61998CC0398_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 november 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Helleense Republiek de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2. De Commissie is van mening dat het systeem dat deze lidstaat toepast voor het handhaven van een minimumvoorraad aardolieproducten, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormt.
II - Het gemeenschapsrecht
3. Artikel 30 van het Verdrag bepaalt:
Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden."
4. Artikel 36 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 30 EG) luidt als volgt:
De bepalingen van de artikelen 30 tot en met 34 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen."
5. Richtlijn 68/414/EEG (hierna: richtlijn 68/414") verplicht de lidstaten om minimumvoorraden aardolieproducten in opslag te houden. Aanvankelijk waren deze bepaald op 65 dagen gemiddeld binnenlands verbruik per dag (autobenzines, gasoliën en stookoliën); in 1972 zijn ze verhoogd tot 90 dagen. Volgens de considerans van richtlijn 68/414 kan een crisis in de voorziening onverhoeds ontstaan en is het derhalve onontbeerlijk de nodige maatregelen te treffen om aan een eventuele schaarste het hoofd te bieden. Daartoe is het nodig de voorziening met ruwe aardolie en aardolieproducten in de lidstaten beter veilig te stellen door het aanleggen en in stand houden van een minimumvoorraad van de belangrijkste aardolieproducten. Overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn worden als voorraden alleen beschouwd de hoeveelheden waarover een lidstaat volledig kan beschikken ingeval zich bij de aardolievoorziening moeilijkheden voordoen. De voorraden moeten zich op het grondgebied van de desbetreffende staat bevinden. Deze voorraden kunnen, in het kader van speciale intergouvernementele overeenkomsten, ook worden aangelegd op het grondgebied van een lidstaat voor rekening van in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen. De richtlijn laat de lidstaten zelf bepalen, welke ondernemingen of organisaties die opslag moeten verrichten.
III - Het nationale recht
6. Volgens de Commissie is het aanhouden van een minimumvoorraad in Griekenland geregeld in artikel 8, lid 2, van wet nr. 1571/85, artikel 482 van de marktordeningsregeling, artikel 10 van presidentieel decreet nr. 1224/1981 en artikel 15, lid 3, van wet nr. 2289/95 tot wijziging van artikel 10 van wet nr. 1571/85.
7. Volgens die bepalingen moeten de minimumvoorraden aardolieproducten zich op het nationale grondgebied bevinden en door de verantwoordelijke ondernemingen worden opgeslagen in hun toebehorende of door hen gehuurde opslagplaatsen buiten de raffinaderijen. Tot eind 1995 mochten de ondernemingen deze verplichting geheel of gedeeltelijk aan binnenlandse raffinaderijen overdragen, zolang de met deze raffinaderijen gesloten koopcontracten voor aardolieproducten van kracht waren. Aan het einde van de looptijd van het contract met de raffinaderij ging de verplichting om buffervoorraden in haar installaties aan te houden weer over naar de onderneming waarop de verplichting rustte.
8. Vanaf 1 januari 1996 hebben de betrokken ondernemingen het recht hun opslagverplichting - eveneens geheel of gedeeltelijk - over te dragen aan de in Griekenland gevestigde raffinaderijen waarbij zij tijdens het voorafgaande kalenderjaar producten hebben gekocht. Deze overdracht kan worden verricht voor een totale hoeveelheid die gelijk is aan het volume van de aardolieproducten van elke categorie die in een periode van 90 dagen tijdens het voorafgaande kalenderjaar zijn geleverd door de raffinaderijen.
9. De Griekse markt van aardolieproducten bestaat uit drie niveaus. Het eerste niveau wordt gevormd door de raffinaderijen die de geraffineerde producten aan de handelsondernemingen verkopen. Ingevolge artikel 8, lid 2, van wet nr. 1571/85 mogen de in Griekenland gevestigde raffinaderijen aardolieproducten niet rechtstreeks verkopen zonder tussenkomst van die handelsondernemingen, onverminderd het bepaalde in artikel 6, lid 3, van die wet, betreffende de bevoorrading van de strijdkrachten.
Het tweede niveau wordt gevormd door de handelsondernemingen - eveneens verplicht tot het aanhouden van minimumvoorraden - die de aardolieproducten bij de raffinaderijen kunnen kopen of ze kunnen invoeren en die de tankstations bevoorraden.
Het derde niveau wordt gevormd door de tankstations, die de aardolieproducten niet rechtstreeks bij de raffinaderijen kunnen kopen en ze evenmin kunnen invoeren en die deze producten dus van de handelsondernemingen moeten betrekken.
IV - Precontentieuze procedure
10. In september 1992 stelde de Commissie de Griekse autoriteiten ervan in kennis, dat sommige aspecten van de Griekse regeling voor aardolieproducten in de bij wet nr. 2008/92 gewijzigde versie in strijd met het gemeenschapsrecht konden zijn. Met name zou een aantal voorschriften betreffende het verplicht aanhouden van voorraden in strijd met artikel 30 e.v. van het Verdrag kunnen zijn.
11. In mei 1994, na een lange briefwisseling en een aantal bilaterale vergaderingen, stelden de Griekse autoriteiten de Commissie in kennis van de werkzaamheden voor wijziging van de Griekse wettelijke regeling betreffende de opslag en de distributie van aardolieproducten. In december 1994 zonden zij de Commissie een wetsontwerp tot wijziging van artikel 10 van wet nr. 1571/85 in de versie van de wetten nrs. 1769/88 en 2008/92. Begin 1995 is dit ontwerp wet nr. 2289/95 geworden.
12. In september 1995 zond de Commissie de Griekse autoriteiten een aanmaningsbrief waarin zij stelde dat de Griekse wettelijke regeling betreffende de opslag en de distributie van aardolieproducten, hoewel gewijzigd, nog steeds in strijd was met artikel 30 van het Verdrag. Zij verzocht de Griekse autoriteiten haar hun opmerkingen dienaangaande mee te delen.
In december 1995 antwoordde de Griekse regering dat de Griekse aardolieregeling in overeenstemming was met artikel 30 van het Verdrag, niet discrimineerde tussen binnenlandse en ingevoerde producten en de prijzen van de producten op generlei beïnvloedde.
13. Dit verschil van mening was onderwerp van een bilaterale vergadering in Athene in juni 1996. Na deze vergadering zonden de Griekse autoriteiten in juli 1996 de Commissie een brief met in bijlage een ontwerp tot wijziging van artikel 15, lid 3, van wet nr. 2289/95. De wijziging leek enkel te bestaan uit doorhaling van de tweede alinea, die vanaf 31 december 1995 niet meer van kracht was.
14. De Commissie achtte de argumenten van de Griekse autoriteiten niet overtuigend en bracht in juni 1997 een met redenen omkleed advies uit waarin zij de Helleense Republiek verzocht binnen een termijn van twee maanden de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen. De regering heeft via haar permanente vertegenwoordiging bij de Europese Unie geantwoord en heeft haar eerdere argumenten gehandhaafd.
V - Procesverloop
15. Zoals reeds hierboven vermeld, heeft de Commissie haar beroep tot veroordeling van de Helleense Republiek wegens niet-nakoming ingediend op 6 november 1998. Het verweerschrift is op 18 februari 1999 bij het Hof ingeschreven. Beide stukken zijn op reguliere wijze aangevuld met een repliek op 19 maart 2000 en met een dupliek op 1 juni 2000.
16. De terechtzitting, die op 21 september 2000 plaatsvond, is door de president van de kamer geschorst, omdat de gemachtigde van de Griekse regering geen concrete antwoorden kon geven op aan hem gestelde vragen. Het Hof vroeg met name om inlichtingen over de opslagcapaciteit van ondernemingen die aardolieproducten verhandelen, en over de mate van structurele afhankelijkheid van die ondernemingen van de raffinaderijen.
De griffie van het Hof heeft deze vragen op 5 oktober aan de Griekse regering gezonden en een termijn van tien dagen voor de schriftelijke beantwoording gesteld. Het antwoord is aan de Commissie gezonden die over een overeenkomstige termijn beschikte om een standpunt in te nemen. Op grond van de verstrekte inlichtingen achtte het Hof, met instemming van partijen, het niet nodig de terechtzitting te heropenen, en op 10 januari 2001 besloot de president van de kamer de mondelinge behandeling voort te zetten.
