62012CC0063
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 12 de septiembre de 2013 (
1
)
Asunto C‑63/12
Comisión Europea
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso de anulación — Estatuto de los Funcionarios — Artículos 64 y 65 — Artículos 1, 3 y 10 del anexo XI — Adaptación anual de las retribuciones y pensiones y de los coeficientes correctores — Propuesta de reglamento para la adaptación según el método “normal” — Decisión del Consejo de no adoptar la propuesta — Concepto de “acto impugnable” — Requisitos de activación de la cláusula de excepción»
Asunto C‑66/12
Consejo de la Unión Europea
contra
Comisión Europea
«Recurso de anulación — Recurso por omisión — Estatuto de los Funcionarios — Artículos 64 y 65 — Artículos 1, 3 y 10 del anexo XI — Adaptación anual de las retribuciones y pensiones y de los coeficientes correctores — Propuesta de reglamento para la adaptación según el método “normal” — Recurso del Consejo — Decisión de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia — Normade mayoría aplicable»
y
Asunto C‑196/12
Comisión Europea
contra
Consejo de la Unión Europea
«Recurso por omisión — Estatuto de los Funcionarios — Artículos 64 y 65 — Artículos 1, 3 y 10 del anexo XI — Adaptación anual de las retribuciones y pensiones y de los coeficientes correctores — Propuesta de reglamento para la adaptación según el método “normal” — Decisión del Consejo de no adoptarla propuesta — Abstención»
Índice
I. Introducción
II. Disposiciones pertinentes del Estatuto
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
A. Asunto C‑63/12
B. Asunto C‑66/12
C. Asunto C‑196/12
IV. Los recursos en los asuntos C‑63/12 y C‑196/12
A. Sobre la admisibilidad de los recursos
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
2. Apreciación
a) Control jurisdiccional de los comportamientos denegatorios de una institución, un órgano o un organismo de la Unión
i) El recurso de anulación del artículo 263 TFUE sanciona la acción ilegal de la institución
ii) El recurso por omisión del artículo 265 TFUE sanciona la inacción de la institución
iii) La negativa a adoptar un acto debe impugnarse a través del recurso de anulación
b) Apreciación de la actuación del Consejo
B. Sobre la procedencia del recurso en el asunto C‑63/12
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
a) Observaciones preliminares
b) Alegaciones del recurso
i) Comisión
– La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones
– La negativa a adaptar los coeficientes correctores
ii) Parlamento
c) Alegaciones de la contestación al recurso
i) Consejo
– La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones
– La negativa a adaptar los coeficientes correctores
ii) Los Estados miembros
– La República Checa
– El Reino de Dinamarca
– La República Federal de Alemania
– El Reino de España
– El Reino de los Países Bajos
– El Reino Unido
2. Apreciación
a) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las funciones y a los poderes respectivos de la Comisión y del Consejo en el marco del procedimiento de adaptación de las retribuciones
b) Resolución del conflicto entre la Comisión y el Consejo acerca de la existencia de un «deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión»
i) Análisis de los requisitos de activación del procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto
ii) Apreciación de la procedencia de los motivos de anulación
– Sobre el motivo basado en una desviación de poder
– Sobre el motivo basado en la infracción de la norma jurídica por parte del Consejo, que no debió haberse considerado autorizado a no adoptar la propuesta de reglamento
– Sobre el motivo basado en el incumplimiento de los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción en razón de una motivación insuficiente y errónea
V. El recurso en el asunto C‑66/12
A. Procedencia del recurso
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
a) Irlanda
b) República Francesa
2. Apreciación
B. Admisibilidad del recurso
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
2. Apreciación
VI. Sobre las costas
VII. Conclusión
I. Introducción
1.
La cuestión de la adaptación anual de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea, que es objeto de los procedimientos correspondientes a los asuntos C‑63/12, C‑66/12 y C‑196/12, ya ha sido examinada recientemente por el Tribunal de Justicia, dando lugar a la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, (
2
) en la que el Tribunal de Justicia anuló parcialmente el Reglamento (UE, Euratom) no 1296/2009 del Consejo, de 23 de diciembre de 2009, (
3
) que había establecido un porcentaje de adaptación de las retribuciones inferior al que había propuesto la Comisión Europea.
2.
Sin embargo, las cuestiones planteadas en estos tres recursos se han suscitado bajo un ángulo diferente, que requiere profundizar en el análisis anterior. Además, se plantean nuevos y delicados problemas relacionados con la admisibilidad de los recursos.
3.
El Estatuto de los Funcionarios y otros agentes de la Unión está establecido por el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) no 259/68 del Consejo, de 29 de febrero de 1968, por el que se establece el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas y el Régimen aplicable a los otros agentes de estas Comunidades y por el que se establecen medidas específicas aplicables temporalmente a los funcionarios de la Comisión, (
4
) en su versión modificada por el Reglamento (CE, Euratom) no 723/2004 del Consejo, de 22 de marzo de 2004, (
5
) y por el Reglamento (UE, Euratom) no 1080/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010. (
6
)
4.
Los artículos 1 y 3 del anexo XI del Estatuto establecían, hasta el 31 de diciembre de 2012, las condiciones en las que las retribuciones de los funcionarios y de los otros agentes se revisaban todos los años automáticamente por el Consejo de la Unión Europea a propuesta de la Comisión.
5.
No obstante, el artículo 10 del anexo XI del Estatuto establecía una «cláusula de excepción» que permitía derogar este método de adaptación «[e]n caso de deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión». En esta hipótesis, correspondía a la Comisión presentar las «oportunas propuestas» al Consejo, que decidía según el procedimiento legislativo ordinario.
6.
El 17 de diciembre de 2010, el Consejo, advirtiendo que «las últimas crisis financieras y económicas que se han producido en [Unión], que han dado lugar a importantes ajustes presupuestarios y una creciente incertidumbre laboral en varios Estados miembros, crean un deterioro grave y repentino de la situación económica y social en la [Unión]», solicitó a la Comisión, de conformidad con el artículo 241 TFUE, que le presentara propuestas pertinentes, sobre la base del artículo 10 del anexo XI del Estatuto y a la luz de los datos objetivos facilitados por la Comisión, a tiempo para que el Parlamento Europeo y el Consejo las pudieran examinar y adoptar antes de finales de 2011. (
7
)
7.
A raíz de la adopción por parte de la Comisión, el 13 de julio de 2011, de un informe sobre dicha cláusula de excepción, (
8
) en el que concluía que no había tal deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, el Consejo cuestionó esta conclusión y decidió, el 28 de octubre de 2011, por la «inmensa» mayoría de las delegaciones, remitir a la Comisión una nueva solicitud, basada en el artículo 241 TFUE. Declarándose «convencido de que la crisis financiera y económica que afecta actualmente a la [Unión], y cuyo resultado son ajustes presupuestarios importantes en la mayor parte de los Estados miembros, constituye un grave y repentino deterioro de la situación económica y social en la [Unión]», el Consejo «en este contexto particular y excepcional, y teniendo en cuenta los datos objetivos que reflejan la situación económica y social en otoño de 2011», solicitó a la Comisión que aplicara el artículo 10 del anexo XI del Estatuto y presentara una propuesta adecuada de ajuste de las remuneraciones. (
9
)
8.
A resultas de ello, el 24 de noviembre de 2011, la Comisión presentó una comunicación por la que se ofrecía información adicional, (
10
) en la que sostenía que no se cumplían las condiciones para hacer uso de la cláusula y, el mismo día, presentó al Consejo una propuesta de adaptación en virtud de la revisión anual de 2011, (
11
) dirigida, por una parte, a efectuar un incremento del 1,7 % de las retribuciones y pensiones, porcentaje que resulta de la aplicación puramente mecánica del método de cálculo enunciado en el Estatuto, y, por otra parte, a adaptar los coeficientes correctores.
9.
Al estimar que la negativa de la Comisión a presentar una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto se basaba en motivos insuficientes y erróneos, el Consejo, mediante una «decisión» de 19 de diciembre de 2011, (
12
) decidió no adoptar la propuesta de reglamento.
10.
El 3 de febrero de 2012, la Comisión interpuso un recurso de anulación contra dicho acto, registrado con el número C‑63/12.
11.
Paralelamente al ejercicio del recurso de anulación, el 26 de abril de 2012, la Comisión, que el 25 de enero de 2012 había notificado al Consejo un escrito de requerimiento, para el supuesto de que la actitud de este último fuera interpretada como una abstención de actuar constitutiva de una omisión, en el sentido del artículo 265 TFUE, interpuso un recurso por omisión, registrado con el número C‑196/12.
12.
Por su parte, el Consejo, el 3 de febrero de 2012, entabló un recurso de anulación y, subsidiariamente, un recurso por omisión, contra la comunicación y contra la propuesta de reglamento, registrado con el número C‑66/12.
13.
La Comisión, apoyada por el Parlamento, estima que el Consejo, en el marco del procedimiento establecido en el Estatuto para la adaptación de las retribuciones, estaba obligado a seguir su propuesta de reglamento. Según la Comisión y el Parlamento, el Consejo sólo podría haber descartado la aplicación automática del método de cálculo establecido en el Estatuto con el fin de tener en cuenta la crisis económica y social si la Comisión hubiese hecho una propuesta en este sentido.
14.
De este modo, la Comisión solicita principalmente la anulación de la Decisión controvertida al tiempo que solicita, con carácter subsidiario, al Tribunal de Justicia, a través del recurso por omisión, que declare que, al no adoptar la propuesta de reglamento, el Consejo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Estatuto.
15.
El Consejo, apoyado por varios Estados miembros, (
13
) se opone a esta solicitud y a la argumentación que la sostiene. Según dicha institución y dichos Estados miembros, el Estatuto confiere al Consejo la facultad de negarse a adaptar las retribuciones cuando considere que concurren los requisitos de aplicación la cláusula de excepción.
16.
El Consejo solicita, con el apoyo de los mismos Estados miembros, a los que se unen otros tres, (
14
) la anulación de la comunicación, en la medida en que la Comisión manifiesta en la misma con carácter definitivo su negativa a presentar propuestas oportunas con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto, y la de la subsiguiente propuesta de reglamento. Con carácter subsidiario, solicita al Tribunal de Justicia que declare, en virtud del artículo 265 TFUE, que en razón de su abstención la Comisión ha infringido los Tratados.
17.
Aunque formalmente los tres asuntos no hayan sido acumulados, la interrelación de los presentes recursos y el carácter común de los motivos esgrimidos en cuanto al fondo justifican la presentación de unas únicas conclusiones.
18.
En las presentes conclusiones, sostendré que la Decisión controvertida constituye un acto recurrible, por lo que propondré al Tribunal de Justicia, por una parte, que declare admisible el recurso de anulación ejercitado por la Comisión y, por otra parte, que declare inadmisible, en consecuencia, el recurso por omisión ejercitado paralelamente por dicha institución.
19.
Expondré asimismo que la existencia de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión constituye un requisito para la aplicación del procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto, de manera que el Consejo sólo puede rechazar la propuesta de reglamento basada en el método «normal» si se cumple este requisito.
20.
Añadiré que, en caso de discrepancia entre la Comisión y el Consejo en cuanto a la existencia de este deterioro, corresponde al Tribunal de Justicia garantizar que se cumpla el equilibrio institucional ejerciendo su control sobre la apreciación realizada por la Comisión, limitado a dilucidar si existe error manifiesto de apreciación.
21.
Además, sostendré que la Comisión no ha incurrido en ningún error manifiesto de apreciación al considerar, a la vista de datos objetivos, que la crisis económica a la que los Estados miembros se vieron enfrentados en 2010 no constituía una circunstancia que autorizara a poner en funcionamiento el procedimiento excepcional establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto.
22.
De ello concluiré que el recurso de anulación de la Comisión debe ser estimado y que la Decisión controvertida ha de ser anulada.
23.
En la medida en que la procedencia del recurso de anulación de la Comisión implica, consecuentemente, la improcedencia del recurso del Consejo, propondré al Tribunal de Justicia, en aras de la buena administración de la justicia y de la economía procesal, que no se pronuncie sobre la admisibilidad de este último recurso y lo desestime en cuanto al fondo.
24.
Con carácter subsidiario, propondré que el recurso del Consejo sea declarado inadmisible, por considerar que su decisión de acudir al Tribunal de Justicia debía haberse adoptado por la mayoría cualificada establecida en el artículo 16 TUE, apartado 3, y que la irregularidad que vicia esta decisión, que la Comisión puede hacer valer, conlleva la inadmisibilidad del recurso.
II. Disposiciones pertinentes del Estatuto
25.
Las disposiciones pertinentes son los artículos 64, 65 y 65 bis del Estatuto y los artículos 1, 3, 10 y 15 de su anexo XI, titulado «Modalidades de aplicación de los artículos 64 y 65 del Estatuto».
26.
El artículo 64 del Estatuto establece lo siguiente:
«La retribución de un funcionario, expresada en euros, previa deducción de las retenciones obligatorias establecidas en el presente Estatuto o en los reglamentos adoptados para su aplicación, será ponderada mediante un coeficiente corrector superior, igual o inferior al 100 %, según las condiciones de vida de los diferentes lugares de destino.
Estos coeficientes serán establecidos, a propuesta de la Comisión, por acuerdo del Consejo, adoptado por […] mayoría cualificada [...]»
27.
El artículo 65 del Estatuto establece lo siguiente:
«1.   El Consejo procederá anualmente a examinar el nivel de retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión. Este examen tendrá lugar en el mes de septiembre sobre la base de un informe común presentado por la Comisión y fundado en la situación, a primero de julio en cada uno de los países de la Unión, de un índice común establecido por la Oficina Estadística de la Unión Europea [Eurostat] de acuerdo con los servicios nacionales de estadísticas de los Estados miembros.
En el curso de este examen, el Consejo considerará si resulta oportuno, en el marco de la política económica y social de la Unión, proceder a una adaptación de las retribuciones. Se tomará específicamente en consideración el eventual aumento de los sueldos públicos y las necesidades de reclutamiento de personal.
2.   En caso de variación importante del coste de vida, el Consejo adoptará, en un plazo máximo de dos meses, medidas de adaptación de los coeficientes correctores y, en su caso, sobre aplicación con carácter retroactivo.
3.   El Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas que se requieran para la aplicación del presente artículo por mayoría cualificada [...]».
28.
El artículo 65 bis del Estatuto dispone que las normas de desarrollo de los artículos 64 y 65 de dicho Estatuto serán establecidas en el anexo XI del Estatuto.
29.
El artículo 1, apartado 1, del anexo XI del Estatuto dispone que, «a efectos del examen previsto en el apartado 1 del artículo 65 del Estatuto, Eurostat elaborará cada año, antes de que finalice el mes de octubre, un informe sobre la evolución del coste de la vida en Bruselas, sobre las paridades económicas entre Bruselas y determinados lugares de destino en los Estados miembros, y sobre la evolución del poder adquisitivo de las retribuciones de los funcionarios nacionales de las administraciones centrales.»
30.
El artículo 3 del anexo XI del Estatuto establece lo siguiente:
«1.   En virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 65 del Estatuto, el Consejo, antes de que finalice cada año, a propuesta de la Comisión y basándose en los elementos que se especifican en la sección 1 del presente anexo, adoptará una decisión sobre la adaptación de las retribuciones y las pensiones, con efectos a 1 de julio.
2.   El valor de la adaptación será igual al producto de multiplicar el indicador específico por el índice internacional de Bruselas. La adaptación se fijará en términos netos, en forma de porcentaje uniforme.
[...]
6.   Las instituciones efectuarán los oportunos ajustes, positivos o negativos, de las retribuciones y pensiones de los funcionarios, antiguos funcionarios y otros causahabientes, con efectos retroactivos entre la fecha en que la decisión sobre la nueva adaptación surta efecto y la fecha de su entrada en vigor.
[...]»
31.
Los factores que sirven para calcular la adaptación anual, enumerados en la sección 1 del anexo XI del Estatuto, son la evolución del coste de la vida en Bruselas, las paridades económicas entre Bruselas y determinados lugares de destino en los Estados miembros y, por último, la evolución del poder adquisitivo de las retribuciones de los funcionarios nacionales de las administraciones centrales en ocho Estados miembros enumerados en el artículo 1, apartado 4, letra a), último párrafo, del citado anexo. (
15
)
32.
El artículo 10 del anexo XI del Estatuto, que constituye el único artículo del capítulo V del citado anexo, titulado «Cláusula de excepción», dispone:
«En caso de deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, evaluada a la luz de los datos objetivos facilitados a esos efectos por la Comisión, ésta […] presentará las oportunas propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo, que decidirán conforme al artículo 336 [TFUE].»
33.
Por último, el artículo 15 del anexo XI del Estatuto, incluido en el capítulo 7 del citado anexo, titulado «Disposición final y cláusula de revisión», enuncia lo siguiente:
«1.   Las disposiciones que se establecen en el presente anexo serán aplicables desde el 1 de julio de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2012.
2.   Al finalizar el cuarto año, serán revisadas, en particular a la luz de las implicaciones presupuestarias. A estos efectos, la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo y, en su caso, una propuesta de modificación del presente anexo conforme a lo establecido en el artículo 336 [TFUE].»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
A. Asunto C‑63/12
34.
Mediante escrito de 7 de febrero de 2012, la Comisión interpuso recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia. El Consejo presentó su escrito de contestación el 2 de abril de 2012; la Comisión, su escrito de réplica el 11 de mayo de 2012, y el Consejo, su escrito de dúplica el 2 de julio de 2012.
35.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 25 de abril de 2012, se admitió la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. El Parlamento presentó su escrito de formalización de la intervención el 11 de junio de 2012. El Consejo presentó sus observaciones sobre dicho escrito el 27 de julio de 2012.
36.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 2012, se admitió la intervención de la República Checa, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, del Reino de España, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo.
37.
Estos Estados miembros presentaron sus escritos de formalización de la intervención; la República Checa lo hizo el 19 de septiembre de 2012; el Reino de España, el 20 de septiembre de 2012; el Reino Unido, el 24 de septiembre de 2012, y los demás Estados miembros, el 21 de septiembre de 2012.
38.
La Comisión presentó sus observaciones sobre los mencionados escritos de formalización de la intervención el 4 de enero de 2013.
39.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la Decisión controvertida.
—
Condene en costas al Consejo.
40.
El Parlamento solicita que se acojan las pretensiones de la Comisión.
41.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare la inadmisibilidad del recurso de anulación.
—
Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la Comisión.
42.
La República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, el Reino de España, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido solicitan al Tribunal de Justicia que acoja las pretensiones del Consejo.
B. Asunto C‑66/12
43.
El Consejo interpuso recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia mediante escrito de 9 de febrero de 2012. La Comisión presentó su escrito de contestación el 23 de marzo de 2012; el Consejo, su réplica el 11 de mayo de 2012, y la Comisión, su dúplica el 22 de junio de 2012.
44.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 20 de abril de 2012, se admitió la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Presentó su escrito de formalización de la intervención el 11 de junio de 2012. El Consejo presentó sus observaciones en relación con dicho escrito el 27 de julio de 2012.
45.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 2012, se admitió la intervención de la República Checa, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, de Irlanda, del Reino de España, de la República Francesa, de la República de Letonia, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo.
46.
Estos Estados miembros, a excepción de la República de Letonia, presentaron sus escritos de formalización de la intervención; la República Checa lo hizo el 19 de septiembre de 2012; el Reino de España, el 20 de septiembre de 2012; el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania y el Reino de los Países Bajos, el 21 de septiembre de 2012; Irlanda, el 24 de septiembre de 2012, y la República Francesa, el 25 de septiembre de 2012.
47.
La Comisión presentó sus observaciones sobre dichos escritos de formalización de la intervención el 4 de enero de 2013.
48.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Con carácter principal, anule la comunicación y la propuesta de reglamento.
—
Con carácter subsidiario, declare la infracción de los Tratados en razón del hecho de que la Comisión se ha abstenido de presentar propuestas oportunas al Parlamento y al Consejo con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto.
—
Condene en costas a la Comisión.
49.
La República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, Irlanda, el Reino de España, la República Francesa, la República de Letonia, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido solicitan que se estimen las pretensiones del Consejo.
50.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas al Consejo.
51.
El Parlamento solicita que se estimen las pretensiones de la Comisión.
C. Asunto C‑196/12
52.
La Comisión interpuso recurso por omisión ante el Tribunal de Justicia mediante escrito de 26 de abril de 2012. El Consejo presentó su escrito de contestación el 18 de junio de 2012; la Comisión, su escrito de réplica el 30 de julio de 2012, y el Consejo, su escrito de dúplica el 17 de septiembre de 2012.
53.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de septiembre de 2012, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania, del Reino de España, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido en apoyo de las pretensiones del Consejo, autorizándose al mismo tiempo la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
54.
La República Federal de Alemania presentó el escrito de formalización de la intervención el 16 de octubre de 2012; el Reino de España lo hizo el 24 de octubre de 2012; el Reino Unido, el 14 de noviembre de 2012, y el Reino de los Países Bajos y el Parlamento, el 16 de noviembre 2012.
55.
La Comisión y el Consejo presentaron sus observaciones sobre dichos escritos de intervención los días 16 de enero de 2013 y 21 de enero de 2013, respectivamente.
56.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al no adoptar la propuesta de reglamento, el Consejo ha infringido las obligaciones que le incumben en virtud del Estatuto.
—
Condene en costas al Consejo.
57.
El Parlamento solicita que se estimen las pretensiones de la Comisión.
58.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la Comisión.
59.
La República Federal de Alemania, el Reino de España, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido solicitan al Tribunal de Justicia de que estime las pretensiones del Consejo.
IV. Los recursos en los asuntos C‑63/12 y C‑196/12
A. Sobre la admisibilidad de los recursos
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
60.
El Consejo sostiene que el recurso de anulación es inadmisible, dado que la Decisión controvertida no constituye, en su opinión, un acto que produzca efectos jurídicos autónomos por cuanto con su adopción no modificó ni rechazó definitivamente la propuesta de reglamento, limitándose, en un afán de transparencia, a exponer las razones por las que no podía adoptarlo.
61.
