62008CJ0034
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 14 maj 2009 (
*1
)
”Jordbruk — Gemensam organisation av marknaden — Mjölkkvoter — Avgift — Fråga huruvida förordning (EG) nr 1788/2003 är giltig — Målen med den gemensamma jordbrukspolitiken — Principerna om icke-diskriminering och proportionalitet — Fastställande av nationell referenskvantitet — Kriterier — Fråga huruvida den omständigheten att en medlemsstat har ett underskott är ett relevant kriterium”
I mål C-34/08,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av Tribunale ordinario di Padova (Italien) genom beslut av den 23 januari 2008, som inkom till domstolen den, i målet
Azienda Agricola Disarò Antonio m.fl.
mot
Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl,
ytterligare deltagare i rättegången:
Azienda Agricola De Agostini Lorenzo,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna M. Ilešič (referent), A. Borg Barthet, E. Levits och J.-J. Kasel,
generaladvokat: V. Trstenjak,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 januari 2009,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Azienda Agricola Disarò Antonio m.fl., genom P. Chiarelli och A. Cimino, avvocati,
—
Europeiska gemenskapernas kommission, genom H. Tserepa-Lacombe och D. Nardi, båda i egenskap av ombud,
—
Europeiska unionens råd, genom M. Moore, A. Vitro och G. Castellan, samtliga i egenskap av ombud,
—
och efter att den 3 mars 2009 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av rådets förordning (EG) nr 1788/2003 av den 29 september 2003 om införande av en avgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EUT L 270, s. 123), med hänsyn till målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom de anges i artikel 33.1 EG, och principerna om icke-diskriminering och proportionalitet.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan bolagen Azienda Agricola Disarò Antonio m.fl. (nedan kallade sökandena i målet vid den nationella domstolen) och Cooperativa Milka 2000 Soc. coop. arl (nedan kallat Cooperativa Milka), där de förstnämnda har bestritt ett krav på den avgift de ska betala avseende regleringsåren för mjölk 1995/96–2003/04 och följande år.
Tillämpliga bestämmelser
3
Till följd av en bestående obalans mellan utbud och efterfrågan inom mjölksektorn har genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95) införts ett avgiftssystem inom denna sektor. Avgift ska betalas för de kvantiteter mjölk som överstiger en referenskvantitet som ska fastställas närmare.
4
Detta system började gälla den 2 april 1984. Det har förlängts flera gånger, senast genom förordning nr 1788/2003. Denna förlängning gäller till och med den .
5
Enligt skäl 3 i denna förordning är det huvudsakliga målet med avgiftssystemet att minska obalansen mellan utbudet och efterfrågan på mjölk och mjölkprodukter samt de strukturella överskott som följer av denna obalans.
6
I skäl 5 i förordning nr 1788/2003 anges bland annat att producenterna är betalningsskyldiga gentemot medlemsstaten avseende sina respektive bidrag till avgiften som ska erläggas, endast av det skälet att de har överskridit sin tillgängliga kvantitet.
7
Enligt skäl 22 i förordningen är huvudsyftet med denna avgift att stabilisera marknaden för mjölkprodukter. De intäkter som uppstår genom avgiften bör följaktligen användas till att finansiera kostnader inom mjölksektorn.
8
Enligt artikel 1.1 i nämnda förordning fastställs de nationella referenskvantiteterna för varje medlemsstat i bilaga I till förordningen. Enligt artikel 1.3 kan dessa kvantiteter revideras med hänsyn till det allmänna marknadsläget eller specifika förhållanden i vissa medlemsstater.
9
Enligt artikel 1.2 jämförd med artikel 6 i förordning nr 1788/2003 ska mjölkproducenter tilldelas individuella referenskvantiteter som inte får överskrida summan av den nationella referenskvantiteten. Om den nationella referenskvantiteten överskrids, ska den berörda medlemsstaten enligt artikel 3.1 i förordningen betala en motsvarande avgift till gemenskapen.
10
I enlighet med artikel 4 första stycket i förordningen ska nämnda avgift härvid i sin helhet fördelas mellan de producenter som har bidragit till vart och ett av överskridandena av referenskvantiteterna. Enligt artikel 4 andra stycket ska producenterna betala denna avgift endast av det skälet att de har överskridit sin disponibla kvantitet.
11
I artikel 6.5 i förordningen föreskrivs att de individuella referenserna när så krävs ska ändras för var och en av de aktuella tolvmånadersperioderna.
