62017CC0052
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
13 päivänä maaliskuuta 2018 (
1
)
Asia C‑52/17
VTB Bank (Austria) AG
vastaan
Österreichische Finanzmarktaufsicht
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Itävalta))
Ennakkoratkaisupyyntö – Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Luottolaitosten valvonta – Direktiivi 2013/36/EU – Asetus (EU) N:o 575/2013 – Asetus (EU) N:o 468/2014 – Valvontavaltuudet ja valtuudet määrätä seuraamuksia – Suurten asiakasriskien ylärajat – Jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa säädetään korkojen määräämisestä suurten asiakasriskien ylärajan ylittyessä
1.
Unionin tuomioistuin saa tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä mahdollisuuden ottaa ensimmäisen kerran (ellen erehdy) kantaa unionin lainsäätäjän luottolaitoksille ja sijoituspalveluyrityksille asettamien vakavaraisuusvaatimusten valvontamenettelyn erinäisiin näkökohtiin.
2.
Kyseistä alaa koskeva lainsäädäntö muodostuu direktiivistä 2013/36/EU (
2
) ja asetuksesta (EU) N:o 575/2013. (
3
) Tässä yhteydessä Itävallan tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa tarkastellaan lähinnä kahta kysymystä:
–
Yhtäältä sitä, mikä on CRR:ssä säädettyjen asiakasriskien ylärajojen ylittäville laitoksille määrättävien korkojen oikeudellinen luonne. Varsinaisesti on selvitettävä, onko kyseessä hallinnollinen seuraamus tai hallinnollinen toimenpide ja millainen liikkumavara kansallisilla viranomaisilla on tällaista määrätessään käsiteltävän asian kaltaisessa tilanteessa.
–
Toisaalta sitä, millä edellytyksillä voidaan hyväksyä, että käynnissä on valvontamenettely, jotta voitaisiin soveltaa asetuksessa (EU) N:o 468/2014 (
4
) säädettyä siirtymäjärjestelyä, kun toimivaltaa on muutettu Euroopan keskuspankin (EKP) ja kansallisen valvontaviranomaisen välillä.
I. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A.
Unionin oikeus
1. Direktiivi 2013/36
3.
Direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tämän direktiivin olisi sisällettävä muun muassa säännökset, joilla säännellään liiketoimintaan tarvittavan toimiluvan myöntämistä, määräosuuksien hankkimista, sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden käyttöä, kotijäsenvaltion ja vastaanottavan jäsenvaltion valvontaviranomaisten valtuuksia tässä yhteydessä sekä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten perustamispääomaa ja vakavaraisuuden kokonaisarviota. Tämän direktiivin päätavoitteena ja kohteena on sovittaa yhteen kansalliset säännökset, jotka koskevat oikeutta harjoittaa luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten toimintaa, niiden ohjausta ja hallintoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä sekä niiden valvontakehystä. Direktiivit 2006/48/EY[ (
5
)] ja 2006/49/EY[ (
6
)] sisälsivät myös luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä koskevia vakavaraisuusvaatimuksia. Näistä vaatimuksista olisi säädettävä asetuksessa (EU) N:o 575/2013, jossa vahvistetaan luottolaitoksiin ja sijoituspalveluyrityksiin suoraan sovellettavat yhdenmukaiset vakavaraisuusvaatimukset, koska tällaiset vaatimukset liittyvät läheisesti rahoitusmarkkinoiden toimintaan monien sellaisten omaisuuserien osalta, joita luottolaitokset ja sijoituspalveluyritykset pitävät hallussaan. Tätä direktiiviä olisi sen vuoksi luettava yhdessä asetuksen (EU) N:o 575/2013 kanssa, ja sen olisi muodostettava yhdessä mainitun asetuksen kanssa oikeudellinen kehys, jolla säännellään pankkitoimintaa, valvontakehystä ja luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä koskevia vakavaraisuussääntöjä.”
4.
Direktiivin johdanto-osan 35 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Sen varmistamiseksi, että laitokset, laitoksen liikkeenjohdosta vastaavat johtajat ja laitoksen ylimmän hallintoelimen jäsenet noudattavat tästä direktiivistä ja asetuksesta (EU) N:o 575/2013 johtuvia velvoitteita, ja samankaltaisen kohtelun varmistamiseksi koko unionissa, jäsenvaltiot olisi velvoitettava säätämään hallinnollisista seuraamuksista ja muista hallinnollisista toimenpiteistä, jotka ovat tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Sen vuoksi jäsenvaltioiden vahvistamien hallinnollisten seuraamusten ja muiden hallinnollisten toimenpiteiden olisi täytettävä tietyt keskeiset vaatimukset, jotka koskevat niiden kohteena olevia tahoja, niiden soveltamisessa huomioon otettavia kriteerejä, niiden julkistamista sekä keskeisiä seuraamusten määräämisvaltuuksia ja hallinnollisten taloudellisten seuraamusten suuruutta.”
5.
Direktiivin johdanto-osan 41 perustelukappaleessa selvennetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä olisi vahvistettava sekä hallinnollisia seuraamuksia että muita hallinnollisia toimenpiteitä, jotta varmistettaisiin mahdollisimman laaja soveltamisala toimille rikkomuksen jälkeen ja autettaisiin estämään uusia rikkomuksia, riippumatta siitä, pidetäänkö niitä kansallisessa lainsäädännössä hallinnollisina seuraamuksina vai muina hallinnollisina toimenpiteinä. Jäsenvaltioiden olisi voitava säätää tässä direktiivissä säädettyjen seuraamusten suhteen lisäseuraamuksista sekä siinä säädettyjä suuremmista hallinnollisista taloudellisista seuraamuksista.”
6.
Direktiivin 64 artiklassa (”Valvontavaltuudet ja valtuudet määrätä seuraamuksia”) säädetään seuraavaa:
”1.   Toimivaltaisille viranomaisille on annettava kaikki ne valvontavaltuudet puuttua laitosten toimintaan, jotka ovat tarpeen niiden tehtävien hoitamiseksi, mukaan lukien erityisesti oikeus peruuttaa toimilupa 18 artiklan mukaisesti, 102 artiklan mukaisesti edellytetty toimivalta ja 104 artiklassa ja 105 artiklassa säädetty toimivalta.
2.   Toimivaltaisten viranomaisten on käytettävä valvontavaltuuksiaan ja valtuuksiaan määrätä seuraamuksia tämän direktiivin ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti jollakin seuraavista tavoista:
a)
suoraan;
b)
yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa;
c)
niiden vastuulla antamalla tehtävä tällaisille viranomaisille;
d)
esittämällä hakemus toimivaltaisille oikeusviranomaisille.”
7.
Direktiivin 65 artiklan (”Hallinnolliset seuraamukset ja muut hallinnolliset toimenpiteet) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän vaikuttamatta toimivaltaisten viranomaisten 64 artiklassa tarkoitettuun valvontavaltaan ja jäsenvaltioiden oikeuteen säätää ja määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia, jäsenvaltioiden on säädettävä niitä hallinnollisia seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä koskevista säännöistä, joita sovelletaan tämän direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettuihin kansallisiin säännöksiin ja asetukseen (EU) N:o 575/2013 kohdistuviin rikkomuksiin, ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ne pannaan täytäntöön. Mikäli jäsenvaltiot päättävät, että ne eivät säädä hallinnollisia seuraamuksia koskevista säännöistä niiden rikkomisten osalta, joihin sovelletaan kansallista rikosoikeutta, niiden on ilmoitettava komissiolle asianomaiset rikosoikeudelliset säännökset. Hallinnollisten seuraamusten ja muiden hallinnollisten toimenpiteiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”
8.
Direktiivin 67 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä artiklaa sovelletaan ainakin seuraavissa tilanteissa:
– –
k)
laitokselle syntyy vastuu, joka ylittää asetuksen (EU) N:o 575/2013 395 artiklassa vahvistetut rajat;
– –
2.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hallinnollisiin seuraamuksiin ja muihin hallinnollisiin toimenpiteisiin, joita voidaan soveltaa 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, kuuluvat ainakin seuraavat:
– –
g)
hallinnolliset taloudelliset seuraamukset, jotka ovat enintään kaksi kertaa suuremmat kuin rikkomuksesta saatu taloudellinen hyöty tai vältetyt tappiot, jos ne voidaan määrittää.
– –”
2. Asetus N:o 575/2013
9.
Asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tämän asetuksen ja direktiivin 2013/36/EU olisi muodostettava yhdessä oikeudellinen kehys, jolla säännellään oikeutta harjoittaa luottolaitos- ja sijoituspalveluyritystoimintaa sekä luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä – – koskeva valvontakehys ja niitä koskevat vakavaraisuussäännöt. Tätä asetusta olisi sen vuoksi luettava yhdessä mainitun direktiivin kanssa.”
10.
Asetuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Oikeusvarmuuden vuoksi ja koska on tarpeen luoda tasapuoliset toimintaedellytykset unionissa, yhdenmukaisten sääntöjen asettaminen kaikille markkinatoimijoille on avaintekijä sisämarkkinoiden toiminnassa. Markkinavääristymien ja sääntelyn katvealueiden välttämiseksi vakavaraisuutta koskevilla vähimmäisvaatimuksilla olisi sen vuoksi varmistettava maksimaalinen yhdenmukaistaminen – –”.
11.
Asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen noudattamisen varmistamiseksi toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava direktiivissä 2013/36/EU säädetyt valtuudet ja niiden on noudatettava mainitussa direktiivissä säädettyjä menettelyjä.”
12.
Asetuksen 395 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Sen jälkeen kun huomioon on otettu 399–403 artiklan mukainen luottoriskin vähentäminen, laitoksen vastuu, joka liittyy johonkin asiakkaaseen tai asiakaskokonaisuuteen, ei saa ylittää arvoltaan 25:tä prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta. Jos asiakas on laitos tai jos asiakaskokonaisuuteen kuuluu yksi tai useampi laitos, tämä arvo ei saa ylittää 25:tä prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta tai 150 miljoonaa euroa sen mukaan, kumpi näistä määristä on suurempi, edellyttäen että kaikkiin asiakaskokonaisuuden asiakkaisiin, jotka eivät ole laitoksia, liittyvien vastuuarvojen summa – sen jälkeen kun huomioon on otettu 399–403 artiklan mukainen luottoriskin vähentäminen – on enintään 25 prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta.
Jos 150 miljoonan euron määrä on enemmän kuin 25 prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta, vastuuarvo – sen jälkeen kun huomioon on otettu 399–403 artiklan mukainen luottoriskin vähentäminen – ei saa ylittää kohtuullista ylärajaa laitoksen hyväksyttävään pääomaan nähden. Laitoksen on määriteltävä tämä yläraja direktiivin 2013/36/EU 81 artiklassa tarkoitettujen toimintalinjojen ja menettelyjen mukaisesti keskittymäriskin hallitsemiseksi ja valvomiseksi. Kyseinen yläraja saa olla korkeintaan 100 prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta.
Toimivaltaiset viranomaiset voivat asettaa rajan, joka alittaa 150 miljoonaa euroa, ja niiden on ilmoitettava tästä [Euroopan pankkiviranomaiselle] ja komissiolle.
– –
5.   Tässä artiklassa säädetyt rajat voidaan ylittää kaupankäyntivarastoon kuuluvien vastuiden osalta, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)
kaupankäyntivaraston ulkopuoliset vastuut kyseisen asiakkaan tai asiakaskokonaisuuden osalta eivät ylitä 1 kohdassa säädettyä hyväksyttävään pääomaan suhteutettua rajaa, jolloin ylitys syntyy täysin kaupankäyntivarastosta;
b)
laitos täyttää 397 ja 398 artiklan mukaisesti lasketun omien varojen lisävaatimuksen tämän artiklan 1 kohdassa säädetyt rajat ylittävältä osalta;
c)
jos ylitys kestää enintään 10 päivää, kaupankäyntivarastosta johtuva kyseiseen asiakkaaseen tai asiakaskokonaisuuteen liittyvä vastuu ei ylitä 500:aa prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta;
d)
ylitykset, jotka ovat kestäneet pidempään kuin 10 päivää, eivät yhteenlaskettuna ylitä 600:aa prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta.
Kussakin tapauksessa, jossa enimmäismäärä ylitetään, laitoksen on viipymättä ilmoitettava ylityksen määrä ja kyseisen asiakkaan sekä tarvittaessa keskenään sidossuhteessa olevien asiakkaiden ryhmän nimi toimivaltaisille viranomaisille.
– –”.
13.
Asetuksen 396 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos vastuut poikkeuksellisesti ylittävät 395 artiklan 1 kohdassa asetetun ylärajan, laitoksen on ilmoitettava vastuiden määrä viipymättä toimivaltaisille viranomaisille, jotka voivat perustelluissa tapauksissa myöntää laitokselle määräajan, jossa laitoksen on ryhdyttävä noudattamaan ylärajaa.
– –”
3. Asetus N:o 1024/2013 (
7
)
14.
Asetuksen 33 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”EKP ryhtyy hoitamaan tällä asetuksella sille annettuja tehtäviä 4 päivänä marraskuuta 2014, ottaen huomioon tässä kohdassa esitetyt täytäntöönpanojärjestelyt ja ‑toimenpiteet.
– –”
4. Asetus N:o 468/2014
15.
Asetuksen 2 artiklaan sisältyvät muun muassa seuraavat määritelmät:
”– –
24.
’EKP:n valvontamenettelyllä’ mitä tahansa EKP:n toimintaa, joka suunnataan EKP:n valvontapäätöksen valmisteluun, mukaan lukien yleiset menettelyt ja hallinnollisten rahoituksellisten seuraamusten määrääminen. – –
25.
’kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontamenettelyllä’ mitä tahansa kansallisen toimivaltaisen viranomaisen toimintaa, joka kohdistuu sellaisen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontapäätöksen valmisteluun, joka osoitetaan yhdelle tai useammalle valvottavalle yhteisölle tai valvottavalle ryhmittymälle taikka yhdelle tai useammalle muulle henkilölle, mukaan lukien hallinnollisten seuraamusten määrääminen;
– –”
16.
Asetuksen 48 artiklassa (”Vireillä olevat menettelyt”) säädetään seuraavaa:
”1.   Jos EKP:n ja kansallisen toimivaltaisen viranomaisen välistä toimivaltaa on tarkoitus muuttaa, viranomaisen, jonka toimivalta on päättymässä (jäljempänä ’viranomainen, jonka toimivalta päättyy’), on ilmoitettava viranomaiselle, josta on määrä tulla toimivaltainen (jäljempänä ’valvonnan aloittava viranomainen’) päätöstä edellyttävistä virallisesti aloitetuista valvontamenettelyistä. Viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on päivitettävä näitä tietoja jatkuvasti, yleensä kuukausittain, jos valvontamenettelystä on uutta ilmoitettavaa tietoa. Valvonnan aloittava viranomainen voi asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa sallia ilmoittamisen harvemmin. Valvontamenettelyllä tarkoitetaan 48 ja 49 artiklaa sovellettaessa EKP:n tai kansallisen toimivaltaisen viranomaisen valvontamenettelyä.