La Comisión rebate este análisis, proponiendo distinguir entre dos vertientes de la propuesta de reglamento que el Consejo se negó a adoptar.
62.
En primer lugar, en cuanto a la adaptación de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión, la Comisión afirma que el recurso de anulación es admisible, al resultar el carácter decisorio del acto impugnado tanto del instrumento jurídico utilizado como de su contenido.
63.
Por lo que se refiere a su forma, la Comisión señala que la Decisión controvertida pertenece a los actos jurídicos de la Unión enumerados en el artículo 288 TFUE, publicados por ésta en el Diario Oficial de la Unión Europea en la serie L, dedicada a la legislación de la Unión, y que menciona como base jurídica el Estatuto, en particular, su artículo 65 y sus anexos VII, XI y XIII, y el artículo 20 del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión.
64.
Por lo que se refiere a la esencia del acto impugnado, considera que éste produce efectos jurídicos autónomos incuestionables, dado que como consecuencia de la Decisión controvertida no hay adaptación anual de las retribuciones y pensiones, con lo que éstas quedan congeladas. La Comisión, que se pregunta cómo podría el Consejo adoptar la propuesta sin derogar previamente la decisión de no adoptarla, estima que la distinción que el Consejo pretende realizar entre una «decisión de no adopción» y una «decisión de desestimación» no se basa en ninguna tipología existente.
65.
En segundo lugar, por lo que se refiere a la adopción de los coeficientes correctores que afectan a las retribuciones y pensiones, la Comisión, al comprobar que la Decisión controvertida no recoge ninguna motivación en relación con este asunto, deduce de ello que procede considerar con carácter principal que, aunque formalmente el Consejo haya adoptado una decisión de desestimación, su actitud debe considerarse como una abstención ilegal de actuar que puede impugnarse a través del recurso de anulación.
66.
El Consejo, que se refiere a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, a la hora de determinar si las medidas recurridas constituyen actos, hay que atenerse a su contenido, (
16
) contesta que la tesis que sostiene que la Decisión controvertida tiene como efecto la congelación de los salarios de los funcionarios y otros agentes de la Unión se basa en la errónea premisa de que, por el mero hecho de que la Comisión haya presentado una propuesta con arreglo al artículo 3 del anexo XI del Estatuto, surge para el Consejo una obligación incondicional de actuar sobre esta base. Añade que la existencia del derecho de los funcionarios a la adaptación propuesta por la Comisión está supeditada a la condición de que el Consejo decida proceder a la adaptación, lo cual presupone elegir entre dos bases jurídicas que se excluyen mutuamente, a saber, el artículo 3 del Estatuto y el artículo 10 de su anexo XI.
67.
Por último, el Consejo señala que la Decisión controvertida no es definitiva y no tiene ningún efecto en la existencia jurídica de la propuesta de reglamento, que podría adoptar en cualquier momento sin derogar el acto anterior, por efecto de la regla lex posterior derogat priori.
68.
El Parlamento se adhiere a los argumentos de la Comisión. Alega que la distinción realizada por el Consejo entre una decisión de no adopción y una decisión de desestimación debe considerarse artificial y que, al evaluar la naturaleza de la decisión, es importante tener en cuenta el hecho de que ésta constituye la respuesta del Consejo a la obligación de adaptar las retribuciones y las pensiones «antes de que finalice cada año» y a la propuesta presentada por la Comisión en este marco.
69.
Los Estados miembros coadyuvantes apoyan la posición del Consejo y se remiten a las alegaciones esgrimidas por éste. La República Federal de Alemania añade que la Decisión controvertida no produce efectos jurídicos al no poner fin a ningún procedimiento, ni tampoco deja sin objeto la propuesta de reglamento. Esta Decisión sólo representa, según esta parte coadyuvante, una fase intermedia en el procedimiento incoado por la Comisión con el fin de fijar la adaptación anual de las retribuciones, procedimiento al que sólo se pondrá fin con la adopción por parte del Consejo de un reglamento por el que se adapten las retribuciones con efecto retroactivo desde el 1 de julio de 2011.
2. Apreciación
70.
Como se demostrará, contra la Decisión controvertida, en sus dos vertientes, cabe recurso de anulación y no recurso por omisión.
71.
En realidad, el recurso de anulación y el recurso por omisión interpuestos por la Comisión tienen un mismo y único objeto, al pretender que se sancione la actuación del Consejo, el cual se ha opuesto a la adopción de la propuesta de reglamento invocando la aplicación de la cláusula de excepción. Dado que esta actuación puede, prima facie, ser analizada desde un punto de vista positivo como constitutiva de una decisión, al tiempo que desde un punto de vista negativo demuestra la posible omisión del Consejo con respecto a la adaptación anual de las retribuciones y a la fijación de los coeficientes correctores, la Comisión ha recurrido este acto desde dos ángulos diferentes, interponiendo al mismo tiempo un recurso de anulación y un recurso por omisión, a los que el Consejo ha contestado interponiendo un recurso de anulación y, subsidiariamente, un recurso por omisión.
72.
Las dudas de la Comisión y del Consejo sobre el iter procesal que debe seguirse son reveladoras de la incertidumbre jurídica que rodea la determinación de los ámbitos respectivos del recurso de anulación y del recurso por omisión, muy especialmente cuando la actuación cuestionada es un acto de desestimación. Aunque esta incertidumbre obedece a lo complejo que resulta articular teóricamente estas dos vías de recurso y a determinados desarrollos normativos, se explica también por la evolución jurisprudencial, que deja entrever algunas vacilaciones. Comoquiera que sea, considero especialmente inquietante que puedan expresarse dudas en cuanto a la línea que delimita ambos recursos, nada menos que por dos instituciones de la Unión, cuando cabe suponer que el sistema jurisdiccional de control de legalidad de los actos de la Unión obedece a un principio de suficiencia (
17
) y de coherencia con el fin de garantizar el cumplimiento del principio de tutela judicial efectiva.
73.
Este último principio, consagrado por los artículos 6 y 13 de la Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y confirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, supone que cualquier acto ilegal adoptado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión que resulte lesivo puede ser impugnado.
74.
Desde la perspectiva de garantizar una tutela judicial lo más amplia posible, podría sostenerse que lo importante es, antes que nada, evitar cualquier laguna en el control de la legalidad y, por lo tanto, procurar que una decisión negativa de una institución, órgano u organismo de la Unión pueda, desde el momento en que despliega efectos jurídicos vinculantes, someterse al Tribunal de Justicia, garante de la legalidad, sin que importe mucho si este control se arbitra por medio de un recurso de anulación o de un recurso por omisión.
75.
En tal caso debiera admitirse la existencia de dos vías de recurso concurrentes y aceptar, si es necesario, que los recurrentes dispongan de la facultad de opción, de manera que puedan elegir libremente la vía de recurso que prefieran para impugnar una decisión negativa.
76.
En línea con esta solución, procede recordar que las dos vías de recurso tienen una finalidad común, que se traduce en las resoluciones del Tribunal de Justicia con una fórmula que aclara que las mismas «son la expresión de un único cauce procesal» (
18
) o que enuncia el principio según el cual «el sistema de recursos que establece el Tratado implica una conexión estrecha [entre los mismos]». (
19
)
77.
No obstante, pese a su finalidad común, la naturaleza de estas dos vías de recurso se diferencia (
20
) en sus requisitos de admisibilidad y ejercicio y, en menor medida, en los efectos que pueden producir. (
21
) Por ello, estoy convencido de que no resulta conforme ni con el interés de los recurrentes ni con el de una buena administración de la justicia permitir solapamientos. Al contrario, resulta indispensable trazar una línea de demarcación nítida entre estas dos vías de recurso, confiriéndoles un carácter de mutua exclusión y garantizando una coexistencia armoniosa basada en una concepción «sistemática». (
22
) Dicha cuestión no reviste únicamente carácter teórico, por requerir un análisis de la relación de complementariedad o competencia entre ambos recursos y también de su grado de autonomía o de dependencia. (
23
) También presenta un importante interés práctico, dado que de la respuesta que se dé a la misma depende la posibilidad de que los recurrentes puedan ejercer la vía de recurso que mejor pueda servir para sancionar la ilegalidad cometida desde un punto de vista que dé prioridad al efecto útil del control de legalidad.
78.
En consecuencia, antes de valorar con mayor precisión la actuación del Consejo y el recurso que procede ejercitar para cuestionar su legalidad, empezaré enunciando las normas que rigen el control jurisdiccional de los comportamientos «negativos», es decir, aquellos mediante los cuales una institución, un órgano o un organismo de la Unión expresa una denegación, según se desprenden, en mi opinión, del estado actual de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
a) Control jurisdiccional de los comportamientos denegatorios de una institución, un órgano o un organismo de la Unión
79.
Creo poder dar por cierta la siguiente afirmación. Dado que el recurso de anulación del artículo 263 TFUE sanciona la acción ilegal de la institución (i), mientras que el recurso por omisión del artículo 265 TFUE sanciona su inacción (ii), la negativa a adoptar un acto debe impugnarse a través del recurso de anulación (iii).
i) El recurso de anulación del artículo 263 TFUE sanciona la acción ilegal de la institución
80.
En virtud del artículo 263 TFUE, el Tribunal de Justicia controla la legalidad de los actos de las instituciones, incluidos los del Consejo, que no sean recomendaciones o dictámenes.
81.
Para que un acto pueda ser objeto de un recurso de anulación, han de cumplirse dos requisitos.
82.
En primer lugar, es necesaria por parte de una de las instituciones de la Unión la adopción material de un acto jurídico, de una «disposición».
83.
En segundo lugar, de una jurisprudencia constante desarrollada en el marco de los recursos de anulación interpuestos por los Estados miembros o por instituciones se desprende que se consideran actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, «todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios». (
24
) Cuando una persona física o jurídica interpone el recurso de anulación contra un acto del que es destinataria, los efectos jurídicos vinculantes producidos por el acto deben poder afectar a los intereses del recurrente, modificando de forma caracterizada su situación jurídica. (
25
)
84.
El criterio del efecto jurídico obligatorio reviste particular importancia cuando se trata de valorar el carácter impugnable o inimpugnable de un acto intermedio adoptado en un procedimiento administrativo estructurado en varias fases. En principio, para ser impugnable, el acto debe presentar carácter definitivo. Según la expresión utilizada por el Tribunal de Justicia, debe constituir la «manifestación definitiva de [la] voluntad [de la institución]», (
26
) de tal manera que no pueden considerarse actos impugnables los actos intermedios cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, como aquellos que expresan una opinión provisional de la institución. (
27
)
85.
Así, se ha considerado que una propuesta de reglamento sometida por la Comisión al Consejo no puede considerarse un acto recurrible, al constituir únicamente un acto intermedio cuyo objetivo se limita a preparar un acto final, sin fijar definitivamente la posición que adoptará el Consejo. (
28
)
86.
En cambio, un acto intermediario que produzca «efectos jurídicos autónomos» debe poder ser objeto de un recurso de anulación. (
29
)
87.
Por último, ha de precisarse que, aunque la medida intermedia sin carácter decisorio no puede ser impugnada, como tal, mediante un recurso de anulación, los posibles vicios de que adolezca pueden, sin embargo, ser invocados en apoyo del recurso interpuesto contra el acto definitivo del que constituye una fase de elaboración. (
30
)
ii) El recurso por omisión del artículo 265 TFUE sanciona la inacción de la institución
88.
El artículo 265 TFUE dispone que, en caso de que, en violación de los Tratados, el Parlamento, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión o el Banco Central Europeo se abstengan de pronunciarse, los Estados miembros y las demás instituciones de la Unión pueden recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación.
89.
El recurso por omisión también puede ser ejercido por cualquier persona física o jurídica que censure a una institución, a un órgano o a un organismo de la Unión por no haberle dirigido un acto distinto de una recomendación o de un dictamen.
90.
Este recurso solamente será admisible si la institución, el órgano o el organismo de que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen y si, transcurrido un plazo de dos meses a partir de dicho requerimiento, esta institución, este órgano o este organismo no hubiere «definido su posición».
91.
Según reiterada jurisprudencia, el recurso por omisión «se basa en la idea de que la inacción ilegal [de la institución de que se trate] permite [...] recurrir ante el Tribunal de Justicia a fin de que éste declare que la abstención de actuar es contraria al Tratado, en tanto en cuanto la institución de que se trate no haya subsanado dicha abstención». (
31
)
92.
Si se compara esta norma con el objeto del recurso de anulación es posible trazar la línea que separa las dos vías jurídicas destinadas a garantizar el control directo de la legalidad de la actuación de las instituciones de la Unión. Mientras que el recurso de anulación sanciona la manifestación de voluntad en forma de acto jurídico que produce efectos jurídicos vinculantes, el recurso por omisión sanciona, al contrario, la abstención ilegal de la institución. En otras palabras, el control de legalidad se lleva a cabo a través del recurso de anulación cuando la institución recurrida haya «pecado» por acción y a través del recurso por omisión cuando haya «pecado» por omisión.
93.
De esta summa divisio puede obtenerse la respuesta a la cuestión de cuál es el recurso que ha de interponerse contra una decisión denegatoria.
iii) La negativa a adoptar un acto debe impugnarse a través del recurso de anulación
94.
Aunque la aparente claridad de la distinción entre el recurso de anulación y el recurso por omisión haya quedado oscurecida por las diferencias conceptuales entre la definición del recurso por omisión que figura en el Tratado CECA y la que figura en el Tratado CEE, (
32
) el análisis de la cuestión de cuál es la vía de recurso que puede seguirse para denunciar la ilegalidad de una decisión negativa me parece, sin embargo, indicar claramente que una denegación constituye un acto susceptible de ser recurrido en anulación.
95.
En efecto, la negativa a adoptar una decisión equivale a una decisión puesto que expresa una manifestación de voluntad, aunque sea negativa, y la decisión denegatoria responde a las mismas normas de competencia y de forma que la decisión positiva.
96.
La jurisprudencia participa claramente de esta lógica de asimilación y son numerosas las sentencias que declaran admisible el recurso de anulación dirigido contra decisiones denegatorias. (
33
)
97.
Sin embargo, en su sentencia de 27 de septiembre de 1988, Parlamento/Consejo, (
34
) el Tribunal de Justicia reconoció, obiter dicta, que la no presentación por parte del Consejo de un proyecto de presupuesto podía ser objeto de un recurso por omisión por parte del Parlamento, al declarar que «una eventual negativa a actuar, por explícita que sea, puede recurrirse ante el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 175, dado que no pone término a la omisión». (
35
) Esta formulación, calificada por la doctrina de «misteriosa», (
36
) se explica más por consideraciones relativas a la legitimación activa del Parlamento que por la voluntad de ampliar el ámbito del recurso por omisión. Por otra parte, la jurisprudencia posterior volvió a adoptar una posición más ortodoxa. (
37
)
98.
Además, para determinar si una decisión denegatoria constituye o no un acto recurrible, la jurisprudencia distingue en función de si el acto denegado podía o no producir efectos jurídicos definitivos. De este modo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, cuando un acto tiene carácter negativo, la decisión debe ser apreciada en función del objeto de la solicitud a la que da respuesta. (
38
) Esta fórmula, de apariencia algo sibilina y sujeta a algunas variantes en su redacción, (
39
) viene, en realidad, a traducir la siguiente propuesta para las decisiones negativas. La negativa a adoptar un acto puede ser objeto de un recurso de anulación siempre y cuando éste hubiera podido dirigirse contra el acto que la institución se ha negado a adoptar. De este modo, si el acto denegado puede producir efectos jurídicos definitivos, la denegación puede ser recurrida. En cambio, si el acto cuya adopción ha sido denegada no produce tales efectos, la negativa a adoptarlo no puede impugnarse ante el Tribunal de Justicia a través del recurso de anulación.
99.
Por lo tanto, la negativa a actuar debe impugnarse a través del recurso de anulación, con independencia de cuál haya sido la forma en que ha sido expresada.
100.
Así ocurre, en primer lugar, en el caso de denegación explícita. Cuando la institución responde por medio de una decisión denegatoria expresa, no debe utilizarse el recurso por omisión puesto que el recurrente dispone, en el plazo establecido por el Tratado FUE, del derecho a un recurso de anulación, que le permite solicitar que se declare la ilegalidad del acto adoptado por la institución.
101.
La denegación expresa puede manifestarse de dos formas diferentes.
102.
En primer lugar, puede tratarse de una negativa pura y simple a adoptar la decisión solicitada. (
40
)
103.
También puede tratarse de la adopción de un acto contrario al que ha sido solicitado. En ese caso, la decisión adoptada no puede recurrirse a través del recurso por omisión, pues, según explican varias sentencias, dicho recurso «se refiere a la omisión consistente en no haber adoptado una decisión o una posición y no a la adopción de un acto diferente del que los interesados habrían deseado o considerado necesario». (
41
)
104.
El Tribunal de Justicia llegó a considerar, en una sentencia de 23 de enero de 1992, Comisión/Consejo, (
42
) pronunciada a raíz de un recurso de anulación formulado por la Comisión contra un reglamento del Consejo por el que se rectificaban las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades y por el que se adaptaban los coeficientes correctores correspondientes a dichas retribuciones y pensiones, que la adopción de un acto que no incluía ilegalmente una propuesta de la Comisión podía impugnarse mediante un recurso de anulación. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, el Tribunal de Justicia, al comprobar que la propuesta de la Comisión trataba, en particular, de la introducción de un coeficiente corrector específico para Múnich (Alemania) y que el reglamento adoptado por el Consejo basándose en esta propuesta no contenía ninguna disposición en este sentido, dedujo de ello que la Comisión estaba legitimada para interponer un recurso de anulación contra dicho reglamento, al estimar que, al incurrir en esta omisión, el Consejo había incumplido una obligación impuesta por el Tratado CEE. (
43
) De esta manera, cuando una institución ha actuado, pero lo ha hecho sin adoptar una parte de la medida propuesta, la ilegalidad resultante de ello puede, según la citada resolución, ser sancionada a través del recurso de anulación. (
44
)
105.
En segundo lugar, lo mismo ocurre en caso de decisión denegatoria presunta, con la importante salvedad de que la decisión presunta sólo puede resultar del silencio o de la inactividad de una institución a condición de que así lo prevea expresamente una disposición del Derecho de la Unión. En efecto, según una jurisprudencia reiterada, «a falta de tales disposiciones expresas, que fijen un plazo tras cuya expiración se considera que ha tenido lugar una decisión presunta y que definan el contenido de dicha decisión, la inacción de una institución no puede equipararse a una decisión, sin comprometer el sistema de recursos establecido por el Tratado». (
45
) No obstante, «en circunstancias específicas, [...] puede considerarse excepcionalmente que el silencio o la inacción de una institución se equiparan a una decisión denegatoria presunta». (
46
)
106.
Éstos son, en resumen, los principios rectores que rigen los recursos contra las decisiones negativas.
107.
A ello deben añadirse dos precisiones.
108.
En primer lugar, debe resaltarse que la no adopción de la decisión a falta de la mayoría requerida no equivale a una negativa a adoptar una decisión.
109.
La sentencia de 13 de julio de 2004, Comisión/Consejo, (
47
) pronunciada en un asunto referido a la ejecución del pacto de estabilidad y crecimiento, ilustra esta distinción. El Tribunal de Justicia, que conocía de un recurso de anulación interpuesto por la Comisión contra «la no adopción» por parte del Consejo de los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones formuladas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, (
48
) para obligar a la República Federal de Alemania y a la República Francesa a reducir sus déficits públicos, consideró que el recurso no era admisible por cuanto la no adopción denunciada era el resultado de no haberse alcanzado la mayoría necesaria para adoptar una decisión al respecto. El Tribunal de Justicia señaló, además, que no existía ninguna disposición en el Derecho de la Unión por la que se estableciera un plazo a cuya expiración se presumiera la existencia de una decisión tácita y por la que se definiera el contenido de tal decisión. (
49
)
110.
Añadiré que, en mi opinión, la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Eurocoton y otros/Consejo, (
50
) mediante la cual el Tribunal de Justicia estimó que la no adopción por el Consejo de una propuesta de reglamento por el que se establecían derechos antidumping definitivos constituía un acto impugnable, no puede invocarse a sensu contrario. Aunque pueda sembrar inquietud al dar a entender que el simple hecho de votar constituye una «definición de postura» incluso de no alcanzarse la mayoría necesaria para la adopción del reglamento, (
51
) considero que esta sentencia, que tiene en cuenta características propias del procedimiento antidumping, se explica principalmente por la existencia, en el marco de dicho procedimiento, de un plazo más allá del cual el Consejo ya no tiene derecho a adoptar la propuesta de la Comisión, de manera que ha podido considerarse que la falta de adopción de la propuesta en el plazo exigido era constitutiva de una denegación presunta. (
52
)
111.
En segundo lugar, como convienen en afirmar la Comisión y el Consejo, de una reiterada jurisprudencia sobre admisibilidad de los recursos de anulación se desprende que para calificar los actos impugnados hay que atenerse tanto a su contenido esencial como a la intención de sus autores. (
53
)
112.
Para determinar el recurso procedente contra la actuación del Consejo, me atendré a los principios que se acaban de recordar, intentando averiguar si dicha actuación constituye o no una decisión impugnable.
b) Apreciación de la actuación del Consejo
113.
¿Constituye la «decisión» controvertida, mediante la cual el Consejo decidió no adoptar la propuesta de reglamento, presentada con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto, una decisión impugnable a través de un recurso de anulación?
114.
Considero que esta cuestión requiere, sin duda, una respuesta afirmativa.
115.
Señalaré, antes de nada, que cuando el Consejo afirma no haber dado respuesta a la propuesta de reglamento y no haber modificado ni rechazado ésta definitivamente, limitándose a exponer los motivos por los que no podía adoptarla, lo hace desvirtuando el verdadero significado de su propia decisión. Lejos de limitarse a una simple exposición explicativa, la Decisión controvertida incluye una parte dispositiva a cuyo tenor el Consejo «decide no adoptar la propuesta de la Comisión».
116.
Por lo tanto, el acto adoptado por el Consejo presenta ciertamente un carácter decisorio.
117.
Además, dicho acto reviste carácter definitivo, dado que pone fin al procedimiento de adaptación con arreglo al método «normal» de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión y de los coeficientes correctores correspondientes a dichas retribuciones y pensiones para el año 2011, debiéndose aclarar que el artículo 3, apartado 1, del anexo XI del Estatuto establece que el reglamento del Consejo ha de adoptarse «antes de que finalice cada año». A este respecto, debe señalarse que el argumento del Consejo de que se trata de una respuesta de trámite, de carácter provisional, es del todo opuesto tanto a los motivos de la Decisión controvertida como a la posición que dicha institución sostiene en el presente procedimiento. Como se desprende del considerando decimocuarto de la Decisión controvertida, el Consejo consideró que el procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto era el único que podía aplicarse para tener en cuenta la crisis económica. El Consejo no contempla en absoluto la posibilidad de reanudar el procedimiento, en particular, para el supuesto en que la Comisión llegara a convencerlo de que no es posible aplicar la cláusula de excepción. Por lo tanto, el Consejo manifestó claramente su voluntad de abandonar definitivamente el procedimiento del método «normal» establecido en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto en favor del procedimiento específico establecido en el artículo 10 del citado anexo en caso de crisis económica grave.
118.
Entiendo que la alegación de la República Federal de Alemania según la cual la Decisión controvertida representa una simple fase intermedia en el procedimiento incoado por la Comisión con el fin de fijar la adaptación anual de las retribuciones nace de una confusión entre los dos tipos de procedimientos, los cuales, como señala acertadamente el Reino de los Países Bajos, se excluyen mutuamente.
119.
Dado que el Consejo presenta como argumento los términos en que está redactada la Decisión controvertida, procede añadir que la distinción propuesta entre una decisión «de no adoptar» y una decisión «de rechazar» me parece más engañosa que sagaz. No es que el Consejo se haya abstenido de definir su posición sobre la propuesta de reglamento porque, por ejemplo, no pudiera lograr la mayoría requerida, sino que ha tomado una decisión que equivale a un rechazo puro y simple de la propuesta de reglamento.
120.
Procede, además, observar que el acto cuya adopción fue rechazada por parte del Consejo es un reglamento que, de haber sido adoptado, hubiera producido, evidentemente, efectos jurídicamente vinculantes tanto con respecto a las instituciones de la Unión como con respecto a los funcionarios y otros agentes, los cuales han quedado privados, desde el 1 de julio de 2011, del incremento al que habrían tenido derecho si el Consejo hubiera adoptado la propuesta de reglamento.
121.
Por último, la alegación de la Comisión según la cual procede diferenciar las dos vertientes de la propuesta de reglamento, dado que la denegación que se refiere a la adaptación de los coeficientes correctores debe valorarse, ante su falta de motivación, como una abstención ilegal de actuar, se debe, en mi opinión, a una confusión entre la falta de motivación de una decisión y la falta de decisión.
122.
Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, el recurso de anulación debe declararse admisible, mientras que el recurso por omisión debe declararse inadmisible.
B. Sobre la procedencia del recurso en el asunto C‑63/12
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
a) Observaciones preliminares
123.
El recurso de anulación de la Comisión (asunto C‑63/12) y el recurso del Consejo (asunto C‑66/12) no tienen el mismo objeto, puesto que el primero se dirige contra la Decisión controvertida, mientras que con el segundo se impugnan dos de los tres actos preparatorios de la Comisión. (
54
)
124.
Sin embargo, consta, sin que las partes lo cuestionen, que las críticas formuladas en cuanto al fondo por el Consejo en el marco de su recurso son idénticas a los motivos planteados en cuanto al fondo por dicha institución al contestar al recurso de anulación de la Comisión.
125.
Como ha señalado el Consejo en su escrito de contestación en el asunto C‑63/12, la cuestión de fondo que se plantea en los dos asuntos es la de si se cumplían o no los requisitos para la aplicación de la cláusula de excepción. Precisamente, los escritos de demanda y de contestación presentados por las partes en este asunto se remiten con frecuencia a las alegaciones expuestas en el asunto C‑66/12.
126.
Aunque considero que esta forma de exponer los motivos, a través de una remisión parcial a documentos adjuntos, no puede ser óbice a su admisibilidad, estimo que autoriza e incluso obliga a realizar un análisis global del conjunto de las alegaciones.
127.
Así pues, los argumentos que siguen, aunque se dediquen a examinar la procedencia del recurso en el asunto C‑63/12, tendrán también en cuenta la argumentación expuesta por las partes en el marco del recurso en el asunto C‑66/12.
b) Alegaciones del recurso
i) Comisión
128.
La Comisión reprocha al Consejo haberse negado a adaptar, por una parte, las retribuciones y pensiones y, por otra, los coeficientes correctores.
– La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones
129.
Con carácter principal, la Comisión invoca un motivo dividido en dos partes, basadas, la primera, en una desviación de poder y, la segunda, en la violación de los límites de competencia del Consejo. (
55
)
130.
La Comisión sostiene, en la primera parte de dicho motivo, basada en la infracción de los artículos 3 y 10 del anexo XI del Estatuto, que el Consejo ha utilizado un cauce procedimental inadecuado y ha vulnerado el principio del equilibrio institucional al considerar que se cumplían los requisitos del artículo 10 del citado anexo y, por lo tanto, al negarse a adoptar la propuesta de adaptación de las retribuciones y pensiones, pese a que la Comisión no le había presentado una propuesta con arreglo a dicho artículo y que la medida excepcional prevista en dicha disposición debe ser adoptada conjuntamente por el Parlamento y el Consejo.
131.
La Comisión añade, en la segunda parte de dicho motivo, que el Consejo, que no disponía de ningún margen de apreciación, infringió el artículo 65 del Estatuto al negarse a adoptar la propuesta de reglamento y que si éste consideraba que aquélla, indebidamente, había dejado de hacer una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto, podía presentar el caso ante el Tribunal de Justicia, solicitando, en su caso, la adopción de medidas provisionales. Además, según la Comisión, al apartarse de la propuesta de reglamento, el Consejo vulneró el principio patere legem quam ipse fecisti.
132.
Con carácter subsidiario, la Comisión sostiene que el Consejo incurrió en un error de Derecho al ignorar los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción. Considera que la Decisión controvertida adolece de una motivación «insuficiente y errónea», al no concurrir los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción.
133.
La Comisión, al tiempo que recuerda que, en virtud de una jurisprudencia reiterada, goza de una amplia facultad de apreciación en aquellos ámbitos en los que se requieren complejas valoraciones económicas o sociales, (
56
) expone que escogió quince indicadores económicos reconocidos por todos, en particular, por los propios Estados miembros, y que la elección del período comprendido entre el 1 de julio de 2010 y principios de noviembre de 2011 para realizar su apreciación se justifica por cuanto un deterioro repentino de la situación se manifiesta necesariamente en un período bastante breve.
134.
Añade que la aplicación del método conduce a repercutir en los funcionarios de la Unión la pérdida del poder adquisitivo experimentada por determinados funcionarios nacionales y estima haber analizado el deterioro de las finanzas públicas, invocado por el Consejo, el cual no podría calificarse de «repentino» al remontarse a una época anterior al marcado declive de la actividad económica en los años 2008 y 2009.
135.
La Comisión sostiene igualmente que ha tenido en cuenta la revisión a la baja de las previsiones de crecimiento, reflejada en las decisiones de los Estados miembros en materia de salarios públicos nacionales, y que ha analizado la crisis del crédito, que existe al menos desde 2008, si no desde 2007. En cuanto a la depreciación de los activos, considera que el Consejo tendría que haber explicado la pertinencia de este elemento que, según ella, pertenece al ciclo económico normal y es extremadamente volátil. A juicio de la Comisión, las fluctuaciones de la tasa de desempleo durante el año 2011 tampoco pueden demostrar un deterioro grave y repentino de la situación económica y social.
– La negativa a adaptar los coeficientes correctores
136.
Según la Comisión, la adaptación de los coeficientes correctores difiere de la adaptación de las retribuciones, porque la segunda, realizada con arreglo al artículo 65 del Estatuto, afecta al ajuste del nivel general de las retribuciones en relación con Bruselas (Bélgica) («variación en el tiempo»), mientras que la primera, realizada con arreglo al artículo 64 del Estatuto, pretende mantener la igualdad de trato fundamental entre funcionarios y pensionistas con independencia de su lugar de destino o de residencia dentro de la Unión («variación en el espacio»).
137.
La Comisión reprocha al Consejo que, al haberse negado a adaptar los coeficientes correctores, ha infringido una vez más los artículos 1 y 3 del anexo XI del Estatuto y el artículo 64 de éste sin motivar su decisión, al referirse los motivos de ésta únicamente a la adaptación de las retribuciones y pensiones y presentarse como base jurídica el artículo 65 del Estatuto, sin mencionar el artículo 64 de éste.
ii) Parlamento
138.
El Parlamento comparte el análisis de la Comisión. Estima, en particular, que el Consejo ha vulnerado sus prerrogativas como colegislador dado que, en realidad, con la adopción de la Decisión controvertida aplicó el artículo 10 del anexo XI del Estatuto, cuando la activación de la cláusula de excepción requiere recurrir al procedimiento legislativo ordinario.
139.
Quiere subrayar las nefastas consecuencias que para el equilibrio interinstitucional supone que el Consejo, como así ha sido, se exceda en sus competencias y, al apartarse del método «normal» establecido en el Estatuto, haya cambiado el sentido de la elección política realizada cuando se adoptó dicho Estatuto. Según el Parlamento, que recuerda las disposiciones del artículo 13 TUE, en virtud de las cuales cada institución debe ejercer sus competencias respetando las de las demás, si el Consejo, por razones políticas relacionadas con la crisis financiera, hubiera querido cambiar el método, habría tenido que seguir el procedimiento legislativo ordinario en el que los dos colegisladores realizan la elección política, a propuesta de la Comisión y después de haber consultado a las demás instituciones afectadas.
c) Alegaciones de la contestación al recurso
i) Consejo
– La negativa a adaptar las retribuciones y pensiones
140.
El Consejo rebate, en primer lugar, los motivos basados en una desviación de poder y en la violación de los límites de su competencia.
141.
El Consejo estima, en primer lugar que la decisión que ha adoptado no se fundamenta en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto, sino que refleja su posición sobre la aplicación del método «normal».
142.
El Consejo, estimando que la comprobación del deterioro grave y repentino de la situación económica y social no corresponde únicamente a la Comisión, sino que él dispone, con el Parlamento, de una facultad de apreciación propia sobre esta cuestión, alega que, si, en el ejercicio de su facultad de apreciación, llega a la conclusión de que sí se cumplen los requisitos de aplicación de este artículo o si, suponiendo que no tuviera tal facultad de apreciación, considera que el análisis de la Comisión está viciado por un error manifiesto de apreciación, no tiene, entonces, más opción que la de no adoptar la propuesta de adaptación e interponer, al mismo tiempo, un recurso con el fin de que se declare que la conclusión de la Comisión no es conforme a Derecho. Alega que ante la negativa de la Comisión a presentar una propuesta basada en la cláusula de excepción, ha decidido, de forma transparente y coherente, no adoptar la propuesta de reglamento y, paralelamente, dirigirse al Tribunal de Justicia para que éste compruebe si la negativa de la Comisión a aplicar la cláusula de excepción estaba bien fundamentada. Según el Consejo, la tesis de la Comisión lo obligaría a adoptar un reglamento con arreglo al método «normal», pese a que lo considere ilegal, y, en consecuencia, a seguir un criterio contradictorio.
143.
El Consejo expone, en segundo lugar, que el procedimiento del artículo 10 del anexo XI del Estatuto se subdivide en tres etapas diferenciadas, a saber, en primer lugar la evaluación, a la luz de los datos objetivos proporcionados por la Comisión, de la situación económica y social de la Unión y, en su caso, la comprobación de que existe un deterioro grave y repentino de ésta, a cuyo efecto el Consejo y el Parlamento disponen de una facultad de apreciación propia; luego, la presentación de propuestas a iniciativa de la Comisión, que, sin embargo, ejerce una competencia reglada cuando se cumplen los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción, y, por último, la adopción por el Parlamento y el Consejo de las medidas propuestas por la Comisión.
144.
Sostiene que la Decisión controvertida se sitúa claramente en la primera etapa del procedimiento y que, a falta de propuesta de la Comisión, no podía actuar con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto. El Consejo alega que, en un afán de transparencia y con el fin de proteger su posición, en espera de una sentencia del Tribunal de Justicia que dirima la cuestión de si se cumplen o no los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción, se limitó a exponer los motivos por los cuales consideraba que no podía adoptar la propuesta de reglamento.
145.
A continuación, el Consejo explica las razones por las que considera que el motivo basado en el incumplimiento de los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción, alegado con carácter subsidiario por la Comisión, no está fundamentado.
146.
El Consejo aduce que, aun admitiendo que la Comisión disfrute de un amplio margen de apreciación para analizar la situación económica y social de la Unión y si se ha producido un deterioro grave y repentino de ésta, él dispone de la misma facultad de apreciación.
147.
Recordando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la exigencia de motivación que dimana del artículo 296 TFUE, (
57
) el Consejo alega que la Decisión controvertida no es un acto jurídico y que, suponiendo que, pese a ello, se considere que produce efectos jurídicos, dicha Decisión incluye dieciséis considerandos, que permiten conocer las razones de su posición, de manera que no cabe reprocharle una motivación insuficiente.
148.
Considera, además, que no puede reprocharse a dicha Decisión estar viciada por una motivación manifiestamente errónea. Aunque está de acuerdo con la Comisión sobre los criterios generales que han de tenerse en cuenta para comprobar si se cumplen los requisitos de aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, el Consejo estima, sin embargo, que la Comisión ha aplicado estos criterios y ha calificado los hechos erróneamente, extrayendo conclusiones equivocadas de los datos que ha tenido en cuenta.
149.
El Consejo, sin poner en cuestión que un deterioro grave y repentino de la situación económica y social debe apreciarse en relación con un período bastante breve, sostiene, en primer lugar, que el período de referencia no debe ser el cubierto por el método «normal».
150.
Estima, en primer lugar, que tal limitación desconocería la realidad económica y conduciría a resultados que, de hecho, anulan el efecto útil de la cláusula de excepción, en la medida en que una crisis suele estar, la mayoría de las veces, a caballo entre dos períodos de referencia. El Consejo reprocha, en este punto, al enfoque de la Comisión tener el efecto de escindir artificialmente un único acontecimiento, a saber, un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, en varias «minicrisis». Tomando el ejemplo de una crisis de una duración de ocho meses que empezara a manifestarse en el mes de marzo del año n, es decir, cuatro meses antes del final del período de referencia, señala que, a efectos del ejercicio de adaptación anual relativa al período comprendido entre el 1 de julio del año n y el 30 de junio del año n + 1, la Comisión tendría únicamente en cuenta los cuatro primeros meses de la crisis, cuyas repercusiones en los datos económicos y sociales se verían nivelados por efecto de la media del año.
151.
Así, según el Consejo, el enfoque seguido por la Comisión hace extremadamente difícil, si no imposible, la aplicación de la cláusula de excepción y desconoce la finalidad de esta cláusula, que es la de permitir una reacción rápida en una situación de crisis. Dicha cláusula podría aplicarse no sólo al final del año, en lugar de la adaptación anual según el método «normal», sino también en el transcurso del año, en el caso de que sobreviniera un deterioro grave y repentino de la situación económica y social.
152.
En segundo lugar, considera que la cuestión de si, en caso de crisis grave y repentina, las retribuciones de los funcionarios no se ajustan con la rapidez suficiente no debería apreciarse en abstracto, sino teniendo en cuenta las circunstancias concretas del caso y la necesidad de una rápida reacción, sin esperar a que las medidas de austeridad adoptadas por los Estados miembros afecten a los salarios de sus funcionarios, con el consiguiente efecto retardado en los salarios de los funcionarios de la Unión.
153.
En tercer lugar, según el Consejo, el enfoque de la Comisión desconoce el hecho de que, después del final de una crisis, los contadores no se ponen sin más a cero, pues se requiere tiempo para consolidar las finanzas públicas y las reservas de capital de las empresas.
154.
El Consejo colige de ello que el hecho de que la Comisión no haya tenido suficientemente en cuenta hechos acaecidos antes del principio del período de referencia, que han tenido importantes repercusiones en la situación económica y social durante el período comprendido entre el 1 de julio de 2010 y el principio del mes de noviembre de 2011, y la interpretación errónea y en exceso restrictiva de los criterios determinantes para la activación de la cláusula de excepción han falseado considerablemente las conclusiones de la Comisión, como se ha señalado el séptimo considerando de la Decisión controvertida.
155.
El Consejo alega, a continuación, que la creatividad de los Estados miembros en lo relativo a las medidas de austeridad y de disciplina presupuestaria no se refleja a través de ninguno de los indicadores utilizados por la Comisión, que no ha pedido información sobre estas medidas, limitándose a tener en cuenta el descenso del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales de los ocho Estados miembros de referencia, repercutido en el resultado del método «normal», pese a que dicho indicador, muy simplificado, no es representativo ni de la situación económica y social en el conjunto de la Unión, ni de las medidas de austeridad presupuestaria que afectan a la función pública en numerosos Estados miembros.
156.
El Consejo recuerda, a este respecto, que, a finales del año 2011, sólo cuatro Estados miembros no estaban sometidos al procedimiento de déficit excesivo y que el incremento de la deuda pública dentro de la Unión, que ya era muy elevado después de la crisis de los años 2008 y 2009, volvió a acelerarse a raíz del deterioro económico del segundo semestre del año 2011.
157.
A modo de ejemplo de medidas de consolidación presupuestaria adoptadas por los Gobiernos de los Estados miembros, el Consejo indica que el Gobierno español, después de haber adoptado en el mes de abril de 2011 un programa de estabilidad en el que se preveía un esfuerzo presupuestario de más del 1,5 % del PIB hasta 2013, adoptó, por vía de urgencia, el 30 de diciembre de 2011, medidas adicionales. Añade que, a mediados de agosto de 2011, el Gobierno italiano implantó medidas adicionales que alcanzan un importe neto acumulado de 59.800 millones de euros, es decir, alrededor del 3,5 % del PIB, antes de adoptar un nuevo conjunto de medidas que iban a representar el 1,3 % del PIB, con el fin de alcanzar el equilibrio presupuestario en 2013.
158.
El Consejo se remite, además, a la descripción de las medidas de consolidación presupuestaria realizada en las previsiones de otoño de 2011 de la Dirección General (DG) «Asuntos Económicos y Financieros» de la Comisión, extrañándose de que, en un contexto como éste, esta institución no tuviera en cuenta tales medidas, cuando constituían un índice fiable de la gravedad y del carácter repentino de la crisis económica y social.
159.
Según el Consejo, la Comisión no tuvo, por otra parte, en cuenta la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios dentro de los Estados miembros que no forman parte de la muestra de los ocho Estados miembros enumerados en el artículo 1, apartado 4, del anexo XI del Estatuto, pese a lo significativo de este dato. (
58
)
160.
A mayor abundamiento, estima que la Comisión hizo caso omiso de otras numerosas medidas de consolidación de los Estados miembros que afectan a sus servicios públicos nacionales y de las medidas adoptadas a nivel de la Unión, tales como el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MES), la reforma del Pacto de Estabilidad y de Crecimiento, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria o las dos propuestas de la Comisión de 23 de noviembre de 2011 (
59
) destinadas a implantar a escala de la Unión un dispositivo idóneo para reforzar la supervisión presupuestaria en los Estados miembros de la zona euro.
161.
Para el Consejo, la Comisión ha hecho completa abstracción del hecho de que la crisis, que inicialmente sólo afectó a determinados Estados miembros, se ha convertido en una seria crisis de confianza para toda la Unión, en particular, para los Estados miembros de la zona euro, y de que el elevadísimo nivel de deuda pública en los Estados miembros constituye un elemento que agrava esta crisis. El Consejo no ve, por lo tanto, cómo es posible que, pese al marcado deterioro del crecimiento económico, que ella misma ha señalado, la Comisión pueda llegar a la conclusión de que las condiciones económicas y sociales no pueden calificarse de «extraordinarias».
162.
El Consejo también acusa a la Comisión de haber simplificado mucho la presentación de la crisis del crédito, de no haber tenido en cuenta la depreciación de los activos y de no haber tomado suficientemente en consideración la situación del mercado de trabajo, caracterizada por una elevadísima tasa de desempleo.
163.
De un modo más general, reprocha a la Comisión haber decidido que un elemento del análisis que ya se había repercutido en los resultados del método «normal» no podía ser tenido en cuenta a los efectos de la aplicación de la cláusula de excepción, cuando deberían distinguirse dos etapas dentro del proceso de evaluación de la situación económica y social. En primer lugar, considera que habría que examinar la situación teniendo en cuenta todos los elementos pertinentes y, sólo después, en caso de que se comprobara un deterioro grave y repentino de la situación, procedería examinar si ese deterioro ha sido repercutido con suficiente rapidez en el ajuste de las retribuciones con arreglo al método «normal». Según el Consejo, la imagen de la situación económica y social de la Unión es necesariamente incompleta o está falseada si se apartan, de entrada, determinados elementos pertinentes.
164.
La Comisión contesta a ello que la cláusula de excepción está pensada para ser utilizada únicamente en caso de situaciones extremas dentro de la Unión y sólo si el método «normal» no puede medirlas. Según ella, este método tiene en cuenta los efectos a medio plazo de una crisis, de tal manera que no está justificado el recurso a la cláusula de excepción.
165.
La Comisión reprocha asimismo al Consejo que no haya aclarado cuál es el período de referencia que debería tenerse en cuenta ni los criterios que habrían de escogerse para poder obtener datos objetivos.
– La negativa a adaptar los coeficientes correctores
166.
En primer lugar, el Consejo, pese a estar de acuerdo con la Comisión en que la adaptación de los coeficientes correctores tiene un objetivo distinto que el de la fijación anual del nivel de las retribuciones, alega, sin embargo, que ninguna disposición del anexo XI del Estatuto le obliga a decidir antes del final del año tal adaptación y que las diferencias entre los coeficientes correctores aplicables desde el 1 de julio de 2010 y los propuestos por la Comisión permanecen, en conjunto, dentro de un margen que garantiza una correspondencia racional y sustancial de la retribución.
167.
En segundo lugar, el Consejo sostiene que no estaba sujeto a una obligación de motivación, dado que su Decisión no constituye un acto jurídico y que, en cualquier caso, la adaptación de los coeficientes correctores constituye un aspecto accesorio que, por este motivo, no debe ser objeto de una motivación específica.
ii) Los Estados miembros
– La República Checa
168.
La República Checa se une a las observaciones presentadas por el Consejo. En particular, censura a la Comisión por haber limitado en el tiempo la evaluación de la situación económica y social de la Unión al período de referencia utilizado para la aplicación del método «normal», por haber tenido en cuenta solamente ciertos indicadores, de manera aislada, sin haber observado de manera permanente su evolución, y por haber valorado erróneamente las medidas de austeridad presupuestaria adoptadas o notificadas por los Estados miembros. Según este Estado miembro, la Comisión, que ha aplicado el método «normal», pese a que éste sólo tiene en cuenta la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios en ocho Estados miembros, no ha tenido en cuenta la situación en el conjunto de la Unión. Más aún, considera que la Comisión se contradice al negarse a tener en cuenta la situación en Hungría so pretexto de que este Estado miembro no forma parte del grupo de Estados cuya situación se tiene en cuenta a los efectos de la aplicación de método «normal» y, al mismo tiempo, negarse a tener en cuenta las respectivas situaciones del Reino de España, de la República Francesa y de la República Italiana, basándose en que éstas ya quedan reflejadas utilizando el método «normal».
– El Reino de Dinamarca
169.
El Reino de Dinamarca considera que la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, no excluye que el Consejo pueda participar en la determinación de si se cumplen o no los requisitos de aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto. Según el Reino de Dinamarca, al presentar una propuesta de adaptación de las retribuciones con arreglo al método «normal», pese a no cumplirse los requisitos de aplicación de este método, la Comisión ha infringido su deber de cooperación leal. Al estimar que es de capital importancia que, en caso de crisis, se adopten rápidamente medidas eficaces so pena de agravamiento, este Estado miembro expone que, después de haber experimentado una bajada de casi cuatro puntos en su PIB entre los años 2008 y 2011, a raíz de la crisis económica mundial, redujo los gastos de funcionamiento de los ministerios, revisó los tramos del impuesto sobre la renta y congeló las retribuciones de los funcionarios.
– La República Federal de Alemania
170.
La República Federal de Alemania subraya que la Comisión no tiene el monopolio para apreciar la existencia de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión, en el sentido del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, y que, en consecuencia, el Consejo no está obligado a seguir «con los ojos cerrados» cualquier propuesta presentada por la Comisión. Según la República Federal de Alemania, si bien es cierto que la Comisión dispone de una competencia de iniciativa, ello no obsta a que el Consejo y el Parlamento, a quienes corresponde la responsabilidad de aprobar el presupuesto de la Unión, dispongan, en virtud del principio de equilibrio institucional, de la facultad de comprobar si concurren los requisitos exigidos para que se active la cláusula de excepción del artículo 10 del anexo XI del Estatuto.
171.
Este Estado miembro añade que el Consejo no tenía más elección que la de no aprobar la propuesta de reglamento y que la Decisión controvertida no compromete el efecto vinculante del anexo XI del Estatuto, sino que garantiza la posibilidad de que el Consejo presente un recurso contra la Comisión por no haber hecho uso de la cláusula de excepción.
172.
Además, la República Federal de Alemania estima que los informes de la Comisión de 13 de julio y de 25 de noviembre de 2011 son inexactos y que los datos objetivos comunicados no permiten extraer más conclusión que la de la existencia de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social. Cuestiona la existencia de un principio de paralelismo entre la evolución de las retribuciones de los funcionarios de la Unión y la de las retribuciones de los funcionarios nacionales.
– El Reino de España
173.
El Reino de España considera que la cuestión que el Tribunal de Justicia deberá dirimir es fundamentalmente de índole fáctica, puesto que se trata de determinar si las circunstancias económicas que existían dentro de la Unión en el mes de diciembre de 2011 exigían la aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto.
174.
Estima que, en el momento en que la Comisión presentó su propuesta de reglamento, existían suficientes datos que probaban la existencia de una crisis grave, excepcional y generalizada, cuyos efectos no se repercutían a través del método «normal», y que posteriormente llegó incluso a agravarse. Según el Reino de España, las previsiones económicas del otoño del año 2011, publicadas el 10 de noviembre de 2011 por la Comisión, no coinciden con la posición que ésta sostiene en el marco del presente recurso, puesto que demuestran que se ha pasado de una previsión de crecimiento del PIB del 1,8 % en 2011 y del 1,9 % en 2012 a una previsión del 1,6 % y del 0,6 %, respectivamente.
– El Reino de los Países Bajos
175.
El Reino de los Países Bajos estima que, dado que la opinión del Consejo era que la Unión se veía enfrentada a una grave crisis económica, era legítimo que rechazara la propuesta de reglamento, puesto que el procedimiento de adaptación según el método «normal» y el procedimiento excepcional previsto en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto se excluyen mutuamente. Insiste en el hecho de que, si bien es cierto que corresponde a la Comisión proporcionar los datos objetivos para la evaluación de la situación económica y social, aquélla no tiene una competencia exclusiva para proceder a esta evaluación. Sostiene que el Consejo dispone, en el marco de la cláusula de excepción, de una competencia discrecional para proceder a dicha evaluación.
176.
Por otra parte, el Reino de los Países Bajos hace valer que no puede establecerse ninguna diferencia entre el concepto de crisis económica general y el de deterioro de la situación contemplada en la cláusula de excepción, la cual no puede circunscribirse a una situación de crisis provocada por «acontecimientos externos». Añade que la Comisión incurrió en un error de apreciación al no distinguir estrictamente entre el procedimiento del artículo 65, apartado 1, del Estatuto y la cláusula de excepción y, especialmente, al restringir el análisis de los datos a aquellos utilizados en el marco del método «normal», sin tener en cuenta las cifras válidas para la Unión en su conjunto y excluyendo ciertos datos, como el valor de los activos o la crisis de confianza de los mercados con respecto a las deudas públicas. Considera que este error de apreciación tiene el efecto de privar a la cláusula de excepción de cualquier efecto útil. Por último, pone en entredicho la aplicación, en el marco de la cláusula de excepción, de la regla de paralelismo entre la evolución de las retribuciones en la función pública de la Unión y en las funciones públicas de los Estados miembros.
– El Reino Unido
177.
Según el Reino Unido, el Consejo, a la vista de los datos objetivos proporcionados por la Comisión, puede comprobar que se ha producido un deterioro grave y repentino de la situación económica y social y decidir, en tal caso, no aceptar la propuesta de la Comisión presentada con arreglo al artículo 3 del anexo XI del Estatuto.
178.
Estima, por otra parte, que la Comisión fundamentó su análisis en la errónea premisa de que debía mantenerse el principio de paralelismo, cuando lo cierto es que la aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto supone únicamente la comprobación objetiva de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social.
179.
El Reino Unido añade que el enfoque de la Comisión no es en absoluto conforme con el objetivo de la cláusula de excepción y considera que la gravedad de la crisis no puede cuestionarse seriamente cuando su carácter repentino se manifiesta en las medidas urgentes que los Estados miembros y las propias instituciones han tenido que adoptar.
2. Apreciación
180.
Las cuestiones básicas que se suscitan en los presentes litigios entre la Comisión y el Consejo tienen que ver con la función y los poderes respectivos de las instituciones afectadas en caso de que discrepen en sus apreciaciones sobre la situación económica y social.
181.
Los conflictos «puramente horizontales» (
60
) entre la Comisión y el Consejo a propósito de la determinación del nivel de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión siempre han constituido un asunto clave para el respeto del equilibrio institucional. (
61
) Las sentencias pronunciadas por el Tribunal de Justicia en el marco de dichos conflictos aportan valiosos elementos de respuesta, que procede recordar antes de examinar con mayor detalle los motivos invocados por la Comisión a la vista de estas lecciones y de las circunstancias particulares de este nuevo conflicto.
a) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a las funciones y a los poderes respectivos de la Comisión y del Consejo en el marco del procedimiento de adaptación de las retribuciones
182.
El Tribunal de Justicia ha pronunciado cuatro sentencias sobre el procedimiento de adaptación anual de las retribuciones y pensiones, que han consagrado una autolimitación de los poderes del Consejo en virtud del método «normal» y un deber de iniciativa de la Comisión en virtud de la cláusula de excepción.
183.
Sin necesidad de volver a tratar con detalle la génesis y la evolución histórica del método de adaptación de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión, (
62
) deseo recordar que las disposiciones contenidas en el anexo XI del Estatuto, titulado «Modalidades de aplicación de los artículos 64 y 65 del Estatuto», fueron adoptadas con vistas a evitar conflictos entre las instituciones de la Unión y sus funcionarios y otros agentes por lo que respecta a las actualizaciones de las retribuciones.
184.
Teniendo en cuenta estos objetivos, el Tribunal de Justicia ha declarado que el mismo Consejo había establecido límites a la facultad de apreciación que resulta del artículo 65 del Estatuto, obligándole a respetar estos límites.
185.
En su sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, el Tribunal de Justicia, después de señalar que la versión en vigor del anexo XI del Estatuto era «la culminación de una evolución continua que [...] se caracteriza por un marco cada vez más preciso y estricto del método de adaptación anual de las retribuciones», (
63
) consideró que el Consejo, mediante la introducción de este anexo, había adoptado unas disposiciones que tienen por objeto aplicar ese artículo y que, a través de esta «delimitación», había restringido su facultad de apreciación derivada de dicho artículo. Según el Tribunal de Justicia, «el Consejo, mediante una decisión autónoma, se comprometió, por el período de vigencia de[l] anexo [XI del Estatuto], en ejercicio de su facultad de apreciación derivada del artículo 65 del Estatuto, a respetar los criterios determinados de manera exhaustiva en el artículo 3 de dicho anexo», (
64
) de lo cual dedujo que no podía hacer uso, en el marco de este artículo 3, de un margen de apreciación que fuera más allá de los criterios establecidos en dicho artículo 3.
186.
La sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, que recoge y confirma la solución que el Tribunal de Justicia ya había expuesto en sus sentencias de 5 de junio de 1973, Comisión/Consejo, (
65
) y de 26 de junio de 1975, Comisión/Consejo, (
66
) obliga, por lo tanto, al Consejo a respetar los límites que él mismo ha establecido en relación con su poder de decisión, lo cual significa que está obligado a respetar el método «normal», salvo si recurre al procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto.
187.
Esta sentencia aporta, además, distintas precisiones en relación con la aplicación del procedimiento de la cláusula de excepción y la posibilidad de tener en cuenta una crisis económica grave.
188.
Este procedimiento autoriza, «en una situación extraordinaria, [a] apartarse puntualmente del método previsto en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto sin, no obstante, modificarlo o derogarlo durante los siguientes años», (
67
)«[permitiendo] a las instituciones reaccionar ante acontecimientos repentinos que requieran una reacción puntual, más que la completa modificación del método “normal”». (
68
)
189.
Constituye, según el Tribunal de Justicia, la «única» posibilidad de tener en cuenta una crisis económica en el marco de la adaptación de las retribuciones y de excluir, en consecuencia, la aplicación de los criterios fijados en el artículo 3, apartado 2, del anexo XI del Estatuto. (
69
)
190.
El Tribunal de Justicia añadió que el ejercicio de la competencia atribuida a la Comisión por el artículo 10 del anexo XI del Estatuto no constituía una mera facultad para la Comisión, de lo cual procede deducir que la competencia de iniciativa reconocida a la Comisión en el proceso legislativo ordinario se transforma, en el marco del procedimiento particular de este artículo 10, en un deber de iniciativa. (
70
)
191.
Por último, el Tribunal de Justicia ha precisado que, en virtud del artículo 241 TFUE, el Consejo podrá pedir a la Comisión que le someta una propuesta pertinente. (
71
)
192.
Dos son las enseñanzas que resultan de dicha resolución.
193.
La primera tiene que ver con la relación entre los dos procedimientos establecidos en los artículos 3 y 10 del anexo XI del Estatuto, respectivamente. Estos dos procedimientos, que se excluyen mutuamente, se articulan, según el Tribunal de Justicia, en una relación de principio/excepción. El procedimiento del método «normal» debe aplicarse, en principio, mientras esté en vigor el anexo XI del Estatuto, mientras que el procedimiento «específico» que permite tener en cuenta una crisis económica grave sólo puede utilizarse de manera excepcional. Los términos de la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, ponen claramente el acento en el carácter excepcional del procedimiento del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, calificando de «extraordinaria» la situación que autoriza a recurrir a dicho instrumento, que permite reaccionar ante acontecimientos «repentinos» que requieran de una respuesta «puntual», cuando, en aplicación del método «normal», los sueldos de los funcionarios no se ajusten con la suficiente rapidez.
194.
La segunda enseñanza se refiere al proceso de toma de decisiones para la determinación del nivel de las retribuciones y pensiones. Este proceso experimenta un doble movimiento de transformación en relación con el sistema decisorio habitual, a saber, por un lado, el margen de apreciación del Consejo se transforma en la obligación de aplicar el método «normal», salvo que ponga en funcionamiento la cláusula de excepción, y, por otro, la competencia de iniciativa de la Comisión se convierte en un deber de recurrir a la cláusula de excepción cuando se reúnen los requisitos para ello.
195.
Queda por determinar cuál es la base sobre la cual debe establecerse el equilibrio institucional cuando la Comisión y el Consejo discrepan acerca de la evaluación de la existencia de una crisis económica grave y repentina que justifica el recurso a la cláusula de excepción.
b) Resolución del conflicto entre la Comisión y el Consejo acerca de la existencia de un «deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión»
196.
Durante la vista, el debate se centró sobre todo, a iniciativa del Tribunal de Justicia, en los requisitos de activación de la cláusula de excepción cuando el Consejo y la Comisión no están de acuerdo en cuanto a la existencia de una crisis económica grave. Parece que esta cuestión determina si el Consejo puede o no rechazar la propuesta de la Comisión basada en la aplicación del método «normal». Si el procedimiento de la cláusula de excepción se pone en funcionamiento únicamente por mor del «diálogo» entre el Consejo y la Comisión, la activación de este procedimiento debería convertir en ilegal la propuesta de reglamento presentada por la Comisión con arreglo al método «normal» y autorizar consiguientemente al Consejo a negarse a adoptarla.
197.
Por lo tanto, me centraré, en un primer momento, en esta dificultad, antes de estudiar, en una segunda fase, los diferentes motivos invocados por la Comisión en apoyo de su recurso de anulación.
i) Análisis de los requisitos de activación del procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto
198.
El artículo 10 del anexo XI del Estatuto no precisa cuál es la institución a la que corresponde efectuar, a la luz de los datos «objetivos facilitados [...] por la Comisión», la evaluación necesaria para determinar si la cláusula de excepción resulta aplicable. La redacción de esta disposición llega a hacer difícil la determinación de las responsabilidades respectivas, pues añade a la utilización de un vocablo con sentido pasivo («evaluada») un verbo en voz activa que señala una acción que debe emprender la Comisión, la cual «presentará» las oportunas propuestas. Aunque esta formulación no permite determinar claramente si corresponde a la Comisión, y sólo a ella, evaluar la situación o si el Consejo puede efectuar su propia evaluación, considero que, en realidad, la cuestión que se plantea no es tanto si cada una de estas dos instituciones puede efectuar su propia evaluación, a la vista de los datos «objetivos» que, como sabemos, tienen que ser facilitados por la Comisión, sino determinar, en caso de divergencia en la apreciación, de qué manera ha de resolverse este desacuerdo interinstitucional.
199.
Las partes, preguntadas acerca de la cuestión de si el Consejo tiene derecho a negarse a adoptar la propuesta de adaptación de las retribuciones y pensiones según el método «normal» por estimar que existe una crisis económica grave que justifica el recurso al procedimiento de la cláusula de excepción, han contestado con dos tesis contrapuestas, a saber, o bien la solicitud hecha por el Consejo en virtud del artículo 241 TFUE activa, por sí misma, el procedimiento de la cláusula de excepción, o bien, al contrario, este procedimiento sólo puede activarse a iniciativa de la Comisión, de manera que, en caso de rechazo de la Comisión, el Consejo no tiene otra alternativa que la de acudir al Tribunal de Justicia para que éste declare que la Comisión ha sobrepasado los límites de su margen de apreciación al evaluar la situación económica y social.
200.
En mi opinión, la primera tesis, que atribuye un efecto fecundo al diálogo entre la Comisión y el Consejo o, por utilizar un término menos eufemístico, al desacuerdo entre ambas instituciones, (
72
) del que nacerá el procedimiento de la cláusula de excepción, parece resolver la cuestión de la activación de este procedimiento «por preterición». Sin decirlo, esta tesis supone admitir que la solicitud del Consejo basada en el artículo 241 TFUE obliga a la Comisión a presentar una propuesta de reglamento basada en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto y que si, en respuesta a la misma, la Comisión formula, no obstante, una propuesta de reglamento basada en el artículo 3 del citado anexo, esta propuesta se transforma, por la gracia del desacuerdo del Consejo, en la «oportuna propuesta» en virtud de la cláusula de excepción.
201.
La segunda tesis es más clásica. Supedita la activación del procedimiento de la cláusula de excepción a un requisito de fondo, la existencia de una crisis económica y social grave y repentina, y a un requisito procedimental, la formulación de una propuesta oportuna por parte de la Comisión.
202.
Por mi parte, no puedo unirme a la primera propuesta y, sin duda de ningún género, propongo al Tribunal de Justicia que adopte la segunda, a favor de la cual expondré varios argumentos.
203.
El primer argumento es de orden textual y se divide en dos.
204.
Por una parte, procede señalar que el artículo 10 del anexo XI del Estatuto está redactado en unos términos que consagran claramente la existencia de un «deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión» como un requisito para la activación del procedimiento de la cláusula de excepción. Con la expresión «en caso de», este artículo se remite a la existencia objetiva de tal deterioro. Si el legislador de la Unión hubiera querido que la voluntad del Consejo fuera el factor desencadenante de este procedimiento, hubiese utilizado una expresión diferente en tal sentido. (
73
) En consecuencia, la exclusión del método «normal» y la simultánea aplicación del procedimiento «específico» responden claramente a la existencia de una crisis que cumple los criterios de gravedad y carácter repentino exigidos por esta disposición.
205.
Por otra parte, el artículo 10 del anexo XI del Estatuto prevé que la Comisión «presentará las oportunas propuestas» al Parlamento y al Consejo. Pues bien, en una situación de controversia, como ésta en que se enfrentan el Consejo y la Comisión en relación con la adaptación de las retribuciones a partir del 1 de julio de 2011, sólo podría considerarse que la propuesta de la Comisión ha sido dirigida al Parlamento y al Consejo con arreglo al artículo 10 a costa de desvirtuar por partida doble el contenido de la propuesta de la Comisión presentada con arreglo al método «normal» y dirigida únicamente al Consejo.
206.
El segundo argumento se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la aplicación de la cláusula de excepción.
207.
Creo que el simple cumplimiento de la sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, y la lógica de esta jurisprudencia dan el golpe de gracia a la interpretación que atribuye al Consejo una competencia de iniciativa para poner en marcha el procedimiento previsto en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto. Para el Tribunal de Justicia, la aplicación de este artículo «depende» de una propuesta de la Comisión, (
74
) de manera que supeditarla a una iniciativa del Consejo marcaría una ruptura con esta solución. La idea según la cual la propuesta de la Comisión basada en el método «normal» pondría en funcionamiento el procedimiento de la cláusula de excepción cuando se encontrara ante la oposición del Consejo constituye, en mi opinión, un artificio que implica desnaturalizar la propuesta de la Comisión.
208.
El Tribunal de Justicia ha considerado, además, que, en el marco del procedimiento del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, el Consejo no tenía más poder que el que le corresponde, según el Derecho común, en virtud del artículo 241 TFUE. Pues bien, este último artículo sólo confiere al Consejo una facultad de «estímulo», permitiéndole pedir a la Comisión que proceda a efectuar todos los estudios que el Consejo considere oportunos para la consecución de los objetivos comunes y que le someta las propuestas pertinentes. Así, aunque el ejercicio de la competencia que el artículo 10 del anexo XI del Estatuto confiere a la Comisión no constituya, para esta institución, una simple facultad, (
75
) no es menos cierto que el Consejo no dispone de una facultad de iniciativa concurrente que le permita sustituir a dicha institución en caso de que aquélla se abstenga y poner en marcha el procedimiento de la cláusula de excepción en lugar de la Comisión.
209.
El tercer argumento se refiere al cumplimiento del principio del equilibrio institucional.
210.
Este principio esencial implica que cada una de las instituciones ejerce sus competencias respetando las de las demás.
211.
Pues bien, el principio de la autolimitación de los poderes del Consejo que se adopta en la presentación tradicional del proceso decisorio de adaptación de las retribuciones se compadece mal con reconocer a este mismo Consejo una total libertad para poner en funcionamiento el procedimiento de la cláusula de excepción.
212.
Recordaré, a este respecto, que, según la interpretación del Tribunal de Justicia, el proceso decisorio resultante del método «normal» de adaptación de las retribuciones se caracteriza por una limitación del poder de decisión del Consejo, quien se encuentra limitado, mientras siga en vigor el anexo XI del Estatuto, en el ejercicio de su facultad de apreciación derivada del artículo 65 de dicho Estatuto. Este proceso está asimismo marcado por la participación de la Comisión, de lo que resulta «una especie de formación de la decisión por consenso, que hace perder al Consejo el derecho a apartarse unilateralmente de su decisión de principio anterior en casos de aplicación concreta». (
76
)
213.
En la medida en que la aplicación de la cláusula de excepción va necesariamente a la par con la exclusión del método «normal», admitir que el Consejo pueda activar el procedimiento de la cláusula de excepción por su propia iniciativa y con la mera invocación de una crisis económica grave equivale a abrir una brecha en esta lógica de equilibrio y a dar al Consejo la posibilidad, no sólo de cuestionar la participación de la Comisión, sino también de soslayar los criterios fijados en el artículo 3 del anexo XI del Estatuto.
214.
Más aún, considero que la afirmación del Consejo de que no ha renunciado definitivamente a su facultad de apreciación, que recobrará en caso de que se produzca una crisis económica, no es conforme con la nueva configuración del equilibrio institucional que resulta del Tratado de Lisboa.
215.
Esta tesis supone concebir el artículo 10 del anexo XI del Estatuto como una excepción al procedimiento de adaptación automática establecido en el artículo 3 de este anexo, cuya consecuencia sería una vuelta al poder de decisión del Consejo dimanante del artículo 65 del Estatuto.
216.
Pues bien, esta lectura, suponiendo que hubiera sido válida anteriormente al Tratado de Lisboa, ha dejado de ser posible desde la entrada en vigor de dicho Tratado, el cual ha favorecido al Parlamento con su nuevo reparto de competencias entre las instituciones.
217.
A este respecto, debe recordarse que el artículo 336 TFUE dispone que el Estatuto de los Funcionarios se establece con arreglo al procedimiento legislativo ordinario. La remisión que a dicha disposición realiza el artículo 10 del anexo XI del Estatuto está exenta de cualquier ambigüedad y significa que no se considera que el procedimiento de la cláusula de excepción signifique que el Consejo vuelva a asumir el poder decisorio establecido en el artículo 65 del Estatuto, sino que es una vuelta al procedimiento legislativo ordinario. Por lo tanto, no es posible sostener el razonamiento según el cual el Consejo recupera, a través del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, el libre ejercicio del margen de apreciación que había aceptado limitar al obligarse a cumplir las normas establecidas en los artículos 1 y 3 de dicho anexo.
218.
El cuarto argumento se refiere a los requisitos del control jurisdiccional.
219.
Considero que, en una Unión de Derecho dotada de un sistema de recursos que garantiza el control jurisdiccional de la conformidad de los actos adoptados por las instituciones de la Unión con las normas superiores y los principios fundamentales, una interpretación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto que hiciera de la controversia entre la Comisión y el Consejo el factor desencadenante de la cláusula de excepción tendría el inconveniente fundamental de impedir cualquier control jurisdiccional sobre la decisión de recurrir a la cláusula de excepción.
220.
Si el procedimiento nace únicamente del «diálogo» entre el Consejo y la Comisión, que se desarrolla tanto antes como después de la propuesta de la Comisión, no será posible ejercer un control jurisdiccional, ni siquiera limitado, ni antes de la adopción de un reglamento, ni tampoco después.
221.
La Comisión no podrá actuar de forma preventiva para impedir que se adopte un reglamento, puesto que, suponiendo que manifieste su desacuerdo presentando una propuesta basada en el método «normal», tal propuesta será equiparada a una «propuesta oportuna», válidamente dirigida al Consejo y al Parlamento en virtud de la cláusula de excepción.
222.
El control tampoco podrá realizarse a posteriori, dado que, aunque la Comisión se proponga conseguir la anulación del reglamento finalmente adoptado por el Parlamento y el Consejo, no podrá invocar, en apoyo de su recurso, la ausencia de crisis económica, puesto que, por definición, la legalidad del recurso al procedimiento de la cláusula de excepción no está supeditada a la condición de que exista tal crisis.
223.
Imaginemos que el Consejo, sin alegar la existencia de una crisis económica, o incluso reconociendo expresamente que no exista tal crisis, hubiera, no obstante, solicitado formalmente a la Comisión que le presentara una propuesta al amparo de la cláusula de excepción por el único motivo de que la aplicación del método «normal» conduciría a un excesivo incremento del importe de las retribuciones. Si la legalidad de la decisión de recurrir a la cláusula de excepción resultara únicamente del «diálogo» interinstitucional, esta elusión ilegal del método «normal» no podría ser sancionada.
224.
No creo que la circunstancia de que el Parlamento tenga algo que decir y pueda hacer valer, a lo largo del procedimiento legislativo ordinario, su propia apreciación de la situación económica y social justifique por su naturaleza esta solución, dado que la participación de esta institución en el proceso decisorio no pretende paliar la falta de control jurisdiccional.
225.
El procedimiento establecido en el artículo 10 del anexo XI del Estatuto está concebido como una excepción, lo más limitada posible, de manera que su puesta en funcionamiento no puede ser incondicional. La legalidad de la actuación de las instituciones en el marco de este procedimiento debe permanecer supeditada a la existencia de una determinada situación de hecho, que consiste en una crisis económica, la cual debe, además, responder a criterios de gravedad y carácter repentino.
226.
Desde un punto de vista más general, uno puede permanecer escéptico ante una solución cuyo efecto sería a fin de cuentas consagrar, fuera del ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC), una categoría de actos que escaparían del control de legalidad. Dos son las justificaciones que podrían aducirse en apoyo de tal solución, a saber, la dimensión política de la apreciación en cuestión y el carácter técnico de la materia. Pues bien, estas justificaciones son las mismas que las utilizadas normalmente en la doctrina para explicar que el juez de la Unión decide no abandonar todo control sino ejercer un control limitado, en particular, cuando debe efectuar una apreciación económica compleja. (
77
) En mi opinión, no hay ninguna razón específica que pueda explicar por qué el Tribunal de Justicia debiera, en la aplicación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto, no sólo limitar su control sino, simple y llanamente, renunciar a él.
227.
Hay una fuerte corriente jurisprudencial que demuestra la capacidad del Tribunal de Justicia de movilizar todos los instrumentos procesales para asumir plenamente sus responsabilidades jurisdiccionales en los ámbitos más complejos, particularmente, cuando está en juego el cumplimiento de los equilibrios institucionales o de los principios fundamentales.
228.
Por mi parte, no veo que exista ninguna razón válida para que el Tribunal de Justicia abdique de su facultad de control de la legalidad o se limite a ejercer un control mutilado, limitado a la declaración mecánica de un «diálogo» interinstitucional con efecto desencadenante. Con arreglo al principio del equilibrio institucional, cada una de las instituciones de la Unión de que se trate ha de asumir su parte de responsabilidad y el Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su función de guardián de los Tratados, tiene un deber de control cuya intensidad puede modular, si es necesario.
229.
Resumiré todo lo anterior. La interpretación que sostiene que el procedimiento del artículo 10 del anexo XI del Estatuto se activa mediante el diálogo entre la Comisión y el Consejo me parece contraria a la letra de dicho artículo, a la interpretación que del mismo ha hecho el Tribunal de Justicia, al principio del equilibrio institucional y a las exigencias del control de legalidad. La aplicación del procedimiento extraordinario supone, al contrario, la comprobación objetiva de un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión. En caso de desacuerdo entre la Comisión y el Consejo acerca de la existencia de tal deterioro, incumbe al Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional sobre la apreciación de la Comisión.
230.
Sentadas estas premisas, examinaré ahora los motivos de anulación esgrimidos por la Comisión.
ii) Apreciación de la procedencia de los motivos de anulación
231.
Estimo que la Comisión no ha sido particularmente cuidadosa al diferenciar los motivos que invoca en apoyo de su recurso de anulación. En particular, en la primera parte de su motivo principal, reprocha al Consejo no ser competente para adoptar la Decisión controvertida, al tiempo que le acusa de haber utilizado un cauce procedimental inadecuado y de haber infringido simultáneamente los «requisitos de forma», el principio del equilibrio institucional, el principio patere legem quam ipse fecisti y los artículos 3 y 10 del anexo XI del Estatuto.
232.
Basándome en la lista de los motivos de recurso previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo segundo, examinaré sucesivamente el motivo basado en una desviación de poder, el que reprocha al Consejo haber infringido la norma jurídica por haberse considerado autorizado a no adoptar la propuesta de reglamento y el motivo basado en el incumplimiento de los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción en razón de una motivación insuficiente y errónea.
– Sobre el motivo basado en una desviación de poder
233.
El motivo basado en una desviación de poder, con el que la Comisión reprocha al Consejo haber eludido el procedimiento del artículo 3 del anexo XI del Estatuto para hacer frente a las circunstancias del caso, no tiene mayores posibilidades de prosperar, y ello por una de las dos razones siguientes, o bien la crítica se confunde con la vulneración del Tratado FUE, o bien está mal fundamentada.
234.
En primer lugar, la desviación de poder, de la que la utilización de un cauce procedimental inadecuado constituye una «categoría», (
78
) sólo puede concebirse lógicamente cuando el autor del acto dispone de amplias facultades de apreciación. En cambio, no puede producirse si se trata del ejercicio de una competencia reglada. (
79
) En efecto, en tal caso, la desviación de poder se confunde necesariamente con la violación del Tratado, por cuanto, si la medida adoptada por la institución no es la que impone la normativa en vigor, es ilegal, sin que sea necesario interrogarse sobre las intenciones de su autor.
235.
Pues bien, la decisión que el Consejo está llamado a tomar con arreglo al método «normal» de adaptación de las retribuciones corresponde al ejercicio de una competencia reglada. En consecuencia, considero que lo que se critica es una infracción de la ley, sin que sea necesario interrogarse acerca de las intenciones del Consejo.
236.
En segundo lugar, como se desprende de una reiterada jurisprudencia, la desviación de poder se produce cuando una institución ha adoptado un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por los Tratados para dar respuesta a las circunstancias a las que debe enfrentarse. (
80
)
237.
En el presente asunto, la desviación de poder supondría que se hubiera perseguido un fin distinto del de tener en cuenta la existencia de una crisis económica grave.
238.
Pues bien, en el caso de autos, la Comisión no demuestra en modo alguno que la Decisión controvertida se haya inspirado en móviles distintos de los enunciados en los considerandos de dicha Decisión. En cuanto al error que pudiera haber cometido el Consejo en la apreciación de la existencia de una crisis económica grave, tampoco constituye una desviación de poder, sino una infracción del Tratado.
– Sobre el motivo basado en la infracción de la norma jurídica por parte del Consejo, que no debió haberse considerado autorizado a no adoptar la propuesta de reglamento
239.
El motivo por el que se reprocha al Consejo haberse negado a adoptar la propuesta de reglamento y haber aplicado, en realidad, el artículo 10 del anexo XI del Estatuto me parece infundado.
240.
En primer lugar, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Consejo, una vez recibida la propuesta de reglamento, se limitó a negarse a aplicar el método «normal», sin adoptar una decisión en el marco del procedimiento de la cláusula de excepción.
241.
Además, considero que el Consejo, que, en virtud del artículo 65 del Estatuto y de los artículos 1 y 3 del anexo XI de éste, es competente para proceder a la adaptación anual de las retribuciones según el método «normal», es asimismo competente para negarse a realizar dicha adaptación si no se cumplen los requisitos.
242.
Pues bien, la existencia de una crisis económica grave y repentina autoriza al Consejo a rechazar la propuesta de adaptación según el método «normal», puesto que obliga a la Comisión a presentar una propuesta oportuna basada en la cláusula de excepción.
– Sobre el motivo basado en el incumplimiento de los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción en razón de una motivación insuficiente y errónea
243.
De entrada, en lo que respecta a la cuestión principal de la negativa a adaptar las retribuciones, descartaré la alegación de una motivación insuficiente, dado que la Decisión controvertida incluye dieciséis considerandos, en los que se presentan las razones por las cuales el Consejo estimó que no podía adoptar la propuesta de reglamento.
244.
Por lo tanto, queda por examinar si la Decisión controvertida adolece de un vicio de motivación errónea.
245.
Desde hace mucho tiempo, no hay vacilación en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en cuanto a que, como norma general, el juez de la Unión ejerce un control restringido sobre las apreciaciones económicas complejas, limitado a sancionar el error manifiesto de apreciación. Según una fórmula recordada en muchas ocasiones por el Tribunal de Justicia, el control jurisdiccional de un acto que implique tales apreciaciones debe limitarse a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para efectuar la elección impugnada, la falta de error manifiesto en la apreciación de dichos hechos o la inexistencia de desviación de poder. (
81
)
246.
Pues bien, el examen de la cuestión de si la situación económica y social de la Unión se ha deteriorado grave y repentinamente requiere una evaluación a la luz de datos objetivos complejos, que supone recurrir a múltiples indicadores.
247.
En consecuencia, es forzoso reconocer que el juez de la Unión debe limitar el control que ejerce sobre tal apreciación a la suficiencia de la motivación, a la exactitud material de los hechos y a la ausencia de error manifiesto de apreciación.
248.
Antes de examinar con mayor precisión las diferentes críticas formuladas por el Consejo y los Estados miembros coadyuvantes, recordaré las grandes líneas de evaluación de la situación económica y social a la que procedió la Comisión.
249.
En el informe sobre la cláusula de excepción se analizan los requisitos de aplicación de esta cláusula mencionando que el deterioro de la situación no sólo deberá ser grave y repentino, sino también «tal que el método no pueda tenerlo adecuadamente en cuenta debido a su carácter excepcional en términos de calendario y magnitud». (
82
) En efecto, se fundamenta en el postulado según el cual «el principio de paralelismo con los funcionarios nacionales en términos de evolución del poder adquisitivo [...] debe mantenerse también en una época de recesión económica de la Unión», (
83
) lo cual implica que la cláusula de excepción no debe aplicarse cuando el método «normal» tiene la «capacidad [...] para captar apropiadamente la evolución económica y social de la [Unión] a través de su efecto en los sueldos de los funcionarios nacionales». (
84
)
250.
El informe sobre la cláusula de excepción añade, en su apartado 4.1, que «deterioro» es un término utilizado para describir un empeoramiento de la situación económica y social, que la cuestión de si el deterioro es grave deberá determinarse «con referencia a la magnitud y la duración de los impactos económicos y sociales», mientras que su carácter repentino deberá considerarse «con respecto a la velocidad y predictibilidad de [estos] impactos», de manera que, según la Comisión, «es particularmente importante distinguir las fluctuaciones normales del ciclo económico de las causadas por acontecimientos exteriores».
251.
Luego, al examinar los indicadores «objetivos» que pueden utilizarse, el informe sobre la cláusula de excepción, que indica que deberán atenerse a un conjunto de principios pertinentes y ampliamente aceptados, recoge quince indicadores, referidos a la actividad económica, (
85
) a las finanzas públicas, (
86
) al mercado laboral (
87
) y al clima económico, (
88
) basándose en las previsiones económicas europeas publicadas por la DG «Asuntos Económicos y Financieros» el 13 de mayo de 2011.
252.
Por último, al comprobar que estos indicadores señalan que la recesión finalizó en otoño de 2009 y que la recuperación económica está progresivamente en marcha en la Unión, el informe sobre la cláusula de excepción señala que no ha habido un deterioro grave y repentino de la situación económica y social de la Unión «durante el período de referencia, comprendido entre el 1 de julio de 2010 y mediados de mayo de 2011», ni tampoco ningún acontecimiento que no haya sido o no haya podido ser captado a través del método «normal», y concluye que no procede presentar una propuesta con arreglo al artículo 10 del anexo XI del Estatuto.
253.
En su comunicación, basada en «los últimos sucesos ocurridos en la Unión [...] desde las Previsiones Económicas Europeas de primavera», (
89
) y en particular en las previsiones publicadas por la DG «Asuntos Económicos y Financieros» el 10 de noviembre de 2011, la Comisión se muestra más circunspecta y hace una valoración más matizada de la situación.
254.
Confirma la conclusión del anterior análisis pero señalando un deterioro de las perspectivas económicas y una «ralentización [persistente] de la actividad económica», que el método «normal» sería aún capaz de reflejar.
255.
Según la comunicación, aunque estas previsiones indican un empeoramiento de las tendencias para 2011 respecto a las previsiones de primavera y muestran «las turbulencias por las que actualmente atraviesa la economía europea», (
90
) sin embargo, la Unión no se enfrenta a una situación excepcional en la que la remuneración de los funcionarios de la Unión «no pudiera adaptarse con suficiente rapidez para tener en cuenta las medidas adoptadas por los Estados miembros respecto a los funcionarios nacionales». (
91
)
256.
Las críticas formuladas por el Consejo y los Estados miembros coadyuvantes contra la apreciación de la Comisión pueden agruparse en cuatro categorías en función de si se refieren al período que ha de tenerse en cuenta para evaluar la situación económica y social, a la naturaleza y al número de indicadores pertinentes, a la zona geográfica en la que se va a producir el deterioro o, por último, al mantenimiento del principio de paralelismo entre la evolución de las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión y la de las retribuciones de los funcionarios nacionales.
257.
Examinaré una tras otra estas cuatro series de críticas con el fin de determinar si la Comisión ha cometido un error manifiesto de apreciación.
258.
La primera crítica se refiere al período que debe tenerse en cuenta.
259.
Considero que la Comisión no ha incurrido en un error manifiesto de apreciación al tomar como período examinado el comprendido entre el 1 de julio de 2010 y mediados de mayo de 2011, por cuanto no procedía considerar el período anterior, al haberlo ya tenido en cuenta la Comisión con respecto al ejercicio anterior, y por cuanto los últimos datos disponibles eran de mediados de mayo de 2011.
260.
De forma general, procede señalar que el artículo 10 del anexo XI del Estatuto permite tener en cuenta no una crisis cualquiera, sino únicamente aquella que adquiere un especial relieve por su carácter «repentino». Para determinar si un acontecimiento presenta carácter repentino, parece lógico atenerse a su duración y considerar que un acontecimiento difícil de ubicar en el tiempo y que es el resultado de un proceso de progresiva evolución no es repentino.
261.
En mi opinión, de ello se desprende que la exigencia de que la crisis revista carácter repentino, impuesta por la legislación de la Unión, excluye que se tengan en cuenta crisis duraderas, aunque sean profundas, e implica limitar en el tiempo el período de evaluación.
262.
Más aún, procede señalar que el Tribunal de Justicia consagró, en su sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, el principio según el cual el recurso a la cláusula de excepción supone un deterioro de la situación que el método «normal» no permite tener en cuenta con suficiente rapidez, en la medida en que este método funciona con un desfase en el tiempo. (
92
) Por otra parte, el Consejo no pone en entredicho este principio, al que se refiere en sus observaciones escritas.
263.
Por lo tanto, se desprende con claridad de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la justificación del recurso a la cláusula de excepción reside en la insuficiente rapidez del método «normal» para tener en cuenta una crisis repentina. En consecuencia, es necesario identificar un acontecimiento o una serie de acontecimientos que se produzcan durante un período determinado y reciente.
264.
En cuanto al inicio del período de evaluación, la Comisión alega acertadamente que el período anterior al 1 de julio de 2010 no tenía por qué tenerse en cuenta, puesto que, según ella, correspondía al ejercicio anterior, para el cual el Consejo no había solicitado la aplicación de la cláusula de excepción.
265.
Señalaré, por otra parte, que el Consejo no reprocha directamente a la Comisión no haber tomado en consideración la crisis de los años 2008 y 2009, sino que más bien le critica no haber tenido en cuenta los «efectos persistentes» de esta crisis en la situación económica y social durante el período de referencia, aclarando que la crisis «ha tenido como efecto el debilitamiento extremo de la situación económica y social de muchos Estados miembros». (
93
)
266.
Sin embargo, el hecho de que la crisis de los años 2008 y 2009 pueda producir efectos persistentes durante el período de referencia no desacredita la elección realizada por la Comisión, siempre y cuando los indicadores utilizados no midan únicamente las consecuencias de acontecimientos nuevos sucedidos durante este período.
267.
Pues bien, se impone señalar que la Comisión midió globalmente la coyuntura económica y social durante el período de referencia, sin excluir las posibles repercusiones de la crisis anterior. En particular, aunque, como es lógico, tuvo en cuenta el «inicio» de la recuperación económica que se produjo durante el año 2010, la Comisión también mencionó la preocupante situación de las finanzas públicas y las consecuencias negativas de las intervenciones de los Estados miembros, señalando, entre otras cosas, que en los años 2007 y 2009, el déficit presupuestario público total había pasado de menos del 1 % del PIB a casi el 7 % del PIB.
268.
Por lo que respecta al final del período de evaluación, procede añadir que, en realidad, la Comisión y el Consejo parecen ponerse de acuerdo implícitamente en cuanto al hecho de que el final del período debe corresponder con la fecha en la que los datos más recientes han estado disponibles.
269.
La crítica que señala que el enfoque de la Comisión niega la realidad económica y priva a la cláusula de excepción de cualquier efecto útil se basa, en definitiva, en una visión errónea de este enfoque. Contrariamente a lo que sostiene el Consejo, no resulta del análisis de la Comisión que ésta pretenda hacer coincidir exactamente el principio y el final de la crisis con el período de referencia cubierto por el método «normal». Así, la Comisión no esperó a que terminara dicho período para realizar su análisis y evaluar la aplicabilidad del artículo 10 del anexo XI del Estatuto. Al contrario, según se desprende de su informe sobre la cláusula de excepción y de su comunicación, si hubiera comprobado la existencia de un deterioro de la situación económica y social entre los meses de julio de 2010 y mediados de mayo de 2011, es decir, durante un período diferente del período de referencia, habría podido estimar que la aplicación de la cláusula de excepción estaba justificada.
270.
En definitiva, no parece que la Comisión haya incurrido en un error manifiesto de apreciación al elegir el período de evaluación de la situación.
271.
La segunda crítica se refiere a la naturaleza y al número de indicadores pertinentes.
272.
El Consejo sostiene que la evaluación de la situación económica y social a los efectos de la aplicación de la cláusula de excepción debe realizarse a la luz de la situación económica y social en sentido amplio y no debería efectuarse a la luz de los dos parámetros determinantes para la adaptación anual según el método «normal». En particular, reprocha a la Comisión haber tenido únicamente en cuenta la caída del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales en los ocho Estados miembros que sirven de referencia para la aplicación del método «normal» y haber hecho caso omiso de otras numerosas medidas de consolidación que afectan a los servicios públicos nacionales. También acusa a la Comisión de no haber tomado en consideración un cierto número de otros indicadores esenciales.
273.
En mi opinión, la primera crítica parece destinada al fracaso, al faltarle el sustrato fáctico, dado que la Comisión no valoró la situación económica y social basándose en el resultado de la aplicación del método «normal», que tiene en cuenta la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios en ocho Estados miembros de referencia. Como he recordado, (
94
) la valoración se realizó tomando como base un haz de quince indicadores que supuestamente cubren a la vez los ámbitos económico y social. Procede destacar, especialmente, que la Comisión tuvo en cuenta la evolución de las retribuciones en el sector público en el conjunto de la Unión. Tampoco dejó de tener en cuenta las medidas de austeridad presupuestaria adoptadas por los Estados miembros, puesto que mencionó que los funcionarios iban a seguir sintiendo largo tiempo las consecuencias de la crisis «debido a la necesidad de efectuar considerables recortes fiscales en los próximos años». (
95
)
274.
La segunda crítica, relativa a la omisión de ciertos indicadores esenciales, me parece infundada.
275.
Al limitarse a prever que la evaluación debía efectuarse sobre la base de datos objetivos facilitados por la Comisión, sin establecer una lista, ni siquiera a título indicativo, de indicadores pertinentes, el legislador de la Unión dejó a dicha institución un margen de maniobra para identificar los indicadores reveladores de la evolución de la situación económica y social. Por otra parte, debido al carácter especialmente vago del concepto de situación económica y social, la actuación evaluadora es necesariamente perfectible en varios aspectos.
276.
En estas condiciones, no basta que el Consejo alegue que estaban disponibles otros indicadores, además de los quince seleccionados, para demostrar que el análisis de la Comisión resulta de un error manifiesto de apreciación.
277.
Precisamente, algunos indicadores propuestos por el Consejo ponen rápidamente de manifiesto sus propios límites, como la volatilidad que implica la percepción que de la deuda pública tienen los agentes que operan en los mercados financieros.
278.
En consecuencia, no se ha acreditado que el panorama de la situación dibujado a través del modelo de análisis adoptado por la Comisión resulte de un error manifiesto de apreciación.
279.
La tercera crítica se refiere a la zona geográfica que ha de tenerse en cuenta.
280.
El Consejo y los Estados miembros coadyuvantes reprochan fundamentalmente a la Comisión, por una parte, que se haya limitado a analizar la situación en los Estados miembros que conforman la muestra de referencia utilizada para establecer indicadores específicos utilizados en el método «normal» y, por otra parte, no haber tenido en cuenta las situaciones particulares de ciertos Estados miembros, generadoras de riesgos para el conjunto de la Unión.
281.
Esta doble crítica es infundada.
282.
Por una parte, según el informe sobre la cláusula de excepción y la comunicación, la Comisión analizó datos referidos al conjunto de la Unión, sin excluir a uno ni a varios Estados miembros por no formar parte de la muestra de referencia.
283.
Por otra parte, las situaciones particulares de ciertos Estados miembros se reflejan necesariamente en los datos generales relativos al conjunto de la Unión sobre los que la Comisión fundó su razonamiento. Como es lógico, tener en cuenta la situación económica y social «de la Unión» implica que los datos reflejen no sólo la situación de los Estados miembros enfrentados a una difícil coyuntura, sino también la de aquellos Estados miembros cuya situación es mejor. Además, es necesario señalar que la Comisión no ha hecho abstracción de las disparidades que pudiera haber entre los Estados miembros. Por ejemplo, en lo relativo a la tasa de desempleo, no dejó de mencionar las diferencias en su evolución entre Estados miembros, pero, al valorar estos datos en una visión de conjunto de la situación, consideró que las situaciones de ciertos Estados miembros no justificaban el recurso a la cláusula de excepción.
284.
La cuarta crítica, de carácter más general, trata del mantenimiento, en caso de crisis, del principio de paralelismo entre la adaptación de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de la Unión y la de los funcionarios nacionales. Se reprocha a la Comisión que haga una interpretación excesivamente restrictiva de la cláusula de excepción al considerar que sólo debería entrar en juego en el caso de que el deterioro de la situación económica y social no esté ya reflejado en la pérdida de poder adquisitivo de los funcionarios nacionales, la cual se repercute mediante la aplicación del método «normal».
285.
Considero que esta queja está tan poco fundada como las anteriores.
286.
Consta que el método «normal» de adaptación de las retribuciones de los funcionarios de la Unión se basa, desde su origen, en un principio de paralelismo entre la evolución del poder adquisitivo de los funcionarios de la Unión y la del poder adquisitivo de los funcionarios nacionales. Este principio dicta el recurso a indicadores específicos que, se supone, reflejan una imagen lo más fiel posible de la evolución, al alza o a la baja, del poder adquisitivo de las retribuciones de los funcionarios públicos nacionales. Pues bien, como ha reconocido el propio Consejo, (
96
) el deterioro de la situación económica y social de la Unión tiene una incidencia en las retribuciones de los funcionarios nacionales, de manera que queda reflejada, siquiera parcialmente y con un cierto desfase, en la aplicación del método «normal».
287.
Contrariamente a lo que alega el Consejo, la Comisión no niega que la disminución del poder adquisitivo de los funcionarios de la Unión que pueda derivarse de la aplicación del método puede resultar insuficiente a la vista de la gravedad y del carácter repentino de una crisis que azota a la Unión, pero estima que la crisis del año 2011 no tuvo un impacto tan importante como para justificar la adopción de medidas que fueran más allá de lo que ya había sido repercutido mediante la aplicación del método «normal».
288.
El Consejo no demuestra que esta valoración pueda basarse en un análisis parcial o inexacto de los datos disponibles o que hubiese desatendido o minimizado ciertos indicadores en beneficio de otros, sin embargo, menos pertinentes. Si los datos que sirven de base para la evaluación son objetivos, el análisis que de los mismos se realiza y la determinación del grado de representatividad que a cada uno se atribuye necesariamente han de basarse en una parte de subjetividad. Ninguna de las críticas formuladas prueba que el análisis efectuado por la Comisión se salga del margen de actuación reconocido a dicha institución ni que haya incurrido en un error manifiesto de apreciación.
289.
Si bien es cierto que el deterioro de la situación económica y social de la Unión puede obligar a moderar la política salarial y justificar, llegado el caso, un descenso en el poder adquisitivo, esta evolución debe atenerse a los principios de una Unión de Derecho y respetar las normas establecidas en el Estatuto y las garantías reconocidas por éste a los funcionarios y otros agentes de la Unión.
290.
En el marco de los poderes que le confiere el artículo 65 del Estatuto, el Consejo se comprometió a respetar durante un período determinado un procedimiento obligatorio y automático de adaptación de las retribuciones, que lleva aparejado un procedimiento de salvaguardia que pasa necesariamente por la comprobación, por parte de la Comisión, de que existe una crisis económica «cualificada», y que requiere, seguidamente, un juicio de oportunidad por parte del Consejo y del Parlamento, a través del procedimiento legislativo ordinario.
291.
El rigor de los requisitos procedimentales y de fondo necesarios para aplicar el procedimiento de la cláusula de excepción no puede justificar que el Consejo se libere de manera unilateral de estos requisitos, al precio de una doble infracción, la de las normas estatutarias y la del principio de la protección de la confianza legítima que los funcionarios y los demás agentes de la Unión pueden reivindicar.
292.
Ciertamente, nada prohíbe proceder a una modificación del Estatuto de manera que se establezca un procedimiento diferente, pasado el 31 de diciembre de 2012, fecha de finalización del método.
293.
A este respecto, para poner remedio a la falta de simetría entre la lógica automática de la adaptación con arreglo al método «normal» y la falta de carácter automático de la aplicación de la cláusula de excepción, la posición del Parlamento Europeo aprobada en primera lectura el 2 de julio de 2013 (
97
) establece precisamente la instauración de una nueva cláusula de excepción que presenta un carácter automático, al activarse mecánicamente, en caso de bajada del PIB de la Unión. (
98
)
294.
Resulta, por otra parte, curioso comprobar que la aplicación de esta nueva cláusula de crisis hubiera llevado en 2011, visto el incremento del PIB, (
99
) a aceptar la propuesta de reglamento.
295.
En definitiva, dado que considero que la apreciación de la Comisión no está viciada de ningún error manifiesto, propugno que la Decisión controvertida sea anulada, en la medida en que rechaza la adaptación de las retribuciones.
296.
Me referiré sólo brevemente a la cuestión de la adaptación de los coeficientes correctores, que, considero, no debe plantear mayor problema.
297.
En efecto, una de dos.
298.
O bien el procedimiento de la cláusula de excepción también es aplicable a la adaptación de los coeficientes correctores y la Decisión que se niega a adaptar éstos es ilegal, por las mismas razones que la que deniega la adaptación de las retribuciones.
299.
O bien, como creo, el artículo 10 del anexo XI del Estatuto no puede justificar una negativa a adoptar los coeficientes correctores y, en tal caso, la Decisión controvertida debe ser anulada, al no incluir la menor motivación que explique las razones por las cuales el Consejo se opone a esta adaptación.
300.
En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que anule la Decisión controvertida en todas sus disposiciones.
V. El recurso en el asunto C‑66/12
301.
En primer lugar, expondré las razones por las que propongo, con carácter principal, al Tribunal de Justicia que desestime este recurso sin necesidad de pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad formulada por la Comisión.
302.
Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta este punto de vista, indicaré, en segundo lugar y con carácter subsidiario, las razones por la que considero que debe acogerse esta excepción de inadmisibilidad.
A. Procedencia del recurso
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
303.
Dado que las alegaciones del Consejo, de la Comisión, de la República Checa, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, del Reino de España, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido ya fueron tratadas al examinar la procedencia del recurso en el asunto C‑63/12, me limitaré a presentar los motivos expuestos por Irlanda y la República Francesa.
a) Irlanda
304.
Irlanda sostiene que una perturbación grave y repentina puede venir dada por la probabilidad de que los Estados miembros experimenten un desequilibrio presupuestario y estima que el Consejo puede ir más allá de los datos objetivos facilitados por la Comisión al evaluar el riesgo de que la crisis se precipite.
305.
Reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta correctamente el estado de las finanzas públicas de los Estados miembros, cuando se trata del elemento característico y fundamental de la actual crisis económica.
306.
Más concretamente, por lo que atañe a la situación irlandesa, señala que ha aplicado ajustes presupuestarios de gran envergadura, que han incluido, entre otras medidas, reducciones salariales en la función pública, y que ha asumido varios compromisos para proteger su sector bancario. Irlanda alude también a la sensible contracción del PIB real durante los años 2008 a 2010, seguida, en 2011, de una contracción del producto nacional bruto (PNB), al incremento de la deuda pública, al deterioro del empleo y a la baja inflación, indicadora de la persistente debilidad de la economía interna de Irlanda.
b) República Francesa
307.
La República Francesa alega que el Tribunal de Justicia debe ejercer un control normal sobre la negativa de la Comisión a aplicar la cláusula de excepción, en particular, porque la Comisión no dispone de ningún margen de apreciación en la aplicación de esta cláusula y la complejidad de las apreciaciones que han de realizarse no basta para justificar la limitación del control jurisdiccional.
308.
Este Estado miembro se une al razonamiento del Consejo tanto en lo que se refiere a la limitación en el tiempo de los datos pertinentes como en lo que respecta a la apreciación de la gravedad y del carácter repentino de la situación.
309.
Considera que la Comisión no tuvo en cuenta todos los datos objetivos y pertinentes y subraya, en lo que atañe más especialmente a la República Francesa, que las medidas de ajuste presupuestario tomadas como reacción a la crisis produjeron el bloqueo de dos elementos principales de la retribución de los funcionarios, como consecuencia de la congelación del punto base de cálculo de los salarios públicos. Según este Estado miembro, el desfase de un año creado por el método «normal» no permite un ajuste suficientemente rápido.
310.
La República Francesa estima, además, que la Comisión ha hecho caso omiso y ha minimizado la gravedad de la crisis y ha escogido una interpretación del artículo 10 del anexo XI del Estatuto que hace muy difícil, si no imposible, que se cumplan los requisitos que permiten dejar de aplicar el método «normal».
311.
Por último, subraya que la Comisión, como guardiana del interés general de la Unión, tiene deberes específicos y que no puede eximir a los funcionarios de la Unión del necesario esfuerzo colectivo al que los funcionarios de los Estados miembros han consentido con el fin de facilitar la reducción de los déficits presupuestarios y hacer frente a una crisis de una gravedad desconocida en la historia de la Unión.
2. Apreciación
312.
El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el juez de la Unión está legitimado para apreciar, según las circunstancias de cada caso concreto, si una buena administración de la justicia justifica que se desestime el recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre su admisibilidad. (
100
)
313.
En algunas ocasiones, se ha discutido este sistema de inversión del orden lógico –o natural– de examinar las cuestiones. (
101
) No obstante, si hay un supuesto en el que los principios de economía procesal y de buena administración de la justicia justifican el pronunciamiento sobre la fundamentación del recurso, sin examinar la admisibilidad, es aquel en el que se impone la desestimación del recurso, como consecuencia lógica de una resolución adoptada sobre otro recurso conexo.
314.
Pues bien, esto es precisamente lo que ocurre en el caso de autos.
315.
Ya he tenido ocasión de subrayar el vínculo de conexión entre los tres asuntos que son objeto de las presentes conclusiones y la imbricación entre los motivos alegados. (
102
)
316.
Si, como propongo, el Tribunal de Justicia resuelve, en el asunto C‑63/12, estimar el recurso de anulación dirigido contra la Decisión controvertida por considerar que la Comisión no incurrió en un error manifiesto de apreciación cuando llegó a la conclusión de que no se cumplían los requisitos de aplicación de la cláusula de excepción, (
103
) no podrá sino desestimar, en consecuencia, el recurso de anulación por el cual el Consejo reprocha a la Comisión haber cometido, en dos de los actos preparatorios de la Decisión controvertida, un error manifiesto de apreciación.
317.
En mi opinión, procede por lo tanto desestimar, con carácter principal, el recurso en el asunto C‑66/12.
318.
En consecuencia, sólo con carácter subsidiario examinaré la compleja y delicada cuestión de la admisibilidad de este recurso.
B. Admisibilidad del recurso
1. Observaciones de las partes principales y de las partes coadyuvantes
319.
La Comisión aduce la inadmisibilidad del recurso en su conjunto por cuanto el Consejo no decidió ejercer este recurso por mayoría cualificada de sus miembros, al haber manifestado seis delegaciones, durante la discusión dentro del Comité de Representantes Permanentes (Coreper), que se abstendrían y al haberse aprobado el punto sin debate durante el Consejo «Medio ambiente» de 19 de diciembre de 2011.
320.
La Comisión alega que, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el artículo 16 TUE, apartado 3, dispone que el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Pues bien, aunque el Consejo se ha referido en este caso a la excepción establecida en el artículo 240 TFUE, apartado 3, que autoriza al Consejo a pronunciarse por mayoría simple en las cuestiones de procedimiento y para la aprobación de su reglamento interno, si bien es cierto que la decisión de dirigirse al Tribunal de Justicia no produce efectos jurídicos obligatorios, no constituye, sin embargo, una simple cuestión de procedimiento y encierra, al contrario, una decisión de principio en cuanto al fondo, al expresar la oposición del Consejo con respecto a las conclusiones de la Comisión en cuanto a la aplicación del método.
321.
Según la Comisión, al no haber actuado el Consejo por mayoría cualificada, debería considerarse que su decisión de dirigirse al Tribunal de Justicia no ha sido adoptada. En efecto, las normas de procedimiento establecidas por los Tratados no son un elemento discrecional para los Estados miembros o las instituciones de la Unión y presentan una importancia fundamental. Además, cuando la voluntad del recurrente de interponer un recurso no queda probada, el recurso ha de declararse inadmisible.
322.
El Consejo contesta a ello que la decisión de someter el asunto al Tribunal de Justicia es, por definición, una decisión de procedimiento y no una decisión en cuanto al fondo, dado que no tiene por objeto adoptar un acto o una medida contemplados por los Tratados y no implica ninguna decisión en cuanto al fondo en relación con cuestiones jurídicas sometidas al Tribunal de Justicia.
323.
El Consejo alega, haciendo valer que, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, siempre consideró –sin que la Comisión lo contradijera– que la norma aplicable para la votación de una decisión de recurrir ante el Tribunal de Justicia no era la prevista por el precepto específico que en cada caso rige la materia a que pertenezcan las cuestiones de fondo planteadas al Tribunal de Justicia, sino la norma por defecto de mayoría simple establecida en el artículo 205 CE, apartado 1, que el artículo 16 TUE, apartado 3, establece el voto por mayoría cualificada no como principio general, sino, simplemente, como norma por defecto.
324.
Por otra parte, según el Consejo, suponiendo que la decisión de dirigirse al Tribunal de Justicia debiera adoptarse por mayoría cualificada, serían necesarios, en aplicación del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, del Protocolo (no 36) sobre las disposiciones transitorias, anexo a los Tratados UE y FUE, al menos 255 votos que representen como mínimo la votación favorable de dos tercios de los miembros del Consejo, dado que esta decisión no fue adoptada a propuesta de la Comisión. De este modo, paradójicamente, la adopción de la decisión de presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia resultaría mucho más difícil que la adopción de decisiones políticas importantes, pese a no existir ningún indicio de que los autores del Tratado de Lisboa pensaran en disminuir las posibilidades del Consejo de hacer valer sus derechos ante el Tribunal de Justicia y crear un desequilibrio entre las instituciones de la Unión, cuando, por su parte, la Comisión se pronuncia por mayoría de sus miembros sobre la interposición de recursos. (
104
)
325.
El Reino de España añade que limitar la posibilidad de interponer un recurso jurisdiccional menoscabaría el principio de la tutela judicial efectiva, cuando lo cierto es que el Tratado de Lisboa no ha pretendido dificultar el ejercicio de las acciones judiciales por parte de las instituciones de la Unión. Sostiene, además, que la norma de la mayoría cualificada no resulta coherente con la práctica de las demás instituciones, cuyos reglamentos internos favorecen las acciones judiciales, y afecta al principio de equilibrio institucional, impidiendo a una institución interponer un recurso en defensa de sus propias competencias.
326.
La República Francesa alega que las únicas disposiciones expresas de los Tratados relativas a la norma de mayoría aplicable al ejercicio de acciones ante el Tribunal de Justicia por parte del Consejo son las contenidas en los artículos 245 TFUE y 247 TFUE, relativas a la demanda de destitución de un miembro de la Comisión, y sostiene que resulta todavía más paradójico imponer una norma de mayoría más estricta para la interposición de un recurso de anulación o de un recurso por omisión que para una demanda de destitución en la medida en que, tradicionalmente, los requisitos de aplicación de los procedimientos de destitución suelen ir acompañados de normas de protección, justificadas por el principio de separación de poderes y el principio de continuidad del Gobierno.
327.
La República Federal de Alemania alega que el principio de tutela judicial efectiva exige que no se interprete de manera en exceso restrictiva el artículo 240 TFUE, apartado 3. Según este Estado miembro, de considerarse irregular la decisión, debe estimarse válida, en virtud del principio de presunción de legalidad de que gozan los actos de las instituciones de la Unión hasta tanto no sean revocados o anulados.
328.
El Reino Unido alega que, suponiendo que la decisión hubiera debido adoptarse por mayoría cualificada, tal mayoría cualificada se alcanzó en el Consejo «Medio ambiente» de 19 de diciembre de 2011, dado que la cuestión, incluida en el orden del día como punto A, fue adoptada por consenso por el Consejo, al no haber, ninguno de sus miembros, expresado opinión alguna, ni haber solicitado incluir alguna manifestación en el acta, ni haber sugerido que el punto requiriera una nueva deliberación, que justificara retirarlo del orden del día.
329.
La Comisión se pregunta acerca de la admisibilidad del motivo esgrimido por el Reino Unido, parte coadyuvante, en la medida en que el Consejo, parte recurrente, no niega haber tomado su decisión por mayoría simple. En cuanto al fondo, alega que la adopción de un punto «sin debate» no significa que haya sido adoptado por unanimidad y que de la nota del Coreper al Consejo (
105
) y de la lista de los puntos A propuestos al Consejo (
106
) para su adopción se desprende con claridad que no hubo mayoría cualificada de los miembros del Consejo favorable a la decisión.
2. Apreciación
330.
Antes de examinar la cuestión de si la decisión de interponer un recurso de anulación o un recurso por omisión requiere la mayoría cualificada en el seno del Consejo, considero indispensable comprobar, con carácter preliminar, por qué mayoría fue efectivamente adoptada la decisión, dado que, de haber sido adoptada por mayoría cualificada, la excepción de inadmisibilidad planteada por la Comisión carecería de sustrato fáctico.
331.
En primer lugar, el Reino Unido, parte coadyuvante, invita a realizar esta comprobación, por medio de un motivo que, contrariamente a la argumentación expuesta por la Comisión, no puede declararse inadmisible. En efecto, el principio enunciado en el artículo 129, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, según el cual la intervención no podrá tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes, no obsta a que la parte coadyuvante formule sus propias alegaciones.
332.
Además, creo que, en cualquier caso, corresponde al Tribunal de Justicia, ante el que se ha planteado una excepción de inadmisibilidad basada en una mayoría insuficiente, comprobar, si es preciso de oficio, con qué mayoría se adoptó la decisión impugnada.
333.
Pues bien, a la vista de los documentos y datos presentados por las partes, en particular, la nota del Coreper al Consejo, que demuestra que seis delegaciones manifestaron que se abstendrían, (
107
) y de la lista de puntos A examinados en la 3139a sesión del Consejo «Medio ambiente», debe considerase que las decisiones no fueron votadas por mayoría «especial», que es la requerida cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión. (
108
)
334.
Queda por determinar si se exige o no esta mayoría para el ejercicio de una acción de anulación o de una acción por omisión.
335.
Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el artículo 205 CE, apartado 1, establecía como norma de voto aplicable por defecto en el seno del Consejo la «mayoría de los miembros que lo componen», es decir, la mayoría simple, de manera que todos los Estados miembros quedaban en pie de igualdad.
336.
En realidad, esta norma tenía carácter artificial, al votar generalmente el Consejo por unanimidad o por mayoría cualificada, y hacerlo por mayoría simple sólo en un número muy limitado de casos.
337.
Ciertamente, se ha considerado que la sustitución de la norma de la mayoría simple por la de la mayoría cualificada, como norma común por defecto, ha puesto fin a esta rareza, aproximando la letra de los textos a la realidad.
338.
Ello ha obligado a los autores del Tratado de Lisboa a enumerar expresamente en qué casos se aplica, por excepción, la mayoría simple.
339.
De este modo, el Tratado de Lisboa y el Protocolo no 1 por el que se modifican los protocolos anejos al Tratado de la Unión Europea, al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y/o al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, anejo al Tratado de Lisboa, incluyen entre sus «modificaciones horizontales», disposiciones cuya finalidad es insertar las palabras «por mayoría simple» después de las palabras «el Consejo».
340.
El artículo 2, parte A, número 3, del Tratado de Lisboa modifica en este sentido siete disposiciones del Tratado FUE: los artículos 150 TFUE, párrafo primero, 160 TFUE, párrafo primero, y 242 TFUE, relativos a la creación de comités consultivos (
109
) y a la adopción de los estatutos de los comités previstos en los Tratados; el artículo 241 TFUE, relativo a la posibilidad de pedir a la Comisión que proceda a efectuar estudios y que someta al Consejo las propuestas oportunas; los artículos 245 TFUE, último párrafo, última frase, y 247 TFUE, relativos a la posibilidad de dirigirse al Tribunal de Justicia en solicitud de que declare el cese de un miembro de la Comisión, y, por último, el artículo 337 TFUE, relativo a la determinación de las condiciones en las que la Comisión podrá recabar informaciones y proceder a las comprobaciones necesarias.
341.
El artículo 1, parte A, número 7, letras a) y b), del Protocolo no 1, antes mencionado, modifica los artículos 4, párrafo segundo, y 13, párrafo segundo, del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, relativos a la concesión de una autorización para ejercer una actividad profesional y al nombramiento de ponentes adjuntos, respectivamente, y el artículo 6, párrafo primero, primera frase, del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas, que trata de la forma de los salvoconductos que los Presidentes de las instituciones de la Unión podrán expedir a favor de los miembros y agentes de aquéllas.
342.
Además, el Tratado de Lisboa ha modificado el artículo 207 CE, relativo a la organización del Consejo. El artículo 240 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, ha pasado a disponer que el Consejo decidirá por mayoría simple la organización de su Secretaría General, mientras que el artículo 240 TFUE, apartado 3, establece que el Consejo «se pronunciará por mayoría simple en las cuestiones de procedimiento y para la aprobación de su reglamento interno».
343.
Parece que los autores del Tratado de Lisboa han puesto el mayor cuidado en enumerar aquellos casos en los que el voto puede producirse por mayoría simple como excepción a la norma de la mayoría cualificada, que se ha vuelto a establecer como norma por defecto.
344.
Toda la dificultad radica en la apreciación del alcance del silencio de los autores de dicho Tratado por lo que se refiere a la norma de mayoría aplicable al ejercicio de los recursos a que se refieren los artículos 263 TFUE y 265 TFUE. (
110
)
345.
El Consejo y los Estados miembros coadyuvantes estiman que la respuesta ha de encontrarse en la naturaleza de la decisión de dirigirse al Tribunal de Justicia, que consideran una «cuestión de procedimiento» en el sentido del artículo 240 TFUE, apartado 3.
346.
Por mi parte, no comparto tal enfoque.
347.
En primer lugar, considero que el concepto de cuestión de procedimiento remite al procedimiento propio del Consejo, y no a los procedimientos externos a él, como los procedimientos jurisdiccionales ante el juez de la Unión.
348.
En segundo lugar, suponiendo que el concepto de cuestión de procedimiento pueda englobar el procedimiento jurisdiccional, creo que existe una diferencia fundamental entre la decisión del Consejo de dirigirse al Tribunal de Justicia y la elección por ese mismo Consejo de las fórmulas prácticas de acceder al recurso y, luego, ejercerlo. Aunque pueda admitirse que las decisiones adoptadas para elegir las fórmulas de ejercicio de un recurso puedan constituir cuestiones de procedimiento, la decisión de principio de entablar la acción no puede, en cambio, equipararse a cuestiones de esta categoría. La decisión del Consejo de ejercitar su derecho a la tutela jurisdiccional ante el juez de la Unión, con el fin de que se controle la legalidad de una actuación o de la falta de actuación de otra institución de la Unión y de hacer cumplir el reparto de las competencias internas es una decisión importante, que no puede encuadrarse en el concepto de cuestión de procedimiento. El hecho de que el objeto del recurso sea una cuestión sobre la cual el Consejo ya haya tomado posición, en cuanto al fondo, en una decisión diferente no cambia en nada la cuestión, dado que de esta previa toma de posición no puede deducirse la voluntad implícita del Consejo de dirigirse al Tribunal de Justicia ni tampoco la calificación de la decisión de dirigirse al Tribunal de Justicia de mera cuestión de procedimiento, sin ningún texto que lo ampare.
349.
Tampoco creo que pueda deducirse la respuesta, a través de un razonamiento a fortiori, de los artículos 245 TFUE y 247 TFUE, que establecen que la decisión del Consejo se adopte por mayoría simple cuando se trate de dirigirse al Tribunal de Justicia para que declare el cese de un miembro de la Comisión que ya no cumpla las obligaciones que le impone el ejercicio de sus funciones o que haya cometido una falta grave.
350.
No considero tampoco nada pertinente interpretar estas disposiciones, propias del sistema institucional de la Unión, el cual presenta una originalidad fundamental con respecto a los ordenamientos constitucionales internos, en comparación con las disposiciones que regulan, en Derecho francés o en Derecho alemán, los procedimientos de destitución de los miembros del poder ejecutivo. (
111
)
351.
Sostener, como lo hace la República Francesa, que las disposiciones del Tratado FUE van dirigidas a evitar el enjuiciamiento de los miembros de la Comisión ante el Tribunal de Justicia obedece a una extrapolación de disposiciones nacionales, por lo demás, controvertidas.
352.
El argumento del Consejo y de ciertos Estados miembros coadyuvantes basado en los principios de tutela jurisdiccional y de equilibrio institucional y, más en general, en las exigencias de una Unión de Derecho, me parece menos endeble, aun cuando no haya sido apenas desarrollado, en particular, por el Consejo, que se contenta con afirmar de modo lacónico que no existe ningún indicio de que los autores del Tratado de Lisboa pensaran en disminuir tan radicalmente las posibilidades del Consejo de hacer valer sus derechos ante el Tribunal de Justicia.
353.
Recordemos que el Tribunal de Justicia apeló al «interés fundamental en que se mantenga y respete el equilibrio institucional» (
112
) y a la «sistemática» (
113
) de los Tratados para colmar la «laguna procedimental» del Tratado y reconocer al Parlamento el derecho a formular recursos de anulación en defensa de sus propias prerrogativas.
354.
Queda por determinar si la necesidad de facilitar al Consejo, depositario de la legitimidad intergubernamental, los medios para garantizar la defensa de sus competencias justifica apartarse de la norma por defecto del artículo 16 TUE, apartado 3, en favor de la mayoría simple.
355.
No me convence en absoluto el argumento basado en que el principio del equilibrio institucional, que impone a cada institución actuar dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, (
114
) implica una igualdad en las normas de votación entre las instituciones de la Unión que conforman el sistema de toma de decisiones a tres bandas.
356.
Ciertamente, el artículo 250 TFUE establece que los acuerdos de la Comisión se adoptarán por mayoría de sus miembros. Por otra parte, el Tribunal de Justicia, basándose en el principio de colegialidad, ha precisado que una decisión de interponer un recurso por incumplimiento contra un Estado miembro, adoptada por la Comisión en el marco de su función de guardiana de los Tratados, debe deliberarse de manera colectiva por el Colegio de Comisarios y que todos los elementos sobre los que se basa dicha decisión deben estar a disposición de los miembros del Colegio. (
115
)
357.
En cuanto al Parlamento, el artículo 231 TFUE, párrafo primero, dispone que decidirá por mayoría de los votos emitidos, salvo disposición en contrario de los Tratados. Más aún, el artículo 128 de su Reglamento interno prevé que la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia por el Presidente del Parlamento, en nombre de éste, se decida incluso sin votación del Pleno, cuando se realice por recomendación de la comisión competente. (
116
)
358.
Sin embargo, las normas de votación aplicables en el seno de estas instituciones no son directamente comparables, puesto que subyacen en ellas sistemas organizativos radicalmente diferentes.
359.
Es más, el argumento basado en la aplicación de normas de mayoría no igualitarias me parece paradójico, dado que someter la decisión del Consejo a la norma de la mayoría cualificada lleva, al contrario, a la aplicación igualitaria de la norma ordinaria –o por defecto– establecida en los Tratados para cada una de las tres instituciones de que se trata.
360.
Bien es cierto que el principio del equilibrio institucional implica otro aspecto más, en la medida en que exige que cualquier infracción al principio de reparto de competencias entre instituciones, de llegar a producirse, pueda ser sancionada. Desde esta perspectiva, el hecho de que el Consejo deba adoptar su decisión de dirigirse al Tribunal de Justicia por mayoría cualificada podría verse como un obstáculo que le impida ejercitar de manera certera y eficaz un recurso jurisdiccional. Finalmente, desde este punto de vista, el efecto útil del derecho del Consejo a dirigirse al Tribunal de Justicia requiere que éste tenga la posibilidad de adoptar su decisión sin que se exija una mayoría particular.
361.
Sensible a estos argumentos, me he preguntado si no sería posible, dado lo aventurado que resultaría recurrir al artículo 240 TFUE, apartado 3, encontrar en el artículo 16 TUE, apartado 1, una limitación al alcance de la norma establecida en el artículo 16 TUE, apartado 3, y considerar que dicha norma se aplica únicamente a las decisiones del Consejo que entran en el ámbito de aplicación del artículo 16 TUE, apartado 1, es decir cuando el Consejo ejerce la función legislativa o la función presupuestaria o la de definición de políticas o de coordinación. Según este razonamiento, al no haber en los Tratados una regulación del método aplicable a la votación de una decisión de interponer un recurso jurisdiccional, esta materia formaría parte de aquellas sobre las que el Consejo puede pronunciarse en virtud de su facultad de organización interna.
362.
No obstante, este razonamiento se enfrenta a tres objeciones que considero dirimentes.
363.
La primera objeción se basa en las propias observaciones del Consejo, que subraya que, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la norma aplicable para la votación de una decisión de recurrir ante el Tribunal de Justicia no era la prevista por la base jurídica específica que en cada caso rige la materia de que se trata, sino la norma por defecto del artículo 205 CE, apartado 1. En la medida en que no cabe duda de que la norma del artículo 16 TUE, apartado 3, sustituyó, como norma por defecto, al artículo 205 CE, apartado 1, no me parece coherente declararla inaplicable a decisiones que indudablemente entraban en el ámbito de aplicación de la norma anterior.
364.
La segunda objeción se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
365.
En primer lugar, creo poder hallar en la misma la preocupación por conferir a la norma de la mayoría por defecto el ámbito de aplicación más amplio posible, sin ninguna limitación. En efecto, en su sentencia de 9 de noviembre de 1995, Alemania/Consejo, (
117
) el Tribunal de Justicia consideró que el artículo del Tratado que establece por defecto una norma de mayoría dentro del Consejo «sería superfluo si la falta de regulación de votaciones específica en una disposición del Tratado le impidiera servir de base jurídica para un acto del Consejo». (
118
) Pues bien, si dicho artículo no es superfluo, es porque se aplica siempre que la norma que enuncia no quede apartada por una disposición expresa que señale, para la base jurídica considerada, cuál es la norma de mayoría aplicable. Si bien esta jurisprudencia es anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, no es menos cierto que dicho Tratado no ha modificado el carácter de norma general y por defecto de la norma enunciada en el artículo 16 TUE, apartado 3, que, por tanto, resulta difícil interpretar de forma restrictiva al no haber una disposición expresa en contrario.
366.
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se extraen también precisiones interesantes acerca de la naturaleza jurídica de la decisión de recurrir ante el Tribunal de Justicia. En un asunto que trataba de un recurso por incumplimiento, el Tribunal de Justicia consideró que la decisión de interponer un recurso, adoptada por la Comisión en el marco de su función de guardiana de los Tratados, «no puede calificarse de medida de administración o de gestión». (
119
) Esta resolución, extrapolable al recurso de anulación, lleva a no dar por buena la tesis según la cual este tipo de decisiones escapa de las formas de votación previstas en el Tratado y pertenece a la facultad de organización interna del Consejo.
367.
La tercera objeción, la más fundamental, se basa en la importancia de las normas que regulan el proceso de toma de decisiones en el seno del Consejo y en el sistema de ponderación de los votos que se atribuyen a los Estados miembros. Esta cuestión, extremadamente sensible, es objeto de constantes discusiones en las conferencias intergubernamentales y los autores de los Tratados siempre han tenido un cuidado especial en definir expresa y precisamente, con ocasión de las sucesivas revisiones de los Tratados, las normas de votación para cada una de las bases jurídicas en que se basa la actuación del Consejo, sin limitarse a aquellas funciones definidas en el artículo 16 TUE, apartado 1.
368.
En suma, considero que existen objeciones dirimentes a que se aparte, en lo que se refiere a la decisión del Consejo de interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación o un recurso por omisión, la norma de la mayoría cualificada, que ha sido establecida como norma por defecto por los autores de los Tratados.
369.
Queda por determinar si la irregularidad que afecta a la Decisión del Consejo supone la inadmisibilidad del recurso y si la Comisión puede hacer valer esta irregularidad.
370.
Contesto afirmativamente a la primera cuestión, sin atisbo de duda.
371.
Por una parte, los preceptos relativos a las normas de votación constituyen normas fundamentales a las que el Tribunal de Justicia confiere una particular importancia, como demuestra el contencioso acerca de la base jurídica. Así, el Tribunal de Justicia ha considerado que el recurso indebido a un artículo del Tratado como base jurídica, con la consecuencia de sustituir en el seno del Consejo la mayoría cualificada por la unanimidad, no puede, en principio, considerarse un vicio meramente formal, pues un cambio de modalidad de votación puede influir en el contenido del acto adoptado. (
120
) Dejar huérfanas de sanción a normas tan fundamentales no me parece conforme con las exigencias de una Unión de Derecho.
372.
Por otra parte, contrariamente a lo que sostiene la República Federal de Alemania, no es posible actuar contra la irregularidad de la decisión del Consejo formulando un recurso de anulación, por cuanto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la decisión de interponer un recurso judicial no puede, en principio, considerarse impugnable. (
121
) Por lo tanto, tan sólo puede invocarse la infracción de la norma de la mayoría cualificada a través de una excepción procesal, en el marco de la contestación al recurso interpuesto por el Consejo.
373.
La segunda cuestión también requiere una respuesta afirmativa.
374.
Como se acaba de señalar las normas que regulan las votaciones son normas esenciales y la sanción correspondiente no interesa únicamente a los Estados miembros, sino que contribuye al cumplimiento de la legalidad en una Unión de Derecho. Además, la jurisprudencia consagra, por lo general, que los motivos atinentes al incumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso de anulación son de orden público, de lo que se desprende que pueden apreciarse de oficio por el juez de la Unión. Por último, en varias sentencias, el Tribunal de Justicia ha examinado la fundamentación del motivo basado en la infracción de las normas que rigen las votaciones dentro de una institución, aducido por la parte demandada, admitiendo así implícitamente su admisibilidad. (
122
)
375.
En definitiva, estimo que la Decisión controvertida fue adoptada en infracción de la norma de la mayoría cualificada establecida en el artículo 16 TUE, apartado 3, y que esta irregularidad, que la Comisión puede legítimamente hacer valer, conlleva la inadmisibilidad del recurso del Consejo en su conjunto.
376.
En consecuencia, no entraré a analizar los demás motivos de inadmisibilidad planteados por la Comisión.
VI. Sobre las costas
377.
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, que establece que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte, estimo que procede acoger las pretensiones de que se condene en costas al Consejo en los asuntos C‑63/12 y C‑66/12 y también las pretensiones de que se condene en costas a la Comisión en el asunto C‑196/12.
378.
Con arreglo al artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Parlamento y los Estados miembros coadyuvantes suportarán, en cada uno de los asuntos, sus propias costas.
VII. Conclusión
379.
A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia:
1)
Sobre el recurso en el asunto C‑63/12:
—
Que anule la Decisión 2011/866/UE del Consejo, de 19 de diciembre de 2011, relativa a la propuesta de la Comisión de Reglamento del Consejo por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 2011, las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones.
—
Que condene en costas al Consejo de la Unión Europea.
—
Que declare que la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, el Reino de España, el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.
2)
Sobre el recurso en el asunto C‑66/12:
—
Que desestime el recurso sin examinar su admisibilidad.
—
Que condene en costas al Consejo de la Unión Europea.
—
Que declare que la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, Irlanda, el Reino de España, la República Francesa, la República de Letonia, el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.
3)
Sobre el recurso en el asunto C‑196/12:
—
Que declare inadmisible dicho recurso.
—
Que condene en costas a la Comisión Europea.
—
Que declare que el Reino de España, la República Federal de Alemania, el Reino de los Países Bajos, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	Asunto C-40/10, Rec. p. I-12043.
(
3
)	Reglamento por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 2009, las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones (DO L 348, p. 10).
(
4
)	DO L 56, p. 1; EE 01/01, p. 129.
(
5
)	DO L 124, p. 1.
(
6
)	DO L 311, p. 1; en lo sucesivo, «Estatuto».
(
7
)	Documento del Consejo no 17946/10 ADD 1, de 17 de diciembre de 2010.
(
8
)	Informe de la Comisión al Consejo sobre la cláusula de excepción (artículo 10 del anexo XI del Estatuto) [COM(2011) 440 final; en lo sucesivo, «informe sobre la cláusula de excepción»].
(
9
)	Documento del Consejo no 16281/11, de 31 de octubre de 2011 (decisión adoptada mediante procedimiento escrito concluido el 4 de noviembre de 2011).
(
10
)	Comunicación de la Comisión al Consejo por la que se ofrece información adicional al informe de la Comisión sobre la cláusula de excepción del 13 de julio de 2011 [COM(2011) 829 final; en lo sucesivo, «comunicación»].
(
11
)	Propuesta de Reglamento del Consejo, por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 2011, las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones [COM(2011) 820 final, en lo sucesivo, «propuesta de reglamento»].
(
12
)	Decisión 2011/866/UE relativa a la propuesta de la Comisión de Reglamento del Consejo por el que se adaptan, a partir del 1 de julio de 2011, las retribuciones y pensiones de los funcionarios y otros agentes de la Unión Europea así como los coeficientes correctores que afectan a dichas retribuciones y pensiones (DO L 341, p. 54; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
(
13
)	Se trata de la República Checa, del Reino de Dinamarca, de la República Federal de Alemania, del Reino de España, del Reino de los Países Bajos y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
(
14
)	Irlanda, la República Francesa y la República de Letonia.
(
15
)	Se trata de los siguientes Estados miembros: el Reino de Bélgica, la República Federal de Alemania, el Reino de España, la República Francesa, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos y el Reino Unido. En esa misma disposición se prevé, tras esta enumeración, que el Consejo, a propuesta de la Comisión con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 65, apartado 3, del Estatuto, podrá adoptar una nueva muestra que represente como mínimo el 75 % del producto interior bruto (PIB) de la Unión y que se aplicará a partir del año siguiente a su adopción.
(
16
)	El Consejo cita las sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión (60/81, Rec. p. 2639), y del Tribunal General de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión (T-64/89, Rec. p. II-367).
(
17
)	El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la Unión de Derecho se fundamenta en la creación de un sistema completo de recursos y de procedimientos destinado a encomendar al Tribunal de Justicia el control de la legalidad de los actos de las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 14 de junio de 2012, CIVAD, C‑533/10, apartado 32 y jurisprudencia citada).
(
18
)	Véanse las sentencias de 18 de noviembre de 1970, Chevalley/Comisión (15/70, Rec. p. 975), apartado 6, y de 26 de noviembre de 1996, T. Port (C-68/95, Rec. p. I-6065), apartado 59, y el auto de 1 de octubre de 2004, Pérez Escolar/Comisión (C‑379/03 P), apartado 15. Estas resoluciones deducen de ello que los particulares, que pueden interponer un recurso de anulación contra un acto de una institución del que no sean destinatarios, siempre que dicho acto les afecte directa e individualmente, deben poder interponer un recurso por omisión contra una institución que no haya adoptado un acto que les hubiera afectado del mismo modo.
(
19
)	Véase la sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo (13/83, Rec. p. 1513), apartado 36.
(
20
)	A diferencia del Tratado CECA, que, al definir la omisión como «la decisión implícita de denegación que se presume resulta [del] silencio» (artículo 35), convertía el recurso por omisión en una modalidad particular del recurso de anulación, el Tratado CE ha dotado de autonomía al recurso por omisión al señalar en su definición que éste va dirigido a que se «declare» la violación del Tratado resultante de la abstención de pronunciarse [artículo 175 del Tratado CE, que pasó a ser el artículo 232 CE (actualmente artículo 265 TFUE)].
(
21
)	Estos efectos no son esencialmente diferentes y están, por otra parte, detallados en una única disposición, a saber, el artículo 266 TFUE, párrafo primero, que obliga a la institución demandada a «adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia». Sin embargo, mientras que la anulación de un acto conlleva la inmediata desaparición de éste del ordenamiento jurídico con efectos retroactivos, la declaración de la omisión de la institución, sin suponer un cambio inmediato de la situación jurídica, obliga a la institución afectada a adoptar el acto que se había negado a aprobar.
(
22
)	Sobre esta cuestión, véase, especialmente, la tesis de Berrod, F.: La systématique des voies de droit communautaires, Dalloz, París, 2003; Ritleng, D.: Pour une systématique des contentieux au profit de une protection juridictionnelle effective, «Mélanges en hommage à Guy Isaac: 50 ans de droit communautaire», PU Toulouse, 2004, p. 735, y Lenaerts, K.: La systémique des voies de recours dans l’ordre juridique de l’Union européenne, «Mélanges en hommage à Georges Vandersanden», Bruylant, Bruselas, 2008, p. 257.
(
23
)	Véase, sobre esta cuestión, la tesis de Berrod, F.: op. cit., no 388, p. 356, y no 392, p. 359. Este autor resume la tensión dialéctica que existe entre ambos recursos evocando el «vínculo consustancial» que los une, subrayando, al mismo tiempo, que existe, no obstante, una «autonomía existencial» del recurso por omisión en relación con el recurso de anulación.
(
24
)	Véase la sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión (C-463/10 P y C-475/10 P, Rec. p. I-9639), apartado 36 y jurisprudencia citada.
(
25
)	Véase el auto de 14 de mayo de 2012, Sepracor Pharmaceuticals/Comisión (C‑477/11 P), apartado 51 y jurisprudencia citada.
(
26
)	Véase la sentencia de 5 de diciembre de 1963, Henricot y otros/Alta Autoridad (23/63, 24/63 y 52/63, Rec. pp. 439 y ss., especialmente p. 455).
(
27
)	Véanse, en particular, la sentencia IBM/Comisión, antes citada, apartado 10, y el auto Sepracor Pharmaceuticals/Comisión, antes citado, apartados 55 y 56.
(
28
)	Auto del Tribunal General de 15 de mayo de 1997, Berthu/Comisión (T-175/96, Rec. p. II-811), apartados 21 y 22.
(
29
)	Véase el auto Sepracor Pharmaceuticals/Comisión, antes citado, apartado 58 y jurisprudencia citada.
(
30
)	Véanse las sentencias IBM/Comisión, antes citada, apartado 12, y del Tribunal General de 21 de junio de 2012, España/Comisión (T‑264/10 y T‑266/10), apartado 13.
(
31
)	Véase la sentencia de 16 de febrero de 1993, ENU/Comisión (C-107/91, Rec. p. I-599), apartado 10 y jurisprudencia citada.
(
32
)	Procede señalar, en particular, que, dado que, en el Tratado CECA, se equipara el silencio a una decisión denegatoria implícita, se ha propiciado un efecto de contagio para abordar por la vía del recurso por omisión la impugnación de cualquier decisión denegatoria, aunque sea explícita. Véase, sobre esta cuestión, Soldatos, P.: «L’introuvable recours en carence devant la Cour de justice des Communautés européennes», Cahiers de droit européen, 1969, pp. 316 y ss.
(
33
)	Véanse, en particular, las sentencias de 23 de febrero de 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (30/59, Rec. p. 1); de 15 de diciembre de 1988, Irish Cement/Comisión (166/86 y 220/86, Rec. p. 6473), sobre la desestimación de una reclamación contra la concesión de una ayuda; de 9 de diciembre de 2004, Comisión/Greencore (C-123/03 P, Rec. p. I-11647), sobre la negativa de la Comisión a pagar intereses de demora correspondientes al importe de una multa devuelta, y de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión (C-322/09 P, Rec. p. I-11911), sobre la negativa a incoar un procedimiento de investigación formal en materia de ayudas de Estado.
(
34
)	Asunto 302/87, Rec. p. 5615.
(
35
)	Apartado 17.
(
36
)	Véase Simon, D.: Le système juridique communautaire, PUF, París, 2a ed., 1998, no 379, p. 402.
(
37
)	Véase la sentencia NDSHT/Comisión, antes citada, apartados 44 a 56.
(
38
)	Véase la sentencia de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión (42/71, Rec. p. 105), apartado 5, que se refería a la negativa de la Comisión a modificar la lista de los productos a los que era aplicable el mecanismo de los montantes compensatorios. Véanse, en el mismo sentido, la sentencia de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión (C-15/91 y C-108/91, Rec. p. I-6061), apartado 22, que trataba de la negativa de la Comisión a restablecer una exacción sobre la importación de determinados productos agrícolas. Véanse, igualmente, los autos de 6 de abril de 2006, GISTI/Comisión (C‑408/05 P), apartado 10, y de 15 de diciembre de 2011, Altner/Comisión (C‑411/11 P), apartado 7 y jurisprudencia citada, relativos a la negativa de la Comisión a incoar un procedimiento de declaración de incumplimiento. Este último auto explica que no existe recurso de anulación contra dicha negativa por estar excluido el recurso individual contra los actos que la Comisión puede tener que tomar en el marco del procedimiento por incumplimiento regulado por el artículo 258 TFUE, en la medida en que los destinatarios de dichos actos son Estados miembros y no destinatarios particulares. Se suelen dar otras dos explicaciones para excluir tal recurso, a saber, la falta de efecto jurídico vinculante de los dictámenes motivados emitidos por la Comisión y la facultad discrecional reconocida a la Comisión, tanto para valorar la existencia del incumplimiento como para poner en marcha el procedimiento por incumplimiento. Creo que esta última explicación obedece a una confusión entre los requisitos de admisibilidad y los requisitos de fondo. En efecto, la existencia de un poder discrecional en manos de la institución de que se trate no debiera suponer la inadmisibilidad del recurso de anulación (en caso de denegación explícita de una solicitud de que se interponga una acción por incumplimiento) o por omisión (en caso de que no se tome posición tras haber dirigido un escrito de requerimiento para la interposición de una acción por incumplimiento), sino que lo convierte en infundado, puesto que impide que se considere que el acto o la abstención de la institución es ilegal.
(
39
)	La sentencia Buckl y otros/Comisión, antes citada, se refiere a un criterio que viene determinado por la «naturaleza» de la solicitud, mientras que la sentencia Nordgetreide/Comisión, antes citada, analiza el «objeto» de ésta.
(
40
)	Véase, en particular, la sentencia de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Camar y Tico (C-312/00 P, Rec. p. I-11355), en relación con un recurso de anulación dirigido contra la negativa de la Comisión a adoptar un reglamento, en aplicación del artículo 16, apartado 3, del Reglamento (CEE) no 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 47, p. 1), con el fin de adaptar el contingente arancelario establecido en el artículo 18 del Reglamento no 404/93 para hacer frente a los efectos de las inundaciones excepcionales que se produjeron entre 1997 y 1998 sobre la producción de plátanos somalíes.
(
41
)	Véase la sentencia de 13 de julio de 1971, Deutscher Komponistenverband/Comisión (8/71, Rec. p. 705), apartado 2. Esta formulación se recogió de forma idéntica en las sentencias antes citadas Irish Cement/Comisión, apartado 17; Buckl y otros/Comisión, apartado 17, y ENU/Comisión, apartado 10. Véase, igualmente, el auto del Tribunal General de 17 de noviembre de 2010, Victoria Sánchez/Parlamento y Comisión (T‑61/10), apartado 38.
(
42
)	Asunto C-301/90, Rec. p. I-221.
(
43
)	Apartado 14.
(
44
)	En el punto 11 de las conclusiones que presentó en dicho asunto, el Abogado General Jacobs expone que, aun cuando pueda parecer inusual solicitar la anulación de un reglamento por no contener éste una disposición particular, el problema es, en sustancia, el mismo «bien porque el Reglamento sea contrario a Derecho por contener una disposición particular o por haber omitido semejante disposición». Estas explicaciones no acaban de convencerme. En un supuesto como ése, la no conformidad a Derecho no radica en el reglamento adoptado, el cual no es ilícito en sí mismo, sino que resulta de la omisión consistente en haberse abstenido de adoptar una decisión. Por lo demás, considero que la adopción de una disposición diferente de aquella que ha sido solicitada y la falta de adopción de una disposición son dos cosas diferentes. Equiparar la segunda con la primera implica considerar que la abstención parcial de adoptar una decisión sobre una solicitud es una denegación implícita, lo cual no considero posible por las razones expresadas en el punto 105 de las presentes conclusiones.
(
45
)	Véase el auto de 13 de diciembre de 2000, Sodima/Comisión (C-44/00 P, Rec. p. I-11231), apartado 24. Véanse, igualmente, la sentencia Comisión/Greencore, antes citada, apartado 45, y los autos del Tribunal General de 24 de marzo de 2011, Internationaler Hilfsfonds/Comisión (T-36/10, Rec. p. II-1403), apartado 38, y de 13 de noviembre de 2012, ClientEarth y otros/Comisión (T‑278/11), apartado 32. Estos dos autos ofrecen un ejemplo típico de una disposición que equipara la falta de respuesta de una institución en el plazo establecido a una respuesta negativa. Se trata del artículo 8, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43), que establece que la ausencia de respuesta de la institución en el plazo establecido a una solicitud confirmatoria de acceso a un documento «se considerará una respuesta denegatoria». Sin embargo, el ámbito privilegiado para este tipo de mecanismo sigue siendo el Derecho de la función pública, aunque pueda encontrarse en otras ramas del Derecho. Véase, para conocer distintos ejemplos, Mariatte, F., y Muñoz, R.: Contentieux de l’Union européenne / 2 – Carence – Responsabilité, Lamy Axe droit, París, 2011, p. 29.
(
46
)	Sentencia Comisión/Greencore, antes citada, apartado 45. No tengo conocimiento de resoluciones del Tribunal de Justicia o del Tribunal General en las que se aplique esta excepción declarando la existencia de circunstancias excepcionales.
(
47
)	Asunto C-27/04, Rec. p. I-6649.
(
48
)	Artículo 126 TFUE, apartados 8 y 9.
(
49
)	Apartado 32 de esta sentencia.
(
50
)	Asunto C-76/01 P, Rec. p. I-10091.
(
51
)	Apartados 58 y 59.
(
52
)	Apartado 64.
(
53
)	Sentencia de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión (C-521/06 P, Rec. p. I-5829), apartado 42.
(
54
)	La comunicación y la propuesta de reglamento.
(
55
)	Véase el título del motivo principal incluido entre los apartados 38 y 39 del escrito de interposición del recurso de la Comisión.
(
56
)	La Comisión cita, en materia de ayudas de Estado, las sentencias de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), apartado 25; de 17 de noviembre de 1987, BAT y Reynolds/Comisión (142/84 y 156/84, Rec. p. 4487), apartado 62; de 10 de marzo de 1992, Ricoh/Consejo (C-174/87, Rec. p. I-1335), apartado 68, y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C-225/91, Rec. p. I-3203), apartado 25, y, en materia de dumping, la sentencia de Tribunal General de 28 de octubre de 1999, EFMA/Consejo (T-210/95, Rec. p. II-3291), apartado 57.
(
57
)	El Consejo se refiere a título de ejemplo, a la sentencia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala (C-413/06 P, Rec. p. I-4951).
(
58
)	El Consejo se refiere, por una parte, a las previsiones de la DG «Asuntos Económicos y Financieros» del mes de marzo de 2011, en las que se hacía constar una previsión a la baja de la retribución en 17 de los 19 Estados miembros afectados, y, por otra parte, al documento Eurostat A65/11/12 del mes de marzo de 2011, titulado «Forecast of the trend in purchasing power of national officials to July 2011».
(
59
)	Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros cuya estabilidad financiera dentro de la zona del euro experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades [COM(2011) 819 final] y la propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro [COM(2011) 821 final].
(
60
)	Hago mía la terminología propuesta por K. Lenaerts en su tesis titulada «Le juge et la constitution aux États-Unis d’Amérique et dans l’ordre juridique européen», Bruylant, Bruselas, 1988, no 298, p. 343.
(
61
)	Para un análisis de estos conflictos desde la perspectiva del reparto y de la regulación de las relaciones de poder entre instituciones, véase Lenaerts, K., op. cit., nos 295 a 307, pp. 340 y ss.
(
62
)	Desde el año 1972, se han sucedido cinco métodos, en virtud de las siguientes disposiciones, a saber, la Decisión del Consejo de los días 20 y 21 de marzo de 1972; la Decisión 81/1061/Euratom, CECA, CEE del Consejo, de 15 de diciembre de 1981, por la que se modifica el procedimiento de adaptación de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas (DO L 386, p. 6; EE 01/03, p. 119); la Decisión 87/530/Euratom, CECA, CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1987, por la que se completa el método de adaptación de las retribuciones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades (DO L 307, p. 40); el Reglamento (CECA, CEE, Euratom) no 3830/91 del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas y el Régimen aplicable a los otros agentes de esas Comunidades en lo relativo a las modalidades de actualización de las retribuciones (DO L 361, p. 1); el Reglamento (CE, Euratom) no 2181/2003 del Consejo, de 8 de diciembre de 2003, sobre las medidas transitorias que habrán de adoptarse con vistas a la reforma del Estatuto de los Funcionarios, en particular en lo que respecta a las retribuciones y pensiones (DO L 327, p. 1), y el Reglamento (CE, Euratom) no 723/2004 del Consejo, de 22 de marzo de 2004, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades Europeas y el Régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas (DO L 124, p. 1).
(
63
)	Apartado 63 de dicha sentencia.
(
64
)	Apartado 71 de dicha sentencia.
(
65
)	Asunto 81/72, Rec. p. 575. En el apartado 9 de esta sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que, «mediante dicha decisión, de 21 de marzo de 1972, el Consejo, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 65 del Estatuto en materia de retribuciones del personal, contrajo obligaciones que se comprometió a cumplir para el período que él mismo señaló».
(
66
)	Asunto 70/74, Rec. p. 795. En el apartado 20 de esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que «el Consejo, mediante su Decisión de los días 20 y 21 de marzo de 1972, quiso, a efectos de la aplicación del artículo 65 [del Estatuto], vincularse, por un período definido, al cumplimiento de unos criterios determinados».
(
67
)	Apartado 74 de dicha sentencia.
(
68
)	Apartado 75 de la misma sentencia.
(
69
)	Sentencia de 24 de noviembre de 2010, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 77.
(
70
)	Ibidem, apartado 79.
(
71
)	Ibidem, apartado 80.
(
72
)	Las discusiones entre la Comisión y el Consejo presentan todas las características de un diálogo de sordos.
(
73
)	A título de ejemplo, dicho artículo 10 hubiera podido prever el recurso a la cláusula de excepción «cuando el Consejo [o el Parlamento] estime que existe una crisis económica grave y repentina».
(
74
)	Apartado 78 de esta sentencia.
(
75
)	Apartado 79 de dicha sentencia.
(
76
)	Lenaerts, K.: op. cit., no 305, p. 354.
(
77
)	Véase, en este sentido, la tesis de Ritleng, D.: «Le contrôle de la légalité des actes communautaires par la Cour de justice et le Tribunal de première instance des Communautés européennes», 1998, no 683, p. 583.
(
78
)	Véase la sentencia de 21 de junio de 1988, ISA y otros/Comisión (32/87, 52/87 y 57/87, Rec. p. 3305), apartado 8 y jurisprudencia citada.
(
79
)	Véase, en este sentido, las sentencias del Tribunal General de 15 de diciembre de 1994, Unifruit Hellas/Comisión (T-489/93, Rec. p. II-1201), apartado 84, y de 14 de diciembre de 2011, Nycomed Danmark/EMA (T-52/09, Rec. p. II-8133), apartado 103. Véase también la tesis de Ritleng, D., op. cit., no 193, p. 182.
(
80
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 15 de mayo de 2008, España/Consejo (C-442/04, Rec. p. I-3517), apartado 49 y jurisprudencia citada.
(
81
)	Véanse la sentencia de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros (C-341/06 P y C-342/06 P, Rec. p. I-4777), apartado 143 y jurisprudencia citada, y el auto de 25 de abril de 2002, DSG/Comisión (C-323/00 P, Rec. p. I-3919), apartado 43.
(
82
)	Punto 4, p. 5.
(
83
)	Punto 4.2, p. 7.
(
84
)	Idem.
(
85
)	Crecimiento del PIB, demanda interior, existencias, exportaciones netas, consumo privado, consumo público, inversión total e inflación (IPCA) en la Unión.
(
86
)	Saldo presupuestario de las administraciones públicas y deuda pública de la Unión.
(
87
)	Tasa total de empleo, tasa de desempleo y remuneración de asalariados en la Unión.
(
88
)	Indicador del clima económico y expectativas de empleo en la Unión.
(
89
)	Punto 1, párrafo sexto, p. 3.
(
90
)	Punto 3, párrafo cuarto, p. 10.
(
91
)	Punto 3, párrafo noveno, p. 11.
(
92
)	Este desfase se explica por el hecho de que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, apartados 2 y 4, del anexo XI del Estatuto, el índice internacional de Bruselas tiene en cuenta la evolución comprobada entre el mes de junio del año anterior y el mes de junio del año en curso y que los indicadores específicos establecidos por Eurostat plasman las evoluciones de las retribuciones reales de los funcionarios nacionales de las administraciones centrales entre el mes de julio del año anterior y el mes de julio del año en curso. En el apartado 70 de esta sentencia, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta este desfase, señalando que la evolución salarial en los Estados miembros que se produjo entre el mes de julio del año anterior y el mes de julio del año en curso reflejaba las decisiones relativas a los sueldos de los funcionarios tomadas por las autoridades de estos Estados en función de la situación económica imperante en dicho período.
(
93
)	Véase el apartado 40 del escrito de dúplica del Consejo en el asunto C‑63/12.
(
94
)	Véase el punto 251 de las presentes conclusiones.
(
95
)	Véase el informe sobre la cláusula de excepción, punto 5.2.5, párrafo quinto, p. 23.
(
96
)	En el octavo considerando de la Decisión controvertida, el Consejo señala que la crisis financiera «ha dado lugar a considerables ajustes presupuestarios, entre otros la reducción de los salarios de los funcionarios nacionales, en un elevado número de los Estados miembros».
(
97
)	Posición con vistas a la adopción del Reglamento (UE) no .../2013 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea.
(
98
)	Véase el artículo 1, número 53, de esta posición que modifica el anexo XI del Estatuto introduciendo una nueva cláusula de excepción (nuevo artículo 11). Si la evolución del PIB se sitúa entre -0,1 % y - 1 %, se tiene en cuenta inmediatamente el 33 % del valor del indicador específico, y el 67 % del resto se aplaza hasta el 1 de abril del año n + 1; si la evolución del PIB se sitúa entre - 1 % y - 3 %, se aplaza la toma en consideración del valor del indicador en su totalidad hasta el 1 de abril del año n + 1; por último, si el PIB disminuye en más del 3 %, no se realiza ninguna actualización hasta tanto el crecimiento acumulado del PIB computado a partir del año en curso no sea positivo. El cuarto considerando de dicha posición aclara que esta cláusula automática de crisis pretende «poner remedio a las dificultades experimentadas en la aplicación del método en el pasado».
(
99
)	Según las estadísticas de Eurostat, la tasa de crecimiento del PIB real de la Unión se elevó al 1,6 % en 2011 [cuadro relativo a las tasas de crecimiento del PIB real (en volumen) disponible en la siguiente dirección de Internet http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/dataset?p_product_code=tec00115].
(
100
)	Véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer (C-23/00 P, Rec. p. I-1873), apartados 51 y 52, y de 23 de marzo de 2004, Francia/Comisión (C-233/02, Rec. p. I-2759), apartado 26, y del Tribunal General de 25 de abril de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Comisión (T‑526/10), apartado 20.
(
101
)	Véanse, en particular, los puntos 46 a 53 de las conclusiones del Abogado General Jääskinen en el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de marzo de 2013, Suiza/Comisión (C‑547/10 P), y Bouveresse, A.: «Recevabilité et moyens d’annulation», nota al TUE, 24 de abril de 2013, asunto T‑256/10, Revue Europe, com. 257.
(
102
)	Véanse los puntos 123 a 127 de las presentes conclusiones.
(
103
)	Debo aclarar que las alegaciones expuestas por Irlanda y la República Francesa no pueden invalidar esta conclusión.
(
104
)	Véase el artículo 250 TFUE.
(
105
)	Documento del Consejo 18771/11, de 16 de diciembre de 2011 (anexo B. 7 al escrito de contestación de la Comisión en el asunto C‑66/12).
(
106
)	Documento del Consejo 18665/11, de 16 de diciembre de 2011 (anexo B. 8 al escrito de contestación de la Comisión en el asunto C‑66/12).
(
107
)	Se trata del Reino de Bélgica, de la República Helénica, de la República Italiana, del Gran Ducado de Luxemburgo, de la República de Polonia y de la República Portuguesa.
(
108
)	Véase el artículo 3, apartado 3, del Protocolo (no 36), antes mencionado.
(
109
)	Se trata del Comité de Empleo y del Comité de Protección social.
(
110
)	Procede señalar que el artículo 218 TFUE, apartado 11, relativo a la posibilidad de dirigirse al Tribunal de Justicia para solicitar un dictamen sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto, tampoco menciona una norma de mayoría específica.
(
111
)	Señalaré, en particular, que el principio de separación de poderes se presenta, en el sistema institucional de la Unión, con una configuración distinta de la que existe en el ordenamiento jurídico interno. Véase, en este sentido, Georgopoulos, T.: «Doctrine de séparation des pouvoirs et intégration européenne», La prise de décision dans le système de l’Union européenne, 2011, p. 3.
(
112
)	Sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-2041), apartado 26.
(
113
)	Ibidem (apartado 14).
(
114
)	Artículo 13 TUE, apartado 2.
(
115
)	Sentencias de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania (C-191/95, Rec. p. I-5449), apartado 48, y de 13 de diciembre de 2001, Comisión/Francia (C-1/00, Rec. p. I-9989), apartado 80.
(
116
)	El artículo 128, apartado 3, segunda frase, de este Reglamento interno prevé que el Presidente del Parlamento «podrá» solicitar al Pleno que se pronuncie sobre el mantenimiento del recurso al comienzo del siguiente período parcial de sesiones.
(
117
)	Asunto C-426/93, Rec. p. I-3723.
(
118
)	Apartado 18.
(
119
)	Sentencia Comisión/Alemania, antes citada, apartado 37.
(
120
)	Sentencia de 11 de septiembre de 2003, Comisión/Consejo (C-211/01, Rec. p. I-8913), apartado 52.
(
121
)	Sentencias Comisión/Alemania, antes citada (apartado 47); del Tribunal de Justicia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión (C-131/03 P, Rec. p. I-7795), apartado 56, y del Tribunal General de 15 de enero de 2003, Philip Morris International y otros/Comisión (T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 y T-272/01, Rec. p. II-1), apartado 79.
(
122
)	Véase, en particular, la sentencia de 17 de febrero de 2011, Comisión/Chipre (C‑251/09), apartados 13 a 17.