61990CC0240_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Deze zaak werpt een fundamentele vraag van groot praktisch belang op, namelijk in hoeverre de Commissie bevoegd is te verlangen, dat sancties worden opgelegd aan personen die bij het aanvragen van gemeenschapssubsidie onregelmatigheden hebben begaan.
De bestreden bepalingen
2. Met haar krachtens artikel 173 EEG-Verdrag ingesteld beroep bestrijdt de Bondsrepubliek Duitsland de geldigheid van drie bepalingen uit verordeningen van de Commissie op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zij vordert nietigverklaring van:
1) artikel 6, lid 6, van verordening (EEG) nr. 3007/84 van 26 oktober 1984 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de premie ten behoeve van schapevleesproducenten (PB 1984, L 283, blz. 28), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1260/90 van de Commissie van 11 mei 1990 (PB 1990, L 124, blz. 15);
2) artikel 13, lid 3, sub b, van verordening (EEG) nr. 3813/89 van de Commissie van 19 december 1989 tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van de regeling inzake tijdelijke inkomenssteun in de landbouw (PB 1989, L 371, blz. 17), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1279/90 van 15 mei 1990 (PB 1990, L 126, blz. 20); en
3) artikel 13, lid 3, sub c, van diezelfde verordening.
3. De Commissie stelde de bestreden maatregelen vast op basis van bepalingen waarbij de Raad haar zekere bevoegdheden had gedelegeerd. De eerste maatregel heeft betrekking op financiële steun aan de schapevleessector. Ingevolge artikel 5 van verordening (EEG) nr. 3013/89 van de Raad van 25 september 1989 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees (PB 1989, L 289, blz. 1), kan onder bepaalde voorwaarden aan schapevleesproducenten in de Gemeenschap een premie worden toegekend. Artikel 5, lid 9, bepaalt:
"Volgens de procedure van artikel 30:
(...)
° stelt de Commissie de bepalingen ter uitvoering van dit artikel, en met name die betreffende het indienen van de premieaanvragen en de uitkering van de premie, vast."
Met een beroep op die bepaling verving de Commissie bij verordening nr. 1260/90 artikel 6 van haar verordening nr. 3007/84 door een nieuwe versie van dat artikel, waartegen de Bondsrepubliek thans bezwaar maakt. De overige bestreden maatregelen hebben betrekking op inkomenssteun in de landbouw. Verordening (EEG) nr. 768/89 van de Raad van 21 maart 1989 tot instelling van een regeling inzake tijdelijke inkomenssteun in de landbouw (PB 1989, L 84, blz. 8), voorziet in de toekenning van steun aan landbouwers die aan bepaalde criteria voldoen. Artikel 12 bepaalt:
"De bepalingen ter uitvoering van deze verordening (...) worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 13."
Met een beroep op die bepaling verving de Commissie bij verordening nr. 1279/90 artikel 13, lid 3, van haar verordening nr. 3813/89 door een nieuwe versie, waartegen de Bondsrepubliek thans opkomt. In elk van de gevallen is de voor de vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voorgeschreven procedure de zogeheten "beheerscomité-procedure", waarbij een ontwerp van de voorgestelde maatregelen wordt voorgelegd aan een comité van vertegenwoordigers van de Lid-Staten. Indien de voorgestelde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van het comité, worden zij ter kennis van de Raad gebracht, die binnen één maand met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een andersluidend besluit kan nemen.
4. De eerste van de drie bestreden bepalingen, te weten artikel 6, lid 6, van verordening nr. 3007/84 van de Commissie, zoals gewijzigd, legt sancties op aan producenten die een valse verklaring hebben afgelegd bij het aanvragen van een premie krachtens artikel 5 van verordening nr. 3013/89 van de Raad, op grond waarvan ter compensatie van inkomensverliezen van schapevleesproducenten een premie kan worden toegekend. Voor de berekening van het bedrag van de premie dient men te weten, hoeveel dieren van de veestapel van de betrokken producent voor subsidie in aanmerking komen. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3007/84 bepaalt dan ook:
"Indien uit de in artikel 5 bedoelde controle blijkt dat het aantal werkelijk subsidiabele dieren kleiner is dan dat waarvoor de premie is aangevraagd, wordt (...) geen enkele premie uitgekeerd."
Artikel 6, lid 5, bepaalt:
"Onterecht betaalde bedragen worden onmiddellijk teruggevorderd; over deze bedragen wordt voor de periode die begint op de datum waarop de premie is uitgekeerd en afloopt op de datum waarop deze is teruggevorderd, een door de Lid-Staat te bepalen rente aangerekend."
En artikel 6, lid 6:
"Indien lid 1 van toepassing is en de bevoegde instantie vaststelt dat het een valse verklaring is die doelbewust of door grove nalatigheid is afgelegd, komt de betrokken producent ook in het verkoopseizoen dat volgt op dat waarvoor vastgesteld wordt dat de verklaring vals is, niet voor de premie in aanmerking."
5. De overige bestreden bepalingen zijn opgenomen in verordening nr. 3813/89 van de Commissie, zoals gewijzigd, dat de bepalingen vaststelt ter uitvoering van de bij verordening nr. 768/89 van de Raad ingestelde regeling inzake tijdelijke inkomenssteun in de landbouw (hierna: "IL"). Artikel 13, lid 3, van verordening nr. 3813/89 bepaalt:
"Wanneer wordt vastgesteld dat de IL is toegekend op grond van onjuiste, doch door de landbouwer als juist verklaarde gegevens, neemt de betrokken Lid-Staat de volgende maatregelen:
a) De ten onrechte uitgekeerde steun wordt van de landbouwer teruggevorderd, vermeerderd met een rente die wordt berekend vanaf de dag waarop de steun is uitgekeerd tot op die waarop het betrokken bedrag daadwerkelijk wordt terugbetaald. De toe te passen rentevoet is die welke naar nationaal recht voor soortgelijke terugvorderingen geldt.
b) Wanneer de bevoegde instantie vaststelt dat het bedrag ten onrechte is uitbetaald als gevolg van ernstige onregelmatigheden van de betrokken landbouwer, past de Lid-Staat bovendien één van de twee volgende maatregelen toe:
° ofwel wordt van de landbouwer in al dergelijke gevallen een bijkomend bedrag gelijk aan 30 % van de ten onrechte uitgekeerde steun gevorderd
° ofwel wordt van de landbouwer, als algemene regel, een bijkomend bedrag gelijk aan 30 % van het ten onrechte uitgekeerde bedrag gevorderd, met dien verstande dat, naar gelang van de ernst van het geval, een bijkomend bedrag van niet minder dan 20 % en niet meer dan 40 % van de ten onrechte uitgekeerde steun kan worden gevorderd.
c) Bovendien wordt een landbouwer die voor onjuiste informatie naar aanleiding waarvan van hem een onder b) bedoeld bedrag is gevorderd, verantwoordelijk is, voor twaalf maanden vanaf de datum waarop het bedrag is vastgesteld, van uitkeringen in het kader van een PIL [Programma voor inkomenssteun in de landbouw] uitgesloten. In geval van gekapitaliseerde steun past de betrokken Lid-Staat maatregelen toe van gelijke werking als die welke bij niet-gekapitaliseerde uitkeringen zouden gelden;
(...)"
De punten b en c van artikel 13, lid 3, zijn de tweede en derde bepaling waartegen in deze procedure bezwaar wordt gemaakt.
