Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. DEAN SPIELMANN
presentadas el 22 de enero de 2026 (1)
Asunto C‑877/24 [Shamsi] (i)
X,
Minister van Asiel en Migratie, anteriormente Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
con intervención de
Y
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos)]
« Procedimiento prejudicial — Política de inmigración — Directiva 2008/115/CE — Artículos 6, 8 y 9 — Decisión de retorno dictada contra nacionales de terceros países en situación irregular que cumplen una condena de cadena perpetua o de larga duración — Imposibilidad de cumplir la obligación de retorno en un futuro próximo — Principio de proporcionalidad »
Introducción
1.        El presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la ocasión de precisar el alcance de la Directiva 2008/115/CE relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (2) en una situación particular, a saber, la de los nacionales de terceros países (en situación irregular) que han sido condenados, en el Estado miembro en cuestión, a penas de prisión de muy larga duración, e incluso a cadena perpetua, por delitos que no guardan relación con el carácter irregular de su situación. Más concretamente, se trata de determinar si, y en qué condiciones, un Estado miembro sigue estando obligado a adoptar una decisión de retorno contra ellos cuando, debido a la ejecución de esas penas, en un futuro próximo no pueden tener lugar ni una salida voluntaria ni una expulsión forzosa.
2.        Las respuestas del Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, a saber, el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos), permitirán aclarar, en particular, la articulación entre la obligación, prevista en el artículo 6 de la Directiva 2008/115, de adoptar una decisión de retorno en caso de situación irregular, y el requisito, derivado del artículo 8 de dicha Directiva, de proceder a la expulsión «lo antes posible», (3) cuando la ejecución de una pena de prisión suponga un impedimento duradero. El presente asunto brindará también la ocasión de precisar la función del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2008/115 como mecanismo de aplazamiento de la expulsión, así como el papel del principio de proporcionalidad en este contexto.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3.        Los considerandos 2 y 4 de la Directiva 2008/115 tienen el siguiente tenor:
«(2)      El Consejo Europeo de Bruselas de 4 y 5 de noviembre de 2004 pidió que se estableciera una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad.
[…]
(4)      Es necesario fijar normas claras, transparentes y justas para establecer una política efectiva de retorno como un elemento necesario de una política migratoria bien gestionada.»
4.        El artículo 2, apartado 2, letra b), de dicha Directiva establece:
«Los Estados miembros podrán decidir no aplicar la presente Directiva a los nacionales de terceros países:
[…]
b)      que estén sujetos a medidas de retorno que sean constitutivas de sanciones penales o consecuencia de sanciones penales, con arreglo a la legislación nacional, o que estén sujetos a procedimientos de extradición.»
5.        El artículo 5 de la referida Directiva está redactado en los siguientes términos:
«Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta:
a)      el interés superior del niño,
b)      la vida familiar,
c)      el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate,
y respetarán el principio de no devolución.»
6.        El artículo 6, apartados 1 a 5, de la Directiva 2008/115 establece:
«1.      Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.
2.      A los nacionales de terceros países que se encuentren en situación irregular en el territorio de un Estado miembro y sean titulares de un permiso de residencia válido u otra autorización que otorgue un derecho de estancia expedido por otro Estado miembro se les exigirá que se dirijan de inmediato al territorio de dicho Estado miembro. En caso de que el nacional de un tercer país de que se trate no cumpla esta exigencia, o si fuera necesaria su salida inmediata por motivos de orden público o de seguridad nacional, se aplicará el apartado 1.
3.      Los Estados miembros podrán abstenerse de dictar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio si otro Estado miembro se hace cargo del mencionado nacional en virtud de acuerdos o convenios bilaterales vigentes en la fecha de entrada en vigor de la presente Directiva. En ese caso, el Estado miembro que se haya hecho cargo del nacional de un tercer país de que se trate aplicará el apartado 1.
4.      Los Estados miembros podrán, en cualquier momento, decidir conceder a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio un permiso de residencia autónomo u otra autorización que otorgue un derecho de estancia por razones humanitarias o de otro tipo. En este caso no se dictará ninguna decisión de retorno. De haberse ya dictado, se revocará la decisión de retorno o se suspenderá durante el período de validez del permiso de residencia o de otra autorización que otorgue un derecho de estancia.
5.      Si el nacional de un tercer país que se halla en situación irregular en el territorio de un Estado miembro tiene pendiente un procedimiento pendiente de renovación del permiso de residencia u otra autorización que otorgue el derecho de estancia, el Estado miembro considerará la posibilidad de abstenerse de dictar una decisión de retorno hasta que finalice el procedimiento pendiente, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6.»
7.        El artículo 8, apartados 1 a 3, de dicha Directiva tiene la siguiente redacción:
«1.      Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para hacer cumplir la decisión de retorno cuando no se haya concedido un plazo para la salida voluntaria de conformidad con el artículo 7, apartado 4, o cuando no se haya cumplido con la obligación de retorno dentro del plazo para la salida voluntaria concedido de conformidad con el artículo 7.
2.      En caso de que un Estado miembro haya concedido un plazo para la salida voluntaria de conformidad con el artículo 7, la decisión de retorno solo podrá hacerse cumplir una vez haya expirado dicho plazo, a no ser que durante el mismo surgiera un riesgo a tenor del artículo 7, apartado 4.
3.      Los Estados miembros podrán adoptar por separado una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se ordene la expulsión.»
8.        A tenor del artículo 9 de la referida Directiva:
«1.      Los Estados miembros aplazarán la expulsión:
a)      cuando esta vulnere el principio de no devolución, o
b)      mientras se le otorgue efecto suspensivo de acuerdo con el artículo 13, apartado 2.
2.      Los Estados miembros podrán aplazar la expulsión durante un período oportuno de tiempo, teniendo en cuenta las circunstancias específicas del caso concreto. En particular, los Estados miembros tendrán en cuenta:
a)      el estado físico o la capacidad mental del nacional de un tercer país;
b)      razones técnicas, tales como la falta de capacidad de transporte o la imposibilidad de ejecutar la expulsión debido a la falta de identificación.
3.      Si se aplaza una expulsión, tal y como se establece en los apartados 1 y 2, podrán imponerse las obligaciones establecidas en el artículo 7, apartado 3, al nacional de un tercer país de que se trate.»
Derecho neerlandés
9.        El artículo 64 de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería de 2000), (4) de 23 de noviembre de 2000, prevé:
«Se aplazará la expulsión mientras el estado de salud del extranjero o de un miembro de su familia no permita el viaje.»
10.      El artículo 6.1 b de la Vreemdelingenbesluit 2000 (Decreto de Extranjería de 2000), (5) de 23 de noviembre de 2000, establece:
«Si el extranjero tuviera que abandonar el territorio inmediatamente […] o no lo abandonara en el plazo que se le haya concedido, podrá aplazarse la expulsión. El aplazamiento tendrá en cuenta, en todo caso, el estado físico o mental del extranjero y las razones técnicas, como la falta de medios de transporte o el fracaso de la expulsión debido a la falta de identificación.
[…]»
Litigios principales, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
11.      El litigio principal tiene por objeto dos decisiones de retorno adoptadas por el minister van Asiel en Migratie (Ministro de Asilo y Migración, Países Bajos; en lo sucesivo, «Ministro») contra X e Y, dos personas con nacionalidades de terceros países.
12.      X, nacional azerbaiyano, fue condenado por un órgano jurisdiccional neerlandés, el 19 de enero de 2015, a una pena de cadena perpetua por varios homicidios cometidos en mayo de 2011. A raíz de esta condena, mediante resolución de 20 de septiembre de 2018, el Ministro retiró a X su permiso de residencia con efecto retroactivo al 12 de mayo de 2011 y le ordenó simultáneamente que abandonara inmediatamente el territorio de la Unión Europea. Asimismo, dictó contra él una prohibición de entrada por un período de diez años. Mediante resolución de 27 de julio de 2020, el Ministro desestimó la reclamación presentada por X contra su resolución de 20 de septiembre de 2018.
13.      X interpuso un recurso contra la resolución del Ministro de 27 de julio de 2020 ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ‘s-Hertogenbosch en Ámsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sedes de Bolduque y Ámsterdam, Países Bajos). Mediante sentencia de 14 de enero de 2022, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso debido, en particular, a que el Ministro estaba obligado a adoptar una decisión de retorno en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115. En particular, según dicho órgano jurisdiccional, debido a la retirada de su permiso de residencia, X residía ilegalmente en los Países Bajos y la decisión de retorno era necesaria para garantizar su expulsión en caso de que fuera puesto en libertad. En efecto, tal puesta en libertad podría producirse después de que hubiera permanecido 25 años en prisión. (6)
14.      X interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente.
15.      Entre tanto, Y, nacional afgano, había entrado en los Países Bajos desde Alemania el 31 de agosto de 2018, después de que su solicitud de asilo presentada en Alemania fuera definitivamente denegada. El 16 de noviembre de 2020, un tribunal neerlandés lo condenó mediante sentencia firme a una pena de prisión de 25 años por dos asesinatos en grado de tentativa con fines terroristas, cometidos el día de su entrada en los Países Bajos. Desde entonces, está detenido penalmente. Por otra parte, Y nunca ha tenido derecho de residencia en los Países Bajos.
16.      Mediante resolución de 25 de abril de 2023, el Ministro declaró que Y no se encontraba en situación regular en los Países Bajos, le ordenó abandonar inmediatamente el territorio de la Unión y le impuso una prohibición de entrada por un período de 20 años.
17.      Y interpuso un recurso contra dicha resolución ante el rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ‘s-Hertogenbosch en Amsterdam (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, sedes de Bolduque y Ámsterdam). Mediante sentencia de 22 de diciembre de 2023, dicho órgano jurisdiccional estimó el recurso y anuló la citada resolución, al considerar que el Ministro no podía adoptar válidamente una decisión de retorno en una situación en la que no podía proceder a la expulsión, debido a la ejecución de una pena de prisión de larga duración. Este órgano jurisdiccional alcanzó esta conclusión, entre otras, en virtud de
las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Retorno de un menor no acompañado), (7) y de 24 de febrero de 2021, M y otros (Traslado a un Estado miembro). (8)
18.      El Ministro interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente.
19.      El órgano jurisdiccional remitente señala que no se discute que X e Y se encuentran en situación irregular en los Países Bajos, que no han invocado los principios enumerados en el artículo 5 de la Directiva 2008/115 y que no están comprendidos en las excepciones a la obligación de adoptar una decisión de retorno establecidas en el artículo 6, apartados 2 a 5, de dicha Directiva.
20.      En este contexto, las partes en el litigio principal discrepan, no obstante, en cuanto a la posibilidad de que el Ministro adopte una decisión de retorno contra X e Y, siendo así que, debido a su permanencia en prisión, no pueden cumplir su obligación de retorno y el Ministro no puede expulsarlos.
21.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que, si bien el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 parece imponer la obligación de adoptar una decisión de retorno en una situación como la controvertida en el litigio principal, esta Directiva no determina claramente la articulación de esta obligación con la circunstancia de que, en tal situación, queda excluida cualquier posibilidad de retorno efectivo durante un largo período de tiempo. Además, no está claro que sea posible aplazar la expulsión de X e Y, sobre la base del artículo 9, apartado 2, de la referida Directiva, puesto que esta disposición parece abarcar los supuestos de aplazamiento de duración limitada. Además, la transposición de esta disposición al Derecho neerlandés no permitiría aplazar la expulsión debido a la ejecución de una pena de prisión. (9)
22.      Dicho órgano jurisdiccional considera, además, que el análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de la que se desprende, en particular, la obligación de proceder a la expulsión «lo antes posible», tampoco permite resolver la dificultad de interpretación de la Directiva 2008/115 de que se trata.
23.      En segundo lugar, en el supuesto de que el Ministro no estuviera facultado para adoptar una decisión de retorno en los litigios principales, el órgano jurisdiccional remitente desea determinar si estaba entonces obligado, en virtud de la Directiva 2008/115, a conceder un permiso de residencia a X e Y, con el fin de evitar la persistencia de una situación en la que estos no podrían ser objeto de un procedimiento de retorno, pero sin residir legalmente en el territorio del Estado miembro de que se trata.
24.      En tercer lugar, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si es posible invocar el principio de proporcionalidad para oponerse a la adopción de una decisión de retorno.
25.      En estas circunstancias, el Raad van State (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Se opone la Directiva [2008/115], en particular sus artículos 6, 8 y 9, a que se dicte una decisión de retorno contra un extranjero que, debido a la ejecución de una pena de prisión de larga duración o de cadena perpetua, no puede cumplir durante un largo período de tiempo su obligación de retorno y, en consecuencia, tampoco puede ser expulsado del territorio de la Unión Europea?
2)      En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿está obligado el Estado miembro a conceder al extranjero, mientras cumple una condena de prisión de larga duración o de cadena perpetua, un permiso de residencia autónomo u otra autorización que otorgue un derecho de estancia, en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva [2008/115]?
3)      ¿Existe margen, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115/CE, para una evaluación de la proporcionalidad en el caso concreto, más allá de las excepciones enumeradas en los apartados 2 a 5 y de los principios e intereses contemplados en el artículo 5 de dicha Directiva?»
26.      Han presentado observaciones escritas las partes en cuestión, X e Y, los Gobiernos neerlandés, belga, checo y alemán, así como la Comisión Europea.
Análisis
27.      De entrada, procede señalar que las cuestiones prejudiciales se estructuran en dos partes. La primera parte engloba las cuestiones prejudiciales primera y tercera, en las que se solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la compatibilidad con la Directiva 2008/115 de la adopción de una decisión de retorno respecto de nacionales de terceros países que deben cumplir previamente penas de prisión de larga duración, o incluso de cadena perpetua. La segunda cuestión prejudicial forma la segunda parte. Basada en la hipótesis de una respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, versa sobre la eventual existencia de una obligación del Estado miembro de que se trate de conceder al interesado, durante la ejecución de su pena y hasta su expulsión efectiva, un permiso que le autorice a permanecer en su territorio. Examinaré en primer lugar las cuestiones prejudiciales primera y tercera, antes de abordar, en segundo lugar, la segunda cuestión prejudicial.
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y tercera
Observaciones preliminares
28.      Por lo que respecta a la primera cuestión prejudicial, estrechamente relacionada con la tercera, procede delimitar el origen de las dudas del órgano jurisdiccional remitente. Este se enfrenta, en los litigios principales, a una aplicación de la Directiva 2008/115 en la que existe un desfase temporal significativo entre, por una parte, la adopción de la decisión de retorno y, por otra parte, la ejecución de la medida de expulsión de las personas de que se trate. En otras palabras, la pregunta del órgano jurisdiccional remitente pone de manifiesto una tensión inherente entre el artículo 6 de la Directiva 2008/115, que impone la adopción de una decisión de retorno contra el nacional de un tercer país en situación irregular, y la obligación, derivada del artículo 8 de esa Directiva, de proceder a la expulsión del interesado, y estas dos fases del procedimiento de retorno deben tener lugar, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, «lo antes posible». (10)
29.      Para responder a la primera parte de las cuestiones prejudiciales planteadas, procede examinar, por un lado, la articulación de las disposiciones pertinentes de la Directiva 2008/115 a la luz de los objetivos que persigue, tal como resultan del sistema general de esta Directiva, y, por otro, el modo en que estas disposiciones interactúan con otras normas que pueden aplicarse en el presente asunto, en particular el artículo 9 de dicha Directiva, relativo al aplazamiento de la expulsión.
30.      Por lo tanto, procede abordar sucesivamente las siguientes cuestiones: en un primer momento, ¿impone la Directiva 2008/115 la adopción de una decisión de retorno cuando un nacional de un tercer país se halla en situación irregular en el territorio de un Estado miembro? A continuación, ¿cómo se articulan la ejecución de dicha decisión y el ejercicio de acciones penales por parte de dicho Estado miembro, con independencia de que estas acciones estén o no relacionadas con la situación irregular? Por último, con objeto de determinar si puede contemplarse una interrupción en el procedimiento de retorno a la luz de la Directiva 2008/115, ¿cuál es el alcance del artículo 9 de esta, que enumera los supuestos en los que puede aplazarse la expulsión?
Obligación de adoptar una decisión de retorno
31.      La Directiva 2008/115 impone un doble imperativo a las autoridades del Estado miembro de que se trate. Por una parte, en virtud del artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva, las autoridades nacionales están obligadas, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5 de esta disposición, a adoptar una decisión de retorno cuando haya quedado acreditada la situación irregular de un nacional de un tercer país. (11) Por otra parte, las mismas autoridades deben velar por la ejecución efectiva y diligente de esta decisión, de conformidad con el artículo 8 de dicha Directiva, garantizando que las medidas adoptadas estén dirigidas realmente a la expulsión del interesado. Por esta razón, el Tribunal de Justicia considera explícitamente que «la obligación impuesta a los Estados por el artículo 8 de dicha Directiva de proceder a la expulsión en las hipótesis recogidas en el apartado 1 de ese artículo debe cumplirse lo antes posible». (12)
32.      Este doble requisito, a saber, la adopción de una decisión de retorno en caso de situación irregular, y, a continuación, que su ejecución se lleve a cabo con diligencia, refleja la propia finalidad de la Directiva 2008/115, que consiste en establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, que garantice que las personas de que se trate sean expulsadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad. (13) Como ha recordado reiteradamente el Tribunal de Justicia, los Estados miembros no pueden, al aplicar las medidas previstas por la Directiva 2008/115, adoptar prácticas que puedan «perjudicar a la realización del objetivo pretendido por dicha Directiva, a saber, la instauración de una política eficaz de expulsión y de repatriación de los nacionales de terceros países en situación irregular». (14)
33.      De lo anterior se desprende que las autoridades del Estado miembro de que se trate no disponen de una mera facultad, sino que, en principio, están obligadas (15) a adoptar una decisión de retorno una vez confirmada la situación irregular de la persona de que se trate. En efecto, solo puede establecerse una excepción a esta obligación en los casos expresamente previstos en los apartados 2 a 5 del artículo 6 (16) de la Directiva 2008/115 o en el supuesto de que los requisitos enumerados taxativamente en el artículo 5 de esta Directiva impidan la adopción de tal decisión.
Aplicación de la Directiva 2008/115 y competencia penal de los Estados miembros
34.      Es preciso examinar cómo se articula el procedimiento de retorno con la competencia penal del Estado miembro de que se trate para ejercer acciones penales por hechos relacionados, o no, con la situación irregular. A este respecto, me parece necesario establecer una doble distinción. Por un lado, existen situaciones ya examinadas por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia, que se refieren a infracciones directamente relacionadas con la entrada o la estancia irregulares de un nacional de un tercer país. Por otro lado, existen acciones penales y condenas relativas a infracciones ajenas al mero hecho de la irregularidad de la situación, lo que corresponde precisamente a la situación controvertida en el litigio principal. En efecto, me parece que la naturaleza de la sanción penal de que se trata constituye el criterio pertinente para distinguir entre estas dos categorías.
35.      Por lo que respecta a la primera categoría, parece que el Tribunal de Justicia ha delimitado precisamente esta problemática y ha dado respuestas que, a su modo de ver, se inscriben en la línea del objetivo mencionado en el punto 32 anterior, que persigue la Directiva 2008/115. En efecto, de esta jurisprudencia se desprende que el Tribunal de Justicia procura conciliar, por una parte, el efecto útil de la Directiva sobre retorno y, por otra parte, la competencia penal de los Estados miembros. (17) De ello se infiere que la sanción penal vinculada a la situación irregular en el territorio de un Estado miembro no puede tener como efecto reducir el efecto útil de la Directiva 2008/115 y, en particular, perjudicar la ejecución efectiva y diligente de la decisión de retorno.
36.      Así pues, el Tribunal de Justicia declaró, en la sentencia El Dridi, que la sanción penal no es compatible con la Directiva 2008/115 cuando tiene como consecuencia que el nacional de un tercer país en situación irregular eluda el procedimiento de retorno. (18) En la línea de esta sentencia, el Tribunal de Justicia también ha declarado que las medidas penales que únicamente tienen por objeto la situación irregular no pueden intercalarse, antes o durante la aplicación del procedimiento de retorno, puesto que obstaculizan su ejecución y perjudican su eficacia. (19) Este es el caso, en particular, del arresto domiciliario, (20) o incluso de la sustitución de una multa por la obligación de retorno, (21) que no son compatibles con la Directiva 2008/115. En cambio, cuando la sanción penal no se opone al retorno efectivo, por ejemplo, porque se trata de una sanción de carácter pecuniario, sigue siendo compatible con la Directiva 2008/115. (22)
37.      Por lo que respecta a la segunda categoría, a saber, el supuesto en el que el nacional de un tercer país cometa un delito distinto de la mera situación irregular, procede recordar antes de nada que, a tenor del artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2008/115, «los Estados miembros podrán decidir no aplicar la presente Directiva a los nacionales de terceros países […] que estén sujetos a medidas de retorno que sean constitutivas de sanciones penales o consecuencia de sanciones penales, con arreglo a la legislación nacional, o que estén sujetos a procedimientos de extradición». En tal caso, la persona de que se trate puede quedar excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115 y los Estados miembros pueden, en consecuencia, imponerle una sanción penal por la irregularidad de su situación sin estar obligados a seguir la lógica de la jurisprudencia derivada de la sentencia El Dridi.
38.      El Tribunal de Justicia recordó este extremo en la sentencia Achughbabian, al declarar que «los nacionales de terceros países que, además del delito de estancia irregular, hayan cometido otro u otros delitos pueden, en su caso, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2008/115, quedar excluidos del ámbito de aplicación de esta». (23) Este enfoque fue precisado posteriormente en la sentencia Affum, (24) en la que el Tribunal de Justicia indicó que «la Directiva 2008/115 no niega a los Estados miembros la potestad de castigar con la pena de prisión la comisión de delitos que no estén definidos como la mera entrada ilegal, incluyendo los cometidos en situaciones en las que el mencionado procedimiento aún no ha terminado». (25)
39.      Esta consideración del Tribunal de Justicia me parece particularmente importante en el contexto del presente asunto, dado que el Tribunal de Justicia utiliza el término «castigar» (réprimer), y no el término, más restringido, de «imponer» una pena. En mi opinión, el concepto de «castigo» (répression) (26) no solo abarca la tipificación de la infracción y la imposición de la pena, sino también, en principio, su ejecución. Si el Tribunal de Justicia hubiera querido limitarse únicamente a la facultad de tipificar como infracción o de imponer una pena, no habría recurrido a un término tan inclusivo como el de «castigar». Además, dado que el Tribunal de Justicia confirma que los dos procedimientos, el penal y el relativo al retorno de la persona de que se trate, pueden llevarse a cabo paralelamente, es evidente que ello es aplicable a fortiori cuando la condena penal es anterior a la adopción de la decisión de retorno, como ocurre en los litigios principales.
40.      De todas las consideraciones anteriores resulta que la Directiva 2008/115 no tiene por objeto ni por efecto restringir, de manera general, la competencia penal de los Estados miembros para sancionar infracciones distintas de las relativas a la entrada o a la situación irregulares. Así pues, los Estados miembros conservan la facultad de imponer penas privativas de libertad por la comisión de infracciones que no guardan relación con la situación irregular y de declarar, a continuación, el carácter irregular de dicha situación. A este respecto, procede señalar que, en los asuntos principales, ni X ni Y cuestionan el carácter irregular de su situación en el territorio del Estado miembro de que se trata.
41.      Dado que, como ya se ha recordado, los Estados miembros no disponen de una mera facultad, sino que, en principio, están obligados a adoptar una decisión de retorno desde el momento en que se confirma la situación irregular, procede examinar si la propia Directiva 2008/115 proporciona la clave de una interpretación concordante de sus artículos 6 y 8.
Conciliación de las obligaciones derivadas de los artículos 6 y 8 mediante el artículo 9 de la Directiva 2008/115
42.      A continuación, examinaré si la tensión inherente entre los artículos 6 y 8 de la Directiva 2008/115 puede atenuarse a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o mediante una interpretación sistemática de estas disposiciones, en particular poniéndolas en relación con el artículo 9 de dicha Directiva.
43.      El Tribunal de Justicia ha establecido, en su jurisprudencia reciente, una articulación «inversa» entre los artículos 6 y 8 de la Directiva 2008/115, en el sentido de que la obligación de adoptar una decisión de retorno en virtud del artículo 6 no se impone de manera automática, sino que supone de entrada una apreciación de la posibilidad real de expulsión en el sentido del artículo 8. De esta jurisprudencia se desprende que la adopción de una decisión de retorno implica tener en cuenta, desde el principio, las condiciones previsibles de su ejecución, en el sentido de que no puede adoptarse válidamente una decisión de retorno cuando la expulsión no es factible en la práctica.
44.      Esta es la enseñanza que se desprende de las sentencias de 22 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Expulsión — Cannabis medicinal), (27) TQ y M.
En la primera, el Tribunal de Justicia declaró que no puede adoptarse una decisión de retorno cuando el interesado, gravemente enfermo, en situación irregular, debido a la indisponibilidad de la atención adecuada en el país de destino, está expuesto a un peligro real de experimentar, o bien una reducción significativa de su esperanza de vida, o bien un deterioro rápido, significativo e irreparable de su estado de salud. En la segunda, el Tribunal de Justicia exigió, entre otras cosas, para un menor no acompañado, que se identificara una solución de acogida adecuada en el país de retorno antes incluso de adoptar una decisión de retorno, sin lo cual no puede adoptarse tal decisión. En el asunto que dio lugar a la sentencia M, consideró, en esencia, que un nacional de un tercer país que haya obtenido el estatuto de refugiado en otro Estado miembro no puede ser objeto, en el Estado en el que reside de forma irregular, de una decisión de retorno a su país de origen, debido al principio de no devolución. (28)
45.      Sin embargo, no considero que esta línea jurisprudencial pueda extrapolarse a la situación controvertida en el litigio principal. En efecto, en los asuntos citados anteriormente, el obstáculo para la expulsión obedece principalmente a la situación a la que se enfrenta el interesado en el Estado de destino (riesgo de trato inhumano o degradante, falta de solución de acogida adecuada, violación del principio de no devolución). (29) En cambio, en el supuesto de penas de prisión de muy larga duración o de cadena perpetua, como en los asuntos principales, el obstáculo para la expulsión se deriva de un elemento interno propio del Estado miembro de ejecución, a saber, el cumplimiento de la pena impuesta por sus órganos jurisdiccionales penales.
46.      Por consiguiente, la cuestión de la posibilidad de adoptar una decisión de retorno ante una imposibilidad de expulsión relacionada con la ejecución de una pena privativa de libertad debe entenderse según otra lógica, dentro del propio sistema de la Directiva 2008/115.
47.      A este respecto, me parece pertinente el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2008/115. La situación de una persona condenada a una pena privativa de libertad puede considerarse a la luz de esta disposición, que regula precisamente el supuesto de que la ejecución de la decisión de retorno no pueda tener lugar de forma inmediata. Su apartado 2 establece que los Estados miembros podrán aplazar la expulsión «durante un período oportuno de tiempo», teniendo en cuenta «las circunstancias específicas del caso concreto», cuando existan, entre otras, razones técnicas o razones relacionadas con la situación de la persona de que se trate. En mi opinión, es en este marco en el que puede entenderse el aplazamiento de la expulsión durante el período de ejecución de la pena privativa de libertad.
48.      En primer término, si bien es cierto que el texto del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2008/115 menciona, para justificar el aplazamiento, razones de carácter médico o técnico, como «el estado físico o la capacidad mental del nacional de un tercer país» o incluso «razones técnicas, tales como la falta de capacidad de transporte o la imposibilidad de ejecutar la expulsión debido a la falta de identificación», esta enumeración no tiene carácter limitativo. Al establecer que los Estados miembros, para decidir aplazar la expulsión «durante un período oportuno de tiempo», «en particular, […] tendrán en cuenta» (30) estos supuestos, el legislador de la Unión confirió, a mi juicio, al apartado 2 del artículo 9 de la Directiva 2008/115 un papel más flexible y, por así decirlo, más funcional en comparación con el apartado 1 de ese artículo, que enuncia de manera exhaustiva los casos en los que es necesario aplazar la expulsión.
49.      A este respecto, el término «en particular» reviste una importancia determinante. Indica que las razones enumeradas son ilustrativas y no exhaustivas. (31) En otras palabras, la Directiva 2008/115 admite expresamente la existencia de otras situaciones en las que la expulsión no puede ejecutarse, de hecho o de Derecho, de forma inmediata, aun cuando se haya adoptado una decisión de retorno y la obligación de proceder a la expulsión «lo antes posible» siga recayendo, en principio, en el Estado miembro. (32)
50.      En efecto, una pena de prisión impuesta por infracciones autónomas de la situación irregular crea, por su propia naturaleza, una imposibilidad material de proceder a la expulsión antes de la puesta en libertad del interesado. Se trata de un impedimento objetivo, independiente de la voluntad de este último, que forma parte, en mi opinión, de las «circunstancias específicas del caso concreto» en el sentido del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2008/115, y justifica, a este respecto, un aplazamiento de la ejecución de la decisión de retorno.
51.      En segundo término, el propio sistema del artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2008/115 refuerza la idea de que puede constituir el fundamento del aplazamiento de la expulsión durante la ejecución de una pena privativa de libertad de larga duración. El concepto de «período oportuno de tiempo» no equivale, en sí mismo, a un «período corto» o «estrictamente limitado»; se refiere a un período de tiempo necesario y proporcionado en relación con el motivo del aplazamiento.
52.      En otras palabras, el aplazamiento no puede ser indefinido ni estático. Debe limitarse al tiempo estrictamente necesario para que desaparezca el obstáculo objetivo de la expulsión constituido por la pena de prisión. También debe ser objeto de un control periódico que permita examinar cualquier cambio de circunstancias que se produzca después de la adopción de la decisión de retorno, que puede tener una incidencia significativa en la apreciación de la situación de la persona de que se trate a la luz de la Directiva 2008/115 y, en particular, de su artículo 5. (33) En particular, las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate deben preguntarse, a intervalos apropiados, si la expulsión puede ejecutarse razonablemente, en particular a medida que se aproximan los plazos para la libertad condicional o la revisión de la pena. Cuando la puesta en libertad sea previsible, dichas autoridades deben revisar la aplicación del retorno a la luz de las garantías enunciadas en el artículo 5 de la Directiva 2008/115. (34)
53.      En tercer término, admitir que la pena de larga duración impuesta en el ámbito penal constituiría un obstáculo para la propia adopción de una decisión de retorno implicaría, necesariamente, definir un umbral abstracto de duración más allá del cual el Estado miembro estaría obligado a abstenerse de adoptarla. Pues bien, no hay nada en la Directiva 2008/115 que permita establecer tal umbral. Ni el artículo 6, que impone en principio la adopción de una decisión de retorno en caso de situación irregular, ni los artículos 8 y 9, que regulan su ejecución y su aplazamiento, establecen distinciones entre penas «cortas» y «largas» y no establecen un régimen específico para las condenas a cadena perpetua.
54.      Creo que la introducción, por vía interpretativa, de un criterio temporal rígido (¿uno, cinco, diez o treinta años de reclusión?) equivaldría a añadir a la Directiva 2008/115 un requisito que no contiene. Además, la diversidad de los sistemas penales nacionales, de los regímenes de puesta en libertad condicional y de las modalidades de adaptación de las penas conduciría necesariamente a umbrales diferenciados de un Estado miembro a otro, con el riesgo de debilitar la seguridad jurídica, fragmentar el régimen de retorno y reducir en última instancia el efecto útil de la Directiva 2008/115.
55.      En cuarto término, como ha señalado, en particular, el Gobierno neerlandés, un criterio basado únicamente en la duración de la pena produciría efectos paradójicos a la luz de la finalidad de la Directiva 2008/115. Los autores de los delitos más graves, condenados a penas muy severas o a cadena perpetua, como los interesados en los asuntos principales, eludirían la adopción de una decisión de retorno, en el momento de su condena penal, puesto que su expulsión solo podría producirse a muy largo plazo, mientras que las personas sancionadas con penas más leves seguirían estando plenamente sujetas al régimen de dicha Directiva.
56.      Tal configuración crearía, en mi opinión, una diferencia de trato difícilmente justificable. Cuanto más grave fuera el delito, mayor sería la «protección» de que gozaría, en la práctica, la persona en cuestión contra la adopción, en el momento de su condena penal, de una decisión que declarase la irregularidad de su situación y llevara aparejada su expulsión. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha recordado reiteradamente que la Directiva 2008/115 tiene precisamente por objeto evitar regímenes paralelos de gestión de la situación irregular, estableciendo un marco uniforme para la adopción y la ejecución de las decisiones de retorno. (35) Por lo tanto, la extensión de la pena no podría actuar como un elemento que condicionase la propia adopción de la decisión de retorno.
57.      En quinto término, tal enfoque es conforme con el objetivo de eficacia perseguido por la Directiva 2008/115. Como han indicado, en particular, la Comisión y los Gobiernos alemán y neerlandés, cuando la decisión de retorno se adopta durante la ejecución de la pena, las autoridades disponen del tiempo necesario para preparar previamente las modalidades concretas de la expulsión, de modo que esta pueda producirse lo antes posible, en el sentido del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2008/115, una vez cumplida la pena impuesta. También permite, como han señalado los Gobiernos belga y neerlandés, preservar el recurso a los instrumentos internacionales relativos al traslado de personas condenadas, (36) que implican la existencia de una medida de expulsión previamente adoptada, sin que la Directiva 2008/115 tenga por objeto impedirlo siempre que se respeten las garantías que consagra.
58.      En sexto término, la articulación entre la decisión de retorno y las penas privativas de libertad puede encontrar una aclaración útil en la sentencia Gnandi. (37) En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que, tras la denegación en primera instancia de una solicitud de protección internacional, la situación del interesado pasa a ser irregular en el sentido de la Directiva 2008/115, de modo que puede adoptarse una decisión de retorno, e incluso combinarse esta en un mismo acto con la decisión que pone fin a la situación regular. No obstante, añadió que, cuando el recurso contra esa decisión de retorno tiene efecto suspensivo, todos los efectos de dicha decisión deben suspenderse hasta que concluya definitivamente el procedimiento de recurso, y el interesado conserva, entretanto, los derechos necesarios para la protección del principio de no devolución. De este modo, el Tribunal de Justicia admitió la coexistencia de tres elementos: una situación irregular, una decisión de retorno ya adoptada y una imposibilidad jurídica de ejecutar la expulsión durante un determinado período. Según el Tribunal de Justicia, la Directiva 2008/115 no se opone a ello, sino que lo articula mediante la regulación de un régimen de suspensión.
59.      Mutatis mutandis, esta lógica puede aplicarse por analogía a la situación de un nacional de un tercer país condenado a una pena de larga duración o de cadena perpetua revisable. (38) Una vez confirmada la irregularidad de la situación, el Estado miembro debe, en principio, adoptar una decisión de retorno en virtud del artículo 6 de la Directiva 2008/115. El impedimento constituido por la prisión no debe tratarse mediante la falta de adopción de cualquier decisión, sino mediante un aplazamiento de su ejecución durante un «período oportuno de tiempo» en el sentido del artículo 9, apartado 2, de dicha Directiva.
60.      Por último, en séptimo lugar, el caso de las penas de cadena perpetua requiere, en mi opinión, un análisis distinto. Cuando la pena de cadena perpetua es revisable, es decir, puede ser objeto de adaptaciones, de revisiones periódicas o de una puesta en libertad condicional, sigue existiendo una perspectiva de liberación, aunque sea lejana. En este contexto, el aplazamiento de la ejecución de la decisión de retorno sigue siendo compatible con la Directiva 2008/115, siempre que se base en una perspectiva identificable de expulsión y sea objeto de revisiones periódicas. Como se ha señalado en los puntos 51 y 52 anteriores, el concepto de «período oportuno de tiempo» puede cubrir entonces un período considerable, siempre que las autoridades comprueben periódicamente si, y con qué horizonte temporal, puede preverse concretamente la expulsión, habida cuenta de la evolución de la situación penal del interesado.
61.      En cambio, si la pena de cadena perpetua no es revisable, es decir, si no está previsto ningún mecanismo de liberación o de ajuste y no existe ninguna perspectiva de ampliación en Derecho interno, (39) me parece que la propia lógica de la Directiva 2008/115 alcanza sus límites en lo que respecta a la obligación de adoptar una decisión de retorno. El concepto de «período oportuno de tiempo» no puede extenderse hasta el punto de cubrir una suspensión indefinida, que equivaldría, en la práctica, a un aplazamiento sine die de la expulsión. Tal aplazamiento ilimitado iría en contra de la exigencia de una perspectiva real de expulsión (40) y contradiría la finalidad de esa Directiva, que tiene por objeto establecer una política eficaz de expulsión y de repatriación de los nacionales de terceros países en situación irregular, como se ha recordado en el punto 32 anterior.
62.      Esta distinción entre penas revisables y no revisables conduce, por último, a examinar la aplicación del principio de proporcionalidad (41) en lo que respecta a la Directiva 2008/115. Como se ha indicado reiteradamente en la jurisprudencia relativa a dicha Directiva, este principio debe respetarse en todas las fases del procedimiento de retorno. (42) Por lo que se refiere a la disyunción entre la adopción de la decisión de retorno y la expulsión del nacional de un tercer país, es necesario adoptar un enfoque matizado. Por una parte, en cuanto a la obligación derivada del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115 de adoptar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país en situación irregular, considero que, más allá de las excepciones previstas en los apartados 2 a 5 de esta Directiva y de los intereses contemplados en el artículo 5, el principio de proporcionalidad no puede transformar la duración de la pena en un criterio que condicione la propia adopción de la decisión.
63.      Por otra parte, este principio exige que la decisión de retorno solo se adopte y mantenga cuando siga vinculada a una perspectiva realista de expulsión. Así pues, solo supuestos excepcionales, caracterizados por la falta definitiva de toda perspectiva de expulsión, como los de las penas de cadena perpetua no revisables, pueden llevar a considerar que una decisión de retorno destinada a permanecer perpetuamente inejecutable ya no responde al objetivo de la Directiva 2008/115 y, por lo tanto, no puede adoptarse sin incumplir las exigencias del Derecho de la Unión.
64.      En conclusión, considero que los artículos 6 y 8 de la Directiva 2008/115 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a la adopción de una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país en situación irregular que cumple una pena de prisión de larga duración, cuando su expulsión solo se produzca una vez cumplida dicha pena, siempre que las autoridades comprueben periódicamente si la expulsión puede contemplarse concretamente, habida cuenta de la evolución de la situación penal del interesado. En cambio, esas disposiciones, consideradas desde el punto de vista del principio de proporcionalidad, se opondrían a la adopción de una decisión de retorno cuando una pena de cadena perpetua no revisable eliminara toda perspectiva de expulsión, ya que esta resultaría imposible de hecho.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
65.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si la Directiva 2008/115, y en particular su artículo 6, apartado 4, debe interpretarse en el sentido de que obliga a un Estado miembro que decide encarcelar, durante un largo período, a un nacional de un tercer país en situación irregular, sin poder adoptar una decisión de retorno contra él, a expedirle un permiso o una autorización de residencia, aunque sea con carácter provisional.
66.      Como ha señalado el órgano jurisdiccional remitente, esta cuestión prejudicial solo se plantearía en el supuesto de que se respondiera a la primera cuestión prejudicial que la Directiva 2008/115 se opone, en tal situación, a la adopción de una decisión de retorno contra el nacional de que se trate. Únicamente en ese supuesto, en el que no cabría el procedimiento de retorno, se plantearía la cuestión de si el Estado miembro está obligado a «regularizar» la presencia del interesado en su territorio confiriéndole un derecho de residencia.
67.      En el supuesto de que resultara necesario responder a esta segunda cuestión prejudicial, procede recordar, antes de nada, el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/115. Según jurisprudencia reiterada, esta Directiva no tiene por objeto armonizar de manera exhaustiva las normas de los Estados miembros en materia de residencia de los nacionales de terceros países. Establece normas y procedimientos comunes únicamente para la adopción de decisiones de retorno y para la ejecución de tales decisiones. (43) En el mismo sentido, el Tribunal de Justicia ha precisado que la Directiva 2008/115 no tiene por objeto regular la situación de los nacionales de terceros países respecto de los cuales no puede adoptarse ninguna decisión de retorno, de modo que los Estados miembros siguen siendo competentes para determinar, dentro del respeto del Derecho de la Unión, el régimen aplicable a su presencia en el territorio. (44)
68.      Por otra parte, el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/115 establece que los Estados miembros podrán decidir, en cualquier momento, conceder un permiso de residencia u otra autorización de residencia por razones humanitarias, de compasión o de otro tipo, incluso tras la adopción de una decisión de retorno, en cuyo caso se anulará o suspenderá dicha decisión. Como ha señalado el Tribunal de Justicia, esta facultad no se limita a las razones expresamente mencionadas, sino que permite a los Estados miembros basarse en cualquier otra razón que consideren apropiada. (45) Sin embargo, dicho artículo 6, apartado 4, se limita a reconocer un margen de apreciación a los Estados miembros; no crea, en sentido inverso, una obligación positiva de conceder un permiso de residencia en las situaciones en que la Directiva no permite o ya no permite la adopción de una decisión de retorno. (46)
69.      En estas circunstancias, considero que la Directiva 2008/115 no impone a un Estado miembro la obligación de conceder un permiso de residencia a un nacional de un tercer país en situación irregular durante la ejecución de su pena privativa de libertad en ese Estado miembro.
Conclusión
70.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos) del siguiente modo:
«1)      Los artículos 6 y 8 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a la adopción de una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país en situación irregular que cumple una pena de prisión de larga duración, cuando su expulsión solo se produzca una vez cumplida dicha pena, siempre que las autoridades comprueben periódicamente si la expulsión puede contemplarse concretamente, habida cuenta de la evolución de la situación penal del interesado. En cambio, esas disposiciones, consideradas desde el punto de vista del principio de proporcionalidad, se opondrían a la adopción de una decisión de retorno cuando una pena de cadena perpetua no revisable eliminara toda perspectiva de expulsión, ya que esta resultaría imposible de hecho.
2)      La Directiva 2008/115,
debe interpretarse en el sentido de que:
no impone a un Estado miembro la obligación de conceder un permiso de residencia a un nacional de un tercer país en situación irregular durante la ejecución de su pena privativa de libertad en ese Estado miembro.»
1      Lengua original: francés.
i      La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 (DO 2008, L 348, p. 98).
3      Véanse, entre otras, las sentencias de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), apartado 34, y de 20 de octubre de 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Revocación o suspensión de una decisión de retorno) (C‑825/21, EU:C:2022:810), apartado 50.
4      Stb 2000, n.o 495.
5      Stb. 2000, n.o 497.
6      Según el Besluit Adviescollege levenslang gestraften (Decreto del Comité de Expertos sobre los condenados a cadena perpetua), la cuestión de la concesión de un indulto a un condenado a cadena perpetua se examinará en cualquier caso después de permanecer 25 años en prisión.
7      C‑441/19, en lo sucesivo, «sentencia TQ», EU:C:2021:9.
8      C‑673/19, en lo sucesivo, «sentencia M», EU:C:2021:127.
9      Véanse el artículo 64 de la Ley de Extranjería de 2000 y el artículo 6.1 b, apartado 1, del Decreto de Extranjería de 2000.
10      Véanse el punto 2 de las presentes conclusiones y la jurisprudencia citada.
11      Como recordó el Tribunal de Justicia en el apartado 31 de su sentencia de 6 de diciembre de 2011, Achughbabian (C‑329/11, en lo sucesivo, «sentencia Achughbabian», EU:C:2011:807): «las autoridades competentes están obligadas, para evitar menoscabar el objetivo de la Directiva 2008/115, […] a actuar con diligencia y a definir sin tardanza su posición acerca del carácter regular o irregular de la situación del interesado. Una vez confirmada la irregularidad de la situación, dichas autoridades deben, en virtud del artículo 6, apartado 1, de la referida Directiva y sin perjuicio de las excepciones que esta establece, adoptar una decisión de retorno». Lo mismo sucede con las medidas de internamiento previstas, en particular, por la Directiva 2008/115. Estas no deben poner en peligro la consecución de los objetivos perseguidos: «la finalidad de las medidas de internamiento, en el sentido de la Directiva 2008/115, no es el enjuiciamiento o la represión de delitos, sino la realización de los objetivos perseguidos por dicha Directiva en materia de retorno» (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2025, Adrar, C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, apartado 50).
12      Véanse el punto 2 de las presentes conclusiones y la jurisprudencia citada.
13      Véanse los considerandos 2 y 4 de la Directiva 2008/115.
14      Véanse las sentencias de 28 de abril de 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU, en lo sucesivo, «sentencia El Dridi», EU:C:2011:268), apartado 59, y Achughbabian (apartado 43). Véase también la sentencia de 5 de junio de 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320), apartado 38, según la que «con arreglo al artículo 79 TFUE, apartado 2, el objetivo de la Directiva 2008/115, como se desprende de los considerandos 2 y 11 de esta, es establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas y garantías jurídicas comunes, para que las personas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad». Véanse también las sentencias de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367), apartado 121, y TQ (apartado 70).
15      Véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432), apartado 55. Sin embargo, debe precisarse que, como se analizará en el punto 44 de las presentes conclusiones, de la jurisprudencia se desprende claramente que la adopción de una decisión de retorno implica que las autoridades del Estado miembro de que se trate tengan en cuenta, desde el principio, las condiciones previsibles de su ejecución, de modo que tal decisión no puede adoptarse válidamente cuando, habida cuenta de las circunstancias del caso concreto, la expulsión no puede preverse razonablemente en la práctica. Por otra parte, considero útil señalar que, en el documento de la Comisión titulado «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a procedimientos y normas comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio» [COM(2005) 391 final], la posibilidad de aplazar «la ejecución de una decisión de retorno durante un período oportuno de tiempo, teniendo en cuenta las circunstancias específicas del caso concreto», figuraba en el artículo 8, apartado 1. En el texto final, esta facultad se recoge en el artículo 9, apartado 2, pero se centra en la fase de la «expulsión» propiamente dicha. Este cambio refleja, en mi opinión, la voluntad del legislador de preservar el carácter obligatorio y sistemático de la adopción de una decisión de retorno, dejando al mismo tiempo a los Estados miembros un margen de maniobra para adaptar en el tiempo la ejecución de la expulsión a la luz de las circunstancias específicas de cada caso.
16      Como se desprende de la resolución de remisión, ninguna de estas excepciones es aplicable en los asuntos principales.
17      Véase Lebœuf, L., «La Cour de justice à la poursuite d’une conciliation entre la compétence pénale des États membres et l’effet utile de la directive retour. TJUE, 1 de octubre de 2015, Celaj, asunto C‑290/14, EU:C:2015:640», Revue des affaires européennes — Law & European affairs, 2015/4, p. 749.
18      Sentencia El Dridi (apartados 58 a 62).
19      Véase la sentencia Achughbabian (apartados 42 a 45).
20      Véase la sentencia de 6 de diciembre de 2012, Sagor (C‑430/11, en lo sucesivo, «sentencia Sagor», EU:C:2012:777), apartado 45. El Tribunal de Justicia señala, específicamente, que el «riesgo de menoscabar el procedimiento de retorno existe en particular si la normativa aplicable no establece que la ejecución de una pena de arresto domiciliario impuesta al nacional de un país tercero en situación irregular debe terminar tan pronto como sea posible llevar a cabo la expulsión de dicha persona».
21      Véase la sentencia de 23 de abril de 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260), apartado 37.
22      Véase la sentencia Sagor (apartado 36).
23      Sentencia Achughbabian (apartado 41).
24      Sentencia de 7 de junio de 2016 (C‑47/15, en lo sucesivo, «sentencia Affum», EU:C:2016:408).
25      Sentencia Affum (apartado 65). El subrayado es mío.
26      El diccionario Le Robert define el término «répression» (castigo) del siguiente modo: «Action de réprimer: châtiment, punition. La répression d’un crime. — Répression et prévention» (acción de castigar: pena, sanción. El castigo de un delito. — Castigo y prevención), disponible en línea en: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/repression.
27      C‑69/21, EU:C:2022:913.
28      Sentencia M (apartados 38 a 42).
29      Cabe señalar a este respecto que, en la sentencia TQ, el Tribunal de Justicia declaró, entre otras cosas, que el artículo 8 de la Directiva 2008/115 se oponía a una práctica de las autoridades del Estado miembro en cuestión consistente en adoptar decisiones de retorno respecto de menores no acompañados sin proceder a su expulsión hasta que los menores hubieran alcanzado la edad de 18 años (apartados 79 y 80). A pesar de la similitud en cuanto a la disociación temporal entre la decisión de retorno y su ejecución, la solución adoptada en la sentencia TQ no me parece extrapolable a los asuntos principales. La sentencia TQ se refería a menores no acompañados y ponía de manifiesto una falta de diligencia por parte de las autoridades nacionales en la realización de las comprobaciones exigidas por el artículo 10 de la Directiva 2008/115 en favor de un grupo especialmente vulnerable. Por su parte, los presentes asuntos se refieren a adultos condenados a penas de prisión de larga duración, e incluso a cadena perpetua, y la suspensión de hecho de la expulsión resulta exclusivamente de la ejecución de dichas penas.
30      El subrayado es mío.
31      En mi opinión, las dos razones enunciadas a modo de ejemplo en el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva 2008/115 ponen de manifiesto un criterio común. En efecto, se trata de situaciones en las que la expulsión es temporalmente imposible o carente de sentido debido a un impedimento objetivo. Es cierto que la versión final delimita más concretamente esta facultad que el artículo 8, apartado 1, de la propuesta inicial de la Comisión, que estaba redactado en términos más generales (véase la nota 15 de las presentes conclusiones). Sin embargo, considero que el mantenimiento, en el artículo 9, apartado 2, de la misma lógica básica, a saber, el aplazamiento durante un período oportuno de tiempo, en función de las circunstancias del caso concreto, pone de manifiesto que el legislador pretendió mantener dicho margen de apreciación, si bien inscribiéndolo en un marco más estructurado. Pues bien, cuando un nacional de un tercer país es condenado a una pena privativa de libertad de larga duración y debe cumplirla, el Estado miembro se encuentra, de hecho y de Derecho, en la imposibilidad de proceder a su expulsión durante el período de reclusión. Por lo tanto, tal situación responde a la misma lógica que los supuestos contemplados en dicho artículo 9, apartado 2.
32      También merece la pena recordar que el Tribunal de Justicia precisó, en el apartado 45 de la sentencia Achughbabian, que el objetivo de proceder a la expulsión «lo antes posible» no se cumpliría «si, después de haber confirmado la situación irregular del nacional de un tercer país, el Estado miembro interesado hiciese que la ejecución de la decisión de retorno —o, incluso, la adopción misma de tal decisión— viniese precedida por un procedimiento penal, seguido, en su caso, de una pena de prisión. Tal medida retrasaría la expulsión […] y no figura, además, entre las circunstancias justificativas de un aplazamiento de la expulsión que se mencionan en el artículo 9 de la Directiva 2008/115» (el subrayado es mío). No obstante, esta consideración debe interpretarse a la luz del apartado 44 de esa sentencia, en el que el Tribunal de Justicia respondía a la alegación según la cual «los artículos 8, 15 y 16 de la Directiva 2008/115 […] no se oponen a que un Estado miembro imponga una pena de prisión a un nacional de un tercer país en situación irregular antes de expulsar a esa persona de conformidad con lo previsto en la Directiva». De este contexto se desprende claramente que el Tribunal se refería a los procedimientos penales relacionados con la situación irregular y no a las condenas por otros delitos autónomos.
33      Véase, por analogía, la sentencia de 19 de diciembre de 2024, Kaduna (C‑244/24 y C‑290/24, EU:C:2024:1038), en particular el apartado 143.
34      Cabe señalar también que, a raíz de la sentencia TQ (apartado 81), el Tribunal de Justicia exige una evaluación actualizada de los riesgos de devolución y de los efectos de la expulsión en la vida familiar.
35      Véanse, en particular, en este sentido, las sentencias El Dridi (apartados 31 y 55); Achughbabian (apartado 43); Sagor (apartado 32), y Affum (apartados 61, 82 y 86), en las que se recuerda, en esencia, que la Directiva 2008/115 tiene por objeto establecer una política de retorno efectiva basada en «normas y procedimientos comunes».
36      Véase, en particular, el artículo 3 del Protocolo Adicional al Convenio sobre traslado de personas condenadas.
37      Sentencia de 19 de junio de 2018 (C‑181/16, en lo sucesivo, «sentencia Gnandi», EU:C:2018:465).
38      Sin embargo, la analogía planteada con la sentencia Gnandi debe manejarse con cautela. En primer lugar, el obstáculo para la expulsión no tiene la misma naturaleza. En la sentencia Gnandi, se derivaba de un derecho de la Unión: el recurso contra la denegación de la solicitud de protección internacional, dotado de efecto suspensivo, y el consiguiente derecho de permanencia. Así pues, la imposibilidad de expulsar resultaba directamente de la necesidad de garantizar un recurso efectivo y el respeto del principio de no devolución. En los presentes asuntos, el obstáculo es exclusivamente penal e interno. En efecto, se trata de la ejecución de una pena de larga duración o de cadena perpetua en un Estado miembro seguro, sin relación con un derecho de residencia conferido por el Derecho de la Unión. En segundo lugar, el horizonte temporal difiere radicalmente. La suspensión en la sentencia Gnandi se limita a la duración del recurso, mientras que en este caso el impedimento puede durar diez, quince o veinte años, o incluso toda la vida. Por lo tanto, el esquema adoptado en la sentencia Gnandi (situación irregular confirmada, decisión de retorno adoptada, pero ejecución suspendida en un marco jurídico preciso) solo puede invocarse a título de analogía, y no como un ejemplo extrapolable.
39      Me parece importante subrayar que tal hipótesis sigue siendo en gran medida teórica, puesto que una situación de este tipo sería, muy probablemente, contraria al artículo 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), tal como lo interpreta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. En particular, según dicho órgano jurisdiccional, el CEDH no prohíbe, en principio, la imposición de una pena de cadena perpetua. Sin embargo, para ser compatible con el artículo 3 del CEDH, tal pena debe ser redimible de iure y de facto, es decir, debe ofrecer a la vez una oportunidad de puesta en libertad y una posibilidad de revisión (véase Tribunal EDH, sentencia de 9 de julio de 2013, Vinter y otros c. Reino Unido [GS] CE:ECHR:2013:0709JUD006606909, § 110 y 122). Véanse también, a este respecto, Tribunal EDH, sentencias de 26 de abril de 2016, Murray c. Países Bajos [GS], (CE:ECHR:2016:0426JUD001051110), § 101 a 104; de 17 de enero de 2017, Hutchinson c. Reino Unido [GS] (CE:ECHR:2017:0117JUD005759208), § 42, y de 13 de junio de 2019, Marcello Viola c. Italia (n.º 2) (CE:ECHR:2019:0613JUD007763316), § 136: «la dignidad humana, que se encuentra en el núcleo mismo del sistema establecido por el Convenio, impide privar a una persona de su libertad mediante coerción sin trabajar al mismo tiempo para su reinserción y sin ofrecerle la oportunidad de recuperar algún día esa libertad» (véase, en general, sobre esta cuestión, Maierhöfer, C., «Artikel 3. Verbot der Folter», en Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4a ed., pp. 130 y ss.). Por otra parte, procede señalar que, como se ha indicado en el punto 13 de las presentes conclusiones, en el caso de X en el litigio principal, la cuestión de la concesión del indulto se examinará en cualquier caso después de 25 años de reclusión.
40      Al referirme a la falta de «perspectiva real de expulsión», me hago eco del concepto de «perspectiva razonable de expulsión» mencionada en el artículo 15, apartado 4, de la Directiva 2008/115, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 30 de noviembre de 2009, Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741). Pues bien, esta referencia versa sobre una problemática distinta, a saber, la del internamiento a efectos de retorno, y no la que se plantea en los asuntos principales.
41      Ha de recordarse que, por lo que respecta al CEDH, se cuestionaría la compatibilidad con el artículo 3 de ese Convenio de una pena de cadena perpetua no revisable de iure y de facto (véase la nota 39 de las presentes conclusiones).
42      Véanse las sentencias El Dridi (apartado 41), y de 11 de junio de 2015, Zh. y O. (C‑554/13, EU:C:2015:377), apartado 49.
43      Como se desprende, en particular, de la sentencia M (apartado 43).
44      Véase la sentencia M (apartados 44 y 45). Ha de recordarse que, en ese asunto, la imposibilidad de adoptar una decisión de retorno se derivaba, en particular, de la aplicación del principio de no devolución.
45      Véase, en este sentido, la sentencia de 20 de octubre de 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Revocación o suspensión de una decisión de retorno) (C‑825/21, EU:C:2022:810), apartado 43. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha señalado que la facultad de apreciación concedida por el legislador de la Unión a los Estados miembros es «amplia» (apartado 44 de dicha sentencia).
46      Así pues, en la sentencia de 22 de noviembre de 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Expulsión — Cannabis medicinal) (C‑69/21, EU:C:2022:913), apartado 86, el Tribunal de Justicia consideró que la Directiva 2008/115 «se limita a permitir que por motivos humanitarios los Estados miembros concedan un derecho de estancia, fundamentado en su Derecho nacional y no en el de la Unión, a nacionales de terceros países que se hallen en su territorio de manera irregular».