62002CC0304(01)_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävässä asiassa 29.4.2004 antamassani ensimmäisessä ratkaisuehdotuksessa totesin asiasisällön osalta, että Ranskan tasavalta ei ollut noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-64/88, komissio vastaan Ranska, 11.6.1991 antamaa tuomiota komission 6.6.2000 päivätyssä täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä eikä siinä vaiheessa, kun esitin arviointini.(2) Koska Ranskan tasavalta oli näin menetellessään jättänyt vakavalla tavalla noudattamatta perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan, ehdotin yhteisöjen tuomioistuimelle, että se määräisi Ranskan tasavallan suorittamaan komissiolle 115 522 500 euron suuruisen kiinteämääräisen hyvityksen laiminlyönnin ensimmäiseltä jaksolta ja 57 761 250 euron suuruisen uhkasakon jokaiselta kuuden kuukauden ajanjaksolta alkaen siitä, kun yhteisöjen tuomioistuin julistaa tuomionsa tässä oikeudenkäynnissä. Näin menetellessäni poikkesin komission vaatimuksesta, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi määrätä Ranskan tasavallalle 316 500 euron suuruinen uhkasakko jokaiselta päivältä, jona 11.6.1991 annetun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion noudattaminen edelleen viivästyy.
2. Koska näissä ehdotuksissa tuli esiin uusia EY 228 artiklan tulkintaa koskevia kysymyksiä, joita ei ollut käsitelty osapuolten kesken oikeudenkäynnin aikana, yhteisöjen tuomioistuimen presidentti päätti 16.6.2004 antamallaan määräyksellä aloittaa suullisen käsittelyn uudelleen antaakseen niille mahdollisuuden esittää näkemyksensä seuraavasta kysymyksestä:
”Mikäli yhteisöjen tuomioistuin on todennut EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla vireille pannussa oikeudenkäynnissä, että jäsenvaltio ei ole toteuttanut aikaisemman tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä, ja komissio on vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta määräämään uhkasakon, voiko yhteisöjen tuomioistuin sen sijaan
– määrätä kyseisen jäsenvaltion maksamaan kiinteämääräisen hyvityksen?
– tai tarvittaessa jopa määrätä kyseisen jäsenvaltion maksamaan sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon?”
3. Muita jäsenvaltioita kuin Ranskan tasavaltaa kehotettiin yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 24 artiklan toisen kohdan nojalla esittämään näkemyksensä näistä kysymyksistä. Suullisia lausumia esittivät Ranskan hallituksen ja komission lisäksi Belgian, Tšekin, Tanskan, Saksan, Kreikan, Espanjan, Irlannin, Italian, Kyproksen, Unkarin, Alankomaiden, Itävallan, Puolan, Portugalin, Suomen ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset.
II Alustavia huomautuksia
4. Yhteisöjen tuomioistuimen esittämissä kysymyksissä keskitytään kahteen EY 228 artiklan tulkintaa ja soveltamista koskevaan uuteen näkökohtaan. Koska näihin kysymyksiin ei voida vastata tämän perustamissopimuksen määräyksen yleisestä asiayhteydestä ja tehtävästä erillään, esitän ensiksi muutamia tätä koskevia yleisiä alustavia huomautuksia.
5. Aluksi on korostettava, että EY 228 artiklan rakenteessa keskeinen viitekohta on jäsenvaltioiden velvollisuus toteuttaa tarvittavat toimenpiteet yhteisöjen tuomioistuimen EY 226 artiklan nojalla antaman tuomion noudattamiseksi, kun siinä on todettu, ettei kyseinen jäsenvaltio ole noudattanut perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Nämä toimenpiteet on toteutettava viipymättä, ja niiden on oltava riittävä keino yhteisöjen tuomioistuimen toteaman lainvastaisen tilanteen korjaamiseksi. Tätä voidaan pitää EY 10 artiklassa määrätyn lojaalia yhteistyötä koskevan yleisen velvoitteen erityisenä sovelluksena.
6. Mikäli jäsenvaltio ei noudata tätä EY 228 artiklan 1 kohdasta johtuvaa ensisijaista velvoitetta, tämän perustamissopimuksen määräyksen 2 kohdassa annetaan komissiolle toimivalta aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely yhteisöjen tuomioistuimen EY 226 artiklan nojalla antaman tuomion noudattamatta jättämisen perusteella. Mikäli komissio katsoo, että jäsenvaltio ei ole oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn jälkeen edelleenkään korjannut tilannetta, se voi saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja esittää, mikä taloudellinen seuraamus olisi asianmukainen vastaus siihen, että jäsenvaltio ei ole noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen alun perin antamaa tuomiota. Mikäli yhteisöjen tuomioistuin katsoo, että komission kanne on hyväksyttävä, se voi määrätä EY 228 artiklan 2 kohdan mukaisen seuraamuksen.
7. Syy tällaisen taloudellisen seuraamuksen määräämiseen on ensinnäkin se, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion huomiotta. Tämä on erityisen vakavaa yhteisössä, joka perustuu oikeussääntöihin ja siihen, että kaikki jäsenvaltiot ovat yhdenvertaisia perustamissopimuksesta johtuvien oikeuksiensa ja velvoitteidensa osalta. Kun tuomiossa on todettu, että jäsenvaltio ei ole noudattanut perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan, eikä tätä tuomiota noudateta, sillä rikotaan yhteisön oikeusjärjestyksen ydinaluetta ja vaarannetaan yhteisön oikeusjärjestyksen uskottavuus vakavalla tavalla. Koska kaikki perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteiden noudattamista koskevat riidat ratkaistaan perustamissopimuksessa määrätyissä menettelyissä, yhteisöjen tuomioistuimen antamat tuomiot ovat yhteisön oikeusjärjestyksessä keskeinen keino ratkaista viime kädessä näiden velvoitteiden ulottuvuus. Mikäli jäsenvaltiot saisivat päättää, noudattavatko ne yhteisöjen tuomioistuimen EY 226 artiklan nojalla antamaa tuomiota, milloin ne sitä noudattavat tai millä edellytyksillä ne sitä noudattavat, näiden tuomioiden arvovallalla ei olisi enää mitään pohjaa. Jäsenvaltiot näet kykenisivät määrittelemään yksipuolisesti perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteidensa laajuuden.
8. Toinen perustelu taloudellisen seuraamuksen määräämiselle tällaisessa tilanteessa on se, että kun jäsenvaltio ei noudata yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota, jossa perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen on todettu, se sallii lainvastaisen tilanteen jatkumisen, millä on haitallisia seurauksia yhteisön järjestelmän toiminnalle. On selvää, että mikäli jäsenvaltio ei täytä yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteitaan, kun toiset jäsenvaltiot täyttävät ne, tämä heikentää kyseisen yhteisön toimenpiteen yhtenäistä soveltamista, vähentää sen tehoa ja vaarantaa sillä tavoiteltavan tuloksen saavuttamisen. Lisäksi se vääristää edellytyksiä, joilla markkinaosapuolet toimivat yhteisön eri osissa, ja horjuttaa jäsenvaltioiden perustamissopimukseen perustuvien oikeuksien ja velvoitteiden välistä tasapainoa. Yhteisön oikeusjärjestys perustuu EY 10 artiklassa ilmaistuun olettamaan siitä, että jäsenvaltiot noudattavat lojaalisti perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan solidaarisessa hengessä. Mikäli jäsenvaltio anastaa itselleen etuoikeutetun aseman perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteidensa täyttämisen osalta, tämä heikentää sitä molemminpuolista luottamusta, jonka on vallittava jäsenvaltioiden välillä ja joka on yhteisön politiikan tehokkaan täytäntöönpanon olennainen edellytys. Tämä pätee erityisesti silloin, kun tällä politiikalla asetetaan rajoituksia taloudelliselle toiminnalle siinä tarkoituksessa, että saavutettaisiin yleisen edun kannalta välttämättömät tavoitteet.
