62023CJ0511_RES
Zadeva C‑511/23
Caronte & Tourist SpA
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)
Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 30. januarja 2025
„Predhodno odločanje – Konkurenca – Člen 102 PDEU – Zloraba prevladujočega položaja – Krepitev vloge nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, da bodo uveljavljali pravila o konkurenci – Direktiva (EU) 2019/1 – Neodvisnost nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – Člen 4(5) – Določitev prednostnih nalog za postopke izvajanja členov 101 in 102 PDEU – Globe, naložene podjetjem in podjetniškim združenjem – Člen 13 – Postopki za ugotavljanje kršitev pravil konkurenčnega prava – Spoštovanje razumnega roka – Nacionalna ureditev, v skladu s katero mora nacionalni organ v 90-dnevnem prekluzivnem roku, odkar je izvedel za bistvene elemente kršitve, sprejeti obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah – Popolna in samodejna razglasitev ničnosti odločitve nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco, v primeru neupoštevanja tega roka – Načelo ne bis in idem – Nemožnost začetka novega postopka za ugotavljanje kršitev za ista dejanja – Načelo učinkovitosti – Pravica podjetij do obrambe“
Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Razlaga, za katero je bilo zaprošeno zaradi uporabe določbe prava Unije, uveljavljene z nacionalnim pravom, za notranji položaj – Pristojnost za zagotovitev te razlage
(člen 267 PDEU)
(Glej točke od 29 do 34.)
Akti institucij – Direktive – Izvajanje držav članic – Obveznosti držav članic med tekom roka za prenos – Obveznost, da se ne sprejmejo odločbe, ki bi lahko ogrozile cilj, določen z direktivo – Obveznost nacionalnih sodišč, da od začetka veljavnosti direktive nacionalno pravo, kolikor je mogoče, razlagajo tako, da ni ogrožena uresničitev želenega cilja
(člen 4(3) PEU; člen 288, tretji odstavek, PDEU)
(Glej točke od 36 do 40.)
Konkurenca – Pravila Unije – Uporaba s strani nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – Odločba o ugotovitvi kršitve konkurenčnega prava Unije in naložitvi globe – Uporabljivost nacionalnih postopkovnih pravil – Pogoji – Spoštovanje načela učinkovitosti – Nacionalna ureditev, v skladu s katero mora nacionalni organ v 90-dnevnem prekluzivnem roku, odkar je izvedel za bistvene elemente kršitve, sprejeti obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah – Ureditev, s katero se lahko ogrozi operativna neodvisnost nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco – Ureditev, ki pomeni sistemsko tveganje nekaznovanosti kršitev konkurenčnega prava Unije – Nedopustnost
(člen 102 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1, člena 4(5) in 13(1))
(Glej točke od 43 do 61, od 66 do 76, 81 in izrek.)
Konkurenca – Pravila Unije – Uporaba s strani nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco – Odločba o ugotovitvi kršitve konkurenčnega prava Unije in naložitvi globe – Uporabljivost nacionalnih postopkovnih pravil – Pogoji – Spoštovanje načela učinkovitosti – Spoštovanje pravice zadevnih podjetij do obrambe – Uravnoteženje navedenih pogojev pri določitvi rokov, ki se uporabljajo v postopkih za ugotavljanje kršitev
(člen 102 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1, člen 3(1) in (2))
(Glej točke od 62 do 65.)
Konkurenca – Pravila Unije – Obveznosti držav članic – Prepoved sprejetja ali ohranitve v veljavi ukrepov, ki polni učinek teh pravil postavljajo pod vprašaj – Dolžnosti nacionalnih sodišč – Obveznost razlage nacionalne ureditve v skladu s pravom Unije – Obseg
(člen 102 PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2019/1)
(Glej točke od 78 do 80.)
Povzetek
Sodišče je v odgovoru na predlog za sprejetje predhodne odločbe Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) ugotovilo, da Direktiva 2019/1 (
1
) in člen 102 PDEU nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki nacionalni organ zavezuje, da v postopkih s področja konkurence začne fazo kontradiktorne preiskave v roku 90 dni, ki začne teči od datuma, ko se je navedeni organ seznanil z bistvenimi elementi domnevne kršitve.
Autorità garante della concorrenza e del mercato (organ za varstvo konkurence in trga, Italija, v nadaljevanju: AGCM) je 24. marca 2018 prejel pritožbo, v kateri so se prerekale cene družbe Caronte & Tourist SpA (v nadaljevanju: C&T), ki opravlja storitve pretovarjanja v Mesinski ožini (Italija).