6. De sancties die ingevolge de bestreden bepalingen moeten worden opgelegd, vallen uiteen in twee categorieën. De ingevolge artikel 6, lid 6, van verordening nr. 3007/84 en artikel 13, lid 3, sub c, van verordening nr. 3813/89 op te leggen sanctie bestaat hierin, dat de landbouwer voor de duur van een jaar van de betrokken uitkering wordt uitgesloten. De sanctie van artikel 13, lid 3, sub b, van verordening nr. 3813/89 daarentegen komt erop neer, dat behalve terugbetaling (met rente) van de reeds uitgekeerde steun, betaling van een bijkomend bedrag wordt gevorderd. Ik zal deze twee soorten sancties hierna aanduiden als "uitsluiting", respectievelijk "toeslag".
7. De Duitse regering voert aan, dat de Raad noch de Commissie bevoegd is van de Lid-Staten te verlangen, dat deze een sanctie als de uitsluiting opleggen, en dat de Raad de Commissie niet kan machtigen om van de Lid-Staten te verlangen, dat deze een sanctie als de uitsluiting of de toeslag opleggen. Al zou een dergelijke delegatie van bevoegdheid in beginsel mogelijk zijn, dan nog is de Duitse regering van mening, dat noch artikel 5, lid 9, van verordening nr. 3013/89, noch artikel 12 van verordening nr. 768/89 daarin uitdrukkelijk of stilzwijgend voorziet.
Sancties in het EEG-Verdrag
8. Alvorens in te gaan op de argumenten die de Duitse regering tot staving van haar betoog aanvoert, wil ik eerst enkele algemene opmerkingen maken over straffen en sancties in het EEG-Verdrag. In het hiernavolgende zal ik de termen "straf" en "sanctie" door elkaar gebruiken, maar wanneer ik van "strafsanctie" spreek, doel ik daarmee uitsluitend op sancties met een strafrechtelijk karakter.
9. Het Verdrag bevat vrij weinig bepalingen die uitdrukkelijk betrekking hebben op de toepassing van sancties. In de eerste plaats moet onderscheid worden gemaakt tussen sancties die rechtstreeks door de Gemeenschap worden opgelegd, en sancties die ingevolge een gemeenschapsregeling door de Lid-Staten moeten worden opgelegd.
10. Met betrekking tot de eerste soort sanctie bepaalt artikel 87, lid 2, EEG-Verdrag, dat de verordeningen of richtlijnen die de Raad ingevolge artikel 87, lid 1, dient te vast te stellen, met name ten doel hebben:
"a) nakoming van de in artikel 85, lid 1, en in artikel 86 bedoelde verbodsbepalingen te verzekeren door de instelling van geldboeten en dwangsommen;
(...)
d) de taak van de Commissie onderscheidenlijk van het Hof van Justitie bij de toepassing van de in dit lid bedoelde bepalingen vast te stellen;
(...)".
Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204), verleent de Commissie dan ook de bevoegdheid, ondernemingen geldboeten en dwangsommen op te leggen: zie de artikelen 15 (geldboeten) en 16 (dwangsommen). Ik wijs erop, dat die sancties worden opgelegd bij beschikking van de Commissie en niet door de autoriteiten van de Lid-Staten, al kan zo nodig voor de nationale rechter tenuitvoerlegging worden verlangd: zie artikel 192 EEG-Verdrag. Geldboeten kunnen worden opgelegd in het geval van verstrekking van onjuiste, verdraaide of onvolledige gegevens (artikel 15, lid 1), of in het geval van inbreuk op materiële mededingingsvoorschriften of beschikkingen (artikel 15, lid 2), mits de betrokken onderneming opzet of nalatigheid kan worden verweten. Artikel 15, lid 4, bepaalt evenwel:
"De beschikkingen, gegeven krachtens het eerste of tweede lid, hebben geen strafrechtelijk karakter."
De uitoefening door de Gemeenschap van de haar krachtens artikel 87, lid 2, sub a, EEG-Verdrag toekomende bevoegdheden mag dus niet worden gezien als de uitoefening van bevoegdheden op het gebied van het strafrecht. Artikel 15, lid 4, suggereert echter evenzeer, dat de oplegging van geldstraffen als geldboeten en dwangsommen onder de bevoegdheid van de Gemeenschap kan vallen, ook al blijven strafrechtelijke vraagstukken tot de exclusieve bevoegdheid van de Lid-Staten behoren.
11. Ofschoon de Gemeenschap dus bevoegd is, sancties op te leggen wegens schending van de mededingingsregels, mogen dergelijke sancties niet worden aangemerkt als strafsancties. Het onderscheid tussen strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke sancties is bovendien door de Raad uitdrukkelijk erkend. Dat onderscheid verdient nadere bestudering, daar het voor het vraagstuk dat ons thans bezighoudt, van fundamenteel belang is. Het staat uiteraard buiten kijf, dat geldboeten, die soms kunnen oplopen tot miljoenen ECU, bedoeld zijn om een krachtig afschrikkend effect teweeg te brengen ten aanzien van ondernemingen die anders wellicht geneigd zouden zijn, de communautaire mededingingsregels te veronachtzamen. Ook strafsancties beogen een afschrikkend effect te hebben, maar dit betekent nog niet, dat elke dissuasieve sanctie ook een strafsanctie is. Een strafsanctie beoogt immers meer dan louter afschrikking en draagt in de regel ook elementen van maatschappelijke afkeuring of morele veroordeling in zich. De hoogte van de in een strafzaak opgelegde straf wordt dan ook dikwijls niet zozeer bepaald door pragmatische overwegingen, als wel door de mate waarin het betrokken gedrag in de maatschappij op afkeuring stuit. In het geval van een niet-strafrechtelijke sanctie daarentegen, ook indien deze wordt opgelegd wegens nalatigheid of fraude, mag de vaststelling van schuld dan een noodzakelijke voorwaarde zijn, zij is gewoonlijk niet het uiteindelijke doel van de straf. Wanneer bij voorbeeld iemand die nalatig of frauduleus heeft gehandeld, in een civiele procedure wordt veroordeeld tot het betalen van schadevergoeding, heeft deze straf tot doel het slachtoffer schadeloos te stellen, en beoogt zij soms een afschrikkend effect te hebben ten aanzien van de veroorzaker van de schade; een dergelijke straf is er echter niet op gericht, het betrokken gedrag als crimineel aan te merken, ook al dient de mate van schuld te worden vastgesteld alvorens de straf kan worden opgelegd.
12. Ofschoon bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht de Commissie (of het Gerecht van eerste aanleg of het Hof) niet de functie van strafrechter heeft, staat dit er op zichzelf niet aan in de weg, dat de Gemeenschap bevoegdheden uitoefent die er ° bij voorbeeld ° toe strekken, de strafwetten van de Lid-Staten nader tot elkaar te brengen, indien dit noodzakelijk zou zijn om een van de doelstellingen van de Gemeenschap te verwezenlijken. Het is hoe dan ook een feit, dat in bepaalde omstandigheden geldstraffen mogen worden opgelegd teneinde ondernemingen ertoe aan te zetten, de gemeenschapsregels in acht te nemen, en dat dergelijke straffen niet op één lijn mogen worden gesteld met strafsancties.
13. Artikel 172 EEG-Verdrag bepaalt:
"De door de Raad krachtens de bepalingen van dit Verdrag vastgestelde verordeningen kunnen aan het Hof van Justitie volledige rechtsmacht verlenen wat betreft de sancties welke in die verordeningen zijn opgenomen."
Aan deze bepaling lijkt de vooronderstelling ten grondslag te liggen, dat de Raad bevoegd is, in de door hem vastgestelde verordeningen sancties op te nemen, en dat die bevoegdheid volledig losstaat van de bevoegdheden die hem krachtens artikel 87, lid 2, sub a, EEG-Verdrag toekomen. Zoals wij zagen, biedt artikel 87, lid 2, sub d, immers reeds de mogelijkheid, het Hof de rechtsmacht te verlenen die nodig is in verband met de krachtens artikel 87, lid 2, sub a, opgelegde sancties; zo dit de enige sancties waren die de Raad kon opleggen, zou artikel 172 overbodig zijn. Artikel 172 is trouwens nog ten minste één andere keer toegepast. Ingevolge artikel 79, lid 3, EEG-Verdrag kan de Raad, wanneer hij overeenkomstig artikel 79, lid 1, bepalingen vaststelt ten einde de opheffing van bepaalde vormen van discriminatie op het gebied van het vervoer te waarborgen,
"met name de bepalingen vaststellen welke noodzakelijk zijn om de instellingen van de Gemeenschap in staat te stellen te waken voor de naleving van het in lid 1 vermelde voorschrift en ten einde te verzekeren dat de gebruikers hiervan volledig voordeel trekken".
Artikel 79, lid 3, kan aldus worden uitgelegd, dat het een sanctiebevoegdheid impliceert. Artikel 18 van verordening nr. 11 van de Raad van 27 juni 1960 ter uitvoering van artikel 79, lid 3, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap betreffende de opheffing van discriminaties inzake vrachtprijzen en vervoervoorwaarden (PB 1960, blz. 1121), verleent de Commissie dan ook de bevoegdheid, sancties op te leggen aan vervoerondernemers die verantwoordelijk zijn voor discriminatie in de zin van artikel 79, lid 1, EEG-Verdrag, en ingevolge artikel 17 mogen sancties worden opgelegd aan ondernemingen die nalaten juiste informatie te verschaffen. Artikel 25, lid 2, van die verordening bepaalt onder meer:
"Met toepassing van artikel 172 van het Verdrag wordt aan het Hof van Justitie volledige rechtsmacht verleend ten aanzien van elke sanctie, opgelegd krachtens de artikelen 17 en 18."
Ook wijs ik erop, dat artikel 19 van verordening nr. 11 evenals artikel 15, lid 4, van verordening nr. 17 bepaalt, dat de krachtens de artikelen 17 en 18 genomen beschikkingen "geen strafrechtelijk karakter" hebben.
14. Zoals de Commissie in dupliek opmerkt, is artikel 172 duidelijk enkel van toepassing op sancties die door gemeenschapsinstellingen worden opgelegd, en niet op door nationale autoriteiten opgelegde sancties. Het Verdrag lijkt trouwens geen uitdrukkelijke bepaling voor de laatste soort sanctie te bevatten. Wanneer een nationale autoriteit een in een gemeenschapsregeling voorziene sanctie oplegt, is uiteraard de nationale rechter bevoegd kennis te nemen van eventuele naar aanleiding daarvan gerezen geschillen. De thans in geding zijnde sancties moeten overeenkomstig in verordeningen van de Commissie opgenomen bepalingen worden opgelegd door de nationale autoriteiten, en niet rechtstreeks door de Commissie. Daar artikel 172 EEG-Verdrag niet op dergelijke gevallen betrekking heeft, is voor de beantwoording van de vraag, of de Commissie bevoegd is dergelijke bepalingen vast te stellen, niet relevant, dat artikel 172 enkel ziet op door de Raad en niet op door de Commissie vastgestelde verordeningen.
15. Ofschoon het Verdrag nergens met zoveel woorden spreekt van door de nationale autoriteiten opgelegde sancties, heeft het Hof artikel 5 EEG-Verdrag aldus uitgelegd, dat het van de Lid-Staten verlangt, dat zij onder bepaalde omstandigheden sancties opleggen wegens schending van het gemeenschapsrecht. In zijn arrest van 2 februari 1977 (zaak 50/76, Amsterdam Bulb, Jurispr. 1977, blz. 137), dat betrekking had op de vraag, of Nederland bevoegd was, op het gebied van de vaststelling van exportprijzen voor bloembollen bepaalde maatregelen te treffen die niet voorkwamen in de verordeningen tot instelling van een gemeenschappelijke ordening der markten in de betrokken sector, merkte het Hof in rechtsoverweging 33 op, dat
"(...) bij ontbreken in de gemeenschapsregels van een bepaling welke bepaalde sancties stelt op de overtreding dier regels door particulieren, de Lid-Staten bevoegd zijn de sancties te voorzien, welke hun geëigend voorkomen".
In zijn arrest van 21 september 1989 (zaak 68/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1989, blz. 2965) ging het Hof echter nog een stap verder door in de rechtsoverwegingen 23 tot en met 25 te verklaren:
"Dienaangaande zij opgemerkt, dat wanneer een gemeenschapsregeling geen specifieke strafbepaling met betrekking tot een overtreding bevat of daarvoor verwijst naar de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de Lid-Staten krachtens artikel 5 EEG-Verdrag verplicht zijn, alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren.
Daartoe dienen de Lid-Staten er met name op toe te zien, dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Verder dienen de nationale autoriteiten even energiek op te treden tegen overtredingen van het gemeenschapsrecht als wanneer het gaat om de handhaving van een overeenkomstige nationale wettelijke regeling."
Zelfs wanneer een gemeenschapsregeling geen sancties stelt op overtreding van haar bepalingen ° waarbij zij aangetekend, dat het Hof in beide hierboven genoemde arresten de mogelijkheid openlaat, dat wel in dergelijke sancties wordt voorzien °, vindt de handelingsvrijheid van de Lid-Staten dus niettemin haar beperking in de krachtens artikel 5 EEG-Verdrag op hen rustende verplichting tot samenwerking bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap. Wanneer het met gemeenschapsregels beoogde doel zonder de oplegging van sancties niet ten volle zou worden bereikt, dienen de Lid-Staten voor passende sancties te zorgen.
16. Gezien die aan de handelingsvrijheid van de Lid-Staten gestelde beperkingen ligt het voor de hand ervan uit te gaan, dat de Gemeenschap bevoegd is, in elke door haar vastgestelde regeling te specificeren, welke sancties in geval van schending of misbruik van de betrokken regeling moeten worden geacht voldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend te zijn. Vooral in het geval van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten ligt het voor de hand te veronderstellen, dat de Gemeenschap krachtens de artikelen 40, lid 3, en 43, lid 2, EEG-Verdrag bevoegd is aan te geven, welke sancties zij noodzakelijk acht voor de doeltreffende en uniforme toepassing van de op dat gebied vastgestelde regels. De Duitse regering betwist dan ook niet, dat de Gemeenschap bevoegd is, in de door haar vastgestelde regelingen sancties op te nemen. Zij is echter van mening, dat bij de in geding zijnde bepalingen de grenzen van die bevoegdheid zijn overschreden. Ik zal daarom nu ingaan op de argumenten die de Duitse regering tot staving van die stelling heeft aangevoerd.
17. Zoals wij hebben gezien, trekt de Duitse regering de geldigheid van de bestreden bepalingen op drie verschillende gronden in twijfel. Deze hebben achtereenvolgens betrekking op de vraag, hoe ver de sanctiebevoegdheid van de Gemeenschap reikt, de vraag, of de Raad die bevoegdheid mag delegeren aan de Commissie, en de vraag, of in de omstandigheden van het geval de passende bevoegdheden daadwerkelijk zijn gedelegeerd. Ik zal die drie punten één voor één behandelen.
De omvang van de sanctiebevoegdheid
18. Volgens de Duitse regering strekt de sanctiebevoegdheid van de Gemeenschap zich wel uit tot de toeslag, maar niet tot de uitsluiting. Zij wijst erop, dat daar waar het Verdrag uitdrukkelijk van sancties spreekt ° te weten in artikel 87, lid 2, sub a °, enkel "geldboeten en dwangsommen" worden genoemd. Daar de grens tussen "strafsanctie" en "administratieve sanctie" van Lid-Staat tot Lid-Staat verschilt, zouden enkel de sancties die met zoveel woorden in het Verdrag zijn genoemd, met zekerheid kunnen worden geacht tot de bevoegdheid van de Gemeenschap te behoren. Het zou anders namelijk moeilijk zijn om in elk individueel geval te bepalen, of een sanctie een strafrechtelijke sanctie is en dus buiten de bevoegdheid van de Gemeenschap valt, dan wel een niet-strafrechtelijke sanctie, tot de instelling waarvan de Gemeenschap wél bevoegd is. Een enge uitlegging van het begrip gemeenschapssanctie zou bovendien noodzakelijk zijn omdat sancties de grondrechten van het individu raken.
19. De Duitse regering merkt ook op, dat een bevoegdheid tot het instellen van sancties niet kan worden afgeleid uit artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag en de tot uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen. Die stelling valt echter moeilijk te verenigen met het door haar verdedigde standpunt, dat de Gemeenschap in casu wél bevoegd is, in een sanctie als de toeslag (maar niet in een sanctie als de uitsluiting) te voorzien. Als de Gemeenschap die bevoegdheid heeft, kan dit alleen maar zijn omdat de instelling van een dergelijke sanctie in deze omstandigheden noodzakelijk is voor de totstandbrenging en de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, overeenkomstig de artikelen 40, lid 3, en 43, lid 2, EEG-Verdrag.
20. De Duitse regering is hoe dan ook van mening, dat de Gemeenschap een sanctie als de uitsluiting niet rechtsgeldig kan instellen. De uitsluiting van toekomstige deelneming aan een steunregeling kan niet op één lijn worden gesteld met een sanctie als een toeslag, geldboete of dwangsom, waarbij de financiële consequenties voor de betrokken producent vaststaan. Volgens de Duitse regering spreekt uit de uitsluiting een zekere veroordeling: de producent die van toekomstige uitkeringen wordt uitgesloten, krijgt hiermee niet louter een geldstraf opgelegd, maar wordt moreel ongeschikt verklaard aan de regeling deel te nemen. Anders dan de toeslag, heeft de uitsluiting dus een strafrechtelijk karakter en is zij een sanctie die niet met zoveel woorden in het Verdrag is voorzien.
21. Volgens de Commissie daarentegen behoort een sanctie als de uitsluiting zonder meer tot de categorie van maatregelen die de Commissie overeenkomstig de artikelen 40, lid 3, en 43, lid 2, EEG-Verdrag mag vaststellen. De Commissie wijst erop, dat volgens artikel 40, lid 3, de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten "alle maatregelen (kan) medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken". Haars inziens is de uitsluiting van toekomstige deelneming aan een subsidie- of premieregeling eerder een administratieve dan een strafmaatregel. Het is dan ook juister, ze aan te merken als een door de producent vrijwillig aanvaarde voorwaarde voor de toekenning van de steun, dan als een sanctie wegens schending van een door de Gemeenschap eenzijdig opgelegde verplichting. Bovendien is de uitsluiting volgens de Commissie een essentieel instrument voor een goed beheer van de fondsen waarmee de betrokken regelingen worden gefinancierd, terwijl de bevoegdheid om de oplegging van passende sancties te verlangen, noodzakelijk is ter verzekering van de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht.
22. Het betoog waarmee de Duitse regering wil aantonen, dat de Gemeenschap niet bevoegd is een sanctie als de uitsluiting in te stellen, kan mij niet overtuigen. Zoals wij hebben gezien, bestaat dat betoog in wezen uit vier argumenten, ontleend aan 1) de bewoordingen van het EEG-Verdrag; 2) het feit dat het moeilijk is, een grens te trekken tussen strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke sancties; 3) de noodzaak van een enge uitlegging van de bevoegdheden van de Gemeenschap, en 4) het onderscheid tussen toeslag en uitsluiting. Ik zal die argumenten één voor één onderzoeken. De Duitse regering ontleent ook nog een argument aan de uitlegging van artikel 40, lid 3, EEG-Verdrag, maar, zoals ik al zei, is dit slechts relevant indien onderscheid kan worden gemaakt tussen een sanctie als de uitsluiting en een sanctie als de toeslag, een vraag waarop ik hieronder in punt 4 zal ingaan.
1) De bewoordingen van het Verdrag
23. Uit de omstandigheid dat geldboeten en dwangsommen de enige sancties zijn die het Verdrag met zoveel woorden noemt, kan mijns inziens niet worden afgeleid, dat dit ook de enige sancties zijn waarvan de Gemeenschap toepassing kan verlangen. In de eerste plaats wijs ik erop, dat artikel 172 in heel algemene termen van "sancties" ("sanctions" in de Franse en "Zwangsmassnahmen" in de Duitse versie van het Verdrag) spreekt en dat, in de context van het vervoer, artikel 79, lid 3, in nog algemenere termen spreekt van "bepalingen (...) ten einde de uitvoering van (...) te waarborgen", welke formulering, zoals wij zagen, kan worden geacht mede sancties te omvatten. Bovendien gaat het in casu niet om sancties die rechtstreeks door de Gemeenschap worden opgelegd, maar om maatregelen die de Lid-Staten ingevolge een gemeenschapsregeling dienen te treffen. Ook al zou het maken van onderscheid tussen toeslag en uitsluiting dus kunnen worden gerechtvaardigd met het argument, dat de toeslag kan worden gezien als een soort geldboete en daardoor als een soort sanctie die uitdrukkelijk in het Verdrag is voorzien ° een op zichzelf twijfelachtige stelling °, dit lijkt mij nog geen gevolgen te hebben voor de vraag, tot de oplegging van welke sancties de Lid-Staten kunnen worden verplicht. Het Verdrag maakt immers hoe dan ook niet uitdrukkelijk melding van sancties die door de Lid-Staten worden opgelegd.
2) Strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke sancties
24. Anders dan de Duitse regering beweert, kan naar mijn mening geen beslissende betekenis worden toegekend aan de omstandigheid, dat de grens tussen strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke sancties niet in alle Lid-Staten gelijkloopt. Al zou de bevoegdheid die de Gemeenschap ingevolge artikel 43, lid 2, EEG-Verdrag op het gebied van de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid toekomt, beperkt zijn tot de oplegging van niet-strafrechtelijke sancties, de vaststelling van de grenzen van de bevoegdheid van de Gemeenschap is hoe dan ook een zaak van het gemeenschapsrecht. Het onderscheid dat daartoe zou moeten worden gemaakt tussen strafrechtelijke en niet-strafrechtelijke sancties, is dan ook geen zaak van het nationale recht, maar van het gemeenschapsrecht.
3) De noodzaak van een enge uitlegging
25. Gezien de ernstige consequenties die sancties voor de betrokken individuen kunnen hebben, is het zonder meer waar, dat de Gemeenschap enkel de oplegging van sancties dient te verlangen, indien zulks absoluut noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap, in casu de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het valt echter moeilijk in te zien, hoe dat beginsel, dat in wezen een toepassing van het evenredigheidsbeginsel is, de Gemeenschap de bevoegdheid zou kunnen ontnemen, een bepaald soort sanctie in te stellen.
26. Het zou mij verbazen, indien de uitsluiting van toekomstige deelneming aan een communautaire subsidieregeling een buiten de bevoegdheid van de Gemeenschap vallende sanctie was. De Gemeenschap moet zeker bevoegd zijn om onder bepaalde, welomschreven omstandigheden te verlangen, dat een producent voor een beperkte duur van een gemeenschapsregeling wordt uitgesloten, juist zoals zij bevoegd is te bepalen, dat de subsidie enkel wordt uitgekeerd indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Zoals wij hebben gezien, maakt het feit dat onder de bedoelde omstandigheden ook, zoals in casu, fraude of nalatigheid van de producent kan zijn begrepen, de sanctie nog niet tot een strafsanctie, daar fraude ° en zeker nalatigheid ° een begrip is dat evengoed in het civiele als in het strafrecht voorkomt. Want ofschoon fraude uiteraard moreel verwerpelijk kan zijn, betekent dit nog niet, dat elke wegens fraude opgelegde sanctie een moreel of strafrechtelijk oogmerk dient te hebben; het doel van de sanctie kan ook louter afschrikking zijn.
27. De Duitse regering betwist hoe dan ook niet, dat de instelling van een sanctie als de toeslag tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoort, al wordt die sanctie opgelegd wegens ernstige onregelmatigheden, zoals nalatigheid of fraude. Ik ga daarom thans in op de vraag, of voor het vraagstuk dat ons thans bezighoudt, onderscheid kan worden gemaakt tussen de twee soorten sancties.
4) Het onderscheid tussen uitsluiting en toeslag
28. Zoals de Commissie opmerkt, valt moeilijk in te zien, hoe de Gemeenschap niet bevoegd zou kunnen zijn ter zake van de uitsluiting, maar wel ter zake van de toeslag. Het verlies van het recht op deelneming aan een steunregeling lijkt niet méér strafrechtelijk van aard te zijn dan de verplichting een toeslag te betalen. Het moge dan zo zijn, dat het door de producent geleden financieel verlies in het geval van een uitsluiting moeilijker kwantificeerbaar is dan in het geval van een toeslag, maar die omstandigheid lijkt mij geen enkele invloed te hebben op het beweerdelijk strafrechtelijke karakter van de sanctie.
29. Naar mijn mening gaat het in casu niet zozeer om de verschillen tussen de uitsluiting en de toeslag, als wel om de tussen die sancties bestaande overeenkomsten. Beide vormen van straf worden gekenmerkt door het feit, dat de aan de producent opgelegde sanctie verder gaat dan de loutere terugbetaling, eventueel met rente, van het ten onrechte ontvangen bedrag. Het lijdt dan ook geen twijfel, dat zowel artikel 6, lid 6, van verordening nr. 3007/84 als artikel 13, lid 3, sub b en c, van verordening nr. 3813/89 voorziet in een straf bovenop de in artikel 6, lid 5, respectievelijk artikel 13, lid 3, sub a, voorgeschreven terugbetaling van ten onrechte ontvangen bedragen, vermeerderd met rente. Op welke wijze de frauduleuze of nalatige producent precies wordt bestraft, is naar mijn mening van minder belang. Zoals ik al zei, moet elke sanctie uiteraard voldoen aan het evenredigheidscriterium, dat wil zeggen een geschikt middel zijn om het ermee nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaan dan daartoe noodzakelijk is. In casu moeten de sancties de betrokkenen dus afhouden van nalatigheid en fraude, doch zij mogen niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is, waarbij in het bijzonder in aanmerking moet worden genomen, in hoeverre er andere controlemiddelen voorhanden zijn, zoals accountantsonderzoek en inspectie. Zolang aan die criteria is voldaan, valt de keuze tussen toeslag en uitsluiting wel degelijk binnen de beoordelingsmarge waarover de Gemeenschap op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid beschikt.
30. Het is juist, dat de termen "sanctie" en "straf" soms worden gebruikt voor maatregelen die in feite niets meer dan de terugbetaling van ten onrechte uitgekeerde bedragen verlangen. Zo heeft het Hof de verbeurte van een in ruil voor vervroegde betaling van een uitvoerrestitutie gestelde waarborg herhaaldelijk als een "sanctie" aangemerkt (zie arresten van 18 november 1987, zaak 137/85, Maizena, Jurispr. 1987, blz. 4587, r.o. 12; 12 juli 1990, zaak C-155/89, Philipp Brothers, Jurispr. 1990, blz. I-3265, r.o. 40, en 27 november 1991, zaak C-199/90, Italtrade, Jurispr. 1991, blz. I-5545, r.o. 10). Het is echter duidelijk, dat in een dergelijk geval het verlies van de producent in wezen bestaat in het verlies van zijn recht op behoud van de oorspronkelijke prestatie, die was betaald nog voordat hij aan de voor de betrokken restitutie geldende voorwaarden had voldaan. Blijkt de producent vervolgens niet aan die voorwaarden te voldoen, dan is het aanspreken van de door hem gestelde waarborg louter een middel om een ten onrechte uitgekeerd bedrag terugbetaald te krijgen (zie r.o. 37 van het arrest Philipp Brothers en de punten 18 en 19 van de door advocaat-generaal Darmon op 26 september 1991 genomen conclusie in de zaak Italtrade).
31. Het is echter duidelijk, dat de terugbetaling van ten onrechte ontvangen bedragen niet de enige sanctie is waarmee kan worden verzekerd, dat aan de in een gemeenschapsregeling geformuleerde voorwaarden wordt voldaan. In zaak 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125) diende de waarborgstelling niet om te garanderen, dat een uitgekeerd voorschot zou worden terugbetaald, maar beoogde zij te verzekeren, dat de houders van een uitvoercertificaat aan hun uitvoerverplichting zouden voldoen door van dat certificaat gebruik te maken. Volgens het Hof was de verbeurte van de waarborg in geval van niet-naleving van die voorwaarde een noodzakelijk en passend middel om de vervulling van de verplichting te verzekeren (zie r.o. 8 tot en met 12 van het arrest). Ofschoon het Hof in rechtsoverweging 18 van het arrest beklemtoonde, dat de verbeurte van de waarborg niet met een strafsanctie mocht worden gelijkgesteld, is het duidelijk, dat die verbeurte in dergelijke omstandigheden neerkomt op een sanctie die verder gaat dan de terugbetaling van ten onrechte ontvangen bedragen [zie ook de zaken 122/78, Buitoni, Jurispr. 1979, blz. 677, en 181/84, Man (Sugar), Jurispr. 1985, blz. 2889, waarin de algemene bevoegdheid van de Gemeenschap om dergelijke sancties in te stellen, niet werd betwist]. Zoals ik echter al zei, betwist de Duitse regering hoe dan ook niet, dat de Gemeenschap in casu bevoegd is tot het instellen van een sanctie als de toeslag, die ontegenzeglijk verder gaat dan de terugbetaling van ontvangen bedragen.
32. Ik kom dan ook tot de conclusie, dat wanneer de Gemeenschap regels formuleert voor het beheer van regelingen op basis waarvan landbouwers die aan bepaalde voorwaarden voldoen, in aanmerking komen voor financiële steun, zij in beginsel bevoegd is van de Lid-Staten te verlangen, dat deze een sanctie als de uitsluiting opleggen aan producenten die zich schuldig hebben gemaakt aan ernstige onregelmatigheden, zoals fraude of nalatigheid. Daarom ben ik van mening, dat de eerste nietigheidsgrond die de Duitse regering aanvoert, van de hand moet worden gewezen.
33. De overige twee door de Duitse regering aangevoerde nietigheidsgronden hebben betrekking op de bevoegdheid van de Commissie en niet op die van de Gemeenschap in haar totaliteit. Ook al is de Raad bevoegd sancties in te stellen, volgens de Duitse regering mag hij die bevoegdheid niet delegeren aan de Commissie. Gesteld al dat een dergelijke delegatiebevoegdheid wel zou bestaan, dan nog is er volgens de Duitse regering in het geval van de thans in geding zijnde bepalingen geen gebruik van gemaakt. Op deze twee stellingen zal ik thans ingaan.
