62002CC0236_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag har den nederlandske ret College van Beroep voor het bedrijfsleven anmodet Domstolen om hjælp til fortolkningen af artikel 7, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (2) .
2. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om denne bestemmelse pålægger producenten kun at bogføre de mængder mælk og/eller mejeriprodukter, som han direkte har solgt i en given måned, eller om bestemmelsen pålægger ham at føre et mere generelt regnskab over disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af mælk og/eller mejeriprodukter på hans bedrift.
Retsforskrifter
3. Fællesskabet indførte i 1984 en ordning med mælkekvoter med henblik på at reducere overskudsproduktionen på markedet for mælk og mejeriprodukter. Ordningen tildeler hver medlemsstat en kvote (benævnt en samlet garantimængde), som dernæst fordeles mellem de på medlemsstatens område etablerede mælkeproducenter, der hver får tildelt en maksimumsmængde mælk (benævnt en individuel referencemængde), som kan sælges i et givent år. Den producent, som overskrider sin individuelle referencemængde, skal betale en tillægsafgift af det overskydende salg.
4. Tillægsafgiften blev indført ved forordning (EØF) nr. 3950/92 (3) . På det for denne sag relevante tidspunkt fastsatte Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 (herefter »forordningen«) præcise regler for anvendelsen af tillægsafgiften og især »kontrolbestemmelser, så det kan efterprøves, om afgiften opkræves korrekt« (4) .
5. Forordningens artikel 4, stk. 1, bestemmer i det afsnit, som er relevant for den foreliggende sag, følgende:
»For direkte salg afgiver producenten ved udgangen af hver af de perioder, der er nævnt i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 3950/92, en sammenfattende erklæring om mængden af mælk og/eller andre mejeriprodukter, udspecificeret på produkt, der er solgt direkte til konsum […].«
6. De relevante afsnit i artikel 7 lød således:
»1. Medlemsstaterne træffer alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 3950/92. Med henblik herpå gælder følgende:
[…]
f) Producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg, opbevarer i mindst tre år følgende materiale, for at det kan stilles til rådighed for medlemsstatens myndigheder: dels et lagerregnskab pr. tolvmånedersperiode med angivelse pr. produkt af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere, dels registret over de dyr på bedriften, han anvender til mælkeproduktion, jf. artikel 4, stk. 1, Rådets i direktiv 92/102/EØF [(5) ], samt bilag, der kan gøre det muligt at kontrollere lagerregnskabet.
2. […]
3. Medlemsstaten kontrollerer konkret, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og den gennemfører i dette øjemed kontrol af mælketransporterne under indsamlingen i bedrifterne og navnlig kontrol på stedet:
a) […]
b) hos producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg: af sandsynligheden af den i artikel 4, stk. 1, nævnte erklæring, og af det i stk. 1, litra f), nævnte lagerregnskab [...]«
7. En del af den nederlandske nationale lovgivning vedrørende tillægsafgifter var på det tidspunkt indeholdt i Regeling superheffing 1993 (herefter »den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift«) (6) . I henhold til artikel 31, stk. 1, er den producent, som sælger mælk eller mejeriprodukter direkte til konsum, forpligtet til at føre et regnskab i overensstemmelse med artikel 7 i forordning nr. 536/93 og »efter de af Productschap fastsatte bestemmelser«. Artikel 31, stk. 2, bemyndiger Productschap til ex officio at fastsætte den mængde mælk, der er leveret direkte til konsum, såfremt producenten har undladt på loyal vis at føre et sådant regnskab, eller såfremt han slet ikke fører noget regnskab.
8. På det for sagen relevante tidspunkt var de af myndigheden fastsatte bestemmelser, som omhandlet i artikel 31 i den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift, indeholdt i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (nederlandsk bekendtgørelse af 1994 om gennemførelse af den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift, herefter »den nederlandske gennemførelsesbekendtgørelse«) (7) . Artikel 11, stk. 1, pålægger producenten »at gøre optegnelser om alt, hvad der vedrører hans virksomhed, på en sådan måde, at der deraf til enhver tid kan fås oplysninger om produktion, lager og de bearbejdede eller forarbejdede mælkemængder, som han har modtaget og leveret, samt de økonomiske oplysninger herom […]«.
Faktiske omstændigheder og det forelagte spørgsmål
9. J. Slob (som den nationale ret kalder »appellanten«, og som herefter benævnes således) er en i Nederlandene etableret mælkeproducent, som rådede over en individuel referencemængde til direkte salg for afgiftsperioden 1996/1997. I maj 1997 afgav han erklæring til sagsøgte, Productschap Zuivel (Kontoret for mejeriprodukter), om den mængde mælkeækvivalenter, som han hævdede at have solgt direkte til konsum. På grundlag af denne erklæring meddelte sagsøgte J. Slob, at han ikke skulle betale nogen tillægsafgift.
10. En efterfølgende kontrol på appellantens bedrift afslørede, at produktionen af mælk beregnet i forhold til appellantens malkekvægsbesætning oversteg den mængde mejeriprodukter, som appellanten i sin erklæring påstod at have solgt. Appellanten oplyste, at han havde forarbejdet det overskydende mælk til smør for at opnå kærnemælk, som blev brugt til fremstilling af ost. Appellanten påstod, at han øjeblikkeligt destruerede dette smør. Han havde ført et regnskab over den således fremstillede ost, men havde ikke på nogen måde ført regnskab over produktionen eller destruktionen af smørret.
11. I oktober 1999 fastsatte sagsøgte i henhold til artikel 31, stk. 2, i den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift ex officio de mængder mælk og andre mejeriprodukter, som appellanten havde leveret direkte til konsum i løbet af afgiftsperioden 1996/1997 og meddelte appellanten, at han i den forbindelse skulle betale en tillægsafgift.
12. I april 2000 traf sagsøgte afgørelse vedrørende en af appellanten indgivet klage og stadfæstede i det væsentlige sin tidligere afgørelse. Sagsøgte meddelte, at der i den pågældende periode »ikke var ført nøjagtigt og komplet regnskab over produktion, lager og leveringer af mælk og mejeriprodukter, som foreskrevet i artikel 7 i [forordningen], sammenholdt med artikel 31, stk. 1, i [den nederlandske bekendtgørelse om en tillægsafgift ] og artikel 11 i den nederlandske bekendtgørelse af 1994 om mejeriprodukter«. Da »der ikke er fremlagt noget bilag, som gør det muligt at antage, at den pågældende mængde smør ikke er blevet leveret«, skulle appellanten betale en tillægsafgift for den del af mælken, som ikke var opgivet.
13. Appellanten indbragte sagen for den forelæggende ret, idet han gjorde gældende, at artikel 7, stk. 1, litra f), ikke pålagde ham at føre regnskab over produktion eller destruktion af smør, som ikke direkte er blevet udbudt til salg, og at den nationale lovgivning ved at tilsigte at pålægge strengere regnskabsforpligtelser var i strid med fællesskabsforskrifterne og følgelig ugyldig. Eftersom destruktionen af smørret absolut ikke skulle bogføres, kunne sagsøgte ikke af den manglende regnskabsførelse i så henseende konkludere, at det pågældende smør var blevet solgt.
14. Den forelæggende ret har i sin forelæggelseskendelse bemærket, at forordningens artikel 4, stk. 1, klart er begrænset til bogføring af de solgte mængder mælk og/eller mejeriprodukter. Retten finder imidlertid, at det kan tænkes, at forpligtelsen til at føre lagerregnskab i henhold til artikel 7, stk. 1, litra f), kan udvides til at omfatte de i hovedsagen omhandlede oplysninger. Det er grunden til, at retten har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan der af artikel 7, stk. 1 in initio, og litra f), i forordning nr. 536/93 udledes en forpligtelse for producenten til at føre et regnskab, hvori der bl.a. gøres optegnelser om disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af mælk og/eller mejeriprodukter på hans bedrift, og hvorefter der i dette lagerregnskab endvidere pr. produkt skal angives den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt, eller forpligter denne bestemmelse kun til registrering af de sidstnævnte salgsoplysninger?«
15. Den nederlandske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg, og begge var ligesom appellanten repræsenteret under retsmødet.
Stillingtagen
16. Foruden de for Domstolen indgivne indlæg vedrørende det forelagte spørgsmål har den nederlandske regering og Kommissionen under retsmødet drøftet en medlemsstats kompetence til at vedtage en lovgivning, som pålægger de på medlemsstatens område etablerede mælkeproducenter regnskabsforpligtelser, der går ud over de i forordningens artikel 7, stk. 1, litra f), fastsatte forpligtelser. Det ville efter min opfattelse være uklogt at overveje dette spørgsmål i forbindelse med denne sag. Det tilkommer den nationale ret at fastlægge de fællesskabsretlige spørgsmål, som skal besvares for at gøre det muligt for retten at træffe afgørelse i den tvist, som den har fået forelagt. Desuden er dette spørgsmål blevet nævnt for første gang under retsmødet, hvorfor appellanten eller andre eventuelle parter ikke har haft tilstrækkelig mulighed for at behandle det. Jeg har følgelig til hensigt at afgrænse min vurdering til en fortolkning af rækkevidden af artikel 7, stk. 1, litra f), således som det forelagte spørgsmål kræver.
17. Den nederlandske regering har foreslået, at spørgsmålet besvares bekræftende, idet regeringen til støtte for en udvidende fortolkning af artikel 7, stk. 1, litra f), har fremsat forskellige argumenter afledt af ordlyden af forordningens artikel 7.
18. Regeringen har indledningsvis bemærket, at artikel 7, stk. 1, litra f), ikke blot pålægger producenterne at bogføre de mejeriprodukter, der rent faktisk er solgt, men også angår den forpligtelse, som artikel 4, stk. 1, i direktiv 92/102 pålægger producenterne til at føre et register over de dyr, som bruges til mælkeproduktionen. De to forpligtelser er efter det af regeringen hævdede sidestillede, da de gør det muligt at sammenligne den salgsmængde, som en producent har indberettet, med den produktion, som er mulig, henset til producentens besætning.
19. Den nederlandske regering er imidlertid af den opfattelse, at denne sammenligning ikke gør det muligt at kontrollere den endelige erklæring vedrørende alt salg, såfremt producenterne ikke også skal præcisere, hvad der er sket med den fremstillede mælk eller mælkeækvivalent, som ikke er solgt. Artikel 7, stk. 1, litra f), pålægger udtrykkeligt producenterne at opbevare »bilag, der kan gøre det muligt at kontrollere lagerregnskabet«. Fra det øjeblik, det står fast, at lagerregnskabet skal kunne kontrolleres, bør dette også omfatte alle de oplysninger, som gør det muligt at sammenligne salget med produktionen.
20. Den nederlandske regering har ligeledes henvist til de forpligtelser, som medlemsstaterne er pålagt i henhold til indledningen til artikel 7, stk. 1, hvorefter de skal træffe alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at kontrolafgiften opkræves, og i henhold til artikel 7, stk. 3, hvorefter de konkret skal kontrollere, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og navnlig skal kontrollere sandsynligheden af lagerregnskabet. Regeringen har hævdet, at medlemsstaterne kun kan opfylde disse forpligtelser behørigt, såfremt producenterne er forpligtet til at oplyse, hvad der er sket med hvert produkt, som angiveligt ikke er solgt.
21. Jeg kan ikke tilslutte mig den nederlandske regerings retningslinjer for, hvorledes det i artikel 7, stk. 1, litra f), indeholdte begreb lagerregnskab skal fortolkes.
22. Som anført af appellanten og Kommissionen, synes artikel 7, stk. 1, litra f), ved første øjekast kun at pålægge producenten at føre et lagerregnskab over salg af mælk og/eller mejeriprodukter og ikke over disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion heraf.
23. Det vil efter min opfattelse ikke være korrekt at udlede forpligtelser af artikel 7, stk. 1, litra f), som ikke udtrykkeligt er anført i bestemmelsen. Selv om en korrekt opkrævning af tillægsafgiften ville fordre, at der gjaldt disse forpligtelser, ville et sådant synspunkt være i strid med retssikkerhedsprincippet, især når henses til, at de eventuelle konsekvenser, som en producent, der gribes i at føre et ufuldstændigt regnskab, risikerer, er meget strenge.
24. Hvorom alting er, kan jeg ikke tilslutte mig, at det er nødvendigt at fortolke artikel 7, stk. 1, litra f), udvidende for at gøre det muligt for medlemsstaterne at udføre de kontrolopgaver, som forordningens artikel 7 tildeler dem. Artikel 7 in initio og stk. 1 pålægger medlemsstaterne at træffe alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves korrekt, og bemyndiger dem hertil. Ligeledes pålægger artikel 7, stk. 3, medlemsstaterne konkret at kontrollere, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og i dette øjemed at gennemføre kontrol hos producenterne. Disse bestemmelser godtgør efter min mening i tilstrækkeligt omfang, at den kompetente myndighed i en medlemsstat har kompetence til at undersøge enhver uoverensstemmelse mellem den produktion, som er mulig i forhold til producentens besætning, og de mængder mælk og/eller mejeriprodukter, producenten har bogført som solgte. På baggrund af disse undersøgelser kan den kompetente myndighed udlede de konklusioner, som er nødvendige under hensyn til de således afslørede forhold. Efter min opfattelse kan der imidlertid ikke drages nogen konklusion af en producents undladelse af at fremlægge oplysninger, som han ikke udtrykkeligt var forpligtet til at bogføre.
Forslag til afgørelse
25. Af disse grunde foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»Artikel 7, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter pålægger ikke producenterne at bogføre oplysninger om disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af det mælk og/eller de mejeriprodukter, de har fremstillet, men ikke solgt.«
(1) .
(2)
–	EFT 1993 L 57, s. 12. Denne forordning er i mellemtiden blevet erstattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001 af 9.7.2001, EFT L 187, s. 19, hvis artikel 14, stk. 5, er identisk med den tidligere forordnings artikel 7, stk. 1, litra f).
(3)
–	Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28.12.1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter, EFT L 405, s. 1.
(4)
–	Anden betragtning til forordningen.
(5)
– EFT 1992 L 355, s. 32.
(6)
–	Staatscourant 1993 (den nederlandske officielle tidende), s. 60.
(7)
–	Den nederlandske officielle tidende 1994, s. 6.