62014CJ0071
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
6. října 2015 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce — Aarhuská úmluva — Směrnice 2003/4/ES — Články 5 a 6 — Přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí — Poplatek za poskytnutí informací o životním prostředí — Pojem ‚přiměřená částka‘ — Náklady na vedení databáze a režijní výdaje — Přístup k právní ochraně — Správní a soudní přezkum rozhodnutí o uložení poplatku“
Ve věci C‑71/14,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) [soud prvního stupně (senát pro všeobecnou regulaci, práva na přístup k informacím)] (Spojené království) ze dne 4. února 2014, došlým Soudnímu dvoru dne 10. února 2014, v řízení
East Sussex County Council
proti
Information Commissioner,
za přítomnosti:
Property Search Group,
Local Government Association,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení T. von Danwitz (zpravodaj), předseda senátu, C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász a D. Šváby, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 11. prosince 2014,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za East Sussex County Council R. Cobb a C. Brannigan, solicitors, jakož i N. Plemingem, QC,
—
za Information Commissioner R. Baileym, solicitor, a A. Proops, barrister,
—
za Property Search Group N. Claytonem,
—
za Local Government Association R. Cobb, solicitor,
—
za vládu Spojeného království L. Christiem, jako zmocněncem, ve spolupráci s J. Mauricim a S. Blackmorem, barristers,
—
za dánskou vládu C. Thorningem a M. Wolff, jako zmocněnci,
—
za Evropskou komisi L. Pignataro-Nolin, L. Armati a J. Norris-Usher, jako zmocněnkyněmi,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 16. dubna 2015,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 5 a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Úř. věst. L 41, s. 26; Zvl. vyd. 15/07, s. 375).
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi East Sussex County Council (rada hrabství East Sussex, dále jen „rada hrabství“) a Information Commissioner (komisař pro informace) ve věci rozhodnutí Information Commissioner, ve kterém byl poplatek požadovaný radou hrabství za poskytnutí informací o životním prostředí společnosti PSG Eastbourne, podniku zabývajícím se vyhledáváním nemovitostí, prohlášen za nezákonný.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3
Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí byla podepsána dne 25. června 1998 v Aarhusu a schválena jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1, dále jen „Aarhuská úmluva“).
4
Článek 4 uvedené úmluvy, nadepsaný „Přístup k informacím o životním prostředí“, v odstavci 1 stanoví, že s určitými výhradami a za určitých podmínek každá strana této úmluvy zajistí, aby orgány veřejné správy na žádost o informace o životním prostředí zpřístupnily tyto informace veřejnosti v rámci své vnitrostátní právní úpravy.
5
Článek 4 odst. 8 Aarhuské úmluvy uvádí:
„Každá strana může povolit svým orgánům veřejné správy účtovat za poskytování informací úhradu, která však nesmí překročit přiměřenou výši. Orgány veřejné správy, které se úhradu za poskytování informací chystají zavést, zpřístupní žadatelům přehled úhrad, jež mohou být účtovány, s uvedením okolností, za nichž mohou být účtovány nebo promíjeny a za nichž je poskytnutí informace vázáno na zaplacení úhrady předem.“
6
Článek 9 této úmluvy, nadepsaný „Přístup k právní ochraně“, v odstavci 1 stanoví:
„Každá strana v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby každý, kdo se domnívá, že jeho žádost o informace podle článku 4 byla ignorována, neprávem zamítnuta, ať již částečně nebo plně, nesprávně zodpovězena nebo nebyla jinak vyřízena podle ustanovení článku 4, měl možnost dosáhnout přezkoumání postupu před soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona.
V případě, že strana zajišťuje toto přezkoumání soudem, zajistí rovněž, aby dotyčná osoba měla také možnost urychleného postupu stanoveného zákonem, a to zdarma či za nízký poplatek, vedoucího k novému projednání orgánem veřejné správy nebo k přezkumu nezávislým a nestranným orgánem jiným než soudem.
[...]“
Unijní právo
Směrnice 90/313/EHS
7
Podle článku 5 směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. června 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí (Úř. věst. L 158, s. 56; Zvl. vyd. 15/01, s. 402):
„Členské státy mohou stanovit za poskytnutí výše zmíněných informací poplatek, jeho výše však nesmí překročit přiměřenou mez.“
Směrnice 2003/4
8
Body 2 a 18 odůvodnění směrnice 2003/4 stanoví:
„(2)
[…] Tato směrnice rozšiřuje stávající přístup stanovený směrnicí 90/313/EHS.
