62002CC0286_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I detta mål har Tribunale di Treviso ställt frågor rörande gemenskapsåtgärder angående transmissibel spongiform encefalopati(2) och utfodring med animaliskt protein.(3)
2. Detta mål rör i synnerhet tolkningen av två tekniska gemenskapsbeslut som utgör ramen för att komma till rätta med korskontaminering genom animaliskt protein som används som foder, vilket utgör en del i bekämpandet av BSE.
3. Av skälen i beslut 2000/766 framgår att gemenskapens politik på detta område är resultatet av BSE:s allvarliga karaktär och det enkla sätt på vilket möjliga smittämnen kan spridas. I det tredje skälet anges således att på grund av risken för att foder till nötkreatur korskontamineras med foder som är avsett för andra djur och som innehåller animaliska proteiner som möjligen kan ha förorenats av smittämnet BSE skall ett tillfälligt förbud mot användningen av animaliskt protein i foder antas.
4. Detta förbud har fastställts i artikel 2 i detta beslut och skall bland annat inte gälla användning av fiskmjöl i foder till andra djur än idisslare. I artikel 3 i beslutet anges att medlemsstaterna skall förbjuda utsläppande på marknaden, handel med, import från och export till länder utanför gemenskapen, varvid undantaget för fiskmjöl emellertid skall gälla.
5. Det ovannämnda undantaget för fiskmjöl gäller på de villkor som anges i bilaga 1 till beslut 2001/9 om genomförandet av gemenskapsdirektiv på området för veterinära kontroller.(4) Dessa villkor är stränga. I bilaga 1 anges bland annat att varje sändning av importerat fiskmjöl skall innan den övergår till fri omsättning i gemenskapen undersökas enligt kommissionens direktiv 98/88/EG, att fiskmjöl skall framställas i bearbetningsanläggningar som endast framställer fiskmjöl, att fiskmjöl skall transporteras direkt från bearbetningsanläggningarna till de anläggningar som framställer foder med fordon som inte samtidigt transporterar andra foderråvaror och att fordonet skall rengöras noga och besiktigas både före och efter transporten av fiskmjöl. Sammanfattningsvis syftar dessa åtgärder till att förhindra att fiskmjöl innehåller benvävnad från däggdjur.
6. Enligt den hänskjutande domstolen handlar det i detta fall om huruvida dessa bestämmelser vid en mycket liten förorening av fiskmjölet bestående av benvävnad från däggdjur innebär att nolltolerans eller åtminstone en säker toleransmarginal skall tillämpas. Vidare har den hänskjutande domstolen tagit upp frågan huruvida de sanktionsåtgärder som vidtagits av de italienska myndigheterna, sedan de av en tillfällighet hade påträffat kontaminerat fiskmjöl, är proportionella. Slutligen har den hänskjutande domstolen ställt två frågor angående tillkommande aspekter av de åtgärder som vidtagits av de nationella myndigheterna, bland annat det förhållandet att målet i den nationella domstolen rör fiskmjöl från Norge.
II – De faktiska omständigheterna och tolkningsfrågorna
7. Sökanden i målet vid den nationella domstolen, Società Bellio Fratelli, importerade i januari 2000 ett parti fiskmjöl från Norge. Partiet köptes därefter av Mangimificio S.A.P.A.S. Sas, beläget i San Miniato, för framställning av foder för andra djur än idisslare.
8. I samband med en kontroll på platsen som utfördes av behöriga myndigheter (Polizia Giudiziaria del Servizio di Vigilanza Igienicio Sanitaria) togs prover av fiskmjölet hos S.A.P.A.S. Sas. Proverna visade att det i fiskmjölet fanns benvävnad från oidentifierade djur. Det parti fiskmjöl som sökanden levererat beslagtogs därför.
9. En motanalys som utfördes för Società Bellios räkning visade att fiskmjölet innehöll fragment av benvävnad från däggdjur till en mängd som understeg 0,1 procent. En granskning som genomfördes vid Istituto Superiore della Sanità den 27 september 2001 bekräftade att ifrågavarande benvävnad förekom.
