62023CJ0419
DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
12. december 2024 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 63 TEUF – frie kapitalbevægelser – artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – brugsret over landbrugsarealer – national lovgivning, der bringer brugsretten til ophør ex lege og uden erstatning – dom, hvorved der fastslås et traktatbrud – genindførelse i ejendomsregistret af en tidligere slettet brugsret uden prøvelse af lovligheden af den oprindelige registrering – den endelige karakter af den oprindelige registrering«
I sag C-419/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn) ved afgørelse af 21. juni 2023, indgået til Domstolen den 6. juli 2023, i sagen
CN
mod
Nemzeti Földügyi Központ,
procesdeltager:
GW,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling),
sammensat af Domstolens præsident, K. Lenaerts, som fungerende formand for Fjerde Afdeling, formanden for Tredje Afdeling, C. Lycourgos (refererende dommer), og dommerne S. Rodin, N. Jääskinen og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
den ungarske regering ved Zs. Biró-Tóth, M.Z. Fehér og K. Szíjjártó, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved M. Mataija, A. Tokár og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 11. juli 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 63 TEUF og artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem CN og Nemzeti Földügyi Központ (den nationale myndighed, der er ansvarlig for jordanliggender, Ungarn) vedrørende lovligheden af den afgørelse, hvorved denne offentlige myndighed i ejendomsregistret genindførte GW’s brugsret til en landbrugsparcel, der tilhører CN.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Artikel 63, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.«
4
Chartrets artikel 17, stk. 1, bestemmer:
»Enhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov, i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.«
Ungarsk ret
Civillovbogen
5
I henhold til § 5:147, stk. 1, i Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (lov nr. V af 2013 om civillovbogen) giver brugsretten indehaveren ret til at besidde, benytte, udnytte og høste udbyttet af den ting, som er tredjemands ejendom.
Regeringsdekret nr. 171/1991
6
§ 1, stk. 5, i 171/1991 i Korm. rendelet (regeringsdekret nr. 171/1991) af 27. december 1991, der trådte i kraft den 1. januar 1992, udelukkede personer, som ikke har ungarsk statsborgerskab, bortset fra personer med tidsubegrænset opholdstilladelse og personer med anerkendt flygtningestatus, fra at erhverve dyrkningsarealer.
Lov af 1994 om dyrkningsarealer
7
A Termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (lov nr. LV af 1994 om dyrkningsarealer, herefter »lov af 1994 om dyrkningsarealer«) opretholdt det forbud mod erhvervelse, der er nævnt i denne doms foregående præmis, og udvidede det til at omfatte juridiske personer, uanset om disse har hjemsted i Ungarn eller ej.
8
Denne lov blev ændret med virkning fra den 1. januar 2002 ved termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (lov nr. CXVII af 2001 om ændring af lov nr. LV af 1994 om dyrkningsarealer) med henblik på også at udelukke muligheden for ved aftale at stifte en brugsret over dyrkningsarealer til fordel for fysiske personer uden ungarsk statsborgerskab eller juridiske personer.
9
Efter disse ændringer bestemte § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer, at »[b]estemmelserne i kapitel II vedrørende begrænsninger for erhvervelsen af ejendom skal anvendes på stiftelse af brugsrettigheder ved aftale. [...]«.
10
§ 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer blev senere ændret ved egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (lov nr. CCXIII af 2012 om ændring af visse love om landbrug). Efter denne ændring bestemte den nye affattelse af § 11, stk. 1, der trådte i kraft den 1. januar 2013, at »[b]rugsrettigheder, der er stiftet ved aftale, er ugyldige, medmindre aftalen er indgået mellem personer, der har et nært slægtskabsforhold«.
11
Ved lov nr. CCXIII af 2012 om ændring af visse landbrugslove blev der ligeledes indføjet en ny § 91, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer, hvori det bestemmes, at »[b]rugsrettigheder, der eksisterer den 1. januar 2013, og som er stiftet ved aftale mellem personer, der ikke har et nært slægtskabsforhold, for en tidsubegrænset periode eller for en tidsbegrænset periode, der udløber efter den 30. december 2032, bortfalder uden videre den 1. januar 2033«.
Lov nr. CXXII af 2013 om salg af landbrugs- og skovbrugsarealer
12
Mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (lov nr. CXXII af 2013 om salg af landbrugs- og skovbrugsarealer) blev vedtaget den 21. juni 2013 og trådte i kraft den 15. december 2013.
13
I lovens § 37, stk. 1, opretholdes reglen om, at brugsrettigheder til sådanne arealer, der er stiftet ved aftale, er ugyldige, medmindre aftalen er indgået mellem personer, mellem hvilke der er et nært slægtskabsforhold.
Lov af 2013 om overgangsforanstaltninger
14
Mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (lov nr. CCXII af 2013 om fastsættelse af overgangsbestemmelser og ‑foranstaltninger vedrørende lov nr. CXXII af 2013 om salg af landbrugs- og skovbrugsarealer, herefter »lov af 2013 om overgangsforanstaltninger«) blev vedtaget den 12. december 2013 og trådte i kraft den 15. december 2013.
15
I den affattelse, der er relevant i forbindelse med tvisten i hovedsagen, bestemte denne lovs § 108, stk. 1, følgende:
»Brugsrettigheder, der eksisterer den 30. april 2014, og som er stiftet ved aftale mellem personer, der ikke har et nært slægtskabsforhold, for en tidsubegrænset periode eller for en tidsbegrænset periode, der udløber efter den 30. april 2014, bortfalder uden videre den 1. maj 2014.«
16
Ved lov nr. CL af 2021 om ændring af visse landbrugslove blev der indsat et kapitel 20/F i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger. Dette kapitel, som omfatter de nye artikler 108/B og 108/F, har overskriften: »Særlige bestemmelser til opfyldelse af [dom af 21. maj 2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432)], der blev afsagt i den sag, som blev indbragt for Domstolen om bortfald ex lege af brugsrettigheder over landbrugsarealer«. Den trådte i kraft den 1. januar 2022.
17
§ 108/B, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som affattet ved lov nr. CL af 2021 om ændring af visse landbrugslove, bestemmer:
»En fysisk eller juridisk person, hvis brugsrettigheder er blevet slettet i ejendomsregistret i henhold til bestemmelsen i § 108, stk. 1, i den affattelse, der var i kraft den 30. april 2014 […], eller den, til hvem rettighederne er overgået, kan i henhold til bestemmelserne i dette kapitel kræve genindførelse af de slettede brugsrettigheder i ejendomsregistret samt erstatning.«
18
Denne lovs § 108/F, stk. 6-8, som affattet ved lov nr. CL af 2021 om ændring af visse landbrugslove, bestemmer:
»6.   Der kan træffes afgørelse om genindførelse af den slettede brugsret, når:
a)
en af de i stk. 7 omhandlede personer ikke anses for at være i god tro, og
b)
der ikke foreligger en juridisk hindring som omhandlet i stk. 8.
7.   Blandt parterne anses følgende for ikke at være i god tro:
a)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældendes ejendomsret allerede fandtes, da brugsretten blev slettet
b)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældendes ejendomsret er opstået i kraft af en aftale, der er indgået efter den 6. marts 2018, eller i kraft af en aftale, der er indgået før denne dato, men som i forbindelse med en procedure i henhold til lov [nr. CXXII af 2013 om salg af landbrugs- og skovbrugsarealer], herunder registreringsproceduren, blev indgivet til den kompetente myndighed efter den 6. marts 2018, eller i kraft af en dødsdisposition efter den 6. marts 2018
c)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældendes ejendomsret er opstået efter den 6. marts 2018 (på en anden måde end ved aftale eller ved arv)
d)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældende ganske vist må anses for at være i god tro i henhold til litra b) eller c), men har stiftet en brugsret over ejendommen efter den 6. marts 2018
e)
brugsretshaveren, når den pågældendes ret er blevet stiftet ved en aftale eller ved en dødsdisposition efter den 6. marts 2018, eller når den pågældende har forbeholdt sig brugsretten i forbindelse med overdragelsen af sin ejendomsret efter denne dato.
f)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældende har erhvervet sin ejendomsret ved arv fra en ejer som omhandlet i litra a)-d).
