61972C0005
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
VAN 6 JUNI 1972 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
In de onderhavige zaak welke het Hof van Beroep te Brescia U ter prejudiciële beslissing heeft voorgelegd, krijgt U een gelegenheid tot bevestiging maar ook tot verduidelijking van de interpretatie die U reeds meermalen heeft gegeven aan de bepalingen van artikel 20 van 's Raads verordening nr. 19 van 1962, betreffende de restituties bij de uitvoer van graan uit een Lid-Staat naar derde landen.
Alvorens deze vóór 1 juli 1967 geldende restitutieregeling uiteen te zetten, willen wij enerzijds de omstandigheden schetsen, waaronder het Hof te Brescia ertoe kwam gebruik te maken van zijn bevoegdheid krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag, en anderzijds de juiste betekenis van de gestelde vragen belichten. De Italiaanse firma „Fratelli Grassi”, gevestigd te Cavatigozzi (provincie Cremona), houdt zich bezig met de handel, vooral de exporthandel, in granen en graanprodukten. In het tijdvak oktober 1965 — augustus 1968, had zij verschillende partijen meel uitgevoerd naar derde landen. Voor deze exporten had zij restitutie aangevraagd bij de Administratie der financën te Cremona, maar de uitbetaling van de gevorderde bedragen was bij deze dienst blijven slepen. Zij stelt hierdoor schade te hebben geleden, omdat zij toen verplicht was bankkrediet op te nemen en daarover rente te betalen. Derhalve had zij zich op 8 november 1968 tot de rechtbank te Brescia gewend met verzoek de Italiaanse Staat te veroordelen tot schadevergoeding.
De rechtbank wees dit verzoek bij uitspraak van 18 maart 1971 af op grond dat de Italiaanse Staat volgens de ten deze geldende gemeenschapsverordeningen en de jurisprudentie van het Hof (arrest van 17 februari 1970 in zaak 31 — 69, Commissie tegen Italië, Jurisprudentie 1970, blz. 25) niet gehouden was de restituties binnen een bepaalde termijn te betalen en ten deze over een discretionai-re bevoegdheid beschikte.
Van deze uitspraak kwam de firma Grassi in hoger beroep bij het Hof van Beroep te Brescia, dat op 24 november 1971 arrest wees. Daarin maakte het onderscheid tussen restituties over exporten vóór 1 juli 1967 onder vigeur van artikel 20 van 's Raads verordening nr. 19/62 en restituties over exporten na deze datum, waarop de regeling van verordening nr. 120/67, houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen, in werking trad.
Voor laatstbedoelde exporten heeft zij, onder voorbehoud van eventuele cassatie, het geding in die zin beslecht dat de Administratie der financiën wettelijke interessen verschuldigd was over de restituties voor exporten van na 1 juli 1967, zulks te rekenen vanaf de dag waarop aan de Administratie der financiën een deugdelijk verzoek tot restitutiebetaling was gedaan.
Ten aanzien van de exporten die vóór 1 juli 1967 waren verricht, besloot zij evenwel U de volgende prejudiciële vragen te stellen:
1.
Waren de overheidsdiensten van de Lid-Staten op grond van de bepalingen van het Verdrag en van de communautaire verordeningen nr. 19 en 20/62, juncto artikel 16 van verordening nr. 120/67, tot 1 juli 1967 verplicht dan wel slechts gemachtigd restituties te verlenen?
2.
Hadden deze overheidsdiensten op grond van bedoelde bepalingen van het Verdrag en van genoemde verordeningen eventueel de mogelijkheid termijnen in te roepen alvorens te betalen?
De eerste vraag verlangt op twee punten verduidelijking:
—
Ten eerste: hoewel het Hof van Beroep te Brescia heeft gemeend naar verordening nr. 120/67 te moeten verwijzen, blijkt uit de overwegingen duidelijk dat het U slechts om uitlegging vraagt van het gemeenschapsrecht dat van toepassing was op exporten vóór 1 juli 1967, dus van de bepalingen van artikel 20 van verordening nr. 19/62.
De overgangsregeling in deze verordening voor de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen werd op 1 juli 1967 vervangen door de regeling van verordening nr. 120/67, met het gevolg dat er, in plaats van de voorheen zuiver facultatieve restitutieverlening, met de nieuwe verordening restituties kwamen die door de commissie werden vastgesteld en door de staten verplicht moesten worden toegekend.
De U gestelde vraag, die in verband met het geding slechts betrekking heeft op de exporten van de firma Grassi vóór 1 juli 1967, slaat dus alleen — en kan alleen slaan — op de in 1962 vastgestelde regels en laat die van verordening nr. 120/67 buiten schot.
—
Ten tweede: de verwijzende rechter maakt ook gewag van „verordening nr. 20/62” betreffende de markt in de sector varkensvlees: hier is kennelijk sprake van een vergissing, omdat het blijkens de feitenweergave van het Hof te Brescia zelf in casu slechts om exporten van graanprodukten ging.
Het college heert in werkelijkheid waarschijnlijk het oog gehad op verordening nr. 90/82 van de Commissie, de uitvoeringsverordening voor 's Raads verordening nr. 19 van dat jaar.
Hoe het ook zij, de U voorgelegde vragen gaan wel degelijk om de uitlegging van verordenende bepalingen van Gemeenschapinstanties, ten aanzien waarvan Uw Hof bevoegd is; het verzoek om een prejudiciële beslissing, krachtens artikel 177 EEG-Verdrag, is dan ook ontvankelijk.
Na deze opmerkingen over de strekking van de eerste vraag kunnen wij eveneens ter zijde stellen wat de vertegenwoordiger van de firma Grassi heeft betoogd, namelijk dat U zoudt moeten uitspreken dat de regelingen van zowel verordening nr. 19/62 als verordening nr. 120/67 ten behoeve van de graanexporteurs in de Lid-Staten een subjectief recht op verlening van uitvoerrestituties hebben doen ontstaan, zodra genen het bewijs leveren dat de voorgenomen exporten hebben plaatsgevonden. In weerwil van de formulering van de verwijzingsbeschikking, die naar wij zagen alleen betrekking heeft op de regeling vóór 1 juli 1967, zoudt U volgens de firma Grassi een ruimer antwoord mogen geven, dat tevens geldt voor de exporten na deze datum; slechts met een omvattend antwoord zou de Italiaanse rechter volgens haar tot een deugdelijke uitspraak kunnen komen.
U zult verzoekster in het hoofdgeding echter niet kunnen volgen zonder U „ultra petita” uit te spreken, zonder het welbepaalde bestek te overschrijden, dat — nogmaals — beperkt blijft tot het geschilpunt over de exporten vóór 1 juli 1967 en ondanks de door ons aangewezen redactionele tekortkomingen duidelijk is omlijnd in de beschikking van het Hof te Brescia.
Door te verzoeken om een uitspraak over een subjectief recht van de exporteurs op restitutie en daarmede over een verplichting der Lid-Staten om hun deze zowel tijdens de overgangsperiode voor de geleidelijke ordening van de graanmarkt als na de invoering van deze gemeenschappelijke ordening te verlenen, wil de firma Grassi U in feite afbrengen van een niettemin vaste jurisprudentie.
Immers, in het door haar aangehaalde arrest 31-69 (Commissie tegen Italië) hebt U welisvaar overwogen dat „de inwerkingtreding per 1 juli 1967 van een marktordening voor een aantal land-bouwprodukten (waaronder granen) met een eenheidsprijs en uniforme heffingen en restituties voor de gehele Gemeenschap, voor de betrokken exporteurs medebrengt, dat zij recht op die restituties hebben en dat de Lid-Staten verplicht zijn hun dezelve bij wege van voorschot te betalen”, waarmede U zowel de verplichting der Lid-Staten als het subjectieve recht van de exporteurs hebt vastgelegd, maar geheel anders lagen de zaken in de overgangsperiode, waarin de restitutieverlening een zuiver facultatief karakter had.
In Uw arrest 6-71 van 27 oktober 1971 (Rheinmühlen, Jurisprudentie 1971, blz. 836) overwoog U uitdrukkelijk dat „het de Lid-Staten vrijstond in het geheel geen restitutie te verlenen”.
Deze uitlegging werd bevestigd in Uw arrest 21-71 van 15 december (Brodersen, Jurisprudentie 1971, blz. 1077).
U verklaarde toen dat de Lid-Staten bij de vaststelling van de voorwaarden voor de restituties „omtrent welker toekenning zij vrijelijk beslisten”, gehouden waren een aantal voor de toepassing van het algemeen stelsel van verordening nr. 19 noodzakelijke regels en beginselen in acht te nemen, „doch anderzijds meer beperkende criteria mochten aanleggen dan in de gemeenschapsregeling waren voorzien”.
Ten slotte heeft U nog onlangs, in Uw arrest 85-71 van 23 maart 1972 (Kampff-meyer), niet slechts bevestigd dat de Lid-Staten tijdens de overgangsperiode vrij waren al dan niet restituties te verlenen, maar daarbij opgemerkt dat deze vrijheid „de bevoegdheid inhield de in de gemeenschapsverordeningen gestelde voorwaarden voor toekenning van restituties uit te breiden”. waarna U voor recht verklaarde dat de Lid-Staten volgens artikel 20 van verordening nr. 19/62, juncto artikel 2 van verordening nr. 90/62, bevoegd waren ten aanzien van de afzonderlijke derde landen uiteenlopende restituties vast te stellen, die lager zijn dan in de Gemeenschapsverordeningen is voorzien.
Daarmede heeft U het beginsel vastgelegd dat de Lid-Staten volgens de regeling vóór 1 juli op restitutiegebied vrijheid van handelen hadden. Weliswaar ligt deze regel besloten in de tekst van artikel 20 van Raadsverordening nr. 19/62 en in artikel 1 van commissieverordening nr. 90/62, maar de ratio ervan vloeit voort uit de volgende wezenskenmerken van de voorlopige graanmarktordening in die tijd:
—
de Raad had slechts in beginsel voorzien in een restitutieverlening voor exporten naar de Lid-Staten (artikel 19) of naar derde staten (artikel 20), doch de Lid-Staten bleven vrij deze restituties bij nationale maatregelen in te voeren;
—
de Gemeenschapsverordeningen stelden slechts plafonds aan de restitutiebedragen, welke waren gerelateerd aan de heffing bij invoer, doch zeiden niets over de voorwaarden voor het recht op restitutieverlening;
—
de restituties kwamen aanvankelijk geheel ten laste van de Lid-Staten en kwamen pas sinds het begrotingsjaar 1963-1964 voor een geleidelijk toenemend deel ten laste van de Gemeenschap.
Zolang dit systeem gold, was in deze opzet uiteraard geen plaats voor een communautaire omschrijving van exporten die voor restitutie in aanmerking kwamen; dit is trouwens ook een der consequenties van de voorlopige en nog embryonale gemeenschappelijke landbouwmarktordening zonder interventieprijs, zonder een voor alle Lid-Staten uniform door de Gemeenschap vastgestelde drempelprijs, zonder uniforme restitutieregeling voor exporten naar derde landen, en zonder verbod voor een Lid-Staat om restitutie te verlenen bij uitvoer naar andere Lid-Staten.
Deze feitelijke en juridische aspecten zijn door de vertegenwoordiger der Commissie hier nog eens in het licht gesteld en zijn U genoegzaam bekend. Wij willen hieruit dan ook dadelijk als eerste conclusie afleiden dat verordening nr. 19/62, die als enige van toepassing was op de 'vóór 1 juli 1967 door Grassi verrichte exporten waarop de eerste vraag van het Hof te Brescia betrekking heeft, geen enkele verplichting voor de Italiaanse Staat meebracht.
Het geschil dat de firma Grassi voor de Italiaanse rechter heeft gebracht, vindt zijn oorsprong in de in feite stellig schadelijke vertraging bij de restitutiebetaling door de Administratie der financiën. Zoals wij zagen, heeft het Hof te Brescia de Administratie der financiën op grond van het interne Italiaanse recht veroordeeld tot betaling aan verzoekster van de wettelijke interessen over de restitutiebedragen voor de na 1 juli 1967 verrichte exporten, waarbij het echter niet een onjuist gedrag dezer Administratie wilde aannemen en zelfs het idee van moratoire interessen uitsloot.
Voor de restituties betreffende de vroegere exporten vraagt het Hof te Brescia U evenwel of de Administratie op grond van het Gemeenschapsrecht „de mogelijkheid had termijnen in te roepen alvorens te betalen”.
In feite is ook deze vraag gesteld in termen die hun verklaring vinden in het standpunt van de verwijzende rechter, maar niet heel juist zijn, omdat zij ervan uit schijnen te gaan dat de restituties in beginsel onmiddellijk moeten worden betaald, of althans zodra het bewijs van de exporten door de handelaar was geleverd, tenzij de Lid-Staten op grond van het Gemeenschapsrecht de mogelijkheid hadden „termijnen in te roepen” alvorens te betalen.
Ons nu lijkt dit een averechtse gedachtengang. Waar immers de Lid-Staten in de overgangsperiode als beginsel geen enkele verplichting tot restitutiebetaling hadden, gaat het nu juist om de vraag of in het geval dat de staat gebruik heeft gemaakt van het hem toegekende recht om tot restitutieverlening aan zijn exporteurs te besluiten, de betrokken administratie bij de feitelijke uitbetaling der verschuldigde bedragen aan enige termijn is gebonden.
Ook hier zijn wij het eens met de Commissie en met de Italiaanse Regering om deze vraag vanuit het gemeenschapsrecht ontkennend te beantwoorden.
Hiertoe willen wij nogmaals terugkomen op het fundamentele verschil tussen de twee achtereenvolgende restitutieregelingen. Ten aanzien van de regeling volgens verordening nr. 120/67 hebt U in de reeds genoemde zaak 31-69 — Commissie tegen Italië — verklaard dat de Lid-Staten wel verplicht zijn de restituties te betalen, maar dat de gemeenschapsregeling hun een zekere vrijheid van beoordeling laat, met name voor de vaststelling van de documenten ten bewijze van het recht op restitutie; U gaf daarbij echter te kennen dat deze regeling voor de Lid-Staten de verplichting meebrengt „binnen redelijke termijnen” tot de betaling over te gaan. Niettemin heeft U toen geen gevolg gegeven aan het verzoek van de Commissie tot vaststelling van een verzuim, omdat U meende de Italiaanse Regering geen buitensporige vertraging ten laste te kunnen leggen.
Daarmede heeft U althans uitgemaakt dat het nieuwe, zuiver communautaire restitutiestelsel het niet kon doen zonder enige aanduiding van een betalingstermijn, die U noodzakelijk achtte zonder deze te preciseren.
Omgekeerd laat het betalingstermijnprobleem bij de restituties volgens de overgangsregeling van 1962 zich onzes inziens niet in Gemeenschapsrechtelijke termen stellen.
Het ontbreken van enige dwingende regel voor de Lid-Staten om restituties zelfs maar in te voeren, sluit a fortiori elke termijn uit, die zijn grondslag zou vinden in de gemeenschapsregeling. Een dergelijk termijnvoorschrift kan in voorkomend geval alleen uit het nationale recht voortvloeien.
Stellig had de Raad kunnen bepalen dat, indien een Lid-Staat gebruik had gemaakt van het recht om zijn exporteurs restituties te verlenen (zoals Italië blijkbaar heeft gedaan), deze staat de verschuldigde bedragen binnen een zekere termijn zou moeten betalen. Wij hebben echter gezien dat zelfs de regeling na 1 juli 1967 geen enkele uitdrukkelijke communautaire bepaling over een betalingstermijn bevat. U zelf hebt een verplichting van de staten om de restituties „binnen redelijke termijnen” te betalen, slechts aangenomen op grond van de gedachte dat de exporteurs niet ongelijk mochten worden behandeld naar gelang van de grens die hun produkten bij uitvoer overschrijden. Deze overweging die sinds 1967 opgaat voor een werkelijk gemeenschappelijke restitutieregeling, kan in ieder geval niet met vrucht worden ingeroepen in de rechtstoestand vóór 1967, toen de restitutieverlening uitsluitend een aangelegenheid was van elke afzonderlijke Lid-Staat, behoudens de in verordening nr. 90/62 der Commissie voorgeschreven maxima. Zelfs wanneer een Lid-Staat tot restitutieverlening had besloten, bleef deze staat dus soeverein om de voorwaarden vast te stellen en met name om restitutie te betalen binnen de termijnen die alleen in zijn eigen wetgeving of regeling eventueel waren voorgeschreven.
U kunt zich dan ook niet in de plaats stellen van de nationale rechter die als enige bevoegd is te beoordelen of de schuld van de staat aan een van zijn onderdanen moet worden betaald binnen de termijn die in het nationale recht is voorgeschreven (of niet is voorgeschreven).
Wij concluderen derhalve dat Uw Hof verklare voor recht:
1.
dat de Lid-Staten op grond van artikel 20 van verordening nr. 19/62 van de Raad, juncto artikel 1 van verordening nr. 90/62 van de Commissie, niet verplicht waren aan hun onderdanen restitutie te betalen voor exporten naar derde landen van granen of graanprodukten, als bedoeld in genoemde verordening;
2.
dat, indien een Lid-Staat gebruik had gemaakt van het hem in artikel 20 van verordening nr. 19/62 toegekende recht om zodanige restituties te verlenen, het Gemeenschapsrecht hem geen enkele termijn stelde om de betaling te verrichten.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.