62004CC0295_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Niniejsze sprawy dotyczą czterech wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w których Giudice di pace di Bitonto (sędzia pokoju z Bitonto, Włochy) zadał pięć pytań dotyczących wykładni art. 81 WE. Pytania powstały w związku ze skargami wniesionymi przeciwko niektórym towarzystwom ubezpieczeń o zwrot kwot składek zapłaconych w zawyżonej wysokości. Skargi zostały wniesione po tym, jak włoski organ odpowiedzialny za ochronę konkurencji stwierdził, że towarzystwa ubezpieczeń stosowały praktyki niedozwolone w konkurencji.
2. Pytania powstały w ramach sporów między Vincenzem Manfredim a Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA (sprawa C‑295/04), Antoniem Cannitem a Fondiaria Sai Assicurazioni SpA (sprawa C‑296/04), Nicolem Tricarikiem i Pasqualiną Murgolo a Assitalia Assicurazioni SpA (zwana dalej „Assitalia”) (odpowiednio sprawy C‑297/04 i C‑298/04).
II – Prawo krajowe znajdujące zastosowanie w sprawie
3. Artykuł 2 ust. 2 włoskiej ustawy nr 287 z dnia 10 października 1990 r.(2) w sprawie reguł ochrony konkurencji i rynku (zwanej dalej „ustawą w sprawie ochrony konkurencji”) zabrania porozumień między przedsiębiorstwami, których celem lub skutkiem jest zapobieganie, ograniczanie lub zakłócanie konkurencji na rynku krajowym lub na części tego rynku.
4. Na podstawie ust. 1 wspomnianego powyżej art. 2 przez porozumienia rozumie się porozumienia lub praktyki uzgodnione między przedsiębiorstwami oraz decyzje konsorcjów, związków przedsiębiorstw i innych podobnych podmiotów, nawet te wydane na podstawie przepisów ustawowych i wykonawczych.
5. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy nr 287/90 zabronione porozumienia są nieważne i pozbawione skuteczności.
6. Artykuł 33 ust. 1 tej ustawy stanowi, że skargi o stwierdzenie nieważności i skargi o odszkodowanie, jak również wnioski o wydanie środków tymczasowych w przypadku naruszeń przepisów przewidzianych w tytułach I–IV powyższej ustawy, w tym w art. 2, wnosi się do właściwego miejscowo Corte d’appello (sądu apelacyjnego).
III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
7. Sąd krajowy w następujący sposób opisał kontekst sporu w postępowaniu głównym.
8. Postanowieniami z dnia 8 września 1999 r., z dnia 10 listopada 1999 r i z dnia 3 lutego 2000 r. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (włoski urząd ochrony konkurencji i rynku, zwany dalej „AGCM”) wszczął wobec różnych towarzystw ubezpieczeń – w tym trzech towarzystw ubezpieczeń pozwanych w postępowaniu przed sądem krajowym – postępowanie w sprawie naruszenia przepisu art. 2 ustawy nr 287/90. Zarzucono im uczestnictwo w zabronionym porozumieniu mającym na celu sprzedaż wiązaną różnych produktów i wymianę informacji między konkurującymi przedsiębiorstwami. Niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie tego ostatniego aspektu.
9. AGCM stwierdził, że wbrew temu, co miało miejsce w pozostałej części Europy, w latach 1994–1999 składki na ubezpieczenie komunikacyjne od odpowiedzialności cywilnej (OC) we Włoszech rosły w anormalny i wyjątkowy sposób. Popyt na te ubezpieczenia nie jest elastyczny, ponieważ mają one charakter obowiązkowy. Wobec podwyżki składek posiadacze ubezpieczenia mogą jedynie albo zrezygnować z posiadania pojazdu, albo zapłacić wyższą składkę.
10. AGCM zauważył również, że dostęp do rynku polis ubezpieczenia komunikacyjnego OC jest obwarowany wysokimi barierami wejścia, które zostały stworzone przede wszystkim ze względu na konieczność utworzenia sprawnej sieci dystrybucji i sieci ośrodków zajmujących się wypłatą odszkodowań z tytułu szkód na terenie całego kraju.
11. Z dokumentacji zgromadzonej przez AGCM w trakcie toczącego się przed nim postępowania wynika ponadto, że liczne towarzystwa ubezpieczeń oferujące ubezpieczenie komunikacyjne OC prowadziły szeroką wymianę informacji dotyczących wszystkich aspektów tej działalności, to jest między innymi cen, zniżek, wpłat, kosztów szkód, dystrybucji, itp.
12. Dochodzenie doprowadziło do przyjęcia decyzji z dnia 28 lipca 2000 r.(3) . AGCM stwierdził w decyzji, że zamieszane towarzystwa ubezpieczeń zawarły niedozwolone porozumienie, sprzeczne z regułami dotyczącymi karteli, którego przedmiotem była wymiana informacji dotyczących sektora ubezpieczeń, co umożliwiło im koordynowanie i ustalanie składek ubezpieczenia komunikacyjnego OC oraz narzucanie użytkownikom w jednolity sposób podwyżek składek, które nie były uzasadnione warunkami rynkowymi i których konsumenci nie mogli uniknąć.
13. Decyzja AGCM została zaskarżona przez towarzystwa ubezpieczeń. Została ona jednak utrzymana w mocy przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sąd administracyjny regionu Lazio) oraz przez Consiglio di Stato (radę stanu).
14. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym wnieśli skargi do sędziego pokoju z Bitonto przeciwko danym towarzystwom ubezpieczeń, żądając zwrotu kwot zapłaconych tytułem podwyżki składek na podstawie zabronionego porozumienia stwierdzonego przez AGCM. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym żądanie odszkodowania z tytułu poniesionych szkód obejmuje lata 1997–2001.
15. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że składki były średnio o 20% wyższe od tych, które byłyby stosowane w braku porozumienia między towarzystwami ubezpieczeń.
