62018CJ0817
PRESUDA SUDA (drugo vijeće)
3. rujna 2020. (
*1
)
„Žalba – Državne potpore – Program potpora za subvencionirano stjecanje ili ustupanje bez naknade prirodnih područja – Prethodni ispitni postupak – Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem – Tužba za poništenje – Dopuštenost – Uredba (EZ) br. 659/1999 – Članak 1. točka (h) – Pojam ‚zainteresirane strane’ – Odnos tržišnog natjecanja – Pojam ‚ozbiljne poteškoće’ – Usluga od općeg gospodarskog interesa – Sekundarne djelatnosti – Povezanost”
U predmetu C‑817/18 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 21. prosinca 2018.,
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, sa sjedištem u 's‑Gravelandu (Nizozemska),
Stichting Het Groninger Landschap, sa sjedištem u Harenu (Nizozemska),
Vereniging It Fryske Gea, sa sjedištem u Opsterlandu (Nizozemska),
Stichting Het Drentse Landschap, sa sjedištem u Assenu (Nizozemska),
Stichting Het Overijssels Landschap, sa sjedištem u Dalfsenu (Nizozemska),
Stichting Het Gelderschap, sa sjedištem u Arnhemu (Nizozemska),
Stichting Flevo‑Landschap, sa sjedištem u Lelystadu (Nizozemska),
Stichting Het Utrechts Landschap, sa sjedištem u De Biltu (Nizozemska),
Stichting Landschap Noord‑Holland, sa sjedištem u Heiloou (Nizozemska),
Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, sa sjedištem u Rotterdamu (Nizozemska),
Stichting Het Zeeuwse Landschap, sa sjedištem u Heinkenszandu (Nizozemska),
Stichting Het Noordbrabants Landschap, sa sjedištem u 's‑Hertogenboschu (Nizozemska),
Stichting Het Limburgs Landschap, sa sjedištem u Maastrichtu (Nizozemska),
koje zastupaju P. H. L. M. Kuypers i M. de Wit, advocaten,
žalitelji,
koje podupire:
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. K. Bulterman i M. L. Noort, u svojstvu agenata,
intervenijent u žalbenom postupku,
a druge stranke postupka su:
Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters, sa sjedištem u Hoenderloou (Nizozemska),
Exploitatiemaatschappij De Berghaaf BV, sa sjedištem u Barneveldu (Nizozemska),
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe, sa sjedištem u Hoenderloou (Nizozemska),
BV Landgoed Den Alerdinck II, sa sjedištem u Heinou (Nizozemska),
Landgoed Ampsen BV, sa sjedištem u Lochemu (Nizozemska),
Pallandt van Keppel Stichting, sa sjedištem u Laag‑Keppelu (Nizozemska),
Landgoed Kasteel Keppel BV, sa sjedištem u Laag‑Keppelu (Nizozemska),
Baron van Lynden, s boravištem u Zoutelandeu (Nizozemska),
Stichting het Lijndensche Fonds voor Kerk en Zending, sa sjedištem u Hemmenu (Nizozemska),
Landgoed Welna BV, sa sjedištem u Epeu (Nizozemska),
BV Landgoed „Huis te Maarn”, sa sjedištem u Maarnu (Nizozemska),
Vicariestichting De Vijf Capellarijen/Ambachtsheerlijkheid Kloetinge, sa sjedištem u Kloetingeu (Nizozemska),
Maatschappij tot Exploitatie van het Landgoed Tongeren onder Epe BV, sa sjedištem u Epeu,
Landgoed Anderstein NV, sa sjedištem u Maarsbergenu (Nizozemska),
Landgoed Bekspring BV, sa sjedištem u Oldenzaalu (Nizozemska),
Landgoed Nijenhuis en Westerflier BV, sa sjedištem u Diepenheimu (Nizozemska),
Landgoed Caprera BV, sa sjedištem u Bloemendaalu (Nizozemska),
Landgoed Schapenduinen BV, sa sjedištem u Bloemendaalu,
Stichting Schapenduinen, sa sjedištem u Bloemendaalu,
Landgoed de Noetselenberg BV, sa sjedištem u Rijssenu (Nizozemska),
koje zastupaju D. Gillet, T. Ruys, P. Wytinck i A. A. Al Khatib, advocaten,
tužitelji u prvostupanjskom postupku,
Europska komisija, koju zastupaju S. Noë i P.-J. Loewenthal, u svojstvu agenata,
tuženik u prvostupanjskom postupku,
SUD (drugo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev (izvjestitelj), predsjednik vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca drugog vijeća, P. G. Xuereb, T. von Danwitz i A. Kumin, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. travnja 2020.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom žalbom žalitelji od Suda zahtijevaju ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 15. listopada 2018., Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters i dr./Komisija (T‑79/16, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, neobjavljena, EU:T:2018:680), kojom je poništena Odluka Komisije C(2015) 5929 final od 2. rujna 2015. o državnoj potpori SA.27301 (2015/NN) – Nizozemska, koja se odnosila na subvencionirano stjecanje ili ustupanje bez naknade prirodnih područja, čiji je sažetak objavljen u Službenom listu Europske unije (SL 2016., C 9, str. 1., u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
Uredba (EZ) br. 659/1999
2
Uredba Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), koja je bila na snazi na dan donošenja sporne odluke, u članku 1. točki (h) definira pojam „zainteresirane strane” kako slijedi:
„[S]vaka država članica i svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge.”
3
U skladu s člankom 4. stavcima 1. do 4. te uredbe:
„1.   [Europska] [k]omisija ispituje prijavu neposredno odmah nakon njezina primitka. Ne dovodeći u pitanje članak 8., Komisija donosi odluku u skladu sa stavcima 2., 3. ili 4. ovog članka.
2.   U slučaju kada, slijedom prethodnog ispitivanja, Komisija ustanovi da prijavljena mjera ne predstavlja potporu, takav nalaz bilježi u obliku odluke.
3.   U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja ustanovi da ne postoje nikakve sumnje u pogledu sukladnosti prijavljene mjere s načelima zajedničkog tržišta u onoj mjeri u kojoj je to obuhvaćeno člankom [107. stavkom 1. UFEU‑a], ona donosi odluku kojom se utvrđuje da je predmetna mjera u skladu s načelima zajedničkog tržišta […]. U takvoj se odluci točno navodi koja je iznimka primijenjena u skladu s Ugovorom.
4.   U slučaju kada Komisija, nakon prethodnog ispitivanja ustanovi da postoje sumnje u pogledu sukladnosti prijavljene mjere s načelima zajedničkog tržišta, Komisija donosi odluku o pokretanju postupka u skladu s člankom [108. stavkom 2. UFEU‑a].”
Okvir za NPJU
4
U točki 3. Komunikacije Komisije, naslovljenoj „Okvir Europske unije primjenjiv na državne potpore u obliku naknade za pružanje javne usluge (2011.)” (SL 2012., C 8, str. 15., u daljnjem tekstu: Okvir za NPJU), navodi se, među ostalim, da „u mjeri u kojoj su ispunjeni opći uvjeti za primjenjivost članka 107. stavka 1. [UFEU‑a], [naknade za pružanje javne usluge] predstavljaju državne potpore na koje se primjenjuju odredbe članaka 106., 107. i 108. [UFEU‑a].”
5
Točka 11. Okvira za NPJU među ostalim određuje:
„[…] državne potpore […] mogu se proglasiti spojivima s člankom 106. stavkom 2. [UFEU‑a] ako su nužne za pružanje predmetnih usluga od općeg gospodarskog interesa i ne utječu na razvoj trgovine u mjeri koja je protivna interesima Unije. Takva ravnoteža moguća je samo ako su ispunjeni uvjeti iz odjeljaka 2.2. do 2.10.”
6
U odjeljku 2.2. tog okvira, točkom 12. predviđeno je da se „odobrena potpora mora odnositi na stvarnu uslugu od općeg gospodarskog interesa u smislu članka 106. stavka 2. [UFEU‑a], koju treba ispravno definirati”.
7
Točka 13. tog okvira, koja se nalazi u istom odjeljku, među ostalim određuje:
„[…] Posebno, države članice ne smiju posebnim obvezama pružanja javnih usluga smatrati usluge koje su već pružene ili mogu biti pružene na zadovoljavajući način i u uvjetima (cijena, objektivna obilježja kvalitete, kontinuitet i pristup usluzi) koji su u skladu s općim interesom, kako ga definira država, od strane poduzetnika koji svoje djelatnosti obavljaju u normalnim tržišnim uvjetima. […]”
8
Točka 21. Okvira za NPJU, koja se nalazi u njegovu odjeljku 2.8., određuje:
„Iznos naknade ne premašuje iznos potreban za pokrivanje neto troškova […] izvršenja obveze pružanja javnih usluga, uključujući i razumnu dobit.”
9
U istom odjeljku, točka 44. tog okvira određuje:
„Kada poduzetnik obavlja djelatnosti koje su istodobno obuhvaćene [uslugom od općeg gospodarskog interesa (UOGI)] i izvan nje, njegovo interno računovodstvo mora odvojeno navesti troškove i prihode povezane s UOGI‑jem i troškove i prihode povezane s drugim uslugama […]. Kada je poduzetniku povjereno obavljanje više UOGI‑ja, koji su ili različite prirode ili su ih povjerila različita tijela, njegovo unutarnje računovodstvo mora omogućiti provjeru nepostojanja bilo kakve prekomjerne naknade za svaki od UOGI‑ja o kojem je riječ.”
10
Točkom 46. navedenog okvira, koja se također nalazi u njegovu odjeljku 2.8., dodaje se:
„Država članica može odlučiti da dobit od drugih djelatnosti koje nisu obuhvaćene UOGI‑jem, osobito one koje se ostvaruju putem infrastrukture potrebne za pružanje UOGI‑ja, moraju u cijelosti ili djelomično biti namijenjene financiranju potonjega.”
11
Točka 47. istog okvira, koja se nalazi u njegovu odjeljku 2.8., propisuje:
„‚Prekomjerna naknada’ znači naknada koju dobiva poduzetnik, a koja premašuje iznos potpore kako je definiran u točki [21] za cijelo vrijeme trajanja ugovora. […]”
12
U navedenom odjeljku 2.8., točkom 48. Okvira za NPJU određuje se:
„Budući da prekomjerna naknada nije potrebna za funkcioniranje UOGI‑ja, ona predstavlja državnu potporu.”
Okolnosti spora
13
U okviru stvaranja glavne ekološke strukture i mreže Natura 2000 na svojem državnom području Kraljevina Nizozemska uspostavila je poseban Regeling bijdragen particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties (sustav subvencija privatnih tijela za zaštitu okoliša koja upravljaju zemljištima, u daljnjem tekstu: program PNB) koji omogućuje da trinaest organizacija za upravljanje zemljištima (u daljnjem tekstu: OUZ), koji su žalitelji u svojoj žalbi, stječe prirodna područja.
14
Opravdani troškovi za subvencije u tom programu potpora bili su cijena za kupnju zemljišta, drugi troškovi stjecanja i troškovi raskida zakupa gospodarstva kojima su navedena zemljišta bila opterećena. Kada prihodi prelaze troškove upravljanja, oni se moraju reinvestirati u očuvanje prirode ili uplatiti nizozemskoj državi. Takva obveza, iako nije izričito predviđena programom PNB, implicitno se temeljila na statutima OUZ‑ova koji su morali biti podneseni na odobrenje nizozemskim tijelima kako bi oni dobili predmetne subvencije. Osim toga, OUZ‑ovima nije bilo dopušteno promijeniti namjenu zemljišta stečenih u istom sustavu ili ih koristiti na način protivan cilju očuvanja prirode bez izričitog pristanka tijela koja dodjeljuju predmetne subvencije. Isto tako, zemljišta se nisu mogla iznajmiti ili preprodati bez izričitog odobrenja nizozemskih tijela.
15
Komisija je 23. prosinca 2008. primila pritužbu dviju privatnih neprofitnih zaklada osnovanih na temelju nizozemskog prava, to jest Stichting het Nationale Park De Hogue Veluwe (u daljnjem tekstu: NPDHV) i Stichting Linschoten, koje upravljaju zemljištima i obavljaju djelatnosti očuvanja prirode i upravljanja kulturnom baštinom kao i gospodarske djelatnosti poput davanja u zakup zemljišta, poljoprivrede, šumarstva i turizma. Podnositelje pritužbe zamijenio je 2009. godine u okviru predmetnog upravnog postupka Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters (Udruga za jednakost prava privatnih vlasnika zemljišta, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: VGG), čija je svrha, među ostalim, osiguranje jednakosti prava svih privatnih vlasnika zemljišta u okviru subvencioniranja stjecanja zemljišta.
16
Program koji je prvotno bio na snazi od 1993. do 2012. zamijenjen je novim programom potpora koji je Komisija odobrila odlukom od 13. srpnja 2011. Nakon toga VGG je dopisima od 26. kolovoza, 14. i 28. rujna 2011. zatražio od Komisije da zauzme stajalište o njegovoj pritužbi i zahtijeva povrat nezakonite potpore.
17
Spornom odlukom Komisija je sustav stjecanja prirodnih područja proglasila spojivim s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
18
Komisija je najprije smatrala da je sustav subvencija državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. U spornoj odluci ističe se da glavna zadaća OUZ‑ova, kao organizacija za zaštitu i očuvanje prirode, nema gospodarsku narav. Ipak, ta tijela istodobno obavljaju određene sekundarne aktivnosti kao što su prodaja drva i trske, davanje u koncesiju prava na lov i ribolov i turističke aktivnosti gospodarske naravi. Što se tiče tih aktivnosti, Komisija je smatrala da te subjekte treba kvalificirati kao „poduzetnike” u smislu pravila o tržišnom natjecanju. U tom pogledu ona se oslonila na presudu od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija (T‑347/09, neobjavljena, EU:T:2013:418), kojom je Opći sud presudio da, iako roba i usluge koje nude organizacije za zaštitu okoliša i na koje se primjenjuje program potpora sličan programu PNB u okviru sekundarnih djelatnosti proizlaze iz njihove glavne djelatnosti zaštite okoliša, te organizacije nije obvezivala njihova glavna djelatnost jer su takve sekundarne djelatnosti bile gospodarske prirode.
19
Konkretno, Komisija je smatrala da je besplatnim ustupanjem zemljišta i subvencijama za stjecanje i upravljanje potonjima, OUZ‑ovima dodijeljena prva gospodarska prednost. Osim toga, primijetila je da se ne može isključiti da OUZ‑ovi primaju drugu prednost koja se temelji na kapitalnim dobicima koji eventualno proizlaze iz preprodaje kupljenih zemljišta. Međutim, prema mišljenju Komisije, program PNB nije ispunjavao uvjete koje je Sud utvrdio u svojoj presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), za UOGI‑je, jer naknada korisnicima programa PNB nije bila određena u odgovarajućem postupku.
