61978C0139
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL
PRÉSENTÉES LE 21 FÉVRIER 1979 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les parties au litige pendant au principal s'opposent sur le point de savoir si le requérant, un ressortissant italien domicilié à Göttingen, a perdu tout droit aux prestations d'assistance au chômage «Arbeitslosenhilfe» après un séjour de plus de trois mois en Italie.
Au titre de l'article 69, paragraphe 1, alinéa c), du règlement no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (JO 1971, no  L 149, du 5 juillet 1971, p. 2), le travailleur en chômage complet qui a droit aux prestations dans un État membre et qui se rend dans un autre État membre pour y chercher un emploi continue à avoir droit aux prestations durant une période de trois mois au maximum, à compter de la date à laquelle il a cessé d'être à la disposition des services de l'emploi de l'État qu'il a quitté. L'article 69, paragraphe 2, prévoit ce qui suit:
«Si l'intéressé retourne dans l'État compétent avant l'expiration de la période pendant laquelle il a droit aux prestations en vertu des dispositions du paragraphe 1, alinéa c), il continue à avoir droit aux prestations conformément à la législation de cet État; il perd tout droit aux prestations en vertu de la législation de l'État compétent s'il n'y retourne pas avant l'expiration de cette période. Dans des cas exceptionnels, ce délai peut être prolongé par les services ou institutions compétents.»
Du 13 décembre 1976 au 18 décembre 1976, l'«Arbeitsamt» (bureau d'emploi) Göttingen a versé une prestation d'assistance au chômage («Arbeitslosenhilfe») au requérant. Le 17 décembre 1976, sur sa demande, il lui a été délivré une attestation selon le formulaire E 303 (concernant le maintien du droit aux prestations de chômage en vertu de l'article 83, paragraphe 3, du règlement no 574/72/CEE) parce qu'il voulait se rendre en Italie le 19 décembre 1976 pour y chercher un emploi. L'attestation confirmait qu'il avait droit à des prestations-chômage durant une période de trois mois, c'est-à-dire du 19 décembre 1976 au 18 mars 1977. Le requérant a reçu en même temps le formulaire E 303/5, rédigé en langue italienne, qui indique qu'en principe tout droit à des prestations-chômage au titre du droit allemand existant éventuellement encore disparaît à l'expiration d'un délai de trois mois, si l'intéressé n'est pas retourné en république fédérale d'Allemagne dans ce délai.
Le 19 décembre 1976, le requérant s'est rendu pour chercher un emploi à Erchi en Italie où une démarche en ce sens auprès des services communaux de l'emploi lui a appris que ni à cette époque ni dans les semaines suivantes il n'existait pour lui de perspectives de placement dans cette localité.
Deux jours avant la fin du délai de retour, le 16 mars 1977, le requérant a été atteint d'une pyélite et d'une cystite et il s'est trouvé dans l'incapacité de travailler jusqu'au 14 mai 1977.
Une fois guéri, il est rentré en république fédérale d'Allemagne le 15 mai 1977 et, le 16 mai 1977, il a formé une demande, auprès de l'«Arbeitsamt» de Göttingen, visant à obtenir de nouveau des prestations d'assistance au chômage («Arbeitslosenhilfe») puisque sa maladie l'avait empêché de revenir en république fédérale d'Allemagne dans le délai requis de trois mois. L'«Arbeitsamt» a rejeté la demande au motif qu'en vertu de l'article 69, paragraphe 2, 2 e phrase, du règlement no 1408/71, une prorogation exceptionnelle du délai de trois mois n'était pas possible parce que le séjour du requérant au lieu où il s'était rendu pour chercher un emploi avait cessé d'être nécessaire à cette fin déjà longtemps avant le début de l'incapacité de travail. L'«Arbeitsamt» estimait que si, ne tenant pas compte du but recherché par l'article 69, le requérant avait pris cependant la décision de rester en Italie, il devait également accepter le risque que, durant ce séjour prolongé pour d'autres motifs, des événements imprévus, tels que l'incapacité de travail, l'empêche de revenir en république fédérale d'Allemagne en temps utile.
Après l'échec de la réclamation introduite contre la décision de rejet de l'«Arbeitsamt», M. Coccioli a formé un recours auprès du Sozialgericht de Hildesheim. Par ordonnance du 10 juin 1978, celui-ci a sursis à statuer et il a déféré, à titre préjudiciel, les questions suivantes à la Cour de justice
«1.
