62022CC0551
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 9. (
1
)
C‑551/22 P. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno,
Stiftung für Forschung und Lehre (SFL),
Egységes Szanálási Testület (ESZT)
„Fellebbezés – Gazdaság‑ és monetáris politika – Bankunió – Egységes Szanálási Mechanizmus – 806/2014/EU rendelet – A 18. cikk (7) bekezdése – Elfogadhatóság – A jogi aktus szerzője – Megtámadható jogi aktus – A 86. cikk (2) bekezdése – Megsemmisítés iránti kereset – A Banco Popular szanálása”
I. Bevezetés
1.
A 2008‑as világméretű pénzügyi válságot követően az uniós jogalkotó számos, együttesen bankuniónak nevezett intézkedést vezetett be, amelyek az uniós pénzügyi piacoknak a jövőbeli instabilitással szembeni védelmére irányultak.
2.
Az egyik ilyen intézkedés a 2014‑ben létrehozott Egységes Szanálási Mechanizmus (ESZM). (
2
) Az ESZM fő célja a csődközeli helyzetbe kerülő bankok rendezett szanálásának biztosítása az adófizetők pénzének felhasználása nélkül és egyúttal a pénzügyi stabilitás elősegítése. (
3
) Dióhéjban, ha egy bank fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik, az Egységes Szanálási Testület (ESZT) bizonyos feltételek mellett szanálási programot fogadhat el, az Európai Bizottságnak pedig 24 órája van annak jóváhagyására.
3.
Az ESZM‑et 2017. június 6‑án alkalmazták először a Banco Popular Español, S.A. (a továbbiakban: Banco Popular) tekintetében.
4.
Az e szanálással kapcsolatos jogorvoslati kérelem fő kérdése: jogilag ki felelős a Banco Popular szanálási programjáért, és ennek megfelelően kivel szemben kell az uniós bíróságok előtt megsemmisítés iránti keresetet indítani. Az ESZT‑vel szemben, amely elfogadta a szanálási programot? (
4
) A Bizottsággal szemben, amely azt teljes egészében jóváhagyta? (
5
) Vagy a Banco Popular szanálása az ESZT és a Bizottság közös jogi aktusának minősül?
5.
A Törvényszék 2022. június 1‑jei Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno és SFL kontra ESZT ítélete (T‑481/17, EU:T:2022:311, a továbbiakban: megtámadott ítélet) (
6
) szerint a szanálási program megtámadható jogi aktusnak minősül, és az aktusért jogilag az ESZT felelős.
6.
A jelen fellebbezésben a Bizottság azt a megállapítást támadja, hogy a kereset az ESZT ellen irányul. Álláspontja szerint a keresetet magával a Bizottsággal szemben kellett volna indítani, mivel a szanálási program csak jóváhagyását követően lép hatályba.
7.
A megtámadott ítélet egyike a Törvényszék által elbírált hat irányadó ügynek, amelyeket a Banco Popularban szanálása előtt tőkével rendelkező természetes és jogi személyek által indított több mint száz közvetlen kereset közül választottak ki. (
7
)
II. A vonatkozó jogi háttér
8.
Az ESZM‑rendeletben meghatározott szanálási eljárás különböző szakaszaiban az Európai Központi Bank (EKB), az ESZT, a Bizottság és adott esetben az Európai Unió Tanácsa is részt vesz. Az ESZM‑rendelet (24) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Mivel csak uniós intézmények hozhatnak létre uniós szanálási politikát, és mivel valamennyi konkrét szanálási rendszer elfogadása tekintetében fennáll bizonyos mérlegelési jogkör, rendelkezni kell a Tanács és a Bizottság mint olyan intézmények megfelelő bevonásáról, amelyek az EUMSZ 291. cikkével összhangban végrehajtási hatásköröket gyakorolhatnak. A Testület által hozott szanálási határozatok diszkrecionális vonatkozásait a Bizottságnak kell értékelnie. Tekintettel a szanálási határozatoknak a tagállamok pénzügyi stabilitására és az Unióra mint olyanra, valamint a tagállamok költségvetési szuverenitására gyakorolt jelentős hatására, fontos végrehajtási hatáskört ruházni a Tanácsra a szanálással kapcsolatos bizonyos határozatok tekintetében. Ezért a Bizottság javaslatára a Tanácsnak kell ténylegesen ellenőriznie a Testületet, amennyiben az megvizsgálja, hogy közérdek esete áll‑e fenn, valamint értékelnie az Alap összegének valamely konkrét szanálási intézkedés céljából történő lényeges módosításait. Továbbá a Bizottságot fel kell hatalmazni arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el a Testület által különböző hatásköreinek gyakorlása közben figyelembe veendő további kritériumok vagy feltételek meghatározása érdekében. A szanálási feladatok ilyetén átruházása semmiképpen nem akadályozhatja a pénzügyi szolgáltatások belső piacának működését. Az [Európai Bankhatóság] ezért megtartja szerepét és megőrzi jelenlegi hatásköreit és feladatait: az EBH‑nak kell kidolgoznia az összes tagállamra alkalmazandó uniós szabályozást és hozzá kell járulnia annak következetes végrehajtásához, illetve erősítenie kell a szanálási gyakorlatok konvergenciáját az Unió egészében.”
9.
Az ESZM‑rendelet 18. cikk részletesen meghatározza a szanálási eljárást. A jelen ügy szempontjából e rendelkezés következő bekezdései relevánsak:
„(7)   Közvetlenül a szanálási program elfogadása után a Testület továbbítja azt a Bizottságnak.
A szanálási programnak a Testület általi továbbítását követő 24 órán belül a Bizottság vagy támogatja a szanálási programot, vagy kifogást emel ellene a szanálási program diszkrecionális szempontjaira vonatkozóan az e bekezdés harmadik albekezdésében nem említett esetekben.
A szanálási program Testület általi továbbítását követő 12 órán belül a Bizottság a következő javaslatokat teheti a Tanácsnak:
a)
emeljen kifogást a szanálási program ellen azzal az indokkal, hogy a Testület által elfogadott szanálási program nem teljesíti az (1) bekezdés c) pontjában említett közérdek kritériumát;
b)
hagyja jóvá vagy kifogásolja a Testület szanálási programja szerint az Alapból biztosított összeg jelentős módosítását.
A harmadik albekezdés alkalmazásában a Tanács egyszerű többséggel jár el.
A szanálási program csak abban az esetben léphet hatályba, ha a Tanács vagy a Bizottság a szanálási tervnek a Testület általi továbbítását követő 24 órán belül nem emel kifogást.
A Tanács vagy adott esetben a Bizottság köteles megindokolni a kifogás emelésére vonatkozó hatáskörük gyakorlását.
Amennyiben a Tanács a szanálási programnak a Testület általi továbbítását követő 24 órán belül jóváhagyja a Bizottságnak a harmadik albekezdés b) pontja alapján a szanálási program módosítására irányuló javaslatát, vagy a Bizottság a második albekezdéssel összhangban kifogást emelt, a Testületnek a kifejtett indokoknak megfelelően nyolc órán belül módosítania kell a szanálási programot.
Amennyiben a Testület által elfogadott szanálási program egyes követeléseknek a 27. cikk (5) bekezdésében említett kivételes körülmények esetén történő kizárását írja elő, és amennyiben e kizárás szükségessé teszi az Alap vagy alternatív finanszírozási forrás igénybevételét, a Bizottság a belső piac integritásának védelme érdekében – a 27. cikkben, valamint a Bizottság által a 2014/59/EU irányelv 44. cikkének (11) bekezdése alapján hozott felhatalmazáson alapuló jogi aktusban foglalt követelmények megsértésére való tekintettel – megfelelő indokolással megtilthatja a javasolt kizárást, illetve előírhatja annak módosítását.
(8)   Amennyiben a Tanács kifogást emel valamely intézmény szanálás alá helyezésével szemben azzal az indokkal, hogy az (1) bekezdés c) pontjában említett közérdekre vonatkozó kritérium nem teljesül, az érintett szervezetet az alkalmazandó nemzeti jogszabályok szerinti rendes eljárással összhangban kell felszámolni.”
III. A Törvényszék előtti eljárás alapjául szolgáló tényállás
10.
A jelen fellebbezés szempontjából releváns tények, amint azt a megtámadott ítélet részletesebben kifejti, a következőképpen foglalhatók össze.
11.
A Banco Popular problémái 2016‑ban kezdődtek, és 2017. június 3‑án kulminálódtak, amikor az ESZT úgy határozott, hogy megindítja a Banco Popular értékesítésére irányuló eljárást, és tájékoztatta a Fondo de Reestructuración Ordenada Bancariát (rendezett banki szerkezetátalakítási alap [FROB]) az értékesítésre vonatkozó követelményekről.
12.
2017. június 6‑án az Európai Központi Bank (EKB) megállapította, hogy a Banco Popular az ESZM‑rendelet 18. cikke (4) bekezdésének c) pontja alapján fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik, és ezt az értékelést az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének második albekezdésével összhangban közölte az ESZT‑vel. (
8
)
13.
2017. június 7‑én az FROB tájékoztatta az ESZT‑t, hogy ugyanazon a napon 3 óra 12 perckor a Banco Santander, S.A.‑tól (a továbbiakban: Banco Santander) kötelező érvényű ajánlatot kapott, amelyben a Banco Popular részvényeinek 1 euróért való megvásárlására tett ajánlatot. Az FROB azt javasolta az ESZT‑nek, hogy fogadja el ezt az ajánlatot.
14.
Az ESZT ügyvezetői testülete 2017. június 7‑én elfogadta a Banco Santander ajánlatát, és elfogadta a szanálási programot. (
9
) E programot 5 óra 13 perckor benyújtották a Bizottsághoz jóváhagyásra. 6 óra 30 perckor a Bizottság az ESZT‑nek címzett határozatával jóváhagyta a szanálási programot.
IV. A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
15.
A Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno és a Stiftung für Forschung und Lehre (SFL) 2017. augusztus 2‑án a Törvényszékhez benyújtott keresetlevelével a szanálási program megsemmisítése iránt keresetet indított az ESZT ellen. (
10
)
16.
A Törvényszék hivatalból úgy határozott, hogy megvizsgálja a kereset elfogadhatóságát, és megállapította, hogy az helyesen irányult az ESZT ellen.
17.
E bíróság döntő jelentőségűnek ítélte, hogy a Bizottság a szanálási program vagy annak joghatásainak módosításával nem gyakorolhatja az ESZT‑nek biztosított hatásköröket. (
11
) Ennek oka, hogy a Bizottság jóváhagyása csak a szanálási program diszkrecionális szempontjai tekintetében szükséges, amely jóváhagyás célja, hogy elkerülhető legyen a Bíróság Meroni ítélete értelmében vett valódi hatáskör‑átruházás. (
12
)
18.
A Törvényszék a Bizottság azon érvelésének elutasítása érdekében, hogy a szanálási program csupán előkészítő jogi aktus, amelyet nem köteles jóváhagyni, az ABLV Bank és társai ítéletre hivatkozott. (
13
) A Törvényszék különbséget tett az EKB‑nak a „fizetésképtelenségre vagy valószínűleg fizetésképtelenné válásra” vonatkozó értékelése és a szanálási program között: az ABLV Bank és társai ítéletben a Bíróság megállapította, hogy ezen értékelés nem váltott ki joghatásokat a fellebbezőkre nézve, míg a szanálási program és annak végrehajtása igen. (
14
) A Törvényszék e következtetést azzal támasztotta alá, hogy az ESZT‑nek az EKB tekintetében fennálló hatáskörével ellentétben a Bizottság nem ellenezheti a szanálási program tisztán technikai szempontjait, és nem módosíthatja azokat.
19.
A Törvényszék a Parlament és a Tanács azon érvelését is elutasította, amely szerint az ESZM‑rendelet 86. cikke csak az ESZT azon határozataira vonatkozik, amelyekhez nem kell a Bizottság jóváhagyása. Kifejtette, hogy a szanálási program nem tartozik a fellebbviteli testület felülvizsgálata alá, és nincs más olyan kivétel, amely kivonná azt az uniós bíróságoknak az ESZM‑rendelet 86. cikke szerinti felülvizsgálati hatásköre alól. (
15
)
20.
Végül a Törvényszék a jogbiztonság és a hatékony bírói jogvédelem elvére (
16
) hivatkozott annak alátámasztására, hogy a szanálási program az EUMSZ 263. cikk alapján megtámadható jogi aktusnak minősül.
V. A Bíróság előtti eljárás
21.
A 2022. augusztus 17‑én benyújtott fellebbezésével a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet annyiban, amennyiben a Törvényszék a megsemmisítés iránti keresetet elfogadhatónak nyilvánította;
–
nyilvánítsa elfogadhatatlannak a T‑481/17. sz. ügyben indított, megsemmisítés iránti keresetet, és következésképpen teljes egészében utasítsa el azt; és
–
a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Buenót és az SFL‑t (az elsőfokú eljárás felperesei) kötelezze a Bizottság részéről mind a jelen eljárásban, mind a Törvényszék előtti eljárásban felmerült költségek viselésére.
22.
Az ESZT azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el a fellebbezést;
–
kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
23.
Az SFL azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el kereshetőségi jog hiányában a Bizottságnak a megtámadott ítélet ellen benyújtott fellebbezését;
–
másodlagosan utasítsa el a Bizottság fellebbezését;
–
kötelezze a Bizottságot a jelen fellebbezési eljárás során felmerült költségek viselésére.
24.
A Bizottság támogatása végett beavatkozó Parlament azt kéri, hogy a Bíróság a Bizottság fellebbezésének minden tekintetben adjon helyt.
25.
A Tanács annyiban avatkozott be, amennyiben támogatja a szanálási program megsemmisítése iránti kereset érdemi elutasítását.
26.
2023. június 13‑án tárgyalás tartására került sor, amelyen a Parlament, a Tanács, a Bizottság, az SFL és az ESZT szóbeli észrevételeket terjesztett elő.
VI. Elemzés
27.
A Bizottság a fellebbezésének alátámasztása érdekében három jogalapra hivatkozik. Először is azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor arra a következtetésre jutott, hogy az ESZT által elfogadott szanálási program kötelező joghatásokat vált ki. Másodszor, a Bizottság azzal érvel, hogy a Törvényszék nem a megfelelő alperessel szemben indított keresetnek adott helyt, és ezzel megsértette a Bizottság védelemhez való jogát. Végezetül a Bizottság azt állítja, hogy a Törvényszék érvelése ellentmondásos.
28.
Mindhárom fellebbezési jogalap egyetlen kérdésre vezethető vissza: helyesen állapította‑e meg a Törvényszék, hogy a Banco Popular szanálási programját megtámadó kereset indítható az ESZT ellen? Ezért e jogalapokat együttesen fogom vizsgálni.
29.
Elemzésemben rámutatok arra, hogy a Törvényszék tévedett. A szanálási program jogilag felelős szerzője a Bizottság, és a jelen ügyhöz hasonló helyzetben, amikor a Bizottság jóváhagyta a szanálási programot, megsemmisítés iránti kereset csak ezzel az intézménnyel szemben indítható.
30.
E következtetés az ESZM‑rendeletből következik, amellyel az uniós jogalkotó megszervezte a szanálási eljárást, és különböző szereplőknek osztott ki feladatokat. A Bizottság egyik érvével ellentétben azonban nem gondolom úgy, hogy a Meroni‑elv ilyen megoldást írt elő. (
17
)
31.
Az uniós jogalkotó az ESZT‑re ruházhatta volna az arra vonatkozó hatáskört, hogy a felhatalmazó szabályban foglalt feltételekkel és bírósági felülvizsgálat mellett egyedi esetekben önállóan fogadjon el szanálási programokat. Ezt azonban nem tette. A jogalkotó inkább úgy döntött, hogy nem biztosít ilyen független hatáskört az ESZT számára, hanem azt ezen túlmenően a Bizottság jóváhagyásától teszi függővé.
32.
Megállapításaim alátámasztása érdekében a következőképpen járok el. Először bemutatom az ESZT‑t és annak szerepét, valamint a Bizottság és a Tanács ESZM‑rendelet szerinti szerepét (A.1. rész). Ebből kiderül, hogy a szanálási eljárás hatálybalépésére négy különböző esetben kerülhet sor (A.2. rész). Ezt követően kifejtem, hogy a Meroni‑elv a jelenlegi formájában nem követelte meg a Bizottságnak vagy a Tanácsnak az ESZT által egyedi esetekben elfogadott határozatokban való közreműködését (B.1. rész). Ezt követően ismertetem, hogy a jogalkotó döntése alapján mindazonáltal a Bizottság minősül a szanálási program jogilag felelős szerzőjének (B.2. rész). A felperesek tehát tévesen indították keresetüket az ESZT‑vel szemben, és a Törvényszék tévesen nyilvánította azt elfogadhatónak.
A.
Az ESZT‑ről és a különböző szereplőknek a szanálási eljárásban betöltött szerepéről
1. Az ESZT‑ről
33.
Az ESZM‑rendelet (31) preambulumbekezdése szerint az ESZT‑nek „a feladatainak megfelelően sajátos szerkezeti felépítésű, különleges uniós ügynökségnek kell lennie, amely eltér az Unió összes többi ügynökségére jellemző modelltől”. (
18
) Az ESZT egyike a több mint 35 uniós szintű ügynökségnek, amelyek mindegyike sajátos struktúrával, feladatokkal és hatáskörökkel rendelkezik. Amint azt különböző jogtudósok hangsúlyozták, a Szerződések még nem veszik megfelelően figyelembe ezt az „ügynökségesedési” folyamatot, (
19
) amelynek az ESZT csak az egyik megnyilvánulása.
34.
Az ESZM‑rendelet 16. cikkének (1) bekezdése feljogosítja az ESZT‑t arra, hogy szanálás elindításáról határozzon. Az ESZT szanálási eljárást indít, miután az EKB megállapítja, hogy valamely hitelintézet fizetésképtelen vagy valószínűleg fizetésképtelenné válik. (
20
) Bizonyos feltételek mellett azonban az ESZT a fizetésképtelenségre vagy valószínűleg fizetésképtelenné válásra vonatkozóan elvégezheti saját értékelését. (
21
) Így, bár az EKB értékelése főszabály szerint elindíthatja a szanálási eljárást, az ESZT ezen eljárást saját maga is kezdeményezheti.
35.
Az ESZT dönthet úgy, hogy csak abban az esetben indítja el a szanálási eljárást, ha az a közérdeket szolgálja. (
22
) Ha az ESZT a szanálási eljárás elindítása mellett dönt, akkor az alkalmazandó szanálási eszközt is kiválasztja. (
23
)
36.
A Bíróság előtti eljárás valamennyi résztvevője egyetértett abban, hogy az ESZT e döntései diszkrecionális jellegűek, és bizottsági ellenőrzés tárgyát képezik. (
24
)
37.
Ha az ESZT megállapítja, hogy az szanáláshoz közérdek fűződik, a Bizottság a szanálási program kézhezvételétől számított 12 órán belül arra vonatkozó javaslatot tehet a Tanácsnak, hogy emeljen kifogást azon megállapítás ellen, hogy a szanáláshoz közérdek fűződik. (
25
) E tekintetben az ESZT mérlegelési jogkörét a Bizottság és a Tanács korlátozza.
38.
Ha azonban az ESZT úgy találja, hogy a szanáláshoz nem fűződik közérdek, az ESZM‑rendelet nem írja elő, hogy ezzel kapcsolatban a Bizottság vagy a Tanács egyet nem értését fejezze ki. Anélkül, hogy a Bíróság jövőbeni határozatát e tekintetben előre akarnám vetíteni, (
26
) úgy tűnik számomra, hogy a szanáláshoz fűződő közérdek hiányának megállapítását csak az ESZT‑vel szemben lehet megtámadni, mivel ez az a szervezet, amely az ügyben a végső határozatot hozza.
39.
A szanálási eljárás során az ESZT‑t a szanálás elindítására vonatkozó döntése mellett számos más egyedi határozat meghozatalára is feljogosították. (
27
)
40.
Az ESZT például szanálási terveket készít, (
28
) valamint iránymutatásokat és utasításokat ad ki a nemzeti szanálási hatóságok számára annak érdekében, hogy biztosítsa az ESZM‑rendelet szerinti különleges hatásköreinek eredményes és következetes gyakorlását. (
29
) Hatáskörrel rendelkezik arra, hogy megkövetelje a hitelintézettől vagy anyavállalatától, hogy korai beavatkozás keretében felvegye a kapcsolatot a potenciális vásárlókkal, és előírja az illetékes nemzeti hatóság számára, hogy készítsen előzetes szanálási megállapodást. (
30
)
41.
Az ESZT arról is határoz, hogy a szanálásról való döntés előtt ki végzi el a hitelintézet eszközeinek és kötelezettségeinek méltányos, prudens és reális értékelését, és a hatóságoktól független személyt választ ki ezen értékelés elvégzésére. (
31
) A szanálás végrehajtása során az ESZT a nemzeti szanálási hatóságok tekintetében nyomonkövetési és utasítási jogkörrel rendelkezik. (
32
) Végezetül az ESZT vizsgálati hatáskörrel rendelkezik, (
33
) és szankciókat szabhat ki azon jogalanyokra, amelyek a vizsgálati határozatainak nem tesznek eleget. (
34
)
42.
Az ESZT szanálási programját a Bizottságnak, illetve bizonyos kérdések tekintetében a Tanácsnak kell jóváhagynia. Az ilyen jóváhagyás előtt az ESZT által elfogadott szanálási program jogilag nem kötelező. Ez elvezet a szanálási program hatálybalépésének négy lehetséges forgatókönyvéhez.
2. A szanálási programnak az ESZT általi elfogadását követő négy lehetséges forgatókönyv
43.
Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének ötödik albekezdése szerint a szanálási program „csak abban az esetben léphet hatályba, ha a Tanács vagy a Bizottság a szanálási tervnek a Testület általi továbbítását követő 24 órán belül nem emel kifogást”. Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének többi része négy olyan forgatókönyvet határoz meg a szanálási program hatálybalépésére vonatkozóan, amelyek az ESZT, a Bizottság és esetlegesen a Tanács részvételét vonják maguk után.
44.
A Banco Popular szanálása csak az első forgatókönyvet érinti. E forgatókönyvre vonatkozik az az elemzésem, amely alapján arra a következtetésre jutottam, hogy a Bizottság az egyetlen jogilag felelős szereplő, akivel szemben a szanálási program elleni keresetet indítani kell. Nem az a szándékom, hogy általános megoldásokat javasoljak, azonban fontosnak tartok különbséget tenni a jelenlegi forgatókönyv és a többi forgatókönyv között. Ez segítséget nyújt számunkra a jelen ügy megoldása érdekében a Bizottság és az ESZT közötti kapcsolat jobb megértéséhez.
a) Az első forgatókönyv: az ESZT szanálási programját a Bizottság támogatja
45.
A szanálási programnak az ESZT általi továbbítását követő 24 órán belül a Bizottság támogathatja a szanálási programot. (
35
)
46.
Ez történt a Banco Popular szanálása esetében. A Bizottság nem emelt kifogást, és maga egészében kifejezetten jóváhagyta a szanálási programot.
47.
Tekintettel arra, hogy e forgatókönyvben nem emeltek kifogást, a szanálási program hatályba lépett. (
36
)
48.
A Banco Popular szanálási programja 12. cikkének (1) bekezdése kimondta, hogy a szanálási program 2017. június 7‑én reggel 6 óra 30 perckor lép hatályba. Ez az az időpont, amikor a Bizottság jóváhagyta a szanálási programot, és nem az az időpont, amikor az ESZT továbbította azt a Bizottságnak (5 óra 13 perc).
49.
Mindazonáltal ebben a perben a hatálybalépés különböző értelmezései merültek fel. (
37
) Egyrészt a Törvényszék megjegyezte, hogy a szanálási program 12. cikke meghatározta a program hatálybalépésének időpontját, amiből arra a következtetésre jutott, hogy maga a szanálási program olyan jogi aktus, amely hatályba léphet. (
38
) Másrészt a Bizottság azzal érvel, hogy jóváhagyása az, ami döntő jelentőségű a szanálási program hatálybalépése szempontjából. (
39
)
50.
Amint azt a B.2. részben kifejtem, az ESZM‑rendelet szövegéből és rendszeréből egyértelműen kitűnik, hogy ebben a forgatókönyvben kimondottan a Bizottság támogatása teszi a szanálási programot jogilag kötelező erejű jogi aktussá.
b) Második forgatókönyv: hallgatás
51.
A második forgatókönyv, amelyet a Bizottság a tárgyaláson nagyon valószínűtlennek minősített, az, hogy a Bizottság 24 órán keresztül nem reagál a szanálási program továbbítására.
52.
Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének ötödik albekezdése kétségtelenül alátámasztja azt a következtetést, hogy a szanálási program (akár teljes hallgatás formáját öltő) kifogás hiányában a Bizottság támogatása nélkül is hatályba lépne.
53.
Az egyik lehetséges értelmezés szerint ebben a helyzetben az egyetlen olyan jogi aktus, amely kötelező joghatást vált ki, maga a szanálási program lenne. Ez ellentmond a Bizottság azon érvelésének, miszerint a Bizottság támogatása a szanálási program hatálybalépésének alapvető feltétele.
54.
E forgatókönyv másik olvasata szerint a Bizottság támogatása jelen ügyben hallgatólagos, és ugyanúgy a szanálási program hatálybalépésének szükséges feltételét jelenti. Ez a Bizottság érvelése a jelen fellebbezésben.
55.
Egyet tudok érteni a Bizottsággal abban, hogy e forgatókönyv az első forgatókönyvvel esik egy tekintet alá, és hogy a kifejezett támogatás hiánya ellenére a keresetet a Bizottsággal, mint a szanálási programért jogilag felelős szervezettel szemben kell indítani.
56.
Ugyanakkor körültekintően kell eljárni a Bizottság kifejezett fellépésének hiányát illetően, mivel ez arra utalhat, hogy a Bizottság szerepe az ESZT által elkészített szanálási program jóváhagyásában nem valódi, hanem csak szimbolikus volt. (
40
) Tekintettel arra, hogy a Banco Popular szanálása volt az első az ESZM‑rendelet alapján, nem lehet tudni, hogy a Bizottság a jövőben hallgatólagosan támogatná‑e a szanálási programokat. Egyelőre csak abban bízhatunk abban, hogy a Bizottság nem fog így eljárni. (
41
)
c) Harmadik forgatókönyv: a Bizottság kifogásolja a szanálási program diszkrecionális szempontjait
57.
A Bizottság kifogást emelhet a szanálási program diszkrecionális szempontjai (
42
) ellen. (
43
) Ebben az esetben a kifogását meg kell indokolnia. (
44
)
58.
A megtámadott ítéletben a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Bizottság nem ellenezheti vagy módosíthatja a szanálási program tisztán technikai szempontjait. (
45
) E bíróság tehát arra a következtetésre jutott, hogy a szanálási program önálló joghatásokat vált ki. Az ESZT válaszában szintén hasonló álláspontot képviselt.
59.
A Bizottság kifogásai valóban csak diszkrecionális kérdésekre vonatkozhatnak. A program diszkrecionális része azonban a nem diszkrecionális részeiből levont következtetéseken alapul. A Bizottság például kifogásolhatja az ESZT által javasolt szanálási eszköz kiválasztását, mivel az a bank értékeléséből eltérő következtetést von le.
60.
Ebben a forgatókönyvben az ESZT‑nek nyolc óra áll rendelkezésre arra, hogy a Bizottság indokainak megfelelően módosítsa a szanálási programot. (
46
)
61.
Mindenesetre, ha a Bizottság kifogást emelt a szanálási program ellen, az nem léphet hatályba e kifogások figyelembevétele nélkül. Véleményem szerint ebben a forgatókönyvben is észszerűnek tűnik a Bizottságot felelőssé tenni a szanálási programért.
d) Negyedik forgatókönyv: a Tanács részvétele
62.
A szanálásra közérdekből van szükség. (
47
) Ezen túlmenően a hitelezői feltőkésítés az egyik lehetséges szanálási eszköz, amelyre az Egységes Szanálási Alap (a továbbiakban: Alap) forrásai felhasználhatók. (
48
) Ez a szanálási program két olyan aspektusa, amely a Tanács ellenőrzése alá tartozik.
63.
A Bizottság a szanálási program továbbítását követő 12 órán belül (
49
) javasolhatja a Tanácsnak, hogy egyrészt emeljen kifogást a szanálási program ellen, ha a közérdek nem követel meg szanálást, vagy másrészt, hogy hagyja jóvá vagy kifogásolja az Alapból biztosított összeg jelentős módosítására vonatkozó bizottsági javaslatot.
64.
A Tanács ebben a forgatókönyvben egyszerű többséggel jár el, (
50
) és köteles megindokolni a kifogás emelésére vonatkozó hatáskörének gyakorlását. (
51
)
65.
Ha a Tanács kifogásolja a közérdek fennállását, az érintett szervezetet a nemzeti joggal összhangban kell felszámolni. (
52
) A Tanácsnak így jogában áll a szanálást teljes egészében leállítani.
66.
Amennyiben a Tanács jóváhagyja a Bizottságnak az alap felhasználásának kifogásolására vagy módosítására vonatkozó javaslatát, az ESZT ennek megfelelően nyolc órán belül módosítja a szanálási programot. (
53
)
67.
A harmadik forgatókönyvhöz hasonlóan a Bizottság kifogással élhet, azonban e forgatókönyvvel ellentétben a Tanács egyetértése nélkül nem érvényesítheti azokat az ESZT‑vel szemben. Így számos további fejlemény merül fel: a Tanács elfogadhatja, azonban el is utasíthatja a Bizottság álláspontját, és így elfogadhatja az ESZT eredeti programját.
68.
Mi a megtámadható jogi aktus ebben a negyedik forgatókönyvben? Ha a Tanács álláspontja a szanálási program elutasítását eredményezi (például a közérdek hiánya miatt), akkor csak a Tanács álláspontja tekinthető az egyedüli megtámadható jogi aktusnak. A szanálási program ilyen forgatókönyv esetén nem létezik.
69.
Ha azonban a Tanács nem ért egyet a Bizottsággal, és a szanálás tekintetében megerősíti a közérdek fennállását, a szanálási program hatályba léphet. A szanálási programot a Bizottság mégsem támogatta. Ki legyen az alperes az e programot megtámadó perben: csak a Tanács? A Tanács és a Bizottság együtt? Hasonló kérdés merül fel, ha a Tanács és a Bizottság közötti nézeteltérés miatt módosítják az Alap felhasználandó összegét.
70.
Az ESZM‑rendelet nem szól ezekről a kérdésekről.
71.
Ismételten, anélkül, hogy valamely konkrét kérdés felmerülésekor eltérő megoldást kizárnék, e helyzeteket absztrakt módon értékelve hajlok arra a következtetésre, hogy a Bizottságnak (a Tanáccsal együtt vagy akár egyedül) mindig részt kell vennie a szanálási program elleni perben. Amint azt a B.2. részben kifejtem, a Bizottság szanálási eljárásban való részvételének mértéke – a Tanáccsal ellentétben – ezen álláspont mellett szól.
B.
A Bizottság felelős jogilag a Banco Popular szanálási programjáért
72.
Amint azt korábban említettem, azt javaslom a Bíróságnak, hogy állapítsa meg, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte az ESZM‑rendeletet, amikor megállapította, hogy a Banco Popular szanálási programja az ESZT‑nek, nem pedig a Bizottságnak betudható jog aktusnak minősül. Javaslom tehát, hogy az Bíróság adjon helyt a fellebbezésnek, és helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet. Az én érveim azonban nem teljesen egyeznek meg a Bizottság érveivel.
73.
Ami a legfontosabb, nem értek egyet a Bizottság azon érvelésével, miszerint a Meroni‑elv azt írja elő, hogy a szanálási program a Bizottságnak tudható be. Az ilyen értelmezés azonban ehelyett az ESZM‑rendelet szövegéből és rendszeréből következik.
74.
Mielőtt ismertetném az ESZM‑rendelet ezen értelmezésének indokait (2), először kifejtem, hogyan kell ma értelmezni a Meroni‑elvet (1).
1. A mérlegelési jogkörök átruházása: a Meroni ítélettől az ESMA‑ítéletig
75.
Az egyik érv, amelyre a Bizottság a jelen fellebbezésben hivatkozik, az, hogy mérlegelési jogköröknek az ESZT‑re történő átruházása ellentétes lenne a Meroni‑elvvel és az intézményi egyensúly elvével. (
54
) Ami a jogalkotási hátteret illeti, a Tanács jogalkotási eljárásba való beavatkozását követően (
55
) az ESZT‑re nem ruháztak át arra vonatkozó hatáskört, hogy a magánszemélyek tekintetében kötelező joghatásokat keletkeztessen. Ezt tartották szükségesnek a Meroni‑elvnek való megfelelés biztosítása érdekében.
76.
Az elv a Meroni ügyben 1958‑ban hozott ítélet után kapta a nevét. (
56
) Ebben az időben még nem létezett a ma ismert Bizottság, hanem az Európai Szén‑ és Acélközösség Főhatósága működött. A Főhatóság a vashulladék‑rendszer pénzügyi működtetésével kapcsolatos hatásköröket egy magánszervezetre ruházta át. A Bíróság megállapította, hogy a Főhatóság csak egyértelműen meghatározott végrehajtási hatásköröket ruházhat át, amelyeknek teljes mértékben a Főhatóság felügyelete alá kell tartozniuk. (
57
)
77.
A Meroni ítélet szolgált modellül az uniós jogban a hatáskör‑átruházás értékelésére. (
58
) Ezen ítéletet gyakran úgy értelmezik, hogy olyan szabályt ír elő, amely szerint mérlegelési jogköröket nem lehet átruházni. (
59
)
78.
