62010CC0477_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El presente recurso de casación ha sido interpuesto por la Comisión contra la sentencia del Tribunal General de 7 de julio de 2010, Agrofert Holding/Comisión, (2) por la que se anuló la Decisión de la Comisión de fecha 13 de febrero de 2007, denegatoria de una petición de acceso a documentos con base en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. (3) En concreto se solicitaban todos los documentos generados en un expediente de control de una operación de concentración instruido en aplicación del Reglamento (CE) nº 139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento de concentraciones»). (4)
2. En estos términos, el presente asunto permitirá al Tribunal de Justicia, muy en particular, concretar el alcance de la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales en el preciso contexto de un procedimiento de control preventivo de las concentraciones de empresas de dimensión europea. Se plantea así una cuestión muy específica, inédita en la jurisprudencia establecida hasta el presente por el Tribunal de Justicia en el ámbito del derecho de acceso a los documentos de las instituciones garantizado por el artículo 15 TFUE, apartado 3, y por el artículo 42 CDFUE. (5)
I. Marco normativo
3. El artículo 2, apartados 1 y 3, del Reglamento nº 1049/2001 prescribe:
«1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento
[…]
3. El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.»
4. En virtud del artículo 4 del mismo Reglamento nº 1049/2001, rigen en este ámbito las siguientes excepciones:
«1. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
a) el interés público, por lo que respecta a:
— la seguridad pública,
— la defensa y los asuntos militares,
— las relaciones internacionales,
— la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro;
b) la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria sobre protección de los datos personales.
2. Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
— los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual,
— los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico,
— el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría,
salvo que su divulgación revista un interés público superior.
3. Se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
Se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
4. En el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos.
5. Un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.
6. En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
7. Las excepciones, tal y como se hayan establecido en los apartados 1, 2 y 3 sólo se aplicarán durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento. Podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo de 30 años. En el caso de los documentos cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales, así como en el caso de los documentos sensibles, las excepciones podrán seguir aplicándose después de dicho período, si fuere necesario».
5. El considerando 34 del Reglamento nº 139/2004 dispone lo siguiente:
«Para garantizar un control eficaz es preciso obligar a las empresas a notificar con carácter previo las concentraciones de dimensión comunitaria, una vez que hayan concluido el acuerdo, anunciado la oferta pública de adquisición o adquirido una participación de control. La notificación también ha de ser posible cuando las empresas afectadas demuestren a la Comisión su intención de concluir un acuerdo con miras a una concentración propuesta y demuestren a la Comisión que su plan para dicha concentración es suficientemente concreto, presentando, por ejemplo, un acuerdo de principio, un memorando de acuerdo o una carta de intenciones firmada por todas las empresas afectadas, o, en el caso de una oferta pública de adquisición, cuando hayan anunciado públicamente su intención de presentar tal oferta, siempre que el acuerdo o la oferta previstos den lugar a una concentración de dimensión comunitaria. La ejecución de una concentración debe suspenderse hasta la adopción de una decisión definitiva. No obstante, cuando resulte adecuado ha de permitirse la dispensa de esta obligación de suspensión a solicitud de las empresas afectadas. Al decidir si concede o no una dispensa de la obligación de suspensión, la Comisión debe tener en cuenta todos los factores pertinentes, tales como la naturaleza y gravedad del perjuicio causado a las empresas afectadas o a terceros y la amenaza que la concentración suponga para la competencia. No obstante, en aras de la seguridad jurídica debe protegerse, en la medida de lo necesario, la validez de las operaciones.»
6. De acuerdo con el considerando 38 del mismo Reglamento de concentraciones:
«A fin de que pueda evaluar debidamente las concentraciones, la Comisión ha de estar facultada para solicitar toda la información necesaria y proceder a todas las inspecciones necesarias en cualquier lugar de la Comunidad. A tal fin, y en aras de una protección eficaz de la competencia, es preciso ampliar los poderes de investigación de la Comisión. La Comisión ha de estar facultada, en particular, para entrevistar a toda persona que pueda disponer de información útil y para guardar constancia de sus declaraciones.»
7. El artículo 11 del Reglamento de concentraciones regula el régimen de solicitud de información por parte de la Comisión en un procedimiento de concentraciones.
8. En cuanto a los poderes atribuidos a la Comisión en materia de inspección, se establecen en el artículo 13 del Reglamento de concentraciones.
9. Los artículos 14 y 15 del Reglamento de concentraciones disciplinan el régimen de multas previsto para los supuestos de incumplimiento del deber de colaboración.
10. En virtud del artículo 17 del Reglamento nº 139/2004:
«1. La información recabada en aplicación del presente Reglamento sólo podrá utilizarse para el fin perseguido por la solicitud de información, la investigación o la audiencia.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 4 y en los artículos 18 y 20, la Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros, así como sus funcionarios y otros agentes, y otras personas que trabajen bajo la supervisión de dichas autoridades, así como los funcionarios y agentes de otras autoridades de los Estados miembros se abstendrán de divulgar la información que hayan recabado en aplicación del presente Reglamento y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional.
3. Lo dispuesto en los apartados 1 y 2 no obstará a la publicación de información general o de resúmenes que no contengan datos individualizados sobre las empresas o asociaciones de empresas.»
II. Antecedentes
11. Con independencia de remitir, para una descripción más detallada, al relato de los hechos contenidos en la sentencia recurrida en casación (apartados 1 a 30), por Decisión de 20 de abril de 2005 la Comisión autorizó la toma de control, mediante adquisición de acciones, de la sociedad checa Unipetrol por la sociedad polaca Polski Koncern Naftowy Orlen (en lo sucesivo, «PKN Orlen»).
12. El 28 de junio de 2006 Agrofert Holding (en adelante, «Agrofert»), accionista minoritario de Unipetrol, solicitó a la Comisión, invocando el Reglamento nº 1049/2001, acceso a todos los documentos no publicados relativos al procedimiento de notificación y prenotificación de la operación de adquisición de Unipetrol por PKN Orlen.
13. Dicha solicitud fue denegada por Decisión de 2 de agosto de 2006, entendiendo la Comisión que la solicitud era genérica y que resultaban aplicables las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001. Se razonaba, además, que la divulgación de los documentos procedentes de las partes sería contraria al secreto profesional (artículo 339 TFUE y artículo 17, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 139/2004), así como que el acceso parcial a los documentos era imposible, sin que se hubiera acreditado la existencia de un interés público superior justificativo de la divulgación.
14. Una vez confirmada la denegación por la Comisión mediante Decisión de 13 de febrero de 2007, Agrofert interpuso demanda ante el Tribunal General interesando su nulidad.
15. El Tribunal General, por sentencia de 7 de julio de 2010, y abordando directamente el tercero de los motivos del recurso de anulación, estimó la demanda de nulidad con el argumento, esencialmente, de que, aun concediendo que los documentos pudieran encontrarse afectados por las excepciones en cuestión, la Comisión había incumplido el deber de argumentar de forma concreta e individualizada que los referidos documentos afectaran efectivamente a los intereses protegidos por medio de las referidas excepciones.
III. El recurso de casación
16. La Comisión articula su recurso frente a la sentencia del Tribunal General en dos motivos casacionales. El primero de ellos reprocha al Tribunal General haber resuelto el recurso de Agrofert ignorando determinadas disposiciones del Reglamento de concentraciones. El segundo motivo alega una interpretación errónea del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001, esto es, de los preceptos que establecen las excepciones oponibles a las solicitudes de acceso a documentos. En consecuencia, la Comisión interesa del Tribunal de Justicia la anulación de la sentencia recurrida, así como que resuelva definitivamente sobre las cuestiones que son objeto de la presente casación, condenando a Agrofert en costas.
17. La Comisión ha sostenido ante el Tribunal General que a los siguientes conjuntos de documentos solicitados por Agrofert les eran aplicables distintas excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001:
— Documentos intercambiados entre la Comisión, las partes intervinientes en el procedimiento de concentración y terceros. Les serían aplicables las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, primer y tercer guiones, del Reglamento nº 1049/2001, por suponer su divulgación «un perjuicio para la protección de […] los intereses comerciales de una persona física o jurídica, incluida la propiedad intelectual, [y] el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría».
— Dictámenes jurídicos. Para la Comisión, había de estarse a la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001, por implicar su divulgación un riesgo para la protección del «asesoramiento jurídico».
— Documentos internos de la Comisión, que estarían comprendidos en la excepción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, que excluye del acceso los documentos de esta naturaleza. (6)
18. El Tribunal General ha partido de la base de que, frente a lo sostenido por la Comisión, se impone, en todo caso, el examen particularizado de cada documento solicitado. Aquí radica, en último término, la verdadera cuestión de fondo, pues el Tribunal admite, sentado lo anterior, que, caso por caso, puedan invocarse las razones utilizadas por la Comisión para denegar el acceso a cada
documento (efectivamente examinado).
19. La Comisión considera que el Tribunal General no ha interpretado correctamente, en las circunstancias del caso, algunas de las excepciones recogidas en los apartados 2 y 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. En particular, las que impiden el acceso a documentos «cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica […], los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico [y] el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público superior» (apartado 2). Por otro, las que impiden el acceso a documentos elaborados «por una institución para su uso interno, o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión [o, si se trata de documentos con opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas, aunque la decisión ya haya sido tomada], si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior» (apartado 3).
IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
20. Agrofert ha defendido el acierto de la se ntencia recurrida, apoyada en su apreciación por el Reino de Suecia, cuyo Gobierno ha subrayado que la existencia de diferentes reglas en materia de acceso contenidas en una pluralidad de reglamentaciones específicas no puede implicar que las mismas se constituyan en excepciones que prevalezcan sobre las específicamente admitidas en el Reglamento nº 1049/2001, el cual, en otro caso, se vería vacío de contenido. En esa línea, el Reino de Dinamarca ha alegado en el acto de la vista que, siendo el principio general la transparencia y admitiéndose determinadas excepciones, éstas en ningún caso pueden comprender ciertas áreas en su conjunto, excluyéndolas in toto de la aplicación de aquel principio.
21. PKN Orlen, por su parte, apoya el recurso de la Comisión, afirmando que su cooperación en el procedimiento de concentración se basaba en la confianza sobre la confidencialidad de los documentos facilitados inspirada por el Reglamento nº 139/2004.
22. Durante la audiencia celebrada el 8 de septiembre de 2011, en la que intervinieron los representantes procesales de Agrofert, PKN Orlen, el Reino de Dinamarca, el Reino de Suecia y la Comisión, se reiteraron básicamente los argumentos que aquí se han resumido.
V. Apreciación
A. Observación preliminar
23. Es conveniente comenzar recordando que la Decisión originaria de la Comisión por la que, con arreglo al Reglamento nº 139/2004, se autorizó la toma de control de Unipetrol por la sociedad PKN Orlen tuvo lugar sin que Agrofert, accionista minoritario de Unipetrol, hubiera intentado participar como parte interesada en el proceso de control de la operación de concentración. Agrofert, tal como se deduce de los hechos descritos en el procedimiento de instancia, y una vez cerrado el procedimiento de autorización, ha pretendido acceder a determinados documentos obrantes en aquel proceso para utilizarlos en un procedimiento de arbitraje planteado a nivel nacional contra PKN Orlen, todo ello con el fin de fundamentar una demanda de sanciones contractuales invocando una supuesta competencia desleal en la República Checa. Ahora bien, nada de ello permite desplazar el objeto del litigio desde el ámbito del acceso genérico a documentos de la Unión hasta el terreno de los procedimientos de control de las concentraciones de empresas.
