61999CC0428_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 In 1996 gelastte de Nederlandse regering als een van de maatregelen ter voorkoming van verspreiding van boviene spongiforme encefalopathie (BSE), dat in het Verenigd Koninkrijk geboren kalveren aanwezig op haar grondgebied werden gedood, en trof zij een regeling voor een aan landbouwers te betalen tegemoetkoming. Vervolgens werd de grondslag voor de berekening van de tegemoetkoming gewijzigd als gevolg van een communautaire regeling met terugwerkende kracht. Een landbouwer wiens tegemoetkoming aanvankelijk op de eerste grondslag was vastgesteld, maakt bezwaar tegen de wijziging daarvan op de tweede grondslag.
2 In die omstandigheden wenst het College van Beroep voor het bedrijfsleven te vernemen of de Nederlandse autoriteiten de oorspronkelijke nationale regeling mochten vaststellen en, afhankelijk van het antwoord op die vraag, of het gemeenschapsrecht in de weg staat aan betaling overeenkomstig die regeling, met name in het licht van een mogelijk gewettigd vertrouwen gebaseerd op de eerste taxatie.
Gemeenschapswetgeving
Staatssteun en de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees
3 Krachtens artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG) worden steunmaatregelen van de staten of met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar geacht met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Met de gemeenschappelijke markt worden echter onder meer verenigbaar geacht, steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen.
4 Volgens artikel 93, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 3, EG) moet de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen van tevoren op de hoogte te worden gebracht. Indien zij meent dat een voornemen onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, moet zij, nadat de belanghebbenden hun opmerkingen hebben mogen maken, bepalen of de steun moet worden opgeheven of gewijzigd. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat een eindbeslissing is bereikt.
5 De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees wordt geregeld door verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad(1), zoals gewijzigd. De vijftiende overweging van de considerans van deze verordening verklaart, dat de totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt die berust op een stelsel van gemeenschappelijke prijzen, door de toepassing van bepaalde steunmaatregelen in gevaar zou worden gebracht, zodat de verdragsbepalingen inzake steun van toepassing moeten worden verklaard op de sector rundvlees. Dat is gedaan in artikel 24.
6 Artikel 23 van verordening nr. 805/68, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 1261/71(2), luidt: "Ten einde rekening te houden met de beperkingen van het vrije verkeer die zouden kunnen voortvloeien uit de toepassing van maatregelen om de verbreiding van veeziekten te bestrijden, kunnen volgens de procedure van artikel 27 buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt die door deze beperkingen wordt getroffen, worden genomen.[(3)] Deze maatregelen kunnen slechts worden getroffen in de mate en voor het tijdvak die strikt noodzakelijk zijn voor de ondersteuning van deze markt."
7 In de considerans van verordening nr. 1261/71, waarbij de toepasselijke versie van artikel 23 van verordening nr. 805/68 werd ingevoerd, wordt erop gewezen, dat buitengewone maatregelen die uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren gerechtvaardigd zijn, vaak een belemmering vormen voor de werking van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In de meeste gevallen bestaat de doelmatigste of financieel minst kostbare remedie in het nemen van buitengewone maatregelen die, indien zij autonoom door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd, onverenigbaar zijn met de communautaire bepalingen. Om deze nadelen te ondervangen is het noodzakelijk te zorgen voor een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie en voor een snelle tenuitvoerlegging van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de markt.
Volksgezondheid en gezondheid van dieren
8 Artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425/EEG(4) bepaalt onder meer:
"Indien de bevoegde autoriteiten van een lidstaat bij een controle op de plaats van bestemming of tijdens het vervoer constateren dat:
a) er verwekkers van in richtlijn 82/894/EEG[(5)], laatstelijk gewijzigd bij beschikking 90/134/EEG van de Commissie[(6)], bedoelde ziekten, zoönoses, ziekten of andere aandoeningen die een ernstig gevaar voor mens of dier kunnen opleveren aanwezig zijn, of dat de producten afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, gelasten zij dat het dier of de partij in het meest nabije quarantainestation in quarantaine wordt geplaatst of gedood en/of vernietigd wordt.
(...)
De in artikel 10 bedoelde vrijwaringsmaatregelen kunnen worden toegepast.
(...)"
9 Artikel 10 van de richtlijn heeft betrekking op de bij het uitbreken van een dierziekte te nemen maatregelen. Volgens artikel 10, lid 1, moet een lidstaat waar een in richtlijn 82/894 bedoelde dierziekte of een zoönose, ziekte of andere aandoening die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kan opleveren, is uitgebroken, de andere lidstaten en de Commissie daarvan onmiddellijk in kennis stellen. Een lidstaat van bestemming kan, om ernstige redenen uit het oogpunt van de bescherming van de gezondheid van mens en dier, conservatoire maatregelen nemen in afwachting van de vaststelling van maatregelen door de Commissie en moet deze maatregelen onverwijld aan de Commissie en de andere lidstaten meedelen. Ingevolge artikel 10, lid 4, moet de Commissie het verdere verloop van de situatie volgen en moet zij alle nodige maatregelen nemen.
De BSE-crisis
10 Op 20 maart 1996 stelde de regering van het Verenigd Koninkrijk in verband met het veelvuldig voorkomen van boviene spongiforme encefalopathie (BSE) de Commissie ervan in kennis, dat zij bepaalde maatregelen had getroffen naar aanleiding van nieuwe informatie over een aantal gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jacob bij mensen, die mogelijk verband hielden met BSE. Naar aanleiding daarvan besloten andere lidstaten de invoer van levende runderen en rundvlees uit het Verenigd Koninkrijk te verbieden. In beschikking 96/239(7) wees de Commissie erop, dat hoewel het toen niet mogelijk was een definitief standpunt in te nemen over het risico van overdracht van BSE op de mens, het bestaan van een risico niet kon worden uitgesloten. Daar de daaruit resulterende onzekerheid grote ongerustheid bij de consumenten had doen ontstaan, besloot de Commissie, bij wijze van spoedmaatregel, het vervoer van runderen en van rundvlees of producten op basis van rundvlees vanuit het Verenigd Koninkrijk naar de andere lidstaten te verbieden.(8)
11 Ongeveer drie weken later stelde de Commissie verordening (EG) nr. 717/96(9) vast op de grondslag van artikel 23 van verordening nr. 805/68. In de considerans van deze verordening wordt verwezen naar het verbod van uitvoer uit het Verenigd Koninkrijk, maar wordt ook verklaard, dat aldaar geboren kalveren vóór de instelling van dat verbod naar andere lidstaten zijn verzonden om daar te worden vetgemest. De mogelijkheid dat deze kalveren in de voedselketen konden terechtkomen, had het vertrouwen van de consument in rundvlees aangetast en de markten in België, Frankrijk en Nederland verstoord. Bijgevolg moesten buitengewone maatregelen ter ondersteuning van deze markten worden genomen door te voorzien in een mede door de Gemeenschap gefinancierde regeling in het kader waarvan deze lidstaten werden gemachtigd de betrokken dieren aan te kopen om ze te doden en vervolgens te vernietigen. De aan de producenten betaalde prijs diende ter compensatie voor het niet-verkopen van de betrokken kalveren en bijgevolg moest deze prijs worden gebaseerd op de laatstgenoteerde prijs voor karkassen van kalveren op de communautaire markt, namelijk 2,8 ecu per kg levend gewicht.
12 Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 717/96 machtigde de bevoegde nationale autoriteiten derhalve tot het aankopen van runderen die op 20 maart 1996 ten hoogste zes maanden oud waren, die op die datum verbleven op een op hun grondgebied gelegen bedrijf, en die door een producent voor verkoop werden aangeboden, voorzover die producent kon bewijzen dat het betrokken dier in het Verenigd Koninkrijk was geboren. Volgens artikel 2 bedroeg de te betalen prijs 2,8 ecu per kg levend gewicht, waarvan de Gemeenschap 70 % voor haar rekening zou nemen. Artikel 3 bepaalde, dat België, Frankrijk en Nederland de nodige maatregelen moesten treffen om een adequate toepassing van deze regeling en de volledige naleving van deze verordening te garanderen, alsmede de Commissie zo spoedig mogelijk in kennis moesten stellen van de getroffen maatregelen en van alle wijzigingen daarvan.
13 Overeenkomstig artikel 7 trad verordening nr. 717/96 in werking op de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, namelijk 20 april 1996, maar was zij met ingang van 11 april 1996 van toepassing.
De Nederlandse wetgeving
14 De Nederlandse autoriteiten hadden reeds maatregelen genomen naar aanleiding van de toen heersende ernstige ongerustheid over de gezondheid. Op 3 april 1996 stelde de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, handelend in overeenstemming met de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, in het kader van de Veewet en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, een besluit vast op grond waarvan in het Verenigd Koninkrijk geboren kalveren moesten worden gedood.(10)
15 In de toelichting bij dit besluit stond vermeld: "De maatregel om de dieren te doden is gebaseerd op artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425/EEG op grond waarvan de lidstaten dieren moeten doden en/of vernietigen indien bij de controle op de plaats van bestemming blijkt dat de dieren afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied."
16 Op 3 april werd tevens een regeling betreffende de betaling van een tegemoetkoming aan de eigenaren van gedode kalveren(11) vastgesteld, die op 9 april 1996 in werking trad. Op grond van deze regeling, zoals aanvankelijk vastgesteld, bedroeg de tegemoetkoming in de schade: de op basis van een taxatie door een deskundige vastgestelde waarde van de kalveren in het economisch verkeer voorafgaand aan de afvoer van het bedrijf waar deze kalveren werden gehouden. Met ingang van 17 april 1996(12) werd een voorbehoud toegevoegd: "met dien verstande dat, zodra ingevolge de Europese regelgeving een bedrag voor deze tegemoetkoming wordt vastgesteld, dat laatste bedrag als tegemoetkoming zal gelden". De regeling werd op 26 april 1996(13) nog eens gewijzigd in dier voege dat de vergoeding 2,8 ecu per kg levend gewicht bedroeg en werd berekend overeenkomstig artikel 2, lid 1, van verordening nr. 717/96. Die wijziging werkte terug tot en met 11 april 1996.
17 De regeling tegemoetkoming werd (kennelijk in de vorm waarin zij aanvankelijk was vastgesteld) bij brief van 15 april 1996 van de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland aan de Commissie meegedeeld. In de brief stond, dat bij deze regeling zoveel mogelijk was aangesloten bij de reeds bestaande systematiek van schadeloosstelling in het kader van de bestrijding van dierziekten ten gevolge van een dierziekte-uitbraak.
Het hoofdgeding
18 Op 19 april 1996 werd de waarde van de kalveren van H. van den Bor BV (hierna: "Van den Bor"), voorafgaand aan hun aankoop voor doding, door een deskundige vastgesteld op 619 001,25 NLG, en aan Van den Bor werd door de kringdirecteur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees een verklaring uitgereikt waarin hij die waardering bevestigde als het bedrag dat aan tegemoetkoming zou worden betaald. De kalveren blijken in feite op 25 april 1996 door het nationale interventiebureau te zijn opgekocht.
19 Op 4 juni 1996 zond het interventiebureau Van den Bor een aankoopbevestiging waarin werd verklaard, dat de prijs 5,99 NLG (zijnde 2,8 ecu) per kg levend gewicht zou bedragen. Op grond daarvan werd een totaalbedrag van 609 266,10 NLG betaald.
20 Van den Bor maakte zonder succes bezwaar tegen deze herwaardering. In het besluit tot afwijzing van het bezwaar werd met name erop gewezen, dat toen de kringdirecteur op 19 april 1996 zijn verklaring afgaf, het vergoedingenstelsel reeds was gewijzigd en dat aan die wijziging voldoende publiciteit was gegeven, daar zij onder andere op 16 april in de Staatscourant was gepubliceerd.
21 In zijn beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven betoogt Van den Bor in hoofdzaak, dat noch de taxateur noch de RVV ambtenaar hem van de wijziging in de regeling op de hoogte had gebracht en dat zij kennelijk gedurende nog eens twee weken, waarin met de taxatie van de in het Verenigd Koninkrijk geboren kalveren is doorgegaan, nog steeds niet op de hoogte waren van de wijziging. In die omstandigheden had Van den Bor een gewettigd vertrouwen dat de getaxeerde waarde zou worden betaald.
22 Het College stelde zich op het standpunt, dat ingeval uitsluitend nationaal recht van toepassing zou zijn, Van den Bor daarop mocht vertrouwen. Dat zou evenwel niet het geval kunnen zijn indien het interventiebureau door het gemeenschapsrecht werd verplicht de vergoeding te bepalen zoals het uiteindelijk heeft gedaan. In dat verband rezen een aantal vragen, met name over de bevoegdheid van de Nederlandse autoriteiten om in afwachting van de vaststelling van een communautaire regelgeving hun eigen voorschriften vast te stellen. De nationale rechter heeft daarop de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen verzocht:
"1. Had de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de bevoegdheid om vooruitlopend op de communautaire regeling terzake, een nationale regeling te treffen die het mogelijk maakte vergoeding te betalen van de door een belanghebbende als gevolg van het doden van Britse kalveren geleden schade, zoals is geschied bij de besluiten van voornoemde minister van 3 april 1996?
2. Indien vraag 1 ontkennend moet worden beantwoord, staat dan het communautaire recht in de weg aan honorering van het door een beschikking op grond van voormelde nationale regeling gewekte vertrouwen dat een bepaalde vergoeding zal worden uitbetaald - een vertrouwen dat indien uitsluitend nationaal recht van toepassing zou zijn, als gerechtvaardigd moet worden aangemerkt?
3. Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, staat dan het communautaire recht, en inzonderheid verordening nr. 717/96, eraan in de weg dat de vergoeding aan de belanghebbende wordt vastgesteld overeenkomstig voormelde nationale regeling?"
23 De Nederlandse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en ter terechtzitting mondelinge opmerkingen gemaakt. Van den Bor heeft geen opmerkingen bij het Hof ingediend.
Onderzoek
Eerste vraag: bevoegdheid tot vaststelling van een nationale regeling
24 Zoals ik in punt 19 van mijn conclusie in de zaak Denkavit(14) heb opgemerkt, blijkt uit de vaste rechtspraak van het Hof dat, wanneer er een gemeenschappelijke marktordening is, de bevoegdheid van de lidstaten om zelfstandig in te grijpen in de betrokken sector beperkt is tot gevallen waarvan de specifieke materie niet door de gemeenschapsregeling wordt beheerst of waarin de gemeenschapsregeling geen specifieke bevoegdheid verleent.(15) Zij moeten echter al het nodige doen om zorg te dragen voor de uitvoering van de gemeenschapsregelingen.(16) Zij mogen in elk geval geen maatregelen treffen die afwijken van, inbreuk maken op of in de weg staan aan de goede werking van de gemeenschappelijke marktordening.(17)
25 Om de in de punten 23 tot en met 32 van die conclusie uiteengezette redenen ben ik van mening, dat artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 in beginsel de Nederlandse autoriteiten een voldoende algemene grondslag in de communautaire regelgeving bood, om het doden en vernietigen van kalveren uit een met BSE besmet gebied te kunnen gelasten, en de Nederlandse regeling was uitdrukkelijk op die grondslag vastgesteld. Bovendien mochten de lidstaten, in afwachting van door de Commissie te nemen maatregelen (in de vorm van verordening nr. 717/96), volgens artikel 10, lid 1, van dezelfde richtlijn conservatoire maatregelen treffen.
26 De onderhavige zaak heeft evenwel geen betrekking op de voorschriften waarbij de doding van kalveren werd gelast, maar op de op dezelfde dag vastgestelde voorschriften volgens welke een tegemoetkoming aan hun eigenaren moest worden betaald. Konden die voorschriften ook op dezelfde of een andere grondslag worden vastgesteld?
- Bescherming van de gezondheid
27 De Nederlandse regering heeft, met name ter terechtzitting, in wezen gesteld dat het vergoedingenstelsel onlosmakelijk verbonden was met het met doel van bescherming van de volksgezondheid dat met het verplichte doden werd nagestreefd. Het bevel om op zo'n grote schaal dieren te doden, zonder een vergoeding aan de eigenaren te betalen, zou een ernstig risico hebben opgeleverd, dat de herkomst van de kalveren zou worden verheimelijkt en vlees ervan, volstrekt in strijd met het nagestreefde doel, op de markt zou terechtkomen.
28 De Commissie ontkent dat risico niet, doch volgens haar had de betaling van een vergoeding een tweeledig doel. Behalve de beoogde bescherming van de volksgezondheid was er een doel van marktregulatie, doordat de markt diende te worden gestabiliseerd door de consumenten gerust te stellen dat het door hen gekochte vlees niet besmet kon zijn. Laatstgenoemd doel is belangrijker en bepalend voor de categorie waarin de vergoeding moet worden ingedeeld.
29 Ik ben het niet eens met de Commissie, dat het aspect van marktregulering belangrijker is dan dat van de bescherming van de gezondheid zodat uit richtlijn 90/425 geen bevoegdheid tot betaling van een vergoeding kon worden afgeleid. Indien het gerechtvaardigd was de volksgezondheid te beschermen door ervoor te zorgen dat er geen vlees van mogelijk verdachte kalveren in de voedselketen terechtkwam, en indien de toezegging van een vergoeding noodzakelijk was om het risico van niet-naleving van het vereiste doden af te wenden, kan de omstandigheid dat die maatregelen ook hadden kunnen bijdragen tot de stabilisering van een ernstig verstoorde markt, niet afdoen aan de door de artikelen 8, lid 1, sub a, en 10, lid 1, van richtlijn 90/425 verleende bevoegdheid - mits het doel van bescherming van de volksgezondheid niet louter bijkomstig was of ondergeschikt aan het nastreven van een ander doel. In casu verwijst de toelichting bij het besluit waarbij het vergoedingenstelsel werd ingesteld, uitsluitend naar de ongerustheid over de gezondheid en naar richtlijn 90/425.
30 In de toentertijd heersende volstrekt uitzonderlijke omstandigheden mocht volgens mij de Nederlandse regering proberen, om redenen van bescherming van de volksgezondheid al het vlees van in het Verenigd Koninkrijk geboren kalveren volledig uit de voedselketen te verwijderen. Er zij op gewezen, dat er toen grote onzekerheid heerste omtrent de precieze wijze van overdracht van BSE tussen vee en over de duur van de incubatieperiode(18), tezamen met de ernstige ongerustheid over het opdoemende gevaar dat het op de mens kon worden overgedragen in de vorm van een dodelijke, ongeneeslijke en bijzonder beangstigende ziekte.
31 Bovendien werd de situatie ook door de Gemeenschap in eerste instantie aangepakt als een kwestie van gezondheidsbescherming en niet van marktinterventie. Tijdens zijn buitengewone zitting van 1 tot en met 3 april 1996 beklemtoonde de Raad zijn "vaste voornemen om alle nodige maatregelen ter waarborging van de bescherming van de volksgezondheid te treffen. De prioritaire doelstelling is een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid op basis van de beste beschikbare wetenschappelijke kennis".(19) En, zoals het Hof in juli van dat jaar oordeelde(20), had de Commissie in beschikking 96/239 "vóór alles rekening gehouden met de bescherming van de volksgezondheid in het kader van de interne markt, waartoe zij ingevolge de richtlijnen 90/425 en 89/662 overigens verplicht is".
32 Verder ben ik van mening, dat er een grond was om een regeling te treffen om in dat kader aan de producenten een vergoeding te betalen. Geen enkele producent, hoe overtuigd hij ook mag zijn van de noodzaak om de volksgezondheid te beschermen, kan gelaten toezien bij de destructie van zijn vee, die tot ernstige financiële moeilijkheden, mogelijk zelfs tot zijn ondergang kan leiden indien geen compensatie wordt verstrekt. Toch heeft hij misschien geen automatisch recht op vergoeding. De Nederlandse regering heeft in haar opmerkingen in de zaken Denkavit en Booker Aquaculture(21) erop gewezen, dat in het algemeen eenieder de door hem persoonlijk geleden schade zelf moet dragen en dat verliezen als gevolg van ziekte of verdenking van ziekte in beginsel normale risico's van het landbouwbedrijf zijn.(22) In die omstandigheden kan men zich gemakkelijk voorstellen dat sommige producenten in de verleiding zouden kunnen komen om de verplichting tot doden te omzeilen door de herkomst van hun kalveren te verheimelijken, zodat vlees van die kalveren in de voedselketen zou kunnen terechtkomen zonder dat het kan worden getraceerd. Totdat een communautaire vergoeding is vastgesteld, lijkt de garantie van een nationale vergoeding een zeer geschikte maatregel om dat risico af te wenden.
33 Het is misschien vermeldenswaard dat ingevolge artikel 8, lid 1, sub a, van richtlijn 90/425 de aan de maatregelen verbonden "kosten" (in het Frans "frais") voor rekening moeten komen van de persoon die belast is met de zorg voor de dieren, maar volgens mij doelt dit woord niet op de als gevolg van hun verlies geleden schade - een vergoeding voor dat verlies is een standaardkenmerk van zowel nationale als communautaire maatregelen (waaronder verordening nr. 717/96) in die omstandigheden. Het woord "kosten" duidt mijns inziens eerder op kwesties als de uitgaven die gemoeid zijn met het vervoeren van dieren naar het aangewezen slachthuis.
34 In dat verband zij eraan herinnerd, dat de Nederlandse regering niet heeft geprobeerd eerder haar eigen vergoedingenstelsel toe te passen dan het communautaire stelsel krachtens verordening nr. 717/96. Toen bekend werd dat een gemeenschapsverordening zou worden vastgesteld, werd de regeling geamendeerd met het oog op een toekomstige wijziging, en na de vaststelling van de verordening werd deze volledig nageleefd. Bovendien blijkt uit de stukken en uit de opmerkingen van de Nederlandse regering ter terechtzitting, dat er nooit een vergoeding is uitbetaald op basis van het oorspronkelijke nationale stelsel maar alleen in overeenstemming met verordening nr. 717/96.
35 Ik ben derhalve de mening toegedaan, dat de Nederlandse regering op grond van richtlijn 90/425 om redenen van de bescherming van de volksgezondheid een regeling mocht treffen voor de betaling van een vergoeding aan eigenaren van gedode kalveren, vooruitlopend op de vaststelling van een communautair vergoedingenstelsel. Hieraan wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de vergoeding ook een bijdrage leverde tot de verwezenlijking van andere doeleinden zoals stabilisering of ondersteuning van de markt.
36 Mocht het Hof evenwel een andere mening zijn toegedaan, dan dient de vergoeding te worden onderzocht in het licht van de voorschriften inzake marktinterventie en staatssteun.
- Marktinterventie en staatssteun
37 Indien het vergoedingenstelsel moet worden beoordeeld in het licht van de bepalingen inzake de gemeenschappelijk ordening der markten in de sector rundvlees en inzake staatssteun, kan volgens mij niet worden gesteld dat de Nederlandse regering bevoegd was haar eigen stelsel uit te voeren.
38 Een dergelijk stelsel is duidelijk een aangelegenheid voor de Commissie en niet voor de lidstaten, gelet op de formulering van artikel 23 van verordening nr. 805/68. Daar dit stelsel bovendien betalingen door een lidstaat impliceerde, die een groep producenten begunstigde die zich bezighouden met handel met andere lidstaten, viel het daarenboven onder de definitie van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag, en was dus ook artikel 24 van verordening nr. 805/68 daarop van toepassing.
39 Het stelsel had niettemin als een steunmaatregel tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, en dus als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd op grond van artikel 92, lid 2, EG-Verdrag.(23) In dat geval moet de lidstaat echter ingevolge artikel 93, lid 3, EG-Verdrag de Commissie van tevoren van zijn voornemen tot invoering van steunmaatregelen op de hoogte brengen en de steunmaatregelen niet tot uitvoering brengen totdat de Commissie (of de Raad, al naar het geval) heeft beslist.
40 De Commissie verklaart, dat het stelsel niet naar behoren was aangemeld, maar heeft niet uiteengezet waarop zij deze verklaring baseert. De Nederlandse regering heeft een brief van 15 april 1996 van het bureau van haar Permanente Vertegenwoordiger aan de directeur-generaal Landbouw van de Commissie overgelegd, waarbij laatstgenoemde in kennis wordt gesteld van het stelsel waarvan een afschrift was bijgevoegd. De brief had naar het schijnt niet het door de Commissie goedgekeurde model, zoals uiteengezet in bijlage II bij haar brief van 2 augustus 1995 aan de lidstaten(24), liet veel van de volgens die bijlage te verstrekken informatie achterwege en werd niet aan het Secretariaat-generaal van de Commissie toegezonden zoals daarin werd verzocht. Deze vereisten zijn evenwel niet neergelegd in een juridisch bindend document(25) en het Hof heeft verklaard, dat het voor een volledige aanmelding voldoende is, dat zij de informatie bevat die noodzakelijk is om de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met het Verdrag.(26) In die omstandigheden beschikt het Hof in casu niet over genoeg bewijs om te kunnen concluderen dat het in geding zijnde Nederlandse stelsel niet correct bij de Commissie was aangemeld als bedoeld in artikel 93, lid 3, EG-Verdrag.
41 Het staat evenwel vast dat geen beschikking tot goedkeuring van het stelsel is gegeven, en de Nederlandse regering lijkt nooit te hebben getracht aan het stelsel uitvoering te geven totdat het in overeenstemming was gebracht met de bepalingen van verordening nr. 717/96, zodat zij voldeed aan verordening nr. 805/68 en iedere verdere aanmelding of goedkeuring overbodig maakte.
De tweede en de derde vraag: gewettigd vertrouwen
42 Om te beginnen staat het niet aan het Hof om het Nederlandse recht inzake de bescherming van het gewettigd vertrouwen uit te leggen. Toch zou ik durven te opperen, dat het een genereuze regeling is op grond waarvan een persoon mag verwachten dat het precieze bedrag dat in een door de overheid afgegeven document als aan hem betaalbaar wordt vermeld inderdaad aan hem zal worden betaald wanneer i) de bepalingen inzake de vaststelling van dat bedrag voordien zijn gewijzigd en dat voldoende is bekendgemaakt dat het eindbedrag waarschijnlijk op een andere grondslag zal worden vastgesteld, en ii) de particulier op basis van het betrokken document geen maatregel of beslissing ten zijnen nadele heeft genomen, maar iii) enkel heeft voldaan aan een vereiste dat hij, wat het vermelde bedrag ook ware geweest, niet rechtmatig had kunnen ontlopen.
43 Vervolgens zij erop gewezen, dat wat betreft het gewettigd vertrouwen in het gemeenschapsrecht, de meeste zo niet alle rechtspraak van het Hof met betrekking tot betalingen door nationale autoriteiten betrekking heeft op situaties waarin steun onrechtmatig is uitgekeerd en moet worden teruggevorderd. De onderhavige situatie ligt anders doordat Van den Bor zich wenst te beroepen op wat louter een gestelde garantie is dat een bepaald bedrag zal worden betaald.
44 In het kader van terugvordering van onrechtmatig uitgekeerde steun heeft het Hof beslist, dat "weliswaar geen strijdigheid met de communautaire rechtsorde kan worden aangenomen indien een nationale regeling het gewettigd vertrouwen en de rechtszekerheid beschermt op het gebied van de terugvordering", doch dat "gelet op het dwingend karakter van het door de Commissie krachtens artikel 93 van het Verdrag uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, ondernemingen die steun genieten, in beginsel slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben, wanneer de steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend. Een behoedzame ondernemer zal immers normaliter in staat zijn, zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd."(27)
45 Gezien deze rechtspraak is het duidelijk, dat indien het vergoedingenstelsel als een niet naar behoren bij de Commissie aangemelde steunmaatregel zou moeten worden beschouwd, Van den Bor geen enkele verwachting kon koesteren dat de vergoeding zou worden betaald.
46 Indien het echter als een naar behoren aangemelde steunmaatregel wordt beschouwd, of (zoals ik suggereer) een rechtmatig onderdeel van een op grond van richtlijn 90/425 toegestane maatregel tot bescherming van de gezondheid, dan ligt de sleutel tot het probleem in de terugwerkende kracht van verordening nr. 717/96.
47 Zodra die verordening van toepassing was geworden, mochten de lidstaten in beginsel geen afwijkende nationale maatregel (hoe deze ook werd aangemerkt) meer toepassen. Zoals bekend is verordening nr. 717/96 op 19 april 1996 vastgesteld, trad zij op 20 april in werking en was zij vanaf 11 april van toepassing. Het aan Van den Bor gegeven taxatierapport was gedateerd op 19 april, dat wil zeggen na de datum waarop de verordening van toepassing zou worden maar vóór de datum waarop zij was gepubliceerd en in werking trad.
48 Het is vaste rechtspraak van het Hof dat, ofschoon het beginsel van rechtszekerheid zich in het algemeen ertegen verzet dat een gemeenschapsbesluit reeds voor zijn afkondiging van kracht is, hiervan bij wijze van uitzondering kan worden afgeweken, indien i) dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en ii) het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen.(28)
49 In casu lijkt aan de eerste van deze twee voorwaarden te zijn voldaan. Zoals blijkt uit de titel en de considerans van de verordening had zij voornamelijk tot doel, de markt in drie lidstaten te ondersteunen, door er met name voor te zorgen dat de compensatie van de producenten die door de noodzakelijke maatregelen tot doden werden getroffen, niet volledig ten laste van deze lidstaten kwam, maar dat de Gemeenschap 70 % van de totale kosten voor haar rekening kon nemen, zoals zij eerder in soortgelijke gevallen had gedaan. Daar althans de Nederlandse regering reeds met de tenuitvoerlegging van een slachtprogramma was begonnen, was de terugwerkende kracht noodzakelijk om de bijdrage van de Gemeenschap mogelijk te maken.
50 Naar mijn mening was ook aan de tweede voorwaarde voldaan. Op 19 april 1996 konden de Nederlandse producenten de verwachting koesteren, dat zij volledig zouden worden gecompenseerd voor de gedode kalveren, maar dat het te betalen bedrag waarschijnlijk zou worden berekend op basis van een op korte termijn vast te stellen communautaire maatregel. De oorspronkelijke Nederlandse regeling voorzag in een volledige vergoeding op basis van de waarde van de kalveren in het economisch verkeer, zoals deze voorafgaand aan de afvoer van het bedrijf waar deze kalveren worden gehouden, was vastgesteld, terwijl in verordening nr. 717/96 werd voorzien in een volledige vergoeding op basis van de laatstgenoteerde prijs voor karkassen van kalveren op de communautaire markt in kg levend gewicht. De vastgestelde bedragen zouden elkaar in beide gevallen waarschijnlijk niet veel ontlopen en het is vermeldenswaard dat het verschil voor Van den Bor gering lijkt te zijn geweest. In vele gevallen is het mogelijk, dat als gevolg van de communautaire regelgeving gewoonweg het door de taxateur geschatte bedrag nauwkeuriger is vastgesteld; in een aantal gevallen was een vaste prijs per kg levend gewicht wellicht gunstiger voor de producent dan de getaxeerde waarde, daar volgens de Nederlandse regeling die waarde moest worden verminderd indien de algemene toestand van het dier daartoe aanleiding gaf. In die omstandigheden stel ik mij op het standpunt, dat het gewettigd vertrouwen van de Nederlandse kalvereigenaren niet was beschaamd en dat de terugwerkende kracht van verordening nr. 717/96 gerechtvaardigd was.
51 Bijgevolg moesten de Nederlandse autoriteiten zich vanaf 11 april 1996 naar de bepalingen van die verordening voegen wanneer zij hun vergoedingenstelsel toepasten.
Conclusie
52 Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging het College van Beroep voor het bedrijfsleven te antwoorden als volgt:
"De Nederlandse minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij had krachtens artikel 8, lid 1, sub a, en/of artikel 10, lid 1, van richtlijn 90/425 de bevoegdheid om op 3 april 1996 een nationale regeling vast te stellen die het mogelijk maakte vergoeding te betalen van de schade als gevolg van het doden van Britse kalveren om redenen van volksgezondheid. Vanaf het tijdstip dat verordening nr. 717/96 op 11 april 1996 van toepassing werd, mochten de Nederlandse autoriteiten deze regeling niet meer uitvoeren op een wijze die niet in overeenstemming met deze verordening was."
(1) - Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148, blz. 24).
(2) - Verordening (EEG) nr. 1261/71 van de Raad van 15 juni 1971 betreffende de naar aanleiding van bepaalde moeilijkheden van sanitaire aard in zekere landbouwsectoren te nemen buitengewone maatregelen (PB L 132, blz. 1).
(3) - Artikel 27 verwijst naar maatregelen die door en op voorstel van de Commissie dienen te worden genomen na raadpleging van het comité van beheer voor rundvlees en behoudens instemming van de Raad.
(4) - Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29).
(5) - Richtlijn 82/894/EEG van de Raad van 21 december 1982 inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap (PB L 378, blz. 58).
(6) - Beschikking 90/134/EEG van de Commissie van 6 maart 1990 tot tweede wijziging van de bijlagen bij richtlijn 82/894/EEG van de Raad inzake de melding van dierziekten in de Gemeenschap, en tot tijdelijke wijziging van de meldingsfrequentie met betrekking tot bovine spongiforme encefalopathie (PB L 76, blz. 23). Hierbij werd BSE aan de lijst in bijlage I bij richtlijn 82/894 toegevoegd.
(7) - Beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie (PB L 78, blz. 47), vastgesteld op de grondslag van artikel 10, lid 4, van richtlijn 90/425 en artikel 9 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13). Laatstgenoemde bepaling is identiek aan artikel 10 van richtlijn 90/425, maar heeft alleen betrekking op producten van dierlijke oorsprong.
(8) - Voor een uitgebreidere beschrijving van de omstandigheden die tot die beslissing hebben geleid, zie beschikking van 12 juli 1996, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96 R, Jurispr. blz. I-3903, punten 7-37).
(9) - Verordening (EG) nr. 717/96 van 19 april 1996 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt in België, Frankrijk en Nederland (PB L 99, blz. 16).
(10) - Staatscourant 1996, 68, 4 april 1996, blz. 16.
(11) - Regeling tegemoetkoming schade kalvereigenaren BSE 1996, Staatscourant 1996, 68, 4 april 1996, blz. 16.
(12) - Staatscourant 1996, 74, 16 april 1996, blz. 13.
(13) - Staatscourant 1996, 82, 26 april 1996, blz. 31.
(14) - Zaak C-507/99, conclusie van heden.
(15) - Zie arrest van 18 september 1986, Commissie/Duitsland (48/85, Jurispr. blz. 2549, punt 12).
(16) - Zie arrest van 7 juli 1987, Étoile commerciale en CNTA/Commissie (89/86 en 91/86, Jurispr. blz. 3005, punt 11).
(17) - Zie arresten van 29 november 1978, Redmond (83/78, Jurispr. blz. 2347, punt 56), en, recentelijk, 19 maart 1998, Compassion in World Farming (C-1/96, Jurispr. blz. I-1251, punt 41).
(18) - In punt 102 van het arrest van 5 mei 1998, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96, Jurispr. blz. I-2265), verklaarde het Hof: "(...) de wetenschappelijke onzekerheid omtrent de wijze van overdracht van BSE, met name omtrent de overdracht via de moeder, tezamen met het feit dat de dieren niet worden gemerkt en hun verplaatsingen niet worden gecontroleerd, had evenwel tot gevolg dat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat een kalf is geboren uit een koe die volledig vrij is van BSE, of dat, zelfs indien zulks het geval is, het zelf volledig vrij is van de ziekte".
(19) - Beschikking
van 12 juli 1996, Verenigd Koninkrijk/Commissie (C-180/96 R, Jurispr. blz. I-3903, punt 23).
(20) - Ibidem, punt 62.
(21) - Gevoegde zaken C-20/00 en C-64/00, Booker Aquaculture en Hydro Seafood (thans aanhangig bij het Hof).
(22) - Zie de conclusie van advocaat-generaal Mischo van 20 september 2001 in de zaak Booker Aquaculture en Hydro Seafood, inzonderheid de punten 120 en 121.
(23) - In afdeling 11 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (PB 2000, C 28, blz. 2), die ten tijde van de feiten van de onderhavige zaak niet van kracht waren maar die misschien enig licht kunnen werpen op de praktijk van de Commissie, verklaart de Commissie dat zij haar goedkeuring heeft gehecht aan steun om preventieve maatregelen tegen het uitbreken van planten- en dierziekten te bevorderen, waaronder vergoeding van schade die door bepaalde ziekten is veroorzaakt. In de regel aanvaardt de Commissie niet dat uitbraken van dier- of plantenziekten als natuurrampen of buitengewone gebeurtenissen zouden kunnen worden beschouwd, maar zij zal omstandigheden van geval tot geval blijven beoordelen. Is eenmaal aangetoond dat het om een natuurramp of een buitengewone gebeurtenis gaat, dan zal de Commissie toestaan dat steun tot 100 % wordt verleend als vergoeding voor materiële schade. Met name steunmaatregelen die gericht zijn op compensatie wanneer de dieren op bevel of aanbeveling van de overheidsinstanties worden geslacht, kunnen worden geaccepteerd.
(24) - Model voor kennisgevingen overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 8.3 van de WTO-overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen (SCM-overeenkomst).
(25) - De Commissie mag uitvoeringsbepalingen vaststellen met betrekking tot de vorm, inhoud en overige bijzonderheden van aanmeldingen op grond van artikel 27 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1), maar deze verordening was ten tijde van de feiten niet van kracht.
(26) - Arrest van 15 februari 2001, Oostenrijk/Commissie, C-99/98, Jurispr. blz. I-1101, punten 53-56).
(27) - Arrest van 20 maart 1997, Alcan Deutschland (C-24/95, Jurispr. blz. I-1591, punt 25, en de aldaar aangehaalde rechtspraak).
(28) - Zie bijvoorbeeld arrest van 2 oktober 1997, Parlement/Raad (C-259/95, Jurispr. blz. I-5303, punt 21).