка друга държава членка има право да се присъедини към първоначалното искане в срок 15 работни дни от момента, в който е информирана от Комисията за първоначалното искане.
Всички национални срокове, отнасящи се до концентрацията, спират да текат, докато в съответствие с предвидената по настоящия член процедура не бъде решено [къде] концентрацията да бъде оценявана. Веднага след като дадена държава членка е информирала Комисията и засегнатите предприятия, че не желае да се присъедини към искането, националните срокове, които са били спрени, започват да текат отново.
3.   Комисията може, най-късно в срок от 10 работни дни след изтичането на срока по параграф 2, да реши да оцени концентрацията, ако счита, че тя засяга търговията между държави членки и заплашва сериозно да застраши конкуренцията на територията на държавата членка или държавите членки, които са отправили искането. В случай че Комисията не вземе решение в този срок, се счита, че тя е приела решение да оцени концентрацията в съответствие с отправеното искане.
Комисията информира всички държави членки и засегнати предприятия за решението си. Тя може да изиска представянето на нотификация съгласно член 4.
Държавата членка или държавите членки, които са отправили искането, не могат да прилагат повече националното си законодателство в областта на конкуренцията по отношение на концентрацията.
4.   Член 2, член 4, параграфи от 2 до 3, членове 5, 6 и от 8 до 21 се прилагат, когато Комисията оценява концентрация съгласно параграф 3. Член 7 се прилага, доколкото концентрацията не е била осъществена до датата, на която Комисията е информирала засегнатите предприятия за отправеното искане.
Когато не се изисква нотифициране съгласно член 4, срокът по член 10, параграф 1, в който може да се образува производство, започва от работния ден, следващ този, в който Комисията е информирала засегнатите предприятия, че е решила да оцени концентрацията съгласно параграф 3.
5.   Комисията може да информира една или няколко държави членки, че счита, че дадена концентрация отговаря на критериите по параграф 1. В такива случаи Комисията може да покани тази държава членка или тези държави членки да отправят искане по параграф 1“.
Обстоятелства, предхождащи спора
По засегнатите предприятия и разглежданата концентрация
6
Жалбоподателят Illumina, Inc. предлага решения в областта на генетичния и геномния анализ чрез секвенция и чрез чипове.
7
На 20 септември 2020 г. Illumina сключва споразумение и приема план за сливане с цел придобиване на изключителния контрол върху Grail LLC (по-рано Grail, Inc.), дружество, разработващо кръвни тестове за ранна диагностика на ракови заболявания, от което вече притежава 14,5 % от капитала (наричана по-нататък „разглежданата концентрация“).
8
На 21 септември 2020 г. Illumina и Grail (наричани по-нататък „засегнатите предприятия“) публикуват прессъобщение, в което се обявява тази концентрация.
По липсата на нотифициране
9
Тъй като оборотът на засегнатите предприятия не превишава релевантните прагове, по-специално като се има предвид, че Grail не реализира приходи в нито една държава — членка на Европейския съюз, или другаде по света, разглежданата концентрация няма европейско измерение по смисъла на член 1 от Регламент № 139/2004 и поради това не е нотифицирана в Европейската комисия съгласно член 4, параграф 1 от този регламент.
10
Разглежданата концентрация не е нотифицирана и в държавите — членки на Съюза, или в държавите — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство (ОВ L 1, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 53, стр. 4), тъй като не попада в приложното поле на тяхната национална правна уредба за контрол върху концентрациите.
По искането за препращане към Комисията
11
На 7 декември 2020 г. в Комисията постъпва жалба във връзка с разглежданата концентрация. На 17 декември 2020 г. между Комисията и подалото тази жалба лице е проведена среща чрез видеоконферентна връзка, по време на която то изразява загриженост относно тази концентрация. След срещата Комисията осъществява допълнителни контакти както с него, така и — за да изясни евентуалната им компетентност да разгледат посочената концентрация — с германския, австрийския, словенския и шведския орган по конкуренция. Тя е в контакт и с Competition and Markets Authority (CMA, орган по конкуренция и пазарите, Обединено кралство), който също е сезиран с жалбата до Комисията. Тя стига до предварителното заключение, че разглежданата концентрация може да ѝ бъде препратена на основание член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004, по-специално предвид факта, че оборотът на Grail не отразява неговото значение за конкуренцията.
12
На 19 февруари 2021 г. Комисията уведомява държавите членки за разглежданата концентрация, от една страна, като я представя на националните органи по конкуренция в рамките на работната група за концентрациите на Европейската мрежа по конкуренция, а от друга страна, като им изпраща писмо съгласно член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004 (наричано по-нататък „поканата“). В него Комисията обяснява причините, поради които счита prima facie, че концентрацията, изглежда, отговаря на условията по член 22, параграф 1 от този регламент, и приканва държавите членки да подадат искане за препращане на основание последната посочена разпоредба. Впоследствие Комисията води кореспонденция с някои национални органи по конкуренция във връзка с посочената покана.
13
С електронно писмо от 26 февруари 2021 г. Комисията се свързва с жалбоподателя, за да му предложи да проведат телефонен разговор във връзка с разглежданата концентрация. В този разговор, проведен на 4 март 2021 г., тя уведомява законния представител на всяко от засегнатите предприятия за поканата и за възможността да се отправи искане за препращане съгласно член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004.
14
На 9 март 2021 г. френският орган по конкуренция (наричан по-нататък „ACF“) иска от Комисията на основание член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 да разгледа спорната концентрация (наричано по-нататък „искането за препращане“).
15
На 10 март 2021 г. в съответствие с член 22, параграф 2 от Регламент № 139/2004 Комисията информира органите по конкуренция на другите държави членки и Надзорния орган на ЕАСТ за искането за препращане. На 11 март 2021 г. Комисията информира за това искане и засегнатите предприятия, като им припомня, че разглежданата концентрация не може да бъде извършена, ако и доколкото е приложимо задължението за прекратяване, предвидено в член 7 във връзка с член 22, параграф 4, първа алинея, второ изречение от Регламент № 139/2004 (наричано по-нататък „информационното писмо“).
16
С писма от 24, 26 и 31 март 2021 г. белгийският, гръцкият, исландският, нидерландският и норвежкият орган по конкуренция молят да се присъединят към искането за препращане в съответствие с член 22, параграф 2 от Регламент № 139/2004 (наричани по-нататък „исканията за присъединяване“).
17
На 16 и 29 март 2021 г. засегнатите предприятия представят на Комисията становища, с които се противопоставят на искането за препращане. На 2, 7 и 12 април 2021 г. жалбоподателят отговаря на отправените му от Комисията на 26 март и 8 април 2021 г. искания за информация.
18
На 31 март 2021 г. Комисията публикува Насоки относно прилагането на механизма за препращане, предвиден в член 22 от Регламент [№ 139/2004] за определени категории случаи (ОВ C 113, 2021 г., стр. 1, наричани по-нататък „Насоките относно член 22“).
19
С решение от 19 април 2021 г. Комисията уважава искането за препращане (наричано по-нататък „обжалваното решение“). С решения от същия ден, които се отнасят съответно за Белгия, Гърция, Исландия, Нидерландия и Норвегия, тя уважава и исканията за присъединяване (наричани по-нататък заедно с обжалваното решение „обжалваните решения“).
По обжалваните решения
По спазването на срока от 15 работни дни
20
Комисията счита, че искането за препращане от 9 март 2021 г. е представено в срока от 15 работни дни, предвиден в член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004, при положение че Френската република е била уведомена за разглежданата концентрация чрез поканата от 19 февруари 2021 г. (т. 20 и 29 от обжалваното решение). Според Комисията именно тази покана, основана на задълбочено проучване, на целеви анализ и на информация, предоставена от подалото жалбата до нея лице, е позволила на Френската република да извърши предварителна проверка дали предвидените в член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 условия са налице (т. 26 и 28 от обжалваното решение).
21
Комисията счита също, че исканията за присъединяване са съобразени със срока, предвиден в член 22, параграф 2, втора алинея от Регламент № 139/2004, тъй като Кралство Белгия, Република Гърция, Република Исландия, Кралство Нидерландия и Кралство Норвегия са ги подали на 24, 26 и 31 март 2021 г., тоест в срок 15 работни дни, считано от датата, на която тя ги е уведомила за искането за препращане с писмото си от 10 март 2021 г. (т. 21 и 22 от решенията относно Белгия, Исландия, Нидерландия и Норвегия и т. 16 и 17 от решението относно Гърция).
По засягането на търговията между държавите членки и по заплахата за сериозно застрашаване на конкуренцията
22
Комисията стига до извода, че разглежданата концентрация, от една страна, е можела да засегне търговията между държави членки (т. 39—45 от обжалваното решение, т. 33—39 от решенията относно Белгия, Исландия, Нидерландия и Норвегия и т. 28—34 от решението относно Гърция), а от друга страна, е имало опасност да застраши сериозно конкуренцията на територията на Франция, Гърция, Исландия, Белгия, Норвегия и Нидерландия като части от Европейското икономическо пространство (ЕИП) (т. 51 и 80 от обжалваното решение, т. 49 и 78 от решението относно Белгия, т. 41 и 70 от решението относно Гърция, т. 46 и 75 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 50 и 79 от решението относно Нидерландия).
По подходящия характер на препращането
23
Комисията счита, че разглежданата концентрация отговаря на критериите за препращане съгласно член 22 от Регламент № 139/2004 (т. 109 от обжалваното решение, т. 107 от решението относно Белгия, т. 99 от решението относно Гърция, точка 104 от решенията относно Исландия и Норвегия и точка 108 от решението относно Нидерландия).
24
На първо място, Комисията счита, че условията, изложени в точка 45 от нейното Известие относно препращането при концентрации (ОВ C 56, 2005 г., стр. 2, наричано по-нататък „Известието относно препращането“), са били изпълнени (т. 85 от обжалваното решение, т. 83 от решението относно Белгия, т. 75 от решението относно Гърция, т. 80 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 84 от решението относно Нидерландия). Освен това тестовете за секвениране на ракови клетки чрез NGS [секвениране от следващо поколение] се приемали за голям напредък в борбата с раковите заболявания, която е един от приоритетите на Комисията в областта на здравеопазването. Поради това било желателно да се разгледат съгласувано положените в това отношение усилия за разследване на равнището на Съюза (т. 84 от обжалваното решение, т. 82 от решението относно Белгия, т. 74 от решението относно Гърция, т. 79 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 83 от решението относно Нидерландия).
25
На второ място, Комисията припомня, че Насоките относно член 22 изяснявали как да се прилагат критериите, посочени в Известието относно препращането, когато националните органи не са компетентни да разгледат дадена концентрация. Според Комисията разглежданата концентрация попада в приложното поле на посочените насоки, като се има предвид, че тя включва придобиването на предприятие, чийто оборот не отразява неговото значение за конкуренцията (т. 86 и 87 от обжалваното решение, т. 84 и 85 от решението относно Белгия, т. 76 и 77 от решението относно Гърция, т. 81 и 82 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 85 и 86 от решението относно Нидерландия).
26
Освен това Комисията отбелязва, че разглежданата концентрация нито е приведена в изпълнение, нито e нотифицирана в други държави членки (т. 88 от обжалваното решение, т. 86 от решението относно Белгия, т. 78 от решението относно Гърция, т. 83 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 87 от решението относно Нидерландия).
27
На трето място, Комисията разглежда доводите на засегнатите предприятия относно спазването на общите принципи на правото на Съюза и на правото на защита (т. 89 от обжалваното решение, т. 87 от решението относно Белгия, т. 79 от решението относно Гърция, т. 84 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 88 от решението относно Нидерландия).
28
На първо място, що се отнася до нейната компетентност, тя счита, че член 22 от Регламент № 139/2004 позволява на държавите членки да поискат да ѝ препратят случай на концентрация, „по който не са компетентни“, стига да са изпълнени посочените в тази разпоредба законови условия. Както се припомня в Насоките относно член 22, този извод произтича от граматическо тълкуване на посочената разпоредба и се потвърждава от хронологията на законодателния процес, от целите, от общата структура и от контекстуалното тълкуване на Регламент № 139/2004, както и от практиката на Комисията.
29
По-конкретно, член 22 от Регламент № 139/2004, в който изчерпателно са посочени правните условия, на които трябва да отговарят исканията за препращане, не изисквал „отправящата такова искане държава членка да разполага с компетентност да разгледа съответната концентрация“, а признавал както изрично, така и имплицитно, че това искане може да изхожда от държава членка, в която нотифицирането на съответната концентрация не се изисква. Комисията припомня, че от приемането на Регламент (ЕИО) № 4064/89 на Съвета от 21 декември 1989 година за контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 395, 1989 г., стр. 1) целта е била да ѝ се даде възможност да осъществи контрол върху концентрациите, които са в състояние да причинят вреди за конкуренцията във вътрешния пазар и които не могат да бъдат разгледани от органите на държавите членки. Ограничително тълкуване на член 22 от Регламент № 139/2004 би могло да осуети контрола върху такива концентрации и върху трансграничните им последици. Държава членка, която няма система за контрол върху концентрациите, вече е можела да поиска препращане към Комисията по силата на Регламент № 4064/89, което се потвърждава с решение от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия (T‑22/97, EU:T:1999:327). Комисията припомня, че е приела възможността държави членки, които нямат система на контрол върху концентрациите, да се присъединят към искане за препращане, отправено от друга държава членка. Според нея, ако законодателят на Съюза искаше да ограничи приложното поле на член 22 от Регламент № 139/2004, като изключи такива държави членки, той би могъл да използва същия критерий за компетентност като предвидения в член 4, параграф 5 от този регламент (т. 90 от обжалваното решение, т. 88 от решението относно Белгия, т. 80 от решението относно Гърция, т. 85 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 89 от решението относно Нидерландия).
30
На второ място, що се отнася до принципа на субсидиарност, закрепен в съображение 8 от Регламент № 139/2004, Комисията припомня, че според решението на законодателя на Съюза случай на концентрация може да ѝ бъде препратен съгласно условията по член 22 от посочения регламент. Принципът на субсидиарност се прилагал само за областите, които не са обхванати от изключителната компетентност на Съюза, когато следва да се установи дали предвижданите действия не могат да се осъществят в достатъчна степен от държавите членки. При липсата на компетентност обаче те не биха могли да разгледат съответната концентрация (т. 92 от обжалваното решение, т. 90 от решението относно Белгия, т. 82 от решението относно Гърция, т. 87 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 91 от решението относно Нидерландия).
31
На трето място, що се отнася до защитата на оправданите правни очаквания на засегнатите предприятия, Комисията посочва, че правото на държавите членки да ѝ препращат на основание член 22 от Регламент № 139/2004 случаи на концентрации, за които не е необходимо да се извършва нотифициране в тези държави, винаги е съществувало. Нейната по-ранна практика да възпира такива некомпетентни държави членки да отправят искане за препращане, не означавала, че тя изключва прилагането на тази разпоредба по отношение на всеки бъдещ случай. Напротив, в нейната Бяла книга от 9 юли 2014 г. Към по-ефективен контрол на [Съюза] върху сливанията (COM/2014/0449 окончателен) (наричана по-нататък „Бялата книга от 2014 г.“) това право изрично било потвърдено. Комисията счита, че не е дала никакво конкретно, безусловно и непротиворечиво уверение, изключващо в бъдеще определени искания за препращане. В речта си, произнесена на 11 септември 2020 г., заместник-председателката на Комисията също не дала такива уверения, а посочила, че е полезно тази по-ранна практика да се промени, и че това няма да стане веднага (т. 94 от обжалваното решение, т. 92 от решението относно Белгия, т. 84 от решението относно Гърция, т. 89 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 93 от решението относно Нидерландия).
32
На четвърто място, що се отнася до правната сигурност, Комисията счита, че времето, изминало от обявяването на разглежданата концентрация, и евентуалните отрицателни последици за засегнатите предприятия били неутрализирани от възможните значителни отрицателни последици от тази концентрация за конкуренцията, които било необходимо да се разгледат (т. 100 от обжалваното решение, т. 98 от решението относно Белгия, т. 90 от решението относно Гърция, т. 95 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 99 от решението относно Нидерландия).
33
Всъщност на пръв поглед потенциалното отражение на разглежданата концентрация върху конкуренцията във вътрешния пазар и върху европейските потребители било значително. Комисията посочва, че е узнала за тази концентрация през декември 2020 г. чрез жалбата до нея. Тя незабавно проучила обстоятелствата по случая и след като била информирана, че тази концентрация не превишава релевантните прагове за нито една от държавите членки, изпратила поканата до тях. Освен това, като се имало предвид, че разглежданата концентрация не можела да бъде приведена в изпълнение поради висящо производство пред американските юрисдикции, отражението на изтеклото време върху засегнатите предприятия било ограничено (т. 97—99 от обжалваното решение, т. 95—97 от решението относно Белгия, т. 87—89 от решението относно Гърция, т. 92—94 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 96—98 от решението относно Нидерландия).
34
На пето място, що се отнася до принципа на пропорционалност, Комисията приема, че предлаганото от засегнатите предприятия стриктно тълкуване противоречи на текста на член 22 от Регламент № 139/2004, както и на целите и общата структура на тази разпоредба. Нейната преценка съответствала на този принцип, тъй като тя отчитала по-специално дали съответната концентрация вече е била осъществена, дали е била нотифицирана в една или повече държави членки, които не са поискали препращането ѝ, и дали има цел със „значителен конкурентен потенциал“, който не е отразен в оборота ѝ. Комисията уточнява по същество, че само малка част от многобройните концентрации без европейско измерение по смисъла на член 1 от Регламент № 139/2004 отговарят на условията, предвидени в член 22 от посочения регламент, от една страна, и от друга страна, може да се считат за подходящи за препращане в съответствие с Насоките относно член 22. Поради това такива случаи можели да се разглеждат като изключения (т. 102 и 103 от обжалваното решение, т. 100 и 101 от решението относно Белгия, т. 92 и 93 от решението относно Гърция, т. 97 и 98 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 101 и 102 от решението относно Нидерландия).
35
На шесто място, Комисията отхвърля като необосновани доводите на засегнатите предприятия, че са нарушени правото им на изслушване и принципите на равенство и на добра администрация. Тя подчертава, че на 26 февруари 2021 г. е уведомила жалбоподателя за изпратената от нея покана, тоест преди получаването на искането за препращане. Поради това Комисията счита, че подходът ѝ е бил в съответствие с точка 27 от Насоките относно член 22, според която, ако се разглежда искане за препращане, Комисията информира страните по сделката във възможно най-кратък срок. Впрочем целта на тази точка била да се обърне внимание на евентуално задължение за прекратяване на концентрацията. Освен това Комисията е информирала своевременно засегнатите предприятия за искането за препращане, което им е било изпратено незабавно след постъпването му (т. 104—108 от обжалваното решение, т. 102—106 от решението относно Белгия, т. 94—98 от решението относно Гърция, т. 99—103 от решенията относно Исландия и Норвегия и т. 103—107 от решението относно Нидерландия).
Производство и искания на страните
36
Жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 28 април 2021 г.
37
С подадена същия ден в секретариата на Общия съд отделна молба жалбоподателят иска настоящата жалба да бъде разгледана по реда на бързото производство съгласно членове 151 и 152 от Процедурния правилник на Общия съд. С акт от 3 юни 2021 г. Общият съд уважава това искане.
38
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 7 юни 2021 г., Grail, Inc. иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя. С определение от 2 юли 2021 г. председателят на трети разширен състав на Общия съд допуска встъпването. Чрез предприето същия ден процесуално-организационно действие в приложение на член 154, параграф 3 във връзка с член 145, параграф 1 и член 89, параграф 3, буква б) от Процедурния правилник на Grail, Inc. е разрешено да подаде изявление при встъпване.
39
По предложение на трети състав Общият съд решава в приложение на член 28 от Процедурния правилник да преразпредели делото на разширен съдебен състав.
