62022CJ0726_RES
Cauza C‑726/22 P
Comisia Europeană
împotriva
Pollinis France
Hotărârea Curții (Camera a cincea) din 16 ianuarie 2025
„Recurs – Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Articolul 4 alineatul (3) primul paragraf – Protecția procesului decizional – Regulamentul (UE) nr. 182/2011 – Procedura comitetului – Poziții exprimate de statele membre și de alți membri ai comitetelor – Refuzul accesului”
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Condiții – Interpretare și aplicare stricte
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (11) și art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 62 și 65)
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de motivare – Conținut
(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)
(a se vedea punctul 63)
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Domeniu de aplicare – Activitate administrativă a Comisiei – Includere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 2 alin. (3)]
(a se vedea punctul 66)
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Luare a unei decizii – Noțiune – Existența unui obiect decizional determinat – Includere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctul 73)
Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procesului decizional – Condiții – Atingere concretă, efectivă și gravă adusă procesului respectiv – Conținut – Intenția unei instituții de a lua o decizie – Excludere
[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (3) primul paragraf]
(a se vedea punctele 74, 77 și 78)
Rezumat
Sesizată cu un recurs pe care îl respinge, formulat de Comisia Europeană împotriva hotărârii Tribunalului în cauza Pollinis France/Comisia (
1
), prin care acesta a anulat cele două decizii ale Comisiei (
2
) prin care s‑a refuzat accesul la documente care privesc Ghidul Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară (EFSA) din 2013 (
3
), Curtea precizează domeniul de aplicare al excepției referitoare la existența unui proces decizional în curs (
4
), în cadrul unei proceduri de comitologie, și se pronunță cu privire la calificarea drept „chestiune pentru care instituția [Uniunii] nu a luat încă nicio decizie”.
Pollinis France este o organizație neguvernamentală franceză activă în domeniul protecției mediului, care are ca obiectiv protejarea albinelor sălbatice și comune, precum și promovarea agriculturii durabile în scopul conservării polenizatorilor. În 2020, reclamanta a adresat Comisiei două cereri de acces (
5
) la anumite documente referitoare la Ghidul EFSA din 2013. Prima cerere privea în esență documente care consemnează pozițiile statelor membre, ale membrilor Comitetului permanent pentru plante, animale, produse alimentare și hrană pentru animale (
6
) și ale Comisiei în legătură cu acest ghid, precum și orice proiect referitor la acest subiect primit sau redactat de aceasta din urmă din octombrie 2018. A doua cerere privea anumite documente referitoare la Ghidul EFSA din 2013 menționat și viza în esență corespondența, ordinile de zi, procesele‑verbale și rapoartele reuniunilor dintre membrii Scopaff și anumiți funcționari și membri ai Comisiei între iulie 2013 și septembrie 2018.
Ca răspuns la cererile de confirmare a accesului, Comisia a acordat, prin două decizii din 2020, un acces parțial la anumite documente și a refuzat accesul la anumite alte documente, în temeiul excepțiilor privind protecția vieții private și a integrității individului (
7
) și, respectiv, existența unui proces decizional în curs.
Astfel, Ghidul EFSA din 2013 făcuse mai mulți ani obiectul unor discuții în cadrul Scopaff, fără a se ajunge la un acord cu privire la textul său din cauza dezacordului dintre statele membre și fără a fi deci adoptat de Comisie. În anul 2019, Comisia solicitase EFSA să efectueze o revizuire a documentului său de orientare din 2013, pentru a ține seama de cele mai recente evoluții științifice.
În acest context, în hotărârea atacată cu recurs, sesizat cu două acțiuni în anulare, Tribunalul a arătat că, prin deciziile în litigiu adoptate în anul 2020, Comisia a arătat că, în așteptarea finalizării revizuirii acestui document, examinarea sa în cadrul Scopaff era „încheiată” și că aceasta însemna că procesul decizional putea fi considerat ca fiind „în curs”, întrucât ar fi trebuit să fie reluat numai după finalizarea acestei revizuiri.
Or, potrivit Tribunalului, la momentul adoptării deciziilor în litigiu, niciun proces decizional nu ar fi vizat punerea în aplicare a Ghidului EFSA din 2013. Dimpotrivă, Comisia ar fi decis, în mod implicit, dar necesar, să nu mai pună în aplicare același document. Însuși faptul că o revizuire a acestuia din urmă era în curs la momentul adoptării deciziilor în litigiu ar fi implicat imposibilitatea de a determina conținutul eventualului ghid revizuit, forma eventualei sale adoptări și procedura care ar fi fost eventual urmată în acest sens și, prin urmare, lipsa obiectului unui proces decizional al Comisiei. În consecință, Comisia nu ar fi putut invoca în mod valabil excepția referitoare la protecția unui proces decizional în curs.
Aprecierea Curții
Sesizată cu un recurs formulat de Comisie, în susținerea căruia aceasta invocă două motive, Curtea examinează, în cadrul primului motiv, dacă Tribunalul a considerat în mod întemeiat, în hotărârea atacată, că procesul decizional al Comisiei având ca obiect documentul de orientare al EFSA din 2013 fusese încheiat la momentul adoptării deciziilor în litigiu.
Cu titlu introductiv, Curtea amintește că Regulamentul nr. 1049/2001, care se întemeiază pe principiul deschiderii și al transparenței, urmărește să confere publicului un drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor. Deși acest drept de acces este supus anumitor limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat, excepțiile de la dreptul de acces prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretate și aplicate în mod strict. În plus, în cazul în care instituția vizată decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare îi este cerută, acesteia îi revine în principiu obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de excepția prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care instituția respectivă o invocă. În sfârșit, riscul unei astfel de atingeri trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic.
Cu titlu principal, în ceea ce privește, mai precis, excepția referitoare la protecția procesului decizional, Curtea arată mai întâi că, potrivit articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de aceasta din urmă și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat atunci când divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al instituției respective, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
În această privință, Curtea amintește că noțiunea de „proces decizional” trebuie să fie interpretată în sensul că se raportează direct la luarea unei decizii, fără să acopere întreaga procedură administrativă care are ca rezultat această decizie. Or, o luare a unei decizii presupune existența unui obiect determinat la care se va referi decizia care urmează să fie adoptată, independent de caracterul iminent al adoptării unui proiect de act specific și identificabil. În plus, contrar celor susținute de Comisie, Tribunalul nu a considerat că, în lipsa unui asemenea caracter iminent, nu ar exista activități decizionale efective.
În continuare, a admite că o decizie nu a fost încă adoptată și, prin urmare, că există un „proces decizional” în curs în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, atunci când obiectul unui astfel de proces nu este determinat, ar fi contrar atât economiei acestei dispoziții, cât și jurisprudenței. Astfel, atât timp cât obiectul exact al unei decizii viitoare nu este încă determinat, orice risc de atingere adusă procesului decizional prin care se urmărește adoptarea acestei decizii ca urmare a divulgării unui document solicitat în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 este, prin definiție, ipotetic, dat fiind că ar fi, în realitate, imposibil să se verifice dacă conținutul documentului menționat are într‑adevăr legătură cu acest proces decizional.
În sfârșit, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept nici atunci când a considerat ca nefiind decisiv, pentru a aprecia existența unei „chestiuni cu privire la care [această instituție] nu a luat încă nicio decizie” în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, argumentul prezentat de instituția menționată potrivit căruia a avut întotdeauna „obiectivul” de a pune în aplicare un ghid privind albinele. Astfel, a admite că simpla intenție a unei instituții de a lua o decizie într-un domeniu care ține de competența sa îi permite să invoce această dispoziție, fără să existe neapărat un proces decizional vizând adoptarea unei decizii cu privire la un obiect determinat, ar echivala în realitate cu o recunoaștere a posibilității acestei instituții de a refuza divulgarea oricărui document care are legătură cu acest domeniu. Or, noțiunea de „chestiune pentru care [o instituție] nu a luat încă nicio decizie” nu poate primi o interpretare atât de largă încât să acopere orice document care are legătură cu o anumită chestiune.
În consecință, Curtea concluzionează că Tribunalul a considerat în mod întemeiat că faptul că Comisia a urmărit întotdeauna obiectivul de a pune în aplicare un ghid privind albinele pentru a furniza autorităților statelor membre un document care să menționeze „cunoștințele științifice și tehnice actuale” nu era în sine suficient pentru a concluziona că exista încă o „chestiune pentru care [această instituție] nu [luase] încă nicio decizie”, în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta concluzionează, așadar, în sensul respingerii primului motiv, precum și, ulterior, a celui de al doilea motiv ca inoperant și, prin urmare, al respingerii recursului în totalitate.
(
1
)	Hotărârea din 14 septembrie 2022, Pollinis France/Comisia (T‑371/20 și T‑554/20, EU:T:2022:556, denumită în continuare „hotărârea atacată”).
(
2
)	Decizia C(2020) 4231 final a Comisiei din 19 iunie 2020 în cauza T‑371/20 și Decizia C(2020) 5120 final a Comisiei din 21 iulie 2020 în cauza T‑554/20 (denumite în continuare „deciziile în litigiu”).
(
3
)	Ghidul privind evaluarea riscurilor pe care le prezintă produsele fitosanitare pentru albine, adoptat de EFSA la 27 iunie 2013 (denumit în continuare „Ghidul EFSA din 2013”).
(
4
)	În temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (JO 2001, L 145, p. 43, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76).
(
5
)	În temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 și al Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO 2006, L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (denumită în continuare „Scopaff”).
(
7
)	În sensul articolului 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001.