61993C0476
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
apresentadas em 12 de Outubro de 1995 (
*1
)
1.
Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Dezembro de 1993, a sociedade italiana Nutral SpA (a seguir «Nutral») interpôs recurso de anulação do despacho do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 21 de Outubro de 1993, Nutral/Comissão (T-492/93 e T-492/93 R, Colect., p. II-1024). Para a Nutral, este despacho, que lhe foi notificado em 25 de Outubro de 1993, foi proferido com violação do direito comunitário ao declarar inadmissíveis os pedidos por ela formulados nos dois recursos interpostos no Tribunal de Primeira Instância.
2.
De acordo com o despacho do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão constatou que a Nutral cometera algumas irregularidades ao importar da Áustria determinadas quantidades de uma preparação à base de leite desnatado em pó, chamada «preparação alimentar à base de leite desnatado líquido, emulsionado com a ajuda de gordura de bovino alimentar refinada». Nos termos do artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 595/91 (
1
), a Comissão solicitou às autoridades italianas, por carta de 6 de Agosto de 1992, para ser associada a um inquérito relativo às referidas importações.
3.
Entre 1988 e 1991, a Nutral recebeu, através do organismo de intervenção italiano, as ajudas comunitárias previstas para o leite desnatado em pó que tenha sido desnaturado ou utilizado no fabrico de alimentos compostos para animais, nos termos dos Regulamentos (CEE) n.os 986/68 (
2
), 1725/79 (
3
) e 3033/80 (
4
).
4.
O director da unidade de coordenação da luta antifraude (a seguir «UCLAF») remeteu às autoridades italianas, por carta de 19 de Janeiro de 1993, a informação elaborada pelos agentes designados pela Comissão para participar na investigação, da qual constava o incumprimento das normas comunitárias que davam direito a receber a ajuda. Pediu também às autoridades italianas que adoptassem as medidas administrativas necessárias para garantir a recuperação das quantias indevidamente pagas e que informassem a Comissão das actuações judiciais adequadas.
5.
Em 26 de Fevereiro de 1993, o «Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza» (a seguir «guardia di finanza») levantou um auto à recorrente «para notificar a percepção indevida de ajudas comunitárias no sector agrícola no que toca a 500 toneladas de leite em pó, tal como indicado no ponto 2 das conclusões do relatório de inquérito transmitidas pela carta SG(92) D/140.028, de 19 de Janeiro de 1993, da UCLAF».
6.
Em 3 de Março de 1993, por carta com a referência SG(93) D/140.082, o director da UCLAF comunicou às autoridades italianas o seguinte:
«Com vista a melhor esclarecer o que foi indicado no ponto 2 do relatório de inquérito... informo que, se bem que a ajuda ao leite desnatado transformado em alimentos para animais tenha sido legitimamente atribuída... pelo organismo competente à Nutral, a percepção de tal ajuda... deve ser considerada ilegítima.
Tendo em conta o que precede, as autoridades nacionais competentes deverão proceder, além do cálculo do elemento móvel relativo à totalidade do produto importado e à recuperação da ajuda à transformação relativa à preparação realizada a partir das 500 toneladas de pó provenientes de Ilyichevsk, à recuperação de toda a ajuda à transformação atribuída ao leite em pó de que beneficiou a preparação importada entre Janeiro de 1988 e 14 de Agosto de 1991.»
7.
Por carta de 23 de Março de 1993, dirigida ao ministro das Finanças, ao ministro da Agricultura e das Florestas e ao ministro das Políticas Comunitárias e dos Assuntos Regionais, a Comissão, após recordar as suas precedentes comunicações, convidou as autoridades italianas competentes a tomar, o mais rapidamente possível, as medidas necessárias para proceder à recuperação dos montantes em causa, em conformidade com os Regulamentos (CEE) n.os 1697/79 (
5
) e 729/70 (
6
).
8.
Em 27 de Abril de 1993, a guardia di finanza levantou contra a Nutral um «processo verbale di constatazione» (auto de averiguação) relativo às ajudas ao leite desnatado em pó indevidamente recebidas entre 1988 e 1991. Foi enviada uma cópia do auto de averiguação ao Ministério da Agricultura e das Florestas, para que este formulasse o despacho (‘decreto ingiuntivo’) previsto no artigo 3.o da Lei italiana n.o 898 de 23 de Dezembro de 1986.
9.
Neste contexto, por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Julho de 1993, a Nutral interpôs recurso para o Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 173.o do Tratado CEE, de anulação da Decisão SG(93) D/140.082 da Comissão, de 3 de Março de 1993, bem como de qualquer outro acto prévio, ligado ou conexo, que se refira especificamente ao relatório de inquérito da UCLAF de 18 de Janeiro de 1993.
10.
Por requerimento separado entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Setembro de 1993, a Nutral solicitou ao Tribunal de Justiça, por um lado, que anulasse a suspensão da execução da decisão da Comissão de 3 de Março de 1993, bem como da execução dos actos prévios, em especial do relatório de inquérito da UCLAF de 18 de Janeiro de 1993, e, por outro, que ordenasse à Comissão que desse instruções às autoridades italianas para suspenderem a execução de qualquer medida de recuperação das ajudas recebidas pela recorrente e de cobrança dos direitos de importação, até prolação do acórdão no processo principal.
11.
Ambos os processos foram remetidos ao Tribunal de Primeira Instância, nos termos do artigo 4.o da Decisão 93/350/Euratom, CECA, CEE (
7
). O despacho do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Outubro de 1993 declarou ambos os pedidos inadmissíveis.
12.
A Nutral invoca dois fundamentos em apoio do seu recurso de anulação, a saber: interpretação ou aplicação errada dos Regulamentos n.os 729/70 e 1697/79 em conjugação com o Regulamento n.o 595/91 e, em segundo lugar, violação da noção jurídica de acto susceptível de recurso, tal como formulada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.
Interpretação ou aplicação errada dos Regulamentos n.os 729/70 e 1697/79 em conjugação com o Regulamento n.o 595/91
13.
Através deste fundamento de anulação, a recorrente impugna a interpretação, dada pelo Tribunal de Primeira Instância, da regulamentação comunitária antifraude (em especial os Regulamentos n.os 729/70 e 595/91), referindo que a execução das normas da política agrícola comum não compete exclusivamente aos Estados-Membros. Em sua opinião, a recuperação das somas indevidamente pagas compete aos Estados-Membros. No entanto, no que se refere à investigação, qualificação, prevenção e sanção das irregularidades cometidas em prejuízo do orçamento comunitário, existe partilha de competência entre as autoridades nacionais e a Comissão, nos termos da qual esta pode adoptar actos, como os impugnados pela Nutral, sem efeitos jurídicos para com os particulares.
14.
A protecção dos interesses financeiros da Comunidade contra a fraude é, em princípio, da competência dos Estados-Membros. Com efeito, no processo dito «milho grego», Comissão/Grécia, o Tribunal de Justiça decidiu que, «quando uma regulamentação comunitária não contenha qualquer disposição específica que preveja uma sanção para o caso de ser violada ou remeta, nesse ponto, para as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, o artigo 5.o do Tratado impõe aos Estados-Membros que tomem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário». Além disso, os Estados-Membros «devem, designadamente, velar para que as violações do direito comunitário sejam sancionadas em condições, substantivas e de processo, análogas às aplicáveis às violações do direito nacional de natureza e importância semelhantes e que, de qualquer forma, confiram à sanção um caracter efectivo, proporcionado e dissuasivo» (
8
). Trata-se do princípio da equiparação do combate às fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade ao combate às fraudes lesivas dos interesses financeiros nacionais, consagrado no artigo 209.o-A do Tratado.
15.
O princípio do combate nacional às fraudes lesivas dos interesses comunitários é completado pela possibilidade de as instituições comunitárias desenvolverem a sua própria competência repressiva nesta matéria através da imposição de sanções de natureza administrativa aplicáveis pelas autoridades nacionais aos operadores económicos culpados de fraude (
9
) ou por recurso a procedimentos e sanções que relevam exclusivamente do direito comunitário, como os previstos pelas regras de concorrência.
16.
No âmbito da política agrícola comum, a Comunidade adoptou diversas normas relativas à protecção dos interesses financeiros comunitários. A regulamentação de base desta matéria encontra-se estabelecida no Regulamento n.o 729/70, cujo artigo 8.o, n.o 1, dispõe o seguinte:
«Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
—
se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo Fundo;
—
evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades;
—
recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
Os Estados-Membros informarão a Comissão das medidas tomadas com esses objectivos, e nomeadamente do ponto da situação dos procedimentos administrativos e judiciais.»
Esta disposição foi executada pelo Regulamento n.o 595/91, que obriga os Estados-Membros a informarem sistematicamente a Comissão das acções legislativas, judiciais ou administrativas, efectuadas pelas autoridades nacionais em matéria de luta contra as fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade. Além disso, o artigo 6.o deste regulamento permite que a Comissão informe os Estados-Membros das irregularidades detectadas pelos seus serviços, a fim de que as autoridades nacionais procedam a um inquérito a esse respeito, em que podem participar os agentes da Comissão. Os resultados desse inquérito devem ser comunicados à Comissão.
17.
Como se pode verificar, a investigação e a qualificação das fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade incumbe aos Estados-Membros, sem prejuízo do facto de os serviços da Comissão, e em especial a UCLAf, colaborarem e auxiliarem as autoridades nacionais nessa tarefa. Esta interpretação é avalizada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, nos termos da qual, de acordo com o sistema institucional da Comunidade e com as normas que regem as relações entre a Comunidade e os Estados-Membros, cabe a estes, na falta de disposição em contrário do direito comunitário, assegurar no seu território a execução dos regulamentos comunitários, nomeadamente no quadro da política agrícola comum. Daqui resulta que, neste âmbito, compete aos Estados-Membros executar os regulamentos comunitários e adoptar, em relação aos operadores económicos em causa, as decisões individuais necessárias, de acordo com as disposições e modalidades previstas pela legislação nacional, sob reserva dos limites estabelecidos pelo direito comunitário, com vista à recuperação das somas indevidamente pagas (
10
). Em qualquer caso, independentemente da qualificação jurídica, a sanção deverá ter um fundamento claro, ser desprovida de toda e qualquer ambiguidade, visar a efectiva aplicação da correspondente regulamentação comunitária e respeitar a protecção jurídica dos particulares derivada dos princípios gerais de direito e, em especial, dos direitos fundamentais e dos direitos da defesa.
18.
Esta interpretação da regulamentação antifraude em vigor no domínio agrícola impõe-se independentemente da eficácia das referidas disposições para a consecução dos respectivos objectivos. Assim, o relatório n.o 7/93 do Tribunal de Contas sublinhou a pouca importância do Regulamento n.o 595/91 como instrumento da luta contra a fraude e sugere à Comissão e ao Conselho a urgente adopção das medidas necessárias à criação de um sistema de sanções administrativas comunitárias (
11
). Neste sentido, existem projectos de modificação das normas da União Europeia em matéria de protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (
12
). Esta nova regulamentação, caso venha a ser adoptada, deverá incluir uma exacta distinção das competência respectivas da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de investigação e sanção das fraudes, a fim de garantir o respeito escrupuloso dos direitos dos sujeitos de direito.
19.
Por tudo isto, entendo que o Tribunal de Primeira Instância interpretou correctamente o Regulamento n.o 729/70 em conjugação com o Regulamento n.o 595/91, cabendo, em consequência, rejeitar o presente fundamento de anulação.
Violação da noção de acto susceptível de recurso
20.
A recorrente alega, como segundo fundamento de anulação, que o Tribunal de Primeira Instância deu uma interpretação formalista da noção de acto susceptível de recurso com base no artigo 173.o do Tratado CEE, ao considerar que os actos impugnados da Comissão não produziram quaisquer efeitos jurídicos relativamente à Nutral.
21.
A este respeito, recorde-se a jurisprudência reiterada do Tribunal de Justiça, referida pelo Tribunal de Primeira Instância, de acordo com a qual «apenas constituem actos ou decisões passíveis de recurso de anulação, nos termos do artigo 173.o do Tratado, as medidas susceptíveis de produzir efeitos jurídicos obrigatórios de natureza a afectar os interesses do recorrente» (
13
).
O Tribunal de Primeira Instância considerou que os actos impugnados da Comissão não constituem decisões susceptíveis de afectar directamente a situação jurídica da recorrente, visto competir aos Estados-Membros, em geral, a execução da política agrícola comum, e, em particular, a recuperação das somas indevidamente pagas. Por isso, os efeitos jurídicos para a Nutral resultam das decisões das autoridades italianas e só estas poderão ser impugnadas nos órgãos jurisdicionais nacionais.
22.
Na opinião da recorrente, esta conclusão do Tribunal de Primeira Instância é errada, visto os autos levantados contra a recorrente pela guardia di finanza e o despacho do Ministerio da Agricultura e das Florestas constituírem meras medidas de execução material dos actos da Comissão, desprovidas de qualquer conteúdo em termos decisórios. A Nutral argumenta que a ilegalidade das ajudas recebidas e a obrigação de as recuperar decorrem dos actos da Comissão, limitando-se as autoridades italianas a executá-los de forma puramente técnica.
23.
Este argumento da recorrente não pode ser acolhido. Com efeito, as duas cartas do director da UCLAF e a carta do comissário Schmidhuber limitam-se a informar as autoridades italianas dos resultados de um inquérito levado a cabo em conjunto por agentes da Comunidade e funcionários italianos relativamente a eventuais irregularidades verificadas na concessão de ajudas à Nutral, instando-as, além disso, a praticar os actos necessários com vista à recuperação das somas indevidas recebidas por esta empresa. Como a Comissão refere na contestação, o Estado italiano não estava obrigado a aceitar as conclusões da Comissão, nem a praticar os actos por esta sugeridos, visto a execução da regulamentação agrícola comunitária no seu território ser, em princípio, matéria da sua competência. Assim, os autos e o despacho das autoridades italianas são actos autónomos de direito interno italiano, não constituindo medidas de execução dos actos da Comissão. É óbvio que as autoridades italianas têm a liberdade de tomar ou não em consideração as informações ou sugestões da Comissão.
O Estado italiano podia ter solicitado a restituição pela Nutral das ajudas indevidamente recebidas sem necessidade de qualquer intervenção da Comissão, e a existência de actos da Comissão, como os impugnados no presente processo, também não obrigava as autoridades italianas a agirem contra a Nutral. Se os actos da Comissão não vinculam a Itália, a fortiori também não podem afectar a situação jurídica da Nutral.
24.
A única consequência jurídica eventualmente decorrente para o Estado italiano de não tomar em consideração este tipo de actos da Comissão seria a de, na decisão de liquidação das contas do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), a Comissão se negar a aceitar as ajudas indevidamente concedidas relativamente às quais não tenha havido tentativa de recuperação. Ora, em tal caso, o acto susceptível de recurso de anulação seria a decisão de liquidação das contas do FEOGA. As comunicações aos Estados de irregularidades na concessão de ajudas, que, de certo modo, constituem actos preparatórios, não são susceptíveis de recurso, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (
14
).
25.
As razões referidas permitem concluir que a carta SG(93) D/140.082, de 3 de Março de 1993, da UCLAF, bem como os demais actos a ela ligados ou conexos, não reúnem as características de acto da Comissão susceptível de recurso de anulação, visto não poderem ser considerados decisões susceptíveis de afectar directamente a situação jurídica da recorrente. Em consequência, é perfeitamente pertinente do ponto de vista jurídico a decisão do Tribunal de Primeira Instância de considerar o recurso inadmissível, devendo, em consequência, ser rejeitado o presente fundamento de anulação.
26.
Visto não procederem os fundamentos de anulação invocados pela recorrente, há que condenar a Nutral nas despesas, nos termos do artigo 122.o do Regulamento de Processo.
Conclusão
27.
De acordo com os argumentos referidos, proponho que o Tribunal de Justiça:
«1)
Negue provimento ao recurso de anulação.
2)
Condene a recorrente nas despesas.»
(
*1
)	Língua original: espanhol.
(
1
)	Regulamento do Conselho de 4 de Março de 1991 relativo as irregularidades e à recuperação das importâncias pagas indevidamente no âmbito da política agrícola comum, assim como à organização de um sistema de informação nesse domínio, e que revoga o Regulamento (CEE) n.* 283/72 (JO L 67, p. 11).
(
2
)	Regulamento do Conselho de 15 de Julho de 1968 que estabelece as regras gerais relativas à concessão de ajudas para o leite desnatado e o leite desnatado em pó desuñados à alimentação de animais (JO L 169, p. 4; EE 03 F2 p. 194).
(
3
)	Regulamento da Comissão de 26 de Julho de 1979 relativo às regras de concessão de ajudas ao leite desnatado transformado em alimentos compostos e ao leite em pó desnatado destinado à alimentação dos vitelos (JO L 199, p. 1; EE 03 F16 p. 181).
(
4
)	Regulamento do Conselho de 11 de Novembro de 1980 que determina o regime de trocas aplicável a certas mercadorias resultantes da transformação de produtos agrícolas (JO L 323, p. 1; EE 03 F19 p. 175).
(
5
)	Regulamento do Conselho relativo à cobrança «a posteriori» dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54)
(
6
)	Regulamento do Conselho de 21 de Abril de 1970 relativo ao financiamento da politica agricola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).
(
7
)	Decisão do Conselho de 8 de Junho de 1993 que altera a Decisão 88/591 /CECA, CEE, Euratom, que institui um Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (JO L 144, p. 21).
(
8
)	Acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Setembro de 1989 (68/88, Colect., p. 2965), n.(tm) 23 e 24.
(
9
)	Acórdão de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão (240/90, Colect, p. I-5383).
(
10
)	Acórdão de 7 de Julho de 1987, Étoile commerciale e CNTA/Comissäo (89/86 e 91/86, Colect., p. 3005, n.os 11 c 12)
(
11
)	Relatório especial sobre controlos de fraudes e irregularidades no domínio agrícola [execução dos Regulamentos (CEE) n.o 4045/89 e 595/91 do Conselho] acompanhado das respostas da Comissão (JO 1994, C 53, p. 1).
(
12
)	V. a proposta de regulamento (CE, Euratom) do Conselho relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades (JO 1994, C 216, p. 11), a proposta de acto do Conselho da União Europeia que estabelece a convenção relativa à protecção dos interesses financeiros das Comunidades [COM (94) 214 final, de 15 de Junho de 1994] (JO 1994, C 216, p. 14), bem como a resolução do Conselho de 6 de Dezembro de 1994 relativa à protecção jurídica dos interesses financeiros da Comunidade (JO C 355, p. 2).
(
13
)	Despacho de 8 de Março de 1991, Emerald Meats/Comissão (C-66/91 e C-66/91 R, Colect., p. I-1143), n.o26; acórdãos de 9 de Outubro de 1990, França/Comissão (C-366/88, Colect., p. I-3571), e de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, Recueil, p. 2639).
(
14
)	Acórdão de 16 de Junho de 1966, Forges de Châtillon/Alta Autoridade da CECA (54/65, Colect. 1965-1968, p. 357), e acórdão IBM/Comissão, já reiferido, n.o 9.