62015CJ0220
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
27. listopada 2016. (
*1
)
„Povreda obveze države članice — Slobodno kretanje robe — Direktiva 2007/23/EZ — Stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište — Članak 6. — Slobodno kretanje pirotehničkih sredstava usklađenih sa zahtjevima direktive — Nacionalni propis koji stavljanje na tržište pirotehničkih sredstava uvjetuje dodatnim zahtjevima — Obveza prethodne prijave nacionalnom tijelu koje je ovlašteno pregledati i izmijeniti upute za uporabu pirotehničkih sredstava“
U predmetu C‑220/15,
povodom tužbe zbog povrede obveze države članice podnesene 12. svibnja 2015. na temelju članka 258. UFEU‑a,
Europska komisija, koju zastupaju D. Kukovec i A. C. Becker, u svojstvu agenata, uz asistenciju B. Wägenbaura, Rechtsanwalt,
tužitelj,
protiv
Savezne Republike Njemačke, koju zastupaju T. Henze i J. Möller kao i K. Petersen, u svojstvu agenata,
tuženika,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen, predsjednik vijeća, M. Vilaras (izvjestitelj), J. Malenovský, M. Safjan i D. Šváby, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
tajnik: K. Malacek, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 27. travnja 2016.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 7. srpnja 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Europska komisija svojom tužbom od Suda zahtijeva da utvrdi da je Savezna Republika Njemačka, time što je, prekoračujući zahtjeve Direktive 2007/23/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. svibnja 2007. o stavljanju na tržište pirotehničkih sredstava (SL 2007., L 154, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 143.), i unatoč prethodnom ocjenjivanju sukladnosti pirotehničkih sredstava, propisala, s jedne strane, da u odnosu na njih treba primijeniti postupak iz članka 6. stavka 4. Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (Prva uredba o Zakonu o eksplozivima, BGBl. 1991 I, str. 169.), kako je izmijenjena Zakonom od 25. srpnja 2013. (BGBl. 2013 I, str. 2749.) (u daljnjem tekstu: SprengV) (u daljnjem tekstu: sporni postupak prijave), prije njihova stavljanja na tržište i, s druge strane, da Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (Savezni institut za istraživanje i ispitivanje materijala, Njemačka, u daljnjem tekstu: BAM) na temelju te odredbe ima ovlast pregledati i, po potrebi, izmijeniti njihove upute za uporabu (u daljnjem tekstu: ovlast izmjene spornih uputa za uporabu), povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 1. te direktive.
Pravni okvir
Pravo Unije
2
Uvodne izjave 1., 2., 8., 16., 19. i 20. Direktive 2007/23 određuju:
„(1)
[...] zakoni i drugi propisi koji su na snazi u državama članicama u vezi sa stavljanjem pirotehničkih proizvoda na tržište [su] različiti, posebno u pogledu aspekata sigurnosti i učinkovitosti.
(2)
Ovi zakoni i drugi propisi mogu lako prouzročiti zapreke trgovini unutar Zajednice i zato se moraju uskladiti kako bi zajamčili slobodno kretanje pirotehničkih sredstava na unutarnjem tržištu kao i visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja i sigurnosti i zaštitu potrošača i stručnih krajnjih korisnika.
[...]
(8)
Prema načelima utvrđenim u Rezoluciji Vijeća od 7. svibnja 1985. o novom pristupu tehničkom usklađivanju i normama [SL 1985., C 136 str. 1.], pirotehničko sredstvo mora biti usklađeno s ovom Direktivom u trenutku kada se prvi put stavlja na tržište Zajednice. [...]
[...]
(16)
U skladu s „Novim pristupom tehničkom usklađivanju i normizaciji”, pirotehničkim sredstvima koja su proizvedena u skladu s usklađenim normama koristi pretpostavka o usklađenosti s temeljnim sigurnosnim zahtjevima koji su utvrđeni u ovoj Direktivi.
[...]
(19)
Kako bi se mogla staviti na tržište, pirotehnička sredstva moraju nositi CE oznaku sukladnosti koja označuje njihovu sukladnost s odredbama ove Direktive i koja omogućuje njihovo slobodno kretanje unutar Zajednice.
(20)
Prema ‚Novom pristupu tehničkom usklađivanju i normizaciji’, nužan je postupak uz zaštitnu klauzulu kako bi se mogla osporiti sukladnost pirotehničkog sredstva ili njegovi nedostaci. U skladu s tim, države članice trebaju poduzeti sve odgovarajuće mjere kako bi zabranile ili ograničile stavljanje proizvoda s CE oznakom sukladnosti na tržište ili povukle takve proizvode s tržišta ako oni ugrožavaju zdravlje i sigurnost potrošača kada se koriste za njihovu predviđenu namjenu.”
3
Članak 1. stavak 1. Direktive 2007/23 određuje:
„Ovom se Direktivom utvrđuju pravila kojima je cilj postići slobodno kretanje pirotehničkih sredstava na unutarnjem tržištu, jamčeći istodobno visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja i javne sigurnosti i zaštitu i sigurnost potrošača, uzimajući u obzir odgovarajuće aspekte u odnosu na zaštitu okoliša.”
4
Članak 2. točka 2. te direktive „stavljanje na tržište” definira kao „prvo stavljanje na raspolaganje pojedinog proizvoda na tržište Zajednice, u pogledu njegove distribucije i/ili uporabe, ili za plaćanje ili besplatno. Pirotehnička sredstva za vatromete koja je izradio proizvođač za vlastitu uporabu i koja je odobrila država članica za uporabu na svom državnom području ne smatraju se da su stavljena na tržište.”
5
Članak 5. stavak 1. navedene direktive glasi kako slijedi:
„Države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere kojima jamče da se pirotehnička sredstva mogu staviti na tržište jedino ako udovoljavaju zahtjevima ove Direktive, nose CE oznaku sukladnosti i ako ispunjavaju obveze u odnosu na ocjenu sukladnosti.”
6
Članak 6. stavci 1. i 2. iste direktive određuju:
„1.   Države članice ne zabranjuju, ograničavaju niti sprečavaju stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište koji udovoljavaju zahtjevima ove Direktive.
2.   Odredbe ove Direktive ne isključuju mjere koje poduzima država članica kako bi zabranila ili ograničila posjedovanje, uporabu i/ili prodaju široj javnosti pirotehničkih sredstava za vatromete II. i III. razreda, pirotehničkih sredstava za primjenu u kazalištima i ostalih pirotehničkih sredstava, koje su opravdane zbog javnog reda, sigurnosti ili zaštite okoliša.”
7
Članak 14. stavci 4. i 6. Direktive 2007/23 glase kako slijedi:
„4.   Države članice organiziraju i vrše odgovarajući nadzor proizvoda koji su stavljeni na tržište uzimajući u obzir pretpostavku usklađenosti proizvoda koji nose CE oznaku sukladnosti[.]
[...]
6.   Kada države članica utvrdi da pirotehničko sredstvo s CE oznakom sukladnosti, koje je popraćeno EZ izjavom o sukladnosti i koje se koristi za predviđenu namjenu, može ugroziti zdravlje i sigurnost osoba, ona poduzima sve odgovarajuće privremene mjere kako bi povukla to sredstvo s tržišta, zabranila njegovo stavljanje na tržište ili ograničila njegovo slobodno kretanje. Država članice o tome izvješćuje Komisiju i ostale države članice.”
Njemačko pravo
8
Članak 6. stavak 1. Sprengstoffgesetza (Zakon o eksplozivima, BGBl. 2002 I, str. 3518.), kako je izmijenjen Zakonom od 7. kolovoza 2013. (BGBl. 2013 I, str. 3154.), određuje:
„Savezno ministarstvo unutarnjih poslova ovlašteno je provedbenom uredbom,
[...]
3.
radi zaštite interesa navedenih u stavku 1., odrediti
[...]
d)
da se stečeni ili uvezeni eksplozivi iz članka 1. stavka 1. moraju prijaviti i da toj prijavi moraju priloženi određeni dokumenti.”
9
Članak 6. stavak 4. SprengV‑a glasi kako slijedi:
„Proizvođač ili uvoznik moraju eksplozivne tvari i pirotehnička sredstva prijaviti institutu prije prve uporabe unutar područja primjene Zakona. Prijavi moraju biti priložene:
[...]
2.
upute koje su za pirotehnička sredstva obvezne na temelju točke 3. podtočke (h) Priloga I. Direktivi 2007/23/EZ. Institut izdaje identifikacijski broj kao dokaz o prijavi. Identifikacijski broj mora biti sadržan u uputama. Institut može, s ciljem sprječavanja opasnosti za život i zdravlje zaposlenika, trećih osoba ili za imovinu, ograničiti ili dopuniti upute za uporabu koje je izdao proizvođač; dopuštena su naknadna ograničenja ili dopune. Četvrta rečenica ne primjenjuje se na pirotehnička sredstva za vozila i vatromete iz kategorija 1. i 4. ako je identifikacijski broj sadržan u popisima koji se moraju voditi u skladu s člankom 13. stavkom 1. točkom 3.”
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
10
Nakon razmjene dopisa u okviru postupka „EU Pilot” (3631/12/ENTR), Komisija je 25. siječnja 2013. poslala pismo opomene Saveznoj Republici Njemačkoj u kojem je istaknula da su u njemačkom propisu o pirotehničkim sredstvima predviđene obveze koje prekoračuju zahtjeve utvrđene Direktivom 2007/23 i koje mogu predstavljati ograničenje slobodnog kretanja navedenih sredstava, barem za proizvode čiju je usklađenost sa zahtjevima te direktive već utvrdilo prijavljeno tijelo u skladu s člankom 10. te direktive.
11
Pismo opomene odnosilo se na sporni postupak prijave i na ovlast izmjene spornih uputa za uporabu.
12
Savezna Republika Njemačka je dopisom od 21. ožujka 2013. odgovorila na pismo opomene. Ona je opisala funkciju spornog postupka prijave te objasnila da BAM nije djelovao kao prijavljeno tijelo zaduženo za ocjenu sukladnosti pirotehničkih sredstava, nego je vršio zadaću nadzora tržišta koja ne ulazi u područje usklađivanja, koje se provodi Direktivom 2007/23. Ona je također isticala da iako za pristup pirotehničkih sredstava tržištu vrijede usklađeni zahtjevi, to ipak ne vrijedi za odredbe o zapaljenju. Osim toga, napomenula je da sporni postupak prijave predstavlja zanemarivo opterećenje za proizvođače i uvoznike pa se stoga ne može smatrati nerazmjernim opterećenjem. Konačno, navela je da ne postoji nikakav diskriminatorni učinak na potrošače ili gospodarske subjekte država članica.
13
Komisija je Saveznoj Republici Njemačkoj dopisom od 23. siječnja 2014. uputila obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila prigovore u odnosu na sporni postupak prijave i ovlast izmjene spornih uputa za uporabu, odbacila argumente te države članice te ju je pozvala da ispuni obveze koje ima na temelju Direktive 2007/23 u roku od dva mjeseca od primitka tog mišljenja.
14
Ona je u tom mišljenju dopunila svoju argumentaciju, u skladu s kojom navedeni postupak uzrokuje dodatne troškove i rad te zahtijeva dodatno vrijeme, čemu i svjedoči pritužba koju je primila, pa stoga ne predstavlja zanemarivo opterećenje. U skladu tom pritužbom sporni postupak prijave može trajati tri mjeseca, u odnosu na njega se plaćaju pristojbe i podrazumijeva davanje uzoraka. Osim toga, ona je u tom mišljenju navela da je postojanje uputa za uporabu koje ispunjavaju zahtjeve Direktive 2007/23 jedan od njezinih temeljnih zahtjeva i da njegovo ispunjavanje provjerava prijavljeno tijelo u okviru postupka sukladnosti, tako da nije dopuštena nova provjera navedenih uputa s obzirom na nacionalne odredbe. Konačno, ona je u tom mišljenju navela da sporni postupak prijave nije obuhvaćen člankom 6. stavkom 2. Direktive 2007/23, koji državama članicama dopušta zabraniti ili ograničiti posjedovanje, uporabu i/ili prodaju široj javnosti pirotehničkih sredstava za vatromete zbog javnog reda, sigurnosti ili zaštite okoliša.
15
Savezna Republika Njemačka je na obrazloženo mišljenje odgovorila dopisima 20. ožujka i 2. travnja 2014.
16
Kad je riječ o spornom postupku prijave, ona je najprije navela da od 27. ožujka 2014. za proizvođače i uvoznike pirotehničkih sredstava više ne vrijedi obveza da u uputama za uporabu navedu identifikacijski broj koji je izdao BAM. Zatim je istaknula da BAM nikad nije provjeravao pirotehnička sredstva čija je sukladnost već bila ocijenjena. Konačno, pojasnila je da postupak prosječno traje dva ili tri tjedna, a da o tromjesečnom roku može biti riječ samo u posebnim okolnostima.
17
Kad je riječ o ovlasti izmjene spornih uputa za uporabu, ona ustraje u svojoj argumentaciji. Budući da se usklađivanje izvršeno Direktivom 2007/23 odnosi samo na stavljanje na tržište pirotehničkih sredstava a ne na njihovu uporabu, zahtjevi iz područja označavanja iz članaka 12. i 13. Direktive 2007/23 predstavljaju samo minimalne zahtjeve koje moraju ispuniti nacionalna tijela za nadzor tržišta. Konačno, navedena je ovlast opravdana ne samo zaštitom potrošača, već i šire, obvezom zaštite života koja proizlazi kako iz članka 2. stavka 2. Grundgesetza (Temeljnog zakona) tako i iz članka 2. stavka 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., i članka 3. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
18
U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti ovu tužbu.
O tužbi
Argumentacija stranaka
19
Komisija ističe da članak 6. stavak 4. SprengV‑a propisuje da se na sve proizvođače i uvoznike pirotehničkih sredstava primjenjuje sporni postupak prijave koji uvjetuje njihov pristup tržištu i tako povrjeđuje članak 6. stavak 1. Direktive 2007/23. Iako ta nacionalna odredba ne nameće poštovanje materijalnih zahtjeva, ona sve proizvođače i uvoznike obvezuje na to da prijave sva pirotehnička sredstva, neovisno o tome je li prijavljeno tijelo u odnosu na njih izvršilo provjeru u pogledu temeljnih zahtjeva Direktive 2007/23 ili nije, da plate pristojbu, da dobiju identifikacijski broj i da, po potrebi, prihvate izmjene uputa za ta sredstva prije njihova stavljanja na njemačko tržište.
20
To utvrđenje ne mijenja činjenica da se sporni postupak prijave primjenjuje bez razlike na domaće i uvozne proizvode i da on ne diskriminira gospodarske subjekte koji imaju poslovni nastan u državama članicama različitima od Savezne Republike Njemačke. Naime, članak 6. stavak 1. Direktive 2007/23 ne sadržava puku zabranu diskriminacije, nego jamči slobodno kretanje svih pirotehničkih sredstava koja ispunjavaju njezine zahtjeve. Ništa u Direktivi 2007/23 ne upućuje na to da, kako bi se mjeru moglo smatrati ograničenjem ili preprekom u smislu njezina članka 6. stavka 1., ona mora predstavljati opterećenje koji prelazi određeni prag.
21
Komisija također odbacuje argumentaciju prema kojoj BAM ne djeluje kao prijavljeno tijelo u smislu članka 10. Direktive 2007/23, nego kao tijelo za nadzor tržišta u smislu Uredbe (EZ) br. 765/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. srpnja 2008. o utvrđivanju zahtjeva za akreditaciju i za nadzor tržišta u odnosu na stavljanje proizvoda na tržište i o stavljanju izvan snage Uredbe (EEZ) br. 339/93 (SL 2008., L 218, str. 30.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 51., str. 154.), tako da se sporni postupak prijave ne može ocijenjivati s obzirom na Direktivu 2007/23. Čak i da se može smatrati da BAM djeluje kao tijelo za nadzor tržišta, on ne može provesti dodatni postupak protivan slobodnom kretanju pirotehničkih sredstava. U svakom slučaju, Direktiva 2007/23 uređuje kako pristup tržištu tako i nadzor tržišta, s obzirom na to da njezin članak 14. stavak 4. pojašnjava da države članice provode nadzor tržišta pirotehničkih sredstava „uzimajući u obzir pretpostavku usklađenosti proizvoda koji nose CE oznaku sukladnosti”.
22
Osim toga, Komisija smatra da ovlast izmjene spornih uputa za uporabu isto tako predstavlja povredu članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23. Naime, tu je riječ o dodatnoj provjeri koja se bez razlike provodi nad svim proizvodima, iako je njihova sukladnost već bila ocijenjena i potvrđena CE oznakom sukladnosti.
23
Komisija osporava to da je cilj ovlasti izmjene spornih uputa za uporabu zabrana ili ograničenje posjedovanja ili uporabe pirotehničkih sredstava u smislu članka 6. stavka 2. Direktive 2007/23. Iako posjedovanje ili uporaba pirotehničkih sredstava ulaze u regulatornu nadležnost država članica, cilj BAM‑ove provjere više je međutim jamstvo da upute za pirotehnička sredstva budu odgovarajuće s obzirom na druge nacionalne odredbe prije njihova stavljanja na tržište, a manje određivanje načina njihove uporabe. Međutim, ocjenjivanje toga jesu li upute odgovarajuće sastavni je dio ocjene sukladnosti pirotehničkih sredstava s obzirom na temeljne zahtjeve iz Priloga I. Direktivi 2007/23. Pretpostavka sukladnosti proizvodâ s CE oznakom sukladnosti tako vrijedi i za činjenicu da su njihove upute odgovarajuće.
24
Savezna Republika Njemačka primarno ističe da se obveza država članica da ne zabranjuju, ne ograničavaju i ne sprječavaju stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište, u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive 2007/23, odnosi samo na prvo stavljanje na raspolaganje pojedinog proizvoda na tržište Zajednice, u pogledu njegove distribucije i/ili uporabe, ili za plaćanje ili besplatno, prema definiciji iz članka 2. točke 2. te direktive. Za razliku od članka 4. stavka 1. Direktive 2013/29/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 12. lipnja 2013. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na stavljanje na raspolaganje pirotehničkih sredstava na tržište (SL 2013., L 178, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 66., str. 177.), ta odredba stoga ne jamči slobodno kretanje pirotehničkih sredstava u Uniji, nego samo prvu fazu njihova stavljanja na tržište.
25
Ona iz toga zaključuje da, s obzirom na to da države članice zadržavaju nadležnost regulacije stavljanja na tržište i distribucije pirotehničkih sredstava nakon njihova prvog stavljanja na raspolaganje na tržište, ni sporni postupak prijave ni ovlast izmjene spornih uputa za uporabu nisu neusklađeni s Direktivom 2007/23.
26
Što se tiče spornog postupka prijave, Savezna Republika Njemačka primarno ističe da se ne može smatrati da se ponavlja postupak ocjene sukladnosti kod prijavljenog tijela koji se mora primijeniti na svako pirotehničko sredstvo u skladu s člankom 4. stavkom 4. točkom (a) i člancima 9. i 10. Direktive 2007/23. S jedne strane, sporni postupak prijave provodi se mnogo kasnije od prvog stavljanja na tržište u Uniji i stavljanja na raspolaganje na njemačko tržište. S druge strane, BAM ne obavlja tehničku provjeru sukladnosti u smislu članka 9. Direktive 2007/23, nego samo izdaje registracijski ili identifikacijski broj i na temelju dostavljenih dokumenata provjerava točnost označavanja pirotehničkih sredstava.
27
Dodijeljeni identifikacijski broj, koji se izdaje samo kao dokaz o regularnoj prijavi BAM‑u i radi sljedivosti pirotehničkih sredstava u lancu opskrbe, nije popraćen dodatnim materijalnim zahtjevima koji prekoračuju temeljne zahtjeve iz Priloga I. Direktivi 2007/23. Osim toga, više ne postoji obveza navođenja identifikacijskog broja na uputama.
28
U svakom slučaju, sporni postupak prijave, kao puka formalna prijava, predstavlja tek minimalno administrativno opterećenje koje je manje strogo od uvoznih dozvola i lakše od onoga u vezi s provjerama tijela za nadzor tržišta, osobito s obzirom na opasnost koju za sigurnost i zdravlje osoba imaju pirotehnička sredstva, koja smiju, kad je to primjereno, upotrebljavati samo osobe koje imaju dostatne stručne kvalifikacije.
29
Savezna Republika Njemačka podredno ističe da je sporni postupak prijave, koji je mjera pripreme nadzora tržišta ili korisnika u svakom slučaju spojiv s načelima nadzora tržišta iz Direktive 2007/23.
30
Što se tiče ovlasti izmjene spornih uputa za uporabu, Savezna Republika Njemačka ističe da ona nije ponavljanje postupka ocjene sukladnosti, s obzirom na to da točka 3. podtočka (h) Priloga I. Direktivi 2007/23 prijavljenim tijelima ne nameće nikakvu strogu obvezu provjere uputa za uporabu pirotehničkih sredstava.
31
U okviru spornog postupka prijave BAM ne obavlja tehničke provjere u smislu članka 9. Direktive 2007/23, nego se usredotočuje na provjeru regularnosti uputa na temelju dostavljenih dokumenata. Osim toga, kad BAM mijenja upute, on ne određuje dodatne zahtjeve za pirotehničke tvari ili prilagodbu uputa, koji se koriste uz one iz Priloga I. Direktivi 2007/23. Njegova provjera ograničena je na zahtjeve primjenjive na upute u skladu s Direktivom 2007/23 i odnosi se isključivo na glavne obveze u području označavanja, čije nepoštovanje dovodi do osobito ozbiljne opasnosti za sigurnost i zdravlje osoba.
32
Savezna Republika Njemačka također ističe da prijavljena tijela ne mogu provesti potpunu provjeru regularnosti uputa za pirotehnička sredstva prilikom ocjene njihove sukladnosti i označavanja na službenom jeziku ili jezicima države članice u kojoj su isporučeni korisniku. Naime, prilikom ocjene sukladnosti tih sredstava predmetne države članice još uvijek nisu poznate. Osim toga, ona ističe da različiti elementi koje označavanje mora sadržavati u skladu s člankom 12. stavkom 2. Direktive 2007/23, odnosno starosne granice, upute za uporabu i najmanja sigurna udaljenost, također nisu poznati prilikom ocjene sukladnosti navedenih sredstava.
Ocjena Suda
Uvodna očitovanja o dosegu članka 2. točke 2. i članka 6. Direktive 2007/23
33
Valja istaknuti da je Direktiva 2007/23 stavljena Direktivom 2013/29 izvan snage s učinkom od 1. srpnja 2015. Međutim, ova tužba se odnosi samo na obveze koje Savezna Republika Njemačka ima na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23.
34
U skladu s tom odredbom, države članice ne zabranjuju, ne ograničavaju i ne sprečavaju stavljanje pirotehničkih sredstava na tržište koja udovoljavaju zahtjevima Direktive 2007/23.
35
Osim toga, članak 2. točka 2. Direktive 2007/23 „stavljanje na tržište” definira kao „prvo stavljanje na raspolaganje pojedinog proizvoda na tržište Zajednice, u pogledu njegove distribucije i/ili uporabe, ili za plaćanje ili besplatno”.
36
Slijedom toga, budući da je pirotehničko sredstvo prvi put stavljeno na raspolaganje na tržište Unije, odnosno na područje jedne od država članica, uz poštovanje zahtjeva iz Direktive 2007/23, ostale države članice načelno ne mogu priječiti njegovo stavljanje na tržište i njegovu distribuciju na njihovu području time što bi nametnule osobito, prekoračujući navedene zahtjeve, poštovanje obveza ili ispunjenje dodatnih formalnosti koje nisu predviđene tom direktivom. Naime, nije riječ o stavljanju na tržište pojedinog proizvoda u smislu članka 2. točke 2. navedene direktive ako se navedeni proizvod ne može slobodno kretati na čitavom tržištu Unije.
37
S tim u vezi, međutim, Savezna Republika Njemačka doslovno tumači članak 6. stavak 1. Direktive 2007/23 usredotočujući se na definiciju „stavljanja na tržište” iz članka 2. točke 2. te direktive i ističe da potonja jamči samo prvo stavljanje na tržište pirotehničkih sredstva, odnosno prvu fazu njihova stavljanja na tržište, tako da države članice imaju nadležnost regulacije svih kasnijih faza njihove distribucije do prodaje na malo krajnjem potrošaču.
38
Ta argumentacija ne može se prihvatiti.
39
S tim u vezi valja podsjetiti da pri tumačenju odredbe prava Unije u obzir treba, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, uzeti ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojih je ona dio (vidjeti osobito presude od 1. travnja 1993., Findling Wälzlager, C‑136/91, EU:C:1993:133, t. 11. i od 4. veljače 2016., Hassan, C‑163/15, EU:C:2016:71, t. 19.). Nastanak odredbe prava Unije može se također pokazati važnim za njezino tumačenje (vidjeti presude od 27. studenoga 2012., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, t. 135., i od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 50.).
40
U predmetnom slučaju iz uvodnih izjava 2. i 19. kao i iz članka 1. stavka 1. Direktive 2007/23 proizlazi da je njezin glavni cilj suzbiti zapreke trgovini unutar Zajednice koje proizlaze iz razlika u zakonima i drugim propisima koji su na snazi u državama članicama u vezi sa stavljanjem pirotehničkih proizvoda na tržište koje ona definira i stoga osigurati slobodno kretanje navedenih sredstava na unutarnjem tržištu, uz jamstvo visoke razine zaštite ljudskog zdravlja i sigurnosti te visoke razine zaštite potrošača i stručnih krajnjih korisnika.
41
S tim u vezi, valja podsjetiti da, u skladu s „novim pristupom tehničkom usklađivanju i normama” na koji upućuju uvodne izjave 8., 16. i 20., Direktiva 2007/23 pobliže određuje temeljne sigurnosne zahtjeve koje moraju ispuniti pirotehnička sredstva, a koji se provode usklađenim normama i nacionalnim provedbenim normama (vidjeti per analogiam presudu od 16. listopada 2014., Komisija/Njemačka, C‑100/13, neobjavljenu, EU:C:2014:2293, t. 51.).
42
Na temelju članka 5. stavka 1. i članka 8. stavka 3. te direktive, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 16. i 19., države članice radi stavljanja na tržište tih sredstava smatraju usklađenima s temeljnim zahtjevima iz Priloga I. navedenoj direktivi ona pirotehnička sredstva koja nose CE oznaku sukladnosti.
43
Osim toga, na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2007/23, države članice ne mogu zabraniti, ograničavati i sprečavati stavljanje pirotehničkih sredstava u cijeloj Uniji osim ako mjere koje poduzmu nisu obuhvaćene iznimkama iz članka 6. stavka 2. navedene direktive ili nadzorom tržišta iz članka 14. stavka 6. direktive.
44
Iz toga proizlazi da se pirotehnička sredstva s CE oznakom sukladnosti koja potvrđuje njihovu sukladnost s temeljnim zahtjevima Direktive 2007/23 u načelu moraju moći kretati bez prepreka i ograničenja u cijeloj Uniji od njihova prvog stavljanja na raspolaganje na tržištu države članice, ne dovodeći u pitanje mjere koje države članice mogu donijeti zbog javnog reda, sigurnosti ili zaštite okoliša na temelju članka 6. stavka 2. navedene direktive ili, privremeno, zbog nadzora tržišta na temelju članka 14. stavka 6. iste direktive i uz poštovanje odredbi iz njezina članka 16.
45
Zbog toga se, suprotno onome što tvrdi Savezna Republika Njemačka, članak 6. stavak 1. Direktive 2007/23, unatoč definiciji iz njezina članka 2. točke 2., ne može tumačiti na način da jamči samo prvo stavljanje na raspolaganje na tržište pirotehničkih sredstva usklađenih sa zahtjevima te direktive.
46
Naime, svako bi drugo tumačenje lišilo značaja čitav mehanizam Direktive 2007/23 koji je proveden provjerom sukladnosti pirotehničkih sredstava, CE oznakom sukladnosti i nadzorom tržišta, bilo da je riječ o definiciji temeljnih zahtjeva koje moraju ispuniti pirotehnička sredstva ili različitim provjerama koje države članice moraju provesti nad navedenim sredstvima, kako prije tako i poslije njihova prvog stavljanja na tržište.
47
Osim toga, to je tumačenje potvrđeno nastankom Direktive 2007/23. Naime, potonja vjerno ponavlja različita načela i pravila koja uređuju „novi pristup tehničkom usklađivanju i normama”, kako ih je navela Komisija u svojoj Komunikaciji COM(2003) 240 final, od 7. svibnja 2003., Vijeću i Europskom parlamentu, naslovljenoj „Jačanje provedbe direktiva ‚novoga pristupa’”.
48
Usklađenost spornog postupka prijave i ovlasti izmjene spornih uputa za uporabu s Direktivom 2007/23 treba ispitati s obzirom na prethodnu analizu.
O usklađenosti spornog postupka prijave s Direktivom 2007/23
49
Valja utvrditi da je na temelju članka 6. stavka 4. SprengV‑a uporaba pirotehničkih sredstava u Njemačkoj uvjetovana time da su ih proizvođač ili uvoznik prethodno prijavili BAM‑u, da su prijavi priložili njihove upute za uporabu i da su dobili identifikacijski broj koji mora biti sadržan u uputama.
50
Tako ta odredba pristup pirotehničkih sredstava njemačkom tržištu uvjetuje formalnostima koje su, s jedne strane, dodane različitim zahtjevima iz Direktive 2007/23, a osobito obveznom postupku ocjene sukladnosti tih sredstava radi njihova stavljanja na tržište, i, s druge strane, mogu dovesti do ubiranja naknade za obradu.
51
Stoga ona predstavlja prepreku slobodnom kretanju pirotehničkih sredstava zajamčenom člankom 6. stavkom 1. Direktive 2007/23.
52
Taj zaključak ne može izmijeniti okolnost da se navedene formalnosti bez razlike primjenjuju na domaće i uvozne proizvode, da one ne znače ponavljanje postupka ocjene sukladnosti iz članka 9. Direktive 2007/23 ili da one za proizvođače ili uvoznike predstavljaju tek minimalno administrativno ili financijsko opterećenje.
53
Osim toga, valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, mjeru koja može stvoriti prepreke uvozu treba kvalificirati kao prepreku slobodnom kretanju robe čak i kad je ta prepreka neznatna (vidjeti u tom smislu presudu od 14. prosinca 2004., Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, t. 68. kao i navedenu sudsku praksu).
54
Sama okolnost da se sporni postupak prijave primjenjuje na sva pirotehnička sredstva koja su stavljena na raspolaganje na tržištu u državi članici u skladu sa zahtjevima Direktive 2007/23 dovoljna je za utvrđenje da postoji navedena povreda, s time da Savezna Republika Njemačka nije, osim toga, navela opravdanja koja se temelje na javnom redu, sigurnosti ili zaštiti okoliša iz članka 6. stavka 2. te direktive.
55
Međutim, Savezna Republika Njemačka ističe da sporni postupak prijave predstavlja mjeru pripreme nadzora tržišta i korisnika koja je u svakom slučaju spojiva s načelima utvrđenima u članku 14. Direktive 2007/23.
56
Međutim, taj se argument ne može prihvatiti.
57
Naime, točno je da članak 14. stavak 6. Direktive 2007/23 predviđa mogućnost da države članice poduzimaju odgovarajuće privremene mjere kako bi povukle s tržišta pirotehničko sredstvo koje je usklađeno sa zahtjevima te direktive, koje nosi CE oznaku sukladnosti, popraćeno je EZ izjavom o sukladnosti i koristi se za predviđenu namjenu, tako da zabrane njegovo stavljanje na tržište ili ograniče njegovo slobodno kretanje ako to sredstvo može ugroziti zdravlje i sigurnost osoba.
58
Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 63. svojeg mišljenja, u skladu s člankom 14. stavkom 4. Direktive 2007/23, nadzor tržišta koji države članice moraju organizirati i provoditi temelji se na pretpostavci usklađenosti proizvoda koji nose CE oznaku sukladnosti i stoga ne može opravdati sustavnu provjeru svih pirotehničkih sredstava koja su stavljena na njemačko tržište poput one o kojoj je riječ u spornom postupku prijave.
59
U svakom slučaju, država članica koja želi donijeti takvu mjeru mora, u skladu s člankom 14. stavkom 6. posljednjom rečenicom Direktive 2007/23, o tome prethodno obavijestiti Komisiju, a Komisija je jedina koja, u skladu s člankom 16. stavkom 1. te direktive, može odlučiti o tome je li ta mjera opravdana ili nije. Međutim, sporni postupak prijave ne predviđa nikakvo obavještavanje Komisije te se bez njezina prethodnog odobrenja primjenjuje na sve proizvođače ili uvoznike koji žele staviti pirotehnička sredstva na njemačko tržište.
60
Iz prethodne analize proizlazi da je Savezna Republika Njemačka, time što je, prekoračujući zahtjeve Direktive 2007/23 i unatoč prethodnoj ocjeni sukladnosti pirotehničkih sredstava, propisala da u odnosu na njih treba primijeniti sporni postupak prijave prije njihova stavljanja na tržište, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 1. te direktive.
O usklađenosti ovlasti izmjene spornih uputa za uporabu s Direktivom 2007/23
61
Valja utvrditi da članak 6. stavak 4. SprengV‑a određuje da BAM može, s ciljem sprječavanja opasnosti za život i zdravlje zaposlenika, trećih osoba ili za imovinu, ograničiti ili dopuniti upute za uporabu koje je izdao proizvođač te da su dopuštena naknadna ograničenja ili dopune.
62
Ovlast izmjene spornih uputa za uporabu, koja je dio spornog postupka prijave, podrazumijeva da je pristup njemačkom tržištu pirotehničkih sredstava koja su stavljena na tržište u državama članicama različitima od Savezne Republike Njemačke uvjetovan sustavnom provjerom njihovih uputa za uporabu, koja se obavlja uz provjere koje se provode u okviru postupka ocjene sukladnosti koji je predviđen Direktivom 2007/23.
63
Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 74. svojeg mišljenja, u točki 3. podtočki (h) Priloga I. Direktivi 2007/23 određeno je da je potrebno provjeriti upute za svako pirotehničko sredstvo i, kada je to potrebno, oznake u vezi sa sigurnim rukovanjem, skladištenjem, uporabom (uključujući sigurne udaljenosti), na službenom jeziku ili jezicima dotične države članice.
64
Stoga ovlast koja je tako dodijeljena BAM‑u predstavlja prepreku slobodnom kretanju pirotehničkih sredstava koje je zajamčeno člankom 6. stavkom 1. Direktive 2007/23.
65
Iz prethodne analize proizlazi da je Savezna Republika Njemačka, time što je, prekoračujući zahtjeve Direktive 2007/23 i unatoč prethodnoj ocjeni sukladnosti pirotehničkih sredstava, propisala da BAM ima ovlast izmjene spornih uputa za uporabu, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 1. te direktive.
Troškovi
66
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Saveznoj Republici Njemačkoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje troškova.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Savezna Republika Njemačka je, time što je, prekoračujući zahtjeve Direktive 2007/23/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. svibnja 2007. o stavljanju na tržište pirotehničkih sredstava i unatoč prethodnoj ocjeni sukladnosti pirotehničkih sredstava, propisala, s jedne strane, da u odnosu na njih treba primijeniti postupak iz članka 6. stavka 4. Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (Prva uredba o Zakonu o eksplozivima,), kako je izmijenjena Zakonom od 25. srpnja 2013., prije njihova stavljanja na tržište i, s druge strane, da Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (Savezni institut za istraživanje i ispitivanje materijala, Njemačka) na temelju te odredbe ima ovlast pregledati i, po potrebi, izmijeniti njihove upute za uporabu, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 1. te direktive.
2.
Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje troškova.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački