CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
YVES BOT
presentate il 30 giugno 2011 (1)
Cause riunite C‑463/10 P e C‑475/10 P
Deutsche Post AG (C‑463/10 P),
Repubblica federale di Germania (C‑475/10 P)
contro
Commissione europea
«Impugnazioni – Aiuti di Stato – Misure adottate dalle autorità tedesche a vantaggio della Deutsche Post AG – Regolamento (CE) n. 659/1999 – Art. 10, n. 3 – Art. 230 CE – Ricevibilità di un ricorso di annullamento contro un’ingiunzione di fornire informazioni – Nozione di “atto impugnabile” – Principio della tutela giurisdizionale effettiva – Legittimazione ad agire della Deutsche Post AG»
1.        Le presenti cause dovrebbero indurre la Corte a precisare se una decisione con cui la Commissione europea intima ad uno Stato membro di fornire informazioni relative ad un presunto aiuto illegittimo costituisca un atto impugnabile.
2.        Con le loro impugnazioni la Deutsche Post AG (2) e la Repubblica federale di Germania chiedono l’annullamento delle ordinanze del Tribunale dell’Unione europea 14 luglio 2010, causa T‑570/08, Deutsche Post/Commissione, e causa T‑571/08, Germania/Commissione (3). Con tali ordinanze, quest’ultimo ha dichiarato irricevibili i loro ricorsi diretti all’annullamento della decisione con cui la Commissione ha ingiunto alla Repubblica federale di Germania, conformemente all’art. 10, n. 3, del regolamento (CE) n. 659/1999 (4), di fornire informazioni sui profitti e i costi della Deutsche Post relativi al periodo 1989‑2007 (5).
3.        Nelle presenti conclusioni proporrò alla Corte di accogliere tali impugnazioni, annullare le ordinanze impugnate e statuire definitivamente sulla ricevibilità dei ricorsi in primo grado.
4.        Sosterrò infatti che, malgrado il carattere preparatorio di un’ingiunzione di fornire informazioni, tale atto costituisce il momento finale del procedimento di indagine promosso dalla Commissione e produce effetti giuridici vincolanti ed immediati nei confronti dello Stato membro interessato. Esporrò, quindi, che tale atto deve poter essere sottoposto a controllo giurisdizionale, in modo da garantire una tutela giurisdizionale effettiva a detto Stato, conformemente alla giurisprudenza della Corte.
I –    Contesto normativo dell’Unione
5.        Il regolamento ha codificato la prassi dei poteri conferiti alla Commissione dal Trattato CE. Esso sancisce norme che sono state redatte conformemente alla giurisprudenza della Corte (6).
6.        Quando uno Stato membro notifica alla Commissione un progetto di concessione di un nuovo aiuto, detto Stato è tenuto, conformemente all’art. 2, n. 2, del regolamento, a fornire «tutte le informazioni atte a consentire alla Commissione di adottare una decisione a norma degli articoli 4 e 7 [del regolamento]».
7.        L’art. 5, nn. 1 e 2, del regolamento dispone quanto segue:
«1.      La Commissione, se ritiene che le informazioni fornite dallo Stato membro interessato in relazione ad una misura notificata a norma dell’articolo 2 siano incomplete, chiede a detto Stato tutte le informazioni supplementari necessarie. Se lo Stato membro risponde a tale richiesta, la Commissione lo informa della ricezione della risposta.
2.      Se lo Stato membro interessato non fornisce le informazioni richieste nel termine stabilito dalla Commissione o fornisce informazioni incomplete, la Commissione invia un sollecito fissando un adeguato termine supplementare entro il quale le informazioni stesse devono essere fornite».
8.        Gli artt. 10‑13 del regolamento fanno parte del suo capo III, dal titolo «Procedura relativa agli aiuti illegali».
9.        L’art. 10 del regolamento è così redatto:
«1.      La Commissione esamina senza indugio le informazioni di cui sia eventualmente in possesso, in merito a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano.
2.      Se necessario, essa chiede informazioni allo Stato membro interessato. Si applicano, con gli opportuni adattamenti, l’articolo 2, paragrafo 2, e l’articolo 5, paragrafi 1 e 2.
3.      Se lo Stato membro interessato, nonostante un sollecito a norma dell’articolo 5, paragrafo 2, non fornisce le informazioni richieste nel termine stabilito dalla Commissione o fornisce informazioni incomplete, la Commissione adotta una decisione con la quale richiede tali informazioni (…). La decisione specifica le informazioni richieste e stabilisce un termine adeguato entro il quale devono essere fornite».
10.      Ai sensi dell’art. 11 del regolamento, la Commissione, dopo aver dato allo Stato membro interessato l’opportunità di presentare le proprie osservazioni, può adottare una decisione con la quale ordina a detto Stato di sospendere l’erogazione di ogni aiuto concesso illegalmente e/o di recuperarlo a titolo provvisorio, fino a che non abbia deciso in merito alla compatibilità dell’aiuto con il mercato comune.
11.      Ai sensi dell’art. 12 del regolamento:
«Se uno Stato membro non si conforma ad un’ingiunzione di sospensione o ad un’ingiunzione di recupero, la Commissione, pur continuando a esaminare il caso nel merito in base alle informazioni a sua disposizione, può adire direttamente la Corte (…) perché essa dichiari che il mancato rispetto della decisione configura una violazione del trattato».
12.      Infine, a termini dell’art. 13, n. 1, del regolamento:
«L’esame di presunti aiuti illegali dà luogo ad una decisione a norma dell’articolo 4, paragrafi 2, 3 o 4. Nel caso di decisioni di avvio del procedimento d’indagine formale, il procedimento si conclude con una decisione a norma dell’articolo 7. In caso di mancato rispetto, da parte d’uno Stato membro, dell’ingiunzione di fornire informazioni, tale decisione è adottata in base alle informazioni disponibili».
II – Fatti all’origine delle presenti cause
13.      A seguito di denunce presentate da alcuni operatori privati, la Commissione accertava che i prezzi della Deutsche Post AG per i suoi servizi di ritiro e recapito a domicilio di pacchi erano inferiori ai costi marginali caratteristici per tali prestazioni e che tale aggressiva politica di sconti non faceva parte dei suoi compiti di servizio pubblico.
14.      Con decisione 19 giugno 2002 (7) la Commissione dichiarava che le perdite per EUR 572 milioni che ne erano conseguite costituivano un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune e ordinava alla Repubblica federale di Germania di adottare tutte le misure necessarie per esigere dalla Deutsche Post il rimborso dell’aiuto.
15.      Successivamente pervenivano alla Commissione nuove denunce da parte di concorrenti privati, secondo cui la Deutsche Post beneficiava di vantaggi notevolmente superiori a quelli previsti dalla decisione 2002/753. La Commissione riteneva che occorresse affrontare in modo esaustivo le distorsioni della concorrenza risultanti dalle risorse statali concesse alla Deutsche Post e avviava, in data 12 settembre 2007, un nuovo procedimento di indagine formale ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE (8).
16.      Con sentenza 1° luglio 2008 (9) il Tribunale annullava la decisione 2002/753, dichiarando che la Commissione aveva violato l’art. 87, n. 1, CE, nell’ambito del suo esame relativo alla compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato comune.
17.      Il 17 luglio 2008 la Commissione trasmetteva alla Repubblica federale di Germania una richiesta di informazioni comprensiva di un questionario concernente i profitti e i costi della Deutsche Post relativi al periodo 1989‑ 2007. Il 12 e il 21 agosto 2008 la Commissione inviava una lettera di sollecito chiedendo nuovamente a detto Stato di trasmetterle le informazioni richieste (10).
18.      Nelle risposte del 5 agosto, 14 agosto e 29 settembre 2008, la Repubblica federale di Germania confermava che non intendeva trasmettere i dati relativi ai profitti e ai costi e della Deutsche Post successivi al 1995, ritenendo che l’esame della Commissione dovesse essere limitato al periodo compreso tra il 1989 e il 1994 e che la risposta a tale questionario richiedesse un investimento sproporzionato in termini di tempo e di lavoro.
19.      Con lettera del 30 ottobre 2008 la Commissione intimava alla Repubblica federale di Germania, in forza dell’art. 10, n. 3, del regolamento, di trasmettere entro 20 giorni tutte le informazioni necessarie per rispondere al questionario. La Commissione aggiungeva che qualora, nonostante tale ingiunzione, le autorità tedesche non avessero fornito entro i termini le informazioni richieste, essa avrebbe adottato la propria decisione sulla base delle informazioni disponibili, conformemente all’art. 13, n. 1, del regolamento.
20.      Con sentenza 2 settembre 2010 (11) la Corte confermava in sede di impugnazione l’annullamento della decisione 2002/753.
III – Il procedimento dinanzi al Tribunale e le ordinanze impugnate
21.      Con ricorsi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 22 dicembre 2008, la Deutsche Post (causa T‑570/08) e la Repubblica federale di Germania (causa T‑571/08) hanno entrambe proposto un ricorso di annullamento contro l’atto controverso.
22.      Con atti separati depositati presso la cancelleria del Tribunale il 19 marzo 2009, la Commissione ha sollevato, in ciascuna di tali cause, eccezioni di irricevibilità a titolo dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale.
23.      Il Tribunale ha accolto tale eccezione dichiarando che l’atto controverso non costituisce un atto impugnabile ai sensi della giurisprudenza.
24.      Il Tribunale (12) ha ricordato anzitutto i principi stabiliti dalla Corte nelle sentenze 11 novembre 1981, IBM/Commissione (13), e 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione (14). Da un lato, esso ha rilevato che occorre fare riferimento alla sostanza di un atto, e non alla sua forma, per stabilire se esso costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. Dall’altro, ha indicato che solo le misure che fissano definitivamente la posizione della Commissione e producono effetti giuridici costituiscono atti impugnabili. Conseguentemente, il Tribunale ha esaminato se, come sosteneva la Commissione, l’atto controverso costituisca una misura intermedia il cui scopo è preparare la decisione definitiva della Commissione e che è priva di effetti giuridici.
25.      Per quanto riguarda gli effetti dell’atto controverso, il Tribunale ha indicato che il legislatore comunitario non ha previsto alcuna sanzione nei confronti di uno Stato membro che non ottemperi all’ingiunzione della Commissione (15). Ciò consentirebbe di distinguere l’atto controverso dalle ingiunzioni di sospensione e recupero degli aiuti che la Commissione ha facoltà di adottare in forza dell’art. 11 del regolamento. Infatti, qualora uno Stato membro non si conformasse ad una delle due ingiunzioni, l’art. 12 del regolamento autorizzerebbe la Commissione ad adire direttamente la Corte affinché constati la violazione del Trattato.
26.      Il Tribunale ha poi rilevato che l’atto controverso costituisce solo una misura intermedia che consente alla Commissione di preparare la sua decisione finale (16). Esso garantirebbe il rispetto del principio del contraddittorio permettendo alla Commissione di ottenere le informazioni necessarie per valutare la compatibilità dell’aiuto con il mercato comune, ma non pregiudicherebbe la decisione finale della Commissione, la quale potrebbe ancora, in tale fase, concludere nel senso dell’insussistenza di un aiuto di Stato, della sua compatibilità o della sua incompatibilità con il mercato comune.
27.      Il Tribunale ha poi respinto gli argomenti delle ricorrenti diretti a stabilire un parallelismo tra l’atto controverso e la decisione con cui la Commissione avvia il procedimento formale di esame dell’aiuto (17). Le ricorrenti, richiamandosi alla giurisprudenza relativa alla ricevibilità dei ricorsi contro una siffatta decisione, sostenevano che, malgrado la sua natura provvisoria, tale decisione era considerata un atto impugnabile (18). Il Tribunale ha rifiutato di stabilire tale parallelismo, in quanto gli effetti della detta decisione non sono comparabili con quelli dell’atto controverso.
28.      Per quanto concerne gli effetti giuridici concreti dell’atto controverso sulla situazione della Repubblica federale di Germania, il Tribunale ha rilevato che tale atto non ha l’effetto di concludere il procedimento di indagine formale (19). Solo il rifiuto dello Stato membro di ottemperare all’ingiunzione consentirebbe alla Commissione di concludere detto procedimento.
29.      Per quanto riguarda l’asserito deterioramento della situazione procedurale della Deutsche Post e della Repubblica federale di Germania in caso di inottemperanza all’atto controverso, il Tribunale ha fatto valere, al punto 42 delle ordinanze impugnate, che è il rifiuto delle autorità tedesche di fornire alla Commissione le informazioni richieste nell’atto controverso, e non l’atto controverso in quanto tale, che può privare gli interessati della possibilità di denunciare le carenze del fondamento in fatto della decisione finale. Secondo il Tribunale, se le autorità tedesche ritengono che le informazioni richieste dalla Commissione non siano necessarie per accertare i fatti o che le ricerche richieste siano troppo onerose rispetto al risultato perseguito, esse possono scegliere di ignorare l’ingiunzione loro rivolta.
30.      In ogni caso, il Tribunale ha ricordato, al punto 43 delle ordinanze impugnate, che non si può ritenere che l’atto controverso consenta alla Commissione di sottrarsi all’obbligo di motivare adeguatamente la propria decisione finale e vieti alla Deutsche Post e alla Repubblica federale di Germania di contestare il fondamento di detta decisione.
31.      Per quanto riguarda il rispetto dei diritti della difesa della Repubblica federale di Germania, il Tribunale ha rilevato che essi sono stati garantiti attraverso la possibilità di contestare i fatti asseriti dalla Commissione durante l’intero procedimento amministrativo e che era inoltre possibile proporre un ricorso contro la decisione finale.
32.      Il Tribunale ha concluso, al punto 46 della citata ordinanza Deutsche Post/Commissione, e al punto 45 della citata ordinanza Germania/Commissione, che l’atto controverso non costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
IV – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
33.      Nella causa C‑463/10 P, la Deutsche Post chiede alla Corte di annullare la citata ordinanza Deutsche Post/Commissione e condannare la Commissione alle spese.
34.      La Commissione chiede alla Corte di respingere il ricorso e condannare la Deutsche Post alle spese.
35.      Nella causa C‑475/10 P, la Repubblica federale di Germania chiede alla Corte di annullare la citata ordinanza Germania/Commissione e condannare la Commissione alle spese.
36.      La Commissione chiede alla Corte di respingere il ricorso e condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
37.      Con ordinanza 15 dicembre 2010 il presidente della Corte ha deciso di riunire i procedimenti C‑463/10 P e C‑475/10 P ai fini della fase orale e della sentenza.
V –    Sulle impugnazioni
A –    Argomenti delle parti
38.      La Deutsche Post e la Repubblica federale di Germania sostengono che le ordinanze impugnate sono viziate da vari errori di diritto, in quanto il Tribunale non ha qualificato l’atto controverso come atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. Esse sostengono che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale, l’ingiunzione di fornire informazioni a norma dell’art. 10, n. 3, del regolamento produce effetti giuridici obbligatori e costituisce, pertanto, un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
39.      A sostegno delle loro impugnazioni esse deducono cinque motivi. I primi tre motivi vertono, rispettivamente, sulla violazione dell’art. 249 CE, sul travisamento della giurisprudenza della Corte relativa alla natura degli atti impugnabili e sul disconoscimento degli effetti giuridici dell’atto controverso. Il quarto motivo verte sulla violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva ed il quinto verte sulla violazione della ripartizione delle competenze tra la Commissione e gli Stati membri.
1.      Sul primo motivo, concernente la violazione dell’art. 249 CE
40.      La Deutsche Post e la Repubblica federale di Germania fanno valere che l’art. 10, n. 3, del regolamento autorizza espressamente la Commissione ad adottare una decisione formale. Orbene, ai sensi dell’art. 249, quarto comma, CE, tale atto sarebbe obbligatorio in tutti i suoi elementi per le persone da esso designate.
41.      La Deutsche Post e la Repubblica federale di Germania richiamano inoltre il principio di leale cooperazione, sancito dall’art. 10 CE e dal sesto ‘considerando’ del regolamento, allo scopo di dimostrare l’efficacia vincolante dell’atto controverso. Lo Stato membro che non assolvesse l’obbligo stabilito dall’atto controverso violerebbe il trattato e si esporrebbe quindi ad un procedimento per inadempimento.
42.      L’obbligatorietà dell’atto controverso interesserebbe anche la Deutsche Post in quanto beneficiaria dell’aiuto. Infatti, la Repubblica federale di Germania dovrebbe necessariamente ottenere la collaborazione di tale impresa per poter assolvere ai suoi obblighi. Inoltre, quest’ultima sarebbe l’unica a disporre delle informazioni richieste.
43.      La Commissione sostiene sostanzialmente che, secondo la giurisprudenza, occorre basarsi non sulla forma di un atto, ma sulla sua sostanza, per stabilire se sia possibile proporre un ricorso di annullamento. Solo i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente costituirebbero atti impugnabili ai sensi dell’art. 230 CE (20). Orbene, una decisione ai sensi dell’art. 249 CE non soddisferebbe automaticamente tale criterio (21).
2.      Sul secondo motivo, concernente il travisamento della giurisprudenza relativa alla natura degli atti impugnabili
44.      La Repubblica federale di Germania contesta l’applicazione al caso di specie del principio stabilito nella citata sentenza IBM/Commissione (22), secondo cui costituisce un atto impugnabile solo la misura che fissa definitivamente la posizione dell’istituzione al termine di un procedimento, ad esclusione delle misure intermedie. Richiamandosi alla giurisprudenza della Corte, la Repubblica federale di Germania sostiene che tale principio non può essere trasposto al settore degli aiuti di Stato.
45.      La Deutsche Post sottolinea che la natura provvisoria delle ingiunzioni di fornire informazioni e delle ingiunzioni di sospensione non implica che tali atti siano privi di effetti giuridici propri (23). A tal riguardo, la Corte avrebbe già riconosciuto che le ingiunzioni di sospensione costituiscono atti impugnabili (24).
46.      La Commissione ricorda che non sono impugnabili gli atti che non fissano definitivamente la sua posizione ma servono unicamente a prepararne la decisione finale. A suo parere, se fosse possibile ricorrere contro gli atti preparatori, il beneficiario di un aiuto potrebbe rallentare notevolmente il processo decisionale impugnando sistematicamente ogni atto preparatorio. Inoltre, poiché gli atti preparatori non definiscono la posizione definitiva della Commissione, il giudice dell’Unione potrebbe essere indotto ad annullare la decisione finale per poter statuire sulla legittimità dell’atto provvisorio. Infine, gli eventuali vizi degli atti preparatori possono essere fatti valere contro l’atto definitivo, della cui elaborazione costituiscono un momento preparatorio (25).
47.      I principi stabiliti nella citata sentenza IBM/Commissione sarebbero stati applicati dal giudice dell’Unione non solo nel contesto del diritto della concorrenza, ma anche in vari altri settori. Peraltro, la giurisprudenza relativa all’avvio del procedimento in materia di aiuti di Stato confermerebbe che i ricorsi di annullamento contro gli atti preparatori sono, in linea di principio, irricevibili. Il ricorso contro una decisione di avvio del procedimento di indagine formale sarebbe ricevibile solo qualora detta decisione producesse direttamente effetti giuridici diversi da quelli della decisione finale.
3.      Sul terzo motivo, concernente il disconoscimento degli effetti giuridici di un’ingiunzione di fornire informazioni
48.      La Deutsche Post e la Repubblica federale di Germania sostengono che, contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale (26), un’ingiunzione di fornire informazioni ai sensi dell’art. 10, n. 3, del regolamento produce effetti giuridici obbligatori a detrimento dello Stato membro e delle imprese interessate. Secondo la Repubblica federale di Germania, tale decisione concluderebbe il procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato, in quanto porrebbe fine all’obbligo della Commissione di accertare i fatti sotto la propria responsabilità. In assenza di risposta da parte dello Stato membro, una siffatta ingiunzione permetterebbe alla Commissione di adottare la sua decisione in base agli elementi che figurano agli atti. Ciò comporterebbe un’interruzione nello svolgimento della procedura, in quanto la fase della cooperazione tra lo Stato membro e la Commissione lascerebbe il posto ad una fase formale il cui calendario e il cui merito sarebbero fissati direttamente dalla Commissione.
49.      Le ricorrenti aggiungono che l’inottemperanza all’ingiunzione attenua l’onere della prova incombente alla Commissione e impedisce loro di far valere le carenze della decisione finale nell’ambito di un successivo ricorso. Inoltre, esse sottolineano che un ricorso contro la decisione finale non consentirebbe di porre rimedio alle conseguenze derivanti dall’assenza di cooperazione dello Stato membro. Per tutelare i loro diritti della difesa, le ricorrenti sarebbero quindi costrette ad ottemperare all’ingiunzione.
50.      Infine, le ricorrenti rilevano che l’assenza di sanzioni evocata al punto 29 della citata ordinanza Deutsche Post/Commissione e al punto 28 della citata ordinanza Germania/Commissione non è determinante.
51.      La Commissione sostiene che, nell’ambito di un procedimento in materia di aiuti di Stato, l’obbligo per lo Stato membro interessato di comunicare le informazioni richieste discende dall’art. 10 CE, più che dall’atto controverso. Poiché non disporrebbe di alcun altro potere di indagine, la Commissione non potrebbe accertare i fatti senza la leale cooperazione degli Stati membri. Pertanto, non sarebbe l’ingiunzione di fornire informazioni, bensì il rifiuto dello Stato membro di ottemperare a tale ingiunzione che consentirebbe alla Commissione di prendere una decisione in base alle informazioni disponibili e promuovere un procedimento per inadempimento. Orbene, tale modo di procedere non sarebbe atto a pregiudicare gli interessi della Repubblica federale di Germania né tanto meno quelli della Deutsche Post. Analogamente, l’atto controverso, che mirerebbe ad assicurare il rispetto del principio del contraddittorio, non inciderebbe sulla posizione giuridica di tale Stato membro.
52.      Infine, la Commissione insiste sul fatto che il mancato rispetto dell’atto controverso non comporta alcuna sanzione. La circostanza che alcune parti non potranno più invocare in una fase successiva fatti che non hanno rilevato nel corso del procedimento amministrativo non costituirebbe una sanzione, bensì il corollario del principio del contraddittorio.
4.      Sul quarto motivo, concernente la violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva
53.      La Deutsche Post e la Repubblica federale di Germania sostengono che le ordinanze impugnate ledono il principio della tutela giurisdizionale effettiva.
54.      Il giudice dell’Unione dovrebbe, da un lato, poter controllare se la Commissione abbia rispettato le condizioni procedurali stabilite dal regolamento e, dall’altro, poter verificare la proporzionalità e la necessità delle informazioni richieste dalla Commissione. Secondo le ricorrenti, gli interessi delle parti coinvolte non sarebbero sufficientemente garantiti dall’impugnabilità della decisione finale.
55.      La Repubblica federale di Germania fa inoltre valere che, al punto 42 delle ordinanze impugnate, il Tribunale contravviene al principio dello Stato di diritto, in quanto suggerisce che detto Stato membro è libero di ottemperare o meno all’atto controverso. Infatti, uno Stato di diritto non dovrebbe essere indotto a violare un obbligo imposto dalla Commissione. Inoltre, gli svantaggi procedurali derivanti da tale comportamento sarebbero estremamente gravi.
56.      La Commissione replica anzitutto che le ricorrenti godono di una tutela giurisdizionale effettiva, in quanto possono far valere l’illegittimità dell’atto controverso nell’ambito di un ricorso contro la decisione finale.
57.      La Commissione distingue, poi, la procedura di controllo degli aiuti di Stato da quella prevista nell’ambito delle pratiche anticoncorrenziali. Infatti, nel regolamento n. 17 (27) il legislatore comunitario avrebbe espressamente previsto che un’impresa possa proporre un ricorso contro un’ingiunzione formulata dalla Commissione. Avrebbe altresì previsto che la Commissione possa infliggere ammende e penalità di mora qualora l’impresa non ottemperi a tale ingiunzione. I due sistemi non sarebbero quindi comparabili.
5.      Sul quinto motivo, concernente la violazione della ripartizione delle competenze tra la Commissione e gli Stati membri
58.      La Repubblica federale di Germania ritiene che il Tribunale abbia violato il sistema di ripartizione delle competenze dichiarando che gli Stati membri possono scegliere di ignorare l’ingiunzione loro rivolta. Questi ultimi potrebbero quindi rifiutare di trasmettere le informazioni che non ritengono necessarie per l’accertamento dei fatti. Orbene, secondo la Repubblica federale di Germania, tale ragionamento comporterebbe il trasferimento agli Stati membri dell’obbligo di dimostrare i fatti e definire l’oggetto del procedimento.
59.      La Commissione replica che le ordinanze impugnate non comportano alcun trasferimento di competenza. Infatti, la Commissione, non disponendo di competenze istruttorie, dipenderebbe dalla collaborazione dello Stato membro, del beneficiario dell’aiuto e dei terzi interessati ai fini dell’accertamento dei fatti. Tuttavia, la definizione delle informazioni necessarie per consentire alla Commissione di adottare una decisione finale in merito ad un aiuto di Stato spetterebbe a detta istituzione.
B –    Analisi
60.      Sono del parere che l’atto controverso costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.
61.      Per giungere a tale conclusione occorre rammentare preliminarmente la giurisprudenza della Corte relativa alla natura degli atti impugnabili e il contesto procedurale dell’atto controverso.
1.      Osservazioni preliminari
a)      La giurisprudenza della Corte relativa alla natura degli atti impugnabili nell’ambito di un ricorso di annullamento
62.      La giurisprudenza della Corte relativa alla natura degli atti impugnabili nell’ambito di un ricorso di annullamento è stata elaborata alcuni decenni orsono nella sentenza Commissione/Consiglio, detta «AETR» (28), e IBM/Commissione, citata (29). Tale giurisprudenza è stata applicata in modo costante nel settore degli aiuti di Stato e da ultimo nelle sentenze Athinaïki Techniki/Commissione, già citata, e NDSHT/Commissione (30).
63.      Affinché un atto possa essere impugnato con un ricorso di annullamento, devono sussistere due presupposti.
64.      In primo luogo, conformemente all’art. 230 CE, deve trattarsi di un atto adottato da un’istituzione dell’Unione.
65.      In secondo luogo, deve trattarsi di un atto idoneo a produrre effetti giuridici obbligatori. In altre parole, esso deve incidere sugli interessi dei ricorrenti e modificare la loro situazione in misura significativa. La forma in cui un atto o una decisione vengono adottati è, in linea di massima, irrilevante (31). Pertanto, per stabilire se un atto impugnato produca simili effetti, occorre tener conto della sua sostanza (32).
66.      Tale giurisprudenza consente di estendere l’ambito del ricorso ad atti che non sono formalmente definibili come «decisioni» ma che, sostanzialmente, producono effetti giuridici vincolanti. Essa consente inoltre di evitare che le istituzioni si sottraggano al controllo del giudice dell’Unione semplicemente violando requisiti di forma quali il titolo dell’atto, la sua motivazione o la menzione delle disposizioni che ne costituiscono il fondamento normativo.
67.      Questa seconda condizione riveste particolare importanza quando si tratti di valutare l’impugnabilità di un atto adottato nell’ambito di un procedimento amministrativo composto da varie fasi, come quella relativa al controllo degli aiuti di Stato (33).
68.      In tale settore la Commissione adotta numerosi atti con cui non solo effettua una valutazione definitiva in ordine alla qualificazione ed alla compatibilità di una misura con il mercato comune, ma dispone altresì misure di indagine e di organizzazione del procedimento. Orbene, non tutti gli atti in questione producono effetti nei confronti degli Stati membri e delle imprese interessate.
69.      La Corte classifica quindi tali atti in categorie diverse.
70.      I primi sono gli atti con cui la Commissione fissa definitivamente la sua posizione al termine del procedimento. Essi costituiscono atti impugnabili in quanto producono effetti giuridici obbligatori e non sono seguiti da nessun altro atto che possa dare luogo ad un ricorso di annullamento.
71.      È il caso delle decisioni con cui la Commissione, al termine del procedimento di indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE, dichiara che la misura in questione non costituisce un aiuto o che quest’ultimo è compatibile o meno con il mercato comune (34). È inoltre il caso dell’atto con cui la Commissione archivia una denuncia relativa ad un presunto aiuto illegale (35).
72.      I secondi sono gli atti intermedi, il cui scopo è preparare la decisione finale.
73.      Da un lato, esistono misure che, pur essendo adottate nell’ambito del procedimento preparatorio, costituiscono il momento conclusivo di una fase distinta dal procedimento principale e producono effetti giuridici (36).
74.      Se ne possono trovare numerosi esempi nei procedimenti di applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE. Tali procedimenti si articolano in varie fasi successive, quali la fase di indagine preliminare, la fase istruttoria in contraddittorio e quella successiva dell’audizione. Così, nelle sentenze Hoechst/Commissione (37) e Orkem/Commissione (38), la Corte ha riconosciuto che le decisioni con cui la Commissione chiede informazioni alle imprese o dispone accertamenti in loco costituiscono atti impugnabili.
75.      Analogamente, la Corte ha ritenuto che costituisca un atto impugnabile la decisione con cui la Commissione avvia, a seguito della sua analisi preliminare, il procedimento di indagine formale (39). Essa ritiene che tale decisione produca effetti giuridici nei confronti dello Stato membro e delle imprese interessate, in quanto la Commissione può ordinare la sospensione della misura. Secondo la Corte, tali effetti sono autonomi rispetto alla decisione finale e non possono essere cancellati nell’ambito di un procedimento promosso contro la decisione finale, il che priverebbe quindi i ricorrenti di un’adeguata tutela giuridica (40).
76.      Dall’altro, si trovano misure di natura «meramente» (41) o «semplicemente» (42) preparatoria. Tali misure costituiscono solo una delle fasi che consentono all’istituzione di adottare la sua decisione finale. Esse non producono alcun effetto giuridico e non costituiscono, secondo la giurisprudenza, atti impugnabili. In quest’ottica, la Corte ritiene che gli eventuali vizi di tali misure possano essere fatti valere nel ricorso contro la decisione finale, di cui costituiscono una fase preparatoria (43). È il caso, nel diritto della concorrenza, dell’atto con cui la Commissione comunica le proprie censure nei confronti delle imprese.
77.      L’evocazione di tale giurisprudenza consente di individuare gli imperativi che guidano l’operato della Corte in questa materia.
78.      Come si è visto, la Corte mira a garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto dell’Unione. Nella citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione la Corte ha ricordato che, essendo l’Unione europea una comunità di diritto, le modalità procedurali applicabili ai ricorsi devono essere interpretate in modo tale che dette modalità possano contribuire al perseguimento di tale obiettivo (44). Per tale motivo, gli atti preparatori idonei a produrre effetti giuridici e costituenti il momento finale di un procedimento accessorio al procedimento principale devono, secondo la Corte, poter costituire oggetto di un ricorso di annullamento.
79.      Tuttavia, la Corte mira anche ad evitare una moltiplicazione dei ricorsi contro le misure preparatorie tale da paralizzare l’attività delle istituzioni. Essa mira, inoltre, a tutelare la ripartizione delle competenze ed il sistema di ricorsi istituito dal Trattato. La Corte è quindi poco incline a riconoscere la ricevibilità di un ricorso contro un atto preparatorio, in quanto ciò la obbliga a pronunciarsi in ordine a questioni sulle quali la Commissione non ha ancora avuto modo di esprimersi. Ciò comporterebbe un’anticipazione dell’esame del merito ed una confusione delle varie fasi dei due procedimenti, amministrativo e giudiziario (45).
80.      È in tale contesto giurisprudenziale che occorre qualificare l’atto controverso. Esso costituisce, come affermato dal Tribunale nelle ordinanze impugnate, una misura di «natura meramente preparatoria», non impugnabile, o si tratta, come sostenuto dalla Deutsche Post e dalla Repubblica federale di Germania, di un atto impugnabile?
81.      Per rispondere a tale questione, occorre esaminare anche il contesto procedurale dell’atto controverso.
b)      Sul contesto procedurale dell’atto controverso
82.      Nell’ambito del procedimento di controllo sugli aiuti di Stato, la Commissione dispone di una competenza esclusiva per quanto riguarda la valutazione della compatibilità di un aiuto con il trattato (46). In particolare, la Commissione ha l’obbligo di vegliare a che nessun aiuto contrario al Trattato sia concesso o mantenuto, e ciò conformemente all’art. 87 CE (47).
83.      Al fine di garantire l’attuazione di tale disposizione e conciliare il diritto di intervento degli Stati membri con la garanzia di una concorrenza non falsata all’interno dell’Unione, il trattato ha previsto un procedimento di controllo e di previa autorizzazione degli aiuti di Stato, durante il quale si instaura un dialogo tra lo Stato membro interessato e la Commissione. Il primo ha un obbligo di cooperazione leale. La seconda dispone invece di poteri di indagine, che deve esercitare nel rispetto di determinati obblighi procedurali.
84.      Dal sesto ‘considerando’ del regolamento risulta che gli Stati membri devono, conformemente all’art. 10 CE, collaborare con la Commissione. Ciò significa che sono tenuti, da un lato, a notificare alla Commissione i progetti di aiuti nuovi e, dall’altro, a fornire a detta istituzione tutte le informazioni necessarie per consentirle di valutare la compatibilità degli aiuti con il mercato comune. Questi due obblighi sono strettamente connessi, in quanto la Commissione può, ai sensi dell’art. 5 del regolamento, considerare la notifica ritirata qualora uno Stato membro rifiuti di fornire entro il termine stabilito le informazioni supplementari di cui essa ha bisogno.
85.      In tal caso, la Commissione procede all’esame dell’aiuto conformemente agli artt. 10‑15 del regolamento relativo agli aiuti illegali (48).
86.      In tale contesto, la Commissione dispone di un potere ingiuntivo che le consente di ottenere informazioni e di limitare i danni derivanti dall’attuazione dell’aiuto non notificato.
87.      Conformemente all’art. 10 del regolamento, la Commissione può raccogliere presso lo Stato membro interessato tutti i documenti, le informazioni e i dati necessari all’esame della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune. Si tratta dell’unico potere istruttorio riconosciuto alla Commissione nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato. Tale potere viene esercitato per gradi. La Commissione può chiedere (49) allo Stato membro tali informazioni inviandogli, ove necessario, un sollecito e fissando un termine supplementare. Se del caso, può rivolgergli un’ingiunzione (50).
88.      È importante sottolineare che la Commissione può avvalersi di tale potere ingiuntivo solo nell’ambito di un procedimento in materia di aiuti illegali, vale a dire quando lo Stato membro ometta di notificare un progetto di aiuto o quando detto Stato, malgrado una notifica, non fornisca le informazioni supplementari richieste dalla Commissione, conformemente all’art. 5, n. 3, del regolamento.
89.      L’ingiunzione deve specificare le informazioni richieste e stabilire un termine adeguato entro il quale devono essere fornite.
90.      Qualora lo Stato membro non adempia il suo obbligo di cooperazione e non fornisca le informazioni richieste, la Commissione ha il potere di porre fine al procedimento e di emanare la decisione che dichiara la compatibilità o l’incompatibilità dell’aiuto con il mercato comune sulla sola base degli elementi disponibili. Tali principi sono stati stabiliti dalla Corte nella sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione (51) e si sono concretizzati nell’art. 13, n. 1, del regolamento.
91.      Gli altri poteri di ingiunzione, previsti dall’art. 11 del regolamento, devono invece consentire alla Commissione di adottare misure provvisorie per limitare i danni derivanti dall’attuazione dell’aiuto non notificato. La Commissione può infatti ordinare allo Stato membro interessato di sospendere l’erogazione dell’aiuto o di recuperarlo a titolo provvisorio presso i beneficiari fino a quando essa non si sia pronunciata sulla sua compatibilità con il mercato comune (52). Se lo Stato membro non ottempera a tali ingiunzioni, l’art. 12 del regolamento autorizza la Commissione ad adire la Corte affinché dichiari la violazione del Trattato.
92.      Nella citata sentenza 9 ottobre 2001, Italia/Commissione, la Corte ha dichiarato che l’ordine di sospensione può essere impugnato mediante ricorso di annullamento dall’impresa beneficiaria o dallo Stato membro interessato. Essa ha ritenuto che tale atto produca effetti direttamente vincolanti per lo Stato membro e le imprese interessate e comporti conseguenze irreversibili che un ricorso di annullamento contro la decisione finale non consente di cancellare (53).
93.      L’esposizione di tale contesto procedurale permette di trarre due conclusioni.
94.      In primo luogo, constato che lo Stato membro ha un obbligo di cooperazione leale. Al pari della Commissione, esso deve collaborare in buona fede per superare nel pieno rispetto delle disposizioni del trattato le difficoltà sollevate dalla valutazione relativa alla compatibilità di un aiuto (54).
95.      In secondo luogo, rilevo che il legislatore comunitario sanziona in maniera diversa il mancato rispetto, da parte di uno Stato membro, di un’ingiunzione della Commissione a seconda che sia diretta ad ottenere informazioni oppure miri alla sospensione o al recupero provvisorio di un aiuto. Ciò risulta molto chiaramente dai termini del dodicesimo ‘considerando’ del regolamento, nonché dai suoi artt. 12 e 13.
96.      Infatti, se lo Stato membro non ottempera ad un’ingiunzione di fornire informazioni, la Commissione può pronunciarsi sulla sola base delle informazioni disponibili. Per contro, se detto Stato rifiuta di sospendere o di recuperare a titolo provvisorio un aiuto, la Commissione può adire direttamente la Corte.
97.      A mio parere, tale distinzione si spiega con le conseguenze del rifiuto di collaborazione dello Stato membro.
98.      Infatti, nel primo caso, l’ingiunzione di fornire informazioni è intesa ad informare la Commissione quanto più compiutamente possibile prima che adotti una decisione atta ad incidere sugli interessi dello Stato membro di cui trattasi. Pertanto, se lo Stato membro rifiuta di collaborare, il suo comportamento può recare pregiudizio in primo luogo ai suoi stessi interessi.
99.      Per contro, nel secondo caso, le ingiunzioni di sospensione e di recupero provvisorio di un aiuto devono consentire alla Commissione di ripristinare, nel più breve tempo possibile, una concorrenza effettiva nel mercato comune. Se lo Stato membro rifiuta di ottemperare, il suo comportamento non lede solamente i suoi interessi, ma può anche arrecare un danno grave ed immediato ai concorrenti, compromettendo così il corretto funzionamento del mercato.
100. Tuttavia, tale differenza giustifica il fatto che l’ingiunzione di fornire informazioni non sia un atto impugnabile, contrariamente alle ingiunzioni di sospensione e di recupero di un aiuto?
101. Non sono di questa opinione. Infatti, benché sia evidente che l’atto controverso ha natura preparatoria rispetto alla decisione finale, esso soddisfa, nondimeno, tutte le condizioni stabilite dalla giurisprudenza affinché possa costituire oggetto di un ricorso di annullamento.
2.      Sull’applicazione al caso di specie della giurisprudenza della Corte
102. Ricordo che, conformemente alla giurisprudenza, un atto preparatorio è impugnabile se costituisce il momento finale di una fase distinta dal procedimento principale e produce effetti giuridici.
103. In primo luogo, ritengo che l’atto controverso costituisca effettivamente il momento finale del procedimento di indagine avviato dalla Commissione. L’ingiunzione di fornire informazioni costituisce inoltre un elemento centrale della fase istruttoria del procedimento, durante la quale lo Stato membro è tenuto a collaborare.
104. Tale potere è ampio, dato che la Commissione può chiedere allo Stato membro di fornirle tutti i documenti, le informazioni e i dati che ritiene necessari (55) ai fini della valutazione dell’aiuto ed è unicamente tenuta a specificare quali essi siano. Detto potere implica quindi la facoltà di cercare informazioni diverse non ancora note o non ancora precisamente individuate dalla Commissione, quali l’importo dell’aiuto in questione, la sua natura, le imprese beneficiarie o il periodo in cui è stato erogato. Tuttavia, se l’istituzione si vede opporre un rifiuto di collaborazione da parte dello Stato membro interessato, diventa difficile per essa raccogliere gli elementi necessari ai fini della valutazione dell’aiuto. Infatti, la Commissione non dispone di altri poteri di indagine, come quelli che le sono conferiti nel diritto della concorrenza dal regolamento n. 1/2003 (56). Pertanto, se lo Stato membro non adempie il proprio obbligo di cooperazione e non fornisce le informazioni richieste, la Commissione può adottare una decisione sulla sola base degli elementi disponibili. Come espressamente riconosciuto dalla Corte, la Commissione dispone quindi del potere di «porre fine al procedimento» (57).
105. In secondo luogo, ritengo che l’atto controverso produca effetti giuridici vincolanti ed immediati nei confronti dello Stato membro interessato.
106. Da un lato, esso si presenta sotto forma di una decisione che, ai sensi dell’art. 249 CE, è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati. Inoltre, un’ingiunzione comporta, di per sé, un ordine di fare, che crea a carico dello Stato membro interessato un obbligo di esecuzione immediato ed effettivo.
107. Dall’altro, risulta chiaramente dai termini dell’art. 10, nn. 2 e 3, del regolamento che il legislatore comunitario ha voluto distinguere l’ingiunzione dalla semplice richiesta di informazioni di cui all’art. 10 n. 2, del medesimo regolamento. Quest’ultima è effettivamente priva, di per sé, di efficacia vincolante.
108. Tale distinzione ha senso solo se l’ingiunzione è dotata di efficacia vincolante nei confronti dello Stato membro interessato e produce conseguenze giuridiche nel caso in cui esso non vi ottemperi.
109. Infatti, la Commissione è autorizzata a valutare la compatibilità dell’aiuto sulla sola base delle informazioni disponibili.
110. Peraltro, essa può proporre un ricorso per inadempimento contro lo Stato membro per violazione del Trattato. Ricordo che detto Stato non ha notificato l’aiuto, che è quindi stato attuato illegalmente, e rifiuta di collaborare fornendo le informazioni richieste dalla Commissione.
111. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la proposizione di tale ricorso non è insignificante. Il ricorso diretto a far dichiarare un inadempimento ha la funzione di sanzionare una violazione del diritto dell’Unione imputabile allo Stato membro ed assicurare l’effettivo ripristino della legalità comunitaria. La sentenza resa dalla Corte, che ha carattere declaratorio, implica quindi, ai sensi dell’art. 228 CE, un obbligo di esecuzione la cui inosservanza può essere sanzionata con un nuovo ricorso per inadempimento o con l’irrogazione di penalità di mora. Inoltre, non si deve dimenticare che la sentenza che dichiara un inadempimento può rendere più semplice far valere la responsabilità dello Stato membro dinanzi ai giudici nazionali.
112. È quindi difficile condividere il parere del Tribunale secondo cui lo Stato membro «[può] scegliere di ignorare l’ingiunzione che [gli] è stata rivolta» dalla Commissione (58). Infatti, non si può indurre uno Stato membro a venir meno ai suoi obblighi, a violare le norme dell’Unione e ad esporsi ad un ricorso giurisdizionale. Come sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, ciò è effettivamente in contrasto con i principi dello Stato di diritto e della tutela giurisdizionale effettiva.
113. Alla luce di tutti questi elementi, ritengo che l’atto controverso produca effetti giuridici vincolanti nei confronti dello Stato membro interessato.
114. Tale atto deve quindi poter essere sottoposto ad un controllo giurisdizionale.
115. Il riconoscimento di un potere coercitivo in capo alla Commissione, che comporta, peraltro, la possibilità di proporre un ricorso per inadempimento nei confronti dello Stato membro, deve essere accompagnato, a mio parere, dal riconoscimento di garanzie procedurali a favore degli Stati membri.
116. Il giudice dell’Unione deve poter verificare se la Commissione, prima di adottare la decisione finale, abbia rispettato le modalità procedurali stabilite dagli artt. 5, n. 2, e 10, n. 2, del regolamento.
117. Esso deve inoltre poter esaminare la natura, la necessità e la proporzionalità delle informazioni richieste dalla Commissione.
118. Infatti, come si è visto, dai termini del regolamento risulta che le richieste di informazioni possono avere una portata molto ampia, dato che la Commissione può chiedere tutte le informazioni che ritiene necessarie (59) ed è unicamente tenuta a specificare quali esse siano (60). Il giudice dell’Unione deve quindi poter verificare se le informazioni richieste potessero effettivamente essere considerate necessarie alla luce dello scopo perseguito dalla Commissione con il procedimento formale di indagine e non ne oltrepassino l’ambito.
119. Tale verifica non verte quindi sull’accertamento, nel merito, della compatibilità dell’aiuto con il mercato comune e non deve condurre il giudice dell’Unione ad effettuare una valutazione in ordine a questioni sulle quali la Commissione non ha ancora avuto modo di esprimersi, evitando così un’anticipazione dell’esame nel merito. Nelle presenti cause, l’atto controverso non esprime alcun parere provvisorio in ordine all’esistenza di un aiuto o alla sua compatibilità con il mercato comune. La proposizione di un ricorso di annullamento contro l’atto controverso non deve quindi creare un rischio di confusione tra le varie fasi dei due procedimenti, amministrativo e giurisdizionale.
120. Tale controllo a monte consente di evitare che uno Stato membro debba attendere l’adozione della decisione finale per far valere, nell’ambito di un ricorso contro detta decisione, l’illegittimità dell’ingiunzione. Tale situazione rischierebbe infatti di compromettere il regolare svolgimento del procedimento amministrativo e la buona amministrazione della giustizia.
121. Due ipotesi consentono di fare chiarezza su questo punto.
122. Nella prima ipotesi, si può immaginare che lo Stato membro non ottemperi all’ingiunzione in quanto ritiene, fondatamente o meno, che non siano state rispettate le modalità procedurali o che le informazioni richieste siano sproporzionate.
123. In attesa dell’adozione della decisione finale, lo Stato membro contravviene quindi alle norme dell’Unione e un ricorso per inadempimento non costituisce il mezzo di ricorso adeguato per consentirgli di eccepire l’illegittimità dell’ingiunzione. Quanto alla Commissione, essa deve adottare una decisione che non si fonda su elementi certi e completi.
124. Nella seconda ipotesi, si può immaginare che lo Stato membro ottemperi all’ingiunzione della Commissione prima di eccepirne l’illegittimità nell’ambito del ricorso contro la decisione finale. Tale situazione non consente di garantire un’adeguata tutela giurisdizionale contro gli eventuali vizi di tale ingiunzione. Infatti, sono state fornite informazioni, che hanno inciso sull’analisi della Commissione. Orbene, in alcuni casi può sembrare difficile valutare l’impatto di tali informazioni sul procedimento. Infatti, anche qualora il ricorso contro la decisione definitiva venga accolto, non vi è certezza che tutti gli effetti prodotti da detta ingiunzione possano essere cancellati.
125. La soluzione da me proposta, sebbene conduca effettivamente ad una moltiplicazione dei ricorsi intermedi, non dovrebbe ostacolare l’attività della Commissione. È noto, infatti, che la proposizione di un ricorso di annullamento contro un atto non fa venir meno l’obbligo per il destinatario di ottemperarvi, e ciò tenuto conto dell’assenza di effetto sospensivo del ricorso e sempreché non sia stata disposta dal giudice dell’urgenza la sospensione dell’esecuzione (61).
126. Inoltre, tale soluzione mi sembra perfettamente in linea con i principi stabiliti nell’ambito del contenzioso del diritto della concorrenza.
127. Infatti, risulta inequivocabilmente dai testi normativi e dalla giurisprudenza della Corte che le richieste di informazioni formulate dalla Commissione nell’ambito del controllo delle pratiche anticoncorrenziali costituiscono atti impugnabili ai sensi dell’art. 230 CE (62). Tali richieste di informazioni erano previste dall’art. 11 del regolamento n. 17 (63), prima di essere codificate all’art. 18 del regolamento n. 1/2003. Le informazioni richieste dalla Commissione devono essere necessarie, al pari di quelle richieste nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato. Orbene, nel contenzioso del diritto della concorrenza, ciò significa che la Corte ha il potere di verificare se le informazioni non eccedano quanto necessario per consentire alla Commissione di meglio valutare la trasgressione, la sua durata e la cerchia delle imprese che vi sono coinvolte (64).
128. Alla luce di tali elementi e in base alle suesposte considerazioni, ritengo che anche l’atto controverso debba poter essere oggetto di un controllo giurisdizionale.
129. Pertanto, ritengo che l’atto controverso costituisca un atto impugnabile.
130. Le impugnazioni proposte dalle ricorrenti sono quindi fondate e le ordinanze impugnate devono, conseguentemente, essere annullate.
VI – Sulle conseguenze dell’annullamento delle ordinanze impugnate
131. Ai sensi dell’art. 61, primo comma, seconda frase, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, qualora lo stato degli atti lo consenta, statuire essa stessa definitivamente sulla controversia.
132. Nella causa C‑475/10 P, alla luce delle precedenti considerazioni, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione contro il ricorso della Repubblica federale di Germania deve essere respinta. Il ricorso di annullamento proposto da detto Stato va quindi dichiarato ricevibile.
133. Nella causa C‑463/10 P, la Commissione ha dedotto un secondo motivo a sostegno della sua eccezione di irricevibilità del ricorso proposto dalla Deutsche Post, relativo alla legittimazione di quest’ultima.
134. Ritengo che la Corte disponga di tutti gli elementi necessari per statuire su tale motivo.
A –    Argomenti delle parti
135. La Commissione sostiene che la Deutsche Post non è né individualmente né direttamente interessata dall’atto controverso ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE.
136. Per quanto riguarda l’interesse individuale, la Commissione rileva che l’atto controverso è rivolto unicamente alla Repubblica federale di Germania e non crea alcun obbligo a carico della Deutsche Post. Per quanto riguarda l’interesse diretto, la Commissione sostiene che, ai fini dell’esecuzione dell’ingiunzione, lo Stato membro dispone di un potere discrezionale. Infatti, sarebbe quest’ultimo a stabilire a chi sia rivolta l’ingiunzione e a definire le modalità con cui ottenere le informazioni richieste.
137. La Deutsche Post contesta tali affermazioni. Essa ritiene di essere individuabile ai sensi della sentenza Plaumann/Commissione (65), in quanto sarebbe l’unica detentrice delle informazioni richieste e l’unica impresa tenuta a restituire l’aiuto in questione. La Deutsche Post ritiene inoltre di essere individualmente interessata dall’atto controverso in quanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, la Repubblica federale di Germania non disporrebbe di alcun margine di discrezionalità ai fini dell’esecuzione dell’ingiunzione. Non sussisterebbe alcuna incertezza circa le informazioni richieste dalla Commissione, che risulterebbero dall’atto controverso senza bisogno che la Repubblica federale di Germania adotti misure intermedie.
B –    Analisi
138. A differenza della Commissione, ritengo che la Deutsche Post sia direttamente e individualmente interessata dall’atto controverso e che il ricorso di annullamento proposto dinanzi al Tribunale sia quindi ricevibile.
139. Quest’analisi si fonda sulle seguenti considerazioni.
140. Nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, le decisioni adottate dalla Commissione hanno quali destinatari unicamente gli Stati membri interessati (66). Le persone fisiche o le persone giuridiche che desiderino proporre un ricorso contro tali decisioni devono quindi dimostrare che queste li riguardano direttamente e individualmente, conformemente all’art. 230, quarto comma, CE.
1.      Sull’interesse individuale della Deutsche Post
141. Risulta da una giurisprudenza costante che i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere che essa li riguarda individualmente solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro personali o di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a chiunque altro e, quindi, li distingue in modo analogo ai destinatari (67).
142. Dalla giurisprudenza della Corte risulta inoltre che, qualora la decisione riguardi un gruppo di soggetti individuati o individuabili, nel momento in cui l’atto è stato adottato, in base a criteri tipici dei membri di tale gruppo, tali soggetti possono essere individualmente interessati da tale atto, in quanto facenti parte di un gruppo ristretto di operatori economici (68).
143. Orbene, nelle presenti cause è evidente che la Deutsche Post è individuata dall’atto controverso. Il procedimento avviato dalla Commissione riguarda espressamente le misure adottate dalla Repubblica federale di Germania a vantaggio di tale impresa e l’atto controverso verte specificamente sui profitti e i costi di detta impresa negli ultimi vent’anni. Tale atto obbliga la Deutsche Post a fornire informazioni e la riguarda quindi singolarmente.
144. Alla luce di tali elementi, ritengo quindi che la Deutsche Post sia individualmente interessata dall’atto controverso.
2.       Sull’interesse diretto della Deutsche Post
145. Secondo una giurisprudenza costante, la condizione secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dall’atto impugnato richiede i due seguenti elementi, vale a dire che tale atto produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del singolo, privandolo di un diritto o imponendogli un obbligo, e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento incaricati della sua applicazione. Tale condizione deve quindi avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione senza intervento di altre norme intermedie (69).
146. Nella specie, mi sembra che queste due condizioni siano soddisfatte.
147. In primo luogo, ritengo che l’atto controverso comporti, di per sé, effetti diretti sulla situazione giuridica della Deutsche Post. Imponendo alla Repubblica federale di Germania di comunicare tutte le informazioni relative ai profitti e ai costi dell’impresa successivi al 1989, tale atto obbliga la Deutsche Post a trasmettere dette informazioni, di cui è l’unica detentrice. L’atto controverso pone quindi tale impresa in una situazione analoga a quella della Repubblica federale di Germania. Infatti, benché l’ingiunzione sia rivolta allo Stato membro, quest’ultimo costituisce, in realtà, un intermediario tra la Commissione e l’impresa specificamente interessata dall’indagine (70).
148. In secondo luogo, ritengo che la Repubblica federale di Germania non disponga di alcun potere discrezionale nell’esecuzione dell’atto controverso.
149. Risulta da una giurisprudenza costante che, nel caso in cui un atto comunitario sia rivolto a uno Stato membro da un’istituzione, se l’azione che lo Stato membro deve intraprendere per dare attuazione all’atto ha un carattere automatico, o se comunque l’esito non è dubbio, allora l’atto riguarda direttamente qualsiasi persona interessata da tale azione (71).
150. Qualora esista un provvedimento nazionale di attuazione che si interpone fra l’atto impugnato e il ricorrente, la Corte considera che ciò non costituisce di per sé una causa di irricevibilità del ricorso, se tale provvedimento ha carattere meramente automatico o il suo effetto è prevedibile e può essere dedotto dalla normativa dell’Unione (72). La Corte ha dichiarato, ad esempio, che ciò si verificava nel caso della controversia che ha dato luogo alla citata sentenza Commissione/Infront WM. Nonostante l’esistenza di un margine di valutazione discrezionale ai fini dell’attuazione dell’atto impugnato, la Corte ha rilevato, ai punti 59‑63 di detta sentenza, che le autorità nazionali non disponevano di alcun potere discrezionale in ordine al risultato da raggiungere, dato che quest’ultimo era determinato unicamente da tale atto (73).
151. Orbene, nelle presenti cause, la Repubblica federale di Germania non dispone di alcun margine di manovra nell’esecuzione dell’atto controverso. Tale atto ha natura decisoria e obbliga detto Stato membro ad agire nel modo stabilito dalla Commissione, vale a dire, in altre parole, a fornire tutte le informazioni richieste dall’istituzione, e ciò a prescindere dai mezzi impiegati.
152. Alla luce di tali elementi, sono quindi del parere che la Deutsche Post sia direttamente interessata dall’atto controverso.
153. Per tali motivi, ritengo che il ricorso di annullamento proposto dalla Deutsche Post sia ricevibile e che l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione contro detto ricorso debba essere respinta.
154. Invito pertanto la Corte a rinviare le due cause dinanzi al Tribunale affinché statuisca sulle domande della Deutsche Post e della Repubblica federale di Germania dirette all’annullamento dell’atto controverso.
VII – Conclusione
155. In base alle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
–      annullare le ordinanze del Tribunale dell’Unione europea 14 luglio 2010, causa T‑570/08, Deutsche Post/Commissione, e causa T‑571/08, Germania/Commissione;
–      respingere in quanto infondate le eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Commissione europea dinanzi al Tribunale dell’Unione europea;
–      rinviare la causa dinanzi al Tribunale dell’Unione europea affinché statuisca sulle domande della Deutsche Post AG e della Repubblica federale di Germania dirette all’annullamento della decisione della Commissione europea 30 ottobre 2008, che ordina a detto Stato membro di fornire informazioni relative ai profitti e ai costi della Deutsche Post AG relativi al periodo 1989‑2007;
–      riservare le spese.
1 – Lingua originale: il francese.
2 – In prosieguo: la «Deutsche Post».
3 – In prosieguo, congiuntamente: le «ordinanze impugnate».
4 – Regolamento del Consiglio 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento»).
5 – In prosieguo: l’«atto controverso».
6 – Secondo ‘considerando’ del regolamento.
7 – Decisione 2002/753/CE, relativa a misure adottate dalla Repubblica federale di Germania a favore di Deutsche Post AG (GU L 247, pag. 27).
8 – Aiuto di Stato C 36/07 (ex NN 25/07) (GU C 245, pag. 21).
9 – Sentenza Deutsche Post/Commissione, causa T‑266/02 (Racc. pag. II‑1233).
10 – Le ricorrenti contestano tale punto nelle loro impugnazioni.
11 – Sentenza Commissione/Deutsche Post, causa C‑399/08 P (Racc. pag. I‑7831).
12 – Citate ordinanze Deutsche Post/Commissione (punti 24 e 25) e Germania/Commissione (punti 22‑24).
13 – Causa 60/81 (Racc. pag. 2639, punto 10).
14 – Causa C‑521/06 P (Racc. pag. I‑5829, punto 46).
15 – Citate ordinanze Deutsche Post/Commissione (punti 28 e 29) e Germania/Commissione (punti 27 e 28).
16 – Citate ordinanze Deutsche Post/Commissione (punti 30‑32) e Germania/Commissione (punti 29‑31).
17 – Citate ordinanze Deutsche Post/Commissione (punti 33‑37) e Germania/Commissione (punti 32‑36).
18 – Sentenza 9 ottobre 2001, causa C‑400/99, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑7303).
19 – Ordinanza Germania/Commissione, cit. (punti 37 e 38).
20 – V., in particolare, sentenza IBM/Commissione, cit. (punto 9).
21 – V., sulla decisione di nominare una commissione giudicatrice per un concorso generale, sentenze del Tribunale 22 giugno 1990, cause riunite T‑32/89 e T‑39/89, Marcopoulos/Corte di giustizia (Racc. pag. II‑281, punto 21), e 15 luglio 1993, cause riunite T‑17/90, T‑28/91 e T‑17/92, Camara Alloisio e a./Commissione (Racc. pag. II‑841, punto 39).
22 – Punto 23.
23 – La Deutsche Post fa riferimento, a tale riguardo, alla sentenza 13 aprile 1994, cause riunite C‑324/90 e C‑342/90, Germania e Pleuger Worthington/Commissione (Racc. pag. I‑1173).
24 – Sentenza 10 maggio 2005, causa C‑400/99, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑3657, punti 15‑18).
25 – Sentenza IBM/Commissione, cit. (punto 12).
26 – Le ricorrenti richiamano, rispettivamente, il punto 46 dell’ordinanza Deutsche Post/Commissione, cit., e il punto 45 dell’ordinanza Germania/Commissione, cit.
27 – Regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, primo regolamento d’applicazione degli articoli [81] e [82] del Trattato (GU 13, pag. 204).
28 – Sentenza 31 marzo 1971, causa 22/70 (Racc. pag. 263, punto 42).
29 – Punti 9‑12.
30 – Sentenza 18 novembre 2010, causa C‑322/09 P (Racc. pag. I‑11911, punti 45‑48 e giurisprudenza citata).
31 – V., in particolare, citate sentenze AETR (punto 42), e IBM/Commissione (punto 9), nonché 22 giugno 2000, causa C‑147/96, Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I‑4723, punto 25 e giurisprudenza ivi citata). V., per un’applicazione recente, ordinanza 21 giugno 2007, causa C‑163/06 P, Finlandia/Commissione (Racc. pag. I‑5127, punto 40).
32 – Sentenza Paesi Bassi/Commissione, cit. (punto 27).
33 – Ciò vale anche nel caso del procedimento di controllo sulle pratiche anticoncorrenziali, istituito dal regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del trattato (GU 2003, L 1, pag. 1).
34 – Per quanto riguarda le decisioni della Commissione di non sollevare obiezioni nei confronti di un aiuto di Stato, v., in particolare, sentenze 19 maggio 1993, causa C‑198/91, Cook/Commissione (Racc. pag. I‑2487), e 15 giugno 1993, causa C‑225/91, Matra/Commissione (Racc. pag. I‑3203).
35 – V. sentenza NDSHT/Commissione, cit. (punti 45‑48 e giurisprudenza ivi citata). In tale ipotesi, la Corte si è basata sulla sostanza dell’atto e sulle intenzioni della Commissione. Inoltre, la Corte ha constatato che l’atto di archiviazione amministrativa produce effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del denunciante, il quale si vede infatti privato della possibilità di presentare osservazioni nell’ambito del procedimento di indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE.
36 – Sentenza IBM/Commissione, cit. (punto 11).
37 – Sentenza 21 settembre 1989, cause riunite 46/87 e 227/88 (Racc. pag. 2859).
38 – Sentenza 18 ottobre 1989, causa 374/87 (Racc. pag. 3283).
39 – Sentenza 9 ottobre 2001, Italia/Commissione, cit.
40 – Ibidem (punti 59, 60, 62 e 63).
41 – Sentenza IBM/Commissione, cit. (punto 12).
42 – Nota relativa alla versione francese delle conclusioni.
43 – V. sentenza IBM/Commissione, cit. (punto 12).
44 – Punto 45 e giurisprudenza ivi citata.
45 – Nella citata sentenza IBM/Commissione la Corte ha infatti considerato che un ricorso contro l’inizio di un procedimento e contro una comunicazione degli addebiti non sarebbe compatibile con la ripartizione delle competenze fra la Commissione e la Corte (punto 20).
46 – Fatti salvi i poteri conferiti al Consiglio dell’Unione europea dall’art. 88, n. 2, terzo comma, CE.
47 – Sentenze 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa (Racc. pag. 1129, in particolare pag. 1150), e 22 giugno 2006, cause riunite C‑182/03 e C‑217/03, Belgio e Forum 187/Commissione (Racc. pag. I‑5479, punti 73 e 74).
48 – La Commissione può agire in tal senso anche qualora lo Stato membro venga meno all’obbligo di notifica ed essa venga informata dell’esistenza di un presunto aiuto illegale attraverso, ad esempio, una denuncia presentata da concorrenti.
49 – Il corsivo è mio.
50 – V. art. 10, nn. 2 e 3, del regolamento.
51 – Causa C‑301/87 (Racc. pag. I‑307, punti 19 e 22). V. anche sentenza del Tribunale Deutsche Post/Commissione, cit. (punto 75 e giurisprudenza ivi citata).
52 – Sentenza Francia/Commissione, cit. (punti 19 e 20).
53 – Punti 51, 59, 60 e 63.
54 – V. sentenza 22 dicembre 2010, causa C‑304/09, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑13903, punto 37 e giurisprudenza ivi citata).
55 – Il corsivo è mio.
56 – V., in particolare, i poteri di indagine previsti dagli artt. 18‑21 di tale regolamento (richieste di informazioni, potere di raccogliere dichiarazioni e poteri in materia di ispezioni).
57 – V. sentenza Francia/Commissione, cit. (punto 22).
58 – Punto 42 delle ordinanze impugnate.
59 – Il corsivo è mio.
60 – Idem.
61 – V. art. 242 CE.
62 – V. sentenza Orkem/Commissione, cit., e sentenza del Tribunale 20 febbraio 2001, causa T‑112/98, Mannesmannröhren-Werke/Commissione (Racc. pag. II‑729).
63 – Tale disposizione prevedeva una procedura in due fasi [v. sentenza 26 giugno 1980, causa 136/79, National Panasonic/Commissione (Racc. pag. 2033, punto 10)], analoga a quella di cui all’art. 10 del regolamento.
64 – V. sentenza Orkem/Commissione, cit. (punto 15).
65 – Sentenza 15 luglio 1963, causa 25/62 (Racc. pag. 195).
66 – Sentenza 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France (Racc. pag. I‑1719, punto 45).
67 – V., in particolare, sentenza 13 marzo 2008, causa C‑125/06 P, Commissione/Infront WM (Racc. pag. I‑1451, punto 70 e giurisprudenza ivi citata).
68 – V., in particolare, sentenze 17 gennaio 1985, causa 11/82, Piraiki‑Patraiki e a./Commissione (Racc. pag. 207, punto 31); Belgio e Forum 187/Commissione, cit. (punto 60), e Commissione/Infront WM, cit. (punto 71).
69 – V. sentenza Commissione/Infront WM, cit. (punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
70 – Rinvio a quanto osservato dal professor G. Isaac, il quale ritiene che «le requérant n’est directement concerné que si l’acte attaqué a par lui‑même pour effet immédiat de le priver d’un droit ou de lui imposer une obligation, de telle sorte qu’il le met dans une situation analogue à laquelle il se trouverait s’il en était destinataire» (il ricorrente è direttamente interessato solo se l’atto impugnato ha l’effetto immediato di privarlo di un diritto o di imporgli un obbligo, così da metterlo in una situazione analoga a quella in cui si troverebbe se ne fosse destinatario) (G. Isaac, Droit communautaire général, 7a ed., Colin, Parigi, 1999, pag. 266).
71 – Sentenza 5 maggio 1998, causa C‑386/96 P, Dreyfus/Commissione (Racc. pag. I‑2309, punto 43 e giurisprudenza ivi citata), e ordinanza del Tribunale 10 settembre 2002, causa T‑223/01, Japan Tobacco e JT International/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. II‑3259, punto 46).
72 – V., in particolare, sentenze 13 maggio 1971, cause riunite da 41/70 a 44/70, International Fruit Company e a./Commissione (Racc. pag. 411, punto 25), e 23 novembre 1971, causa 62/70, Bock/Commissione (Racc. pag. 897, punti 7 e 8).
73 – Se invece l’atto impugnato lascia una vera e propria scelta allo Stato membro destinatario, di modo che quest’ultimo possa agire o meno o non sia obbligato ad agire in una determinata maniera, la Corte ritiene che un singolo non possa pretendere di essere legittimato a contestarlo. V., in particolare, sentenza 21 gennaio 1999, causa C‑73/97 P, Francia/Comafrica e a. (Racc. pag. I‑185). In detta causa, la Corte ha dichiarato che il regolamento (CE) della Commissione 19 novembre 1993, n. 3190, che fissa il coefficiente uniforme di riduzione per la determinazione dei quantitativi di banane da assegnare a ciascun operatore delle categorie A e B nell’ambito del contingente tariffario per il 1994 (GU L 285, pag. 28), non riguardava direttamente gli operatori, in quanto spettava in realtà alle autorità competenti stabilire definitivamente i quantitativi di banane che essi avrebbero potuto importare nel periodo considerato, sulla base del menzionato regolamento.