10. Förekomsten av benvävnad från däggdjur i fiskmjölet utgjorde grund för de administrativa sanktionsåtgärder som vidtogs gentemot Società Bellio för att bolaget ”hade sålt enkelt foder, närmare bestämt fiskmjöl, som presenterats och saluförts på ett sådant sätt att köparen kunnat vilseledas i fråga om varans sammansättning, art och karaktär och som enligt analyser inte överensstämde med beskrivningarna, anvisningarna och beteckningarna på etiketten och följesedeln för varan”. De administrativa sanktionsåtgärderna bestod i beslut om att 36 säckar fiskmjöl, vilka angavs i beslagsprotokollet, skulle beslagtas och förstöras och att bolaget skulle betala en administrativ straffavgift på 18 597,27 euro, samt i förbud mot alla andra tillfälliga eller definitiva åtgärder som berör eller är resultatet av detta fiskmjöl.
11. Società Belli har väckt talan mot dessa administrativa sanktionsåtgärder. I det aktuella målet har den hänskjutande domstolen (Tribunale di Treviso) ställt följande frågor till domstolen:
”1) Skall artikel 2.2 första strecksatsen i beslut 2000/766 och artikel 1.1 i kommissionens beslut 2001/9, jämförda med de gemenskapsrättsliga bestämmelser på vilka de förstnämnda bestämmelserna grundas, tolkas på så sätt att det, med erkännande av en rätt för den ekonomiska aktören till en skälig felmarginal, kan anses både rättsligt och materiellt tillåtet att det i fiskmjöl, som används för framställning av foder för andra djur än idisslare, av en tillfällighet finns oförutsedda eller otillåtna ämnen?
2) Om svaret på den första frågan är jakande, skall det, mot bakgrund av proportionalitets- och försiktighetsprinciperna och med hänsyn till de gemenskapsbestämmelser i vilka det föreskrivs felmarginaler för livsmedel som av en tillfällighet innehåller föroreningar, anses att det beträffande fiskmjöl som är avsett för framställning av foder för andra djur än idisslare och som av en tillfällighet innehåller fragment av däggdjursben, vilken mängd fragment motsvarar 0,1 procent och under alla förhållanden inte överstiger 0,5 procent, är motiverat med en så drastisk åtgärd som att hela mängden fiskmjöl skall förstöras?
3) Medför kravet att all felmarginal skall uteslutas i fråga om förekomsten av de ämnen som angetts i de föregående frågorna att en teknisk norm i den mening som avses i direktiv 83/189/EEG (i dess ändrade lydelse) (5) införs, vilken borde ha anmälts i förväg till Europakommissionen?
4) Skall bestämmelserna i artiklarna 28 EG och 30 EG i fråga om fri rörlighet för varor, vilka är tillämpliga på Norge enligt artiklarna 8–16 i Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet), jämförda med de i fråga 1 nämnda bestämmelserna i beslut 2000/766 och beslut 2001/9, tolkas på så sätt att de utgör hinder för att en medlemsstat inför krav på nolltolerans i en situation som den som beskrivs i frågorna 1 och 2 ovan?”
12. I beslutet om hänskjutande har den nationella domstolen även påpekat följande. Eftersom det beslagtagna fiskmjölet innehöll mindre än 0,1 procent fragment av däggdjursben, vilken procentsats inte har ifrågasatts under förfarandet, är det möjligt att det var en ren tillfällighet att det innehöll däggdjursben. Det kan därför vara möjligt att tillämpa den allmänna princip, som upprätthålls inom gemenskapsrätten på olika områden, enligt vilken en skälig felmarginal accepteras.
III – Bedömning
A – De första två frågorna
13. Kärnpunkten i detta mål återfinns i de två första frågorna. Den första frågan rör tolkningen och i viss mån även giltigheten av besluten 2000/766 och 2001/9. Dessa beslut skall genomföras av de nationella myndigheterna. Den andra frågan rör iakttagandet av proportionalitetsprincipen vid genomförandet.
14. Gemenskapsordningen för att förhindra korskontaminering genom transmissibel spongiform encefalopati kännetecknas av dess stränga bestämmelser. Användningen av animaliska proteiner är i princip helt förbjuden. Undantag gäller endast för fiskmjöl, som i sig inte kan innehålla transmissibel spongiform encefalopati, under förutsättning att det föreligger nödvändiga garantier för att detta fiskmjöl inte är kontaminerat.
15. Åtgärderna är avsedda att förhindra att fiskmjölet på något stadium av produktionen, bearbetningen eller transporten kommer i kontakt med andra bearbetade animaliska proteiner som kan vara kontaminerade med spongiform encefalopati. Dessa åtgärder går emellertid ytterligare ett steg längre. I syfte att så effektivt som möjligt hindra spridning av sjukdomen är det helt förbjudet att använda fiskmjöl i foder för idisslare.
16. Enligt domstolens fasta rättspraxis tillerkänns skyddet av människors liv och hälsa högsta vikt bland de intressen som skyddas i artikel 30 EG.(6) Vidare skall, enligt artikel 152.1 EG, en hög hälsoskyddsnivå för människor säkerställas vid genomförandet av gemenskapspolitiken, varvid försiktighetsprincipen skall iakttas.
17. Domstolen har vid flera tillfällen betonat att sjukdomen BSE verkligen är förbunden med allvarliga risker och att det är lämpligt att vidta tillfälliga skyddsåtgärder som motiveras av skyddet för människors hälsa mot denna sjukdom, oavsett om det rör sig om åtgärder som vidtas av kommissionen eller av en medlemsstat.(7) Det finns i detta fall två slags risker, nämligen dels det möjliga sambandet mellan BSE och en variant av sjukdomen Creutzfeld-Jacob, vilken sjukdom förekommer hos människor, dels den verkliga faran för att BSE-prionen överförs via djurmjöl,(8) varvid hänsyn även måste tas till BSE-prionens ståndaktighet.
18. Inom ramen för gemenskapsordningen för att bekämpa BSE är åtgärderna för att förhindra korskontaminering till följd av förekomsten av animaliskt protein i foder för idisslare viktiga, och de blir dessutom allt viktigare. Det är också mot denna bakgrund som beslut 2000/766 måste tolkas. I enlighet med vad kommissionen har anfört vid förhandlingen tycks varje sådan åtgärd som Förenade kungarikets regering självständigt har antagit ha varit mycket verkningsfull. Dessa åtgärder har kunnat tjäna som inspiration för förevarande gemenskapsbeslut. Undantaget för fiskmjöl avsett för andra husdjur än idisslare skall därför tolkas snävt. Undantaget gäller endast – vilket följer av den uttryckliga lydelsen i andra skälet till förordning nr 1234/2003(9) – fiskmjöl, vars användning inte utgör en risk för BSE eller hindrar kontroller av protein som potentiellt utgör en risk för BSE.
19. I detta förfarande har stor uppmärksamhet riktats mot det förhållandet att det skulle kunna finnas en toleransmarginal. Sökanden anser sammanfattningsvis att fiskmjöl avsett för andra husdjur en idisslare får innehålla en försumbar mängd transmissibel spongiform encefalopati. Sökanden anser därmed att gemenskapsrätten allmänt tillåter enstaka fall av kontaminering. Sökanden har som exempel hänvisat till gemenskapslagstiftningen angående genetiskt modifierade organismer. I förordning nr 49/2000 fastställs ett de minimis tröskelvärde på 1 procent som toleransnivå för oavsiktlig förekomst av material i foderingredienser som härrör från vissa genetiskt modifierade grödor. (10)
20. Sökandens ståndpunkt kan inte godtas. I enlighet med vad som framförts i olika yttranden i detta förfarande visar förordning nr 49/2000 på motsatt ståndpunkt. Med hänsyn till att det i gemenskapsrätten inte finns någon allmän princip enligt vilken det får förekomma enstaka fall av kontaminering, var det nödvändigt att uttryckligen föreskriva detta. Desto viktigare anser jag att det är att det är fullt tänkbart att förekomsten av transmissibel spongiform encefalopati även i mycket låga koncentrationer kan utgöra en fara för spridningen av sjukdomen BSE. I domen i målet Eurostock(11) har domstolen redan redogjort för de vetenskapliga rekommendationerna på detta område. BSE-prionen är ståndaktig och kan överleva även i låga koncentrationer. I förevarande mål har den irländska regeringen med rätta gjort gällande att låga koncentrationer till och med kan vara farligare för spridningen av sjukdomen, eftersom låga koncentrationer är svåra att spåra.
21. Det är mot denna bakgrund som innehållet i besluten 2000/766 och 2001/9 skall bedömas. Syftet med de villkor som uppställs för fiskmjöl är att förhindra att fiskmjöl avsett som foder kan vara kontaminerat. Fiskmjölet får därför inte ha kommit i kontakt med annat foder. Det allmänna förbudet mot att utfodra idisslare med fiskmjöl hänger samman med detta. Så länge som man inte med fullständig säkerhet kan garantera att fiskmjöl inte är kontaminerat får det inte ges som foder åt idisslare, ens om det uppfyller villkoren i bilaga 1 till beslut 2001/9.
22. Jag föreslår därför att domstolen besvarar första frågan på följande sätt. Enligt gemenskapsåtgärderna för bekämpandet av BSE, i synnerhet besluten 2000/766 och 2001/9, får fiskmjöl som används för framställning av foder för andra djur än idisslare inte innehålla någon benvävnad från däggdjur. Det tillåts inte någon toleransmarginal enligt gemenskapsrätten.
23. Detta leder mig till den andra frågan från den hänskjutande domstolen, som rör de åtgärder som skall vidtas. Det egentliga problemet består i att en importör, som sökanden i målet vid den nationella domstolen, måhända har vidtagit de nödvändiga åtgärderna i enlighet med vad som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen, men att de behöriga myndigheterna trots detta har fastställt en kontaminering av fiskmjölet. Enligt den hänskjutande domstolen är det till och med möjligt att det beror på en tillfällighet att fiskmjölet har blivit förorenat. Har en medlemsstat under dessa förutsättningar enligt gemenskapsrätten rätt, eller till och med en skyldighet, att vidta en sanktionsåtgärd?
24. Denna fråga måste besvaras mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, varvid det måste ske en avvägning mellan å ena sidan hur allvarlig den möjliga kontamineringen är och riskerna för folkhälsan och å andra sidan inskränkningarna av den fria rörligheten och, i samband därmed, importörens krav på rättssäkerhet.
25. Domstolen har redan i domen i målet Eurostock(12) fastslagit att inte något land får tillåta att sådan vävnad som sannolikt innehåller smittämnet för bovin spongiform encefalopati införs i någon näringskedja. De åtgärder som medlemsstaterna vidtar måste vara av sådant slag att det med säkerhet kan fastställas att kontaminerat material faktiskt inte införs i näringskedjan. Destruktion är ofta den mest lämpliga och möjligen den enda åtgärden.
26. Det råder således inget tvivel om att en medlemsstat måste vidta nödvändiga åtgärder i syfte att på bästa sätt skydda befolkningen mot riskerna med BSE. Detta medför att för det fall de behöriga myndigheterna i en medlemsstat påträffar kontaminerade material, måste de vidta sanktionsåtgärder mot de ansvariga, även om det i gemenskapslagstiftningen inte uttryckligen föreskrivs att vissa angivna sanktionsåtgärder skall vidtas. Detta följer av de kriterier som har uppställts i rättspraxis för att säkerställa efterlevnaden av gemenskapsrätten. Säkerställandet av efterlevnaden skall bland annat vara effektiv, proportionell och avskräckande.(13)
27. Mot bakgrund av den stora risken för kontaminering med BSE är åtgärden enligt min åsikt utan tvivel proportionell.
28. Jag vill i detta avseende även tillägga följande. Den som handlar med fiskmjöl är ansvarig för att alla åtgärder vidtas för att förhindra att fiskmjölet förenas. Dessutom vet han, eller bör veta, att det, även om han har vidtagit alla lämpliga och nödvändiga åtgärder, därmed inte kan uteslutas att fiskmjölet ändå är förorenat. Han vet också, eller bör veta, att från hälsoskyddssynpunkt är destruktion av det förorenade materialet – såsom ovan angivits – ofta den enda lämpliga åtgärden. Handel med fiskmjöl är därmed en verksamhet som för den berörde näringsidkaren innebär en viss risk. Den skada som han lider för det fall det har skett en förorening som denne inte kan lastas för, hör enligt min mening till den normala verksamhetsrisk som den som handlar med fiskmjöl tar, och vilken han har möjlighet att eliminera.
29. Jag föreslår därför att domstolen skall besvara den hänskjutande domstolens andra fråga på följande sätt. För det fall fiskmjöl som är avsett för framställning av foder för andra djur än idisslare är förorenat med benvävnad från däggdjur, utgör destruktion av det förorenade partiet fiskmjöl en åtgärd som är förenlig med proportionalitetsprincipen, även om det är fråga om en ringa förorening som uppkommit av en tillfällighet.
B – Den tredje och den fjärde frågan
30. Med hänsyn till det ovanstående anser jag att den tredje och den fjärde frågan från den hänskjutande domstolen inte behöver besvaras.
31. Vad gäller den tredje frågan följer det av artikel 10 i direktiv 98/34 att underrättelseskyldigheten inte är tillämplig på medlemsstaternas lagar och andra författningar eller på frivilliga överenskommelser genom vilka medlemsstaterna uppfyller de bindande gemenskapsrättsakter som leder till att tekniska specifikationer antas. Med hänsyn till att den ifrågavarande nationella åtgärden avser genomförandet av gemenskapsbesluten 2000/766 och 2001/9 och att den därigenom omfattas av tillämpningsområdet för dessa beslut, är tredje frågan inte relevant.
32. Vad gäller den fjärde frågan är det speciella med detta mål att det rör import till Italien av fiskmjöl från Norge. Härigenom rör begäran från den hänskjutande domstolen även det Europeiska ekonomiska samarbetsavtalet, och därvid särskilt artiklarna 13 och 20 i detta avtal samt artikel 2.5 i protokoll 9 om handel med fisk och andra produkter från havet.
33. Eftersom det gäller en nolltolerans inom den inre marknaden, och den ifrågavarande handelshindrande åtgärden – inbegripet den sanktionsåtgärd som vidtagits mot sökanden i målet vid den nationella domstolen – dessutom är tillåten enligt den interna gemenskapsrätten, är det inte nödvändigt att undersöka i vilken mån handel med fiskmjöl omfattas av det Europeiska ekonomiska samarbetsavtalet. Följden av detta avtal kan inte vara att en handelshindrande åtgärd, som beträffande den inre marknaden föreskrivs i – eller är tillåten enligt – sekundär gemenskapslagstiftning, inte skulle vara tillåten vid import av en produkt från ett land som inte är en medlemsstat men som är part till ovannämnda avtal. För det fall den berörda gemenskapslagstiftningen inte skulle vara bindande vid import från ett sådant land, är handelshindret motiverat med stöd av artikel 13 i det Europeiska ekonomiska samarbetsavtalet, vilken utgör motsvarigheten till artikel 30 EG.
IV – Förslag till avgörande
34. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen skall lämna följande svar på de frågor som ställts av Tribunale di Treviso:
– Den första frågan: Enligt gemenskapsåtgärderna för bekämpande av BSE, i synnerhet rådets beslut 2000/766/EG av den 4 december 2000 om vissa skyddsåtgärder vad gäller transmissibel spongiform encefalopati och utfodring med animaliskt protein och kommissionens beslut 2001/9 av den 29 december 2000 om kontrollåtgärder som är nödvändiga för tillämpningen av rådets beslut 2000/766/EG om vissa skyddsåtgärder vad gäller transmissibel spongiform encefalopati och utfodring med animaliskt protein, får fiskmjöl, som används för framställning av foder för andra djur än idisslare, inte innehålla någon benvävnad från däggdjur. Det tillåts inte någon toleransmarginal enligt gemenskapsrätten.
– Den andra frågan: För det fall fiskmjöl som är avsett för framställning av foder för andra djur än idisslare är förorenat med benvävnad från däggdjur, utgör destruktion av det förorenade partiet fiskmjöl en åtgärd som är förenlig med proportionalitetsprincipen, även om det är fråga om en ringa förorening som uppkommit av en tillfällighet.
– Den tredje och den fjärde frågan: Dessa frågor behöver inte besvaras.
(1) .
(2)
–	Även kallad TSE, vilket särskilt kommer att användas i detta förslag till avgörande.
(3)
–	Närmare bestämt rådets beslut 2000/766/EG av den 4 december 2000 om vissa skyddsåtgärder vad gäller transmissibel spongiform encefalopati och utfodring med animaliskt protein (EGT L 306, s. 32) (nedan kallat beslut 2000/766) och kommissionens beslut 2001/9 av den 29 december 2000 om kontrollåtgärder som är nödvändiga för tillämpningen av rådets beslut 2000/766/EG (EGT L 2, s. 32) (nedan kallat beslut 2001/9).
(4)
–	Rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s.13 ; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216), särskilt artikel 9.4 i rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden (EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146), artikel 10.4 i rådets direktiv 97/78/EG av den 18 december 1997 om principerna för organisering av veterinärkontroller av produkter från tredje land som förs in i gemenskapen (EGT L 24, s. 9) och artikel 22.
(5)
– Direktiv 83/189/EEG om ett informationsförfarande ändrades i augusti 1998 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter (EGT L 204, s. 37). Det är i strikt mening det sistnämnda direktivet som avses.
(6)
–	Se exempelvis dom av den 24 oktober 2002 i mål C‑121/00, Hahn (REG 2002, s. I‑9193), punkt 38.
(7)
–	Se bland annat domstolens dom av den 22 maj 2003 i mål C‑393/01, Frankrike mot kommissionen (REG 2003, s. I‑5456), punkt 42.
(8)
–	Se i detta sammanhang även domstolens dom av den 3 juli 2003 i mål C‑220/01, Lennox (REG 2 003, s. I-0000).
(9)
–	Kommissionens förordning (EG) nr 1234/2003 av den 10 juli 2003 om ändring av bilagorna I, IV och XI till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 och förordning (EG) nr 1326/2001 när det gäller transmissibel spongiform encefalopati och foder (EGT L 173, s. 6).
(10)
–	Kommissionens förordning (EG) nr 49/2000 av den 10 januari 2000 om ändring av rådets förordning (EG) nr 1139/98 om obligatoriska uppgifter vid märkning av vissa livsmedel som framställs från genetiskt modifierade organismer utöver de uppgifter som föreskrivs i direktiv 79/112/ EEG (EGT L 6, s. 13).
(11)
–	Domstolens dom av den 5 december 2000 i mål C‑477/98 (REG 2000, s. I‑10695), punkterna 63–66.
(12)
–	Punkt 63 (ovan fotnot 11).
(13)
–	Se exempelvis dom av den 21 september 1989 i mål 68/88, kommissionen mot Grekland (REG 1989, s. 2965; svensk specialutgåva, volym 10, s. 153).