Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
RIMVYDASA NORKUSA
przedstawiona w dniu
5 lutego
2026 r.(1)
Sprawa C‑606/24
XY i in.
przeciwko
Ministerul Finanţelor
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Niezawisłość sędziowska – Sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy – Uregulowania krajowe zobowiązujące sądy niższej instancji do zwrócenia się do sądu najwyższego z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Sprawy dotyczące ustalenia lub zaspokojenia praw w zakresie wynagrodzenia lub o charakterze wynagrodzenia, przysługujących pracownikom otrzymującym wynagrodzenie ze środków publicznych – Obowiązek zwrócenia się o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie kwestii prawnych, które nie zostały wcześniej rozstrzygnięte przez sąd najwyższy – Wpływ na postępowanie w trybie art. 267 TFUE
I.      Wprowadzenie
1.        W niniejszej sprawie do Trybunału zwrócono się o ponowne podjęcie tematyki praworządności i niezawisłości sądownictwa z perspektywy wewnętrznej niezawisłości samego sądownictwa. Pomimo obszernego orzecznictwa Trybunału w zakresie zasady niezawisłości sędziowskiej(2) niniejsza sprawa rodzi nowe zagadnienie prawne, ponieważ do Trybunału zwrócono się o wydanie orzeczenia w sprawie zgodności krajowej procedury odesłania prejudycjalnego z tą zasadą. Krajowa procedura wymaga, aby sądy niższej instancji orzekające w określonych sprawach zwróciły się do sądu najwyższego o rozstrzygnięcie kwestii prawnej.
2.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia), wywodzi się z postępowania przed tym sądem wszczętego przez szereg osób przeciwko Ministerul Finanțelor (ministrowi finansów, Rumunia, zwanemu dalej „drugą stroną postępowania”) dotyczącego między innymi praw w zakresie wynagrodzenia przysługujących pracownikom otrzymującym wynagrodzenie ze środków publicznych.
3.        Wniosek dotyczy rozporządzenia nadzwyczajnego – OUG nr 62/2024(3) – przyjętego przez rząd rumuński w 2024 r., które ma na celu zapewnienie spójnej i zharmonizowanej praktyki sądowej. OUG nr 62/2024 zasadniczo stanowi, że jeżeli w toku spraw dotyczących między innymi praw w zakresie wynagrodzenia pracowników otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych sąd rozpoznający sprawę w pierwszej lub drugiej instancji stwierdzi, że Înalta Curte de Casație şi Justiție (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia, zwany dalej „ÎCCJ”)(4) nie orzekał jeszcze w przedmiocie kwestii prawnej, od wyjaśnienia której zależy rozstrzygnięcie danej sprawy co do istoty, sąd ten musi wówczas zwrócić się do ÎCCJ o wydanie orzeczenia rozstrzygającego wspomnianą kwestię prawną. Postanowienie odsyłające do ÎCCJ przesyła się innym sądom właściwym do wydania wyroku w pierwszej lub drugiej instancji w podobnych sprawach. Sądy te muszą zawiesić toczące się przed nimi postępowania w podobnych sprawach do czasu wydania przez ÎCCJ orzeczenia w przedmiotowej kwestii. W tym względzie ÎCCJ musi rozstrzygnąć kwestię prawną w terminie
60 dni od dnia wniesienia odesłania.
4.        Osoby inicjujące postępowanie przed sądem odsyłającym twierdzą, że nie można pozbawić sądów prawa do rozstrzygania spraw oraz że jeden organ sądowy – ÎCCJ – nie może orzekać w kwestii prawnej dotyczącej wielu różnych spraw. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 2 oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) stoją na przeszkodzie takim uregulowaniom krajowym. Sąd zwraca uwagę na okoliczność, że Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă (ustawa nr 134/2010 kodeks postępowania cywilnego)(5) już teraz daje sądom ostatniej instancji możliwość zwrócenia się do ÎCCJ o wydanie orzeczenia w kwestii prawnej wymagającej wyjaśnienia. Jednak w przeciwieństwie do procedury przewidzianej w OUG nr 62/2024, która ma zastosowanie wyłącznie do spraw dotyczących między innymi praw w zakresie wynagrodzenia i emerytury pracowników otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych, procedura przewidziana w kodeksie postępowania cywilnego ma charakter fakultatywny i szerszy zakres ratione materiae.
5.        Biorąc pod uwagę, że niezawisłość sędziowska i pewność prawa wynikająca ze spójności lub jednolitości orzecznictwa(6) są nieodłącznymi elementami państwa prawnego(7), między tymi dwoma elementami może powstać pewna sprzeczność, której rozstrzygnięcie należy do Trybunału.
6.        Niemniej jednak na wstępie nie można nie zauważyć pewnych podobieństw między procedurą przewidzianą w OUG nr 62/2024 a procedurą przewidzianą w art. 267 TFUE. Trybunał musi zatem zbadać wzajemne oddziaływanie tych dwóch procedur odesłania prejudycjalnego oraz to, czy procedura krajowa przewidziana w OUG nr 62/2024 podważa procedurę odesłania prejudycjalnego przewidzianą w art. 267 TFUE i zasadę pierwszeństwa prawa Unii.
II.    Kontekst prawny – prawo rumuńskie
A.      OUG nr 62/2024
7.        Artykuły 1–4 OUG nr 62/2024 stanowią:
„Artykuł 1
(1)      Niniejsze rozporządzenie nadzwyczajne dotyczy postępowań w zakresie ustalenia lub zaspokojenia praw w zakresie wynagrodzenia lub o charakterze wynagrodzenia, przysługujących pracownikom otrzymującym wynagrodzenie ze środków publicznych […].
(2)      Niniejsze rozporządzenie nadzwyczajne dotyczy również postępowań w zakresie ustalenia lub zaspokojenia praw w zakresie emerytury […].
[…]
Artykuł 2
(1)      Jeżeli w toku postępowania, o którym mowa w art. 1, skład orzekający sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej lub drugiej instancji stwierdzi, że [ÎCCJ] nie orzekał jeszcze w przedmiocie kwestii prawnej, od wyjaśnienia której zależy rozstrzygnięcie danej sprawy co do istoty, a kwestia prawna nie jest ponadto przedmiotem toczącego się postępowania odwoławczego w interesie prawa, skład ten zwraca się do [ÎCCJ] z wnioskiem o wydanie orzeczenia rozstrzygającego co do zasady przedłożoną mu kwestię prawną.
(2)      Kopię postanowienia odsyłającego, wraz z komunikacją do [ÎCCJ], sąd odsyłający przesyła za pośrednictwem poczty elektronicznej innym sądom właściwym do rozpatrywania sprawy i rozstrzygania w pierwszej lub drugiej instancji w postępowaniach o takim samym charakterze jak postanowienie odsyłające. […]
(3)      Podobne postępowania przed sądami zawiesza się do czasu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez [ÎCCJ] rozstrzygającego w przedmiocie kwestii prawnej. […]
[…]
(5)      Wnioski, o których mowa w ust. 1, rozstrzyga się w trybie pilnym, w terminie nieprzekraczającym 60 dni od dnia wniesienia sprawy do [ÎCCJ].
(6)      Uzasadnienie orzeczenia wydaje się w terminie
15 dni, a publikacja orzeczenia w Monitorul Oficial al României, część I, następuje w terminie nieprzekraczającym
5 dni od uzasadnienia.
Artykuł 3
Postanowienia art. 1 i 2 znajdują również zastosowanie do postępowań toczących się w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia nadzwyczajnego.
Artykuł 4
Postanowienia niniejszego rozporządzenia nadzwyczajnego uzupełnia [kodeks postępowania cywilnego] […]”.
B.      Kodeks postępowania cywilnego
8.        Artykuły 519–521 kodeksu postępowania cywilnego dotyczące występowania do ÎCCJ z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu rozstrzygnięcia jednej kwestii prawnej lub kilku takich kwestii stanowią:
„Artykuł 519
Przedmiot odesłania
Jeżeli w toku postępowania skład orzekający [ÎCCJ] sądu apelacyjnego lub sądu okręgowego rozpatrujący sprawę w ostatniej instancji stwierdzi, że kwestia prawna, od wyjaśnienia której zależy rozstrzygnięcie danej sprawy co do istoty, jest nowa i że [ÎCCJ] nie orzekał jeszcze w przedmiocie tej kwestii prawnej i nie jest ona ponadto przedmiotem toczącego się postępowania odwoławczego w interesie prawa, skład ten może zwrócić się do [ÎCCJ] o wydanie orzeczenia rozstrzygającego co do zasady przedłożoną mu kwestię prawną
Artykuł 520
Postępowanie
(1)      Odesłanie sprawy przez skład orzekający do [ÎCCJ] następuje po jego konsultacji, jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 519, w drodze postanowienia, od którego nie przysługuje żadna forma odwołania. Jeżeli w postanowieniu nakazuje się odesłanie sprawy, zawiera ono uzasadnienie dopuszczalności odesłania zgodnie z przepisami art. 519, a także stanowisko składu orzekającego i stron.
(2)      Na mocy postanowienia przewidzianego w ust. 1 postępowanie w sprawie zawiesza się do czasu wydania [przez ÎCCJ] orzeczenia w trybie prejudycjalnym rozstrzygającego kwestię prawną.
(3)      Po wpisaniu sprawy do rejestru [ÎCCJ], postanowienie odsyłające zostaje opublikowane na stronie internetowej tego sądu.
(4)      Podobne sprawy toczące się przed sądami mogą zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia odesłania.[…]
[…]
(7)      […] [przewodniczący składu] wyznacza sędziego do sporządzenia sprawozdania w przedmiocie przedłożonej kwestii prawnej.
[…]
(10)      Sprawozdanie jest przekazywane stronom, które w ciągu
15 dni od jego otrzymania kierują […] swoje uwagi na piśmie dotyczące przedłożonej kwestii prawnej.
[…]
(12)      Odesłanie rozpatruje się bez wzywania stron, w terminie nieprzekraczającym
3 miesięcy od daty postanowienia [odsyłającego], a rozstrzygnięcie następuje większością co najmniej dwóch trzecich głosów sędziów składu orzekającego. Wstrzymanie się od głosu nie jest dopuszczalne.
Artykuł 521
Treść i skutki orzeczenia
(1)      Skład orzekający w kwestiach prawnych wydaje orzeczenie w sprawie odesłania w drodze postanowienia wyłącznie w odniesieniu do kwestii prawnej, która ma zostać rozstrzygnięta.
[…]
(3)      Wszelkie rozstrzygnięcia kwestii prawnych są wiążące od daty opublikowania postanowienia w Monitorul Oficial al României, część I, a dla sądu, który zwrócił się o rozstrzygnięcie danej kwestii prawnej – od daty doręczenia postanowienia.
[…]”.
III. Spór w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
9.        W dniu
20 listopada
2023 r. osoby inicjujące postępowanie przed sądem odsyłającym złożyły do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie) środek prawny, w którym zobowiązały drugą stronę postępowania między innymi do ponownego obliczenia i zapłaty, w myśl zasady niedyskryminacji, różnicy między prawami w zakresie wynagrodzenia rzeczywiście otrzymanymi a prawami należnymi na najwyższym poziomie wynagrodzenia z tytułu piastowania podobnych stanowisk w różnych organach i instytucjach publicznych. W dniu 14 czerwca 2024 r. – a zatem w toku tego postępowania – w życie weszło OUG nr 62/2024. Zgodnie z art. 3 OUG nr 62/2024 art. 1 i 2 tego rozporządzenia mają również zastosowanie do postępowań toczących się w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia nadzwyczajnego. Podczas rozprawy w dniu
4 września
2024 r. sąd odsyłający zapytał strony, czy właściwe jest zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Osoby inicjujące postępowanie przed sądem odsyłającym wykazały zasadniczo, że sąd rozpatrujący spór dotyczący praw w zakresie wynagrodzenia „nie może zostać pozbawiony prawa do rozstrzygnięcia sprawy, a jeden skład orzekający[(8)] nie może rozstrzygnąć na poziomie ogólnokrajowym kwestii prawnej, która dotyczy kilku różnych przypadków”. Druga strona postępowania stwierdziła, że OUG nr 62/2024 przyjęto w celu ujednolicenia rozbieżnego orzecznictwa i zapewnienia stabilności stosunków prawnych w dziedzinie praw w zakresie wynagrodzenia pracowników otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych.
10.      W dniu
17 września
2024 r.
Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości i wskazał pięć powodów uzasadniających wystąpienie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
11.      Po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem ÎCCJ dotyczącym art. 519 kodeksu postępowania cywilnego, rola tego sądu na gruncie tego przepisu ma charakter wyjątkowy. Powstaje ona tylko wtedy, gdy kwestia prawna mająca decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty nie jest wystarczająco jasna i w związku z tym może prowadzić do niejednolitego orzecznictwa. ÎCCJ nie ma uprawnienia do zastępowania sędziego lub sędziów rozpatrujących sprawę. ÎCCJ nie może rozstrzygać kwestii prawnych podniesionych w sprawie, chyba że kwestie te powodują trudności. Ponadto procedura przewidziana w art. 519 kodeksu postępowania cywilnego ma charakter fakultatywny, a sędziowie dysponują swobodą oceny trudności kwestii prawnej i kierowania postępowaniem w oparciu o konkretny stan faktyczny. Przepis ten gwarantuje również, że jedynie sąd ostatniej instancji może zwrócić się do ÎCCJ, jeżeli stwierdzi, że pojawiła się nowa kwestia prawna, która nie jest przedmiotem odwołania w interesie prawa zgodnie z art. 514–518 kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto art. 519 tego kodeksu ma zastosowanie do wszystkich osób.
12.      Natomiast w sprawach objętych zakresem stosowania OUG nr 62/2024 rozporządzenie to przekształca postępowanie fakultatywne w obligatoryjne, ponieważ zobowiązuje sądy do zwrócenia się do ÎCCJ, nawet jeśli nie mają one wątpliwości co do istoty sprawy. OUG nr 62/2024 zmienia pojęcie „kwestii prawnej” zawarte w art. 519 kodeksu postępowania cywilnego. Pojęcie to nie jest zdefiniowane w ustawie i ÎCCJ w swoim orzecznictwie wyjaśnił jego znaczenie, w celu zapewnienia ścisłego rozgraniczenia między z jednej strony analizą i wykładnią przepisów prawnych w ramach mechanizmu ujednolicenia praktyki sądowej a z drugiej strony konkretnymi i indywidualnymi orzeczeniami.
13.      Ponadto wymóg zwrócenia się do ÎCCJ i automatyczne zawieszenie wszystkich podobnych spraw zawisłych przed sądami narusza zasadę niezawisłości sędziów, ponieważ pozbawia ich możliwości oceny, w jaki sposób kwestia prawna powinna zostać rozstrzygnięta i dostosowana do zawisłego przed nimi sporu. Może to prowadzić do znacznego nagromadzenia spraw w sądach, jeszcze bardziej utrudniając skuteczne rozpatrywanie spraw i wydłużając czas trwania postępowań sądowych. Jest to sprzeczne z deklarowanym celem OUG nr 62/2024, jakim jest zwiększenie skuteczności sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
14.      Zgodnie z orzecznictwem ÎCCJ rolą tego sądu na podstawie art. 519 kodeksu postępowania cywilnego nie jest stosowanie prawa w celu rozstrzygnięcia danej sprawy. Jest to uprawnienie objęte zakresem odpowiedzialności sądu, do którego wniesiono sprawę. Sąd odsyłający uważa, że przytoczone orzecznictwo ÎCCJ, dotyczące dopuszczalności takiego odesłania, pozostaje bezprzedmiotowe, jeżeli sądy są zobowiązane zwrócić się do ÎCCJ we wszystkich sprawach objętych zakresem stosowania OUG nr 62/2024.
15.      Po drugie, sąd odsyłający uważa, że OUG nr 62/2024 jest sprzeczne z zasadami państwa prawa i podziału władz państwowych. Stanowi ono niedopuszczalną ingerencję władzy wykonawczej w działanie sądów. W OUG nr 62/2024 nie wskazano, dlaczego ma ono zastosowanie tylko w przypadku niektórych postępowań sądowych, oraz nie określono jasnych i precyzyjnych warunków ani terminów. Zgodnie z preambułą OUG nr 62/2024 jego przyjęcie jest konieczne ze względu na niejednolitą praktykę sądową, która może mieć negatywny wpływ na budżet ogólny i stabilność społeczno-gospodarczą. Oznacza to, że postępowanie służące ujednoliceniu praktyki sądowej powinno przynieść korzystne skutki dla budżetu państwa, co świadczy o tym, że ustawodawca ma pewne oczekiwania co do wyniku postępowania ujednolicającego.
16.      Po trzecie, sąd odsyłający uważa, że OUG nr 62/2024 ma negatywny wpływ na prawo do rzetelnego procesu sądowego gwarantowane m.in. w art. 47 Karty. Strony postępowania mogą postrzegać to rozporządzenie nadzwyczajne jako faworyzujące administrację w postępowaniach dotyczących praw w zakresie wynagrodzenia oraz uważać, że sędziowie sądów niższej instancji nie cieszą się zaufaniem publicznym niezbędnym do podejmowania decyzji w sposób niezawisły. Podważa to zaufanie publiczne do systemu sądownictwa. Ponadto powstaje niebezpieczny precedens polegający na nadmiernej centralizacji orzecznictwa i wymuszonej jednolitości wykładni prawa w niektórych kategoriach sporów. W mechanizmach zapewniających jednolitość orzecznictwa nie można pomijać wymogu dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy ustawy.
17.      Po czwarte, dużej liczby spraw zawisłych przed sądami nie można mylić z istnieniem rozbieżnego orzecznictwa. W każdym razie takie rozbieżności są nierozłącznie związane z każdym systemem sądownictwa opartym na sieci właściwych miejscowo sądów pierwszej i drugiej instancji(9). Ustawodawstwo rumuńskie(10) zawiera wystarczające mechanizmy służące ujednoliceniu praktyki sądowej. Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) uważa, że zasada niezawisłości sędziowskiej ma również zastosowanie w ramach wymiaru sprawiedliwości. Według Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo
(komisji weneckiej)„hierarchiczna organizacja wymiaru sprawiedliwości w sensie podporządkowania sędziów prezesom sądów lub wyższym instancjom w ich działalności [orzeczniczej] stanowiłaby wyraźne naruszenie tej zasady”(11).
18.      Po piąte, w Hotărârea nr. 2
din 27 iunie 2019 (orzeczenie nr 2 z dnia 14 stycznia 2019 r., zwane dalej „orzeczeniem nr 2/2019) Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny Rumunii) potwierdził wyniki referendum krajowego z dnia
26 maja
2019 r., w którym to referendum społeczeństwo rumuńskie wyraziło między innymi zgodę na zakaz przyjmowania przez rząd rumuński rozporządzeń nadzwyczajnych w dziedzinie organizacji sądownictwa. OUG nr 62/2024 jest tego rodzaju rozporządzeniem. Według sądu odsyłającego rząd rumuński powinien zatem „wywiązać się ze spoczywającego na nim konstytucyjnego obowiązku lojalności i zaproponować parlamentowi przyjęcie ustawy w tej dziedzinie”.
