61993CC0454_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
1 In deze zaak vraagt het Arbeidshof te Brussel het Hof om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen(1), met name van artikel 71, lid 1, sub b, junctis de artikelen 13, lid 2, sub a, en 17 van die verordening.
I - De feiten
2 Deze zaak betreft een geschil tussen de Belgische dienst voor arbeidsbemiddeling, de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (hierna: RVA), en J. Th. M. Van Gestel, een Nederlandse werknemer.
3 Van Gestel woonde te Zoetermeer in Nederland en was sinds 1 juni 1980 in dienst bij de eveneens in die stad gevestigde vennootschap BV Smithkline Beecham (hierna "Smithkline"). Smithkline besloot hem tijdelijk over te plaatsen naar een dochtermaatschappij, NV Norden Europe (hierna: "Norden"), gevestigd te Louvain-la-Neuve (België), waar Van Gestel op 1 december 1988 zijn werkzaamheden aanving. Te dien einde verhuisde Van Gestel reeds eind oktober 1988 naar België en vestigde hij zich in Overijse, waar hij blijkens de vaststellingen van de verwijzende rechter sindsdien is blijven wonen.
4 Met het oog op die overplaatsing verzocht Smithkline het Nederlandse Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid bij brief van 3 oktober 1988 om met toepassing van artikel 17 van verordening nr. 1408/71 af te wijken van de algemene regel vervat in artikel 13 van de verordening en Van Gestel onderworpen te laten aan de Nederlandse sociale-zekerheidswetgeving. Op 7 februari 1989 zond zij opnieuw een brief aan het Nederlandse Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid met het verzoek om in deze aangelegenheid op zo kort mogelijke termijn te beslissen.
5 De Nederlandse Staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid en de Belgische Minister van Sociale voorzorg zijn daarop inderdaad overeengekomen, dat Van Gestel onderworpen zou blijven aan de Nederlandse sociale zekerheidswetgeving voor de periode van 1 december 1988 tot uiterlijk 30 november 1991. De in Breda gevestigde Stichting Bureau voor Belgische zaken bevestigde bij schrijven van 17 augustus 1989 aan Smithkline, dat "de Nederlandse Staatssecretaris van Sociale zaken en Werkgelegenheid in overleg met de Belgische Minister van Sociale zaken heeft besloten, dat op de werknemer de heer J. Th. M. Van Gestel, geboren op 13 april 1937, wonende Douzapad 37, 2722 AX Zoetermeer, die door u sedert 1 december 1988 in België wordt tewerkgesteld, onder toepassing van artikel 17 van verordening nr. 1408/71 de Nederlandse sociale-zekerheidswetgeving van toepassing blijft tot uiterlijk 30 november 1991".
In de bijgevoegde verklaring op formulier E 101 van 5 juli 1989 staat als adres van betrokkene vermeld: "Douzapad 38, 2722 AX Zoetermeer", en voorts: "wordt gedetacheerd (...) voor een tijdvak dat vermoedelijk duurt van 1 december 1988 tot 30 november 1991".
6 Wegens reorganisatie bij Norden ten gevolge van een fusie werd Van Gestel op 31 oktober 1990 ontslagen; in Nederland werd hem een vergoeding wegens opzegging van de arbeidsverhouding uitbetaald. Van Gestel vroeg daarop bij de Belgische Hulpkas voor Werkloosheidsuitkeringen een werkloosheidsuitkering aan met ingang van 1 november 1990. Op het door hem daartoe ingediende formulier C4 gaf hij te kennen, dat hij zijn uitkeringsaanvraag wegens de in Nederland betaalde ontslagvergoeding voorlopig uitstelde, maar dat hij wel onder de verzekering van de Rijksdienst voor Sociale zekerheid wilde vallen. Op dat formulier C4 werd voorts Norden als werkgever vermeld, die verklaarde dat Van Gestel bij haar in dienst was geweest van 1 juni 1980 tot 30 november 1988 in Nederland en van 1 december 1988 tot 31 oktober 1990 in België, dat geen bijdragen sociale zekerheid op het loon waren ingehouden en dat hij in dienst was geweest als exportmanager, in de hoedanigheid van niet-residerend kaderlid.
7 Bij beschikking van 7 februari 1991 wees de gewestelijke werkloosheidsinspecteur te Vilvoorde de aanvraag van Van Gestel om een werkloosheidsuitkering af, op grond dat hij niet had aangetoond tijdens de referentieperiode van 1 november 1987 tot en met 31 oktober 1990 600 arbeidsdagen of daarmee gelijkgestelde dagen te hebben vervuld. Met betrekking tot deze laatste voorwaarde vermeldde de afwijzende beschikking, dat volgens artikel 67 van verordening nr. 1408/71 slechts rekening kon worden gehouden met "uw arbeidsprestaties en met gelijkgestelde prestaties in enig ander EEG-land op voorwaarde (...) dat u na die prestaties in het buitenland en vóór uw aanvraag om uitkeringen in België hebt gewerkt of vergoedingen hebt ontvangen in het kader van de Belgische sociale zekerheid".
Van Gestel stelde tegen deze beslissing beroep in bij de Arbeidsrechtbank te Brussel, waarbij hij erkenning van zijn recht op werkloosheidsuitkering vorderde.
8 Bij vonnis van 2 december 1991 wees genoemde Belgische rechter de vordering toe, verklaarde de bestreden beschikking van de werkloosheidsinspecteur nietig en besliste dat Van Gestel recht had op werkloosheidsuitkering vanaf 1 november 1990. Het vonnis berustte op de overweging, dat het bevoegde orgaan in de zin van verordening nr. 1408/71 zich in Nederland bevond en dat Van Gestel tijdens de volledige periode van overplaatsing in België had verbleven, waardoor artikel 71, lid 1, sub b, ii, van de verordening op hem van toepassing was en niet de artikelen 67 en 69.
9 De RVA stelde tegen dit vonnis hoger beroep in bij het Arbeidshof te Brussel, alwaar zij betoogde dat in casu artikel 67, lid 3, van de verordening toepassing behoort te vinden, omdat
- enerzijds de "bevoegde staat" niet Nederland maar België zou zijn, aangezien Van Gestel in België werkte en "tijdens de detachering" ook in dat land woonde, zodat de grondslag voor toepassing van artikel 17 was weggevallen en daarmee ook de overeenkomst tussen de bevoegde instanties van beide landen,
- anderzijds artikel 71, zoals dat door het Hof is uitgelegd(2), over werknemers handelt die tijdens hun laatste tewerkstelling in een andere Lid-Staat woonden dan waar zij werkten. Bovendien heeft Van Gestel niet kunnen aantonen, dat hijzelf of zijn werkgever gedurende de tijd dat hij in België werkte, werkloosheidspremies aan het bevoegde Belgische orgaan heeft betaald. De RVA vordert vernietiging van het vonnis in eerste aanleg en bekrachtiging van de beschikking van de regionale werkloosheidsinspecteur "in alle onderdelen".
10 Van Gestel vordert verwerping van het hoger beroep, erop wijzend dat hij zich blijkens de door hem geproduceerde documenten reeds "vóór zijn detachering" in België had gevestigd en dat zijn Belgische werkgever Norden op grond van de overeenkomst tussen het bevoegde Nederlandse en Belgische ministerie "(...) in de periode van november 1988 tot en met oktober 1990 de sociale premies ingehouden heeft en via de Nederlandse dochtermaatschappij in Nederland afgedragen".
II - De prejudiciële vragen
11 Het Arbeidshof te Brussel heeft bij arrest van 18 november 1993(3) besloten ter oplossing van het geschil vragen te stellen aan het Hof van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 177 EEG-Verdrag en heeft de behandeling van de zaak geschorst in afwachting van een prejudiciële beslissing op de volgende vragen:
"1) Moet artikel 71, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1408/71 in die zin worden uitgelegd, dat het niet van toepassing is op de werklozen die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden woonden in de Lid-Staat waar zij werkten, zelfs indien bij afwijking van artikel 13, lid 2, sub a, van die verordening, en bij toepassing van het daarin opgenomen artikel 17, de bevoegde autoriteiten van twee Lid-Staten overeengekomen zijn dat de werknemer zou onderworpen blijven aan de sociale-zekerheidswetgeving van één van die Lid-Staten, welke niet deze is, op wiens grondgebied de werkloze tewerkgesteld was?
2) Ondergeschikt, en moest het Hof van Justitie van oordeel zijn, dat in zodanig geval de bij afwijking aangeduide Staat, die niet deze is waar de werkloze laatst gewerkt heeft, de bevoegde staat is zoals voorzien in artikel 71, lid 1, of dit ook geldt en de regeling voorzien in artikel 71, lid 1, sub b, ii, kan toegepast worden wanneer dit akkoord tot stand kwam op het ogenblik dat de werknemer op het grondgebied van éénzelfde Lid-Staat woonde en werkte, en hij tijdens deze laatste tewerkstelling ononderbroken gewoond en gewerkt heeft in deze zelfde Lid-Staat waar ook zijn werkgever gevestigd was, en die Lid-Staat niet deze is, aan de sociale zekerheidswetgeving van dewelke het akkoord hem tijdens die tewerkstelling onderworpen heeft?"
12 Deze prejudiciële vragen stellen in wezen het probleem aan de orde, hoe de bepalingen van verordening nr. 1408/71 inzake werkloosheid, met name artikel 71, moeten worden uitgelegd en toegepast in het geval waarin, vóórdat de betrokken werknemer werkloos werd, twee Lid-Staten, gebruikmakend van de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 17 van de verordening, in onderlinge overeenstemming hebben besloten die werknemer onder het regiem van een andere wetgeving te brengen dan van toepassing zou zijn op grond van het bepaalde in de artikelen 13 tot en met 16 van de verordening.
Met name rijst de vraag, of een werknemer die, zoals verzoeker in het hoofdgeding, verzekerd is gebleven in de staat van zijn vorige tewerkstelling, maar werkloos is geworden in een andere staat alwaar hij woonde en werkte, een beroep kan doen op de voordelen van artikel 71, lid 1, sub b, en een werkloosheidsuitkering kan aanvragen in de woonstaat.
13 Voor een antwoord op de vragen van de verwijzende rechter dient allereerst nader te worden ingegaan op de wetgeving en rechtspraak die het kader vormen van het onderhavige geschil, te weten de bepalingen van verordening nr. 1408/71 inzake de toepasselijke wetgeving en die inzake werkloosheid, alsmede de rechtspraak van het Hof op die bepalingen.
III - De relevante wetgeving en rechtspraak
14 Zoals bekend is verordening nr. 1408/71 door de Raad vastgesteld krachtens artikel 51 EEG-Verdrag met als doel, de nationale wetgevingen inzake sociale zekerheid te cooerdineren. De verordening beoogt het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen door binnen de Gemeenschap te waarborgen dat enerzijds alle onderdanen van de Lid-Staten gelijke behandeling genieten ten opzichte van de verschillende nationale wetgevingen en dat anderzijds de werknemers prestaties inzake sociale zekerheid genieten ongeacht de plaats waar zij werken of wonen.(4)
15 In het kader van die cooerdinatie vormen de bepalingen van titel II van de verordening - de artikelen 13 tot en met 17 - een volledig en eenvormig stelsel van conflictregels die het recht aanwijzen dat op de door de verordening bestreken gebieden van de sociale zekerheid moet worden toegepast. Deze bepalingen hebben, zoals het Hof bij herhaling heeft verklaard, "niet alleen tot doel de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen en de mogelijke complicaties daarvan te voorkomen, maar ook te beletten dat binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallende personen wegens het ontbreken van een toepasselijke wettelijke regeling geen enkele sociale-zekerheidsbescherming genieten".(5) Juist om die reden is in artikel 13, lid 1, van de verordening bij wijze van beginsel bepaald, dat degenen op wie deze verordening van toepassing is, slechts aan de wetgeving van één enkele Lid-Staat zijn onderworpen en dat die wetgeving "overeenkomstig de bepalingen van deze titel"
wordt vastgesteld. Hetzelfde artikel 13 bevat in lid 2, sub a, de algemene regel: "op degene die op het grondgebied van een Lid-Staat werkzaamheden in loondienst uitoefent, [is] de wetgeving van die Staat van toepassing zelfs indien hij op het grondgebied van een andere Lid-Staat woont of indien de zetel van de onderneming of het domicilie van de werkgever waarbij hij werkzaam is, zich bevindt op het grondgebied van een andere Lid-Staat".
16 Dit algemene beginsel, te weten toepassing van de lex loci laboris, geldt evenwel onder voorbehoud van het bepaalde in de artikelen 14 tot en met 17, die speciale regelingen geven voor bijzondere situaties. Zoals het Hof overwoog in het arrest Brusse van 17 mei 1984, zou "in een aantal bijzondere gevallen (...) een strikte toepassing van het in artikel 13, lid 2, sub a, neergelegde beginsel immers ertoe kunnen leiden dat zowel voor de werknemer als voor de werkgever en de sociale-zekerheidsorganen juist administratieve complicaties zouden worden geschapen in plaats van vermeden, waardoor de verzending van de dossiers van de betrokken werknemers zou worden vertraagd en aldus de uitoefening van hun recht op vrij verkeer zou worden belemmerd".(6)
17 Met name artikel 17, het laatste artikel van titel II, voorziet in de mogelijkheid van uitzonderingen op het bepaalde in de artikelen 13 tot en met 16 in gevallen die, hoewel in die artikelen niet specifiek genoemd, een andere regeling vereisen dan waarin titel II van verordening nr. 1408/71 voorziet. De aanwijzing van zulke gevallen en van het toepasselijke recht wordt in artikel 17 overigens overgelaten aan de betrokken Lid-Staten, die in onderlinge overeenstemming uitzonderingen op de artikelen 13 tot en met 16 kunnen vaststellen, mits dit gebeurt "in het belang van bepaalde personen of groepen personen".
De in deze zaak betrokken Lid-Staten, België en Nederland, hebben met gebruikmaking van deze mogelijkheid bepaald, dat verzoeker in het hoofdgeding onder de Nederlandse sociale-zekerheidswetgeving zou blijven vallen. Het gevolg van die overeenkomst, waarvan de geldigheid door geen der partijen wordt betwist, is dat Van Gestel, ondanks de verlegging van de plaats van tewerkstelling van Nederland naar België, in afwijking van het lex loci laboris-beginsel onder het regiem van de Nederlandse sociale-zekerheidswetgeving is gebleven. In beginsel is dus uitsluitend die wetgeving van toepassing, ook in het geval dat de betrokken werknemer werkloos wordt.
18 Deze conclusie geldt echter alleen voorzover bijzondere regels van de verordening niet anders bepalen. Zoals het Hof immers verklaarde in het arrest Aubin van 27 mei 1982, geldt "deze algemeen luidende bepaling uit titel II $vaststelling van de toe te passen wetgeving' van verordening nr. 1408/71 [...] alleen voor zover er in de bijzondere bepalingen voor de verschillende soorten uitkeringen van titel III der verordening geen uitzonderingen voorzien zijn".(7) In hetzelfde arrest wordt vervolgens verklaard: "Dit is echter juist het geval met hoofdstuk 6, betreffende de werkloosheid, van titel III dat (...) de zich verplaatsende werknemer onder de voor het zoeken van een nieuwe betrekking meest gunstige voorwaarden voor werkloosheidsuitkeringen in aanmerking wil brengen".(8) Die uitzondering op de algemene regel van aanknoping aan de lex loci laboris is opgenomen in afdeling 3 van hoofdstuk 6, waarin in een enkel artikel 71 een regeling wordt gegeven voor werklozen die tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden in een andere dan "de bevoegde Lid-Staat" hebben gewoond.
19 Artikel 71, lid 1, bevat verschillende bepalingen naar gelang de werkloze een grensarbeider (sub a) was of niet (sub b). Blijkens het verwijzingsarrest valt Van Gestel in de tweede categorie werklozen. Voor die categorie bepaalt artikel 71, lid 1, sub b, ten aanzien van volledig werklozen zoals Van Gestel, het volgende:
"b) i) Een werknemer die geen grensarbeider is en gedeeltelijk of door onvoorziene omstandigheden of volledig werkloos is, doch ter beschikking blijft van zijn werkgever of van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de bevoegde Staat, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van die Staat, alsof hij op het grondgebied van die Staat woonde; deze uitkering wordt door het bevoegde orgaan verleend;
ii) een werknemer die geen grensarbeider is, volledig werkloos is en zich ter beschikking stelt van de diensten voor arbeidsbemiddeling op het grondgebied van de Lid-Staat waarop hij woont of die naar dit grondgebied terugkeert, heeft recht op uitkering volgens de wettelijke regeling van deze Staat, alsof hij zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied daarvan had uitgeoefend ; deze uitkering wordt door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend. Indien deze werknemer evenwel in het genot van uitkering werd gesteld voor rekening van het bevoegde orgaan van de Lid-Staat aan de wettelijke regeling waarvan hij het laatst onderworpen was, heeft hij recht op uitkering overeenkomstig artikel 69. De uitkering volgens de wettelijke regeling van de Staat op het grondgebied waarvan hij woont, wordt geschorst gedurende het tijdvak waarin de werkloze op grond van artikel 69 aanspraak kan maken op uitkering krachtens de wettelijke regeling waaraan hij het laatst onderworpen was."
20 Deze regeling is evenals de andere bijzondere regelingen waarin aan het sociale-zekerheidsstelsel van de staat van de woonplaats wordt aangeknoopt(9), ingegeven door overwegingen van sociale aard en praktische uitvoerbaarheid. In het bijzonder wat artikel 71 betreft, heeft het Hof in het arrest Rebmann van 29 juli 1988 geoordeeld, dat deze bepaling "beantwoordt aan het streven om de grensarbeider de praktische nadelen te besparen die aanknoping bij de staat van tewerkstelling voor hem zou meebrengen. Zijn verplichting om zich ter beschikking te stellen en te houden van de dienst voor arbeidsbemiddeling, kan hij immers gemakkelijker nakomen in de woonstaat. Bovendien bevinden zich daar de aangewezen diensten om de werkloosheidsuitkeringen uit te keren en daarbij na te gaan, of de betrokkene aan de gestelde voorwaarden voldoet, en tegelijkertijd zijn reïntegratie in het arbeidsproces te vergemakkelijken."(10) In het arrest Bergemann overwoog het Hof tevens, dat "deze mogelijkheid om in de Lid-Staat van woonplaats werkloosheidsuitkeringen te ontvangen, gerechtvaardigd (is) in het geval van bepaalde werknemers, die nauwe banden - inzonderheid wat hun privé-leven en hun beroep betreft - hebben behouden met het land waar zij zijn gevestigd en waar zij gewoonlijk verblijven. Werknemers die dergelijke banden hebben met de Lid-Staat van woonplaats zullen immers normalerwijze in die staat ook de beste kansen op reïntegratie in het arbeidsproces hebben."(11) In datzelfde arrest wijst het Hof erop, dat artikel 71 volgens de negende overweging van de considerans van verordening nr. 1408/71 tot doel heeft ervoor te zorgen, dat de migrerende werknemer onder de voor het zoeken naar werk gunstigste voorwaarden aanspraak kan maken op werkloosheidsuitkeringen.(12)
21 Verordening nr. 1408/71 voorziet dus om redenen van praktische uitvoerbaarheid in uitzonderingen - zoals in artikel 71 - op de algemene regel van aanknoping aan de wetgeving van de staat van tewerkstelling, in specifieke gevallen waarin aanknoping aan de wetgeving van de woonstaat geschikter en meer in het belang van de werknemers is. In dit verband biedt artikel 71, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71, zoals het Hof in de bovengenoemde arresten Aubin en Miethe heeft verklaard, de werknemer die geen grensarbeider is en volledig werkloos, "(...) de keus. Hij kan zijn keus bepalen op de regeling inzake uitkeringen bij werkloosheid van de staat waar hij laatstelijk gewerkt heeft dan wel aanspraak maken op de uitkeringen van de staat zijner woonplaats. Die keus wordt - zelfs uitsluitend - gedaan door een volledig werkloze die verkiest te worden behandeld volgens de wettelijke regeling van de staat zijner woonplaats, in die zin dat hij ter beschikking wordt gesteld van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de staat waaraan het verzoek om uitkeringen wordt gedaan. Daarentegen kan hij geen aanspraak maken op het gecumuleerd bedrag van de werkloosheidsuitkeringen der beide staten, noch ook kan hij, wanneer hij zich uitsluitend op het grondgebied van de Lid-Staat zijner woonplaats ter beschikking van de diensten voor arbeidsbemiddeling heeft gesteld, van de staat waar hij laatstelijk werkte, werkloosheidsuitkeringen verlangen".(13)
22 In tegenstelling tot volledig werkloze grensarbeiders, voor wie ingevolge de duidelijke bepalingen van artikel 71, lid 1, sub a, ii, het orgaan van de woonplaats bij uitsluiting bevoegd is, zijn andere werknemers die volledig werkloos zijn, volgens artikel 71, lid 1, sub b, dus niet gebonden aan de wetgeving van één Lid-Staat, maar hebben zij de keuze tussen ofwel de wetgeving van de staat aan het sociale-zekerheidsstelsel waaraan zij onderworpen zijn, die in de regel de staat van tewerkstelling zal zijn (lex loci laboris), ofwel de wetgeving van de woonstaat (lex loci domicilii). Dit recht kunnen belanghebbenden uitoefenen door zich ter beschikking te stellen van de diensten voor arbeidsbemiddeling van de staat waar zij laatstelijk werkzaam waren (artikel 71, lid 1, sub b, i), dan wel van de staat waar zij wonen (artikel 71, lid 1, sub b, ii).(14) Van belang in dit verband is dus, in welke van die twee staten de werknemer zich ter beschikking van de diensten voor arbeidsbemiddeling heeft gesteld.
23 Dit keuzerecht is zo geregeld omdat, zoals advocaat-generaal Lenz in zijn conclusie in de zaak Miethe opmerkt, werknemers die geen grensarbeider zijn "niet altijd overwegend zijn gebonden aan de staat waar zij wonen, in die zin dat zij daar niet alleen werken maar dat hun gehele leven zich daar afspeelt, zodat zich daar een echt centrum van hun belangen bevindt; een intensieve binding met de staat waar zij hebben gewerkt is ook goed mogelijk, zodat na beëindiging van de beroepsactiviteit niet beslist een belang behoeft te bestaan bij terugkeer naar de plaats waar zij wonen".(15) Het is dus duidelijk dat het in artikel 71 geregelde keuzerecht berust op de gedachte, dat pogingen om de werkloze in het arbeidsleven te herintegreren objectief gezien het best kunnen worden ontwikkeld op de plaats waar zich het centrum van zijn belangen bevindt en waarmee hij de nauwste betrekkingen onderhoudt.
24 Op dat keuzerecht kan alleen een beroep worden gedaan onder de voorwaarde, zoals blijkt uit het opschrift van afdeling 3 van hoofdstuk 6 inzake werkloosheid en de letter van artikel 71, lid 1, sub b, dat de staat waar de werkloos geworden werknemer tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden heeft gewoond, een andere is dan de "bevoegde staat". Onder bevoegde staat in de zin van die bepaling is te verstaan de Lid-Staat op het grondgebied waarvan het bevoegde verzekeringsorgaan zich bevindt waarbij de werknemer is aangesloten.(16) Deze opvatting is ook door de Administratieve Commissie van de Europese Gemeenschappen voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers aanvaard in haar besluit nr. 131 van 3 december 1985 betreffende de strekking van artikel 71, lid 1, sub b, ii, van verordening nr. 1408/71 inzake het recht op werkloosheidsuitkeringen voor werknemers die geen grensarbeiders zijn en tijdens het verrichten van hun laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere dan de bevoegde Lid-Staat woonden.(17) In dat besluit wordt ervan uitgegaan, "dat de beslissende factor voor de toepassing van het gehele artikel 71 het feit is dat de betrokkene tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden op het grondgebied van een andere Lid-Staat woonde dan die waarvan de wetgeving op hem van toepassing was, welke niet noodzakelijkerwijze dezelfde behoeft te zijn als de Lid-Staat op het grondgebied waarvan hij werkzaam was". Een en ander is trouwens onlangs door het Hof bevestigd in het arrest van 27 januari 1994(18), waar het overwoog: "Uit zowel het opschrift van de afdeling van verordening nr. 1408/71, waarvan artikel 71 het enige artikel is, als de rechtspraak van het Hof(19) blijkt, dat voor de toepassing van artikel 71 in zijn geheel beslissend is, dat de betrokkene woonplaats heeft in een andere Lid-Staat dan de Lid-Staat aan de wetgeving waarvan hij was onderworpen tijdens zijn laatste werkzaamheden."
Bijgevolg is de betrokken bepaling van artikel 71 van toepassing in alle gevallen waarin de woonplaats(20) een andere is dan de plaats van verzekering, waarbij onder de plaats van verzekering is te verstaan de Lid-Staat op wiens grondgebied het bevoegde verzekeringsorgaan zich bevindt.
25 In dit verband wil ik erop wijzen, dat de hierboven genoemde Administratieve Commissie in haar besluit nr. 131 van 3 december 1985 de categorieën werknemers opnoemt waarop artikel 71, lid 1, sub b, ii, van verordening nr. 1408/71 van toepassing is. Uit het gebruik van de woorden "onder meer" in dat besluit blijkt evenwel, dat die opsomming niet meer dan indicatief is en niet te beschouwen is als een limitatieve vaststelling van de categorieën werknemers die voor de bepalingen van artikel 71, lid 1, sub b, ii, van verordening nr. 1408/71 in aanmerking komen; evenmin worden bepaalde andere categorieën uitgesloten die nauwe banden hebben behouden met het land van hun gewone verblijfplaats.(21) Bovendien heeft het Hof verklaard, dat de Administratieve Commissie geen normatieve besluiten kan uitvaardigen en dat haar besluiten niet bindend zijn voor de uitlegging of toepassing van de communautaire voorschriften waarop zij betrekking hebben.(22)
26 Voor de volledigheid van mijn overzicht van de relevante wetgeving moet ik tenslotte nog opmerken, dat in artikel 67, lid 3, van de verordening de onder artikel 71, lid 1, sub b, ii, vallende werknemers uitdrukkelijk worden uitgezonderd van de in die bepaling gestelde voorwaarde voor samentelling van tijdvakken van verzekering en arbeid voor de toekenning van een werkloosheidsuitkering. Concreet bepaalt artikel 67, lid 3, ten aanzien van deze werknemers: "3. Met uitzondering van de in de in artikel 71, lid 1, sub a, ii
en sub b, ii, bedoelde gevallen, wordt toepassing van de leden 1 en 2 afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat de betrokkene laatstelijk
- in het geval van lid 1, tijdvakken van verzekering
- in het geval van lid 2, tijdvakken van arbeid
heeft vervuld krachtens de wettelijke regeling op grond waarvan de uitkeringen worden aangevraagd."
Zou men dus aannemen dat artikel 71, lid 1, sub b, niet ziet op gevallen als dat van Van Gestel, dan moet voor samentelling van de tijdvakken van verzekering en van arbeid aan bovengenoemde voorwaarde zijn voldaan, hetgeen in casu echter niet het geval is, aangezien betrokkene nu juist als gevolg van de tussen de Belgische en Nederlandse autoriteiten gesloten overeenkomst onder de Nederlandse sociale-zekerheidswetgeving is gebleven en dus laatstelijk geen tijdvakken van verzekering of van arbeid onder het Belgische sociale-zekerheidsstelsel heeft vervuld. Is men daarentegen van oordeel, dat gevallen als dat van Van Gestel wel onder artikel 71, lid 1, sub b, vallen, dan is samentelling mogelijk omdat ingevolge de uitdrukkelijke bepaling van artikel 67, lid 3, de in die bepaling genoemde voorwaarde vervalt.
IV - Beantwoording van de prejudiciële vragen
27 Volgens het hierboven gegeven overzicht van relevante wetgeving en rechtspraak valt een werknemer, niet zijnde grensarbeider, binnen het toepassingsgebied van artikel 71 en geniet hij het voordeel van de keuzemogelijkheid, wanneer hij tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden was aangesloten bij een verzekeringsorgaan in een andere Lid-Staat dan die van zijn woonplaats.
In de normale situatie waarin die bepaling toepassing vindt, woont de werknemer in een andere Lid-Staat dan waarin hij werkt. Gelet nu op het lex loci laboris-beginsel van artikel 13, lid 2, sub a, van de verordening, moet in een dergelijk geval de bevoegde staat, dat wil zeggen de staat waar het bevoegde orgaan zich bevindt, een andere Lid-Staat zijn dan die waar de werknemer woont. Zo heeft het Hof bijvoorbeeld aangenomen, dat artikel 71, lid 1, sub b, ii, van toepassing was op een werkneemster die om gezinsredenen, namelijk om met echtgenoot en kind samen te wonen, haar woonplaats naar een andere Lid-Staat dan de staat van haar werk had overgebracht, aangezien het in die omstandigheden voor een dergelijke werkneemster zeker veel gunstiger was om in de Lid-Staat van de woonplaats dan in de staat van tewerkstelling een nieuwe arbeidsplaats te zoeken.(23) In de zaak Guyot daarentegen, waarin de betrokkene, van Duitse nationaliteit, haar woonplaats had in de plaats waar zij werkte, dus in Duitsland, en later, na haar betrekking te hebben opgezegd, naar een andere Lid-Staat, Frankrijk, verhuisde om zich weer bij haar man te voegen, oordeelde het Hof dat artikel 71 van verordening nr. 1408/71 niet van toepassing was, aangezien het in dit geval ging om een werkloze die tijdens het verrichten van haar laatste werkzaamheden in de Lid-Staat van tewerkstelling had gewoond.(24)
28 Ten opzichte van bovenbedoelde gevallen vertoont de onderhavige zaak de eigenaardigheid, dat de plaats van verzekering een andere is dan de plaats van de laatste werkzaamheid, welke laatste weer samenvalt met de woonplaats van de werknemer. Van Gestel bleef immers aan de sociale-zekerheidswetgeving van één Lid-Staat, Nederland, onderworpen, terwijl hij in een andere Lid-Staat, België, woonde en werkte. Dit als gevolg van de krachtens artikel 17 van de verordening tussen de betrokken Lid-Staten gesloten overeenkomst, volgens welke het Nederlandse regiem van sociale zekerheid zou blijven gelden voor Van Gestel, ook al was hij overgeplaatst naar België, waarheen hij ook zijn woonplaats heeft verlegd. De samenval van de plaats van wonen met die van werken staat de toepassing van artikel 71 in casu echter niet in de weg, want het doorslaggevende element voor de toepassing ervan is, zoals wij hebben gezien, dat de woonplaats van belanghebbende zich in een andere Lid-Staat bevindt dan de staat aan de wettelijke regeling waarvan hij onderworpen was tijdens het verrichten van zijn laatste werkzaamheden; met andere woorden: de woonplaats van de belanghebbende moet in een andere Lid-Staat zijn gelegen dan de Lid-Staat die als "bevoegde staat" geldt in de zin van de verordening. Voor het antwoord op de prejudiciële vraag is dus beslissend, of in casu al dan niet aan die voorwaarde is voldaan.
29 Wat de woonplaats betreft, blijkt uit het verwijzingsarrest duidelijk, dat de verwijzende rechter als gegeven aanneemt, dat de betrokkene gedurende de relevante periode in België woonde. Deze feitelijke omstandigheid wordt alleen door de Italiaanse regering in twijfel getrokken. In haar opmerkingen wijst zij erop, dat de nationale rechter ten onrechte niet heeft onderzocht, of aan bedoelde voorwaarde was voldaan, en dat de betrokken werknemer niet kan worden geacht in België te wonen, omdat zijn verblijf aldaar blijkens feitelijke omstandigheden, zoals het tijdelijke karakter van zijn overplaatsing en de gebruikmaking van de in artikel 17 geboden uitzonderingsmogelijkheid te zijnen behoeve, slechts van tijdelijke aard was. In dit verband zij erop gewezen, dat het Hof in zijn arrest van 19 februari 1977 (zaak 76/76, Di Paolo, Jurispr. 1977, blz. 315) heeft uitgemaakt, dat onder de uitdrukking "de Lid-Staat waar hij woont" in artikel 71, lid 1, sub b, ii, van verordening 1408/71 moet worden verstaan de Lid-Staat waar de werknemer, ofschoon werkzaam in een andere Lid-Staat, zijn gewone woonplaats behoudt en waar zich ook het gewone centrum van zijn belangen bevindt.
30 Volgens vaste rechtspraak van het Hof dient men voor de bepaling van de woonstaat in de zin van deze bepaling te letten op de duur en de bestendigheid van de woonplaats van betrokkene vóór zijn vertrek, de duur en het doel van zijn afwezigheid, de aard van de in de andere Lid-Staat gevonden betrekking alsmede de intentie van betrokkene zoals die uit alle omstandigheden blijkt.(25) Het staat aan de nationale rechter, zo wordt in het arrest Knoch(26) benadrukt, deze criteria op de concrete feiten van het hoofdgeding toe te passen. In het kader van artikel 177 van het Verdrag heeft het Hof niet de bevoegdheid om bepalingen van het gemeenschapsrecht op concrete gevallen toe te passen. Het ligt derhalve niet op de weg van het Hof om te onderzoeken, of de betrokkene in het onderhavige geval werkelijk zijn woonplaats in België had, gebonden als het is aan de bevindingen ter zake van de nationale rechter.
31 Wat het begrip "bevoegde Lid-Staat" betreft, deze term moet, zoals trouwens uit de rechtspraak van het Hof(27) blijkt, in het kader van de toepassing van artikel 71 worden gedefinieerd overeenkomstig de algemene regels van titel II van de verordening, inzake de vaststelling van de toe te passen wetgeving.
Zoals hierboven uiteengezet, poneert deze titel het algemene beginsel van aanknoping aan de lex loci laboris, waarvan artikel 17 echter afwijking toestaat in geval van "onderlinge overeenstemming" tussen twee of meer Lid-Staten. Een dergelijke overeenstemming heeft tot gevolg, dat de werknemer onder een ander sociale-zekerheidsstelsel komt te vallen dan door de lex loci laboris wordt aangewezen, dus een ander dan het stelsel van de Lid-Staat waar hij werkt. In het onderhavige geval is Van Gestel op grond van de overeenkomst tussen de bevoegde Belgische
en Nederlandse ministeries, waarvan de geldigheid overigens niet wordt betwist, onderworpen aan het Nederlandse sociale-zekerheidsstelsel. Dat betekent, dat Nederland in casu "de bevoegde Lid-Staat" is in de zin van artikel 71, lid 1. Wij hebben hier dus te doen met het geval waarin de werknemer onder het sociale-zekerheidsstelsel van één Lid-Staat valt, terwijl hij zijn woonplaats in een andere Lid-Staat heeft.
32 Ik ben derhalve van mening, dat een werknemer die, zoals Van Gestel, krachtens een op grond van artikel 17 van de verordening gesloten overeenkomst onderworpen is aan de sociale-zekerheidswetgeving van één Lid-Staat, maar na zijn overplaatsing woont en werkt in een andere Lid-Staat waar hij werkloos is geworden, een beroep kan doen op artikel 71, lid 1, sub b, ii, en dus een werkloosheidsuitkering kan aanvragen bij het bevoegde orgaan van de staat waar hij woont.
33 Deze uitlegging strookt met het doel van de betrokken bepaling. Het doel van artikel 71 is immers ervoor te zorgen, dat de migrerende werknemer onder de voor het zoeken naar werk gunstigste voorwaarden aanspraak kan maken op werkloosheidsuitkeringen; de mogelijkheid om in de Lid-Staat van woonplaats werkloosheidsuitkeringen te ontvangen is gerechtvaardigd op grond van de nauwe banden die bepaalde werknemers in hun privé- en beroepsleven hebben ontwikkeld met het land waar zij zijn gevestigd en waar zij gewoonlijk verblijven. Juist het bestaan van zulke banden met de Lid-Staat van woonplaats zal in die staat ook de beste kansen op reïntegratie in het arbeidsproces bieden.
34 De toepassing van artikel 71, lid 1, sub b, ii, en dus de toekenning van een werkloosheidsuitkering afwijzen in een situatie als die van Van Gestel, zou tegen dit doel van de bepaling indruisen. Het is immers zeer waarschijnlijk dat een werknemer als Van Gestel, die, ook al is hij onderworpen aan het sociale-zekerheidsstelsel van de Lid-Staat waar hij werkte vóór zijn overplaatsing, zowel in zijn in privé- als in zijn beroepsleven nauwe banden heeft ontwikkeld met de Lid-Staat waarin hij daarna is gaan werken en wonen, zodat zijn kansen op het vinden van ander werk in die staat gunstiger zullen zijn dan in de staat waar hij is verzekerd. Toepassing van de hier aan de orde zijnde bepaling in zulke gevallen beantwoordt naar mijn mening dan ook aan het met die bepaling nagestreefde doel.
35 Zou de bepaling in een dergelijk geval niet worden toegepast, dan zou de werknemer de mogelijkheid worden ontnomen om voor het vinden van werk in de Lid-Staat te blijven waar hij woonde op het moment dat hij werkloos werd. Evenals de Duitse regering in haar opmerkingen, zie ik niet in waarom het enkele feit dat de betrokken Lid-Staten tot een afspraak zijn gekomen met gebruikmaking van de hen in artikel 17 van de verordening daartoe gegeven bevoegdheid, de werknemer in een zo ongunstige positie zou moeten brengen. Dat zou in strijd zijn met het belang van de betrokkene, dat volgens het uitdrukkelijke voorschrift van dat artikel juist met dit soort afspraken moet worden gediend.
36 De tweede vraag van de verwijzende rechter luidt, of - mocht het Hof in antwoord op de eerste vraag oordelen dat artikel 71, lid 1, sub b, van de verordening van toepassing is op werkloze werknemers die, hoewel zij woonden in het land waar zij voordat zij werkloos raakten ook werkten, krachtens artikel 17 van de verordening onderworpen zijn aan de wetgeving van een andere Lid-Staat - artikel 71, lid 1, sub b, ook van toepassing is, wanneer
- de in artikel 17 bedoelde overeenkomst tot stand is gekomen toen de werknemer op het grondgebied van één en dezelfde Lid-Staat woonde en werkte, en
- hij tijdens deze laatste tewerkstelling ononderbroken gewoond en gewerkt heeft in die Lid-Staat, waar ook zijn werkgever gevestigd was, en
- die Lid-Staat niet de staat is, aan de sociale zekerheidswetgeving waarvan hij ingevolge die overeenkomst is onderworpen.
Na hetgeen ik hierboven heb uiteengezet, moet het antwoord op deze vraag bevestigend luiden: de bepaling is ook van toepassing onder de door de verwijzende rechter in diens tweede vraag bedoelde omstandigheden, voorzover uiteraard is voldaan aan de hierboven besproken voorwaarden van artikel 71, lid 1, sub b, ii.
37 In verband met het feit, dat de overeenkomst als bedoeld in artikel 17 tot stand kwam toen de werknemer reeds werkte en woonde op het grondgebied van één en dezelfde Lid-Staat, wil ik nog opmerken, dat het moment waarop een dergelijke overeenkomst tot stand komt, blijkens de rechtspraak van het Hof, met name het arrest Brusse(28), niet van belang is. In dat arrest verklaarde het Hof: "De tekst van artikel 17 wettigt niet de conclusie dat van de in deze bepaling aan de Lid-Staten geboden mogelijkheid om uitzonderingen te maken alleen voor de toekomst gebruik kan worden gemaakt. Daarentegen verlangen de geest en de opzet van artikel 17 dat een overeenkomst in de zin van deze bepaling in het belang van de betrokken werknemer of werknemers ook betrekking kan hebben op reeds verstreken tijdvakken."
38 Evenmin van invloed op de toepassing van artikel 71, lid 1, sub b, is het feit dat de werknemer op het grondgebied van dezelfde Lid-Staat woonde en werkte waar ook zijn werkgever was gevestigd. Noch de plaats van de laatste werkzaamheid, noch de plaats waar de werkgever is gevestigd, speelt in deze een rol. Zoals reeds gezegd, is het doorslaggevende element voor de toepassing van artikel 71, dat de woonplaats van belanghebbende zich in een andere Lid-Staat bevindt dan de "bevoegde Lid-Staat".
39 Wat tenslotte het feit betreft, dat de Lid-Staat die de werkloosheidsuitkering moet toekennen, niet de staat is aan de sociale-zekerheidswetgeving waarvan hij ingevolge de overeenkomst is onderworpen, is het inderdaad zo, dat bij toepassing van artikel 71, lid 1, sub b, een werknemer als Van Gestel recht heeft op werkloosheidsuitkering van het bevoegde orgaan van een staat waar hij gedurende de tijd dat hij arbeid verrichtte, geen bijdragen heeft betaald. Dat is echter een rechtstreeks gevolg van de wil van de wetgever die, met het scheppen van de keuzemogelijkheid voor de migrerende werknemer tussen de staat van verzekering en de woonstaat, hem heeft willen verzekeren van het genot van een werkloosheidsuitkering in de staat die hem de beste kansen biedt op reïntegratie in het arbeidsproces.
40 Dat gevolg staat overigens los van het bestaan van een overeenkomst tussen Lid-Staten uit hoofde van artikel 17 van de verordening. Indien een dergelijke overeenkomst in casu niet was gesloten, was Van Gestel, zoals de Commissie er in haar opmerkingen op wijst, op grond van het lex loci laboris-beginsel aan het Belgische sociale-zekerheidsstelsel onderworpen geweest en had hij dus net als iedere andere verzekerde recht gehad op een werkloosheidsuitkering in België. En had Van Gestel, ofschoon overgeplaatst naar België, zijn woonplaats in Nederland behouden, dan zou hij op grond van artikel 71, lid 1, sub b, ook in die staat een werkloosheidsuitkering hebben kunnen aanvragen, hoewel hij niet meer aan de Nederlandse sociale-zekerheidswetgeving onderworpen was.
41 De in de tweede vraag bedoelde omstandigheden kunnen dus niet afdoen aan de hiervóór bereikte conclusie omtrent de toepassing van artikel 71, lid 1, sub b, ii, in gevallen als het onderhavige.
V - Conclusie
42 Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter als volgt te beantwoorden:
"Artikel 71, lid 1, sub b, ii, van verordening nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, moet aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op het geval dat de werknemer ingevolge een krachtens artikel 17 van de verordening gesloten overeenkomst onderworpen blijft aan het sociale-zekerheidsstelsel van de staat van zijn vorige tewerkstelling, maar volledig werkloos wordt in een andere Lid-Staat waar hij woonde en werkte."
(1) - In de gecodificeerde versie van verordening (EEG) nr. 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983 (PB 1983, L 230, blz. 6).
(2) - In het verwijzingsarrest wordt hier het arrest van 11 oktober 1984 (zaak 128/83, Guyot, Jurispr. 1984, blz. 3507) genoemd.
(3) - PB 1994, C 1, blz. 14.
(4) - Zie de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 1408/71.
(5) - Zie het arrest van 3 mei 1990 (zaak 2/89, Kits van Heijningen, Jurispr. 1990, blz. I-1755, r.o. 12). Zie ook het arrest van 10 juli 1986 (zaak 60/85, Luijten, Jurispr. 1986, blz. 2365, r.o. 14).
(6) - Zaak 101/83 (Brusse, Jurispr. 1984, blz. 2223, r.o. 16). Zie ook het arrest van 29 juni 1988 (zaak 58/87, Rebmann, Jurispr. 1988, blz. 3467).
(7) - Zaak 227/81 (Aubin, Jurispr. 1982, blz. 1991, r.o. 11)
(8) - Arrest Aubin, reeds aangehaald, r.o. 12. Zie ook de arresten van 15 december 1976 (Mouthaan, zaak 39/76, Jurispr. 1976, blz. 1901) en 29 juni 1988 (zaak 58/87, Rebmann, reeds aangehaald).
(9) - Uitzonderingen op de algemene regel van aanknoping aan de lex loci laboris bevat verordening nr. 1408/71 ook in artikel 25, lid 2, voor ziekte- en moederschapsuitkeringen en in artikel 39 voor invaliditeitsuitkeringen.
(10) - Arrest van 29 juli 1988, reeds aangehaald, r.o. 14.
(11) - Arrest van 22 september 1988 (zaak 236/87, Bergemann, Jurispr. 1988, blz. 5125, r.o. 20). Zie ook de arresten van 17 februari 1977 (zaak 76/76, Di Paolo, Jurispr. 1977, blz. 117), 12 juni 1986 (zaak 1/85, Miethe, Jurispr. 1986, blz. 1837) en 13 november 1990 (zaak C-216/89, Reibold, Jurispr. 1990, blz. I-4163).
(12) - Zie arrest Bergemann, r.o. 18.
(13) - Arrest Aubin, reeds aangehaald, r.o. 19. Zie ook het arrest Miethe, reeds aangehaald, r.o. 9.
(14) - Arrest Miethe, reeds aangehaald, r.o. 9.
(15) - Jurispr. 1986, blz. 1838, m.n. blz. 1841.
(16) - Zie artikel 1, sub q en p, van verordening nr. 1408/71.
(17) - PB 1986, C 141, blz. 10 (derde overweging van de considerans).
(18) - Zaak C-287/92 (Toosey, Jurispr. 1994, blz. I-279, r.o. 13). Zie ook het reeds aangehaalde arrest van 17 februari 1977, Di Paolo, r.o. 11.
(19) - Verwezen wordt naar de reeds aangehaalde arresten van 17 februari 1977, Di Paolo, 11 oktober 1984, Guyot, en 22 oktober 1988, Bergemann.
(20) - Volgens artikel 1, sub h, is onder woonplaats te verstaan de normale verblijfplaats. Zie hierna voor de criteria ter bepaling van de woonplaats in het kader van de toepassing van artikel 71.
(21) - Arrest van 22 september 1988, Bergemann, reeds aangehaald, r.o. 16.
(22) - Arresten van 8 juli 1992 (zaak C-102/91, Knoch, Jurispr. 1992, blz. I-4341) en 14 mei 1981 (zaak 98/80, Romano, Jurispr. 1981, blz. 1241).
(23) - Arrest Bergemann, reeds aangehaald, r.o. 21.
(24) - Arrest van 11 oktober 1984.
(25) - Zie de reeds aangehaalde arresten van 17 februari 1977, Di Paolo, r.o. 22; 13 november 1990, Reibold, en 8 juli 1992, Knoch, r.o. 23.
(26) - Arrest van 8 juli 1992, r.o. 24.
(27) - Arrest van 7 maart 1985 (zaak 145/84, Cochet, Jurispr. 1985, blz. 801, r.o. 11).
(28) - Arrest van 17 mei 1984, reeds aangehaald, r.o. 20 - 23.