VI. Bespreking van het middel: schending van artikel 30 van het Verdrag
17. Het beroep van de Commissie is gebaseerd op één enkel middel. Zij is van mening dat de regeling die de Helleense Republiek in het leven heeft geroepen om te voldoen aan de verplichting uit hoofde van richtlijn 68/414 in de versie van richtlijn 72/425 tot het aanhouden van een minimumvoorraad van bepaalde aardolieproducten voor een periode van 90 dagen, in strijd is met artikel 30 van het Verdrag, omdat de door deze regeling aan de handelsondernemingen geboden mogelijkheid tot overdracht van hun opslagverplichting aan de in Griekenland gevestigde raffinaderijen afhankelijk is gesteld van aankopen bij die raffinaderijen tijdens het voorafgaande kalenderjaar.
De Commissie is van mening, dat het gaat om een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, die in casu wordt versterkt doordat de tankstations de aardolieproducten niet rechtstreeks bij de raffinaderijen mogen inkopen en deze evenmin mogen invoeren.
18. Ik zal, om te beginnen, onderzoeken of de Griekse regeling een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking is, en vervolgens stilstaan bij de eventuele rechtvaardigingsgronden en de evenredigheid van deze maatregel.
A - Schending van artikel 30 van het Verdrag
19. Volgens de Commissie kan de Griekse regeling de intracommunautaire handel in aardolieproducten belemmeren. De nationale regeling verplicht de op de binnenlandse markt opererende ondernemingen de buffervoorraden op het nationale grondgebied op te slaan. Daarbij hebben zij de mogelijkheid de voorraden in eigen tanks op te slaan of bij de binnenlandse raffinaderijen waarmee zij leveringscontract dienen af te sluiten.
De Commissie heeft geen bezwaar tegen het feit dat de buffervoorraad bij de raffinaderijen kan worden opgeslagen. Zij is evenwel van mening, dat de verplichting die de ondernemingen als tegenprestatie dienen aan te gaan, namelijk om bij deze raffinaderijen aardolieproducten te kopen, het vrije verkeer van goederen belemmert. Deze verplichting vormt in de praktijk een duidelijke discriminatie ten gunste van binnenlandse producten, aangezien de invoer van aardolieproducten weliswaar niet verboden is, maar wel door deze verplichting in sterke mate wordt ontmoedigd. Immers, wanneer de handelsondernemingen zich in andere lidstaten bevoorraden, verliezen zij de mogelijkheid om hun opslagverplichting aan de raffinaderijen over te dragen.
Ten slotte betoogt de Commissie, dat de beperkende werking voor de invoer van aardolieproducten wordt versterkt door het feit dat de handelsondernemingen een monopoliepositie hebben tegenover de tankstations, die niet uit andere lidstaten mogen importeren of rechtstreeks inkopen bij de raffinaderijen.
20. De Helleense Republiek erkent, dat de opslagregeling die zij ter naleving van richtlijn 68/414 in het leven heeft geroepen, inderdaad die is, die de Commissie in haar memories beschrijft. Zij bestrijdt evenwel dat deze regeling in strijd is met artikel 30 van het Verdrag. Volgens haar vloeit het vermeende financiële voordeel voor de handelsondernemingen niet voort uit de lagere opslagkosten, maar uit de bijkomende commerciële voordelen die de raffinaderijen hun bieden. Zij betoogt dat wanneer de opslagmogelijkheid bij de raffinaderijen niet zou bestaan, het niet zeker is of Griekenland aan zijn verplichting tot het aanhouden van de voorgeschreven minimumvoorraden kan voldoen.
De Griekse regering is van mening, dat de geldende regeling noch feitelijk en rechtens, noch daadwerkelijk of potentieel, de invoer discrimineert en dat zij dezelfde uitwerking heeft op de verhandeling van nationale en ingevoerde producten. De opslag bij de raffinaderijen is niet het uitvloeisel van de door de Commissie bekritiseerde wettelijke regeling, maar van de marktomstandigheden, die door drie verschillende factoren worden bepaald: Om te beginnen zijn de raffinaderijen per pijpleiding met de meeste grote vestigingen van de handelsondernemingen verbonden, hetgeen rechtstreekse bevoorrading tegen lage kosten mogelijk maakt. In de tweede plaats bevinden de raffinaderijen zich dicht bij de grote verbruikscentra en wordt de binnenlandse markt gekenmerkt door de concentratie van de verbruikers in de twee grote stedelijke agglomeraties van het land, Athene en Thessaloniki, waar de producten bij vulstations over tankwagens worden verdeeld. In de derde plaats kunnen de raffinaderijen de hoeveelheden producten die de over het gehele Griekse grondgebied verspreide regionale installaties met geringe capaciteit van de handelsondernemingen nodig hebben, tijdig en in kleine zendingen leveren.
De Griekse regering wijst erop, dat de voor de tankstations geldende voorschriften niet verbieden om rechtstreeks bij buitenlandse ondernemingen in te kopen, voorzover deze over voorraden aardolieproducten op Grieks grondgebied beschikken. Voorts is het de facto onmogelijk voor tankstations om de door hen verkochte producten uit andere lidstaten in te voeren. Hiervoor zijn verschillende redenen: In de eerste plaats grenst Griekenland niet aan deze staten; in de tweede plaats moet voor het vervoer van deze producten een tanker worden gecharterd, aangezien tankwagens uit veiligheidsoverwegingen niet op schepen worden toegelaten, en maken de kosten dit onmogelijk; in de derde plaats zou het lossen in daarvoor geschikt gemaakte installaties en de opslag in de tankstations moeten plaatsvinden; ten slotte ligt het voor de hand dat het de tankstations aan de voor dergelijke transacties benodigde technische en financiële mogelijkheden ontbreekt, zelfs al zouden dergelijke transacties financieel voordeel opleveren.
21. Volgens artikel 30 van het Verdrag zijn kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden. Het Hof heeft in het arrest Dassonville verklaard, dat iedere regeling die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking is aan te merken.
22. Ik wil er om te beginnen op wijzen dat de Griekse regeling betreffende handhaving van minimumvoorraden aardolieproducten niet dezelfde uitwerking heeft op binnenlandse en ingevoerde producten, aangezien de handelsondernemingen zich wel kunnen bevrijden van hun opslagverplichting wanneer zij zich bij de binnenlandse raffinaderijen bevoorraden, maar niet wanneer zij aardolieproducten in andere lidstaten kopen.
23. Het staat buiten kijf dat de mogelijkheid om de opslagverplichting aan de raffinaderijen over te dragen een reeks voordelen met zich brengt voor de handelsondernemingen. De Griekse regering heeft deze zelf in haar verweerschrift uitvoerig toegelicht bij de analyse van de twee opties die voor de ondernemingen openstaan, die zowel wat hun juridische implicaties als hun financiële gevolgen betreft, van elkaar verschillen.
24. Wat de juridische implicaties betreft, de ondernemingen die besluiten om de voorraden in hun toebehorende of in door hen gehuurde opslagplaatsen aan te houden, zijn eigenaar van de producten en verantwoordelijk voor de kwaliteit en kwantiteit daarvan. Kiezen zij daarentegen voor overdracht van de opslagverplichting, dan zijn de raffinaderijen eigenaar en aansprakelijk voor de juiste opslag van de producten.
25. Wat de financiële gevolgen betreft, komen in het eerste geval het risico van daling van de aardolieprijs, de opslagkosten, de effecten van wisselkoersfluctuaties, de kosten van verzekering, bewaking en beheer van de opgeslagen hoeveelheden, het risico van verlies ten gevolge van verdamping of andere oorzaken en het kwaliteitsverlies en daarmee verband houdende risico's voor rekening van de ondernemingen. Wanneer zij daarentegen de verplichting overdragen, zijn de met de opslag verband houdende risico's en kosten voor rekening van de raffinaderijen. Deze kosten en risico's worden gewaardeerd en opgenomen in de totale opslagkosten. Deze kosten worden doorberekend in de prijs van de producten die de raffinaderijen verkopen aan de handelsondernemingen, die ze op hun beurt op de verbruikers afwentelen.
26. De Griekse regeling waarvan de Commissie de verenigbaarheid met artikel 30 van het Verdrag in twijfel trekt, stelt de overdracht van de opslag door de handelsondernemingen aan de binnenlandse raffinaderijen afhankelijk van de voorwaarde van bevoorrading bij deze raffinaderijen, en wel voor een totale hoeveelheid die gelijk is aan het volume van de aardolieproducten van elke categorie die in een periode van 90 dagen tijdens het voorafgaande kalenderjaar aan hen zijn geleverd door de raffinaderijen.