[…]
(18)
Orgány veřejné správy by měly mít možnost žádat za poskytnutí informací o životním prostředí poplatek, který by však měl být přiměřený. Jako obecné pravidlo to znamená, že poplatky nepřesáhnou skutečné náklady na tvorbu daného materiálu. […]“
9
Článek 1 písm. a) této směrnice stanoví:
„Cíle této směrnice jsou:
a)
zaručit právo přístupu k informacím o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo pro orgány veřejné správy a stanovit základní podmínky a praktická opatření pro výkon tohoto práva [...]“
10
Článek 3 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy zajistí, aby orgány veřejné správy měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem.“
11
Článek 3 odst. 5 téže směrnice stanoví:
„Pro účely tohoto článku členské státy zajistí, aby:
[...]
c)
byla stanovena praktická opatření zajišťující účinný výkon práva přístupu k informacím o životním prostředí, jako jsou:
—
určení informačních pracovníků,
—
pořízení a údržba zařízení pro kontrolu požadovaných informací,
—
registry nebo seznamy informací o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo informačních míst s jasným uvedením, kde lze tyto informace najít.
[...]“
12
Článek 5 směrnice 2003/4, nadepsaný „Poplatky“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   Přístup k veřejným registrům nebo seznamům zavedeným a vedeným podle čl. 3 odst. 5 a prohlížení požadovaných informací na místě jsou bezplatné.
2.   Orgány veřejné správy mohou účtovat poplatek za poskytnutí jakýchkoli informací o životním prostředí, který ale nesmí přesáhnout přiměřenou částku.“
13
Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Přístup k právní ochraně“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby každý žadatel, který má za to, že jeho žádost byla opomenuta, nesprávně odmítnuta (zcela nebo zčásti), nepřiměřeně zodpovězena nebo jinak nevyřízena podle ustanovení článků 3, 4 nebo 5, měl přístup k řízení, v němž je možné znovu zvážit jednání nebo nečinnost dotčeného orgánu veřejné správy stejným nebo jiným orgánem veřejné správy, nebo ze správního hlediska přezkoumat nezávislým a nestranným subjektem ustaveným podle zákona. Každé takové řízení je urychlené a je buď bezplatné, nebo nepříliš nákladné.
2.   Kromě postupu přezkoumání uvedeného v odstavci 1 členské státy zajistí, aby žadatel měl přístup k postupu přezkoumání před soudem nebo jiným nezávislým a nestranným subjektem ustaveným podle zákona, u kterého je možné přezkoumat jednání nebo nečinnost dotčeného orgánu veřejné správy a jehož rozhodnutí mohou být konečná. Členské státy mohou dále rozhodnout, že přístup k právnímu přezkoumání mohou mít rovněž třetí strany odpovědné za zveřejnění informací.“
Právo Spojeného království
14
Cílem nařízení z roku 2004 o informacích o životním prostředí (Environmental Information Regulations 2004, dále jen „EIR 2004“) je provést směrnici 2003/4 do vnitrostátního práva.
15
Článek 8 odst. 1 až 3 EIR 2004 stanoví:
„1.   Za podmínek stanovených v odstavcích 2 až 8 orgán veřejné správy může, pokud poskytne informace o životním prostředí […], uložit žadateli za poskytnutí informací poplatek.
2.   Orgán veřejné správy nemůže uložit poplatek:
a)
za přístup k veřejným registrům nebo seznamům informací o životním prostředí vedených tímto orgánem veřejné správy ani
b)
za prohlížení požadovaných informací na místě, kde jsou poskytovány k dispozici.
