62000CC0246_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Mit der vorliegenden Klage begehrt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Feststellung, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung aus Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein verstoßen hat, dass es ein Registrierungsverfahren für Führerscheine, die von anderen Mitgliedstaaten ausgestellt worden sind, eingeführt hat und dass es deren Gültigkeitsdauer von dem Datum ihrer Ausstellung an berechnet. Die Kommission begehrt außerdem die Feststellung, dass dieser Mitgliedstaat dadurch gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, dass er Bestimmungen über das zum Führen von Fahrzeugen erforderliche Alter und über ärztliche Untersuchungen erlassen hat, die nicht den Bestimmungen der genannten Richtlinie entsprechen.
I - Der rechtliche Rahmen
A - Die gemeinschaftsrechtliche Regelung
2. Führerscheine waren Gegenstand einer ersten Harmonisierung durch die Erste Richtlinie 80/1263/EWG. Diese Richtlinie sollte zur Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit und zur Erleichterung des Verkehrs für diejenigen Personen beitragen, die sich in einem anderen Mitgliedstaat als dem niederlassen, in dem sie ihre Fahrprüfung abgelegt haben, oder die innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Fahrten durchführen.
Hierzu hat die Richtlinie 80/1263 bestimmte nationale Rechtsvorschriften einander angeglichen, insbesondere was die Einteilung in Fahrzeugklassen, die nationalen Systeme der Führerscheinerteilung und die Voraussetzungen der Gültigkeit der Führerscheine angeht. Sie hat ein EG-Führerscheinmuster festgelegt und ein System der gegenseitigen Anerkennung der genannten Führerscheine und ihres Umtausches für den Fall eingeführt, dass die Führerscheininhaber ihren Wohn- oder Arbeitsort von einem in einen anderen Mitgliedstaat verlegen.
3. Die Richtlinie 80/1263 ist durch die Richtlinie 91/439 aufgehoben worden, die einen neuen Schritt zur Harmonisierung der nationalen Bestimmungen insbesondere über die Voraussetzungen der Führerscheinerteilung und über die Fahrzeugklassen darstellt. Artikel 6 der Richtlinie 91/439 führt Mindestaltersanforderungen für die Ausstellung des Führerscheins für die betroffenen Fahrzeugklassen ein. Artikel 7 der Richtlinie ergänzt, dass die Ausstellung des Führerscheins vom Bestehen bestimmter Prüfungen, von der Erfuellung bestimmter gesundheitlicher Anforderungen sowie vom Vorhandensein eines ordentlichen Wohnsitzes oder vom Nachweis der Eigenschaft als Student - während eines Mindestzeitraums von sechs Monaten - im Hoheitsgebiet des ausstellenden Mitgliedstaats abhängt.
4. Außerdem hebt die Richtlinie 91/439 die in der Richtlinie 80/1263 vorgesehene Verpflichtung auf, den Führerschein bei Verlegung des ordentlichen Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat umzutauschen, da diese Verpflichtung angesichts der Fortschritte beim Zusammenwachsen Europas ein Hindernis für die Freizügigkeit geworden ist. Sie lässt jedoch den Umtausch des Führerscheins in bestimmten Fällen zu.
5. Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 stellt den Grundsatz auf, dass [d]ie von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ... gegenseitig anerkannt [werden]". Nach Absatz 3 kann jedoch der Aufnahmemitgliedstaat seine einzelstaatlichen Rechtsvorschriften hinsichtlich der Gültigkeitsdauer des Führerscheins, der ärztlichen Kontrolle und der steuerlichen Bestimmungen auf ihn anwenden und auf dem Führerschein die für die Verwaltung unerlässlichen Angaben eintragen, wenn der Inhaber eines Führerscheins seinen ordentlichen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem begründet, der den Führerschein ausgestellt hat.
Ebenso kann der Aufnahmemitgliedstaat nach Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 vorbehaltlich der Einhaltung des straf- und polizeirechtlichen Territorialitätsprinzips auf den Inhaber eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins seine innerstaatlichen Vorschriften über Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der Fahrerlaubnis anwenden und zu diesem Zweck den betreffenden Führerschein erforderlichenfalls umtauschen.
6. Die Richtlinie ist mehrfach geändert worden, insbesondere durch die Richtlinie 96/47/EG. Diese eröffnet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Führerscheine nach einem in ihrem Anhang Ia bestimmten Muster auszustellen, das von dem Muster in Anhang I der Richtlinie 91/439 abweicht. Die Mitgliedstaaten haben demnach die Wahl zwischen einem traditionellen Muster auf Papier und einem moderneren Muster auf einer Karte aus Polykarbonat, wie sie für Bank- und Kreditkarten verwendet wird.
B - Die nationale Regelung
7. Der Kern der niederländischen Regelung über Führerscheine ist in der Wegenverkeerswet (Gesetz über den Straßenverkehr) vom 21. April 1994 und dem späteren Reglement Rijbewijs (Durchführungsverordnung zur WVW) festgelegt.
8. Nach Artikel 107 Absatz 1 WVW muss der Führer eines Kraftfahrzeugs einen von den niederländischen Behörden ausgestellten Führerschein besitzen.
9. Jedoch führt Artikel 108 Absatz 1 Buchstabe h eine besondere Regelung zugunsten von Fahrzeugführern ein, die Inhaber eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins sind, sofern sie ihren Wohnsitz in den Niederlanden haben. Das Erfordernis, einen niederländischen Führerschein zu besitzen, um im nationalen Hoheitsgebiet ein Kraftfahrzeug führen zu dürfen, ist nämlich innerhalb eines bestimmten Zeitraums nicht auf sie anwendbar; dieser Zeitraum ist je nachdem, ob der Führerscheininhaber seinen Führerschein in den Niederlanden hat registrieren lassen oder nicht, unterschiedlich lang. Im Fall der Registrierung entspricht dieser Zeitraum der Gültigkeitsdauer des Führerscheins in den Niederlanden. Ist keine Registrierung erfolgt, beträgt er ein Jahr seit der Niederlassung des Betroffenen in den Niederlanden.
10. Gemäß Artikel 109 Absatz 1 WVW sind Führerscheine in den Niederlanden wie folgt gültig:
- zehn Jahre seit dem Tag ihrer Ausstellung, wenn der Inhaber an diesem Tag noch nicht sechzig Jahre alt war;
- bis zu dem Tag, an dem der Inhaber siebzig Jahre alt wird, wenn er am Tag der Ausstellung des Führerscheins mehr als sechzig, aber noch nicht fünfundsechzig Jahre alt war;
- fünf Jahre seit dem Tag der Ausstellung des Führerscheins, wenn der Inhaber an diesem Tag schon fünfundsechzig Jahre alt war.
11. Das niederländische Verfahren zur Registrierung von Führerscheinen läuft wie folgt ab. Der Führerscheininhaber muss zuerst ein Formular ausfuellen, ihm einige Schriftstücke beifügen und der Gemeinde zuschicken, in der er gemeldet ist. Diese schickt es an eine für die zentrale Registrierung von Führerscheinen in einem dafür bestimmten Register zuständige öffentlich-rechtliche Einrichtung. Diese prüft dann die Identität des Antragstellers, meistens indem sie ihn vorlädt, und stellt die Gültigkeit des Führerscheins sowie die Erfuellung der Voraussetzungen für die Registrierung. Zugleich bestimmt sie, für welche Dauer der registrierte Führerschein in den Niederlanden anerkannt wird.
12. Nach Artikel 177 Absatz 1 WVW ist das Führen eines Fahrzeugs ohne Führerschein, mit einem nicht mehr gültigen Führerschein oder einem Führerschein, der nicht die gesetzlichen Anforderungen erfuellt, mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Monaten oder Geldstrafe bedroht.
II - Das Vorverfahren
13. Mit Schreiben vom 22. März 1994 und vom 25. Oktober 1995 sandte das Königreich der Niederlande der Kommission eine Reihe von Entwürfen für Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 91/439 zu. Obwohl die Kommission zu den Entwürfen einige kritische Anmerkungen gemacht hatte, führten diese am 21. April 1994 zum Erlass der WVW und am 28. Mai 1996 zum Erlass der Durchführungsverordnung zur WVW.
14. Nach einem Briefwechsel zwischen den niederländischen Behörden und der Kommission forderte diese die Behörden am 17. Juni 1997 in einem Mahnschreiben auf, zu den zwei genannten Texten Stellung zu nehmen.
15. Da die Kommission durch die Stellungnahme, die das Königreich der Niederlande auf das Mahnschreiben hin abgab, nicht zufrieden gestellt war, sandte sie ihm am 7. Dezember 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu.
III - Die Klage
16. Die Kommission hat die vorliegende Klage mit einem am 20. Juni 2000 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenen Schriftsatz erhoben. Die Kommission macht gegenüber dem Königreich der Niederlande vier Klagegründe geltend.
17. Erstens ist sie der Ansicht, dass das in den Niederlanden geltende Registrierungsverfahren für Führerscheine gegen den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 verstoße, da es auf Inhaber von durch andere Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheinen anwendbar sei.
18. Zweitens verbietet es dieser Grundsatz der Kommission zufolge auch, das Datum der Ausstellung der von anderen Mitgliedstaaten erteilten Führerscheine als Beginn ihrer Gültigkeitsdauer in den Niederlanden festzulegen.
19. Drittens hebt die Kommission hervor, dass das in der niederländischen Regelung vorgesehene Mindestalter für das Führen von Fahrzeugen der Klasse D nicht mit dem Mindestalter nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 91/439 übereinstimme.
20. Schließlich bemerkt sie, dass die niederländische Regelung abweichend von Anhang III Nummer 4 der Richtlinie 91/439 keine regelmäßige ärztliche Untersuchung der Führer von Fahrzeugen der Gruppe 2 vorschreibe.
21. Die beiden letztgenannten Klagegründe bestreitet das Königreich der Niederlande nicht. Ich werde mich daher in diesen Schlussanträgen auf die Prüfung der beiden ersten Klagegründe beschränken und schlage vor, der Klage im Übrigen stattzugeben.
A - Zum ersten Klagegrund: das Registrierungsverfahren für Führerscheine
1. Vorbringen der Parteien
22. Die Kommission bemerkt, dass Führerscheine, die von einem anderen Mitgliedstaat Personen ausgestellt worden seien, die seit mehr als einem Jahr ihren Wohnsitz in den Niederlanden hätten, dort nicht mehr anerkannt würden, wenn sie dort nicht innerhalb dieses Zeitraums registriert worden seien. Diese Personen seien folglich systematisch verpflichtet, die Registrierung ihrer Führerscheine innerhalb der gesetzten Frist vornehmen zu lassen, um weiterhin im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats ein Kraftfahrzeug führen zu dürfen. Außerdem bemerkt die Kommission, dass die in den Niederlanden vorgeschriebenen Formalitäten für die Registrierung beinahe ebenso schwerfällig seien wie die eines Umtausches des Führerscheins, während die Richtlinie den Mitgliedstaaten ausdrücklich verboten habe, ein solches Verfahren in ihren gegenseitigen Beziehungen vorzuschreiben.
23. Diese Situation sei mit dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 unvereinbar. Nach einem Jahr der Unterhaltung eines Wohnsitzes in den Niederlanden sei nämlich die Anerkennung von Führerscheinen, die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden seien, nicht mehr automatisch, sondern hänge von der Erfuellung verschiedener Registrierungsformalitäten ab.
24. Außerdem sei das streitige Verfahren nicht durch Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 91/439 gerechtfertigt, wonach der Aufnahmemitgliedstaat in dem Fall, dass der Inhaber eines Führerscheins seinen ordentlichen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat als dem begründet, der den Führerschein ausgestellt hat, auf ihn seine einzelstaatlichen Rechtsvorschriften hinsichtlich der Gültigkeitsdauer des Führerscheins, der ärztlichen Kontrolle und der steuerlichen Bestimmungen anwenden und auf dem Führerschein die für die Verwaltung unerlässlichen Angaben eintragen kann. Nach Auffassung der Kommission muss diese Bestimmung eng ausgelegt werden, da sie eine Ausnahme vom Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen vorsieht. Der Gerichtshof habe sogar schon vor Inkrafttreten der Richtlinie 80/1263 im Urteil vom 28. November 1978 in der Rechtssache 16/78 entschieden, dass Beschränkungen des Rechts, ein Fahrzeug innerhalb der Gemeinschaft mit einem von einem Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein zu führen, im Hinblick auf die Vorschriften des Vertrages über den freien Personenverkehr nur dann zulässig seien, wenn sie vernünftigerweise mit den Bedürfnissen der Sicherheit des Straßenverkehrs in Verbindung gebracht werden könnten. So sei es aber im vorliegenden Fall nicht.
25. Die Kommission fügt hinzu, dass die Kriminalstrafen, mit denen in den Niederlanden bei Verletzung des streitigen Verfahrens zu rechnen sei, nicht der Anforderung der Verhältnismäßigkeit entsprächen, die der Gerichtshof im Urteil vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-193/94 aufgestellt habe.
26. Die niederländische Regierung hebt hervor, dass es in der Gemeinschaft kein gemeinsames oder unter den Mitgliedstaaten abgestimmtes Registrierungssystem gebe. Die Einführung eines nationalen Registrierungssystems sei folglich unerlässlich, um entsprechend den mit der Richtlinie 91/439 verfolgten Zielen der Straßenverkehrssicherheit und der Betrugsbekämpfung bei Straßenkontrollen die Gültigkeit vorgelegter Führerscheine prüfen zu können.
27. Nur ein solches System erlaube es nämlich der Polizei, vor Ort die Übereinstimmung vorgelegter Führerscheine mit den registrierten Angaben zu prüfen, insbesondere hinsichtlich ihrer Gültigkeitsdauer und des Vorliegens von Sanktionen, die ihre Wirkungen beeinflussen können. Außerdem sei die sofortige Abfrage registrierter Angaben unerlässlich, um die Gültigkeit von vor Inkrafttreten der Richtlinie 91/439 ausgestellten Führerscheinen kontrollieren zu können, da diese nicht einem einheitlichen, leicht erkennbaren Muster entsprächen. Zudem erlaube es die Einführung eines Registrierungssystems, bestimmte für die Verwaltung der Führerscheine notwendige Angaben einzutragen, ohne daran durch die tatsächliche Unmöglichkeit gehindert zu sein, Vermerke auf Führerscheinen in Form von Karten aus Polykarbonat anzubringen.
28. Mit anderen Worten sei das fragliche Registrierungssystem das einzige Mittel des Aufnahmemitgliedstaats, um gemäß Artikel 1 Absatz 3 und Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 auf die Inhaber von Führerscheinen, die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden seien, die nationalen Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen und über Sanktionen anzuwenden.
29. Außerdem macht die niederländische Regierung geltend, dass sich der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung darauf beschränke, ein Verfahren des Umtausches von Führerscheinen zu verbieten, nicht aber ein Registrierungsverfahren. Diese Auslegung werde durch die vom Rat der Europäischen Union und von der Kommission bei Annahme der Richtlinie 91/439 abgegebene und ins Protokoll aufgenommene Erklärung bestätigt. Im Übrigen bleibe ein von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellter Führerschein in den Niederlanden gültig und anerkannt, auch wenn er nicht registriert worden sei. Das Fehlen der Registrierung habe nur die Wirkung, dass der Inhaber dieses Führerscheins im niederländischen Hoheitsgebiet kein Kraftfahrzeug mehr führen dürfe.
30. Schließlich macht die niederländische Regierung geltend, dass seit ungefähr 1990 gegen Fahrzeugführer mit nicht registrierten Führerscheinen keine Kriminalstrafen mehr verhängt würden. Außerdem sei die fragliche nationale Regelung geändert worden, um diese Kriminalstrafen durch Ordnungsstrafen zu ersetzen. Diese neue Regelung werde zu Beginn des Jahres 2003 wirksam.
31. Die spanische Regierung, die das Königreich der Niederlande unterstützt, vertritt ebenso die Ansicht, dass die Verpflichtung zur Registrierung mit dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung vereinbar und durch Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 91/439 gerechtfertigt sei.
32. Zur Begründung dieser Auffassung legt die spanische Regierung dar, dass die Anwendung der nationalen Bestimmungen über die Erneuerung von Führerscheinen zwangsläufig voraussetze, dass der Aufnahmestaat Kenntnis von den in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten und in seinem Hoheitsgebiet genutzten Führerscheinen habe. Sie fügt hinzu, dass die Registrierung des Vorlebens des Fahrzeugführers unerlässlich sei, um gegen ihn eine angemessene Sanktion zu verhängen, weil deren Bemessung meistens davon abhänge, ob ein Wiederholungsfall vorliege. Schließlich meint die spanische Regierung, dass einfache Straßenkontrollen auf öffentlichen Straßen nicht ausreichend seien, um die Anwendung der einschlägigen nationalen Bestimmungen des Aufnahmemitgliedstaats zu gewährleisten, weil die Inhaber der von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheine nicht zwangsläufig der Aufforderung der Polizei nachkämen und daher jeder Kontrolle der Gültigkeit ihres Führerscheins entgehen könnten.
2. Würdigung
33. Die Kommission wendet sich nicht in allgemeiner Form gegen die Registrierung von durch einen anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheinen schlechthin. Dies hat sie in ihrer schriftlichen Stellungnahme zum Streithilfeschriftsatz des Königreichs Spanien und dann in der mündlichen Verhandlung klar hervorgehoben.
34. In der vorliegenden Rechtssache ist die spezifische Natur des niederländischen Registrierungsverfahrens streitig. Dieses besondere Verfahren wird in verschiedener Hinsicht wegen seines zwingenden und systematischen Charakters, der Schwerfälligkeit der Verwaltungsformalitäten, die es verlangt, und der Schwere der daran geknüpften Sanktionen gerügt.
35. Die vorliegende Klage wirft zwei aufeinander folgende Fragen auf. Zunächst ist zu entscheiden, ob das niederländische Registrierungsverfahren mit dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 vereinbar ist. Falls das zu verneinen ist, muss geprüft werden, ob dieses Verfahren durch Artikel 1 Absatz 3 der genannten Richtlinie gerechtfertigt werden kann.
a) Zur Vereinbarkeit des Registrierungsverfahrens mit dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439
36. Die niederländische Regierung macht geltend, dass ein von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellter Führerschein in den Niederlanden gültig und anerkannt bleibe, auch wenn er nicht registriert worden sei. Das Fehlen der Registrierung habe nur die Wirkung, dass der Inhaber dieses Führerscheins im niederländischen Hoheitsgebiet kein Fahrzeug mehr führen dürfe. Wie die Kommission habe ich gewisse Schwierigkeiten, dieser Argumentation der niederländischen Regierung zu folgen. Es hat nämlich für mich den Anschein, dass nach der fraglichen nationalen Regelung ein von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellter Führerschein in den Niederlanden nicht mehr gültig und anerkannt ist, wenn er nicht in der gesetzten Frist registriert worden ist.
37. Wie die Kommission betont, macht die niederländische Regelung die Anerkennung von durch einen anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheinen im niederländischen Hoheitsgebiet über eine Aufenthaltsdauer von einem Jahr hinaus anscheinend letztlich davon abhängig, ob die Registrierungsformalitäten erfuellt worden sind.
38. Eine solche nationale Regelung erscheint restriktiver als nach dem Wortlaut von Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 angezeigt, wonach [d]ie von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ... gegenseitig anerkannt [werden]". Diese Bestimmung enthält nämlich eine Generalklausel der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen, ohne die Anerkennung von einer besonderen Voraussetzung abhängig zu machen. Dies haben Sie in dem zitierten Urteil Skanavi und Chryssanthakopoulos durch den Hinweis darauf betont, dass Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität vorsieht. Im Urteil vom 29. Oktober 1998 in der Rechtssache C-230/97 haben Sie ergänzt, dass diese Bestimmung den Mitgliedstaaten eine klare und bedingungslose Verpflichtung zur Anerkennung von Führerscheinen nach dem EG-Muster auferlegt und dass den Staaten, an die diese Richtlinie gerichtet ist, kein Ermessensspielraum in Bezug auf die Maßnahmen, die zu erlassen sind, um diesen Anforderungen zu genügen, eingeräumt ist. Sie haben daraus abgeleitet, dass Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 unmittelbare Wirkung hat.
39. In dieser Hinsicht unterscheidet sich die Richtlinie 91/439 klar von der Richtlinie 80/1263, die sie aufgehoben hat. Die Letztgenannte sah nämlich in ihrem Artikel 8 Absatz 1 vor, dass der Fortbestand der Anerkennung des Führerscheins nach Ablauf eines Jahres des ordentlichen Wohnsitzes in einem anderen Mitgliedstaat als dem der Ausstellung von einem Umtausch des Führerscheins abhängt. Die Richtlinie 91/439 sieht keine Voraussetzung dieser Art vor. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat im Übrigen in seinen Begründungserwägungen diese Voraussetzung des Umtausches des Führerscheins ausdrücklich ausgeschlossen.
40. Obwohl die Richtlinie das Registrierungsverfahren, wie es in den Niederlanden gilt, nicht ausdrücklich ausschließt (anders als dies für den Umtausch des Führerscheins der Fall ist), schließt sie es meines Erachtens stillschweigend und zwangsläufig aus. Dafür sprechen mehrere Gründe.
41. Erstens sind die zur Registrierung erforderlichen Formalitäten fast ebenso schwerfällig wie die für einen Umtausch des Führerscheins. Zwar ist das fragliche Verfahren, wie die niederländische Regierung betont hat, ohne Kosten und sofort durchführbar, anders als dies für einen Umtausch des Führerscheins der Fall ist. Jedoch muss berücksichtigt werden, dass zur Registrierung zahlreiche Schriftstücke erforderlich sind, was zuvor verschiedene Verwaltungsmaßnahmen notwendig macht, die zur eigentlichen Registrierung hinzukommen, welche im Allgemeinen das Erscheinen vor den zuständigen Stellen auf eine Ladung hin voraussetzt.
42. Zweitens ist hervorzuheben, dass die niederländische Regelung bei Stellung des Registrierungsantrages die Vorlage verschiedener Dokumente fordert, die bescheinigen, dass der Führerscheininhaber mindestens 185 Tage lang seinen Wohnsitz im Land der Ausstellung hatte oder mindestens sechs Monate lang an einer Schule oder Universität dieses Landes eingeschrieben war. Diese Anforderung kann nicht zugelassen werden, weil sie im Rahmen einer Kontrolle gestellt wird, die unnötigerweise diejenige wiederholt, die zwangsläufig zu demselben Aspekt von den den Führerschein ausstellenden Behörden gemäß Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 91/439 durchgeführt worden ist. Diese besondere Formalität widerspricht der Philosophie des durch diese Richtlinie eingeführten Systems selbst, das die gemeinsamen Regeln für die Ausstellung von Führerscheinen festlegt und dem ausstellenden Staat die ausschließliche Zuständigkeit für die Prüfung der Einhaltung dieser Regeln zuweist. Diese Analyse ist eng an die angelehnt, die der Gerichtshof für bestimmte Beschränkungen der vom Vertrag gewährleisteten Freiheiten vorgenommen hat.
43. Drittens sieht die niederländische Regelung vor, dass das Führen von Fahrzeugen mit einem nicht registrierten Führerschein mit Kriminalstrafe bedroht ist, und zwar mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Monaten oder Geldstrafe. Es ist unerheblich, dass die Regelung, die so schwere Sanktionen vorsieht, durch eine neue Regelung aufgehoben worden ist, für die es bis heute keine Durchführungsmaßnahmen gibt, oder dass die fragliche Regelung aufgrund bloßer Verwaltungspraxis nicht wirklich umgesetzt wird. Nach ständiger Rechtsprechung ist nämlich das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzt wurde, befand, und später eingetretene Veränderungen können danach vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden. Wenn innerhalb dieser Frist keine Maßnahmen getroffen worden sind, um die Anwendung der neuen nationalen Regelung zu ermöglichen, kann dies zu Unsicherheiten führen, die mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit unvereinbar sind, da eine solche Situation es den Begünstigten des in dem unmittelbar wirkenden Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 enthaltenen Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine nicht ermöglicht, leicht den vollen Umfang ihrer Rechte zu erkennen. Außerdem lässt sich nach ständiger Rechtsprechung die Unvereinbarkeit von nationalem Recht mit dem Vertrag, auch soweit dieser unmittelbar anwendbar ist, letztlich nur mit Hilfe verbindlichen innerstaatlichen Rechts ausräumen, das denselben rechtlichen Rang hat wie die zu ändernden Bestimmungen. Daraus folgt, dass eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als eine rechtswirksame Erfuellung der Verpflichtungen aus dem Vertrag angesehen werden kann.
44. Daraus ergibt sich, dass die Richtlinie zwingend so auszulegen war, dass sie die Einführung eines Registrierungssystems für Führerscheine wie das in den Niederlanden geltende ausschließt.
45. Anders als es die niederländische Regierung geltend macht, wird dieses Ergebnis nicht durch die streitige Erklärung entkräftet. Nach ständiger Rechtsprechung kann nämlich eine in das Protokoll der Ratssitzung, in der eine Bestimmung des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts angenommen worden ist, aufgenommene Erklärung nicht zur Auslegung dieser Bestimmung herangezogen werden, wenn der Inhalt dieser Erklärung in der fraglichen Bestimmung keinen Ausdruck findet und die Erklärung somit keine rechtliche Bedeutung hat. So verhält es sich aber im vorliegenden Fall. Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 91/439, auf den sich die streitige Erklärung bezieht, enthält nämlich keine Bestimmung über die Registrierung der Führerscheinangaben. Die einzige vorgesehene Maßnahme ist die Eintragung von Angaben auf dem Führerschein. Die Vornahme dieser Maßnahme ist auf die für die Verwaltung des Führerscheins unerlässlichen Angaben beschränkt. Der Gegenstand und die Art und Weise der Maßnahme sind in Anhang I Nummer 4 der Richtlinie 91/439 und in Anhang Ia der Richtlinie 96/47 näher geregelt. Diese Bestimmungen dienen dazu, die Fälle zu umschreiben, in denen der Aufnahmemitgliedstaat in den Führerschein Angaben eintragen kann. Dies alles spiegelt sich in der streitigen Erklärung nicht wider, da diese in allgemeiner Form die Registrierung von Führerscheinangaben erwähnt und keine Beschränkung der Art und des Zwecks der zu registrierenden Angaben enthält.
46. Sofern Sie hingegen der Ansicht sein sollten, der Inhalt der streitigen Erklärung finde Ausdruck in Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439, ist im Übrigen hervorzuheben, dass eine solche Erklärung die Mitgliedstaaten nicht zwangsläufig ermächtigt, irgendein Registrierungssystem für Führerscheine, insbesondere das in den Niederlanden geltende, einzuführen. Denn wenn es auch zulässig sein könnte, dass ein Mitgliedstaat ein Registrierungssystem mit geringen Formalitäten und ohne Sanktionen einführt, z. B. zu statistischen Zwecken, so ist doch schwer zu sehen, wie eine Zulassung des in den Niederlanden geltenden Systems möglich sein soll, wo dieses doch in Widerspruch zum Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung steht.
47. Weil das in den Niederlanden geltende Registrierungsverfahren meines Erachtens gegen den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 verstößt, ist also zu prüfen, ob dieses Verfahren durch Artikel 1 Absatz 3 dieser Richtlinie gerechtfertigt werden kann.
b) Zur Möglichkeit, das Registrierungsverfahren gemäß Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 91/439 zu rechtfertigen
i) Zur Anwendbarkeit der innerstaatlichen Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen
48. In dem zitierten Urteil Canal Satélite Digital haben Sie entschieden, dass die Mitgliedstaaten, wenn eine Richtlinie keine Regelung über die administrativen Modalitäten zur Durchführung ihrer Verpflichtungen aus dieser Richtlinie enthält, berechtigt sind, zu diesem Zweck ein Verwaltungsverfahren einzuführen, aber jederzeit die durch den Vertrag gewährleisteten Grundfreiheiten beachten müssen.
49. Meines Erachtens ist diese Rechtsprechung auf die vorliegende Rechtssache zur Anwendung der dem Aufnahmemitgliedstaat durch Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 91/439 eingeräumten Rechte übertragbar. Die Richtlinie 91/439 sieht nämlich kein Verwaltungsverfahren vor, das es diesem Staat ermöglicht, seine nationalen Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen auf die Inhaber von Führerscheinen anzuwenden, die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden sind. Weder Artikel 1 Absatz 3 noch Anhang I Nummer 4 der Richtlinie 91/439 sehen vor, dass auf dem Führerschein seine Gültigkeitsdauer als für die Verwaltung unerlässliche Angabe eingetragen werden kann. Das Königreich der Niederlande hat also das Recht, ein Verwaltungsverfahren zur Durchführung der ihm durch Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie 91/439 verliehenen Befugnis einzuführen, d. h., um seine nationalen Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen anzuwenden. Dabei muss es jedoch die durch den Vertrag gewährleisteten Grundfreiheiten beachten. Somit ist die Rechtmäßigkeit des niederländischen Registrierungsverfahrens in dieser Hinsicht zu prüfen.
50. Im Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92 haben Sie entschieden, dass die Artikel 48 und 52 [EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 und 43 EG)] jeder nationalen Regelung ... entgegen[stehen], die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, die aber geeignet ist, die Ausübung der durch den EWG-Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten durch die Gemeinschaftsangehörigen ... zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Anders verhielte es sich nur, wenn mit einer solchen Regelung ein berechtigter Zweck verfolgt würde, der mit dem EWG-Vertrag vereinbar und aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt wäre ... [Dann] müsste ... die Anwendung der fraglichen nationalen Regelung geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zwecks zu gewährleisten, und sie dürfte nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zwecks erforderlich ist."
51. Meines Erachtens fällt das in den Niederlanden geltende Registrierungsverfahren in diese Kategorie von beschränkenden nationalen Maßnahmen. Der Gerichtshof hat nämlich in dem zitierten Urteil Skanavi und Chryssanthakopoulos ausgeführt, dass die Regelungen über die Erteilung und die gegenseitige Anerkennung der Fahrerlaubnis durch die Mitgliedstaaten sowohl unmittelbaren als auch mittelbaren Einfluss auf die Ausübung der Rechte haben, die durch die Bestimmungen des Vertrages über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr gewährleistet werden. Im Hinblick auf die Bedeutung der Individualverkehrsmittel kann nämlich der Besitz einer vom Aufnahmestaat ordnungsgemäß anerkannten Fahrerlaubnis Einfluss auf die tatsächliche Ausübung einer großen Zahl von unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeiten und, noch allgemeiner, der Freizügigkeit durch die unter das Gemeinschaftsrecht fallenden Personen haben." In Anbetracht dieser allgemeinen Erwägungen, der Schwerfälligkeit des niederländischen Registrierungsverfahrens und der Schwere der damit verbundenen Sanktionen ist dieses Verfahren geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit oder des freien Personenverkehrs durch die Gemeinschaftsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen.
52. Zwar erweist sich diese beschränkende nationale Maßnahme, die unterschiedslos auf niederländische Staatsangehörige und Angehörige anderer Mitgliedstaaten anwendbar ist, als durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses an der Sicherheit des Straßenverkehrs gerechtfertigt. Meines Erachtens ist sie jedoch unverhältnismäßig, weil sie über das zum Erreichen dieses Zwecks Notwendige hinausgeht. Dafür sprechen mehrere Gründe.
53. Erstens kann der Aufnahmemitgliedstaat seine nationalen Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen bei Straßenkontrollen richtig anwenden, ohne dass es erforderlich ist, ein Registrierungssystem wie das in den Niederlanden geltende einzuführen. Bei solchen Kontrollen ist die Polizei nämlich, wie man vernünftigerweise annehmen darf, in der Lage, die Gültigkeitsdauer ihr vorgelegter Führerscheine selbst zu berechnen. Dazu genügt es beim gegenwärtigen Stand der niederländischen Regelung, dass sie zum Datum der Ausstellung, das in Führerscheinen nach dem EG-Muster notwendigerweise erwähnt ist, zehn Jahre hinzurechnet.
54. Anders als es die niederländische Regierung geltend macht, gilt dies sowohl für Führerscheine auf Papier als auch für Führerscheine auf einer Polykarbonatkarte. Das Datum der Ausstellung der Führerscheine ist nämlich als zwingende Angabe in Anhang I Nummer 2 der Richtlinie 91/439 (für Führerscheine auf Papier) und in Anhang Ia Nummer 2 der Richtlinie 96/47 (für Führerscheine auf einer Karte aus Polykarbonat) erwähnt. Es ist also nicht erforderlich, bei Straßenkontrollen auf ein Register zurückzugreifen, um die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen festzustellen und die Einhaltung der einschlägigen nationalen Regelung zu überprüfen.
55. Zwar gilt dies nicht notwendigerweise für alle Führerscheine, insbesondere nicht für solche, die vor dem 1. Januar 1986 ausgestellt worden sind, d. h. vor dem Ablauf der Frist zur Umsetzung der Richtlinie 80/1263, durch die ein EG-Muster des Führerscheins eingeführt worden ist, das die Angabe des Datums der Ausstellung fordert. Jedoch kann das mögliche Fehlen einer solchen Angabe auf vor dem 1. Januar 1986 ausgestellten Führerscheinen nicht die Verpflichtung zur Registrierung aller Führerscheine ohne Unterscheidung zwischen den vor und den nach dem 1. Januar 1986 ausgestellten Führerscheinen rechtfertigen.
56. Zweitens bin ich nicht davon überzeugt, dass der Aufnahmemitgliedstaat zur Anwendung seiner Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen ein Registrierungsverfahren einführen muss, um diese Angabe systematisch festzuhalten und sich davon zu vergewissern, dass die Inhaber ihren Führerschein fristgerecht erneuern lassen.
ii) Zur Eintragung der für die Verwaltung unerlässlichen Angaben auf dem Führerschein
57. Der niederländischen Regierung zufolge ist die Einführung eines Registrierungsverfahrens technisch notwendig, weil es unmöglich ist, auf Führerscheinen auf Polykarbonatkarten Angaben einzutragen. So ist es aber nicht. Anhang Ia Nummer 3 der Richtlinie 96/47 sieht die Möglichkeit vor, in Führerscheine auf Polykarbonatkarten Angaben aufzunehmen, und Anhang I Nummer 4 der Richtlinie 91/439 sieht dies für Führerscheine auf Papier vor. Folglich können Angaben z. B. über im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats begangene schwere Verstöße auf allen Arten von Führerscheinen eingetragen werden. Wie die Kommission bin ich der Ansicht, dass diese Angaben zweckmäßigerweise eingetragen werden können, wenn ein Verstoß festgestellt oder geahndet wird, ohne dass es zwingend erforderlich ist, ein Registrierungssystem wie das in den Niederlanden geltende einzuführen.
58. Nach alledem verstößt das in den Niederlanden geltende Registrierungsverfahren für Führerscheine gegen den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 und kann nicht durch Absatz 3 desselben Artikels gerechtfertigt werden. Daher schlage ich vor, diesem Klagegrund zu folgen.
B - Zum zweiten Klagegrund: Berechnung der Gültigkeitsdauer von Führerscheinen
1. Vorbringen der Parteien
59. Die Kommission bemerkt, dass die niederländischen Behörden ihre nationalen Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen so anwendeten, dass sie das Datum ihrer Ausstellung und nicht das Datum der Niederlassung ihres Inhabers im nationalen Hoheitsgebiet als Beginn der Gültigkeitsdauer heranzögen. Aus diesem Grund bleibe der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung für zahlreiche Inhaber von Führerscheinen, die von anderen Mitgliedstaaten als den Niederlanden ausgestellt worden seien, wirkungslos. Dies gelte insbesondere für die Inhaber von Führerscheinen, die mehr als neun Jahre vor deren Niederlassung in den Niederlanden und vor Erreichung des sechzigsten Lebensjahres ausgestellt worden seien. Diese Führerscheininhaber könnten sie nämlich nicht mehr in der gesetzten Frist von einem Jahr registrieren lassen, weil die Gültigkeitsdauer ihres Führerscheins, die in den Niederlanden zehn Jahre betrage, abgelaufen sei. Sie seien daher gezwungen, ihren Führerschein umtauschen zu lassen.
60. Die niederländische Regierung hebt hervor, dass die Richtlinie dem Aufnahmemitgliedstaat erlaube, seine nationalen Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen anzuwenden, ohne festzulegen, welcher Zeitpunkt als Beginn heranzuziehen sei. Sie fügt hinzu, dass der in den Niederlanden als Beginn herangezogene Zeitpunkt unterschiedslos für niederländische und von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte Führerscheine gelte, wodurch eine Gleichbehandlung ihrer Inhaber gewährleitstet werden könne. Dazu macht die niederländische Regierung im Wesentlichen geltend, dass die Einführung unterschiedlicher Anfangszeitpunkte für die Berechnung der Gültigkeitsdauer eines Führerscheins in ihrem Hoheitsgebiet, je nachdem, ob der Führerschein durch ihre nationalen Behörden (von dem Datum der Ausstellung an) oder durch einen anderen Mitgliedstaat (von dem Datum der Niederlassung des Inhabers in den Niederlanden an) ausgestellt worden sei, eine umgekehrte Diskriminierung bedeute, weil die Inhaber in den Niederlanden ausgestellter Führerscheine dann in einer ungünstigeren Lage seien als die Inhaber von in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheinen. Außerdem sei eine Regelung, nach der die Gültigkeitsdauer in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellter Führerscheine von dem Datum ihrer Ausstellung und nicht von dem der Niederlassung ihres Inhabers im niederländischen Hoheitsgebiet an laufe, wegen zwingender Erfordernisse der wirksamen Kontrolle, der Sicherheit im Straßenverkehr und der bestmöglichen Betrugsbekämpfung geboten.
2. Würdigung
61. Wie die Kommission bin ich der Ansicht, dass der effet utile des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gemäß Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 einer nationalen Regelung wie der in den Niederlanden geltenden entgegensteht, nach der die Gültigkeitsdauer von Führerscheinen, die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden sind, von dem Datum ihrer Ausstellung und nicht von dem der Niederlassung ihrer Inhaber in den Niederlanden an läuft. Es ergibt sich nämlich aus verschiedenen von der Kommission vorgetragenen Aspekten, insbesondere statistischen Aspekten, dass die fragliche Regelung die Wirkung hat, in erheblicher Weise die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen zu beschränken.
62. Nach Lage der Akten teile ich nicht den von der niederländischen Regierung erhobenen Einwand gegen die Darlegungen der Kommission zu diesem Punkt. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, dass Fälle der umgekehrten Diskriminierung vom Gemeinschaftsrecht nicht berücksichtigt werden. Über sie ist im Rahmen des internen Rechtssystems des betroffenen Mitgliedstaats zu entscheiden.
63. Anders als es die niederländische Regierung geltend macht, erscheint die fragliche Regelung außerdem gemessen an den Zwecken der bestmöglichen Betrugsbekämpfung und der Sicherheit im Straßenverkehr, auf die sie sich zur Beschränkung des freien Personenverkehrs beruft, unverhältnismäßig.
64. Daher schlage ich vor, diesem Klagegrund zu folgen.
IV - Ergebnis
65. Folglich schlage ich vor,
1. festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein verstoßen hat, dass es eine Regelung erlassen hat, die den Inhaber eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins verpflichtet, seinen Führerschein im Jahr der Begründung seines Wohnsitzes in den Niederlanden registrieren zu lassen, um weiterhin berechtigt zu sein, in diesem Staat ein Kraftfahrzeug zu führen;
2. festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 verstoßen hat, dass es eine Regelung erlassen hat, nach der die Gültigkeitsdauer des genannten Führerscheins von dem Datum seiner Ausstellung an läuft;
3. festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/439 verstoßen hat, dass es nicht die in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und Anhang III Nummer 4 der genannten Richtlinie vorgesehenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften über das für das Führen eines Kraftfahrzeugs erforderliche Alter und über ärztliche Untersuchungen erlassen hat, und
4. dem Königreich der Niederlande die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.