Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
5 februari 2026
(*)
„ Prejudiciële verwijzing – Milieu – Doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) – Maatregelen om niet-doelbewuste aanwezigheid van ggo’s in het milieu te voorkomen – Richtlijn 2001/18/EG – Artikel 26 quater, leden 1 en 3 – Verordening (EG) nr. 1829/2003 – Uitvoeringsbesluit (EU) 2016/321 – Verbod op de teelt van genetisch gemodificeerde mais MON 810 in Italië – Geldigheid – Vrij verkeer van goederen – Artikelen 34 en 114 VWEU – Evenredigheidsbeginsel en non‑discriminatiebeginsel – Vrijheid van ondernemerschap – Artikelen 16 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ”
In de gevoegde zaken C‑364/24 en C‑393/24,
betreffende twee verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) bij beslissing van 14 mei 2024, ingekomen bij het Hof op 17 mei 2024, en door de Tribunale di Udine (rechter in eerste aanleg Udine, Italië) bij beslissing van 7 mei 2024, ingekomen bij het Hof op 5 juni 2024, in de procedures
Giorgio Fidenato, in eigen naam en als eigenaar van de landbouwonderneming In Trois,
tegen
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste,
in tegenwoordigheid van:
WX, in eigen naam en als eigenaar van de landbouwonderneming Li Pocis van WX,
en
Giorgio Fidenato, in eigen naam en als eigenaar van de landbouwonderneming In Trois,
tegen
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle Foreste,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, I. Ziemele, A. Kumin, S. Gervasoni (rapporteur) en M. Bošnjak, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        Giorgio Fidenato, in eigen naam en als eigenaar van de landbouwonderneming In Trois, vertegenwoordigd door G. Martorana, avvocato,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door M. Di Benedetto, avvocato dello Stato, en G. Lillo, procuratore dello Stato,
–        de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Leftheriotou en A. Vasilopoulou als gemachtigden,
–        de Franse regering, vertegenwoordigd door P. Chansou, B. Fodda en B. Travard als gemachtigden,
–        de Luxemburgse regering, vertegenwoordigd door A. Germeaux en T. Schell als gemachtigden,
–        de Hongaarse regering, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,
–        de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
–        het Europees Parlement, vertegenwoordigd door W. Kuzmienko en M. Menegatti als gemachtigden,
–        de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Moore, P. Pecheux en S. Scarpa Ferraglio als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Biz, F. Castilla Contreras en I. Galindo Martín als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 juni 2025,
het navolgende
Arrest
1        De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de beoordeling van de geldigheid van de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van richtlijn 90/220/EEG van de Raad (PB 2001, L 106, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/412 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2015 (PB 2015, L 68, blz. 1) (hierna: „richtlijn 2001/18”), alsmede de geldigheid en de uitlegging van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/321 van de Commissie van 3 maart 2016 tot aanpassing van het geografische toepassingsgebied van de vergunning voor de teelt van genetisch gemodificeerde mais (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) (PB 2016, L 60, blz. 90), gelet op artikel 3 VEU, de artikelen 2, 3, 18, 26, 34 tot en met 36 VWEU, artikel 216, lid 2, VWEU, de artikelen 16, 21 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid en artikel 34 van verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (PB 2003, L 268, blz. 1).
2        Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen Giorgio Fidenato, een landbouwer, en de Italiaanse autoriteiten over maatregelen tot vernietiging en onderploeging van genetisch gemodificeerde maisplanten (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) (hierna: „ggo‑mais MON 810”) en de oplegging aan Fidenato van een administratieve geldboete van 50 000 EUR wegens het telen van dergelijke planten.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
3        Bij besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguayronde (1986‑1994) voortvloeiende overeenkomsten (PB 1994, L 336, blz. 1) heeft de Raad van de Europese Unie goedkeuring gehecht aan de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), die op 15 april 1994 is
ondertekend te Marrakesh, alsmede aan de overeenkomsten die zijn opgenomen in de bijlagen daarbij (hierna: „WTO-overeenkomsten”).
Unierecht
Richtlijn 2001/18
4        Artikel 1 van richtlijn 2001/18, met als opschrift „Doel”, bepaalt:
„Overeenkomstig het voorzorgsbeginsel is het doel van deze richtlijn de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten en de bescherming van de volksgezondheid en het milieu bij:
–        de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen [(hierna: ‚ggo’s’)] in het milieu voor andere doeleinden dan het in de handel brengen in de Gemeenschap;
–        het in de handel brengen in de Gemeenschap van [ggo’s] als product of in producten.”
5        In artikel 4
(„Algemene verplichtingen”) van deze richtlijn staat te lezen:
„1.      De lidstaten dragen er, overeenkomstig het voorzorgsbeginsel, zorg voor dat alle nodige maatregelen worden genomen ter voorkoming van negatieve effecten van de doelbewuste introductie en het in de handel brengen van ggo’s op de gezondheid van mens en milieu. Doelbewuste introductie of het in de handel brengen van ggo’s is alleen toegestaan overeenkomstig deel B, respectievelijk deel C.
[...]”
6        Artikel 22 („Vrij verkeer”) van deze richtlijn luidt als volgt:
„Onverminderd artikel 23 mogen de lidstaten het in de handel brengen van ggo’s, als product of in producten, die aan de eisen van deze richtlijn voldoen, niet verbieden, beperken of verhinderen.”
7        Artikel 23 („Vrijwaringsclausule”) van die richtlijn bepaalt:
„1.      Wanneer een lidstaat op grond van na de datum van de toestemming beschikbaar gekomen nieuwe of nadere informatie die gevolgen heeft voor de milieurisicobeoordeling of op grond van een herbeoordeling van de bestaande informatie aan de hand van nieuwe of nadere wetenschappelijke kennis duidelijke redenen heeft om aan te nemen dat een ggo als product of in een product, waarvoor overeenkomstig deze richtlijn naar behoren een kennisgeving is ingediend en schriftelijk toestemming is verleend, gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens of het milieu, kan die lidstaat het gebruik en/of de verkoop van dat ggo als product of in een product op zijn grondgebied tijdelijk beperken of verbieden.
De lidstaat draagt er zorg voor dat in geval van een ernstig risico noodmaatregelen worden getroffen, zoals de onderbreking of beëindiging van het in de handel brengen, met inbegrip van voorlichting van het publiek.
De lidstaat stelt de [Europese] Commissie en de andere lidstaten onverwijld in kennis van de krachtens dit artikel genomen maatregelen en motiveert dat besluit, met bijvoeging van de nieuwe milieurisicobeoordeling waarin vermeld is of en hoe de voorwaarden van de toestemming moeten worden aangepast dan wel of de toestemming moet worden ingetrokken, en waar nodig de nieuwe of bijkomende informatie waarop het besluit gebaseerd is.
2.      Binnen 60 dagen te rekenen vanaf de dag van ontvangst van de door lidstaat toegezonden informatie, wordt een besluit genomen over de maatregel van die lidstaat in overeenstemming met de regelgevingsprocedure bedoeld in artikel 30, lid 2. Voor de berekening van de periode van 60 dagen wordt geen rekening gehouden met de tijd gedurende welke de Commissie wacht op nadere informatie die zij eventueel aan de kennisgever heeft gevraagd of advies vraagt van een of meer wetenschappelijke comités die geraadpleegd zijn. De periode gedurende welke de Commissie het advies van de geraadpleegde wetenschappelijke comités inwacht, mag niet meer dan 60 dagen bedragen.
Evenmin wordt rekening gehouden met de periode die de Raad nodig heeft om een besluit te nemen overeenkomstig de in artikel 30, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure.”
8        Artikel 26 ter („Teelt”) van richtlijn 2001/18 luidt:
„1.      Gedurende de toelatingsprocedure voor een specifiek ggo of gedurende de hernieuwing van een toestemming/vergunning kan een lidstaat eisen het geografische toepassingsgebied van de schriftelijke toestemming of vergunning zodanig aan te passen dat een gedeelte van het grondgebied of het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat wordt uitgesloten van de teelt van dat ggo. Deze eis wordt uiterlijk 45 dagen na de datum van verspreiding van het beoordelingsrapport uit hoofde van artikel 14, lid 2, van deze richtlijn, dan wel na ontvangst van het advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid uit hoofde van artikel 6, lid 6, en artikel 18, lid 6, van verordening [nr. 1829/2003], aan de Commissie medegedeeld. De Commissie stuurt de eis van de lidstaat onverwijld door aan de kennisgever/aanvrager en aan de andere lidstaten. De Commissie maakt de eis op elektronische wijze openbaar.
2.      Binnen 30 dagen na de doorzending door de Commissie van die eis kan de kennisgever/aanvrager het geografische toepassingsgebied van zijn eerste kennisgeving/aanvraag aanpassen of bevestigen.
Bij gebrek aan een bevestiging wordt de aanpassing van het geografische toepassingsgebied van de kennisgeving/aanvraag opgenomen in de schriftelijke toestemming die wordt verleend uit hoofde van deze richtlijn en, waar van toepassing, het overeenkomstig artikel 19 van deze richtlijn genomen besluit, alsmede het overeenkomstig artikel 7 en artikel 19 van verordening [nr. 1829/2003] genomen vergunningsbesluit.
De schriftelijke toestemming die wordt verleend op grond van deze richtlijn en, waar van toepassing, het overeenkomstig artikel 19 van deze richtlijn genomen besluit, alsmede het overeenkomstig artikel 7 en artikel 19 van verordening [nr. 1829/2003] genomen vergunningsbesluit, worden dan gegeven op basis van het aangepaste geografische toepassingsgebied van de kennisgeving/aanvraag.
