62020CJ0024_RES
Sprawa C‑24/20
Komisja Europejska
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 22 listopada 2022 r.
Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja (UE) 2019/1754 – Przystąpienie Unii Europejskiej do Aktu genewskiego porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych – Artykuł 3 ust. 1 TFUE – Wyłączna kompetencja Unii – Artykuł 207 TFUE – Wspólna polityka handlowa – Aspekty handlowe własności intelektualnej – Artykuł 218 ust. 6 TFUE – Prawo inicjatywy Komisji Europejskiej – Zmiana wniosku Komisji przez Radę Unii Europejskiej – Artykuł 293 ust. 1 TFUE – Stosowanie – Artykuł 4 ust. 3, art. 13 ust. 2 i art. 17 ust. 2 TUE – Artykuł 2 ust. 1 TFUE – Zasady kompetencji powierzonych, równowagi instytucjonalnej i lojalnej współpracy
Skarga o stwierdzenie nieważności – Przesłanki dopuszczalności – Skarga skierowana przeciwko autorowi zaskarżonego aktu – Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Rady dotyczącej zawarcia umowy międzynarodowej – Przyjęcie tej decyzji jedynie przez Radę – Dopuszczalność
(art. 218 ust. 6, art. 263, art. 297 ust. 2 TFUE)
(zob. pkt 42–45)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Przedmiot – Stwierdzenie częściowej nieważności – Przesłanka – Rozdzielny charakter zaskarżonych przepisów – Kryterium obiektywne – Brak zmiany istoty zaskarżonego aktu – Spełniona przesłanka – Dopuszczalność
(art. 263 TFUE; decyzja Rady 2019/1754, art. 3, 4)
(zob. pkt 47–49, 53–55)
Rada – Kompetencje – Uprawnienie do zmiany, jednomyślnie, wniosku Komisji – Zakres – Wniosek Komisji, jako wyznaczonego negocjatora, w ramach działań zewnętrznych Unii – Włączenie
(art. 218, art. 293 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 77–82)
Unia Europejska – Instytucje – Obowiązki – Obowiązek lojalnej współpracy – Równowaga instytucjonalna – Zakres
(art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 2 TUE; art. 293 TFUE)
(zob. pkt 83, 84, 92)
Komisja – Kompetencje – Akty Unii inne niż akty ustawodawcze – Prawo inicjatywy jako wyznaczonego negocjatora umowy międzynarodowej – Zakres – Wspieranie interesu ogólnego Unii – Uprawnienie do przedstawienia wniosku, do określenia jego przedmiotu, jego celu i treści oraz do zmiany, a nawet cofnięcia wniosku
(art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2 zdanie drugie TUE; art. 218 ust. 3, 6 TFUE)
(zob. pkt 85–88)
Rada – Kompetencje – Uprawnienie do zmiany, jednomyślnie, wniosku Komisji – Przesłanka – Brak przeinaczenia przedmiotu i celu wniosku
(art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 2 TUE; art. 293 TFUE; decyzja Rady 2019/1754, art. 3)
(zob. pkt 92–94, 105–108, 111, 112)
Rada – Kompetencje – Uprawnienie do zmiany, jednomyślnie, wniosku Komisji, jako wyznaczony negocjator umowy międzynarodowej – Zakres – Wniosek Komisji dotyczący wykonywania wyłącznej kompetencji przez samą Unię – Wybór polityczny podlegający dokonywanej przez Komisję ocenie interesu ogólnego Unii – Dokonana przez Radę zmiana upoważniająca państwa członkowskie do wykonywania wyłącznej kompetencji Unii – Wyłączenie
(art. 17 ust. 2 TUE; art. 218, art. 293 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 102–104, 109, 110)
Streszczenie
Decyzją 2019/1754 (
1
) Rada Unii Europejskiej zatwierdziła przystąpienie Unii do Aktu genewskiego (
2
) porozumienia lizbońskiego (
3
) w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych.
Porozumienie lizbońskie stanowi porozumienie szczególne w rozumieniu Konwencji paryskiej o ochronie własności przemysłowej (
4
), do którego może przystąpić każde państwo będące stroną tej konwencji. Siedem państw członkowskich Unii jest członkami tej konwencji. Zgodnie z tym porozumieniem państwa, do których ma ono zastosowanie, tworzą związek szczególny w ramach Unii w celu ochrony własności przemysłowej utworzony na mocy konwencji paryskiej. Akt genewski umożliwił Unii stanie się członkiem tego samego związku szczególnego, do którego należą państwa będące stronami porozumienia lizbońskiego, podczas gdy porozumienie lizbońskie umożliwiało przystąpienie wyłącznie państwom.
Przystąpienie Unii do aktu genewskiego zostało zatwierdzone w imieniu Unii na mocy art. 1 zaskarżonej decyzji. W art. 2 i 5 tej decyzji określono praktyczne warunki tego przystąpienia. W art. 3 zaskarżonej decyzji upoważniono państwa członkowskie, które sobie tego życzą, do ratyfikowania aktu genewskiego lub przystąpienia do niego. Co się tyczy art. 4 tej decyzji, przedstawiono w nim wyjaśnienia dotyczące reprezentacji Unii i państw członkowskich, które ratyfikowałyby akt genewski lub przystąpiłyby do niego w ramach związku szczególnego, a także odpowiedzialności Unii w dziedzinie wykonywania praw i przestrzegania obowiązków Unii i tych państw członkowskich wynikających ze wspomnianego aktu.
Komisja wniosła skargę o stwierdzenie częściowej nieważności zaskarżonej decyzji, a mianowicie jej art. 3 i 4, w zakresie, w jakim ten ostatni zawiera odniesienia do państw członkowskich. Zarzuciła ona Radzie dokonanie zmiany wniosku (
5
) poprzez wprowadzenie przepisu, w którym upoważniono państwa członkowskie, które sobie tego życzą, do ratyfikowania aktu genewskiego lub przystąpienia do niego. Wniosek Komisji, przedstawiony na podstawie postanowień traktatu FUE dotyczących wdrażania wspólnej polityki handlowej (
6
) i procedury przyjęcia decyzji dotyczącej zawarcia umowy międzynarodowej w tej dziedzinie (
7
), przewidywał – z uwagi na wyłączną kompetencję Unii – że jedynie ta ostatnia przystępuje do aktu genewskiego.
Orzekając w składzie wielkiej izby, Trybunał wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, w świetle kryteriów dotyczących autora zaskarżonego aktu i możliwości oddzielenia od pozostałej części aktu przepisów, których stwierdzenia nieważności zażądano. Ponadto w ramach rozpatrywania zarzutu głównego, który uwzględnił, Trybunał orzekł w przedmiocie upoważnienia do przyjmowania aktów prawnie wiążących, takich jak akt dotyczący przystąpienia do umowy międzynarodowej, przyznanego państwom członkowskim przez Radę w dziedzinie objętej wyłączną kompetencją Unii. Trybunał stwierdził częściową nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując, że została ona przyjęta z naruszeniem art. 293 ust. 1 TFUE rozpatrywanego w związku z art. 13 ust. 2 TUE.
Ocena Trybunału
Trybunał oddalił na wstępie argument podniesiony przez Republikę Włoską, zgodnie z którym skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, że jest skierowana jedynie przeciwko Radzie, a nie także przeciwko Parlamentowi Europejskiemu. Trybunał stwierdził bowiem, że na mocy art. 218 ust. 6 TFUE, niezależnie od uprzedniej zgody Parlamentu Europejskiego, wyłącznie Rada jest upoważniona do przyjęcia decyzji dotyczącej zawarcia umowy międzynarodowej. A zatem słusznie zaskarżona decyzja została podpisana wyłącznie przez przewodniczącego Rady, ponieważ podpis ten identyfikuje autora tej decyzji, przeciwko któremu należy skierować skargę.
Po drugie, Trybunał oddalił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Radę, która utrzymywała, że przepisy zaskarżonej decyzji, których stwierdzenia nieważności zażądała Komisja, nie mogą zostać oddzielone od pozostałej części tej decyzji i w związku z tym stwierdzenie częściowej nieważności tej decyzji nie jest możliwe.
W tym kontekście Trybunał przypomniał, że zbadanie możliwości oddzielenia kwestionowanych przepisów zakłada rozpatrzenie zakresu tych przepisów, aby móc ocenić w sposób obiektywny, czy stwierdzenie ich nieważności zmieniałoby ducha i istotę zaskarżonego aktu. W tym względzie stwierdził on, że istota zaskarżonej decyzji polega na przystąpieniu Unii do aktu genewskiego, zatwierdzonego w imieniu Unii na mocy art. 1 tej decyzji. Natomiast przepisy, o których stwierdzenie nieważności wniosła Komisja, umożliwiają państwom członkowskim, które wyrażą taką wolę, ratyfikację aktu genewskiego lub przystąpienie do niego wraz z Unią. Trybunał wskazał zaś, że ani sytuacja, w której żadne państwo członkowskie nie korzysta z tej możliwości, ani konsekwencje z tego wynikające nie wywierają wpływu na znaczenie prawne art. 1 zaskarżonej decyzji, ani nie podważają przystąpienia Unii do aktu genewskiego. Trybunał uściślił, że fakt, iż Komisja zażądała czasowego utrzymania w mocy – od daty ogłoszenia wyroku, który zostanie wydany – skutków części zaskarżonej decyzji, których stwierdzenia nieważności zażądała w odniesieniu do państw członkowskich będących stronami porozumienia lizbońskiego, nie wywiera żadnego wpływu na możliwość oddzielenia przepisów zaskarżonej decyzji, których stwierdzenia nieważności zażądano.
Co do istoty Trybunał rozpatrzył zarzut główny dotyczący tego, że Rada, zmieniając wniosek Komisji poprzez wprowadzenie przepisu upoważniającego państwa członkowskie, które wyrażą taką wolę, do przystąpienia do aktu genewskiego, działała bez jakiejkolwiek inicjatywy ze strony Komisji i naruszyła w ten sposób art. 218 ust. 6 oraz art. 293 ust. 1 TFUE, a także równowagę instytucjonalną wynikającą z art. 13 ust. 2 TUE.
W pierwszej kolejności Trybunał stwierdził możliwość stosowania art. 293 ust. 1 TFUE, gdy Rada, orzekając na wniosek Komisji działającej jako wyznaczony przez nią negocjator na mocy art. 218 ust. 3 TFUE, przyjmuje decyzję dotyczącą zawarcia umowy międzynarodowej na podstawie art. 218 ust. 6 TFUE.
W drugiej kolejności Trybunał rozpatrzył argument dotyczący naruszenia art. 293 ust. 1 TFUE.
W tym względzie przypomniał on przede wszystkim, że postanowienie to powinno być rozpatrywane zgodnie z zasadą równowagi instytucjonalnej, charakterystyczną dla struktury instytucjonalnej Unii, która wymaga, by każda z instytucji wykonywała swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji, a także zgodnie z zasadą lojalnej współpracy między wspomnianymi instytucjami (
8
). W tym kontekście akty Unii inne niż akty ustawodawcze, takie jak zaskarżona decyzja dotycząca zawarcia rozpatrywanej umowy międzynarodowej, są przyjmowane na wniosek Komisji. W ramach tego prawa inicjatywy Komisja wspiera zaś interes ogólny Unii i podejmuje odpowiednie inicjatywy w tym celu. Artykuł 293 TFUE, przewidując, po pierwsze, uprawnienie do zmiany wniosku przez Radę stanowiącą, z wyjątkiem określonych przypadków, jednomyślnie, i po drugie, uprawnienie Komisji do zmiany swojego wniosku, dopóki Rada nie podjęła działań, zapewnia poszanowanie zasady równowagi instytucjonalnej między kompetencjami Komisji i kompetencjami Rady. A zatem prawo do dokonania zmiany przez Radę nie może obejmować umożliwienia jej przeinaczenia wniosku Komisji w sposób, który stanowiłby przeszkodę w realizacji zamierzonych celów i pozbawiałby go racji bytu.
W konsekwencji Trybunał zbadał następnie, czy zmiana dokonana przez Radę przeinaczyła przedmiot lub cel wniosku Komisji w sposób, który stanowiłby przeszkodę w realizacji zamierzonych w nim celów.
Przypomniał on w tym względzie, że przedmiot wspomnianego wniosku polegał na przystąpieniu samej Unii do aktu genewskiego, zaś jego celem było umożliwienie Unii prawidłowego wykonania wyłącznej kompetencji w dziedzinie objętej tym aktem, a mianowicie wspólnej polityce handlowej, opartej na jednolitych zasadach i prowadzonej w ramach zasad i celów działań zewnętrznych Unii, która to kompetencja obejmuje negocjowanie aktu genewskiego.
Trybunał uściślił ponadto, że jeżeli traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, chyba że upoważniła ona państwa członkowskie w tym względzie (
9
). Ponadto zasada powierzenia kompetencji oraz ramy instytucjonalne zdefiniowane w traktacie UE, aby umożliwić wykonywanie przez Unię kompetencji przyznanych jej w traktatach, stanowią szczególne cechy Unii i jej prawa dotyczące struktury konstytucyjnej Unii.
Trybunał stwierdził, że przyznając państwom członkowskim uprawnienie do ratyfikacji aktu genewskiego lub przystąpienia do niego, Rada wyraziła wybór polityczny alternatywny dla wniosku Komisji, który wywiera wpływ na szczegółowe warunki wykonywania wyłącznej kompetencji Unii, podczas gdy taki wybór podlega dokonywanej przez Komisję ocenie interesu ogólnego Unii, z którą to oceną prawo inicjatywy przyznane Komisji jest nierozerwalnie związane.
Trybunał wywiódł z powyższego, że to uprawnienie przyznane przez Radę przeinacza przedmiot i cel wniosku Komisji, wyrażając jej wybór polityczny związany z umożliwieniem Unii samodzielnego przystąpienia do aktu genewskiego i w ten sposób samodzielnego wykonania wyłącznej kompetencji w dziedzinie objętej wspomnianym aktem.
Ponadto dodał on, że stwierdzenie to nie może być podane w wątpliwość przez okoliczność, że upoważnienie przewidziane w art. 3 zaskarżonej decyzji zostało przyznane z zastrzeżeniem pełnego poszanowania wyłącznej kompetencji Unii i że, zgodnie z art. 4 tej decyzji, w celu zagwarantowania jednolitej reprezentacji Unii i jej państw członkowskich Rada powierzyła Komisji reprezentowanie Unii i każdego państwa członkowskiego zamierzającego skorzystać z tego upoważnienia. Pomimo takich ram prawnych, korzystając z tego upoważnienia, wspomniane państwa członkowskie wykonywałyby, jako niezależne podmioty prawa międzynarodowego, obok Unii, jej wyłączną kompetencję, uniemożliwiając jej zatem jej samodzielne wykonywanie.
Wreszcie, argumenty dotyczące konieczności zapewnienia, by Unia dysponowała prawem głosu w zgromadzeniu związku szczególnego, a także zachowania starszeństwa i ciągłości ochrony nazw pochodzenia zarejestrowanych na podstawie porozumienia lizbońskiego w siedmiu państwach członkowskich, które są już jego stroną, nie mogą uzasadnić zmiany dokonanej przez Radę. Trybunał orzekł bowiem, że ewentualne trudności, jakie Unia mogłaby napotkać na płaszczyźnie międzynarodowej przy wykonywaniu swoich wyłącznych kompetencji, lub skutki, jakie to wykonywanie wywiera na zobowiązania międzynarodowe państw członkowskich, nie mogą jako takie upoważnić Rady do zmiany wniosku Komisji w stopniu przeinaczającym jego przedmiot lub cel, naruszając w ten sposób równowagę instytucjonalną, której poszanowanie ma zapewnić art. 293 TFUE.
(
1
)	Decyzja Rady (UE) 2019/1754 z dnia 7 października 2019 r. w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Aktu genewskiego porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych (Dz.U. 2019, L 271, s. 12, zwana dalej „zaskarżoną decyzją”).
(
2
)	Akt genewski porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych (Dz.U. 2019, L 271, s. 15, zwany dalej „aktem genewskim”).
(
3
)	Porozumienie lizbońskie o ochronie i międzynarodowej rejestracji nazw pochodzenia zostało podpisane w dniu 31 października 1958 r., zrewidowane w Sztokholmie w dniu 14 lipca 1967 r. i zmienione w dniu 28 września 1979 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, nr 13172, s. 205, zwane dalej „porozumieniem lizbońskim”).
(
4
)	Konwencja paryska o ochronie własności przemysłowej została zawarta w Paryżu w dniu 20 marca 1883 r.; została ona ostatnio zrewidowana w Sztokholmie w dniu 14 lipca 1967 r. i zmieniona w dniu 28 września 1979 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 828, nr 11851, s. 305).
(
5
)	Wniosek Komisji z dnia 27 lipca 2018 r. dotyczący decyzji Rady w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Aktu genewskiego porozumienia lizbońskiego w sprawie nazw pochodzenia i oznaczeń geograficznych [dokument COM(2018) 350 final].
(
6
)	Artykuł 207 TFUE.
(
7
)	Artykuł 218 ust. 6 lit. a) TFUE.
(
8
)	Zasady wskazane w art. 13 ust. 2 TUE.
(
9
)	Artykuł 2 ust. 1 TFUE.