Aangezien in de eerste plaats economische motieven de ondernemingen ertoe brengen de opslag aan de raffinaderijen over te dragen, en in de tweede plaats deze overdracht met een bevoorradingsverplichting bij de raffinaderijen gepaard gaat, ontstaat een situatie waarin deze ondernemingen zijn genoodzaakt om bij de binnenlandse raffinaderijen in te kopen. Per saldo is hiermee sprake van een duidelijke en ondubbelzinnige prikkel om binnenlandse producten te kopen.
27. De inlichtingen die tijdens de procedure zijn verstrekt, bevestigen deze analyse. Tussen partijen staat namelijk vast dat de handelsondernemingen niet voldoende ruimte voor de opslag van de voorraden hebben. Voorts is gebleken dat zij de beschikbare capaciteit bij lange na niet daadwerkelijk benutten. In antwoord op de door het Hof na de schorsing van de terechtzitting gestelde schriftelijke vragen heeft de Griekse regering medegedeeld dat de 34 in Griekenland actieve handelsondernemingen in 1997 over een opslagcapaciteit van 1 275 000 m3 beschikten, hetgeen overeenkomt met ongeveer 1 070 000 ton (t). De totale voor hen geldende opslagverplichting bedroeg in 1997 2 165 000 t. Dit betekent in de praktijk dat zij, om aan hun verplichting te voldoen indien zij hun capaciteit hadden benut, een beroep op de raffinaderijen moesten doen voor de opslag, op kosten van de ondernemingen, van iets meer dan de helft van deze hoeveelheid, namelijk ongeveer 1 095 000 t. Uit hetzelfde document blijkt echter, dat de handelsondernemingen tussen april 1997 en maart 1998 in werkelijkheid gemiddeld maar 227 000 [t] hadden opgeslagen, ofwel iets meer dan 10 % van de hoeveelheid die zij behoorden in opslag te hebben, terwijl de drie binnenlandse raffinaderijen de rest hadden opgeslagen, in totaal 2 028 000 t.
28. Het is een legitieme keuze om de handelsondernemingen de mogelijkheid te bieden de opslagverplichting over te dragen aan in Griekenland gelegen raffinaderijen, doch dit is niet het geval voor het afhankelijk stellen van die mogelijkheid van een verplichting tot bevoorrading bij deze raffinaderijen. Deze bevoorradingsverplichting vormt een discriminatoire behandeling van de producten van raffinaderijen in de overige lidstaten, aangezien de verhandeling van deze producten erdoor wordt bemoeilijkt. Wanneer de handelsondernemingen zich in andere lidstaten met aardolieproducten bevoorraden, ontneemt de Griekse regeling hen alle voordelen die de overdracht van de opslag biedt.
29. De Griekse regeling voor de opslag van buffervoorraden kan derhalve op zijn minst indirect de intracommunautaire handel belemmeren.
30. De Griekse regering meent dat de opslagregeling de invoer niet belemmert omdat, zo dit wel het geval zou zijn, de handelsondernemingen de opslagcapaciteit op hun eigen daartoe geschikte terreinen stellig volledig zouden benutten en zich enkel voor de resterende hoeveelheid bij de binnenlandse raffinaderijen bevoorraden.
31. Ik deel deze opvatting niet. De handelsondernemingen nemen hun beslissingen op het gebied van het inkoopbeleid op basis van verschillende factoren, waarvan de opslagkosten er één zijn. De Griekse ondernemingen zouden slechts dan importeren en hun eigen opslagcapaciteit volledig benutten alvorens aardolieproducten bij binnenlandse raffinaderijen in te kopen, wanneer het prijsverschil tussen de binnenlandse en de ingevoerde producten het verlies van de voordelen opheft die de overdracht van de opslag in de vermelde omstandigheden biedt.
32. De toepasselijkheid van artikel 30 van het Verdrag op een nationale algemene handelsregulerende maatregel kan niet afhangen van een zuiver toevallige en tijdgebonden feitelijke omstandigheid, en volgens het arrest Dassonville vormt een handelsmaatregel enkel dan een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, wanneer hij de intracommunautaire handel, zij het ook maar potentieel, kan belemmeren.
33. Zoals de Commissie in repliek terecht opmerkt, is in casu beslissend dat de Griekse regeling de invoer kan belemmeren.
