62001CC0230_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Käsiteltävänä olevassa asiassa Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) on esittänyt kolme kysymystä maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3950/92(2) ja maito- ja maitotuotealan lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä maaliskuuta 1993 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 536/93(3) tulkinnasta.
2. Kysymykset koskevat lisämaksun perimistä. Kansallinen tuomioistuin haluaa selvittää, voivatko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset periä maidontuottajan ostajalle tekemistä toimituksista johtuvan maksun joissakin tapauksissa suoraan tuottajalta itseltään. Sovellettavien yhteisön oikeuden sääntöjen mukaan maksuvelvollinen on ostaja eikä tuottaja.
3. Tapauksen taustalla on tosiseikasto, jossa toiminta rakentuu sellaiseen menettelyyn, ettei maidon ostaja ole maksuvelvollinen. Asianomaisten osapuolten tarkoitus on luoda siten tilanne, jossa lisämaksua, joka johtuu siitä, että maitoa on tuotettu ilman siihen tarkoitettua maitokiintiötä, ei voida siirtää.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
4. Lehmänmaidon lisämaksua koskevat säännöt otettiin käyttöön 1.4.1984 maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 804/68(4) muuttamisesta 31 päivänä maaliskuuta 1984 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 856/84.(5) Muutetun asetuksen N:o 804/68
5 c artiklan mukaan kyseisen lisämaksun ”tarkoituksena on hillitä maidontuotannon kasvua ja kuitenkin sallia tarpeelliset rakennemuutokset ottaen huomioon yhteisön kansallisten, alueellisten tai keräilyalueiden olosuhteiden erilaisuuden”. Asetuksen perusteella kaikille – tietyt edellytykset täyttäville – maidontuottajille määrättiin maitokiintiö.(6) Asetuksen N:o 804/68
5 c artiklassa tarkoitetun maksun soveltamista maito- ja maitotuotealalla koskevista yleisistä säännöistä 31 päivänä maaliskuuta 1984 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 857/84(7) annettiin tarkempia määräyksiä asiasta.(8)
5. Asetuksella N:o 3950/92 tämä väliaikaiseksi tarkoitettu järjestelmä pysytettiin voimassa 1.4.2000 saakka.(9) Säännökset viimeksi mainitun asetuksen täytäntöönpanosta annettiin asetuksessa N:o 536/93.
6. Asetuksen N:o 3950/92
1 artiklan mukaan lisämaksun maksavat ”lehmänmaidon tuottajat” ja se maksetaan ”maidosta tai maitomäärää vastaavasta tuotteesta, jotka on toimitettu ostajalle tai myyty suoraan kulutukseen kyseisen 12 kuukauden pituisen jakson aikana, ja jonka määrät ylittävät määritettävän viitemäärän. Lisämaksu on vahvistettu 115 prosentiksi maidon tavoitehinnasta”.
7. Asetuksen N:o 3950/92
2 artikla koskee toimituksia: ” – – maksuvelvollinen ostaja maksaa jäsenvaltion toimivaltaiselle toimielimelle ennen määritettävää päivää ja määritettäviä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen maksettavan summan, jonka hän pidättää lisämaksun velkaa oleville tuottajille maksetusta hinnasta, tai perii sen muulla sopivalla tavalla.
Jos yksi ostaja tulee yhden tai useamman ostajan tilalle joko täysin tai osittain, kuluvan 12 kuukauden pituisen jakson loppuajan osalta otetaan huomioon tuottajien tilakohtaiset viitemäärät ja niistä vähennetään jo toimitetut maitomäärät ottaen huomioon niiden rasvapitoisuus. Samoja sääntöjä sovelletaan, kun ostaja vaihtaa tuottajaa.
Jos tuottajan toimittamat määrät ylittävät hänen käytettävissään olevat viitemäärät, ostaja on oikeutettu pidättämään ennakolta tästä lisämaksusta jäsenvaltion määrittämiä sääntöjä noudattaen kaikista tämän omat viitemääränsä ylittävän tuottajan toimituksista maidon hintaa vastaavan summan.”
8. Asetuksen 2 artiklan 3 kohta koskee suoramyyntiä. Sen yhteydessä ”tuottaja maksaa lisämaksun jäsenvaltion toimivaltaiselle toimielimelle ennen määritettävää päivää ja määritettäviä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen”.
9. Asetuksen N:o 3950/92
9 artiklan e alakohdassa määritellään ostajan käsite. Määritelmän mukaan ”ostajalla” tarkoitetaan ”yritystä tai ryhmittymää, joka ostaa maitoa ja muita maitotuotteita tuottajalta:
– käsitelläkseen tai jalostaakseen niitä,
– luovuttaakseen ne yhdelle tai useammalle maitoa tai maitotuotteita käsittelevälle tai jalostavalle yritykselle.
Ostajaksi katsotaan kuitenkin samalla maantieteellisellä alueella sijaitsevien ostajien ryhmittymä, joka tekee jäsentensä lukuun lisämaksun maksamisen kannalta tarpeellisia hallinnollisia ja kirjanpidollisia toimia. – – ”
10. Ostajan asemaa selvennetään asetuksen N:o 3950/92 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa, joka kuuluu seuraavasti: ”jotta voitaisiin estää aiemmin todetut järjestelmän kanssa yhteensopimattomat pitkät viiveet lisämaksun perimisessä ja maksamisessa, olisi säädettävä, että ostaja, joka kykenee parhaiten suorittamaan tarvittavat toimet, on velvollinen suorittamaan lisämaksun ja että hänelle annetaan keinot varmistaa lisämaksun periminen tuottajilta, jotka ovat sen ostajalle velkaa.”
11. Tämän maksun maksamisessa sovellettavat menettelytavat on vahvistettu asetuksessa N:o 536/93. Sen 3 artiklassa annetaan säännöksiä, jotka koskevat toimitusta ostajalle, ja sen 4 artiklassa säännöksiä, jotka koskevat suoraa myyntiä kuluttajille. Sen 5 artiklan 2 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat lisätoimenpiteitä ”varmistaakseen maksettavan lisämaksun maksamisen yhteisölle asetetussa määräajassa”. Niihin kuuluvat – asetuksen N:o 536/93
7 artiklan 1 kohdan mukaisesti – ”kaikki tarvittavat toimenpiteet lisämaksun [perimiseksi] myydyn maidon tai myytyjen maitomäärää vastaavien tuotteiden määrästä, jotka ylittävät jommankumman asetuksen (ETY) N:o 3950/92
3 artiklassa tarkoitetuista määristä”. ”Tästä syystä:
a) jokaisen jäsenvaltion alueella toimivan ostajan on oltava tämän jäsenvaltion hyväksymä. – –
b) tuottajan on varmistuttava siitä, että ostaja, jolle tämä toimittaa, on hyväksytty – – .”
B Kansallinen lainsäädäntö
12. Asian kannalta merkitykselliset kansalliset säännökset yhteisön asetuksen täytäntöönpanosta lisämaksujen alalla on annettu Dairy Produce Quota Regulations 1997 -nimisillä asetuksilla.(10)
13. Regulation 2:ssa määritellään ostajan käsite. Tällä tarkoitetaan asetuksen N:o 3950/92
9 artiklassa määriteltyä ostajaa, jonka Intervention Board for Agricultural Produce(11) on hyväksynyt asetuksen N:o 536/93
7 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Intervention Board on asetuksen N:o 3950/92
2 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettu Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltainen toimielin.
14. Regulation 20:ssä säädetään, että Intervention Boardilla on oikeus periä korkoineen ne lisämaksuina maksettavat rahamäärät, jotka on jätetty maksamatta kunkin vuoden syyskuun 1. päivään mennessä. Asetuksen N:o 3950/92
2 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan soveltamiseksi – siinä tapauksessa, että tuottajan ostajalle toimittaman maidon määrä ylittää tuottajan kiintiön – säädetään, että ostajalla on oikeus suoraan pidättää kauppahinnasta kiintiön ylitystä vastaava määrä.
III Asian tosiseikat ja oikeudenkäynti
15. Pääasian oikeudenkäynti koskee Intervention Boardin ja Penycoed Farming Partnershipin välistä oikeusriitaa;(12) tämän yhtiön yhtiömiehet ovat Jonathan Williams ja Ian Parker.
16. Intervention Board esitti 28.1.1999 päivätyllä haasteella High Court of Justice, Queen’s Bench Division -nimisessä tuomioistuimessa Penycoediin kohdistetun vaatimuksen 561 872,42 Ison-Britannian punnan (GBP) maksamisesta vastaajan maksettaviksi kiintiövuodelta 1997–1998 kuuluvina lisämaksuina korkoineen. Intervention Board eritteli 6.5.1999 päivätyssä kannekirjelmässään tosiseikkoja, joihin se perusti vaatimuksensa. Tämän kirjelmän 11 kohdassa se lausui seuraavaa: ”Kiintiövuoden 1997–1998 aikana vastaaja oli [asiaa koskevissa yhteisön ja kansallisissa säännöksissä] tarkoitettu maidontuottaja ja toimitti 2 111 023 litraa maitoa tai maitomääriä vastaavaa tuotetta henkilöille, jotka eivät olleet kantajan hyväksymiä ostajia.”
17. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että tämän asian taustalla olevana tosiseikastona on järjestely, jossa maanviljelijät toimittivat maitoa Elm Farms Limited -nimiselle yhtiölle (englantilainen yhtiö, joka sittemmin on selvitystilassa; jäljempänä Elm Farms) ja 1.1.1998 alkaen TDM Dairy Management Incorporated -nimiselle yhtiölle (Delawaressa perustettu yhtiö, jäljempänä TDM).
18. Järjestelyyn osallistuneet maanviljelijät tekivät sopimuksia Elm Farmsin ja TDM:n kanssa. Useimmat siihen osallistuneet maanviljelijät olivat maitokiintiöiden rekisteröityjä haltijoita, eräät toiset kuten esimerkiksi vastaaja eivät. Tämän järjestelyn mukaan maanviljelijät vuokrasivat osaksi maitaan ja lehmiään Elm Farmsille tai TDM:lle. Ne maanviljelijät, joilla oli maitokiintiö, valtuuttivat Elm Farmsin ja TDM:n käyttämään tätä kiintiötä heidän lukuunsa. Samanaikaisesti Elm Farms ja TDM sopivat maanviljelijöiden kanssa siitä, että nämä huolehtivat lehmien ruokkimisesta ja lypsämisestä Elm Farmsin ja TDM:n lukuun.
19. Tämän järjestelyn tarkoituksena oli, että maanviljelijät voisivat tuottaa maitotuotteita tarvitsematta sitä varten maitokiintiötä. Tätä varten oli tarkoitus menetellä siten, että nämä maanviljelijät eivät ole lisämaksua koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuja maidontuottajia ja että Elm Farms ja TDM eivät ole ostajia. Elm Farmsin ja TDM:n oli määrä olla itse tuottajia, joilla on joko oltava maitokiintiö tai jotka ovat vastuussa mahdollisesti suoritettavaksi tulleesta maksusta. Intervention Board lausui tässä yhteydessä, ettei tämä järjestely johda tarkoitettuun tulokseen vaan maanviljelijät ovat edelleen ”tuottajia” ja vastaavasti Elm Farms ja TDM ”ostajia”. Näin ollen maanviljelijät ovat toimittaneet maitoa Elm Farmsille ja TDM:lle. Maanviljelijät kiistävät Intervention Boardin tämän näkemyksen.
20. Maaliskuussa 2000 Penycoed vaati, että Intervention Boardin vaatimus hylätään heti. Penycoed katsoi, ettei Intervention Boardilla ole siihen välittömästi kohdistuvaa saamisoikeutta siinäkään tapauksessa, että esitetyt tosiseikat pitäisivät paikkansa. Intervention Boardilla on Penycoedin mukaan vain maidon ostajiin kohdistuva saamisoikeus. Ostajilla vuorostaan on Penycoediin kohdistuva saamisoikeus. Intervention Board kiisti tämän näkemyksen.
21. Penycoedin vaatimusta on oikeudelliselta kannalta pidettävä oikeudenkäyntiväitteenä. Master Eyre hylkäsi väitteen 27.6.2000 annetulla päätöksellä katsoen, ettei tätä kysymystä ollut ratkaistava oikeudenkäynnin alkuvaiheessa vaan pääasian käsittelyn yhteydessä. Master Eyre antoi Penycoedille luvan valittaa sen ratkaisusta Court of Appealiin. Court of Appeal käsitteli asiaa 25.4.2001.
22. On syytä huomauttaa, että pääasian asianosaiset ovat yksimieliset siitä, että oikeudenkäyntiväitteen osalta Intervention Boardin esittämää arviointia tosiseikoista on pidettävä oikeana. Sen vuoksi oikeudenkäynnin myöhemmissä vaiheissa Penycoed on merkitty tuottajaksi, Elm Farms ja TDM puolestaan ostajiksi, joille Penycoed on toimittanut tavaraa. Oikeudenkäynnissä on kiistatonta myös se, ettei Intervention Board ole hyväksynyt Elm Farmsia eikä TDM:ää ostajiksi.
23. Sen jälkeen Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) pyysi 31.5.2001 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen 12.6.2001, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
”1) Onko jäsenvaltion toimivaltaisella toimielimellä asetuksen 1 ja/tai 2 artiklan mukaan oikeus ryhtyä oikeudellisiin toimiin suoraan tuottajaa vastaan maidon lisämaksun perimiseksi kyseiseltä tuottajalta (muutoin kuin 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun suoramyynnin osalta)?
2) Jos edelliseen kysymykseen annetaan myöntävä vastaus, missä olosuhteissa tällaisiin toimiin voidaan ryhtyä?
3) Voidaanko tällaisiin toimiin ryhtyä erityisesti, kun ostajaa, jolle maito toimitettiin, a) ei ollut hyväksytty komission asetuksen N:o 536/93(13) 7 artiklan mukaisesti ja/tai b) ostaja ei ole noudattanut mitään kyseisen asetuksen 7 artiklan mukaisista velvollisuuksistaan ja/tai c) ei ole perinyt tai yrittänyt periä lisämaksua kyseessä olevilta tuottajilta?”
24. Tämän asian lisäksi on vireillä 22 muuta asiaa, joiden aiheena on samat tai samanlaiset liiketoimet; näistä 21 asiassa vastaaja on esittänyt saman vastaväitteen tai voisi tehdä sen. Kansallinen tuomioistuin on sen vuoksi lykännyt kaikkien näiden asioiden ratkaisemista odotettaessa nyt käsiteltävän asian ratkaisua.
25. EY:n tuomioistuimen perussäännön 20 artiklan mukaisia kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Kreikan, Italian ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallitukset sekä komissio. Asiassa toimitettiin 28.11.2002 suullinen käsittely, jossa myös Penycoed esitti näkemyksensä.
IV Maitotuotealan markkinajärjestely
26. Lisämaksua koskevat säännöt kuuluvat osana maitotuotealan markkinajärjestelyyn. Selvän käsityksen saamiseksi nyt käsiteltävän asian asiayhteydestä selvitän tässä eräitä tähän markkinajärjestelyyn liittyviä seikkoja.
27. Euroopan unioni tuottaa vuosittain 122 miljoonaa tonnia maitoa. Unionissa on noin 720 000 lypsykarjatilaa ja 21 miljoonaa lypsylehmää. Tästä maidontuotannosta 115 miljoonaa tonnia (94 prosenttia) toimitetaan maitotuotetehtaille; loput jalostetaan tiloilla. Noin 100 miljoonaa tonnia (82 prosenttia) myydään Euroopan unionin alueella normaaliin markkinahintaan, tästä runsaat puolet juustona, lisäksi 10 miljoonaa tonnia (8 prosenttia) myydään niin ikään sisämarkkinoilla mutta tuettuun hintaan ja loput 12 miljoonaa tonnia maitoa (10 prosenttia) viedään kolmansiin maihin maitojauheena, voina, voiöljynä, juustona ja maitotiivisteenä. Tämä tapahtuu suureksi osaksi vientitukien avulla, joilla tasataan hintaero maailmanmarkkinoiden tasoon verrattuna.
28. Asetus N:o 804/68 oli voimassa 1.1.2000 asti.(14) Tämän asetuksen mukaisesti markkinajärjestely rakentui kolmelle periaatteelle:
1. Hintasääntely, jonka mukaan jokaiseksi maidon markkinointivuodeksi vahvistetaan maidon tavoitehinta(15) sekä voin ja rasvattoman maitojauheen interventiohinnat.(16)
2. Interventiosäännöt. Vuodesta 1987 lähtien intervention mahdollisuus voin osalta riippuu markkinahinnan tasosta jäsenvaltiossa – ja interventio tulee kysymykseen vain, jos markkinahinta on vähemmän kuin 92 prosenttia interventiohinnasta – ja tällöin toimitetusta ja varastoidusta voista maksetaan vain 90 prosenttia interventiohinnasta; rasvattoman maitojauheen osalta interventio on mahdollinen vain kesäkautena (1.3.–31.8.) ja täysimääräinen interventiohinta taataan vain tietylle määrälle (109 000 tonnia vuodessa koko Euroopan unionin alueella).
3. Säännöt kaupankäynnistä kolmansien maiden kanssa. Maitotuotteiden vientiä varten kolmansiin maihin myönnetään vientitukia (palautuksia) sisämarkkinoiden ja maailmanmarkkinoiden välisen hintaeron tasaamiseksi. WTO-sopimuksen vuoksi Euroopan unioni on vuosina 1995–2001 jo joutunut rajusti vähentämään tuettua vientiä: -36 % arvon mukaan ja -21 % määrän mukaan laskettuna.
Asetukseen N:o 1255/1999(17) perustuva joiltain osin muutettu järjestelmä on voimassa 1.1.2000 lähtien, joten sillä ei juuri ole merkitystä käsiteltävänä olevassa asiassa. Lyhyesti sanottuna maidon tavoitehintaa ja interventiohintoja on alennettu. Tätä korvaamaan on tullut muita tukimuotoja kuten lisäpalkkiot, pinta-alatuet ja suorat tulotuet.
V Arviointi
A Alustavia huomioita
29. Olen sitä mieltä, että kansallisen tuomioistuimen kysymykset liittyvät toisiinsa niin kiinteästi, ettei näitä kolmea kysymystä ole tarpeen käsitellä erikseen.
30. Yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi tässä asiassa saatetun ongelman ydinsisältö on seuraava. Lisämaksua koskeva maksuvelvollisuus kohdistuu maidontuottajaan, mutta ostaja joutuu täyttämään sen suhteessa jäsenvaltion toimivaltaiseen toimielimeen. Useimmissa tapauksissa ostaja on se meijeri, jossa maito käsitellään tai jalostetaan. Asiaa koskevissa yhteisön oikeussäännöissä ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä ei anneta toimivaltaiselle viranomaiselle oikeutta periä lisämaksua suoraan maidontuottajalta. Asiassa esillä oleva tärkein kysymys koskee sitä, onko maksu tästä huolimatta mahdollista periä suoraan maidontuottajalta siinä tapauksessa, ettei lisämaksua voida periä maidon ostajalta. Yhteisöjen tuomioistuin voi pitäytyä pelkästään tässä pääkysymyksessä ja jättää tarkastelun ulkopuolelle suuren osan tässä oikeudenkäynnissä esille tuoduista seikoista.
31. Esitän jäljempänä aivan aluksi lyhyen kuvauksen asianomaisesta järjestelmästä luonnollisestikin siltä osin kuin sillä on merkitystä vastattavan kysymyksen kannalta. Sen jälkeen tarkastelen tässä oikeudenkäynnissä esitettyjä huomautuksia. Sitten kuvailen ne seikat, jotka voidaan minun mielestäni jättää tarkastelun ulkopuolelle. Lopuksi esitän ratkaisuehdotuksen näin muotoiltuun pääkysymykseen.
B Lyhyt kuvaus asianomaisen järjestelmän tarkoituksesta ja sisällöstä
32. Lisämaksujärjestelmä otettiin käyttöön 1.4.1984, ja sen tarkoituksena oli säännöstellä maidontuotantoa Euroopan yhteisössä. Tilakohtaisten maitokiintiöiden käyttöönotolla pyrittiin rajoittamaan olemassa olevien maitotilojen maidontuotantoa ja ehkäisemään uusien tilojen perustamista. Maidon tilakohtaiset viitemäärät määrittävät sen maitomäärän, jonka maitotilallinen saa tuottaa ilman, että hänelle määrätään hänen kannaltaan epäedullinen lisämaksu. Tämän lisämaksun suuruus on tällä hetkellä 115 prosenttia maidon tavoitehinnasta.
33. Yksittäisen maitotilallisen kannalta tarkasteltuna: hänellä on oikeus tuottaa maitoa enintään hänelle kuuluvan kiintiön verran. Jos hän tuottaa enemmän, hän on velvollinen maksamaan. Asiassa Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen annetussa tuomiossa(18) yhteisöjen tuomioistuin toteaa asian seuraavin sanoin. Lisämaksu ”[on] siir[rettävä] velalliselta, eli tuottajalta, velkojalle, eli jäsenvaltion toimivaltaiselle elimelle”. Nämä maitotilallisen oikeudet ja velvoitteet muodostavat lisämaksujärjestelmän olennaisen sisällön.
34. Jotta maidontuotantoa myös tosiasiallisesti rajoitettaisiin, järjestelmässä säädetään lisäksi eräistä hallinnollisista toimivaltuuksista, joiden tarkoituksena on, että maksu myös todella maksetaan. Nämä hallinnolliset toimivaltuudet on suureksi osaksi vahvistettu lisämaksua koskevissa EY-asetuksissa. Jäsenvaltioilla on keskeinen asema tämän järjestelmän täytäntöönpanossa. Tämä annetaan asetuksissa niiden tehtäväksi. Jäsenvaltiot huolehtivat muun muassa maksun perimisestä. Perimiseen liittyvät jäsenvaltioiden viranomaisten toimivaltuudet on silti vahvistettu yhteisön tasolla. Tällä pyritään siihen, että lisämaksu pannaan kaikissa jäsenvaltioissa tehokkaasti täytäntöön siten, ettei tästä aiheudu yhteisön varojen menetystä. Samalla pyritään siihen, että täytäntöönpano tapahtuu yhdenmukaisesti, jotteivät kilpailuolosuhteiden perusteettomat eroavuudet vaikuttaisi maidontuotantoon jäsenvaltioissa.
35. Hallinnollisista syistä on päädytty ratkaisuun, jonka mukaan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen ei peri lisämaksua maidon tuottajalta vaan maidon ostajalta. Kuten yhteisöjen tuomioistuin korostaa edellä mainitussa asiassa Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen annetussa tuomiossa,(19) ostaja on välittäjän asemassa, koska ostaja on siirron aikana maksuvelvollisena. Johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, että sillä, että ostajalle annetaan tämä asema, pyritään välttämään suuret viivästymiset maksun perimisessä. Maksun maksamiseen velvollisena on ja pysyy tuottaja.
36. Ostajalle annetaan siten käytännön hallinnollisista syistä välittäjän asema. Ostajan asema ei millään tavoin muuta maitotilallisen velvollisuutta maidontuotantonsa säännöstelyyn ja maksun pidättämiseen liikaa tuotetusta määrästä. Yhteisöjen tuomioistuin tulkitsee asiassa Consorzio fra i Caseifici dell’Altopiano di Asiago annetussa tuomiossa(20) asetuksen N:o 3950/92
2 artiklan 2 kohdassa ja 9 artiklan e alakohdassa tarkoitettua ostajan käsitettä siten, ”että se käsittää kaikki välittäjinä toimivat yritykset, jotka vastaanottavat tuottajalta sopimuksen perusteella maitoa käsitelläkseen tai jalostaakseen sitä itse tai luovuttaakseen sen eteenpäin maitoa käsittelevälle ja jalostavalle yritykselle, riippumatta siitä, millaisia vastiketta koskevia ehtoja tuottaja soveltaa – – ”. Tulkinta on siten lavea, kuten yhteisöjen tuomioistuin myös ilmaisee näillä tuomiossa käytetyillä sanoilla.
37. Yhteisöjen tuomioistuimen lavea tulkinta on tarpeen, koska yhteisön lainsäätäjä on asettanut yksinomaan ostajan asemaan, johon kuuluu huolehtiminen maksun perimisestä maidon tuottajalta ja perityn maksun suorittaminen kansalliselle viranomaiselle. Säännöksissä ei aseteta maidontuottajalle velvollisuutta pidättää maksua viranomaista varten eikä myöskään viranomaiselle toimivaltaa periä maksua maidontuottajalta, poikkeuksena kummassakin tapauksessa suoramyynti tilalta.
38. Yhteisön lainsäätäjän selvänä lähtökohtana on, että on aina olemassa maidon ostaja, johon voidaan kohdistaa velvollisuus tilittää lisämaksut, jotka maidontuottaja on velvollinen maksamaan. Nyt käsiteltävässä tapauksessa kuitenkin puuttuu ostaja, johon vaatimus voitaisiin kohdistaa. Asianosaisten menettely on siten paljastanut lainsäädännössä olevan aukon.
C Esitetyt huomautukset
39. Tässä oikeudenkäynnissä esitettyjen huomautusten väliset erot koskevat ennen kaikkea vastausta minun edellä A kohdassa muotoilemaani pääkysymykseen, joka liittyy maksun perimistä suoraan tuottajalta koskevan toimivaltuuden olemassaoloon. Lyhyesti sanottuna: Yhdistyneen kuningaskunnan ja Italian hallitukset sekä komissio esittävät, että tähän kysymykseen vastattaisiin myöntävästi, kun taas Penycoed ja Kreikan hallitus esittävät nimenomaan kieltävää vastausta.
40. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mielestä lisämaksujärjestelmän toimiva täytäntöönpano edellyttää, että Intervention Boardilla on periaatteessa toimivalta hakea suoritusta tuottajalta itseltään, koska asetuksen N:o 3950/92
1 ja 2 artiklan mukaan velallisena on viime kädessä tuottaja. Asetuksen N:o 3950/92
2 artiklan 2 kohdan tarkoituksena on helpottaa suorituksen saamista tuottajilta eikä hankaloittaa tätä suorituksen saamista silloin, kun välittäjänä oleva ostaja ei täytä tehtäväänsä. Penycoed, Elm Farms ja TDM ovat Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan rikkoneet asetuksen N:o 536/93
7 artiklan vaatimuksia. Elm Farms ja TDM eivät olleet hyväksyttyjä ostajia, ja Penycoed toimitti maitoa näille ei-hyväksytyille ostajille. Ei-hyväksytty ostaja ei kuulu asetuksen N:o 3950/92
2 artiklan 2 kohdan piiriin eikä sillä sen vuoksi myöskään ole niitä valtuuksia, jotka 2 artiklan 2 kohdassa annetaan ostajalle.
41. Penycoed, Elm Farms ja TDM eivät sitä paitsi ole millään tavoin pyrkineet maksun maksamiseen eivätkä maksun perimiseen. Siitä huolimatta, ettei asetuksessa anneta säännöksiä tällaisen tilanteen varalta, Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus katsoo, että jäsenvaltion toimivaltainen toimielin voi tässä tapauksessa esittää vaatimuksen suoraan. Näin on sitä suuremmalla syyllä, kun otetaan huomioon se, ettei ostaja täytä tehtäväänsä välittäjänä. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan suoraa vaatimusta ei kuitenkaan voida esittää siinä tapauksessa, että tuottaja silloin joutuisi maksamaan maksun kahdesti, tai siinä tapauksessa, että Intervention Board saa perityksi maksun kahteen kertaan.
42. Italian hallitus katsoo, ettei yhteisön oikeudessa nimenomaisesti poissuljeta mahdollisuutta vaatimuksen kohdistamiseen tuomioistuimessa suoraan tuottajaan. Jäsenvaltiot ovat päinvastoin velvolliset toteuttamaan kaikki tarvittavat valvontatoimenpiteet maksun perimisen varmistamiseksi. Vaatimuksen kohdistaminen tuomioistuimessa tuottajaan kuuluu näihin toimenpiteisiin.
43. Italian hallituksen mukaan toimivaltainen kansallinen toimielin voi kohdistaa tuomioistuimessa vaatimuksen suoraan tuottajaan, jos on näytetty, ettei tämä ole ryhtynyt mihinkään toimiin maksun maksamiseksi edes sen jälkeen, kun häntä on kehotettu siihen. Toimivaltaisen viranomaisen tuomioistuimessa esittämä suora vaatimus voi tulla kysymykseen myös silloin, kun ostajaa ei ole hyväksytty. Se seikka, ettei ostajaa ole hyväksytty, ei poista tuottajalta tämän velvollisuutta maksun maksamiseen. Edes se, että ostaja ei ole noudattanut asetuksen N:o 536/93
7 artiklassa ilmaistuja velvoitteitaan, ei poista tuottajalta tämän velvollisuuksia. Tämä merkitsee sitä, että kansallisella viranomaisella on oltava toimivalta ryhtyä oikeudellisiin toimenpiteisiin yhteisön oikeuden rikkomisen ehkäisemiseksi.
44. Komission mukaan ostajien maksuvelvollisuus perustuu pelkästään hallinnollisiin tehokkuusnäkökohtiin. Tämä johtuu myös asetuksen N:o 3950/92
2 artiklasta ja asetuksen johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta. Se, että yksittäisten tuottajien katsotaan olevan viime kädessä vastuussa maksusta, ilmaistaan asetuksen N:o 3950/92
2 artiklan 2 kohdassa. Tässä säännöksessä säädetään, että ostajien on perittävä maksu tuottajilta. Tätä tulkintaa tukee myös asetuksen N:o 536/93
3 artikla. Olisi maksun tarkoituksen vastaista, että tuottajat voisivat välttyä maksun maksamiselta myymällä maitoa ostajille, joilta jäsenvaltioiden ei käytännössä ole mahdollista periä tätä maksua. Tuottajat saisivat myös perusteetonta etua, jollei niiden täytyisi maksaa maksua.
45. Komissio katsoo, että ostajalla on oikeus periä maksu tuottajilta vasta sitten, kun ostaja on suorittanut maksun jäsenvaltiolle. Ostajalla ei ole oikeutta vaatia maksua tuottajalta, jos tuottaja on suorittanut maksun suoraan jäsenvaltiolle. Kuitenkin ostaja saa pidättää tuottajan kaikkien maitotoimitusten hinnasta tietyn määrän maksettavaksi tulevan maksun ennakkona, jos tietyn tuottajan toimittamat määrät ylittävät tämän käytettävissä olevan viitemäärän. Komissio katsoo, että jos ostaja on perinyt ennakkoa (eivätkä tuottaja ja ostaja ole keskenään menetelleet vilpillisesti), jäsenvaltiolla on oikeus vaatia maksua vain ostajalta.
46. Komission mukaan jäsenvaltioilla on kolmessa tapauksessa oikeus periä maksu suoraan tuottajilta. Ensinnäkin jos tuottaja ei vielä ole maksanut maksua ostajalle ja ostajan tosiasiallinen ja oikeudellinen asema on sellainen, että olisi kohtuutonta, että toimivaltainen viranomainen perii maksun ostajalta. Se, onko tietyssä yksittäistapauksessa kyse tällaisesta tilanteesta, on kansallisen tuomioistuimen ratkaistava kysymys. Toiseksi periminen suoraan on sallittu, jos kyseessä on ei-hyväksytty ostaja, koska käytäntö on osoittanut maksun perimisen tällaiselta ostajalta olevan hyvin hankalaa. Sellaisessa tapauksessa asetusta N:o 3950/92 on tulkittava siten, että vaatimuksen kohdistaminen suoraan tuottajaan on sallittu. Kolmanneksi voidaan ryhtyä suoraan perintään, jollei ostaja täytä asetuksen N:o 536/93
7 artiklan vaatimuksia taikka jollei ostaja ole perinyt tai yrittänyt periä maksua asianomaisilta tuottajilta.
47. Penycoed tarkastelee ennakkoratkaisukysymyksiin vastaamisen kannalta ensimmäiseksi sitä, mikä on asianomaisten oikeudellinen asema. Tuottaja on maksun suhteen velallinen, ostaja on velkoja ja myös kansallinen toimivaltainen toimielin on velkoja. Penycoedin mukaan henkilölle oikeussääntöjen mukaan kuuluvien velvoitteiden on oltava selkeät. Kun tuottajalla on kaksi velkojaa, nimittäin ostaja ja kansallinen toimivaltainen toimielin, tuottaja joutuu epävarmaan asemaan.
48. Penycoed katsoo, ettei Intervention Boardilla ole oikeutta kohdistaa oikeudellista vaatimusta suoraan tuottajaan, koska kansallisella toimielimellä ei ole tähän tarvittavaa toimivaltuutta. Tällaisen lainsäädännössä olevan aukon täyttäminen on lainsäätäjän tehtävä. Se ei ole yhteisöjen tuomioistuimen tehtävä.
49. Penycoed kiistää Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen näkemyksen, jonka mukaan tavarantoimituksissa ei-hyväksytylle ostajalle kansallisella toimivaltaisella toimielimellä on oikeus esittää vaatimus suoraan tuottajalle, seuraavin perustein. Penycoed ei pidä tätä käsitystä hyväksyttävänä, kun otetaan huomioon, että lisämaksujärjestelmässä säädetään muita seuraamuksia siinä tapauksessa, ettei ostaja ole hyväksytty ostaja. Asetusta ei tällöin voida tulkita siten, että oikeudellisen vaatimuksen kohdistaminen suoraan tuottajaan olisi mahdollista.
50. Myös Kreikan hallitus katsoo, että kansallinen toimivaltainen toimielin ei voi kohdistaa oikeudellista vaatimusta suoraan tuottajaan, koska maksettavasta maksusta on vastuussa asetuksen N:o 3950/92
9 artiklan e alakohdassa tarkoitettu ostaja eikä tuottaja.
D Seikat, joilla ei ole merkitystä kysymyksiin vastattaessa
51. Ensinnäkin pääasian asianosaiset ovat sopineet vastaajan omaa asemaa sekä Elm Farmsin ja TDM:n asemaa koskeneen erimielisyyden. Näin ollen oikeudenkäynti yhteisöjen tuomioistuimessa voidaan rajata koskemaan vain edellä muotoiltua pääkysymystä. Asianosaisten kesken on nimittäin riidatonta, että pääasian vastaajaa voidaan pitää maidontuottajana. Myöskään ei ole – ainakaan oikeudenkäynnissä yhteisöjen tuomioistuimessa – tarpeen tutkia, eivätkö kansalliset viranomaiset todellakaan voi kohdistaa vaatimusta Elm Farmsiin ja TDM:ään. Yhteisöjen tuomioistuin voi lähteä siitä, ettei asiassa ole ostajaa, johon vaatimus voitaisiin kohdistaa.
52. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuimen ei tarvitse vastata kysymykseen, antaako lisämaksua koskeva yhteisön lainsäädäntö oikeudellisen perustan sille, että kansallinen viranomainen perii maksun suoraan maidontuottajalta. Tällaista toimivaltaa ei sisälly asetukseen N:o 3950/92 eikä asetukseen N:o 536/93. Keskusteltavana ei myöskään ole kysymys siitä, voisiko oikeudellisena perustana mahdollisesti olla sellainen asetuksen N:o 536/93
5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu lisätoimenpide, jonka jäsenvaltio voi toteuttaa varmistaakseen maksettavan lisämaksun maksamisen yhteisölle asetetussa määräajassa. Yhdistynyt kuningaskunta ei nimittäin ole toteuttanut tämänsisältöistä toimenpidettä.
53. Kolmanneksi käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei voida vedota oikeusperiaatteisiin, joiden nojalla yksityiset voivat yhteisön oikeuden mukaan saada oikeussuojaa, kuten oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet. Vaikka lisämaksua koskevista asianomaisista yhteisön asetuksista puuttuu toimivaltasäännös maksun perimiseksi maidontuottajalta, maidontuottaja ei tällöinkään voi perustellusti luottaa siihen, että hän saisi ilman maitokiintiötä tuottaa maitoa, josta hänen ei tarvitsisi maksaa lisämaksua. Myöskään maidontuottajan mahdollisella erehtymisellä ei ole merkitystä. Ainoa seikka, josta maidontuottaja mahdollisesti saattaa erehtyä, on se, kenelle hänen on maksettava, ei se, että hänen on maksettava.
54. Neljänneksi kuten kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, pääasian oikeudenkäynti koskee järjestelyä, jonka tarkoituksena oli, että maanviljelijät voisivat tuottaa maitotuotteita tarvitsematta sitä varten maitokiintiötä. Kysymyksessä on siten tahallinen yritys välttyä maksuvelvollisuudelta. En kuitenkaan pidä tahallisuutta oikeusriidan ratkaisun kannalta merkityksellisenä. Sellaisessakin tilanteessa, etteivät asianomaiset menettele tahallisesti vaan pystyvät muista syistä tuottamaan maitoa lisämaksutta ilman heidän käytettävissään olevaa kiintiötä, menettely on vastoin asetuksen N:o 3950/92 sisältöä ja tarkoitusta.
55. Viidenneksi asetuksen N:o 536/93
7 artiklassa säädetään, että ostajan, jolle maidontuottaja toimittaa tavaraa, on oltava hyväksytty. Siinä säädetään myös, että maidontuottajan on varmistauduttava siitä, että ostaja, jolle hän toimittaa, on hyväksytty. Tämä velvollisuus kohdistuu maidontuottajaan ja jäsenvaltion on pysytettävä tämä velvollisuus, mutta se ei muutoin liity kysymykseen siitä, onko maidontuottaja velvollinen maksamaan maksun suoraan kansalliselle toimielimelle. Toisin sanoen oikeudenkäynnin kohteena ei ole kysymys siitä, vapautuuko maidontuottaja velvoitteestaan maksaessaan ei-hyväksytylle ostajalle. Tältä osin olen siten samaa mieltä kuin Penycoed. Yhdistyneen kuningaskunnan ja komission lausumat eivät saa minua vakuuttuneeksi. Myös ei-hyväksytty ostaja on asetuksen N:o 3950/92
9 artiklan e alakohdassa tarkoitettu ostaja. Siltä osin kuin komissio lausuu, että maksun periminen ei-hyväksytyltä ostajalta on hyvin hankalaa, katson tämän olevan paikkansa pitävä toteamus, jota ei kuitenkaan voida tulkita siten, että silloin syntyy toimivalta maksun perimiseen suoraan tuottajalta.
56. Kuudenneksi en pidä tässä asiassa myöskään tarpeellisena tutkia, miten ostajan asemaa välittäjänä on luonnehdittava: onko ostaja ensisijaisesti maidontuottajan edustaja, johon toimivaltainen kansallinen viranomainen voi kohdistaa vaatimuksia, vai pikemminkin toimielin, jonka tehtävänä on maksun periminen ja joka siten on oikeastaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen jatke? Tällä sinänsä ehkä kiinnostavallakin kysymyksellä ei ole mitään merkitystä tässä asiassa, joka koskee maidontuottajan maksuvelvollisuutta.
E Vastaus
Yleistä
57. Esitettyihin kysymyksiin on aiheellista vastata seuraavien toteamusten valossa:
– Asiaa koskevassa yhteisön lainsäädännössä ei anneta jäsenvaltion toimivaltaiselle toimielimelle nimenomaista toimivaltaa lisämaksun perimiseen maidontuottajalta muulloin kuin toimitusten tapahtuessa suoraan kuluttajalle, mistä ei nyt ole kysymys.
– Lisämaksujärjestelmän olennaisena sisältönä on, että maidontuottajalla on oikeus todelliseen vastikkeeseen toimittamastaan maidosta vain siltä osin kuin toimitetun maidon määrä ei ylitä hänelle myönnettyä yksilöllistä viitemäärää. Ylimenevältä osalta on maksettava lisämaksua 115 prosenttia maidon tavoitehinnasta.
– Maidontuottajan saama vastike ei ole kysynnän ja tarjonnan perusteella normaalisti määräytyvä hinta. Julkinen valta takaa tämän hintatason välittömästi siten, että liian alhaisten markkinahintojen vallitessa tiettyjä maitotuotteita saadaan toimittaa interventiohintaan interventioelimelle, ja välillisesti sen vuoksi, että lisämaksujärjestelmään kuuluu olennaisena osana markkinoille tulevan maidon määrän rajoittaminen. Maidon tarjonnan keinotekoinen vähentäminen johtaa korkeampaan hintaan.
– Osa siitä vastikkeesta, jonka maidontuottaja saa toimittamastaan maidosta, on luonteeltaan yhteisön varoista maksettavaa tukea. Tältä osin on kysymys interventioelimelle toimitetusta maidosta ja maidosta, jonka vientiin Euroopan unionista on myönnetty vientitukea.
– Tällaisessa järjestelmässä tietyn maitotilan tuotanto on julkisen vallan toimenpitein vahvistettu keinotekoisesti määrätylle tasolle sekä tuotannon laajuuden että toimitetusta maidosta maksetun hinnan osalta. Tämä taso ei määräydy tuotantokapasiteetin eikä markkinatilanteen mukaisesti. Jo tästä syystä asianomaisille tahoille syntyy kiusaus julkisen vallan asettamien sääntöjen soveltamisen välttämiseen tai sääntöjen kiertämiseen. Yleisen edun kannalta on tällöin välttämätöntä, että sääntöjen noudattamisen takaamiseksi on käytettävissä tehokkaat keinot.
– Tämän lisäksi järjestelmä, jonka tarkoituksena on maidon tuotannon rajoittaminen Euroopan unionissa, voi toimia vain silloin, kun maksettavaksi tulleet lisämaksut saadaan kaikissa tilanteissa sekä määrätyiksi että myös perityiksi. Muussa tapauksessa maidon tuotannon tasainen rajoittaminen ei ole mahdollista.
58. Kuitenkin on kysymys yhteisön lainsäädännössä olevasta sellaisesta puutteesta, joka houkuttelee sääntöjen kiertämiseen, kun täytäntöönpanosta huolehtivalla kansallisella viranomaisella ei ole käytettävissään nimenomaisia toimivaltuuksia taatakseen sääntöjen noudattamisen tästä huolimatta. Yhteisön lainsäädännössähän ei säädetä toimivaltaa lisämaksun perimiseen suoraan maidontuottajalta.
59. Vaikka viranomaiselta puuttuvat perimiseen tarvittavat toimivaltuudet, maidontuottajalla on kuitenkin maksuvelvollisuus. Hän on lisämaksun suhteen velallinen sekä asetuksen N:o 3950/92
1 artiklan sanamuodon perusteella että myös siitä syystä, että hän on saanut asianomaisen kiintiön ulkopuolella tuotetusta maidosta vastikkeen, joka ei kuulu hänelle. Hän on saanut tästä perusteetonta etua, kuten komissio ja Yhdistynyt kuningaskunta aiheellisesti huomauttavat. Maksuvelvollisuuden noudattamatta jättämistä on lisäksi pidettävä EY 280 artiklassa tarkoitettuna yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavana laittomana toimintana. Asetuksen N:o 3950/92
10 artiklan mukaan lisämaksu nimittäin käytetään maitoalan yhteisölle aiheuttamien menojen rahoittamiseen. Jäsenvaltioiden on EY 280 artiklan mukaan torjuttava tällaista laitonta toimintaa toimenpiteillä, joilla on ennaltaehkäisevä vaikutus ja jotka tarjoavat tehokkaan suojan jäsenvaltioissa.
60. Yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaan ei kuulu yhteisön lainsäädännössä olevan puutteen poistaminen silloinkaan, kun puute on ilmeinen. Yhteisöjen tuomioistuimella on kyllä toimivalta julistaa yhteisön oikeuden säännös pätemättömäksi, mutta se ei voi omilla toimenpiteillään asettaa sen tilalle toista säännöstä. Tämä tehtävä kuuluu lainsäädännöstä vastaaville yhteisön toimielimille.(21)
61. Kysymys, johon yhteisöjen tuomioistuimen on vastattava, on siten luonteeltaan toisenlainen. Voiko kansallinen viranomainen tilanteessa, jossa maksun perimiseen oikeuttava nimenomainen julkisoikeudellinen toimivalta puuttuu, tästä huolimatta johtaa muulla tavoin yhteisön oikeudesta toimivallan sille maksettavan rahamäärän perimiseen? Tässä yhteydessä nousee esiin myös kysymys, onko viranomaisella sellaisessa tilanteessa oikeus tai suorastaan velvollisuus käyttää yksityisoikeudellisia oikeuskeinoja. Jäsenvaltioillahan on velvollisuus yhteisön oikeuden tehokkaaseen täytäntöönpanoon.
62. Tässä oikeudenkäynnissä on esitetty eräitä perusteluja sen puolesta, että kansallisilla viranomaisilla olisi perimistoimivalta (ks. edellä 40–46 kohta). Tärkeimmät perustelut liittyvät yhteisön oikeuden tehokkaan täytäntöönpanon tarpeellisuuteen. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus viittaa tähän, Italian hallitus mainitsee jäsenvaltioiden velvoitteen toteuttaa kaikki tarvittavat valvontatoimet ja komissio kiinnittää huomiota siihen seikkaan, että maksulta välttymisen mahdollisuus olisi vastoin koko maksun tarkoitusta. Eräs komission mainitsema toisentyyppinen perustelu liittyy maidontuottajan saamaan perusteettomaan etuun siinä tapauksessa, ettei hänen tarvitse tilittää maksua, jossa hän on velallisena.
63. Nämä molemmat perustelut (perusteluryhmät) ovat keskeisiä myös minun mielestäni. Nimenomaisen toimivaltasäännöksen puuttuessa ne ovat mahdollinen oikeudellinen perusta lisämaksun perimiselle. Minun mielestäni kysymys on kahdesta erillisestä oikeusperiaatteesta. Kysymykseen tulee ensin tehokkuusperiaate ja toiseksi perusteettoman edun kieltoa koskeva periaate. Käsittelen molempia periaatteita ensin toisistaan riippumatta mutta viittaan jo tässä niiden mahdolliseen keskinäiseen yhteyteen. On selvää, että jos yksityinen oikeussubjekti on saanut yhteisön varoista perusteetonta etua, tehokkuusperiaate saattaa merkitä sitä, että jäsenvaltio poistaa tämän edun.
Tehokkuusperiaate
64. Tehokkuusperiaate on yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustettu yksityisille oikeussubjekteille yhteisön oikeuden välittömästä oikeusvaikutuksesta johtuvien oikeuksien suojaamiseksi. Näin on tapahtunut muun muassa eräissä tuomioissa, jotka koskevat yhteisön oikeuden vastaisesti perittyjen verojen palauttamista. Yhteisön oikeuden täytäntöönpano, johon sisältyväksi minä katson myös sisäisen oikeusjärjestyksen mukaisen järjestelmän, ei saa tapahtua sellaisin muodoin, että näiden oikeuksien käyttäminen tehdään käytännössä mahdottomaksi tai kohtuuttoman vaikeaksi.(22)
65. Yleisemmin tarkasteltuna tehokkuusperiaate edellyttää, että asianomaiset voivat todellisuudessa käyttää heille yhteisön oikeuden mukaan kuuluvia mahdollisuuksia.(23) Nyt käsiteltävässä asiassa on kysymys tämän periaatteen kääntöpuolesta. Oikeudenkäynnissä ei ole kysymys asianosaiselle kuuluvasta välittömän oikeusvaikutuksen omaavasta oikeudesta vaan asianosaiselle asetuksen N:o 3950/92 1 artiklan mukaan kuuluvasta välittömän oikeusvaikutuksen omaavasta velvoitteesta. Hän on velvollinen maksamaan lisämaksun sille jäsenvaltiolle, jonka alueella hänen kotipaikkansa on. Kysymys on nyt siitä, seuraako tehokkuusperiaatteesta myös, että sisäinen oikeusjärjestys on järjestettävä siten, että asianomaisen on myös kaikissa olosuhteissa pakko täyttää velvoitteensa.
66. Minun mielestäni tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi nyt käsiteltävässä asiassa, joka koskee yhteisön talousarviovaroista oikeudettomasti saatua taloudellista etua. Yhteisön talousarvioon otettavat tulot ja siitä myönnettävät taloudelliset edut on järjestettävä ja niitä on sovellettava niin, että ne muodostavat samanlaisen rasitteen tai samanlaisen edun kaikille, jotka täyttävät yhteisön säädöksissä ja määräyksissä määritetyt, rasitteita tai etuja koskevat edellytykset.(24) Tehokkuusvaatimus edellyttää tässä yhteydessä myös, että täytäntöönpanosta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset voivat kantaa mainitut maksut ja tarvittaessa periä takaisin aiheettomasti myönnetyt taloudelliset edut.(25)
67. Viittaan siihen, että tehokkuusperiaate on myös yleisesti ottaen kaksitahoinen. Kansalaisten ei ainoastaan pidä voida käyttää heille yhteisön oikeuden mukaan kuuluvia oikeuksia vaan heidän on myös noudatettava heille kuuluvia velvollisuuksia. Tehokkuusperiaate nimittäin edellyttää, että yhteisön lainsäätäjän asettama tavoite voidaan toteuttaa jäsenvaltioissa ja siten turvata yhteisön oikeuden täysimääräinen vaikutus. Tämä periaate ilmenee EY 10 artiklasta, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan kaikki yleis- ja erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia yhteisön oikeudesta johtuvien velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi. Näihin velvoitteisiin kuuluu velvoite poistaa lainvastaiset seuraukset, jotka aiheutuvat yhteisön oikeuden rikkomisesta.(26)
68. Jäsenvaltion näkökulmasta katsottuna tehokkuusperiaate edellyttää siten, että jäsenvaltio voi kaikissa olosuhteissa täyttää yhteisön oikeuden mukaisen velvoitteensa huolehtia lisämaksun perimisestä.
69. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen olen sitä mieltä, että yhteisön lainsäädännössä oleva aukko voidaan tässä tapauksessa poistaa soveltamalla tehokkuusperiaatetta. Tähän yksittäistapaukseen liittyvissä olosuhteissa esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin annettava yhteisöjen tuomioistuimen vastaus, jossa yhteisöjen tuomioistuin poistaa yhteisön lainsäädännössä olevan aukon, ei merkitse sitä, että yhteisöjen tuomioistuin asettuisi lainsäätäjän paikalle. Yhteisöjen tuomioistuin ei nimittäin aseta tilalle mitään muuta säännöstä.
70. Seuraavat seikat ovat mielestäni ratkaisevia yhteisöjen tuomioistuimen vastauksen kannalta:
– On kiistämätöntä, että asianomaisten menettely merkitsee lisämaksua koskevan yhteisön lainsäädännön keskeisen tavoitteen, nimittäin maidon tuotannon rajoittamisen yhteisössä, toteutumatta jäämistä. Samalla vaikutetaan yhteisön talousarviovaroihin.
– Kyseessä on yhteisön lainsäädännössä oleva täysin yksiselitteinen eikä vain tulkinnasta johtuva puute, jonka vuoksi säännös, jonka nimenomaisena tarkoituksena on parantaa järjestelmän täytäntöönpanon tehokkuutta (asetuksen N:o 3950/92
2 artikla), tekee asianomaisille mahdolliseksi velvoitteiden kiertämisen. Tämän lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaan hallinnollisten vaikeuksien välttämiseksi tulkinnut laveasti asetuksen 2 artiklassa mainittua ostajan käsitettä.
– Jäsenvaltiolla on velvollisuus yhteisön oikeuden tehokkaaseen täytäntöönpanoon. Tämä velvollisuus on voimassa erityisesti silloin, kun kysymys on yhteisön taloudellisia etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjumisesta.
– On kiistämätöntä, että lisämaksun suhteen velallisena on asianomainen maidontuottaja ja että myös velan määrä on selvä. Niin ikään on kiistämätöntä, että velkojana on jäsenvaltio.(27)
71. Lyhyesti sanottuna maidontuottaja on suoraan yhteisön oikeuden nojalla velallinen suhteessa Euroopan yhteisöön. Tehokkuusperiaatteesta johtuu, että tämä velvoite on täytettävä. Yhteisön lainsäädännössä vahvistetun toimivaltuuden puuttuessa tämä merkitsee sitä, että täytäntöönpanosta vastaavalle jäsenvaltiolle on kansallisessa oikeudessa annettava tarvittavat oikeudelliset keinot, jotta velka myös saadaan tosiasiallisesti perityksi. Jos kansallinen julkisoikeus on esteenä sille, että viranomainen voisi periä sille maksettavan määrän ilman nimenomaista toimivaltuuttakin, kansallisen viranomaisen on tällöin voitava käyttää tässä tarkoituksessa yksityisoikeudellisia oikeuskeinoja. Näin ollen yhteisön oikeus edellyttää, että saatava on voitava periä näissä olosuhteissa; kansallisessa oikeudessa puolestaan määrätään oikeudellisten toimenpiteiden perusta ja muoto.
Perusteettoman edun kiellon periaate
72. Eräs mahdollinen peruste lisämaksun perimiselle on Penycoedin saama perusteeton etu. Perusteettoman edun kielto on voimassa yhteisön oikeudessa sen kautta, että se on jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä yleisesti tunnustettu perusteettomasti maksettujen rahamäärien takaisinperimiseen liittyvä periaate.
73. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä johtuu myös, että yhteisön oikeusjärjestyksessä vahvistettujen asiaa koskevien oikeuksien suojeleminen ei edellytä aiheettomasti kannettujen maksujen palauttamista sellaisilla edellytyksillä, joista seuraisi oikeudenomistajille perusteetonta etua.(28) Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on arvioida kunkin yksittäistapauksen ominaispiirteiden perusteella, onko asiassa kysymys perusteettomasta edusta. Yhteisön oikeuden vastaisesti perityn maksun palauttamisesta saadaan kieltäytyä ainoastaan, jos on näytetty toteen, että kysymys on perusteettomasta edusta.(29)
74. Mitä tämä merkitsee? Nyt käsiteltävässä asiassa ei ainakaan ole kysymys aiheettomasti maksetusta maksusta. Penycoed on päinvastoin tuottanut maitoa, vaikka sillä ei ole ollut käytettävissään maitokiintiötä. Se ei ole maksanut lisämaksua, joka on asetuksen N:o 3950/92
12 artiklassa säädetyn pääsäännön mukaisesti maksettava kiintiön ulkopuolella tehdyistä maidon toimituksista, mutta se on silti saanut hinnan toimittamastaan maidosta. Kuten totesin edellä 57 kohdassa, yhteisö takaa tämän hinnan, joka on osittain tuen luonteinen. Ja Penycoed on tämän vuoksi saanut perusteetonta etua Euroopan yhteisön talousarviovaroista.
75. Pidän yhteisön oikeuden mukaisena, että oikeudettomasti maksettu tuki peritään takaisin. Viittaan tässä yhteydessä siihen, että jos kysymys olisi jäsenvaltioiden varoilla kustannetuista tuista, oikeudettomasti maksettu tuki on yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perittävä takaisin korkoineen. Tämän palauttamisen seurauksena tuensaaja menettää todellakin markkinoilla saamansa edun kilpailijoihin verrattuna, ja tuen suorittamista edeltänyt tilanne palautuu.(30) Mikä koskee kansallisista varoista maksettua tukea, koskee luonnollisesti myös yhteisön varoista maksettua tukea.
76. Siinäkin tapauksessa, ettei maidosta maksettua hintaa olisi pidettävä tukena, kysymys on kuitenkin yhteisön varoista saadusta perusteettomasta edusta, joka on perittävä takaisin. On kiistämätöntä, että Penycoed on saanut taloudellista etua vastaanottaessaan rahasuorituksia, joihin sillä ei ole ollut oikeutta. Kysymys on lisäksi rahasuorituksista, joiden määrän yhteisö takaa. Kysymys on yhteisölle maksettavasta velasta, jonka johdosta yhteisö kärsii vahinkoa, koska tämä tapahtuu maitotuotealan menoja varten käytettävissä olevien varojen kustannuksella.
77. Myös tältä osin pätee, että kansallisessa oikeudessa on määriteltävä se, onko perusteettoman edun palautusvaadetta pidettävä julkisoikeudellisena vai yksityisoikeudellisena saatavana. Yhteisön oikeus edellyttää, että perusteeton etu on perittävä takaisin nyt kysymyksessä olevan kaltaisessa tilanteessa.
Keskinäinen yhteys
78. Käsitykseni mukaan tehokkuusperiaate ja perusteettoman edun kiellon periaate muodostavat kumpikin itsenäisen oikeudellisen perustan lisämaksun perimiselle. Sen varalta, ettei yhteisöjen tuomioistuin yhtyisi tähän käsitykseen vaan katsoisi, ettei kumpikaan näistä periaatteista voi muodostaa itsenäistä oikeudellista perustaa, esitän toissijaisesti, että nyt kysymyksessä olevan kaltaisessa erityistapauksessa näitä kahta periaatetta on tarkasteltava yhteydessä keskenään. Jos yksityinen oikeussubjekti saa yhteisön varoista perusteetonta etua ja aiheuttaa siten yhteisön jonkin oikeussäännöksen keskeisen tavoitteen toteutumatta jäämisen, tehokkuusperiaatteesta johtuu, että jäsenvaltion on poistettava tämä etu.
VI Ratkaisuehdotus
79. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Court of Appealin (England & Wales) (Civil Division) esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
Maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3950/92
1 artiklan mukaan lehmänmaidon tuottaja on velvollinen suorittamaan lisämaksun asetuksen täytäntöönpanosta huolehtivalle jäsenvaltion toimivaltaiselle toimielimelle. Muissa kuin tämän asetuksen 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa tapauksissa yhteisön oikeudesta puuttuu nimenomainen toimivaltasäännös, jonka mukaan toimivaltainen toimielin voisi periä maksun suoraan tältä tuottajalta. Tästä huolimatta tehokkuusperiaatteesta ja perusteettoman edun kiellon periaatteesta seuraa, että maksu voidaan periä suoraan lehmänmaidon tuottajalta, jollei periminen lehmänmaidon ostajalta ole mahdollista.
(1) .
(2)  –	EYVL L 405, s. 1.
(3)  –	EYVL L 57, s. 12.
(4)  –	Maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä 28 päivänä kesäkuuta 1968 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 856/84 (EYVL L 148, s. 13).
(5)  –	EYVL L 90, s. 10.
(6)  –	Asetuksessa käytetään nimitystä tilakohtainen viitemäärä.
(7)  –	EYVL L 90, s. 13.
(8)  –	Tämän asetuksen voimassaolo päättyi 1.4.1993.
(9)  –	Maito- ja maitotuotealan lisämaksusta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3950/92 muuttamisesta 17 päivänä toukokuuta 1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1256/1999 (EYVL L 160, s. 73) järjestelmän voimassaoloaikaa jatkettiin edelleen, nyt 1.4.2008 saakka.
(10)  –	SI 1997, 733 (julkaisumuotona Statutory Instrument
1997, 733).
(11)  –	Jäljempänä Intervention Board.
(12)  –	Jäljempänä Penycoed.
(13)  – Maito- ja maitotuotealan lisämaksun soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 9 päivänä maaliskuuta 1993 annettu komission asetus (ETY) N:o 536/93 (EYVL L 57, s. 12).
(14)  –	Korvattu 1.1.2000 lukien asetuksella N:o 1255/99.
(15)  – Tavoitehinnalla tarkoitetaan tavoitteena olevaa hintaa eli hintaa, joka pyritään varmistamaan kaikelle tietyn markkinointivuoden aikana myytävälle maidolle.
(16)  – Interventiohinnat ovat markkinatuettuja hintoja tuotteille, joita saadaan toimittaa maitoylijäämien aikana; näitä ovat voi ja rasvaton maitojauhe.
(17)  – Maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä 17 päivänä toukokuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1255/1999 (EYVL L 160, s. 48).
(18)  –	Asia C-356/97, tuomio 6.7.2000 (Kok. 2000, s. I-5461, erityisesti 31 kohta).
(19)  –	Edellä alaviitteessä 18 mainitun tuomion 30 kohta.
(20)  –	Asia C-288/97, tuomio 29.4.1999 (Kok. 1999, s. I-2575, 28 kohta).
(21)  –	Ks. tältä osin esim. yhdistetyt asiat 117/76 ja 16/77, Ruckdeschel ym., tuomio 19.10.1977 (Kok. 1977, s. 1753, Kok. Ep. III, s. 449, 13 kohta).
(22)  –	Ks. yhteisön oikeuden vastaisesti perittyjen verojen palauttamista koskeva yhteisöjen tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, joka on viimeksi vahvistettu asiassa C-255/00, Grundig Italiana, 24.9.2002 annetussa tuomiossa (Kok. 2002, s. I-8003, 25 kohta).
(23)  –	Ks. vastaavasti asiassa C-97/01, komissio v. Luxemburg, 4.7.2002 esittämäni ratkaisuehdotus (ratkaisuehdotuksen 8 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(24)  –	Asia 265/78, Ferwerda, tuomio 5.3.1980 (Kok. 1980, s. 617, Kok. Ep. V, s. 45, 8 kohta).
(25)  –	Ks. myös edellisessä alaviitteessä mainittu asia Ferwerda, tuomion 8 kohta. Yhteisöjen tuomioistuin ei siinä yhteydessä kutsu tehokkuusperiaatetta näillä sanoilla.
(26)  –	Ks. mm. yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Frankovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok. 1991, s. I-5357, Kok. Ep. XI, s. I-467, 36 kohta).
(27)  –	Ks. esim. asia T-171/99, Corus UK v. komissio, tuomio 10.10.2001 (Kok. 2001, s. II-2967, 55 kohta).
(28)  –	Ks. esim. asia 68/79, Just, tuomio 27.2.1980 (Kok. 1980, s. 501, Kok. Ep. V, s. 31, 26 kohta).
(29)  –	Yhdistetyt asiat C-441/98 ja C-442/98, Michaïlidis, tuomio 21.9.2000 (Kok. 2000, s. I-7145, 32 ja 33 kohta).
(30)  –	Ks. mm. asia C-350/93, komissio v. Italia, tuomio 4.4.1995 (Kok. 1995, s. I-699).