Privremena verzija
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
9. srpnja 2019.(*)
„Tužba za poništenje – Elektroničke komunikacije – Članak 7. Direktive 2002/21/EZ – Veleprodajna usluga pružanja pristupa na fiksnoj lokaciji – Zajednička značajna tržišna snaga – Posebne regulatorne obveze određene operatorima – Prijedlog mjera koji je stavilo na raspolaganje državno regulatorno tijelo – Komisijine primjedbe – Neotvaranje druge faze postupka – Akt koji se ne može pobijati – Članak 130. Poslovnika – Nedopuštenost”
U predmetu T-660/18,
VodafoneZiggo Group BV, sa sjedištem u Utrechtu (Nizozemska), koji zastupaju W. Knibbeler i A. Pliego Selie, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju G. Braun i L. Nicolae, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU-a kojim se traži poništenje odluke navodno sadržane u dopisu od 30. kolovoza 2018. koji je Komisija uputila nizozemskom regulatornom tijelu Autoriteitu Consument en Markt (Tijelo za potrošače i tržište, Nizozemska) i koji sadržava njezine primjedbe iznesene u skladu s člankom 7. stavkom 3. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.) na prijedlog mjera koji joj je navedeno tijelo stavilo na raspolaganje (predmeti NL/2018/2099 i NL/2018/2100),
OPĆI SUD (prvo vijeće),
u sastavu: I. Pelikánová, predsjednica, P. Nihoul i J. Svenningsen (izvjestitelj), suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
1        Tužitelj, VodafoneZiggo Group BV, društvo je osnovano u skladu s nizozemskim pravom koje posluje u sektoru elektroničkih komunikacija i pruža usluge fiksnog interneta, televizije i telefona preko kabelske mreže. Njegova je djelatnost stoga obuhvaćena propisima Europske unije koji se primjenjuju na taj sektor, konkretno Direktivom 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25., u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva), kako je posljednji put izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.).
Postupci rasprave utvrđeni Okvirnom direktivom
2        U skladu s prvom rečenicom članka 1. stavka 1. Okvirne direktive, njome se utvrđuje usklađeni okvir za pravno uređenje elektroničkih komunikacijskih usluga, elektroničkih komunikacijskih mreža, pristupne opreme i srodnih usluga te određenih značajki terminalne opreme kako bi se olakšao pristup osobama s invaliditetom. Na temelju toga Okvirnom direktivom utvrđuju se zadaće državnih regulatornih tijela, odnosno jednog ili više tijela kojima je svaka država članica dodijelila jednu ili više tih zadaća. Te zadaće obuhvaćaju, među ostalim, kao što je to predviđeno u članku 16. navedene direktive, provedbu analiza mjerodavnih tržišta koje mogu dovesti do toga da državna regulatorna tijela odrede posebne regulatorne obveze, koje se nazivaju i „korektivne mjere”, za operatore sa značajnom tržišnom snagom na jednom od tržišta na koje se primjenjuje Okvirna direktiva.
3        U tom pogledu, kao što to u biti proizlazi iz uvodne izjave 15. Okvirne direktive, njome se predviđa da, kada državna regulatorna tijela u obavljanju svojih zadaća namjeravaju poduzeti mjere, uključujući korektivne mjere, u određenim slučajevima trebaju provesti, s jedne strane, u skladu s njezinim člankom 6., javnu raspravu na nacionalnoj razini koja omogućuje da se prikupe primjedbe zainteresiranih strana na prijedlog mjera i, s druge strane, u skladu s njezinim člankom 7. stavkom 3., javnu raspravu na razini Unije u koju bi bili uključeni Europska komisija i državna regulatorna tijela drugih država članica te Tijelo europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) (u daljnjem tekstu: europski postupak rasprave).
4        Cilj je europskog postupka rasprave uspostaviti koordinaciju između državnog regulatornog tijela koje je izradilo prijedlog mjera, drugih državnih regulatornih tijela, Komisije i BEREC-a, kako bi se osigurala dosljedna primjena Okvirne direktive. U skladu s njezinim člankom 7. stavkom 3., državno regulatorno tijelo koje namjerava poduzeti mjeru treba staviti na raspolaganje tim drugim institucionalnim sudionicima prijedlog mjera zajedno s obrazloženjem na kojem se mjera ili mjere temelje kako bi oni tom tijelu mogli, u roku od mjesec dana koji se ne može produljiti, dostaviti svoje primjedbe (u daljnjem tekstu: prva faza europskog postupka rasprave). U skladu s člankom 7. stavkom 7. Okvirne direktive, državno regulatorno tijelo zatim treba „u najvećoj mjeri” uzimati u obzir te primjedbe.
5        U određenim slučajevima utvrđenima Okvirnom direktivom Komisija ipak može izraziti rezerve i odlučiti produljiti ispitivanje prijedloga mjera koji joj je državno regulatorno tijelo stavilo na raspolaganje na način da postavi novi rok u okviru nove faze europskog postupka rasprave (u daljnjem tekstu: druga faza europskog postupka rasprave).
6        To je slučaj, s jedne strane, u skladu s člankom 7. stavkom 4. Okvirne direktive (u daljnjem tekstu: druga faza iz članka 7.), kada je cilj predviđene mjere ili mjera određivanje mjerodavnog tržišta koje se razlikuje od onih koje je navela Komisija ili moguće određivanje nekog poduzeća koje bi, samostalno ili zajedno s drugima, imalo značajnu tržišnu snagu i kad bi ta mjera ili te mjere utjecale na trgovinu između država članica. U tim slučajevima, ako je Komisija obavijestila državno regulatorno tijelo da smatra da bi prijedlog tih mjera stvorio prepreku jedinstvenom tržištu ili ozbiljno sumnja u usklađenost tih mjera s pravom Unije, a posebno s ciljevima iz članka 8. Okvirne direktive, prijedlog mjera se ne usvaja daljnja dva mjeseca, a taj se rok ne može produljiti. Usto, Komisija treba o svojim rezervama obavijestiti druga državna regulatorna tijela. Po isteku tog roka od dva mjeseca, Komisija može, na temelju članka 7. stavka 5. Okvirne direktive, tražiti od dotičnog državnog regulatornog tijela da povuče prijedlog mjera (u daljnjem tekstu: pravo veta) ili ukinuti svoje rezerve u vezi s navedenim prijedlogom.
7        S druge strane, u skladu s člankom 7.a stavkom 1. Okvirne direktive (u daljnjem tekstu: druga faza iz članka 7.a), odluka o otvaranju druge faze europskog postupka rasprave može se donijeti kada je cilj predložene mjere ili mjera određivanje, izmjenjivanje ili ukidanje posebne regulatorne obveze operatora, odnosno „korektivne mjere” u skladu s određenim odredbama Okvirne direktive, Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (SL 2002., L 108, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 69.) i Direktive 2002/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) (SL 2002., L 108, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.). U takvom slučaju Komisija može obavijestiti dotično državno regulatorno tijelo i BEREC o razlozima na temelju kojih smatra da bi prijedlog mjera stvorio zapreku jedinstvenom tržištu i o svojim ozbiljnim sumnjama u vezi s njihovom usklađenosti s pravom Unije. U tom slučaju prijedlog mjera ne može se donijeti prije isteka daljnja četiri mjeseca nakon Komisijine obavijesti, u skladu s člankom 7.a stavcima 1. i 5. Okvirne direktive. Po isteku tog roka, Komisija može, na temelju članka 7.a stavka 5. Okvirne direktive, dati preporuku kojom od dotičnog državnog regulatornog tijela zahtijeva da izmijeni ili povuče prijedlog mjera ili ukinuti svoje rezerve u vezi s navedenim prijedlogom.
8        Stoga, kada Komisija ima rezerve o različitim aspektima prijedloga mjera koji joj je stavljen na raspolaganje, može otvoriti drugu fazu iz članka 7. i drugu fazu iz članka 7.a.
9        Naposljetku, što se tiče mjera koje državna regulatorna tijela donesu u okviru provedbe Okvirne direktive, njezinim člankom 4. predviđa se pravo žalbe protiv takve odluke na nacionalnoj razini.
Postupak koji je doveo do pobijanog akta
10      Nizozemsko državno regulatorno tijelo Autoriteit Consument en Markt (Tijelo za potrošače i tržište, Nizozemska, u daljnjem tekstu: ACM)
objavilo je 27. veljače 2018. prijedlog mjera u svrhu javne rasprave u skladu s člankom 6. Okvirne direktive.
11      Prijedlog mjera osobito se odnosio na analizu tržišta pružanja veleprodajnih usluga na fiksnoj lokaciji. U njemu je ACM smatrao da određeni operatori, među kojima i tužitelj, zajedno imaju značajnu tržišnu snagu na tom tržištu te je predložio da se tim operatorima odrede posebne regulatorne obveze u skladu s člankom 16. Okvirne direktive.
12      Zainteresirane strane pozvane su da do 10. travnja 2018. podnesu svoje primjedbe na prijedlog mjera. Tužitelj je podnio primjedbe u predviđenom roku.
13      ACM je 31. srpnja 2018. prijedlog mjera stavio na raspolaganje Komisiji, BEREC-u i državnim regulatornim tijelima drugih država članica u skladu s člankom 7. stavkom 3. Okvirne direktive. Tako dostavljen prijedlog mjera Komisija je upisala pod referentnim brojevima NL/2018/2099 i NL/2018/2100.
14      Nakon dostavljanja prijedloga mjera, Komisija je 6. kolovoza 2018., na temelju članka 5. stavka 2. Okvirne direktive, zatražila dodatne informacije od ACM-a, čiji je odgovor primila 9. kolovoza. Komisija je istog dana poslala dodatni zahtjev za dostavu informacija, na koji je ACM odgovorio.
15      Tužitelj je 8. kolovoza 2018. Komisiji podnio primjedbe u vezi s prijedlogom mjera.
16      Komisija je 30. kolovoza 2018., na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive, ACM-u uputila dopis sa svojim primjedbama (u daljnjem tekstu: pobijani akt) na prijedlog mjera, pri čemu nije smatrala da je potrebno otvoriti drugu fazu europskog postupka rasprave. Te primjedbe objavljene su na internetskoj stranici Komisije 31. kolovoza 2018.
17      ACM je 27. rujna 2018. donio odluku kojom se za određene operatore, među kojima i tužitelja, utvrđuje da zajednički imaju značajnu tržišnu snagu na tržištu pružanja veleprodajnih usluga na fiksnoj lokaciji te im se određuju posebne regulatorne obveze. U Prilogu I. toj odluci ACM objašnjava na koji je način uzeo u obzir Komisijine primjedbe.
18      Tužitelj je slijedom te odluke, kao što je to predviđeno člankom 4. Okvirne direktive, uložio žalbu protiv te ACM-ove odluke pred Collegeom van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska).
Postupak i zahtjevi stranaka
19      Tužitelj je pokrenuo ovaj postupak tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 8. studenoga 2018. Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–        poništi pobijani akt;
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
20      Zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 23. siječnja 2019. Komisija je istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. Poslovnika Općeg suda. U svojem prigovoru Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbaci tužbu kao očito nedopuštenu;
–        naloži tužitelju snošenje troškova.
21      Intervenciju u potporu Komisijinim zahtjevima zatražili su Kraljevina Nizozemska aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 1. veljače 2019. te T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV i Tele2 Nederland BV aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 27. veljače 2019.
22      Tužitelj je 15. ožujka 2019. podnio svoja očitovanja o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula Komisija, u kojima od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbije navedeni prigovor i proglasi tužbu dopuštenom;
–        poništi pobijani akt;
–        naloži Komisiji snošenje vlastitih troškova i troškova svih intervenijenata.
Pravo
23      Na temelju članka 130. Poslovnika, ako tuženik zasebnim aktom zatraži da Opći sud odluči o nedopuštenosti ili nenadležnosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu, Opći sud mora odlučiti o zahtjevu u najkraćem mogućem roku, po potrebi nakon što je otvorio usmeni dio postupka.
24      U ovom slučaju Opći sud smatra da je stvar dovoljno razjašnjena na temelju sadržaja spisa pa odlučuje donijeti odluku obrazloženim rješenjem bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku.
25      U potporu svojem prigovoru nedopuštenosti Komisija u bitnome ističe dva argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka, koja valja ispitati uzastopno. Kao prvo, pobijani akt nije akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU-a, s obzirom na to da ne proizvodi obvezujuće pravne učinke. Štoviše, riječ je o pripremnom aktu kojim se ne utvrđuje konačno stajalište te institucije. Kao drugo, tužitelj nije imao aktivnu procesnu legitimaciju u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU-a, s obzirom na to da se pobijani akt ne odnosi izravno na njega.
26      Što se tiče mogućnosti pobijanja pobijanog akta, Komisija smatra da su razlozi nedopuštenosti koje je Opći sud prihvatio u rješenjima od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija (T-109/06, EU:T:2007:384) i od 22. veljače 2008., Base/Komisija (T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48) primjenjivi u ovom slučaju.
27      Tužitelj, koji smatra da je Komisija trebala otvoriti drugu fazu europskog postupka rasprave, tvrdi pak da pobijani akt proizvodi obvezujuće pravne učinke, tako da je Opći sud nadležan za odlučivanje o njegovoj zakonitosti na temelju članka 263. UFEU-a. Naime, utječe se na tužiteljev pravni položaj, s obzirom na to da, prema njegovu mišljenju, primjedbe iznesene na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive obvezuju dotično državno regulatorno tijelo, takve su primjedbe dotičnom državnom regulatornom tijelu ovlaštenje da donese ispitivani prijedlog mjera i dostavljanje takvih primjedbi utječe na tužiteljeva postupovna prava ako Komisija ne otvori drugu fazu europskog postupka rasprave. Rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija (T-109/06, EU:T:2007:384), na koje se Komisija pozvala, nije relevantno zbog razlika koje se odnose na činjenične i pravne okolnosti između predmeta u kojem je doneseno navedeno rješenje i ovog slučaja. Osim toga, pobijani akt nije pripremni akt, s obzirom na to da odražava Komisijino konačno stajalište i okončava europski postupak rasprave.
28      U tom se pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, aktima koji se mogu pobijati, u smislu članka 263. UFEU-a, smatraju akti institucija, neovisno o svojoj prirodi ili obliku, čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, mijenjajući na bitan način njegov pravni položaj (vidjeti u tom smislu presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9.; od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C-521/06 P, EU:C:2008:422, t. 29. i od 20. rujna 2016., Mallis i dr./Komisija i ESB, C-105/15 P do C-109/15 P, EU:C:2016:702, t. 51.).
29      Kako bi se utvrdilo proizvodi li akt koji se pobija pred sudom Unije na temelju članka 263. UFEU-a obvezujuće pravne učinke, treba razmotriti njegovu bit, a ti se učinci moraju ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora (vidjeti u tom smislu presudu od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C-16/16 P, EU:C:2018:79, t. 31. i 32. i navedenu sudsku praksu).
30      Osim toga, kad je riječ o aktima koji se izrađuju u više faza, osobito u skladu s unutarnjim postupkom, akti koje je moguće pobijati načelno su samo one mjere koje konačno utvrđuju stajalište predmetne institucije u pogledu tog postupka, uz iznimku međumjera kojih je cilj priprema konačne odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 22. lipnja 2000., Nizozemska/Komisija, C-147/96, EU:C:2000:335, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
31      Stoga najprije valja ocijeniti je li pobijani akt u ovom slučaju akt koji se može pobijati s obzirom na kontekst u kojem je donesen, na njegov sadržaj i njegovu eventualnu prirodu pripremnog akta.