Zoals het Hof in zijn rechtspraak heeft beslist, kan een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking zijn: een nationale regeling die nationale en ingevoerde producten verschillend regelt of de afzet van ingevoerde producten op enigerlei wijze moeilijker maakt dan die van nationale producten; een regeling die de invoer moeilijker of duurder maakt dan binnenlandse transacties, en zelfs een eenvoudige aansporing van de overheid tot het kopen van binnenlandse producten, die, ook al mist zij bindende kracht, het gedrag van handelaren en verbruikers op het grondgebied van een lidstaat kan beïnvloeden en aldus de doelstellingen van het Verdrag doorkruisen.
34. De in het geding zijnde regeling en de daarmee verbonden voordelen voor de opslag bij de raffinaderijen nu kunnen - onafhankelijk van de situatie bij de prijzen - de handelsondernemingen ertoe aanzetten binnenlandse aardolieproducten te kopen, en hen ervan afhouden deze producten uit andere lidstaten in te voeren.
35. Nu ik tot deze conclusie ben gekomen, acht ik het niet noodzakelijk stil te staan bij de vraag of de restrictieve gevolgen van de in het geding zijnde wettelijke regeling voor het vrije goederenverkeer versterkt worden door het feit dat de tankstations noch rechtstreeks bij de raffinaderijen kunnen inkopen, noch producten uit een ander lidstaat kunnen invoeren.
36. Gelet op het voorafgaande ben ik het met de Commissie eens, dat de Griekse bepalingen die de regeling voor de opslag van minimumvoorraden aardolieproducten uitwerken, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30 van het Verdrag vormen.
B - Rechtvaardiging van de belemmering van het vrije verkeer van goederen
37. Zoals bekend, staat artikel 36 van het Verdrag een lidstaat toe maatregelen te nemen die het handelsverkeer verbieden of beperken, indien deze gerechtvaardigd zijn uit hoofde van, in het bijzonder, bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde en de openbare veiligheid of de bescherming van de gezondheid en het leven van personen en ze geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
38. Het Hof heeft bij herhaling verklaard dat nationale bepalingen die in strijd zijn met artikel 30 van het Verdrag, slechts op de in artikel 36 genoemde gronden gerechtvaardigd kunnen zijn, of, in voorkomend geval, wanneer deze bepalingen, voorzover zonder onderscheid toegepast op nationale en ingevoerde producten, noodzakelijk zijn om te voldoen aan dwingende vereisten verband houdend met, onder meer, de doeltreffendheid van fiscale controles, de bescherming van de volksgezondheid, de bescherming van consumenten of de eerlijkheid van handelstransacties.
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling of handelwijze ter bescherming van een van de in artikel 36 genoemde doelstellingen slechts verenigbaar is met het Verdrag, voorzover zij niet verder gaat dan ter bereiking van het nagestreefde doel passend en noodzakelijk is. Een lidstaat kan weliswaar een keuze maken uit verschillende maatregelen die alle ter bereiking van hetzelfde doel passend zijn, maar hij moet die maatregel kiezen, die de vrijheid van het handelsverkeer het minst belemmert.
39. De Commissie staat op het standpunt dat de litigieuze regeling binnenlandse en buitenlandse producten op verschillende wijze raakt en dat in casu geen van de in artikel 36 opgesomde rechtvaardigingsgronden voor een uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van goederen aanwezig is. Volgens de Commissie kan het door de Griekse autoriteiten beoogde doel, te weten het waarborgen van de continuïteit van de bevoorrading met aardolieproducten, met minder ingrijpende maatregelen worden bereikt. Zij stelt voor om artikel 10 van wet nr. 1571/85 in de versie van artikel 15 van wet nr. 2289/95 te schrappen, zodat de overdracht van de opslagverplichting niet meer met de bevoorradingsverplichting van de handelsondernemingen jegens de raffinaderijen verbonden is. Deze bepaling zou kunnen worden vervangen door een bepaling die de ondernemingen toestaat de benodigde opslaginstallaties bij de raffinaderijen te huren zonder de verplichting hun producten te kopen. Aangezien een maatregel bestaat die het vrije verkeer van goederen minder belemmert en het mogelijk maakt het betrokken algemeen belang te beschermen, is de Commissie van mening dat de Griekse regeling niet evenredig is.
40. De Helleense regering betoogt daarentegen dat de litigieuze regeling niet discriminerend is. Ter rechtvaardiging ervan voert zij om te beginnen aan, dat het fundamentele recht van de raffinaderijen op economische vrijheid al te zeer werd beperkt wanneer zij de opslag van de minimumvoorraden en daarmee de op de handelsondernemingen rustende verplichting zouden moeten overnemen, maar de laatstgenoemden de producten die zij doorverkopen, niet bij de raffinaderijen hoeven te kopen.
Voorts is zij van mening, dat het algemeen belang meebrengt dat de handelsondernemingen niet de bevoegdheid behoren te hebben om tanks voor de opslag van de minimumvoorraden bij de raffinaderijen te huren, en dat dit doel van algemeen belang niet met minder ingrijpende middelen kan worden bereikt.
41. Ik deel de opvatting van de Commissie, dat de Griekse regeling voor de opslag van minimumvoorraden aardolieproducten niet dezelfde uitwerking heeft op binnenlandse en ingevoerde producten, aangezien - zoals gedurende de procedure is aangetoond - de handelsondernemingen zich kunnen bevrijden van de opslagverplichting wanneer zij zich bij de binnenlandse raffinaderijen bevoorraden, terwijl deze mogelijkheid ontbreekt wanneer zij aardolieproducten bij de in andere lidstaten gevestigde raffinaderijen kopen.
Bijgevolg komen als mogelijke rechtvaardigingsgronden enkel de in artikel 36 opgesomde gronden van algemeen belang in aanmerking. Volgens de uitlegging in de rechtspraak van het Hof moet deze bepaling, als uitzondering op de fundamentele regel van de afschaffing van alle belemmeringen van het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten, eng worden uitgelegd en kunnen de daarin opgesomde uitzonderingen niet worden uitgebreid tot andere dan de aldaar genoemde gevallen. Bij wijze van voorbeeld en zonder volledig te willen zijn, zijn door het Hof als rechtvaardigingsgronden afgewezen de bescherming van de consument, de eerlijkheid van de handelstransacties alsook de bescherming van de creativiteit en de culturele diversiteit in de boekensector, omdat deze niet uitdrukkelijk in artikel 36 worden vermeld.
42. De Griekse regering beroept zich ter rechtvaardiging van de onverminderde toepassing van de huidige regeling op de economische vrijheid van de raffinaderijen en het gevaar voor hun goed functioneren. Afschaffing van de verplichting tot bevoorrading bij de raffinaderijen als voorwaarde voor de overdracht van de opslagverplichting zou het distributiesysteem van een voor de veiligheid van het land vitale industrietak en daarmee de waarborg van de continuïteit van de bevoorrading met aardolieproducten in gevaar brengen.
43. De economische vrijheid van raffinaderijen of ondernemingen in het algemeen wordt in artikel 36 niet als rechtvaardigingsgrond vermeld en dient bijgevolg als zodanig te worden afgewezen. Hoe dan ook ben ik van mening, dat het voorstel van de Commissie op generlei wijze afbreuk doet aan die vrijheid, aangezien het de raffinaderijen niet dwingt de opslagverplichting van de handelsondernemingen over te nemen, maar uitsluitend beoogt de thans bestaande koppeling tussen overdracht van de opslagverplichting en bevoorrading bij een en dezelfde raffinaderij weg te nemen, zodat voor de opslag van aardolieproducten de wetten van de markt en de vrije mededinging gaan gelden.
44. Wat het gevaar voor het distributiesysteem van een voor de veiligheid van het land vitale industrietak betreft, ben ik van mening dat de Griekse regering niet heeft aangetoond dat het ter waarborging van de nationale veiligheid noodzakelijk is de overdracht van de opslag met een bevoorradingsverplichting gepaard te laten gaan. Mijns inziens bestaat er geen grond waarom de raffinaderijen, die onder de huidige regeling hun eigen producten kunnen opslaan, in een stelsel dat recht doet aan de wetten van de markt of de vrije mededinging niet de producten zouden kunnen opslaan die door de handelsondernemingen in andere lidstaten zijn gekocht.
