61996TO0076_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak T-76/96 R,
The National Farmers' Union, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te London,
International Traders Ferry Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Tortola (Britse Maagdeneilanden),
UK Genetics, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Narrowcombe, Islington, Newton Abbott (Verenigd Koninkrijk),
RS and EM Wright Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Mount Farm, Ashby de Launde, Lincoln (Verenigd Koninkrijk),
Prosper De Mulder Ltd, vennootschap naar Engels recht, gevestigd te Doncaster (Verenigd Koninkrijk),
vertegenwoordigd door S. Isaacs, QC, en C. Lewis, Barrister, van de balie van Engeland en Wales, geïnstrueerd door B. Salmon, Solicitor, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van Elvinger, Hoss en Prussen, advocaten aldaar, Côte d' Eich 15,
verzoeksters,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door L. Nicoll, van het Treasury Solicitor' s Department, als gemachtigde, en door K. P. Lasok, Barrister, van de balie van Engeland en Wales, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënt,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D. Boos, juridisch hoofdadviseur, X. Lewis en J. Macdonald Flett, leden van haar juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie (PB 1996, L 78, blz. 47),
geeft
DE PRESIDENT VAN HET GERECHT
de navolgende
Beschikking
Overwegingen van het arrest
De feiten en het procesverloop
1 Uit de diverse, in het dossier opgenomen wetenschappelijke rapporten en artikelen [zie met name het rapport van het Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (hierna: "SEAC"), "Transmissible Spongiform Encephalopathies: A summary of Present Knowledge and Research", september 1994 (hierna: "rapport van het SEAC van 1994"), alsmede uittreksels van de tijdschriften Nature, nr. 380, van 28 maart 1996, blz. 272-274, en The Lancet, nr. 347, van 6 april 1996, blz. 921-925] blijkt, dat de overdraagbare spongiforme encefalopathieën een groep van degeneratieve ziekten van de hersenen zijn, die worden gekenmerkt door het optreden van veranderingen die bij microscopisch onderzoek een sponsachtig voorkomen in het hersenweefsel vertonen, en door de aanwezigheid, in het hersenweefsel en soms in andere weefsels, van een abnormaal soort eiwit ° het prion-eiwit volgens de heersende theorie (The Lancet, blz. 916, Nature, blz. 273 en 274) °, genoemd PrP (Protease-resistant Protein). De precieze aard van de besmettelijke agentia die de overdraagbare spongiforme encefalopathieën veroorzaken, is nog onbekend (Nature, blz. 273). Deze ziekten treffen verschillende diersoorten, met name schapen (draaiziekte), runderen, huiskatten en nertsen.
2 Bij de mens bestaan volgens dezelfde bronnen verschillende vormen van overdraagbare spongiforme encefalopathieën. Eén hiervan, de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, een zeldzame ziekte, komt in de gehele wereld voor, doch voornamelijk bij personen die ouder zijn dan vijftig of zestig jaar. In 85 % van de gevallen gaat het om een sporadische ziekte, in 14 % van de gevallen gaat het om een ziekte die in de familie voorkomt. Minder dan 1 % van de gevallen is het gevolg van een accidentele besmetting van persoon tot persoon bij medische of chirurgische behandelingen. Evenals de andere overdraagbare spongiforme encefalopathieën wordt de ziekte van Creutzfeldt-Jakob veroorzaakt door een "niet-conventioneel agens", dat bij de gastheer geen enkele immuunrespons teweegbrengt en dat buitengewoon resistent is tegen fysische en chemische behandelingen die wel bacteriën, kiemcellen, schimmels en de meest resistente virussen vernietigen. De ziekte kenmerkt zich door een snel voortschrijdende dementie en in het algemeen overlijdt de patiënt drie tot zes maanden na het optreden van de eerste ziektesymptomen. Zeer recentelijk zijn in het Verenigd Koninkrijk tien gevallen van een nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob ontdekt bij jongere patiënten, die atypische neurologische ziekteverschijnselen vertonen (The Lancet, blz. 921; zie, hieronder, r.o. 9).
3 Boviene spongiforme encefalopathie (hierna: "BSE"), de zogenoemde gekke-koeienziekte, is in het Verenigd Koninkrijk voor het eerst ontdekt in 1986. Sinds 1988 zijn in de Britse veestapel meer dan 160 000 gevallen van BSE vastgesteld, aldus de cijfers die het Verenigd Koninkrijk heeft genoemd in het vierde rapport van 24 mei 1996, dat het de Commissie heeft toegezonden overeenkomstig artikel 3 van beschikking 96/239/EG van de Commissie van 27 maart 1996 inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie (PB 1996, L 78, blz. 47; hierna: "beschikking") (bijlage 9 bij de opmerkingen van de Commissie). Ook in Frankrijk, Ierland, Portugal en Zwitserland zijn sporadische gevallen van BSE ontdekt. Evenals de andere ziekten uit deze groep kenmerkt BSE zich door een zeer lange incubatieperiode, die zich uitstrekt over meerdere jaren, gedurende welke de ziekte bij de huidige stand van kennis niet kan worden ontdekt.
4 BSE zou zijn veroorzaakt door het gebruik, in het voer voor runderen, van niet op de juiste wijze behandeld vlees- en beendermeel van schapen of runderen dat de besmettelijke agentia bevatte. De wijzigingen die aan het eind van de jaren zeventig en gedurende de jaren tachtig om commerciële redenen in het fabricageprocedé waren aangebracht, zouden voor deze situatie verantwoordelijk zijn (The Lancet, blz. 915; rapport van het SEAC van 1994, blz. 27). De vraag of er andere wijzen van overdracht van de ziekte bestaan, is onderwerp van discussie. Op dit moment is de verticale overdracht, door de moeder, of de horizontale overdracht, met name door contacten, enkel vastgesteld voor bepaalde soorten van overdraagbare spongiforme encefalopathieën, zoals de draaiziekte bij schapen (rapport van het SEAC van 1994, blz. 24, 29 en 30).
5 Wat de overdraagbaarheid tussen verschillende soorten betreft, het is nog steeds onbekend welke besmettelijke agentia precies verantwoordelijk zijn voor de overdraagbare spongiforme encefalophatieën (Nature, blz. 273), doch er bestaan talrijke aanwijzingen op grond waarvan het aannemelijk is, dat deze agentia afkomstig zijn van genetisch verschillende stammen die verschillende soorten kunnen treffen (rapport van het SEAC van 1994, blz. 24).
6 Op grond van proeven heeft men kunnen vaststellen, dat bepaalde spongiforme encefalopathieën in sommige gevallen overdraagbaar zijn van de ene diersoort op een andere (zie in het bijzonder het rapport van het SEAC van 1994). De overdraagbaarheid van BSE op de mens is echter niet aangetoond en de eventuele wetenschappelijke bevestiging ervan zal volgens de deskundigen pas over enkele maanden, waarschijnlijk zelfs enkele jaren, kunnen worden verkregen.
7 Na de ontdekking van BSE in het Verenigd Koninkrijk is echter rekening gehouden met de mogelijkheid dat de runderziekte overdraagbaar is op de mens. Daarom is in dit land een aantal preventieve maatregelen ingevoerd. In het bijzonder de "Ruminant Feed Ban", opgenomen in de "Bovine Spongiforme Encephalopathy Order 1988" (SI 1988 nr. 1039, gewijzigd bij SI 1991 nr. 2246 en SI 1996 nr. 962), verbiedt sinds juli 1988 om van herkauwers afkomstige eiwitten, die de mogelijke bron van besmetting vormen, te gebruiken in het voer van herkauwers. Sinds die periode verplicht deze regeling eveneens om elk verdacht geval te melden en om elk verdacht rund te slachten. De regeling voert beperkingen in voor de verplaatsing van dergelijke runderen en controles voor de vernietiging van hun karkassen, alsmede de verplichting om de abattoirs te ontsmetten. Sinds november 1989 verbieden de "Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989" (SI 1989, nr. 2061) voorts de verkoop of het gebruik in voor menselijk gebruik bestemd voedsel van specifieke slachtafvallen van runderen (hersenen, ruggemerg, milt, zwezerik, tonsillen en ingewanden), die geïnfecteerd kunnen zijn. Bij de "Specified Bovine Material Order 1996" (SI 1996 nr. 963) is dit verbod uitgebreid tot koppen van runderen (met uitzondering van de tong).
8 De Gemeenschap heeft eveneens een aantal preventieve maatregelen tegen BSE genomen. Eén van die maatregelen is beschikking 94/474/EG van de Commissie van 27 juli 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en tot intrekking van de beschikkingen 89/469/EEG en 90/200/EEG (PB 1994, L 194, blz. 96; hierna: "beschikking 94/474"), zoals laatstelijk gewijzigd bij beschikking 95/287/EG van de Commissie van 18 juli 1995 (PB 1995, L 181, blz. 40), die in het bijzonder de volgende maatregelen oplegt:
° een verbod van uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere Lid-Staten van levende runderen ouder dan zes maanden en levende runderen die zijn geboren uit moederdieren waarbij besmetting met BSE wordt vermoed of is bevestigd;
° een verbod van uitvoer van vers rundvlees vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere Lid-Staten, tenzij dit vlees afkomstig is van runderen die bij slachting ouder zijn dan twee en een half jaar, of van runderen die, in het Verenigd Koninkrijk, uitsluitend hebben verbleven op bedrijven waar in de laatste zes jaar geen enkel geval van BSE is bevestigd, dan wel het vers rundvlees zonder been betreft, in de vorm van spierweefsel waarvan alle aanhangend weefsel, inclusief zichtbaar zenuw- en lymfeweefsel, is verwijderd;
° de invoering van een adequate identificatieregeling (vriesmerk of tatoeage) en van een certificeringsregeling om de inachtneming van bovengenoemde bepalingen te garanderen.
Beschikking 92/290/EEG van de Commissie van 14 mei 1992 inzake bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van runderembryo' s in verband met boviene spongiforme encefalopathie (BSE) in het Verenigd Koninkrijk (PB 1992, L 152, blz. 37; hierna: "beschikking 92/290") verbiedt voorts in het bijzonder de uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere Lid-Staten van runderembryo' s, afkomstig van koeien die vóór 1988 zijn geboren of van koeien waarvan wordt vermoed dat zij aan BSE lijden.
9 In deze context stelde het Verenigd Koninkrijk de Commissie op 20 maart 1996 op de hoogte van aanvullende nationale maatregelen ° in de eerste plaats, de uitbening van karkassen van runderen ouder dan dertig maanden in erkende inrichtingen, alsmede het verbod om snijresten te verkopen of te gebruiken voor menselijk gebruik en, in de tweede plaats, het verbod om vlees- en beendermeel van zoogdieren te gebruiken in voeder van vee ° die waren vastgesteld naar aanleiding van een verklaring die diezelfde dag was afgelegd door het SEAC, een onafhankelijk adviesorgaan van de regering van het Verenigd Koninkrijk. Volgens deze verklaring waren door de Creutzfeldt-Jakob Disease Surveillance Unit te Edinburgh tien gevallen van een tot dan toe onbekende variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob bij personen jonger dan 42 jaar vastgesteld.
10 Op hetzelfde moment besloten andere Lid-Staten om de invoer te verbieden van runderen of rundvlees afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk. Een aantal derde landen heeft eveneens een dergelijk verbod ingesteld voor rundvleesprodukten afkomstig uit, naar gelang het geval, het Verenigd Koninkrijk of de Europese Unie of, in een enkel geval, één of meerdere andere Lid-Staten (zie bijlage 17 bij de opmerkingen van de Commissie).
11 In bovengenoemde verklaring van het SEAC van 20 maart 1996 werd gesteld: "Ofschoon er geen direct bewijs is voor een verband, is gelet op de huidige gegevens en het ontbreken van elk geloofwaardig alternatief, de meest waarschijnlijke verklaring thans, dat deze gevallen verband houden met blootstelling aan BSE vóór de invoering, in 1989, van het verbod van een aantal specifieke slachtafvallen van rundvlees. Dit geeft aanleiding tot grote ongerustheid." Volgens het SEAC kan nog niet worden voorspeld, hoeveel gevallen zich mogelijk in de toekomst zullen voordoen. Het SEAC beklemtoonde de noodzaak om de huidige maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid correct uit te voeren en het bepleitte een permanente controle om de volledige verwijdering van het ruggemerg te verzekeren. Het deed bovendien de aanbeveling, dat de karkassen van runderen ouder dan dertig maanden werden uitgebeend in erkende inrichtingen die onder toezicht staan van de Meat Hygiene Service, dat de snijresten moesten worden ingedeeld als specifieke slachtafvallen van runderen en dat het gebruik van vlees- en beendermeel van zoogdieren in het voer voor alle dieren op de boerderij zou worden verboden. Het concludeerde, dat indien bovengenoemde aanbevelingen worden uitgevoerd, het aan de consumptie van rundvlees verbonden risico thans waarschijnlijk erg gering is. Het SEAC bevestigde zijn eerdere aanbevelingen in een tweede verklaring van 24 maart 1996. Hierin stelde het, dat een precieze schatting van het risico onmogelijk is wegens een groot aantal "elkaar wederzijds beïnvloedende onzekerheden, waaronder de grootte van de species-barrière tussen runderen en de mens; het ontbreken van gegevens over de mate van infectiviteit in een reeks belangrijke weefsels van runderen, die met de huidige analytische tests niet kunnen worden opgespoord; de ongelijke verspreiding van de infectiviteit in de weefsels; de termijn die verstrijkt vóór het optreden van de infectiviteit gedurende de incubatieperiode; de vraag of er een minimumdosis is waaronder geen enkel gevaar voor besmetting bestaat". Het herhaalde zijn aanbevelingen over het verbod om vlees- en beendermeel van herkauwers te gebruiken in het voer voor boerderijdieren, waaronder begrepen, zo werd gepreciseerd, vissen en paarden. Het deed voorts de aanbeveling dit meel niet te gebruiken als mest op grond waartoe herkauwers toegang kunnen hebben.
12 Naar aanleiding van deze informatie raadpleegde de Commissie het Wetenschappelijk Veterinair Comité van de Europese Unie. Nadat dit comité had kennisgenomen van een verslag van Dr. Will, hoofd van Creutzfeldt-Jakob Disease Surveillance Unit te Edinburgh, bracht het op 22 maart 1996 een advies uit waarin het concludeerde, dat er thans geen enkel bewijs bestond voor de overdraagbaarheid van BSE op de mens. Het comité, dat eraan herinnerde dat het steeds rekening had gehouden met de mogelijkheid van een dergelijke overdraagbaarheid, erkende echter de noodzaak om, gezien de nieuwe informatie, na te gaan of de huidige communautaire maatregelen adequaat waren. Het was van mening, dat de maatregelen die de Commissie sinds 1990, na zijn adviezen, had genomen, belangrijk waren om het risico van blootstelling van de mens aan het BSE-agens te verminderen. Het beval voorts aan, dat de Europese Unie de maatregelen zou treffen die nodig zijn om rekening te houden met de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk naar aanleiding van de verklaring van het SEAC van 20 maart 1996 had getroffen. Het erkende, dat het risico van verspreiding van het BSE-agens nog kon worden verminderd door de dieren waarvan het het meest waarschijnlijk is dat zij aan de infectie hebben blootgestaan en deze daarom overdragen, uit te sluiten van de voedselketen. Het voegde eraan toe dat, gelet op de ernst van de ziekte, elke praktische maatregel die de Europese Gemeenschap heeft genomen om het hoofd te bieden aan de gevolgen van de ziekte en de risico' s van overdracht, een gunstig onthaal moet ontvangen. Als bijlage bij dit advies is de volgende verklaring van Dr. Ring opgenomen, één van de leden van het comité: "Op basis van de beperkte wetenschappelijke gegevens die enkel zijn gebaseerd op de beoordeling van materiaal dat afkomstig is van negen runderen, kan niet met zekerheid worden gezegd, dat rundvlees in de vorm van spierweefsel geen gevaar vormt voor de overdracht van BSE."
13 Op 27 maart 1996 stelde de Commissie beschikking 96/239 vast. Artikel 1 van deze beschikking verbiedt, "in afwachting van een volledig onderzoek van de situatie", de uitvoer vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere Lid-Staten en derde landen van:
° levende runderen en sperma en embryo' s daarvan;
° vlees van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen;
° produkten van in het Verenigd Koninkrijk geslachte runderen, die in de voedselketen voor mens of dier kunnen komen of bestemd zijn voor gebruik in de medische, de kosmetische of de farmaceutische sector;
° vlees- en beendermeel van zoogdieren.
14 De beschikking is gebaseerd op richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zooetechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en produkten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB 1990, L 224, blz. 29; hierna: "richtlijn 90/425"), zoals gewijzigd, en in het bijzonder op artikel 10 van deze richtlijn, alsmede op richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB 1989, L 395, blz. 13; hierna: "richtlijn 89/662"), zoals gewijzigd, en in het bijzonder op artikel 9 van deze richtlijn. De zojuist genoemde artikelen van de twee richtlijnen verlenen de Commissie de bevoegdheid om bij uitbreken van "zooenoses, ziektes of andere aandoening die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren", volgens de procedure van het Permanent Veterinair Comité de nodige maatregelen vast te stellen. Diezelfde bepalingen verplichten de Commissie om het verdere verloop van de situatie te volgen en, volgens dezelfde procedure, de genomen beslissingen te wijzigen of in te trekken, afhankelijk van de ontwikkeling van de situatie.
15 De beschikking is gemotiveerd als volgt. De Commissie verwijst om te beginnen naar de aanvullende maatregelen die door het Verenigd Koninkrijk op 20 maart 1996 zijn genomen naar aanleiding van de publikatie van nieuwe informatie over de recente ontdekking van een aantal atypische gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob in die Lid-Staat, en naar het besluit van andere Lid-Staten om de invoer van levende runderen en rundvlees vanuit het Verenigd Koninkrijk op hun grondgebied te verbieden. Zij stelt vast, dat bij de huidige kennis van zaken het bestaan van een risico van de overdraagbaarheid van BSE op de mens niet kan worden uitgesloten en dat de hieruit resulterende onzekerheid bij de consumenten grote ongerustheid heeft doen ontstaan. Volgens de beschikking moet ten slotte ook de uitvoer naar derde landen worden verboden, teneinde verleggingen van het handelsverkeer te voorkomen.
16 Tegelijkertijd troffen de Commissie en de Raad een aantal met BSE verband houdende maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt in de Gemeenschap. Bovendien werden de voorwaarden voor interventie aanmerkelijk verruimd. Sommige van de ingevoerde ondersteunende maatregelen betreffen meer in het bijzonder de situatie in het Verenigd Koninkrijk. Zo wordt in verordening (EG) nr. 716/96 van de Commissie van 19 april 1996 houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt in het Verenigd Koninkrijk (PB 1996, L 99, blz. 14) voorzien in een slacht- en destructieprogramma van runderen ouder dan dertig maanden, dat grotendeels door de Gemeenschap wordt gefinancierd.
17 Bij op 21 mei 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben een beroepsvereniging, The National Farmers' Union, en vier vennootschappen die in de sector van de rundvleesindustrie werkzaam zijn, International Traders Ferry Ltd (hierna: "International Traders Ferry"), UK Genetics, RS and EM Wright Ltd (hierna: "RS and EM Wright") alsmede Prosper De Mulder Ltd (hierna: "Prosper De Mulder"), verzocht om nietigverklaring van de beschikking van de Commissie. Bij op 25 mei 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoeksters krachtens artikel 185 EG-Verdrag verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging van deze beschikking. Afgezien van Prosper De Mulder, hebben alle verzoeksters, te zamen met andere ondernemingen, eveneens beroep ingesteld bij de High Court of Justice, Queen' s Bench Division, tegen de nationale maatregelen die zijn vastgesteld ter uitvoering van bovengenoemde beschikking van de Commissie. Bij op 8 mei 1996 ter griffie van het Hof neergelegde beschikking heeft deze rechterlijke instantie het Hof krachtens artikel 177 van het Verdrag een prejudiciële vraag voorgelegd over de geldigheid van artikel 1 van de beschikking van de Commissie (zaak C-157/96).
18 Bij op 23 en 24 mei 1996 ter griffie van het Hof neergelegde verzoekschriften heeft het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging van artikel 1 van de beschikking (zaak C-108/96 R), respectievelijk nietigverklaring van deze beschikking (zaak C-180/96).
19 Bij op 29 mei 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegde memorie heeft de Commissie krachtens artikel 47, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG verzocht om schorsing van de behandeling van de hoofdzaak in zaak T-76/96 totdat het Hof arrest heeft gewezen in zaak C-180/96, en om schorsing van de procedure in kort geding in zaak T-76/96 R totdat het Hof een beschikking in kort geding heeft gegeven in zaak C-180/96 R. Subsidiair heeft de Commissie het Gerecht verzocht om zich onbevoegd te verklaren in de zaken T-76/96 en T-76/96 R, opdat het Hof zich over die verzoeken kan uitspreken. Bij op 4 juni 1996 ter griffie van het Gerecht neergelegde memorie hebben verzoeksters hun opmerkingen over deze verzoeken van de Commissie ingediend.
20 In de tussentijd zijn de bij de beschikking ingevoerde preventieve maatregelen versoepeld bij beschikking 96/362/EG van de Commissie van 11 juni 1996 tot wijziging van beschikking 96/239/EG inzake spoedmaatregelen ter bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie (PB 1996, L 139, blz. 17; hierna: "beschikking 96/362"). Deze nieuwe beschikking is eveneens vastgesteld "in afwachting van een volledig onderzoek van de situatie". De Commissie had vooraf het Wetenschappelijk Veterinair Comité, het Wetenschappelijk Comité voor kosmetologie, het Wetenschappelijk Comité voor menselijke voeding en het Comité voor farmaceutische specialiteiten geraadpleegd. Op basis van de verstrekte aanvullende informatie wordt bij beschikking 96/362, in hoofdzaak, het uitvoerverbod van rundersperma opgeheven, waarover het Wetenschappelijk Veterinair Comité in zijn advies van 26 april 1996 had opgemerkt, dat het "geen enkel gevaar voor de overdraagbaarheid van BSE" vormde. Voor andere produkten (voornamelijk gelatine en talg) stelt de beschikking de opheffing van het uitvoerverbod afhankelijk van de toepassing van bepaalde produktiemethoden en de invoering van officiële controles door het Verenigd Koninkrijk. De beschikking gelast de Commissie voorts om communautaire inspecties uit te voeren, in het bijzonder wat de uitvoering van deze officiële controles betreft, voordat de uitvoer van talg of gelatine kan worden hervat. Het staat aan de Commissie om, na raadpleging van de Lid-Staten in het kader van het Permanente Veterinaire Comité, de datum vast te stellen waarop de uitvoer kan worden hervat.
21 Bij op 18 juni 1996 ter griffie van het Gerecht ingeschreven memorie heeft het Verenigd Koninkrijk verzocht om toelating tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verzoeksters in zaak T-76/96 R.
22 In zaak T-76/96 R heeft de president van het Gerecht besloten om de partijen op 21 juni 1996 te horen in hun mondelinge opmerkingen en hun antwoorden op vragen. Tijdens deze hoorzitting heeft hij het Verenigd Koninkrijk toegelaten tot interventie in de procedure in kort geding.
23 Tijdens de hoorzitting heeft één van de verzoeksters, de vennootschap Prosper De Mulder, een talgproducent, verklaard naar aanleiding van de vaststelling van beschikking 96/362 afstand te doen van haar vordering in kort geding.
Conclusies van partijen
24 In hun verzoeken in kort geding concluderen verzoeksters, dat het het Gerecht behage:
° de opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking te gelasten totdat het Gerecht zich heeft uitgesproken over het beroep in de hoofdzaak, of totdat het Hof zich heeft uitgesproken over de prejudiciële vraag die de High Cour of Justice, Queen' s Bench Division, hem krachtens artikel 177 van het Verdrag op 8 mei 1996 heeft voorgelegd;
° elke andere of aanvullende maatregel te nemen die de rechter in kort geding geschikt acht;
° de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure in kort geding.
Subsidiair concluderen verzoeksters tot de gedeeltelijke opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking, voor zover deze betrekking heeft op:
° de uitvoer naar derde landen;
° en/of alle of sommige van de volgende produkten: sperma van runderen, embryo' s van runderen, levende kalveren jonger dan zes maanden, vers rundvlees van dieren die bij slachting jonger dan tweeënhalf jaar zijn, talg en gelatine.
Tijdens de hoorzitting hebben verzoeksters verklaard, naar aanleiding van de vaststelling van beschikking 96/362 afstand te doen van hun vordering, voor zover deze de uitvoer van sperma betreft.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
° het verzoek om voorlopige maatregelen af te wijzen;
° verzoeksters te verwijzen in de kosten van het geding.
In rechte
25 Op grond van de artikelen 185 en 186 van het Verdrag, juncto artikel 4 van besluit 88/591/EGKS, EEG, Euratom van de Raad van 24 oktober 1988 tot instelling van een Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (PB 1988, L 319, blz. 1), zoals gewijzigd bij besluit 93/350/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 8 juni 1993 (PB 1993, L 144, blz. 21), en bij besluit 94/149/EGKS, EG van de Raad van 7 maart 1994 (PB 1994, L 66, blz. 29), kan het Gerecht, indien het van oordeel is dat de omstandigheden zulks vereisen, de opschorting van de tenuitvoerlegging van de bestreden handeling of de noodzakelijke voorlopige maatregelen gelasten.
26 Artikel 104, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht preciseert, dat een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging slechts kan worden ontvangen, indien de verzoeker tegen die handeling beroep heeft ingesteld bij het Gerecht. Artikel 104, lid 2, bepaalt, dat de in de artikelen 185 en 186 van het Verdrag bedoelde verzoeken tot verkrijging van voorlopige maatregelen een duidelijke omschrijving moeten bevatten van de omstandigheden waaruit het spoedeisend karakter van het verzoek blijkt alsmede de middelen, zowel feitelijk als rechtens, op grond waarvan de voorlopige maatregel waartoe wordt geconcludeerd, aanvankelijk gerechtvaardigd voorkomt. De gevraagde maatregelen moeten voorlopig zijn, in die zin dat zij niet vooruitlopen op de beslissing in de hoofdzaak (zie, laatstelijk, beschikking van de president van het Gerecht van 3 juni 1996, zaak T-41/96 R, Bayer, Jurispr. 1996, blz. II-381, r.o. 13).
27 In casu moet, alvorens wordt ingegaan op het verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking, eerst uitspraak worden gedaan over het verzoek van de Commissie tot schorsing van de procedure in kort geding of de onbevoegdverklaring van het Gerecht ten aanzien van het onderhavige verzoek in kort geding.
Het verzoek tot schorsing van de procedure of onbevoegdverklaring van het Gerecht
Argumenten van partijen
28 De Commissie heeft het Gerecht verzocht om krachtens artikel 47, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EG en de artikelen 77 en 78 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht de procedure in de hoofdzaak en de procedure in kort geding in de onderhavige zaak (zaken T-76/96 en T-76/96 R) te schorsen totdat het Hof uitspraak heeft gedaan op het door het Verenigd Koninkrijk ingestelde beroep in de hoofdzaak (zaak C-180/96) respectievelijk het beroep in kort geding (zaak C-180/96 R), strekkende tot de gehele of gedeeltelijke nietigverklaring, respectievelijk opschorting van dezelfde handeling als waarop bovengenoemde bij het Gerecht ingediende verzoeken betrekking hebben. Subsidiair heeft de Commissie het Gerecht verzocht om zich op grond van bovengenoemde bepaling van artikel 47 van 's Hofs Statuut-EG en artikel 80 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht onbevoegd te verklaren in de zaken T-76/96 en T-76/96 R.
29 In hun schriftelijke opmerkingen over bovengenoemde verzoeken van de Commissie hebben verzoeksters de nadruk gelegd op de noodzaak om met spoed uitspraak te doen op hun verzoek om voorlopige maatregelen, gezien het risico van ernstige en onherstelbare schade waaraan zij blootstaan. Bovendien zouden verzoeksters er een rechtmatig belang bij hebben, dat hun middelen en argumenten inzake de invloed van de beschikking op hun eigen situatie onafhankelijk van de situatie van het Verenigd Koninkrijk worden onderzocht en in aanmerking genomen. Omdat zij het Gerecht de juiste instantie achten om dit onderzoek te verrichten, concluderen zij tot afwijzing van het verzoek om schorsing van de procedure of onbevoegdverklaring van het Gerecht.
30 Subsidiair merken verzoeksters op dat, indien het Gerecht mocht besluiten niet onmiddellijk uitspraak te doen op dit verzoek in kort geding, het juist zou zijn, dat het zich onbevoegd verklaart en de zaak naar het Hof verwijst, opdat het Hof hun argumenten kan onderzoeken en uitspraak kan doen over hun verzoek om voorlopige maatregelen.
Beoordeling door de rechter in kort geding
31 Om te beginnen moet worden opgemerkt, dat 's Hofs Statuut-EG en het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht geen specifieke bepaling bevatten die de mogelijkheid voorziet, dat het Gerecht een procedure in kort geding schorst of zich onbevoegd verklaart om kennis te nemen van een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van een handeling, wanneer bij het Hof een parallelverzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van diezelfde handeling is ingediend.
32 Onder deze omstandigheden kan de rechter in kort geding het door de Commissie ingediende verzoek om schorsing niet inwilligen. De vaststelling van een dergelijke maatregel is in beginsel niet verenigbaar met de aard en het doel van het rechtsmiddel van een spoedprocedure. In casu zou de schorsing van deze procedure, waar de Commissie geen enkele bijzondere rechtvaardiging heeft aangevoerd, in strijd zijn met het beginsel van een goede rechtsbedeling. In dit verband moet worden opgemerkt, dat partijen in elk geval de mogelijkheid hebben om hogere voorziening in te stellen tegen de beschikking in kort geding van de president van het Gerecht. Bovendien zou de schorsing van de procedure in kort geding, door de vertraging van het onderzoek van het door verzoeksters ingediende verzoek om voorlopige maatregelen, afbreuk kunnen doen aan de bescherming van hun procedurele rechten en rechtmatige belangen. Op grond van de artikelen 185 en 186 van het Verdrag, alsmede artikel 104 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht beschikken verzoeksters immers over het recht om door middel van een kort geding onder bepaalde omstandigheden de opschorting van de tenuitvoerlegging van een handeling te vragen, waarvan zij de geldigheid voor het Gerecht betwisten. In casu betogen verzoeksters, dat ernstige en onherstelbare schade kan worden toegebracht aan hun rechten en belangen, indien de tenuitvoerlegging van de beschikking, die overigens het voorwerp van een beroep tot nietigverklaring voor het Gerecht vormt, niet snel wordt opgeschort.
33 Evenmin kan de president van het Gerecht het verzoek van de Commissie inwilligen om zich onbevoegd te verklaren ten aanzien van het onderhavige verzoek in kort geding, aangezien er geen specifieke bepaling bestaat die de rechter in kort geding de bevoegdheid verleent om zich onbevoegd te verklaren ten aanzien van een verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van een handeling, wanneer bij het Hof een parallel verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van dezelfde handeling is ingediend. Op grond van het attributiebeginsel kan het Gerecht zich buiten de expliciet in het Statuut-EG genoemde gevallen immers niet onbevoegd verklaren, wanneer het krachtens de relevante bepalingen van besluit 88/591 van 24 oktober 1988, zoals gewijzigd, bevoegd is om kennis te nemen van een geschil. Artikel 47, derde alinea, van het Statuut-EG bepaalt uitsluitend, dat het Gerecht zich onbevoegd kan verklaren ten aanzien van verzoeken tot nietigverklaring. Het artikel spreekt niet van verzoeken om voorlopige maatregelen.
34 Aangezien het Gerecht in casu niet reeds heeft besloten zich onbevoegd te verklaren, opdat het Hof uitspraak kan doen op het door verzoeksters in de hoofdzaak ingestelde beroep tot nietigverklaring van de beschikking, behoeft niet te worden onderzocht welke invloed een dergelijke onbevoegdverklaring heeft op de bepaling welke rechter bevoegd is om kennis te nemen van het correlatieve verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking.
35 Gelet op een en ander moet het verzoek tot schorsing van de procedure of tot onbevoegdverklaring van het Gerecht ten aanzien van het onderhavige verzoek om voorlopige maatregelen door de rechter in kort geding worden afgewezen.
Het verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking
Argumenten van partijen
° De ontvankelijkheid van het beroep in de hoofdzaak
36 Volgens verzoeksters zijn zij allen bevoegd om in rechte op te treden, aangezien de beschikking hen, wegens hun bijzondere hoedanigheden welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseren, rechtstreeks en individueel raakt. Zij beroepen zich in het bijzonder op het arrest van het Hof van 16 mei 1991 (zaak C-358/89, Extramet Industrie, Jurispr. 1991, blz. I-2501, r.o. 17). International Traders Ferry en UK Genetics zouden de enige ondernemingen zijn in de sector van het vervoer van kalveren naar andere Lid-Staten, respectievelijk de uitvoer van sperma en embryo' s van runderen vanuit het Verenigd Koninkrijk. Bovendien hadden zij op het moment van vaststelling van de beschikking contractuele verplichtingen aangegaan. Ten slotte zou UK Genetics aan de onderhandeling over sanitaire voorschriften op veterinair gebied met een aantal derde landen hebben deelgenomen, teneinde toestemming te verkrijgen om in die landen genetisch materiaal van uit het Verenigd Koninkrijk afkomstige runderen in te voeren. De vennootschap RS and EM Wright, waarvan de activiteit bestaat in de uitvoer wit-vetvaarsen, zou door de beschikking individueel worden geraakt wegens de specialistische aard van haar produkt, dat uitsluitend is bestemd voor de Italiaanse markt en waarvoor in het Verenigd Koninkrijk geen markt zou zijn.
37 De National Farmers' Union, een beroepsvereniging die de meerderheid van de boeren in Engeland en Wales vertegenwoordigt, zou om twee redenen individueel worden geraakt door de beschikking. In de eerste plaats treedt zij op namens een aantal van haar leden, die zelf individueel worden geraakt door de beschikking. In de tweede plaats heeft zij een eigen belang om in rechte op te treden, aangezien de beschikking nadelig zou zijn voor haar positie als vertegenwoordigende instantie, die volgens de bevoegde autoriteiten kan worden geraadpleegd en kan onderhandelen over de voorbereiding van voorstellen betreffende de preventie van BSE.
38 Volgens de Commissie is het beroep in de hoofdzaak kennelijk niet-ontvankelijk. De beschikking zou een handeling van algemene strekking zijn, die geldt voor op objectieve wijze bepaalde situaties en gevolgen heeft voor op algemene en abstracte wijze bepaalde categorieën van personen. Geen van de verzoeksters zou in haar rechtspositie worden geraakt wegens een feitelijke situatie die haar karakteriseert ten opzichte van ieder ander persoon en die haar individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat van een beschikking.
° De fumus boni juris
39 Volgens verzoeksters blijkt uit de motivering van de beschikking duidelijk, dat deze geen bescherming beoogt te bieden tegen een ernstig gevaar voor de gezondheid van mens of dier, doch dat deze "grote ongerustheid bij de consumenten" wil wegnemen, die is ontstaan door de onzekerheid over het risico van overdracht van BSE op de mens. Deze uitlegging van de inhoud van de beschikking zou worden bevestigd door het onderzoek van de omstandigheden waaronder zij is vastgesteld.
40 De nieuwe informatie die de aanleiding voor de vaststelling van de beschikking vormde en die op 20 maart 1996 door het Verenigd Koninkrijk was meegedeeld, had immers betrekking op de ontdekking van tien gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, waarvoor volgens het SEAC blootstelling aan het BSE-agens vóór de invoering, in 1989, van het verbod inzake de specifieke slachtafvallen van runderen bij de Bovine Offal (Prohibition) Regulations de meest waarschijnlijke verklaring was. De maatregelen die nodig waren om de volksgezondheid tegen dit risico te beschermen, waren echter reeds genomen, in het bijzonder bij de beschikkingen 94/474 en 92/290 alsmede bij beschikking 94/381/EG van de Commissie van 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit (PB 1994, L 172, blz. 23), die de Lid-Staten verbiedt om eiwit afkomstig uit weefsel van zoogdieren te gebruiken in het voer voor herkauwers. Anders dan de voorgaande beschikkingen vormt beschikking 96/239, volgens de bewoordingen van het diezelfde dag door de Commissie uitgegeven perscommuniqué (bijlage 14 bij het verzoekschrift in de hoofdzaak), een eerste middel om de situatie te stabiliseren en de consumenten gerust te stellen over de onschadelijkheid van rundvlees, teneinde de Europese industrie zowel op nationaal als op internationaal vlak te beschermen. Dit perscommuniqué verwijst bovendien naar verklaringen van het lid van de Commissie dat is belast met landbouwzaken, volgens welke het bewezen lijkt dat, zo er al een verband bestaat tussen BSE en de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, het gevaar voor de gezondheid van de mens na het verbod inzake de specifieke slachtafvallen van runderen in 1989 is geëlimineerd of, in het slechtste geval, tot een minimum is teruggebracht.
41 Onder deze omstandigheden stellen verzoeksters in de eerste plaats, dat de verwerende instelling niet bevoegd was om de beschikking vast te stellen. De richtlijnen 90/425 en 89/662 verlenen haar enkel de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen die, in de eerste plaats, bestemd zijn om bescherming te bieden tegen een ernstig gevaar voor dieren of de gezondheid van de mens en, in de tweede plaats, hiervoor noodzakelijk zijn. Bovendien verlenen zij haar in geen geval de bevoegdheid om een uitvoerverbod vanuit een Lid-Staat naar derde landen uit te vaardigen.
42 In de tweede plaats zou de beschikking nietig zijn wegens misbruik van bevoegdheid, aangezien haar hoofddoel, anders dan de doelstellingen van de twee bovengenoemde richtlijnen waarop zij gebaseerd is, niet de bescherming tegen een ernstig gevaar voor de volksgezondheid zou zijn, maar het gerust stellen van de consumenten om economische redenen.
43 In de derde plaats zou de beschikking het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden. Zij zou noodzakelijk noch geschikt zijn om ongerustheid bij de consumenten weg te nemen of om de volksgezondheid te beschermen, zo zij al dit laatste doel beoogde, hetgeen verzoeksters betwisten.
44 Wat dit laatste betreft, waren volgens verzoeksters de maatregelen ter bescherming van de gezondheid van mens en dier die voordien zowel door het Verenigd Koninkrijk als door de Commissie waren vastgesteld, voldoende. Uit de nieuwe informatie die het Verenigd Koninkrijk op 20 maart 1996 verstrekte, kan niet worden afgeleid dat er een groter risico van de consumptie van rundvlees of rundvleesprodukten bestond, waarmee niet reeds rekening was gehouden bij de vaststelling van de vroegere beschermende maatregelen, die waren gebaseerd op de veronderstelling dat er een risico bestond voor de overdracht van BSE op de mens. Dienaangaande zou het Wetenschappelijk Veterinair Comité in zijn advies van 22 maart 1996 hebben verklaard, dat er geen enkele zekerheid bestaat over de vraag van de overdraagbaarheid van BSE op de mens. Het zou hebben gewezen op het belang van de reeds van kracht zijnde maatregelen om het risico van blootstelling van de mens aan de agens van deze ziekte te beperken en het zou een korte lijst van aanbevelingen hebben gegeven. De beschikking zou voorts elke wetenschappelijke basis ontberen. Tijdens de hoorzitting hebben verzoeksters in het bijzonder opgemerkt, dat, los van de vraag van de doeltreffendheid van de preventieve maatregelen die vóór de vaststelling van de beschikking zijn ingevoerd, de door deze beschikking gekozen oplossing, namelijk de oplegging van zulke radicale maatregelen, vergeleken met de vroegere preventieve maatregelen, logisch niet gerechtvaardigd is. Dit zou overigens worden bevestigd door het feit, dat de Commissie het vóór de inwerkingtreding van de beschikking niet nodig heeft geacht om maatregelen te treffen voor vanuit het Verenigd Koninkrijk uitgevoerde produkten noch om het uitvoerverbod uit te breiden tot andere Lid-Staten waarin ook een aantal gevallen van BSE zijn ontdekt, bij voorbeeld Frankrijk.
45 Voorts is de beschikking, gelet op de ernstige schade die zij voor het beginsel van het vrije verkeer en de eenheid van de markt meebrengt en de catastrofale economische en sociale gevolgen ervan voor de rundvleesindustrie in het Verenigd Koninkrijk, kennelijk onevenredig, aangezien de Commissie over geschikte en minder beperkende alternatieven beschikte, in de vorm van een certificatiesysteem en/of etiketteringsverplichtingen die de garantie konden bieden, dat het vlees of de kalveren afkomstig waren uit kudden waar geen BSE voorkwam en dat de dieren geen voer hadden gekregen waarin dierlijke eiwitten voorkwamen.
46 Wat meer in het bijzonder het uitvoerverbod naar derde landen betreft, stellen verzoeksters dat de Commissie geen enkel bewijs heeft geleverd op grond waarvan kon worden vastgesteld, dat de door haar aangevoerde verlegging van het handelsverkeer een zodanige omvang had, dat zij de vaststelling van de bestreden beschikking rechtvaardigde. Het door de verwerende instelling aangevoerde gevaar voor fraude had bezworen kunnen worden door een adequatere en minder beperkende maatregel, bestaande in een verbod van wederinvoer in de Europese Unie te zamen met een adequaat certificatiesysteem.
47 Gelet op al deze overwegingen, betogen verzoeksters subsidiair, dat de beschikking onevenredig is, althans voor zover zij betrekking heeft op het uitvoerverbod naar derde landen van de betrokken produkten en het uitvoerverbod naar andere Lid-Staten van sommige van deze produkten, zoals runderembryo' s, levende kalveren jonger dan zes maanden, vers vlees van runderen die bij slachting jonger dan tweeëneenhalf jaar waren, talg en gelatine.
48 Onder deze omstandigheden hebben verzoeksters in antwoord op een tijdens de hoorzitting aan partijen gestelde vraag opgemerkt, dat de verlening van de gevraagde opschorting van de tenuitvoerlegging, anders dan de Commissie stelt, niet vooruitloopt op de beslissing van het Gerecht in de hoofdzaak. Gedurende de procedure in de hoofdzaak is aan de opheffing van het embargo immers geen enkel risico voor een ernstige en onherstelbare schade verbonden.
49 Tijdens de hoorzitting heeft het Verenigd Koninkrijk de middelen en argumenten van verzoeksters tot de zijne gemaakt. Het heeft het adequate en afdoende karakter beklemtoond van zowel de nationale als de communautaire maatregelen die vóór de vaststelling van de beschikking van kracht waren. De toepassing ervan zou tot een aanmerkelijke afname van het aantal BSE-gevallen in het Verenigd Koninkrijk hebben geleid. De maatregelen zouden zijn goedgekeurd door het Internationale Veterinaire Forum van de Wereldgezondheidsorganisatie en door het Internationaal Bureau voor besmettelijke veeziekten, die in hun adviezen van 3 april respectievelijk 12 mei 1996 geen aanvullende maatregelen hebben bepleit. De beschikking, die elke wetenschappelijke rechtvaardiging ontbeert, zou een louter economische doelstelling hebben, namelijk het herstel van het vertrouwen van de consumenten.
50 De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst in het bijzonder het argument van de Commissie af, dat de beschikking niet in eerste instantie een uitvoerverbod wil invoeren, maar een indammingsmaatregel is. Een dergelijke maatregel zou niet gerechtvaardigd zijn, aangezien BSE op runderen wordt overgedragen door het eten van besmet voer. Er bestaat geen enkel wetenschappelijk bewijs voor de overdracht van deze ziekte van het ene dier op het andere. Integendeel, de hypothese dat verticale of horizontale overdracht niet mogelijk is, wordt bevestigd door de spectaculaire daling van het aantal BSE-gevallen vanaf 1988, na de invoering van het verbod om dierlijke eiwitten te gebruiken in het voer voor runderen.
51 Het vraagstuk van de bescherming tegen BSE zou daarom een louter historisch karakter hebben, aangezien de besmettingsbron was geëlimineerd. De meer dan 500 officiële controles per maand en de recente inspecties ter plaatse van het voor de veestapel bestemde voer en de opslagplaatsen ervan hebben geen enkele overtreding aan het licht gebracht, met uitzondering van één bijzonder geval. Voorts zou het Verenigd Koninkrijk vanaf 1990 maatregelen hebben ingevoerd om de runderen te identificeren en om vast te stellen of zij zijn geboren uit een moeder die wordt verdacht met BSE te zijn besmet, dan wel contact hebben gehad met een kudde waarin gevallen van BSE zijn ontdekt. Onder deze omstandigheden vormden de dieren of de produkten waarvoor de beschikking een uitvoerverbod heeft ingevoerd, geen enkel onaanvaardbaar gevaar voor de volksgezondheid. Het Verenigd Koninkrijk herinnert er in dit verband aan, dat een produkt als veilig moet worden beschouwd, indien het risico gering of aanvaardbaar is, zoals voor verse melk.
52 De Commissie merkt vooraf op, dat de bij de beschikking uitgevaardigde uitvoerverboden, anders dan verzoeksters stellen, duidelijk zijn omschreven als spoedmaatregelen met een tijdelijk karakter, die opnieuw onderzocht moeten worden, in het bijzonder op basis van latere door het Verenigd Koninkrijk te nemen maatregelen. Zo gezien zou de gevraagde opschorting van de tenuitvoerlegging vooruitlopen op de beslissing van het Gerecht in de hoofdzaak.
53 De bestreden beschikking zou overigens niet de grenzen van bevoegdheden van de Commissie overschrijden of nietig zijn wegens misbruik van bevoegdheid, en zij zou in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. De Commissie zet om te beginnen uiteen, dat de beschikking een indammingsbeleid uitvoert, dat door de wetenschap wereldwijd wordt beschouwd als een gewettigd en noodzakelijk antwoord op gevaarlijke ziektes, teneinde uitroeiing mogelijk te maken. Deze doelstelling van bescherming van de volksgezondheid blijft binnen het kader van de verwezenlijking van één enkele markt, overeenkomstig de doelstellingen van de richtlijnen die de rechtsgrondslag van de beschikking vormen.
54 In casu bleek uit de nieuwe informatie die het Verenigd Koninkrijk op 20 maart 1996 had meegedeeld, dat er een ernstig risico voor de volksgezondheid bestond, in de zin van bovengenoemde richtlijnen. Ofschoon de voordien door het Verenigd Koninkrijk en de Commissie genomen maatregelen waren gebaseerd op de loutere hypothese van een overdracht van BSE op de mens, werd in het advies van het SEAC voor de eerste keer erop gewezen, dat de tien ontdekte gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob waarschijnlijk verband hielden met een blootstelling aan het BSE-agens vóór de invoering van het verbod inzake specifieke slachtafvallen in 1989.
55 Tijdens de hoorzitting heeft de Commissie de nadruk gelegd op het probleem om de runderen te identificeren, gelet op de lange incubatieperiode van de ziekte en de in praktijk frequent voorkomende verplaatsing van de dieren van één boerderij naar de andere. Een op een bepaalde boerderij ontdekt geval van BSE kan immers, door het eten van besmet voer, zijn opgelopen op een andere boerderij, hetgeen betekent dat alle dieren van laatstgenoemde boerderij aan het risico van besmetting hebben blootgestaan. Ook al kunnen de 160 000 gevallen van BSE die sinds 1988 in het Verenigd Koninkrijk zijn ontdekt, voor het merendeel worden verklaard door het gebruik van dierlijke eiwitten in het voer voor runderen, bij de huidige stand van de wetenschap is het niet mogelijk om andere wijzen van overdracht uit te sluiten. Met name de vraag van de overdracht via de moeder en de horizontale overdracht van BSE blijft open. Deze vormt het voorwerp van een permanent onderzoek en wetenschappelijke studies door de bevoegde autoriteiten. De mogelijkheid van opheffing van het verbod voor bepaalde produkten, bij voorbeeld levende kalveren jonger dan zes maanden, embryo' s of bepaalde soorten vers rundvlees, kan enkel serieus in overweging worden genomen op basis van de uitkomsten van dit onderzoek en nadat de hiervoor ingevoerde mechanismen enige tijd hebben kunnen functioneren.
56 De uitbreiding van het verbod tot de uitvoer naar derde landen zou onontbeerlijk zijn in het kader van het door de beschikking beoogde indammingsbeleid. De uitbreiding zou zijn gerechtvaardigd door het risico van fraude en de onmogelijkheid om de eerbiediging van de juiste produktiemethoden te verzekeren voor in de Gemeenschap ingevoerde afgeleide produkten.
57 Onder deze omstandigheden zou de beschikking, gelet op het risico van blootstelling aan BSE, die naar alle waarschijnlijkheid overdraagbaar is op de mens en de ernst van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
° De spoedeisendheid
58 Verzoeksters merken op, dat de beschikking zonder precedent is. Ofschoon de beschikking wordt voorgesteld als een spoedmaatregel, is zij in de tijd onbeperkt, heeft zij betrekking op alle produkten van de rundvleesindustrie en brengt zij de opschorting van de uitvoer van al deze produkten vanuit het Verenigd Koninkrijk mee.
59 Indien de tenuitvoerlegging van de beschikking niet wordt opgeschort, zullen volgens hen sommige verzoeksters van de markt verdwijnen. Dit zou het geval zijn voor International Traders Ferry, waarvan 80 % van de omzet wordt behaald uit de uitvoer van kalveren. Deze vennootschap zou sinds de vaststelling van de beschikking geen inkomsten meer hebben genoten en haar bankiers zouden haar als gevolg van deze beschikking elke nadere financiële steun hebben geweigerd. Zij zou gedwongen zijn geweest de betaling van de salarissen stop te zetten en zou haar overheadkosten enkel nog voor een beperkte periode van drie tot zes maanden kunnen dekken. De vennootschap RS and EM Wright, waarvan 94 % van de omzet wordt behaald uit de uitvoer van wit-vetvaarsen naar Italië, zou door de toepassing van de beschikking eveneens 94 % van haar omzet hebben verloren.
60 UK Genetics zou gedwongen zijn om een aanzienlijk deel van haar activiteiten te beëindigen en zou marktaandelen verliezen, die zij niet meer zou kunnen herwinnen. Zij zou een uitvoerhandel hebben opgezet van rundersperma en -embryo' s naar de Verenigde Staten, Brazilië, Chili, Zuid-Afrika, Nieuw-Zeeland, Thailand en Korea, die 38 % van haar omzet in het jaar voorafgaande aan de maand april 1995 vertegenwoordigde en 24 % gedurende het volgende jaar.
61 De National Farmers' Union zou ernstige en onherstelbare schade leiden door de bedreiging die de beschikking vormt voor de werkgelegenheid en de bestaansmiddelen van haar leden.
62 Tijdens de hoorzitting hebben verzoeksters gepreciseerd, dat zij bij de raming van hun schade rekening hadden gehouden met de nationale of communautaire maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesindustrie. Velen van hen, bij voorbeeld International Traders Ferry, zouden overigens op geen enkele wijze hebben geprofiteerd van deze maatregelen.
63 Volgens de Commissie hebben verzoeksters niet aangetoond, dat de beschikking, in geval hun verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging wordt afgewezen, een gevaar voor ernstige en onherstelbare schade inhoudt. In de eerste plaats zouden zij geen rekening hebben gehouden met de hele reeks maatregelen ter ondersteuning van de markt en de andere ondersteunende maatregelen waartoe de Commissie of de Raad heeft besloten teneinde het hoofd te bieden aan de crisissituatie die is ontstaan door het advies van het SEAC. Tijdens de hoorzitting heeft de Commissie gepreciseerd, dat deze maatregelen voor de communautaire begroting een extra last van ongeveer 1,5 miljard ECU in 1996 en 1 miljard ECU in 1997 zullen vormen. In de tweede plaats zou door de gevraagde voorlopige maatregelen niet het vertrouwen van de consumenten worden hersteld, dat is aangetast door het advies van het SEAC en niet door de beschikking. De maatregelen zouden daarom slechts weinig praktische gevolgen hebben voor de door verzoeksters gestelde schade. In de derde plaats zou de gestelde schade niet ernstig en onherstelbaar zijn. De schade zou van financiële aard zijn en een handelsrisico vormen dat door marktdeelnemers die reeds op de hoogte waren van het probleem BSE, was aanvaard.
° De belangenafweging
64 Verzoeksters, ondersteund door het Verenigd Koninkrijk, stellen, dat de volledige of gedeeltelijke opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking geen enkel gevaar voor de gezondheid van mens of dier meebrengt, aangezien deze reeds wordt beschermd door de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk en de Gemeenschap vóór de vaststelling van de beschikking hebben genomen. Daartegenover staat, dat sommige verzoeksters mogelijkerwijs van de markt zullen verdwijnen, indien het onderhavige verzoek in kort geding wordt afgewezen.
65 De Commissie merkt op dat, gesteld dat verzoeksters het risico lopen van een ernstige en onherstelbare schade, hetgeen zij betwist, rekening moet worden gehouden met de aard van de schade die niet alleen elke partij, maar eveneens derden mogelijkerwijs ondervinden, en met de waarschijnlijkheid dat deze schade zich ook werkelijk zal voordoen. De bescherming van de volksgezondheid is wezenlijk belangrijker dan de door verzoeksters aangevoerde handelsbelangen. Gelet op de ernst van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, waarvan de recente gevallen zeer waarschijnlijk verband houden met een blootstelling aan BSE, en de omvang van de bevolking van de Gemeenschap die het gevaar loopt om met deze ziekte te worden besmet, valt de belangenafweging duidelijk ten gunste van de instandhouding van de omstreden spoedmaatregelen uit.
Beoordeling door de rechter in kort geding
° Het voorwerp van het verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging
66 Gelet op het normatieve kader waarin de beschikking is vastgesteld (zie hierboven r.o. 8), en de wijziging van deze beschikking bij beschikking 96/362 (zie hierboven r.o. 20), moet worden gepreciseerd wat in feite het precieze voorwerp van het onderhavige verzoek om voorlopige maatregelen is, alvorens wordt onderzocht of is voldaan aan de voorwaarden voor hun vaststelling.
67 De beschikking van 11 juni 1996 heeft tot op heden enkel tot gevolg gehad, dat het uitvoerverbod voor één van de in de beschikking genoemde produkten, namelijk rundersperma, is opgeheven. Desgevraagd heeft de Commissie tijdens de hoorzitting bevestigd, dat het uitvoerverbod thans nog steeds geldt voor talg en gelatine, aangezien de controles waarvan de opheffing van dit verbod afhing, nog niet zijn ingevoerd. Tijdens de hoorzitting hebben verzoeksters overigens verklaard, dat de vaststelling van deze wijzigingsbeschikking voor geen van de in de bestreden beschikking genoemde produkten, uitgezonderd rundersperma, enige invloed heeft gehad op hun conclusies in het kader van de procedure in kort geding.
68 Hieruit volgt dat, anders dan de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen stelt, het onderhavige verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging, wat het uitvoerverbod van talg en gelatine betreft, niet zonder voorwerp is, aangezien er geen maatregelen zijn vastgesteld om dit verbod op te heffen.
69 Wat de afbakening van het voorwerp van het verzoek in kort geding betreft, in de juridische context van de preventieve maatregelen die de Gemeenschap vóór de vaststelling van de beschikking heeft genomen om het hoofd te bieden aan de met BSE verbonden risico' s, blijkt uit het verzoekschrift in kort geding duidelijk, dat verzoeksters enkel vragen om opschorting van de tenuitvoerlegging van de bij de beschikking ingevoerde nieuwe uitvoerverboden. Zij kunnen in deze zaak in geen geval de eerder ingevoerde communautaire regeling opnieuw in geding brengen (zie hierboven r.o. 8).
° De voorwaarden voor de opschorting van de tenuitvoerlegging
70 In casu staat het aan de rechter in kort geding om na te gaan, of aan de drie hoofdvoorwaarden voor de opschorting van de tenuitvoerlegging wordt voldaan, zonder dat vooraf de vraag van de ontvankelijkheid van het beroep in de hoofdzaak behoeft te worden onderzocht. Volgens vaste rechtspraak behoort deze vraag in beginsel immers niet in het kader van een procedure in kort geding te worden behandeld, doch dient zij te worden aangehouden tot het onderzoek van het beroep in de hoofdzaak, tenzij dit op het eerste gezicht kennelijk niet-ontvankelijk voorkomt. Zou in kort geding uitspraak worden gedaan over de ontvankelijkheid wanneer deze voorshands niet geheel is uitgesloten, dan zou daarmee op het oordeel van het Gerecht in de hoofdzaak worden vooruitgelopen (zie beschikking van de president van het Hof van 10 augustus 1987, zaak 209/87 R, EISA, Jurispr. 1987, blz. 3453, r.o. 10, en beschikkingen van de president van het Gerecht van 7 november 1995, zaak T-168/95 R, Eridania e.a., Jurispr. 1995, blz. II-2817, r.o. 27, en 22 december 1995, zaak T-219/95 R, Danielson e.a., Jurispr. 1995, blz. II-3051, r.o. 58).
71 In casu vereist de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring, gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak en de door verzoeksters aangevoerde argumenten, een grondiger onderzoek, dat door het Gerecht zal moeten worden verricht wanneer het uitspraak doet in de hoofdzaak, en waartoe de rechter in kort geding, in het kader van zijn summiere beoordeling, niet kan overgaan zonder op de beslissing in de hoofdzaak vooruit te lopen.
° De fumus boni juris
72 Na deze inleidende opmerkingen moet in de eerste plaats worden onderzocht, of de drie door verzoeksters aangevoerde middelen, ontleend aan, respectievelijk, onbevoegdheid van de Commissie, misbruik van bevoegdheid en schending van het evenredigheidsbeginsel, op het eerste gezicht de gevraagde opschorting van de tenuitvoerlegging rechtvaardigen.
73 De eerste twee middelen zijn in wezen gebaseerd op de vooronderstelling, dat de beschikking een louter economische doelstelling heeft, namelijk het herstel van het vertrouwen van de consumenten in de rundvleessector van de Europese Unie. Een dergelijke doelstelling zou niet behoren tot de doelstellingen genoemd in de richtlijnen 90/425 en 89/662, die de Commissie enkel de bevoegdheid zouden verlenen om maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid te treffen op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer.
74 Dit betoog is gebaseerd op een op het eerste gezicht onjuiste of te restrictieve uitlegging van de door de beschikking beoogde doeleinden, alsook van het doel en de draagwijdte van de reeds genoemde richtlijnen 90/425 en 89/662.
75 Bovengenoemde richtlijnen, die de rechtsgrondslag van de beschikking vormen, zijn door de Raad vastgesteld op grond van artikel 43 van het Verdrag, dat deze instelling in lid 3 de bevoegdheid verleent om verordeningen of richtlijnen vast te stellen en om beschikkingen te geven inzake de totstandbrenging en de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De richtlijnen bevatten een aantal bepalingen betreffende veterinaire controles, teneinde de gezondheid van mens en dier te beschermen in het licht van de verwezenlijking van de interne markt. Deze richtlijnen illustreren het feit, dat het nastreven van de bescherming van de volksgezondheid een wezenlijk bestanddeel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vormt. Het is juist, dat de daadwerkelijke totstandkoming van de interne markt de invoering van voldoende garanties voor de bescherming van de gezondheid van mens en dier vooronderstelt, gelijk de Commissie tijdens de hoorzitting heeft beklemtoond, zich daarbij baserend op de overwegingen van de considerans van deze richtlijnen (zie, in het bijzonder, de derde en de zesde overweging van de considerans van richtlijn 90/425). De inaanmerkingneming van aspecten betreffende de bescherming van de volksgezondheid houdt evenwel niet alleen verband met de concrete noodzaak om het vertrouwen van de consumenten te doen toenemen of, zoals in casu, te herstellen, teneinde een normale werking van de markt mogelijk te maken, maar is voornamelijk gebaseerd op vereisten van hogere orde, verband houdende met de bescherming van de mensenrechten, die de basis vormen van de gehele communautaire rechtsorde. De bescherming van de volksgezondheid wordt overigens uitdrukkelijk genoemd onder de doelstellingen zoals omschreven in het Verdrag, dat met name in artikel 129, lid 1 stelt, dat de Gemeenschap ertoe bijdraagt een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren en dat de eisen inzake gezondheidsbescherming een bestanddeel van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden vormen. In het kader van de uitvoering van het beginsel van het vrije goederenverkeer moeten de gemeenschapsinstellingen dus rekening houden met eisen die verband houden met in het bijzonder de bescherming van de gezondheid en het leven van de mens, hetgeen zonodig kan meebrengen, dat maatregelen worden getroffen die een adequate bescherming van de volksgezondheid kunnen garanderen.
76 Met het oog hierop verplichten artikel 10 van richtlijn 90/425 en artikel 9 van richtlijn 89/662 elke Lid-Staat om de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis te stellen van het uitbreken van zooenoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren, en staan zij de Lid-Staten en de Commissie toe om in afwachting van de te nemen maatregelen conservatoire maatregelen te nemen. Lid 4 van deze artikelen bepaalt, dat de Commissie in alle gevallen erop toeziet, dat de situatie zo spoedig mogelijk wordt onderzocht. Zij machtigen deze instelling om volgens de procedure van het Permanent Veterinair Comité "de nodige maatregelen vast te stellen voor de (door de richtlijnen) bedoelde dieren en produkten en, als dat gezien de omstandigheden nodig is, voor de daarvan afgeleide produkten". Bij gebreke van elke andere precisering verlenen deze artikelen de Commissie dus een zeer ruime beoordelingsmarge bij de keuze van maatregelen om het hoofd te kunnen bieden aan een ernstig gevaar voor de volksgezondheid.
77 In het bijzonder de vraag, of de Commissie op basis van voormelde artikelen bevoegd is om voorlopige maatregelen vast te stellen die de uitvoer van bepaalde produkten naar derde landen verbieden, moet worden onderzocht in het licht van de hierboven uiteengezette beginselen en doelstellingen. In dit licht gezien, lijkt op het eerste gezicht niets zich te verzetten tegen de erkenning van een dergelijke bevoegdheid in geval van een ziekte die "voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kan opleveren" en die indammingsmaatregelen vereist om de verspreiding ervan tegen te gaan en de uitroeiing ervan mogelijk te maken, indien de Commissie van mening is, dat de aard en de ernst van het risico een rechtvaardiging vormen voor de afsluiting van het getroffen grondgebied, niet alleen ten opzichte van andere Lid-Staten, maar eveneens ten opzichte van derde landen, teneinde de effectiviteit van de beschermingsmaatregelen binnen de Gemeenschap te garanderen. Op het eerste gezicht bevatten de betrokken richtlijnen dienaangaande geen enkele andere expliciete of impliciete beperking of begrenzing van de bevoegdheden van de Commissie in het kader van de procedure van het Permanent Veterinair Comité, dan dat de vastgestelde maatregelen, "nodig" moeten zijn om de bescherming van de volksgezondheid in de interne markt te garanderen. De door verzoeksters aangevoerde omstandigheid, dat in de intitulés van de richtlijnen wordt gesproken van "veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer" zou in beginsel niet mogen leiden tot een restrictieve uitlegging van de aldus aan de Commissie verleende bevoegdheden om de bescherming van de volksgezondheid op deze markt te verzekeren. Deze omstandigheid lijkt uitsluitend te worden verklaard door het feit, dat de richtlijnen de totstandbrenging van de interne markt voor dieren en produkten van dierlijke oorsprong beogen, hetgeen de geleidelijke vervanging van de veterinaire controles aan de binnengrenzen van de Gemeenschap door controles op de plaats van verzending impliceert en, dientengevolge, een harmonisatie van de essentiële eisen op het gebied van de bescherming van de diergezondheid alsmede de toewijzing van bevoegdheden aan de Commissie op het gebied van beschermende maatregelen (zie, inzonderheid, de vierde en de tiende overweging van de considerans van richtlijn 90/425).
78 Binnen deze wettelijke context valt bij onderzoek van de motivering van de beschikking onmiddellijk op, dat de ingevoerde spoedmaatregelen de bescherming van de volksgezondheid beogen te verzekeren tegen het risico van de overdracht van BSE op de mens, omdat, bij de huidige kennis van zaken, "het bestaan van een risico niet kan worden uitgesloten". De omstandigheid dat de betrokken maatregelen eveneens de ongerustheid dienden weg te nemen die bij de consumenten was ontstaan door de recente informatie van het SEAC over bovengenoemd risico, doet niets af aan het feit, dat de eerste doelstelling van de beschikking wel degelijk de bescherming van de volksgezondheid in de Gemeenschap was, hetgeen overigens wordt bevestigd door de voorgeschiedenis van de beschikking, die in de overwegingen wordt uiteengezet. De Commissie stelt namelijk in de eerste plaats, dat zij "met het oog op de bescherming van de diergezondheid en de volksgezondheid in de Gemeenschap" een aantal door haar opgesomde beschikkingen heeft vastgesteld, waarbij maatregelen ter bescherming tegen BSE zijn ingevoerd. Vervolgens verwijst zij naar de door haar op 20 maart 1996 van de regering van het Verenigd Koninkrijk ontvangen informatie over de aanvullende maatregelen die deze regering heeft getroffen "naar aanleiding van de publikatie van nieuwe informatie over een aantal gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob in die Lid-Staat". Dezelfde gedachtengang vervolgend, motiveert de Commissie in de beschikking de uitbreiding van het uitvoerverbod naar derde landen overigens met de wens, verleggingen van het handelsverkeer te voorkomen. Tijdens de hoorzitting heeft zij dienaangaande gepreciseerd, dat het uitvoerverbod naar derde landen in casu gerechtvaardigd was door de noodzaak het door BSE getroffen grondgebied volledig te isoleren. Om al deze redenen lijkt verzoeksters' stelling dat de beschikking een louter economische doelstelling zou hebben, niet alleen onverenigbaar met de inhoud van de beschikking, maar eveneens met de context en de omstandigheden waarin zij is vastgesteld.
79 Deze analyse wordt, anders dan verzoeksters stellen, niet weersproken door het op 27 maart 1996 door de Commissie verspreide perscommuniqué, volgens hetwelk deze instelling "vandaag een aantal voorlopige maatregelen heeft genomen ter bescherming tegen BSE", hetgeen overigens veeleer lijkt te bevestigen, dat de beschikking de bescherming van de gezondheid van mens en dier beoogt. Hoe dan ook, een dergelijk communiqué heeft geen juridische waarde en kan in geen geval invloed hebben op de uitlegging van de duidelijke en expliciete motivering van de beschikking. Bovendien kon de Commissie wettig beslissen om in haar perscommuniqué meer de nadruk te leggen op de aspecten die verband houden met het herstel van het vertrouwen van de consumenten, waarin vooral de door de crisis in de rundvleesindustrie getroffen marktdeelnemers geïnteresseerd zijn.
80 Door haar doelstelling lijkt de beschikking derhalve in overeenstemming met de betrokken richtlijnen. In dit stadium behoeft niet te worden onderzocht, of de Commissie op het eerste gezicht haar bevoegdheden heeft overschreden, omdat de beschikking niet noodzakelijk zou zijn om het hoofd te bieden aan het door BSE gevormde gevaar. Het volstaat op te merken, dat de beschikking de volksgezondheid wil beschermen tegen een ernstig gevaar voor de dieren of de gezondheid van de mens, zoals de relevante bepalingen van bovengenoemde richtlijnen verlangen. Gezien de omvang van de verspreiding van BSE in de rundveestapel in het Verenigd Koninkrijk en de "waarschijnlijkheid" van de overdracht op de mens, lijkt de ernst van het aan deze ziekte verbonden risico duidelijk, hetgeen door verzoeksters overigens ook niet wordt betwist. Verzoeksters stellen uitsluitend de bevoegdheid van de Commissie ter discussie, omdat dit risico niet nieuw zou zijn en, met name voor de Commissie, reeds aanleiding zou zijn geweest voor de vaststelling van eerdere adequate preventieve maatregelen. Dit betoog, dat eerder de beschikking ten gronde betreft, lijkt nauwelijks relevant voor het onderzoek van de bevoegdheid van de verwerende instelling.
81 Op het eerste gezicht lijken de eerste twee door verzoeksters aangevoerde middelen, die zijn ontleend aan onbevoegdheid van de Commissie en misbruik van bevoegdheid, daarom ongegrond, zowel wat het uitvoerverbod naar andere Lid-Staten als wat het uitvoerverbod naar derde landen betreft.
82 Voor hun derde middel, ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, baseren verzoeksters zich in hoofdzaak op de opvatting, dat de vaststelling van de beschikking niet gerechtvaardigd was door het ontstaan van enig nieuw, met BSE verband houdend risico, waarvoor voordien niet reeds adequate beschermende maatregelen waren vastgesteld krachtens de relevante bepalingen van de richtlijnen 90/425 en 89/662.
83 Dit betoog wordt op het eerste gezicht ontkracht door de omstandigheden die aan de beschikking ten grondslag liggen en, met name, door de inhoud van de informatie omtrent de vaststelling van aanvullende beschermende maatregelen door het Verenigd Koninkrijk naar aanleiding van de publikatie van de verklaring van het SEAC van 20 maart 1996 (zie r.o. 9-11 hierboven), die de regering van het Verenigd Koninkrijk aan de Commissie heeft toegezonden. In het bijzonder de ontdekking, door de Creutzfeldt-Jakob Disease Surveillance Unit te Edinburgh, van tien gevallen van een tot dan toe onbekende variant van deze ziekte, waarvoor de "op dit moment meest waarschijnlijke" verklaring een blootstelling aan BSE is, vormde een nieuw gegeven dat het heronderzoek van de situatie door de Commissie overeenkomstig de bepalingen van artikel 10 van richtlijn 90/425 en artikel 9 van richtlijn 89/662 rechtvaardigde.
84 De communautaire preventieve regeling die vóór de vaststelling van de beschikking was ingevoerd, was weliswaar gebaseerd op het vermoeden dat BSE overdraagbaar was op de mens, doch dit vermoeden berustte tot dan toe op geen enkele medische of experimentele vaststelling. In bovengenoemde verklaring van het SEAC wordt voor de eerste keer melding gemaakt van tien atypische gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, die, volgens de meest waarschijnlijke explicatie, zouden kunnen zijn veroorzaakt door een blootstelling aan het BSE-agens, aldus de bevoegde technische instanties. Met het belang en de ernst van dit nieuwe gegeven is overigens rekening gehouden door het Verenigd Koninkrijk, dat aanvullende preventieve maatregelen heeft vastgesteld met het oog op het eventuele risico van de overdracht van BSE op de mens.
85 Verzoeksters stellen evenwel, dat deze niet gepubliceerde medische observaties, die het vermoeden van de overdraagbaarheid van BSE op de mens versterken, de feiten van het probleem, wat de preventie van de met BSE verbonden risico' s betreft, niet veel wijzigen. Het SEAC geeft immers in zijn verklaring als meest waarschijnlijke explicatie voor de tien hierboven genoemde gevallen, een "blootstelling aan BSE vóór de invoering, in 1989, van het verbod van een aantal specifieke slachtafvallen van rundvlees" door het Verenigd Koninkrijk.
86 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de door verzoeksters en de regering van het Verenigd Koninkrijk verdedigde stelling, dat het eventuele risico van de overdraagbaarheid van de ziekte op de bevolking zou zijn beperkt tot de periode vóór de invoering van de preventieve maatregelen door het Verenigd Koninkrijk, op het eerste gezicht niet wordt gestaafd door enige wetenschappelijke vaststelling. Zelfs indien de tien bovengenoemde gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob zich, volgens de meest waarschijnlijke hypothese, laten verklaren door een blootstelling aan BSE vóór 1989, levert dit, gezien met name de lange incubatieperiode van de ziekte, geen enkele zekerheid over het ontbreken van een met BSE verbonden besmettingsgevaar na die datum op. Dienaangaande blijkt met name uit het artikel dat onder meer door Dr. Will is gepubliceerd in het tijdschrift The Lancet (reeds genoemd, blz. 924-925), dat de blootstelling van de bevolking aan het BSE-agens waarschijnlijk het grootst is geweest in de jaren tachtig, en in het bijzonder tegen het eind van de jaren tachtig vóór de invoering van het verbod betreffende de specifieke slachtafvallen van runderen. Dit zou overeenkomen met een incubatieperiode in die gevallen van vijf tot tien jaar. De auteurs voegen hier evenwel aan toe dat, indien er een causaal verband bestaat tussen deze gevallen en BSE, het waarschijnlijk is dat er zich, gelet op de duur en de omvang van de eventuele blootstelling aan het BSE-agens, andere gevallen van deze nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob zullen aandienen. In zijn verklaring van 20 maart 1996 maakt het SEAC overigens gewag van de onzekerheid over het aantal gevallen dat in de toekomst kan uitbreken. In zijn verklaring van 24 maart 1996 wijst het in het bijzonder op de onmogelijkheid om een nauwkeurige schatting van het risico te maken (zie hierboven r.o. 11). Het Wetenschappelijk Veterinair Comité bepleit in zijn advies van 22 maart 1996 (zie hierboven r.o. 12) de vaststelling van adequate communautaire maatregelen, rekening houdend met de door het Verenigd Koninkrijk getroffen maatregelen, en verklaart zich voorstander van elke maatregel, die de gevolgen van BSE en de risico' s van overdracht tegengaat.
87 Onder deze omstandigheden zag de Commissie zich, nadat het Verenigd Koninkrijk bovengenoemde informatie had verstrekt, geconfronteerd met een spoedeisende situatie, die was ontstaan door de bevestiging, op basis van medische vaststellingen, van een mogelijk verband tussen BSE en de ontdekking van een nieuwe variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, ook al vormden de tien gevallen volgens wetenschappers geen rechtstreeks bewijs voor de overdraagbaarheid van BSE op de mens, omdat hiervoor aanvullende klinische en neuropathologische observaties nodig zijn (zie The Lancet, reeds aangehaald, blz. 921 en 925, alsmede de verklaring van het SEAC van 20 maart 1996 en het advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité van de Europese Unie van 22 maart 1996, beide reeds aangehaald).
88 Gezien de omstandigheden van de onderhavige zaak, die worden gekenmerkt door de ernst en de omvang van het "waarschijnlijke" risico, de spoedeisendheid van de situatie en de ingewikkeldheid van de beoordeling van de veelzijdige, zowel sanitaire als economische en sociale aspecten ervan, beschikte de Commissie, in het kader van de uitoefening van de verantwoordelijkheden die haar op het gebied van de bescherming van de volksgezondheid door de relevante bepalingen van bovengenoemde richtlijnen zijn opgedragen, over een ruime beoordelingsbevoegdheid om de geschikte en noodzakelijke maatregelen te nemen volgens de procedure van het Permanent Veterinair Comité en na raadpleging van de bevoegde technische organen (zie, ofschoon in een andere context, arrest Hof van 29 februari 1996, gevoegde zaken C-296/93 en C-307/93, Frankrijk en Ierland/Commissie, Jurispr. 1996, blz. I-795, r.o. 30 en 31).
89 Op het eerste gezicht lijken de bij de beschikking ingevoerde maatregelen echter niet kennelijk ongeschikt en onevenredig, gelet op de moeilijkheid om de daadwerkelijke uitvoering van de voordien zowel door de Gemeenschap als door het Verenigd Koninkrijk vastgestelde preventieve maatregelen te controleren, alsook het huidige gebrek aan voldoende kennis over de diverse wijzen van overdracht van BSE van het ene op het andere dier.
90 In het bijzonder lijken door het bij de "Ruminant Feed Ban" sinds 1988 ingevoerde verbod om eiwitten van herkauwers te gebruiken in voer voor runderen, de risico' s van besmetting op het eerste gezicht niet te zijn weggenomen. Ook al heeft deze maatregel geleid tot een aanmerkelijke afname van het aantal BSE-gevallen in het Verenigd Koninkrijk, dat neemt niet weg, dat bij voorbeeld gedurende de periode tot 15 september 1994 in dat land meer dan 12 000 gevallen van BSE zijn vastgesteld bij dieren die zijn geboren na de inwerkingtreding van deze maatregel (rapport van het SEAC van 1994, blz. 39).
91 Bovendien lijkt op het eerste gezicht door de problemen verband houdende met de identificatie van de runderen en de controle van hun bewegingen van de ene naar de andere kudde (zie, in het bijzonder, de conclusies van de Raad van 29 en 30 april 1996, bijlage 9 bij de opmerkingen van de Commissie) geen register te kunnen worden bijgehouden van de dieren die aan een rechtstreeks besmettingsgevaar blootstaan, ofwel omdat zij besmet voer hebben gekregen ofwel, gesteld dat de ziekte horizontaal kan worden overgedragen ° hetgeen volgens de bevoegde technische organen bij de huidige stand van kennis niet kan worden uitgesloten ° omdat zij in contact zijn geweest met door BSE getroffen dieren. Gezien de lange incubatieperiode kunnen deze dieren besmet zijn met de ziekte, zonder dat zij ziekteverschijnselen vertonen (zie in het bijzonder het rapport van het Wetenschappelijk Veterinair Comité van 20 november 1995 over de bevestiging van een geval van BSE bij een dier geboren in juni 1993, bijlage 12 bij de opmerkingen van de Commissie). Wat embryo' s betreft, blijkt in dit stadium met name uit het advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité van 26 april 1996 over de risico' s van BSE verband houdende met de handel in sperma en embryo' s (bijlage 18 bij de opmerkingen van de Commissie), waarin wordt gewezen op het bewijs van verticale overdracht van de draaiziekte bij schapen, dat het risico van verticale overdracht van BSE bij de huidige stand van kennis niet kan worden uitgesloten en aanvullend onderzoek vereist. Ten slotte blijft de vraag van het risico van de consumptie van vlees afkomstig van een besmet dier op het eerste gezicht omstreden (zie de verklaring van Dr. Ring, die als bijlage is opgenomen bij het advies van het Wetenschappelijk Veterinair Comité van 22 maart 1994, waarop in r.o. 12 is ingegaan).
92 Onder deze omstandigheden lijkt de Commissie op het eerste gezicht bij de beoordeling van de situatie en de keuze van de geschikte maatregelen niet een kennelijke beoordelingsfout te hebben gemaakt, door naast de bij de vroegere beschikkingen reeds ingevoerde uitvoerverboden, de uitvoer te verbieden vanuit het Verenigd Koninkrijk naar andere Lid-Staten van levende kalveren jonger dan zes maanden waarvan de moeder niet wordt verdacht van BSE, runderembryo' s afkomstig van donoren die na 1988 zijn geboren en die niet worden verdacht van BSE, vers vlees afkomstig van runderen die op het moment van slachting ouder waren dan tweeënhalf jaar of van runderen die in het Verenigd Koninkrijk uitsluitend hebben verbleven in bedrijven waarin gedurende de zes voorgaande jaren geen enkel geval van BSE is vastgesteld, en vers rundvlees zonder been in de vorm van spierweefsel waarvan alle aanhangend weefsel, inclusief zichtbaar zenuw- en lymfeweefsel, is verwijderd.
93 De betrokken uitvoerverboden vormen immers voorlopige beschermende maatregelen. Gelet op het grote aantal onzekerheden en de noodzaak om nader onderzoek te verrichten en de betekenis van de nieuwe informatie wetenschappelijk grondiger te onderzoeken, beogen zij ten aanzien van bovengenoemde runderen en produkten de met BSE verband houdende risico' s te voorkomen, in afwachting van de vaststelling van maatregelen bedoeld om het besmettingsgevaar weg te nemen en, meer in het algemeen, om de uitroeiing van BSE mogelijk te maken (zie de zesde en de zevende overweging van de considerans van de beschikking). De door verzoeksters voorgestelde alternatieve oplossingen, gebaseerd op een certificatiesysteem ten bewijze dat het vlees of de kalveren afkomstig zijn uit kudden waarin geen BSE voorkomt en die geen voer hebben gekregen dat dierlijke eiwitten bevat, lijken op het eerste gezicht niet voldoende garanties te kunnen bieden, gelet op onder meer de moeilijkheden op het gebied van de identificatie van de dieren en de controle van hun bewegingen alsmede de onzekerheden die blijven bestaan over de wijze van overdracht van BSE.
94 Het door verzoeksters tijdens de hoorzitting aangevoerde argument, dat het kennelijk onevenredige karakter van de beschikking zou worden bevestigd door het ontbreken van soortgelijke maatregelen voor andere Lid-Staten waarin gevallen van BSE zijn ontdekt, lijkt op het eerste gezicht gebaseerd op een onjuiste beoordeling van de situatie in die landen, waar de ziekte slechts sporadisch is uitgebroken en onmiddellijk aanleiding is geweest voor uiterst rigoureuze preventieve maatregelen, zoals de slachting van de gehele kudde wanneer een geval van BSE is ontdekt, gelijk de Commissie tijdens de hoorzitting heeft gepreciseerd, zonder te worden weersproken door de andere partijen.
95 Meer in het bijzonder de uitbreiding van het verbod tot de uitvoer van al deze produkten naar derde landen lijkt in dit stadium niet kennelijk onevenredig ten opzichte van de door de beschikking beoogde doelstelling van de bescherming van de volksgezondheid, aangezien zij bedoeld is om de effectiviteit van de ingevoerde maatregelen te verzekeren. De door verzoeksters voorgestelde alternatieve en minder beperkende oplossingen, te weten een verbod van wederinvoer vergezeld van een adequaat certificatiesysteem, bieden op het eerste gezicht niet de mogelijkheid om het niet te verwaarlozen risico van fraude (zie het uittreksel uit het jaarverslag 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, bijlage 15 bij de opmerkingen van de Commissie), of de mogelijkheid van een wederinvoer in de Gemeenschap van afgeleide of verwerkte produkten te vermijden.
96 Met betrekking tot talg en gelatine ten slotte volstaat in dit stadium de opmerking, dat bij voormelde beschikking van 11 juni 1996 het uitvoerverbod onder bepaalde voorwaarden, bedoeld om de onschadelijkheid van deze produkten te garanderen, is opgeheven overeenkomstig de door de bevoegde technische organen uitgebrachte adviezen en op basis van aanvullende informatie die een vollediger beoordeling van het risico mogelijk maakt.
97 Om al deze redenen rechtvaardigen de door verzoeksters en door de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerde middelen en argumenten op het eerste gezicht niet de opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking.
° De spoedeisendheid en de belangenafweging
98 Volgens vaste rechtspraak moet de spoedeisendheid worden beoordeeld aan de hand van de noodzaak van een voorlopige uitspraak, teneinde te voorkomen dat de persoon die de opschorting van de tenuitvoerlegging van een beschikking vraagt, ernstige en onherstelbare schade lijdt. In het kader van deze beoordeling staat het aan de rechter in kort geding om te onderzoeken, of het bij een eventuele nietigverklaring van de beschikking door het Gerecht mogelijk is, de situatie die door onmiddellijke tenuitvoerlegging van die beschikking zal ontstaan, terug te draaien en, omgekeerd, of opschorting van de tenuitvoerlegging belet dat de beschikking nog volledige werking krijgt wanneer het beroep in de hoofdzaak zou worden verworpen (zie, in het bijzonder, beschikking van de president van het Hof van 11 mei 1989, gevoegde zaken 76/89, 77/89 en 91/89, RTE e.a., Jurispr. 1989, blz. 1141, r.o. 15).
99 Voor de ernst van de schade die hun door de beschikking zou kunnen worden berokkend, beroepen de verzoekende vennootschappen zich in hoofdzaak op het risico om van de markt te worden gedreven of om marktaandelen te verliezen. De National Farmers' Union betoogt, dat haar leden het gevaar lopen om van hun bestaansmiddelen te worden beroofd. Verzoeksters geven evenwel geen specificatie van de exacte invloed van de beschikking op de aldus aangevoerde risico' s. Zij houden geen rekening met het gedeelte van die risico' s dat niet aan de beschikking zelf moet worden toegeschreven, maar aan de crisis die in de rundvleessector is ontstaan door de recente informatie over de ontdekking van een bepaald aantal atypische gevallen van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, welke informatie was opgenomen in de reeds genoemde verklaring van het SEAC, dat de grondslag vormde voor de aanvullende preventieve maatregelen van het Verenigd Koninkrijk, en met het door andere Lid-Staten of derde landen uitgevaardigde verbod om ° zelfs vóór de vaststelling van de beschikking op 27 maart 1996 ° uit het Verenigd Koninkrijk afkomstige rundvleesprodukten in te voeren.
100 Onder deze omstandigheden beschikt de rechter in kort geding niet over voldoende aanwijzingen om de risico' s te beoordelen die moeten worden toegeschreven aan de beschikking zelf, noch om onder deze omstandigheden te bepalen, in welke mate de opschorting van de tenuitvoerlegging van deze beschikking de door verzoeksters gestelde risico' s zou kunnen voorkomen.
101 Ten aanzien van het vermeende onherstelbare karakter van de gestelde schade en, meer in het bijzonder, de invloed van de ondersteunende maatregelen van zowel het Verenigd Koninkrijk als de Gemeenschap op de beoordeling van de spoedeisendheid, hebben verzoeksters tijdens de hoorzitting slechts in het algemeen verklaard, dat zij bij de beoordeling van de aangevoerde risico' s rekening hadden gehouden met deze maatregelen en, in het bijzonder, dat International Traders Ferry niet van deze maatregelen had geprofiteerd. Zij hebben geen enkel gegeven verstrekt op grond waarvan kan worden aangenomen, dat zij niet, rechtstreeks of indirect, zullen profiteren van de gevolgen van deze communautaire ondersteunende maatregelen, die volgens de preciseringen van de Commissie tijdens de hoorzitting in het begrotingsjaar 1996 zullen oplopen tot 1,5 miljard ECU en in het begrotingsjaar 1997 tot 1 miljard ECU. Onder deze omstandigheden beschikt het Gerecht niet over voldoende gegevens om te verklaren, dat de door verzoeksters gestelde schade onherstelbaar zou kunnen zijn, gezien de ondersteunende maatregelen die snel zijn ingevoerd als reactie op de crisis in de rundvleessector, die na de verklaring van het SEAC is ontstaan.
102 Zelfs gesteld dat voor sommige verzoeksters de beweerde schade grotendeels moet worden toegeschreven aan de beschikking en dat deze moeilijk te herstellen is, dan nog moet deze schade worden afgewogen tegen de mogelijke schade die op het gebied van de volksgezondheid kan voortvloeien uit een eventuele opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking.
103 In dit verband moet worden beklemtoond, dat de met de bescherming van de volksgezondheid verband houdende eisen ontegenzeglijk meer gewicht hebben dan de belangen van economische of commerciële aard, overeenkomstig de doelstellingen om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren, zoals in het Verdrag omschreven, en de beginselen die op dit gebied aan het gemeenschapsrecht ten grondslag liggen.
104 In casu moet aan de overwegingen in verband met de bescherming van de gezondheid van de mens een overwegend belang worden toegekend, te meer, daar de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, waarvan onlangs een nieuwe variant is ontdekt die volgens de op dit moment meest waarschijnlijke verklaring verband houdt met BSE, dodelijk is. Er bestaat nog steeds een groot aantal onzekerheden over de exacte aard van het agens dat de veroorzaker is van deze ziekte (zie, in het bijzonder, het rapport van het SEAC van 1994, blz. 30, en The Lancet, blz. 917), waartegen op dit moment geen enkele afdoende behandeling bestaat.
105 Gelet op de ernst van het risico voor de bevolking van een eventuele overdraagbaarheid van BSE op de mens en het karakter en het doel van de beschikking waarbij spoedmaatregelen zijn ingevoerd teneinde het hoofd te bieden aan dit risico en aan de talrijke daarmee verbonden onzekerheden, moet onder deze omstandigheden in elk geval aan de vereisten in verband met de bescherming van de volksgezondheid voorrang worden gegeven boven de belangen van economische aard van de verzoekende vennootschappen en de leden van de National Farmers' Union, ongeacht de ernst van de schade die zij mogelijkerwijs zullen ondervinden, en de legitieme economische of sociale belangen, waarvan zij de bescherming verlangen.
106 Uit alle voorgaande overwegingen volgt, dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarden voor de opschorting van de tenuitvoerlegging van een beschikking. Mitsdien moet het onderhavige verzoek worden afgewezen.
Dictum
DE PRESIDENT VAN HET GERECHT
beschikt:
1) De vennootschap Prosper De Mulder Ltd wordt doorgehaald in de lijst van verzoeksters in de procedure in kort geding.
2) Het Verenigd Koninkrijk wordt toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van verzoeksters in de procedure in kort geding.
3) Het verzoek in kort geding wordt afgewezen.
4) De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
Luxemburg, 13 juli 1996.