62006CJ0179_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-179/06,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 5. april 2006,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved D. Recchia, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Italienske Republik
ved I.M. Braguglia, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. Fiengo, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, K. Lenaerts, og dommerne E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), G. Arestis og J. Malenovský,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 21. juni 2007,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Med sin stævning har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 3, og artikel 7 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT L 206, s. 7), idet Altamura kommune og regionen Puglia fra december 2000 har godkendt en ændring af byplanen omfattende en række industrielle byggeaktiviteter, hvilke aktiviteter kan have en væsentlig indvirkning på det særligt beskyttede område (herefter »SBO«) og på området af fællesskabsbetydning IT9120007 i Murgia Alta, uden at der forudgående er blevet iværksat en vurdering af indvirkningen, i det mindste for så vidt angår SBO’et.
Fællesskabsbestemmelser
2. Formålet med direktiv 92/43 er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor EF-traktaten finder anvendelse.
3. Direktivets artikel 4 fastsætter proceduren for oprettelse af det net, der i henhold til dets artikel 3 betegnes »Natura 2000«, og for medlemsstaternes udpegelse af særlige bevaringsområder.
4. Direktivets artikel 6, der fastsætter bevaringsforanstaltningerne for de nævnte områder, bestemmer:
»[...]
2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
[…]«
5. Artikel 7 i direktiv 92/43 bestemmer, at forpligtelserne i medfør af artikel 6, stk. 2-4, træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (EFT L 103, s. 1) for så vidt angår de områder, der er udlagt efter dets artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, fra datoen for iværksættelsen af direktiv 92/43 eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter direktiv 79/409, hvis denne dato er senere.
Området Murgia Alta
6. I 1998 blev lokaliteten Murgia Alta udlagt som SBO i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 79/409 (registreringsnr. IT9120007). Denne lokalitet henhører under det mediterrane biogeografiske område. Den har et areal på 143 152 ha.
7. I dette SBO findes et stort antal fugle, der er opregnet i bilag I til direktiv 79/409, navnlig den største bestand af Falco naumanni i Italien.
8. To af de i bilag I til direktiv 92/43 opregnede prioriterede naturtyper findes i dette SBO, nemlig naturtypen 6210, med overskriften »Delvis naturlig tør græs- og kratvegetation på kalk ( Festuco-Brometalia )«, og naturtypen 6220, med overskriften »Steppeagtig vegetation af græsser og enårige urter med Thero-Brachypodietea «, samt en prioriteret plante, der er opregnet i bilag II til direktiv 92/43, nemlig Stipa austroitalica Martinovsky.
9. Lokaliteten Murgia Alta er i den formular for oplysninger, der er indført i henhold til Kommissionens beslutning 97/266/EF af 18. december 1996 om en formular for oplysninger vedrørende foreslåede Natura 2000-lokaliteter (EFT 1997 L 107, s. 1), beskrevet som følger:
»Generelle områdekarakteristika
Habitattyper							% Udbredelse
Hede, krat og overdrev, stedsegrønt krat og buskads, Phrygana	20,00
Tørre græsarealer							65,00
Stedsegrøn løvskov 							15,00
Total arealudnyttelse							100
Andre områdekarakteristika
Stemningsfuldt landskab, der består af let bakket terræn og fordybninger i form af jordfaldshuller med overfladiske karstdannelser, der kommer til udtryk ved forhøjninger og kløfter. Undergrunden udgøres af kridtlag, generelt dækket af pleistocæn kalkarenit. Bioklimaet er submediterrant.
Kvalitet og betydning
Sub-region, stærkt kendetegnet ved den store, tørre kalkholdige højslette, der når sit højdepunkt ved 679 m på Monte Caccia. Den fremstår især som en stenet højslette af kalk. Det er et af de største sub-steppeagtige områder i Italien med en græsagtig vegetation som følge af Festuco brometalia. Plantelivet i området er særligt rigt, da det omfatter omkring 1 500 arter. Med hensyn til redebyggende fugle har man registreret næsten 90 arter, hvilket antal placerer dette område som nummer 2 på regionalt plan, efter Gargano. De resterende skovformationer er kendetegnet ved den fremherskende Quercus pubescens, ofte ledsaget af Fraxinus ornus. Man kan se de sjældne Quercus cerris og Q. frainetto.
Sårbarhed
Den primære årsag til ødelæggelse udgøres af fjernelse af kridtlaget, der herefter reduceres til støv ved hjælp af mekaniske midler. Således ødelægges store områder med en sub-steppeagtig vegetation på grund af opdyrkning af nye områder. Herved opføres der også ofte tørmure og andre former for barrierer, der indebærer alvorlig fare for hydrogeologiske katastrofer. Flere brande, der hovedsageligt skyldes kornproduktion, opførelse af ferieboliger på de mest attraktive områder for turisme. Uberettiget brug af karsthulninger som losseplads til fast byaffald og fast affald.«
De faktiske omstændigheder
10. Den 27. december 2000 godkendte Altamura kommune, med en række afgørelser truffet af byrådet, programaftaler som omhandlet i artikel 27 i lov nr. 142 af 8. juni 1990 om lokalt selvstyre (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali, almindeligt tillæg til GURI nr. 135 af 12.6.1990), vedrørende omkring 100 projekter for industrielle byggearbejder, hvoraf en stor del skulle gennemføres i SBO’et eller i området af fællesskabsbetydning i Murgia Alta. Disse aftaler vedrører bl.a. 34 lokaliteter, der omfatter 60 ha, og som henhører under projektet fra Consorzio di Sviluppo Murgiano, samt 11 lokaliteter, der omfatter 8 ha, og som henhører under projektet fra Consorzio San Marco. Aftalerne blev efterfølgende godkendt i form af en bekendtgørelse udstedt af Giunta regionale (den regionale regering) for regionen Puglia.
11. Med henblik på at fremme beskæftigelsen i industrielle og håndværksmæssige fremstillingsenheder kan borgmestre fra interesserede kommuner anmode Giunta regionale om at vedtage en programaftale om tilladelse til at gennemføre byggeprojekter, der umiddelbart vil skabe et væsentligt antal arbejdspladser.
12. Undertegnelsen af en programaftale, som Giunta regionale skal give tilladelse til, kan kun finde sted, hvis den gældende byplan ikke omfatter områder bestemt til særlig anvendelse, hvilke områder er taget i anvendelse og trådt i kraft juridisk med henblik på det arbejde, der skal gennemføres, og hvis det ikke er nødvendigt at udvide eksisterende strukturer i tilstødende områder, der ikke er bestemt til industrielle og håndværksmæssige aktiviteter.
13. Fra 1998 til 2001 indgav et stort antal virksomheder ansøgninger til Altamura kommune for at indgå programaftaler inden for industri og håndværk. Nogle af disse ansøgninger indebar en ændring af den generelle byplan. De procedurer, der blev iværksat på grundlag af disse ansøgninger, indeholdt ingen generel programperiode, men indebar forskellige procedurer for ændring af planen.
14. Den regionale administration iværksatte en procedure til efterprøvelse af behovet for en vurdering af virkningen på miljøet i forbindelse med projekterne fra Consorzio di Sviluppo Murgiano. Administrationen fandt derimod, at der ikke var behov for at iværksætte en sådan procedure i forbindelse med andre projekter, såsom dem fra Consorzio San Marco. På grundlag af disse aftaler tildelte Altamura kommune et vist antal byggetilladelser.
Den administrative procedure
15. I overensstemmelse med artikel 226 EF tilstillede Kommissionen den 9. juli 2004 Den Italienske Republik en åbningsskrivelse, hvori den opfordrede Den Italienske Republik til at fremsætte sine bemærkninger vedrørende situationen i det omhandlede område henset til de forpligtelser, der følger af artikel 6, stk. 3, og artikel 7 i direktiv 92/43.
16. Den Italienske Republik besvarede denne åbningsskrivelse ved skrivelser af 14. oktober 2004 og af 9. juni 2005, vedlagt notater fra ministeriet for miljø og naturbeskyttelse.
17. Kommissionen fremsatte dernæst den 13. juli 2005 en begrundet udtalelse til Den Italienske Republik, hvori den opfordrede medlemsstaten til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af udtalelsen.
18. Den Italienske Republik besvarede udtalelsen, idet den fremsendte to nye notater fra ministeriet dateret den 3. oktober 2005 og den 7. oktober 2005.
19. Da Kommissionen var af den opfattelse, at situationen stadig var utilfredsstillende, anlagde den det foreliggende søgsmål.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
20. Kommissionen har gjort gældende, at der ikke har været iværksat en vurdering af indvirkningen som omhandlet i artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 for så vidt angår alle de aktiviteter, der er fastsat i de omhandlede programaftaler, hvilke aktiviteter kan have en væsentlig indvirkning på det pågældende område.
21. Kommissionen har anført, at de forskellige administrative afgørelser, hvorved de nævnte aktiviteter er blevet godkendt, er i strid med nævnte artikel 6, stk. 3, da projekterne ikke, på trods af, at de kan have en væsentlig indvirkning på SBO’et og på området af fællesskabsbetydning i Murgia Alta, har været genstand for en vurdering af indvirkningen på miljøet.
22. Kommissionen har anført, at den retlige karakter af programaftalerne og de dertil knyttede retsakter er uden relevans for de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse.
23. Den har desuden anført, at de dele af området, der berøres af de omhandlede projekter, er sammenhængende, og at der derfor er sandsynlighed for en væsentlig global indvirkning.
24. Kommissionen har tilføjet, at det er uden relevans, at Altamura kommune kun har udstedt et begrænset antal byggetilladelser, at der i 2003 ikke blev udstedt byggetilladelser, at andre ansøgninger om byggetilladelser underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet, og at der er ved at blive iværksat en global vurdering for så vidt angår de lokaliteter, der er genstand for allerede planlagte anlæg.
25. Den har tillige fastslået, at der ikke har været fremført begrundelser, der berettiger den manglende vurdering af indvirkningen, og at der ikke har været indgivet oplysninger, der afkræfter sandsynligheden for, at de omhandlede industrielle og håndværksmæssige byggeaktiviteter kan have væsentlige virkninger for det beskyttede område.
26. Den Italienske Republik har anført, at en programaftale hverken er en retsakt, der fastlægger en juridisk situation, en forvaltningsakt eller en kontrakt, men en processuel ramme, inden for hvilken offentlige og private personer forudgående fastlægger den adfærd og de tilsagn, der skal overholdes med henblik på at nå et endeligt resultat. Følgelig kræves der andre administrative foranstaltninger, før det planlagte arbejde i henhold til de programaftaler, der er genstand for søgsmålet, rent faktisk kan gennemføres.
27. Denne medlemsstat har desuden gjort opmærksom på, at lovgivningen vedrørende fremme af beskæftigelse ikke kan fravige reglerne på området for natur- og miljøbeskyttelse. SBO’er og områder af fællesskabsbetydning er således i henhold til italiensk ret omfattet af en ordning, der har en stor lighed med den restriktive lovgivning vedrørende parker og andre naturområder.
28. Den Italienske Republik har bemærket, at Altamura kommune kun har udstedt et begrænset antal byggetilladelser til individuelle projekter, der delvist er knyttet til udvidelser af eksisterende fabrikker, som for nogles vedkommende ligger i industriområder. Der er ikke udstedt byggetilladelser efter juni 2003, og der er ikke givet tilladelse til de af Consorzio di Sviluppo Murgiano og Consorzio San Marco foreslåede projekter.
29. Denne medlemsstat har understreget, at blot 15 projekter rent faktisk er blevet iværksat, at de vedrører særskilte dele af området og indebærer andre gennemførelsesforanstaltninger, der f.eks. afhænger af, om der er tale om nye anlæg eller udvidelser. Projekterne er på ingen måde sammenhængende, der findes end ikke en generel eller territorial plan. Et vist antal af projekterne har gennemgået en vurdering af indvirkningen, mens andre har været genstand for forskellige tilladelser vedrørende de miljø- og landskabsmæssige aspekter.
30. Den Italienske Republik har anført, at Altamura kommune for alle projekterne er i færd med at iværksætte en global vurdering af indvirkningerne og med at fremme initiativer med henblik på at begrænse eventuelle indvirkninger på miljøet.
31. Medlemsstaten har tilføjet, at alle procedurerne for ansøgninger om opførelse af fabrikker i Altamura kommune er blevet indstillet i afventning af resultater af videnskabelige undersøgelser af de omhandlede projekters indvirkninger på miljøet.
Domstolens bemærkninger
32. Det skal indledningsvis bemærkes, at den bestemmelse, der ifølge Kommissionen angiveligt er tilsidesat, indgår i et regelkompleks, der i overensstemmelse med 3.-6. betragtning til direktivet har til formål at oprette og administrere områder, der henhører under det europæiske net, Natura 2000.
33. Det fremgår af artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43, at kravet om en passende vurdering af en plan eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet er underlagt den betingelse, at planen eller projektet skal kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt (jf. dom af 7.9.2004, sag C-127/02, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging, Sml. I, s. 7405, præmis 40).
34. Domstolen har endvidere i samme doms præmis 43 understreget, at udløsningen af den mekanisme for beskyttelse af miljøet, der er fastsat i artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43, forudsætter, at der er en sandsynlighed eller en risiko for, at en plan eller et projekt påvirker den omhandlede lokalitet væsentligt.
35. Hvad angår det sidstnævnte kriterium har Domstolen i samme doms præmis 46-48 præciseret, at som det fremgår af nævnte direktivs artikel 6, stk. 3, første punktum, sammenholdt med tiende betragtning til direktivet, hænger væsentligheden af den virkning, som en plan eller et projekt har på en lokalitet, sammen med bevaringsmålsætningen for lokaliteten. Når en sådan plan eller et sådant projekt ikke risikerer at skade bevaringsmålsætningen for en lokalitet, selv om den/det har en virkning derpå, kan planen eller projektet ikke anses for at kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt. Bedømmelsen af en sådan risiko skal bl.a. fastlægges i lyset af den i planen eller projektet omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår.
36. Med henblik på at fastslå, om klagepunktet mod Den Italienske Republik er begrundet, skal den forpligtelse, der følger af direktivets artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43, som præciseret i de foregående præmisser, placeres inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål, indledt af Kommissionen på grundlag af artikel 226 EF.
37. I den forbindelse bemærkes for det første, at det fremgår af fast retspraksis, at det under et sådant søgsmål påhviler Kommissionen at godtgøre, at det påståede traktatbrud foreligger. Det er nemlig Kommissionen, der skal fremføre de omstændigheder, som er nødvendige for, at Domstolen kan efterprøve, om der foreligger et traktatbrud, uden at Kommissionen kan påberåbe sig nogen formodning herfor (jf. dom af 14.6.2007, sag C-342/05, Kommissionen mod Finland, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
38. Desuden skal den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen i forbindelse med et traktatbrudssøgsmål, bestemmes ud fra typen af de forpligtelser, som direktiverne pålægger medlemsstaterne, og dermed de resultater, som sidstnævnte skal opnå (jf. i denne retning dom af 18.6.2002, sag C-60/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5679, præmis 25).
39. Hvad angår artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 påhviler det således Kommissionen at føre bevis for, at en plan eller et projekt, i lyset af den i planen eller projektet omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår, kan påvirke lokaliteten væsentligt, under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.
40. For så vidt angår de foranstaltninger, der er genstand for sagen, og med henblik på at foretage en bedømmelse af, om den er begrundet, skal der sondres mellem de forskellige programaftaler på den ene side, og de byggearbejder, der er blevet gennemført som følge af Altamura kommunes byggetilladelse, på den anden side.
41. Hvad for det første angår programaftalerne, der befinder sig i forskellige vurderingsfaser, og henset til Den Italienske Republiks argumenter, hvorefter aftalerne ikke har de samme juridiske kendetegn, som en plan eller et projekt har i henhold til artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43, skal det fastslås, at Kommissionen som led i et traktatbrudssøgsmål vedrørende de forpligtelser, der følger af nævnte bestemmelse, ikke blot kan påberåbe sig sådanne aftalers blotte eksistens, men tillige skal fremføre oplysninger, der er tilstrækkeligt konkrete til at kunne fastslå, at aftalerne går ud over fasen for en forudgående administrativ overvejelse og indebærer en grad af præcision i den relevante planlægning, der kræver en miljømæssig vurdering af deres virkninger.
42. Uden at det er nødvendigt at fastlægge rækkevidden og de juridiske konsekvenser af de omtvistede programaftaler i henhold til national ret, må det fastslås, at Kommissionen, idet den blot har henvist til sådanne aftaler, ikke har godtgjort forhold, der er tilstrækkeligt præcise til, at Domstolen kan antage, at der var tale om foranstaltninger, som kan påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43.
43. Hvad dernæst angår de gennemførte byggearbejder og de forhold, der er genstand for bevisbyrden med hensyn til forpligtelsen til at iværksætte en vurdering af virkningen på miljøet, fastslås det, at Kommissionen ikke har fremlagt præcise oplysninger for Domstolen om den geografiske placering og omfanget af de gennemførte arbejder i forhold til lokaliteten. Kommissionen har desuden under retsmødet erkendt, at den ikke er i besiddelse af disse oplysninger.
44. Desuden har Kommissionen hverken fremlagt oplysninger vedrørende den tekniske art af de omhandlede byggearbejder eller nærmere oplysninger om, i hvilket omfang disse, i lyset af lokalitetens særlige kendetegn og miljømæssige vilkår, kan påvirke lokaliteten væsentligt.
45. Under disse omstændigheder skal det konkluderes, at Kommissionen ikke har opfyldt bevisforpligtelsen med hensyn til det påståede traktatbrud.
46. Det følger heraf, at Den Italienske Republik bør frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
47. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Italienske Republik har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges Kommissionen at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Fjerde Afdeling):
1) Den Italienske Republik frifindes.
2) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagens omkostninger.