61994CC0025_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
1 Στην παρούσα υπόθεση η Επιτροπή ζητεί την ακύρωση μιας αποφάσεως του Συμβουλίου της 22ας Νοεμβρίου 1993, που αφορά ένα σχέδιο διεθνούς συμφωνίας για την προαγωγή της τηρήσεως των διεθνών μέτρων διατηρήσεως και διαχειρίσεως από τα αλιευτικά σκάφη στην ανοικτή θάλασσα (στο εξής: συμφωνία). Οι σχετικές με τη συμφωνία διαπραγματεύσεις έλαβαν χώρα στο πλαίσιο της Οργανώσεως Τροφίμων και Γεωργίας των Ηνωμένων Εθνών (United Nations Food and Agriculture Organisation, στο εξής: FAO). Με την απόφασή του το Συμβούλιο επικύρωσε προηγούμενη απόφαση της Επιτροπής Μονίμων Αντιπροσώπων (στο εξής: ΕΜΑ), σύμφωνα με την οποία στη Συνδιάσκεψη της FAO (το κύριο όργανο της FAO) δεν έπρεπε να ψηφίσει για την έγκριση της συμφωνίας η Κοινότητα αλλά τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή υποστηρίζει τώρα την άποψη ότι η συμφωνία εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας και ότι, επομένως, η απόφαση του Συμβουλίου ήταν παράνομη.
2 Η παρούσα υπόθεση αποτελεί μια ακόμη περίπτωση διενέξεως μεταξύ των οργάνων όσον αφορά το εύρος της διεθνούς αρμοδιότητας της Κοινότητας. Υπενθυμίζεται ότι, κατά τη διαδικασία στα πλαίσια της οποίας εκδόθηκε η γνωμότηση 1/94 (1), η Επιτροπή ανέφερε ότι ο τρόπος κατά τον οποίο εκπροσωπούνται στη FAO η Κοινότητα και τα κράτη μέλη είναι απρόσφορος και μη ικανοποιητικός. Έτσι, μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή θεωρεί ότι η παρούσα υπόθεση θα δημιουργήσει προηγούμενο όσον αφορά την εκπροσώπηση της Κοινότητας σε διεθνείς οργανώσεις.
3 Το Συμβούλιο πρόβαλε ένσταση απαραδέκτου της προσφυγής σύμφωνα με το άρθρο 91, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Υποστηρίζει ότι η επίδικη απόφαση δεν αποτελεί πράξη υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο ή, επικουρικώς, ότι η Επιτροπή δεν άσκησε την προσφυγή εντός της προθεσμίας των δύο μηνών που προβλέπεται στο πέμπτο εδάφιο του άρθρου 173 της Συνθήκης. Στις 14 Ιουνίου 1994, το Δικαστήριο αποφάσισε να εξετάσει την ένσταση μαζί με την ουσία της υποθέσεως. Όπως θα φανεί κατωτέρω, τα ζητήματα του παραδεκτού και της ουσίας συνδέονται στενώς στην παρούσα υπόθεση.
4 Προτού περάσω στη συζήτηση των ζητημάτων που ανακύπτουν, θα περιγράψω κατ' αρχάς τον τρόπο κατά τον οποίο η Κοινότητα και τα κράτη μέλη εκπροσωπούνται στο πλαίσιο της FAO. Κατόπιν θα εξετάσω τη διαπραγμάτευση, τη σύναψη και το περιεχόμενο της συμφωνίας.
Η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της στη FAO
5 Η FAO αποτελεί ειδικευμένη οργάνωση των Ηνωμένων Εθνών η οποία ασχολείται, όπως φαίνεται από την ονομασία της, με ζητήματα πολιτικής τροφίμων και γεωργίας.
6 Ενόψει του σημαντικού ρόλου που διαδραματίζει η Κοινότητα στους τομείς αυτούς, πραγματοποιήθηκαν διερευνητικές συνομιλίες με τη Γραμματεία της FAO σε σχέση με τη δυνατότητα προσχωρήσεως της Κοινότητας στη FAΟ, συνομιλίες οι οποίες οδήγησαν σε επίσημες διαπραγματεύσεις που άρχισαν την 1η Φεβρουαρίου 1991. Οι εν λόγω διαπραγματεύσεις ευοδώθηκαν και στις 26 Νοεμβρίου 1991 η Συνδιάσκεψη της FAO δέχθηκε την Ευρωπαϋκή Οικονομική Κοινότητα (όπως απεκαλείτο τότε) ως οργάνωση μέλος.
7 Για τον σκοπό αυτό, απαιτήθηκαν ορισμένες τροποποιήσεις της καταστατικής πράξεως της FAO. Η σχετική διάταξη είναι το άρθρο ΙΙ, το οποίο μετά την τροποποίησή του έχει εν μέρει ως εξής:
«1. (...)
2. (...)
3. Η Συνδιάσκεψη μπορεί να αποφασίσει, με την πλειοψηφία των δύο τρίτων των ψηφισάντων, υπό την προϋπόθεση ότι τα κράτη μέλη της Οργανώσεως είναι παρόντα κατά πλειοψηφία, να δεχθεί υπό την ιδιότητα του μέλους της Οργανώσεως κάθε οργάνωση περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως που ικανοποιεί τα κριτήρια που καθορίζονται στην παράγραφο 4 του παρόντος άρθρου και έχει υποβάλει αίτηση προσχωρήσεως συνοδευόμενη από επίσημο έγγραφο με το οποίο αποδέχεται τις υποχρεώσεις της καταστατικής πράξεως, όπως αυτή ισχύει κατά τον χρόνο της αποδοχής. Με την επιφύλαξη των διατάξεων της παραγράφου 8 του παρόντος άρθρου, οι διατάξεις της παρούσας καταστατικής πράξεως που αναφέρονται στα κράτη μέλη εφαρμόζονται και στις οργανώσεις μέλη, εκτός αν ρητώς ορίζεται άλλως.
4. Προκειμένου μια οργάνωση περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως να μπορεί να υποβάλει αίτηση προσχωρήσεως στην Οργάνωση, σύμφωνα με την παράγραφο 3 του άρθρου αυτού, πρέπει να απαρτίζεται από κυρίαρχα κράτη, η πλειοψηφία των οποίων είναι κράτη μέλη της Οργανώσεως, να διαθέτει αρμοδιότητες τις οποίες της έχουν μεταβιβάσει τα κράτη μέλη της σε σχέση με σειρά θεμάτων που υπάγονται στην αρμοδιότητα της Οργανώσεως, περιλαμβανομένης και της εξουσίας να λαμβάνει αποφάσεις που δεσμεύουν τα κράτη μέλη της όσον αφορά τα θέματα αυτά.
5. Κάθε οργάνωση περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως που υποβάλλει αίτηση προσχωρήσεως στην Οργάνωση συνυποβάλλει δήλωση αρμοδιότητας διευκρινίζουσα τα θέματα για τα οποία τα κράτη μέλη της της έχουν μεταβιβάσει αρμοδιότητα.
6. Τεκμαίρεται ότι τα κράτη μέλη μιας οργανώσεως μέλους έχουν διατηρήσει την αρμοδιότητα επί των θεμάτων για τα οποία η μεταβίβαση αρμοδιότητας δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο ειδικής δηλώσεως ή κοινοποιήσεως προς την Οργάνωση.
7. Κάθε αλλαγή όσον αφορά την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της οργανώσεως μέλους και των κρατών μελών της κοινοποιείται από την οργάνωση μέλος ή από τα κράτη μέλη της στον Γενικό Διευθυντή, ο οποίος ενημερώνει σχετικώς τα άλλα κράτη μέλη της Οργανώσεως.
8. Η οργάνωση μέλος και τα κράτη μέλη της τα οποία είναι μέλη της Οργανώσεως ασκούν διαζευτικώς τα δικαιώματα που απορρέουν από την ιδιότητά του μέλους στους τομείς για τους οποίους έχουν αντιστοίχως αρμοδιότητα και σύμφωνα με τους καθοριζόμενους από τη Συνδιάσκεψη κανόνες.
9. Εκτός αν άλλως ορίζεται στο παρόν άρθρο, η οργάνωση μέλος μπορεί να συμμετέχει, όσον αφορά θέματα της αρμοδιότητάς της, σε κάθε συνεδρίαση της Οργανώσεως, περιλαμβανομένων και των συνεδριάσεων του Συμβουλίου ή κάθε άλλου οργάνου ή των οργάνων περιορισμένης συνθέσεως που αναφέρονται κατωτέρω, στην οποία οποιοδήποτε από τα κράτη μέλη της έχει δικαίωμα συμμετοχής. Η οργάνωση μέλος δεν μπορεί να εκλεγεί ή να διοριστεί σε οποιοδήποτε από τα όργανα αυτά ούτε μπορεί να εκλεγεί ή να διοριστεί σε οποιοδήποτε όργανο συγκροτούμενο από κοινού με άλλες οργανώσεις. Η οργάνωση μέλος δεν έχει δικαίωμα συμμετοχής στα όργανα περιορισμένης συνθέσεως που καθορίζονται με τους κανονισμούς που εκδίδει η Συνδιάσκεψη.
10. Εκτός αν άλλως ορίζει η παρούσα καταστατική πράξη ή οι θεσπιζόμενοι από τη Συνδιάσκεψη κανόνες και η κατ' εξαίρεση της παραγράφου 4 του άρθρου ΙΙΙ, η οργάνωση μέλος έχει δικαίωμα ψήφου, για όλα τα θέματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά της, σε κάθε συνεδρίαση της Οργανώσεως στην οποία έχει δικαίωμα συμμετοχής, με αριθμό ψήφων ίσο προς τον αριθμό των κρατών μελών της που έχουν δικαίωμα ψήφου στη συνεδρίαση αυτή. Όταν μια οργάνωση μέλος ασκεί το δικαίωμα ψήφου που διαθέτει, τα κράτη μέλη της δεν μπορούν να ασκήσουν το δικό τους και αντιστρόφως.
11. (...)»
8 Το Ηνωμένο Βασίλειο, το οποίο παρενέβη υπέρ του Συμβουλίου, αναφέρει ότι οι ανωτέρω τροποποιήσεις της καταστατικής πράξεως της FAO αποτέλεσαν ένα σημαντικό προηγούμενο και ένα σπουδαίο επίτευγμα και ότι η υιοθέτησή τους δεν υπήρξε εύκολη. Το Συμβούλιο και το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζουν ότι ορισμένα άλλα κράτη μέλη της Οργανώσεως φοβούνταν ότι οι εργασίες της ήταν δυνατόν να παρακωλυθούν λόγω διαφωνιών μεταξύ των κρατών μελών της Κοινότητας και των οργάνων της όσον αφορά την κατανομή αρμοδιοτήτων. Υποστηρίζεται ότι αυτή ακριβώς η ανησυχία εξηγεί την προϋπόθεση που επιβάλλει το άρθρο ΙΙ, παράγραφος 5, σχετικά με τη δήλωση αρμοδιότητας (2).
9 Η Κοινότητα προέβη σε μια τέτοια δήλωση αρμοδιότητας επ' ευκαιρία της προσχωρήσεώς της στη FAO. Σύμφωνα με τη δήλωση αυτή, την οποία συνοψίζω, η Κοινότητα έχει αποκλειστική αρμοδιότητα στον τομέα της εμπορικής πολιτικής, σύμφωνα με το άρθρο 113 της Συνθήκης, και στον τομέα της αλιείας όσον αφορά τα μέτρα διατηρήσεως, σύμφωνα με το άρθρο 102 της Πράξεως Προσχωρήσεως του 1972· η Κοινότητα έχει μη αποκλειστική αρμοδιότητα στους τομείς της αναπτυξιακής συνεργασίας, της έρευνας και της τεχνολογικής αναπτύξεως, της προστασίας του περιβάλλοντος, της γεωργίας, της προσεγγίσεως των νομοθεσιών και σε διάφορους άλλους τομείς κοινοτικών δραστηριοτήτων (μεταφορές, οικονομική και κοινωνική πολιτική).
10 Επιπλέον, και ο γενικός κανονισμός της FAO τροποποιήθηκε προκειμένου να περιλάβει ρύθμιση σχετικά με την εκπροσώπηση των οργανώσεων μελών και των κρατών μελών τους. Στο τμήμα D του κανονισμού αυτού που επιγράφεται «Οργανώσεις Μέλη» περιελήφθη το άρθρο XLI το οποίο ορίζει τα ακόλουθα:
«Αρμοδιότητα
1. Κάθε κράτος μέλος της Οργανώσεως μπορεί να ζητήσει από οργάνωση μέλος ή από τα κράτη μέλη της να διευκρινίσουν το ποιος, μεταξύ της οργανώσεως μέλους και των κρατών μελών της, έχει αρμοδιότητα όσον αφορά συγκεκριμένο θέμα. Η οργάνωση μέλος ή τα κράτη μέλη της παρέχουν την ζητούμενη πληροφορία.
2. Πριν από κάθε συνεδρίαση της Οργανώσεως, η οργάνωση μέλος ή τα κράτη μέλη της δηλώνουν ποιος, μεταξύ της οργανώσεως μέλους και των κρατών μελών της, έχει αρμοδιότητα για κάθε συγκεκριμένο θέμα που πρόκειται να εξεταστεί κατά τη συνεδρίαση και ποιος, μεταξύ της οργανώσεως μέλους και των κρατών μελών της, θα ασκήσει το δικαίωμα ψήφου όσον αφορά κάθε επιμέρους θέμα της ημερησίας διατάξεως.
3. Οσάκις ένα θέμα της ημερησίας διατάξεως καλύπτει τόσο ζητήματα για τα οποία έχει μεταβιβαστεί αρμοδιότητα στην οργάνωση μέλος όσο και ζητήματα τα οποία εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών της, στη συζήτηση μπορούν να μετέχουν τόσο η οργάνωση μέλος όσο και τα κράτη μέλη της. Σε τέτοιες περιπτώσεις, κατά τη λήψη των αποφάσεων, λαμβάνονται υπόψη κατά τη συνεδρίαση μόνον οι παρεμβάσεις του μέλους το οποίο έχει δικαίωμα ψήφου».
11 Σε ενδοκοινοτικό επίπεδο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή κατέληξαν στον διακανονισμό της 19ης Δεκεμβρίου 1991, ο οποίος καθόρισε τους κανόνες και τις διαδικασίες προκειμένου να υπάρξει σωστός συντονισμός των δραστηριοτήτων της Κοινότητας και των κρατών μελών της εντός της FAO (στο εξής: διακανονισμός). Ο διακανονισμός προβλέπει συνεδριάσεις συντονισμού σε διάφορα επίπεδα, μηχανισμούς εξασφαλίζοντες την προσήκουσα ροή των πληροφοριών, περιέχει δε κανόνες περί των παρεμβάσεων και της ψηφοφορίας στις συνεδριάσεις της FAO και κανόνες περί της συμμετοχής στις συντακτικές επιτροπές. Ορισμένες από τις διατάξεις αυτές είναι ιδιαίτερα σημαντικές για την υπό κρίση υπόθεση.
12 Το σημείο 1.11 του διακανονισμού ορίζει ότι η Επιτροπή, προετοιμάζοντας τις συνεδριάσεις συντονισμού, θα κοινοποιεί στα κράτη μέλη τις προτάσεις της σχετικά α) με την άσκηση των αρμοδιοτήτων επί συγκεκριμένου ζητήματος και β) με τις παρεμβάσεις για συγκεκριμένο ζήτημα. Το σημείο 1.12 ορίζει ότι, στην περίπτωση που δεν επιτυγχάνεται συμφωνία μεταξύ Επιτροπής και κρατών μελών επί των προτάσεων αυτών, το ζήτημα θα επιλύεται σύμφωνα με τους κανόνες και τις διαδικασίες που προβλέπονται στη Συνθήκη και σύμφωνα με την κοινώς αποδεκτή πρακτική. Στην περίπτωση που και πάλι δεν επιτυγχάνεται συμφωνία, το ζήτημα θα παραπέμπτεται στην ΕΜΑ. Το σημείο 1.13 προβλέπει ότι οι αποφάσεις που διαλαμβάνονται στο σημείο 1.12 λαμβάνονται τηρουμένης της κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών της.
13 Το άρθρο 2 καθορίζει τους κανόνες περί παρεμβάσεως και ψηφοφορίας. Το σημείο 2.1 ορίζει ότι, όταν ένα θέμα της ημερησίας διατάξεως αφορά ζητήματα της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας, τον λόγο λαμβάνει και ψηφίζει η Επιτροπή. Το σημείο 2.2 ορίζει ότι όταν ένα θέμα της ημερησίας διατάξεως αφορά ζητήματα της αρμοδιότητας των κρατών μελών, τον λόγο λαμβάνουν και ψηφίζουν τα κράτη μέλη. Το σημείο 2.3 αφορά περιπτώσεις συναρμοδιότητας:
«Όταν ένα θέμα της ημερησίας διατάξεως αφορά ζητήματα που περιέχουν στοιχεία συναρμοδιότητας των κρατών μελών και της Κοινότητας, στόχος είναι η επίτευξη κοινής θέσεως διά συναινέσεως. Εάν η κοινή θέση μπορεί να επιτευχθεί:
- η Προεδρία εκφράζει την κοινή θέση όταν το επίμαχο ζήτημα κείται εκτός του πεδίου της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας. Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή μπορούν να λαμβάνουν τον λόγο προκειμένου να υποστηρίξουν και/ή να συμπληρώσουν τη δήλωση της Προεδρίας. Τα κράτη μέλη ψηφίζουν σύμφωνα με την κοινή θέση·
- η Επιτροπή εκφράζει την κοινή θέση όταν το επίμαχο ζήτημα κείται εντός του πεδίου της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας. Τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν τον λόγο προκειμένου να υποστηρίξουν και/ή να συμπληρώσουν τη δήλωση της Επιτροπής. Η Επιτροπή ψηφίζει σύμφωνα με την κοινή θέση.»
Εάν δεν μπορεί να επιτευχθεί κοινή θέση, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να παρέμβουν και να ψηφίσουν (σημείο 2.4).
14 Η Επιτροπή τονίζει στην προσφυγή της ότι, προκειμένου να καταστεί χρήσιμη η προσχώρηση της Κοινότητας στη FAO, είναι αναγκαία η ορθή εφαρμογή των διαδικασιών αυτών· άλλως, υφίσταται κίνδυνος να περιοριστεί η Επιτροπή στη θέση του παρατηρητή με δικαίωμα λόγου, θέση την οποία είχε πριν από την προσχώρηση. Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης την ανάγκη να τηρηθεί η γενική δήλωση αρμοδιότητας που έγινε προς τη FAO (3).
Η διαπραγμάτευση της συμφωνίας
15 Το πρόβλημα της διατηρήσεως των αλιευτικών πόρων είναι πολύ γνωστό. Η Κοινότητα είναι συμβαλλόμενο μέρος σε διάφορες συμβάσεις ή περιφερειακούς διακανονισμούς που αφορούν το πρόβλημα αυτό και έχει εκδώσει διάφορους σχετικούς κανονισμούς. Ωστόσο, φαίνεται ότι η επιβολή της τηρήσεως των μέτρων διατηρήσεως είναι δυσχερής. Μια πρακτική που δημιουργεί τέτοια προβλήματα συνίσταται στην αλλαγή της σημαίας του αλιευτικού σκάφους προκειμένου να καταστρατηγηθούν τα μέτρα διατηρήσεως. Όσον αφορά την αλιεία ανοικτής θαλάσσης, μόνο το κράτος της σημαίας μπορεί να εξασφαλίζει την τήρηση των μέτρων διατηρήσεως, όταν δε τα σκάφη φέρουν σημαία κράτους το οποίο δεν έχει λάβει τέτοια μέτρα, η εφαρμογή καθίσταται συχνά αδύνατη (4).
16 Η ανάγκη μέτρων προκειμένου να αποθαρρυνθούν τέτοιες πρακτικές διατυπώθηκε σε διάφορες διεθνείς διασκέψεις, και τον Νοέμβριο του 1992, κατά τη διάρκεια της 102ης συνόδου του, το Συμβούλιο της FAO ζήτησε από τη γραμματεία της FAO να οργανώσει διαπραγματεύσεις για μια διεθνή συμφωνία προς διευθέτηση του προβλήματος. Ένα πρώτο σχέδιο μιας «συμφωνίας περί της ανυψώσεως σημαίας από τα σκάφη που αλιεύουν στην ανοικτή θάλασσα, με σκοπό την προαγωγή της τηρήσεως των διεθνών μέτρων διατηρήσεως και διαχειρίσεως» καταρτίστηκε από μια άτυπη επιτροπή εμπειρογνωμόνων τον Φεβρουάριο του 1993. Στις εργασίες της ομάδας αυτής συμμετείχε ένας εμπειρογνώμονας της Επιτροπής. Κατόπιν αυτού, το σχέδιο αναθεωρήθηκε σε πολλές επίσημες συνεδριάσεις που πραγματοποιήθηκαν σε διάφορα επίπεδα στο πλαίσιο της FAO (5).
17 Κατ' αρχάς, το σχέδιο συζητήθηκε στην επιτροπή αλιείας της FAO, κατά τη συνεδρίασή της από τις 15 έως τις 19 Μαρτίου 1993. Η Επιτροπή υποστηρίζει στην προσφυγή της ότι ακόμη και κατά τον χρόνο εκείνο είχε την άποψη ότι το σχέδιο συμφωνίας ενέπιπτε στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Εντούτοις, η Επιτροπή πρότεινε να πληροφορήσει τη FAO, πριν από τη συνεδρίαση, ότι η συμφωνία αποτελούσε μεν θέμα συναρμοδιότητας, αλλά ότι θα ψήφιζε η Κοινότητα. Η αναφορά στη συναρμοδιότητα οφειλόταν στο ότι η Επιτροπή είχε επίγνωση του πόσο ευαίσθητο ήταν το ζήτημα της αρμοδιότητας, ιδίως στον βαθμό που το σχέδιο συμφωνίας περιείχε διατάξεις σχετικά με τη νηολόγηση των αλιευτικών σκαφών και τη χορήγηση σημαίας, θέματα τα οποία θεωρούνται γενικώς ότι εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η ΕΜΑ, ενώ εξακολούθησε να αναφέρεται στη συναρμοδιότητα, αποφάσισε να απονείμει το δικαίωμα ψήφου στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή θεώρησε την απόφαση αυτή ως σοβαρή παράβαση των κανόνων της Συνθήκης και του διακανονισμού και αρνήθηκε να αποστείλει τη δήλωση αρμοδιότητας στη FAO. Η δήλωση αυτή απεστάλη μέσω των υπηρεσιών της Γενικής Γραμματείας του Συμβουλίου και της δανικής Προεδρίας.
18 Το σχέδιο συμφωνίας συζητήθηκε εκ νέου κατά την 103η Σύνοδο του Συμβουλίου της FAO, από τις 15 έως τις 25 Ιουνίου 1993. Η Επιτροπή πρότεινε εκ νέου να αποσταλεί δήλωση στη FAO ότι επρόκειτο για «συναρμοδιότητα με δικαίωμα ψήφου της Κοινότητας», αλλά η ΕΜΑ αποφάσισε και πάλι να απονείμει το δικαίωμα ψήφου στα κράτη μέλη. Η Γενική Γραμματεία του Συμβουλίου απέστειλε την εν λόγω δήλωση στη FAO. Η Επιτροπή υποστηρίζει στην προσφυγή της ότι κατά το στάδιο της διαπραγματεύσεως υπήρχαν ήδη ενδείξεις ότι οι σχετικές με τη σημαία διατάξεις δεν επρόκειτο να περιληφθούν στη συμφωνία. Η Επιτροπή αναφέρει επίσης ότι σκέφθηκε να φέρει τη σχετική με την αρμοδιότητα διαφωνία ενώπιον του Συμβουλίου, αλλά περιορίστηκε στο να προβεί σε δήλωση όσον αφορά το εύρος της αρμοδιότητας της Κοινότητας στον τομέα της αλιείας, κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου (Αλιεία) της 24ης Ιουνίου 1993.
19 Οι διαπραγματεύσεις εξακολούθησαν άτυπα επ' ευκαιρία της διασκέψεως των Ηνωμένων Εθνών για τα πολυζωνικά και τα άκρως αποδημητικά ιχθυαποθέματα η οποία διεξήχθη στη Νέα Υόρκη τον Ιούλιο του 1993. Τότε επιτεύχθηκε γενική συναίνεση επί του κειμένου της συμφωνίας. Κατόπιν αυτού, το κείμενο αναθεωρήθηκε από την επιτροπή καταστατικών και νομικών θεμάτων της FAO (Οκτώβριος 1993) και από το Συμβούλιο της FAO (104η σύνοδος, από 2 έως 5 Νοεμβρίου 1993), προκειμένου να εγκριθεί τυπικώς κατά την 27η σύνοδο της Συνδιασκέψεως της FAO (από 6 έως 25 Νοεμβρίου 1993). Το άρθρο XIV της καταστατικής πράξεως της FAO ορίζει ότι η Συνδιάσκεψη της FAO μπορεί να εγκρίνει συμβάσεις και συμφωνίες με πλειοψηφία των δύο τρίτων.
20 Στα κείμενα του σχεδίου συμφωνίας που υποβλήθηκαν στο Συμβούλιο της FAO και στη Συνδιάσκεψη της FAO δεν περιλαμβάνονταν διατάξεις σχετικές με τη σημαία. Μολονότι η Επιτροπή υποστηρίζει ότι για τον λόγο αυτόν θεώρησε ότι το σχέδιο συμφωνίας ενέπιπτε στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, πρότεινε και πάλι να αποστείλει δήλωση αρμοδιότητας στο Συμβούλιο της FAO και στη Συνδιάσκεψη της FAO υποδεικνύοντας «συναρμοδιότητα με δικαίωμα ψήφου της Κοινότητας», ενόψει του ότι το ζήτημα της σημαίας ήταν δυνατόν να ανακύψει εκ νέου κατά το τελικό στάδιο των διαπραγματεύσεων. Ωστόσο, στις 21 Οκτωβρίου 1993, η ΕΜΑ τροποποίησε εκ νέου την απόφαση της Επιτροπής, απονέμοντας το δικαίωμα ψήφου στα κράτη μέλη. Η Επιτροπή κατέστησε τότε σαφές ότι θα ενέγραφε το ζήτημα στην ημερήσια διάταξη της συνεδριάσεως του Συμβουλίου της 22ας Νοεμβρίου 1993, αλλά απέστειλε στη FAO τη δήλωση αρμοδιότητας όπως είχε αποφασιστεί από την ΕΜΑ πριν από τη συνεδρίαση του Συμβουλίου της FAO (που άρχιζε στις 2 Νοεμβρίου) και τη συνεδρίαση της Συνδιασκέψεως της FAO (που άρχιζε στις 6 Νοεμβρίου). Η ΕΜΑ επανεξέτασε το ζήτημα στις 12 Νοεμβρίου χωρίς να αλλάξει την απόφασή της.