45. Voorts betogen de Griekse autoriteiten dat wanneer de opslagcapaciteit van de raffinaderijen wordt beperkt, deze minder flexibel kunnen werken, met als gevolg stijgende productiekosten en voor de verbruiker - in het meest gunstige geval - een prijsverhoging, en een tekort aan producten in crisissituaties. Bovendien zou de voorziening van de eilanden, waar het verbruik slechts gering is, vanwege het transport over grote afstanden weinig rendabel worden. Deze overwegingen kunnen evenwel onder geen van de in artikel 36 van het Verdrag opgesomde gronden van algemeen belang worden gebracht, aangezien deze bepaling volgens vaste rechtspraak betrekking heeft op maatregelen van niet-economische aard.
46. Ten slotte wijst de verwerende regering erop, dat het zonder de productie van de Griekse raffinaderijen onmogelijk is de speciale brandstoffen te leveren aan de strijdkrachten die deze nodig hebben en die de handelsondernemingen niet kunnen leveren. Mijns inziens beoogt de Commissie evenwel niet het stilleggen van de Griekse raffinaderijen. Het lijkt mij in elk geval voor het waarborgen van de openbare veiligheid van een lidstaat niet essentieel, dat de brandstoffen voor zijn strijdkrachten door binnenlandse raffinaderijen moeten worden geproduceerd en geleverd.
47. In het arrest Campus Oil heeft het Hof geoordeeld, dat een nationale regeling die de importeurs van aardolieproducten verplicht om zich tot een bepaald percentage van hun behoeften bij een op het nationale grondgebied gevestigde raffinaderij te bevoorraden, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking is. Het heeft vervolgens aanvaard dat een lidstaat - in casu Ierland - die voor zijn bevoorrading met aardolieproducten geheel of nagenoeg geheel op importen is aangewezen, om redenen van openbare veiligheid in de zin van artikel 36 van het Verdrag importeurs de verplichting oplegt om een bepaald percentage van hun behoeften te dekken bij een op zijn grondgebied gevestigde raffinaderij door middel van aankopen tegen prijzen die door de bevoegde minister zijn vastgesteld op basis van de exploitatiekosten van die raffinaderij, indien de productie daarvan niet tegen concurrerende prijzen vrij op de betrokken markt kan worden afgezet.
De hoeveelheden aardolieproducten waarvoor een dergelijke regeling geldt, mogen evenwel niet groter zijn dan wat overeenkomt met de minimale bevoorrading die ter waarborging van de openbare veiligheid van de betrokken staat noodzakelijk is, en niet hoger liggen dan het productieniveau dat vereist is om in een crisissituatie voldoende raffinagecapaciteit beschikbaar te hebben en om voortdurend de verwerking mogelijk te maken van de aardolie waarvoor de betrokken staat leveringscontracten op lange termijn heeft gesloten.
48. De argumenten die de Helleense Republiek in casu aanvoert ter rechtvaardiging van haar regeling om redenen van nationale veiligheid, hebben mijns inziens niet de kracht van die welke de Ierse regering destijds naar voren bracht ter rechtvaardiging van de nationale bepalingen die de invoer van aardolieproducten naar Ierland beperkten, en die het Hof ervan overtuigden dat er sprake was van een van de in artikel 36 van het Verdrag opgesomde rechtvaardigingsgronden.
49. Ik ben het derhalve met de Commissie ook in zoverre eens, dat in de onderhavige zaak geen van de in artikel 36 als rechtvaardigingsgronden opgesomde redenen van algemeen belang aanwezig is. Het beroep van de Commissie is derhalve gegrond.
VII - Kosten
50. Aangezien het beroep van de Commissie gegrond is, moet de Helleense Republiek ingevolge artikel 69, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten worden verwezen.
VIII - Conclusie
51. Gelet op het voorafgaande geef ik het Hof in overweging:
- vast te stellen dat de Helleense Republiek, door de invoering en de handhaving van een regeling betreffende het verplicht aanhouden van minimumvoorraden aardolieproducten die de desbetreffende handelsondernemingen de mogelijkheid biedt om hun opslagverplichting over te dragen aan in Griekenland gevestigde raffinaderijen waarbij zij in het voorafgaande jaar producten hebben gekocht, en wel voor een hoeveelheid die overeenkomt met het volume van de producten dat in een bepaalde periode door een raffinaderij aan hen is geleverd, de krachtens artikel 30 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 28 EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- de Helleense Republiek in de kosten te verwijzen.