61999CC0114_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente procedimiento prejudicial fue iniciado ante este Tribunal de Justicia por la cour administrative d'appel de Nancy (Francia). Dicho órgano jurisdiccional plantea una cuestión de interpretación del artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas. En el procedimiento principal se enfrentan la empresa Roquette Frères SA (en lo sucesivo, «demandante») y, como parte demandada, la Office national interprofessionnel des céréales (en lo sucesivo, «ONIC»). El litigio entre las partes del procedimiento principal tiene por objeto el derecho al pago de restituciones a la exportación por la venta a Austria de jarabe de glucosa, que en ese país se transformaba, en particular, en penicilina, y volvía a importarse en la Comunidad -al menos parcialmente- bajo la forma de este nuevo producto. En la época de autos, la República de Austria aún no pertenecía a la Comunidad Europea.
II. Hechos
2. Entre el 1 y el 7 de marzo de 1990, la demandante efectuó un total de nueve exportaciones de jarabe de glucosa a Austria. Por estas exportaciones, se le concedieron restituciones a la exportación por un importe total de 254.179,82 FRF mediante el pago anticipado por parte de la ONIC. La ONIC es el organismo nacional competente para la ejecución de las disposiciones comunitarias. La demandante había prestado una fianza por importe del 115 % de las restituciones, es decir, de 292.306,79 FRF.
3. Mediante escrito de 16 de marzo de 1990, la ONIC informó a la demandante de que, con arreglo a las instrucciones del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, debía aportar una prueba del despacho al consumo del jarabe de glucosa exportado a Austria. Según dicho escrito, posteriormente se le exigiría la prueba del despacho al consumo de las exportaciones por las que ya se habían pagado las restituciones a la exportación.
4. La demandante no pudo aportar la prueba exigida, ya que el jarabe de glucosa objeto de litigio había sido utilizado para la fabricación de otros productos en el marco de un régimen aduanero equivalente al tráfico de perfeccionamiento activo. En consecuencia, no se cumplieron las formalidades aduaneras para el despacho al consumo de las mercancías, que en todo caso constituyen la prueba de la importación de las mercancías. No se discute que las importaciones de jarabe de glucosa de que se trata fueron utilizadas, al menos en su mayor parte, para la fabricación de penicilina. Este producto final fue reexportado -al menos parcialmente- a la Comunidad.
5. Dado que, por tanto, la demandante no pudo aportar la prueba del «consumo» de las mercancías en el mercado austriaco que se le exigía, la ONIC se negó a liberar la fianza.
6. Por su parte, la ONIC estimó que estaba obligada a tomar dicha decisión en virtud de las instrucciones internas recibidas de la Comisión. Ya mediante telex de 26 de enero de 1990 se advirtió al organismo nacional de que era de temer que se produjeran prácticas fraudulentas en el marco de la exportación de jarabe de glucosa al amparo de la concesión de restituciones a la exportación y la posterior importación de un producto elaborado obtenido de la transformación de aquél. En un télex de la Dirección General competente de 24 de julio de 1990, la Comisión sostenía que, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento nº 3665/87, la aportación de la prueba del despacho al consumo de las mercancías era un requisito para tener derecho al pago de restituciones a la exportación. En dicho telex, se instaba a los organismos nacionales a exigir la devolución de las restituciones a la exportación abonadas en el marco de las operaciones descritas. No obstante, se indicaba que ello tan sólo era aplicable en los casos en que las formalidades aduaneras de exportación se hubieran efectuado con posterioridad al 1 de marzo de 1990, ya que, en virtud de la comunicación de la Comisión de 26 de enero de 1990, a partir de dicha fecha un operador económico diligente ya no podía ignorar la incertidumbre sobre su derecho a las restituciones.
7. De un fax de la Comisión de 12 de julio de 1993 se desprende que la Administración nacional había recibido instrucciones, mediante telex de la Comisión de 14 de agosto de 1990 -que no figura en los autos del procedimiento seguido ante este Tribunal- de supeditar la concesión de restituciones a la exportación por el jarabe de glucosa exportado a Austria al despacho al consumo de las mercancías. Por lo demás, en ese ya citado télex de 12 de julio de 1993 la Comisión levantó las medidas que había adoptado anteriormente endureciendo las condiciones para la concesión de restituciones a la exportación por el jarabe de glucosa exportado a Austria, no sin señalar que la exportación de jarabe de glucosa a los Estados de la AELC, donde las mercancías eran transformadas en ácido cítrico al amparo del régimen de perfeccionamiento activo e importadas en la Comunidad bajo dicha forma con arancel nulo, provistas del certificado de acompañamiento EUR 1, era plenamente legal.
8. Por su parte, la ONIC había comunicado a la demandante, mediante escrito de 16 de marzo de 1990, antes citado, que la prueba del despacho al consumo se exigía con el fin de justificar la solicitud de pago de restituciones a la exportación por las exportaciones de jarabe de glucosa a Austria. La demandante interpuso un recurso contra la negativa a liberar la fianza correspondiente a las entregas efectuadas con anterioridad a dicha comunicación.