21 Κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου της 22ας Νοεμβρίου, η Επιτροπή ζήτησε από το Συμβούλιο να εγκρίνει δήλωση σύμφωνα με την οποία το σχέδιο συμφωνίας ενέπιπτε κατ' ουσίαν, αν όχι εξ ολοκλήρου, στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας και ότι για την έγκρισή του θα έπρεπε να είχε ψηφίσει η Κοινότητα. Η δήλωση προέβλεπε επίσης ότι στο μέλλον ο χειρισμός τέτοιων περιπτώσεων θα έπρεπε να γίνεται σύμφωνα με το σημείο 2.1 ή, ανάλογα με την περίπτωση, 2.3 του διακανονισμού (6). Το Συμβούλιο αρνήθηκε να εγκρίνει τη δήλωση αυτή και επικύρωσε την απόφαση της ΕΜΑ της 21ης Οκτωβρίου 1993. Η Επιτροπή δήλωσε κατόπιν αυτού ότι η απονομή του δικαιώματος ψήφου στα κράτη μέλη ήταν πιθανόν να παραπλανήσει τα λοιπά μέλη της FAO όσον αφορά την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών και ότι αυτό αντέβαινε στον διακανονισμό. Η Επιτροπή δήλωσε επίσης ότι θα ασκούσε ενδεχομένως προσφυγή σχετικά με τη διαφωνία αυτή ενώπιον του Δικαστηρίου των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων. Το Συμβούλιο έλαβε υπόψη τις δηλώσεις αυτές, θεώρησε ότι τα ουσιαστικά ζητήματα όσον αφορά την κατανομή των αρμοδιοτήτων και το δικαίωμα ψήφου σε σχέση με το σχέδιο συμφωνίας δεν είχαν διευθετηθεί και ζήτησε από την ΕΜΑ να επανεξετάσει τα ζητήματα αυτά.
22 Στις 24 Νοεμβρίου 1993 το κείμενο του σχεδίου συμφωνίας εγκρίθηκε στη Συνδιάσκεψη της FAO ομοφώνως σε ψηφοφορία κατά την οποία ψήφισαν και τα δώδεκα κράτη μέλη. Με προσφυγή που άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου στις 20 Ιανουαρίου 1994, η Επιτροπή ζήτησε την ακύρωση της αποφάσεως του Συμβουλίου της 22ας Νοεμβρίου 1993.
Η συμφωνία
23 Η Επιτροπή πρότεινε, εν τω μεταξύ, να προσχωρήσει η Κοινότητα στη «συμφωνία για την προαγωγή της τήρησης των διεθνών μέτρων διατήρησης και διαχείρισης από τα αλιευτικά σκάφη στην ανοικτή θάλασσα» (7). Σύμφωνα με το προοίμιό της, η συμφωνία βασίζεται στην αναγνώριση του δικαιώματος αλιείας στην ανοικτή θάλασσα και στην επιβαλλόμενη σε όλα τα κράτη μέλη υποχρέωση να λαμβάνουν μέτρα για τη διατήρηση των ζώντων πόρων των ανοιχτών θαλασσών. Το προοίμιο υπενθυμίζει περαιτέρω τις διάφορες διεθνείς δεσμεύσεις και δηλώσεις και καλεί τα κράτη που δεν συμμετέχουν σε αλιευτικούς οργανισμούς ή συμφωνίες να συμμετάσχουν ή να έλθουν σε συμφωνία με τέτοιους οργανισμούς ή με συμβαλλόμενα σε τέτοιους οργανισμούς ή συμφωνίες μέρη, με σκοπό να επιτευχθεί συμμόρφωση προς τα διεθνή μέτρα για τη διατήρηση και τη διαχείριση των πόρων. Στο προοίμιο, τα συμβαλλόμενα μέρη δηλώνουν επίσης ότι έχουν επίγνωση των καθηκόντων κάθε κράτους να ασκεί αποτελεσματικά τη δικαιοδοσία του και τον έλεγχό του στα σκάφη που φέρουν τη σημαία του. Αναφέρουν τα εξής:
«η πρακτική τοποθέτησης ή αλλαγής σημαίας στα αλιευτικά σκάφη με σκοπό να αποφευχθεί η συμμόρφωσή τους με τα διεθνή μέτρα για τη διατήρηση και τη διαχείριση των ζώντων θαλάσσιων πόρων, καθώς και η μη εκπλήρωση από τα κράτη, των οποίων τη σημαία φέρουν αλιευτικά σκάφη, των υποχρεώσεών τους όσον αφορά τα σκάφη αυτά, αποτελούν παράγοντες, οι οποίοι υπονομεύουν σοβαρά την αποτελεσματικότητα αυτών των μέτρων».
Αναφέρουν επίσης τα εξής:
«ο στόχος της παρούσας συμφωνίας μπορεί να επιτευχθεί με τον καθορισμό των υποχρεώσεων των κρατών, των οποίων τη σημαία φέρουν αλιευτικά σκάφη, όσον αφορά τα σκάφη αυτά που αλιεύουν σε ανοικτή θάλασσα, συμπεριλαμβανομένης και της έγκρισης από τα κράτη αυτά τέτοιου είδους δραστηριοτήτων, καθώς και μέσω της ενίσχυσης της διεθνούς συνεργασίας και της αυξημένης διαφάνειας με την ανταλλαγή πληροφοριών για την αλιεία σε ανοικτή θάλασσα».
24 Στο άρθρο Ι της συμφωνίας παρατίθενται διάφοροι ορισμοί. Το άρθρο ΙΙ ορίζει κατ' ουσίαν ότι η συμφωνία εφαρμόζεται σε όλα τα αλιευτικά σκάφη τα οποία χρησιμοποιούνται ή προορίζονται για αλιεία σε ανοικτή θάλασσα και καθορίζει τις δυνατές εξαιρέσεις από τον κανόνα.
25 Το άρθρο ΙΙΙ αφορά τις υποχρεώσεις των κρατών της σημαίας, οι οποίες αποτελούν ένα από τα κύρια στοιχεία της συμφωνίας (8). Κάθε συμβαλλόμενο μέρος λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίζεται ότι τα αλιευτικά σκάφη που έχουν δικαίωμα να φέρουν τη σημαία του δεν ενέχονται σε δραστηριότητες που υπονομεύουν την αποτελεσματικότητα των διεθνών μέτρων για τη διατήρηση και τη διαχείριση (άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 1, στοιχείο αα). Κανένα συμβαλλόμενο μέρος δεν θα επιτρέπει να χρησιμοποιούνται για αλιεία σε ανοικτή θάλασσα αλιευτικά σκάφη που φέρουν τη σημαία του, εκτός εάν τα σκάφη αυτά έχουν εξουσιοδοτηθεί για τον σκοπό αυτό από την (τις) αρμόδια(-ες) αρχή(-ές), τα δε αλιευτικά σκάφη που έχουν αυτή την εξουσιοδότηση θα αλιεύουν σύμφωνα με τους όρους της εξουσιοδότησης (άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 2). Τα συμβαλλόμενα μέρη θα πρέπει να είναι πεπεισμένα ότι είναι σε θέση, λαμβάνοντας υπόψη τις σχέσεις που υφίστανται μεταξύ αυτών και των εν λόγω αλιευτικών σκαφών, να εκπληρώσουν αποτελεσματικά τις υποχρεώσεις τους (άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 3). Σε περίπτωση που ένα αλιευτικό σκάφος, στο οποίο έχει παρασχεθεί από ένα συμβαλλόμενο μέρος άδεια αλιείας σε ανοικτή θάλασσα, παύσει να έχει το δικαίωμα να φέρει τη σημαία του μέρους αυτού, θα πρέπει να θεωρείται άκυρη και η προς αυτό άδεια να αλιεύει σε ανοικτή θάλασσα (άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 4). Το άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 5, ορίζει κατ' ουσίαν ότι κανένα συμβαλλόμενο μέρος δεν θα παρέχει, σε αλιευτικά σκάφη τα οποία προηγούμενως ήσαν εγγεγραμμένα στα νηολόγια ενός άλλου συμβαλλομένου μέρους και υπονόμευσαν την αποτελεσματικότητα των διεθνών μέτρων για τη διατήρηση και τη διαχείριση, άδεια να χρησιμοποιούνται για την αλιεία σε ανοικτή θάλασσα, παρά μόνον αν πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις. Το άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 6, αφορά τη σηματοδότηση των αλιευτικών σκαφών. Το άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 7, επιβάλλει σε κάθε συμβαλλόμενο μέρος να εξασφαλίζει ότι όλα τα αλιευτικά σκάφη τα οποία έχουν το δικαίωμα να φέρουν τη σημαία του του παρέχουν τις πληροφορίες που απαιτούνται ώστε το μέρος αυτό να είναι σε θέση να εκπληρώνει τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη συμφωνία. Τέλος, το άρθρο ΙΙΙ, παράγραφος 8, το οποίο επισημαίνει ιδιαίτερα το Συμβούλιο στο υπόμνημα αντικρούσεώς του, έχει ως εξής:
«Κάθε συμβαλλόμενο μέρος λαμβάνει εκτελεστικά μέτρα για τα αλιευτικά σκάφη, τα οποία έχουν το δικαίωμα να φέρουν τη σημαία του και τα οποία ενεργούν κατά παράβαση των διατάξεων της παρούσας συμφωνίας, συμπεριλαμβανομένων ενδεχομένως μέτρων για την ποινικοποίηση της παράβασης αυτών των διατάξεων, στο πλαίσιο της εθνικής νομοθεσίας του. Οι κυρώσεις που θα επιβάλλονται για τις παραβάσεις αυτές θα πρέπει να είναι επαρκώς αυστηρές, προκειμένου να υπάρξει συμμόρφωση με τις απαιτήσεις της παρούσας συμφωνίας και να στερούνται οι παραβάτες από τα κέρδη τα προερχόμενα από τις παράνομες δραστηριότητές τους. Οι κυρώσεις αυτές θα πρέπει να περιλαμβάνουν, για τις περιπτώσεις σοβαρών παραβάσεων, την άρνηση χορήγησης, την προσωρινή αφαίρεση, την οριστική ανάκληση της άδειας αλιείας σε ανοικτή θάλασσα.»
26 Ο δεύτερος από τους κύριους σκοπούς της συμφωνίας είναι η διασφάλιση της διεθνούς συνεργασίας και της πρόσφορης κυκλοφορίας της πληροφορίας σχετικά με τις αλιευτικές δραστηριότητες στην ανοικτή θάλασσα (9). Κάθε συμβαλλόμενο μέρος τηρεί νηολόγιο των αλιευτικών σκαφών τα οποία έχουν το δικαίωμα να φέρουν τη σημαία του και στα οποία έχει παρασχεθεί άδεια αλιείας σε ανοικτή θάλασσα (άρθρο IV). Τα συμβαλλόμενα μέρη πρέπει να συνεργάζονται και κυρίως να ανταλλάσσουν πληροφορίες σχετικά με τις δραστηριότητες των αλιευτικών σκαφών, προκειμένου να διευκολύνουν τα κράτη, τη σημαία των οποίων φέρουν τα αλιευτικά σκάφη, να εντοπίζουν τα σκάφη αυτά, σε περίπτωση που έχει αναφερθεί ότι ενέχονται σε δραστηριότητες που υπονομεύουν τα διεθνή μέτρα για τη διατήρηση και τη διαχείριση (άρθρο V, παράγραφος 1). Τα συμβαλλόμενα μέρη πρέπει επίσης να συνεργάζονται όσον αφορά τη λήψη μέτρων επιθεωρήσεως, στις περιπτώσεις που ένα αλιευτικό σκάφος βρίσκεται εκουσίως σε λιμένα συμβαλλομένου μέρους άλλου από αυτό τη σημαία του οποίου φέρει (άρθρο V, παράγραφος 2). Τα συμβαλλόμενα μέρη οφείλουν να συνάπτουν συμφωνίες συνεργασίας ή να προβαίνουν σε διακανονισμούς αμοιβαίας αρωγής σε παγκόσμια, περιφερειακή, υποπεριφερειακή ή διμερή βάση για την προώθηση της επίτευξης των στόχων της συμφωνίας (άρθρο V, παράγραφος 3). Περαιτέρω, το άρθρο VI καθορίζει λεπτομερειακά τις υποχρεώσεις σχετικά με το είδος των πληροφοριών που πρέπει να παρέχονται στη FAO.
27 Το άρθρο VII αφορά τη συνεργασία με αναπτυσσόμενες χώρες. Τα συμβαλλόμενα μέρη παρέχουν βοήθεια στις συμβαλλόμενες αναπτυσσόμενες χώρες με σκοπό την ενίσχυσή τους ώστε να είναι σε θέση να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη συμφωνία. Το άρθρο VIII διέπει τις σχέσεις με τα μη συμβαλλόμενα στη συμφωνία κράτη. Το άρθρο ΙΞ αφορά τη διευθέτηση των διαφορών.
28 Μεταξύ των τελικών διατάξεων, το άρθρο Ξ, περί αποδοχής, είναι το πλέον σημαντικό από την άποψη της υπό κρίση υποθέσεως. Η συμφωνία είναι δεκτική αποδοχής από όλα τα μέλη ή τα συνδεδεμένα μέλη της FAO, καθώς και από όλα τα κράτη μη μέλη τα οποία είναι μέλη των Ηνωμένων Εθνών (άρθρο Ξ, παράγραφος 1). Όσον αφορά την αποδοχή από οργανώσεις περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως, το άρθρο ορίζει:
«4. Σε περίπτωση που [μία οργάνωση] περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως καθίσταται συμβαλλόμενο μέρος της παρούσας συμφωνίας, αυτή η οργάνωση θα πρέπει, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου ΙΙ, παράγραφος 7, της καταστατικής πράξεως της FAO, όπως είναι σκόπιμο, να κοινοποιεί τις τυχόν τροποποιήσεις ή τις διευκρινίσεις στη δήλωση αρμοδιοτήτων που υποβάλλει, βάσει του άρθρου ΙΙ, παράγραφος 5, της καταστατικής πράξεως της FAO, εφόσον απαιτείται ενόψει της αποδοχής της παρούσας συμφωνίας. Κάθε συμβαλλόμενο μέρος στην παρούσα συμφωνία μπορεί, οποτεδήποτε, να ζητεί από μια οργάνωση περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως, η οποία είναι συμβαλλόμενο μέρος στη συμφωνία, να του παράσχει πληροφορίες, σχετικά με το ποιο μέρος, ανάμεσα στην οργάνωση περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως και τα μέλη της είναι υπεύθυνο για την εφαρμογή κάποιου ιδιαίτερου τμήματος της παρούσας συμφωνίας. Η οργάνωση περιφερειακής οικονομικής ολοκληρώσεως θα πρέπει να παράσχει τις πληροφορίες αυτές εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος.»
29 Η συμφωνία αρχίζει να ισχύει από την ημερομηνία παραλαβής από τον Γενικό Διευθυντή του 25ου εγγράφου αποδοχής (άρθρο ΞΙ, παράγραφος 1).
30 Στο σημείο αυτό είναι χρήσιμο να τονιστούν ορισμένες από τις διαφορές μεταξύ της τελικής συμφωνίας και προηγουμένων σχεδίων.
31 Το πρώτο σχέδιο, που καταρτίστηκε από μια ομάδα εμπειρογνωμόνων και συζητήθηκε στην επιτροπή αλιείας της FAO τον Μάρτιο του 1993, επιγραφόταν «Συμφωνία περί της σημαίας των σκαφών που αλιεύουν στις ανοικτή θάλασσα, προκειμένου να προαχθεί η τήρηση των διεθνών μέτρων διατηρήσεως και διαχειρίσεως». Το άρθρο ΙΙΙ του σχεδίου αυτού αφορούσε τη νηολόγηση των αλιευτικών σκαφών, επιβάλλοντας σε κάθε συμβαλλόμενο μέρος να τηρεί νηολόγιο των αλιευτικών σκαφών και να μη διαγράφει ή εγγράφει σκάφη εφόσον υπήρχαν υπόνοιες ότι τα σκάφη αυτά είχαν χρησιμοποιηθεί ή θα εχρησιμοποιούντο για να υπονομεύσουν την αποτελεσματικότητα των διεθνών μέτρων διατηρήσεως και διαχειρίσεως. Το άρθρο ΙV του εν λόγω σχεδίου αφορούσε τη χορήγηση σημαίας. Όριζε κατ' ουσίαν ότι κάθε συμβαλλόμενο μέρος δεν μπορεί να χορηγεί σε αλιευτικό σκάφος το δικαίωμα να φέρει τη σημαία του παρά μόνον εφόσον βεβαιούται α) ότι υφίσταται πραγματικός σύνδεσμος μεταξύ του σκάφους και του ενδιαφερομένου συμβαλλομένου μέρους και β) ότι το σκάφος δεν έχει το δικαίωμα να φέρει σημαία άλλου κράτους.
32 Στο σχέδιο που υποβλήθηκε στο Συμβούλιο και τη Συνδιάσκεψη της FAO τον Νοέμβριο του 1993 δεν περιλαμβάνονταν οι διατάξεις αυτές περί νηολογήσεως και χορηγήσεως σημαίας. Από την αρχή των διαπραγματεύσεων κατέστη σαφές ότι θα ήταν αδύνατον να επιτευχθεί συναίνεση επί συμφωνίας περιλαμβάνουσας τέτοιες διατάξεις (10). Αυτή ήταν και η διαπραγματευτική θέση της Κοινότητας και των κρατών μελών της. Εντούτοις, οι διάδικοι συμφωνούν ως προς το ότι το ζήτημα της σημαίας θα μπορούσε να είχε ανακύψει εκ νέου κατά τις τελικές διαπραγματεύσεις του Νοεμβρίου του 1993, μάλιστα δε φαίνεται ότι η αντιπροσωπεία του Περού προσπάθησε ανεπιτυχώς να επανεισαγάγει μια διάταξη περί σημαίας. Σημειωτέον ότι η επίσημη ημερήσια διάταξη των συνεδριάσεων του Συμβουλίου και της Συνδιασκέψεως της FAO, τον Νοέμβριο του 1993, ανέφεραν ακόμη το σχέδιο συμφωνίας ως συμφωνία περί της σημαίας των σκαφών που αλιεύουν στις ανοικτή θάλασσα, μολονότι στο σχέδιο που είχε όντως υποβληθεί ο τίτλος είχε ήδη αντικατασταθεί από τον οριστικό τίτλο της συμφωνίας. Σημειωτέον επίσης ότι το σχέδιο που υποβλήθηκε στις συνεδριάσεις αυτές, όπως αναθεωρήθηκε τελικώς από την επιτροπή καταστατικών και νομικών θεμάτων της FAO τον Οκτώβριο του 1993, είναι σχεδόν κατά λέξη ίδιο με το τελικό κείμενο της συμφωνίας, πράγμα το οποίο καταδεικνύει ότι στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου και της Συνδιασκέψεως της FAO τον Νοέμβριο του 1993 ουσιαστικά δεν έγινε καμία τροποποίηση της τελευταίας στιγμής.
Τα επιχειρήματα όσο αφορά το παραδεκτό
33 Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι απαράδεκτη. Υποστηρίζει ότι η επίδικη απόφαση του Συμβουλίου δεν αποτελεί πράξη παράγουσα έννομα αποτελέσματα και, επομένως, δεν μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης.
34 Το Συμβούλιο ισχυρίζεται ότι η νομική φύση των αποφάσεων της ΕΜΑ και του Συμβουλίου πρέπει να εκτιμηθεί βάσει του διακανονισμού. Ο εν λόγω διακανονισμός είναι αμιγώς εσωτερικός. Δεν έχει ως σκοπό (και ούτε θα μπορούσε να έχει) να τροποποιήσει την κατανομή των εξουσιών μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών της. Ένας τέτοιος κατ' ουσίαν πραγματιστικός διακανονισμός είναι απαραίτητος, διότι οι κανόνες της Συνθήκης που αφορούν τη διαπραγμάτευση των διεθνών συμφωνιών δεν μπορούν να εφαρμοστούν, αυτοί καθ' εαυτούς, στις δραστηριότητες της FAO. Το Συμβούλιο παραπέμπει στη γνωμοδότηση 2/91 όπου το Δικαστήριο έκρινε ότι όταν για μια συμφωνία υφίσταται συναρμοδιότητα της Κοινότητας και των κρατών μελών της, απαιτείται κοινή δράση (11). Ο διακανονισμός αντιστοιχεί στην περίπτωση αυτή.
35 Στο πλαίσιο αυτό το Συμβούλιο προβάλλει τρεις ενστάσεις απαραδέκτου της παρούσας προσφυγής.
36 Πρώτον, το Συμβούλιο, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη ενήργησαν σύμφωνα με τον διακανονισμό. Διεξήγαγαν τις διαπραγματεύσεις για τη συμφωνία βάσει κοινής θέσεως και το μόνο ζήτημα για το οποίο έπρεπε, ελλείψει συναινέσεως, να ληφθεί απόφαση από την ΕΜΑ, σύμφωνα με τους κανόνες του διακανονισμού, ήταν το ζήτημα της ψηφοφορίας. Η απόφαση που έλαβε η ΕΜΑ στις 21 Οκτωβρίου 1993 ήταν οριστική, η δε επικύρωση της αποφάσεως αυτής από το Συμβούλιο δεν ήταν ούτε αναγκαία ούτε δυνατή. Ο διακανονισμός δεν προβλέπει τις δευτέρου βαθμού αποφάσεις του Συμβουλίου, διότι είναι ένας πραγματιστικός διακανονισμός, διότι οι αποφάσεις έχουν διαδικαστικό ή τελετουργικό χαρακτήρα καθώς και λόγω των περιορισμών του χρονοδιαγράμματος.
37 Δεύτερον, η απόφαση της ΕΜΑ δεν έθιξε κανένα από τα δικαιώματα που μπορεί να έχει η Επιτροπή ούτε τροποποίησε την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών της. Ο διακανονισμός εντάσσει όλα τα ζητήματα σχετικά με τη συμμετοχή στις εργασίες της FAO σε ένα πραγματιστικό πλαίσιο. Η Επιτροπή έχει δεχθεί το πλαίσιο αυτό. Η απόφαση της ΕΜΑ δεν αποτελεί απόφαση ληφθείσα εξ ονόματος του Συμβουλίου ή αντ' αυτού και δεν παράγει κανένα αποτέλεσμα σχετικά με τη θέση της Κοινότητας στη θεσμική ισορροπία που εγκαθιδρύει η Συνθήκη. Εάν η Επιτροπή είχε την άποψη ότι η συμφωνία ενέπιπτε στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, θα μπορούσε να είχε ζητήσει από το Συμβούλιο να την εξουσιοδοτήσει να διεξαγάγει τις διαπραγματεύσεις σύμφωνα με το άρθρο 228 της Συνθήκης. Ωστόσο, είχε αναγνωριστεί από όλες τις πλευρές ότι η συμφωνία αποτελούσε θέμα συναρμοδιότητας. Οι διαπραγματεύσεις διεξήχθησαν βάσει μιας κοινής θέσεως, η οποία στο τελικό στάδιο περιελάμβανε θετική ψήφο από μέρους της Κοινότητας και των κρατών μελών της. Το αν θα ψήφιζε η Επιτροπή ή οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών αποτελούσε διαδικαστικό ζήτημα ή ακόμη ζήτημα πρωτοκόλλου, το οποίο δεν είχε κανένα έννομο αποτέλεσμα επί της θέσεως της Κοινότητας ή της Επιτροπής εντός της FAO. Το ζήτημα της αρμοδιότητας θα ανακύψει μόνον όταν θα πρέπει να ληφθεί απόφαση για το αν η Κοινότητα θα αποδεχθεί τη συμφωνία.
38 Τρίτον, η διεξαχθείσα στα πλαίσια του Συμβουλίου συζήτηση της 22ας Νοεμβρίου 1993 ήταν αμιγώς πολιτική. Η δήλωση στην οποία θα έπρεπε το Συμβούλιο να προβεί σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής δεν βασιζόταν σε καμία νομική πράξη και, επομένως, εστερείτο νομικής σημασίας (12). Για την περίπτωση, ωστόσο, που το Δικαστήριο θα κρίνει ότι η ψηφοφορία που έγινε στο Συμβούλιο αποτελούσε απόφαση («deliberation»), το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι απλώς επιβεβαίωσε την απόφαση της ΕΜΑ. Κατά πάγια νομολογία, η πράξη η οποία απλώς επιβεβαιώνει μια προηγούμενη πράξη δεν μεταβάλλει τον χαρακτήρα της τελευταίας αυτής πράξεως. Επομένως, η Επιτροπή έπρεπε να είχε ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως της ΕΜΑ της 21ης Οκτωβρίου 1993, εντός της προθεσμίας των δύο μηνών που τάσσει το άρθρο 173 της Συνθήκης (13). Επιπλέον, η ψηφοφορία εντός του Συμβουλίου ήταν εν μέρει ψηφοφορία των εκπροσώπων των κρατών μελών, δεδομένου ότι αφορούσε ζήτημα το οποίο δεν ενέπιπτε στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Τέλος, στις 22 Νοεμβρίου 1993 το Συμβούλιο θεώρησε ότι το ζήτημα της αρμοδιότητας έπρεπε να εξεταστεί περαιτέρω από την ΕΜΑ.
39 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει τους περί του απαραδέκτου ισχυρισμούς του Συμβουλίου. Ισχυρίζεται ότι η απόφαση του Συμβουλίου δεν παρήγαγε έννομα αποτελέσματα ούτε όσον αφορά τις σχέσεις μεταξύ της Κοινότητας και της FAO ούτε όσον αφορά τις σχέσεις μεταξύ των οργάνων της Κοινότητας και των κράτων μελών.
40 Όσον αφορά, ειδικότερα, την έλλειψη εννόμων αποτελεσμάτων επί των σχέσεων μεταξύ της Κοινότητας και της FAO, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου ισχυρίζεται κατ' ουσίαν ότι η ψηφοφορία που διεξήχθη στο Συμβούλιο στις 22 Νοεμβρίου 1993 δεν μετέβαλε ούτε μπορούσε να μεταβάλει τις διαδικασίες ψηφοφορίας που εφαρμόστηκαν εντός του Συμβουλίου της FAO ή της Συνδιασκέψεως της FAO κατά τις συνεδριάσεις του Νοεμβρίου του 1993. Ο γενικός κανονισμός της FAO επιβάλλει στην Κοινότητα να προβαίνει στη δήλωση αρμοδιότητας πριν από κάθε συνεδρίαση. Ο κανονισμός δεν προβλέπει ότι μια τέτοια δήλωση μπορεί να μεταβληθεί μετά την έναρξη της συνεδριάσεως. Επομένως, για τη FAO, η διαδικασία ψηφοφορίας που θα ακολουθούσε η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου και της Συνδιασκέψεως της FAO του Νοεμβρίου 1993 είχε καθοριστεί με τη δήλωση αρμοδιότητας που είχε αποστείλει η Επιτροπή πριν από τις συνεδριάσεις αυτές. Η στα πλαίσια του Συμβουλίου ψηφοφορία της 22ας Νοεμβρίου 1993 δεν μπορούσε να μεταβάλει τα έννομα αποτελέσματα που παρήγαγε η προηγούμενη κοινοποίηση της Επιτροπής.
41 Η Επιτροπή απαντά ότι τα έννομα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι αναμφισβήτητα. Η συμφωνία εγκρίθηκε από τη Συνδιάσκεψη της FAO στις 24 Νοεμβρίου 1993, ενώ το Συμβούλιο αποφάσισε στις 22 Νοεμβρίου ότι η Κοινότητα δεν θα ψήφιζε κατά την έγκριση αυτή. Επομένως, η Κοινότητα στερήθηκε οριστικώς του δικαιώματός της να ψηφίσει για την έγκριση μιας συμφωνίας εμπίπτουσας στην αρμοδιότητά της. Είναι αληθές ότι η ΕΜΑ είχε ήδη αποφασίσει στις 21 Οκτωβρίου ότι έπρεπε να ψηφίσουν τα κράτη μέλη και ότι η απόφαση αυτή κοινοποιήθηκε στη FAO πριν από τις συνεδριάσεις του Νοεμβρίου. Ωστόσο, η ΕΜΑ αποτελεί ένα από τα όργανα εργασίας του Συμβουλίου και η απόφασή της επικυρώθηκε από το Συμβούλιο στις 22 Νοεμβρίου. Η τελευταία απόφαση μπορούσε ακόμη να καθορίσει τη διαδικασία ψηφοφορίας της 24ης Νοεμβρίου. Το γεγονός ότι, μετά την απόφαση του Συμβουλίου η οποία αγνόησε τη δήλωση αρμοδιότητας που είχε γίνει προς τη FAO, ψήφισαν τα δώδεκα κράτη μέλη παραπλάνησε τα τρίτα κράτη ως προς το εύρος της αρμοδιότητας της Κοινότητας.
42 Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι δεν είχε άλλη επιλογή από το να φέρει το ζήτημα της αρμοδιότητας ενώπιον του Συμβουλίου. Αρνείται ότι ένας τέτοιος τρόπος ενεργείας αποκλείεται από τον διακανονισμό. Επιπλέον, το Συμβούλιο δεν αρνήθηκε ότι ήταν αρμόδιο να λάβει απόφαση. Σύμφωνα με το άρθρο 151, παράγραφος 1, της Συνθήκης, η ΕΜΑ «έχει ως έργο την προετοιμασία των εργασιών του Συμβουλίου (...)», απ' αυτό δε προκύπτει ότι μια απόφαση της ΕΜΑ καθίσταται οριστική μόνον εφόσον εγκριθεί από το Συμβούλιο. Για να ασκηθεί προσφυγή ακυρώσεως σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης, ήταν απαραίτητο να υπάρξει οριστική απόφαση του Συμβουλίου. Επομένως, η προθεσμία των δύο μηνών για την άσκηση προσφυγής δεν άρχισε να τρέχει παρά αφότου το Συμβούλιο έλαβε την απόφαση αυτή.
Εξέταση του παραδεκτού
43 Γίνεται παγίως δεκτό ότι όλα τα μέτρα τα οποία έχουν έννομα αποτελέσματα είναι δυνατόν να ελεγχθούν δικαστικώς σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης. Με την απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (στο εξής: υπόθεση ERTA) (14), το Δικαστήριο έκρινε:
«Αποκλείοντας από την προσφυγή ακυρώσεως, που μπορούν να ασκήσουν τα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα, μόνο τις "συστάσεις και γνώμες" - οι οποίες στερούνται κάθε δεσμευτικότητας, κατά το άρθρο 189, τελευταία παράγραφος - το άρθρο 173 θεωρεί ως πράξεις, κατά των οποίων μπορεί να ασκηθεί προσφυγή, κάθε διάταξη θεσπιζόμενη από τα κοινοτικά όργανα και η οποία αποσκοπεί στη δημιουργία εννόμων αποτελεσμάτων.»
44 Η υπόθεση ERTA είναι σε κάποιο βαθμό συγκρίσιμη με την παρούσα υπόθεση. Ήταν σχετική με αποφάσεις του Συμβουλίου που αφορούσαν εν μέρει τον καθορισμό του σκοπού των διαπραγματεύσεων για την ERTA (European Road Transport Agreement) και εν μέρει τον καθορισμό της ακολουθητέας διαδικασίας των διαπραγματεύσεων (15). Το Συμβούλιο είχε καθορίσει μια διαπραγματευτική θέση και είχε αποφασίσει ότι οι διαπραγματεύσεις θα έπρεπε να συνεχιστούν και να περατωθούν από τα κράτη μέλη και όχι από την Κοινότητα. Το Δικαστήριο αναγνώρισε κατ' αρχάς την ικανότητα της Κοινότητας να συνάπτει διεθνείς συμφωνίες και, κατόπιν, έκρινε ότι η Κοινότητα είχε αποκλειστική αρμοδιότητα προς διαπραγμάτευση και σύναψη της ERTA. Εξέτασε τη φύση της αποφάσεως του Συμβουλίου, λέγοντας α) ότι, καθόσον αφορούσε τους σκοπούς της διαπραγματεύσεως, η απόφαση είχε ως αντικείμενο τον καθορισμό υποχρεωτικής «γραμμής» συμπεριφοράς τόσο για τα κοινοτικά όργανα όσο και για τα κράτη μέλη και β) ότι στο σχετικό με τη διαδικασία των διαπραγματεύσεων μέρος των συμπερασμάτων του το Συμβούλιο περιέλαβε διατάξεις, οι οποίες θα μπορούσαν ενδεχομένως να παρεκκλίνουν από τις διαδικασίες που προβλέπει η Συνθήκη όσον αφορά τις διαπραγματεύσεις με τα τρίτα κράτη και τη σύναψη των συμφωνιών (16). Το Δικαστήριο κατέληξε ότι η απόφαση «είχε συγκεκριμένα έννομα αποτελέσματα, τόσο στις σχέσεις μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών όσο και στις σχέσεις μεταξύ των κοινοτικών οργάνων» (17).
45 Η υπόθεση ERTA δεικνύει ότι το ζήτημα του παραδεκτού είναι αναγκαίο να αντιμετωπίζεται με ευρύτητα πνεύματος. Η έννοια του παράγοντος έννομα αποτελέσματα μέτρου πρέπει να νοείται ως περιλαμβάνουσα κάθε εκ μέρους του Συμβουλίου καθορισμό της θέσεώς του, η οποία μπορεί να επηρεάσει τη διεθνή αρμοδιότητα της Κοινότητας (18). Αυτό είναι αναγκαίο προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση των κανόνων δικαίου, αποτελεί δε θεμελιώδη απαιτούμενη προϋπόθεση η οποία συχνά τονίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου.
46 Επομένως, μου είναι δύσκολο να δεχθώ τον ισχυρισμό του Συμβουλίου ότι η οριστική απόφαση στην περίπτωση αυτή ελήφθη από την ΕΜΑ, δεδομένου ότι κατά την άποψη αυτή το άρθρο 173 της Συνθήκης, το οποίο προβλέπει τον έλεγχο των πράξεων του Συμβουλίου και όχι της ΕΜΑ, θα φαινόταν ότι αποκλείει τον δικαστικό έλεγχο. Εν πάση όμως περιπτώσει, είναι αμφίβολο αν η ΕΜΑ πρέπει να θεωρείται ως έχουσα εξουσία λήψεως αποφάσεων που παράγουν έννομα αποτελέσματα, δεδομένου ότι τα καθήκοντα της ΕΜΑ περιορίζονται, σύμφωνα με το άρθρο 151 της Συνθήκης, στην «προετοιμασία των εργασιών του Συμβουλίου» και στην «εκτέλεση των εντολών που της ανατίθενται από το Συμβούλιο».
47 Ασφαλώς η ΕΜΑ διαδραματίζει σημαντικό ρόλο στην κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων (19). Εφόσον όμως το έργο που της έχει ανατεθεί από τη Συνθήκη είναι περιορισμένο, όπως εξέθεσα ανωτέρω, φαίνεται σαφώς ότι δεν έχει δικές της τυπικές εξουσίες λήψεως αποφάσεων παρά το ότι στην πράξη η ΕΜΑ υιοθετεί το κείμενο ενός μέτρου, το οποίο κατόπιν εγκρίνεται τυπικώς από το Συμβούλιο. Το δε Συμβούλιο δεν μπορεί, σύμφωνα με τη Συνθήκη, να μεταβιβάσει την αρμοδιότητά του στην ΕΜΑ. Από την άποψη αυτή, η ΕΜΑ διαφέρει από τις αποτελούμενες από πληρεξουσίους των υπουργών επιτροπές που εγκαθιδρύονται σε ορισμένους οργανισμούς όπως το Συμβούλιο της Ευρώπης, επιτροπές οι οποίες μπορούν να ασκούν εξουσία στους ίδιους τομείς και να λαμβάνουν αποφάσεις με την ίδια τυπική δύναμη όπως οι αποφάσεις των ίδιων των υπουργών (20).
48 Αν ωστόσο η ΕΜΑ θεωρούσε ότι μπορεί να λαμβάνει αποφάσεις παράγουσες έννομα αποτελέσματα, τότε τέτοιες αποφάσεις θα έπρεπε να είναι δεκτικές προσβολής διά προσφυγής σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης. Αυτό αποτελεί άμεση συνέπεια της ανάγκης να διασφαλιστεί η τήρηση των κανόνων δικαίου (21). Θα προσέθετα ότι κάθε τέτοια προσβολή θα είχε πιθανότητες να γίνει δεκτή κατ' ουσίαν, ακριβώς διότι η ΕΜΑ θα εθεωρείτο ότι δεν είχε εξουσία να λάβει το επίμαχο μέτρο. Αλλά ακόμη και αν η απόφαση της ΕΜΑ μπορούσε να προσβληθεί, φρονώ ότι μια απόφαση του Συμβουλίου επικυρώνουσα απόφαση της ΕΜΑ δεν θα ήταν ανεπίδεκτη προσβολής. Σύμφωνα με τη Συνθήκη, έννομα αποτελέσματα παράγει η απόφαση του Συμβουλίου και όχι η απόφαση της ΕΜΑ. Επομένως, η άσκηση προσφυγής κατά της αποφάσεως του Συμβουλίου δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί απαράδεκτη για τον λόγο ότι απλώς επικυρώνει την προηγούμενη απόφαση της ΕΜΑ ή για τον λόγο ότι η προσφυγή ασκήθηκε εκπρόθεσμα διότι παρήλθε η προθεσμία για την άσκηση προσφυγής κατά της προηγούμενης αποφάσεως.
49 Ομοίως, δεν δέχομαι το επιχείρημα ότι τώρα δεν μπορεί πλέον να επανορθωθεί η κατάσταση, για τον λόγο ότι έχει διεξαχθεί η ψηφοφορία και η συμφωνία έχει εγκριθεί. Ο δικαστικός έλεγχος δεν μπορεί να αποκλείεται επειδή η προσβαλλομένη πράξη αποτελεί τετελεσμένο γεγονός - στην περίπτωση αυτή επειδή, όπως το έθεσε ο εκπρόσωπος του Ηνωμένου Βασιλείου κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, «περατώθηκε η συνεδρίαση». Αν η εν λόγω πράξη ήταν παράνομη, πρέπει να μπορεί να ελεγχθεί από το Δικαστήριο. Ο έλεγχος δεν μπορεί να αποκλειστεί απλώς και μόνο για τον λόγο ότι πρόκειται περί τετελεσμένου γεγονότος (fait accompli).
50 Eπομένως, δεν θα απέρριπτα την προσφυγή ως απαράδεκτη για κανέναν από τους μέχρι τώρα εξετασθέντες λόγους και θα δίσταζα να απορρίψω την προσφυγή ως απαράδεκτη για οποιονδήποτε λόγο αν υφίστατο μια πραγματική διαφορά ουσίας μεταξύ των διαδίκων. Αν υφίστατο τέτοια διαφορά, το Δικαστήριο θα έπρεπε να αποφανθεί επ' αυτής και δεν θα έπρεπε ενστάσεις υπερβολικά τεχνικού και τυπικού χαρακτήρα να το εμποδίσουν να το πράξει αυτό. Ωστόσο, το πραγματικό πρόβλημα στην υπόθεση αυτή ανακύπτει, κατά τη γνώμη μου, από το γεγονός ότι δεν υφίσταται πραγματική διαφορά ουσίας μεταξύ των διαδίκων και ότι η μεταξύ τους διαφορά είναι απλώς τυπική.
51 Κατά τη γνώμη μου παρέλκει η εξέταση του αν το προσβαλλόμενο μέτρο ήταν ικανό να παραγάγει έννομα αποτελέσματα. Σύμφωνα με την υπόθεση ERTA είναι δυνατόν να υποτεθεί ότι ήταν ικανό να έχει τέτοια αποτελέσματα, αλλά στην παρούσα υπόθεση οποιαδήποτε τέτοια αποτελέσματα είναι απολύτως υποθετικά. Ειρήσθω εν παρόδω ότι στην υπόθεση ERTA το κύριο ζήτημα ήταν το ζήτημα της αρμοδιότητας προς σύναψη της συμφωνίας. (Μάλιστα η άσκηση προσφυγής κατά των αποφάσεων του Συμβουλίου σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης ίσως κατά τον χρόνο εκείνο να είχε θεωρηθεί ο μοναδικός τρόπος για να τεθεί το ζήτημα, διότι τότε δεν είχε αναγνωριστεί ότι τα ζητήματα αρμοδιότητας μπορούσαν να τεθούν στην κρίση του Δικαστηρίου βάσει του άρθρου 228 της Συνθήκης (22).) Ωστόσο, εδώ η απόφαση του Συμβουλίου δεν προδικάζει το ζήτημα του ποιος είναι αρμόδιος να συνάψει τη συμφωνία (δηλαδή να καταστεί συμβαλλόμενο μέρος της), όπως τονίζεται τόσο από αυτή ταύτη την απόφαση (23) όσο και από το κείμενο του διακανονισμού (24). Το ζήτημα αυτό θα κριθεί μόνο όταν ληφθεί απόφαση περί του αν η συμφωνία θα πρέπει να συναφθεί από την Κοινότητα ή από τα κράτη μέλη ή από αμφοτέρους.
52 Είναι επίσης σημαντικό ότι στην υπόθεση ERTA τα αποτελέσματα των διαπραγματεύσεων ίσως θα ήσαν διαφορετικά αν το Συμβούλιο είχε ζητήσει από την Επιτροπή να διενεργήσει τις διαπραγματεύσεις. Στην παρούσα υπόθεση δεν αμφισβητείται ότι δεν θα υπήρχε καμία διαφορά ως προς το αποτέλεσμα αν η ΕΜΑ (ή το Συμβούλιο) είχε λάβει διαφορετική απόφαση όσον αφορά την ψηφοφορία. Στη Συνδιάσκεψη της FAO τα κράτη μέλη ψήφισαν σύμφωνα με την από κοινού συμφωνηθείσα θέση, όπως θα είχε πράξει και η Κοινότητα. Δεν υποστηρίζεται ότι κάποιο από τα κράτη μέλη ενήργησε προς βλάβη του κοινοτικού συμφέροντος. Αν στις 22 Νοεμβρίου 1993 το Συμβούλιο είχε συμφωνήσει να εγκρίνει τη δήλωση που είχε προτείνει η Επιτροπή, η σχετική με τη συμφωνία ψηφοφορία δεν θα είχε υποστεί καμία αλλαγή. Ομοίως, το κείμενο της συμφωνίας θα ήταν ακριβώς το ίδιο όπως το παρόν κείμενο. Ακόμη και αν το Συμβούλιο είχε αποφασίσει (πράγμα το οποίο δεν πρότεινε η Επιτροπή) ότι η Επιτροπή έπρεπε να ψηφίσει για την Κοινότητα και ακόμη και αν η FAO είχε δεχθεί μεταβολή της δηλώσεως αρμοδιότητας, φαίνεται ότι το αποτέλεσμα της ψηφοφορίας δεν θα ήταν διαφορετικό και ότι το κείμενο της συμφωνίας θα ήταν ακριβώς το ίδιο. Εάν το Δικαστήριο ακύρωνε την απόφαση του Συμβουλίου, αυτό δεν θα είχε καμία πρακτική συνέπεια. Είναι αληθές ότι η απόφαση θα μπορούσε να έχει σημασία για άλλες μελλοντικές υποθέσεις. Ακόμη και αυτό όμως δεν είναι βέβαιο, εφόσον η λύση σε κάθε υπόθεση πρέπει να εξαρτάται από τις ιδιαίτερες περιστάσεις της. Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν η απόφαση είχε σημασία για μελλοντικές υποθέσεις, αυτό δεν αρκεί, κατά τη γνώμη μου, προκειμένου η προσφυγή να κριθεί παραδεκτή.
53 Φαίνεται σαφές ότι, για να κριθεί παραδεκτή η προσφυγή της, η Επιτροπή πρέπει να έχει κάποιο πραγματικό, άμεσο συμφέρον στην έκβαση της υπό κρίση υποθέσεως και όχι απλώς επιθυμία να προκαλέσει μια απόφαση του Δικαστηρίου η οποία μπορεί να έχει σημασία σε άλλες υποθέσεις στο μέλλον. Είναι αληθές ότι λέγεται συχνά ότι τα κοινοτικά όργανα (και τα κράτη μέλη), όταν ασκούν προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου, δεν χρειάζεται να προβάλουν ένα «συμφέρον» αποκαλούμενο ενίοτε «έννομο» συμφέρον, όσον αφορά την έκβαση μιας υποθέσεως, προκειμένου να στηρίξουν το παραδεκτό της προσφυγής. Αυτό όμως δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι σημαίνει ότι μπορούν να ασκούνται προσφυγές ελλείψει πραγματικής διαφοράς (25). Γενικώς τα δικαστήρια δεν δικαιοδοτούν ελλείψει διαφοράς. Ακόμη και σε διαδικασίες βάσει του άρθρου 177 της Συνθήκης, όπου κατ' αρχήν εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο κάνει την παραπομπή, να αποφασίσει αν είναι αναγκαία μια απόφαση του Δικαστηρίου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι δεν συνάδει προς την αποστολή του η έκδοση αποφάσεως επί υποθετικών ερωτημάτων και κατά καιρούς έχει αρνηθεί να εκδώσει απόφαση για τον λόγο αυτό (26). Σε ευθείες προσφυγές, που συνεπάγονται κατ' αντιδικία διαδικασία μεταξύ των διαδίκων, ανακύπτει πράγματι το ζήτημα αν ο προσφεύγων, ακόμη και αν είναι κοινοτικό όργανο, έχει συμφέρον ως προς την άσκηση της προσφυγής. Αυτό ισχύει ακόμη και στην περίπτωση της προσφυγής λόγω παραβάσεως που ασκείται από την Επιτροπή κατά κράτους μέλους, βάσει του άρθρου 169 της Συνθήκης. Μολονότι το Δικαστήριο, με την απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας (27), έκρινε ότι η Επιτροπή «δεν οφείλει να αποδεικνύει την ύπαρξη εννόμου συμφέροντος», αυτό σημαίνει απλώς ότι η Επιτροπή δεν οφείλει να αποδεικνύει ότι έχει δικό της ειδικό συμφέρον να επιτύχει την έκδοση αποφάσεως επί της συγκεκριμένης παραβάσεως (28). Ωστόσο, συχνά στα πλαίσια μιας τέτοιας διαδικασίας η ύπαρξη συμφέροντος αποτελεί ζήτημα το οποίο πρέπει να κριθεί. Αν, για παράδειγμα, πριν από την έναρξη της διαδικασίας ενώπιον του Δικαστηρίου το κράτος μέλος συμμορφωθεί με την αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής, η Επιτροπή μπορεί παρά ταύτα να συνεχίσει τη δίκη, αλλά μπορεί να το πράξει αυτό ακριβώς διότι έχει συμφέρον προς τούτο (29): ήτοι για να εξασφαλίσει την ορθή εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου (30) ή να θεμελιώσει την ευθύνη κράτους μέλους έναντι άλλων κρατών μελών, της Κοινότητας ή ιδιωτών (31).
54 Όμοιες σκέψεις μπορούν κατά τη γνώμη μου να γίνουν όσον αφορά τις προσφυγές που ασκούνται από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης. Αν το Συμβούλιο έχει ενεργήσει παρανόμως, η Επιτροπή μπορεί να ασκήσει προσφυγή χωρίς να θεμελιώσει δικό της ειδικό συμφέρον όσον αφορά την έκβαση της υποθέσεως. Υπό την έννοια αυτή, η Επιτροπή δεν οφείλει να αποδείξει ότι έχει έννομο συμφέρον (32). Πρέπει όμως να μπορεί να προβάλει κάποια πραγματική παράβαση του νόμου με κάποιες υπαρκτές συνέπειες. Δεν πρέπει να ζητείται από το Δικαστήριο, βάσει του άρθρου 173, η διατύπωση συμβουλευτικών γνωμών με σκοπό να επιλυθούν δυσχέρειες οι οποίες μπορούν να ανακύψουν σε άλλες υποθέσεις στο μέλλον (33). «Ο αιτών οφείλει (...) να αποδείξει ότι έχει έννομο συμφέρον, το οποίο αποτελεί την πρώτη και βασική προϋπόθεση για την άσκηση κάθε ενδίκου βοηθήματος.» (34)
55 Η άποψη ότι στην παρούσα υπόθεση δεν υφίσταται πραγματική διένεξη ενισχύεται από την ίδια τη συμπεριφορά της Επιτροπής. Η Επιτροπή δεν πρότεινε στο Συμβούλιο να τροποποιήσει τη δήλωση αρμοδιότητας κατά τη συνεδρίασή του της 22ας Νοεμβρίου 1993. Αυτό προκύπτει σαφώς από το κείμενο της δηλώσεως που πρότεινε η Επιτροπή, το οποίο έχει ως εξής:
«Το Συμβούλιο διαπιστώνει ότι το σχέδιο συμφωνίας, που υποβλήθηκε προς έγκριση στη Συνδιάσκεψη, αφορά τη διατήρηση και τη διαχείριση των αλιευτικών πόρων ανοιχτής θαλάσσης, που θα γίνεται μέσω ενός καθεστώτος χορηγήσεως αδειών και όχι μέσω κανόνων περί του δικαιώματος ανυψώσεως μιας εθνικής σημαίας ή της μεταβολής της, όπως είχε αρχικώς προταθεί.
Υπ' αυτές τις συνθήκες, αυτό το σχέδιο συμφωνίας που περιέχει και ορισμένες διατάξεις για την παροχή ενίσχυσης στις υπό ανάπτυξη χώρες, κατ' ουσίαν, αν όχι στο σύνολό του, υπάγεται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας και θα έπρεπε κανονικά να έχει εγκριθεί εξ ονόματος της Κοινότητας με ψήφο της Επιτροπής.
Θα πρέπει στο μέλλον τα θέματα αυτής της φύσεως να αντιμετωπίζονται, κατά περίπτωση, σύμφωνα με το σημείο 2.1 ή το σημείο 2.3, δεύτερη παύλα, του διακανονισμού για τη FAO.»
Έτσι, η Επιτροπή πρότεινε κατ' ουσίαν ότι το Συμβούλιο θα έπρεπε να δηλώσει ότι η συμφωνία έπρεπε να είχε εγκριθεί με κοινοτική ψήφο και όχι ότι το Συμβούλιο έπρεπε να αποφασίσει ότι η συμφωνία θα έπρεπε να εγκριθεί με κοινοτική ψήφο· και ότι, στο μέλλον, σε παρόμοιες περιπτώσεις θα πρέπει να λαμβάνονται αποφάσεις σύμφωνα με τους κανόνες του διακανονισμού που αφορούν τις παρεμβάσεις και τη συμμετοχή της Κοινότητας στην ψηφοφορία. Το ότι η πρόταση της Επιτροπής απέβλεπε στο μέλλον παρά στο να αλλάξει την επίμαχη απόφαση προκύπτει σαφέστατα από το δυνητικό «θα» που χρησιμοποιήθηκε στην προτεινόμενη δήλωση: το σχέδιο συμφωνίας «θα έπρεπε κανονικά να έχει εγκριθεί».
56 Σημειωτέον επίσης ότι, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για τη συμφωνία, η Επιτροπή συμφώνησε με τη δήλωση περί συναρμοδιότητας. Ουδέποτε πρότεινε ότι οι διαπραγματεύσεις θα έπρεπε να αντιμετωπιστούν σύμφωνα με το σημείο 2.1 του διακανονισμού, που αφορά τομείς αποκλειστικής κοινοτικής αρμοδιότητας. Ακόμη και κατά τη συνεδρίαση του Συμβουλίου της 22ας Νοεμβρίου, η Επιτροπή απλώς δήλωσε ότι η συμφωνία ενέπιπτε, τουλάχιστον κατ' ουσίαν, στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας. Επομένως, το Συμβούλιο και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου δικαίως τονίζουν ότι δεν υφίστατο διαφωνία επί της ουσίας.
57 Αυτό δεν σημαίνει ότι ο έλεγχος του Δικαστηρίου αποκλείεται σε όλες τις περιπτώσεις που αφορούν τη συμμετοχή της Κοινότητας στις δραστηριότητες της FAO ή άλλων διεθνών οργανώσεων των οποίων αυτή είναι μέλος. Αν για παράδειγμα το Συμβούλιο αποφάσιζε ότι τα κράτη μέλη θα έπρεπε να ψηφίσουν σε ένα θέμα που εμπίπτει αποκλειστικά στην κοινοτική αρμοδιότητα, τότε η απόφαση αυτή θα ήταν δεκτική ελέγχου. Η Επιτροπή, ωστόσο, δεν υποστήριξε ότι η συμφωνία ενέπιπτε εξ ολοκλήρου στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας και δεν μπορεί τώρα να το ισχυριστεί αυτό. Ακόμη και στις περιπτώσεις συναρμοδιότητας, μια σχετική με την ψηφοφορία απόφαση θα μπορούσε εντούτοις να είναι δεκτική ελέγχου αν, για παράδειγμα, προβαλλόταν ο ισχυρισμός ότι η συμμετοχή των κρατών μελών στην ψηφοφορία θα επηρέαζε δυσμενώς το κοινοτικό συμφέρον σε ένα ζήτημα ουσίας. Ωστόσο, στην παρούσα περίπτωση παρέλκει η επίλυση του ζητήματος αυτού εφόσον η Επιτροπή ουδόλως επιδιώκει να στηριχθεί στο αποτέλεσμα της διαδικασίας.
58 Η Επιτροπή επιδιώκει να στηριχθεί κατ' ουσίαν στον ισχυρισμό περί παραπλανήσεως άλλων μελών της FAO. Ωστόσο, μπορεί να υποτεθεί ότι οποιοδήποτε από τα άλλα μέλη που ενδιαφερόταν επαρκώς είχε επίγνωση του ότι ήταν αδύνατο (για τους λόγους που εξηγώ κατωτέρω) να αλλάξει η δήλωση αρμοδιότητας στο μέσο της διαδικασίας. Μπορεί επίσης να υποτεθεί ότι τα μέλη αυτά είχαν επίγνωση του γεγονότος ότι ο διακανονισμός και η εφαρμογή του δεν επηρεάζουν το ζήτημα του ποιος θα πρέπει να αποτελέσει συμβαλλόμενο μέρος της συμφωνίας και, επομένως, το ζήτημα της αρμοδιότητας. Ασφαλώς θα γνώριζαν ότι η συμμετοχή των κρατών μελών στην ψηφοφορία δεν απέκλειε τη δυνατότητα της Κοινότητας να καταστεί συμβαλλόμενο μέρος: όντως η συμφωνία, μολονότι ψηφίστηκε από τα κράτη μέλη και όχι από την Κοινότητα, προβλέπει ότι η Κοινότητα μπορεί να καταστεί συμβαλλόμενο μέρος της συμφωνίας (35).
59 Επομένως, το συμπέρασμα είναι ότι καθ' όλη τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων επικρατούσε η άποψη ότι είχε συμφωνηθεί απολύτως ότι είχε εφαρμογή το σημείο 2.3 του διακανονισμού. Επιπλέον, δεν υφίστατο καμία διαφωνία επί της ουσίας του σχεδίου συμφωνίας. Υπήρχε κοινή θέση και η ίδια η κοινή θέση θα είχε υποστηριχθεί οποιοσδήποτε και αν είχε ψηφίσει, είτε η Κοινότητα είτε τα κράτη μέλη. Τόσο η Κοινότητα όσο και τα κράτη μέλη όφειλαν να υποστηρίξουν την κοινή θέση. Ουδέποτε η Επιτροπή επεδίωξε να μεταβάλει τη δήλωση αρμοδιότητας. Απλώς επεδίωξε να προκαλέσει μια δήλωση αρχής από το Συμβούλιο, η οποία θα μπορούσε να είναι χρήσιμη για μελλοντικές περιπτώσεις. Επιπλέον, το σχέδιο συμφωνίας, όπως εγκρίθηκε, διαφύλαξε τη δυνατότητα της Κοινότητας, ασκούσας αποκλειστική αρμοδιότητα, να καταστεί συμβαλλόμενο μέρος της συμφωνίας. Συνεπώς, η επίμαχη απόφαση δεν αμφισβητήθηκε στην πραγματικότητα από την Επιτροπή κατά τον χρόνο εκείνο και, επιπλέον, η απόφαση αυτή, η οποία αφορούσε μόνο μια συγκεκριμένη ψηφοφορία κατά τις διαπραγματεύσεις, δεν είχε σχέση με κανένα ζήτημα ουσίας μεταξύ των διαδίκων. Επομένως, φαίνεται σαφές ότι στην παρούσα υπόθεση δεν υφίσταται καμία πραγματική διαφορά μεταξύ των διαδίκων.
60 Ωστόσο, μπορεί, εν πάση περιπτώσει, η σύντομη εξέταση των ζητημάτων ουσίας να παρουσιάζει κάποιο ενδιαφέρον· επιπλέον, κατά τη γνώμη μου, η εξέταση της ουσίας επιβεβαιώνει το συμπέρασμα στο οποίο κατέληξα όσον αφορά το παραδεκτό.
Επί της ουσίας
61 Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το Συμβούλιο δεν μπορούσε να απονείμει το δικαίωμα ψήφου, όσον αφορά την έγκριση της συμφωνίας, στα κράτη μέλη. Από τον ισχυρισμό αυτό ανακύπτει το ακόλουθο ερώτημα. Πρέπει η απόφαση αυτή του Συμβουλίου, που επικυρώνει την προηγούμενη απόφαση της ΕΜΑ, να υποβληθεί σε δικαστικό έλεγχο, ο οποίος θα στηρίζεται σε πλήρη εξέταση της αρμοδιότητας της Κοινότητας περί συνάψεως της συμφωνίας στην τελική της μορφή; Φρονώ πως όχι. Δεν είναι προφανώς δυνατόν να διενεργούν τα κοινοτικά όργανα μια τέτοια εξέταση σε κάθε στάδιο κατά τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων όπως οι επίμαχες. Είναι επίσης προφανές ότι η οργάνωση της εκπροσωπήσεως της Κοινότητας και των κρατών μελών στη FAO επιβάλλει την υιοθέτηση πρακτικών διακανονισμών σε διαδικαστικά ζητήματα. Λόγω των περιορισμών που συνεπάγεται η συμμετοχή της Κοινότητας και των κρατών μελών της στη FAO, ο διακανονισμός έχει αναπόφευκτα πραγματιστικό χαρακτήρα. Ενόψει των περιορισμών αυτών, οι σκοποί τους οποίους τα κράτη μέλη της FAO επιδίωξαν προβλέποντας διατάξεις περί της Κοινότητας ως οργάνωσεως μέλους θα αποτύγχαναν αν επιτρεπόταν να αμφισβητείται συχνά μια συγκεκριμένη δήλωση αρμοδιότητας. Είναι σαφές ότι αν όλες οι αποστελλόμενες στη FAO δηλώσεις αρμοδιότητας ήσαν δεκτικές δικαστικού ελέγχου, αυτό θα ενείχε τον κίνδυνο να καταστεί η συμμετοχή της Κοινότητας στις δραστηριότητες της FAO πρακτικώς αδύνατη. Πρέπει να υπάρχει κάποια προσωρινή χορήγηση αρμοδιότητας, η οποία δεν προδικάζει την τελική χορήγηση αρμοδιότητας ή την απόφαση ως προς το ποιος συνάπτει μια συμφωνία. Το τελευταίο σημείο διαλαμβάνεται ρητώς στον διακανονισμό και επιβεβαιώθηκε από το Συμβούλιο στις 22 Νοεμβρίου 1993.
62 Επομένως, το ζήτημα ουσίας στην παρούσα υπόθεση είναι το εξής: κατά τον χρόνο λήψεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, ποιος θα έπρεπε να είχε ψηφίσει ενόψει όλων των τότε επικρατουσών περιστάσεων, λαμβανομένων υπόψη του διακανονισμού, του πλαισίου μιας υπό εξέλιξη διαδικασίας διαπραγματεύσεων εντός της FAO, του κειμένου της συμφωνίας, όπως είχε κατά το στάδιο εκείνο των διαπραγματεύσεων, και της δυνατότητας που υπήρχε ακόμη τότε να τροποποιηθεί το κείμενο αυτό.
63 Θα εξετάσω κατ' αρχάς σύντομα τη νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά την αρμοδιότητα της Κοινότητας σε θέματα που καλύπτονται από τη συμφωνία και από τις διαπραγματεύσεις. Κατόπιν θα εξετάσω αν ήταν δικαιολογημένη η προσωρινή χορήγηση αρμοδιότητας που αποφασίστηκε από την ΕΜΑ και το Συμβούλιο.
64 Κατά πάγια νομολογία, η Κοινότητα έχει αποκλειστική αρμοδιότητα λήψεως μέτρων για τη διατήρηση των θαλάσσιων πόρων. Με την απόφαση Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (36) το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«(...) μετά τη λήξη, κατά την 1η Ιανουαρίου 1979, της προβλεπόμενης από το άρθρο 102 της Πράξεως Προσχωρήσεως μεταβατικής περιόδου, η εξουσία λήψεως μέτρων προστασίας των θαλάσσιων πόρων εντός του πλαισίου της κοινής πολιτικής αλιείας ανήκει πλήρως και οριστικώς στην Κοινότητα.
Τα κράτη μέλη δεν δικαιούνται επομένως να ασκούν δική τους εξουσία στον τομέα των μέτρων διατηρήσεως εντός των υδάτων της δικαιοδοσίας τους. Η θέσπιση τέτοιων μέτρων, με τους περιορισμούς που συνεπάγονται για τις αλιευτικές δραστηριότητες, μετά την ανωτέρω ημερομηνία, είναι θέμα κοινοτικού δικαίου. Όπως ορθώς παρατήρησε η Επιτροπή, οι πόροι, στους οποίους οι αλιείς των κρατών μελών έχουν ίσο δικαίωμα προσβάσεως, πρέπει εφεξής να υπάγονται στους κανόνες του κοινοτικού δικαίου.»
65 Το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει με την απόφαση Kramer κ.λπ. (37) ότι η Κοινότητα ήταν αρμόδια όσον αφορά τα μέτρα διατηρήσεως στην ανοικτή θάλασσα. Το Δικαστήριο είπε ότι ο μόνος τρόπος για να διασφαλιστεί η διατήρηση των θαλασσίων βιολογικών πόρων, τόσο από πλευράς αποτελεσματικότητας όσο και αμεροληψίας, ήταν μέσω μιας κανονιστικής ρυθμίσεως δεσμεύουσας όλα τα ενδιαφερόμενα κράτη, συμπεριλαμβανομένων των τρίτων χωρών. Στην απόφαση Mondiet (38) το Δικαστήριο υπενθύμισε την πάγια νομολογία του σύμφωνα με την οποία, όσον αφορά την αλιεία στην ανοικτή θάλασσα, η Κοινότητα έχει την ίδια κανονιστική αρμοδιότητα με αυτή που αναγνωρίζεται από το διεθνές δίκαιο στο κράτος της σημαίας ή στο κράτος όπου είναι νηολογημένο το σκάφος. Με την απόφαση δε στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ισπανίας (39), το Δικαστήριο έκρινε ότι:
«η [Κοινότητα] έχει αρμοδιότητα να λαμβάνει μέτρα διατηρήσεως και τούτο τόσο αυτοτελώς όσο και υπό μορφή συμβατικών δεσμεύσεων έναντι τρίτων κρατών ή στο πλαίσιο των διεθνών οργανισμών».
66 Ωστόσο, διαφορετική είναι η άποψη όσον αφορά τη νηολόγηση και τη σημαία των αλιευτικών σκαφών. Η υπόθεση Pesca Valentia Minister for Fisheries and Forestry αφορούσε την ιρλανική νομοθεσία περί νηολογήσεως. Το Δικαστήριο έκρινε ότι (40):
«(...) η εθνική ρύθμιση κατά την οποία ορισμένο τουλάχιστον ποσοστό πληρωμάτων των αλιευτικών πλοίων του οικείου κράτους μέλους πρέπει να έχει την ιθαγένεια χώρας της ΕΟΚ δεν αποτελεί ούτε κατά το αντικείμενό της ούτε κατά τον σκοπό της μέτρο διατηρήσεως των αλιευτικών πόρων, αφού η εφαρμογή του μέτρου αυτού δεν μπορεί καθαυτή να έχει επιπτώσεις επί των πόρων αυτών. Κατά συνέπεια, από το άρθρο 102 της Πράξεως Προσχωρήσεως δεν μπορεί να συναχθεί ότι απαγορεύεται στα κράτη μέλη να λαμβάνουν μέτρα όπως αυτά που περιέχει η επίμαχη ιρλανδική νομοθεσία».
67 Με την απόφαση Factortame κ.λπ. (41), το Δικαστήριο επιβεβαίωσε την ανωτέρω αρχή και προχώρησε περαιτέρω λέγοντας:
«(...) κατά το παρόν στάδιο της εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, στα κράτη μέλη εναπόκειται να καθορίζουν, σύμφωνα με τους γενικούς κανόνες του διεθνούς δικαίου, τις αναγκαίες προϋποθέσεις εγγραφής στα νηολόγιά τους και παροχής στα σκάφη αυτά του δικαιώματος να πλέουν υπό τη σημαία τους, αλλά (...) τα κράτη μέλη οφείλουν, κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς τους αυτής, να τηρούν τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου.»
68 Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι οι σχετικές με τη συμφωνία διαπραγματεύσεις κάλυπταν, αφενός, ζητήματα εμπίπτοντα στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας (διατήρηση των θαλάσσιων πόρων) και, αφετέρου, ζητήματα εμπίπτοντα στην εθνική αρμοδιότητα (νηολόγηση σκαφών και δικαίωμα ανυψώσεως της σημαίας κράτους μέλους). Επομένως, φαίνεται ότι η δήλωση περί συναρμοδιότητας, την οποία δέχθηκε και η Επιτροπή, ήταν ορθή.
69 Είναι αληθές ότι το τελικό κείμενο της συμφωνίας περιλαμβάνει λίγες διατάξεις περί νηολογήσεως και δικαιώματος ανυψώσεως σημαίας. Ωστόσο, οι διάδικοι συμφωνούν ότι δεν αποκλειόταν, ακόμη και κατά τον τελευταίο γύρο των διαπραγματεύσεων, να τεθεί εκ νέου το ζήτημα της ανυψώσεως της σημαίας. Επομένως, κατά τον χρόνο που ελήφθη η απόφαση σχετικά με τη δήλωση αρμοδιότητας ήταν εύλογο να ληφθεί υπόψη η πτυχή των διαπραγματεύσεων που αφορούσε το δικαίωμα ανυψώσεως σημαίας.
70 Ο διακανονισμός προβλέπει ότι στα θέματα συναρμοδιότητας στόχος είναι η επίτευξη κοινής θέσεως δια συναινέσεως. Στην περίπτωση της συμφωνίας, μια τέτοια κοινή θέση πράγματι επιτεύχθηκε. Ο διακανονισμός προβλέπει περαιτέρω ότι η κοινή θέση μπορεί να εκφραστεί είτε από την προεδρία του Συμβουλίου είτε από την Επιτροπή, ανάλογα με το αν το επίμαχο ζήτημα εμπίπτει στην εθνική αρμοδιότητα ή στην αποκλειστική κοινοτική αρμοδιότητα. Στην παρούσα περίπτωση επελέγη το πρώτο σκέλος της διαζεύξεως, οπότε για τη συμφωνία ψήφισαν τα κράτη μέλη.
71 Οσάκις η Κοινότητα και τα κράτη μέλη ασκούν συναρμοδιότητα, οφείλουν να συνεργάζονται. Η υποχρέωση αυτή αποτελεί μέρος των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 5 της Συνθήκης. Στη γνωμοδότηση 1/94 (42) το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι:
«(...) οσάκις προκύπτει ότι ο τομέας τον οποίο διέπει μια συμφωνία ή μια σύμβαση εμπίπτει εν μέρει στην αρμοδιότητα της Κοινότητας και εν μέρει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, πρέπει να διασφαλίζεται στενή συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών και των κοινοτικών οργάνων τόσο κατά τη διαδικασία των διαπραγματεύσεων και της συνάψεώς της όσο και κατά την εκτέλεση των αναληφθεισών δεσμεύσεων. Αυτή η υποχρέωση συνεργασίας απορρέει από την ανάγκη ενιαίας διεθνούς εκπροσωπήσεως της Κοινότητας (...)».
72 Ωστόσο, στην υπό κρίση υπόθεση ουδόλως προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι υπήρξε παράβαση της υποχρεώσεως συνεργασίας εκ μέρους κάποιου από τα κοινοτικά όργανα ή εκ μέρους κάποιου από τα κράτη μέλη. Οι όροι του διακανονισμού, οι οποίοι προφανώς σκοπούν να δημιουργήσουν μια δομή για τη συνεργασία αυτή, τηρήθηκαν. Η Επιτροπή συμφώνησε με τη δήλωση περί συναρμοδιότητας και διαφώνησε μόνον όσον αφορά το ζήτημα της ψήφου. Επιτεύχθηκε μια κοινή θέση η οποία και εφαρμόστηκε από τα κράτη μέλη.
73 Όσον αφορά το ζήτημα της ψήφου στους τομείς συναρμοδιότητας, ο διακανονισμός μπορεί να μην παρέχει σαφή απάντηση για όλες τις περιπτώσεις. Η Κοινότητα ψηφίζει εφόσον το επίμαχο ζήτημα κείται εντός του πεδίου της αποκλειστικής αρμοδιότητας της Κοινότητας. Στην αντίθετη περίπτωση ψηφίζουν τα κράτη μέλη. Σε περιπτώσεις όπως η υπό κρίση μπορεί, ωστόσο, να είναι δυσχερές να καθοριστεί η αρμοδιότητα όσον αφορά το επίμαχο ζήτημα.
74 Μολονότι το σημείο αυτό δεν προβλήθηκε από την Επιτροπή και, επομένως, δεν συζητήθηκε από τους διαδίκους, θα μπορούσε ίσως να προβληθεί το επιχείρημα ότι, ακόμη και όταν το θέμα της ψηφοφορίας εμπίπτει εν μέρει μόνο στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Κοινότητας, το δικαίωμα ψήφου θα πρέπει να παρέχεται στην Κοινότητα. Είναι μάλλον αμφίβολο αν σε περιπτώσεις μερικής αποκλειστικής αρμοδιότητας το Συμβούλιο έχει τη διακριτική ευχέρεια να παρέχει το δικαίωμα ψήφου είτε στην Κοινότητα είτε στα κράτη μέλη. Η αποκλειστική κοινοτική αρμοδιότητα, η οποία είναι εξαιρετική, μπορεί κατά κανόνα να ασκείται μόνο από την Κοινότητα, εκτός αν αυτό είναι πρακτικώς αδύνατο, όπως για παράδειγμα στα πλαίσια διεθνούς οργανισμού του οποίου η Κοινότητα δεν είναι μέλος. Στη FAO η Κοινότητα έχει τώρα όλες τις δυνατότητες να ασκήσει την αρμοδιότητα αυτή. Ωστόσο, όταν υφίσταται εθνική αρμοδιότητα σε σχέση με άλλες πτυχές της προτεινομένης συμφωνίας, η Κοινότητα δεν θα πρέπει ασφαλώς να ασκεί το δικαίωμα ψήφου χωρίς πρώτα να επιτευχθεί κοινή θέση με όλα τα κράτη μέλη. Αυτό αποτελεί μια περαιτέρω απόδειξη του γεγονότος ότι η παροχή ψήφου θα αποτελεί συχνά απλώς διαδικαστική πράξη και ότι το ζωτικό ζήτημα έγκειται στο αν μπορεί ή όχι να επιτευχθεί μια κοινή θέση.
75 Επομένως, βάσει των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως δεν αποδείχθηκε, κατά τη γνώμη μου, ότι η απόφαση του Συμβουλίου πρέπει να ακυρωθεί. Ωστόσο, οι ανωτέρω παρατεθείσες σκέψεις επιρρωννύουν και αυτές την άποψή μου ότι η παρούσα προσφυγή δεν πρέπει να εξεταστεί επί της ουσίας αλλά πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.
Πρόταση
76 Επομένως, η γνώμη μου είναι ότι το Δικαστήριο πρέπει:
1) να απορρίψει την προσφυγή,
2) να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα του Συμβουλίου,
3) να ορίσει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, παρεμβαίνον, θα φέρει τα δικά του έξοδα.
(1) - Γνωμοδότηση 1/94, της 15ης Νοεμβρίου 1994, σχετικά με τη συμφωνία περί ιδρύσεως της Παγκόσμιας Οργανώσεως Εμπορίου (Συλλογή 1994, σ. Ι-5267).
(2) - Βλ. επίσης Antonio Tavares de Pinho: «L'admission de la Communautι ιconomique europιenne comme membre de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)», RMCUE 1993, σ. 656 έως 673· Rachel Frid: «The European Community - A Member of a Specialized Agency of the United Nations», EJIL 1993, σ. 239 έως 255.
(3) - Βλ. σημείο 9 ανωτέρω.
(4) - Βλ., π.χ., τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως C-286/90, Poulsen και Diva Navigation (απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1992, Συλλογή 1992, σ. Ι-6019.
(5) - Όσον αφορά το ιστορικό της συμφωνίας, τις σχετικές διαπραγματεύσεις και το περιεχόμενό της, βλ. γενικώς Gerald Moore: «Un nouvel accord de la FAO pour contrτler la pκche en haute mer», Espaces et ressources maritimes 1993, αριθ. 7, σ. 62 έως 68.
(6) - Σημείο 13 ανωτέρω.
(7) - Πρόταση αποφάσεως του Συμβουλίου σχετικά με την προσχώρηση της Ευρωπαϋκής Κοινότητας στη συμφωνία για την προαγωγή της τήρησης των διεθνών μέτρων διατήρησης και διαχείρισης από τα αλιευτικά σκάφη στην ανοιχτή θάλασσα [COM(94) 331 τελικό, ΕΕ 1994, C 229, σ. 10].
(8) - Βλ., Μοοre, όπ.π. (υποσημείωση 5), σ. 65.
(9) - Ibid., υποσημείωση 8.
(10) - Βλ. Moore, όπ.π. (υποσημείωση 5), σ. 64.
(11) - Γνωμοδότηση 2/91, της 19ης Μαρτίου 1993, περί της συμβάσεως υπ' αριθ. 170 της ΔΟΕ (Συλλογή 1993, σ. Ι-1061, σκέψη 12).
(12) - Απόφαση της 26ης Φεβρουαρίου 1991, C-292/89, Antonissen (Συλλογή 1991, σ. Ι-745, σκέψεις 17 και 18).
(13) - Το Συμβούλιο παραπέμπει στην απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1988, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 166/86 και 220/86, Irish Cement κατά Επιτροπής (Συλλογή 1988, σ. 6473).
(14) - Υπόθεση 22/70, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 729, σκέψη 39.
(15) - Ibid., σκέψεις 45 έως 48.
(16) - Ibid., σκέψεις 53 και 54.
(17) - Ibid., σκέψη 55.
(18) - Βλ. απόφαση της 9ης Αυγούστου 1994, C-327/91, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1994, σ. Ι-3641, σκέψη 16).
(19) - Βλ. Anne Rigaux: «Comitι des Reprιsentants Permanents», στο Rιpertoire de droit communautaire, Dalloz, 1992, και την εκεί παρατιθέμενη βιβιλιογραφία.
(20) - Βλ. Emmanuel Decaux: Jurisclasseur Europe, τεύχος 6100, σημείο 55 (1989).
(21) - Βλ. απόφαση της 30ής Ιουνίου 1993, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-181/91 και C-248/91, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι-3685, σκέψεις 11 έως 14).
(22) - Αυτό δεν αναγνωρίστηκε παρά με τη γνωμοδότηση 1/75, της 11ης Νοεμβρίου 1975, περί της συμφωνίας σχετικά με κανόνα για τα τοπικά έξοδα (Συλλογή τόμος 1975, σ. 409, ειδικότερα στη σ. 418).
(23) - Βλ. την τελευταία περίοδο του σημείου 21 ανωτέρω.
(24) - Βλ. σημείο 1.13 του διακανονισμού, που παρατίθεται στο σημείο 12 ανωτέρω.
(25) - Βλ. Lasok: The European Court of Justice: Practice and Procedure (2η έκδοση 1994), σ. 196 επ. και, ειδικότερα, σ. 200 και 201.
(26) - Βλ., π.χ., απόφαση της 16ης Ιουλίου 1992, C-83/91 Meilicke (Συλλογή 1992, σ. Ι-4871).
(27) - Απόφαση της 4ης Απριλίου 1974, 167/73 (Συλλογή τόμος 1974, σ. 179, σκέψη 15).
(28) - Βλ. Lasok, όπ.π., σ. 201.
(29) - Βλ. απόφαση της 11ης Απριλίου 1978, 95/77, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών (Συλλογή τόμος 1978, σ. 305· ειδικότερα για τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Reischl βλ. σ. 874 των ξενόγλωσσων εκδόσεων της Συλλογής).
(30) - Βλ. απόφαση της 9ης Ιουλίου 1970, 26/69, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 383).
(31) - Βλ. απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1973, 39/72, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1972-1973, σ. 375)· απόφαση της 24ης Μαρτίου 1988, 240/86, Επιτροπή κατά Ελλάδος (Συλλογή 1988, σ. 1835, σκέψη 14).
(32) - Βλ. απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1987, σ. 1493, σκέψη 3).
(33) - Βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lenz στην υπόθεση 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, προαναφερθείσα στην υποσημείωση 32, σημεία 24 έως 42.
(34) - Διάταξη της 31ης Ιουλίου 1989, 206/89 R, S. κατά Επιτροπής (Συλλογή 1989, σ. 2841, σκέψη 8).
(35) - Βλ. άρθρο Ξ, παράγραφος 4, της συμφωνίας, που παρατέθηκε στο σημείο 28 ανωτέρω.
(36) - Απόφαση της 5ης Μαου 1981, 804/79 (Συλλογή 1981, σ. 1045, σκέψεις 17 και 18).
(37) - Απόφαση της 14ης Ιουλίου 1976, συνεκδικασθείσες υποθέσεις 3/76, 4/76 και 6/76 (Συλλογή τόμος 1976, σ. 475, σκέψεις 30 έως 33).
(38) - Απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1993, C-405/92 (Συλλογή 1993, σ. Ι-6133, σκέψη 12).
(39) - Απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, C-258/89 (Συλλογή 1991, σ. Ι-3977, σκέψη 9).
(40) - Απόφαση της 19ης Ιανουαρίου 1988, 223/86 (Συλλογή 1988, σ. 83, σκέψη 11).
(41) - Απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, C-221/89 (Συλλογή 1991, σ. Ι-3905, σκέψη 17).
(42) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 1, σκέψη 108. Βλ., επίσης, διάσκεμμα της 14ης Νοεμβρίου 1978, 1/78 (ECR 1978, σ. 2151, σκέψεις 34 έως 36), και γνωμοδότηση 2/91, προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 11 ανωτέρω, σκέψη 36.