9. Tämä kaksitahoinen peruste on mielestäni tärkeää pitää mielessä EY 228 artiklan 2 kohtaa tulkittaessa ja sovellettaessa.
10. EY 228 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen taloudellisten seuraamusten tehtävä on nähtävä myös näiden kahden taustalla olevan perusteen valossa. Näillä seuraamuksilla pyritään varmistamaan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioiden noudattaminen kahdella tavalla. Kun ensinnäkin otetaan käyttöön mahdollisuus määrätä seuraamus niissä tapauksissa, joissa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota ei noudateta, tarkoituksena on tehdä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä taloudellisesti epähoukuttelevaa EY 226 artiklan nojalla annetun tuomion jälkeen. Sillä on tässä mielessä yleinen, ehkäisevä vaikutus. Toiseksi siinä tapauksessa, että jäsenvaltio ei ole kuitenkaan toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavan ensimmäisen tuomion noudattamiseksi ja komissio on nostanut kanteen tämän tosiseikan toteamiseksi, tarkoituksena on luoda mahdollisuus painostaa kyseistä jäsenvaltiota riittävällä tavalla velvoitteiden noudattamisen varmistamiseksi kyseisessä erityistapauksessa. Sillä on siinä mielessä erityinen kannustusvaikutus.
11. Lisäksi on ymmärrettävä, että nämä seuraamukset ovat yhteisön oikeusjärjestelmälle ominaisia keinoja, joita ei voida noin vain verrata jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä oleviin rikosoikeudellisiin, hallinto-oikeudellisiin tai siviilioikeudellisiin seuraamusjärjestelyihin. Ne eroavat sekä niiden olosuhteiden osalta, joissa niitä määrätään, että toimintansa osalta. Näin ollen sitä, että jäsenvaltio ei noudata yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota, ei voida verrata lain rikkomisiin, joita koskevat kansallisen tason seuraamusjärjestelyt. Lisäksi seuraamuksesta jäsenvaltiolle aiheutuvat vaikutukset toteutuvat valtionsisäisen poliittisen vastuunalaisuuden mekanismien kautta asianomaisen jäsenvaltion sisällä. EY 228 artiklan mukaista menettelyä on toisin sanoen – julkisasiamies Ruiz-Jarabo Colomeria lainatakseni – pidettävä ”erityisenä tuomioiden täytäntöönpanoon liittyvänä oikeudenkäyntimenettelynä”.(3)
12. Todettakoon lopuksi, että Euroopan unionin toiminnan ja sen tavoitteiden saavuttamisen kannalta on erittäin tärkeää, että jäsenvaltiot noudattavat tunnollisesti perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan ja että ne korjaavat perustamissopimuksen vastaiset tilanteet mahdollisimman nopeasti, mikäli yhteisöjen tuomioistuin toteaa EY 226 artiklan nojalla antamassaan tuomiossa, että ne eivät ole näin menetelleet. EY 228 artiklassa määrätään järjestelystä sen varmistamiseksi, että yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteita loppujen lopuksi noudatetaan, ja sitä on sovellettava tehokkaalla tavalla. Tarve yhteisön oikeudesta johtuvien velvoitteiden tunnolliseen noudattamiseen näyttäisi olevan jopa selvästi suurempi Euroopan unionissa, jolla on ominaista monimuotoisuuden ja heterogeenisuuden lisääntyminen. Tässä tilanteessa on olemassa suuri vaara, että poikkeamia syntyy sen vuoksi, että jäsenvaltiot panevat yhteisön oikeudesta johtuvat velvoitteet täytäntöön tai soveltavat ja toteuttavat niitä eri tavalla. Tämän välttämiseksi EY 228 artiklan 2 kohtaa on välttämätöntä tulkita ja soveltaa sillä tavoin, että estetään tehokkaasti se, että jäsenvaltiot jättävät noudattamatta perustamissopimuksen määräyksistä johtuvia velvoitteitaan.
III Yhteisöjen tuomioistuimen kysymykset
13. Huomautettakoon heti aluksi, että koska olen tuonut tämän asian esiin aikaisemmassa ratkaisuehdotuksessani, olen todellisuudessa jo vastannut yhteisöjen tuomioistuimen esittämiin kahteen kysymykseen. Komission, Ranskan hallituksen ja väliintulijoina olevien hallitusten esittämät huomautukset ja jopa ne vakavat varaukset, joita suurin osa väliintulijoina olevista jäsenvaltioista on ilmaissut, ovat kuitenkin hyödyllinen perusta selvitykseni kehittelylle ja täsmentämiselle. Keskityn seuraavassa erityisesti Ranskan hallituksen ja komission esittämiin pääasiallisiin perusteluihin. Koska suurin osa väliintulijoista tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta on esittänyt lähinnä samanlaisia perusteluja tukeakseen kieltävää tai myöntävää vastausta yhteisöjen tuomioistuimen esittämän kysymyksen molempiin osiin, sisällytän nämä yhteenvetoon, jonka teen Ranskan hallituksen ja komission keskeisimmistä väitteistä, ilman että välttämättä ilmoittaisin kaikissa tapauksissa, mikä osapuoli on esittänyt tietyn perustelun. Ennen tätä selvitystä esitän kuitenkin yleiskuvan antamiseksi yleisiä havaintoja eri väliintulijoiden antamista vastauksista siltä osin kuin niissä on käsitelty jompaakumpaa kysymystä, vaikkakin on muistettava, että kukin jäsenvaltio on esittänyt näkemyksensä eriasteisin varauksin:
– Kysymyksen ensimmäiseen osaan vastaavat myöntävästi komissio sekä Tšekin, Unkarin, Puolan ja Suomen hallitukset ja kieltävästi Ranskan, Belgian, Tanskan, Saksan, Kreikan, Espanjan, Italian, Alankomaiden, Portugalin ja Itävallan hallitukset.
– Kysymyksen toiseen osaan vastaavat myöntävästi komissio sekä Tanskan, Alankomaiden, Suomen ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset. Ranskan, Belgian, Tšekin, Saksan, Kreikan, Espanjan, Irlannin, Italian, Kyproksen, Unkarin, Itävallan, Puolan ja Portugalin hallitukset ehdottavat kysymyksen toiseen osaan kieltävää vastausta.
A Voiko yhteisöjen tuomioistuin määrätä kiinteämääräisen hyvityksen, kun komissio on pyytänyt uhkasakon määräämistä?
14. Komissio toteaa, että yhteisöjen tuomioistuimella on täysi vapaus määrittää sen taloudellisen seuraamuksen sekä määrä että luonne, jonka määräämistä se pitää asianmukaisena tapaukseen liittyvissä olosuhteissa. Suomen hallitus huomauttaa, että saattaa olla myös asianomaisen jäsenvaltion etujen mukaista, että yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen määräämään muun kuin komission ehdottaman seuraamuksen. Tässäkin tapauksessa on kuitenkin välttämätöntä, että asianomaista jäsenvaltiota kuullaan ensin.
15. Ranskan hallitus väittää yhdessä edellä 13 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa mainittujen hallitusten kanssa, että yhteisöjen tuomioistuin ei voi määrätä seuraamusta, jota komissio ei ole vaatimuksissaan ehdottanut. Vaikka nämä hallitukset myöntävät yhteisöjen tuomioistuimen todenneen, että määrättävää taloudellista seuraamusta koskevat komission ehdotukset ovat ainoastaan hyödyllinen viitekehys, ne väittävät, että yhteisöjen tuomioistuimen on EY 228 artiklan 2 kohdassa annettua harkintavaltaa käyttäessään kunnioitettava puolustautumisoikeuksia ja noudatettava jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun ja oikeusvarmuuden periaatetta.
16. Puolustautumisoikeudet merkitsevät sitä, että mikäli yhteisöjen tuomioistuin harkitsee poikkeavansa merkittävällä tavalla komission ehdotuksista, asianomaiselle jäsenvaltiolle pitäisi antaa mahdollisuus tulla kuulluksi kyseisessä asiassa. Ranskan hallitus huomauttaa, että tässä tapauksessa sille on annettu vasta suullisen käsittelyn uudelleenaloittamisen yhteydessä mahdollisuus esittää näkemyksensä kiinteämääräisen hyvityksen määräämisestä, vaikka komissio on ehdottanut uhkasakkoa, ja että silloinkin sen näkemysten esittäminen on rajattu periaatekysymykseen eikä sen soveltamiseen tässä oikeudenkäynnissä. Se huomauttaa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan oikeudenkäyntiin kuuluu myös kirjallinen vaihe ja että tässä tilanteessa se ei selvästikään ole kyennyt vastaamaan siinä vaiheessa ehdotukseen, jota komissio ei ollut tehnyt. Useat väliintulijoina olevat hallitukset katsovat, että yhteisöjen tuomioistuin ei voi ylittää sitä, mitä on vaadittu, ja että ei ole mitään syytä poiketa oikeudenkäynnin perusperiaatteista, joiden mukaan kantajan vaatimus rajaa riidan ulottuvuuden, korvaus ei voi olla vaatimusta suurempi ja oikeudenkäynnin luonteeseen kuuluu asianosaisten vastakkainasettelu.
17. Ranskan hallitus huomauttaa yhteisöjen tuomioistuimen todenneen asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa,(4) että suuntaviivoilla, jotka komissio on antanut EY:n perustamissopimuksen 171 artiklan 2 kohdan [josta on tullut EY 228 artiklan 2 kohta] soveltamisesta,(5) pyritään turvaamaan jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu. Niillä pyritään osaltaan edistämään komission toiminnan avoimuutta ja ennustettavuutta sekä oikeusvarmuuden mukaisuutta, ja niiden tavoitteena on se, että ne uhkasakkojen määrät, joita komissio aikoo ehdottaa, ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia.(6) Mikäli yhteisöjen tuomioistuin noudattaisi ehdottamaani menettelytapaa, tästä seuraisi, että Ranskan tasavaltaa kohdeltaisiin eri tavalla kuin kahta muuta jäsenvaltiota, joille on tähän mennessä määrätty taloudellinen seuraamus EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla.(7) Mikäli laiminlyönnin jatkuminen on syynä kiinteämääräisen hyvityksen määräämiseen, tämä seuraamus pitäisi määrätä lähes kaikissa tapauksissa, joissa ei ole noudatettu tuomiota, jossa on todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen EY 226 artiklan nojalla, koska se on nimenomaisena edellytyksenä oikeudenkäynnin vireillepanolle EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla.
18. Kolmanneksi Ranskan hallitus toteaa, että poikkeaminen komission ehdotuksista esitetyllä tavalla loukkaisi oikeusvarmuutta. Seuraamusten määräämisen pitäisi tähän oikeudenkäyntiin liittyvän kaltaisessa tilanteessa olla riittävästi ennustettavissa. Tähän lisää muun muassa Belgian hallitus, että yhteisöjen tuomioistuin ei voi määrätä kiinteämääräistä hyvitystä omasta aloitteestaan, koska ei ole olemassa suuntaviivoja tämän seuraamusmuodon soveltamisesta ja sen määrän laskemisesta.
19. Saksan hallitus esittää Kreikan hallituksen tukemana, että päätös valita kiinteämääräinen hyvitys uhkasakon asemesta on poliittinen valinta ja että yhteisöjen tuomioistuimella ei ole oikeutta eikä keinoja tällaisen valinnan tekemiseen. Mikäli yhteisöjen tuomioistuin tekisi tällaisen päätöksen, se merkitsisi toimivallan jaon periaatteen loukkaamista. Euroopan perustuslaista tehtävästä sopimuksesta laaditun luonnoksen (jäljempänä perustuslakiluonnos)(8) III-362 artiklan 3 kohdassa vahvistetaan, että yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen ainoastaan alentamaan komission ehdottamaa määrää.
20. Muut jäsenvaltiot katsovat, että vaikka komission ehdotus ei virallisesti sido yhteisöjen tuomioistuinta, sen on EY 228 artiklan 2 kohtaan perustuvaa toimivaltaansa käyttäessään kunnioitettava puolustautumisoikeuksia ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta, ennustettavuuden periaatetta ja oikeusvarmuuden periaatetta.
21. Se, voiko yhteisöjen tuomioistuin määrätä kiinteämääräisen hyvityksen jäsenvaltion maksettavaksi, kun tämä ei ole noudattanut EY 226 artiklan nojalla annettua ensimmäistä tuomiota, liittyy olennaisilta osin niiden ehdotusten asemaan ja luonteeseen, joita komissio tekee EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla esittämässään vaatimuksessa. Sitovatko nämä ehdotukset yhteisöjen tuomioistuinta vai onko yhteisöjen tuomioistuimella oikeus poiketa niistä, ja mikäli on, millä edellytyksillä? Toisin sanoen onko yhteisöjen tuomioistuimella tämän määräyksen nojalla täysi ja rajoittamaton tuomiovalta?
22. Oikeuskäytännössä on jo todettu, että ehdotukset, joita komissio tekee määrättävästä taloudellisesta seuraamuksesta, eivät voi sitoa yhteisöjen tuomioistuinta.(9) Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin nojautuu EY 228 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan selkeään sanamuotoon, jossa todetaan, että jos yhteisöjen tuomioistuin ”toteaa, että jäsenvaltio, jota asia koskee, ei ole noudattanut sen tuomiota, se voi määrätä jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon”. Se, että komission ehdotus on ainoastaan viitteellinen eikä siitä syystä sido yhteisöjen tuomioistuinta, ilmenee myös EY 228 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan sanamuodosta, jossa todetaan, että komissio ”yksilöi” sen kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, jota se pitää olosuhteet huomioon ottaen asianmukaisena. On myös huomattava, että tässä perustamissopimuksen määräyksessä ei ole käytetty esimerkiksi sanaa ”vaatia”, joka osoittaisi komission ehdotuksen olevan virallisempi.
23. Tätä tulkintaa EY 228 artiklan 2 kohdasta tukee lisäksi tämän määräyksen rakenne, jossa ei luoda mitään yhteyttä toisen ja kolmannen alakohdan välille. Viimeksi mainittuun ei sisälly mitään viittausta komission ehdotuksiin, eikä siinä varsinkaan määrätä nimenomaisesti, että yhteisöjen tuomioistuimen taloudellisesta seuraamuksesta tekemän päätöksen pitäisi perustua näihin ehdotuksiin. Tällaisen yhteyden puuttuminen samoin kuin se, että komission ja tätä määräystä soveltavan yhteisöjen tuomioistuimen tehtävien kuvaukset poikkeavat toisistaan, kun komissio ”yksilöi” ja yhteisöjen tuomioistuin ”määrää”, osoittavat selvästi, että yhteisöjen tuomioistuin on toimivaltainen määrittämään, pitäisikö seuraamus määrätä, millainen seuraamuksen pitäisi olla ja mikä on kyseisen seuraamuksen suuruus.
24. On myös toiminnallisia syitä, joiden vuoksi on hyväksyttävä se, että yhteisöjen tuomioistuimella on rajaton tuomiovalta niiden seuraamusten osalta, joita voidaan määrätä EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla. EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla vireille pannun oikeudenkäynnin kohteena on se, että jäsenvaltio ei ole noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota, jossa on todettu, että kyseinen jäsenvaltio ei ole noudattanut tiettyjä yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteitaan. Vaikka komission tehtävänä on seurata perustamissopimuksen noudattamisen valvojana sitä, että tällaista tuomiota noudatetaan, ja tarvittaessa tehdä oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn jälkeen päätös toisen oikeudenkäynnin vireille panemisesta, yhteisöjen tuomioistuimella on parhaat valmiudet arvioida, missä määrin asianomaisessa jäsenvaltiossa jatkuva tilanne on sen EY 226 artiklan nojalla antaman ensimmäisen tuomion mukainen tai vastainen, ja tutkia laiminlyönnin jatkumisen vakavuutta kaikkien kyseessä olevien intressien kannalta. On täysin selvää, että se, onko taloudellisen seuraamuksen määrääminen tarpeellista ja millainen seuraamus olisi asianmukaisin kyseisessä tilanteessa, voidaan määrittää ainoastaan niiden toteamusten perusteella, joita yhteisöjen tuomioistuin tekee EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla antamassaan tuomiossa. Tämä ratkaisu ei voi riippua komission tältä osin esittämistä näkemyksistä.
25. Saksan hallituksen esittämä väite, jonka mukaan määrättävän seuraamuksen laatua koskeva valinta on poliittinen eikä yhteisöjen tuomioistuin näin ollen voi tehdä tällaista valintaa, on hylättävä. Perustamissopimuksessa on määritelty yhteisöjen tuomioistuimella EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla olevan tuomiovallan laajuus, ja kuten edellä esitin, tämä sisältää toimivallan määritellä, mikä on asianmukainen vastaus jatkuvaan laiminlyöntiin. Tämän tuomiovallan käyttö ei riipu mistään poliittisista näkökohdista vaan sijoittuu kokonaan lainkäyttötehtävän piiriin. EY 228 artiklan 2 kohdassa erotetaan selvästi oikeudenkäyntiä edeltävä vaihe, jossa komissio voi arvioida tapauksen asiakysymystä ja asianmukaisina pitämiään seuraamuksia, ja oikeudenkäynti- eli lainkäyttövaihe, jossa yhteisöjen tuomioistuin saa käyttää perustamissopimuksessa sille annettuja valtuuksia harkintansa mukaan.
26. En usko edellä esitetyn perusteella, että yhteisöjen tuomioistuin ylittäisi sen, mitä on vaadittu, mikäli se poikkeaisi merkittävästi ehdotuksista, joita komissio tekee määrättävän seuraamuksen osalta. On ymmärrettävä, että EY 228 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu oikeudenkäynti on erityislaatuinen oikeudenkäynti, jolla ei ole vastinetta kansallisissa oikeusjärjestyksissä ja jota ei voida rinnastaa siviilioikeudenkäyntiin. Kohteena on se, että jäsenvaltio ei ole noudattanut EY 226 artiklan nojalla annettua yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota, jossa on todettu, että jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta tiettyjä yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteitaan. Tämä merkitsee sitä, että lainvastainen tilanne on jatkunut pidempään vaarantaen asianomaisen yhteisön toimenpiteen täyden ja yhtenäisen soveltamisen yhteisön yleisen edun ja muiden jäsenvaltioiden ja niiden kansalaisten etujen vastaisesti. Tämä EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla vireille pannun oikeudenkäynnin kohteen ulottuvuus on yhteisöjen tuomioistuimen täyden tuomiovallan perusteena ja erottaa tämän oikeudenkäynnin esimerkiksi siviilioikeudellisista oikeudenkäynneistä.
27. Lisäksi on viitattu perustuslain III‑362 artiklaan, joka on EY 228 artiklan rinnakkaismääräys. Vaikka viimeksi mainittu määräys on sisällytetty muuttamattomana Euroopan perustuslaista tehtävän sopimuksen luonnokseen, tähän artiklaan on lisätty kolmas kohta. Kyseisessä määräyksessä annetaan komissiolle oikeus yksilöidä kiinteämääräinen hyvitys tai uhkasakko, jota se pitää olosuhteet huomioon ottaen asianmukaisena, perustuslain III-360 artiklan (EY 226 artikla) nojalla vireille pannuissa oikeudenkäynneissä, jotka koskevat laiminlyöntiä ilmoittaa toimenpiteistä, joilla Euroopan puitelainsäädäntö on pantu täytäntöön. Yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta määrätä tällainen kiinteämääräinen hyvitys tai uhkasakko ”komission ilmoittaman määrän rajoissa”. Yhtäältä väitetään, että tämä yhteisöjen tuomioistuimen tuomiovallan rajoitus vahvistaa sen, että yhteisöjen tuomioistuin ei saa poiketa komission ehdotuksista EY 228 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa. Toisaalta esitetään, että se, että tätä samaa rajoitusta ei otettu perustuslain III-362 artiklan 2 kohtaan (EY 228 artiklan 2 kohta), osoittaa sen, että yhteisöjen tuomioistuimella EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla oleva tuomiovalta on todellakin rajaton. Vaikuttaisi siltä, että siltä osin kuin tästä ylipäänsä voidaan johtaa perusteluja, jälkimmäinen on vakuuttavampi. Mikäli tarkoituksena olisi ollut rajoittaa yhteisöjen tuomioistuimella perustuslain III-362 artiklan 2 kohdan nojalla olevaa toimivaltaa, luontainen menettelytapa olisi ollut lisätä sama määräys kuin perustuslain III-362 artiklan 3 kohtaan.
28. Kun on todettu, että yhteisöjen tuomioistuimella on todellakin täysi tuomiovalta EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla määrättävien taloudellisten seuraamusten kaikkien osatekijöiden osalta, on seuraavaksi käsiteltävä sitä, onko yhteisöjen tuomioistuimen tätä tuomiovaltaa käyttäessään otettava tiettyjä rajoituksia huomioon. Ranskan tasavalta ja väliintulijoina olevat eri hallitukset viittaavat tässä yhteydessä puolustautumisoikeuksiin, jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen ja oikeusvarmuuden periaatteeseen. Käsittelen ensin kahta jälkimmäistä ja tutkin sen jälkeen puolustautumisoikeuksien merkitystä.
29. Useat hallitukset esittävät, että yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sovelletaan EY 228 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen keinojen soveltamisen yhteydessä. Komission vuoden 1996 tiedonannossaan laatimilla suuntaviivoilla pyrittiin osittain saavuttamaan tämä tarkoitus taloudellisten seuraamusten laskemisen osalta, kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa komissio vastaan Kreikka antamassaan tuomiossa.(10) Ne väittävät, että mikäli Ranskan tasavallalle määrättäisiin erilainen ja erisuuruinen taloudellinen seuraamus kuin tähän mennessä ratkaisuissa kahdessa tapauksessa, tämä olisi yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaista.
30. Vakiintuneen käsityksen mukaan jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun periaate on yhteisön oikeuden perustavanlaatuinen periaate. Tämän periaatteen mukaan toisiinsa verrattavia tilanteita ei saa ilman objektiivisia perusteita käsitellä eri tavoin eikä erilaisia tilanteita käsitellä samalla tavoin. Vaikka en allekirjoita ehdoitta tämän periaatteen toisen osan perusajatusta, on selvästi tarpeen varmistaa, että yhteisön oikeuteen perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättämisiä, jotka ovat vakavuuden ja yleiselle edulle aiheutuvan vahingon kannalta toisiinsa verrattavissa, kohdellaan samalla tavoin taloudellisia seuraamuksia määrättäessä. Tämä pätee sekä seuraamuksen laatuun että maksettaviin määriin. Nyt käsiteltävän kaltaisen asian yhteydessä on tärkeää huomauttaa, että laiminlyönti ei ole verrattavissa niihin, jotka olivat kahden ensimmäisen EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla annetun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion kohteena. Kuten olen nyt käsiteltävässä asiassa antamassani ensimmäisessä ratkaisuehdotuksessa selittänyt, kalavarojen säilyttämiseen tähtäävien toimenpiteiden tarkka noudattaminen on oleellista yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi pitkällä aikavälillä.(11) Sitä, että Ranskan tasavalta ei ole valvonut eikä noudattanut yhteisön kalastussäännöksiä erittäin moneen vuoteen, ei voida verrata ympäristödirektiivien rikkomiseen edellä mainituissa muissa tapauksissa. Tämä laiminlyönti ei ole ainoastaan vaarantanut asianomaisten yhteisön toimenpiteiden kalavarojen säilyttämiseen tähtääviä tavoitteita, vaan myös väistämättä vaikuttanut muiden jäsenvaltioiden ja niiden kalastajien etuihin. Nämä ulkopuolelle suuntautuvat vaikutukset erottavat tämän tapauksen kahdesta muusta tapauksesta, jotka yhteisöjen tuomioistuin on tähän mennessä ratkaissut. Erilaisten seuraamusten määrääminen nyt käsiteltävässä asiassa on näin ollen perusteltavissa laiminlyönnin erilaisuudella ja sen seurauksilla. Tällainen vastaus perustuu näet yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattamiseen, koska siinä otetaan huomioon taustalla olevien tosiasiallisten tilanteiden merkitykselliset erot.
31. Lisäksi on väitetty, että poikkeaminen komission taloudellisen seuraamuksen osalta tekemistä ehdotuksista nyt käsiteltävää asiaa koskevassa ensimmäisessä ratkaisuehdotuksessani esittämälläni tavalla olisi oikeusvarmuuden periaatteen vastaista. Tämän periaatteen mukaan seuraamusten ja niiden edellytysten, joiden täyttyessä niitä voidaan määrätä, on oltava ennustettavissa. Tilanne ei ole tällainen silloin, kun ei ole olemassa kiinteämääräisten hyvitysten laskemista koskevia suuntaviivoja, jollaiset sisältyvät esimerkiksi komission vuoden 1996 tiedonantoon.
32. Jälleen on tärkeää viitata EY 228 artiklan 2 kohdan rakenteeseen ja sanamuotoon, sillä siinä määrätään, että yhteisöjen tuomioistuimella on oikeus määrätä kiinteämääräinen hyvitys tai uhkasakko, mikäli se katsoo, että jäsenvaltio ei ole noudattanut EY 226 artiklan nojalla annettua aikaisempaa tuomiota. Tämän yhteisöjen tuomioistuimelle EY:n perustamissopimuksessa annetun toimivallan käyttämiselle ei ole asetettu edellytykseksi suuntaviivoja, jotka annettaisiin esimerkiksi niiden tilanteiden osalta, joissa kummankin tyyppisiä seuraamuksia voidaan soveltaa, tai niiden laskentatavan osalta. Se, että komissio on laatinut tällaisia suuntaviivoja yhdenlaisen taloudellisen seuraamuksen osalta, selventää jäsenvaltioille erityisesti sitä, miten se aikoo käyttää toimivaltaansa tämän määräyksen nojalla. Yhteisöjen tuomioistuimella on kuitenkin edelleen vapaus määrätä taloudellinen seuraamus, jota se kuhunkin erityiseen tapaukseen liittyvät olosuhteet huomioon ottaen pitää asianmukaisena. Toisin sanoen silloin kun komissio panee vireille oikeudenkäynnin jäsenvaltiota vastaan tämän määräyksen nojalla, on ennustettavissa, että yhteisöjen tuomioistuin saattaa määrätä kyseisen määräyksen mukaisia seuraamuksia.
33. Koska yhteisöjen tuomioistuimella on tämän määräyksen nojalla täysi tuomiovalta, kuten se on jo tehnyt selväksi oikeuskäytännössään korostaessaan, että komission ehdotukset eivät sido sitä, on myös lähtökohtaisesti ennustettavissa, että mitä tahansa yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä olevia seuraamuksia voidaan määrätä. Kuten komissio on huomauttanut, tähän voidaan lisätä, että komissio ilmoittaa virallisissa huomautuksissa ja perustelluissa lausunnoissa, joita osoitetaan aikaisemman tuomion noudattamisen laiminlyöneille jäsenvaltioille, että kyseisen jäsenvaltion maksettavaksi saatetaan määrätä taloudellinen seuraamus, mutta seuraamuksen laatua ei yksilöidä. Näin meneteltiin myös nyt käsiteltävässä asiassa 17.4.1996 annetussa ensimmäisessä perustellussa lausunnossa.
34. Lisäksi kaikki edellä todettu pätee tilanteessa, jossa yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut tilanteen lainvastaisuuden ja komissio on tuonut tämän tilanteen jatkumisen jäsenvaltion tietoon ja antanut kyseiselle jäsenvaltiolle uusia mahdollisuuksia korjata se. On vaikea ymmärtää, mikä sellaisessa tilanteessa antaisi jäsenvaltiolle aiheen vedota oikeusvarmuuden periaatteeseen. Näistä eri syistä jäsenvaltio ei voi mielestäni vedota oikeusvarmuuden periaatteeseen välttääkseen taloudellisen seuraamuksen, jota komissio ei ole vaatimuksissaan ehdottanut.
