62014CJ0137
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
15 de outubro de 2015 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Diretiva 2011/92/UE — Avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente — Artigo 11.o — Diretiva 2010/75/UE — Emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) — Artigo 25.o — Acesso à justiça — Regulamentação processual nacional não conforme»
No processo C‑137/14,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, que deu entrada em 21 de março de 2014,
Comissão Europeia, representada por C. Hermes e G. Wilms, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Federal da Alemanha, representada por T. Henze e J. Möller, na qualidade de agentes,
demandada,
apoiada por
República da Áustria, representada por C. Pesendorfer, na qualidade de agente,
Interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta (relatora), presidente da Primeira Secção, exercendo funções de presidente da Segunda Secção, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadjiev, C. Lycourgos e J.‑C. Bonichot, juízes,
advogado‑geral: M. Wathelet,
secretário: V. Tourrès, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 12 de março de 2015,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 21 de maio de 2015,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua ação, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao limitar:
—
a anulação de decisões administrativas abrangidas pela Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), e pela Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição) (JO L 334, p. 17), aos casos em que está demonstrada a violação de um direito subjetivo [§ 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos (Verwaltungsgerichtsordnung, a seguir «Lei de Organização dos Tribunais Administrativos»)];
—
a anulação das decisões por vício processual à falta de avaliação ou de exame prévio dos efeitos no ambiente [§ 4, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente previstos pela Diretiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz), de 7 de dezembro de 2006 (BGBl. 2006 I, p. 2816), conforme alterada pela Lei de 21 de janeiro de 2013 (a seguir «Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada»)] e aos casos em que o recorrente demonstrar que existe um nexo de causalidade entre o vício processual e o resultado da decisão e que, por essa razão, a sua posição jurídica está afetada [§ 46 do Código do Procedimento Administrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz, a seguir «Código do Procedimento Administrativo»), lido em conjugação com o § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos];
—
a legitimidade processual e o âmbito da fiscalização jurisdicional às objeções que foram apresentadas no prazo fixado durante o procedimento administrativo que conduziu à adoção da decisão (§ 2, n.o 3, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, e § 73, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo);
—
nos procedimentos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e concluídos antes de 12 de maio de 2011, a legitimidade processual das associações ambientais às disposições de direito que conferem direitos aos particulares (§ 2, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, lido em conjugação com o § 5, n.o 1, desta lei);
—
nos procedimentos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e concluídos antes de 12 de maio de 2011, o âmbito da fiscalização jurisdicional dos recursos das associações ambientais às disposições de direito que conferem direitos aos particulares (§ 2, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, lido em conjugação com o § 5, n.o 1, dessa lei); e
—
ao excluir, em geral, do âmbito de aplicação da legislação nacional os procedimentos administrativos iniciados antes de 25 de junho de 2005 (§ 5, n.os 1 e 4, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada);
a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e do artigo 25.o da Diretiva 2010/75.
Quadro jurídico
Direito da União
2
O artigo 11.o da Diretiva 2011/92 prevê:
«1.   Os Estados‑Membros devem assegurar que, de acordo com o sistema jurídico nacional relevante, os membros do público em causa que:
a)
Tenham um interesse suficiente ou, em alternativa,
b)
Invoquem a violação de um direito, sempre que a legislação de procedimento administrativo de um Estado‑Membro assim o exija como requisito prévio,
tenham a possibilidade de interpor recurso perante um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade substantiva ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangido pelas disposições de participação do público estabelecidas na presente diretiva.
2.   Os Estados‑Membros devem determinar a fase na qual as decisões, atos ou omissões podem ser impugnados.
3.   Os Estados‑Membros devem determinar o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objetivo que consiste em proporcionar ao público em causa um vasto acesso à justiça.
[...]
4.   O presente artigo não exclui a possibilidade de um recurso preliminar para uma autoridade administrativa e não afeta o requisito de exaustão dos recursos administrativos prévios aos recursos judiciais, caso esse requisito exista na legislação nacional.
O referido processo deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.
5.   Para melhorar a eficácia das disposições do presente artigo, os Estados‑Membros devem garantir que sejam postas à disposição do público informações práticas relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e judicial.»
3
O artigo 25.o da Diretiva 2010/75 dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que, de acordo com o respetivo sistema jurídico nacional, os membros do público interessado possam interpor recurso para um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei a fim de impugnar a legalidade material ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangidos pelo artigo 24.o, sempre que esteja cumprida uma das seguintes condições:
a)
Tenham um interesse suficiente [em agir];
b)
Invoquem a violação de um direito, sempre que a legislação de procedimento administrativo de um Estado‑Membro assim o exija como requisito prévio.
2.   Os Estados‑Membros determinam a fase em que as decisões, atos ou omissões podem ser impugnados.
3.   Os Estados‑Membros determinam o que constitui um interesse suficiente e a violação de um direito, de acordo com o objetivo de proporcionar ao público interessado um amplo acesso à justiça.
[...]
4.   Os n.os 1, 2 e 3 não excluem a possibilidade de um recurso preliminar para uma autoridade administrativa e não afetam o requisito de esgotamento prévio dos recursos administrativos graciosos, caso esse requisito esteja previsto na legislação nacional.
O referido processo deve ser justo, equitativo, atempado e não exageradamente dispendioso.
5.   Os Estados‑Membros garantem que sejam postas à disposição do público informações práticas relativas ao acesso às vias de recurso administrativo e judicial.»
Direito alemão
Lei de Organização dos Tribunais Administrativos
4
Nos termos do § 42 da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos:
«1.   Pode ser pedida, em sede de recurso, a anulação de um ato administrativo, bem como a condenação da Administração na prática de um ato administrativo recusado ou omitido.
2.   Salvo disposição legal em contrário, o recurso só é admissível se o recorrente alegar que foi lesado nos seus direitos pelo ato administrativo ou pela recusa ou omissão de adoção do referido ato.»
5
O § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos está redigido do seguinte modo:
«O tribunal anula o ato administrativo e a eventual decisão na sequência de um recurso, sempre que o ato administrativo seja ilegal e o recorrente tenha, por essa razão, sido lesado nos seus direitos. [...]»
Código do Procedimento Administrativo
6
Nos termos do § 24 do Código do Procedimento Administrativo:
«1.   A autoridade leva a cabo um inquérito oficioso dos factos. Determina a natureza e o alcance das investigações e não está vinculada pelos argumentos e pedidos de produção de prova dos interessados.
2.   A autoridade deve atender a todas as circunstâncias relevantes para o caso concreto, incluindo as que são favoráveis aos interessados.
3.   A autoridade não se pode recusar a recolher declarações ou pedidos abrangidos pelo seu domínio de competência, por considerar a declaração ou o pedido materialmente inadmissível ou improcedente.»
7
O § 44 do Código do Procedimento Administrativo prevê:
«1.   Um ato administrativo é nulo se estiver ferido de um erro especialmente grave e este se afigurar manifesto no contexto de uma apreciação razoável de todas as circunstâncias que devem ser tidas em conta.
2.   Independentemente do preenchimento dos requisitos referidos no n.o 1, deve considerar‑se nulo um ato administrativo
—
que foi adotado por escrito ou por via eletrónica, sem que a autoridade que o adotou tenha sido devidamente identificada;
—
que, em conformidade com uma disposição legal, apenas pode ser adotado através da entrega de um documento, mas que não satisfaz esta exigência formal;
—
que uma autoridade adotou excedendo a sua competência, tal como definida no § 3, n.o 1, ponto 1, e sem ter legitimidade para o efeito;
—
que, por razões materiais, ninguém está em condições de executar;
—
que exige que seja praticado um ato ilegal constitutivo de crime ou passível de coima;
—
que é contrário aos bons costumes. [...]»