24. A diferencia, por tanto, de lo que era el caso en los asuntos Technische Glaswerk Ilmenau, citada, y MyTravel, (7) quien solicita ahora los documentos denegados por la Comisión es un «tercero» cuyo interés no estriba, como en el primer asunto, en la calificación de una ayuda de Estado que le concierne o, como sucedía en el segundo, en la suerte de una operación de concentración objeto de escrutinio por aquélla. En efecto, Agrofert no pretende acceder a los documentos para discutir la regularidad del procedimiento de concentración o su resultado, sino sólo para iniciar un procedimiento completamente distinto contra PKN Orlen.
25. Ello supone que el interés de Agrofert en las «interioridades» del procedimiento de concentración propiamente dicho es sólo instrumental por relación al núcleo de su interés primero, que no es otro sino la conducta comercial de PKN Orlen.
26. En consecuencia, el presente asunto es, sobre todo, un asunto de transparencia antes que de concentraciones, invocándose por ello prima facie
el Reglamento nº 1049/2001 por quien no pretende acceder a los documentos en su calidad de parte interesada en un procedimiento de concentración, sino en cuanto sujeto legitimado para hacerlo por el Reglamento nº 1049/2001. Es, por tanto, a la luz del Reglamento nº 1049/2001 como hemos de aproximarnos primordialmente a la solución del caso.
27. En consecuencia de todo lo anterior, comenzaré el examen del recurso ocupándome del segundo y último motivo casacional
B. El segundo motivo casacional: La interpretación supuestamente errónea del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 1049/2001
28. De acuerdo con su considerando 4, el Reglamento nº 1049/2001 «tiene por objeto garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo 255 del Tratado CE». (8) Con ello, tal y como se afirma en el considerando 1 del Reglamento, se pretende hacer realidad el propósito declarado en el artículo 1 TUE de constituir «una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible». (9)
29. Este «principio de apertura», en palabras del considerando 2 del mismo Reglamento, «permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático». La apertura, en fin, «contribuye a reforzar los principios de democracia y respeto de los derechos fundamentales contemplados en el artículo 6 del Tratado UE y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea». (10)
30. El objetivo de principio perseguido por el Reglamento nº 1049/2001 ha dado lugar a previsiones normativas específicas. Así, en su artículo 2, apartado 1, reconoce a «[t]odo ciudadano de la Unión […] derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento», el cual, de acuerdo con el apartado 3 del mismo precepto, «será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea».
31. Frente al acceso como principio general, el Reglamento nº 1049/2001 relaciona las que, con arreglo al espíritu de la norma, serían las únicas excepciones posibles. En efecto, en la medida en que este Reglamento tiene por objeto «definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos» de las instituciones de la Unión [artículo 1, letra a)], ha establecido expresamente, en su artículo 4, las excepciones que cabe oponer a ese derecho, en principio, general.
32. Basta examinar el contenido de éstas para comprobar que las mismas se inspiran en una multiplicidad de consideraciones. Algunas de ellas están formuladas en directa conexión con determinados derechos fundamentales [intimidad e integridad de la persona —artículo 4, apartado 1, letra b)—], hoy recogidos en la Carta. Ello hace, dicho sea de paso, que les resulten difícilmente aplicables los criterios interpretativos basados en la dinámica regla/excepción. Por el contrario, justamente porque lo que ha de operar como excepciones son, en último término, las condiciones de acceso reguladas en un Reglamento que, como el de concentraciones, permite a la Comisión recabar documentos muy sensibles para los derechos e intereses de las empresas, la interpretación de esas condiciones no puede consentir una interpretación estricta, sino tan extensa como sea preciso para la adecuada protección de aquellos derechos e intereses.
33. En otros casos (asuntos militares, internacionales, política financiera [artículo 4, apartado 1, letra a)], las excepciones responden a intereses estratégicos, vitales o en todo caso innegablemente relevantes para la vida de la comunidad política. Ninguno de los supuestos hasta aquí citados nos conciernen ahora.
34. En otros, en fin, a objetivos de interés cualificado para la Unión, como pueden ser la garantía de las actividades de inspección.
35. O, finalmente, en lo que aquí particularmente importa, a la protección de los intereses comerciales (artículo 4, apartado 2). A mi juicio, la más relevante de las excepciones invocadas en el presente asunto es la relativa a la protección de estos últimos, sobre la cual, por lo demás, el Tribunal de Justicia no ha tenido ocasión de pronunciarse con detalle. En ella he de centrar, por tanto, el desarrollo de estas conclusiones.
36. Separaré, en consecuencia, el examen de la excepción basada en la protección de los intereses comerciales.
1. La excepción basada en la protección de los intereses comerciales en el supuesto de documentos obtenidos de las empresas en el marco de un procedimiento de control de concentraciones
37. Me interesa señalar de entrada cómo los intereses comerciales son ya objeto de una protección en cierto modo cualificada en el Reglamento nº 1049/2001 en la medida en que, además de erigirlos en causa legítima para la eventual denegación del acceso a un documento (artículo 4, apartado 2), prevé la posibilidad de que, excepcionalmente, la protección de esos intereses pueda extenderse más allá del plazo de 30 años establecido en el apartado 7 del propio artículo 4 del Reglamento. (11)
38. Dicho esto, conviene inmediatamente advertir, a los efectos del presente caso, de que la excepción basada en el objetivo de protección de los intereses comerciales adquiere además tintes propios cuando se trata de documentos obtenidos de las empresas en el marco y con ocasión de un procedimiento de control preventivo (autorización) de concentraciones de empresas. En este sentido cabe afirmar que esta circunstancia cualifica de manera determinante la excepción que nos ocupa. En otras palabras, el modo como el Reglamento nº 139/2004 ha abordado esta intervención de la Comisión se erige en una herramienta interpretativa ineludible para una correcta interpretación del alcance de la excepción prevista en el Reglamento nº 1049/2001. Conviene, por tanto, a partir de ahora, prestar atención tanto al sentido de esta competencia de la Comisión, como a las potestades atribuidas al afecto, como, finalmente, a las garantías que para los sometidos a dichas potestades resultan inevitablemente del ejercicio ordenado de dichas potestades.
a) El sentido de la competencia atribuida a la Comisión en el procedimiento de concentraciones
39. En primer lugar, por lo que hace al sentido de esta competencia, sustentada en la base jurídica del actual artículo 103 TFUE, el Reglamento de concentraciones persigue, ante todo, instaurar «un instrumento jurídico específico que permita un control efectivo de todas las concentraciones desde el punto de vista de su efecto sobre la estructura de la competencia en la Comunidad y que sea el único instrumento aplicable a estas concentraciones» (considerando 6).