35. Seuraava kysymys koskee sitä, onko yhteisöjen tuomioistuin velvollinen kuulemaan jäsenvaltiota – ja komissiota – mikäli se harkitsee komission ehdottamaa ankaramman seuraamuksen määräämistä. EY 228 artiklan 2 kohdan mukaisessa menettelyssä noudatetaan jo tarvittavia prosessuaalisia takeita, joiden ansiosta vastaajana oleva jäsenvaltio voi vastata täydellisesti sekä komission nostaman kanteen asiakysymykseen että sen ehdottaman taloudellisen seuraamuksen tarkoituksenmukaisuuteen. Oikeudenkäynnin kyseisessä vaiheessa keskeinen ongelma on se, jatkuuko yhteisöjen tuomioistuimen aikaisemmin toteama laiminlyönti, mikä olisi perustana tietyn laatuisen ja määräisen taloudellisen seuraamuksen määräämiselle. Vaikka toimivalta tällaisen seuraamuksen määräämiseen kuuluu yksinomaan yhteisöjen tuomioistuimelle, kuten olen jo korostanut, on olennaisen tärkeää, että yhteisöjen tuomioistuin on ennen tämän päätöksen tekemistä tietoinen näkemyksistä, joita molemmat osapuolet esittävät tällaisen seuraamuksen vaikutuksista sen tavoitteiden saavuttamiseen. Koska oikeudenkäynnin tässä vaiheessa annetut tiedot perustuvat komission ehdotuksiin, niissä ei voida ottaa huomioon sellaisten seuraamusten vaikutuksia, jotka poikkeavat kyseisistä ehdotuksista merkittävällä tavalla. Tästä syystä pidän todellakin täysin asianmukaisena, että osapuolille annetaan mahdollisuus vastata riittävällä tavalla vaihtoehtoihin, jotka on tuotu esiin oikeudenkäynnin myöhemmässä vaiheessa, ennen sellaisen seuraamuksen määräämistä, joka poikkeaa merkittävästi niistä vaihtoehdoista, joista osapuolet ovat kyenneet esittämään näkemyksiä.
36. Nyt käsiteltävän kaltaisessa asiassa suullinen käsittely voitaisiin avata uudelleen työjärjestyksen 61 artiklan mukaisesti, jotta osapuolet kykenisivät ilmaisemaan näkemyksensä yhteisöjen tuomioistuimen suunnittelemasta taloudellisesta seuraamuksesta. Tätä voisivat lisäksi edeltää kirjalliset tiedot tästä asiasta, ja niitä yhteisöjen tuomioistuin voi pyytää työjärjestyksen 60 artiklan ja 45 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla. Mahdollisissa tulevissa tapauksissa, joissa tämä kysymys tulee esiin ennen suullista käsittelyä, olisi kuitenkin suositeltavaa kuulla osapuolia tästä asiasta siinä yhteydessä. Tässä oikeudenkäynnissä suullinen käsittely aloitettiin uudelleen. Osapuolia kehotettiin esittämään näkemyksensä yksinomaan siitä mahdollisuudesta, että yhteisöjen tuomioistuin määrää eri seuraamuksen kuin komissio on ehdottanut. Niitä ei kuitenkaan pyydetty ottamaan kantaa nyt käsiteltävään asiaan liittyvissä olosuhteissa ehdottamieni taloudellisten seuraamusten asianmukaisuuteen. Palaan tähän kysymykseen myöhemmin käsitellessäni ratkaisuehdotukseni seurauksia nyt käsiteltävän asian kannalta.
37. Tästä syystä vastaan ensimmäiseen kysymykseen, että yhteisöjen tuomioistuimella on EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla täysi tuomiovalta määrätä kiinteämääräinen hyvitys, kun komissio on ehdottanut uhkasakon määräämistä. Mikäli se harkitsee komission ehdottamaa ankaramman seuraamuksen määräämistä, puolustautumisoikeudet edellyttävät, että osapuolia kuullaan sen suunnittelemasta seuraamuksesta.
B Voiko yhteisöjen tuomioistuin määrätä sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon?
38. Komissio noudattaa tähän kysymykseen vastatessaan teleologista lähestymistapaa ja väittää, että nämä kaksi erilaista seuraamusta koskevat eri ajanjaksoja ja että kyseessä ei ole seuraamusten päällekkäisyys. Kun kiinteämääräinen hyvitys määrätään jäsenvaltion aikaisemman menettelyn perusteella ja sillä halutaan olevan ehkäisevä vaikutus, uhkasakolla pyritään vaikuttamaan jäsenvaltion tulevaan käyttäytymiseen ja siten kannustamaan sääntöjen noudattamiseen. EY 228 artiklan tavoitetta ei kyettäisi saavuttamaan, mikäli molempien seuraamusten yhdistelmä ei olisi mahdollinen. Tällaista yhdistelmää ei saa pitää kaksinkertaisena seuraamuksena vaan yhden taloudellisen seuraamuksen kahtena ilmenemismuotona. Kielitieteellisestä näkökulmasta komissio katsoo, että EY 228 artiklan 2 kohdassa olevan sanan ”tai” käytön ei pitäisi tulkita merkitsevän sitä, että kiinteämääräinen hyvitys ja uhkasakko voitaisiin määrätä vain vaihtoehtoisina seuraamuksina. Komissio katsoo, että kun tekijä kesto otetaan huomioon kiinteämääräisen hyvityksen määrää laskettaessa, sitä ei voida käyttää laskettaessa samaan aikaan määrättävän uhkasakon määrää. Samanlaisia perusteluja ovat esittäneet jäsenvaltiot, jotka puolsivat myöntävän vastauksen antamista toiseen kysymykseen.
39. Ranskan hallitus huomauttaa edellä 13 kohdassa mainittujen eri jäsenvaltioiden tukemana, että EY 228 artiklan 2 kohdan tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita sääntöjen noudattamiseen eikä rangaista niitä. Sekä kiinteämääräistä hyvitystä että uhkasakkoa on sovellettava tämän tavoitteen mukaisesti. Se viittaa siihen, että komissio korosti tätä tavoitetta vuoden 1996 tiedonannossaan ja että uhkasakko on asianmukaisin keino tämän saavuttamiseksi. Tähänastisessa käytännössään komissio on todellakin viitannut ainoastaan siihen, että tätä tarkoitusta varten asetetaan uhkasakkoja. Ranskan hallitus toteaa, että molempien seuraamusten määrääminen yhden laiminlyönnin osalta merkitsee sitä, että tekijä kesto otetaan kahteen kertaan huomioon. Se vastustaa tätä. Vaikka se myöntää, että tämä seikka ei välttämättä ole ratkaiseva, se väittää, että sanan ”tai” käyttäminen EY 228 artiklan 2 kohdassa osoittaa selvästi, että määräyksessä tarkoitettuja seuraamuksia voidaan määrätä vain vaihtoehtoisesti. Lisäksi on huomautettu, että kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon määrääminen yhdessä olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista.
40. EY 228 artiklan 2 kohdan tavoitteen ja tarkoituksen on ratkaistava tarkasteltaessa sitä, onko sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon määrääminen kyseisen määräyksen perusteella mahdollista. Kuten edellä 7 ja 8 kohdassa huomautin, siihen, että yhteisöjen tuomioistuimen EY 226 artiklan nojalla antamaa tuomiota ei noudateta, liittyy aina kaksi näkökohtaa. Yhtäältä se merkitsee yhteisön oikeusjärjestyksen rikkomista. Toisaalta se merkitsee yhteisöjen tuomioistuimen yhteisön oikeuden vastaiseksi toteaman tilanteen jatkumisen ja tähän tilanteeseen erottamattomasti liittyvien yhteisön politiikalle koituvien haitallisten vaikutusten huomiotta jättämistä. Nämä kaksi näkökohtaa on otettava huomioon ratkaistaessa sitä, miten EY 228 artiklan 2 kohtaa pitäisi tulkita ja soveltaa. Vaikka on täysin selvää, että EY 228 artiklan 2 kohdalla pyritään varmistamaan, että jäsenvaltio loppujen lopuksi noudattaa yhteisöjen tuomioistuimen tuomiota, johon se ei ole riittävällä tavalla vastannut, tämän määräyksen tarkastelu laajemmasta näkökulmasta eli siitä, mitä on yhteisöjen tuomioistuimen tuomion noudattamatta jättämisen taustalla, laajentaa sen tavoitteeksi varmistaa se, että jäsenvaltio täyttää yhteisön oikeuteen perustuvat velvoitteensa yleisemmässä merkityksessä. Tämä tarkoittaa sitä, että tämän määräyksen mukaisia keinoja voidaan soveltaa myös ehkäisevässä tarkoituksessa tai toisin sanoen siinä tarkoituksessa, että estetään se, että kyseinen jäsenvaltio ei noudata yhteisön oikeuteen perustuvia velvoitteitaan.
41. Kiinteämääräisellä hyvityksellä ja uhkasakolla pyritään jo niiden laadun vuoksi eri tarkoituksiin. Vaikka molemmilla vastataan siihen, että jäsenvaltio ei ole noudattanut perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan, kiinteämääräisellä hyvityksellä on ehkäisevä vaikutus, kun uhkasakolla on kannustava vaikutus. En ole vakuuttunut väitteestä, jonka mukaan kiinteämääräinen hyvitys kohdistuu menneisyyteen ja uhkasakko tulevaisuuteen. Molemmilla seuraamuksilla pyritään vaikuttamaan jäsenvaltion tulevaan käyttäytymiseen mutta eri tavoin.
42. Näiden kahden erilaisen seuraamuksen merkittävä ero on se, että kiinteämääräinen hyvitys on ehdoton seuraamus, kun uhkasakko on ehdollinen. Kuten totesin nyt käsiteltävässä asiassa antamassani ensimmäisessä ratkaisuehdotuksessa,(12) jäsenvaltio saattaa onnistua noudattamaan aikaisemmin laiminlyömiään velvoitteita yhteisöjen tuomioistuimen asettamassa määräajassa. Siinä tapauksessa lopputuloksena olisi se, että yhteisö ei vastaisi laiminlyöntiin, joka on saattanut kestää useita vuosia. EY 228 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely johtaisi siihen, että jäsenvaltio lopulta noudattaa sääntöjä, mutta mahdollisten tulevien laiminlyöntien ehkäisemistä koskevaa tavoitetta ei saavutettaisi. Koska EY 228 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että sillä pyritään sekä kannustavaan että ehkäisevään tavoitteeseen, on selvää, että jotta nämä tavoitteet saavutettaisiin tehokkaalla tavalla, yhteisöjen tuomioistuimella on lähtökohtaisesti oltava mahdollisuus soveltaa sekä kiinteämääräistä hyvitystä että uhkasakkoa.
43. Ranskan hallitus ja useat muut väliintulijoina olevat hallitukset kiistävät sen, että EY 228 artiklan 2 kohdan mukaisia keinoja olisi tarkoitus soveltaa rangaistuksen tapaan. Sillä ei mielestäni ole merkitystä, onko taloudellisen seuraamuksen määräämistä pidettävä rangaistustoimenpiteenä. Tämän määräykse n mukaista menettelyä ei voida rinnastaa kansallisella tasolla olemassa oleviin täytäntöönpanojärjestelyihin. Sillä on oma tarkoituksensa yhteisön oikeusjärjestyksessä, ja sillä pyritään varmistamaan tehokkaalla tavalla, että jäsenvaltiot noudattavat tämän oikeusjärjestyksen vaatimuksia. Tämä on olennaista.
44. Osoittaakseen, että EY 228 artiklan 2 kohtaa ei voida soveltaa siten, että se olisi rangaistus jäsenvaltioiden aikaisemmasta käyttäytymisestä, Ranskan hallitus huomauttaa, että mikäli jäsenvaltio noudattaa EY 226 artiklan nojalla annettua tuomiota ennen komission perustellussa lausunnossa asettamaa määräaikaa, jäsenvaltiota vastaan ei voida ryhtyä toimenpiteisiin EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla. Tämä saattaa todellakin olla tämän tilanteen prosessuaalinen seuraus, mutta se ei voi olla peruste tulkita suppeasti tätä perustamissopimuksen määräystä, jonka keskeisenä tavoitteena on varmistaa se, että jäsenvaltiot noudattavat tehokkaasti perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan. Kuten edellä totesin, jo niiden laiminlyöntien luonteesta, joita EY 228 artiklan 2 kohdalla pyritään estämään, ilmenee, että tämän määräyksen nojalla voidaan määrätä sekä kannustavia että ehkäiseviä toimenpiteitä. Sitä, että jäsenvaltio on välttänyt taloudellisen seuraamuksen noudattamalla lopulta velvoitteitaan oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn aikana, voidaan päinvastoin pitää odotettavissa olevan seuraamuksen vaikutuksena, mikä vahvistaa oikeaksi sen, että seuraamuksella on ehkäisevä vaikutus.
45. Yksi tärkeimmistä perusteluista, joita on esitetty sitä vastaan, että olisi mahdollista määrätä samanaikaisesti kiinteämääräinen hyvitys ja uhkasakko, perustuu EY 228 artiklan 2 kohdan sanamuotoon, jossa annetaan yhteisöjen tuomioistuimelle toimivalta määrätä kiinteämääräinen hyvitys ”tai” uhkasakko, jos se toteaa, että jäsenvaltio ei ole noudattanut sen aikaisempaa EY 226 artiklan nojalla annettua tuomiota. Kysymys on siten siitä, onko sana ”tai” ymmärrettävä poissulkevaksi vai eri vaihtoehdot yhdistäväksi. Huomauttaisin ensinnäkin, että EY 228 artiklan 2 kohtaa pitäisi tulkita siten, että varmistetaan, että se on tehokas keino varmistaa yhteisön oikeuteen perustuvien velvoitteiden noudattaminen niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltiot ovat jatkuvasti jättäneet nämä velvoitteet huomiotta. Kuten olen edellä todennut, tietyissä tilanteissä joko kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrääminen ei ehkä osoittaudu riittäväksi vastaukseksi tilanteessa, jossa yhteisön oikeutta jatkuvasti rikotaan, joten tarvitaan näiden keinojen yhdistelmää. Tämä tulkinta perustuu EY 228 artiklan 2 kohdan tavoitteisiin ja tehtävään. Jos hyväksyttäisiin se, että sana ”tai” pitää tässä määräyksessä ymmärtää poissulkevaksi, meneteltäisiin tämän tavoitteen vastaisesti ja heikennettäisiin EY 228 artiklan 2 kohdan tehoa. On myös täysin tarpeetonta tulkita sitä tällä tavoin, koska on kielitieteellisesti mahdollista pitää sitä eri vaihtoehdot yhdistävänä. EY:n perustamissopimuksen eri määräyksissä, kuten EY 5, EY 48 ja EY 81 artiklassa on itse asiassa käytetty sitä tässä merkityksessä. Vaikka sanalla ”tai” voi yleisesti sen käyttöön liittyvän asiayhteyden mukaan olla joko poissulkeva tai eri vaihtoehdot yhdistävä merkitys, on selvää, että kun otetaan huomioon edellä esitetyt EY 228 artiklan 2 kohdan tavoitteet, se voidaan kyseiseen määräykseen liittyvässä asiayhteydessä ymmärtää vain vaihtoehdot yhdistäväksi.
46. Useat jäsenvaltiot huomauttavat, että yhdistetyn seuraamuksen määrääminen olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista. Olen samaa mieltä siitä, että mikäli yhteisöjen tuomioistuin harkitsee tämän keinon käyttämistä, sen on käytettävä sitä siten, että se on oikeassa suhteessa asianomaiseen tilanteeseen. Sitä suuremmalla syyllä ei voida kuitenkaan hyväksyä sitä, että tämä yhdistelmä olisi ilman muuta suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tämä riippuu kokonaan käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvistä olosuhteista. Nämä olosuhteet saattavat olla sellaisia, että muun kuin kiinteämääräisestä hyvityksestä ja uhkasakosta muodostuvan seuraamuksen määrääminen olisi riittämätön vastaus, jolloin se olisi käänteisessä mielessä suhteellisuusperiaatteen vastainen.
47. Toinen vastaväite liittyy siihen, että laiminlyönnin kesto otetaan kahteen kertaan huomioon laskettaessa kiinteämääräisen hyvityksen ja uhkasakon suuruutta. Tämä merkitsisi kaksinkertaisen seuraamuksen määräämistä yhteisön oikeudesta johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättämisestä saman ajanjakson ajalta. En ole samaa mieltä. Kummallakin seuraamuksella on oma tarkoitus, ja ne on laskettava siten, että ne täyttävät tehtävänsä. Kiinteämääräinen hyvitys on vastaus siihen, että perustamissopimuksesta johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen on jatkunut tietyn ajanjakson ajan. Koska tämä seuraamus on tarkoitettu pelotteeksi, se on vahvistettava sellaiselle tasolle, että se saa jäsenvaltiot luopumaan rikkomasta yhteisön oikeutta uudelleen. Sama pätee uhkasakkoon, kun otetaan huomioon sen tehtävä kannustaa jäsenvaltiota noudattamaan yhteisön oikeutta. Laiminlyönnin keston käyttäminen tekijänä, jonka perusteella jommankumman seuraamuksen taso lasketaan, ei merkitse sitä, että laiminlyönnistä määrättäisiin kaksinkertainen seuraamus samalta ajanjaksolta. Se on ainoastaan yksi tekijöistä, jotka otetaan huomioon määriteltäessä kannustimen asianmukaista tasoa.
48. Vastaan toiseen kysymykseen näin ollen, että se, että yhteisöjen tuomioistuin määrää jäsenvaltiolle sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon, kun se katsoo jäsenvaltion jättäneen noudattamatta EY 226 artiklan nojalla annettua tuomiota ja arvioi tapaukseen liittyvät olosuhteet huomioon ottaen tällaisen yhdistetyn seuraamuksen määräämisen olevan perusteltua, ei ole ristiriidassa EY 228 artiklan 2 kohdan kanssa.
IV Seuraukset nyt käsiteltävän asian kannalta
49. Totesin 29.4.2004 antamassani ratkaisuehdotuksessa, että Ranskan tasavalta ei tosiaankaan ollut noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen 11.6.1991 antamaa tuomiota. Koska se oli laiminlyönyt erityisen vakavalla tavalla velvoitteensa valvoa ja noudattaa kalojen vähimmäiskokoa koskevia yhteisön oikeussääntöjä lähes kahden vuosikymmenen ajan, katsoin, että oli perusteltua määrätä kiinteämääräinen hyvitys maksettavaksi ajanjaksolta, joka alkoi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (Maastrichtin sopimus) voimaantulosta ja päättyi 6.6.2000 annetun komission perustellun lausunnon noudattamiseksi asetetun määräajan lopussa.(13) Tämän määrän laskemista koskevassa ehdotuksessani puolsin lievää näkemystä, koska tämä oli ensimmäinen kerta, kun tällainen ehdotus oli tehty, komissio ei ollut ehdottanut tällaista seuraamusta eikä ole olemassa käytäntöä, josta voisi saada ohjeistusta.(14)
50. Sinänsä en näe mitään syytä muuttaa tätä näkemystä siltä osin kuin se koskee asiakysymystä tai seurauksia, joita on liitettävä siihen, että Ranskan tasavalta ei ole noudattanut perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan. Kuten kuitenkin totesin ensimmäiseen kysymykseen antamassani vastauksessa, silloin kun yhteisöjen tuomioistuin harkitsee käsiteltävänään olevassa asiassa komission ehdottamaa ankaramman seuraamuksen määräämistä, sen pitäisi kuulla osapuolia tästä seuraamuksesta. Koska tämän oikeudenkäynnin osapuolilla ei ole ollut tilaisuutta esittää näkemyksiään seuraamuksesta, jota ehdotin ensimmäisessä ratkaisuehdotuksessani, asianmukaisin menettelytapa olisi nähdäkseni nyt se, että niitä kehotettaisiin menettelemään näin uudessa istunnossa. Vaihtoehtoisesti yhteisöjen tuomioistuin voisi harkita symbolisen kiinteämääräisen hyvityksen määräämistä, mikäli se päättäisi omaksua näkemykseni pääperiaatetasolla. Toisaalta ei ole mitään syytä harkita ehdottamaani uhkasakkoa uudelleen.
V Ratkaisuehdotus
51. Näin ollen katson, että yhteisöjen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin pitäisi vastata seuraavasti:
– Yhteisöjen tuomioistuimella on EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla täysi tuomiovalta määrätä kiinteämääräinen hyvitys, vaikka komissio on ehdottanut uhkasakon määräämistä. Mikäli se harkitsee komission ehdottamaa ankaramman seuraamuksen määräämistä, puolustautumisoikeudet edellyttävät, että osapuolia kuullaan sen suunnittelemasta seuraamuksesta.
– Se, että yhteisöjen tuomioistuin määrää jäsenvaltiolle sekä kiinteämääräisen hyvityksen että uhkasakon, kun se katsoo jäsenvaltion jättäneen noudattamatta EY 226 artiklan nojalla annettua tuomiota ja arvioi tapaukseen liittyvät olosuhteet huomioon ottaen tällaisen yhdistetyn seuraamuksen määräämisen olevan perusteltua, ei ole ristiriidassa EY 228 artiklan 2 kohdan kanssa.
(1) .
(2)
–	Asia C-64/88, komissio v. Ranska, tuomio 11.6.1991 (Kok. 1991, s. I‑2727).
(3)
–	Asia C-387/97, komissio v. Kreikka, tuomio 4.7.2000 (Kok. 2000, s. I‑5047, ratkaisuehdotuksen 33 ja 42 kohta).
(4)
–	Mainittu alaviitteessä 3, tuomion 84 kohta.
(5)
–	EYVL 1996, C 242, s. 6.
(6)
–	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 87 kohta.
(7)
–	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia komissio v. Kreikka ja asia C-278/01, komissio v. Espanja, tuomio 25.11.2003 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(8)
–	CIG 87/1/04, oikaisu 1, 13.10.2004.
(9)
–	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 89 kohta ja alaviitteessä 7 mainittu asia komissio v. Espanja, tuomion 41 kohta.
(10)
–	Edellä alaviitteessä 3 mainittu asia komissio v. Kreikka, tuomion 84 kohta.
(11)
–	Ks. 31–37 ja 93 kohta.
(12)
–	88 kohdassa.
(13)
–	90–95 kohdassa.
(14)
–	102 kohdassa.