8.   Den omstændighed, at det pågældende areal er blevet eksproprieret, eller at ejendomsretten til dette areal er blevet overdraget ved en købsaftale som erstatning for ekspropriation, anses for en retlig hindring for genindførelse af brugsretten.«
Lov om ejendomsregistret
19
§ 94 i ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (lov nr. CXLI af 1997 om ejendomsregistret) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov om ejendomsregistret«), bestemte:
»1.   Med henblik på at slette de brugsrettigheder af ejendomsregistret, som bortfalder i henhold til § 108, stk. 1, i [lov af 2013 om overgangsforanstaltninger] (herefter under ét i nærværende bestemmelse »brugsrettigheder«), udsteder den myndighed, der er ansvarlig for ejendomsregistret, inden den 31. oktober 2014 et påbud til den fysiske person, der er indehaver af brugsretten, hvorved denne inden for 15 dage fra modtagelsen af påbuddet og ved den af ministeren fastsatte formular skal erklære, at der foreligger et nært slægtskabsforhold mellem denne person og den, der stiftede brugsretten, og som ejer ejendommen ifølge de dokumenter, der lå til grund for registreringen. Såfremt der ikke fremlægges en erklæring inden for fristen, vil anmodninger om attestering ikke kunne indgives efter den 31. december 2014.
[...]
3.   Når det fremgår af erklæringen, at der ikke foreligger et nært slægtskabsforhold, eller der ikke fremlægges en erklæring inden for fristen, sletter den myndighed, der er ansvarlig for ejendomsregistret, af egen drift inden for seks måneder, efter at den anførte frist for at fremlægge en erklæring er udløbet, eller senest den 31. juli 2015 registreringen af brugsretten fra ejendomsregistret.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
20
Den 30. december 2001 indgik selskabet Readiness Kft og GW en aftale om brugsret over en landbrugsparcel, der tilhørte dette selskab, og som var beliggende i Kőszeg kommune (Ungarn). GW’s brugsret blev indført i ejendomsregistret ved en afgørelse af 29. januar 2002, som ikke blev gjort til genstand for et søgsmål.
21
Den 18. maj 2012 blev CN indført i ejendomsregistret som ejer af denne parcel.
22
Den 27. juli 2015 foretog Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatal (forvaltningen i Vas-provinsen) – Distriktskontoret i Szombathely, Ungarn) en sletning af GW’s brugsret fra ejendomsregistret i henhold til § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger og § 94, stk. 1 og 3, i lov om ejendomsregistret med den begrundelse, at GW ikke var nært beslægtet med ejeren af den pågældende landbrugsparcel.
23
Ved dom af 6. marts 2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157) fastslog Domstolen, at artikel 63 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter tidligere stiftede brugsrettigheder over landbrugsarealer, hvis indehavere ikke er nært beslægtede med ejeren af disse arealer, bortfalder uden videre og slettes som følge heraf af ejendomsregistret.
24
Ved dom af 21. maj 2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432), fastslog Domstolen, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 ved at vedtage § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger og ved således ex lege at ophæve brugsrettigheder over landbrugs- og skovbrugsarealer i Ungarn, som direkte eller indirekte var ejet af statsborgere fra andre medlemsstater.
25
Den 30. november 2022 traf den nationale myndighed, der er ansvarlig for jordanliggender, i henhold til §§ 108/B og 108/F i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som indsat i loven ved lov nr. CL af 2021 om ændring af visse landbrugslove, afgørelse om genindførelse af GW’s brugsret i ejendomsregistret, idet det blev præciseret, at CN ikke kunne anses for at være i god tro som omhandlet i denne lovs § 108/F, stk. 7, eftersom den pågældende var ejer af den omhandlede landbrugsparcel på det tidspunkt, hvor brugsretten blev slettet fra ejendomsregistret.
26
CN anlagde sag ved den forelæggende ret med påstand om annullation af denne afgørelse om genindførelse med den begrundelse, at GW’s brugsret var blevet ulovligt indført i ejendomsregistret den 29. januar 2002. § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer, således som den var gældende på denne dato, gjorde det nemlig ikke muligt at registrere en brugsret til en landbrugsparcel i ejendomsregistret efter den 1. januar 2002, når denne brugsret blev stiftet til fordel for en fysisk person, der ikke var ungarsk statsborger.
27
Den nationale myndighed, der er ansvarlig for jordanliggender, og GW nedlagde påstand om frifindelse med den begrundelse, at der ikke foreligger nogen lovlig hindring for genindførelsen af den omhandlede brugsret i ejendomsregistret, og at lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som affattet ved lov nr. CL af 2021 om ændring af visse landbrugslove, ikke gør genindførelsen betinget af nogen undersøgelse af lovligheden af den oprindelige registrering af denne brugsret i et sådant register.