9. En primera instancia se estimaron parcialmente las pretensiones del recurso. Actualmente, el procedimiento está pendiente de resolución en apelación ante el órgano jurisdiccional remitente. A juicio del órgano jurisdiccional remitente, la resolución del presente asunto depende de la interpretación de los requisitos jurídico-materiales que deben cumplir las exportaciones para poder beneficiarse de las restituciones controvertidas. Según afirma, dichos requisitos no se desprenden claramente de las disposiciones vigentes en el momento de autos, toda vez que fueron objeto de sucesivas instrucciones de la Comisión contradictorias entre sí.
10. El órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Las disposiciones vigentes el 1 de marzo de 1990, y en particular el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, en la medida en que establece como condición para el pago de la restitución a la exportación "[...] que el producto [haya] sido efectivamente puesto en el mercado del tercer país de importación en su estado natural [...]", permitían al organismo encargado del control (en el presente caso, la ONIC) cuestionar el derecho a restitución del proveedor, por la mera razón de que su cliente extranjero había utilizado la mercancía entregada para elaborar otro producto, que a su vez podía reexportarse a otros Estados miembros de la Comunidad Económica Europea?»
11. Intervinieron en la fase escrita del procedimiento la demandante, la ONIC y la Comisión. Asistieron a la vista la demandante, el Gobierno francés y la Comisión. Me referiré a las alegaciones de las partes en el marco de la apreciación jurídica.
III. Normativa pertinente
12. Entre las disposiciones pertinentes del Reglamento nº 3665/87, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación para los productos agrícolas, el artículo 4 tiene el siguiente tenor:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 5 y 16 el pago de la restitución estará supeditado a la presentación de la prueba de que los productos respecto de los cuales se haya aceptado la declaración de exportación, han salido, sin transformar, del territorio aduanero de la Comunidad, a más tardar, en un plazo de 60 días a partir de dicha aceptación.
[...]»
13. En la exposición de motivos del Reglamento se indicaba que determinadas exportaciones podían dar lugar a abusos y que, con objeto de evitar dichos abusos, debía supeditarse el pago de la restitución, además de a la aportación de la prueba a la que se hace referencia precisamente en el artículo 4, en el sentido de que el producto había sido exportado de la Comunidad, también la prueba de que el producto había sido importado en un país tercero y, en su caso, efectivamente comercializado en dicho país. En el artículo 5, apartado 1, letras a) y b), se mencionan dos posibles casos de «duda». El artículo 5 tiene el siguiente tenor:
«1. El pago de la restitución diferenciada o no diferenciada estará supeditado, además de a la condición de que el producto haya salido del territorio aduanero de la Comunidad, a la condición de que el producto haya sido importado, salvo que haya perecido durante el transporte por motivos de fuerza mayor, en un tercer país, y, en su caso, en un tercer país determinado, en los doce meses siguientes a la fecha de la declaración de exportación:
a) cuando existan dudas graves en cuanto al destino real del producto,
o
b) cuando exista la posibilidad de que el producto pueda ser reintroducido en la Comunidad a consecuencia de la diferencia entre el importe de la restitución aplicable al producto exportado y el importe de los derechos de importación aplicables a un producto idéntico en la fecha de aceptación de la declaración de exportación.
No obstante, se podrán conceder plazos suplementarios en las condiciones previstas en el artículo 47.
Las disposiciones del apartado 3 del artículo 17 y del artículo 18 serán aplicables en los casos contemplados en el párrafo primero.
Además, los servicios competentes de los Estados miembros podrán exigir medios de prueba suplementarios que demuestren, a satisfacción de las autoridades competentes, que el producto ha sido efectivamente puesto en el mercado del tercer país de importación en su estado natural.
2. [...]
Cuando existan serias dudas acerca del destino real de los productos, la Comisión podrá pedir a los Estados miembros que apliquen las disposiciones del apartado 1.
3. [...]»
14. El artículo 16 se encuentra en la sección 2 del Reglamento, que lleva por título «Restitución diferenciada». Dicha disposición tiene el siguiente tenor:
«1. En caso de diferenciación del tipo de la restitución según el destino, el pago de la restitución estará supeditado a las condiciones suplementarias establecidas en los artículos 17 y 18.
2. Cuando, para todos los destinos, sea aplicable un único tipo de restitución el día de la fijación anticipada de la restitución y exista una cláusula de destino obligatorio, tal situación se considerará como una diferenciación del tipo según el destino si el tipo de la restitución en vigor el día de la aceptación de la declaración de exportación fuese inferior al tipo fijado por anticipado ajustado, en su caso, en la fecha de dicha aceptación.»
15. El artículo 17, apartado 3, tiene el siguiente tenor:
«El producto se considerará importado cuando se hayan cumplido las formalidades aduaneras de despacho a consumo en el tercer país.»
16. El artículo 18, modificado mediante el Reglamento (CEE) nº 354/90 de la Comisión, de 9 de febrero de 1990, contiene, tanto en su versión original como en la versión vigente en la época de autos, una lista de las modalidades de aportación de la prueba del cumplimiento de las formalidades aduaneras de despacho a libre práctica.
IV. Alegaciones de las partes
1. La demandante
17. La demandante observa, remitiéndose a las disposiciones pertinentes, que en los casos de restituciones a la exportación no diferenciadas el derecho a la restitución nace, en principio, en el momento de la exportación de la mercancía. Según afirma, este principio está consagrado en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento. En cambio, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento establece, en el caso de que concurran las circunstancias descritas en las letras a) y b) del mismo, un requisito adicional para tener derecho a la restitución, consistente en la importación de las mercancías en un país tercero. Así pues, cuando se trata de una restitución a la exportación no diferenciada, la prueba relativa a la comercialización para el consumo de las mercancías en un país tercero a efectos del artículo 5, apartado 1, párrafos tercero y cuarto, del Reglamento tan sólo puede exigirse cuando sean de temer prácticas fraudulentas en el sentido del artículo 5, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento, esto es, cuando
a) existan dudas sobre el destino real del producto, es decir, cuando la exportación de las mercancías de la Comunidad sea dudosa, o cuando
b) a consecuencia de la diferencia entre el importe de la restitución y el importe de los derechos de importación -es decir, de circunstancias no imputables al exportador- haya que temer exportaciones ficticias seguidas de reimportaciones con el único objeto de reclamar la diferencia entre ambos importes.
A este respecto, procede considerar que este último supuesto tan sólo se refiere a las restituciones y derechos de importación sobre productos idénticos. Según la demandante, la importación en la Comunidad de mercancías que sean el resultado de una transformación de productos anteriormente exportados por los que se hayan concedido restituciones no está contemplada en dicha disposición.
18. La demandante alega que la negativa de la ONIC a liberar la fianza controvertida se debe, sin lugar a dudas, a las comunicaciones de la Comisión, que, sin embargo, en sí mismas no constituyen una base jurídica apropiada para la decisión controvertida. Según afirma, para comprobar la legalidad de la actuación de la ONIC debe aplicarse directamente el artículo 5 del Reglamento. En la medida en que dicho artículo 5 contiene una excepción a la norma según la cual el derecho a la restitución nace en el momento en que las mercancías salen del territorio aduanero de la Comunidad, procede efectuar una interpretación estricta, conforme al principio de proporcionalidad, en cuyo caso corresponde al órgano nacional aportar la prueba de la existencia de circunstancias particulares.
19. Según la demandante, en el presente caso no se cumplen dichos requisitos. Sostiene que ni existieron dudas sobre el destino de la glucosa, ni existió el riesgo de reimportación de un producto idéntico. La exigencia de la Comisión de una prueba de despacho al consumo de las mercancías, por existir el riesgo de importación en la Comunidad con arancel nulo de los productos transformados procedentes de un Estado AELC, no encuentra ningún sustento en el artículo 5 del Reglamento. El simple examen del artículo 5 del Reglamento permite responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que el derecho a una restitución a la exportación no puede cuestionarse por el hecho de que el comprador extranjero de las mercancías fabrique un producto que, a su vez, puede ser exportado a Estados miembros de la Comunidad.
20. Según la demandante, esta conclusión, basada en la interpretación literal del artículo 5 del Reglamento, se ve confirmada por la finalidad perseguida por dicha disposición. La misma pretende luchar contra el fraude, y tiene por objeto evitar el pago de restituciones a la exportación por mercancías que no lleguen a exportarse realmente o que vuelvan a introducirse en la Comunidad. Desde esta perspectiva, cabe defender una interpretación amplia del concepto de «producto idéntico» a efectos del artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento, de modo que, en su caso, comprenda aquellos productos que únicamente han sido objeto de una transformación insuficiente o simulada. A este respecto, el criterio de distinción podría ser si se trata de una transformación sustancial o irreversible. En este contexto, tampoco desempeña ningún papel el régimen aduanero -por ejemplo, de tráfico de perfeccionamiento activo- bajo el que se transformaron las mercancías.
21. En el caso de que, en contra de la tesis defendida por la demandante, se aplicara el artículo 5 del Reglamento, se plantea la cuestión de cuáles son los medios de prueba adecuados para acreditar la existencia de una transformación sustancial. A este respecto, deberían ser igualmente suficientes el documento acreditativo de una medida de tráfico de perfeccionamiento activo, una certificación del pago de los derechos de aduana o cualquier otro documento de los contemplados en el artículo 18 del Reglamento. Según la demandante, esta concepción es acorde con el régimen comunitario de restituciones, cuyo objetivo consiste en ofrecer los productos comunitarios en el mercado mundial a precios competitivos.
22. La demandante se remite asimismo al régimen aplicable a los productos amiláceos para ilustrar la diferencia entre una transformación sustancial y una transformación reversible. Según sostiene, no cabe duda, por tanto, de que la transformación del jarabe de glucosa en penicilina, ácido cítrico o goma de xanteno debe considerarse como una transformación irreversible.
23. Para concluir, la demandante se refiere a la nueva codificación del Reglamento nº 3665/87 efectuada mediante el Reglamento (CE) nº 800/1999. El artículo 20 de este último sustituye al artículo 5 del Reglamento nº 3665/87. En él se recogen los supuestos regulados en este último, si bien ampliándolos expresamente al caso de la reimportación en la Comunidad de las mercancías sin haber sido objeto de una «elaboración o de una transformación sustancial». La demandante sostiene la tesis de que el nuevo Reglamento regula expresamente algo que ya se indicaba en el artículo 5 del Reglamento nº 3665/87.
2. La ONIC
24. La ONIC sostiene que la prueba de la importación de una mercancía puede exigirse en cualquier momento anterior al pago de la restitución, y debe aportarse demostrando el despacho al consumo de las mercancías en el país tercero de importación.
25. La ONIC reformula la cuestión que a su juicio debe responderse del siguiente modo:
¿Puede cuestionarse el derecho a restitución a la exportación por el hecho de que el cliente extranjero utilice la mercancía entregada para elaborar un producto que puede reexportarse a otros Estados miembros de la Comunidad Europea? En opinión de la ONIC, procede responder afirmativamente a esta cuestión. A su juicio, el derecho a la restitución a la exportación implica que el producto debe haber salido necesariamente del territorio aduanero de la Comunidad. Este requisito no se cumple cuando el producto vuelve a introducirse en el territorio comunitario, aunque sea transformado. De hecho, los productos exportados de la Comunidad y después reimportados en ella están exentos de cualquier derecho de aduana.
26. Además, la demandante sostiene que las disposiciones pertinentes exigen que el producto haya salido del territorio comunitario en su estado natural y que haya llegado al mercado del país tercero en ese mismo estado. Dicho requisito no se cumple cuando el producto se vuelve a introducir en la Comunidad en un nuevo estado, aunque ello sea consecuencia de una transformación. El despacho al consumo en su estado natural debe entenderse en el sentido de que el producto se utiliza en el país tercero de importación. A su vez, esta utilización significa que, aunque sea transformado, el producto se pone a libre práctica en el mercado del país de destino. Esto no se cumple cuando el producto regresa al mercado de la Comunidad Europea en otro estado.
3. El Gobierno francés
27. El Gobierno francés no aportó ningún escrito a los autos del presente procedimiento, si bien expuso sus tesis en la vista.
28. La representante del Gobierno francés señaló, en relación con la naturaleza de la restitución, que, en la medida en que se trate de restituciones a la exportación no diferenciadas, deben pagarse cuando haya constancia de que el producto ha sido exportado de la Comunidad. La exigencia de pruebas suplementarias debe ir precedida de la sospecha o la comprobación de la existencia de un abuso. A su juicio, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el objetivo de la autorización concedida a los Estados miembros para exigir pruebas complementarias antes del abono de las restituciones es evitar abusos.
29. A este respecto, el Gobierno francés se remite asimismo a la nueva versión del Reglamento nº 3665/87 que establece el Reglamento nº 800/1999 -el artículo 15, apartado 2, ya había sido añadido por el Reglamento mediante el Reglamento (CE) nº 313/97- y, especialmente, a su artículo 20, que se encuentra al inicio de la sección 3 del Reglamento, titulada «Medidas específicas de protección de los intereses financieros de la Comunidad». También el objetivo de este Reglamento consiste en evitar los abusos. Según el Gobierno francés, dicha disposición es más precisa y más exhaustiva que el artículo 5 del Reglamento nº 3665/87. Habida cuenta de estas restricciones y de la razón de existir de la disposición, el Gobierno francés considera que debe partirse de la base de que el mero hecho de que la mercancía exportada haya servido para la fabricación de otro producto que pueda reimportarse en Estados miembros de la Comunidad no es suficiente para cuestionar las restituciones a la exportación.
30. Además, el Gobierno francés formuló observaciones sobre los procedimientos de cooperación entre la Comisión y los organismos nacionales. Según explica, aunque no produjeran efectos jurídicos vinculantes, no cabe duda de que las comunicaciones de la Comisión a la ONIC eran suficientes para determinar la actitud de dicho organismo, ya que, de lo contrario, podía haber sucedido que, en el marco de la liquidación de gastos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria, aquél no hubiera estado en condiciones de demostrar la existencia de una autorización para la concesión de restituciones a la exportación. En última instancia, el Gobierno francés considera que corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar las circunstancias exactas de la operación comercial concreta de que se trata. El Gobierno francés propone responder de forma negativa, en la forma ya indicada, a la pregunta planteada a este Tribunal de Justicia, toda vez que corresponde en cada caso al Juez nacional decidir, en función de las circunstancias de hecho, si concurren todos los requisitos para tener derecho a restituciones a la exportación.
4. La Comisión
31. La Comisión considera que las autoridades francesas exigieron pruebas complementarias de la exportación de las mercancías a Austria basándose en el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, letra b), del Reglamento, en relación con el párrafo cuarto de esa misma disposición, es decir, debido a la existencia de un riesgo de reimportación del producto en la Comunidad. En cuanto al destino real de las mercancías, la Comisión considera que los autos no permiten ninguna duda seria al respecto.
32. La Comisión prosigue afirmando que el artículo 4, apartado 1, párrafo cuarto, con arreglo al cual las autoridades competentes «podrán» exigir, «además», medios de pruebas suplementarios, tan sólo se aplica en casos extraordinarios caracterizados por sospechas más fuertes.
33. A juicio de la Comisión, la estructura de la disposición implica una distinción gradual entre su párrafo tercero y su párrafo cuarto por lo que respecta a la intensidad del riesgo de fraudes que exista en cada caso concreto. Este mayor grado de riesgo no existe en el presente caso. En consecuencia, procede examinar el caso en el marco del párrafo tercero de la disposición, con arreglo al cual la prueba de la comercialización para el consumo debe aportarse mediante los documentos aduaneros.
34. Para tener derecho a restituciones a la exportación, deben cumplirse las disposiciones del artículo 4, apartado 1, y del artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 3665/87. Mientras que en el presente caso la salida de las mercancías del territorio aduanero de la Comunidad no plantea problemas, el criterio relativo a la importación en un país tercero resulta problemático, en la medida en que por importación deba entenderse el cumplimiento de las formalidades aduaneras. En efecto, dicha prueba no es posible en el caso de las mercancías sometidas al régimen aduanero especial del tráfico de perfeccionamiento activo. Según la Comisión, la prueba de la importación de las mercancías en un país tercero se exige cuando concurra alguno de los supuestos de duda a que se hace referencia en el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, letras a) o b). La transformación de los productos, por sí sola, no puede cuestionar la restitución. A su juicio, el riesgo de reimportación de las mercancías prácticamente puede excluirse tras proceder a una comparación de los importes de las restituciones aplicables en la época de autos. Una reimportación fraudulenta no sería en ningún caso económicamente rentable, habida cuenta de los costes del transporte. Además, la existencia real de la posibilidad de reimportar las mercancías era más que dudosa, ya que, en opinión de la Comisión, el jarabe de glucosa controvertido había sufrido una transformación sustancial y había desaparecido como tal. El producto obtenido de su transformación, la penicilina, no podía volver a transformarse en jarabe de glucosa.
35. Adicionalmente, la propia Comisión se remite al artículo 20 del Reglamento nº 800/1999, con arreglo a cuyo apartado 1 se «excluye» expresamente el caso de una elaboración o transformación sustancial.
36. Por último, el artículo 5, apartado 1, párrafo primero, letra b), del Reglamento, que debe considerarse como una disposición de lucha contra las irregularidades, no dispensa de proceder al examen de cada caso concreto. El objetivo de dicha disposición no consiste en impedir ni hacer excesivamente complicado el recurso al régimen aduanero del tráfico de perfeccionamiento activo. Las medidas que establece tan sólo se justifican por su finalidad de proteger los intereses financieros de la Comunidad, es decir, de evitar los fraudes. Así pues, no puede ignorarse que el producto exportado ya no existe y que, en consecuencia, desde un punto de vista estrictamente fáctico ya no puede reimportarse en la Comunidad.
37. La Comisión propone responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente en el sentido de que las restituciones a la exportación no pueden cuestionarse por el hecho de que no pueda aportarse la prueba del cumplimiento de las formalidades aduaneras de despacho al consumo de las mercancías cuando conste que, en relación con los productos de que se trata, cabe excluir el riesgo de que se reimporten en la Comunidad tras haber salido del territorio aduanero comunitario, debido a las circunstancias concretas de la operación económica de que se trate.
V. Apreciación
38. Tal como ponen de manifiesto ya con toda claridad las alegaciones de las partes, en relación con la concesión de restituciones a la exportación debe establecerse una distinción fundamental dependiendo de si se trata de restituciones «diferenciadas o no diferenciadas». En el caso de las restituciones no diferenciadas, la cuestión esencial es la de si las mercancías han salido del territorio aduanero de la Comunidad, mientras que en el caso de las restituciones diferenciadas reviste una importancia fundamental el destino de las mercancías. Esto es lo que explica que los mecanismos comunitarios de control sean, en el caso de las restituciones diferenciadas, más estrictos o de otra naturaleza.
39. Este Tribunal ha descrito los elementos que caracterizan a los distintos tipos de restituciones del siguiente modo:
El sistema de restituciones diferenciadas a la exportación tiene por finalidad «abrir o mantener abiertos a las exportaciones comunitarias los mercados de los países terceros afectados, y la diferenciación de la restitución responde a la voluntad de tener en cuenta las características propias de cada mercado de importación en el que la Comunidad desea operar».
Se vulneraría la razón de ser del sistema de diferenciación «si bastara la mera descarga de la mercancía, sin alcanzar el mercado de su territorio de destino, para generar el derecho al pago de una restitución a un tipo más elevado». Esa es la razón por la cual el Derecho comunitario «supedita el pago de la restitución diferenciada al cumplimiento de las formalidades aduaneras de despacho a libre práctica en el país tercero, ya que, en principio, el cumplimiento de dichas formalidades asegura a la mercancía el acceso efectivo al mercado del territorio de destino».
«[...] Es esencial, habida cuenta de los objetivos del sistema de las restituciones diferenciadas, que los productos subvencionados por tal restitución alcancen efectivamente el mercado de destino para ser comercializados en él».
«Por el contrario, en la hipótesis de una restitución no diferenciada, concedida con el fin de cubrir la diferencia existente entre el precio de los productos en la Comunidad y su cotización en el comercio internacional, el importe de la restitución no se determina en función del mercado de importación al que van destinados los productos.»
«Por este motivo, [se] exige únicamente el justificante de que los productos se han exportado fuera de la Comunidad.» No obstante, «pueden exigirse pruebas complementarias cuando se sospeche o demuestre que se han cometido abusos».
40. Como conclusión de la comparación de ambos métodos de restitución, cabe señalar que «en principio, el pago de una restitución diferenciada [está supeditado] a la prueba del despacho a libre práctica del producto en el país tercero de destino y que los Estados miembros pueden también exigir dicha prueba, antes de conceder una restitución no diferenciada, cuando se sospeche o demuestre que se han cometido abusos».
41. En el presente caso, no se discute que se trata de «restituciones no diferenciadas». En la época de autos, la República de Austria aún no era miembro de la Comunidad Europea, de modo que a efectos de las exportaciones debía considerarse un país tercero. Esto no impide que, por aquel entonces, Austria, como Estado miembro de la AELC disfrutara, en relación con las importaciones, de un estatuto especial, que hacía económicamente atractivas las exportaciones a la Comunidad de productos transformados. De conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento, el derecho a restituciones a la exportación se adquiere cuando los productos respecto de los cuales se haya aceptado la declaración de exportación hayan salido del territorio aduanero de la Comunidad a más tardar en un plazo de 60 días a partir de dicha aceptación. Habida cuenta del carácter expreso de dicha normativa, que además debe interpretarse a la luz de la ya citada jurisprudencia, en principio no hace falta ninguna otra prueba, a no ser que existan sospechas de abuso de la normativa sobre exportaciones. En ese caso, se aplicaría el artículo 5 del Reglamento, en el que se definen las circunstancias exactas en que interviene.
42. En el momento de producirse los hechos que dieron lugar al presente litigio, los documentos aportados a los autos ponen claramente de manifiesto que la Comisión consideraba que las pruebas suplementarias a que se hace referencia en el artículo 5 del Reglamento podían exigirse en cualquier momento. Sin embargo, en el procedimiento seguido ante este Tribunal de Justicia la Comisión adoptó la postura según la cual, para aplicar el artículo 5 del Reglamento, deben existir al menos fuertes sospechas sobre la existencia de prácticas fraudulentas. Así pues, de acuerdo con la citada jurisprudencia, también las partes que intervinieron en el presente procedimiento consideran que tan sólo la sospecha o la comprobación de la existencia de abusos pueden conducir a la aplicación del artículo 5 del Reglamento.
43. Los supuestos en que se aplica la obligación de aportar pruebas suplementarias se definen en la versión de la disposición aplicable al presente litigio como «cuando existen dudas graves en cuanto al destino real del producto» o la posibilidad de que el producto pueda ser reintroducido en la Comunidad «a consecuencia de la diferencia entre el importe de la restitución aplicable al producto exportado y el importe de los derechos de importación aplicables a un producto idéntico en la fecha de aceptación de la declaración de exportación».
44. En relación con la primera de estas alternativas, el contenido del concepto de «destino real» del producto puede, en su caso, suscitar dudas. En la vista, la demandante planteó esta cuestión, preguntándose qué significaba «destino real» en un sistema en el que precisamente el destino no es obligatorio. La propia demandante respondió a esta cuestión en el sentido de que, en el caso de las restituciones no diferenciadas, tan sólo puede tratarse simplemente de un país tercero.
45. Por ejemplo, sería plausible, atendiendo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento, con arreglo al cual «a los efectos de aplicación del presente Reglamento, se considerará que los productos entregados en concepto de suministros de a bordo a las plataformas de perforación o de explotación contempladas en la letra a) del apartado 1 del artículo 42 han salido del territorio aduanero de la Comunidad», considerar también circunstancias de este tipo -esto es, no sólo la importación en un país tercero- como «destino del producto» a efectos de dicha disposición. Sin embargo, precisamente para este caso especial se han establecido mecanismos especiales de control de conformidad con el artículo 42 del Reglamento nº 3665/87.