3.   Poplatek ve smyslu odstavce 1 nesmí převyšovat částku, kterou orgán veřejné správy považuje za přiměřenou.“
16
Podle čl. 50 odst. 1 zákona z roku 2000 o svobodném přístupu k informacím, ve znění článku 18 EIR 2004, může každá dotčená osoba požádat komisaře pro informace, aby rozhodl, zda dotčený orgán veřejné správy vyřídil její žádost o informace v souladu s požadavky EIR 2004.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
17
Společnost PSG Eastbourne, podnik zabývající se vyhledáváním nemovitostí, podala v souvislosti s realitní transakcí žádost o informace o životním prostředí u rady hrabství s cílem poskytnout získanou informaci pro komerční účely osobám dotčeným uvedenou transakcí. Rada hrabství, která se často zabývá takovými žádostmi, tzv. „vyhledáváním nemovitostí“, poskytla požadované odpovědi a uložila na základě tabulky standardizovaných poplatků několik poplatků dosahujících celkové výše 17 liber šterlinků (GBP) (přibližně 23 eur). Jak vyplývá z přílohy C předkládacího rozhodnutí, výše těchto poplatků je stanovena pro každý z nich mezi 1 a 4,50 GBP (přibližně mezi 1 a 6 eury).
18
Velkou část údajů použitých k odpovědi na tato vyhledávání nemovitostí zpracovává a uchovává v databázi obsahující údaje v elektronické nebo papírové podobě „informační útvar“ rady hrabství. Tato databáze slouží také jiným útvarům rady hrabství při plnění různých úkolů.
19
Tabulka poplatků používaná radou hrabství přiřazuje ke každému druhu požadovaných informací paušální náklady, které jsou uplatňovány jednotným způsobem nezávisle na autorovi žádosti. Tyto náklady byly radou hrabství vypočteny na základě hodinové sazby s přihlédnutím k času, který celý informační útvar věnuje vedení databáze a vyřizování individuálních žádostí o informace. V souladu s praxí rady hrabství jsou poplatky požadované v projednávané věci určeny k pokrytí celkových nákladů, které nese tento orgán, na splnění těchto dvou úkolů, aniž mu z toho plyne zisk. Hodinová sazba zohledňovaná pro účely určení výše těchto poplatků zahrnuje nejen mzdové náklady zaměstnanců, ale také poměrnou část režijních výdajů. Podle předkládajícího soudu odpovídá zahrnutí režijních výdajů do výpočtu uvedených poplatků obvyklým zásadám účetnictví.
20
Komisař pro informace vydal na základě stížnosti podané společností PSG Eastbourne proti uložení poplatků, požadovaných radou hrabství, rozhodnutí, v němž prohlásil, že tyto poplatky nejsou v souladu s čl. 8 odst. 3 EIR 2004, neboť zahrnují jiné náklady, než je poštovné, výdaje na kopírování nebo jiné výlohy související s poskytnutím požadovaných informací.
21
Rada hrabství, podporovaná Local Government Association (sdružení místních samospráv), podalo u předkládajícího soudu proti tomuto rozhodnutí žalobu, ve které tvrdila, že poplatky obsažené v její tabulce jsou zákonné a nepřekračují přiměřenou částku. Komisař pro informace, podporovaný Property Search Group (seskupení vyhledávání nemovitostí), naproti tomu tvrdí, že čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4 brání tomu, aby ve výpočtu takových poplatků byly zohledněny náklady spojené s vedením databáze nebo režijní výdaje. Komisař pro informace nicméně ve světle přípravných prací k přijetí směrnice 2003/4 připustil, že poplatky vybírané podle tohoto článku nejsou omezeny pouze na vzniklé výlohy, ale mohou rovněž zahrnovat náklady související s časem, který zaměstnanci věnují vyřízení individuálních žádostí o informace.
22
Předkládající soud se s tímto posouzením ztotožňuje, ale má zároveň za to, že poplatky uvedené v tabulce používané radou hrabství nejsou takové povahy, aby odradily kohokoliv od toho, aby si vyžádal informace o životním prostředí ve zvláštním kontextu vyhledávání nemovitostí, a to s přihlédnutím k hodnotě dotčených transakcí.
23
Mimoto má tento soud za to, že výpočet poplatků provedený radou hrabství je nesprávný, neboť zahrnuje roční zaměstnanecké náklady spojené s vedením databáze rady hrabství, zatímco některé části této databáze jsou vedeny také pro jiné účely než pro účely vyřizování individuálních žádostí o informace. Tento soud má tudíž za to, že do výpočtu poplatků měla být zahrnuta nanejvýše část nákladů souvisejících s vedením uvedené databáze.
24
Předkládající soud se nicméně zamýšlí nad otázkou, zda lze část nákladů souvisejících s vedením databáze rady hrabství a režijní výdaje na čas, který zaměstnanci zastupitelstva věnují vedení této databáze a vyřizování individuálních žádostí o informace, zahrnout do výpočtu poplatků podle čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4.
25
Kromě toho se předkládající soud zamýšlí nad nezbytným rozsahem správního a soudního přezkumu, stanoveného v čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 2003/4, pokud jde o přiměřenost výše poplatku, přičemž má za to, že praktický dopad této otázky na výsledek věci v původním řízení není jistý. Tento soud v této souvislosti uvádí, že znění čl. 8 odst. 3 EIR 2004, vykládané v souladu se zásadami anglického správního práva, omezuje rozsah přezkumu rozhodnutí přijatého dotyčným orgánem na otázku, zda dotčené rozhodnutí bylo samo o sobě nepřiměřené, tj. nelogické, nezákonné nebo nespravedlivé, s velmi omezenou možností přezkumu relevantních skutkových zjištění tohoto orgánu.
26
Za těchto podmínek se First‑tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) [soud prvního stupně (senát pro všeobecnou regulaci, práva na přístup k informacím)] rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Jakým způsobem je třeba vykládat čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4? Konkrétně, může poplatek v přiměřené výši ukládaný za poskytnutí určitého druhu informací o životním prostředí zahrnovat:
a)
část výdajů vynaložených na vedení databáze používané orgánem veřejné správy za účelem vyřizování žádostí o informace tohoto druhu;
b)
režijní výdaje na čas zaměstnanců, odpovídajícím způsobem zohledněné při stanovení poplatku?
2)
Je v souladu s čl. 5 odst. 2 a článkem 6 směrnice 2003/4, pokud členský stát ve svých právních předpisech stanoví, že orgán veřejné správy může za poskytnutí informací o životním prostředí uložit zaplacení poplatku, jenž ‚nepřesáhne částku, kterou orgán veřejné správy považuje za přiměřenou‘, pokud rozhodnutí orgánu veřejné správy o tom, co je ‚přiměřenou částkou‘, podléhá správnímu a soudnímu přezkumu podle anglického práva?“
K předběžným otázkám
K první otázce
27
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že poplatek uložený za poskytnutí určitého druhu informací o životním prostředí může zahrnovat část výdajů vynaložených na vedení takové databáze, jako je databáze dotčená v původním řízení, používané pro tyto účely orgánem veřejné správy, jakož i režijní výdaje spojované s časem věnovaným zaměstnanci tohoto orgánu jednak vedení této databáze a jednak vyřizování individuálních žádostí o informace, odpovídajícím způsobem zohledněné při stanovení tohoto poplatku.
28
Podle čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4 orgány veřejné správy mohou účtovat poplatek za poskytnutí informací o životním prostředí, který ale nesmí přesáhnout přiměřenou částku.
29
Jak uvedla generální advokátka v bodech 44 a 46 svého stanoviska uvedené ustanovení podmiňuje uložení poplatku splněním dvou podmínek. Všechny položky, na základě nichž je částka poplatku počítána, se musejí týkat „poskytnutí“ požadovaných informací o životním prostředí. Mimoto, je-li tato první podmínka splněna, je ještě třeba, aby celková výše poplatku nepřevyšovala „přiměřenou částku“.
30
Zaprvé je tedy třeba zkoumat, zda výdaje vynaložené na vedení takové databáze, jako je databáze dotčená ve věci v původním řízení, která je využívána pro účely poskytování informací o životním prostředí, jakož i režijní výdaje spojované s časem, který zaměstnanci dotyčného orgánu veřejné správy věnují vedení této databáze a vyřizování individuálních žádostí o informace, představují položky, které se týkají „poskytování“ informací o životním prostředí.
31
Pro účely určení, co představuje „poskytování“ informací o životním prostředí ve smyslu čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4, je třeba zohlednit vztah tohoto ustanovení s čl. 5 odst. 1 této směrnice.
32
V této souvislosti je třeba poznamenat, že směrnice 2003/4 rozlišuje mezi „poskytováním“ informací o životním prostředí, za které orgány veřejné správy mohou vyžadovat poplatek podle čl. 5 odst. 2 této směrnice, a dále „přístup[em]“ k veřejným registrům nebo seznamům informací o životním prostředí zavedeným a vedeným podle čl. 3 a 5 uvedené směrnice, jakož i „prohlížení[m]“ požadovaných informací „na místě“, které je podle čl. 5 odst. 1 téže směrnice bezplatné.
33
Článek 5 odst. 1 směrnice 2003/4 odkazuje totiž na čl. 3 odst. 5 této směrnice. Podle tohoto čl. 3 odst. 5 písm. c) členské státy zajistí, aby byla stanovena praktická opatření zajišťující účinný výkon práva přístupu k informacím, stanovený v uvedeném článku. Pro tyto účely se uvádí zejména „pořízení a údržba zařízení pro kontrolu požadovaných informací“, jakož i „registry nebo seznamy informací o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo informačních míst s jasným uvedením, kde lze tyto informace najít“.
34
Jak tedy vyplývá z čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/4 ve spojení s čl. 3 odst. 5 písm. c) této směrnice, členské státy jsou nejen povinny zavést a vést registry nebo seznamy informací o životním prostředí v držení orgánů veřejné správy nebo informačních míst, jakož i pořídit a udržovat zařízení pro kontrolu těchto informací, ale také poskytnout bezplatně přístup k těmto registrům, seznamům nebo zařízením určeným pro kontrolu.
35
Bezplatnost přístupu k těmto registrům, seznamům a zařízením pro kontrolu, stanovená v čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/4, přitom musí sloužit k vymezení pojmu „poskytnutí“ informací o životním prostředí ve smyslu čl. 5 odst. 2 této směrnice, které samo o sobě může podléhat poplatku.
36
Z toho vyplývá, že náklady, jež nepramení ze zavedení a vedení uvedených registrů, seznamů a pořízení a údržby zařízení pro kontrolu lze v zásadě přiřadit k „poskytnutí“ informací o životním prostředí a pouze ve vztahu k těmto nákladům jsou vnitrostátní orgány oprávněny vyžadovat poplatek na základě čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4.
37
Výdaje vynaložené na vedení databáze, která je využívána orgánem veřejné správy za účelem vyřizování žádostí o poskytnutí informací o životním prostředí, nelze tudíž zohlednit při výpočtu poplatku za „poskytnutí“ informací o životním prostředí.
38
V souladu se vztahem existujícím mezi čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/4 a čl. 5 odst. 2 této směrnice, uvedeným v bodech 31 až 35 tohoto rozsudku, souvisejí totiž takové výdaje se zavedením a vedením registrů a seznamů a pořízením a údržbou zařízení pro kontrolu, jejichž náklady nejsou podle čl. 5 odst. 1 směrnice 2003/4 ve spojení s čl. 3 odst. 5 písm. c) této směrnice nahraditelné. Bylo by přitom nelogické, aby orgány veřejné správy mohly přenést takové výdaje na osoby, které podaly žádost o informace na základě čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4, zatímco prohlížení informací obsažených v databázi na místě je podle čl. 5 odst. 1 této směrnice bezplatné.
39
Naproti tomu náklady týkající „poskytnutí“ informací o životním prostředí, které jsou na základě čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4 způsobilé, nezahrnují pouze výdaje na poštovné a kopírování, ale také náklady spojované s časem, který zaměstnanci dotyčného orgánu veřejné správy věnují vyřízení individuální žádosti o informace, což zahrnuje zejména čas na vyhledávání příslušných informací a jejich zpracování do požadovaného formátu. Takové náklady nevyplývají totiž ze zavedení a vedení registrů a seznamů držených informací o životním prostředí, jakož i pořízení a údržby zařízení pro kontrolu těchto informací. Tento závěr je kromě toho podpořen bodem 18 odůvodnění této směrnice, podle něhož poplatky nemohou v zásadě převyšovat „skutečné náklady“ na vytvoření sporného materiálu.
40
S přihlédnutím k použití pojmu „skutečné náklady“ v uvedeném bodu odůvodnění, je třeba konstatovat, že odpovídajícím způsobem zohledněné režijní výdaje lze v zásadě zahrnout do výpočtu poplatku stanoveného v čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4. Jak totiž uvedl předkládající soud, zahrnutí režijních výdajů do výpočtu tohoto poplatku odpovídá obvyklým zásadám účetnictví. Nicméně tyto výdaje lze zahrnout do výpočtu uvedeného poplatku pouze v rozsahu, v němž je lze přiřadit k nákladové položce, která se vztahuje na „poskytnutí“ informací o životním prostředí.
41
S ohledem na skutečnost, že čas věnovaný zaměstnanci dotyčného orgánu veřejné správy na vyřízení individuálních žádostí o informace je součástí „poskytnutí“ informací o životním prostředí, jak bylo konstatováno v bodě 39 tohoto rozsudku, část režijních výdajů, které lze spojovat s tímto časem, je možné zahrnout také do výpočtu poplatku stanoveného v čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4. Naopak tak tomu není, pokud jde o část režijních výdajů, které lze spojovat s časem, který zaměstnanci věnují zavedení a vedení databáze, která je využívána orgánem veřejné správy k vyřízování žádostí o informace.
42
Zadruhé, pokud jde o druhou podmínku stanovenou v čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4, podle níž celková výše poplatku, stanoveného v tomto ustanovení, nesmí přesáhnout přiměřenou částku, z judikatury Soudního dvora týkající se článku 5 směrnice 90/313, který je nadále relevantní pro účely použití čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4, vyplývá, že je třeba vyloučit jakýkoliv výklad pojmu „přiměřená částka“, který by mohl mít odrazující účinek na osoby, které chtějí získat informace, nebo omezit právo na přístup k těmto informacím (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Německo, C‑217/97, EU:C:1999:395, bod 47).
43
Pro účely posouzení, zda poplatek vyžadovaný podle čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4 má odrazující účinek, je třeba zohlednit jak hospodářskou situaci žadatele o informace, tak obecný zájem na ochraně životního prostředí. Toto posouzení nelze tedy provádět pouze ve vztahu k hospodářské situaci dotčené osoby, ale musí také spočívat na objektivní analýze částky tohoto poplatku. Uvedený poplatek tedy nemůže přesahovat finanční možnosti dotčené osoby a v každém případě se nesmí jevit ani jako objektivně nepřiměřený.
44
V situaci, kdy má předkládající soud za to, že s ohledem na hodnotu dotčených transakcí, nemají podle všeho poplatky, které jsou ukládány radou hrabství, ve zvláštním kontextu vyhledávání nemovitostí odrazující povahu, je třeba tudíž konstatovat, že samotná skutečnost, že tyto poplatky nemají ve vztahu k hospodářské situaci osob zahrnutých do nemovitostních transakcí odrazující povahu, nezbavuje orgán veřejné správy jeho povinnosti dbát rovněž na to, aby veřejnost nepovažovala uvedené poplatky s přihlédnutím k obecnému zájmu na ochraně životního prostředí za nepřiměřené. Nicméně s výhradou ověření, které musí provést předkládající soud, není patrné, že by takové poplatky, jako jsou poplatky dotčené ve věci v původním řízení, které byly uvedeny v bodě 17 tohoto rozsudku a musejí být navíc za účelem vyloučení výdajů souvisejících se zavedením a vedením databáze sníženy, překračovaly přiměřenou mez.
45
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným úvahám je třeba na první otázku odpovědět, že čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že poplatek ukládaný za poskytnutí určitého druhu informací o životním prostředí nemůže zahrnovat žádnou část výdajů vynaložených na vedení takové databáze, jako je databáze dotčená v původním řízení, používané pro tyto účely orgánem veřejné správy, avšak může zahrnovat režijní výdaje spojované s časem zaměstnanců tohoto orgánu, který věnují vyřizování individuálních žádostí o informace, odpovídajícím způsobem zohledněné při stanovení tohoto poplatku, pokud celková částka uvedeného poplatku nepřevyšuje přiměřenou mez.
K druhé otázce
46
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 6 směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je přiměřenost poplatku ukládaného za poskytnutí určitého druhu informací o životním prostředí pouze předmětem omezeného správního a soudního přezkumu, jak je stanoveno v anglickém právu.
K přípustnosti
47
Evropská komise a vláda Spojeného království vznášejí pochybnosti ohledně přípustnosti druhé otázky, neboť předkládající soud má za to, že praktický dopad této otázky na výsledek věci v původním řízení není zřejmý.
48
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je řízení zavedené článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (v tomto smyslu viz rozsudek Fish Legal a Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, body 29 a 30).
49
Přitom pouhá nejistota předkládajícího soudu týkající se otázky, zda rozsah správního a soudního přezkumu přiměřenosti poplatku ukládaného za poskytnutí informací o životním prostředí bude mít praktický dopad na výsledek věci v původním řízení, nemůže být dostačující pro závěr, že výklad unijního práva požadovaný prostřednictví druhé otázky nemá žádný vztah k předmětu sporu v původním řízení nebo že se týká problému čistě hypotetické povahy. Tato otázka je tedy přípustná.
K věci samé
50
Obsahem článku 6 odst. 1 směrnice 2003/4 je to, že stanoví, že členské státy zajistí, aby žadatel o informace měl přístup k řízení, v němž je možné znovu zvážit jednání nebo nečinnost dotčeného orgánu veřejné správy stejným nebo jiným orgánem veřejné správy nebo ze správního hlediska přezkoumat nezávislým a nestranným zákonem zřízeným orgánem.
51
Obsahem odstavec 2 téhož článku je, že stanoví, že členské státy zajistí, aby žadatel měl přístup k postupu přezkoumání před soudem nebo jiným nezávislým a nestranným zákonem zřízeným orgánem, u kterého je možné přezkoumat jednání nebo nečinnost dotčeného orgánu veřejné správy a jehož rozhodnutí mohou být konečná.
52
Podle ustálené judikatury platí, že pokud při neexistenci pravidel stanovených v této oblasti unijním právem přísluší právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, nesmějí být tyto podmínky méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (rozsudek Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, bod 37 a citovaná judikatura). Co se týče této poslední zásady, je třeba také připomenout, že článek 47 Listiny základních práv Evropské unie zakotvuje právo na účinnou právní ochranu před nezávislým soudem (v tomto smyslu viz rozsudek Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 37 a citovaná judikatura).
53
Výrazy „znovu zvážit“ a „ze správního hlediska přezkoumat“ obsažené v čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/4 ani výraz „přezkoumat“ obsažený v odst. 2 uvedeného článku neurčují rozsah správního a soudního přezkumu vyžadovaného uvedenou směrnicí. Vzhledem k neexistenci upřesnění v unijním právu je určení tohoto rozsahu věcí právního řádu členských států, který však musí respektovat zásadu rovnocennosti a zásadu efektivity.
54
Co se týče zásady rovnocennosti, je třeba konstatovat, že spis předložený Soudnímu dvoru neobsahuje nic, na základě čehož by bylo možné dospět k závěru, že procesní podmínky soudních řízení, stanovených anglickým právem k zajištění ochrany práv procesních subjektů vyplývajících z unijního práva, jsou méně příznivé než podmínky podobných řízení určených k zajištění ochrany práv procesních subjektů založených na vnitrostátních ustanoveních.
55
Pokud jde o zásadu efektivity, tato zásada v projednávané věci vyžaduje, aby ochrana práv, které žadatelé o informace vyvozují ze směrnice 2003/4, nepodléhala podmínkám, které by v praxi mohly znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon těchto práv.
56
V této souvislosti je třeba připomenout, že unijní zákonodárce tím, že přijal směrnici 2003/4, hodlal zajistit slučitelnost unijního práva s Aarhuskou úmluvu, když stanovil obecný režim, jehož cílem je zajistit, aby všechny fyzické nebo právnické osoby členského státu měly právo přístupu k informacím o životním prostředí, které jsou drženy orgány veřejné správy nebo na jejich účet, aniž by tyto osoby musely prokazovat svůj oprávněný zájem (rozsudek Fish Legal a Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, bod 36 a citovaná judikatura). Existence účinného správního a soudního přezkumu uložení poplatku za poskytnutí takových informací je vnitřně spojená s uskutečňováním tohoto cíle. Mimoto se tento přezkum musí nutně týkat otázky, zda orgán veřejné správy dodržel dvě podmínky stanovené v čl. 5 odst. 2 této směrnice, jež byly identifikovány v bodě 29 tohoto rozsudku.
57
V projednávané věci předkládající soud uvádí, že znění čl. 8 odst. 3 EIR 2004 vykládané v souladu se zásadami anglického správního práva omezuje rozsah správního a soudního přezkumu na otázku, zda rozhodnutí dotyčného orgánu veřejné správy bylo nelogické, nezákonné nebo nespravedlivé, s velmi omezenou možností přezkumu relevantních skutkových zjištění tohoto orgánu.
58
Soudní dvůr v této souvislosti konstatoval, že výkon práv přiznaných unijním právním řádem není v praxi znemožněn nebo nadměrně ztížen pouhou skutečností, že soudní přezkumné řízení rozhodnutí správních orgánů neumožňuje přezkum uvedených rozhodnutí v plném rozsahu. Nicméně podle téže judikatury to nic nemění na tom, že každý vnitrostátní postup soudního přezkumu musí soudu rozhodujícímu o žalobě na neplatnost takového rozhodnutí umožnit použít efektivně v rámci přezkumu jeho legality relevantní zásady a pravidla unijního práva (v tomto smyslu rozsudky Upjohn, C‑120/97, EU:C:1999:14, body 30, 35 a 36, jakož i HLH Warenvertrieb a Orthica, C‑211/03, C‑299/03 a C‑316/03 až C‑318/03, EU:C:2005:370, body 75 až 77). Omezený soudní přezkum, co se týče posouzení určitých otázek týkajících se skutkových okolností, je v souladu s unijním právem za podmínky, že soudu rozhodujícímu o žalobě na neplatnost takového rozhodnutí umožňuje použít efektivně v rámci přezkumu jeho legality relevantní zásady a pravidla unijního práva (v tomto smyslu rozsudek HLH Warenvertrieb a Orthica, C‑211/03, C‑299/03 a C‑316/03 až C‑318/03, EU:C:2005:370, bod 79).
59
V každém případě je třeba upřesnit, že jak otázka, zda se nákladová položka týká „poskytnutí“ požadované informace, a může být tudíž jako taková zohledněna pro výpočet uloženého poplatku, tak otázka, zda celková částka poplatku je přiměřená, jsou otázkami spadajícími do rámce unijního práva. Musejí podléhat správnímu a soudnímu přezkumu prováděnému na základě objektivních skutečností, který je s to v plném rozsahu zajistit dodržování podmínek vyplývajících z čl. 5 odst. 2 směrnice 2003/4.
60
Je věcí předkládajícího soudu ověřit, zda výše uvedené požadavky jsou ve věci v původním řízení splněny a popřípadě vykládat vnitrostátní právo v souladu s těmito požadavky.
61
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že článek 6 směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je přiměřenost poplatku ukládaného za poskytnutí určitého druhu informací o životním prostředí předmětem pouze omezeného správního a soudního přezkumu, jak je stanoveno v anglickém právu, pokud je tento přezkum prováděn na základě objektivních skutečností a týká se v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity otázky, zda orgán veřejné správy ukládající tento poplatek dodržel podmínky stanovené v čl. 5 odst. 2 této směrnice, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
62
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
1)
Článek 5 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS musí být vykládán v tom smyslu, že poplatek ukládaný za poskytnutí určitého druhu informací o životním prostředí nemůže zahrnovat žádnou část výdajů vynaložených na vedení takové databáze, jako je databáze dotčená v původním řízení, používané pro tyto účely orgánem veřejné správy, avšak může zahrnovat režijní výdaje spojované s časem zaměstnanců tohoto orgánu, který věnují vyřizování individuálních žádostí o informace, odpovídajícím způsobem zohledněné při stanovení tohoto poplatku, pokud celková výše uvedeného poplatku nepřevyšuje přiměřenou mez.
2)
Článek 6 směrnice 2003/4 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle níž je přiměřenost poplatku ukládaného za poskytnutí určitého druhu informací o životním prostředí předmětem pouze omezeného správního a soudního přezkumu, jak je stanoveno v anglickém právu, pokud je tento přezkum prováděn na základě objektivních skutečností a týká se v souladu se zásadami rovnocennosti a efektivity otázky, zda orgán veřejné správy ukládající tento poplatek dodržel podmínky stanovené v čl. 5 odst. 2 této směrnice, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.