Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Т. ĆAPETA
представено на 12 март 2026 година(1)
Производство за даване на становище 1/24
образувано по искане на Европейската комисия
„ Искане за становище съгласно член 218, параграф 11
ДФЕС — Въздушен транспорт — Споразумение за въздушен транспорт между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и Султанат Оман, от друга страна — Член 3, параграф 2 ДФЕС — Международно споразумение, което може да засегне общи правила — Компетентност на Европейския съюз самостоятелно да сключи посоченото споразумение “
Съдържание
I.
Въведение
II.
Контекст
А.
Събитията, довели до приемането на предложението за предвиденото споразумение
Б.
Производството пред Съда
В.
Контекст на предвиденото споразумение
1.
Международноправен контекст
2.
Споразумения за въздушен транспорт, сключени между държавите членки и Европейския съюз след решенията „Открито небе“
3.
Съдържание на предвиденото споразумение със Султанат Оман
III.
Анализ
А.
Допустимост
Б.
Съществуване и естество на външната компетентност на Съюза
1.
Съществуването на външна компетентност на Съюза
2.
Естество на външната компетентност на Съюза
3.
Смесени споразумения
В.
Възлагане на компетентност на Съюза да предоставя права на въздушно движение на трети държави
Г.
Изключителна компетентност на Съюза да сключи предвиденото споразумение поради необходимост
Д.
Произтичаща от ефекта AETR изключителна компетентност на Съюза да сключи предвиденото споразумение
1.
По тежестта на доказване
2.
Основно разногласие между страните в настоящото производство
3.
Ефектът AETR и засягането
4.
Прилагане към предвиденото споразумение
а)
Ангажименти, които трябва да бъдат преценени
б)
Член 3 от предвиденото споразумение („Предоставяне на права“)
1)
Налице ли е припокриване?
2)
Налице ли е засягане на общи правила на Съюза при липсата на припокриване?
в)
Член 8 („Лоялна конкуренция“)
г)
Член 11 („Мита, данъци, такси и налози“)
д)
Други разпоредби от дял I
IV.
Заключение
I.      Въведение
1.        „Само небето ни е граница“.
2.        Настоящото дело повдига въпроса дали „небето“ (все още) е границата на изключителната компетентност на Европейския съюз да сключва споразумения за въздушен транспорт с трети държави.
3.        Този въпрос е повдигнат от Европейската комисия чрез искане от 13 септември 2024 г. на основание член 218, параграф 11 ДФЕС за становище на Съда по следния въпрос:
„Има ли Европейският съюз изключителна компетентност да сключи споразумението за въздушен транспорт между Султанат Оман, от една страна, и Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна?“.
4.        Основната проблематика, която стои зад този въпрос, е дали Съюзът е придобил изключителна компетентност да предоставя права на въздушно движение на трети държави. Предоставянето на такива права позволява на въздушните превозвачи от трети държави да извършват полети между, над и към територията на държавите членки.
5.        В решенията „Открито небе“(2) Съдът е приел, че предвид състоянието на правото на Съюза към онзи момент Съюзът няма изключителна компетентност в областта на въздухоплавателните услуги(3). Комисията, подкрепена от Европейския парламент, твърди, че настоящото състояние на правото на Съюза изисква различен отговор.
6.        Ако Съдът отговори утвърдително, това би означавало, че държавите членки вече няма да могат да сключват споразумения за въздушен транспорт с трети държави — не само със Султанат Оман, какъвто е настоящият случай, но и с която и да е трета държава.
7.        Отговорът на поставения от Комисията въпрос изисква от Съда да се задълбочи
в сложната област на съюзното конституционно право, което урежда външната компетентност на Съюза.
По-специално от Съда се иска да изясни методологията, по която преценява третата хипотеза, описана в член 3, параграф 2 ДФЕС, по силата на която Съюзът придобива изключителна компетентност за сключване на международно споразумение, ако то „може да засегне общите правила или да промени техния обхват“.
8.        Заключението ще бъде структурирано по следния начин.
Най-напред, ще бъде разяснен относимият контекст на настоящото искане за становище (раздел II). След това ще бъдат изложени събитията, довели до предвиденото споразумение, неговото съдържание, както и контекстът на международното и на съюзното право, в който следва да се разгледа това споразумение.
По-нататък, ще бъде направен анализ на поставения въпрос на Съда (раздел III). В рамките на този анализ, първо, ще бъде изразено становище по твърдяната недопустимост на настоящото искане за становище на Съда (раздел III.А).
След това ще бъде направен преглед на съдебната практика относно съществуването и естеството на външната компетентност (раздел III.Б). Това ще наложи разглеждането на въпроса има ли Съюзът компетентност да предоставя права на въздушно движение на трети държави, повдигнат от някои участници в настоящото производство (раздел III.В), и съответно на въпроса за евентуално изключителния характер на тази компетентност съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС въз основа на необходимостта (раздел III.Г) или на ефекта AETR (раздел III.Д).
II.    Контекст
А.      Събитията, довели до приемането на предложението за предвиденото споразумение
9.        През 2018 г. Комисията е упълномощена чрез указанията за водене на преговори да сключи всеобхватно споразумение за въздушен транспорт между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и Султанат Оман, от друга страна(4).
10.      Тези указания са дадени чрез две отделни решения.
11.      Първо, Съветът упълномощава Комисията да започне преговори със Султанат Оман относно въпросите, попадащи в обхвата на изключителната компетентност на Съюза(5).
12.      Второ, прието е друго решение от държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, а не от Съвета като институция на Съюза. С това решение Комисията е упълномощена да договори въпросите по предвиденото споразумение със Султанат Оман, които не попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза(6).
13.      В нито едно от тези решения не се уточнява според тях кои въпроси попадат и кои не попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза.
14.      На заседанието на Комитета на постоянните представители след приемането на тези две решения Комисията изразява несъгласие с начина, по който са ѝ предоставени посочените по-горе указания за водене на преговорите. Тя изтъква по-специално:
„2.      Комисията счита, че Съюзът е компетентен да договаря и сключва всеобхватни споразумения в областта на въздушния транспорт, във всичките им части. Тя също така припомня, че съгласно съдебната практика на Съда, отразена в дело C‑459/03 (т. 92—95), съществуването на външна компетентност на Съюза по принцип не зависи от приемането на мерки от вторичното право по отношение на въпросната област.
[…]
4.      Освен това Комисията счита, че договарянето на всеобхватно споразумение за въздушен транспорт само от страна на Съюза е най-ефективният начин за постигане на целите на общата транспортна политика, по-специално по отношение на предоставянето на общо третиране в рамките на Съюза на въздушните превозвачи, установени в трети държави, както и на предоставянето на общо третиране от страна на трети държави на въздушните превозвачи от Съюза.
5.      За да могат да се извлекат ползи от международните споразумения в областта на въздухоплаването без ненужно забавяне, те следва да се приложат във възможно най-кратък срок след подписването им. Настоящата практика показва, че участието на държавите членки в тези споразумения води до значително забавяне на влизането им в сила, като същевременно в тези случаи невинаги се гарантира временното им прилагане“(7).
15.      Преговорите по предвиденото споразумение приключват на 7 юни 2020 г., а текстът му е парафиран на 1 декември 2021 г.
16.      Проектът за текст на това споразумение, така както е представен на Съда, предвижда то да бъде подписано както от Европейския съюз, така и от всички негови държави членки.
Следователно в настоящия си вид това споразумение е изготвено като смесено споразумение.
17.      Комисията все още не е внесла предложение за решение на Съвета относно подписването, от името на Европейския съюз, на посоченото споразумение(8).
Б.      Производството пред Съда
18.      Парламентът, Съветът и правителствата на всички държави членки с изключение на Румъния представят писмени становища по искането на Комисията за становище. Докато Парламентът подкрепя позицията на Комисията, че Съюзът разполага с изключителна компетентност да сключи предвиденото споразумение, Съветът и всички участващи държави членки са на обратното мнение.
19.      На 7 и 8 юли 2025 г. е проведено съдебно заседание, в което участват Парламентът, Съветът, Комисията, както и белгийското, българското, чешкото, датското, германското, гръцкото, испанското, френското, италианското, кипърското, литовското, люксембургското, унгарското, малтийското, нидерландското, австрийското, португалското, словашкото и шведското правителство, а също и Ирландия.
В.      Контекст на предвиденото споразумение
1.      Международноправен контекст
20.      През 1944 г. представители на 54 държави се срещат в Чикаго (Съединени щати), за да „предприемат мерки за незабавното създаване на временни международни въздушни трасета и услуги“ и „да обсъдят принципите и методите, които да се следват при приемането на нова конвенция в областта на въздухоплаването“(9).
21.      Чикагската конференция приключва с приемането на Конвенцията за международно гражданско въздухоплаване (наричана по-нататък „Чикагската конвенция“)(10).
22.      Чикагската конвенция продължава да бъде основният международен правен инструмент, уреждащ правата и задълженията на държавите по отношение на международното гражданско въздухоплаване(11). Всички държави членки са подписали тази конвенция, но не и самият Европейски съюз(12).
23.      В член 1 от Чикагската конвенция недвусмислено се признава, „че всяка държава има пълен и изключителен суверенитет над въздушното пространство над своята територия“(13).
24.      По тази причина, както се предвижда в член 6 от тази конвенция „[н]ито една редовна международна въздушна услуга не може да бъде извършвана над територията на договаряща държава или във вътрешността ѝ без специално разрешение или друг вид упълномощаване от същата държава и съгласно условията на това разрешение или упълномощаване“.
25.      Съгласно тази рамка всяко разрешение за извършване на международен полет на теория трябва да бъде дадено от съответната засегната държава (или държави), независимо дали чрез двустранно или многостранно споразумение(14).
26.      Успоредно с Чикагската конференция — макар и отделно от Конвенцията(15) — преговарящите формулират набор от търговски права в областта на въздухоплаването, известни като „свободи на въздуха“(16).
27.      Днес Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО) разграничава девет свободи на въздуха.
Те са нагледно представени по следния начин(17):
28.      Само третата до деветата свобода позволяват търговски въздушен транспорт и често се наричат „права на въздушно движение (права на трафик)“. Те осигуряват достъп до пазара за полети, които започват в една държава и завършват или спират на територията на друга държава(18). За първата и втората свобода не се счита, че предоставят
пазарен достъп.
29.      На Чикагската конференция са приети две многостранни споразумения, които предвиждат обмен на права на въздушно движение по някои въздушни свободи.
30.      Първо, Спогодбата за транзита по международните въздушни линии(19) предвижда многостранен обмен на права за въздушен транзит, т.е. правото на прелитане (първа свобода на въздуха) и правото на кацане по технически причини (втора свобода на въздуха)(20). Всички държави членки са страни по това споразумение.
31.      Второ, Спогодбата за международен въздушен транспорт има за цел да осигури многостранния обмен по първата до петата свобода(21). Тя обаче е подписана и приета единствено
от малък брой държави, така че като цяло остава само на хартия(22).
32.      Липсата на споразумение за обмен на права на въздушно движение на многостранно равнище води до увеличаването на броя на двустранните или регионалните споразумения за въздушен транспорт, които на взаимна основа отварят националното въздушно пространство и пазара на съответните държави за извършване на международни въздухоплавателни услуги(23).
33.      Съответно преди решенията „Открито небе“ установената в Съюза практика е държавите членки да сключват двустранни споразумения за въздушен транспорт с трети държави(24). Смята се, че през 2003 г. съществуват около 1 500 двустранни споразумения от този вид(25).
34.      Както подчертава германското правителство, при обмена на права на въздушно движение чрез двустранни споразумения най-често се обменят права по първа до четвърта свобода, като петата и шестата свобода като цяло са ограничени, седмата свобода рядко се договаря, а осмата и деветата свобода почти винаги са изключени(26).
35.      Предвиденото споразумение със Султанат Оман, предмет на настоящото дело, се отнася до предоставянето на права на въздушно движение само по първа до четвърта свобода(27).
2.      Споразумения за въздушен транспорт, сключени между държавите членки и Европейския съюз след решенията „Открито небе“
36.      Положението в Европейския съюз се е променило след решенията „Открито небе“. Затова заслужава кратко описание.
37.      От началото на 1990‑те
години и следователно през период, в който законодателят на Съюза е приел различни регламенти, установяващи вътрешен пазар във въздушния транспорт(28), Комисията неколкократно е искала от Съвета указания, въз основа на които да договори споразумение за въздушен транспорт със Съединените американски щати с цел замяна на редица двустранни споразумения между тази държава и държавите членки(29). Комисията също така е поискала от държавите членки да координират позициите си, преди да започнат преговори със САЩ.
38.      Тъй като такъв мандат многократно е бил отказван от Съвета (до 1996 г.)(30) и като констатира, че исканията ѝ за координация между държавите членки не са били изпълнени, Комисията започва срещу Обединеното кралство, Дания, Швеция, Финландия, Белгия, Люксембург, Австрия и Германия производства за установяване на нарушение(31).
39.      В решенията си по тези дела Съдът уважава само част от твърденията на Комисията за допуснати нарушения.
Първо, той се съгласява, че държавите членки са договорили някои клаузи, обхващащи въпроси, които поради съществуването на вътрешни правила на Съюза са станали изключителна компетентност на Съюза(32). Второ, приема, че специалната клауза, която се съдържа във всяко от така наречените споразумения за „Открито небе“, сключени между Съединените щати и съответната държава членка, и ограничава собствеността и контрола върху авиокомпаниите, е в противоречие с правото на установяване, гарантирано от член 52 ДФЕС(33).
40.      Въпреки това и което е от особено значение за настоящото дело, Съдът приема, че действащото към онзи момент право на Съюза не урежда предоставянето на права на въздушно движение или предоставянето на оперативни лицензи на въздушни превозвачи от трети държави.
Следователно не може да се счита, че международен ангажимент, поет от тези държави членки чрез обмен на права на въздушно движение с трета държава, засяга законодателството на Съюза(34).
41.      Констатацията на Съда, че някои части от двустранните споразумения за въздушен транспорт с трети държави попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза, на практика означава, че държавите членки вече не могат да сключват такива споразумения, без Съюзът също да е страна по тях.
С други думи, Съюзът се е превърнал в необходима страна по такива споразумения.
Това дава тласък на Комисията да започне да провежда обща политика във външните отношения на Съюза в областта на въздушния транспорт(35).
42.      За да се преодолеят нарушенията, установени в решенията „Открито небе“, на Комисията е предоставен хоризонтален мандат за предоговаряне на споразуменията със Съединените щати.
Дадени са ѝ и указания за предоговаряне на споразумения, сключени двустранно от държавите членки и съдържащи клаузи, за които се счита, че попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза или противоречат на правото на Съюза(36).
43.      Произтичащите от това хоризонтални споразумения обаче не заменят двустранните споразумения на държавите членки, а само изменят или допълват съответните разпоредби на тези споразумения, за които се счита, че попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза или че противоречат на правото на Съюза.
44.      Новата външна политика в областта на въздушния транспорт, провеждана от Комисията след решенията „Открито небе“, включва усилията за сключване на всеобхватни споразумения за въздушен транспорт със стратегически партньори на Съюза и съседни държави.
След като тези споразумения влязат в сила, всички двустранни споразумения между държавите членки и трети държави стават неактуални и биват заменяни
с тях.
45.      По-голямата част от тези споразумения са сключени под формата на „смесени“ споразумения, включително всеобхватното споразумение за въздушен транспорт със Съединените щати(37), многостранното споразумение, което установява Общоевропейско авиационно пространство с някои съседни държави(38) и редица двустранни споразумения с някои трети държави(39).
46.      Някои всеобхватни споразумения в областта на въздухоплаването обаче са сключени като споразумения „само от името на Съюза“.
Първото споразумение от този вид е сключено с Кралство Норвегия през 1992 г.(40). През 2002 г. е сключено споразумение с Конфедерация Швейцария(41). Споразумението за търговия и сътрудничество с Обединеното кралство(42), сключено след оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза, също е сключено само от името на Съюза, но съдържа глави относно въздушния транспорт и предоставянето на права на въздушно движение. Макар тези споразумения да свидетелстват за възможността за сключване на споразумения за въздушен транспорт само от страна на Съюза, както ще обясня по-нататък, неучастието на държавите членки като страни по тези споразумения не е доказателство за изключителната компетентност на Съюза по отношение на всички части на такива споразумения за въздушен транспорт.
47.      В искането си и в съдебното заседание Комисията се позовава на тези примери за сключени само от името на Съюза споразумения за въздушен транспорт, за да подчертае довода, че външната политика на Съюза в областта на въздухоплаването би била опростена и ускорена, ако Съюзът може самостоятелно да сключва такива споразумения с трети държави.
Наред с другите примери Комисията обяснява, че влизането в силата на смесените споразумения често отнема повече от 10 години, което забавяло ползите, които въздушните превозвачи от Съюза, авиационната промишленост на Съюза като цяло и ползвателите на тези услуги биха могли да извлекат от посочените споразумения.
48.      Независимо дали това е така или не, подобни политически аргументи не могат да променят съществуването или естеството на външната компетентност, както е уговорена в Договорите.
Единствено Съдът може да реши дали настоящото състояние на правото на Съюза в областта на въздушния транспорт, разглеждано във връзка с относимата конституционна рамка на Съюза, позволява да се заключи, че споразумение за въздушен транспорт като предвиденото споразумение със Султанат Оман попада изцяло в изключителната компетентност на Съюза.
49.      За тази преценка е необходимо да се изложи накратко съдържанието на предвиденото споразумение(43).
3.      Съдържание на предвиденото споразумение със Султанат Оман
50.      В преамбюла на предвиденото споразумение е посочена неговата цел, която по-специално е да се подобрят въздухоплавателните услуги, да се гарантира висока степен на безопасност и сигурност на въздухоплаването, да се насърчат конкуренцията, достъпът до пазара, опазването на околната среда и ограничаването на емисиите на парникови газове, да се постигне високо
равнище на защита на пътниците и да се улесни достъпът до капитал за сектора на въздухоплаването.
51.      Споразумението се състои от три дяла.
Дял I, предшестван от неозаглавена част, съдържаща две разпоредби (член 1 относно определенията и член 2 относно изключването на директния ефект), съдържа „[и]кономически[те] разпоредби“ на предвиденото споразумение(44), дял II се отнася до „[р]егулаторно[то] сътрудничество“(45), а дял III съдържа „[и]нституционални[те] разпоредби“(46). Предвиденото споразумение
има също така приложение, включващо преходни разпоредби.
52.      Списъкът на подписите в края на предвиденото споразумение показва, че то е трябвало да бъде сключено като смесено споразумение, обхващащо Европейския съюз и всички негови държави членки като договарящи страни.
53.      Страните в настоящото производство изрично или мълчаливо се съгласяват, че по-голямата част от разпоредбите на предвиденото споразумение попадат в изключителната компетентност на Съюза или са просто акцесорни спрямо упражняването на тази компетентност.
Съществува обаче разногласие за естеството на тази компетентност, що се отнася до някои разпоредби от дял I от предвиденото споразумение.
54.      Най-значимото разногласие е свързано с член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение, а именно предоставянето на права за извършване на въздушни превози.
Съгласно тази разпоредба договарящите страни взаимно си предоставят права за извършване на въздушни превози по първа до четвърта свобода на въздуха(47).
55.      От една страна, Съветът и държавите членки смятат, че предоставянето на тези права не е от изключителната компетентност на Съюза.
Тези страни изтъкват, че действащото право на Съюза не предвижда общи правила, уреждащи предоставянето на въпросните права. Те се позовават по-специално на решенията „Открито небе“.
Както бе обяснено по-горе, в тях Съдът приема, че действащото към момента на постановяване на решенията общностно право не урежда предоставянето на права на въздушно движение и следователно не може да бъде засегнато от сключването на международно споразумение между държавите членки и трета държава. От друга страна, Комисията, подкрепена от Парламента, счита, че състоянието на правото на Съюза в областта на въздушния транспорт се е променило значително след постановяването на решенията „Открито небе“.
Следователно при сегашното си състояние тази област от правото на Съюза би могла да бъде засегната, ако предвиденото споразумение бъде сключено от държавите членки.
III. Анализ
56.      Областта на външната компетентност на Европейския съюз е една от най-сложните области на съюзното конституционно право.
При нея често се наблюдава объркване между съответните понятия, по-специално, предоставянето на компетентност и споделеният или изключителен характер на тази компетентност, и причините за смесения характер на споразуменията(48).
57.      В това отношение, макар въпросът, така както е поставен от Комисията, да предполага съществуването на компетентност на Съюза, и следователно да се отнася само за нейното естество, няколко встъпили държави членки твърдят, че предоставянето на права на въздушно движение е компетентност на държавите членки, която не е била предоставена на Съюза.
58.      Поради това настоящият анализ е структуриран по следния начин.
След като накратко отхвърля доводите, отнасящи се до допустимостта на настоящото искане за становище на Съда (раздел III.А), ще очертая относимите понятия, релевантни за извода, че съществува изключителна външна компетентност на Съюза (раздел III.Б).
По-нататък, ще предложа на Съда да отхвърли доводите, с които се оспорва съществуването на компетентност на Съюза за предоставяне на права на въздушно движение (раздел III.В).
Това ще ми позволи да разгледам доводите в подкрепа на констатацията за изключителна компетентност на Съюза по отношение на предвиденото споразумение.
В обратен ред на този, в който Комисията е структурирала своето искане, най-напред ще обсъдя
въпроса дали Съюзът е придобил изключителна компетентност да сключи предвиденото споразумение на основание втората хипотеза по член 3, параграф 2 ДФЕС, „аргументът за необходимостта“ (раздел III.Г). След това ще разгледам
въпроса дали такава изключителна компетентност произтича от третата хипотеза по член 3, параграф 2 ДФЕС, „ефектът AETR“ (раздел III.Д).
А.      Допустимост
59.      Няколко встъпили държави членки поставят под съмнение допустимостта на настоящото искане за становище, изтъквайки, че то не отговаря на условията за образуване на производството, предвидено в член 218, параграф 11 ДФЕС.
60.      В това отношение следва да се припомни, че Съдът ясно е обяснил, че съгласно член 218, параграф 11 ДФЕС държава членка, Парламентът, Съветът или Комисията могат да поискат становище от Съда „по всяко време, преди [Съюзът] окончателно да е изразил[…] съгласие да бъде обвързан[…] със споразумението“(49).
61.      Към днешна дата предвиденото споразумение с Оман остава „предвиждано“, тъй като Комисията все още не е предложила на Съвета да приеме решение, с което разрешава подписването му в съответствие с член 218, параграф 5 ДФЕС(50).
62.      В това отношение, първо, изтъкнатият от някои държави членки факт, че Комисията е изчакала три години, преди да подаде настоящото искане за становище на основание член 218, параграф 11 ДФЕС, не променя „предвиждания“ характер на това споразумение. Следователно той не може да засегне допустимостта на искането на Комисията.
Това е така дори ако в дух на лоялно сътрудничество Комисията е трябвало да подаде това искане възможно най-рано.
63.      Второ, няколко държави членки твърдят, че въпросът за разпределянето на правомощията по отношение на предвиденото споразумение вече е уреден с решенията за разрешаване на преговорите, приети от Съвета и държавите членки през 2018 г.(51). Следователно Комисията вече не можела да променя това разпределение.
Искането на становище от Съда относно разпределянето на правомощията съответно било хипотетично.
64.      Този довод също не е състоятелен.
За въпроса относно допустимостта на искане по член 218, параграф 11 ДФЕС е без значение дали Съветът, държавите членки и Комисията са постигнали съгласие за разпределението на правомощията за сключване на конкретно споразумение(52).
65.      Обратното би означавало, че чрез приемането на решение, с което се разрешава започването на преговори за международно споразумение, Съветът и държавите членки биха могли да уредят разпределението на областите на компетентност на Съюза без оглед на предвидените в Договорите правомощия и процедури(53). Това би лишило от предмет процедурата по член 218, параграф 11 ДФЕС(54).
66.      От това следва, че искането за становище, отправено от Комисията до Съда, не е хипотетично, като се има предвид, че изходът от настоящото производство може да окаже влияние върху начина, по който се сключва предвиденото споразумение.
Б.      Съществуване и естество на външната компетентност на Съюза
1.      Съществуването на външна компетентност на Съюза
67.      За да може да сключи международно споразумение, Съюзът трябва да разполага с необходимата за целта компетентност. В правото на Съюза този принцип се нарича „принцип на предоставената компетентност“(55).
68.      Прогласен в член 5, параграф 2 ДЕС, този принцип оправомощава Съюза да действа
„единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите, с оглед постигане на поставените в тези Договори цели“. Следователно, както е обяснено в член 4, параграф 1 и член 5, параграф 2 ДЕС, освен ако не е предоставена на Съюза, компетентността за предприемане на действия остава само за държавите членки.
От това произтича следното
просто положение: Съюзът не може да предприема действия, освен ако не му е предоставена компетентност за това.
69.      Следователно всяка преценка за това дали външната компетентност на Съюза е изключителна или споделена, на първо място предполага Договорите да са предоставили на Съюза необходимата компетентност да предприема действия.
70.      Външна компетентност може да бъде предоставена на Съюза изрично или имплицитно(56).
71.      Понастоящем въпросът дали Съюзът има компетентност за сключване на международно споразумение, се урежда от член 216, параграф 1 ДФЕС.
Тази разпоредба обхваща както изричните, така и имплицитните правомощия(57). Тя е включена в Договора за функционирането на ЕС с Договора от Лисабон и отразява предходното развитие на съдебната практика.
72.      Член 216, параграф 1 ДФЕС предвижда четири хипотези, при които Съюзът може да сключи споразумение с една или повече трети страни или международни организации(58). Той може да направи това:
i) когато Договорите го предвиждат (изрична компетентност); или
ii) когато сключването на споразумение е необходимо за постигането, в рамките на политиките на Съюза, на някоя от посочените в Договорите цели (имплицитна компетентност, „паралелна външна компетентност“)(59); или
iii) когато сключването на споразумение е предвидено в някой от правнообвързващите актове на Съюза (имплицитна компетентност, така както е уточнена в становище 1/94 (Споразумения, приложени към Споразумението за СТО)(60); или
iv) когато сключването на споразумение може да засегне общи правила или да измени техния обхват (имплицитна компетентност, така както е въведена за пръв път в решение AETR)(61).
73.      Както ще обясня по-подробно по-нататък, редица държави членки, участващи в настоящото производство, считат, че компетентността за предоставяне на права на въздушно движение остава само за държавите членки. Ето защо най-напред следва да се прецени дали тази компетентност е предоставена на Съюза изрично или имплицитно (вж. раздел В).
2.      Естество на външната компетентност на Съюза
74.      След като се установи, че на Съюза е предоставена компетентност, възниква въпросът дали тази компетентност е споделена или изключителна.
75.      Какво означава компетентността да е споделена или да е изключителна?
76.      Ако Съюзът разполага с изключителна компетентност, държавите членки не могат да предприемат действия по въпроси в обхвата на тази компетентност. Това е така, дори когато Съюзът не е предприел действия(62). С други думи, в областта на изключителната компетентност на Съюза само Съюзът може да действа.
77.      Ако това се приложи към въпроса, поставен на Съда в настоящото производство, установяването на изключителната компетентност на Съюза да предоставя права на въздушно движение на трети държави би означавало държавите членки вече да не могат да сключват такива международни споразумения в областта на въздушния транспорт.
Това важи дори в случай
че
Съюзът е решил да не сключва споразумение за въздушен транспорт с дадена трета държава, разбира се, освен ако Съюзът не делегира упражняването на своята изключителна компетентност на държавите членки да сключват такива споразумения без него.
78.      Обратно, ако разглежданата компетентност е предоставена като споделена, както държавите членки, така и Съюзът могат да решат да я упражнят. Решението дали Съюзът да упражни тази компетентност по отношение на дадена трета държава или група държави, е политическо решение, което е ограничено от конституционните принципи на субсидиарност и пропорционалност(63).
79.      Що се отнася до актовете, които уреждат политиките на Съюза във вътрешен план, ако Съюзът упражнява споделена компетентност, член 2, параграф 2, второ и трето изречение ДФЕС не допуска държавите членки да действат, докато въпросът бива регламентиран на равнище Съюз.
Това се нарича принцип на приоритетност. Причината за съществуването на този принцип е свързана с предотвратяването на противоречия и запазването на общите правила на Съюза(64). В Протокол № 25 относно упражняването на областите на споделената компетентност към Договора от Лисабон (наричан по-нататък „Протокол № 25“) се обяснява, че приоритетността се отнася само до конкретните елементи, уредени с акт на Съюза, а не до цялата област, от която е част този акт(65).
80.      Приоритетността спрямо държавите членки има последици, подобни на тези, които са налице, когато на Съюза е предоставена изключителна компетентност:
държавите членки вече не могат да регулират определен въпрос.
Има обаче една значителна разлика:
в случай на приоритетност държавите членки не „губят“ правото си да упражняват споделена компетентност, те могат отново да упражнят тази компетентност, ако Съюзът реши да отмени акта на Съюза, отнасящ се до определена
материя. Обратно, в област от изключителната компетентност на Съюза, дори когато определена
материя не е уредена от акт на Съюза, държавите членки при все това са възпрепятствани да предприемат действия(66).
81.      Областите на изключителна компетентност на Съюза са изчерпателно изброени в член 3, параграф 1 ДФЕС(67). Държавите членки не могат да приемат вътрешни актове или да сключват международни споразумения в тези области.
82.      Освен областите, изброени ex ante като изключителни, Договорът от Лисабон добавя параграф 2 към член 3 ДФЕС.
83.      Този параграф предполага, че при конкретните обстоятелства, предвидени в него, определени правомощия, предоставени като споделени, могат да станат изключителни във външното си измерение. С други думи, тези правомощия не се предоставят ex ante от Договора за функционирането на ЕС като изключителни, а могат да придобият такъв характер чрез приемането на съюзно законодателство.
Тези видове компетентност са квалифицирани като „последваща изключителна компетентност“, „изключителна компетентност в резултат на упражняването ѝ“(68) или „произтичаща изключителна компетентност“(69).
84.      По принцип външната компетентност на Съюза е споделена, освен ако съответното международно споразумение не обхваща въпрос, който попада в обхвата на изричната изключителна компетентност на Съюза по член 3, параграф 1 ДФЕС или впоследствие е станал обект на изключителна компетентност на основание член 3, параграф 2 ДФЕС.
85.      Политиката на Съюза в областта на въздушния транспорт, или по-общо транспортната политика, не е сред политиките, изброени в член 3, параграф 1 ДФЕС като обект на изключителна компетентност.
86.      Напротив, транспортът е една от политиките, изброени (неизчерпателно) в член 4, параграф 2, буква ж) ДФЕС като обект на споделена компетентност.
87.      Съответно единствената хипотеза, при която би могло да се счита, че държавите членки се възпрепятствани да сключат споразумение за въздушен транспорт, е тази, при която поради наличието на някое от условията по член 3, параграф 2 ДФЕС въпросната споделена компетентност е станала изключителна, що се отнася до разглежданата материя.
88.      Следователно, стига да са изпълнени предвидените в него условия, член 3, параграф 2 ДФЕС създава пречка за държавите членки да сключват международни споразумения в област, в която преди това те не са предоставили на Съюза (изрична) изключителна компетентност.
89.      Като се има предвид, че Договорите уреждат приоритетността, която води до изключителност във външните отношения, в различна разпоредба от приоритетността, която съществува във вътрешната
сфера, тези два вида приоритетност следва да се третират по различен начин.
Така Съдът вече е приел, че Протокол № 25 към Договора от Лисабон не урежда приоритетността, установяваща изключителна компетентност на Съюза за сключване на международно споразумение на основание член 3, параграф 2 ДФЕС(70). Напротив, последиците от вътрешните правила на Съюза за естеството на външната му компетентност се уреждат само от член 3, параграф 2 ДФЕС, а не и от член 2, параграф 2 ДФЕС, до който се отнася Протокол № 25.
90.      Член 3, параграф 2 ДФЕС предвижда, че Съюзът разполага с изключителна компетентност за сключване на международни споразумения:
i) когато това е предвидено в законодателен акт на Съюза; или
ii) когато това е необходимо, за да позволи на Съюза да упражнява своята вътрешна компетентност (наричана по-нататък „втората хипотеза“ или „изключителна компетентност поради необходимост“); или
iii) доколкото това може да засегне общите правила или да промени техния обхват (наричана по-нататък „третата хипотеза“ или „ефектът AETR“).
91.      В самото начало е важно да се отбележи високата степен на сходство на формулировката, използвана в член 216, параграф 1 ДФЕС и в член 3, параграф 2 ДФЕС. Въпреки че това сходство е
довело (според мен с основание) до критики в доктрината(71), Съдът не може да критикува, а трябва да тълкува текста на Договорите.
92.      В това отношение отбелязвам, че двете разпоредби се отнасят до различни въпроси и следователно трябва да се тълкуват в техния относим контекст.
Докато член 216, параграф 1 ДФЕС се отнася до съществуването на външна компетентност и следователно е свързан с принципа на предоставената компетентност, член 3, параграф 2 ДФЕС се отнася до естеството на тази външна компетентност и определя случаите, в които международните споразумения трябва да се сключват като споразумения само от името на Съюза(72).
93.      Доколкото ми е известно, няма съюзно законодателство, което да изисква Съюзът да сключи споразумение за въздушен транспорт по-специално със Султанат Оман или по-общо с трети държави.
Ето защо предлагам доводите на страните в настоящото производство да се разбират като отнасящи се само до втората и третата хипотеза, при които изключителността може да произтича от член 3, параграф 2 ДФЕС.
3.      Смесени споразумения
94.      Преди да се изследва темата дали Съюзът разполага с изключителна компетентност да сключи предвиденото споразумение, е необходимо да се разреши друг свързан въпрос:
дали и евентуално какви изводи биха могли да се направят от предложението за сключване на предвиденото споразумение като смесено споразумение?
95.      Разрешаването на този въпрос е от значение, тъй като редица страни в настоящото производство, сред които и Комисията, са изложили доводи относно „смесения характер“ на международните споразумения.
96.      „Смесените споразумения“, като специфична категория международни споразумения, не се споменават в Договорите, а произтичат от практиката.
Съдът е определил смесеното споразумение като споразумение, „подписано и сключено както от Съюза, така и от всяка от неговите държави членки“(73).
97.      В доктрината се прави разграничение между задължителни и факултативни смесени споразумения(74).
98.      Ако дадено споразумение съдържа части, които попадат в обхвата на изключителната компетентност на държавите членки, и части, които попадат в обхвата на изключителната или споделената компетентност на Съюза, последният не може да сключи такова споразумение самостоятелно, а само заедно със своите държави членки.
В този случай смесеният характер е задължителен.
99.      Друга хипотеза, при която смесеният характер би могъл да е задължителен, който може да се нарече „обратен задължителен смесен характер“, е разглежданата в решенията „Открито небе“:
когато договорено от държава членка международно споразумение съдържа части, които попадат в изключителната компетентност на Съюза, тази държава членка не може да го сключи самостоятелно(75). В такъв случай, ако държавите членки желаят да бъдат страни по такова споразумение, Съюзът трябва да се присъедини към тях(76).
100. Фактът, че в отговор на решенията „Открито небе“ Европейският съюз прие Регламент (ЕО) № 847/2004, е от значение за настоящото обсъждане на смесения характер(77). Наред с други аспекти, този акт позволява на държавите членки да сключват споразумения от вида „само от името на държавата“, стига посочените споразумения да съдържат типови клаузи и държавите членки да уведомят Комисията за споразуменията чрез предварително установен вид процедура(78). Регламент № 847/2004 — който е от значение за настоящото производство и по отношение на компетентността на Съюза самостоятелно да сключи предвиденото споразумение — би могъл да се разглежда като пример за акт на Съюза, позволяващ на държавите членки да сключат международно споразумение, без Съюзът да е страна, дори когато части от споразумението се отнасят до въпроси, попадащи в изключителната компетентност на Съюза(79).
101. И накрая, когато дадено споразумение се отнася само до въпроси, които попадат в обхвата на споделената компетентност, то може да бъде сключено или като смесено споразумение, или като споразумение само от името на Съюза.
Решението как да се сключи това споразумение, било като смесено или като споразумение само от името на Съюза, е въпрос на политически избор(80), а не на конституционна необходимост(81).
102. От това следва, че съществуват две причини, поради които международно споразумение би могло да се сключи като споразумение само от името на Съюза: или защото Съюзът действително разполага с изключителна компетентност по отношение на цялото споразумение, или защото компетентността по отношение на цялото споразумение или на част от него е споделена, и е решено на политическо равнище тази компетентност да се упражни самостоятелно от Съюза.
103. Поради изложените по-горе причини за целите на настоящото производство не е от решаващо значение обстоятелството, че в миналото предоставянето на права на въздушно движение на Кралство Норвегия, Конфедерация Швейцария и Обединеното кралство е било извършено посредством споразумения само от името на Съюза(82). Всъщност естеството на тези споразумения като споразумения само от името на Съюза може да се обясни както с довода, че е било счетено за политически подходящо Съюзът да сключи самостоятелно тези споразумения, така и с довода, че Съюзът разполага с изключителна компетентност по отношение на цялото съдържание на посочените споразумения, включително за предоставянето на права на въздушно движение.
104. В заключение, дори предвиденото споразумение, предмет на настоящото производство, да попада (частично) в обхвата на споделената компетентност, това не е пречка то да бъде сключено като споразумение само от името на Съюза.
Единствено когато всички елементи на предвиденото споразумение попадат в изключителната компетентност на Съюза, съображения от конституционен, а не от политически характер налагат необходимостта споразумението да се сключи само от името на Съюза.
105. Наличието на такива конституционни съображения е част от анализа, който ще бъде направен в раздели
Г и Д.
В.      Възлагане на компетентност на Съюза да предоставя права на въздушно движение на трети държави
106. Няколко встъпили в настоящото производство държави членки поддържат, че правомощието за предоставяне на права на въздушно движение не е възложено на Съюза, а остава за държавите членки(83). Те твърдят, че разрешението за полети на въздушни превозвачи от трети държави над тяхна територия е упражняване на принципа на суверенитет върху въздушното пространство на дадена държава, което се потвърждава от член 1 от Чикагската конвенция.
Поради това Съюзът никога не можел да предоставя права на въздушно движение, тъй като такава компетентност не му била възложена.
107. С оглед на тази позиция следва да се прецени дали Съюзът е получил правомощието да предоставя права на въздушно движение на трети държави.
108. Както бе обяснено, възможно е такова възлагане да е изрично или имплицитно.
За да се установи изрична компетентност, следва да се провери дали Договорите съдържат правно основание, което изрично предвижда, че Съюзът може да сключи споразумение по този конкретен въпрос(84).
109. В това отношение отбелязвам, че макар след Договора от Рим(85) броят на разпоредбите, които изрично оправомощават Съюза да предприема действия по отношение на трети държави или международни организации, да се е увеличил, главата, уреждаща транспортната политика, все още не съдържа изрична клауза, която да оправомощава Съюза да сключва международни споразумения в областта на транспорта.
110. Външното измерение на транспортната политика на Съюза е изрично посочено само в член 207, параграф 5 ДФЕС.
111. Това позоваване обаче е направено, за да се изключи транспортът от общата търговска политика и следователно от съответната компетентност, която изрично е определена като изключителна(86).
112. Вместо това, член 207, параграф 5 ДФЕС препраща към главата от Договора, посветена на общата транспортна политика (дял VI, трета част), която сама по себе си не сочи изрично компетентност на Съюза да сключва международни споразумения. Според мен това е причината, поради която препращането в член 207, параграф 5 ДФЕС към главата относно общата транспортна политика (която понастоящем включва и въздушния транспорт) за целите на договарянето и сключването на международно споразумение в тази област не може да се тълкува като изрична компетентност на Съюза да сключва споразумения в областта на въздушния транспорт.
По-скоро това кръстосано препращане навежда на мисълта, че външната компетентност на Съюза за сключване на споразумения за въздушен транспорт е имплицитна външна компетентност.
113. На основание член 216, параграф 1 ДФЕС имплицитната външна компетентност съществува, по-специално, винаги когато на Съюза е предоставена вътрешна компетентност, независимо дали тази вътрешна компетентност се упражнява или не, и когато сключването на споразумението е необходимо за постигането на една от целите на Съюза.
Такава паралелна компетентност, която е признание, че политиките на Съюза могат да имат вътрешно и външно измерение(87), е развита и потвърдена в практиката на Съда, преди да бъде кодифицирана в член 216, параграф 1 ДФЕС(88).
114. Имплицитната външна компетентност обаче остава подчинена на принципа на предоставената компетентност.
Това означава, че член 216, параграф 1 ДФЕС сам по себе си не може да служи като правно основание за сключването на международно споразумение.
Подходящото правно основание за такова споразумение трябва да се намери в разпоредбите на Договорите, които предоставят на Съюза правомощието да регулира конкретна област или въпрос.
115. Когато обхванатата от международното споразумение област е въздушният транспорт, правното основание на имплицитната компетентност за подписване на такова споразумение се съдържа в член 100, параграф 1 ДФЕС.
116. Въздушният (както и морският) транспорт е специфична част от транспортната политика на Съюза, като съгласно член 100 ДФЕС неговото развитие (както вътрешно, така и външно) зависи от приемането на законодателни мерки от Парламента и Съвета.
117. Днес обаче вътрешното измерение на общата политика в областта на въздушния транспорт до голяма степен е уредено от общи правила на Съюза.
Това обстоятелство изразява политическия избор на Европейския парламент и на Съвета да приложат тази политика на Съюза.
118. От факта, че съществува вътрешна политика в областта на въздушния транспорт следва, че трябва да е налице  и имплицитно външно измерение.
119. Това обаче оставя открит въпроса дали на Съюза са предоставени правомощия по всички елементи от значение за изчерпателното регулиране на въздушния транспорт, или съществуват някои аспекти, като например предоставянето на права на въздушно движение, по отношение на които държавите членки са решили да не предоставят правомощия, т.е. са решили да ги запазят за себе си.
120. В това отношение най-напред трябва да се отбележи, че съгласно принципа на териториален суверенитет, прогласен в член 1 от Чикагската конвенция, осъществяването на всяка политика в областта на въздушния транспорт в рамките на Съюза зависи от предоставянето на права на въздушно движение.
121. Поне в нейното търговско измерение без предоставянето на такива права е невъзможно да се развива политика в областта на въздушния транспорт, независимо дали става въпрос за вътрешно или външно за Съюза измерение.
В този смисъл включването в Договорите на възможността за развитие на обща съюзна политика в областта на въздушния транспорт съгласно член 100, параграф 1 ДФЕС трябва по необходимост да обхваща и правомощието на Съюза да решава дали и на кои държави да се предоставят права на въздушно движение.
122. Във вътрешен план обменът на права на въздушно движение между държавите членки и свързаните с това права на превозвачите от Съюза да извършват търговски услуги вътре в него произтичат от Регламент (ЕС) № 1008/2008 (наричан по-нататък „Регламентът за въздухоплавателните услуги“(89)). По този начин законодателят на Съюза е искал да установи вътрешен пазар на въздушни превози(90).
123. Регламентът за въздухоплавателните услуги не лишава държавите членки от суверенитета им върху въздушното пространство над техните територии. Всъщност този регламент е само плод на упражняването на суверенните права на държавите членки от страна на Съюза, въз основа на предоставената компетентност и с цел
провеждане на
съюзна политика в областта на въздушния транспорт(91).
124. Следователно, за да развие външното измерение на съюзната политика в областта на въздушния транспорт, което може да бъде реализирано само чрез предоставянето на права на въздушно движение на трети държави, Съюзът разполага с имплицитна външна компетентност(92).
125. След това разяснение сега ще бъде разгледан поставеният от Комисията въпрос дали тази политика, в своята цялост, вече е обект на изключителна външна компетентност, поради което предвиденото споразумение би трябвало да се сключи самостоятелно от Съюза.
Г.      Изключителна компетентност на Съюза да сключи предвиденото споразумение поради необходимост
126. Комисията се позовава на втората хипотеза по член 3, параграф 2 ДФЕС в подкрепа на твърдението си, че сключването на предвиденото споразумение само от името на Съюза е необходимо за упражняването на (споделената) вътрешна компетентност в областта на транспортната политика.
127. Изложението тук може да е кратко, тъй като този въпрос вече е разрешен в решенията „Открито небе“.
В тях най-напред Съдът обяснява, че с оглед на становище 1/76 (Споразумение за създаване на Европейски фонд за временно спиране на плавателните съдове по вътрешните водни пътища)(93) изключителна компетентност, основана на необходимостта, е налице,
когато вътрешна компетентност може да се упражнява ефективно само едновременно с външна компетентност, или с други думи, когато посочената вътрешна компетентност не може да бъде осъществена чрез установяването на вътрешни правила(94).
128. В това се състои разликата между принципа на необходимост в член 216, параграф 1 ДФЕС и в член 3, параграф 2 ДФЕС. Член 216, параграф 1 ДФЕС признава паралелна външна компетентност в поверените на Съюза области на действие, чието упражняване може да бъде необходимо за постигане на целта, която съответната политика преследва в рамките на Договорите.
Тази компетентност съществува, но посочената разпоредба мълчи по въпроса дали Съюзът трябва да я упражни. Обратно, „необходимостта“ по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС означава, че единствено Съюзът е компетентен да предприеме действия, тъй като упражняването на вътрешната му компетентност би било невъзможно без сключването на международно споразумение.
129. Това ясно личи от начина, по който Съдът е установил изключителната компетентност на Съюза в становище 1/76 (Споразумение за създаване на Европейски фонд за временно спиране на плавателните съдове по вътрешните водни пътища)(95). Това означава, че Съдът е избрал да тълкува ограничително понятието „необходимост“ като основание за изключителността.
По този начин той е избегнал и сливане на понятията „паралелна външна компетентност“ и нейната „изключителност“.
Обратното би довело до отпадане на споделената външна компетентност на Съюза и съответно до изключително правомощие за Съюза да предприема външни действия всеки път, когато е оправомощен да прилага определена политика.
Досега обаче Съдът не е приемал, че такава е била волята на съставителите на Договора от Лисабон, когато са включили понятието „изключителна компетентност поради необходимост“ в член 3, параграф 2 ДФЕС.
130. В решенията „Открито небе“ Съдът приема, че не са му представени достатъчно доказателства, че за да се постигне целта за създаване на вътрешен пазар на услуги в областта на въздушния транспорт, Съюзът следва да разполага и с изключителна компетентност да сключва споразумения за въздушен транспорт с трети държави(96). Освен това Съдът отбелязва, че към момента на постановяването на тези решения вътрешният пазар на въздухоплавателни услуги е успешно създаден, като по този начин опровергава довода за необходимост(97).
131. В настоящия случай, като единствен нов довод спрямо положението по делата „Открито небе“ Комисията изтъква, че областта на въздушния транспорт, която в тези решения Съдът е приел за регламентирана само „сравнително ограничено“, вече е уредена в много по-голяма степен с правила на Съюза.
Това може да е вярно, но не подпомага поддържаната от Комисията теза, че сключването на споразумението със Султанат Оман е „необходимо“ за упражняването от Съюза на вътрешната му компетентност по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС.
Тъкмо напротив, то се наслагва към довода, че тази вътрешна политика е била успешно въведена, без да е налице „необходимост“ от сключване на международно споразумение в областта на въздушния транспорт.
132. Комисията обаче твърди, че повече нови разпоредби от вътрешното съюзно законодателство се прилагат не само за превозвачи от Съюза, но и за превозвачи от трети държави (например член 15, параграф 5 и членове
22—24 от Регламента за въздухоплавателните услуги).
Според Комисията това създава необходимост Съюзът да сключва международни споразумения за въздушен транспорт.
Според мен Комисията излага довод с обърната логика.
Тези разпоредби не изискват превозвачите от трети държави да имат достъп до пазара на въздухоплавателни услуги на Съюза.
Тези разпоредби съществуват по-скоро за онези случаи, в които е бил предоставен такъв достъп.
При това положение не може да се твърди, че единствено Съюзът трябва да разполага с компетентност да предоставя права на въздушно движение на превозвачи от трети държави, тъй като е създал правила, които уреждат техните права или задължения след предоставянето на такива права.
133. Ето защо предлагам на Съда да приеме, че Съюзът не разполага с изключителна компетентност да сключи споразумението за въздушен транспорт с Оман на основание втората хипотеза по член 3, параграф 2 ДФЕС.
Д.      Произтичаща от ефекта AETR изключителна компетентност на Съюза да сключи предвиденото споразумение
134. Най-важният и сложен довод по настоящото дело се отнася до третата хипотеза по член 3, параграф 2 ДФЕС.
Съгласно тази разпоредба Съюзът придобива изключителна компетентност да сключва международни споразумения, „доколкото [сключването им] може да засегне общите правила или да промени техния обхват“.
1.      По тежестта на доказване
135. Преди да разгледам доводите относно прилагането на член 3, параграф 2 ДФЕС, считам, че е необходимо да отговоря на един аргумент на Съвета.
Като приема, че доводите на Комисията не са достатъчни, за да се установи наличието на ефекта AETR, Съветът изтъква, че страната, която се позовава на изключителния характер на външната компетентност на Съюза, трябва да представи доказателства или доводи, които могат да установят тази компетентност.
136. Макар да е вярно, че използва подобна формулировка, Съдът излага тези съображения в рамките на преки производства по член 263 ДФЕС(98).
137. Предвидената в член 218, параграф 11 ДФЕС процедура обаче не е състезателно производство с участието на две насрещни страни.
Производството за даване на становище от Съда няма за цел да се уважи или отхвърли искане на страната, започнала производството.
Напротив, тази процедура обслужва обществения интерес да се предотврати сключването на противоречащо на Договорите международно споразумение, което може да създаде затруднение (и неудобство) за Съюза в отношенията му с международни партньори(99).
138. В този смисъл, макар доводите на институцията, поискала становище на основание член 218, параграф 11 ДФЕС, както и тези на другите страни в производството, да са полезни за Съда, отговорът на Съда не е обусловен от тези доводи.
2.      Основно разногласие между страните в настоящото производство
139. Комисията, подкрепена от Парламента, предлага различен от защитавания от Съвета и държавите членки метод за установяване на ефекта AETR.
140. Комисията и Парламентът твърдят, че член 3, параграф 2 ДФЕС кодифицира съдебната практика относно изключителната външна компетентност на Съюза като предоставяне на експлицитна компетентност.
Според тези страни ефектът AETR трябва да се разбира в смисъл, че когато дадена „област“ е изцяло или поне „до голяма степен уредена“ от общи правила на Съюза, какъвто е случаят в областта на въздушния транспорт, следва да се заключи, че споразумение по въпроси на въздушния транспорт, включително относно права на въздушно движение, може да засегне общите правила или да промени техния обхват.
Следователно компетентността на Съюза трябва да бъде изключителна.
Без значение е дали предоставянето на права на въздушно движение на трети държави се урежда от правила на Съюза, тъй като тези правила попадат в по-широката област на въздушния транспорт, за който съществуват общи правила на Съюза във вътрешен план. Поради това тези институции отхвърлят „атомистичен“ подход, който би изисквал всеки поет в международно споразумение ангажимент да се оценява с оглед на наличието на специфични общи правила на Съюза за тази цел.
141. Съветът и държавите членки признават, че съществува риск от засягане или променяне на общите правила на Съюза, ако международните ангажименти попадат в обхвата на тези общи правила.
Те се съгласяват също, че тези общи правила на Съюза могат да бъдат засегнати или променени,
дори когато приложното поле на съответното международно споразумение и това на относимата правна уредба на Съюза не съвпадат напълно, щом като съответните ангажименти все пак попадат в област, която вече е „до голяма степен уредена“ от правила на Съюза.
Според тези страни в производството обаче простата констатация, че дадена област на действие е „до голяма степен уредена“ от правилата на Съюза, сама по себе си не може да доведе до констатация за изключителна компетентност.
Те твърдят, че това, което е необходимо, е „реален“ риск от засягане, който не може да се установи чрез простото изброяване на редица
правила на Съюза, уреждащи определена област.
Напротив, необходимо е да се обясни конкретно как тези правила биха могли да бъдат засегнати от предвидените международни ангажименти. Следователно преценката на Съда предполага два етапа:
първо, да се преценят обхватът и припокриването между двете разглеждани групи правила — а именно съответните относими правила на Съюза и международните ангажименти, които трябва да се поемат — и второ, да се установи реален риск от засягане на относимите правила на Съюза.
Тази преценка трябва да се извършва разпоредба по разпоредба, за да се идентифицира конкретно съответният риск от засягане.
Според Съвета в искането на Комисията е пренебрегнат този втори етап.
3.      Ефектът AETR и засягането
142. Припомням, че съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС Съюзът придобива изключителна компетентност да сключи международно споразумение, ако това споразумение „може да засегне общите правила или да промени техния обхват“.
Какво означава „засягане“?
143. Нито текстът(100) на член 3, параграф 2 ДФЕС, нито подготвителните работи по него дават много насоки(101).
144. Залегналата в основата на тази разпоредба идея, а именно че споделената компетентност на Съюза може да се превърне в изключителна компетентност на Съюза, когато дадено международно споразумение може да засегне или промени съществуващи правила на Съюза, води началото си от решение AETR.
Съдът потвърждава, че тази съдебна практика продължава да е релевантна, като постановява, че третата хипотеза на член 3, параграф 2 ДФЕС трябва да се тълкува „в светлината“ на това решение и на последващата съдебна практика(102).
145. Следователно, въпреки че решение AETR е постановено в момент, доста предхождащ въвеждането на член 3, параграф 2 ДФЕС в текста на Договора, неговата „идея“ остава релевантна за тълкуването на условията, при които възниква изключителна
компетентност(103).
146. Според мен ефектът AETR има два важни аспекта.
147. Първият важен аспект от ефекта AETR произтича от точка 17 от решение AETR, в която Съдът посочва, че „всеки път, когато с оглед прилагане на предвидена в Договора обща политика [Съюзът] приема разпоредби, установяващи общи правила независимо от тяхната форма, държавите членки вече не са в правото си, независимо дали действат индивидуално или дори колективно, да поемат задължения към трети държави, които засягат тези норми“(104).
148. Това съждение навежда на мисълта, че ефектът AETR се основава на понятието за приоритетност:
когато приема общи правила, Съюзът урежда тази конкретна област от правото на Съюза, в резултат на което държавите членки вече нямат право да уреждат същата област(105).
149. След влизането в сила на Договора от Лисабон и въвеждането на член 3, параграф 2 ДФЕС се оказва обаче съмнително дали ефектът AETR трябва да се разбира като приоритетност или, както твърди Комисията в настоящото производство, като предоставяне на експлицитна изключителна компетентност(106).
150. Както обясних по-горе (вж. т. 89 от настоящото заключение), Съдът изключва прилагането на Протокол № 25 към член 3, параграф 2 ДФЕС.
Поради това Съдът отхвърля възможността „приоритетността AETR“ да се разбира по същия начин като „вътрешната приоритетност“, която се ограничава до приоритетност за конкретно правило.
151. Според мен обаче този извод не е пречка ефектът AETR да се разглежда през призмата на приоритетността въобще.
Той просто означава, че ефектът AETR не се ограничава само до приоритетността, призната в рамките на вътрешната компетентност, т.е. такава, която важи единствено за конкретни правила, а може да бъде по-широк.
152. В това отношение според Комисията член 3, параграф 2 ДФЕС трябва да се разбира в смисъл, че допуска дори „приоритетност по области“.
153. Съветът и държавите членки обаче не споделят това тълкуване.
Шведското правителство например обяснява в настоящото производство, че според него неприложимостта на Протокол № 25 не води до това, че съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС е достатъчно просто да се установи, че съответната „област“ е „до голяма степен“ обхваната от правилата на Съюза.
То съответно твърди, че дори ефектът AETR да не може да се разглежда през призмата на приоритетността, това не означава, че не е необходим конкретен анализ, за да се установи наличието на изключителност.
154. Това води до втория важен аспект на ефекта AETR, а именно че той може да се обясни отчасти с принципа на лоялно сътрудничество(107), прогласен понастоящем в член 4, параграф 3 ДЕС.
155. В решение AETR, непосредствено след позоваването на принципа на лоялно сътрудничество, Съдът приема, че „доколкото [правилата] на [Съюза] са приети за постигане на целите на Договора, извън рамките на институциите на [Съюза] държавите членки не могат да поемат задължения, които могат да засегнат тези [правила] или да променят техния обхват“(108).
156. Така, докато изключването на компетентността на държавите членки се основава на логиката на приоритетността, позоваването на принципа на лоялно сътрудничество и на произтичащите от него задължения въвежда в решение AETR логиката на „засягането“(109). Следователно поради ефекта AETR държавите членки са възпрепятствани да поемат международни ангажименти, които могат да засегнат общите правила.
157. Според мен съдебната практика, последвала решение AETR, както преди, така и след влизането в сила на Договора от Лисабон, трудно може да обясни ясно ефекта AETR, по-специално, как може да се заключи, че е налице засягане, което налага приоритет над действията на държавите членки.
В някои случаи съдебната практика сякаш дори приема логиката на „приоритетността по области“(110), а в други, изглежда,
изисква задълбочен анализ на засягането, правило по правило(111). Следователно разбираемо е, че доктрината описва съдебната практика като объркваща и неясна(112).
158. Според мен обаче впечатлението, че Съдът възприема различни позиции по различни дела, често се дължи на пропуска да се отчете специфичният контекст, в който съответните дела са били отнесени до Съда.
Този контекст би могъл да повлияе на етапите, които Съдът е счел за необходими, за да се установи или изключи изключителността(113).
159. Всъщност Съдът може би никога не е категоризирал ефекта AETR в някое
от нишовите тълкувания, обсъждани в правната теория, но практиката му видимо не подкрепя предложеното от Комисията тълкуване, а именно
приоритетността по области.
160. От друга страна, макар според мен изискваните от съдебната практика етапи да изглеждат по-прецизно обяснени от Съвета, съдебната практика все пак не налага винаги да се извършва преценка на всеки отделен член.
161. Според мен съдебната практика може да бъде разбрана, ако се изхожда от целта на ефекта AETR.
В становище 1/03 (Нова конвенция от Лугано) от 7 февруари 2006 г. (EU:C:2006:81) Съдът я обяснява като целта „да се гарантира еднаквото и съгласувано прилагане на правилата на [Съюза] и доброто функциониране на въведената с тях система, за да се запази пълната ефективност на правото [на Съюза]“(114).
162. Всъщност еднаквото и съгласувано прилагане на правото на Съюза и доброто функциониране на въведената с него система биха могли да бъдат застрашени, ако съществува риск общите правила да бъдат засегнати от поет от държавите членки ангажимент на международно равнище.
Както пояснява Съдът, засягането в този смисъл означава „въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността“ на общите правила на Съюза(115).
163.  Следователно въпросът, който трябва да се постави, за да се установи ефектът АЕTR, е дали ангажиментите, поети от държава членка на международно равнище, могат да окажат въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността на общите правила на Съюза.
164. От тази гледна точка ефектът AETR може да се разглежда като обслужващ целта да се премахнат
евентуалните
„пречки“, които биха възникнали в резултат от външната дейност на държавите членки, така че да се запази единният правен ред на Съюза, характеризиращ се с общи правила; тоест като вид „превантивна приоритетност“(116).
165. Въпросът дали даден международен ангажимент представлява пречка за запазването на системата, установена с общите правила на Съюза, може да бъде преценен по различен начин според това дали става дума за многостранна конвенция, имаща за цел да регламентира на международно равнище конкретна област, която вече е уредена от общи правила на Съюза(117), за всеобхватно двустранно споразумение, уреждащо много области на действие(118), или за специфично за дадена област международно споразумение, сключено от държавите членки,
което може да съдържа правила, припокриващи се с общите правила на Съюза(119).
166. Безспорно е обаче, че за да възникне риск от засягане на правилата на Съюза, трябва да има известно взаимодействие между двата набора от правила:
тези на международно равнище и тези на равнището на Съюза(120).
167. Съществуват две хипотези, при които е налице такова взаимодействие: такава с припокриване и такава без припокриване.
168. Съответно първата хипотеза на ефекта AETR е хипотеза, при която международните правила и тези на Съюза се припокриват.
В това отношение Съдът е приел, че е налице засягане, тъй като международните задължения попадат в приложното поле на общите правила на Съюза(121).
169. Да вземем примери от Хагската конвенция(122) и Конвенцията на Съвета на Европа за закрила на правата на излъчващите организации(123). В становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция)(124) и решение Комисия/Съвет(125) от преценката на самото припокриване (дори то да е само частично) Съдът стига до извода, че обхватът и естеството на двата приети на международно равнище набора от правила могат да засегнат съществуващите правила на правото на Съюза и предвидимото им развитие.
Всъщност поради констатацията, че разглежданите ангажименти обхващат същата област и същите положения като предвидените в правото на Съюза, не се налага отделен анализ на всеки ангажимент.
Следователно Съдът е имал основание да заключи, че тези международни споразумения, взети „като цяло“, рискуват да засегнат общи правила на Съюза(126).
170. За да се стигне до такъв извод, не е необходимо двата набора от правила да са в противоречие помежду си(127).
171. Изключителна компетентност се предоставя на Съюза именно за да се предотврати такова противоречие.
Участието на международно равнище дава възможност на Съюза или да договори в международно споразумение същите правила като тези, които съществуват като общи правила, или да приеме различни международни ангажименти с ясното съзнание, че общите съюзни правила ще трябва да бъдат адаптирани (което може да бъде прието само от Съюза, а не от неговите държави членки).
И в двата случая обаче спорът на международно равнище се избягва, тъй като Съюзът, а не държавите членки поемат международен ангажимент.
172. Така самата възможност държавите членки да упражняват във външен план компетентност, която вече е упражнена от Съюза във вътрешен план, за да уредят определена материя, би могла да е достатъчна, за да се установи риск от засягане на общата система от правила на Съюза.
173. За да се направи такъв извод, не е необходимо и двата набора от правила да съвпадат напълно(128).
174. Всъщност според Съда риск от засягане (поради припокриващи се
ангажименти) може да възникне, когато общите правила на правото на Съюза „до голяма степен“ уреждат област, която е предмет на международен ангажимент(129).
175. Доводът за „уредена до голяма степен област“ не може обаче да бъде изтъкнат, ако липсва каквото и да е припокриване, например ако съответните правила на Съюза уреждат само вътрешно положение, а съответните международни ангажименти се отнасят изключително до външно положение.
При такъв сценарий липсва припокриване между общите правила на Съюза и международните ангажименти. Следователно понятието „уредена до голяма степен област“ (във вътрешен план) не се прилага с цел да се установи риск от засягане.
176. При това положение, макар областта на въздушния транспорт, заедно със свързаните с нея въпроси като безопасността и сигурността на въздухоплаването или опазването на околната среда, вече да е изцяло уредена с общи правила на правото на Съюза във вътрешен план, както, изглежда,
твърдят Комисията и Парламентът, това не е достатъчно, за да се установи автоматична външна компетентност за част от тази област, която не е обхваната от общи вътрешни правила. В такъв случай няма припокриване.
177. Както вече подчертах в точка 167 от настоящото заключение, втората хипотеза, при която международен ангажимент може да взаимодейства с общите правила на правото на Съюза, е тази без припокриване.
178. В такъв случай, макар да не се отнася до същия въпрос като уредения от правило на Съюза, международният ангажимент все пак може да има последици за това правило на Съюза.
179. Според мен именно такова засягане при липсата на припокриване има предвид Съдът в практиката си, когато обяснява, че ефектът AETR „трябва да се основава на изводи, направени в резултат на глобален и конкретен анализ на съществуващата връзка между предвиденото международно споразумение и действащото право на Съюза.
При този анализ трябва да се вземат предвид областите, уредени от правилата на Съюза и от разпоредбите на предвиденото споразумение, предвидимите възможности за развиването им, както и естеството и съдържанието на правилата и разпоредбите, за да се провери дали въпросното споразумение може да засегне еднаквото и съгласувано прилагане на правните норми на Съюза и доброто функциониране на установената с тях система“(130).
180. Приложени към настоящото дело, тези две хипотези на възможно засягане могат да доведат до извода, че Съюзът разполага с изключителна компетентност за сключване на предвиденото споразумение, било защото е упражнил споделената си компетентност във вътрешен план, за да предостави права на въздушно движение на трети държави, било — при липсата на такива вътрешни правила — защото,
ако държавите членки са тези, които предоставят
на Султанат Оман права на въздушно движение, това може да засегне системата за вътрешен въздушен транспорт, установена с общите правила на Съюза.
181. След като очертах преценката, която Съдът трябва да извърши, сега ще се спра на прилагането на тази рамка към съдържащите се в предвиденото споразумение ангажименти.
4.      Прилагане към предвиденото споразумение
а)      Ангажименти, които трябва да бъдат преценени
182. В точка 51 и сл. от настоящото заключение беше разяснена структурата на предвиденото споразумение и неговите различни видове разпоредби.
Следва да се припомни, че предвиденото споразумение е разделено на три групи разпоредби:
дял I относно „[и]кономически[те] разпоредби“, дял II относно „[р]егулаторно[то] сътрудничество“ и дял III относно „[и]нституционални[те] разпоредби“.
183. Същината на разногласията между страните — и всъщност на предвиденото споразумение като цяло — е предоставянето на права за извършване на въздушни превози на основание член 3 от него.
Тази разпоредба се намира в дял I от предвиденото споразумение.
Както обясняват Съветът и държавите членки, предоставянето на права за извършване на въздушни превози е „причината за съществуването“ на международните споразумения за въздушен транспорт, тъй като без обмена на права такива споразумения биха били лишени от всякакви разумни последици.
Ето защо ще разгледам подробно тази разпоредба и изложените във връзка с нея доводи (подраздел б) по-долу).
184. Страните оспорват и изключителния характер на други две разпоредби от дял I:
член 8 (относно лоялната конкуренция) и член 11 (относно митата, данъците, таксите и налозите). Ето защо ще анализирам поотделно и тези две разпоредби (подраздел в) по-долу).
185. Останалите (икономически) разпоредби на дял I се отнасят главно до въздушния транспорт и свързаните с него услуги.
Безспорно е, че поне част от тези разпоредби съвпадат с област, в която вече е обхваната (частично или изцяло) от правила на Съюза, или могат да засегнат правила на Съюза, които пряко уреждат правата или задълженията на превозвачите от трети държави от момента на достъпа им до Единното европейско небе.
От съображения за изчерпателност обаче ще разгледам накратко повечето от тези разпоредби (подраздел г) по-долу).
186. За сметка на това, няма да анализирам изключителния характер, от гледна точка на компетентността на Съюза, на някои разпоредби от дял I и на разпоредбите на дялове
II и III поради следните причини.
187. Първо, дял II от предвиденото споразумение се отнася до регулаторното сътрудничество.
Доколкото действително съдържат обвързващи ангажименти, които могат да задействат третата хипотеза по член 3, параграф 2 ДФЕС(131), тези разпоредби обхващат области, за които вече се прилагат общи правила на Съюза(132). По отношение на тези аспекти е ясно (и безспорно), че посоченото сътрудничество попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза. Всъщност, ако регулаторното сътрудничество в изпълнение на тези разпоредби води до приемането на някои стандарти, свързани например с безопасността на въздухоплаването(133) или със сигурността на въздухоплаването(134), които са различни или допълнителни спрямо действащите стандарти, приети съгласно правото на Съюза, последиците от това регулаторно сътрудничество могат да засегнат общите правила на Съюза. Както обясних в точка 171 от настоящото заключение, само Съюзът може да се съгласи с такива последици, така че само той има право да участва в такова сътрудничество.
От това следва, че не е необходимо да се разглеждат отделно разпоредбите на дял II.
188. Второ, предвиденото споразумение съдържа редица разпоредби относно институционалната си рамка, както и други свързани с него акцесорни аспекти.
Повечето от тях са включени в дял III; в тази категория обаче попадат и член 1 („Определения“), член 2 („Директен ефект“), член 6 („Либерализиране на собствеността и контрола върху въздушните превозвачи“)(135), член 9 („Стопанска дейност“)(136) и член 14 („Статистически данни“)(137) от дял I. Всички тези разпоредби имат за цел да осигурят ефективността на материалноправните задължения, които обслужват.
Що се отнася до такива разпоредби, „Съдът вече е имал възможност да отбележи, че компетентността на Съюза за поемане на международни задължения включва и компетентност да приеме съответни институционални разпоредби във връзка с тези задължения.
Присъствието им в споразумението е без последици по отношение на естеството на компетентността за сключването му. Действително посочените разпоредби имат обслужващ характер и следователно попадат в обхвата на същата компетентност, към която се числят материалноправните разпоредби, които съпътстват“(138). Поради това те също не се нуждаят от отделен анализ.
б)      Член 3 от предвиденото споразумение („Предоставяне на права“)
1)      Налице ли е припокриване?
189. Както вече беше пояснено, в решенията „Открито небе“ Съдът е констатирал, че при състоянието на правото на Съюза към онзи момент Съюзът не е упражнил вътрешната си споделена компетентност да регулира предоставянето на права на въздушно движение на трети държави(139). По тази причина Съдът е постановил, че предоставянето на права на въздушно движение на Съединените щати от страна на държавите членки не може да засегне вътрешното упражняване на споделената компетентност на Съюза в областта на въздушния транспорт.
190. Комисията обаче поддържа, че това положение се е променило.
191. Първо, тази институция счита, че общите правила на правото на Съюза, и по-специално Регламентът за въздухоплавателните услуги, вече обхващат целия сектор на въздушния транспорт.
По думите на Комисията тези правила вече са заменили „историческата мрежа от двустранни споразумения“, така че въпросните отношения вече не се уреждат от международното право, а само от правото на Съюза.
192. Не смятам, че нарасналият брой общи правила, на който се позовава Комисията, е изменил правото на Съюза по толкова съществен начин (спрямо положението към момента на постановяване на решенията „Открито небе“), че може да се заключи, че споделената компетентност за предоставяне на права на въздушно движение във външен план е била упражнена във вътрешен план.
193. Както правилно посочва чешкото правителство, Регламентът за въздухоплавателните услуги се отнася до вътрешния пазар на въздухоплавателни услуги, на който правото да извършват въздухоплавателни услуги е автоматично за превозвачите от Съюза и предполага предоставянето на права на въздушно движение между държавите членки(140).  Това следва от член 19 от този регламент във връзка със
съдържащото се в член 2, параграф 14 от него определение на понятието „право на въздушно движение“. С други думи, Регламентът за въздухоплавателните услуги представлява вътрешно упражняване на споделена компетентност на Съюза за регулиране на вътрешното,
между държавите членки, предоставяне на права на въздушно движение. Както обясних, този вид упражняване на споделена компетентност на Съюза не може да породи ефект AETR и следователно да попречи на държавите членки да упражняват тази споделена компетентност в нейната
външна
част, която се състои в предоставянето на права на въздушно движение на трети държави.
194. От това следва, че с приемането на Регламента за въздухоплавателните услуги Съюзът не е упражнил споделената си компетентност за предоставяне на права на въздушно движение на трети държави, за да има припокриване с ангажимента на държавите членки да предоставят на права на въздушно движение на Султанат Оман.
195. Второ, Комисията се позовава на Регламент № 847/2004 в подкрепа на твърдението си, че вече съществуват общи правила на правото на Съюза, уреждащи предоставянето на права на трафик на трети държави.
Според Комисията този регламент бил доказателство, че при сегашното състояние на правото на Съюза дори предоставянето на права на трафик на трети държави вече се урежда с общи правила на Съюза. Следователно член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение засяга общи правила на правото на Съюза.
196. Не споделям направеното от Комисията тълкуване на приложното поле на този регламент.
197. Вярно е, че Регламент № 847/2004 е пример за вътрешно упражняване на споделената компетентност на Съюза за регулиране на външен аспект на въздушния транспорт.
При все това основната цел на този регламент, който е приет в отговор на решенията „Открито небе“ на Съда, е да се координират с Комисията преговорите за сключване на двустранни споразумения, с които държавите членки предоставят права на трафик на трети държави, за да се осигури съответствието на такива споразумения с правото на Съюза и така да се запазят общите правила на Съюза(141). За тази цел Регламент № 847/2004 урежда компетентността на държавите членки за сключване на споразумения за въздушен транспорт с трети държави, отчитайки констатацията в решенията „Открито небе“, че някои разпоредби, които обикновено са част от споразумение в областта на въздушния транспорт, могат да засегнат общите правила на Съюза.
Регламентът постига това чрез изискването двустранните споразумения да съдържат типови клаузи в защита на общите правила, и да бъдат съобщавани на Комисията преди сключването им, за да може тя да прецени дали други правила биха могли да засегнат тези общи правила(142).
198. Регламент № 847/2004 обаче не съдържа общи правила, уреждащи предоставянето на права на трафик на трети държави, нито ограничава свободата на държавите членки да предоставят такива права на трети държави.
Според мен тълкуването на Комисията, че този регламент делегира на държавите членки правомощието да предоставят права на трафик, което междувременно се е превърнало в изключителна компетентност на Съюза, не намира основание в посочения регламент или в други законодателни актове на Съюза.
Всъщност, като се има предвид, че Регламент № 847/2004 урежда начина, по който държавите членки могат да предоставят права на трафик, считам, че това е довод в подкрепа на извода, че във външен план правата на трафик трябва да продължат да се упражняват от държавите членки.
199. Следователно Регламент № 847/2004 не представлява вътрешно упражняване на споделената компетентност на Съюза за предоставяне на права на трафик на трети държави.
Поради тази причина ангажиментът, предвиден в член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение, не се припокрива с общите правила, съдържащи се в този регламент.
200. Накрая, сам по себе си фактът, че в миналото Съюзът самостоятелно е сключил споразумение за въздушен транспорт с трета държава(143), не позволява да се заключи, че споделената компетентност на Съюза за предоставяне на права на въздушно движение на трети държави е била окончателно
упражнена във външен план, така че би могло да се обоснове наличието на изключителни правомощия за такива споразумения с която и да е трета държава.  Както обясних, тези прецеденти просто свидетелстват за възможността споразуменията за въздушен транспорт да бъдат сключени самостоятелно от Съюза, тъй като всички техни части попадат в обхвата на компетентността на Съюза, но не са нито доказателство за, нито източник на изключителна външна компетентност на Съюза по отношение на цялото споразумение за въздушен транспорт.
201. В това отношение датското и шведското правителство изтъкват два регламента, които са приети с цел да се даде възможност на Съюза да осигури основни въздушни връзки с Обединеното кралство след изтичането на преходния период, предвиден в Споразумението за оттеглянето(144), за да може Съюзът да упражнява правомощията си, включително предоставянето на права на въздушно движение по отношение на Обединеното кралство(145). Тези регламенти обаче ограничават упражняването на компетентността на Съюза само до периода на прилагането им.
В това отношение в двата регламента изрично се посочва, че „[у]пражняването на компетентността на Съюза съгласно настоящия регламент не засяга компетентността на държавите членки по отношение на правата на въздушно движение при текущи или бъдещи преговори, подписване или сключване на международни споразумения, свързани с въздухоплавателни услуги с която и да било друга трета държава и с Обединеното кралство по отношение на периода след прекратяване на прилагането на настоящия регламент“(146).
202. Следователно тези регламенти могат най-много да свидетелстват за липсата на политическа воля да се допусне упражняване от страна на Съюза на правомощието за предоставяне на права на въздушно движение на трети държави. Съдът обаче не може да компенсира липсата на политическа воля у законодателя на Съюза да допусне установяването на изключителна компетентност на Съюза.
203. Ето защо считам, че вътрешната компетентност на Съюза относно предоставянето на права на въздушно движение на трети държави все още не е била упражнена чрез приемането на общи правила, поради което член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение не се припокрива с такива правила.
2)      Налице ли е засягане на общи правила на Съюза при липсата на припокриване?
204. При липсата на общи разпоредби, с които член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение би могъл да се припокрива, Съдът сега трябва да прецени дали тази разпоредба може да засегне други правила на правото на Съюза.
205. В това отношение Комисията изтъква, че благодарение на предоставянето на права на въздушно движение на Султанат Оман би се поставило началото на участието на оманските въздушни превозвачи на вътрешния пазар на въздухоплавателни услуги.
Следователно някои правила на правото на Съюза, които регулират въпросния пазар, биха станали приложими за тези превозвачи от трети държави.
Това на свой ред би могло да засегне тези правила.
Във всеки случай, дори при липсата на предоставяне на права на въздушно движение, съществували редица вътрешни правила, които не се прилагат само във вътрешен план, а се прилагат пряко и за превозвачи от трети държави.
206. Отново не считам, че Комисията е доказала наличието на засягане по смисъла на член 3, параграф 2 ДФЕС.
207. Първо, както бе уточнено и в съдебното заседание, сключването на предвиденото споразумение няма да доведе до възможност за оманските въздушните превозвачи да участват в пазара на въздухоплавателни услуги на Съюза.
Тези превозвачи няма да бъдат приравнени на превозвачи от Съюза за вътресъюзните полети, тъй като предоставените съгласно предвиденото споразумение права на въздушни превози се отнасят само до първа, втора, трета и четвърта свобода на въздуха.
С други думи, на тези превозвачи няма да бъде разрешено да превозват пътници или товари между летища в различни държави членки или в една и съща държава членка (и следователно няма да участват на вътрешния пазар на въздухоплавателни услуги)(147).
208. Второ, капацитетът за полети до и от Султанат Оман от и до определени точки на Съюза предполага прилагането на редица общи правила на Съюза относно безопасността, сигурността, опазването на околната среда, летищните правила, включително разпределянето на слотове и други правила(148). Както обаче посочват няколко участващи правителства, това означава единствено, че тези правила ще бъдат приложими за редица допълнителни превозвачи, а не че ще бъдат „засегнати“.
Простото прилагане на тези правила само по себе си не може да окаже „въздействие върху смисъла, обхвата и ефективността им“ (вж. т. 162 от настоящото заключение). С други думи, твърдяната от Комисията форма на „фактическо“ засягане не е достатъчна, за да породи ефекта AETR(149).
209. Накрая, когато някои общи правила на правото на Съюза вече уреждат дейностите на превозвачите от Съюза и от трети държави или дори касаят конкретно само третата държава, тези правила във всички случаи се прилагат едва след предоставянето на права на въздушно движение.
Следователно те не могат да бъдат засегнати чрез
предоставянето на права на въздушно движение, тъй като стават приложими в резултат на това предоставяне, в случай че един или повече омански въздушни превозвачи решат да упражняват тези права на въздушно движение в бъдеще.
210. Това, разбира се, не означава, че други разпоредби от предвиденото споразумение, които е възможно да са от значение за упражняването на правата на въздушно движение, не могат да засегнат общите правила на Съюза, които се прилагат както за превозвачите от Съюза, така и за превозвачите от трети държави.
При все това, поне що се отнася до ангажимента в член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение, не съм убедена, че съществува риск от засягане по смисъла на съдебната практика AETR.
211. Ето защо считам, че Съюзът не е придобил изключителна компетентност да предоставя права на въздушно движение на трети държави поради риска от засягане на общи правила на правото на Съюза, с които липсва припокриване.
212. Предвид всички изложени съображения предлагам на Съда да приеме, че Съюзът не разполага въз основа на ефекта AETR, посочен в член 3, параграф 2 ДФЕС, с изключителна компетентност да предоставя права на въздушно движение на трети държави.
Същевременно това означава, че Съюзът не разполага с изключителна компетентност да сключи цялото споразумение за въздушен транспорт със Султанат Оман.
в)      Член 8 („Лоялна конкуренция“)
213. Член 8 от предвиденото споразумение определя общата цел за създаване на справедлива и конкурентна среда.
Във връзка с това двете договарящи страни се задължават да приемат или поддържат право в областта на конкуренцията, да създадат или поддържат независими органи за защита на конкуренцията, разполагащи с всички необходими правомощия и ресурси, да забранят всички форми на дискриминация или нелоялни практики и да не предоставят, нито поддържат субсидии, нарушаващи справедливите условия на конкуренция.
Тази разпоредба предвижда също, че договарящите страни могат да подпомагат въздушните превозвачи в определени случаи и при определени условия.
214. Като се позовават на възможността за предоставяне на финансова подкрепа на въздушните превозвачи при определени обстоятелства, няколко държави членки изтъкват, че посоченият член 8 не може да засегне общите правила на правото на Съюза в областта на конкуренцията и предоставянето на държавни помощи, тъй като тази разпоредба не ги задължава да предвидят несъвместими с правото на Съюза подпомагащи
мерки.
215. При все това фактът, че дадена разпоредба на международно споразумение е в съответствие със съществуващите правила на Съюза, не изключва констатацията за наличие на засягане в случай на припокриване.
Независимо от конкретните условия, при които могат да се предприемат
мерки за финансово подпомагане на основание член 8 от предвиденото споразумение, предметът на тази разпоредба попада в обхвата на общите правила на правото на Съюза —
и то от две гледни точки.
Следователно, ако бъде оставена на преценката на държавите членки, такава разпоредба от международно споразумение би могла да засегне общи правила, с които се припокрива.
216. Първо, съществуват законодателни актове на Съюза(150), които уреждат общо прилагането на членове
101, 102, 107 и 108 ДФЕС към дейности, които могат да окажат въздействие върху вътрешния пазар, включително в областта на въздушния транспорт(151). Второ, предметът на член 8 от предвиденото споразумение се припокрива и с някои правила на правото на Съюза, уреждащи конкретно прилагането на правилата в областта на конкуренцията и държавните помощи в сектора на въздушния транспорт с трети държави.
Така Регламент (ЕО) № 487/2009(152) установява правила, които уреждат прилагането на член 101, параграф 3 ДФЕС към някои категории споразумения и съгласувани практики в областта на въздушните превози, включително между Съюза и трети държави(153). Неотдавна законодателят на Съюза прие и Регламент (ЕС) 2019/712(154), който установява секторни правила за защита на конкуренцията във въздушния транспорт, и по думите на Съвета „е насочен по-специално към трети държави и субекти от трети държави“. Този регламент оправомощава Комисията да предприема мерки спрямо
извършвани на територията на трети държави практики, включително субсидиране, които нарушават конкуренцията между въздушните превозвачи от Съюза и въздушните превозвачи от тези трети държави и по този начин причиняват вреда или заплашват да причинят вреда на въздушните превозвачи от Съюза(155).
217. Следователно член 8 от предвиденото споразумение се припокрива с общи правила на правото на Съюза, така че тази разпоредба рискува да засегне тези общи правила.
Държавите членки съответно вече не могат да договарят с трети държави мерки по въпроси, свързани с тези общи правила.
г)      Член 11 („Мита, данъци, такси и налози“)
218. Член 11 от предвиденото споразумение регламентира освобождаването от вносни мита и такси върху гориво, оборудване, резервни части и други стоки (например храни, напитки или други продавани на пътниците стоки), които въздушните превозвачи товарят, разтоварват или използват на територията на съответната договаряща страна при предоставянето на въздухоплавателни услуги.
219. Поне що се отнася до освобождаването на енергийните продукти, предназначени за гражданското въздухоплаване, Съдът вече е признал съществуването на общи правила на Съюза под формата на Директива 2003/96/ЕО(156), приета с цел да се гарантира спазването по-специално на Чикагската конвенция(157). Като се има предвид, че тези правила се прилагат както за превозвачите от Съюза, така и за превозвачите от трети държави, член 11 от предвиденото споразумение се припокрива, поне в това отношение, с материя, уредена от правото на Съюза.
В съдебното заседание Съветът прие този извод.
220. Съветът и няколко държави членки обаче изтъкват, че доколкото член 11 от предвиденото споразумение предвижда освобождаване от други мита и такси, включително за превоза на резервни части и други стоки, в това отношение не съществуват общи правила на правото на Съюза.
221. От приложения към предвиденото споразумение меморандум от консултациите обаче е видно, че „[щ]о се отнася до член 11 от предвиденото споразумение, делегацията на Съюза обясни, че на равнище Съюз освобождаванията от мита и данък върху добавената стойност (ДДС) се уреждат от Регламент (ЕО) № 1186/2009 на Съвета(158)] (за митата) и от Директива 2009/132/ЕО на Съвета[(159)] (за ДДС) и че член 11 съдържа конкретно свързани с въздухоплаването освобождавания, както допускат Регламент 1186/2009 на Съвета и Директива 2009/132 на Съвета по отношение на практиките, препоръчани от Международната организация за гражданско въздухоплаване“(160).
222. Нито Съветът, нито държавите членки оспорват това изявление.
223. Регламент № 1186/2009, който установява съюзен режим за освобождаване от вносни мита, износни мита и някои други мерки(161), предвижда в член 132, буква б), че разпоредбите на този регламент се прилагат „без да се засяга[т] […] запасите на […] самолети“.
Директива 2009/132, в която се определя приложното поле на някои освобождавания от ДДС(162), гласи в член 93, буква в), че „не създава пречка държавите членки да запазят […] освобождавания, предоставени по споразумения, сключени на базата на реципрочност с трети държави, които са страни по [Чикагската конвенция] […] за целите на прилагането на препоръчаните практики 4.42 и 4.44 в приложение 9 към [тази] конвенция“.
224. С други думи, правото на Съюза регламентира освобождаването
на вноса и износа на някои стоки от мита и ДДС, но оставя на държавите членки възможността да предоставят някои освобождавания от данъци в тази област за целите на въздухоплавателните услуги до и от трети държави и да гарантират спазването на задълженията си по Чикагската конвенция.
225. Този вид регламентация
също представлява упражняване на компетентност на Съюза, тъй като се намесва в свободата на държавите членки да регулират тази област на споделена компетентност извън тези конкретни елементи.
Като се има предвид, че тези правила се прилагат както за превозвачите от Съюза, така и за превозвачите от трети държави, съдържащите се в член 11 от предвиденото споразумение ангажименти се припокриват с тези правила и съответно могат да ги засегнат.
226. Както впрочем обяснява Комисията в съдебното заседание, без посоченото от нея да е опровергано, споменатите по-горе правила са допълнени, от една страна, с освобождаване на авиационното гориво от акциз
(по силата на Директива (ЕС) 2020/262(163))
и с освобождаване на авиационното оборудване от мита (по силата на Регламент (ЕС) 2018/581(164)) и от друга страна, с разширен режим на освобождаване от ДДС (въз основа на Директива 2006/112/ЕО(165)), като всички се прилагат еднакво и за превозвачите от трети страни. Последната директива въвежда общата система на ДДС(166) и в член 148, букви
д), е) и ж) от нея се предвижда задължително освобождаване на „доставката на стоки за зареждане на гориво и снабдяване с провизии на въздухоплавателни средства, опериращи срещу заплащане главно по международни маршрути“, на „доставката, модификацията, ремонта, поддръжката, чартирането и наемането на [такива въздухоплавателни средства] и доставката, наемането, ремонта и поддръжката на оборудването, включително на риболовното оборудване, вложено или използвано в тях“ и „доставката на услуги, освен [посочените по-горе], за посрещане на непосредствените нужди на [такива въздухоплавателни средства] или техния товар“. Според Комисията, отново без тя да бъде опровергана, тези освобождавания от ДДС обхващат всички артикули, изброени в член 11 от предвиденото споразумение.
227. Накрая, следва да се вземе отношение по допълнителното твърдение на Съвета и на някои държави членки, че освобождаването от други данъци и налози, като тези върху имущество или капитал, не е свързано с упражняване на компетентност на Съюза.
228. Този довод се отнася до съществуването на компетентност.
Както обаче обясних, Съюзът разполага с регулаторна компетентност в областта на въздушния транспорт.
При упражняването ѝ
той е оправомощен да поеме всеки ангажимент, чиято основна цел е да допринесе за осъществяването на тази компетентност(167).
229. Това важи за член 11 от предвиденото споразумение: този ангажимент цели да освободи от данъци, такси и други налози „въздухоплавателни[те] средства, експлоатирани за международен въздушен транспорт от въздушните превозвачи на другата страна“, обичайното им оборудване, запаси и други артикули „предназначени или използвани единствено във връзка с експлоатирането или обслужването“ на такива въздухоплавателни средства(168). Следователно той обслужва основната цел на предвиденото споразумение, а именно либерализирането на въздухоплавателните услуги между договарящите страни.
Това означава, че попада в обхвата на компетентност на Съюза в областта на въздушния транспорт.
230. Макар да е възможно понастоящем да не съществуват, поне доколкото ми е известно, общи правила на правото на Съюза, които да освобождават въздухоплавателните средства на трети държави и цялото обичайно оборудване, запаси и други артикули от облагане с данъци върху капитал и имущество, това не е от значение за извода, че в своята цялост член 11 от предвиденото споразумение засяга материя, която до голяма степен вече е уредена от общи правила на Съюза, и следователно може, независимо от факта, че припокриването е само частично, да се тълкува като попадащ в изключителната компетентност на Съюза на основание член 3, параграф 2 ДФЕС.
231. Ето защо считам, че член 11 от предвиденото споразумение може да засегне общи правила на правото на Съюза.
5)      Други разпоредби от дял I
232. Членове
4, 5, 7, 10, 12 и 13 от предвиденото споразумение се отнасят до материалноправните норми, уреждащи достъпа до, извършването и ограничаването на извършването на въздухоплавателни и свързани с тях услуги. Тези ангажименти се състоят от хоризонтални и конкретни задължения, някои от които са формулирани императивно, други — по-гъвкаво, и които са насочени или към самите договарящи страни, или обвързват съответните им въздушни превозвачи.
233. Първо, членове
4 и 5 от предвиденото споразумение уреждат по същество условията за издаване и отказ, отмяна, спиране на действието или ограничаване на експлоатационните разрешения (т.е. състоянието след предоставянето на права на въздушно движение).
Тези ангажименти изискват, по-специално, оманските въздушни превозвачи да бъдат третирани при същите условия като въздушните превозвачи от Съюза(169) и задължават оманските въздушни превозвачи да спазват приложимите правила на правото на Съюза за издаване, отказ, отмяна, спиране на действието, обвързване с условия или ограничения на експлоатационните разрешения(170). Условията във връзка с издаването
и запазването на действието на експлоатационно разрешение са уредени с Регламента за въздухоплавателните услуги(171). Следователно членове
4 и 5 от предвиденото споразумение се припокриват с някои правила на правото на Съюза, регламентиращи тази материя. Съответно те засягат тези общи правила на Съюза.
234. Второ, член 7 от предвиденото споразумение е озаглавен „Спазване на законовите и подзаконовите актове“, а в съдебното заседание тази разпоредба е квалифицирана и като „клауза за съответствие“.
В първия параграф от този член най-общо се изисква спазването на всички „законови и подзаконови актове, свързани с допускането до […], упражняването на дейност или отпътуването на въздухоплавателни средства, извършващи международен въздушен транспорт“ от територията на Съюза, които са задължителни за оманските въздушни превозвачи при извършването на въздухоплавателни услуги.
Към това в параграф 2 се добавя, че същото задължение за съответствие се отнася до законови и подзаконови актове „свързани с допускането до [територията на Съюза], упражняването на дейност или отпътуването на пътници, екипажи, багаж, товари или поща във въздухоплавателни средства“.
235. С други думи, взети заедно, член 7, параграфи
1 и
2 от предвиденото споразумение съдържат хоризонтална уредба, съгласно която оманските въздушни превозвачи, упражняващи правата на въздушно движение, предоставени по силата на член 3 от това споразумение, трябва да спазват всички приложими правила на правото на Съюза, уреждащи въздушните превози и спомагателните услуги.
По този начин тези параграфи несъмнено са отражение на член 11 от Чикагската конвенция, който налага спазването на националните законови и подзаконови актове при извършването на въздухоплавателни услуги на съответната територия на другата държава.
236. В този смисъл член 7 от предвиденото споразумение съдържа задължение за запазване на ефективността и единството на правилата, уреждащи извършването на въздухоплавателните услуги в Съюза, и всъщност на ефективността на правния ред на Съюза като цяло.
В противен случай държавите членки биха били в състояние да поемат международен ангажимент, който може да изисква адаптиране на общите правила на Съюза за целите на някои полети на омански въздушни превозвачи до и от Съюза.
Поради тези причини член 7 е разпоредба от изключителната компетентност на Съюза, тъй като има за цел да предотврати засягането на общи правила.
237. Трето, член 10 от предвиденото споразумение урежда по същество търговски дейности и услуги, свързани с извършването на въздухоплавателни услуги.
Тези дейности се отнасят, наред с другото, до правото на предоставяне на наземно обслужване, разпределянето на слотове на летищата, някои договорености за маркетингово сътрудничество като съвместното използване на кодове и някои видове договорености за лизинг на въздухоплавателни средства(172). Всички тези ангажименти са обхванати от правото на Съюза и при наличието на ангажимент като съдържащия се в предвиденото споразумение се прилагат по един и същ начин спрямо операторите от трети държави: така предоставянето на наземно
обслужване попада в обхвата на Директива 96/67/ЕО(173), разпределянето на слотове се урежда от Регламент (ЕИО) № 95/93(174), а договореностите за
маркетингово сътрудничество като тези за съвместно използване на кодове и за лизинг на въздухоплавателни средства са обхванати от Регламента за въздухоплавателните услуги(175). Член 10 от предвиденото споразумение съответно се припокрива със и засяга материя, обхваната от общите правила на правото на Съюза.
238. Четвърто, член 12 от предвиденото споразумение се отнася до плащането на потребителски такси за аеронавигационно обслужване и за контрол на въздушното движение, както и за използването на летищни съоръжения и услуги, на съоръжения и услуги за гарантиране на сигурността на въздухоплаването и на свързани с тях съоръжения и услуги.
Понастоящем(176) тази разпоредба обхваща и материя, уредена от общи правила на правото на Съюза: така Регламент за изпълнение (ЕС) 2019/317(177) регламентира общи правила за схемите за таксуване на аеронавигационното обслужване и мрежовите функции(178), които се прилагат за всички „ползватели на въздушното пространство“(179) и следователно еднакво за превозвачи от Съюза и превозвачи от трети държави като Оман.
239. По същия начин Директива 2009/12/ЕО(180) установява общи принципи за налагане на летищни такси в летищата на Общността(181), които се прилагат за таксите, плащани от всички „ползватели на летища“(182), по недискриминационен начин(183) и следователно независимо дали въздушният превозвач е от трета страна. От това следва, че член 12 от предвиденото споразумение се припокрива със и засяга общи правила на правото на Съюза(184).
240. Пето, член 13 от предвиденото споразумение по същество се отнася до тарифите и таксите за въздухоплавателните услуги и има за цел да гарантира, че авиокомпаниите могат да определят собствените си цени без неоправдано влияние от страна на публичните органи. На равнище Съюз ценообразуването и определянето и прозрачността на въздухоплавателните тарифи и такси са
обхванати като материя от Регламента за въздухоплавателните услуги.
Член 22 от него изрично разширява и за въздушните превозвачи от трети държави, при условия на реципрочност, свободата да определят свободно тарифите и таксите(185). По подобен начин член 23 от този регламент установява конкретни задължения, свързани с яснотата и прозрачността на въздухоплавателните такси и разбирането, че достъпът до въздухоплавателните тарифи и въздухоплавателните такси трябва да бъде без дискриминация. Тези правила се прилагат „за въздухоплавателни услуги от летище, разположено на територията на държава членка“(186), а следователно и за оманските въздушни превозвачи, които ще извършват полети, в случай че предвиденото споразумение бъде сключено. Ето защо член 13 от предвиденото споразумение обхваща материя, уредена от правото на Съюза, и може да засегне тези общи правила.
241. Поради това считам, че членове
4, 5, 7, 10, 12 и 13 от предвиденото споразумение засягат общи правила на правото на Съюза.
IV.    Заключение
242. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения въпрос по следния начин:
„Европейският съюз няма изключителна компетентност да сключи споразумението за въздушен транспорт между Султанат Оман, от една страна, и Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна.
Компетентността за предоставяне на права на въздушно движение на трети държави не е била упражнена във вътрешен план и следователно остава в обхвата на споделената компетентност на Европейския съюз и неговите държави членки“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      Решения от 5 ноември 2002 г., Комисия/Обединено кралство (C‑466/98, EU:C:2002:624), от 5 ноември 2002 г., Комисия/Дания (C‑467/98, EU:C:2002:625), от 5 ноември 2002 г., Комисия/Швеция (C‑468/98, EU:C:2002:626), от 5 ноември 2002 г., Комисия/Финландия (C‑469/98, EU:C:2002:627), от 5 ноември 2002 г., Комисия/Белгия (C‑471/98, EU:C:2002:628), от 5 ноември 2002 г., Комисия/Люксембург (C‑472/98, EU:C:2002:629), от 5 ноември 2002 г., Комисия/Австрия (C‑475/98, EU:C:2002:630), и от 5 ноември 2002 г., Комисия/Германия (C‑476/98, EU:C:2002:631) (наричани по-нататък заедно „решенията „Открито небе“). За улесняване на позоваването препратката ще бъде към решение от 5 ноември 2002 г., Комисия/Белгия (C‑471/98, наричано по-нататък „решение Комисия/Белгия“, EU:C:2002:628).
3      Вж. също решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 69 и 70), в което Съдът приема, че „макар че Съюзът наистина е придобил и някои изключителни правомощия да договаря с трети държави задължения, които попадат в приложното поле на правната уредба на Съюза в областта на международния въздушен транспорт, и съответно в приложното поле на Чикагската конвенция […] държавите членки запазват някои правомощия в приложното поле на тази конвенция, например във връзка с разпределянето на търговските права“.
4      Тези указания са в резултат на инициативата на Комисията от 2015 г. за започването на преговори за всеобхватни споразумения за въздушен транспорт между Европейския съюз и няколко държави —
членки на Съвета за сътрудничество в Персийския залив. Вж. Препоръка за решение на Съвета за упълномощаване на Комисията да започне преговори за сключване на всеобхватни споразумения за въздушен транспорт между Европейския съюз и шестте държави —
членки на Съвета за сътрудничество в Персийския залив (COM(2015) 607 final). Тъй като не е обществено достъпен, текстът на тази препоръка е представен на Съда от Комисията като приложение към искането.
5      Решение на Съвета за упълномощаване на Комисията да започне преговори за сключване на всеобхватни споразумения за въздушен транспорт между Европейския съюз и неговите държави членки и Султанат Оман по отношение на въпросите, попадащи в обхвата на изключителната компетентност на Съюза (документ № 11258/18, 30 август 2018 г.).
6      Решение на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, за упълномощаване на Европейската комисия да договори, от името на държавите членки, разпоредбите на всеобхватно споразумение за въздушен транспорт между Европейския съюз и неговите държави членки и Султанат Оман, по отношение на въпросите, които не попадат в обхвата на изключителната компетентност на Съюза (документ № 11273/18, 30 август 2018 г.).
7      Обобщен протокол на Комитета на постоянните представители от 12 и 14 септември 2018 г. (документ № 12469/18, 25 септември 2018 г., стр. 10).
8      В съдебното заседание Комисията обяснява, че причината, поради която не се внася предложение в Съвета, е свързана с вътрешно решение процесът на подписване на предвиденото споразумение да не бъде задействан, докато Съдът не даде становището си по настоящото дело.