16. Towarzystwa ubezpieczeń w postępowaniu przed sądem krajowym zarzuciły między innymi brak właściwości sędziego pokoju z Bitonto na podstawie art. 33 ustawy w sprawie ochrony konkurencji, jak również przedawnienie prawa do zwrotu lub naprawienia szkody.
17. Ponieważ towarzystwa ubezpieczeń pochodzące z innych państw członkowskich i wykonujące działalność ubezpieczeniową również we Włoszech także uczestniczyły w porozumieniu stwierdzonym przez AGCM, sąd krajowy uważa, że wspomniane porozumienie narusza również art. 81 WE. Ten rodzaj porozumień jest więc nieważny na podstawie art. 81 ust. 2 WE.
18. Sąd krajowy uznał, że każda osoba trzecia, w tym konsument i użytkownik końcowy danej usługi, może powołać się na nieważność porozumienia zabronionego na podstawie art. 81 ust. 1 WE oraz i żądać odszkodowania, jeżeli istnieje związek przyczynowo-skutkowy między poniesioną szkodą a zabronionym porozumieniem.
19. W tym przypadku przepis taki jak art. 33 ustawy nr 287/90 powinien zostać uznany za sprzeczny z prawem wspólnotowym. Postępowanie przed sądem apelacyjnym jest bowiem o wiele dłuższe, a koszty tego postępowania są dużo wyższe w porównaniu z postępowaniem przed sędzią pokoju, co może mieć wpływ na skuteczność art. 81 WE.
20. Sąd krajowy ma również wątpliwości co do tego, czy terminy przedawnienia skarg o odszkodowanie oraz kwoty należnego odszkodowania ustalone w prawie krajowym są zgodne z art. 81 WE.
21. W tych okolicznościach sędzia pokoju z Bitonto postanowił przedłożyć następujące pytania prejudycjalne:
– „Czy art. 81 WE należy interpretować w ten sposób, że uznaje on za nieważne porozumienie lub uzgodnioną praktykę towarzystw ubezpieczeń polegające na wzajemnej wymianie informacji mogących pozwolić na podwyżkę składek ubezpieczenia komunikacyjnego OC, która nie jest uzasadniona warunkami rynkowymi, mając między innymi na uwadze uczestnictwo w porozumieniu lub uzgodnionej praktyce przedsiębiorstw z różnych państw członkowskich?”(4) .
– „Czy art. 81 WE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego o treści podobnej do art. 33 włoskiej ustawy nr 287/90, zgodnie z którym żądanie odszkodowania za naruszenie przepisów wspólnotowych i krajowych dotyczących porozumień antykonkurencyjnych powinno być również wniesione przez osoby trzecie do innego sądu niż sąd, który jest zazwyczaj właściwy do rozpatrywania żądań takiej samej wartości, powodując tym samym znaczny wzrost kosztów i wydłużenie terminów do wydania orzeczenia?”(5) .
– „Czy art. 81 WE należy interpretować w ten sposób, że pozwala on osobom trzecim, które mają prawnie istotny interes, powoływać się na nieważność porozumienia lub praktyki zakazanych przez to postanowienie wspólnotowe i żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, gdy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między porozumieniem lub uzgodnioną praktyką a szkodą?”(6) .
– „Czy art. 81 WE należy interpretować w ten sposób, że należy uważać, iż termin przedawnienia żądania odszkodowania na podstawie tego postanowienia biegnie od dnia, w którym porozumienie lub uzgodniona praktyka zostały wprowadzone w życie, czy też od dnia, w którym porozumienie lub uzgodniona praktyka ustały?”(7) .
– „Czy art. 81 WE należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy sąd krajowy stwierdzi, iż odszkodowanie, które może zostać przyznane na mocy prawa krajowego, jest niższe od korzyści ekonomicznej odniesionej przez przedsiębiorstwo, sprawcę szkody, uczestniczące w zakazanym porozumieniu lub zakazanej praktyce uzgodnionej, powinien również przyznać z urzędu poszkodowanej osobie trzeciej odszkodowanie o charakterze sankcji, które jest konieczne do tego, by szkoda podlegająca naprawieniu była wyższa od korzyści uzyskanej przez przedsiębiorstwo, tak by zniechęcić do wprowadzania w życie porozumień lub uzgodnionych praktyk zakazanych przez art. 81 WE?”(8) .
22. Assitalia, rząd włoski, niemiecki i austriacki, jak również Komisja Wspólnot Europejskich przedstawili uwagi na piśmie. Rozprawa miała miejsce w dniu 11 listopada 2005 r. Przy tej okazji Assitalia i Komisja przedstawiły bardziej szczegółowo ich stanowiska.
IV – Ocena
A – Dopuszczalność
23. Assitalia oświadczyła, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są niedopuszczalne. Początkowo Komisja również wyraziła wątpliwości w tej kwestii, lecz zmieniła zdanie w trakcie rozprawy. Komisja zwróciła uwagę, że postanowienie odsyłające zawiera mało informacji, lecz nie na tyle, aby pozostałe strony nie mogły wyrobić sobie zdania na temat podniesionych pytań. Podzielam ten punkt widzenia. Informacje zawarte w postanowieniu odsyłającym, uzupełnione danymi dostarczonymi przez strony postępowania przed sądem krajowym, są wystarczające, aby udzielić użytecznej odpowiedzi sądowi krajowemu.
24. W tym względzie raz jeszcze powołuję się na utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia, jeżeli postawione pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, może natomiast odmówić orzekania wyłącznie wtedy, gdy wnioskowana wykładnia nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje faktami i podstawą prawną koniecznymi dla odpowiedzi na zadane mu pytania(9) .
25. Ponadto do zadań Trybunału nie należy orzekanie w kwestii tego, czy i w jakim stopniu sąd krajowy naruszył zasadę dyspozycyjności, jak utrzymuje Assitalia(10) .
B – Kwestie wstępne
26. Przed przystąpieniem do analizy istoty pytań przedstawię kilka uwag.
27. Jak wykażą to elementy przedstawione poniżej, na większość pytań można odpowiedzieć, powołując się na istniejące orzecznictwo. Przedłożone pytania są jednak ważne chociażby ze względu na fakt, że stosowaniu reguł konkurencji przez sektor prywatny (przedsiębiorstwa i osoby fizyczne) przypisuje się stale coraz większe znaczenie, co ma miejsce z pewnością od czasu przyjęcia rozporządzenia (WE) nr 1/2003(11) .
28. Bardzo szybko po wejściu w życie traktatu EWG Trybunał stwierdził, że zakazy znajdujące się w art. 81 WE i 82 WE mają skutek bezpośredni oraz że sąd krajowy musi chronić prawa, których obywatele mogą dochodzić na podstawie tych przepisów.
29. Pomimo t ego orzecznictwa, stosowanie reguł konkurencji przez sektor prywatny w Europie jest nadal w powijakach, a przynajmniej nie ma wątpliwości, że reguły te nie są tak szeroko stosowane, jak w innych porządkach prawnych, w szczególności w Stanach Zjednoczonych, gdzie około 90% postępowań w sprawie karteli jest wszczynanych przez osoby fizyczne. W Unii Europejskiej tradycyjnie kładzie się nacisk na stosowanie reguł konkurencji przez władze publiczne, zarówno przez Komisję, jak i przez władze krajowe.
30. Istnieje możliwość, że nowy system wprowadzony rozporządzeniem nr 1/2003 rozszerzy zakres i możliwości stosowania reguł konkurencji przez sektor prywatny obok możliwości przysługujących sektorowi publicznemu. W każdym razie Komisja zdecydowanie się tego domaga. W różnych notach, komunikatach i przemówieniach podkreśla korzyści takiego rozwiązania lub jego pożądanego charakteru(12) . Jedna z korzyści wymienianych w tym względzie, oprócz sankcji nieważności wynikającej z art. 81 ust. 2 WE, polega na tym, że sądy krajowe mogą zasądzić odszkodowanie. Ponadto sąd musi wydać orzeczenie w sporze, który przed nim zawisł i chronić prawa indywidualne jednostek. Organy odpowiedzialne za stosowanie reguł konkurencji w sektorze publicznym interweniują natomiast w interesie publicznym i często kierują się określonymi priorytetami, co sprawia, że nie każda skarga jest rozpatrywana co do istoty sprawy. Skargi cywilne mogą mieć ponadto skutek odstraszający wobec (potencjalnych) podmiotów łamiących zakaz porozumień i przyczyniać się w ten sposób do stosowania tego zakazu oraz do rozwoju kultury konkurencji wśród podmiotów działających na rynku.
31. Inicjatywa w zakresie wnoszenia skarg podlegających prawu prywatnemu musi pochodzić w pierwszej kolejności od tych, których interesy są chronione regułami konkurencji. Należą do nich między innymi konsumenci, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym. Same sprawy podlegają pewnej liczbie przepisów wspólnotowego prawa wtórnego oraz przepisom krajowego prawa sądowego i prywatnego(13) . Wyrok w sprawie Courage i Crehan(14) stanowi bez wątpienia impuls do zwiększenia skuteczności art. 81 WE i 82 WE na drodze prawa cywilnego. Poprawa stosowania reguł konkurencji przez sektor prywatny może jednak różnić się w zależności od państwa członkowskiego, jego kultury sądowej, ograniczeń w przepisach regulujących instytucję legitymacji procesowej, zasad dotyczących ciężaru dowodu, możliwości wszczynania spraw zbiorowych, itp. Skuteczność stosowania zasad bezsprzecznie zależy między innymi od możliwości dostępu do sądu krajowego. Ten aspekt występuje również w niniejszej sprawie.
C – Pierwsze pytanie prejudycjalne (w sprawach od C‑295/04 do C‑298/04)
32. Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy ustalenia, czy niniejsze porozumienia między towarzystwami ubezpieczeń, oprócz tego, że naruszają art. 2 ustawy 287/90, stanowią również naruszenie art. 81 WE.
33. Jak każdy wie, krajowe i europejskie reguły konkurencji mogą być stosowane równocześnie, a prawo krajowe w tej dziedzinie nie może pomijać przepisów wspólnotowych. Artykuł 2 ustawy 287/90 zabrania porozumień, które ograniczają konkurencję na rynku włoskim lub jego części. Artykuł 81 WE zawiera taki sam zakaz, pod warunkiem że porozumienia te wpływają na handel wewnątrzwspólnotowy. Determinującym kryterium, które pozwala stwierdzić, czy europejskie reguły konkurencji mają zastosowanie, czy też nie, jest zatem „wpływ na handel między państwami członkowskimi”.
34. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że wystarczy stwierdzić, że porozumienie może mieć taki skutek. Nie ma konieczności przedstawienia dowodów, z których wynikałoby, że porozumienie miało także rzeczywiście wpływ na wymianę handlową(15) . Z orzecznictwa wynika również, że warunek wpływu na handel między państwami członkowskimi zostaje spełniony, jeżeli całość obiektywnych okoliczności stanu prawnego lub faktycznego pozwala przewidzieć z dostatecznym prawdopodobieństwem, że porozumienie może mieć bezpośredni lub pośredni, faktyczny lub potencjalny wpływ na trendy wymiany między państwami członkowskimi(16) . Wpływ ten powinien być jednak wyraźny(17) .