8
O § 46 do Código do Procedimento Administrativo dispõe:
«A anulação de um ato administrativo que não é nulo e sem efeitos nos termos do § 44 não pode ser exigida unicamente pelo facto de a sua elaboração ter violado regras processuais, de forma ou de competência [territorial], quando for manifesto que a violação não teve impacto na decisão sobre o mérito.»
9
O § 73 do Código do Procedimento Administrativo tem a seguinte redação:
«1.   O responsável do projeto deve enviar o plano à autoridade encarregada do inquérito, com vista à execução do procedimento de inquérito. O plano será constituído por desenhos e explicações que mostram o projeto, as razões da sua conceção e os terrenos e instalações afetadas pelo projeto.
2.   No mês seguinte à receção do plano completo, a autoridade encarregada do inquérito insta as autoridades cuja área de competências é afetada pelo projeto a tomarem posição e a diligenciarem no sentido de que o plano seja apresentado para consulta nos municípios onde o projeto possa vir a produzir efeitos.
3.   Nas três semanas seguintes à receção, os municípios referidos no n.o 2 devem disponibilizar o plano para consulta pública durante um mês. […]
3a.   As autoridades administrativas referidas no n.o 2 devem apresentar as suas observações num prazo, não superior a três meses, fixado pela autoridade encarregada do inquérito. As observações apresentadas depois do termo do prazo referido no primeiro período devem ser tidas em conta se a autoridade competente para a aprovação do plano tinha ou devia ter conhecimento das questões invocadas, ou se as mesmas forem relevantes para efeitos da legalidade da decisão. Quanto ao demais, estas observações podem ser tidas em conta.
4.   Qualquer pessoa cujos interesses sejam afetados pelo projeto pode, num prazo de duas semanas a contar da expiração do prazo de publicação, apresentar objeções ao plano, por escrito ou presencialmente, no município ou junto da autoridade encarregada do inquérito. […] Após o termo do prazo de apresentação de objeções, será excluída qualquer objeção que não assente em títulos específicos de direito privado. Isso deverá ser mencionado no anúncio público de apresentação para consulta ou na notificação do prazo de apresentação das objeções. As associações que, em virtude do reconhecimento decorrente de outras disposições legais, têm legitimidade para interpor recurso da decisão prevista no § 74, ao abrigo da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos (Verwaltungsgerichtsordnung) podem apresentar observações no prazo referido no primeiro período. […]
5.   Os municípios onde o plano deva ser publicado devem divulgá‑lo previamente em conformidade com os usos locais. Neste anúncio deve indicar‑se:
1)
onde e por quanto tempo o plano pode ser consultado;
2)
que as eventuais objeções ou observações das associações referidas no n.o 4, quinto período, devem ser apresentadas nos serviços designados no anúncio, no prazo fixado para o efeito;
3)
que os debates podem ter lugar mesmo na ausência de uma parte interessada;
4)
que
a)
as pessoas que emitiram objeções ou as associações que apresentaram observações podem ser informadas da data dos debates, por edital,
b)
a notificação da decisão proferida sobre as objeções pode ser substituída por um edital,
[…]
6.   Terminado o prazo de apresentação de objeções, a autoridade encarregada do inquérito deve discutir as objeções emitidas em tempo útil contra o plano, as observações apresentadas em tempo útil pelas associações referidas no n.o 4, quinto período, e as observações das autoridades administrativas a respeito do plano, com o responsável do projeto, com as autoridades administrativas, com as pessoas interessadas e com as que emitiram objeções ou apresentaram observações. A data dos debates deve ser comunicada em conformidade com os usos locais, no mínimo, com uma semana de antecedência. As autoridades administrativas, o responsável do projeto e as pessoas que emitiram objeções ou que apresentaram observações são informados da data dos debates. Caso sejam enviadas mais de cinquenta notificações, além das enviadas às autoridades administrativas e ao responsável do projeto, as mesmas podem ser substituídas por um anúncio oficial. Em derrogação ao previsto no segundo período, o anúncio oficial será efetuado através de publicação da data dos debates no boletim oficial da autoridade encarregada do inquérito e, além disso, nos jornais locais com distribuição na área onde o projeto possa vir a produzir efeitos; no cálculo do prazo previsto no segundo período, há que ter em conta o anúncio no boletim oficial. […]
[...]
9.   A autoridade encarregada do inquérito dá a conhecer a sua posição sobre o resultado do inquérito público e transmite‑a à autoridade competente para a aprovação do plano, no prazo de um mês a contar do encerramento dos debates, acompanhada do plano, das observações das autoridades administrativas e das associações referidas no n.o 4, quinto período, bem como das objeções pendentes.»
Lei sobre a Avaliação dos Efeitos no Ambiente
10
O § 2, n.o 1, primeiro período, da Lei sobre a Avaliação dos Efeitos no Ambiente (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, a seguir «Lei sobre a Avaliação dos Efeitos no Ambiente») prevê:
«A avaliação ambiental é parte integrante dos processos decisórios administrativos que contribuem para a tomada de decisões sobre a legalidade dos projetos.»
11
Nos termos do § 2, n.o 3, da Lei sobre a Avaliação dos Efeitos no Ambiente, «[n]a aceção do n.o 1, primeiro período, constituem decisões […] as decisões de aprovação do plano».
Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada
12
O § 1, n.o 1, primeiro período, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, prevê que esta lei é aplicável aos recursos das decisões, na aceção do § 2, n.o 3, da Lei sobre a Avaliação dos Efeitos no Ambiente, relativas à legalidade dos projetos para os quais possa existir, ao abrigo desta última lei, uma obrigação de proceder a uma avaliação ambiental.
13
O § 2 da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, tem a seguinte redação:
«1.   Uma associação nacional ou estrangeira reconhecida […] pode, de acordo com a Lei de Organização dos Tribunais Administrativos, sem que seja necessário invocar a violação dos seus próprios direitos, interpor recurso contra a decisão prevista no § 1, n.o 1, primeiro período, ou da sua omissão, sempre que a referida associação
—
alegue que a decisão prevista no § 1, n.o 1, primeiro período, ou a sua omissão, é contrária a disposições legais que visem a proteção do ambiente e que possam ser pertinentes para efeitos dessa decisão,
—
alegue que a sua atividade estatutária de promoção de objetivos de proteção ambiental é afetada pela decisão prevista no § 1, n.o 1, primeiro período, ou pela sua omissão, e
—
estivesse habilitada a participar no procedimento previsto no § 1, n.o 1, primeiro período, e que, durante esse procedimento, se tenha pronunciado sobre o mérito, em conformidade com as disposições em vigor, ou que, durante esse procedimento, não lhe tenha sido dada a oportunidade de se pronunciar, em violação das disposições em vigor.
2.   Uma associação não reconhecida [...] só pode interpor o recurso previsto no n.o 1, se
—
no momento da interposição do recurso, preencher os requisitos para ser reconhecida,
—
tiver apresentado um pedido de reconhecimento,
—
ainda não tiver sido tomada uma decisão a respeito do seu reconhecimento, por motivos alheios à sua responsabilidade.
[...]
