62017CC0059
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 22. února 2018 (
1
)
Věc C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
proti
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Státní rada, Francie)]
„Řízení o předběžné otázce – Zemědělství – Nařízení (ES) č. 555/2008 – Restrukturalizace a přeměna vinic – Podpora pro pěstitele vína – Prémie za klučení – Neohlášené kontroly na místě – Požadavek na povolení ke vstupu na pozemky – Oplocené nebo neoplocené pozemky – Nedotknutelnost obydlí – Právo na vlastnictví“
I. Úvod
1.
Podle článku 81 nařízení Komise (ES) č. 555/2008 („nařízení č. 555/2008“) (
2
), podléhají příjemci prémie za klučení kontrolám (inspekcím) před vyklučením a po jeho skutečném provedení. Jednou z metod provádění takových kontrol jsou kontroly na místě. Článek 78 odstavec 1 nařízení č. 555/2008 dále stanoví, že kontroly na místě se provádějí v zásadě bez ohlášení.
2.
Spor vznikl mezi žadatelkou o prémii, SCI Château du Grand Bois, a Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (národní ústav zemědělských a mořských produktů). Tato skutečnost vedla Conseil d’Etat (Státní rada, Francie) k tomu, že požádala Soudní dvůr o určení, zda může být nařízení č. 555/2008 vykládáno v tom smyslu, že umožňuje pracovníkům provádějícím kontrolu („inspektorům“) vstoupit na dotčené vinice za účelem provedení kontroly na místě bez souhlasu žadatelky, a přesto zachovat právo na nedotknutelnost obydlí.
II. Právní rámec
A.
Listina základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)
3.
Článek 7 Listiny stanoví, že „každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace“.
4.
Článek 17 odstavec 1 stanoví, že „každý má právo vlastnit zákonně nabytý majetek, užívat jej, nakládat s ním a odkazovat jej. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu, v případech a za podmínek, které stanoví zákon, a při poskytnutí spravedlivé náhrady v přiměřené lhůtě. Užívání majetku může rovněž být upraveno zákonem v míře nezbytné z hlediska obecného zájmu“.
B.
Nařízení č. 479/2008
5.
Článek 3 nařízení (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem (
3
) použitelný v rozhodné době stanovil, že „[t]ato kapitola stanoví pravidla pro přidělování finančních prostředků Společenství členským státům a pro využívání těchto prostředků členskými státy prostřednictvím vnitrostátních programů podpory […] k financování podpůrných opatření v odvětví vína“.
6.
Článek 4 odstavec 2 stanovil, že:
„Členské státy odpovídají za programy podpory a zajišťují, aby byly vnitřně soudržné a aby byly vypracovány a prováděny objektivně, s ohledem na hospodářskou situaci příslušných producentů a na potřebu vyhnout se neopodstatněnému nerovnému zacházení s jednotlivými producenty.
Členské státy odpovídají za stanovení a provádění nezbytných kontrol a sankcí v případě nedodržení programů podpory.“
7.
Článek 11 se týkal restrukturalizace a přeměny vinic. První odstavec uváděl, že „[c]ílem opatření na restrukturalizaci a přeměnu vinic je zvýšení konkurenceschopnosti výrobců vína“.
8.
Kapitola III hlavy V stanovila podmínky, za nichž pěstitelé révy obdrží prémii za vyklučení vinic (dále jen „prémie za klučení“).
9.
Bod 2 přílohy I definoval vyklučení jako „úplné odstranění všech révových keřů, které se nacházejí na ploše vinice“.
C.
Nařízení č. 555/2008
10.
Bod 73 odůvodnění nařízení č. 555/2008 zní: „[j]e třeba, aby členské státy přijaly nezbytná opatření, aby pracovníci příslušných orgánů měli přiměřené vyšetřovací pravomoci nezbytné pro zajištění dodržování pravidel a jejich jednotné používání v celém Společenství“.
11.
Hlava V nařízení upravuje kontroly v odvětví vína. Její první kapitola zakotvuje zásady provádění kontrol. První ustanovení této kapitoly, článek 76, stanoví:
„Aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení tohoto nařízení nebo jiné právní předpisy Společenství, zavedou členské státy kontroly a opatření v míře nezbytné pro zajištění řádného používání nařízení (ES) č. 479/2008 a tohoto nařízení. Kontroly a opatření musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů Společenství.
Členské státy zajistí zejména, aby:
a)
bylo možno kontrolovat veškerá kritéria způsobilosti stanovená právními předpisy Společenství nebo vnitrostátními právními předpisy nebo vnitrostátním rámcem;
[…]
d)
byly kontroly a opatření v souladu s povahou dotyčných podpůrných opatření. Členské státy stanoví metody a prostředky ověřování a určí, na které osoby se mají kontroly vztahovat;
e)
se kontroly prováděly systematicky nebo výběrem vzorku […]
f)
akce přijaté k financování Společenstvím odpovídaly skutečnosti a byly v souladu s právními předpisy Společenství.“
12.
Článek 77 zní následovně:
„1.   Ověřování se provádí prostřednictvím správních kontrol, případně prostřednictvím kontrol na místě.
[…]
3.   Kromě případů, kdy systematické kontroly na místě stanoví nařízení (ES) č. 479/2008 nebo toto nařízení, provádějí příslušné orgány kontroly na místě výběrem přiměřeného procenta příjemců podpory/producentů na základě analýzy rizik podle článku 79 tohoto nařízení.
[…]“
13.
Článek 78 stanoví:
„1.   Kontroly na místě se provádějí bez ohlášení. Lze však dát předběžné upozornění, které se omezuje jen na nejnutnější informace, aby nebyl ohrožen cíl kontroly. Toto předchozí ohlášení nelze provést dříve než 48 hodin před zahájením kontroly s výjimkou řádně odůvodněných případů nebo opatření, kdy jsou stanoveny systematické kontroly na místě.
2.   Kontroly na místě stanovené tímto nařízením se případně provádějí společně s ostatními kontrolami stanovenými právními předpisy Společenství.
3.   Dotyčná žádost nebo žádosti o podporu jsou zamítnuty, pokud příjemci nebo jejich zástupci brání provedení kontroly na místě.“
14.
Podle článku 80:
„1.   O každé kontrole na místě se vyhotoví zpráva o kontrole, která umožní přezkoumání podrobností provedených kontrol.
Pokud jde o kontroly týkající se financování Společenstvím, zpráva uvádí zejména:
a)
kontrolované režimy podpor a žádosti;
b)
přítomné osoby;
c)
případně zkontrolované zemědělské plochy, změřené zemědělské plochy a výsledky měření na každé změřené ploše, jakož i použité metody měření;
d)
ověření, zda byla daná plocha řádně udržována, v případě režimu klučení;
e)
zkontrolovaná množství a výsledky kontrol;
f)
zda byl příjemce/producent zpraven o inspekci předem, a pokud ano, jaká byla lhůta pro předběžné upozornění;
g)
jakékoli další kontrolní opatření, které bylo provedeno.
2.   Jsou-li zjištěny rozpory mezi informacemi uvedenými v žádosti a skutečnou situací zjištěnou v průběhu kontroly na místě nebo dálkovým snímáním, obdrží pěstitel jedno vyhotovení zprávy o kontrole a má možnost ji podpisem potvrdit, dříve než příslušný orgán vyvodí závěry ze zjištění ohledně případného krácení podpory nebo vyloučení z ní.“
15.
Na základě článku 81:
„[…]
2.   V případě udělování práv na opětovnou výsadbu podle článku 92 nařízení (ES) č. 479/2008 se plochy systematicky ověří před vyklučením a po jeho provedení. Kontrola se týká pozemků, na něž mají být udělena práva na opětovnou výsadbu.
Kontrola před vyklučením zahrnuje ověření existence dotyčné vinice.
Kontrola se provádí prostřednictvím klasické kontroly na místě. Pokud však má daný členský stát spolehlivý aktualizovaný elektronický registr vinic, lze kontrolu provést administrativně a povinná kontrola na místě před vyklučením může být omezena na 5 % žádostí (ročně) za účelem potvrzení spolehlivosti systému správních kontrol. Pokud kontroly na místě odhalí významné nesrovnalosti nebo rozpory v některém regionu nebo v jeho části, zvýší příslušný orgán přiměřeně počet kontrol na místě v průběhu daného roku a v roce následujícím.
3.   Plochy, na něž byla poskytnuta prémie za klučení, se systematicky kontrolují před vyklučením a po jeho provedení. Tato kontrola se vztahuje na pozemky, pro které byla žádána podpora.
Kontrola před vyklučením zahrnuje ověření existence dotyčné vinice, určení osázené plochy podle článku 75 a ověření, zda byla daná plocha náležitě udržována.
Kontrola se provádí prostřednictvím klasické kontroly na místě. Pokud však má daný členský stát k dispozici grafický nástroj umožňující změření pozemku podle článku 75 v elektronickém registru vinic a spolehlivé aktualizované informace o řádném udržování daného pozemku, lze kontrolu provést administrativně a povinná kontrola na místě před vyklučením může být omezena na 5 % žádostí za účelem potvrzení spolehlivosti systému správních kontrol. Pokud kontroly na místě odhalí významné nesrovnalosti nebo rozpory v některém regionu nebo v jeho části, zvýší příslušný orgán přiměřeně počet kontrol na místě v průběhu daného roku.
4.   Ověření, zda bylo vyklučení skutečně provedeno, se provádí klasickou kontrolou na místě nebo je lze v případě vyklučení celé vinice nebo za předpokladu, že rozlišení dálkového snímání je 1 m2 nebo vyšší, provést pomocí dálkového snímání.
5.   Aniž je dotčeno ustanovení odstavce 3 třetího pododstavce a odstavce 4, v případě ploch, na něž byla poskytnuta prémie za klučení, se alespoň jedna ze dvou kontrol uvedených v odst. 3 prvním pododstavci provede klasicky na místě.“
16.
Článek 83 stanoví pravomoci kontrolních pracovníků:
„Každý členský stát přijme všechna vhodná opatření, která usnadní práci pracovníkům příslušných subjektů. Zejména zajistí, aby tito pracovníci případně v součinnosti s pracovníky jiných útvarů, které k tomu pověří:
a)
měli přístup na vinice, do zařízení pro vinifikaci, skladování a zpracování vinařských výrobků a k dopravním prostředkům pro tyto výrobky;
b)
měli přístup do obchodních prostorů (nebo skladů) a k dopravním prostředkům kohokoli, kdo za účelem prodeje drží, uvádí na trh nebo přepravuje vinařské výrobky nebo výrobky, které mohou být určeny k použití v odvětví vína;
[…]
d)
mohli odebírat vzorky vinařských výrobků a látek nebo výrobků, které mohou být použity k jejich přípravě, jakož i výrobků držených za účelem prodeje, uvádění na trh nebo přepravy;
e)
se mohli seznámit s účetními údaji nebo jinými podklady potřebnými pro kontrolu a zhotovovat jejich opisy nebo výtahy z nich;
f)
mohli přijmout vhodná ochranná opatření pro přípravu, držení, přepravu, označování, obchodní úpravu a uvádění na trh vinařského výrobku nebo výrobku určeného k produkci vinařských výrobků, je-li odůvodněné podezření ze závažného porušení předpisů Společenství, zejména v případě podvodů nebo ohrožení zdraví.“
III. Skutkové okolnosti, řízení a předběžné otázky
17.
Dne 29. července 2009 podala SCI Château du Grand Bois („žadatelka“) žádost o podporu na restrukturalizaci a přeměnu vinic pro hospodářský rok 2008–2009.
18.
Rozhodnutím ze dne 18. prosince 2009 generální ředitel Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (národní ústav zemědělských a mořských produktů, Francie) (dále jen „FranceAgriMer“) tuto žádost zamítl. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že při kontrolách na místě dne 27. srpna a 15. září 2009 provedených jedním z kontrolních pracovníků FranceAgriMer na některých pozemcích žadatelky bylo zjištěno, že vyklučení vinic nebylo provedeno v souladu s platnou legislativou.
19.
Žadatelka podala žalobu k Tribunal administratif de Nantes (Správní soud v Nantes, Francie), kterou se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí. Rozsudkem ze dne 7. května 2013 uvedený soud rozhodnutí zrušil mimo jiné proto, že pracovník, který provedl kontroly, k tomu neměl souhlas.
20.
Dne 5. února 2015 zrušil Cour administrative d’appel de Nantes (Odvolací správní soud v Nantes, Francie) prvostupňový rozsudek a zamítl žalobní návrhy žadatelky podané v prvním stupni. Uvedený soud rozhodl, že nařízení č. 555/2008 nevyžaduje, aby pracovník provádějící kontrolu dal žadateli o prémii za klučení předběžné upozornění, kdy bude kontrola provedena. Skutečnost, že nebyl dán souhlas ke vstupu na soukromý pozemek, nemá žádný vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Kromě toho skutečnost, že ve zprávě o kontrole nebylo zaznamenáno, zda žadatelka obdržela předběžné upozornění, nemá vliv na zákonnost provedení kontrol.
21.
Žadatelka podala dovolání ke Conseil d’État (Státní rada, Francie). Žadatelka tvrdí, že se Cour administrative d’appel de Nantes (odvolací správní soud, Nantes) dopustil nesprávného právního posouzení tím, že rozhodl, že okolnost, že pracovník odpovědný za provedení kontroly vstoupil na její pozemky bez jejího souhlasu, nemá vliv na zákonnost rozhodnutí, kterým se zamítá jeho žádost o poskytnutí podpory na restrukturalizaci a přeměnu vinic.
22.
Podle Conseil d’État (Státní rada) závisí odpověď na tento argument na tom, jestli nařízení č. 555/2008 opravňuje zaměstnance odpovědné za provádění kontrol na místě vstoupit na pozemky zemědělského podniku bez souhlasu pěstitele vína. Na tomto skutkovém a právním podkladě se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující otázky:
–
„Umožňují ustanovení článků 76, 78 a 81 nařízení [Komise č. 555/2008] ze dne 27. června 2008 zaměstnancům, kteří provádějí kontrolu na místě, vstoupit na pozemky zemědělského podniku, ačkoli neobdrželi souhlas provozovatele tohoto podniku?
–
V případě kladné odpovědi na první otázku: je třeba rozlišovat podle toho, zda jsou dotčené pozemky oploceny, či nikoliv?
–
V případě kladné odpovědi na první otázku: jsou ustanovení článků 76, 78 a 81 nařízení [Komise č. 555/2008] ze dne 27. června 2008 slučitelná se zásadou nedotknutelnosti obydlí, jak je zaručena v článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv?“
23.
Ve věci byla podána písemná vyjádření řecké a francouzské vlády a Evropské komise. Tyto zúčastněné strany rovněž přednesly svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 7. listopadu 2017.
IV. Posouzení
24.
Tři otázky položené předkládajícím soudem se v podstatě soustředí na jeden klíčový prvek: existuje právní základ opravňující kontrolující pracovníky vstoupit na soukromý pozemek za účelem provedení kontroly vinice na místě, ačkoli nezískali výslovný souhlas pěstitele vína? Podstatou první otázky je, zda lze takové oprávnění dovodit z nařízení č. 555/2008. Druhá a třetí otázka zřejmě na první otázku navazují: druhá otázka se jeví jako zpřesnění první otázky – je podstatné, jestli jsou dotčené pozemky oploceny, či nikoliv? Třetí otázka nastoluje otázku platnosti článků 76, 78 a 81 nařízení č. 555/2008, bude-li rozhodnuto, že souhlas není nutný. Návrh předkládajícího soudu naznačuje, že pokud by byla uvedená ustanovení nařízení č. 555/2008 vykládána v tomto smyslu, mohla by být v rozporu s některými základními právy.
25.
Všechny tři otázky jsou tedy propojené. Jedná se zde o otázku zákonnosti a právního základu: existuje ustanovení unijního práva, které umožňuje vstup na soukromé pozemky, ať už oplocené, či nikoliv, za účelem provedení kontroly, bez ohledu na to, co v této věci stanoví vnitrostátní právo?
