62020CJ0368_RES
Asunto C‑368/20
NW
contra
Landespolizeidirektion Steiermark
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 26 de abril de 2022
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Libre circulación de personas — Reglamento (UE) 2016/399 — Código de fronteras Schengen — Artículo 25, apartado 4 — Restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores con una duración total máxima de seis meses — Normativa nacional que prevé varios períodos sucesivos de controles que suponen sobrepasar dicha duración — Incompatibilidad de esa normativa con el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen en caso de que los períodos sucesivos se basen en una misma o unas mismas amenazas — Normativa nacional que obliga, bajo apercibimiento de sanción, a exhibir el pasaporte o documento nacional de identidad con ocasión de controles realizados en fronteras interiores — Incompatibilidad de esa obligación con el artículo 25, apartado 4, del Código de fronteras Schengen cuando el propio control es contrario a dicha disposición»
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Código sobre el cruce de fronteras — Supresión de los controles en las fronteras interiores — Restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores cuando se presente una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior — Duración de dicho restablecimiento que sobrepasa la duración total máxima de seis meses sin que exista una nueva amenaza — Improcedencia
[Art. 72 TFUE; Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 29 y 30]
(véanse los apartados 66, 68, 70, 77 a 81, 89, 90 y 94 y el punto 1 del fallo)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Código sobre el cruce de fronteras — Supresión de los controles en las fronteras interiores — Restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores cuando se presente una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior — Restablecimiento contrario al referido Código por sobrepasar la duración total máxima de seis meses sin basarse en una nueva amenaza — Normativa nacional que obliga a una persona, bajo apercibimiento de sanción, a exhibir el pasaporte o documento nacional de identidad con ocasión de la entrada en el territorio de dicho Estado miembro por una frontera interior — Improcedencia
[Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 25, ap. 4]
(véanse los apartados 97 y 98 y el punto 2 del fallo)
Resumen
Desde septiembre de 2015 hasta noviembre de 2021, la República de Austria restableció, en varias ocasiones, controles fronterizos con Hungría y Eslovenia. A fin de justificar el restablecimiento de dichos controles, ese Estado miembro se basaba en diferentes disposiciones del Código de fronteras Schengen. (
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) En particular, a partir del 11 de noviembre de 2017, se basó en el artículo 25 de dicho Código, titulado «Marco general para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores», que prevé la posibilidad de que un Estado miembro restablezca los controles en sus fronteras interiores cuando se presente una amenaza grave para su orden público o su seguridad interior y fija períodos máximos durante los cuales pueden restablecerse dichos controles.
En agosto de 2019, NW, procedente de Eslovenia, fue objeto de una inspección fronteriza en el paso fronterizo de Spielfeld (Austria). Al negarse a exhibir su pasaporte, fue declarado culpable de haber cruzado la frontera austriaca sin estar provisto de un documento de viaje y fue condenado al pago de una multa. En noviembre de 2019, NW fue sometido a otra inspección fronteriza en el mismo paso fronterizo. Ante el órgano jurisdiccional remitente, impugnó la legalidad de estas dos inspecciones.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de las inspecciones de que fue objeto NW y de la sanción que se le impuso. En efecto, cuando se produjeron las medidas de control impugnadas, el restablecimiento por parte de Austria de los controles en su frontera con Eslovenia ya había sobrepasado, por el efecto acumulativo de la aplicación de períodos de control sucesivos, la duración total máxima de seis meses prevista en el artículo 25 del Código de fronteras Schengen.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia, constituido en Gran Sala, declara que el Código de fronteras Schengen se opone a que un Estado miembro restablezca temporalmente los controles en las fronteras interiores por una amenaza grave para su orden público o su seguridad interior cuando la duración de dicho restablecimiento supere la duración total máxima de seis meses y no exista una nueva amenaza que justifique la nueva aplicación de los períodos previstos por el Código. Este mismo Código se opone a una normativa nacional por la que un Estado miembro obliga a una persona, bajo apercibimiento de sanción, a exhibir un pasaporte o un documento nacional de identidad con ocasión de su entrada en el territorio de dicho Estado miembro por una frontera interior cuando el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores en cuyo marco se impone dicha obligación es, a su vez, contraria al referido Código.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Por lo que respecta al restablecimiento temporal por un Estado miembro de los controles en las fronteras interiores por una amenaza grave para su orden público o su seguridad interior, (
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) el Tribunal de Justicia recuerda, para comenzar, que para interpretar una disposición del Derecho de la Unión procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte.
Por lo que respecta, para comenzar, a la literalidad del artículo 25 del Código de fronteras Schengen, el Tribunal de Justicia observa que la expresión «no podrá superar los seis meses» pretende excluir toda posibilidad de que se sobrepase dicha duración.
A continuación, por lo que respecta al contexto en el que se inscribe el artículo 25 de dicho Código, el Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que esta disposición fija con claridad y precisión los plazos máximos tanto para el restablecimiento inicial de los controles en las fronteras interiores como para cualquier prolongación de dichos controles, incluida la duración total máxima aplicable a tales controles. En segundo lugar, la referida disposición constituye una excepción al principio según el cual las fronteras interiores podrán cruzarse en cualquier lugar sin que se realice en ellas inspección fronteriza alguna de las personas, cualquiera que sea su nacionalidad. (
3
) En la medida en que las excepciones a la libre circulación de personas deben ser objeto de interpretación estricta, el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores debe seguir siendo excepcional, y solo debe llevarse a efecto como último recurso. Así pues, esta interpretación estricta aboga en contra de una interpretación del artículo 25 del referido Código según la cual la persistencia de la amenaza inicialmente identificada (
4
) bastaría para justificar el restablecimiento de esos controles más allá de la duración máxima total de seis meses prevista en dicha disposición. En efecto, tal interpretación equivaldría a permitir, en la práctica, dicho restablecimiento debido a una misma amenaza durante un período ilimitado, menoscabando así el principio mismo de la ausencia de controles en las fronteras interiores. En tercer lugar, interpretar el artículo 25 del Código de fronteras Schengen en el sentido de que, cuando se presente una amenaza grave, un Estado miembro podría sobrepasar la duración total máxima de seis meses para los controles en las fronteras interiores privaría de sentido a la distinción establecida por el legislador de la Unión entre, por una parte, los controles en las fronteras interiores restablecidos en virtud de dicho artículo y, por otra parte, los restablecidos en virtud del artículo 29 de dicho Código, (
5
) para los que la duración total máxima del restablecimiento de controles en las fronteras interiores no puede sobrepasar los dos años. (
6
)
Por último, el Tribunal de Justicia subraya que el fin perseguido por la norma relativa a la duración total máxima de seis meses se inscribe en el objetivo general consistente en conciliar el principio de libre circulación con el interés de los Estados miembros en garantizar la seguridad de sus territorios. A este respecto, si bien es cierto que una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro en el espacio sin controles en las fronteras interiores no está necesariamente limitada en el tiempo, el legislador de la Unión consideró que un período de seis meses era suficiente para que el Estado miembro de que se trate adoptara medidas que permitieran hacer frente a tal amenaza, preservando al mismo tiempo, después de ese período de seis meses, el principio de la libre circulación.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia considera que el referido período de una duración total máxima de seis meses es imperativo, de modo que cualesquiera controles en las fronteras interiores restablecidos en virtud del artículo 25 tras la expiración de este período son incompatibles con el Código de fronteras Schengen. Por otra parte, tal período podrá aplicarse de nuevo únicamente en caso de que el Estado miembro de que se trate demuestre la existencia de una nueva amenaza grave que afecte a su orden público o a su seguridad interior. Para apreciar si una amenaza determinada es nueva respecto de la inicialmente identificada es preciso referirse a las circunstancias que originaron la necesidad de restablecer los controles en las fronteras interiores, así como a las circunstancias y acontecimientos que constituyen una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior del Estado miembro de que se trate. (
7
)
Por otra parte, el Tribunal de Justicia constata que el artículo 72 TFUE (
8
) no permite a un Estado miembro restablecer, a fin de hacer frente a tal amenaza, controles temporales en las fronteras interiores basados en los artículos 25 y 27 del Código de fronteras Schengen durante un período que supere la duración total máxima de seis meses. En efecto, habida cuenta de la importancia fundamental que reviste la libre circulación de personas entre los objetivos de la Unión y de la manera detallada en la que el legislador de la Unión ha delimitado la posibilidad de que los Estados miembros interfieran con esta libertad mediante el restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores, previendo esta norma relativa a la duración total máxima de seis meses, dicho legislador tuvo debidamente en cuenta el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en materia de orden público y de seguridad interior.
(
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)	Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2016, L 77, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2016/1624 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016 (DO 2016, L 251, p. 1). Este Reglamento sustituyó el Reglamento (CE) n.o 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) (DO 2006, L 105, p. 1).
(
2
)	El Tribunal de Justicia examina, más concretamente, los artículos 25 y 27 del Código de fronteras Schengen. El artículo 27 de dicho Código prevé el procedimiento de restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores en virtud de su artículo 25.
(
3
)	Véanse, en este sentido, el artículo 22 del Código de fronteras Schengen, así como el artículo 3 TUE, apartado 2, y el artículo 67 TFUE, apartado 2.
(
4
)	Incluso si se aprecia a la luz de datos nuevos o de una reevaluación de la necesidad y de la proporcionalidad de los controles establecidos para darle respuesta.
(
5
)	En circunstancias excepcionales que pongan en riesgo el funcionamiento general del espacio sin controles en las fronteras interiores, el artículo 29 del Código prevé la posibilidad de que los Estados miembros restablezcan, sobre la base de una recomendación del Consejo, controles en las fronteras interiores.
(
6
)	Dicho esto, el Tribunal de Justicia precisa que el restablecimiento de controles en las fronteras interiores en virtud del artículo 29 del Código por una duración total máxima de dos años no impide que el Estado miembro de que se trate restablezca, en caso de producirse una nueva amenaza grave para su orden público o su seguridad interior, inmediatamente después del término de esos dos años, controles en virtud del artículo 25 de dicho Código por una duración total máxima de seis meses, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en esta última disposición.
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7
)	Artículo 27, apartado 1, letra a), del Código de fronteras Schengen.
(
8
)	Dicha disposición prevé que el título V del Tratado FUE se entenderá sin perjuicio del ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior.