62013CC0047
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 30. april 2014 (
1
)
Sag C-47/13
Martin Grund
mod
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland))
»Landbrug — ordning for direkte støtte — definition af »permanent græsareal« — areal, som i mindst fem år har været anvendt til dyrkning af græs eller andet grøntfoder — ændring af typen af grøntfoder i denne periode«
1.
Denne anmodning om en præjudiciel afgørelse fremsat af Bundesverwaltungsgericht (forbundsforvaltningsdomstolen) (Tyskland) rejser det, der kan synes som et grundlæggende ligetil spørgsmål, men det er et spørgsmål, som er noget tilsløret af kompleks lovgivning og en vis uoverensstemmelse mellem sprogversionerne. Udgør det forhold, at et græsareal løbende er blevet tilsået med forskellige typer grøntfoder, omdrift, eller skal arealet anses for et permanent græsareal?
Sammenhæng
2.
Inden jeg redegør for de relevante retsforskrifter, kan det være nyttigt at beskrive den generelle sammenhæng, hvorunder tvisten i hovedsagen er opstået, og nogle af de specifikke problemer, som vanskeliggør løsningen af denne tvist.
3.
Direkte støtte til landbrugere i henhold til den fælles landbrugspolitik kan være betinget af overholdelse af visse standarder med henblik på at fremme bl.a. god miljøpraksis. Der kan f.eks. ydes støtte til bevarelse af græsarealer, men støtten trækkes tilbage, hvis arealet omlægges til agerjord. Under visse omstændigheder kan en sådan omlægning være forbudt. Landbrugere kan dog ikke desto mindre ønske at omlægge græsarealer til agerjord, når de kan tjene mere på det sidstnævnte.
4.
Hovedsagen vedrører en tysk landbruger, som har to marker, der vil være underlagt et omlægningsforbud, hvis de skal klassificeres som permanente græsarealer i den i Den Europæiske Unions (herefter »EU«) lovgivning omhandlede forstand. Han har derfor ønsket at få fastslået, at de ikke skulle klassificeres således på den relevante dato. Han har i den forbindelse gjort gældende, at skiftene mellem græs og en blanding af kløver/græs på markerne afbrød klassifikationen som permanent græsareal og faktisk udgjorde omdrift (
2
). Den kompetente nationale myndighed er uenig heri.
5.
Situationen vanskeliggøres i et vist omfang af det forhold, at mens de fleste sprogversioner af EU-lovgivningen anvender et begreb, der svarer til »omlægning«, når der henvises til et skift fra græsareal til agerjord, anvender den tyske sprogversion begreber, som henviser til pløjning. Det fremgår af, at landbrugeren i det foreliggende tilfælde ikke pløjede jorden, men anvendte en metode (oversåning efter oprivning af jorden, hvilket nogle gange også kaldes kompletteringssåning eller direkte udsåning), hvor den tidligere afgrøde ikke fjernes, og jorden ikke vendes, men overfladen løsnes eller gøres ru med en opriver eller harve, og den samme eller en anden afgrøde sås i tillæg til den eksisterende afgrøde.
6.
Et yderligere, mindre problem er det forhold, at EU-lovgivningen i Tyskland er blevet gennemført både på nationalt og regionalt niveau. Mens den nationale lovgivning foretager en dynamisk henvisning til EU-lovgivningen, således som den er ændret eller kan blive ændret, foretager den regionale lovgivning en statisk henvisning til en version af EU-lovgivningen, som nu er blevet ophævet og erstattet.
EU-lovgivningen
7.
Der er blevet nævnt to på hinanden følgende ordninger, som regulerer ordningerne for direkte støtte til landbrugere i henhold til den fælles landbrugspolitik: for det første Rådets forordning nr. 1782/2003 (
3
) og Kommissionens forordning nr. 796/2004 (
4
) (herefter »den første ordning«), derefter med virkning fra den 1. januar 2009 for så vidt angår Rådets lovgivning og den 1. januar 2010 for så vidt angår Kommissionens lovgivning, indbefattet i Rådets forordning nr. 73/2009 (
5
) og Kommissionens forordning nr. 1122/2009 (
6
) (herefter »den anden ordning«). For så vidt som det er relevant for denne sag, er der dog få, om nogen, væsentlige forskelle mellem de to hold bestemmelser.
Bevarelse af permanente græsarealer
8.
I den første ordning indeholdt betragtningerne til forordning nr. 1782/2003 bl.a. følgende (
7
):
»(2)
Fuldstændig udbetaling af den direkte støtte bør kædes sammen med overholdelse af regler vedrørende landbrugsjord, landbrugsproduktion og landbrugsaktiviteter. Disse regler bør tjene til i de fælles markedsordninger at inkorporere basisnormer for miljø, fødevaresikkerhed, dyresundhed og dyrevelfærd, landbrugernes arbejdssikkerhed og god landbrugs- og miljømæssig stand. Hvis disse basisnormer ikke overholdes, bør medlemsstaterne helt eller delvis inddrage den direkte støtte […]«
»(4)
Da permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning, bør der indføres foranstaltninger for at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer og undgå en massiv omlægning til agerjord.«
9.
Disse mål blev gentaget og bekræftet i tredje og syvende betragtning til forordning nr. 73/2009 i den anden ordning:
»(3)
Ved forordning (EF) nr. 1782/2003 indførtes princippet om, at landbrugere, der ikke opfylder visse krav inden for folkesundhed, dyre- og plantesundhed, miljø og dyrevelfærd, får nedsat deres direkte støtte eller bliver udelukket fra at modtage direkte støtte. Denne såkaldte krydsoverensstemmelsesordning udgør en integrerende del af fællesskabsstøtte i form af direkte betalinger og bør derfor bibeholdes. […]«
»(7)
Forordning (EF) nr. 1782/2003 anerkendte, at permanente græsarealer har en positiv miljøvirkning. De foranstaltninger i den nævnte forordning, der har til formål at fremme bevarelsen af de eksisterende permanente græsarealer for at sikre, at der ikke sker en massiv omlægning til agerjord, bør bibeholdes.«
10.
Hvad angår de materielle bestemmelser krævede artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1782/2003, at en landbruger, som modtager direkte betalinger, navnlig skal overholde »god landbrugs- og miljømæssig stand« som fastlagt i henhold til artikel 5. I den anden ordning blev dette krav gentaget i artikel 4, stk. 1, som henviste til betingelsen i artikel 6 i forordning nr. 73/2009.
11.
Den relevante betingelse er opstillet i artikel 5, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 1782/2003 og i artikel 6, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 73/2009, som pålægger medlemsstaterne at »sikre […], at arealer, der var permanente græsarealer på datoen for ansøgningerne om arealstøtte for 2003, forbliver permanente græsarealer«. Bestemmelsernes andet afsnit giver en medlemsstat mulighed for at fravige første afsnit under behørigt begrundede omstændigheder, »hvis den træffer forholdsregler til at hindre en betydelig nedgang i de samlede permanente græsarealer«.
12.
Fra Rådets lovgivning vender jeg mig nu mod Kommissionens detaljerede gennemførelsesbestemmelser. I den første ordning fastlægger artikel 3 i forordning nr. 796/2004 medlemsstaternes forpligtelser vedrørende bevarelse af jord som permanente græsarealer, således som bestemt i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003. Navnlig pålagde artikel 3, stk. 1, medlemsstaterne at sikre opretholdelsen af andelen af permanente græsarealer i forhold til det samlede landbrugsareal på nationalt eller regionalt niveau, mens artikel 3, stk. 2, pålagde dem at sikre, at andelen af permanente græsarealer ikke mindskedes med mere end 10% i forhold til referenceandelen for 2003. I den anden ordning findes de samme forpligtelser og krav i artikel 3, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1122/2009.
13.
De relevante bestemmelser i artikel 4 er praktisk talt identiske i forordning nr. 796/2004 og i forordning nr. 1122/2009. Artiklen har overskriften »Opretholdelse af permanente græsarealer på bedriftsplan« og indeholder følgende stykker:
»1.   Hvis det konstateres, at den andel, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, i nærværende forordning, mindskes, skal den pågældende medlemsstat på nationalt eller regionalt plan pålægge de landbrugere, der ansøger om støtte under en af de ordninger med direkte betalinger, der er anført i bilag I til [forordning nr. 1782/2003 eller forordning nr. 73/2009], en forpligtelse til ikke at omlægge [ (
8
) ] permanente græsarealer uden forudgående tilladelse.
[…]
2.   Hvis det konstateres, at den i artikel 3, stk. 2, i denne forordning omhandlede forpligtelse ikke kan opfyldes, skal den pågældende medlemsstat ud over de foranstaltninger, der skal træffes i henhold til stk. 1, [i denne artikel] på nationalt eller regionalt plan pålægge landbrugere, der ansøger om støtte under en af de ordninger med direkte betalinger, der er anført i bilag I til [forordning nr. 1782/2003 eller forordning nr. 73/2009], en forpligtelse til at genomlægge arealer til permanente græsarealer [ (
9
) ] for de landbrugere, der råder over arealer, som er blevet omlagt [ (
10
) ] fra permanente græsarealer til arealer til andre anvendelser.
[…]«
Definitioner
Lovgivningen om direkte støtte
14.
Definitionen af »permanente græsarealer« er i det væsentlige den samme i den første og den anden ordning. Definitionen findes i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 796/2004 og artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009 (
11
), som artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1122/2009 henviser til. Den grundlæggende definition er »arealer, der anvendes til dyrkning af græs og andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som er holdt uden for bedriftens omdrift i fem år eller længere«.
15.
Forordning nr. 239/2005 (
12
) føjede artikel 2, stk. 2, litra a), til forordning nr. 796/2004, som definerer »græs eller andet grøntfoder« som »alle urteagtige planter, der traditionelt forekommer på naturlige græsarealer eller normalt inkluderes i blandinger af frø til græsarealer eller enge i medlemsstaten (uanset om de anvendes til græssende dyr eller ej)«. Den samme ordlyd blev medtaget i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009 (
13
).
16.
Herudover anfører artikel 2, litra d), i forordning nr. 1120/2009 i den anden ordning, at »græsarealer« betyder »agerjord til græsproduktion (tilsået eller naturligt forekommende); ved anvendelsen af artikel 49 i forordning (EF) nr. 73/2009 omfatter græsarealer permanente græsarealer«. Artikel 2, litra b), definerer »permanente afgrøder« som »kulturer uden for omdriften, bortset fra permanente græsarealer, som dyrkes på arealerne i fem år eller længere og giver udbytte i flere år […]«.
Undersøgelser af landbrugsbedrifters struktur
17.
Andre definitioner, som kan være (eller måske ikke er) relevante, findes i bilag I til beslutning 2000/115 (
14
) og bilag II til forordning nr. 1200/2009 (
15
), som erstattede beslutning 2000/115 med virkning fra den 4. januar 2010. Definitionerne er igen i det væsentligt de samme i begge tilfælde. En forskel mellem de to foranstaltninger er, at bilag I til beslutning 2000/115 indeholder »definitioner« og »kommentarer«, mens bilag II til forordning nr. 1200/2009 i henhold til sin titel kun opregner »definitioner« – herunder det, der beskrives som »kommentarer« i førstnævnte bilag.
18.
»Agerjord« er defineret i afsnit D i bilag I til beslutning 2000/115 og punkt II.2.01 i bilag II til forordning nr. 1200/2009 som jord, »der bearbejdes regelmæssigt (pløjes eller bearbejdes på anden måde), og som indgår i omdriften«. Førstnævnte forklarede herefter, at der »[v]ed omdrift forstås, at afgrøderne på en bestemt mark følger efter andre afgrøder efter en forud fastlagt plan«, mens den sidstnævnte definerer omdrift som »at alternere etårige kulturer på bestemte arealer efter et planlagt mønster eller en planlagt sekvens i successive produktionsår, således at afgrøder af samme art ikke dyrkes flere år i træk på samme areal«. Begge fortsætter: »Normalt veksler afgrøderne hvert år, men de kan også være flerårige. For at skelne [sondre] mellem agerjord og flerårige kulturer eller varige græs- og engarealer anvendes en tærskel på fem år. Heraf følger, at hvis der på en mark dyrkes samme afgrøde i fem år eller derover, uden at den forudgående afgrøde i mellemtiden fjernes og en ny etableres, betragtes det ikke som agerjord.«
19.
Punkt D.18 a) i bilag I til beslutning 2000/115 definerede »[g]ræs i omdrift« som »[g]ræsplanter til græsning, hø eller ensilage som en del af normal vekseldrift. Arealerne skal i mindst et høstår eller mindre end fem år være tilsået med græs eller blandede græssorter. Før jorden tilsås igen, pløjes den eller bearbejdes på anden måde, eller planterne ødelægges, f.eks. ved hjælp af herbicider (ukrudtsbekæmpelsesmidler)«. Punktet forklarede, at »[b]landinger af hovedsagelig græs og andre foderafgrøder (som regel bælgplanter), der bruges til græsning, grønthøstes eller høstes som tørret hø, medtages her. Etårige græsafgrøder (arealerne er tilsået i mindre end ét høstår) medtages ikke her«.
20.
Afsnit F definerede »[v]arige græs- og engarealer« som »[a]realer, hvorpå der vedvarende (mindst fem år) dyrkes grønne foderafgrøder, hvad enten der er tale om dyrkede (tilsåede) eller naturlige (selvsåede) arealer, og som holdes uden for bedriftens vekseldrift«, idet punktet forklarede, at arealet »kan anvendes til græsning eller til ensilage eller hø«.
21.
Punkt II.2.01.09.01 og II.2.03 i bilag II til forordning nr. 1200/2009 definerer henholdsvis »[g]ræs i omdrift« og »[v]arige græsarealer« på væsentligt samme måde som de tilsvarende begreber i bilag I til beslutning 2000/115. Udelukkelsen af »[e]tårige græsafgrøder (arealerne er tilsået i mindre end ét høstår)« fra »[g]ræs i omdrift« er dog ikke gentaget, og »produktion af vedvarende energi« er føjet til de mulige anvendelser for »[v]arige græsarealer«.
Tysk lovgivning
22.
Bundes-Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (forbundslov om forpligtelser i forbindelse med enkeltbetalinger) af 21. juli 2004 gennemfører forordning nr. 1782/2003 og gennemførelsesforanstaltningerne hertil, navnlig for så vidt angår bibeholdelse af permanente græsarealer på bedrifter, som ønsker enkeltbetalinger. Den henviser dynamisk til de på ethvert tidspunkt gældende versioner af EU-lovgivningen og blev bragt i overensstemmelse med de reviderede tekster i 2009. I henhold til lovens § 3, stk. 1, skal delstaterne påse, at andelen af permanente græsarealer ikke falder væsentligt. I henhold til § 5, stk. 3, nr. 1, har delstaterne bemyndigelse til at forbyde eller begrænse pløjningen (
16
) af græsarealer, såfremt andelen af permanente græsarealer er faldet med mere end fem procent.
23.
Delstaten Schleswig-Holstein udstedte på dette grundlag Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (herefter »bekendtgørelsen om bevarelse af permanente græsarealer«) den 13. maj 2008. I henhold til § 1, stk. 1, skal den kompetente myndighed, hvis det på grundlag af individuelle ansøgninger om enkeltbetaling er fastslået, at andelen af permanente græsarealer er faldet med mere end fem procent, bekendtgøre dette offentligt. I henhold til § 2, stk. 1, må landbrugere, der ansøger om enkeltbetalinger, efter offentliggørelse af konstateringen, ikke pløje (
17
) permanente græsarealer som omhandlet i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 796/2004, så længe de modtager enkeltbetalinger. Artikel 2, stk. 2, giver imidlertid den kompetente myndighed mulighed for at give tilladelse til en sådan pløjning ved at fravige artikel 2, stk. 1. I modsætning til forbundsloven henviser bekendtgørelsen om bevarelse af permanente græsarealer kun og specifikt til forordning nr. 796/2004 snarere end til den på det relevante tidspunkt gældende EU-lovgivning, og den er tilsyneladende ikke blevet opdateret efter indførelsen af den anden ordning.
24.
Den 23. juni 2008 bekendtgjorde den kompetente myndighed, at andelen af permanente græsarealer var faldet med mere end fem procent i Schleswig-Holstein. Forbuddet i henhold til § 1, stk. 1, i bekendtgørelsen om bevarelse af permanente græsarealer skulle derfor træde i kraft med virkning fra den efterfølgende dag.
Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og det præjudicielle spørgsmål
25.
I henhold til redegørelsen i forelæggelsesafgørelsen er Martin Grund landbruger i Schleswig-Holstein og ansøger årligt om landbrugsstøtte. Han angav i ansøgningerne, at han fra 1998 og 1999 og fremover dyrkede agergræs (Ackergras) på to marker (Hohenkamp og Herrbusch). I 2005 såede han en blanding af kløver/græs (Kleegras) på begge marker ved at overså efter oprivning (
18
) og angav dem under blandingen af kløver/græs fra 2005 til 2008. I 2009 blev begge marker igen anvendt til græsarealer. I 2010 blev Hohenkamp bortforpagtet og har siden været genstand for en ansøgning om støtte som græsareal. Siden 2010 er der blevet dyrket silomajs på Herrbusch i henhold til en tilladelse, hvorefter et andet areal til gengæld skulle udlægges som permanent græsareal (
19
).
26.
Ved skrivelse af 9. januar 2009 meddelte Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (delstaten Schleswig-Holsteins myndighed for landbrug, miljø og landområder, herefter »Landesamt«) Martin Grund, at det havde omklassificeret markerne til permanente græsarealer, fordi de sammenhængende fra 1998 til 2008 var blevet anvendt som græsarealer. Landesamt understregede også, at forbuddet i henhold til bekendtgørelsen om bevarelse af permanente græsarealer fandt anvendelse på markerne.
27.
Martin Grund anfægtede denne omklassifikation (tilsyneladende fordi han kunne bortforpagte Hohenkamp til en højere afgift som agerjord), idet han principalt gjorde gældende, at arealet ikke var permanent græsareal. Arealer med agergræs var ikke permanente græsarealer, fordi de ville blive pløjet efter et eller to anvendelsesår (
20
). Permanente græsarealer var arealer tilsået med det samme græs. Arealer med agergræs blev ikke tillagt den særlige økologiske værdi forbundet hermed. Under alle omstændigheder var en omlægning fra en blanding af kløver/græs til agergræs eller omvendt en omdrift, hvilket udelukker, at der opstår permanente græsarealer, og bringer en bestående anvendelse som permanente græsarealer til ophør.
28.
Landesamt gjorde gældende, at arealer med agergræs, der jævnlig blev pløjet, kunne ligestilles med naturlige permanente græsarealer. Den afgørende faktor var, at der uden afbrydelse blev dyrket den samme afgrøde. Ellers ville der være tale om omdrift. Da der i over fem år i træk var blevet dyrket agergræs på de to arealer, udgjorde de uanset den efterfølgende tilsåning med en blanding af kløver/græs permanente græsarealer.
29.
Martin Grunds anfægtelse blev forkastet i førsteinstansen med den begrundelse, at markerne udgjorde permanente græsarealer, eftersom han i mindst fem år havde dyrket agergræs på begge marker indtil 2003 eller 2004. Når denne status først er opnået, ophører den ikke som følge af omdrift med forskelligt grøntfoder. Den af Martin Grunds iværksatte appel til prøvelse af denne dom blev forkastet med den begrundelse, at uanset hvad der sker, når der foretages et skift fra græs eller andet grøntfoder til andre markafgrøder, berører skiftet fra græs til andet grøntfoder ikke kendetegnene for bestående permanente græsarealer.
30.
Den af Martin Grund yderligere iværksatte appel af et retligt spørgsmål verserer nu for den forelæggende ret, som ønsker følgende spørgsmål besvaret:
»Er et landbrugsareal et permanent græsareal som omhandlet i […] artikel 2, stk. 2, nr. 2), i [forordning nr. 796/2004], når det i mindst fem år har været anvendt og fortsat anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, men arealet i denne periode er blevet pløjet og i stedet for det hidtidige grøntfoder (i den foreliggende sag: kløver) tilsås med andet grøntfoder (i den foreliggende sag: agergræs), eller er der i sådanne tilfælde tale om omdrift, som udelukker, at arealet kan blive til permanent græsareal?«
31.
Martin Grund, Landesamt, den tyske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg og afgivet mundtlige indlæg under retsmødet den 6. februar 2014.
Gældende EU-lovgivning
32.
Kommissionen har gjort gældende, at den anden direkte støtteordning, ikke den første, finder tidsmæssigt anvendelse, da de to omtvistede marker skal fastlægges i henholdsvis 2010 og 2011. Landesamt er af den opfattelse, at eftersom bekendtgørelsen om bevaring af permanente græsarealer henviser til forordning nr. 796/2004, er det bestemmelserne i den første ordning, der skal fortolkes. Martin Grund har godtaget, at der henvises til forordning nr. 796/2004, men har fremhævet, at EU-rettens forrang betyder, at den anden ordning finder direkte anvendelse. Den tyske regering er af den opfattelse, at spørgsmålet er uden betydning, eftersom definitionerne i det væsentlige er de samme i begge ordninger.
33.
Det forekommer mig åbenbart, at hvis markernes status under de nationale retsforhandlinger skal fastlægges som i henholdsvis 2010 og 2011, er det den EU-lovgivning, der er gældende på disse tidspunkter – nemlig lovgivningen i den anden ordning – der skal fortolkes og anvendes. Det forhold, at bekendtgørelsen om bevaring af permanente græsarealer fortsat henviser til forordning nr. 796/2004, er uden relevans. National lovgivning kan ikke udvide gyldigheden eller virkningerne af EU-lovgivning, der finder direkte anvendelse, og som er blevet ophævet og erstattet.
34.
Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at hovedsagen for det første vedrører en anfægtelse af en afgørelse truffet den 9. januar 2009. På dette tidspunkt var lovgivningen, som omfatter den anden ordning, endnu ikke blevet vedtaget, selv om forordning nr. 73/2009, da den trådte i kraft den 1. februar 2009, fandt anvendelse fra den 1. januar 2009 (
21
) (forordning nr. 1120/2009 og nr. 1122/2009 trådte først i kraft den 1.1.2010). Under disse omstændigheder kan der klart tales for at fortolke og anvende lovgivningen i den første ordning, hvis det omtvistede spørgsmål vedrører gyldigheden af en afgørelse truffet den 9. januar 2009. Fastlæggelsen af den relevante dato for hver mark skal imidlertid ske i henhold til den nationale retspleje; Domstolen har ikke kompetente til at foretage denne fastlæggelse.
35.
Således som den tyske regering og Kommissionen har fremhævet, er der heldigvis ingen materiel forskel mellem de to EU-regelsæt for så vidt angår det præjudicielle spørgsmål, hvorfor der ikke forekommer at opstå et faktisk problem med forskellig fortolkning. Det er derfor den forelæggende ret, der under de verserende retsforhandlinger skal afgøre, hvilken specifik EU-lovgivning der er relevant.
Tilknyttede spørgsmål
36.
Landesamt har rejst to punkter, som ikke er omtalt i forelæggelsesafgørelsen, og som den har ønsket, at Domstolen skal tage i betragtning. For det første er det ikke fastslået, selv om omlægningen fra græsmark til en blanding af kløver/græs i 2005 er blevet fastlagt at være sket som følge af oversåning efter oprivning, at tilbagevenden til græsmark i 2009 ikke blot var følgen af en naturlig nedgang i andelen af kløver. For det andet er der et yderligere spørgsmål mellem parterne i hovedsagen, nemlig om status som permanent græsareal ikke allerede var blevet opnået mellem 1998 eller 1999 og 2004. Martin Grund har anført, at det som følge af en retlig fiktion er hans anmeldelse af markerne som agerjord i 2003, der tæller (
22
), mens Landesamt er af den opfattelse, at det kun er markernes reelle anvendelse som græsareal, der er relevant.
37.
Det er ikke min opfattelse, at Domstolen under disse retsforhandlinger bør behandle spørgsmålet, om klassifikationen af markerne bør bygge på reel anvendelse eller som følge af en »retlig fiktion« på anmeldelsen fra 2003. Det er et punkt, som er uden relevans for det stillede spørgsmål, og hvoraf der ikke har været en drøftelse. Endvidere fremgår det af Landesamts bemærkninger, at spørgsmålet blev rejst for de lavere retter, men ikke er en del af den for den forelæggende ret verserende appel. Hvis dette spørgsmål fortsat skal afgøres efter Domstolens afgørelse i den foreliggende sag og de efterfølgende afgørelser i den nationale sag, må den relevante nationale ret i givet fald forelægge et yderligere spørgsmål.
38.
Hvis et græsareal naturligt kan ændre sig fra en blanding af kløver/græs til græs alene, er det imidlertid et punkt, som kan være relevant ved afgørelsen af hvad, der udgør omdrift i modsætning til bevarelse af permanente græsarealer.
Sagens realitet
39.
Martin Grund og den tyske regering har foreslået, at det stillede spørgsmål besvares med, at der er tale om omdrift under de beskrevne omstændigheder, og at arealet ikke skal klassificeres som permanent græsareal, mens Landesamt og Kommissionen har foreslået det modsatte svar. Jeg vil redegøre for de modstående argumenter, inden jeg vurderer spørgsmålet.
Argumenter for fortabelse af status som permanent græsareal
40.
Martin Grund har bemærket, at »permanente græsarealer« i forordning nr. 796/2004 er defineret som modsætningen til »agerjord«, der er i »omdrift«, hvilket begreb ikke er defineret i lovgivningen om direkte støtte. Definitionen af omdrift i beslutning 2000/115 anvendes hvad angår forvaltning og landbrug. Definitionen antyder afgrøder, som skifter, om ikke årligt, så mindst mere end en gang hvert femte år. I denne sammenhæng er kløver og rajgræs f.eks. forskellige afgrøder. Græsdækket behøver ikke blive ødelagt – definitionen kræver ikke pløjning og kan omfatte oversåning. Definitionen af græs i omdrift i punkt II.2.01.09.01 i bilag II til forordning nr. 1200/2009 gør det klart, at skiftende græsblandinger udgør omdrift.
41.
Artikel 4 i forordning nr. 796/2004 indebærer derimod, at et permanent græsareal er et areal, hvor den samme type grøntfoder er blevet opretholdt i mindst fem år, og at hver omlægning til en anden type afbryder femårsperioden. Der forfølges et økologisk mål. Pløjning af et græsareal frigiver kulstof og kvælstof i mængder, som forøges med den tid, hvor jorden har ligget brak. Kun hvis det samme græsdække har været uforstyrret i mere end fem år, er de miljømæssige fordele, navnlig biodiversitet, store nok til at berettige til beskyttelse.
42.
Den tyske regering har bemærket, at to betingelser skal være opfyldt i femårsperioden forud for den relevante dato for, at de omtvistede marker kan klassificeres som permanente græsarealer: Der skal dyrkes græs eller grøntfoder, og der må ikke være omdrift. Det er uomtvistet, at den første betingelse er opfyldt. Spørgsmålet er, om der var omdrift i den relevante periode.
43.
»Omdrift« er ikke defineret i lovgivningen om direkte støtte, men definitionerne i beslutning 2000/115 eller forordning nr. 1200/2009 kan overføres. Begge hold foranstaltninger bygger på det samme begreb om permanente græsarealer, hvorfor begrebet omdrift også bør være det samme. Det vil være urimeligt at definere omdrift forskelligt i de to sammenhænge uden en objektiv begrundelse, og der er ikke en sådan begrundelse.
44.
Omdrift omfatter destruktion af de gamle afgrøder og såning af nye med et interval på ikke mere end fem år. Når agergræs erstattes med en blanding af kløver/græs, udgør dette en ændring af afgrøden, idet kløver traditionelt anvendes i omdrift for at berige jorden med kvælstof. Der er intet i EU-lovgivningen, som antyder, at vekslen mellem forskelligt grøntfoder ikke udgør omdrift. Henvisninger til omlægning mellem permanente græsarealer og andre anvendelser vedrører ikke vekslen mellem forskellige typer græs eller grøntfoder. Formålet med lovgivningen om direkte støtte (artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003 og artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 73/2009) er at bevare jorden som græsarealer i stedet for at anvende den til agerjord, idet begge skal forstås bredt (lovgivningen om landbrugsstatistikker udelukker græs i omdrift fra permanente græsarealer og medtager den dermed i agerjorden). Formålet er udtrykkeligt miljømæssigt i både forordning nr. 1782/2003 og forordning nr. 73/2009. De økologiske fordele ved græsarealer (biodiversitet, højt muldjordsindhold, forøget fiksering af CO2) opnås kun efter fem år uden pløjning og såning af anden afgrøde. Hovedsagen vedrører en situation, hvor afgrøder (agergræs og en blanding af kløver/græs) vekslede med intervaller på mindre end fem år. Der er derfor tale om omdrift, og klassifikation som permanent græsareal er udelukket.
Argumenter for bevarelse af status som permanent græsareal
45.
Landesamt er for det første af den opfattelse, at det følger af artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 796/2004, at pløjning ikke bringer jordens anvendelse som græsareal til ophør, hvis den følges op af en anden anvendelse som græsareal. Bestemmelsen henviser ikke til arbejde, der udføres på jorden, men til den anvendelse, der gøres heraf. Forordningens artikel 4, stk. 1 (og tydeligere den tyske version af forordning nr. 1122/2009) henviser til omlægningen til andre anvendelser. Artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 796/2009 bekræfter dette ved (i den tyske version) at henvise til jord, der pløjes for at blive anvendt til andre formål. Definitionen i artikel 2, stk. 2, bekræfter også ved henvisningen til dyrkning af grøntfoder, at permanente græsarealer ikke skal anvendes til græsning, men også kan høstes, hvilken fremgangsmåde ud fra et økologisk synspunkt ikke indebærer flere fordele end pløjning.
46.
For det andet er der det forhold, at en ændring af typen af anvendelse som græsareal ikke afbryder perioden med anvendelse som græsareal. Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 796/2004 kontrasterer »dyrkning af græs eller andet grøntfoder« med »omdrift«. Hvis der dyrkes græs eller andet grøntfoder (selv i vekslen), er der derfor ingen omdrift. Artikel 4, stk. 2, kontrasterer endvidere »arealer til permanente græsarealer« (hvor der dyrkes græs eller andet grøntfoder) med »arealer til andre anvendelser« (nemlig andre formål end at dyrke græs eller grøntfoder) og henviser (i den tyske version) til oversåning, hvis den jord, der har været anvendt til andre formål, atter omlægges til permanent græsareal – en henvisning, som kun kan betyde, at jorden ikke er blevet tilsået med græs eller andet grøntfoder (idéen om en ny omlægning har den samme betydning i de andre sprogversioner). Derimod skal to efter hinanden følgende anvendelser som permanent græsareal anses for en fortsat anvendelse til dette formål. Hvad angår forklaringen på »omdrift« i punkt 2.01 i bilag II til forordning nr. 1200/2009 (eller punkt D.II i bilag I til beslutning 2000/115), som kun vedrører EU-undersøgelser af landbrugsbedrifters struktur, er den uden betydning for forpligtelsen til at bevare permanente græsarealer. Under alle omstændigheder specificerer den ikke, om »afgrøde« betyder en anden bestemt afgrøde eller en kategori af afgrøder.
47.
Landesamt har endelig gjort gældende, at selv hvis en ændring til andet grøntfoder anses for at afbryde femårsperioden for opnåelse af status som permanent græsareal, bør den ikke anses for at bringe denne status til ophør, når den først er opnået.
48.
Kommissionen er enig i, at både agergræsset og blandingen af kløver/græs sået på den omtvistede jord udgør »græs eller andet grøntfoder«. Spørgsmålet er, om vekslen mellem de to udgør »omdrift«. Dette ord er ikke defineret i den relevante lovgivning, hvorfor det i overensstemmelse med fast retspraksis skal fortolkes under henvisning til sin normale mening i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den sammenhæng, hvori det anvendes, og de mål, der forfølges med de regler, som det udgør en del af.
49.
Som den forelæggende ret har bemærket, omfatter den normale betydning af »omdrift« i sædvanlig sprogbrug en ændring fra en afgrøde til en anden og kan af nogle anses for at omfatte den i hovedsagen omhandlede ændring.
50.
Den systematiske sammenhæng, hvori begrebet anvendes, forekommer dog at antyde, at »omdrift« ikke omfatter en sådan ændring. Definitionen af »permanente græsarealer« i artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009 omfatter alle typer græs og grøntfoder, således at en ændring fra en type til en anden ikke har indvirkning på klassifikationen som permanent græsareal. Artikel 2, litra b), anfører, at »permanente græsarealer« er en underafdeling af »permanente afgrøder«, men skal ikke underopdeles yderligere, således som det bekræftes i konceptet om bevarelse af permanente græsarealer i artikel 4, stk. 1 og stk. 2, i forordning nr. 1122/2009, som går ud på at undgå omlægning til en anden type afgrøder end permanent græsareal. Andre sprogversioner er klarere end den tyske i denne henseende. Det kan ikke konkluderes af anvendelsen af substantivet »Umbruch« eller verbet »umbrechen«, at pløjning i sig selv (uden ændring til en anden type afgrøde) afbryder det permanente græsareals kontinuitet.
51.
Formålet med at bevare permanente græsarealer bygger på videnskabelig forskning, som viser, at permanente græsarealer generelt har en positiv indvirkning på nedbringelsen af emission af drivhusgas, forebyggelsen af jorderosion og bevarelsen af biodiversitet. Virkningen er den samme, når et område med permanente græsarealer ændres fra en type græs eller grøntfoder til en anden. Den i hovedsagen omhandlede ændring har dermed ingen betydning for den fortsatte klassifikation som permanent græsareal.
Bedømmelse
52.
Definitionen af permanente græsarealer i lovgivningen om direkte støtte som »arealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, hvad enten der er tale om naturlige (selvsåede) eller dyrkede (tilsåede) arealer, og som holdes uden for bedriftens omdrift i mindst fem år« (
23
), indeholder to betingelser. Mens »græs og andet grøntfoder« defineres (sammen som en kategori) (
24
), defineres andre (kategorier af) afgrøder ikke. Lovgivningen definerer heller ikke begrebet »omdrift«. Den manglende definition af »omdrift« betyder – som de skriftlige indlæg for Domstolen tydeligt viser – at det er muligt at analysere definitionen af »permanente græsarealer« på forskellige måder. Er det afgørende den måde, hvorpå jorden anvendes: dyrkning af »græs og andet grøntfoder« snarere end (andre) afgrøder (
25
)? Eller er det det, der gøres med jorden – dvs. hvilke teknikker der anvendes herpå? Tæller agergræs (Ackergras) og en blanding af kløver/græs (Kleegras) som den samme afgrøde (fordi de begge er omfattet af definitionen af »græs og andet grøntfoder« (
26
))? Eller er de forskellige afgrøder, således at en ændring fra den ene til den anden tæller som omdrift?
53.
Et yderligere spørgsmål kan være: »Er den rækkefølge, hvormed de to betingelser er opregnet i forordningen, af nogen betydning? Man kunne i givet fald først spørge: »Dyrkes der nu »græs eller andet grøntfoder« på jorden?« Hvis svaret på dette spørgsmål er bekræftende, kan man derefter spørge: »Skyldes den nuværende anvendelse, at jorden bearbejdes i henhold til et system med omdrift – således at de nuværende afgrøder vil blive erstattet (med hvad? med en afgrøde inden for samme kategori eller med en anden afgrøde?), eller er der blevet dyrket »græs eller andet grøntfoder« i mere end fem år?« Hvis det sidste er tilfældet, er jorden et permanent græsareal.«
54.
Det er på dette tidspunkt vigtigt at fremhæve, at der ikke er fremlagt sagkyndige beviser for Domstolen vedrørende (a) formålet med og de væsentlige kendetegn ved omdrift fra agronomers synspunkt, og (b) om en ændring mellem græs og andet grøntfoder er dækket af et sådant formål og sådanne kendetegn. Jeg er af denne grund ikke i stand til at bygge den følgende analyse på en antagelse (for det kunne ikke være mere end en antagelse) om, at lovgiver »måtte have ønsket«, at »græs og andet grøntfoder« skulle forstås i modsætning til »andre afgrøder«, således at en ændring inden for den førstnævnte kategori aldrig tæller som omdrift.
55.
Mit udgangspunkt er derfor, at to betingelser skal være opfyldt, for at jorden kan klassificeres som permanent græsareal: Der skal have været »græs og andet grøntfoder« på jorden i mindst fem år, og jorden må ikke have været medtaget i bedriftens omdrift i samme periode. Disse betingelser er kumulative: Hvis kun en af dem er opfyldt, kan jorden ikke klassificeres som permanent græsareal. Endvidere skal den klassificeres således, hvis begge er opfyldt.
56.
Hvis de to betingelser er kumulative, må det logisk være muligt, at en af betingelserne er opfyldt, mens den anden ikke er. Da der ikke er en klar ordlyd, som anfører, at »græs og andet grøntfoder« skal behandles som et enkelt begreb hvad angår afgørelsen af, om der har været omdrift, må det derfor være muligt, at der kan være omdrift, mens græs og andet grøntfoder er bevaret.
57.
Det kan derfor ikke være tilstrækkeligt at anføre, således som Landesamt og Kommissionen har argumenteret for, navnlig under retsmødet, at det afgørende ved afgørelsen af, om jorden har fortabt sin status som »permanent græsareal«, blot er, om dens anvendelse er blevet ændret fra dyrkning af græs og andet grøntfoder til et andet formål, især dyrkning som agerjord. Dette er en mulighed, men en anden må være, at der er omdrift inden for kategorien græs og andet grøntfoder.
58.
Det fremgår af hovedsagen, at der på begge marker var blevet dyrket en eller anden type græs og andet grøntfoder i mindst fem år forud for den relevante dato for hver mark. Spørgsmålet er dermed, om den måde, hvorpå den pågældende type er blevet ændret i den periode, udgjorde omdrift.
59.
I den ene ende af skalaen forekommer det mig åbenbart, at en ændring fra en blanding af kløver/græs til græs alene som følge af en naturlig nedgang i andelen af kløver (
27
) ikke opfylder nogen definition af omdrift, uanset om begrebet forstås i sædvanlig eller landbrugsmæssig sprogbrug eller som anført i afsnit D i bilag I til beslutning 2000/115 eller punkt II.2.01 i bilag II til forordning nr. 1200/2009.
60.
I den anden ende af skalaen skal omdrift inden for kategorien »græs og andet grøntfoder« formentlig anses for at finde sted, når jorden pløjes, hvorved de tidligere afgrøder fjernes, og der gensås en anden type græs eller grøntfoder (hvilket er det scenarie, der lægges til grund i den forelæggende rets spørgsmål), eller det vil aldrig være muligt for en sådan omdrift at finde sted.
61.
På grundlag af det sidstnævnte scenarie forekommer det derfor vanskeligt at besvare det stillede spørgsmål på anden måde, end at der er tale om omdrift under de beskrevne omstændigheder, og at jorden ikke kan klassificeres som permanent græsareal.
62.
Det scenarie (pløjning med fjernelse af de tidligere afgrøder og gensåning af en anden type græs eller grøntfoder), der lægges til grund i det faktisk stillede spørgsmål, forekommer ikke at være helt det samme som beskrevet i den i forelæggelsesafgørelsen indeholdte redegørelse for de faktiske omstændigheder (oprivning og oversåning med en delvis anden type grøntfoder). Uoverensstemmelsen mellem de to scenarier kan skyldes det forhold, at den nationale ret ved formuleringen af spørgsmålet anvendte sprogbrugen i den tyske version af lovgivningen, som specifikt henviser til pløjning, mens andre sprogversioner anvender et begreb, som betyder omlægning.
63.
Det kan derfor for at give et mere fyldestgørende svar være ønskeligt at overveje ændringer, som er mindre omfattende end pløjning og gensåning med en anden type, men mere omfattende end en naturlig nedgang i eller forøgelse af en grøntfodersort i en blanding: f.eks. (a) pløjning og gensåning med den samme type græs eller grøntfoder eller (b) oprivning og oversåning med en delvis anden type græs eller grøntfoder.
64.
Jeg er enig med Kommissionen i, at ordet »omdrift« (i mangel af den nødvendige definition) skal fortolkes under henvisning til sin normale betydning i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den sammenhæng, hvori det anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som det udgør en del af (
28
). Denne fremgangsmåde forekommer så meget desto mere nødvendig i lyset af de sproglige forskelle i andre dele af lovgivningen, hvor et ord, der generelt betyder »ændre anvendelsen af«, anvendes i de fleste, hvis ikke alle andre sprogversioner, mens den tyske version anvender et verbum, der betyder »at bryde [jorden eller mulden] op«, åbenbart i betydningen af en første eller i det mindste omhyggelig pløjning.
65.
Hvis man ser på betydningen af begrebet »omdrift« i sædvanlig sprogbrug, er det efter min opfattelse usandsynligt, at et af mine eksempler (a) eller (b) i punkt 63 ovenfor vil blive anset for at være omfattet heraf, hverken af en lægmand eller en landbruger. Hvad angår (a) indebærer omdrift nødvendigvis en vis ændring af afgrøder, ofte med henblik på at bevare ligevægten i jorden. Det gør gensåning med den samme afgrøde ikke. Hvad angår (b) er oversåning (sædvanligvis efter oprivning) almindeligt anvendt for at forny et eksisterende område med græs (i det mindste uden for landbrug, til græsplæner eller sportsbaner) snarere end for at ændre til en ny type græs. Der forekommer her kun at være sket en delvis ændring til en ny type afgrøde (fra en blanding af kløver/græs til agergræs).
66.
En vurdering af den sammenhæng, hvori begrebet »omdrift« anvendes i den relevante lovgivning, bør efter min opfattelse i første omgang begrænses til selve lovgivningen om direkte støtte. Lovgivningen om landbrugsstatistikker har et andet formål, hvorfor der (i modsætning til den tyske regerings opfattelse) ikke kan være en formodning for, at begrebet har præcis samme betydning i begge sammenhænge. Hvis fortolkningen i lyset af lovgivningen om direkte støttes sammenhæng og formål imidlertid fører til samme betydning som i den statistiske lovgivning, vil sidstnævnte yde en vis støtte.
67.
For så vidt angår lovgivningen om direkte støtte er kriterierne »sammenhæng« og »mål« indbyrdes forbundne.
68.
Det erklærede formål med de bestemmelser, der skal vurderes, er at fremme bevarelsen af eksisterende permanente græsarealer og undgå en massiv omlægning til agerjord på grund af permanente græsarealers positive miljøvirkninger (
29
).
69.
Alle de parter, der har afgivet indlæg, er enige om, at græsarealer er miljømæssigt fordelagtige, men Martin Grund og den tyske regering har gjort gældende, at fordelen først opnås, når græsset eller det andet grøntfoder har ligget brak i fem år eller mere, mens Kommissionen har anført, at virkningen forbliver positiv, selv hvis den særlige type dække ændres i perioden. Eftersom dette er et faktuelt spørgsmål, hvorom der er fremsat indbyrdes modstridende synspunkter, men som hverken Domstolen eller den forelæggende ret har kompetence til at afgøre (
30
), forekommer det ikke muligt at basere den anmodede fortolkning på andet end de to forslag om, at jord, der bevares med græs eller andet grøntfoder, i sig selv er miljømæssigt fordelagtig, og at denne fordel forøges forholdsmæssigt med den tid, hvor denne status bevares, navnlig når dækket ligger brak.
70.
Lovgivningen om direkte støtte forsøger at opfylde målet om bevarelse af permanente græsarealer ved at tilbageholde betalinger fra landbrugere, som ikke bevarer eksisterende permanente græsarealer på denne måde. Betragtningerne til de relevante rådsforordninger bekræfter (
31
) princippet om, at landbrugere, som ikke opfylder visse krav inden for folke-, dyre- og plantesundheden, miljøet og dyrevelfærden, får nedsat eller ingen direkte støtte – en krydsoverensstemmelsesordning, som udgør en integrerende del af EU-støtten i henhold til direkte betalinger. Den får virkning i artikel 4, stk. 1, sammenholdt med artikel 6, stk. 2, hvad angår bevarelsen af permanente græsarealer.
71.
Bundesverwaltungsgericht har i forelæggelsesafgørelsen imidlertid anført, at Martin Grund har en interesse i at få fastslået, at Hohenkamp-marken ikke er et permanent græsareal, fordi han kan bortforpagte den til en højere afgift som agerjord.
72.
Et sådant udfald vil være i strid med formålet med de omhandlede regler. Det forekommer derfor mig, at begrebet omlægning fra permanent græsareal til jord til andre anvendelser (ved hjælp af omdrift) bør fortolkes på en måde, som ikke fremmer en sådan omlægning, da fortolkningen skal være i overensstemmelse med reglernes mål.
73.
Når der er sket omlægning, er der ikke længere nogen »bremse«, som hjælper med at bevare det permanente græsareal, og enhver tilskyndelse til at genomlægge til permanent græsareal kan være minimal eller ikke-eksisterende, hvis forpagtningsafgiften er betydeligt højere for agerjord. Det skal erindres, at målet er at bevare permanente græsarealer, ikke efter ønske at skifte mellem græsareal og agerjord – og det forekommer at være ubestridt, at den ønskede positive miljøvirkning forstærkes, jo længere jorden forbliver græsareal.
74.
I denne henseende blev det under retsmødet forklaret, at oprivning og oversåning i princippet er mere miljømæssigt positive end pløjning og gensåning. Sædvanligvis udføres begge dele i efteråret, men oprivning og oversåning efterlader stort set de tidligere afgrøder på samme sted, således at marken forbliver grøn gennem vinteren, og dækket fornyes i foråret, mens pløjning og gensåning lader jorden være bar gennem vinteren. Det forekommer mig derfor, at den anvendte teknik er af en vis betydning i denne sag, i modsætning til det, som flere parter har argumenteret for.
75.
Når, således som det forekommer at være tilfældet i hovedsagen, oversåningen medfører en delvis ændring af typen af grøntfoder (mellem agergræs og en blanding af kløver/græs), kan det efter min opfattelse ikke give anledning til en anden afgørelse, end når der f.eks. er en naturlig nedgang i andelen af en type i blandingen (
32
). En sådan situation vil faktisk sandsynligvis være miljømæssigt fordelagtig, eftersom – således som det blev forklaret under retsmødet – man kan undgå at anvende gødning.
76.
Jeg når derfor til det synspunkt, at der hvad angår forordningerne er tale om omdrift, når landbrugsjord med græs eller andet grøntfoder pløjes, hvorved denne afgrøde fjernes, og der gensås en anden afgrøde, enten i samme kategori eller i en anden kategori (
33
). Der er imidlertid ikke tale om omdrift, når den tidligere afgrøde ikke fjernes ved at pløje jorden, men delvist ændres ved oversåning.
77.
Jeg bemærker endvidere, at et sådant synspunkt faktisk støttes snarere end modsiges af lovgivningen om landbrugsstatistikker, som udelukker omdrift, hvis et areal anvendes til den samme afgrøde i fem år eller mere, »uden at den forudgående afgrøde i mellemtiden fjernes, og en ny etableres«, men anser omdrift for at finde sted, når jorden, »[f]ør [den] tilsås igen, pløjes […] eller bearbejdes på anden måde, eller planterne ødelægges, f.eks. ved hjælp af herbicider (ukrudtsbekæmpelsesmidler)« (
34
).
Forslag til afgørelse
78.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Bundesverwaltungsgericht (Tyskland) forelagte spørgsmål således:
»Hvad angår enten Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19.1.2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 eller Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30.11.2009 om gennemførelsesbestemmelser til [forordning nr.] 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin, er der tale om omdrift, som udelukker klassifikation som permanent græsareal, når et landbrugsareal i mindst fem år anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, og arealet i denne periode er blevet pløjet, den tidligere afgrøde er blevet fjernet, og der er blevet gensået en anden type grøntfoder. Hvis den tidligere afgrøde ikke fjernes ved pløjning af jorden, men delvist ændres ved oversåning, er der imidlertid ikke tale om omdrift, og arealet skal klassificeres som permanent græsareal.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Omdrift er generelt »en landbrugspraksis, hvor der løbende dyrkes forskellige afgrøder på det samme areal i en periode, således at jordens frugtbarhed opretholdes, og de uønskede virkninger af pesticider nedbringes« (E. Martin og R. Hine, »Dictionary of Biology«, Oxford University Press, 2008).
(
3
) – Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29.9.2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1).
(
4
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 af 21.4.2004 om gennemførelsesbestemmelser for krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 og (EF) nr. 73/2009 og for krydsoverensstemmelse som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 479/2008 (EUT L 141, s. 18), som ændret.
(
5
) – Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19.1.2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT L 30, s. 16).
(
6
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30.11.2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT L 316, s. 65).
(
7
) – Forskelle i ordlyden er angivet med firkantede parenteser.
(
8
) – I forordning nr. 796/2004 anvender den tyske version af denne bestemmelse – i modsætning til de andre versioner – verbet »umbrechen«, som betyder at bryde (jorden) op og dermed at pløje eller bearbejde (for første gang). I forordning nr. 1122/2009 anvendes verbet »umwidmen« (bogstaveligt talt »at omdedikere«). Mens den engelske version anvender det simple verbum »convert«, henviser flere andre sprogversioner specifikt til omlægningen til »andre anvendelser«.
(
9
) – På tysk er »genomlægge arealer til permanente græsarealer« i begge forordninger gengivet som »Flächen wieder als Dauergrünland einzusäen« (bogstaveligt talt »igen at tilså arealer som permanente græsarealer«).
(
10
) – Den tyske versioner anvender igen verbet »umbrechen« i begge forordninger.
(
11
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29.10.2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i forordning nr. 73/2009 (EUT L 316, s. 1).
(
12
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 239/2005 af 11.2.2005 om ændring og berigtigelse af forordning (EF) nr. 796/2004 (EUT L 42, s. 3).
(
13
) – Medlemsstaterne fik også mulighed for at medtage afgrøder, der er opregnet i bilag IX til forordning nr. 1782/2003 eller bilag I til forordning nr. 1120/2009, som det måtte være relevant. Disse bilag indeholder identiske lister over en række typer kornsorter, olieholdige frø, proteinafgrøder, hør og hamp, som normalt ikke kan anses for græsarealer. Det blev dog under retsmødet anført, at Tyskland ikke havde benyttet sig af muligheden for at medtage sådanne afgrøder.
(
14
) – Kommissionens beslutning 2000/115/EF af 24.11.1999 om definitionerne af kendetegn, listen over landbrugsprodukter, undtagelserne fra definitionerne og om regioner og områder i forbindelse med undersøgelserne af landbrugsbedrifternes struktur (EFT 2000 L 38, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1444/2002 af 24.7.2002 (EFT L 216, s. 1).
(
15
) – Kommissionens forordning (EF) nr. 1200/2009 af 30.11.2009 om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1166/2008 om en række undersøgelser af landbrugsbedrifternes struktur og en undersøgelse af produktionsmetoderne i landbruget for så vidt angår storkreaturkoefficienter og definitioner af kendetegn (EUT L 329, s. 1).
(
16
) – Det anvendte verbum er »umbrechen«, som i den tyske version af forordning nr. 796/2004 svarer til »omlægge [til andre anvendelser]« eller et tilsvarende udtryk i andre sprogversioner.
(
17
) – Det anvendte verbum er igen »umbrechen«.
(
18
) – Den forelæggende ret anvender verbet »einschlitzen«.
(
19
) – Jf. artikel 5, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1782/2003 og artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 73/2009, der er citeret i punkt 11 ovenfor.
(
20
) – Den forelæggende ret anvender her verbet »umbrechen«.
(
21
) – Artikel 149 i forordning nr. 73/2009.
(
22
) – Artikel 3, stk. 4, litra a), i både forordning nr. 796/2004 og forordning nr. 1122/2009 anfører, at »de permanente græsarealer er de arealer, som landbrugerne i 2003 har anmeldt som permanente græsarealer«.
(
23
) – Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 796/2004 og artikel 2, litra c), i forordning nr. 1120/2009.
(
24
) – Jf. punkt 10 ovenfor. Jf. også punkt 11 hvad angår »græsarealer« og »permanente afgrøder«.
(
25
) – Omdrift af den primitive type blev allerede praktiseret i middelalderen. Den kunne typisk bygge på striberotation på tre år, hvor der (f.eks.) blev sået hvede, efterfulgt af byg, og jorden blev derefter lagt brak i et år for at komme sig. Æren for den udbredte anvendelse af »moderne« omdrift tilskrives sædvanligvis Charles Townshend, 2. Viscount Townshend (1674-1738), som indførte en ny form for omdrift med fire afgrøder, hvortil vejen allerede var blevet banet i Waasland-regionen i Nederlandene, til Norfolk. Townshend tilføjede roer og kløver til de traditionelle afgrøder byg og hvede (derfor hans kælenavn »Turnip Townshend«) og bestemte, at rotationen skulle dække fire individuelle marker snarere end smalle striber. Rotationen fjernede behovet for, at jorden skulle ligge brak (og dermed uproduktiv) med henblik på atter at blive frugtbar, fordi små klumper kløver (nogle gange kendt som »grøn gødning« af denne årsag) »fikserer« nitraten i jorden, og således giver jorden det tilbage, som andre afgrøder såsom hvede og byg tager ud. Townshends opfindelse blev i vidt omfang kopieret og udgjorde et væsentligt bidrag til landbrugsrevolutionen, som gik forud for den industrielle revolution.
(
26
) – Herunder i givet fald de andre afgrøder, der er opregnet i bilag IX til forordning nr. 1782/2003 og bilag I til forordning nr. 1120/2009 (jf. fodnote 13 ovenfor).
(
27
) – Jf. punkt 36 og 38 ovenfor.
(
28
) – Jf. f.eks. dom Partena (C-137/11, EU:C:2012:593, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Jf. punkt 8 og 9 ovenfor.
(
30
) – Bundesverwaltungsgericht har udtrykkeligt anført, at den er bundet af appelrettens konstateringer vedrørende faktiske omstændigheder og ikke må drage egne konklusioner.
(
31
) – Jf. punkt 8 og 9 ovenfor.
(
32
) – Jf. punkt 36, 38 og 59 ovenfor.
(
33
) – Det kan være, at lovgiver tilsigtede den sondring, jeg har redegjort for i punkt 54 ovenfor. Dette fremgår dog ikke udtrykkeligt af forordningens ordlyd, og da der ikke foreligger sagkyndige beviser, er jeg ikke tryg ved at foreslå Domstolen, at ordlyden skal forstås på denne måde, og at den nysåede afgrøde skal være fra en anden kategori.
(
34
) – Jf. punkt 18-21 ovenfor.