62022TJ0028_RES
Zaak T‑28/22
(Gedeeltelijke publicatie)
Ryanair DAC
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 8 mei 2024
„Staatssteun – Duitse markt voor luchtvervoer – Herstructureringssteun van Duitsland aan een luchtvaartmaatschappij – Wijziging van de voorwaarden van de door Duitsland verstrekte leningen en gedeeltelijke afschrijving van schuldvorderingen – Besluit om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Procesbevoegdheid – Ontvankelijkheid – Bescherming van procedurele rechten – Ernstige moeilijkheden – Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Punt 67 van de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Lastendeling”
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met interne markt wordt verklaard zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Beroep tot vrijwaring van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Ontvankelijkheid
[Art. 108, leden 2 en 3, en art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]
(zie punten 17‑19)
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Individueel geraakt – Criteria – Besluit van de Commissie waarbij staatssteun verenigbaar met interne markt wordt verklaard zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Onderneming die de gegrondheid van dit besluit betwist – Onderneming die niet aantoont dat haar marktpositie merkbaar wordt aangetast – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 108, leden 2 en 3, en art. 263, vierde alinea, VWEU)
(zie punten 20‑29)
Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden in geval van ernstige moeilijkheden – Omstandigheden waaruit het bestaan van dergelijke moeilijkheden kan blijken – Ontoereikend of onvolledig onderzoek door de Commissie
(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4)
(zie punten 33‑36, 241‑243)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Herstructureringssteun voor een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Onderneming in moeilijkheden die deel uitmaakt van een ondernemingsgroep – Onderneming die volgens de richtsnoeren niet in aanmerking komt voor steun – Terugkoop van een onderneming in moeilijkheden door een groep – Terugkoop die afhankelijk wordt gesteld van de toekenning van herstructureringssteun – Onderneming in moeilijkheden die volgens de richtsnoeren in aanmerking komt voor steun
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punt 22]
(zie punten 40‑54)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Herstructureringssteun voor een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Nastreven van een doelstelling van gemeenschappelijk belang – Maatregel die beoogt sociale tegenspoed te voorkomen of marktfalen aan te pakken – Risico van onderbreking van een belangrijke dienst die moeilijk te dupliceren is en moeilijk door een concurrent te verzorgen is in geval van het verdwijnen van de steunbegunstigde
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 43 en 44]
(zie punten 57‑92)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Steun die noodzakelijk is om de doelstellingen van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU te bereiken – Begunstigde die door de steun wordt aangespoord om die doelstellingen te helpen bereiken
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 8, 53 en 59 en bijlage II, tweede alinea, punt 3]
(zie punten 96‑120)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Verplichting voor de lidstaat om een realistisch, coherent en ingrijpend herstructureringsplan voor te leggen dat binnen een redelijk tijdsbestek de levensvatbaarheid op lange termijn van de begunstigde onderneming moet herstellen – Herstructureringsplan dat passend moet zijn en beperkt moet zijn tot het minimum dat nodig is om het gewenste doel te bereiken
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 45, 47, 48, 50‑52, 54, 58 en 61 en bijlage II, tweede alinea, punt 9]
(zie punten 123‑126, 150, 161, 175, 183, 184, 187, 195)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Passende bijdrage aan de herstructureringskosten door de begunstigde van de steun, zijn aandeelhouders of schuldeisers, zijn concern of nieuwe investeerders
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 61‑64]
(zie punten 198‑201)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Reddingssteun aan een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Passende lastendeling – Steun die het eigen vermogen van de begunstigde versterkt – Toekenningsvoorwaarden die moeten garanderen dat de staat een redelijk deel van de toekomstige winsten van de begunstigde ontvangt
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punt 67]
(zie punten 204‑233)
Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Steun die als verenigbaar met de interne markt kan worden aangemerkt – Herstructureringssteun voor een onderneming in moeilijkheden – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden – Criteria – Passende lastendeling – Bijstellen van de maatregelen om concurrentievervalsing te beperken
[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 249/01 van de Commissie, punten 87 en 90]
(zie punten 236‑238)
Samenvatting
Op het door luchtvaartmaatschappij Ryanair DAC ingestelde beroep tot nietigverklaring verklaart het Gerecht het besluit waarbij de Europese Commissie een steunmaatregel van de Bondsrepubliek Duitsland ten behoeve van luchtvaartmaatschappij Condor Flugdienst GmbH (hierna: „Condor”) ter ondersteuning van de herstructurering van deze laatste heeft goedgekeurd, nietig (
1
). In dit verband verstrekt het Gerecht verduidelijkingen over het onderzoek van de verenigbaarheid van herstructureringssteun met de interne markt in het licht van het in de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (
2
) neergelegde vereiste dat staatssteun die de eigenvermogenspositie van de begunstigde onderneming versterkt, dient te worden toegekend onder voorwaarden waarmee de staat een redelijk deel in toekomstige waardestijgingen van de begunstigde onderneming ontvangt.
Om de verliezen te verhelpen die het gevolg waren van de tijdens de COVID-19-pandemie opgelegde reisbeperkingen heeft Duitsland tweemaal individuele steun aan Condor toegekend, in 2020 en vervolgens in 2021.
Bij besluit van 26 april 2020 (
3
) heeft de Commissie geoordeeld dat de in 2020 aan Condor toegekende COVID-19-steun – te weten twee leningen voor in totaal 550 miljoen EUR (hierna: „COVID-19-leningen van 2020”), met daaraan een staatsgarantie verbonden – op grond van artikel 107, lid 2, onder b), VWEU verenigbaar was met de interne markt. In het kader van een beroep tot nietigverklaring heeft het Gerecht dit besluit nietig verklaard wegens ontoereikende motivering, maar het heeft de gevolgen van deze nietigverklaring opgeschort in afwachting van de vaststelling van een nieuw besluit (
4
). Daaropvolgend heeft de Commissie op 26 juli 2021 een nieuw besluit vastgesteld waarin werd geoordeeld dat de COVID-19-steun van 2020 verenigbaar was met de interne markt (
5
).
Diezelfde dag heeft de Commissie een besluit vastgesteld waarbij zij heeft geoordeeld dat de in 2021 aan Condor toegekende COVID-19-steun – te weten de gedeeltelijke kwijtschelding van 60 miljoen EUR aan schulden die voortkwamen uit de in het kader van de COVID-19-steun van 2020 toegekende leningen – eveneens verenigbaar was met de interne markt volgens artikel 107, lid 2, onder b), VWEU (
6
).
Ten slotte heeft de Commissie bij nog een ander besluit van 26 juli 2021 (
7
) een steunmaatregel van Duitsland voor de ondersteuning van de herstructurering en de voortzetting van de activiteiten van Condor goedgekeurd overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de R&H-richtsnoeren. Die steunmaatregel bestond uit twee delen. Het eerste deel betrof de wijziging van de voorwaarden van de COVID-19-leningen van 2020 en de gedeeltelijke kwijtschelding van 90 miljoen EUR aan schulden die uit deze leningen voortkwamen. Het tweede deel betrof de kwijtschelding van een schuld van 20,2 miljoen EUR, namelijk de rente die Condor moest terugbetalen na het gewijzigde steunbesluit COVID-19 van 26 juli 2021.
Ryanair heeft bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van 26 juli 2021 tot goedkeuring van de herstructureringssteun aan Condor.
Beoordeling door het Gerecht
Ter ondersteuning van haar beroep heeft Ryanair onder meer schending van haar procedurele rechten aangevoerd omdat de Commissie volgens haar het bestreden besluit had vastgesteld zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, ondanks de twijfel die zij had moeten koesteren over de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt.