Ugyanakkor annak kizárása, hogy a mérlegelési jogköröket a Bizottságon kívül más szervre lehessen átruházni, nem egyeztethető össze a mai valósággal. (
60
) Számos uniós szinten létrehozott ügynökség rendelkezik olyan jogilag kötelező erejű határozatok elfogadására vonatkozó hatáskörrel, amelyek szükségszerűen bizonyos fokú mérlegelési jogkörből erednek. (
61
)
79.
Lord Diplock a mérlegelési jogkör olyan meghatározását javasolta, amelyet hasznosnak és az uniós összefüggésben alkalmazhatónak tartok: „Maga a közigazgatási mérlegelés fogalma magában foglalja azt a jogot, hogy egynél több olyan lehetőség közül választhatunk, amelyekről észszerűen gondolkodó emberek eltérő véleményeket fogalmazhatnak meg azt illetően, hogy melyiket kell előnyben részesíteni.” (
62
)
80.
A mérlegelési jogkör szükségszerűen része a szabályalkotásnak, a politikai döntésekből eredő, mindenkire nézve azonos feltételek mellett általánosan kötelező szabályok elfogadásának. Ezt a jogkört egyre inkább a végrehajtó hatalomra ruházzák át. (
63
) Az Unióban az általános szabályok elfogadására csak a Bizottság kaphat felhatalmazást. (
64
) Kijelenthető, hogy az Unióban a szabályalkotásnak az uniós intézményeknél kell maradnia.
81.
A mérlegelési jogkör azonban az egyedi döntéshozatalnak is részét képezi. (
65
) Konkrét szabálynak egy egyedi tényállásra történő alkalmazása ritkán, vagy egyáltalán nem automatikus; (
66
) általában döntések meghozatalával jár. Az egyedi esetekben történő ilyen diszkrecionális döntéshozatalt magasabb szintű általános szabályok irányítják és korlátozzák.
82.
A hatáskör‑átruházásokra vonatkozó szabályozás fejlődése az Unióban nem állt le 1958‑ban. Úgy vélem, a jelenkori Meroni‑elv szerint különbséget kell tenni a szabályalkotási hatáskörök átruházása és az egyedi határozatok meghozatalára vonatkozó diszkrecionális jogkör között. Az előbbi nem ruházható át ügynökségekre. Ezzel szemben az utóbbi igen, azonban e hatáskörök gyakorlását a felhatalmazó jogi aktusnak kellőképpen korlátoznia kell.
83.
Ez a Meroni ítéletet követően kialakult ítélkezési gyakorlatból következik.
84.
Az első releváns ügy a Romano ügy. (
67
) Ebben az ügyben a migráns munkavállalók szociális biztonságával foglalkozó igazgatási bizottságot (a továbbiakban: igazgatási bizottság) a Tanács feljogosította arra, hogy a nemzeti szervek számára átváltási árfolyamokat állapítson meg adott személyt megillető összegek meghatározásához a több tagállamban szerzett nyugdíjjogosultságok szintjei közötti különbség megtérítése érdekében.
85.
A Bíróság megállapította, hogy egy olyan szervet, mint az igazgatási bizottság, nem jogosíthat fel a Tanács arra, hogy „normatív jellegű aktusokat” fogadjon el. (
68
) A Bíróság az EGK‑Szerződés 155. cikkére hivatkozott, amely a Bizottság hatáskörét szabályozza. A Tanács tehát abban hibázott, hogy nem ruházta át ezt a hatáskört a Bizottságra. (
69
) E következtetés levonása során a Bíróság az EGK‑Szerződés 173. és 177. cikkére [jelenleg EUMSZ 263. és 267. cikk] hivatkozott, amelyek akkoriban nem említették az igazgatási bizottsághoz hasonló szervek határozatainak bírósági felülvizsgálatát.
86.
Ennek következtében az igazgatási bizottság által megállapított átváltási árfolyam nem volt kötelező érvényű a nemzeti szervekre nézve, amikor azok a kifizetendő nyugdíjak összegét határozták meg.
87.
A következő releváns ügy az ESMA, más néven a „Short Selling” ügy. (
70
) Az Európai Értékpapírpiaci Ügynökséget (ESMA) a pénzügyi válságra adott uniós válaszlépés részeként hozták létre azzal a céllal, hogy uniós szinten megerősítsék a pénzügyi piacok felügyeletét. (
71
) 2012‑ben az ESMA‑t továbbá azzal a hatáskörrel ruházták fel, hogy az egyes piaci szereplőkre vonatkozóan határozatokat hozzon, amennyiben úgy ítéli meg, hogy „a pénzügyi piacok szabályos működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszély” áll fenn. (
72
)
88.
Az Egyesült Királyság az ESMA‑t e hatáskörrel felruházó rendelkezés megsemmisítését kérte. Azzal érvelt, hogy sérült a Meroni‑elv és a Romano‑elv, mivel az ESMA‑t a jogszabályi szintű intézkedések meghozatalára vonatkozó mérlegelési jogkörrel ruházták fel. Az Egyesült Királyság továbbá azzal érvelt, hogy az EUMSZ 290. és EUMSZ 291. cikk kimerítően szabályozza az uniós jogban a hatáskör‑átruházást és a végrehajtást, kizárva azt, hogy ügynökségekre ilyen hatáskört ruházzanak át. (
73
)
89.
Az ESMA ítéletben a Bíróság a Lisszaboni Szerződéssel összefüggésben foglalkozott a Meroni‑követelményekkel, és arra a következtetésre jutott, hogy továbbra is tilos „széles diszkrecionális jogkört” biztosítani egy ügynökség számára. (
74
) Megállapította, hogy az ESMA‑ra ruházott hatáskörök azonban pontosan körülhatároltak és bírósági felülvizsgálat tárgyai lehetnek. Az ESMA csak abban az esetben jogosult eljárni, ha „a pénzügyi piacok megfelelő működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszere egészének vagy egy részének stabilitását fenyegető veszély […], és határokon átnyúló következmények merülnek fel”. (
75
)
90.
A Bíróság nem tartotta relevánsnak, hogy maga e tág fogalmak meghatározása önmagában mérlegelési jogkör alkalmazását vonhatja maga után. (
76
) Ehelyett a Bíróság arra helyezte a hangsúlyt, hogy az ESMA‑nak különös szakmai és technikai szakértelmet kell igénybe vennie. (
77
) Azzal együtt, amit a Bíróság az ESMA hatáskörének gyakorlására vonatkozó megfelelő korlátozásnak tekintett, megállapította, hogy nem sérült a mérlegelési jogkörök átruházására vonatkozó Meroni‑tilalom.
91.
A Bíróság ezt követően a Romano ítélettel foglalkozott. Jääskinen főtanácsnok javaslatát követve (
78
) a Bíróság megállapította, hogy mivel az EUMSZ 263. és EUMSZ 267. cikk jelenleg kifejezetten lehetővé teszi az ügynökségek jogi aktusainak bírósági felülvizsgálatát, a Romano ítéletben foglalt korlátozás már nem alkalmazható. (
79
)
92.
Az ESMA konkrét piaci szereplőre vonatkozó egyedi határozat meghozatalakor – a felhatalmazó szabály korlátaitól függetlenül – minden bizonnyal mérlegelési jogkört gyakorolt. Az ESMA‑ítéletet követően tehát arra a következtetésre jutok, hogy a mérlegelési jogkörnek ügynökségekre történő átruházása egyedi döntéshozatal során megengedett, amennyiben az bírósági felülvizsgálat tárgyát képezi.
93.
Összességében a Romano ítélet és az ESMA‑ítélet alapján arra lehet következtetni, hogy az általánosan alkalmazandó jogi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskör nem ruházható át ügynökségekre, azonban az ügynökségekre átruházhatók olyan egyértelműen körülhatárolt végrehajtási hatáskörök, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik. (
80
)
94.
Ennek megfelelően az ESZT arra vonatkozó hatáskörrel való felruházása, hogy a Bizottság támogatása nélkül határozzon a szanálási programról, nem lenne ellentétes a Meroni‑elvvel. Az ESZM‑rendelet korlátozza és kellően pontosan irányítja az ESZT hatáskörének gyakorlását: az ESZT csak abban az esetben indíthatja el a szanálást, ha megállapítja, hogy közérdek fűződik hozzá. E megállapítás opcionális, de nem önkényes, mivel azt az ESZM‑rendelet a 14. cikkének (2) bekezdésében foglalt szanálási célok egyikének elérésére vonatkozó követelményre korlátozza. (
81
) Az ESZM‑rendelet továbbá megköveteli annak értékelését, hogy e célok sérülnének‑e, ha a bankot a nemzeti jog szerint számolnák fel. (
82
)
95.
Ez egyes esetekben különböző megoldásoknak ad teret, azonban a főbb szakpolitikai döntéseket az ESZM‑rendeletben hozták meg: vannak olyan felsorolt esetek, amikor piaci beavatkozásra van szükség, ugyanakkor egyensúlyt kell teremteni annak eredménye között, hogy a bankot a piac sorsára hagyják, és annak eredménye között, hogy az Unió beavatkozik. Továbbá, ha az egyedi döntést kizárólag az ESZT‑re bízták volna, azt az uniós bíróságok bírósági felülvizsgálatnak vetették volna alá.
96.
A mérlegelési jogkörben hozott egyedi határozatok elfogadására vonatkozó hatáskörnek az ESZT‑re történő átruházása összhangban lenne a Meroni ítéletből az ESMA‑ítéletbe átvett szabályokkal, még anélkül is, hogy a szanálási program hatálybalépéséhez a Bizottság jóváhagyására lenne szükség.
97.
Mégis, az uniós jogalkotó nem így szervezte meg a szanálási eljárást. A következő szakaszban bemutatom, hogy a jelen fellebbezés elbírálása szempontjából a Meroni‑elv helyett inkább az ESZM‑rendeletben található jogalkotási döntések relevánsak.
2. Miért a Bizottság felelős jogilag a Banco Popular szanálási programjáért?
98.
Az ESZM‑rendelet szövegéből és rendszeréből fakad az a következtetés, hogy a Bizottság felelős jogilag a szanálási programért, és tekinthető a jelen megsemmisítés iránti kereset megfelelő alperesének. Ez tehát az uniós jogalkotó választásából ered.
99.
Azt követően, hogy az ESZT gyakorolja mérlegelési jogkörét, és elfogadja a szanálási tervet, azt jóváhagyás céljából továbbítja a Bizottságnak.
100.
Ez a szanálási program csak abban az esetben léphet hatályba, ha a Bizottság vagy a Tanács annak ESZT általi továbbítását követő huszonnégy órán belül nem emel kifogást. Egyértelmű tehát, hogy az ESZT által elfogadott szanálási program a Bizottság (vagy bizonyos helyzetekben a Tanács) jóváhagyása nélkül nem válhat jogilag kötelező erejű jogi aktussá.
101.
A Törvényszék mind az ESZM‑rendelet 16. cikkének (1) bekezdése (
83
), mind annak 47. cikke (
84
) alapján arra a következtetésre jutott, hogy az ESZT a jogi aktus tényleges szerzője, és ezért annak kell lennie a megsemmisítési eljárások alperesének. Az uniós jogalkotó azonban úgy alakította ki a szanálási eljárást, hogy az ESZT‑nek a szanálási program elfogadásában való függetlensége nem elegendő ahhoz, hogy e jogi aktusnak jogi szempontból a szerzője legyen. Jogilag a szanálási program nem létezik, ha azt a Bizottság nem hagyja jóvá.
102.
A Bizottság azzal érvel, és ezzel teljes mértékben egyetértek, hogy a Törvényszék érvelése ellentmondásos volt. A Törvényszék egyrészt elismerte, hogy a szanálási program hatálybalépésének szükséges feltétele, hogy a Bizottság jóváhagyja azt. (
85
) Másrészt a Törvényszék megállapította, hogy a szanálási program olyan jogi aktus, amely hatályba léphet és önálló joghatásokat válthat ki. (
86
)
103.
Jelen ügyben a szanálási program nyilvánvalóan nem váltott ki önálló joghatásokat. A szanálási program csak attól az időponttól kötelező jogilag, amikor a Bizottság kifejezetten támogatja azt.
104.
A megtámadott ítélettel kapcsolatos némi zavar abból a tényből ered, hogy két formális jogi aktus található a szanálási eljárásban: az ESZT által elfogadott szanálási program és a Bizottság által adott jóváhagyás. Ha két formális jogi aktusról van szó, melyik támadható meg?
105.
Ez a kérdés félrevezető. A megtámadható jogi aktus fogalma nem formai, hanem érdemi kérdés. A helyes kérdés inkább az, hogy mit támadnak meg a jelen ügyben? Nyilvánvaló, hogy a felperesek érdeke magának a szanálási programnak, vagy egyes részeinek a megsemmisítéséhez fűződik. A Bizottság jóváhagyása számukra csak annyiban releváns, amennyiben anélkül nem lenne szanálási program.
106.
Ebben az értelemben a Bizottság jóváhagyása nem független jogi aktus. A jóváhagyás az ESZT által benyújtott szanálási programra vonatkozik, és a program tartalma nélkül nincs értelme. Ezért, noha a Bizottság támogatása mindössze fél oldal hosszú, a szanálási program képezi a támogatás tárgyát, és így e határozat szerves részét képezi.
107.
Ennek megfelelően a szanálási program nem választható el a jóváhagyásától, amely nélkül az nem jöhet létre. A két jogi aktus egyike sem támadható meg külön–külön.
108.
Álláspontom szerint a megtámadható jogi aktus csak a Bizottság által támogatott szanálási program lehet. Ez fordítva is megfogalmazható: a Bizottság jóváhagyása megtámadható jogi aktusnak minősül, azonban a szanálási program e jóváhagyás szerves részét képezi.
109.
Továbbra is fennáll a kérdés, hogy ki tekinthető ezen elválaszthatatlan jogi aktusok jogilag releváns szerzőjének.
110.
A Bizottság e tekintetben azzal érvel, hogy a Törvényszék teljes mértékben figyelmen kívül hagyta a Bíróságnak az összetett eljárásokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatát. Ezen ítélkezési gyakorlat szerint csak az egész eljárást megszüntető jogi aktus vált ki kötelező joghatást. (
87
) Ezen ítélkezési gyakorlat – amint azt a Bizottság állítja – nemcsak a vertikális típusú összetett eljárásokra (ebben az esetben uniós és nemzeti szervek egyaránt érintettek), hanem a horizontális eljárásokra is, mint például a szanálási eljárásra is alkalmazandó. A Bizottság ennek megfelelően azzal érvel, hogy a jóváhagyása zárja le a szanálási eljárást, és ezért az megtámadható jogi aktusnak minősül. Ez azonban csak akkor fogadható el, ha a jóváhagyás nem válik el az általa jóváhagyott jogi aktustól.
111.
Ezen ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a jogi aktus jogilag releváns szerzője az a szerv, amelynek a határozata az eljárást lezárta. Mivel az eljárás a szanálási program jóváhagyásával zárul le, ez a szerv a Bizottság. (
88
)
112.
Jóváhagyásával a Bizottság a szanálási program egészét, annak technikai és diszkrecionális szempontjait egyaránt jóváhagyja. Amint a Bizottság a tárgyaláson helyesen érvelt, e szempontok egymástól kölcsönösen függenek és elválaszthatatlanok.
113.
Az ESZM‑rendelet szövegében semmi sem utal arra, hogy a Bizottság csak a szanálási programnak a diszkrecionális jogkörbe tartozó részeit hagyja jóvá. Éppen ellenkezőleg. Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének második albekezdése szerint „a Bizottság vagy támogatja a szanálási programot, vagy kifogást emel ellene a szanálási program diszkrecionális szempontjaira vonatkozóan […]”. (
89
) Így a kifogással ellentétben, amely csak a határozat diszkrecionális szempontjai ellen irányul, a támogatás a szanálási program egészét érinti.
114.
A Törvényszék tehát tévesen alapozta határozatát a Bizottság azon hatáskörére, hogy csak a szanálási program diszkrecionális szempontjait kifogásolhatja. (
90
) A nem a diszkrecionális jogkörbe tartozó részek tényszerűek, és lehetnek tévesek, azonban nem választástól függnek. Amikor a Bizottság jóváhagyja a szanálási programot, szükségszerűen támogatja azokat a ténymegállapításokat is, amelyek alapján diszkrecionális jogkörben döntéseket hoznak.
115.
A Bizottság jóváhagyását követően a szanálási program harmadik felek számára joghatásokat kezd kiváltani, és a Bizottság jogilag felelőssé válik a teljes szanálási programért. Ezért nem szükséges, hogy az ESZT‑t alperesi pertársként pereljék.
116.
A Bizottság a jelen ügyben a megtámadható jogi aktus szerzőségére vonatkozó érvelésének alátámasztására a második jogalapjában a védelemhez való jogára hivatkozott. Azt állította, hogy a szanálási program megvédéséhez fűződő joga korlátozott lenne, ha nem ő lenne az alperes. (
91
)
117.
Ez kifordított érvelés. A jogi aktus védelmének teljes lehetősége csak abban az esetben válik fontossá, ha a jogi aktusért jogilag a Bizottság felel. A védelemhez való jog nem eredményezi azt, hogy a Bizottság lesz a jogilag felelős szerv, hanem inkább annak következményét jelenti. A Bizottság szerzősége az ESZM‑rendelet szövegéből és rendszeréből következik, amely szerint e szanálási program jogi élete a Bizottság jóváhagyásával kezdődik. A szanálási program védelmére vonatkozó joga ebből a szerzőségből következik.
118.
Ugyanezen okból nem lehet sikeres az ESZT azon párhuzamos érvelése, miszerint a védelemhez való jogai sérülnének, ha nem lenne alperes. Ha az ESZT jogilag nem felelős a szanálási programért, akkor nincs ok arra, hogy teljes körű, védelemhez való joggal rendelkezzen. Ez azonban nem jelenti azt, hogy nem avatkozhat be a szanálási programmal szemben indított ügybe.
119.
A megtámadható jogi aktus tehát a Banco Popular szanálási programjának Bizottság általi jóváhagyása. E jóváhagyás, amelynek szerves részét képezi a szanálási program, joghatással rendelkezik, és ezért bírósági felülvizsgálat tárgyát képezheti. (
92
)
120.
A Törvényszéknek az ESZM‑rendelet 86. cikkének (2) bekezdésén alapuló indokolása, (
93
) amely rendelkezés szerint az ESZT által elfogadott szanálási program megtámadható jogi aktusnak minősül, mivel az abban foglalt döntések ellen fellebbezéssel lehet benyújtani, nem érinti az előző következtetést. Vannak más, az ESZT‑nek tulajdonítható határozatok is – mint például a szanálási eljárás megindításának mellőzéséről szóló határozat –, amelyekre e rendelkezés vonatkozik. (
94
)
121.
A Törvényszék továbbá úgy ítélte meg, hogy a szanálási program önállóan vált ki kötelező joghatásokat, mivel az FROB köteles azt végrehajtani. (
95
) Úgy tűnik, hogy e következtetés levonása során a Törvényszék figyelmen kívül hagyta a szanálási program 13. cikkét, amely szerint e program címzettje az FROB, és azt vele a Bizottság vagy a Tanács általi támogatását követően közlik. Ez tehát a Bizottság azon érve mellett szól, hogy a Bizottság jóváhagyása szabályozza a szanálási programnak annak címzettje, a nemzeti szanálási hatóság tekintetében való hatálybalépését.
122.
A fenti megállapítások arra a következtetésre vezetnek, hogy a Bizottság a szanálási program jogilag felelős szerzője.
123.
Van azonban még egy kérdés, amellyel foglalkozni kell. Az uniós bíróságok általi hatékony bírósági felülvizsgálat biztosítása érdekében a jogilag kötelező erejű intézkedéseknek indokolást kell tartalmazniuk. (
96
) Az indokok ismerete nélkül az intézkedés által érintett személy számára nehéz érdemi keresetet megfogalmazni.
124.
Az arra vonatkozó indokolás, hogy a Banco Popular szanálása hogyan felel meg az ESZM‑rendelet feltételeinek, magában a szanálási programban található. A szanálási program támogatásával a Bizottság az azt igazoló okokat is támogatja, és fel kell készülnie arra, hogy azokat az uniós bíróságok előtt megvédje. (
97
)
125.
Lényeges, hogy a Bizottság valóban teljes mértékben meg tudja‑e védeni a Banco Popular szanálásának indokolását. Ez csak akkor lehetséges, ha a Bizottság az említett jogi aktus valódi szerzője.
126.
Az ESZM‑rendelet 43. cikkének (3) bekezdése értelmében a Bizottság (és az EKB) rendelkezik egy képviselővel, aki állandó megfigyelőként jogosult részt venni az ESZT ügyvezetői testületében és plenáris testületében, aki részt vesz a vitákon, és aki valamennyi dokumentumhoz hozzáférhet. (
98
)
127.
Az Algebris ítéletben (
99
) – szintén a Banco Popular szanálásával összefüggésben – a Törvényszék megállapította, hogy a Bizottság ténylegesen részt vett a szanálás előkészítésében, és megfelelően értékelte az ESZT által hozzá benyújtott szanálási programot. Azt a tényt, hogy a Bizottság mindezt 77 perc alatt tette meg, azon eljárás egészében való részvétele ellensúlyozta, amely a szanálási programhoz vezetett, ami jellegénél fogva sürgős helyzetnek tekinthető. (
100
)
128.
A Banco Popular szanálási programjának a Bizottság általi jóváhagyása nem tűnik puszta automatikus elfogadásnak. A Bizottság jóváhagyásával a szanálási program tartalmát támogatta.
129.
Magát a szanálási programot azonban nem csatolták ehhez a támogatáshoz. (
101
) Az Algebris ítéletben a Törvényszék – a megtámadott ítélettől némileg eltérő módon – megállapította, hogy a Bizottságnak a szanálási programra való hivatkozása és az abban foglalt indokolás elegendő az indokolási kötelezettség teljesítéséhez. A Törvényszék megállapította, hogy „a szanálási program és annak indokolása azon összefüggés részét képezi”, (
102
) amelyben a Bizottság jóváhagyása született.
130.
Mindazonáltal a jelen ügyben a tárgyaláson felmerült az a kérdés, hogy a magánszemélyek hogyan indíthatnak az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése alapján közvetlen keresetet, ha nem ismerhetik meg azokat az indokokat, amelyekre a Bizottság a jóváhagyást magában a jóváhagyási határozatban alapozta.
131.
A Bizottság azt válaszolta, hogy a szanálási programot nem célszerű a jóváhagyással együtt közzétenni, mivel az bizalmas információkat tartalmaz. Azt állította, hogy a jóváhagyásból mindazonáltal világosan kitűnik, hogy az a Banco Popular szanálására vonatkozik, amelyet az ESZT a honlapján közzétett, tehát nyilvánosan hozzáférhető. (
103
)
132.
Úgy vélem, hogy a Bizottságnak a jövőben a szanálási program nem bizalmas változatát csatolnia kell az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett támogatáshoz. Noha a jelenleg a Törvényszék előtt folyamatban lévő közvetlen keresetek nagy száma azt mutatja, hogy az érintettek ismerhették a szanálási programot, a jóváhagyás és a szanálási program együttes közzététele egyértelművé tenné, hogy a Bizottság a jóváhagyásával a szanálási program egészét támogatja, beleértve az annak alapjául szolgáló indokokat is.
133.
Összefoglalva, álláspontom szerint a szanálási programnak nincs önálló jogi léte, és így a Bizottság támogatásától függetlenül nem támadható meg. Közvetlen keresettel kell az ESZT szanálási programjának Bizottság általi támogatását megtámadni. Ezért egyetlen megtámadható jogi aktus van, amelynek a Bizottság a szerzője.
VII. Végkövetkeztetés
134.
A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül az Európai Unió Törvényszékének 2022. június 1‑jei Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno és SFL kontra ESZT ítéletét (T‑481/17, EU:T:2022:311) annyiban, amennyiben a Törvényszék az ESZT által elfogadott szanálási program elleni keresetet elfogadhatónak nyilvánította;
–
a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno és az SFL által indított megsemmisítés iránti keresetet mint elfogadhatatlant utasítsa el;
–
a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Buenót és az SFL‑t kötelezze a saját költségeik, valamint az ESZT és a Banco Santander, SA részéről a Törvényszék előtt felmerült költségek viselésére;
–
a Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Buenót és az SFL‑t kötelezze a saját költségeiken felül az ESZT és a Bizottság részéről a fellebbezéssel kapcsolatban felmerült költségek viselésére;
–
a Törvényszék előtti eljárásban részt vevő többi beavatkozó felet kötelezze az e keresettel kapcsolatban felmerült saját költségeik viselésére, és a Bíróság előtti eljárásban részt vevő beavatkozó feleket kötelezze a fellebbezéssel kapcsolatban felmerült saját költségeik viselésére.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A hitelintézeteknek és bizonyos befektetési vállalkozásoknak az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében történő szanálására vonatkozó egységes szabályok és egységes eljárás kialakításáról, valamint az Egységes Szanálási Alap létrehozásáról és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2014. július 15‑i 806/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2014. L 225., 1. o.; helyesbítés: HL 2014. L 372., 9. o.; a továbbiakban: ESZM‑rendelet).
(
3
)	Lásd részletesebben a következő oldalon: https://www.srb.europa.eu/en/about. Lásd még az ESZM‑rendelet (6) preambulumbekezdését.
(
4
)	Az ESZT SRB/EES/2017/08 határozata, amelyet a 2017. június 7‑i ügyvezetői ülésén fogadott el a Banco Popular Español, S.A. szanálási programjára vonatkozóan (a továbbiakban: szanálási program).
(
5
)	A Banco Popular Español SA szanálási programjának jóváhagyásáról szóló, 2017. június 7‑i (EU) 2017/1246 bizottsági határozat (HL 2017. L 178., 15. o.; helyesbítés: HL 2017. L 320., 31. o., a továbbiakban: bizottsági jóváhagyás).
(
6
)	A Bíróság előtt a C‑448/22 P. sz., SFL kontra ESZT ügyben második fellebbezés van az említett ítélet ellen folyamatban. Ez a fellebbezés nem érinti az elfogadhatóságot. Ha a Bíróság helyt ad a jelen ügyben benyújtott fellebbezésnek, akkor e második fellebbezés nyilvánvalóan okafogyottá válik, és ennek megfelelően azt el kell utasítani.
(
7
)	Ezen irányadó ügyek közül háromban az ESZT szanálási programját a Bizottság jóváhagyásával együtt támadták meg. Az elfogadhatóságot egyik ügyben sem vitatták. Lásd: 2022. június 1‑jei Del Valle Ruíz és társai kontra Bizottság és ESZT ítélet (T‑510/17, EU:T:2022:312); 2022. június 1‑jei Eleveté Invest Group és társai kontra Bizottság és ESZT ítélet (T‑523/17, EU:T:2022:313); 2022. június 1‑jei Aeris Invest kontra Bizottság és ESZT ítélet (T‑628/17, EU:T:2022:315). Az említett ítéletekkel szemben jelenleg a Bíróság előtt a C‑541/22 P. sz., García Fernández és társai kontra Bizottság és ESZT, valamint a C‑535/22 P. sz., Aeris Invest kontra Bizottság és ESZT ügyekben fellebbezés van folyamatban van. A C‑539/22 P. sz., Del Valle Ruíz és társai kontra Bizottság és ESZT ügyben a fellebbezést 2023. július 22‑én visszavonták. A Törvényszék előtti negyedik irányadó ügy csak a szanálási tervet jóváhagyó bizottsági határozatra vonatkozott, az elfogadhatóságot nem vitatták. Lásd: 2022. június 1‑jei Algebris (UK) és Anchorage Capital Group kontra Bizottság ítélet (T‑570/17, EU:T:2022:314). Ezen ítélet ellen nem nyújtottak be fellebbezést. Végül a hatodik irányadó ügy az ESZT szanálási programjának részbeni megsemmisítése iránti keresetet érintett. A Bizottság beavatkozó félként vett részt ebben az ügyben, azonban az elfogadhatóság nem merült fel. A Törvényszék viszont hivatalból végzéssel úgy határozott, hogy a kereset elfogadhatatlan, mivel nem felelt meg a részbeni megsemmisítésre vonatkozó követelménynek. Lásd: 2019. október 24‑iLiaño Reig kontra ESZT végzés (T‑557/17, nem tették közzé, EU:T:2019:771). Ezt a végzést a Bíróság a fellebbviteli eljárás során helybenhagyta, megállapítva, hogy a Törvényszék nem követett el hibát, amikor a 2021. március 4‑iLiaño Reig kontra ESZT ítéletben (C‑947/19 P, EU:C:2021:172) megállapította, hogy a vitatott rendelkezés nem választható el az ESZT szanálási programjától.
(
8
)	Az említett értékelés nyilvános változata a következő linken érhető el: https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.2017_FOLTF_ESPOP.en.pdf?ed492d2c6735d43ab422f25ed966d712.
(
9
)	Lásd az ESZM‑rendelet 3. cikke (1) bekezdésének 30‑33. pontját, amely a rendelkezésre álló szanálási eszközöket tartalmazza. Ebben az ügyben a vagyonértékesítési eszközt (lásd az ESZM‑rendelet 24. cikkét) alkalmazták, amelynek keretében a Banco Popular összes meglévő részvényét (elsődleges alapvető tőkeinstrumentumok), valamint a kiegészítő alapvető tőkeinstrumentumait leírták. A járulékos tőkeinstrumentumokat új részvényekké alakították át, amelyeket aztán 1 euró ellenében a Banco Santanderre ruháztak át.
(
10
)	A Spanyol Királyság, az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, valamint a Banco Santander az ESZT támogatása céljából avatkozott be.
(
11
)	A megtámadott ítélet 132. pontja.
(
12
)	A megtámadott ítélet 129. és 130. pontja, amely az 1958. június 13‑iMeroni kontra Főhatóság ítéletre (9/56, EU:C:1958:7) hivatkozik.
(
13
)	2021. május 6‑iABLV Bank és társai kontra EKB ítélet (C‑551/19 P és C‑552/19 P, EU:C:2021:369).
(
14
)	A megtámadott ítélet 135. pontja, amely a 2021. május 6‑iABLV Bank és társai kontra EKB ítéletre (C‑551/19 P és C‑552/19 P, EU:C:2021:369, 66. pont) hivatkozik.
(
15
)	A megtámadott ítélet 140. pontja.
(
16
)	A megtámadott ítélet 145–147. pontja.
(
17
)	Az említett elmélet további magyarázatát illetőn lásd a lenti 76. pontot.
(
18
)	A tárgyalás során a Törvényszék felszólította a Parlamentet annak tisztázására, hogy mi volt e preambulumbekezdés célja. A válasz az volt, hogy a cél annak tisztázása volt, hogy az ESZT több hatáskörrel rendelkezik, mint amennyit általában az ügynökségek részére biztosítanak, anélkül azonban, hogy ez változtatna azon a tényen, hogy az ESZT egy összetett közigazgatási eljárás részese. Az SFL a tárgyaláson kijelentette, hogy az ESZT központosított szanálási hatásköre miatt különbözik a többi ügynökségtől.
(
19
)	Az „ügynökségesedést” olyan folyamatként jellemezték, amelynek során a közhatalmi jogköröket olyan szakosított közjogi szervezetekre ruházzák át, amelyek elkülönülnek a hagyományos értelemben vett jogalkotó vagy végrehajtó intézményektől. Verhoest, K., van Thiel, S., és De Vadder, S., „Agencification in Public Administration”, Oxford Research Encyclopaedia of Politics, 2021, 2. o.
(
20
)	Az EKB ezt az ESZT‑vel folytatott konzultációt követően az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének második albekezdése alapján teszi meg.
(
21
)	Uo.
(
22
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikkének (5) bekezdése. Az ESZT 2019‑ben közzétette a közérdek értékelésére vonatkozó megközelítését. Lásd: https://www.srb.europa.eu/system/files/media/document/2019-06-28_draft_pia_paper_v12.pdf.
(
23
)	Az ESZM‑rendelet 23. cikkének első bekezdése.
(
24
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének második albekezdése.
(
25
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének harmadik albekezdése.
(
26
)	Az ESZT‑nek az ABLV Bankkal kapcsolatos, a szanálási program elfogadásának megtagadásáról szóló határozatával kapcsolatban peres eljárás van folyamatban. A felperesek kezdetben az EKB „fizetésképtelenségre vagy valószínűleg fizetésképtelenné válásra” vonatkozó értékelését támadták. E kereseteket a Törvényszék a 2019. május 6‑iABLV Bank kontra EKB végzéssel (T‑281/18, EU:T:2019:296) és a 2019. május 6‑iBernis és társai kontra EKB végzéssel (T‑283/18, EU:T:2019:295) elutasította. A Bíróság e végzéseket a 2021. május 6‑iABLV Bank és társai kontra EKB végzéssel (C‑551/19 P és C‑552/19 P, EU:C:2021:369) helyben hagyta, megállapítva, hogy az EKB értékelése nem minősül megtámadható jogi aktusnak, az ESZT szanálást elutasító határozata azonban igen. Az ESZT e határozata ellen irányuló kapcsolódó perben a Törvényszék elfogadhatónak nyilvánította a keresetet, azonban azt érdemben elutasította a 2022. július 6‑iABLV Bank kontra ESZT ítéletben (T‑280/18, EU:T:2022:429). Ezen ítélet jelenleg a C‑602/22 P. sz., ABLV Bank kontra ESZT ügyben előterjesztett fellebbezés tárgyát képezi. E fellebbezés tökéletes alkalmat biztosít arra, hogy a Bíróság foglalkozzon az ESZT arra vonatkozó mérlegelési jogkörének kérdésével, hogy a szanáláshoz fűződő közérdek fennállásáról döntsön.
(
27
)	Az ESZM‑rendelet V. címének 2. fejezete az ESZT‑nek az Egységes Szanálási Alapra vonatkozó hatáskörét határozza meg, amely a jelen fellebbezés szempontjából nem releváns, és a jelen indítványban nem kerül bemutatásra.
(
28
)	Az ESZM‑rendelet 8. cikkének (1) bekezdése.
(
29
)	Lásd például az ESZM‑rendelet 8. cikkének (3) bekezdését és 12. cikkének (3) bekezdését.
(
30
)	Az ESZM‑rendelet 13. cikkének (3) bekezdése.
(
31
)	Az ESZM‑rendelet 20. cikkének (1) bekezdése. Az ESZM‑rendelet 20. cikkének (15) bekezdése értelmében az értékelés nem képezheti külön jogorvoslati kérelem tárgyát, az ESZT határozatával együtt azonban jogorvoslati kérelem tárgyát képezheti (a rendelkezés nem határozza meg, hogy melyik határozatról van szó, arra lehet azonban következtetni, hogy a szanálási programról van szó). A Törvényszék ugyanis a megtámadott ítélet 141. pontjában megállapította, hogy e rendelkezés azt is megerősíti, hogy a szanálási program önmagában megtámadható jogi aktusnak minősül.
(
32
)	Az ESZM‑rendelet 28. és 29. cikke.
(
33
)	Az ESZM‑rendelet 34–36. cikke értelmében az ESZT információkérést intézhet, általános vizsgálatokat és helyszíni ellenőrzéseket végezhet.
(
34
)	Az ESZM‑rendelet 38–41. cikke. Az ESZM‑rendelet 85. cikkének (3) bekezdése szerint bármely természetes vagy jogi személy – a szanálási hatóságokat is ideértve – fellebbezhet e határozatok ellen a fellebbviteli testületnél.
(
35
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének második albekezdése.
(
36
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének ötödik albekezdése.
(
37
)	Némi zavart okozhatott a szanálási program 12. cikkének (1) bekezdésében szereplő, ESZM‑rendelet 18. cikkének (6) bekezdésére való hivatkozás. E rendelkezés a szanálási program tartalmát, nem pedig a hatálybalépésére vonatkozó eljárást határozza meg (amelyet ehelyett az ESZM‑rendelet 18. cikkének (7) bekezdése szabályoz).
(
38
)	A megtámadott ítélet 117. pontja.
(
39
)	Ami kétségtelenül azon időpontra való hivatkozásból látható, amikor a Bizottság jóváhagyta a szanálási programot, nem pedig amikor az ESZT továbbította azt a Bizottságnak.
(
40
)	A Törvényszék a meg nem támadott irányadó ügyben (2022. június 1‑jei Algebris (UK) és Anchorage Capital Group kontra Bizottság ítélet, T‑570/17, EU:T:2022:314, 122. pont) megállapította, hogy a Bizottságnak kifejezetten támogatnia kell a szanálási programot, ellenkező esetben az megsérti a Meroni‑elvet. Tekintettel a Meroni‑elvnek az ESZT‑re való alkalmazhatóságával kapcsolatos álláspontomra (lásd lenti B. 1. részt), nem értek egyet azzal, hogy a Meroni‑elv kifejezetten a szanálási program jóváhagyására kötelezné a Bizottságot.
(
41
)	A hallgatásból eredő aggály arra irányul, hogy a Bizottságot inaktívvá teheti és az ESZT‑nek rendelheti alá. Lásd: Adamski, D., „The ESMA doctrine: a constitutional revolution and the economics of delegation”, European Law Review 812, 39(4) kötet, 2014., 817. és 818. o. (Adamski szerint, amennyiben a megbízó a megbízott szakmai és technikai szakértelmére hagyatkozik, az az információs aszimmetria kockázatát hordozza magában, ami azt eredményezi, hogy végeredményben a megbízott hozza meg a fontos döntéseket, amelyeket a megbízó pusztán jóváhagy).
(
42
)	A tárgyaláson a fellebbezési eljárásban részt vevő felek a szanálási eszköz kiválasztására, a szanálási célok tiszteletben tartására és a szanálási eljárás minden egyéb, nem technikai szempontjára hivatkoztak.
(
43
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének második albekezdése. Kivételt képez i) a közérdek értékelése és ii) a Szanálási Alap keretében felhasználandó összeg. Ha a Bizottság bármelyiküket kifogásolja, azt kell a Tanácsnak javasolnia, hogy emeljen kifogást (az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének harmadik albekezdése). Ezzel a helyzettel a negyedik forgatókönyvben foglalkozom.
(
44
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének hatodik albekezdése.
(
45
)	A megtámadott ítélet 132. és 137. pontja.
(
46
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének hetedik albekezdése. Nincs kifejezetten szabályozva, hogy a Bizottságnak újra meg kell‑e erősítenie a módosított programot.
(
47
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (1) bekezdésének c) pontja.
(
48
)	Az ESZM‑rendelet 27. cikke. Ezen eszközt nem alkalmazták a Banco Popular szanálása során. A teljesség kedvéért szerepel az elemzésben.
(
49
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének harmadik albekezdése.
(
50
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének negyedik albekezdése.
(
51
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének hatodik albekezdése.
(
52
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikkének (8) bekezdése.
(
53
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikke (7) bekezdésének hetedik albekezdése.
(
54
)	Vitatható, hogy a Meroni ítélet alapjául szolgáló indokolás csak az intézményi egyensúly fenntartása volt‑e, vagy a hatékony bírósági felülvizsgálat lehetővé tétele is. Azon álláspontot illetően, hogy a Bíróság Meroni ügyben hozott határozatát e két aggály befolyásolta, lásd: Jääskinen főtanácsnok Egyesült Királyság kontra Tanács és Parlament ügyre vonatkozó indítványa (C‑270/12, EU:C:2013:562, 64. pont). Lásd még: Chamon, M., „EU Agencies between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea”, Common Market Law Review, 48. kötet, 2011, 1055., 1058. és 1059. o. (ahol Chamon amellett érvel, hogy a Meroni ítéletből eredő hatásköri egyensúlynak az 1990‑ben bevezetett intézményi egyensúlynak való megfeleltetése nem igazolható, mert az előbbit inkább úgy kell tekinteni, hogy az a Szerződés bírói jogvédelmi rendszerére utal).
(
55
)	A Tanács Jogi Szolgálata az eredeti javaslatot túlságosan általánosnak és pontatlannak találta, mivel lehetővé tette az ESZT számára, hogy nem pusztán technikai jellegű kérdésekben döntsön, és így sértette a Meroni‑elvet. Lásd: az Európai Unió Tanácsa, A Jogi Szolgálat véleménye a hatásköröknek az ESZT‑re történő átruházásáról, Brüsszel, 2013. október 7., Doc. 14547/13. sz. vélemény, 17. és 26. o. (a továbbiakban: a Tanács Jogi Szolgálatának hatáskör‑átruházásra vonatkozó véleménye). Lásd még az ESZM‑rendelet (24) preambulumbekezdését, amelyben a Bizottság és a Tanács részvételének igazolása a Meroni‑elvnek a Tanács Jogi Szolgálatának hatáskör‑átruházásra vonatkozó véleményében kifejezett értelmezését követi.
(
56
)	1958. június 13‑iMeroni kontra Főhatóság ítélet (9/56, EU:C:1958:7).
(
57
)	1958. június 13‑iMeroni kontra Főhatóság ítélet (9/56, EU:C:1958:7, 152. o.).
(
58
)	A Meroni ítélet hagyományos olvasata úgy tekinthető, hogy ezen ítélet célját az intézményi egyensúly megőrzésében látja, és ezt a következtetést abból vonja le, hogy a Bíróság a hatásköri egyensúlyra hivatkozott. Lásd Chamon, i.m., fenti 54. lábjegyzet, 1058. és 1059. o. Lásd még: a Tanács Jogi Szolgálatának hatáskör‑átruházásra vonatkozó véleménye, 3–5. o.
(
59
)	1958. június 13‑iMeroni kontra Főhatóság ítélet (9/56, EU:C:1958:7, 154. o.). Chamon a Meroni ítélet hat további, a szakirodalomban azonosított következményét sorolja fel: „1) a hatáskört átruházó hatóság nem ruházhat át több hatáskört, mint amennyivel maga rendelkezik; 2) a hatáskört átruházó hatóságnak biztosítania kell a folyamatos ellenőrzést; 3) a hatáskör‑átruházás nem lehet hallgatólagos, hanem azt kifejezetten létre kell hozni; 4) biztosítani kell a folyamatos bírósági felülvizsgálatot; 5) nem borítható fel az intézményi egyensúly; valamint 6) a hatáskör‑átruházásra a vonatkozó feladatok ellátása érdekében legyen szükség.” Chamon, M., „The Empowerment of Agencies under the Meroni Doctrine and Article 114 TFEU: Comment on United Kingdom v Parliament and Council (Short‑selling) and the Proposed Single Resolution Mechanism”, European Law Review, 39(3). kötet, 2014, 380. o, 382. o.
(
60
)	Simoncini, M. „Live and let die?” The Meroni doctrine in 2023, elérhető a következő oldalon: https://eulawlive.com/op-ed-live-and-let-die-the-meroni-doctrine-in-2023-by-marta-simoncini/.
(
61
)	A Tanács Jogi Szolgálatának hatáskör‑átruházásra vonatkozó véleménye megemlíti az Európai Gyógyszerügynökséget, az európai felügyeleti hatóságokat, például az Európai Bankhatóságot és az ESMA‑t (5. o., 11. lábjegyzet). Ha megvizsgáljuk a Bíróság alapokmányának 58a. cikkét, legalább további négy olyan hivatalt és ügynökséget találhatunk, amelyek olyan egyedi határozatokat hoznak, amelyek belső felülvizsgálati eljárásokat követően közvetlenül az uniós bíróságok általi felülvizsgálat tárgyát képezik: az Európai Unió Szellemi Tulajdoni Hivatala, a Közösségi Növényfajta‑hivatal, az Európai Vegyianyag‑ügynökség és az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség. Érdekes módon a Bíróság alapokmányának módosítására irányuló javaslat tartalmazza az 58a. cikk módosítását, amely az ESZT‑t is felveszi az ügynökségek jegyzékébe. Lásd az Európai Unió Bíróságának alapokmányáról szóló 3. jegyzőkönyv módosításáról szóló rendeletjavaslat 3. cikkét. Elérhető a következő oldalon: https://curia.europa.eu/jcms/jcms/p1_3866197/en/.
(
62
)	Secretary of State for Education and Science kontra Tameside MBC, [1976] UKHL 6, 17. o. Lásd még: Emiliou főtanácsnok EKB kontra Crédit lyonnais ügyre vonatkozó indítványa (C‑389/21 P, EU:C:2022:844, 44. pont).
(
63
)	Galligan, D.J., „Arbitrariness and Formal Justice in Discretionary Decisions”, in Galligan D. J., (szerk.), Essays in Legal Theory: A Collaborative Work, Melbourne University Press, 1984, 145. o.
(
64
)	Az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése továbbá úgy rendelkezik, hogy a Bizottság felhatalmazás útján csak a jogalkotási aktus egyes nem alapvető rendelkezéseit egészítheti ki vagy módosíthatja.
(
65
)	A közigazgatási döntéshozatalban szereplő mérlegelési jogkörök klasszikus ismertetését illetően lásd: Galligan, D. J., Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion, Clarendon Press, 1986, utánnyomás: 2011.