Ennen toimivallan siirtymistä viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on otettava yhteyttä valvonnan aloittavaan viranomaiseen ilman aiheetonta viivästystä sen jälkeen kun on aloitettu virallisesti mikä tahansa päätöksen tekemistä edellyttävä uusi valvontamenettely.
– –
3.   Jos virallisesti aloitettua valvontamenettelyä, joka edellyttää päätöksen tekemistä, ei kyetä saattamaan päätökseen ennen päivämäärää, jona valvontatoimivallan siirtymisen on määrä tapahtua, viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on pysyttävä toimivaltaisena tällaisen vireillä olevan valvontamenettelyn päätökseen saattamisessa. Tätä tarkoitusta varten viranomaiselle, jonka toimivalta päättyy, on myös jäätävä kaikki asianomaiset valtuudet, kunnes valvontamenettely on viety päätökseen. Viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on vietävä kyseinen vireillä oleva valvontamenettely päätökseen sovellettavan lainsäädännön mukaisesti sille jääneiden valtuuksien mukaisesti. Viranomaisen, jonka toimivalta päättyy, on ilmoitettava valvonnan aloittavalle viranomaiselle ennen päätöksentekoa päätöksistä, jotka tehdään valvontamenettelyssä, joka oli vireillä ennen toimivallan muutosta. Sen on toimitettava valvonnan aloittavalle viranomaiselle jäljennös tehdystä päätöksestä ja kaikista asiaankuuluvista kyseiseen päätökseen liittyvistä asiakirjoista.
– –”.
17.
Asetuksen 149 artiklassa (”Olemassa olevien menettelyjen jatkuvuus”) säädetään seuraavaa:
”1.   Jos kansallinen toimivaltainen viranomainen on aloittanut valvontamenettelyt, joiden osalta EKP:stä tulee toimivaltainen YVM-asetuksen perusteella, ja tämä tapahtuu ennen 4 päivää marraskuuta 2014, on sovellettava 48 artiklassa vahvistettuja menettelyjä, ellei EKP päätä toisin.
2.   Poiketen 48 artiklasta, tätä artiklaa sovelletaan yhteisiin menettelyihin.”
B.
Kansallinen oikeus – Bankwesengesetz (Itävallan pankkilaki) (
8
)
18.
BWG:n 97 §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Finanzmarktaufsichtsbehörden [rahoitusmarkkinoiden valvontaviranomainen, jäljempänä FMA] on määrättävä luottolaitokset maksamaan korkoa seuraavista määristä:
– –
4.
2 prosenttia suurten asiakasriskien ylärajan ylityksestä [CRR:n] 395 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, vuositasolla laskettuna, 30 päivältä, lukuun ottamatta 70 §:n 2 momentissa tarkoitettuja valvontatoimenpiteitä ja luottolaitoksen ylivelkaisuutta.”
19.
BWG:n 98 §:n 5 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Kun henkilö, joka toimii vastuullisena – – luottolaitoksesta,
– –
2.
antaa laitoksen saatavien määrän ylittää [CRR:n] 395 artiklassa säädetyt rajat;
– –
syyllistyy hän hallinnolliseen rikkomukseen, ellei tekoa pidetä tuomioistuinten toimivaltaan kuuluvana rangaistavana tekona, ja rahoitusmarkkinoiden valvontaviranomaisen on määrättävä hänelle seuraamusmaksu, joka on enintään 5 miljoonaa euroa tai kaksi kertaa rikkomuksesta saatu hyöty, jos hyödyn määrä voidaan laskea.”
II. Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
20.
FMA antoi 30.10.2014 ja 11.5.2015 BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla kaksi päätöstä, joissa se määräsi VTB Bank (Austria) AG:n (jäljempänä VTB Bank) maksamaan tietyn määrän korkoja, sillä tälle syntynyt vastuu oli ylittänyt eräässä asiakaskokonaisuudessa CRR:n 395 artiklan 1 kohdassa säädetyn ylärajan.
21.
Ensimmäisessä tapauksessa korkojen määrä oli kaikkiaan 94951,41 euroa maaliskuulta syyskuuhun vuonna 2014 tapahtuneesta ylityksestä, ja toisessa tapauksessa kaikkiaan 28278,57 euroa lokakuussa 2014 tapahtuneesta ylityksestä.
22.
VTB Bank nosti Bundesverwaltungsgerichtissä (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Itävalta) kanteen, joka koski FMA:n jälkimmäistä päätöstä, ja väitti, että asiassa oli sovellettava CRR:n 395 artiklan 5 kohtaa, joten sille ei voitu määrätä seuraamusta kansallisen oikeussäännön nojalla.
23.
Tässä yhteydessä Bundesverwaltungsgericht on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko unionin johdetun oikeuden säännöksiä (erityisesti – – direktiivin 2013/36 – – 64 artiklaa tai 65 artiklan 1 kohtaa) soveltaa siihen, että viranomainen määrää koroista noudattaen kansallista oikeussääntöä, jonka mukaan luottolaitokselle on [CRR:n] 395 artiklan 1 kohdan mukaisten suurten vastuiden ylärajan ylittyessä määrättävä 30 päivältä korot, jotka ovat 2 prosenttia suurten asiakasriskien ylärajan ylityksestä, vuositasolla laskettuna?
2)
Onko unionin oikeus (erityisesti [CRR:n] 395 artiklan 1 ja 5 kohta) esteenä sellaiselle kansalliselle oikeussäännölle, joka sisältyy [BWG:n] 97 §:n 1 momentin 4 kohtaan, mikäli 395 artiklan 5 kohdan poikkeussäännöksen edellytysten täyttymisestä huolimatta 395 artiklan 1 kohdan rikkomisen tapauksessa määrätään (eliminointi)korkoja?
3)
Onko [YVM-kehysasetuksen] 48 artiklan 3 kohtaa tulkittava siten, että ”virallisesti aloitettuna valvontamenettelynä” voidaan pitää jo sitä, että yritys tekee ilmoituksen valvontaviranomaiselle, vai voidaanko ”virallisesti aloitettuna valvontamenettelynä” pitää sitä, että valvontaviranomainen on jo tehnyt päätöksen edeltävinä ajanjaksoina tapahtuneita samankaltaisia rikkomisia koskevassa rinnakkaismenettelyssä?”
III. Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
24.
Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 1.2.2017.
25.
Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet VTB Bank, FMA, EKP ja komissio. Unionin tuomioistuin ei pitänyt suullista käsittelyä välttämättömänä.
IV. Oikeudellinen arviointi
26.
Bundesverwaltungsgerichtin kahteen ensimmäiseen kysymykseen voidaan nähdäkseni vastata yhteisesti, kuten komissiokin ajattelee.
27.
Niillä pyritään selvittämään lyhyesti sanottuna seuraavaa:
–
Katsotaanko kansallisen lain mukainen korkojen määrääminen luottolaitoksen ylittäessä CRR:n 395 artiklan 1 kohdassa vahvistetut asiakasriskin ylärajat direktiivin 2013/36 65 ja 67 artiklassa tarkoitetuksi hallinnolliseksi seuraamukseksi tai muuksi hallinnolliseksi toimenpiteeksi?
–
Onko unionin oikeuden mukaista määrätä tällaiset korot kansallisen oikeussäännön mukaisesti myös siinä tapauksessa, että CRR:n 395 artiklan 5 kohtaan sisältyvää poikkeusta koskevat edellytykset täyttyvät?
28.
Kolmannella (ja viimeisellä) kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, missä vaiheessa valvontamenettely on katsottava virallisesti aloitetuksi. Vastauksen perusteella ratkeaa, mikä viranomainen on vastuussa menettelystä, jos EKP:n ja kansallisen toimivaltaisen viranomaisen välisen toimivallan muuttaminen vaikuttaa ratkaisematta oleviin asioihin.
A.
Asiakasriskille asetetun ylärajan rikkomisessa sovellettavat hallinnolliset seuraamukset ja muut hallinnolliset toimenpiteet (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys)
1. Tiivistelmä osapuolten huomautuksista
29.
VTB Bankin mukaan riidanalainen kansallinen toimenpide kuuluu direktiivin 2013/36 soveltamisalaan sekä kyseisen direktiivin 65 artiklassa mainittuihin hallinnollisiin seuraamuksiin ja muihin hallinnollisiin toimenpiteisiin. Jäsenvaltioilla on velvollisuus soveltaa jompiakumpia, kun CRR:n säännöksiä on rikottu.
30.
Vaikka direktiivissä 2013/36 ei määritellä kumpaakaan käsitettä tarkasti, direktiivin 66 artiklan 2 kohdan perusteella kyseisten seuraamusten ja toimenpiteiden on VTB Bankin mukaan täytettävä tietyt edellytykset, jotta niillä pystytään estämään CRR:n mahdollinen rikkominen tai vähentämään tällaisia rikkomisia. FMA:n vaatimia korkoja voidaan verrata luonteensa, sisältönsä ja ominaisuuksiensa puolesta direktiivissä 2013/36 tarkoitettuihin seuraamuksiin ja toimenpiteisiin.
31.
Lisäksi VTB Bank muistuttaa, että CRR:n 395 artiklan 5 kohdan mukaan saman artiklan 1 kohdan rajat voidaan ylittää tietyin edellytyksin. Kansallinen lainsäätäjä ei näin ollen voi antaa päätöstä, joka estäisi kyseisen, unionin lainsäätäjän säätämän säännöksen tehokkaan vaikutuksen.
32.
FMA:n mukaan riita-asian kohteena olevat korot eivät kuulu direktiivin 2013/36 64 ja 65 artiklan soveltamisalaan. Sen mielestä kyseessä ovat Itävallan perustuslakia koskevan oikeuskäytännön mukaisesti taloutta ohjaavat toimenpiteet, jotka eivät ole luonteeltaan seuraamuksia vaan joilla pyritään perimään takaisin todellinen tai mahdollinen etu, jonka luottolaitos on saanut vakavaraisuussäännöstä rikkoessaan.
33.
FMA väittää, että asetuksessa N:o 1024/2013 jätetään jäsenvaltioille liikkumavaraa niiden omien oikeussääntöjen suhteen. Kansalliset viranomaiset huolehtivat niistä valvontatehtävistä, joita ei anneta EKP:lle, joten kyseinen toimenpide on nimenomaisesti Itävallan oikeuteen sisältyvä oikeussääntö, jonka tarkoituksena ei ole direktiivin 2013/36 saattaminen kansallisen lainsäädännön osaksi.
34.
FMA:n mukaan sovelletun kansallisen oikeussäännön ja CRR:n välillä ei ole minkäänlaista suoraa yhteyttä, sillä BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdassa viitataan ainoastaan CRR:n 395 artiklan 1 kohtaan (eikä 5 kohtaan) lueteltaessa korkojen määräämisen aineelliset edellytykset. Kun huomioon otetaan sen tarkoitus, korkojen määrääminen on automaattinen toimenpide CRR:n 395 artiklan 1 kohdassa säädettyjen rajojen ylittyessä myös siinä tapauksessa, että artiklan 5 kohdan edellytyksiä noudatetaan.
35.
Komission näkemyksen mukaan kansallisella oikeussäännöllä pannaan täytäntöön direktiivin 2013/36 64, 65 ja 67 artikla, mutta se ei ole kuitenkaan yhdenmukainen direktiivin kanssa, sillä siinä säädetään CRR:n 395 artiklan 1 kohdan rikkomisesta automaattisesti johtuvista kielteisistä oikeudellisista seurauksista saman artiklan 5 kohdan edellytysten täyttymistä arvioimatta.
36.
Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että CRR:n 387–403 artikla, jotka koskevat suuria asiakasriskejä, on luokiteltava toimenpiteeksi, jolla tähdätään vakavaraisuutta koskevien vaatimusten maksimaaliseen yhdenmukaistamiseen, eikä jäsenvaltioille voida näin ollen antaa minkäänlaista liikkumavaraa hyväksyä näistä poikkeavia omia toimenpiteitä suuria asiakasriskejä koskevien vaatimusten alalla.
37.
Komission mukaan direktiivillä 2013/36 velvoitetaan jäsenvaltiot määräämään hallinnollisia seuraamuksia ja muita hallinnollisia toimenpiteitä, kun 395 artiklan 1 kohdassa säädetty raja ylittyy. Saman direktiivin 67 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaisesti niiden on määrättävä rikkomuksesta ainakin taloudellisia seuraamuksia.
38.
Komission mukaan CRR:n 395 artiklan 1 kohdan rajoja ei ole kuitenkaan rikottu, jos kyseisen artiklan 5 kohdan soveltamisen edellytykset täyttyvät. Näin ollen kansallinen oikeussääntö, jossa velvoitetaan maksamaan korkoja punnitsematta CRR:n 395 artiklaa kokonaisuudessaan, johtaa hallinnolliseen seuraamukseen tai toimenpiteeseen, jossa rangaistaan unionin oikeudessa sallitusta menettelystä.
2. Oikeudellinen arviointi
39.
Direktiivi 2013/36 ja CRR kuuluvat pankkitoimintaa, valvontaa sekä vakavaraisuussääntöjä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten osalta sääntelevään oikeudelliseen kehykseen. (
9
)
40.
CRR sisältää nimenomaisesti luottolaitoksilta ja sijoituspalveluyrityksiltä edellytettävät vakavaraisuusvaatimukset. Kyseessä ovat vähimmäisvaatimukset, joilla pyritään unionin lainsäätäjän mukaan varmistamaan ”maksimaalinen yhdenmukaistaminen””markkinavääristymien ja sääntelyn katvealueiden välttämiseksi”.
41.
Ohjenuorana on se, että ”oikeusvarmuuden vuoksi ja koska on tarpeen luoda tasapuoliset toimintaedellytykset unionissa, yhdenmukaisten sääntöjen asettaminen kaikille markkinatoimijoille on avaintekijä sisämarkkinoiden toiminnassa”. (
10
)
42.
Direktiivi 2013/36 muodostaa välttämättömän oikeudellisen kehyksen CRR:ssä säädettyjen, luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten valvontaa koskevien säännösten soveltamiseksi ja takaamiseksi.
43.
CRR:ssä asetetuista vakavaraisuusvaatimuksista voidaan mainita tässä merkityksellisinä CRR:n 395 artiklan 1 kohdan vaatimus, jonka mukaan ”sen jälkeen kun huomioon on otettu – – luottoriskin vähentäminen, vastuu, joka liittyy johonkin asiakkaaseen tai asiakaskokonaisuuteen, ei saa ylittää arvoltaan 25:tä prosenttia laitoksen hyväksyttävästä pääomasta”. (
11
)
44.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kyseinen asiakasriskin raja on ylittynyt käsiteltävässä asiassa. Näin ollen direktiivin 2013/36 mukaisesti kyseessä olisi sen 67 artiklan 1 kohdan k alakohdassa tarkoitettu tilanne, jossa olisi saman artiklan 2 kohdan mukaan sovellettava muun muassa ainakin hallinnollisia taloudellisia seuraamuksia, ”jotka ovat enintään kaksi kertaa suuremmat kuin rikkomuksesta saatu taloudellinen hyöty tai vältetyt tappiot, jos ne voidaan määrittää”. Tällainen seuraamus kuuluu nimittäin hallinnollisiin seuraamuksiin ja muihin hallinnollisiin toimenpiteisiin, joista jäsenvaltioiden on säädettävä siltä varalta, että muun muassa tällainen konkreettinen rikkomus toteutuu.
45.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kanta tähän asiaan ei käy selvästi ilmi, mutta FMA väittää, etteivät VTB Bankille CRR:n rikkomisesta määrätyt korot ole hallinnollinen seuraamus tai hallinnollinen toimenpide. Sen mukaan kyseessä ovat vain ”eliminointikorot” (Abschöpfungszinsen), jotka eivät ole Itävallan oikeudessa seuraamuksia, vaan ”talousoikeudellinen toimenpide – – jonka tarkoituksena on – – lainvastaisuuden avulla saadun tai mahdollisesti saatavan edun kiinteämääräinen eliminointi eli jolla on määrä tasoittaa suurten asiakasriskien ylärajan ylityksestä saatu liiketaloudellinen etu”. (
12
)
46.
Nähdäkseni on perusteltua väittää, että BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohtaan sisältyvä korkojen määrääminen ei ole sellainen hallinnollinen taloudellinen seuraamus, joka jäsenvaltioiden on direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohdan ja 2 kohdan g alakohdan mukaisesti ainakin määrättävä laitoksille, joille syntynyt vastuu ylittää CRR:n 395 artiklan 1 kohdassa säädetyt rajat.
47.
Direktiivin 2013/36 67 artiklan 2 kohdan g alakohdassa tarkoitettu hallinnollinen taloudellinen seuraamus vaikuttaa vastaavan pikemminkin BWG:n 98 §:n 5 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seuraamusta, kuten komissio tuo esille. (
13
) Tämän säännöksen sanamuodon mukaan henkilöä, joka on vastuussa luottolaitoksesta ja antaa luottolaitoksen vastuiden ylittää CRR:n 395 artiklassa säädetyt rajat, rangaistaan seuraamusmaksulla, jonka suuruus on enintään viisi miljoonaa euroa tai kaksi kertaa rikkomuksesta saatu hyöty, jos hyödyn määrä voidaan laskea, edellyttäen ettei kyseessä oleva teko ole rikoslain mukaan rangaistava.
48.
Viranomaisen määräämien korkojen perimistä (kun aiempaa pääsaatavaa ei ole olemassa) voidaan pitää pikemminkin hallinnollisena toimenpiteenä. On nähdäkseni merkityksetöntä, onko direktiivin 2013/36 67 artiklan 2 kohdan g alakohtaa vastaava kansallisen oikeuden säännös BWG:n 97 vai 98 §. Tämän seikan selvittäminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä, ja lisäksi BWG:n 97 § (ja sitä kautta riidanalaisten korkojen määrääminen) jää joka tapauksessa direktiivin 2013/36 soveltamisalan ulkopuolelle.
49.
Direktiivin 2013/36 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut seuraamukset ja toimenpiteet ovat vain muutamia niistä julkisen vallan toimista, joilla CRR:n rikkomisiin voidaan reagoida. Direktiivin 2013/36 mukaan jäsenvaltiot voivat – ja niiden on jopa suotavaa – määrätä lisäseuraamuksia ja ‑toimenpiteitä, eli niiden on toteutettava ”kaikki tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi”, että sekä kyseinen direktiivi että CRR pannaan täytäntöön (direktiivin 2013/36 65 artiklan 1 kohta). (
14
)
50.
Seuraamuksiin ja toimenpiteisiin, joita jäsenvaltiot voivat lisätä unionin lainsäätäjän asettamien vähimmäisseuraamusten ja ‑toimenpiteiden lisäksi, voidaan siis lukea mukaan BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen kaltaisten korkojen määrääminen. Tältä kannalta tarkasteltuna sillä seikalla ei siis ole juurikaan merkitystä, voidaanko FMA:n määräämiä korkoja pitää direktiivin 2013/36 65 ja 67 artiklassa tarkoitettuna hallinnollisena seuraamuksena vai niissä tarkoitettuna muuna hallinnollisena toimenpiteenä, sillä unionin lainsäätäjä hyväksyy ne joka tapauksessa. (
15
)
51.
Vaikka jäsenvaltioilla on varmasti oikeus hyväksyä muita hallinnollisia seuraamuksia tai toimenpiteitä, hyväksyttävien seuraamusten ja toimenpiteiden on oltava direktiivin 2013/36 ja CRR:n muodostavan oikeudellisen kehyksen mukaisia.
52.
Tarkoitan tällä sitä, että kun unionin lainsäätäjä on asettunut ”maksimaalisen yhdenmukaistamisen” (
16
) kannalle luottolaitoksia ja sijoituspalveluyrityksiä koskevan valvonnan ja vakavaraisuussääntöjen alalla, se on asettanut yhtenäisen sääntelykehyksen, johon kuuluvat direktiivi 2013/36 ja CRR. Tällainen kaikkia markkinatoimijoita koskeva yhtenäinen sääntelykehys on ”avaintekijä sisämarkkinoiden toiminnassa”. (
17
)
53.
Vaikka siis jäsenvaltioille on annettu mahdollisuus säätää muita hallinnollisia seuraamuksia ja toimenpiteitä, varsinaisella direktiivillä 2013/36 pyritään, kun siinä täsmennetään tämän toimivallan rajat ja vahvistetaan taloudellisten seuraamusten suuruus, varmistamaan, että kansalliset lainsäätäjät noudattavat yhtenäisiä ohjeita. (
18
) Samalla tavalla direktiivissä 2013/36 paitsi säädetään niistä hallinnollisista seuraamuksista ja toimenpiteistä, joita ainakin on toteutettava, (ja annetaan jäsenvaltioille liikkumavaraa lisätä niitä), siinä myös vahvistetaan niiden rikkomusten puitteet, joista seuraamus on määrättävä tai muita hallinnollisia toimenpiteitä on toteutettava.
54.
Mielestäni on olemassa kahdentyyppisiä seuraamukseen johtavia tilanteita: a) direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdassa tyhjentävästi luetellut tilanteet ja b) muut tilanteet, (
19
) jotka jäsenvaltiot voivat luokitella CRR:n rikkomisiksi ja joita ei ole mainittu direktiivissä 2013/36. Viimeksi mainituissa tilanteissa jäsenvaltiot voivat lisäksi määrätä muita seuraamuksia tai toimenpiteitä kuin ne, joihin unionin lainsäätäjä ainakin velvoittaa.
55.
On siis pohdittava sitä, että kun jäsenvaltiot kerran voivat lisätä uudentyyppisiä rikkomuksia, voivatko ne myös muokata direktiivissä 2013/36 lueteltuja? Mielestäni eivät voi, jos ne näin tehdessään muuttavat jotakin tilannetta tai poistavat tilanteen, jota voidaan pitää välttämättömänä eli jonka on direktiivin mukaan ainakin sisällyttävä kansalliseen lainsäädäntöön.
56.
Käsiteltävässä asiassa vaikuttaa käytettävissä olevien tietojen perusteella siltä, että BWG:n 98 §:n 5 momentin 2 kohta on se oikeussääntö, jolla direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohta ja 2 kohdan g alakohta on saatettu Itävallan oikeuden osaksi.
57.
Jos tämä pitää paikkansa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, olisi katsottava, että kansallinen lainsäätäjä on noudattanut velvollisuutta säätää ainakin yhdestä unionin lainsäätäjän luettelemista tilanteista. Lisäksi se olisi yhdistänyt kyseiseen tilanteeseen direktiivissä 2013/36 säädetyn oikeudellisen seurauksen (joka on niin ikään ”ainakin” sisällytettävien joukossa).
58.
BWG:n 98 §:n 5 momentin 2 kohdassa mainitaan varsinaisesti luottolaitoksesta vastuussa oleva henkilö, joka antaa laitoksen ”saatavien määrän ylittää [CRR:n] 395 artiklassa säädetyt rajat”. CRR:n 395 artiklaan viitataan kokonaisuutena eli sulkematta ulkopuolelle yhtään siihen sisältyvää kohtaa, minkä perusteella BWG:n 98 §:n 5 momentin 2 kohtaan sisältyvä tilanne on kyseisessä CRR:n säännöksessä kuvattu tilanne.
59.
On korostettava, ettei CRR:n 395 artiklan tilanne rajoitu pelkästään artiklan 1 kohdan tilanteeseen, vaan se muodostuu yhdistämällä kyseinen kohta saman artiklan 5 kohdan sisältöön.
60.
CRR:n 395 artiklan 1 kohdan mukaisesti laitoksen vastuu ei saa ylittää 25:tä prosenttia sen hyväksyttävästä pääomasta. (
20
) Pelkkää kyseisen rajan ylittymistä ei kuitenkaan yksin pidetä direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohdassa tarkoitettuna tilanteena, vaan koska kohdassa viitataan CRR:n koko 395 artiklaan, viittaukseen sisältyy myös artiklan 5 kohta, jonka mukaan kyseinen raja voi ylittyä tietyin edellytyksin.
61.
Kun toisin sanoen direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohdan tilannetta tulkitaan kokonaisuutena, muodostuu säännöksen sisällöstä seuraavanlainen: tätä artiklaa sovelletaan, kun laitokselle syntyy vastuu, joka ylittää CRR:n 395 artiklan 1 kohdassa vahvistetut rajat, elleivät saman artiklan 5 kohdassa säädetyt edellytykset täyty.
62.
BWG:n 98 §:n 5 momentin 2 kohdassa toistetaan siis asianmukaisesti direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohta, ja sillä on saatettu Itävallan lainsäädännön osaksi yksi rikkomuksista, jotka kansallisella lainsäätäjällä on ainakin ehdoton velvollisuus ottaa huomioon.
63.
Jos tämä tulkinta on oikea, kuten uskon olevan, BWG:n 97 §:n 1 momentin 4 kohdassa ei luoda erilaista tilannetta, vaan siinä vääristetään direktiivin 2013/36 67 artiklan 1 kohdan k alakohdan tilannetta.
64.
Kansallisessa oikeussäännössä mainitaan nimittäin ainoastaan CRR:n 395 artiklan 1 kohdassa luetellut olosuhteet mutta jätetään mainitsematta kyseisen artiklan 5 kohdan olosuhteet. Olisi siis katsottava, että siinä muodostetaan uusi tilanne, joka perustuu yksinomaan CRR:n 395 artiklan 1 kohdassa säädetyn rajan ylittymiseen riippumatta siitä, täyttyvätkö 5 kohdan edellytykset.
65.
CRR:n 395 artiklassa sallitaan (1 kohdassa vahvistettujen) asiakasriskin ylärajojen ylittyminen tiettyjen (5 kohdassa lueteltujen) olosuhteiden täyttyessä, joten tosiasiallisesti määräävät rajat saadaan selville, kun artiklan kyseiset kaksi kohtaa luetaan yhdessä. Molemmat kohdat muodostavat erottamattoman kokonaisuuden, jonka perusteella laitoksille sallitun riskin raja lopulta määräytyy.
66.
Toisin sanoen CRR:n 395 artiklan 1 ja 5 kohdan tilanteessa rahoituslaitosten on laillista altistua riskeille, jotka pysyvät kummankin kohdan perusteella määräytyvien rajojen sisällä.
67.
Jos jäsenvaltioiden annettaisiin toteuttaa toimia sellaisia laitoksia vastaan, jotka ovat altistuneet CRR:n 395 artiklan 5 kohdassa täsmennettyjen edellytysten täyttyessä siinä sallitun mukaisille riskeille, vääristettäisiin 395 artiklaa kokonaisuutena, millä olisi vakava seuraus: näin petettäisiin laitosten perusteltu luottamus siihen, että niille sallittujen riskien rajat ovat ne rajat, jotka käyvät ilmi CRR:n 395 artiklan 1 ja 5 kohdan soveltamisesta yhdessä.
68.
Unionin lainsäätäjä on antanut jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää muista rikkomuksista ja muista hallinnollisista seuraamuksista tai toimenpiteistä direktiivissä 2013/36 ainakin vaadittujen lisäksi, joten kansallinen lainsäätäjä voi muodostaa uusia tilanteita, mutta toistan, ettei se voi kuitenkaan vääristää niitä tilanteita, jotka unionin lainsäätäjä on jo ottanut huomioon.
69.
Lyhyesti sanottuna katson, ettei tarkasteltava kansallinen oikeussääntö ole direktiivistä 2013/36 ja CRR:stä muodostuvan oikeudellisen kehyksen mukainen.
B.
Valvontamenettelyn vireilläolo valvontaviranomaisten välisen toimivallan muuttuessa (kolmas ennakkoratkaisukysymys)
1. Tiivistelmä osapuolten huomautuksista
70.
VTB Bankin mukaan FMA:lla on YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdan ja 149 artiklan 1 kohdan mukaisesti toimivaltaa ainoastaan niissä valvontamenettelyissä, jotka on aloitettu virallisesti ennen 4.11.2014.
71.
Koska korkojen määräämistä (lokakuussa 2014 tapahtuneen riskien ylittymisen vuoksi) koskeva FMA:n päätös on päivätty 11.5.2015 ja se perustui VTB Bankin 3.11.2014 tekemään omaan ilmoitukseen, VTB Bank katsoo, ettei kyseistä ilmoitusta voida pitää virallisen valvontamenettelyn aloittamisena YVM-kehysasetuksen 2 artiklan 25 alakohdassa ja 48 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
72.
Näin ollen FMA:lla ei ollut VTB Bankin mukaan toimivaltaa antaa 11.5.2015 päivättyä päätöstä, sillä se ei ollut aloittanut virallista menettelyä ennen 4.11.2014.
73.
FMA sitä vastoin väittää olevansa toimivaltainen, sillä sen mukaan unionin oikeudessa ei säädetä vaaditun kaltaisista koroista vaan annetaan sen sijaan jonkin verran liikkumavaraa tämäntyyppisten kansallisten erityispiirteiden suhteen. YVM-kehysasetuksen perusteella EKP ei ole toimivaltainen, joten FMA pitää kyseisen asetuksen 48 artiklan 3 kohdassa mainittujen, käynnissä olevia menettelyitä koskevien siirtymäsäännösten tarkastelua tarpeettomana.
74.
FMA väittää lisäksi, että prosessiekonomian vuoksi VTB Bankin 3.11.2014 tekemä ilmoitus oli otettu huomioon jo aiempia ylittymisiä koskevassa tutkintamenettelyssä, sillä kyseessä olivat samat asiakkaat ja samat tosiseikat.
75.
EKP on lausunut vain tästä kolmannesta kysymyksestä, ja sen mukaan virallisesti aloitetun valvontamenettelyn käsite sisällytettiin YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohtaan niiden tilanteiden varalta, joissa toimivallanjako EKP:n ja kansallisen toimivaltaisen viranomaisen välillä muuttuisi. Kyseinen käsite liittyy EKP:n tehtäviin ja valtuuksiin, joten kehysasetuksen 48 artikla vaikuttaa ainoastaan EKP:n toimivaltaan kuuluviin menettelyihin.
76.
Näin ollen YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdan soveltaminen riippuu EKP:n mukaan siitä, miten kiistanalainen korkojen määrääminen luokitellaan. Kohtaa sovelletaan, jos kyseessä on direktiivin 2013/36 64 ja 65 artiklassa tarkoitettu vakavaraisuuden valvontaan liittyvä toimenpide, mutta sitä ei sovelleta, jos kyseessä on taloudellinen toimenpide, jonka tarkoituksena on periä takaisin lainvastaisella menettelyllä saavutettu tai mahdollisesti saavutettava etu kokonaisuudessaan.
77.
Komissio ottaa kantaa tähän kysymykseen ainoastaan toissijaisesti ja katsoo, että YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu vakavaraisuuden valvontaa koskevaa menettely ei ala luottolaitoksen esittäessä CRR:n 396 artiklassa tarkoitetun ilmoituksen. Toisaalta tällaisen menettelyn aloittaminen uuden rikkomuksen kohdalla ei voi komission mukaan perustua vastaavia rikkomuksia koskeviin aiempiin, jo päättyneisiin menettelyihin.
2. Oikeudellinen arviointi
78.
Kolmannella kysymyksellä pyritään selvittämään, onko asetuksen N:o 468/2014 48 artiklan 3 kohdan mukaisesti jommassakummassa seuraavista tilanteista kyseessä virallisesti aloitettu valvontamenettely:
–
kun luottolaitos on ilmoittanut toimivaltaisille viranomaisille, että sen riskit ylittävät CRR:n 395 artiklassa asetetut rajat;
–
kun valvontaviranomainen on jo antanut päätöksen samankaltaisia aiempia rikkomisia koskevassa rinnakkaismenettelyssä.
79.
Käsiteltävässä asiassa FMA määräsi 11.5.2015 korot lokakuussa 2014 tapahtuneesta riskien ylittymisestä, kun VTB Bank oli ilmoittanut sille asiasta 3.11.2014 (eli päivän sen jälkeen, kun toimivalta oli siirtynyt EKP:lle YVM-kehysasetuksen mukaisesti).
80.
EKP:n ja kansallisten valvontaviranomaisten välisen yhteistyön alalla YVM-kehysasetuksen 48 artikla koskee valvontamenettelyitä, jotka ovat vireillä silloin, kun toimivalta muuttuu EKP:n ja yhden valvontaviranomaisen välillä.
81.
YVM-kehysasetuksen 149 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan kyseisessä tilanteessa on sovellettava siirtymävaiheen menettelyitä, joista säädetään kehysasetuksen 48 artiklassa, ”jos kansallinen toimivaltainen viranomainen on aloittanut valvontamenettelyt, joiden osalta EKP:stä tulee toimivaltainen YVM-asetuksen perusteella, ja tämä tapahtuu ennen 4 päivää marraskuuta 2014, – – ellei EKP päätä toisin”.
82.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä olennaista on se, onko ennen 4.11.2014 ollut vireillä virallista valvontamenettelyä, josta FMA on vastannut. Katson kuitenkin, että on tarkasteltava yhtä ennakkoedellytystä, josta EKP muistuttaa huomautuksissaan ja jonka täyttymisen FMA kiistää.
83.
FMA katsoo nimittäin, että eliminointikorkojen määräämistä koskeva toimivalta ei kuulu missään tapauksessa EKP:lle, ei myöskään 4.11.2014 lähtien. Jos asia on näin, ei YVM-kehysasetuksen 48 artiklan siirtymäjärjestelyä pitäisi soveltaa.
84.
Asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaan EKP:llä on ”yksinomainen toimivalta hoitaa vakavaraisuusvalvontatarkoituksissa – – kaikkien osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten osalta” muiden tehtävien joukossa ”sen varmistaminen, että noudatetaan 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettuja säädöksiä, joilla luottolaitoksille asetetaan vakavaraisuusvaatimuksia – – suuriin riskikeskittymiin sovellettavien rajoitusten – – aloilla”.
85.
Asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että tehtäviensä hoitamiseksi ”ja korkealaatuisen valvonnan varmistamiseksi EKP:n on sovellettava kaikkea asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, ja jos kyseinen lainsäädäntö koostuu direktiiveistä, sellaista kansallista lainsäädäntöä, joilla nämä direktiivit saatetaan kansallisen lainsäädännön osaksi”. Siinä lisätään vielä, että ”kun asiaankuuluva unionin lainsäädäntö koostuu asetuksista, joissa tällä hetkellä annetaan selkeästi vaihtoehtoja jäsenvaltioille, EKP:n olisi sovellettava myös kansallista lainsäädäntöä, joka koskee näitä vaihtoehtoja.” (
21
)
86.
Jos korkojen määrääminen on pätevä kansallinen toimenpide, jonka jäsenvaltio on hyväksynyt käyttäen direktiivistä 2013/36 ja CRR:stä muodostuvassa oikeudellisessa kehyksessä annettua valinnanvaraa, on kyseessä (nähdäkseni) tätä oikeudellista kehystä suoraan soveltaen määrätty toimenpide, joka kuuluu molemmissa tilanteissa asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan perusteella EKP:lle osoitettuun toimivaltaan.
87.
Koska ensimmäinen YVM-kehysasetuksen 48 artiklassa vaadituista edellytyksistä (eli EKP:lle siirtynyt toimivalta) täyttyy, on selvitettävä, täyttyykö myös se edellytys, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysymyksessään nimenomaisesti tiedustelee. Kysymys kuuluu siis, onko FMA:ssa ollut vireillä menettely silloin, kun valvontaa koskeva toimivalta siirtyi EKP:lle.
88.
YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdassa mainitaan nimenomaisesti virallisesti aloitettu valvontamenettely. Käytetty verbi ei viittaa menettelyn aloittamisen perusteisiin, jollainen voisi olla ilmoitus, joka laitoksen on annettava toimivaltaisille viranomaisille CRR:n 395 artiklan 5 kohdan mukaisesti vastuiden ylärajan ylityttyä.
89.
Unionin lainsäätäjä on halunnut nähdäkseni ottaa huomioon erityisesti ajankohdan, jolloin menettely on aloitettu virallisesti tai muodollisesti eli jolloin toimivaltainen viranomainen on tehnyt nimenomaisesti päätöksen menettelyn aloittamisesta. Kyseisen päätöksen viralliseen antamiseen johtaneista aineellisista perusteista (esimerkiksi rahoituslaitoksen antamasta ilmoituksesta) riippumatta merkitystä on aloittamisen virallisuudella, ei aineellisilla perusteilla.
90.
Näin ollen katson, ettei YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun valvontamenettelyn voida katsoa alkaneen VTB Bankin 3.11.2014 antamasta ilmoituksesta.
91.
Nähdäkseni myöskään VTB Bankin 3.11.2014 antaman ilmoituksen jälkeen määrätyt korot eivät voi olla toistoa menettelystä, jonka yhteydessä annettiin 30.10.2014 päätös korkojen määräämisestä aiemmin tapahtuneiden ylitysten vuoksi.
92.
Kaikin aiheellisin varaumin – koska tämän kysymyksen ratkaiseminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle – on oletettava, että menettelyn, jonka yhteydessä annettiin 30.10.2014 päätös, oli päättynyt, kun VTB Bank ilmoitti toisesta vastuiden ylittymisestä (3.11.2014). Toiseen vastuiden ylittymiseen liittyvä päätös voitiin tehdä vain uudessa virallisesti aloitetussa valvontamenettelyssä, joka on siis aiemmasta menettelystä erillinen.
93.
FMA perustelee prosessiekonomiaan liittyvillä syillä sitä, että jälkimmäinen päätöksistä oli jollain tavalla toistoa 30.10.2014 annettuun päätökseen päättyneestä menettelystä. Se väittää vastaavasti, että kyseisessä menettelyssä oli jo otettu huomioon VTB Bankin 3.11.2014 ilmoittama ylitys. En halua puuttua kysymykseen, jonka ratkaisemisen korostan kuuluvan kansalliselle tuomioistuimelle, mutta katson, että YVM-kehysasetuksen 48 artiklan 3 kohdassa oleva viittaus valvontamenettelyn alkamisen viralliseen luonteeseen sulkee pois FMA:n esittämät aineelliset ja prosessiekonomiaan liittyvät seikat.
94.
Katson näin ollen, että kolmanteen kysymykseen olisi vastattava siten, ettei valvontamenettelyä ole aloitettu virallisesti kummassakaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemassa tilanteessa.
V. Ratkaisuehdotus
95.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtille seuraavaa:
1)
Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2013/36/EU ja erityisesti sen 64, 65 ja 67 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa sovelletun kaltaiselle kansalliselle oikeussäännölle, jossa säädetään korkojen määräämisestä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 575/2013 395 artiklan 1 kohdan mukaisten suurten asiakasriskien ylärajojen ylittyessä myös siinä tapauksessa, että asetuksen N:o 575/2013 395 artiklan 5 kohdassa säädettyä poikkeusta koskevat edellytykset täyttyvät.
2)
Kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa 16.4.2014 annetun Euroopan keskuspankin asetuksen (EU) N:o 468/2014 (YVM-kehysasetus) 48 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että valvontamenettelyä voidaan pitää virallisesti aloitettuna vain silloin, kun toimivaltainen viranomainen on tehnyt nimenomaisen päätöksen menettelyn aloittamisesta, eikä rahoituslaitoksen viranomaiselle antamaa ilmoitusta pidetä tällaisena.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: espanja.
(
2
)	Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 176, s. 338).
(
3
)	Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 176, s. 1). Jäljempänä englanninkielisen lyhenteensä mukaisesti CRR (Capital Requirement Regulation).
(
4
)	Kehyksen perustamisesta yhteisen valvontamekanismin puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa 16.4.2014 annettu Euroopan keskuspankin asetus (YVM-kehysasetus) (EUVL 2014, L 141, s. 1).
(
5
)	Luottolaitosten liiketoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 14.6.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 177, s. 1).
(
6
)	Sijoituspalveluyritysten ja luottolaitosten omien varojen riittävyydestä 14.6.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2006, L 177, s. 201).
(
7
)	Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annettu neuvoston asetus (EUVL 2013, L 287, s. 63).
(
8
)	Sellaisena kuin se on julkaistu BGBl I:n numerossa 532/2014; pankkilaki (jäljempänä BWG) on ollut voimassa 1.3.2014–14.8.2015, ja siinä on viitattu CRR:n 395 artiklan 1 kohtaan.
(
9
)	Direktiivin 2013/36 johdanto-osan toinen perustelukappale ja CRR:n johdanto-osan viides perustelukappale.
(
10
)	CRR:n johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale. Samaan tapaan direktiivin 2013/36 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, että direktiivissä vahvistetaan ”luottolaitoksiin ja sijoituspalveluyrityksiin suoraan sovellettavat yhdenmukaiset vakavaraisuusvaatimukset, koska tällaiset vaatimukset liittyvät läheisesti rahoitusmarkkinoiden toimintaan”.
(
11
)	Hyväksyttävän pääoman käsitteen suppean tulkinnan mukaan sillä voidaan tarkoittaa omia varoja. Ks. komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle hyväksyttävän pääoman määritelmän asianmukaisuuden tarkastelusta asetuksen (EU) N:o 575/2013 571 artiklan nojalla, COM(2016) 21 final.
(
12
)	Ennakkoratkaisupyyntöpäätöksen 6 kohta.
(
13
)	Sen kirjelmän 28 kohta.
(
14
)	Vastaavasti direktiivin 2013/36 johdanto-osan 41 perustelukappaleessa todetaan yksiselitteisesti, että ”jäsenvaltioiden olisi voitava säätää tässä direktiivissä säädettyjen seuraamusten suhteen lisäseuraamuksista sekä siinä säädettyjä suuremmista hallinnollisista taloudellisista seuraamuksista”. Jäsenvaltioille annettu liikkumavara ei rajoitu seuraamusten soveltamisalaan suppeassa merkityksessä, sillä samaisessa johdanto-osan perustelukappaleessa mainitaan sekä hallinnolliset seuraamukset että muut hallinnolliset toimenpiteet ja korostetaan, että on tärkeää varmistaa ”mahdollisimman laaja soveltamisala toimille rikkomuksen jälkeen ja [auttaa] estämään uusia rikkomuksia, riippumatta siitä, pidetäänkö niitä kansallisessa lainsäädännössä hallinnollisina seuraamuksina vai muina hallinnollisina toimenpiteinä” (kursivointi tässä).
(
15
)	Viittaan edelliseen alaviitteeseen. Näin on täysin riippumatta siitä, kuten unionin tuomioistuin on todennut jäsenvaltioiden unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi toteuttamien toimenpiteiden yhteydessä, että ”sääntöjenvastaisuudella perusteettomasti saadun edun palauttamisvelvollisuus ei ole seuraamus vaan pelkkä seuraus sen toteamisesta, ettei unionin lainsäädännössä säädetyn edun saannille asetettuja edellytyksiä ole noudatettu, mikä aiheuttaa saadun edun perusteettomuuden” (tuomio 26.5.2016, Județul Neamț, C‑260/14 ja C‑261/14, EU:C:2016:360, 50 kohta).
(
16
)	CRR:n johdanto-osan yhdeksäs perustelukappale.
(
17
)	Em. tuomio.
(
18
)	Tästä syystä direktiivin 2013/36 70 artiklassa säädetään, että ”toimivaltaiset viranomaiset ottavat huomioon kaikki merkitykselliset olosuhteet”, joita ovat esimerkiksi ”a) rikkomuksen vakavuus ja kesto; b) rikkomuksesta vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön vastuun aste; c) rikkomuksesta vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellinen vahvuus – –; d) rikkomuksesta vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön saamien voittojen tai välttämien tappioiden suuruus, jos ne ovat määritettävissä; – – [tai] f) rikkomuksesta vastuussa olevan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön halukkuus tehdä yhteistyötä toimivaltaisen viranomaisen kanssa”.
(
19
)	Muistutan, että samaisen 67 artiklan mukaan ”tätä artiklaa sovelletaan ainakin seuraavissa tilanteissa” (kursivointi tässä). Saman direktiivin 66 artiklan 1 kohdassa luetellaan niin ikään joukko tilanteita, joissa valtion on ainakin määrättävä hallinnollisia seuraamuksia ja toimenpiteitä.
(
20
)	Mainitussa 1 kohdassa säädetään myös joissakin tapauksissa sovellettava raja, jota ei ilmaista prosentuaalisesti, mutta kyseisellä tilanteella ei ole tässä merkitystä.
(
21
)	Kursivointi tässä.