62014CC0247
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NILS WAHL
föredraget den 15 oktober 2015 (
1
)
Mål C‑247/14 P
HeidelbergCement AG
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande — Marknader för cement och varor som har samband med cement — Artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 — Kommissionens befogenhet att begära upplysningar — Motivering — Kravet på att de begärda upplysningarna ska vara nödvändiga — Format för begärda upplysningar — En begärans proportionalitet — Rätten att inte belasta sig själv”
1.
Vilka förutsättningar och begränsningar gäller för kommissionens befogenhet att genom beslut begära upplysningar från företag i samband med en utredning angående eventuella överträdelser av unionens konkurrensregler?
2.
Detta är sammanfattningsvis kärnfrågorna i det överklagande som HeidelbergCement AG (nedan kallat HeidelbergCement eller klaganden) har ingett mot tribunalens dom. Genom denna dom ogillade tribunalen en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut att enligt artikel 18.3 i förordning nr (EG) 1/2003 (
2
) begära en betydande mängd upplysningar av klaganden.
3.
I stort sett samma frågor har ställts i ytterligare fyra överklaganden, som har ingetts av andra företag verksamma på cementmarknaden mot tre domar av tribunalen. Den domstolen ogillade i huvudsak även dessa företags invändningar mot kommissionens respektive beslut, vilka överensstämmer med det beslut som HeidelbergCement har angripit. Jag kommer i dag att föredra mina förslag till avgörande även i dessa tre andra mål. (
3
) Det förevarande förslaget till avgörande bör därför läsas tillsammans med de förslagen.
I – Tillämpliga bestämmelser
4.
I skäl 23 i förordning nr 1/2003 anförs följande:
”Kommissionen bör inom hela gemenskapen ha befogenhet att begära de upplysningar som krävs för att avslöja sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden som är förbjudna enligt [artikel 101 FEUF] eller sådant missbruk av en dominerande ställning som är förbjudet enligt [artikel 102 FEUF]. När företag efterkommer kommissionens beslut, kan de inte tvingas medge att de begått en överträdelse, men de är under alla förhållanden skyldiga att besvara frågor om sakförhållanden och tillhandahålla handlingar, även om dessa upplysningar kan komma att användas emot dem eller mot ett annat företag för att påvisa att en överträdelse ägt rum.”
5.
I artikel 18 (med rubriken ”Begäran om upplysningar”) i förordning nr 1/2003 föreskrivs i relevanta delar:
”1.   För fullgörandet av de uppgifter som kommissionen tilldelas genom denna förordning får den genom en enkel begäran eller genom beslut begära alla nödvändiga upplysningar från företag och företagssammanslutningar.
2.   När kommissionen sänder en enkel begäran om upplysningar till ett företag eller en företagssammanslutning skall den ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs, fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas, samt ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 för lämnande av oriktiga eller vilseledande upplysningar.
3.   När kommissionen genom beslut kräver att företag eller företagssammanslutningar lämnar upplysningar, skall den ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas. Kommissionen skall också i beslutet ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23 samt ange eller förelägga de påföljder som föreskrivs i artikel 24. Kommissionen skall även upplysa om rätten att få beslutet prövat av EU-domstolen.
…”
II – Bakgrund till tvisten
6.
Under åren 2008 och 2009 genomförde kommissionen – enligt artikel 20 i förordning nr 1/2003 – ett antal inspektioner hos flera företag verksamma inom cementindustrin, däribland HeidelbergCement. Efter dessa inspektioner utfärdade kommissionen under åren 2009 och 2010 i vissa fall en begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003.
7.
Genom en skrivelse av den 8 november 2010 underrättade kommissionen HeidelbergCement om sin avsikt att enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 genom beslut begära upplysningar av företaget samt bifogade ett utkast till frågeformulär. HeidelbergCement inkom den 16 november 2010 med ett yttrande till kommissionen.
8.
Vidare underrättades HeidelbergCement den 6 december 2010 om att kommissionen hade beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och artikel 2 i förordning (EG) nr 773/2004 (
4
) mot klaganden liksom mot sju andra bolag angående misstänkta överträdelser av artikel 101 FEUF. De misstänkta överträdelserna gällde bland annat begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknaden, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande metoder på cementmarknaden och varumarknader som hade samband med cementmarknaden.
9.
Kommissionen antog den 30 mars 2011 beslut K(2011) 2361 slutlig i ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende 39520 – Cement och varor som har samband med cement) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
10.
Kommissionen konstaterade i det omtvistade beslutet att den enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, för att fullgöra sina genom förordningen ålagda uppgifter, genom en enkel begäran eller genom beslut får begära alla nödvändiga upplysningar från företag eller företagssammanslutningar (skäl 3 i det omtvistade beslutet). Kommissionen, som påpekade att HeidelbergCement hade upplysts om kommissionens avsikt att fatta beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och även hade yttrat sig angående förslaget till frågeformulär (skäl 4 och 5 i det omtvistade beslutet), begärde genom beslut att klaganden skulle besvara frågeformuläret i bilaga I till beslutet. Det bör anmärkas att bilaga I omfattade 94 sidor och 11 uppsättningar frågor. Svarsinstruktioner fanns i bilaga II och svarsmallar i bilaga III.
11.
Kommissionen redogjorde även för de påstådda överträdelserna (skäl 2 i det omtvistade beslutet). Dessa beskrevs enligt följande: ”[d]e påstådda överträdelserna gäller handelsbegränsningar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknaden, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande metoder på cementmarknaden och marknader för varor som har samband med cement”. Med hänsyn till de begärda upplysningarnas karaktär och omfattning liksom till allvaret i de påstådda överträdelserna av konkurrensreglerna, ansåg kommissionen att det var lämpligt att bevilja klaganden tolv veckor för att besvara de första tio uppsättningarna frågor och två veckor för att besvara den elfte uppsättningen (skäl 8 i det omtvistade beslutet).
12.
Slutet i det omtvistade beslutet har följande lydelse:
”Artikel 1
HeidelbergCement och dess dotterbolag inom Europeiska unionen, vilka kontrolleras direkt eller indirekt av företaget, ska lämna de upplysningar, som begärs i bilaga I till beslutet, enligt det format, som anges i bilaga II och bilaga III till beslutet, inom tolv veckor för frågorna 1–0 och två veckor för fråga 11, räknat från dagen för delgivningen av detta beslut. Bilagorna ingår i beslutet.
Artikel 2
Detta beslut är riktat till HeidelbergCement och dess dotterbolag inom Europeiska unionen, vilka kontrolleras direkt eller indirekt av företaget.”
13.
När HeidelbergCement mottog det omtvistade beslutet, ansökte företaget om en förlängning av svarstiden för vissa uppsättningar frågor. Ansökan avslogs. Efter ytterligare en ansökan av HeidelbergCement, beviljade kommissionen klaganden en förlängning med fem veckor för att besvara de första tio uppsättningarna frågor.
14.
HeidelbergCement inkom den 18 april, den 6 maj och den 2 augusti 2011 med svar på kommissionens frågeformulär.
III – Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
15.
I ansökan, som inkom till tribunalen den 10 juni 2011, yrkade HeidelbergCement att tribunalen skulle ogiltigförklara det omtvistade beslutet.
16.
I en särskild ansökan av den 17 juni 2011 yrkade HeidelbergCement att tribunalen skulle inhibera verkställigheten av det omtvistade beslutet. Tribunalens ordförande avslog detta yrkande genom beslut av den 29 juni 2011.
17.
Genom dom av den 14 mars 2014 i målet HeidelbergCement/kommissionen, T-302/11 (nedan kallad den överklagade domen) (
5
) avslog tribunalen yrkandet om ogiltigförklaring och förpliktade HeidelbergCement att ersätta rättegångskostnaderna.
IV – Förfarandet vid domstolen samt yrkandena
18.
HeidelbergCement har i sitt överklagande, som inkom till domstolen den 20 maj 2014, yrkat att domstolen ska:
—
upphäva domen i mål T‑302/11,
—
ogiltigförklara kommissionens beslut K(2011) 2361 slutlig i ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende 39520 – Cement och varor som har samband med cement),
—
alternativt, återförvisa målet till tribunalen för förnyad prövning,
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
19.
Kommissionen har för sin del yrkat att domstolen ska
—
avslå överklagandet,
—
alternativt, i det fall domen i mål T‑302/11 upphävs, avslå ansökan,
—
förplikta HeidelbergCement att ersätta rättegångskostnaderna.
20.
HeidelbergCement och kommissionen har yttrat sig muntligt vid förhandlingen, som hölls den 3 juni 2015.
V – Bedömning av grunderna
21.
HeidelbergCement har anfört sju grunder till stöd för sitt överklagande. Innan jag bedömer dessa grunder vill jag emellertid kort belysa vissa centrala aspekter av det system som föreskrivs i förordning nr 1/2003 när det gäller kommissionens begäran om upplysningar.
A – Inledning
22.
Förordning nr 1/2003 ger kommissionen långtgående utredningsbefogenheter. (
6
) Syftet med dessa befogenheter är att göra det möjligt för denna institution att uppfylla sin förpliktelse enligt unionsfördragen att säkerställa en effektiv och säker tillämpning av konkurrensreglerna inom unionen. (
7
) Kommissionen åtnjuter för detta ändamål en stor frihet att bestämma, för det första, om den ska använda dessa befogenheter (
8
) och, i så fall, det lämpliga tillfället att göra det (
9
) samt de relevanta omständigheter som ska undersökas. (
10
)
23.
Denna handlingsfrihet är emellertid inte obegränsad. Kommissionen ska vid utövandet av sina utredningsbefogenheter iaktta de allmänna rättsprinciper och grundläggande rättigheter som erkänns i unionsrätten. (
11
) Av särskild betydelse bland dessa är behovet att säkerställa ett företags rätt till försvar under förfarandet (
12
) inklusive, under vissa förhållanden, rätten att inte belasta sig själv. (
13
)
24.
Vidare har domstolen vid en mängd tillfällen understrukit att det är en allmän unionsrättslig princip att enskilda ska skyddas mot myndigheters godtyckliga och oproportionella inblandning i deras privata sfär och att denna princip gäller även vid myndigheters tillämpning av konkurrensregler. (
14
) En utredningsåtgärd är godtycklig när den vidtas utan att det finns några faktiska omständigheter som kan motivera ett ingrepp i vederbörande företags grundläggande rättigheter (
15
) och oproportionell när den utgör ett överdrivet och således oacceptabelt ingrepp i dessa rättigheter. (
16
)
25.
Vad gäller kommissionens befogenhet att genom beslut begära upplysningar, står det klart att kommissionen kan rikta sitt beslut till varje företag som kan ha relevanta upplysningar, oavsett om det är inblandat i den misstänkta överträdelsen eller inte. Denna befogenhet innefattar rätten att begära att ett företag ska besvara specifika frågor och visa handlingar som det innehar. (
17
) De begärda upplysningarna måste vara ”nödvändiga” för att kommissionen ska uppfylla bestämmelserna i artiklarna 101 och 102 FEUF.
26.
Även om kommissionen har bevisbördan för att en överträdelse av unionens konkurrensregler har förekommit, (
18
) har det företag, som är föremål för utredning, icke desto mindre skyldighet att samarbeta aktivt med denna institution. (
19
)
27.
För att ge detta företag möjlighet att bedöma omfattningen av sin skyldighet att samarbeta och samtidigt värna om sin rätt till försvar, (
20
) ska kommissionen i sitt beslut ange den rättsliga grunden för och syftet med begäran. (
21
)
28.
Mot denna bakgrund ska jag nu bedöma de grunder som klaganden har anfört till stöd för sitt överklagande.
B – Grunderna för överklagandet
1. Syftet med begäran om upplysningar
a) Parternas argument
29.
HeidelbergCement har i sin första grund, som avser punkterna 23–43 och punkt 47 i den överklagade domen, anfört att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig tolkning och tillämpning av artikel 18 i förordning 1/2003 genom att inte godta klagandens invändning om otillräcklig motivering i det omtvistade beslutet. Enligt klaganden saknade det omtvistade beslutet framför allt detaljer inte bara om de misstänkta överträdelsernas karaktär utan även om de varor och geografiska marknader som var i fråga. HeidelbergCement har även hävdat att tribunalens motivering var otillräcklig i detta avseende.
30.
Kommissionen anser att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund. Kommissionen har framhållit att förfarandet fortfarande var på ett tidigt stadium när det omtvistade beslutet antogs. Innehållet i en begäran om upplysningar kan inte vara på den detaljnivå som krävs för beslut som antas i slutet av en utredning, såsom till exempel ett meddelande om invändningar.
b) Bedömning
31.
Jag vill inledningsvis erinra om att det i rättspraxis beträffande den motivering, som enligt artikel 296 FEUF krävs i rättsakter som antas av unionens institutioner, har fastslagits att denna motivering ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Vidare ska av motiveringen klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att berörda personer får veta vilka skäl som ligger till grund för den vidtagna åtgärden, och unionsdomstolarna ges möjlighet att pröva motiveringens lagenlighet. Kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida motiveringen uppfyller kraven i artikel 296 FEUF ska göras inte endast utifrån rättsaktens lydelse utan även med beaktande av sammanhanget och samtliga rättsregler på området i fråga. (
22
)
32.
Vad gäller inspektionsbeslut enligt artikel 20 i förordning nr 1/2003 har domstolen nyligen slagit fast att kommissionen inte är skyldig att ange samtliga uppgifter om förmodade överträdelser som den avser att utreda och inte heller att göra en noggrann rättslig kvalificering av dessa överträdelser, under förutsättning att den tydligt har angett de misstankar som den avser att kontrollera. Det ankommer visserligen på kommissionen att så precist som möjligt ange vad den söker och de omständigheter som ska kontrolleras. Om beslutet innehåller dessa nödvändiga uppgifter, är det emellertid inte erforderligt att i ett inspektionsbeslut exakt ange vare sig den aktuella marknaden, den rättsliga kvalificeringen av de förmodade överträdelserna eller den tidsperiod, under vilken dessa överträdelser ska ha begåtts. Inspektioner sker normalt vid inledningen av en utredning och kommissionen har följaktligen på det stadiet fortfarande inte tillräcklig information i dessa avseenden. Själva syftet med en inspektion är att samla bevis för en misstänkt överträdelse, så att kommissionen kan styrka sina misstankar och göra en mer exakt rättslig bedömning. (
23
)
33.
Jag anser att dessa principer i tillämpliga delar gäller för beslut att begära upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Båda formerna av åtgärder har uppenbart samma syfte och består i faktainsamling. Även om lydelsen inte är identisk, torde den relativa likheten mellan de två bestämmelserna också ge stöd för en enhetlig tolkning av dessa. (
24
)
34.
Mot denna bakgrund är den avgörande frågan huruvida tribunalen gjorde en riktig bedömning när den fastslog att motiveringen i det omtvistade beslutet var tillräcklig. Med andra ord är frågan följande: Är motiveringen, med hänsyn tagen till det stadium av förfarandet på vilket det omtvistade beslutet antogs, tillräckligt klar för att, å ena sidan, mottagaren ska kunna tillvarata sin rätt till försvar och bedöma sin skyldighet att samarbeta med kommissionen och, å andra sidan, möjliggöra en prövning av unionsdomstolarna?
35.
Denna fråga ska enligt min åsikt besvaras nekande.
36.
Klaganden har kritiserat motiveringen på tre punkter, nämligen i) beskrivningen av de förmodade överträdelserna, ii) överträdelsernas geografiska utbredning och iii) de varor som överträdelserna avsåg. Det är verkligen sant att motiveringen på var och en av dessa punkter är – för att använda tribunalens uttryckssätt – formulerad ”i mycket allmänna termer som borde ha varit mera detaljerade och [förtjänar] kritik”. (
25
)
37.
Vad gäller de förmodade överträdelserna anförs i skäl 2 i det omtvistade beslutet att ”[d]e … gäller handelsbegränsningar …, inklusive importbegränsningar …, uppdelning av marknaden, samordning av priser samt konkurrenshämmande åtgärder som har samband med dessa metoder”. Beskrivningen av de eventuella överträdelserna saknar inte endast all precision (”handelsbegränsningar”, ”inklusive importbegränsningar”) utan är även allomfattande (”konkurrenshämmande åtgärder som har samband med dessa metoder”). Hänvisningen till ”uppdelning av marknaden” och ”samordning av priser” är så allmän att den knappast bidrar till att precist avgränsa vilket slags uppförande det är som kommissionen misstänker. I själva verket finns det i de flesta karteller inslag som syftar till uppdelning av marknaden och samordning av priser. Denna beskrivning tycks i praktiken fånga upp den övervägande majoriteten av de slags överenskommelser som är förbjudna enligt artikel 101 FEUF.
38.
Med avseende på de förmodade överträdelsernas geografiska utbredning nämns i det omtvistade beslutet handelsbegränsningar inom EES, inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES. Det är riktigt att den relevanta marknadens geografiska utbredning inte behöver definieras i ett beslut enligt artikel 18 (
26
), men någon hänvisning till åtminstone vissa av de berörda länderna borde ändå ha varit möjlig. Det framgår till exempel inte huruvida den marknad som eventuellt påverkas är hela EES eller endast delar av EES och i så fall vilka.
39.
Slutligen är det omtvistade beslutet ännu mera obegripligt när det gäller redogörelsen för de varor som är föremål för utredningen. I själva verket är endast cement identifierad som en relevant vara, eftersom beslutet i övrigt hänvisar till ”marknader för varor som har samband med [cement]”. Denna beskrivning är återigen inte endast extremt oprecis (hur nära ”samband” med cement ska en vara ha?), utan kan omfatta alla slags varor i klagandens verksamhet (som säljare eller köpare).
40.
Enligt tribunalens uppfattning (
27
) läktes bristen på detaljer i det omtvistade beslutet delvis genom en uttrycklig hänvisning till kommissionens beslut att inleda ett förfarande. Detta beslut innehöll ytterligare information om de förmodade överträdelsernas geografiska utbredning och vilken typ av varor som omfattades.
41.
HeidelbergCement har bestritt att bristerna i det omtvistade beslutet kan läkas genom enbart en hänvisning till ett tidigare beslut och har påpekat att beslutet att inleda ett förfarande under alla omständigheter också var behäftat med samma brist på detaljer.
42.
Jag anser att unionens rättsakter, varigenom enskilda eller företag åläggs skyldigheter som påverkar deras privata sfär och som, om dessa skyldigheter inte uppfylls, innebär risk för rejäla ekonomiska sanktioner, i princip ska innehålla en motivering som kan stå för sig själv. (
28
) Det är viktigt att göra det möjligt för enskilda och företag att förstå skälen till en sådan rättsakt utan omfattande tolkning (
29
) så att de kan tillvarata sina rättigheter effektivt och i rätt tid. Detta är särskilt viktigt beträffande rättsakter som innehåller uttryckliga hänvisningar till tidigare rättsakter, i vilka motiveringen är annorlunda. Varje betydelsefull skillnad mellan de två rättsakterna kan vara en källa till osäkerhet för mottagaren.
43.
Jag anser, trots vad som ovan har anförts, att det var korrekt av tribunalen att göra ett undantag i det nu aktuella målet och fastslå att motiveringen i det omtvistade beslutet bör läsas tillsammans med motiveringen i det beslut som inledde förfarandet. De två besluten antogs nämligen inom ramen för samma utredning och gäller uppenbart samma förmodade överträdelser. De antogs också inom en kort tidsperiod. Ännu viktigare är att det inte heller tycks finnas någon betydelsefull skillnad mellan motiveringarna i de två besluten. Min uppfattning i det aktuella målet är därför, att det första beslutet får anses ingå i samma ”kontext” som det andra beslutet, vilket mottagaren inte kunde underlåta att beakta. (
30
)
44.
Det är visserligen sant att det första beslutet innehöll utförligare detaljer om de förmodade överträdelsernas geografiska utbredning (och en uppgift om att dessa överträdelser omfattade Österrike, Belgien, Tjeckien, Frankrike, Tyskland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Spanien och Förenade kungariket), men det var inte lika precist vad gäller överträdelsernas karaktär och vilka varor som omfattades. Till exempel förklarades, i en fotnot på sidan 4 i beslutet, att med ”cement och varor som har samband med cement” avsågs en potentiellt mycket omfattande och disparat uppsättning varor.
45.
Med hänsyn härtill anser jag att den omständigheten att en motivering, som är alltför allmän eller något oprecis ur vissa aspekter, inte ska leda till ogiltighet, om mottagaren och unionsdomstolarna av beslutet i övrigt med tillräcklig precision kan förstå vilka upplysningar kommissionen vill ha och skälen härför. (
31
) Innehållet i de ställda frågorna kan, om än endast indirekt eller implicit, sprida ytterligare ljus över en motivering, som har utformats utan tillräcklig precision. När allt kommer omkring avslöjar mycket precisa och centrala frågor oundvikligen syftet med kommissionens utredning. Detta gäller enligt min mening särskilt rättsakter som har antagits på ett tidigt stadium av förfarandet, när syftet med utredningen inte är helt och slutligt fastställt och i själva verket kan behöva begränsas eller utvidgas till följd av senare insamlad information.
46.
I det nu aktuella målet förhåller det sig faktiskt tvärtom. De frågor som har ställts till HeidelbergCement är extraordinärt talrika och omfattar mycket olika slags information. Det är, enligt min uppfattning, extremt svårt att urskilja en röd tråd bland frågor som sträcker sig från omfattningen av och kostnaderna för koldioxidutsläpp från fabriker (
32
) till transportmedel och transportsträckor för leverans av sålda produkter, (
33
) från typ av emballage som användes vid leveranserna (
34
) till transport- och försäkringskostnaderna för dessa leveranser, (
35
) från statistik beträffande byggnadstillstånd (
36
) till kundernas mervärdesskattenummer (
37
) samt från den teknologi och det bränsle som användes i fabrikerna (
38
) till kostnaderna för reparation och underhåll av dessa fabriker. (
39
) Vissa av de ställda frågorna tycks dessutom inte vara helt i linje med vad som anfördes i det tidigare beslut som inledde förfarandet. Frågorna 3 och 4 (vilka gäller en mycket omfattande mängd information över en tioårsperiod (
40
)) begränsas till exempel inte till de medlemsstater som pekats ut som eventuellt berörda av beslutet att inleda ett förfarande.
47.
Den röda tråden i dessa frågor kan eventuellt ha varit att åstadkomma en fullständig kartläggning av HeidelbergCements inkomst- och kostnadsstruktur. Kommissionen skulle därigenom få möjlighet att utföra en ekonometrisk analys av denna struktur (och jämföra den med den struktur som gällde för andra företag verksamma inom cementindustrin). Det kan i så fall ifrågasättas huruvida en så bred och allomfattande begäran om upplysningar över huvud taget är förenlig med artikel 18. Såvida kommissionen inte har konkreta indicier som tyder på ett otillåtet tillvägagångssätt, som skulle kunna bekräftas genom en sådan analys, är en begäran av detta slag snarare motiverad vid en branschutredning enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003 (
41
).
48.
Under dessa omständigheter delar jag HeidelbergCements uppfattning att syftet med kommissionens begäran om upplysningar inte framgick tillräckligt klart och entydigt. Det var genomgående ytterligt svårt för klaganden att förstå vilka de förmodade överträdelserna var, liksom att bedöma omfattningen av sin skyldighet att samarbeta med kommissionen och att, om det krävdes, utöva sin rätt till försvar, till exempel genom att vägra besvara frågor som bedömdes som olagliga. Klagandens svårigheter ökade – såsom tribunalen har påpekat – på grund av dels att vissa frågor gällde upplysningar, som inte var rent faktiska utan innehöll subjektiva värderingar, (
42
) dels att andra frågor var ganska oprecisa. (
43
) När det förhöll sig på detta sätt var det inte lätt för klaganden att undgå risken att belasta sig själv i svaren på frågorna.
49.
Att det omtvistade beslutet antogs på ett tidigt stadium av utredningen kan inte – såsom kommissionen har hävdat – utgöra ett godtagbart skäl för bristen på detaljer. Beslutet meddelades nästan tre år efter det att utredningen hade inletts. Under denna tid hade ett antal inspektioner ägt rum och kommissionen hade redan begärt mycket detaljerade upplysningar och också erhållit sådana av de berörda företagen, däribland HeidelbergCement. I själva verket ansåg kommissionen, åtskilliga månader innan det omtvistade beslutet antogs, att den hade samlat in tillräckliga uppgifter för att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och artikel 2 i förordning nr 773/2004. Dessa uppgifter borde ha gjort det möjligt för kommissionen att ange mera detaljerade skäl i det omtvistade beslutet.
50.
Vid förhandlingen har kommissionen anfört att den detaljmängd som krävs i en motivering är avhängig av bland annat de upplysningar som kommissionen har när ett beslut enligt artikel 18 antas. Jag anser att detta är korrekt. Det innebär dock med nödvändighet, enligt min uppfattning, att en motivering som kan godtas i ett beslut som antas i början av en utredning (till exempel ett beslut om att ett företag ska bli föremål för inspektion enligt artikel 20 eller det allra första beslutet att begära upplysningar enligt artikel 18.3) knappast kan godtas i ett beslut som antas på ett mycket senare stadium av utredningen, när kommissionen har mera utförliga upplysningar om de förmodade överträdelserna.
51.
Jag anser att det under dessa omständigheter inte var ursäktligt att HeidelbergCement fortfarande fick ”sväva i ovisshet” om det exakta syftet med kommissionens utredning, trots alla de upplysningar som lämnats till kommissionen under tidigare år och det ytterligare arbete som föranletts av det omtvistade beslutet.
52.
Jag anser vidare att unionsdomstolarnas prövning av det omtvistade beslutets lagenlighet har försvårats betydligt. Hur ska unionsdomstolarna (ens vid en läsning mot bakgrund av beslutet att inleda förfarandet) kunna bedöma, till exempel, behovet att begära vissa specifika upplysningar eller proportionaliteten i begäran över huvud taget på grundval av den knappa information om de förmodade överträdelserna, som detta beslut innehåller? (
44
)
53.
Å ena sidan kan ett samband mellan den förmodade överträdelsen och de begärda upplysningarna framgå desto klarare, ju mera allmänt och oprecist en motivering är formulerad. Det kan ändå inte godtas att en motivering, som av förbiseende eller avsiktligt har utformats utan vederbörlig precision, skulle få den icke avsedda konsekvensen att ytterligare slags upplysningar kunde bedömas som ”nödvändiga” enligt artikel 18.
54.
Å andra sidan är denna bedömning mycket svår att göra. Proportionaliteten i en begäran om upplysningar beror nämligen på bland annat den misstänkta överträdelsens svårighetsgrad, det sätt på vilket det berörda företaget är inblandat, den eftersökta bevisningens betydelse samt den mängd och det slags användbar information som kommissionen antar finns hos det ifrågavarande företaget. (
45
) Unionsdomstolarna kan bedöma den arbetsmängd som skapas genom en viss begäran om upplysningar. I brist på ytterligare detaljer beträffande nämnda aspekter saknar de dock underlag för att avgöra huruvida de insatser, som krävs av ett företag för att besvara en sådan begäran, är berättigade av ett allmänt intresse.
55.
Jag anser av anförda skäl att tribunalens tolkning och tillämpning av artikel 296 FEUF och artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 var felaktig, vad gäller kraven på motivering i ett beslut att begära upplysningar. Den överklagade domen ska därför upphävas i den del tribunalen, på de skäl som anges i punkterna 23–43 i domen, fastslog att det omtvistade beslutet innehöll en tillräcklig motivering.
2. Val av rättsmedel och föreskrivna tidsfrister
a) Parternas argument
56.
HeidelbergCement har i sin andra grund, som avser punkterna 44–46 i den överklagade domen, anfört att tribunalen gjort en felaktig bedömning genom att fastslå att motiveringen i det omtvistade beslutet inte behövde omfatta kommissionens val gällande vare sig rättsligt instrument (ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 i stället för en enkel begäran enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003) eller tidsfrister som fastställts i detta instrument.
57.
Kommissionen har bestritt att överklagandet ska bifallas såvitt avser denna grund.
b) Bedömning
58.
Jag anser att tribunalen inte begick något rättsligt fel genom att fastslå att det omtvistade beslutet inte behövde innehålla en preciserad och utförlig motivering beträffande kommissionens val av rättsligt instrument eller tidsfrist, inom vilken de begärda upplysningarna skulle tillhandahållas.
59.
Enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 krävs endast att beslutet ska ”ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas”. Denna bestämmelse kräver att kommissionen ska ange bland annat syftet med begäran, men den kräver inte, åtminstone inte uttryckligen, någon förklaring till valet av rättsligt instrument eller tidsfrist.
60.
Man kan följaktligen förmoda att unionslagstiftarna har ansett att skälen till val av rättsligt instrument respektive tidsfrist normalt kan framgå underförstått av en tillräckligt detaljerad beskrivning av undersökningens syfte. Domen National Panasonic mot kommissionen (
46
) – vartill hänvisning görs i punkt 44 i den överklagade domen – är enligt min mening analogivis tillämplig i det nu aktuella målet. Domen ger stöd för mitt förslag till tolkning av den i artikel 18 föreskrivna skyldigheten att redovisa skäl.
61.
Jag anser vidare att någon ytterligare skyldighet för kommissionen på denna punkt inte kan härledas från artikel 296 FEUF. Såsom nämndes ovan, finns det enligt fast rättspraxis inte något krav på att motiveringen av en rättsakt ska innehålla samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden. Frågan huruvida motiveringen av en rättsakt är tillräcklig ska nämligen bedömas med hänsyn inte endast till dess lydelse utan även till dess sammanhang och till samtliga rättsregler som reglerar den aktuella frågan. (
47
) Att mottagaren av en rättsakt känner till det sammanhang, i vilket rättsakten har antagits, (
48
) genom att till exempel ha varit delaktig i eller ha bidragit vid beslutsprocessen, (
49
) kan utgöra skäl för en relativt kortfattad motivering.
62.
Det omtvistade beslutet antogs i samband med en utredning angående eventuella överträdelser av artikel 101 FEUF, i vilka klaganden misstänktes ha deltagit. Klaganden hade sedan länge varit inblandad i denna utredning vid flera tillfällen och hade i förväg underrättats om kommissionens avsikt att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003.
63.
Med hänsyn till att ett specifikt formulär föreskrevs och till att en hänvisning gjordes till andra företag, som omfattades av beslutet att inleda utredningen, kunde klaganden dessutom inte ha varit omedveten om att den stora mängd upplysningar, som begärdes i det omtvistade beslutet, bestod av uppgifter som kommissionen efterfrågat hos samtliga dessa företag i syfte att jämföra uppgifterna. (
50
) Kommissionen kunde göra en meningsfull jämförelse endast om de begärda upplysningarna lämnades vid ungefär samma tidpunkt och var korrekta och kompletta. Misstag och förseningar, till och med av en enda tillfrågad, skulle ha inneburit att den jämförelse, som kommissionen hade planerat, inte kunde genomföras eller i varje fall inte bli tillräckligt tillförlitlig.
64.
Kommissionen hade under dessa omständigheter fog för att anse att ett bindande beslut enligt artikel 18.3 var det mest lämpliga sättet att säkerställa att de begärda upplysningarna skulle bli så kompletta och korrekta som möjligt och inkomma inom den fastställda tidsfristen. Kommissionen hade således grundad anledning att anta att mottagarna av beslutet kunde förstå skälen till dess val att tillgripa ett bindande beslut.
65.
Vad gäller valet av de tidsfrister som har fastställts för inlämnandet av svar på frågorna, konstaterar jag, såsom korrekt anförs i punkt 46 i den överklagade domen, att skäl 2 i det omtvistade beslutet innehöll en kort förklaring av orsaken till att tidsfristerna var olika. Klaganden borde under sådana förhållanden ha insett att tidsfristerna hade fastställts sedan kommissionen anpassat mängden begärda upplysningar i förhållande till nödvändigheten av att genomföra utredningen relativt snabbt.
66.
Tribunalen kan följaktligen inte kritiseras i dessa avseenden. Ställningstagandet innebär inte att företag lämnas utan tillräckligt rättsligt skydd – vilket klaganden tycks hävda – eftersom unionsdomstolarna uppenbart är behöriga att kontrollera huruvida valet av det rättsliga instrumentet eller den fastställda tidsfristen innebär en felaktig rättstillämpning, till exempel på grund av att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. (
51
) Något sådant påstående har emellertid inte framförts av klaganden i samband med överklagandet.
67.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att talan inte ska bifallas såvitt avser den andra grunden.
3. Frågan huruvida de begärda upplysningarna var nödvändiga
a) Parternas argument
68.
HeidelbergCement har i sin tredje grund, som avser punkterna 48–80 i den överklagade domen, kritiserat tribunalen för dess tolkning av kravet på att upplysningar, som begärs enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, ska vara ”nödvändiga”. Flera argument har framförts till stöd för denna grund. HeidelbergCement har för det första anfört att tribunalen underlåtit att undersöka huruvida kommissionen, innan den antog det omtvistade beslutet, hade tillräckliga indicier som skäl för misstanke om en eventuell överträdelse av artikel 101 FEUF. Utan en sådan undersökning är det omöjligt att företa någon form av rättslig prövning av huruvida nödvändighetskravet var uppfyllt i det nu aktuella målet. HeidelbergCement har, för det andra, hävdat att tribunalens tolkning av artikel 18 i själva verket skulle, i strid med denna bestämmelses lydelse, ge kommissionen ett obegränsat utrymme för skönsmässig bedömning. HeidelbergCement har för det tredje anfört att tribunalen underlåtit att bedöma nödvändigheten av vissa särskilda slags upplysningar, som kommissionen begärt, med hänvisning till att en juridisk prövning härav kunde göras på ett senare stadium av förfarandet. HeidelbergCement har för det fjärde gjort gällande att tribunalen felaktigt godtagit att kommissionen var behörig att begära upplysningar som den redan hade.
69.
Kommissionen har hävdat att klagandens argument är begränsade till frågorna 1A, 1B, 3 och 4 i frågeformuläret. Den har anfört att tribunalen inte kan kritiseras för underlåtenhet att pröva huruvida kommissionens indicier var tillräckliga som skäl för ett beslut enligt artikel 18.3, eftersom klaganden inte framförde detta argument i första instans. Kommissionen har vidare invänt att det inte kan krävas att den på ett tidigt stadium av utredningen ska påvisa ett exakt samband mellan de förmodade överträdelserna och de begärda upplysningarna. Kommissionen har under alla omständigheter hävdat att det enligt tribunalens bedömning fanns ett sådant samband med avseende på de begärda upplysningarna. Kommissionen har slutligen ställt sig bakom tribunalens bedömning att kommissionen under vissa omständigheter har rätt att utfärda en ny begäran beträffande upplysningar som redan har lämnats av ett företag.
b) Bedömning
i) Om nödvändighetskravet
70.
De upplysningar, som kommissionen begär enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, måste vara ”nödvändiga” för att förutsättningarna i artiklarna 101 och 102 FEUF ska vara uppfyllda. (
52
) Kommissionen åtnjuter ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. (
53
) Det ankommer till exempel i princip på kommissionen att avgöra huruvida vissa upplysningar eller vissa handlingar är ”nödvändiga” för dess utredning. (
54
)
71.
Detta utrymme för skönsmässig bedömning är emellertid inte obegränsat och kan under alla omständigheter bli föremål för prövning av unionsdomstolarna. (
55
) Det är riktigt att uttycket ”nödvändiga” inte ska tolkas alltför bokstavligt och ges innebörden att de begärda upplysningarna måste anses som oundgängliga för att fastställa de av kommissionen förmodade överträdelserna. (
56
) En alltför fri tolkning av detta uttryck tillåts dock inte heller. Generaladvokaten Jacobs påpekade i sitt förslag till avgörande i målet SEP (
57
) att enbart förekomsten av ett samband mellan en handling och den påstådda överträdelsen inte är tillräcklig som skäl för kommissionen att begära ett utlämnande. Jag instämmer. Om unionslagstiftarna hade avsett att ge kommissionen ett nästintill obegränsat utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende, skulle hänvisningen i artikel 18.3 förmodligen ha gjorts till ”relevanta” upplysningar eller upplysningar ”som har samband härmed” i stället för till ”nödvändiga” upplysningar.
72.
Uttrycket ”nödvändiga” ska således förstås på så sätt att det samband, som måste finnas mellan de begärda upplysningarna och den förmodade överträdelsen, ska vara tillräckligt nära för att kommissionen, vid tidpunkten för begäran, kunde ha rimliga skäl att anse att upplysningarna skulle göra det möjligt för den att fullgöra sina uppgifter i en pågående utredning. (
58
) En undersökning av nödvändighetskravet kräver med andra ord en bedömning av huruvida det, ur kommissionens perspektiv vid tidpunkten för beslutet att begära upplysningar från ett företag, var sannolikt att den begärda informationen skulle bidra till att kommissionen kunde visa att den förmodade överträdelsen hade ägt rum och fastställa dess exakta karaktär och omfattning.
73.
Det framstår som viktigt att här tillägga att syftet med en begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 inte är att avslöja varenda tänkbar överträdelse av unionens konkurrensregler, som har begåtts inom en viss sektor eller av ett visst företag. Denna bestämmelse kräver – liksom artikel 20 i samma förordning beträffande inspektioner – att kommissionen ska ha ett antal indicier, som har föranlett den att misstänka förekomsten av vissa specifika överträdelser, (
59
) även om mottagaren av begäran inte nödvändigtvis måste vara ett av de företag som är ansvariga för dessa överträdelser. Om det saknas konkreta indicier till grund för misstanke (
60
), kan ett beslut att begära upplysningar enligt artikel 18.3 komma att bedömas som en godtycklig utredningsåtgärd. (
61
)
74.
Bristen på konkreta indicier till grund för en begäran enligt artikel 18 innebär emellertid inte att kommissionen är förvägrad möjligheten att göra förfrågningar i fall där den anser att vissa sektorer av den inre marknaden inte fungerar på ett vederbörligt sätt. Enligt artikel 17 i förordning nr 1/2003 får kommissionen utreda branscher och avtalstyper i olika branscher, om utvecklingen av handeln mellan medlemsstater, prisstelhet eller andra omständigheter tyder på att konkurrensen inom den gemensamma marknaden kan vara begränsad eller snedvriden. I artikel 17 föreskrivs dock ett annorlunda rättsligt instrument. Artikel 18 – enligt vilken det omtvistade beslutet har fattats – ger inte kommissionen rätt att fatta beslut om att begära upplysningar på spekulativ grund utan att ha några faktiska misstankar. (
62
)
75.
Såsom tribunalen har konstaterat behöver ett beslut enligt artikel 18.3 inte innehålla en hänvisning till dessa indicier, förutsatt att det i beslutet klart anges vilka förmodade omständigheter som ska utredas. (
63
) Domstolen har i fast rättspraxis uttalat att kommissionen inte behöver kommunicera all den information som den förfogar över beträffande de förmodade överträdelserna med mottagaren av ett beslut om inspektion. (
64
) Jag anser att denna princip är tillämplig även med avseende på beslut enligt artikel 18.3 att begära om upplysningar från företag.
76.
Huruvida det fanns tillräckliga indicier till stöd för ett beslut, som har antagits enligt artikel 18, blir föremål för rättslig prövning, om ett företag ifrågasätter beslutets lagenlighet. (
65
) Under ett domstolsförfarande kan kommissionen således bli tvungen att avslöja den bevisning på vilken den grundar sina misstankar, så att unionsdomstolarna kan ta ställning till om det angripna beslutet är godtyckligt eller inte. (
66
) Ett besluts skönsmässiga karaktär är dock en fråga som är helt skild från frågan huruvida de begärda upplysningarna var ”nödvändiga”. Unionsdomstolarna kan inte ex officio pröva frågan om ett besluts skönsmässiga karaktär. Det ankommer på en part i förfarandet vid unionsdomstol att framställa yrkande härom.
ii) Det nu aktuella målet
77.
Jag måste inledningsvis ta upp två invändningar som kommissionen har anfört angående hinder för sakprövning av den aktuella grunden.
78.
Å ena sidan har kommissionen helt riktigt påpekat att klaganden i första instans inte gjort gällande att kommissionen saknade tillräckliga indicier för att anta det omtvistade beslutet. Jag instämmer följaktligen i kommissionens uppfattning att tribunalen inte kan kritiseras för underlåtenhet att pröva denna fråga.
79.
Å andra sidan har kommissionen, enligt min uppfattning, inte rätt i att den tredje grunden är begränsad till tribunalens ställningstagande beträffande frågorna 1A, 1B, 3 och 4. Klaganden kritiserade i första instans den bristfälliga motiveringen i det omtvistade beslutet, vilken, enligt klagandens mening, gjorde det omöjligt att kontrollera huruvida de begärda upplysningarna var ”nödvändiga” i den mening som avses i artikel 18 i förordning nr 1/2003.
80.
Av HeidelbergCements ansökan till tribunalen framgår klart att dess huvudargument var att bristen på precision i det omtvistade beslutet gjorde det omöjligt att kontrollera huruvida de begärda upplysningarna var nödvändiga. De särskilda argument, som kommissionen har hänvisat till, framfördes endast, vilket klaganden var noga med att understryka, som exempel för att belysa att något samband, trots att motiveringen måste anses tillräcklig, inte kunde urskiljas mellan de begärda upplysningarna och de förmodade överträdelserna. De argument som gällde enbart frågorna 1A, 1B, 3 och 4 anfördes således endast alternativt och i andra hand.
81.
Med hänsyn härtill anser jag, på de skäl som klargjordes beträffande den första grunden, att klagandens huvudargument är riktigt. Om det inte finns ett relativt väldefinierat syfte för begäran om upplysningar, hur ska mottagaren kunna kontrollera att varje uppsättning frågor, som ingår i begäran, uppfyller förutsättningarna i artikel 18?
82.
Tribunalen har i sin tidigare rättspraxis understrukit vikten av ett samband mellan beskrivningen av utredningens syfte och de begärda upplysningarnas nödvändiga karaktär. Såsom tribunalen har fastslagit, ska nödvändighetskriteriet i artikel 18 bedömas med hänsyn till utredningens syfte, vilket ska anges i begäran om upplysningar. Kommissionen har endast rätt att begära upplysningar som behövs för att den ska kunna undersöka de förmodade överträdelser som har föranlett utredningen och som har angetts i begäran om upplysningar. (
67
) Generaladvokaten Jacobs har även betonat vikten av att beslutet innehåller tillräckliga detaljer om utredningens omfattning. (
68
)
83.
I den överklagade domen godtog tribunalen att de begärda upplysningarna var ”nödvändiga”, trots bristen på tillräcklig motivering (och utan hänsyn till sin tidigare rättspraxis på denna punkt), och gjorde dessutom – vilket är av större vikt – en felaktig tolkning av kravet på att upplysningarna ska vara ”nödvändiga”. Tribunalen tycks i själva verket ha godtagit vilket samband som helst mellan de begärda upplysningarna och den förmodade överträdelsen som tillräckligt för att uppfylla detta krav.
84.
För det första framgår det klart av punkterna 54–58 i den överklagade domen att tribunalen tillämpade nödvändighetskravet felaktigt. HeidelbergCement har anfört att vissa delar av de upplysningar som kommissionen begärt inte kunde vara till nytta för utredningen, eftersom det var fråga om upplysningar som hänförde sig till kategorer som bestod av blandade varor av olika slag och med olika pris. Enligt klagandens uppfattning kunde det under dessa omständigheter inte göras någon meningsfull jämförelse av priser inom EES. Tribunalen gick inte in på hållbarheten i HeidelbergCements argument utan avfärdade det snabbt genom att fastslå i) att dessa upplysningar kunde anses ha samband med de förmodade överträdelserna, ii) att invändningarna om att de lämnade uppgifterna var otillförlitliga saknade betydelse för frågan huruvida begäran om upplysningar var lagenlig samt iii) att det ankom på kommissionen att bestämma huruvida de insamlade upplysningarna var tillräckliga som stöd för att hävda att sökanden hade begått en eller flera överträdelser, medan det stod sökanden fritt att – i förekommande fall – ifrågasätta beviskraften i de begärda upplysningarna i sitt svar på ett eventuellt meddelande om invändningar eller till stöd för en talan om ogiltigförklaring av det slutliga beslutet.
85.
Tribunalens resonemang på denna punkt är felaktigt. Oavsett huruvida HeidelbergCements invändningar var korrekta eller inte, kunde de inte underkännas genom ett enkelt konstaterande, att det förelåg ett visst samband mellan de begärda upplysningarna och de förmodade överträdelserna och att detta var tillräckligt. Kärnfrågan är huruvida upplysningarna rimligen kunde förväntas vara till nytta för kommissionen. Tribunalen avfärdade emellertid uttryckligen denna viktiga aspekt, genom att fastslå att det omtvistade beslutets lagenlighet inte under några omständigheter påverkades av att de begärda upplysningarna eventuellt visade sig vara delvis oanvändbara. Detta är direkt fel. Jag instämmer i att kommissionen bör ges ett brett utrymme för skönsmässig bedömning, när den tar ställning till vilka upplysningar som kan anses användbara (och således ”nödvändiga” i den mening som avses i artikel 18), men unionsdomstolarna kan inte underlåta att pröva hur den skönsmässiga bedömningen har utförts. Det omtvistade beslutets lagenlighet skulle, tvärtemot tribunalens ståndpunkt, ha påverkats, om de upplysningar som kommissionen begärt var uppenbart irrelevanta för utredningens syfte.
86.
Det faktum att klaganden kunde ha bestritt de ifrågavarande upplysningarnas bevisvärde i sitt svar på ett eventuellt meddelande om invändningar eller till stöd för en talan om ogiltigförklaring av det slutliga beslutet, saknar relevans vad gäller det omtvistade beslutets lagenlighet. Ett beslut att begära upplysningar, som inte är nödvändiga i den mening som avses i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, är (helt eller delvis) olagligt och ska som sådant ogiltigförklaras av unionsdomstolarna. Det framgår mycket klart av lydelsen i denna bestämmelse att ett sådant besluts lagenlighet omedelbart kan bli föremål för rättslig prövning. Enligt artikel 18.3 ska kommissionens beslut även ”upplysa om rätten att få beslutet prövat av [EU]-domstolen”.
87.
För det andra kan tribunalens felaktiga tillämpning av nödvändighetskriteriet ses i punkterna 60–80 i den överklagade domen. HeidelbergCement hade anfört att det omtvistade beslutet stred mot artikel 18 på så sätt att företaget i många frågor avkrävdes upplysningar, som det redan hade lämnat i samband med att kommissionen tidigare begärt upplysningar.
88.
Tribunalen erinrade inledningsvis om sin rättspraxis, enligt vilken en begäran om upplysningar för att säkerställa upplysningar om en handling, som kommissionen redan innehar, i princip inte kan anses motiverad av utredningsskäl. Den fastslog även att ett beslut, enligt vilket mottagaren anmodas att – för andra gången – tillhandahålla upplysningar som har begärts tidigare, på grund av att upplysningarna till viss begränsad del, enligt kommissionens uppfattning, är felaktiga, kan innebära ett oproportionellt åläggande i förhållande till utredningsbehoven. Ett sådant beslut uppfyller således varken proportionalitetsprincipen eller nödvändighetskravet. Tribunalen anförde slutligen att kommissionens införande av ett enklare sätt att behandla de svar, som ett företag har tillhandahållit, inte kan utgöra skäl för att ålägga företaget att i ett nytt format lämna upplysningar, som kommissionen redan har. (
69
)
89.
Jag anser att tribunalens resonemang på denna punkt är övertygande. De uppställda principerna tycks härstamma direkt från det nödvändighetskrav som föreskrivs i artikel 18. (
70
) Tribunalens tillämpning av dessa principer i det nu aktuella målet är dock inte lika övertygande.
90.
Tribunalen fastslog att frågeformuläret i mycket stor omfattning tvingade klaganden att på nytt lämna upplysningar som den redan hade lämnat till kommissionen. Tribunalen underkände i det sammanhanget kommissionens argument att det omtvistade beslutet även hade som syfte att rätta till påstådda fel i de upplysningar, som tidigare hade tillhandahållits av HeidelbergCement. Tribunalen kunde nämligen inte hitta mer än ett exempel på påstådda fel. Tribunalen konstaterade vidare att de beslut, som kommissionen hade fattat enligt artikel 18, var så gott som identiska för samtliga företag som omfattades av utredningen. Detta innebar att kommissionen inte tog någon hänsyn till de upplysningar som tidigare hade tillhandahållits av vart och ett av dessa företag (inklusive HeidelbergCement). Tribunalen fann att det omtvistade beslutet i själva verket, åtminstone delvis, hade fattats just i syfte att från klaganden erhålla en uppdaterad version av dess senaste svar. (
71
)
91.
Tribunalen godtog inte HeidelbergCements argument trots dessa omständigheter. Den anförde att vissa frågor gällde upplysningar som inte hade begärts tidigare, medan andra frågor, till följd av att de ökat i antal och ytterligare variabler tillkommit, blivit mera ingående och precisa jämfört med tidigare tillfällen då kommissionen hade begärt upplysningar. Tribunalen fann därför att frågeformulärets syfte, att säkerställa en aktuell och mera detaljerad information, utgjorde bevis för att de begärda upplysningarna var nödvändiga. (
72
)
92.
Tribunalens ställningstagande är förbryllande. Den tycks godta att alla slags ändringar i frågornas lydelse, som innebär att svaren kommer att innehålla nya och mera detaljerade upplysningar, kan anses uppfylla förutsättningarna i artikel 18. Detta skulle gälla även om de nya och mera detaljerade upplysningarna utgör endast en relativt liten del av den totala information som har begärts. En hastig jämförelse mellan de frågor till vilka hänvisning görs i den överklagade domen och de frågor som kommissionen redan tidigare hade ställt till klaganden i samband med att den begärt upplysningar är tillräcklig för att avslöja att ändringarnas omfattning ofta var ganska obetydlig. Det är odiskutabelt, och framgår också av skäl 6 i det omtvistade beslutet, att ett av syftena med detta beslut var att kommissionen skulle erhålla en uppdaterad version av de upplysningar som hade tillhandahållits tidigare. Denna uppdatering skulle bland annat tillhandahållas i det format som kommissionen beslutat för att möjliggöra en snabb jämförelse av de erhållna uppgifterna.
93.
Vidare är parterna eniga om att de upplysningar, som kommissionen har begärt, till viss del gällde allmänt kända förhållanden och att kommissionen lätt hade kunnat skaffa sig dessa på annat sätt (till exempel genom sökningar på internet).
94.
Jag avstår från att gå in på frågan om proportionalitet. Redan med hänsyn till vad som ovan anförts har jag svårt att se att ett korrekt tolkat nödvändighetskrav skulle vara uppfyllt i den nu aktuella begäran om upplysningar.
95.
På grund av ovan anförda skäl anser jag att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig tillämpning av nödvändighetskravet i artikel 18 i förordning nr 1/2003. Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser klagandens tredje grund och den överklagade domen ska upphävas i den del tribunalen, i punkterna 48–80 i domen, ogillade klagandens invändning om att de upplysningar som begärdes i det omtvistade beslutet måste vara nödvändiga.
4. De begärda upplysningarnas format
a) Parternas argument
96.
HeidelbergCement har i sin fjärde grund anfört att tribunalen, genom att godta att kommissionen hade rätt att begära att mottagaren av ett beslut skulle tillhandahålla de efterfrågade upplysningarna i ett specifikt format (punkterna 81–85 i den överklagade domen), gjorde sig skyldig till felaktig tolkning och tillämpning av artikel 18 i förordning nr 1/2003. Klaganden har hävdat att kommissionen inte får kräva att företag ska lämna de begärda upplysningarna enligt specifika och strikta anvisningar.
97.
Kommissionen har invänt att tribunalen inte begick något fel i detta avseende. Kommissionen bör ha rätt att kräva att ett företag ska tillhandahålla de begärda upplysningarna i det format som bedöms vara nödvändigt. Denna tolkning av artikel 18 torde även ha stöd i skäl 23 i förordning nr 1/2003 (
73
), där hänvisning görs till ”de upplysningar … som krävs”.
b) Bedömning
i) Om skyldigheten att tillhandahålla upplysningar
98.
Det bör först erinras om att förfarandena enligt förordning nr 1/2003 inte är av straffrättslig karaktär. De är administrativa förfaranden, som emellertid kan leda till att ett företag, som befinns skyldigt till en överträdelse av unionens konkurrensregler, kan påföras kraftiga böter.
99.
Det finns därför inte någon absolut rätt att förbli tyst i samband med dessa förfaranden. (
74
) Ett företag som är föremål för ett sådant förfarande har, såsom fastslagits i väletablerad rättspraxis, skyldighet att aktivt samarbeta vid kommissionens utredning, vilket innebär att det ska ställa allt informationsunderlag som är relevant för utredningens syfte till kommissionens förfogande. (
75
)
100.
Kommissionen har enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003 befogenhet att kräva att ett företag ska tillhandahålla svar på specifika frågor och lämna ut handlingar som det innehar. (
76
) Ett företag är skyldigt att hörsamma begäran, även om de upplysningar som ska tillhandahållas kan komma att användas av kommissionen till företagets nackdel. (
77
)
101.
Kommissionen har inga andra utredningsbefogenheter än de som anges i förordning nr 1/2003. För att kunna upptäcka och beivra överträdelser av unionens konkurrensregler måste den till stor del stödja sig på upplysningar som tillhandahålls av företagen själva (liksom på handlingar som påträffas under inspektioner).
102.
Mot bakgrund härav måste jag än en gång understryka att det – enligt det system som har införts enligt förordning nr 1/2003 – är kommissionen (eller, i vissa fall, nationella konkurrensmyndigheter) som har bevisbördan för att unionens konkurrensregler har överträtts. (
78
) Även om ett företag saknar rätt att inte uttala sig, kan det följaktligen inte heller åläggas att utföra uppgifter som strängt taget ingår i administration och utredning av ärendet.
103.
Den principiella fråga, som aktualiseras i denna grund, gäller avgränsningen av kommissionens roll vid utredning av en misstänkt överträdelse av konkurrensbestämmelserna och den roll som tillkommer ett företag, som är föremål för utredning, i samarbetet med kommissionen. Närmare bestämt är en av de kärnfrågor, som uppkommer i förevarande mål, huruvida begreppet ”upplysningar” i artikel 18 i förordning nr 1/2003 kan tolkas på så sätt, att kommissionen får kräva att ett företag ska inkomma med de begärda upplysningarna enligt ett mycket specifikt format.
104.
Jag anser att svaret på den frågan borde vara i princip negativt.
105.
Jag delar kommissionens uppfattning att lydelsen i skäl 23 och artikel 18 i förordning nr 1/2003 (genom hänvisningen till ”nödvändiga” upplysningar) antyder att kommissionen får begära att mottagarna ska leverera upplysningarna enligt ett format som är lämpligt för utredningen. Behovet att upprätthålla effektivitet i kommissionens utredningsbefogenheter enligt förordning nr 1/2003 förutsätter med nödvändighet att de lämnade upplysningarna ska vara inte endast korrekta och fullständiga utan även lätta att begripa och möjliga att utnyttja för denna institution. Upplysningarna får följaktligen inte tillhandahållas på ett oordnat, osystematiskt eller fragmentariskt sätt. Ett företag får dessutom inte heller överhopa kommissionen med icke begärda handlingar och uppgifter och överlåta åt kommissionen att sortera ut den relevanta informationen.
106.
Begreppet ”upplysningar” kan emellertid inte utvidgas så mycket att det ges innebörden att ett företag kan åläggas att fullgöra uppgifter som ingår i handläggningen av ärendet och följaktligen typiskt sett utförs av kommissionens anställda. Den i artikel 18 i förordning nr 1/2003 föreskrivna skyldigheten är begränsad till att ”tillhandahålla upplysningar” eller, såsom domstolen har uttalat i sin rättspraxis, att ställa informationsunderlaget till förfogande. (
79
) Det finns i den bestämmelsen över huvud taget inte någon uttrycklig hänvisning till skyldigheter som gäller mer än att tillhandahålla upplysningar.
107.
Jag anser följaktligen att kommissionen enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 i princip saknar rätt att kräva att mottagaren av ett beslut – under alla omständigheter – ska tillhandahålla de begärda upplysningarna i ett specifikt format. Det betyder emellertid inte att ett företag alltid utan vidare kan bortse från det format som kommissionen har krävt för att tillhandahålla upplysningarna. Ett sådant uppförande skulle strida mot skyldigheten att samarbeta aktivt. Ett företag ska således vederbörligen beakta det format som kommissionen har krävt för presentationen av de begärda uppgifterna.
108.
Jag anser att det i praktiken är de begärda upplysningarnas karaktär som avgör vilka krav som kommissionen kan ställa på ett företag beträffande format. Vad gäller de ifrågavarande upplysningarna i det nu aktuella målet kan tre olika slag urskiljas, nämligen i) upplysningar som krävde viss redigering och sammanställning för att kommissionen lätt skulle kunna begripa och använda dessa, ii) upplysningar som fanns i ett format som omedelbart kunde sändas till kommissionen, eftersom de lätt kunde förstås och användas av kommissionen, samt iii) upplysningar om förhållanden som var allmänt kända.
109.
Det första slaget av upplysningar bestod av upplysningar som mottagaren av beslutet oundvikligen måste redigera innan dessa kunde levereras till kommissionen. Jag anser därför att det följer av skyldigheten om aktivt samarbete att ett företag under sådana omständigheter kan förväntas anstränga sig för att tillämpa det format som kommissionen har krävt. I den mån det format som kommissionen har valt inte är betydligt mer betungande än andra tänkbara format, är det rimligt att kräva att det ifrågavarande företaget följer kommissionens instruktioner.
110.
Ett krav på att upplysningar av det andra och tredje slaget ska omformateras i relevanta delar kan dock, enligt min uppfattning, inte anses godtagbart. Mottagaren av beslutet kan i sådana fall omedelbart leverera de begärda upplysningarna på ett sådant sätt att kommissionen lätt kan förstå och behandla dessa. Jag ser därför inte något skäl till varför omformateringen av data på det sätt, som kommissionen anser mest lämpligt för sin utredning, inte skulle kunna utföras av kommissionens egen personal.
111.
Under sådana omständigheter kan kommissionens krav på omformatering av en stor mängd data, i tillämpliga delar, jämföras med ett krav på översättning till ett annat språk av ett stort antal omfattande handlingar, som ett företag innehar. Att kommissionens personal saknar erforderliga språkkunskaper kan, enligt min mening, inte motivera ett sådant krav.
112.
I detta sammanhang bör man inte glömma bort att det, till skillnad från vad som gäller på medlemsstatsnivå beträffande förhållanden som rör till exempel beskattning och säkerhetsåtgärder, enligt unionens rättsordning inte finns några uttryckliga regler för hur ett företag ska hantera och förvara uppgifter och handlingar, som kan bli relevanta vid en utredning enligt förordning nr 1/2003. Det står därför företaget fritt att hantera och förvara den information, som det innehar, på det sätt som det anser vara bäst. Om kommissionen, i samband med en utredning om en misstänkt överträdelse av konkurrensreglerna, önskar att upplysningarna ska utformas annorlunda, är det en arbetsuppgift som rätteligen ingår i handläggningen av ärendet.
ii) Det nu aktuella målet
113.
Tribunalen fastslog i den överklagade domen att kommissionens befogenhet att begära upplysningar enligt artikel 18 i princip med nödvändighet måste innebära att denna institution har möjlighet att kräva att upplysningar ska tillhandahållas i ett specifikt format. Den tillade att utövandet av denna befogenhet emellertid är föremål för begränsningar, som har sin grund i proportionalitetsprincipen och i rätten för ett företag att inte belasta sig självt. (
80
) Tribunalen gjorde därefter en prövning av det omtvistade beslutet utifrån proportionalitetssynpunkt, varvid den – trots att beslutet hade gett upphov till ”en synnerligen stor arbetsbörda” för mottagaren (
81
) – ändå bedömde att nämnda princip inte hade åsidosatts (
82
).
114.
Jag anser, på grund av de skäl som har redovisats i punkterna 98–112 ovan, att detta resonemang är felaktigt. Tribunalen har följaktligen i det nu aktuella målet gjort en felaktig tolkning av begreppet ”upplysningar” i den betydelse som avses i artikel 18 i förordning nr 1/2003.
115.
Min uppfattning är att kommissionen, enligt en korrekt tolkning av artikel 18, inte fick kräva att klaganden skulle tillhandahålla samtliga upplysningar, som begärdes i det omtvistade beslutet, i det specifika format som angavs i bilaga II och bilaga III (
83
) till detta beslut.
116.
Synnerligen strikta instruktioner var utfärdade angående det sätt på vilket upplysningarna skulle tillhandahållas kommissionen. Ett uttryckligt hot om sanktioner gällde som garanti för att det föreskrivna formatet skulle beaktas till fullo. I en ruta i början av frågeformuläret skrev kommissionen (med feta och understrukna bokstäver): ”Var god uppmärksamma att Ert svar kan anses inkorrekt eller missledande, om följande definitioner och instruktioner inte iakttas.”
117.
Kommissionen har således krävt inte endast att de upplysningar, som måste omformateras av klaganden, skulle tillhandahållas i ett visst format, utan i själva verket att samtliga upplysningar, oavsett omfattning och karaktär, skulle tillhandahållas i detta format. (
84
)
118.
Detta är enligt min uppfattning oacceptabelt. Som en konsekvens av kommissionens krav har klaganden ålagts att utföra formatering (och omformatering), som i princip borde ha utförts av kommissionen.
119.
För det första kunde – såsom klaganden har anfört utan att bli motsagd av kommissionen – en stor del av de begärda uppgifterna omedelbart tillhandahållas i det format i vilket de förvarades i företagets databaser. Kommissionens krav på ett mycket specifikt och strikt format för dessa uppgifter föranledde i stället ett synnerligen omfattande merarbete, vars enda syfte var att omformatera uppgifterna.
120.
För det andra begärde kommissionen även att klaganden skulle lämna upplysningar om förhållanden som uppenbarligen var allmänt kända. Till exempel står i punkt 10 i bilaga II till det omtvistade beslutet följande: ”All penningvaluta ska anges i euro. Om den lokala valuta som används inte är euro, var god räkna om till euro genom att använda den officiella växlingskurs, som publiceras av Europeiska centralbanken under referensperioden”. Vid förhandlingen ombads kommissionen förklara varför dessa beräkningar inte kunde ha utförts av dess egen personal. Kommissionen gav inget svar.
121.
Eftersom informationsmängden inte är i fråga i samband med den aktuella grunden, är det för det tredje utom diskussion att den formatering som klaganden hade att utföra var omfattande, komplex och betungande. HeidelbergCement tog i sin ansökan till tribunalen upp vissa detaljerade uppskattningar angående det antal arbetstimmar som hade krävts för att besvara kommissionens frågeformulär och de därmed förenade kostnaderna. Företaget framlade även viss bevisning till stöd för sina uppskattningar. Kommissionen, å sin sida, bestred helt och hållet dessa uppskattningar genom att påstå att klaganden inte hade företett tillräcklig och trovärdig bevisning. Kommissionen framlade dock inte något konkret underlag till stöd för sina invändningar och påvisade inte heller eventuella fel i dessa uppskattningar. Vid förhandlingen tillfrågades kommissionen därför om skälen till varför den ansåg att HeidelbergCement hade överskattat dessa siffror och vilka siffror som enligt kommissionens uppfattning var mera trovärdiga. Kommissionen kunde inte presentera ens en grov uppskattning och inte heller lämna någon förklaring till varför klagandens redovisade uppskattningar inte borde ha ansetts trovärdiga.
122.
I det nu aktuella målet anser jag sammanfattningsvis att klaganden, för att leverera de begärda upplysningarna, var tvungen att utföra så omfattande, komplexa och tidskrävande arbetsuppgifter gällande ekonomisk redovisning och administration att handläggningen av ärendet i själva verket lades ut på det företag som skulle utredas.
123.
Mot bakgrund härav anser jag att klaganden har rätt i sitt påstående att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 18 i förordning nr 1/2003. Talan ska således bifallas såvitt avser klagandens fjärde grund och den överklagade domen ska upphävas i den del tribunalen, på de skäl som anförs i punkterna 23–43 i domen, fastslog att kommissionen hade rätt att begära de upplysningar, som anges i bilaga I till det omtvistade beslutet, enligt det format som förklaras i bilaga II och bilaga III till samma beslut.
5. Tidsfristerna i begäran
a) Parternas argument
124.
HeidelbergCement har i sin femte grund, som avser punkterna 101–108 i den överklagade domen, invänt mot tribunalens bedömning av proportionaliteten i de tidsfrister som har fastställts i det omtvistade beslutet. HeidelbergCement har i huvudsak anfört att nämnda domstol gjorde en felaktig bedömning när den fastslog att dessa tidsfrister var rimliga, med hänsyn till de resurser som fanns att tillgå för ett företag av HeidelbergCements storlek och omfattning. Skillnaderna i de berörda företagens ekonomiska resurser borde ha föranlett kommissionen att begära upplysningar inom olika långa tidsfrister.
125.
Kommissionen, som för sin del har anmärkt att klaganden endast kritiserat punkt 107 i den överklagade domen och inte tribunalens resonemang i övrigt, har yrkat att domstolen inte ska godta denna grund.
b) Bedömning
126.
Kommissionens påpekande beträffande omfattningen av den nu aktuella grunden är korrekt. Klaganden har enbart invänt mot att tribunalen hänvisade till tillgängliga resurser för ett företag av HeidelbergCements storlek och omfattning vid sin bedömning av de ifrågavarande tidsfristernas proportionalitet.
127.
Jag är dessutom inte helt övertygad av HeidelbergCements argumentation i denna fråga.
128.
För att iaktta proportionalitetsprincipen när det gäller fastställda tidsfrister i en begäran om upplysningar, måste kommissionen (och unionsdomstolarna när de prövar lagenligheten i denna begäran) med nödvändighet beakta de resurser, som finns att tillgå för mottagaren av begäran. Hur skulle det annars vara möjligt att bedöma huruvida en viss begäran åsamkar ett specifikt företag en orimlig eller oproportionell börda? Den ekvation, som kommissionen och unionsdomstolarna har att lösa i detta avseende, innehåller två huvudvariabler, nämligen, å ena sidan, de begärda upplysningarnas omfattning och komplexitet och, å andra sidan, mottagarens faktiska kapacitet att tillhandahålla dessa upplysningar.
129.
De begärda upplysningarnas omfattning och komplexitet beror uppenbarligen på många variabler, såsom den misstänkta överträdelsens allvarlighetsgrad, karaktären i det berörda företagets inblandning, den efterfrågade bevisningens betydelse samt den mängd och det slag av upplysningar, som enligt kommissionens bedömning finns hos det ifrågavarande företaget. (
85
)
130.
En mottagares faktiska kapacitet att tillhandahålla begärda upplysningar beror i huvudsak på de (mänskliga, tekniska och finansiella) resurser som vederbörande har att tillgå.
131.
De resurser som i allmänhet är tillgängliga för ett företag av den storlek och omfattning som gäller för mottagare av beslut enligt artikel 18.3 bör enligt min uppfattning utgöra en av de omständigheter som bör beaktas vid bedömningen av huruvida mottagaren i realiteten rimligen kan förväntas svara inom den av kommissionen fastställda tidsfristen. Klaganden har medgett att en arbetsuppgift, som är alltför omfattande för ett litet familjeföretag, självklart kan vara mindre betungande för ett sofistikerat multinationellt företag med flera tusen anställda.
132.
Detta innebär emellertid inte med nödvändighet att kommissionen – såsom klaganden har gjort gällande – ska begära upplysningar inom olika tidsfrister för varje adressat. När kommissionen sänder samma begäran om upplysningar till en rad företagare kan den faktiskt fastställa en tidsfrist som är väl avpassad i förhållande till samtliga berörda företag.
133.
Mot bakgrund härav anser jag att betydelsen av ett företags resurser inte heller bör överskattas. Den börda som läggs på ett företag kan till exempel inte stå i matematisk proportion till dess resurser. Ett stort företag kan ha mer personal, större finansiell kapacitet och mer sofistikerad IT-teknik till sitt förfogande, men det innebär inte att kommissionen har rätt att kräva exceptionella ansträngningar av ett sådant företag. När allt kommer omkring ingår det inte i ett företags roll att utföra kommissionens arbetsuppgifter, och denna sanning gäller oavsett företagets storlek och resurser.
134.
Klaganden har emellertid i samband med den nu aktuella grunden inte påstått att tribunalen gjorde en felaktig avvägning mellan den arbetsinsats som föranleddes av det omtvistade beslutet och företagets kapacitet att svara, och inte heller att tribunalen bortsåg från andra relevanta omständigheter vid bedömningen av huruvida de tidsfrister, som fastställts i det omtvistade beslutet, var väl avvägda. Klaganden har, som sagt, endast invänt mot att tribunalen beaktade de resurser som klaganden hade till sitt förfogande. Det krävs således inte någon ytterligare analys av proportionaliteten i det omtvistade beslutet.
135.
På grund av vad som ovan anförts anser jag att klagandens invändningar beträffande punkterna 101–108 i den överklagade domen är illa underbyggda.
6. Oprecisa frågor
a) Parternas argument
136.
HeidelbergCement har i sin sjätte grund hävdat att tribunalen, i punkterna 109–114 i den överklagade domen, underlåtit att kritisera bristen på precision i vissa frågor som ingick i det omtvistade beslutet. För det första har gjorts gällande att motiveringen i den överklagade domen är motstridig. Tribunalen har nämligen till att börja med fastslagit att begäran om upplysningar var oprecis och därefter att den var tillräckligt tydlig. För det andra har gjorts gällande att tribunalen bevisligen har berövat HeidelbergCement rätten till ett effektivt domstolsskydd, genom att fastslå att den möjligen oprecisa karaktären i vissa frågor kunde angripas vid ett eventuellt rättsligt förfarande angående en sanktion mot företaget på grund av underlåtenhet att besvara dessa frågor.
137.
Kommissionen har å sin sida bestritt att det omtvistade beslutet innehöll någon fråga som var oklar eller tvetydig. Det innehöll på sin höjd frågor som var allmänt formulerade och följaktligen gav klaganden ett brett manöverutrymme för att tillhandahålla ett korrekt svar.
b) Bedömning
138.
Den överklagade domen är inte heller i detta avseende något klokt salomoniskt avgörande. Den innebär i stället att, så att säga, ”hugga barnet i två delar” för att ge något åt vardera parten. Jag finner inte ställningstagandet övertygande.
139.
Tribunalen har inledningsvis erinrat om domstolens rättspraxis, enligt vilken rättssäkerhetsprincipen kräver att institutionernas samtliga rättsakter ska vara tydliga och precisa så att de berörda personerna utan tveksamhet får vetskap om sina rättigheter och skyldigheter och kan handla i enlighet härmed. (
86
) Detta krav är desto mer betydelsefullt i det nu aktuella sammanhanget. Såsom tribunalen har påpekat, riskerade klaganden nämligen, i egenskap av mottagare av ett beslut med begäran om upplysningar enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, att inte endast påföras böter eller vite, om företaget lämnade ofullständiga eller vilseledande upplysningar eller underlät att lämna upplysningar, utan även att påföras böter, om det lämnade upplysningar, som av kommissionen bedömdes vara oriktiga eller vilseledande. (
87
)
140.
Tribunalen konstaterade vidare att i vissa frågor användes ord som verkligen var ”relativt oprecisa”, men att detta inte kunde anses utgöra ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, eftersom kommissionen inte kunde klandra HeidelbergCement för ett bristfälligt svar när frågan var oprecis. Bristen på precision i en fråga var således en omständighet som skulle beaktas av unionsdomstolarna vid en eventuell prövning av lagenligheten i ett beslut att påföra företaget böter. (
88
)
141.
Jag anser att HeidelbergCements invändningar på denna punkt är välgrundade.
142.
För det första bör, enligt min mening, kritik riktas mot den överklagade domen, som är extremt kortfattad och delvis motstridig. Tribunalen bedömde att vissa frågor var oprecist formulerade, dock endast i viss grad (”relativt oprecisa”). Den konstaterade emellertid därefter snabbt att dessa inte var tillräckligt oprecisa för att det omtvistade beslutet skulle anses så tvetydigt att rättssäkerhetsprincipen hade åsidosatts.
143.
Denna motivering föranleder två kritiska anmärkningar. Tribunalen tycks, för det första, göra gällande att bristen på precision i en fråga (eller en rad frågor) är relevant endast i den mån hela beslutet blir tvetydigt. Det är fel. Om vissa frågor saknat all precision, borde tribunalen ha ogiltigförklarat det omtvistade beslutet i de delar som gällde dessa frågor. (
89
) Det är för det andra omöjligt för denna domstol att kontrollera om vissa frågor var, såsom HeidelbergCement har påstått, oprecisa eller inte. I den överklagade domen saknas information, som gör det möjligt att identifiera de frågor, som bedömdes vara oprecisa. Det går inte heller att få kännedom om vare sig antalet sådana frågor eller skälen till att dessa frågor bedömdes vara endast relativt oprecisa. HeidelbergCement hade icke desto mindre i sin ansökan till tribunalen förtecknat de frågor som, enligt företagets mening, inte var tillräckligt precisa, och i detalj förklarat de (tekniska och språkliga) skälen till sina invändningar mot dessa frågor.
144.
I detta sammanhang bör observeras att klaganden som bilaga till sin ansökan till tribunalen hade fogat sitt yttrande av den 16 november 2010 till kommissionen. I detta yttrande pekade klaganden på oklarheter i en rad olika frågor i förslaget till frågeformulär och begärde ett antal klarlägganden av kommissionen. Kommissionen har i huvudsak inte förnekat att de synpunkter, som framfördes i yttrandet, trots ett flertal kontakter mellan dess personal och företrädare för HeidelbergCement under de följande månaderna, förblev i stort sett obesvarade.
145.
Att klaganden har möjlighet att bestrida böter, som den har påförts på grund av ofullständiga och missledande upplysningar, orsakade av de ställda frågornas bristande precision, innebär, för det andra, inte att unionsdomstolarna är förhindrade (eller saknar skyldighet) att dra de nödvändiga slutsatserna av kommissionens eventuella åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Såsom tidigare har nämnts tycks tribunalens överväganden på denna punkt delvis urholka syftet med artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. (
90
)
146.
Mot bakgrund av dessa överväganden ska talan bifallas såvitt avser grunden att motiveringen i punkterna 109–114 i den överklagade domen var otillräcklig och motstridig.
7. Rätten att inte belasta sig själv
a) Parternas argument
147.
HeidelbergCement har i sin sjätte grund – gällande punkterna 115–139 i den överklagade domen – hävdat att tribunalen tolkat företagets rätt att inte belasta sig självt på ett överdrivet restriktivt sätt och även underlåtit att säkerställa denna rättighet i det nu aktuella fallet.
148.
Kommissionen har bestritt klagandens påstående. Den har understrukit att HeidelbergCement i fråga 1D inte ombads att göra en rättslig bedömning eller utvärdering av ett visst uppförande, utan endast att lämna uppgift om en metod att beräkna bruttomarginaler per kvartal. Om HeidelbergCement inte tillämpade någon sådan metod, kunde företaget ha avstått från att svara.
b) Bedömning
149.
Det kan inledningsvis vara lämpligt att erinra om att skäl 23 i förordning nr 1/2003 hänvisar till ett företags rätt att inte belasta sig självt när det efterkommer kommissionens beslut att begära upplysningar. Denna rättighet hade erkänts av domstolen redan innan förordningen antogs. (
91
) Den är en av de grundläggande komponenterna i ett företags rätt till försvar, som ska iakttas under hela det förfarande som kommissionen har inlett enligt förordning nr 1/2003.
150.
Jag ska till att börja med behandla vissa argument som har framförts av kommissionen och som, enligt min mening, inte är övertygande. Jag anser, för det första, att kommissionen har direkt fel när den påstår att HeidelbergCement kunde ha avstått från att svara, om företaget inte tillämpade någon sådan metod som efterfrågades. Argument av det slaget underkändes redan av tribunalen, som påpekade att frågan var imperativt utformad och att klaganden därmed var förpliktad att svara. (
92
) För det andra har kommissionen, enligt min uppfattning, gett en felaktig bild av innehållet i fråga 1D. I denna fråga ombads HeidelbergCement att inte ange den eventuellt använda metoden för att beräkna bruttomarginaler per kvartal, utan den metod som av företaget bedömdes lämplig för att beräkna dessa marginaler. Skillnaden är inte obetydlig. Frågan gäller nämligen inte enbart fakta utan kräver också att uppgiftslämnaren uttrycker en åsikt, vilket tribunalen helt riktigt påpekade. (
93
)
151.
Mot denna bakgrund ska jag nu undersöka, för det första, huruvida tribunalen gjorde en alltför restriktiv tolkning av rätten att inte belasta sig själv och, för det andra, huruvida denna rättighet tillämpades korrekt i det nu aktuella målet.
152.
Tribunalen fastslog, i punkt 121 i den överklagade domen, att det bör göras skillnad mellan frågor, som kan klassificeras som enbart faktiska, och frågor, som inte kan klassificeras på det sättet. Det är endast när en fråga inte kan klassificeras som enbart faktisk som det, enligt tribunalens uppfattning, ska fastställas huruvida frågan för det berörda företagets del skulle kunna leda till ett medgivande att en överträdelse har begåtts, vilket det åligger kommissionen att bevisa. Tribunalen fann, i punkt 124, att en fråga, enligt vilken företaget skulle sammanställa uppgifter utan att tillfrågas om sin åsikt beträffande dessa, inte kunde innebära ett åsidosättande av företagets rätt till försvar.
153.
Detta är, enligt min uppfattning, en felaktig tolkning av rätten att inte belasta sig själv. Trots den något oklara lydelsen i skäl 23 i förordning nr 1/2003, (
94
) är ett viktigt men inte nödvändigtvis avgörande element i detta avseende huruvida en fråga kräver att ett företag ska lämna upplysningar om enbart faktiska förhållanden (till exempel sammanställa uppgifter, klarlägga faktiska förhållanden, beskriva omständigheter av objektiv karaktär, och så vidare). Det faktum att inga upplysningar av subjektiv karaktär begärs av ett företag utesluter inte risken för att detta företags rätt att inte belasta sig självt under vissa omständigheter kan åsidosättas.
154.
Domstolen har konsekvent hänvisat till frågor genom vilka ”företaget tvingas erkänna förekomsten av en överträdelse”. (
95
) Det uttryckssätt som domstolen har valt saknar inte betydelse. (
96
) I domen Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl/kommissionen klargjorde domstolen ytterligare prövningen av rätten att inte belasta sig själv och anförde att avgörande är, huruvida ett svar från det företag, som frågan är riktad till, kan jämställas med ett erkännande av en överträdelse. (
97
)
155.
Denna rättspraxis innebär att kommissionen inte får ställa frågor till ett företag, på vilka svaren kan antyda att det aktuella företaget erkänner sig skyldigt.
156.
Enligt min uppfattning råder det till exempel ingen tvekan om att kommissionen inte får fråga ett företag huruvida dess företrädare vid ett visst sammanträde höll med de konkurrenter som ville höja priser eller accepterade att inte konkurrera på vissa nationella marknader. Även om sådana frågor kan beskrivas som enbart faktiska, skulle de uppenbart innebära ett åsidosättande av företagets rätt att inte tillhandahålla upplysningar till sin egen nackdel, eftersom ett svar kan vara likvärdigt med ett uttryckligt medgivande att artikel 101 FEUF har åsidosatts.
157.
Den föreslagna tolkningen av rätten att inte belasta sig själv har även stöd i domstolens rättspraxis. Både i domen Orkem och i domen Solvay ogiltigförklarade domstolen delvis kommissionens beslut att begära upplysningar enligt artikel 11 i den då gällande förordningen nr 17/62. (
98
) Domstolen fann att vissa ställda frågor, i den mån de aktuella företagen härigenom hade tvingats att erkänna en överträdelse som det ankom på kommissionen att bevisa, innebar en kränkning av dessa företags rätt till försvar. (
99
) Det är anmärkningsvärt att en del av dessa frågor skulle kunna beskrivas som helt eller till största delen faktiska. Domstolen fastslog i domen SGL Carbon att ett företag, som hade erkänt att det förvarnat andra företag inom grafitelektrodindustrin om risken att bli föremål för en kommissionsutredning, inte var skyldigt att på kommissionens begäran avslöja namnen på dessa företag. (
100
) Även denna fråga kan anses vara rent faktisk.
158.
En fråga kan således under vissa omständigheter vara otillåten, även när den gäller endast faktiska förhållanden och någon åsikt om dessa faktiska förhållanden inte efterfrågas, eftersom svaret på frågan kan antyda ett medgivande om skuld. Tribunalen gjorde sig följaktligen skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av rätten att inte belasta sig själv.
159.
Även frågor, på vilka den tillfrågade inte ombeds att i sitt svar göra en rättslig bedömning eller uttala en åsikt i en rättslig angelägenhet, kan, i motsats till vad kommissionen har anfört, utan tvekan innebära en kränkning av ett företags rätt att inte belasta sig självt. Det framgår mycket klart av den rättspraxis som angavs i punkt 157 ovan. De frågor som underkändes av domstolen innehöll således inte i något fall en begäran om att det berörda företaget skulle tillhandahålla en rättslig bedömning. Att det enligt fråga 1D inte krävdes att HeidelbergCement skulle uttala åsikter av rättslig karaktär innebär således inte med nödvändighet, att denna fråga inte kan utgöra en kränkning av företagets rätt att inte belasta sig självt.
160.
Utifrån detta ställningstagande ska jag nu, för fullständighetens skull, undersöka huruvida rätten att inte belasta sig själv tillämpades felaktigt i förevarande mål.
161.
Tribunalen fann, i punkt 132 i den överklagade domen, att den bedömning som HeidelbergCement hade att tillhandahålla enligt fråga 1D var ”i själva verket en kommentar beträffande nivån på dess vinstmarginaler” och att denna kommentar kunde ”utgöra bevisning som tydde på förekomsten av konkurrenshämmande åtgärder”. Även om lydelsen i den överklagade domen inte är helt klar, tycks innebörden vara att klaganden, genom att besvara denna fråga, i själva verket kunde ha förletts att erkänna sin medverkan i de förmodade överträdelserna.
162.
Fastän fråga 1D bedömdes innebära en risk för att HeidelbergCement belastade sig självt, fastslog tribunalen vidare att hänsyn även måste tas till att klaganden hade möjlighet att, på ett senare stadium i det administrativa förfarandet eller i samband med ett överklagande av kommissionens slutliga beslut, framlägga en alternativ tolkning av sitt svar på denna fråga, som i så fall kunde avvika från den tolkning som kommissionen eventuellt hade gjort. (
101
) På grund av dessa skäl godtog tribunalen inte HeidelbergCements argumentation.
163.
Tribunalens ställningstagande är ganska förbryllande. Det är i och för sig riktigt att HeidelbergCements invändning, som gällde att fråga 1D var till nackdel för företaget, även kunde ha framförts om och när kommissionen antog ett beslut om att påföra företaget böter (antingen för att inte ha lämnat ett svar på denna fråga eller för att ha överträtt artikel 101 FEUF). Detta betyder dock inte att unionsdomstolarna inte kan (eller ska) sanktionera kommissionens åsidosättande av företagets rätt till försvar i samband med det aktuella förfarandet. Såsom anfördes i punkterna 86 och 145 ovan, skulle tribunalens ställningstagande på denna punkt beröva mottagaren av beslutet rätten att, i enlighet med vad som uttryckligen föreskrivs i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, få åtgärden prövad av unionsdomstolarna.
164.
Det är i den för klaganden aktuella situationen extra viktigt att omedelbart säkerställa företagets rätt till försvar. Domstolen har nämligen ännu inte tagit ställning till huruvida ett företag, genom att besvara en obligatorisk fråga som innebär att det belastar sig självt, avstår från sina rättigheter och kommissionen följaktligen har rätt att använda detta svar som bevisning. (
102
) Under sådana omständigheter skulle det ifrågavarande företaget således, enligt vissa som uttalat sig i denna fråga, såsom grund för att bestrida att denna information användes, inte kunna åberopa att frågan hade inneburit en kränkning av dess rätt till försvar och som sådan aldrig borde ha ställts. (
103
)
165.
Den kärnfråga, som tribunalen i detta sammanhang borde ha inriktat sig på att utreda, gäller huruvida ett svar av HeidelbergCement på fråga 1D kunde jämställas med ett erkännande av en överträdelse.
166.
Tribunalen tycks emellertid ha undvikit frågan och inte ha tagit klar ställning till den. Jag noterar för egen del att utformningen av fråga 1D har vissa likheter med de två frågor som domstolen underkände i domen Orkem och i domen Solvay, eftersom berörda företag därigenom kunde tvingas erkänna sin delaktighet i en överenskommelse som var förbjuden enligt (dåvarande) artikel 85 EEG. (
104
) Det kan inte heller i det nu aktuella målet helt uteslutas att kommissionen, genom att efterhöra företagets uppfattning om den bästa metoden att beräkna bruttomarginaler per kvartal, försökte förleda företaget att erkänna en hemlig överenskommelse med konkurrenter om prissättning eller samordning av priser.
167.
Eftersom det är uppenbart att tribunalen under alla omständigheter har tolkat rätten att inte belasta sig själv på ett felaktigt sätt, anser jag dock att det är onödigt att utforska denna aspekt ytterligare.
168.
Mot bakgrund av vad ovan anförts anser jag att den överklagade domen följaktligen ska upphävas i den del tribunalen, i punkterna 115–139, ogillade klagandens invändning om kränkning av dess rätt att inte belasta sig själv.
VI – Bedömningens konsekvenser
169.
Enligt artikel 61 första stycket i domstolens stadga ska domstolen upphäva tribunalens dom, om överklagandet är välgrundat. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till tribunalen.
170.
Jag har kommit fram till att fem av klagandens sju grunder ska godtas och att den överklagade domen ska upphävas i motsvarande delar.
171.
Mot bakgrund av tillgängliga uppgifter om de faktiska omständigheterna och det kontradiktoriska förfarandet vid tribunalen och vid denna domstol, anser jag att domstolen kan meddela en slutgiltig dom i målet. (
105
)
172.
HeidelbergCement har i sin ansökan till tribunalen anfört fem grunder till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
173.
Mot bakgrund av ovan redovisade överväganden anser jag att det omtvistade beslutet var rättsstridigt av tre huvudsakliga skäl. Det innehöll en otillräcklig motivering beträffande syftet med begäran (se punkterna 31–55 i detta förslag till avgörande). Det uppfyllde inte heller nödvändighetskravet (se punkterna 70–95 i detta förslag till avgörande). Slutligen innehöll det en felaktig tolkning av begreppet ”upplysningar” i den betydelse som avses i artikel 18 i förordning nr 1/2003 (se punkterna 98–123 i detta förslag till avgörande). Vart och ett av dessa rättsliga fel är i sig tillräckligt för att ogiltigförklara hela beslutet. Till följd härav anser jag det onödigt att undersöka huruvida de övriga grunder, som klaganden framförde i första instans, var befogade.
VII – Rättegångskostnader
174.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
175.
Om domstolen delar min bedömning beträffande överklagandet, ska kommissionen följaktligen, enligt artiklarna 137, 138 och 184 i rättegångsreglerna, ersätta rättegångskostnaderna både i målet i första instans och i förevarande mål om överklagande.
VIII – Förslag till avgörande
176.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska:
—
upphäva tribunalens dom av den 14 mars 2014 i målet HeidelbergCement AG/kommissionen (T-302/11),
—
ogiltigförklara kommissionens beslut K(2011) 2361 slutlig av den 30 mars 2011 i ett förfarande enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 (ärende 39520 – Cement och produkter som har samband med cement), och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1).
(
3
)	Schwenk Zement/kommissionen, C‑248/14 P, Buzzi Unicem/kommissionen, C‑267/14 P och dom Italmobiliare/kommissionen, C‑268/14 P.
(
4
)	Kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget (EUT L 123, 2004, s. 18).
(
5
)	EU:T:2014:128.
(
6
)	Det är, såsom jag har understrukit i ett tidigare förslag till avgörande, allmänt accepterat att kommissionen ska ha rätt till sådana omfattande befogenheter och till ett lämpligt utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom överträdelser av konkurrenslagstiftningen utgör allvarliga brott mot de ekonomiska lagar som Europeiska unionen bygger på. Se mitt förslag till avgörande i mål Deutsche Bahn m.fl./kommissionen (C‑583/13 P, EU:C:2015:92, punkt 62).
(
7
)	Se, för ett liknande resonemang, skäl 1 i förordning nr 1/2003. Se även dom Hoechst/kommissionen (C‑46/87 och C‑227/88, EU:C:1989:337, punkt 25).
(
8
)	Dom Solvay/kommissionen (C‑27/88, EU:C:1989:388, punkterna 12 och 13) och dom Orkem/kommissionen (C‑374/87, EU:C:1989:387, punkterna 15 och 16).
(
9
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Automec/kommissionen (T‑24/90, EU:T:1992:97, punkt 77) och dom Ufex m.fl./kommissionen (C‑119/97 P, EU:C:1999:116, punkt 88).
(
10
)	Se, för ett liknande resonemang, dom AM & S Europe/kommissionen (155/79, EU:C:1982:157).
(
11
)	Se skäl 37 i förordning nr 1/2003. Se även dom Hoechst/kommissionen (46/87 och 227/88, EU:C:1989:337).
(
12
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Hoechst/kommissionen (46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkterna 14 och 15) och dom Orkem/ kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 32).
(
13
)	Se skäl 23 i förordning nr 1/2003.
(
14
)	Se dom Hoechst/kommissionen (46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkt 19) och dom Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkterna 27, 50 och 52).
(
15
)	Dom RoquetteFrères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 55). Dom Dow Chemical Iberica m.fl./kommissionen (97/87–99/87, EU:C:1989:380, punkt 52).
(
16
)	Se, för ett liknande resonemang, dom Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkterna 76 och 80 och där angiven rättspraxis).
(
17
)	Se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, punkt 41) och dom Aalborg Portland m.fl./kommissionen (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punkt 61).
(
18
)	Artikel 2 i förordning nr 1/2003.
(
19
)	Se dom Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 27).
(
20
)	Se, allmänt, dom Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
(
21
)	Artikel 18.3 i förordning nr 1/2003.
(
22
)	Se dom Nexans och Nexans France/kommissionen (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punkterna 31 och 32 samt där angiven rättspraxis).
(
23
)	Ibidem, punkterna 34–37 och där angiven rättspraxis.
(
24
)	I artikel 18 i förordning nr 1/2003 föreskrivs att beslutet ska ”ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas”. I artikel 20.4 i samma förordning föreskrivs att i beslutet ska ”anges föremålet för och syftet med inspektionen, fastställas när den ska börja”.
(
25
)	Punkt 42 i den överklagade domen.
(
26
)	Generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i mål Nexans och Nexans France/kommissionen (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punkterna 35–38).
(
27
)	Punkterna 41 och 42 i den överklagade domen.
(
28
)	Jämför generaladvokat Légers förslag till avgörande i mål BPB Industries och British Gypsum/kommissionen (C‑310/93 P, EU:C:1994:408, punkt 22).
(
29
)	Jfr generaladvokat Lenz förslag till avgörande i mål SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407, punkt 59).
(
30
)	Se rättspraxis som anges i punkt 31 i detta förslag till avgörande.
(
31
)	Generaladvokat Kokott anförde i sitt förslag till avgörande i mål Nexans och Nexans France/kommissionen (C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 52): ”det [är] i mindre utsträckning fråga om en exakt beteckning av de aktuella marknaderna, utan snarare en för de berörda företagen förståelig beskrivning av den av kommissionen misstänkta överträdelsen av konkurrenslagstftningen.”
(
32
)	Fråga 5 (AG) och (AH).
(
33
)	Fråga 3 (Z) AB) och AD).
(
34
)	Fråga 3 (AH).
(
35
)	Fråga 4 (Z).
(
36
)	Fråga 2.
(
37
)	Fråga 3 (Y) och fråga 4 (W).
(
38
)	Fråga 5 (F) och G).
(
39
)	Fråga 5 (AF).
(
40
)	Klaganden har uppskattat att enbart dessa frågor gällde omkring 500000 ekonomiska transaktioner.
(
41
)	Se även nedan, punkt 74 i detta förslag till avgörande.
(
42
)	Se punkt 126 i den överklagade domen.
(
43
)	Se punkt 112 i den överklagade domen.
(
44
)	Jämför generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i mål SEP/kommissionen (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 30).
(
45
)	Se punkterna 99 och 100 i mitt förslag till avgörande i mål Buzzi Unicem/kommissionen (C‑267/14 P).
(
46
)	(136/79, EU:C:1980:169, punkterna 24–27).
(
47
)	Se punkt 31 detta förslag till avgörande.
(
48
)	Se, till exempel, dom rådet/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
(
49
)	Se, bland annat, dom Nederländerna/kommissionen (13/72, EU:C:1973:4, punkt 12) och dom Acciaierie e ferriere Lucchini/kommissionen (C‑1252/79, EU:C:1980:288, punkt 14).
(
50
)	Se även skälen 4 och 6 i det omtvistade beslutet.
(
51
)	Angående dessa frågor, se mina förslag till avgörande i mål Schwenk Zement/kommissionen (C‑248/14 P) och i mål Buzzi Unicem/kommissionen (C‑267/14 P).
(
52
)	Se skäl 23 i förordning nr 1/2003.
(
53
)	Ovan, punkt 22, i detta förslag till avgörande.
(
54
)	Dom AM & S europé/kommissionen (155/79, EU:C:1982:157, punkt 17).
(
55
)	Jämför generaladvokaten Darmons förslag till avgörande i mål Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:207, punkt 66).
(
56
)	Domstolen har till exempel fastslagit att kommissionen, även om den redan har bevisning för att det föreligger en överträdelse, är i sin fulla rätt att bedöma att det är nödvändigt att begära kompletterande upplysningar, för att göra det möjligt för den att bättre fastställa överträdelsens omfattning, varaktighet och kretsen av inblandade företag. Se dom Orkem/kommissionen (C‑374/87, EU:C:1989:387, punkt 15).
(
57
)	Generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i mål SEP/kommissionen (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 21).
(
58
)	Jämför dom AM & S europé/kommissionen (155/79, EU:C:1982:157, punkt 15), dom SEP/kommissionen (C‑36/92 P, EU:C:1994:205, punkt 21) och generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i mål SEP/kommissionen (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punkterna 20–22).
(
59
)	Jämför dom Cementos Portland Valderrivas/kommissionen (T‑296/11, EU:T:2014:121, punkt 40).
(
60
)	För ett liknande resonemang, se analogivis, dom Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), punkterna 54 och 55.
(
61
)	Se punkt 24 i detta förslag till avgörande..
(
62
)	Se, analogivis, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i mål Nexans and Nexans France/kommissionen ( C‑37/13 P, EU:C:2014:223, punkt 43).
(
63
)	Punkt 37 i den överklagade domen.
(
64
)	Se dom Dow Chemical Ibérica m.fl./kommissionen (97/87–99/87, EU:C:1989:380, punkt 45) och dom Nexans och Nexans France/kommissionen (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punkt 35).
(
65
)	Se, analogivis, dom Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 54).
(
66
)	Dom Cementos Portland Valderrivas/kommissionen (T‑296/11, EU:T:2014:121, punkterna 41–56.
(
67
)	Dom Amann & Söhne och Cousin Filterie/kommissionen (T‑446/05, EU:T:2010:165, punkt 333 och där angiven rättspraxis).
(
68
)	Se förslag till avgörande i mål SEP/kommissionen (C‑36/92 P, EU:C:1993:928, punkt 34).
(
69
)	Se punkterna 71–74 i den överklagade domen och där angiven rättspraxis.
(
70
)	Jämför generaladvokaten Darmons förslag till avgörande i mål Orkem/kommissionen (C‑374/87, EU:C:1989:207, punkt 66).
(
71
)	Punkterna 64 och 70 i den överklagade domen.
(
72
)	Punkterna 76–79 i den överklagade domen.
(
73
)	Detta nämns även i punkt 84 i den överklagade domen.
(
74
)	Ett företag, som är föremål för ett sådant förfarande, åtnjuter endast rätt att, inom vissa gränser, inte belasta sig självt, se nedan punkterna 149–168 i detta förslag till avgörande.
(
75
)	Dom Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 27).
(
76
)	Ovan, punkt 25 i detta förslag till avgörande.
(
77
)	Det saknar inte intresse att notera att rätten att utfärda en rättsligt bindande begäran om upplysningar begränsar denna institutions behov av inspektion i ett företags affärslokaler. En begäran om upplysningar är uppenbart i allmänhet mindre inkräktande på ett företags icke offentliga förhållanden och mindre störande för den dagliga verksamheten, se generaladvokaten Darmons förslag till avgörande i mål Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:207, punkt 155).
(
78
)	Ovan, punkt 26 i detta förslag till avgörande.
(
79
)	Ovan, punkt 99 i detta förslag till avgörande.
(
80
)	Punkterna 85 och 86 i den överklagade domen.
(
81
)	Punkterna 96 och 106 i den överklagade domen.
(
82
)	Punkterna 89–108 i den överklagade domen.
(
83
)	Bilaga II (detaljerade instruktioner för att besvara frågeformuläret) och bilaga III (svarsmallar) till det omtvistade beslutet uppgår tillsammans till nästan 30 sidor extremt detaljerade instruktioner.
(
84
)	Upplysningar av det slag som förklaras i punkterna 108–110 i detta förslag till avgörande.
(
85
)	Se, analogivis, dom Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 79).
(
86
)	Punkt 111 i den överklagade domen.
(
87
)	Punkt 104 i den överklagade domen.
(
88
)	Punkterna 112 och 113 i den överklagade domen.
(
89
)	För ett liknande resonemang, se analogivis dom Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 42).
(
90
)	I den del som lyder: ”[kommissionen] skall även upplysa om rätten att få beslutet prövat av [EU]-domstolen”.
(
91
)	Se, bland annat, dom Orkem/ kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 35) och dom Solvay/kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, punkt 32).
(
92
)	Punkterna 128–131 i den överklagade domen.
(
93
)	Punkterna 126 och 132 i den överklagade domen.
(
94
)	Skäl 23 hänvisar, som nämnts, till ”sakförhållanden”. Även i rättspraxis illustreras problemet att hitta det bästa uttryckssättet för att fastställa det slags frågor som, på grund av sitt sakinnehåll, inte kan medföra ett åsidosättande av rätten att inte belasta sig själv. Generaladvokaten Geelohed hänvisade till exempel till frågor som ”gäller … objektiva omständigheter” i sitt förslag till avgörande i mål kommissionen/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:53, punkt 77). Tribunalen har i allmänhet använt uttrycket frågor ”av rent faktiskt slag” eller frågor om ”faktiska omständigheter” (se till exempel dom Mannesmannröhren-Werke/ kommissionen (T‑112/98, EU:T:2001:61, punkt 77) och dom Raiffeisen Zentralbank Österreichand m.fl./kommissionen (T‑259/02–T‑264/02 och T‑271/02, EU:T:2006:396, punkt 539). Det är av intresse att Europadomstolen för mänskliga rättigheter i vissa fall har ansett att rätten att inte belasta sig själv inte har åsidosatts, med hänvisning till att den tillfrågade skulle svara genom att ”konstatera ett enkelt faktum”, vilket ”i sig inte innebar att belasta sig själv” (se dom Weh/Österrike, nr 38544/97, ECHR 2004 och dom O'Halloran och Francis/Förenade kungariket, nr 15809/02 och 25624/02, ECHR 2008).
(
95
)	Dom Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 35) och dom Solvay/kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, punkt 32).
(
96
)	På franska (rättegångsspråket i mål Orkem och i mål Solvay) har punkten samma innebörd. Den relevanta delen har följande lydelse: ”la Commission ne saurait imposer à l’entreprise l’obligation de fournir des réponses par lesquelles celle-ci serait amenée à admettre l’existence de l’infraction” (min kursivering).
(
97
)	C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P– C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582, PVC II, punkt 273 (min kursivering).
(
98
)	Rådets förordning nr 17 Första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86.
(
99
)	Se dom Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkterna 38, 39 och 41) och dom Solvay/kommissionen (C‑27/88, EU:C:1989:388, punkterna 35–37).
(
100
)	C‑301/04 P, EU:C:2006:432, punkterna 66–70, och generaladvokaten Geelhoeds förslag till avgörande i samma mål, EU:C:2006:53, punkterna 70–77.
(
101
)	Punkt 133 i den överklagade domen.
(
102
)	Se, till exempel, dom Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl/kommissionen, C‑238/99P, C‑244/99 P, C‑245/99P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑254/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punkterna 286–292.
(
103
)	Se, till exempel, Nuijten, J., ”The Investigation of Cartels – Public Enforcer’s Perspective”, i Wijckmans, Tuytschaever (red.), Horizontal Agreements and Cartels in EU Competition Law, Oxford University Press, 2015, s. 128.
(
104
)	Se, i synnerhet, dom Orkem/kommissionen (374/87, EU:C:1989:387, punkt 39) och dom Solvay/kommissionen (27/88, EU:C:1989:388, punkt 36).
(
105
)	Detta är riktigt beträffande samtliga grunder utom den sjätte. Om domstolen skulle godta endast denna grund, bör den överklagade domen upphävas endast vad gäller punkterna 109–114 och – till följd av den otillräckliga motiveringen i domen beträffande klagandens grund avseende bristen på detaljer i vissa frågor – återförvisas till den domstolen för ny prövning av denna fråga.