Als een eis in overeenstemming met lid 1 van dit artikel wordt medegedeeld aan de Commissie na de datum van verspreiding van het beoordelingsrapport uit hoofde van artikel 14, lid 2, van deze richtlijn, dan wel na ontvangst van het advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid uit hoofde van artikel 6, lid 6, en artikel 18, lid 6, van verordening [nr. 1829/2003], worden de termijnen die in artikel 15 van deze richtlijn zijn vastgelegd om een schriftelijke toestemming te verlenen of, in voorkomend geval, de termijnen die in de artikelen 7 en 19 van verordening [nr. 1829/2003] zijn vastgelegd om bij de commissie een ontwerp van het te nemen besluit in te dienen, verlengd met één enkele periode van 15 dagen, ongeacht het aantal lidstaten dat met dergelijke eisen komt.
3.      Indien er geen eis is ingediend uit hoofde van lid 1 van dit artikel of indien de kennisgever/aanvrager het geografisch toepassingsgebied van de eerste kennisgeving/aanvraag heeft bevestigd, kan een lidstaat maatregelen nemen om de teelt, op zijn gehele grondgebied of een deel daarvan, van een ggo of van een groep van op basis van gewasvariëteiten of eigenschappen gedefinieerde ggo’s te beperken of te verbieden zodra de vergunning daartoe is verleend overeenkomstig deel C van deze richtlijn of verordening [nr. 1829/2003], mits deze maatregelen in overeenstemming zijn met het Unierecht, gemotiveerd, evenredig en niet-discriminerend zijn en voorts een grondslag vinden in dwingende gronden, bijvoorbeeld gronden die verband houden met:
a)      milieubeleidsdoelstellingen;
b)      ruimtelijke ordening;
c)      landgebruik;
d)      sociaaleconomische effecten;
e)      voorkomen van de aanwezigheid van ggo’s in andere producten, onverminderd artikel 26 bis;
f)      landbouwbeleidsdoelstellingen;
g)      overheidsbeleid.
Deze gronden kunnen apart of gecombineerd worden aangevoerd, met uitzondering van de in punt g) genoemde grond die niet apart kan worden aangevoerd, naargelang van de specifieke omstandigheden die zich voordoen in de lidstaat, de regio of het gebied waar deze maatregelen zullen gelden; zij mogen echter in geen geval strijdig zijn met de uit hoofde van deze richtlijn of verordening [nr. 1829/2003] verrichte milieurisicobeoordeling.
4.      Een lidstaat die voornemens is maatregelen te nemen overeenkomstig lid 3 van dit artikel, brengt een ontwerp van die maatregelen en de overeenkomstige, tot staving daarvan aangevoerde gronden ter kennis van de Commissie. Deze mededeling kan geschieden voordat de ggo-toelatingsprocedure op grond van deel C van de richtlijn of op grond van verordening [nr. 1829/2003], is voltooid. Gedurende een periode van 75 dagen te rekenen van de datum van die kennisgeving:
a)      onthoudt de betrokken lidstaat zich van het aannemen en uitvoeren van deze maatregelen,
b)      ziet de betrokken lidstaat erop toe dat exploitanten afzien van het planten van de ggo of ggo’s in kwestie; en
c)      kan de Commissie alle opmerkingen maken die zij passend acht.
Bij het verstrijken van de in de eerste alinea bedoelde periode van 75 dagen kan de betrokken lidstaat, gedurende de gehele geldigheidsduur van de toestemming/vergunning en vanaf de datum van de inwerkingtreding van de EU-vergunning, maatregelen vaststellen, hetzij in de vorm waarin deze oorspronkelijk waren voorgesteld, hetzij in gewijzigde vorm, teneinde rekening te houden met de niet-bindende opmerkingen van de Commissie. Van deze maatregelen wordt onverwijld kennis gegeven aan de Commissie, de overige lidstaten en de vergunninghouder.
De lidstaten maken elke maatregel in deze zin bekend aan alle betrokkenen, inclusief de telers.
5.      Indien een lidstaat wil dat zijn gehele grondgebied of een deel daarvan opnieuw in het geografische toepassingsgebied van de toestemming/vergunning wordt opgenomen, terwijl het voorheen van het toepassingsgebied was uitgesloten uit hoofde van lid 2, kan hij een verzoek daartoe richten tot de bevoegde instantie die de schriftelijke toestemming uit hoofde van deze richtlijn heeft gegeven, dan wel tot de Commissie indien het ggo uit hoofde van verordening [nr. 1829/2003] is toegelaten. De bevoegde instantie die een schriftelijke toestemming heeft gegeven of de Commissie, al naar het geval, wijzigt het geografische toepassingsgebied van de toestemming of het vergunningsbesluit dienovereenkomstig.
6.      Met het oog op een aanpassing van het geografische toepassingsgebied van de toestemming/vergunning van een ggo uit hoofde van lid 5:
a)      zal, voor een uit hoofde van deze richtlijn toegelaten ggo, de bevoegde instantie die de schriftelijke toestemming heeft gegeven, het geografische toepassingsgebied van de toestemming dienovereenkomstig wijzigen en de Commissie, de lidstaten en de vergunninghouder daarvan in kennis stellen zodra dit voltooid is;
b)      zal, voor een ggo [dat]
toegelaten is uit hoofde van verordening [nr. 1829/2003], de Commissie het vergunningsbesluit dienovereenkomstig wijzigen, zonder de procedure van artikel 35, lid 2, van die verordening toe te passen. De Commissie stelt de lidstaten en de vergunninghouder daarvan in kennis.
7.      Indien een lidstaat de krachtens de leden 3 en 4 genomen maatregelen heeft ingetrokken, stelt hij de Commissie en de overige lidstaten daarvan onverwijld in kennis.
8.      De uit hoofde van dit artikel vastgestelde maatregelen laten het vrije verkeer van toegelaten ggo’s, als producten of in producten, onverlet.”
9        Artikel 26 quater („Overgangsmaatregelen”) van richtlijn 2001/18 bepaalt:
„1.      Een lidstaat kan vanaf 2 april 2015 tot en met 3 oktober 2015 eisen dat het geografische toepassingsgebied van een kennisgeving/aanvraag die uit hoofde van deze richtlijn is ingediend, of van een vergunning die uit hoofde van verordening [nr. 1829/2003] is verleend vóór 2 april 2015, wordt aangepast. De Commissie legt de eis van de lidstaat onverwijld voor aan de kennisgever/aanvrager en aan de andere lidstaten.
2.      Indien de kennisgeving/aanvraag in behandeling is en de kennisgever/aanvrager binnen 30 dagen te rekenen vanaf de mededeling van de in lid 1 van dit artikel bedoelde eis het geografische toepassingsgebied van zijn eerste kennisgeving/aanvraag niet heeft bevestigd, wordt het geografische toepassingsgebied van zijn kennisgeving/aanvraag dienovereenkomstig aangepast. De schriftelijke toestemming die wordt verleend op grond van deze richtlijn en, waar van toepassing, het overeenkomstig artikel 19 van deze richtlijn genomen besluit, alsmede het overeenkomstig artikel 7 en artikel 19 van verordening [nr. 1829/2003] genomen vergunningsbesluit, worden dan gegeven op basis van het aangepaste toepassingsgebied van de kennisgeving/aanvraag.
3.      Indien de vergunning reeds is verleend en de vergunninghouder binnen 30 dagen vanaf de mededeling van de in lid 1 van dit artikel bedoelde eis het geografische toepassingsgebied van de vergunning niet heeft bevestigd, wordt de vergunning dienovereenkomstig gewijzigd. Ingeval het een schriftelijke toestemming uit hoofde van deze richtlijn betreft, wijzigt de bevoegde instantie het geografische toepassingsgebied van de toestemming dienovereenkomstig en brengt zij de Commissie, de lidstaten en de vergunninghouder daarvan op de hoogte zodra dit voltooid is. Ingeval het een vergunning uit hoofde van verordening [nr. 1829/2003] betreft, wijzigt de Commissie het vergunningsbesluit dienovereenkomstig, zonder de procedure van artikel 35, lid 2, van die verordening toe te passen. De Commissie stelt de lidstaten en de vergunninghouder daarvan in kennis.
4.      Indien er geen eis was ingediend uit hoofde van lid 1 van dit artikel of indien een kennisgever/aanvrager of, naargelang het geval, een vergunninghouder het geografische toepassingsgebied van de eerste kennisgeving/aanvraag of, naargelang het geval, de vergunning heeft bevestigd, is artikel 26 ter, leden 3 tot en met 8, van overeenkomstige toepassing.
5.      Dit artikel laat de teelt van toegelaten genetisch gemodificeerde zaden, alsook van teeltmateriaal dat rechtmatig is geplant voordat de teelt van het ggo in de betrokken lidstaat werd beperkt of verboden, onverlet.
6.      De uit hoofde van dit artikel vastgestelde maatregelen laten het vrije verkeer van toegelaten ggo’s, als producten of in producten, onverlet.”
10      Artikel 33
(„Sancties”) van richtlijn 2001/18 luidt:
„De lidstaten stellen sancties op overtredingen van de overeenkomstig deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen vast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn.”
Richtlijn 2015/412
11      De overwegingen 6 tot en met 8, 16 en 27 van richtlijn 2015/412 luiden:
„(6)      Uit de ervaring is gebleken dat de teelt van ggo’s een kwestie is waaraan op het niveau van de lidstaten diepgaande aandacht wordt besteed. Kwesties in verband met het in de handel brengen en de invoer van ggo’s moeten op Unieniveau geregeld blijven om de interne markt te vrijwaren. De teelt kan echter in sommige gevallen meer flexibiliteit vereisen omdat het gaat om een kwestie met sterke nationale, regionale en lokale dimensies, gezien het verband met landgebruik en lokale landbouwstructuren en met de bescherming of instandhouding van habitats, ecosystemen en landschappen. Overeenkomstig artikel 2, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) hebben de lidstaten het recht juridisch bindende handelingen vast te stellen om de teelt van ggo’s op hun grondgebied te beperken of te verbieden nadat voor zulke ggo’s in de Unie een vergunning voor het in de handel brengen is verleend. Deze flexibiliteit mag echter geen negatieve gevolgen hebben voor de gemeenschappelijke vergunningsprocedure, en in het bijzonder niet voor het in de eerste plaats door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid [...] uitgevoerde beoordelingsproces.
(7)      In het verleden heeft een aantal lidstaten een beroep gedaan op de vrijwaringsclausules en noodmaatregelen van artikel 23 van richtlijn [2001/18] en van artikel 34 van verordening [nr. 1829/2003] om de teelt van ggo’s te beperken of te verbieden, zulks naar aanleiding van, afhankelijk van het geval, het beschikbaar komen na de datum van toestemming van nieuwe of nadere informatie die gevolgen heeft voor de milieurisicobeoordeling, of een herbeoordeling van de bestaande informatie. Andere lidstaten hebben gebruikgemaakt van de kennisgevingsprocedure waarin is voorzien in artikel 114, leden 5 en 6, VWEU, die vereist dat nieuwe wetenschappelijke gegevens die verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu moeten worden aangevoerd. Voorts is gebleken dat het besluitvormingsproces wat betreft de teelt van ggo’s bijzonder moeilijk is, omdat nationale punten van zorg worden aangehaald die niet uitsluitend betrekking hebben op kwesties in verband met de veiligheid van ggo’s voor de gezondheid of het milieu.
(8)      In deze context lijkt het passend om de lidstaten overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel meer flexibiliteit te bieden bij het tijdens of na de vergunningsprocedure nemen van besluiten of zij ggo’s al dan niet op hun grondgebied willen laten telen zonder afbreuk te doen aan de risicobeoordeling waarin is voorzien in het vergunningensysteem van de Unie inzake ggo’s, en ongeacht de maatregelen die de lidstaten die ggo’s telen, krachtens richtlijn [2001/18] mogen of moeten nemen om de niet-doelbewuste aanwezigheid van ggo’s in andere producten te voorkomen. Het vergunningsproces voor ggo’s zal waarschijnlijk verbeteren door de lidstaten die mogelijkheid te bieden, en tegelijkertijd wordt door die mogelijkheid de keuzevrijheid van consumenten, landbouwers en ondernemers waarschijnlijk gewaarborgd en zal de betrokken belanghebbenden meer duidelijkheid worden geboden wat de teelt van ggo’s in de Unie betreft. Deze richtlijn moet derhalve de soepele werking van de interne markt mogelijk maken.
[...]
(16)      De beperkingen of verboden die krachtens deze richtlijn worden vastgesteld, dienen betrekking te hebben op de teelt van ggo’s en niet op het vrije verkeer en de invoer van genetisch gemodificeerd zaad en teeltmateriaal, als product of in producten, en de producten van de oogst daarvan, en moeten verder in overeenstemming zijn met de Verdragen, met name wat betreft het beginsel van non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten, het evenredigheidsbeginsel en de artikelen 34 en 36 en artikel 216, lid 2, VWEU.
[...]
(27)      De artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn [2001/18] zijn onverminderd van toepassing op artikel 23 van die richtlijn en op artikel 34 van verordening [nr. 1829/2003].”
Uitvoeringsbesluit 2016/321
12      Bij uitvoeringsbesluit 2016/321, dat is gebaseerd op richtlijn 2001/18, en met name op artikel 26 quater, lid 3, ervan, heeft de Commissie overeenkomstig dit artikel akte genomen van de verzoeken waarbij 19 lidstaten, waaronder de Italiaanse Republiek, krachtens deze bepaling eisen dat de teelt van ggo‑mais MON 810 op hun gehele grondgebied of een deel daarvan wordt verboden. De vergunninghouder aan wie deze verzoeken waren gedaan, heeft niet verzocht om bevestiging van het oorspronkelijke geografische toepassingsgebied van zijn vergunning en heeft aldus
ingestemd met de wijziging ervan.
Verordening nr. 1829/2003
13      Artikel 34 („Noodmaatregelen”) van verordening nr. 1829/2003 bepaalt:
„Wanneer blijkt dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig deze verordening een vergunning is verleend, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden, of wanneer, naar aanleiding van een overeenkomstig de artikelen 10 en 22 door de [Europese Autoriteit voor voedselveiligheid] verstrekt advies, de dringende noodzaak ontstaat om een vergunning te schorsen of te wijzigen, worden er maatregelen genomen volgens de procedures van de artikelen 53 en 54 van verordening (EG) nr. 178/2002 [van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L 31, blz. 1)].”
Italiaans recht
14      Artikel 35 bis van decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (wetsbesluit nr. 224 betreffende de uitvoering van richtlijn 2001/18/EG inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu) van 8 juli 2003 (GURI nr. 194 van 22 augustus 2003), zoals gewijzigd bij decreto legislativo n. 227 (wetsbesluit nr. 227) van 14 november 2016 (GURI nr. 288 van 10 december 2016) (hierna: „wetsbesluit 224/2003”), met als opschrift „Sancties met betrekking tot titel III‑bis”, bepaalt:
„1.      Tenzij de handeling een strafbaar feit vormt, wordt een administratieve geldboete van 25 000 EUR tot 75 000 EUR opgelegd aan eenieder die inbreuk maakt op:
a)      de teeltverboden die zijn ingesteld door aanpassing van het geografische toepassingsgebied dat in de bedoelde gevallen bij een van de volgende maatregelen is vastgesteld:
1)      de vergunning die overeenkomstig de artikelen 7 en 19 van verordening [nr. 1829/2003] door de [Commissie] is verleend;
2)      de toestemming die krachtens de artikelen 15, 17 en 18 van richtlijn [2001/18] door de nationale bevoegde instantie van een lidstaat is verleend;
3)      de toestemming die overeenkomstig artikel 18, lid 1, door de nationale bevoegde instantie bedoeld in artikel 2, lid 1, is verleend en, indien aan de voorwaarden is voldaan, de beslissing die door die instantie overeenkomstig artikel 18, lid 3, is genomen;
b)      de teeltverboden die krachtens artikel 26 quater, lid 6, zijn ingevoerd;
c)      het tijdelijke verbod op de aanplant van het betrokken ggo of de betrokken ggo’s bedoeld in artikel 26 quater, lid 5, onder b), en artikel 26 sexies, lid 3.
2.      Aan de inbreukmaker wordt bij bevel de bijkomende administratieve sanctie opgelegd van de schorsing, tot zes maanden, van het recht om ggo’s te telen dat bij besluiten voor het in de handel brengen daarvan is verleend.
3.      Eenieder die inbreuk maakt op de verbodsbepalingen bedoeld in lid 1, moet de illegaal aangeplante ggo-gewassen vernietigen en de toestand van de grond op eigen kosten herstellen, hoofdelijk met de eigenaar en de zakelijk of persoonlijk gerechtigden op het gebruik van het gebied die wegens opzet of schuld
aansprakelijk zijn voor de inbreuk, op basis van de vaststellingen die door de met de controle belaste instanties na een dialoog met de betrokkenen worden gedaan. De instantie bedoeld in lid 4 gelast bij bevel de handelingen die daartoe noodzakelijk zijn en bepaalt de termijn waarbinnen zij moeten worden uitgevoerd, na afloop waarvan zij deze op kosten van de aansprakelijke partijen verricht en de voorgeschoten bedragen terugvordert.
[...]”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Zaak C‑364/24
15      Giorgio Fidenato, eigenaar van de landbouwonderneming In Trois, gevestigd te Arba (provincie Pordenone, Italië), heeft in het zaaiseizoen 2021 ggo‑mais MON 810 verbouwd.
16      Op 8 september 2021 is
een inspectie uitgevoerd om na te gaan of er ggo’s aanwezig waren op de grond van Fidenato. Bij die gelegenheid heeft deze landbouwer verklaard dat hij uitsluitend voor onderzoeksdoeleinden ggo‑mais had ingezaaid en dat deze praktijk zou worden voortgezet „totdat de rechtmatigheid van richtlijn [2015/412] onder de aandacht van het Hof van Justitie van de Europese Unie is gebracht met het oog op een uitspraak hierover”.
17      Bij besluit van 14 oktober 2021 heeft de Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw, Italië) de betrokkene eraan herinnerd dat de teelt van ggo‑mais MON 810 krachtens uitvoeringsbesluit 2016/321 verboden was op het grondgebied van de lidstaten die daarom hadden verzocht, waaronder de Italiaanse Republiek, en hem op grond van artikel 35 bis van wetsbesluit 224/2003 gelast om binnen 5
dagen de gewassen van deze maissoort die hij illegaal had aangeplant, door middel van vermaling en onderploeging te vernietigen en de toestand van de grond te herstellen.
18      Fidenato heeft dit bevel niet uitgevoerd, waarna functionarissen van de
Corpo forestale dello Stato (staatsbosbeheer, Italië) de betrokken gewassen op 19 oktober 2021 zelf hebben vernietigd.
19      Fidenato heeft tegen het besluit van 14 oktober 2021 beroep ingesteld bij de Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli
Venezia Giulia (bestuursrechter in eerste aanleg Friuli-Venezia Giulia, Italië), waarbij hij met name aanvoerde dat het tot hem gerichte bevel tot vernietiging van gewassen en tot herstel van de toestand van de grond onrechtmatig was omdat het was vastgesteld op grond van regels die zelf in strijd waren met het primaire Unierecht. Bovendien veronderstelt het bestaan van een krachtens verordening nr. 1829/2003 verleende vergunning voor het in de handel brengen dat het betrokken ggo-product geen enkel concreet gevaar voor de gezondheid of het milieu oplevert. Het is dus onbegrijpelijk dat de Uniewetgever heeft toegestaan dat het geografische toepassingsgebied van deze vergunning op eenvoudig verzoek van een lidstaat kan worden gewijzigd zonder dat deze lidstaat daarvoor enige rechtvaardiging hoeft te geven.
20      Nadat dit beroep was verworpen, heeft Fidenato tegen het vonnis van de Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia hogere voorziening ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter.
21      Deze rechter vraagt zich af of de door de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn 2001/18 aan de lidstaten geboden mogelijkheid om een verbod op de teelt van ggo’s op hun grondgebied te verkrijgen, zonder dat deze lidstaten daartoe enige rechtvaardiging of bewijs hoeven aan te dragen dat het betrokken ggo-product waarvoor een vergunning voor het in de handel brengen is verleend, een concreet gevaar kan opleveren voor de gezondheid of het milieu, in overeenstemming is met het primaire Unierecht, in het bijzonder met de fundamentele vrijheden van de interne markt, zoals uitgelegd door het Hof in zijn arrest van 13 september 2017, Fidenato e.a. (C‑111/16, EU:C:2017:676), en in zijn beschikking van 23 november 2017, Fidenato e.a. (C‑107/16, EU:C:2017:900), en, meer in het algemeen, met het evenredigheidsbeginsel. De verwijzende rechter is van mening dat de artikelen 26 ter en 26 quater andere bepalingen van deze richtlijn tegenspreken, meer bepaald de artikelen 22 en 23, en dat de eventuele ongeldigheid van de artikelen 26 ter en 26 quater de geldigheid van uitvoeringsbesluit 2016/321 kan aantasten.
22      Tegen deze achtergrond heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Zijn de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn [2001/18] in overeenstemming met artikel 34 van verordening nr. 1829/2003, artikel 3 VEU, de artikelen 2, 3, 26, 34, 35 en 36 VWEU en de artikelen 16 en 52 van het [Handvest]?
2)      Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: kan uitvoeringsbesluit [2016/321], dat is vastgesteld op grond van artikel 26 quater van richtlijn [2001/18], door de verwijzende rechter buiten toepassing worden gelaten of ongeldig worden verklaard, omdat is vastgesteld dat dit artikel niet in overeenstemming is met de hogere regels van het VEU en het VWEU?”
Zaak C‑393/24
23      Bij bevel van 19 juni 2023 van de directeur van de Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (directoraat-generaal voor de erkenning van controle-, certificerings‑ en consumentenbeschermingsorganen, Italië) van de Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (afdeling van de centrale inspectiedienst voor kwaliteitsbescherming en fraudebestrijding bij agrovoedingsproducten, Italië) zijn
Fidenato op grond van artikel 35 bis van wetsbesluit 224/2003 voor een totaalbedrag van 50 000 EUR
administratieve geldboeten opgelegd wegens schending van het verbod om ggo‑mais MON 810 te telen in Italië. De helft van deze boete had betrekking op het zaaien van dit maisras in de provincie Udine (Italië) en de andere helft op het zaaien van dit maisras in de provincie Pordenone (Italië).
24      Fidenato heeft bij de Tribunale di Udine (rechter in eerste aanleg Udine, Italië) beroep ingesteld tegen dit bevel, voor zover het betrekking had
op het bedrag van 25 000 EUR dat overeenkomt met de geldboete die hem is opgelegd voor het zaaien van ggo‑mais MON 810 in de provincie Udine. De betrokkene heeft bij de Tribunale di Pordenone (rechter in eerste aanleg Pordenone, Italië) een soortgelijk beroep ingesteld met betrekking tot het bedrag van 25 000 EUR dat overeenkomt met de geldboete die hem is opgelegd voor het zaaien van dit maisras in de provincie Pordenone.
25      In het kader van het bij hem ingestelde beroep vraagt de Tribunale di Udine, de verwijzende rechter, zich af of de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn 2001/18 geldig zijn in het licht van met name de voorschriften van primair Unierecht inzake het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van ondernemerschap en non-discriminatie, alsook de WTO-overeenkomsten. De verwijzende rechter merkt in het bijzonder op dat artikel 22 van richtlijn 2001/18 bepaalt dat de lidstaten het in de handel brengen van ggo’s – als product of in producten – die aan de eisen van deze richtlijn voldoen, niet mogen verbieden, beperken of verhinderen. Hij vraagt zich ook af of uitvoeringsbesluit 2016/321 kon worden vastgesteld op de grondslag van artikel 114 VWEU, dat betrekking heeft op maatregelen ter verbetering van de werking van de interne markt.
26      In het geval dat de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn 2001/18 ongeldig zijn, vraagt de verwijzende rechter zich af hoe het bij uitvoeringsbesluit 2016/321 opgelegde verbod moet worden uitgelegd, dat volgens hem onduidelijk is
en niet de redenen vermeldt waarop de wijziging van het geografische toepassingsgebied van de vergunning voor ggo‑mais MON 810 is gebaseerd. Hij vraagt zich ook af of dit uitvoeringsbesluit geldig is en of de krachtens artikel 26 quater van richtlijn 2001/18 genomen besluiten moeten worden gebaseerd op dezelfde gronden als genoemd in artikel 26 ter, lid 3, van deze richtlijn.
27      In die omstandigheden heeft de Tribunale di Udine besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:
„[...]
1)      Zijn de bepalingen van richtlijn [2015/412], waarbij de artikelen 26 ter en 26 quater in richtlijn [2001/18] zijn ingevoegd om het de lidstaten mogelijk te maken te ‚eisen [dat] het geografische toepassingsgebied van de [...] vergunning zodanig aan te passen dat een gedeelte van het grondgebied of het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat wordt uitgesloten van de teelt van dat ggo’, en [uitvoeringsbesluit 2016/321] in overeenstemming met het beginsel van non-discriminatie tussen nationale en niet-nationale producten, het evenredigheidsbeginsel en de artikelen 34 en 36 en artikel 216, lid 2, VWEU?
2)      Zijn de bepalingen van richtlijn [2015/412], waarbij de artikelen 26 ter en 26 quater in richtlijn [2001/18] zijn ingevoegd om het de lidstaten mogelijk te maken te ‚eisen [dat] het geografische toepassingsgebied van de [...] vergunning zodanig aan te passen dat een gedeelte van het grondgebied of het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat wordt uitgesloten van de teelt van dat ggo’, en [uitvoeringsbesluit 2016/321] in overeenstemming met de artikelen 16 en 52 van het [Handvest]?
3)      Zijn de bepalingen van richtlijn [2015/412], waarbij de artikelen 26 ter en 26 quater in richtlijn [2001/18] zijn ingevoegd om het de lidstaten mogelijk te maken te ‚eisen [dat] het geografische toepassingsgebied van de [...] vergunning zodanig aan te passen dat een gedeelte van het grondgebied of het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat wordt uitgesloten van de teelt van dat ggo’, en [uitvoeringsbesluit 2016/321] in overeenstemming met artikel 18 VWEU en artikel 21
van het Handvest, aangezien het non-discriminatiebeginsel een van de pijlers van de Europese Unie is?
Indien deze vragen bevestigend worden beantwoord:
[...]
4)      Dient [uitvoeringsbesluit 2016/321] aldus te worden uitgelegd dat verzoeken tot beperking van het recht om zaaizaad van ggo‑mais MON 810 te telen, slechts zijn toegestaan en in overeenstemming zijn met het VEU en het VWEU om de redenen die zijn genoemd in artikel 26 ter, lid 3, onder a) tot en met g), van richtlijn [2001/18], of zijn zij overeenkomstig de overgangsregeling van artikel 26 quater van richtlijn [2001/18] ook om andere, bijvoorbeeld economische, redenen toegestaan, ook al verschillen deze van land tot land?
[...]
5)      Is [uitvoeringsbesluit 2016/321] geldig, gelet op het geheel van regels inzake ggo’s op de interne Europese markt, en staat het niet in de weg aan een nationale regeling die sancties verbindt aan overtreding van het verbod dat daarin is vervat?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
28      Wat de ontvankelijkheid van de gestelde vragen betreft, zij eraan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de geldigheid of uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht om daarop te antwoorden (zie arresten van 21 april 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, punt 8, en 22 oktober 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C‑652/22, EU:C:2024:910, punt 36).
29      Dit is slechts anders wanneer duidelijk blijkt dat de door de nationale rechter gestelde vraag over de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen [zie arresten van 13 juli 2000, Idéal Tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, punt 20, en 30 april 2024, M.N.
(EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      In dit kader moet een verzoek om een prejudiciële beslissing met name worden afgewezen wanneer duidelijk blijkt dat oneigenlijk gebruik van de procedure van artikel 267 VWEU is gemaakt en de vraag er in werkelijkheid toe strekt via een kunstmatig geschil een uitspraak van het Hof uit te lokken (zie in die zin arresten van 8 november 1990, Gmurzynska-Bscher, C‑231/89, EU:C:1990:386, punt 23, en 26 april 2012, DR en TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, punt 22).
31      Wat in de eerste plaats het bestaan van de hoofdgedingen betreft, blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑364/24 dat Fidenato heeft aangegeven dat hij voornemens was door te gaan met het zaaien van ggo‑mais MON 810 voor onderzoeksdoeleinden totdat het Hof uitspraak zou hebben gedaan over de geldigheid van richtlijn 2015/412. Het Europees Parlement leidt hieruit af dat de hoofdgedingen volledig door de betrokkene zijn verzonnen en dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing om die reden niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
32      Uit de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt echter niet duidelijk dat de partijen in het hoofdgeding, anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 16 december 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302), vooraf overleg hebben gepleegd om via een kunstmatig geding een uitspraak van het Hof uit te lokken (zie naar analogie arresten van 13 juli 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, punt 22, en 26 april 2012, DR en TV2 Danmark, C‑510/10, EU:C:2012:244, punt 22). Zoals de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt namelijk niet dat Fidenato heeft gehandeld in samenspraak met de nationale autoriteiten die hem administratieve sancties hebben opgelegd waarvan het bestaan buiten twijfel staat.
33      Wat in de tweede plaats de twijfels van de Franse regering betreft over de relevantie van de gestelde vragen, voor zover deze betrekking hebben op de geldigheid van artikel 26 ter en artikel 26 quater, lid 4, van richtlijn 2001/18, gelet op het voorwerp van de hoofdgedingen, blijkt uit de aan het Hof overgelegde gegevens dat het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde verbod op de teelt van ggo‑mais MON 810, dat betrekking had op een reeds verleende vergunning, is vastgesteld op basis van de overgangsbepalingen van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van deze richtlijn. Deze vragen zijn dus niet-ontvankelijk voor zover zij betrekking hebben op artikel 26 ter en artikel 26 quater, leden 2 en 4, van die richtlijn, die, gelet op de gegevens waarover het Hof beschikt, niet van toepassing lijken te zijn op de hoofdgedingen.
34      Wat ten slotte en in de derde plaats de inhoud van de verzoeken om een prejudiciële beslissing betreft, moet in herinnering worden gebracht dat de nationale rechter volgens vaste rechtspraak, die is verankerd in
artikel 94, onder a) en b), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, een omschrijving dient te geven van het feitelijke en wettelijke kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of ten minste de feitelijke hypothesen uiteen dient te zetten waarop die vragen zijn gebaseerd. Het is voorts onontbeerlijk dat in het verzoek om een prejudiciële beslissing de redenen worden uiteengezet die de verwijzende rechter ertoe hebben gebracht om te twijfelen
over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het recht van de Unie, alsook dat het verband wordt aangegeven tussen die bepalingen en de op het hoofdgeding toepasselijke nationale wettelijke regeling, zoals is bepaald in artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering (zie in die zin arresten van 26 januari 1993, Telemarsicabruzzo e.a., C‑320/90–C‑322/90, EU:C:1993:26, punt 6, en 1 augustus 2025, Tiberis Holding, C‑514/23, EU:C:2025:597, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35      In casu betogen de Italiaanse en de Griekse regering dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet alle door artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering vereiste gegevens bevatten. In het bijzonder voert de Italiaanse regering in zaak C‑393/24 aan dat de verwijzende rechter niet specifiek uiteenzet waarom hij twijfelt over de geldigheid van de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn 2001/18.
36      Vastgesteld moet echter worden dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing
over het geheel genomen voldoende gegevens bevatten om het Hof in staat te stellen een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen, zij het dat de motivering op bepaalde punten beknopt is. Dit is slechts anders voor de verenigbaarheid met de artikelen 2 en 3 VWEU van de bepalingen waarvan de geldigheid in twijfel wordt getrokken, aangezien de verwijzende rechter in zaak C‑364/24 in de motivering van de verwijzingsbeslissing niet aangeeft in welk opzicht het bij richtlijn 2015/412 ingevoerde mechanisme in strijd zou kunnen zijn met die artikelen.
37      Uit het voorgaande volgt dat de gestelde vragen niet-ontvankelijk zijn voor zover zij betrekking hebben op artikel 26 ter en artikel 26 quater, leden 2 en 4, van richtlijn 2001/18 en op de beoordeling van de geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van deze richtlijn in het licht van de artikelen 2 en 3 VWEU.
Ten gronde
38      Om te beginnen zij eraan herinnerd dat bij richtlijn 2015/412 in de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn 2001/18 een mechanisme is ingevoerd dat op twee verschillende manieren kan worden toegepast en op grond waarvan de lidstaten de teelt van ggo’s op hun gehele grondgebied of een deel daarvan kunnen beperken of verbieden.
39      Ten eerste kan elke lidstaat krachtens artikel 26 ter, leden 1 en 2, van deze richtlijn tijdens de toelatingsprocedure of de procedure voor de hernieuwing van een vergunning voor een bepaald ggo eisen dat de teelt van dat ggo op zijn gehele grondgebied of een deel
daarvan wordt uitgesloten. Deze eis wordt door de Commissie meegedeeld aan de kennisgever/aanvrager van de vergunning en aan de andere lidstaten en wordt openbaar gemaakt. Indien de kennisgever/aanvrager binnen 30 dagen het geografische toepassingsgebied van de vergunning zoals oorspronkelijk aangevraagd niet heeft bevestigd, wordt dit geografische toepassingsgebied door de Commissie aangepast overeenkomstig de eis van de betrokken lidstaat.
40      Ten tweede kan elke lidstaat op grond van artikel 26 ter, leden 3 en 4, van richtlijn 2001/18 de teelt van een ggo of groep van ggo’s op zijn gehele grondgebied of een deel daarvan verbieden of beperken indien er tijdens de toelatingsprocedure of de procedure voor de hernieuwing van een vergunning voor een ggo geen eis door een lidstaat is ingediend of indien de kennisgever/aanvrager het geografische toepassingsgebied van zijn oorspronkelijke aanvraag heeft bevestigd. De betrokken maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het Unierecht, gemotiveerd, evenredig en niet-discriminerend zijn en moeten beantwoorden aan een of meer dwingende gronden, bijvoorbeeld de gronden die zijn opgesomd in artikel 26 ter, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met g), van deze richtlijn. Dergelijke maatregelen kunnen slechts worden vastgesteld na een voorafgaande procedure die de Commissie in staat stelt haar opmerkingen in te dienen, en moeten worden meegedeeld
aan de Commissie, de andere lidstaten en de vergunninghouder.
41      Het mechanisme van artikel 26 ter van richtlijn 2001/18 is in essentie overgenomen in artikel 26 quater van deze richtlijn, dat overgangsmaatregelen bevat op grond waarvan de lidstaten tussen 2 april 2015 en 3 oktober 2015, naargelang van het geval, konden eisen dat het geografische toepassingsgebied van een vóór 2 april 2015 ingediende vergunningsaanvraag of van een vóór die datum verleende vergunning zou worden
gewijzigd.
Eerste vraag in zaak C‑364/24, eerste tot en met derde vraag en eerste onderdeel van de vijfde vraag in zaak C‑393/24, voor zover zij betrekking hebben op de geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18
42      Met de eerste vraag in zaak C‑364/24, de eerste tot en met de derde vraag en het eerste onderdeel van de vijfde vraag in zaak C‑393/24, die samen moeten worden onderzocht, wensen de verwijzende rechters in wezen van het Hof te vernemen of artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in overeenstemming is met het primaire Unierecht, meer bepaald met artikel 3 VEU, de artikelen 18, 26, 34 tot en met 36, artikel 114 en artikel 216, lid 2, VWEU, de artikelen 16, 21 en 52 van het Handvest en de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie.
Geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van artikel 3 VEU, de artikelen 26, 34 tot en met 36 en artikel 114 VWEU en het evenredigheidsbeginsel
43      De verwijzende rechters vragen zich in de eerste plaats af of artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 geldig is in het licht van de regels van primair recht die de werking van de interne markt regelen, en meer in het bijzonder van het vrije verkeer van goederen.
44      Aangezien artikel 3 VEU en artikel 26 VWEU door de verwijzende rechter in zaak C‑364/24 slechts worden genoemd voor zover zij eraan herinneren dat de Unie berust op de totstandbrenging van de interne markt, vereisen zij geen andere analyse dan die van de artikelen 34 tot en met 36 en 114 VWEU en het evenredigheidsbeginsel.
45      Vooraf zij eraan herinnerd dat het vrije goederenverkeer een fundamenteel beginsel van het Unierecht is, dat tot uitdrukking komt in het in artikel 34 VWEU geformuleerde verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking (arrest van 21 december 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Dit verbod ziet op alle maatregelen van de lidstaten die al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel de toegang tot de markt van een lidstaat kunnen belemmeren voor producten die afkomstig zijn uit andere lidstaten, ook al hebben zij noch tot doel noch tot gevolg producten uit andere lidstaten minder gunstig te behandelen (arrest van 21 december 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit verbod geldt ook voor
maatregelen die van de instellingen van de Unie uitgaan (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 45).
47      Voor het geval dat er belemmeringen voor het handelsverkeer bestaan of het waarschijnlijk is dat dergelijke belemmeringen in de toekomst zullen ontstaan, omdat de lidstaten ten opzichte van een product of een categorie van producten uiteenlopende maatregelen hebben genomen of nemen die geen gelijk beschermingsniveau verzekeren, verleent
artikel 114 VWEU de Uniewetgever bovendien de bevoegdheid in te grijpen door de vereiste maatregelen te nemen met inachtneming van, enerzijds, lid 3 van dit artikel en, anderzijds, de in het VWEU genoemde of in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel (arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48      Het Hof heeft reeds geoordeeld dat
de op de grondslag van artikel 114 VWEU vastgestelde maatregelen, gelet op de beoordelingsmarge waarover de Uniewetgever beschikt met betrekking tot de geschiktste harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken, afhankelijk van de omstandigheden met name erin kunnen bestaan dat alle lidstaten worden verplicht om het in de handel brengen van het betrokken product of de betrokken producten toe te staan – eventueel onder bepaalde voorwaarden – of om het op de markt brengen van een product of van bepaalde producten voorlopig of voorgoed te verbieden (zie in die zin arrest van 3 december 2019, Tsjechië/Parlement en Raad, C‑482/17, EU:C:2019:1035, punten 60 en 61).
49      In casu is richtlijn 2015/412, waarbij de artikelen 26 ter en 26 quater in richtlijn 2001/18 zijn ingevoegd, vastgesteld op de grondslag van artikel 114 VWEU, net als richtlijn 2001/18, die zelf is vastgesteld op de grondslag van artikel 95 EG, thans artikel 114 VWEU. Op de grondslag van artikel 114 VWEU kan de Uniewetgever maatregelen vaststellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
50      Zo bepaalt artikel 1 van richtlijn 2001/18 dat deze richtlijn overeenkomstig het voorzorgsbeginsel tot doel heeft de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten onderling aan te passen en de volksgezondheid en het milieu te beschermen „de doelbewuste introductie van [ggo’s] in het milieu voor andere doeleinden dan het in de handel brengen in de [Unie]” en „het in de handel brengen in de [Unie] van [ggo’s] als product of in producten”.
51      Wat meer in het bijzonder de artikelen 26 ter en 26 quater van deze richtlijn betreft, in de context waarvan het mechanisme van artikel 26 quater, leden 1 en 3, ervan moet worden geplaatst, moet worden opgemerkt dat deze bepalingen een gemeenschappelijke regeling invoeren die de voorwaarden vaststelt waaronder een lidstaat de teelt van een ggo of een groep ggo’s op zijn gehele grondgebied of een deel daarvan kan verbieden, en dus onder het begrip „maatregel inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten” in de zin van artikel 114 VWEU valt.
52      Met betrekking tot de eerbiediging van het vrije verkeer van goederen en van het evenredigheidsbeginsel door de op de grondslag van artikel 114 VWEU vastgestelde maatregelen dient in herinnering te worden gebracht dat de Uniewetgever, wanneer hij regelgeving dient vast te stellen op een gebied waarin van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken, zoals het geval is bij het in de handel brengen en de teelt van ggo’s, over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. Derhalve is een op een dit gebied vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel (zie in die zin arrest van 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, punt 50).
53      Wat het door de Unieregelgeving inzake ggo’s nagestreefde doel betreft, bepalen artikel 1 van richtlijn 2001/18 en artikel 1 van verordening nr. 1829/2003 dat deze wetgeving tot doel heeft om de volksgezondheid, het milieu en de belangen van de consument
te beschermen, waarbij de goede werking van de interne markt gewaarborgd is.
54      Uit de overwegingen 6 en 8 van richtlijn 2015/412 blijkt dat de Uniewetgever met de vaststelling van de artikelen 26 ter en 26 quater van richtlijn 2001/18 aangelegenheden in verband met het in de handel brengen en de invoer van ggo’s weliswaar op het niveau van de Unie wilde blijven regelen om de interne markt te vrijwaren, maar met name beoogde om de lidstaten overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en binnen het in artikel 2, lid 2, VWEU vastgestelde kader meer flexibiliteit te bieden met betrekking tot de teelt van ggo’s, omdat het gaat om een kwestie „met sterke nationale, regionale en lokale dimensies, gezien het verband met landgebruik en lokale landbouwstructuren en met de bescherming of instandhouding van habitats, ecosystemen en landschappen”. In die overwegingen wordt echter ook aangegeven dat deze flexibiliteit geen negatieve gevolgen mag hebben voor de gemeenschappelijke vergunningsprocedure voor het in de handel brengen van ggo’s, die gebaseerd is op de beoordeling van de risico’s voor de menselijke gezondheid en het milieu.
55      Door aldus toe te staan dat de teelt van een ggo of een groep ggo’s door middel van een duidelijk en voorspelbaar mechanisme op het gehele of een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat kan worden uitgesloten, heeft de Uniewetgever, zoals in wezen blijkt uit overweging 7 van richtlijn 2015/412, ook het besluitvormingsproces inzake de teelt van ggo’s willen vergemakkelijken. In het verleden hebben bepaalde lidstaten namelijk, om de teelt van ggo’s te beperken of te verbieden, een beroep gedaan op de vrijwaringsclausules en noodmaatregelen van respectievelijk artikel 23 van richtlijn 2001/18 en artikel 34 van verordening nr. 1829/2003. Andere lidstaten hebben gebruikgemaakt van de kennisgevingsprocedure van artikel 114, leden 5 en 6, VWEU.
56      Gelet op deze doelstellingen is
het bij artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 ingestelde mechanisme niet kennelijk ongeschikt.
57      Ten eerste moet namelijk worden opgemerkt dat uit artikel 26 quater, lid 6, van richtlijn 2001/18 blijkt dat de uit hoofde van dit artikel vastgestelde maatregelen, waaronder de verbodsmaatregelen die op grond van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van deze richtlijn zijn vastgesteld, beperkt zijn tot de teelt van ggo’s, aangezien deze maatregelen „het vrije verkeer van toegelaten ggo’s, als producten of in producten” onverlet moeten laten. Zoals de advocaat-generaal in punt 75 van zijn conclusie heeft opgemerkt, doet het verbod op deze teelt dus geen afbreuk aan het recht van marktdeelnemers om producten in te voeren die ggo’s bevatten. Voorts doet dit verbod geen afbreuk aan de keuzevrijheid van de consument, die desgewenst producten die afkomstig zijn van de teelt van het betrokken ggo mag blijven gebruiken, ongeacht de lidstaat waarin hij verblijft.
58      Ten tweede is de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 waarbij de teelt van ggo’s wordt verboden, afhankelijk van de stilzwijgende instemming van de houder van de vergunning voor het betrokken ggo, die erin bestaat dat hij niet binnen een termijn van 30 dagen na de kennisgeving van de eis van een lidstaat om wijziging van het geografische toepassingsgebied van de vergunning voor het betrokken zaad bezwaar heeft gemaakt tegen deze eis. Zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, kunnen de rechten die de houder aan het vrije verkeer van de betrokken goederen ontleent, niet worden geacht te zijn aangetast door de eventuele belemmering van die vrijheid die uit de toepassing van deze bepalingen zou voortvloeien, wanneer deze houder daarmee heeft ingestemd.
59      Zoals de advocaat-generaal in punt 81 van zijn conclusie heeft benadrukt, is het vrije verkeer van zaad van ggo’s bovendien afhankelijk van het verkrijgen
van een vergunning voor het in de handel brengen van dergelijke producten of delen van producten, en is deze vrijheid beperkt tot het strikte kader van die vergunning. Hieruit volgt dat, wanneer het
geografische toepassingsgebied van een dergelijke vergunning met stilzwijgende instemming van de houder ervan zodanig is beperkt dat de teelt van zaaigoed van ggo’s op het gehele of een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat wordt verboden, landbouwers zich niet kunnen beroepen op de rechten die zij aan het vrije verkeer van goederen ontlenen om zich aan dit verbod te onttrekken.
60      Ten derde biedt artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 de lidstaten bij gebreke van consensus over dit onderwerp meer flexibiliteit om de keuzen te maken die zij passend achten voor de teelt van ggo’s, met behoud van de uniforme procedure voor de beoordeling van de risico’s voor de gezondheid en het milieu van ggo’s op het niveau van de Unie, doordat zij kunnen bewerkstelligen
dat de teelt van een ggo op hun gehele grondgebied of een deel
daarvan wordt verboden. Zoals in overweging 6 van richtlijn 2015/412 staat te lezen blijven in dit verband kwesties in verband met het in de handel brengen en de invoer van ggo’s, met inbegrip van de beoordeling van de risico’s die deze voor de gezondheid en het milieu kunnen inhouden, op het Unieniveau geregeld, teneinde de interne markt te vrijwaren.
61      Ten vierde vereenvoudigt
het bij deze bepalingen ingevoerde mechanisme het vergunningsproces voor ggo’s en draagt het bij tot de rechtszekerheid voor de marktdeelnemers, overeenkomstig de in punt 53 van het onderhavige arrest vermelde doelstellingen.
62      Uit het voorgaande volgt dat artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18, ten eerste, geen afbreuk doet aan de rechten die de marktdeelnemers aan het vrije verkeer van goederen kunnen ontlenen, ten tweede, de keuzevrijheid van de consument niet aantast en, ten derde, bijdraagt tot de goede werking van de interne markt in de zin van artikel 114 VWEU.
63      De omstandigheid dat artikel 26 quater, lid 3, van richtlijn 2001/18 het verbod op de teelt van een ggo op grond van deze bepaling niet afhankelijk stelt van enige bijzondere motivering door de lidstaten, kan niet afdoen aan de beoordeling in punt 56 van het onderhavige arrest, aangezien een dergelijke maatregel, zoals reeds is opgemerkt, slechts kan worden vastgesteld met stilzwijgende instemming van de houder van de vergunning voor de betrokken ggo’s. Wanneer de houder van de vergunning
zich daarentegen verzet tegen de wijziging van het
geografische toepassingsgebied van de vergunning, vereist artikel 26 quater, lid 4, van richtlijn 2001/18 dat de lidstaten die de teelt van een bepaald ggo op hun gehele grondgebied of een deel
daarvan willen verbieden, dwingende gronden aanvoeren ter ondersteuning van hun eis, zoals de gronden die zijn vermeld in artikel 26 ter, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met g), van deze richtlijn.
64      Ook al kan
het bij artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 ingevoerde mechanisme bepaalde beperkingen van het vrije verkeer van goederen in de zin van artikel 34 VWEU inhouden, dergelijke beperkingen worden gerechtvaardigd door de in de punten 53 tot en met 55 van het onderhavige arrest genoemde doelstellingen van algemeen belang en zijn niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
65      Uit een en ander volgt dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij op grond van artikel 114 VWEU beschikte niet heeft overschreden noch daarmee het vrije verkeer van goederen heeft beperkt.
Geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van artikel 18 VWEU, artikel 21 van het Handvest en het non-discriminatiebeginsel
66      In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter in zaak C‑393/24 zich af of artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18, waarbij wordt toegestaan dat de teelt van een ggo of een groep ggo’s op het gehele of een gedeelte van het grondgebied van de lidstaten wordt verboden, een met artikel 18 VWEU en artikel 21 van het Handvest strijdig geval van discriminatie invoert, zowel tussen landbouwers uit verschillende lidstaten, naargelang deze lidstaten de teelt van ggo’s toestaan of verbieden, als tussen landbouwers uit een en dezelfde lidstaat die de teelt van ggo’s verbiedt, ten nadele van de landbouwers die dergelijk gemodificeerd zaaigoed willen telen.
67      Wat het eerste punt betreft, zij eraan herinnerd dat de bepalingen van artikel 21, lid 2, van het Handvest, die discriminatie op grond van nationaliteit verbieden, overeenkomen met de bepalingen
van artikel 18, eerste alinea, VWEU en overeenkomstig deze bepalingen moeten worden toegepast [zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 311 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Er dient eveneens in herinnering te worden gebracht dat artikel 18 VWEU slechts autonoom toepassing kan vinden in situaties waarin het Unierecht geldt, maar waarvoor het VWEU niet in specifieke discriminatieverbodsbepalingen voorziet (arrest van 20 juni 2024, Faurécia, C‑420/23, EU:C:2024:534, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Aangezien het non-discriminatiebeginsel op het gebied van het vrije verkeer van goederen met name ten uitvoer wordt gelegd door de artikelen 34 en 35 VWEU, moet de vraag van de verwijzende rechter in het licht van deze bepalingen worden beantwoord.
68      Zoals in overweging 16 van richtlijn 2015/412 in herinnering wordt gebracht, wordt bij de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18
waarbij de teelt van ggo’s wordt verboden, geen onderscheid gemaakt tussen nationale en niet-nationale producten. Hieruit volgt dat het eventuele verbod op de teelt waarin deze bepalingen voorzien, zonder onderscheid van toepassing is, ongeacht de plaats van oorsprong van het betrokken zaad.
69      Bovendien heeft het discriminatieverbod geen betrekking op eventuele verschillen in behandeling die het gevolg kunnen zijn van verschillen tussen de in de verschillende lidstaten geldende regels, aangezien deze regels gelijkelijk van toepassing zijn op alle personen die binnen hun werkingssfeer vallen.
70      Gelet op de ruime beoordelingsmarge waarover de Uniewetgever beschikt wanneer hij optreedt op een gebied waarin van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken, kon hij bovendien, zonder de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid te overschrijden en zoals de advocaat-generaal in punt 95 van zijn conclusie heeft opgemerkt, van mening zijn dat landbouwers uit verschillende lidstaten zich niet in een vergelijkbare situatie bevonden, gelet op de bijzondere aard van de teelt van ggo’s, die verbonden is met de plaats van productie en met de specifieke aard van die plaats.
71      In die omstandigheden kan geen discriminatie tussen landbouwers uit verschillende lidstaten worden vastgesteld op grond dat sommige lidstaten de teelt van een bepaald ggo op hun gehele grondgebied of een deel
daarvan verbieden en andere niet.
72      Wat het tweede punt betreft, moet worden opgemerkt dat de teelt van ggo’s specifieke kenmerken vertoont, met name wegens de gevolgen die zij kan hebben voor andere gewassen, zodat de situatie van landbouwers die een bepaald ggo willen telen, niet vergelijkbaar is met die van landbouwers die dat niet wensen. Bijgevolg kan geen discriminatie tussen de eerste en de tweede groep landbouwers worden vastgesteld op grond van het verbod op de teelt van dit ggo op het gehele of een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat.
73      Uit het voorgaande volgt dat bij het onderzoek van de gestelde vragen geen elementen aan het licht zijn gekomen die de geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 kunnen aantasten in het licht van het non-discriminatiebeginsel, dat ten uitvoer is gelegd in de artikelen 34 en 35 VWEU en is verankerd
in artikel 21 van het Handvest.
Geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van de artikelen 16 en 52 van het Handvest
74      Wat betreft,
in de derde plaats, de vragen van de verwijzende rechters over de geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van de artikelen 16 en 52 van het Handvest, zij eraan herinnerd dat de vrijheid van ondernemerschap volgens dit artikel 16 wordt erkend overeenkomstig het Unierecht en de nationale wettelijke regelingen en praktijken. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat de door artikel 16 geboden bescherming de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractvrijheid en de vrije mededinging omvat, en met name de vrije keuze van de economische partner betreft [arrest van 12 januari 2023, TP (Audiovisueel redacteur voor publieke televisieomroep), C‑356/21, EU:C:2023:9, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
75      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissingen dat de hoofdgedingen betrekking hebben op de rechtmatigheid van maatregelen op grond van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18
die de teelt van ggo’s in een lidstaat verbieden.
76      Aangezien de op grond van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 vastgestelde maatregelen – anders dan de maatregelen houdende een verbod op de teelt van ggo’s die aan het einde van de in artikel 26 quater, leden 2 en 4, van deze richtlijn bedoelde procedure worden vastgesteld – alleen met stilzwijgende instemming van de houder van de vergunning voor het betrokken ggo kunnen worden vastgesteld, kan niet worden aangenomen dat de eerstgenoemde bepalingen een geval van inmenging in de vrijheid van ondernemerschap van de vergunningshouder inhouden.
77      Dit geldt a fortiori voor de eventuele gebruikers van ggo-zaaigoed waarop de beperking van het geografische toepassingsgebied van de oorspronkelijk aangevraagde vergunning betrekking heeft, aangezien de vrijheid van ondernemerschap derden niet het recht verleent om een economische activiteit uit te oefenen door middel van producten waarvan het in de handel brengen of het gebruik is verboden.
78      In die omstandigheden hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van artikel 52 van het Handvest, aangezien een dergelijke analyse zou veronderstellen dat de maatregelen in artikel 26 quater, leden 1 en 3, waarbij de teelt van een ggo wordt verboden, kunnen worden beschouwd als beperkingen van de vrijheid van ondernemerschap.
79      Gelet op het voorgaande is artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 niet in strijd met artikel 16 van het Handvest.
Geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van de artikel 216, lid 2, VWEU en de WTO-overeenkomsten
80      In de vierde plaats wenst de verwijzende rechter in zaak C‑393/24 van het Hof in essentie te vernemen of artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18, voor zover het bepaalde lidstaten toestaat de teelt van ggo’s op hun gehele grondgebied of een deel
daarvan te verbieden, in strijd is met artikel 216, lid 2, VWEU, waarnaar overweging 16 van richtlijn 2015/412 verwijst, en dat bepaalt dat de door de Unie gesloten overeenkomsten verbindend zijn voor de instellingen van de Unie en de lidstaten.
81      Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat deze vraag meer in het bijzonder betrekking heeft op de WTO-overeenkomsten.
82      In dit verband zij eraan herinnerd dat de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is, ter ondersteuning van een beroep tot nietigverklaring van een handeling van afgeleid Unierecht of een exceptie van onwettigheid van een dergelijke handeling enkel kunnen worden ingeroepen indien de aard en de opzet van die overeenkomst daaraan niet in de weg staan en die bepalingen daarnaast qua inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Slechts wanneer cumulatief aan beide voorwaarden is voldaan, kunnen dergelijke bepalingen voor de Unierechter worden ingeroepen als criterium voor de beoordeling van de wettigheid van een handeling van de Unie (zie in die zin arrest van 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissie, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze analyse geldt ook voor de beoordeling van de geldigheid van een handeling van afgeleid Unierecht in het kader van een prejudiciële procedure.
83      Wat de WTO-overeenkomsten betreft, heeft het Hof reeds gepreciseerd dat particulieren aan deze overeenkomsten geen rechten kunnen ontlenen waarop zij zich krachtens het Unierecht rechtstreeks kunnen beroepen voor de rechter, en dat
deze overeenkomsten, gelet op de aard en opzet ervan, in beginsel niet behoren tot de normen waaraan de wettigheid van handelingen van de instellingen van de Unie kan worden getoetst (arrest van 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissie, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punten 70 en 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
84      Dit is slechts anders in twee uitzonderlijke situaties, die verband houden met het feit dat de Uniewetgever zijn handelingsvrijheid bij de toepassing van de WTO-regels zelf heeft willen beperken en waarin het Hof heeft aanvaard dat het aan de Unierechter staat om in voorkomend geval de wettigheid van een handeling van de Unie en van de handelingen ter uitvoering daarvan te toetsen aan de WTO-overeenkomsten. Het gaat ten eerste om de situatie waarin de Unie uitvoering heeft willen geven aan een bijzondere verplichting die zij is aangegaan in het kader van de WTO-overeenkomsten, en ten tweede om de situatie waarin de betreffende handeling van de Unie uitdrukkelijk verwijst naar specifieke bepalingen van die overeenkomsten (zie in die zin arrest van 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissie, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punten 74 en 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85      In casu blijkt niet dat de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van de WTO-overeenkomsten aangegane bijzondere verplichting. Bovendien verwijst noch deze richtlijn, noch richtlijn 2015/412 uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van die overeenkomsten.
86      Hieruit volgt dat artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 niet kan worden geacht ongeldig te zijn in het licht van artikel 216, lid 2, VWEU en de WTO-overeenkomsten.
Geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van artikel 34 van verordening nr. 1829/2003
87      In de vijfde plaats vraag de verwijzende rechter in zaak C‑364/24 aan het Hof of artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in overeenstemming is met artikel 34 van verordening nr. 1829/2003.
88      In dit verband moet worden opgemerkt
dat, zoals de Commissie benadrukt, de geldigheid van bepalingen van afgeleid recht niet kan worden onderzocht in het licht van normen van dezelfde rangorde (arrest van 15 april 2021, Nederland/Raad en Parlement, C‑733/19, EU:C:2021:272, punt 44).
89      Uit een en ander volgt dat bij het onderzoek van de eerste vraag in zaak C‑364/24 en van de eerste tot en met de derde vraag en het eerste onderdeel van de vijfde vraag in zaak C‑393/24 niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 in het licht van artikel 3 VEU, de artikelen 18, 26, 34 tot en met 36, artikel 114 en artikel 216, lid 2, VWEU, de artikelen 16 en 21 van het Handvest en de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid.
Tweede vraag in zaak C‑364/24
90      Gelet op het antwoord op de eerste vraag in zaak C‑364/24 hoeft de tweede vraag in deze zaak niet te worden beantwoord.
Eerste tot en met derde vraag en eerste onderdeel van de vijfde vraag in zaak C‑393/24, voor zover zij betrekking hebben op de geldigheid van uitvoeringsbesluit 2016/321
91      Met de eerste tot en met de derde vraag en het eerste onderdeel van de vijfde vraag in zaak C‑393/24 wenst de verwijzende rechter te vernemen of uitvoeringsbesluit 2016/321 geldig is voor zover het is vastgesteld op basis van bepalingen van afgeleid recht die zelf ongeldig zijn.
92      Gelet op het antwoord op deze vragen in punt 89 van het onderhavige arrest over de geldigheid van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18, op basis waarvan uitvoeringsbesluit 2016/321 is vastgesteld, heeft het onderzoek van deze vragen geen elementen aan het licht gebracht die de geldigheid van dit besluit kunnen aantasten.
Vierde vraag in zaak C‑393/24
93      Met zijn vierde vraag in zaak C‑393/24 wenst de verwijzende rechter te vernemen of uitvoeringsbesluit 2016/321 aldus moet worden uitgelegd dat het daarin vastgestelde verbod op de teelt van zaad van ggo‑mais MON 810 slechts kan worden gebaseerd op een van de in artikel 26 ter, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met g), van richtlijn 2001/18 genoemde gronden, dan wel of het in het kader van de overgangsbepalingen van artikel 26 quater van deze richtlijn op andere gronden kan worden gebaseerd.
94      De gestelde vraag moet aldus worden geherformuleerd dat zij in essentie betrekking heeft op de vraag of artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 aldus moet worden uitgelegd dat de door de Commissie op grond van deze bepalingen vastgestelde besluiten onder een van de in artikel 26 ter, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met g), van deze richtlijn genoemde gronden moeten vallen.
95      Zoals in de punten 38 tot en met 41 van het onderhavige arrest is uiteengezet, konden de lidstaten op grond van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 tijdens de overgangsperiode tussen 2 april en 3 oktober 2015 een verbod eisen op de teelt van ggo’s op hun gehele grondgebied of een deel
daarvan zonder dat zij daarvoor een bijzondere rechtvaardiging hoefden aan te voeren, aangezien een dergelijke eis slechts kon worden ingewilligd met stilzwijgende instemming van de houder van de vergunning voor de betrokken ggo’s.
96      Artikel 26 quater, lid 4, van richtlijn 2001/18 verwijst alleen naar de overeenkomstige toepassing van artikel 26 ter, lid 3, van richtlijn 2001/18 voor het geval een lidstaat geen verbod op de teelt eist of de houder van de vergunning voor de betrokken ggo’s zich tegen die eis verzet door het geografische toepassingsgebied van de oorspronkelijk aangevraagde vergunning te bevestigen. Artikel 26 ter, lid 3, van richtlijn 2001/18 stelt de vaststelling door een lidstaat van maatregelen die de teelt van een ggo of een groep ggo’s op zijn gehele grondgebied of een deel daarvan beperken of verbieden bij gebreke van
instemming van de houder van de vergunning voor de betrokken ggo’s afhankelijk van het feit dat deze maatregelen in overeenstemming zijn met het Unierecht, gemotiveerd, evenredig en niet-discriminerend zijn en voorts gebaseerd zijn op dwingende gronden, bijvoorbeeld de gronden genoemd in artikel 26 ter, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met g), van die richtlijn.
97      Bijgevolg moet op de vierde vraag in zaak C‑393/24 worden geantwoord dat artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18 aldus moet worden uitgelegd dat de op grond van deze bepalingen vastgestelde besluiten, waarvoor geen bijzondere rechtvaardiging vereist is, niet noodzakelijkerwijs hoeven te vallen onder een van de in artikel 26 ter, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met g), van deze richtlijn genoemde gronden.
Tweede onderdeel van de vijfde vraag in zaak C‑393/24
98      Ten slotte wenst de verwijzende rechter in zaak C‑393/24 met het tweede onderdeel van de vijfde vraag van het Hof te vernemen of uitvoeringsbesluit 2016/321 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die sancties verbindt aan overtreding van het verbod dat daarin is vervat.
99      Volgens artikel 33 van richtlijn 2001/18 stellen de lidstaten de sancties vast die van toepassing zijn op overtredingen van de overeenkomstig deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn.
100    Hoewel uitvoeringsbesluit 2016/321 door de Commissie is vastgesteld, verbindt dit besluit in casu krachtens artikel 26 quater, lid 3, van richtlijn 2001/18 de consequenties aan de verzoeken
om aanpassing van het geografische toepassingsgebied van de vergunning voor ggo‑mais MON 810 die door meerdere lidstaten zijn ingediend
met het oog op de verkrijging van een verbod op de teelt van dit maisras op hun gehele grondgebied of een deel daarvan, wanneer de houder van die vergunning geen bezwaar heeft gemaakt. Aangezien de betrokken nationale maatregelen overeenkomstig de bepalingen van die richtlijn zijn vastgesteld, staat het aan de lidstaten om in geval van schending van deze bepalingen te voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties overeenkomstig artikel 33 van richtlijn 2001/18.
101    Uit het voorgaande volgt dat op het tweede onderdeel van de vijfde vraag in zaak C‑393/24 moet worden geantwoord dat uitvoeringsbesluit 2016/321 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling die sancties oplegt voor de niet-naleving van het daarin vastgestelde verbod.
Kosten
102    Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechters over de kosten hebben te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1)      Bij het onderzoek van de prejudiciële vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van richtlijn 90/220/EEG van de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2015/412 van 11 maart 2015, noch van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/321 van de Commissie van 3 maart 2016 tot aanpassing van het geografische toepassingsgebied van de vergunning voor de teelt van genetisch gemodificeerde mais (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø-6).
2)      Artikel 26 quater, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/18, zoals gewijzigd bij richtlijn 2015/412,
moet aldus worden uitgelegd dat
de op grond van deze bepalingen vastgestelde besluiten, waarvoor geen bijzondere rechtvaardiging vereist is, niet noodzakelijkerwijs hoeven te vallen onder een van de in artikel 26 ter, lid 3, eerste alinea, onder a) tot en met g), van richtlijn 2001/18, zoals gewijzigd bij richtlijn 2015/412, genoemde gronden.
3)      Uitvoeringsbesluit 2016/321
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen een nationale regeling die sancties oplegt voor de niet-naleving van het daarin vastgestelde verbod.
ondertekeningen
*      Procestaal: Italiaans.