12
I artikel 11.1 i förordning nr 1788/2003 föreskrivs att uppköparen ska ansvara för insamlingen av det bidrag som producenterna är skyldiga att betala som en avgift, och denne ska till medlemsstatens behöriga organ betala bidragsbeloppet som ska dras av på det mjölkpris som betalas till de producenter som står för överskridandet eller som, om detta inte är möjligt, ska tas ut på annat lämpligt sätt.
13
Enligt artikel 22 i samma förordning ska avgiften betraktas som en intervention i syfte att stabilisera jordbruksmarknaderna, varvid de belopp som uppbärs som avgift ska användas till att finansiera utgifter inom mjölksektorn.
Tvisten vid den nationella domstolen och giltighetsfrågorna
14
Sökandena i målet vid den nationella domstolen, vilka är mjölkproducenter, är medlemmar i Cooperativa Milka, som är ett kooperativ som i egenskap av ”första uppköpare” ansvarar för att ta ut avgiften i enlighet med artikel 11.1 i förordning nr 1788/2003.
15
Mycket stora belopp uppbärs från dessa företag genom denna avgift.
16
Sökandena i målet vid den nationella domstolen har vid de nationella domstolarna vänt sig mot uppbörden av dessa belopp. De gör gällande att förordning nr 1788/2003 är ogiltig. Detsamma gäller för förordningens kriterium för att mellan medlemsstaterna fördela den totala garantikvantiteten för hela Europeiska gemenskapen, särskilt vad gäller hur detta kriterium har tillämpats vad rör Republiken Italien.
17
De gör härvid bland annat gällande att principerna om icke-diskriminering och proportionalitet har åsidosatts.
18
Vad avser påståendet om åsidosättande av principen om icke-diskriminering hävdar de att gemenskapen när den slutligt bestämde vilken total garantikvantitet som skulle tilldelas Republiken Italien endast beaktade uppgifter från Istituto nazionale di statistica (det nationella statistikinstitutet) rörande mjölkproduktionen under ett referensår, närmare bestämt år 1983, varvid dessa uppgifter användes för att beräkna nämnda kvantitet för följande år, vilket ledde till att de italienska producenterna a priori ansågs ha ett överskott.
19
I förordning nr 1788/2003 behandlas medlemsstater med underskott respektive överskott på samma sätt, vilket strider mot icke-diskrimineringsprincipen och saknar stöd i gemenskapsrätten.
20
Vad gäller frågan om åsidosättande av proportionalitetsprincipen hävdar sökandena i målet vid den nationella domstolen att en sådan underlåtenhet att beakta produktionsvolymens utveckling missgynnar små producenter, eftersom denna underlåtenhet utgör ett hinder för en strukturell utveckling och anpassning och i vissa fall äventyrar deras överlevnad, på grund av att de inte erhåller en tillräcklig ersättning för produktionsfaktorerna.
21
Tribunale ordinario di Padova beslutade mot denna bakgrund att förklara målet vilande och ställa följande giltighetsfrågor till domstolen:
”1)
Är förordning nr 1788/2003 som innebär att det införs en tilläggsavgift på den produktion av mjölkprodukter som överstiger den tilldelade nationella kvantiteten – utan att hänsyn tas till regelbundna justeringar av den kvantitet som tilldelats varje medlemsstat efter en faktisk kontroll av respektive medlemsstats produktionsvolymer – förenlig med artikel 32 i fördraget och med målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, som föreskrivs däri, såsom en höjning av produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften, eftersom ett sådant system även drabbar italienska producenter av mjölkprodukter, vilka berövas en skälig levnadsstandard och vars utveckling äventyras, till följd av en otillräcklig ersättning för produktionsfaktorerna, detta eftersom Republiken Italien i realiteten är ett land med underskott … som måste importera råvaror för att försörja de företag som bearbetar och saluför kvalitetsprodukter …?
2)
Är ovannämnda förordning nr 1788/2003 förenlig med artikel 33 EG, i vilken det föreskrivs att det ska upprättas en gemensam organisation av marknaden samtidigt som varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen ska uteslutas, trots att en enhetlig tillämpning av avgiften, utan verklig åtskillnad mellan producenter med underskott respektive överskott, medför en diskriminering av italienska producenter, som befinner sig i ett land med underskott?
3)
Är ovannämnda förordning nr 1788/2003 förenlig med artikel 34 EG, i vilken det föreskrivs att strävan efter de mål som anges i artikel 33 ska utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen, trots att förordningen medför en sådan diskriminering, eftersom det däri, vad gäller tilläggsavgiften, föreskrivs att samma avgift ska erläggas av såväl producenter i länder med överskott som producenter i länder med underskott, såsom Republiken Italien?
4)
Är förordning nr 1788/2003 … förenlig med proportionalitetsprincipen som fastslås i artikel 5 EG, enligt vilken gemenskapens åtgärder ska vara begränsade till vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag, trots att den enhetliga tillämpningen av avgiften går utöver målet med en gemensam organisation av marknaden, eftersom den vidmakthåller en låg produktivitet, låga inkomster och permanent behov av statligt bidrag hos den genomsnittliga italienska jordbruksbefolkningen?”
Prövningen av giltighetsfrågorna
Första frågan
22
Den nationella domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida omständigheten att det i förordning nr 1788/2003 inte beaktas huruvida den berörda medlemsstaten har ett underskott, när den nationella referenskvantiteten bestäms, gör att förordningen inte är förenlig med de mål som bland annat föreskrivs i artikel 33.1 a och b EG.
Parternas argument
23
Sökandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat att den nationella referenskvantitet som tilldelats Republiken Italien år 1983 grundade sig på felaktiga statistiska uppgifter, eftersom det i dessa inte beaktades att medlemsstaten hade ett underskott. Detta har medfört att den nationella referenskvantitet som har tilldelats Republiken Italien, trots att denna har höjts flera gånger sedan nämnda år i enlighet med den mekanism som föreskrivs i förordning nr 1788/2003, endast motsvarar hälften av denna stats behov. De italienska mjölkproducenterna kunde således endast uppnå de mål som föreskrivs i artikel 33 EG genom att överskrida den nationella kvantiteten, varför förordning nr 1788/2003 strider mot de mål som föreskrivs i artikel 33 EG.
24
Europeiska unionens råd har gjort gällande att sökandena i målet vid den nationella domstolen begär att det ska införas ett system där kvoterna ska fastställas med beaktande av huruvida en viss medlemsstat har ett överskott eller ett underskott. Rådet har i detta sammanhang erinrat om att förordning nr 1788/2003, som innebär att mjölkkvoterna bibehålls på gemenskapsnivå, inte innehåller en uppdelning av marknaden på det sätt som sökandena i målet vid den nationella domstolen önskar, eftersom det i artikel 34 EG föreskrivs en europeisk marknadsorganisation. Det finns således inget stöd för att begära att det ska införas ett särskilt system för en medlemsstat med underskott, såsom Republiken Italien.
25
Rådet har understrukit att det gällande systemet med mjölkkvoter inte är oförenligt med den gemensamma jordbrukspolitikens syften. Enligt artikel 33 EG åligger det gemenskapslagstiftaren att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna samt att stabilisera marknaderna. Rådet har i sistnämnda syfte beslutat om en avgift som grundas på den mängd mjölk som säljs. Domstolen har emellertid i sin rättspraxis fastställt att institutionerna, med hänsyn till faktiska eller ekonomiska omständigheter, tillfälligt kan ge företräde för ett av syftena.
26
Rådet anser således att den avgift som ska betalas enligt förordning nr 1788/2003 inte strider mot artiklarna 33 EG och 34 EG och att förordningen är tillämplig, utan hänsyn till i vilken medlemsstat den berörda producenten är verksam.
27
Kommissionen har hävdat att konkreta ställningstaganden vad avser balansen mellan utbud och efterfrågan på mjölk i en viss medlemsstat, för att avgöra huruvida denna stat har ett underskott eller inte, är utan betydelse vad gäller den gemensamma jordbrukspolitikens mål. Kommissionen har anmärkt att domstolen redan har avfärdat argument som bygger på att underskott ska vara en avgörande faktor för syftena med den gemensamma jordbrukspolitiken och att detta resonemang är analogt tillämpligt i ett fall som detta.
28
Enligt kommissionen är beslutet att införa en avgift på mjölk förenligt med målet att stabilisera marknaden. Vad avser övriga mål som anges i artikel 33 EG, det vill säga att höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen samt ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, har kommissionen tillagt att sedan systemet med kvoter och en avgift infördes har man i Republiken Italien kunnat observera följande:
—
Antalet producenter har minskat från 182000 år 1988/1989 till 49000 år 2006/2007,
—
produktionen per mjölkko har ökat från 3900 liter till 6000 liter per år, och
—
genomsnittspriset för mjölk har genomgående överskridits.
