62014CC0591
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. MENGOZZI
van 30 maart 2017 (
1
)
Zaak C‑591/14
Europese Commissie
tegen
Koninkrijk België
„Niet-nakoming - Niet-naleving van een besluit van de Commissie betreffende staatssteun - Besluit 2011/678/EU - Staatssteun ter financiering van de opsporing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE) bij runderen - Ontbreken van maatregelen tot terugvordering van de verleende steun - Verweermiddelen - Problemen bij de identificatie van de begunstigden van de steun”
Inleiding
1.
De onderhavige zaak betreft een beroep ingevolge artikel 108, lid 2, VWEU tegen het Koninkrijk België waarbij de Europese Commissie het Hof verzoekt vast te stellen dat het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en de artikelen 2 tot en met 4 van besluit 2011/678/EU van de Commissie van 27 juli 2011 betreffende de door België ten uitvoer gelegde staatssteun ter financiering van de opsporing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE) bij runderen [steunmaatregel C 44/08 (ex NN 45/04)] (hierna: „litigieus besluit”) (
2
), doordat het niet binnen de gestelde termijnen alle maatregelen heeft getroffen die noodzakelijk zijn om de bij artikel 1, leden 3 en 4, van dat besluit onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar verklaarde staatssteun terug te vorderen van de begunstigden, en de Commissie niet binnen de gestelde termijn in kennis heeft gesteld van de maatregelen die zijn genomen om aan dat besluit te voldoen.
Voorgeschiedenis van het geding
Financiering van de tests ter opsporing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE) bij runderen in België
2.
Uit het dossier blijkt dat het Koninkrijk België tussen 2001 en 2006 de kosten van de tests ter opsporing van TSE bij runderen (hierna: „BSE‑tests”), die sinds 1 januari 2001 verplicht zijn, volledig of gedeeltelijk voor zijn rekening heeft genomen.
3.
Gedurende de periode van 1 januari 2001 tot 31 december 2001 werden deze kosten gefinancierd door de (Belgische) schatkist in de vorm van directe subsidies.
4.
Van 1 januari 2002 tot 30 juni 2004 werden de BSE‑tests voorgefinancierd door het Belgisch Interventie‑ en Restitutiebureau (BIRB), een federale overheidsinstelling met rechtspersoonlijkheid.
5.
Van 1 juli 2004 tot 30 november 2004 werden deze tests voorgefinancierd door het Federaal Agentschap voor de veiligheid van de voedselketen (FAVV, België), een overheidsinstelling met rechtspersoonlijkheid.
6.
Tussen 1 december 2004 en 31 december 2005 werden de BSE‑tests gefinancierd op grond van de bepalingen van het koninklijk besluit van 15 oktober 2004 betreffende de financiering van de opsporing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën bij dieren (hierna: „koninklijk besluit van 15 oktober 2004”) (
3
) en de wet van 9 december 2004 betreffende de financiering van het FAVV (hierna: „wet van 9 december 2004”) (
4
). Het koninklijk besluit van 15 oktober 2004 bepaalde dat ten laste van de exploitant van het slachthuis door het FAVV een recht werd geïnd waarvan het bedrag was vastgesteld op 10,70 EUR per rund dat ter slachting werd aangeboden en waarop een verplichte BSE‑sneltest werd uitgevoerd. (
5
) Uit het dossier blijkt dat de BSE‑tests in die periode gedeeltelijk werden gefinancierd door middel van de op grond van het koninklijk besluit van 15 oktober 2004 geïnde rechten en gedeeltelijk door het FAVV uit zijn reserves en uit een door de schatkist ter beschikking gesteld terug te betalen voorschot. (
6
)
7.
De financieringswijze van de BSE‑tests werd opnieuw gewijzigd door de inwerkingtreding van twee koninklijke besluiten van 10 november 2005, waarvan het ene diende ter vastlegging van de heffingen bepaald bij artikel 4 van de wet van 9 december 2004 (
7
) en het andere betrekking had op retributies bepaald bij artikel 5 van diezelfde wet (hierna: „koninklijke besluiten van 10 november 2005”). (
8
) Het eerste besluit, waarbij het koninklijk besluit van 15 oktober 2004 werd opgeheven, bepaalt dat de marktdeelnemers een jaarlijkse heffing verschuldigd zijn aan het FAVV, per activiteitssector en per vestigingseenheid. Het betreft met name zeven activiteitssectoren (toelevering landbouw, primaire productie, verwerking, groothandel, detailhandel, horeca en transport). (
9
) Het tweede koninklijke besluit voorziet in de betaling van een retributie voor de door het FAVV verrichte diensten die kunnen worden toegerekend aan een bepaalde marktdeelnemer, waaronder met name de prestaties „voor reglementair vereiste[…] staalnames en analyses”. (
10
) De koninklijke besluiten van 10 november 2005 zijn in werking getreden op 31 december 2005.
8.
De financiering van de BSE‑tests in België is meerdere keren aanleiding geweest voor tussenkomst van de Commissie op grond van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun.
9.
Zo heeft de Commissie bij beschikking van 13 februari 2002 (
11
) de voor de periode van 1 januari tot en met 30 juni 2002 toegekende steun goedgekeurd (hierna: „beschikking van 2002”).
10.
In 2005 heeft zij op grond van artikel 15, onder d), van verordening (EG) nr. 1/2004 (
12
) vrijstelling verleend voor de steunmaatregelen „voorfinanciering van TSE‑tests”, die per 1 januari 2003 is ingevoerd, en „financiering van TSE‑tests”, die per 15 oktober 2004 is ingevoerd. (
13
) Krachtens de eerste maatregel gold een maximaal steunbedrag van 40 EUR per test en krachtens de tweede een maximaal steunbedrag van 33,38 EUR per test.
11.
De Commissie heeft, eveneens in 2005, op grond van artikel 87, lid 3, onder c), EG en tot een maximumbedrag van 33,38 EUR per test, haar goedkeuring gehecht aan de steun die met heffingen ten laste van de hele voedselketen werd gefinancierd en waarvan de invoering was gepland in het kader van de herziening van het financieringssysteem van het FAVV die werd ingevoerd bij de koninklijke besluiten van 10 november 2005 (hierna: „beschikking van 2005”). (
14
) In deze beschikking heeft de Commissie vastgesteld dat noch de financiering van het FAVV met retributies voor aan bepaalde marktdeelnemers verleende diensten, noch de financiering van „algemene aselecte controles” met de opbrengst uit heffingen ten laste van de hele voedselketen, werd beschouwd als staatssteun. (
15
)
Litigieus besluit
12.
Naar aanleiding van klachten die de Commissie in 2004 ontving, heeft zij het Koninkrijk België verzocht nadere informatie te verstrekken over de financieringswijze van de BSE‑tests. De Belgische autoriteiten hebben op dit verzoek gereageerd op 6 februari en op 14 mei 2004.
13.
Bij brief van 23 januari 2004 heeft het Koninkrijk België bij de Commissie een steunmaatregel inzake de financiering van de opsporing van TSE bij dieren aangemeld. (
16
) Met deze maatregel werd een voorfinanciering van de BSE‑tests beoogd, waarbij de kosten later hadden moeten worden terugbetaald door middel van parafiscale heffingen. Volgens de toelichting van het Koninkrijk België aan de Commissie was dit systeem al toegepast voor de tests die in 2002 en in 2003 waren verricht. (
17
) Aangezien bleek dat de aangemelde maatregel al ten uitvoer was gelegd, is hij onder nummer NN 45/04 ingeschreven in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen.
14.
Op 16 september 2004 hebben de Belgische autoriteiten een nieuw ontwerp van koninklijk besluit aangemeld (het latere koninklijk besluit van 15 oktober 2004), dat voorzag in financiering door middel van een retributie van 10,70 EUR per rund dat ter slachting werd aangeboden.
15.
In een later stadium van de procedure hebben de Belgische autoriteiten aangegeven dat zij voornemens waren om door middel van een nieuw financieringsstelsel voor het FAVV een solidair recuperatiesysteem in te voeren voor alle uitgaven in verband met de BSE‑tests over een periode van 15 jaar, en dat alle actieve marktdeelnemers die tijdens de litigieuze periode runderen hielden, aan dit systeem dienden bij te dragen. (
18
)
16.
Bij brief van 26 november 2008 heeft de Commissie het Koninkrijk België in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. (
19
)
17.
In overweging 31 van het litigieuze besluit heeft de Commissie aangegeven dat dit besluit „uitsluitend betrekking [had] op steunmaatregelen ter financiering van de BSE‑tests gedurende de periode van 2001 tot en met 2006, alsook op de financieringswijze daarvan, dit gezien het feit dat de steunmaatregelen voor de BSE‑tests tijdens die periode [waren] voorgefinancierd en deze voorfinanciering over meerdere jaren [diende] te worden terugbetaald”.
