62005CC0241_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Bij beschikking van 9 mei 2005 heeft de Conseil d’État het Hof krachtens de artikelen 68 EG en 234 EG een vraag voorgelegd over de uitlegging van artikel 20, lid 1, van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengen-akkoord (hierna: „Schengen-overeenkomst” of „SUO”), waarin de maximumduur is bepaald gedurende welke niet-visumplichtige vreemdelingen zich op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen (hierna ook: „Schengen-ruimte”) mogen verplaatsen.
2. De Conseil d’État vraagt zich met name af wat dient te worden verstaan onder de „datum van eerste binnenkomst”, dus de datum waarop in de zin van het bovengenoemde artikel 20, lid 1, de termijn van „drie maanden binnen een periode van zes maanden” ingaat waarbinnen de vreemdeling zich volgens de SUO vrij mag verplaatsen in de Schengen-ruimte.
I – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht
Het verkeer van niet-visumplichtige vreemdelingen in de Schengen-ruimte
3. Zoals bekend hebben de lidstaten van de Benelux, Frankrijk en Duitsland in 1985 het Schengen-akkoord(2) en in 1990 een overeenkomst ter uitvoering van dit akkoord(3) gesloten (hierna gezamenlijk te noemen: „Schengen-akkoorden”) om „te bereiken dat de controles aan de gemeenschappelijke grenzen [...] worden opgeheven en het verkeer van goederen en diensten wordt vergemakkelijkt”. Bij deze akkoorden hebben zich achtereenvolgens Italië, Spanje en Portugal, Griekenland, Oostenrijk, Denemarken, Finland en Zweden aangesloten. De Schengen-akkoorden en de toetredingsakten maken deel uit van het zogenoemde Schengen-acquis.
4. Het verkeer van niet-visumplichtige vreemdelingen in de Schengen-ruimte is geregeld in de Schengen-overeenkomst.
5. In artikel 1 wordt onder „vreemdeling” verstaan:
„een persoon die geen onderdaan is van één der lidstaten van de Europese Gemeenschappen”.
6. Artikel 5, lid 1, bepaalt vervolgens:
„Aan een vreemdeling die aan onderstaande voorwaarden voldoet, kan toegang worden verleend tot het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen voor een verblijf van ten hoogste drie maanden:
a) in het bezit zijn van een geldig grensoverschrijdingsdocument of van de geldige grensoverschrijdingsdocumenten, aangewezen door het Uitvoerend Comité;
b) indien vereist, in het bezit zijn van een geldig visum;
c) het, zo nodig, overleggen van documenten ter staving van het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden alsmede het beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van oorsprong of voor de doorreis naar een derde staat, waar de toelating is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven;
d) niet ter fine van weigering van toegang gesignaleerd staan;
e) niet worden beschouwd als een gevaar voor de openbare orde, de nationale veiligheid of de internationale betrekkingen van één der overeenkomstsluitende partijen.”
7. Voor zover hier van belang moet met name artikel 20, lid 1, worden genoemd, dat bepaalt:
„Vreemdelingen die niet aan de visumplicht zijn onderworpen, mogen zich voor de duur van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van eerste binnenkomst, op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen vrij verplaatsen, voor zover zij voldoen aan de in artikel 5, lid 1, sub a, c, d en e, bedoelde voorwaarden voor binnenkomst.”
8. Daarnaast is het zogenoemde Schengen-acquis door een protocol dat is gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam(4), in het institutionele en juridische kader van de Europese Unie opgenomen. Het protocol heeft daartoe de dertien staten die de Schengen-akkoorden hebben ondertekend, gemachtigd onderling een nauwere samenwerking aan te gaan binnen de werkingssfeer van deze akkoorden en de daarmee samenhangende bepalingen. Bovendien heeft het protocol de Raad de taak toegewezen, een rechtsgrondslag in de Verdragen aan te wijzen voor elk van de bepalingen en besluiten die het Schengen-acquis vormen.
9. Blijkens artikel 2 en bijlage A van besluit 1999/436/EG van de Raad(5) wordt de rechtsgrondslag van artikel 20, lid 1, van de Schengen-overeenkomst gevormd door artikel 62, punt 3, EG.
Bijzondere bepalingen inzake Roemeense onderdanen
10. Roemenië is een van de landen op de lijst van landen waarvan de onderdanen uit hoofde van artikel 1, lid 2, van verordening (EG) nr. 539/2001(6) zijn vrijgesteld van de visumplicht „voor een verblijf van in totaal maximaal drie maanden” (zie bijlage II).
B – Nationaal recht
11. Op het moment van de feiten van het hoofdgeding werden de toegangs‑ en verblijfsvoorwaarden van vreemdelingen in Frankrijk geregeld door ordonnance nr. 45-2658 van 2 november 1945.(7)
12. Artikel 22 van de ordonnance luidt als volgt:
„I – De vertegenwoordiger van de staat in het departement en, te Parijs, de politieprefect kunnen, bij met redenen omkleed besluit, in de volgende gevallen gelasten dat een vreemdeling wordt uitgezet:
1) de vreemdeling kan niet aantonen dat hij op regelmatige wijze het Franse grondgebied is binnengekomen, tenzij hij in het bezit is van een geldige verblijfstitel;
[...].
II – De bepalingen van I, sub 1, gelden voor vreemdelingen die geen onderdaan van een der lidstaten van de Europese Gemeenschap zijn:
a) indien de vreemdeling niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 5 [van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengen-akkoord];
b) of indien de vreemdeling rechtstreeks uit het grondgebied van een overeenkomstsluitende partij komt en niet kan aantonen dat hij het Europese deel van Frankrijk is binnengekomen in overeenstemming met de artikelen 19, lid 1 of 2, 20, lid 1, 21, lid 1 of 2, [van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengen-akkoord];
[...].”
II – Feiten en procesverloop
13. Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat Bot, die de Roemeense nationaliteit bezit, herhaalde malen de Schengen-ruimte is binnengekomen.
14. Met name verbleef Bot in Frankrijk van 15 augustus tot en met 2 november 2002 en vervolgens opnieuw van eind november 2002 tot eind januari 2003. Daarna is hij op 23 februari 2003 via Hongarije en vervolgens, naar eigen zeggen, via Oostenrijk en Duitsland opnieuw Frankrijk binnengekomen, waar hij op 25 maart 2003 door de politie is aangehouden.
15. De prefect van Val-de-Marne heeft bij besluit van 26 maart 2003, genomen op grond van artikel 22, II, sub b, van ordonnance nr. 45‑2658, de uitzetting van Bot gelast.
16. Nadat het Tribunal administratif te Melun zijn beroep tegen dit besluit had afgewezen, heeft Bot zich tot de Conseil d’État gewend. Omdat de Conseil d’État twijfelde over de uitlegging van artikel 20, lid 1, SUO, heeft hij het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Wat dient te worden verstaan onder ‚datum van eerste binnenkomst’ in de zin van artikel 20, lid 1, [SUO], en moeten inzonderheid een binnenkomst na verloop van een periode van zes maanden waarin de betrokkene het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen niet is binnengekomen en, in het geval van een vreemdeling die dat grondgebied herhaaldelijk is binnengekomen voor een kort verblijf, een binnenkomst onmiddellijk na verloop van een periode van zes maanden vanaf de datum van de vorige bekende ‚eerste binnenkomst’, worden beschouwd als een ‚eerste binnenkomst’ op dat grondgebied?”
17. In deze procedure hebben de Franse, de Finse, de Tsjechische en de Slowaakse regering en de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend.
III – Juridische analyse
18. Zoals we hebben gezien, bepaalt artikel 20, lid 1, SUO dat "[v]reemdelingen die niet aan de visumplicht zijn onderworpen, [...] zich voor de duur van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van eerste binnenkomst, op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen vrij [mogen] verplaatsen”.
19. De Finse regering en de Commissie stellen, om redenen die ik hierna nader zal bespreken (zie punten 34‑41), elk een bijzondere uitlegging van het begrip „datum van eerste binnenkomst” in de aangehaalde bepaling voor. Volgens de Finse regering heeft het betrekking op de eerste binnenkomst van een vreemdeling in de Schengen-ruimte in de periode van zes maanden voorafgaand aan de laatste binnenkomst. Volgens de Commissie daarentegen wordt bedoeld de binnenkomst die ten minste drie maanden na het laatste vertrek van de vreemdeling valt. In geval van een binnenkomst vóór het verstrijken van drie maanden na het laatste vertrek, moet bij het berekenen van het verblijfsrecht van de vreemdeling rekening worden gehouden met de perioden die hij in de voorafgaande zes maanden in de Schengen-ruimte heeft doorgebracht, aldus de Commissie.
20. De Franse, de Tsjechische en de Slowaakse regering zijn echter van mening dat het begrip „eerste binnenkomst” betrekking heeft op de allereerste binnenkomst van de vreemdeling in de Schengen-ruimte en op de daaropvolgende binnenkomsten die met een interval van ten minste zes maanden plaatsvinden.
21. Ik ben geneigd deze laatste oplossing te onderschrijven, niet alleen om tekstuele en systematische redenen, maar ook omdat zij beter strookt met het vereiste van rechtszekerheid.
22. Om te beginnen de argumenten die aan de tekst van de bepaling kunnen worden ontleend: volgens mij onderstrepen de Franse, de Tsjechische en de Slowaakse regering, maar ook de Commissie, terecht dat uit de bepaling zelf blijkt dat „vanaf de datum van eerste binnenkomst” in de Schengen-ruimte een periode van zes maanden
ingaat „binnen” welke de vreemdeling zich „ten hoogste drie maanden ” vrij mag verplaatsen op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen.
23. Volgens deze bepaling gaat dus bij binnenkomst van een vreemdeling in de Schengen-ruimte een termijn in die na zes maanden
verstrijkt. „Binnen” deze zes maanden mag de vreemdeling zich vrij verplaatsen op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen; dat wil zeggen, voor een aaneengesloten periode van drie maanden
of voor meerdere, kortere perioden die in totaal niet langer mogen duren dan de „maximumduur” van drie maanden . Wanneer de aldus berekende drie maanden zijn verstreken, moet de vreemdeling het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen verlaten en kan hij pas in de volgende periode van zes maanden terugkeren. De terugkeer van de vreemdeling na het verstrijken van een periode van ten minste zes maanden vanaf de „eerste binnenkomst” levert een nieuwe „eerste binnenkomst” op, waardoor de bovengenoemde termijnen van respectievelijk zes en drie maanden opnieuw beginnen te lopen.
24. Ter onderbouwing van deze uitlegging kan echter ook een systematisch argument worden aangevoerd. Zoals de Franse regering heeft opgemerkt, valt de hierboven uiteengezette oplossing samen met de oplossing die de Schengen-overeenkomst nog duidelijker voorschrijft voor vreemdelingen die aan de visumplicht zijn onderworpen.
25. Volgens artikel 19, lid 1, van de Schengen-overeenkomst mogen „[v]reemdelingen die houder zijn van een eenvormig visum [...] zich, zolang het visum geldig is [...], op het grondgebied van alle overeenkomstsluitende partijen vrij verplaatsen”. Dit visum kan volgens artikel 11 geldig zijn voor „één of meer binnenkomsten [...], waarbij, te rekenen vanaf de datum van eerste binnenkomst, noch de duur van een ononderbroken verblijf, noch de totale duur van de achtereenvolgende verblijven meer dan drie maanden per zes maanden
mag bedragen”(8) . De Schengen-overeenkomst kent dus heel duidelijk aan visumplichtige vreemdelingen een verkeersrecht van drie maanden „per zes maanden” toe, berekend „vanaf de datum van eerste binnenkomst”.
