62001CC0363_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1.
Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH (hierna:
"luchthaven"
) heeft de luchtvaartmaatschappij Deutsche Lufthansa AG (hierna:
"Lufthansa"
) voor het Oberlandesgericht Frankfurt am Main gedaagd wegens niet-betaling vanaf 1 januari 1998 van een specifieke vergoeding voor de toegang tot de grondafhandelingsmarkt. De nationale rechter wenst te vernemen of deze aanspraak op het toepasselijke gemeenschapsrecht kan worden gebaseerd.
I ─
Het gemeenschapsrecht
2.
Punt 5 van de considerans van richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap(2) (hierna:
"richtlijn"
) luidt als volgt:
"het toegankelijk maken van de grondafhandelingsmarkt zal bijdragen tot een verlaging van de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen en [zal] de kwaliteit voor de gebruikers verbeteren"
.
3.
In punt 25 van de considerans van de richtlijn wordt gezegd:
"Overwegende dat men, voorzover dit voor de uitoefening van de rechten van de betrokkenen of voor een reële en eerlijke concurrentie nodig is, moet zorgen voor de toegang tot de luchthavenvoorzieningen ten behoeve van dienstverleners die gemachtigd zijn grondafhandelingsdiensten te verlenen, alsmede ten behoeve van gebruikers die aan zelfafhandeling mogen doen; dat die toegang evenwel aanleiding mag geven tot het innen van een vergoeding"
.
4.
Artikel 16 van de richtlijn,
"Toegang tot voorzieningen"
, schrijft voor:
"1.
De lidstaten nemen de noodzakelijke maatregelen om de dienstverleners en de gebruikers die voor zelfafhandeling wensen te zorgen, de toegang tot de luchthavenvoorzieningen te garanderen, voorzover deze toegang voor hen noodzakelijk is om hun activiteiten uit te oefenen. Indien de luchthavenbeheerder of, in voorkomend geval, de overheidsinstantie of een andere autoriteit waaronder hij ressorteert, ten aanzien van deze toegang voorwaarden stelt, dienen deze relevant, objectief, transparant en niet-discriminerend te zijn.
2.
De voor grondafhandeling beschikbare ruimten op de luchthaven moeten worden verdeeld over de verschillende dienstverleners en de verschillende gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, met inbegrip van de nieuwkomers, voorzover dit nodig is voor het uitoefenen van hun rechten en teneinde een daadwerkelijke en eerlijke concurrentie te bewerkstelligen op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende regels en criteria.
3.
Wanneer voor de toegang tot de luchthavenvoorzieningen een vergoeding moet worden betaald, wordt deze vastgesteld op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria.
"
5.
Bij de aanneming van de richtlijn door de Raad liet de Commissie in de notulen een verklaring betreffende de toepassing van artikel 16, lid 3, van deze richtlijn opnemen. Deze verklaring luidt als volgt:
"De Commissie verklaart dat in artikel 16, lid 3, het recht van de luchthaven wordt erkend om van de dienstverleners en gebruikers die voor zelfafhandeling wensen te zorgen, een vergoeding te verlangen voor de toegang tot de voorzieningen.
De Commissie verklaart dat een dergelijke vergoeding mag worden beschouwd als een commerciële retributie ( "Geschäftsgebühr"
in de Duitse taalversie van die verklaring) en met name kan bijdragen aan de zelffinanciering van de luchthaven mits deze vergoeding wordt bepaald aan de hand van relevante, objectieve, doorzichtige en niet-discriminerende criteria.
"
II ─
Het hoofdgeding
6.
Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat eiseres in het hoofdgeding de luchthaven Hannover-Langenhagen exploiteert en dat vliegtuigen van Lufthansa daar landen. Sinds geruime tijd verzorgt Lufthansa er de registratie ( "check-in"
) van haar eigen passagiers (zelfafhandeling) alsmede van die van andere luchtvaartmaatschappijen (activiteit van verlener van grondafhandelingsdiensten).
7.
De luchthaven verhuurt incheckbalies aan Lufthansa tegen een huurprijs die is vastgesteld bij een overeenkomst betreffende de grondafhandeling van luchtvaartuigen. Tot eind 1997 heeft de luchthaven van Lufthansa geen specifieke vergoeding voor de toegang tot de markt verlangd, althans wat de zelfafhandeling betreft. Van andere dienstverleners die grondafhandelingsdiensten voor derden verrichten, en van de overige dienstverleners verlangde zij die vergoeding wel.
8.
Tussen partijen staat vast dat de betwiste vergoeding die de luchthaven vanaf 1 januari 1998 verlangt, een specifieke vergoeding voor de toegang tot de markt vormt (toegang tot een kans op winst) en niet een vergoeding voor concrete door de luchthaven geleverde diensten, zoals de terbeschikkingstelling van bepaalde of gemeenschappelijk gebruikte voorzieningen of nog andere diensten, waarvoor Lufthansa overigens een vergoeding betaalt.
9.
Aangezien naar het oordeel van het Oberlandesgericht Frankfurt am Main het recht van de luchthaven op een dergelijke vergoeding afhankelijk is van de uitlegging van de richtlijn, stelt het het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
III ─
De prejudiciële vragen
"1)
Moet richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996, in het bijzonder artikel 16, lid 3, juncto punt 25 ervan, aldus worden uitgelegd dat een luchthavenbeheerder in de zin van artikel 3 van gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, en/of van aanbieders van diensten aan derden (dienstverleners) een afzonderlijke toegangsvergoeding mag verlangen voor het verlenen van
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
in de zin van een toegangsrecht als tegenprestatie voor het bieden van de mogelijkheid tot het maken van winst naast een gebruiksvergoeding (huur) die de betrokkenen op grond van een contractuele regeling moeten betalen voor de terbeschikkingstelling, op huurbasis, van luchthavenvoorzieningen, in casu incheckbalies voor vliegtuigpassagiers,
of (tweede variant) volgt uit de bepalingen van de richtlijn slechts dat bij de vaststelling van een gebruiksvergoeding de in artikel 16, lid 3, genoemde criteria moeten worden geëerbiedigd en rekening moet worden gehouden met het winstoogmerk van de luchthavenbeheerder?
2)
Indien de eerste vraag, eerste variant, bevestigend wordt beantwoord, kan de luchthavenbeheerder dan jegens gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, en/of aanbieders van diensten aan derden (dienstverleners in de situatie van verweerster in het hoofdgeding) ook een recht doen gelden op gebieden waar de vrije toegang tot de grondafhandelingsmarkt reeds vóór de inwerkingtreding van de richtlijn gewaarborgd was, namelijk bij de grondafhandeling in het luchthavengebouw?
3)
Indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, moet de richtlijn dan aldus worden uitgelegd dat een luchthavenbeheerder in de zin van artikel 3 ook het recht heeft, van een zelfafhandelaar en/of dienstverlener in de situatie van verweerster in het hoofdgeding die, tot de inwerkingtreding van de richtlijn respectievelijk de ter uitvoering daarvan vastgestelde nationale bepalingen, voor het gebruik van de betrokken luchthavenvoorzieningen (alleen) huur heeft betaald, een aanvullende toegangsvergoeding in de zin van vraag 1 te verlangen als tegenprestatie voor de
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
?
4)
Is in voorkomend geval de (aanvullende) heffing van een toegangsvergoeding van een zelfafhandelaar en/of dienstverlener aan wie tot dusverre de vrije toegang tot de grondafhandelingsmarkt ─ eventueel alleen op het gebied van de zelfafhandeling ─ was verleend, zelfs dwingend, ter voorkoming van een ongelijke behandeling van andere zelfafhandelaars en dienstverleners
a)
van wie reeds, naast een gebruiksvergoeding, ook een aanvullende toegangsvergoeding werd verlangd;
b)
die op grond van de door de richtlijn gecreëerde rechtssituatie voor het eerst toegang tot de luchthavenvoorzieningen krijgen en hiervoor thans naast een vergoeding voor het gebruik van de voorzieningen ook een toegangsvergoeding moeten betalen?
5)
Voor het geval dat artikel 16, lid 3, van richtlijn 96/67 van de Raad van 15 oktober 1996 de luchthavenbeheerder het recht geeft een aanvullende toegangsvergoeding in de hierboven omschreven zin te verlangen, voldoet een dergelijke vergoeding, die naast de vergoeding voor het gebruik van incheckbalies wordt verlangd, dan aan de voorwaarden van artikel 16, lid 3, betreffende relevantie, objectiviteit, transparantie en non-discriminatie, indien zij wordt vastgesteld op basis van het aantal passagiers (in casu: 0,30 DM per in te checken vliegtuigpassagier)?
"
IV ─
Analyse
A ─
De eerste vraag
10.
Vooraf moet het voorwerp van geschil precies worden bepaald. Het hoofdgeding betreft immers de vraag of een luchthavenbeheerder louter voor het geven van toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten als tegenprestatie een vergoeding mag verlangen.
11.
Deze vergoeding voor de toegang tot de markt ─ door de Commissie en de verwijzende rechter als concessierecht gekwalificeerd en door eiseres in het hoofdgeding als
"commerciële retributie"
( "Gestattungsentgelt"
) ─ zou enkel en alleen verschuldigd zijn voor de kans op winst die de luchthavenbeheerder aan de verlener van grondafhandelingsdiensten biedt.
12.
Zij verschilt van diverse bedragen die verleners van grondafhandelingsdiensten betalen als tegenprestatie voor het recht van gebruik van bepaalde infrastructuur die hen ter beschikking wordt gesteld door de luchthavenbeheerder, zoals incheckbalies.
13.
Dit soort vergoedingen wordt door eiseres in het hoofdgeding als
"Nutzungsentgelt"
(letterlijk: gebruiksvergoeding) gekwalificeerd en is hier niet aan de orde.
14.
De uitlegging van artikel 16, lid 3, van de richtlijn staat centraal in de discussie over de rechtmatigheid van de vordering van eiseres in het hoofdgeding. Dit is immers de enige bepaling van de richtlijn waarin sprake is van een vergoeding voor de luchthavenbeheerder.
15.
Artikel 16, lid 3, van de richtlijn bepaalt echter uitdrukkelijk dat het feit waardoor de vergoeding wordt verschuldigd,
"de toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
is. De betekenis van deze woorden is volgens mij volstrekt ondubbelzinnig. Een
"voorziening"
is hier een tastbaar object, namelijk de luchthaveninfrastructuur, en niet een naar haar aard immateriële kans op winst die uit het gebruik van deze infrastructuur kan voortvloeien.
16.
Ik wil hierbij aantekenen dat, zoals de Commissie onderstreept, die in dit verband de toelichting bij het richtlijnvoorstel aanhaalt(3), het begrip
"toegang tot de voorzieningen"
mede de aan de betrokken ondernemingen verleende toegang tot de algemene voorzieningen omvat. Bijgevolg beperkt de te betalen vergoeding voor de toegang tot de voorzieningen zich niet tot de huur voor de ruimten en de voorwerpen die ter beschikking worden gesteld van de verleners van grondafhandelingsdiensten en de gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, maar omvat zij eveneens de met de terbeschikkingstelling van de algemene voorzieningen verband houdende (organisatorische) kosten, zoals bepaalde schoonmaak- en onderhoudswerkzaamheden of de uitgifte en controle van de toegangspasjes van het personeel van deze ondernemingen.
17.
De luchthaven, daarbij gesteund door de Helleense Republiek, stelt echter dat het begrip
"toegang tot de voorzieningen"
in de zin van artikel 16, lid 3, van de richtlijn in werkelijkheid op de toegang tot de markt doelt.
18.
De luchthaven betwist weliswaar niet dat er een fundamenteel verschil is tussen een vergoeding voor de toegang tot de markt en een vergoeding voor de toegang tot voorzieningen. Zij is echter van mening dat de gemeenschapswetgever in werkelijkheid de eerste term bedoelde, hoewel hij de tweede heeft gebruikt, en voert diverse argumenten aan voor haar uitlegging van de formulering van de richtlijn.
19.
Deze argumenten betreffen in de eerste plaats de formulering, het doel en de ontstaansgeschiedenis van de richtlijn alsmede, in de tweede plaats, uiteenlopende fundamentele rechten en beginselen.
20.
Wat de
formulering van de richtlijn
betreft, herinner ik eraan dat met
"luchthavenvoorzieningen"
in artikel 16, lid 3, zonder twijfel een concrete werkelijkheid wordt bedoeld en niet een immateriële kans op winst. Eiseres in het hoofdgeding meent nochtans uit de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Bronner(4) te kunnen afleiden dat in het gemeenschapsrecht het begrip
"voorzieningen"
mede het begrip van
"markt"
inhoudt. De passage waarop zij haar argument steunt(5), betreft echter de toegang tot een plaats, bijvoorbeeld een luchthaven. De toegang tot een plaats, dus een concrete werkelijkheid, onderscheidt zich evenwel van de toegang tot de markt in de zin van de betwiste vergoeding. Zoals ik reeds heb vermeld, betwisten de partijen immers niet dat de betrokken vergoeding juist geen tegenprestatie is voor de toegang tot een
"plaats"
, maar voor de toegang tot een kans op winst.
21.
Uit het in bovenvermelde conclusie genoemde feit dat de toegang tot een plaats noodzakelijk kan zijn voor de toegang tot een markt kan men dus niet afleiden dat de richtlijn, door een vergoeding voor toegang tot een plaats toe te staan, tevens de heffing van een specifieke vergoeding voor de toegang tot de markt toestaat.
22.
De Commissie voegt hieraan toe dat uit de rechtspraak blijkt dat het begrip
"vergoeding"
het bestaan van een economische tegenprestatie veronderstelt. In de onderhavige zaak zou deze laatste bestaan uit het toegankelijk maken van de
"voorzieningen"
en het gebruik ervan. De beslissing om de toegang tot de markt mogelijk te maken, is daarentegen een zaak van de wetgever en niet van de beheerder en kan daarom niet worden beschouwd als tegenprestatie van de luchthaven voor de betaling van de vergoeding.
23.
Dit argument is echter niet doorslaggevend. Het feit dat de wetgever heeft beslist de markt toegankelijk te maken, zegt immers als zodanig nog niets over de modaliteiten die aan deze toegang kunnen zijn verbonden.
24.
Het navolgende argument, dat eveneens door de Commissie is aangevoerd, lijkt me op voorhand overtuigender. Zij herinnert eraan dat artikel 16, lid 3, van de richtlijn vereist dat het bedrag van de vergoeding aan
"relevante criteria"
beantwoordt. Volgens de Commissie moet het betrokken bedrag verband houden met de kosten van terbeschikkingstelling door de luchthaven van zijn voorzieningen aan verleners van grondafhandelingsdiensten en zelfafhandelende gebruikers.
25.
Dit relevantiecriterium is haars inziens niet vervuld in het geval van een vergoeding als de onderhavige, die niet de kosten van de luchthaven als grondslag heeft, maar de kans op winst die voortvloeit uit de toegang tot de grondafhandelingsmarkt.
26.
Zoals gedaagde in het hoofdgeding overigens oppert, lijkt deze analyse me in elk geval van overeenkomstige toepassing op het ─ eveneens in artikel 16, lid 3, van de richtlijn bepaalde ─ criterium van de objectiviteit van het bedrag van de vergoeding.
27.
De kans op winst hangt immers af van diverse factoren, in het bijzonder van het succes en de winstgevendheid van de dienstverlener die toetreedt tot de markt. Een dergelijk criterium is dan ook per definitie niet objectief, dit in tegenstelling tot de kosten die door de luchthaven worden gedragen, die op geen enkele wijze afhangen van voor een bepaalde dienstverlener specifieke omstandigheden, maar alleen van factoren die men daadwerkelijk als objectief kan kwalificeren, namelijk de kenmerken van de betrokken voorzieningen en van het gebruik dat ervan wordt gemaakt.
28.
Deze uitlegging van de bewoordingen van artikel 16, lid 3, van de richtlijn wordt gestaafd door verscheidene andere bepalingen ervan. In dit verband van belang zijn de artikelen 6 en 7 van de richtlijn, waarin wordt gesproken van
"vrije toegang tot de markt voor de verlening van grondafhandelingsdiensten aan derden"
en
"vrij verrichten van zelfafhandelingsdiensten"
. De toegang kan echter moeilijk
"vrij"
worden genoemd wanneer die, indien men de stelling van de luchthaven volgt, in werkelijkheid afhankelijk is van de betaling van een toegangsrecht aan een potentiële concurrent, namelijk de luchthavenbeheerder.
29.
De tegenstelling tussen de in artikelen 6 en 7 van de richtlijn voorkomende begrippen, die een beginsel van vrije toegang tot de markt uitdrukken, en die van artikel 16, lid 3, van de richtlijn, die de toegang tot de voorzieningen daarentegen afhankelijk stelt van een vergoeding, bevestigt bovendien het standpunt van zowel de Commissie als van gedaagde in het hoofdgeding. Huns inziens kan het door de richtlijn bedoelde voorwerp van de vergoeding enkel de toegang tot de luchthavenvoorzieningen zijn, maar niet de toegang tot de markt die de richtlijn juist wil vrijmaken.
30.
Gedaagde in het hoofdgeding heeft overigens ter terechtzitting terecht onderstreept dat de door de luchthaven bepleite uitlegging van artikel 16, lid 3, eveneens tot gevolg zou hebben dat artikel 16, lid 1, geen betekenis meer heeft. Ik herinner eraan dat deze bepaling de lidstaten verplicht tot het nemen van de noodzakelijke maatregelen om
"de dienstverleners en de gebruikers die voor zelfafhandeling wensen te zorgen, de toegang tot de luchthavenvoorzieningen te garanderen, voorzover deze toegang voor hen noodzakelijk is om hun activiteiten uit te oefenen"
. Toegang tot de markt is echter per definitie noodzakelijk voor de uitoefening van activiteiten op die markt. Artikel 16, lid 1, van de betrokken richtlijn zou dus weinig betekenis hebben indien, zoals de luchthaven beweert, onder
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
toegang tot de markt was te verstaan.
31.
Deze analyse wordt bevestigd door het bij deze bepaling horende punt 25 van de considerans. Dit punt onderstreept dat men
"voorzover dit voor de uitoefening van de rechten van de betrokkenen nodig is, [moet zorgen voor] de toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
ten behoeve van de betrokken ondernemingen. Deze
"rechten"
kunnen slechts hun recht op het aanbieden van hun diensten zijn, wat voortvloeit uit het feit dat, zoals het betrokken punt zegt, deze dienstverleners
"gemachtigd"
zijn om hun activiteit uit te oefenen. De betrokken ondernemingen hebben dus een recht op toegang tot de markt, wat volgens de bewoordingen van dit punt de noodzaak van toegang tot de voorzieningen inhoudt. Deze laatste toegang kan afhankelijk worden gesteld van een vergoeding, terwijl deze mogelijkheid niet wordt vermeld voor het recht op toegang tot de markt.
32.
De uitlegging die voortvloeit uit de formulering van artikel 16, lid 3, van de richtlijn wordt mijns inziens bevestigd door de analyse van
het doel van de richtlijn
.
33.
Volgens de luchthaven is het voornaamste doel van de richtlijn de toegang tot de markt, zoals haar opschrift overigens reeds aangeeft. De richtlijn regelt daarentegen niet, zoals de Commissie en Lufthansa stellen, de huur van het gebruik van zaken die zich op de luchthaven bevinden. De luchthaven herinnert er in dit verband aan dat de regeling van het eigendomsrecht volgens artikel 295 EG tot de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten behoort. Het is daarenboven in strijd met het beginsel van de bijzondere bevoegdheden van artikel 5 EG om de richtlijn uit te leggen als betrekking hebbend op de regeling van de huur en verhuur van luchthavenvoorzieningen.
34.
Ik ben het volledig eens met het standpunt van de luchthaven wat de aard van het doel van de richtlijn betreft. In punt 2 van de considerans van de richtlijn wordt namelijk reeds gezegd dat het doel om de beperkingen voor het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap op te heffen, moet worden verwezenlijkt in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid. Daarenboven wordt in punt 5 van de considerans het toegankelijk maken van de grondafhandelingsmarkt gerechtvaardigd met het argument, dat dit zal bijdragen tot een verlaging van de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen en de kwaliteit voor de gebruikers zal verbeteren.
35.
De luchthaven heeft dus stellig gelijk dat het doel van de richtlijn het toegankelijk maken van de grondafhandelingsmarkt is, maar zijn daarom ook de door haar getrokken conclusies juist? Ik meen van niet.
36.
Het feit dat het doel van de richtlijn de vrijmaking van de markt is en niet de regeling van de huur, betekent immers niet dat de toegang tot de voorzieningen niet binnen het toepassingsgebied van de richtlijn kan vallen. Het is integendeel volkomen normaal dat in een geval als het onderhavige, waarin niet wordt betwist dat toegang tot de markt onmogelijk is zonder toegang tot de concrete voorzieningen, een richtlijn die openstelling van de markt beoogt een artikel bevat met betrekking tot een aan deze openstelling voorafgaande voorwaarde, namelijk de toegang tot de relevante voorzieningen.
37.
Een dergelijke situatie, die te vergelijken is met de situaties die onder het leerstuk van de
"essential facilities"
vallen waarnaar eiseres in het hoofdgeding zelf verwijst, is helemaal niet zeldzaam in het gemeenschapsrecht. Voorbeelden uit de beschikkingspraktijk van de Commissie(6), de rechtspraak(7) of ook uit de wetgeving op het gebied van bijvoorbeeld de telecommunicatie(8), de energie(9) of het vervoer(10) tonen aan dat het inderdaad dikwijls noodzakelijk kan zijn om de toegang tot infrastructuur te regelen teneinde een concrete markttoegang mogelijk te maken.
38.
Men kan echter niet zeggen dat hierdoor de betrokken communautaire maatregelen noodzakelijkerwijs in de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten treden en derhalve buiten de bevoegdheidssfeer van de Gemeenschap vallen, zonder deze eigendomsregeling een zo absoluut karakter te geven dat de taak van de Gemeenschap om een interne markt tot stand te brengen, er onmogelijk door wordt.
39.
Daarenboven is de uitlegging van de richtlijn zoals eiseres in het hoofdgeding die voorstelt, volgens welke de richtlijn de grondslag vormt voor haar recht om de toegang tot de markt te beperken door er een vergoeding aan te koppelen, op het eerste gezicht moeilijk te verenigen met het doel om de markt open te stellen. Want in de opvatting van de luchthaven zou de richtlijn in het onderhavige geval, waarin bepaalde dienstverleners geen vergoeding voor de toegang tot de markt betaalden vóór de inwerkingtreding van de richtlijn, een nieuwe belemmering van de toegang tot de markt toestaan, terwijl de richtlijn die toegang nochtans zou moeten bevorderen.
40.
Zoals de luchthaven beklemtoont, is het zeker waar dat het feit dat Lufthansa een privilege heeft genoten vóór de inwerkingtreding van de richtlijn, haar geen eeuwig recht op dit voordeel geeft. Toch is het ongerijmd om een richtlijn die de markt wil vrijmaken, zo uit te leggen dat de bestaande belemmeringen worden uitgebreid naar degenen die niet waren getroffen, in plaats van afgeschaft voor alle betrokken dienstverleners.
41.
Zoals punt 5 van de considerans van de richtlijn vermeldt, geldt dit te meer omdat het openstellen van de markt een maatregel is, die
"zal bijdragen tot een verlaging van de exploitatiekosten van de luchtvaartmaatschappijen"
. Het staat echter buiten kijf dat de doelstelling van kostenverlaging in het gedrang komt indien de richtlijn aldus wordt uitgelegd dat de toegang tot de markt afhankelijk kan worden gesteld van de betaling van een specifieke vergoeding door deze maatschappijen of de dienstverleners waarop zij beroep doen, bovenop de reeds verschuldigde gebruiksvergoedingen.
42.
Eiseres in het hoofdgeding beroept zich voor haar uitlegging eveneens op de systematiek van de richtlijn. De richtlijn zou een globale regeling met daarin een globale afweging van de betrokken belangen invoeren, namelijk de belangen van de luchthavens enerzijds en die van de verleners van grondafhandelingsdiensten anderzijds.
43.
De vergoeding voor de toegang tot de markt moet tegen die achtergrond gezien. De vergoeding is een compensatie niet alleen voor het feit dat de luchthavens de uitoefening van de concrete activiteiten toestaan waarvoor ze wordt betaald, maar eveneens voor alle lasten die de richtlijn voor de luchthavens meebrengt.
44.
De vergoeding voor de toegang tot de markt draagt bij tot de zelffinanciering van de luchthavens en streeft dus hun goede werking als doel na. Dit alles zou niet kunnen worden bereikt indien de dienstverleners deze vergoeding niet hoefden te betalen, waardoor de luchthaven een bron van inkomsten werd ontnomen. Dit verlies kan niet worden opgevangen door een huurverhoging, want de transparantie-eis van de richtlijn dwingt tot een strikte scheiding tussen de vergoeding voor de toegang tot de markt en de huurprijs. Deze vergoedingen moeten namelijk worden uitgesplitst voor de prestaties van de luchthaven waarop zij betrekking hebben.
45.
Het wegvallen van de vergoeding voor de toegang compenseren door een huurverhoging betekent bovendien dat alle huurders per saldo moeten betalen voor dienstverleners die hun activiteiten uitoefenen via de toegang tot de luchthavenvoorzieningen zonder iets te huren op het luchthaventerrein.
46.
De stelling van gedaagde in het hoofdgeding moet dus worden verworpen. Want die leidt ertoe dat tegen de bedoeling van de gemeenschapswetgever in enkel de bepalingen van de richtlijn die haar toegang tot de markt verlenen, worden aanvaard, terwijl die met betrekking tot de tegenprestatie van deze toegang, de vergoeding, worden genegeerd.
47.
De bewoordingen van de richtlijn bevestigen nochtans de opvatting van eiseres in het hoofdgeding niet. De zelffinanciering van de luchthavens wordt immers nergens vermeld. De globale compensatie waarop de luchthaven wijst, komt er evenmin in voor. Uit punt 9 van de considerans van de richtlijn blijkt daarentegen dat in de ogen van de wetgever de vrije toegang tot de grondafhandelingsmarkt verenigbaar is met de goede werking van de luchthavens in de Gemeenschap. De wetgever heeft geen enkele voorwaarde verbonden aan deze verklaring. Dit toont duidelijk aan dat hij niet van mening was dat het toegankelijk maken van de markt de financiële situatie van de luchthavens negatief kon beïnvloeden.
48.
Uit de formulering van de richtlijn zelf blijkt onbetwistbaar dat de wetgever de toegang tot de markt zo vrij mogelijk heeft willen maken door afwijkingen op de openstelling strikt in te perken(11). Deze afwijkingen hangen samen met aspecten van veiligheid, beveiliging, capaciteit en beschikbare ruimte(12). De richtlijn noemt daarentegen nergens de noodzaak van financiering van de luchthavens, ook niet waar zij de vergoedingen voor de toegang behandelt. Trouwens, deze vergoedingen zijn hoe dan ook facultatief.
49.
Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat de opvatting van de wetgever een andere is dan van eiseres in het hoofdgeding, die het toegankelijk maken van de markt beschouwt als een last voor de luchthavens in ruil waarvoor zij dus aanspraak op compensatie door de verleners van grondafhandelingsdiensten hebben.
50.
De vraag of de wetgever het recht had om aldus te handelen, zal ik hierna bespreken, in verband met de bescherming van de fundamentele rechten.
51.
De argumenten van eiseres in het hoofdgeding moeten dus op dit punt worden verworpen.
52.
Zij meent dat eveneens de
ontstaansgeschiedenis
van de richtlijn steun biedt voor haar uitlegging, en voert in dit opzicht twee overwegingen aan. Zij onderstreept ten eerste dat het oorspronkelijke voorstel van de Commissie van 10 april 1995(13) voorzag in een vergoeding ter dekking van de kosten van de terbeschikkingstelling van de infrastructuur die noodzakelijk is voor het verlenen van grondafhandelingsdiensten. Het latere voorstel van de Commissie van 12 maart 1996(14) en de richtlijn zoals die uiteindelijk is vastgesteld, noemen echter het beginsel van de kostendekking niet meer. Blijkens de verklaring die de Commissie in de notulen heeft laten opnemen bij de vaststelling van de richtlijn door de Raad, hierboven vermeld in punt 5, is de vergoeding waarvan sprake in artikel 16, lid 3, van de richtlijn integendeel bedoeld als een onafhankelijke bron van zelffinanciering voor de luchthavens en als garantie voor hun goede werking.
53.
Ten tweede vestigt de luchthaven er de aandacht op dat het Parlement het oorspronkelijke voorstel van de Commissie had geamendeerd op het punt van de vergoeding. Dit amendement bevatte in het bijzonder de volgende formulering:
"3.
De toegang tot het gebruik van de luchthavenvoorzieningen voor dienstverleners en gebruikers die voor zelfafhandeling wensen te zorgen, kan betekenen dat een vergoeding moet worden betaald voor de kosten die deze toegang en de terbeschikkingstelling van de infrastructuur met zich brengen voor de luchthaven. De vergoeding moet in verhouding staan tot de omvang van die kosten [...].
Daarenboven kan een vergoeding in rekening worden gebracht voor de toegang van derden tot de door de luchthaven geschapen winstkansen.
"
54.
Volgens eiseres in het hoofdgeding hebben de Commissie en de Raad dit amendement aanvaard. De richtlijn moet derhalve aldus worden uitgelegd dat de heffing van een vergoeding voor de toegang tot de markt is toegestaan.
55.
Ik ben het niet eens met deze lezing. In de definitieve tekst van de richtlijn is immers geen enkel spoor te bekennen van bovenvermelde tweede alinea van lid 3 waarop eiseres in het hoofdgeding zich baseert. En uit de documenten die de luchthaven aanhaalt, blijkt nergens van de bedoeling van de Commissie of de Raad om het bewuste amendement over te nemen.
56.
Ik wil er bovendien op wijzen dat dit wijzigingsvoorstel een zeer duidelijk onderscheid maakte, zoals het gebruik van de term
"daarenboven"
aantoont, tussen de vergoeding voor de
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
en die voor
"de toegang van derden tot de door de luchthaven geschapen winstkansen"
. Deze laatste vergoeding is natuurlijk de vergoeding voor de toegang tot de markt. Bijgevolg had de vergoeding voor de
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
genoemd in de eerste alinea van het amendement dat door het Parlement was voorgesteld, betrekking op iets anders. Dit kan alleen maar de toegang tot een materiële infrastructuur zijn. Juist de uitdrukking
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
is echter in de definitieve tekst van de richtlijn overgenomen, en het is nauwelijks waarschijnlijk dat dezelfde termen volledig van betekenis zouden zijn veranderd in de loop van hetzelfde wetgevingsproces.
57.
Wat de verklaring van de Commissie betreft, die is weinig expliciet. In het bijzonder geeft de verwijzing naar de zelffinanciering van de luchthavens geen uitsluitsel over de aard van de vergoeding, want de heffing ervan draagt in beide in casu verdedigde visies bij tot deze zelffinanciering.
58.
Bijgevolg biedt de ontstaansgeschiedenis van de richtlijn geen steun aan de uitlegging van eiseres in het hoofdgeding.
59.
Zij beroept zich eveneens op beschikking 98/513/EG(15) en de desbetreffende rechtspraak(16). Zowel de Commissie als Lufthansa onderstreept nochtans terecht dat deze beschikking betrekking had op het recht dat van kracht was vóór de vaststelling van de richtlijn, en niet de aard van de aan de luchthavenbeheerder te betalen vergoeding betrof, maar de toepasselijkheid van artikel 86 EG-Verdrag (thans artikel 82 EG) op een verschillende behandeling van dienstverleners door de luchthaven.
60.
Eiseres in het hoofdgeding stelt ten slotte dat de uitlegging die zij voorstelt, de enige is die
de eerbiediging van de fundamentele beginselen van gemeenschapsrecht
kan verzekeren.
61.
Zij legt ten eerste de nadruk op het
non-discriminatiebeginsel
en herinnert eraan dat dit beginsel, opgenomen in artikel 12, eerste alinea, EG, luchthavens verbiedt bij het bepalen van vergoedingen luchtvaartmaatschappijen op directe of indirecte wijze te discrimineren op grond van hun nationaliteit.
62.
De luchthavens worden echter genoopt tot het vaststellen van verschillende tarieven voor zelfafhandelaars en dienstverleners als Lufthansa, die geen vergoeding voor de toegang tot de markt betalen, en dienstverleners die deze vergoeding van oudsher al hebben betaald. De luchthavens zijn derhalve gedwongen om te discrimineren tussen de nationale luchtvaartmaatschappijen en die van andere lidstaten. Voor een luchtvaartmaatschappij is het immers dikwijls niet lonend om de zelfafhandeling te verzorgen op alle luchthavens van een andere lidstaat die zij aandoet. Evenals kleine luchtvaartmaatschappijen zal zij de grondafhandeling aan een derde moeten overlaten en uiteindelijk de vergoeding voor de toegang tot de markt betalen die deze derde aan de luchthaven is verschuldigd. Een nationale luchtvaartmaatschappij daarentegen realiseert in de luchthavens van haar vestigingsstaat in de regel voldoende omzet om zelfafhandeling te rechtvaardigen en aldus te ontsnappen aan de betaling van de vergoeding voor de toegang tot de markt.
63.
Daarnaast doet zich een soortgelijke discriminatie voor tussen de grote luchtvaartmaatschappijen, die worden bevoordeeld, en de kleine. De grote kunnen zelf hun passagiers inchecken en hoeven geen vergoeding voor de toegang tot de markt te betalen. Voor de kleine daarentegen is het niet rendabel om zelf hun passagiers in te checken; zij moeten dit overlaten aan met name verleners van grondafhandelingsdiensten, die de vergoeding voor de toegang tot de markt die zij steeds hebben betaald, moeten blijven betalen aan de luchthavens.
64.
Deze hele argumentatie steunt echter op een fundamenteel verkeerde premisse. De vraag in casu is niet of eiseres in het hoofdgeding verplicht is om een vergoeding voor de toegang tot de markt te verlangen van Lufthansa teneinde haar in een gelijke positie te brengen als alle andere dienstverleners die deze vergoeding blijkbaar moeten betalen. De vraag van de nationale rechter is immers of na de inwerkingtreding van de richtlijn de luchthaven wel het recht heeft om van wie dan ook, dienstverlener of gebruiker die aan zelfafhandeling wenst te doen, een vergoeding voor de toegang tot de markt te verlangen.
65.
De vraag is dus niet of de vergoeding wel van bepaalde gebruikers kan worden verlangd en niet van andere, maar of ze in beginsel toelaatbaar is. Indien dit, zoals ik meen, niet het geval is, hoeft geen enkele ondernemer haar te betalen.
66.
Ten tweede beroept is zich op het
eigendomsrecht
. Dit recht houdt naast een recht op terugbetaling van kosten de mogelijkheid in om winst te maken door middel van het gebruik van het goed dat men in bezit heeft. Indien deze mogelijkheid de eigenaar wordt ontnomen, heeft hij recht op schadeloosstelling. Een uitlegging van de richtlijn die in overeenstemming is met het fundamentele recht op eigendomsbescherming brengt derhalve mee dat de luchthavens niet mogen worden onteigend of beperkt in hun eigendomsrecht ten voordele van verleners van grondafhandelingsdiensten, dan wel dat de luchthavens een redelijke schadeloosstelling moet worden geboden.
67.
De wetgever heeft volgens de luchthaven voor deze laatste oplossing gekozen door een compensatiemogelijkheid te scheppen voor de beperking van het eigendomsrecht van de luchthavens, in de vorm van de vergoeding voor de toegang tot de markt.
68.
Ik wil meteen al zeggen dat het fundamentele recht van eigendom volgens mij niet vereist dat de richtlijn aldus wordt uitgelegd.
69.
Uit de richtlijn blijkt immers niet dat de luchthavens worden geacht hun eigendomsrecht te verliezen doordat hen de mogelijkheid om winst te maken uit het gebruik van hun goederen zou worden ontnomen. Het feit dat de luchthavens geen vergoeding voor de toegang tot de markt mogen verlangen, heeft geenszins tot gevolg dat zij gedwongen zouden zijn af te zien van het maken van winst op de economische diensten die zij verrichten.
70.
Ik herinner er in dit opzicht aan dat de richtlijn enkel vereist dat de vergoedingen worden vastgesteld op basis van
"relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria"
. Deze begrippen verzetten zich er niet tegen dat de luchthavens, zoals elk bedrijf dat infrastructuur ter beschikking stelt, de gebruiksvergoedingen vaststellen rekening houdend niet alleen met de stichtings- en onderhoudskosten, maar ook met een redelijke winstmarge.
71.
Volgens mij kan in dit verband niet worden betwist dat factoren als het aantal passagiers of de omzet in aanmerking mogen worden genomen bij deze vergoeding.
72.
Ik zou hier overigens aan toe willen voegen dat dit betoog, dat steunt op de noodzaak van compensatie van de exploitant van infrastructuur wegens het feit dat hij toegang biedt tot een markt, mijns inziens het belang van de wederzijdse afhankelijkheidsrelatie tussen de luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen in casu onderschat. Zij bieden immers samen de passagiers een dienst aan, en zonder passagiers kunnen noch de luchthaven, noch de luchtvaartmaatschappijen goed gedijen. Zowel de maatschappijen als de luchthaven dragen bepaalde elementen bij tot de aan de passagiers geleverde dienst.
73.
Eiseres in het hoofdgeding heeft ten slotte ter terechtzitting nog
het fundamenteel beginsel van vrij ondernemerschap
ingeroepen. Zij benadrukt in dit opzicht dat de vrije prijsbepaling een uitvloeisel is van dit beginsel. Elke uitzondering op deze vrijheid moet bijgevolg strikt worden uitgelegd en in de richtlijn uitdrukkelijk zijn voorzien.
74.
Ik ben van mening dat de richtlijn, waar zij bepaalt dat de vergoeding voor de toegang tot de luchthavenvoorzieningen moet worden
"vastgesteld op basis van relevante, objectieve, transparante en niet-discriminerende criteria"
, het recht van de luchthavenbeheerders om hun prijzen vast te stellen niet overmatig aantast.
75.
Het beginsel van vrije prijsbepaling betekent niet dat de toegang tot de markt afzonderlijk van de toegang tot de gebruikte voorzieningen moet worden vergoed.
76.
Het volstaat dat het recht van toegang tot de voorzieningen naar de juiste waarde ervan wordt vergoed, dit wil zeggen dat de afschrijvingskosten van de voorzieningen alsmede de beheerskosten zijn gedekt en dat daarenboven een redelijke winst voor de luchthavens is verzekerd.
77.
Ik stel derhalve voor om de eerste vraag te beantwoorden als volgt:
"Richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 ─ en in het bijzonder artikel 16, lid 3, juncto overweging 25 van de considerans ervan ─ moet aldus worden uitgelegd dat een luchthavenbeheerder in de zin van artikel 3 van verleners van grondafhandelingsdiensten of van gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, voor het verlenen van
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
geen afzonderlijke vergoeding in de vorm van een vergoeding voor de toegang tot de markt mag verlangen als tegenprestatie voor het bieden van de mogelijkheid tot het maken van winst.
Een luchthavenbeheerder mag daarentegen wel een vergoeding voor het gebruik van de luchthavenvoorzieningen verlangen. De hoogte daarvan moet worden bepaald overeenkomstig de criteria van artikel 16, lid 3, van de betrokken richtlijn en rekening houdend met het belang van de luchthavenbeheerder bij het maken van een redelijke winst.
"
V ─
De tweede, de derde, de vierde en de vijfde vraag
78.
Deze vragen betreffen de wijze van heffing van een eventuele vergoeding voor de toegang tot de markt en zijn dus slechts gesteld voor het geval dat het antwoord op de eerste vraag zou luiden dat de heffing van een dergelijke vergoeding in beginsel geoorloofd is. Ik heb hierboven uiteengezet waarom de richtlijn de heffing van een vergoeding voor de toegang tot de markt mijns inziens uitsluit. Bijgevolg hoeft niet te worden geantwoord op deze vragen.
VI ─
Conclusie
79.
Ik geef het Hof in overweging de vragen van het Oberlandesgericht Frankfurt am Main te beantwoorden als volgt:
"Richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de gemeenschap (PB L 272, blz. 36) ─ en in het bijzonder artikel 16, lid 3, juncto overweging 25 van de considerans ervan ─ moet aldus worden uitgelegd dat een luchthavenbeheerder in de zin van artikel 3 van verleners van grondafhandelingsdiensten of van gebruikers die voor zelfafhandeling zorgen, voor het verlenen van
"toegang tot de luchthavenvoorzieningen"
geen afzonderlijke vergoeding in de vorm van een vergoeding voor de toegang tot de markt mag verlangen als tegenprestatie voor het bieden van de mogelijkheid tot het maken van winst.
Een luchthavenbeheerder mag daarentegen wel een vergoeding voor het gebruik van de luchthavenvoorzieningen verlangen. De hoogte daarvan moet worden bepaald overeenkomstig de criteria van artikel 16, lid 3, van de betrokken richtlijn en rekening houdend met het belang van de luchthavenbeheerder bij het maken van een redelijke winst.
"
(1) .
(2)
PB L 272, blz. 36.
(3)
Voorstel voor een richtlijn (95/C 142/09) van de Raad betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (PB 1995, C 142, blz. 7).
(4)
Arrest van 26 november 1998 (C-7/97, Jurispr. blz. I-7791).
(5)
"Een noodzakelijke voorziening kan een product zijn, zoals een grondstof, of een dienst, met inbegrip van de verlening van toegang tot plaatsen als havens of luchthavens [...]"
(punt 50 van de conclusie).
(6)
Beschikking 94/19/EG van de Commissie van 21 december 1993 inzake een procedure op grond van artikel 86 van het EG-Verdrag (IV/34.689 ─ Sea Containers t. Stena Sealink ─ voorlopige maatregelen) (PB 1994, L 15, blz. 8).
(7)
Zie arrest Bronner, reeds aangehaald.
(8)
Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie van 28 juni 1990 betreffende de mededinging op de markten voor telecommunicatiediensten (PB L 192, blz. 10).
(9)
Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (PB 1997, L 27, blz. 20).
(10)
Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van
"slots"
op communautaire luchthavens (PB L 14, blz. 1).
(11)
Zie artikelen 6, lid 2, 7, lid 2, en 9.
(12)
Zie punten 11 en 14 van de considerans.
(13)
Reeds aangehaald.
(14)
Gewijzigd voorstel voor een richtlijn 96/C 124/06 van de Raad betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap (PB 1996, C 124, blz. 19).
(15)
Beschikking van de Commissie van 11 juni 1998 in een procedure betreffende de toepassing van artikel 86 van het EG-Verdrag (IV/35.613 ─ Alpha Flight Services/Aéroports de Paris) (PB L 230, blz. 10).
(16)
Arrest van 12 december 2000, Aéroports de Paris/Commissie (T-128/98, Jurispr. blz. II-3929).