3.   Se a associação tiver tido a possibilidade de se pronunciar durante o procedimento previsto no § 1, n.o 1, primeiro período, não pode, em sede de recurso, apresentar objeções que não invocou, ou que não invocou atempadamente, nos termos das disposições em vigor, mas que podia ter invocado durante o procedimento previsto no § 1, n.o 1, primeiro período.
4.   Se uma decisão prevista no § 1, n.o 1, primeiro período, não tiver sido tornada pública ou não tiver sido notificada à associação, em conformidade com as disposições em vigor, a oposição ou o recurso devem ser apresentados no prazo de um ano a contar do momento em que a associação tomou ou teria podido tomar conhecimento da decisão. [...]
5.   Os recursos previstos nos termos do n.o 1 são fundados
—
na medida em que a decisão prevista no § 1, n.o 1, primeiro período, ou a omissão de decisão, viole as disposições em matéria de proteção do ambiente, relevantes para efeitos da decisão,
—
em caso de recursos dos planos de construção, na medida em que as conclusões do plano de construção que fundam a legalidade de um projeto sujeito à obrigação [de avaliação dos efeitos no ambiente] violem as disposições em matéria de proteção do ambiente,
e quando a infração afete interesses em matéria de proteção do ambiente que, ao abrigo dos seus estatutos, se inscrevam nos objetivos promovidos pela associação. Para as decisões previstas no § 1, n.o 1, primeiro período, deve, além disso, existir uma obrigação de proceder a uma avaliação dos efeitos no ambiente.»
14
O § 4 da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, dispõe:
«1.   Pode ser requerida a anulação de uma decisão relativa à legalidade de um projeto previsto no § 1, n.o 1, primeiro período, ponto 1, quando a realização:
—
de uma avaliação obrigatória dos efeitos no ambiente ou
—
de um exame prévio casuístico obrigatório da necessidade de avaliação dos efeitos no ambiente,
nos termos das disposições da [Lei sobre a Avaliação dos Efeitos no Ambiente], [...] tiver sido omitida, sem que posteriormente tal omissão tenha sido sanada.
[...]
3.   Os n.os 1 e 2 aplicam‑se por analogia aos recursos das partes na aceção do § 61, n.os 1 e 2, da [Lei de Organização dos Tribunais Administrativos].»
15
Nos termos do § 5 da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada:
«1.   A presente lei aplica‑se aos processos previstos no § 1, n.o 1, primeiro período, que foram ou deviam ter sido iniciados após 25 de junho de 2005; a primeira parte do período não é aplicável às decisões referidas no § 1, n.o 1, primeiro período, que se tornaram executórias antes de 15 de dezembro de 2006.
[...]
3.   Os processos de licenciamento já iniciados ao abrigo da presente lei serão concluídos pela Agência Federal do Ambiente, de acordo com as disposições em vigor até 28 de fevereiro de 2010.
4.   Os processos de decisão previstos no § 1, n.o 1, primeiro período, ponto 1, os processos de autorização previstos no § 1, n.o 1, primeiro período, ponto 2, ou os processos de recurso previstos no § 2 que estavam pendentes em 12 de maio de 2011 ou que foram iniciados depois desta data e que ainda não foram concluídos com força executória em 29 de janeiro de 2013, serão concluídos em conformidade com as disposições da presente lei, na versão em vigor a partir de 29 de janeiro de 2013. Em derrogação ao primeiro período, o § 4a, n.o 1, só se aplica aos recursos judiciais iniciados a partir de 29 de janeiro de 2013.»
Procedimento pré‑contencioso e tramitação no Tribunal de Justiça
16
Em 18 de dezembro de 2006, foi apresentada uma denúncia à Comissão, na qual a República Federal da Alemanha era acusada de, através da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, ter procedido a uma transposição errada do artigo 10.o‑A da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), e do artigo 15.o‑A da Diretiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26). Na sequência desta denúncia, em 1 de outubro de 2012, a Comissão enviou uma notificação para cumprir à República Federal da Alemanha, por violação das obrigações que lhe incumbiam por força do artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e do artigo 25.o da Diretiva 2010/75, uma vez que, entretanto, estas duas diretivas substituíram, respetivamente, as Diretivas 85/337 e 96/61.
17
A República Federal da Alemanha respondeu a esta notificação para cumprir, em 30 de novembro de 2012. Em 6 de fevereiro de 2013, pediu que a Comissão arquivasse o processo, pelo facto de, desde a adoção da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, a legislação alemã ser conforme ao acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289).
18
Em 26 de abril de 2013, a Comissão dirigiu um parecer fundamentado à República Federal da Alemanha. Esta respondeu a esse parecer em 10 de julho de 2013. Não tendo ficado satisfeita com as respostas deste Estado‑Membro, a Comissão decidiu intentar a presente ação.
19
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de julho de 2014, a República da Áustria pediu para intervir no presente processo em apoio da República Federal da Alemanha. Por decisão de 1 de agosto de 2014, o presidente do Tribunal de Justiça deferiu esse pedido.
Quanto ao pedido de reabertura da fase oral
20
Na sequência da leitura das conclusões do advogado‑geral, a República Federal da Alemanha, por articulado de 30 de junho de 2015, pediu que o Tribunal de Justiça reabrisse a fase oral do processo, em conformidade com o artigo 83.o do seu Regulamento de Processo, pelo facto de, nas suas conclusões, o advogado‑geral «propor incluir um novo fundamento no objeto do processo, sobre o qual a República Federal da Alemanha não se pôde pronunciar, nem por escrito nem oralmente».
21
Há que recordar que, nos termos do artigo 83.o do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça pode, a qualquer momento, ouvido o advogado‑geral, ordenar a reabertura da fase oral do processo, designadamente se considerar que não está suficientemente esclarecido, ou quando, após o encerramento dessa fase, uma parte invocar um facto novo que possa ter influência determinante na decisão do Tribunal, ou ainda quando o processo deva ser resolvido com base num argumento que não foi debatido entre as partes ou os interessados referidos no artigo 23.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
22
No caso vertente, isso não se aplica. Com efeito, na medida em que a República Federal da Alemanha visa a última das hipóteses enunciadas no referido artigo do Regulamento de Processo, importa observar que as considerações desenvolvidas pelo advogado‑geral e postas em causa por este Estado‑Membro não constituem de todo um argumento com base no qual o presente processo deva ser decidido.
23
Atendendo às considerações precedentes, o Tribunal de Justiça considera que não há que ordenar a reabertura da fase oral do processo.
Quanto à ação
Quanto à primeira alegação, relativa à limitação da fiscalização da legalidade das decisões administrativas abrangidas pelas Diretivas 2011/92 e 2010/75 às disposições de direito nacional que conferem direitos aos particulares
Argumentos das partes
24
A Comissão considera que o § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos limita ilegalmente a fiscalização da legalidade das decisões administrativas às disposições de direito nacional que conferem direitos aos particulares. Assim, na Alemanha, em caso de vício processual, a proteção jurisdicional só está garantida se a regra processual em causa criar um direito subjetivo na esfera jurídica de um particular. Ora, em conformidade com o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e o artigo 25.o da Diretiva 2010/75, a legalidade das decisões que têm fundamento nestas diretivas deve poder ser fiscalizada quer do ponto de vista material quer quanto ao respeito das regras processuais.