20
Budući da su organizacije za zaštitu prirode na temelju mjere potpore imale obvezu pružanja javne usluge zaštite prirode, Komisija je zatim ispitala ispunjava li program subvencija uvjete iz Okvira za NPJU. Budući da su oni, prema mišljenju te institucije, bili ispunjeni, Komisija je program PNB proglasila spojivim s unutarnjim tržištem.
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
21
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. veljače 2016., VGG i drugi tužitelji u prvostupanjskom postupku (u daljnjem tekstu: VGG i dr.) pokrenuli su postupak za poništenje sporne odluke.
22
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 17. svibnja 2016. OUZ‑ovi su zatražili intervenciju u potporu Komisijinu zahtjevu. Predsjednik drugog vijeća Općeg suda je rješenjem od 6. travnja 2017. odobrio taj zahtjev.
23
U prilog svojoj tužbi VGG i dr. istaknuli su četiri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi njihovih postupovnih prava predviđenih člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, drugi na povredi načela zabrane retroaktivnosti i načela pravne sigurnosti, treći, podredno, na pogrešci koja se tiče prava i nepostojanju obrazloženja prilikom primjene Okvira za UOGI, a četvrti na povredi članka 106. stavka 2. UFEU‑a.
24
Komisija i intervenijenti u tužbi za poništenje osporili su VGG‑u i dr. svojstvo „zainteresiranih strana” te dopuštenost drugog i četvrtog tužbenog razloga.
25
Pobijanom presudom Opći sud je tužbu proglasio dopuštenom, prihvatio prvi tužbeni razlog te je posljedično poništio spornu odluku a da nije ispitao ostale tužbene razloge.
Zahtjevi stranaka pred Sudom
26
OUZ‑ovi od Suda zahtijevaju da:
–
ukine pobijanu presudu i
–
kao glavni zahtjev, naloži tužiteljima u prvostupanjskom postupku snošenje troškova; ili
–
podredno, vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje i odredi da će se naknadno odlučiti o troškovima postupka.
27
Komisija od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu i
–
odbije žalbu.
28
VGG i dr. od Suda zahtijevaju da:
–
odbije žalbu i
–
naloži OUZ‑ovima snošenje troškova.
O žalbi
29
U prilog svojoj žalbi OUZ‑ovi ističu dva žalbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogrešci koja se tiče prava u analizi dopuštenosti tužbe u prvostupanjskom postupku, a drugi na pogrešci koja se tiče prava jer pobijana presuda priznaje postojanje ozbiljnih poteškoća.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
30
Svojim prvim žalbenim razlogom OUZ‑ovi ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je pobijanom presudom presudio da su VGG i dr. bili „zainteresirane stranke” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a. Taj se žalbeni razlog dijeli na dva dijela, prvi, istaknut kao glavni razlog, i, drugi, koji je istaknut podredno.
31
Prvim dijelom tog žalbenog razloga OUZ‑ovi ističu da ne postoji nikakav konkurentski odnos između njih i članova VGG‑a jer glavna djelatnost OUZ‑ova nije gospodarska i jer, pod pretpostavkom da se njihove sekundarne djelatnosti trebaju kvalificirati kao „gospodarske”, oni nisu aktivni na istom tržištu kao i članovi VGG‑a. Naime, opis djelatnosti OUZ‑ova i članova VGG‑a, kako proizlazi iz točke 63. pobijane presude, pokazuje da su te aktivnosti različite i da se obavljaju na različitim tržištima.
32
Konkretno, uporaba generičkog pojma „turizam” u točki 66. pobijane presude za opisivanje jedne od djelatnosti NPDHV‑a nije dovoljna za dokazivanje konkurentskog odnosa između aktivnosti članova VGG‑a i djelatnosti OUZ‑ova. S jedne strane, to preopćenito upućivanje zanemaruje stvarne razlike koje postoje između turističkih djelatnosti OUZ‑ova koje se nude besplatno i djelatnosti članova VGG‑a čiji je cilj stjecanje dobiti. S druge strane, takvim upućivanjem ne uzima se u obzir izravna veza između glavne zadaće zaštite i očuvanja prirode OUZ‑ova i njihovih turističkih djelatnosti.
33
Naposljetku, s jedne strane, iz pobijane presude ne proizlazi da je Opći sud uzeo u obzir tržište prodaje drva kako bi utvrdio odnos tržišnog natjecanja između aktivnosti OUZ‑ova i djelatnosti članova VGG‑a. S druge strane, elementi iz pobijane presude u svakom slučaju nisu bili dovoljni za uspostavljanje konkurentskog odnosa s članovima VGG‑a na takvom tržištu.
34
Drugim dijelom svojeg prvog žalbenog razloga OUZ‑ovi tvrde da predmetna potpora nije imala nikakav konkretan utjecaj na konkurentski položaj članova VGG‑a i da, u svakom slučaju, nije narušavala njihov konkurentski odnos.
35
Kao prvo, Opći sud je u točki 68. pobijane presude primijenio pogrešan kriterij, odnosno kriterij utjecaja na trgovinu među državama članicama, umjesto kriterija stvarnog učinka na konkurentske odnose s članovima VGG‑a. Nadalje, Opći sud je u nedostatku ikakvog konkretnog elementa zaključio da postoji rizik stvarnog utjecaja potpore na konkurentski položaj članova VGG‑a. Naposljetku, tvrdnja prema kojoj su članovi VGG‑a bili sustavno spriječeni stjecati zemljišta i time spriječeni u njihovu širenju nije relevantna jer ne postoji tržište upravljanja prirodnim područjima.
36
Nizozemska vlada podupire argumentaciju OUZ‑ova.
37
Komisija pak najprije tvrdi da je obrazloženje iz točaka 63. i 64. pobijane presude nerazumljivo jer iz sporne odluke proizlazi da gospodarske djelatnosti OUZ‑ova ne odgovaraju djelatnostima članova VGG‑a s obzirom na to da se jedino preklapanje tih djelatnosti odnosi na turistički sektor. Međutim, u tom je sektoru djelatnost OUZ‑ova ograničena na omogućavanje besplatnog pristupa prirodnim područjima kojima upravljaju, tako da nije riječ o ponudi usluga na tržištu.
38
Nadalje, Opći sud iskrivio je činjenice time što je iz točke 27. sporne odluke zaključio o opisu djelatnosti članova VGG‑a, iako se u toj točki opisuje samo djelatnost NPDHV‑a.
39
Naposljetku, Komisija podupire argumentaciju OUZ‑ova prema kojoj je Opći sud pomiješao kriterij utjecaja na trgovinu s kriterijem stvarnog učinka na konkurentski položaj članova VGG‑a te je propustio provjeriti taj drugi kriterij. Naime, u točki 71. pobijane presude Opći sud je samo pretpostavio da je ispunjen kriterij stvarnog učinka na VGG‑ov konkurentski položaj. Međutim, na temelju sudske prakse, na VGG‑u je bilo da podnese dokaz o konkretnom utjecaju potpore dodijeljene OUZ‑ovima na konkurentski položaj njegovih članova.
40
VGG i dr. prije svega odgovaraju da je argumentacija OUZ‑ova, kojom se nastoji ishoditi nova ocjena činjenica, nedopuštena. Podredno, VGG i dr. osporavaju meritum argumentacije OUZ‑ova.
Ocjena Suda
41
Najprije valja istaknuti da je Opći sud u točki 76. pobijane presude presudio da se barem jedan od članova VGG‑a, odnosno NPDHV, mora smatrati „zainteresiranom stranom” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999.
42
U prilog tom zaključku on je u točki 53. te presude naveo da se posredni konkurent korisnika potpore može kvalificirati kao „zainteresirana strana” ako iznese da bi dodjela potpore mogla utjecati na njegove interese i ako u dovoljnoj mjeri dokaže da bi potpora mogla imati konkretan utjecaj na njegov položaj. U točki 54. navedene presude pojasnio je da, kad je riječ o konkurentskim poduzetnicima, žalitelj mora, kako bi ga se moglo smatrati „zainteresiranom stranom”, s jedne strane, dokazati da se nalazi u odnosu tržišnog natjecanja s korisnicima potpore i, s druge strane, dokazati da bi potpora mogla konkretno utjecati na njegov položaj, narušavajući predmetni konkurentski odnos.
43
S obzirom na te kriterije, Opći sud je u točkama 61. do 67. pobijane presude utvrdio postojanje konkurentskog odnosa između članova VGG‑a, osobito NPDHV‑a, i OUZ‑ova, te je u točkama 68. do 75. navedene presude ispitao je li utvrđen konkretan utjecaj dodjele sporne potpore na položaj članova VGG‑a koji narušava odnos tržišnog natjecanja između potonjih i korisnika predmetne mjere potpore.
44
Kao prvo, valja istaknuti da OUZ‑ovi osporavaju konkurentski odnos koji je utvrdio Opći sud ističući u biti da je pozivanje na generički pojam „turizam” u točki 66. pobijane presude preopćenito, da se nije uzelo u obzir tržište prodaje drva i da utvrđeni elementi općenito nisu dovoljni da bi se utvrdio odnos tržišnog natjecanja između OUZ‑ova i članova VGG‑a.
45
U tom pogledu dovoljno je utvrditi da tom argumentacijom OUZ‑ovi u biti osporavaju, a da se ne pozivaju na iskrivljavanje dokaza, samostalnu ocjenu činjenica koju je Opći sud izvršio u točkama 63. do 67. pobijane presude.
46
Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, ocjena činjenica koju je proveo Opći sud ne predstavlja, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza izvedenih pred njim, pravno pitanje koje kao takvo podliježe nadzoru Suda (presude od 30. rujna 2003., Freistaat Sachsen i dr./Komisija, C‑57/00 P i C‑61/00 P, EU:C:2003:510, t. 102. i od 26. ožujka 2020., Larko/Komisija, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, t. 25.).
47
Što se tiče argumenta koji je Komisija iznijela u svojem odgovoru na žalbu u potporu prvom dijelu prvog žalbenog razloga, koji se temelji na iskrivljavanju činjenica koje je navodno počinio Opći sud, valja podsjetiti da je, u skladu s člankom 174. Poslovnika Suda, zahtjev odgovora na žalbu usmjeren na potpuno ili djelomično prihvaćanje ili odbijanje žalbe. Nadalje, u skladu s člancima 172. i 176. tog poslovnika, stranke koje su ovlaštene podnijeti odgovor na žalbu mogu zasebnim aktom, različitim od odgovora na žalbu, podnijeti protužalbu, koja, u skladu s člankom 178. stavkom 1. i člankom 178. stavkom 3. drugom rečenicom navedenog poslovnika, mora biti usmjerena na potpuno ili djelomično ukidanje odluke Općeg suda i utemeljena na razlozima i pravnim argumentima koji ne smiju biti jednaki onima iz odgovora na žalbu.
48
Iz tih odredaba promatranih zajedno proizlazi da se zahtjev za ukidanje pobijane presude istaknut u odgovoru na žalbu ne može temeljiti na razlozima koji su različiti od onih istaknutih u žalbi ili su o njima neovisni, nego se takvi razlozi moraju istaknuti u okviru protužalbe (presude od 10. studenoga 2016., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Komisija, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, t. 99. do 101.; od 30. svibnja 2017., Safa Nicu Sepahan/Vijeće, C‑45/15 P, EU:C:2017:402, t. 20. i od 28. veljače 2019., Vijeće/Growth Energy i Renewable Fuels Association, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, t. 57.).
49
Stoga, budući da OUZ‑ovi nisu istaknuli žalbeni razlog koji se temelji na tome da je Opći sud iskrivio činjenice u pogledu svoje ocjene postojanja konkurentskog odnosa između članova VGG‑a i OUZ‑ova, takav argument koji Komisija navodi u okviru svojeg odgovora na žalbu ne može biti dopušten.
50
Kao drugo, kao što je to podsjetio nezavisni odvjetnik u točki 38. svojeg mišljenja, Sud je već presudio da se, s obzirom na definiciju iz članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999, poduzetnik koji konkurira korisniku mjere potpore nesporno nalazi među „zainteresiranim stranama” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a (presuda od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, t. 59.).
51
Iz toga slijedi da Opći sud, s obzirom na to da je utvrdio postojanje odnosa tržišnog natjecanja između barem jednog od članova VGG‑a i OUZ‑ova, nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je presudio da se VGG nalazi među „zainteresiranim stranama” u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
52
Kao treće, iz prethodno navedenog proizlazi da su bespredmetni argumenti OUZ‑ova i Komisije izneseni u okviru drugog dijela prvog žalbenog razloga, kojima se osporava postojanje konkretnog utjecaja programa PNB na položaj članova VGG‑a, s obzirom na to da kvalifikacija članova VGG‑a kao zainteresiranih strana proizlazi izravno iz njihova svojstva konkurenta OUZ‑ova.
53
S obzirom na prethodna razmatranja, prvi žalbeni razlog valja odbiti.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
54
Svojim drugim žalbenim razlogom OUZ‑ovi ističu da je Opći sud pogrešno ocijenio da je Komisija prilikom donošenja sporne odluke naišla na „ozbiljne poteškoće”. Taj se žalbeni razlog dijeli na tri dijela, od kojih se prvi odnosi na kvalifikaciju „sveobuhvatnog” ili „netipičnog” UOGI‑ja koju je Komisija upotrijebila u spornoj odluci za definiranje aktivnosti OUZ‑ova, drugi na indiciju nepostojanja odvojenog računovodstva i treći na indiciju nepostojanja mehanizma kojim se izbjegava prekomjerna naknada.
55
Prvim dijelom tog žalbenog razloga, kao prvo, OUZ‑ovi tvrde da je Opći sud u točki 117. pobijane presude utvrdio navodni argument VGG‑a i dr., koji se temelji na proturječnosti u kvalifikaciji predmetne mjere potpore kao „sveobuhvatnog” ili „netipičnog” UOGI‑ja, koji oni ipak nisu istaknuli.
56
Kao drugo, u spornoj odluci ne postoji nikakvo proturječje s obzirom na to da se njezina točka 50. odnosi na kvalifikaciju korisnika mjera potpore kao poduzetnikâ, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, dok se točka 93. odnosi na pitanje u kojoj su mjeri sekundarne djelatnosti OUZ‑ova sastavni dio UOGI‑ja koji im je povjeren.
57
Kao treće, suprotno onomu što je Opći sud presudio u točki 128. pobijane presude, iz sporne odluke kao i iz odgovora Komisije na pitanja koja je postavio Opći sud proizlazi da je ta institucija raspolagala s dovoljno elemenata za utvrđenje da su sekundarne djelatnosti OUZ‑ova u cijelosti bile dio UOGI‑ja koji im je bio povjeren.
58
Kao četvrto, Opći sud nije uzeo u obzir da točka 41. presude Općeg suda od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija (T‑347/09, neobjavljena, EU:T:2013:418), nije relevantna za ocjenu pitanja jesu li sekundarne djelatnosti OUZ‑ova bile sastavni dio UOGI‑ja koji im je bio povjeren.
59
Kao peto, OUZ‑ovi navode da je Opći sud u točki 128. pobijane presude pogrešno protumačio točku 11. Okvira za NPJU, prema kojoj dodijeljena državna potpora mora biti potrebna za funkcioniranje UOGI‑ja. S druge strane, Opći sud je ispitao je li Komisija raspolagala elementima na temelju kojih je mogla ispitati jesu li sekundarne djelatnosti bile potrebne za funkcioniranje UOGI‑ja.
60
Naposljetku, OUZ‑ovi u svojoj replici osporavaju da je trajanje prethodnog ispitnog postupka u ovom slučaju indicija postojanja ozbiljnih poteškoća.
61
Drugim dijelom drugog žalbenog razloga OUZ‑ovi tvrde da je Opći sud iz nepostojanja odvojenog računovodstva za njihove sekundarne djelatnosti pogrešno izveo indiciju o postojanju ozbiljnih poteškoća jer je takav kriterij relevantan samo ako te djelatnosti same nisu obuhvaćene UOGI‑jem, što je Komisija ipak odbila u spornoj odluci u pogledu sekundarnih djelatnosti OUZ‑ova.
62
Isto tako, ništa se ne može izvesti iz Komisijina očekivanja objave presude od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija (T‑347/09, neobjavljena, EU:T:2013:418), jer se ta presuda odnosi na pitanje postoji li državna potpora, a ne na pitanje spojivosti potpore s unutarnjim tržištem. Komisija se, naime, nije oslonila na tu presudu kako bi ispitala program PNB te je na nju uputila samo kako bi potvrdila da prihodi od navedenih djelatnosti mogu služiti kao naknada za povjereni UOGI.
63
U svakom slučaju, činjenica da su u predmetu u kojem je donesena ta presuda njemačka tijela o kojima je riječ vodila odvojeno računovodstvo za svoje sekundarne gospodarske djelatnosti ne može spriječiti Komisiju da u ovom predmetu utvrdi da takvo računovodstvo nije bilo potrebno zbog činjenice da su sekundarne djelatnosti OUZ‑ova sastavni dio UOGI‑ja.
64
Trećim dijelom drugog žalbenog razloga OUZ‑ovi tvrde da ocjena Općeg suda, prema kojoj je nepostojanje prethodno određenog mehanizma kojim se želi izbjeći prekomjerna naknada, također pokazatelj postojanja ozbiljnih poteškoća, proizlazi iz iskrivljavanja činjenica kojima se nastoji zamijeniti obrazloženje sporne odluke. Naime, iz točaka 94., 95. i 97. sporne odluke jasno proizlazi da je bio predviđen unaprijed utvrđeni mehanizam kojim se sprečavala prekomjerna naknada. Naime, na temelju programa PNB, subvencije za ulaganje i subvencije za upravljanje ne mogu se kumulirati kako bi se pokrili slični troškovi, prihodi od zemljišta uvijek bi se trebali odbiti od izračuna subvencija za upravljanje, zemljišta se ne bi mogla prodavati bez formalnog odobrenja tijela koja dodjeljuju subvencije i OUZ‑ovi bi bili obvezni vratiti svaku neopravdanu korist stečenu prilikom prodaje zemljišta.
65
Nizozemska vlada podupire argumentaciju OUZ‑ova.
66
Komisija pak tvrdi, što se tiče prvog dijela drugog žalbenog razloga, kao prvo, da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da je trajanje prethodnog ispitnog postupka upućivalo na postojanje ozbiljnih poteškoća. Iako je taj postupak doista bio neuobičajeno dug, njegovo trajanje objašnjava se činjenicom da je čekala kako ishod pregovora između stranaka tako i donošenje presude od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija (T‑347/09, neobjavljena, EU:T:2013:418), prije donošenja sporne odluke.
67
Kao drugo, ta institucija ističe da je rasuđivanje iz točaka 126. do 129. pobijane presude nerazumljivo jer proizlazi iz zabune u odnosu na pitanja gospodarske naravi sekundarnih djelatnosti OUZ‑ova i pitanja pripadaju li te djelatnosti UOGI‑ju koji je povjeren tim subjektima.
68
Kao treće, to se obrazloženje temelji na iskrivljavanju činjenica jer se pretpostavljalo da je Komisija zaključila da su te sekundarne djelatnosti nužne za funkcioniranje UOGI‑ja, dok su, za tu instituciju, te djelatnosti sastavni dio UOGI‑ja povjerenog OUZ‑ovima. Naime, iz sporne odluke jasno proizlazi da se UOGI dodijeljen OUZ‑ovima istodobno odnosi na zaštitu prirode i na sekundarne djelatnosti.
69
Kao četvrto, u točki 128. pobijane presude Opći sud je tako utvrdio očito pogrešan kriterij kada je smatrao da su, za Komisiju, sekundarne gospodarske djelatnosti potrebne za funkcioniranje UOGI‑ja u smislu točke 11. Okvira za NPJU.
70
Kao peto, Komisija podredno tvrdi da VGG i dr. nisu istaknuli pitanje točnosti definicije UOGI‑ja koju daje Kraljevina Nizozemska, nego su samo tvrdili da netipični karakter UOGI‑ja sam po sebi dovodi do ozbiljnih poteškoća.
71
Što se tiče drugog dijela drugog žalbenog razloga, Komisija također tvrdi da, s obzirom na to da su sekundarne djelatnosti OUZ‑ova sastavni dio dodijeljenog UOGI‑ja, nepostojanje odvojenih računovodstva nije relevantno za utvrđivanje postojanja ozbiljnih poteškoća.
72
U pogledu trećeg dijela drugog žalbenog razloga, Komisija smatra da je Opći sud, zbog razloga koje su istaknuli OUZ‑ovi, iskrivio činjenice i dodaje da je djelatnost upravljanja prirodom djelatnost s gubitkom, tako da je nemoguće da prihodi od sekundarnih djelatnosti prelaze troškove upravljanja prirodom. Osim toga, Opći sud je trebao, propustivši uzeti u obzir da su sekundarne djelatnosti OUZ‑ova sastavni dio UOGI‑ja koji im je povjeren, ispitati nepostojanje analize postojanja mehanizma za sprečavanje prekomjerne naknade, tako da je samo mogao počiniti pogrešku koja se tiče prava kada je u tom pogledu zaključio da Komisija nije raspolagala dostatnim informacijama za donošenje sporne odluke.
73
VGG i dr. najprije ističu bespredmetnost drugog žalbenog razloga s obzirom na to da OUZ‑ovi ne osporavaju ocjene Općeg suda prema kojima pretjerano dugo trajanje prethodnog ispitnog postupka, Komisijino očekivanje presude Općeg suda od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija (T‑347/09, neobjavljena, EU:T:2013:418), i kvalifikacija bez presedana UOGI‑ja povjerenog OUZ‑ovima kao „sveobuhvanog” ili „netipičnog” svjedoče o postojanju ozbiljnih poteškoća. Međutim, te su indicije same po sebi dovoljne da se dokažu takve poteškoće.
74
Podredno, VGG i dr. osporavaju i argumentaciju OUZ‑ova iznesenu u svakom od tri dijela drugog žalbenog razloga, pri čemu naglašavaju da, čak i pod pretpostavkom da Sud prihvati jedan od tih dijelova, to nije dovoljno, s obzirom na skup indicija koje je utvrdio Opći sud, da bi se opravdalo ukidanje pobijane presude.
Ocjena Suda
75
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a neizostavan je kada Komisija ima ozbiljne teškoće u ocjeni je li neka potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Stoga se Komisija može ograničiti na prethodno ispitivanje iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a radi donošenja pozitivne odluke o potpori samo ako nakon prethodnog ispitivanja može biti uvjerena da je ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2013., 3F/Komisija, C‑646/11 P, neobjavljenu, EU:C:2013:36, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
76
Suprotno tomu, ako je Komisija na temelju tog prvog ispitivanja stekla suprotno mišljenje ili joj ono nije omogućilo da razriješi sve poteškoće nastale prilikom ocjene spojivosti te potpore s unutarnjim tržištem, ona je dužna prikupiti sva potrebna mišljenja i u tu svrhu pokrenuti postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
77
Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, ako u okviru postupka iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a nije mogla nadvladati sve poteškoće u ocjeni spojivosti razmatrane mjere, ta je institucija obvezna pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a pri čemu ne raspolaže marginom prosudbe (vidjeti u tom smislu presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, t. 113. i navedenu sudsku praksu).
78
Tako, u skladu s ciljem članka 108. stavka 3. UFEU‑a i Komisijinom dužnošću dobre uprave, potonja mora poduzeti mjere i provjere potrebne za rješavanje, u tijeku prethodnog ispitivanja, poteškoća na koje je eventualno naišla da bi raspršila sve postojeće sumnje glede spojivosti ispitane mjere s unutarnjim tržištem (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, t. 34. i 35. i navedenu sudsku praksu).
79
Budući da je kriterij ozbiljnih poteškoća objektivne prirode, postojanje takvih poteškoća mora se istražiti ne samo u okolnostima donošenja Komisijine odluke nakon prethodnog ispitivanja, nego i u ocjenama na koje se oslonila Komisija (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
80
Iz toga proizlazi da zakonitost odluke o nespornosti, koja se temelji na članku 4. stavku 3. Uredbe br. 659/1999, ovisi o tome je li ocjena informacija i elemenata kojima je raspolagala Komisija tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere objektivno morala pobuditi sumnje u spojivost te mjere s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da bi zbog takvih sumnji trebalo pokrenuti formalni ispitni postupak u kojem mogu sudjelovati zainteresirane strane iz članka 1. točke (h) navedene uredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
81
Kad tužitelj zahtijeva poništenje odluke o nespornosti, on u biti dovodi u pitanje činjenicu da je Komisija donijela odluku o predmetnoj potpori bez pokretanja formalnog istražnog postupka, čime je povrijedila njegova postupovna prava. Kako bi se prihvatila njegova tužba za poništenje, tužitelj može istaknuti bilo koji razlog koji dokazuje da je ocjena informacija i elemenata kojima raspolaže Komisija tijekom faze prethodnog ispitivanja prijavljene mjere trebala pobuditi sumnje u spojivost te mjere s unutarnjim tržištem. Stoga posljedica korištenja takvih argumenata ne može biti promjena predmeta tužbe ni izmjena pretpostavki njezine dopuštenosti. Naprotiv, upravo je postojanje sumnji o toj spojivosti dokaz koji treba podnijeti za utvrđenje da je Komisija bila dužna pokrenuti formalni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, t. 59. i od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, t. 45. i navedenu sudsku praksu).
82
Dokaz postojanja sumnji u spojivost dotične potpore s unutarnjim tržištem, koji treba tražiti kako u okolnostima donošenja odluke o neisticanju prigovora tako i sadržaju te odluke, treba podnijeti stranka koja traži poništenje te odluke, pozivajući se na usuglašene indicije (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2013., 3F/Komisija, C‑646/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:36, t. 30. i 31. i navedenu sudsku praksu).
83
U ovom slučaju, kako bi utvrdio postoje li ozbiljne poteškoće koje opravdavaju pokretanje službenog ispitnog postupka, Opći sud provjerio je skup indicija koje su iznijeli VGG i dr., a koji je izložio u točkama 107., 130., 132. i 137. pobijane presude.
84
Konkretno, u točkama 115. i 116. pobijane presude Opći sud je naveo da, kako bi odlučio o tužbenom razlogu koji su VGG i dr. istaknuli u vezi s postojanjem ozbiljnih poteškoća s kojima se Komisija susrela prilikom prethodnog ispitivanja predmetnog programa potpora zbog njegove kvalifikacije kao „sveobuhvatnog” ili „netipičnog” UOGI‑ja, on mora analizirati stupanj povezanosti između sekundarnih gospodarskih djelatnosti OUZ‑ova i njihove glavne djelatnosti.
85
U tom pogledu najprije je u točki 126. te presude istaknuo da je Komisija u točki 50. sporne odluke smatrala da, iako roba i usluge koje nude organizacije za zaštitu okoliša u okviru sekundarnih djelatnosti proizlaze iz glavne djelatnosti zaštite prirode, te sekundarne djelatnosti nisu postale obvezatne zbog te glavne djelatnosti. Opći sud je, osim toga, utvrdio da Komisija nije ispitala jesu li se sekundarne gospodarske aktivnosti OUZ‑ova mogle pravilno osigurati po tržišnim uvjetima ili su od općeg interesa.
86
Opći sud zatim je u točki 127. navedene presude podsjetio da nedostatnost ili nepotpunost Komisijina ispitivanja tijekom prethodnog ispitnog postupka upućuje na ozbiljne poteškoće.
87
U točki 128. pobijane presude smatrao je da, iako je cilj prihoda od sekundarnih djelatnosti pokriti dio troškova glavne djelatnosti očuvanja prirode i iako su usko povezani sa zadaćom od općeg interesa navedene glavne djelatnosti, Komisija ne može samo na temelju elemenata koje posjeduje zaključiti da su sekundarne djelatnosti OUZ‑ova bile nužne za funkcioniranje UOGI‑ja u smislu točke 11. Okvira za NPJU ili da su te djelatnosti od općeg gospodarskog interesa.
88
U točki 129. te presude Opći sud je pojasnio da, „[n]aime, iako je poduzetnik kojemu je dodijeljen UOGI mogao obavljati druge gospodarske djelatnosti povezane sa zadaćom od općeg interesa koja mu je povjerena, to nije automatski značilo da su ove potonje bile dio UOGI‑ja” i da „[i]z toga s druge strane proizlazi zahtjev da takav poduzetnik poštuje obveze financijske transparentnosti i vođenja odvojenog računovodstva kako bi se izbjegla svaka prekomjerna naknada”.
89
U točki 130. navedene presude zaključio je da „Komisijina kvalifikacija UOGI‑ja kao ‚sveobuhvatne’ ili ‚netipične’ mjere dotične potpore pokazuje postojanje ozbiljne poteškoće”.
90
Kao prvo, iz tih elemenata proizlazi da, iako je Opći sud u točki 117. pobijane presude istaknuo da su, prema njegovu mišljenju, VGG i dr. istaknuli proturječje između točaka 50. i 93. sporne odluke, on svoj zaključak koji se odnosi na postojanje ozbiljnih poteškoća otkrivenih tom kvalifikacijom djelatnosti OUZ‑ova kao „sveobuhvatnog” ili „netipičnog” UOGI‑ja nije utemeljio na takvoj proturječnosti. Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 71. i 72. svojeg mišljenja, umjesto da se usredotoči na posebnu proturječnost koja bi utjecala na analizu provedenu u spornoj odluci, on se oslonio na nedostatnost i nepotpunost elemenata kojima je Komisija raspolagala na kraju prethodnog ispitnog postupka u pogledu djelatnosti koje obavljaju OUZ‑ovi.
91
Stoga se ne mogu prihvatiti argumenti OUZ‑ova i Komisije koji se temelje na tome da se Opći sud pogrešno oslonio na proturječne tvrdnje Komisije.
92
Kao drugo, što se tiče elemenata kojima je Komisija raspolagala na kraju tog prethodnog postupka, OUZ‑ovi i Komisija smatraju da je Opći sud pogrešno presudio da su ti elementi nedovoljni za utvrđenje da su sekundarne djelatnosti OUZ‑ova u cijelosti bile dio UOGI‑ja koji im je bio povjeren. Međutim, iz utvrđenja Općeg suda u točkama 119. do 121. pobijane presude proizlazi da se Komisija, kako bi zaključila da te sekundarne djelatnosti ulaze u „sveobuhvatni UOGI”, oslonila samo na okolnost da su troškovi i prihodi od navedenih djelatnosti, gospodarske naravi, bili pripisani troškovima njihove glavne djelatnosti zaštite prirode.
93
Konkretno, u točkama 120. i 121. pobijane presude Opći sud je naveo da je Komisija, u odgovoru na njegova pitanja o povezanosti između sekundarnih gospodarskih djelatnosti OUZ‑ova i UOGI‑ja koji im je bio povjeren, u biti samo tvrdila, s jedne strane, da su te sekundarne djelatnosti bile usko povezane s glavnom djelatnošću zaštite prirode jer su pridonosile njezinu financiranju i, s druge strane, da okolnost da te iste djelatnosti nisu bile nužne za postizanje ciljeva zaštite prirode ne znači da nisu mogle biti dio UOGI‑ja koji se sastoji od primarne negospodarske djelatnosti zaštite prirode.
94
Upravo je na temelju tih utvrđenja Opći sud u točki 128. pobijane presude ocijenio da sama činjenica, da su prihodi od sekundarnih djelatnosti namijenjeni pokrivanju dijela troškova glavne djelatnosti očuvanja prirode i da su stoga usko povezani sa zadaćom od općeg interesa te glavne djelatnosti, nije dovoljna da bi se Komisiji omogućilo da zaključi da su sekundarne djelatnosti bile nužne za funkcioniranje UOGI‑ja u smislu točke 11. Okvira za NPJU ili da su te sekundarne djelatnosti bile od općeg gospodarskog interesa u smislu sudske prakse.
95
U tom pogledu najprije valja podsjetiti da iako države članice imaju pravo odrediti doseg i organizaciju svojih UOGI‑ja, posebice uzimajući u obzir ciljeve svoje nacionalne politike, i da u tom pogledu države članice raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću koju Komisija može dovesti u pitanje samo u slučaju očite pogreške, ta ovlast ne može biti neograničena i mora se, u svakom slučaju, izvršavati uz poštovanje prava Unije (presude 26. travnja 2018., Cellnex Telecom i Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija, C‑91/17 P i C‑92/17 P, neobjavljena, EU:C:2018:284, t. 41. do 43., i od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 104.).
96
Naime, članak 106. stavak 2. UFEU‑a predviđa, s jedne strane, da poduzeća kojima je povjereno obavljanje UOGI‑ja podliježu pravilima o tržišnom natjecanju, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene, i, s druge strane, da se na razvoj trgovine ne smije utjecati u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije.
97
Tako iz samog teksta članka 106. stavka 2. UFEU‑a proizlazi da su odstupanja od pravila Ugovora dopuštena samo ako su nužna za obavljanje posebne zadaće povjerene poduzetniku zaduženom za upravljanje UOGI‑jem (presuda od 8. ožujka 2017., Viasat Broadcasting UK/Komisija, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, t. 29.).
98
Stoga, kao što je to navedeno u točki 3. Okvira za NPJU, pod uvjetom da mjera koja koristi poduzetniku zaduženom za upravljanje UOGI‑jem ispunjava opće uvjete za primjenjivost članka 107. stavka 1. UFEU‑a, ona predstavlja državnu potporu na koju se primjenjuju odredbe članaka 106. do 108. UFEU‑a.
99
Međutim, što se tiče ocjene spojivosti mjera potpore s unutarnjim tržištem, na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a, ustaljena je sudska praksa Suda da je ona u isključivoj nadležnosti Komisije, koja djeluje pod nadzorom sudova Unije, da ta institucija u tom pogledu raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću čije izvršavanje uključuje složene ekonomske i socijalne procjene i da, u izvršavanju te diskrecijske ovlasti, Komisija može donijeti smjernice za utvrđivanje kriterija na temelju kojih će ocijeniti spojivost mjera potpore koje planiraju države članice s unutarnjim tržištem (presude od 8. ožujka 2016., Grčka/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, t. 68., i od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 37. do 39.).
100
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, donijevši pravila postupanja i najavivši njihovom objavom da će ih odsad nadalje primjenjivati na slučajeve na koje se ona odnose, Komisija sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ne može odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ovisno o okolnostima slučaja, zbog povrede općih načela prava kao što su jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (presude od 8. ožujka 2016., Grčka/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, t. 69. i od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr., C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 40.).
101
Dakle, u području državnih potpora Komisija je vezana okvirima koje donosi, u mjeri u kojoj oni ne odstupaju od odredbi UFEU‑a i u kojoj se njihovom primjenom ne povređuju opća načela prava, kao što je jednako postupanje (presuda od 8. ožujka 2016., Grčka/Komisija, C‑431/14 P, EU:C:2016:145, t. 70.).
102
U ovom slučaju ni pred Općim sudom ni pred Sudom nije istaknuto da Okvir za NPJU odstupa od odredbi UFEU‑a ili povređuje opće načelo prava Unije. Nasuprot tomu, OUZ‑ovi, koje podupire Komisija, ističu da je Opći sud pogrešno protumačio točku 11. tog okvira kada je u točki 128. pobijane presude presudio da na temelju elemenata koje je imala Komisija nije mogla zaključiti da su sekundarne djelatnosti OUZ‑ova bile potrebne, u smislu te odredbe, za funkcioniranje UOGI‑ja koji im je bio povjeren.
103
Točka 11. Okvira za NPJU navodi da naknade za pružanje javne usluge predstavljaju državne potpore koje se mogu proglasiti spojivima s člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a ako su nužne za pružanje dotičnih UOGI‑ja i ne utječu na razvoj trgovine u mjeri koja je protivna interesima Unije. U toj se točki, osim toga, pojašnjava da je takva ravnoteža moguća samo ako su ispunjeni uvjeti iz odjeljaka 2.2. do 2.10. tog okvira jer se u tim odjeljcima nalaze točke 12. do 60. navedenog okvira.
104
Međutim, u skladu s točkama 12. i 13. Okvira za NPJU, dodijeljena potpora čiji je cilj nadoknaditi troškove koji proizlaze iz preuzimanja obveza pružanja javne usluge mora se odnositi na pravi UOGI, čime se isključuju usluge koje poduzetnici koji svoje djelatnosti obavljaju u normalnim tržišnim uvjetima već pružaju ili mogu pružiti na zadovoljavajući način i u uvjetima koji su u skladu s općim interesom.
105
Naime, Komisija je pravilno smatrala, kada je donijela te dvije odredbe, da široka diskrecijska ovlast kojom raspolažu države članice, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 95. ove presude, za određivanje opsega UOGI‑ja poznaje granice navedene u točkama 96. i 97. ove presude te ih stoga države članice ne mogu tako široko osmisliti da bi UOGI obuhvatio takve autonomne usluge koje mogu pružati poduzetnici koji svoje djelatnosti obavljaju u normalnim tržišnim uvjetima.
106
Osim toga, na temelju točaka 21., 47. i 48. Okvira za NPJU, iznos naknade ne smije prelaziti ono što je nužno za pokrivanje neto troška izvršavanja obveza pružanja javne usluge, tako da prekomjerna naknada, koja nije nužna za funkcioniranje UOGI‑ja, predstavlja državnu potporu.
107
Točka 44. Okvira za NPJU određuje da kada poduzetnik obavlja djelatnosti koje se nalaze i u okviru UOGI‑ja i izvan njega, njegovo interno računovodstvo mora odvojeno navesti troškove i prihode povezane s UOGI‑jem i troškove i prihode povezane s drugim uslugama. Točka 46. tog okvira precizira da država članica može odlučiti da dobit koja potječe od drugih djelatnosti koje nisu obuhvaćene UOGI‑jem, osobito onih koje se obavljaju zahvaljujući infrastrukturi potrebnoj za pružanje UOGI‑ja, mora u cijelosti ili djelomično biti namijenjena financiranju potonjega.
108
Međutim, iz svih tih točaka najprije proizlazi da se sekundarne djelatnosti koje same ne pripadaju UOGI‑ju ne mogu smatrati potrebnima za UOGI samo zbog činjenice da je ostvarena dobit namijenjena financiranju UOGI‑ja, zatim, da se samo sekundarne djelatnosti nužne za UOGI mogu smatrati njegovim dijelom i, konačno, da naknade dodijeljene za sekundarne djelatnosti koje nisu nužne za funkcioniranje UOGI‑ja, kao prekomjerne naknade dovode do državnih potpora.
109
Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je od Komisije zahtijevao da raspolaže dodatnim elementima koji dokazuju da su sekundarne gospodarske djelatnosti OUZ‑ova bile nužne za funkcioniranje UOGI‑ja u smislu točke 11. Okvira za NPJU ili da same te djelatnosti ulaze u UOGI.
110
S obzirom na te elemente, valja također odbiti argument OUZ‑ova koji se temelji na tome da je Opći sud navodno pogrešno uzeo u obzir točku 41. presude od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija (T‑347/09, neobjavljena, EU:T:2013:418), iz koje je zaključio da činjenica da su sekundarne djelatnosti o kojima je riječ u ovom predmetu, prema Komisijinu mišljenju, proizlazile iz glavne djelatnosti zaštite okoliša, ne znači da su one postale obvezne zbog njihove glavne djelatnosti jer djelatnosti OUZ‑ova nisu činile neodvojivu cjelinu.
111
Naime, navodeći da se Komisija u spornoj odluci pozvala na spomenutu točku 41., Opći sud mogao se najprije osloniti na taj element kako bi razumio analizu koju je ta institucija provela u pogledu veze između sekundarnih aktivnosti OUZ‑a i njihove glavne djelatnosti, zatim iz toga izvesti zaključak da je Komisija usvojila obrazloženje izloženo u istoj točki 41. i da ga je uključila, po analogiji, u svojoj analizi predmetnog slučaja i, naposljetku, zaključiti da se ta analiza temelji na nedostatnim elementima.
112
Iz svih tih razmatranja proizlazi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da Komisijina kvalifikacija djelatnosti OUZ‑ova kao „sveobuhvatnog” ili „netipičnog” UOGI‑ja upućuje na ozbiljne poteškoće s kojima se ta institucija susrela tijekom prethodne faze ispitivanja programa PNB.
113
Kao treće, Komisijinu argumentaciju koja se temelji na iskrivljavanju činjenica u pogledu nužnosti sekundarnih aktivnosti OUZ‑ova treba odbaciti kao nedopuštenu zbog razloga istovjetnih onima koji su već navedeni u točkama 47. do 49. ove presude.
114
Kao četvrto, nesporno je da OUZ‑ovi u svojoj žalbi nisu osporili indicije koje je Opći sud naveo u točki 107. pobijane presude, a koji se odnose na trajanje postupka prethodnog ispitivanja i utjecaj presude od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija (T‑347/09, neobjavljena, EU:T:2013:418).
115
Međutim, s jedne strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz članka 256. stavka 1. drugog podstavka UFEU‑a, članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije, kao i članka 168. stavka 1. točke (d) i članka 169. stavka 2. Poslovnika proizlazi da se u žalbi moraju jasno navesti osporavani dijelovi presude čije se ukidanje traži kao i pravni argumenti koji posebno podupiru taj zahtjev (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2013., 3F/Komisija, C‑646/11 P, neobjavljenu, EU:C:2013:36, t. 51. i navedenu sudsku praksu).
116
S druge strane, budući da su OUZ‑ovi te indicije doveli u pitanje u svojoj replici, dovoljno je podsjetiti da je prema članku 127. stavku 1. Poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju članka 190. stavka 1. tog poslovnika, tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, iz ovog postupka ne proizlazi da se argumentacija koju su OUZ‑ovi s tim u vezi iznijeli u okviru svoje replike temelji na pravnim ili činjeničnim elementima kojima potonji nisu raspolagali na dan podnošenja svoje žalbe. Stoga argumentaciju kojom OUZ‑ovi osporavaju indicije koje je Opći sud naveo u točki 107. pobijane presude treba proglasiti nedopuštenom.
117
Isto tako, Komisijinu argumentaciju u tom pogledu treba odbaciti kao nedopuštenu zbog razloga istovjetnih onima koji su već navedeni u točkama 47. do 49. ove presude.
118
Kao peto, budući da je Opći sud tako mogao utvrditi više indicija ozbiljnih poteškoća s obzirom na postupak, njegovo trajanje i sadržaj sporne odluke, valja smatrati da su argumenti istaknuti u okviru drugog i trećeg dijela drugog žalbenog razloga bespredmetni, kao što to pravilno ističu VGG i dr.
119
Naime, s obzirom na te indicije i sudsku praksu navedenu u točki 82. ove presude, Opći sud mogao je pravilno presuditi da su VGG i dr. podnijeli dokaz o postojanju sumnji o spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem.
120
S obzirom na prethodna razmatranja, drugi žalbeni razlog kao i žalbu u cijelosti treba odbiti.
Troškovi
121
Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju članka 184. stavka 1. toga Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
122
Budući da su VGG i dr. postavili zahtjev da se OUZ‑ovima naloži snošenje troškova i da oni nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova.
123
U skladu s člankom 140. stavkom 1. istog Poslovnika, Komisija i Kraljevina Nizozemska snose vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Žalba se odbija.
2.
Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, Stichting Het Groninger Landschap, Vereniging It Fryske Gea, Stichting Het Drentse Landschap, Stichting Het Overijssels Landschap, Stichting Het Geldersch Landschap, Stichting Flevo‑Landschap, Stichting Het Utrechts Landschap, Stichting Landschap Noord‑Holland, Stichting Het Zuid‑Hollands Landschap, Stichting Het Zeeuwse Landschap, Stichting Het Noordbrabants Landschap i Stichting Het Limburgs Landschap nalaže se snošenje troškova
3.
Europska komisija i Kraljevina Nizozemska snosit će vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski