61998CC0106_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Forskellige organer, der repræsenterer personalet i et audiovisuelt produktionsselskab, som har oppebåret statsstøtte, har anfægtet lovligheden af en kommissionsbeslutning, hvorefter hjælpen erklæres uforenelig med fællesmarkedet, idet de har anlagt sag i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 4 (efter ændring nu artikel 230 EF). Jeg tror ikke, at domspraksis er den egnede vej til at overføre traktaternes sociale dimension til det processuelle niveau. Men det er til gengæld min opfattelse, at den foreliggende ankesag bør tjene til at kaste lys over den fortolkning, Domstolen har anlagt vedrørende betingelserne for, at private, der er umiddelbart og individuelt berørt af en beslutning, de ikke er adressater for, anses for at have søgsmålsinteresse. Det ville nemlig være i høj grad ønskeligt, om den nuværende herskende kasuistik med hensyn til søgsmålsinteresse afløses af klarere og sikrere generelle kriterier.
II - Faktiske omstændigheder
2. Ifølge Rettens kendelse, der er genstand for appellen, kan de omstændigheder, der ligger til grund for sagen, sammenfattes således:
»Société française de production (herefter SFP) er et selskab kontrolleret af den franske stat, hvis virksomhed hovedsagelig består i produktion og udsendelse af tv-programmer.
Ved beslutninger af 27. februar 1991 og 25. marts 1992 havde Kommissionen godkendt to støtteudbetalinger fra de franske myndigheder til SFP i tiden fra 1986 til 1991. Støtten udgjorde i alt 1,260 mia. FRF.
Herefter støttede staten SFP ved på ny at udbetale 460 mio. FRF til selskabet i 1993 og 400 mio. FRF i 1994. En række selskaber, der fandt, at de blev påført skade som følge af de lave priser, som støtten satte SFP i stand til at beregne sig, indgav den 7. april 1994 en klage til Kommissionen.
Ved beslutning af 16. november 1994 indledte Kommissionen en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, for så vidt angik de to støtteudbetalinger i 1993 og 1994, og ved meddelelse 95/C 80/04 opfordrede Kommissionen den franske regering og de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger. Den opfordrede endvidere den franske regering til at forelægge en omstruktureringsplan og til at forpligte sig til ikke at stille yderligere offentlige midler til SFP's disposition uden Kommissionens forudgående tilladelse. De franske myndigheder fremsatte deres bemærkninger ved skrivelse af 16. januar 1995.
Ved beslutning af 5. maj 1996, jf. meddelelse 96/C 171/03, besluttede Kommissionen at udvide proceduren til også at omfatte de nye offentlige støtteudbetalinger på 250 mio. FRF, som de franske myndigheder havde givet meddelelse om den 19. februar 1996.
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra de andre medlemsstater eller fra andre interesserede parter efter indledningen af proceduren.
Den 2. oktober 1996 vedtog Kommissionen beslutning 97/238/EF om den franske statsstøtte til det audiovisuelle produktionsselskab Société française de production (herefter beslutningen). I denne beslutning erklærede Kommissionen, at den støtte, der var ydet i form af successive udbetalinger i perioden 1993-1996 på i alt 1,110 mia. FRF, var ulovlig, idet den var gennemført i strid med anmeldelsesproceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 3. Kommissionen fandt, at støtten var uforenelig med fællesmarkedet, idet den ikke var omfattet af nogen af de undtagelser, der fremgår af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) eller d). Som følge heraf pålagde Kommissionen den franske regering at tilbagesøge støtten med tillæg af renter for tiden mellem udbetalingen og tilbagebetalingen.«
III - Sagen for Retten i Første Instans
3. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. juni 1997 anlagde Comité d'entreprise de la SFP, Syndicat national de radiodiffusion et de télévision CGT, Syndicat unifié de radio et de télévision CFDT, Syndicat national Force ouvrière de radiodiffusion et de télévision og Syndicat national de l'encadrement audiovisuel CFE-CGC sag til anfægtelsen af beslutningen i medfør af traktatens artikel 173. Kommissionen fremsatte i medfør af artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement en formalitetsindsigelse, som sagsøgerne hørtes om.
4. Den 18. februar 1998 afsagde Retten kendelse, hvorved formalitetsindsigelsen toges til følge, sagen afvistes, og sagsøgerne dømtes til at betale sagens omkostninger.
IV - Appellen
5. De organisationer, der har appelleret, har i første række gjort gældende, at Retten har fejlfortolket traktatens artikel 173, stk. 4, ved at antage, at de anerkendte organer, der repræsenterer arbejdstagerne i en virksomhed, som har modtaget statsstøtte, ikke er individuelt berørt af en kommissionsbeslutning, hvorved støtten erklæres for uforenelig med fællesmarkedet.
Appellanterne har også anført, at Rettens kendelse er juridisk forkert derved, at det er udtalt, at sagsøgerne i første instans ikke var umiddelbart berørt af Kommissionens beslutning af 5. maj 1996.
Jeg vil behandle disse anbringender hver for sig, men ikke uden først at undersøge et vigtigt spørgsmål, som appellanterne har rejst indledningsvis.
a) Appellanternes indledende bemærkninger
6. Appellanterne har indledningsvis anført, at mens Kommissionens virksomhed vedrørende fusioner alene udspiller sig på konkurrenceområdet, skal Kommissionen med hensyn til statsstøtte sørge for også at overholde Fællesskabets generelle mål, heriblandt dem, der angår »sociale fremskridt og et højt beskæftigelsesniveau« (EF-traktatens artikel 2 (efter ændring nu artikel 2, EF)). Denne forpligtelse er modstykket til den mulighed, Kommissionen med hensyn til kontrol af støtte har for at forbyde eller påtvinge valg at generel politisk karakter. Som eksempel har appellanterne henvist til sagen vedrørende »Fonds national pour l'emploi« .
7. Jeg indrømmer, at spørgsmålet om, hvem der er de naturlige adressater inden for området for statsstøtte i Fællesskabet, er af afgørende betydning i den foreliggende sag. Jeg kommer senere tilbage til det i forbindelse med undersøgelsen af, om appellanterne er individuelt berørt. Imidlertid er appellanternes synspunkter nok interessante, men de har mere lighed med retspolitiske forslag end med en fortolkning de lege lata af den aktuelle juridiske virkelighed.
8. Hverken i traktaterne eller i Domstolens praksis finder man støtte for at antage, at Kommissionens virksomhed og kontrollen med dens lovlighed skal indrettes efter Fællesskabets generelle mål af f.eks. social karakter i videre omfang på statsstøtteområdet end på de øvrige områder af Fællesskabets virksomhed såsom fusionskontrolområdet. På begge områder er det fremherskende mål for Fællesskabets politik at opretholde et effektivt konkurrenceniveau.
Den lære, der kan drages af sagen om Fonds national pour l'emploi, som appellanterne har påberåbt sig, åbner ikke mulighed for at nå til en anden konklusion. I denne sag bekræftede Domstolen nemlig blot lovligheden af en kommissionsbeslutning, hvori det blev fastslået, at en bestemt intervention, hvorved staten påtog sig betalingen af omkostningerne ved afskedigelse og genbeskæftigelse i forbindelse med en omstrukturering, udgjorde en støtte, der imidlertid kunne omfattes af undtagelsen i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) (efter ændring nu artikel 87, stk. 3, EF). Heri bestemmes, at der kan ske undtagelse for så vidt angår støtte til »fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«. Det fremgår af dommen, at Kommissionen havde begrundet anvendelsen af bestemmelsen med, at der var sket en nedbringelse af produktionskapaciteten som følge af omstruktureringen, at det var de afskedigede arbejdstagere, der var de væsentligste begunstigede af støtten, og at støtten var af begrænset omfang. Hvis noget bekræfter denne konklusion, er det det vide skøn, Kommissionen har, når den udtaler sig om foreneligheden på grundlag af navnlig sociale kriterier .
9. Under alle omstændigheder er forholdet det, at selv om traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), med sikkerhed kunne fortolkes således, at bestemmelsen gjorde det muligt at yde støtte med henblik på at forbedre beskæftigelsen og den sociale beskyttelse, er det tvivlsomt, om man af denne ene grund skulle underkaste fællesskabsordningen for statsstøtte socialpolitiske hensyn, og det er yderligere tvivlsomt, om som følge heraf adressaterne for socialpolitikken og navnlig arbejdstagerne skulle opnå en position i forhold til EF-traktatens artikel 92 og artikel 93 (nu artikel 88 EF), der svarer til den, som virksomhederne som de typiske deltagere i konkurrencen har. Det følger heraf, at arbejdstagerne - eller deres anerkendte repræsentanter - kun har en teoretisk mulighed for at anfægte en beslutning, hvis de kan tilvejebringe et retligt bevis for, at godkendelsen af eller afslaget på en støtte ikke alene har bestemte begrænsede virkninger for en virksomhed eller en sektor, men herudover har eller kan have en negativ indvirkning på beskæftigelsesniveauet eller den sociale beskyttelse i hele Fællesskabet eller i en væsentlig del af dette.
Skønt Domstolen i flere tilfælde i forbindelse med prøvelsen af en støttes forenelighed med fællesmarkedet har anerkendt, at Kommissionen kan tage økonomiske og sociale hensyn, tror jeg af de således anførte grunde - i modsætning til det, Kommissionen hævder i sit svarskrift - imidlertid ikke, at disse hensyn i almindelighed kan efterprøves judicielt. Dels har Kommissionen på dette område en vid skønsbeføjelse, dels er fællesskabsretten på sit nuværende udviklingstrin ikke tilstrækkeligt præcis til at muliggøre skabelsen af - økonomiske eller sociale - rettigheder, som private kan hævde ad judiciel vej.
10. Kort sagt tror jeg ikke, at fællesskabsretten på nuværende tidspunkt kræver, at den generelle målsætning, som et højt beskæftigelsesniveau og socialt beskyttelsesniveau er, vies større opmærksomhed på området for europæisk statsstøtte end, f.eks., på fusionskontrolområdet.
b) Spørgsmålet om, hvorvidt appellanterne er individuelt berørt
11. I første del af deres eneste anbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten i Første Instans har begået en retlig fejl ved at antage, at de organer, som repræsenterede personalet i den virksomhed, der modtog støtten, ikke var individuelt berørt som anført i traktatens artikel 173, stk. 4. Retten har fastlagt en urigtig definition af begrebet »individuelt berørte personer« og har fejlbedømt sagens omstændigheder.
12. Lad mig først sammenfatte de grunde, som Retten i Første Instans anførte med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt appellanterne er individuelt berørt.
Retten udtalte først, at sagsøgerne ikke kunne påberåbe sig det ræsonnement, der var kommet til udtryk i Rettens domme af 27. april 1995 i sagerne CCE de la Société générale des grandes sources m.fl. mod Kommissionen (herefter »Perrier-dommen«) og CCE de Vittel m.fl. mod Kommissionen (herefter »Vittel-dommen«), hvori Retten havde fundet, at en kommissionsbeslutning om at erklære en fusion forenelig med fællesmarkedet berørte de anerkendte repræsentanter for arbejdstagerne i de virksomheder, der kunne blive påvirket af fusionen, individuelt.
Retten anførte, at den i de to domme havde udtalt, at de anerkendte repræsentanter for arbejdstagerne i de pågældende virksomheder var individuelt berørt af gennemførelsen af fusionen, idet de i henhold til forordning (EØF) nr. 4064/89 udtrykkeligt var nævnt blandt de tredjemænd, som godtgjorde at have en berettiget interesse i at afgive udtalelse til Kommissionen under den administrative procedure, hvilket adskilte dem fra alle andre tredjemænd. Retten konkluderede, at der ikke findes nogen tilsvarende bestemmelse på støtteområdet.
Retten henviste dernæst til, at formålet med proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er at sætte Kommissionen i stand til - efter at have opfordret de interesserede parter til at fremkomme med deres bemærkninger - at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens omstændigheder og at indhente alle nødvendige udtalelser for at afgøre, om den støtte, som den undersøger, er forenelig med fællesmarkedet. Det er dermed ikke udelukket, at det tillades organer, der repræsenterer arbejdstagerne i den virksomhed, som modtager støtten, i deres egenskab af interesserede parter som omhandlet i traktatens artikel 93, stk. 2, at fremkomme med deres bemærkninger om sociale hensyn over for Kommissionen, som i givet fald kan tage disse i betragtning. Dette er dog ikke tilstrækkeligt til, at de individualiseres i lighed med den stat, der er adressat for beslutningen, idet den egenskab at være interesseret part ikke er tilstrækkelig til, at man kan adskille sagsøgerne fra alle andre muligt interesserede tredjemænd.
Herefter understreger Retten, at sagsøgerne ikke på noget tidspunkt under proceduren har henvendt sig til Kommissionen for som interesserede parter at fremkomme med deres eventuelle bemærkninger om sociale hensyn. Men selv om de havde gjort det, ville denne omstændighed heller ikke i sig selv være tilstrækkelig til at individualisere dem på samme måde som beslutningens adressat, idet de hverken kunne godtgøre, at deres stilling på markedet i væsentligt omfang påvirkedes af den anfægtede beslutning, jf. dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen, eller at deres forhandlingsposition var påvirket af beslutningen, jf. dommene i sagerne Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen og CIRFS m.fl. mod Kommissionen .
Det følger af ovenstående, at sagsøgerne - når der ikke er sket en væsentlig påvirkning af en konkurrencemæssig stilling, og der ikke rent faktisk er gjort indgreb i den mulighed, de har for som interesserede parter i den forstand, hvori udtrykket anvendes i traktatens artikel 93, stk. 2, at fremkomme med deres bemærkninger under proceduren for Kommissionen, som de i øvrigt ikke har deltaget i - ikke kan gøre gældende, at der overhovedet foreligger en tilsidesættelse, som kan godtgøre, at deres retlige stilling er berørt i væsentligt omfang af den anfægtede beslutning. De kan derfor ikke anses for at være individuelt berørt i den forstand, hvori udtrykket anvendes i traktatens artikel 173, stk. 4.
13. Efter appellanternes opfattelse er Domstolens retspraksis vedrørende søgsmålsinteressen hos tredjemænd, der er berørt af en beslutning, forskellig alt efter, om der er tale om en konkurrerende virksomhed eller om en faglig sammenslutning. I førstnævnte tilfælde kræver Domstolen ifølge dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen, at den sagsøgende virksomheds stilling på markedet er blev væsentligt berørt af den støtte, den anfægtede beslutning drejer sig om, mens det i det andet tilfælde er den faglige sammenslutnings forhandlingsposition, der i henhold til dommen i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen skal være blevet påvirket af den omtvistede retsakt. I sådanne tilfælde er det af hensyn til sammenhængen nødvendigt, at fællesskabsdomstolen fastlægger kriterier, der er tilpasset personaleorganernes stilling. Da disse berøres af beslutningen for så vidt angår dens sociale refleksvirkninger, må man for at se, om de er individuelt berørt, afgøre, om beslutningen i væsentlig grad har påvirket deres situation på beskæftigelsesområdet eller, om man vil - idet arbejdstagernes repræsentanter pr. definition er parter i kollektive forhandlinger - deres mulighed for at forhandle de sociale konsekvenser af en beslutning.
14. Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at retspraksis vedrørende tredjemands søgsmålsinteresse på statsstøtteområdet, således om denne fremgår af dommene i sagerne Cofaz m.fl. mod Kommissionen og Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde, der har et andet udgangspunkt. I de ovennævnte to sager optrådte sagsøgerne i egenskab af virksomheder eller forhandlingsparter i relation til konkurrence, som fællesskabslovgivningen vedrørende statsstøtte har til formål at beskytte. En udvidelse af grænserne for den mere eller mindre bestemte kreds af personer, der er omfattet af traktatens artikel 173, stk. 4, ved f.eks. at lade den modtagende virksomheds forskellige kreditorer (banker, leverandører, kunder) eller virksomhedens interne repræsentative organer (direktionens, personalets, aktionærernes) være omfattet, ville sidestille denne type søgsmål med en almindelig søgsmålsret (actio popularis), hvilket ville have skadelige følger såvel på det processuelle som på det indholdsmæssige plan. I øvrigt er Kommissionen enig i substansen i den anfægtede kendelse afsagt af Retten.
15. I forbindelse med fortolkningen af traktatens artikel 173, stk. 4, må man tage som udgangspunkt, at der ved traktaten er fastlagt en begrænset søgsmålsadgang i forbindelse med kontrollen af institutionernes beslutningers lovlighed. Kun hvis en privat, der ikke er adressat for beslutningen, opfylder den dobbelte betingelse, at han på én gang er umiddelbart og individuelt berørt, har han søgsmålsret. Da begge betingelser skal være til stede, har Domstolen i flertallet af de sager, den har påkendt, begrænset sig til at undersøge, om i den sag, den skulle behandle, i det mindste den ene af betingelserne var opfyldt. Hvis dette ikke er tilfældet, undersøger den af indlysende procesøkonomiske grunde ikke, om den anden betingelse er opfyldt. Uanset rækkefølgen i bestemmelsen foretrækker Domstolen i almindelighed at analysere spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende er individuelt berørt. Dette valg er klogt. Begrebet individualisering af en tredjemand tillader nemlig i princippet en større grad af abstraktion end begrebet umiddelbart berørt . Fastlæggelsen af kriterier, der gør det muligt at afgrænse idealkategorierne af private, der er berørt af en beslutning, tillader i højere grad at nå det mål for retssikkerhed, der skal være rettesnoren for enhver bestemmelse om adgang til judiciel kontrol, end fastlæggelsen af, hvor umiddelbart den pågældende er berørt, hvilket i højere grad afhænger af hver sags omstændigheder. I øvrigt er på det omhandlede område spørgsmålet om, hvorvidt tilladelsen af eller forbuddet mod en statsstøtte har berørt en bestemt person umiddelbart, efter selve sin karakter mere hypotetisk og derfor sværere at undergive judiciel kontrol.
16. Siden dommen af 15. juli 1963 i sagen Plaumann mod Kommissionen er det fremgået af fast retspraksis, at med hensyn til søgsmålskompetence efter traktatens artikel 173, stk. 4, kan andre personer end en beslutnings adressater kun påstå, at de berøres individuelt, hvis den anfægtede beslutning rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten.
Man har ikke uden grund sagt, at denne, Domstolens definition af det at være individuelt berørt, flytter det afgørende spørgsmål til identifikationen af egenskaber og faktiske omstændigheder, der er egnet til i tilstrækkelig grad at fremhæve bestemte enkelte. Hvordan det nu end forholder sig, består den metode, Domstolen har valgt, i at analysere grundlaget i hver enkelt sag ved at undersøge, om i hver enkelt sag de nødvendige kvalifikationsbetingelser er til stede. Det bemærkes, at Domstolen i forbindelse med denne undersøgelse plejer at støtte sin vurdering af, om en bestemt tredjemand er individuelt berørt, på faktiske forhold, idet den udelader det mere abstrakte begreb særlige egenskaber. Domstolen tyer næsten udelukkende til dette for at forkaste eksistensen af denne tilknytning, hvilket sandsynligvis har bidraget til at understrege den kasuistik, der præger dens holdning.
17. De tredjemænd, som Domstolen i forbindelse med EF-traktatens artikel 93 har anerkendt som individuelt (og umiddelbart) berørt, kan med henblik på nærværende analyse opdeles i tre kategorier: a) virksomheder, der aktuelt eller potentielt er modtagere af den pågældende statsstøtte; b) virksomheder, der er i konkurrence med modtagervirksomheden, og deres brancheorganisationer, og c) visse foreninger af virksomheder, der er berørt i deres egenskab af forhandlere. Der er under alle omstændigheder tale om enheder, der er fastlagt i forhold til den anfægtede retsakt eller i hvert fald kan blive det.
18. Søgsmålsinteressen hos den virksomhed, der modtager eller skal modtage den støtte, hvis forenelighed med fællesmarkedet er genstand for Kommissionens beslutning, er almindeligt anerkendt .
19. De virksomheder eller virksomhedssammenslutninger, der er i konkurrence med modtageren, kan påvise en individuel forbindelse med den anfægtede beslutning, hvis de har deltaget aktivt såvel i fastlæggelsen af den politiske ramme, inden for hvilken støtten ydes, som i proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, eller såfremt de har deltaget i denne procedure, og såfremt deres stilling på markedet påvirkes i væsentligt omfang af støtten, eller tilsvarende når Kommissionen uden at indlede denne procedure har vurderet, at en støtte er forenelig med fællesmarkedet, når sagsøgerens interesser kan lide skade ved ydelsen af støtten .
20. Selv om Domstolen har foretrukket at undgå at udtale sig kategorisk, tror jeg, at man generelt og med en vis grad af sikkerhed kan sige, at enhver virksomhed, der er i reel konkurrence med den virksomhed, der modtager statsstøtte, kan anlægge sag til annullation af en beslutning vedrørende denne støtte, når tildelingen heraf kan skade virksomheden stilling på markedet . For så vidt man nemlig under fri konkurrence kan sige, at enhver fordel, der indrømmes én virksomhed, giver sig udslag i en skade for virksomhedens konkurrenter, kan man ikke antage, at sidstnævnte er mindre direkte og mindre individuelt berørte af støtten end den begunstigede virksomhed.
21. Domstolen synes ganske vist i flertallet af sagerne at kræve, at den virksomhed, der hævder at have søgsmålskompetence, skal have deltaget i et vist omfang i den forudgående administrative procedure, skal have krævet sagen indledt eller have fremsat sine bemærkninger, eller i hvert fald have haft ret til en sådan deltagelse, for så vidt den pågældende virksomhed hører til idealgruppen af »interesserede parter« som anført i traktatens artikel 93. Imidlertid bør denne betingelse efter min opfattelse ikke forstås som et supplerende krav i forhold til at kunne hævde søgsmålskompetence, hvilket ville være i strid med reglerne i traktatens artikel 173, stk. 4. Man ville nemlig tilføje et krav, der ikke findes i traktaten. Det ville i øvrigt være i det mindste påfaldende, at udøvelsen af en materiel søgsmålskompetence på et bestemt sagsområde skulle være betinget af visse processuelle rettigheder. Dette er grunden til, at jeg tror, at Domstolen i disse processuelle rettigheder snarest ser indicier for, at rettighedshaverne til forskel fra enhver anden virksomhed er individuelt berørt .
22. Det er klart, at de organer, der er sagsøgere i det foreliggende tilfælde, ikke tilhører og ikke hævder at tilhøre nogen kategori, der kan sidestilles med støttemodtagere eller konkurrerende virksomheder. Det er således nødvendigt at undersøge de øvrige tilfælde, i hvilke Domstolen har anerkendt søgsmålsinteresse i henhold til traktatens artikel 173, stk. 4.
23. Ved siden af den klare retspraksis, der er beskrevet ovenfor, som på logisk måde tilgodeser deltagerne i den frie konkurrence, har fællesskabsdomstolene på statsstøtteområdet nemlig anerkendt, at tredjemænd kan være i særlige situationer i forhold til adressaten, der bringer dem ind under beskyttelsen efter traktatens artikel 173, stk. 4, situationer, som det ikke er helt nemt at sætte ind i et sammenhængende skema. Navnlig dommene i sagerne Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen og CIRFS m.fl. mod Kommissionen viser dette.
24. Det synes passende på dette sted i analysen at nævne, at Domstolen i princippet ikke anerkender »foreningers« søgsmålskompetence. En organisation, der har som formål at forsvare en kategori af retsundergivnes kollektive interesser, kan ikke anses for at være umiddelbart og individuelt berørt af en retsakt, der påvirker denne kategoris generelle interesser . Virksomhedssammenslutninger, som anlægger et annullationssøgsmål, nyder derfor ikke større rettigheder end dem, der tilkommer de virksomheder, de repræsenterer, hver for sig. En tilsvarende løsning pånøder sig for så vidt angår organer, som repræsenterer arbejdstagere, der ikke har en særlig søgsmålsinteresse, heller ikke selv om de har deltaget i forhandlinger forud for den anfægtede retsakt .
25. Imidlertid havde i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen en række nederlandske gartnere hver for sig og Landbouwschap, et offentligt organ, der varetog disse erhvervsdrivendes almindelige interesser, anlagt sag til anfægtelse af en beslutning truffet af Kommissionen, hvorved en støtte ydet i form af en præferencetarif for naturgas til opvarmning af væksthuse blev kendt uforenelig med fællesmarkedet. Generaladvokat Slynn fandt, at sagen skulle antages til realitetsbehandling for så vidt angik gartnerne, fordi de i væsentlig grad var berørt af beslutningen, hvorved støtten krævedes afskaffet, og afvises for så vidt angik Landbouwschap, i forhold til hvilket organ han henviste til den tidligere nævnte retspraksis om »foreningers« søgsmålsinteresse. Den løsning, generaladvokaten foreslog, passede altså ind i det i retspraksis opstillede skema, som jeg tidligere har beskrevet. Domstolen var imidlertid af en anden opfattelse.
For så vidt angik de sagsøgende gartnere fandt Domstolen, at Kommissionens beslutning berørte dem alene på grund af deres objektive egenskab af gartnere etableret i Nederlandene, som kunne drage fordel af en præferencetarif for gas med samme ret som alle andre gartnere, der befandt sig i samme situation. Beslutningen fremtrådte følgelig over for dem som en generel foranstaltning, som gjaldt i objektivt bestemt situationer og havde retsvirkninger for en gruppe retssubjekter, der var bestemt generelt og abstrakt. Følgelig kunne sagsøgerne ikke anses for individuelt berørt af den anfægtede beslutning . Denne konklusion skaber uundgåeligt det indtryk, at de betingelser, der kræves opfyldt for at nogen kan blive anset for individuelt berørt, varierer i forhold til antallet af støttemodtagere, og den forekommer så meget mere mærkelig som sagen bl.a. drejede sig om tilbagesøgning af en allerede ydet støtte, hvilket gjorde det muligt at identificere samtlige støttemodtagere.
For så vidt angik Landbouwschap bestod den løsning, Domstolen valgte, i at understrege, at dette organ havde deltaget aktivt i processen efter traktatens artikel 93, stk. 2, og figurerede blandt signatarerne af aftalen om indførelse af præferencetariffen. Landbouwschap havde altså søgsmålsinteresse på grund af, at organets forhold som forhandler af gastariffer i gartnernes interesse var berørt . Det er vanskeligt ikke i disse udtalelser at se en anerkendelse af den søgsmålsinteresse for »foreninger«, som Domstolen havde forkastet med klare ord.
26. Beviset for, at dommen i sagen Van der Kooy m.fl. er omgærdet af usikkerhed, findes i det forslag til afgørelse, som generaladvokat Lenz fremsatte, da lignende spørgsmål på ny blev rejst i anledning af ovennævnte CIRFS-sag. I denne sag havde CIRFS, der er sammenslutningen af verdens førende producenter af syntetiske fibre, samt, på individuel basis, en række virksomheder inden for sektoren anfægtet lovligheden af en kommissionsbeslutning om ikke at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2, med hensyn til en plan om støtte. Generaladvokaten foreslog, at CIRFS's søgsmål blev afvist på baggrund af principperne om virksomhedssammenslutningers søgsmålskompetence, og at søgsmål anlagt af en af de sagsøgende virksomheder, som havde deltaget i den procedure, der førte til det anfægtede afslag, blev antaget til realitetsbehandling. Ifølge generaladvokat Lenz var baggrunden for, at Domstolen havde admitteret Landbouwschaps søgsmål i Van der Kooy-sagen, at dette organ i et vist omfang kunne sidestilles med en myndighed, der havde bevilget støtten .
Domstolen valgte imidlertid at understrege, at CIRFS i fiberproducenternes interesse havde gennemført en række aktiviteter med henblik på omstrukturering af dette erhvervsområde, i hvilken forbindelse sammenslutningen optrådte som samtalepartner for Kommissionen især ved fastlæggelsen af og ved forlængelse og tilpasning af adfærdsnormer, som den underkastede sig. CIRFS førte desuden aktivt forhandlinger med Kommissionen under den procedure, der gik forud for retssagen, idet sammenslutningen indgav skriftlige bemærkninger og holdt tæt kontakt med de kompetente tjenestegrene. Af disse grunde berørte den anfægtede beslutning CIRFS i sammenslutningens egenskab af forhandlingsleder ved udarbejdelsen af støtteordningen .
Domstolen fandt, at det af procesøkonomiske grunde ikke var nødvendigt at undersøge, om de andre sagsøgere havde retlig interesse .
27. Ved Van der Kooy-dommen, der således blev bekræftet, synes der at være åbnet en ny mulighed for tredjemands søgsmål til anfægtelse af institutionernes retsakter. På det konkrete område statsstøtte kan annullationssøgsmål anlægges, ud over af de virksomheder, hvis position på markedet berøres mærkbart, af personer, der har deltaget aktivt i den procedure, der førte til vedtagelse af retsakten eller den juridiske konstruktion, hvorunder den henhører, for så vidt deres position som forhandlere er berørt.
28. Jeg må indrømme, at jeg ikke rigtig forstår, hvorledes den blotte interesse som forhandler - uden forbindelse med den frie konkurrence - fortjener retlig beskyttelse i højere grad end så mange andre berettigede interesser, der står på spil. Stillet over for denne situation er det forståeligt, at appellanterne mener, at Retten i Første Instans burde have fastlagt kriterier for antagelse til realitetsbehandling, der var tilpasset situationen for de organer, som repræsenterer personalet. Hvis det forholdt sig således, ville det imidlertid være nødvendigt at tillade, at enhver berettiget interesse, i strid med ordlyden af traktatens artikel 173, stk. 4, og med Domstolens praksis ville give ret til annullationssøgsmål. På den anden side kan retsordenen ikke tillade, at der træffes afgørelse sag for sag, uden at der søges et vist mål af abstraktion i tankegangen, idet man i modsat fald ville berøve judicielle afgørelser den nødvendig forudsigelighed.
29. På denne baggrund tror jeg, at det er formålstjenligt at formulere et fælles generelt kriterium for de to situationer, der giver adgang til søgsmål, og som jeg har beskrevet ovenfor, dvs. konkurrerende virksomheder og visse personer, der har forhandlingsret. Som det ses, tog Domstolen i det første tilfælde hensyn til beskyttelsen af de processuelle garantier, mens den i det andet lagde vægt på sagsøgerens deltagelse i udarbejdelsen af retsakten. Således kan i almindelighed den tredjemand, der er individuelt berørt, defineres i forhold til sit objektive samarbejde om tilvejebringelsen af den retsakt, han har til hensigt at anfægte. Med andre ord anses de personer, som den institution, der har udstedt retsakten, har taget hensyn til, eller bedre, som institutionen i henhold til reglerne skulle tage hensyn til, for individuelt berørt af retsakten.
Det var det, generaladvokat Lenz mente, da han i sit forslag til afgørelse i CIRFS-sagen rejste spørgsmålet om, hvilken betydning der skulle tillægges sagsøgerens deltagelse i sagen set i forhold til hans søgsmålsinteresse efter artikel 173, stk. 4:
»Jeg er af den opfattelse, at kriteriet for det første har tæt sammenhæng med prøvelsen af konkurrencereglens eget beskyttelsesformål, som kommer til udtryk i de processuelle garantier. Desuden kræves der hermed, at denne beskyttelse, der følger af de anvendelige bestemmelser, netop gennemføres ved den pågældendes deltagelse i den administrative procedure. I dette tilfælde skal fællesskabsmyndighederne nemlig tage hensyn til den pågældendes argumenter - ikke blot af hensyn til en retmæssig anvendelse af fællesskabsretten, men også i deres egen interesse« .
30. Den samme tankegang kan udstrækkes til organisationer, som fællesskabsretten giver ret til at deltage i forhandlingerne om udformningen af en retsakt. Ligesom det er tilfældet med hensyn til processuelle garantier, følger organisationernes individuelle interesse ikke af, at de har deltaget i proceduren forudgående, hvilket er uden betydning for den materielle beslutning. Når de er individuelt berørt (og dermed har søgsmålskompetence) og derudover deltager i den administrative procedure, er det fordi der påhviler fællesskabsinstitutionen en pligt til i forbindelse med vedtagelsen af en retsakt at tage hensyn til bestemte personers situation .
31. Jeg tror, det er i dette perspektiv, man skal fortolke de to ovennævnte, interessante domme, Perrier og Vittel, som Retten afsagde den 27. april 1995. Selv om dommene hører hjemme i en anden lovgivningsmæssig sammenhæng - nemlig fusionskontrol - giver de dog nyttige bidrag til analysen i den foreliggende sag.
Der var i de to sager tale om at undersøge, om de anerkendte repræsentanter for arbejdstagerne i den overtagne virksomhed havde godtgjort retlig interesse i at anfægte en kommissionsbeslutning om overtagelsens forenelighed med fællesmarkedet.
Retten understregede, at den lovgivning, der regulerer fusionskontrol på fællesskabsplan, dvs. forordning nr. 4064/89, dels pålægger Kommissionen at foretage en opgørelse over fusionens økonomiske konsekvenser, i hvilken forbindelse der kan tages hensyn til sociale forhold (13. betragtning), dels udtrykkeligt fastslår de berørte virksomheders arbejdstagerrepræsentanters ret til at blive hørt (artikel 18, stk. 4). På dette grundlag kan forholdene for arbejdstagerne i de i fusionen deltagende virksomheder tages i betragtning af Kommissionen, når denne udsteder sin beslutning. På fusionskontrolområdet er det forhold, at de anerkendte repræsentanter for arbejdstagerne udtrykkeligt nævnes blandt de tredjemænd, der godtgør at have en berettiget interesse i at afgive udtalelse til Kommissionen, tilstrækkeligt til at adskille dem fra alle andre tredjemænd, uden at det er nødvendigt med henblik på bedømmelsen af sagens formalitet at godtgøre, om fusionen i det mindste for en umiddelbar betragtning vil kunne gribe ind i de sociale mål, der er opstillet i traktaten .
Retten udtaler afslutningsvis med rette, at en tredjemands søgsmålskompetence, i tilfælde hvor den pågældende godtgør at have en berettiget interesse, ikke nødvendigvis er betinget af, at han deltaget i den administrative procedure. Deltagelse indebærer i det højeste en formodning for, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling .
32. Det følger af det anførte, at Kommissionen med hensyn til fusioner - i medfør af forordning nr. 4064/89 - har pligt til at tage særligt hensyn til forholdene for personalet i de berørte virksomheder. Denne persongruppe er af denne grund individualiseret på tilsvarende måde som adressaten for den retsakt, som Kommissionen efter omstændighederne vedtager. På alle Fællesskabets aktivitetsområder adskiller personer, som under den procedure, der er mundet ud i vedtagelsen af en retsakt, har ret til - i henhold til en udtrykkelig bestemmelse i traktaten eller i afledet ret - at blive hørt om udformningen af retsaktens indhold, sig herigennem fra enhver anden person, hvis retlige situation kunne være berørt af den pågældende retsakt. De kan således i medfør af traktatens artikel 173, stk. 4, kræve, at Fællesskabets retsinstanser efterprøver, ikke alene, at deres rettigheder under proceduren er blevet iagttaget, men også, at den beslutning, der er truffet ved procedurens afslutning, ikke hviler på et åbenbart urigtigt skøn eller er behæftet med magtfordrejning .
33. Imidlertid er ingen af disse betingelser opfyldt i det foreliggende tilfælde. På statsstøtteområdet giver de få eksisterende bestemmelser (i det væsentlige traktatens artikel 92 og 93) i modsætning til det, der gælder på fusionsområdet, ikke arbejdstagerrepræsentanterne nogen særlig ret til at blive hørt. I øvrigt tvinger ingen regel Kommissionen til i forbindelse med undersøgelsen af en støttes forenelighed med fællesmarkedet at tage særligt hensyn til arbejdstagernes forhold og interesser og, mere generelt, sociale forhold af nogen art.
34. Det er derfor med god grund, at Retten konkluderede, at sagsøgerne - når der ikke er sket en væsentlig påvirkning af en konkurrencemæssig stilling, og der ikke rent faktisk er gjort indgreb i den mulighed, de har for som interesserede parter i den forstand, hvori udtrykket anvendes i traktatens artikel 93, stk. 2, at fremkomme med deres bemærkninger under proceduren for Kommissionen - ikke kan gøre gældende, at der overhovedet foreligger en tilsidesættelse, som kan godtgøre, at deres retlige stilling er berørt i væsentligt omfang af den anfægtede beslutning, hvorfor de ikke kan anses for at være individuelt berørt i den forstand, hvori udtrykket anvendes i traktatens artikel 173, stk. 4 .
c) Spørgsmålet om, hvorvidt appellanterne er umiddelbart berørt
35. I anden del af deres anbringende under anken har de organisationer, der har rejst appellen, gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved at antage, at den anfægtede beslutning ikke berørte dem umiddelbart. Efter deres opfattelse fører tilbagekaldelsen af støtten og den ledsagende omstrukturering af virksomheden uvægerligt til nedlæggelse af arbejdspladser og tab af sociale fordele, hvilket under alle omstændigheder skader arbejdstagernes rettigheder, som appellanterne repræsenterer kollektivt.
36. Jeg vil først gengive Rettens argumentation og meget kort sammenfatte parternes hovedargumenter. Jeg vil imidlertid ikke undlade at henlede Domstolens opmærksomhed på, at det, hvis Domstolen - som jeg - finder, at appellanterne i det foreliggende tilfælde ikke kan hævde at være individuelt berørt af den beslutning, de vil anfægte, ikke er nødvendigt - ud fra procesøkonomiske hensyn - at undersøge, om betingelserne for, at de kan anses for umiddelbart berørt, er til stede .
37. I sin kendelse udtaler Retten for det første, at for at den anfægtede beslutning kan medføre de konsekvenser, som sagsøgerne hævder den har, er det nødvendigt, at virksomheden selv eller arbejdsmarkedets parter træffer foranstaltninger, som er selvstændige i forhold til Kommissionens beslutning, hvilket de har et spillerum for at gøre. Selv i tilfælde af, at den kollektive overenskomst på området måtte blive opsagt, ville lønmodtagerne bevare individuelle goder, medmindre overenskomsten erstattes af en ny overenskomst inden for de i loven fastsatte frister. Endvidere er den omstændighed alene, at en retsakt vil kunne påvirke sagsøgernes materielle situation, ikke tilstrækkelig til, at man kan anse sagsøgerne for at være umiddelbart berørt .
Retten siger herefter, at arbejdstagerne, selv i tilfælde af at den anfægtede beslutning ikke var truffet, ikke havde nogen garanti mod nedlæggelser af arbejdspladser eller reduktion af sociale goder, hvilket viser, at der ikke består en direkte årsagssammenhæng mellem den påståede tilsidesættelse af lønmodtagernes interesser og den anfægtede beslutning.
Endelig finder Retten, at de tvister, som sagsøgerne vil forelægge fællesskabsdomstolene, i realiteten henhører under de nationale domstoles kontrol af de foranstaltninger, som måtte blive truffet af virksomhederne eller af arbejdsmarkedets parter, og som kan være den direkte årsag til tilsidesættelser af lønmodtagernes rettigheder.
38. Under appelsagen for Domstolen har appellanterne henvist til, at den forhandlingsmargen, som virksomheden og arbejdsmarkedets parter har, består i forhold til enhver økonomisk foranstaltning. Virksomheder, der konkurrerer med den virksomhed, der modtager en støtte, kan også reagere ved f.eks. at reducere deres produktionsomkostninger, uden at dette ændrer ved den omstændighed, at de er umiddelbart berørt. Med hensyn til den kollektive overenskomst og den mulige opsigelse heraf har appellanterne anført, at det i fransk ret alene er individuelle rettigheder, der kan bevares, og dette kun inden for en frist af et år.
Appellanterne er derfor af den opfattelse, at Retten har begået en retlig fejl ved at antage, at den anfægtede beslutning ikke påtvinger betingelser, der umiddelbart skader lønmodtagernes interesser.
39. Efter Kommissionens opfattelse kan dens beslutning ikke berøre arbejdstagerne umiddelbart, idet den på ingen måde foregriber de foranstaltninger af social karakter, der skal træffes inden for SFP, blot beklager Kommissionen, at der ikke foreligger en omstruktureringsplan. Den mangfoldighed af muligheder, der foreligger for at udarbejde denne plan, gør den til en selvstændig beslutning i forhold til den, Kommissionen traf. Endvidere kan appellanterne ikke være direkte berørt, idet de ikke er i stand til at angive, hvilke konkrete konsekvenser beslutningen har for dem. For så vidt angår spørgsmålet om opretholdelse af de fordele, der findes i den kollektive overenskomst, har Kommissionen understreget, at der ikke i den anfægtede beslutning er truffet bestemmelse om, at overenskomsten skal opsiges.
40. Jeg er selv af den opfattelse, at den konklusion, Retten er nået frem til vedrørende anbringendet om, at appellanterne skulle være umiddelbart berørt, er i overensstemmelse med gældende ret. Det er ikke overflødigt endnu engang at pege på, at traktaten indeholder et generelt forbud mod enhver form for statsstøtte, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner. Efter artikel 93, stk. 2, kan Kommissionen efter at have konstateret, at en støtte ikke er forenelig med fællesmarkedet, bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for en fastsat tidsfrist. Denne beføjelse til ændring eller ophævelse kan for at blive effektiv indebære en forpligtelse til at kræve tilbagebetaling af støtte ydet i strid med traktaten .
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen imidlertid blot i artikel 1 og 2 i beslutningen af 2. oktober 1996 erklæret, at støtten for et beløb af 1 110 mio. FRF ydet SFP var ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, ligesom den pålagde den franske regering at kræve støtten tilbagebetalt af SFP med tillæg af renter. Den anfægtede beslutnings retsvirkninger er begrænset til denne ordlyd. Kommissionen har ikke krævet personalereduktioner eller inddragelse af lønmodtagernes sociale fordele, og den var i øvrigt ikke beføjet til at kræve sådanne foranstaltninger iværksat. Kommissionen har alene i overensstemmelse med de rammebestemmelser, som den selv havde fastsat for sin virksomhed, fastslået, at betingelserne for at bringe undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), vedrørende støtte, der kan ydes virksomheder i krise, i anvendelse, ikke var til stede, og navnlig at der ikke var udarbejdet nogen omstruktureringsplan, der gjorde det muligt at bringe statens økonomiske tilskud ud af kategorien driftsstøtte. De øvrige bemærkninger (vedrørende f.eks. nødvendigheden af at ophæve den kollektive overenskomst eller at søge nye partnere) udgør ikke supplerende forpligtelser, der binder beslutningens adressat, da Kommissionen som anført ikke har beføjelser i så henseende. Bemærkningerne ligner snarere økonomiske råd uden nogen form for retsvirkning. Selv om de har kunnet bidrage til dannelsen af Kommissionens holdning, ligger de inden for det vide skøn, som må indrømmes Kommissionen i forbindelse med kontrollen af statsstøtte.
41. Det er herefter overflødigt at give en detaljeret analyse af hver enkelt af de påståede konsekvenser, idet det står klart, at appellanterne ikke har påvist og end ikke har fremdraget indicier i den retning, at Kommissionens beslutning har berørt arbejdstagernes interesse umiddelbart. Nedlæggelse af arbejdspladser eller genforhandling af den kollektive overenskomst er efter omstændighederne nødvendig, ikke på grund af Kommissionens beslutning, men som en konsekvens af virksomhedens stilling på et marked, der er karakteriseret ved fri konkurrence. Man kan således i overensstemmelse med ordlyden af dommen i sagen Alcan Aluminium Raeren m.fl. mod Kommissionen konkludere, at annullation af den anfægtede beslutning »ikke kan give sagsøgerne de fordele, de ønsker«, således forstået, at i mangel af en omstruktureringsplan kan godkendelse af støtten ikke fjerne risikoen for nedlæggelse af arbejdspladser og afskaffelsen af sociale fordele.
42. Retten har således fortolket traktatens artikel 173, stk. 4, korrekt ved at antage, at
»en beslutning, som går ud på, at en støtte er uforenelig med fællesmarkedet, og som pålægger, at støtten tilbagebetales, ikke i sig selv kan have de påstående konsekvenser med hensyn til beskæftigelsen og ansættelsesvilkårene i den virksomhed, der modtager den pågældende støtte« .
V - Sagens omkostninger
43. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, der i medfør af artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Hvis, som jeg foreslår, appellanternes anbringende forkastes, skal det pålægges dem at betale sagens omkostninger.
VI - Forslag til afgørelse
44. Af de grunde, jeg har anført, foreslår jeg Domstolen at forkaste nærværende appel af kendelse afsagt af Retten i Første Instans den 18. februar 1998, hvorved der skete afvisning af et annullationssøgsmål rettet mod Kommissionens beslutning 97/238/EF af 2. oktober 1996 om den franske statsstøtte til det audiovisuelle produktionsselskab Société française de production, ligesom jeg foreslår, at appellanterne dømmes til at betale sagens omkostninger.