62010CJ0569_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-569/10,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 3. prosince 2010,
Evropská komise, zastoupená K. Herrmann a M. Owsiany-Hornung, jako zmocněnkyněmi, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Polské republice, zastoupené M. Szpunarem, M. Drwięckim a. B. Majczynou jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení L. Bay Larsen (zpravodaj), předseda senátu, J.-C. Bonichot, C. Toader, A. Prechal a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokát: P. Cruz Villalón,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 20. června 2012,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 20. listopadu 2012,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění toho, aby zúčastněné subjekty měly ničím nediskriminovaný přístup k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků a aby byla povolení vykonávat tyto činnosti udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty předložit žádosti na základě kritérií zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie
před počátkem lhůty pro podávání žádostí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1, jakož i čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků (Úř. věst. L 164, s. 3).
Právní rámec
Unijní právo
2. Článek 1 bod 3 směrnice 94/22 definuje pojem „povolení“ jako „jakékoli právní, správní nebo smluvní ustanovení nebo úkon učiněný na jejich základě, kterými příslušné orgány členského státu přiznávají určitému subjektu výlučné právo, aby svým jménem a na vlastní nebezpečí vykonával v určité zeměpisné oblasti vyhledávání, průzkum nebo těžbu uhlovodíků. Povolení může být uděleno pro každou činnost samostatně nebo pro více činností společně“.
3. Článek 2 téže směrnice stanoví:
„1. Členské státy si zachovávají právo vymezit na svém území oblasti, ve kterých budou moci být vykonávány činnosti vyhledávání, průzkumu a těžby uhlovodíků.
2. Uvolní-li se některá oblast pro činnosti uvedené v odstavci 1, zajistí členský stát, aby mezi subjekty nedocházelo k diskriminaci, pokud jde o přístup k těmto činnostem a jejich výkon.
Členské státy však mohou z důvodů národní bezpečnosti zakázat subjektu, který je fakticky kontrolován třetími zeměmi nebo jejich státními příslušníky, přístup k těmto činnostem a jejich výkon.“
4. Článek 3 uvedené směrnice stanoví:
„1. Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby povolení byla udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost v souladu buď s odstavcem 2, nebo s odstavcem 3.
2. Řízení se zahajuje:
a) buď z podnětu příslušných orgánů prostřednictvím výzvy k podávání žádostí, jež je zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství,
alespoň 90 dnů před uplynutím lhůty pro podávání žádostí;
b) nebo, aniž je dotčen čl. 2 odst. 1, prostřednictvím výzvy k podávání žádostí a v důsledku podání žádosti některým subjektem, jež je zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství . Ostatním zúčastněným subjektům se stanoví lhůta činící alespoň 90 dnů po dni zveřejnění výzvy k podávání žádostí.
Ve výzvě se uvede druh povolení, zeměpisná oblast nebo oblasti, které jsou nebo mohou být zcela nebo zčásti předmětem žádosti, a předpokládané datum nebo lhůta pro udělení povolení.
Mají-li při podávání žádostí přednost subjekty, které jsou buď fyzickými, nebo právnickými osobami, musí být tato skutečnost ve výzvě uvedena.
[…]
5. Za udělení povolení ve smyslu odstavce 1 se nepovažuje:
[…]
b) udělení povolení subjektu, který je již držitelem jiného druhu povolení, jestliže stávající povolení zahrnuje právo na udělení tohoto povolení;
[…]“
5. Článek 5 směrnice 94/22 stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby
povolení byla v každém případě udělována na základě kritérií týkajících se:
a) technické a finanční výkonnosti subjektů a
b) způsobu, který subjekty navrhují pro vyhledávání, průzkum nebo těžbu v dotyčné zeměpisné oblasti,
a popřípadě
c) je-li povolení nabídnuto k prodeji, ceny, kterou je subjekt ochoten zaplatit za získání povolení;
d) jsou-li po posouzení podle kritérií uvedených v písmenech a), b) a popřípadě v písmenu c) dvě nebo více žádostí hodnoceny shodně, provede se konečný výběr z předložených žádostí na základě jiných významných objektivních a nediskriminačních kritérií.
[…]
Tato kritéria jsou vypracována a zveřejněna v Úředním věstníku Evropských společenství
před počátkem lhůty pro podávání žádostí. Členské státy, které již zveřejnily tato kritéria ve svých úředních věstnících, mohou zveřejnění v Úředním věstníku Evropských společenství
omezit na odkaz na zveřejnění v jejich úředních věstnících. V každém případě však musí být každá změna kritérií zveřejněna v úplném znění v Úředním věstníku Evropských společenství ;
2) byly stanoveny podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení, které se vztahují na každý druh povolení na základě právních a správních předpisů platných v době předkládání žádostí bez ohledu na to, zda jsou obsaženy v povolení nebo zda jejich předchozí přijetí je podmínkou jeho udělení, a byly kdykoli přístupné zúčastněným subjektům. V případě podle čl. 3 odst. 2 písm. a) mohou být přístupné až ode dne, ke kterému [od kterého] mohou být podávány žádosti o povolení;
[…]“
6. Článek 6 odst. 1 a 2 uvedené směrnice stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby podmínky a požadavky uvedené v čl. 5 bodu 2 a různé povinnosti spojené s užíváním zvláštního povolení byly odůvodněny výlučně nutností zajistit řádný výkon činností v oblasti, pro kterou se žádá o povolení, a to použitím odstavce 2 nebo finančním příspěvkem nebo příspěvkem ve formě uhlovodíků.
2. Členské státy mohou uložit podmínky a požadavky pro výkon činností uvedených v čl. 2 odst. 1 v rozsahu odůvodněném národní bezpečností, veřejným pořádkem, veřejným zdravím, bezpečností dopravy, ochranou životního prostředí, ochranou biologických zdrojů a národního kulturního bohatství, které má uměleckou, historickou nebo archeologickou hodnotu, bezpečností zařízení a pracovníků, racionálním využíváním zdrojů uhlovodíků (např. míra spotřeby uhlovodíků nebo optimalizace jejich obnovení) nebo nutností zajistit daňové příjmy.“
Polské právo
7. Směrnice 94/22 byla do polského práva provedena zákonem o geologii a hornictví ze dne 4. února 1994 ve znění pozdějších předpisů (Dz. U. z roku 2005, č. 228, částka 1947, dále jen“ zákon o geologii a hornictví") a nařízením Rady ministrů ze dne 21. června 2005 o zadávacím řízení pro udělení práv k těžebnímu využití (Dz. U. č. 135, částka 1131, dále jen „nařízení Rady ministrů“).
8. Uvedený zákon rozlišuje mezi právem k těžebnímu využití, které přiznává ministerstvo financí jakožto vlastník ložisek uhlovodíků, a koncesí udělovanou ministrem životního prostředí. V Polsku je třeba nabýt právo k těžebnímu využití a zároveň získat koncesi k tomu, aby bylo možné provádět vyhledávání, průzkum nebo těžbu uhlovodíků.
9. Článek 9 zákona o geologii a hornictví stanoví, že v mezích stanovených platnými zákony a smlouvou o těžebním využití má držitel práva k těžebnímu využití výlučné oprávnění k vyhledávání, průzkumu nebo těžbě určeného nerostu a ve stejných mezích může se svými právy nakládat.
10. Článek 10 zákona o geologii a hornictví stanoví, že právo k těžebnímu využití se nabývá uzavřením úplatné smlouvy a pod podmínkou držení koncese.
11. Článek 11 odst. 2 až 4 zákona o geologii a hornictví stanoví:
„2. S výhradou ustanovení čl. 12 odst. 1 se právo k těžebnímu využití, které zahrnuje vyhledávání, průzkum a těžbu zemního plynu, ropy a jejích přírodních derivátů, jakož i uhelného metanu, přiznává v zadávacím řízení […]
[…]
3. Orgány oprávněnými k udělení koncesí jsou orgány příslušné k vyhlášení veřejné zakázky na získání práva k těžebnímu využití.
4. Rada ministrů nařízením stanoví pravidla upravující zveřejňování oznámení o zahájení zadávacího řízení o nabytí práva k těžebnímu využití, jakož i údaje, která mají oznámení obsahovat, požadavky, které musí splňovat uchazeč a požadavky, které musí splňovat nabídky, lhůtu pro podávání nabídek, lhůtu, v níž musí být zadávací řízení skončeno, jakož i zásady a podrobná pravidla organizace a průběhu zadávacího řízení, svolávání schůzí a práce výběrové komise.“
12. Článek 12 odst. 1 a 3 uvedeného zákona stanoví:
„1. Podnikatel, který provedl průzkum a zdokumentoval ložiska nerostů, jež jsou majetkem státu, a vypracoval geologickou dokumentaci s přesností vyžadovanou pro udělení koncese k těžbě, může požádat o přednostní udělení práva k těžebnímu využití.
[…]
3. Možnost uvedenou v odstavci 1 lze uplatnit do dvou let od přijetí písemného potvrzení, kterým příslušný správní orgán stvrzuje schválení příslušné geologické dokumentace.“
13. Článek 15 odst. 1 zákona o geologii a hornictví stanoví, že koncese je vyžadována v případě „1) vyhledávání a průzkumu ložisek nerostů, 2) těžby nerostů […]“. Odstavec 2 tohoto článku odkazuje pro všechny případy neuvedené v tomto zákoně na zákon ze dne 2. července 2004 o svobodném výkonu hospodářské činnosti (Dz. U. č. 173, částka 1807).
14. Článek 17 zákona o geologii a hornictví stanoví:
„1. Pokud to odůvodňuje zvláště významný zájem státu nebo veřejnosti související především s ochranou životního prostředí, může být udělení koncese podmíněno složením jistoty, která může kompenzovat případné škodlivé následky výkonu činnosti, na kterou se koncese vztahuje.
2. Forma a částka jistoty uvedené v odstavci 1 jsou stanoveny v koncesi v závislosti na druhu vykonávané činnosti, oblasti, na kterou se koncese vztahuje, době, na kterou byla koncese udělena a stupni škodlivosti zamýšlené činnosti pro životní prostředí.“
15. Článek 18 odst. 1 bod 2 písm. b) zákona o geologii a hornictví stanoví, že žádost o udělení koncese musí obsahovat číslo zápisu žadatele v rejstříku podnikatelů nebo v rejstříku hospodářských činností.
16. Článek 20 odst. 2 bod 1 uvedeného zákona stanoví, že žádost o udělení koncese k těžbě nerostů musí obsahovat rovněž důkaz o tom, že žadatel má právo využívat geologickou dokumentaci.
17. Článek 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví stanoví:
„Subjekt, který nesl náklady na provedení geologických prací uskutečněných na základě rozhodnutí vydaných podle tohoto zákona, má výlučné právo bezplatně využít geologické informace získané na základě těchto prací k vědeckým a výzkumným účelům a k provádění činnosti, kterou upravuje tento zákon. Toto právo zaniká po uplynutí pěti let ode dne, kdy skončí platnost rozhodnutí, na jehož základě byly provedeny práce, které umožnily získání informací, nebo rozhodnutí o povolení výkonu jiné činnosti upravené tímto zákonem nebo jinými předpisy. Subjekt, který má právo na využití geologických informací získaných tímto způsobem, může tyto informace zpřístupnit jiným subjektům, ledaže by koncese nebo rozhodnutí o schválení zamýšlených geologických prací stanovily jinak.“
18. Článek 6 nařízení Rady ministrů stanoví:
„1. Zvláštní podmínky zadávacího řízení upravují zejména:
[…]
4) informace o dokumentech, které musí uchazeč předložit k prokázání toho, že splňuje požadované podmínky, zejména výpis z rejstříku podnikatelů a osvědčení, že není vyloučen ze zadávání veřejné zakázky podle čl. 5 odst. 2;
5) objektivní kritéria posuzování nabídek zajišťující dodržování zásad korektní hospodářské soutěže a definující jejich význam;
[…]
2. Na písemnou žádost uchazeče zpřístupní zadavatel tomuto uchazeči zvláštní podmínky zadávacího řízení ode dne zveřejnění oznámení.
3. Uchazeč je oprávněn nejpozději 14 dnů před skončením lhůty pro podávání nabídek požadovat po zadavateli vysvětlení zvláštních podmínek zadávacího řízení.
4. Zadavatel neprodleně zašle tato vysvětlení všem uchazečům, aniž by uvedl původ žádosti. Vysvětlení jsou považována za závazná pro všechny uchazeče.
[…]
6. Zadavatel prodlouží lhůty pro podávání nabídek, aby uchazečům umožnil zohlednit ve svých nabídkách obdržená vysvětlení nebo změny zvláštních podmínek zadávacího řízení.“
Skutkový základ sporu a postup před zahájením soudního řízení
19. Dne 23. března 2007 zaslala Komise Polské republice výzvu dopisem, v níž uvedla, že zákon o geologii a hornictví není v souladu s čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1 a čl. 5 body 1 a 2 směrnice 94/22.
20. Polská republika odpověděla na výzvu dopisem v dopise ze dne 23. května 2007, v němž tvrdila, že směrnici 94/22 do svého vnitrostátního práva provedla správně.
21. Dne 31. ledna 2008 zaslala Komise Polské republice odůvodněné stanovisko, v němž zopakovala všechny výtky uvedené ve výzvě dopisem.
22. Dopisem ze dne 20. března 2008 Polská republika navrhla, aniž zpochybnila opodstatněnost výtek uvedených v odůvodněném stanovisku, ukončení řízení pro nesplnění povinnosti s tím, že legislativní práce týkající se vypracování nového zákona o geologii a hornictví umožní „splnit povinnosti“ a zrušit „ustanovení, o nichž má Komise pochybnosti“. Tento členský stát kromě toho informoval Komisi, že jí ke konci června 2008 předloží kalendář týkající se tohoto návrhu zákona.
23. Dopisem ze dne 27. dubna 2010 Polská republika informovala Komisi, že uvedený návrh zákona byl předán polskému parlamentu dne 18. listopadu 2008 a že tento parlament jej nebyl v roce 2009 schopen přijmout, avšak že nový zákon bude Komisi oznámen, jakmile bude přijat.
24. Za těchto podmínek podala Komise projednávanou žalobu.
K žalobě
K přípustnosti
25. Polská republika tvrdí, že žaloba pro nesplnění povinnosti je nepřípustná, jelikož výtky, které byly uvedeny v žalobě, nejsou totožné s těmi, které byly uvedeny v průběhu postupu před zahájením soudního řízení.
26. Komise odpovídá, že předmět sporu a výtky vznesené v průběhu postupu před zahájením soudního řízení jsou totožné s těmi, které jsou základem žaloby. Části žaloby, na které odkazuje Polská republika, obsahují podle Komise nikoliv nové výtky, ale podrobnější právní odůvodnění výtek, které Komise uplatnila již ve svém odůvodněném stanovisku.
27. Dodává, že i kdyby žaloba obsahovala nové výtky, mohly by být každopádně prohlášeny za nepřípustné pouze tyto, a nikoliv všechny výtky uvedené v této žalobě.
28. Než bude rozhodnuto o námitkách nepřípustnosti vznesených Polskou republikou, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že cílem postupu před zahájením soudního řízení je poskytnout dotčenému členskému státu příležitost splnit povinnosti vyplývající z unijního práva a zároveň se účinně bránit proti výtkám vzneseným Komisí. Předmět žaloby podané na základě článku 258 SFEU je v důsledku toho vymezen postupem před zahájením soudního řízení stanoveným tímto ustanovením. Žaloba tedy nemůže být založena na jiných výtkách, než jsou ty, které byly uvedeny během postupu před zahájením soudního řízení (viz zejména rozsudky ze dne 10. května 2001, Komise v. Nizozemsko, C-152/98, Recueil, s. I-3463, bod 23 a ze dne 15. března 2012, Komise v. Kypr, C-340/10, bod 21). Žaloba se zvláště musí zakládat na stejných skutečnostech a žalobních důvodech, jaké jsou uvedeny v odůvodněném stanovisku (viz zejména rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko, C-50/09, Sb. rozh. s. I-873, bod 93), které musí obsahovat souvislé a podrobné vylíčení důvodů, které Komisi vedly k přesvědčení, že dotčený stát nesplnil některou z povinností, které pro něj vyplývají z unijního práva (viz zejména rozsudek ze dne 11. září 2008, Komise v. Litva, C-274/07, Sb. rozh. s. I-7117, bod 23 a citovaná judikatura).
29. Tento požadavek však nemůže vést až k vyžadování dokonalé shody v každém případě mezi vnitrostátními ustanoveními, které jsou uvedeny v odůvodněném stanovisku a ustanoveními uvedenými v žalobě (viz rozsudky ze dne 10. září 1996, Komise v. Belgie, C-11/95, Recueil, s. I-4115, bod 74 a ze dne 22. prosince 2008, Komise v. Itálie, C-283/07, bod 22).
30. Pokud však Komise v průběhu postupu před zahájením soudního řízení neuvedla, že se jeho předmět, kterým je nesplnění povinnosti přičítané dotčenému členskému státu, rozšiřuje i na jiná vnitrostátní ustanovení, než jsou ustanovení uvedená v rámci tohoto postupu, je žaloba nepřípustná v rozsahu, v němž se týká jiných vnitrostátních ustanovení, než těch, která byla výslovně zmíněna v průběhu postupu před zahájením soudního řízení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. února 1984, Komise v. Itálie, 166/82, Recueil, s. I-459, body 19 až 22 a ze dne 22. června 1993, Komise v. Dánsko, C-243/89, Recueil, s. I-3353, body 15 až 17). V takovém případě jsou totiž důvody údajného nesplnění povinnosti, a tudíž jeho základ, rozšířeny, aniž měl dotčený členský stát v tomto ohledu příležitost splnit povinnosti vyplývající z unijního práva a zároveň se účinně bránit proti výtkám vzneseným Komisí.
K prvnímu žalobnímu důvodu
– Argumentace účastníků řízení
31. V případě prvního žalobního důvodu vycházejícího z údajného porušení čl. 2 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 94/22 Komise zmiňuje diskriminaci mezi subjekty týkající se přístupu k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků a jejich výkonu. Tvrdí zejména, že výlučné právo využívat bezplatně geologické informace, které má subjekt, jenž prováděl geologické práce na základě koncese k průzkumu ložisek uhlovodíků a které je stanoveno v čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví, ve spojení s požadavkem prokázat v žádosti o udělení koncese k těžbě, že žadatel má právo využívat geologickou dokumentaci, uvedeným v čl. 20 odst. 2 bodě 1 téhož zákona, je v rozporu se zásadou nediskriminačního přístupu všech zúčastněných subjektů k těžbě uhlovodíků.
32. Polská republika tvrdí, že tato výtka byla poprvé uplatněna ve fázi řízení před Soudním dvorem, tudíž je nepřípustná.
– Závěry Soudního dvora
33. Je sice pravda, že Komise se ve svém odůvodněném stanovisku omezila na to, že Polské republice vytkla, že nezajistila nediskriminační přístup k vyhledávání, průzkumu a těžbě tím, že žadatelům o koncesi k těžbě nerostů ukládá takovou povinnost, jako je povinnost stanovená v čl. 20 odst. 2 bodě 1 zákona o geologii a hornictví, která spočívá v předložení důkazu o existenci práva využívat geologickou dokumentaci, je však třeba uvést, že taková povinnosti v daném případě nutně předpokládá, že podle čl. 47 odst. 3 tohoto zákona má právo bezplatně využívat takovou dokumentaci subjekt, který prováděl geologické práce na základě koncese k průzkumu ložisek uhlovodíků.
34. Odkaz na toto druhé ustanovení zákona o geologii a hornictví, uvedený v návrhu na zahájení řízení, tedy musí být považován za odkaz rozvíjející výtku, kterou již Komise uplatňovala v odůvodněném stanovisku.
35. Námitku nepřípustnosti vznesenou Polskou republikou v souvislosti s prvním žalobním důvodem je tudíž třeba zamítnout.
K druhému žalobnímu důvodu
– Argumentace účastníků řízení
36. Pokud jde o druhý žalobní důvod vycházející z údajného porušení čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22, Komise Polské republice především vytýká, že v souvislosti s vydáváním povolení uvedeného v čl. 1 bodě 3 této směrnice nestanovila, že jak přiznání práva k těžebnímu využití, tak udělení koncese, musí být uskutečněno prostřednictvím výběrového řízení a podle pravidel, která zajišťují nediskriminační přístup k povolení. Komise kromě toho tvrdí, že přednost, kterou článek 12 zákona o geologii a hornictví přiznává držiteli práva využívat geologickou dokumentaci, je rovněž v rozporu s požadavkem provést výběrové řízení. Komise kromě toho uvádí, že článek 52 zákona o svobodném výkonu hospodářské činnosti ukládá provedení zadávacího řízení jen v případě, že počet podniků, které splňují podmínky pro udělení koncese a představují záruku správného výkonu činnosti, na niž se vztahuje koncese, je vyšší než počet koncesí, které mají být uděleny.
37. Konečně Komise ve své žalobě rovněž tvrdí, že čl. 53 odst. 4 uvedeného zákona vyžaduje, aby nabídka byla předložena v polštině, což je v rozporu se zásadou, podle níž je třeba umožnit předložení žádosti o povolení provádět vyhledávání, průzkum nebo těžbu uhlovodíků všem zúčastněným subjektům. Komise však v replice vzala tuto výtku zpět.
38. Polská republika namítá nepřípustnost těchto výtek, jelikož byly poprvé vzneseny až ve fázi řízení před Soudním dvorem.
– Závěry Soudního dvora
39. K výtce vycházející ze skutečnosti, že Polská republika v souvislosti s vydáváním povolení uvedeného v čl. 1 bodě 3 této směrnice nestanovila, že jak přiznání práva k těžebnímu využití, tak udělení koncese musí být uskutečněno prostřednictvím výběrového řízení a podle pravidel, která zajišťují nediskriminační přístup k povolení, stačí uvést, že již uvedena v odůvodněném stanovisku. Taková výtka je tedy v rámci projednávané žaloby přípustná.
40. Výtka, že přednost, kterou článek 12 zákona o geologii a hornictví přiznává držiteli práva využívat geologickou dokumentaci, je v rozporu s požadavkem provést výběrové řízení, nebyla v odůvodněném stanovisku uvedena. Z toho vyplývá, že tato výtka je nepřípustná.
41. Ani výtka vycházející ze skutečnosti, že článek 52 zákona o svobodném výkonu hospodářské činnosti ukládá provedení zadávacího řízení jen v případě, že počet podniků, které splňují podmínky pro udělení koncese a představují záruku správného výkonu činnosti, na niž se vztahuje koncese, je vyšší, než počet koncesí, které mají být uděleny, nebyla uvedena v odůvodněném stanovisku. Tato výtka je proto nepřípustná.
42. O výtce týkající se požadavku stanoveného v čl. 53 odst. 4 zákona o svobodném výkonu hospodářské činnosti, podle něhož musí být nabídka předložena v polštině, již vzhledem k tomu, že ji Komise vzala zpět, není namístě rozhodovat.
Ke třetímu žalobnímu důvodu
– Argumentace účastníků řízení
43. U třetího žalobního důvodu vycházejícího z údajného porušení čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 94/22 Komise zvláště tvrdí, že polská právní úprava neprovádí správně požadavek zveřejnění kritérií posuzování, na která se vztahuje bod 1 tohoto článku, v Úředním věstníku Evropské unie . Komise ve své žalobě Polské republice vytýká rovněž skutečnost, že postavila na stejnou úroveň jednak kritérium týkající se technické a finanční výkonnosti uchazeče a kritérium týkající se zamýšleného rozsahu a technologie geologických prací a dále částku finančního plnění navrženou za přiznání práva k těžebnímu využití. Komise vzala na jednání tuto výtku zpět.
44. Polská republika tvrdí, že tyto výtky jsou nepřípustné, jelikož nebyly vzneseny v odůvodněném stanovisku.
– Závěry Soudního dvora
45. K první výtce vycházející ze skutečnosti, že polská právní úprava neprovádí správně požadavek zveřejnění kritérií posuzování uvedených v čl. 5 bodě 1 směrnice 94/22 v Úředním věstníku Evropské unie, je třeba konstatovat, že byla uvedena v odůvodněném stanovisku. Je proto přípustná.
46. O druhé výtce uvedené v bodě 43 projednávaného rozsudku, již vzhledem k tomu, že ji Komise na jednání vzala zpět, není namístě rozhodovat.
K věci samé
K prvnímu žalobnímu důvodu
47. První žalobní důvod vycházející z údajného porušení čl. 2 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 94/22 je rozdělen na dvě části.
K první části prvního žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
48. V první části prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že tím, že polská právní úprava vyžaduje v čl. 18 odst. 1 bodě 2 písm. b) zákona o geologii a hornictví, aby v žádosti o udělení koncese bylo uvedeno číslo zápisu do rejstříku podnikatelů nebo do rejstříku hospodářských činností v Polsku, vytváří – u přístupu k samotnému řízení o udělení koncese – diskriminační situaci ve vztahu k subjektům usazeným v jiných členských státech, které mohou žádat o udělení koncese pouze tehdy, je-li jejich podnik zapsán v Polsku.
49. Polská republika odpovídá, že povinnost sídla stanovená ve fázi žádosti o koncesi nepředstavuje překážku výkonu zamýšlené hospodářské činnosti, neboť tato fáze se vztahuje ke kontrole dodržování formálních požadavků subjektem a obvykle vede k udělení koncese.
– Závěry Soudního dvora
50. V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 2 odst. 2 směrnice 94/22 stanoví, že členské státy zajistí, aby mezi subjekty nedocházelo k diskriminaci, pokud jde o přístup k činnostem vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků a výkon těchto činností.
51. Jestliže čl. 18 odst. 1 bod 2 písm. b) zákona o geologii a hornictví vyžaduje, aby hospodářský subjekt, který je usazen v jiném členském státě a přeje si získat koncesi k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků v Polsku, měl své sídlo nebo provozovnu na polském území, a to dokonce před tím, než mu je udělena koncese, činí přístup tohoto subjektu k zamýšlené hospodářské činnosti obtížnějším, než je tomu v případě subjektu, který má hlavní sídlo v Polsku. Uvedené ustanovení totiž vyžaduje, aby hospodářský subjekt, který žádá o udělení koncese, uskutečnil investice, jež mohou být i značné výše, přestože nemá jistotu, že takovou koncesi obdrží.
52. Článek 18 odst. 1 bod 2 písm. b) zákona o geologii a hornictví je tedy neslučitelný s čl. 2 odst. 2 směrnice 94/22.
53. Okolnost, kterou uvádí Polská republika, že udělení koncese vztahující se k určité oblasti podléhá jen dodržení určitých formálních podmínek a obvykle vede k tomu, že žadatel nabude práva k těžebnímu využití této oblasti, nemůže zpochybnit zjištění učiněné v předchozím bodě. Nelze totiž mít na jedné straně za dané, že žadatel splní ve všech případech podmínky, kterým podléhá udělování koncesí, a na druhé straně sám tento členský stát uznal, že nastaly případy, v nichž byla koncese odmítnuta.
54. První část prvního žalobního důvodu je tudíž opodstatněná.
Ke druhé části prvního žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
55. Ve druhé části prvního žalobního důvodu Komise tvrdí, že výlučné právo bezplatně využívat geologické informace, které má subjekt, jenž provedl geologické práce na základě koncese k průzkumu ložisek uhlovodíků a které je stanoveno v čl. 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví, ve spojení s požadavkem prokázat v žádosti o udělení koncese k těžbě právo využívat geologickou dokumentaci, uvedeným v čl. 20 odst. 2 bodě 1 téhož zákona, je v rozporu se zásadou nediskriminačního přístupu všech zúčastněných subjektů k těžbě uhlovodíků. Podle Komise je totiž subjekt, který předtím obdržel koncesi k průzkumu ložisek uhlovodíků, zvýhodněn oproti ostatním zájemcům o udělení koncese k těžbě.
56. Polská republika v tomto ohledu tvrdí, že podle polského práva má každý zainteresovaný subjekt rovnoprávný, a nikoliv diskriminační, přístup k získání koncesí k průzkumu nebo těžbě uhlovodíků. Podle tohoto členského státu má proto každý subjekt možnost zdokumentovat ložisko nerostů tím, že vypracuje geologickou dokumentaci týkající se tohoto ložiska, a tudíž nabýt výlučné právo využívat tyto geologické informace.
57. Polská republika tvrdí, že pravidla platná v Pol sku, která se týkají práva na geologické informace a jež přiznávají právo využívat tyto informace subjektům, které nesly nezbytné náklady na získání těchto informací, jsou založena na jedné ze základních zásad polského a unijního práva, a sice právu na vlastnictví a jiných majetkových práv.
58. Podle Polské republiky provádí článek 47 odst. 3 zákona o geologii a hornictví čl. 3 odst. 5 písm. b) směrnice 84/22, který stanoví, že za udělení povolení ve smyslu odstavce 1 téhož článku 3 se nepovažuje udělení povolení subjektu, který je již držitelem jiného druhu povolení, jestliže stávající povolení zahrnuje právo na udělení tohoto povolení.
– Závěry Soudního dvora
59. Je třeba připomenout, že podle čl. 10 odst. 1 a čl. 11 odst. 2 zákona o geologii a hornictví se s výhradou ustanovení čl. 12 odst. 1 téhož zákona zřízení práva k těžebnímu využití, které zahrnuje vyhledávání, průzkum a těžbu zemního plynu, ropy a jejích přírodních derivátů, jakož i uhelného metanu, předchází zadávací řízení a je nabýváno uzavřením úplatné smlouvy a pod podmínkou držení koncese.
60. Jak však uvedl generální advokát v bodě 81 svého stanoviska, ustanovení čl. 47 odst. 3 ve spojení s ustanoveními čl. 20 odst. 2 bodu 1 zákona o geologii a hornictví mají za následek, že zúčastněný subjekt, který byl úspěšným uchazečem v zadávacím řízení o nabytí práva k těžebnímu využití dotčených uhlovodíků, nemůže v období pěti let získat koncesi k těžbě, pokud mu subjekt, který předtím prováděl geologické práce a jenž má tedy výlučné právo na využívání geologické dokumentace, neposkytne tuto dokumentaci k dispozici.
61. Ukazuje se tedy, že vzhledem ke zvýhodněnému postavení, které dotčený režim během pěti let přiznává subjektu, který již provedl vyhledávání a průzkum, činí tento režim každopádně obtížnějším, nebo dokonce nemožným, aby subjekt, který neprováděl vyhledávání nebo průzkum dotčených ložisek získal povolení k těžbě uhlovodíků.
62. Tento závěr nemůže být v žádném případě zpochybněn argumentem Polské republiky, že povolení udělované ve vnitrostátním řízení zahrnuje jak koncesi k vyhledávání a průzkumu, tak koncesi k těžbě.
63. Kromě toho platí, že členské státy jsou sice oprávněny zajistit určitou kompenzaci ve prospěch subjektu, který vynaložil náklady na vypracování geologické dokumentace v rámci své vyhledávácí a průzkumné činnosti, avšak taková kompenzace nemůže mít takovou podobu, jako je kompenzace upravená v zákoně o geologii a hornictví, aniž dojde k porušení pravidla nediskriminačního přístupu všech subjektů zejména k těžbě uhlovodíků, které je zakotveno v čl. 2 odst. 2 směrnice 94/22.
64. Z toho vyplývá, že druhá část prvního žalobního důvodu je opodstatněná.
65. S ohledem na výše uvedené musí být prvnímu žalobnímu důvodu uplatňovanému Komisí na podporu její žaloby vyhověno.
Ke druhému žalobnímu důvodu
66. Druhý žalobní důvod vycházející z údajného porušení čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22 se dělí pouze na dvě části.
K první části druhého žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
67. V první části druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že ustanovení zákona o geologii a hornictví nezajišťují, že je v každém případě zahájeno výběrové řízení splňující zásady stanovené v čl. 3 odst. 2 směrnice 94/22 za účelem získání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků.
68. Komise nezpochybňuje volbu Polské republiky, že udělení povolení uvedeného v čl. 1 bodu 3 směrnice 94/22 bude rozděleno do dvou fází, takže je nezbytné nabýt právo k těžebnímu využití, a poté získat koncesi. V tomto případě však musí být podle Komise obě práva nabyta v řízení upraveném v čl. 3 odst. 2 směrnice 84/22 a podle pravidel, která zajišťují nediskriminační přístup k povolení. Tento orgán má za to, že v zadávacím řízení je však nabyto jen právo k těžebnímu využití, zatímco koncese je udělována v řízení na základě předložených dokladů.
69. Polská republika připomíná, že v systému upraveném zákonem o geologii a hornictví se povolení ve smyslu čl. 1 bodu 3 směrnice 94/22 skládá z práva k těžebnímu využití i koncese.
70. Podle Polské republiky může každý subjekt požádat o nabytí práva k těžebnímu využití, což mu dává možnost získat koncesi. Tento členský stát tvrdí, že každá nabídka předložená v rámci zadávacího řízení o nabytí práva k těžebnímu využití je posuzována podle objektivních a nediskriminačních kritérií.
71. Skutečnost, že je v praxi do formálního správního řízení o udělení koncese připuštěn jen jeden subjekt, a sice subjekt, jehož nabídka byla považována za nejlepší a jenž byl tudíž vybrán na základě zadávacího řízení o nabytí práva k těžebnímu využití, podle Polské republiky potvrzuje, že výsledek zadávacího řízení, jež se týká práva k těžebnímu využití, rozhoduje o udělení koncese. Polská republika má tedy za to, že cíl směrnice 94/22 spočívající v udělení koncese subjektu, který podle transparentních a nediskriminačních kritérií předložil v rámci zadávacího řízení nejlepší nabídku, je dosažen vnitrostátním právním předpisem posuzovaným jako celek.
– Závěry Soudního dvora
72. Článek 3 odst. 1 směrnice 84/22 stanoví, že členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby povolení byla udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost v souladu buď s odstavcem 2, nebo s odstavcem 3 tohoto článku.
73. Je nesporné, že podle takového vnitrostátního postupu, jaký je stanoven v zákoně o geologii a hornictví, je povolení k vykonávání výlučného práva provádět vyhledávání, průzkum a těžbu uhlovodíků v zeměpisné oblasti ve smyslu čl. 1 bodu 3 směrnice 94/22 tvořeno právem k těžebnímu využití a zároveň koncesí.
74. Samotná skutečnost, že jen právo k těžebnímu využití je udělováno v zadávacím řízení, zatímco udělení koncese subjektu, kterému bylo uděleno toto právo, podléhá jen dodržení určitých formálních podmínek, přitom není neslučitelná s čl. 3 odst. 1 směrnice 94/22. Nelze totiž a priori vyloučit, že takový systém může zajistit, aby „povolení byla udělována v řízení, v němž mohou podat žádost všechny zúčastněné subjekty“ ve smyslu tohoto čl. 3 odst. 1. Bylo by tomu tak mimo jiné v případě, v němž by všechny zúčastněné subjekty mohly předložit žádosti o přiznání práva k těžebnímu využití za nediskriminačních podmínek, a udělení koncese subjektu, kterému by bylo přiznáno toto právo, by podléhalo pouze požadavkům, které by neimplikovaly posouzení žádostí ve smyslu čl. 5 bodu 1 písm. d) směrnice 94/22.
75. První část druhého žalobního důvodu je tudíž neopodstatněná.
Ke druhé části druhého žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
76. Ve druhé části druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že oznámení o nutnosti provést zadávací řízení je zveřejňováno pouze v Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ( Úřední věstník Polské republiky ), a nikoliv v Úředním věstníku Evropské unie, jak vyžaduje čl. 3 odst. 2 směrnice 94/22, na který odkazuje čl. 3 odst. 1 této směrnice.
77. Polská republika uvádí, že čl. 4 odst. 2 nařízení Rady ministrů stanoví, že oznámení o zahájení zadávacího řízení o přiznání práva k těžebnímu využití, které zahrnuje vyhledávání, průzkum a těžbu zemního plynu, ropy a jejích přírodních derivátů, je zveřejňováno také v Úředním věstníku Evropské unie .
– Závěry Soudního dvora
78. Článek 3 odst. 2 směrnice 94/22, na který odkazuje odstavec 1 téhož článku, stanoví, že řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty podat žádost, se zahajuje buď z podnětu příslušných orgánů prostřednictvím výzvy k podávání žádostí, jež je zveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie, nebo prostřednictvím výzvy k podávání žádostí, jež je zveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie
v návaznosti na podání žádosti některým subjektem .
79. Není zpochybňováno, že pokud jde o přiznávání práva k těžebnímu využití, je tento požadavek zveřejnění v polském právním řádu dodržen.
80. Samotná skutečnost, že řízení o udělení koncese není takto zveřejňováno, není však ze stejných důvodů, které byly uvedeny v rámci posuzování první části druhého žalobního důvodu, v rozporu s čl. 3 odst. 2 směrnice 94/22, a tudíž ani s odstavcem 1 téhož článku.
81. Z toho vyplývá, že druhá část druhého žalobního důvodu je neopodstatněná, takže tento žalobní důvod musí být zamítnut.
Ke třetímu žalobnímu důvodu
82. Třetí žalobní důvod vycházející z údajného porušení čl. 5 bodů 1 až 2 směrnice 94/22 se nyní dělí na tři části.
K první části třetího žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
83. V první části svého třetího žalobního důvodu Komise tvrdí, že v rozsahu, v němž článek 17 zákona o geologii a hornictví stanoví, že pokud to odůvodňuje zvláště významný zájem státu nebo veřejnosti související především se životním prostředím, může být udělení koncese podmíněno složením jistoty, která může kompenzovat případné škodlivé následky výkonu činnosti, na kterou se koncese vztahuje, je tento článek v rozporu s čl. 5 bodem 1 písm. a) směrnice 94/22. Komise mimoto uvádí, že skutečnost, že udělení koncese je podmíněno složením jistoty, nemůže být založena na čl. 6 odst. 2 této směrnice, jelikož toto ustanovení se týká nikoliv udělení nebo odmítnutí povolení, ale pouze situace ke dni, kdy je povolení uděleno.
84. Polská republika vyvrací tvrzení Komise a má za to, že čl. 6 odst. 2 směrnice 94/22 vnitrostátnímu orgánu příslušnému k udělování koncese umožňuje, aby udělení koncese podmínil složením jistoty, pokud to odůvodňuje zvláště významný zájem státu nebo veřejnosti související především se životním prostředím.
– Závěry Soudního dvora
85. Článek 5 bod 1 písm. a) směrnice 94/22 stanoví, že povolení jsou v každém případě udělována na základě kritérií týkajících se technické a finanční výkonnosti subjektů.
86. Je pravda, že na jistotu, jejímž složením může být podmíněno udělení koncese, ve smyslu článku 17 zákona o geologii a hornictví, se nevztahuje čl. 5 bod 1 písm. a) směrnice 94/22.
87. Z článku 5 bodu 2 a čl. 6 odst. 1 a 2 směrnice 94/22 však vyplývá, že pokud to vyžaduje zvláštní zájem státu nebo veřejnosti související především s ochranou životního prostředí, může členský stát – jak stanoví článek 17 zákona o geologii a hornictví – podmínit udělení koncese složením jistoty, která může kompenzovat případné škodlivé následky výkonu činnosti, na kterou se koncese vztahuje.
88. První část třetího žalobního důvodu je tudíž neopodstatněná.
Ke druhé části třetího žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
89. Ve druhé části třetího žalobního důvodu Komise tvrdí, že požadavek, aby byla zveřejněna konkrétní kritéria týkající se skutečností uvedených v čl. 5 bodě 1 směrnice 94/22 v Úředním věstníku Evropské unie, nebyl proveden do polského právního řádu uspokojivým způsobem.
90. Polská republika zpochybňuje tvrzení, že porušila povinnost zveřejnit a jasně vymezit všechna kritéria posuzování nabídky zúčastněných subjektů. Článek 2 bod 3 nařízení Rady ministrů podle ní splňuje tuto povinnost.
– Závěry Soudního dvora
91. Článek 5 bod 1 pátý pododstavec směrnice 94/22 stanoví, že členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby kritéria, na jejichž základě jsou povolení udělována, byla vypracována a zveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie
před počátkem lhůty pro podávání žádostí.
92. V tomto ohledu je třeba uvést – jak uvedla Komise, aniž Polská republika tvrdí opak – že čl. 2 bod 3 nařízení Rady ministrů, kterého se tento členský stát dovolává, zmiňuje pouze druhy kritérií, na jejichž základě je nabídka považována za nejvýhodnější. Navíc, jak uvedla Komise, čl. 4 odst. 2 a 3 téhož nařízení stanoví sice zveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení obsahujícího zejména kritéria posuzování nabídek v Úředním věstníku Evropské unie, ukazuje se však, že v praxi se polská vláda omezuje na to, že v uvedeném úředním věstníku zveřejňuje kategorie kritérií posuzování nabídek a pokud jde o konkrétní vymezení těchto kritérií, odkazuje na „podrobné podmínky zadávacího řízení o nabytí práv k vyhledávání a průzkumu ložisek nafty a zemního plynu ve vybraných oblastech, na které se vztahuje koncese“, jež si lze vyžádat u příslušného útvaru ministerstva životního prostředí.
93. Z výše uvedeného vyplývá, že Polská republika nepřijala veškerá opatření nezbytná k zajištění toho, aby čl. 5 bod 1 směrnice 94/22 byl uspokojivým způsobem proveden do polského právního řádu.
94. Druhá část třetího žalobního důvodu je tudíž opodstatněná.
Ke třetí části třetího žalobního důvodu
– Argumentace účastníků řízení
95. V rámci třetí části třetího žalobního důvodu vycházející z údajného porušení čl. 5 bodu 2 směrnice 94/22 Komise tvrdí, že polská právní úprava nezajišťuje, že všechny podmínky a požadavky pro výkon činností uvedených ve zmíněné směrnice budou upraveny a zpřístupněny zúčastněným subjektům ode dne, ke kterému mohou být podávány žádosti.
96. Polská republika, která zpochybňuje výtku Komise, se omezuje na tvrzení, že polská právní úprava stanoví zveřejnění všech informací nezbytných pro zúčastněné subjekty a že tyto informace jsou přístupné v určité fázi řízení, výjimečně však umožňuje upřesnit některé podmínky v koncesích.
– Závěry Soudního dvora
97. Jak stanoví čl. 5 bod 2 směrnice 94/22, podmínky a požadavky pro výkon činnosti nebo její ukončení, které se vztahují na každý druh povolení na základě právních a správních předpisů platných v době předkládání žádostí bez ohledu na to, zda jsou obsaženy v povolení nebo zda jejich předchozí přijetí je podmínkou jeho udělení, jsou stanoveny a jsou kdykoli přístupné zúčastněným subjektům. V případě podle čl. 3 odst. 2 písm. a) této směrnice mohou být přístupné až ode dne, od kterého mohou být podávány žádosti o povolení.
98. I když Polská republika zpochybňuje výtku, která tvoří třetí část třetího žalobního důvodu uplatněného Komisí, nevyvrací argument, že polská právní úprava nezajišťuje, aby všechny podmínky a požadavky pro výkon činností uvedených ve zmíněné směrnice byly upraveny a zpřístupněny zúčastněným subjektům ode dne, ke kterému mohou být podávány žádosti.
99. Uvedená právní úprava je tedy neslučitelná s čl. 5 bodem 2 směrnice 94/22.
100. Třetí část třetího žalobního důvodu je tudíž opodstatněná.
101. S ohledem na výše uvedené musí být první část třetího žalobního důvodu uplatňovaného Komisí na podporu své žaloby zamítnuta a jeho druhá a třetí část přijaty.
102. Je proto třeba určit, že Polská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění toho, aby zúčastněné subjekty měly ničím nediskriminovaný přístup k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků a aby byla povolení vykonávat tyto činnosti udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty předložit žádosti na základě kritérií zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie
před počátkem lhůty pro podávání žádostí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 2, jakož i z čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice 84/22, a ve zbývající části žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
103. Podle čl. 138 odst. 3 první věty jednacího řádu platí, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Vzhledem k tomu, že v projednávané věci měla každá účastnice řízení částečně neúspěch, je důvodné rozhodnout, že každá z nich ponese vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1) Polská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k zajištění toho, aby zúčastněné subjekty měly ničím nediskriminovaný přístup k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků a aby byla povolení vykonávat tyto činnosti udělována v řízení, v němž mohou všechny zúčastněné subjekty předložit žádosti na základě kritérií zveřejněných v Úředním věstníku Evropské unie
před počátkem lhůty pro podávání žádostí, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 2, jakož i z čl. 5 bodů 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/22/ES ze dne 30. května 1994 o podmínkách udělování a užívání povolení k vyhledávání, průzkumu a těžbě uhlovodíků.
2) Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3) Evropská komise a Polská republika ponesou vlastní náklady řízení.