62009CJ0362_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑362/09 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča, vložene 7. septembra 2009,
Athinaïki Techniki AE
s sedežem v Atenah (Grčija), ki jo zastopa S. Pappas, odvetnik,
pritožnica,
drugi stranki v postopku sta
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopa D. Triantafyllou, zastopnik, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka na prvi stopnji,
Athens Resort Casino AE Symmetochon
s sedežem v Marrousiju (Grčija), ki jo zastopa N. Korogiannakis, odvetnik,
intervenientka na prvi stopnji,
SODIŠČE (tretji senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik senata, D. Šváby, sodnik, R. Silva de Lapuerta, sodnica, G. Arestis in J. Malenovský (poročevalec), sodnika,
generalni pravobranilec: Y. Bot,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 2. septembra 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Družba Athinaïki Techniki AE (v nadaljevanju: Athinaïki Techniki ali pritožnica) s pritožbo predlaga razveljavitev sklepa Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti (zdaj Splošno sodišče) z dne 29. junija 2009 v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji (T‑94/05, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je to razsodilo, da ni treba več odločati o tožbi tožeče stranke za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 2. junija 2004, s katero je bil ustavljen postopek s pritožbo v zvezi z domnevno državno pomočjo, ki jo je Helenska republika dodelila konzorciju Hyatt Regency v okviru javnega naročila „Casino Mont Parnès“, ker naj bi ta odločba postala brezpredmetna (v nadaljevanju: izpodbijani akt).
Pravni okvir
2. Kot izhaja iz uvodne izjave 2 Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88] Pogodbe ES (UL L 83, str. 1), ta uredba kodificira in potrjuje prakso na področju preiskave državnih pomoči, ki jo je v skladu s sodno prakso Sodišča uveljavila Komisija Evropskih skupnosti.
3. V uvodni izjavi 3 Uredbe št. 659/1999 je določeno:
„[…] postopkovna uredba o uporabi člena [88] Pogodbe [bo] povečala preglednost in pravno varnost“.
4. V uvodni izjavi 7 Uredbe št. 659/1999 je navedeno:
„[…] obdobje, v katerem mora Komisija zaključiti predhodno preučitev prijavljene pomoči, [je treba] določiti na dva meseca od prejema popolnega uradnega obvestila ali od datuma prejema primerno utemeljene izjave zadevne države članice, ki meni, da je uradna priglasitev popolna, ker dodatnih podatkov, ki jih je zahtevala Komisija, ni na voljo ali pa so bili že priskrbljeni; […] zaradi pravne varnosti [je] takšen pregled treba zaključiti z odločbo […]“.
5. V uvodni izjavi 11 Uredbe št. 659/1999 je določeno:
„[…] Komisija [mora], da bi zagotovila skladnost s členom [88] Pogodbe, predvsem pa z zahtevo po uradnem obvestilu in določbo o mirovanju iz člena [88](3), preučiti vse primere nezakonite pomoči; […] zaradi preglednosti in pravne varnosti [je treba] določiti postopke, ki jih je treba uporabljati; […] Komisije ne omejujejo roki, če država članica ne spoštuje zahteve po uradnem obvestilu ali določbe o mirovanju“.
6. Člen 4 poglavja II te uredbe z naslovom „Postopek v zvezi s prijavljeno pomočjo“ določa:
„1. Komisija pregleda uradno priglasitev takoj, ko jo prejme. Brez poseganja v člen 8 Komisija sprejme odločbo skladno z odstavki 2, 3 ali 4.
2. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v odločbi.
3. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena [87](1) Pogodbe, potem odloči, da je ukrep združljiv s skupnim trgom (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o nenasprotovanju‘). V odločbi se navede, katera izjema na podlagi Pogodbe je bila uporabljena.
4. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa s skupnim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena [88](2) Pogodbe (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o začetku formalnega postopka preiskave‘).
[…]“
7. Člen 7 Uredbe št. 659/1999 natančno določa primere, v katerih Komisija sprejme odločbo o koncu formalnega postopka preiskave, predvidenega v členu 88(2) ES.
8. Poglavje III navedene uredbe ureja postopek na področju nezakonitih pomoči.
9. Člen 10(1) te uredbe določa:
„Če ima Komisija podatke iz katerega koli vira o domnevni nezakoniti pomoči, te podatke brez odlašanja preveri.“
10. Člen 13(1) navedene uredbe določa:
„Pregled morebitne nezakonite pomoči se zaključi z odločbo na podlagi člena 4(2), (3) ali (4). V primeru odločbe o začetku formalnega postopka preiskave se postopek zaključi z odločbo na podlagi člena 7. Če država članica ne izpolni odredbe o predložitvi podatkov, se ta odločba sprejme na podlagi razpoložljivih podatkov.“
11. Člen 20 poglavja VI Uredbe št. 659/1999 z naslovom „Zainteresirane stranke“ določa:
„1. Vsaka zainteresirana stranka lahko po odločbi Komisije o začetku formalnega postopka preiskave predloži pripombe na podlagi člena 6. Vsaka zainteresirana stranka, ki je takšne pripombe predložila, in vsak upravičenec individualne pomoči prejme izvod odločbe, ki jo sprejme Komisija na podlagi člena 7.
2. Vsaka zainteresirana stranka lahko obvesti Komisijo o domnevni nezakoniti pomoči in o domnevni zlorabi pomoči. Če Komisija meni, da na podlagi podatkov, ki jih ima, ni zadostnih razlogov, da bi zavzela stališče o zadevi, o tem obvesti zainteresirano stranko. Če Komisija sprejme odločbo o zadevi v zvezi z vsebino predloženih podatkov, pošlje izvod odločbe zainteresirani stranki.
3. Na zahtevo vsaka zainteresirana stranka dobi izvod katere koli odločbe na podlagi členov 4 in 7, člena 10(3) ter člena 11.“
12. Člen 25 Uredbe št. 659/1999 določa:
„Odločbe, sprejete na podlagi poglavij II, III, IV, V in VII, so naslovljene na zadevno državo članico. […]“
Dejansko stanje
13. Splošno sodišče je v točkah od 4 do 6 izpodbijanega sklepa dejansko stanje spora predstavilo tako:
„4 Helenski organi so oktobra 2001 začeli postopek oddaje javnega naročila za prenos 49 % kapitala igralnice Mont Parnès. Konkurirala sta dva ponudnika, in sicer konzorcija Casino Attikis in Hyatt Consortium. Na podlagi domnevno nepravilnega postopka je bilo javno naročilo oddano Hyatt Consortium.
5 Članica konzorcija Casino Attikis, družba Egnatia SA, ki jo je po združitvi nasledila tožeča stranka, družba Athinaïki Techniki […], je pri Komisiji […] vložila pritožbo v zvezi z državno pomočjo, ki naj bi bila dodeljena Hyatt Consortium v okviru postopka oddaje javnega naročila. Vložitvi pritožbe so sledile korespondenca med Komisijo in tožečo stranko ter zahteve Komisije za dodatne informacije.
6 Komisija je tožeči stranki 2. decembra 2004 poslala dopis (v nadaljevanju: sporni dopis), v katerem je zapisano:
‚Sklicujemo se na vaše telefonsko vprašanje, naj potrdimo, ali je Komisija začela preiskavo v zgoraj navedeni zadevi ali pa je bil postopek v zvezi s to zadevo ustavljen.
Komisija vas je z dopisom z dne 16. septembra 2003 obvestila, da na podlagi podatkov, ki jih ima, ni zadostnih razlogov za nadaljevanje preiskave v tej zadevi (na podlagi člena 20 [Uredbe št. 659/1999]).
Komisija je zato, ker ni imela dodatnih podatkov, ki bi upravičili izvedbo preiskave, 2. junija 2004 ustavila upravni postopek.‘“
Prvi postopek pred Splošnim sodiščem
14. Družba Athinaïki Techniki je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 18. februarja 2005 vložila ničnostno tožbo zoper izpodbijani akt, o katerem je bila obveščena s spornim dopisom.
15. Komisija je z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 21. aprila 2005, vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
16. Splošno sodišče je s sklepom z dne 26. septembra 2006 v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji (T‑94/05) ugotovilo, da je tožba nedopustna. Splošno sodišče je v bistvu ugotovilo, da Komisija s prekinitvijo postopka v zvezi s pritožbo ni sprejela končnega stališča glede opredelitve ukrepa, ki je bil predmet pritožbe tožeče stranke, in glede njegove združljivosti s skupnim trgom, tako da zoper sporni dopis ni bilo mogoče vložiti tožbe na podlagi člena 230 ES.
17. Tožeča stranka je 18. decembra 2006 zoper ta sklep vložila pritožbo na podlagi člena 56 Statuta Sodišča.
18. Sodišče je o tej pritožbi odločilo s sodbo z dne 17. julija 2008 v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji (C‑521/06 P, ZOdl., str. I‑5829).
Sodba Athinaïki Techniki proti Komisiji
19. Sodišče je s to sodbo razveljavilo zgoraj navedeni sklep Athinaïki Techniki proti Komisiji, zavrnilo ugovor nedopustnosti Komisije, zadevo vrnilo Splošnemu sodišču in pridržalo odločitev o stroških.
20. Sodišče je najprej pojasnilo naravo aktov, sprejetih po predhodni fazi preučitve državnih pomoči.
21. V zvezi s tem je Sodišče najprej opozorilo, da je treba v okviru postopka nadzora državnih pomoči razlikovati med predhodno fazo preučitve pomoči, katere edini cilj je omogočiti Komisiji, da lahko oblikuje prvo mnenje o delni ali popolni združljivosti obravnavane pomoči, in stopnjo preiskave, katere namen je tej instituciji omogočiti, da se v celoti seznani z vsemi podatki o zadevi, pri čemer je ta druga faza nujno potrebna, če ima Komisija resne težave pri presoji združljivosti pomoči s skupnim trgom (točki 33 in 34).
22. Navedlo je, da Pogodba ES le v okviru zadnjenavedene faze določa obveznost Komisije, da pozove zadevne stranke k predložitvi pripomb, tako da so te zainteresirane stranke, kadar Komisija po prvi fazi sprejme odločbo, ki ni odločba o začetku formalnega postopka preiskave, upravičene do izpodbijanja te odločbe, da bi dosegle upoštevanje teh postopkovnih jamstev (točki 35 in 36).
23. Poleg tega je Sodišče navedlo, da se z Uredbo št. 659/1999 navedenim zainteresiranim strankam podeljuje pravica, da sprožijo predhodno fazo preučitve s tem, da Komisiji sporočijo podatke v zvezi z domnevno nezakonito pomočjo, ta pa je zavezana, da brez odlašanja preveri obstoj morebitne pomoči in njeno združljivost s skupnim trgom. Zainteresirane stranke pa imajo, če ne morejo uveljavljati pravice do obrambe v tem postopku, pravico, da so z njim ob upoštevanju okoliščin v obravnavanem primeru ustrezno povezane, kar pomeni, da če jih Komisija v skladu s členom 20(2), drugi stavek, Uredbe št. 659/1999 obvesti, da ni zadostnih razlogov, da bi zavzela stališče o zadevi, je Komisija tudi zavezana, da jim omogoči, da ji v razumnem roku predložijo dodatne pripombe (točke od 37 do 39).
24. Sklepanje Sodišča se je v točkah 40 in 41 nadaljevalo tako:
„40 Ko so te pripombe predložene ali se razumni rok izteče, mora Komisija v skladu s členom 13(1) Uredbe št. 659/1999 končati predhodno fazo preučitve tako, da sprejme odločbo na podlagi člena 4(2), (3) ali (4) te uredbe, in sicer odločbo o ugotovitvi neobstoja pomoči, odločbo o nenasprotovanju ali odločbo o začetku formalnega postopka preiskave. Tej instituciji tako ni dovoljeno, da po koncu predhodne faze preučitve ne bi izdala odločbe. Ko se to zgodi, mora Komisija ali začeti naslednjo fazo preiskave ali ustaviti postopek v tej zadevi s sprejetjem ustrezne odločbe (glej, v okviru postopka na področju konkurence, sodbo z dne 18. marca 1997 v zadevi Guérin automobiles proti Komisiji, C‑282/95 P, Recueil, str. I‑1503, točka 36). V skladu s členom 20(2), tretji stavek, Uredbe št. 659/1999, če Komisija sprejme tako odločbo na podlagi podatkov, ki jih predloži zainteresirana stranka, tej pošlje izvod te odločbe.
41 V teh okoliščinah je treba spomniti, da lahko Komisija sprejme eno od zgoraj navedenih odločb, predvidenih v členu 4 Uredbe št. 659/1999, ne da bi jo označila kot odločbo na podlagi te določbe.“
25. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo na ustaljeno sodno prakso glede dopustnosti ničnostnih tožb, v skladu s katero se je treba za opredelitev izpodbijanih aktov opreti tako na vsebino teh aktov kot na namen njihovih avtorjev. Navedlo je, da so izpodbojni akti načeloma ukrepi, ki dokončno določijo stališče Komisije ob koncu upravnega postopka in povzročijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese pritožnice, ne glede na obliko teh aktov in upoštevanje ali neupoštevanje formalnih zahtev, kot so njihovo poimenovanje, obrazložitev ali navedba določb, ki so njihova pravna podlaga (točke od 42 do 44).
26. Iz tega je Sodišče sklepalo, da torej ni upoštevno, da izpodbijani akt ni označen kot „odločba“, da ne napotuje na člen 4(2), (3) ali (4) Uredbe št. 659/1999 ali da ga Komisija v nasprotju s členom 25 te uredbe ni sporočila zadevni državi članici.
27. Sodišče je nato preučilo, ali je lahko Splošno sodišče upravičeno ugotovilo, da odločba o ustavitvi postopka ni izpodbojni akt. V zvezi s tem je v točkah od 52 do 62 iste sodbe ugotovilo:
„52 Iz vsebine [izpodbijanega] akta in iz namena Komisije izhaja, da se je Komisija odločila končati predhodni postopek preučitve, ki ga je sprožil Athinaïki Techniki. Komisija je z navedenim aktom ugotovila, da začeta preiskava ni omogočila ugotovitve o obstoju pomoči v smislu člena 87 ES, in je implicitno zavrnila začetek formalnega postopka preiskave, ki ga predvideva člen 88(2) ES (glej v tem smislu […] sodbo [z dne 2. aprila 1998 v zadevi] Komisija proti Sytraval in Brink’s France, [C‑367/95 P, Recueil, str. I‑1719,] točka 47).
53 Iz sodne prakse, navedene v točki 36 te sodbe, poleg tega izhaja, da v takem položaju osebe, ki so upravičene do postopkovnih jamstev, predvidenih v tej določbi, te uveljavljajo le, kadar imajo možnost, da to odločbo izpodbijajo pred sodiščem Skupnosti v skladu s členom 230, četrti odstavek, ES. To načelo velja tako takrat, kadar je odločba sprejeta zato, ker Komisija meni, da je pomoč združljiva s skupnim trgom, kot če meni, da pomoč ne obstaja.
54 Izpodbijanega akta ni mogoče opredeliti kot predhodnega ali pripravljalnega, ker mu v okviru začetega upravnega postopka ne sledi noben drug akt, zoper katerega bi bilo mogoče vložiti ničnostno tožbo (v tem smislu glej zlasti […] sodbo [z dne 16. junija 1994 v zadevi] SFEI in drugi proti Komisiji, [C‑39/93 P, Recueil, str. I‑2681,] točka 28).
55 V nasprotju s tem, kar je odločilo [Splošno sodišče], v zvezi s tem ni upoštevno, da bi zai nteresirana stranka lahko Komisiji predložila še dodatne podatke, na podlagi katerih bi zadnjenavedena morala ponovno preučiti svoje stališče o zadevnem državnem ukrepu.
[…]
57 Če zainteresirana stranka predloži dodatne podatke po ustavitvi postopka v zadevi, mora Komisija začeti, če je potrebno, nov upravni postopek. Vendar ti podatki ne vplivajo na dejstvo, da je prvi predhodni postopek preučitve že končan.
58 […] Komisija [je] v nasprotju s tem, kar je [Splošno sodišče] presodilo v točki 29 izpodbijanega sklepa, sprejela dokončno stališče o predlogu [tožeče stranke], naj ugotovi kršitev členov 87 ES in 88 ES.
[…]
60 […] Izpodbijani akt je torej treba opredeliti kot odločbo v smislu člena 4(2) Uredbe št. 659/1999, kot se ga bere skupaj s členoma 13(1) in 20(2), tretji stavek, te uredbe.
61 Ker je ta akt [tožeči stranki] onemogočil, da bi predložil[a] pripombe v okviru formalnega postopka preiskave, ki ga določa člen 88(2) ES, je povzročil zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese te družbe.
62 Izpodbijani akt je zato izpodbojni akt v smislu člena 230 ES.“
28. Sodišče je na podlagi tega razlogovanja ugotovilo, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je razsodilo, da je pritožnica vložila ničnostno tožbo zoper akt, ki ne povzroča pravnih učinkov in zoper katerega torej ni mogoče vložiti tožbe na podlagi člena 230 ES, ter je zato razveljavilo zgoraj navedeni sklep Athinaïki Techniki proti Komisiji in zadevo vrnilo Splošnemu sodišču, da bo odločilo o predlogih družbe Athinaïki Techniki za razglasitev ničnosti odločbe Komisije z dne 2. junija 2004, s katero je bil ustavljen postopek s pritožbo v zvezi z domnevno državno pomočjo, ki naj bi jo Helenska republika dodelila konzorciju Hyatt Regency v okviru javnega naročila za prenos 49 % kapitala igralnice Mont Parnès.
Drugi postopek pred Splošnim sodiščem
29. Komisija je z dopisom z dne 2. oktobra 2008 Splošno sodišče obvestila, da je 26. septembra 2008 pritožnici poslala dopis, v katerem je bilo navedeno:
„Sklicujemo se na dopis z dne [2. decembra 2004], s katerim so vas službe GD za konkurenco obvestile, da na podlagi podatkov, ki jih imajo, ni zadostnih razlogov za nadaljevanje preiskave v zvezi s spisom, navedenim v zadevi, in da je Komisija, ker ni imela dodatnih podatkov, ki bi upravičili izvedbo preiskave, ustavila upravni postopek v zvezi z zadevnim spisom.
Na podlagi [zgoraj navedene] sodbe [Athinaïki Techniki proti Komisiji] vam službe GD za konkurenco sporočajo, da umikajo ta dopis in ponovno odpirajo zgoraj navedeni spis.
Zato ponavljamo svojo predhodno prošnjo in vas znova pozivamo, da predložite dokaze o dodelitvi nezakonite državne pomoči v okviru prodaje igralnice Mont Parnès.“
30. Po mnenju Komisije je bilo iz dopisa z dne 26. septembra 2008 razvidno, da ni bilo več treba odločati, ker je zadeva postala brezpredmetna.
31. Pritožnica je v pripombah z dne 26. novembra 2008, ki so bile vložene v odgovor na predlog Komisije za ustavitev postopka, temu predlogu ugovarjala.
32. V zvezi s tem je pritožnica navedla štiri pritožbene razloge, in sicer da dopis z dne 26. septembra 2008 ni dopis, ki bi povzročil pravno odpravo izpodbijanega akta, da izpodbijani akt o zaključku formalnega postopka preiskave ni izpodbojen, da je namen dopisa z dne 26. septembra 2008 le izogibanje sodnemu nadzoru izpodbijanega akta in da je ta dopis v nasprotju s pravnomočnostjo zgoraj navedene sodbe Athinaïki Techniki proti Komisiji.
33. Družba Athens Resort Casino AE Symmetochon je v pripombah z dne 27. novembra 2008 soglašala s predlogom Komisije za ustavitev postopka.
Izpodbijani sklep
34. Splošno sodišče je razsodilo, da ni treba odločati o tožbi za ugotovitev ničnosti izpodbijanega akta iz razlogov, navedenih v točkah od 31 do 37 izpodbijanega sklepa:
„31 Ugotoviti je treba, da dopis Komisije z dne 26. septembra 2008 sproža procesno vprašanje, ki ga je treba rešiti brez ustnega postopka na podlagi člena 114(3) Poslovnika.
32 Prvič, opozoriti je treba, da je Sodišče v sklepu z dne 18. novembra 1992 v zadevi SFEI in drugi proti Komisiji (C‑222/92, […] točki 1 in 2) že razsodilo, da v primeru tožbe, vložene zoper odločbo o ustavitvi upravnega postopka v zvezi s pritožbo glede domnevne državne pomoči, ponovni začetek predhodnega postopka preučitve pomeni umik odločbe o ustavitvi postopka. Dalje, Sodišče je menilo, da je navedena tožba postala brezpredmetna, in presodilo, da odločanje ni več potrebno (zgoraj navedeni sklep SFEI in drugi proti Komisiji, točki 5 in 7; glej v tem smislu tudi sodbo Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Chronopost in La Poste proti UFEX in drugim, C‑341/06 P in C‑342/06 P, [ZOdl., str. I‑4777,] točka 3, in sodbo [Splošnega sodišča] z dne 7. junija 2006 v zadevi UFEX in drugi proti Komisiji, T‑613/97, ZOdl., str. II‑1531, točki 8 in 11).
33 Drugič, iz točk 52, 54 in 58 [zgoraj navedene] sodbe [Athinaïki Techniki proti Komisiji] izhaja, da je bila ugotovitev Sodišča, da je izpodbijani akt dokončno določil stališče Komisije v zvezi s spornim ukrepom, nujna, da bi bilo mogoče navedeni akt opredeliti kot izpodbojen. Vendar po ponovnem začetku predhodnega postopka preučitve in pozivu, naj tožeča stranka predloži dokumente v utemeljitev svojih očitkov, akt, ki dokončno opredeljuje stališče Komisije, ne obstaja več, zato zoper ta akt ni mogoče vložiti tožbe.
34 Tretjič, poudariti je treba, da je bil izpodbijani akt sprejet po predhodnem postopku preučitve in da ga je treba v skladu [z zgoraj navedeno] sodbo [Athinaïki Techniki proti Komisiji] razlagati kot implicitno odločbo, ki določa, da zadevni ukrep ni pomoč v smislu člena 87(1) ES, ali kot implicitno odločbo o nenasprotovanju. Zato bi morala Komisija v primeru razglasitve ničnosti ponovno začeti predhodni postopek preučitve in, kot je natančno opredelilo Sodišče v točki 40 [zgoraj navedene] sodbe [Athinaïki Techniki proti Komisiji], formalno sprejeti eno od odločb iz člena 4 Uredbe št. 659/1999 ali odločbo o ustavitvi postopka, ki bi postala nov izpodbojni akt.
35 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da ima umik izpodbijanega akta enak učinek kot sodba o razglasitvi ničnosti izpodbijanega akta, ker bo predhodni postopek preučitve, ki je bil s tem ponovno začet, končan z eno od formalnih odločb iz člena 4 Uredbe št. 659/1999 ali odločbo o ustavitvi postopka. Dejansko ne bi imela sodba o razglasitvi ničnosti izpodbijanega akta nobene dodatne pravne posledice v primerjavi s posledicami izvedenega umika (sklep [Splošnega sodišča] z dne 6. decembra 1999 v zadevi Elder proti Komisiji, T‑178/99, Recueil, str. II‑3509, točka 20).
36 Tožeča stranka torej nima več nikakršnega interesa za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta (glej v tem smislu sklep [Splošnega sodišča] z dne 28. maja 1997 v zadevi Proderec proti Komisiji, T‑145/95, Recueil, str. II‑823, točka 27, in zgoraj navedeni sklep Elder proti Komisiji, točka 21).
37 Zato je treba navesti, da je ta tožba postala brezpredmetna in da odločanje ni več potrebno.“
35. Splošno sodišče je nato podalo razloge, zakaj meni, da trditve tožeče stranke ne izpodbijajo njegove ugotovitve.
36. V zvezi s tem je navedlo, prvič, glede trditve tožeče stranke, da se sporni dopis nanaša na Komisijo, medtem ko naj bi bile v dopisu z dne 26. septembra 2008 omenjene službe Komisije, in da ta trditev ne more vplivati na opredelitev zadnjenavedenega dopisa.
37. Drugič, v zvezi s trditvijo, da se Komisija ne more vzdržati ukrepanja in da mora začeti formalni postopek preiskave, je Splošno sodišče navedlo, da tožeča stranka ne omenja nobenega pravnega pravila, na podlagi katerega bi morala Komisija po umiku odločbe o ustavitvi postopka začeti drugačen postopek od tistega, ki je privedel do te odločbe.
38. Tretjič, Splošno sodišče je v zvezi z navedbami tožeče stranke, da se je Komisija želela s svojim ravnanjem izogniti sodnemu nadzoru odločbe o ustavitvi postopka in da poziv k predložitvi podatkov ni ustrezen, ugotovilo, da iz njih ne izhaja noben pravni argument.
39. Splošno sodišče je dodalo, da iz dokumentov, ki jih je predložila tožeča stranka v okviru postopka pred njim, ni razvidno, da bi tožeča stranka v upravnem postopku že pojasnila, zakaj kritizirani ukrepi izpolnjujejo pogoje za ugotovitev obstoja državne pomoči, tako da ne more utemeljeno trditi, da poziv Komisije k predložitvi dodatnih podatkov v okoliščinah obravnavanega primera ni ustrezno ravnanje.
40. Četrtič, glede trditev tožeče stranke, ki se nanašajo na pravnomočnost, je Splošno sodišče poudarilo, da je Sodišče z zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji razveljavilo zgoraj navedeni sklep Athinaïki Techniki proti Komisiji, ne da bi navedena sodba vplivala na veljavnost odločbe o ustavitvi postopka.
Predlogi strank
41. Družba Athinaïki Techniki s pritožbo Sodišču predlaga:
– naj razveljavi izpodbijani sklep;
– naj ugodi predlogom, podanim na prvi stopnji, in
– naj Komisiji naloži plačilo stroškov.
42. Komisija Sodišču predlaga:
– naj pritožbo zavrne kot očitno neutemeljeno in
– naj pritožnici naloži plačilo stroškov.
43. Družba Athens Resort Casino AE Symmetochon Sodišču predlaga:
– naj pritožbo zavrne kot očitno neutemeljeno in
– naj tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pritožba
Trditve strank
44. Pritožnica v utemeljitev pritožbe navaja štiri pritožbene razloge.
45. S prvim pritožbenim razlogom trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo sodno prakso v zvezi s pogoji zakonitosti umika upravnega akta, v skladu s katero je umik upravnega akta zakonit, če je preklicani akt nezakonit in če se umik izvede v razumnem roku. Vendar naj bi bila po eni strani odločba o umiku odločbe sprejeta več kot štiri leta in pol po prvotni odločbi, torej ne v razumnem roku. Po drugi strani naj se obrazložitev odločbe o umiku ne bi nanašala na nezakonitost odločbe o ustavitvi postopka, ampak naj bi zadevala samo zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji. Ker je obrazložitev odločbe razlog javnega reda, naj bi moralo Splošno sodišče po uradni dolžnosti upoštevati neobstoj te obrazložitve in razsoditi, da odločba o umiku ni zakonita.
46. Pritožnica dalje z drugim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ker ni odločilo o vprašanju zlorabe pooblastil. V zvezi s tem trdi, da je umik akta lahko namenjen le temu, da uprava zagotovi spoštovanje načela zakonitosti. Toda obrazložitev obravnavanega umika naj bi bila omejena zgolj na sklicevanje na zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, s katero naj ne bi bilo odločeno o zakonitosti izpodbijanega akta. Komisija naj tako ne bi nameravala umakniti tega akta zaradi spoštovanja načela zakonitosti, temveč zgolj zaradi izogibanja nadzoru sodišča Skupnosti.
47. Pritožnica v okviru tretjega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ker je ugotovilo, da je edina posledica razglasitve ničnosti odločbe o ustavitvi postopka obveznost ponovnega začetka predhodnega postopka preučitve. Če pa bi sodišče neposredno ugotovilo kršitev člena 87 ES, naj bi morala Komisija sklepati o posledicah na podlagi obstoja državne pomoči, kar naj bi v skladu s členom 88(2) ES pomenilo, da bi morala zadevna država pomoč odpraviti ali jo spremeniti v roku, ki bi ga določila Komisija.
48. Pritožnica s četrtim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je nepravilno uporabilo pravo, ker ni upoštevalo pravnomočnosti zgoraj navedene sodbe Athinaïki Techniki proti Komisiji. Iz točke 40 te sodbe naj bi izhajalo, da Komisija v okviru postopka preiskave državnih pomoči ne sme ohranjati stanja nedelovanja. Vendar naj bi Komisija z umikom izpodbijanega akta ponovno vzpostavila prav stanje pred sprejetjem te odločbe, Splošno sodišče pa, ker temu umiku ni nasprotovalo, naj bi nepravilno uporabilo pravo. Zato naj Komisija ne bi več smela ohranjati stanja negotovosti. Nasprotno, morala naj bi sprejeti odločitev in se po potrebi podrediti odločitvi sodišča Skupnosti.
49. Komisija najprej ugovarja, da se noben očitek v zvezi z umikom izpodbijanega akta ne nanaša na izpodbijani sklep, temveč naj bi se vsi nanašali le na umik tega akta, ki ni bil predmet spora pred Splošnim sodiščem. Poleg tega naj bi del pritožbe, ki se nanaša na zakonitost odločbe o umiku izpodbijanega akta, pomenil zlorabo. Komisija je namreč izpodbijani akt umaknila v korist pritožnice in morda v škodo njenega konkurenta. Pritožnica naj zato ne bi imela nikakršnega interesa za uveljavljanje očitkov glede roka umika, ki naj bi ji koristil. Enako naj bi veljalo za trditev v zvezi z obrazložitvijo odločbe o umiku. Zato naj bi bilo treba te trditve zavreči kot očitno nedopustne. Komisija vsekakor meni, da je bilo iz dopisa z dne 26. septembra 2008 jasno razvidno, da bo ta umik izvedla ob upoštevanju zgoraj navedene sodbe Athinaïki Techniki proti Komisiji, s katero je bila pritožnica seznanjena, saj je bila tožeča stranka v zadevi, v kateri je bila ta sodba izdana.
50. Komisija glede vsebine podaja skupen odgovor na pritožbene razloge v zvezi z zlorabo pooblastil in s posledicami zgoraj navedene sodbe Athinaïki Techniki proti Komisiji, ker po njenem mnenju ti pritožbeni razlogi temeljijo na predstavi, da se je hotela Komisija samo izogniti sodnemu nadzoru izpodbijanega akta in se je vrnila v stanje nedelovanja. Vendar naj bi bile te trditve napačne, ker naj bi s ponovnim začetkom predhodne faze preučitve že obravnavala podatke v spisu.
51. Poleg tega naj pritožnica ne bi navedla razlogov, iz katerih bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave. Še več, Splošno sodišče naj ne bi moglo odločati ultra petita . Vendar naj bi postala ničnostna tožba po umiku izpodbijanega akta brezpredmetna, vsak drug predlog v zvezi z nadaljnjim ukrepanjem Komisije pa naj bi odstopal od predlogov v tožbi.
52. Družba Athens Resort Casino AE Symmetochon navaja, da je ob neobstoju posebnih pravil preklic upravnih aktov urejen z načeloma zakonitosti in varstva zaupanja zadevne osebe v pravo. Ker pa naj bi pritožnica že od začetka izpodbijala zakonitost izpodbijanega akta, naj ne bi mogla uveljavljati načela varstva zaupanja v pravo. Poleg tega naj v zvezi z obrazložitvijo akta v skladu s sodno prakso Sodišča ne bi bilo nujno, da je obrazložitev razvidna iz samega akta, temveč naj bi bilo o njej mogoče posredno sklepati na podlagi veljavnih pravil ali okoliščin zadevnega akta.
53. Poleg tega družba Athens Resort Casino AE Symmetochon meni, prvič, da se Komisija ni samo izogibala sodnemu nadzoru, temveč naj bi, nasprotno, presegla zahteve iz zgoraj navedene sodbe Athinaïki Techniki proti Komisiji, saj se je odločila ponovno začeti preiskavo, s čimer je dopustila odkritje novih elementov, ki jih prej ni poznala. Drugič, iz te sodbe naj bi zgolj izhajalo, da Komisija ni imela pravice do nedelovanja in da bi morala v razumnem roku po vložitvi pritožbe končati zadevni postopek s sprejetjem odločbe, ne pa ponovno začeti predhodnega postopka preučitve, ki v okviru te zadeve ni bil več dovoljen.
Presoja Sodišča
Dopustnost
54. Glede domnevne nedopustnosti očitkov, s katerimi se izpodbija zakonitost umika izpodbijanega akta, ker naj bi se ti nanašali na odločbo o umiku, je treba opozoriti, da se ti očitki nanašajo na izpodbijani sklep, in ne na odločbo o umiku. Pritožnica namreč Splošnemu sodišču v različnih pritožbenih razlogih očita, da je napačno uporabilo pravo, ker je upoštevalo umik izpodbijanega akta, čeprav je bil ta umik nezakonit.
55. Glede trditve, da so ti očitki nezakoniti, ker naj odločba o umiku ne bi bila predmet spora pred Splošnim sodiščem, je treba ugotoviti, da iz izpodbijanega sklepa izhaja, nasprotno, da je te očitke predložila prav tožeča stranka pred Splošnim sodiščem in da so spadali v ta spor. V izpodbijanem sklepu je namreč Splošno sodišče odločilo o vprašanju, ali je na podlagi dopisa Komisije z dne 26. septembra 2008, s katerim je ta institucija napovedala, med drugim, umik izpodbijanega akta, tožba zoper ta akt postala brezpredmetna. Poleg tega je tožeča stranka pred Splošnim sodiščem, kot je razvidno iz točk od 23 do 30 navedenega sklepa, izpodbijala zakonitost umika, napovedanega v navedenem dopisu z dne 26. septembra 2008.
56. Nazadnje, nobene podlage ni za trditev, da pritožnica ni imela nobenega interesa za izpodbijanje presoje Splošnega sodišča glede zakonitosti umika izpodbijanega akta, saj je ta interes neposredno odvisen od odgovora na vprašanje, ali je postala tožba zoper izpodbijani akt brezpredmetna ali ne, to vprašanje pa je predmet tega spora.
57. Iz tega je razvidno, da so pritožbeni razlogi dopustni v celoti.
Vsebinska presoja
58. Pritožnica s prvim, drugim in četrtim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je storilo napako pri presoji, ker je razsodilo, da ni treba več odločati o tožbi, saj naj bi odločba Komisije z dne 26. septembra 2008 pomenila akt o umiku izpodbijanega akta, čeprav naj bi bil ta umik nezakonit.
59. Najprej je treba poudariti, da se tožeča stranka s trditvijo, da izpodbijani akt ni bil umaknjen v razumnem roku, opira na sodno prakso v zvezi z retroaktivnim umikom nezakonitega upravnega akta, s katerim se podeljujejo pravice (glej sodbe z dne 9. marca 1978 v zadevi Herpels proti Komisiji, 54/77, Recueil, str. 585, točka 38; z dne 3. marca 1982 v zadevi Alpha Steel proti Komisiji, 14/81, Recueil, str. 749, točka 10; z dne 26. februarja 1987 v zadevi Consorzio Cooperative d’Abruzzo proti Komisiji, 15/85, Recueil, str. 1005, točka 12, in z dne 17. aprila 1997 v zadevi De Compte proti Parlamentu, C‑90/95 P, Recueil, str. I‑1999, točka 35).
60. Vendar ni sporno, da izpodbijani akt za pritožnico ni akt, s katerim se podeljujejo pravice, temveč akt, ki posega v njen položaj. Zato sodna praksa, navedena v prejšnji točki, v obravnavanem primeru ni upoštevna.
61. Glede na navedeno je treba poudariti, da je v obravnavanem primeru Komisija v dopisu z dne 26. septembra 2008 pritožnico obvestila, da ob upoštevanju zgoraj navedene sodbe Athinaïki Techniki proti Komisiji umika sporni dopis, ponovno začenja predhodni postopek preučitve, ponavlja svoj prejšnji poziv, naj ji pritožnica predloži dokaze o dodelitvi državne pomoči, ter da je umaknila izpodbijani akt.
62. Toda Sodišče je v zgoraj navedeni sodbi Athinaïki Techniki proti Komisiji opozorilo na obveznosti Komisije, kadar zainteresirana stranka na podlagi členov 10(1) in 20(2), prvi stavek, Uredbe št. 659/1999 sproži predhodno fazo preučitve iz člena 88(3) ES.
63. Sodišče je tako ugotovilo, da če zainteresirane stranke morda predložijo dodatne pripombe ali se razumni rok izteče, mora Komisija v skladu s členom 13(1) Uredbe št. 659/1999 končati predhodno fazo preučitve tako, da sprejme odločbo na podlagi člena 4(2), (3) ali (4) te uredbe, in sicer odločbo o ugotovitvi neobstoja pomoči, odločbo o nenasprotovanju ali odločbo o začetku formalnega postopka preiskave (glej zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 40).
64. Komisiji tako ni dovoljeno, da po koncu predhodne faze preučitve ne bi izdala odločbe. Ko se to zgodi, mora Komisija ali začeti naslednjo fazo preiskave ali ustaviti postopek v tej zadevi s sprejetjem ustrezne odločbe, in če Komisija sprejme tako odločbo na podlagi podatkov, ki jih predloži zainteresirana stranka, tej pošlje izvod te odločbe (glej zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točka 40).
65. Toda v obravnavanem primeru je Sodišče razsodilo, da je Komisija z izpodbijanim aktom sprejela akt o ustavitvi upravnega postopka v zadevi. S tem aktom se je navedena institucija odločila končati predhodni postopek preučitve, ki ga je sprožila pritožnica, in ugotovila, da začeta preiskava ni omogočila ugotovitve o obstoju pomoči v smislu člena 87 ES, ter implicitno zavrnila začetek formalnega postopka preiskave, ki ga predvideva člen 88(2) ES (glej zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točki 51 in 52).
66. Sodišče je tako menilo, da je Komisija sprejela dokončno stališče o predlogu pritožnice, naj ugotovi kršitev členov 87 ES in 88 ES. Poleg tega je izpodbijani akt, ker je pritožnici onemogočil, da bi predložila pripombe v okviru formalnega postopka preiskave, ki ga določa člen 88(2) ES, povzročil zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na njene interese. Zato je izpodbijani akt po mnenju Sodišča izpodbojni akt v smislu člena 230 ES (glej zgoraj navedeno sodbo Athinaïki Techniki proti Komisiji, točke 58, 61 in 62).
67. Pritožnica je imela torej, ker je upravičena do procesnih jamstev iz člena 88(2) ES, pravico izpodbijati zakonitost izpodbijanega akta kot oseba, ki jo zadevni akt neposredno in posamično zadeva v smislu člena 230, četrti odstavek, ES (glej v tem smislu sodbo z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, str. I‑1719, točki 41 in 48). Natančneje, upravičena je bila do tega, da sodišče Skupnosti izvede nadzor zakonitosti presoje Komisije, da je lahko glede na dokaze, ki jih je imela na voljo 2. junija 2004, upravičeno ustavila postopek v zadevi in implicitno izjavila, da ni potrebe po začetku formalnega postopka preiskave.
68. Če bi Komisija v okoliščinah obravnavanega primera smela umakniti akt, kakršen je izpodbijani akt, bi v nasprotju s svojimi obveznostmi na podlagi členov 13(1) in 20(2) Uredbe št. 659/1999 lahko med predhodno fazo preučitve ostala nedejavna ter bi se izognila kakršnemu koli sodnemu nadzoru. Kot je namreč poudaril generalni pravobranilec v točki 101 sklepnih predlogov, bi lahko ta institucija zgolj ustavila postopek na podlagi pritožbe, ki jo je vložila zainteresirana stranka, nato pa, ko bi ta stranka vložila tožbo, umaknila odločbo o ustavitvi postopka, ponovno začela predhodno fazo preučitve in ponavljala ta postopek toliko časa, kot bi bilo potrebno, da bi se izognila kakršnemu koli sodnemu nadzoru svojih ukrepov.
69. Dopustitev take možnosti bi bila poleg tega v nasprotju s pravno varnostjo, ki se želi z Uredbo št. 659/1999, kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav 3, 7 in 11, prav okrepiti.
70. Vendar je treba glede na zahtevi po dobrem upravljanju in pravni varnosti ter načelo učinkovitega pravnega varstva ugotoviti, prvič, da lahko Komisija umakne odločbo o ustavitvi postopka v zvezi s pritožbo glede domnevne državne pomoči le zaradi odprave neke nezakonitosti v tej odločbi, in drugič, da po takem umiku ne sme nadaljevati postopka na prejšnji stopnji od takrat, ko je prišlo do ugotovljene nezakonitosti.
71. V obravnavanem primeru ni razvidno, da bi bil dopis z dne 26. septembra 2008 namenjen odpravi neke nezakonitosti v izpodbijanem aktu. V navedenem dopisu namreč ni navedbe o vrsti nezakonitosti v izpodbijanem aktu, ki bi edina lahko upravičila umik.
72. Komisija je s tem dopisom tožečo stranko zgolj obvestila, da ji „[n]a podlagi [zgoraj navedene] sodbe [Athinaïki Techniki proti Komisiji] […] službe GD za konkurenco sporočajo, da umikajo ta dopis in ponovno odpirajo zgoraj navedeni spis“. Vendar ni sporno, da Sodišče v tej sodbi ni odločilo o zakonitosti izpodbijanega akta, temveč je odločilo zgolj o opredelitvi tega akta kot izpodbojnega, tako da zgolj s to sodbo ni mogoče upravičiti odločbe o umiku izpodbijanega akta.
73. Poleg tega je treba glede trditve Komisije, da je bilo treba izpodbijani akt umakniti, ker naj ne bi bil pravno zadostno obrazložen, ugotoviti, da bi bilo tako nezakonitost mogoče odpraviti s sprejetjem nove odločbe o ustavitvi postopka in torej v nobenem primeru ne bi upravičila ponovnega začetka predhodne faze preučitve.
74. Na podlagi vsega navedenega je treba ugotoviti, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da je imela Komisija pravico do umika izpodbijanega akta pod pogoji, navedenimi v dopisu z dne 26. septembra 2008.
75. Iz tega je razvidno, da so prvi, drugi in četrti pritožbeni razlog, ki jih pritožnica navaja v utemeljitev pritožbe in s katerimi Splošnemu sodišču očita, da je razsodilo, da je bil izpodbijani akt umaknjen, čeprav je bil ta umik nezakonit, utemeljeni.
76. V teh okoliščinah ni treba preučiti tretjega pritožbenega razloga, ki ga navaja pritožnica.
77. Iz vsega navedenega je razvidno, da je treba ugoditi pritožbi in razveljaviti izpodbijani sklep.
Vrnitev zadeve Splošnemu sodišču
78. Iz člena 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije izhaja, da če je pritožba utemeljena, lahko Sodišče samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje, ali pa zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
79. Sodišče v okoliščinah obravnavanega primera meni, da ne more samo dokončno odločiti o zadevi, saj Splošno sodišče ni vsebinsko preučilo tožbe pritožnice zoper izpodbijani akt.
80. Zadevo je treba zato vrniti v odločanje Splošnemu sodišču, da bo odločilo o predlogih pritožnice za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta.
Stroški
81. Ker se zadeva vrne Splošnemu sodišču, se odločitev o stroških pritožbenega postopka pridrži.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
1. Sklep Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti z dne 29. junija 2009 v zadevi Athinaïki Techniki proti Komisiji (T‑94/05) se razveljavi.
2. Zadeva se vrne v odločanje Splošnemu sodišču Evropske unije.
3. Odločitev o stroških se pridrži.