UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (laajennettu kymmenes jaosto)
25 päivänä tammikuuta 2023 (*)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Vireillä olevaa lainsäädäntömenettelyä koskevat asiakirjat – Neuvoston työryhmät – Tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista annetun direktiivin 2013/34/EU muuttamista koskevaan lainsäädäntöehdotukseen liittyvät asiakirjat – Tutustumisoikeuden epääminen osittain – Kumoamiskanne – Oikeussuojan tarve – Tutkittavaksi ottaminen – Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta – Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus
Asiassa T‑163/21,
Emilio De Capitani, kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajinaan asianajaja O. Brouwer ja S. Gallagher, solicitor,
kantajana,
jota tukevat
Belgian kuningaskunta, asiamiehinään C. Pochet, L. Van den Broeck ja M. Jacobs,
ja
Alankomaiden kuningaskunta, asiamiehinään M. Bulterman, M. H. S. Gijzen ja J. Langer,
ja
Suomen tasavalta, asiamiehenään M. Pere,
ja
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehinään C. Meyer‑Seitz ja R. Shahsavan Eriksson,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään J. Bauerschmidt ja K. Pavlaki,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto),
toimien päätösneuvotteluissa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Kornezov (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Buttigieg, K. Kowalik‑Bańczyk, G. Hesse ja D. Petrlík,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon 22.9.2022 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Kantaja Emilio De Capitani vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kumoamaan Euroopan unionin neuvoston 14.1.2021 tekemän päätöksen SGS 21/000067, jolla neuvosto epäsi kantajan oikeuden tutustua tiettyihin asiakirjoihin, jotka oli merkitty koodilla ”WK” ja joita oli vaihdettu neuvoston työryhmässä lainsäädäntömenettelyssä 2016/0107 (COD), joka koski tietyntyyppisten yritysten vuositilinpäätöksistä, konsernitilinpäätöksistä ja niihin liittyvistä kertomuksista, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/43/EY muuttamisesta ja neuvoston direktiivien 78/660/ETY ja 83/349/ETY kumoamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/34/EU (EUVL 2013, L 182, s. 19) muuttamista (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta
2        Kantaja esitti 15.10.2020 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) nojalla hakemuksen, jossa se pyysi saada tutustua erinäisiin asiakirjoihin, joita oli vaihdettu yhtiöiden oikeuksia käsittelevässä neuvoston työryhmässä ja jotka liittyivät pyynnön esittämisen aikaan vireillä olleeseen lainsäädäntömenettelyyn 2016/0107 (COD).
3        Neuvosto hyväksyi kyseisen hakemuksen osittain 10.11.2020 toimittamalla kantajalle seitsemän asiakirjaa ja kieltäytymällä antamasta tutustuttaviksi seitsemää muuta asiakirjaa, joiden viitenumerot olivat WK 6662/18, WK 14969/17 REV 1, WK 14969/17 INIT, WK 5230/17, WK 12197/17, WK 12197/17 REV1 ja WK 10931/17 (jäljempänä riidanalaiset asiakirjat), sillä perusteella, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti neuvoston päätöksentekomenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
4        Kantaja esitti neuvostolle 25.11.2020 uudistetun hakemuksen, jossa hän toisti pyyntönsä saada tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin.
5        Neuvosto teki 14.1.2021 riidanalaisen päätöksen, jolla se kieltäytyi antamasta riidanalaisia asiakirjoja tutustuttaviksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella.
Asianosaisten vaatimukset
6        Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        kumoaa riidanalaisen päätöksen
–        velvoittaa neuvoston korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
7        Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
–        velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
8        Väliintulijat eli Belgian kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta ilmoittavat tukevansa kantajan vaatimuksia.
Oikeudellinen arviointi
Kysymys siitä, onko kantajalla edelleen oikeussuojan tarve
9        Esittämättä oikeudenkäyntiväitettä muodollisesti erillisellä asiakirjalla neuvosto väittää, että kantajan oikeussuojan tarve oli lakannut asian käsittelyn aikana sillä perusteella, että neuvosto oli toimittanut kantajalle 14.6.2021 päivätyllä kirjeellä kaikki riidanalaiset asiakirjat. Kanteen lopputulos ei voisi siten tuottaa kantajalle enää etua, vaan kanne on siis jäänyt vaille kohdetta.
10      Kantaja, jota Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta tältä osin tukevat, kiistää oikeussuojan tarpeensa lakanneen asian käsittelyn aikana. Kantaja väittää yhtäältä, ettei hän saanut riidanalaisia asiakirjoja tutustuttavikseen riittävän ajoissa eli vaiheessa, jossa hän olisi voinut käyttää täysimääräisesti ja tehokkaasti unionin kansalaisen oikeuksiaan demokraattisessa yhteiskunnassa kyseisen lainsäädäntömenettelyn osalta. Toisaalta kantaja katsoo oikeussuojan tarpeensa säilyneen siltä kannalta, ettei neuvoston lainvastainen toiminta toistuisi jatkossa.
11      Tältä osin on muistutettava, että kantajan oikeussuojan tarpeen on kanteen kohteen kannalta oltava olemassa kannetta nostettaessa tai muuten kanne jätetään tutkimatta. Tämän oikeudenkäynnin kohteen on oikeussuojan tarpeen tavoin oltava olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka, mikä edellyttää sitä, että kanteen lopputulos voi tuottaa kantajalle etua, tai muuten lausunnon antaminen asiassa raukeaa (ks. tuomio 21.1.2021, Leino‑Sandberg v. parlamentti, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
12      Käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että neuvosto toimitti riidanalaiset asiakirjat kantajalle 14.6.2021 eli nyt käsiteltävän kanteen nostamisen jälkeen. Neuvosto ei ole kuitenkaan peruuttanut riidanalaista päätöstä muodollisesti, joten riidan kohde on säilynyt (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 45 kohta ja tuomio 21.1.2021, Leino‑Sandberg v. parlamentti, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
13      Edellä tämän tuomion 11 kohdassa mainitun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti on siis tutkittava, voiko kantaja siitä huolimatta, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämät tiedot on ilmaistu sille, vedota vielä oikeussuojan tarpeeseen, mikä edellyttää sen määrittämistä, saavuttiko kantaja mainitun ilmaisemisen myötä täysin ne tavoitteet, joihin hän pyrki kyseisiin asiakirjoihin tutustumista koskevalla pyynnöllään, ja tapahtuiko ilmaiseminen riittävän ajoissa (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 21.1.2021, Leino‑Sandberg v. parlamentti, C‑761/18 P, EU:C:2021:52, 34 kohta).
14      Tältä osin on todettava – kuten kantaja ja Suomen tasavalta olennaisin osin väittävät –, että kantaja pyrki 15.10.2020 päivätyllä alkuperäisellä hakemuksellaan sekä 25.11.2020 päivätyllä uudistetulla hakemuksellaan saamaan riidanalaiset asiakirjat tutustuttaviksi saadakseen tietää jäsenvaltioiden neuvostossa esittämät kannat neuvoston toimiessa yhtenä lainsäätäjänä ja pystyäkseen tarvittaessa tiedottamaan tästä yleisölle sekä herättämään tähän liittyvää keskustelua, ennen kuin neuvosto vahvistaisi kantansa kyseisessä lainsäädäntömenettelyssä.
15      Käsiteltävässä asiassa riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen tapahtui vasta sen jälkeen, kun neuvosto oli vahvistanut 3.3.2021 neuvottelukantansa kyseisessä menettelyssä ja kun toimielinten välisissä kolmikantakokouksissa oli päästy 1.6.2021 yhteisymmärrykseen.
16      Riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei siis tapahtunut riittävän ajoissa yleisölle tiedottamisen ja keskustelun herättämisen tavoitteen kannalta, johon kantaja pyrki kyseisten asiakirjojen tutustuttaviksi saamista koskevalla pyynnöllään edellä tämän tuomion 13 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 59 kohta ja tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 33 kohta). Kun kyseinen ilmaiseminen tapahtui, neuvoston kanta oli nimittäin jo vahvistettu ja toimielinten välinen sopimus oli jo syntynyt kolmikantakokouksissa. Vaikka lainsäädäntömenettely ei ollut tietenkään vielä tuolloin muodollisesti päättynyt, kolmikantakokouksissa tehdyt sopimukset hyväksytään sitten useimmiten lainsäätäjien toimesta ilman olennaisia muutoksia (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 72 kohta).
17      Riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei siis auttanut kantajaa saavuttamaan täysin tavoitteita, joihin hän oli pyrkinyt kyseisten asiakirjojen tutustuttaviksi saamista koskevalla pyynnöllään.
18      Neuvoston väite, jonka mukaan kantajan oikeussuojan tarve on lakannut asian käsittelyn kuluessa, on siten hylättävä.
Asiakysymys
19      Kantaja esittää kanteensa tueksi kaksi ensisijaista kanneperustetta, joista ensimmäisen mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa on sovellettu virheellisesti ja perusteluvelvollisuus on laiminlyöty sen kysymyksen osalta, vahingoittaisiko riidanalaisten asiakirjojen sisällön ilmaiseminen vakavasti päätöksentekomenettelyä, ja joista toisen mukaan edellä mainittua säännöstä on sovellettu virheellisesti ja perusteluvelvollisuus on laiminlyöty katsomalla, ettei ylivoimainen yleinen etu edellytä kyseisten asiakirjojen sisällön ilmaisemista. Kantaja esittää toissijaisesti myös kolmannen kanneperusteen, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohtaa on sovellettu virheellisesti ja perusteluvelvollisuus on laiminlyöty.
20      Ensimmäisessä kanneperusteessa on olennaisilta osin kaksi osaa, joista ensimmäinen koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen sovellettavuutta lainsäädäntöasiakirjoihin ja toinen kyseisen poikkeuksen soveltamista käsiteltävässä asiassa.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan sovellettavuus lainsäädäntöasiakirjoihin
21      Kantaja väittää, että kieltäytymällä antamasta riidanalaisia asiakirjoja, jotka olivat olennaisilta osin lainsäädäntöasiakirjoja, tutustuttaviksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella neuvosto ei ottanut huomioon EUT‑sopimuksesta ja Euroopan unionin perusoikeuskirjasta (jäljempänä perusoikeuskirja) seurannutta uutta perustuslaillista ulottuvuutta, joka vaikuttaa oikeuteen tutustua lainsäädäntömenettelyjen yhteydessä laadittaviin asiakirjoihin. Toisin kuin aiemmassa EY 207 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan neuvosto saattoi aiemmin määritellä tilanteet, joissa sen oli katsottava toimivan lainsäätäjänä, jotta näissä tapauksissa voitaisiin laajemmin sallia yleisön tutustua asiakirjoihin säilyttäen samalla päätöksenteon tehokkuus, EUT‑sopimuksessa ja perusoikeuskirjassa ei mainita enää yhtäkään päätöksentekomenettelyn suojaamiseen liittyvää poikkeusta lainsäädäntömenettelyissä. Oikeudellisia jännitteitä on siis olemassa yhtäältä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan, joka on annettu perustamissopimuksesta johtuvan avoimuusperiaatteen aikaisemman tulkinnan perusteella, ja toisaalta SEUT 15 artiklan 2 kohdan ja perusoikeuskirjan 42 artiklan välillä. Neuvoston on siten noudatettava suoraan sille kuuluvia velvoitteita, joista määrätään EUT‑sopimuksessa ja perusoikeuskirjassa, joissa kummassakaan ei anneta sille lainkaan harkintavaltaa, jonka nojalla se voisi kieltäytyä antamasta lainsäädäntömenettelyssä laadittuja asiakirjoja tutustuttaviksi.
22      Kantaja täsmentää vastauksessaan, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa ei voida enää soveltaa lainsäädännöstä käytäviin keskusteluihin eikä näihin liittyviin asiakirjoihin. Hän lisää, että muut poikkeukset, esimerkiksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyn kaltaiset poikkeukset, säilyvät sen sijaan merkityksellisinä lainsäädäntöasiakirjoihin tutustumisen kannalta ja että SEUT 15 artiklan 3 kohdan on katsottava viittaavan tämäntyyppisiin poikkeuksiin.
