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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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1 Il Bundesverwaltungsgericht vi chiede, nell'ambito di un procedimento di rinvio pregiudiziale sull'interpretazione, di pronunciarvi sulla compatibilità di un regolamento, adottato dal ministero federale dell'alimentazione, dell'agricoltura e delle foreste, con l'art. 3, n. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 marzo 1988, 88/166/CEE, relativa all'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia nella causa 131/86 (annullamento della direttiva 86/113/CEE del Consiglio 25 marzo 1986 che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole in batteria).(1)
2 Tale questione pregiudiziale è stata sollevata in occasione di una controversia tra il signor Hans Hoenig, da un lato, e il comune di Stockach(2) e il Land del Baden-Wuerttemberg,(3) dall'altro.
3 Il 1º gennaio 1988 entrava in vigore in Germania un regolamento sulla protezione delle galline ovaiole allevate in batteria.(4) Tale regolamento prevede, tra l'altro, che, per quanto riguarda le galline di peso superiore ai 2 kg, ogni gabbia debba rispettare la superficie minima di:
- 530 cm2 a partire del 1º luglio 1989;(5)
- 550 cm2 a partire dal 1º gennaio 1993.(6)
4 Il signor Hoenig è un avicoltore e alleva galline ovaiole in batteria. I suoi volatili pesano oltre 2 kg e fruiscono, a gruppi di cinque, di uno spazio consistente in una gabbia di superficie pari a 2 125 cm2; ciascuna gallina dispone quindi in media di 425 cm2.
5 Nonostante un parere inviatogli dalla competente amministrazione del Land(7), che lo informava che qualsiasi infrazione alle norme del regolamento sulle galline ovaiole sarebbe stata penalmente perseguita, il signor Hoenig comunicava a tale amministrazione che avrebbe continuato a gestire il proprio allevamento come in passato e proponeva, allo stesso tempo, un'azione dichiarativa contro il Land e contro il comune dinanzi al Verwaltungsgericht.(8)
6 A sostegno della propria domanda, egli affermava che le norme del regolamento sulle galline ovaiole non sarebbero conformi al diritto comunitario e, in particolare, all'art. 3 della direttiva. A suo parere, l'obbiettivo perseguito dalla direttiva è l'eliminazione delle distorsioni nelle condizioni di concorrenza tra avicoltori comunitari. Il regolamento sulle galline ovaiole, non attenendosi scrupolosamente alle condizioni poste dal testo comunitario, creerebbe condizioni più sfavorevoli per gli avicoltori tedeschi e in tal modo, in contrasto con l'obbiettivo della direttiva, creerebbe uno squilibrio nella concorrenza tra Stati membri in tale settore di attività.
La sua domanda veniva dichiarata infondata e il successivo appello veniva respinto. Egli ricorreva quindi contro tale decisione dinanzi al Bundesverwaltungsgericht.
Secondo questo giudice, l'art. 3 della direttiva non vieterebbe a uno Stato membro di imporre norme nazionali più rigorose di quelli ivi enunciate dal legislatore comunitario; tuttavia il Bundesverwaltungsgericht decideva di sospendere il procedimento e sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale, in quanto riteneva permanessero dubbi sull'interpretazione da darsi al testo comunitario in questione:
«Se l'art. 3, n. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 7 marzo 1988, 88/166/CEE, vada interpretato nel senso che esso prescrive in modo imperativo agli Stati membri di stabilire la superficie delle gabbie che esso prevede come superficie minima, e non lasci loro la facoltà di emanare norme nazionali più rigorose».
7 Sostengo che la risposta a tale questione debba essere negativa, e questo per tre ragioni essenziali: la lettera della disposizione comunitaria, la sua ratio legis, la vostra giurisprudenza.
8 In primo luogo, per
quanto riguarda la lettera dell'art. 3, n. 1, lett. a), della direttiva, questo dispone:
«a) le galline ovaiole devono disporre di almeno 450 cm2 di superficie della gabbia, utilizzabile senza restrizioni, in particolare escludendo dal calcolo eventuali bordi deflettori antispreco che potrebbero restringere l'area disponibile, e misurata su un piano orizzontale».
9 A mio parere,(9) la lettera della disposizione comunitaria in questione è priva di ambiguità: l'impiego dell'avverbio «almeno» consente di affermare che il legislatore comunitario ha stabilito una soglia minima, il che vuol dire che gli Stati membri non possono emanare norme meno favorevoli alla protezione di questi animali, ossia al di sotto delle prescrizioni comunitarie. Per contro, lo Stato membro dispone della facoltà di andare oltre questa soglia e stabilire norme più severe per il proprio territorio, ossia nel senso di una maggiore protezione dell'animale. Se il legislatore avesse voluto, come sostiene il signor Hoenig, un'applicazione uniforme e strettamente determinata di questa norma quantitativa, la terminologia scelta sarebbe stata ben diversa, per esempio: «la superficie delle gabbie è di 450 cm2», oppure «... deve essere pari a 450 cm2 ...»
10 Questa posizione è corroborata dall'analisi dell'insieme delle disposizioni e del contesto in cui la direttiva è stata emanata.
La direttiva 88/166 fa parte di un programma di azioni comuni in materia di protezione degli animali adottato dal Consiglio nel 1976(10) e così esplicitato nella usa risoluzione 22 luglio 1980:
«L'allevamento della galline ovaiole in stie deve essere soggetto all'osservanza delle norme e dei criteri minimi per garantire la protezione degli animali in causa;
norme adeguate a tal fine dovranno essere adottate dal Consiglio, su proposta della Commissione, anteriormente al 1º novembre 1981».(11)
11 Questa direttiva non stabilisce solo le dimensioni delle gabbie impiegate nell'allevamento in batteria,(12) ma anche le condizioni stesse dell'allevamento,(13) come precisate nell'allegato alla direttiva.
I destinatari sono gli Stati membri, e non gli avicoltori, come sostiene il signor Hoenig. Argomenti testuali e sistematici depongono in tal senso. L'art. 12, infatti, lo prevede espressamente, conformemente all'art. 189 del Trattato CE.(14) Sarebbe peraltro illogico e privo di effetto affidare agli avicoltori il compito di stabilire singolarmente una superficie di gabbia per gallina superiore a quella prevista all'art. 3, n. 1, lett. a) della direttiva. Essi non hanno alcun interesse a farlo.
L'impiego costante, se non sistematico, dell'avverbio «almeno»(15) e dell'aggettivo «minimo»(16) sottolinea che il legislatore comunitario ha lo scopo di garantire la protezione dei volatili che vivono in un sistema di allevamento intensivo, conformemente alla volontà espressa sin dal 1976.(17) Inoltre, la lettura del titolo e dell'art. 1(18) della direttiva è assolutamente illuminante.
Per questo motivo, possiamo affermare che le norme stabilite dalla direttiva sono volte innanzi tutto a evitare ogni inutile sofferenza o lesione agli animali, nonché a preservarne la salute e il benessere.(19)
Di conseguenza, sarebbe inconciliabile con la finalità del testo comunitario sostenere, come il signor Hoenig, che il valore della superficie delle gabbie disponibile per le galline ovaiole allevate in batteria previsto all'art. 3, n. 1, lett. a) della direttiva è fisso ed è vietato superarlo.
12 Con tale osservazione ci avviciniamo alla seconda ragione in base alla quale sostengo che la soluzione alla questione sollevata dal giudice a quo deve essere negativa, ossia la ratio legis del testo comunitario in questione.
13 Il fine perseguito dal legislatore comunitario è duplice. Da un lato, si vuole garantire la protezione degli animali negli allevamenti(20) e, dall'altro, si vogliono ridurre le disparità nelle condizioni di concorrenza esistenti in questo specifico settore (mercato delle uova e del pollame) tra gli Stati membri, disparità che traggono origine dall'esistenza nella materia di regole nazionali disparate.(21)
Allo scopo di raggiungere un giusto equilibrio tra interessi contrapposti:
- esigenze economiche che rendono necessario ridurre i costi di produzione,
- esigenze morali ed etiche che rendono necessaria l'instaurazione di norme a protezione degli animali,
e quindi di conciliarli,(22) il legislatore comunitario ha inteso in un primo tempo stabilire norme minime comuni.
14 Tale analisi è stata confermata dalla vostra giurisprudenza nella citata sentenza Regno Unito/Consiglio che ha dichiarato:
«(...) dal complesso degli atti preparatori richiamati dalle parti risulta che l'armonizzazione delle norme per quanto riguarda gli animali d'allevamento era stata decisa essenzialmente allo scopo di eliminare situazioni di concorrenza disuguale in tale materia».(23)
«(...) dai lavori preparatori risulta che la direttiva era stata varata nell'intento di garantire, nella prospettiva della suddetta convenzione, un miglior trattamento alle galline ovaiole. A tale riguardo è nondimeno opportuno sottolineare, come più sopra esposto, che le norme nazionali divergenti riguardo ai prodotti agricoli, che possono influire sul buon funzionamento di una organizzazione comune dei mercati, come nel caso di specie le differenti condizioni d'allevamento delle galline ovaiole, possono essere armonizzate in forza del solo art. 43 del trattato, senza che sia necessario ricorrere all'art. 100».(24)
15 Contrariamente a quanto affermato dall'attore nella causa principale, l'obbiettivo della direttiva non è unico - la soppressione delle condizioni di concorrenza ineguale tra Stati membri - ma duplice, in quanto comprende anche la protezione degli animali.
Inoltre, la direttiva non ha realizzato la soppressione delle disparità legislative o regolamentari esistenti tra Stati membri, ma ha consentito solo di ridurle. In mancanza di accordo tra gli Stati membri, non è stata raggiunta la completa armonizzazione(25) delle norme applicabili alle galline ovaiole in batteria. Va rilevato in merito che l'espressione «in un primo momento» nel terzo `considerando', nonché il contenuto del quarto e quinto `considerando' della direttiva non solo sottolineano che tale testo comunitario rappresenta una tappa, ma indicano anche l'attuazione di future riforme.
16 Infine, la vostra giurisprudenza offre un ultimo argomento a sostegnoo della mia tesi.
17 Siete stati recentemente chiamati a pronunciarvi sull'interpretazione di talune disposizioni della direttiva del Consiglio 13 novembre 1989, 89/622/CEE,(26) che prescrive anch'essa il rispetto di norme minime. E' possibile accostare in modo pertinente i fatti che sono sottoposti oggi al vostro giudizio a quelli sui quali vi siete pronunciati il 22 giugno 1993 nelle sentenze Philip Morris Belgium e a.(27) e Gallaher e a.(28)
Avete dichiarato che, in mancanza di armonizzazione completa realizzata dalla direttiva in questione,(29) e a condizione di rispettare la finalità della norma comunitaria in questione rispetto all'insieme delle prescrizioni,(30) gli Stati membri erano liberi di oltrepassare le prescrizioni minime emanate:(31)
«Il termine "almeno" che figura negli articoli soprammenzionati va interpretato nel senso che gli Stati membri, se lo reputano opportuno, hanno la facoltà di riservare uno spazio maggiore a tali menzioni e avvertenze, tenuto conto del grado di sensibilizzazione del pubblico ai rischi per la salute connessi al consumo del tabacco».(32)
18 In conclusione, per i motivi sin qui esposti, vi propongo di risolvere la questione proposta nel modo seguente:
«L'art. 3, n. 1, lett. a), della
direttiva del Consiglio 7 marzo 1988, 88/166/CEE, relativa all'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia nella causa 131/86 (annullamento della direttiva 86/113/CEE del Consiglio 25 marzo 1986 che stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole in batteria), va interpretato nel senso che esso non impedisce agli Stati membri di emanare norme nazionali più rigorose in materia di superficie minima di gabbia destinata alle galline ovaiole in batteria».R
(1) - In prosieguo: la «direttiva 88/166», o: la «direttiva» (GU L 74, pag. 83).
(2) - In prosieguo: il «comune».
(3) - In prosieguo: il «Land».
(4) - Regolamento 10 dicembre 1987, BGBI I, pag. 2622 (in prosieguo: il «regolamento sulle galline ovaiole».
(5) - Ivi, combinato disposto dei paragrafi 1, secondo comma, e 2, dell'art. 2.
(6) - Ordinanza di rinvio, pag. 2 della traduzione.
(7) - L'ufficio veterinario di Stato di Radolfzell.
(8) - Ordinanza di rinvio, pag. 3 della traduzione.
(9) - In questo senso anche le osservazioni della Commissione, del governo del Regno Unito, del governo tedesco e del convenuto.
(10) - Proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione della convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti (GU C 133, pag. 6).
(11) - Risoluzione relativa alla protezione delle galline ovaiole in stie (GU C 196, pag. 1).
(12) - Art. 3 della direttiva.
(13) - Art. 4.
(14) - «Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva».
(15) - Art. 3, n. 1, lett. a), b), c) e d), e punti 8 e 11 dell'allegato alla direttiva.
(16) - V. il titolo, il terzo `considerando' e l'art. 1 della direttiva.
(17) - V. in particolare il quinto e il sesto `considerando' della proposta di decisione del Consiglio relativa alla conclusione della convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti, citata.
(18) - «La presente direttiva stabilisce le norme minime per la protezione delle galline ovaiole in batteria».
(19) - In questo senso, il punto 15 delle conclusioni dell'avvocato generale Mischo relative alla sentenza della Corte 23 febbraio 1988, causa 131/86, Regno Unito/Consiglio (Racc. pag. 905).
(20) - Primo `considerando' della direttiva: «considerando che (...) la Comunità ha approvato (la convenzione europea sulla protezione degli animali negli allevamenti) con la decisione 70/923/CEE; che l'allevamento delle galline ovaiole in batteria costituisce il sistema di produzione di uova maggiormente utilizzato nella Comunità
(...) che (...)
tale sistema di allevamento può provocare sofferenze inutili ed eccessive agli animali».
(21) - Secondo `considerando' della direttiva: «(...) le legislazioni nazionali attualmente vigenti nel settore della protezione degli animali negli allevamenti presentano disparità che possono falsare le ocndizioni di concorrenza e di conseguenza incidere negativamente sul buon funzionamento dell'organizzazione del mercato comune delle uova e del pollame».
(22) - Terzo `considerando» della direttiva: «considerando che occorre pertanto stabilire parametri prioritari e definire requisiti comuni minimi applicabili a tutti i sistemi di allevamento intensivo, per consentire un funzionamento soddisfacente del mercato in particolare riguardo all'art. 39 del trattato, tenendo d'altronde conto della necessità di proteggere gli animali; che a tale scopo è necessario stabilire, in un primo momento, misure comunitarie per le galline ovaiole in batteria» (il corsivo è mio).
(23) - Punto 26.
(24) - Punto 27.
(25) - V. in proposito le osservazioni della Commissione, pag. 8 e 9 della traduzione francese.
(26) - Direttiva concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l'etichettatura dei prodotti del tabacco (GU L 359, pag. 1).
(27) - C-222/91, Racc. pag. I-3469.
(28) - C-11/92, Racc. pag. I-3545.
(29) - Sentenza Gallaher e a., citata, punto 22:«Si deve riconoscere che un'interpretazione siffatta delle disposizioni può comportare, come hanno osservato le ricorrenti nella causa principale, un trattamento sfavorevole dei prodotti nazionali rispetto ai prodotti importati nonché il permanere di talune disparità nelle condizioni della concorrenza. Tuttavia, questi effetti nascono dal livello di armonizzazione perseguito dalle disposizioni controverse, che formulano prescrizioni minime» (il corsivo è mio).
(30) - Sentenze Philips Morris Belgium e a., citata, punti 8-11, e Galleher e a., citata, punti 11-14.
(31) - Sentenze Philips Morris Belgium e a., citata, punto 17, e Gallaher e a., citata, punti 20, 22 e 23.
(32) - Sentenza Gallaher e a., citata, punto 20.