19.      W świetle powyższych rozważań Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE
(w związku z art. 2 TUE i art. 47 [Karty]) należy interpretować w ten sposób, że zasada niezawisłości sędziowskiej stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zobowiązuje składy orzekające rozpatrujące sprawy dotyczące ustalenia lub zaspokojenia praw w zakresie wynagrodzenia lub o charakterze wynagrodzenia, przysługujących pracownikom otrzymującym wynagrodzenie ze środków publicznych, do zwrócenia się do [ÎCCJ] o wydanie w odniesieniu do wszystkich spraw, które sądy te muszą rozstrzygnąć, uprzedniego orzeczenia w przedmiocie kwestii prawnych, które nie zostały wcześniej rozstrzygnięte przez najwyższy sąd, ograniczając w ten sposób zdolność sądów rozpatrujących dane sprawy do rozstrzygnięcia sprawy w sposób niezawisły, wyłącznie na tej podstawie, że niejednolita praktyka sądowa może mieć negatywny wpływ na skonsolidowany budżet ogólny i stabilność społeczno-gospodarczą państwa?”.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
20.      Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o zastosowanie w niniejszej sprawie trybu przyspieszonego przewidzianego w art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia
12 lutego
2025 r. Trybunał odrzucił ten wniosek. Trybunał uznał między innymi, że nie zaistniały żadne wyjątkowe okoliczności uzasadniające zastosowanie tego trybu.
21.      Rząd rumuński oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie.
22.      W dniu
30 września
2025 r. Trybunał zwrócił się do rządu rumuńskiego o przekazanie, najpóźniej do dnia
3 października
2025 r., treści art. 514–521 kodeksu postępowania cywilnego mających zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym. Rząd rumuński zastosował się do tego wniosku.
V.      Ocena
23.      Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 2 TUE i art. 47 Karty oraz zasadą niezawisłości sędziowskiej stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nakładają na sądy krajowe rozpatrujące sprawy, dotyczące między innymi praw w zakresie wynagrodzenia, przysługujących pracownikom otrzymującym wynagrodzenie ze środków publicznych, obowiązek zwrócenia się do sądu najwyższego o wydanie orzeczenia prejudycjalnego w przedmiocie kwestii prawnej, która nie została wcześniej rozstrzygnięta przez ten sąd. Sąd odsyłający uważa, że obowiązek ten, w połączeniu z obowiązkiem zawieszenia postępowania przez inne sądy rozpatrujące podobne sprawy, podważa niezawisłość sędziów orzekających w sądach niższej instancji.
24.      Na wstępie warto zwrócić uwagę na kilka elementów rumuńskiego systemu sądownictwa, które są istotne dla zrozumienia mechanizmu wprowadzonego na gruncie OUG nr 62/2024 i jego powiązania z obowiązkami wynikającymi z prawa Unii. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Constituția României (rumuńskiej konstytucji) ÎCCJ zgodnie z jego kompetencjami zapewnia jednolite wykładnię i stosowanie prawa przez inne sądy. Sądom najwyższym wielu państw członkowskich powierzono tę samą funkcję, którą zazwyczaj pełnią, rozpatrując sprawy w postępowaniu odwoławczym. Odwołania takie często ograniczają się do kwestii prawnych(12). Z tego powodu sprawy, w których pojawia się ważna kwestia prawna, mogą co do zasady być przedmiotem odwołania do sądu najwyższego danego państwa członkowskiego. Aby umożliwić sądom najwyższym skupienie się na kwestiach o fundamentalnym znaczeniu, można stosować różne zasady proceduralne, takie jak filtrowanie odwołań(13).
25.      W niniejszej sprawie wydaje się(14), że zgodnie z rumuńskim systemem prawnym niektóre kwestie prawne podnoszone w sprawach dotyczących między innymi ustalenia lub zaspokojenia praw w zakresie wynagrodzenia, przysługujących pracownikom otrzymującym wynagrodzenie ze środków publicznych, nie muszą być koniecznie przedmiotem odwołania do ÎCCJ. W takich sprawach sądy inne niż ÎCCJ pełnią rolę sądów ostatniej instancji. OUG nr 62/2024 wprowadza jednak mechanizm gwarantujący, że kwestia prawna, która być może nie zostanie rozstrzygnięta w postępowaniu odwoławczym przed ÎCCJ, zostanie mimo to przekazana do tego sądu w ramach obowiązkowego mechanizmu odesłania prejudycjalnego. Moim zdaniem mechanizm ten rodzi dodatkowe pytanie prawne, które omówię w ostatniej części niniejszej opinii: który sąd jest w takich okolicznościach sądem, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE?
26.      Zanim przejdę do analizy tych kwestii, zbadam najpierw właściwość Trybunału w kontekście niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Następnie pokrótce przypomnę istotne aspekty istniejącego orzecznictwa Trybunału w zakresie praworządności, ze szczególnym uwzględnieniem procedur mających na celu ujednolicenie orzecznictwa krajowego, a następnie przeanalizuję to orzecznictwo w świetle wątpliwości zgłoszonych przez sąd odsyłający. Na koniec, w świetle uwag Komisji w tej sprawie, zbadam, czy przedmiotowa procedura krajowa może podważyć dialog między sądami rumuńskimi a Trybunałem Sprawiedliwości zgodnie z art. 267 TFUE oraz pierwszeństwo prawa Unii.
A.      Właściwość Trybunału i dopuszczalność pytania prejudycjalnego
27.      Rząd rumuński i Komisja są zdania, że art. 47 Karty nie ma zastosowania do postępowania głównego.
28.      Zakres stosowania Karty w odniesieniu do działań państw członkowskich określono w jej art. 51 ust. 1, który stanowi, że postanowienia Karty mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim państwa te stosują prawo Unii. Gwarantowane w porządku prawnym Unii Europejskiej prawa podstawowe znajdują zatem zastosowanie we wszystkich sytuacjach podlegających prawu Unii, jednak nie poza takimi sytuacjami(15). Sąd odsyłający nie wskazał w żaden sposób, aby spór w postępowaniu głównym dotyczył wykładni lub stosowania przepisu prawa Unii wdrażanego na szczeblu krajowym(16). W związku z tym, zgodnie z art. 51 ust. 1 Karty, art. 47 Karty nie ma jako taki zastosowania w tej sprawie.
29.      W art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 TUE, powierzono sądom państw członkowskich i Trybunałowi zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z tego prawa(17). Na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie muszą ustanowić system środków prawnych i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w „dziedzinach objętych prawem Unii”, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo. Postanowienie to znajduje zastosowanie między innymi w stosunku do każdego organu krajowego, który może rozstrzygać jako sąd kwestie dotyczące wykładni lub stosowania prawa Unii, a zatem wchodzące w zakres dziedzin objętych tym prawem(18). Dotyczy to sądu odsyłającego. Trybunał stwierdził, że samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawa(19).
30.      Ponieważ art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia, w dziedzinach objętych prawem Unii, skutecznej ochrony prawnej w rozumieniu w szczególności art. 47 Karty, to ostatnie postanowienie, mimo że nie ma zastosowania w postępowaniu głównym, powinno zostać należycie uwzględnione przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(20).
31.      W związku z tym Trybunał jest właściwy do dokonania w niniejszej sprawie wykładni art. 2 TUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w świetle art. 47 Karty.
32.      W kwestii dopuszczalności uważam, podobnie jak rząd rumuński, że odpowiedź Trybunału na pytanie sądu odsyłającego oparte na art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE może dostarczyć sądowi odsyłającemu taką wykładnię prawa Unii, która pozwoliłaby mu rozstrzygnąć kwestie proceduralne prawa krajowego – dotyczące jego właściwości i właściwości ÎCCJ – przed wydaniem orzeczenia co do istoty zawisłego przed nim sporu(21). Ponadto nic nie wskazuje na to, aby sąd odsyłający nie mógł wyciągnąć konsekwencji z tej wykładni(22). Pytanie jest zatem dopuszczalne.
B.      Analiza
33.      Z
utrwalonego orzecznictwa wynika, że organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, w szczególności ustanowienie, skład, kompetencje i funkcjonowanie sądów krajowych, należy do kompetencji tych państw członkowskich. Przy wykonywaniu tej kompetencji mają one jednak obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, w szczególności z art. 2 i 19 TUE(23).
34.      Wynikająca z prawa Unii zasada skutecznej ochrony sądowej praw osób fizycznych, o której to zasadzie mowa w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, jest ogólną zasadą prawa Unii potwierdzoną w art. 47 Karty. Jak wskazano powyżej(24), chociaż to ostatnie postanowienie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie jako takie, powinno zostać należycie uwzględnione przy dokonywaniu wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Z art. 47 akapit drugi zdanie pierwsze Karty wynika, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony wcześniej na mocy ustawy.
Trybunał podkreślił, że gwarancje dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy stanowią podstawę prawa do rzetelnego procesu sądowego(25).
35.       Istnieje obszerne orzecznictwo Trybunału dotyczące zarówno wewnętrznych(26), jak i zewnętrznych(27) aspektów niezawisłości sądownictwa. Celem tego ostatniego aspektu jest nie tylko zachowanie niezależności sądów od władzy ustawodawczej i wykonawczej zgodnie z zasadą podziału władzy, lecz także ochrona sędziów przed nieuprawnionym naciskiem ze strony danego sądu(28), a tym bardziej ze strony innych sądów.