40
С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 22 юни, 6 юли, 21 юли и 29 юли 2021 г. Кралство Нидерландия, Френската република, Република Гърция и Надзорният орган на ЕАСТ искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. С решения от 12 и 22 юли и от 6 август 2021 г. и с определение от 25 август 2021 г. председателят на трети разширен състав на Общия съд допуска това встъпване. Чрез процесуално-организационни действия, предприети съответно на 16 юли, 23 юли, 13 август и 25 август 2021 г. в приложение на член 154, параграф 3 във връзка с член 145, параграф 1 и член 89, параграф 3, буква б) от Процедурния правилник на Кралство Нидерландия, Френската република, Република Гърция и Надзорния орган на ЕАСТ е разрешено да подадат изявления при встъпване.
41
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 13 август 2021 г., Computer & Communications Industry Association иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя. С определение от 6 октомври 2021 г. председателят на трети разширен състав на Общия съд отхвърля искането за встъпване.
42
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 18 август 2021 г., жалбоподателят информира Общия съд, че същия ден е придобил всички дружествени дялове на Grail, Inc., като същевременно е постигнато споразумение за разделяне на активите.
43
На 5 октомври 2021 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд молба за извършване на процесуално-организационни действия. Комисията представя становището си по това искане на 19 октомври 2021 г. На 29 октомври 2021 г. жалбоподателят представя становище по посоченото становище на Комисията.
44
Всяка от встъпилите страни представя своето становище в указания срок.
45
На 7 октомври 2021 г. Комисията иска Grail да се оттегли като встъпила страна. Жалбоподателят, Република Гърция и Grail представят становищата си по това искане на 3 и 4 ноември 2021 г.
46
Тъй като двама членове на съдебния състав вече не изпълняват тези функции и е избран нов председател на състава, с акт от 19 октомври 2021 г. и в приложение на член 17, параграф 2 във връзка с член 27, параграф 5 от Процедурния правилник председателят на трети състав определя двама други съдии, за да попълни състава по делото.
47
На 11 ноември 2021 г. Общият съд (трети разширен състав) решава да започне устната фаза на производството.
48
Същия ден в рамките на процесуално-организационни действия съгласно член 89, параграф 3, букви a) и б) от Процедурния правилник Общият съд поставя писмени въпроси на Комисията относно някои аспекти на спора. Комисията отговаря на тези въпроси в указания срок.
49
С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 6 декември 2021 г., жалбоподателят иска да бъдат извършени процесуално-организационни действия. Комисията, Надзорният орган на ЕАСТ, Grail, Френската република и Кралство Нидерландия представят становищата си относно това искане на 9 и 10 декември 2021 г.
50
Устните състезания и отговорите на страните на поставените им от Общия съд устни въпроси са изслушани в проведеното на 16 декември 2021 г. съдебно заседание.
51
Жалбоподателят, подпомаган от Grail, иска Общият съд:
–
да отмени обжалваните решения и информационното писмо,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
52
Комисията, подпомагана от Надзорния орган на ЕАСТ, от Република Гърция, от Френската република и от Кралство Нидерландия, иска Общият съд:
–
да отхвърли жалбата като недопустима,
–
при условията на евентуалност да отхвърли жалбата като частично недопустима и частично неоснователна,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
По искането за лишаване на Grail от статута на встъпила страна
53
Комисията, подпомагана от Република Гърция, изтъква по същество, че след писмото на жалбоподателя от 18 август 2021 г., с което той информира Общия съд, че същия ден е придобил всички дружествени дялове на Grail, Inc. (вж. т. 42 по-горе), то става Grail LLC, тоест ново, изцяло контролирано от жалбоподателя образувание, така че Grail загубило качеството си на встъпила страна, признато му с определение от 2 юли 2021 г. (вж. т. 38 по-горе). Поради това както от икономическа, така и от правна гледна точка встъпването станало безпредметно и интересите на Grail LLC вече съвпадали с тези на жалбоподателя, който ги представлявал изцяло в рамките на настоящото производство. Тъй като не е изпратена нова молба за встъпване от страна на Grail LLC в предвидения в член 143, параграф 1 от Процедурния правилник срок, Комисията счита, че Grail трябва да бъде официално лишено от статута на встъпила страна.
54
Жалбоподателят и Grail оспорват доводите на Комисията, тъй като Grail LLC е правоприемник на Grail Inc., което продължава да има интерес от разрешаването на спора. Според думите на самата Комисия Grail LLC било отделно, независимо и самостоятелно спрямо жалбоподателя образувание, което извършва отделни сделки и следва отделна стратегия под независимо ръководство.
55
От една страна, достатъчно е да се посочи, че според дружественото право на Съединените американски щати Grail LLC е юридическо лице, което е правоприемник на Grail, Inc. Така съгласно установената съдебна практика (вж. в този смисъл решение от 21 март 2012 г._Marine Harvest Norway и Alsaker Fjordbruk/Съвет, T‑113/06, непубликувано, EU:T:2012:135, т. 24—33) на 18 август 2021 г. Grail LLC е встъпило в правата на Grail, Inc. в качеството си на универсален правоприемник.
56
В това отношение вече е постановено, че производство по жалба за отмяна, подадена от юридическо лице, може да бъде продължено от неговия универсален правоприемник, по-специално когато юридическото лице престане да съществува, а всички негови права и задължения се прехвърлят на нов титуляр, тъй като този универсален правоприемник задължително замества по право предшественика си (вж. в този смисъл решение от 21 март 2012 г., Marine Harvest Norway и Alsaker Fjordbruk/Съвет, T‑113/06, непубликувано, EU:T:2012:135, т. 28 и цитираната съдебна практика).
57
От друга страна, въпреки че Grail LLC действително е контролирано изцяло от жалбоподателя, това не променя факта, че то е отделен правен субект, който има процесуална правоспособност и може да докаже интерес от изхода на делото съгласно член 40, втора алинея във връзка с член 53, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз. Това важи в още по-голяма степен, като се има предвид, че жалбоподателят е въвел споразумение за разделяне на активите (вж. т. 42 по-горе) и че с Решение C(2021) 7675 окончателен от 29 октомври 2021 г. (дело COMP/M.10493 — Illumina/Grail) Комисията приема временни мерки по член 8, параграф 5, буква a) от Регламент № 139/2004, съгласно които Grail LLC трябва да остане отделно, независимо и самостоятелно спрямо жалбоподателя образувание, което извършва отделни сделки и следва отделна стратегия под независимо ръководство.
58
От изложеното следва, че в рамките на настоящия спор в качеството си на универсален правоприемник Grail LLC е заместило Grail, Inc. като встъпила страна, по отношение на която се прилага диспозитивът на определението на председателя на трети разширен състав на Общия съд от 2 юли 2021 г. (вж. т. 38 по-горе). Във връзка с това следва да се уточни, че в качеството си на другата страна по разглежданата концентрация Grail LLC запазва интереса си от изхода на делото на същото основание, както интереса, установен от предшественика му Grail, Inc. (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 21 март 2012 г., Marine Harvest Norway и Alsaker Fjordbruk/Съвет, T‑113/06, непубликувано, EU:T:2012:135, т. 30).
59
Поради това искането на Комисията Grail да бъде лишено от статута си на встъпила страна, трябва да се отхвърли.
По допустимостта
60
Без формално да повдига възражение за недопустимост съгласно член 130, параграф 1 от Процедурния правилник, Комисията, подпомагана от Република Гърция и Френската република, изтъква, че настоящата жалба е недопустима. Тя посочва, на първо място, че искането за препращане не е акт на Комисията, на второ място, че информационното писмо е заменено от обжалваното решение и на трето място, че обжалваните решения представляват подготвителни актове, чиито нередности можели да бъдат изложени в рамките на жалба, подадена срещу крайното решение относно разглежданата концентрация.
61
Жалбоподателят, подпомаган от Grail, счита, че настоящата жалба е допустима.
62
На първо място, що се отнася до искането за препращане, от съкратения вариант на жалбата, по-специално от факта, че в точка 214 от нея е пропусната частта от исканията във връзка с препращането, се установява, че в настоящото бързо производство това искане за препращане не е предмет на обжалване. Поради това доводите на Комисията във връзка със същото искане са неотносими и трябва да се отхвърлят.
63
На второ място, що се отнася до обжалваните решения, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда за подлежащи на обжалване актове по смисъла на член 263 ДФЕС се считат всички приети от институциите на Съюза разпоредби без оглед на тяхната форма, които имат за цел да породят задължителни правни последици (решения от 13 февруари 2014 г., Унгария/Комисия, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, т. 54, от 25 октомври 2017 г., Румъния/Комисия, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, т. 47, и от 22 април 2021 г., thyssenkrupp Electrical Steel и thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Комисия, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, т. 46).
64
За да се определи дали обжалван акт произвежда задължителни правни последици, следва да се разгледа неговата същност. Тези последици трябва да се преценяват по обективни критерии, като неговото съдържание, и като се има предвид евентуално контекстът, в който последният е приет, както и правомощията на приелата го институция (вж. в този смисъл решения от 13 февруари 2014 г., Унгария/Комисия, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, т. 55; от 25 октомври 2017 г., Румъния/Комисия, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, т. 48, и от 22 април 2021 г., thyssenkrupp Electrical Steel и thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Комисия, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, т. 48).
65
В случай на жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, необходимо е задължителните правни последици от обжалвания акт да са от естество да засегнат интересите на жалбоподателя, като променят съществено правното му положение (вж. в този смисъл решения от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 37, и от 25 февруари 2021 г., VodafoneZiggo Group/Комисия, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, т. 48 и цитираната съдебна практика).
66
Така обжалваеми актове по принцип представляват мерките, които определят окончателно позицията на институция в края на дадена административна процедура и целят да произведат задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя, с изключение на междинните мерки, чиято цел е да подготвят крайното решение, но нямат такова действие. Следователно междинни мерки, които изразяват оценка на институцията и чиято цел е да подготвят крайното решение, по принцип не са актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна (вж. решение от 6 май 2021 г., ABLV Bank и др./ЕЦБ, C‑551/19 P и C‑552/19 P, EU:C:2021:369, т. 39 и цитираната съдебна практика).
67
В случая обжалваните решения са приети в съответствие с член 22, параграф 3, първа алинея от Регламент № 139/2004. От тази разпоредба следва, че оценката на дадена концентрация от Комисията съгласно тази разпоредба се извършва под формата на решение. Съгласно първото изречение на член 288, четвърта алинея ДФЕС „решението е задължително в своята цялост“. Следователно законодателят на Съюза е искал тези решения да имат задължителен характер (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 44).
68
Следва да се посочи също, че обжалваните решения поставят разглежданата концентрация в приложното поле на Регламент № 139/2004, въпреки че тя няма европейско измерение по смисъла на член 1 от него, така че този регламент не се прилага по подразбиране. По-специално обжалваните решения водят до това, че на основание член 22, параграф 4, първа алинея от посочения регламент по отношение на тази концентрация се прилагат член 2, член 4, параграфи 2 и 3 и членове 5, 6 и 8—21 от същия регламент, в които са определени критериите за оценяване на посочената концентрация, правомощията на Комисията за вземане на решение, производството и евентуалните санкции. По същия начин в съответствие с член 22, параграф 4, първа алинея, второ изречение от този регламент задължението за прекратяване, предвидено в член 7 от Регламент № 139/2004, е приложимо към разглежданата концентрация, като възпрепятства извършването ѝ, докато не бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
69
Както обаче твърди жалбоподателят, ако обжалваните решения не бяха приети, разглежданата концентрация нямаше да бъде оценявана от Комисията предвид Регламент № 139/2004 и за нея нямаше да се прилагат възможните ограничения и санкции по този регламент, включително задължението за прекратяване, а можеше да бъде извършена незабавно в Съюза.
70
Поради това, като се има предвид, че всяко решение, което води до изменение на правния режим, приложим за оценката на концентрация, може да засегне правното положение на страните по съответната концентрация, обжалваните решения пораждат задължителни правни последици по отношение на жалбоподателя, които са от естество да засегнат неговите интереси, като променят съществено правното му положение (вж. в този смисъл решение от 30 септември 2003 г., Cableuropa и др./Комисия, T‑346/02 и T‑347/02, EU:T:2003:256, т. 61 и 64).
71
Освен това, като слагат край на процедурата за препращане, образувана в резултат на съответното искане на основание член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 и позволила съгласно параграф 2 от него да бъдат представени исканията за присъединяване, обжалваните решения определят окончателно позицията на Комисията относно препращането на разглежданата концентрация. Всъщност, като взема предвид становищата на засегнатите предприятия, с тези решения Комисията приема посочените искания и впоследствие решава да оцени разглежданата концентрация. Съгласно предвиденото в член 22 от Регламент № 139/2004 производство по този начин се определя мястото, където се оценява концентрацията, което води до прехвърлянето на компетентност за тази оценка на Комисията (вж. т. 68—70 по-горе). Окончателният и необратим характер на посочените решения се потвърждава, от една страна, от срока от десет работни дни, предвиден в параграф 3, първа алинея, първо изречение от посочения член, в който Комисията е длъжна да вземе решение относно препращането, а от друга страна, от факта, че при липсата на становище съгласно тази разпоредба ще се счита, че тя е приела такова решение да оцени концентрацията.
72
Така с обжалваните решения приключва процедурата за препращане съгласно член 22 от Регламент № 139/2004, която е специална процедура, различна от тази, която дава възможност на Комисията да се произнесе по разрешаването или по забраната на дадена концентрация (вж. в този смисъл решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, т. 11, и от 22 април 2021 г., thyssenkrupp Electrical Steel и thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Комисия, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, т. 49).
73
Обратно на поддържаното от Комисията и Република Гърция, обжалваните решения не са сравними с решение за образуване на официално производство по разследване съгласно член 6, параграф 1, буква в) от Регламент № 139/2004. Всъщност, тъй като процедурата за контрол върху концентрациите се състои от две фази, решение, прието въз основа на тази разпоредба, нито е завършекът на процедурата за контрол, нито предопределя крайното решение съгласно член 8 от този регламент. В този смисъл решение по член 6, параграф 1, буква в) от посочения регламент е подготвителна мярка, чиято единствена цел е да започне разследване, за да се установят обстоятелствата, въз основа на които Комисията ще се произнесе с крайно решение относно съвместимостта на дадена концентрация с вътрешния пазар (вж. в този смисъл определения от 31 януари 2006 г., Schneider Electric/Комисия, T‑48/03, EU:T:2006:34, т. 79, и от 27 ноември 2017 г., HeidelbergCement/Комисия, T‑902/16, непубликувано, EU:T:2017:846, т. 18, 21 и 22 и цитираната съдебна практика). Обжалваните решения обаче не са част от оценката за съвместимостта на разглежданата концентрация с вътрешния пазар; целта им е окончателно произнасяне по препращането на тази концентрация, като се сложи край на предвидената в член 22 от същия регламент специална процедура (вж. т. 71 и 72 по-горе). Като излага причините, поради които счита, че предвидените в тази разпоредба условия са изпълнени, с тези решения Комисията уважава исканията за препращане и за присъединяване, което поставя посочената концентрация в приложното поле на Регламент № 139/2004 (вж. т. 68 по-горе). Следователно тези решения не са междинни мерки, с които се подготвя решението по същество, а определят окончателното становище на Комисията относно искането за препращане.
74
От друга страна, настоящата жалба не изисква от съда на Съюза да прецени неокончателни становища на Комисията, нито въпроси, по които тя все още не е имала повод да се произнесе, така че не би се стигнало до предварително обсъждане по същество и до смесване на различните фази на административното и съдебното производство (вж. в този смисъл решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, т. 20, от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 51, и от 15 март 2017 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия, C‑415/15 P, EU:C:2017:216, т. 45). По-специално тази жалба не би могла да доведе до произнасяне на Общия съд по въпроса дали разглежданата концентрация е съвместима с вътрешния пазар, който въпрос ще бъде разгледан в процедурата за оценка, предвидена в член 6 от Регламент № 139/2004, а само по това дали са законосъобразни приемането на искането за препращане и сезирането на Комисията на основание член 22 от Регламент № 139/2004, както и промяната на приложимия правен режим, до която то води (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 52).
75
При всяко положение, дори ако трябва да се приеме, че обжалваните решения са междинни актове, предхождащи решението, с което приключва образуваната на основание член 6 от Регламент № 139/2004 процедура за оценка, следва да се припомни, че междинен акт, който произвежда самостоятелни правни последици, може да бъде предмет на жалба за отмяна, когато незаконосъобразността, от която е засегнат този акт, не може да бъде отстранена при обжалване на крайното решение, по отношение на което той се явява подготвителен (решение от 3 юни 2021 г., Унгария/Парламент, C‑650/18, EU:C:2021:426, т. 46). Обратно на твърденията на Комисията обаче, доколкото обжалваните решения водят до прилагането на Регламент № 139/2004 към разглежданата концентрация и доколкото по-специално прилагането на член 7 във връзка с член 22, параграф 4, първа алинея, второ изречение от Регламент № 139/2004 има суспензивно действие (вж. т. 68 по-горе), жалба за отмяна на решението, с което приключва процедурата за оценка, образувана на основание член 6 от Регламент № 139/2004, няма да може да заличи последиците от закъснялото извършване на разглежданата концентрация, причинено от изпълнението на това задължение за прекратяване. Поради това срещу обжалваните решения трябва да може да бъде подадена жалба за отмяна.
76
Следователно обжалваните решения са обжалваеми актове по смисъла на член 263 ДФЕС.
77
Това заключение не може да бъде поставено под въпрос от доводите, които Комисията извежда от решение от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия (T‑22/97, EU:T:1999:327). Всъщност, на първо място, в това решение Общият съд не се произнася по въпроса дали решение, с което се уважава искане за препращане от държава членка, е обжалваем акт. На второ място, не е било необходимо също да се вземат предвид задължителните правни последици от такова решение, тъй като, както признава самата Комисия, посоченото съдебно решение е по жалба, подадена срещу решение по същество, а именно обявяване на несъвместимост с вътрешния пазар въз основа на член 8, параграф 3 от Регламент № 4064/89, което възпрепятства трайно осъществяването на съответната концентрация. На трето място, по делото, по което е постановено решение от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия (T‑22/97, EU:T:1999:327), нарушаването на член 22 от този регламент е изтъкнато, за да се оспори компетентността на Комисията да образува процедура съгласно член 6, параграф 1, буква в) от посочения регламент, и целта е да се установи дали Комисията надлежно е проверила, че искането за препращане е отправено от държава членка. Следователно в същото съдебно решение се дава отговор на конкретен въпрос, който не е сходен на поставения в настоящия случай.
78
Поради това настоящата жалба е допустима, тъй като е подадена срещу обжалваните решения.
79
На трето място, що се отнася до информационното писмо, следва да се припомни, че с него съответните предприятия са уведомени за искането за препращане съгласно член 22, параграф 2, първа алинея от Регламент № 139/2004. Наистина по силата на член 22, параграф 4, първа алинея от този регламент тази информация задейства предвиденото в член 7 от посочения регламент задължение за прекратяване. Както обаче правилно поддържа Комисията, това писмо не определя нейното окончателно становище по оценката на разглежданата концентрация и не ѝ налага това задължение окончателно, а само временно, за да се запази полезният ефект от евентуално решение за препращане. Всъщност същото писмо в случая е последвано от приемането на обжалваните решения, с които Комисията приема препращането и окончателно поставя разглежданата концентрация в приложното поле на същия регламент, включително що се отнася до задължението за прекратяване (вж. т. 68 и 72 по-горе). Следователно информационното писмо е само междинна стъпка в рамките на процедурата за препращане, която приключва с приемането на окончателно становище на Комисията по искането за препращане съгласно член 22, параграф 3, първа алинея от Регламент № 139/2004.
