62004CC0026_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Kommissionen har i medfør af artikel 226 EF nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 76/160/EØF om kvaliteten af badevand (»badevandsdirektivet«) (2), henholdsvis artikel 5 i Rådets direktiv 79/923/EØF om kvalitetskrav til skaldyrvande (»direktivet om skaldyrvande«) (3), idet det dels ikke »officielt har udpeget« strandene »A Videira«, »Niño do Corvo« og »Canabal« i Moaña, Ría de Vigo, på Galiciens kyst, som badeområder, dels ikke har vedtaget noget program for mindskning af forureningen i Ría de Vigo.
Tilsidesættelse af badevandsdirektivet
Badevandsdirektivet
2. Det fremgår af første betragtning til direktivet, at det har til formål at beskytte miljøet og den offentlige sundhed gennem en formindskelse af forureningen af badevand og gennem beskyttelse af dette mod enhver yderligere forringelse.
3. I artikel 1 defineres direktivets anvendelsesområde således:
»1. Dette direktiv angår kvaliteten af badevand, undtagen vand til terapeutiske formål og vand i svømmebassiner.
2. I dette direktiv forstås ved:
a) »badevand«, rindende eller stillestående ferskvand eller havvand,
– der af de kompetente myndigheder i hver stat udtrykkeligt er godkendt til badning eller
– i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende
b) »badeområde«, et område, hvor der findes badevand
c) »badesæson«, den periode, i hvilken der efter lokal sædvane, herunder eventuelle lokale bestemmelser om badning, samt meteorologiske forhold, kan ventes en stærk tilstrømning af antal badende.«
4. I et bilag til direktivet, som i henhold til artikel 2 er en integrerende del deraf, findes en fortegnelse over fysiske og kemiske samt mikrobiologiske parametre, som finder anvendelse for badevand. I fortegnelsens kolonne G angives vejledende værdier og i kolonne I de bindende værdier for badevand, som medlemsstaterne skal iagttage i henhold til direktivets artikel 3.
5. I henhold til artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne for alle badeområder eller for hvert enkelt badeområde fastsætte de værdier, der skal gælde for badevandet, med hensyn til de i bilaget anførte parametre. I henhold til artikel 3, stk. 2, må de af medlemsstaterne fastsatte værdier »ikke være lempeligere end de i kolonne I i bilaget anførte værdier«. I henhold til artikel 3, stk. 3, skal medlemsstaterne bestræbe sig på at overholde værdierne i kolonne G, der har til formål at fungere som vejledende værdier.
6. I henhold til artikel 4, stk. 1, skal medlemsstaterne træffe alle »nødvendige foranstaltninger for at sikre, at badevandskvaliteten inden ti år efter meddelelsen af dette direktiv bringes i overensstemmelse med de grænseværdier, der fastsættes i medfør af artikel 3«.
7. Medlemsstaterne vurderer, hvorvidt de obligatoriske værdier er overholdt, ved hjælp af en prøveudtagningsprocedure, som er udtrykkeligt beskrevet i artikel 5 og 6. Prøveudtagningsfrekvensen og de parametre, som medlemsstaterne skal iagttage, fremgår af bilaget til direktivet.
8. Direktivets artikel 8 indeholder en udtømmende liste over tilfælde, hvor undtagelser fra disse parametre er tilladt.
9. I henhold til artikel 13, som ændret ved Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (4), skal prøveudtagningsresultaterne ved udgangen af hver badesæson tilsendes Kommissionen, som offentliggør en sammenfattende rapport.
10. Artikel 395 i akten vedrørende Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse (5) indeholder ingen undtagelse for Spanien for så vidt angår gennemførelse og anvendelse af badevandsdirektivet. Følgelig burde kvaliteten af badevandet i Spanien have været i overensstemmelse med de obligatoriske grænseværdier, som er fastsat i dette direktiv, senest den 1. januar 1986.
Stillingtagen
11. Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Spanien ikke »officielt har udpeget« de tre berørte strande som badeområder som omhandlet i badevandsdirektivet. Kommissionen har gjort gældende, at en sådan forpligtelse følger af direktivets artikel 4, stk. 1, hvilket Kongeriget Spanien ikke har bestridt.
12. Hverken artikel 4, stk. 1, eller nogen anden bestemmelse i badevandsdirektivet indeholder et udtrykkeligt krav om, at medlemsstaterne forudgående på officiel eller lignende måde skal »udpege« eller »kortlægge«, hvilke af deres nationale vande der skal anses for at udgøre badevand i direktivets forstand. Kommissionen har imidlertid påberåbt sig generaladvokat Légers forslag til afgørelse i sag C-272/01, Kommissionen mod Portugal, til støtte for sin fortolkning. I henhold til dette forslag til afgørelse følger en sådan forpligtelse af en teleologisk fortolkning af badevandsdirektivet (6) . Domstolen behandlede ikke dette spørgsmål i sin dom i sagen, da denne blev støttet på andre grunde.
13. Jeg er ikke overbevist om, at der i henhold til bestemmelserne i badevandsdirektivet foreligger en forpligtelse til »officielt at udpege« badevand, eller at en sådan forpligtelse kan udledes af dets formål.
14. Badevandsdirektivet er, som Domstolen har fastslået, et direktiv, som pålægger medlemsstaterne at »nå meget præcise og konkrete mål inden for en bestemt frist« (7) . Med henblik på at nå disse mål pålægger direktivet medlemsstaterne en række konkrete og detaljerede forpligtelser. De omfatter dog ikke noget udtrykkeligt krav om at »udpege officielt« eller endog »kortlægge« de berørte badevande. Fraværet af en sådan forpligtelse i badevandsdirektivet understreges af, at andre direktiver, som vedrører miljøbeskyttelse og offentlig sundhed, faktisk indeholder en udtrykkelig bestemmelse om, at medlemsstaterne skal »udpege« eller »kortlægge« visse områder eller vande før en bestemt dato (8) .
15. Det er klart, at opfyldelsen af målene i badevandsdirektivet forudsætter, som påpeget af generaladvokat Léger, at medlemsstaten først kortlægger de badevande, som direktivet finder anvendelse på. Dette gælder navnlig for badevand som omhandlet i artikel 1, stk. 2, litra a), i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende.
16. Selv om der af direktivets bestemmelser (9) måtte kunne udledes en forpligtelse til at kortlægge de berørte badevande, kan denne ikke sidestilles med et krav om, at medlemsstaterne har pligt til »officielt at udpege« sådanne vande. En sådan forpligtelse vil efter min opfattelse indebære, at medlemsstaten ikke kun skal kortlægge de vande, som henhører under direktivets anvendelsesområde, men også, som led heri, vedtage en udtrykkelig retsakt.
17. Da badevandsdirektivet ikke indeholder en sådan konkret forpligtelse til at gennemføre en udpegning, eller en anden procedure, som har samme formål, tilkommer det medlemsstaterne at træffe skønsmæssig afgørelse om, hvordan sådanne områder skal kortlægges, selvfølgelig under den forudsætning, at der udtages prøver fra alle de vande, der henhører under direktivets anvendelsesområde, og at de i direktivet fastsatte mål nås. Man kunne forestille sig en situation, hvor en medlemsstat ikke har udfærdiget en officiel liste over de berørte vande, men ikke desto mindre har opfyldt de konkrete forpligtelser i henhold til badevandsdirektivet og har opnået den heri fastlagte kvalitetsstandard. Efter min opfattelse kan man i en sådan situation ikke hævde, at direktivet er tilsidesat på grund af, at der ikke foreligger en officiel udpegning.
18. Det fremgår af sagens akter, og det bestrides ikke af Kongeriget Spanien, at prøveudtagningen af vand fra de tre berørte strande ikke fandt sted med den foreskrevne frekvens. Hvis badevandsdirektivet på det pågældende tidspunkt fandt anvendelse på disse strande, som Kommissionen har gjort gældende, ville tilsidesættelsen foreligge, ikke fordi Spanien har undladt »officielt at udpege« de tre berørte strande som badevand i direktivets forstand, men som følge af den manglende gennemførelse af den obligatoriske prøveudtagning (10) .
19. Kommissionen har imidlertid ikke nedlagt påstand om, at Domstolen skal udtale sig i denne henseende. Da Domstolens rolle i et søgsmål, som er anlagt i medfør af artikel 226 EF, er at fastslå, hvorvidt den berørte medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser, som Kommissionen har gjort gældende, mener jeg, at Domstolen bør frifinde Kongeriget Spanien for Kommissionens søgsmål for så vidt angår den påståede tilsidesættelse af badevandsdirektivet.
20. Jeg vil ikke desto mindre gennemgå de argumenter, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig, for det tilfælde at Domstolen skulle komme frem til et andet standpunkt end det, som følger af de argumenter og konklusioner, som jeg har redegjort for ovenfor, og skulle fastslå, i overensstemmelse med Kommissionens klagepunkter, at en forpligtelse i henhold til badevandsdirektivet til »officielt at udpege« de berørte vande følger indirekte af direktivets opbygning og formål.
21. Kongeriget Spanien har for det første gjort gældende, at det gennem omfattende anstrengelser for at forbedre vandkvaliteten og mindske forureningen på den kyststrækning, hvor de tre strande ligger (11), har opfyldt hovedformålet med badevandsdirektivet, hvilket er at vedtage foranstaltninger, som har til formål at forbedre og genoprette kvaliteten af badevandet.
22. Jeg har svært ved at se, hvorledes dette argument skulle kunne have nogen som helst relevans i den foreliggende sag, da det ikke støtter sig på de grunde, på hvilke Kommissionen støtter sin påstand om traktatbrud, dvs. undladelsen af »officielt at udpege« de berørte badevande. Under alle omstændigheder, og dette har Domstolen også fastslået, har medlemsstaterne i medfør af badevandsdirektivet pligt til »at træffe foranstaltninger med henblik på at nå et bestemt resultat, og bortset fra de i direktivet fastsatte undtagelser kan medlemsstaterne ikke gøre særlige omstændigheder gældende som begrundelse for ikke at overholde denne forpligtelse« (12) . Hvis det forholder sig som Kongeriget Spanien har gjort gældende, og staten virkelig har gjort sig væsentlige anstrengelser for at opnå de resultater, som direktivet foreskriver, er dette prisværdigt, men ikke tilstrækkeligt til at opfylde forpligtelserne i direktivet (13) . Argumentet bør derfor afvises.
23. For det andet har Kongeriget Spanien bestridt, at de beviser, som Kommissionen har fremlagt, på en tilstrækkelig og overbevisende måde viser, at Kongeriget Spanien i oktober 2001 tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til badevandsdirektivet, og at denne tilsidesættelse fortsat bestod i september 2002.
24. I sin bedømmelse af hvorvidt de tre berørte strande falder inden for definitionen af vand i artikel 1, stk. 2, litra a) »i hvilket badning ikke er forbudt, og som sædvanlig anvendes til dette formål af et stort antal badende«, og som dermed skulle have været »udpeget officielt«, støtter Kommissionen sig på de informationer om disse strande, som findes i den af det spanske miljøministerium udgivne »Strandguide« (herefter »Guiden«). Guiden indeholder generelle informationer om strande i Spanien som f.eks. fotografier, vejbeskrivelser, oplysninger om strandenes almene karaktertræk og angivelser af serviceanlæg i nærheden som f.eks. sygehuse, hoteller, campingpladser osv. Endvidere indeholder Guiden oplysninger om, hvor velbesøgt hver enkelt strand er. Af de sider, som Kommissionen har vedlagt sin stævning, fremgår det, at de tre berørte strande er meget velbesøgte.
25. Kongeriget Spanien har i hovedsagen gjort gældende, at Guiden kun er informationsmateriale, og at det ikke fremgår heraf, hvornår informationerne blev indhentet. Siderne, som Kommissionen har vedlagt sin stævning, viser ikke, at Kongeriget Spanien havde tilsidesat sine forpligtelser på de af Kommissionen hævdede tidspunkter.
26. Efter min opfattelse bør Kommissionen i sin bedømmelse af, hvorvidt badning traditionelt udøves af et stort antal badende på de berørte strande, kunne forlade sig på oplysninger i en guide, som udgives officielt af det spanske miljøministerium, og som angiver, at de berørte strande er velbesøgte. Endvidere har Domstolen, som Kommissionen har påpeget, i andre sager fastslået, at brochurer om campingområder, hvor visse områder er opført som badeområder, kan ses som et tegn på, at disse områder sædvanligvis anvendes af et stort antal badende (14) .
27. Henset til disse beviser påhviler det Kongeriget Spanien at bevise det modsatte. Kongeriget Spanien har imidlertid kun anfægtet værdien af det af Kommissionen fremlagte bevismateriale uden at begrunde over for Domstolen, hvorfor de konklusioner, som Kommissionen har draget på grundlag af Guiden, var fejlagtige. Efter min opfattelse havde Kongeriget Spanien i sin egenskab af forfatter til Guiden en unik lejlighed til at redegøre for, hvornår og hvordan de oplysninger, som fandtes i bogen, var blevet indsamlet, hvis Kommissionens argument derved kunne tilbagevises. Dette har Kongeriget Spanien imidlertid ikke gjort.
28. Følgelig bør Domstolen, såfremt den kommer frem til, at der i henhold til badevandsdirektivet består en stiltiende forpligtelse til »officielt at udpege« de berørte badevande, også komme frem til, at Kongeriget Spanien ved ikke at opfylde denne forpligtelse for så vidt angår strandene »A Videira«, »Niño do Corvo« og »Canabal« i Moaña, Ría de Vigo, på Galiciens kyst, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1.
Tilsidesættelse af direktivet om skaldyrvande
Direktivet om skaldyrvande
29. I henhold til første og anden betragtning er formålet med direktivet om skaldyrvande at beskytte vand, herunder skaldyrvande, mod forurening og at beskytte visse skaldyrbestande mod de forskellige skadelige konsekvenser af udledning af forurenede stoffer i havet.
30. Artikel 1 er affattet således: »Dette direktiv vedrører kvaliteten af skaldyrvande og finder anvendelse på kyst- og brakvand udpeget af medlemsstaterne som områder, der kræver beskyttelse eller forbedring for at gøre det muligt for skaldyr […] at leve og vokse deri, og for således at bidrage til, at skaldyrprodukter, som umiddelbart kan fortæres af mennesker, får en god kvalitet.«
31. Artikel 3, stk. 1, bestemmer, at »[f]or de udpegede vandområder fastsætter medlemsstaterne værdier for de i bilaget angivne parametre, såfremt der er anført værdier i kolonne G eller kolonne I. Parametrene skal være i overensstemmelse med de bemærkninger, der er anført i disse to kolonner.« I henhold til artikel 3, stk. 2, må medlemsstaterne ikke fastsætte værdier, som er mindre strenge end de i kolonne I i bilaget anførte, og skal bestræbe sig på at overholde værdierne i kolonne G, som kan betragtes som vejledende og ikke bindende værdier.
32. Artikel 5 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne udarbejder programmer med henblik på at mindske forureningen og sikre, at de udpegede vandområder inden for en frist på seks år efter udpegningen i henhold til artikel 4 er i overensstemmelse med de værdier, som medlemsstaterne fastsætter i henhold til artikel 3, og med bemærkningerne i kolonne G og I i bilaget.«
33. Artikel 6 bestemmer, at »[v]ed anvendelsen af artikel 5 anses de udpegede vandområder for at være i overensstemmelse med dette direktiv, hvis vandprøver herfra, udtaget med mindst den i bilaget angivne hyppighed på samme prøveudtagningssted og over en periode på 12 måneder, viser, at de værdier, som medlemsstaterne har fastsat i overensstemmelse med artikel 3, samt bemærkningerne i kolonne G og I i bilaget, er overholdt« for så vidt angår konkrete procentandele af prøverne for hvert af de parametre, der er opført i fortegnelsen i bilaget.
34. I parameter 10 i bilaget med overskriften »Fækalcoliforme/100 ml« er angivet en vejledende værdi på »≤ 300 i skaldyrkød og i væske mellem skallerne«. På trods af at denne værdi er placeret i kolonne G, fremgår det af en fodnote, at »[i]ndtil vedtagelsen af et direktiv vedrørende beskyttelse af forbrugere af skaldyrprodukter må denne værdi dog ubetinget overholdes i vande, hvori der lever skaldyr, som umiddelbart kan fortæres af mennesker«, hvorved værdien gøres bindende i overgangsperioden.
35. Artikel 395 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse (15) indeholder ingen undtagelse for Kongeriget Spanien for så vidt angår gennemførelse og anvendelse af direktivet om skaldyrvande i Spanien. Følgelig burde de programmer, som er omhandlet i artikel 5 i direktivet om skaldyrvande, have været udarbejdet senest den 30. oktober 1987.
Andre anvendelige fællesskabsregler
36. Direktivet om beskyttelse af forbrugere af skaldyrprodukter, som jeg henviser til i punkt 34 ovenfor, blev vedtaget af Rådet den 15. juli 1991 (16) . I henhold til kapitel I i dets bilag skal den kompetente myndighed kortlægge de forskellige produktionsområder, herunder de områder, hvor skaldyr kan høstes til direkte konsum. Disse skaldyr skal opfylde kravene i kapitel V i bilaget, dvs. betingelserne for at levende toskallede bløddyr (hvilke jeg generelt har valgt at betegne »skaldyr«) skal kunne anvendes til »direkte« konsum. Disse krav vedrører i hovedsagen skaldyrenes fysiske egenskaber og deres kemiske og bakteriologiske sammensætning.
Stillingtagen
37. Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 5 i direktivet om skaldyrvande ved ikke at udarbejde et program for mindskning af forureningen i Ría de Vigo.
38. Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Spanien har udpeget Ría de Vigo som skaldyrvande, hvilket Kongeriget Spanien ikke har bestridt. Ría de Vigo falder derfor inden for anvendelsesområdet for artikel 5 i direktivet om skaldyrvande, og der burde derfor have været udarbejdet et program for mindskning af forureningen og til sikring af, at de pågældende vande er i overensstemmelse med den i direktivet fastsatte standard. Da Kommissionen, trods det at den har fremsat formel anmodning herom, aldrig har fået meddelelse om et sådant program, har den draget den konklusion, at der ikke er blevet udarbejdet noget program.
39. Kongeriget Spanien har fremført to argumenter til sit forsvar. For det første falder Ría de Vigo slet ikke inden for anvendelsesområdet for direktivet om skaldyrvande, og for det andet, hvis det gør, har Kongeriget Spanien subsidiært gjort gældende, at det under alle omstændigheder har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 5.
40. Hvad angår det første argument har Kongeriget Spanien gjort gældende, at direktivet om skaldyrvande i henhold til artikel 1 er begrænset til at finde anvendelse på vande, som er bestemt til produktion af skaldyr til »direkte« konsum. Da skaldyr, som høstes fra skaldyrvande i Ría de Vigo, i henhold til den seneste klassificering fra 1998 er genstand for en yderligere forarbejdning, før de markedsføres til direkte konsum, falder disse vande ikke inden for denne kategori. Kongeriget Spanien har endvidere gjort gældende, at produktion og markedsføring af skaldyrprodukter reguleres af flere fællesskabsforanstaltninger, som sondrer mellem forskellige produktionsområder afhængig af, om skaldyrprodukterne, som høstes der, er bestemt til direkte konsum eller til yderligere forarbejdning før konsum. Af hensyn til en ensartet fortolkning af fællesskabsretten, og for at undgå interne uoverensstemmelser mellem fællesskabsretsakterne inden for indbyrdes relaterede emneområder, bør direktivet om skaldyrvande fortolkes i lyset af disse fællesskabsforanstaltninger. Kongeriget Spanien har påberåbt sig Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 854/2004 af 29. april 2004 om særlige bestemmelser for tilrettelæggelsen af den offentlige kontrol af animalske produkter til konsum (17), og navnlig bilag II hertil, i hvilket den offentlige kontrol, som skaldyr bestemt til direkte konsum skal undergå, er beskrevet.
41. Disse anbringender bør efter min opfattelse afvises.
42. Hvad angår anvendelsesområdet for direktivet om skaldyrvande skaber formuleringen i artikel 1 om, at direktivet har til formål at bidrage til, »at skaldyrprodukter, som umiddelbart kan fortæres af mennesker, får en god kvalitet«, ganske vist usikkerhed med hensyn til direktivets præcise rækkevidde, men jeg er enig med Kommissionen i, at det følger af en systematisk fortolkning, at direktivet finder anvendelse på alle skaldyrvande og ikke kun dem, hvor skaldyrprodukter, som umiddelbart kan fortæres af mennesker, høstes (18) .
43. For det første er anvendelsesområdet for direktivet om skaldyrvande så bredt defineret i artikel 1, at det finder anvendelse på alle »kyst- og brakvandsområder, som efter [medlemsstaternes] opfattelse kræver beskyttelse eller forbedring for at gøre det muligt for skaldyr […] at leve og vokse deri«. Henvisningen til »gøre det muligt for skaldyr […] at leve og vokse deri« er ikke yderligere indskrænket. Formuleringen »for således at bidrage til, at skaldyrprodukter, som umiddelbart kan fortæres af mennesker, får en god kvalitet« begrænser efter min opfattelse ikke direktivets rækkevidde til blot at omfatte dette ene nævnte formål, men indikerer snarere, at direktivet samtidig forfølger et andet formål, som kan nås med samme midler, idet det afgørende i så henseende er brugen af adverbiet »således«.
44. For det andet findes der intet i betragtningerne til direktivet om skaldyrvande, der tyder på, at fællesskabslovgiver skulle have haft til hensigt at begrænse direktivets rækkevidde på den måde som Kongeriget Spanien har gjort gældende. Betragtningerne omtaler gennemgående skaldyrvande på en generisk måde (19), og intetsteds henvises der til vand, hvor »skaldyrprodukter, som umiddelbart kan fortæres af mennesker« høstes. Det samme gælder direktivets titel, som henviser generisk til kvaliteten af skaldyrvande.
45. For det tredje skal medlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 1, og artikel 5 følge de bemærkninger, der er anført i både kolonne G og I i bilaget. I parameter 10 i bilaget med overskriften »Fækalcoliforme/100 ml« er angivet en vejledende værdi på »≤ 300 i skaldyrkød og i væske mellem skallerne«. På trods af at denne værdi er placeret i kolonne G, fremgår det af en fodnote, at »[i]ndtil vedtagelsen af et direktiv vedrørende beskyttelse af forbrugere af skaldyrprodukter må denne værdi dog ubetinget overholdes i vande, hvori der lever skaldyr, som umiddelbart kan fortæres af mennesker.«
46. Som Kommissionen har påpeget, indebærer tillægget, som er indeholdt i denne fodnote, at den værdi, som angives i bilaget, skal ses som en vejledende værdi for alle andre skaldyrvande end dem, hvor »skaldyr, som direkte kan fortæres af mennesker, lever« og at direktivets anvendelsesområde følgelig er bredere, end hvad Kongeriget Spanien har gjort gældende.
47. Hvad angår Kongeriget Spaniens anbringende om, at direktivet om skaldyrvande skal fortolkes på baggrund af senere fællesskabsforanstaltninger om produktion og markedsføring af skaldyrprodukter, vil jeg påpege, at det fremgår af betragtningerne til direktivet om skaldyrvande (20), at direktivets hovedformål er miljøbeskyttelse og ikke forbrugerbeskyttelse. Den omstændighed, at visse aspekter vedrørende beskyttelsen af forbrugere af skaldyrprodukter er reguleret ved direktivet, er af underordnet betydning i forhold til dets hovedformål. Disse bestemmelser skulle kun gælde som overgangsbestemmelser, indtil et særskilt direktiv om forbrugerbeskyttelse blev vedtaget på området, nemlig direktivet om beskyttelse af forbrugere af skaldyr (21) .
48. I sidstnævnte direktiv fastsættes de sundhedsmæssige betingelser for produktion og markedsføring af skaldyr, som er bestemt til »direkte« konsum eller yderligere forarbejdning, før de fortæres af mennesker. Selv om der består en tæt sammenhæng mellem de to direktiver, er de dog stadig forskellige retsakter, som forfølger forskellige, om end supplerende, mål. Mens hovedformålet med direktivet om skaldyrvande er kvaliteten af det vand, hvori skaldyr lever og vokser, er det udtrykkelige formål med direktivet om beskyttelse af forbrugere af skaldyrprodukter kvaliteten af skaldyrene i sig selv, således at disse egner sig til menneskelig fortæring enten direkte eller efter yderligere forarbejdning. Dette fremgår klart af den omstændighed, at de parametre, værdier og måder, hvorpå prøveudtagning skal foretages, som fremgår af de respektive direktivers bestemmelser og bilag, adskiller sig meget fra hinanden, på trods af at nogle af dem kan være sammenfaldende.
49. Det samme ræsonnement kan anvendes på andre fællesskabsforanstaltninger, som er vedtaget på tilgrænsende områder, herunder forordning nr. 854/2004, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig til støtte for sit standpunkt (22) . Hovedformålet med denne forordning er at tilrettelægge den offentlige kontrol med animalske produkter, herunder skaldyr, og ikke kvaliteten af selve skaldyrvandene.
50. Endelig kan jeg ikke se, at der er nogen bestemmelser i direktivet om beskyttelse af forbrugere af skaldyrprodukter eller i forordning nr. 854/2004, som støtter argumentet om, at lovgivers hensigt var at ændre eller justere rækkevidden af direktivet om skaldyrvande på den måde, som Kongeriget Spanien har gjort gældende.
51. Kongeriget Spanien har sammenblandet de formål, anvendelsesområder og forpligtelser, som følger af disse forskellige fællesskabsforanstaltninger. Forpligtelsen for de kompetente nationale myndigheder til at sondre mellem områderne for skaldyrproduktion på grundlag af, om de producerede skaldyr er bestemt til direkte konsum eller ej, fremgår af kapitel I i bilaget til direktivet om beskyttelse af forbrugere af skaldyrprodukter samt af bilag II til forordning nr. 854/2004. Følgelig er en sådan klassifikation af områder kun relevant for gennemførelsen af disse fællesskabsforanstaltninger.
52. I lyset af ovenstående er jeg af den opfattelse, at anvendelsesområdet for direktivet om skaldyrvande ikke er begrænset til kun at omfatte skaldyrvande, hvor skaldyrprodukter høstes til direkte konsum, men omfatter alle de vande, som medlemsstaterne har betegnet som skaldyrvande som omhandlet i direktivets artikel 1. Da Kongeriget Spanien ikke har bestridt, at vandet i Ría de Vigo skal klassificeres som skaldyrvande, finder direktivet om skaldyrvande anvendelse herpå.
53. Kongeriget Spanien har subsidiært gjort gældende, at det under alle omstændigheder har vedtaget de foranstaltninger, som er nødvendige for at opfylde kravene i artikel 5 i direktivet om skaldyrvande ved at vedtage planen »Plan General de Saneamiento de Galicia« 2000-2015 og lov nr. 8/2001 om beskyttelse af kvaliteten af vandet i Rías de Galicia, udfærdiget af Comunidad Autónoma de Galicia, samt bekendtgørelsen om offentlig rensning af byspildevand.
54. Jeg skal indledningsvis påpege, at det fremgår af sagens akter, at Kongeriget Spanien, på trods af Kommissionens anmodninger derom, ikke har givet Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, som det påstår at have vedtaget til gennemførelse af artikel 5 i direktivet om skaldyrvande. Og Kongeriget Spanien har heller ikke svaret på Kommissionens begrundede udtalelse. Disse tilsidesættelser alene kan begrunde Kommissionens søgsmål (23) .
55. I sagen Kommissionen mod Tyskland (24) gjorde Kommissionen bl.a. gældende, at Forbundsrepublikken Tyskland ved ikke at udarbejde de programmer, som var foreskrevet i ferskvandsdirektivets artikel 5 (25) og artikel 5 i direktivet om skaldyrvande, havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til disse bestemmelser. Domstolen fastslog, at »[d]et fremgår klart af ordlyden af artikel 5 i […] direktiv 79/923 samt af den detaljerede opstilling i [direktivet] af kontroller af vandområderne, at medlemsstaterne har pligt til at udarbejde specifikke programmer med henblik på at mindske forureningen af […] og af skaldyrvande inden for […] seks år« (26) .
56. Domstolen afviste Forbundsrepublikken Tysklands argument om, at generelle programmer til sanering af vandområder kunne anses for at udgøre en tilstrækkelig gennemførelse af ferskvandsdirektivets artikel 5. Domstolen fastslog desuden, at den målsætning om reduktion af forureningen af vandområder med spildevand, der forfølges med sådanne generelle programmer, ikke nødvendigvis svarer til den mere specifikke målsætning i ferskvandsdirektivet, som er en forbedring af kvaliteten af ferskvandsområder for at gøre disse egnede til, at fisk kan leve deri (27) .
57. Selv om disse konstateringer blev gjort i forbindelse med ferskvandsdirektivets artikel 5, kan Domstolens konklusioner også anvendes i den foreliggende sag, da ordlyden af de aktuelle bestemmelser i princippet er identiske. Efter min opfattelse opfylder de gennemførelsesforanstaltninger, som Kongeriget Spanien har foreslået, ikke kravene i direktivet om skaldyrvande. Både »Plan General de Saneamiento de Galicia« og lov nr. 8/2001 savner efter min opfattelse den præcision, som kræves for at opfylde kravene i artikel 5 i direktivet om skaldyrvande, således som disse er fortolket af Domstolen. Som Kommissionen med rette har påpeget, blev ingen af foranstaltningerne vedtaget med det særskilte formål at gennemføre forpligtelserne i henhold til direktivet om skaldyrvande, men nærmere for at gennemføre andre EF-direktiver på området for vandrensning og vandkvalitet (28) .
58. Af endnu større vigtighed er det, som Kommissionen har påpeget uden at blive modsagt af Kongeriget Spanien, at ingen af disse foranstaltninger indeholder præcise bestemmelser, som konkret har til formål at mindske forureningen af vandene i Galicien, og særskilt i Ría de Vigo, til et niveau som modsvarer de detaljerede og konkrete fysiske og kemiske parametre, som er opstillet i bilagene til direktivet, hvilket i øvrigt burde være opnået senest i oktober 1987. Som jeg allerede har anført ovenfor, er det, også selv om disse generelle foranstaltninger indirekte kan bidrage til, at vandet bliver renere, ikke åbenbart, i det mindste ikke uden videre bekræftelse, at foranstaltningerne nødvendigvis har den virkning, som søges opnået med direktivet om skaldyrvande, som er at forbedre kvaliteten af ferskvandsområder for at gøre disse egnede til, at fisk kan leve deri (29) .
Forslag til afgørelse
59. Henset til de foregående betragtninger foreslår jeg Domstolen:
1) at fastslå, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i 	henhold til artikel 5 i Rådets direktiv 79/923/EØF af 30. oktober 1979 om kvalitetskrav til skaldyrvande, idet det ikke inden udløbet af den fastsatte frist har vedtaget et program for mindskning af forureningen i Ría de Vigo
2) at frifinde sagsøgte i øvrigt
3) at dømme hver part til at bære sine egne omkostninger.
(1) .
(2)
–	Direktiv 76/160/EØF af 8.12.1975 om kvaliteten af badevand, EFT 1976 L 31, s. 1.
(3)
–	Direktiv 79/923/EØF af 30.10.1979 om kvalitetskrav til skaldyrvande, EFT L 281, s. 47.
(4)
–	EFT 1991 L 377, s. 48.
(5)
–	EFT 1985 L 302, s. 32.
(6)
–	»[Formålene med badevandsdirektivet] ville ikke blive nået, såfremt strande […], hvor badning ikke udtrykkeligt er godkendt, men heller ikke forbudt af […], og hvor der bades, ikke var angivet som badeområder i henhold til direktivet og altså derfor var unddraget Kommissionens kontrol«, forslag til afgørelse af 23.10.2003, sag C-272/01, Kommissionen mod Portugal, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, punkt 34.
(7)
–	Jf. dom af 18.6.2002, sag C-60/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5679, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis.
(8)
–	Jf. f.eks. artikel 4, stk. 1, i direktivet om skaldyrvande, nævnt ovenfor i fodnote 3; artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 78/659/EØF af 18.7.1978 om kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring, for at være egnet til, at fisk kan leve deri, EFT L 222, s. 1; artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12.12.1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, EFT L 375, s. 1. Jf. også artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 91/271/EØF af 21.5.1991 om rensning af byspildevand, EFT L 135, s. 40.
(9)
–	Det bemærkes, at Kommissionen i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt ovenfor i fodnote 6, anfægtede Portugals manglende angivelse af alle de indenlandske badeområder, og ikke, som i den foreliggende sag, at de ikke var »officielt udpeget«.
(10)
–	Manglende overholdelse af den deri foreskrevne mindstehyppighed for prøveudtagning indebærer, at der foreligger en tilsidesættelse af forpligtelserne i henhold til direktivet, også selv om tilsidesættelsen er af begrænset omfang og har ubetydelige følger i praksis. Jf. dom af 30.1.2003, sag C-226/01, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 1219, præmis 32 og 33, og af 8.6.1999, sag C-198/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3257, præmis 46.
(11)
–	Spanien har i denne henseende påberåbt sig dels planen 2000-2015 »Plan General de Saneamiento de Galicia«, som blev vedtaget af Xunta de Galicia i november 2000, i hvilket et af målene er at gennemføre de investeringer, som er nødvendige for at sikre, at badning kan ske på sikker måde ved de galiciske strande, dels det nye afløbssystem i Moaña kommune, hvor de tre strande er beliggende, som befandt sig på gennemførelsesstadiet på tidspunktet for søgsmålets anlæggelse, og som blev færdigt i 2003.
(12)
–	Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 10, præmis 35.
(13)
–	Jf. ibid. og den deri nævnte retspraksis. Jf. også den senere dom i sagen Kommissionen mod Portugal, nævnt ovenfor i fodnote 6, præmis 34.
(14)
–	Jf. dom af 25.5.2000, sag C-307/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 3 933, præmis 32.
(15)
–	Jf. fodnote 5.
(16)
–	Rådets direktiv 91/492/EØF af 15.7.1991 om sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning af levende toskallede bløddyr, EFT L 268, s. 1.
(17)
–	EUT 2004 L 139, s. 206.
(18)
–	Det bør påpeges, at artikel 1 i den oprindelige retsakt til gennemførelse af direktivet om skaldyrvande i Kongeriget Spanien, kongeligt dekret nr. 38/1989, kun omhandlede skaldyr, som var bestemt til fortæring af mennesker, uden nogen præcisering af skaldyr, som kunne fortæres »direkte«. Først ved gennemførelsen af direktivet om sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning af levende toskallede bløddyr blev en sådan sondring, i overensstemmelse med kravene i dette direktiv, indført i kongeligt dekret nr. 345/1993 (Normas de calidad de las aguas y de la producción de moluscos y otros invertebrados marinos vivos, BOE nr. 74 af 27.3.1993, s. 9301). Dette kongelige dekret erstattede kongeligt dekret nr. 38/1989, og bestemmelserne i sidstnævnte dekret blev integreret i det nye dekret, hvorved de to retsakter blev konsolideret. Den konsoliderede retsakt blev opretholdt, da Rådets direktiv 97/61/EF af 20.10.1997 om ændring af bilaget til direktiv 91/492/EØF om sundhedsmæssige betingelser for produktion og afsætning af levende toskallede bløddyr blev gennemført, EFT L 295, s. 35. Dette direktiv blev gennemført ved kongeligt dekret nr. 571/1999 af 9.4.1999, BOE nr. 86 af 10.4.1999.
(19)
–	Jf. f.eks. første, tredje, syvende og tiende betragtning.
(20)
–	Jf. første, anden og tiende betragtning.
(21)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 16.
(22)
–	Nævnt ovenfor i fodnote 17.
(23)
–	Jf. dom af 16.6.2005, sag C-456/03, Kommissionen mod Italien, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis.
(24)
–	Dom af 12.12.1996, sag C-298/95, Sml. I, s. 6747.
(25)
–	Rådets direktiv 78/659/EØF af 18.7.1978 om kvaliteten af ferskvand, der kræver beskyttelse eller forbedring for at være egnet til, at fisk kan leve deri, EFT L 222, s. 1.
(26)
–	Dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 24.
(27)
–	Ibid., præmis 25 og 26. Jf. også mit forslag til afgørelse af 17.10.1996 i samme sag, punkt 17 og 18.
(28)
–	Det fremgår af ordlyden af »Plan General de Saneamiento de Galicia«, at programmet først og fremmest blev vedtaget for at gennemføre de forpligtelser, som følger af direktiv 91/271/EØF, nævnt i fodnote 8. Og selv om lov nr. 8/2001 fastsætter kvalitetsmål for vandene i galiciske Rías, omhandler den hovedsagelig regulering af og kontrol med udledningen af kommunalt og industrielt spildevand i galiciske Rías.
(29)
–	Jf. mit forslag til afgørelse af 17.10.1996 i sagen Kommissionen mod Tyskland, nævnt ovenfor i fodnote 24, punkt 17 og 18. Jf. også dom af 12.12.1996 i samme sag, præmis 26.