AGCM je po tem, ko je stopil v stik s pristaniškim organom v Mesini, da bi pridobil dodatne informacije, 4. avgusta 2020 družbo C&T uradno obvestil o odločitvi glede začetka postopka za ugotavljanje kršitve na področju konkurence.
AGCM je z odločbo z dne 11. aprila 2022 na podlagi nacionalne zakonodaje ugotovil obstoj zlorabe prevladujočega položaja družbe C&T zaradi zaračunavanja pretiranih cen za storitev pretovarjanja vozil v Mesinski ožini. Zato je ta organ družbi C&T odredil, naj v prihodnje preneha s to prakso, in ji naložil globo.
Družba C&T je pri deželnem upravnem sodišču za Lacij izpodbijala odločbo z dne 11. aprila 2022, pri čemer se je med drugim sklicevala na prepozen začetek faze kontradiktorne preiskave v okviru postopka, v katerem je bila sprejeta ta odločba.
Predložitveno sodišče je v zvezi s tem razložilo, da je moral AGCM v skladu z nacionalno zakonodajo, kakor jo razlaga Consiglio di Stato (državni svet, Italija), začeti fazo kontradiktorne preiskave s posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v roku 90 dni od datuma, ko se je navedeni organ seznanil z bistvenimi elementi domnevne kršitve, ki so lahko podani zgolj pri prvi prijavi kršitve (v nadaljevanju: zadevni rok). Vsaka prekoračitev tega roka naj bi povzročila, da se odločba AGCM, sprejeta ob koncu postopka za ugotavljanje kršitev, v celoti razglasi za nično, pri čemer zadevno podjetje ni dolžno dokazati škode, nastale zaradi nespoštovanja zadevnega roka. Na podlagi načela ne bis in idem naj AGCM ne bi več mogel začeti novega postopka preiskave v zvezi z isto prakso, tudi kadar zadevno podjetje ni nikoli prenehalo s to prakso.
Deželno upravno sodišče za Lacij dvomi o združljivosti take ureditve s konkurenčnim pravom Unije, zato se je odločilo, da o tem povpraša Sodišče.
Presoja Sodišča
Najprej, Sodišče je ugotovilo, da je AGCM v obravnavani zadevi sklep o začetku kontradiktorne faze preiskave v postopku za ugotavljanje kršitev v zvezi z družbo C&T sprejel med tekom roka za prenos Direktive 2019/1, s katero se želi okrepiti vloga organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga. Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da države članice, na katere je neka direktiva naslovljena, v obdobju, določenem za njen prenos, ne smejo sprejemati predpisov, s katerimi bi bili lahko resno ogroženi cilji, ki so določeni v tej direktivi.
Sodišče je ob upoštevanju tega pojasnila ugotovilo, da predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2019/1 in člen 102 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari.
Sodišče je v zvezi s tem najprej spomnilo, da čeprav so države članice – ker ni posebnih predpisov Unije – pristojne za določitev in uporabo pravil v zvezi s procesnimi roki, ki zavezujejo nacionalne organe, pristojne za konkurenco, pri ugotavljanju in sankcioniranju kršitev, morajo to pristojnost izvajati v skladu s pravom Unije.
Tako morajo biti nacionalna pravila, ki določajo take roke, oblikovana tako, da se z njimi – ob upoštevanju načela pravne varnosti – zagotovi, da nacionalni organi, pristojni za konkurenco, zadeve obravnavajo v razumnem roku, ne da bi se pri tem ogrozilo učinkovito izvajanje členov 101 in 102 PDEU ter Direktive 2019/1 v notranjem pravnem redu.
Za učinkovito izpolnjevanje obveznosti izvajanja predpisov Unije s področja konkurence mora biti namreč nacionalnim organom, pristojnim za konkurenco, omogočeno, da pritožbam, ki jih obravnavajo, dodelijo različne stopnje prednosti, pri čemer v zvezi s tem razpolagajo s širokim poljem proste presoje. Priznanje takega širokega polja proste presoje je utemeljeno tudi z vidika Direktive 2019/1.
V tem okviru tako iz cilja faze pred posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v postopku za ugotavljanje kršitve s področja konkurence kot iz širokega polja proste presoje, ki mora biti na voljo nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco, v okviru določanja prednostnih nalog za njihove postopke v zvezi z izvajanjem člena 102 PDEU, izhaja, da mora biti takemu organu v tej fazi postopka ne le omogočeno, da sprejme vse preiskovalne ukrepe ter opravi dejansko in pravno presojo, ki je pogosto zapletena in je potrebna za oceno o utemeljenosti začetka faze kontradiktorne preiskave, ampak tudi, da glede na stopnjo prednosti, ki jo želi pri izvajanju svoje operativne neodvisnosti dodeliti tekočemu postopku za ugotavljanje kršitev, izbere najprimernejši trenutek za začetek faze kontradiktorne preiskave v tem postopku, če je ta potrebna.
