62020TJ0111_RES
Asunto T‑111/20
PT Wilmar Bioenergi Indonesia y otros
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta ampliada) de 14 de diciembre de 2022
«Subvenciones — Importaciones de biodiésel originario de Indonesia — Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2092 — Derecho compensatorio definitivo — Artículo 3, punto 1, letra a), del Reglamento (UE) 2016/1037 — Contribución financiera — Artículo 3, punto 2, del Reglamento 2016/1037 — Ventaja — Artículo 7, apartado 1, letra a), del Reglamento 2016/1037 — Cálculo del importe de subvención sujeta a medidas compensatorias — Artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), y punto 2, del Reglamento 2016/1037 — Acción consistente en “encomendar” a una entidad privada que realice una función que constituya una contribución financiera u “ordenarle” que lo haga — Remuneración inferior a la adecuada — Sostenimiento de los ingresos o de los precios — Artículo 28, apartado 5, del Reglamento 2016/1037 — Utilización de los datos disponibles — Artículo 3, punto 2, y artículo 6, letra d), del Reglamento 2016/1037 — Ventaja — Artículo 8, apartado 8, del Reglamento 2016/1037 — Amenaza de perjuicio importante para la industria de la Unión — Artículo 8, apartados 5 y 6, del Reglamento 2016/1037 — Relación de causalidad — Análisis de atribución — Análisis de no atribución»
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Facultad de apreciación de las instituciones — Control jurisdiccional — Límites
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 26 y 149)
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Contribución financiera de los poderes públicos en el territorio del país de origen o de exportación — Transferencia directa de fondos — Concepto — Origen de los fondos — Exacción a la exportación — Fijación de los precios de referencia — Abono por un organismo de Derecho público de la diferencia entre el precio de referencia del diésel y el precio de referencia del biodiésel al productor de biodiésel — Inclusión
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, punto 1, letra a), inciso i)]
(véanse los apartados 27 a 36 y 43 a 60)
Derecho de la Unión Europea — Interpretación — Métodos — Interpretación a la luz de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión — Interpretación del Reglamento (UE) 2016/1037 a la luz del Acuerdo antidumping del GATT de 1994 — Toma en consideración de la interpretación seguida por el Órgano de Solución de Diferencias
[Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (Acuerdo antidumping de 1994); Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véase el apartado 39)
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Beneficio otorgado al beneficiario — Cálculo del beneficio — Facultad de apreciación de la Comisión — Adopción por esta de directrices para el cálculo del importe de la subvención — Consecuencias — Autolimitación de su facultad de apreciación
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 3, puntos 1 y 2, 6, letra d), y 7]
(véanse los apartados 63 a 68, 70 a 87, 90 a 98, 100 a 105 y 199 a 211)
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Contribución financiera de los poderes públicos del país de origen o de exportación — Régimen por el que se establecen unas restricciones a la exportación de aceite de palma en bruto que hacen que tal exportación no sea comercialmente atractiva — Inclusión
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, punto 1, letra a), inciso iv)]
(véanse los apartados 111 a 118, 121 a 148, 150 a 152, 164 y 165)
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Desarrollo de la investigación — Utilización de los datos disponibles en caso de falta de cooperación de las partes interesadas — Facultad de apreciación — Obligación para las instituciones de utilizar la mejor información posible — Inexistencia
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 28, aps. 1 y 5]
(véanse los apartados 155 a 162 y 167 a 171)
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Subvención — Concepto — Sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT 1994 — Medidas destinadas a permitir que los productores de biodiésel tengan acceso a su principal materia prima a un precio inferior al del mercado mundial — Inclusión
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, punto 1, letra b)]
(véanse los apartados 180 a 191 y 194 a 197)
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Perjuicio — Amenaza de perjuicio importante — Prueba — Análisis de los factores que han de tomarse en consideración — Toma en consideración de datos posteriores al período de investigación — Control jurisdiccional — Error manifiesto de apreciación — Carga de la prueba
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 2, letra d), y 8, aps. 1, 2, 4, 5 y 8]
(véanse los apartados 217 a 256)
Política comercial común — Defensa contra las subvenciones practicadas por Estados terceros — Perjuicio — Determinación de la relación de causalidad — Toma en consideración de factores ajenos a las importaciones objeto de subvención — Incidencia de tales factores en el establecimiento de la relación de causalidad — Control jurisdiccional — Error manifiesto de apreciación — Carga de la prueba
[Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 1, ap. 1, y 8, aps. 5 y 6]
(véanse los apartados 259 a 263, 266 a 277 y 280 a 294)
Resumen
A raíz de una investigación antisubvención abierta en 2018, la Comisión Europea adoptó el Reglamento de Ejecución 2019/2092, por el que se impone un derecho compensatorio definitivo a las importaciones de biodiésel originario de Indonesia. (
1
)
Las sociedades indonesias PT Wilmar Bioenergi Indonesia, PT Wilmar Nabati Indonesia y PT Multi Nabati Sulawesi, que producen y exportan biodiésel a la Unión Europea, interpusieron un recurso de anulación contra dicho Reglamento de Ejecución.
Al desestimar su recurso, el Tribunal General precisa el alcance de diferentes conceptos que figuran en el Reglamento antisubvenciones de base 2016/1037. (
2
) Asimismo, examina el impacto de las importaciones de biodiésel procedente de Argentina en la relación de causalidad entre las importaciones de biodiesel originario de Indonesia y la amenaza de perjuicio importante para la industria de la Unión.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General desestima la imputación basada en un error manifiesto de apreciación cometido por la Comisión al considerar que los pagos efectuados por el Fondo de Plantación de Palma Aceitera, organismo de Derecho público, a favor de los productores indonesios de biodiésel, constituían una «contribución financiera» de los poderes públicos en forma de transferencia directa de fondos, de conformidad con el artículo 3, punto 1, letra a), inciso i), del Reglamento antisubvenciones de base.
A este respecto, el Tribunal General observa, por una parte, que el concepto de «contribución financiera de los poderes públicos» en el sentido de esta disposición no contiene ninguna precisión en cuanto al origen de los fondos transferidos y, de este modo, engloba todos los medios económicos que los poderes públicos pueden efectivamente utilizar. De ello se deduce que el origen de los fondos abonados por los poderes públicos a los productores de biodiésel no tiene ninguna incidencia en la calificación de estos como contribución financiera. Por otra parte, el hecho de que dichos fondos procedan de la exacción a la exportación pagada por los productores exportadores no significa que, en el momento de su transferencia a los productores de biodiésel, no exista carga para el organismo que los paga.
Por otra parte, el Tribunal General señala que, para apreciar si una transferencia directa de fondos puede justificar el establecimiento de un derecho compensatorio, debe tenerse en cuenta la falta de contrapartida o de contrapartida equivalente por parte de la empresa que lo recibe. En este contexto, dado que las demandantes no han probado que dichos pagos se adeudaran en el marco de un contrato de compraventa celebrado entre los poderes públicos indonesios y los productores de biodiésel, la Comisión podía legítimamente reconocer la existencia de una contribución financiera en forma de transferencia directa de fondos.
El Tribunal General rechaza asimismo las alegaciones basadas en un error cometido por la Comisión en el cálculo de la ventaja conferida a los productores indonesios de biodiésel por los pagos efectuados por el Fondo de Plantación de Palma Aceitera. Según las demandantes, la Comisión debería haber determinado la ventaja conferida a los productores de biodiésel deduciendo del importe de la subvención sujeta a medidas compensatorias los gastos de transporte para la entrega del biodiésel, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, letra a), del Reglamento antisubvenciones de base. En este marco, el Tribunal General señala que, para calcular el importe de la subvención, la Comisión se basó fundadamente en su Comunicación sobre el cálculo del importe de la subvención en las investigaciones en materia de derechos compensatorios. (
3
) Según las directrices contenidas en esta comunicación, el carácter deducible de los gastos y los costes está supeditado, en particular, a los requisitos de que hayan sido pagados directamente a los poderes públicos durante el período de investigación y de que su obligatoriedad para percibir la subvención haya quedado demostrada. Estas condiciones son compatibles con el Reglamento antisubvenciones de base y las demandantes no han probado que los costes de transporte controvertidos se pagaran directamente a los poderes públicos indonesios, ni que fueran obligatorios.
A continuación, el Tribunal General considera que, mediante las restricciones a la exportación del aceite de palma en bruto (en lo sucesivo, «APB»), (
4
) establecidas por los poderes públicos indonesios en forma de impuesto y de una exacción a la exportación, y la fijación de los precios por un productor de APB propiedad de los poderes públicos indonesios, los poderes públicos indonesios habían «encomendado» u «ordenado», en el sentido del artículo 3, punto 1, letra a), inciso iv), segundo guion, del Reglamento antisubvenciones de base, a los proveedores de APB ofrecer sus productos a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.
A este respecto, el Tribunal General señala que esta última disposición es una medida antielusión y que, para garantizar su plena eficacia, debe entenderse por «encomendar» cualquier acción de los poderes públicos que suponga, directa o indirectamente, en confiar a una entidad privada la responsabilidad de realizar una función del tipo de las contempladas en el artículo 3, punto 1, letra a), incisos i) a iii), de dicho Reglamento y por «ordenar», cualquier acción de los poderes públicos que consista, directa o indirectamente, en ejercer sus facultades sobre una entidad privada para que esta realice tal función. Pues bien, así ocurría en el presente asunto, ya que las restricciones a la exportación controvertidas habían sido concebidas por los poderes públicos con el fin explícito de favorecer a la industria del biodiésel indonesio manteniendo los precios interiores del APB a un nivel artificialmente bajo. Además, dado que esas restricciones a la exportación tenían por efecto restringir la libertad de acción de los productores nacionales de APB al limitar su capacidad para decidir el qué mercado vendían sus productos, el comportamiento de los poderes públicos indonesios no podía considerarse un mero incentivo para los productores nacionales de APB.
Por otra parte, estas restricciones a la exportación también pueden calificarse de subvenciones en forma de «sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT 1994» a efectos del artículo 3, punto 1, letra b), del Reglamento antisubvenciones de base, en la medida en que forman parte de la renta obtenida por los productores de biodiésel, permitiéndoles tener acceso a su principal materia prima y principal elemento de coste a un precio inferior al del mercado mundial. En efecto, el «sostenimiento de los ingresos o de los precios» en el sentido de esta disposición engloba toda acción de los poderes públicos que suponga, directa o indirectamente, mantener la estabilidad de los ingresos o de los precios o provocar su incremento, ya que la remisión al artículo XVI del GATT implica tomar también en consideración los efectos de esta acción sobre las exportaciones y las importaciones.
Por último, el Tribunal General desestima las alegaciones basadas en errores cometidos por la Comisión al determinar la existencia de una amenaza de perjuicio importante a la industria de la Unión, en la medida en que concluyó que existía una relación de causalidad entre las importaciones procedentes de Indonesia y la amenaza de perjuicio importante para la industria de la Unión, sin tener en cuenta los efectos de las importaciones de biodiésel procedentes de Argentina.
A este respecto, el Tribunal General recuerda que, con arreglo al artículo 8, apartado 6, del Reglamento antisubvenciones de base, al examinar la relación de causalidad entre el perjuicio causado a la industria de la Unión y las importaciones del producto objeto de subvenciones, la Comisión debe excluir cualquier perjuicio causado por otros factores y comprobar, de este modo, si los efectos de estos factores pueden romper la relación de causalidad que ha apreciado. Sin embargo, para que exista una relación de causalidad, no es necesario que las importaciones del producto subvencionado sean la causa única del perjuicio causado a la industria de la Unión, ya que la Comisión puede atribuirles la responsabilidad de un perjuicio aun cuando sus efectos solo representen una parte de un perjuicio más amplio imputable a otros factores.
A la luz de estas consideraciones, el Tribunal General considera, por una parte, que la persistencia de una amenaza de perjuicio vinculada a las importaciones de biodiésel procedentes de Argentina no excluye la existencia de otra amenaza de perjuicio provocada por las importaciones indonesias de biodiésel. Por otra parte, como las importaciones procedentes de Argentina ya habían sido objeto de medidas compensatorias, no podían romper el nexo causal entre las importaciones procedentes de Indonesia y la amenaza de perjuicio para la industria de la Unión. Además, el Tribunal General observa que, al margen de estas importaciones procedentes de Argentina, la amenaza de perjuicio causado por las importaciones procedentes de Indonesia era importante y podía acreditarse la relación de causalidad entre estas últimas y la amenaza de perjuicio para la industria de la Unión.
A la luz de las consideraciones anteriores, el Tribunal General desestima el recurso en su totalidad.
(
1
)	Reglamento de Ejecución (UE) 2019/2092 de la Comisión, de 28 de noviembre de 2019, por el que se impone un derecho compensatorio definitivo a las importaciones de biodiésel originario de Indonesia (DO 2019, L 317, p. 42).
(
2
)	Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea (DO 2016, L 176, p. 55), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2018/825 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018 (DO 2018, L 143, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento antisubvenciones de base»).
(
3
)	Comunicación de la Comisión sobre el cálculo del importe de la subvención en las investigaciones en materia de derechos compensatorios (DO 1998, C 394, p. 6).
(
4
)	El aceite de palma en bruto es una fuente de producción de biodiésel indonesio.