28
Den forelæggende ret har indledningsvis anført, at CN har bopæl i Tyskland, og at investeringer i fast ejendom, der foretages på en medlemsstats område af personer, der ikke er hjemmehørende i denne medlemsstat, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 63 TEUF. Den forelæggende ret har dernæst anført, at GW’s brugsret på den i hovedsagen omhandlede landbrugsparcel blev overdraget ikke af CN, men af den tidligere ejer af denne parcel, og at det følgelig ikke kan antages, at CN handlede i ond tro. Endelig har den forelæggende ret anført, at CN som følge af, at GW’s brugsret blev slettet fra ejendomsregistret, havde den fulde ejendomsret til den nævnte parcel indtil genindførelsen af denne brugsret. Efter at GW’s brugsret var blevet slettet fra ejendomsregistret, kunne CN således med rette vurdere, at vedkommende havde ret til frit at udnytte den omhandlede parcel og forvente en forøgelse af parcellens værdi.
29
På baggrund af disse præciseringer har den forelæggende ret for det første fremhævet, at § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer fra den 1. januar 2002 forbød stiftelse af brugsrettigheder over dyrkningsarealer til fordel for personer, der ikke er ungarske statsborgere. Ifølge national retspraksis er denne bestemmelse endvidere til hinder for, at en sådan rettighed kan registreres i ejendomsregistret efter dette tidspunkt, selv om aftalen om brugsret var blevet indgået tidligere.
30
I det foreliggende tilfælde blev GW’s brugsret over den i hovedsagen omhandlede landbrugsparcel stiftet i henhold til en aftale indgået den 30. december 2001, men registreringen af denne ret fandt først sted den 29. januar 2002. Ifølge den forelæggende ret var indførelsen af denne brugsret i ejendomsregistret derfor ulovlig. Da registreringsafgørelsen ikke er blevet anfægtet ved domstolene, er afgørelsen imidlertid blevet endelig.
31
For det andet har den forelæggende ret anført, at afgørelsen om at genindføre brugsretten til GW i ejendomsregistret blev truffet på grundlag af §§ 108/B og 108/F i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som affattet ved lov nr. CL af 2021 om ændring af visse landbrugslove, idet disse bestemmelser blev vedtaget med henblik på at opfylde dom af 21. maj 2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432).
32
Ifølge § 108/F, stk. 6, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger kan en brugsret, der tidligere er blevet slettet, genindføres i ejendomsregistret, når ejeren eller brugsretshaveren ikke anses for at være i god tro i henhold til § 108/F, stk. 7.
33
I henhold til denne sidstnævnte bestemmelse anses brugsretshaveren kun for at være i ond tro, hvis han har erhvervet en brugsret over den faste ejendom i henhold til en aftale indgået, eller en dødsdisposition foretaget, efter den 6. marts 2018 eller har bevaret denne ret ved overdragelsen efter denne dato af ejendomsretten til ejendommen. Brugsretshaveren anses derimod ikke for at være i ond tro, når brugsretten er blevet indført i ejendomsregistret i strid med den nationale lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for denne registrering.
34
Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at Domstolen i præmis 112, 117 og 122 i dom af 6. marts 2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157), krævede, at der blev indført en national procedure, der omfattede en konkret undersøgelse af lovligheden af registreringen af brugsrettigheder.
35
For det tredje er den forelæggende ret af den opfattelse, at det følger af dom af 10. marts 2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175), at en administrativ afgørelse, der er blevet endelig, såsom indførelsen af GW’s brugsret i ejendomsregistret, ikke kan forhindre den kompetente nationale ret i at træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre EU-rettens effektive virkning, når overholdelsen af retssikkerhedsprincippet ville bringe princippet om EU-rettens effektivitet og princippet om loyalt samarbejde i fare.
36
I det foreliggende tilfælde er den forelæggende ret af den opfattelse, at den, henset til princippet om, at slettelse af brugsretten kun kan ske, hvis de kompetente nationale retter er i stand til at foretage en konkret undersøgelse af lovligheden af den oprindelige registrering af GW’s brugsret, bør konkludere, at den første indførelse af GW’s brugsret i ejendomsregistret er ulovlig, og følgelig at genindførelsen af denne brugsret er ulovlig. § 108/F, stk. 7, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som affattet ved lov nr. CL af 2021 om ændring af visse landbrugslove, forbyder den imidlertid at foretage en sådan undersøgelse.