De omvang van de delegatiebevoegdheid van de Raad
34. Artikel 145 EEG-Verdrag bepaalt:
"Ter bereiking van de doelstellingen van dit Verdrag en overeenkomstig de bepalingen daarvan
(...)
° verleent de Raad, in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden ter uitvoering van de regels die hij stelt. De Raad kan de uitoefening van deze bevoegdheden aan bepaalde voorwaarden onderwerpen. Hij kan zich ook het recht voorbehouden in bijzondere gevallen bepaalde uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen. De hierboven bedoelde voorwaarden dienen te beantwoorden aan de beginselen en de regels die de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europese Parlement, vooraf met eenparigheid van stemmen heeft vastgesteld."
Overeenkomstig deze bepaling stelde de Raad besluit 87/373/EEG van 13 juli 1987 vast, tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB 1987, L 197, blz. 33), het zogeheten "comitologie-besluit". Artikel 1 van dit besluit bepaalt:
"Met uitzondering van de bijzondere gevallen waarin de Raad zich het recht voorbehoudt om uitvoeringsbevoegdheden rechtstreeks uit te oefenen, verleent de Raad in de besluiten die hij neemt, de Commissie de bevoegdheden ter uitvoering van de regels die hij stelt. De Raad stelt de belangrijkste elementen van die bevoegdheden vast.
De Raad kan de uitoefening van deze bevoegdheden onderwerpen aan voorwaarden die in overeenstemming moeten zijn met de procedures van de artikelen 2 en 3."
Eén van die procedures is procedure II, die overeenkomt met de beheerscomité-procedure die bij de vaststelling van de thans in geding zijnde bepalingen is gevolgd.
35. Tot slot staat tegenover de bevoegdheid van de Raad om de Commissie de noodzakelijke uitvoeringsbevoegdheden te verlenen, de in artikel 155 EEG-Verdrag geformuleerde verplichting van de Commissie om die bevoegdheden uit te oefenen:
"Ten einde de werking en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt te verzekeren:
(...)
° oefent de Commissie de bevoegdheden uit welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt."
36. De hierboven aangehaalde bepalingen van het Verdrag en van het "comitologie-besluit" suggereren niet, dat de bevoegdheid van de Raad om uitvoeringsbevoegdheden te delegeren aan de Commissie, eng moet worden uitgelegd; zij wijzen eerder op het tegendeel. Aan die bepalingen lijkt namelijk de vooronderstelling ten grondslag te liggen, dat de bevoegdheden die noodzakelijk zijn ter uitvoering van de door de Raad vastgestelde regels, worden gedelegeerd aan de Commissie, behalve in de specifieke gevallen waarin de Raad het beter acht die uitvoeringsbevoegdheden zelf uit te oefenen. Dit lijkt in het bijzonder te gelden op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie arresten van 29 juni 1989, zaak 22/88, Vreugdenhil, Jurispr. 1989, blz. 2049, r.o. 16, en 2 mei 1990, zaak C-357/88, Hopermann, Jurispr. 1990, blz. I-1669, r.o. 7). Ik wijs erop, dat de Raad in elk geval een zekere mate van controle over de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsmaatregelen kan behouden door te kiezen voor een van de in het "comitologie-besluit" omschreven procedures, zoals zij in het geval van de thans in geding zijnde bepalingen ook heeft gedaan.
37. Tot staving van haar bewering, dat de Raad niet gemachtigd is enige sanctiebevoegdheid te delegeren aan de Commissie, voert de Duitse regering in hoofdzaak drie argumenten aan. In de eerste plaats merkt zij op, dat daar waar in het Verdrag met zoveel woorden over de instelling van sancties wordt gesproken, de Raad en niet de Commissie wordt genoemd: zo verzoekt artikel 87, lid 2, sub a, EEG-Verdrag de Raad, en niet de Commissie, in de krachtens artikel 87, lid 1, vastgestelde handelingen bepalingen inzake geldboeten en dwangsommen op te nemen, terwijl ook artikel 172 spreekt van "door de Raad (...) vastgestelde verordeningen". In de tweede plaats acht de Duitse regering het meer in overeenstemming met het beginsel van het institutionele evenwicht, dat de bevoegdheid tot het instellen van sancties blijft voorbehouden aan de Raad en dat de aan de Commissie toekomende uitvoeringsbevoegdheden eng worden uitgelegd. In dit verband vergelijkt zij de verhouding tussen de Raad en de Commissie met die tussen de wetgevende en de uitvoerende macht van een staat: de bevoegdheid tot het instellen van sancties zou enkel moeten toekomen aan het met de wetgevende macht corresponderende gemeenschapsorgaan, te weten de Raad. Tot slot is het volgens de Duitse regering hoe dan ook niet juist, de instelling van sancties te zien als een maatregel ter uitvoering van de door de Raad vastgestelde regels; het zou hier eerder gaan om een maatregel ter vervollediging of aanvulling van die regels.
38. Volgens de Commissie daarentegen is het besluit om sancties in te stellen, ontegenzeglijk te beschouwen als een maatregel tot uitvoering van door de Raad vastgestelde regels. Zij wijst erop, dat de aard van de eventueel noodzakelijke sancties onder meer afhangt van de vraag, welke andere controlemaatregelen mogelijk zijn. Hoe nauwlettender bij voorbeeld de werking van een subsidieregeling in de gaten kan worden gehouden, des te minder behoefte er zou bestaan aan sancties om schending of misbruik van die regeling te voorkomen. Alleen de Commissie zou in het kader van de uitvoering van de regeling in staat zijn oordelen over de aard en de omvang van de sancties die moeten worden ingesteld. Volgens de Commissie blijkt haar sanctiebevoegdheid ook reeds uit de rechtspraak van het Hof.
39. Zoals ik al zei, zijn de artikelen 87, lid 2, sub a, en 172 EEG-Verdrag ° en zelfs artikel 79, lid 3, dat ook enkel verwijst naar de bevoegdheid van de Raad, zonder melding te maken van de Commissie ° niet direct relevant voor de bepalingen die thans in geding zijn. Het gaat in die bepalingen namelijk om sancties die overeenkomstig verordeningen van de Commissie door de nationale autoriteiten moeten worden opgelegd, en niet om sancties die rechtstreeks door de Commissie worden opgelegd. Met name artikel 172 is in casu niet relevant, daar de in geding zijnde sancties in geen geval onder de rechtsmacht van het Hof vallen. Aan de bevoegdheid van de Gemeenschap om de in de nationale wettelijke regelingen voorziene sancties te harmoniseren, kan volgens mij dan ook niet worden afgedaan door verdragsbepalingen die betrekking hebben op sancties die rechtstreeks door de Gemeenschap worden opgelegd.
40. Naar mijn mening moet ook het tweede argument van de Duitse regering van de hand worden gewezen. Al zou de betrokken constitutionele vergelijking opgaan, bedacht moet worden, dat de bevoegdheid tot het instellen van niet-strafrechtelijke sancties in de regel door de wetgevende macht aan de uitvoerende macht kan worden gedelegeerd. In elk geval wordt de Commissie, zoals wij hebben gezien, in het Verdrag met zoveel woorden belast met de uitvoering van de door de Raad vastgestelde regels. Zo de instelling van sancties als een element van die uitvoering kan worden beschouwd, moet de uitoefening van die bevoegdheid worden geacht volmaakt in overeenstemming te zijn met de taakverdeling tussen de twee instellingen. Daarom is de enige vraag die beantwoording behoeft, of de instelling van passende sancties inderdaad een bestanddeel vormt van de aan de Commissie opgedragen uitvoering van door de Raad vastgestelde regels, dan wel of, zoals de Duitse regering beweert, die instelling van sancties moet worden gezien als een maatregel ter vervollediging of aanvulling van die regels.