Une prolongation du délai en application de l'article 69, paragraphe 2, du règlement CEE no 1408/71 est-elle admissible lorsque la demande de prolongation n'a été présentée qu'après expiration du délai?
2.
En cas de réponse affirmative:
Les services de l'emploi compétents agissent-ils dans le cadre de leur pouvoir discrétionnaire lorsqu'ils nient l'existence d'une exception justifiant la prolongation du délai parce que
a)
il n'existait pour le travailleur en chômage aucune perspective d'emploi dans un autre État membre dans lequel il s'était inscrit comme demandeur d'emploi et
b)
le retour dans les délais à la suite d'une maladie soudaine était impossible?»
I —
Avant d'exposer notre opinion sur ces questions, il nous semble opportun d'examiner en premier lieu la question soulevée par la Commission quant à la compatibilité de l'article 69, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 avec l'article 51 du traité CEE. A cet égard, il n'est pas nécessaire que nous traitions la question en détail, puisqu'en définitive la Commission n'a pas non plus de doutes quant à la validité de la disposition en cause. A son avis, de telles objections n'auraient été justifiées que si la disparition de tout autre droit à des prestations octroyées au seul titre des dispositions de l'État compétent n'avait été prévue qu'en droit communautaire ou si la disparition totale de tout droit ultérieur au titre de l'article 69, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 avait violé le principe de proportionnalité. Mais le droit national connaît également des dispositions, comme par exemple l'article 120 de l'«Arbeitsförderungsgesetz» (loi allemande sur l'emploi), en vertu desquelles l'octroi de prestations-chômage doit être refusé dès lors que le travailleur en chômage ne répond pas à une invitation de l'«Arbeitsamt» à se présenter. Quant au but visé, la violation de l'obligation de se présenter en droit national est certainement comparable au dépassement du délai de trois mois. A cet égard, le travailleur en chômage n'est donc certainement pas plus mal traité par le règlement no 1408/71; l'article 69 du règlement lui confère au contraire un avantage, puis-qu'en l'absence de cette disposition, il perdrait directement tout droit à prestations dès qu'il cesserait d'être à la disposition du marché national du travail. C'est uniquement l'article 69 qui permet de continuer à octroyer durant une période limitée les prestations-chômage au titre des dispositions de l'État membre qui était compétent en dernier lieu au travailleur en chômage, créant ainsi de meilleures conditions pour la mobilité de la main-d'oeuvre.
En ce qui concerne le délai lui-même, l'article 51 du traité CEE, sur lequel se fonde le règlement no 1408/71, prévoit enfin que le Conseil, sur proposition de la Commission, adopte dans le domaine de la sécurité sociale les mesures nécessaires pour l'établissement de la libre circulation des travailleurs. Le contenu et les limites de l'obligation incombant au Conseil au titre de l'habilitation de l'article 51 ne découlent donc pas uniquement de cet article, mais surtout des articles 48 et 49 du traité CEE qui, du point de vue du fond, sont étroitement liés au premier (voir affaire 100/63, J. G. van Veen, veuve Kalsbeek/Bestuur der Sociale Verzekeringsbank, arrêt du 15 juillet 1964, Recueil 1964, p. 1105). Mais l'article 48, paragraphe 3, du traité CEE ne confère, entre autres, aux travailleurs que le droit de répondre à des emplois effectivement offerts et de se déplacer à cet effet librement sur le territoire des États membres. En conséquence, l'article 51 du traité CEE impose au Conseil d'arrêter uniquement les mesures d'application dans le domaine de la sécurité sociale pour la période nécessaire à l'exercice du droit de libre circulation. Si des emplois lui sont effectivement offerts et si un travailleur en chômage se rend dans un autre État membre pour y chercher un emploi, le délai de trois mois prévu à l'article 69, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 suffit en principe pour protéger les intérêts du travailleur en quête d'un emploi.
Mais dans l'hyphothèse où la disparition complète de tout droit aux prestations après la fin de ce délai violerait le principe de proportionnalité dans un cas concret, l'article 69, paragraphe 2, deuxième phrase, prévoit précisément, par la possibilité d'une prorogation de délai, un correctif destiné à la solution de tels cas. Après les considérations qui précèdent, nous ne pouvons donc déceler aucun élément susceptible de mettre en cause la validité de la disposition contestée.
II —
1.
Si nous envisageons maintenant la réponse à la première question qui a trait à la recevabilité d'une demande de prorogation après l'expiration du délai de trois mois, il convient de constater tout d'abord que, contrairement à l'article 14, paragraphe 1, alinéa a), ii), du règlement no 1408/71 qui prévoit qu'un accord doit être sollicité avant l'expiration d'un délai, l'article 69, paragraphe 2, deuxième phrase, du même règlement ne contient aucune précision en ce sens que la prorogation du délai ne pourrait pas être demandée après la fin de celui-ci. Au reste, l'objectif de la disposition d'exception ne peut pas non plus, nous semble-t-il, justifier une autre conclusion. Ainsi que nous l'avons déjà mentionné, la possibilité d'une prorogation de délai a été prévue pour permettre aux services de l'emploi compétents de régler de telles situations de conflit lorsque l'expiration régulière du délai et la disparition du droit aux prestations qu'il entraîne constituerait un cas de rigueur sociale disproportionnée. Toutefois, un tel cas exceptionnel peut ne pas avoir seulement comme conséquence le retour tardif du travailleur en chômage dans l'État compétent; il peut en même temps entraîner également l'impossibilité d'introduire la demande de prorogation avant la fin du délai. Pour éviter toute situation d'inéquité qui naîtrait de ces circonstances, il nous semble raisonnable d'admettre que la demande de prorogation puisse encore être présentée après la fin du délai de trois mois.
En revanche, il n'est pas inéquitable de requérir que le travailleur en chômage informe dès que possible les services de l'emploi compétents du cas exceptionnel en question et l'on devra donc exiger, à l'instar de la Commission, que la demande soit formée aussitôt que les circonstances particulières le permettent raisonnablement.
2.
Par la deuxième question posée, la juridiction de renvoi désire savoir si les services de l'emploi compétents agissent dans le cadre de leur pouvoir discrétionnaire lorsqu'ils nient l'existence d'une situation d'exception au sens de l'article 69, paragraphe 2, du règlement no 1408/71, situation qui justifie la prorogation du délai, parce que le travailleur en chômage n'avait aucune perspective de placement dans l'autre État membre dans lequel il s'était fait inscrire comme demandeur d'emploi et parce que de surcroît le retour dans les délais requis a été rendu impossible par une maladie subite.
Sans cependant reprendre cette objection au cours de l'audience, la défenderesse au principal a fait valoir dans ses observations écrites que la question déférée était irrecevable parce qu'elle ne visait pas à une interprétation de la disposition en cause, mais parce qu'elle concernait au contraire l'exercice du pouvoir discrétionnaire que cette disposition conférait à l'administration. Elle estime que c'est seulement en prenant en considération les circonstances du cas d'espèce que l'on peut constater l'excès de pouvoir. Néanmoins, selon elle, la Cour de justice n'est pas compétente pour appliquer le droit à un cas d'espèce au titre d'une procédure conformément à l'article 177 du traité CEE.
Dans la mesure où il n'est pas possible de prévoir toutes les situations de conflit possibles, le Conseil a utilisé, dans l'hypothèse en cause, la notion indéterminée et générale du “cas exceptionnel” qui doit permettre aux services de l'emploi compétents de prendre en considération, dans les cas concrets qui se présentent, et avec une marge d'appréciation déterminée, les facteurs qui justifient une exception à la règle. Dans cette procédure, il s'agit de l'interprétation de la notion de “cas exceptionnel” et à cet égard la Cour de justice est certes compétente.
La marge d'appréciation elle-même dépend de la fonction que cette clause d'exception doit remplir dans le cadre de l'article 69 du règlement no 1408/71. A cet égard, il est possible de définir la substance de la notion de “cas exceptionnel” dans les termes suivants: un cas exceptionnel au sens de la disposition en cause est tout incident en marge du déroulement normal des événements qui empêche le travailleur en chômage de retourner en temps utile dans l'État compétent.
Mais il est manifeste que tout déroulement anormal des événements ne justifie pas que l'on s'écarte de la règle et il faut que l'incident soit de nature à justifier l'exception à la règle. C'est seulement à partir du sens et de l'objectif du règlement no 1408/71 lui-même, et après examen des intérêts parallèles des autres assurés et de celui qui se prévaut de la disposition d'exception, qu'il est possible d'établir dans quels cas une dérogation de la part de l'administration est justifiée. A la lumière de ces critères, il convient de constater que le requérant a utilisé dans sa totalité le délai de trois mois prévu à l'article 69, paragraphe 2, du règlement no 1408/71, bien que ni lorsqu'il a commencé à se mettre en quête d'un emploi ni dans les semaines qui ont suivi il n'existait de perspectives de placement dans la localité où il s'était rendu. Finalement, il n'est tombé malade que deux jours avant l'expiration du délai dans lequel il aurait dû retourner en république fédérale d'Allemagne.
Ainsi que le requérant en avait connaissance, ce n'est que pour chercher un emploi dans un autre État membre durant une période limitée que l'article 69, paragraphe 1, confère aux travailleurs en chômage, dans l'intérêt de la libre circulation, l'avantage du maintien du droit aux prestations. Comme le Conseil l'avait également déjà reconnu, une telle réglementation comporte le risque de ne pas être uniquement utilisée pour chercher un emploi dans un autre État membre, mais également pour d'autres motifs, de façon abusive. Les données chiffrées que la défenderesse a présentées à l'audience et desquelles il ressort que le nombre d'attestations selon le formulaire E 303 augmente toujours de façon très nette avant Noël et avant les grandes vacances ont clairement montré que la crainte d'un abus n'était pas tout à fait injustifiée. Mais un tel comportement ne peut pas être de nature à sauvegarder l'intérêt des autres assurés.
Il ressort beaucoup plus du sens et de l'objectif de l'article 69 que le travailleur en chômage ne pouvait utiliser la totalité du délai que pour une recherche d'emploi offrant des perspectives de placement et ayant des chances d'aboutir et qu'il devait retourner dans l'État compétent pour l'octroi de prestations dès avant l'expiration du délai de trois mois après qu'il se fut rendu compte que sa recherche d'emploi resterait vaine. Ainsi que la défenderesse le constate à bon droit, le séjour prolongé du requérant en Italie n'était donc plus justifié objectivement par la recherche d'un emploi au plus tard après deux mois, c'est-à-dire presque un mois avant le début de sa maladie. Les services de l'emploi compétents doivent pouvoir tenir compte de cette circonstance pour l'appréciation des divers intérêts en cause lorsqu'il leur appartient de décider si le risque d'une maladie peu de temps avant la fin du délai doit être mis à la charge du travailleur en chômage ou à la charge des autres assurés. Dans le cadre de ces considérations, il n'est pas inopportun, quant au fond, que les services de l'emploi compétents fassent supporter au travailleur en chômage le risque du cas exceptionnel “maladie” au cours de son séjour prolongé dans l'État où il recherche un emploi et qu'ils refusent pour ce motif de proroger le délai. La question de savoir si la maladie était due ou non à la faute du travailleur ne revêt plus aucune importance dans la mesure où l'imputation du risque est déjà justifiée par le fait que l'intéressé n'est pas retourné dans l'État compétent dès qu'il a pu se rendre compte qu'il n'existait pas de perspectives de placement.
Enfin, nous ne pouvons pas non plus déceler dans la pratique administrative conséquente des services de l'emploi compétents une violation du principe de l'égalité de traitement, dans la mesure où, dans tous les cas, ainsi que la défenderesse au principal nous l'a dit à l'audience, ce n'est que lors de la demande de prorogation que l'on examine si le motif de prorogation de délai n'est apparu que dans le dernier tiers du délai de trois mois et si à cette époque le séjour dans un autre État membre était encore justifié par une recherche d'emploi offrant des perspectives de placement.
En résumé, et compte tenu des considérations qui précèdent, nous proposons de répondre aux questions déférées à la Cour comme suit:
1.
Une prorogation de délai en application de l'article 69, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement no 1408/71, est admissible, également lorsque la demande de prorogation est présentée après l'expiration du délai. Néanmoins, pour que la demande présentée après l'expiration du délai soit recevable, il faut qu'elle soit formée aussitôt que les circonstances particulières le permettent raisonnablement.
2.
Les services de l'emploi compétents ou les organismes compétents peuvent, dans le cadre de la marge d'appréciation qui leur est concédée en vertu de l'article 69, paragraphe 2, deuxième phrase, nier l'existence d'un cas exceptionnel justifiant une prorogation de délai, dès lors qu'après s'être rendu compte que sa recherche d'emploi était vaine, le travailleur en chômage est resté volontairement au lieu de la recherche d'emploi et qu'une maladie subite l'a empêché de retourner dans l'État compétent dans le délai requis.
(
1
)	Traduit de l'allemand.