35. Sama okoliczność, że porozumienie między przedsiębiorstwami obejmuje wyłącznie podmioty mające siedzibę w jednym państwie członkowskim, nie oznacza, że nie może ono wpływać na handel wewnątrzwspólnotowy(18) . Wprost przeciwnie, może być poważną wskazówką, że taki wpływ rzeczywiście występuje. W istocie Trybunał wielokrotnie przypominał, że porozumienie obejmujące całe terytorium państwa członkowskiego wywiera ze swej natury skutek polegający na utrwalaniu podziałów o charakterze narodowym, stając w ten sposób na przeszkodzie integracji gospodarczej, będącej celem traktatu(19) .
36. Bazując na różnych czynnikach, które oddzielnie nie muszą być same w sobie determinujące, sąd krajowy musi zatem sprawdzić, czy warunek wpływu na handel między państwami członkowskimi został spełniony. Jedynie wtedy, gdy okaże się, że nie został on spełniony, zarzucane zachowania podlegają wyłącznie włoskim regułom konkurencji.
37. Sąd krajowy podkreślił w postanowieniu odsyłającym, że pewna liczba towarzystw ubezpieczeń pochodzących z innych państw członkowskich uczestniczyła w zabronionym porozumieniu. Sam fakt, że wśród uczestników porozumienia znajdują się podmioty zagraniczne, jest ważnym elementem oceny, lecz sam w sobie nie pozwala jeszcze stwierdzić, że z tego względu warunek wpływu na handel między państwami członkowskimi został spełniony.
38. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności tych przedstawionych przez Assitalia, wynika, że prawie wszystkie towarzystwa prowadzące działalność we Włoszech – a mianowicie 87% z nich – brały udział w zabronionym porozumieniu. Okoliczność ta, rozpatrywana w świetle powołanego wyżej orzecznictwa, jest poważnym sygnałem, że może tu występować wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy, niewątpliwie w połączeniu z faktem, że przedsiębiorstwa inne niż włoskie również brały udział w porozumieniach.
D – Drugie pytanie prejudycjalne (w sprawie C‑298/94)
39. Stawiając drugie pytanie prejudycjalne, sąd krajowy pragnie dowiedzieć się, czy prawo europejskie stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego takiego jak art. 33 ust. 2 ustawy 287/90. Na mocy tego przepisu skarga o odszkodowanie związana z naruszeniem reguł konkurencji powinna być skierowana do sądu innego niż ten, który jest zazwyczaj sądem właściwym. Zdaniem sądu krajowego takie postępowanie, które stanowi odstępstwo od normalnych zasad właściwości sądu, trwałoby dłużej i generowałaby większe koszty. To mogłoby w konsekwencji odwodzić osoby trzecie od wnoszenia skarg o odszkodowanie.
40. Komisja, Assitalia i rząd włoski podkreślają, że wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad proceduralnych leży w kompetencji państwa członkowskiego, pod warunkiem przestrzegania zasad równoważności i skuteczności.
41. Komisja zwróciła najpierw uwagę, że rozumienie przepisu przez sąd krajowy opiera się na błędnej wykładni art. 33 ust. 2 ustawy 287/90. Artykuł ten precyzuje jedynie, że właściwy miejscowo sąd apelacyjny posiada wyłączną właściwość w sprawach o stwierdzenie nieważności, w sprawach o odszkodowanie i w zakresie wniosków o wydanie środków tymczasowych, które są wnoszone w przypadku naruszenia ustawy 287/90. Postępowania wszczęte z tytułu naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji podlegają normalnym zasadom właściwości sądu. Opinię tę podziela też Assitalia.
42. Używając wprawdzie odmiennych argumentów, obydwie strony stwierdziły, że zasada równoważności nie została naruszona, a sytuacja zainteresowanych jest co do istoty lepsza w ramach postępowania z prawa prywatnego, którego podstawę stanowi naruszenie art. 81 WE. Komisja wchodzi z założenia, że postępowanie przed sądem apelacyjnym rzeczywiście trwałoby dłużej i byłoby bardziej kosztowne. Assitalia podkreśla, że w przypadku postępowania z art. 81 WE zainteresowani mają do dyspozycji dwie instancje sądowe(20) .
43. Podczas rozprawy Assitalia przywołała wyrok wydany w dniu 4 lutego 2005 r. przez Corte Suprema di Cassazione (włoski sąd najwyższy)(21) . Wyrok ten potwierdza co do zasady tezę Komisji.
44. We wcześniejszym wyroku(22) sąd ten dokonał wykładni art. 33 ust. 2 ustawy 287/90 w ten sposób, że osoby fizyczne/konsumenci nie mają legitymacji do wnoszenia na podstawie tego przepisu skarg o odszkodowanie do sądu apelacyjnego na podstawie tego przepisu. Zgodnie z wyrokiem przywołanym w pkt 43 koncepcja ta uległa jednak zmianie.
45. W wyroku z dnia 4 lutego 2007 r. włoski sąd najwyższy orzekł, że nie tylko przedsiębiorstwa, lecz również konsumenci mogą wnosić do sądu apelacyjnego skargi o odszkodowanie z tytułu naruszenia ustawy 287/90.
46. Oznacza to, że osoba fizyczna, która chce dziś wnieść skargę o odszkodowanie z tytułu szkody poniesionej w wyniku naruszenia ustawy 287/90 może zwrócić się do sądu apelacyjnego, który na mocy prawa włoskiego jest sądem właściwym do rozpoznania takiej skargi.
47. Bez względu na okoliczności, ta szczególna zasada właściwości sądu ma zastosowanie wyłącznie do skarg o odszkodowanie z tytułu naruszenia włoskich reguł ochrony konkurencji. Jeżeli chodzi o skargi o odszkodowanie wywodzone z naruszenia art. 81 WE i 82 WE, stwierdzono, że w braku odmiennego przepisu mogą być one wnoszone do sądu właściwego zgodnie z ogólnymi zasadami właściwości.
48. Przy okazji pragnę zwrócić uwagę, że od wejścia w życie rozporządzenia nr 1/2003, jeśli organy krajowe – a zatem również sąd apelacyjny – stosują krajowe reguły konkurencji, muszą one stosować również art. 81 WE, przynajmniej w przypadkach gdy spełniony został warunek „wpływu na handel”. Można z tego wywnioskować, że organ ten jest również właściwy, w przypadku gdy podstawę postępowania stanowi naruszenie art. 81 WE. Teoretycznie podsądny ma pewien wybór w zależności od tego, czy wniesie skargę wyłącznie z tytułu naruszenia wspólnotowych zasad konkurencji (przypadek, w którym właściwy jest sędzia pokoju lub sąd rejonowy), czy też z tytułu naruszenia reguł wspólnotowych i reguł krajowych (przypadek, w którym sprawę należy wnieść do sądu apelacyjnego, biorąc pod uwagę jego wyłączną kompetencję do orzekania w skargach o odszkodowanie z tytułu naruszenia krajowych reguł konkurencji).
49. Sytuacja ta nie ma jednak wpływu na odpowiedź na stawiane pytanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wobec braku uregulowań wspólnotowych w tej kwestii do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy zadanie wyznaczenia właściwych sądów i uregulowania zasad proceduralnych dotyczących skarg, których celem jest zapewnienie ochrony praw, które obywatele wywodzą z bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego, przy czym należy oczywiście przestrzegać zasad równoważności i skuteczności(23) .
50. Zasada równoważności oznacza, że przepisy mające zastosowanie do skarg wnoszonych na podstawie prawa wspólnotowego nie mogą być mniej korzystne niż przepisy dotyczące podobnych skarg o charakterze wewnętrznym. Wydaje się, że nie ma to miejsca w niniejszym przypadku, gdyż skarga o odszkodowanie może zostać wniesiona albo przed sędziego pokoju (przypadek, w którym możemy mówić nawet o trybie korzystnym), albo do sądu apelacyjnego(24) (przypadek, w którym skarga wniesiona na podstawie prawa wspólnotowego jest traktowana tak samo jak skarga wniesiona na podstawie prawa krajowego).
51. Gdyby sędzia pokoju był sądem właściwym do rozpoznawania skargi o odszkodowanie z tytułu naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji – a wydaje się, że ma to miejsce w niniejszym przypadku – nie pojawiają się kwestie przewlekłości i ewentualnych kosztów postępowania, a tym samym ewentualnego naruszenia zasady skuteczności. Pomocniczo zwracam uwagę na fakt, że czas trwania i koszty muszą być nieproporcjonalne, aby można było mówić o wypływie na wykonywanie praw wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego.
E – Trzecie pytanie (drugie pytanie w sprawach od C‑295/04 do C‑297/04 i trzecie pytanie w sprawie C‑298/04)
52. Pytanie dotyczy tego, czy osoba trzecia mająca istotny interes prawny może powołać się na nieważność porozumienia i żądać naprawienia poniesionej szkodę, jeżeli istnieje związek przyczynowo-skutkowy między porozumieniem lub uzgodnioną praktyką a szkodą.
53. Odpowiedź na to pytanie można wywieść z utrwalonego orzecznictwa. W tym względzie dokonam rozróżnienia między konsekwencjami cywilnoprawnymi, które wynikają bezpośrednio z traktatu (aspekt dotyczący nieważności), a pozostałymi konsekwencjami cywilnoprawnymi (takich jak aspekt związany z odszkodowaniem).
54. Obok stosowania reguł konkurencji przez sektor publiczny, stosowanie tych reguł przez sektor prywatny odgrywa równie ważną rolę, a przynajmniej mogłoby odgrywać, biorąc pod uwagę konsekwencje cywilnoprawne naruszenia art. 81 WE i 82 WE. Sąd krajowy ma tutaj istotną rolę do odegrania. Trybunał orzekł już ponad 30 lat temu, że zakazy znajdujące się w art. 81 WE i 82 WE (z ówczesnego okresu) skutkują w stosunkach między osobami fizycznymi oraz w odniesieniu do podsądnych powstaniem praw, które sąd krajowy ma obowiązek chronić(25) . Interes związany z przestrzeganiem zakazu znajdującego się w art. 81 ust. 1 WE znajduje potwierdzenie w fakcie, że na mocy tego postanowienia zabronione porozumienia lub decyzje są nieważne z mocy samego prawa na podstawie art. 81 ust. 2 WE(26) . Trybunał przypomniał to w szeregu wyroków, a nawet szczegółowo wyjaśnił(27) . Nieważność jest bezwzględna i ktokolwiek może się na nią powołać.
55. W konsekwencji oczywiste jest, że na tę część pytania można odpowiedzieć twierdząco. Podczas rozprawy Assitalia oświadczyła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z uzgodnioną praktyką, a nie z porozumieniem lub decyzją. Aspekt związany z nieważnością jest zatem pozbawiony związku ze sprawą. Niewątpliwie tak właśnie jest, lecz sedno tego pytania tkwi przede wszystkim w konsekwencjach cywilnoprawnych dla osób trzecich zachowań zabronionych na mocy art. 81 WE. Nieważność jest jedną z tych konsekwencji, inną zaś jest skarga o odszkodowanie.
56. W przeciwieństwie do przypadku nieważności, traktat nie zawiera tak wyraźnych postanowień co do tej drugiej konsekwencji. Co do zasady należy zatem odwołać się do prawa krajowego. Są z tym jednak związane określone przesłanki o charakterze wtórnym. Można je wywnioskować z wyroku w sprawie Courage i Crehan. W tym wyroku Trybunał wypowiedział się na temat możliwości otrzymania odszkodowania. Orzekł on najpierw, że „w kwestii możliwości żądania naprawienia szkody wynikającej z umowy lub zachowania, które mogą ograniczać lub zakłócać konkurencję, należy przypomnieć najpierw, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – do sądów krajowych odpowiedzialnych za stosowanie przepisów prawa wspólnotowego w ramach posiadanych kompetencji należy zapewnienie pełnej skuteczności tych przepisów i ochrony praw, które z nich wynikają dla osób fizycznych (zob. w szczególności wyroki z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. str. 629, pkt 16, i z dnia 19 czerwca 1990 r. w sprawie C‑213/89 Factortame i in., Rec. str. I‑2433, pkt 19)”(28) .
57. Trybunał stwierdził następnie, że „pełna skuteczność art. 85 traktatu, a w szczególności użyteczność zakazu określonego w jego ust. 1 zostałyby p odważone, gdyby każda osoba nie mogła żądać naprawienia szkody spowodowanej umową lub zachowaniem, które mogą ograniczać lub zakłócać konkurencję”, i dodał, że „takie prawo wzmacnia w istocie skuteczność wspólnotowych reguł konkurencji i jest w stanie odwieść od stosowania porozumień lub praktyk, często utajnianych, mogących ograniczać lub zakłócać konkurencję. W tej perspektywie postępowania o naprawienie szkody przed sądami krajowymi mogą istotnie przyczyniać się do utrzymania skutecznej konkurencji we Wspólnocie”(29) .
58. W związku z powyższym na tę część pytania również można odpowiedzieć twierdząco.
F – Czwarte pytanie (trzecie pytanie w sprawach od C‑295/04 do C‑297/04 i czwarte pytanie w sprawie C‑298/04)
59. Głównym przedmiotem tego pytania są terminy przedawnienia skargi o odszkodowanie: czy termin przedawnienia zaczyna biec od dnia, w którym porozumienie lub uzgodniona praktyka zostały wprowadzone w życie, czy też od dnia, w którym ustały?
60. Należy najpierw zauważyć, że nie istnieje żadna zasada wspólnotowa w tej kwestii. Jedyne terminy, jakie zostały przewidziane, zostały ustanowione w rozporządzeniach nr 1/2003 i (EWG) nr 2988/74(30), lecz znajdują one zastosowanie wyłącznie w ramach stosowania reguł konkurencji przez Komisję. Nie mają one żadnego wpływu na skargi o odszkodowanie wnoszone do sądu krajowego na podstawie prawa cywilnego.
61. Dlatego też wobec braku uregulowań wspólnotowych w tej dziedzinie, podobnie jak w poprzednim pytaniu, tu także należy udzielić odpowiedzi, że do właściwości wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów i ustalenie zasad proceduralnych dotyczących skarg sądowych, przy założeniu przestrzegania zasad równoważności i skuteczności. Oznacza to w konsekwencji, że terminy przedawnienia skarg o odszkodowanie z tytułu naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji nie mogą być mniej korzystne niż terminy w przypadku podobnych skarg wnoszonych na podstawie prawa krajowego oraz że w żadnym wypadku nie mogą uniemożliwiać w praktyce korzystania z praw, które sąd krajowy musi chronić.
G – Piąte pytanie (czwarte pytanie w sprawach od C‑295/04 do C‑297/04 i piąte pytanie w sprawie C‑298/04)
62. Pytanie to dotyczy możliwości zasądzenia odszkodowania o charakterze sankcji.
63. Na to pytanie również należy odpowiedzieć w świetle zasad równoważności i skuteczności. W świetle skuteczności art. 81 ust. 1 WE Trybunał orzekł, że każdy, kto poniósł szkodę w wyniku aktu ograniczającego konkurencję, może żądać odszkodowania. Uregulowanie tego prawa (sądu właściwy do orzekania w sprawie, zasady proceduralne, itp.) należy do krajowego porządku prawnego, pod warunkiem spełnienia wymienionych powyżej dwóch przesłanek(31) .
64. Stosowanie reguł konkurencji przez sektor publiczny i stosowanie ich przez sektor prywatny współistnieją ze sobą i są wzajemnie od siebie niezależne. Mają one co do zasady odmienne cele, lecz mogą się uzupełniać. Grzywny, które mogą być nakładane przez Komisję (lub przez właściwe organy krajowe właściwe w dziedzinie konkurencji) za naruszanie zakazu porozumień mają z jednej strony charakter sankcji, a z drugiej strony są elementem bardziej ogólnej polityki zmierzającej do ukierunkowania zachowania przedsiębiorstw(32) . Zgodnie z zamysłem nałożona grzywna musi wywoływać dostateczny skutek odstraszający lub zapobiegający. Nakładając grzywnę, Komisja – oprócz innych czynników (które skutkują podwyższeniem lub obniżeniem grzywny) – może również uwzględnić osiągniętą korzyść lub zysk finansowy(33), przy czym operacja ta ma przede wszystkim służyć interesom prawa publicznego i jest niezależna od ewentualnych skarg o odszkodowanie wniesionych na podstawie prawa cywilnego lub od pożądanego charakteru lub skuteczności stosowania reguł konkurencji przez sektor prywatny.
65. Oprócz lub niezależnie od grzywny ewentualna skarga o odszkodowanie wniesiona na podstawie prawa prywatnego może oczywiście spotęgować skutek odstraszający. Dlatego też amerykańska federalna ustawa antykartelowa przewiduje możliwość żądania „treble damages”. Nie ulega wątpliwości, że ze względu na możliwość żądania naprawienia poniesionej szkody w potrójnej wysokości, kwota, którą można otrzymać w drodze skargi o odszkodowanie, jest ogromna. Ten potencjalnie wynikający stąd skutek odstraszający jest celem federalnego ustawodawcy amerykańskiego.
66. Tego rodzaju przepisy nie istnieją w prawie wspólnotowym(34) .
67. W prawie wszystkich państwach członkowskich nie ma żadnych specjalnych uregulowań dotyczących skarg o odszkodowanie z powodu zachowań zabronionych przez reguły konkurencji. W takich przypadkach stosuje się ogólne zasady wynikające z krajowego porządku prawnego. Nawet państwa członkowskie, które wyraźnie przewidują w swoich przepisach dotyczących konkurencji możliwość wniesienia skargi o odszkodowanie, ograniczają się zazwyczaj do wyznaczenia sądu posiadającego szczególną właściwość do orzekania w takich sprawach. Jedynie kilka państw członkowskich przewiduje również możliwość nałożenia sankcji służących karaniu lub stanowieniu przykładu dla innych w ramach skargi o odszkodowanie(35) . Do państw tych nie należy Republika Włoska.
68. Zgodnie z tezą przyjmowaną zazwyczaj w większości państw członkowskich skarga o odszkodowanie służy w pierwszym rzędzie kompensacji straty wynikającej z zabronionego porozumienia, a nie przyznaniu korzyści gospodarczej poszkodowanemu. Jak zauważył rząd niemiecki, prawo wspólnotowe jednak się temu nie sprzeciwia(36) .
69. Z punktu widzenia prawa wspólnotowego naprawienie szkody poniesionej wskutek naruszenia prawa wspólnotowego musi być adekwatne do poniesionej szkody. Wobec braku przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie wewnętrzny porządek prawny każdego państwa członkowskiego powinien wyznaczać kryteria pozwalające określić zakres odszkodowania, biorąc pod uwagę fakt, że nie mogą one być mniej korzystne niż kryteria dotyczące podobnych żądań lub postępowań wnoszonych na podstawie prawa wewnętrznego oraz że w żadnym wypadku kryteria te nie mogą być tak uregulowane, aby w praktyce uniemożliwić lub nadmiernie utrudnić otrzymanie odszkodowania(37) .
70. Nie uważam, że należy przyznać odszkodowanie wyższe niż poniesiona szkoda, aby zapewnić skuteczność art. 81 ust. 1 WE. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku gdy na mocy krajowego prawa konkurencji istnieje możliwość otrzymania szczególnych form odszkodowania, zainteresowani powinni móc ubiegać się o nie, jeżeli ich skargi dotyczą naruszenia wspólnotowych zasad konkurencji.
V – Wnioski
71. W świetle przedstawionych powyżej rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział następująco na pytania prejudycjalne.
– Artykuł 81 WE należy interpretować w ten sposób, że porozumienie lub uzgodniona praktyka są zabronione na mocy tego postanowienia, jeżeli prowadzą do ograniczenia konkurencji albo wszystkie obiektywne elementy stanu faktycznego lub prawnego pozwalają przewidzieć, że mogą one wywoływać faktyczny lub potencjalny, pośredni lub bezpośredni wpływ na handel między państwami członkowskimi. Okoliczność, że zachowania leżące u podstaw sporu przed sądem krajowym obejmują całe terytorium państwa członkowskiego oraz że zdecydowana większość towarzystw ubezpieczeń prowadzących działalność w tym kraju uczestniczyła w zachowaniu ograniczającym konkurencję, a także fakt, że były w nie zaangażowane zagraniczne towarzystwa ubezpieczeń, są znakiem, że można tu mówić o wpływie na handel między państwami członkowskimi.
– Artykuł 81 WE należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on osobom trzecim mającym istotny interes prawny powoływanie się na nieważność porozumienia lub praktyki zabronionych przez ten artykuł i żądanie naprawienia poniesionej szkody, w przypadku gdy między takim porozumieniem lub taką praktyką a poniesioną szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
– W braku właściwych uregulowań wspólnotowych w tej dziedzinie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów, ustalenie terminu przedawnienia skarg o odszkodowanie i określenie kryteriów pozwalających ustalić zakres odszkodowania, przy czym zasady te nie mogą być mniej korzystne od zasad stosowanych do podobnych spraw wnoszonych na podstawie prawa krajowego oraz w żadnym wypadku nie mogą być uregulowane w taki sposób, aby w praktyce uniemożliwiały lub nadmiernie utrudniały korzystanie z praw wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego.
(1) .
(2)
–	GURI nr 240 z dnia 13 października 1990 r., zwana dalej „ustawą nr 287/90”.
(3)
–	Decyzja nr 8546/2000, dostępna na stronie internetowej: www.agcm.it.
(4)
– Chodzi o pierwsze pytanie w sprawach od C‑295/04 do C‑298/04.
(5)
– Chodzi o pytanie drugie w sprawie C‑298/04.
(6)
– Chodzi o pytanie drugie w sprawach od C‑295/04 do C‑297/04 i pytanie trzecie w sprawie C‑298/04.
(7)
– Chodzi o pytanie trzecie w sprawach od C‑295/04 do C‑297/04 i pytanie czwarte w sprawie C‑298/04.
(8)
– Chodzi o pytanie czwarte w sprawach od C‑295/04 do C‑297/04 i pytanie piąte w sprawie C‑298/04.
(9)
–	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. str. I‑403, pkt 24 i przywołane tam orzecznictwo.
(10)
–	Assitalia oświadczyła, że sąd krajowy z własnej inicjatywy zadał pytanie dotyczące możliwości stosowania art. 81 WE oraz że skarżący w postępowaniu głównym bazują na opinii AGCM na poparcie ich skargi o odszkodowanie. Decyzja ta naruszała ich zdaniem jedynie krajowe prawo konkurencji. W ich przekonaniu sąd krajowy postąpił z naruszeniem przepisu art. 112 włoskiego kodeksu postępowania cywilnego.
(11)
–	Rozporządzenie Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (Dz.U. 2003, L 1, str. 1).
(12)
–	Zobacz przykładowo projekt komunikatu Komisji dotyczącego rozpatrywania przez Komisję skarg wnoszonych na podstawie art. 81 i 82 traktatu WE (Dz.U. 2004, C 101. str. 65). Przykłady wystąpień można znaleźć na stronie internetowej www.eu.int/competition/speeches, w tym wystąpienie obecnego komisarza ds. konkurencji, Neelie Kroes, zatytułowane „Damages Actions for Breaches of EU Competition Rules: Realities and Potentials”, przemówienie 05/613, i jej poprzednika Maria Montiego, przemówienie 04/403.
(13)
–	Aby uzyskać więcej informacji na temat różnic i możliwości istniejących w państwach członkowskich oraz przeanalizować ograniczenia, Komisja zleciła przeprowadzenie badania. Badanie to zostało wykonane przez biuro Ashurst w dniu 31 sierpnia 2004 r. i nosi tytuł „Study on the conditions of claims for damages in case of infringement of EC competition rules”. Sprawozdanie Ashurst i sprawozdania państw członkowskich znajdują się na stronie internetowej Komisji. Komisja zapowiedziała również, że ma zamiar opublikowania zielonej księgi. Tuż przed przedstawieniem niniejszej opinii Komisja umieściła na stronie internetowej zieloną księgę noszącą tytuł „Roszczenia o odszkodowanie za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję i nadużywanie pozycji dominującej” [COM(2005)672 wersja ostateczna] oraz opracowany przez służby Komisji dokument roboczy [SEC(2005)1732], który stanowi jej część.
(14)
–	Wyrok z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑453/99, Rec. str. I‑6297.
(15)
–	Zobacz wyrok z dnia 1 lutego 1978 r. w sprawie 19/77 Miller przeciwko Komisji, Rec. str. 131, pkt 15.
(16)
–	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 9 lipca 1969 r. w sprawie 5/69 Völk, Rec. str. 295, pkt 5, z dnia 10 lipca 1980 r. w sprawie 99/79 Lancôme i Cosparfrance, Rec. str. 2511, pkt 23, oraz z dnia 11 lipca 1985 r. w sprawie 42/84 Remia i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 2545, pkt 22.
(17)
–	Zobacz w szczególności wyroki z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑306/96 Javico, Rec. str. I‑1983, pkt 16, oraz z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C‑475/99 Ambulanz Glöckner, Rec. str. I‑8089, pkt 48.
(18)
–	Wyrok z dnia 11 lipca 1989 r. w sprawie 246/86 Belasco i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 2117.
(19)
–	Wyrok z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑309/99 Wouters i in., Rec. str. I‑1577, pkt 95 oraz przywołane tam orzecznictwo.
(20)
–	Można ewentualnie podważać ten argument, twierdząc, że w rezultacie może to również wydłużyć postępowanie.
(21)
–	www.eius.it, należy kliknąć na odsyłacz giurisprudenza, 2005, nr 2207.
(22)
–	Wyrok z dnia 9 grudnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt 17475.
(23)
–	Zobacz wyrok z dnia 16 grudnia 1976 r. w sprawie 33/76 Rewe, Rec. str. 1989, pkt 5, oraz ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie Courage i Crehan, pkt 29 i przywołane tam orzecznictwo.
(24)
–	Z włoskiego ustawodawstwa i włoskiej doktryny można wywnioskować, że sąd apelacyjny ma wyłączną właściwość do orzekania o skargach opierających się na włoskich regułach konkurencji. Skargi wynikające z naruszenia art. 81 WE podlegają normalnym zasadom właściwości sądu. Jak wynika z pkt 48, sąd apelacyjny musi również stosować wspólnotowe reguły konkurencji na mocy rozporządzenia nr 1/2003, jeżeli spełnione zostaną wszystkie przesłanki. Rozróżnianie postępowań nie wydaje się pożądane z przyczyn praktycznych. Ponadto mogłoby ono prowadzić do braku pewności prawa i sporów kompetencyjnych.
(25)
–	Wyrok z dnia 30 stycznia 1974 r. w sprawie 127/73 BRT, Rec. str. 51, pkt 17.
(26)
–	W tym względzie odsyłam do wyroku z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C‑126/97 Eco Swiss, Rec. str. I‑3055, pkt 36 i 39.
(27)
–	Tytułem wyjaśnienia zob. wyroki z dnia 30 czerwca 1966 r. w sprawie 56/65 Société Technique Miniere, Rec. str. 337, z dnia 25 listopada 1971 r. w sprawie 22/71 Béguelin, Rec. str. 949, pkt 29, oraz z dnia 6 lutego 1973 r. w sprawie 48/72 Brasserie De Haecht, Rec. str. 77, pkt 26. W celu zapoznania się z nowszym orzeczeniem zob. ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie Courage i Crehan.
(28)
–	Wyrok wymieniony w przypisie 14, pkt 25.
(29)
–	Wyrok wymieniony w przypisie 14, odpowiednio pkt 26 i 27.
(30)
Rozporządzenie Rady z dnia 26 listopada 1974 r. dotyczące okresów przedawnień w postępowaniach i wykonywaniu sankcji zgodnie z regułami Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej dotyczącymi transportu i konkurencji (Dz.U. L 319, str. 1).
(31)
–	Wymieniony w przypisie 14 wyrok w sprawie Courage i Crehan, pkt 29.
(32)
–	Zobacz wyrok z dnia 7 czerwca 1983 r. w sprawach połączonych od 100/80 do 103/80 Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 1825, pkt 105 i 106.
(33)
–	Zobacz wymieniony w przypisie 32 wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, pkt 129; zobacz również wytyczne dotyczące obliczania grzywien nałożonych w zastosowaniu art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 i art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS (Dz.U. 1998, C 9, str. 3).
(34) –	Jeden z wariantów przewidywanych w zielonej księdze dotyczył możliwości „podwojenia odszkodowania” w przypadku porozumień o charakterze horyzontalnym.
(35)
–	Zgodnie ze sprawozdaniem Ashurst chodzi o Zjednoczone Królestwo, Irlandię i Republikę Cypryjską.
(36)
–	Zobacz ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie Courage i Crehan, pkt 30.
(37)
–	Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C‑46/93 i C‑48/93 Brasserie du pêcheur et Factortame, Rec. str. I‑1029, pkt 90.