Causa T‑48/23
Eugen Tomac
contro
Consiglio dell’Unione europea
Ordinanza del Tribunale (Quarta Sezione) del 26 ottobre 2023
«Ricorso di annullamento – Diritto istituzionale – Piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania – Assenza di atto impugnabile – Mancato raggiungimento dell’unanimità richiesta – Irricevibilità manifesta parziale – Richiesta di un termine idoneo a consentire la ripresa del ricorso – Incompetenza manifesta parziale»
1.      Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Voto che comporta la mancata adozione da parte del Consiglio di un progetto di decisione per il quale è richiesta l’unanimità dei membri che rappresentano i governi degli Stati membri – Esclusione – Irricevibilità manifesta
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 25‑36, 38)
2.      Ricorso di annullamento – Termini – Norma di ordine pubblico – Richiesta di un termine idoneo a consentire la ripresa del ricorso – Incompetenza manifesta
(Art. 263, comma 6, TFUE)
(v. punto 40)
Sintesi
L’acquis di Schengen (1) è un corpus normativo volto alla graduale eliminazione dei controlli alle frontiere comuni negli Stati membri dello spazio Schengen.
Per quanto riguarda la Romania, l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione europea (2) prevede in sostanza che le disposizioni dell’acquis di Schengen e gli atti basati sul medesimo o ad esso altrimenti connessi, elencati nell’allegato II, sono vincolanti e si applicano in Bulgaria e in Romania dalla data di adesione. Il paragrafo 2 precisa che le disposizioni e gli atti non rientranti nel paragrafo 1, pur essendo vincolanti, si applicano in Bulgaria e in Romania solo in virtù di una decisione del Consiglio dell’Unione europea a tal fine, dopo aver verificato il rispetto dei necessari requisiti per l’applicazione di tutte le parti dell’acquis in questione in tale Stato. Il Consiglio adotta quindi la sua decisione, previa consultazione del Parlamento europeo, deliberando all’unanimità dei suoi membri che rappresentano i governi degli Stati membri in relazione ai quali sono già state attuate le disposizioni dell’acquis di Schengen e del rappresentante del governo dello Stato membro in relazione al quale occorre attuare tali disposizioni.
A seguito della sua adesione all’Unione, il 1° gennaio 2007, la Romania ha adottato, tra il 2009 e il 2011, una serie di misure nell’ambito delle procedure di valutazione Schengen, con l’obiettivo di soddisfare i criteri necessari per la piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen.
Con conclusioni del 9 giugno 2011 sul completamento del processo di valutazione dello stato di preparazione della Romania ad attuare tutte le disposizioni dell’acquis di Schengen, il gruppo di lavoro del Consiglio per le questioni Schengen (Valutazione Schengen) ha preso atto del completamento delle procedure di valutazione Schengen relative alla Romania. Constatando che in Romania erano soddisfatti i requisiti in tutti i settori dell’acquis di Schengen, esso ha concluso che il Consiglio poteva adottare la decisione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione.
Successivamente, la Commissione europea ha confermato che la Romania soddisfaceva i requisiti necessari affinché le disposizioni dell’acquis di Schengen fossero riconosciute applicabili in tale Stato e ha invitato il Consiglio ad adottare le misure necessarie a tal fine. Il 21 ottobre 2022 una relazione di esperti redatta sotto l’egida della Commissione ha confermato le conclusioni delle procedure di valutazione completate nel 2011. In tale relazione è stato altresì dichiarato che la Romania aveva attuato l’acquis e i suoi strumenti e ne aveva perfino rafforzato l’applicazione in tutti i settori. La Commissione ha rinnovato il suo invito al Consiglio ad ammettere l’adesione della Romania allo spazio Schengen.
Il 29 novembre 2022 sul fondamento dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione, la presidenza del Consiglio ha elaborato il progetto n. 15218/22 di decisione del Consiglio sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania. L’8 dicembre 2022, in occasione della riunione della formazione «Giustizia e affari interni» (GAI) del Consiglio, in mancanza dell’unanimità dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riguardo al progetto n. 15218/22, quest’ultimo non è stato adottato.