26. Mijns inziens zou het onlogisch en incoherent zijn dit stelsel, dat eveneens is gebaseerd op de scheiding tussen opeenvolgende perioden van zes maanden, toe te passen op visumplichtige vreemdelingen, maar niet op degenen die van de visumplicht zijn vrijgesteld. Anders zouden voor deze laatsten de striktere berekeningsmethoden moeten gelden die de Finse regering en de Commissie voorstellen (en die ik hieronder nader zal bespreken; zie punten 40 en 41), met het bizarre resultaat dat rechtssubjecten die in het Schengen-systeem eigenlijk begunstigd worden, juist minder gunstig worden behandeld. De niet-visumplichtige vreemdelingen zijn namelijk degenen die afkomstig zi jn uit landen waarvoor de Gemeenschap „aan de hand van een beoordeling per geval van een aantal criteria die in het bijzonder verband houden met illegale immigratie, openbare orde en veiligheid en de externe betrekkingen van de Unie” een gunstiger regime hanteert, dat erin bestaat dat zij zijn vrijgesteld van de visumplicht (zie de vijfde overweging van verordening (EG) nr. 539/2001).
27. Anderzijds lijkt de voorgestelde lezing mij meer in overeenstemming met het beginsel van rechtszekerheid, dat zoals bekend vereist dat „de communautaire wetgeving duidelijk [is] en haar toepassing voorzienbaar voor hen die erdoor worden geraakt”(9) . Inderdaad levert deze uitlegging een heel duidelijk systeem op waardoor enerzijds de nationale bestuurlijke autoriteiten de regels van de Schengen-overeenkomst gemakkelijk en zonder aarzelen kunnen toepassen, en anderzijds vreemdelingen die zich in de Schengen-ruimte willen verplaatsen „al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden”(10) .
28. Toch kan ik er niet omheen er na deze uiteenzetting op te wijzen dat aan deze uitlegging twee belangrijke bezwaren kleven, die ik hierna zal bespreken.
29. In de eerste plaats kan worden aangevoerd dat een vreemdeling die in een eerste periode van zes maanden langer dan drie maanden van het recht op vrij verkeer gebruik heeft gemaakt, bij deze manier van berekening van dit recht – aan de hand van afzonderlijke, opeenvolgende perioden van zes maanden – in de volgende periode van zes maanden niettemin een verkeersrecht voor nog eens drie maanden zou hebben. In wezen zou voor een schending die in de eerste periode van zes maanden is begaan, in de daaropvolgende periode van zes maanden geen sanctie kunnen worden opgelegd.
30. Dat zou zich bijvoorbeeld juist in het geval van Bot kunnen voordoen. Bot is op 15 augustus 2002 de Schengen-ruimte binnengekomen. Als het voorgestelde systeem werd toegepast, zou de termijn van zes maanden op 15 februari 2003 zijn verstreken. Tijdens deze periode heeft Bot zich langer dan drie maanden in Frankrijk opgehouden (van 15 augustus 2002 tot 2 november 2002 en van eind november 2002 tot eind januari 2003). Desondanks, zo kan men stellen, had Bot bij mijn uitlegging in de daaropvolgende zesmaandsperiode (die begon met de nieuwe „eerste binnenkomst” op 23 februari 2003) een nieuw recht op vrij verkeer voor drie maanden gehad. Op de datum waarop hij werd aangehouden (25 maart 2003), had hij dus nog recht op bijna twee maanden verblijf in Frankrijk, en dus had hij niet uitgezet kunnen worden.
31. Naar mijn mening moet dit bezwaar echter worden verworpen.
32. In de uitlegging die ik onderschrijf, ontstaat in de periode van zes maanden die begint met een nieuwe „eerste binnenkomst” een nieuw verblijfsrecht van drie maanden (al dan niet ononderbroken). Maar het spreekt voor zich dat het begin van een nieuwe periode van zes maanden niet impliceert dat een eerdere schending van de Schengen-regeling wordt „kwijtgescholden”. Deze schending blijft bestaan en kan als zodanig worden bestraft.
33. Net als de Franse regering meen ik dus dat de betrokkene door de lidstaten kan worden bestraft met de sancties die zij daarvoor in hun rechtsorde hebben vastgesteld, ook al is hij aangehouden in een andere periode van zes maanden dan de periode waarin hij de schending heeft begaan – natuurlijk met inachtneming van het gemeenschapsrecht en met name van het evenredigheidsbeginsel.
34. Het tweede bezwaar van de Finse regering en de Commissie is lastiger te weerleggen.
35. De Finse regering en de Commissie gaan uit van de juiste veronderstelling dat de Schengen-overeenkomst en verordening (EG) nr. 539/2001, onafhankelijk van de perioden van zes maanden, niet-visumplichtige vreemdelingen toestaan om gedurende perioden van niet langer dan drie opeenvolgende maanden in de Schengen-ruimte te verblijven.
36. Krachtens artikel 5 SUO kan aan een vreemdeling die „indien vereist, in het bezit [is] van een geldig visum” alleen „voor een verblijf van ten hoogste drie maanden” toegang worden verleend tot de Schengen-ruimte. Deze absolute limiet wordt vervolgens bevestigd door artikel 10, dat een „eenvormig visum [instelt] dat geldig is voor het grondgebied van alle overeenkomstsluitende partijen [...] voor een periode van ten hoogste drie maanden ”. Deze maximumduur wordt vervolgens specifiek herhaald voor niet-visumplichtige vreemdelingen. De artikelen 1, lid 2, en 2, eerste streepje, van verordening (EG) nr. 539/2001 bepalen namelijk dat de onderdanen van de in een lijst opgenomen derde landen (waaronder Roemenië) zijn vrijgesteld van de visumplicht, maar opnieuw „voor een [...] verblijf [...] van in totaal maximaal drie maanden ”.
37. Uit dit normencomplex blijkt derhalve dat het verblijf van niet-visumplichtige vreemdelingen in geen geval langer dan drie opeenvolgende maanden mag duren. Voor langere verblijven moeten zij in het bezit zijn van een door de lidstaten afgegeven nationale verblijfsvergunning of visum.(11)
38. Tot hetzelfde resultaat leidt ook artikel 62, punt 3, EG, dat uit hoofde van besluit 1999/436/EG de rechtsgrondslag van artikel 20, lid 1, SUO vormt (zie boven, punt 9). Deze bepaling machtigt namelijk de Gemeenschap om „maatregelen tot vaststelling van de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen vrij kunnen reizen op het grondgebied van de lidstaten gedurende een periode van ten hoogste drie maanden ”(12) aan te nemen. In geen geval kan artikel 20, lid 1, derhalve aldus worden uitgelegd dat niet-visumplichtige vreemdelingen wordt toegestaan langer dan drie opeenvolgende maanden in de lidstaten te verblijven.
39. Volgens de Finse regering en de Commissie is dat echter de consequentie van de uitlegging van artikel 20, lid 1, die ik hierboven heb uiteengezet.
40. Zij geven het volgende voorbeeld. Een denkbeeldige vreemdeling komt voor de eerste maal op 1 januari 2006 de Schengen-ruimte binnen en verlaat deze dezelfde dag nog. Deze persoon keert er op 2 april terug en verblijft daar tot het einde van de periode van zes maanden, dat wil zeggen tot en met 30 juni (dus twee maanden en dertig dagen). Op 1 juli begint een nieuwe periode van zes maanden, en daarom verblijft de vreemdeling voor nog eens drie maanden in de Schengen-ruimte. Zijn verblijf heeft op die manier bijna zes aaneengesloten maanden geduurd (om precies te zijn: zes maanden min een dag), dus bijna drie maanden langer dan de eerder genoemde limiet.
41. Om dergelijke situaties te vermijden, stellen de Finse regering en de Commissie twee andere interpretaties van artikel 20, lid 1, SUO voor.
42. Volgens Finland dient de „eerste binnenkomst” van de vreemdeling te worden vastgesteld aan de hand van de volgende redenering. Uitgegaan wordt van de datum van de laatste binnenkomst
van de vreemdeling in de Schengen-ruimte. Voor de periode van zes maanden voorafgaand aan die datum wordt nagegaan of de vreemdeling al eerder in de Schengen-ruimte is binnengekomen. Als dat het geval is, wordt de „eerste binnenkomst” in de zin van de Schengen-overeenkomst gevormd door de eerste keer dat de vreemdeling in de zes maanden voorafgaand aan de laatste binnenkomst het grondgebied is binnengekomen. Vanaf de op die manier vastgestelde „eerste binnenkomst” beginnen de termijnen van drie en zes maanden in artikel 20, lid 1, te lopen aan de hand waarvan wordt beslist of de vreemdeling op het moment van zijn laatste binnenkomst de hem ter beschikking staande dagen al heeft verbruikt.
43. De oplossing die de Commissie voorstaat, is nog ingewikkelder. Ook zij neemt als uitgangspunt de laatste binnenkomst
van de vreemdeling en gaat vervolgens na of hij, voorafgaand daaraan, al eerder de Schengen-ruimte is binnengekomen. In dat geval stelt de Commissie het volgende onderscheid voor: als tussen de laatste binnenkomst en het laatste vertrek meer dan drie maanden zijn verlopen, wordt de „eerste binnenkomst” in de zin van de Schengen-overeenkomst gevormd door de laatste binnenkomst; als echter minder dan drie maanden zijn verstreken, wordt voor de zes maanden voorafgaand aan de laatste binnenkomst nagegaan of de vreemdeling, in de loop van die zes maanden, zijn verblijfsrecht van drie maanden in de Schengen-ruimte al heeft verbruikt.
44. Hoewel deze oplossingen vertrekken van een juist uitgangspunt, overtuigen zij mij toch niet geheel.
45. Bij beide oplossingen voor de berekening van de termijnen in artikel 20, lid 1, wordt het begrip „eerste binnenkomst”, dat in deze bepaling als dies a quo
wordt genomen, in feite genegeerd of naar het tweede plan verschoven, om plaats te maken voor het begrip „laatste binnenkomst”, dat in de bepaling niet eens wordt genoemd.
46. Bovendien lijken deze oplossingen mij bijzonder complex en, ook daarom, niet werkelijk strokend met de vereisten van duidelijkheid en rechtszekerheid die, zoals we hierboven hebben gezien (zie punt 27), de gemeenschapswetgeving en dus ook het gecommunautariseerde Schengen-acquis moeten kenmerken.
47. Op de dag waarop een vreemdeling zich namelijk bij de grens van de Schengen-ruimte meldt (de zogenoemde laatste binnenkomst), zouden de politiefunctionarissen zich op basis van de beschikbare gegevens aan zeer gecompliceerde berekeningen moeten zetten. Pas nadat zij deze berekeningen hebben afgerond, zouden zij de vreemdeling dezelfde dag nog kunnen en moeten mededelen of hij recht heeft op nog meer dagen vrij verkeer in de Schengen-ruimte, of dat hij zijn dagen al heeft verbruikt. De toepassing van de Schengen-overeenkomst zou op die manier uiterst gecompliceerd worden voor de nationale bestuurlijke autoriteiten en niet erg voorzienbaar voor particulieren.
48. Anderzijds komt het mij voor dat de twee zojuist gekritiseerde oplossingen evenmin worden gerechtvaardigd doordat ze de enigen zijn die kunnen garanderen dat de genoemde limiet van drie opeenvolgende maanden (zie punten 34‑36) in acht wordt genomen.
49. Volgens mij is – anders dan met name de Finse regering stelt – in de door mij onderschreven oplossing, gebaseerd op afzonderlijke, opeenvolgende perioden van zes maanden, waarin een vreemdeling een verblijf van drie maanden (al dan niet onderbroken) is toegestaan, schending van deze limiet op zich uitgesloten.
50. Ik zal dat uitleggen. In de oplossing die ik heb verdedigd, wordt de „eerste binnenkomst” gevormd door de eerste binnenkomst van de vreemdeling in de Schengen-ruimte en door de daaropvolgende binnenkomsten die met een interval van ten minste zes maanden plaatsvinden. Dat betekent dat de tweede zesmaandsperiode niet automatisch na het verstrijken van de eerste begint, maar pas bij de nieuwe „eerste binnenkomst” van de vreemdeling.
51. Met andere woorden, door de aanwezigheid van de vreemdeling bij het verstrijken van de periode van zes maanden begint niet meteen de volgende periode van zes maanden. Daarvoor moet de vreemdeling bij het verstrijken van de termijn de Schengen-ruimte verlaten
en er daarna terugkeren. Daardoor wordt de opeenvolging van de zesmaandsperioden noodzakelijkerwijs doorbroken en wordt dus het risico uitgesloten dat de vreemdeling, door de laatste maanden van de eerste periode te koppelen aan de eerste maanden van de daaropvolgende, de absolute limiet van drie opeenvolgende maanden schendt (zie het voorbeeld in punt 38).
52. Volgens de Commissie daarentegen is de verplichting voor de vreemdeling om de Schengen-ruimte aan het einde van de zes maanden te verlaten, de facto niet voldoende om te garanderen dat deze termijn in acht wordt genomen. De vreemdeling zou namelijk heel goed: i) de laatste twee maanden en dertig dagen van de eerste periode van zes maanden in de Schengen-ruimte kunnen verblijven; ii) de Schengen-ruimte kunnen verlaten, de dag daarop terugkeren en dan een verkeersrecht voor nog eens drie maanden opeisen. Op deze manier zou de vreemdeling de Schengen-regeling gemakkelijk kunnen omzeilen: door de Schengen-ruimte voor slechts één dag te verlaten, zou hij zich daarin bijna zes maanden achtereen vrij kunnen bewegen.
53. Ook in dit geval vertrekt het bezwaar van de Commissie van een juist uitgangspunt, namelijk het vereiste te verhinderen dat de gemeenschapsregelgeving eenvoudig kan worden omzeild. Het is immers duidelijk dat gemeenschapsbepalingen „niet zo ruim mogen worden toegepast, dat zij misbruiken van [particulieren] zouden dekken”(13) .
54. Niettemin lijkt het mij dat aan dit vereiste ook op een andere manier kan worden voldaan, zonder dat de strekking van artikel 20, lid 1, SUO hoeft te worden verdraaid.
55. In plaats van een complex mechanisme op te zetten, dat bovendien afwijkt van de letter van de bepaling in kwestie, kan deze mijns inziens aldus worden uitgelegd dat zij de overheidsdiensten en de nationale rechters in staat stelt om van geval tot geval na te gaan of de vreemdeling beoogde, op onrechtmatige wijze de voorwaarden te scheppen voor het ontstaan van de hem toegekende rechten, en hem in voorkomend geval deze rechten te ontzeggen.
56. In dat verband wijs ik erop dat het Hof al de mogelijkheid heeft genoemd om misbruik te sanctioneren, en daarvoor twee vereisten heeft gesteld. Enerzijds „een geheel van objectieve omstandigheden [...] waaruit blijkt, dat in weerwil van de formele naleving van de door gemeenschapsregeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt”; anderzijds „een subjectief element [...], namelijk de bedoeling om een door de gemeenschapsregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat”(14) .
57. Op deze grond kan het (eerlijk gezegd nogal theoretische) scenario van de Commissie, dat de vreemdeling bij het verstrijken van de periode van zes maanden de Schengen-ruimte zou kunnen verlaten en de dag erop terugkeren, door de overheidsdiensten en de nationale rechters worden gezien als een aanwijzing voor het omzeilen van de bepalingen van de Schengen-overeenkomst met het oog op het verkrijgen van een onrechtmatig voordeel, namelijk een verblijf op het betrokken grondgebied dat langer duurt dan de toegestane duur van drie opeenvolgende maanden. In dat geval zouden de nationale autoriteiten mijns inziens de vreemdeling de toegang moeten ontzeggen of, ingeval hij zich al in de Schengen-ruimte bevindt, zijn binnenkomst als onrechtmatig moeten beschouwen.
58. Met deze correctie kan artikel 20, lid 1, SUO worden uitgelegd in een zin die beter overeenstemt met de letter ervan, zonder de risico’s te lopen die de Commissie noemt.
59. Ik concludeer daarom dat onder het begrip „eerste binnenkomst” in artikel 20, lid 1, SUO, moet worden verstaan de allereerste binnenkomst van een niet-visumplichtige vreemdeling in de Schengen-ruimte, alsook zijn daaropvolgende binnenkomsten na het verstrijken van ten minste zes maanden na de vorige binnenkomst.
IV – Conclusie
60. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de Conseil d’État als volgt te antwoorden:
„Onder het begrip ‚eerste binnenkomst’ in artikel 20, lid 1, van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengen-akkoord, moet worden verstaan de allereerste binnenkomst van een niet-visumplichtige vreemdeling in de Schengen-ruimte, alsook zijn daaropvolgende binnenkomsten na het verstrijken van ten minste zes maanden na de vorige binnenkomst.”
(1) .
(2)  –	Het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 13).
(3)  –	De Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19).
(4)  –	Protocol tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie.
(5)  –	Besluit 1999/436/EG van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslagen van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengen-acquis vormen (PB L 176, blz. 17).
(6)  –	Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB L 81, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2414/2001 van de Raad van 7 december 2001 (PB L 327, blz. 1).
(7)  –	Ordonnance (besluit) nr. 45‑2658 van 2 november 1945 betreffende de toegangs‑ en verblijfsvoorwaarden van vreemdelingen in Frankrijk, zoals laatstelijk gewijzigd bij wet nr. 2002‑305 van 4 maart 2002.
(8)  –	Cursivering van mij.
(9)  –	Zie onder meer arresten van 22 februari 1984, Kloppenburg (70/83, Jurispr. blz. 1075, punt 11), 15 december 1987, Ierland/Commissie (325/85, Jurispr. blz. 5041, punt 18), 16 juni 1993, Frankrijk/Commissie (C‑325/91, Jurispr. blz. I‑3283, punt 26), en 16 oktober 1997, Banque Indosuez e.a. (C‑177/96, Jurispr. blz. I‑5659, punt 27).
(10)  –	Arrest van 9 april 1987, Commissie/Italië (363/85, Jurispr. blz. 1733, punt 7).
(11)  –	Zie in die zin artikel 63, punt 3, sub a, EG en artikel 18 SUO.
(12)  –	Cursivering van mij.
(13)  –	Zie arresten van 11 oktober 1977, Cremer (125/76, Jurispr. blz. 1593, punt 21), en 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, Jurispr. blz. I‑11569, punt 51).
(14)  –	Zie in die zin arrest Emsland-Stärke, aangehaald in voetnoot 13, punten 52‑54. Zie ook arresten van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a. (205/82 – 215/82, Jurispr. blz. 2633, punten 17‑25 en 35-39); 15 mei 1986, Johnston (222/84, Jurispr. blz. 1651, punten 17‑21); 8 februari 1996, FMC e.a. (C‑212/94, Jurispr. blz. I‑389, punten 49‑51), en 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland e.a. (C‑418/97 en C‑419/97, Jurispr. blz. I‑4475, punt 41).