25
A República Federal da Alemanha alega que os Estados‑Membros dispõem de uma margem de organização em matéria jurisdicional. O âmbito da fiscalização a efetuar pelos órgãos jurisdicionais nacionais não é regulado pelas disposições de direito da União, pois estas não preveem os critérios de análise a utilizar pelos referidos tribunais. Com efeito, tanto o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 como o artigo 25.o da Diretiva 2010/75 não preveem exigências sobre o âmbito da fiscalização jurisdicional, estabelecendo apenas a obrigação de os Estados‑Membros instituírem um mecanismo de fiscalização que permita impugnar a legalidade material ou processual de qualquer decisão ou omissão administrativa.
26
A República Federal da Alemanha refere que, em conformidade com o § 42, n.o 2, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos, a admissibilidade de um recurso de anulação ou de um processo de injunção cujo objeto seja um ato administrativo pressupõe que o recorrente individual alegue que esse ato, ou a recusa em adotá‑lo, lesou os seus direitos. Por seu lado, o § 113, n.o 1, da referida lei faz depender a procedência de um recurso e a eventual anulação de uma decisão administrativa da violação de um direito subjetivo do recorrente. Deste modo, uma vez que apenas os recursos admissíveis ao abrigo do § 42, n.o 2, da referida lei podem conduzir a uma anulação com base no § 113, n.o 1, da mesma lei, são evitadas contradições na apreciação da admissibilidade ou da procedência do mesmo recurso.
27
A República da Áustria sustenta que a fixação dos critérios relativos ao interesse necessário para a interposição de um recurso perante uma instância judicial e a violação de um direito apenas pertencem ao direito nacional. Com efeito, os Estados‑Membros dispõem de um amplo poder de apreciação que, em todo o caso, permite que o direito de recurso dos particulares seja limitado em caso de violação de direitos subjetivos públicos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
28
Para apreciar a procedência do primeiro fundamento apresentado pela Comissão, importa observar que este não tem por objeto os requisitos de admissibilidade dos recursos, previstos no artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e no artigo 25.o da Diretiva 2010/75, os quais são regulados pelo § 42, n.o 2, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos, mas sim o âmbito da fiscalização jurisdicional dos referidos recursos, no sentido de que, em conformidade com estas disposições, os «membros do público interessado» devem poder interpor recurso judicial «a fim de impugnar a legalidade material ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão» abrangido por estas diretivas.
29
Com efeito, no essencial, o § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos prevê que o órgão jurisdicional competente só anula um ato administrativo ilegal na medida em que, «por essa razão», o recorrente tenha «sido lesado nos seus direitos». A anulação de um ato administrativo exige, portanto, que a ilegalidade declarada pelo juiz implique igualmente a violação de um direito subjetivo do recorrente.
30
A este respeito, importa recordar que, em conformidade com o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2011/92 e o artigo 25.o, n.o 1, da Diretiva 2010/75, os Estados‑Membros asseguram que os membros do público interessado que invoquem a violação de um direito, sempre que o direito processual administrativo nacional imponha tal requisito, possam interpor recurso para um tribunal ou outro órgão independente e imparcial criado por lei para impugnar a legalidade material ou processual de qualquer decisão, ato ou omissão abrangido pelas disposições das referidas diretivas.
31
Além disso, o n.o 3 dos referidos artigos prevê que os Estados‑Membros determinam, nomeadamente, o que constitui essa violação de um direito.
32
Nestas condições e no que respeita à presente alegação, importa sublinhar que, embora o Estado‑Membro em causa possa, ao abrigo das acima referidas disposições das Diretivas 2011/92 e 2010/75, subordinar a admissibilidade dos recursos interpostos pelos particulares contra decisões, atos ou omissões abrangidos pelo âmbito de aplicação destas diretivas a requisitos como a exigência de violação de um direito subjetivo, esse Estado‑Membro também pode prever que a anulação de uma decisão administrativa pelo órgão jurisdicional competente exija a violação de um direito subjetivo na esfera jurídica do recorrente.
33
Com efeito, no n.o 45 do seu acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), o Tribunal de Justiça já decidiu que o legislador nacional pode limitar os direitos cuja violação pode ser invocada por um particular no âmbito de um recurso judicial de uma das decisões, de um dos atos ou de uma das omissões visados no artigo 10.o‑A da Diretiva 85/337, atual artigo 11.o da Diretiva 2011/92, unicamente aos direitos subjetivos públicos, mas que essa limitação não pode ser aplicada como tal às associações de defesa do ambiente, sem contrariar os objetivos do artigo 10.o‑A, terceiro parágrafo, último período, da Diretiva 85/337.
34
Daqui decorre que o § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos não pode ser considerado incompatível com o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e com o artigo 25.o da Diretiva 2010/75.
35
Por conseguinte, a primeira alegação apresentada pela Comissão em apoio do seu recurso é julgada improcedente.
Quanto à segunda alegação, relativa à limitação das situações em que pode ser pedida a anulação, por vício processual, de uma decisão administrativa abrangida pelas Diretivas 2011/92 e 2010/75
Argumentos das partes
36
Nos termos da primeira parte desta alegação, a Comissão alega que, em conformidade com o § 4, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, uma autorização administrativa só pode ser anulada se não tiver sido concedida com base numa avaliação ou num exame prévio dos efeitos no ambiente, os quais também devem ser formalmente regulares. Em contrapartida, caso essa avaliação ou esse exame prévio tenham sido realizados, mas no termo de um processo que não respeitou as exigências do artigo 11.o da Diretiva 2011/92, não poderão ser impugnados perante uma autoridade judicial alemã.
37
A limitação da fiscalização jurisdicional das decisões administrativas em questão seria, por conseguinte, incompatível com esta disposição do direito da União.
38
A República Federal da Alemanha reconhece que o § 4, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente apenas se aplica nos casos em que não foi realizada uma avaliação dos efeitos no ambiente. Caso essa avaliação tenha sido realizada, mas padeça de um vício processual, é, ainda assim, possível interpor um recurso judicial, nas condições previstas no § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos e no § 46 do Código do Procedimento Administrativo.
39
Este Estado‑Membro precisa que, em conformidade com esta última disposição de direito nacional, a irregularidade de uma avaliação pode sempre ser invocada pelo recorrente, desde que o vício processual alegado não seja manifestamente desprovido de pertinência para a decisão de mérito.
40
Na segunda parte da sua alegação, a Comissão sustenta que, em conformidade com o § 46 do Código do Procedimento Administrativo, a impugnação, por um particular, com fundamento num vício processual, da legalidade de uma decisão administrativa relativa a uma avaliação dos efeitos no ambiente só pode conduzir à anulação da referida decisão se houver a possibilidade de esta ter sido diferente sem o vício processual alegado e se, em simultâneo, a «posição jurídica material» do recorrente for, por essa razão, afetada. Por conseguinte, incumbe a este último demonstrar, por um lado, a existência deste nexo de causalidade e, por outro, a incidência deste vício nos seus direitos.
41
A Comissão defende que o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 não permite imputar ao recorrente a obrigação de provar a existência desse nexo de causalidade.
42
Esta instituição observa que o segundo requisito previsto no § 46 do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do qual o referido vício deve afetar uma «posição jurídica material» do recorrente, também é incompatível com o artigo 11.o da Diretiva 2011/92. Com efeito, quando um recurso é admissível, os Estados‑Membros não podem sujeitar a restrições os fundamentos que podem ser invocados em apoio do dito recurso. Por conseguinte, se uma decisão administrativa afetar um direito subjetivo de um particular e se, consequentemente, este tiver legitimidade processual, o órgão jurisdicional nacional competente deve exercer uma fiscalização de plena jurisdição da legalidade desta decisão. Ao fazê‑lo, não pode ignorar os vícios processuais, ainda que estes não impliquem a violação dos direitos de defesa do recorrente.