Il 15 dicembre 2022 il ricorrente, un deputato europeo di nazionalità rumena, ha chiesto al segretariato generale del Consiglio di comunicargli i risultati della votazione sulla piena applicazione dell’acquis di Schengen in Romania, nonché il verbale o la relazione di tale riunione. Il 16 dicembre 2022 il segretariato generale del Consiglio ha risposto al ricorrente che effettivamente, nel corso di tale riunione, il progetto n. 15218/22 non era stato adottato e che, conformemente al regolamento interno del Consiglio, trattandosi di deliberazioni su un atto non legislativo non accessibili al pubblico, i risultati delle votazioni non erano oggetto di divulgazione. Lo stesso valeva per il verbale relativo a tale procedura.
Il 6 febbraio 2023 il ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale diretto, in particolare, all’annullamento della «decisione» del Consiglio dell’8 dicembre 2022, che ha comportato la mancata adozione del progetto n. 15218/22 (causa T‑48/23).
Lo stesso giorno, il ricorrente ha trasmesso a un ministro, membro della formazione GAI del Consiglio, una richiesta di agire rivolta al Consiglio, in applicazione dell’articolo 265, secondo comma, TFUE, al fine di decidere sull’applicazione integrale delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania, alla luce dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione. Il 13 aprile 2023 il direttore generale incaricato della politica generale e istituzionale (GIP) del Consiglio ha risposto al ricorrente ricordando che il progetto n. 15218/22 non aveva ricevuto il sostegno unanime dei rappresentanti degli Stati membri interessati e che i negoziati proseguivano fino al raggiungimento dell’unanimità richiesta dal protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione.
Il ricorrente ha quindi proposto, dinanzi al Tribunale, un ricorso per carenza diretto, in particolare, a far constatare l’illegittima astensione del Consiglio dall’intraprendere qualsiasi azione al fine di decidere sull’applicazione integrale delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania, in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione (causa T‑244/23).
Con due ordinanze, il Tribunale respinge il primo ricorso in parte in quanto manifestamente irricevibile e in parte per incompetenza manifesta (causa T‑48/23) e il secondo in quanto manifestamente infondato in diritto (causa T‑244/23). Gli interessi in gioco in tali due cause sono connessi all’importanza dell’oggetto della controversia, che riguarda l’adozione, da parte del Consiglio, di una decisione sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania. Inoltre, tali due cause offrono al Tribunale l’occasione di interpretare, per la prima volta, nell’ambito di un ricorso di annullamento e di un ricorso per carenza, l’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda il ricorso di annullamento (T‑48/23), il Tribunale verifica se, nel caso di specie, la mancata adozione, da parte del Consiglio, del progetto n. 15218/22 costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. A tal riguardo, per quanto riguarda l’adozione di una decisione del Consiglio sulla piena applicazione delle disposizioni dell’acquis di Schengen in Romania, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione, il Tribunale precisa che il completamento delle procedure di valutazione di Schengen è solo una fase della procedura prevista da tale articolo. Tale fase è accompagnata da una consultazione del Parlamento, seguita dall’adozione di una decisione del Consiglio. Innanzitutto, dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo comma, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione risulta che una siffatta decisione del Consiglio può esistere, e quindi produrre effetti giuridici vincolanti per il ricorrente, solo se è adottata all’unanimità dei membri del Consiglio che rappresentano i governi degli Stati membri in relazione ai quali sono già state attuate le disposizioni dell’acquis di Schengen e del rappresentante del governo della Romania in relazione alla quale occorre attuare tali disposizioni.
Orbene, nel caso di specie, il Tribunale sottolinea che l’unanimità richiesta non è stata raggiunta per quanto riguarda il voto di tali rappresentanti sul progetto n. 15218/22. Peraltro, esso constata che l’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione non fissa alcun termine alla scadenza del quale la decisione del Consiglio deve essere adottata o deve essere considerata adottata. Pertanto, l’esito delle altre fasi previste da detto articolo, o qualunque altra presa di posizione delle istituzioni dell’Unione, non può vincolare detti rappresentanti o fondare la presunzione di una presa di posizione da parte loro prima dell’adozione formale di una decisione siffatta alle condizioni sopra ricordate. Inoltre, la votazione sul progetto n. 15218/22 non implica un riesame del completamento delle fasi preliminari e il riavvio dell’intera procedura.
In mancanza di unanimità richiesta, il Tribunale conclude che non è stata adottata alcuna decisione del Consiglio ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo di adesione della Romania all’Unione e che la votazione che comporta la mancata adozione del progetto n. 15218/22 non equivale a un rifiuto del Consiglio di adottare successivamente una tale decisione. Pertanto, non si può ritenere che tale mancata adozione del progetto n. 15218/22 dia luogo ad un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE (3). Una siffatta conclusione non è in contrasto con il diritto a un ricorso effettivo, sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che non è inteso a modificare il sistema di controllo giurisdizionale previsto dai Trattati, in particolare le norme relative alla ricevibilità dei ricorsi proposti direttamente dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione.
Di conseguenza, il Tribunale respinge in quanto manifestamente irricevibile il ricorso, nella parte in cui è diretto a far annullare la mancata adozione del progetto n. 15218/22 in occasione della votazione del Consiglio.
Per quanto riguarda il ricorso per carenza (T‑244/23), il Tribunale ricorda, anzitutto, la giurisprudenza secondo cui un ricorso per carenza è subordinato all’esistenza di un obbligo di agire a carico dell’istituzione interessata, di modo che l’asserita omissione sia in contrasto con il Trattato, e che una persona fisica o giuridica possa adire il giudice dell’Unione ai sensi dell’articolo 265, terzo comma, TFUE solo al fine di far constatare che un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione ha omesso, in violazione del Trattato, di adottare un atto, diverso da una raccomandazione o da un parere, di cui essa era la potenziale destinataria o che essa potrebbe impugnare mediante ricorso di annullamento.
Pertanto, il Tribunale procede a verificare se, nel caso di specie, al momento della richiesta di agire rivolta al Consiglio, incombesse a quest’ultimo un obbligo di agire nel senso indicato dal ricorrente. A tal riguardo, il Tribunale constata che l’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione non fissa alcun termine alla scadenza del quale la decisione del Consiglio ai sensi di tale articolo deve essere adottata o deve essere considerata adottata. Inoltre, poiché detto articolo esige l’unanimità dei rappresentanti dei governi degli Stati membri interessati, questi ultimi non sono tenuti ad adottare in ogni circostanza una decisione e dispongono, al contrario, di un potere discrezionale che esclude il diritto dei singoli di esigere da loro, e dal Consiglio, che, al momento delle deliberazioni su un progetto di decisione, essi prendano posizione in un senso determinato. In tali circostanze, in risposta alla domanda di agire del ricorrente, il Consiglio non poteva legittimamente ignorare la mancanza di unanimità dei rappresentanti degli Stati membri interessati al momento della votazione sul progetto n. 15218/22, salvo violare, in caso contrario, i requisiti di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione.
Di conseguenza, al momento della richiesta di agire rivolta dal ricorrente al Consiglio, nessun obbligo di adottare una decisione in virtù dell’articolo 4 del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione gravava sul Consiglio, il quale, al contrario, deve agire nel rispetto del requisito dell’unanimità espressamente previsto da tale articolo e che non si è quindi illegittimamente astenuto, nel caso di specie, dal pronunciarsi ai sensi dell’articolo 265 TFUE.
Pertanto, il Tribunale respinge il ricorso in quanto manifestamente infondato in diritto nella parte in cui è diretto a far constatare la carenza del Consiglio alla luce dei suoi obblighi derivanti dall’articolo 4, paragrafo 2, del protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione.
1      Come previsto all’articolo 1, il quale rinvia all’allegato A, della decisione 1999/435/CE del Consiglio, del 20 maggio 1999, che definisce l'acquis di Schengen ai fini della determinazione, in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull'Unione europea, della base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'acquis (GU 1999, L 176, pag. 1).
2      Protocollo relativo alle condizioni e modalità d’ammissione della Repubblica di Bulgaria e della Romania all’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 29; in prosieguo: il «protocollo dell’atto di adesione della Romania all’Unione»), dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica di Bulgaria e della Romania e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2005, L 157, pag. 203).
3      V., per analogia, sentenza del 13 luglio 2004, Commissione/Consiglio (C‑27/04, EU:C:2004:436, punto 34).