36.      Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE wymaga również istnienia sądu „ustanowionego uprzednio na mocy ustawy” w świetle nierozerwalnych więzi, jakie istnieją między dostępem do takiego sądu a gwarancjami niezawisłości i bezstronności sędziów. Wymóg ten dotyczy nie tylko podstawy prawnej samego istnienia sądu, lecz także składu orzekającego w każdej sprawie(29) oraz wszelkich innych przepisów prawa krajowego, których nieprzestrzeganie sprawia, że udział jednego lub kilku sędziów w rozpoznawaniu sprawy jest obarczony nieprawidłowością(30). Oznacza to między innymi, że skład orzekający rozpoznający daną sprawę samodzielnie wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie. Wymogi skutecznej ochrony sądowej wiążą się zatem między innymi z istnieniem przejrzystych i znanych jednostkom zasad dotyczących obsadzania składów orzekających, dzięki którym można wykluczyć jakąkolwiek nieuprawnioną ingerencję w proces podejmowania decyzji w danej sprawie osób spoza składu orzekającego rozpoznającego tę sprawę, przed którymi strony nie mogły przedstawić swoich argumentów(31). Wymogi dotyczące składu orzekającego są czasami określane jako koncepcja „sądu ustanowionego na mocy ustawy”(32).
37.      Trybunał stwierdził, że państwo członkowskie może w pewnych okolicznościach powierzyć pojedynczemu organowi lub kilku zdecentralizowanym organom wyłączną właściwość do rozpoznawania niektórych kwestii materialnoprawnych objętych prawem Unii. Powierzenie wyłącznej właściwości pojedynczemu sądowi może spowodować, że taki sąd nabędzie szczególnego doświadczenia sprzyjającego ograniczeniu przeciętnego czasu trwania postępowań lub zapewnieniu jednolitej praktyki na terytorium krajowym, przyczyniając się w ten sposób do pewności prawa. Podobnie wyznaczenie sądów wyższego szczebla, których sędziowie mają większe doświadczenie zawodowe, może sprzyjać bardziej spójnemu i wyspecjalizowanemu przebiegowi postępowań w danej dziedzinie prawa materialnego Unii oraz skuteczniejszej ochronie praw, jakie jednostki wywodzą z tego prawa(33). Państwa członkowskie ponoszą jednak odpowiedzialność za zapewnienie w każdym przypadku skutecznej ochrony praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii(34).
38.      W konkretnej kwestii środków krajowych służących ujednoliceniu orzecznictwa krajowego Trybunał stwierdził w wyroku Hann-Invest, że wszelkie środki lub praktyki krajowe mające na celu uniknięcie rozbieżności w orzecznictwie lub zaradzenie im oraz zapewnienie w ten sposób pewności prawa muszą być zgodne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(35). W tym wyroku Trybunał wskazał ponadto(36), że mechanizm proceduralny, który pozwala sędziemu sądu krajowego niezasiadającemu we właściwym składzie orzekającym na przekazanie sprawy powiększonemu składowi tego sądu, nie narusza wymogów wynikających z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, pod warunkiem spełnienia trzech warunków: (i) sprawa nie była jeszcze przedmiotem narady sędziowskiej przeprowadzonej przez pierwotnie wyznaczony skład orzekający; (ii) okoliczności, w których takie przekazanie może zostać dokonane, zostały jasno określone w mającym zastosowanie ustawodawstwie(37); oraz (iii) wspomniane przekazanie nie pozbawia zainteresowanych osób możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed tym powiększonym składem orzekającym(38). Jak zauważyła Komisja, okoliczności niniejszej sprawy różnią się od tych, które miały miejsce w sprawie Hann-Invest. OUG nr 62/2024 ustanawia obowiązkową procedurę ujednolicenia orzecznictwa przez sąd wyższej instancji, a mianowicie ÎCCJ, a nie wewnętrzny mechanizm lub praktykę umożliwiającą interwencję w działalność sądową składu orzekającego ze strony innych osób pełniących funkcje w danym sądzie. Ponadto, chociaż w niektórych przypadkach skierowanie sprawy do ÎCCJ jest obligatoryjne, w przeciwieństwie do okoliczności wskazanych w wyroku w sprawie Hann-Invest,
wynika to z decyzji samego składu orzekającego w sprawie. Pomimo tych różnic uważam jednak, że orzeczenie Trybunału w tym wyroku jest szczególnie pouczające w kontekście niniejszego postępowania. Trzy warunki określone w tym wyroku mają moim zdaniem charakter ogólny i mogą zostać zastosowane mutatis mutandis w niniejszej sprawie.
39.      Chociaż Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) kwestionuje legalność OUG nr 62/2024 z szeregu powodów, należy podkreślić, że sąd ten nie podważa legalności swojego składu ani składu ÎCCJ. Ponadto, jak zauważyła Komisja, w przeciwieństwie do sytuacji, która miała miejsce w Rzeczypospolitej Polskiej w momencie wydania wyroku z dnia
5 czerwca
2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów)(39), w niniejszej sprawie nie sugeruje się, że procedura przewidziana w OUG nr 62/2024 uniemożliwia sądom krajowym powołanym do stosowania prawa Unii sprawdzenie, czy ze względu na swój skład stanowią one niezawisłe i bezstronne sądy ustanowione na mocy ustawy(40). Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) nie twierdzi również, że sądy te nie są bezstronne w kontekście procedury ustanowionej w OUG nr 62/2024(41). Sąd odsyłający nie wyraził zatem wątpliwości co do ich niezależności od czynników zewnętrznych i neutralności względem ścierających się przed nimi interesów, ani nie wyraził takich wątpliwości w odniesieniu do ÎCCJ(42). Ponadto w niniejszej sprawie wskazywana ingerencja w niezawisłość sądownictwa nie wynika z działań sądów niższej instancji w Rumunii ani z działań samego ÎCCJ, a z „obligatoryjnego” udziału ÎCCJ w rozstrzyganiu spraw toczących się przed sądami niższej instancji zgodnie z OUG nr 62/2024.
40.      Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) uważa jednak, że przyjmując OUG nr 62/2024, rumuńska władza wykonawcza w sposób niewłaściwy ingerowała w sferę sądownictwa i podważyła niezawisłość sądów niższej instancji ze względu na obowiązek zwrócenia się do ÎCCJ z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Sąd odsyłający zwrócił uwagę w szczególności na fakt, że oprócz tego rozporządzenia nadzwyczajnego w Rumunii istnieje już szereg procedur mających na celu uniknięcie rozbieżności w orzecznictwie krajowym i zapewnienie pewności prawa(43). Na przykład art. 514–518 kodeksu postępowania cywilnego ustanawiają procedurę ujednolicenia orzecznictwa w interesie prawa(44), natomiast art. 519–521 tego kodeksu
ustanawiają „ogólną” procedurę zwracania się do ÎCCJ z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie kwestii prawnych. Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) odnosi się szeroko do tej ostatniej procedury i sugeruje, że OUG nr 62/2024 jest, przynajmniej w pewnym stopniu, zbędne, a zatem jego przyjęcie jest nieuzasadnione. Sąd odsyłający podkreśla również i krytykuje różnice między procedurą przewidzianą w art. 519–521 kodeksu postępowania cywilnego a procedurą przewidzianą w OUG nr 62/2024. Krytykuje zatem obligatoryjny charakter OUG nr 62/2024 oraz fakt, że ma ono zastosowanie do wszystkich sądów niższej instancji, a nie tylko do sądów ostatniej instancji, i wymaga od tych sądów kierowania spraw do ÎCCJ, nawet jeśli nie powzięły one żadnych wątpliwości co do istoty sprawy. Zasadniczo sąd odsyłający uważa, że prowadzi to do uzurpowania przez ÎCCJ jurysdykcji sądów niższej instancji.
41.      Rząd rumuński zauważa jednak, że OUG nr 62/2024 nie ustanawia „mechanicznej” ani „automatycznej” procedury kierowania każdej nowej kwestii prawnej do ÎCCJ. Zgodnie z art. 519 i 520 kodeksu postępowania cywilnego(45), które uzupełniają OUG nr 62/2024, nowe kwestie prawne nie wymagają odesłania prejudycjalnego do ÎCCJ. Jedynie trudne kwestie prawne, które mogą prowadzić do rozbieżnych orzeczeń, mogą być przedmiotem odesłania prejudycjalnego do ÎCCJ. Przed skierowaniem kwestii prawnej do ÎCCJ sądy niższej instancji muszą ocenić, czy wszystkie warunki dopuszczalności zostały spełnione, a powody uzasadniające takie odesłanie muszą zostać określone w postanowieniu odsyłającym(46). Rząd rumuński stwierdził również, że aby nie umniejszać roli sądów powszechnych, rola ÎCCJ na gruncie OUG nr 62/2024 ma charakter wyjątkowy. Ponadto, chociaż wykładnia ÎCCJ dotycząca kwestii prawnej jest wiążąca zgodnie z art. 521 ust. 3 kodeksu postępowania cywilnego i art. 126 ust. 3 rumuńskiej konstytucji, ÎCCJ nie może zastosować swojej wykładni kwestii prawnej do konkretnych okoliczności sprawy. Ta rola należy wyłącznie do sądu odsyłającego. W związku z tym orzeczenie ÎCCJ w trybie prejudycjalnym stanowi jedynie abstrakcyjną odpowiedź na trudną kwestię prawną.
42.      Na wstępie należy podkreślić, że ocena konieczności przyjęcia dodatkowego mechanizmu ujednolicenia orzecznictwa leży zasadniczo w kompetencji rumuńskiej władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej(47). Podobnie jak Komisja jestem zdania, że istnienie w prawie krajowym innych procedur o podobnych celach i mechanizmach nie podważa samo w sobie zgodności z prawem OUG nr 62/2024 w świetle art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Wydaje się, że OUG nr 62/2024 jest lex specialis, która w niektórych przypadkach stanowi odstępstwo od art. 519–521 kodeksu postępowania cywilnego. Procedura przewidziana w OUG nr 62/2024 jest również uzupełniona tymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego i w dużej mierze oparta na tych przepisach. Ponadto orzecznictwo ÎCCJ dotyczące art. 519–521 kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności właściwości ÎCCJ na mocy tych przepisów, wydaje się mieć zastosowanie mutatis mutandis w kontekście procedury na podstawie OUG nr 62/2024. Wystarczy zauważyć, że sąd odsyłający nie kwestionuje zgodności z prawem tych przepisów kodeksu postępowania cywilnego ani żadnej innej procedury ujednolicenia orzecznictwa w Rumunii. Co więcej, w aktach sprawy przed Trybunałem nie ma nic, co wskazywałoby, że współistnienie takich procedur powoduje między innymi niepewność prawa, a tym samym narusza zasadę praworządności.
43.      Wydaje się(48), że właściwość ÎCCJ oraz właściwość sądów, które kierują do niego kwestie prawne na podstawie OUG nr 62/2024, zostały jasno i precyzyjnie określone w ustawodawstwie krajowym i orzecznictwie(49). Właściwość ÎCCJ ogranicza się wyłącznie do wykładni trudnych i abstrakcyjnych kwestii prawnych, które mogą prowadzić do rozbieżności w orzecznictwie w sprawach dotyczących między innymi praw w zakresie wynagrodzenia pracowników otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych. Wynika z tego, że – pomimo spoczywającego na sądach niższej instancji obowiązku kierowania takich kwestii prawnych do ÎCCJ w celu uzyskania wykładni – rola tego ostatniego sądu na mocy OUG nr 62/2024 pojawia się tylko w ograniczonych, określonych okolicznościach, a zatem ma charakter wyjątkowy. Świadczą o tym w szczególności przepisy dotyczące dopuszczalności odesłań prejudycjalnych zgodnie z art. 519 kodeksu postępowania cywilnego, który ma zastosowanie do takich odesłań na mocy OUG nr 62/2024(50). Co ważniejsze, ÎCCJ nie jest właściwy do stosowania swojej wykładni danej kwestii prawnej do okoliczności konkretnej sprawy i do wydania orzeczenia w tej sprawie. Wydaje się – zgodnie z art. 521 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, a w szczególności w związku z zastosowaniem w nim terminu „wyłącznie” – że właściwość ta jest ściśle zastrzeżona dla sądu niższej instancji, który skierował kwestię prawną do ÎCCJ w celu jej wyjaśnienia, lub dla sądu niższej instancji, który zawiesił podobną sprawę zgodnie z art. 2 ust. 3 OUG nr 62/2024 do czasu wydania przez ÎCCJ orzeczenia w sprawie kwestii prawnej. Procedura przewidziana w tym rozporządzeniu nadzwyczajnym, uzupełniona art. 519–521 kodeksu postępowania cywilnego, gwarantuje zatem, że ÎCCJ nie przejmuje kompetencji sądów niższej instancji w zakresie orzekania w sprawie konkretnych okoliczności danej sprawy.
44.      Nie wykluczam, że pozbawienie sądów niższej instancji możliwości orzekania w kwestii prawnej i zobowiązanie ich do przekazania tego zadania ÎCCJ może być postrzegane jako przejaw pewnej nieufności wobec sądów niższej instancji. Uważam jednak, że procedura przewidziana w OUG nr 62/2024 może być uzasadniona celem, jakim jest zapobieganie powstawaniu w orzecznictwie sądów niższej instancji rozbieżności, których rozstrzygnięcie w ramach zwykłej procedury odwoławczej może zająć dużo czasu(51). Do rumuńskich prawodawców należy zatem rozważenie interesów, które są przedmiotem sporu, i znalezienie odpowiedniej równowagi między celem zapewnienia w sposób prewencyjny spójności orzecznictwa a zachowaniem pełnej właściwości sądów niższej instancji w rozstrzyganiu spraw. W trakcie tego procesu należy zapewnić zgodność z wymogami wynikającymi z art. 19 ust. 1 TUE.
45.      Wydaje się(52), że właściwość ÎCCJ i jego orzeczenie w kwestii prawnej mają miejsce przed ostatecznym(53) rozpatrzeniem spraw przez pierwotnie wyznaczony skład sędziowski. To zatem skład sędziowski sądu niższej instancji odpowiedzialny za sprawę podejmuje decyzję o zamknięciu postępowania, zapewniając w ten sposób spełnienie pierwszego warunku wskazanego w wyroku Hann-Invest(54). Wniosek ten nie jest podważany przez obowiązek zawieszenia innych podobnych spraw do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawnej przez ÎCCJ, nawet jeśli sprawy te znajdują się na etapie rozpatrywania. Obowiązkowe zawieszenie spraw przed sądami niższej instancji do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawnej przez sądy najwyższe, konstytucyjne, a nawet międzynarodowe jest nieodłączną cechą różnych krajowych systemów proceduralnych. Jest to wyraźnie uzasadnione celem zapobieżenia wydaniu przez sądy niższej instancji orzeczeń, które mogą być sprzeczne z (nieuchronną) wykładnią kwestii prawnej przez sądy najwyższe, konstytucyjne lub międzynarodowe(55).
46.      Ponadto wydaje się, że wymogi proceduralne dotyczące odesłania do ÎCCJ na mocy OUG nr 62/2024, w szczególności dotyczące dopuszczalności i pojęcia „kwestii prawnej”, zostały określone w ustawodawstwie krajowym lub orzecznictwie, i w związku z tym spełniają drugi warunek dotyczący przejrzystości określony w wyroku Hann-Invest(56). Według rządu rumuńskiego i Komisji, w celu zapewnienia przestrzegania zasady audi alteram partem(57), sprawa jest przekazywana do ÎCCJ po wymianie poglądów między stronami. Co więcej, strony mogą przedłożyć ÎCCJ pisemne uwagi dotyczące rozpatrywanej kwestii prawnej. W świetle brzmienia art. 520 § 7 i 10 kodeksu postępowania cywilnego zasada wysłuchania stron, która stanowi integralną część prawa do rzetelnego procesu sądowego i skutecznej ochrony sądowej(58), a tym samym między innymi trzeci warunek określony w wyroku Hann-Invest, wydaje się być spełniony(59).
47.      Chociaż sąd odsyłający wskazał, że OUG nr 62/2024 może prowadzić do nagromadzenia spraw oczekujących na rozpatrzenie, nie wskazał on, że takie nagromadzenie faktycznie miało miejsce. Ponadto zgodnie z art. 2 ust
5 OUG nr 62/2024 wnioski złożone na podstawie art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia nadzwyczajnego muszą być rozpatrywane w trybie priorytetowym, najpóźniej w ciągu
60 dni od daty wniesienia sprawy do ÎCCJ. Procedura ta oraz odpowiadający jej wymóg zawieszenia innych podobnych spraw(60) są jasne i precyzyjne i nie wydają się powodować nieuzasadnionych opóźnień w postępowaniu, w szczególności w świetle korzyści proceduralnych wynikających z orzeczeń prejudycjalnych ÎCCJ interpretujących trudne kwestie prawne oraz obiektywnie krótkiego okresu, o którym mowa. Co więcej, procedura przewidziana w OUG nr 62/2024 jest szybsza niż ta określona w art. 519–521 kodeksu postępowania cywilnego. W tym względzie art. 520 § 12 tego kodeksu postępowania ustanawia termin trzech miesięcy na wydanie orzeczenia przez ÎCCJ. Wydaje się zatem, że OUG nr 62/2024 raczej usprawnia, a nie utrudnia skuteczne rozpatrywanie spraw(61).
48.      W trzecim punkcie uzasadnienia zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) zauważa w szczególności, że stwierdzenia zawarte w preambule OUG nr 62/2024 mogą powodować postrzeganie sądów jako stronniczych, podważając w ten sposób zaufanie publiczne do systemu sądownictwa(62). Opiera się on zatem zasadniczo na przesłance, że „sprawiedliwość powinna nie tylko być wymierzana, ale także wymierzana w sposób widoczny dla wszystkich”(63).
49.      Z preambuły OUG nr 62/2024 jasno wynika, iż rumuńska władza wykonawcza uznała, że „istnieje powszechne i utrwalające się zjawisko niespójnej praktyki sądowej na poziomie sądów orzekających w sprawach dotyczących ustalenia lub zaspokojenia praw w zakresie wynagrodzeń […]” oraz że „tego rodzaju spory mają bezpośredni i znaczący wpływ na skonsolidowany budżet ogólny, a efekt ten jest potęgowany przez konieczność zagwarantowania równego traktowania prawnego […]”. W preambule stwierdzono również, że OUG nr 62/2024 przyjęto w celu zaradzenia negatywnym skutkom wynikającym z tego zjawiska rozbieżnych orzeczeń sądowych i zapobieżenia im.
50.      Należy podkreślić, że Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) nie kwestionuje prawdziwości ani obiektywności treści preambuły OUG nr 62/2024. Wynika z niej jasno, że przyjęcie tego rozporządzenia nadzwyczajnego było motywowane istnieniem zjawiska niespójnych orzeczeń sądów niższej instancji w określonej dziedzinie oraz nadrzędną potrzebą zapewnienia stabilnych stosunków prawnych, w szczególności równości wobec prawa w sprawach z tej dziedziny. Fakt, że jednolite orzecznictwo może przyczynić się do większej przewidywalności wydatków budżetowych, nie podważa sam w sobie zasady praworządności określonej w art. 2 TUE i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Jednolite orzecznictwo może bowiem wzmocnić zasadę praworządności poprzez zmniejszenie niepewności prawa i zapewnienie równości wobec prawa.
51.      Co ważniejsze – pomimo odniesienia w preambule OUG nr 62/2024 do skutków gospodarczych i społecznych rozbieżnego orzecznictwa, o którym mowa – ani w preambule, ani w samym rozporządzeniu nadzwyczajnym nie ma nic, co wymagałoby od ÎCCJ wydania orzeczenia w określony sposób lub co skłaniałoby rozsądną osobę do zwątpienia, że ÎCCJ wyda orzeczenie w sposób całkowicie bezstronny. Wydaje się zatem, że OUG nr 62/2024 i jego preambuła nie prowadzą do uzasadnionego przekonania, że orzeczenia prejudycjalne ÎCCJ oparte na tych przepisach mogą być niewłaściwie stronnicze na korzyść państwa lub budżetu państwa. Dla pełności wywodu należy również zauważyć, że według rządu rumuńskiego bezstronność ÎCCJ w rozpatrywaniu takich spraw potwierdzają dotychczasowe orzeczenia w tych sprawach. Ostatecznie kwestie te pozostawia się do rozstrzygnięcia sądowi odsyłającemu.
52.      W odniesieniu do piątej przyczyny, dla której Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym(64), uważam, że pomimo odniesienia się przez ten sąd do orzeczenia nr 2/2019 Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego Rumunii) oraz wyników krajowego referendum z dnia
26 maja
2019 r., nie wydaje się, aby OUG nr 62/2024 przyjęto z naruszeniem prawa krajowego, w szczególności krajowego prawa konstytucyjnego. Sam sąd odsyłający podkreślił, że przedmiotowe referendum miało charakter wyłącznie konsultacyjny, a jego skutki mają charakter polityczny, a nie prawny. Ponadto OUG nr 62/2024 wydaje się wzmacniać konstytucyjną rolę ÎCCJ, określoną w art. 126 ust. 3 rumuńskiej konstytucji, polegającą na zapewnieniu spójnego stosowania i spójnej wykładni prawa przez wszystkie sądy.
C.      Wpływ na dialog pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE
53.      Komisja uważa, że każdy mechanizm proceduralny mający na celu uniknięcie rozbieżności w orzecznictwie musi zapewniać skuteczność procedury odesłania prejudycjalnego zgodnie z art. 267 TFUE oraz poszanowanie pierwszeństwa prawa Unii. Zgodnie z art. 412 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania cywilnego wniesienie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości zawiesza postępowanie. Nie jest jasne, czy przepis ten ma również zastosowanie do 60-dniowego terminu określonego w art. 2 ust. 5 OUG nr 62/2024. Gdyby ÎCCJ wydał orzeczenie w terminie
60 dni, mimo że uznał za konieczne skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości, to rozporządzenie nadzwyczajne byłoby sprzeczne m.in. z art. 267 TFUE. Ponadto gdyby ÎCCJ wydał orzeczenie bez oczekiwania na odpowiedź Trybunału, procedura odesłania prejudycjalnego zostałaby de facto pozbawiona skuteczności, a ÎCCJ nie mógłby zapewnić skutecznego stosowania prawa Unii.
54.      Jak wskazano powyżej, chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych państw, to jednak wykonując tę kompetencję, muszą one wypełniać swoje zobowiązania wynikające z prawa Unii(65). Z proponowanej przeze mnie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne wynika, że o ile prawo Unii co do zasady nie stoi na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie procedur ujednolicających orzecznictwo krajowe, takich jak procedura przewidziana w OUG nr 62/2024, o tyle stosowanie takich procedur musi być zgodne z wymogami wynikającymi z tego prawa, w szczególności z art. 267 TFUE(66).
55.      Aby zagwarantować zachowanie szczególnych cech i autonomii porządku prawnego Unii, w traktatach ustanowiono system sądowniczy mający na celu zapewnienie spójności i jednolitego charakteru wykładni prawa Unii z procedurą odesłania prejudycjalnego, przewidzianą w art. 267 TFUE, będącą jego kluczowym elementem(67). Sąd państwa członkowskiego, od którego orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia zgodnie z prawem krajowym, taki jak ÎCCJ, jest zobowiązany do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, jeżeli zostanie mu przedłożone pytanie dotyczące wykładni prawa Unii lub ważności aktu prawa wtórnego. Ten obowiązek ma przede wszystkim na celu zapobieżenie rozwinięciu w danym państwie członkowskim orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa Unii(68). Dany sąd może zostać zwolniony z tego obowiązku(69) wyłącznie w sytuacji, gdy stwierdzi, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału, lub że prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości(70). Natomiast orzeczenia innych sądów krajowych, które to orzeczenia mogą zostać zaskarżone przez strony przed sądem wyższej instancji, nie są orzeczeniami w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE. Chociaż sądy te zachowują najszersze uprawnienia do skierowania sprawy do Trybunału Sprawiedliwości(71), nie mają takiego obowiązku(72).
56.      Wyrok zawierający orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości wydane w trybie prejudycjalnym wiąże sąd krajowy, który skorzystał z uprawnienia lub wypełnił swój obowiązek i zwrócił się do Trybunału, w zakresie wykładni rozpatrywanych przepisów prawa Unii przy rozstrzyganiu zawisłego przed nim sporu(73). W przeciwnym razie skuteczność art. 267 TFUE byłaby osłabiona(74).
57.      Chciałbym krótko podkreślić, że wprowadzenie krajowego mechanizmu odesłania prejudycjalnego do sądu najwyższego może w niektórych przypadkach i w zależności od etapu postępowania krajowego, rodzić dodatkowe pytania dotyczące identyfikacji sądu, od którego orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE. Kwestia ta nie została poruszona w niniejszej sprawie. Należy ją jednak rozpatrzyć w celu zbadania interakcji między obowiązkową krajową procedurą prejudycjalną, taką jak w niniejszej sprawie, a systemem ochrony sądowej stworzonym przez prawo Unii. W kontekście postępowania na gruncie OUG nr 62/2024 nie ma wątpliwości, że ÎCCJ pełni rolę sądu, od którego orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE, gdy rozpatruje wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez sądy niższej instancji i przedstawia wiążącą interpretację prawną w odniesieniu do przedłożonej kwestii prawnej(75). W przypadku braku takiego wniosku lub gdy ÎCCJ uzna go za niedopuszczalny, rumuńskie sądy, które wydają orzeczenia niepodlegające zaskarżeniu, pełnią rolę sądów w rozumieniu art. 267 akapit trzeci TFUE(76). Ma to również miejsce, gdy sądy te orzekają w innych kwestiach prawnych, które nie zostały skierowane do ÎCCJ. Kwalifikacja sądu, od którego orzeczenia nie przysługuje środek zaskarżenia, do celów art. 267 akapit trzeci TFUE zależy zatem od skierowania kwestii prawnej do ÎCCJ lub jej nieskierowania. W każdym razie wszystkie sądy zachowują uprawnienie do wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 267 akapit drugi TFUE.
58.      W odniesieniu do 60-dniowego terminu określonego w art. 2 ust. 5 OUG nr 62/2024 – stosowanie tego terminu, który wydaje się dotyczyć wyłącznie do ÎCCJ(77), musi spełniać wymogi wynikające z prawa Unii, w szczególności z art. 267 akapit trzeci TFUE(78). W tym względzie z akt sprawy przed Trybunałem nie wynika, aby sądy niższej instancji w Rumunii, w tym Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie), były związane tym terminem. Ponadto sądy niższej instancji wydają się mieć możliwość zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym w każdej sprawie, którą uznają za konieczną, na dowolnym etapie postępowania, który uznają za stosowny, nawet po wydaniu przez ÎCCJ orzeczenia w sprawie kwestii prawnej w ramach procedury przewidzianej w OUG nr 62/2024(79). Wydaje się zatem, że uwagi Komisji dotyczące 60-dniowego terminu i art. 267 TFUE są, przynajmniej częściowo, niejako bezprzedmiotowe w kontekście niniejszego postępowania. Niemniej jednak, dla pełności wywodu, omówię pokrótce ten termin, któremu podlega ÎCCJ.
59.      Zasada pierwszeństwa prawa Unii ustanawia prymat prawa Unii nad prawem państw członkowskich. Zasada ta nakłada zatem na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności różnych norm prawa Unii, a prawo państw członkowskich nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym różnym normom w obrębie terytorium tych państw(80). Z zasady tej wynika, że sądy krajowe muszą między innymi w jak największym stopniu dokonywać wykładni swojego prawa krajowego w zgodzie z prawem Unii, w szczególności w niniejszym przypadku zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE. Obowiązek ten nie może jednak służyć jako podstawa do wykładni prawa krajowego contra legem. Biorąc pod uwagę fakt, że wyłącznie sądy krajowe są właściwe do dokonywania wykładni prawa krajowego, to do nich należy ustalenie, czy możliwa jest wykładnia przepisów krajowych będących przedmiotem postępowania głównego zgodnie z wymogami art. 267 TFUE. Niemniej jednak do Trybunału należy udzielenie im pewnych użytecznych wskazówek w świetle informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym oraz w przedłożonych uwagach(81).
60.      Biorąc pod uwagę, że wydaje się(82), iż w OUG nr 62/2024 nie ma przepisu, który wyraźnie uniemożliwiałby zawieszenie przedmiotowego 60-dniowego terminu zgodnie m.in. z art. 412 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania cywilnego, uważam, że możliwe jest dokonywanie wykładni przedmiotowych przepisów krajowych zgodnie z art. 267 TFUE. W związku z tym, jeżeli ÎCCJ zwróci się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, to w celu zapewnienia skuteczności tego przepisu zgodnie z zasadą pierwszeństwa musi on zawiesić toczące się przed nim postępowanie do czasu wydania orzeczenia prejudycjalnego przez Trybunał Sprawiedliwości, zapobiegając w ten sposób upływowi lub ryzyku upływu przedmiotowego terminu. Ponadto ÎCCJ musi następnie zastosować to orzeczenie w celu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed tym sądem(83). Taka wykładnia prawa krajowego zgodna z prawem Unii nie stanowiłaby moim zdaniem wykładni prawa krajowego contra legem.
VI.    Wnioski
61.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie skierowane przez Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia) Trybunał odpowiedział w sposób następujący:
Artykuł 2, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 267 TFUE
należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie wprowadzeniu w prawie krajowym mechanizmu nakładającego na sądy krajowe, które rozpatrują i rozstrzygają sprawy dotyczące ustalenia lub zaspokojenia praw w zakresie wynagrodzenia lub świadczeń związanych z wynagrodzeniem pracowników otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych, obowiązek zwrócenia się do krajowego sądu najwyższego o wydanie orzeczenia prejudycjalnego w kwestiach prawnych, które nie były wcześniej rozpatrywane przez ten sąd, pod warunkiem że (i) okoliczności, w których można dokonać takiego odesłania, są jasno określone w mających zastosowanie przepisach (ii) odesłanie takie nie pozbawia zainteresowanych osób możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed krajowym sądem najwyższym, a (iii) prawo krajowe nie uniemożliwia sądowi najwyższemu ani żadnemu innemu sądowi, od którego orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia zgodnie z prawem krajowym, wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 267 akapit trzeci TFUE ani nie pozbawia sądów niższej instancji swobody uznania przyznanej im w art. 267 akapit drugi TFUE.
1      Język oryginału: angielski.
2      Od czasu wyroku z dnia
27 lutego
2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), Trybunał orzekał w ponad 30 sprawach dotyczących niezawisłości sądownictwa.
3      OUG nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (rozporządzenie nadzwyczajne rządu nr 62/2024 w sprawie niektórych środków mających na celu rozstrzygnięcie spraw dotyczących wynagrodzenia pracowników otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych oraz spraw dotyczących świadczeń z zabezpieczenia społecznego) z dnia
13 czerwca
2024 r., opublikowane w Monitorul Oficial al României, część I, nr 559 z dnia
14 czerwca
2024 r. (zwane dalej „OUG nr 62/2024”).
4      Sąd ten jest sądem powszechnym najwyższej instancji w Rumunii.
5      Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) odnosi się również pokrótce do Codul de procedură penală (kodeksu postępowania karnego).
6      Zobacz wyrok z dnia
24 lipca
2023 r., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) z dnia
20 października
2011 r. w sprawie Nejdet Sahin i Perihan Sahin (CE:ECHR:2011:1020JUD001327905, §§ 56–58); z dnia
29 listopada
2016 r. w sprawie Lupeni Greek Catholic Parish i in. przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2016:1129JUD007694311, §§ 128, 134, 135).
7      Zobacz motyw 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z dnia
16 grudnia
2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (Dz.U. 2020, L 433I, s. 1).
8      ÎCCJ.
9      ETPC z dnia
4 czerwca
2013 r., Tudor  przeciwko Rumunii  (ECLI:CE:ECHR:2009:0324JUD002191103 § 29).
10      Zobacz kodeks postępowania cywilnego i kodeks postępowania karnego.
11      Zobacz Sprawozdanie w sprawie niezawisłości systemu sądowego, część I: Niezawisłość sędziów, przyjęte przez Komisję Wenecką na jej 82. sesji plenarnej (Wenecja, Włochy, 12–13 marca
2010 r.), CDL-AD(2010)004, pkt. 68, Dokument dostępny na stronie: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e.
12      Zobacz na przykład A. Galič, A Civil Law Perspective on the Supreme Court and its Functions, Studia Iuridicia, Vol. 81, październik 2019, s. 44.
13      Zobacz opinia rzecznika generalnego N. Emiliou w sprawie KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:522, pkt 3), w której to opinii zauważył on, że w ostatnich dziesięcioleciach w państwach członkowskich Unii Europejskiej zaistniała pewna tendencja do ustanawiania mechanizmów filtrowania odwołań do sądu najwyższej instancji. Chociaż niektóre formy mechanizmów filtrowania istnieją obecnie w kilku państwach członkowskich, sądy najwyższe innych państw członkowskich niekoniecznie dysponują takimi mechanizmami. Ponadto w przypadku, gdy takie mechanizmy istnieją, ich działanie może się różnić w poszczególnych państwach członkowskich.
14      Z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający.
15      Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia
14 listopada
2024 r., S. (Zmiana składu sądu)(Zmiana składu sądu) (C‑197/23, EU:C:2024:956, pkt 35–39); z dnia
4 września
2025 r., AW „T” (C‑225/22, EU:C:2025:649, pkt 31–33 i przytoczone tam orzecznictwo).
16      Rząd rumuński twierdzi, że postępowanie główne dotyczy wyłącznie przepisu prawa krajowego.
17      Wyrok z dnia
8 maja
2024 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” (Stowarzyszenie sędziów) (C‑53/23, EU:C:2024:388, pkt 34).
18      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia
11 lipca
2024 r., Hann-Invest i in. (C‑554/21, C‑622/21 i C‑727/21, zwany dalej „wyrokiem Hann-Invest”, EU:C:2024:594, pkt 34–36).
19      Wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 36).
20      Zarówno art. 47 Karty, jak i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE mają bezpośredni skutek (wyrok z dnia
2 marca
2021 r., A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołania) C‑824/18, EU:C:2021:153, pkt 143–145).
21      Zobacz analogicznie wyrok z dnia
26 marca
2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, pkt 51).
22      Zobacz wyrok z dnia
9 stycznia
2024 r., G. i in. (Powoływanie sędziów sądów powszechnych w Polsce) (C‑181/21 i C‑269/21, EU:C:2024:1, pkt 69).
23      Wyroki: z dnia
5 czerwca
2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 63); z dnia
14 listopada
2024 r., S. (Zmiana składu sądu) (C‑197/23, EU:C:2024:956, pkt 31).
24      Zobacz pkt 28, 30 i 31 niniejszej opinii.
25      Wyrok z dnia
5 czerwca
2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
26      Niezawisłość wewnętrzna, która łączy się z bezstronnością, wymaga jednakowego dystansu do stron sporu i właściwych im interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Zobacz w tym względzie wyrok z dnia
21 stycznia
2020 r., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 61). W wyroku tym Trybunał odrzucił jako niedopuszczalny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Económico-Administrativo Central (naczelny sąd administracyjny ds. podatkowych, HiszpaniaTrybunał uznał, między innymi, że niektóre cechy postępowania w sprawie nadzwyczajnej skargi przed Sala Especial para la Unificación de Doctrina (izbą specjalną ds. ujednolicenia orzecznictwa, Hiszpania) Tribunal Económico-Administrativo Central (centralnego sądu administracyjnego ds. podatkowych,) przyczyniają się do powstania wątpliwości co do tego, czy TEAC jest „podmiotem trzecim” w odniesieniu do pozostających w sporze interesów, z uwagi na organiczne i funkcjonalne powiązania między tym sądem a hiszpańskim ministerstwem gospodarki i finansów.
27      Niezawisłość zewnętrzna zakłada, że dany sąd wypełnia swe zadania w pełni autonomicznie, nie podlegając żadnej hierarchii służbowej ani nie będąc podporządkowanym komukolwiek i nie otrzymując nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła. Zobacz w tym względzie wyrok z dnia
27 lutego
2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
28      Wyrok z dnia
14 listopada
2024 r., S. (Zmiana składu sądu) (C‑197/23, EU:C:2024:956, pkt 54 i 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
29      Zobacz wyrok z dnia
6 marca
2025 r., D.K. (Zwolnienie sędziego z obowiązku rozpoznania spraw) (C‑647/21 i C‑648/21, EU:C:2025:143, pkt 71–74 i przytoczone tam orzecznictwo).
30      Wyrok z dnia
14 listopada
2024 r., S. (Zmiana składu sądu) (C‑197/23, EU:C:2024:956, pkt 63 i 64 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyrok z dnia
21 grudnia
2023 r., Krajowa Rada Sądownictwa (Dalsze zajmowanie stanowiska sędziego) (C‑718/21, EU:C:2023:1015, pkt 47–53), w którym to wyroku szeroko odniesiono się do orzecznictwa ETPC zakresie praworządności i naruszeń art. 6 ust. 1 EKPC w Rzeczypospolitej Polskiej.
31      Wyrok Hann-Invest, pkt 55 i 59.
32      Zobacz na przykład art. 101 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec) z dnia
23 maja
1949 r. (BGBl. s. 1), ostatnio zmienionej ustawą z dnia 19 grudnia
2022 r. (BGBl. I s. 2478), która stanowi, że „(1) […] Nikt nie może zostać pozbawiony prawa dostępu do sądu ustanowionego na mocy ustawy. […]” (wyróżnienie moje). Zobacz także: D. Dero-Bugny, Le principe du juge légal en droit de l’Union européenne, Journal du droit européen, 2022, s. 154.
.
33      Wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 264–266, 279 i przytoczone tam orzecznictwo). Biorąc pod uwagę wynikający z OUG nr 62/2024 obowiązek sądów niższej instancji, aby w niektórych przypadkach kierować kwestie prawne do ÎCCJ, uważam, że orzecznictwo to ma znaczenie przez analogię. Procedura przewidziana w OUG nr 62/2024 wydaje się służyć zapewnieniu jednolitej praktyki w Rumunii w określonej dziedzinie prawa, przyczyniając się w ten sposób do pewności prawa.
34      Trybunał stwierdził również, że art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu lub praktyce krajowej, które sprawiają, że orzeczenia sądu konstytucyjnego są wiążące dla sądów powszechnych, pod warunkiem jednak, że prawo krajowe gwarantuje niezależność wspomnianego sądu konstytucyjnego w szczególności względem władzy ustawodawczej i wykonawczej, wymaganej przez wspomniane postanowienia (wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego) C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
35      Zobacz pkt 48 tego przywołanego wyroku.
36      Zobacz jego
pkt 80.
37      Odzwierciedla to między innymi zasady przejrzystości i pewności prawa.
38      Odzwierciedla to zasadę, zgodnie z którą strony postępowania muszą być odpowiednio wysłuchane, czyli zasadę kontradyktoryjności.
39      C‑204/21, EU:C:2023:442.
40      Ibidem, pkt. 276–279.
41      Zobacz jednakże pkt 15 oraz 48–51 niniejszej opinii.
42      Zobacz wyrok z dnia
19 listopada
2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 123).
43      Zobacz punkty uzasadnienia pierwszy, drugi i czwarty, które skłoniły sąd odsyłający do skierowania pytania do Trybunału Sprawiedliwości, przedstawione w pkt 11–15 i 17 niniejszej opinii. Dla wygody omówię te punkty łącznie.
44      Procurorul General al României (prokurator generalny Rumunii) może między innymi zwrócić się do ÎCCJ o rozstrzygnięcie kwestii prawnych, które spowodowały rozbieżności w orzecznictwie. Orzeczenie ÎCCJ wydawane jest wyłącznie w interesie prawa i nie ma wpływu ani na rozpatrywane orzeczenia sądowe, ani na sytuację stron postępowania.
45      A także orzecznictwem ÎCCJ w tym zakresie.
46      Zobacz art. 520 kodeksu postępowania cywilnego.
47      Zobacz w tym względzie pkt 33 niniejszej opinii. Kilka państw członkowskich wprowadziło wewnętrzne mechanizmy odesłań prejudycjalnych w swoich sądach najwyższych w celu wyjaśnienia ważnych kwestii prawnych w sporach toczących się przed sądami niższej instancji (zob. na przykład art. 390
Kodeksu postępowania cywilnego (polskiego kodeksu postępowania cywilnego) zatytułowany „Zagadnienie prawne”, który stanowi: „§ 1.
Jeżeli przy rozpoznawaniu apelacji powstanie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sąd może przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu, odraczając rozpoznanie sprawy. Sąd Najwyższy władny jest przejąć sprawę do rozpoznania albo przekazać zagadnienie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego Sądu. § 2. Uchwała Sądu Najwyższego rozstrzygająca zagadnienie prawne wiąże w danej sprawie”. Zobacz oficjalna wersja w języku polskim https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19640430296/U/D19640296Lj.pdf. Zobacz także art. 392–395 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (niderlandzkiego kodeksu postępowania cywilnego) dostępnego pod adresem:
https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/dutch-code-of-civil-procedure-2025.pdf. Wyjątkowość rumuńskiej procedury wprowadzonej na mocy OUG nr 62/2024 wynika jednak z jej obligatoryjnego charakteru w niektórych przypadkach, co ogranicza swobodę decyzyjną sądów niższej instancji.
48      Z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający.
49      Podobnie jak w przypadku procedury określonej w art. 519 i 520 kodeksu postępowania cywilnego.
50      W szczególności wymóg istnienia „kwesti[i] prawn[ej], od wyjaśnienia której zależy rozstrzygnięcie danej sprawy co do istoty”.
51      Biorąc pod uwagę, że przepisy OUG nr 62/2024 wydają się zachowywać właściwość sądów niższej instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego i stosowania abstrakcyjnego orzeczenia ÎCCJ w kwestii prawnej do okoliczności faktycznych danej sprawy, gwarantują one, że orzecznictwo nie podlega „nadmiernej centralizacji”. Zobacz uwagi sądu odsyłającego streszczone w pkt 16 niniejszej opinii.
52      Z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający.
53      Dodałem słowo „ostateczny”, którego nie użyto w wyroku Hann-Invest, ponieważ uważam, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, że sądy niższej instancji w Rumunii mogą zwrócić się do ÎCCJ zgodnie z OUG nr 62/2024, mimo że rozpoczęły rozpatrywanie sprawy, ponieważ konieczność takiego odesłania może uwidocznić się dopiero w toku tych rozważań. Ponadto inne sądy niższej instancji mogą być zobowiązane do zawieszenia rozpoczętych czynności rozstrzygających, jeżeli do ÎCCJ została skierowana kwestia prawna mająca znaczenie dla toczącego się przed nimi postępowania.
54      Zobacz pkt 38 niniejszej opinii. Podobne podejście przyjął Komitet Ministrów Rady Europy, który wydał zalecenie, zgodnie z którym „[h]ierarchia organizacyjna nie powinna stać ponad niezawisłością jednostki” oraz „[s]ądy wyższej instancji nie powinny dawać wskazówek sędziom, jak powinni rozstrzygać w konkretnych sprawach,
z wyjątkiem postępowań prejudycjalnych […]”. Wyróżnienie moje. Rekomendacja Komitetu Ministrów dotycząca sędziów i ich: niezawisłości, odpowiedzialności i efektywności (przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 17 listopada 2010 r. na 1098 spotkaniu zastępców Ministrów), CM/Rec(2010)12, pkt 22 i 23.
55      Zobacz na przykład art. 163 Civilinio Proceso Kodekso (litewskiego kodeksu postępowania cywilnego), który przewiduje obowiązkowe zawieszenie postępowania przez sąd odsyłający pytanie dotyczące konstytucyjności lub legalności aktu prawnego mającego zastosowanie w sprawie do
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (trybunału konstytucyjnego republiki litewskiej) czy Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (litewskiego najwyższego sądu administracyjnego) lub kieruje pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 267 TFUE. Obowiązek zawieszenia postępowania ma również zastosowanie, gdy inne sądy skierowały już to samo pytanie. Dostępne pod adresem: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.162435/asr.
56      Zobacz pkt 38 niniejszej opinii.
57      Czasami określana jako zasada kontradyktoryjności.
58      Zobacz wyrok Hann-Invest, pkt 58.
59      Zobacz pkt 38 niniejszej opinii. Spełnienie tych trzech warunków podlega weryfikacji przez sąd odsyłający.
60      Zobacz art. 2 ust. 3 OUG nr 62/2024.
61      Sąd odsyłający musi sprawdzić, w jaki sposób procedura ta faktycznie funkcjonuje.
62      Zobacz pkt 16 niniejszej opinii.
63      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia
15 lipca
2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów) (C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 59).
64      Zobacz pkt 18 niniejszej opinii.
65      Zobacz pkt 33 niniejszej opinii.
66      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia
15 października
2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 32).
67      Wyrok z dnia
5 czerwca
2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) (C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 274 i 275) oraz opinia
2/13 (Przystąpienie Unii Europejskiej do EKPC) z dnia
18 grudnia
2014 r. (EU:C:2014:2454, pkt 198).
68      Wyrok z dnia
15 października
2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 35).
69      W odniesieniu do obowiązku tego sądu do podania powodów nieprzekazania sprawy do Trybunału – zob. wyrok z dnia
15 października
2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 61–65). Zobacz także opinia rzecznik generalnej T. Ćapety w sprawie Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, pkt 62–85). W kwestii odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wynikające z nieprzekazania sprawy do Trybunału przez sąd krajowy ostatniej instancji zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE, a w szczególności znaczenia uzasadnienia w tym kontekście, zob. także opinia rzecznik generalnej T. Ćapety w sprawie Ferreira da Silva e Brito i in. (C‑293/24, EU:C:2025:850).
70      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia
15 października
2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 34 i 36). Zobacz także wyrok z dnia
6 października
2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, pkt 40–51), w którym Trybunał Sprawiedliwości określił szczegółowe kryteria oceny, czy sąd, od którego orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia zgodnie z prawem krajowym, jest zwolniony z obowiązku zwrócenia się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE. W wyroku tym Trybunał wyjaśnił i doprecyzował swoje wcześniejsze orzecznictwo, między innymi zawarte w przełomowym wyroku z dnia
6 października
1982 r., Cilfit (283/81, EU:C:1982:335).
71      Uprawnienie to wynika z art. 267 akapit drugi TFUE.
72      Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 15 września 2005 r., Intermodal Transports (C‑495/03, EU:C:2005:552, pkt 31).
73      Wyrok z dnia
22 lutego
2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego) (C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 74).
74      Wyrok z dnia
24 lipca
2023 r., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 134 i przytoczone tam orzecznictwo).
75      Zgodnie z art. 521 § 3 kodeksu postępowania cywilnego wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące kwestii prawnych są wiążące od dnia publikacji orzeczenia.
76      W wyroku z dnia
15 lipca
1964 r., Costa (6/64, EU:C:1964:66) Trybunał uznał, że Giudice conciliatore di Milano (sędzia-mediator, Mediolan_Włochy) jest sądem krajowym, od którego orzeczeń nie przysługuje środek zaskarżenia, i że w związku z tym sąd ten miał obowiązek zwrócić się do Trybunału z pytaniami dotyczącymi wykładni traktatu.
77      Z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający.
78      Zobacz analogicznie wyrok z dnia
15 października
2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 32).
79      Zobacz analogicznie wyrok z dnia
22 czerwca
2010 r., Melki i Abdeli (C‑188/10 i C‑189/10, EU:C:2010:363, pkt 52). Kwestię tę powinien zweryfikować sąd odsyłający.
80      Wyrok z dnia
24 lipca
2023 r., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 128 i 129 i przytoczone tam orzecznictwo).
81      Zobacz analogicznie wyrok z dnia
15 października
2024 r., KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, pkt 51–53).
82      Z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający.
83      Wyrok z dnia
24 lipca
2023 r., Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 132 i przytoczone tam orzecznictwo).