40. Ello en el bien entendido de que, en sí mismas, las reestructuraciones de empresas «deben valorarse de forma positiva en la medida en que responden a las exigencias de una competencia dinámica y pueden aumentar la competitividad de la industria europea, mejorar las posibilidades de crecimiento y elevar el nivel de vida de la Comunidad» (considerando 4).
41. Se trata únicamente, por tanto, de «garantizar que el proceso de reestructuración no cause un perjuicio duradero a la competencia», lo que exige regular «las concentraciones que puedan obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado común o en una parte sustancial del mismo» (considerando 5).
42. El control que permita asegurar ese resultado debe ser, en consecuencia, un control selectivo, en el sentido de que, garantizando la efectividad de la competencia frente a concentraciones que la perjudiquen, no desincentive, sin embargo, aquéllas que la favorezcan. Lo que se persigue, en última instancia, es sólo impedir las concentraciones que no sean compatibles con el mercado común (artículo 2 del Reglamento nº 139/2004). (12)
b) Las potestades inspectoras de la Comisión en el procedimiento de concentraciones
43. En segundo lugar, por lo que hace a las facultades de la Comisión, dicho control sólo es posible atribuyéndole amplias facultades para recabar información de las empresas y para llevar a cabo actividades de inspección (considerandos 34 y 38). Pero también cuidando de que su ejercicio no se traduzca en una incisividad controladora capaz de desalentar operaciones que podrían resultar favorables para la dinamicidad de la competencia.
44. El ejercicio de las facultades atribuidas a la Comisión no queda en ningún caso al margen del principio de transparencia, en cuya virtud «debe darse una amplia publicidad de todas las decisiones de la Comisión que no sean de naturaleza meramente procedimental» (considerando 42). Sin embargo, reconociendo que han de preservarse «los derechos de defensa de las empresas afectadas y, en particular, el derecho de acceso al expediente», el mismo considerando 42 subraya que «es indispensable proteger los secretos comerciales» y que «debe salvaguardarse la confidencialidad de la información intercambiada dentro de la red [ (13) ]
y con las autoridades competentes de terceros países».
45. Sobre la base de estos principios de orden general, el Reglamento de concentraciones articula un régimen de control de las operaciones de concentración en cuya virtud la Comisión debe evaluar todas las concentraciones de dimensión comunitaria «a fin de determinar si son compatibles con el mercado común» (artículo 2, apartado 1), teniendo en cuenta, a esos efectos, «a) la necesidad de preservar y desarrollar una competencia efectiva en el mercado común, a la vista, entre otros factores, de la estructura de todos los mercados afectados y de la competencia real o potencial de empresas situadas dentro o fuera de la Comunidad», así como «b) la posición de mercado de las empresas afectadas, su fortaleza económica y financiera, las posibilidades de elección de proveedores y usuarios, su acceso a las fuentes de suministro o a los mercados, la existencia de barreras legales o de otro tipo para el acceso a dichos mercados, la evolución de la oferta y la demanda de los productos y servicios de que se trate, los intereses de los consumidores intermedios y finales, así como el desarrollo del progreso técnico o económico, siempre que éste sea en beneficio de los consumidores y no constituya un obstáculo para la competencia» (artículo 2, apartado 1).
46. Con el objeto de realizar esa evaluación, determinante para la declaración de compatibilidad de la concentración con el mercado común, la Comisión puede recabar de las personas, empresas y asociaciones de empresas concernidas «toda la información necesaria» (artículo 11, apartado 1), así como instar a las autoridades competentes de los Estado miembros a llevar a cabo «las inspecciones que la Comisión juzgue necesarias» (artículo 12, apartado 1) o realizarlas ella misma, especificándose en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de concentraciones que sus agentes «estarán facultados para: […] b) verificar los libros y otros documentos relativos a la actividad empresarial […]; c) hacer u obtener copias o extractos, en cualquier formato, de dichos libros o documentos; […] [y] e) solicitar a cualquier representante o miembro del personal de la empresa o de la asociación de empresas explicaciones sobre hechos o documentos relacionados con el objeto y la finalidad de la inspección y guardar constancia de sus respuestas».
47. En garantía de la colaboración de las empresas con la Comisión, los artículos 14 y 15 del Reglamento de concentraciones prevén la imposición de multas y de multas coercitivas a aquéllas que se resistan a someterse a una inspección o a facilitar información o que faciliten información incorrecta o engañosa.
c) Las garantías frente al ejercicio de las potestades inspectoras
48. Las facultades anteriormente descritas atribuidas a la Comisión constituyen, como fácilmente se advierte, un conjunto de potestades calificables de exorbitantes que sitúan a las empresas concernidas en una situación extremadamente delicada, por cuanto quedan abiertamente expuestas a unas actividades de inspección sobre las interioridades de su gestión a las que no pueden sustraerse sin incurrir en graves responsabilidades. A este respecto es de destacar, como apunta la Comisión, que, a diferencia de lo que sucede en los concursos públicos, en el caso de las concentraciones las empresas concernidas no disponen de la libertad de someterse o no a los procedimientos establecidos, sino que pueden venir obligadas a ello aun a su pesar.
49. A lo que cabe añadir que, al contrario de lo que sucede en el caso del control represivo de las prácticas restrictivas de la competencia, aquí nos encontramos ante un procedimiento de control preventivo, ejercido, por tanto, sin el fundamento de una conducta anterior supuestamente ilícita.
50. Unas potestades inspectoras de tal alcance y consecuencias sólo pueden resultar aceptables en la medida en que resulten necesarias para la consecución del fin legítimo perseguido por la Comisión. Por tanto, la información recabada de las empresas únicamente debe poder aplicarse al objetivo de la adecuada evaluación de la concentración examinada, cuyo fin último no es otro que determinar si la misma es o no compatible con el mercado común. La vinculación entre la información recabada, por un lado, y el objetivo cuya satisfacción justifica el deber que pesa sobre las empresas de facilitar toda la información requerida, por otro, debe ser una vinculación inescindible. De otro modo, imponer a las empresas, en otro caso, un deber de transparencia que puede ser incompatible con su misma subsistencia como sujetos de la actividad económica en concurrencia, sin excluir que pueda afectarse con ello al ámbito de su vida privada, en la medida en que ese concepto es aplicable a las actividades comerciales de las personas morales de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con el artículo 8 CEDH. (14)
51. Tal es, como no podía ser menos, la posición del propio Reglamento de concentraciones, cuyo artículo 17 dispone, en su apartado 1, que «[l]a información recabada en aplicación del presente Reglamento sólo podrá utilizarse para el fin perseguido por la solicitud de información, la investigación o la audiencia».
52. El mismo precepto, en su apartado 2, prescribe que, «[s]in perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 4 y en los artículos 18 y 20, la Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros, así como sus funcionarios y otros agentes, y otras personas que trabajen bajo la supervisión de dichas autoridades, así como los funcionarios y agentes de otras autoridades de los Estados miembros se abstendrán de divulgar la información que hayan recabado en aplicación del presente Reglamento y que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional», lo cual, de acuerdo con el apartado 3 del mismo artículo 17, «no obstará a la publicación de información general o de resúmenes que no contengan datos individualizados sobre las empresas o asociaciones de empresas».
53. La información obtenida por la Comisión está, por tanto, estrictamente vinculada a los fines de la evaluación de la concentración de empresas y sujeta a un principio de reserva en su divulgación.
54. En realidad, entiendo que la previsión contenida en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento de concentraciones puede considerarse, en cierta medida, redundante, pues la misma interdicción de la desviación de poder sería ya de por sí suficiente para entender que la información de este modo recabada sólo puede aplicarse al estricto fin que la justifica, sin desviaciones al servicio de otros intereses. (15) Salvando todas las distancias, la figura de la interceptación judicial de las comunicaciones al servicio de la persecución de un delito determinado puede ser aquí muy ilustrativa.
55. Dicho todo lo anterior, estamos ya en condiciones de dar respuesta a las objeciones de la Comisión relativas al error en el que habría incurrido el Tribunal General al exigir una justificación individualizada de la denegación de cada documento cuya publicación pudiera suponer un perjuicio para los intereses comerciales de PKN Orlen.
2. La justificación de la excepción basada en la protección de los intereses comerciales
56. De los distintos pronunciamientos del Tribunal de Justicia en la materia que aquí nos ocupa puede deducirse ya un cuerpo de doctrina sobre las excepciones al derecho de acceso y su debida justificación. (16)
57. Importa aquí, en primer lugar, la doctrina del Tribunal de Justicia en cuya virtud se admiten presunciones generales
respecto de determinadas categorías de documentos. (17) Concretamente, respecto de aquellos documentos para los que, en razón del procedimiento en el que se insertan, existe un régimen específico de accesibilidad. La existencia de dicho régimen permite presumir que, en principio, la divulgación de tales documentos podría afectar al objetivo al que sirve aquel procedimiento. En particular, el Tribunal de Justicia ha declarado en la sentencia Comisión/Technische Glaswerk Ilmenau, citada, apartados 55 a 61, que una presunción general de esa naturaleza puede resultar de la normativa reguladora de los procedimientos de control de ayudas de Estado. (18)
58. En efecto, como quiera que dicha normativa sólo reconoce derecho a consultar los documentos del expediente administrativo al Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda, el Tribunal de Justicia ha concluido que dicha circunstancia ha de ser tenida en cuenta «a efectos de la interpretación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001», pues si otros interesados al margen del Estado miembro «pudieran obtener el acceso, sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, a los documentos del expediente administrativo de la Comisión, se cuestionaría el sistema de control de las ayudas de Estado». (19)
59. Una presunción general de la misma especie se ha admitido también —y con los mismos fundamentos y consecuencias a los efectos de la interpretación del Reglamento nº 149/2001— en relación con los escritos procesales presentados ante el Tribunal de Justicia en los procedimientos jurisdiccionales. (20)
60. No se trata, en ningún caso, de una presunción iuris et de iure,
pues «[e]sta presunción general no excluye el derecho de [los] interesados» (id est,
de quienes no tienen derecho de acceso a la documentación en el procedimiento de control) «a demostrar que un documento determinado […] no está amparado por la citada presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento». (21)
61. La presunción, por tanto, no excluye, de entrada, el acceso al documento respecto del que la misma se predica. Simplemente permite a la institución denegar el acceso amparándose en las razones de principio que resultan de la existencia de un régimen particular para el tipo de documento concernido. E incrementa el grado de motivación exigido a la solicitud de acceso, que necesariamente deberá sustentarse ya en un interés público superior y no sólo en un mero interés privado.
62. En cualquier caso, la consideración de un documento como incurso en la categoría beneficiaria de la presunción requiere también de una motivación específica. En palabras del Tribunal de Justicia, a la institución «le incumbe comprobar en cada caso si las consideraciones de carácter general normalmente aplicables a un determinado tipo de documentos son efectivamente aplicables al documento concreto cuya divulgación se solicita». (22) Es decir, si éste efectivamente se inscribe en la categoría general de documentos respecto de los cuales opera aquella presunción general. En lo que aquí importa, por tanto, si se trata de un documento integrado en un expediente para el que existen reglas específicas de acceso en virtud de Reglamentos específicos.
63. A mi juicio, esta doctrina jurisprudencial es perfectamente trasladable a la excepción de la protección de los intereses comerciales en todo caso en el concreto supuesto de documentos generados en procedimientos de concentración. (23)
64. Como en el supuesto del Reglamento nº 659/1999 para el caso de las ayudas de Estado, el Reglamento nº 139/2004 establece para las concentraciones de empresas un procedimiento administrativo de control con el que se persigue un objetivo fundamental para la Unión, cual es la garantía de la competencia en el mercado interior.
65. Ambos Reglamentos encuentran su respectivo fundamento normativo en el capítulo primero («Normas sobre competencia») del título VII («Normas comunes sobre competencia, fiscalidad y aproximación de las legislaciones») de la tercera parte del TFUE, lo que pone de manifiesto que responden a un designio común, compartido por el Reglamento (CE) nº 1/2003 ,(24) que no es sino el de hacer posible el cumplimiento de uno de los fines que fundamentan la existencia de la Unión, pues no es de olvidar que la Unión se fundamenta en los valores proclamados en el artículo 2 TUE, pero también se obliga a los fines y objetivos enumerados en el artículo 3 TUE, entre los que destaca, por lo que aquí importa, el establecimiento de un mercado interior y el «desarrollo sostenible de Europa basado […] en una economía social de mercado altamente competitiva […]» (artículo 3, apartado 3, TUE). Para la realización de esos fines, el artículo 3 TFUE, apartado 1, letra a), atribuye a la Unión la competencia exclusiva para «el establecimiento de las normas sobre la competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior», y precisamente para permitir el control efectivo de las concentraciones desde el punto de vista de la competencia es para lo que se ha ideado el instrumento jurídico plasmado en el Reglamento de concentraciones.
66. Por ello, las razones que justifican, en el supuesto de las ayudas de Estado, la integración de las excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento nº 149/2001 con las condiciones específicas de acceso a la documentación establecidas en el Reglamento nº 659/1999 son igualmente aplicables al Reglamento de concentraciones, cuya condiciones de acceso han de servir también para dotar de contenido a aquel precepto.
67. De acuerdo con mi planteamiento, por tanto, la protección de los intereses comerciales como fundamento de la excepción de acceso prevista en el Reglamento nº 1049/2001 debe entenderse a la luz del Reglamento de concentraciones y, por tanto, dar lugar a la presunción general de que la divulgación de los documentos facilitados por una empresa a la Comisión en el curso de un procedimiento de concentraciones puede perjudicar a sus intereses comerciales.
68. Presunción que ha de extenderse a todos los documentos generados en ese procedimiento, en la medida en que puedan contener información sensible desde el punto de vista de la actividad y los intereses comerciales de la empresa sometida al procedimiento. Sólo, evidentemente, en aquella parte de los documentos en que concurra esa circunstancia.
69. Lleva, pues, razón la Comisión al sostener que el Tribunal General ha interpretado erróneamente la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales.
3. Las restantes excepciones
70. En lo que hace, en primer lugar, a la divulgación de dictámenes jurídicos, el Tribunal de Justicia ha dejado dicho que el Reglamento nº 1049/2001 «obliga, en principio, a divulgar los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a un proceso legislativo», (25) aunque no se excluye la posibilidad de denegarla si se trata de dictámenes de «carácter especialmente sensible» o con «un alcance particularmente amplio que vaya más allá del marco del procedimiento legislativo en cuestión», supuesto en el que «correspondería a la institución de que se trate motivar detalladamente la denegación». (26)
71. En relación con los dictámenes evacuados en procedimientos administrativos, el Tribunal de Justicia se ha atenido a ese mismo espíritu en el asunto Suecia/MyTravel y Comisión, citada, apartados 109 a 119.
72. En el presente caso, en el que, por lo que llevo dicho, el núcleo de la cuestión debatida radica en la protección de los intereses comerciales, lo determinante no es tanto la forma o la calificación jurídica de cada uno de los documentos solicitados, sino el hecho de que material o sustancialmente en ellos se contenga información relevante desde el punto de vista de aquellos intereses. Corresponde, por tanto, al Tribunal General, como juez de los hechos, determinar hasta qué punto la documentación administrativa generada en el curso del procedimiento de concentraciones incluye información sensible para los intereses comerciales de la empresa concernida.
4. Por último, la protección de los intereses comerciales singularmente respecto de los procedimientos finalizados
73. ¿Afecta en algo a lo anterior el hecho de que el procedimiento de concentración ya hubiera finalizado?
74. En el asunto MyTravel, citado, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre la incidencia que pueda tener para la suerte de una solicitud de acceso el hecho de que el procedimiento en el que se incardina el documento interesado haya o no concluido mediante la adopción de la decisión correspondiente. Para el Tribunal de Justicia, la finalización del procedimiento no impone per se
la divulgación del documento, aunque su denegación ha de ser entonces especialmente justificada. (27)
75. En línea con esa posición, podría admitirse que la respuesta a la pregunta que acabo de formular ha de ser afirmativa, aun cuando, a mi juicio, sólo en el caso de aquellos documentos cuya razón de ser estriba, precisamente, en la conformación de la decisión a la que está ordenada el procedimiento mismo. Cerrado el procedimiento, el acceso a los documentos que han surgido a lo largo del mismo con la finalidad de abocarlo a la adopción de una resolución última y definitiva no puede ya, por definición, poner en riesgo la suerte del procedimiento ni, por tanto, la de la resolución con la que ha concluido. Desde esta perspectiva deben considerarse, por tanto, los dictámenes jurídicos y los documentos internos denegados por la Comisión.
76. El supuesto de los intereses comerciales, en cuya protección se ha basado la denegación de acceso a los restantes documentos interesados por Agrofert, introduce, sin embargo, en mi opinión, un matiz muy relevante.
77. Por su propia naturaleza, la documentación aportada al procedimiento contendrá siempre información referida a las circunstancias de la actividad empresarial en el momento relevante para la decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de la concentración examinada con el mercado común. Es, por tanto, una información, en principio, llamada a «envejecer», pero en todo caso también con una «actualidad» cuya vigencia puede extenderse en el tiempo más allá de lo que es el caso con la documentación estrictamente administrativa o interna del procedimiento.
78. A mi juicio, la extensión en el tiempo del carácter «sensible» de un documento constituye un elemento fundamental en la arquitectura del régimen de las excepciones establecidas ya en el propio artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. Así, los documentos elaborados para uso interno en un procedimiento (apartado 3) tienen asegurada la protección mientras el procedimiento no concluya, pero sólo a aquéllos que contengan opiniones se extiende la protección incluso después de que el procedimiento haya finalizado. En este segundo caso, la excepción regirá, como en el supuesto de todas las excepciones recogidas en el artículo 4, «durante el período en que esté justificada la protección en función del contenido del documento» (apartado 3, segundo párrafo). Dicho período podrá extenderse, de acuerdo con el apartado 7 del propio artículo 4, por un máximo de 30 años. Ahora bien, ese período máximo puede prorrogarse, «si fuere necesario», para tres categorías de documentos: aquéllos que estén «cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales, así como en el caso de los documentos sensibles» (apartado 7).
79. Los intereses comerciales merecen, por tanto, el mayor grado de protección ratione temporis
en el régimen de acceso diseñado por el Reglamento nº 1049/2001. Por ello, en el supuesto que ahora nos ocupa, la finalización del procedimiento de concentración no supone necesariamente para ese tipo de documentos el momento de inflexión que, en cuanto al acceso, sí representa, en cambio, para los documentos de otra naturaleza, en particular, los dictámenes jurídicos y las opiniones de uso interno.
80. Por lo que hace a la documentación relativa al asesoramiento jurídico y a la elaborada por la Comisión en el marco de las deliberaciones y consultas del procedimiento (artículo 4, apartados 2, segundo guión, y 3, del Reglamento nº 1049/2001), la solución adoptada por el Tribunal de Justicia en el asunto Suecia/MyTravel y Comisión, citada, resulta de perfecta aplicación al caso.
81. Entiendo, por tanto, que, finalizado el procedimiento administrativo de concentración, no cabe ya presumir el perjuicio que para el objetivo perseguido con dicho procedimiento podría suponer el acceso a su documentación estrictamente administrativa fuera de los cauces establecidos en el propio Reglamento de concentraciones.
82. Desde luego, el perjuicio puede concurrir efectivamente en un supuesto concreto aun después de finalizado el procedimiento, pero no puede darse, sin más, por sentado y, en consecuencia, será preciso demostrarlo ad casum, es decir, sin el recurso a una presunción general basada en la naturaleza y en los fines de un procedimiento administrativo ya concluso.
83. Como consecuencia de todo lo anterior, entiendo que ha de acogerse parcialmente el segundo motivo del recurso de casación basado en que el Tribunal General no ha interpretado correctamente el régimen de las excepciones previstas en el Reglamento nº 1049/2001.
C. El primer motivo casacional: La interpretación supuestamente errónea del Reglamento nº 139/2004
84. El primer motivo casacional estaba basado esencialmente en una incorrecta interpretación del Reglamento nº 139/2004 con consecuencias en la interpretación de la excepción basada en el objetivo de protección de los intereses comerciales. Una vez que he propuesto que el segundo motivo sea acogido precisamente con base en una incorrecta interpretación de la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales, entiendo que no es necesario extenderse sobre el primer motivo.
VI. Sobre la resolución definitiva del litigio por el Tribunal de Justicia
85. De conformidad con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, «cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General», pudiendo «resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.»
86. A mi juicio, se da el caso de que el Tribunal de Justicia pueda resolver definitivamente el litigio. Dados los términos de la estimación del recurso de casación que propongo, procede anular la Decisión de la Comisión impugnada ante el Tribunal General en la medida en que no justifica concreta e individualizadamente la denegación del derecho de acceso a todos aquellos documentos jurídicos e internos a los que, a la vista de su contenido, no alcance la excepción basada en la protección de los intereses comerciales prevista en el Reglamento nº 1049/2001.
VII. Costas
87. De conformidad con el artículo 69, apartados 3 y 4, del Reglamento de Procedimiento, propongo al Tribunal de Justicia que, vistos los términos de la estimación propuesta, cada una de las partes y sus coadyuvantes soporten sus propias costas.
VIII. Conclusión
88. En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
Estimar parcialmente el recurso de casación acogiendo el segundo motivo casacional, basado en error en la interpretación del artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1049/2001, en relación con la protección de los intereses comerciales y, en consecuencia:
1) Anular la sentencia del Tribunal General de 7 de julio de 2010, Agrofert Holding/Comisión (T-111/07), por la que se anula la Decisión de la Comisión de fecha 13 de febrero de 2007, denegatoria de acceso a los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de control de una operación de concentración instruido en aplicación del Reglamento (CE) nº 139/2004.
2) Anular la Decisión de la Comisión de fecha 13 de febrero de 2007, denegatoria de acceso a los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de control de una operación de concentración instruido en aplicación del Reglamento nº 139/2004, en la medida en que no justifica concreta e individualizadamente la denegación del derecho de acceso a todos aquellos documentos jurídicos e internos a los que, a la vista de su contenido, no alcance la excepción basada en la protección de los intereses comerciales prevista en el Reglamento nº 1049/2001.
3) Disponer que las partes y los coadyuvantes asuman sus propias costas.
(1) .
(2)  — Asunto T-111/07.
(3)  — DO L 145, p. 43.
(4)  — DO L 24, p. 1.
(5)  — Entre los autores que han destacado la importancia de este asunto como una nueva pieza en el proceso de construcción jurisprudencial iniciado con las sentencias de 29 de junio de 2010 Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, Rec. p. I-5885) y Comisión/Bavarian Lager (C-28/08 P, Rec. p. I-6055) se encuentran, por ejemplo, Idot, L., «Le règlement nº 1049/2001 doit-il s’appliquer aux “procédures concurrence”? – À propos des affaires Technische Glaswerke Ilmenau, Odile Jacob et Agrofert», en Europe
nº 10, octobre 2010, étude 11, y Goddin, G., «Recent Judgments Regarding Transparency and Access to Documents in the Field of Competition Law: Where Does the Court of Justice of the EU Strike the Balance», en Journal of European Competition Law & Practice, 2011, vol. 2, nº 1, pp. 10 a 23.
(6)  — Tales documentos internos, en lo que importa, eran: una nota de consulta interdepartamental en la que se incluía un proyecto de decisión relativo a la notificación (documento nº 2); una respuesta del Servicio Jurídico relativa a la nota anterior (documento nº 3); un intercambio de correos electrónicos entre el servicio competente y el Servicio Jurídico en relación con aquel proyecto (documento nº 4); y las respuestas de otros servicios afectados en relación con la repetida nota de consulta (documento nº 5).
(7)  — Sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión (C-506/08 P, Rec. p. I-6237).
(8)  — Hoy artículo 15 TFUE.
(9)  — En este sentido, Suecia/MyTravel, citada, apartado 72.
(10)  — Aspecto destacado en Bavarian Lager, citada, apartado 54.
(11)  — Previsión sólo aplicable, además de a los intereses comerciales, a la intimidad y a los «documentos sensibles».
(12)  — Sobre la apreciación sustantiva de las concentraciones desde la perspectiva de su compatibilidad con el mercado común, Bellamy & Child, European Community Law of Competition, 6ª ed., Oxford University Press, 2008, 8.183 y ss.
(13)  — Se trata de «una red de autoridades públicas» formada por la Comisión y las autoridades competentes de los Estados miembros «para ejercer sus respectivas competencias en estrecha cooperación, utilizando mecanismos eficaces de consulta y puesta en común de información, a fin de asegurar que los asuntos sean tratados por la autoridad más pertinente» (considerando 14 del Reglamento de concentraciones).
(14)  — Por todas, sentencia de 16 de febrero de 2000, Amann c. Suiza, Recueil
2000-II, § 65.
(15)  — Un acto adolece de desviación de poder cuando «ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso» (sentencia de 7 de septiembre de 2006, España/Consejo, C-310/04, Rec. p. I-7285, apartado 69). También, entiendo, cuando, adoptado legítimamente para la atención de un fin, se utiliza posteriormente para la consecución de un fin distinto y acaso también legítimo, pero basado en un fundamento legitimador distinto.
(16)  — Para una exposición de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia, por todos, Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla, 2011.
(17)  — Sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada, apartado 50; Comisión/Technische Glaswerk Ilmenau, citada, apartado 54; Suecia y otros/API y Comisión, citada, apartado 74.
(18)  — Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 CE (DO L 83, p. 1).
(19)  — Comisión/Technische Glaswerk Ilmenau, citada, apartado 58. Con distinto título (el derecho de acceso ex
Reglamento nº 1049/2001) se lograría materialmente el mismo objetivo que un título específico (el derecho de acceso limitado ex
Reglamento nº 659/1999) sólo atribuye a un concreto interesado (el Estado miembro responsable de la ayuda). Este resultado, además de repugnar a la coherencia del conjunto del sistema normativo del Derecho de la Unión, supondría también perder de vista que el espíritu de apertura al que sirve el Reglamento nº 1049/2001 tiene su ámbito propio de manifestación en «los casos en los que las actuaciones comunitarias actúan en su condición de legislador», mientras que «los documentos relativos a los procedimientos de control de las ayudas de Estado […] se inscriben en el marco de las funciones administrativas específicamente atribuidas a las citadas instituciones por el artículo 88 CE» (Comisión/Technische Glaswerk Ilmenau, citada, apartado 60).
(20)  — Suecia y otros/API y Comisión, citada, apartados 94 a 100. El designio del Tribunal de Justicia en todos estos supuestos no es otro, en definitiva, que la preservación del equilibrio pretendido por el legislador de la Unión al poner en vigor el Reglamento nº 1049/2001 y cuantos Reglamentos disciplinan en concreto el acceso a los documentos obrantes en expedientes administrativos. Otro ejemplo de esa preocupación del Tribunal de Justicia puede encontrarse en la solución arbitrada en el asunto Comisión/Bavarian Lager, citada, para un caso en el que se imponía la interpretación equilibrada del Reglamento nº 1049/2001 con las previsiones del Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO 2001, L 8, p. 1).
(21)  — Comisión/Technische Glaswerk Ilmenau, citada, apartado 62.
(22)  — Suecia y Turco/Consejo, citada, apartado 50.
(23)  — En esa línea, entre otros, Goddin, G., «Recent Judgments […]», citado, pp. 22 y 23, e Idot, L., «Le règlement nº 1049/2001 […]», citado, passim .
(24)  — Reglamento del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1). Sobre el procedimiento regulado en este Reglamento puede verse Wils, W.P.J., «EU Antitrust Enforcement Powers and Procedural Rights and Guarantees: The Interplay between EU Law, National Law, the Charter of Fundamental Rights of the EU and the European Convention on Human Rights», en Concurrences, May 2011, y en World Competition, vol. 34, nº 2, junio 2011. Accesible en http://ssrn.com/author=456087.
(25)  — Suecia y Turco/Consejo, citada, apartado 68.
(26)  — Suecia y Turco/Consejo, citada, apartado 69.
(27)  — Suecia/MyTravel y Comisión, citada, apartados 113 a 119.