18.
In de overwegingen 32 en 33 van het litigieuze besluit heeft de Commissie gewezen op het „terminologische onderscheid” tussen „retributies”, waarbij het in dit geval gaat om de 10,70 EUR die sinds 1 december 2004 door het Koninkrijk België zijn geïnd, en „heffingen”, die worden geïnd door het FAVV en worden betaald door de op Belgisch grondgebied opererende bedrijven in zeven verschillende sectoren. In het gedeelte van het litigieuze besluit dat gaat over de conclusies ten aanzien van de betrokken maatregelen, heeft de Commissie allereerst vastgesteld dat de financiering van de BSE‑tests met heffingen en andere staatsmiddelen een voordeel vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, voor de „veehouders, slachthuizen en entiteiten die zich toeleggen op de verwerking, behandeling, verkoop en afzet van van runderen afkomstige producten die krachtens de geldende wetgeving aan een BSE‑onderzoek moesten worden onderworpen” en dat er derhalve sprake was van steun. (
20
) In overweging 100 van het litigieuze besluit heeft de Commissie vastgesteld dat die steun onrechtmatig was, aangezien daarvan geen kennisgeving was gedaan.
19.
Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of de steun als verenigbaar kan worden beschouwd op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Hiertoe heeft zij „wat betreft de toepasselijkheid van de verschillende wettelijke bepalingen” twee perioden onderscheiden. (
21
)
20.
De tijdens de eerste periode toegekende steun, te weten van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2002, was beoordeeld en verenigbaar verklaard op grond van punt 11.4 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector. (
22
)
21.
De tijdens de tweede periode toegekende steun, te weten van 1 januari 2003 tot 31 december 2005, werd daarentegen onderzocht op grond van de punten 21 en volgende van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun betreffende TSE‑tests, gestorven dieren en slachthuisafval (hierna: „TSE‑richtsnoeren”). (
23
) In het kader van dit onderzoek heeft de Commissie vastgesteld dat het maximale bedrag van 40 EUR per test, zoals bepaald in punt 24 van deze richtsnoeren, tussen 1 januari 2003 en 30 juni 2004 was overschreden. (
24
)
22.
De Commissie heeft derhalve in overweging 125 van het litigieuze besluit vastgesteld dat de steun ter financiering van de BSE‑tests „die gedurende de periode 1 januari 2003 tot en met 30 juni 2004 het bedrag van 40 EUR per test te boven gaat (een totaalbedrag van 6619810,74 EUR) niet verenigbaar is met de interne markt”.
23.
In de overwegingen 126 tot en met 129 van het litigieuze besluit heeft de Commissie de door het Koninkrijk België voorgestelde regeling tot terugvordering van deze steun door middel van de heffingen ter financiering van het FAVV onderzocht en vastgesteld dat deze regeling niet voldeed aan de voor terugvordering geldende vereisten zoals die volgden uit de rechtspraak van het Hof en uit artikel 14 van verordening (EG) nr. 659/1999. (
25
)
24.
Artikel 1, leden 3 en 4, van het litigieuze besluit luidt als volgt:
„3.   De financiering van de BSE‑tests uit staatsmiddelen gedurende de periode van 1 januari 2003 tot en met 30 juni 2004 is wat betreft de bedragen onder de 40 EUR per test een met de interne markt verenigbare steunmaatregel ten gunste van de veehouders, slachthuizen en andere entiteiten die zich toeleggen op de verwerking, behandeling, verkoop en afzet van van runderen afkomstige producten die aan een BSE‑onderzoek moesten worden onderworpen. De bedragen boven de 40 EUR per test zijn niet met de interne markt verenigbaar en moeten worden teruggevorderd, met uitzondering van steun voor specifieke projecten die op het moment van de toekenning van de steun voldeden aan alle in de toepasselijke de‑minimisverordening gestelde voorwaarden.
4.   België heeft gedurende de periode van 1 januari 2001 tot en met 30 juni 2004 de steun voor de financiering van de BSE‑tests in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU onwettig ten uitvoer gelegd.”
25.
Volgens artikel 2, lid 1, van het litigieuze besluit „[treft het Koninkrijk] België […] de nodige maatregelen om de in artikel 1, leden 3 en 4, bedoelde onwettige en onverenigbare steun terug te vorderen van de begunstigden”. Lid 4 van ditzelfde artikel bepaalt dat „[d]e terugvordering […] onverwijld [geschiedt] overeenkomstig de nationaalrechtelijke procedures, voor zover deze procedures een onmiddellijke en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van dit besluit toelaten”.
26.
Volgens artikel 3, eerste en tweede alinea, van het litigieuze besluit geschiedt „de terugvordering […] onmiddellijk en daadwerkelijk” en „[zorgt het Koninkrijk] België […] ervoor dat dit besluit binnen vier maanden na de datum van kennisgeving ervan wordt uitgevoerd”.
27.
Artikel 4, lid 1, onder a) tot en met d), van het litigieuze besluit bepaalt dat binnen een termijn van twee maanden na de datum van kennisgeving ervan, het Koninkrijk België de Commissie de volgende informatie moet verstrekken: de lijst van begunstigden die de in artikel 1, leden 3 en 4, bedoelde steun hebben ontvangen en het totale bedrag aan steun dat elke begunstigde heeft ontvangen; het totale bedrag (hoofdvordering plus terugvorderingsrente) dat van de begunstigden moet worden teruggevorderd; een gedetailleerde beschrijving van reeds genomen of geplande maatregelen om aan dit besluit te voldoen alsmede documenten die aantonen dat de begunstigden zijn aangemaand de steun terug te betalen. De leden 2 en 3 van hetzelfde artikel 4 bepalen dat „[het Koninkrijk] België […] de Commissie op de hoogte [houdt] van de voortgang van de voor de uitvoering van dit besluit genomen nationale maatregelen, totdat de in artikel 1, [lid 3], bedoelde steun volledig is teruggevorderd” en dat „[n]a afloop van de in lid 1 genoemde termijn van twee maanden [het Koninkrijk] België op eenvoudig verzoek van de Commissie een verslag in[dient] over de reeds genomen en geplande maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verslag verstrekt ook gedetailleerde informatie over de reeds van de begunstigden teruggevorderde steunbedragen en terugvorderingsrente.”
28.
Het Koninkrijk België heeft tegen het litigieuze besluit beroep ingesteld bij het Gerecht van de Europese Unie, dat het beroep heeft verworpen. (
26
) De hogere voorziening van het Koninkrijk België tegen dit arrest is eveneens door het Hof afgewezen. (
27
)
Briefwisseling tussen het Koninkrijk België en de Commissie na vaststelling van het litigieuze besluit
29.
Bij brief van 27 september 2011 heeft het Koninkrijk België de Commissie op de hoogte gesteld van zijn reactie op het litigieuze besluit.
30.
In de eerste plaats heeft het Koninkrijk België herinnerd aan zijn standpunt dat de financiering van de BSE‑tests uit staatsmiddelen geen staatssteun vormt.
31.
In de tweede plaats heeft het Koninkrijk België erop gewezen dat de Belgische mededingingsautoriteiten bezig waren met een onderzoek naar mogelijke illegale prijsafspraken tussen laboratoria met betrekking tot de BSE‑tests en dat de resultaten van dit onderzoek van invloed zouden zijn op de berekening van de terug te betalen steun.
32.
In de derde plaats heeft het Koninkrijk België aangevoerd dat artikel 2 van het litigieuze besluit, voor zover het de verplichting oplegde om de betrokken steun terug te vorderen, in de praktijk onuitvoerbaar was. In dit verband heeft het Koninkrijk België de Commissie erop gewezen dat het voor hem onmogelijk was een objectief verband te leggen tussen het geteste dier en de verschillende begunstigden in alle stadia van het proces van productie en verkoop van het eindproduct.
33.
In de vierde plaats heeft het Koninkrijk België betoogd dat de de‑minimisregeling van toepassing was „op de betrokken gemiddelde bedragen”. Om dit te illustreren heeft het allereerst aangegeven dat de in het litigieuze besluit genoemde begunstigden konden worden verdeeld in zes categorieën (fokkers, verkopers van levende dieren, slachthuizen, productie en verwerking van producten, groothandel en detailhandel) en dat de totale terug te vorderen steun gelijkelijk kon worden verdeeld over de zes categorieën, hetgeen een bedrag van 1103301,79 EUR per categorie opleverde. Het Koninkrijk België heeft dit bedrag vervolgens gedeeld door het aantal marktdeelnemers per categorie, hetgeen een gemiddeld bedrag per marktdeelnemer opleverde dat lager was dan de de‑minimisgrens die van toepassing is op de categorie.