(
66
)	Függetlenül a szakmai jártasság vagy szakértelem szintjétől, a döntéshozó – Montesquieu‑t idézve – soha nem csupán „la bouche de la loi”. Lásd még: Mendes, J., „Bounded Discretion in EU Law: A Limited Judicial Paradigm in a Changing EU”, Modern Law Review, 80(3). kötet, 2017, 443. o.
(
67
)	1981. május 14‑iRomano ítélet (98/80, EU:C:1981:104).
(
68
)	Uo., 20. pont.
(
69
)	Lásd Chamon, i.m., fenti 54. lábjegyzet., 1063. o.
(
70
)	2014. január 22‑iEgyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑270/12, EU:C:2014:18).
(
71
)	Jääskinen főtanácsnok Egyesült Királyság kontra Tanács és Parlament ügyre vonatkozó indítványa (C‑270/12, EU:C:2013:562, 2. pont).
(
72
)	A short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló, 2012. március 14‑i 236/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2012. L 86., 1. o.) 28. cikke.
(
73
)	Ezenfelül az Egyesült Királyság azzal érvelt, hogy az EUMSZ 114. cikk téves jogalap volt. Jääskinen főtanácsnok egyetértett ezzel, és azt tanácsolta a Bíróságnak, hogy ezen az alapon adjon helyt az Egyesült Királyság keresetének. Lásd: Jääskinen főtanácsnok Egyesült Királyság kontra Tanács és Parlament ügyre vonatkozó indítványa (C‑270/12, EU:C:2013:562, 6. és 48–53. pont). A Bíróság nem értett ezzel egyet.
(
74
)	2014. január 22‑iEgyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑270/12, EU:C:2014:18, 42. pont).
(
75
)	Uo., 46. és 47. pont. Lásd még: Jääskinen főtanácsnok Egyesült Királyság kontra Tanács és Parlament ügyre vonatkozó indítványa (C‑270/12, EU:C:2013:562, 42. pont). Annak megállapítása során, hogy az ESMA mérlegelési jogkörét jelentősen korlátozzák, a Bíróság továbbá az ESMA azon kötelezettségére hivatkozott, hogy konzultálnia kell az Európai Rendszerkockázati Testülettel, és értesítenie kell az illetékes nemzeti hatóságokat, valamint hogy legalább háromhavonta felül kell vizsgálnia intézkedését. Végül a Bíróság lényegesnek találta, hogy a Bizottság felhatalmazást kap arra, hogy felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el azon kritériumok és tényezők meghatározására, amelyeket az ESMA‑nak figyelembe kell vennie bizonyos káros hatással járó események, fejlemények és vagy fenyegetések bekövetkezésekor (50. és 51. pont).
(
76
)	Az ezzel kapcsolatos kritikát illetően lásd: Mendes, i.m., 66. lábjegyzet, 447. és 448. o; Chamon, i.m., 59. lábjegyzet, 393. o.
(
77
)	2014. január 22‑iEgyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑270/12, EU:C:2014:18, 52., 82. és 85. pont).
(
78
)	Jääskinen főtanácsnok Egyesült Királyság kontra Tanács és Parlament ügyre vonatkozó indítványa (C‑270/12, EU:C:2013:562, 74. és 88. pont) (Jääskinen azt állította, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az ügynökségek jogi aktusainak bírósági felülvizsgálata és a jogilag kötelező erejű jogi aktusok elfogadásának ebből eredő lehetősége tekintetében bekövetkezett változásoktól függetlenül – ami a Romano ítéletet irrelevánssá teszi – a hatáskört átruházó aktusnak „kellően világos kritériumokat kell tartalmaznia, hogy a végrehajtási hatáskör alkalmas legyen bírósági felülvizsgálatra”).
(
79
)	2014. január 22‑iEgyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑270/12, EU:C:2014:18, 65. pont).
(
80
)	Az ESZT nem az első olyan ügynökség, amely egyedi esetekben mérlegelési jogkörrel rendelkezik, anélkül hogy a Bizottság jóváhagyására szükség lenne. Erről lásd a fenti 61. lábjegyzetet.
(
81
)	Az e rendelkezésben felsorolt szanálási célok a következők: „a) a kritikus funkciók folytonosságának biztosítása; b) a pénzügyi stabilitásra gyakorolt jelentős káros hatások kiküszöbölése, különösen a – többek között piaci infrastruktúrákra átterjedő – dominóhatás megakadályozása és a piaci fegyelem fenntartása révén; c) az állami források védelme a rendkívüli állami pénzügyi támogatásra támaszkodás minimalizálása révén; d) [a betétbiztosítási rendszerekről szóló, 2014. április 16‑i 2014/49/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 173., 149. o.; helyesbítések: HL 2014. L 212., 47. o.; HL 2014. L 309., 37. o.)] hatálya alá tartozó betétesek és [a befektetőkártalanítási rendszerekről szóló, 1997. március 3‑i 97/9/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1997. L 84., 22. o.; magyar nyelvű különkiadás: 6. fejezet, 2. kötet, 311. o.)] hatálya alá tartozó hitelezők védelme; e) az ügyfelek pénzeszközeinek és vagyonának védelme”.
(
82
)	Az ESZM‑rendelet 18. cikkének (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „[…] egy szanálási intézkedés akkor szolgálja a közérdeket, ha szükséges a [14.] cikkben említett egy vagy több szanálási cél megvalósításához és azokkal arányos, továbbá a szervezet rendes fizetésképtelenségi eljárás keretében történő felszámolása révén ezek a szanálási célok nem valósulnának meg ugyanolyan mértékben”.
(
83
)	E tekintetben a Törvényszék az ESZM‑rendelet 16. cikkének (1) bekezdésére hivatkozott, és megállapította, hogy az ESZT „határoz a szanálási intézkedés meghozataláról”. Lásd a megtámadott ítélet 116. és 120. pontját.
(
84
)	Az ESZM‑rendelet 47. cikke előírja, hogy az ESZT függetlenül és a közérdeknek megfelelően jár el ((1) bekezdés), és nem kérhet vagy fogadhat el utasítást többek között uniós intézményektől vagy szervektől ((2) bekezdés). Az ESZT függetlensége ellenére a Bizottság az ESZM‑rendelet értelmében kifejezett hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a szanálási programot jogilag kötelező erejű joghatással ruházza fel.
(
85
)	A Bizottság a megtámadott ítélet 127., 128. és 130. pontjára hivatkozik.
(
86
)	A Bizottság itt a megtámadott ítélet 117., 120. és 127. pontjára hivatkozik.
(
87
)	A Bizottság itt az 1981. november 11‑iIBM kontra Bizottság ítéletre (60/81, EU:C:1981:264, 10–12. pont) és a 2018. december 19‑iBerlusconi és Fininvest ítéletre (C‑219/17, EU:C:2018:1023, 49. pont) hivatkozik.
(
88
)	Hasonlóképpen, a dömpingellenes vámok kivetése ellen a Bizottsággal szemben indított keresetet elfogadhatatlannak találták, mivel „[a] határozathozatalra vonatkozó hatáskör […] a Tanácsot illeti meg, amely a Bizottsággal való egyetértés hiánya esetén jogosult tartózkodni a határozat meghozatalától, vagy éppen ellenkezőleg, annak javaslata alapján határozatot hozhat”. 1985. május 8‑iKoyo Seiko kontra Tanács és Bizottság végzés (256/84, EU:C:1985:178, 3. pont).
(
89
)	Kiemelés tőlem.
(
90
)	A megtámadott ítélet 137. pontja. Lásd még a jelen indítvány 18. pontját.
(
91
)	A Bizottság emlékeztetett a Törvényszék eljárási szabályzatának 142. cikkére, amely szerint a beavatkozók nem tehetnek önálló észrevételeket.
(
92
)	Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint megtámadható aktusnak minősül a valamely uniós intézmény, szerv vagy szervezet által elfogadott bármely határozat, amely természetétől vagy formájától függetlenül joghatások kiváltására irányul (2018. november 20‑iBizottság kontra Tanács [Antarktiszi védett tengeri területek] ítélet, C‑626/15 és C‑659/16, EU:C:2018:925, 59. pont).
(
93
)	A megtámadott ítélet 140. pontja. Az ESZM‑rendelet 86. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „A tagállamok és az uniós intézmények, valamint bármely természetes vagy jogi személy az EUMSZ 263. cikkével összhangban keresetet indíthatnak a Bíróságnál a Testület határozatai ellen”.
(
94
)	Pontosan az ESZT azon lehetősége, hogy szanálási eljárás megindításának mellőzéséről szóló határozatot fogadjon el, állt a Bíróságnak a 2021. május 6‑iABLV Bank és társai kontra EKB ítéletben (C‑551/19 P és C‑552/19 P, EU:C:2021:369) (amelyre a Törvényszék tévesen hivatkozik) foglalt azon döntése mögött, hogy az EKB‑nak a fizetésképtelenségre vagy valószínűleg fizetésképtelenné válásra vonatkozó értékelése nem minősül megtámadható jogi aktusnak. Lásd a megtámadott ítélet 135. pontját, amely a 2021. május 6‑iABLV Bank és társai kontra EKB ítéletre (C‑551/19 P és C‑552/19 P, EU:C:2021:369, 66. pont) hivatkozik.
(
95
)	A megtámadott ítélet 119. pontja.
(
96
)	2019. május 8‑iLandeskreditbank Baden-Württemberg kontra EKB ítélet (C‑450/17 P, EU:C:2019:372, 85. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
97
)	A Banco Popular szanálási programjának bizottsági jóváhagyása kimondja, hogy „a Bizottság egyetért a szanálási programmal. Egyetért különösen a[z ESZT] által megadott azon indoklással, hogy a szanálásra miért van szükség közérdekből” (a Bizottság jóváhagyásának 4. pontja).
(
98
)	A Tanács számára nem biztosított hasonló részvétel.
(
99
)	2022. június 1‑jei Algebris (UK) és Anchorage Capital Group kontra Bizottság ítélet (T‑570/17, EU:T:2022:314, 138., 139. és 143. pont). Ezen ítélet ellen nem nyújtottak be fellebbezést.
(
100
)	Az Algebris ügyben a Bizottság kifejtette, hogy részt vett a szanálási program elfogadásának különböző előkészítő szakaszaiban, beleértve a napi üléseket és az ESZT által neki megküldött két előzetes szanálási program átvételét, és hogy hozzáférése volt a szanálási program előkészítése, így a Banco Popular pénzügyi helyzete szempontjából lényeges valamennyi dokumentumhoz. 2022. június 1‑jei Algebris (UK) és Anchorage Capital Group kontra Bizottság ítélet (T‑570/17, EU:T:2022:314, 132–135. pont).
(
101
)	A Bizottság jóváhagyása csak a Banco Popular szanálási programjára vonatkozott (2. pont).
(
102
)	A 2022. június 1‑jei Algebris (UK) és Anchorage Capital Group kontra Bizottság ítélet (T‑570/17, EU:T:2022:314, 151. és 156. pont).
(
103
)	A Bizottság e gyakorlatot a Sberbank banka d.d. és a Sberbank d.d. szanálása tekintetében is folytatta. Lásd a Sberbank banka d.d. szanálási programjának jóváhagyásáról szóló, 2022. március 1‑jei (EU) 2022/947 bizottsági határozatot (HL 2022. L 164., 63. o.) és a Sberbank d.d. szanálási programjának jóváhagyásáról szóló, 2022. március 1‑jei (EU) 2022/948 bizottsági határozatot (HL 2022. L 164., 65. o.).