9      Proceedings of the International Civil Aviation Conference, „Invitation of the United States of America to the Conference“ [Провеждане на Международната конференция по гражданско въздухоплаване, „Покана на Съединените американски щати за конференцията“], том 1, част I, стр. 1. Относно визията на тази конференция вж. също US Department of State Bulletin, Address by US Assistant Secretary Berle, then temporary president of the Chicago Conference, delivered at Chicago on 1 November 1944 [Обръщение от помощник-секретаря на САЩ Berle, който тогава е временен председател на Чикагската конференция, произнесено в Чикаго на 1 ноември 1944 г.], том. XI, № 260, 5 ноември 1944 г., стр. 530:
„Използването на въздушното пространство има общо с използването на морето:
това е скоростен път, който по естеството си е отреден за всички хора.
Различава от морето по това,
че е под суверенитета на държавите, над които се намира.
Поради това последните
следва да организират неговото използване помежду си по начин, който ще бъде от най-голяма полза за цялото човечество, навсякъде по света“.
10      Конвенция за международно гражданско въздухоплаване, подписана в Чикаго на 7 декември 1944 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 15, № 102, „Чикагската конвенция“).
11      Приложното поле на Чикагската конвенция е описано в решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др.  (C‑366/10, наричано по-нататък „решение АТАА“, EU:C:2011:864, т. 50 и 59).
12      Вж. решение АТАА, точка 60. Вж. също в този смисъл член 92, буква а) от Чикагската конвенция.
13      Mendes De Leon обяснява, че това прокламиране на принципа за суверенитет на държавата над въздушното ѝ пространство, наред с другото, е имало военен контекст. Така с увеличаването на военните въздухоплавателни средства, прелитащи над чуждестранно национално въздушно пространство, по-специално по време на Втората световна война, се приема, че е необходим строг контрол върху границите на въздушното пространство.
Позоваването на суверенитета е послужило като средство за гарантирането на този контрол. Вж. Mendes De Leon, P. The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law —
In: Kreijen, G., Brus, M., Duursma, J., de Vos, E., Dugard, J. (eds), State, Sovereignty, and International Governance, Oxford: Oxford University Press, 2002, p. 484.
14      Вж. в този смисъл Weld, E. ICAO and the major problems of international air transport. —
Journal of Air Law and Commerce, Vol. 20, Issue 4, 1953, p. 454—462, по-специално
стр. 454—456.
15      Следователно Чикагската конвенция не определя видовете права на въздушно движение, които една държава може да предостави на друга държава.
16      Salacuse обяснява, че макар свободата на прелитане над територията на друга договаряща страна без кацане вече да е била формулирана в Конвенцията за регулиране на въздушните полети (1919) (11 LNTS 173), идеята за други свободи се е проявила едва по време на Чикагската конвенция; вж. Salacuse, J.W. The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law. —
Journal of Air Law and Commerce, Vol. 45, Issue 4, 1980, p. 822.
17      Вж. Ръководство на ИКАО за регулиране на международния въздушен транспорт (Doc 9626, 2016 г., стр. 117).
18      Вж. например Weber, L. The Chicago Convention —
In: Dempsey, P.S., Jakhu, R. (eds), Routledge Handbook of public Aviation Law. London: Routledge, 2016, p. 9—32, по-специално
стр. 14 и 15 (който обяснява, че „правата на въздушно движение са търговски права, а именно правото да се извършват полети на територията на друга държава с оглед на качването на борда и/или разтоварването на пътници, товари или поща с търговска цел.
Те включват третата, четвъртата и петата свобода, а именно съответно правото да се превозват пътници, товари или поща до точка в друга държава, правото да бъдат качвани на борда пътници, товари или поща в точка в друга държава, за да бъдат превозени до държавата на произход на въздушния превозвач, и правото да се превозват пътници, товари или поща от точка в друга държава до точка отвъд нея на територията на трета държава, съответно. Понякога правата или привилегиите по шеста до девета свободи също се наричат „права на въздушно движение“ (или „права на трафик“).
19      Спогодба за транзита по международните въздушни линии, подписана в Чикаго на 7 декември 1944 г. (84 UNTS 389).
20      Вж. Списък на ИКАО на участниците в Спогодбата за транзита по международните въздушни линии, достъпен на https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21      Спогодба за международен въздушен транспорт, бележка под линия 26 по-долу, стр. 255 и
256.
22      Изглежда Гърция (въпреки резервата по предоставянето на правата по петата свобода) и Нидерландия са единствените държави членки, които са приели Спогодбата за международен въздушен транспорт.
Вж. Списък на ИКАО на страните по Спогодбата за международен въздушен транспорт, достъпен на https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      Съгласно член 83 от Чикагската конвенция държавите членки трябва да регистрират сключването на двустранно или многостранно споразумение за въздушен транспорт в Международната организация за гражданско въздухоплаване. Въпреки това не успях да намеря данни за точния брой на действащите споразумения в областта на въздушния транспорт.
24      Относно развитието на външната политика на ЕС в областта на въздушния транспорт преди и след решенията „Открито небе“ вж. Savić, I. Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements. Zagreb: Faculty of Law, University of Zagreb, 2019, Title 2.3, p. 32.
25      Вж. House of Lords (Обединеното кралство), Select Committee on the European Union, „Open Skies“ or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)“, Session 2002‑03, 17th Report, 8 April 2003, p. 9.
26      Вж. също в този смисъл Salazar, J.C., P. van Fenema. International air transport agreements. —
In: Dempsey, P.S., Jakhu, R. (eds), Routledge Handbook of Public Aviation Law. London: Routledge, 2016, p. 252—294, по-специално
стр. 258 и 259.
27      Вж. член 3, параграф 2 от предвиденото споразумение.
28      Вж. в това отношение Регламент (ЕИО) № 2299/89 на Съвета от 24 юли 1989 година относно кодекс за поведение при компютризирани системи за резервация (ОВ L 220, 1989 г. стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 30), Регламент (ЕИО) № 2407/92 на Съвета от 23 юли 1992 година относно лицензирането на въздушни превозвачи (ОВ L 240, 1992 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 76), Регламент (ЕИО) № 2408/92 на Съвета от 23 юли 1992 година относно достъпа на въздушни превозвачи на Общността до вътрешните въздушни трасета на Общността (ОВ L 240, 1992 г., стр. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 167), Регламент (ЕИО) № 2409/92 на Съвета от 23 юли 1992 година относно тарифите на самолетните билети и таксите за услуги за въздушен превоз (ОВ L 240, 1992 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 176) и Регламент (ЕИО) № 95/93 на Съвета от 18 януари 1993 година относно общите правила за разпределяне на слотовете на летищата в Общността (ОВ L 14, 1993 г. стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 204).
29      Споразуменията, които държавите членки са сключили със Съединените щати, са били част от политиката „Открито небе“ на тази страна.
Основната цел на тези споразумения е да се либерализира правото да се изпълняват полети между Съединените щати и всяка от въпросните държави членки.
Stadlmeier счита, че тази политика се основава на стратегия „разделяй и владей“:
тя предлага на избрани малки европейски държави с опериращи на международно равнище авиокомпании и поне едно голямо летище като надрегионален транспортен център ограничена либерализация (чрез допълнителни входни точки в Съединените щати) в замяна на пълна либерализация в обратната посока.
По този начин е могло да се упражни натиск върху по-големите европейски държави с по-силни (по това време) международни авиокомпании (например Обединеното кралство и Франция), като се осигури предимство на конкурентите им, по-специално KLM, Lufthansa и Sabena, по преките маршрути към САЩ благодарение на повече входни точки в тази държава.
Същевременно по маршрутите до Европейския съюз американските авиокомпании са били в състояние да се конкурират по-остро с Air France и British Airways благодарение на неограничените права по петата свобода.
Именно предвид тези обстоятелства Stadlmeier обяснява опасенията и интереса на Комисията да координира позицията на държавите членки.
Вж. Stadlmeier, S. Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?. —
In: Simma, B., Schulte, C., Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages. Vienna: Linde, 1999, p. 167.
30      Исканията на Комисията за мандат за водене на преговори за всеобхватно споразумение на Съюза със Съединените американски щати са описани от Съда в неговите решения „Открито небе“; вж. решение Комисия/Белгия, посочено по-горе, точки 15—21.
31      За по-подробно описание на обстоятелствата, вж. заключението на генерален адвокат Tizzano по дело Комисия/Обединено кралство (C‑466/98, EU:C:2002:63, т. 8 и сл.).
32      По-конкретно става въпрос за правилата относно таксите и тарифите по маршрутите в рамките на ЕС, правилата относно компютризираната система за резервации и правилата за разпределяне на слотовете, като за всички тези правила Съдът приема, че попадат в изключителната компетентност на Съюза.  Вж. например решение Комисия/Белгия, точки 112, 114, 116 и 120.
33      Вж. решение Комисия/Белгия, точка 142. Тази клауза признава на Съединените щати правото да отнемат, временно да спират или да ограничават правата на въздушно движение в случаите, когато определените от Кралство Белгия въздушни превозвачи не са собственост на тази държава или на нейни граждани.
34      Вж. решение Комисия/Белгия, точки 103 и 106.
35      Вж. в това отношение Съобщение на Комисията от 11 март 2005 г. „Развитие на програмата за външната политика на Общността в областта на въздухоплаването“, COM(2005) 79 окончателен).
36      В приложение към искането си за становище на Съда в настоящото производство Комисията предоставя на Съда списък с такива споразумения, които понастоящем са в сила с 21 трети държави.
Тези споразумения са сключени като споразумения само от името на Съюза, тъй като се отнасят единствено до области от изключителната компетентност на Съюза.
37      Решение (ЕС) 2020/1110 на Съвета от 23 януари 2018 година относно сключването от името на Европейския съюз на Споразумението за въздушен транспорт между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Съединените американски щати, от друга страна (ОВ L 244, 2020 г., стр. 6).
38      Решение (ЕС) 2018/145 на Съвета от 9 октомври 2017 година за сключването, от името на Съюза, на Многостранното споразумение между Европейската общност и нейните държави членки, Република Албания, Босна и Херцеговина, Република България, Република Хърватия, бившата югославска република Македония, Република Исландия, Република Черна гора, Кралство Норвегия, Румъния, Република Сърбия и Временната административна мисия на ООН в Косово за установяване на Общоевропейско авиационно пространство (ОВ L 26, 2018 г., стр. 1).
39      Вж. например Решение (ЕС) 2019/702 на Съвета от 15 април 2019 година относно сключването, от името на Съюза, на Споразумението за въздушен транспорт между Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Канада, от друга страна (ОВ L 120, 2019 г., стр. 1) и Решение (ЕС) 2020/948 на Съвета от 26 юни 2020 година за сключване, от името на Съюза, на Споразумението за общо авиационно пространство между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и Грузия, от друга страна (ОВ L 212, 2020 г., стр. 1). Други такива споразумения са сключени и подписани от Европейския съюз, но тъй като се очаква ратифицирането им от държавите членки, те все още не са влезли в сила.
Следва да се спомене например споразумението с държавата Катар, което е сключено като смесено споразумение, въпреки предложението на Комисията за сключването му само от името на Съюза; вж. Препоръка за решение на Съвета за упълномощаване на Комисията да започне преговори за сключване на всеобхватни споразумения за въздушен транспорт между Европейския съюз и шестте държави —
членки на Съвета за сътрудничество в Персийския залив (COM (2015) 607 final), и Споразумение за въздушен транспорт между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, и държавата Катар, от друга страна (ОВ L 391, 2021 г., стр. 3).
40      Споразумение между Европейската икономическа общност, Кралство Норвегия и Кралство Швеция в областта на гражданското въздухоплаване (ОВ L 200, 1992 г., стр. 21).
41      Споразумение между Европейската общност и Конфедерация Швейцария по въпроси на въздушния транспорт (ОВ L 114, 2002 г., стр. 73; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 30).
42      Вж. Споразумение за търговия и сътрудничество между Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия, от една страна, и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, от друга страна (ОВ L 149, 2021 г., стр. 10), което обхваща въздушния транспорт във втора част, втора позиция, дял I, включително правата на въздушно движение в член 419 от него.
43      Тъй като към момента на изготвяне на настоящото заключение не е обществено достъпен, текстът на предвиденото споразумение със Султанат Оман е предоставен на Съда от Комисията заедно с искането, по което е образувано настоящото производство.
44      Дял I от предвиденото споразумение се състои от член 3 („Предоставяне на права“), член 4 („Експлоатационно и техническо разрешение“), член 5 („Отказ, отмяна, спиране на действието или ограничаване на експлоатационното и на техническото разрешение“), член 6 („Либерализиране на собствеността и контрола върху въздушните превозвачи“), член 7 („Спазване на законовите и подзаконовите актове“), член 8 („Лоялна конкуренция“), член 9 („Стопанска дейност“), член 10 („Търговски възможности“), член 11 („Мита, данъци, такси и налози“), член 12 („Потребителски такси“), член 13 („Тарифи“) и член 14 („Статистически данни“).
45      Дял II от предвиденото споразумение се състои от член 15 („Безопасност на въздухоплаването“), член 16 („Сигурност на въздухоплаването“), член 17 („Управление на въздушното движение“), член 18 („Околна среда“), член 19 („Отговорност на въздушните превозвачи“), член 20 („Защита на потребителите“), член 21 („Компютризирани системи за резервация“) и член 22 („Социални аспекти“).
46      Дял III от предвиденото споразумение се състои от член 23 („Тълкуване и прилагане“), член 24 („Съвместен комитет“), член 25 („Уреждане на спорове и арбитраж“), член 26 („Връзка с други споразумения“), член 27 („Изменения“), член 28 („Присъединяване на нови държави — членки на ЕС“), член 29 („Прекратяване“), член 30 („Регистрация“) и член 31 („Влизане в сила и временно прилагане“).
47      Между страните в настоящото производство съществува също така разногласие по въпроса дали членове
8, 10 и 11 от предвиденото споразумение попадат в изключителната компетентност на Съюза.
48      Настоящото производство разкрива, по-специално, известно объркване между съществуването на компетентност и нейното естество.
Например, след като изтъкват, че предоставянето на права на въздушно движение представлява споделена компетентност, някои държави членки твърдят също, че ако Съдът признае изключителна компетентност на Съюза, това би било в противоречие с принципа на предоставената компетентност.
49      Вж. например Становище 1/94 (Споразумения, приложени към Споразумението за СТО) от 15 ноември 1994 г. (EU:C:1994:384, т. 12).
50      Вж. точка 17 от настоящото заключение.
51      Вж. точки 10 и 12 от настоящото заключение.
52      Вж. по аналогия становище 1/20 (Становище, постановено на основание член 218, параграф 11 ДФЕС (Модернизиран договор за Енергийната харта) от 16 юни 2022 г. (EU:C:2022:485, т. 36 и цитираната съдебна практика) (където се посочва, че възможността за подаване на искане за становище по член 218, параграф 11 ДФЕС не изисква като предварително условие да се постигне окончателно споразумение между съответните институции).
53      Вж. в този смисъл решение от 9 април 2024 г., Комисия/Съвет (Подписване на международни споразумения) (C‑551/21, EU:C:2024:281, т. 82 и цитираната съдебна практика) (където се обяснява, че установена практика не може да промени разпоредбите на Договорите, които институциите са длъжни да спазват).
54      Може да се добави, че във всеки случай двете решения, с които на Комисията се предоставя мандат за водене на преговори, не изразяват позицията на Съвета и на държавите членки относно това кои части от предвиденото споразумение са при споделена компетентност и кои попадат в изключителната компетентност на Съюза.
Вж. в това отношение точка 14 от настоящото заключение.
55      Относно различните разбирания за разпределението на правомощията във федералния правен ред вж. Beaud, O. The Allocation of Competences in a Federation — A General Introduction. —
In: Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2014, p. 19—38.
56      Понятието за имплицитна компетентност не се среща само в правния ред на Съюза.
То е възприето в международното право и по отношение на международните организации.
Вж. като цяло Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations [Консултативно становище относно обезщетяването за вреди, претърпени в служба на Организацията на обединените нации] (ICJ Reports 1949 г., стр. 174).
57      Член 216 ДФЕС е първата разпоредба от дял V от Договора за функционирането на ЕС, озаглавен „Международни споразумения“.
Докато член 216 ДФЕС се отнася до съществуването на компетентност за сключване на такива споразумения, член 218 ДФЕС (който е в същия дял) урежда процедурата за сключване на международно споразумение. Тази процедура обаче може да бъде изменена, ако това е предвидено в други разпоредби на Договорите.
58      Schütze отбелязва, че втората и третата хипотеза, при които член 216, параграф 1 ДФЕС предвижда имплицитна компетентност за сключване от Съюза на международно споразумение (вж. хипотези
iii) и iv) от точка 72 от настоящото заключение), всъщност попадат в обхвата на първата хипотеза (хипотеза ii) — хипотезата на „паралелна външна компетентност“. Вж. Schütze, R., European Union Law. 4th edition, Cambridge: Cambridge University Press, 2025, p. 293. Мога да се съглася с това мнение, но бих добавила, че посочването на тези две хипотези е не само ненужно, но на практика създава объркване между понятията за съществуването на компетентност и за изключителния ѝ характер, уредени в член 3, параграф 2 ДФЕС със същия текст като текста на член 216, параграф 1 ДФЕС.
59      В решение от 31 март 1971 г., Комисия/Съвет (22/70, наричано по-нататък „решение AETR“, EU:C:1971:32, т. 16), Съдът е постановил за пръв път, че правомощията за сключване на международни споразумения „не са само изрично вменени от Договора […], но могат също така да произтичат и
от други разпоредби на Договора и
от актове, приети от институциите на Общността съгласно тези разпоредби“.
Тази формулировка оставя известно съмнение по въпроса дали за да съществува външна компетентност са необходими вътрешни мерки.
По-късната съдебна практика разреши този въпрос в полза на „паралелната външна компетентност“. В точка 3 от становище 1/76 (Споразумение за създаване на Европейски фонд за временно спиране на плавателните съдове по вътрешните водни пътища) от 26 април 1977 г. (EU:C:1977:63) Съдът уточнява, че „винаги когато общностното право установява за общностните институции правомощия във вътрешен план с оглед на постигането на определена цел, Общността е оправомощена да поема международните задължения, необходими за постигането на тази цел, дори да не е налице изрична разпоредба в това отношение“. В точка 4 от това становище Съдът съответно излага съждението, че такива правомощия „[произтичат] имплицитно от разпоредбите на Договора, с които се създава вътрешна компетентност“.
60      Становище от 15 ноември 1994 г. (EU:C:1994:384). Вж. точка 95 от това становище, където Съдът пояснява, че „[п]ри положение че Общността е включила във вътрешните си нормативни актове разпоредби относно третирането на гражданите на трети страни или е предоставила изрично на институциите си правомощия за водене на преговори с третите страни, тя придобива изключителна външна компетентност в областите, попадащи в приложното поле на тези актове“. Само втората хипотеза, предвидена в тази точка, се съдържа в член 216, параграф 1 ДФЕС.
61      В точка 16 от решение AETR Съдът приема, че компетентността за сключване на международно споразумение може да произтича от разпоредбите на Договора, „както и от актове, приети от институциите на Общността в рамките на тези разпоредби“.
По-нататък в точка 17 от същото решение той обяснява, че „всеки път, когато с оглед прилагане на предвидена в Договора обща политика Общността приема разпоредби, установяващи общи правила независимо от тяхната форма, държавите членки вече не са в правото си, независимо дали действат индивидуално или дори колективно, да поемат задължения към трети държави, които засягат тези норми“. Тази констатация описва едновременно положение, при което е налице имплицитна компетентност на Съюза, и положение, при което тя става изключителна, като последният въпрос попада в приложното поле на член 3, параграф 2 ДФЕС.
62      Вж. член 2, параграф 1 ДФЕС.
63      Вж. член 5, параграфи
3 и 4 ДЕС.
64      Приоритетността по смисъла на член 2, параграф 2 ДФЕС означава, че областта, регулирана от мерките на Съюза, е „заета“.
Поради тази причина държавите членки не могат да регламентират същия въпрос, дори ако решат да го уредят по начин, съвместим със съответната правна уредба на Съюза.
В този смисъл приоритетността изключва възможността за противоречие между правилата. Когато обаче държава членка все пак законодателства в област, която вече е уредена от правото на Съюза, и националните ѝ норми противоречат на съответните общи правила на Съюза, друг принцип — принципът на предимство на правото на Съюза — разрешава възникналото противоречие в полза на прилагането на общите правила на Съюза.
65      Протокол № 25 към Договора от Лисабон гласи следното: „Що се отнася до член 2, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз относно областите на споделена компетентност, когато Съюзът провежда дейност в определена област, приложното поле на това упражняване на компетентност обхваща само уредените от въпросния акт на Съюза елементи и следователно не обхваща цялата област“.
66      Вж. в това отношение Timmermans, C., ECJ Doctrines on Competences. —
In: Azoulai, L. (ed.), The Question of Competence in the European Union. Oxford: Oxford University Press, 2014, p. 156—167, at p. 162: „Това правило за блокиране, за приоритетност трябва да се разграничава от хипотезата на изключителна компетентност на Съюза, при която хипотеза не съществува никаква национална компетентност“.
67      Изброените области са:
митнически съюз; установяване на правила относно конкуренцията, необходими за функциониране на вътрешния пазар; парична политика на държавите членки, чиято парична единица е еврото; опазване на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството; и общата търговска политика.
68      Вж. в това отношение Schütze, R. Parallel external powers in the European Union From „cubist“ perspectives towards „naturalist“ constitutional principles?. —
In: Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays. Cambridge: Cambridge University Press, 2014, p. 272.
69      Вж. например Chamon, M., Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine. —
Common Market Law Review, Vol. 55, Issue 5, 2018, p. 1101—1141.
70      Вж. решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 73). Като критика в доктрината на това становище, вж. Chamon, M. Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine. —
Common Market Law Review, Vol. 55, Issue 5, 2018, p. 1124—1126.
71      Вж. например Dashwood, A., The relationship between the Member States and the European Union/European Community. —
In: McDonnell (ed.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2005, p. 55, Cremona, M. The Union’s external action: Constitutional perspectives. —
In: Amato, G., Bribosia, H., de Witte, B. (eds), Genèse et destinée de la Constitution européenne —
Genesis and destiny of the European Constitution. Bruxelles: Bruylant, 2007, p. 1184—1189, Schütze, R. Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis. —
European Law Review, Vol. 33, Issue 5, 2008, p. 709—722, по-специално
стр. 713 и 714.
72      Вж. решение от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет  (C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 46—50).
73      Вж. становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 29). Относно смесените споразумения вж. най-общо Rosas, A., Mixity Past, Present and Future: Some Observations —
In: Chamon, M., Govaere, I. (eds), EU External Relations Post-Lisbon. Leiden: Brill, 2020, p. 8.
74      Понятията „задължително“ и „факултативно“ са въведени от Allan Rosas, вж. Rosas, A., Mixed Union —
Mixed Agreements. —
In: Koskenniemi, M. (ed.), International Law Aspects of the European Union. Leiden: Brill, 1998, p. 131. Вж. също Chamon, M., I. Govaere.
Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?. —
In: Chamon, M., Govaere, I. (eds), EU External Relations Post-Lisbon. Leiden: Brill, 2020, p. 2; Govaere, I. „Facultative“
and“Functional Mixity“ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral. — College of Europe Research Papers in Law 3/2019; Hillion, C., Chamon, M., Facultative Mixity and Sincere Cooperation. —
In: Chamon, M., Govaere, I. (eds), EU External Relations Post-Lisbon. Leiden: Brill, 2020, p. 86.
75      Вж. в това отношение точка 1 от настоящото заключение.
76      Такива споразумения обаче биха могли да се сключват и като споразумения само от името на Съюза, при условие че на Съюза се предоставят правомощия по отношение на всички части на това споразумение.
Последното обаче е възможно само ако нито една от съответните разпоредби не попада в изключителната компетентност на държавите членки.
77      Регламент на Европейския парламент и на съвета от 29 април 2004 година за преговорите и прилагането на споразуменията относно въздухоплавателните услуги между държавите членки и трети страни (OB L 157, 2004 г.; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 36).
78      Вж. член 1 от Регламент № 847/2004.
79      Ще се върна на относимостта на този регламент, за да отговоря на въпроса дали Съюзът разполага с изключителна компетентност да сключи предвиденото споразумение в раздел III.Д по-долу.
80      Вж. заключението ми по дело ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, т. 30).
81      Вж. в това отношение решения от 5 декември 2017 г., Германия/Съвет (C‑600/14, EU:C:2017:935, т. 68), и от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (Antarctic MPAs) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 126).
82      Вж. точка 46 от настоящото заключение.
83      В съдебното заседание в отговор на поставен от Съда въпрос тази позиция е изрично потвърдена от българското, гръцкото, литовското и унгарското правителство.
Според мен същата позиция се подкрепя, макар и не толкова изрично, и от германското и кипърското правителство, както и от Ирландия.
84      В Договора за функционирането на ЕС вж. например член 79, параграф 3 (относно споразуменията за обратно приемане с трети държави), член 191, параграф 4 (в областта на околната среда) или член 207, параграф 3 (в областта на общата търговска политика).
85      Първоначалният договор съдържа само две разпоредби, които изрично предоставят на Съюза компетентност да сключва международни споразумения:
споразумения за търговия и мита (член 113 Договор за ЕИО) и споразумения за асоцииране (член 238 Договор за ЕИО).
За преглед и обяснение на изричните външни правомощия на Съюза след Договора от Лисабон вж. Neframi, E. L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, p. 21—58.
86      Вж. становище 1/94 (Споразумения, приложени към Споразумението за СТО) от 15 ноември 1994 г. (EU:C:1994:384, т. 48).
87      Вж. в това отношение Cremona, M. EU External Competence-Rationales for Exclusivity —
In: Garben, S., Govaere, I. (eds), The division of competences between the EU and the Member States. Hart, 2017, p. 133—150, at p. 136, където авторът посочва, че „включването на член 216, параграф 1 в Договора за функционирането на ЕС означава, че сега вероятно е по-точно да не се говори за изрични или имплицитни външни правомощия, а по-скоро да се прави разграничение между правомощия,
които са експлицитно част от външната дейност на Съюза […] и
правомощия, които са описвани като
„външните аспекти на другите политики [на Съюза]“.
88      Вж. становище 1/76 (Споразумение за създаване на Европейски фонд за временно спиране на плавателните съдове по вътрешните водни пътища) от 26 април 1977 г. (EU:C:1977:63, т. 3), становище 2/91 (МОТ Конвенция № 170) от 19 март 1993 г. (EU:C:1993:106, т. 7), становище 1/03 (Нова конвенция от Лугано) от 7 февруари 2006 г. (EU:C:2006:81, т. 114), и становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 67).
89      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността (ОВ L 293, 2008 г., стр. 3) (наричан по-нататък „Регламент за въздухоплавателните услуги“); вж. член 15, параграф 1, точка 1 от него, който предвижда, че „[в]ъздушните превозвачи от Общността имат право да предоставят вътрешнообщностни въздухоплавателни услуги“. Тази либерализация първо настъпва с Регламент № 2408/92 (вж. член 3, параграф 1 от него, който гласи, че „[п]ри условията на настоящия регламент, на въздушните превозвачи от Общността се позволява от засегнатите държави членки да упражняват права на трафик по маршрути в рамките на Общността“).
90      В решенията „Открито небе“ Комисията изтъква, че вътрешният пазар на въздухоплавателни услуги е „осъществен“ през 1992 г. (вж. решение Комисия/Белгия, т. 71).
91      Добавям, че Регламентът за въздухоплавателните услуги изрично запазва за държавите членки възможността да ограничават или отказват упражняването на тези права в случай на сериозни екологични проблеми или извънредни ситуации; вж. членове
20 и 21 от него.
Извън тези случаи държавите членки не могат да ограничават или отказват упражняването на тези права на въздушно движение в рамките на Съюза, докато действа Регламентът за въздухоплавателните услуги.
92      Съществуването на такава имплицитна външна компетентност не се поставя под въпрос от довода, изтъкнат по-специално от унгарското правителство, че политиката в областта на въздушния транспорт може да има връзка с националната сигурност, която съгласно член 4, параграф 2, последно изречение ДЕС остава единствено в рамките на отговорността на всяка държава членка.
Тази връзка не „запазва“ предоставянето на права на въздушно движение в обхвата на изключителната компетентност на държавите членки.
За целите на настоящото дело член 4, параграф 2 ДЕС просто задължава Съюза да вземе предвид опасенията, свързани с националната сигурност на своите държави членки, когато решава дали да заключи или не в полза на предоставянето на права на въздушно движение на трета държава с оглед на сключването на споразумение за въздушен транспорт, и да следи това предоставяне и сключване на посоченото споразумение да не възпрепятстват ефективното изпълнение на съществените функции на държавите членки.
Вж. по аналогия решение от 15 юли 2021 г., Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, т. 43).
93      Становище от 26 април 1977 г. (EU:C:1977:63).
94      Вж. решение Комисия/Белгия, точка 68, където Съдът се позовава на точка 89 от становище 1/94 (Споразумения, приложени към Споразумението за СТО) от 15 ноември 1994 г. (EU:C:1994:384).
95      Становище от 26 април 1977 г. (EU:C:1977:63). Това становище е в основата на създаването на структурата за управление на вътрешните водни пътища по реките Рейн и Мозел, за да се оптимизира икономическото положение на сектора на вътрешните водни пътища в този географски район.
Тъй като последният включва Конфедерация Швейцария, постигането на тази цел не би било възможно без участието на тази трета държава.
Поради това Съдът стига до извода, че Съюзът разполага с изключителна компетентност да сключва необходимите международни споразумения с тази държава.
96      Вж. решение Комисия/Белгия, точка 72.
97      Вж. решение Комисия/Белгия, точка 71.
98      Всъщност единствената съдебна практика, на която се позовава Съветът, що се отнася до твърдението му относно тежестта на доказване, е резултат от жалби за отмяна: вж. решения от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 75), от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (Antarctic MPAs) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 115), и заключението на генерален адвокат Szpunar по дело Комисия/Съвет (Международна морска организация)  (C‑161/20, EU:C:2021:957, т. 120).
99      Вж. в това отношение
Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J.T. EU Procedural Law. 2nd edition, Oxford: Oxford European Union Law Library, 2023, p. 521, point 12.01, които изтъкват, че производството по член 218, параграф 11 ДФЕС има за цел по-специално да предотврати усложненията, които биха могли да произтекат от спорове относно съвместимостта с Договорите на обвързващи Съюза международни споразумения, и отрицателните последици в рамките на международните отношения.
100      Езиковият преглед на текстовете на отделните езици, изглежда, разкрива някои различия.
От една страна, в текстовете на някои езици, и по-специално на английски („affect“), испански („affectar“), френски („affecter“) и хърватски език („utjecati“), се използва термин, който предполага, че за целите на член 3, параграф 2 ДФЕС би било достатъчно дори едно евентуално оказвано от съответните международни ангажименти слабо въздействие върху правото на Съюза. В текстовете на други езици, като например на немски („beeinträchtigen“) и нидерландски („aantasten“), се използва термин, който предполага, че съответните ангажименти трябва да влизат в противоречие с общите правила на правото на Съюза, да ги нарушават или да оставят отпечатък върху тях.
101      Както вече бе изследвано от генерални адвокати Kokott, Sharpston и Jääskinen. Заключение на генерален адвокат Kokott по дело Комисия/Съвет (C‑137/12, EU:C:2013:441, т. 111—117), заключение на генерален адвокат Sharpston по дело Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:224, т. 95—97), и становище на генерален адвокат
Jääskinen по становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция), EU:C:2014:2292, т. 69 и 70).
102      Вж. решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 66 и 67), становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 71), и становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 180 и цитираната съдебна практика).
103      Обемът не ми позволява да навляза в подробности, за да обясня обстоятелствата, довели до постановяването на решение AETR.
Съвсем накратко, това дело се отнася до сключването на Европейско споразумение за автомобилни превози под егидата на Организацията на обединените нации. В подкрепа на твърдението си пред Съда, че (тогавашната) Европейска общност е била компетентна да сключи това споразумение, Комисията се позовава на Регламент (ЕИО) № 543/69 от 25 март 1969 година за хармонизиране на някои разпоредби от социалното законодателство, свързани с автомобилния транспорт (ОВ L 77, 1969 г., стр. 49), който урежда социалните аспекти на автомобилния транспорт.
Въз основа на този довод Съдът най-напред приема, че правомощието за сключване на международно споразумение може да се изведе от (тогавашното) предоставяне на компетентност на Европейската общност в тази област на действие, макар Договорът да не съдържа изрично оправомощаване за сключване на международни споразумения в областта на автомобилния транспорт.
Същевременно Съдът приема, че в областта, обхваната от въпросния регламент, държавите членки вече не са компетентни да сключат предвиденото споразумение (вж. решение AETR, т. 16 и 17). Следователно решение AETR е пример за решение, в което Съдът създава едновременно две важни понятия на правото на Съюза: понятието за имплицитна компетентност и възможността такава имплицитна външна компетентност да стане изключителна, ако се упражнява във вътрешен план. За подробно описание на обстоятелствата, свързани с решение AETR вж. McNaughton, A. Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System. —
In: Nicola, F., Davies, B. (eds), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence. Cambridge: Cambridge University Press, 2017, p. 134—153.
104      Решение AETR, точка 17, курсивът е мой.
105      Вж. Lenaerts, K. Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de „préemption“. —
In: Demaret, P. (ed.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels. Bruges, 1986), p. 39 and 42—43.
106      Да се разглежда придобиването на изключителна компетентност на основание член 3, параграф 2 ДФЕС като предоставяне на експлицитна компетентност създава обаче теоретични конституционни проблеми.
Както отбелязва Schütze, фактът, че дадена компетентност може да промени естеството си чрез законодателството на Съюза, а не въз основа на разпоредбите на Договора, противоречи на принципа на предоставената компетентност като конституционна категория.
Съответно логиката на приоритетността може по-добре да обясни ефекта AETR. Вж. Schütze, R., Parallel external powers in the European Union: from „cubist“ perspectives towards „naturalist“ constitutional principles?. —
In: Schütze, R., Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge: Cambridge University Press, 2014.
107      Вж. решение AETR, точки 21 и 22.
Към онзи момент този принцип е намерил израз в член 5 от Договора за създаване на Европейската икономическа общност.
108      Решение AETR, посочено по-горе, точка 22, курсивът е мой.
В контекста на решение AETR вече са съществували общи правила за уеднаквяване на периодите на управление и почивка при движението на превозни средства между държавите членки и трети държави (с Регламент (ЕИО) № 543/69 (ОВ L 77,
1969 г., стр. 49).
Следователно държавите членки не са можели да поемат паралелни международни ангажименти по същата материя — т.е. правилата, уреждащи периодите на управление и почивка за това движение — чрез сключването на международното споразумение.
109      Може обаче да се твърди и че няма реална разлика, тъй като целта на приоритетността също е да се предотврати засягането на правилата на Съюза.
110      Така е най-вече по делата, в които Съдът видимо е основал извода си за наличие на изключителна компетентност на довода за „област, уредена до голяма степен от правилата на Съюза“.
Вж. например становище 2/91 (МОТ Конвенция № 170) от 19 март 1993 г. (EU:C:1993:106, т. 25 и 26).
111      Вж. например Verellen, който обяснява, че „от принципна гледна точка Съдът рисува двусмислена картина.
От една страна, той възприема критерия „уредена до голяма степен област“.
От друга страна, подчертава необходимостта да се извърши „конкретен анализ“. Вж. Verellen, T. The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13. — Columbia Journal of European Law, Vol. 21, Issue 2, 2015, p. 383—410, at p. 402.
112      Така например Kuijper отбелязва, че „доктрината AETR е толкова сложна, че е почти безполезна за политическите институции на Общността като насока за последващи действия“. Вж. Kuijper, P.‑J., Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained. Amsterdam: Vossiuspers UvA, 2008, p. 9.
113      Това включва отчитането на вида производство, в което е постановено конкретно съдебно решение.
Всъщност делата, обсъдени от страните в настоящото производство, достигат до Съда по различни начини:
някои от тях започват с искания за становище на Съда на основание член 218, параграф 11 ДФЕС (като становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303), някои са образувани вследствие на жалба за отмяна (решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151), някои са отнесени до Съда в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения (следва да се припомнят решенията „Открито небе“), а други са по преюдициални запитвания (вж. решение от 26 ноември 2014 г., Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399). Тези процесуални различия обаче не следва да променят отговора относно значението на засягането, което води до изключителната компетентност на Съюза.
114      Вж. становище 1/03 (Нова конвенция от Лугано) от 7 февруари 2006 г. (EU:C:2006:81, т. 128). В този смисъл Cremona отбелязва, че в съдебната практика след Лисабон „вниманието [на Съда] се насочва по-скоро върху установяването на степента, в която правната уредба на Съюза въвежда единна система, и върху въпроса дали може да бъде застрашено нейното ефективно функциониране“.
Вж. Cremona, M., External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action. —
In: Craig, P., de Búrca, G. (eds). The Evolution of EU Law, Oxford: Oxford University Press, 2021, p. 458.
115      Вж. становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 85). Вж. също като скорошна практика решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (Antarctic MPAs) (C‑626/15 и C‑659/16, EU:C:2018:925, т. 114 и цитираната съдебна практика).
116      В същата насока вж. Schütze, R. Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption. —
Common Market Law Review, Vol. 43, Issue 4, 2006, p. 1023—1048, p. 1036 et seq. Вж. също Chamon, M. Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine. —
Common Market Law Review, Vol. 55, Issue 4, 2018, p. 1101—1142.
117      Вж. например решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151), и становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303).
118      Вж. например становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376).
119      Следва да се припомни разглежданата в решенията „Открито небе“ проблематика.
120      Вж. в същия смисъл генерален адвокат Szpunar, който счита, че „[а]ко едно международно задължение няма никакво въздействие върху правото на Съюза (като се съобразят предвидимите възможности за развиването му), фактът, че двете системи от правила се отнасят до една и съща област, би бил без значение за целите на член 3, параграф 2 ДФЕС“. Вж. заключението на генерален адвокат Szpunar по дело Комисия/Съвет (Международна морска организация) (C‑161/20, EU:C:2021:957, т. 117).
121      Вж. например становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 71), и решение от 4 септември 2014 г.,  Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 68).
122      Предмет на
становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303).
123      Предмет на решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124      Становище от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303).
125      Решение от 4 септември 2014 г. (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      Вж. също становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 201 и цитираната съдебна практика), където Съдът пояснява, че „когато споразумение между Съюза и трета държава предвижда прилагане по отношение на международните отношения, визирани от това споразумение, на правила, които ще се припокриват до голяма степен с общите правила на Съюза, приложими към вътреобщностни положения, споразумението трябва да се счита, че е в състояние да засегне или промени обхвата на тези общи правила“.
127      Вж. в този смисъл решение от 4 септември 2014 г., Комисия/Съвет (C‑114/12, EU:C:2014:2151, т. 71 и цитираната съдебна практика), и становище 3/15 (Маракешки договор за достъпа до публикувани произведения) от 14 февруари 2017 г. (EU:C:2017:114, т. 113 и цитираната съдебна практика) (в което се обяснява, че рискът международни задължения да засегнат или променят общите правила на Съюза съществува „дори при липса на възможност за противоречие между тези задължения и споменатите правила“. Вж. също в този смисъл заключението на генерален адвокат Tizzano по дело Комисия/Обединено кралство (C‑466/98, EU:C:2002:63, т. 71 и 75).
128      Вж. становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 72 и цитираната съдебна практика).
129      Вж. например становище 2/91 (МОТ Конвенция № 170) от 19 март 1993 г. (EU:C:1993:106, т. 25) (където се обяснява, че определена част от Конвенцията на Международната организация на труда „се отнася до област, в която до голяма степен вече действат общностни правила, постепенно приемани от 1967 г. в перспективата за още по-пълна хармонизация“, така че въпросните ангажименти „трябва да се считат за попадащи в областта, обхваната от посочените по-горе директиви“) и становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 73) (където се обяснява, че „[в] частност обхватът на […] правила[та] на Съюза може да бъде засегнат или променен от [международни ангажименти] също и когато последните попадат в област, в която до голяма степен вече действат такива правила“).
130      Вж., ex multis, становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г. (EU:C:2014:2303, т. 74 и цитираната съдебна практика) и становище 3/15 (Маракешки договор за достъпа до публикувани произведения) от 14 февруари 2017 г. (EU:C:2017:114, т. 74). Курсивът е мой.
131      Както обяснява Съдът в становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур), от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 275 и 276), когато не са налице обвързващи разпоредби, такива ангажименти не могат да имат отражение върху естеството на компетентността за сключване на предвиденото споразумение.
132      По отношение на член 15 („Безопасност на въздухоплаването“) вж. например
Регламент (ЕС) 2018/1139 на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2018 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване и за създаването на Агенция за авиационна безопасност на Европейския съюз и за изменение на регламенти (ЕО) № 2111/2005, (ЕО) № 1008/2008, (ЕС) № 996/2010, (ЕС) № 376/2014 и на директиви 2014/30/ЕС и 2014/53/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕО) № 552/2004 и (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (ЕИО) № 3922/91 на Съвета (ОВ L 212, 2018 г., стр. 1), по отношение на член 16 („Сигурност на въздухоплаването“) вж. например Регламент (ЕО) № 300/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2008 година относно общите правила в областта на сигурността на гражданското въздухоплаване и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2320/2002 (ОВ L 97, 2008 г., стр. 72),
по отношение на член 17 („Управление на въздушното движение“) вж. например Регламент (ЕС) 2024/2803 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2024 година за реализирането на Единното европейско небе (OВ L, 2024/2803), по отношение на член 18 („Околна среда“) вж. например Регламент (ЕС) 2017/2392 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2017 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел запазване на сегашните ограничения на обхвата за авиационните дейности и подготовка за изпълнението на глобална, основана на пазара мярка от 2021 г. (ОВ L 350, 2017 г., стр. 7) и Регламент (ЕС) 2023/2405 на Европейския парламент и на Съвета от 18 октомври 2023 година за осигуряване на еднакви условия на конкуренция за устойчив въздушен транспорт (инициатива ReFuelEU — сектор „Авиация“) (ОВ L 2023/2405), по отношение на член 19 („Отговорност на въздушните превозвачи“) вж. например Регламент (ЕО) № 2027/97 на Съвета от 9 октомври 1997 година относно отговорността на въздушните превозвачи в случай на произшествия (ОВ L 285, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 170), по отношение на член 20 („Защита на потребителите“) вж. например Регламент (ЕО) № 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно създаване на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети (ОВ L 46, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 12, стр. 218), по отношение на член 21 („Компютризирани системи за резервация“) вж. Регламент (ЕО) № 80/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 14 януари 2009 година относно кодекс за поведение при компютризирани системи за резервация и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2299/89 на Съвета (ОВ L 35, 2009 г., стр. 47), и решение Комисия/Белгия, т. 115—117 и по отношение на член 22 („Социални аспекти“) вж. например Регламент (ЕО) № 1107/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юли 2006 година относно правата на хората с увреждания и на хората с ограничена подвижност при пътувания с въздушен транспорт (ОВ L 204, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 16, стр. 72).
133      Безопасността на въздухоплаването е уредена от общи правила на Съюза, установени по-специално в Регламент 2018/1139 (ОВ L 212, 2018 г., стр. 1).
134      Сигурността на въздухоплаването е уредена от общи правила на Съюза, установени по-специално в Регламент 2018/1139 и в Регламент 300/2008.
135      Член 6 от предвиденото споразумение се отнася до либерализирането на собствеността и контрола върху въздушните превозвачи.
Той предвижда, че договарящите страни „признават“ потенциалните ползи от постепенното либерализиране на собствеността и контрола върху своите съответни въздушни превозвачи и „се договарят да проучат“ в „подходящ момент“ в рамките на съвместния комитет (създаден в съответствие с член 24 от предвиденото споразумение) реципрочното либерализиране на собствеността и контрола върху въздушните превозвачи, като във връзка с това съвместният комитет „може да препоръча“ изменения на споразумението.
Тези изрази са характерни за сътрудничество и обмен на идеи, а не за ангажимент, при който биха могли да бъдат засегнати общите правила на правото на Съюза.
136      Член 9 от предвиденото споразумение, озаглавен „Стопанска дейност“, установява съгласие между страните, че „пречките пред предоставянето на въздухоплавателни услуги […], с които се сблъскват съответните им въздушни превозвачи, биха могли да възпрепятстват реализирането на ползите, към които се стреми настоящото споразумение“. За тази цел договарящите страни се споразумяват да си „сътрудничат“ за премахването на такива пречки, и че съвместният комитет „наблюдава“ постигнатия напредък на това сътрудничество. Освен задължението на съвместния комитет да действа по определен начин, тази разпоредба, изглежда, не съдържа никакъв ангажимент, който да може да се прецени с оглед на член 3, параграф 2 ДФЕС.
137      Член 14 от предвиденото споразумение е свързан със статистическите данни. В параграф 1 от този член се предвижда за всяка от договарящите страни задължение за обмен на наличните статистически данни във връзка с въздушния транспорт съгласно предвиденото споразумение, доколкото това е допустимо съгласно съответните законови и подзаконови актове и „в отговор на мотивирани искания“. Параграф 2 от този член
съдържа договорка за сътрудничество за улесняване на взаимния обмен на посочената
информация. Ясно е, че параграф 2 от този член не съдържа никакъв ангажимент, който може да засегне общите правила (и съответно изглежда много по-близо до ангажиментите, съдържащи се в дял II от предвиденото споразумение).
Всъщност параграф 1 от този член
действително е формулиран така, че да предвижда задължение за обмен на статистическа информация, но това задължение се отнася единствено до статистическите данни за въздушния транспорт между договарящите страни, така както е либерализиран по силата на предвиденото споразумение.
Освен това, както показва препращането в този параграф към съвместния комитет, въпросният обмен се осъществява само в рамките на този комитет и единствено за „наблюдение на развитието на въздушния транспорт по настоящото споразумение“.
Ето защо ми се струва, че този член всъщност цели да запази полезното действие на предвиденото споразумение в неговата цялост, така че не може да попадне в обхвата на член 3, параграф 2 ДФЕС.
138      Вж. становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 276 и цитираната съдебна практика).
139      Съдът е повторил същия извод в решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 70 и 71), и от 18 март 2014 г., International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, т. 39).
140      По същество това е същото, което
Съдът е възприел в решенията „Открито небе“, що се отнася до Регламент № 2408/92 — регламентът, предшестващ Регламента за въздухоплавателните услуги, вж. решение Комисия/Белгия, точка 104.
141      Вж. съображение 16 от Регламент № 847/2004, който в относимата си част гласи, че „целите, които си поставя настоящият регламент[, са] координацията при преговорите, водени с трети страни за сключване на споразумения за въздухоплавателните услуги, необходимостта от гарантиране на хармонизиран подход при влизането в сила и при прилагането на тези споразумения, и проверката на тяхното съответствие с правото на Общността“.
142      Вж. съображения
2—4 от Регламент № 847/2004, в които се припомнят някои констатации на Съда в решенията „Открито небе“ и след това се посочва, че в резултат от постановяването на тези решения следва да се установи процедура за сътрудничество.
143      Вж. точка 46 от настоящото заключение.
144      Споразумение за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ C 384I, 2019 г., стр. 1).
145      Вж. Регламент (ЕС) 2019/502 на Европейския парламент и на Съвета от 25 март 2019 година относно общи правила за осигуряването на основни въздушни връзки предвид оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Съюза (ОВ L 85I, 2019 г., стр. 49) и Регламент (ЕС) 2020/2225 на Европейския парламент и на Съвета от 23 декември 2020 година относно общи правила за осигуряването на основни въздушни връзки след края на преходния период, предвиден в Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (ОВ L 437, 2020 г., стр. 86).
146      Вж. член 2, параграф 2 от Регламент 2019/502 и член 2, параграф 2 от Регламент 2020/2225.
147      В съдебното заседание се обсъди въпросът дали допускането на съвместно ползване на кодове между въздушните превозвачи на Съюза и оманските въздушни превозвачи на основание член 10, параграф 10 от предвиденото споразумение може да позволи такъв достъп до пазара.
По време на тези обсъждания обаче бе уточнено, че дори оманските въздушни превозвачи да могат по силата на тази разпоредба да сключват споразумения за споделяне на кодове, да рекламират съответните услуги и да продават билети за въпросните полети, тези сегменти от вътресъюзни полети трябва да бъдат изпълнявани
от превозвачи от Съюза, дори ако полетите споделят един и същ код.
В това отношение член 10, параграф 10 от предвиденото споразумение не дава възможност на оманските въздушни превозвачи да участват на вътрешния пазар на въздухоплавателни услуги на Съюза.
148      Всъщност приложимостта на правилата на държавата от или до която даден въздушен превозвач извършва полет, е предвидена в член 11 от Чикагската конвенция и същият вид задължение е възпроизведено в член 7 от предвиденото споразумение.
149      Вж. в този смисъл становище 1/94 (Споразумения, приложени към Споразумението за СТО) от 15 ноември 1994 г. (EU:C:1994:384, т. 78 и 79), и решение Комисия/Белгия, точка 98.
150      Вж. Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове
81 и 82 от Договора за създаване на Европейската общност (ОВ L 1, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167) и Регламент (ЕС) 2015/1588 на Съвета от 13 юли 2015 година относно прилагането на членове
107 и 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз към определени категории хоризонтална държавна помощ (OB L 248, 2015 г., стр. 1).
151      Вж. в този смисъл решение от 30 април 1986 г., Asjes и др. (209/84—213/84, EU:C:1986:188, т. 45). Когато антиконкурентните действия се извършват извън територията на Съюза, но имат последици за вътрешния пазар, вече се приема, че правилата за прилагане на членове
101 и 102 ДФЕС могат да се прилагат за практики, изцяло осъществявани на територията на трети държави. Вж. в този смисъл решения от 27 септември 1988 г., Ahlström Osakeyhtiö и др./Комисия (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 и 125/85—129/85, EU:C:1988:447, т. 17 и 18), и от 6 септември 2017 г., Intel/Комисия  (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, т. 43—45).
152      Регламент на Съвета от 25 май 2009 година относно прилагането на член 81, параграф 3 от Договора за някои категории споразумения и съгласувани практики в областта на въздушните превози (ОВ L 148, 2009 г., стр. 1).
153      Вж. съображение 3 от Регламент № 487/2009, в което се посочва, че „Комисията би следвало да се оправомощи да предостави групови освобождавания в сектора на въздушния транспорт […] по отношение на трафика между Общността и трети държави“.
154      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 17 април 2019 година за защита на конкуренцията във въздушния транспорт и за отмяна на Регламент (ЕО) № 868/2004 (ОВ L 123, 2019 г., стр. 4). Този регламент има за цел да въведе секторен подход, който впоследствие е възприет по отношение на други икономически сектори в Регламент (ЕС) 2022/2560 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2022 година относно чуждестранните субсидии, които нарушават вътрешния пазар (ОВ L 330, 2022 г., стр. 1).
155      Вж. съображение 9 от Регламент 2019/712 (съгласно което „продължава да е необходимо ефективно, пропорционално и възпиращо законодателство за поддържане на благоприятни условия за висока степен на свързаност в Съюза и за осигуряване на лоялна конкуренция с въздушни превозвачи от трети държави. За тази цел на Комисията следва да бъде предоставено правомощието да провежда разследване и при необходимост да предприема мерки. Подобни мерки следва да са налични, когато практики, нарушаващи конкуренцията, причиняват вреда на въздушни превозвачи от Съюза“). Вж. също член 2, точка 6 от този регламент, съгласно който „практики, които нарушават конкуренцията“ означава „дискриминация и субсидии“ —
две понятия,
дефинирани в член 2, точки 8 и 9 от него.
156      Директива на Съвета от 27 октомври 2003 година относно преструктурирането на правната рамката на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (ОВ L 283, 2003 г., стр. 51; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 98).
157      Вж. решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 67 и цитираната съдебна практика (където се обяснява, че в Директива 2003/96/ЕО
„член 14, параграф 1, буква б) предвижда освобождаване от данъци на енергийните продукти, доставяни за гориво за целите на въздухоплаването, като се изключват частните полети за развлечение, а видно от съображение 23 от тази директива, целта на освобождаването е Съюзът да спази в частност някои международни задължения, включително задълженията във връзка с освобождаването от данъци на енергийните продукти, доставяни за гражданското въздухоплаване, от което се ползват авиокомпаниите въз основа на Чикагската конвенция и двустранните международни споразумения за въздухоплавателни услуги, сключени от Съюза и/или неговите държави членки с някои трети държави“).
158      Регламент на Съвета от 16 ноември 2009 година за установяване на система на Общността за митнически освобождавания (ОВ L 324, 2009 г., стр. 23).
159      Директива на Съвета от 19 октомври 2009 година за определяне приложното поле на член 143, букви
б) и в) от Директива 2006/112/ЕО по отношение на освобождаването от данък добавена стойност при окончателен внос на някои стоки (ОВ L 292, 2009 г., стр. 5).
160      Вж. точка 10 от приложения към споразумението меморандум от консултациите.
161      Вж. член 1 от Регламент № 1186/2009.
162      Вж. член 1 от Директива 2009/132.
163      Директива от 19 декември 2019 година за определяне на общия режим на облагане с акциз (ОВ L 58, 2020 г., стр. 4). Комисията се позовава на член 11, буква е) от тази директива, която освобождава от плащане на акциз стоките „за потребление по силата на споразумение, сключено с трети държави или международни организации, при условие че такова споразумение е било допуснато или разрешено по отношение на освобождаване от данък върху добавената стойност“.
164      Вж. Регламент на Съвета от 16 април 2018 година за временно суспендиране на автономните мита по Общата митническа тарифа за някои стоки, предназначени за монтиране или използване във въздухоплавателни средства, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1147/2002 (ОВ L 98, 2018 г., стр. 1), и по-специално член 1, параграф 1 от него, който предвижда, че се „[с]успендират […] автономните мита по Общата митническа тарифа, съдържаща се в Регламент (ЕИО) № 2658/87 [на Съвета от 23 юли 1987 година
относно тарифната и статистическа номенклатура и Общата митническа тарифа (ОВ L 256, 1987 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 2, том 4, стр. 3)], за части, компоненти и други стоки, предназначени за монтиране или използване във въздухоплавателни средства или части от тях в хода на тяхното производство, ремонт, поддръжка, реконструкция, модификация или конверсия“.
165      Директива на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност (ОВ L 347, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 3, стр. 7).
166      Вж. член 1, параграф 1 от Директива 2006/112.
167      Вж. по аналогия становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 163 и цитираната съдебна практика) (където се обяснява, че „[с]ъщо така би било непоследователно да се приеме, че разпоредбите за либерализация на обмена между Съюза и трета държава попадат в обхвата на общата търговска политика, а онези, насочени към това да се гарантира осъществяването на тази либерализация на обмена при съобразяване с устойчивото развитие, не попадат в него. Всъщност осъществяването на търговския обмен в съответствие с целта за устойчиво развитие […] е неразривна част от тази политика“).
168      Вж. член 11, параграф 1 от предвиденото споразумение.
169      Вж. член 4, параграф 2 от предвиденото споразумение, където се посочва, че „[п]ри издаването на експлоатационни и технически разрешения всяка договаряща страна се отнася към всички въздушни превозвачи на другата страна без дискриминация“.
170      Вж. член 4, параграф 1, буква г) и член 5, параграф 1, буква в) от предвиденото споразумение, които се отнасят до изискванията „на законовите и подзаконовите актове“, обичайно прилагани към извършването на международен въздушен транспорт.
Член 5, параграф 1, буква в) от предвиденото споразумение също препраща към спазването на законовите и подзаконовите разпоредби, посочени в член 7 от споразумението, като основание за отказ, отмяна, спиране на действието, обвързване с условия или ограничаване на експлоатационното разрешение.
171      Вж. членове
3—14 от Регламента за въздухоплавателните услуги.
Вж. също съображение 5 и член 8, параграф 2 от Регламента за въздухоплавателните услуги, що се отнася до наличието на задължение за наблюдение за целите на по-нататъшното спазване на условията във връзка с експлоатационните разрешения.
172      Други аспекти на тази разпоредба съдържат ясен ангажимент за спазване на приложимите законови и подзаконови актове на съответната договаряща страна, включително задължение за спазване на правото на Съюза.
Вж. в това отношение член 10, параграфи
2, 3, 4, 5, 14 и 15 от споразумението.
173      Директива на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността (ОВ L 272, 1996 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 98) и по-специално съображение 26 и член 20, параграф 1 от нея, които разширяват обхвата на предоставените с тази директива права, така че при условията на реципрочност те да важат и по отношение на доставчиците на наземно обслужване от трети страни и летищните
ползватели от трети страни.
174      Регламент на Съвета от 18 януари 1993 година относно общите правила за разпределяне на слотовете на летищата в Общността (ОВ L 14, 1993 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 2, стр. 204), и по-специално четиринадесето съображение и член 12 от него, който предоставя на превозвачите на трети страни еднакво третиране при условията на реципрочност. Вж. също решение Комисия/Белгия  (т. 120), в което Съдът признава, че тази материя
е от изключителната компетентност на Съюза.
175      Вж. съображение 10 и член 15, параграфи
4 и 5 от Регламента за въздухоплавателните услуги, които се отнасят до
споразуменията за съвместно използване на кодове и
разрешават
тези споразумения при условията на реципрочност, и член 13, параграфи
3 и 4 относно споразуменията за сух или мокър лизинг с връзка с трета страна, отново при условия на реципрочност в хипотезата на договор за мокър лизинг.
176      За разлика от решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 70), в което Съдът приема, че определянето на летищните такси към този момент не е обхванато от общи правила на правото на Съюза.
177      Регламент за изпълнение на Комисията от 11 февруари 2019 година за определяне на схема за ефективност и за таксуване в Единното европейско небе и за отмяна на регламенти за изпълнение (ЕС) № 390/2013 и (ЕС) № 391/2013 (ОВ L 56, 2019 г., стр. 1).
178      Вж. член 1 от Регламент за изпълнение 2019/317.
179      Вж. член 2, параграф 5 от Регламент за изпълнение 2019/317, който определя понятието „ползвател на въздушното пространство“ като „операторът на въздухоплавателното средство по времето, когато полетът се изпълнява, или, ако самоличността на оператора не е известна, собственикът на въздухоплавателното средство, освен ако може да се докаже, че оператор по това време е било друго лице“.
180      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година относно летищните такси (ОВ L 70, 2009 г., стр. 11).
181      Вж. член 1 от Директива 2009/12. Както отбелязва Комисията, тези правила не са съществували към момента, в който Съдът е направил своята преценка в решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864,
т. 70).
182      Понятието „ползвател на летище“ е определено в член 2, точка 3 от Директива 2009/12 по следния начин: „всяко физическо или юридическо лице, отговарящо за превоза на пътници, поща и/или товари по въздух до или от съответното летище“.
183      Вж. член 3 от Директива 2009/12, съгласно който „[д]ържавите членки гарантират, че летищните такси не дискриминират ползвателите на летището“.
184      Следва да се отбележи, че член 12 от предвиденото споразумение изрично изисква въздушните превозвачи на договарящите страни да бъдат третирани „при най-благоприятните условия, предоставени на който и да било друг въздушен превозвач“, следователно и оманските въздушни превозвачи в Съюза. При това положение, независимо от факта, че разглежданата правна уредба на Съюза се прилага за всеки ползвател на летище, налице е засягане на материя, тъй като съдържащият се в споразумението ангажимент изрично приравнява оманските превозвачи на превозвачите от Съюза.
185      Вж. член 22, параграф 1 от Регламента за въздухоплавателните услуги.
186      Вж. член 23, параграф 1 от Регламента за въздухоплавателните услуги.