Het is vaste rechtspraak dat wanneer de inleidende fase van het onderzoek van een steunmaatregel de Commissie niet in staat stelt om de ernstige moeilijkheden uit de weg te ruimen die bij de beoordeling van de verenigbaarheid van die maatregel zijn gerezen, de formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid. In dit kader heeft de rechtspraak tevens verduidelijkt dat wanneer wordt aangetoond dat het door de Commissie bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van steun met de interne markt verrichte onderzoek ontoereikend of onvolledig is, hieruit kan worden afgeleid dat er bij deze beoordeling ernstige moeilijkheden zijn gerezen.
In het licht van deze rechtspraak heeft Ryanair onder meer aangevoerd dat de Commissie in het bestreden besluit voorbij is gegaan aan punt 67 van de R&H-richtsnoeren, wat volgens haar aantoont dat er ernstige moeilijkheden waren die de inleiding van de formele onderzoeksprocedure noodzakelijk maakten.
Het Gerecht constateert in dit verband dat volgens punt 67 van de R&H-richtsnoeren staatssteun die de eigenvermogenspositie van de begunstigde onderneming versterkt, dient te worden toegekend onder voorwaarden waarmee de staat een redelijk deel in toekomstige waardestijgingen van de begunstigde onderneming ontvangt, naar rato van het eigen vermogen dat de staat inbrengt ten opzichte van het eigen vermogen van de onderneming dat overblijft nadat de verliezen zijn verwerkt.
Aangezien in het bestreden besluit niet is onderzocht of de voorwaarden voor de toekenning van de betrokken steun Duitsland een redelijk deel in de toekomstige waardestijgingen van Condor zouden garanderen, gaat het Gerecht in op het argument van de Commissie dat de betrokken steunmaatregel niet binnen de werkingssfeer van punt 67 van de R&H-richtsnoeren viel. Volgens de Commissie is dit punt 67 alleen van toepassing wanneer de steunmaatregel een kapitaalinbreng is of de lidstaat in kwestie een deelneming in het kapitaal van de begunstigde onderneming heeft, wat hier niet het geval was.
In dit verband merkt het Gerecht om te beginnen op dat de bewoordingen van punt 67 van de R&H-richtsnoeren een zekere incoherentie vertonen, aangezien in de aanhef wordt aangegeven dat het van toepassing is op alle „staatssteun die de eigenvermogenspositie van de begunstigde onderneming versterkt”, namelijk subsidies, kapitaalinbrengen en afschrijvingen van schuldvorderingen, terwijl het laatste deel ervan enkel verwijst naar „eigen vermogen dat de staat inbrengt”. Deze incoherentie, die overigens aan de Commissie – de opsteller van die richtsnoeren – is toe te rekenen, had deze laatste ertoe moeten brengen deze bepaling grondiger te onderzoeken in het licht van de context ervan en de doelstellingen die erdoor worden nagestreefd, wat zij niet gedaan heeft.
Wat de context van punt 67 van de R&H-richtsnoeren betreft, preciseert het Gerecht vervolgens dat dit punt deel uitmaakt van de afdeling van de richtsnoeren over de lastendeling, die wordt ingeleid door punt 65. Dit punt 65, dat bepaalt dat steun die bedoeld is om verliezen te dekken, moet worden toegekend op een wijze die een eerlijke verdeling van de lasten tussen de investeerders garandeert, heeft zonder enig onderscheid betrekking op subsidies, kapitaalinbrengen en afschrijvingen van schuldvorderingen. Evenzo moet punt 66 van de R&H-richtsnoeren, dat bepaalt dat overheidsmaatregelen pas mogen plaatsvinden nadat de verliezen volledig in kaart zijn gebracht en de bestaande aandeelhouders en houders van achtergestelde schulden zijn aangesproken, worden toegepast ongeacht de vorm die het overheidsoptreden aanneemt. Niets wijst erop dat deze punten 65, 66 en 67 een verschillende werkingssfeer moeten hebben naargelang van de vorm van de staatssteun. Met name de opzet van de vereisten van de punten 66 en 67 van die richtsnoeren en het cumulatieve karakter ervan doen vermoeden dat zij, net als punt 65 van de richtsnoeren, dienen te gelden voor elke staatssteun die de eigenvermogenspositie van de begunstigde onderneming versterkt.