43
A República Federal da Alemanha sublinha que a exigência de um nexo de causalidade prevista no § 46 do Código do Procedimento Administrativo não afeta, em princípio, a concretização dos objetivos do artigo 11.o da Diretiva 2011/92.
44
Este Estado‑Membro considera igualmente que, à luz do direito alemão, não é exato afirmar que incumbe ao recorrente fazer prova da violação de um direito subjetivo.
45
Alega que o § 46 do Código do Procedimento Administrativo é uma norma especial que permite à autoridade pública defender‑se de um pedido de anulação de uma decisão administrativa. Com efeito, a autoridade administrativa pode alegar em sua defesa que a sua decisão não é anulável, ainda que, de facto, padeça do vício processual invocado pelo recorrente, se demonstrar que esse vício não teve manifestamente incidência na substância da decisão, o que incumbe à autoridade judicial verificar, em conformidade com o § 46 do referido código. Concretamente, tal significa que esta última anula a decisão em causa se não se puder excluir que o vício processual em causa teve influência no resultado da referida decisão.
46
A República Federal da Alemanha indica contudo que, no âmbito da revisão da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, prevê adotar uma disposição que introduz uma clarificação no que respeita à transposição do artigo 11.o da Diretiva 2011/92.
Apreciação do Tribunal de Justiça
– Quanto à primeira parte da segunda alegação
47
No que diz respeito à primeira parte da segunda alegação, que visa a limitação da fiscalização jurisdicional das decisões administrativas aos casos de total falta de avaliação ou de exame prévio dos efeitos no ambiente, importa sublinhar que, no n.o 36 do acórdão Gemeinde Altrip e o. (C‑72/12, EU:C:2013:712), o Tribunal de Justiça recordou que, no n.o 37 do acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), já tinha decidido que o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 não limitou, de modo algum, os fundamentos que podem ser invocados em apoio do recurso judicial visado na referida disposição.
48
No n.o 37 desse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu, além disso, que as disposições nacionais que transpõem o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 não podem, portanto, limitar a sua aplicabilidade apenas ao caso em que a impugnação da legalidade tem como fundamento a omissão de uma medida de avaliação dos efeitos no ambiente. Excluir esta aplicabilidade no caso em que, tendo sido realizada, essa avaliação padeça de irregularidades, mesmo graves, privaria as disposições da Diretiva 2011/92 do essencial do seu efeito útil. Tal exclusão seria, pois, igualmente contrária ao objetivo de garantir um amplo acesso aos órgãos jurisdicionais, como previsto no artigo 11.o desta diretiva.
49
Decorre do n.o 38 do referido acórdão que esta última disposição se opõe a que os Estados‑Membros limitem a aplicabilidade das disposições de transposição deste artigo ao caso em que a legalidade de uma decisão é impugnada porque não houve avaliação dos efeitos no ambiente, sem que alarguem o seu âmbito de aplicação ao caso em que tal avaliação foi realizada, mas no termo de um processo que padece de um vício.
50
Por conseguinte, o § 4, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente deve ser considerado incompatível com o artigo 11.o da Diretiva 2011/92.
51
No que respeita ao argumento da República Federal da Alemanha relativo ao § 46 do Código do Procedimento Administrativo, segundo o qual, caso tenham sido realizados uma avaliação ou um exame prévio dos efeitos no ambiente, mas que padeçam de um vício processual, é possível interpor recurso judicial nas condições previstas neste artigo, importa recordar, por um lado, que as disposições de uma diretiva devem ser transpostas com uma vinculatividade incontestável, com a especificidade, a precisão e a clareza requeridas, para cumprir a exigência da segurança jurídica (acórdãos Dillenkofer e o., C‑178/94, C‑179/94 e C‑188/94 a C‑190/94, EU:C:1996:375, n.o 48, e Comissão/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, n.o 43), o que não acontece no caso vertente.
52
Por outro lado, é pacífico que a própria disposição de direito nacional em causa impõe limites à interposição dos recursos previstos no artigo 11.o da Diretiva 2011/92, que serão analisados na segunda parte da segunda alegação.
53
Por conseguinte, a primeira parte da segunda alegação é procedente.
– Quanto à segunda parte da segunda alegação
54
Nos termos do primeiro argumento em apoio da segunda parte da segunda alegação, a Comissão critica a República Federal da Alemanha por subordinar a anulação de uma decisão administrativa abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o da Diretiva 2011/92, por parte de um órgão jurisdicional competente, à existência de um nexo de causalidade entre o vício processual alegado e o resultado da decisão administrativa em causa.
55
A este respeito, o Tribunal de Justiça já decidiu, no essencial, que o legislador da União Europeia não pretendeu vincular a possibilidade de invocar um vício processual à condição de este ter influenciado o sentido da decisão final impugnada. De resto, uma vez que a Diretiva 2011/92 tem designadamente por objetivo fixar garantias processuais que permitam, em particular, uma melhor informação e uma participação do público no âmbito da avaliação dos efeitos no ambiente de projetos públicos e privados suscetíveis de terem um impacto ambiental considerável, o controlo do respeito das regras processuais neste domínio reveste particular importância. Assim, e em conformidade com o objetivo que lhe visa atribuir um amplo acesso à justiça, o público em causa deve poder invocar, por princípio, qualquer vício processual para fundamentar um recurso em que impugne a legalidade das decisões visadas pela referida diretiva (v., neste sentido, acórdão Gemeinde Altrip e o., C‑72/12, EU:C:2013:712, n.os 47 e 48).
56
No âmbito do presente recurso, há que constatar que, na medida em que o § 46 do Código do Procedimento Administrativo exige, em todos os casos, e ainda que estejam em causa vícios processuais relativos à informação e à participação do público no domínio considerado, um nexo de causalidade entre o vício processual invocado e o resultado da decisão administrativa impugnada, para que o órgão jurisdicional competente possa anular a referida decisão, esse requisito torna excessivamente difícil o exercício do direito de recurso previsto no artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e viola o objetivo desta diretiva, que visa proporcionar ao «público interessado» um amplo acesso à justiça.
57
Com efeito, recusar a anulação de uma decisão administrativa adotada em violação de uma norma processual, apenas pelo facto de o recorrente não conseguir demonstrar os efeitos deste vício no bem‑fundado da referida decisão, priva esta disposição do direito da União de qualquer efeito útil.
58
Ora, como decorre do n.o 47 do presente acórdão, o Tribunal de Justiça já decidiu que o legislador da União não pretendeu limitar os fundamentos que podem ser invocados em apoio de um recurso ao abrigo de uma disposição de direito nacional que transpôs o artigo 11.o da Diretiva 2011/92, nem vincular a possibilidade de invocar um vício processual à condição de este ter influenciado o sentido da decisão final impugnada.
59
De resto, o Tribunal de Justiça também decidiu que, no que respeita à interpretação do conceito de «violação de um direito», na aceção do artigo 11.o da Diretiva 2011/92, e, mais concretamente, da exigência, prevista no direito nacional, nos termos da qual essa violação só ocorre se a decisão impugnada tivesse sido diferente sem o vício processual alegado, a devolução ao recorrente do ónus da prova deste nexo de causalidade, prevista no direito nacional, pode tornar excessivamente difícil o exercício dos direitos que lhe são conferidos pela referida diretiva, tendo em conta, designadamente, a complexidade dos processos em questão ou a tecnicidade das avaliações dos efeitos no ambiente (v., neste sentido, acórdão Gemeinde Altrip e o., C‑72/12, EU:C:2013:712, n.o 52).
60
Daqui decorre que a violação de um direito, na aceção do artigo 11.o da Diretiva 2011/92, só pode ser afastada se o tribunal ou o órgão referido nesta disposição puderem considerar, sem de modo algum fazer pesar sobre o recorrente o ónus da prova do nexo de causalidade referido no número anterior do presente acórdão, mas atendendo, sendo caso disso, aos elementos de prova apresentados pelo dono da obra ou pelas autoridades competentes e, mais em geral, ao conjunto dos documentos dos autos que lhes são submetidos, que a decisão impugnada não teria sido diferente sem o vício processual invocado pelo recorrente (v., neste sentido, acórdão Gemeinde Altrip e o., C‑72/12, EU:C:2013:712, n.o 53).
61
É certo que estas considerações dizem respeito a um dos requisitos de admissibilidade do recurso jurisdicional, mas as mesmas continuam a ser relevantes quando está em causa um requisito enunciado pelo legislador nacional que tenha por efeito limitar a fiscalização jurisdicional quanto ao mérito.
62
Resulta do acima exposto que a exigência prevista no § 46 do Código do Procedimento Administrativo, na medida em que esta disposição faz pesar sobre o recorrente «membr[o] do público em causa» o ónus da prova da existência de um nexo de causalidade entre o vício processual que alega e o resultado da decisão administrativa, constitui uma violação do artigo 11.o da Diretiva 2011/92, de modo que o primeiro argumento avançado pela Comissão em apoio da segunda parte da segunda alegação é procedente.
63
No que respeita ao segundo argumento apresentado pela Comissão em apoio desta parte da alegação, é pacífico que, em aplicação do § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos, lido em conjugação com o § 46 do Código do Procedimento Administrativo, quando uma medida de avaliação dos efeitos no ambiente padeça de um vício processual, a decisão adotada no termo desse processo só pode ser anulada pelo órgão jurisdicional nacional que conhece do processo se esse vício processual violar um direito subjetivo do recorrente.
64
Ora, resulta dos n.os 30 a 34 do presente acórdão que o requisito previsto no § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos, que exige que o órgão jurisdicional nacional constate essa violação antes de poder, eventualmente, anular a decisão administrativa em causa, não é contrária ao artigo 11.o da Diretiva 2011/92 nem ao artigo 25.o da Diretiva 2010/75.
65
Impõe‑se a mesma conclusão no que respeita à obrigação que impende sobre o juiz nacional nos termos do § 46 do Código do Procedimento Administrativo, lido em conjugação com o § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos.
66
Por conseguinte, o segundo argumento da Comissão invocado em apoio da segunda parte da presente alegação deve ser julgado improcedente.
67
Decorre das considerações precedentes que a segunda alegação da Comissão é procedente, com exceção do argumento relativo à exigência de violação de um direito subjetivo do recorrente, em conformidade com o § 46 do Código do Procedimento Administrativo, lido em conjugação com o § 113, n.o 1, da Lei de Organização dos Tribunais Administrativos.
Quanto à terceira alegação, relativa à limitação da legitimidade processual e do âmbito da fiscalização jurisdicional às objeções apresentadas durante o procedimento administrativo
Argumentos das partes
68
A Comissão considera que a limitação das objeções que podem ser invocadas nos recursos judiciais, em conformidade com o § 2, n.o 3, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente e com o § 73, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo, às objeções que foram previamente formuladas durante o procedimento administrativo é contrária ao artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e ao artigo 25.o da Diretiva 2010/75.
69
Esta instituição defende que essa limitação é um entrave excessivo ao direito do público em causa de impugnar a legalidade das decisões administrativas nos domínios abrangidos por estas diretivas. A legislação nacional que prevê essa limitação é, por conseguinte, contrária ao princípio do acesso à justiça e limita a proteção jurisdicional efetiva do referido público. Com efeito, a ordem jurídica da União não autoriza que a admissibilidade dos fundamentos apresentados num processo judicial esteja subordinada à circunstância de os mesmos terem sido previamente invocados no âmbito do procedimento administrativo.
70
A Comissão considera que o processo judicial é um processo autónomo, ao longo do qual deve ser possível efetuar um exame completo da legalidade de uma decisão administrativa. A admissibilidade dos fundamentos do recurso não pode ser limitada aos que já foram apresentados no curto prazo fixado para a formulação de objeções durante o procedimento administrativo.
71
A República Federal da Alemanha observa que o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e o artigo 25.o da Diretiva 2010/75 permitem que os Estados‑Membros conservem os instrumentos do seu sistema judicial no domínio considerado. As disposições postas em causa pela Comissão visam garantir a segurança jurídica e a eficácia dos procedimentos administrativos e dos processos judiciais. Disposições que proíbam invocar judicialmente objeções não formuladas durante a fase administrativa são parte integrante de tal sistema.
72
Este Estado‑Membro justifica esta limitação afirmando que, se ela não existisse, as objeções já conhecidas durante o procedimento administrativo poderiam, por razões de estratégia processual, ser retidas e reservadas para o processo nos órgãos jurisdicionais competentes. Assim, o procedimento administrativo deixaria de preencher a sua função específica de conciliação de interesses. Tal limitação é, de resto, conforme com os princípios da equivalência e da efetividade.
73
A República Federal da Alemanha considera igualmente que esta restrição não torna a fiscalização jurisdicional mais difícil, nem mesmo, a fortiori, impossível, garantindo, pelo contrário, que só sejam sujeitos a essa fiscalização os factos pertinentes, descritos da forma mais completa e detalhada possível. Assim, a referida restrição apenas se aplica às circunstâncias que o recorrente não invocou voluntariamente no âmbito do procedimento administrativo, com vista a prejudicar o resultado daquele.
74
A República da Áustria alega que as disposições do direito da União nas quais se baseia o presente recurso não só não contêm nenhuma referência a regras de caducidade como, pelo contrário, remetem para o direito nacional que regula o procedimento administrativo. Assim, os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação para determinar as modalidades do direito a um recurso judicial e a organização do procedimento administrativo. Além disso, a limitação prevista no § 2, n.o 3, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente e no § 73, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo é um instrumento capaz de garantir um processo decisório rápido e eficaz.
Apreciação do Tribunal de Justiça
75
O § 2, n.o 3, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente e o § 73, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo limitam os fundamentos que podem ser invocados por um recorrente em apoio de um recurso judicial de uma decisão administrativa abrangida pelo artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e pelo artigo 25.o da Diretiva 2010/75 às objeções formuladas durante o procedimento administrativo.
76
A este respeito, embora seja certo que nem o artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2011/92 nem o artigo 25.o, n.o 4, da Diretiva 2010/75 excluem a possibilidade de o recurso judicial ser precedido de um recurso perante uma autoridade administrativa e de o direito nacional prever a obrigação de o recorrente esgotar todas as vias de recurso administrativo antes de ser autorizado a interpor um recurso judicial, estas disposições do direito da União não permitem, contudo, limitar os fundamentos que podem ser invocados pelo recorrente em apoio de um recurso judicial.
77
O Tribunal de Justiça já decidiu que o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2011/92, nos termos do qual as decisões, os atos ou as omissões previstos no referido artigo devem poder ser objeto de um recurso judicial para «impugnar a legalidade substantiva ou processual», não limita de forma alguma os fundamentos que podem ser invocados em apoio desse recurso (v., neste sentido, acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, n.o 37). Esta consideração responde efetivamente ao objetivo de garantir um amplo acesso à justiça no domínio da proteção do ambiente, prosseguido por esta disposição.
78
Ora, o § 2, n.o 3, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente e o § 73, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo fixam requisitos específicos que limitam a fiscalização jurisdicional e que não estão previstos nem no artigo 11.o da Diretiva 2011/92 nem no artigo 25.o da Diretiva 2010/75.
79
Essa limitação, imposta ao recorrente, quanto à natureza dos fundamentos que ele pode invocar perante o órgão jurisdicional competente para analisar a legalidade da decisão administrativa que lhe diz respeito, não pode ser justificada por considerações relativas ao respeito do princípio da segurança jurídica. Com efeito, não está de modo nenhum demonstrado que uma fiscalização jurisdicional completa do bem‑fundado da referida decisão possa violar este princípio.
80
No que diz respeito ao argumento relativo à eficácia dos procedimentos administrativos, embora seja verdade que a apresentação de um fundamento pela primeira vez num recurso judicial pode entravar, em certos casos, a boa tramitação deste processo, basta recordar que o próprio objetivo prosseguido pelo artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e pelo artigo 25.o da Diretiva 2010/75 consiste não só em garantir aos particulares um acesso o mais amplo possível à fiscalização jurisdicional mas também permitir que esta fiscalização incida sobre a legalidade material ou processual da totalidade da decisão impugnada.
81
O legislador nacional pode, contudo, prever regras processuais específicas, como a inadmissibilidade de um argumento apresentado abusivamente ou de má‑fé, que constituam mecanismos adequados para garantir a eficácia do processo judicial.
82
Daqui decorre que a terceira alegação invocada pela Comissão em apoio da sua ação é procedente.
Quanto à quarta e quinta alegações, relativas a uma limitação, no tempo, da legitimidade processual das associações de defesa do ambiente e do âmbito da fiscalização da legalidade aos recursos baseados na violação de disposições de direito nacional que conferem direitos aos particulares
Argumentos das partes
83
A Comissão recorda que, na notificação para cumprir de 1 de outubro de 2012, criticou a República Federal da Alemanha pelo facto de a versão inicial do § 2, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente não ser compatível com o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 nem com o artigo 25.o da Diretiva 2010/75, na medida em que esta versão limitava a legitimidade processual das associações de defesa do ambiente aos recursos baseados nas disposições legais que conferem direitos aos particulares. Atendendo ao «paralelismo» entre a admissibilidade e a procedência dos recursos interpostos por essas associações, a limitação no tempo em questão restringia igualmente o âmbito da fiscalização jurisdicional quanto ao mérito.
84
A Comissão indica que, nos termos do § 2, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, entrada em vigor em 29 de janeiro de 2013, na sequência da prolação do acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), a expressão «que conferem direitos aos particulares» foi suprimida da versão inicial desta disposição. Daqui decorre que, ao contrário da situação até então existente, os recursos das associações de defesa do ambiente deixaram de estar limitados às situações em que são postos em causa direitos subjetivos.
85
A Comissão sublinha, no entanto, que a aplicabilidade da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, está sujeita a limites temporais. Com efeito, apenas os processos ainda pendentes em 12 de maio de 2011, data da prolação do acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), ou que foram iniciados depois desta data, mas aos quais não foi reconhecida força executória em 29 de janeiro de 2013, data de entrada em vigor da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, devem ser concluídos em conformidade com as disposições da referida lei, conforme alterada.
86
Assim, na opinião da Comissão, no que respeita aos processos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e concluídos antes de 12 de maio de 2011, a legitimidade processual das associações de defesa do ambiente continuou limitada aos recursos baseados nas disposições legais que conferem direitos aos particulares.
87
A República Federal da Alemanha considera que a Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, é conforme ao princípio da autoridade do caso julgado, na medida em que esta lei não se aplica às decisões adotadas na sequência de processos de aprovação de projetos suscetíveis de serem sujeitos à obrigação de realizar uma avaliação de impacto ambiental, se essas decisões se tornaram executórias antes de 15 de dezembro de 2006, data de entrada em vigor da referida lei, na sua versão inicial.
88
A República Federal da Alemanha defende que as disposições de direito nacional referidas na quarta e quinta alegações são compatíveis com as exigências do direito da União, na medida em que o seu teor é de natureza puramente declarativa e a sua finalidade é facilitar a aplicação da lei no plano administrativo.
89
Este Estado‑Membro considera que, para garantir a estabilidade do direito e das relações jurídicas e uma boa administração da justiça, as decisões judiciais que se tornaram definitivas após o esgotamento das vias de recurso disponíveis ou depois de decorridos os prazos previstos para tais recursos já não deviam poder ser postas em causa. Por conseguinte, um Estado‑Membro não tem de prever um mecanismo de reapreciação de tais decisões transitadas em julgado. Isto também é válido para os procedimentos administrativos concluídos, que conduziram a decisões que nem sequer foram objeto de recurso judicial e que, por isso, se tornaram executórias.
Apreciação do Tribunal de Justiça
90
Importa recordar que, em aplicação do artigo 11.o, n.o 3, da Diretiva 2011/92 e do artigo 25.o, n.o 3, da Diretiva 2010/75, se considera que as associações de defesa do ambiente têm um interesse suficiente ou direitos que podem ser lesados, consoante a legislação nacional recorra a um ou a outro destes requisitos de admissibilidade dos recursos (v., neste sentido, acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, n.o 40).
91
Embora o legislador nacional possa limitar aos direitos subjetivos os direitos cuja violação pode ser invocada por um particular no âmbito de um recurso judicial de uma das decisões, de um dos atos ou de uma das omissões previstos no artigo 11.o da Diretiva 2011/92, essa limitação não pode ser aplicada como tal às associações de defesa do ambiente, sem contrariar os objetivos desta disposição (v., neste sentido, acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, n.o 45).
92
Por conseguinte, as referidas associações devem necessariamente poder invocar em juízo as disposições do direito nacional que aplicam a legislação da União em matéria de ambiente assim como as disposições do direito da União em matéria de ambiente que produzem efeito direto (v., neste sentido, acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, n.o 48).
93
No que respeita à quarta e quinta alegações, importa observar que, para corrigir a situação que esteve na origem do acórdão Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein‑Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), a República Federal da Alemanha adaptou a sua legislação e adotou a Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada. A aplicação desta lei, entrada em vigor em 29 de janeiro de 2013, está, contudo, limitada ratione temporis. Com efeito, esta nova legislação só é aplicável aos procedimentos administrativos, aos processos de licenciamento e aos processos de recurso que estavam pendentes em 12 de maio de 2011 ou que foram iniciados após esta data, mas que ainda não tinham sido concluídos com força executória em 29 de janeiro de 2013.
94
Daqui decorre que todos os outros procedimentos continuam a estar abrangidos pela versão anterior da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente. Com efeito, o § 5, n.o 1, desta lei exclui do âmbito de aplicação da referida lei os procedimentos que foram iniciados antes de 15 de dezembro de 2006, data de entrada em vigor desta lei.
95
Resulta, contudo, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 deve ser interpretado no sentido de que as disposições adotadas pelo legislador para transpor este artigo para o direito interno devem igualmente ser aplicadas aos procedimentos administrativos de licenciamento iniciados antes de 25 de junho de 2005, quando esses procedimentos tenham conduzido à emissão de uma licença após esta data (v., neste sentido, acórdão Gemeinde Altrip e o., C‑72/12, EU:C:2013:712, n.o 31).
96
Quanto ao princípio da autoridade do caso julgado, invocado pela República Federal da Alemanha, é certo que o Tribunal de Justiça reconheceu a importância que esse princípio reveste quer na ordem jurídica da União quer nas ordens jurídicas nacionais. Com efeito, para garantir tanto a estabilidade do direito e das relações jurídicas como uma boa administração da justiça, é necessário que as decisões judiciais que se tornaram definitivas após o esgotamento das vias de recurso disponíveis ou depois de decorridos os prazos previstos para tais recursos já não possam ser postas em causa (v. acórdão Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, n.o 22 e jurisprudência referida).
97
A este respeito, importa contudo observar que a República Federal da Alemanha não pode invocar o respeito do princípio da autoridade do caso julgado quando os limites da aplicabilidade temporal, previstos pelas disposições da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, respeitem a decisões administrativas que se tornaram executórias.
98
Além disso, o facto de, na sequência da transposição tardia para o direito alemão da Diretiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio de 2003 (JO L 156, p. 17), que alterou a Diretiva 85/337 no que respeita à participação do público e ao acesso à justiça, ela própria codificada pela Diretiva 2011/92, a República Federal da Alemanha ter limitado o âmbito de aplicação temporal das disposições nacionais que executam esta diretiva equivale a permitir que este Estado‑Membro conceda a si mesmo um novo período de transposição (v., por analogia, acórdão Comissão/Portugal, C‑277/13, EU:C:2014:2208, n.o 45).
99
Por conseguinte, deve ser rejeitado o argumento da República Federal da Alemanha segundo o qual as limitações temporais da aplicação da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente eram necessárias para respeitar o princípio da autoridade do caso julgado nos procedimentos administrativos que se tornaram executórios.
100
A quarta e quinta alegações apresentadas pela Comissão em apoio do seu recurso são, por conseguinte, procedentes.
Quanto à sexta alegação, relativa à exclusão geral dos procedimentos iniciados antes de 25 de junho de 2005 do âmbito de aplicação da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada
Argumentos das partes
101
A Comissão alega que as disposições transitórias do § 5, n.os 1 e 4, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, são incompatíveis com o artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e o artigo 25.o da Diretiva 2010/75. Estas disposições da referida lei, conforme alterada, excluem efetivamente do seu âmbito de aplicação os procedimentos que tiveram início antes de 25 de junho de 2005 e que já não estavam pendentes em 12 de maio de 2011, ainda que as licenças objeto destes procedimentos tivessem sido concedidas depois de 25 de junho de 2005. Decorre, com efeito, dos n.os 30 e 31 do acórdão Gemeinde Altrip e o. (C‑72/12, EU:C:2013:712) que os Estados‑Membros não podem reservar a aplicação das referidas disposições do direito da União apenas aos procedimentos iniciados após 25 de junho de 2005.
102
A República Federal da Alemanha reconhece que os procedimentos referidos na sexta alegação da Comissão não podem ser excluídos do âmbito de aplicação da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada. Por conseguinte, está a ser elaborada uma nova alteração da referida lei. Esta alteração legislativa terá provavelmente pouca importância na medida em que, para os processos ainda pendentes, os órgãos jurisdicionais nacionais competentes terão em conta a jurisprudência do acórdão Gemeinde Altrip e o. (C‑72/12, EU:C:2013:712).
Apreciação do Tribunal de Justiça
103
Tendo a República Federal da Alemanha reconhecido o bem‑fundado da sexta alegação da Comissão, há que julgá‑la procedente.
104
Resulta do acima exposto que, ao limitar:
—
em aplicação do § 46 do Código do Procedimento Administrativo, a anulação das decisões por vício processual à falta de avaliação ou de exame prévio dos efeitos no ambiente e aos casos em que o recorrente demonstrou que existe um nexo de causalidade entre o vício processual e o resultado da decisão;
—
em conformidade com o § 2, n.o 3, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, e com o § 73, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo, a legitimidade processual e o âmbito da fiscalização jurisdicional às objeções que já foram apresentadas no prazo fixado durante o procedimento administrativo que conduziu à adoção da decisão;
—
em aplicação do § 2, n.o 1, lido em conjugação com o § 5, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, nos procedimentos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e concluídos antes de 12 de maio de 2011, a legitimidade processual das associações ambientais às disposições de direito que conferem direitos aos particulares;
—
em conformidade com o § 2, n.o 1, lido em conjugação com o § 5, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, nos procedimentos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e concluídos antes de 12 de maio de 2011, o âmbito da fiscalização jurisdicional dos recursos das associações ambientais às disposições de direito que conferem direitos aos particulares; e
—
ao excluir, em conformidade com o § 5, n.os 1 e 4, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente, conforme alterada, do âmbito de aplicação da legislação nacional os procedimentos administrativos iniciados antes de 25 de junho de 2005;
a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.o da Diretiva 2011/92 e do artigo 25.o da Diretiva 2010/75.
Quanto às despesas
105
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Dado que a Comissão não formulou pedido quanto às despesas, cada parte suportará as suas próprias despesas, incluindo a República da Áustria, em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do referido regulamento.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
Ao limitar:
—
em aplicação do § 46 do Código do Procedimento Administrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz), a anulação das decisões por vício processual à falta de avaliação ou de exame prévio dos efeitos no ambiente e aos casos em que o recorrente demonstrou que existe um nexo de causalidade entre o vício processual e o resultado da decisão;
—
em conformidade com o § 2, n.o 3, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente previstos pela Diretiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz), de 7 de dezembro de 2006, conforme alterada pela Lei de 21 de janeiro de 2013, e com o § 73, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz), a legitimidade processual e o âmbito da fiscalização jurisdicional às objeções que já foram apresentadas no prazo fixado durante o procedimento administrativo que conduziu à adoção da decisão;
—
em aplicação do § 2, n.o 1, lido em conjugação com o § 5, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente previstos pela Diretiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz), de 7 de dezembro de 2006, conforme alterada pela Lei de 21 de janeiro de 2013, nos procedimentos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e concluídos antes de 12 de maio de 2011, a legitimidade processual das associações ambientais às disposições de direito que conferem direitos aos particulares;
—
em conformidade com o § 2, n.o 1, lido em conjugação com o § 5, n.o 1, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente previstos pela Diretiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz), de 7 de dezembro de 2006, conforme alterada pela Lei de 21 de janeiro de 2013, nos procedimentos iniciados depois de 25 de junho de 2005 e concluídos antes de 12 de maio de 2011, o âmbito da fiscalização jurisdicional dos recursos das associações ambientais às disposições de direito que conferem direitos aos particulares; e
—
ao excluir, em conformidade com o § 5, n.os 1 e 4, da Lei Complementar Relativa aos Recursos em Matéria de Ambiente previstos pela Diretiva 2003/35/CE (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz), de 7 de dezembro de 2006, conforme alterada pela Lei de 21 de janeiro de 2013, do âmbito de aplicação da legislação nacional os procedimentos administrativos iniciados antes de 25 de junho de 2005;
a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.o da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, e do artigo 25.o da Diretiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro de 2010, relativa às emissões industriais (prevenção e controlo integrados da poluição).
2)
A ação é julgada improcedente quanto ao restante.
3)
A Comissão Europeia, a República Federal da Alemanha e a República da Áustria suportam as respetivas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.