80
Поради това информационното писмо представлява временна и подготвителна мярка по отношение на обжалваните решения по смисъла на посочената в точка 66 по-горе съдебна практика. Следователно в съответствие със съдебната практика евентуалните нередности, засегнали това писмо, може да бъдат изтъкнати в подкрепа на жалбата, подадена срещу тези решения, които сами по себе си представляват обжалваеми актове (вж. в този смисъл решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, EU:C:1981:264, т. 12, и от 22 април 2021 г., thyssenkrupp Electrical Steel и thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Комисия, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, т. 50).
81
Ето защо настоящата жалба е недопустима, доколкото е подадена срещу информационното писмо.
82
С оглед на всичко изложено по-горе трябва да се приеме, че настоящата жалба е допустима в частта, с която се иска отмяна на обжалваните решения, и е недопустима в частта, насочена срещу информационното писмо.
По същество
Обобщение на основанията за отмяна
83
В рамките на настоящото бързо производство жалбоподателят излага три основания в подкрепа на жалбата си.
84
Според първото основание на жалбоподателя Комисията не е компетентна да започне по член 22 от Регламент № 139/2004 разследване на концентрация, която не отговаря на условията, позволяващи на държавата членка, поискала препращането ѝ на Комисията, да я оцени съгласно националната си правна уредба за контрол върху концентрациите. Според второто основание на жалбоподателя препращането на разглежданата концентрация е подадено късно, а при условията на евентуалност закъснението на Комисията при изпращането на поканата нарушава принципа на правната сигурност и правото на добра администрация. Според третото основание на жалбоподателя Комисията е нарушила принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания, тъй като отговарящият за конкуренцията член на Комисията е посочил, че политиката на Комисията щяла да остане непроменена до въвеждането на Насоките относно член 22.
По първото основание — липса на компетентност на Комисията
85
Жалбоподателят, подпомаган от Grail, изтъква, че Комисията тълкува неправилно Регламент № 139/2004, като в обжалваните решения счита, че може да приеме искане за препращане, отправено на основание член 22 от този регламент, когато подалите това искане държави членки не са оправомощени от своята съответна национална правна уредба за контрол върху концентрациите да оценят концентрацията, за която се отнася посоченото искане. По същество жалбоподателят счита, че при това положение остатъчната цел на член 22 от посочения регламент позволява само на държава членка, която няма такава система за контрол, да подаде искане за препращане, за да се избегне опасността по отношение на концентрация, която засяга нейната територия, да не бъде осъществен никакъв контрол. Когато обаче държава членка е приела свое собствено законодателство за контрол върху концентрациите и следователно е определила при какви обстоятелства осъществява контрол върху концентрации без европейско измерение, тя е упражнила компетентността, която ѝ позволява да контролира концентрациите, и нейните интереси ще бъдат защитени в достатъчна степен. За такава държава членка исканията за препращане се ограничавали до случаите, които попадат в обхвата на нейната правна уредба относно контрола, приложното поле на която е определено от националния законодател. Не било необходимо остатъчно правомощие на Комисията да препраща дадена концентрация за оценка. Освен това жалбоподателят и Grail считат, че становището на Комисията е несъвместимо с целта за „обслужване на едно гише“, основана на прагове за оборот, и с целта да се позволи на компетентните национални органи да делегират правомощието си за оценка на Комисията, когато тя е в по-добра позиция, за да извърши оценката на дадена концентрация. Те оспорват начина, по който Комисията тълкува текста на член 22 от Регламент № 139/2004, и я упрекват, че не е взела предвид неговия контекст. Защитаваното от Комисията становище противоречало също на принципите на правната сигурност, на субсидиарност и на пропорционалност и налагало законодателна промяна. Тъй като член 22 от този регламент представлявал изключение, той трябвало да се тълкува ограничително.
86
Комисията, подпомагана от Република Гърция, Френската република, Кралство Нидерландия и от Надзорния орган на ЕАСТ, възразява по същество, че жалбоподателят не зачита приоритета на граматическото тълкуване и пренебрегва ясната и точна формулировка в първата част от изречението на член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004. Като се имало предвид, че става въпрос за законодателна разпоредба, посочваща условията, при които Комисията е компетентна, не била необходима законодателна промяна. В тази разпоредба не се правела никаква разлика в зависимост от това дали държавата членка има национална система за контрол върху концентрациите, и тълкуването на жалбоподателя не можело да се съвмести с принципа на еднакво прилагане на правото на Съюза и на ЕИП. С искането си дадена концентрация да бъде препратена за оценка от Комисията, държавата членка упражнявала компетентност, която имала самостоятелно основание в правото на Съюза. Според Комисията и Република Гърция стриктно тълкуване не може да отговори на въпроса дали съществува компетентност, и не предполага въвеждането на допълнителни изисквания в разпоредба, когато те не са предвидени в нея. Системата на едно гише не била цел на Регламент № 139/2004, а важна част от него. Освен това Република Гърция, Френската република и Надзорният орган на ЕАСТ подчертават, че механизмите за препращане функционират като ефективни коригиращи механизми, които позволяват ефективен контрол върху всички концентрации в зависимост от техния ефект върху структурата на конкуренцията в Съюза.
87
По първото основание Общият съд следва да тълкува обхвата на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004, съгласно който ACF е отправил искането си за препращане. По-точно Общият съд трябва да провери дали по силата на тази разпоредба Комисията е компетентна да разгледа дадена концентрация, когато за нея е отправено искане за препращане от държава членка, в която има национална система за контрол върху концентрациите, но тя не попада в нейното приложно поле.
88
В това отношение е важно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика за тълкуването на разпоредба от правото на Съюза е необходимо да се има предвид не само текстът ѝ, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част. Генезисът на разпоредба от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ [вж. решение от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и в Невеле), C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 37 и цитираната съдебна практика]. Поради това следва да се направят граматическо, контекстуално, телеологическо и историческо тълкуване на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004.
– По граматическото тълкуване
89
Следва да се отбележи, че доколкото в член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004 се предвижда, че „[е]дна или повече държави членки могат да изискат Комисията да разгледа всяка концентрация по член 3, която няма [европейско] измерение по смисъла на член 1, но засяга търговията между държави членки и заплашва да застраши сериозно конкуренцията на територията на държавата членка или държавите членки, които са отправили искането“, в него се посочват четири кумулативни условия, за да се разреши препращането на дадена концентрация на Комисията. Първо, искането за препращане трябва да бъде отправено от една или повече държави членки, второ, операцията, за която е подадено искането, трябва да отговаря на определението за концентрация по член 3 от този регламент, без да достига праговете за европейско измерение, определени в член 1 от посочения регламент, трето, тази концентрация трябва да засяга търговията между държавите членки и четвърто, посочената концентрация трябва да заплашва да засегне съществено конкуренцията на територията на държавата членка или на държавите членки, подала/подали искането за препращане.
90
Следователно от текста на тази разпоредба не следва, че за да се разреши препращането на концентрация от държава членка на Комисията, тази концентрация трябва да попада в приложното поле на правната уредба относно контрола върху концентрациите в посочената държава членка, нито че тази държава членка трябва да има такава система за контрол.
91
Напротив, изразът „всяка концентрация“, използван в първата част на изречението на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004, сочи, както твърди Комисията, че концентрация може да бъде препратена независимо дали съществува или какъв е обхватът на национална правна уредба за контрол върху концентрациите, стига да са изпълнени припомнените в точка 89 по-горе кумулативни условия.
92
Допълнителното условие, за което настояват жалбоподателят и Grail, а именно, че концентрацията, за която е отправено искане за препращане, трябва да попада в приложното поле на правната уредба относно контрола върху концентрациите на отправилата това искане държава членка, не следва от текста на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004.
93
Освен това, като се има предвид, че в този текст не се прави разлика между държавите членки в зависимост от това дали са създали съответното национално законодателство, дори държава членка, която няма такава система, като Великото херцогство Люксембург, има право да поиска дадена концентрация да бъде препратена на Комисията по силата на тази разпоредба, което жалбоподателят признава.
94
Поради това, без да позволява да се направи окончателен извод, граматическото тълкуване на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004 сочи, че държава членка има право да препрати на Комисията всяка концентрация, която отговаря на посочените в тази разпоредба кумулативни условия, и то независимо от наличието на национална правна уредба за контрол върху концентрациите или от нейния обхват.
95
На следващо място, Общият съд счита за уместно да извърши историческо тълкуване, тъй като то може да внесе уточнения относно намерението на законодателя на Съюза при въвеждането на член 22 от Регламент № 139/2004, което следва да се има предвид при телеологическото и контекстуалното тълкуване на тази разпоредба.
– По историческото тълкуване
96
На първо място, първият регламент относно контрола върху концентрациите между предприятия, а именно Регламент № 4064/89, предвижда в член 22 механизъм, по който случай на концентрация може да бъде препратен на Комисията. Параграф 3 от този член гласи следното:
„Когато по искане на държава членка Комисията установи, че концентрация като определената в член 3, която обаче няма общностно измерение по смисъла на член 1, създава или засилва господстващо положение, в резултат на което ефективната конкуренция на територията на съответната държава членка е съществено възпрепятствана, Комисията може, доколкото тази концентрация засяга търговията между държавите членки, да вземе решенията, предвидени в член 8, параграф 2, втора алинея и параграфи 3 и 4“ [неофициален превод].
97
Този механизъм за препращане е замислен по-специално за държавите членки, които все още не са разполагали със система за контрол върху концентрациите (вж. т. 97 от Зелената книга на Комисията от 31 януари 1996 г. относно преразглеждането на Регламента за концентрациите, COM(96) 19 окончателен, т. 84 от Зелената книга на Комисията от 11 декември 2001 г. за преразглеждането на Регламент № 4064/89 на Съвета, COM(2001) 745 окончателен (наричана по-нататък „Зелената книга от 2001 г.“) и т. 21 от Предложение на Комисията за Регламент на Съвета относно контрола върху концентрациите между предприятия („Регламент ЕО за сливанията“) (ОВ C 20, 2003 г., стр. 4, наричано по-нататък „Предложението от 2003 г.“). По-точно се оказва, че този механизъм за препращане е въведен в отговор на желанието на Кралство Нидерландия, което по това време няма такава система, да накара Комисията да разгледа концентрации, които имат отрицателни последици на неговата територия, при условие че тези концентрации засягат и търговията между държавите членки, което е и причината посоченият механизъм да е наречен „нидерландска клауза“ (вж. т. 133 от работен документ на службите на Комисията към Съобщението на Комисията до Съвета — Доклад за функционирането на Регламент № 139/2004 от 30 юни 2009 г., SEC(2009) 808 окончателен/2).
98
Фактът, че механизмът за препращане по член 22, параграф 3 от Регламент № 4064/89 е трябвало да послужи главно на държавите членки, които нямат собствена система за контрол върху концентрациите, обаче не е изключвал възможността и други държави членки да го прилагат. Това се потвърждава от използването на израза „по-специално“ в точка 97 от Зелената книга на Комисията от 31 януари 1996 г. относно преразглеждането на Регламента за концентрациите (вж. т. 97 по-горе), съгласно която тази разпоредба „като цяло се счит[а] за полезен инструмент, по-специално за държавите членки, които понастоящем нямат система за контрол върху концентрациите“. Нищо в този регламент не указва, че законодателят на Съюза е имал намерение да запази механизма за тези първи държави или да им даде предимство в това отношение, по-специално в положение като разглежданото в случая. Напротив, терминът „държава членка“, използван в посочената разпоредба, включва всички държави членки, при това без да прокарва разграничение в зависимост от това дали такава система за контрол съществува или не. Така в съображение 29 от Регламент № 4064/89 се признава правомощието на Комисията да се намесва „по искане на засегнатата държава членка, когато има опасност ефективната конкуренция на територията на тази държава членка да бъде съществено възпрепятствана“ [неофициален превод].
99
Като се имат предвид последователното въвеждане на национални системи за контрол върху концентрациите в държавите членки и фактът, че към датата на приемането на Зелената книга от 2001 г. само Великото херцогство Люксембург все още няма такава система, в точка 85 от Зелената книга от 2001 г. Комисията констатира, че „практически […] потенциалът за прилагане на член 22, параграф 3 в първоначалния му вид [бил] много ограничен“. Намаляването на практическото му значение за повечето държави членки поради това, че имат такива национални системи за контрол, обаче не означава непременно, противно на, изглежда, застъпваното от жалбоподателя становище, че прилагането на член 22, параграф 3 от Регламент № 4064/89 вече е изключено.
100
На второ място, целите на механизма за препращане, предвиден в член 22, параграф 3 от Регламент № 4064/89, са разширявани последователно в течение на времето.
101
Всъщност, когато броят на националните системи за контрол върху концентрациите в рамките на Съюза нараства, този механизъм за препращане е считан и за средство, което укрепва прилагането на общностното право на конкуренцията по отношение на операциите с трансгранични последици, гарантира принципа на „едно гише“ и избягва успоредното разглеждане на една и съща концентрация от органите по конкуренция на няколко държави членки. Тези цели са отразени, както се посочва в точка 86 от Зелената книга от 2001 г., в измененията, внесени с Регламент (ЕО) № 1310/97 на Съвета от 30 юни 1997 година за изменение на Регламент № 4064/89 (ОВ L 180, 1997 г., стр. 1), с който се въвежда възможността няколко държави да подадат съединени искания за препращане (вж. съображение 13 от Регламент № 1310/97).
102
Така целта на механизма за препращане, предвиден в член 22, параграф 3 от Регламент № 4064/89, е да се позволи на държавите членки да поискат от Комисията да разгледа концентрация с трансграничен ефект, когато не са достигнати праговете по член 1 от този регламент, които по принцип определят неговото приложно поле. Член 1 от Регламент № 4064/89 отразява тази роля, тъй като предвижда неговото прилагане за всички концентрации с общностно измерение, „без да се засяга член 22“.
103
Противно на това, което, изглежда, счита жалбоподателят, като изтъква целта на Регламент № 1310/97 да се избегнат многобройни нотификации и да се позволи оценката на дадена концентрация от органа, който е в най-добра позиция да направи това, както се посочва в прессъобщението към Предложението от 2003 г., различните цели, преследвани с механизма за препращане, не се изключват взаимно, а се допълват. Всъщност съгласно точка 86 от Зелената книга от 2001 г. намерението на законодателя е било едновременно да затвърди прилагането на общностното право на конкуренцията по отношение на операциите с трансгранични последици, да гарантира принципа на едно гише и да разреши проблема с многобройните нотификации (вж. също т. 101 по-горе). Това се потвърждава и от факта, че с течение на времето целите последователно са разширени, без да са изоставени първоначално установените цели на този механизъм (вж. т. 97—99 и 101 по-горе).
104
При това положение не може да се счита, че развитието на целите на механизма за препращане, предвиден в член 22, параграф 3 от Регламент № 4064/89, ограничава неговото приложно поле; то по-скоро откроява целта за разглеждане на концентрации с трансгранични последици.
105
На трето място, това тълкуване се потвърждава от действията, предприети във връзка с Предложението от 2003 г. в контекста на преработването на Регламент № 4064/89 и на приемането на Регламент № 139/2004.
106
Всъщност, първо, предложената през 2003 г. редакция на член 22 прокарва разлика между искане за препращане, отправено от една или няколко държави членки при условия, сходни на тези в сегашния член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004, от една страна, и от друга страна, исканията за препращане по параграф 3 от същия регламент, отправени от най-малко три „държави членки, които са компетентни да разгледат концентрация по силата на тяхното национално право на конкуренцията“, положение, при което е доказано европейско измерение, обосноваващо изключителната компетентност на Комисията.
107
При приемането на Регламент № 139/2004 обаче този параграф 3 не е възпроизведен в член 22, а е включен с изменена редакция в член 4, параграф 5 от посочения регламент, който при това положение се отнася до концентрациите, които могат да бъдат разглеждани по силата на националното право на конкуренцията на най-малко три държави членки. Останалата част на член 22 от Предложението от 2003 г., по-специално параграф 1 от него, обаче е възпроизведена без съществени изменения. За разлика от текста на член 4, параграф 5 от Регламент № 139/2004 обаче, в член 22 от Регламент № 139/2004 законодателят на Съюза не посочва компетентността на държавата членка по силата на нейното национално законодателство. Това показва, че той не е искал да ограничава правото на тази държава членка да поиска препращане на „всяка концентрация“ на Комисията.
108
Второ, с Предложението от 2003 г. Комисията не възприема идеята за „задължителна система 3+“, която се състои в автоматичното придаване на европейско измерение на концентрациите, подлежащи на нотифициране най-малко в три държави членки, предложена в Зелената книга от 2001 г. (вж. по-специално т. 60 и 62 от посочената Зелена книга). Тя счита, че такава система налага да се определи дали концентрацията достига праговете за нотифициране най-малко в три държави членки, и че ако нейната компетентност бъде основана на национални критерии или на различни национални понятия за целите на тълкуване на националните прагове за нотифициране, това би засегнало правната сигурност, по-специално с оглед на опасността от различно тълкуване на националното право от нея самата, от държавите членки и от страните по концентрацията (т. 13—15 от Предложението от 2003 г.).
109
Поради това Комисията отдава предпочитание на засилено използване на механизмите за препращане, и по-специално на предвидения в член 22 от Регламент № 139/2004 (т. 18 от Предложението от 2003 г.), при който, обратно на „задължителната система 3+“, изглежда, не се налагало тълкуване на националните прагове за нотифициране. Това потвърждава анализа, че препращане може да се извърши за концентрация, която не попада в приложното поле на правната уредба относно контрола върху концентрациите на поискалата препращането държава членка. Предлаганото от жалбоподателя тълкуване би наложило именно Комисията да тълкува предварително обхвата на националното право на отправилата искането държава членка и би могло да доведе до различни тълкувания от Комисията и от държавите членки, проблематика, описана в точка 59 и в бележка под линия 11 от Зелената книга от 2001 г. Следователно при този прочит прилагането на посочения член зависи от условия, които изрично са отхвърлени в рамките на законодателната процедура.
110
Освен това в решение от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия (T‑22/97, EU:T:1999:327, т. 84), Общият съд е постановил, че Комисията не следва да се произнася относно компетентността на национален орган по конкуренция да подаде искане за препращане съгласно член 22 от Регламент № 4064/89, а може да провери само дали това искане prima facie е отправено от държава членка.
111
Трето, в точка 21 от Предложението от 2003 г. Комисията припомня, че „една от първоначалните функции на [този член] е била да се даде възможност на държавите членки, които нямат национално право в областта на контрола върху концентрациите, да [ѝ] препращат […] операциите, които пораждат последици за търговията между държавите членки“. Като посочва, че само Великото херцогство Люксембург все още е в такова положение, тя счела, че „не би [трябвало] да се премахва изцяло възможността една-единствена държава членка да препраща дела на Комисията“. Макар това да доказва, че първоначално член 22 от Регламент № 4064/89 е трябвало да послужи главно на държавите членки, които не разполагат със собствена система за контрол върху концентрациите, фактът, че е посочена „една“ от първоначалните функции, потвърждава констатацията, изложена в точки 98 и 99 по-горе, че приложимостта на същата разпоредба не се ограничава до това положение, а се разпростира по отношение на всички държави членки, включително на тези, които имат такава система.
112
Четвърто, в точка 22 от Предложението от 2003 г. Комисията отбелязва, че целта на предлаганата от нея опростена система за препращане е била по-специално да направи препращането по член 22 приложимо на етапа на предварителното уведомление, доколкото „основната празнота в системата се състо[яла] в това, че разпоредбите относно препращането […] са можели да бъдат прилагани едва след [като] дадена [концентрация] бъде нотифицирана“. С тази констатация само се описва положението, съществувало преди приемането на Регламент № 139/2004, за което, както се отбелязва и в посочената точка 22, са характерни „голяма загуба на време и на административна ефективност“, както и „ненужни разходи и увеличаване на работата [в тежест на] предприятията, страни по [дадена] операция“, тъй като тези страни не са разполагали с възможността да поискат препращането на концентрация на по-ранен етап, като информират за това направо Комисията, без да се обръщат към националните органи. Следователно това положение се отнася само за концентрациите, подлежащи на нотифициране на национално равнище. С приемането на член 4, параграфи 4 и 5 от посочения регламент този проблем е отстранен, като на страните по дадена концентрация се позволява да поискат тя да бъде препратена преди нотифицирането. Съдържанието на член 22 от същия регламент обаче не претърпява съществено изменение (вж. т. 107 по-горе). Следва да се припомни, че законодателят на Съюза е определил различни условия, при които да се прилага препращането на концентрация съгласно посочения член 22 от държава членка на Комисията. Всъщност по силата на посочения член държава членка, която няма национална правна уредба за контрол върху концентрациите, също може да отправи искане за препращане, както се установява от точка 21 от Предложението от 2003 г. (вж. т. 111 по-горе), което неизбежно изключва всякакво предварително нотифициране в тази държава.
113
Пето, в точка 24 от Предложението от 2003 г. се обяснява, че „в приложение на член 22 държавите членки могат да препратят на Комисията операциите, които не достигат праговете за оборот по член 1, параграфи 2 и 3 от Регламента относно концентрациите, но в които има опасност от значителни трансгранични последици“. Така в тази точка се потвърждава целта да се даде на Комисията възможност да разглежда трансгранични концентрации, при които не са достигнати праговете съгласно системата за контрол върху концентрациите на Съюза (вж. т. 102 и 104 по-горе).
114
Шесто, както член 1 от Регламент № 4064/89, член 1 от Регламент № 139/2004 предвижда прилагането на този регламент по отношение на всички концентрации, които имат европейско измерение, „без да се накърнява[…] […] член 22“. Фактът, че тази формулировка е останала почти непроменена в течение на времето и само е допълнена в Регламент № 139/2004 чрез добавянето на препращане към член 4, параграф 5 от този регламент (вж. т. 121 по-долу), показва, че предназначението на член 22 от Регламент № 139/2004 е да позволи на Комисията да разглежда трансгранични концентрации, при които не са достигнати праговете съгласно посочения регламент (вж. т. 102 по-горе).
115
На четвърто място, що се отнася до последващото становище на Комисията относно механизма за препращане съгласно член 22 от Регламент № 139/2004, изложено в Известието относно препращането, в Доклада от 18 юни 2009 г. относно функционирането на Регламент № 139/2004 [COM(2009) 281 окончателен], в Бялата книга от 2014 г., в работния документ на службите на Комисията относно обобщението на оценката на процедурните и съдебните аспекти на контрола върху концентрациите на [Съюза] от 26 март 2021 г. [SWD(2021) 67 окончателен] и в Насоките относно член 22, следва да се припомни, че тези документи са публикувани след приемането на въпросния регламент и поради това не е имало как да бъдат взети предвид на този етап от законодателя на Съюза. Ето защо те не са от значение за историческото тълкуване на посочения регламент и оттам за разрешаването на настоящия спор.
116
С оглед на всички изложени по-горе съображения историческото тълкуване потвърждава тезата, че член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004 позволява на държава членка независимо от обхвата на нейната национална правна уредба за контрол върху концентрациите да препраща на Комисията концентрации, които не достигат праговете за оборот по член 1 от този регламент, но при които е налице опасност да породят значителни трансгранични последици.
117
Този извод не се поставя под въпрос от съображенията, изложени от жалбоподателя, за да докаже, че целта на прехвърлянето на правомощия в рамките на препращане не е да бъде използвано, когато държава членка не е компетентна да разгледа съответната концентрация според собствената си система за контрол върху концентрациите. Всъщност подобно на посоченото от Комисията, съображение 27 от Регламент № 4064/89 — съгласно което държавите членки не могат да прилагат националното си законодателство за конкуренцията по отношение на концентрациите с общностно измерение — се отнася само за член 21 от посочения регламент, който урежда разпределянето на правомощията между Комисията и държавите членки. Фактът, че в съображение 10 от Регламент № 1310/97 е посочена защитата на интересите на държавите членки, подчертава целта да се позволи на държава членка да поиска от Комисията да разгледа концентрациите, които имат отрицателни последици на нейната територия. Подобно посочване се открива в съображение 11 от Регламент № 139/2004, което ще бъде разгледано във връзка с другите относими съображения от посочения регламент в рамките на телеологическото тълкуване (вж. т. 140—148 по-долу).
– По контекстуалното тълкуване
118
На първо място, що се отнася до правното основание на Регламент № 139/2004, при първото му одобрение е посочено, че той се основава на членове 83 и 308 ДЕО [понастоящем членове 103 и 352 ДФЕС].
119
Във връзка с това е важно да се отбележи, че както е обяснено в съображение 7 от Регламент № 139/2004, членове 81 и 82 ДЕО [понастоящем членове 101 и 102 ДФЕС], макар да са приложими по отношение на определени концентрации, „не са достатъчни за установяване на контрол по отношение на всички операции, за които би могло да се докаже, че са несъвместими със системата за ненарушена конкуренция съгласно Договора за [ЕО]“. Поради това настоящият регламент се основана не само на член 83 ЕО, но и на член 308 ЕО, съгласно който Съюзът може сам да си предостави допълнителни правомощия за действия, необходими за постигането на целите си.
120
Обратно на това, което, изглежда, счита жалбоподателят обаче, фактът, че Регламент № 139/2004 е приет и на основание член 308 ЕО, не засяга тълкуването на член 22 от този регламент, а просто доказва, че законодателят на Съюза е възнамерявал да използва достатъчно широко правно основание на системата за контрол върху концентрациите на Съюза, което е в съответствие с Протокол (№ 27) относно вътрешния пазар и конкуренцията (ОВ C 202, 2016 г., стр. 308), съгласно който вътрешният пазар включва система, която гарантира, че няма нарушаване на конкуренцията, и за тази цел и ако е необходимо, Съюзът взема мерки в рамките на разпоредбите на Договорите, включително на член 352 ДФЕС.
121
На второ място, в член 1, параграф 1 от Регламент № 139/2004, в който се определя приложното поле на този регламент, изрично се посочва член 22. По-точно в него е предвидено, че „[б]ез да се накърняват член 4, параграф 5 [от него] и член 22 [от него], [посоченият] регламент се прилага по отношение на всички концентрации, които имат [европейско измерение] […], както е дефинирано в настоящия член“. Дадена концентрация има европейско измерение, когато са превишени праговете за оборот, предвидени в член 1, параграфи 2 и 3 от посочения регламент.
122
Член 4, параграф 5 и член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 позволяват на Комисията да бъде препратена концентрация, „която няма [европейско] измерение по смисъла на член 1 [от този регламент]“. Следователно тези разпоредби не се основават на праговете за оборот, а на други посочени в тях условия (вж. т. 126 по-долу).
123
От това следва, че приложното поле на Регламент № 139/2004 и оттам компетентността на Комисията да разглежда концентрациите, зависят главно от превишаването на праговете за оборот, които определят европейското измерение, а при условията на евентуалност, от механизмите за препращане, предвидени в член 4, параграф 5 и в член 22 от този регламент, които допълват посочените прагове, като разрешават някои концентрации, които нямат европейско измерение, да бъдат разглеждани от Комисията.
124
Поради това, като се има предвид, че е изрично посочен в член 1, параграф 1 от Регламент № 139/2004, член 22 е сред разпоредбите от този регламент, които определят компетентността на Комисията в областта на контрола върху концентрациите.
125
На трето място, член 4, параграф 5 от Регламент № 139/2004, който позволява, също по искане на страните и преди нейното нотифициране, концентрация, която няма европейско измерение, да се препрати от държава членка на Комисията, не може да подкрепи защитаваното от жалбоподателя и от Grail тълкуване на член 22 от този регламент.
126
Всъщност съответните условия за прилагане на тези две разпоредби напълно се различават, тъй като в първата се предвижда изрично, че концентрацията, предмет на препращане, трябва да „може да бъде разглеждана по вътрешното законодателство в областта на конкуренцията на най-малко три държави членки“, докато втората се прилага по отношение на „всяка концентрация […], която засяга търговията между държави членки и заплашва да застраши сериозно конкуренцията на територията на държавата членка или държавите членки, които са отправили искането [за препращане]“. Националното право на конкуренцията е посочено в член 4, параграф 5, но не и в член 22 от Регламент № 139/2004. В основата на тази разлика са, от една страна, изборът на законодателя на Съюза да не ограничава възможността държава членка да поиска препращането на дадена концентрация за оценка от Комисията на основание член 22 от посочения регламент (вж. т. 107 по-горе), и от друга страна, различните цели на тези разпоредби. Докато целта на член 4, параграф 5 от Регламент № 139/2004, както признава самият жалбоподател, е да позволи на страните по дадена концентрация да поискат на по-ранен етап препращането ѝ на Комисията, за да се избегнат многобройни нотификации пред различни компетентни национални органи (вж. съображение 16 от този регламент и т. 112 по-горе), с член 22 от посочения регламент се преследва и целта, посочена в точки 102, 113 и 114 по-горе, а именно да се даде възможност за разглеждане на трансграничните концентрации.
127
На четвърто място, член 22 от Регламент № 139/2004 не е съгласуван и с механизмите за препращане, предвидени в член 4, параграф 4 и в член 9 от този регламент, които уреждат препращането на концентрация с европейско измерение към компетентните органи на държава членка.
128
Всъщност, макар съгласно член 4, параграф 4, трета алинея и член 9, параграф 1 от Регламент № 139/2004 такава концентрация да може съответно по искане на страните или по инициатива на Комисията да бъде отнесена „до компетентните органи“ на държава членка, член 22, параграф 1 не посочва такива органи, а „[е]дна или повече държави членки“, които „могат да изискат“ дадена концентрация да бъде препратена на Комисията. Освен това, за разлика от член 4, параграф 4, първа алинея и от член 9, параграф 1, член 22, параграф 1 не съдържа уточнението „[п]реди нотифициране“, нито предполага съществуването на „нотифициран[а] концентраци[я]“, а е формулиран по-общо, доколкото се прилага по отношение на „всяка концентрация“.
129
Поради това член 22 от Регламент № 139/2004 не може да се тълкува в светлината на механизмите за препращане, предвидени в член 4, параграф 4 и в член 9 от посочения регламент. Това се дължи по-специално на факта, че в него няма изрично изискване националният орган по конкуренция да бъде компетентен да разгледа концентрацията, предмет на препращането, нито тази концентрация да бъде нотифицирана.
130
На пето място, що се отнася до връзката между член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004 и другите разпоредби на този член, първо, следва да се отбележи, че член 22, параграф 1, втора алинея от посочения регламент предвижда, че искането за препращане „се отправя най-много в срок петнадесет работни дни от датата на постъпване на нотификацията за концентрация или, в случай че не се изисква нотифициране, от датата, на която т[я] е станал[а] известн[а] по друг начин на съответната държава членка“. Тоест тази разпоредба урежда, от една страна, положенията, при които концентрациите се нотифицират пред националния компетентен орган по конкуренция и които поради това попадат в приложното поле на системата за контрол върху концентрациите на тази държава членка, а от друга страна — както поддържат Комисията и Френската република — положенията, при които концентрациите не са нотифицирани, а само са съобщени на съответната държава членка или защото не са обхванати от посочената система, или защото такава система не съществува. Поради това от тази алинея не може да се направи извод, че член 22 от Регламент № 139/2004 се прилага към държавите членки с национална система за контрол върху концентрациите само когато съответните концентрации попадат в приложното поле на посочената система.
131
Второ, жалбоподателят и Grail не могат да черпят аргумент от факта, че съгласно член 22, параграф 2, първа алинея от Регламент № 139/2004 „Комисията незабавно информира компетентните органи на съответните държави членки и засегнатите предприятия за всички искания [за препращане], получени съгласно параграф 1 [от този член]“, като „компетентните органи“ са посочени само за да се гарантира, че националните органи, на които поначало са възложени случаите за концентрации, ще бъдат информирани от Комисията за искане за препращане. Тази информация позволява на въпросните органи да вземат становище във връзка с евентуално подадено искане за присъединяване съгласно член 22, параграф 2, втора алинея от този регламент, и поради това е предпоставка за ефективното упражняване на това право на присъединяване. Тези органи обаче са посочени, без да се уточнява обхватът на техните правомощия за разглеждане по силата на националното законодателство, приложимо по отношение на концентрацията, предмет на искането за препращане, който Комисията не е длъжна да проверява (вж. в този смисъл решение от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия, T‑22/97, EU:T:1999:327, т. 84).
132
Трето, член 22, параграф 2, втора алинея от Регламент № 139/2004 предвижда, че „[в]сяка друга държава членка има право да се присъедини към първоначалното искане [за препращане]“, което е в съответствие с параграф 1 и потвърждава, че всяка държава членка може да подаде искане за препращане или за присъединяване на основание този член независимо от обхвата на своята национална правна уредба за контрол върху концентрациите.
133
Четвърто, фактът, че съгласно член 22, параграф 2, трета алинея от Регламент № 139/2004 „[в]сички национални срокове, отнасящи се до концентрацията, спират да текат […]“, означава само, противно на твърденията на Grail, че ако такъв национален срок е започнал да тече, той се спира. Това е необходимо, за да се избегне възможността при обработването от Комисията на искане за препращане да се наруши работата на националните системи за контрол върху концентрациите, чийто времеви график за разглеждане често е много сгъстен. Тази разпоредба обаче не е относима в случая, при който съответната концентрация не попада в приложното поле на такава национална система, когато такава съществува.
134
Пето, като гласи, че „[д]ържавата членка или държавите членки, които са отправили искането [за препращане], не могат да прилагат повече националното си законодателство в областта на конкуренцията по отношение на [съответната] концентрация[…]“, противно на считаното от жалбоподателя, член 22, параграф 3, трета алинея от Регламент № 139/2004 цели да гарантира, че на по-късен етап органите по конкуренцията на тези държави членки вече няма да се произнасят по съществото на тази концентрация в противоречие с взетите от Комисията решения. Тази опасност би могла да е налице по-специално когато посочените органи не са съгласни с окончателните изводи на Комисията. За да се избегне всякакво противоречие, тази разпоредба не се ограничава до правилата в областта на контрола върху концентрациите, а е формулирана по-общо, като посочва цялото национално право на конкуренцията. От нея обаче следва, че държавите членки, които не са отправили искане за препращане, могат да продължат да прилагат своето национално право на конкуренцията към съответната концентрация. Поради това, като се имат предвид редакцията и целите му, не може да се заключи, че член 22, параграф 3, трета алинея от Регламент № 139/2004 изисква концентрацията, чието препращане е поискано, да попада в приложното поле на национална правна уредба за контрол.
135
Шесто, член 22, параграф 4, първа алинея от Регламент № 139/2004 гласи, че правилата, предвидени в член 2, в член 4, параграфи 2 и 3 и в членове 5, 6 и 8—21 от посочения регламент, се прилагат, когато Комисията разглежда концентрация, която ѝ е препратена от държава членка.
136
Що се отнася до задължението за прекратяване по член 7 от Регламент № 139/2004, съгласно член 22, параграф 4, първа алинея, второ изречение от този регламент то „се прилага, доколкото концентрацията не е била осъществена до датата, на която Комисията е информирала засегнатите предприятия за отправеното искане“. Следователно в тази разпоредба се взема предвид фактът, че преди да бъде отправено искането за препращане, концентрация, която няма европейско измерение, не попада в приложното поле на Регламент № 139/2004 и поради това посоченото задължение за прекратяване не е пречка за нейното осъществяване. За да може обаче тази концентрация да бъде осъществена в Съюза, нейното прекратяване не трябва да се изисква и от национална правна уредба относно контрола върху концентрациите на държава членка. От това следва, че член 22, параграф 4, първа алинея от Регламент № 139/2004 обхваща както положенията, при които концентрацията, за която е отправено искането за препращане, не попада — както е в случая — в приложното поле на нито една национална правна уредба, така и хипотезите, при които такава правна уредба е приложима, но не предвижда нейното прекратяване.
137
Седмо, съгласно член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004 „Комисията може да информира една или няколко държави членки, че счита, че дадена концентрация отговаря на критериите по параграф 1 [от този член]“. Тъй като тази формулировка се отнася само за въпросните критерии, тя не изисква посочената концентрация да попада в приложното поле на национална правна уредба за контрола върху концентрациите.
138
Осмо, относно другите разпоредби на член 22 от Регламент № 139/2004 следва да се посочи, че в тях няма нищо, което може да допринесе за изясняването в по-голяма степен на съдържанието на член 22, параграф 1, първа алинея от посочения регламент.
139
Поради това от контекстуалното тълкуване следва, че искане за препращане по член 22 от Регламент № 139/2004 може да бъде отправено независимо от обхвата на национална правна уредба за контрол върху концентрациите.
– По телеологическото тълкуване
140
На първо място, видно от съображения 5, 6, 8, 24 и 25 от Регламент № 139/2004, целта му е да позволи ефективен контрол върху всички концентрации, които имат съществени последици за структурата на конкуренцията в Съюза. По силата на принципа на „едно гише“ тези концентрации се разглеждат изключително на равнището на Съюза.
141
Както беше установено в рамките на контекстуалното тълкуване (вж. т. 123 по-горе), съгласно съображения 9—11 от посочения регламент целта му е да обвърже компетентността за разглеждане на Комисията главно с превишаването на праговете за оборот, което определя европейското измерение, като същевременно допълва тези прагове с правила, уреждащи препращането на концентрациите, които трябва да бъдат „ефективн[и] [коригиращи] механизм [и]“.
142
В светлината на изложеното механизмите за препращане са инструмент, чиято цел е да се попълнят празнотите в контрола, присъщи на система, основана главно на прагове за оборот, която поради строгия си характер не може да обхване всички концентрации, заслужаващи да бъдат разгледани на европейско равнище (вж. също т. 102, 113 и 114 по-горе). Поради това тези механизми създават, както подчертава използваният в съображение 11 от Регламент № 139/2004 израз „[коригиращ] механизъм“, субсидиарна компетентност на Комисията, като ѝ предоставят необходимата гъвкавост за постигане на целта на този регламент да позволи контрол върху концентрациите, които могат в значителна степен да възпрепятстват ефективната конкуренция във вътрешния пазар.
143
Член 22 от Регламент № 139/2004 гарантира постигането на тази цел, като придава необходимата гъвкавост, за да бъдат разгледани на равнището на Съюза концентрациите, които могат да възпрепятстват в значителна степен ефективната конкуренция във вътрешния пазар и които иначе — тъй като не превишават праговете за оборот — биха избегнали контрол по силата на системите за контрол върху концентрациите както на Съюза, така и на държавите членки.
144
Освен това, доколкото в случай като разглеждания, когато праговете за оборот на европейско и на национално равнище не са превишени, само Комисията е тази, която по искане на една или няколко държави членки става компетентна да разгледа тази концентрация, член 22 от Регламент № 139/2004 се вписва и сред целите за защита на интересите на държавите членки, за субсидиарност, за правна сигурност, за избягване на многократното нотифициране, за „едно гише“ и за сезиране на най-подходящия орган, посочени в съображения 11, 12 и 14 от този регламент.
145
На второ място, съображения 15 и 16 от Регламент № 139/2004 припомнят по същество материалните условия за прилагане, които трябва да са изпълнени, за да бъде, от една страна, разрешено на Комисията да препрати дадена концентрация на държава членка по силата на член 4, параграф 4 или на член 9 от този регламент, и от друга страна, обратно, за да може дадена концентрация да бъде препратена от държава членка на Комисията съгласно член 4, параграф 5 или член 22 от посочения регламент. Така те открояват разликите между член 22 от Регламент № 139/2004, от една страна, и член 4, параграфи 4 и 5 или член 9 от посочения регламент, от друга страна, както са изложени в точки 125—129 по-горе.
146
По-точно, докато съображение 16 от Регламент № 139/2004 — което се отнася за препращането на концентрация към Комисията, преди да бъде нотифицирана, предвидено в член 4, параграф 5 от посочения регламент —изисква изрично тази концентрация да „може да бъде разглеждана по вътрешното законодателство в областта на конкуренцията на най-малко три държави членки“, съображение 15 от посочения регламент, което се отнася за всички други форми на препращане на концентрация към Комисията, включително препращането, предвидено в член 22 от този регламент, не съдържа такова изискване. Всъщност в последното посочено съображение се подчертава, че „една държава членка следва да препрати към Комисията концентрация, която няма [европейско] измерение, но която засяга търговията между държавите членки и заплашва сериозно да засегне конкуренцията на територията на [Съюза]“. Освен това в него се посочва, че „Комисията следва да разполага с правомощия да преценява и да разглежда концентрация от името на държавата членка или държавите членки, направила(и) искането“.
147
Следователно съображения 15 и 16 от Регламент № 139/2004 потвърждават изложената в точки 126 и 129 по-горе констатация, че условията за прилагане на член 22 от този регламент се различават напълно от тези за другите механизми за препращане.
148
С оглед на изложеното по-горе следва изводът, че телеологическото тълкуване потвърждава, че искане за препращане по член 22 от Регламент № 139/2004 може да бъде отправено независимо от обхвата на национална правна уредба за контрол върху концентрациите.
149
Този извод не може да бъде поставен под съмнение от посоченото в съображение 15 от Регламент № 139/2004, че „[д]руги държави членки, които са също компетентни да разгледат концентрацията, следва да имат възможност да се присъединят към искането“, и изтъкнато от жалбоподателя и от Grail в подкрепа на тяхното становище.
150
Всъщност така посоченото в съображението само припомня, че други държави членки могат да се присъединят към искане за препращане в съответствие с нововъведената възможност с член 22, параграф 2, втора алинея от Регламент №o139/2004, която допълва въведената с Регламент № 1310/97 възможност да бъдат представени присъединени искания за препращане, за да се избегне успоредно разглеждане на една и съща концентрация от няколко държави членки (вж. т. 101 по-горе). В този контекст, като се има предвид, че Регламент № 139/2004 също има за цел избягването на такова успоредно разглеждане (вж. съображения 12 и 14 от този регламент), с така посоченото в съображение 15 се описва хипотезата, при която съответната концентрация попада в приложното поле на няколко национални системи за контрол върху концентрациите. Този прочит се потвърждава от останалата част на съображение 15 от същия регламент, в която се сочи, че националните срокове спират да текат, което, както поддържа Комисията, предполага, че правилата на такава национална система са приложими. Ето защо, също както Надзорният орган на ЕАСТ, следва да се заключи, че това съображение трябва да се разбира в смисъл, че описва един от вариантите от приложното поле на член 22, параграф 2, втора алинея от Регламент № 139/2004, а именно този, поради който е въведена възможността за присъединяване към искане за препращане.
151
Ако обаче, обратно на еднозначния текст на член 22, параграф 2, втора алинея от този регламент (вж. т. 132 по-горе) съображение 15 от Регламент № 139/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че изисква държавата членка да бъде компетентна по силата на националното си законодателство, държава членка, която няма правна уредба относно контрола върху концентрациите, като Великото херцогство Люксембург, никога не би могла да се присъедини към искане за препращане или ако, както, изглежда, предлага жалбоподателят, това тълкуване се разпростре и по отношение на член 22, параграф 1 от посочения регламент, тази държава изобщо не би могла да отправи искане за препращане. Такъв резултат обаче, който е в разрез с генезиса на тази разпоредба (вж. т. 97 по-горе), дори не се твърди от жалбоподателя и от Grail.
– По другите доводи на жалбоподателя и на Grail
152
Другите доводи на жалбоподателя и на Grail не могат да поставят под въпрос изложените по-горе съображения.
153
На първо място, що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че държава членка, определила условията, при които контролира концентрации без европейско измерение, е „упражнила своята компетентност“, така че вече нямала възможност да препраща концентрации към Комисията, следва да се припомни, че както се посочва в последното изречение на съображение 8 от Регламент № 139/2004 и както следва от член 21 от този регламент, всички концентрации, които не попадат в обхвата на посочения регламент, по принцип са от компетентността на държавите членки. От това следва, че съгласно принципа на предоставената компетентност, предвиден в член 4, параграф 1 във връзка с член 5 ДЕС, концентрация, която при липсата на превишаване на праговете за оборот, предвидени в член 1 от Регламент № 139/2004, не попада в приложното поле на този регламент, е от компетентността на държавите членки. Поради това от гледна точка на правото на Съюза те винаги са компетентни да отправят искане за препращане на основание член 22 от посочения регламент.
154
В този контекст е важно да се уточни, че националното право може да се прилага само по отношение на концентрациите, които по принцип са от компетентността на държавите членки. Наистина, по-специално когато, понеже не превишава необходимите прагове за оборот, дадена концентрация не попада в приложното поле на националната правна уредба за контрол върху концентрациите, националните органи по конкуренцията не са компетентни да я разглеждат. Това обаче не означава, че държавата членка е загубила или се е освободила от общата си компетентност за всички концентрации без европейско измерение, която тя има по подразбиране съгласно принципа на предоставената компетентност, а само че по силата на вътрешното ѝ право нейните органи не са компетентни да предприемат действия по отношение на тази концентрация в национален план. Последният аспект се отнася за упражняването или разпределянето на вътрешните правомощия, така че компетентността на държавата членка да отправи искане за препращане съгласно член 22 от Регламент № 139/2004, не може да зависи от тях.
155
Доколкото в него изрично се посочват „държавите членки“, този член им предоставя пряко правото да поискат при изброените в него условия препращането на дадена концентрация към Комисията. Становището на жалбоподателя, че държава членка може да загуби право, предоставено ѝ от правото на Съюза, като прилага националното си законодателство, не само е трудно съвместимо с изискванията по член 4, параграф 1 във връзка с член 5 ДЕС (вж. т. 153 по-горе), но и не намира никакво основание в практиката на съдилищата на Съюза. Освен това то противоречи на еднаквото прилагане на член 22 от Регламент № 139/2004, тъй като поставя държавите членки, въвели система за контрол върху концентрациите, в по-неблагоприятно положение спрямо тези, които нямат такава, доколкото вторите биха имали право да поискат препращането на всяка концентрация, докато първите биха могли да отправят такова искане само за концентрациите от приложното поле на посочената система.
156
Ирелевантността на националното законодателство за прилагането на член 22 от Регламент № 139/2004 се потвърждава в решение от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия (T‑22/97, EU:T:1999:327). Всъщност в точка 84 от него Общият съд постановява, че когато Комисията е сезирана с искане за препращане по член 22, параграф 3 от Регламент № 4064/89, тя следва да провери само дали това искане prima facie е отправено от държава членка, а не да се произнася по компетентността с оглед на приложимото национално право на националния орган, отправил посоченото искане от името и за сметка на тази държава.
157
На второ място, що се отнася до твърдяното нарушаване на принципа на субсидиарност, закрепен в член 5, параграфи 1 и 3 ДЕС и въведен с Протокол (№ 2) относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност (ОВ C 202, 2016 г., стр. 206), следва да се припомни, че по силата на този принцип в областите, които не попадат в неговата изключителна компетентност, Съюзът действа само в случай че и доколкото целите на предвиденото действие не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки както на централно, така и на регионално и местно равнище, а поради обхвата или последиците от предвиденото действие могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза.
158
В този смисъл посоченият принцип се състои, от една страна, от негативен критерий, според който предвидените цели не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, и от друга страна, позитивен критерий, според който тези цели поради своя обхват или действие могат да се осъществят по-добре на равнището на Съюза. В крайна сметка с тези два компонента на принципа на субсидиарност от две различни гледни точки се разглежда един и същи въпрос, а именно дали за осъществяването на посочените цели трябва да се предприемат действия на равнището на Съюза, или на равнището на държавите членки (заключение на генерален адвокат Kokott по дело Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2015:854, т. 165).
159
Контролът за спазването на принципа на субсидиарност се осъществява от съда на Съюза (решение от 4 май 2016 г., Полша/Парламент и Съвет, C‑358/14, EU:C:2016:323, т. 113).
160
В случая принципът на субсидиарност е приложим, тъй като въведената с Регламент № 139/2004 система за контрол върху концентрациите на Съюза се основава отчасти на член 308 ЕО [понастоящем член 352 ДФЕС] (вж. т. 118 по-горе) и следователно не попада в пределите на изключителната компетентност на Съюза.
161
Тъй като жалбоподателят не повдига възражение за незаконосъобразност на Регламент № 139/2004, той не оспорва неговото съответствие с този принцип, което следва от съображения 6 и 8 от посочения регламент. Поради това контролът за спазването на този принцип, осъществяван от Общия съд, се ограничава до възприетото в обжалваните решения тълкуване на член 22 от Регламент № 139/2004, според което искане за препращане на основание тази разпоредба може да се отправи независимо от обхвата на национална правна уредба за контрол върху концентрациите.
162
В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, че концентрациите, които засягат търговията между държавите членки, могат да бъдат контролирани по-добре на равнището на Съюза. По-конкретно, по силата на Регламент № 139/2004, за да разгледа съвместимостта на дадена концентрация с вътрешния пазар, Комисията разполага с критерии за преценка и с по-широки правомощия от национален орган по конкуренция, чиито правомощия са ограничени само до територията на една държава членка.
163
От друга страна, тълкуването на член 22 от Регламент № 139/2004, възприето в обжалваните решения, позволява на държава членка да поиска Комисията да разгледа концентрация, която, както в конкретния случай, нито попада в приложното поле на нейната национална правна уредба за контрол върху концентрациите, нито има европейско измерение по смисъла на член 1 от посочения регламент, когато заплашва да засегне съществено конкуренцията на нейната територия и засяга търговията между държавите членки. Следователно това тълкуване гарантира, че концентрация, която въпреки значителните си отрицателни последици изобщо няма да бъде разгледана нито от националните органи, нито от Комисията, може да бъде разгледана от нея. Така става въпрос за действие, което не може да бъде осъществено от държавите членки. Напротив, при това положение е абсолютно необходимо да се действа на равнището на Съюза.
164
Освен това, както твърдят Комисията и Френската република, зачитането на интересите на държавите членки е гарантирано и поради факта, че при прилагането на член 22 от Регламент № 139/2004 Комисията може да разглежда дадена концентрация само по искане за препращане, отправено от държава членка. Тези интереси са защитени в още по-голяма степен чрез ограничения териториален обхват на разглеждането на концентрация, предвиден в член 22, параграф 3, трета алинея от посочения регламент. Всъщност съгласно тази разпоредба само държавата членка, която е отправила такова искане по собствена воля, не може повече да прилага своето национално право на конкуренцията по отношение на съответната концентрация (вж. т. 134 по-горе).
165
Поради това възприетото в обжалваните решения тълкуване на член 22 от Регламент № 139/2004, че искане за препращане на основание тази разпоредба може да бъде отправено независимо от обхвата на национална правна уредба за контрол върху концентрациите, спазва принципа на субсидиарност. По-специално то гарантира, както е посочено в съображение 11 от Регламент № 139/2004, че същият член представлява ефективен коригиращ механизъм в светлината на този принцип, като защитава интересите на държавите членки. Това тълкуване също така гарантира съгласно съображение 14 от посочения регламент, че даден случай е разгледан от най-подходящия орган в светлината на посочения принцип (вж. също т. 144 по-горе).
166
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от твърдението на жалбоподателя, че принципът на субсидиарност ограничава прилагането на член 22 от Регламент № 139/2004 за държавите членки, въвели своя собствена национална система за контрол върху концентрациите, понеже, както се посочва в член 5, параграф 1 ДЕС, този принцип урежда упражняването на компетентността на Съюза, а не на тази на държавите членки. По същия начин решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др. (C‑547/14, EU:C:2016:325, т. 216—218), на което се позовава жалбоподателят, е неотносимо, като се има предвид, че в него само се припомня контролът, упражняван от националните парламенти и от съда на Съюза за спазване на принципа на субсидиарност.
167
На трето място, що се отнася до твърдяното нарушение на принципа на пропорционалност, закрепен в член 5, параграфи 1 и 4 ДЕС, следва да се припомни, че според този принцип съдържанието и формата на дейност на Съюза не надхвърлят необходимото за постигане на целите на Договорите.
168
По-специално той изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на преследваната цел, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (вж. в този смисъл решения от 11 януари 2017 г., Испания/Съвет, C‑128/15, EU:C:2017:3, т. 71, от 9 декември 2020 г., Groupe Canal +/Комисия, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, т. 104, и от 20 юни 2018 г., České dráhy/Комисия, T‑325/16, EU:T:2018:368, т. 113).
169
В случая, тъй като жалбоподателят не повдига възражение за незаконосъобразност на Регламент № 139/2004 с оглед на принципа на пропорционалност, контролът дали посоченият принцип е спазен, който Общият съд осъществява, се свежда до възприетото в обжалваните решения тълкуване на член 22 от Регламент № 139/2004, според което искане за препращане на основание тази разпоредба може да се отправи независимо от обхвата на национална правна уредба относно контрола върху концентрациите.
170
Що се отнася до твърдения голям брой концентрации, които нямат европейско измерение и не спадат към национална система за контрол, които били засегнати от това тълкуване, достатъчно е да се отбележи, че става въпрос за необоснован довод, който не доказва, че посоченото тълкуване е непропорционално с оглед на целта за оценка на концентрациите, които могат в значителна степен да възпрепятстват ефективната конкуренция във вътрешния пазар. По същия начин не може да се приеме твърдението, че същото тълкуване предполага тромава процедура за предприятията, като им налага да извършват „неформално“ нотифициране, при положение че такова нотифициране нито е предвидено в член 22 от Регламент № 139/2004, нито се изисква при това тълкуване.
171
От друга страна, възприетото в обжалваните решения тълкуване, според което искане за препращане по член 22 от Регламент № 139/2004 може да бъде отправено независимо от обхвата на националната правна уредба за контрол върху концентрациите, позволява на Комисията да разглежда концентрация на основание тази разпоредба само в някои конкретни случаи и при точно определени условия, а именно, ако четирите условия, кумулативно предвидени в член 22, параграф 1, първа алинея от посочения регламент (вж. т. 89 по-горе), са изпълнени. Като се имат предвид тези ясни и точни условия за прилагане, които съществено ограничават свободата на действие на Комисията, същото тълкуване не е неподходящо за постигането на целта за разглеждане на концентрациите, които могат в значителна степен да възпрепятстват ефективната конкуренция във вътрешния пазар.
172
Поради това възприетото в обжалваните решения тълкуване на член 22 от Регламент № 139/2004 спазва принципа на пропорционалност и както приема законодателят на Съюза в съображение 6 от този регламент, не се простира извън пределите на това, което е необходимо за постигането на целта за създаване на гаранции за ненарушаване на конкуренцията във вътрешния пазар.
173
На четвърто място, що се отнася до твърдяното нарушаване на принципа на правната сигурност, следва да се посочи, че този принцип, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти. По-конкретно, посоченият принцип изисква дадена правна уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, като те трябва да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях (вж. решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 127 и 128 и цитираната съдебна практика).
174
В случая предлаганото от жалбоподателя и от Grail тълкуване, според което член 22 от Регламент № 139/2004 се прилага, когато са изпълнени изискванията на национална система за контрол върху концентрациите, като същевременно предвижда своеобразно изключение за държавите членки, които нямат такава система, би довело до несигурност относно концентрациите, които попадат в приложното поле на посочената разпоредба.
175
По-специално, от една страна, това тълкуване би довело до правна несигурност, свързана с различните критерии и понятия, определящи приложното поле на съществуващата в държавите членки правна уредба относно контрола върху концентрациите. Следователно прилагането на член 22 от Регламент № 139/2004 би зависило от обстоятелства, които поради непредвидимостта си са отхвърлени от Комисията в нейното Предложение от 2003 г. (вж. т. 108 по-горе). Освен това посоченото тълкуване би противоречало на съдебната практика, според която Комисията не следва да се произнася относно компетентността на националните органи по конкуренция да отправят искания за препращане (решение от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия, T‑22/97, EU:T:1999:327, т. 84). От друга страна, същото тълкуване не би могло да осигури по-голяма предвидимост, тъй като държава членка, която няма правна уредба за контрол върху концентрациите, винаги ще може да поиска препращането на случай на концентрация на Комисията на основание тази разпоредба. По-точно жалбоподателят и Grail не обясняват как принципът на правната сигурност би бил гарантиран по-добре, ако в случая Великото херцогство Люксембург, което няма такава правна уредба, беше отправило искането за препращане, предмет на обжалваното решение, вместо Френската република.
176
Възприетото в обжалваните решения тълкуване, според което искане за препращане по член 22 от Регламент № 139/2004 може да се отправи независимо от обхвата на национална правна уредба за контрол върху концентрациите, поставя прилагането на този член в зависимост само от изпълнението на четирите кумулативни условия, предвидени в посочения член 22, параграф 1, първа алинея, припомнени в точка 89 по-горе. Въпросните условия гарантират, както поддържа Комисията, че тази разпоредба се прилага еднакво в Съюза.
177
Наистина прилагането на механизма за препращане, предвиден в член 4, параграф 5 от Регламент № 139/2004, от своя страна зависи от националното право на конкуренцията на държавите членки (вж. т. 126 по-горе). Това обаче се обяснява с целта да се избегне успоредното разглеждане на една и съща концентрация от няколко национални органа (вж. също т. 126 по-горе), която, както признава самият жалбоподател, обосновава „да бъдат посочени компетентните органи, пред които иначе би трябвало да се представят нотификациите“. Доколкото обаче член 22 от посочения регламент преследва и други цели, по-специално да позволи, като „коригиращ механизъм“, ефективен контрол на всички концентрации, които могат в значителна степен да възпрепятстват ефективната конкуренция във вътрешния пазар и които, тъй като не превишават праговете за оборот, остават извън приложното поле на правната уредба в областта на контрола върху концентрациите на Съюза и на държавите членки (вж. по-специално т. 102, 113, 114 и 142 по-горе), той се нуждае от ясните и точни условия за прилагане, които се основават на правото на Съюза.
178
Поради това единствено тълкуването, възприето в обжалваните решения, гарантира необходимата правна сигурност и еднаквото прилагане на член 22 от Регламент № 139/2004 в Съюза.
179
Другите доводи на жалбоподателя не поставят под въпрос тази преценка.
180
От една страна, доколкото жалбоподателят се позовава на установеното от Съда в решение от 18 декември 2007 г., Cementbouw Handel & Industrie/Комисия (C‑202/06 P, EU:C:2007:814, т. 38) относно необходимостта да се определи по предвидим начин органът, компетентен да разгледа концентрация, следва да се посочи, че възприетото в обжалваните решения тълкуване не променя ясното разпределение на правомощията между националните органи и Съюза, основано на предвидените в член 1 от Регламент № 139/2004 прагове за оборот. По-точно, когато тези прагове не са превишени, само органите на държавите членки са компетентни да разгледат съответната концентрация или да отправят искане за препращане по член 22 от този регламент (вж. т. 153 по-горе). Поради това страните по такава концентрация не са длъжни да я нотифицират в Комисията, нито да преценяват дали предвидените в член 22, параграф 1 от посочения регламент условия са изпълнени. Освен това те не рискуват да им бъдат наложени санкции, ако концентрацията не е активно „известена“ по смисъла на член 22, параграф 1, втора алинея от същия регламент. Следователно компетентният орган може да бъде определен по предвидим начин.
181
От друга страна, що се отнася до довода, че Комисията би имала възможност, съгласно точка 21 от Насоките относно член 22, да разглежда концентрация дълго време след осъществяването ѝ, следва да се припомни, че член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 гласи, че искане за препращане съгласно тази разпоредба се „отправя най-много в срок петнадесет работни дни от датата на постъпване на нотификацията за концентрация или, в случай че не се изисква нотифициране, от датата, на която т[я] е станал[а] известн[а] по друг начин на съответната държава членка“. Както се установява от точка 130 по-горе, тези срокове се прилагат и в случаите, при които праговете, предвидени в национална система за контрол върху концентрациите, не са достигнати от момента, в който концентрацията е станала известна на държавата членка. Поради това, тъй като по отношение на искането за препращане по член 22 от посочения регламент са предвидени точни срокове, спазването на принципа на правната сигурност е гарантирано. Същото важи за изискването за бързина, което има предимство в рамките на контрола върху концентрациите, на което се позовава жалбоподателят, като посочва решение от 14 юли 2006 г., Endesa/Комисия (T‑417/05, EU:T:2006:219, т. 209), както и за защитата на валидността на сделките, припомнена в последното изречение на съображение 34 от Регламент № 139/2004, на която жалбоподателят също се основава в доводите си.
182
На пето място, изключителният характер на препращането по член 22 от Регламент № 139/2004, на който се позовава жалбоподателят, е защитен чрез тълкуването, възприето в обжалваните решения, тъй като компетентността на Комисията за разглеждане продължава да зависи основно от превишаването на праговете за оборот, определени в член 1 от посочения регламент, и доколкото механизмът за препращане по член 22 от него представлява само субсидиарна компетентност, която позволява в някои конкретни случаи и при съвсем точно предвидени условия (вж. по-специално четирите кумулативни условия за прилагане, изложени в т. 89 по-горе) концентрация, при която, въпреки трансграничните ѝ последици, тези прагове не са достигнати, също да може да бъде разгледана от Комисията по искане на една или няколко държави членки, което е съобразено с функцията на посочения член 22 на „коригиращ механизъм“. Същото се отнася за прилагането по аналогия на решение от 3 април 2003 г., Royal Philips Electronics/Комисия (T‑119/02, EU:T:2003:101, т. 354), изтъкнато от жалбоподателя, в което се изисква условията за препращане, предвидени в член 9 от Регламент № 139/2004, да се тълкуват ограничително. От друга страна, като се имат предвид четирите кумулативни условия за прилагане, посочени в точка 89 по-горе, изглежда, както поддържа Френската република, че броят на операциите, които могат да попаднат в приложното поле на член 22 от посочения регламент, остава ограничен.
183
С оглед на всички изложени по-горе съображения, и по-специално като се имат предвид граматическото, историческото, контекстуалното и телеологическото тълкуване на член 22 от Регламент № 139/2004, следва да се заключи, че държавите членки могат да отправят искане за препращане на основание тази разпоредба при посочените в нея условия, независимо от обхвата на тяхната национална правна уредба за контрол върху концентрациите.
184
Поради това с обжалваните решения Комисията правилно е приела искането за препращане и исканията за присъединяване на основание член 22 от Регламент № 139/2004. Така, обратно на считаното от жалбоподателя и Grail, за прилагането на тази разпоредба в разглеждания случай не са били необходими нито законодателно изменение, нито преразглеждане на праговете за европейско измерение.
185
Следователно твърденията по първото основание трябва да се отхвърлят.
По второто основание — късно подаване на искането за препращане, а при условията на евентуалност, нарушение на принципите на правната сигурност и на „добра администрация“
– Относно твърденията по първата част — късно подаване на искането за препращане
186
Жалбоподателят, подпомаган от Grail, счита, че искането за препращане е отправено след изтичането на срока по член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004. Комисията допуснала грешка при прилагане на правото, като приела, че за да се счита, че е имало известяване по смисъла на тази разпоредба, държавата членка е трябвало не само да бъде уведомена за наличието на концентрацията, но и да получи информация, която да даде възможност за предварителен анализ на операцията с оглед на конкуренцията. Тълкуването на Комисията означавало, че концентрацията трябва да бъде нотифицирана de facto във всички държави членки дори ако не подлежи на задължително нотифициране. Жалбоподателят и Grail припомнят, че за разглежданата концентрация е публикувано прессъобщение на 21 септември 2020 г., че тя е предварително разгледана от CMA през ноември и декември 2020 г. и че на 9 ноември 2020 г. от Federal Trade Commission (Федерална агенция за конкуренцията на Съединените щати, наричана по-долу „FTC“) за нея е подадено „второто искане“. Освен това на конференция, проведена на 23 март 2021 г., ръководен служител на ACF заявил, че ACF е осъществявал надзор на пазара в търсене на концентрации, отговарящи на критериите за прилагането на член 22 от Регламент № 139/2004. С оглед на тези обстоятелства жалбоподателят счита, че преди да получи поканата, ACF вероятно вече е знаел за концентрацията. При положение че тази покана, искането за препращане и информационното писмо се основават на информация, която от 21 септември 2020 г. вече е била общоизвестна, ACF или всеки друг орган на държава членка биха могли да извършат предварителен анализ на разглежданата концентрация към тази дата и при всяко положение, преди 19 февруари 2021 г. Grail добавя, че Комисията е признала, че преди изпращането на поканата е провела разговори с националните органи, за да определи дали някой от тях е компетентен да извърши нейната оценка.
187
Комисията и Френската република възразяват по същество, че изразът „станала известна“ по смисъла на член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 предполага на заинтересованата държава членка да бъде изпратена конкретна информация, която да ѝ позволи предварителна оценка на материалноправните условия на тази разпоредба. Те считат, че само публичното обявяване на разглежданата концентрация чрез посоченото прессъобщение не може да задейства срока, предвиден в посочената разпоредба, и при всяко положение, че не е било достатъчно, за да позволи такава предварителна оценка. В противен случай би било възпрепятствано ефективното действие на правилата относно препращането на концентрациите. Засегнатите предприятия е трябвало да са наясно, че тази концентрация може да повдигне проблеми от гледна точка на конкуренцията, и за да получат разяснения относно евентуално препращане, са можели да дадат на компетентните органи на държавите членки и на Комисията информацията, която е трябвало да предоставят на FTC и на Department of Justice (Министерство на правосъдието, Съединени щати). Комисията твърди, че CMA се е намирал в положение, различно от това на ACF, тъй като, от една страна, подалото жалбата лице се е свързало с нея, а от друга страна, тя вече е била добре осведомена за дейността на жалбоподателя. Освен това нейната проверка също не е извършена в срок 15 работни дни от обявяването на разглежданата концентрация на 21 септември 2020 г.
188
В контекста на твърденията по първата част от второто основание Общият съд следва да тълкува член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004, и по-специално израза „станала известна на съответната държава членка“, като по силата на тази разпоредба посоченото известяване е моментът, от който започва да тече срокът от 15 работни дни, за да се отправи искане за препращане, когато не се изисква нотифициране на концентрацията.
189
За тази цел съгласно съдебната практика, посочена в точка 88 по-горе, трябва да се извършат граматическо, контекстуално, телеологическо и историческо тълкуване на член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004. Във връзка с това трябва да се има предвид фактът, че разпоредбите на правото на Съюза се изготвят на множество езици и че текстовете на всички езици са еднакво автентични, което може да наложи тяхното сравняване (вж. в този смисъл решения от 26 януари 2021 г., Hessischer Rundfunk, C‑422/19 и C‑423/19, EU:C:2021:63, т. 65, и от 14 юли 2016 г., Латвия/Комисия, T‑661/14, EU:T:2016:412, т. 39 и цитираната съдебна практика).
190
На първо място, що се отнася до граматическото тълкуване, следва да се припомни, че съгласно член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 „[искане за препращане] се отправя най-много в срок 15 работни дни от датата на постъпване на нотификацията за концентрация или, в случай че не се изисква нотифициране, от датата, на която т[я] е станал[а] известн[а] по друг начин на съответната държава членка“.
191
Така член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 поставя началото на срока от 15 работни дни в зависимост от две алтернативни условия, а именно, от една страна, от датата на постъпване на нотификацията за концентрацията, за която е отправено искането за препращане, или, от друга страна, ако не се изисква такова нотифициране, от „датата, на която [тази концентрация] е станала известна“ на съответната държава членка.
192
Що се отнася до второто алтернативно условие, следва да се посочи, че изразът „станала известна“ не дава указание нито дали известяването трябва да произтича от активно предаване на информация, или от пасивно узнаване за концентрацията, нито относно съдържанието на информацията, която трябва да се притежава от държавата членка, за да се счита за доказано известяването. По първия от тези аспекти следва да се посочи, че текстовете на различните езици не съвпадат. Докато от термините, използвани по-специално в текста на член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 на немски, английски, хърватски, испански, френски, италиански, унгарски, нидерландски и португалски език се установява, че „известяването“ трябва да се състои в „действие“, по-специално в „предаване“, текстът на български език на тази разпоредба създава впечатлението, че е достатъчно всяко знание за съответната концентрация.
193
Тази разлика между текстовете на отделните езици предполага, че член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 трябва да се тълкува с оглед на контекста и целта на правната уредба, от която е част (вж. в този смисъл решения от 28 април 2016 г., Borealis Polyolefine и др., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 и C‑391/14—C‑393/14, EU:C:2016:311, т. 90, и от 26 януари 2021 г., Hessischer Rundfunk, C‑422/19 и C‑423/19, EU:C:2021:63, т. 65 и цитираната съдебна практика).
194
Що се отнася до втория аспект, посочен в точка 192 по-горе, като се има предвид, че текстът на нито един език не съдържа нищо относно обхвата и съдържанието на израза „станала известна“ на заинтересованата държава членка, тези аспекти трябва да се определят чрез други методи на тълкуване.
195
На второ място, историческото тълкуване също не позволява да се изясни текстът на член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004.
196
Всъщност, първо, използваният в член 22, параграф 4 от първоначалната редакция на Регламент № 4064/89 глагол „известявам“ съответства на израза „станала известна“, възприет в член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004. Второ, изразът „да доведе до знанието на държава членка“, въведен с Регламент № 1310/97 в член 22, параграф 4 от Регламент № 4064/89, както е посочено в точки 91, 92 и 98 от Зелената книга от 2001 г., е също толкова неточен и двусмислен, както изразът „станала известна на [заинтересованата] държава членка“. Трето, въпреки изразеното в Предложението от 2003 г. намерение за изясняване на процедурните правила, уреждащи препращането съгласно член 22 от Регламент № 4064/89 (вж. т. 27 от това предложение), с Регламент № 139/2004 такова изясняване не е направено.
197
Освен това, що се отнася, от една страна, до Известието относно препращането и Насоките относно член 22, които изискват предоставянето на достатъчно информация, за да може да се извърши предварителна оценка на критериите за препращане (вж. бел. под линия 43 от това Известие и т. 18 от посочените Насоки), а от друга страна, до Бялата книга от 2014 г., която изисква просто узнаване за концентрацията (вж. т. 69 от посочената Бяла книга), следва да се припомни, че тези документи не са от значение за целите на историческо тълкуване, тъй като са приети след приемането на Регламент № 139/2004 (вж. т. 115 по-горе).
198
На трето място, що се отнася до контекстуалното тълкуване, първо, фактът, че нотификацията и „известяването“ за концентрацията са алтернативи и по силата на член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 водят до едни и същи правни последици, а именно до задействане на срока от 15 работни дни (вж. т. 191 по-горе), сам по себе си указва, че съдържанието им трябва да е сходно.
199
Второ, както твърди Френската република, доколкото в първата част от изречението член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 сочи „искане [за препращане]“, той трябва да се разглежда предвид първата алинея на тази разпоредба, в която са изброени условията за отправяне на искане за препращане (вж. т. 89 по-горе). От връзката между тези две алинеи следва изводът, че „известяването“ за концентрация трябва, както твърди Комисията, да позволи на заинтересованата държава членка да извърши предварителна оценка на тези условия и да прецени дали е целесъобразно да отправи искане за препращане. В противен случай тази държава членка може да бъде принудена да поиска препращане за концентрации като предпазна мярка и само за да спази срока от 15 работни дни, макар да не е сигурна, че тези условия са изпълнени.
200
Трето, другите механизми за препращане, посочени в член 4, параграфи 4 и 5 и в член 9 от Регламент № 139/2004, предвиждат, подобно на член 22, параграф 1, втора алинея от този регламент, че съответните държави членки разполагат със срок 15 работни дни, за да вземат становище по отношение на препращането. Задействането на този срок зависи от предаването на копие от нотификацията или от мотивирано искане, което съгласно член 6, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 802/2004 на Комисията от 7 април 2004 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета за контрола върху концентрациите между предприятията (ОВ L 133, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 3), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) № 1269/2013 на Комисията от 5 декември 2013 година (ОВ L 336, 2013 г., стр. 1), трябва да съдържа минималната еквивалентна информация, която да позволи на тази държава членка да прецени дали условията за препращане са изпълнени. Въпреки че условията за прилагане на член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 се различават от тези за другите механизми за препращане (вж. т. 125—129 по-горе), в рамките на хармонизирано тълкуване на този регламент изглежда последователно да се приеме, че изразът „станала известна“, използван в член 22, параграф 1, втора алинея от този регламент, предполага активното предаване на информация, от която може да се прецени дали тези условия за прилагане са изпълнени.
201
Четвърто, член 22, параграф 2, втора алинея от Регламент № 139/2004, който урежда исканията за присъединяване, също предвижда срок 15 работни дни за тяхното подаване. Съгласно посочената разпоредба този срок започва да тече „от момента, в който Комисията [е] информирала [компетентните органи на държавите членки] за първоначалното искане“. Следователно началният момент на посочения срок също зависи от активното предаване на релевантната информация.
202
Пето, другите правила, уреждащи системата за контрол върху концентрациите на Съюза, също са основани на принципа на активно предаване на релевантна информация. Така концентрациите с европейско измерение по смисъла на член 1 от Регламент № 139/2004 трябва по силата на член 4 от този регламент да бъдат нотифицирани на Комисията преди тяхното извършване и съгласно член 10, параграф 1 от посочения регламент срокът за разглеждане започва да тече едва „от работния ден, следващ деня на постъпване на нотификация, или ако информацията, съдържаща се в нотификацията[,] е непълна — от работния ден, следващ деня на получаване на пълната информация“.
203
Като посочва обаче, с оглед задействане на срока по член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004, момента, в който разглежданата концентрация е публично оповестена, по-специално чрез прессъобщения и отразяване в медиите, жалбоподателят изтъква аспект, който не е присъщ на системата за контрол върху концентрациите на Съюза като цяло, и по-специално на нейните механизми за препращане, при които нито Комисията, нито органите по конкуренция на държавите членки следва да издирват активно информация относно концентрации, които могат да бъдат разгледани по силата на тази система.
204
Поради това, с оглед на описания в точки 198—203 по-горе контекст, следва да се заключи, че що се отнася до формата му, „известяването“ по смисъла на член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 трябва да се състои в активно предаване на релевантна информация на заинтересованата държава членка, а що се отнася до съдържанието, трябва да включва достатъчно информация, за да може тази държава членка да извърши предварителна оценка на предвидените в първата алинея на този параграф условия.
205
На четвърто място, тази преценка се потвърждава и от телеологическо тълкуване на член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004.
206
Всъщност от съображения 11 и 14 от Регламент № 139/2004 следва, че препращането на концентрациите трябва да се извършва ефикасно. Това изключва, както твърдят Комисията и Френската република, тълкуване на член 22, параграф 1, втора алинея от посочения регламент в смисъл, че държавите членки са длъжни, от една страна, непрекъснато да следят публичните съобщения относно концентрации, за да идентифицират тези, които може да бъдат препратени съгласно този член, и от друга страна, за да спазят срока от 15 работни дни, да отправят превантивно искане за препращане на концентрации, за които не е сигурно, че отговарят на условията за прилагане на посочения член.
207
Освен това само това тълкуване гарантира в интерес на правната сигурност, че началният момент на срока ще бъде ясно определен и че ще бъде еднакъв за всички концентрации, които могат да попаднат в приложното поле на посочения член 22 в хипотезата, при която не се изисква нотификация. Всъщност, когато известяването става чрез активно изпращане на достатъчно информация, началният момент на срока няма да зависи от непредвидими и несигурни обстоятелства, например колко широко е медийното отразяване или колко подробни са прессъобщенията. В защита на същия интерес то гарантира и че от този момент заинтересованата държава членка разполага само с 15 работни дни, за да отправи искане за препращане.
208
На пето място, само тълкуването, възприето в точка 204 по-горе, е съвместимо с принципа на правната сигурност, който, както личи от посочената в точка 173 по-горе съдебна практика, изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти. По-конкретно, посоченият принцип изисква дадена правна уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения, и да действат съобразно с тях.
209
Всъщност това тълкуване прави прилагането на член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004 предвидимо за правните субекти, тъй като при него задействането на срока от 15 работни дни зависи от активно изпращане на релевантна информация, с която заинтересованата държава членка предварително може да прецени дали условията по първата алинея от този параграф са изпълнени. По този начин то гарантира, че началният момент на този срок и задълженията на страните по концентрацията са ясно определени (вж. също т. 207 по-горе). По-специално, като я предадат, те могат да бъдат сигурни, че срокът се е задействал и че след като той изтече, вече няма да е възможно да се подаде искане за препращане.
210
Становището на жалбоподателя обаче не позволява такава предвидимост или яснота. Всъщност, от една страна, изглежда, че според него срокът от 15 работни дни се задейства при информация, свързана единствено с наличието на концентрацията. Самото знание, че концентрацията съществува, обаче не позволява на държава членка да извърши предварителна оценка на условията за прилагане на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004. Резултатът от това би бил, че когато не успее да събере достатъчно информация за тази оценка, съответната държава членка ще трябва да отправи искане за препращане като предпазна мярка, с основната цел да спази този срок, без дори да знае дали посочените условия са изпълнени (вж. също т. 199 и 206 по-горе). От друга страна, жалбоподателят се позовава на момента, в който държавата членка е можела да узнае за концентрацията, което всъщност предполага, както поддържат Комисията и Френската република, че за да не пропуснат концентрация, която може да попадне в приложното поле на член 22 от този регламент, държавите членки са длъжни да следят постоянно и надлежно печатните издания и публичните съобщения в целия свят (вж. също т. 206 по-горе). В този контекст те ще бъдат изправени пред прессъобщения и медийно покритие, чиито обхват, достъпност, език, степен на подробност или други характеристики могат да се различават в значителна степен (вж. също т. 207 по-горе). При това положение поддържаното от жалбоподателя тълкуване е прекалено двусмислено, за да позволи на правните субекти да се запознаят ясно със своите права и задължения. Освен това поради значителната си административна тежест и липсата си на ефективност това тълкуване би лишило механизма за препращане, предвиден в член 22 от посочения регламент, от полезното му действие.
211
С оглед на всички изложени по-горе съображения и като се вземат предвид по-специално контекстът и целите на Регламент № 139/2004, както и принципът на правната сигурност, изразът „станал[а] известн[а] […] на съответната държава членка“, съдържащ се в член 22, параграф 1, втора алинея от този регламент, трябва да се тълкува в смисъл, че изисква на тази държава членка да бъде активно предоставена релевантна информация, чрез която да може предварително да прецени дали са изпълнени условията, за да отправи искане за препращане на основание тази разпоредба. Ето защо според това тълкуване срокът от 15 работни дни, предвиден в посочената разпоредба, когато не се изисква нотифициране на концентрацията, започва да тече от предаването на тази информация.
212
В случая е безспорно, че засегнатите предприятия не са изпратили активно каквато и да е информация за разглежданата концентрация на ACF или на органите по конкуренция на държавите членки, отправили исканията за присъединяване. Жалбоподателят и Grail не доказват, че преди да постъпи поканата, тези органи са получили релевантна информация, благодарение на която да извършат предварителна оценка на условията за прилагане на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004 чрез други източници или средства, а са се задоволили с това да предположат, че ACF „вероятно е узнал“ за разглежданата концентрация преди този момент. Видно от точка 25 от обжалваното решение обаче, в електронното си писмо от 29 март 2021 г. до Комисията ACF потвърждава, че това не е така. Освен това Френската република подчертава в становището си от 6 декември 2021 г. относно искането на жалбоподателя за извършване на процесуално-организационни действия, че ACF е узнал за тази концентрация едва на 19 февруари 2021 г., на която дата Комисията е изпратила поканата и е представила въпросната концентрация на националните органи по конкуренция в рамките на работната група за концентрациите на Европейската мрежа по конкуренция (вж. т. 12 по-горе). Що се отнася до органите на другите държави членки, от отговора на Комисията на писмен въпрос на Общия съд се установява, че преди тази дата тя е осъществила контакти само с германския, австрийския, словенския и шведския орган по конкуренция, за да определи дали са компетентни да разгледат спорната концентрация (вж. и т. 11 по-горе). Тези контакти обаче са без значение за разрешаването на настоящия спор, тъй като посочените органи не са отправили нито искане за препращане, нито молба за присъединяване съгласно член 22, параграфи 1 и 2 от Регламент № 139/2004.
213
Освен това при липсата на доказателство за активно предаване на релевантна информация, било то от засегнатите предприятия или от други източници, било чрез други средства, на ACF или на органите по конкуренция на държавите членки, подали исканията за присъединяване, въпросът дали поканата, искането за препращане и информационното писмо са били основани на информация, която е била общоизвестна на 21 септември 2020 г., е ирелевантен. Същото се отнася за факта, че CMA е разгледал спорната концентрация през ноември и декември 2020 г.
214
Поради това, както посочва Френската република и както личи от точка 20 от обжалваното решение, в случая именно поканата е позволила на тези органи по конкуренция да извършат предварителна оценка на условията за прилагане на член 22, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/2004, и следователно тя е довела до „известяването“ по смисъла на втора алинея от този параграф. Тъй като тази покана е с дата 19 февруари 2021 г., а искането за препращане е отправено на 9 март 2021 г. (вж. т. 12 и 14 по-горе), срокът от 15 работни дни, предвиден в тази разпоредба, е спазен и поканата не може да се квалифицира като просрочена.
215
Следователно твърденията по първата част от второто основание са неоснователни и трябва да се отхвърлят.
– Относно твърденията по втората част — нарушение на принципите на правната сигурност и на „добра администрация“
216
В контекста на твърденията по втората част от настоящото основание жалбоподателят поддържа, че дори да се приеме, че в резултат на поканата до френските органи или до органите, поискали да се присъединят към искането за препращане, разглежданата концентрация „е станала известна“, закъснението, с което Комисията я е изпратила, противоречи на основния принцип на правната сигурност и на задължението за действия в разумен срок по силата на принципа на „добра администрация“.
217
На датата, на която е изпратено информационното писмо, Комисията е знаела от месеци за съществуването на разглежданата концентрация благодарение на информация в публичното пространство, от FTC и от трето лице. Комисията и FTC са се осведомявали взаимно за концентрациите, по-специално преди FTC да издаде, както в случая на 9 ноември 2020 г., „второ искане“. От обжалваното решение се установявало, че в резултат на подадена до нея жалба Комисията е знаела за тази концентрация и за възможните проблеми за конкуренцията, с които е свързана, през декември 2020 г. и е провела дискусии с друг, неназован орган по конкуренция, за който жалбоподателят обаче предполага, че е CMA, който през ноември и декември 2020 г. е извършил предварителна оценка на посочената концентрация.
218
Жалбоподателят и Grail твърдят, като се основават на решение от 5 октомври 2004 г., Eagle и др./Комисия (T‑144/02, EU:T:2004:290, т. 57 и 58), че Комисията е длъжна да спазва разумен срок. Тъй като законодателят на Съюза е наложил кратки срокове за контрола върху концентрациите, по-специално в рамките на член 22 от Регламент № 139/2004, фактът, че Комисията е чакала няколко месеца, преди да изпрати поканата, противоречал на добрата администрация и на основния принцип на правната сигурност, което попречило на засегнатите предприятия да узнаят възможно най-рано кои органи по конкуренция са компетентни да разгледат спорната концентрация. В това отношение Комисията била длъжна да действа възможно най-бързо, за да не пропусне срока от 15 работни дни и да упражни правомощията си, като положи възможно най-голямо старание и грижа. Grail уточнява по същество, че решение от 5 октомври 2004 г., Eagle и др./Комисия (T‑144/02, EU:T:2004:290, т. 57 и 58) обхваща положения, при които в законовите разпоредби няма изрично определен срок, така че разумният срок за изпращане на покана по член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004 би трябвало да се тълкува с оглед на тази съдебна практика. Комисията действала с прекомерно закъснение и информирала засегнатите предприятия за намерението си да приложи по отношение на разглежданата концентрация новия си подход във връзка с член 22 от Регламент № 139/2004, с което не бил спазен принципът на правната сигурност. Според Grail Комисията не може да има повече време за изпращането на такава покана от времето, с което разполагат държавите членки, за да определят дали предвидените в член 22, параграф 1 от посочения регламент условия са изпълнени, което се изисква и с оглед на целта за възможно най-ранно вземане на решение относно препращането. В съдебното заседание, в отговор на поставен от Общия съд устен въпрос, жалбоподателят и Grail по същество уточняват, че по този начин Комисията нарушила и тяхното право на защита, по-специално поради факта, че не могли да представят своевременно становища, което ги лишило от възможността да поискат поправяне на значителни фактически грешки, което е отразено в протокола от съдебното заседание.
219
Жалбоподателят и Grail считат, че Комисията е била запозната или е можела да се запознае с достатъчно факти още през септември 2020 г., за да изпрати покана. Релевантната информация била в публичното пространство от обявяването на разглежданата концентрация, което се потвърждавало от факта, че посочените в поканата доказателства са с дата най-късно от този месец и че в писмената си защита Комисията посочва доклад от 21 септември 2020 г. Дори след като получила подадената до нея жалба, Комисията изчакала почти два месеца, преди да изпрати тази покана. Grail не е съгласно, че Комисията е положила дължимата грижа при разследването, проведено през този период, тъй като тя само проверила общодостъпна информация и твърденията на подалото жалбата лице, без обаче да се свърже със засегнатите предприятия. Освен това изложеният от Комисията довод, за да обоснове времето, изтекло преди изпращането на поканата, а именно „задълбочения“ анализ на възможните последици от разглежданата концентрация, опровергавал твърдението ѝ, че поканата съдържа само предварително заключение.
220
Комисията, подпомагана от Република Гърция, оспорва доводите на жалбоподателя. По-конкретно, тя не била информирана от FTC за нейното разследване, преди да получи жалбата на 7 декември 2020 г., нито от CMA, че разглежда въпросната концентрация. При всяко положение, тя действала в разумен срок след получаването на тази жалба. Срокът от 15 работни дни се прилагал едва след като концентрацията е станала известна на заинтересованата държава членка, докато покана по член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004 можела да бъде изпратена, когато не е имало такова известяване. Жалбоподателят не оспорвал фактическата хронология, изложена в точки 5—7 от обжалваното решение, което показвало, че след като подалото жалбата лице се свързало с Комисията, тя действала, полагайки необходимата грижа и без необосновано забавяне, по-специално за да провери неговите твърдения и за да проучи задълбочено възможните последици от разглежданата концентрация. Освен това тя провела разговори с националните органи, за да определи дали някой от тях е компетентен да оцени тази концентрация, така че продължителността на оценката ѝ била подходяща, като се има предвид тази на CMA относно преценката на евентуалното отражение на разглежданата концентрация в Обединеното кралство. Комисията оспорва и доводите на жалбоподателя, изведени от принципа на правната сигурност. По-конкретно, той не обяснявал по какъв начин твърдяното забавяне е засегнало съдържанието на обжалваното решение или правното положение на засегнатите предприятия. В съдебното заседание тя отбелязва, че жалбоподателят и Grail не са посочили, че правото им на защита е било нарушено поради срока, за който твърдят, че е неразумен, и допуснатото от нея забавяне, както се изисква в съдебната практика, и не са уточнили причините за наличието на такова нарушение.
221
Член 22 от Регламент № 139/2004 не налага на Комисията изричен срок, за да информира съгласно параграф 5 от него държавите членки за концентрация, която отговаря на условията за препращане.
222
Всъщност в член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004 само се посочва, че „Комисията може да информира една или няколко държави членки, че счита, че дадена концентрация отговаря на критериите по параграф 1“ и че „в такива случаи тя може да [ги] покани […] да отправят искане по параграф 1“.
223
Спазването на разумен срок при провеждането на административните производства в областта на политиката на конкуренцията обаче представлява общ принцип на правото на Съюза, който е включен като съставна част от правото на добра администрация в член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, чието спазване се гарантира от юрисдикциите на Съюза. При все това нарушението на принципа за разумния срок може да обоснове отмяната на решение само доколкото това нарушение е довело и до нарушение на правото на защита на съответното предприятие (вж. в този смисъл решения от 4 февруари 2009 г., Omya/Комисия, T‑145/06, EU:T:2009:27, т. 84 и цитираната съдебна практика, и от 17 декември 2015 г., SNCF/Комисия, T‑242/12, EU:T:2015:1003, т. 392 и 393 и цитираната съдебна практика). Освен това основното изискване за правна сигурност, което при липсата на срок, определен в приложимия законодателен акт, не допуска възможността Комисията неограничено да отлага упражняването на правомощията си, налага съдът на Съюза да провери дали протичането на административното производство разкрива, че тази институция е действала прекалено бавно (вж. в този смисъл решения от 24 септември 2002 г., Falck и Acciaierie di Bolzano/Комисия, C‑74/00 P и C‑75/00 P, EU:C:2002:524, т. 140 и 141, и от 22 април 2016 г., Италия и Eurallumina/Комисия, T‑60/06 RENV II и T‑62/06 RENV II, EU:T:2016:233, т. 180 и 182 и цитираната съдебна практика).
224
Когато продължителността на производството не е определена с правна норма на Съюза, разумният характер на срока, в който институцията да приеме спорния акт, трябва да се преценява в зависимост от конкретните обстоятелства по делото, каквито са неговата сложност и значимостта на спора за заинтересуваната страна (вж. в този смисъл решения от 25 януари 2007 г., Sumitomo Metal Industries и Nippon Steel/Комисия, C‑403/04 P и C‑405/04 P, EU:C:2007:52, т. 116, от 28 февруари 2013 г., Преразглеждане Arango Jaramillo и др./ЕИБ, C‑334/12 RX–II, EU:C:2013:134, т. 28 и 29, и от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия, C‑630/11 P—C‑633/11 P, EU:C:2013:387, т. 82).
225
Като се имат предвид тези установени в съдебната практика принципи, когато на Комисията, както в случая, с жалба е изпратена информация, която ѝ позволява да прецени дали дадена концентрация отговаря на условията за прилагане на член 22 от Регламент № 139/2004, тя не може да отлага sine die известяването на държавите членки на намеренията си съгласно параграф 5 от посочената разпоредба. Напротив, в такъв случай тя е длъжна да вземe становище, евентуално след като направи необходимите предварителни проверки и анализи в разумен срок, за да установи дали са налице условията за отправяне на искане за препращане и дали следва да информира за това съответната държава членка или съответните държави членки.
226
Съгласно посочената в точка 224 по-горе съдебна практика, за целите на прилагането на член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004 с оглед на принципа на разумния срок, следва да се вземат предвид основните цели за ефикасност и бързина, които стоят в основата на посочения регламент (вж. т. 206 и 207 по-горе), както и основателно подчертаният от жалбоподателя факт, че целта на законодателя на Съюза е била да въведе ясно разграничение между случаите на намеса от страна на националните органи и от страна на Съюза и да осигури осъществяването на контрол върху концентрациите в срокове, съответстващи както на изискванията на добрата администрация, така и на тези на търговската дейност (вж. в този смисъл решение от 18 декември 2007 г., Cementbouw Handel & Industrie/Комисия, C‑202/06 P, EU:C:2007:814, т. 37 и цитираната съдебна практика), а оттам и на значимостта на производството за контрол върху концентрациите за засегнатите предприятия. По същия начин, за да се осигури максимална степен на правна сигурност, редовност и ефективност на административната дейност в кратки срокове, е необходимо възможно най-рано да се установи кой е органът по конкуренцията, компетентен да разгледа дадена концентрация (вж. в този смисъл заключение на генерален адвокат Kokott по дело Cementbouw Handel & Industrie/Комисия, C‑202/06 P, EU:C:2007:255, т. 44).
227
Предвид установените в съдебната практика принципи, изложени в точки 223—226 по-горе, Общият съд счита за уместно да разгледа, първо, дали, като е приложила в конкретния случай член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004, Комисията е спазила изискванията, произтичащи от принципа на разумния срок, и на следващо място, дали евентуалното неспазване на този принцип е довело до нарушение на правото на защита на жалбоподателя.
228
На първо място, що се отнася до спазването на принципа на разумния срок, от предоставената от Комисията в отговор на писмен въпрос на Общия съд допълнителна информация се установява, че тя е узнала за съществуването на разглежданата концентрация на 7 декември 2020 г. вследствие на подадена до нея жалба (вж. т. 11 по-горе). Следователно от тази дата до изпращането на поканата на 19 февруари 2021 г. е изтекъл срок от 47 работни дни (вж. т. 12 по-горе).
229
През този период, както личи по-специално от точки 5 и 6 от обжалваното решение и от отговорите, дадени на писмен въпрос на Общия съд, Комисията е осъществила разговор чрез видеоконферентна връзка с подалото жалбата лице на 17 декември 2020 г. във връзка с разглежданата концентрация, водила е допълнителна кореспонденция с него, проучвала е пазара и е осъществила контакт с органите по конкуренция на четири държави членки, които евентуално са компетентни, и със CMA, който също е сезиран с жалбата до Комисията (вж. т. 11 по-горе).
230
Що се отнася до информацията относно разглежданата концентрация, от поканата се установява, че Комисията се е основала по-специално на прессъобщения, на доклади, на проспекти и на презентации, които са били общодостъпни в интернет и са публикувани не по-късно от 21 септември 2020 г. (вж. бел. под линия 1 и 5—9 от тази покана), дата, на която разглежданата концентрация е публично оповестена (вж. т. 8 по-горе). В нея се посочва също, че тази концентрация е разглеждана от FTC, с чието „второ искане“, съгласно предоставената вследствие на писмен въпрос на Общия съд информация, се е запознала по време на видеоконферентната връзка, проведена на 17 декември 2020 г., и се споменава формулярът „S-4“ на Securities and Exchange Commission (Комисия за борсовите сделки на Съединените щати) от 24 ноември 2020 г., попълнен от жалбоподателя (вж. бел. под линия 11 в посоченото писмо).
231
Що се отнася по-специално до преценката на критериите, свързани със засягането на търговията между държавите членки и със заплахата от сериозно застрашаване на конкуренцията на съответната им територия, с изключение на един документ от среща с неясен произход (вж. бел. под линия 28 от поканата), Комисията използва подобна информация (вж. бел. под линия 12—15, 24, 26 и 27 от тази покана), като най-новата се отнася за придобиването на един от конкурентите на Grail през януари 2021 г. (вж. бел. под линия 15 от посоченото писмо). Споменати са също проблемите, свързани с конкуренцията, изложени по отношение на разглежданата концентрация от FTC и от CMA на техните интернет страници (вж. бел. под линия 17 от същата покана), както и докладът на CMA от 24 октомври 2019 г. относно временните заключения по друг проект за придобиване от страна на жалбоподателя, също достъпни в интернет (вж. бел. под линия 18, 22, 25 и 29 от въпросната покана). Както обаче потвърждава Комисията в отговор на поставен от Общия съд писмен въпрос, преди 7 декември 2020 г. тя не е знаела за воденото от CMA разследване.
232
От това следва, че Комисията е използвала информация, по-голямата част от която е била общодостъпна в момента на получаване на жалбата до нея. Следователно, както показва съдържанието на поканата, тя е била в състояние, след като провери някои аспекти с подалото жалбата лице, по-специално по време на видеоконферентната връзка от 17 декември 2020 г., да осъществи сравнително бързо необходимите двустранни контакти с четирите органа по конкуренция, евентуално компетентни да разгледат спорната концентрация, и да разследва основните ѝ характерни особености, за да може да направи предварителна преценка дали концентрацията е можела да изпълни условията за прилагане на член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 и дали тя е следвало да информира държавите членки за нея на основание параграф 5 от посочената разпоредба.
233
В този контекст, като се имат предвид основните цели за ефикасност и бързина, преследвани със системата на Съюза за контрол върху концентрациите (вж. т. 226 по-горе), и обстоятелствата в конкретния случай, срок от 47 работни дни, изтекъл между получаването на жалбата до Комисията и изпращането на поканата, не изглежда обоснован.
234
Първо, от член 10, параграф 1 във връзка с член 6, параграф 1 от Регламент № 139/2004 произтича, че срокът за фазата за предварително разглеждане на дадена концентрация, през която се счита, че Комисията трябва да вземе решение по въпроса дали тази концентрация поражда сериозни съмнения относно съвместимостта си с вътрешния пазар, е 25 работни дни. Като се има предвид, че през тази фаза Комисията евентуално трябва да разгледа по същество достатъчно изчерпателно концентрацията, основателно може да се очаква, че преглед, предхождащ изпращането на покана на основание член 22, параграф 5 от Регламент № 139/2004, който предполага само предварителна оценка на критериите по параграф 1 от тази разпоредба, не превишава такъв срок от 25 работни дни.
235
Второ, както бе посочено в точки 212—214 по-горе, следва да се има предвид, че поканата е само „известяване“ съгласно член 22, параграф 1, втора алинея от Регламент № 139/2004, в резултат на което, при липсата на нотифициране или на по-ранно известяване, се задейства срокът от 15 работни дни, в който съответната държава членка или съответните държави членки да отправят искане за препращане. Когато такова бъде отправено, всяка друга държава членка има право да се присъедини към него в срок 15 работни дни (член 22, параграф 2 от този регламент). Едва след изтичане на последния посочен срок Комисията може в срок десет работни дни да вземе решение да се сезира с концентрацията (член 22, параграф 3 от посочения регламент). Така в резултат на изпращането на покана съгласно член 22, параграф 5 от същия регламент, се задействат няколко други относително кратки срока, които предшестват приемането от Комисията на решение да се сезира със съответната концентрация. Така в случая между получаването на жалбата на 7 декември 2020 г. и приемането на обжалваните решения на 19 април 2021 г. е изтекъл срок от 90 работни дни
236
Трето, следва да се припомни, че концентрация, която няма европейско измерение по смисъла на член 1 от Регламент № 139/2004, съгласно член 4, параграф 1 от същия регламент не трябва да се нотифицира на Комисията. Страните по такава концентрация обаче ще бъдат в значително неизгодно положение спрямо страните по концентрация, която трябва да се нотифицира, ако периодът между момента, в който Комисията е информирана — евентуално чрез подадена до нея жалба — за концентрацията, от една страна, и от друга страна, нейното решение да уважи искане за препращане, както в случая, е със същата продължителност като фазата за задълбочено разглеждане съгласно член 8, параграфи 1—3 от Регламент № 139/2004, която включва сложни икономически оценки относно съвместимостта на дадена концентрация с вътрешния пазар и за която в член 10, параграф 3 от същия регламент по принцип се предвижда срок от 90 работни дни.
237
Четвърто, в случая Комисията не може да обоснове изтичането на срок от 47 работни дни между получаването на жалбата и изпращането на поканата с почивните дни в края на 2020 г., тъй като дните между 24 декември 2020 г. и 1 януари 2021 г. са официални празници съгласно член 1 от нейното Решение от 28 януари 2019 година относно официалните празници през 2020 г. за институциите на Съюза (ОВ C 38, 2019 г., стр. 4) и съгласно член 1 от нейното решение от 2 март 2020 година относно официалните празници през 2021 година (ОВ C 69, 2020 г., стр. 8). Освен това след подаването на жалбата Комисията е можела много по-бързо и успоредно да се свърже с четирите потенциално компетентни национални органа по конкуренция, тоест органите на Германия, Австрия, Словения и Швеция, за да установи дали има вероятност праговете за компетентност съгласно съответните национални законодателства да бъдат достигнати, което, както е видно от отговора ѝ на писмен въпрос на Общия съд, тя е направила едва през януари и февруари 2021 г.
238
Следователно, тъй като предвидените по-специално в член 22 от Регламент № 139/2004 срокове са кратки, самият факт, че Комисията е показала непрекъсната дейност при разследването по преписката в относимия период между 7 декември 2020 г. и 19 февруари 2021 г., както се установява от таблицата, приложена към отговора ѝ на поставен от Общия съд писмен въпрос, не е достатъчен, за да се приеме, че този период представлява разумен срок.
239
От това следва, че поканата не е изпратена в разумен срок.
240
На второ място, важно е да се припомни, че нарушаването на принципа на разумния срок е основание за отмяна на решение, прието след провеждане на административна процедура в областта на конкуренцията, само ако то води и до нарушаване на правото на защита на съответното предприятие. От друга страна, ако не се установи, че изтеклият прекомерно дълъг период засяга способността на въпросните предприятия да се защитят ефективно, неспазването на принципа на разумния срок не се отразява на валидността на тази административна процедура (вж. в този смисъл решения от 21 септември 2006 г., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Комисия, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, т. 42 и 43, от 8 май 2014 г., Bolloré/Комисия, C‑414/12 P, непубликувано, EU:C:2014:301, т. 84 и 85, и от 9 юни 2016 г., PROAS/Комисия, C‑616/13 P, EU:C:2016:415, т. 74), а санкцията за това нарушение трябва да се търси посредством иск за обезщетение, предявен пред Общия съд (вж. в този смисъл решение от 8 май 2014 г., Bolloré/Комисия, C‑414/12 P, непубликувано, EU:C:2014:301, т. 106 и 109).
241
В случая в съдебното заседание жалбоподателят твърди, че превишаването на разумния срок е довело до нарушаване на правото му на защита, по-специално с довода, че Комисията е трябвало да се свърже със засегнатите предприятия и да ги изслуша в периода преди изпращането на поканата, за да им даде възможност да представят становища и да поправят някои значителни фактически грешки, което е отразено в протокола от съдебното заседание.
242
Тези неясни обяснения обаче не са достатъчни, за да се докаже, че правото на защита на жалбоподателя е било нарушено. В това отношение в съдебното заседание Комисията основателно посочва, от една страна, че поканата е само подготвителен акт в рамките на производството, по което ще бъде прието решение на основание член 22, параграф 3, първа алинея от Регламент № 139/2004, и че от друга страна, засегнатите предприятия са можели да изложат надлежно становищата си преди приемането му.
243
Всъщност, от една страна, междинни мерки като поканата, чиято единствена цел е да подготви крайното решение, не са предназначени да породят задължителни правни последици, които могат да засегнат интересите на жалбоподателя и така самите те да му причинят вреда, когато твърдяната неправомерност би могла да бъде изтъкната като основание срещу крайното решение, спрямо което тези мерки се явяват подготвителни, а това съгласно постоянната съдебна практика е причината такива мерки да не подлежат на обжалване (вж. в този смисъл решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия, C‑463/10 P и C‑475/10 P, EU:C:2011:656, т. 50—54 и цитираната съдебна практика).
244
Освен това жалбоподателят не е бил в състояние да уточни в достатъчна степен твърдените „значителни фактически грешки“, допуснати в обжалваното решение, които опорочили още поканата и следователно можели да окажат решаващо влияние върху съдържанието на искането за препращане на ACF. Доколкото той отбелязва, че в точка 26 от тази покана погрешно е посочено, както в обжалваното решение, че Grail е имало „реални“ конкуренти на пазара, достатъчно е да се отбележи, че нито посочената покана, нито искането се основават на такава квалификация. Напротив, искането за препращане обосновава наличието на значителен риск от нарушаване на конкуренцията по-специално с факта, от една страна, че „[в] сектора на скрининга на ракови заболявания, G[rail] ще се изправи пред няколко оператори, които вече са пуснали продуктите си на пазара […] или които се готвят да направят това“, и че от друга страна, „новото образувание ще има възможност да ограничава или да оскъпява достъпа до своите NGS, в ущърб на потенциалните конкуренти на G[rail] в сектора на тестовете за диагностициране на ракови заболявания“, и следователно с факта, че между Grail и тези оператори има потенциална конкуренция, ако се осъществи разглежданата концентрация.
245
От друга страна, като се има предвид, че обжалваните решения, а не поканата, ги увреждат, засегнатите предприятия имат право да бъдат изслушани като част от правото на защита, което им гарантира възможността да изразят надлежно и ефективно становището си в хода на административната процедура, довела до приемането на тези решения (вж. в този смисъл решение от 28 октомври 2021 г., Vialto Consulting/Комисия, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, т. 121), но не на етапа преди изпращането на посочената покана като междинна мярка. Жалбоподателят и Grail обаче не отричат, че са били в състояние да представят становището си преди приемането на обжалваните решения, а само се оплакват, че тази възможност не им е била дадена много по-рано. Безспорно е, че засегнатите предприятия са били информирани за изпращането на поканата на 4 март 2021 г. (вж. т. 13 по-горе), тоест шест работни дни преди изтичането на срока, определен в член 22, параграф 1, втора алинея от същия регламент, в който държавите членки могат да отправят искане за препращане. Комисията ги информира също с информационното писмо от 11 март 2021 г. за искането за препращане (вж. т. 15 по-горе) и те представят становищата си на 16 и 29 март 2021 г. (вж. т. 17 по-горе). Следователно тези предприятия са били информирани много преди приемането на обжалваните решения на 19 април 2021 г. и са имали не една възможност да изложат становищата си в хода на административната процедура, довела до приемането на тези решения.
246
При тези обстоятелства доводът, че е нарушено правото на жалбоподателя на защита, трябва да се отхвърли.
247
Поради това твърденията по втората част на второто основание трябва да се обявят за неоснователни, така че второто основание следва да се отхвърли изцяло.
248
Следва също да се отхвърлят молбите от 6 октомври и 6 декември 2021 г., с които жалбоподателят иска Общият съд да разпореди процесуално-организационни действия за получаване на сведения, от една страна, относно кореспонденцията между Комисията и ACF и кога Комисията е узнала за разглежданата концентрация (първата молба) и от друга страна, относно датата, на която Комисията е посочила за първи път тази концентрация във връзка с Френската република, както и документите, които е предоставила на държавите членки, в които се споменава въпросната концентрация (втората молба).
249
Всъщност, както следва от изложените по-горе съображения, въз основа на изявленията и документите, внесени от страните в хода на производството, по-специално като вземе предвид отговорите на Комисията на поставения от него на 11 ноември 2021 г. писмен въпрос и становището на Френската република от 6 декември 2021 г., Общият съд, от една страна, е могъл да упражни своя контрол относно късното подаване на искането за препращане (вж. т. 212—214 по-горе), което се твърди по първата част на основанието, а от друга страна, е могъл да установи, че срокът за изпращането на поканата е неразумно дълъг (вж. т. 228—239 по-горе), което се твърди по втората част на това основание.
250
Освен това следва да се припомни, че Общият съд самостоятелно преценява евентуалната необходимост от допълване на данните, с които разполага по висящите пред него дела (вж. решение от 26 януари 2017 г., Mamoli Robinetteria/Комисия, C‑619/13 P, EU:C:2017:50, т. 117 и цитираната съдебна практика, решение от 12 ноември 2020 г., Fleig/SEAE, C‑446/19 P, непубликувано, EU:C:2020:918, т. 53).
По третото основание — нарушаване на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност
251
Жалбоподателят, подпомаган от Grail, изтъква, че обжалваните решения нарушават принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност. По същество той посочва, че съгласно своята политика в момента, в който засегнатите предприятия са се договорили за разглежданата концентрация, Комисията не е приемала искания за препращане за концентрации, които не попадат в приложното поле на някоя национална правна уредба за контрол върху концентрациите. От речта на заместник-председателката на Комисията от 11 септември 2020 г. ставало ясно, че тази политика продължава да се прилага до изменението ѝ с публикуването на новите Насоки към средата на 2021 г. Според Grail това доказва, че Комисията е съзнавала значимостта на промяната в своя подход, която противоречала на заключенията и препоръките на Международната мрежа за конкуренция (ММК) и на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР). Жалбоподателят и Grail подчертават ясния и безусловен характер на тази реч, по-специално що се отнася до процеса и графика за прилагане на новата политика на препращане. Освен това жалбоподателят отбелязва, че Насоките относно член 22 са приети, след като е изпратена поканата и без обществено допитване.
252
Комисията, подпомагана от Република Гърция, счита за недоказани твърденията на жалбоподателя, че е нарушен принципът на правната сигурност. Що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, той не бил доказал, че Комисията е предоставила конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, а само неясно се позовал на твърдяна практика за вземане на решения. По-конкретно, в Бялата книга от 2014 г. Комисията потвърдила изрично, че държавите членки могат да поискат препращането на дадена концентрация, която не попада под действието на тяхната национална правна уредба за контрол върху концентрациите. Тази възможност не била отхвърлена в нито един официален документ и Комисията вече приела препращането на такива концентрации. Речта на заместник-председателката на Комисията, произнесена на 11 септември 2020 г., била политическо изявление от общ характер относно бъдещата ѝ практика, с което се потвърждавало, че Комисията по принцип не е изключила разглеждането на такива концентрации. Френската република припомня по-специално, че икономическите оператори не бива да имат оправдани правни очаквания относно запазването на положение, което може да се промени, и че Комисията е приела препращането на разглежданата концентрация едва след публикуването на Насоките относно член 22. Комисията добавя, че не е имало никаква пречка жалбоподателят да се свърже с нея или с националните органи по конкуренция. Освен това жалбоподателят не е доказал, че е действал в съответствие с предполагаеми уверения на Комисията.
253
В началото следва да се приеме, че макар в рамките на третото основание жалбоподателят да се позовава както на принципа на правната сигурност, така и на принципа на защита на оправданите правни очаквания, в действителност, както поддържа Комисията, доводите му се отнасят само до втория от тези принципи.
254
Съгласно постоянната съдебна практика правото на позоваване на принципа за защита на оправданите правни очаквания предполага, че компетентните органи на Съюза са предоставили на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници (вж. решение от 8 септември 2020 г., Комисия и Съвет/Carreras Sequeros и др., C‑119/19 P и C‑126/19 P, EU:C:2020:676, т. 144 и цитираната съдебна практика). Всъщност това право принадлежи на всеки правен субект, у който институция, орган, служба или агенция на Съюза е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения. Такива уверения, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения (вж. решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия, C‑630/11 P—C‑633/11 P, EU:C:2013:387, т. 132 и цитираната съдебна практика), при условие че са съобразени с приложимите норми (вж. в този смисъл решение от 19 декември 2019 г., Probelte/Комисия, T‑67/18, EU:T:2019:873, т. 109 и цитираната съдебна практика).
255
В случая, за да докаже предполагаемата политика, че Комисията не приема искания за препращане по член 22 от Регламент № 139/2004 на концентрации, които не попадат в приложното поле на национална правна уредба за контрол върху концентрациите, жалбоподателят се опира на точка 5 от поканата, на точка 94 от обжалваното решение, на точка 7 от Известието относно препращането и на речта на заместник-председателката на Комисията от 11 септември 2020 г. Grail се позовава и на заключенията и препоръките на ММК и на ОИСР.
256
На първо място, що се отнася до тези заключения и препоръки, достатъчно е да се посочи, че те не изхождат от администрацията на Съюза и поради това не отговарят на условията, установени в посочената в точка 254 по-горе съдебна практика.
257
На второ място, що се отнася до документите, на които се позовава жалбоподателят, важно е да се припомни, че с поканата Комисията предварително приема, че разглежданата концентрация може да бъде препратена на основание член 22, параграф 1 от Регламент № 139/2004 (вж. т. 12 по-горе), становище, което тя потвърждава, като с обжалваното решение уважава отправеното от ACF искане за препращане (вж. т. 19 и 21—35 по-горе). Като се има предвид това становище на Комисията, прието от нея конкретно по отношение на разглежданата концентрация, жалбоподателят не може да се позовава на тези документи, за да докаже, че са му дадени точни уверения за запазване на предполагаема политика в обратен смисъл. Впрочем, като се има предвид, от една страна, че в точка 5 от поканата и в точка 94 от обжалваното решение има само описание на предишното положение, а от друга страна, че към момента, в който са сключени споразумението и планът за сливане, тоест на 20 септември 2020 г. (вж. т. 7 по-горе), тези документи все още не са съществували, засегнатите предприятия не са можели да им възлагат оправдани правни очаквания.
258
Що се отнася до точка 7 от Известието относно препращането, в нея се посочва, че „Комисията и държавите членки запазват значителна свобода на преценка, когато решават дали да се препратят операции, които са от тяхната „първоначална компетентност“, или да разгледат онези, които не попадат в нея съгласно […] член 22 [от Регламент № 139/2004]“.
259
Така в тази точка само се подчертават, от една страна, широката свобода на преценка, с която разполага Комисията в контекста на политиката на конкуренцията (вж. в този смисъл решение от 12 юли 2018 г., Furukawa Electric/Комисия, T‑444/14, непубликувано, EU:T:2018:454, т. 222 и цитираната съдебна практика), и от друга страна, разпределянето на правомощията между държавите членки и Комисията, посочено в точка 153 по-горе. Нито едно от тези обстоятелства обаче не подкрепя наличието на предполагаемата политика на Комисията, на която се основава жалбоподателят. Тази констатация се потвърждава от точки 42—45 от Известието относно препращането, които трябва да се разглеждат, както отбелязва Френската република, във връзка с точка 7 от същото Известие и в които са посочени точно относимите критерии, уреждащи препращането на основание член 22 от Регламент № 139/2004, без да се споменава практика като твърдяната.
260
На трето място, що се отнася до речта на заместник-председателката на Комисията, следва да се припомни, че в нея става въпрос за „[б]ъдещето на контрола върху концентрациите на [Съюза]“ и че тя е произнесена в рамките на проведената на 11 септември 2020 г. 24-та годишна конференция относно конкуренцията на Международната асоциация на адвокатските колегии. Безспорно е, че тази реч засяга общата политика на Комисията в областта на концентрациите и в нея не е спомената разглежданата концентрация, относно която в по-късен момент, а именно на 20 септември 2020 г., са сключени споразумението и планът за сливане (вж. т. 7 по-горе). Ето защо няма как посочената реч да е съдържала конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения във връзка с разглеждането на тази концентрация.
261
Що се отнася до тази обща политика, наистина в речта си от 11 септември 2020 г. заместник-председателката на Комисията е посочила, че в миналото „Комисията е имала практиката да възпира националните органи да препращат концентрации, за чието разглеждане те самите не са били компетентни“. От това обаче не следва, че препращането им по принцип е било изключено, а както показва думата „възпирам“, че намерението на Комисията е било само да убеди държавите членки да не искат препращане в такова положение. Както твърди Комисията, заместник-председателката на Комисията дори подчертава, че „тази практика изобщо не е им[ала] за цел да попречи на [Комисията] да разглежда дела, които могат да засегнат тежко конкуренцията в единния пазар“.
262
Дори да се предположи, че засегнатите предприятия могат да се позоват на посочената практика, Комисията все пак е имала право да приеме, че е било вероятно разглежданата концентрация да засегне съществено конкуренцията във вътрешния пазар, като на това основание изпрати поканата, приеме искането за препращане и се сезира с разглеждането ѝ. Поради това обявяването в речта на заместник-председателката на Комисията на „промяна в подхода“ в бъдеще и на приблизителен график за прилагането ѝ е без значение и доводите на жалбоподателя и на Grail, че това обявяване не е спазено, трябва да се отхвърлят като безпредметни. Същото се отнася за доводите, че Насоките относно член 22 са приети след изпращането на поканата.
263
При това положение жалбоподателят, който не претендира, че е получил каквито и да е конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения от страна на Комисията относно разглеждането на спорната концентрация, не доказва също и съществуването на такива уверения спрямо концентрациите, които поначало не са попадали в приложното поле на национална правна уредба за контрол върху концентрациите. Напротив, както изтъкват Комисията и Френската република, от Бялата книга от 2014 г. е видно, че тази разпоредба намира приложение по отношение на такива концентрации (вж. бел. под линия 45 от Бялата книга от 2014 г.).
264
Тази преценка се потвърждава от факта, че неотдавна Комисията уважава, както тя основателно посочва, като се позовава на решенията си от 6 февруари 2018 г. (преписка M.8788 — Apple/Shazam), от 15 март 2018 г. (преписка M.8832 — Knauf/Armstrong), от 26 септември 2019 г. (преписка M.9547 — Johnson & Johnson/Tachosil) и от 2 април 2020 г. (преписка M.9744 — Mastercard/Nets), няколко искания за присъединяване на основание член 22, параграф 2, втора алинея от Регламент № 139/2004, подадени от държави членки, чиито органи не са компетентни по силата на националната си правна уредба за контрол върху концентрациите да разгледат концентрациите, за които са подадени тези искания.
265
При всяко положение, съгласно припомнената в точка 254 по-горе съдебна практика жалбоподателят не може да се основава на документи или изявления, които, ако бяха тълкувани в твърдения от него смисъл, биха имали за цел да ограничат правото на държавите членки да поискат препращане по член 22 от Регламент № 139/2004 при предвидените в него условия (вж. т. 155 по-горе). По същия начин, доколкото от първото основание се установява, че в основата на обжалваните решения стои правилно тълкуване на обхвата на този член, жалбоподателят не може да се позовава на преориентирането в практиката на Комисията при вземането на решения (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 8 юли 2008 г., AC-Treuhand/Комисия, T‑99/04, EU:T:2008:256, т. 163).
266
Поради това, с оглед на всичко изложено по-горе, твърденията по третото основание трябва да се отхвърлят като неоснователни.
267
Ето защо, тъй като нито едно от твърденията по основанията, повдигнати от жалбоподателя в подкрепа на жалбата му, не е основателно, тя следва да се отхвърли изцяло.
По съдебните разноски
268
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
269
Член 138, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Параграф 2 от този член гласи, че държавите — страни по Споразумението за ЕИП, които не са държави членки, и Надзорният орган на ЕАСТ понасят направените от тях съдебни разноски, когато са встъпили по делото. Съгласно параграф 3 от посочения член Общият съд може да реши встъпила страна, различна от посочените в параграфи 1 и 2, да понесе направените от нея съдебни разноски.
270
Поради това Република Гърция, Френската република, Кралство Нидерландия, Надзорният орган на ЕАСТ и Grail понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Illumina, Inc. да понесе, освен направените от него съдебни разноски, и разноските, направени от Европейската комисия.
3)
Република Гърция, Френската република, Кралство Нидерландия, Надзорният орган на ЕАСТ и Grail LLC понасят направените от тях съдебни разноски.
De Baere
Kreuschitz
Öberg
Mastroianni
Steinfatt
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 юли 2022 година.
Подписи
Съдържание
Правна уредба
Обстоятелства, предхождащи спора
По засегнатите предприятия и разглежданата концентрация
По липсата на нотифициране
По искането за препращане към Комисията
По обжалваните решения
По спазването на срока от 15 работни дни
По засягането на търговията между държавите членки и по заплахата за сериозно застрашаване на конкуренцията
По подходящия характер на препращането
Производство и искания на страните
От правна страна
По искането за лишаване на Grail от статута на встъпила страна
По допустимостта
По същество
Обобщение на основанията за отмяна
По първото основание — липса на компетентност на Комисията
– По граматическото тълкуване
– По историческото тълкуване
– По контекстуалното тълкуване
– По телеологическото тълкуване
– По другите доводи на жалбоподателя и на Grail
По второто основание — късно подаване на искането за препращане, а при условията на евентуалност, нарушение на принципите на правната сигурност и на „добра администрация“
– Относно твърденията по първата част — късно подаване на искането за препращане
– Относно твърденията по втората част — нарушение на принципите на правната сигурност и на „добра администрация“
По третото основание — нарушаване на принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правната сигурност
По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: английски.