62023CJ0254
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
10 päivänä heinäkuuta 2025 (
*1
)
[15.9.2025 annetulla määräyksellä oikaistu teksti]
Sisällys
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. EUT-sopimus
2. Pöytäkirja N:o 26
3. Perusoikeuskirja
4. Direktiivi 2006/123
5. Direktiivi 2008/98
6. Direktiivi 2018/851
B Slovenian oikeus
II Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
III Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
B Toisesta kymmenenteen kysymykset
1. Alustavat huomautukset
a) Direktiivi 2008/98
b) Direktiivi 2006/123 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artikla
c) Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusten oikeuttaminen direktiivin 2006/123 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan valossa
d) Perusoikeuskirjan sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden noudattaminen
2. Edellytykset sellaisen monopolin perustamiselle, joka harjoittaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa
a) Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset
b) Kyseessä olevien rajoitusten oikeuttaminen
1) Syrjintäkieltoon liittyvä edellytys
2) Yleisen edun mukaisten pakottavien syiden olemassaolo
3) Oikeasuhteisuuteen liittyvä edellytys
i) Rajoitusten soveltuvuus takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttaminen
ii) Kyseessä olevien rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus suppeassa merkityksessä
4) Perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden noudattaminen
3. Toimenpiteet, joita kohdistetaan monopolin haltijoihin ja monopolista osuuksia omistaviin henkilöihin
a) Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset
b) Kyseessä olevien rajoitusten oikeuttaminen
1) Syrjintäkieltoon liittyvä edellytys
2) Yleisen edun mukaisten pakottavien syiden olemassaolo
3) Oikeasuhteisuuteen liittyvä edellytys
i) Rajoitusten soveltuvuus takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttaminen
ii) Kyseessä olevien rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus suppeassa merkityksessä
4) Perusoikeuskirjan 16 artiklan noudattaminen
4. Toimenpiteet, joita kohdistetaan kansallisille markkinoille pyrkiviin tuottajiin
a) Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset
b) Kyseessä olevien rajoitusten oikeuttaminen
1) Yleisen edun mukaisten pakottavien syiden olemassaolo
2) Oikeasuhteisuuteen liittyvä edellytys
i) Rajoitusten soveltuvuus takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttaminen
ii) Kyseessä olevien rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus suppeassa merkityksessä
3) Perusoikeuskirjan 16 artiklan noudattaminen
5. Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun olemassaolon vaikutus siihen, ovatko sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa
IV Oikeudenkäyntikulut
Ennakkoratkaisupyyntö – Sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus – SEUT 49 ja SEUT 56 artikla – EU- ja EUT-sopimusten liitteenä oleva yleistä etua koskevista palveluista tehty pöytäkirja (N:o 26) – Palvelut sisämarkkinoilla – Direktiivi 2006/123/EY – Soveltamisala – Monopolit ja yleistä taloudellista etua koskevat palvelut – Arvioitavat vaatimukset – 15 artikla – Jätteet – Direktiivi 2008/98/EY – Laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät – 8 ja 8 a artikla – Monopolin perustaminen laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevilla markkinoilla – Yksi ainoa voittoa tavoittelematon organisaatio – SEUT 106 artiklan 2 kohta – Yrityksen käsite – Perustamista ja toimintaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt – Siirtymäjärjestelyt – Laajennetun vastuun piiriin kuuluvien tuottajien liittymisvelvoite – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla – Elinkeinovapaus ja omaisuudensuoja – Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet – Oikeasuhteisuus
Asiassa C‑254/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Ustavno sodišče (perustuslakituomioistuin, Slovenia) on esittänyt 13.4.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 20.4.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. ym. ja
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. ym.,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Državni zbor Republike Slovenije,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti K. Lenaerts, varapresidentti T. von Danwitz, jaostojen puheenjohtajat K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen ja M. Gavalec sekä tuomarit E. Regan, I. Ziemele (esittelevä tuomari), Z. Csehi ja O. Spineanu-Matei,
julkisasiamies: A. M. Collins,
kirjaaja: hallintovirkamies M. Longar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 11.6.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. ym., edustajanaan A. Brezavšček, odvetnik,
–
Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. ym., edustajinaan M. Senica ja M. Urankar, odvetnika,
–
[Sellaisena kuin se on oikaistuna 15.9.2025 annetulla määräyksellä] Slovenian hallitus, asiamiehinään A. Dežman Mušič ja T. Mihelič Žitko,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään L. Langrová, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Unkarin hallitus, asiamiehenään Z. Biró-Tóth,
–
Alankomaiden hallitus, asiamiehinään E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman ja C. S. Schillemans,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija ja D. Milanowska,
kuultuaan julkisasiamiehen 26.9.2024 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 14, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklan, EU- ja EUT-sopimusten liitteenä olevan yleistä etua koskevista palveluista tehdyn pöytäkirjan (N:o 26) (jäljempänä pöytäkirja N:o 26), palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36), jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY (EUVL 2008, L 312, s. 3), sellaisena kuin se on muutettuna 30.5.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/851 (EUVL 2018, L 150, s. 109) (jäljempänä direktiivi 2008/98), 8 ja 8 a artiklan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 ja 17 artiklan sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty perustuslainmukaisuuden valvontamenettelyssä, joka koskee 16.3.2022 annetun ympäristönsuojelulain (Zakon o varstvu okolja; Uradni list RS, nro 44/22), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan (jäljempänä ZVO-2), tiettyjä säännöksiä, joilla Slovenian oikeudessa perustettiin laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä (jäljempänä pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä).
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1.
EUT-sopimus
3
SEUT 49 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Myös kielletään rajoitukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä.
– –”
4
SEUT 56 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja [Euroopan] unionissa.
– –”
5
SEUT 106 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa tämän sopimuksen, etenkin sen 18 ja 101–109 artiklan määräysten kanssa.
2.   Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan tämän sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.
– –”
2.
Pöytäkirja N:o 26
6
Pöytäkirjan N:o 26 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
”[SEUT] 14 artiklan mukaisia yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevat unionin yhteiset arvot käsittävät erityisesti seuraavaa:
–
kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten keskeinen asema ja laaja harkintavalta tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeita;
–
yleistä taloudellista etua koskevien eri palvelujen väliset erot ja erot käyttäjien tarpeissa ja mieltymyksissä, jotka voivat johtua erilaisista maantieteellisistä, yhteiskunnallisista tai kulttuurisista tilanteista;
–
korkea laadun ja turvallisuuden taso sekä kohtuuhintaisuus, yhdenvertainen kohtelu sekä yleisen saatavuuden ja käyttäjien oikeuksien edistäminen.”
3.
Perusoikeuskirja
7
Perusoikeuskirjan 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Elinkeinovapaus”, määrätään seuraavaa:
”Elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti.”
8
Perusoikeuskirjan 17 artiklan, jonka otsikko on ”Omistusoikeus”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.”
9
Perusoikeuskirjan 52 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.”
4.
Direktiivi 2006/123
10
Direktiivin 2006/123 johdanto-osan 6, 17, 70 ja 73 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6)
[Jäsenvaltioiden palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja jäsenvaltioiden välistä palvelujen vapaata liikkuvuutta haittaavia] esteitä ei voida poistaa ainoastaan soveltamalla suoraan [SEUT 49 ja SEUT 56] artiklaa ottaen huomioon, että jäsenvaltioihin kohdistuvien perustamissopimuksen rikkomisesta johtuvien menettelyjen tapauskohtainen käsittely olisi erittäin hankalaa kansallisille ja yhteisön toimielimille varsinkin laajentumisten jälkeen ja toisaalta useiden esteiden poistaminen edellyttää kansallisten säännösten yhteensovittamista, viranomaisyhteistyö mukaan luettuna. – –
– –
(17)
Tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan taloudellista vastiketta vastaan suoritettavat palvelut. Yleishyödylliset palvelut eivät kuulu [SEUT 57] artiklassa vahvistetun määritelmän piiriin, eikä niihin näin ollen sovelleta tätä direktiiviä. Yleistä taloudellista etua koskevat palvelut ovat taloudellista vastiketta vastaan suoritettavia palveluja ja kuuluvat siksi tämän direktiivin soveltamisalaan. – –
– –
(70)
Tätä direktiiviä sovellettaessa – – palveluja voidaan pitää yleistä taloudellista etua koskevina palveluina vain siinä tapauksessa, että palveluntarjoaja tarjoaa niitä jäsenvaltion sille uskoman yleiseen etuun liittyvän erityistehtävän suorittamiseksi. Toimeksianto olisi tehtävä yhdellä tai useammalla säädöksellä, joiden muodosta kyseinen jäsenvaltio päättää, ja siinä olisi määriteltävä erityistehtävän täsmällinen luonne.
– –
(73)
Tutkittaviin vaatimuksiin kuuluvat kansalliset säännöt, joiden mukaan muista kuin ammatilliseen pätevyyteen liittyvistä syistä tietyn toiminnan järjestäminen sallitaan vain määrätyille palveluntarjoajille. Vaatimuksiin kuuluvat myös palveluntarjoajalle asetettu velvoite valita tietty oikeudellinen muoto, kuten että tämän on oltava oikeushenkilö, henkilöyhtiö, voittoa tavoittelematon yhteisö tai pelkästään luonnollisten henkilöiden omistama yhtiö, sekä osakepääoman omistamista koskevat vaatimukset, kuten tietylle palvelutoiminnalle asetettu vaatimus vähimmäispääomasta tai osakkeenomistajien tai liikkeenjohdon erityistä pätevyyttä koskeva vaatimus. – –”
11
Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä direktiivissä vahvistetaan yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta niin, että samalla taataan palvelujen korkea laatu.
2.   Tässä direktiivissä ei käsitellä sellaisten yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen vapauttamista, jotka on varattu julkisille tai yksityisille tahoille, eikä palveluja tarjoavien julkisten tahojen yksityistämistä.
3.   Tässä direktiivissä ei käsitellä palveluja tarjoavien monopolien purkamista eikä jäsenvaltioiden myöntämää tukea, jota koskevat yhteisön kilpailusäännöt.
Tämä direktiivi ei vaikuta jäsenvaltioiden vapauteen yhteisön oikeuden mukaisesti määritellä, mitä palveluja ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevina palveluina, miten nämä palvelut olisi järjestettävä ja rahoitettava valtiontukisääntöjen mukaisesti ja mitä erityisiä velvoitteita niihin olisi sovellettava.
– –”
12
Kyseisen direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon.
2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:
a)
muut kuin taloudelliset yleishyödylliset palvelut;
– –”
13
Kyseisen direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1)
’palvelulla’ itsenäisenä ammatinharjoittajana suoritettavaa [SEUT 57] artiklassa tarkoitettua taloudellista toimintaa, josta yleensä saadaan korvaus;
– –
7)
’vaatimuksella’ velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin tai johtuu oikeus- tai viranomaiskäytännöstä, ammattialasäännöistä tai ammattijärjestöjen tai muiden ammatillisten organisaatioiden yhteisistä säännöistä, jotka ne ovat vahvistaneet itsemääräämisoikeutensa puitteissa; – –
8)
’yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä’ syitä, jotka [unionin] tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu sellaisiksi ja joihin kuuluvat muun muassa seuraavat: – – kansanterveys, – – ympäristönsuojelu kaupunkiympäristö mukaan luettuna – –;
– –”
14
Direktiivin 2006/123 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Arvioitavat vaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on tutkittava, sisältyykö niiden oikeusjärjestelmään 2 kohdassa tarkoitettuja vaatimuksia, ja varmistettava, että vaatimukset ovat 3 kohdassa tarkoitettujen ehtojen mukaiset. Jäsenvaltioiden on mukautettava lakejaan, asetuksiaan tai hallinnollisia määräyksiään, jotta ne olisivat yhdenmukaisia mainittujen ehtojen kanssa.
2.   Jäsenvaltioiden on tutkittava, asetetaanko niiden oikeusjärjestelmässä palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen ehdoksi seuraavien syrjimättömien vaatimusten noudattaminen:
a)
määrälliset tai alueelliset rajat, jotka vahvistetaan esimerkiksi väestömäärän tai palveluntarjoajien välisen maantieteellisen vähimmäisetäisyyden muodossa;
b)
palveluntarjoajalle asetetut vaatimukset tietyn oikeudellisen muodon valitsemisesta;
c)
osakepääoman omistamista koskevat vaatimukset;
d)
muut kuin [ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2005/36/EY [(EUVL 2005, L 255, s. 22)] soveltamisalaan kuuluvia asioita koskevat tai muissa yhteisön säädöksissä asetetut vaatimukset, joilla määrätyn palvelutoiminnan aloittaminen sallitaan vain tietyille palveluntarjoajille toiminnan erityisluonteen vuoksi;
– –
3.   Jäsenvaltioiden on tarkistettava, että 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset täyttävät seuraavat ehdot:
a)
syrjimättömyys: vaatimukset eivät ole suoraan tai välillisesti syrjiviä kansalaisuuden tai yrityksen kotipaikan suhteen;
b)
välttämättömyys: vaatimukset ovat perusteltuja yleisen edun mukaisin pakottavin syin;
c)
oikeasuhteisuus: vaatimukset ovat omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttamisen, ne eivät saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi, eikä muilla vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä voida saavuttaa samaa tulosta.
4.   Edellä olevia 1, 2 ja 3 kohtaa sovelletaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevaan lainsäädäntöön vain siltä osin kuin kyseisten kohtien soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä.
5.   Jäljempänä 39 artiklan 1 kohdassa säädetyssä keskinäisessä arviointikertomuksessa jäsenvaltioiden on ilmoitettava
a)
vaatimukset, jotka ne aikovat pitää voimassa sekä syyt, joiden perusteella ne arvioivat vaatimusten olevan 3 kohdan ehtojen mukaisia;
b)
vaatimukset, jotka on poistettu tai joita on lievennetty.
6.   28 päivästä joulukuuta 2006 alkaen jäsenvaltiot eivät saa asettaa 2 kohdassa tarkoitetun tyyppisiä uusia vaatimuksia, elleivät ne ole 3 kohdassa säädettyjen ehtojen mukaisia.
– –”
15
Kyseisen direktiivin 16 artiklan, jonka otsikko on ”Palvelujen tarjoamisen vapaus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on kunnioitettava palveluntarjoajien oikeutta tarjota palvelujaan muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon he ovat sijoittautuneet.
Jäsenvaltion, jossa palvelu tarjotaan, on varmistettava, että palvelutoiminta voidaan aloittaa ja sitä voidaan harjoittaa jäsenvaltion alueella vapaasti.
– –”
16
Kyseisen direktiivin 17 artiklassa, jonka otsikko on ”Lisäpoikkeukset palvelujen tarjoamisen vapaudesta”, säädetään seuraavaa:
”Edellä olevaa 16 artiklaa ei sovelleta
1)
toisessa jäsenvaltiossa tarjottaviin yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin, kuten
– –
e)
jätteenkäsittely;
– –”
5.
Direktiivi 2008/98
17
Direktiivin 2008/98 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joilla suojellaan ympäristöä ja ihmisten terveyttä ehkäisemällä tai vähentämällä jätteen syntymistä sekä jätteen syntymisen ja jätehuollon aiheuttamia haittavaikutuksia ja vähentämällä resurssien käytöstä aiheutuvia kokonaisvaikutuksia ja parantamalla tällaisen käytön tehokkuutta ja jotka ovat ratkaisevan tärkeitä siirtymisessä kiertotalouteen ja unionin pitkän aikavälin kilpailukyvyn takaamisessa.”
18
Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
9)
’jätehuollolla’ jätteen keräystä, kuljetusta, hyödyntämistä (mukaan lukien lajittelu), ja loppukäsittelyä, mukaan lukien tällaisten toimintojen valvonta ja loppusijoituspaikkojen jälkihoito sekä kauppiaana tai välittäjänä toteutetut toimet;
– –
21)
’laajennettua tuottajan vastuuta koskevalla järjestelmällä’ jäsenvaltioiden toteuttamia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että tuotteiden tuottajat kantavat taloudellisen vastuun tai taloudellisen ja järjestämisvastuun tuotteen jätehuollosta, kun tuote on elinkaarensa jätevaiheessa.”
19
Kyseisen direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Laajennettu tuottajan vastuu”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tehostaakseen uudelleenkäyttöä sekä jätteen syntymisen ehkäisemistä, kierrätystä ja muuta hyödyntämistä jäsenvaltiot voivat toteuttaa lainsäädännöllisiä tai muita toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että luonnollisilla tai oikeushenkilöillä, jotka ammattimaisesti kehittävät, valmistavat, prosessoivat, käsittelevät, myyvät tai tuovat tuotteita (tuotteen tuottaja) on laajennettu tuottajan vastuu.
Tällaisiin toimenpiteisiin voivat kuulua palautettujen tuotteiden ja kyseisten tuotteiden käytön jälkeen jäljelle jäävän jätteen vastaanottaminen sekä tätä seuraava jätehuolto ja taloudellinen vastuu tällaisesta toiminnasta. Nämä toimenpiteet voivat sisältää myös velvollisuuden tarjota julkisesti saatavilla olevaa tietoa siitä, missä määrin tuotetta voidaan käyttää uudelleen ja kierrättää.
Jos tällaisiin toimenpiteisiin sisältyy laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien perustaminen, sovelletaan 8 a artiklassa säädettyjä yleisiä vähimmäisvaatimuksia.
Jäsenvaltiot voivat päättää, että tuotteiden tuottajien, jotka ottavat omasta aloitteestaan taloudellisen tai taloudellisen ja järjestämisvastuun tuotteen jätehuollosta, kun tuote on elinkaarensa jätevaiheessa, olisi sovellettava joitakin 8 a artiklassa säädetyistä yleisistä vähimmäisvaatimuksista tai kaikkia niitä.
2.   Jäsenvaltiot voivat toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet edistääkseen tuotteiden ja tuotteiden osien suunnittelua siten, että voidaan vähentää niiden ympäristövaikutusta ja jätteen syntymistä tuotteiden tuotannon ja myöhemmän käytön aikana ja varmistaa, että jätteeksi muuttuneiden tuotteiden hyödyntäminen ja loppukäsittely tapahtuvat 4 ja 13 artiklan mukaisesti.
Tällaisilla toimenpiteillä voidaan edistää esimerkiksi sellaisten tuotteiden tai tuotteiden osien kehittämistä, tuotantoa ja markkinointia, jotka ovat monikäyttöisiä, kierrätettyjä materiaaleja sisältäviä, teknisesti kestäviä ja helposti korjattavia ja jotka jätteeksi muututtuaan soveltuvat valmisteltaviksi uudelleenkäyttöön ja kierrätettäviksi jätehierarkian asianmukaisen täytäntöönpanon helpottamiseksi. Toimenpiteissä on otettava huomioon tuotteiden vaikutus koko niiden elinkaaren ajan, jätehierarkia ja tarvittaessa mahdollisuus useaan kertaan kierrättämiseen.
3.   Laajennettua tuottajan vastuuta soveltaessaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon tekninen toteutettavuus ja taloudellinen hyväksyttävyys sekä ympäristöä, ihmisten terveyttä ja yhteiskuntaa koskevat kokonaisvaikutukset sekä otettava huomioon tarve varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta.
4.   Laajennetun tuottajan vastuun soveltaminen ei rajoita 15 artiklan 1 kohdassa säädettyä vastuuta jätehuollosta eikä jätevirtakohtaisen ja tuotekohtaisen erityslainsäädännön soveltamista.
5.   [Euroopan] komissio järjestää tietojenvaihdon jäsenvaltioiden sekä laajennettua tuottajan vastuuta koskeviin järjestelmiin liittyvien toimijoiden välillä 8 a artiklassa säädettyjen yleisten vähimmäisvaatimusten käytännön täytäntöönpanosta. Tähän sisältyy muun muassa tietojenvaihto asianmukaisen hallinnon, laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien yhteydessä tehtävän rajatylittävän yhteistyön sekä sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamista koskevista parhaista käytännöistä, toiminnallisista näkökohdista sekä laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita tuotteiden tuottajien puolesta toimeenpanevien organisaatioiden seurannasta, rahoitusosuuksien mukauttamisesta, jätehuoltotoimijoiden valinnasta ja roskaantumisen ehkäisemisestä. Komissio julkaisee tietojenvaihdon tulokset ja voi antaa ohjeita näistä ja muista asiaankuuluvista näkökohdista.
Komissio julkaisee jäsenvaltioita kuultuaan ohjeet laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien yhteydessä tehtävästä rajatylittävästä yhteistyöstä sekä 8 a artiklan 4 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta rahoitusosuuksien mukauttamisesta.
Sisämarkkinoiden vääristymisen välttämiseksi komissio voi tarvittaessa antaa täytäntöönpanosäädöksiä, joilla vahvistetaan perusteita 8 a artiklan 4 kohdan b alakohdan yhdenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi, muttei kuitenkaan määritetä täsmällisesti rahoitusosuuksien tasoa. Kyseiset täytäntöönpanosäädökset hyväksytään 39 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen.”
20
Kyseisen direktiivin 8 a artiklassa, jonka otsikko on ”Laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien yleiset vähimmäisvaatimukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos on perustettu 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti, myös muiden unionin säädösten nojalla, laajennettua tuottajan vastuuta koskevia järjestelmiä, jäsenvaltioiden on
a)
määriteltävä selkeästi kaikkien asiaankuuluvien toimijoiden, mukaan lukien jäsenvaltion markkinoille tuotteita saattavien tuotteiden tuottajien, näiden puolesta laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita täytäntöönpanevien organisaatioiden, yksityisten tai julkisten jätealan toiminnanharjoittajien, paikallisten viranomaisten ja tarvittaessa uudelleenkäyttöalan toiminnanharjoittajien ja uudelleenkäyttöön valmistelevien toiminnanharjoittajien sekä yhteisötalouden yritysten roolit ja vastuut;
b)
jätehierarkian mukaisesti asetettava jätehuoltotavoitteet, joiden tavoitteena on saavuttaa vähintään laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää koskevat määrälliset tavoitteet, joista on säädetty tässä direktiivissä ja [pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivissä 94/62/EY [(EYVL 1994, L 365, s. 10)], [romuajoneuvoista 18.9.2000 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivissä 2000/53/EY [(EUVL 2000, L 269, s. 34)], [paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista ja direktiivin 91/157/ETY kumoamisesta 6.9.2006 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivissä 2006/66/EY [(EUVL 2006, L 266, s. 1)] ja [sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta 4.7.2012 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivissä 2012/19/EU [(EUVL 2012, L 197, s. 38)], ja asetettava muut määrälliset tavoitteet ja/tai laadulliset tavoitteet, jotka katsotaan merkityksellisiksi laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän kannalta;
c)
varmistettava, että käytössä on raportointijärjestelmä, jolla kerätään tietoja tuotteista, jotka laajennetun tuottajan vastuun soveltamisalaan kuuluvat tuotteiden tuottajat ovat saattaneet jäsenvaltion markkinoille, ja tietoja kyseisistä tuotteista syntyvien jätteiden keräämisestä ja käsittelystä, joissa yksilöidään tarvittaessa jätemateriaalivirrat, sekä b alakohdan soveltamisen kannalta muita merkityksellisiä tietoja;
d)
varmistettava tuotteiden tuottajien tasapuolinen kohtelu riippumatta näiden alkuperästä tai koosta aiheuttamatta kohtuutonta sääntelytaakkaa tuotteita pieniä määriä tuottaville tuottajille, mukaan lukien pienet ja keskisuuret yritykset.
2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että niille jätteen haltijoille, joille 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti perustetut laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät on suunnattu, annetaan tietoa jätteen syntymisen ehkäisemistä koskevista toimenpiteistä, uudelleenkäyttökeskuksista ja valmistelua uudelleenkäyttöön harjoittavista keskuksista, palautus- ja keräysjärjestelmistä ja roskaantumisen ehkäisemisestä. Jäsenvaltioiden on tarvittaessa toteutettava toimenpiteitä myös kannustimien luomiseksi jätteenhaltijoille, jotta nämä huolehtisivat vastuustaan toimittaa jätteensä käytössä oleviin erilliskeräysjärjestelmiin, etenkin tarvittaessa taloudellisten kannustimien tai määräysten avulla.
3.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että tuotteiden tuottajat tai laajennettua tuottajan vastuuta tuotteiden tuottajien puolesta täytäntöönpanevat organisaatiot ovat huolehtineet seuraavista asioista:
a)
niiden maantieteellinen kattavuus sekä tuote- ja materiaalikattavuus on selkeästi määritelty rajoittamatta näitä alueille, joilla jätteen keräys ja jätehuolto on kannattavinta;
b)
jätteenkeräysjärjestelmiä on asianmukaisesti saatavilla a alakohdassa tarkoitetuilla alueilla;
c)
niillä on tarvittavat taloudelliset keinot tai taloudelliset ja organisatoriset keinot täyttää laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvollisuutensa;
d)
niillä on käytössään riittävät omavalvontamekanismit, joita tukevat tarvittaessa säännölliset riippumattomat tarkastukset, joiden kohteena ovat:
i)
niiden taloushallinto, mukaan lukien 4 kohdan a ja b alakohdassa vahvistettujen vaatimusten noudattaminen;
ii)
tämän artiklan 1 kohdan c alakohdan ja [jätteiden siirrosta 14.6.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1013/2006 [(EUVL 2006, L 190, s. 1)] vaatimusten mukaisesti kerättyjen ja toimitettujen tietojen laatu;
e)
ne asettavat julkisesti saataville tiedot 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen jätehuoltotavoitteiden saavuttamisesta ja jos laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti, myös tiedot:
i)
niiden omistajista ja jäsenyydestä;
ii)
tuotteiden tuottajien maksamista rahoitusosuuksista myytyjä yksiköitä tai tonneina ilmoitettua markkinoille saatettujen tuotteiden määrää kohti; ja
iii)
jätehuoltotoimijoiden valintamenettelystä.
4.   Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että tuotteen tuottajan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämiseksi maksamat rahoitusosuudet:
a)
kattavat kyseisen tuottajan asianomaisen jäsenvaltion markkinoille saattamien tuotteiden seuraavat kustannukset:
–
jätteen erilliskeräyksen ja sen tämän jälkeisen kuljetuksen ja käsittelyn kustannukset, mukaan lukien käsittely, joka on tarpeen unionin jätehuoltotavoitteiden saavuttamiseksi, sekä kustannukset, jotka ovat tarpeen 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen muiden tavoitteiden saavuttamiseksi, ottaen huomioon uudelleenkäytöstä, tuotteistaan saatujen uusioraaka-aineiden myynnistä ja lunastamattomista panteista saatavat tulot;
–
jätteen haltijoille 2 kohdan mukaisesti annettavien riittävien tietojen toimittamiseen liittyvät kustannukset;
–
edellä 1 kohdan c alakohdan mukaiseen tietojen keräämiseen ja toimittamiseen liittyvät kustannukset.
Tätä alakohtaa ei sovelleta direktiivin [2000/53], [2006/66] tai [2012/19] mukaisesti perustettuihin laajennettua tuottajan vastuuta koskeviin järjestelmiin;
b)
mukautetaan, jos organisaatio täyttää laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän mukaiset velvoitteensa yhteisesti, mahdollisuuksien mukaan yksittäisten tuotteiden tai toisiaan vastaavien tuotteiden ryhmien mukaan, ottaen erityisesti huomioon niiden kestävyyden, korjattavuuden ja uudelleenkäytettävyyden sekä kierrätettävyyden ja vaarallisten aineiden esiintymisen elinkaariajattelun ja asiaa koskevan unionin lainsäädännön vaatimusten mukaisesti ja yhdenmukaisten perusteiden mukaan, jos niitä on saatavilla, jotta voidaan varmistaa sisämarkkinoiden moitteeton toiminta; ja
c)
eivät ylitä kustannuksia, jotka ovat tarpeen jätehuoltopalvelujen tarjoamiseksi kustannustehokkaasti. Tällaiset kustannukset on vahvistettava avoimesti asianomaisten toimijoiden kesken.
Jäsenvaltiot voivat tehdä poikkeuksen a alakohdassa säädetystä taloudellisen vastuun jakautumisesta, jos tämä on perusteltua asianmukaisen jätehuollon sekä laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän taloudellisen elinkelpoisuuden varmistamiseksi, edellyttäen, että
i)
tuotteiden tuottajat maksavat vähintään 80 prosenttia tarvittavista kustannuksista, kun kyseessä ovat unionin säädöksissä vahvistettujen jätehuollon tavoitteiden saavuttamiseksi perustetut laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät;
ii)
tuotteiden tuottajat maksavat vähintään 80 prosenttia tarvittavista kustannuksista, kun kyseessä ovat ainoastaan jäsenvaltion lainsäädännössä vahvistettujen jätehuollon tavoitteiden saavuttamiseksi 4 päivänä heinäkuuta 2018 tai sen jälkeen perustetut laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät;
iii)
tuotteiden tuottajat maksavat vähintään 50 prosenttia tarvittavista kustannuksista, kun kyseessä ovat ainoastaan jäsenvaltion lainsäädännössä vahvistettujen jätehuollon tavoitteiden saavuttamiseksi ennen 4 päivää heinäkuuta 2018 perustetut laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät,
ja edellyttäen, että jätteen alkuperäiset tuottajat tai jakelijat maksavat loput kustannukset.
Tätä poikkeusta ei saa käyttää tuotteiden tuottajille ennen 4 päivää heinäkuuta 2018 perustettujen laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien mukaisesti aiheutuvien kustannusten osuuden alentamiseen.
5.   Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön riittävä tarkkailu- ja valvontakehys sen varmistamiseksi, että tuotteiden tuottajat ja laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita niiden puolesta täytäntöönpanevat organisaatiot panevat täytäntöön laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvät velvoitteensa, myös etämyynnin yhteydessä, että varoja käytetään asianmukaisesti ja että kaikki laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien täytäntöönpanoon osallistuvat toimijat toimittavat luotettavia tietoja.
Jos useat organisaatiot panevat täytäntöön laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyviä velvoitteita tuotteiden tuottajien puolesta jäsenvaltion alueella, asianomaisen jäsenvaltion on nimettävä ainakin yksi yksityissektorin eduista riippumaton elin valvomaan tai annettava julkisen viranomaisen tehtäväksi valvoa laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvien velvoitteiden täytäntöönpanoa.
Kunkin jäsenvaltion on sallittava toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden tuotteiden tuottajien, jotka saattavat tuotteita markkinoille sen alueella, nimetä sen alueelle sijoittautunut oikeushenkilö tai luonnollinen henkilö valtuutetuksi edustajaksi laajennettua tuottajan vastuuta koskeviin järjestelmiin liittyvien tuottajan velvoitteiden täyttämistä varten sen alueella.
Seuratakseen ja todentaakseen laajennettua tuottajan vastuuta koskevista järjestelmistä johtuvien tuotteen tuottajan velvoitteiden noudattamista jäsenvaltiot voivat asettaa vaatimuksia, kuten rekisteröinti-, tiedonanto- ja raportointivaatimuksia, jotka niiden alueella valtuutetuksi edustajaksi nimettävän oikeushenkilön tai luonnollisen henkilön on täytettävä.
6.   Jäsenvaltioiden on varmistettava säännöllinen vuoropuhelu laajennetun tuottajan vastuujärjestelmien täytäntöönpanoon osallistuvien asiaankuuluvien sidosryhmien välillä, mukaan lukien tuottajat ja jakelijat, yksityiset tai julkiset jätealan toiminnanharjoittajat, paikalliset viranomaiset, kansalaisyhteiskunnan järjestöt ja soveltuvin osin yhteisötalouden toimijat, uudelleenkäyttö- ja korjausverkostot sekä uudelleenkäyttöön valmistelevat toiminnanharjoittajat.
7.   Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että sellaiset laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät, jotka on otettu käyttöön ennen 4 päivää heinäkuuta 2018, ovat tämän artiklan mukaisia viimeistään 5 päivänä tammikuuta 2023.
8.   Tässä artiklassa vahvistettujen yleisölle tiedottamista koskevien säännösten soveltaminen ei estä käsittelemästä kaupallisesti arkaluonteisia tietoja luottamuksellisina asiaankuuluvan unionin ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti.”
6.
Direktiivi 2018/851
21
Direktiivin 2018/851 johdanto-osan 14, 21, 22 ja 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(14)
Olisi vahvistettava laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän määritelmä, jotta selvennetään, että sillä tarkoitetaan jäsenvaltioiden toteuttamia toimenpiteitä, joilla velvoitetaan tuotteiden tuottajat kantamaan taloudellinen tai taloudellinen ja järjestämisvas[tuu] tuotteen jätehuollosta, kun tuote on elinkaarensa jätevaiheessa, mukaan lukien erilliskeräystä, lajittelua ja käsittelyä koskevat toimet. Tähän velvoitteeseen voi kuulua myös järjestämisvastuu ja vastuu edistää jätteiden syntymisen ehkäisemistä ja tuotteiden uudelleenkäytettävyyttä ja kierrätettävyyttä. Tuotteiden tuottajat voivat täyttää laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän mukaiset velvoitteensa yksin tai yhteisesti.
– –
(21)
Laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät ovat oleellinen osa tehokasta jätehuoltoa. Niiden tehokkuus ja toimivuus vaihtelevat kuitenkin merkittävästi jäsenvaltioittain. Näin ollen on tarpeen vahvistaa tällaista laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien vähimmäisedellytykset ja selventää, että kyseisiä edellytyksiä sovelletaan myös niihin laajennettua tuottajan vastuuta koskeviin järjestelmiin, jotka on otettu käyttöön muilla unionin säädöksillä – –, niissä jo vahvistettujen edellytysten lisäksi, ellei erikseen toisin mainita. – –
(22)
Yleisillä vähimmäisvaatimuksilla olisi alennettava kustannuksia ja parannettava toimivuutta sekä varmistettava tasapuoliset toimintaedellytykset, myös pienille ja keskisuurille yrityksille sekä sähköistä kaupankäyntiä harjoittaville yrityksille, sekä vältettävä esteiden muodostumista sisämarkkinoiden asianmukaiselle toiminnalle. Niillä olisi myös edistettävä elinkaaren loppuvaiheen kustannusten sisällyttämistä tuotteiden hintoihin ja kannustettava tuottajia ottamaan tuotteidensa suunnittelussa paremmin huomioon kierrätettävyyden, uudelleenkäytettävyyden, korjattavuuden ja vaarallisten aineiden esiintymisen. Yleisesti ottaen kyseisten vaatimusten olisi parannettava laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien hallintoa ja avoimuutta ja pienennettävä laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita tuotteiden tuottajien puolesta toteuttavien organisaatioiden ja kyseisten organisaatioiden käyttämien jätealan toiminnanharjoittajien välille syntyvien eturistiriitojen mahdollisuutta. Näitä vaatimuksia olisi sovellettava sekä uusiin että olemassa oleviin laajennettua tuottajan vastuuta koskeviin järjestelmiin. Olemassa oleville laajennettua tuottajan vastuuta koskeville järjestelmille on kuitenkin tarpeen myöntää siirtymäaika, jotta niiden rakenteet ja menettelyt voitaisiin mukauttaa uusiin vaatimuksiin.
– –
(26)
Tuotteiden tuottajien olisi katettava kustannukset, jotka ovat tarpeen asianomaista laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää varten määriteltyjen jätehuoltoa koskevien tavoitteiden ja muiden tavoitteiden saavuttamiseksi, jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevat tavoitteet mukaan luettuina. Tarkkaan rajatuin ehdoin kyseiset kustannukset voidaan jakaa jätteen alkuperäisten tuottajien tai jakelijoiden kanssa, kun se on perusteltua asianmukaisen jätehuollon varmistamiseksi ja laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän taloudellisen elinkelpoisuuden varmistamiseksi.”
B Slovenian oikeus
22
ZVO-2:n 34 §:ssä, jonka otsikko on ”Laajennettu tuottajan vastuu”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottaja – – on velvollinen noudattamaan kaikkia kieltoja, vaatimuksia ja muita käyttäytymissääntöjä varmistaakseen, että näiden tuotteiden käytöstä syntyvästä jätteestä huolehditaan – – säädetyllä tavalla.
– –
(4)   Toiseen valtioon sijoittautuneen tuottajan, joka myy [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvia tuotteita etämyyntinä Sloveniassa suoraan kuluttajille tai muille loppukäyttäjille, on nimettävä valtuutettu edustaja, joka vastaa sen velvollisuuksien noudattamisesta.
– –
(6)   Toiseen [unionin] jäsenvaltioon tai Euroopan talousalueen valtioon – – sijoittautunut tuottaja, jonka [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvat tuotteet saatetaan markkinoille Slovenian alueella, voi huolehtia Sloveniaan sijoittautuneen tuottajan velvoitteista nimeämällä valtuutetun edustajan, joka vastaa sen velvoitteiden täyttämisestä kyseisellä alueella. Edellisessä virkkeessä tarkoitetussa tapauksessa kyseinen valtuutettu edustaja vastaa näistä velvoitteista.
– –”
23
ZVO-2:n 35 §:ssä, jonka otsikko on ”Tuottajan velvollisuudet”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Tuottajan on varmistettava
1.
tuotteista peräisin olevan jätteen kerääminen koko Slovenian alueella, lukuun ottamatta keräämistä jätteen alkuperäisiltä tuottajilta, kun se toteutetaan pakollisena yhdyskuntajätteen keräystä koskevana kunnallisena julkisena palveluna
2.
kaikkien kerätyistä tuotteista peräisin olevien jätteiden käsittely
3.
ympäristötavoitteiden saavuttaminen varmistamalla tuotteista peräisin olevan jätteen jätehuolto
4.
yleisölle ja jätteen haltijoille tiedottaminen tuotteista peräisin olevan jätteen syntymisen ehkäisemisen, laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien käytettyjen tuotteiden uudelleenkäytön ja palautuksen, tuotteista peräisin olevan jätteen erilliskeräyksen ja roskaantumisen ehkäisemisen sekä ympäristön kannalta tehokkaan tuotteista peräisin olevien jätteiden jätehuollon menetelmästä ja tärkeydestä
5.
jätteen käsittelystä vastaaville henkilöille tiedottaminen [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvista tuotteista ja tällaisista tuotteista peräisin olevan jätteen käsittelymenetelmistä, jos tästä on säädetty; ja
6.
rekisterin pitäminen tuotteista, jotka kuuluvat [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin ja jotka saatetaan markkinoille Sloveniassa, ja rekisterin pitäminen kerätyistä ja käsitellyistä jätteistä, jotka ovat peräisin tuotteista, sekä näistä rekistereistä peräisin olevien tietojen toimittaminen ministeriölle.
(2)   Tuottaja täyttää tämän pykälän 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet yhdessä muiden [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvien samantyyppisten tuotteiden tuottajien kanssa osallistumalla sellaisten toimien ja toimenpiteiden yhteiseen toteuttamiseen, joiden tarkoituksena on täyttää näistä tuotteista peräisin oleviin jätteisiin liittyvät velvoitteet – –
(3)   Sen estämättä, mitä edellisessä momentissa säädetään, tuottaja voi täyttää tämän pykälän 1 momentissa tarkoitetut velvoitteet yksin, jos se saattaa Sloveniassa markkinoille [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvia tuotteita, joita ei ole tarkoitettu kotitalouskäyttöön – –
– –”
24
ZVO-2:n 37 §:ssä, jonka otsikko on ”Velvoitteiden täyttäminen yhteisesti”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Tämän lain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettujen tuottajien, jotka eivät varmista 35 §:n 3 momentin mukaisten velvoitteiden täyttämistä yksin, on täytettävä nämä velvoitteet yhteisesti. [Laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvien samantyyppisten tuotteiden tuottajille asetettujen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti vastaa organisaatio, joka täyttää tällaisista tuotteista peräisin olevaan jätteeseen liittyvät [laajennettua tuottajan vastuuta] koskevat velvoitteet yhteisesti – – Tämä organisaatio huolehtii sen perustaneiden tuottajien ja siihen perustamisen jälkeen liittyvien tuottajien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti. Kyseiset tuottajat asetetaan näiden velvoitteiden täyttämisessä tasavertaiseen asemaan riippumatta siitä, ovatko ne perustaneet kyseisen organisaation vai liittyneet siihen perustamisen jälkeen.
(2)   Yksi ainoa organisaatio huolehtii [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvien samantyyppisten tuotteiden tuottajien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti.
(3)   Tämän pykälän 1 momentissa tarkoitettujen tuottajien on tehtävä kyseisen organisaation kanssa kirjallinen sopimus, jolla ne valtuuttavat sen täyttämään niille tämän lain 35 §:n 1 momentin nojalla kuuluvat velvoitteet.
– –”
25
ZVO-2:n 38 §:ssä, jonka otsikko on ”Organisaatio”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Organisaatio on Sloveniaan sijoittautunut oikeushenkilö, jonka tarkoituksena on huolehtia samantyyppisten tuotteiden tuottajien, joihin sovelletaan laajennettua tuottajan vastuuta ja joiden on varmistettava edellisen pykälän 1 momentin mukaisten velvoitteiden yhteinen täyttäminen tällä alalla, puolesta näiden velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti harjoittamalla voittoa tavoittelematonta toimintaa siten, etteivät tämän lain mukaisten velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä saatavat tulot ylitä siitä aiheutuvia tosiasiallisia kustannuksia.
– –
(3)   Tämä organisaatio ei saa harjoittaa toimintaa, joka ei liity tämän pykälän 1 momentissa tarkoitettuun tavoitteeseen.
(4)   Kyseisen organisaation perustavat ja omistavat tiettyjen [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvien samantyyppisten tuotteiden tuottajat, jotka yhdessä saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia kyseisten tuotteiden kokonaismäärästä siten, että kunkin tuottajan osuus kokonaismäärästä on enintään 25 prosenttia. Hallitus vahvistaa edellisessä virkkeessä tarkoitetun edellytyksen täyttymisen osoittamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt tämän lain 34 §:n 8 momentissa tarkoitetuissa säännöksissä.
(5)   Tämä organisaatio ja siitä osuuden omistava tuottaja eivät voi olla henkilöitä, jotka keräävät tai käsittelevät jätteitä, jotka ovat peräisin velvoitteiden yhteisen täyttämisen kohteena olevista tuotteista, jollei tämän lain 34 §:n 8 momentissa tarkoitetuissa säännöksissä säädetä, että tuottajana on pidettävä henkilöä, joka valmistelee laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevaa jätettä uudelleenkäyttöä varten ja saattaa sen markkinoille toisen kerran, tai henkilöä, joka kierrättää tällaisen jätteen hyödynnettäväksi aineeksi tai esineeksi, joka on laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluva tuote mutta jolla on eri käyttötarkoitus kuin alkuperäisellä tuotteella.
(6)   Organisaatiolla ja siitä osuuden omistavalla tuottajalla ei voi
1.
olla suoria tai välillisiä pääomayhteyksiä henkilöön, joka kerää ja käsittelee velvoitteiden yhteisen täyttämisen kohteena olevista tuotteista peräisin olevaa jätettä kyseisessä organisaatiossa, eikä hallintoa tai valvontaa koskevia oikeuksia kyseisessä henkilössä
2.
olla pääomayhteyksiä tai sukulaisuussuhteita henkilöön, jolla on hallussaan tai määräysvallassaan äänioikeuksia edellisessä kohdassa tarkoitetun henkilön hallinto- tai valvontaelimessä tai joka edustaa kyseistä henkilöä.
(7)   Tämän pykälän 6 momentin 2 kohdassa ’sukulaisuussuhteella’ tarkoitetaan vanhemmuuteen tai sisaruuteen perustuvaa sukulaisuussuhdetta neljänteen polveen asti se mukaan lukien, laillisesti tunnustetusta parisuhteesta ja avioliitosta johtuvia siteitä toiseen polveen asti se mukaan lukien, vaikka parisuhde tai avioliitto olisi purkautunut, tai jos osuuden haltija on sellaisen henkilön holhooja tai edunvalvoja, jolla on hallussaan tai määräysvallassaan äänioikeuksia hallinto- tai valvontaelimessä tai joka edustaa 6 momentin 1 kohdassa tarkoitettua henkilöä.
(8)   Tämän pykälän 6 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla äänioikeuksien määräysvallalla tarkoitetaan oikeuksia, sopimuksia tai muita keinoja, jotka joko yksin tai yhdessä ja asiaankuuluvat tosiseikat tai oikeudelliset seikat huomioon ottaen antavat osuuden haltijalle mahdollisuuden käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa henkilöön, jolla on hallussaan tai määräysvallassaan äänioikeuksia hallinto- tai valvontaelimessä tai joka edustaa 6 momentin 1 kohdassa tarkoitettua henkilöä.
(9)   Tämän pykälän 5 ja 6 momentissa tarkoitettuja rajoituksia sovelletaan myös kyseisen organisaation johtoelimen, valvontaelimen tai sen edustajana olevan elimen jäseneen.
(10)   Organisaatiolla on oltava [laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa] järjestelmää varten valvontaelin, joka koostuu kolmesta organisaation osuuksia omistavien tuottajien edustajasta, kolmesta jo perustettuun organisaatioon liittyneiden tuottajien edustajasta ja yhdestä ympäristöasioista vastaavan ministeriön edustajasta. Organisaation perustavien tuottajien edustajat ja jo perustettuun organisaatioon liittyvien tuottajien edustajat ovat tasavertaisessa asemassa, ja niillä on samat päätöksenteko-oikeudet. Hallitus vahvistaa tämän lain 38 §:n 8 momentissa tarkoitetuissa säännöksissä menettelyn, jolla edellisessä virkkeessä tarkoitettujen tuottajien yksittäiset edustajat nimitetään tässä momentissa tarkoitettuun elimeen, ja heidän [laajennetun tuottajan vastuun] järjestelmässä olevan toimikautensa keston.
(11)   Edellisessä momentissa tarkoitetun elimen on
1.
saatava säännöllisesti tietoa asianomaisen organisaation toteuttamasta velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä
2.
vahvistettava rahoitusosuuden määrä, joka tuottajan on maksettava [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvan ja Sloveniassa markkinoille saatetun tuotteen myyntiyksikköä tai tonnia kohti
3.
vahvistettava kyseisen organisaation suunnittelemat ja saavuttamat tuotteista peräisin olevan jätteen jätehuoltoa koskevat ympäristötavoitteet
4.
annettava yleinen säädös, jossa vahvistetaan [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevan jätteen jätehuoltoa koskevat normit, joita tällaisista tuotteista peräisin olevia jätteitä kyseisen organisaation puolesta keräävien tai käsittelevien henkilöiden on ehdottomasti noudatettava tämän lain 24 §:n 6 momentissa ja 34 §:n 8 momentissa tarkoitetuissa säännöksissä säädettyjen vaatimusten lisäksi
5.
tutustuttava tai järjestettävä tutustuminen tämän lain 37 §:n 6 momentin 4 kohdassa tarkoitettuihin asiakirjoihin ja tarkastettava mainitun lain 40 §:n 11 momentin mukaisesti [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevia jätteitä kyseisen organisaation puolesta keräävien tai käsittelevien henkilöiden jätteenkeräys- tai käsittelypaikat sekä arvioitava niiden havainnot tämän lain 38 §:n 8 momentissa tarkoitetuissa säännöksissä vahvistettujen perusteiden mukaisesti ja
6.
vahvistettava tämän lain 40 §:n 6 momentissa tarkoitetun tarjouspyynnön sisältö sekä hallituksen tämän lain 34 §:n 8 momentissa tarkoitetuissa säännöksissä vahvistamien perusteiden sekä edellisessä kohdassa tarkoitettujen asiakirjoihin tutustumisen ja jätteiden keräys- tai käsittelypaikoilla tehtyjen tarkastusten tulosten perusteella määritettävä syrjimättömällä tavalla henkilöt, jotka tämän lain 37 §:n 1 momentin mukaisesti suorittavat tulevana kalenterivuonna tuotteista peräisin olevien jätteiden keräys- ja valmistelutoimet asianomaisen organisaation puolesta niiden lopullista hyödyntämistä tai hävittämistä varten.
– –”
26
ZVO-2:n 39 §:ssä, jonka otsikko on ”Organisaation velvollisuudet”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Organisaation on varmistettava tämän lain 35 §:n 1 ja 2 momentin mukaisten velvoitteiden yhteinen täyttäminen kustannustehokkaasti. Organisaation on varmistettava, että edellisessä virkkeessä tarkoitetut velvoitteet täytetään kaikkien koko Slovenian tasavallan alueella tiettynä ajanjaksona syntyneiden tuotteista peräisin olevien jätteiden jätehuollon osalta. Organisaation on huolehdittava siitä, että tuotteista peräisin olevan jätteen keräys ja käsittely toteutetaan siten, ettei vuoden aikana synny ruuhkia.
– –
(3)   Organisaatiolla on oltava velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskeva suunnitelma – –, jossa se määrittelee tämän pykälän 1 momentissa tarkoitettujen velvoitteiden täyttämiseen liittyvät toimet ja toimenpiteet.
– –”
27
ZVO-2:n 41 §:ssä, jonka otsikko on ”Velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskeva lupa”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Kyseisen organisaation on varmistettava velvoitteiden yhteinen täyttäminen.
– –
(5)   Lupa velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen myönnetään toistaiseksi sen voimaantulosta lukien. – –
– –”
28
ZVO-2:n 275 §:ssä, jonka otsikko on ”[Asianomaisten] olemassa olevien tuottajien [laajennettua tuottajan vastuuta] koskevien velvoitteiden täyttämisen mukauttaminen”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Tuotteiden nykyiset tuottajat, joihin sovelletaan [laajennettua tuottajan vastuuta] tämän lain voimaan tullessa ja joiden on täytettävä tältä osin tämän lain 37 §:ssä tarkoitetun velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevan järjestelmän mukaiset velvollisuutensa, perustavat tämän lain 38 §:n mukaisen organisaation, ja kyseinen organisaatio toimittaa täydellisen hakemuksen tämän lain 41 §:ssä tarkoitetun velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevan luvan saamiseksi viimeistään 31.7.2022. Tämän lain voimaan tullessa [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvien tuotteiden olemassa olevien tuottajien, jotka eivät ole tämän lain 38 §:ssä tarkoitetun organisaation perustajia, on tehtävä 31.12.2022 mennessä sopimus sellaisen organisaation kanssa, joka saa tämän lain 41 §:ssä tarkoitetun velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevan luvan.
– –
(3)   Tämän lain voimaan tullessa [laajennetun tuottajan vastuun] piiriin kuuluvien tuotteiden olemassa olevalle tuottajalle, joka ei noudata tämän pykälän edellisten momenttien säännöksiä, on määrättävä seuraavat seuraamukset:
1.
oikeushenkilölle 75 000–250 000 euron suuruinen sakko
2.
yhden hengen yritykselle tai omaan lukuunsa toimivalle luonnolliselle henkilölle 45 000–135 000 euron suuruinen sakko.
– –
(5)   Jos tämän lain 38 §:n 1 momentissa tarkoitettu organisaatio ilmoittaa ministeriölle kirjallisesti, että se alkaa tämän lain 41 §:n 3 momentissa tarkoitetun lopullisen luvan perusteella huolehtia pakkausjätteen jätehuoltoa koskevien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti tämän lain nojalla, ministeriön on tehtävä pakkausjätteen jätehuoltoon liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevan luvan voimassaolon päättymisestä toteava päätös, jolla päätetään pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimisesta 27.7.2006 annetun asetuksen (Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo; Uradni list RS, nro 84/06) tai pakkauksista ja pakkausjätteistä 8.4.2021 annetun asetuksen (Uredba o embalaži in odpadni embalaži; Uradni list RS, nro 54/21) perusteella myönnettyjen pakkausjätteen jätehuoltoa koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevien ympäristölupien voimassaolo.
(6)   Sellaiset yhteisten suunnitelmien hyväksymistä koskevat päätökset, jotka on tehty sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta 23.7.2015 annetun asetuksen (Uredba o odpadni električni in elektronski opremi; Uradni list RS, nro 55/15), paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista huolehtimisesta 14.1.2010 annetun asetuksen (Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji; Uradni list RS, nro 3/10), hautakynttiläjätteestä 18.4.2019 annetun asetuksen (Uredba o odpadnih nagrobnih svečah; Uradni list RS, nro 25/19), lääkkeistä huolehtimisesta 30.10.2008 annetun asetuksen (Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili; Uradni list RS, nro 105/08), vaarallisia aineita sisältävistä kasvinsuojeluaineista peräisin olevasta jätteestä huolehtimisesta 9.11.2006 annetun asetuksen (Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi; Uradni list RS, nro 119/06), romuajoneuvoista 28.4.2011 annetun asetuksen (Uredba o izrabljenih vozilih; Uradni list RS, nro 32/11) ja käytetyistä renkaista huolehtimisesta 30.7.2009 annetun asetuksen (Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami; Uradni list RS, nro 63/09) perusteella, lakkaavat tuottamasta vaikutuksia yhteisten suunnitelmien voimassaolon päättymistä koskevien ministeriön toteavien päätösten perusteella, jos tämän lain 38 §:n 1 momentissa tarkoitettu organisaatio ilmoittaa ministeriölle kirjallisesti, että se on alkanut tämän lain 41 §:n 3 momentissa tarkoitetun lopullisen luvan perusteella täyttää tällaisista tuotteista huolehtimista koskevia velvoitteita yhteisesti tämän lain nojalla.
(7)   Yksittäisten suunnitelmien hyväksymistä koskevat päätökset, jotka on annettu pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimisesta annetun asetuksen – – tai pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun asetuksen – –, sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetun asetuksen – –, paristoista ja akuista sekä käytetyistä paristoista ja akuista huolehtimisesta annetun asetuksen – –, hautakynttiläjätteestä annetun asetuksen – –, lääkkeistä huolehtimisesta annetun asetuksen – –, vaarallisia aineita sisältävistä kasvinsuojeluaineista peräisin olevasta jätteestä huolehtimisesta annetun asetuksen – –, romuajoneuvoista annetun asetuksen – – ja käytetyistä renkaista huolehtimisesta annetun asetuksen – – perusteella, lakkaavat olemasta voimassa 1.1.2023 alkaen, ja ministeri tekee tästä toteavan päätöksen viimeistään 5.1.2023.
(8)   Tämän pykälän 5 ja 6 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa sopimukset, jotka on tehty tuotteiden tuottajille kuuluvien tuotteista peräisin olevan jätteen jätehuoltoa koskevien velvoitteiden täyttämiseksi ja joiden yhteydessä yhtiölle on myönnetty lupa velvoitteiden täyttämiseen ympäristönsuojelulain (Zakon o varstvu okolja; Uradni list RS, nro 39/06; jäljempänä ZVO-1) 20 §:n 10 momentin 2 kohdan perusteella, lakkaavat tuottamasta vaikutuksia toteavan päätöksen tekopäivästä alkaen.
(9)   Tämän pykälän 5–7 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa sopimukset, jotka on tehty yhtiön, jolla on lupa täyttää velvoitteita ZVO-1:n 20 §:n 10 momentin 2 kohdan perusteella, tai tuottajan, joka on täyttänyt velvoitteet ZVO-1:n 20 §:n 10 momentin 1 kohdan perusteella yksin, ja tuotteista peräisin olevat jätteet näiden sopimusten perusteella käsittelevien yksiköiden välillä, lakkaavat tuottamasta vaikutuksia toteavan päätöksen tekopäivästä alkaen.”
II Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
29
Slovenian lainsäätäjä toteutti 29.3.2022 lainsäädäntöuudistuksen antamalla ZVO-2:n, jonka nojalla pääasiassa kyseessä olevalla laajennettua tuottajan vastuuta koskevalla järjestelmällä korvattiin 13.4.2022 alkaen ZVO-1 ja useita tiettyihin tuoteryhmiin sovellettavia alakohtaisia säännöstöjä.
30
Kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, ZVO-1:ssä säädettiin järjestelmästä, jonka nojalla tuottaja, johon sovelletaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita, voi täyttää nämä velvoitteet joko yksin tai yhteisesti tuottajien yhteenliittymän tai tähän tarkoitukseen valtuutetun kaupallisen yhtiön (jäljempänä ZVO-1-toimija) kautta. Tämän järjestelmän täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt sisältyivät laajennetun vastuun piiriin kuuluvia eri tuoteryhmiä koskeviin alakohtaisiin säännöstöihin, ja ne saattoivat riippua myös kunkin ZVO-1-toimijan liiketoimintamallista.
31
Tämän järjestelmän täytäntöönpanossa on havaittu merkittäviä puutteita kotitalouksissa käytettävien tuotteiden pakkausten ja hautakynttilöiden osalta. Slovenian lainsäätäjä toteutti siksi toimia ensimmäisen kerran vuonna 2018 varmistaakseen kertyneen pakkaus- ja hautakynttiläjätteen takaisinoton ja käsittelyn. Ennen ZVO-2:n antamista se toteutti toimia toisen kerran muuttamalla kyseistä järjestelmää 1.1.2021 alkaen muun muassa kumoamalla sen, ettei järjestelmää sovelleta tuottajiin, jotka saattavat markkinoille alle 15 tonnia pakkauksia vuodessa.
32
Ennakkoratkaisua pyytänyt Ustavno sodišče, jonka käsiteltävänä on kaksi kannetta, joista toisen ovat nostaneet INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. ja muut yhtiöt ja luonnolliset henkilöt (jäljempänä Interzero ym.) ja toisen Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. ja muut yhtiöt, on aloittanut pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän perustuslainmukaisuuden valvontamenettelyn. Pääasian kantajina olevat yritykset ovat Sloveniaan sijoittautuneita kaupallisia yhtiöitä. Ne ovat pääasiassa kyseessä olevaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevaan järjestelmään kuuluvien tuotteiden tuottajia, ZVO-1-toimijoita ja/tai jätehuoltotoimintaa harjoittavia toimijoita.
33
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin keskeytti 19.5. ja 14.12.2022 antamillaan päätöksillä pääasian kantajien riitauttamien tiettyjen ZVO-2:n säännösten soveltamisen, joten edellä tämän tuomion 30 kohdassa tarkoitettuja ZVO-1:n säännöksiä ja asiaa koskevia alakohtaisia säännöstöjä sovelletaan edelleen siihen saakka, kunnes pääasiassa annetaan lopullinen ratkaisu.
34
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että ZVO-2:lla muutettiin perustavanlaatuisesti aiemmin ZVO-1:ssä säädettyjä laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, ja pohtii, ovatko tietyt tässä yhteydessä toteutetut lainsäädäntötoimet sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa.
35
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ensinnäkin, ettei yksi tai useampi samoilla markkinoilla kilpaileva taloudellinen toimija voi enää harjoittaa toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti kunkin tuoteryhmän osalta, vaan tuottajien, jotka saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia kyseisen tuotteen kokonaismäärästä, on perustettava yksi ainoa organisaatio kutakin tuoteryhmää varten (jäljempänä yksi ainoa organisaatio). Lisäksi tätä toimintaa on harjoitettava voittoa tavoittelematta, jolloin se lakkaa olemasta säänneltyä markkinatoimintaa.
36
Kyseinen tuomioistuin toteaa yhtäältä, että SEUT 106 artiklan tulkinta on tarpeen, jotta se voi lausua pääasian kantajien argumentista, jonka mukaan yksinoikeuden myöntäminen yhdelle ainoalle organisaatiolle tämän toiminnan harjoittamista varten on ristiriidassa kyseisen artiklan kanssa, kun sitä luetaan yhdessä SEUT 102 artiklan kanssa.
37
Kyseinen tuomioistuin pohtii toisaalta, onko tällainen monopolitilanne sopusoinnussa direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklan, direktiivin 2006/123, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklan sekä perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan kanssa. Siltä osin kuin on kyse rajoituksen oikeuttamisesta sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan että direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan perusteella, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii etenkin sitä, voidaanko pääasiassa kyseessä olevalla laajennettua tuottajan vastuuta koskevalla järjestelmällä varmistaa johdonmukaisesti, että direktiiveissä 2008/98 ja 2018/851 säädetyt ympäristön ja ihmisten terveyden suojelua koskevat tavoitteet saavutetaan, ja rajoitutaanko kyseisessä järjestelmässä siihen, mikä on ehdottomasti tarpeen.
38
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että pääasiassa kyseessä olevassa laajennetun tuottajan vastuun järjestelmässä säädetään yhtäältä ZVO-1-toimijoiden ja toisaalta laajennetun vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajien ja jätehuoltopalvelujen tarjoajien välillä tehtyjen sopimusten voimassaolon päättymisestä lain nojalla. Sopimusten päättymiselle ei ole kyseisen tuomioistuimen mukaan asetettu mitään täsmällistä määräaikaa, koska ne voivat päättyä vasta sitten, kun yksi ainoa organisaatio on aloittanut toimintansa ja ympäristöasioista vastaava ministeriö on tehnyt tätä koskevan toteavan päätöksen. Asianomaisten ZVO-1-toimijoiden osalta ei myöskään ole säädetty mistään korvaustoimenpiteestä.
39
Koska kyseinen tuomioistuin katsoo, että nykyisten palveluntarjoajien poissulkeminen merkitsee perusoikeuskirjan 16 artiklassa sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa tarkoitetun elinkeinovapauden rajoittamista, sen mielestä on epäselvää, ovatko pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä säädetyt siirtymäjärjestelyt sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa. Erityisesti oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden tulkinta on tarpeen, koska pääasian kantajat väittävät, että kyseisellä järjestelmällä tehdyllä muutoksella on ”mielivaltaisesti ja odottamattomasti” loukattu niiden perusteltua luottamusta siihen, että ne voivat täyttää tämän alan velvoitteensa yhteisesti. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii myös sitä, onko sääntö, jonka mukaan yhden ainoan organisaation on käytettävä voitot yksinomaan toiminnan harjoittamiseen ja laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevien toimenpiteiden toteuttamiseen, sopusoinnussa perusoikeuskirjan 17 artiklassa taatun omaisuudensuojan kanssa.
40
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin, että olemassa olleet laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät oli mukautettava direktiivin 2018/851 vaatimuksiin ennen 5.1.2023. Koska Slovenian lainsäätäjä oli kuitenkin jo tehnyt tältä osin muutoksia 1.1.2021 alkaen, asianomaiset toimijat eivät voineet ennakoida muita muutoksia, etenkään niin merkittäviä kuin pääasiassa kyseessä olevalla laajennettua tuottajan vastuuta koskevalla järjestelmällä tehdyt muutokset.
41
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä asetetaan useita rajoituksia, jotka koskevat pääomayhteyksiä, sukulaisuussuhteita ja sallittua toimintaa, kun on kyse laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvien velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen osallistuvista eri toimijoista. Erityisesti on todettava, että yhden ainoan organisaation voivat perustaa vain tuottajat, ja ainoastaan tällaisen organisaation perustaneet tuottajat voivat omistaa siitä osuuden. Lisäksi tuottajat, jotka omistavat osuuden tällaisesta organisaatiosta, eivät saa harjoittaa kyseisten jätteiden keräys- ja käsittelytoimintaa, kun taas tuottajat, jotka vastaavat laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvistä velvoitteista ja samalla harjoittavat jätteiden keräys- ja käsittelytoimintaa, eivät saa omistaa tällaista osuutta.
42
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä yhteydessä, ovatko tällaiset vaatimukset, jotka voidaan ymmärtää siten, että niillä pyritään suojautumaan siltä riskiltä, että muut kuin tuottajat voivat vaikuttaa yhden ainoan organisaation hallinnointiin, ja vähentämään eturistiriitoja kyseisen organisaation ja jätehuoltotoimintaa harjoittavien toimijoiden välillä ympäristön ja kilpailun suojaamiseksi, sopusoinnussa direktiivin 2006/123 15 artiklan, SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä perusoikeuskirjan 16 artiklan kanssa.
43
Neljänneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että pääasiassa kyseessä olevaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevaan järjestelmään kuuluvat tuottajat ovat sakon uhalla velvollisia tekemään yhden ainoan organisaation kanssa sopimuksen asiaan liittyvien velvollisuuksien täyttämisestä yhteisesti. Kyseinen tuomioistuin pohtii tässä yhteydessä, onko tällainen sopimusvapauden ja elinkeinovapauden rajoittaminen sopusoinnussa perusoikeuskirjan 16 artiklan sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan kanssa etenkin, kun pääasian kantajat väittävät, että tietyt tuottajat ovat tällaisen sopimuksentekovelvollisuuden vuoksi epäedullisessa asemassa verrattuna tuottajiin, joilla on jo osuus yhdessä ainoassa organisaatiossa.
44
Tässä tilanteessa Ustavno sodišče on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavana yrityksenä (SEUT 14 artiklan, [pöytäkirjan N:o 26] sekä [direktiivin 2008/98] 8 ja 8 a artiklan valossa) pitää sellaista oikeushenkilöä, jolla on yksinoikeus harjoittaa toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti keskenään samantyyppisten tuotteiden osalta Slovenian tasavallan alueella, kun tämä toiminta käsittää seuraavat osa-alueet:
–
tiettyjen tuotteiden tuottajien kanssa tehtävät sopimukset, joilla tuottajat valtuuttavat kyseisen oikeushenkilön varmistamaan niiden nimissä asianmukaisen jätehuollon kyseisistä tuotteista peräisin olevalle jätteelle
–
jätteiden keräys- ja käsittelyjärjestelmän järjestämisen (sopimusten tekeminen sellaisten liikeyritysten kanssa, jotka hoitavat [yhden ainoan] organisaation nimissä kaiken laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevan jätteen keräämisen ja asianmukaisen käsittelyn)
–
rekisterin pitämisen tuotteista, jotka kuuluvat laajennetun tuottajan vastuun piiriin ja jotka saatetaan markkinoille Slovenian tasavallassa, ja rekisterin pitämisen kerätyistä ja käsitellyistä jätteistä, jotka ovat peräisin laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvista tuotteista, sekä näiden tietojen toimittamisen ministeriölle
ja kun tämä oikeushenkilö on kyseistä toimintaa harjoittaessaan velvollinen tekemään sopimuksia sekä laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen alaisten tuottajien että jätteen keräämistä ja käsittelyä harjoittavien liikeyritysten kanssa?
2)
Onko [perusoikeuskirjan] 16 ja 17 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, [direktiiviä 2006/123] sekä [direktiivin 2008/98] 8 ja 8 a artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti, keskenään samantyyppisten tuotteiden osalta voi harjoittaa jäsenvaltion alueella laillisesti yksi ainoa oikeushenkilö tavoilla, joilla ei tavoitella voittoa, mikä merkitsee, että tulot eivät ylitä niitä tosiasiallisia kustannuksia, joita laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti aiheutuu, ja että kyseisen oikeushenkilön on käytettävä voitot yksinomaan toiminnan harjoittamiseen ja laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä yhteisesti koskevien toimenpiteiden toteuttamiseksi?
3)
Jos toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan kieltävästi, onko [perusoikeuskirjan] 16 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita sekä [direktiivin 2008/98] 8 ja 8 a artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan jäsenvaltio muuttaa toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti keskenään samantyyppisten tuotteiden osalta, siten, että useiden talouden toimijoiden harjoittama voittoa tavoitteleva, säännelty ja markkinalähtöinen toiminta on muutettu toiminnaksi, jota vain yhdellä organisaatiolla on lupa harjoittaa ja jota tämän on harjoitettava voittoa tavoittelematta siten kuin toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä on esitetty?
4)
Onko kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä mainittuja unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä yhteisesti koskevan uuden lainsäädännön voimaantulosta seuraa lain nojalla sellainen puuttuminen yksittäisiin sopimussuhteisiin, että sekä kaikkien niiden talouden toimijoiden, jotka harjoittivat aiemman lainsäädännön mukaisesti toimintaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämiseksi yhteisesti, ja tuottajien, joilla on laajennettua tuottajan vastuuta koskeva velvoite, että niiden talouden toimijoiden, jotka harjoittivat aiemman lainsäädännön mukaisesti toimintaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämiseksi yhteisesti, ja niiden talouden toimijoiden, jotka harjoittavat sellaisista tuotteista peräisin olevien jätteiden keräys- tai käsittelytoimintaa, jotka kuuluvat laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisesti tapahtuvan täyttämisen piiriin, keskenään tekemien sopimusten voimassaolo lakkaa?
5)
Onko kolmannessa ja neljännessä ennakkoratkaisukysymyksessä kuvatun uuden lainsäädännön säätämistä koskevassa tilanteessa oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita tulkittava niin, että lainsäätäjän on säädettävä siirtymäajasta ja/tai otettava käyttöön korvausjärjestelmä? Jos tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, mitkä ovat siirtymäajan tai korvausjärjestelmän kohtuullisuutta koskevat vaatimukset?
6)
Onko [perusoikeuskirjan] 16 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, [direktiiviä 2006/123] sekä [direktiivin 2008/98] 8 ja 8 a artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuottajille, joilla on laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita ja jotka saattavat markkinoille 51 prosenttia samantyyppisistä tuotteista, jotka kuuluvat laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen piiriin, asetetaan velvollisuus perustaa oikeushenkilö, jonka tehtävänä on harjoittaa toimintaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämiseksi yhteisesti, ja jonka mukaan samantyyppisten tuotteiden tuottajien on perustettava tällainen oikeushenkilö uudelleen, mikäli lupa perutaan, tai onko edellä mainittuja unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä tulkittava niin, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan ainoastaan tuottajat voivat omistaa osuuden tällaisesta oikeushenkilöstä?
7)
Onko [perusoikeuskirjan] 16 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, [direktiiviä 2006/123] sekä [direktiivin 2008/98] 8 ja 8 a artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan ne tuottajat, jotka omistavat osuuden oikeushenkilöstä, joka varmistaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämisen yhteisesti, eivät voi olla henkilöitä, jotka keräävät tai käsittelevät jätteitä, jotka ovat peräisin tuotteista, joiden osalta kyseinen oikeushenkilö huolehtii laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti?
8)
Onko [perusoikeuskirjan] 16 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, [direktiiviä 2006/123] sekä [direktiivin 2008/98] 8 ja 8 a artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuottajalla, joka omistaa osuuden oikeushenkilöstä, joka huolehtii laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti, ja laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä yhteisesti koskevaa toimintaa harjoittavalla oikeushenkilöllä ei voi olla kumpaakaan seuraavista:
–
suoraan tai välillisesti pääomayhteyksiä henkilöön, joka harjoittaa yhteisesti tapahtuvan velvoitteiden täyttämisen piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevan jätteen keräämistä tai käsittelyä siinä oikeushenkilössä, joka varmistaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämisen yhteisesti, eikä hallintoa tai valvontaa koskevia oikeuksia kyseisessä henkilössä
–
pääomayhteyksiä tai sukulaisuussuhteita henkilöön, jolla on hallussaan tai määräysvallassaan äänioikeuksia edeltävässä luetelmakohdassa tarkoitetun henkilön hallinto- tai valvontaelimessä tai joka edustaa kyseistä henkilöä?
9)
Onko [perusoikeuskirjan] 16 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, [direktiiviä 2006/123] sekä [direktiivin 2008/98] 8 ja 8 a artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan seitsemännessä ja kahdeksannessa ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetut rajoitukset koskevat myös laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä yhteisesti koskevaa toimintaa harjoittavan oikeushenkilön hallintoelimen jäsentä, kyseisen oikeushenkilön valvontaelimen jäsentä tai sen edustajaa?
10)
Onko [perusoikeuskirjan] 16 artiklaa sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuottajien, joilla on laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita ja jotka saattavat markkinoille kotitalouskäyttöön tarkoitettuja tuotteita, on pakko tehdä sopimus, jolla ne valtuuttavat oikeushenkilön, jolla on lupa harjoittaa toimintaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämiseksi yhteisesti, huolehtimaan niiden laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämisestä?”
III Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
45
Ensimmäisessä kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko SEUT 106 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että oikeushenkilöä, jolla yhtäältä on direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklan mukainen yksinoikeus harjoittaa toimintaa, jossa täytetään laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita tietyn tuoteryhmän osalta koko jäsenvaltion alueella asianomaisten tuottajien puolesta, ja jonka on toisaalta harjoitettava tätä toimintaa voittoa tavoittelematta, on pidettävä SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja.
46
Jotta tähän kysymykseen voidaan vastata, on selvitettävä ensinnäkin se, voidaanko tällaisessa tilanteessa toimivaa oikeushenkilöä pitää kyseisessä määräyksessä tarkoitettuna yrityksenä, ja toiseksi se, voidaanko tämän oikeushenkilön tällaisen yksinoikeuden nojalla harjoittamaa toimintaa pitää kyseisessä määräyksessä tarkoitettuna yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna.
47
Ensinnäkin SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta yrityksen käsitteestä on muistutettava, että unionin kilpailuoikeutta koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tähän käsitteeseen kuuluvat kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta tai rahoitustavasta (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2020, komissio ja Slovakia v. Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P ja C‑271/18 P, EU:C:2020:450, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.1.2024, Lietuvos notarų rūmai ym., C‑128/21, EU:C:2024:49, 55 kohta).
48
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla, toisin sanoen suoritukset, joista tavallisesti maksetaan korvaus. Korvauksen olennainen piirre on se, että korvaus on kyseessä olevan suorituksen taloudellinen vastike (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2002, Danner, C‑136/00, EU:C:2002:558, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 11.6.2020, komissio ja Slovakia v. Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P ja C‑271/18 P, EU:C:2020:450, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49
Perussopimusten sääntöjä ei sitä vastoin mahdollisesti sovelleta toimintaan, jolla luonteensa, siihen sovellettavien sääntöjen sekä tavoitteidensa perusteella ei ole tekemistä taloudellisen vaihdannan kanssa tai joka liittyy julkisen vallan oikeuksien käyttämiseen (ks. vastaavasti tuomio 19.2.2002, Wouters ym., C‑309/99, EU:C:2002:98, 57 kohta ja tuomio 28.2.2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, 40 kohta).
50
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä yhdelle ainoalle organisaatiolle myönnetään yksinoikeus harjoittaa koko Slovenian alueella voittoa tavoittelematta toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti tämän laajennetun vastuun piiriin kuuluvan tietyn tuoteryhmän osalta. Tämä toiminta koostuu olennaisilta osin tällaisista tuotteista peräisin olevan jätteen keräys- ja käsittelyjärjestelmän perustamisesta vastineeksi tähän organisaatioon kuuluvien tuottajien suorittamista maksuista.
51
Tähän toimintaan sovellettavien sääntöjen osalta se kuuluu direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklassa tarkoitetun laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän piiriin. Unionin lainsäätäjä on kuitenkin ainoastaan vahvistanut laajennettuun tuottajan vastuuseen sovellettavat vähimmäisvaatimukset täsmentämättä, miten asianomaisten tuottajien on täytettävä niillä näiden säännösten mukaisesti perustetussa vastuujärjestelmässä olevat velvoitteet. Unionin lainsäätäjä totesi kuitenkin direktiivin 2018/851 johdanto-osan 14 perustelukappaleessa, että nämä tuottajat voivat lähtökohtaisesti täyttää velvoitteensa joko yksin tai yhteisesti. Se, että tällaiset tuottajat käyttävät organisaatiota, jonka tehtävänä on harjoittaa kyseisten velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa näiden säännösten mukaisesti, on siis yksi niistä keinoista, joilla ne voivat täyttää niille laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä asetetut velvoitteet.
52
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että ZVO-2:n 39 §:n 1 ja 3 momentin mukaan yhden ainoan organisaation toiminnan, jolla se täyttää laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvät velvoitteet yhteisesti, on oltava kustannustehokasta, ja sen palveluista perittävien maksujen on katettava kaikki tästä toiminnasta aiheutuvat kustannukset. Lisäksi tämän organisaation mahdolliset voitot, jotka se saa asianomaisten tuottajien sille maksamista maksuista, sijoitetaan uudelleen tähän toimintaan, joten niillä voidaan vahvistaa kyseisen organisaation taloudellisia valmiuksia perustaa laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevien jätteiden keräys- ja käsittelyjärjestelmä.
53
Vaikka viranomaisilla on, kuten Slovenian hallitus vahvisti istunnossa, yleisesti ottaen oltava merkittävä vaikutusvalta yhden ainoan organisaation toimintaan, muun muassa maksujen suuruuden vahvistamiseen, kyseinen organisaatio voi päättää itsenäisesti, miten se tarjoaa laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevia palvelujaan.
54
Tämän tuomion 50 kohdassa tarkoitetun toiminnan ei siten voida katsoa liittyvän julkisen vallan oikeuksien käyttöön jätehuoltoalalla.
55
Siitä, voidaanko katsoa, että yhden ainoan organisaation harjoittama toiminta ei kuulu taloudellisen vaihdannan alaan, on lisäksi muistutettava yhtäältä, ettei pelkästään sen perusteella, ettei yksikkö tavoittele voittoa, voida päätellä, ettei se harjoita taloudellista toimintaa (ks. vastaavasti tuomio 26.3.2009, SELEX Sistemi Integrati v. komissio, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, 116 kohta). Näin ollen pelkästään sillä, että yksikön toiminnastaan saamat voitot on kansallisen säännöstön mukaan käytettävä tiettyihin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin, ei voida muuttaa kyseessä olevan toiminnan luonnetta eikä poistaa sen taloudellista luonnetta (ks. vastaavasti tuomio 24.3.1994, Schindler, C‑275/92, EU:C:1994:119, 35 kohta ja tuomio 23.2.2016, komissio v. Unkari, C‑179/14, EU:C:2016:108, 157 kohta).
56
Toisaalta toiminnan taloudellista luonnetta ei voida kyseenalaistaa pelkästään sillä perusteella, että jäsenvaltio päättää, kuten käsiteltävässä asiassa, pitää tämän toiminnan yleiseen etuun perustuvien syiden vuoksi kilpailun ulkopuolella perustamalla lakisääteisen monopolin yksikölle, jolle on myönnetty yksinoikeuksia (ks. vastaavasti tuomio 30.4.1974, Sacchi_155/73, EU:C:1974:40, 14 kohta ja tuomio 3.10.1985, CBEM_311/84, EU:C:1985:394, 16 kohta). SEUT 106 artiklan 1 ja 2 kohdasta nimittäin seuraa, että riippumatta siitä, tavoitteleeko kyseinen yksikkö voittoa vai ei, tavalla, jolla monopoli järjestetään tai monopoliasemaa hyödynnetään, saatetaan rikkoa perussopimusten määräyksiä, erityisesti liikkumisvapauksia koskevia määräyksiä ja kilpailusääntöjä (ks. vastaavasti tuomio 18.6.1991, ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, 11 kohta).
57
Tilanne on toki toinen silloin, kun asianomainen yksikkö myötävaikuttaa sosiaaliturva-alan julkisen palvelun hallinnointiin ja täyttää luonteeltaan yksinomaan sosiaalisen tehtävän, jolloin sen toiminta perustuu solidaarisuusperiaatteeseen (ks. vastaavasti tuomio 17.2.1993, Poucet ja Pistre, C‑159/91 ja C‑160/91, EU:C:1993:63, 18 kohta ja tuomio 22.10.2015, EasyPay ja Finance Engineering, C‑185/14, EU:C:2015:716, 38 kohta). Tämän tuomion 50 kohdassa tarkoitetun kaltaisessa toiminnassa ei kuitenkaan ole kyse tällaisesta tapauksesta.
58
Edellä esitetyn perusteella voidaan siis katsoa, että yhden ainoan organisaation kaltainen oikeushenkilö harjoittaa tämän tuomion 47 ja 48 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua taloudellista toimintaa, joten sitä voidaan pitää SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä.
59
Toiseksi siitä, voidaanko laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, on muistutettava, että SEUT 106 artiklan 2 kohtaa, jolla pyritään sovittamaan yhteen jäsenvaltioiden intressi käyttää tiettyjä yrityksiä talous- tai sosiaalipolitiikan välineinä sekä unionin intressi sen suhteen, että kilpailusääntöjä noudatetaan ja sisämarkkinoiden yhtenäisyys säilyy, on tulkittava ottaen huomioon täsmennykset, jotka on tehty pöytäkirjassa N:o 26, jonka 1 artiklassa todetaan muun muassa, että jäsenvaltioilla on ”harkintavalta” tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin käyttäjien tarpeita (ks. vastaavasti tuomio 24.11.2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, 30 ja 31 kohta oikeuskäytäntöviitteineen).
60
Jäsenvaltioilla on siis oikeus unionin oikeutta noudattaen päättää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujensa laajuudesta ja organisoinnista ottamalla huomioon erityisesti kansallisen politiikkansa tavoitteet. Jäsenvaltioilla tässä yhteydessä oleva laaja harkintavalta voidaan asettaa kyseenalaiseksi ainoastaan silloin, kun on kyse ilmeisestä virheestä (ks. vastaavasti tuomio 20.4.2010, Federutility ym., C‑265/08, EU:C:2010:205, 29 kohta; tuomio 15.5.2019, Achema ym., C‑706/17, EU:C:2019:407, 104 kohta ja tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 76 kohta). Jäsenvaltioiden toimivaltaa määritellä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu ei nimittäin voida käyttää mielivaltaisesti ainoastaan siksi, ettei johonkin tiettyyn toimialaan sovellettaisi perussopimusten sääntöjä.
61
Direktiivin 2006/123 yhteydessä unionin lainsäätäjä on vahvistanut mainitun harkintavallan kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa, jossa säädetään, ettei kyseinen direktiivi vaikuta jäsenvaltioiden vapauteen unionin oikeuden mukaisesti määritellä, mitä palveluja ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevina palveluina, miten nämä palvelut olisi järjestettävä ja rahoitettava valtiontukisääntöjen mukaisesti ja mitä erityisiä velvoitteita niihin olisi sovellettava (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 50 kohta).
62
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelu on omiaan liittymään yleiseen taloudelliseen etuun silloin, kun kyseisellä taloudellisella edulla on muusta taloudellisesta toiminnasta poikkeavia erityispiirteitä (tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 77 kohta).
63
Kuten myös direktiivin 2006/123 johdanto-osan 70 perustelukappaleesta lisäksi ilmenee, jotta palvelua voidaan pitää yleistä taloudellista etua koskevana palveluna, palveluntarjoajan on tarjottava sitä jäsenvaltion sille uskoman yleiseen etuun liittyvän erityistehtävän suorittamiseksi (tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 52 kohta ja tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 78 kohta).
64
Näin ollen on ratkaisevaa, että edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettu julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja että nämä velvoitteet on määritelty selvästi kansallisessa oikeudessa, mikä edellyttää yhden tai useamman sellaisen viranomaistoimen olemassaoloa, jossa määritellään riittävän täsmällisesti ainakin sille yritykselle kuuluvien julkisen palvelun velvoitteiden luonne, kesto ja laajuus, jonka tehtäväksi näiden velvoitteiden täyttäminen on annettu (ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Comunidad Autónoma del País Vasco ym. v. komissio, C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, 73 kohta ja tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 79 kohta).
65
Tarkasteltaessa yhtäältä sitä, voiko laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskeva toiminta liittyä yleiseen taloudelliseen etuun, oikeuskäytännöstä tosin ilmenee, että pelkkään organisatoriseen vastaamiseen taloudellisista toimista kolmansien puolesta ei lähtökohtaisesti liity erityispiirteitä verrattuna muuhun talouselämään liittyvään toimintaan (ks. vastaavasti tuomio 21.3.1974, BRT ja Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs, 127/73, EU:C:1974:25, 23 kohta; tuomio 10.12.1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, EU:C:1991:464, 27 kohta ja tuomio 28.2.2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, 105 kohta).
66
Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että tietyt jätteestä huolehtimiseen liittyvät näkökohdat, kuten jätteiden kerääminen ja käsittely, voivat niillä ympäristön ja ihmisten terveyden suojelun kannalta oleva merkitys huomioon ottaen olla yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja erityisesti, kun niillä pyritään ratkaisemaan ympäristönsuojeluun liittyvä ongelma (ks. vastaavasti tuomio 10.11.1998, BFI Holding, C‑360/96, EU:C:1998:525, 52 kohta ja tuomio 23.5.2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, 75 kohta).
67
Selvitettäessä sitä, voidaanko vastaavanlaista päättelyä soveltaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaan toimintaan, on pidettävä mielessä, että direktiivin 2008/98 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisen ja kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat tehostaakseen uudelleenkäyttöä sekä jätteen syntymisen ehkäisemistä, kierrätystä ja muuta hyödyntämistä soveltaa tuotteiden tuottajiin laajennettua tuottajan vastuuta, jota koskevien järjestelmien on täytettävä direktiivillä 2018/851 käyttöön otetut direktiivin 2008/98 8 a artiklassa säädetyt yleiset vähimmäisvaatimukset.
68
Direktiivin 2008/98 3 artiklan 21 alakohdassa, luettuna yhdessä direktiivin 2018/851 johdanto-osan 21 perustelukappaleen kanssa, olevasta laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän määritelmästä ilmenee, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevilla järjestelmillä pyritään sääntelemään tietyistä tuoteryhmistä peräisin olevan jätteen jätehuollon taloudellisia ja tarvittaessa organisatorisia näkökohtia, joten ne ovat oleellinen osa tehokasta jätehuoltoa. Tällaisilla järjestelmillä edistetään nimittäin suoraan direktiivin 2008/98 tavoitteen saavuttamista, kun tavoitteena on muun muassa vähentää mahdollisimman paljon jätehuollon ympäristölle ja kansanterveydelle aiheuttamia haittavaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 14.10.2020, Sappi Austria Produktion ja Wasserverband Region Gratkorn-Gratwein, C‑629/19, EU:C:2020:824, 59 kohta ja tuomio 11.11.2021, Regione Veneto (Sekalaisen yhdyskuntajätteen siirto), C‑315/20, EU:C:2021:912, 19 kohta).
69
Kuten tämän tuomion 51 kohdassa todettiin, se, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvat tuottajat käyttävät organisaatiota, jonka tehtävänä on harjoittaa toimintaa tällaisten velvoitteiden täyttämiseksi yhteisesti direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklan mukaisesti, on yksi niistä keinoista, joilla nämä tuottajat voivat täyttää velvoitteensa. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien selitysten mukaan Slovenian lainsäätäjä antoi ZVO-2:n tehokkaan jätehuollon varmistamiseksi ja siten erityisesti ympäristön suojelemiseksi, kun siinä säädetään, että ainoastaan yksi ainoa organisaatio voi harjoittaa toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti tuotetyypin osalta. Koska tämä toiminta auttaa varmistamaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien tehokkaan soveltamisen, sen voidaan näin ollen katsoa liittyvän yleiseen taloudelliseen etuun, jolla on erityispiirteitä verrattuna muuhun talouselämään liittyvään toimintaan, joten se voi olla yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu.
70
Tarkasteltaessa toisaalta sitä, tarjoaako yksi ainoa organisaatio harjoittaessaan toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti, palvelujaan sille uskotun yleiseen etuun liittyvän erityistehtävän yhteydessä, oikeuskäytännöstä ilmenee, että julkisen vallan toimen, jolla edunsaajayritykselle annetaan tehtäväksi tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ei tarvitse olla laki tai asetus, vaan se voi olla myös hallinnollinen toimi, erityisesti julkisoikeudellinen konsessio, joka annetaan tarvittaessa kyseiselle yritykselle asetettujen lakisääteisten velvoitteiden konkretisoimiseksi (ks. vastaavasti tuomio 23.10.1997, komissio v. Ranska, C‑159/94, EU:C:1997:501, 65 ja 66 kohta).
71
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ZVO-2:n 41 §:n mukaan yksi ainoa organisaatio valtuutetaan harjoittamaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa toimivaltaisen ministeriön nimenomaan tätä tarkoitusta varten myöntämällä luvalla. Kyseisen 41 §:n 5 momentissa säädetään, että kyseinen lupa myönnetään toistaiseksi, sekä täsmennetään yhdellä ainoalla organisaatiolla tässä toiminnassa olevien velvoitteiden sisältöä ja laajuutta.
72
Tällainen lainsäädäntö näyttää siten täyttävän vaatimuksen, jonka mukaan kyseessä olevia palveluja on tarjottava sellaisen yleiseen etuun liittyvän erityistehtävän suorittamiseksi, jonka jäsenvaltio on uskonut palveluntarjoajalle tämän tuomion 64 kohdassa mainitut edellytykset täyttävän yhden tai useamman toimen nojalla. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on kuitenkin tehdä tältä osin tarpeelliset selvitykset.
73
Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että SEUT 106 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että oikeushenkilöä, jolla yhtäältä on direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklan mukainen yksinoikeus harjoittaa toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään tietyn tuoteryhmän osalta koko jäsenvaltion alueella asianomaisten tuottajien puolesta, ja jonka toisaalta on harjoitettava tätä toimintaa voittoa tavoittelematta, on pidettävä SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, jos julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen on tosiasiassa annettu kyseisen oikeushenkilön tehtäväksi ja jos näiden velvoitteiden luonne, kesto ja laajuus on määritelty selvästi kansallisessa oikeudessa.
B Kysymykset 2–10
74
Kysymyksillään 2–10, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklaa, direktiiviä 2006/123, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklaa sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa
–
luodaan monopolitilanne perustamalla organisaatio, joka vastaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä ja jolla on yksinoikeus harjoittaa tätä toimintaa tietyn tuoteryhmän osalta, ja jossa säädetään sekä talouden toimijoiden siihen asti kyseisen toiminnan harjoittamiseen oikeuttaneiden lupien peruuttamisesta lain nojalla että kyseisten toimijoiden tätä toimintaa harjoittaessaan tekemien kaikkien sopimusten päättymisestä lain nojalla
–
edellytetään, että kyseinen organisaatio harjoittaa tätä toimintaa voittoa tavoittelematta
–
velvoitetaan tuottajat, joilla on laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita ja jotka saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen piiriin kuuluvista samantyyppisistä tuotteista, perustamaan tällainen organisaatio ja hankkimaan osuus siitä
–
säädetään, että kyseisestä organisaatiosta osuuden omistavien on oltava tuottajia kyseisillä markkinoilla
–
säädetään, etteivät tällaiset tuottajat saa harjoittaa jätteiden keräys- ja käsittelytoimintaa ja ettei yhtäältä kyseisen organisaation, sen johtoelimen jäsenten ja organisaatiosta osuuden omistavien tuottajien sekä toisaalta jätteet keräävien ja käsittelevien henkilöiden ja henkilöiden, joilla on äänioikeus organisaation hallinto- tai valvontaelimessä, välillä saa olla pääomayhteyksiä tai sukulaisuussuhteita
–
velvoitetaan kyseiset tuotteiden tuottajat täyttämään laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteensa yhteisesti ja tekemään sopimus sellaisen organisaation kanssa, jolla on yksinoikeus harjoittaa tällaista toimintaa.
1.
Alustavat huomautukset
75
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät ennakkoratkaisukysymykset koskevat sekä edellytyksiä, jotka on asetettu pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä säädetyt laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täyttävän monopolin perustamiselle, että tiettyjä toimenpiteitä, joita edellytetään tässä yhteydessä kyseisen monopolin haltijana olevalta yhdeltä ainoalta organisaatiolta ja tuottajilta, joilla on Slovenian oikeuden nojalla laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita. Näihin kysymyksiin vastaamiseksi ja ottaen huomioon kaikki unionin oikeuden säännökset, joihin unionin tuomioistuin viittaa, on aluksi täsmennettävä, missä määrin kyseiset säännökset voivat vaikuttaa näiden kysymysten tarkasteluun.
a)
Direktiivi 2008/98
76
Direktiivin 2008/98 8 artiklan 1 kohdan ensimmäisen ja kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat tehostaakseen uudelleenkäyttöä sekä jätteen syntymisen ehkäisemistä, kierrätystä ja muuta hyödyntämistä soveltaa tuotteiden tuottajiin laajennettua tuottajan vastuuta, jota koskevien järjestelmien on täytettävä kyseisen direktiivin 8 a artiklassa säädetyt yleiset vähimmäisvaatimukset.
77
Kuten edellä tämän tuomion 51 kohdassa muistutettiin, direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklan mukaisesti perustettujen järjestelmien soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden tuottajat voivat lähtökohtaisesti täyttää asiaan liittyvät velvoitteensa joko yksin tai yhteisesti käyttämällä organisaatiota, jonka tehtävänä on täyttää nämä velvoitteet niiden puolesta.
78
Tältä osin direktiivissä 2008/98 ei ainoastaan jätetä jäsenvaltioille vapautta valita, että tietyt tuoteryhmät kuuluvat laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien piiriin, vaan myönnetään niille myös harkintavaltaa tällaisten järjestelmien ja erityisesti asiaan liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen suunnittelussa, kunhan kyseisen direktiivin 8 a artiklassa säädettyjä vähimmäisvaatimuksia noudatetaan.
79
Yhtäältä direktiivin 2008/98 8 a artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa säädetään ainoastaan, että jos useat organisaatiot panevat täytäntöön laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyviä velvoitteita tuotteiden tuottajien puolesta, asianomaisen jäsenvaltion on nimettävä ainakin yksi yksityisistä eduista riippumaton elin valvomaan tai annettava viranomaisen tehtäväksi valvoa asiaan liittyvien velvoitteiden täytäntöönpanoa.
80
Toisaalta direktiivin 2008/98 8 a artiklan 4 kohdan c alakohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kyseessä olevan tuotteen tuottajan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämiseksi maksamat rahoitusosuudet eivät ylitä kustannuksia, jotka ovat tarpeen jätehuoltopalvelujen tarjoamiseksi kustannustehokkaasti. Toisin kuin Slovenian hallitus väittää, tällaisen jätehuoltopalvelujen hinnoittelua koskevan säännön perusteella ei voida tehdä päätelmiä siitä, saako organisaatio, jonka tehtävänä on harjoittaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa, tavoitella voittoa.
81
Direktiivin 2018/851 johdanto-osan 22 ja 26 perustelukappaleesta käy kuitenkin selvästi ilmi, että direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklan mukaisesti käyttöön otetuilla laajennettua tuottajan vastuuta koskevilla järjestelmillä pyritään muun muassa vyöryttämään tehokkaasti tuottajille kustannukset, jotka ovat tarpeen asianomaista järjestelmää varten määriteltyjen jätehuoltoa ja jätteiden syntymisen ehkäisemistä koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi, sekä parantamaan jätehuoltojärjestelmien ympäristönsuojelun tasoa. Näin ollen jäsenvaltioiden on laajennettua tuottajien vastuuta koskevia järjestelmiä perustaessaan otettava huomioon nämä tavoitteet sekä samalla direktiivin 2008/98 yleinen tavoite, joka on jätteestä ja jätehuollosta aiheutuvien haitallisten ympäristö- ja terveysvaikutusten minimoiminen (ks. vastaavasti tuomio 4.7.2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, 18 kohta), sekä SEUT 191 artiklan 2 kohta, jonka mukaan unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon ja ympäristöpolitiikka perustuu muun muassa ennalta varautumisen periaatteelle sekä periaatteille, joiden mukaan ennalta ehkäiseviin toimiin olisi ryhdyttävä ja saastuttajan olisi maksettava.
82
Direktiivin 2008/98 8 artiklan 3 kohdassa täsmennetään lisäksi, että kun jäsenvaltiot käyttävät tämän tuomion 78 kohdassa mainittua harkintavaltaa, niiden on laajennettua tuottajan vastuuta koskevia järjestelmiä soveltaessaan varmistettava sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. Jollei unionin oikeudessa säädetyistä yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin liittyvistä poikkeussäännöistä muuta johdu, kaikkien kansallisten säännöstöjen, joilla otetaan käyttöön laajennettu tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä kyseisen direktiivin 8 ja 8 a artiklan mukaisesti, on siksi oltava sopusoinnussa sellaisten unionin oikeussääntöjen kanssa, joilla pyritään varmistamaan sisämarkkinoiden moitteeton toiminta, erityisesti sijoittautumisvapautta koskevan SEUT 49 artiklan ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT 56 artiklan kanssa sekä SEUT 53 ja SEUT 62 artiklan nojalla annettujen säädösten, kuten direktiivin 2006/123, kanssa.
83
Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että direktiivin 2008/98 8 artiklan 3 kohta koskee unionin sisämarkkinasääntöjen soveltamista paitsi tuotteiden tuottajien keskinäisiin suhteisiin sekä näiden tuottajien ja organisaatioiden, jotka haluavat harjoittaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa, välisiin suhteisiin myös niiden organisaatioiden välisiin suhteisiin, jotka haluavat harjoittaa kyseistä toimintaa.
b)
Direktiivi 2006/123 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artikla
84
Direktiivin 2006/123 kuudennesta perustelukappaleesta ilmenee, ettei sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden esteitä voida poistaa ainoastaan soveltamalla suoraan SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaa muun muassa sen takia, että kyseisiin vapauksiin kohdistuvien esteiden tapauskohtainen käsittely on erittäin hankalaa (ks. vastaavasti tuomio 16.6.2015, Rina Services ym., C‑593/13, EU:C:2015:399, 38 kohta ja tuomio 7.11.2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 46 kohta).
85
Kansallisen toimenpiteen tutkiminen samanaikaisesti direktiivin 2006/123 säännösten ja EUT-sopimuksen määräysten valossa vastaisi nimittäin sitä, että otetaan käyttöön tapauskohtainen tarkastelu primäärioikeuden nojalla, millä kyseenalaistettaisiin kyseisessä direktiivissä toteutettu valikoiva yhdenmukaistaminen (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2018, X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 96 kohta ja tuomio 7.11.2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86
Näin ollen sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta on tarpeen tutkia SEUT 49 artiklan ja SEUT 56 artiklan kannalta ainoastaan silloin, kun rajoitus ei kuulu direktiivin 2006/123 III ja IV luvun, ja erityisesti 15 ja 16 artiklan, soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 26.6.2019, komissio v. Kreikka, C‑729/17, EU:C:2019:534, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 7.11.2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 48 kohta).
87
Jotta kysymyksiin 2–10 voidaan vastata, on siis tulkittava direktiivin 2006/123 säännöksiä, siltä osin kuin niitä sovelletaan pääasiassa.
88
Direktiivin 2006/123 1 artiklan 1 kohdan mukaan kyseisessä direktiivissä vahvistetaan yleissäännökset, joiden avulla edistetään palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta. Kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon, ja palvelun käsite kattaa direktiivin 4 artiklan 1 alakohdan mukaan SEUT 57 artiklassa tarkoitetun, yleensä korvausta vastaan itsenäisesti harjoitetun taloudellisen toiminnan.
89
Pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä koskee asiaan liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevien palvelujen tarjoamisen eri näkökohtia sekä tiettyjä vaatimuksia, joita sovelletaan kyseisen järjestelmän piiriin kuuluviin, Slovenian alueella taloudellista toimintaansa harjoittaviin tuottajiin, joten direktiiviä 2006/123 sovelletaan lähtökohtaisesti pääasiassa.
90
Kuten ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annetussa vastauksessa todettiin, toimintaa, jossa täytetään laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita tietyn tuoteryhmän osalta koko jäsenvaltion alueella asianomaisten tuottajien puolesta ja jota on kyseisen jäsenvaltion oikeuden nojalla harjoitettava voittoa tavoittelematta, voidaan kuitenkin pitää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna. Pääasiassa kyseessä olevalla laajennettua tuottajan vastuuta koskevalla järjestelmällä perustetaan lisäksi kyseisen toiminnan harjoittamista koskeva monopoli. Tässä yhteydessä on muistutettava, että direktiivin 2006/123 1 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan kyseisessä direktiivissä ei käsitellä sellaisten yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen vapauttamista, jotka on varattu julkisille tai yksityisille tahoille, eikä palveluja tarjoavien monopolien purkamista.
91
Näiden direktiivin 2006/123 säännösten mukaan direktiivin soveltamisalaan eivät kuulu tilanteet, joissa palvelun tarjoaminen ei ole kilpailun piirissä siksi, että kansallisella säännöstöllä on annettu tietylle toimijalle monopoli tiettyjen palvelujen tarjoamiseen, ja joissa niiden soveltamisella kyseenalaistettaisiin kyseisen monopolin olemassaolo (ks. vastaavasti tuomio 17.10.2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 55 kohta). Unionin tuomioistuin on kuitenkin tulkinnut näitä säännöksiä siten, että ne koskevat ainoastaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja ja palvelumonopoleja, jotka olivat olemassa kyseisen direktiivin voimaan tullessa (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 42 ja 43 kohta).
92
Pääasiassa kyseessä olevaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevaan järjestelmään ei siten sovelleta direktiivin 2006/123 1 artiklan 2 kohdassa ja 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jättämistä.
93
Direktiivin 2006/123 1 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetään tosin, ettei kyseinen direktiivi vaikuta jäsenvaltioiden vapauteen unionin oikeuden mukaisesti määritellä, mitä palveluja ne pitävät yleistä taloudellista etua koskevina palveluina, miten nämä palvelut olisi järjestettävä ja rahoitettava valtiontukisääntöjen mukaisesti ja mitä erityisiä velvoitteita niihin olisi sovellettava. Tällä varauksella ja ottaen huomioon kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a alakohta, luettuina yhdessä direktiivin johdanto‑osan 17 perustelukappaleen kanssa, kyseisellä direktiivillä vahvistettuja sääntöjä sovelletaan kuitenkin lähtökohtaisesti yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin, ja niiden soveltamisalan ulkopuolelle jäävät vain yleistä etua koskevat palvelut, jotka eivät ole taloudellisia (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 43 ja 44 kohta; tuomio 11.4.2019, Repsol Butano ja DISA Gas, C‑473/17 et C‑546/17, EU:C:2019:308, 43 kohta ja tuomio 17.10.2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 61 kohta).
94
Palveluntarjoajien sijoittautumisvapauden osalta direktiivin 2006/123 15 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että jäsenvaltioiden on tutkittava, sisältyykö niiden oikeusjärjestykseen yksi tai useampi 15 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vaatimus, ja jos sisältyy, varmistettava, että ne ovat kyseisen direktiivin 15 artiklan 3 kohdassa säädettyjen syrjimättömyyteen, välttämättömyyteen ja oikeasuhteisuuteen liittyvien edellytysten mukaiset. Direktiivin 15 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen nojalla jäsenvaltioiden on mukautettava lakejaan, asetuksiaan tai hallinnollisia määräyksiään, jotta ne olisivat yhdenmukaisia mainittujen edellytysten kanssa (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2018, X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 129 kohta).
95
Direktiivin 2006/123 15 artiklan 4 kohdassa täsmennetään, että kyseisen artiklan 1–3 kohtaa sovelletaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevaan lainsäädäntöön vain siltä osin kuin kyseisten kohtien soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä asianomaista palveluntarjoajaa hoitamasta sille uskottuja erityistehtäviä, mutta unionin tuomioistuin on todennut, ettei kyseisessä säännöksessä jätetä yleistä taloudellista etua koskevia palveluja automaattisesti kyseisen artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Kuten direktiivin 2006/123 15 artiklan 4 kohdan sanamuodostakin ilmenee, kyseisen artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja syrjimättömyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevia vaatimuksia on nimittäin noudatettava silloin, kun ne eivät estä toimivaltaisen viranomaisen yleistä taloudellista etua koskevaan palveluun liittämien erityistehtävien täyttymistä (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 62 kohta ja tuomio 11.4.2019, Repsol Butano ja DISA Gas, C‑473/17 ja C‑546/17, EU:C:2019:308, 47 kohta).
96
Näin ollen ainoastaan sellaisia sijoittautumisvapauden rajoituksia, jotka eivät kuulu direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdassa lueteltujen vaatimusten soveltamisalaan, on tutkittava SEUT 49 artiklan kannalta. Näiden vaatimusten yhteydessä on korostettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin 2006/123 III luvun, joka koskee palveluntarjoajien sijoittautumisvapautta, säännöksiä, joihin sisältyy kyseisen direktiivin 15 artikla, sovelletaan myös tilanteisiin, joiden kaikki merkitykselliset seikat rajoittuvat pelkästään yhden jäsenvaltion sisälle (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2018, X ja Visser, C‑360/15 ja C‑31/16, EU:C:2018:44, 110 kohta ja tuomio 17.10.2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
97
Direktiivin 2006/123 16 artiklassa tarkoitetusta palvelujen tarjoamisen vapaudesta on sitä vastoin todettava, että direktiivin 17 artiklan 1 alakohdan e alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että 16 artiklaa ei sovelleta toisessa jäsenvaltiossa tarjottaviin yleistä taloudellista etua koskeviin palveluihin, kuten jätteenkäsittelyyn. Tästä perusvapaudesta on todettava, että pääasiassa kyseessä olevaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää voidaan näin ollen tarkastella ainoastaan SEUT 56 artiklan valossa.
c)
Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusten oikeuttaminen direktiivin 2006/123 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan valossa
98
Direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdassa lueteltujen vaatimusten soveltamisalaan kuuluvien sijoittautumisvapauden rajoitusten osalta kyseisen artiklan 5 ja 6 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai tarvittaessa ottaa käyttöön tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen vaatimusten kaltaisia vaatimuksia, kunhan ne ovat kyseisen artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen edellytysten mukaisia (tuomio 16.6.2015, Rina Services ym., C‑593/13, EU:C:2015:399, 33 kohta ja tuomio 29.7.2019, komissio v. Itävalta (Rakennustekniikan insinöörit, patenttiasiamiehet ja eläinlääkärit), C‑209/18, EU:C:2019:632, 80 kohta).
99
Direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdassa säädettyjen kumulatiivisten edellytysten mukaan kyseiset vaatimukset eivät ensinnäkään saa olla suoraan tai välillisesti syrjiviä asianomaisten kansalaisuuden tai yhtiöiden kotipaikan suhteen. Toiseksi näiden vaatimusten on oltava perusteltuja yleisen edun mukaisin pakottavin syin. Kolmanneksi niiden on oltava oikeasuhteisia eli omiaan takaamaan johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttamisen ylittämättä sitä, mikä on välttämätöntä tämän tavoitteen saavuttamiseksi, eikä saa olla olemassa muita vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joilla voidaan saavuttaa sama tulos (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 80 kohta ja tuomio 7.11.2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 79 ja 84 kohta).
100
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa taattujen sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksia voidaan hyväksyä ainoastaan, jos ne voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos ne ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia, mikä edellyttää, että niillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2019, Itävalta v. Saksa, C‑591/17, EU:C:2019:504, 139 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 64 kohta).
101
Jotta voidaan selvittää, täyttääkö rajoitus oikeasuhteisuuteen liittyvän edellytyksen, nimenomaan jäsenvaltion, joka aikoo vedota tavoitteeseen, jolla voidaan oikeuttaa perusvapauden tai perusoikeuden rajoittaminen, on toimitettava kansalliselle tuomioistuimelle kaikki tiedot, joiden perusteella kyseinen tuomioistuin voi varmistaa, että toimenpide täyttää suhteellisuusperiaatteesta johtuvat edellytykset (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja niiden oikeuttamisperusteiden tueksi, joihin kyseinen jäsenvaltio voi vedota, on esitettävä analyysi kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuudesta ja tarpeellisuudesta tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi sekä täsmällisiä tietoja, joilla sen perusteluja voidaan tukea (ks. vastaavasti tuomio 19.1.2023, CIHEF ym., C‑147/21, EU:C:2023:31, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
102
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan voida päätellä, ettei jäsenvaltiolla olisi mahdollisuutta osoittaa rajoittavan sisäisen toimenpiteen täyttävän tällaiset edellytykset, pelkästään sillä perusteella, että kyseinen jäsenvaltio ei kykene toimittamaan tutkimuksia, jotka olivat olleet kyseisen lainsäädännön antamisen perusteena (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
103
Kansallisen tuomioistuimen on nimittäin tutkittava objektiivisesti tilastotietojen avulla tai muilla keinoin sitä, voidaanko asianomaisen jäsenvaltion viranomaisten toimittamien tietojen perusteella kohtuudella katsoa, että valitut keinot soveltuvat tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen, ja sitä, onko nämä päämäärät mahdollista saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä (ks. vastaavasti tuomio 17.10.2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
104
Tässä yhteydessä on todettava kyseessä olevilla kansallisilla toimenpiteillä taloudellisille toimijoille asetetusta rasitteesta, että vaikka jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, niiden on kuitenkin perustettava valintansa objektiivisiin kriteereihin ja erilaisiin mahdollisiin toimenpiteisiin liittyviä rasitteita arvioidessaan tutkittava, ovatko näillä kansallisilla toimenpiteellä tavoiteltavat päämäärät omiaan oikeuttamaan asianomaisten talouden toimijoiden osalta jopa huomattavatkin epäedulliset taloudelliset seuraukset (ks. analogisesti tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C‑127/07, EU:C:2008:728, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.12.2020, Puola v. parlamentti ja neuvosto, C‑626/18, EU:C:2020:1000, 98 kohta).
d)
Perusoikeuskirjan sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden noudattaminen
105
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun jäsenvaltio väittää, että sen toteuttama toimenpide, jolla rajoitetaan EUT-sopimuksessa taattua perusvapautta, on oikeutettu unionin oikeudessa tunnustetun yleistä etua koskevan pakottavan syyn vuoksi, tällaista toimenpidettä on pidettävä perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna unionin oikeuden soveltamisena, joten sen on oltava sopusoinnussa perusoikeuskirjassa vahvistettujen perusoikeuksien kanssa (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sama pätee silloin, kun jäsenvaltio vetoaa direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla yleistä etua koskevaan pakottavaan syyhyn oikeuttaakseen kyseisen artiklan 2 kohdan soveltamisalaan kuuluvan vaatimuksen (ks. analogisesti tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari (Korkeakouluopetus), C‑66/18, EU:C:2020:792, 214 kohta).
106
Jos kansallisella säännöstöllä rajoitetaan sijoittautumisvapautta ja/tai palvelujen tarjoamisen vapautta, sen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa ja siten sen oikeutusta on siis tarkasteltava paitsi direktiivissä 2006/123 säädettyjen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettujen poikkeusten myös perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien ja vapauksien perusteella (ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C‑235/17, EU:C:2019:432, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 89 kohta.
107
Vaatimus, jonka mukaan toimenpiteen on oltava sopusoinnussa perusoikeuskirjassa taattujen oikeuksien ja vapauksien kanssa, edellyttää sen selvittämistä, rajoitetaanko kyseessä olevilla kansallisilla säännöksillä näitä oikeuksia ja vapauksia, ja jos rajoitetaan, voidaanko näitä rajoituksia pitää oikeutettuina perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa ilmaistujen vaatimusten kannalta (ks. vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 103 kohta).
108
Tässä yhteydessä on muistutettava, että perusoikeuskirjan 16 artiklassa tunnustettu elinkeinovapaus ja sen 17 artiklassa tunnustettu omaisuudensuoja eivät ole ehdottomia oikeuksia (ks. vastaavasti tuomio 30.4.2024, Trade Express-L ja DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 ja C‑428/22, EU:C:2024:374, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja että niiden käyttämistä voidaan perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan rajoittaa, jos tällaisista rajoituksista säädetään laissa, jos niissä kunnioitetaan kyseisen vapauden ja oikeuden keskeistä sisältöä sekä noudatetaan suhteellisuusperiaatetta ja jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
109
Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden kaltaisiin yleisen edun mukaisiin tavoitteisiin ei voida pyrkiä kansallisella toimenpiteellä ottamatta huomioon sitä, että ne on sovitettava yhteen niiden perusoikeuksien ja periaatteiden kanssa, joita kyseinen toimenpide koskee, sellaisina kuin ne on ilmaistu perussopimuksissa ja perusoikeuskirjassa, saattamalla yhtäältä nämä yleisen edun mukaiset tavoitteet ja toisaalta kyseessä olevat oikeudet ja periaatteet harmoniseen tasapainoon sen varmistamiseksi, että kyseisestä toimenpiteestä aiheutuvat haitat eivät ole liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Mahdollisuutta oikeuttaa perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa taattujen oikeuksien rajoittaminen on siis arvioitava punnitsemalla tällaiseen rajoittamiseen sisältyvän puuttumisen vakavuutta ja tarkastamalla, että kyseisen rajoituksen yleisen edun mukaisten tavoitteiden tärkeys on oikeassa suhteessa tähän vakavuuteen (ks. vastaavasti tuomio 5.12.2023, Nordic Info, C‑128/22, EU:C:2023:951, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
110
Jos jäsenvaltio vetoaa yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin perusteena säännöstölle, jolla saatetaan rajoittaa sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämistä, tällaista perustetta on arvioitava myös unionin oikeuden yleisten periaatteiden valossa, joihin kuuluvat oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet (ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.9.2022, Admiral Gaming Network ym., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 60 kohta).
111
Kaikki edellä esitetyt alustavat huomautukset on otettava huomioon, kun pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän eri toimenpiteitä tarkastellaan ennakkoratkaisukysymyksissä tarkoitettujen unionin oikeussääntöjen kannalta.
2.
Edellytykset sellaisen monopolin perustamiselle, joka harjoittaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa
112
Toisen kysymyksen ensimmäinen osa sekä kolmas, neljäs ja viides kysymys liittyvät ensinnäkin laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä huolehtivan monopolin perustamista koskeviin edellytyksiin.
a)
Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset
113
ZVO-2:n 37 §:n 2 momentissa säädetään yksinoikeuden myöntämisestä yhdelle ainoalle organisaatiolle, joka vastaa tämän toiminnan harjoittamisesta tietyn tuoteryhmän osalta, ja luodaan siten kyseiselle organisaatiolle mainittua toimintaa koskeva monopoliasema.
114
Selvitettäessä, kuuluuko tällainen toimenpide direktiivin 2006/123 15 artiklan soveltamisalaan, on muistutettava, että kyseisen artiklan 2 kohtaan sisältyvä vaatimuksen käsite on ymmärrettävä kyseisen direktiivin 4 artiklan 7 alakohdan mukaisesti siten, että sillä tarkoitetaan erityisesti ”velvoitetta, kieltoa, ehtoa tai rajoitusta, joka sisältyy jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin tai hallinnollisiin määräyksiin” (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
115
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 49 ja SEUT 56 artiklassa tarkoitettu rajoituksen käsite koskee toimenpiteitä, joilla kielletään sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa, ja tällaisia toimenpiteitä ovat muun muassa sellaiset jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, jotka vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden yritysten markkinoillepääsyyn, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiin erotuksetta (ks. vastaavasti tuomio 29.3.2011, komissio v. Italia, C‑565/08, EU:C:2011:188, 45 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 8.6.2023, Fastweb ym. (Laskutusjaksot), C‑468/20, EU:C:2023:447, 81 ja 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
116
Tässä yhteydessä on katsottava, että ZVO-2:n 37 §:n 2 momentissa säädetty laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa harjoittavan monopolin perustaminen on direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettu vaatimus, jolla määrätyn palvelutoiminnan aloittaminen sallitaan vain tietyille palveluntarjoajille toiminnan erityisluonteen vuoksi, koska näin perustettu monopoli ei ole direktiivin 2005/36 kattamaan alaan liittyvä vaatimus eikä muissa unionin säädöksissä säädetty vaatimus. Oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että kansallinen lainsäädäntö, jossa perustamalla monopoli palvelutoiminnan aloittaminen sallitaan yhdelle ainoalle yksityiselle tai julkiselle yritykselle, on tällainen vaatimus (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 79 kohta).
117
Palvelujen tarjoamisen vapauden osalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että ZVO-2:n 37 §:n 2 momentin kaltaisella kansallisella säännöstöllä, jonka mukaan yksi ainoa julkinen tai yksityinen toimija voi harjoittaa tiettyä taloudellista toimintaa yksinoikeusjärjestelmässä, rajoitetaan kyseistä perusvapautta (ks. vastaavasti tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 2.3.2023, Bursa Română de Mărfuri, C‑394/21, EU:C:2023:146, 47 kohta).
b)
Kyseessä olevien rajoitusten oikeuttaminen
118
Tämän tuomion 98–110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on selvitettävä, voivatko nämä rajoitukset kuitenkin olla oikeutettuja.
1) Syrjintäkieltoon liittyvä edellytys
119
Syrjintäkieltoon liittyvästä edellytyksestä on todettava, että pääasiassa kyseessä olevaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää sovelletaan kaikkiin Sloveniassa tuotteita markkinoille saattaviin tuottajiin tekemättä suoraan tai välillisesti eroa tuottajan kansalaisuuden tai yrityksen kotipaikan perusteella. Etenkin ZVO-2:n 34 §:n 1, 4 ja 6 momentista ilmenee, että muuhun jäsenvaltioon kuin Slovenian tasavaltaan sijoittautuneeseen tuottajaan, joka saattaa tuotteita markkinoille kyseisessä jäsenvaltiossa, sovelletaan lähtökohtaisesti edellä mainitussa laissa säädettyjä laajennettua vastuuta koskevia velvoitteita.
2) Yleisen edun mukaisten pakottavien syiden olemassaolo
120
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Slovenian lainsäätäjä otti käyttöön pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän noudattaakseen direktiivin 2008/98 8 a artiklassa säädettyjä asiaa koskevia vähimmäisvaatimuksia ja kyseisen direktiivin ympäristötavoitteita. Slovenian hallitus väittää, että tällä järjestelmällä pyritään parantamaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää ja Sloveniassa laajennetun vastuun piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevien jätteiden jätehuoltojärjestelmää muun muassa vähentämällä käsiteltävän jätteen määrää, mikä sisältyy ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskeviin tavoitteisiin. Slovenian hallitus toteaa järjestelmällä reagoidun tältä osin ZVO-1:n mukaisen jätehuollon tehottomuuteen, joka ilmeni siten, että paikallisten julkisten yhdyskuntajätteen keräyspalvelujen tarjoajille kertyi pakkausjätettä.
121
Tällaiset tavoitteet ovat yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, jotka voivat oikeuttaa sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset. Yhtäältä direktiivin 2006/123 soveltamisalaan kuuluvien vaatimusten oikeuttamisen osalta kyseisen direktiivin 4 artiklan 8 alakohdassa määritellään nimittäin yleistä etua koskevien pakottavien syiden käsite siten, että sillä tarkoitetaan syitä, jotka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu sellaisiksi ja joita ovat muun muassa kansanterveyden sekä ympäristön ja kaupunkiympäristön suojelu.
122
Toisaalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ympäristönsuojelu on yleisen edun mukainen pakottava syy, jolla perusvapauksien rajoitukset voidaan oikeuttaa (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2004, Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 75 kohta ja tuomio 19.1.2023, CIHEF ym., C‑147/21, EU:C:2023:31, 51 kohta). Sama pätee palvelujen laadun takaamisen ja kansanterveyden suojelun tavoitteisiin (ks. vastaavasti tuomio 19.5.2009, komissio v. Italia, C‑531/06, EU:C:2009:315, 51 kohta ja tuomio 29.7.2019, komissio v. Itävalta (Rakennustekniikan insinöörit, patenttiasiamiehet ja eläinlääkärit), C‑209/18, EU:C:2019:632, 89 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
123
Siltä osin kuin Slovenian hallitus vetoaa myös tavoitteeseen vähentää jätehuollosta asianomaisille tuottajille aiheutuvia kustannuksia ja perustelee näin väitteensä taloudellisella tehokkuudella, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puhtaasti taloudellisia päämääriä ei voida pitää yleisen edun mukaisena pakottavana syynä, joka oikeuttaisi EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoituksen (ks. vastaavasti tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on sitä vastoin myöntänyt, että kansallinen lainsäädäntö voi olla oikeutettu perusvapauden rajoitus, jos se on annettu taloudellisista syistä, joilla on yleisen edun mukainen tavoite (ks. vastaavasti tuomio 22.10.2013, Essent ym., C‑105/12–C‑107/12, EU:C:2013:677, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vaikka pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä perustuisi tällaisiin taloudelliseen tehokkuuteen liittyviin syihin, ne eivät siksi sellaisinaan voi olla yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, jotka oikeuttaisivat unionin oikeudessa taatun perusvapauden rajoituksen, joten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on viime kädessä tarkistaa, onko kyseisellä järjestelmällä mainituista syistä huolimatta ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskeva tavoite.
3) Oikeasuhteisuuteen liittyvä edellytys
124
Oikeasuhteisuuteen liittyvän edellytyksen osalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka on yksin toimivaltainen arvioimaan pääasian taustalla olevia tosiseikkoja ja tulkitsemaan pääasiassa kyseessä olevaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää, on selvitettävä, täyttääkö kyseinen järjestelmä tämän tuomion 98–103 kohdassa mainitut edellytykset. Unionin tuomioistuin, jonka tehtävänä on antaa ennakkoratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta hyödyttävä vastaus, voi kuitenkin mainitun tuomioistuimen ratkaisua helpottaakseen antaa ohjeita pääasian asiakirjojen ja sille esitettyjen kirjallisten huomautusten perusteella (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 72 ja 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 17.10.2024, FA.RO. di YK & C., C‑16/23, EU:C:2024:886, 93 kohta).
i) Rajoitusten soveltuvuus takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttaminen
125
Tarkasteltaessa sitä, soveltuuko laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa harjoittava monopoli kaikissa tämän laajennetun vastuun piiriin kuuluvissa jätevirroissa saavuttamaan ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevat tavoitteet, unionin tuomioistuimen tietoon saatetuista seikoista ilmenee, että kyseinen monopoli perustettiin parantamaan tiettyyn tuoteryhmään sovellettavan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän ja yleisemmin koko kyseisen jätehuoltojärjestelmän saavutettavuutta, avoimuutta ja yhdenmukaista hinnoittelua.
126
Vaikka tällaisella toimenpiteellä voidaan siis lähtökohtaisesti saavuttaa ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevat tavoitteet, tämän tuomion 99 ja 100 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan näihin tavoitteisiin on pyrittävä johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä kansallisten säännösten hyväksymiseen ja täytäntöönpanoon liittyvien olosuhteiden kokonaisarvioinnin avulla (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
127
Käsiteltävässä asiassa Interzero ym. väittivät kirjallisissa huomautuksissaan, että monopolin perustaminen laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisen täyttämisen alalla ei ole toimenpide, jolla voidaan pyrkiä johdonmukaisella tavalla ympäristönsuojelua koskevaan tavoitteeseen, koska tämä toimenpide voi vahingoittaa kiertotalouteen siirtymistä koskevaa tavoitetta. Kyseisen monopolin perustaminen voi niiden mukaan yhtäältä johtaa siihen, etteivät asianomaiset tuottajat kehitä innovatiivisia ja ympäristön kannalta tehokkaampia kiertotalousratkaisuja kilpailuasemansa parantamiseksi, ja toisaalta estää tietämyksen ja hyvien toimintatapojen siirtämisen muista jäsenvaltioista. Tämä lisää lopulta tuottajien kustannuksia.
128
Pitää paikkansa, kuten direktiivin 2008/98 1 artiklasta ilmenee, että kyseisen direktiivin mukaisesti perustetuissa laajennettua tuottajan vastuuta koskevissa järjestelmissä on noudatettava ajattelutapaa, jonka mukaan pyritään siirtymään kiertotalouteen ja säilyttämään unionin pitkän aikavälin kilpailukyky. Minkään unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvän seikan perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että tilanne, jolle on ominaista kilpailumarkkinoiden puuttuminen laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisen täyttämisen alalla, kuten tilanne, joka johtuu monopoliaseman perustamisesta asiaa koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavalle organisaatiolle, vaarantaisi lopulta kyseisen monopolin perustaneen jäsenvaltion tavoitteleman tehokkaan jätehuollon.
129
Lisäksi on korostettava, että siltä osin kuin kansallinen lainsäädäntö, jolla otetaan käyttöön monopoli, on perusvapauksia erityisen voimakkaasti rajoittava toimenpide, otettaessa se käyttöön on annettava oikeussääntöjä, joilla voidaan taata, että kyseisen monopolin haltija kykenee tosiasiallisesti tavoittelemaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti asetettuja päämääriä niihin määrällisesti oikein mitoitetulla ja laadullisesti niitä varten muokatulla tarjonnalla, jota viranomaiset valvovat tiukasti (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2010, Stoß ym., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ja C‑410/07, EU:C:2010:504, 83 kohta). Unionin oikeudessa voidaan siis edellyttää tiettyjen rajoitusten asettamista monopolin haltijalle (ks. vastaavasti tuomio 15.9.2011, Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 72 kohta), erityisesti siksi, ettei tämä syyllistyisi väärinkäyttöön, joka voisi haitata tavoiteltuja päämääriä.
130
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on selvittää, säädetäänkö pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä kokonaisuudessaan tältä osin tarpeellisista takeista.
ii) Kyseessä olevien rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus suppeassa merkityksessä
131
Kuten sekä direktiivin 2006/123 15 artiklan 3 kohdan c alakohdasta että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, toimenpiteet, joilla rajoitetaan perusvapautta, voivat olla oikeutettuja vain, jos tavoiteltavaa päämäärää ei voida saavuttaa yhtä tehokkailla mutta vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 7.11.2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, 83 kohta).
132
Ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamiseen soveltuvien toimenpiteiden valinnasta on huomautettava yhtäältä, että ympäristönsuojelu on yksi unionin päätavoitteista ja luonteeltaan läpäisevä ja perustavanlaatuinen (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisaalta kansanterveys on tärkeimmässä luokassa EUT-sopimuksessa suojelluista oikeushyvistä ja intresseistä, ja jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä tasosta, jolla ne aikovat suojella kansanterveyttä, ja siitä tavasta, jolla kyseinen taso on saavutettava. Jäsenvaltioilla on tältä osin harkintavaltaa, kun ne päättävät konkreettisten tulosten saavuttamisen mahdollistavista toimenpiteistä kansallisten erityispiirteiden perusteella ja sillä perusteella, minkä merkityksen ne antavat sille, että saavutetaan tiettyjä unionin oikeuden mukaisia oikeutettuja tavoitteita kuten laadukas, tasapainoinen ja kaikkien saatavilla oleva jätehuoltojärjestelmä (ks. vastaavasti tuomio 28.9.2006, Ahokainen ja Leppik, C‑434/04, EU:C:2006:609, 32 kohta ja tuomio 12.11.2015, Visnapuu, C‑198/14, EU:C:2015:751, 118 kohta).
133
Jäsenvaltiot voivat siten lähtökohtaisesti vahvistaa vapaasti jätehuoltoalan politiikkansa tavoitteet ja tarvittaessa määritellä täsmällisesti tavoitellun ympäristön ja kansanterveyden suojan tason, kunhan ne noudattavat erityisesti direktiivissä 2008/98 ja asiaa koskevissa alakohtaisissa unionin säännöstöissä asetettuja vaatimuksia (ks. analogisesti tuomio 15.9.2011, Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
134
Erityisen korkean ympäristön ja kansanterveyden suojan tason takaamiseen pyrkivä jäsenvaltio voi näin ollen perustellusti katsoa, että se pystyy tavoittelemaan näitä päämääriä riittävän tehokkaasti vain, jos se myöntää yksinoikeuksia yhdelle ainoalle elimelle, joka on julkisen vallan tiukassa valvonnassa (ks. analogisesti tuomio 8.9.2010, Stoß ym., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ja C‑410/07, EU:C:2010:504, 81 kohta ja tuomio 15.9.2011, Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 48 kohta).
135
Käsiteltävässä asiassa pääasian kantajat katsovat, että Slovenian lainsäätäjän tavoittelemat päämäärät voitaisiin saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, nimittäin asettamalla edellytyksiä palvelujen laadulle ja niiden kustannusten määrälle, jotka laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaava organisaatio voi periä asianomaisilta tuottajilta, ja perustamalla riippumaton virasto, joka valvoo kyseistä laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää.
136
Unionin tuomioistuin on katsonut tässä yhteydessä, että tavoiteltujen päämäärien kannalta olisi parempi, että kyseiselle luvan saaneelle organisaatiolle ei annettaisi yksinoikeutta toiminnan harjoittamiseen vaan annettaisiin säännöstöä, jolla kyseiset talouden toimijat velvoitettaisiin noudattamaan tarpeellisia määräyksiä; tämän kysymyksen ratkaiseminen kuuluu kuitenkin lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden harkintavaltaan, kunhan jäsenvaltion omaksuma ratkaisu ei ole tavoiteltuun päämäärään nähden suhteeton toimenpide (ks. vastaavasti tuomio 21.9.1999, Läärä ym., C‑124/97, EU:C:1999:435, 39 kohta).
137
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on siis tarkistaa, pyrkikö Slovenian lainsäätäjä pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän käyttöönotolla tosiasiallisesti varmistamaan erityisen korkean suojan tason ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevissa tavoitteissa ja voidaanko laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa harjoittavan monopolin perustamista pitää tämän tavoitellun suojan tason perusteella todellakin tarpeellisena (ks. analogisesti tuomio 15.9.2011, Dickinger ja Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, 54 kohta).
138
Tarkasteltaessa kyseessä olevien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta suppeassa merkityksessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on – kuten tämän tuomion 104 kohdasta ilmenee – myös tarkistettava, etteivät kyseiset toimenpiteet ole suhteettomia tavoiteltuihin ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskeviin päämääriin nähden. Tässä yhteydessä kyseinen tuomioistuin voi ottaa huomioon muun muassa ZVO-1:ssä säädetyssä laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä ennakkoratkaisupyynnön mukaan esiintyneet puutteet, joiden vuoksi tehokasta jätehuoltoa ei voitu varmistaa. Se voi ottaa huomioon myös Slovenian hallituksen väitteen, jonka mukaan pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä mahdollistaa sen, että valtio voi taata yhden ainoan organisaation toiminnan avoimuuden ja estää kilpailun vääristymisen jätehuoltomarkkinoilla, ja kyseinen järjestelmä on taloudellisempi ja yksinkertaisempi tuottajien kannalta, mikä parantaa jätehuollon laadun valvontaa.
4) Perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden noudattaminen
139
Tämän tuomion 105–110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa harjoittavan monopolin perustamista pääasiassa kyseessä olevalla laajennettua tuottajan vastuuta koskevalla järjestelmällä on vielä tutkittava perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien, tässä tapauksessa sen 16 ja 17 artiklan, ja unionin oikeuden yleisten periaatteiden kannalta.
140
Ensinnäkin perusoikeuskirjan 16 artiklassa määrätään, että elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Kyseisellä artiklalla annettu suoja käsittää erityisesti vapauden harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa ja sopimusvapauden (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 42 kohta ja tuomio 30.4.2024, Trade Express-L ja DEVNIA TSIMENT, C‑395/22 ja C‑428/22, EU:C:2024:374, 76 kohta).
141
Kun otetaan huomioon kyseisen 16 artiklan sanamuoto, jonka mukaan elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti ja joka eroaa siten perusoikeuskirjan II luvussa vahvistettujen muiden perusvapauksia koskevien artiklojen sanamuodoista ja muistuttaa läheisesti tiettyjen sen IV luvussa olevien määräysten sanamuotoa, elinkeinovapauteen voidaan puuttua moninaisilla julkisen vallan toimilla, joilla voidaan yleisen edun nimissä rajoittaa taloudellisen toiminnan harjoittamista. Tämä ilmenee muun muassa tavasta, jolla unionin säännöstöä sekä kansallisia lainsäädäntöjä ja käytäntöjä on arvioitava perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisen suhteellisuusperiaatteen valossa (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, 81 ja 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
142
Tässä yhteydessä on riittävää todeta, että siltä osin kuin pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän, jolla perustetaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä huolehtiva monopoli, säännöksissä rajoitetaan sijoittautumisvapautta, kuten tämän tuomion 116 kohdassa todettiin, niillä rajoitetaan –lähtökohtaisesti myös kyseisten toimijoiden perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistetun elinkeinovapauden käyttämistä (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, 65 kohta).
143
Toiseksi perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä, eikä keneltäkään saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.
144
Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohtaan sisältyy kolme erillistä normia. Ensimmäisessä normissa, joka sisältyy määräyksen ensimmäiseen virkkeeseen ja joka on luonteeltaan yleinen, konkretisoituu omaisuuden kunnioittamisen periaate. Määräyksen toisessa virkkeessä olevassa toisessa normissa on kyse omaisuuden riistämisestä, jolle asetetaan tietyt edellytykset. Kolmannessa normissa, joka ilmaistaan määräyksen kolmannessa virkkeessä, puolestaan tunnustetaan jäsenvaltioille oikeus säännellä omaisuuden käyttöä siinä määrin kuin se on tarpeen yleisen edun vuoksi. Nämä säännöt ovat kuitenkin sidoksissa toisiinsa. Toinen ja kolmas sääntö liittyvät nimittäin yksittäisiin esimerkkeihin omaisuudensuojaan puuttumisesta, ja niitä on tulkittava ensimmäisessä säännössä vahvistetun periaatteen valossa (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.10.2024, Aeris Invest v. komissio ja SRB, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, 214 kohta).
145
Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdalla annettu suoja ulottuu varallisuusarvoisiin oikeuksiin, joista voidaan asianomaisen oikeusjärjestyksen perusteella johtaa saavutettu oikeusasema, joka mahdollistaa sen, että oikeuksien haltija käyttää niitä hyödykseen itsenäisesti (tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C‑235/17, EU:C:2019:432, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym., C‑83/20, EU:C:2022:346, 39 kohta).
146
Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi Pariisissa 20.3.1952 allekirjoitetun yleissopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklaa koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, joka on perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan nojalla otettava vähimmäissuojan tasona huomioon tulkittaessa perusoikeuskirjan 17 artiklaa (ks. vastaavasti tuomio 21.5.2019, komissio v. Unkari (Maatalousmaan käyttö- ja tuotto-oikeudet), C‑235/17, EU:C:2019:432, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 10.9.2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, 80 kohta), ilmenee tältä osin, että lisenssin hyödyntämiseen liittyvät edut ovat kyseisessä 1 artiklassa tarkoitetun suojan piiriin kuuluvia varallisuusarvoisia intressejä (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 7.6.2012, Centro Europa 7 S.r.l. ja Di Stefano v. Italia, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, 178 kohta). Luvan, jonka perusteella luvanhaltija voi harjoittaa taloudellista toimintaa, peruuttaminen lain nojalla merkitsee näin ollen kyseisessä artiklassa taatun omaisuudensuojan rajoittamista, joka tavaroiden käyttöä sääntelevänä toimenpiteenä kuuluu kyseisen artiklan toisen kappaleen soveltamisalaan (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.1.2015, Vékony v. Unkari, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, 29 ja 30 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.4.2022, NIT S.R.L. v. Moldovan tasavalta, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, 235 ja 236 kohta).
147
Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan lainsäädännöllinen puuttuminen olemassa oleviin sopimusperusteisiin saataviin voi olla myös omaisuuden käyttöä sääntelevä toimenpide ja siten omaisuudensuojan rajoitus (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 20.7.2004, Bäck v. Suomi, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, 57 ja 68 kohta).
148
Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen tietoon saatetuista seikoista ilmenee, että – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemistä selvityksistä muuta johdu – monopolin perustaminen yhdelle ainoalle organisaatiolle pääasiassa kyseessä olevalla laajennettua tuottajan vastuuta koskevalla järjestelmällä johtaa siihen, että ympäristöluvat ja olemassa olevien yhteisten suunnitelmien hyväksymispäätökset, jotka on annettu ZVO-1-toimijoille laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevan toiminnan harjoittamiseen, peruutetaan lain nojalla ja että kaikki kyseisten toimijoiden ja tuottajien välillä sekä jätehuoltopalvelujen tarjoajien kanssa tehdyt sopimukset päättyvät lain nojalla. Tällaisia seurauksia voidaan pitää perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitettuun tavaroiden käytön sääntelyyn kuuluvana omaisuuden käytön rajoittamisena.
149
Tarkasteltaessa sitä, ovatko perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa määrättyjen vapauden ja oikeuden rajoitukset oikeutettuja, on ensinnäkin selvää, että nämä rajoitukset, jotka liittyvät monopolin perustamiseen ja Slovenian lainsäätäjän tässä yhteydessä säätämiin siirtymäjärjestelyihin, kuuluvat ZVO-2:lla käyttöön otettuun pääasiassa kyseessä olevaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevaan järjestelmään.
150
Toiseksi näissä rajoituksissa kunnioitetaan perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklan keskeistä sisältöä. Elinkeinovapauden keskeisen sisällön kunnioittamista koskevasta edellytyksestä on nimittäin yhtäältä todettava, että taloudellista toimintaa koskevan monopolin perustaminen olemassa olevien toimijoiden vahingoksi ei estä kaikkea näiden toimijoiden yritystoimintaa sellaisenaan; lisäksi primaarioikeudessa sallitaan nimenomaisesti se, että yhdelle tai useammalle julkiselle tai yksityiselle toimijalle myönnetään yksinoikeuksia tiettyyn taloudelliseen toimintaan, ja tällaisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta tutkittaessa on arvioitava tällaisten oikeuksien myöntämisestä johtuvaa toimintaa koskevan monopolin perustamisen edellytyksiä, kuten tämän tuomion 141 kohdasta ilmenee.
151
Koska – kuten tämän tuomion 148 kohdassa todettiin – kyseinen toimenpide kuuluu toisaalta perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan kolmannessa virkkeessä tarkoitettuun omaisuuden käytön sääntelyyn, sillä ei voida loukata omaisuudensuojan keskeistä sisältöä (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2024, Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, 88 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
152
Kolmanneksi on niin, että – kuten tämän tuomion 120 kohdassa todettiin – näillä rajoituksilla pyritään takaamaan tehokas jätehuoltojärjestelmä ja siten ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttaminen, joten ne ovat tosiasiallisesti sopusoinnussa unionin tunnustamien yleisen edun mukaisten tavoitteiden kanssa.
153
Neljänneksi suhteellisuusperiaatteen noudattamisen osalta tämän tuomion 125–136 kohdasta ilmenee, että tällaiset rajoitukset vaikuttavat sinänsä soveltuvan tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen ja olevan tätä tarkoitusta varten välttämättömiä. Lainsäädäntömuutoksen yhteydessä niiden talouden toimijoiden, joita tämä muutos koskee, perusoikeuksien kunnioittaminen edellyttää kuitenkin myös sitä, että kansallinen lainsäätäjä toteuttaa asianmukaiset toimenpiteet, joilla näitä toimijoita suojellaan niiden erityistilanteen vuoksi kohtuuttoman rasitteen aiheuttavilta toimenpiteiltä (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 13.1.2015, Vékony v. Unkari, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, 34 ja 35 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 16.10.2018, Könyv-Tár Kft ym. v. Unkari, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, 48 ja 50 kohta).
154
Oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa lisäksi, että lainsäätäjän on otettava lainsäädäntömuutoksen yhteydessä huomioon niiden talouden toimijoiden erityistilanteet, joita tämä muutos koskee, ja säädettävä tarvittaessa uusien sääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2005, VEMW ym., C‑17/03, EU:C:2005:362, 81 kohta ja tuomio 17.12.2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, 48 kohta).
155
Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä todennut, että talouden toimijan, joka on tehnyt kansallisen lainsäätäjän aikaisemmin säätämään järjestelmään sopeutuakseen kalliita investointeja, etuihin voi vaikuttaa huomattavasti se, että kyseinen järjestelmä lakkautetaan ennenaikaisesti, etenkin, kun tämä lakkauttaminen tehdään yhtäkkiä ja ennalta-arvaamattomasti siten, että kyseiselle toimijalle ei jää riittävästi aikaa sopeutua uuteen lainsäädäntöön (tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 22.9.2022, Admiral Gaming Network ym., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 64 kohta).
156
Kansallisen lainsäätäjän on siten säädettävä tällaisten toimijoiden hyväksi niitä koskeviin muutoksiin sopeutumisen mahdollistavasta riittävän pitkästä siirtymäajasta tai niille aiheutuneen vahingon asianmukaisesta korvausjärjestelmästä (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2004, Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, 81 kohta; tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym., C‑98/14, EU:C:2015:386, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 20.12.2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 48 kohta). Ei ole poissuljettua, että näitä kahta toimenpidettä voidaan edellyttää kumulatiivisesti, jos tämä vaikuttaa tarpeelliselta näille toimijoille aiheutuvan kohtuuttoman rasitteen välttämiseksi.
157
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa yhtäältä, ettei ZVO-2:n 275 §:ään sisältyvissä siirtymäsäännöksissä säädetä täsmällisestä määräajasta, jonka kuluttua ZVO-1-toimijoille myönnetyt luvat sekä ZVO-1-toimijoiden tuottajien ja jätehuoltopalvelujen tarjoajien kanssa tekemät sopimukset päättyvät. Tämä määräaika liittyy nimittäin siihen, että yksi ainoa organisaatio ilmoittaa alkaneensa täyttää yhteisesti laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita ja että toimivaltainen ministeriö tekee toteavan päätöksen. Toisaalta pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä ei säädetä mistään ZVO-1-toimijoiden korvausjärjestelmästä.
158
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, voiko pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä muodostaa käsiteltävän asian olosuhteissa ZVO-1-toimijoille kohtuuttoman rasitteen. Sen on tässä yhteydessä otettava huomioon kaikki merkitykselliset seikat, jotka käyvät ilmi muun muassa kyseessä olevan lainsäädännön sanamuodosta, systematiikasta ja tarkoituksesta (ks. vastaavasti tuomio 22.9.2022, Admiral Gaming Network ym., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), sekä selvitettävä, pystyikö huolellinen ja järkevä talouden toimija ennakoimaan sellaisen toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin (ks. vastaavasti tuomio 15.4.2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) ym., C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, 42 kohta ja tuomio 22.9.2022, Admiral Gaming Network ym., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 62 kohta).
159
Tässä yhteydessä on otettava huomioon kaikki asianomaisten ZVO‑1 toimijoiden yksilölliselle tilanteelle ominaiset olosuhteet, kuten se, että niiden luvat myönnettiin toistaiseksi, ja kaikki pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän käyttöönottoon liittyvät olosuhteet. Ennen ZVO-2:n antamista Slovenian lainsäätäjä oli nimittäin kahdesti muuttanut ZVO-1:ssä siihen asti säädettyä laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää, erityisesti kumoamalla 1.1.2021 alkaen sen aiemman käytännön, ettei järjestelmää sovelleta tuottajiin, jotka saattavat markkinoille alle 15 tonnia pakkauksia vuodessa.
160
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että kunhan suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artikla, direktiivin 2006/123 15 artikla, SEUT 49 ja SEUT 56 artikla, perusoikeuskirjan 16 ja 17 artikla sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jolla luodaan monopolitilanne perustamalla organisaatio, joka vastaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä ja jolla on yksinoikeus harjoittaa tätä toimintaa tietyn tuoteryhmän osalta, ja jossa säädetään sekä talouden toimijoiden siihen asti kyseisen toiminnan harjoittamiseen oikeuttaneiden lupien peruuttamisesta lain nojalla että kyseisten toimijoiden tätä toimintaa harjoittaessaan tekemien kaikkien sopimusten päättymisestä lain nojalla, jos yhtäältä otettaessa se käyttöön annetaan oikeussääntöjä, joilla voidaan taata, että kyseisen monopolin haltija kykenee tosiasiallisesti tavoittelemaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti asianomaisen jäsenvaltion asettamia ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevia päämääriä niihin määrällisesti oikein mitoitetulla ja laadullisesti niitä varten muokatulla tarjonnalla, jota viranomaiset valvovat tiukasti, ja jos siinä toisaalta säädetään uusien sääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista, joilla voidaan välttää näille talouden toimijoille aiheutuva kohtuuton rasite, etenkin muutoksiin sopeutumisen mahdollistavasta riittävän pitkästä siirtymäajasta tai niille aiheutuneen vahingon asianmukaisesta korvausjärjestelmästä.
3.
Toimenpiteet, joita kohdistetaan monopolin haltijoihin ja monopolista osuuksia omistaviin henkilöihin
161
Toisen kysymyksensä toisessa osassa sekä kuudennessa, seitsemännessä, kahdeksannessa ja yhdeksännessä kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee seuraavaksi tietyistä toimenpiteistä, joita kohdistetaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä koskevan monopolin haltijana olevaan organisaatioon ja siitä osuuksia omistaviin henkilöihin.
a)
Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset
162
Ensinnäkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisen kysymyksen toinen osa koskee ZVO-2:n 38 §:n 1 momentissa säädettyä vaatimusta, jonka mukaan yhden ainoan organisaation on harjoitettava laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa voittoa tavoittelematta.
163
Tästä on todettava, että tällaista velvoitetta voidaan pitää direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna palveluntarjoajalle asetettuna vaatimuksena, jonka mukaan palveluntarjoajan on valittava tietty oikeudellinen muoto, jos kansallisessa oikeudessa säädetään tosiasiallisesti voittoa tavoittelemattomilta yhteisöiltä edellytettävästä tietystä oikeudellisesta muodosta. Unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut, että kun otetaan huomioon kyseisen direktiivin johdanto-osan 73 perustelukappale, direktiivin 15 artiklan 2 kohdan b alakohta koskee muun muassa vaatimusta, jonka mukaan palveluntarjoajan on oltava voittoa tavoittelematon yhteisö (ks. vastaavasti tuomio 23.2.2016, komissio v. Unkari, C‑179/14, EU:C:2016:108, 62 kohta ja tuomio 26.6.2019, komissio v. Kreikka, C‑729/17, EU:C:2019:534, 60 kohta).
164
Toiseksi kuudennessa ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitetusta kansallisesta säännöstöstä on todettava, että ZVO-2:n 38 §:n 4 momentin mukaan tuottajat, jotka valmistavat laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden soveltamisalaan kuuluvia tuotteita ja jotka saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen piiriin kuuluvista samantyyppisistä tuotteista, ovat velvollisia perustamaan yhden ainoan organisaation, joka harjoittaa niiden asiaan liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa, ja hankkimaan osuuden siitä. Nämä tuottajat eivät myöskään voi olla henkilöitä, jotka keräävät tai käsittelevät näistä tuotteista peräisin olevat jätteet.
165
Yhtäältä tiettyjen tuottajien velvollisuus perustaa organisaatio, joka vastaa niiden laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä tietyn jäteryhmän osalta, mihin liittyy erottamattomasti omistusosuutta tästä organisaatiosta koskeva velvoite, ei kuulu mihinkään direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdassa luetelluista vaatimusryhmistä.
166
Koska, kuten tämän tuomion 96 ja 97 kohdasta ilmenee, tätä vaatimusta on arvioitava primaarioikeuden valossa, on muistutettava, että kun kansallinen toimenpide liittyy samanaikaisesti sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen, unionin tuomioistuin tutkii kyseistä toimenpidettä pääsääntöisesti suhteessa yhteen näistä perusvapauksista, jos toinen näistä perusvapauksista on kyseisissä olosuhteissa täysin toissijainen ensimmäiseen perusvapauteen nähden ja se voidaan liittää siihen. Pääasiallisesti kyseessä olevan perusvapauden määrittämiseksi huomioon on otettava kyseisen säännöstön tarkoitus (ks. vastaavasti tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 50 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
167
Jotta sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden soveltamisalat voidaan erottaa toisistaan, on selvitettävä, onko kyseinen talouden toimija sijoittautunut jäsenvaltioon, jossa se tarjoaa kyseessä olevaa palvelua. Tältä osin sijoittautumisen käsite merkitsee pysyväisluonteista taloudellisen toiminnan tosiasiallista harjoittamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa sijaitsevasta kiinteästä toimipaikasta käsin (ks. vastaavasti tuomio 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, 34 ja 35 kohta ja tuomio 4.10.2024, Liettua ym. v. parlamentti ja neuvosto (Liikkuvuuspaketti), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, 364 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
168
SEUT 56 artiklassa tarkoitetun palvelujen tarjoamisen piiriin kuuluvat sitä vastoin kaikki palvelut, joita ei tarjota pysyvästi ja jatkuvasti määränpääjäsenvaltiossa sijaitsevasta toimipaikasta käsin (tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 21.12.2023, European Superleague Company, C‑333/21, EU:C:2023:1011, 245 kohta).
169
Käsiteltävässä asiassa ZVO-2:n 38 §:n 4 ja 5 momentissa tietyille laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajille asetetaan erityisiä velvollisuuksia niiden Slovenian markkinoilla harjoittaman erityisen laajan toiminnan vuoksi. Tässä yhteydessä on katsottava, että näin merkittävien tuottajien kansallisilla markkinoilla harjoittama taloudellinen toiminta on pääsääntöisesti kyseisessä jäsenvaltiossa sijaitsevasta toimipaikasta käsin harjoitettavaa vakaata ja jatkuvaa toimintaa. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tekemistä asianomaisten tuottajien tilanteen selvityksistä muuta johdu, kyseinen säännös kuuluu siten pääasiallisesti sijoittautumisvapauden piiriin.
170
Vaikka muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, jotka voivat kuulua tämän säännöksen soveltamisalaan, ei estetä sijoittautumasta Slovenian alueelle harjoittamaan taloudellista toimintaansa, velvollisuus perustaa tarvittaessa Sloveniaan sijoittautunut yksikkö, jonka tehtävänä on harjoittaa toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään yhteisesti, ja velvollisuus omistaa osuus yhdestä ainoasta organisaatiosta voivat aiheuttaa hallinnollisia ja taloudellisia rasitteita niiden oman taloudellisen toiminnan harjoittamiseen liittyvien rasitteiden lisäksi.
171
Näin ollen pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä on omiaan tekemään asianomaiseen jäsenvaltioon sijoittautumisesta muiden jäsenvaltioiden kansalaisille vähemmän houkuttelevaa, joten sillä rajoitetaan SEUT 49 artiklassa taattua sijoittautumisvapautta.
172
Toisaalta edellytys, jonka mukaan vain tuottajat voivat omistaa osuuden yhdestä ainoasta organisaatiosta, on direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu yhtiöosuuden omistamista koskeva vaatimus. Kyseistä säännöstä sovelletaan nimittäin kaikkiin vaatimuksiin, jotka koskevat asianomaisen yhteisön kokoonpanoa tai siitä osuuden omistavien henkilöiden asemaa (ks. vastaavasti tuomio 1.3.2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 77 kohta; tuomio 26.6.2019, komissio v. Kreikka, C‑729/17, EU:C:2019:534, 63 kohta ja tuomio 29.7.2019, komissio v. Itävalta (Rakennustekniikan insinöörit, patenttiasiamiehet ja eläinlääkärit), C‑209/18, EU:C:2019:632, 84 kohta).
173
Kolmanneksi seitsemännessä, kahdeksannessa ja yhdeksännessä kysymyksessä tarkoitetusta kansallisesta lainsäädännöstä on todettava, että ZVO‑2:n 38 §:n 6–9 momentissa säädetään yhtäältä kiellosta, jonka mukaan yhdestä ainoasta organisaatiosta osuuden omistavat tuottajat eivät saa harjoittaa jätteiden keräys- ja käsittelytoimintaa, ja toisaalta kiellosta, jonka mukaan yhtäältä kyseisen organisaation, sen johtoelimen jäsenten ja organisaatiosta osuuden omistavien tuottajien sekä toisaalta jätteet keräävien ja käsittelevien henkilöiden ja henkilöiden, joilla on äänioikeus organisaation hallinto- tai valvontaelimessä, välillä ei saa olla pääomayhteyksiä tai sukulaisuussuhteita.
174
Kun otetaan huomioon tämän tuomion 172 kohdassa esitetty määritelmä, joka kattaa kaikki vaatimukset, jotka koskevat asianomaisen yhteisön kokoonpanoa tai siitä osuuden omistavien henkilöiden asemaa, tällaista lainsäädäntöä on pidettävä direktiivin 2006/123 15 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettuna yhtiöosuuden omistamista koskevana vaatimuksena.
b)
Kyseessä olevien rajoitusten oikeuttaminen
175
Edellä tämän tuomion 98–110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on selvitettävä, voivatko nämä rajoitukset kuitenkin olla oikeutettuja.
1) Syrjintäkieltoon liittyvä edellytys
176
Kuten tämän tuomion 119 kohdassa todettiin, pääasiassa kyseessä olevaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää sovelletaan kaikkiin Sloveniassa tuotteita markkinoille saattaviin tuottajiin tekemättä suoraan tai välillisesti eroa tuottajan kansalaisuuden tai yhtiön kotipaikan perusteella. Näin ollen tämän tuomion 162–174 kohdassa tarkoitetut kyseisen järjestelmän osatekijät eivät ole suoraan tai välillisesti syrjiviä.
2) Yleisen edun mukaisten pakottavien syiden olemassaolo
177
Kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, kaikilla yhdelle ainoalle organisaatiolle ja siitä osuuksia omistaville tuottajille asetetuilla vaatimuksilla pyritään vahvistamaan tuottajien organisatorista vastuuta laajennettua tuottajan vastuuta koskevissa järjestelmissä, takaamaan menettelylliset edellytykset monopoliasemassa tapahtuvalle asiaan liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevalle palvelutarjonnalle ja välttämään eturistiriidat asianomaisten toimijoiden välillä. Näillä vaatimuksilla pyritään siten yleisemmin tehostamaan Sloveniassa laajennettuun tuottajan vastuuseen kuuluvista tuotteista peräisin olevien jätteiden jätehuoltojärjestelmää korjaamalla ZVO-1:n voimassaoloaikana havaitut jätehuoltoon liittyvät ongelmat. Tällaiset tarkoitukset kuuluvat ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskeviin tavoitteisiin, jotka ovat, kuten tämän tuomion 120–122 kohdasta ilmenee, yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, jotka voivat oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset.
178
Siltä osin kuin Slovenian hallitus vetoaa myös tuottajille aiheutuvien kustannusten vähentämistä koskevaan tavoitteeseen ja perustelee siten väitteensä taloudellisella tehokkuudella, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on, kuten tämän tuomion 123 kohdassa muistutettiin, selvittää, pyritäänkö kyseessä olevilla rajoituksilla viime kädessä ympäristön ja kansanterveyden suojelun tavoitteeseen.
3) Oikeasuhteisuuteen liittyvä edellytys
i) Rajoitusten soveltuvuus takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttaminen
179
Ensinnäkin vaatimuksesta, jonka mukaan yhden ainoan organisaation on harjoitettava toimintaansa voittoa tavoittelematta, on todettava, ettei mikään unionin tuomioistuimen käytettävissä olevassa asiakirja-aineistossa viittaa siihen, ettei tällaisella toimenpiteellä voitaisi taata tehokasta jätehuoltojärjestelmää ja siten Slovenian lainsäätäjän tavoittelemien ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamista. Kuten Slovenian hallitus väittää, vaatimuksella, jonka mukaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa on harjoitettava voittoa tavoittelematta, voidaan taata, että perittäessä tällaisen palvelun kustannuksia tuottajilta otetaan huomioon ainoastaan näiden velvoitteiden täytäntöönpanosta aiheutuvat todelliset kustannukset, jotka vahvistetaan kyseessä olevan tuotteen kestävyyden, korjattavuuden, uudelleenkäytettävyyden ja kierrätettävyyden perusteella. Tällainen toimenpide on erityisesti unionin lainsäädännössä vahvistetun saastuttaja maksaa ‑periaatteen mukainen, kuten tämän tuomion 81 kohdassa todetaan.
180
Toiseksi toimenpiteistä, jotka liittyvät laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavan organisaation perustamiseen ja osuuksien omistamiseen siitä, on muistutettava, että – kuten direktiivin 2008/98 3 artiklan 21 alakohtaan sisältyvästä määritelmästä ilmenee – kyseisen direktiivin 8 ja 8 a artiklan mukaisesti käyttöön otettujen laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien tarkoituksena on varmistaa, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajat kantavat kyseisistä tuotteista peräisin olevien jätteiden jätehuollon taloudellisen vastuun lisäksi tarvittaessa myös tämän toiminnan järjestämisvastuun.
181
Sekä laajennetun vastuun piiriin kuuluvien tuottajien, jotka saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen piiriin kuuluvista samantyyppisistä tuotteista, velvollisuus perustaa organisaatio, joka harjoittaa niiden asiaan liittyvien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa, ja hankkia siitä osuus että velvollisuus, jonka mukaan henkilöiden, jotka omistavat osuuden kyseisestä organisaatiosta, on oltava tuottajia, liittyvät suoraan tähän tavoitteeseen ja ovat siten omiaan takaamaan ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamisen. Näin on etenkin, kun näiden sääntöjen perusteella tuottajat, joilla on suurimmat markkinaosuudet kyseisillä markkinoilla, voidaan tosiasiallisesti velvoittaa kantamaan väistämättä sekä taloudellinen vastuu että järjestämisvastuu tuotteen elinkaaren jätehuoltovaiheessa.
182
Kolmanneksi laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavien organisaatioiden, niistä osuuksia omistavien henkilöiden, tällaisten organisaatioiden johtoelinten ja jätehuoltopalvelujen tarjoajien välisten vertikaalisten yhteyksien kieltämistä koskevien sääntöjen osalta direktiivin 2018/851 johdanto-osan 22 perustelukappaleesta ilmenee, että direktiivin 2008/98 8 a artiklassa säädetyillä vähimmäisvaatimuksilla pyritään muun muassa varmistamaan tasapuoliset kilpailuedellytykset ja pienentämään kyseisten organisaatioiden ja niiden käyttämien jätealan toiminnanharjoittajien välisten eturistiriitojen mahdollisuutta.
183
Koska näillä säännöillä pyritään välttämään eturistiriidat pääasiassa kyseessä olevaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevaan järjestelmään osallistuvien eri toimijoiden välisissä suhteissa, ja kuten julkisasiamies lähinnä totesi ratkaisuehdotuksensa 76 kohdassa, koska niillä voidaan siten pienentää sitä riskiä, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavan elimen tehdessä jätehuoltopalveluja koskevia julkisia hankintoja koskevia sopimuksia tarjoajat, jotka eivät täytä asetettuja taloudellisia tai ympäristöön liittyviä vaatimuksia, valitaan kuitenkin epäolennaisten seikkojen perusteella, myös tämä pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän osa-alue vaikuttaa olevan omiaan takaamaan ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamisen.
ii) Kyseessä olevien rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus suppeassa merkityksessä
184
Ensinnäkin vaatimuksesta, jonka mukaan yhden ainoan organisaation on toimittava voittoa tavoittelematta, Slovenian hallitus toteaa, että ZVO-1:stä johtuva voiton tavoittelua koskeva kannustin esti riittävää ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen saavuttamisen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on joka tapauksessa tutkia, oliko Slovenian lainsäätäjällä käytettävissään vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joiden avulla se olisi voinut saavuttaa tavoiteltavat päämäärät yhtä tehokkaasti.
185
Selvitettäessä kyseessä olevien toimenpiteiden oikeasuhteisuutta suppeassa merkityksessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on – kuten tämän tuomion 104 kohdasta ilmenee – myös tarkistettava, etteivät kyseiset toimenpiteet ole suhteettomia tavoiteltuihin ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskeviin päämääriin nähden. Tässä yhteydessä kyseinen tuomioistuin voi ottaa huomioon muun muassa ZVO-1:ssä säädetyssä laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä ennakkoratkaisupyynnön mukaan olleet puutteet, jotka vaaransivat tehokkaan jätehuollon.
186
Toiseksi Slovenian hallitus toteaa, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavan organisaation perustamista ja sen osuuksien omistamista koskevilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan, että kutakin laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvaa tuoteryhmää varten voidaan perustaa vain yksi organisaatio. Se toteaa lisäksi, että kyseisillä toimenpiteillä pyritään korjaamaan tuottajien ja laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavien organisaatioiden välisissä organisatorisissa yhteyksissä ZVO-1:n voimassaoloaikana todetut puutteet sekä maksimoimaan tuottajien vaikutusvalta tämän organisaation toimintaan. Lisääntynyt vaikutusvalta organisaation hallintoon, johtamiseen ja omavalvontaan vastuullistaa tuottajia, koska kyseinen organisaatio varmistaa laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvista tuotteista peräisin olevan jätteen asianmukaisen jätehuollon tuottajien lukuun ja niiden puolesta.
187
Tästä on todettava, että näillä toimenpiteillä pyritään mahdollistamaan sellaisen organisaation perustaminen, joka vastaa vähintään 51 prosenttia kyseisen tuotteen kokonaismäärästä markkinoille saattavien tuottajien laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä. Ne ovat siis omiaan lisäämään kyseisten tuottajien vastuullistamista ja siten tehostamaan ZVO-2:n nojalla käyttöön otettujen laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien toimintaa.
188
Kun otetaan lisäksi huomioon jäsenvaltioilla ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttamiseen erityisen korkean suojelun tason varmistamiseksi soveltuvien toimenpiteiden valinnassa oleva harkintavalta, kansallinen lainsäätäjä voi lähtökohtaisesti katsoa, että jos talouden toimijat, jotka eivät ole kyseisillä markkinoilla toimivia tuottajia, voivat vaikuttaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavan organisaation hallinnointiin, ne saattavat tehdä hallinnointipäätöksiä, jotka voivat haitata kyseisen organisaation tavoittelemia päämääriä (ks. analogisesti tuomio 1.3.2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, 82 kohta).
189
Kolmanneksi Slovenian hallitus väittää, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaavien organisaatioiden, tällaisista organisaatioista osuuksia omistavien henkilöiden ja jätehuoltopalvelujen tarjoajien välisten vertikaalisten yhteyksien kieltämistä koskevat säännöt ovat tarpeen jätehuoltoalan kilpailukyvyn takaamiseksi. Erityisesti yhden ainoan organisaation perustaminen samantyyppisiä tuotteita varten voisi johtaa tiettyjen palvelujen kysynnän keskittymiseen, jolloin tämän organisaation saama neuvotteluvoima voisi horjuttaa jätehuoltomarkkinoiden taloudellista ja kilpailullista tasapainoa. Vertikaalisten yhteyksien kieltämistä koskevilla säännöillä pyritään myös vähentämään eturistiriitoja laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet tuottajien puolesta täyttävien organisaatioiden ja organisaatioiden sopimuskumppaneina olevien jätehuoltopalvelun tarjoajien välillä.
190
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tutkia, oliko Slovenian lainsäätäjällä mahdollisuus toteuttaa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joilla olisi voitu saavuttaa asetetut tavoitteet yhtä tehokkaasti, kun otetaan huomioon, että jätehuoltoalan tasapuolisten toimintaedellytysten ylläpitämisellä ja näiden markkinoiden moitteettomalla toiminnalla on erityisen tärkeä merkitys direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklan täytäntöönpanossa. Tässä yhteydessä kyseisen tuomioistuimen on otettava huomioon jäsenvaltioilla tämän tuomion 134 kohdan mukaisesti oleva harkintavalta näiden tavoitteiden saavuttamisen mahdollistavien toimenpiteiden valinnassa.
4) Perusoikeuskirjan 16 artiklan noudattaminen
191
Tämän tuomion 105–110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on vielä selvitettävä, onko pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä sopusoinnussa perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien, tässä tapauksessa perusoikeuskirjan 16 artiklassa taatun elinkeinovapauden, kanssa.
192
Tämän tuomion 179–190 kohdassa mainituista syistä unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei ilmene, etteivät elinkeinovapauden rajoitukset voisi olla oikeutettuja perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrättyjen vaatimusten mukaisesti.
193
Edellä esitetyn perusteella on pääteltävä, että kunhan suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artikla, direktiivin 2006/123 15 artikla, SEUT 49 artikla sekä perusoikeuskirjan 16 artikla eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa
–
edellytetään, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä vastaava organisaatio, jolla on yksinoikeus, harjoittaa toimintaansa voittoa tavoittelematta
–
velvoitetaan tuottajat, joilla on laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita ja jotka saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen piiriin kuuluvista samantyyppisistä tuotteista, perustamaan tällainen organisaatio ja hankkimaan osuus siitä
–
säädetään, että kyseisestä organisaatiosta osuuden omistavien on oltava tuottajia kyseisillä markkinoilla
–
säädetään, etteivät tällaiset tuottajat saa harjoittaa jätteiden keräys- ja käsittelytoimintaa ja ettei yhtäältä kyseisen organisaation, sen johtoelimen jäsenten ja organisaatiosta osuuden omistavien tuottajien sekä toisaalta jätteet keräävien ja käsittelevien henkilöiden ja henkilöiden, joilla on äänioikeus organisaation hallinto- tai valvontaelimessä, välillä saa olla pääomayhteyksiä tai sukulaisuussuhteita.
4.
Toimenpiteet, joita kohdistetaan kansallisille markkinoille pyrkiviin tuottajiin
194
Kymmenennellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lopuksi, onko se, että Sloveniassa markkinoille pyrkivät kotitalouskäyttöön tarkoitettujen tuotteiden tuottajat ovat velvollisia käyttämään yhtä ainoaa organisaatiota laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä varten, sopusoinnussa SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan sekä perusoikeuskirjan 16 artiklan kanssa.
a)
Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset
195
Kymmenennessä kysymyksessä tarkoitetun lainsäädännön osalta ZVO-2:n 35 §:n 3 momentissa säädetään, että tuottaja voi lähtökohtaisesti täyttää laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteensa yksin, jollei sen Sloveniassa markkinoille saattamia tuotteita ole tarkoitettu kotitalouskäyttöön. ZVO-2:n 37 §:n 3 ja 4 momentissa edellytetään lisäksi, että tuottajat, joiden on näin ollen täytettävä laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteensa yhteisesti, tekevät tätä varten sopimuksen yhden ainoan organisaation kanssa. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, tällaisen sopimuksen tekemisestä kieltäytymisestä voidaan määrätä sakko.
196
Tällaiset säännökset voivat kuulua sekä sijoittautumisvapauden että palvelujen tarjoamisen vapauden piiriin riippuen siitä, harjoittaako asianomainen taloudellinen toimija toimintaansa Sloveniassa tämän tuomion 167 ja 168 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetusta kiinteästä toimipaikasta käsin.
197
Siitä, merkitseekö velvollisuus käyttää tiettyä palveluntarjoajaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitusta, on muistutettava yhtäältä, että – kuten tämän tuomion 51 kohdassa todettiin – direktiivissä 2008/98 annetaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien järjestelmien piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajille lähtökohtaisesti mahdollisuus täyttää asiaan liittyvät velvoitteensa joko yksin tai yhteisesti. Jos jäsenvaltio valitsee pakollisen yhteisen täyttämisen tietyn tuoteryhmän osalta, mukautukset, jotka asianomaisten tuottajien on tehtävä täyttääkseen tämän vaatimuksen, voivat aiheuttaa hallinnollisia ja taloudellisia lisärasitteita, jotka ovat omiaan vähentämään Slovenian markkinoille pääsyn houkuttelevuutta. Näin on etenkin, kun kyseistä lainsäädäntöä sovelletaan myös Slovenian markkinoilla palveluja vain satunnaisesti tarjoaviin tuottajiin ja kun sen noudattamatta jättäminen johtaa rahamääräiseen seuraamukseen.
198
Toisaalta unionin tuomioistuin on katsonut, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille taloudellisille toimijoille asetetulla sopimuksentekovelvoitteella saatetaan rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta, jos se heikentää kyseisten toimijoiden kykyä kilpailla tehokkaasti kyseisessä jäsenvaltiossa jo olevien toimijoiden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2009, komissio v. Italia, C‑518/06, EU:C:2009:270, 70 kohta). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittaminen voi siis johtua kansallisista säännöksistä, joiden mukaan toimijan kyseisille markkinoille pääsyn ja tämän toimijan taloudellisen toiminnan harjoittamisen edellytykset riippuvat kyseisillä kansallisilla markkinoilla jo toimivien kilpailevien toimijoiden välittömästä tai välillisestä toiminnasta, jolloin viimeksi mainitut voivat saada kilpailuetua (ks. vastaavasti tuomio 15.1.2002, komissio v. Italia, C‑439/99, EU:C:2002:14, 39 kohta ja tuomio 1.7.2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, 38 ja 51 kohta).
199
Käsiteltävässä asiassa ZVO-2:n 38 §:n 10 momentissa säädetään, että yhdellä ainoalla organisaatiolla on oltava asianomaista laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää varten valvontaelin, joka koostuu kolmesta organisaation osuuksia omistavien tuottajien edustajasta, kolmesta jo perustettuun organisaatioon liittyneiden tuottajien edustajasta ja yhdestä ympäristöasioista vastaavan ministeriön edustajasta. ZVO-2:n 38 §:n 11 momentissa säädettyyn kyseisen elimen toimivaltaan kuuluu muun muassa toimivalta saada tutustua tiettyihin tuottajien hallussa oleviin tietoihin, jotka koskevat laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvia tuotteita, ja toimivalta valita vahvistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti henkilöt, jotka vastaavat jätteiden keräyksestä ja käsittelystä yhden ainoan organisaation puolesta.
200
On siis selvää, että Slovenian markkinoilla jo toimivat tuottajat määrittävät olennaisilta osin sen yhden ainoan organisaation toiminnan, jonka kanssa jokaisen Slovenian markkinoille pyrkivän tuottajan on tehtävä sopimus. Kuten komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, ei voida myöskään sulkea pois sitä, että näiden tuottajien edustajat voivat tehtäväänsä hoitaessaan ajaa omia taloudellisia etujaan ja tämän organisaation käytettävissä oleva toimivalta huomioon ottaen antaa näille tuottajille kilpailuetuja sen vuoksi, että ne ovat mukana organisaatiossa. Ennakkoratkaisupyynnöstä tosin ilmenee, että kun on kyse valvontaelimessä edustettuina olevista tuottajista, kyseisestä organisaatiosta osuuden omistavat tuottajat ja tuottajat, joilla ei ole osuutta siitä, ovat tasavertaisessa asemassa ja että niillä on samat päätöksenteko-oikeudet, mutta kaikki nämä tuottajat ovat taloudellisia toimijoita, jotka kilpailevat Slovenian markkinoille pyrkivien tuottajien kanssa.
201
Näissä olosuhteissa velvollisuus käyttää tiettyä palveluntarjoajaa on omiaan tekemään palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämisestä tällaisen velvoitteen asettavassa jäsenvaltiossa vähemmän houkuttelevaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, joten sillä rajoitetaan SEUT 56 artiklassa taattua palvelujen tarjoamisen vapautta. Vastaavista syistä tämän tuomion 197–199 kohdassa mainitut säännökset ovat omiaan tekemään asianomaiseen jäsenvaltioon sijoittautumisesta muiden jäsenvaltioiden kansalaisille vähemmän houkuttelevaa, joten niillä rajoitetaan myös SEUT 49 artiklassa taattua sijoittautumisvapautta.
b)
Kyseessä olevien rajoitusten oikeuttaminen
202
Edellä tämän tuomion 98–110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on selvitettävä, voivatko nämä rajoitukset kuitenkin olla oikeutettuja.
1) Yleisen edun mukaisten pakottavien syiden olemassaolo
203
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, Slovenian markkinoille pyrkiville tuottajille asetetulla velvoitteella tehdä yhden ainoan organisaation kanssa sopimus, joka koskee tuottajan laajennettua vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä yhteisesti, pyritään vahvistamaan tuottajien organisatorista vastuuta pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä ja siten tehostamaan tähän järjestelmään kuuluvista tuotteista peräisin olevien jätteiden jätehuoltojärjestelmää Sloveniassa. Tällainen tarkoitus kuuluu ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskeviin tavoitteisiin, jotka ovat, kuten tämän tuomion 120–122 kohdasta ilmenee, yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, jotka voivat oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset.
2) Oikeasuhteisuuteen liittyvä edellytys
i) Rajoitusten soveltuvuus takaamaan tavoiteltujen päämäärien saavuttaminen
204
Siltä osin kuin on kyse sellaisen toimenpiteen soveltuvuudesta, jossa edellytetään yhden ainoan palveluntarjoajan käyttämistä laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämiseksi yhteisesti, jotta voidaan saavuttaa ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevat ZVO-2:n tavoitteet, sekä yhden ainoan palveluntarjoajan käyttämisen pakollisuus että laajennetun vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajien velvollisuus tehdä sopimus sellaisen organisaation kanssa, jolla on yksinoikeus harjoittaa kyseistä toimintaa, näyttävät täyttävän tällaisen vaatimuksen.
205
Yhtäältä mikään unionin tuomioistuimen käytettävissä olevassa asiakirja-aineistossa ei nimittäin viittaa siihen, että laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti voisi etenkään jätevirtojen yhteydessä olla haittaa niiden yksin täyttämiseen verrattuna. Kuten Alankomaiden hallitus väitti kirjallisissa huomautuksissaan, kotitalouskäyttöön tarkoitettujen tuotteiden tuottajien velvollisuus täyttää velvoitteensa yhteisesti yhden ainoan organisaation välityksellä voi päinvastoin auttaa estämään tai ainakin vähentämään tiettyjä laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajien väärinkäytöksiä, sillä ne saattaisivat käyttää tämän yhteisen täyttämisen yhteydessä käyttöön otettuja palautus-, keräys- tai kierrätysjärjestelyjä mutta jättää maksamatta tuottamansa jätteen määrän ja lajin mukaan määräytyvät maksut.
206
Toisaalta, kuten komissio totesi kirjallisissa huomautuksissaan, tuottajan laajennetun vastuun piiriin kuuluville tuottajille asetettu sopimuksentekovelvoite on osa systemaattista ja johdonmukaista menettelytapaa perustettaessa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevaa toimintaa harjoittava monopoli. Kuten Slovenian ja Alankomaiden hallitukset ovat menettelyssä unionin tuomioistuimessa väittäneet, yhden ainoan organisaation varaan suunnitellun pakollisen järjestelmän käyttöönotto laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteistä täyttämistä varten voi joka tapauksessa helpottaa tehokkaan jätehuoltojärjestelmän perustamista erityisesti pienissä ja keskisuurissa jäsenvaltioissa.
ii) Kyseessä olevien rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus suppeassa merkityksessä
207
Siitä, voitaisiinko ympäristön ja kansanterveyden suojelun tavoitteet saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, on todettava, että – kuten tämän tuomion 132–134 kohdasta ilmenee ja mikäli kansallinen lainsäätäjä on todella halunnut saavuttaa erityisen korkean ympäristön ja kansanterveyden suojelun tason – edellytystä, jonka mukaan laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisessä täyttämisessä on käytettävä yhtä ainoaa palveluntarjoajaa, voidaan pitää tarpeellisena näiden tavoitteiden saavuttamisen kannalta.
208
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on joka tapauksessa selvittää, olisiko Slovenian lainsäätäjä voinut toteuttaa yhtä tehokkaita mutta vähemmän rajoittavia toimenpiteitä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi etenkin, kun pääasiassa kyseessä olevaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevaa järjestelmää sovelletaan myös tuottajiin, jotka tarjoavat vain satunnaisesti palveluja Slovenian markkinoilla.
209
Kuten tämän tuomion 104 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös tarkistettava, etteivät pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet ole suhteettomia tavoiteltuihin ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskeviin päämääriin nähden. Tässä yhteydessä kyseinen tuomioistuin voi ottaa huomioon muun muassa ZVO-1:ssä säädetyssä laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä ennakkoratkaisupyynnön mukaan olleet puutteet.
3) Perusoikeuskirjan 16 artiklan noudattaminen
210
Tämän tuomion 105–110 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti on vielä selvitettävä, onko pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä sopusoinnussa perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien, tässä tapauksessa sen 16 artiklassa taatun elinkeinovapauden, kanssa.
211
Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että elinkeinovapautta rajoitetaan kaikilla toimenpiteillä, joilla voi olla riittävän suora ja merkittävä vaikutus ammatinharjoittamisen tai liiketoiminnan harjoittamisen vapauteen (ks. vastaavasti määräys 23.9.2004, Springer, C‑435/02 ja C‑103/03, EU:C:2004:552, 49 kohta).
212
Toisaalta unionin tuomioistuin on katsonut, että perusoikeuskirjan 16 artiklassa annettu suoja käsittää sopimusvapauden nojalla myös taloudellisen yhteistyökumppanin valinnan vapauden (ks. vastaavasti tuomio 22.1.2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 12.1.2023, TP (Julkisen televisioaseman audiovisuaalisen aineiston leikkaaja), C‑356/21, EU:C:2023:9, 74 kohta) ja että sopimuksentekovelvoitteen asettamisella rajoitetaan olennaisesti talouden toimijoille lähtökohtaisesti kuuluvaa sopimusvapautta (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2009, komissio v. Italia, C‑518/06, EU:C:2009:270, 66 kohta).
213
Käsiteltävässä asiassa kotitalouskäyttöön tarkoitettujen tuotteiden tuottajille asetetuilla velvollisuuksilla täyttää velvoitteensa yhteisesti ja tehdä sopimus yhden ainoan organisaation kanssa voi – koska niillä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta – olla riittävän suora ja merkittävä vaikutus kyseisten tuottajien ammatinharjoittamisen vapauteen, joten niillä rajoitetaan niiden perusoikeuskirjan 16 artiklassa taatun elinkeinovapauden käyttämistä. Kuten tämän tuomion 108 kohdassa muistutetaan, tällaiset rajoitukset voivat kuitenkin olla oikeutettuja.
214
Oikeutuksesta, joka koskee laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden täyttämistä yhteisesti kotitalouskäyttöön tarkoitetuista tuotteista peräisin olevien jätteiden osalta ja tällaisten tuotteiden tuottajille asetettua sopimuksentekovelvollisuutta, on ensinnäkin todettava, että näistä velvoitteista säädetään selvästikin pääasiassa kyseessä olevassa laajennettua tuottajan vastuuta koskevassa järjestelmässä.
215
Toiseksi näissä elinkeinovapauden rajoituksissa kunnioitetaan perusoikeuskirjan 16 artiklassa taatun vapauden keskeistä sisältöä. Näin asetetut vaatimukset eivät nimittäin estä kaikkea yritystoimintaa sellaisenaan, vaan ne ovat toimenpiteitä, joilla säännellään asianomaisten toimijoiden ammatinharjoittamista tai liiketoimintaa ja joiden edellytyksiä on, kuten tämän tuomion 141 kohdasta ilmenee, arvioitava niiden oikeasuhteisuutta tutkittaessa.
216
Kolmanneksi, kuten tämän tuomion 120 kohdassa todettiin, näillä rajoituksilla pyritään takaamaan tehokas jätehuoltojärjestelmä ja siten ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevien tavoitteiden saavuttaminen, joten ne ovat tosiasiallisesti sopusoinnussa unionin tunnustamien yleisen edun mukaisten tavoitteiden kanssa.
217
Neljänneksi suhteellisuusperiaatteen noudattamisen osalta tämän tuomion 204–206 kohdasta ilmenee, että pääasiassa kyseessä oleva laajennettua tuottajan vastuuta koskeva järjestelmä vaikuttaa sinänsä soveltuvan tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseen ja olevan tässä yhteydessä välttämätön. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan kuitenkin päätellä, että sopimusvapauden kunnioittaminen edellyttää myös sitä, että kaikki jäsenvaltion lainsäädännölliset tai sääntelylliset toimet, jotka koskevat talouden toimijan sopimussuhteita muiden talouden toimijoiden kanssa, on järjestettävä siten, että ne vaikuttavat mahdollisimman vähän talouden toimijan etuihin (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, Alemo-Herron ym., C‑426/11, EU:C:2013:521, 34 ja 35 kohta).
218
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että lainsäädännöllä tehtäviin laajoihin sopimusvapautta koskeviin rajoituksiin on liitettävä johdonmukaiset menettelylliset takeet, joilla voidaan välttää asianomaisille henkilöille aiheutuva kohtuuton rasite ja taata, ettei järjestelmän toiminta ja sen vaikutus näiden henkilöiden oikeuksiin ole mielivaltaista eikä ennalta arvaamatonta (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 19.6.2006, Hutten-Czapska v. Puola, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, 167 ja 168 kohta; Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 14.10.2008, Maria Dumitrescu ja Sorin Mugur Dumitrescu v. Romania, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, 47 ja 54 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.1.2014, Bittó v. Slovakia, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, 98 kohta).
219
Näin ollen jäsenvaltion, joka edellyttää, että laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajien on käytettävä yhtä ainoaa organisaatiota asiaan liittyvien velvoitteidensa täyttämiseksi yhteisesti, on huolehdittava siitä, että tähän velvoitteeseen liittyy erityisesti mahdollisten eturistiriitojen tai kilpailuhaittojen osalta riittävät menettelylliset takeet, joilla voidaan välttää asianomaisille tuottajille niiden taloudellisen toiminnan harjoittamisessa aiheutuva kohtuuton rasite, joka johtuu tuottajien sopimussuhteisiin kohdistuvista mielivaltaisista tai ennalta arvaamattomista vaikutuksista. Koska pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö on järjestettävä siten, että se vaikuttaa mahdollisimman vähän asianomaisten taloudellisten toimijoiden etuihin, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös tarkistettava, kuten tämän tuomion 109 kohdasta ilmenee, että kyseisen rajoituksen yleisen edun mukaisten tavoitteiden tärkeys on oikeassa suhteessa kyseiseen rajoittamiseen sisältyvän puuttumisen vakavuuteen.
220
Tässä tilanteessa on katsottava, että kunhan suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artikla, SEUT 56 artikla ja perusoikeuskirjan 16 artikla eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajat täyttävät tähän vastuuseen liittyvät velvoitteensa yhteisesti ja tekevät sopimuksen sellaisen organisaation kanssa, jolla on yksinoikeus harjoittaa kyseistä toimintaa, jos tähän velvoitteeseen liittyy erityisesti mahdollisten eturistiriitojen tai kilpailuhaittojen osalta riittävät menettelylliset takeet, joilla voidaan välttää asianomaisille tuottajille niiden taloudellisen toiminnan harjoittamisessa aiheutuva kohtuuton rasite, joka johtuu tuottajien sopimussuhteisiin kohdistuvista mielivaltaisista tai ennalta arvaamattomista vaikutuksista.
5.
Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun olemassaolon vaikutus siihen, ovatko sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa
221
Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo yhtäältä, että ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annetun vastauksen perusteella toimintaa, jolla laajennettuun tuottajan vastuuseen liittyvät velvoitteet täytetään yhteisesti, on pidettävä direktiivin 2006/123 15 artiklan 4 kohdassa ja SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvänä palveluna, ja toisaalta, että yksi tai useampi pääasiassa kyseessä olevan laajennettua tuottajan vastuuta koskevan järjestelmän säännös on ristiriidassa kyseisen direktiivin 15 artiklan 1–3 kohdan tai SEUT 49 ja/tai SEUT 56 artiklan kanssa, sellaisina kuin niitä tulkitaan tarvittaessa perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden valossa, sen on vielä selvitettävä, voivatko nämä rajoitukset olla oikeutettuja direktiivin 2006/123 15 artiklan 4 kohdan tai SEUT 106 artiklan 2 kohdan nojalla.
222
Direktiivin 2006/123 15 artiklan 4 kohdassa nimittäin säädetään yhtäältä, että kyseisen artiklan 1–3 kohtaa sovelletaan yleistä taloudellista etua koskevia palveluja koskevaan lainsäädäntöön vain siltä osin kuin niiden soveltaminen ei oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä asianomaista yritystä hoitamasta sille uskottuja erityistehtäviä. Kyseinen artikla ei ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa asetetaan artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vaatimus, joka ei täytä saman artiklan 3 kohdassa säädettyjä syrjimättömyyteen, välttämättömyyteen ja suhteellisuuteen liittyviä edellytyksiä, jos tämä vaatimus on välttämätön kyseessä olevan julkisen palvelun erityistehtävän hoitamiseksi oloissa, jotka mahdollistavat taloudellisen toiminnan jatkuvuuden (ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, 73 kohta ja tuomio 7.11.2018, komissio v. Unkari, C‑171/17, EU:C:2018:881, 85 kohta).
223
Toisaalta SEUT 106 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla voidaan oikeuttaa se, että jäsenvaltio myöntää yritykselle, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua, erityisiä oikeuksia tai yksinoikeuksia, jotka ovat perussopimusten vastaisia, niiltä osin kuin yritykselle uskottujen erityistehtävien hoitaminen voidaan varmistaa vain myöntämällä tällaisia oikeuksia ja jos kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka on ristiriidassa unionin etujen kanssa (ks. vastaavasti tuomio 23.5.2000, Sydhavnens Sten & Grus, C‑209/98, EU:C:2000:279, 74 kohta; tuomio 18.12.2007, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, C‑220/06, EU:C:2007:815, 78 kohta ja tuomio 1.10.2009, Woningstichting Sint Servatius, C‑567/07, EU:C:2009:593, 44 kohta).
224
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on omien toteamustensa mukaan tutkittava, täyttyvätkö tämän tuomion 222 ja 223 kohdassa mainitut edellytykset, sillä jotta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille asetettujen velvoitteiden voitaisiin katsoa kuuluvan niille uskottuihin erityistehtäviin, velvoitteiden on oltava yhteydessä kyseisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tavoitteeseen ja niillä on pyrittävä välittömästi kyseisiin tarkoituksiin (ks. vastaavasti tuomio 23.10.1997, komissio v. Ranska, C‑159/94, EU:C:1997:501, 68 kohta).
225
Kansallisten viranomaisten, jotka vetoavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun olemassaoloon, on joka tapauksessa perusteltava yksityiskohtaisesti, miksi sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamatta jättäminen estäisi oikeudellisesti tai tosiasiallisesti asianomaista yritystä hoitamasta sille uskottua julkista palvelua koskevaa erityistehtävää (ks. vastaavasti tuomio 13.5.2003, komissio v. Espanja, C‑463/00, EU:C:2003:272, 82 kohta ja tuomio 8.6.2023, Prestige and Limousine, C‑50/21, EU:C:2023:448, 75 kohta). Tässä vaatimuksessa ei voida kuitenkaan mennä niin pitkälle, että kyseisiä viranomaisia vaadittaisiin näyttämään varmasti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä voida varmistaa kyseisen tehtävän hoitamista samoissa olosuhteissa (ks. vastaavasti tuomio 23.10.1997, komissio v. Alankomaat, C‑157/94, EU:C:1997:499, 58 kohta).
226
Kaiken edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymyksiin 2–10 on vastattava, että direktiivin 2008/98 8 ja 8 a artiklaa, direktiivin 2006/123 15 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklaa sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita on tulkittava siten, että kunhan suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa
–
luodaan monopolitilanne perustamalla organisaatio, joka vastaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä ja jolla on yksinoikeus harjoittaa tätä toimintaa tietyn tuoteryhmän osalta, ja jossa säädetään sekä talouden toimijoiden siihen asti kyseisen toiminnan harjoittamiseen oikeuttaneiden lupien peruuttamisesta lain nojalla että kyseisten toimijoiden tätä toimintaa harjoittaessaan tekemien kaikkien sopimusten päättymisestä lain nojalla, jos yhtäältä otettaessa se käyttöön annetaan oikeussääntöjä, joilla voidaan taata, että kyseisen monopolin haltija kykenee tosiasiallisesti tavoittelemaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti asianomaisen jäsenvaltion asettamia ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevia päämääriä niihin määrällisesti oikein mitoitetulla ja laadullisesti niitä varten muokatulla tarjonnalla, jota viranomaiset valvovat tiukasti, ja jos siinä toisaalta säädetään uusien sääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista, joilla voidaan välttää näille talouden toimijoille aiheutuva kohtuuton rasite, etenkin muutoksiin sopeutumisen mahdollistavasta riittävän pitkästä siirtymäajasta tai niille aiheutuneen vahingon asianmukaisesta korvausjärjestelmästä
–
edellytetään, että kyseinen organisaatio harjoittaa toimintaansa voittoa tavoittelematta
–
velvoitetaan tuottajat, joilla on laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita ja jotka saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen piiriin kuuluvista samantyyppisistä tuotteista, perustamaan tällainen organisaatio ja hankkimaan osuus siitä
–
säädetään, että kyseisestä organisaatiosta osuuden omistavien on oltava tuottajia kyseisillä markkinoilla
–
säädetään, etteivät tällaiset tuottajat saa harjoittaa jätteiden keräys- ja käsittelytoimintaa ja ettei yhtäältä kyseisen organisaation, sen johtoelimen jäsenten ja kyseisten tuottajien sekä toisaalta jätteet keräävien ja käsittelevien henkilöiden ja henkilöiden, joilla on äänioikeus organisaation hallinto- tai valvontaelimessä, välillä saa olla pääomayhteyksiä tai sukulaisuussuhteita
–
edellytetään, että laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajat täyttävät tähän vastuuseen liittyvät velvoitteensa yhteisesti ja tekevät sopimuksen kyseisen organisaation kanssa, jos tähän velvoitteeseen liittyvät erityisesti mahdollisten eturistiriitojen tai kilpailuhaittojen osalta riittävät menettelylliset takeet, joilla voidaan välttää asianomaisille tuottajille niiden taloudellisen toiminnan harjoittamisessa aiheutuva kohtuuton rasite, joka johtuu tuottajien sopimussuhteisiin kohdistuvista mielivaltaisista tai ennalta arvaamattomista vaikutuksista.
IV Oikeudenkäyntikulut
227
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
SEUT 106 artiklan 2 kohtaa
on tulkittava siten, että
oikeushenkilöä, jolla yhtäältä on jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta 19.11.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 30.5.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/851, 8 ja 8 a artiklan mukainen yksinoikeus harjoittaa toimintaa, jolla laajennettua tuottajan vastuuta koskevat velvoitteet täytetään tietyn tuoteryhmän osalta koko jäsenvaltion alueella asianomaisten tuottajien puolesta, ja jonka toisaalta on harjoitettava tätä toimintaa voittoa tavoittelematta, on pidettävä SEUT 106 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, jos julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen on tosiasiassa annettu kyseisen oikeushenkilön tehtäväksi ja jos näiden velvoitteiden luonne, kesto ja laajuus on määritelty selvästi kansallisessa oikeudessa.
2)
Direktiivin 2008/98, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/851, 8 ja 8 a artiklaa, palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 15 artiklaa, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 106 artiklaa, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 16 ja 17 artiklaa sekä oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita
on tulkittava siten, että
kunhan suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa
–
luodaan monopolitilanne perustamalla organisaatio, joka vastaa laajennettua tuottajan vastuuta koskevien velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä ja jolla on yksinoikeus harjoittaa tätä toimintaa tietyn tuoteryhmän osalta, ja jossa säädetään sekä talouden toimijoiden siihen asti kyseisen toiminnan harjoittamiseen oikeuttaneiden lupien peruuttamisesta lain nojalla että kyseisten toimijoiden tätä toimintaa harjoittaessaan tekemien kaikkien sopimusten päättymisestä lain nojalla, jos yhtäältä otettaessa se käyttöön annetaan oikeussääntöjä, joilla voidaan taata, että kyseisen monopolin haltija kykenee tosiasiallisesti tavoittelemaan johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti asianomaisen jäsenvaltion asettamia ympäristön ja kansanterveyden suojelua koskevia päämääriä niihin määrällisesti oikein mitoitetulla ja laadullisesti niitä varten muokatulla tarjonnalla, jota viranomaiset valvovat tiukasti, ja jos siinä toisaalta säädetään uusien sääntöjen soveltamista koskevista mukautuksista, joilla voidaan välttää näille talouden toimijoille aiheutuva kohtuuton rasite, etenkin muutoksiin sopeutumisen mahdollistavasta riittävän pitkästä siirtymäajasta tai niille aiheutuneen vahingon asianmukaisesta korvausjärjestelmästä
–
edellytetään, että kyseinen organisaatio harjoittaa toimintaansa voittoa tavoittelematta
–
velvoitetaan tuottajat, joilla on laajennettua tuottajan vastuuta koskevia velvoitteita ja jotka saattavat markkinoille vähintään 51 prosenttia laajennettua tuottajan vastuuta koskevan velvoitteen piiriin kuuluvista samantyyppisistä tuotteista, perustamaan tällainen organisaatio ja hankkimaan osuus siitä
–
säädetään, että kyseisestä organisaatiosta osuuden omistavien on oltava tuottajia kyseisillä markkinoilla
–
säädetään, etteivät tällaiset tuottajat saa harjoittaa jätteiden keräys- ja käsittelytoimintaa ja ettei yhtäältä kyseisen organisaation, sen johtoelimen jäsenten ja kyseisten tuottajien sekä toisaalta jätteet keräävien ja käsittelevien henkilöiden ja henkilöiden, joilla on äänioikeus organisaation hallinto- tai valvontaelimessä, välillä saa olla pääomayhteyksiä tai sukulaisuussuhteita
–
edellytetään, että laajennetun tuottajan vastuun piiriin kuuluvien tuotteiden tuottajat täyttävät tähän vastuuseen liittyvät velvoitteensa yhteisesti ja tekevät sopimuksen kyseisen organisaation kanssa, jos tähän velvoitteeseen liittyy erityisesti mahdollisten eturistiriitojen tai kilpailuhaittojen osalta riittävät menettelylliset takeet, joilla voidaan välttää asianomaisille tuottajille niiden taloudellisen toiminnan harjoittamisessa aiheutuva kohtuuton rasite, joka johtuu tuottajien sopimussuhteisiin kohdistuvista mielivaltaisista tai ennalta arvaamattomista vaikutuksista.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: sloveeni.