34.
Ten slotte heeft het Koninkrijk België aangegeven dat het voor hem niet mogelijk was om de in artikel 4 van het litigieuze besluit bedoelde informatie te verstrekken.
35.
In antwoord op de door het Koninkrijk België naar voren gebrachte bezwaren heeft de Commissie per fax van 18 juli 2012 benadrukt dat „de directe begunstigde van de steun de marktdeelnemer is voor wie de verplichting geldt om een BSE‑test uit te laten voeren, en aan wie het slachthuis een retributie voor de kosten van de BSE‑tests in rekening brengt”. De Commissie heeft daaruit afgeleid dat diende te worden nagegaan of tijdens de betrokken periode „de begunstigden die op persoonlijke titel gebruik maakten van de BSE‑test op hun runderen, onverenigbare steun (dat wil zeggen van meer dan 40 EUR) [hadden] ontvangen die hoger was dan de de‑minimisgrens”. In dit verband heeft de Commissie, ter illustratie, gewezen op een berekeningsmethode waarbij het de‑minimisbedrag wordt gedeeld door het bedrag waarmee het bedrag van 40 EUR aan verenigbare steun wordt overschreden, om zo te komen tot het aantal tests per marktdeelnemer boven hetwelk de steun de de‑minimisgrens te boven gaat.
36.
Bij brief van 29 augustus 2012 heeft het Koninkrijk België, na te hebben herhaald dat er in casu geen sprake was van staatssteun en na te hebben opgemerkt dat het onderzoek van de mededingingsautoriteiten nog steeds liep, de Commissie medegedeeld dat de methode die zij in haar fax van 18 juli 2012 had voorgesteld alleen kon worden toegepast op de begunstigden van slechts één van de in het litigieuze besluit genoemde sectoren en dat er voor de andere sectoren daarentegen geen enkele aanwijzing was gegeven.
37.
Bij fax van 19 oktober 2012 heeft de Commissie het Koninkrijk België eraan herinnerd dat het diende te zorgen voor een onmiddellijke en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het litigieuze besluit, waarbij erop werd gewezen dat de door deze lidstaat aangevoerde problemen bij het kwantificeren van de steun, niet betekenden dat tenuitvoerlegging volstrekt onmogelijk was. Voorts heeft de Commissie het Koninkrijk België gesommeerd alle nodige maatregelen te treffen om de steun terug te vorderen en uiterlijk op 1 december 2012 informatie te verstrekken over de hoogte van dit bedrag, bij gebreke waarvan zij de mogelijkheid zou onderzoeken om de zaak bij het Hof aanhangig te maken overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU.
38.
Op 30 november 2012 heeft het Koninkrijk België de Commissie zijn antwoord op de fax van 19 oktober 2012 doen toekomen. Hierin heeft het allereerst benadrukt dat het niet mogelijk was om de betrokken steun daadwerkelijk terug te vorderen zolang het onderzoek van de mededingingsautoriteiten liep. Het Koninkrijk België heeft vervolgens nadrukkelijk gewezen op de reeds in zijn antwoord van 27 september 2011 voorgestelde berekeningsmethode, waarbij het totale steunbedrag wordt gedeeld door de zes sectoren die in het litigieuze besluit worden genoemd, en vastgesteld dat, gezien het relatief lage terug te vorderen bedrag en het grote aantal betrokken marktdeelnemers, „het zo goed als uitgesloten is dat de de‑minimisgrenzen worden overschreven”. Ten slotte heeft het Koninkrijk België de Commissie om uitstel van de tenuitvoerlegging van het besluit verzocht, met het oog op, met name, de beperkte economische gevolgen en concurrentieverstoring van de zaak, en op de bij het Gerecht aanhangige beroepsprocedure tegen het litigieuze besluit.
39.
Op 14 maart 2013 heeft de Commissie, die het nuttig achtte de door het Koninkrijk België voorgestelde methode nader te onderzoeken, deze laatste verzocht haar nauwkeurige informatie te verstrekken omtrent, met name, het aantal geteste dieren, het aantal bedrijven waar de dieren waren geslacht, de verdeling van de steun over de zes betrokken sectoren alsmede het bedrag van de de‑minimissteun die tijdens de betrokken periode reeds op nationaal niveau was toegekend.
40.
Bij brief van 17 april 2013 heeft het Koninkrijk België, in antwoord op het verzoek van de Commissie, haar allereerst laten weten dat de nationale plafonds inzake de‑minimissteun voor de primaire productie bij lange na niet waren bereikt, aangezien er tussen 2004 en 2006 van de toegestane 22077000 EUR nog 18737738 EUR konden worden uitgekeerd. Voor de in het litigieuze besluit genoemde andere categorieën begunstigden dan de primaire productie, heeft het Koninkrijk België opgemerkt dat het de‑minimisplafond in elk geval veel hoger lag, te weten 200000 EUR voor drie jaar per marktdeelnemer in plaats van 3000 EUR. Vervolgens heeft het Koninkrijk België aangegeven dat het gemiddelde bedrag dat uitkwam boven de toegestane 40 EUR per test, in het onderhavige geval 12,34 EUR, verdeeld over de zes betrokken sectoren (2,06 EUR per sector) en toegepast op het gemiddelde aantal geslachte runderen per jaar, in het onderhavige geval 380738 dieren, van dien aard was dat moest worden vastgesteld dat, van welke hypothese ook wordt uitgegaan, de de‑minimisgrens niet was bereikt, in aanmerking nemende dat er slechts sprake kon zijn van overschrijding van deze grens bij bedrijven die meer dan 1458 dieren slachtten gedurende een zelfde jaar. Ten slotte benadrukte het Koninkrijk België dat de laatste geregistreerde relatie tussen een getest dier en een veehouderijbedrijf niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat dit veehouderijbedrijf ook een begunstigde van de steun is, omdat in de periode van acht dagen voor de slacht het dier van eigenaar kan wisselen zonder dat dit behoeft te worden geregistreerd in enig gegevensbestand.
41.
Bij brief van 16 oktober 2013 heeft de Commissie het Koninkrijk België gevraagd om uiterlijk op 15 november 2014 een volledige lijst met de individuele begunstigden van de de‑minimisregeling te overleggen, de volledige lijst met de begunstigden van de steun alsmede voldoende bewijsstukken waaruit blijkt dat de terugvorderingsbevelen naar hen zijn verzonden, waarbij nogmaals werd gewezen op het voornemen de zaak bij het Hof aanhangig te maken. De Commissie heeft ook benadrukt dat haar diensten het niet eens waren met het standpunt dat het totaalbedrag aan terug te vorderen steun naar rato over de zes betrokken sectoren kan worden verdeeld en dat „het bij gebrek aan nauwkeurige informatie lijkt alsof vooral de producenten van de primaire landbouwproductie van de steunregeling hebben geprofiteerd”. Voorts heeft de Commissie de Belgische autoriteiten erop gewezen dat de berekeningsformule die zij voorstelden ten behoeve van de toepassing van de de‑minimissteun niet in overeenstemming was met het vereiste dat moet worden aangetoond dat de voorwaarden voor de‑minimissteun ten aanzien van elke individuele begunstigde zijn toegepast. De Commissie heeft ten slotte een alternatieve berekeningsmethode voorgesteld, op grond waarvan, wat betreft 2003, alle kuddes met ten minste 97 geslachte dieren onder de de‑minimisgrens blijven. Zij heeft het Koninkrijk België derhalve verzocht een overzicht te maken van de kuddes waarvan in 2003 meer dan 97 dieren zijn geslacht en voor 2004 dezelfde berekening toe te passen.
42.
Op 13 november 2013 heeft het Koninkrijk België geantwoord dat de door de Commissie in haar brief van 16 oktober 2013 voorgestelde berekeningsmethode in strijd was met het litigieuze besluit, waarin was bepaald dat niet alleen de veehouders profijt hadden getrokken van de vermeende steunmaatregel, maar ook andere marktdeelnemers die actief waren in de verschillende sectoren van de voedselketen van de van runderen afkomstige producten. Hoewel de Belgische autoriteiten van mening waren dat de verdeling van het steunbedrag over deze verschillende sectoren de enige logische optie is gezien de tekst van dit besluit, hebben zij met het oog op de goede samenwerking aan de Commissie voorgesteld om „allereerst duidelijk en correct vast te stellen welke beginselen van toepassing zijn” alvorens zich, met de beperkte middelen die voorhanden zijn, te wijden aan de mogelijk zeer zware taak om het steunbedrag dat elke begunstigde zou hebben ontvangen, vast te stellen. Ten slotte heeft het Koninkrijk België de Commissie op de hoogte gesteld van het feit dat de Belgische Mededingingsautoriteit het onderzoek naar een mogelijke mededingingsregeling tussen laboratoria met betrekking tot de prijs van de BSE‑tests had afgesloten en dat het door deze autoriteit genomen besluit geen invloed had op de procedure tot terugvordering van de steun.
Procedure bij het Hof
43.
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 19 december 2014, heeft de Commissie het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ingesteld. Ter terechtzitting van 8 december 2016 zijn partijen in hun pleidooien gehoord.
Beroep
Argumenten van partijen
44.
De Commissie stelt dat, hoewel de Belgische autoriteiten gehouden waren de betrokken steun binnen een termijn van vier maanden na de datum van kennisgeving van het litigieuze besluit terug te vorderen, dus op uiterlijk 28 november 2011, er op die datum niet alleen geen terugvordering had plaatsgevonden en er geen enkel terugvorderingsbevel aan de begunstigden was verstuurd, maar evenmin een lijst van de begunstigden of van de bedragen die ieder van hen verschuldigd was, was opgesteld.
45.
In het onderhavige geval is er geen sprake van een volstrekte onmogelijkheid voor het Koninkrijk België om de betrokken steun terug te vorderen, hetgeen het enige verweermiddel is dat door een lidstaat kan worden ingeroepen in het kader van een beroep op grond van artikel 108, lid 2, VWEU.
46.
Enerzijds voert de Commissie immers aan, anders dan het Koninkrijk België, dat het litigieuze besluit aanwijzingen geeft over de identiteit van de begunstigden en de aard van hun voordeel, aangezien het gaat om veehouders, slachthuizen en andere entiteiten die zich toeleggen op de verwerking, behandeling, verkoop en afzet van van runderen afkomstige producten waarvoor BSE‑tests moesten worden verricht, voor wie geldt dat de betrokken steunmaatregelen de door hen te dragen kosten verlichten. Het is derhalve van belang in elk afzonderlijk geval vast te stellen welke marktdeelnemers de kosten van de tests hebben moeten dragen. Afhankelijk van het geval, kan deze marktdeelnemer de veehouder zijn, het slachthuis, de entiteit die het dier heeft verwerkt of behandeld, of degene die de van runderen afkomstige producten heeft verkocht of afgezet. Anderzijds voert de Commissie aan dat zij tijdens de gehele briefwisseling met het Koninkrijk België praktische methoden voor de uitvoering van het litigieuze besluit heeft voorgesteld, die geen onoverkomelijke moeilijkheden opleverden.
47.
Wat betreft het voornemen van het Koninkrijk België om zich te beroepen op de de‑minimisregelingen, merkt de Commissie op dat het hiertoe voor de Belgische autoriteiten allereerst noodzakelijk zou zijn geweest de individuele begunstigden van de steun te identificeren, het bedrag van deze steun vast te stellen, na te gaan welke andere de‑minimissteun deze begunstigden hadden ontvangen tijdens dezelfde periode van drie jaar, zich ervan te verzekeren dat de totale steun niet het in deze regelingen toegestane plafond overschreed en vast te stellen dat alle andere hierin bepaalde voorwaarden waren nageleefd. De Belgische autoriteiten hadden echter geen van deze stappen ondernomen. Daarenboven is de bewering van het Koninkrijk België dat de de‑minimisgrenzen niet zijn overschreden, volledig gebaseerd op een beoordeling van de door elke marktdeelnemer ontvangen steun op basis van een gemiddelde tussen sectoren en tussen marktdeelnemers binnen elke sector, en dus op een dubbele premisse. Aangezien een dergelijke manier van beoordelen niet kan worden geaccepteerd, moet deze bewering worden verworpen.
48.
Het Koninkrijk België voert drie verweermiddelen aan.
49.
In de eerste plaats betwist het Koninkrijk België het feit dat de financiering van de BSE‑tests wordt aangemerkt als staatssteun. Aangezien de kosten voor deze tests voortvloeien uit een wettelijke verplichting die is opgelegd ter bescherming van de volksgezondheid, kunnen ze niet worden beschouwd als een last die normaliter drukt op het budget van een onderneming.
50.
In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk België subsidiair dat de betrokken steun aan alle voorwaarden voor de toepassing van de de‑minimisregelingen voldoet. Wat betreft de begunstigden die geen actieve marktdeelnemers zijn in de primaire productie van landbouwproducten, valt de steun namelijk onder de werkingssfeer van artikel 1 van verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen [107 en 108 VWEU] op de‑minimissteun. (
28
) Wat betreft de begunstigden die landbouwproducent zijn, valt de steun daarentegen onder verordening (EG) nr. 1860/2004 van de Commissie van 6 oktober 2004 betreffende de toepassing van de artikelen [107 en 108 VWEU] op de de‑minimissteun in de landbouwsector en de visserijsector. (
29
)
51.
Het Koninkrijk België voert aan dat het steunbedrag voor elke individuele begunstigde lager is dan de de‑minimisgrens, die 3000 EUR bedraagt voor veehouders en 200000 EUR voor begunstigden die actief zijn in andere sectoren. In dit verband verwijst het Koninkrijk België naar de berekeningsmethode zoals uiteengezet in zijn brief van 26 september 2011 en herhaald in zijn brieven van 30 november 2012 en 15 april 2013. Volgens deze methode, die gebaseerd is op een „verdeling naar rato van het totale steunbedrag” over zes economische sectoren, zijn de gemiddelde steunbedragen voor elke onderneming per sector zo veel lager dan de toepasselijke de‑minimisgrens „dat met voldoende zekerheid kan worden gesteld dat geen enkele individuele begunstigde [deze] grens overschrijdt”, zonder dat „het eventuele hypothetische voordeel per onderneming voor elke sector” behoeft te worden gespecificeerd. Deze benadering zou „relevant en redelijk” zijn, met name gezien het feit dat „met het oog op de economische realiteit […] de kosten van de BSE‑tests door alle betrokken sectoren moeten worden gedragen”.
52.
Volgens het Koninkrijk België heeft de Commissie gedurende de gehele briefwisseling met de Belgische autoriteiten inconsistente en tegenstrijdige standpunten ingenomen, die bovendien onverenigbaar waren met het litigieuze besluit. Ten eerste was de Commissie in haar brief van 14 maart 2013 van mening dat de berekeningsmethode van het Koninkrijk België „een gedetailleerde analyse verdiende”, om haar vervolgens zonder rechtvaardiging in haar brief van 16 oktober 2013 af te keuren. Ten tweede heeft de Commissie in haar antwoorden aan het Gerecht in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 25 maart 2015, België/Commissie (T‑538/11, EU:T:2015:188), erkend dat de hele voedselketen van de betrokken steun had geprofiteerd en heeft zij de slachthuizen als directe begunstigden hiervan aangemerkt, terwijl zij in haar brief van 16 oktober 2013 van mening was dat het vooral de veehouders zijn die van de steun hebben geprofiteerd. Uit bepaalde standpunten van de Commissie blijkt tevens dat zij het criterium van de eigendom van het dier doorslaggevend acht, terwijl dit criterium niet in het litigieuze besluit wordt genoemd. In dit verband betoogt het Koninkrijk België dat op grond van het litigieuze besluit niet kan worden geconcludeerd dat er slechts één begunstigde per getest dier bestaat en dat bijvoorbeeld een restaurant of een slagerij alleen als begunstigde kan worden aangemerkt voor zover zij eigenaar van de geteste dieren waren op het moment van de slacht. Bovendien zou een dergelijk criterium slechts gebaseerd zijn op het feit dat de slachthuizen de kosten voor de BSE‑tests „vaak” uit eigen beweging doorberekenen aan de eigenaar van het geteste dier. Enerzijds kan evenwel vanwege het spontane karakter van deze doorberekening niet worden geconcludeerd dat dit in alle gevallen plaatsvindt en anderzijds, indien rekening moet worden gehouden met de doorberekening van de kosten gedurende het hele traject van productie tot en met afzet van de van runderen afkomstige producten, teneinde te achterhalen wie daadwerkelijk voordeel bij de steun heeft gehad, zouden we uitkomen bij de eindconsument, die als zodanig geen begunstigde van steun kan zijn.
53.
In de derde plaats betoogt het Koninkrijk België meer subsidiair dat het zich ten opzichte van de Commissie loyaal en constructief heeft opgesteld, ondanks de objectieve problemen waarmee het werd geconfronteerd bij het identificeren van de individuele begunstigden van de steun en bij het berekenen van het voordeel dat ieder van hen zou hebben genoten. De Commissie zou daarentegen niet loyaal hebben gehandeld door geen duidelijke richtsnoeren op te stellen met betrekking tot de terugvordering van de betrokken steun.
54.
Bij wijze van conclusie betoogt het Koninkrijk België dat ofwel het litigieuze besluit wordt gevolgd, dat ervan uitgaat dat de betrokken steun tot voordeel heeft gestrekt van alle actieve marktdeelnemers in de verschillende sectoren van de voedselketen van van runderen afkomstige producten, met de consequentie dat het eenvoudigweg onmogelijk is om de bedragen per begunstigde te berekenen, ofwel het door de Commissie in haar brief van 16 oktober 2013 naar voren gebrachte standpunt wordt gevolgd, dat ervan uitgaat dat de steun alleen moet worden teruggevorderd bij de veehouders, in welk geval kan worden gesteld dat het litigieuze besluit „zulke ernstige en kennelijke gebreken vertoonde, dat zij als non-existent moet worden aangemerkt” in de zin van de rechtspraak van het Hof. (
30
)
Analyse
55.
Allereerst dient te worden opgemerkt dat het Koninkrijk België niet betwist dat er geen maatregelen zijn getroffen tot terugvordering van de bij artikel 1, leden 3 en 4 van het litigieuze besluit als staatssteun aangemerkte financiering, en evenmin dat de in artikel 4 van dit besluit bedoelde informatie niet aan de Commissie is verstrekt binnen de voorgeschreven termijnen.
56.
Het Koninkrijk België voert daarentegen drie soorten argumenten aan om de hem verweten niet-nakoming te weerleggen. Deze argumenten hebben betrekking op de onjuiste kwalificatie van de financiering van de BSE‑tests als staatssteun, op de toepassing, in het onderhavige geval, van de de‑minimisregelingen en op de onmogelijkheid om het litigieuze besluit uit te voeren.
Argumenten ontleend aan de onjuiste kwalificatie van de financiering van de BSE‑tests als staatssteun
57.
Primair betwist het Koninkrijk België het feit dat de financiering van de BSE‑tests in het litigieuze besluit als steun wordt aangemerkt.
58.
In dit verband herinner ik eraan dat, volgens vaste rechtspraak, een lidstaat zich niet kan beroepen op de onwettigheid van een besluit als verweermiddel tegen een beroep wegens niet-nakoming dat is gebaseerd op de niet-uitvoering van dit besluit. (
31
) De wettigheid van een dergelijke Unierechtelijke handeling kan immers uitsluitend aan de orde worden gesteld in het kader van een afzonderlijke procedure, te weten een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU. (
32
)
59.
Zoals ook vermeld in punt 28 van deze conclusie, is in het onderhavige geval het beroep tot nietigverklaring van het Koninkrijk België tegen het litigieuze besluit verworpen bij arrest van het Gerecht en is de bij het Hof ingestelde hogere voorziening tegen dit arrest eveneens afgewezen. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het Koninkrijk België in beide procedures, met betrekking tot het feit dat de financiering van de BSE‑tests in het litigieuze besluit als steun wordt aangemerkt, dezelfde argumenten naar voren heeft gebracht als in zijn verweerschrift in de onderhavige zaak. Deze argumenten zijn derhalve al onderzocht en afgewezen door zowel het Gerecht als het Hof.
60.
De enige uitzondering op de in punt 58 van de onderhavige conclusie genoemde regel betreft het geval waarin het besluit waarvan de niet-uitvoering wordt betwist, moet worden aangemerkt als non-existent. (
33
) Zoals uiteengezet in punt 54 van de onderhavige conclusie, heeft het Koninkrijk België in zijn verweerschrift een grief inzake de non-existentie van het litigieuze besluit aangevoerd. Deze grief zal echter geen stand houden, zoals ik zal aantonen in het vervolg van mijn analyse.
61.
Hieruit volgt dat het Koninkrijk België zich niet met succes tegen het verzoek van de Commissie tot vaststelling van een niet-nakoming kan verweren door zich te beroepen op argumenten inzake de onjuiste kwalificatie van de betrokken maatregelen als staatssteun betreft.
Argumenten ontleend aan de toepassing van de de‑minimisregelingen
62.
In de tweede plaats voert het Koninkrijk België subsidiair aan dat er een „redelijke mate van zekerheid” bestaat dat de de‑minimisgrenzen niet zijn overschreden wat betreft de betrokken steun.
63.
Zoals weergegeven in de punten 29 en 50 van de onderhavige conclusie, bestaat de berekeningsmethode die het Koninkrijk België volgt om tot deze conclusie te komen, erin het totaalbedrag van de betrokken steun naar rato te verdelen over zes sectoren, die worden benoemd in zijn brieven aan de Commissie van 26 september 2011, 30 november 2012 en 17 april 2013 (
34
) en die in wezen overeenkomen met de in het litigieuze besluit genoemde categorieën van begunstigden. Het Koninkrijk België beweert in wezen dat deze berekeningsmethode de enige methode is die verenigbaar is met het litigieuze besluit.
64.
Om de redenen die ik zal toelichten, ben ik niet dezelfde mening toegedaan. Die methode is mijns inziens juist strijdig met zowel de letter als de geest van dat besluit.
65.
De kwalificatie in het litigieuze besluit van de overheidsfinanciering van BSE‑tests als staatssteun, berust op het uitgangspunt dat een dergelijke financiering de lasten verlicht die normaliter drukken op het budget van een bepaalde onderneming, door haar een selectief voordeel te verschaffen. (
35
) Zo blijkt duidelijk uit de overwegingen 90, 92 en 93 van het litigieuze besluit alsmede uit de algemene opzet ervan dat, hoewel de kring van potentiële begunstigden van de aan deze financiering verbonden steun de verschillende marktdeelnemers van de voedselketen van de van runderen afkomstige producten waarvoor een verplichte BSE‑test geldt, omvat, de daadwerkelijke begunstigde van de steun een individuele onderneming is, op wie de verplichting rust om deze test te laten uitvoeren en daar direct of indirect de kosten van te dragen. (
36
) Dit is overigens logisch. Aangezien de kosten van de BSE‑tests in het stadium van de slacht ontstaan, is het in dit stadium dat de steun wordt toegekend en, dientengevolge, moet worden teruggevorderd.
66.
Er dient te worden opgemerkt dat het litigieuze besluit in dit opzicht de vaste koers van de Commissie volgt, die behalve in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure (
37
) reeds tot uitdrukking kwam in de beschikking van 2005.
67.
In deze laatste beschikking maakt de Commissie met name een onderscheid tussen enerzijds financiering van „algemene aselecte controles”, die „niet rechtstreeks aan een individueel bedrijf kunnen worden aangerekend omdat zij gericht zijn op de controle van de hele voedselketen” en anderzijds financiering van de „kosten van verplichte controles […] die rechtstreeks betrekking hebben op de productie of de afzet van een product”. Terwijl in het eerste geval „geen sprake is van een specifiek economisch voordeel voor de marktdeelnemers”, is er in het tweede geval sprake van een selectief voordeel voor de betrokken ondernemingen. (
38
) Zo komt de Commissie in de overwegingen 74 en 75 van deze beschikking tot de conclusie dat de gedeeltelijke financiering van de kosten van de BSE‑tests door middel van verplichte heffingen, zoals het Koninkrijk België heeft bepaald in het aangemelde ontwerp van koninklijk besluit, „de lasten [verlicht] die normaliter op het budget van een onderneming drukken” door haar een selectief voordeel te bezorgen in de zin van artikel 87, lid 1, EG. (
39
)
68.
De Commissie had hetzelfde standpunt al naar voren gebracht in de beschikking van 2002. (
40
) In deze beschikking is de aangemelde maatregel aangemerkt als steun „omdat zij een economisch voordeel verschaft aan de begunstigden […] dat met name erin bestaat dat de eigenaren van de levende dieren die moeten worden getest een gedeelte van de kosten van de verplichte tests niet hoeven te betalen, omdat die worden betaald uit belastingen die wordt geheven over de runderen die niet hoeven te worden getest”. (
41
) Als begunstigden van de steun werden de veehouders aangemerkt.
69.
De TSE‑richtsnoeren wijzen eveneens in dezelfde richting. Punt 25 ervan bepaalt dat „staatssteun voor de kosten van TSE‑tests moet worden betaald aan de marktdeelnemer bij wie de monsters voor de tests moeten worden genomen” en „ertoe [moet] leiden dat die marktdeelnemer dienovereenkomstig lagere prijzen in rekening brengt”. De steun wordt met andere woorden, in principe, aan het slachthuis betaald (
42
) en door hem automatisch doorgegeven aan de marktdeelnemer ten behoeve van wie de test is uitgevoerd. (
43
) Opgemerkt dient te worden dat niet vaststaat dat deze marktdeelnemer de veehouder is, anders dan het geval was in punt 11.4 van de Communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector, dat van toepassing was op de steun ter financiering van de BSE‑tests tot 31 december 2002. (
44
) Hoewel het duidelijk is dat dit meestal wel het geval is, is het op grond van het criterium van punt 25 van de TSE‑richtsnoeren ook mogelijk rekening te houden met situaties waarin deze marktdeelnemer geen veehouder is, maar een onderneming die opereert in een ander stadium van de rundvleesbranche dan wel het slachthuis zelf dat niet voor rekening van een klant handelt maar voor eigen rekening.
70.
Uit de redenen die ten grondslag liggen aan de kwalificatie in het litigieuze besluit van de financiering van de BSE‑tests met overheidsmiddelen als steun, blijkt dus dat de onderneming die de test had moeten betalen wanneer de kosten hiervan niet door de Staat zouden zijn gedragen, de begunstigde van de steun is, zoals de Commissie duidelijk heeft aangegeven in haar brief van 18 juli 2012, en niet, zoals het Belgisch Koninkrijk ten onrechte beweert, alle ondernemingen die betrokken zijn bij het proces van productie, verwerking en afzet van de van het geteste dier afkomstige producten.
71.
Het is juist dat het litigieuze besluit aangeeft dat de „veehouders, slachthuizen en andere entiteiten die zich toeleggen op de verwerking, behandeling, verkoop en afzet van van runderen afkomstige producten die aan een BSE‑onderzoek moesten worden onderworpen” de begunstigden van de steun zijn. Uit dit besluit blijkt echter duidelijk, zoals ik al heb aangegeven in punt 65 van de onderhavige conclusie, dat een onderneming die in een van de verschillende stadia van de rundvleesbranche opereert, alleen kan worden beschouwd als degene die op grond van artikel 107 VWEU een voordeel in de vorm van een lastenverlichting heeft genoten, en derhalve als daadwerkelijke begunstigde van de betrokken steun, voor zover op haar de verplichting rust om deze test te laten uitvoeren en daar de kosten van te dragen.
72.
Dit brengt voor de uitvoering van het litigieuze besluit twee consequenties met zich mee. De eerste is dat, anders dan het Koninkrijk België in zijn brief van 27 september 2011 beweert, het geenszins noodzakelijk is een objectief verband te leggen tussen elk getest dier en alle marktdeelnemers vanaf de slacht tot en met de verkoop van het eindproduct, teneinde de begunstigden van de betrokken steun te identificeren. Het tegenargument van het Koninkrijk België dat is ontleend aan de onmogelijkheid om een dergelijke actie uit te voeren, kan derhalve geen stand houden.
73.
De tweede en meer fundamentele consequentie is dat een methode van „generalisatie van de terugvordering”, die bestaat in de verdeling van het totale steunbedrag over de verschillende sectoren van de rundvleesbranche en, binnen elke sector, over alle markdeelnemers ervan, niet aan de vereisten van een juiste uitvoering van het litigieuze besluit kan voldoen aangezien deze methode er niet toe leidt dat de steun wordt teruggevorderd bij de onderneming die er daadwerkelijk van heeft geprofiteerd.
74.
Een dergelijke methode is niet alleen strijdig met de logica die ten grondslag ligt aan de kwalificatie in het litigieuze besluit van de financiering van BSE‑tests als steun, maar druist ook in tegen de letter van dit besluit.
75.
In de punten 126 tot en met 129 ervan heeft de Commissie immers de door het Koninkrijk België voorgestelde wijze van terugvordering van de steun door middel van de heffingen ter financiering van het FAVV verworpen, omdat die „[niet] voldoet aan de vereisten ten aanzien van de terugvordering van onwettige en niet verenigbare staatssteun”. Anders dan wat het Koninkrijk België wil doen geloven, bestaat er een duidelijke analogie tussen de in het litigieuze besluit verworpen methode en de methode die door deze lidstaat wordt voorgesteld in zijn correspondentie met de Commissie. In beide gevallen is het resultaat immers dat de steun niet individueel wordt teruggevorderd bij de daadwerkelijke begunstigden, maar „generaliserend” bij alle marktdeelnemers van de rundvleesbranche.
76.
Om te voldoen aan het litigieuze besluit en aan de beginselen op het gebied van de terugvordering van met de interne markt onverenigbare steun, dient het Koninkrijk België derhalve over te gaan tot een individuele terugvordering van de betrokken steun bij degenen die daadwerkelijk van die steun hebben geprofiteerd. Dit is overigens conform het beginsel op grond waarvan de terugvordering van steun tot doel heeft de verstoring van de mededinging als gevolg van het concurrentievoordeel dat de begunstigde van die steun op de markt ten opzichte van zijn concurrenten heeft genoten, ongedaan te maken door de toestand van vóór de steunverlening te herstellen. (
45
)
77.
Aangezien het in het onderhavige geval gaat om een steunregeling, is het zeer goed mogelijk dat het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU in een individueel geval niet van toepassing is op het overeenkomstig deze regeling toegekende bedrag, omdat het onder de de‑minimisregelingen valt. De Belgische autoriteiten kunnen echter pas tot een dergelijke conclusie komen na het steunbedrag te hebben vastgesteld dat de betrokken onderneming heeft ontvangen en na te zijn nagegaan of met betrekking tot die onderneming aan alle voorwaarden van de toepasselijke de‑minimisregeling is voldaan. Daarenboven dienen deze autoriteiten de Commissie alle informatie ter beschikking te stellen die in elk individueel geval een beroep op de de‑minimisregeling kan rechtvaardigen. (
46
)
78.
Er kan derhalve niet volstaan worden met de enkele bewering dat „er een redelijke mate van zekerheid bestaat dat geen enkele individuele begunstigde de de‑minimisgrens overschrijdt”, te meer daar deze bewering in de omstandigheden van het onderhavige geval is gebaseerd op de toepassing van een berekeningsmethode die, zoals ik zojuist heb aangetoond, strijdig is met de geest en de letter van het litigieuze besluit alsmede met de beginselen op het gebied van de terugvordering van steun.
79.
Dientengevolge dienen de argumenten van het Koninkrijk België met betrekking tot de toepassing van de de‑minimisregelingen mijns inziens te worden verworpen.
Argumenten ontleend aan de onmogelijkheid om het litigieuze besluit uit te voeren
80.
In de derde plaats en nog meer subsidiair voert het Koninkrijk België een reeks argumenten aan waarmee het stelt dat het litigieuze besluit onmogelijk kan worden uitgevoerd vanwege enerzijds het gebrek aan duidelijkheid ten aanzien van dit besluit alsmede het tegenstrijdige karakter van de door de Commissie gegeven aanwijzingen en anderzijds moeilijkheden van praktische aard. Het Koninkrijk België betoogt ook dat het loyaal heeft samengewerkt met de Commissie.
81.
Al deze argumenten moeten mijns inziens in hun geheel worden verworpen.
82.
Allereerst beschikte het Koninkrijk België, anders dan het beweert, over voldoende duidelijke aanwijzingen met betrekking tot de uitvoering van het litigieuze besluit, met name wat betreft de vraag bij welke marktdeelnemers de steun moest worden teruggevorderd.
83.
Zoals ik al heb opgemerkt in de punten 65 tot en met 75 van de onderhavige conclusie, stonden deze aanwijzingen niet alleen duidelijk in het litigieuze besluit en heeft de Commissie deze later toegelicht in haar briefwisseling met het Koninkrijk België, maar volgden zij ook uit eerdere besluiten van de Commissie die betrekking hadden op de Belgische regeling ter financiering van de BSE‑tests alsmede uit de toepasselijke regelgeving.
84.
Aldus gaven niet alleen het litigieuze besluit en de latere toelichting van de Commissie elk afzonderlijk aan dat, voor elk getest dier, de marktdeelnemer op wie de verplichting rustte om de test te laten uitvoeren en daar de kosten van te dragen als begunstigde van de betrokken steun moest worden aangemerkt, maar bleek dit ook duidelijk uit de TSE‑richtsnoeren, de beschikking van 2002 en die van 2005 alsmede uit het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Ik wijs erop dat uit verschillende passages uit het litigieuze besluit blijkt dat het Koninkrijk België volledig op de hoogte was van het standpunt van de Commissie dat de kosten van de BSE‑tests moesten worden gedragen door individuele marktdeelnemers, meestal veehouders, en dat het betrokken steunbedrag moest worden teruggevorderd bij deze marktdeelnemers. (
47
)
85.
Het Koninkrijk België heeft al deze eenduidige aanwijzingen genegeerd. In zijn correspondentie met de Commissie en later in zijn processtukken voor het Hof, heeft het steeds zijn standpunt herhaald dat „met het oog op de economische realiteit” en gezien het feit dat „de BSE‑epidemie een probleem was dat van invloed was op de hele voedselketen”, „de kosten van de BSE‑tests [moesten] worden teruggevorderd in alle betrokken sectoren” en naar evenredigheid worden opgebracht door alle marktdeelnemers van de rundvleesbranche. (
48
)
86.
Dit standpunt – dat allesbehalve verenigbaar is met het litigieuze besluit, zoals het Koninkrijk België beweert – is niet alleen strijdig met dit besluit, maar komt er in wezen op neer dat vraagtekens worden gezet bij de kwalificatie zelf van de financiering van BSE‑tests als steun, zoals deze in dit besluit is gegeven. Dit standpunt is overigens expliciet verworpen door zowel het Gerecht in het arrest van 25 maart 2015, België/Commissie (T‑538/11, EU:T:2015:188) als, in hogere voorziening, het Hof in het arrest van 30 juni 2016, België/Commissie (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), waarbij in beide gevallen werd bevestigd dat de kosten van de BSE‑tests „lasten [zijn] die normaliter op het budget van een onderneming drukken”. (
49
)
87.
Vervolgens merk ik op, wat betreft de argumenten met betrekking tot de vermeende onmogelijkheid om het litigieuze besluit uit te voeren vanwege onoverkomelijke problemen van praktische aard, dat noch de identificatie van de individuele begunstigden van de betrokken steun noch de vaststelling van het steunbedrag voor ieder van hen, in tegenstelling tot wat het Koninkrijk België beweert, buitengewoon moeilijk is.
88.
Ten eerste moet, zoals ik al heb aangegeven in punt 72 van de onderhavige conclusie, het argument met betrekking tot de onmogelijkheid om een objectief verband vast te stellen tussen elk getest dier en alle betrokken marktdeelnemers vanaf de slacht tot en met de verkoop van het eindproduct, worden verworpen als zijnde volstrekt irrelevant, aangezien het litigieuze besluit niet verplicht tot een dergelijk actie.
89.
Ten tweede merk ik op dat het Koninkrijk België, ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit, al verscheidene jaren een systeem kende van retributies ter bekostiging van een verrichte dienst, die door het slachthuis werden betaald aan het FAVV, maar die ten laste kwamen van de marktdeelnemer voor wie de BSE‑test werd uitgevoerd. (
50
) De identificatie van die marktdeelnemer is dus niets nieuws voor de Belgische autoriteiten.
90.
Ten derde is de enkele omstandigheid – eveneens door het Koninkrijk België aangevoerd ter ondersteuning van de vermeende onmogelijkheid om de daadwerkelijke begunstigde van de betrokken steun te identificeren – dat de kosten van de BSE‑test, volgens de marktvoorwaarden, kunnen worden doorberekend aan de downstream-marktdeelnemers en uiteindelijk aan de consument, geen reden om aan te nemen dat, ingeval de staat deze kosten voor zijn rekening neemt, deze laatste de begunstigde van de steunmaatregel is en niet de marktdeelnemer die geheel of gedeeltelijk van betaling is vrijgesteld. (
51
)
91.
Ten vierde kan het Koninkrijk België zich niet beroepen op het feit dat de identificatie van de daadwerkelijke begunstigden van de steun voor de betrokken diensten een buitengewoon lang en duur proces zou zijn gezien met name de beperkte bronnen waarover zij beschikken alsmede de omstandigheid dat een gedeelte van de betrokken marktdeelnemers niet meer actief is op de markt. Het is immers vaste rechtspraak dat eenvoudige moeilijkheden van praktische aard, die niet leiden tot een volstrekte onmogelijkheid om het betrokken besluit uit te voeren, niet volstaan om de niet-uitvoering te rechtvaardigen.
92.
Ten vijfde ben ik van mening dat het Koninkrijk België zich, ter rechtvaardiging van de onmogelijkheid om het litigieuze besluit uit te voeren, evenmin kan beroepen op zijn argument dat, ingeval de bevoegde autoriteiten moeten uitgaan van het criterium van de eigendom van het geteste dier om de begunstigden van de steun te identificeren, zij niet in staat zouden zijn de gevallen op te sporen waarin de eigendom is overgegaan in de acht dagen voor de slacht, aangezien bij een dergelijke eigendomsoverdracht registratie niet verplicht is. Ten eerste zal de situatie waar het Koninkrijk België naar verwijst zich immers niet vaak voordoen en ten tweede heeft de marktdeelnemer die ten onrechte als eigenaar van het dier wordt geïdentificeerd te allen tijde de mogelijkheid om zich tegen het terugvorderingsbevel te verzetten door het bewijs van de eigendomsoverdracht over te leggen. Ik leid uit dit argument juist af dat de identificatie van de eigenaar van het geteste dier, afgezien van de hiervoor genoemde gevallen, geen grote problemen oplevert voor de Belgische autoriteiten. Zoals de Commissie erkent, kan de eigendom van het dier op het moment van de slacht een belangrijk criterium vormen bij de identificatie van de marktdeelnemer voor wie de test is uitgevoerd en die de kosten ervan moest dragen.
93.
Uit het voorgaande blijkt dat het litigieuze besluit niet onuitvoerbaar, of zelfs non-existent, is vanwege zijn zogenaamde „vage” of tegenstrijdige karakter, en evenmin dat uitvoering ervan onmogelijk is vanwege praktische problemen.
94.
Ten slotte moet mijns inziens ook het argument van het Koninkrijk België met betrekking tot de loyale samenwerking tussen hem en de Commissie, gesteld al dat dit als zodanig voldoende zou zijn om het volledig ontbreken van maatregelen ter uitvoering van het litigieuze besluit te rechtvaardigen, worden verworpen gelet op voornoemde overwegingen.
95.
Anders dan het Koninkrijk België beweert, ben ik echter van mening dat de Commissie geen gebrek aan samenwerking kan worden verweten, aangezien zij haar standpunt inzake de praktische aspecten van de uitvoering van het litigieuze besluit al heeft toegelicht in haar fax van 18 juli 2012, waarbij zij zich tegelijkertijd bereid heeft getoond rekening te houden met de door het Koninkrijk België aangevoerde problemen en om de door hem genoemde alternatieve voorstellen te onderzoeken.
Niet-nakoming
96.
Het staat vast dat, op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, meer dan drie jaar na de vaststelling van het litigieuze besluit, het Koninkrijk België niet de nodige maatregelen had getroffen om de in artikel 1, leden 3 en 4, van dit besluit bedoelde onrechtmatige en onverenigbare steun terug te vorderen. Op deze datum was er niet alleen geen enkel terugvorderingsbevel door de Belgische autoriteiten verzonden, maar waren zij nog steeds niet overgegaan tot de identificatie van de individuele begunstigden van de steun noch tot de berekening van de bedragen die ieder van hen had ontvangen. Het Koninkrijk België had de Commissie evenmin, op grond van de verplichting krachtens artikel 4 van het litigieuze besluit, de in lid 1, onder a) tot en met d), van dit artikel opgesomde informatie verstrekt.
97.
Volgens vaste rechtspraak is het enige verweer dat een lidstaat tegen een door de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming kan aanvoeren, de volstrekte onmogelijkheid om het betrokken besluit naar behoren uit te voeren. (
52
)
98.
Uit voornoemde overwegingen blijkt dat het Koninkrijk België niet heeft aangetoond dat er sprake was van een dergelijke onmogelijkheid van uitvoering van het litigieuze besluit.
99.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft benadrukt dat aan de voorwaarde van een volstrekte onmogelijkheid van uitvoering niet is voldaan wanneer de verwerende lidstaat zich ertoe beperkt de Commissie in kennis te stellen van de juridische, politieke of praktische moeilijkheden die de uitvoering van de betrokken beschikking meebrengt, zonder tegen de betrokken ondernemingen tot werkelijke actie over te gaan om de steun terug te krijgen en zonder de Commissie alternatieven voor de uitvoering van de beschikking voor te stellen waardoor de moeilijkheden hadden kunnen worden overwonnen. (
53
)
100.
Hoewel het Koninkrijk België in het onderhavige geval de Commissie een alternatieve methode heeft voorgesteld ter uitvoering van het litigieuze besluit, neemt dit niet weg dat deze methode voorbij gaat aan het individuele karakter van de betrokken steun en terecht is verworpen door de Commissie. Voor het overige beperkt het Koninkrijk België zich ertoe het ontbreken van maatregelen tot terugvordering van de betrokken steun te rechtvaardigen door zich te beroepen op problemen van praktische aard bij de tenuitvoerlegging van het litigieuze besluit, die, zoals ik hierboven heb aangetoond, niet van dien aard waren dat de uitvoering ervan onmogelijk was.
Conclusie
101.
Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
–
vast te stellen dat het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 288, vierde alinea, VWEU en de artikelen 2 tot en met 4 van besluit 2011/678/EU van de Commissie van 27 juli 2011 betreffende de door [het Koninkrijk] België ten uitvoer gelegde staatssteun ter financiering van de opsporing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE) bij runderen [steunmaatregel C 44/08 (ex NN 45/04)], doordat het niet binnen de gestelde termijnen alle maatregelen heeft getroffen die noodzakelijk zijn om de bij artikel 1, leden 3 en 4, van dat besluit onrechtmatig en met de interne markt onverenigbaar verklaarde staatssteun terug te vorderen van de begunstigden, en de Europese Commissie niet binnen de gestelde termijn in kennis heeft gesteld van de maatregelen die zijn genomen om aan dat besluit te voldoen, en
–
het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Frans.
(
2
)	PB 2011, L 274, blz. 36.
(
3
)	Belgisch Staatsblad van 8 november 2004, blz. 75290.
(
4
)	Belgisch Staatsblad van 17 januari 2005.
(
5
)	Zie artikel 2 van het koninklijk besluit van 15 oktober 2004.
(
6
)	Zie overweging 55 van het litigieuze besluit waarin de opmerkingen van het Koninkrijk België met betrekking tot de chronologie van de financiering van de BSE‑tests worden weergeven; zie ook overwegingen 83 en volgende van dit besluit.
(
7
)	Belgisch Staatsblad van 21 november 2005.
(
8
)	Belgisch Staatsblad van 21 november 2005.
(
9
)	Zie artikelen 3‑11.
(
10
)	Zie artikel 2, punt 9. In bijlage II bij dit besluit zijn de bedragen vastgesteld voor de retributies die verbonden zijn aan de BSE‑tests.
(
11
)	Steunmaatregel van de staten N 21/2002 – België – Financiering van de kosten van de verplichte BSE‑tests [C(2002) 447 definitief].
(
12
)	Verordening van de Commissie van 23 december 2003 betreffende de toepassing van de artikelen [107 en 108 VWEU] op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren, verwerken en afzetten (PB 2004, L 1, blz. 1). Artikel 15 van deze verordening betreft met name de „steunverlening aan de sector dierlijke productie”.
(
13
)	Respectievelijk geregistreerd onder nummer XA 53/04 en XA 54/0 (PB 2005, C 105, blz. 5).
(
14
)	Beschikking C(2005) 4203 van 9 november 2005 inzake de steunmaatregelen van de staten N 9/05 en N 10/05 met betrekking tot de financiering van het FAVV. Deze beschikking staat op de internetsite van de Commissie: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_4_2.pdf.
(
15
)	Zie overweging 107 van de beschikking.
(
16
)	Deze maatregel was oorspronkelijk in het register van aangemelde steunmaatregelen opgenomen onder nummer N 54/04.
(
17
)	Zie het litigieuze besluit, overwegingen 18‑20.
(
18
)	Zie het litigieuze besluit, overweging 29.
(
19
)	Dit besluit is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2009, C 11, blz. 8).
(
20
)	Zie overweging 99 van het litigieuze besluit. In dezelfde overweging heeft de Commissie vastgesteld dat bij het deel van de BSE‑tests dat met retributies was gefinancierd, er daarentegen geen sprake was van steun, aangezien de tot betaling van de retributie verschuldigde partijen de diensten ontvangen tegen de marktprijs.
(
21
)	Zie overweging 112.
(
22
)	PB 2000, C 232, blz. 17 (gerectificeerde versie). Zie overwegingen 113‑117 van het litigieuze besluit. Overeenkomstig punt 11.4 van deze landbouwrichtsnoeren mag de steun ter financiering van de verplichte BSE‑tests niet meer dan 100 % van de subsidiabele kosten bedragen.
(
23
)	PB 2002, C 324, blz. 2.
(
24
)	Zie overweging 121 van het litigieuze besluit. In diezelfde overweging geeft de Commissie aan dat vanaf 1 juli 2004 de totale kosten per BSE‑test minder dan 40 EUR bedroegen. Wat betreft de na 1 januari 2006 toegekende steun, verwijst de Commissie naar de beschikking van 2005 (zie overweging 124).
(
25
)	Verordening van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1).
(
26
)	Arrest van 25 maart 2015, België/Commissie (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Arrest van 30 juni 2016, België/Commissie (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	PB 2006, L 379, blz. 5.
(
29
)	PB 2004, L 325, blz. 4.
(
30
)	Arresten van 27 juni 2000, Commissie/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, punt 35), en 22 maart 2001, Commissie/Frankrijk (C‑261/99, EU:C:2001:179, punt 19).
(
31
)	Zie met name arresten van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk (C‑37/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:90, punt 77), en 10 oktober 2013, Commissie/Italië (C‑353/12, niet gepubliceerd, EU:C:2013:651, punt 43).
(
32
)	Zie arrest van 14 februari 2008, Commissie/Griekenland (C‑419/06, niet gepubliceerd, EU:C:2008:89, punt 52).
(
33
)	Zie met name arresten van 10 oktober 2013, Commissie/Italië (C‑353/12, niet gepubliceerd, EU:C:2013:651, punt 43); 27 juni 2000, Commissie/Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, punt 35), en 22 maart 2001, Commissie/Frankrijk (C‑261/99, EU:C:2001:179, punt 19).
(
34
)	Overigens moet worden opgemerkt dat er geen strikte overeenkomst bestaat tussen de in elk van deze brieven opgesomde categorieën van marktdeelnemers.
(
35
)	Zie met name overweging 90 van het litigieuze besluit.
(
36
)	Mijns inziens moet in die zin ook punt 50 van het arrest van 30 juni 2016, België/Commissie (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), worden gelezen, waarin het Hof heeft verklaard dat „de in casu aan de orde zijnde financiering van de BSE‑tests door het Koninkrijk België ten goede komt aan alle marktdeelnemers in de rundvleesbranche die de kosten van deze tests dragen” (cursivering van mij).
(
37
)	Zie overwegingen 56‑59 van dit besluit.
(
38
)	Zie overwegingen 70‑75 van de beschikking van 2005.
(
39
)	Ik breng in herinnering dat de onderzochte steunmaatregel in de beschikking van 2005 werd beschouwd als verenigbaar met de TSE‑richtsnoeren voor zover de maatregel aan de in deze richtsnoeren neergelegde voorwaarden voldeed en in het bijzonder aan die van het maximaal toegestane plafond van 40 EUR per test (zie overwegingen 93‑96 en 107).
(
40
)	Aangehaald in voetnoot 11 van de onderhavige conclusie.
(
41
)	Zie blz. 2 van de beschikking.
(
42
)	De monsters voor de tests worden over het algemeen in het slachthuis genomen.
(
43
)	Overigens is de Commissie in het litigieuze besluit nagegaan of het Koninkrijk België aan de in punt 25 van de TSE‑richtsnoeren genoemde voorwaarden had voldaan alvorens de betrokken financiering tot een plafond van 40 EUR per test goed te keuren (zie overwegingen 122 en 123).
(
44
)	Zie punt 24 van de TSE‑richtsnoeren.
(
45
)	Zie inter alia arrest van 17 november 2011, Commissie/Italië (C‑496/09, EU:C:2011:740, punt 61).
(
46
)	Zie in die zin arrest van 12 februari 2015, Commissie/Frankrijk (C‑37/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:90, punten 70‑73).
(
47
)	Zie met name overwegingen 38, 68 en 71 van het litigieuze besluit.
(
48
)	Deze beweringen staan in punt 11 van de memorie van dupliek, maar gelijksoortige beweringen zijn terug te vinden in alle briefwisselingen met de Commissie alsmede in de processtukken van het Koninkrijk België voor het Gerecht en voor het Hof in het kader van de procedures betreffende het beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit en de hogere voorziening tegen het arrest waarbij dit beroep werd verworpen.
(
49
)	Zie met name punten 77 en 83‑96 van het arrest van het Gerecht alsmede punten 35 en 36 van het arrest van het Hof.
(
50
)	Zie overwegingen 32, 39‑44, 61 en 68 van het litigieuze besluit.
(
51
)	Zie in die zin, hoewel in een andere context, arrest van 21 december 2016, Commissie/Aer Lingus en Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P en C‑165/15 P, EU:C:2016:990), waarin luchtvaartmaatschappijen zich beriepen op de doorberekening aan hun klanten van het middels de steun verkregen voordeel in de vorm van belastingvermindering dat zij hadden genoten, als verweer tegen de terugvordering van de steun.
(
52
)	Zie met name arresten van 12 december 2013, Commissie/Italië (C‑411/12, niet gepubliceerd, EU:C:2013:832, punt 36), en 11 september 2014, Commissie/Duitsland (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punt 48en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
53
)	Zie arrest van 12 december 2013, Commissie/Italië (C‑411/12, niet gepubliceerd, EU:C:2013:832, punt 37en aldaar aangehaalde rechtspraak).