41. Het antwoord op die vraag blijkt mijns inziens duidelijk uit de rechtspraak van het Hof. In zijn arrest van 17 december 1970 (zaak 25/70, Koester, Jurispr. 1970, blz. 1161) onderzocht het Hof de geldigheid van maatregelen die de Commissie had vastgesteld ter uitvoering van verordening nr. 19 van de Raad van 4 april 1962 houdende de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening in de sector granen (PB 1962, blz. 933). Met de bijbehorende uitvoeringsbepalingen voorzag die verordening in een waarborgregeling die vergelijkbaar was met die welke in geding was in de in punt 31 van deze conclusie aangehaalde zaak Internationale Handelsgesellschaft. Zo moest volgens artikel 16, lid 1, van verordening nr. 19 voor de in- of uitvoer van bepaalde produkten een certificaat worden overgelegd, terwijl artikel 16, lid 2, de afgifte van een invoercertificaat afhankelijk stelde van het stellen van een waarborg. Artikel 16, lid 3, ten slotte bepaalde, dat "de wijze van toepassing van dit artikel" door de Commissie moest worden vastgesteld volgens de beheerscomité-procedure. Op basis van die bepaling kwam de Commissie met een regeling die niet alleen de afgifte van een invoercertificaat, maar ook de afgifte van een uitvoercertificaat afhankelijk stelde van het stellen van een waarborg, welke bij niet-nakoming van de uitvoerverplichting werd verbeurd.
42. In de zaak Koester oordeelde het Hof, dat de door de Commissie vastgestelde regels onder de haar door artikel 16, lid 3, van de verordening van de Raad verleende uitvoeringsbevoegdheid vielen (zie r.o. 17 en 18 van het arrest, zoals aangehaald in punt 43 van deze conclusie). Zoals advocaat-generaal Dutheillet de Lamothe in zijn conclusie opmerkte (Jurispr. 1970, blz. 1148), blijft
"de Raad steeds vrij (...) de vaststelling van maatregelen ter uitvoering van basisverordeningen aan zich te houden of de Commissie daarmee te belasten.
De vraag is alleen of de invoering van een waarborgregeling wel is te beschouwen als een maatregel ter uitvoering van een verordening die een in- of uitvoercertificaat verplicht stelt.
Onzes inziens is dit inderdaad het geval; immers, zodra de Raad het in- of uitvoercertificaat verplicht stelde, waren de voorwaarden voor afgifte van het certificaat (...) slechts bepalingen ter uitvoering van die verplichting, althans voor zover (...) die bepalingen de importeurs en exporteurs geen lasten opleggen die in geen verhouding staan tot de doelstellingen met het oog waarop het invoercertificaat was ingesteld."
Het deed er dus niet toe, dat artikel 16, lid 2, van de verordening van de Raad enkel de afgifte van een invoercertificaat afhankelijk stelde van het stellen van een waarborg. Zoals het Hof opmerkte, kon die bepaling op zichzelf worden beschouwd als een gedeeltelijke uitvoering van de regel die was neergelegd in artikel 16, lid 1, dat zowel de uitvoer als de invoer afhankelijk stelde van de overlegging van een certificaat. De door de Commissie vastgestelde maatregelen, die de verplichting tot waarborgstelling uitstrekten tot uitvoercertificaten, moesten worden gezien als maatregelen waarmee aan de in artikel 16, lid 1, geformuleerde regel verder gestalte werd gegeven en die dus onder de krachtens artikel 16, lid 3, aan de Commissie toekomende algemene uitvoeringsbevoegdheid vielen.
43. In repliek merkt de Duitse regering op, dat het arrest Koester geen steun biedt aan het standpunt van de Commissie en dat het Hof in die zaak de Commissie enkel bevoegd verklaarde om de waarborgregeling uit te strekken tot de uitvoer, omdat de verordening van de Raad die regeling reeds voor de invoer had ingesteld. Het is juist, dat artikel 16, lid 2, van de verordening van de Raad reeds een gedeeltelijke waarborgregeling had ingevoerd. Wat mijns inziens echter voor het vraagstuk dat ons thans bezighoudt, van belang is, is dat het Hof zowel de door de Raad als de door de Commissie vastgestelde bepalingen aanmerkte als maatregelen ter uitvoering van de in artikel 16, lid 1, geformuleerde regel. In de rechtsoverwegingen 17 en 18 van zijn arrest verklaarde het immers,
"(...) dat het tussen twee bepalingen van algemene strekking geplaatste tweede lid [van artikel 16] is te beschouwen als een bijzondere uitvoeringsmaatregel welke ertoe strekt een gedeelte van de in lid 1 bedoelde voorschriften tot gelding te brengen;
(...)
dat artikel 16 derhalve aldus is te verstaan, dat de verwijzing naar de in lid 3 bedoelde uitvoeringsmaatregelen mede betrekking heeft op alle voorschriften welke moeten dienen om de in lid twee voor bepaalde aspecten voorziene maatregelen naar het model van dit voorschrift aan te vullen".
Het spreekt voor zich, dat indien de Commissie met haar uitvoeringsmaatregelen inbreuk had gemaakt op de gedeeltelijke uitvoeringsmaatregelen die de Raad reeds had vastgesteld, in plaats van deze aan te vullen, zij haar uitvoeringsbevoegdheden niet naar behoren zou hebben uitgeoefend. Dit zou echter niet het geval zijn omdat het instellen van een waarborgregeling het kader van de uitvoering van een regeling van uitvoercertificaten te buiten gaat, maar omdat door de Commissie vastgestelde uitvoeringsmaatregelen altijd moeten stroken met de bepalingen waaraan zij uitvoering geven, en met alle andere door de Raad vastgestelde regels.
44. In het in punt 36 van deze conclusie aangehaalde arrest Vreugdenhil (zaak 22/88), waarnaar de Duitse regering eveneens verwijst, oordeelde het Hof dan ook, dat de Commissie bij de uitvoering van verordening nr. 754/76 van de Raad van 25 maart 1976 betreffende de tariefbehandeling die van toepassing is op naar het douanegebied van de Gemeenschap terugkerende goederen (PB 1976, L 89, blz. 1), te ver was gegaan. Ter voorkoming van fraude had de Commissie produkten uit interventie van de regeling "terugkerende goederen" uitgesloten. Het Hof achtte de maatregelen van de Commissie echter onverenigbaar met artikel 2, lid 1, van de verordening van de Raad, waarvan de Commissie de werkingssfeer niet mocht wijzigen (zie r.o. 20 van het arrest). De Commissie kon zich evenmin beroepen op haar uitvoeringsbevoegdheden die voortvloeiden uit de basisverordeningen inzake de gemeenschappelijke landbouwmarktordeningen, daar de door haar vastgestelde maatregelen onverenigbaar waren met de regels die de Raad op een ander gebied had vastgesteld en waarin zij geen wijziging mocht brengen (zie r.o. 21-25 van het arrest). Anders dan de Duitse regering beweert, toont het arrest Vreugdenhil dus niet aan, dat maatregelen ter voorkoming van fraude de grenzen van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden te buiten gaan, doch het laat enkel zien, dat die bevoegdheden niet mogen worden uitgeoefend op een wijze die onverenigbaar is met andere door de Raad vastgestelde regels. Het Hof heeft immers duidelijk te kennen gegeven, dat de instelling van sancties om de inachtneming van een gemeenschapsverordening te verzekeren, op zich niet het toepassingsgebied van die verordening vergroot (zie arrest van 10 juli 1990, zaak C-326/88, Hansen, Jurispr. 1990, blz. I-2911, r.o. 11).
45. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt derhalve, dat de delegatie van uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie mede de bevoegdheid tot het stellen van sancties op de niet-naleving van communautaire verplichtingen kan omvatten, en dat de Commissie in beginsel gemachtigd is, haar uitvoeringsbevoegdheden uit te oefenen door in dergelijke sancties te voorzien. Zoals het voorbeeld van de verbeurte van een waarborg wegens niet-nakoming van een uitvoerverplichting laat zien, mogen de ingestelde sancties verder gaan dan de enkele terugbetaling van ten onrechte ontvangen bedragen. Er is wat dit betreft geen enkele reden om onderscheid te maken tussen het geval waarin een vóór het opeisbaar worden van de verplichting gestelde waarborg wordt verbeurd, en het geval waarin na de niet-nakoming van een verplichting een sanctie wordt opgelegd. Een waarborgregeling kan eenvoudig worden beschouwd als een middel om te verzekeren, dat de autoriteiten eventueel te betalen geldboeten gemakkelijk kunnen innen, en zij kan voor het overige worden gelijkgesteld met een stelsel van a posteriori opgelegde geldboeten (zie r.o. 26 en 27 van het in punt 41 van deze conclusie aangehaalde arrest Koester). Een dergelijke regeling zal uiteraard gewoonlijk niet geschikt zijn voor situaties waarin de boete eerst opeisbaar wordt wanneer de nalatigheid of fraude is bewezen. Wij hebben echter al gezien, dat zelfs indien de inbreuken waarop de sanctie is gesteld, ernstige onregelmatigheden impliceren, die sanctie niet als een strafsanctie mag worden beschouwd.
46. Er bestaat naar mijn mening dan ook geen twijfel over, dat de Raad aan de Commissie de bevoegdheid mag delegeren, de voor de correcte uitvoering van een verordening van de Raad noodzakelijke niet-strafrechtelijke sancties is te stellen. Rest ons derhalve nog de vraag, of in het geval van de thans in geding zijnde bepalingen een dergelijke delegatie daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Delegatie van sanctiebevoegdheid
47. Zoals wij zagen, zijn in casu in de meest algemene bewoordingen uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie gedelegeerd. Zo bepaalt artikel 5, lid 9, van verordening nr. 3013/89 van de Raad, dat de Commissie "de bepalingen ter uitvoering van dit artikel, en met name die betreffende het indienen van de premieaanvragen en de uitkering van de premie vaststelt", terwijl volgens artikel 12 van verordening nr. 768/89 van de Raad "de bepalingen ter uitvoering van deze verordening (...) worden vastgesteld volgens de procedure van artikel 13" (zie punt 3 van deze conclusie). Toch is de Duitse regering van mening, dat de Commissie aan die bewoordingen niet de bevoegdheid tot het instellen van sancties kan ontlenen, daar de haar verleende uitvoeringsbevoegdheden, althans waar het sancties betreft, eng moeten worden uitgelegd. De Duitse regering meent bovendien, dat het in artikel 1 van het "comitologie-besluit" ° zoals aangehaald in punt 34 van deze conclusie ° geformuleerde vereiste, dat de Raad "de belangrijkste elementen" van de aan de Commissie gedelegeerde bevoegdheden vaststelt, impliceert, dat een bevoegdheid tot het instellen van sancties niet kan worden geacht impliciet te zijn begrepen in een algemene uitvoeringsbevoegdheid, doch met zoveel woorden moet worden gedelegeerd. Daar de instelling van sancties een zaak is waardoor de grondrechten van het individu worden geraakt, dient de Raad volgens de Duitse regering tevens de aard en de omvang van de sancties precies aan te geven.
48. De Commissie is daarentegen van mening, dat haar uitvoeringsbevoegdheden ruim moeten worden uitgelegd. Ofschoon de Raad ingevolge artikel 1 van het "comitologie-besluit" bevoegd is, de omvang van de aan de Commissie gedelegeerde bevoegdheden te beperken, heeft hij in casu niet van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Volgens de Commissie vallen de bestreden bepalingen dan ook onder de bevoegdheden die de Raad haar heeft gedelegeerd.
49. Zoals wij reeds zagen, blijkt uit de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder het arrest Koester, dat de algemene bevoegdheid om bepalingen ter uitvoering van een verordening van de Raad vast te stellen, mede de bevoegdheid kan omvatten de sancties in te stellen die noodzakelijk zijn om de doeltreffendheid van die bepalingen te verzekeren (zie de punten 41-45 van deze conclusie). De Duitse regering heeft niet beweerd, dat de thans in geding zijnde sancties overbodig zijn of ongeschikt om de doeltreffende werking van de betrokken steunregelingen te verzekeren; zij heeft evenmin gesteld, dat de instelling van dergelijke sancties onverenigbaar is met andere door de Raad vastgestelde regels. Gelet op bestaande beginselen van gemeenschapsrecht komt het mij dan ook voor, dat de bestreden bepalingen konden worden vastgesteld op basis van de ruime uitvoeringsbevoegdheden die de Commissie door de verordeningen nrs. 768/89 en 3013/89 van de Raad zijn toegekend.
50. Aan die conclusie wordt niet afgedaan door artikel 1 van het "comitologie-besluit". Blijkens de tweede overweging van zijn considerans beoogt dat besluit een beperking van de soorten voorwaarden waaraan de Raad de uitoefening van de aan de Commissie gedelegeerde uitvoeringsbevoegdheden kan onderwerpen. Niets in die considerans wijst er echter op, dat nog andere beperkingen moeten worden gesteld aan de bevoegdheid van de Raad om uitvoeringsbevoegdheden te delegeren. Artikel 1 van het besluit mag derhalve niet worden geacht enige beperking te stellen aan de bevoegdheid van de Raad om algemene uitvoeringsbevoegdheden te delegeren aan de Commissie. Die bevoegdheid van de Raad is van bijzonder belang op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waar de Commissie noodzakelijkerwijs over ruime uitvoeringsbevoegdheden dient te beschikken.
51. Ik wijs er nog op, dat de Raad in geen geval de mogelijkheid is ontnomen, zijn eigen bevoegdheden veilig te stellen, hetzij door zich het recht voor te behouden, zelf uitvoeringsbevoegdheden uit te oefenen, hetzij door te kiezen voor een passende comitéprocedure. Bovendien kan de Raad, door de belangrijkste elementen van de aan de Commissie gedelegeerde bevoegdheden vast te stellen, die bevoegdheden in de door hem gewenste zin beperken. Het komt mij dan ook voor, dat het scala van mogelijkheden waarover de Raad beschikt, volstaat om de handhaving van het evenwicht tussen de twee instellingen te kunnen waarborgen.
52. Tot slot ben ik van mening, dat ook het argument dat de Duitse regering aan de grondrechten ontleent, geen steek houdt. Het bestaan van een bevoegdheid kan niet ter discussie worden gesteld met het argument, dat misbruik van die bevoegdheid zou kunnen leiden tot een inbreuk op grondrechten. Wanneer de Commissie in specifieke gevallen van haar bevoegdheden gebruik maakt, worden de rechten van het individu hoe dan ook beschermd overeenkomstig de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, juist zoals dat het geval is bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen door de nationale autoriteiten.
Conclusie
53. Gelet op een en ander geeft ik het Hof in overweging:
1) het beroep te verwerpen;
2) de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten te verwijzen.
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.