37
På denne baggrund har Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 63 [TEUF] og [chartrets] artikel 17 […] fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der på tidspunktet for genindførelsen i ejendomsregistret af en brugsret som følge af resultatet af et traktatbrudssøgsmål – efter sletning af denne brugsret, hvis registrering var ulovlig, men endelig – ikke bestemmer, at det er obligatorisk at undersøge, om brugsretten blev registreret lovligt?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
38
Den ungarske regering har bestridt, at det præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, med den begrundelse, at de EU-retlige bestemmelser, som den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af, ikke har noget at gøre med den tvist, der verserer for den. For det første finder den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning således anvendelse uden forskel og afskrækker ikke ikke-hjemmehørende fra at investere i Ungarn eller fra at opretholde deres investeringer dér. For det andet har sagsøgeren i hovedsagen handlet i ond tro, selv om EU-retten ikke kan påberåbes med henblik på at begrunde et misbrug.
39
I denne forbindelse bemærkes, at når det ikke klart fremgår, at fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke har nogen forbindelse med de faktiske forhold eller genstanden for hovedsagen, angår indsigelsen vedrørende denne bestemmelses uanvendelighed på hovedsagen ikke formaliteten i anmodningen om præjudiciel afgørelse, men realiteten i de forelagte spørgsmål (dom af 24.7.2023, Lin, C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
40
Det fremgår imidlertid ikke klart, at artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 ikke finder anvendelse på tvisten i hovedsagen. Det fremgår således af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den i hovedsagen omhandlede landbrugsparcel ejes af CN, som er bosiddende i en anden medlemsstat end Ungarn. Omstændighederne i hovedsagen er således ikke begrænset til en enkelt medlemsstat.
41
Den omstændighed, såfremt den anses for godtgjort, at sagsøgeren i hovedsagen i realiteten ønsker at påberåbe sig EU-retten for at begrunde et retligt misbrug, vedrører endvidere et materielt aspekt af sagen og kan på ingen måde påvirke spørgsmålet om, hvorvidt det forelagte præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
42
Det præjudicielle spørgsmål skal derfor antages til realitetsbehandling.
Realiteten
43
Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter brugsretten til en landbrugsparcel, der er beliggende på denne medlemsstats område, som efter at være blevet endeligt indført i ejendomsregistret er blevet ophævet og slettet fra ejendomsregistret i henhold til en medlemsstats lovgivning, der er i strid med disse artikler, efter anmodning fra den person, som er blevet berøvet denne ret, skal genindføres i det pågældende register, selv om den oprindelige indførelse af den nævnte rettighed var i strid med den nationale lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for denne indførelse.
Indledende bemærkninger
44
I første række indgik GW, som anført i denne doms præmis 20, den 30. december 2001 en aftale om brugsret med et ungarsk selskab, som ejede landbrugsparcellen, inden denne ejendom blev overdraget til CN. En sådan brugsret blev registreret i ejendomsregistret den 29. januar 2002.
45
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at selv om den aftale om brugsret, som GW havde indgået, var lovlig på tidspunktet for aftalens indgåelse, var indførelsen heraf i ejendomsregistret ulovlig, fordi den fandt sted efter den 1. januar 2002.
46
Den har anført, at stiftelse af brugsrettigheder over landbrugsarealerne til fordel for udenlandske statsborgere var forbudt fra den 1. januar 2002 på grund af en ændring af §11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer ved lov nr. CXVII af 2001, der er nævnt i denne doms præmis 8. De ungarske retter har fortolket denne bestemmelse således, at en brugsret over de nævnte arealer til fordel for en udenlandsk statsborger, selv om den blev stiftet før den 1. januar 2002, fra dette tidspunkt ikke længere kunne registreres i ejendomsregistret.
47
I anden række bemærkes for det første, at GW’s brugsret den 27. juli 2015 blev slettet fra ejendomsregistret i henhold til § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger med den begrundelse, at den berørte ikke var nært beslægtet med ejeren af landbrugsparcellen.
48
Ved dom af 21. maj 2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432), fastslog Domstolen imidlertid, at Ungarn ved at vedtage § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 17.
49
Som følge af denne dom ændrede den ungarske lovgiver lov af 2013 om overgangsforanstaltninger med henblik på under visse betingelser at tillade genindførelse i ejendomsregistret af de brugsrettigheder, der var blevet slettet i overensstemmelse med denne lovs § 108, stk. 1.
50
I henhold til denne nye lovgivning opnåede GW den 30. november 2022 genindførelse af sin brugsret i ejendomsregistret.
51
For det andet synes det at kunne udledes af forelæggelsesafgørelsen, at GW’s brugsret er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 63 TEUF, for så vidt som den pågældende er statsborger i en anden medlemsstat end Ungarn. Det præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares på grundlag af denne forudsætning, som det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
52
I tredje række fastslog Domstolen, at genindførelsen i ejendomsregistret af brugsrettigheder, der er blevet ophævet i strid med artikel 63 TEUF, er det bedste middel til i det mindste med virkning for fremtiden at genoprette den retlige og faktiske situation, som den pågældende ville have befundet sig i, hvis dennes rettigheder ikke uretmæssigt var blevet ophævet. Imidlertid kan objektive og legitime hindringer, navnlig af juridisk karakter, i særlige tilfælde være til hinder for en sådan foranstaltning, bl.a. når en ny ejer efter ophævelsen af brugsrettighederne i god tro har erhvervet de arealer, som de pågældende rettigheder vedrører, eller når disse arealer har været genstand for en omstrukturering. Det er kun i tilfælde af, at en sådan genindførelse rent faktisk måtte vise sig at være umulig, at det for at fjerne de ulovlige konsekvenser af tilsidesættelsen af EU-retten er nødvendigt at indrømme tidligere indehavere af de ophævede brugsrettigheder en ret til en finansiel kompensation eller anden kompensation, hvis størrelse er egnet til i økonomisk henseende at erstatte det økonomiske tab, der følger af ophævelsen af disse rettigheder (jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Grossmania, C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 66 og 68).
53
På baggrund af disse præciseringer skal det afgøres, om artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 er til hinder for, at en brugsret over en landbrugsparcel, der er beliggende i Ungarn, kan genindføres i ejendomsregistret efter anmodning fra den person, som er blevet berøvet denne rettighed, selv om ejeren af denne parcel ikke har bopæl i Ungarn, og denne brugsret oprindeligt blev indført i dette register i strid med den nationale lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for denne registrering.
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion for de frie kapitalbevægelser
54
Artikel 63, stk. 1, TEUF indeholder et generelt forbud mod restriktioner af kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne (dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth, C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
55
Transaktioner, hvorved valutaudlændinge foretager investeringer i fast ejendom på en medlemsstats område, er omfattet af kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63 TEUF. Dette er bl.a. tilfældet med, som i det foreliggende tilfælde, investeringer i fast ejendom vedrørende erhvervelse af ejendomsret over landbrugsarealer (jf. i denne retning dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth, C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 56 og 57, og af 18.1.2024, JD (Bopælskrav), C-562/22, EU:C:2024:55, præmis 30 og 31).
56
I øvrigt kan en national foranstaltning, der finder anvendelse uden forskel, udgøre en restriktion for de frie kapitalbevægelser, hvis den kan påvirke en investors situation, navnlig når den kan afholde investorer fra andre medlemsstater fra at foretage eller opretholde en investering i den pågældende medlemsstat (jf. i denne forbindelse bl.a. dom af 4.5.2002, Kommissionen mod Frankrig, C-483/99, EU:C:2002:327, præmis 38-42, af 13.5.2003, Kommissionen mod Spanien, C-463/00, EU:C:2003:272, præmis 54-62, af 10.11.2011, Kommissionen mod Portugal, C-212/09, EU:C:2011:717, præmis 65, og af 8.5.2013, Libert m.fl., C-197/11 og C-203/11, EU:C:2013:288, præmis 64-66).
57
I det foreliggende tilfælde fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at CN har bopæl i Tyskland, og at den i hovedsagen omhandlede lovgivning pålægger en genindførelse til fordel for tredjemand af en brugsrettighed over landbrugsparceller, der er beliggende i Ungarn, herunder den parcel, der tilhører CN, hvilket mindsker værdien af disse arealer og begrænser deres ejeres kapacitet, herunder de ejere, der er bosiddende i en anden medlemsstat, til at benytte de ejendomme, til hvis erhvervelse de har investeret kapital.
58
En sådan lovgivning udgør derfor en restriktion for den grundlæggende frihed, der er sikret ved artikel 63 TEUF (jf. analogt dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth, C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 64).
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrundelse
59
En foranstaltning, som begrænser de frie kapitalbevægelser, er kun tilladt, såfremt den dels kan begrundes i de hensyn, der er nævnt i artikel 65 TEUF, eller i tvingende almene hensyn, dels overholder proportionalitetsprincippet, hvilket kræver, at foranstaltningen er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, der legitimt forfølges, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 59 og 60).
60
Det skal i øvrigt ligeledes bemærkes, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, finder anvendelse i alle situationer, der reguleres af EU-retten, og at de dermed skal overholdes, når en national lovgivning kan hindre en eller flere af de i EUF-traktaten sikrede grundlæggende friheder, og den berørte medlemsstat påberåber sig de i artikel 65 TEUF omhandlede hensyn eller de tvingende almene hensyn, der er anerkendt i EU-retten, for at begrunde en sådan hindring. I en sådan situation kan den omhandlede nationale lovgivning i henhold til fast retspraksis kun omfattes af de således fastsatte undtagelser, såfremt den er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 63 og 64 og den deri nævnte retspraksis).
61
I det foreliggende tilfælde fremgår det for det første af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning har til formål at opfylde dom af 21. maj 2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432), hvorved den tidligere ungarske lovgivning blev anset for at være i strid med artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, idet brugsretshavere, der ligesom GW var blevet berøvet disse på en måde, der var uforenelig med disse artikler, blev genindsat i deres rettigheder.
62
Det bemærkes, at et sådant formål udgør et tvingende alment hensyn.
63
Det skal i denne henseende fremhæves, at dersom Domstolen måtte fastslå, at en medlemsstat ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til traktaterne, er denne medlemsstat i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF forpligtet til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger, som har fået retskraft for så vidt angår de faktiske og retlige omstændigheder, som den pågældende retsafgørelse rent faktisk eller nødvendigvis har taget stilling til. Den ungarske lovgiver var således forpligtet til at ændre de bestemmelser i national ret, der ved en sådan dom var blevet fastslået at være i strid med EU-retten (jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Grossmania, C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 35 og 36).
64
Hvad for det andet angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet bemærkes for det første, at en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte mål, hvis den reelt opfylder hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 61). I det foreliggende tilfælde er der intet, der tyder på, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning ikke er egnet til at genindføre de rettigheder, som de pågældende indehavere af brugsrettigheder har i henhold til EU-retten.
65
For det andet synes en sådan lovgivning ikke at gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå et sådant mål, hvilket det ikke desto mindre tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
66
Som anført i nærværende doms præmis 52 er det således kun, såfremt der foreligger objektive og legitime hindringer for genindførelsen af brugsrettigheden i ejendomsregistret, at tildelingen af en kompensation til den tidligere rettighedshaver i stedet for denne genindførelse kan anses for at genindsætte den berørte i de rettigheder, som den pågældende har i henhold til EU-retten. Den omstændighed, at den første indførelse af GW’s brugsret i ejendomsregistret ifølge den forelæggende ret tilsidesatte § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for denne registrering, udgør imidlertid ikke en sådan objektiv og legitim hindring.
67
I denne henseende følger det indledningsvis af selve forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede aftale om brugsret blev indgået under overholdelse af de lovbestemmelser, der fandt anvendelse på tidspunktet for dens indgåelse, hvilket er et forhold, der skal tages i betragtning (jf. analogt dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder til landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 73-75). Det er alene indførelsen af denne brugsret i ejendomsregistret, der kan anses for ulovlig på grundlag af en fortolkning i retspraksis af § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer, således som den fandt anvendelse på tidspunktet for indførelsen af GW’s brugsret i ejendomsregistret. En medlemsstat kan imidlertid frit vedtage lovbestemmelser, hvorefter den beslutter, at en sådan uregelmæssighed, der følger af dens nationale ret, ikke længere skal sanktioneres.
68
Det bemærkes dernæst, at den i hovedsagen omhandlede brugsret blev indført i ejendomsregistret den 29. januar 2002, og at denne registrering var blevet endelig. Ifølge ungarsk ret medførte en sådan registrering imidlertid, at den pågældende brugsret gjaldt, indtil det modsatte var bevist (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 79). Det er ligeledes ubestridt, at GW uden vanskeligheder kunne nyde denne ret den 27. juli 2015. Retssikkerhedsprincippet taler derfor også for en genindførelse af GW’s brugsret, selv om dennes oprindelige registrering i ejendomsregistret kan anses for ulovlig (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 80).
69
I øvrigt kunne en sådan ulovlighed, der blev begået i forbindelse med den første indførelse af brugsrettigheden i ejendomsregistret, have været genstand for sanktioner, der var mindre indgribende i brugsretshaverens rettigheder, hvis de ungarske myndigheder havde udvist yderligere omhu ved fra begyndelsen at sanktionere denne ulovlighed (jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 108).
70
Som generaladvokaten har anført i punkt 66-68 i forslaget til afgørelse, er CN’s ejendomsret i øvrigt ikke blevet påvirket uforholdsmæssigt af den i hovedsagen omhandlede lovgivning. Denne lovgivning har nemlig udelukkende til følge, at CN genindsættes i de rettigheder, som vedkommende havde erhvervet fra den tidligere ejer af den i hovedsagen omhandlede landbrugsparcel, idet den brugsret, der blev stiftet til fordel for GW på denne parcel, var blevet endeligt indført i ejendomsregistret inden det tidspunkt, hvor CN blev ejer af parcellen.
71
Endelig har Domstolen ganske vist, således som den forelæggende ret har anført, fastslået, at en konkret undersøgelse af de betingelser, hvorunder brugsrettighederne var stiftet, ville have været en foranstaltning, der i højere grad stod i forhold til målet om at bekæmpe misbrug på området for erhvervelse og udnyttelse af landbrugsarealer end den ungarske lovgivers beslutning om ex lege at ophæve de brugsrettigheder, som andre personer end nære slægtninge til ejeren af den pågældende landbrugsparcel var indehavere af (dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer), C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 115-119). Når dette er sagt, følger det på ingen måde af en sådan vurdering, at denne kan overføres til det tilfælde, hvor denne lovgiver beslutter at genindføre sådanne rettigheder i ejendomsregistret med henblik på ikke at bekæmpe misbrug, men at sikre overholdelsen af de rettigheder, som borgerne har i henhold til EU-retten.
72
For det tredje skal det som anført i nærværende doms præmis 60 endvidere undersøges, om ejendomsretten, således som den er sikret ved chartrets artikel 17, kan være til hinder for en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
73
I overensstemmelse med chartrets artikel 17, stk. 1, har enhver ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv, og ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet.
74
Med hensyn til anvendelsen af ejendommen kan denne reguleres ved lov i det omfang det er nødvendigt af hensyn til almenvellet. I overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1, kan der desuden indføres begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er sikret ved chartret, såsom ejendomsretten, forudsat at disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
75
Selv om der ikke er noget, der tyder på, at CN’s ejendomsret til den i hovedsagen omhandlede landbrugsparcel ikke er blevet lovligt erhvervet som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1, gælder det samme imidlertid ikke for den transaktion, hvorved CN som følge af, at registreringen i ejendomsregistret af GW’s brugsret over denne parcel blev slettet, erhvervede fuld ejendomsret hertil. Som det fremgår af nærværende doms præmis 61, fandt en sådan transaktion nemlig sted i strid med artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17.
76
Det følger heraf, at den fulde ejendomsret til den i hovedsagen omhandlede landbrugsparcel, som CN erhvervede efter sletningen af GW’s brugsret i henhold til § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger og § 94, stk. 1 og 3, i lov om ejendomsregistret, der var gældende på tidspunktet for denne slettelse, ikke kan anses for at være »lovligt erhvervet« som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1. Den i hovedsagen omhandlede lovgivning, hvorved denne brugsret blev genindført i ejendomsregistret, kan derfor ikke anses for at være en begrænsning af de rettigheder, som CN kan udlede af chartrets artikel 17.
77
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en brugsrettighed, der er stiftet på en landbrugsparcel, der er beliggende på denne medlemsstats område, som efter at være blevet endeligt indført i ejendomsregistret er blevet ophævet og slettet fra ejendomsregistret i henhold til en medlemsstats lovgivning, der er i strid med disse artikler, efter anmodning fra den person, som er blevet berøvet denne ret, skal genindføres i det pågældende register, selv om den oprindelige indførelse af den nævnte rettighed var i strid med den nationale lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for denne indførelse.
Sagsomkostninger
78
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
Artikel 63 TEUF og artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en brugsrettighed, der er stiftet på en landbrugsparcel, der er beliggende på denne medlemsstats område, som efter at være blevet endeligt indført i ejendomsregistret er blevet ophævet og slettet fra ejendomsregistret i henhold til en medlemsstats lovgivning, der er i strid med disse artikler, efter anmodning fra den person, som er blevet berøvet denne ret, skal genindføres i det pågældende register, selv om den oprindelige indførelse af den nævnte rettighed var i strid med den nationale lovgivning, der fandt anvendelse på tidspunktet for denne indførelse.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.