Tako mora imeti nacionalni organ, pristojen za konkurenco, možnost, da začasno odloži začetek faze kontradiktorne preiskave v nekem postopku, čeprav je že ugotovil obstoj bistvenih elementov zatrjevane kršitve. Vendar zaradi take začasne odložitve ne sme biti prekoračen razumni rok, v katerem je treba končati fazo pred posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v postopku za ugotavljanje kršitve.
Na podlagi navedenega je Sodišče ugotovilo, da se z uporabo zadevnega roka v fazi predhodne preiskave v postopkih za ugotavljanje kršitev, ki jih vodi AGCM, tvega, da se temu organu naloži obveznost, da brez razlikovanja obravnava vse postopke za ugotavljanje kršitev, o katerih odloča, ne da bi upošteval okoliščine posameznega postopka, ampak zgolj kronološki vrstni red, zaradi česar v postopkih v zvezi z izvajanjem členov 101 in 102 PDEU ne more določiti in izvajati prednostnih nalog.
Poleg tega se lahko AGCM zaradi posledic prekoračitve zadevnega roka onemogoči polno sodelovanje v Evropski mreži za konkurenco, ki jo – kot izhaja iz Direktive 2019/1 – sestavljajo nacionalni organi, pristojni za konkurenco, in Evropska komisija, da pri uporabi in izvajanju členov 101 in 102 PDEU tesno sodelujejo.
Sodišče je poleg tega ugotovilo, prvič, da se zgolj z neupoštevanjem zadevnega roka nikakor ne krši pravica podjetij, zoper katere se vodi postopek za ugotavljanje kršitev, do obrambe. Drugič, pravne posledice, ki nastanejo zaradi neupoštevanja zadevnega roka, kot jih je opisalo predložitveno sodišče, lahko povzročijo sistemsko tveganje nekaznovanosti dejanj, ki pomenijo kršitve konkurenčnega prava Unije, kar bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitosti.
V teh okoliščinah je Sodišče ugotovilo, da se lahko s tem, da se za dejavnost AGCM uporablja zadevni rok, poseže v operativno neodvisnost tega organa in ustvari sistemsko tveganje nekaznovanosti dejanj, ki pomenijo kršitve člena 102 PDEU. Iz tega sledi, da se lahko z nacionalnimi določbami, ki določajo zadevni rok, resno ogrozi uresničitev rezultata, določenega z Direktivo 2019/1.
Sodišče je na podlagi navedenih razlogov razsodilo, da je treba Direktivo 2019/1 in člen 102 PDEU v povezavi z načelom učinkovitosti razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki v okviru postopka za ugotovitev protikonkurenčne prakse, ki ga vodi nacionalni organ, pristojen za konkurenco, prvič, ta organ zavezuje, da s posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah zadevnemu podjetju v roku 90 dni, ki začne teči od datuma, ko se je navedeni organ seznanil z bistvenimi elementi domnevne kršitve, ki so bili lahko podani zgolj pri prvi prijavi kršitve, začne fazo kontradiktorne preiskave v tem postopku, in drugič, neupoštevanje tega roka sankcionira tako, da se končna odločitev, ki jo navedeni organ sprejme na koncu postopka za ugotavljanje kršitev, v celoti razglasi za nično in da ta organ v zvezi z isto prakso ne more začeti novega postopka za ugotavljanje kršitev.
Glede na to, da se v skladu z italijanskim pravom zadevni 90-dnevni prekluzivni rok iz obravnavane zadeve uporablja tudi za predhodno fazo preiskave, ki jo vodi AGCM v zvezi z nepoštenimi poslovnimi praksami podjetij, ki se nanašajo na potrošnike, je Sodišče v odgovoru na vzporedni predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo deželno upravno sodišče za Lacij, v sodbi z istega dne (
2
) iz podobnih razlogov, kot so navedeni zgoraj, razsodilo, da je treba člena 11 in 13 Direktive 2005/29 (
3
) v povezavi z načelom učinkovitosti razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki v enakih okoliščinah, kot so opisane zgoraj, nacionalni organ, pristojen za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, zavezuje, da v postopku za ugotavljanje kršitev začne fazo kontradiktorne preiskave v roku 90 dni, ki začne teči od datuma, ko se je navedeni organ seznanil z bistvenimi elementi domnevne kršitve.
(
1
)	Direktiva (EU) 2019/1 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (UL 2019, L 11, str. 3).
(
2
)	Sodba z dne 30. januarja 2025, Trenitalia (C‑510/23).
(
3
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) (UL 2005, L 149, str. 22)