29
Kommissionen har därför kommit till slutsatsen att det inte har framkommit något vad rör den första frågan som tyder på att förordning nr 1788/2003 ska förklaras ogiltig på grund av att den är oförenlig med målen med den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 33 EG.
Domstolens svar
— Frågan huruvida den omständigheten att en medlemsstat har underskott är relevant när den nationella referenskvantiteten ska bestämmas
30
Sökandena i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att det i systemet för att bestämma den ”nationella referenskvantiteten”, i den mening som avses i förordning nr 1788/2003, även borde ha beaktats att Republiken Italien har ett underskott. De har preciserat att de anser att en medlemsstat har underskott när den på grund av den inhemska efterfrågan tvingas att importera mjölk från övriga medlemsstater. Republiken Italien har i stället tilldelats en referenskvantitet som motsvarar ungefär hälften av landets behov, samtidigt som man har varit tvungen att importera mjölk från övriga medlemsstater för att uppfylla resten av dess behov.
31
Det ska härvid erinras om att den omständigheten att en medlemsstat har ett underskott inte utgör en relevant faktor när den nationella referenskvantiteten ska fastställas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 1988 i mål C-203/86, Spanien mot rådet, REG 1988, s. 4563, punkt 29).
32
Nämnda dom rörde visserligen en minskning av den nationella referenskvantiteten, men samma resonemang är tillämpligt på ökningar av denna kvantitet. Det ”huvudsakliga målet” med förordning nr 1788/2003 är nämligen enligt skäl 3 i förordningen att minska obalansen mellan utbudet och efterfrågan på mjölk och mjölkprodukter, såväl vad avser minskningar som ökningar av referenskvantiteten.
33
För att det ska gå att uppnå detta mål måste samtliga producenter inom gemenskapen göra en solidarisk ansträngning där alla deltar lika mycket (se dom av den 9 juli 1985 i mål 179/84, Bozzetti, REG 1985, s. 2301, punkt 32, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 29). Den mekanism som används inom den gemensamma jordbruksmarknaden förutsätter nämligen att medlemsstater där den inhemska efterfrågan på mjölk överstiger utbudet kan importera, framför allt från de medlemsstater där efterfrågan på mjölk är mindre än utbudet. Sökandena i målet vid den nationella domstolen har vid förhandlingen dessutom hävdat att den totala referenskvantiteten för gemenskapen inte har överskridits, varför slutsatsen kan dras att den totala efterfrågan på mjölk inom gemenskapen inte överstiger utbudet.
34
Av detta följer att det är irrelevant huruvida den berörda medlemsstaten har ett underskott när den ”nationella referenskvantiteten” ska fastställas enligt förordning nr 1788/2003, varför de argument som sökandena i målet vid den nationella domstolen har framfört i detta avseende saknar stöd.
35
Sökandena i målet vid den nationella domstolen har vidare gjort gällande att det var fel att använda år 1983 som referensår, eftersom detta år har valts utan att beakta den berörda medlemsstatens underskott.
36
Det ska för det första anmärkas att det framgår av punkt 34 ovan att detta kriterium saknar relevans för att bestämma den nationella referenskvantiteten. Samma resonemang gör sig gällande vad avser frågan vilken relevans detta kriterium har för systemet med referenskvantiteter enligt rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 95).
37
För det andra följer det av domstolens rättspraxis att om rådet vid genomförandet av gemenskapens jordbrukspolitik måste bedöma en komplex ekonomisk situation inskränker sig inte dess utrymme för skönsmässig bedömning uteslutande till beskaffenheten och räckvidden av de bestämmelser som ska beslutas, utan omfattar även i viss utsträckning konstaterandet av grundläggande fakta, vilket bland annat innebär att rådet i förekommande fall får stödja sig på helhetsbedömningar (se bland annat dom av den 17 juli 1997 i de förenade målen C-248/95 och C-249/95, SAM Schiffahrt och Stapf, REG 1997, s. I-4475, punkt 25).
38
För det tredje och slutligen ska det anmärkas att det framgår av nionde skälet i förordning nr 856/84 att den nationella referenskvantiteten för denna stat har fastställts enligt kriterier som var särskilt fördelaktiga för Republiken Italien. År 1983 valdes nämligen som referensår på grund av att invägningen av mjölk i denna stat under år 1981 var den lägsta under de senaste tio åren. Den genomsnittliga avkastningen per ko var lägre än genomsnittet inom gemenskapen. Den påtagliga ökningen av leveranserna mellan år 1981 och år 1983 motsvarar till stor del en strukturell förändring som bestod i en minskning av de direkta leveranserna som uppvägdes av en ökning av leveranserna till mejerier.
39
De argument som sökandena i målet vid den nationella domstolen har framfört vad avser valet av år 1983 som referensår saknar således stöd.
40
Sökandena i målet vid den nationella domstolen har emellertid gjort gällande att det av domstolens dom av den 14 mars 2002 i mål C-340/98, Italien mot rådet (REG 2002, s. I-2663), framgår att den omständigheten att den berörda medlemsstaten har ett produktionsunderskott ska beaktas inom den gemensamma politiken för mjölk på samma sätt som sker vad avser den gemensamma politiken för socker.
41
Det är härvid tillräckligt att anmärka att detta kriterium uttryckligen anges i gemenskapslagstiftningen om systemet för socker, som var i fråga i nämnda mål. Om gemenskapslagstiftaren även hade velat att den omständigheten att en medlemsstat har underskott i sin produktion skulle vara ett relevant kriterium när den ”nationella referenskvantiteten” fastställs enligt förordning nr 1788/2003, hade den enkelt kunnat ange det genom en sådan hänvisning i nämnda förordning. Så är emellertid inte fallet, varför detta argument saknar stöd.
42
Det finns inte heller något stöd för det argument som sökandena i målet vid den nationella domstolen har framfört och som går ut på att dessa tvingas att hjälpa till att finansiera överskott som de inte ansvarar för. I skäl 5 och i artikel 4 i förordning nr 1788/2003 anges nämligen att samtliga producenter som har bidragit till överskridandet är betalningsskyldiga gentemot medlemsstaten avseende sina respektive bidrag till avgiften som skall erläggas endast av det skälet att de har överskridit sin tillgängliga kvantitet, vilket innebär att det inte går att särskilja vilka producenter eller medlemsstater som är ansvariga för en eventuell överproduktion av mjölk.
43
Av det ovanstående följer att den omständigheten att en medlemsstat har ett underskott inte ska anses som ett relevant kriterium för att fastställa den ”nationella referenskvantiteten” enligt förordning nr 1788/2003.
— Frågan huruvida förordning nr 1788/2003 är förenlig med de mål som anges i artikel 33.1 EG
44
Domstolen erinrar inledningsvis om att gemenskapslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning som motsvarar det politiska ansvar som tilldelats lagstiftaren enligt artiklarna 34–37 EG (dom av den 18 januari 2008 i de förenade målen C-37/06 och C-58/06, Viamex Agrar Handel och ZVK, REG 2008, s. I-69, punkt 34).
45
Vad rör just målen med den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 33 EG, ska gemenskapsinstitutionerna sträva efter att förena mål som sinsemellan kan vara motstridiga och i förekommande fall tillfälligt ge något av målen företräde med hänsyn till de ekonomiska faktorer eller förhållanden mot bakgrund av vilka de ska fatta sina beslut (se bland annat dom av den 19 mars 1992 i mål C-311/90, Hierl, REG 1992, s. I-2061, punkt 13 och där angiven rättspraxis).
46
Enligt artikel 33.1 EG har den gemensamma jordbrukspolitiken som mål att
a)
höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska framsteg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften,
b)
på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket,
c)
stabilisera marknaderna,
d)
trygga försörjningen,
e)
tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
47
Förordning nr 1788/2003 har emellertid sin grund i målet att stabilisera marknaderna, vilket uttryckligen anges i artikel 33.1 c EG (se analogt domen i det ovannämnda målet Hierl, punkt 10).
48
Såsom framgår av punkt 4 ovan har systemet med en avgift på den mängd mjölk som levereras och som överskrider en referenskvantitet som fastställts för varje medlemsstat förlängts genom förordningen.
49
Vidare framgår av skäl 3 i förordning nr 1788/2003 att det huvudsakliga målet med systemet är att minska obalansen mellan utbudet och efterfrågan på mjölk och mjölkprodukter samt de strukturella överskott som följer av denna obalans, och att på detta sätt uppnå större jämvikt på marknaden. Enligt skäl 22 i förordningen är huvudsyftet med den avgift som föreskrivs i denna förordning dessutom att stabilisera jordbruksmarknaderna.
50
Åtgärderna för att uppnå detta mål är tidsbegränsade och är, såsom förklarats i punkt 4 ovan, tillämpliga fram till och med den 31 mars 2015.
51
Mot denna bakgrund anser domstolen att rådet inte har gått utöver sitt ”utrymme för skönsmässig bedömning”, i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 45 ovan, genom att anta förordning nr 1788/2003 och därvid tillfälligt ge företräde för målet att ”stabilisera marknaderna”, i den mening som avses i artikel 33.1 EG.
52
Att stabilisera marknaderna är dessutom inte det enda mål som eftersträvas enligt förordning nr 1788/2003. Det framgår nämligen redan underförstått av uttrycket ”det huvudsakliga målet” i skäl 3 i nämnda förordning att förordningen inte har ett enda mål.
53
Vad avser just de mål som den nationella domstolen och sökandena i målet vid den nationella domstolen har hänvisat till framgår det av fast rättspraxis att avgiftssystemet syftar till att genom begränsning av mjölkproduktionen återupprätta balansen mellan tillgång och efterfrågan på mjölkmarknaden, vilken präglas av strukturella överskott. Denna åtgärd är således ett led i målsättningen att trygga en rationell utveckling av mjölkproduktionen och tillförsäkra den berörda jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard genom att bidra till att stabilisera inkomsterna för denna befolkning (dom av den 25 mars 2004 i de förenade målen C-480/00–C-482/00, C-484/00, C-489/00–C-491/00 och C-497/00–C-499/00, Azienda Agricola Ettore Ribaldi m.fl., REG 2004, s. I-2943, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
54
Såsom kommissionen har understrukit har man dessutom, sedan avgiftssystemet införts, i Republiken Italien kunnat observera bland annat att mjölkproduktionen per mjölkko har ökat betydligt och att genomsnittspriset för mjölk ständigt överskrids.
55
Det ska, såsom kommissionen och rådet har anmärkt, tilläggas att under perioden 1984/85–2006/07 har de sammanlagda referenskvantiteterna för de tio medlemsstaterna sjunkit med sammanlagt 2 procent, medan referenskvantiteten för Republiken Italien har ökat med 6 procent. I bilaga I i förordning nr 1788/2003 har den fastställts till 10530060 ton.
56
I artikel 1.3 i nämnda förordning föreskrivs dessutom en möjlighet att revidera de nationella referenskvantiteterna i bilaga I till förordningen med hänsyn till det allmänna marknadsläget eller specifika förhållanden i vissa medlemsstater, vilket enligt den senaste ändringen, som har skett genom rådets förordning (EG) nr 248/2008 av den 17 mars 2008 om ändring av förordning (EG) nr 1234/2007 vad gäller de nationella kvoterna för mjölk (EUT L 76, s. 6), har lett till att referenskvantiteten har ökats till förmån för samtliga medlemsstater. För Republiken Italien har den fastställts till 10740661,2 ton. Det är således inte uteslutet att ökningen av nämnda referenskvantitet i enlighet med artikel 6.5 i nämnda förordning även har lett till att de individuella referenskvantiteterna i denna stat har ökat.
57
Mot bakgrund av vad som ovan anförts ska den första frågan besvaras enligt följande. Den omständigheten att det i förordning nr 1788/2003 inte beaktas huruvida den berörda medlemsstaten har ett underskott, när den nationella referenskvantiteten bestäms, innebär inte att förordningen inte är förenlig med de mål som bland annat föreskrivs i artikel 33.1 a och b EG.
Den andra och den tredje frågan
58
Den nationella domstolen har ställt dessa frågor, vilka bör prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida förordning nr 1788/2003 strider mot icke-diskrimineringsprincipen, genom att det i denna förordning inte beaktas huruvida den berörda medlemsstaten har ett underskott, när den nationella referenskvantiteten bestäms.
Parternas argument
59
Sökandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat att icke-diskrimineringsprincipen även innebär ett förbud mot att behandla olika situationer lika. I målet vid den nationella domstolen innebär förordning nr 1788/2003 att situationer har behandlas lika trots att de inte var lika, och inte är det nu heller, eftersom underskottet i den italienska produktionen inte beaktas, varför förordningen strider mot icke-diskrimineringsprincipen.
60
De har tillagt att denna ojämlika behandling inte motiveras av sakliga skäl. Att hänvisa till solidaritet mellan lantbrukare är inte ett sakligt skäl som motiverar att olika situationer behandlas lika. Det är inte heller rätt att påstå att samtliga europeiska producenter deltar på samma sätt i ansträngningen för att stabilisera marknaden, eftersom de producenter som inte har överskott tvingas att bära kostnader som de delvis inte bär något ansvar för.
61
Rådet har hänvisat till att vad det anfört i anslutning till den första frågan, även gäller för den andra och tredje frågan.
62
Kommissionen har i huvudsak gjort gällande att på en gemensam marknad kan nödvändigheten att importera mjölk inte i sig anses visa på olika behandling. Domstolen har redan fastställt att kriteriet för att bestämma nationella referenskvantiteter eller beslutet att minska desamma inte kan medföra att en medlemsstat diskrimineras för att den har ett underskott.
63
Republiken Italien har dessutom i vilket fall som helst behandlats förmånligt av gemenskapen när det gäller fastställande av referenskvantiteter, varvid hänsyn har tagits till dess specifika situation.
64
Kommissionen har vidare gjort gällande att systemet för att bestämma nationella referenskvantiteter i förordning nr 1788/2003 är förenligt med principen om regional specialisering som syftar till att produktionen ska kunna ske där det är lämpligast ur ekonomisk synpunkt. Denna princip utgör hinder för att beakta underskott vad avser produktionen av en viss vara i förhållande till konsumtionen i en medlemsstat som en relevant faktor för att undvika diskriminering enligt i artikel 34.2 andra stycket EG.
65
Enligt kommissionen är således förordning nr 1788/2003 inte ogiltig med hänsyn till icke-diskrimineringsprincipen.
Domstolens svar
66
Sökandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat att eftersom den italienska mjölkproduktionen har ett underskott, vilket särskilt drabbar små producenter, skiljer sig denna situation från situationen för andra mjölkproducenter, särskilt producenter i medlemsstater med överskott.
67
Det ska härvid erinras om att enligt artikel 34.2 andra stycket EG ska den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna utesluta varje form av diskriminering mellan producenter eller konsumenter inom gemenskapen. Enligt fast rättspraxis kräver icke-diskrimineringsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 23 oktober 2007 i mål C-273/04, Polen mot rådet, REG 2007, s. I-8925, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
68
Vad gäller nämnda argumentation är det, trots vad som har anförts i punkten ovan, tillräckligt att anmärka, vilket även framgår av punkterna 30–43 ovan, att det saknar relevans att en medlemsstat har ett underskott när den nationella referenskvantiteten ska fastställas, varför sökandena i målet vid den nationella domstolen saknar stöd för sitt påstående att de av nämnda skäl befinner sig i en annan situation än mjölkproducenter i övriga medlemsstater.
69
Även om det skulle antas att förordning nr 1788/2003, som är tillämplig på samtliga producenter som tilldelas referenskvantiteter, och utan åtskillnad, i själva verket medför att små producenter drabbas hårdare än stora, kan den omständigheten att en bestämmelse som antas inom ramen för en gemensam organisation av marknaden kan påverka vissa producenter på olika sätt, beroende på den specifika beskaffenheten av deras produktion, inte anses som diskriminering, om bestämmelsen grundas på objektiva kriterier som har utformats efter vad som krävs för att den gemensamma organisationen av marknaden skall kunna fungera i sin helhet. Så är fallet med avgiftssystemet, vilket är utformat så, att de nationella och individuella referenskvantiteterna fastställs till en sådan nivå att de sammanlagt inte överskrider den sammanlagda garantikvantiteten för varje medlemsstat (se analogt domen i det ovannämnda målet Hierl, punkt 19 och där angiven rättspraxis).
70
Av detta följer att eftersom det inte föreligger en situation som innebär skillnader, ska den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande. Det har vid prövningen av frågan huruvida förordning nr 1788/2003 strider mot icke-diskrimineringsprincipen inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av denna förordning.
Fjärde frågan
71
Den nationella domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida förordning nr 1788/2003 strider mot proportionalitetsprincipen, i det att en enhetlig tillämpning av avgiften går utöver målen med den gemensamma organisationen av marknaden, genom att genomsnittliga italienska lantbrukare tvingas minska sin produktivitet och därigenom erhåller låga inkomster.
Parternas argument
72
Enligt sökandena i målet vid den nationella domstolen har systemet med mjölkkvoter i Italien lett till mycket allvarlig skada särskilt för små producenter, eftersom dessa hindras att utveckla sin verksamhet. Det är nämligen endast genom en strukturomvandling som lantbruken kan överleva på marknaden, och denna strukturomvandling förutsätter att produktionen ökas, vilket är något som förhindras genom kvotsystemet.
73
Detta system är dessutom på intet sätt ägnat att underlätta att jordbrukspolitikens mål uppnås. Systemet har ett enda mål, nämligen stabilisering av marknaderna, och detta eftersträvas på bekostnad av övriga mål. Kvotsystemet strider således mot gemenskapsprinciperna om rimlighet och proportionalitet.
74
Rådet har understrukit att gemenskapslagstiftaren förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, bland annat vad avser val som rör nödvändiga lagstiftningsåtgärder med syfte att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken. Det är dessutom endast om en åtgärd på detta område är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den berörda institutionen söker uppnå som åtgärden kan anses rättsstridig, vilket inte är fallet med förordning nr 1788/2003.
75
Kommissionen har hävdat att begäran om förhandsavgörande inte innehåller några uppgifter som i sig styrker att förordning nr 1788/2003 är uppenbart olämplig. Enligt kommissionen har systemet med kvoter och en avgift stabiliserat marknaden och visat sig vara en effektiv lösning på problemet med överproduktion, samtidigt som det är förenligt med övriga mål med den gemensamma jordbrukspolitiken.
Domstolens svar
76
Förordning nr 1788/2003 utgör en del av den gemensamma jordbrukspolitiken. Domstolen erinrar om att på detta område har rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning, och domstolsprövningen av hur detta skön har använts omfattar endast en kontroll av huruvida en åtgärd på detta område är uppenbart olämplig med avseende på det mål som den behöriga institutionen söker uppnå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2009 i mål C-479/07, Frankrike mot rådet, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
77
Det framgår av punkterna 47–49 ovan att det huvudsakliga målet med förordning nr 1788/2003 är att stabilisera mjölkmarknaden och att detta ingår i målet att stabilisera marknaderna, vilket uttryckligen nämns i artikel 33.1 c EG. Såsom framgår av punkterna 4 och 50 ovan är åtgärderna för att uppnå detta mål dessutom tidsbegränsade.
78
Det framgår särskilt av punkt 49 ovan att det var nödvändigt att anta förordning nr 1788/2003 för att kunna minska obalansen mellan utbudet och efterfrågan på mjölk och mjölkprodukter samt de strukturella överskott som följer av denna obalans och, på detta sätt, uppnå större jämvikt på marknaden.
79
Såsom generaladvokaten anmärkt i punkterna 9 och 67 i sitt förslag till avgörande kunde lagstiftaren, som alternativ till avgiftssystemet, ha sänkt interventionspriset, vilket emellertid skulle ha fått mer ogynnsamma följder för mjölkproducenternas intäkter än avgiftssystemet.
80
Såsom anmärks i punkterna 30–43 ovan saknar dessutom frågan huruvida den berörda medlemsstaten har ett underskott relevans, när den nationella referenskvantiteten bestäms.
81
Av punkt 57 ovan framgår vidare att förordning nr 1788/2003 även är förenlig med målen i artikel 33.1 a och b EG.
82
Det finns således inget som tyder på att förordning nr 1788/2003 är en uppenbart olämplig åtgärd för att uppnå målet att stabilisera marknaderna.
83
Mot denna bakgrund finner domstolen att det vid prövningen av frågan huruvida förordning nr 1788/2003 strider mot proportionalitetsprincipen inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av denna förordning.
Rättegångskostnader
84
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Den omständigheten att det i rådets förordning (EG) nr 1788/2003 av den 29 september 2003 om införande av en avgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter inte beaktas huruvida den berörda medlemsstaten har ett underskott, när den nationella referenskvantiteten bestäms, innebär inte att förordningen inte är förenlig med de mål som bland annat föreskrivs i artikel 33.1 a och b EG.
2)
Det har vid prövningen av frågan huruvida förordning nr 1788/2003 strider mot icke-diskrimineringsprincipen inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av denna förordning.
3)
Det har vid prövningen av frågan huruvida förordning nr 1788/2003 strider mot proportionalitetsprincipen inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av denna förordning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.