Wat de doelstellingen van punt 67 van de R&H-richtsnoeren betreft, merkt het Gerecht ten slotte op dat de bepalingen van de afdeling over de lastendeling met name tot doel hebben te vermijden dat aandeelhouders en achtergestelde schuldeisers worden beschermd tegen de gevolgen van hun keuze om te investeren in de begunstigde onderneming, wat moral hazard kan doen ontstaan en de marktdiscipline kan afzwakken. Uit die richtsnoeren blijkt evenwel nergens dat dit gevaar voor moral hazard alleen bestaat wanneer een lidstaat kapitaal inbrengt in de begunstigde onderneming en niet wanneer hij schuldvorderingen van die onderneming afschrijft of een subsidie verleent. Bovendien kan de doelstelling van punt 67 – te weten het risico verkleinen dat ondernemingen die erop rekenen dat zij waarschijnlijk zullen worden gered en geherstructureerd wanneer zij in de problemen komen, buitensporige risico’s nemen om meer winst te behalen – niet volledig kan worden bereikt indien bepaalde soorten steunmaatregelen, zoals het afschrijven van schuldvorderingen, van de werkingssfeer ervan zouden worden uitgesloten, zelfs al versterken zij de eigenvermogenspositie van de begunstigde onderneming en brengen zij dezelfde moral hazard met zich mee als een kapitaalinbreng. Bovendien strookt het met de in de R&H-richtsnoeren genoemde doelstellingen van doelmatige besteding van publieke middelen om de staat een redelijk deel in toekomstige waardestijgingen van de begunstigde onderneming te garanderen wanneer deze herstructureringssteun verleent door middel van een subsidie, een kapitaalinbreng of een afschrijving van schuldvorderingen.
Gelet op het voorgaande oordeelt het Gerecht dat de Commissie ten onrechte heeft gemeend dat de aan Condor verleende herstructureringssteun niet binnen de werkingssfeer van punt 67 van de R&H-richtsnoeren viel en ten onrechte niet heeft onderzocht of deze steun voldeed aan de vereisten van dit punt.
Aangezien Ryanair dus heeft aangetoond dat het onderzoek naar de verenigbaarheid van de aan Condor verleende herstructureringssteun met de interne markt onvolledig en ontoereikend was, stelt het Gerecht vast dat de Commissie twijfels had moeten koesteren die de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU rechtvaardigden, en verklaart het het bestreden besluit nietig.
(
1
)	Besluit C(2021) 5729 final van de Commissie van 26 juli 2021 betreffende steunmaatregel SA.63203 (2021/N) – Duitsland – Herstructureringssteun voor Condor (hierna: „bestreden besluit”).
(
2
)	Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (PB 2014, C 249, blz. 1; hierna: „R&H-richtsnoeren”).
(
3
)	Besluit C(2020) 2795 final van 26 april 2020 inzake staatssteun SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Duitsland – Vergoeding van de door de COVID-19-pandemie aan Condor veroorzaakte schade (hierna: „besluit inzake de COVID-19-steun uit 2020”).
(
4
)	Arrest van 9 juni 2021, Ryanair/Commissie (Condor; COVID-19) (T‑665/20, EU:T:2021:344).
(
5
)	Besluit C(2021) 5730 final van 26 juli 2021 inzake staatssteun SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Duitsland – Vergoeding van de door de COVID-19-pandemie aan Condor veroorzaakte schade (hierna: „gewijzigd besluit inzake de COVID-19-steun uit 2020”).
(
6
)	Besluit C(2021) 5731 final van 26 juli 2021 inzake staatssteun SA.63617 (2021/N) – Duitsland COVID-19 – Vergoeding van de aan Condor II veroorzaakte schade.
(
7
)	Zie voetnoot nr. 1.