26.
V tomto stanovisku odpovídám ve dvou úrovních. Zaprvé vzhledem k tomu, že ani nařízení č. 555/2008, ani systém a logika programů podpory EU zjevně neobsahují žádné ustanovení, které by opravňovalo k nedodržování vnitrostátních pravidel týkajících se vstupu na soukromé pozemky, mám za to, že pravidla pro vstup na soukromé pozemky za účelem provedení kontroly jsou otázkou vnitrostátního práva (A). Existují nicméně určité limity pro stanovování těchto vnitrostátních pravidel, které jsou jak obsaženy v ustanoveních nařízení č. 555/2008, tak vyplývají z povinnosti dodržovat jistá základní práva EU (B).
A.
Unijní právo jako dostačující právní základ sám o sobě
27.
Všechny zúčastněné strany písemné i ústní části řízení před Soudním dvorem – řecká a francouzská vláda a Komise – zastávají stejný názor. Mají za to, že podle nařízení č. 555/2008 není při provedení nutných kontrol výslovný souhlas ke vstupu na pozemky nezbytný. Kontroly na místě jsou žadatelem o podporu a priori obecně povoleny. Předpokládá se, že oprávnění ke vstupu na pozemky se dovozuje ze systému a logiky kontrol prováděných podle nařízení č. 555/2008. Skutečnost, že žadatel už tím, že vyplní žádost o poskytnutí podpory, obecně souhlasí s kroky, které vedou k rozhodnutí, zda mu bude, či nebude poskytnuta podpora, lze dokonce vnímat jako inherentní celému systému programů podpory EU.
28.
S tím nemohu souhlasit.
29.
Není samozřejmě sporu, že nařízení č. 555/2008 požaduje, aby členské státy prováděly kontroly na místě. Je také pravda, že totéž nařízení stanoví některé dodatečné aspekty toho, jak mají být tyto kontroly prováděny. Lze skutečně říci, že tímto způsobem a v tomto rozsahu nařízení č. 555/2008 obecně umožňuje kontroly. Nicméně je také pravda, že se nařízení č. 555/2008 nezabývá všemi podrobnostmi takových kontrol. Nařízení zejména neupravuje podmínky vstupu a otázku nutnosti souhlasu pěstitele vína.
30.
Toto je svým způsobem podstata věci: co lze dovodit z mlčení nařízení č. 555/2008 v otázce povolení ke vstupu? Podle mého názoru toto mlčení spolu s řadou dalších ustanovení tohoto nařízení, která jasně stanoví, že kontroly jsou záležitostí členských států, znamená, že rovněž tento aspekt by měl být upraven členskými státy. Naopak členské státy, které do řízení vstoupily jako vedlejší účastníci, a Komise mají za to, že skutečnost, že nařízení výslovně nepožaduje udělení souhlasu, znamená, že souhlas není potřeba.
31.
S takovým výkladem se nemohu ztotožnit. Skutečnost, že něco není upraveno na úrovni EU, může těžko vést k závěru, že to je unijním právem povoleno. Správná logika, rozhodně v oblastech dotýkajících se práv jednotlivců a soukromého vlastnictví, je přesně opačná: vzhledem k tomu, že oprávnění není výslovně stanoveno, není unijním právem uděleno.
32.
V další části ukážu, že ani nařízení č. 555/2008, zejména články 76, 78 a 81, které jsou předmětem první otázky předložené Soudnímu dvoru (1), ani širší logika programů podpory EU, na které nařízení stojí (2) obecně neopravňují pracovníky kontroly vstoupit na pozemky bez výslovného souhlasu pěstitele vína. Je proto na vnitrostátním právu, aby rozhodlo, zda je souhlas pro tento účel nutný, a to rovněž s ohledem na druh dotčeného pozemku (3).
1. Nařízení č. 555/2008 jako zdroj oprávnění ke vstupu na soukromé pozemky za účelem provedení kontrol?
33.
Ze znění a kontextu nařízení č. 555/2008 vyplývá, že nařízení neupravuje přístup na soukromé pozemky za účelem provedení kontrol na místě. Proto nemůže být samo o sobě dostatečným právním základem pro obecné oprávnění ke vstupu na pozemky při neexistenci souhlasu pěstitele, je-li takový souhlas vyžadován dle vnitrostátního práva.
34.
Zaprvé na základě několika ustanovení tohoto nařízení je jasné, že je na členských státech, aby daly konkrétní podobu různým kontrolám předvídaným v nařízení, včetně otázky, zda je nutný souhlas pěstitele vína se vstupem na soukromé pozemky za účelem provedení kontrol na místě.
35.
Článek 76 nařízení č. 555/2008 ke kontrolám obecně stanoví, že členské státy zavedou účinné, přiměřené a odrazující kontroly a opatření v míře nezbytné pro zajištění řádného používání tohoto nařízení. Článek 76 písm. a) zejména stanoví, že členské státy zajistí, aby bylo možno kontrolovat veškerá kritéria způsobilosti stanovená právními předpisy EU nebo vnitrostátními právními předpisy. Podle článku 76 písm. d) členské státy stanoví metody a prostředky ověřování a určí, na které osoby se mají kontroly vztahovat. Článek 83 kromě toho stanoví, že každý členský stát přijme všechna vhodná opatření, která usnadní práci pracovníkům provádějícím kontrolu.
36.
Všechna tato ustanovení jasně ukazují, že nařízení č. 555/2008 sice vyžaduje, aby byly kontroly prováděny, avšak ponechává všechny skutečnosti v něm výslovně neupravené na členských státech. Nařízení tudíž ponechává členským státům prostor pro uvážení, jak mají být kontroly prováděny.
37.
Tento závěr se stejně uplatní na zvláštní kategorii kontrol na místě. Článek 78 odstavec 1 nařízení č. 555/2008 stanoví pouze jeden rys těchto kontrol: „kontroly na místě se provádějí bez ohlášení. Lze však dát předběžné upozornění, které se omezuje jen na nejnutnější informace, aby nebyl ohrožen cíl kontroly. Toto předchozí ohlášení nelze provést dříve než 48 hodin před zahájením kontroly s výjimkou řádně odůvodněných případů nebo opatření, kdy jsou stanoveny systematické kontroly na místě.“
38.
Co, pokud vůbec něco, toto konkrétní ustanovení znamená pro otázku souhlasu se vstupem na soukromé pozemky? Podle Komise by vyžadování výslovného souhlasu se vstupem bylo neslučitelné se samotnou skutečností, že kontroly na místě jsou v zásadě neohlášené. Takový požadavek by nutně obnášel předchozí upozornění, které by však mělo být výjimečné.
39.
Komise má do jisté míry pravdu: žádat pěstitele vína o souhlas se vstupem na jeho pozemky za předpokladu, že takový souhlas je dle vnitrostátního práva nezbytný, by skutečně obnášelo komunikaci s touto osobou, a tak „upozornění“ na kontrolu. Můj dojem je však takový, že Komise předkládá dalekosáhlé argumenty na základě ustanovení, které se zkrátka týká něčeho jiného.
40.
Zaprvé, podíváme-li se na samotné znění ustanovení, „bez ohlášení“ znamená „bez ohlášení“. Přirozený význam tohoto slovního spojení, použijeme-li ho na kontrolu, je, že se může uskutečnit kdykoliv, aniž je pěstiteli vína dáno předchozí upozornění. Různé jazykové verze tohoto ustanovení (
4
), spolu se způsobem, jakým je článek 78 jako celek koncipován, ukazují, že „bez ohlášení“ znamená pouze bez předchozího upozornění. Z toho vyplývá, že neexistuje povinnost informovat pěstitele vína nebo jeho zástupce, že bude uskutečněna kontrola nebo nějaká její část (
5
). Pracovník provádějící kontrolu se tedy může objevit kdykoliv se mu zlíbí, aniž pěstitele o své návštěvě informuje.
41.
„Bez ohlášení“ nicméně jistě není synonymum „bez povolení“. „Žádné předběžné upozornění nebo informace“ neznamená „souhlas se vstupem“. V tomto ohledu jsou důležité cíl a účel nedostatku ohlášení. Lze předpokládat, že důvodem, proč unijní právní předpis zakotvil zvláštní ustanovení, které stanoví, že kontroly mají být neohlášené, byla snaha předejít možnému pokušení prezentovat určité skutečnosti před kontrolou v příznivějším světle a pouze pro účel a po dobu kontroly. Pokud tak pěstitel vína neví, kdy se kontrola uskuteční, lze předpokládat, že pracovníci provádějící kontrolu vždy uvidí skutečný stav věcí.
42.
Pokud za tímto ustanovením skutečně stojí tento účel, pak nevím, jak by žádost o souhlas se vstupem, je-li podle vnitrostátního práva pro dotčený zvláštní typ pozemku vyžadována, mohla zmařit celkový účel neohlášených kontrol. Lze si představit, že neohlášená kontrola může být provedena v určitý den a zároveň že kontrolní pracovník po svém příchodu a bezprostředně před zahájením kontroly požádá o povolení vstoupit na pozemky. Taková kontrola by jistě stále byla „bez ohlášení“ ve smyslu článku 78, ale také by byla povolena, aniž by byl jakkoliv zmařen účel tohoto ustanovení.
43.
Zadruhé existuje i argument vycházejí ze systematického kontextu. Kromě ustanovení výslovně zmíněných předkládajícím soudem potvrzují i další ustanovení nařízení č. 555/2008, že je na členských státech, aby stanovily procesní pravidla vztahující se ke kontrolám na místě, a že z nařízení nelze dovodit žádné povolení ke vstupu. Zejména článek 83 písm. a) nařízení č. 555/2008 stanoví, že členské státy zajistí, aby pracovníci provádějící kontrolu „měli přístup na vinice, do zařízení pro vinifikaci, skladování a zpracování vinařských výrobků a k dopravním prostředkům pro tyto výrobky“.
44.
To si žádá jednoduchou otázku: pokud bylo skutečně záměrem normotvůrce zakotvit „implicitní“ povolení ke vstupu, proč by existovalo zvláštní ustanovení stanovící, že členské státy zajistí, aby pracovníci provádějící kontrolu měli přístup na vinice?
45.
Lze najít širší paralelu mezi pracovníky provádějícími kontrolu podle nařízení č. 555/2008 a úředníky Komise podle nařízení (ES) č. 1/2003 (
6
). Na základě článku 20 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1/2003 jsou úředníci Komise oprávněni vstupovat do všech prostorů, na pozemky a do dopravních prostředků podniků za účelem vyšetřování porušení pravidel práva hospodářské soutěže těmito podniky. Vyšetřovací pravomoci Komise podle nařízení č. 1/2003 však nezahrnují zjednání vstupu, pokud je mu bráněno, a Komise musí v takové situaci následně požádat o soudní povolení ke vstupu. V této souvislosti Soudní dvůr rozhodl, že přestože mají úředníci Komise pravomoc vstoupit do prostor, které si zvolí, „nemohou si naproti tomu vynutit vstup do prostor nebo movitostí nebo donutit zaměstnance podniku, aby jim takový přístup umožnili, ani provádět prohlídky bez povolení odpovědných osob podniku“ (
7
).
46.
Samozřejmě povaha prostor, do kterých lze vstoupit v kontextu soutěžního práva podle nařízení č. 1/2003, se bude pravděpodobně od vinic lišit (
8
). Mnou uvedený argument odkazující na nařízení č. 1/2003 je však jiné povahy. Zaprvé je významná analogie k souhře mezi unijním nařízením stanovujícím kontroly a vnitrostátní legislativou. Obdobně jako nařízení č. 555/2008 vyžaduje i nařízení č. 1/2003, aby byly prováděny kontroly či vyšetřování. Volba způsobů jak kontrol dosáhnout včetně otázky podmínek vstupu je však ponechána na členských státech. Zadruhé je třeba upozornit na určitý protiklad: jestliže nelze dovodit oprávnění ke vstupu pro úředníky Komise podle nařízení č. 1/2003 za účelem vymáhání klíčové oblasti unijního práva, a fortiori nevím, jak by mělo nebo mohlo být uděleno více pravomocí podle nařízení č. 555/2008, podle kterého pracovníci provádějící kontrolu „pouze“ kontrolují, jestli žadatel o podporu splňuje všechny podmínky pro přiznání této podpory.
47.
Celkem vzato za situace, kdy nařízení č. 555/2008 neobsahuje zvláštní ustanovení, které by vyloučilo či stanovilo požadavek na získání souhlasu se vstupem na pozemky, nemůže toto nařízení založit dostatečný právní základ opravňující pracovníky provádějící kontrolu vstoupit na pozemky zemědělského podniku, je-li takový souhlas v případě dotčeného typu pozemku podle vnitrostátního práva nutný.
2. Oprávnění ke vstupu vyplývající ze systému a logiky a programů podpory EU?
48.
Francouzská vláda a Komise navíc k (či vedle) argumentu, že oprávnění ke vstupu na pozemky bez výslovného souhlasu je stanoveno v nařízení č. 555/2008, uvádějí, že toto oprávnění lze odvodit ze samotného systému a logiky programů podpory EU. Tento argument zní následovně: kontroly jsou ve své podstatě prováděny, protože existuje žádost o podporu. Vstup na pozemky, pro něž je žádána podpora, je nutný k tomu, aby tyto kontroly byly efektivní. Souhlas ke vstupu byl proto žadatelkou udělen mlčky už tím, že podala žádost o podporu.
49.
Na podporu tohoto názoru francouzská vláda dále argumentuje prohlášením, které stálo na vnitrostátním formuláři žádosti o podporu užívaném v rozhodné době. Jak tvrdí francouzská vláda, formulář stanovil, že každý žadatel „se zavazuje poskytnout orgánům pověřeným prováděním kontroly jakýkoliv podpůrný dokument, který si vyžádají, a umožnit nezbytná prověření“ (
9
). Žadatelka svým podpisem tohoto formuláře tedy souhlasila se všemi následnými kroky, včetně vstupu kontrolujících pracovníků na své pozemky za účelem provedení kontroly na místě, přestože nebyl vyžadován její souhlas.
50.
Začnu-li konkrétním argumentem francouzské vlády týkajícím se vnitrostátního formuláře, musím říct, že jej neshledávám relevantním, a to ze dvou důvodů.
51.
Zaprvé s ohledem na znění prohlášení je třeba dlouhé řady argumentačních kroků (a představivosti při výkladu), aby bylo možné větu „tímto se zavazuji umožnit nezbytná prověření“ vyložit jako „povoluji tímto kontrolujícím pracovníkům vstoupit na mé pozemky bez mého souhlasu“. Takto široký výklad by mohl být v rozporu s obecnou zásadou, že výklad vzdání se práv má být založen na přirozeném a běžném významu vykládaných slov a neměl by být široký.
52.
Zadruhé, a co je možná ještě důležitější, uvedený formulář je vnitrostátní dokument. I kdyby se z něj za použití volnějšího výkladu možná dalo vycházet při zjišťování práv a povinností žadatele podle vnitrostátního práva, nevím, jak by mohl být použit za účelem výkladu obsahu unijního právního předpisu, který má být stejný ve všech členských státech bez ohledu na případné odlišnosti v obsahu vnitrostátních formulářů.
53.
Přejdeme-li k všeobecnějšímu argumentu, který se odvolává na celkový systém a logiku programů podpory EU, který má být rovněž podkladem nařízení č. 555/2008, musím přiznat, že jej shledávám nejen nepřesvědčivým, ale také principiálně velmi diskutabilním. Vyvstávají dva aspekty tohoto argumentu: zvláštní a obecný.
54.
V předchozí části tohoto stanoviska jsem s ohledem na specifika tohoto případu uvedl, že nařízení samo o sobě mlčí o tom, jestli povolení je, nebo není nutné ke vstupu na soukromé pozemky za účelem jejich prohlídky. Jak by pak mohl i pěstitel vína se vskutku herkulovskými vlastnostmi, který tráví své večery četbou relevantní unijní legislativy, judikatury a dalších relevantních dokumentů, vědět, že takové oprávnění je obsaženo v systému a logice těchto programů, když to není nikde uvedeno? Lze dodat, že totéž platí i v případě „předběžného obecného souhlasu“ či „vzdání se“ obsaženého ve formuláři žádosti: i kdyby bylo možné říci, že souhlas s veškerými „nezbytnými prověřeními“ musel zahrnovat cokoliv, co je nezbytné pro následné určení, zda byly, či nebyly splněny podmínky pro poskytnutí podpory, je opět třeba předpokládat, že takové následné kroky by byly omezeny na ty, které jsou prováděny způsobem výslovně upraveným použitelnými právními předpisy.
55.
Nicméně za vysoce problematický považuji právě obecnější aspekt tohoto argumentu: oprávnění, které není jasně stanoveno ve stávajícím právním předpisu, by mělo být poskytnuto, protože je nutné k posílení efektivity celého systému. Necháme-li prozatím stranou otázku, zda je to skutečně nezbytné (
10
), je svévolnost a bezbřehost tohoto argumentu v jakémkoli společenství založeném na zásadě právního státu velmi zneklidňující. Světí účel prostředky bez ohledu na to, co říká právo? Pokud je tomu tak, pak nařízení č. 555/2008 nejen opravňuje ke vstupu na oplocené pozemky za účelem provedení kontroly na místě, ale pravděpodobně také ke zjednání vstupu do obchodních prostor, nebo dokonce do domu pěstitele vína za účelem shromáždění dokumentů potvrzujících případné nesrovnalosti v jeho žádosti o podporu. Podle stejné logiky jsou oba tyto příklady implicitně dovoleny, protože nařízení č. 555/2008 o nich mlčí (nevyžaduje, aby s nimi byl vysloven souhlas) a takové opatření by jistě posílilo „effet utile“ právních předpisů.
56.
Komise při ústním jednání doplnila další podpůrný argument pro tuto myšlenkovou linii spojený s logikou programů podpory EU. Uvedla, že v konkrétním kontextu správy podpor (Komise použila německý výraz Leistungsverwaltung) je požadavek právního základu méně přísný než v oblasti trestního práva. Není proto tolik nutné najít relevantní právní základ pro vstup na pozemky bez výslovného souhlasu.
57.
S tím nesouhlasím.
58.
Obě tyto úvahy podle mého názoru zcela odporují zásadám zákonnosti veřejné správy a právního státu. Podle ustálené judikatury „zásahy veřejné moci do sféry soukromoprávní činnosti jakékoli osoby […] [musí] spočívat na zákonném základě“ (
11
). Ochrana proti svévolnému a nepřiměřenému zásahu ze strany orgánů veřejné moci je obecnou zásadou unijního práva. V kontextu unijního práva kromě toho existuje ústavní zásada přenesených pravomocí, která je-li brána vážně, dále omezuje, rozhodně v oblastech sdílených pravomocí, možnost a nutnost funkčního rozšíření pravomocí EU. Konečně se domnívám, že argument Komise, který v podstatě znamená, že „jsou-li vypláceny peníze, na zákonnosti (tolik) nezáleží“, je nejistý a podružný, kterým se kvůli jeho slabé síle není nutno dále zabývat (
12
).
59.
Z těchto důvodů nemůže být oprávnění ke vstupu na soukromé pozemky bez souhlasu odvozeno ze systému a logiky programů podpory EU. Ani na základě nařízení č. 555/2008, ani na základě širšího systému, který je podkladem programů podpory EU, tak nelze učinit závěr, že je vstup na soukromý pozemek bez souhlasu v případě, kdy souhlas je u takového druhu pozemku vyžadován podle vnitrostátního práva, oprávněný.
60.
To mě přivádí k poslednímu bodu v této souvislosti, který vychází z druhé otázky položené předkládajícím soudem: je třeba rozlišovat, zda jsou dotčené pozemky oploceny, či nikoliv? Má stručná odpověď zní nikoliv: předchozí závěr se nezmění v závislosti na skutečnosti, zda jsou dotčené pozemky oploceny, či nikoliv.
61.
Tento faktický prvek, který je podstatou druhé otázky položené předkládajícím soudem, nemůže mít velký význam pro řešení případu projednávaného předkládajícím soudem. Předkládací rozhodnutí neuvádí, jestli jsou dotčené pozemky oploceny, či nikoliv. Francouzská vláda při jednání uvedla, že pozemky nebyly oploceny. Za těchto skutkových okolností lze druhou otázku pokládat za hypotetickou.
62.
Tato otázka je však nepřímo důležitá pro odpověď na první otázku. Ať už jsou pozemky oploceny, či nikoliv, odpověď Soudního dvora by měla být v obou případech ucelená. Těžko lze vykládat nařízení č. 555/2008 tak, že opravňuje ke vstupu na soukromé pozemky v případě, že nejsou oplocené, bez ohledu na to, co stanoví vnitrostátní právo o podmínce souhlasu, a v případě, že jsou oplocené, rozhodnout opačně. Nařízení č. 555/2008 neupravuje ani jeden z těchto dvou scénářů.
63.
Přesto vykládat nařízení č. 555/2008 v tom smyslu, že umožňuje kontrolujícím pracovníkům vstup na oplocené pozemky, aniž potřebují souhlas pěstitele vína, tedy že pro kontrolující pracovníky účinně vytváří „právo přelézt plot“ založené na unijním právu, by nesporně bylo neslučitelné s právem na vlastnictví nebo nedotknutelnost obydlí, jak pochopitelně zpochybňuje předkládající soud ve své třetí otázce. V tomto směru druhá otázka podporuje odpověď na první otázku, protože vzhledem k druhé otázce je ještě jasnější, že na první otázku je nutné odpovědět tak, že obecně není možné vstoupit na pozemky bez souhlasu, je-li souhlas vyžadován podle vnitrostátního práva.
3. (Praktické) závěrečné poznámky
64.
Aby bylo naprosto jasno, články 76, 78 a 81 nařízení č. 555/2008 spolu s dalšími ustanoveními téhož nařízení jasně nařizují provádět (v zásadě neohlášené) kontroly na místě. Nestanoví však, že kontroly mají být prováděny bez souhlasu pěstitele vína se vstupem na jeho pozemky. Nařízení č. 555/2008 nechává na členských státech, aby rozhodly, v rámci jistých mezí (které budou popsány níže), zda má být souhlas pěstitele vína podmínkou vstupu na soukromé pozemky za účelem provedení těchto kontrol.
65.
Tudíž, ať už členské státy rozhodnou, že je vyžadován výslovný souhlas pěstitele vína se vstupem na pozemky, či nikoliv, vnitrostátní orgány musí samozřejmě provádět kontroly plně v souladu s těmito vnitrostátními pravidly týkajícími se kontrol na místě a vstupu na soukromý pozemek.
66.
Navzdory tomu, co bylo v průběhu tohoto řízení řečeno, je však prakticky málo pravděpodobné, že takovýto procesní rámec jakkoliv hmatatelně ohrozí efektivní průběh kontrol.
67.
Zaprvé je samozřejmě zcela logické, že kontrolující pracovník může využít vnitrostátní opatření, která má k dispozici, ke vstupu na pozemky soukromého zemědělského podniku. V tomto ohledu se pravidla v členských státech liší. Nicméně v řadě členských států je veřejné právo vstupu nebo právo průchodu přes neoplocené pozemky zemědělského podniku podmíněno. Například, jak vyplývá z písemného vyjádření francouzské vlády, francouzské právo nepostihuje vstup na neoplocené pozemky zemědělského podniku, pokud není způsobena škoda. Zdálo by se, že vstup na pozemky zemědělského podniku ve venkovských oblastech je často oprávněn i bez výslovného souhlasu pěstitele vína. Tedy pokud vnitrostátní právo při splnění těchto podmínek opravňuje každého ke vstupu na soukromé pozemky bez souhlasu, uplatní se totéž také ve vztahu ke kontrolujícím pracovníkům.
68.