46. Así pues, podrá considerarse que debe entenderse por «destino» a efectos de dicha disposición la entrega de las mercancías fuera de la Comunidad, siempre que se trate de un país tercero. No obstante, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal debe tenerse presente lo siguiente: «En el caso de que un producto cuyo precio [...] depende de las características cualitativas de su utilización, pueden producirse abusos cuando su utilización efectiva, es decir, el destino real en el sentido funcional del término, no corresponde a la utilización específica propia del producto para el que se pide la restitución. En consecuencia, el término "destino" que figura en la letra a) del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 3665/87 debe entenderse en un sentido no solamente geográfico, sino también funcional.»
47. Algo parecido sucede con los requisitos de aplicación de la segunda alternativa, relativa a la reimportación de las mercancías. Ambas alternativas tienen en común el objetivo de que la mercancía entre en un país tercero y no vuelva a salir de él, desapareciendo así definitivamente del mercado común.
48. En el caso de optar por una interpretación literal del artículo 5, apartado 2, letra b), dicha disposición no se aplicaría en el presente caso, por un lado porque -tal como alegó la Comisión- los importes de las restituciones no eran tan altos como para suponer un riesgo grave de reimportación de mercancías idénticas y, por otro, porque cuando se exporta la materia prima y se importa el producto transformado no se trata de un «producto idéntico» a efectos de dicha disposición.
49. No obstante, no puede pasarse por alto que dicha disposición fue adoptada como protección contra las prácticas fraudulentas. Desde este punto de vista, puede resultar imprescindible, en su caso, proceder a una interpretación amplia de la misma. Cuando se promueve la exportación de un producto comunitario mediante restituciones a la exportación, en determinadas circunstancias el objetivo de salida definitiva del mercado que tiene dicho mecanismo puede ponerse en peligro si el producto vuelve a entrar en la Comunidad bajo una nueva forma. En todo caso, cabe imaginar que no se producirá la esperada salida definitiva del mercado común. Por ello, en el marco de los hechos que dieron lugar al presente litigio, la Comisión sospechó que existía un riesgo de prácticas fraudulentas.
50. La nueva codificación del Reglamento nº 3665/87 que llevó a cabo el Reglamento nº 800/1999 tiene en cuenta esta problemática. El artículo 20, apartado 1, letra c), del Reglamento tiene el siguiente tenor:
«1. Cuando:
a) [...]
b) [...]
c) haya sospechas concretas de que el producto se reimportará en la Comunidad en su estado natural o tras haber sido transformado en un tercer país, beneficiándose de una exención o reducción del derecho, únicamente se pagará la restitución de tipo único [...] si el producto ha salido del territorio aduanero de la Comunidad con arreglo a lo dispuesto en el artículo 7, y
i) en caso de restitución no diferenciada, si el producto ha sido importado en un tercer país durante los doce meses siguientes a la fecha de aceptación de la declaración de exportación o ha sido objeto de una elaboración o de una transformación sustancial durante ese período, en el sentido del artículo 24 del Reglamento (CEE) nº 2913/92; []
ii) [...]»
51. Aun cuando esta disposición no entró en vigor hasta el 1 de julio de 1999, sin embargo constituye un indicio para la solución de la problemática planteada. El criterio determinante es el grado de elaboración o de transformación, tal como se desprende del adjetivo «sustancial» y de la remisión al artículo 24 del Reglamento nº 2913/92.
52. En el caso del artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento, que tan sólo si se opta por una interpretación extensiva comprende los casos de reimportación de los productos transformados, deben aplicarse criterios comparables. En el caso de una elaboración o transformación sustancial de los productos ya no cabe hablar, ni siquiera con una interpretación muy amplia, de «productos idénticos». En un caso como ése debe considerarse, además, que el producto se utilizó de acuerdo con su destino funcional.
53. En el presente caso, todas las partes están de acuerdo en que, en el proceso de transformación mediante el cual se produjo penicilina a partir de jarabe de glucosa, este último desapareció. Se trata pues de una transformación irreversible y, por ende, sustancial del producto inicial jarabe de glucosa, de modo que no cabe hablar de una reintroducción del mismo en la Comunidad en forma de penicilina.
54. La propia Comisión señaló expresamente, en el ya citado fax de 12 de julio de 1993, mediante el cual dispuso el levantamiento de las medidas que había ordenado anteriormente, que la exportación de jarabe de glucosa a países terceros pertenecientes a la AELC para ser transformado en ellos, al amparo del régimen aduanero de tráfico de perfeccionamiento activo, en ácido cítrico, que, a su vez, puede importarse en la Comunidad con arancel nulo, es plenamente legal.
55. Así pues, dado que no estamos ante ningún supuesto de aplicación del articulo 5 del Reglamento, en definitiva no tiene trascendencia el que la importación de los productos comunitarios en el país tercero no pueda acreditarse, de conformidad con el artículo 17, apartado 3, del Reglamento, mediante el cumplimiento de las formalidades aduaneras del despacho al consumo. No obstante, esto oculta un problema general en materia de prueba, ya que, en el caso de las exportaciones a un país tercero de productos comunitarios que son transformados en él al amparo de un régimen aduanero especial, no es posible aportar la prueba de su importación de conformidad con el Reglamento.
56. La demandante señaló, con razón, que el legislador comunitario no pretendía impedir la exportación de productos comunitarios para su elaboración o transformación en el país tercero de importación. Esto es tanto más cierto cuanto que, en tales casos, se alcanza el objetivo del Reglamento, a saber, que el producto exportado salga definitivamente del mercado común al amparo de la concesión de restituciones a la exportación.
57. En este contexto, es conveniente invocar el artículo 5, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento, que permite a las autoridades competentes del Estado miembro exigir medios de prueba suplementarios que permitan demostrar «que el producto ha sido efectivamente puesto en el mercado del tercer país de importación en su estado natural». En ese caso, de conformidad con el artículo 5, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento, la Comisión puede pedir a los Estados miembros que apliquen dicha disposición. En este contexto debe inscribirse la petición dirigida en el presente caso a la demandante de demostrar el despacho al consumo de las mercancías.
58. Independientemente de la cuestión de si tan sólo puede aplicarse cuando existan fuertes sospechas, está claro que la disposición implica que es posible demostrar mediante otros medios de prueba distintos de los documentos aduaneros relativos al despacho al consumo que el producto ha sido utilizado de acuerdo con su destino, tanto en un sentido geográfico como en un sentido funcional.
59. La «prueba del despacho al consumo» exigida en el presente procedimiento, que como tal no se menciona en el Reglamento, pone de manifiesto que se está hablando de una utilización del producto en el país tercero. Con independencia de que dicha operación se defina como «consumo», «utilización» o como «comercialización efectiva en su estado natural», la finalidad está clara. La elaboración o transformación sustancial del producto cumple el requisito de utilización, y el régimen aduanero bajo el que se haya producido la transformación carece de importancia a este respecto. En consecuencia, en el presente caso la aportación de la prueba de una elaboración o transformación sustancial debería satisfacer las exigencias del artículo 5 del Reglamento.
60. Para concluir, procede realizar algunas consideraciones sobre el momento en que ha de existir información sobre las pruebas que deberán aportarse, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento nº 3665/87. Debe tenerse presente que el operador económico que solicita las restituciones a la exportación debe ser informado con suficiente antelación del tipo de pruebas que van a exigírsele, al menos si se trata de documentos distintos de los expresamente mencionados en el Reglamento, ya que, por un lado, su derecho a las restituciones a la exportación depende de dichas pruebas y, por otro, tan sólo puede ejercer una influencia limitada sobre cómo y para qué utiliza el importador extranjero las mercancías. El exportador debe poder estar en condiciones de determinar si puede realizar o no la operación de exportación sin correr el riesgo de que se le prive a posteriori del derecho a restituciones a la exportación por hechos que están fuera de su control.
61. Esta exigencia tiene su fundamento en el principio general de confianza legítima. En el presente contexto fáctico, significa que un exportador que cumpla todos los requisitos habituales en una operación de exportación, debe poder confiar en que tendrá derecho a restituciones a la exportación.
62. Por lo demás, este planteamiento tiene su reflejo en el Reglamento nº 800/1999. En el sexagésimo sexto considerando se afirma, por ejemplo, lo siguiente:
«con el fin de garantizar una aplicación uniforme en toda la Comunidad del principio de la confianza legítima en la recuperación de los importes pagados de forma indebida, es conveniente fijar las condiciones en las que se puede recurrir a este principio [...]».
63. En el artículo 20, apartado 4, primera frase, del Reglamento nº 800/1999, se dispone lo siguiente:
«Las disposiciones del apartado 1 se aplicarán con anterioridad al pago de la restitución.»
64. En el presente caso, el operador económico no podía conocer la exigencia de pruebas suplementarias con anterioridad al escrito de la ONIC de 16 de marzo de 1990. El escrito de la Comisión de 26 de enero de 1990 dirigido a la ONIC fue expresamente calificado de confidencial. Por lo demás, es reiterada jurisprudencia que este tipo de correspondencia administrativa entre la Comisión y las Administraciones de los Estados miembros no produce efectos jurídicos directos para los operadores económicos. En consecuencia, procede considerar que, aun en el caso de que hubiera podido aplicarse el artículo 5 del Reglamento nº 3665/87 -algo que no sucede con arreglo a la solución que propugno-, la demandante no fue informada con suficiente antelación de la prueba que se le exigía.
VI. Conclusión
65. Como conclusión de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a la cuestión prejudicial planteada:
«Las disposiciones vigentes el 1 de marzo de 1990 y, en particular, el artículo 5, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3665/87 de la Comisión, de 27 de noviembre de 1987, que establece como condición para la concesión de la restitución a la exportación "[...] que el producto [haya] sido efectivamente puesto en el mercado del tercer país de importación en su estado natural [...]", no permiten al organismo encargado del control (en el presente caso, la ONIC) cuestionar el derecho a la restitución del proveedor por el solo hecho de que su cliente extranjero utilice la mercancía entregada para elaborar otro producto que, a su vez, puede reexportarse a otros Estados miembros de la Comunidad Económica Europea.»