Kontekst u kojem je donesen pobijani akt
32      Uvodno valja istaknuti da je, kao prvo, u okviru dodjeljivanja zadaća državnim regulatornim tijelima i Komisiji zakonodavac Unije, radi ispunjavanja ciljeva Okvirne direktive, središnju ulogu želio dati državnim regulatornim tijelima (vidjeti u tom smislu rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 72. do 75.), kojima se dodjeljuju regulatorne ovlasti da, među ostalim, na temelju načelâ prava tržišnog natjecanja utvrđuju tržišta elektroničkih komunikacija koja se nalaze na njihovu državnom području (članak 15. stavak 3. Okvirne direktive), utvrđuju operatore koji, pojedinačno ili zajednički s drugima, imaju značajnu tržišnu snagu (članak 14. Okvirne direktive) i utvrđuju regulatorne obveze koje po potrebi treba odrediti tim operatorima (članak 16. stavak 4. Okvirne direktive).
33      U izvršavanju svojih regulatornih ovlasti državna regulatorna tijela tako raspolažu širokim ovlastima kako bi mogla ocijeniti potrebu reguliranja tržišta s obzirom na svaki pojedini slučaj (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr., C-28/15, EU:C:2016:692, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
34      Kao drugo, Komisija pomaže državnim regulatornim tijelima i nastoji zajamčiti usklađenu primjenu regulatornog okvira u cijeloj Uniji. Komisija tako, među ostalim, na temelju članka 15. Okvirne direktive objavljuje preporuke i smjernice o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga te analizi tržišta i ocjeni značajne tržišne snage kako bi osigurala dosljednu primjenu regulatornog okvira. Usto, na temelju članka 19. stavka 1. Okvirne direktive, „Komisija može, u najvećoj mjeri uzimajući u obzir mišljenje BEREC-a, dati preporuku ili donijeti odluku u vezi s usklađenom primjenom odredaba [navedene] Direktive i posebnih Direktiva, kako bi promicala ostvarivanje ciljeva utvrđenih u članku 8.” (vidjeti u tom smislu rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 75.).
35      Kao treće, što se tiče europskog postupka rasprave, tekst članaka 7. i 7.a Okvirne direktive pokazuje da u okviru tog postupka Komisija ima više ulogu u koordinaciji nego u odlučivanju.
36      S jedne strane, tijekom prve faze europskog postupka rasprave Komisija može dati „primjedbe” na svaki prijedlog mjera koji joj državna regulatorna tijela stave na raspolaganje, koje ta tijela trebaju „u najvećoj mjeri [uzimati] u obzir”, u skladu s člankom 7. stavcima 3. i 7. Okvirne direktive.
37      S druge strane, tijekom druge faze iz članka 7.a, iako Komisija na temelju članka 7.a stavka 5. točke (a) Okvirne direktive može „dati preporuku kojom od dotičnog državnog regulatornog tijela zahtijeva da izmijeni ili povuče [svoj] prijedlog”, dotično državno regulatorno tijelo ipak može odlučiti da neće izmijeniti ili povući svoj prijedlog mjera, odnosno da neće prihvatiti
Komisijinu preporuku, pod uvjetom da dostavi obrazloženje u tom pogledu, kao što je to predviđeno člankom 7.a stavkom 7. navedene direktive.
38      Naposljetku, samo u okviru druge faze iz članka 7. državno regulatorno tijelo može biti obvezano Komisijinim stajalištem kada ona, na temelju članka 7. stavka 5. točke (a) Okvirne direktive, odluči iskoristiti svoje pravo veta.
39      Osobito s obzirom na ta razmatranja u pogledu pravnog okvira uspostavljenog Okvirnom direktivom, kojim se državnim regulatornim tijelima daje središnja uloga, valja ispitati argumente koje tužitelj navodi kako bi dokazao postojanje obvezujućih pravnih učinaka pobijanog akta, tako da se može pobijati pred sudom Unije na temelju članka 263. UFEU-a.
Argumenti koji se temelje na zahtjevu da se Komisijine primjedbe uzimaju u obzir „u najvećoj mjeri”
40      Tužitelj smatra da se zahtjevom, predviđenim u članku 7. stavku 7. Okvirne direktive, prema kojem dotično državno regulatorno tijelo treba „u najvećoj mjeri [uzimati] u obzir” Komisijine primjedbe, nalaže da se slijede upute navedene u tim primjedbama.
41      Kao prvo, tužitelj se poziva na presudu od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr. (C-28/15, EU:C:2016:692, t. 37. i 38.), u kojoj je Sud odlučivao o obvezi državnih regulatornih tijela, predviđenoj u članku 19. stavku 2. drugom podstavku Okvirne direktive, da u najvećoj mjeri poštuju preporuke koje je Komisija objavila u skladu sa stavkom 1. te odredbe. Sud je smatrao da državna regulatorna tijela trebaju u načelu slijediti navode iz Preporuke Komisije 2009/396/EZ od 7. svibnja 2009. o uređenju naknada za završavanje poziva u fiksnoj i mobilnoj mreži u EU-u (SL 2009., L 124, str. 67.). Prema tužiteljevu mišljenju, državno regulatorno tijelo po analogiji treba „u načelu” slijediti Komisijine primjedbe u pobijanom aktu.
42      Međutim, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, u toj se sudskoj praksi ne podrazumijeva da su takve primjedbe obvezujuće. Kao prvo, valja napomenuti da je Sud, s jedne strane, u točkama 34. i 35. te presude od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr. (C-28/15, EU:C:2016:692) presudio i da, u skladu s člankom 288. UFEU-a, takva preporuka u načelu nema obvezujuću snagu i da iz toga proizlazi da državno regulatorno tijelo prilikom donošenja odluke nije vezano Preporukom 2009/396. S druge strane, Sud je uporabom izraza „u načelu”, na kojem tužitelj ustraje, potvrdio da se obvezom prema kojoj treba slijediti navode iz Preporuke 2009/396 državnom regulatornom tijelu ostavlja određena margina prosudbe i da ona stoga nije za njega obvezujuća. To potvrđuje sljedeća rečenica točke 38. navedene presude, u kojoj Sud pojašnjava da državno regulatorno tijelo može odstupiti od primjene modela „Bulric strict”, koji predviđa Preporuka 2009/396, ako u okviru svoje ocjene dane situacije smatra da taj model ne odgovara okolnostima.
43      U tom pogledu, uvođenjem preporuka kao posebne kategorije akata Unije te izričito predviđajući da one „nemaju obvezujuću snagu”, člankom 288. UFEU-a željelo se institucijama ovlaštenima za njihovo donošenje povjeriti ovlast poticanja i uvjeravanja, što se razlikuje od ovlasti donošenja akata s obvezujućom snagom (presuda od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C-16/16 P, EU:C:2018:79, t. 26.). To utvrđenje po analogiji vrijedi i za primjedbe koje Komisija daje tijekom prve faze europskog postupka rasprave, na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive, kao što su primjedbe iznesene u pobijanom aktu u ovom predmetu.
44      Kao drugo, izrazom „u najvećoj mjeri uzima u obzir” naglašava se neobvezujuća priroda primjedbi koje Komisija daje na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive. Naime, da su takve primjedbe obvezujuće, ne bi bilo dovoljno da ih državno regulatorno tijelo u najvećoj mjeri uzima u obzir i time riskira da se iskrive izrazi i svrha te odredbe. U tom pogledu valja istaknuti da su Komisijine primjedbe jednakovrijedne primjedbama koje po potrebi daju druga državna regulatorna tijela ili BEREC, tako da bi, u slučaju da se u primjedbama tih različitih institucionalnih sudionika predlažu različiti pristupi, dotično državno regulatorno tijelo moglo slijediti pristup koji je predložilo neko drugo državno regulatorno tijelo ili BEREC, a ne onaj koji je predložila Komisija (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 93. i 94. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 63. i 64.).
45      Kao drugo, kao što to ističe tužitelj, točno je da je Sud u presudi od 11. rujna 2003., Altair Chimica (C-207/01, EU:C:2003:451, t. 41.) smatrao da, iako preporukama nije svrha proizvesti obvezujuće učinke te one ne mogu stvoriti prava na koja se pojedinci mogu pozivati pred nacionalnim sudom, one ipak nisu lišene svih pravnih učinaka.
46      Međutim, učinke predviđene u toj sudskoj praksi valja razlikovati od obvezujućih pravnih učinaka, koje navodi tužitelj, a koji bi mogli utjecati na njegove interese tako da na bitan način promijene njegov pravni položaj. Kao prvo, Sud je u istoj točki presude na koju se tužitelj poziva izričito prikazao predviđene pravne učinke tako što je objasnio da nacionalni sudovi preporuke moraju uzeti u obzir radi rješavanja sporova koji se pred njima vode, osobito kada razjašnjavaju tumačenje donesenih nacionalnih odredbi u svrhu osiguravanja njihove provedbe ili kada im je cilj dopunjavanje odredbi prava Unije koje imaju obvezujuću snagu (vidjeti presudu od 11. rujna 2003., Altair Chimica, C-207/01, EU:C:2003:451, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
47      Kao drugo, zahtjev da se primjedbe uzimaju u obzir „u najvećoj mjeri” ima drukčiji pravni učinak od učinaka koje navodi tužitelj jer se navedenim zahtjevom nalaže obveza obrazlaganja. Tako državno regulatorno tijelo mora moći objasniti odstupanja od Komisijinih primjedbi (vidjeti u tom smislu rješenje od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 65.). To je ujedno smisao točke 38. presude od 15. rujna 2016., Koninklijke KPN i dr. (C-28/15, EU:C:2016:692), u kojoj je Sud smatrao da državno regulatorno tijelo može odstupiti od primjene modela „Bulric strict”, koji predviđa Preporuka 2009/396, „uz obrazloženje svojega stava”.
48      U tom pogledu, člankom 19. stavkom 2. Okvirne direktive izričito se predviđa da „[k]ada državno regulatorno tijelo odluči ne pridržavati se preporuke, o tome obavješćuje Komisiju obrazlažući svoje stajalište”. Nikakva formalna obveza obrazlaganja nije predviđena u članku 7. stavku 3. Okvirne uredbe u pogledu Komisijinih primjedbi na prijedlog mjera koje je dostavilo državno regulatorno tijelo (vidjeti u tom smislu rješenje od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 65.).
49      U tom je pogledu ACM u ovom predmetu u Prilogu I. svojoj odluci od 27. rujna 2018.
objasnio na koji je način u najvećoj mjeri uzimao u obzir Komisijine primjedbe. Sadržaj i tekst tog priloga pokazuju da je to državno regulatorno tijelo ispitalo i komentiralo Komisijine primjedbe a da se pritom nije smatralo obvezanim njima.
50      U svakom slučaju, obveza obrazlaganja koju imaju državna regulatorna tijela ne može utjecati na tužiteljeve interese tako da na bitan način promijeni njegov pravni položaj (vidjeti u tom smislu rješenje od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 65.).
51      Kao treće, tužitelj tvrdi da državna regulatorna tijela ne mogu zanemariti primjedbe iznesene u okviru postupka iz članka 7. stavka 3. Okvirne direktive jer bi time mogla povrijediti obvezu lojalne suradnje, predviđenu u članku 4. stavku 3. UEU-a. Naime, pozivanjem na presudu od 16. travnja 2015., Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej i Telefonia Dialog (C-3/14, EU:C:2015:232), ističe da se taj postupak, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 15. Okvirne direktive, sastoji u tome da se osigura da odluke na nacionalnoj razini nemaju negativan učinak na jedinstveno tržište ili druge ciljeve iz UFEU-a.
52      Međutim, obveza lojalne suradnje ne može dovesti do toga da takve primjedbe imaju obvezujuće pravne učinke. Naime, obveza lojalne suradnje ne može imati za posljedicu isključivanje uvjeta dopuštenosti izričito predviđenih člankom 263. UFEU-a (presuda od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C-16/16 P, EU:C:2018:79, t. 40.). Osim toga, budući da je zakonodavac Unije izričito odredio pravne učinke koje je imao namjeru pridati primjedbama koje se daju na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive, obveza lojalne suradnje ne može imati širi doseg, tako da pridaje pravne učinke koje zakonodavac nije predvidio.
53      Kao četvrto, tužitelj tvrdi da njegovo stajalište potvrđuje nacionalna sudska praksa, pri čemu upućuje na odluku Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud, Njemačka). Međutim, nacionalna sudska praksa ne može dovesti u pitanje
prethodnu analizu. Naime, na temelju ustaljene sudske prakse, zahtjev za ujednačenu primjenu prava Unije nalaže da, ako neka odredba tog prava ne upućuje na pravo država članica u pogledu određenog pojma, treba mu dati autonomno i ujednačeno tumačenje u cijeloj Uniji, koje treba postići vodeći računa o kontekstu odredbe i zadanom cilju predmetnog propisa (vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2016., Wathelet, C-149/15, EU:C:2016:840, t. 28. i navedenu sudsku praksu). U svakom slučaju, na temelju ulomka na koji upućuje tužitelj ne može se zaključiti da je Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) smatrao da Komisijine primjedbe proizvode obvezujuće pravne učinke u smislu članka 263. prvog stavka UFEU-a.
54      S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da zahtjev prema kojem dotično državno regulatorno tijelo treba „u najvećoj mjeri [uzimati] u obzir” primjedbe koje Komisija daje na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive ne podrazumijeva da pobijani akt ima obvezujuće pravne učinke.
Argumenti koji se temelje na tome da pobijani akt čini ovlaštenje
55      Tužitelj smatra da Komisijine primjedbe, iako su iznesene u obliku dopisa, čine ovlaštenje na temelju kojeg je ACM mogao donijeti odluku od 27. rujna 2018.
56      Kao prvo, tužitelj tvrdi da su dostavljanje primjedbi na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive i otvaranje druge faze iz članka 7. dvije strane iste alternative, tako da je Komisija suočena s izborom između dviju mogućnosti, odnosno neulaganja i ulaganja veta na prijedlog mjera koji je dostavilo državno regulatorno tijelo.
57      Kao prvo, valja istaknuti da, iako je točno da dostavljanje primjedbi i otvaranje druge faze europskog postupka rasprave čine alternativu, nije riječ, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, o izboru između neulaganja i ulaganja veta na prijedlog mjera koji je dostavilo državno regulatorno tijelo. Naime, kada Komisija otvara drugu fazu europskog postupka rasprave, ona postupa, ovisno o slučaju, na temelju članka 7. stavka 4. Okvirne direktive ili njezina članka 7.a stavka 1., odnosno dviju odredbi istodobno. Međutim, Komisija tek u okviru druge faze iz članka 7. može odlučiti tražiti od državnog regulatornog tijela da povuče svoj prijedlog, u slučaju da ne odluči ukinuti svoje rezerve u vezi s prijedlogom mjera. Suprotno tomu, druga faza iz članka 7.a može dovesti najdalje do davanja preporuke kojom se od dotičnog državnog regulatornog tijela traži da izmijeni ili povuče svoj prijedlog.
58      Iako ostvarivanje prava veta, predviđenog u članku 7. stavku 5. točki (a) Okvirne direktive, dovodi do obvezujućih pravnih učinaka – s obzirom na to da dotično državno regulatorno tijelo više ne bi imalo pravo donijeti prvotno predviđene mjere – činjenica da Komisija ne ostvaruje svoje pravo veta zapravo je jednaka nedonošenju odluke, tako da to stajalište ne stvara nikakav obvezujući pravni učinak (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 105. i 106. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 75. i 76.).
59      Kao drugo, ovlasti dotičnog državnog regulatornog tijela izravno proizlaze iz relevantnih odredbi Okvirne direktive i za njihovo izvršavanje nije potrebno nikakvo Komisijino ovlaštenje. Osim toga, nijednom odredbom navedene direktive nije predviđeno da je neotvaranje druge faze europskog postupka rasprave jednako odobrenju dostavljenog prijedloga mjera na temelju kojeg bi državno regulatorno tijelo bilo ovlašteno postupati (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 95. i 96. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 66. i 68.).
60      Stoga, ako državno regulatorno tijelo odluči donijeti nacionalnu mjeru, u izvornom ili izmijenjenom obliku, obvezujući pravni učinci koji proizlaze iz te mjere mogu se pripisati dotičnom državnom regulatornom tijelu, a ne Komisijinim primjedbama ili neotvaranju druge faze europskog postupka rasprave (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 106. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 77.).
61      Kao drugo, tužitelj smatra da činjenica da mjere koje je konačno donio ACM imaju pravne učinke ne isključuje postojanje obvezujućih pravnih učinaka pobijanog akta, s obzirom na to da ta dva akta nastaju kao rezultat različitih upravnih postupaka i da je europski postupak rasprave obvezna faza.
62      U tom je pogledu točno da je europski postupak rasprave obvezna faza u postupku donošenja mjera na koje se primjenjuje članak 15. ili 16. Okvirne direktive odnosno članak 5. ili 8. Direktive 2002/19 i koje utječu na trgovinu među državama članicama. Međutim, to utvrđenje nije dostatno da se priznaju obvezujući pravni učinci primjedbi danih na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive. Naime, eventualno nepoštovanje te obvezne faze imalo bi različite učinke. Tako, primjerice, ako državno regulatorno tijelo ne pokrene europski postupak rasprave na način da ne stavi prijedlog mjera na raspolaganje drugim državnim regulatornim tijelima, Komisiji i BEREC-u ili ne čeka ishod navedenog postupka da bi donijelo predviđene mjere, to bi moglo dovesti, ovisno o slučaju, do tužbe zbog povrede obveze pred sudom Unije ili žalbe protiv mjera koje je donijelo državno regulatorno tijelo pred nacionalnim sudom.
63      Iz prethodno navedenog proizlazi da pobijani akt ne čini ovlaštenje na temelju kojeg je ACM mogao donijeti prijedlog mjera i koji stoga proizvodi obvezujuće pravne učinke.
Argumenti koji se temelje na navodnom utjecaju na tužiteljeva postupovna prava
64      Tužitelj smatra da pobijani akt utječe na njegova postupovna prava, s obzirom na to da nije dobio mogućnost da iznese svoje stajalište u okviru druge faze europskog postupka rasprave.
65      Kao prvo, tužitelj tvrdi da otvaranje druge faze europskog postupka rasprave podrazumijeva određeni broj postupovnih faza koje bi mu omogućile da iznese svoje stajalište i koje bi, ovisno o slučaju, mogle utjecati na mjere koje je konačno donio ACM.
66      Međutim, čak i ako zaštita postupovnih prava zainteresirane strane može utjecati na mogućnost pobijanja odluke o neotvaranju konkretnog postupka, još treba ispitati ima li tužitelj na temelju Okvirne direktive postupovna prava koja bi sud Unije trebao zaštititi.
67      Kao prvo, u tom pogledu najprije valja podsjetiti na to da se člankom 6. Okvirne direktive predviđa da državno regulatorno tijelo, kada namjerava donijeti mjere koje imaju značajan utjecaj na mjerodavno tržište, ima obvezu provesti javnu raspravu na nacionalnoj razini kako bi zainteresiranim stranama pružilo mogućnost davanja primjedbi na prijedlog mjera u razumnom roku. U skladu s člankom 7. stavkom 3. Okvirne direktive, ta rasprava na nacionalnoj razini provodi se prije rasprave na europskoj razini, kako bi se potonja provela nakon što se prikupe primjedbe zainteresiranih strana, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 17. Direktive 2009/140, kojom je zamijenjena Okvirna direktiva.
68      Zatim, valja utvrditi da se europski postupak rasprave, kako je osmišljen Okvirnom direktivom, neovisno o tome je li riječ o prvoj ili drugoj fazi, odnosi isključivo na odnose između, s jedne strane, dotičnog državnog regulatornog tijela i, s druge strane, Komisije, drugih državnih regulatornih tijela i BEREC-a, s obzirom na to da se Okvirnom direktivom ne predviđa ništa u pogledu eventualnog sudjelovanja zainteresiranih strana na razini Unije (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 119. do 122. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 90. do 92.).
69      Naime, iako Komisija obično, s jedne strane, objavljuje na svojoj internetskoj stranici akt kojim otvara drugu fazu europskog postupka rasprave i, s druge strane, poziva zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe, nijedna je odredba Okvirne direktive ne obvezuje da provede raspravu za zainteresirane strane na razini Unije te ona može dobiti uvid u primjedbe zainteresiranih strana prikupljene na nacionalnoj razini tijekom javne rasprave koja se provodi prije europskog postupka rasprave.
70      Kada se Okvirnom direktivom predviđa dodatno sudjelovanje zainteresiranih strana, zapravo se u njezinu članku 7. stavku 6. i članku 7.a stavku 6. predviđa da upravo dotično državno regulatorno tijelo provodi novu javnu raspravu na nacionalnoj razini, u skladu s člankom 6. Okvirne direktive.
71      Kao drugo, člankom 4. Okvirne direktive utvrđuje se pravo žalbe protiv mjera državnog regulatornog tijela pred neovisnim tijelom čiju odluku, ako ono nije pravosudno tijelo, mora moći preispitati sud u smislu članka 267. UFEU-a. U pravnom okviru uspostavljenom Okvirnom direktivom mjere koje utječu na interese poduzetnika koji posluju u sektoru elektroničkih komunikacija donose državna regulatorna tijela na nacionalnoj razini, a ne Komisija, te se stoga protiv njih mora moći podnijeti djelotvorno pravno sredstvo na nacionalnoj razini.
72      Međutim, neotvaranje druge faze europskog postupka rasprave, kao u ovom slučaju, podrazumijeva da će se konačna odluka donijeti na nacionalnoj razini donošenjem, ovisno o slučaju, predviđenih mjera. Stoga se postupovna prava zainteresiranih strana mogu zaštititi pred nacionalnim sudovima (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 117. do 121. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 88. do 92.).
73      Kao drugo, tužitelj osobito ističe ulogu BEREC-a u drugoj fazi europskog postupka rasprave. U tom smislu, s obzirom na to da je ta uloga rezultat izmjena Okvirne direktive koje su donesene nakon rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija (T-109/06, EU:T:2007:384), ovaj slučaj valja razlikovati od onoga u kojem je doneseno navedeno rješenje.
74      U tom je pogledu točno da BEREC sada može sudjelovati u drugoj fazi europskog postupka rasprave, na temelju članka 7. stavka 5. i članka 7.a stavaka 3. do 5. Okvirne direktive. Međutim, ta okolnost ne podrazumijeva postojanje tužiteljevih postupovnih prava koja, na temelju članka 263. UFEU-a, treba zaštititi u okviru postupka.
75      Prvo, valja istaknuti, kao što to pravilno čini Komisija, da otvaranje druge faze europskog postupka rasprave nije potrebno da bi se BEREC-u omogućilo da iznese stajalište u pogledu prijedloga mjera, s obzirom na to da BEREC može, na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive, od prve faze dostaviti primjedbe dotičnom državnom regulatornom tijelu u jednakom roku od mjesec dana koji se bez razlike primjenjuje na državna regulatorna tijela i Komisiju.
76      Drugo, razlika za koju tužitelj navodi da postoji između primjedbi koje BEREC može dati na prijedlog mjera u okviru prve faze europskog postupka rasprave i mišljenja koje to tijelo može iznijeti u okviru druge faze europskog postupka rasprave, na temelju članka 7. stavka 5. Okvirne direktive, bespredmetna je.
77      Najprije, točno je da se BEREC-ovo mišljenje u drugoj fazi europskog postupka rasprave odnosi na Komisijin akt kojim se otvara druga faza europskog postupka rasprave i rezerve izražene u njemu, a ne na sam prijedlog mjera, kao što je to slučaj u prvoj fazi. Međutim, te dvije razmjene gledišta odnose se, in fine, na prijedlog mjera koje je stavilo na raspolaganje dotično državno regulatorno tijelo.
78      Zbog istog razloga nije važno to što Komisija na temelju članka 7. stavka 5. Okvirne direktive treba „u najvećoj mjeri” uzimati u obzir BEREC-ovo mišljenje. Osim toga, taj zahtjev nije relevantan, s obzirom na to da Komisija općenito treba „posebno vod[iti] računa o mišljenjima, preporukama, smjernicama, savjetima i najboljim regulatornim praksama koje usvoji BEREC”, u skladu s člankom 3. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1211/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Ureda (SL 2009., L 337, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 41., str. 210.) (stavljen izvan snage i zamijenjen člankom 4. stavkom 4. Uredbe (EU) 2018/1971 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o osnivanju BEREC-a i Agencije za potporu BEREC-u (Ured BEREC-a), izmjeni Uredbe (EU) 2015/2120 (SL 2018., L 321, str. 1.)). Stoga, kad bi BEREC Komisiji dao primjedbe u okviru prve faze europskog postupka rasprave, ona bi u svakom slučaju trebala posebno voditi o njima računa.
79      Treće, sudjelovanje BEREC-a, koji je institucionalno tijelo odvojeno od zainteresiranih strana, u okviru druge faze europskog postupka rasprave nije relevantno u pogledu zaštite navodnih tužiteljevih postupovnih prava.
80      Tužitelj se, kao treće, poziva na presude od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex (C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 57. do 59.) i od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija (C-132/12 P, EU:C:2014:100, t. 30.) u području državnih potpora. Riječ je o predmetima u kojima je pitanje poštovanja postupovnih prava istaknuto u okviru tužbi protiv Komisijinih odluka, nazvanih „odluke o neospornosti”, obuhvaćenih člankom 4. stavkom 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ-u (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), koji je zamijenjen člankom 4. stavkom 3. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.).
81      Međutim, ta sudska praksa nije relevantna u ovom predmetu. Naime, s jedne strane, nadzor spojivosti državnih potpora pod isključivom je Komisijinom nadležnosti, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU-a, tako da zainteresirane strane samo na razini Unije mogu korisno iznijeti eventualne primjedbe.
82      Međutim, u ovom slučaju, s obzirom na činjenicu da mjere obuhvaćene Okvirnom direktivom u pravilu ne donosi Komisija, nego se donose na nacionalnoj razini, dovoljno je da se zainteresirane strane saslušaju na nacionalnoj razini, barem kada Komisija samo iznese primjedbe na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 128. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 94.).
83      S druge strane, odluke koje je Komisija donijela u predmetima na koje se tužitelj poziva proizvode obvezujuće pravne učinke, s obzirom na to da se njima predmetne potpore izričito proglašavaju spojivima s unutarnjim tržištem.
84      Međutim, u ovom se slučaju pobijanim aktom prijedlog mjera izričito ne proglašava usklađenim s pravom Unije. Pravni okvir uspostavljen Okvirnom direktivom primjenjivao se prije nego što je prijedlog mjera stavljen na raspolaganje Komisiji te se i dalje primjenjuje neovisno o njezinu stajalištu u pobijanom aktu. On stoga ne proizvodi obvezujuće pravne učinke i sudska praksa na koju upućuje tužitelj nije, dakle, relevantna u ovom slučaju (vidjeti u tom smislu rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 125. i 127.).
85      S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da pobijani akt, kojim se isključuje otvaranje druge faze europskog postupka rasprave, ne utječe na tužiteljeva postupovna prava.
Sadržaj pobijanog akta
86      Još valja ispitati sadržaj pobijanog akta, kako bi se ocijenilo proizvodi li on ipak, neovisno o kontekstu u kojem je donesen, obvezujuće pravne učinke.
Argumenti koji se temelje na tekstu pobijanog akta
87      Komisija ističe da iz teksta pobijanog akta proizlazi da mu nije namjeravala dodijeliti obvezujuće pravne učinke.
88      U tom pogledu valja, kao prvo, istaknuti da se u pobijanom aktu više puta navodi da sadržava „primjedbe”. Tako se najprije u predmetu pobijanog akta pojašnjava da je riječ o „[p]rimjedbama na temelju članka 7. stavka 3. [Okvirne direktive]”, unatoč neprimjerenoj uporabi izraza „odluka” u naslovu tog predmeta.
89      Komisija zatim, pod naslovom „Postupak”, ističe da „[u] skladu s člankom 7. stavkom 3. [Okvirne direktive] [državna regulatorna tijela], [BEREC] i Komisija dotičnom državnom regulatornom tijelu mogu dati primjedbe na dostavljene prijedloge mjera”.
90      Usto, pod naslovom „Primjedbe” Komisija navodi da je „ispitala obavijest i dodatne informacije koje je dostavio ACM, [i] želi iznijeti sljedeće primjedbe”, a taj je uvod dovršen bilješkom u kojoj se pojašnjava da to čini „[u] skladu s člankom 7. stavkom 3. [Okvirne direktive]”.
91      Naposljetku, Komisija na kraju pobijanog akta podsjeća i da „[u] skladu s člankom 7. stavkom 7. [Okvirne direktive] ACM u najvećoj mjeri uzima u obzir primjedbe drugih državnih regulatornih tijela, BEREC-a i Komisije te može na temelju toga donijeti prijedlog mjera, a u tom slučaju o tome obavještava Komisiju”.
92      Kao drugo, Komisijini komentari uglavnom su formulirani na neobvezujući način. Tako ona najprije zaključuje, među ostalim, da se „ne protivi utvrđenju [zajedničke značajne tržišne snage]”.
93      Zatim, što se tiče proporcionalnosti predviđenih korektivnih mjera, Komisija, među ostalim, „traži od ACM-a da potkrijepi svoje rasuđivanje” u pogledu primjerenosti i proporcionalnosti predloženih mjera i „poziva ACM da bolje objasni” kako bi one omogućile postizanje cilja učinkovitog ulaganja.
94      Usto, što se tiče predviđene mjere određivanja cijena, Komisija „traži od ACM-a da razmotri” drugi pristup nadzoru cijena.
95      Naposljetku, Komisija u svojim završnim razmatranjima, među ostalim, „poziva ACM da pomno prati” razvoj tržišta, osobito kad je riječ o mogućim obvezama u pogledu sporazumâ o suradnji i zajedničkih ulaganja te njihovu učinku na razinu ulaganja kao i cijene i intenzitet konkurentnosti na maloprodajnoj razini.
96      Iz toga slijedi da Komisija donošenjem pobijanog akta nije namjeravala odrediti pravno obvezujuće obveze, a s tim se tumačenjem slaže ACM, adresat navedenog akta, kao što to proizlazi iz teksta njegove odluke od 27. rujna 2018., konkretno Priloga I.
Argumenti koji se temelje na predmetu primjedbi iznesenih u pobijanom aktu
97      Tužitelj tvrdi da rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija (T-109/06, EU:T:2007:384) nije relevantno u ovom slučaju. U predmetu u kojem je doneseno navedeno rješenje Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Komisija za tržište telekomunikacija, Španjolska) stavio je na raspolaganje Komisiji prijedlog mjera, upisan pod referentnim brojem ES/2005/0330, te je Komisija iznijela primjedbe u skladu s člankom 7. stavkom 3. Okvirne direktive. Slijedom tužbe podnesene Općem sudu na temelju članka 263. UFEU-a, taj je sud zaključio, među ostalim, da Komisijine primjedbe ne čine akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke.
98      Prema tužiteljevu mišljenju, okolnosti ovog predmeta razlikuju se od relevantnih okolnosti predmeta u kojem je doneseno rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija (T-109/06, EU:T:2007:384). Tako, s jedne strane, pobijani akt sadržava primjedbe o definiciji tržišta i korektivnim mjerama koje je predvidio ACM, dok su se primjedbe u slučaju ES/2005/0330 odnosile na ekonomsku analizu značajne tržišne snage te su stoga predstavljale manje presudne rezerve. S druge strane, suprotno analizi značajne tržišne snage koju je provelo španjolsko državno regulatorno tijelo u slučaju ES/2005/0330, ACM-ov pristup u ovom se slučaju očito i prima facie protivi regulatornom okviru, s obzirom na to da je odstupio od uputa iz relevantnih dokumenata sa smjernicama, konkretno Preporuke Komisije 2014/710/EU od 9. listopada 2014. o mjerodavnim tržištima proizvoda i usluga u sektoru elektroničkih komunikacija podložnima prethodnoj (ex ante) regulaciji u skladu s Okvirnom direktivom (SL 2014., L 295, str. 79.) i Smjernica Komisije za analizu tržišta i ocjenu značajne tržišne snage na temelju regulatornog okvira EU-a za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (SL 2018., C 159, str. 1.).
99      Kao prvo, valja istaknuti, kao što to pravilno čini Komisija, da tužitelj ne objašnjava na koji način razlike u pogledu predmeta primjedbi koje je iznijela Komisija opravdavaju razlikovanje ovog predmeta od onog u kojem je doneseno rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija (T-109/06, EU:T:2007:384).
100    Prvo, u tekstu članka 7. stavka 3. Okvirne direktive ne pravi se nikakva razlika s obzirom na predmet primjedbi koje Komisija iznosi u prvoj fazi europskog postupka rasprave.
101    Drugo, točno je da predmet Komisijinih rezervi određuje hoće li ona otvoriti drugu fazu iz članka 7. ili drugu fazu iz članka 7.a odnosno obje faze. Međutim, čak i da primjedbe iznesene u ovom slučaju doista predstavljaju rezerve koje opravdavaju otvaranje druge faze europskog postupka rasprave, ista bi se odredba, odnosno članak 7. stavak 4. Okvirne direktive, primjenjivala na slučaj ES/2005/0330 i ovaj slučaj, s obzirom na to da su rezerve o značajnoj tržišnoj snazi i one o definiciji tržišta obuhvaćene područjem primjene navedene odredbe. Osim toga, razlika između teorijske analize i ekonomske analize značajne tržišne snage koju tužitelj navodi nije relevantna u tom pogledu.
102    Kao drugo, prema tužiteljevu mišljenju, za razliku od slučaja ES/2005/0330, prijedlog mjera u ovom predmetu protivi se regulatornom okviru jer, s jedne strane, definicija tržišta odstupa od pristupa iznesenog u Preporuci 2014/710 i, s druge strane, analiza zajedničke značajne tržišne snage ne slijedi analitički okvir iz Smjernica Komisije za analizu tržišta i ocjenu značajne tržišne snage na temelju regulatornog okvira EU-a za elektroničke komunikacijske mreže i usluge. ACM je trebao pak u načelu slijediti upute iz dokumenata sa smjernicama.
103    U tom pogledu valja istaknuti da ACM može odstupiti od uputa u dokumentima sa smjernicama ako mu se u okviru ocjenjivanja određene situacije čini da one nisu primjerene okolnostima, kao što je to objašnjeno u točkama 41. do 43. ovog rješenja. U ovom je slučaju, s obzirom na informacije koje je dostavio ACM, među ostalim one u pogledu posebnih okolnosti na nizozemskom tržištu, Komisija smatrala da je dovoljno iznijeti primjedbe a da pritom ne otvara drugu fazu europskog postupka rasprave.
104    Kao treće, i u svakom slučaju, valja napomenuti da razlike u predmetu Komisijinih komentara i postojanje odstupanja u odnosu na dokumente sa smjernicama, koje ističe tužitelj, nisu relevantni kad je riječ o pravnim učincima primjedbi koje su državnom regulatornom tijelu dostavljene u skladu s člankom 7. stavkom 3. Okvirne direktive.
105    Iz prethodnih razmatranja proizlazi da ni pravni kontekst u kojem je pobijani akt donesen ni njegov sadržaj ne pokazuju da je riječ o aktu koji proizvodi obvezujuće pravne učinke. Stoga valja ispitati je li pobijani akt pripremni akt.
Pripremna priroda pobijanog akta
Argumenti koji se temelje na završetku internog postupka
106    Tužitelj osporava Komisijinu argumentaciju prema kojoj pobijani akt čini pripremni akt. Naime, pobijani akt predstavlja završnu fazu upravnog postupka na razini Unije. Budući da Komisija više ne može naknadno poduzimati mjere, pobijani akt odražava njezino konačno stajalište po završetku internog postupka, suprotno relevantnim okolnostima u sudskoj praksi na koju je upućeno u potporu rješenju od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija (T-109/06, EU:T:2007:384, t. 97.). Osim toga, ako se ne prizna konačna priroda pobijanog akta, nije moguće osporavati zakonitost akata takve prirode.
107    U tom pogledu kao prvo valja istaknuti da je, neovisno o činjenici da Komisijine primjedbe nisu popraćene drugim aktom institucija Unije, za razliku od, kao što je to istaknuo tužitelj, relevantnih okolnosti u sudskoj praksi navedenoj u točki 106. ovog rješenja, Opći sud izričito smatrao da je dopis s Komisijinim primjedbama, na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive, pripremni akt Unije u okviru postupka koji dovodi do toga da dotično državno regulatorno tijelo donese nacionalne mjere (rješenje od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 97.).
108    Kao drugo, kao što to pravilno ističe Komisija, europski postupak rasprave, koji je u ovom slučaju doveo do Komisijina dostavljanja primjedbi državnom regulatornom tijelu, ne predstavlja završetak, nego samo jedan stadij upravnog postupka koji rezultira donošenjem mjera o kojima je riječ u navedenim primjedbama.
109    Kao što to proizlazi iz prethodne analize, primjenjivi regulatorni okvir u ovom slučaju nema za cilj uspostavu podjele između dviju nadležnosti, odnosno nacionalne nadležnosti i nadležnosti Unije, koje bi imale različite ciljeve, nego, naprotiv, isključivu ovlast za donošenje odluka dodjeljuje državnim regulatornim tijelima. Ta je ovlast ograničena samo Komisijinim pravom veta u određenim okolnostima, koje se ne primjenjuje na ovaj slučaj i koje u svakom slučaju ne može dovesti do toga da Komisija donese mjere umjesto državnog regulatornog tijela.
110    Eventualno sudjelovanje Komisije, drugih državnih regulatornih tijela i BEREC-a u postupku koji vodi do donošenja nacionalnih mjera ne može dovesti u pitanje njihovu kvalifikaciju kao „nacionalnih mjera” kada akti koje donose Komisija, druga državna regulatorna tijela i BEREC čine samo jedan stadij postupka u kojem dotično državno regulatorno tijelo sâmo izvršava ovlast donošenja konačne odluke, pri čemu nije vezano pripremnim aktima tih institucionalnih sudionika (vidjeti po analogiji presudu od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest, C-219/17, EU:C:2018:1023, t. 41. do 44.).
111    Kao treće, odabirom upravnog postupka kojim se predviđa da Komisija, druga državna regulatorna tijela i BEREC donose pripremne akte za konačne mjere dotičnog državnog regulatornog tijela koje proizvode obvezujuće pravne učinke i koje mogu imati nepovoljne učinke zakonodavac Unije namjeravao je uspostaviti poseban mehanizam suradnje između tih sudionika koji se ipak temelji na isključivoj nadležnosti dotičnog državnog regulatornog tijela za donošenje konačne odluke.
112    Učinkovitost takvog postupka donošenja odluka pak nužno pretpostavlja jedinstven sudski nadzor koji se provodi tek nakon što dotično državno regulatorno tijelo po okončanju upravnog postupka donese mjere koje jedine mogu proizvesti obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na tužiteljeve interese, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju. Stoga tumačenje članka 263. UFEU-a s obzirom na načelo lojalne suradnje opravdava to da akti koje donose drugi institucionalni sudionici osim dotičnog državnog regulatornog tijela ne mogu biti predmet nadzora suda Unije na temelju članka 263. UFEU-a (vidjeti po analogiji presudu od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest, C-219/17, EU:C:2018:1023, t. 47. do 49.).
Argumenti koji se temelje na pravu na djelotvornu sudsku zaštitu
113    Tužitelj smatra da pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, utvrđeno osobito u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, zahtijeva prihvaćanje tužbe protiv pobijanog akta pred Općim sudom, s obzirom na to da je to jedini sud nadležan za ispitivanje valjanosti akta institucija. To je tim više nužno jer nacionalni sudovi daju određeni autoritet primjedbama iznesenima u skladu s člankom 7. stavkom 3. Okvirne direktive.
114    U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti na to da, iako pretpostavke za dopuštenost iz članka 263. UFEU-a treba tumačiti s obzirom na temeljno pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, tim se tumačenjem ipak ne smiju zanemariti pretpostavke izričito predviđene navedenim Ugovorom (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C-583/11 P, EU:C:2013:625, t. 98. i navedenu sudsku praksu i rješenje od 28. veljače 2017., NF/Europsko vijeće, T-192/16, EU:T:2017:128, t. 74.).
115    Kao drugo, u sustavu uspostavljenom Okvirnom direktivom državna regulatorna tijela imaju središnju ulogu i u tom pogledu člankom 4. te direktive države članice obvezuje se da uspostave žalbeni mehanizam protiv odluka tih tijela, čime bi uredile cjelokupni sustav sudske zaštite (vidjeti u tom smislu rješenja od 12. prosinca 2007., Vodafone España i Vodafone Group/Komisija, T-109/06, EU:T:2007:384, t. 101. i od 22. veljače 2008., Base/Komisija, T-295/06, neobjavljeno, EU:T:2008:48, t. 71.).
116    Stoga, s jedne strane, kad je Komisijina uloga, kao u ovom slučaju, ograničena na dostavljanje primjedbi, u skladu s člankom 7. stavkom 3. Okvirne direktive, što u pravilu dovodi do donošenja odluke dotičnog državnog regulatornog tijela, postoji pravo na podnošenje žalbe pred predmetnim nacionalnim sudom. Taj nacionalni sud može, prema potrebi, u skladu s člankom 267. UFEU-a, uputiti Sudu prethodna pitanja o regulatornom okviru Unije koji se primjenjuje na određenu situaciju. Naime, iako članak 263. UFEU-a isključuje mogućnost da Sud ispituje neobvezujuće akte Unije, članak 267. UFEU-a Sudu daje nadležnost za odlučivanje u prethodnom postupku o valjanosti i tumačenju akata institucija Unije, bez ikakve iznimke (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 1989., Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, t. 8. i od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C-16/16 P, EU:C:2018:79, t. 44.).
117    S druge strane, ako Komisija ostvaruje pravo veta na temelju članka 7. stavka 5. točke (a) Okvirne direktive, postupak ne dovodi do nacionalne odluke, nego do donošenja akta Unije koji ima obvezujuće pravne učinke i stoga se u tom slučaju može pobijati pred sudom Unije na temelju članka 263. UFEU-a.
118    Kao treće, nije relevantna činjenica da nacionalni sudovi pri ocjenjivanju činjenica predmeta pridaju veliku važnost primjedbama koje Komisija daje na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive. S jedne strane, ocjena koju provode nacionalni sudovi ne može dovesti do toga da se aktu koji je donijela institucija Unije pridaju obvezujući pravni učinci koji mu nisu priznati pravom Unije. S druge strane, u slučaju spora oko takvih primjedbi između stranaka u postupku pred nacionalnim sudom, taj sud može postaviti Sudu prethodna pitanja, kao što je to objašnjeno u točki 116. ovog rješenja.
119    U svakom slučaju, valja istaknuti da je u jedinoj odluci nacionalnog suda na koju upućuje tužitelj u potporu svojem argumentu upućivanje na Komisijino stajalište samo jedan od razloga, tako da se navedeni sud nije isključivo oslonio na eventualni autoritet pridan dopisu koji je Komisija dostavila ACM-u na temelju članka 7. stavka 3. Okvirne direktive.
120    Kao što to proizlazi iz svih prethodnih razmatranja, pobijani akt, koji ne proizvodi obvezujuće pravne učinke te čini pripremni akt, nije akt koji tužitelj može pobijati pred sudom Unije na temelju članka 263. UFEU-a radi osporavanja neotvaranja druge faze europskog postupka rasprave.
121    Stoga treba prihvatiti prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Komisija te ovu tužbu proglasiti nedopuštenom a da pritom nije potrebno ispitati drugi argument o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se odnosi na aktivnu procesnu legitimaciju tužitelja, niti odlučivati o zahtjevima za intervenciju koje su podnijeli Kraljevina Nizozemska te T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis i Tele2 Nederland.
Troškovi
122    U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Stoga tužitelj treba snositi vlastite troškove i Komisijine troškove, u skladu s njezinim zahtjevom, osim troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.
123    U skladu s člankom 144. stavkom 10. Poslovnika, ako je glavni postupak završio prije odlučivanja o zahtjevu za intervenciju, podnositelji zahtjeva za intervenciju i glavne stranke snose svatko vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju. Stoga Kraljevina Nizozemska te T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis i Tele2 Nederland trebaju snositi vlastite troškove povezane sa svojim zahtjevima za intervenciju. Usto, tužitelj i Komisija snosit će svatko vlastite troškove povezane s tim zahtjevima za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
rješava:
1.      Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2.      Obustavlja se postupak po zahtjevima za intervenciju Kraljevine Nizozemske te društava T-Mobile Netherlands Holding BV, T-Mobile Netherlands BV, T-Mobile Thuis BV i Tele2 Nederland BV.
3.      VodafoneZiggo Group BV snosit će vlastite troškove i troškove koje zahtijeva Europska komisija, osim troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.
4.      VodafoneZiggo Group, Komisija, Kraljevina Nizozemska te T-Mobile Netherlands Holding, T-Mobile Netherlands, T-Mobile Thuis i Tele2 Nederland snosit će vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.
U Luxembourgu 9. srpnja 2019.
Tajnik
Predsjednica
E. Coulon
I. Pelikánová
*      Jezik postupka: engleski