23      Neuvosto väittää kantajan sekoittavan keskenään kaksi erilaista lainsäädännön avoimuuden ulottuvuutta, joista toinen koskee Euroopan parlamentin ja neuvoston kokouksia, joissa parlamentin ja neuvoston jäsenet käsittelevät säädösehdotuksia, ja toinen lainsäädäntömenettelyyn liittyviin asiakirjoihin tutustumista. SEUT 15 artiklan 2 kohta koskee ensin mainittua ulottuvuutta, eikä se siten ole merkityksellinen käsiteltävässä asiassa. Kyseisen määräyksen on nimittäin katsottava viittaavan neuvostoon kokoonpanossa, joka muodostuu ministeritason edustajista, joilla on edustamansa jäsenvaltion hallitusta sitovat valtuudet sekä sille kuuluva äänioikeus SEU 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Lainsäädännön avoimuuden toisessa ulottuvuudessa, jota tarkoitetaan SEUT 15 artiklan 3 kohdassa, ei sen sijaan anneta ehdotonta oikeutta tutustua asiakirjoihin, ei myöskään lainsäädäntöasiakirjoihin.
24      Neuvosto esittää vastauskirjelmässään, että kantajan väite, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohtaa ei ole voitu soveltaa lainsäädäntömenettelyssä laadittuihin asiakirjoihin enää sen jälkeen, kun EUT‑sopimus ja perusoikeuskirja ovat tulleet voimaan, on lainvastaisuutta koskeva uusi väite, joka on esitetty ensimmäisen kerran kantajan vastauksessa, ja siten se on uusi kanneperuste, joka on jätettävä tutkimatta. Neuvosto vaatii lisäksi siinä tapauksessa, että tämä ”uusi kanneperuste” olisi tutkittava, prosessinjohtotoimen antamista unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 88 artiklan 1 kohdan mukaisesti Euroopan parlamentin ja komission kehottamiseksi ottamaan kantaa edellä mainitun säännöksen väitettyyn lainvastaisuuteen.
25      Kun kantajalta kysyttiin tästä seikasta prosessinjohtotoimen yhteydessä, kantaja kiisti neuvoston esittämän oikeudenkäyntiväitteen ja toi olennaisilta osin esille, että jo kannekirjelmässä esitettiin selkeästi argumentti, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan ja primaarioikeuden – erityisesti SEUT 15 artiklan 2 kohdan – välillä on ollut oikeudellisia jännitteitä siitä lähtien, kun EUT‑sopimus ja perusoikeuskirja tulivat voimaan, ja että siten neuvoston on noudatettava primaarioikeuden nojalla sille kuuluvia velvollisuuksia antamalla lainsäädäntöasiakirjat yleisön tutustuttaviksi.
–       Neuvoston esittämä oikeudenkäyntiväite
26      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 84 artiklan 1 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen kanneperusteeseen, ellei se perustu asian käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin. Sellainen kanneperuste, jolla laajennetaan aiemmin kannekirjelmässä nimenomaisesti tai implisiittisesti esitettyä perustetta ja jolla on läheinen yhteys siihen, on kuitenkin otettava tutkittavaksi. Uuden argumentin pitäminen aikaisemmin esitetyn kanneperusteen tai väitteen laajentamisena edellyttää sitä, että tällainen argumentti on riittävän läheisessä yhteydessä kannekirjelmässä alun perin esitettyihin kanneperusteisiin tai väitteisiin siten, että sen voitaisiin katsoa seuranneen oikeudenkäyntimenettelyssä käydyn näkemystenvaihdon tavanomaisesta kehityksestä (ks. tuomio 5.10.2020, HeidelbergCement ja Schwenk Zement v. komissio, T‑380/17, EU:T:2020:471, 87 kohta (ei julkaistu) oikeuskäytäntöviittauksineen).
27      Käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantaja väittää kannekirjelmässä selvästi, että SEUT 15 artiklan 2 kohtaa ja perusoikeuskirjan 42 artiklaa oli tulkittava siten, ettei niissä anneta neuvostolle ”lainkaan harkintavaltaa” kieltäytyä antamasta lainsäädäntömenettelyssä laadittuja asiakirjoja tutustuttaviksi, että neuvoston oli noudatettava ”suoraan” sille kuuluvia velvollisuuksia, joista määrätään perussopimuksissa, ja että näin ollen neuvosto oli tulkinnut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä päätöksentekomenettelyn suojaamista koskevaa poikkeusta liian laajasti käsiteltävässä asiassa. Lisäksi kantaja tuo esille, että yhtäältä viimeksi mainitun säännöksen ja toisaalta EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan välillä on oikeudellisia jännitteitä.
28      Kantaja vain täsmentää vastauksessaan argumentointinsa tätä osaa reaktiona neuvoston vastineessa esittämiin argumentteihin. Kantaja väittää erityisesti, ettei asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohtaa ”voida soveltaa enää” lainsäädäntöasiakirjoihin, sillä SEUT 15 artiklan 2 kohdassa määrätään ”suoraan” Euroopan unionin lainsäätäjälle lainsäädäntömenettelyä koskeva avoimuusvelvollisuus.
29      Tämän perusteella kantaja on enintään vain laajentanut vastauksessaan kanneperustetta, joka esitettiin kannekirjelmässä, joka unionin tuomioistuinten on tutkittava.
30      Lisäksi, toisin kuin neuvosto väittää, kantaja ei esitä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa koskevaa lainvastaisuusväitettä, minkä kantaja on lisäksi vahvistanut istunnossa. Kantaja ei nimittäin katso argumentoinnissaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alankohdan olevan sellaisenaan lainvastainen siksi, että se olisi ristiriidassa EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan kanssa, vaan kantajan mukaan kyseistä säännöstä on tulkittava EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan perusteella siten, ettei sitä sovelleta lainsäädäntöasiakirjoihin, mutta sitä voidaan soveltaa edelleen täysimääräisesti muuntyyppisiin asiakirjoihin.
31      Muilta osin on todettava, että Euroopan parlamentille ja komissiolle on toimitettu unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 82 artiklan mukaisesti jäljennös kannekirjelmästä ja vastinekirjelmästä, jotta ne voivat todeta, vaaditaanko asiassa SEUT 277 artiklassa tarkoitetulla tavalla, että niiden antamaa säädöstä ei sovelleta. Koska kantajan argumentit sisältyivät selvästi jo kannekirjelmään, on katsottava, että parlamentti ja komissio ovat tehneet harkitun päätöksen olla osallistumatta käsiteltävään asiaan. Neuvoston vaatimusta, joka koskee tähän liittyvän prosessinjohtotoimen antamista, ei näin ollen hyväksytä.
32      Neuvoston esittämä oikeudenkäyntiväite ja prosessinjohtotoimen antamista koskeva vaatimus on siten hylättävä.
–       Asiakysymys
33      Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
34      Kuten edellä tämän tuomion 21 ja 22 kohdassa muistutetaan, kantaja väittää olennaisin osin, ettei asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa voida soveltaa enää EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan voimaantulon jälkeen kieltäydyttäessä antamasta neuvoston työryhmissä lainsäädäntömenettelyssä vaihdettuja asiakirjoja tutustuttaviksi.
35      Tästä on huomautettava, ettei neuvosto kiistä riidanalaisten asiakirjojen olevan lainsäädännöllisiä.
36      Tältä osin on korostettava, että unionin primaarioikeudessa tunnustetaan se kiinteä lähtökohtainen suhde, joka yhdistää lainsäädäntömenettelyt julkisuus‑ ja avoimuusperiaatteisiin (tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 77 kohta).
37      Lainsäädäntömenettelyssä nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin suhteessa unionin kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen tiedon ja keskustelun puuttuminen on pikemminkin omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimenpiteen laillisuuden, myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetin osalta (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 59 kohta).
38      Julkisuus‑ ja avoimuusperiaate ovat siten ominainen osa unionin lainsäädäntömenettelyä (tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 81 kohta).
39      Tämä ei merkitse kuitenkaan sitä, että unionin primaarioikeudessa määrätään ehdottomasta oikeudesta tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin.
40      Tältä osin on muistettava, että perusoikeuskirjan 42 artiklan mukaan jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, jonka asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta.
41      Perusoikeuskirjan selityksissä, jotka on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä 14.12.2007 (EUVL 2007, C 303, s. 17) ja jotka unionin tuomioistuinten on otettava asianmukaisesti huomioon tulkitessaan perusoikeuskirjaa (ks. perusoikeuskirjan johdanto‑osan viides kappale), todetaan seuraavaa:
”[42] artiklassa turvattu oikeus on peräisin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 255 artiklasta, jonka nojalla on annettu asetus – – N:o 1049/2011. Eurooppa‑valmistelukunta on ulottanut tämän asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden toimielinten, muiden elinten ja erillisvirastojen asiakirjoihin yleensä, asiakirjan muodosta riippumatta (ks. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 15 artiklan 3 kohta). Perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdan mukaisesti sitä sovelletaan [EUT‑]sopimuksen 15 artiklan 3 kohdassa määrätyin edellytyksin ja rajoituksin.”
42      Tämän perusteella perusoikeuskirjan 42 artiklassa vahvistettua oikeutta tutustua asiakirjoihin käytetään SEUT ”15 artiklan 3 kohdassa määrätyin edellytyksin ja rajoituksin”.
43      Tämä tulkinta on lisäksi perusoikeuskirjan 52 artiklan 2 kohdan mukainen, sillä kyseisen kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettuja oikeuksia, joista on määräyksiä perustamissopimuksissa, sovelletaan niissä määriteltyjen edellytysten ja rajoitusten mukaisesti.
44      SEUT 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään, että kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta ”jäljempänä tämän kohdan mukaisesti määriteltyjen periaatteiden ja edellytysten mukaisesti”. Edellä mainitun kohdan toisessa alakohdassa täsmennetään, että ”Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettavilla asetuksilla asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi.”
45      SEUT 15 artiklan 3 kohdan viidennen alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto varmistavat lainsäädäntömenettelyihin liittyvien asiakirjojen julkisuuden edellä mainitun 3 kohdan ”toisessa alakohdassa tarkoitetussa asetuksessa säädetyin edellytyksin”. Vaikka kyseisessä määräyksessä korostetaan lainsäädäntöasiakirjojen julkisuuden periaatetta, siinä ei määrätä kuitenkaan, että lainsäädäntöasiakirjojen on oltava aina poikkeuksetta julkisia, minkä osoittaa viittaus ”edellytyksiin”, joista voidaan säätää asetuksissa.
46      Tämän perusteella unionin kansalaisten ja kaikkien henkilöiden, jotka asuvat unionin alueella tai joilla on sääntömääräinen kotipaikka unionin alueella, oikeutta tutustua toimielinten asiakirjoihin, myös lainsäädäntöasiakirjoihin, käytetään asetuksilla säädettyjen yleisten periaatteiden, rajoitusten ja edellytysten mukaisesti. SEUT 15 artiklan 3 kohdassa ei nimittäin suljeta lainsäädäntöasiakirjoja sen soveltamisalan ulkopuolelle.
47      Siten EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräyksissä, joita sovelletaan oikeuteen tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin, määrätään, että kyseisen oikeuden käyttöön voidaan soveltaa asetuksissa säädettyjä rajoituksia ja edellytyksiä myös silloin, kun kyseessä on oikeus tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin.
48      Kantajan esittämät väitteet eivät saata tätä päätelmää kyseenalaiseksi.
49      Ensinnäkään kantajan väite, jonka mukaan asetus N:o 1049/2001 olisi jollain tavalla vanhentunut sen vuoksi, että se on annettu perustamissopimuksen nojalla eikä siinä oteta siten huomioon EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan mukanaan tuomia muutoksia, ei voi menestyä. Kuten edellä tämän tuomion 41 kohdassa näet muistutetaan, perusoikeuskirjan selityksissä täsmennetään, että 42 artiklassa turvattu oikeus ”on peräisin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 255 artiklasta, jonka nojalla on annettu [edellä mainittu asetus]”. Tämä täsmennys vahvistaa siten jatkumon perustamissopimuksen ja EUT‑sopimuksen välillä tällä alalla sekä kyseisen asetuksen olevan edelleen merkityksellinen EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan voimaantulon jälkeen. Jos perusoikeuskirjan laatijat olisivat halunneet antaa oikeudesta tutustua asiakirjoihin määräyksiä, jotka eroaisivat merkittävästi perustamissopimuksen voimassaolon aikana sovelletuista, ne olisivat ilmoittaneet tästä perusoikeuskirjan selityksissä.
50      Toiseksi kantaja väittää, että SEUT 15 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että siinä tarkoitettuja asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevia rajoituksia sovelletaan muuntyyppisiin poikkeuksiin, kuten asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyn kaltaisiin poikkeuksiin, muttei päätöksentekomenettelyn suojaamista varten saman asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
51      SEUT 15 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa mainitaan kuitenkin ”asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat – – rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi” täsmentämättä tätä mitenkään tai tekemättä mitään eroa kyseisten rajoitusten luonteen suhteen. Mistään ei voida siis päätellä, että EUT‑sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräykset estäisivät lähtökohtaisesti epäämästä oikeuden tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin sillä perusteella, että niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
52      Kolmanneksi kantaja vetoaa väitteensä tueksi SEUT 15 artiklan 2 kohtaan. Kyseisen määräyksen mukaan ”Euroopan parlamentin istunnot ovat julkisia, samoin neuvoston istunnot silloin kun neuvosto käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi ja äänestää niistä.”
53      SEUT 15 artiklan 2 kohdassa käytetty termi ”istunnot” vahvistaa sen periaatteen, että parlamentin ja neuvoston istunnoissa käytävät lainsäädäntökeskustelut ovat julkisia. Kyseinen määräys ei sitä vastoin koske oikeutta tutustua asiakirjoihin eikä tämän oikeuden käyttämiselle asetettuja rajoituksia ja edellytyksiä, joihin sovelletaan SEUT 15 artiklan 3 kohtaa ja perusoikeuskirjan 42 artiklaa.
54      Normatiivinen asiayhteys, johon oikeus tutustua asiakirjoihin sijoittuu, vahvistaa edellä tämän tuomion 47 kohdassa esitetyn päätelmän.
55      On nimittäin muistettava, että SEU 1 artiklan mukaan kyseinen sopimus ”merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia”. SEU 10 artiklan 3 kohdan mukaan kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa ja päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. SEUT 15 artiklan 1 kohdassa määrätään samoin, että ”unionin toimielimet, elimet ja laitokset toimivat mahdollisimman avoimesti edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen”.
56      Kaikkien näiden määräysten perusteella vahvistuu, ettei avoimuusperiaate ole kuitenkaan ehdoton, vaikka se onkin unionin oikeuden kannalta perustavan tärkeä.
57      Unionin tuomioistuimilla on ollut jo tilaisuus täsmentää, että unionin toimielimet voivat evätä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla oikeuden tutustua tiettyihin lainsäädännöllisiin asiakirjoihin asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa (tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 112 kohta).
58      Unionin tuomioistuin on todennut samoin 17.10.2013 antamassaan tuomiossa neuvosto v. Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671, 36–40 ja 62 kohta), että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa voitiin soveltaa lainsäädäntöasiakirjoihin ja että unionin yleisen tuomioistuimen oli otettava kyseisen säännöksen soveltamisen yhteydessä huomioon avoimuusperiaatteen ja neuvoston päätöksentekomenettelyn tehokkuuden säilyttämisen välinen tasapaino.
59      Kantajan väitteestä, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan liittyvä oikeuskäytäntö perustui perustamissopimukseen ja oli siten vanhentunut EUT‑sopimuksen tultua voimaan, on riittävää todeta, että edellä tämän tuomion 57 kohdassa mainittu tuomio koskee itse asiassa EUT‑sopimuksen voimaantulon jälkeen tehtyä päätöstä.
60      Vaikka kantaja mainitsee myös perusoikeuskirjan 41 artiklan, kyseinen määräys ei ole merkityksellinen nyt käsiteltävän asian ratkaisemisen kannalta, koska siinä on kyse jokaisen henkilön oikeudesta tutustua ”häntä koskeviin asiakirjoihin”. On riidatonta, etteivät riidanalaiset asiakirjat koske nimenomaisesti kantajaa.
61      Voidaan siis päätellä, että vaikka oikeuden tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin on oltava tietenkin niin laaja kuin mahdollista, ei kantajan esille ottamia perussopimusten ja perusoikeuskirjan määräyksiä voida tulkita siten, että ne estävät lähtökohtaisesti epäämästä oikeuden tutustua tällaisiin asiakirjoihin sillä perusteella, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
62      Edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltaminen käsiteltävässä asiassa
63      Kantaja, jota kaikki väliintulijat tukevat, väittää olennaisin osin, ettei neuvosto ole osoittanut, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti neuvoston päätöksentekomenettelyä ja että tällaisen vahingoittamisen vaara oli kohtuudella ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen.
64      Neuvosto kiistää kantajan väitteet ja toistaa olennaisilta osin riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut.
65      Tältä osin on muistettava, että asetuksen N:o 1049/2001 johdanto‑osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaisesti kyseisen asetuksen taustalla on tavoite sellaisen unionin luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Kuten kyseisen asetuksen johdanto‑osan toisessa perustelukappaleessa muistutetaan, yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattisuuteen.
66      Tämän vuoksi asetuksella N:o 1049/2001 pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, kuten sen johdanto‑osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta käy ilmi (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67      Tätä oikeutta koskevat kuitenkin tietyt yleistä tai yksityistä etua koskeviin syihin perustuvat rajoitukset. Tarkemmin sanottuna – ja kyseisen asetuksen johdanto‑osan 11 perustelukappaleen mukaisesti – asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetään poikkeusjärjestelmästä, jonka nojalla toimielimillä on oikeus kieltäytyä antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseisellä artiklalla suojattuja etuja (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
68      Koska tällaisilla poikkeuksilla kuitenkin poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja tutustumisoikeus asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
69      Jos unionin toimielin, jolle on esitetty hakemus saada tutustua asiakirjoihin, päättää hylätä hakemuksen jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen perusteella, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa tällä poikkeuksella suojattua etua, ja tällaisen vahingoittamisen vaaran on oltava kohtuudella ennakoitavissa eikä täysin hypoteettinen (tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 51 kohta ja tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 63–65 kohta).
70      Oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan kuuluva päätöksentekomenettelylle aiheutuva vahinko on ”vakava” erityisesti silloin, kun tiedon antamisella kyseisen asiakirjan sisällöstä on olennainen vaikutus päätöksentekomenettelyyn. Vakavuuden arviointi riippuu kaikista tapaukseen liittyvistä seikoista, erityisesti päätöksentekoon kohdistuvista tiedon antamisen kielteisistä vaikutuksista, joihin toimielin on vedonnut kyseisten asiakirjojen luovuttamisen osalta (tuomio 18.12.2008, Muñiz v. komissio, T‑144/05, ei julkaistu, EU:T:2008:596, 75 kohta; tuomio 7.6.2011, Toland v. parlamentti, T‑471/08, EU:T:2011:252, 71 kohta ja tuomio 9.9.2014, MasterCard ym. v. komissio, T‑516/11, ei julkaistu, EU:T:2014:759, 62 kohta).
71      Käsiteltävässä asiassa riidanalaiset asiakirjat ovat yhtiöiden oikeuksia käsittelevässä neuvoston työryhmässä vaihdettuja asiakirjoja. Erityisesti 8.5.2017 päivätty asiakirja WK 5230/17, 6.10.2017 päivätty asiakirja WK 10931/17, 27.10.2017 päivätty asiakirja WK 12197/17 ja 18.7.2018 päivätty asiakirja WK 12197/17 REV1 sisältävät jäsenvaltioiden delegaatioiden esittämiä huomautuksia ja konkreettisia muutosehdotuksia tekstiin koko kyseisen lainsäädäntöehdotuksen osalta kokoomataulukkoina. 19.12.2017 päivätty asiakirja WK 14969/17 ja 8.1.2018 päivätty asiakirja WK 14969/17 REV 1 sisältävät neuvoston puheenjohtajavaltion huomautuksia, jotka on osoitettu kyseiselle työryhmälle ja joissa puheenjohtajavaltio on tuonut esille muun muassa lainsäädäntöehdotuksessa olevia virheellisiä ristiviitteitä ja ehdottanut muutoksia erään säännöksen sanamuodon selkiyttämiseksi sekä ottanut esille kohtia, joista oli vielä keskusteltava, jotta löydettäisiin tiettyihin säännöksiin sopivin sanamuoto niin, että vältettäisiin direktiivin soveltamisen kiertämisen vaara tiettyjen yritysten osalta. 1.6.2018 päivätty asiakirja WK 6662/18 sisältää puolestaan puheenjohtajavaltion kutsun työryhmän kokoukseen kyseiseen lainsäädäntöehdotukseen liittyvän työn jatkamiseksi, ja siinä täsmennetään, että delegaatioita kehotetaan ottamaan kantaa erityisesti aiemmissa asiakirjoissa esitettyihin ehdotuksiin.
72      Neuvosto on perustellut riidanalaisessa päätöksessä kieltäytymistään antamasta riidanalaisia asiakirjoja tutustuttaviksi useilla seikoilla.
73      Ensinnäkin neuvosto on korostanut riidanalaisen päätöksen 9 kohdassa, että monikansallisten yritysten verotuksen avoimuus oli poliittiselta kannalta ”erittäin arkaluonteinen” aihe.
74      Riidanalaisten asiakirjojen täysimittaisista versioista, joiden sisältämät tiedot on sittemmin ilmaistu, ilmenee tältä osin, että niihin sisältyy ehdotuksia ja säädösteksteihin esitettyjä muutoksia, jotka kuuluvat tavanomaiseen lainsäädäntömenettelyyn. Neuvosto ei ole eritellyt riidanalaisessa päätöksessä eikä unionin yleisessä tuomioistuimessa mitään erityistä konkreettista seikkaa, joka olisi näissä asiakirjoissa erityisen arkaluonteinen.
75      Lisäksi on tuotava esille, kuten neuvosto itsekin muistuttaa riidanalaisessa päätöksessä, että Eurooppa‑neuvosto katsoi 18.12.2014 antamissaan päätelmissä, että ”toimia verojen välttelyn ja aggressiivisen verosuunnittelun torjumiseksi on vietävä kiireellisesti eteenpäin sekä maailmanlaajuisesti että EU:n tasolla”, ja että parlamentti oli hyväksynyt 16.12.2015 päätöslauselman, johon sisältyy suosituksia komissiolle aiheesta lisää läpinäkyvyyttä, koordinointia ja lähentymistä unionin yhtiöveropolitiikkoihin (2015/2010(INL)). Nämä asiakirjat osoittavat, että monikansallisten yritysten verotuksen avoimuus on aiheena hyvin merkittävä unionin kansalaisten kannalta, mikä puoltaa pikemmin mahdollisimman laajaa oikeutta tutustua aiheeseen liittyviin lainsäädäntöasiakirjoihin kuin tutustumisoikeuden rajoittamista. Oikeus tutustua kaikkiin unionin lainsäädäntötoiminnan taustalla oleviin tietoihin on nimittäin olennainen edellytys sille, että unionin kansalaiset voivat käyttää tehokkaasti SEU 10 artiklan 3 kohdassa vahvistettuja demokraattisia oikeuksiaan (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 92 kohta).
76      Vaikka kyseisten asiakirjojen sisältämät tiedot liittyvät varsin tärkeisiin asioihin, jotka voivat olla poliittisesti ja oikeudellisesti vaikeita, ne eivät näin ollen kuitenkaan vaikuta riidanalaisen päätöksen perusteella erityisen arkaluonteisilta siten, että jokin unionin tai jäsenvaltioiden perustavanlaatuinen intressi vaarantuisi, jos ne ilmaistaisiin (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Neuvosto ei ole myöskään täsmentänyt unionin yleisessä tuomioistuimessa niitä konkreettisia seikkoja kyseisten asiakirjojen sisällössä, jotka olisivat erityisen arkaluonteisia.
77      Toiseksi neuvosto on todennut riidanalaisen päätöksen 21 kohdassa, että kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta käytiin parhaillaan keskustelua ja että riidanalaiset asiakirjat eivät olleet tyhjentäviä eivätkä ne vastanneet välttämättä jäsenvaltioiden lopullisia kantoja.
78      Tältä osin on muistettava, ettei se, että kyseistä lainsäädäntöehdotusta koskevat keskustelut ovat alustavia, sellaisenaan oikeuta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamista. Kyseisessä säännöksessä ei näet tehdä erottelua sen mukaan, mihin vaiheeseen keskustelut ovat edenneet. Se koskee yleisesti asiakirjoja, jotka koskevat asiaa, ”josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä”, toisin kuin 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta, joka koskee tilannetta, jossa asianomainen toimielin on tehnyt päätöksen. Käsiteltävässä asiassa se, että käytävät keskustelut ovat alustavia, ja se, että ehdotuksista ei ole neuvostossa vielä päästy sopimukseen tai kompromissiin, eivät osoita, että päätöksentekomenettelyä olisi vaarannettu vakavasti (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2011, Access Info Europe v. neuvosto, T‑233/09, EU:T:2011:105, 75 ja 76 kohta ja tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 100 kohta).
79      Niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ehdotus on luonteeltaan sellainen, että se esitetään keskustelua varten eikä sen ole tarkoitus pysyä muuttumattomana tämän keskustelun jälkeen. On täysin yleisön käsitettävissä, että ehdotuksen esittäjä on taipuvainen jatkossa muuttamaan sen sisältöä. Täsmälleen samoista syistä hakija, joka pyytää saada tutustua meneillään olevan menettelyn lainsäädäntöasiakirjoihin, on täysin tietoinen siitä, että nämä tiedot ovat luonteeltaan väliaikaisia, ja siitä, että kyseiset tiedot voivat muuttua neuvoston työryhmien tekemiin valmistelutöihin kuuluvien keskustelujen aikana siihen saakka, kunnes koko tekstistä päästään sopimukseen (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 102 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämän osoittaa erityisesti se, että kantaja pyrki käsiteltävässä asiassa esittämällään tutustumisoikeutta koskevalla pyynnöllä saamaan tietoonsa jäsenvaltioiden neuvostossa esittämät kannat nimenomaan herättääkseen tältä osin keskustelua, ennen kuin neuvosto vahvistaisi kantansa kyseisessä lainsäädäntömenettelyssä (ks. edellä tämän tuomion 14 kohta).
80      Kolmanneksi neuvosto on tuonut esille riidanalaisen päätöksen 22 kohdassa, että riidanalaisiin asiakirjoihin sisältyvät tiedot olivat syntyneet jäsenvaltioiden välillä käytyjen ”vaikeiden neuvottelujen” tuloksena ja että niistä näkyivät ne ongelmat, jotka oli vielä ratkaistava ennen sopimukseen pääsyä.
81      Neuvosto ei kuitenkaan ole täsmentänyt riidanalaisessa päätöksessä, mitkä erityiset konkreettiset tiedot riidanalaisissa asiakirjoissa aiheuttivat sellaisia ongelmia, että niiden ilmaiseminen olisi voinut vahingoittaa vakavasti neuvoston päätöksentekomenettelyä. Muilta osin peruste, jonka mukaan osa riidanalaisista asiakirjoista ilmenevistä muutosehdotuksista edellytti vielä keskustelua ennen sopimukseen pääsemistä, on liian yleisluonteinen, ja sitä voitaisiin soveltaa kaikkiin lainsäädäntöön liittyviin asiakirjoihin, joita laaditaan tai vaihdetaan neuvoston työryhmässä.
82      Neljänneksi neuvosto on tuonut esille riidanalaisen päätöksen 23 kohdassa, että riidanalaisiin asiakirjoihin sisältyi jäsenvaltioiden välillä käytyä vapaata ja suoraa keskustelua, jonka ilmaiseminen kyseisessä vaiheessa ”neuvotteluja” nakertaisi sitä keskinäistä luottamusta, joka vallitsee neuvoston työryhmien toiminnassa.
83      Neuvosto ei ole kuitenkaan esittänyt mitään konkreettista todistetta, joka osoittaisi, että riidanalaisiin asiakirjoihin tutustuminen olisi vaarantanut kyseessä olevassa lainsäädäntömenettelyssä vilpittömän yhteistyön, johon jäsenvaltiot ovat velvollisia. Väitetty vaara vaikuttaa siis hypoteettiselta. Myöskään silloin kun jäsenvaltiot tuovat neuvoston työryhmissä julki kantansa tietystä lainsäädäntöehdotuksesta ja tavasta, jolla sitä voidaan niiden mielestä kehittää, se, että nämä seikat pyynnöstä ilmaistaan, ei voi sellaisenaan olla esteenä vilpittömälle yhteistyölle, jota jäsenvaltiot ja toimielimet ovat velvollisia tekemään keskenään SEU 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. analogisesti tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 103 ja 104 kohta).
84      Vaikka neuvosto on viitannut riidanalaisen päätöksen 23 kohdassa esittämässään perustelussa julkisen painostuksen vaaraan – kuten se tuo esille vastineessaan –, on muistettava, että demokraattisen legitimiteetin periaatteeseen perustuvassa järjestelmässä lainsäätäjien on vastattava toimistaan yleisölle. Se, että kansalaiset käyttävät demokraattisia oikeuksiaan, edellyttää, että on mahdollista seurata yksityiskohtaisesti lainsäädäntömenettelyihin osallistuvien toimielinten päätöksentekokäytäntöä ja saada tutustua kaikkiin asian kannalta merkityksellisiin tietoihin (tuomio 22.3.2011, Access Info Europe v. neuvosto, T‑233/09, EU:T:2011:105, 69 kohta). SEU 10 artiklan 3 kohdassa todetaan lisäksi, että jokaisella kansalaisella on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa ja että päätökset on tehtävä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Näin ollen yleisen mielipiteen ilmaiseminen tietystä lainsäädäntöehdotuksesta on olennainen osa unionin kansalaisten demokraattisten oikeuksien käyttöä (tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 98 kohta).
85      Vaikka oikeuskäytännössä tunnustetaan, että ulkoisen painostuksen vaara voi olla oikeutettu peruste rajoittaa oikeutta tutustua päätöksentekomenettelyyn liittyviin asiakirjoihin, tällaisen ulkoisen painostuksen on kuitenkin oltava varmasti todellista ja on esitettävä todisteet siitä, että on olemassa kohtuudella ennakoitavissa oleva vaara siitä, että kyseinen ulkoinen painostus voi vaikuttaa olennaisesti tehtävään päätökseen. Asiakirja‑aineistosta ei kuitenkaan mitenkään ilmene konkreettisesti, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen johtaisi tällaiseen todelliseen ulkoiseen painostukseen. Näin ollen unionin yleisen tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja‑aineistosta ei mitenkään ilmene kyseisen lainsäädäntömenettelyn osalta, että neuvosto voisi odottaa kohtuudella reaktiota, joka menisi pidemmälle kuin se, mitä kuka hyvänsä muutosta lakiehdotukseen esittävä lainsäädäntöelimen jäsen voi kohtuudella odottaa yleisöltä (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2011, Access Info Europe v. neuvosto, T‑233/09, EU:T:2011:105, 74 kohta ja tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 99 kohta).
86      Viidenneksi neuvosto on selittänyt riidanalaisen päätöksen 23 ja 24 kohdassa, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi vahingoittanut vakavasti sen päätöksentekomenettelyn tehokkuutta ja vähentänyt sopimukseen pääsemisen mahdollisuuksia.
87      Riidanalaisen päätöksen 23 ja 34 kohdassa esitetty peruste on kuitenkin liian yleisluonteinen, sillä neuvosto ei selitä, miten riidanalaisten asiakirjojen tutustuttavaksi antaminen olisi voinut vahingoittaa vakavalla tavalla konkreettisesti ja tosiasiallisesti eikä vain hypoteettisesti mahdollisuutta päästä sopimukseen kyseisestä lainsäädäntöehdotuksesta.
88      Kuudenneksi neuvosto on korostanut riidanalaisen päätöksen 25 ja 27 kohdassa, ettei riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen oikeuttava hyväksyttävä yleinen etu ylitä yhtä lailla hyväksyttävää tarvetta suojata päätöksentekomenettely.
89      Neuvosto vaikuttaa sekoittavan riidanalaisen päätöksen 25 ja 27 kohdassa esittämässään perusteessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamiseen liittyvät kaksi erillistä vaihetta, kuten kantaja tuo esille. On nimittäin niin, että toimielimen on tutkittava vasta sen jälkeen, kun se toteaa, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti kyseistä päätöksentekomenettelyä, voidaanko kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen kaikesta huolimatta oikeuttaa ylivoimaisella yleisellä edulla. Toisin sanoen neuvoston on vertailtava vasta tässä tilanteessa sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten mainitun asetuksen johdanto‑osan toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (ks. analogisesti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, EU:C:2008:374, 45 kohta).
90      Seitsemänneksi neuvosto on ilmoittanut riidanalaisen päätöksen 26 kohdassa, ettei kieltäytyminen ilmaisemasta tiettyjen kantajan hakemuksessa tarkoitettujen asiakirjojen sisältöä estänyt kansalaisten mahdollisuutta saada tietoa kyseisestä lainsäädäntömenettelystä.
91      Tältä osin on todettava kantajan tavoin – kuten neuvostokin sitä paitsi myöntää – ettei riidanalaisen päätöksen 26 kohdassa esitetty peruste ole merkityksellinen arvioitaessa, täyttyvätkö asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen alakohtaan perustuvan kieltäytymisen edellytykset. Pelkästään sillä, että tiettyjä samaan lainsäädäntömenettelyyn liittyviä asiakirjoja on annettu tutustuttaviksi, ei voida näet perustella muihin asiakirjoihin tutustumisen epäämistä.
92      Kahdeksanneksi neuvosto väittää riidanalaisen päätöksen 28 kohdassa todenneensa riidanalaisten asiakirjojen ”sisällön ja asiayhteyden nimenomaisen arvioinnin perusteella”, että objektiiviset syyt osoittivat, että olemassa oli kohtuudella ennakoitavissa oleva vaara siitä, että kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti kyseistä päätöksentekomenettelyä.
93      Väitetty riidanalaisten asiakirjojen ”sisällön ja asiayhteyden nimenomainen arviointi” ei kuitenkaan käy ilmi riidanalaisesta päätöksestä, joten päätöksentekomenettelyn vakavan vahingoittamisen vaaraa ei ole osoitettu varsinaisin konkreettisin ja nimenomaisin todistein.
94      Neuvosto lisää unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämissään kirjelmissä, että riidanalaiset asiakirjat on erotettava kolmikantakokousten yhteydessä laadituista asiakirjoista, joista on kyse 22.3.2018 annetussa tuomiossa De Capitani v. parlamentti (T‑540/15, EU:T:2018:167). Neuvoston mukaan kolmikantakokousten yhteydessä laaditut asiakirjat kuuluvat lainsäädäntömenettelyn vaiheeseen, jossa neuvosto on jo hyväksynyt kantansa lainsäädäntöehdotukseen, kun taas riidanalaiset asiakirjat liittyvät työryhmissä käytyihin ”teknisen tason” keskusteluihin jäsenvaltioiden delegaatioihin kuuluvien virkamiesten välillä. Käsiteltävässä asiassa viimeksi mainitut asiakirjat koskevat valmistelutöitä, eikä niihin liity poliittisia sitoumuksia, ennen kuin ne annetaan sellaisinaan pysyvien edustajien komitean (Coreper) käsiteltäväksi ja myöhemmin jonkin ministerineuvoston käsiteltäväksi.
95      Vaikka neuvosto pyrkii perustelemaan tällä argumentillaan neuvoston työryhmissä laadittuihin asiakirjoihin liittyvän tutustumisoikeuden kaventamista sillä perusteella, että nämä asiakirjat ovat väitetysti luonteeltaan ”teknisiä”, on todettava ensin, ettei se, onko asiakirja tekninen, ole asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamisen kannalta merkityksellinen peruste. Sitten on todettava, että joka tapauksessa riidanalaisten asiakirjojen sisältökin osoittaa niiden sisältävän eri säädösteksteihin liittyviä lainsäädäntöehdotuksia ja niiden kuuluvan siten tavanomaiseen lainsäädäntömenettelyyn. Riidanalaiset asiakirjat eivät siis ole luonteeltaan millään tavalla teknisiä. On vielä huomautettava, että neuvoston työryhmien jäsenet ovat saaneet valtuuden edustamiltaan jäsenvaltioilta ja he ilmaisevat tietystä lainsäädäntöehdotuksesta käytävissä keskusteluissa oman jäsenvaltionsa kannan neuvostossa neuvoston toimiessa yhtenä lainsäätäjänä. Se, ettei näillä työryhmillä ole valtuuksia hyväksyä neuvoston lopullista kantaa, ei merkitse kuitenkaan sitä, ettei niiden toiminta kuuluisi tavanomaiseen lainsääntömenettelyyn – mitä neuvosto ei sitä paitsi kiistä – eikä se merkitse myöskään sitä, että niissä laaditut asiakirjat olisivat teknisiä.
96      Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei minkään neuvoston riidanalaisessa päätöksessä esittämän perusteen nojalla voida katsoa, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavalla tavalla konkreettisesti ja tosiasiallisesti eikä vain hypoteettisesti lainsäädäntömenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
97      Ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on näin ollen hyväksyttävä ja siten riidanalainen päätös on kumottava ilman, että olisi tarpeen tutkia muita kanteen tueksi esitettyjä kanneperusteita ja väitteitä.
Oikeudenkäyntikulut
98      Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on tätä vaatinut. Koska neuvosto on hävinnyt asian, se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se on velvoitettava korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut tämän vaatimusten mukaisesti.
99      Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti Belgian kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Euroopan unionin neuvoston 14.1.2021 tekemä päätös SGS 21/000067 kumotaan.
2)      Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Emilio De Capitanin oikeudenkäyntikulut.
3)      Belgian kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik‑Bańczyk
Hesse
Petrlík
Julistettiin Luxemburgissa 25 päivänä tammikuuta 2023.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: englanti.