Zadruhé, je-li možné účinně provést nutné kontroly, aniž dojde ke vstupu na pozemky v případě, kdy je podle vnitrostátního práva vyžadován souhlas, je tato možnost jistě lepší než neoprávněný vstup na cizí pozemek. K provedení kontroly na místě není vždy nutné vstoupit na pozemky. Ověření, zda proběhlo vyklučení, lze někdy provést i z určité vzdálenosti, například že se kontrolující pracovník podívá přes plot z veřejné cesty nebo z jiného pozemku. Tato možnost je čím dál pravděpodobnější s rozvojem nových technologií. Nařízení č. 555/2008 dokonce výslovně stanoví, že kontroly lze provést pomocí dálkového snímání, které nevyžaduje přítomnost na kontrolovaném pozemku (
13
).
69.
Zatřetí kontroly na místě by měly být prováděny přiměřeně. To vyplývá z řady ustanovení nařízení č. 555/2008 včetně již diskutovaného článku 78 odst. 1. Toto ustanovení skutečně stanoví výjimky z pravidla, že kontroly mají být „neohlášené“, jež byly mimochodem v posledním znění tohoto ustanovení výrazně blíže vymezeny (
14
). Existence výjimek spolu s tímto vymezením ukazuje, že toto ustanovení poskytuje určitý prostor pro jistou ohleduplnost vůči osobě podléhající kontrole, aniž je ohrožena účinnost těchto kontrol (
15
). Nicméně je také nutné uznat, že z článku 78 odst. 1 nelze dovodit zákonnou povinnost kontrolujících pracovníků, aby takto postupovali.
70.
Začtvrté a závěrem je třeba zdůraznit, že žádost o souhlas pěstitele vína se vstupem na jeho pozemky v případech, kdy je takový souhlas vyžadován vnitrostátním právem pro dotčený druh pozemku, by nijak neohrozila cíl nařízení č. 555/2008, kterým je ochrana finančních zájmů Unie.
71.
Podle článku 78 odst. 3 nařízení č. 555/2008 má být žádost o podporu zamítnuta, pokud příjemci brání provedení kontroly na místě. Soudní dvůr již dříve v souvislosti s dalšími nařízeními týkajícími se programů podpory pro zemědělce (
16
) rozhodl, že bránění provedení kontroly musí vést k vážným právním následkům, jako je zamítnutí dotčených žádostí o podporu. Takové zamítnutí je právním důsledkem skutečnosti, že není možné provést efektivní kontrolu, zda byly splněny podmínky vyžadované pro poskytnutí podpory (
17
). Nemožnost provést kontrolu může být zejména výsledkem úmyslného jednání zemědělce, ale také „jakéhokoli konání či opomenutí přičitatelného nedbalosti zemědělce nebo jeho zástupce, které vedlo k zabránění úplnému provedení kontroly na místě v případě, že zemědělec nebo jeho zástupce nepřijal veškerá opatření, která po něm mohla být rozumně požadována za účelem zajištění, že se tato kontrola uskuteční v plném rozsahu“ (
18
).
72.
S ohledem na takto radikální následky spojené s bráněním kontrole, které by přirozeně zahrnovaly i neoprávněné odmítnutí vstupu na pozemky za účelem provedení kontroly, nevím, proč by mělo být nutné ve jménu efektivity kontrol založit obecné oprávnění ke vstupu na pozemky zemědělského podniku (ať už oplocené, nebo neoplocené) bez souhlasu pěstitele vína v rozporu s použitelnými vnitrostátními předpisy. V případě neoprávněného odmítnutí poskytnutí souhlasu by žádost o podporu byla každopádně zamítnuta a žadatel by nesl následky tohoto zamítnutí.
73.
Abych to shrnul, ani ustanovení nařízení č. 555/2008, ani širší systém a logika programů podpory EU nemohou být vykládány tak, že pracovníci provádějící kontroly na místě jsou oprávněni vstoupit na pozemky zemědělského podniku, ať už oplocené, či nikoliv, ačkoli nezískali souhlas pěstitele vína, je-li takový souhlas podle vnitrostátního práva vyžadován. Podmínky vstupu, včetně otázky, zda je, či není pro daný typ pozemku nutný souhlas se vstupem, jsou upraveny vnitrostátními předpisy.
B.
Meze autonomie členských států v otázce, jak mají být prováděny kontroly, vyplývající z unijního práva
74.
Skutečnost, že unijní právo samo o sobě neposkytuje oprávnění ke vstupu na soukromé pozemky v rozporu s vnitrostátními pravidly vstupu, přirozeně neznamená, že unijní právo je zcela irelevantní. Přestože unijní právo neposkytuje konkrétní oprávnění, stanoví určité meze autonomie členských států v otázce, jak mají být kontroly vyžadované nařízením č. 555/2008 prováděny.
75.
V této závěrečné části budou stručně nastíněny dva takové druhy omezení: meze vyplývající z nařízení č. 555/2008 samotného (1) a meze vyplývající ze základních práv – konkrétně práva na vlastnictví a práva na nedotknutelnost obydlí (2).
1. Meze vyplývající z nařízení č. 555/2008
76.
Zaprvé tak jako v mnoha dalších oblastech, v kterých EU nařizuje implementaci a prosazování unijního práva na vnitrostátní úrovni (
19
), a také v kontextu nařízení č. 555/2008, jak jasně stanoví jeho článek 76, kontroly musí být účinné, přiměřené a odrazující. Jak se nicméně snažím vysvětlit v předcházející části tohoto stanoviska, „účinné“ neznamená, že „je možné cokoliv“ v rozporu se zásadou zákonnosti (
20
).
77.
Zadruhé čl. 80 odst. 2 nařízení č. 555/2008 pravděpodobně stanoví právo být vyslechnut (přestože omezené). Článek 80 odst. 1 nařízení uvádí, že o každé kontrole na místě se vyhotoví zpráva o kontrole, která umožní přezkoumání podrobností provedených kontrol. Zpráva musí obsahovat řadu údajů, jako přítomné osoby, ověření, zda byla daná plocha řádně udržována v případě režimu klučení, zda bylo dáno předběžné upozornění, a pokud ano, v jaké lhůtě. Podle článku 80 odst. 2 nařízení jsou-li zjištěny rozpory mezi informacemi uvedenými v žádosti a skutečnou situací zjištěnou v průběhu kontroly na místě, obdrží pěstitel jedno vyhotovení zprávy o kontrole a má možnost ji podpisem potvrdit, dříve než příslušný orgán vyvodí závěry.
78.
Lze se ptát, co přesně znamená „možnost ji podpisem potvrdit“, ale je jasné, že žadatel o podporu má právo být informován o negativních skutkových zjištěních vyplývajících z kontroly na místě. Kromě toho vzhledem k tomu, že k tomu všemu má dojít, dříve než příslušný orgán vyvodí závěry ze zjištění vztahující se k jeho konečnému rozhodnutí, je jen logické, že žadateli má být dána možnost napadnout nepříznivá skutková zjištění příslušného orgánu.
79.
Článek 80 odst. 2 nařízení č. 555/2008 se v tomto kontextu jeví jako zvláštní vyjádření práva být vyslechnut, které je součástí obecné zásady práva na obhajobu. V souladu s ustálenou judikaturou „podle uvedené zásady musí být osobám, kterých se týkají rozhodnutí významně ovlivňující jejich zájmy, umožněno se užitečně vyjádřit ke skutečnostem, na kterých správní orgán zamýšlí založit své rozhodnutí. Tato povinnost přísluší správním orgánům členských států při přijímání rozhodnutí, která spadají do rozsahu působnosti unijního práva, i když použitelná právní úprava Unie takovou formální náležitost výslovně nestanoví“ (
21
).
80.
Je záležitostí členských států, jak přesně bude toto právo být vyslechnut realizováno v rámci vnitrostátního řízení. Je jistě možné zprávu pěstiteli vína poskytnout několik dní po kontrole. Tato varianta by nevyžadovala přítomnost pěstitele vína v průběhu kontroly, ale vyžadovala by, aby příslušný orgán vyčkal s vyvozením závěrů z této zprávy do té doby, než ji žadatel podepíše. Je stejně tak možné, aby členské státy zajistily dodržování práva být vyslechnut už v dřívější fázi, zejména během samotné kontroly nebo přesněji bezprostředně po jejím provedení. Bylo by jistě rozumné – a možná dokonce efektivnější – umožnit pěstiteli vína, aby byl kontrole přítomen, a na konci prohlídky ho požádat o podpis zprávy. Za tímto účelem by bylo logické, aby kontrolující pracovník požádal pěstitele vína vzhledem k tomu, že bude přítomen, o jeho předchozí výslovný souhlas se vstupem na pozemek.
81.
Nicméně žádná taková povinnost není v nařízení č. 555/2008 výslovně uvedena. Je proto na vnitrostátním právu, aby dalo právu být vyslechnut takovou podobu, jakou uzná za vhodnou. V každém případě musí členské státy zajistit, aby v případě rozporů mezi informacemi v žádosti a skutečným stavem zjištěným během kontroly na místě měl pěstitel vína účinné právo být vyslechnut, dříve než bude přijato jakékoli formální rozhodnutí, které se ho dotýká. Za tímto účelem musí zpráva o kontrole obsahovat všechny nezbytné informace, popsané v článku 80 odst. 1 nařízení, což musí posoudit předkládající soud.
2. Meze vyplývající ze základních práv
82.
Nařízení č. 555/2008 nechává na členských státech, aby rozhodly, jak mají být prováděny kontroly na místě, pokud jde o podmínky vstupu na soukromé pozemky, konkrétně zda je ve vztahu k danému druhu pozemku (oplocený, či neoplocený) vyžadován výslovný souhlas pěstitele vína. Protože unijní právo neposkytuje dostatečný právní základ ke vstupu na pozemky bez souhlasu, není už nezbytné zkoumat třetí otázku z hlediska souladu článků 76, 78 a 81 nařízení se zásadou nedotknutelnosti obydlí. Třetí otázka vlastně předpokládá kladnou odpověď na první otázku, což není odpověď, kterou zastávám v tomto stanovisku.
83.
Otázka základních práv jako omezení způsobu, jakým mají být kontroly na místě prováděny, však zůstává částečně relevantní z jiného úhlu, protože unijní právo ukládá meze autonomie členských států v souvislosti se stanovením podmínek pro vstup na soukromé pozemky. Právě s ohledem na tento aspekt se v této závěrečné části k těmto omezením stručně vyjádřím.
84.
Ve své třetí otázce uvádí předkládající soud pouze základní právo na nedotknutelnost obydlí (článek 7 Listiny). Nicméně ještě jedno právo je v tomto případě potenciálně relevantní: právo na vlastnictví (čl. 17 odst. 1 Listiny).
85.
Podle článku 51 odst. 1 Listiny jsou ustanovení Listiny určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. V projednávaném případě není pochyb, že členské státy při provádění kontrol výslovně požadovaných nařízením č. 555/2008 jednají v oblasti působnosti unijního práva. Základní práva EU, zejména Listina a obecné zásady unijního práva, se tak na projednávaný případ použijí.
86.
Tento závěr se nezmění proto, jak argumentovala francouzská vláda, že rationae temporis by Listina nebyla formálně použitelná na skutkové okolnosti případu. Listina do značné míry, rozhodně pokud jde o právo na vlastnictví a nedotknutelnost obydlí, představuje pouhou kodifikaci základních práv, která už jsou uznávaná jako obecné zásady unijního práva (
22
). Listina tak může být vodítkem v projednávaném případě, jelikož je možné se na ni odvolávat pro účely výkladu, přestože v rozhodné době ještě nebyla účinná (
23
).
87.
Ze stejného důvodu je nepodstatné, že předkládající soud ve svém rozhodnutí neodkazuje na Listinu, ale na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv (dále jen „Úmluva“). Podle článku 52 odst. 3 Listiny, pokud Listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená Úmluva – to nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu. Protože nedotknutelnost obydlí a právo na vlastnictví jsou chráněny podle unijního práva i podle Úmluvy, jsou Úmluva a judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) pro účely projednávané věci přirozeně relevantní (
24
).
88.
Pokud jde o právo na vlastnictví, ze tří druhů potenciálních zásahů do tohoto práva je pravděpodobné, že by v úvahu mohlo případně přicházet pokojné užívání vlastnictví (
25
). Takové úvahy by měl přirozeně činit vnitrostátní soud, ale je velmi pravděpodobné, že neoprávněný vstup na neoplocené soukromé pozemky za účelem provedení těchto kontrol bez nutného oprávnění podle vnitrostátního práva, ale i bez způsobení škody na majetku by pravděpodobně nezaložil porušení základních práv. Takový zásah by byl zřejmě ospravedlnitelný, protože by bylo nepravděpodobné, že by šel nad rámec toho, co je nezbytné k účinnému provedení kontrol. Přestože je potenciálně ilegální, je velmi nepravděpodobné, že by takový způsob provádění kontrol zakládal porušení základního práva na vlastnictví.
89.
Naopak – a v souvislosti s druhou otázkou – pokud jsou dotčené pozemky oplocené, zakládal by vstup na soukromé pozemky bez souhlasu pěstitele vína závažnější zásah do práva na vlastnictví, protože by efektivně představoval vloupání. Záleželo by na skutkových okolnostech konkrétního případu, ale obecně se jeví jako daleko méně pravděpodobné, že by takový zásah mohl být ospravedlněn.
90.
Pokud jde o nedotknutelnost obydlí, je pravda, že ESLP po léta postupně rozšiřoval pojem „obydlí“ tak, že zahrnuje i některé obchodní prostory jako profesní kanceláře nebo pobočky (
26
). Zdá se však, že v poslední době tento vývoj narazil na přirozené meze ve věcech Leveau a Fillon (
27
) a Chamidov (
28
).
91.
Věc Leveau a Fillon se týkala vstupu úředníka na farmu prasat, aby se ujistil, jestli zemědělci postupují v souladu s předpisy vztahujícími se na tuto činnost. ESLP rozhodl, že farmy prasat nelze zahrnovat do pojmu „obydlí“. ESLP dále zdůraznil, že význam slova „obydlí“ by neměl být překroucen a odporovat zdravému rozumu (
29
). Ve věci Chamidov ESLP odmítl, že by také průmyslové prostory, jako jsou mlýny, pekárny a skladovací prostory, spadaly pod pojem „obydlí“ pro účely článku 8 Úmluvy.
92.
Soudní dvůr v návaznosti na rozhodnutí ESLP rovněž v souvislosti s neohlášenými prohlídkami uznal, že ochrana obydlí může být rozšířena na obchodní prostory (
30
). Soudní dvůr také výslovně uznal, že „základní právo na nedotknutelnost obydlí“ představuje obecnou zásadu unijního práva „která je nyní vyjádřena v článku 7 Listiny, jemuž odpovídá článek 8 EÚLP“ (
31
).
93.
Z aktuálně platné judikatury tak lze dovodit, že kromě zjevně soukromého příbytku jakéhokoliv druhu, existuje druhá kategorie „obydlí“, která zahrnuje i určité druhy obchodních prostor. Druhá kategorie je nicméně omezena na místa, kde se mísí soukromý a profesní život dotčených osob takovým způsobem, že není možné mezi nimi účinně rozlišovat. Jednoduše řečeno ochrana byla zatím rozšířena na povolání „bílých límečků“ – na osoby prakticky žijící ve svých kancelářích, kde se rovněž odehrává značná část jejich soukromého života.
94.
Naopak pouhé výrobní prostory, ať už průmyslové nebo zemědělské, kde nedochází k mísení profesního a soukromého života, lze těžko považovat za „obydlí“. V žádném případě nechci zpochybňovat blízký, téměř intimní vztah, který může mít pěstitel vína ke své vinici. Přesto výše popsaná logika, jež vedla k omezenému rozšíření pojmu „obydlí“ na některé obchodní prostory, se zkrátka v případě neoplocených výrobních prostor, jako jsou vinice, neuplatní. Kromě toho s ohledem na logiku a účel pojmu „obydlí“ v souvislosti s jeho ochranou podle článku 7 Listiny nevidím důvod pro další rozšiřování tohoto pojmu.
95.
Z těchto důvodů nemám za to, že by neoplocená vinice mohla být kvalifikována jako součást pojmu „obydlí“, pokud samozřejmě v konkrétním případě nejsou dány další skutkové okolnosti odůvodňující jiný závěr, jako například skutečnost, že dotčená vinice bezprostředně přiléhá k soukromému obydlí nebo kanceláři osoby (
32
).
V. Závěry
96.
Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky Conseil d’État (Státní rada, Francie) následovně:
„Ustanovení článků 76, 78 a 81 nařízení Komise (ES) č. 555/2008 ze dne 27. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem, pokud jde o programy podpory, obchod se třetími zeměmi, produkční potenciál a kontroly v odvětví vína, nelze vykládat v tom smyslu, že umožňují zaměstnancům, kteří provádějí kontroly na místě, vstoupit na pozemky zemědělského podniku, ať už oplocené, či nikoliv, ačkoli neobdrželi souhlas pěstitele vína, za předpokladu, že takový souhlas je pro dotčený druh pozemku vyžadován vnitrostátním právem. Je záležitostí vnitrostátního práva, aby v rámci mezí vyplývajících z unijního práva, zejména dodržování základních práv, stanovilo, jak lze vstoupit na pozemky za účelem provedení kontrol na místě, a určilo, jak mají být tyto kontroly prováděny.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Nařízení ze dne 27. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem, pokud jde o programy podpory, obchod se třetími zeměmi, produkční potenciál a kontroly v odvětví vína (Úř. věst. 2008, L 170, s. 1).
(
3
) – Nařízení Rady o společné organizaci trhu s vínem, o změně nařízení (ES) č. 1493/1999, (ES) č. 1782/2003, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 3/2008 a o zrušení nařízení (EHS) č. 2392/86 a (ES) č. 1493/1999 (Úř. věst. 2008, L 148, s. 1).
(
4
) – Například ve francouzštině „de manière inopinée“, v italštině „senza preavviso“, v němčině „unangekündigt“, ve španělštině „sin previo aviso“ a v češtině „bez ohlášení“.
(
5
) – Viz v souvislosti s dalším nařízením týkajícím se programů podpory pro zemědělce rozsudek ze dne 16. června 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, bod 32).
(
6
) – Nařízení Rady ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. 2003, L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
(
7
) – Rozsudek ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise (46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, bod 31).
(
8
) – Zajisté v případě, kdy jsou dotčené pozemky neoplocené. Druhá otázka předkládajícího soudu se však týká oplocených pozemků. Je navíc myslitelná řada jiných scénářů, jako hypotetická situace pozemku (ať už oploceného, či nikoliv), na kterém je také obydlí, a tedy i bydliště pěstitele vína. Takové scénáře by pak byly mnohem bližší nařízení č. 1/2003.
(
9
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.
(
10
) – S ohledem na poměrně velké sankce již obsažené v nařízení – viz níže bod 71.
(
11
) – Rozsudky ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise (46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, bod 19), a ze dne 22. října 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 27).
(
12
) – Jako jasný kontrast, pokud jde o postoj, lze uvést například rozsudek ze dne 9. listopadu 2010, Volker a Markus Schecke a Eifert (C‑92/09 a C‑93/09, EU:C:2010:662). V tomto případě Soudní dvůr zjevně nepřesvědčily argumenty, že vzhledem k tomu, že se jedná o čerpání finančních prostředků EU, měla by být dána maximální transparentnost a přístup k informacím o příjemcích prostředků ze zemědělských fondů EU, což ospravedlňuje poskytnutí více informací, než předvídá napadené nařízení Komise.
(
13
) – Viz článek 81 odstavec 4 nařízení č. 555/2008.
(
14
) – Článek 78 odst. 1 nařízení č. 555/2008 byl nahrazen článkem 31 odst. 2 prováděcího nařízení Komise (EU) 2016/1150 ze dne 15. dubna 2016, kterým se stanoví pravidla pro uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013, pokud jde o vnitrostátní programy podpory v odvětví vína (Úř. věst. 2016, L 190, s. 23). Toto ustanovení je projevem značné změny postoje, protože už neplatí, že kontroly na místě jsou neohlášené vzhledem k tomu, že tato první věta z ustanovení zmizela. Místo toho může být nyní kontrola oznámena 14 dní předem.
(
15
) – Viz výše body 40 až 42 tohoto stanoviska.
(
16
) – Nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. 1999, L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391), nařízení Komise (ES) č. 796/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (Úř. věst. 2004, L 141, s. 18; Zvl. vyd. 03/44, s. 243).
(
17
) – Viz rozsudky ze dne 16. června 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, bod 27), a ze dne 24. května 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, body 33 a 34).
(
18
) – Rozsudek ze dne 16. června 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, bod 30).
(
19
) – Viz například rozsudky ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, bod 32), ze dne 16. července 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, bod 25), a ze dne 11. listopadu 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, bod 45).
(
20
) – V tomto smyslu viz také nedávný rozsudek ze dne 5. prosince 2017, M. A. S. a M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, body 51 až 58).
(
21
) – Rozsudky ze dne 22. října 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, bod 38); ze dne 17. prosince 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, bod 84), a ze dne 9. listopadu 2017, Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, bod 26).
(
22
) – K právu na vlastnictví viz např. rozsudky ze dne 14. května 1974, Nold v. Komise (4/73, EU:C:1974:51, body 12 až 14), a ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada (C‑280/93, EU:C:1994:367, bod 78); k právu na nedotknutelnost obydlí viz např. rozsudek ze dne 21. září 1989, Hoechst v. Komise (46/87 a 227/88, EU:C:1989:337, bod 17).
(
23
) – Odkazy na Listinu už před jejím vstupem v platnost viz např. v rozsudcích ze dne 18. prosince 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, bod 91); ze dne 14. února 2008, Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, bod 48), a ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C‑402/05 P a C‑415/05 P, EU:C:2008:461, bod 335).
(
24
) – V tomto směru viz rozsudky ze dne 18. června 2015, Deutsche Bahn a další v. Komise (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, bod 20), a ze dne 13. června 2017, Florescu a další (C‑258/14, EU:C:2017:448, bod 49).
(
25
) – Rozsudek ze dne 13. prosince 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, bod 19). Pro další příklady zásahů do práva na vlastnictví viz například případ související s hospodářskou ztrátou, rozsudky ESLPESLP ze dne 29. listopadu 1991, Pine Valley Developments Ltd a další v. Irsko (CE:ECHR:1991:1129JUD001274287), a ze dne 23. ledna 2003, Kienast v. Rakousko (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994). K dalším okolnostem vztahujícím se k francouzským předpisům umožňujícím vstup na soukromé pozemky za účelem lovu viz rozsudek ESLP ze dne 29. dubna 1999, Chassagnou a další v. Francie (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
) – Rozsudky ESLP ze dne 16. prosince 1992, Niemietz v. Německo (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088) týkající se prohlídky advokátní kanceláře, a ze dne 16. dubna 2002, Société Colas Est v. Francie (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197) o prohlídkách centrál a poboček společností provedených bez soudního povolení.
(
27
) – Rozhodnutí ESLP ze dne 6. září 2005, Leveau a Fillon v. Francie (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
28
) – Rozsudek ESLP ze dne 15. listopadu 2007, Chamidov v. Rusko (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801).
(
29
) – Rozhodnutí ESLP ze dne 6. září 2005, Leveau a Fillon v. Francie (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
30
) – Rozsudek ze dne 22. října 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 29).
(
31
) – Rozsudek ze dne 18. června 2015, Deutsche Bahn a další v. Komise (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, bod 19).
(
32
) – Obdobně viz např. rozsudek ze dne 7. června 2007, Guţu v. Moldávie (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, § 65), kde bylo rozhodnuto, že neoprávněný vstup policistů do prostor žadatelky – na její předzahrádku – znamenal zásah do jejího práva na nedotknutelnost obydlí.