61976C0118
CONCLUSÕES DO ADVOGADO GERAL GERHARD REISCHL
apresentadas em 24 de Maio de 1977 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
Em 6 de Novembro de 1971, a recorrente no processo principal — que já conhecemos por ser a mesma do processo prejudicial 5/73 (acórdão de 24 de Outubro de 1973, Colect. 1973, p. 387) — celebrou com a empresa comercial estatal búlgara «Rodapaimpex» um contrato de compra expresso em DM, relativo a uma transacção de queijo de ovelha búlgaro. A importação para Berlim Oeste foi efectuada em 24 de Março de 1972. Sobre esta importação incidiram montantes compensatórios monetários, em conformidade com o Regulamento n.o 974/71 (JO L 106 de 12.5.1971), adoptado na sequência da liberalização das taxas de câmbio do DM e do florim neerlandês decidida em Maio de 1971. A taxa aplicada foi a que estava em vigor no dia da importação, que a Comissão tinha fixado através do Regulamento n.o 548/72, de 16 de Março de 1972 (JO L 66 de 18.3.1972) .
Considerando esta cobrança de direitos ilegal, a recorrente impugnou a decisão da repartição principal das alfândegas de Berlim-Packhof, que tinha feito a liquidação, perante o Finanzgericht de Berlim. Este processo deu lugar ao reenvio 5/73, que já citámos e que se referia à legalidade do Regulamento n.o 974/71 e do Regulamento n.o 548/ /72, e bem assim ao cálculo do montante compensatório monetário que então havia sido aplicado. Em resposta às questões que lhe foram então colocadas, o Tribunal de Justiça — no seu acórdão de 24 de Outubro de 1973 — declarou que a análise não revelara qualquer elemento «que possa afectar a validade do Regulamento n.o 974/71 do Conselho, nem dos regulamentos n.os 1013/71, 1014/71 e 548/72 da Comissão, que fixam os montantes compensatórios aplicáveis ao tempo a que se referem as questões suscitadas»(ou seja, em 24 de Março de 1972). No julgamento que proferiu em seguida, em 7 de Fevereiro de 1975, o Finanzgericht não se ateve precisamente à decisão prejudicial. Pelo contrário, baseou-se no montante compensatório que era aplicável à época da celebração do contrato e reduziu a dívida fiscal da recorrente do montante correspondente. Em seguida — considerando a administração fiscal alemã que a decisão prejudicial do Tribunal de Justiça não tinha sido correctamente seguida —, o litígio subiu em recurso ao Bundesfinanzhof, onde aparentemente continua pendente.
Já anteriormente, em Fevereiro de 1974, a recorrente tinha feito uma nova tentativa para ser liberada da sua dívida fiscal. Tinha apresentado àrepartição principal das alfândegas de Berlim-Packhof um pedido de redução e de reembolso dos montantes compensatórios monetários, invocando o artigo 131.o da «Reichsabgabenordnung» (lei geral alemã sobre os impostos), que, na versão então em vigor, previa o seguinte:
«Em certos casos particulares, os impostos e outras prestações pecuniárias podem ser objecto de perdão ou redução parcial quando, no caso particular considerado, a sua cobrança seja contrária à equidade; nas mesmas condições, os impostos e outras prestações pecuniárias já pagas podem ser reembolsados ou levadas em conta…
Relativamente a certas categorias de casos semelhantes, podem ser adoptadas orientações gerais por aplicação analógica do n.o 1. Os poderes que decorrem dos n. os 1 e 2 competem à autoridade financeira suprema da colectividade que administra os impostos ou aos serviços por ela designados…»
Essa redução discricionária de impostos públicos é prevista pelo direito alemão por diversos motivos. Por um lado, este direito permite invocar razões de equidade de natureza pessoal, como por exemplo algumas condições pessoais da vida ou uma situação económica difícil. Por outro lado, existem razões de equidade chamados objectivos. Está-se, designadamente, perante essas razões quando — para retomar os termos da directiva sobre a equidade do Ministério Federal Alemão das Finanças de 1974, parágrafo B II — «se pode deduzir da vontade do legislador que, se a questão a decidir tivesse sido expressamente regulada, teria sido decidida no sentido da medida de equidade em perspectiva». O objectivo é chegar a uma solução equitativa nas situações específicas não previsíveis para o legislador e cujas circunstâncias são atípicas. Por outro lado, estas razões objectivas cobrem também certos casos em que a violação das normas processuais ou o termo do prazo de recurso têm por efeito fazer nascer dívidas fiscais que materialmente não se justificam. Em abono do seu pedido, a recorrente invocou apenas razões de equidade objectivas: alegou o espírito e a finalidade das normas comunitárias sobre a compensação monetária e argumentou que, no seu caso, a cobrança da imposição levava a um resultado não pretendido pelo direito comunitário. Este pedido foi, todavia, indeferido pela repartição principal das alfândegas com o fundamento de os efeitos da cobrança do direito no caso da recorrente haverem sido conscientemente aceites pelo legislador comunitário. A recorrente reclamou contra esta decisão perante a Oberfinanz-direcktion de Berlim e, como também aí não obteve êxito, interpôs finalmente um recurso para reembolso dos montantes compensatórios monetários perante o Finanzgericht de Berlim.
O Finanzgericht não considera excluída à partida a redução por razões de equidade porque a compensação monetária constitui, na sua opinião, um regime de tributação de natureza claramente fixa. Por outro lado, tem algumas dúvidas acerca da jurisprudência existente e da opinião da doutrina sobre essa questão. Por isso, por despacho de 23 de Novembro de 1976, suspendeu a instância e, nos termos do artigo 177.o, submeteu as questões prejudiciais seguintes:
1)
Uma autoridade aduaneira nacional tem o direito ou, sendo caso disso, a obrigação de aplicar aos pedidos de redução, por razões de equidade, de imposições devidas à Comunidade, no caso concreto de montantes compensatórios (monetários), o direito nacional (no caso dos autos o artigo 131o da Reichsabgabenordnung)?
2)
Em caso de resposta negativa à primeira questão: existe uma base jurídica, sendo caso disso de direito comunitário, susceptível de fundamentar uma redução dos montantes compensatórios (monetários) por razões de equidade?
3)
Como está expressa a norma de direito que decorre, sendo caso disso, dessa base jurídica em relação ao caso dos autos?
4)
Qual é, nesse caso, a instância competente para decidir duma redução por razões de equidade?
Sobre estas questões, observaremos o seguinte:
1.
A primeira dentre elas exige, antes de mais, dois esclarecimentos.
A mesma fala de «imposições devidas à Comunidade». O contexto indica contudo claramente que esta expressão não deve ser entendida textualmente no sentido apenas dos direitos que revertem para a Comunidade. À época dos factos, não era esse o caso relativamente aos montantes compensatórios monetários. Só pode, por isso, tratar-se de imposições cobradas ao abrigo do direito comunitário.
Além disso, resulta dos factos que a questão deve ser limitada ao problema da redução por razões de equidade objectivas, designadamente quando a cobrança da imposição é pretensamente contrária ao fim previsto pela lei e quando se opera para lá da intenção do legislador. No caso dos autos, não é, por isso, necessário analisar se se tem em mente uma redução por motivos pessoais ou em virtude dos efeitos de certas regras de forma e de processo.
A questão assim delimitada, a recorrente no processo principal propõe uma resposta afirmativa. Atribui importância ao facto de o regulamento comunitário apenas prever competência para cobrar a compensação monetária, com a consequência, na sua opinião, de as imposições recebidas ao abrigo do regulamento alemão relativo à cobrança de uma imposição compensatória para protecção da agricultura alemã, de 14 de Maio de 1961, serem imposições abrangidas pelo direito nacional. Na sua opinião, isso significa, além disso, que a redução dessas imposições por razões de equidade é regulada pelo direito processual alemão. Quanto ao direito processual é, com efeito, jurisprudência constante (processo 33/76, Rewe-Zentralfinanz eG e Rewe-Zentral AG/Chambre d'agriculture de la Sarre, acórdão de 16 de Dezembro de 1976) que, quando não existe regulamentação comunitária, a regulação desse direito incumbe aos Estados-membros. Além disso, é necessário remeter para a jurisprudência acerca dos avisos oficiais de classificação pautal, que são possíveis em direito alemão. Estes avisos foram declarados lícitos, se bem que em certas circunstâncias possam conduzir a aplicações divergentes das cobranças aduaneiras exigidas pela pauta' aduaneira comum. Ora, a redução por razões de equidade das imposições previstas pelo direito comunitário constitui uma categoria semelhante de medidas de aplicação do direito.
A Comissão e o Governo federal alemão sustentam, pela sua parte, uma opinião contrária, em apoio da qual os seus representantes — nomeadamente o da Comissão — argumentaram que os Estados-membros não têm o poder de regulamentar a redução por motivos de equidade objectivos porque a Comunidade fez uso das competências que lhe foram atribuídas pelo Tratado e fixou todas as condições necessárias para a cobrança das imposições. Nestas condições não é admissível que os Estados-membros afectem, através de medidas nacionais, o alcance da regulamentação comunitária. A jurisprudência, de resto, já sublinhou este princípio em diversas ocasiões, em casos semelhantes.
Para apreciação deste diferendo, é necessário, na nossa opinião, partir das declarações feitas no acórdão proferido no processo 5/ /73, que já citámos. Nessa decisão, o Tribunal de Justiça sublinhou que a regulamentação comunitária sobre a compensação monetária, que é objecto do Regulamento n.o 974/ /71, foi adoptada nos termos do artigo 103.o do Tratado CEE, que foi necessário evitar qualquer medida unilateral e que as medidas tomadas em execução do artigo 103.o eram indispensáveis no interesse da protecção dos objectivos e dos mecanismos da política agrícola comum. Dado que a validade da regulamentação comunitária, incluindo a das disposições de execução do Regulamento n.o 974/71 tomadas pela Comissão, não foi posta em causa, é, por isso, seguro que os organismos comunitários fizeram uso correcto dos poderes que lhe são reconhecidos pelo Tratado. Além disso, é preciso recordar que o Regulamento n.o 974/71 exprimia certamente apenas uma competência do Estados-membros, mas o seu artigo 7.o dispunha formalmente que não se podia fazer uso de forma parcial ou temporária da autorização prevista por esse diploma, e que, por isso, não eram possíveis derrogações através de medidas nacionais.
Finalmente, não se deve esquecer que no acórdão proferido no processo 5/73, no qual analisou a validade do Regulamento n.o 974/ /71 e do regulamento da Comissão que fixou os montantes compensatórios relativamente aos diferentes produtos, o Tribunal decidiu expressamente que a escolha de um critério uniforme e fixo para a fixação dos montantes compensatórios não era passível de crítica. O facto de os montantes compensatórios não corresponderem em cada caso à incidência monetária da reavaliação do DM — explicitou claramente — não constitui uma violação do princípio da proporcionalidade.
Agora, a recorrente no processo principal reclama uma redução dos montantes compensatórios, fixados pela Comunidade, por razões de equidade. Em abono da aplicação das normas nacionais quanto à equidade, alega a economia da regulamentação comunitária e, a esse respeito — tal como a Comissão observou pertinentemente —, avança em larga medida os mesmos argumentos do processo 5/73, entre outros o facto de a reavaliação do DM não ter tido influência sobre a operação realizada por ela, dado que o contrato havia sido concluído com base no DM.
Trata-se, pois, nada mais nada menos do que duma modificação da regulamentação comunitária que foi objecto de um regulamento directamente aplicável e que — como o Tribunal declarou no seu acórdão no processo 43/72 (Merkur-Außenhandels-GmbH/Comissão das Comunidades Europeias, acórdão de 24 de Outubro de 1973, Colect. 1973, p. 383) — tem um carácter global. Dar razão ao pedido equivaleria a intervir no âmbito de aplicação dessa regulamentação e a pôr parcialmente em questão a aplicação do direito comunitário.
Na nossa opinião, é naturalmente duvidoso que semelhante atitude possa ser conciliada com as regras relativas à repartição das competências entre a Comunidade e os Estados-membros e com a primazia do direito comunitário e o princípio da sua aplicação uniforme.
É evidentemente sem razão que a recorrente remete a este propósito para o acórdão proferido no processo 33/76, no qual se declarou que, enquanto não existissem disposições comunitárias, a regulamentação das questões processuais incumbia às ordens jurídicas nacionais. No caso dos autos, não se trata efectivamente da aceitação de alguns efeitos no direito material, decorrente da violação de disposições nacionais quanto à forma e ao processo; o presente processo, pelo contrário, refere-se a uma redução por razões de equidade, que a recorrente fundamenta em considerações apenas de direito material baseadas, designadamente, na economia da lei. Também pouco convincente é a remissão da recorrente para a jurisprudência sobre a admissibilidade dos avisos oficiais de classificação pautal que emanam das autoridades nacionais (acórdão 3/71, Kurt Siemers & Co./ /Hauptzollamt Bad Reichenhall, acórdão de 24 de Novembro de 1971, Colect. 1971, p. 349). Esses avisos apenas representam, com efeito, uma aplicação antecipada do direito comunitário, que pode naturalmente comportar erros, enquanto que uma redução por razões de equidade das imposições reguladas pelo direito comunitário constituiria uma derrogação a esse direito comunitário e equivaleria a modificá-lo.
Em contrapartida, é útil recordar alguns acórdãos proferidos em casos semelhantes é que excluíram claramente a aplicação de normas nacionais quanto à equidade ou outras regras nacionais que se afastem do direito comunitário. Tal foi o caso do processo 31/70, Deutsche Getreide- und Futtermittel Handelgesellschaft mbH/ /Hauptzollamt Hamburg-Altona, acórdão de 15 de Dezembro de 1970, Colect. 1969-1970, p. 597), que tinha como objecto o problema da cobrança de direitos niveladores sobre o milho deteriorado por efeito da humidade. O reenvio do Governo dos Países Baixos para a possibilidade, que existe no direito neerlandês, de reduzir a taxa do direito nivelador por razões de equidade foi tacitamente mas não menos claramente declarado ineficaz. Deve também mencionar-se o acórdão no processo 18/72 (NV Granaria Graaninkoopmaatschappij/Produktschap voor Veevoeder, acórdão de 30 de Novembro de 1972, Colect. 1972, p. 395), no qual o Tribunal declarou claramente que as autoridades nacionais não podiam aplicar o direito interno e, com base nele, conceder isenções de direitos niveladores por razões de equidade. E esse acórdão acrescentou — com absoluta clareza — que não era compatível com a repartição de competências em vigor que os Estados-membros influenciem, através de medidas nacionais, a execução do direito comunitário. Finalmente, deve ainda citar-se o acórdão no processo 50/76 (Amsterdam Bulb BV/Produktschap voor Siergewassen, Colect. 1977 p. 61), no qual — num contexto seguramente mais afastado — o Tribunal decidiu que os serviços nacionais não podiam conceder isenções aos preços mínimos fixados pela Comunidade.
Em conclusão, a primeira questão só pode, na nossa opinião, ter uma resposta negativa, quer dizer, só se pode declarar que, no domínio da compensação monetária, que é inteiramente regulado pela regulamentação comunitária, as autoridades nacionais não têm o poder de regulamentar a redução por razões de equidade objectivas, quer as imposições em questão caibam à Comunidade ou aos Estados-membros.
2.
A segunda questão, por seu lado, pergunta se existe uma base jurídica comunitária susceptível de fundamentar a redução por razões de equidade solicitada pela recorrente. A este respeito, é necessário fazer uma distinção — como a Comissão observou pertinentemente — entre o direito escrito e os princípios de direito não escritos que poderiam eventualmente decorrer de uma concordância dos direitos nacionais dos Estados-membros.
a)
No que respeita, antes de mais, ao direito comunitário escrito, a Comissão demonstrou que o mesmo não contém um princípio geral de equidade comparável ao do artigo 131.o da lei geral alemã sobre os impostos. Só em determinados casos particulares se faz referência a princípios de equidade em disposições específicas, e isso principalmente relacionado com as medidas que dizem respeito a ocorrências de ordem monetária.
Assim, a Comissão remete para o Regulamento n.o 1608/74 (JO 1974, L 170), que autoriza os Estados-membros a renunciar a montantes compensatórios monetários que tenham sido adoptados ou aumentados na sequência de medidas monetárias imprevisíveis. O elemento essencial é contudo o facto de este regulamento apenas ser válido relativamente às importações ou exportações realizadas a partir de 4 de Junho de 1973 e apenas dizer respeito aos contratos celebrados antes da entrada em vigor das medidas monetárias — o que também não é o caso dos autos. As normas são idênticas no regime previsto pelo Regulamento n.o 2966/74 (JO 1974, L 316), que, relativamente às medidas transitórias adoptadas na sequência da suspensão da aplicação do artigo 4.o a), n.o 2, do Regulamento n.o 974/71, apenas confere também competência relativamente aos contratos firmes celebrados, ou ainda no Regulamento n.o 2042/73 (JO 1973, L 207), que se referia às situações criadas por uma alteração do sistema e que eram imprevisíveis.
No que respeita ao direito dos certificados, devem também citar-se certos regulamentos que excluíram a perda da caução em casos de força maior, ou outros textos, como por exemplo os regulamentos n. 05 1134/68 (JO 1968, L 188) e 556/76 (JO 1976, L 65), que, no caso de alterações dos montantes pré-fixados, previram a anulação do certificado ou medidas compensatórias apropriadas. Disposições semelhantes, que prevêem a adaptação das restituições à desvalorização de facto do dólar, figuram também no Regulamento n.o 842/73 (JO 1973, L 81). A impossibilidade de deduzir destas disposições um princípio que possa ter importância para o litígio do processo principal é, todavia, evidente.
Nestas condições, é de facto legítimo declarar que o direito comunitário escrito não contém qualquer regulamentação que — ainda que por aplicação analógica — possa justificar uma redução dos montantes compensatórios monetários por razões de equidade, a exemplo do artigo 131o da lei geral alemã sobre os impostos.
b)
Em relação ao direito comunitário não escrito, vem imediatamente ao espírito a referência à proposta da regulamentação elaborada pela Comissão relativa ao reembolso ou à redução dos direitos de importação ou de exportação. O seu conteúdo — se bem que não se tenha transformado ainda em lei — poderia apresentar interesse relativamente às normas que, em virtude da situação jurídica a esse respeito concordante entre os Estados-membros, pudessem desde já, como pensa a Comissão, ser consideradas como normas de direito comunitário consuetudinário. Esta opinião parece correcta relativamente à redução em caso de fixação errada dos direitos na sequência de erros de transcrição ou de cálculo ou em virtude de erros de outro tipo, relativamente à redução no caso de mercadorias defeituosas ou não conformes com a condição do contrato, e bem assim relativamente à redução nalguns casos particulares que são resumidos no título E da proposta de regulamento. Esta constatação também apenas apresenta, todavia, um interesse menor, porque o caso dos autos que é objecto do processo principal não está abrangido manifestamente em nenhuma destas hipóteses.
Numa análise pormenorizada do direito comparado, a Comissão demonstrou, além disso, que as ordens jurídicas dos Estados-membros não permitiam deduzir delas um princípio geral de direito que autorizasse a considerar desde já que um regime do género do previsto no artigo 131o da lei geral alemã sobre os impostos faz parte integrante do direito comunitário.
Aparentemente, um regime semelhante apenas existe, com efeito — abstracção feita do direito luxemburguês —, nos Países Baixos. O direito deste país define não apenas algumas circunstâncias em que uma redução ou um reembolso dos direitos devem ser concedidos, mas contém também uma disposição geral segundo a qual o ministro competente pode tomar essa decisão discricionária por razões de equidade.
Na Grã-Bretanha, em contrapartida, não é possível uma redução por razões de equidade. Existe apenas uma série de situações que impedem o nascimento da dívida fiscal, e uma redução só é possível em certos casos quando estão reunidas algumas condições legalmente definidas. Também o direito italiano não prevê decisões discricionárias sobre uma redução por razões de equidade, nem derrogações às obrigações de pagamento por um motivo semelhante; prevê apenas alguns casos de redução, que são todavia completamente alheios às razões de equidade inerentes ao devedor. Em França, existe mesmo uma proibição de qualquer redução de direitos. Um reembolso gracioso ou uma redução só são excepcionalmente possíveis quando se trata de impostos directos, excluindo, por consequência, os direitos aduaneiros e as imposições semelhantes e, além disso, não são concedidos por motivos de equidade objectivos. Finalmente, no que respeita aos direitos belga, dinamarquês e irlandês, embora estes direitos prevejam uma redução, já se trata apenas de situações claramente definidas que, além disso, relevam aparentemente mais do direito processual. Quanto aos detalhes, remetemos acerca de todos estes pontos para a posição contida nas observações da Comissão e para o quadro que lhe anexou.
A única conclusão que pode efectivamente ser deduzida de todas estas verificações é que não existe em direito comunitário um princípio jurídico geral cujo conteúdo corresponda ao do artigo 131.o da lei geral alemã sobre os impostos. Na medida em que a proposta de regulamento em questão vá mais longe e vise regulamentações que pelo menos se aproximam muito do artigo 131o da lei alemã, a mesma cria, pois, certamente um novo direito comunitário. É por isso que não é possível falar de uma lacuna temporária que permita tomar em consideração desde já os princípios dessa disposição alemã.
Em resumo, isso significa que a segunda questão deve também ser respondida de forma negativa, o que significa ao mesmo tempo que as questões três e quatro não devem ser analisadas.
Para o tribunal a quo, a conclusão é pois que, do ponto de vista comunitário, a recusa de redução por razões de equidade solicitada pela recorrente não merece crítica. Tendo em conta a jurisprudência do Bundesfinanzhof nesta matéria, segundo o qual uma redução por razões de equidade não pode ter por objectivo atenuar certos efeitos aceites pelo legislador (v. acórdão de 2 de Setembro de 1974), pode mesmo ainda acrescentar-se que, no caso dos autos, não parecem mesmo estar preenchidas as condições às quais o direito alemão subordina essa redução. De acordo com a jurisprudência que citámos (acórdão no processo 5/73), é, com efeito, claro que a regulamentação comunitária sobre a compensação monetária teve em conta as consequências jurídicas criticadas pela recorrente ao aceitar, no interesse dum regulamento diligente e efectivo, que os montantes compensatórios sejam também cobrados quando não pode ser verificada a incidência das medidas monetárias. No caso da recorrente, não se trata, pois, de um rigor imprevisível.
3.
Em conclusão, propomos que o Tribunal dê ao pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Finanzgericht de Berlim a seguinte resposta:
a)
As autoridades nacionais não têm competência para apreciar pedidos de redução de imposições compensatórias monetárias, cobradas ao abrigo de uma regulamentação comunitária, em conformidade com normas nacionais de equidade, quando se trata de razões de equidade objectivas que impliquem uma determinada margem de apreciação.
b)
O direito comunitário não contém actualmente uma base jurídica geral em virtude da qual os direitos que foram fixados em conformidade com o direito comunitário possam ser reduzidos por razões objectivas de equidade.
(
*1
)	Língua original: alemão.