CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 12 mars 2026 (1)
Affaire C‑559/23 P
International Management Group (IMG)
contre
Commission européenne
« Pourvoi – Exception d’irrecevabilité du pourvoi en raison de la prescription de l’action en responsabilité non contractuelle – Omission du Tribunal de se prononcer sur l’exception d’irrecevabilité avant de rejeter le recours comme étant non fondé – Enquête externe de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) – Communication du rapport d’enquête de l’OLAF aux autorités judiciaires nationales – Divulgation non autorisée du rapport d’enquête dans la presse – Préjudices moral et matériel prétendument subis par la requérante – Lien de causalité – Fait générateur du dommage susceptible d’être imputé soit à l’Union européenne, soit aux autorités nationales concernées – Incertitude – Charge de la preuve »
I.      Introduction
1.        Le présent pourvoi a été formé contre l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 28 juin 2023, IMG/Commission (2), par lequel ce dernier a rejeté comme étant non fondé le recours en responsabilité non contractuelle de l’Union,
engagé par International Management Group (IMG), en raison de la divulgation non autorisée dans la presse d’un rapport d’enquête la concernant, établi par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF).
2.        Lors de l’examen de ce pourvoi, la Cour devra notamment valider ou censurer la position du Tribunal qui, dans l’arrêt attaqué, a jugé qu’il convenait d’exclure la responsabilité non contractuelle de l’Union en raison d’une incertitude quant à l’auteur du fait générateur du dommage, « faute d’indice en ce sens » (3), celui-ci ayant pu être causé tant par une source interne à l’Union, à savoir l’OLAF ou la Commission européenne, que par une source externe à celle-ci, à savoir les autorités judiciaires nationales concernées.
3.        Dans les présentes conclusions, je proposerai à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué au motif que le Tribunal a méconnu les règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve dans le cadre de son appréciation relative à une prétendue violation par la Commission et l’OLAF de l’obligation de confidentialité leur incombant. J’exposerai les raisons pour lesquelles une telle erreur de droit entache
également sa conclusion relative à une prétendue violation par ces derniers
du devoir de diligence.
II.    Les antécédents du litige
4.        Les antécédents du litige sont résumés aux points 2 à 12 de l’arrêt attaqué.
5.        IMG a été établie, selon ses statuts, en tant qu’organisation internationale. Dans le cadre de ses activités, elle a conclu plusieurs conventions avec la Commission, en application notamment du mode d’exécution du budget de l’Union
dit « de gestion indirecte ou conjointe » prévu par la réglementation financière de l’Union.
6.        Le directeur général de l’OLAF a ouvert une enquête externe sur le statut juridique de la requérante (4).
À l’issue de celle-ci, il a considéré, en substance, dans son rapport d’enquête final
(ci-après le « rapport de l’OLAF »),
établi le 9 décembre 2014,
qu’IMG ne constituait pas une « organisation internationale », au sens de la réglementation financière de l’Union, et a recommandé à la Commission d’imposer à celle-ci des sanctions administratives et financières ainsi que de procéder à la récupération des sommes qui lui avaient été versées en cette qualité.
7.        Le rapport de l’OLAF a été officiellement transmis le 12 décembre 2014 à la Commission ainsi qu’aux autorités judiciaires françaises et belges. Le 13 février 2015, les informations sur le contenu de ce rapport ont été publiées dans le magazine Der Spiegel. Le 18 février 2015, la requérante a envoyé à l’OLAF un courrier faisant état d’une possible fuite d’informations dans la presse relatives au contenu dudit rapport.
8.        Le 13 mars 2015, le directeur général de l’OLAF a envoyé un courrier au président du Parlement européen indiquant qu’il avait été informé du fait que le rapport de l’OLAF aurait été diffusé au sein de la commission du contrôle budgétaire du Parlement. Dans ce courrier, le directeur général de l’OLAF a rappelé que ce rapport n’avait pas été officiellement divulgué au Parlement et a prié le président de cette institution de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à la diffusion de ce document.
9.        Par courrier du 20 mars 2015, l’OLAF a répondu à la requérante que son rapport avait été transmis exclusivement aux autorités nationales compétentes et au secrétariat général de la Commission.
10.      Le 11 décembre 2015, le rapport de l’OLAF a été publié, sans ses annexes, sur le site Internet du journal New Europe. La requérante a été informée que deux enquêtes avaient alors été ouvertes par le secrétaire général de la Commission et par l’OLAF pour identifier la source de cette fuite.
11.      Le 30 janvier 2017, le secrétaire général de la Commission a adressé une lettre à la requérante l’informant du fait que les enquêtes avaient été clôturées et qu’elles n’avaient pas permis d’identifier la source de la fuite.
12.      Le 5 juin 2018, la requérante a obtenu communication du rapport de l’OLAF accompagné de ses annexes.
III. La procédure devant les juridictions de l’Union
A.      La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
13.      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 décembre 2020, la requérante a introduit un recours fondé sur l’article 268 TFUE aux fins d’être indemnisée des préjudices matériel et moral qu’elle estime avoir subis en raison de l’illégalité des comportements de la Commission et de l’OLAF à la suite du
rapport de ce dernier. Le Tribunal a, par l’arrêt attaqué, rejeté le recours dans son ensemble.
B.      La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
14.      Le 7 septembre 2023, la requérante a formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué. Dans ses conclusions, elle
demande à la Cour d’annuler cet arrêt, de lui accorder le bénéfice de ses conclusions devant le Tribunal, de dire pour droit que la responsabilité extracontractuelle de la Commission est engagée, de condamner la Commission à réparer le préjudice qu’elle a subi, évalué, sous réserve de parfaire, à 10 000 euros par mois sur une période ouverte à la mi-décembre 2015 et courant jusqu’au prononcé du jugement à intervenir pour le préjudice moral et à 2,1 millions d’euros pour le préjudice matériel, à augmenter des intérêts de retard,
et de
condamner la Commission à l’ensemble des dépens des deux instances.
15.      La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi comme étant irrecevable ou, à titre subsidiaire, comme étant non fondé et de condamner la requérante aux dépens.
IV.    Analyse
16.      À l’appui de son pourvoi, la requérante invoque cinq moyens
tirés, premièrement, d’une appréciation erronée du lien de causalité dont dépend l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, deuxièmement, d’une appréciation erronée de la condition relative à l’imputabilité du fait dommageable à l’OLAF ou à la Commission, troisièmement, d’une appréciation erronée quant à l’existence d’une illégalité fondée sur la violation du devoir de sollicitude, quatrièmement, d’une appréciation erronée quant à l’existence d’une illégalité fondée sur la violation du devoir de diligence et, enfin, cinquièmement, d’erreurs de droit affectant l’appréciation du Tribunal relative au retrait de l’avis du service juridique de la Commission du dossier.
17.      Pour sa part, la Commission fait valoir, à titre principal, que le recours indemnitaire de la requérante était déjà prescrit lors de son introduction, si bien que le pourvoi est irrecevable. À titre subsidiaire, la Commission estime que le pourvoi doit être rejeté comme étant non fondé.
A.      Sur la recevabilité du pourvoi
18.      Le présent pourvoi soulève deux difficultés quant à sa recevabilité.
1.      Sur la capacité d’IMG d’agir en responsabilité non contractuelle de l’Union
19.      Dans l’affaire IMG/Commission (C-790/24 P), dans laquelle je présente également des conclusions ce jour, la Cour est appelée à statuer sur le pourvoi formé contre l’arrêt du 4 septembre 2024, IMG/Commission (5), dans lequel le Tribunal a confirmé la légalité
de la décision de la Commission du 8 juin 2021 par laquelle celle-ci a refusé de reconnaître à la requérante
la qualité d’organisation internationale avec effet rétroactif au 16 décembre 2014.
20.      Dans l’hypothèse où, au terme de son examen, le juge de l’Union serait appelé à confirmer la légalité de cette décision, je considère que cette circonstance n’est pas susceptible d’avoir une incidence sur la recevabilité du présent recours en indemnité, introduit le 21 décembre 2020, au motif qu’IMG aurait perdu, à la date à laquelle le juge de l’Union
est appelé à statuer, sa capacité d’ester en justice.
21.      En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que la notion de « personne morale » implique, en principe, l’existence d’une personnalité juridique constituée en vertu du droit d’un État membre ou d’un pays tiers et d’une capacité d’ester en justice reconnue par ce droit (6).
22.      Or, quand bien même IMG n’aurait pas été instituée en qualité d’organisation internationale ou aurait perdu cette qualité, le fait qu’elle ne soit pas ou qu’elle ne soit plus un sujet de droit international ne la prive pas pour autant de sa qualité de personne morale dans l’ordre juridique d’un ou de plusieurs États et de sa capacité d’ester en justice. La Commission ne lui a d’ailleurs pas contesté cette capacité à la suite d’une question que lui a adressée la Cour lors de l’audience. IMG dispose d’une structure interne (budget, personnel, infrastructure)
qui lui assure l’autonomie nécessaire pour agir comme une entité responsable dans les rapports juridiques, et ses dispositions statutaires,
tout comme les dispositions des accords de siège qu’elle a conclus avec plusieurs États, lui reconnaissent la capacité d’ester en justice dans l’ordre national.
23.      En l’occurrence, la situation de la requérante est proche de celle visée dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 28 octobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commission (7), puisque la requérante s’est vu confier des tâches d’exécution budgétaire par la Commission selon le mode de la gestion indirecte
avec une « organisation internationale » pendant plusieurs années, de sorte qu’elle a été considérée, pendant cette période, comme ayant cette qualité. J’ajoute que, devant les juridictions de l’Union, la Commission a traité IMG comme étant une personne morale dotée de la capacité d’ester en justice puisqu’elle n’a soulevé aucune exception d’irrecevabilité à cet égard, alors que treize procédures ont été engagées devant le juge de l’Union. Ce dernier n’a pas non plus constaté le défaut de la capacité d’agir de la requérante, alors qu’il s’agit d’un moyen d’ordre public.
24.      J’ajoute que, au point 112 de l’arrêt du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil (8), qui concernait, notamment, le Kurdistan Workers’ Party
(PKK), la Cour a jugé que, dès lors que le législateur de l’Union estime qu’une organisation dont l’existence est mise en doute continue à avoir une existence suffisante pour faire l’objet de mesures restrictives, la cohérence et la justice imposent de reconnaître que cette entité continue à jouir d’une existence suffisante pour contester cette mesure. En effet, toute autre appréciation aurait pour résultat qu’une organisation pourrait être incluse dans la liste litigieuse sans pouvoir former un recours contre cette inclusion.
25.      De la même façon, si l’on considère que
l’OLAF et la Commission étaient tenus d’assurer la confidentialité des conclusions du rapport de l’OLAF,
les exigences liées à la cohérence et au nécessaire respect du droit à une protection juridictionnelle effective imposent de reconnaître à la requérante une existence suffisante pour demander la réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi en raison de la divulgation non autorisée dans la presse de ces conclusions (9).
26.      Pour l’ensemble de ces raisons, je considère qu’IMG a la capacité d’agir en responsabilité non contractuelle de l’Union, et ce indépendamment des conclusions que le juge de l’Union sera appelé à tirer quant à son statut d’organisation internationale.
2.      Sur la décision du Tribunal de statuer sur le fond du recours sans se prononcer sur la prescription de l’action indemnitaire
27.      Dans son mémoire en réponse, la Commission soulève une exception d’irrecevabilité du pourvoi au motif que l’action indemnitaire introduite par IMG serait prescrite pour les raisons qu’elle a exposées dans l’exception d’irrecevabilité qu’elle a soulevée devant le Tribunal.
28.      En premier lieu, la Commission soutient que le délai de prescription aurait expiré le 11 décembre 2020, soit cinq ans après la publication du rapport de l’OLAF sur le site Internet du journal New Europe, alors que le recours de la requérante a été introduit le 21 décembre 2020, soit dix jours plus tard. À cet égard, la Commission rappelle que, conformément à la jurisprudence, le délai de distance ne serait pas applicable au délai de prescription qui serait un délai de droit matériel.
29.      En second lieu, la Commission soutient que le point
de départ du délai de prescription est antérieur à cette publication. En effet, le dommage allégué par la requérante se serait
concrétisé au plus tard lors de la fuite du rapport de l’OLAF. Or, les illégalités invoquées par IMG auraient trait à la question de son statut juridique et celle-ci était informée bien avant le 11 décembre 2015 des doutes ressentis à ce sujet par l’OLAF et la Commission.
30.      La requérante conteste cette appréciation. Premièrement, elle souligne que la Commission n’a ni formé de pourvoi incident ni soulevé d’exception d’irrecevabilité. Deuxièmement, elle soutient que le préjudice dont elle demande la réparation est un préjudice continu, qui s’est matérialisé au plus tôt lors de la diffusion non autorisée du rapport de l’OLAF. À cet égard, elle indique qu’elle n’a pas eu la possibilité de prendre connaissance de ce rapport avant sa divulgation, ce rapport lui ayant été communiqué au mois de juin 2018 avant l’audience
qui
s’est tenue le 27 septembre 2018 dans les affaires jointes ayant donné lieu à l’arrêt du 31 janvier 2019, International Management Group/Commission (10).
31.      Il ressort de la jurisprudence de la Cour que la prescription constitue une fin de non-recevoir qui, à la différence des délais de procédure, n’est pas d’ordre public, mais éteint l’action en responsabilité uniquement sur demande de la partie défenderesse, le respect d’un délai de prescription ne pouvant être examiné d’office par le juge de l’Union, mais devant être soulevé par la partie concernée (11).
32.      En l’espèce, il ressort du point 22 de l’arrêt attaqué que la Commission avait demandé au Tribunal de rejeter le recours de la requérante comme étant irrecevable, au motif qu’il était prescrit. Toutefois, après avoir rappelé, au point 23 de cet arrêt, la jurisprudence selon laquelle le juge de l’Union est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond un recours, sans statuer préalablement sur sa recevabilité, le Tribunal a décidé, au point 24 dudit arrêt, d’examiner le bien-fondé des conclusions en indemnité de la requérante, sans statuer préalablement sur la fin de non-recevoir tirée de la prescription de son recours (12). La Commission invite, par conséquent, la Cour à examiner si l’action indemnitaire de la requérante est prescrite.
33.      À l’instar de la solution retenue dans une configuration semblable dans les arrêts du 25 mars 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Commission (13), et du 24 mars 2022, GVN/Commission (14), cette argumentation de la Commission doit être considérée comme ne visant pas à remettre en cause la recevabilité du présent pourvoi. Une telle solution ne serait d’ailleurs pas envisageable puisque le Tribunal a rejeté le recours comme étant non fondé, et la requérante, qui avait succombé en ses conclusions, a formé un pourvoi contre l’arrêt attaqué, comme elle était en droit de le faire en vertu de l’article 56, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
34.      Ladite argumentation de la Commission doit être considérée comme visant à contester le choix du Tribunal de rejeter le recours sur le fond sans statuer sur le motif d’irrecevabilité qu’elle avait invoqué.
35.      Or, la Cour juge qu’il appartient au Tribunal d’apprécier si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond un recours sans statuer sur les motifs d’irrecevabilité soulevés, en l’occurrence par la Commission, et considère, en outre, qu’une telle appréciation ne peut être regardée comme faisant grief à cette dernière. Dès lors, contrairement à ce que soutient la requérante, celle-ci ne pouvait introduire de pourvoi incident (15).
36.      C’est ainsi que le Tribunal, au point 24 de l’arrêt attaqué, a, dans un souci d’économie de la procédure, estimé qu’il n’y avait pas lieu de statuer préalablement sur la fin de non-recevoir tirée de la prescription du recours, avant d’examiner le bien-fondé des conclusions en indemnité de la requérante.
37.      Dans la mesure où l’argumentation de la Commission relative à la prescription de la demande indemnitaire de la requérante ne vise pas à remettre en cause le dispositif de l’arrêt attaqué, elle doit être considérée, en l’état, comme inopérante et, partant, peut être écartée comme telle (16).
B.      Sur le fond
38.      Il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE exige d’établir les éléments suivants :
–        l’existence d’une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers ;
–        la réalité du dommage, et
–        l’existence d’un lien de causalité direct entre la violation de l’obligation qui incombe à l’auteur de l’acte et le dommage subi par la personne lésée (17).
39.      Il ressort également de cette jurisprudence que, dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres
conditions de la responsabilité non contractuelle de l’Union. Conformément à cette jurisprudence, le juge de l’Union n’est pas tenu d’examiner lesdites conditions dans un ordre déterminé (18).
40.      Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé, premièrement, qu’il peut exister un lien de causalité entre, d’une part, la violation de l’obligation de confidentialité et des devoirs de diligence et de sollicitude ainsi que, d’autre part, le dommage qu’aurait subi la requérante, excluant qu’il puisse exister un tel lien avec les prétendues irrégularités affectant l’ouverture, la conduite et les conclusions de l’enquête également invoquées par la requérante (point 42 de l’arrêt attaqué).
41.      Deuxièmement, le Tribunal a jugé que la responsabilité de l’Union ne peut être engagée ni en raison de la prétendue violation de l’obligation de confidentialité, parce qu’il existe une incertitude sur l’origine de la fuite (point 67 de l’arrêt attaqué), ni en raison de la violation du devoir de sollicitude, au motif qu’il n’est pas applicable en l’espèce (point 73 de cet arrêt), ni en raison du devoir de diligence, parce qu’il n’imposait pas à la Commission de condamner la fuite dans la presse d’informations relatives à l’enquête de l’OLAF et de prendre ses distances vis-à-vis des informations publiées dès lors que la responsabilité de la fuite ne pouvait lui être imputée (point 92 dudit arrêt).
42.      Le Tribunal a, dès lors, rejeté le recours de la requérante.
1.      Sur le premier moyen, tiré d’une appréciation erronée du lien de causalité dont dépend l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union
43.      Par son premier moyen, la requérante conteste les points 37 à 42 de l’arrêt attaqué, dans lesquels le Tribunal a recherché l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre les illégalités des comportements de l’OLAF invoquées par la requérante et les préjudices prétendument subis par celle-ci.
a)      L’arrêt attaqué
44.      Pour les motifs exposés aux points 37 à 39 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a relevé que les trois premières illégalités invoquées par la requérante, relatives à la compétence de l’OLAF ainsi qu’au contenu de son rapport et à la régularité de son enquête, ne présentent pas de lien suffisamment direct avec les préjudices prétendument supportés par la requérante.
45.      En revanche, s’agissant de la quatrième illégalité, le Tribunal a relevé, au point 40 de cet arrêt, que celle-ci concerne la violation, par l’OLAF et la Commission, de leur obligation de confidentialité, tout comme la violation par la Commission de ses devoirs de diligence et de sollicitude à la suite de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse. Le Tribunal a considéré, au point 41 dudit arrêt, que le fait que, en raison de cette fuite, les partenaires et les donateurs habituels de la requérante ont eu connaissance des informations confidentielles figurant dans ce rapport était de nature à avoir suscité auprès d’eux des doutes sur l’honnêteté ainsi que sur la capacité et la personnalité juridiques de la requérante, et donc à avoir occasionné à cette dernière les préjudices dont elle demandait la réparation.
46.      En conséquence, le Tribunal a estimé que l’existence d’un lien de causalité suffisamment direct entre la quatrième illégalité invoquée par la requérante et ces préjudices était établie. Dès lors, comme il ressort du point 42 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a décidé d’examiner la légalité du comportement reproché à la Commission et à l’OLAF, uniquement en ce qui concerne les devoirs de confidentialité, de diligence et de sollicitude.
b)      Les arguments des parties
47.      Le premier moyen s’articule en deux branches.
48.      Par la première branche du premier moyen, la requérante soutient que, en écartant l’existence d’un lien de causalité direct entre, d’une part, les trois premières irrégularités entachant le contenu du rapport de l’OLAF qu’elle a invoquées, à savoir les illégalités entachant l’ouverture de l’enquête, la conduite de celle-ci et la rédaction de ce rapport, et, d’autre part, le préjudice
dont elle s’estime victime, le Tribunal aurait
statué infra petita.
49.      Par la seconde branche de ce moyen, la requérante conteste l’appréciation du Tribunal figurant au point 42 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la condition relative au lien de causalité dont dépend l’engagement de la responsabilité de l’Union est satisfaite uniquement au regard de la violation supposée de l’obligation de confidentialité ainsi que des devoirs de diligence et de sollicitude à la suite de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse. La requérante soutient, en effet, que le dommage qu’elle a subi ne proviendrait pas seulement de la divulgation de ce rapport à la presse, mais également d’une série de circonstances indissociables, ayant entachées l’ouverture de l’enquête, la conduite de celle-ci et la rédaction des conclusions y afférentes, sans l’enchaînement desquelles le dommage invoqué ne se serait pas produit.
50.      La Commission
estime que le premier moyen n’est pas fondé. En particulier, elle soutient que les critiques formulées par la requérante quant à la prise en compte des trois premières illégalités dont serait entaché le rapport de l’OLAF relèvent de l’objet d’un recours en annulation qui est soumis à ses propres délais de prescription.
c)      Appréciation
1)      Sur la première branche du premier moyen, tirée du fait que le Tribunal aurait statué infra petita
51.      Je propose à la Cour de rejeter d’emblée cette branche comme étant non fondée.
52.      En effet, aux points 37 à 39 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a exposé, de manière motivée, les raisons pour lesquelles un lien de causalité suffisamment direct ne pouvait être établi entre, d’une part, les comportements reprochés à l’OLAF quant aux conditions d’ouverture de son enquête, la conduite de celle-ci et la rédaction du rapport et, d’autre part, les préjudices invoqués par IMG.
53.      Premièrement, s’agissant du défaut de compétence de l’OLAF pour ouvrir son enquête (première illégalité), le Tribunal a relevé, au point 37 de cet arrêt, que la décision d’ouvrir une enquête n’est pas publique et a jugé que ce défaut ne présente pas de lien suffisamment direct avec les préjudices invoqués par la requérante.
54.      Deuxièmement, s’agissant de l’interprétation erronée de la notion d’« organisation internationale » (deuxième illégalité) et de la violation par l’OLAF des règles et des principes gouvernant la conduite de son enquête (troisième illégalité), le Tribunal a considéré, au point 39 dudit arrêt, que ces illégalités ont trait à la conduite de l’enquête et à la rédaction du rapport. Il a relevé que, les rapports de l’OLAF étant, en principe, confidentiels, ils ne peuvent provoquer un préjudice que de manière indirecte, à la suite de l’adoption d’une décision par la Commission ou par une autorité nationale, après sa transmission, qui serait fondée sur son contenu, et a jugé que lesdites illégalités sont sans lien avec la fuite dans la presse du rapport de l’OLAF.
55.      Par conséquent, en jugeant que les trois premières illégalités invoquées par IMG ne présentent pas de lien suffisamment direct avec les préjudices prétendument subis par la requérante, le Tribunal n’a, selon moi, pas commis l’irrégularité invoquée au soutien de la première branche du premier moyen.
2)      Sur la seconde branche du premier moyen, tirée d’une appréciation erronée de l’existence d’un lien de causalité
56.      Le Tribunal n’a, selon moi, commis aucune erreur de droit en concluant, au point 42 de l’arrêt attaqué, que le dommage invoqué a été causé par la seule divulgation du rapport de l’OLAF dans la presse, à l’exception des irrégularités ayant affecté le contenu de ce dernier.
57.      La causalité juridique désigne, au sens strict, la relation entre deux faits que sont le fait générateur et le dommage (19). Comme le relève la doctrine, une pluralité de faits et d’événements précèdent habituellement la réalisation d’un dommage. Le juge de l’Union est alors appelé à déterminer ceux de ces faits ou de ces événements qui seront considérés comme étant juridiquement la cause du dommage (20). À cette fin, deux théories existent, à savoir celle de la causalité adéquate et celle de l’équivalence des conditions.
58.      Selon la théorie de l’équivalence des conditions, tout événement qui a été indispensable à la survenance du dommage doit être considéré comme une cause juridique de celui-ci. En revanche, selon la théorie de la causalité adéquate, tous les événements ayant participé à la survenance du dommage n’en sont pas nécessairement la cause juridique. Seuls peuvent être retenus comme causes les événements qui devraient normalement produire le résultat dommageable dans le cours habituel des choses et selon l’expression de la vie (21).
59.      Aux termes d’une jurisprudence constante relative à l’établissement du lien de causalité posé à l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, que la Cour a rappelée aux points 148 à 152 de l’arrêt du 18 décembre 2025, WS e.a./Frontex (Opération de retour conjointe) (22), l’Union ne saurait être tenue de réparer toutes les conséquences préjudiciables, même éloignées, de l’acte illégal (23). La Cour exige ainsi d’établir l’existence d’un lien suffisamment direct de cause à effet entre le comportement des institutions de l’Union et le dommage, ce que le Tribunal a, à juste titre, rappelé au point 33 de l’arrêt attaqué (24).
En outre, il ne suffit pas que le comportement reproché soit l’une des causes du préjudice allégué ou qu’il ait été la condition nécessaire de la survenance de ce préjudice. Encore est-il nécessaire de démontrer que le comportement reproché est
la cause déterminante du préjudice allégué (25).
Selon la doctrine, le dommage doit être dans un rapport de causalité « immédiat et prévisible » avec le comportement litigieux (26). La jurisprudence de la Cour semble donc s’inspirer davantage de la théorie de la causalité adéquate.
60.      En l’occurrence, il est constant que le dommage prétendument subi par IMG a été provoqué par plusieurs causes, liées aux informations, conclusions et recommandations formulées dans le rapport de l’OLAF et à la divulgation non autorisée de ce dernier dans la presse. Néanmoins, toutes n’ont pas concouru de manière suffisamment directe à la réalisation de ce dommage. Ainsi, si les erreurs prétendument commises par l’OLAF dans le cadre du déroulement de l’enquête ont pu contribuer à la survenance du dommage allégué par IMG, elles n’en constituent pas pour autant la « cause déterminante ». Selon le déroulement normal et prévisible des choses, seule la divulgation de ce rapport à la presse a pu, de la façon la plus certaine possible, entraîner la survenance du dommage prétendument subi par IMG (27) et c’est en ce sens que le Tribunal a statué dans l’arrêt du 12 septembre 2007, Nikolaou/Commission (28). En l’absence de divulgation à la presse du contenu du rapport de l’OLAF, le préjudice dont se prévaut la requérante ne se serait pas produit. En effet, conformément à la prémisse sur laquelle repose l’analyse du Tribunal, les rapports rédigés par l’OLAF sont confidentiels. Ainsi, je partage la considération exposée par le Tribunal au point 38 de l’arrêt attaqué selon laquelle, si les deuxième et troisième illégalités invoquées par la requérante, relatives à une interprétation erronée de la notion d’« organisation internationale » et à la violation de plusieurs règles de procédure, affecteraient respectivement le contenu du rapport de l’OLAF et la régularité de l’enquête menée par celui-ci, ces illégalités seraient sans lien avec la fuite dans la presse du rapport de l’OLAF.
61.      Au regard de l’ensemble de ces éléments, je propose
à la Cour de rejeter le premier moyen comme étant non fondé.
2.      Sur le deuxième moyen, tiré d’une appréciation erronée de la condition relative à l’imputabilité du fait dommageable à l’OLAF ou à la Commission
62.      Par son deuxième moyen, la requérante conteste le raisonnement exposé aux points 47 à 69 de l’arrêt attaqué, à l’issue duquel le Tribunal a conclu que la première condition d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union n’était pas satisfaite au motif que l’illégalité du comportement de celle-ci, constituée par la violation de son obligation de confidentialité, ne peut pas lui être imputable en raison de l’incertitude sur l’origine de la fuite.
a)      L’arrêt attaqué
63.      Après avoir relevé au point 48 de l’arrêt attaqué, le principe selon lequel c’est à la partie requérante d’établir la réunion des conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, le Tribunal a souligné toutefois, au point 49 de cet arrêt, qu’il existe un tempérament à ce principe. Se référant aux arrêts du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (29), et du 11 juillet 2019, BP/FRA (30), il
a rappelé ainsi que, lorsqu’un fait dommageable a pu être provoqué par plusieurs causes différentes et que l’institution de l’Union n’a apporté aucun élément de preuve permettant d’établir à laquelle de ces causes ce fait est imputable, alors qu’elle est la mieux placée pour rapporter des preuves à cet égard, l’incertitude qui demeure doit être mise à sa charge.
64.      C’est au regard de ces considérations que, aux points 50 à 68 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné la mesure dans laquelle la violation de l’obligation de confidentialité résultant de la fuite du rapport de l’OLAF, le 13 février 2015, dans le magazine Der Spiegel, puis, le 11 décembre 2015, sur le site Internet du journal New Europe, pouvait être imputée à la Commission ou à l’OLAF.
65.      Au point 62 de cet arrêt, le Tribunal a jugé un tel tempérament à la règle de la charge de la preuve inapplicable en l’espèce étant donné que, à la date de la première fuite dans la presse, à savoir le 13 février 2015, la Commission et l’OLAF n’étaient plus les seules institutions en possession du rapport de ce dernier puisqu’il avait été légalement transmis, le 12 décembre 2014, en application de l’article 11, paragraphe 3, du règlement (UE, Euratom) no 883/2013(31), aux autorités judiciaires belges et françaises. Le Tribunal en a déduit que la Commission ne pouvait être considérée comme étant la mieux placée pour rapporter les preuves permettant d’établir à quelle cause la fuite, et le préjudice dont celle-ci serait à l’origine, était imputable.
66.      Aux points 64 et 65 dudit arrêt, le Tribunal a également distingué les faits de l’espèce de ceux de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (32). Le Tribunal a souligné en effet que, si, dans cette dernière affaire, plusieurs causes pouvaient être à l’origine des fuites incriminées (puisque tant la Commission que les autorités judiciaires françaises étaient en possession des informations confidentielles en cause), il convenait de rappeler que la Commission n’avait pas invoqué devant le Tribunal la possibilité que cette source ait pu être extérieure aux institutions de l’Union. Or, le Tribunal a relevé aux points 56 et 65 de l’arrêt attaqué que la Commission a ici invoqué une telle possibilité.
67.      Au point 66 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a également relevé que ni les conclusions du Médiateur européen dressées dans la décision 220/2015/ANA, du 14 décembre 2017, ni l’enquête interne menée par la Commission n’avaient permis d’établir l’origine de la fuite.
68.      C’est en conséquence de ces éléments que le Tribunal a, au point 67 de cet arrêt, conclu que « l’incertitude sur l’origine de la fuite ne saurait conduire, faute d’indice en ce sens, à en imputer la responsabilité à la Commission et à l’OLAF » (33). Dès lors, le Tribunal a jugé, au point 68 dudit arrêt, que la prétendue violation de l’obligation
de confidentialité ne peut être mise à la charge de l’Union et qu’il n’y avait pas lieu d’examiner si celle-ci constituait une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers.
b)      Les arguments des parties
69.      Le deuxième moyen se compose de trois
branches.
70.      En premier lieu, la requérante soutient que le tempérament à la règle de la charge de la preuve incombant à la partie requérante, auquel se réfère le Tribunal au point 49 de l’arrêt attaqué, requiert de l’institution partie défenderesse une explication ou une hypothèse crédible quant aux circonstances dans lesquelles une fuite a pu se produire. Une simple allusion de cette institution à la possibilité que l’illégalité à l’origine d’une fuite soit le fait d’une personne extérieure à l’Union ne serait pas suffisante. Dès lors, le Tribunal aurait commis une erreur de droit et méconnu les enseignements de l’arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission (34), en considérant, sur la seule base d’une telle allusion de la Commission, que cette dernière n’était pas la mieux placée pour rapporter la preuve de la fuite et que, par conséquent, l’affaire dont il était saisi se distinguait de celle ayant donné lieu à l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (35).
71.      En deuxième lieu, la requérante soutient, en substance, que le Tribunal a omis
de prendre en compte certains indices tendant à démontrer que la fuite était intérieure aux institutions de l’Union.
72.      En troisième lieu, la requérante allègue que c’est à la suite d’une dénaturation de la lettre de la Commission, du 30 janvier 2017, ainsi que de la décision 220/2015/ANA du Médiateur européen, du 14 décembre 2017, évoquées au point 66 de l’arrêt attaqué, que le Tribunal a considéré qu’il n’existait aucune preuve que l’OLAF soit à l’origine de la fuite. La requérante ajoute, à cet égard, que rien dans le dossier n’indique que les autorités nationales, auxquelles le rapport de l’OLAF avait été transmis, ont été interrogées quant à l’origine de la fuite dans le cadre des enquêtes menées par l’OLAF et par la Commission. De plus, le Tribunal aurait omis de vérifier si ces enquêtes avaient été menées de façon diligente et n’aurait pas répondu à un argument de la requérante qui prétendait que tel n’était pas le cas.
73.      La Commission conteste ces arguments et estime que ce moyen n’est pas fondé.
c)      Appréciation
74.      J’examinerai conjointement les trois branches du deuxième moyen dans la mesure où elles
tendent à remettre en cause la manière dont le Tribunal a appliqué les règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve dans le cadre d’un recours en indemnité pour exclure la responsabilité de l’OLAF et de la Commission en raison de la prétendue violation de l’obligation de confidentialité.
75.      Je rappelle, comme le Tribunal l’a fait au point 48 de l’arrêt attaqué, que, conformément à la jurisprudence de la Cour
portant sur les règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve ayant trait à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union au titre de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, il incombe, en principe, à la partie mettant en cause cette responsabilité de démontrer par des preuves concluantes que les conditions d’engagement de celle-ci sont remplies (36).
76.      Toutefois, le juge de l’Union a apporté un tempérament à
ces règles en faisant peser les conséquences d’une incertitude quant aux causes exactes d’un dommage sur l’auteur du fait générateur,
et ce dans un souci d’indemnisation de la victime et d’équité (37).
77.      Cette règle a été dégagée par la Cour dans l’arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission (38),
dans le contexte particulier de la survenance d’un accident de la route dont avait été victime un fonctionnaire de la Commission alors qu’il était en mission à bord d’un véhicule de la Commission conduit par un chauffeur de la Commission. Dans la mesure où il était établi que cet accident pouvait avoir pour origine soit un défaut d’entretien ou d’inspection du véhicule, soit une négligence dans son utilisation (39) et que la Commission n’avait apporté aucun élément de preuve permettant d’établir à laquelle de ces causes cet accident devait être attribué, et ce alors qu’elle était la mieux placée pour apporter des preuves à cet égard, la Cour a jugé qu’une telle incertitude devait dès lors être mise à sa charge et a conclu que l’accident était dû à une négligence de nature à engager sa responsabilité (40). Ainsi que l’a indiqué l’avocat général Slynn dans les conclusions
présentées dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, la Commission n’avait produit aucune preuve susceptible de démontrer qu’elle s’était parfaitement conformée aux obligations qui lui incombaient, telle que la preuve d’une révision du véhicule auprès d’un garage ou les résultats du contrôle technique du véhicule, et n’était pas parvenue à renverser la présomption d’un manquement à son obligation de diligence.
78.      Le juge de l’Union a recouru à ce mécanisme d’imputabilité dans le cadre des recours en indemnité introduits en raison de la divulgation d’informations confidentielles détenues par l’OLAF.
Dans l’arrêt du 12 septembre 2007, Nikolaou/Commission (41), le Tribunal a en effet reconnu qu’il peut être difficile voire impossible pour les victimes d’une divulgation abusive d’identifier la personne responsable et d’identifier l’origine de cette divulgation et ainsi d’apporter la preuve des conditions requises pour engager la responsabilité de la Commission (42). Dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, il était établi que les informations ayant fait l’objet d’une fuite provenaient d’une source au sein de l’OLAF. Cet organisme apparaissait dès lors comme étant le mieux placé pour apporter des preuves quant aux causes exactes de la fuite. Constatant que la Commission s’était bornée à exclure la responsabilité de l’OLAF, qu’elle n’avait avancé aucun argument ou élément concret pour établir l’existence au sein de l’OLAF d’un système de contrôle susceptible d’empêcher les fuites ou pour démontrer que les informations concernant l’enquête en cause avaient fait l’objet d’un traitement garantissant leur confidentialité et qu’elle n’avait fourni aucune explication ni même émis aucune hypothèse crédible quant aux circonstances dans lesquelles la fuite avait pu se produire (43), le Tribunal a jugé qu’une éventuelle incertitude quant aux circonstances dans lesquelles la violation des règles de confidentialité s’était produite, devait être mise à la charge de la Commission (44).
79.      De la même façon, dans l’arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (45), le Tribunal a présumé que la source de la fuite d’informations confidentielles devait être imputée à l’OLAF, alors que tant cet office que les autorités françaises étaient en possession des informations illégalement diffusées. Dans un premier temps, le Tribunal a procédé à un examen minutieux des différents types d’indices factuels figurant dans le dossier et du contexte dans lequel le dommage s’inscrivait, avant de tenir compte, dans un second temps, du fait que la Commission n’invoquait pas la responsabilité d’autorités extérieures de l’Union, à savoir, les autorités françaises (46).
80.      Le Tribunal de la fonction publique a jugé dans le même sens dans l’arrêt du 11 mai 2010, Nanopoulos/Commission (47).
81.      Au regard de cette jurisprudence, la présomption d’imputabilité de la violation de certaines règles, dont l’obligation de confidentialité, et le tempérament à la charge de la preuve qu’elle implique, supposent que deux conditions soient réunies. Premièrement, le requérant doit, par un faisceau d’indices, rendre vraisemblable l’imputabilité du fait dommageable à un auteur identifié. Deuxièmement, lorsqu’une certaine vraisemblance est établie, l’institution défenderesse doit prouver par des arguments ou des éléments concrets ainsi que par des explications ou des hypothèses crédibles que le dommage ne lui est pas imputable. Ainsi, dans une situation dans laquelle les indices fournis par le requérant permettent au juge de l’Union de déduire l’existence d’un lien de causalité vraisemblable ou plausible, cette règle permet d’alléger la charge de la preuve pesant sur les épaules de ce requérant et d’exiger de l’institution défenderesse, qui apparaît, au regard de la nature du dommage, comme étant la mieux placée pour rapporter des éléments de preuve, de prouver qu’elle n’a pas violé les obligations qui lui incombaient.
82.      Or, cela implique également que le Tribunal exerce pleinement les compétences qui lui sont reconnues. En effet, la finalité propre du recours en responsabilité non contractuelle est liée à la protection des droits du particulier (48). Lorsque ce dernier ne peut obtenir l’annulation d’un acte ou d’un comportement qui est la cause de son préjudice par le biais de l’une des voies de droit du contrôle de la légalité, il doit toujours pouvoir prétendre à une réparation lorsque ses droits ont été violés (49). L’articulation des voies de recours vise justement à éviter que cette personne soit insuffisamment ou abusivement indemnisée (50). Dans l’arrêt Hamoudi/Frontex (51), la Cour a clairement rappelé les exigences incombant au Tribunal dans le cadre des recours en responsabilité non contractuelle afin de garantir la nécessaire protection juridictionnelle effective des particuliers. Ainsi, le Tribunal doit :
–        tenir compte des circonstances particulières de l’affaire dont il est saisi afin de déterminer si les règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve imposent au requérant une charge de la preuve excessive voire impossible à satisfaire, auquel cas un aménagement de ces règles s’impose ;
–        mener un examen approfondi des faits, et
–        adopter les mesures d’instructions qui s’imposent.
83.      Comme la Cour l’a relevé au point 81 de cet arrêt, « le Tribunal ne peut se contenter de rejeter les allégations des parties requérantes pour insuffisance de preuve, alors qu’il dépend de lui [...] de lever l’incertitude qui peut exister quant à l’exactitude de ces allégations ou d’expliquer les raisons pour lesquelles un tel document ne peut, en tout état de cause et quel que soit son contenu, être pertinent pour la solution du litige » (52).
84.      En l’espèce, je considère que le Tribunal a méconnu les règles dégagées par la jurisprudence relatives à la charge de la preuve.
85.      En premier lieu,
le Tribunal a considéré, à tort, à mon sens, au point 62 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’était pas la mieux placée, au sens de la jurisprudence relative au tempérament de la charge de la preuve, pour rapporter les preuves établissant la cause de la fuite.
86.      Tout d’abord, le Tribunal
n’a pas tenu compte du contexte particulier dans lequel s’est inscrit ce recours, alors que le juge de l’Union a précédemment jugé, dans des affaires similaires, qu’il peut être difficile voire impossible pour les victimes d’une divulgation abusive d’identifier tant la personne responsable que l’origine de cette divulgation, et donc d’apporter la preuve des conditions requises pour engager cette responsabilité.
Ainsi que la Cour européenne des droits de l’homme l’a
jugé, « la répartition de la charge de la preuve et le degré de conviction nécessaire pour parvenir à une conclusion sont intrinsèquement liés à la spécificité des faits, à la nature de l’allégation formulée et au droit conventionnel en jeu » (53).
87.      Ensuite, contrairement à ce que soutient le Tribunal au point 62 de l’arrêt attaqué, il me semble indéniable que, dans des circonstances telles que celles en cause, l’OLAF et/ou la Commission étaient, par rapport à la requérante, les mieux placés pour déterminer si le dommage prétendument subi était la conséquence de leur propre action ou omission ou plutôt de celle des autorités judiciaires françaises et belges auxquelles le rapport de l’OLAF a été légalement communiqué. À cet égard, la conduite des deux enquêtes internes par l’OLAF et par la Commission, auxquelles se réfère succinctement le Tribunal au point 66 de l’arrêt attaqué, démontre que ces derniers disposaient a priori de moyens dont la requérante ne disposait pas compte tenu de l’objet et de la nature du fait dommageable.
88.      Enfin, la motivation du Tribunal me semble entachée d’une contradiction.
En effet, s’il a affirmé au
point 62 de l’arrêt attaqué que la Commission n’était pas la mieux placée pour rapporter les preuves permettant d’établir à quelle cause la fuite était imputable, il a néanmoins accordé, au point 65 de cet arrêt, un poids prépondérant à l’allégation de la Commission selon laquelle l’origine de la fuite pouvait être extérieure aux institutions de l’Union.
89.      En second lieu, dans une situation telle que celle en cause, où il existait plusieurs auteurs potentiels, le Tribunal n’a pas exigé de la Commission qu’elle précise, par des éléments concrets, les mesures adoptées afin d’assurer la confidentialité des informations contenues dans le rapport de l’OLAF et des informations transmises aux autorités nationales concernées. Ces mesures sont pourtant essentielles à plusieurs titres. Tout d’abord, elles concernent des informations relatives à des faits susceptibles de poursuites pénales, l’OLAF agissant non pas en tant que « lanceur d’alerte quelconque », mais en tant qu’office doté de pouvoirs d’enquête, ainsi que l’a souligné la Cour dans l’arrêt du 11 janvier 2024, Planistat Europe et Charlot/Commission (54). Ensuite, la divulgation de ces informations dans la presse est, per se, susceptible d’entraîner des préjudices matériel et moral certains pour les personnes concernées. Enfin, ces dernières ne sont pas destinataires du rapport d’enquête dont elles sont l’objet et ne peuvent, conformément à une jurisprudence constante, introduire un recours en annulation contre ce rapport dans la mesure où celui-ci ne produit pas d’effets juridiques obligatoires (55).
90.      En troisième lieu, le Tribunal a omis d’instruire les éléments de preuve qui lui ont été soumis tant par IMG que par la Commission. En effet, il n’a apprécié ni la pertinence et la force probatoire des preuves sur lesquelles la requérante fondait la responsabilité de l’OLAF et de la Commission, ni les allégations formulées par cette dernière afin de renverser cette présomption de responsabilité.
91.      Il lui incombait pourtant, en tant que juge de première instance, d’établir ou de déterminer, de la manière la plus juste et la plus précise possible, si le fait générateur du dommage était imputable à un acteur interne à l’Union, à savoir l’OLAF ou la Commission, auquel cas le juge de l’Union était compétent, ou à un acteur externe à celle-ci, à savoir les autorités judiciaires françaises ou belges, auquel cas seul le juge national était compétent (56). À cette fin, il lui appartenait de déterminer si les différents indices factuels que la requérante a invoqués pour démontrer l’imputabilité de la fuite à l’OLAF ou à la Commission et si le contexte dans lequel la divulgation de ces informations dans la presse a eu lieu permettaient d’atteindre un degré suffisant de plausibilité ou de certitude pour présumer la responsabilité de ces derniers. Pourtant, force est de constater que le Tribunal s’est limité, au point 54 de l’arrêt attaqué, à faire état du courrier adressé au président du Parlement européen, dans lequel le directeur général de l’OLAF priait ce dernier de prendre les mesures nécessaires afin de mettre fin à la diffusion du rapport de l’OLAF. Or, si cet élément pouvait laisser présumer l’existence d’une fuite interne à l’institution, le Tribunal n’a jugé ni sa pertinence ni sa force probatoire et n’en a tiré aucune conséquence.
92.      Il s’ensuit que la motivation du Tribunal ne permet pas de connaître les raisons pour lesquelles il n’y a pas lieu d’imputer l’origine de la fuite à la Commission et, en conséquence, d’exclure la responsabilité de l’Union plutôt que de l’engager.
93.      Il convient d’ajouter que l’incertitude en droit de la responsabilité non contractuelle doit être prouvée, sauf à constituer un déni de justice contraire aux articles 41 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (57). D’une manière générale, je considère que, la Commission étant responsable de la confidentialité des rapports de l’OLAF, elle ne peut se contenter, en cas de fuite d’informations confidentielles ayant causé un préjudice, d’affirmer que, l’auteur de la fuite n’ayant pas été identifié, sa responsabilité ne peut être engagée. Je considère au contraire que, étant débitrice de l’obligation de confidentialité, la violation de celle-ci devrait lui être imputable, sauf si elle apporte la preuve contraire. Il me semble que, en la matière, la Cour devrait aller au-delà d’un allègement du fardeau de la preuve, jusqu’à une inversion de la charge de la preuve quant à l’imputabilité de la violation.
94.      Je partage également l’idée selon laquelle l’Union ne saurait être tenue de supporter l’indemnisation de dommages qu’elle n’aurait pas causés. La charge de la réparation doit reposer sur l’autorité qui a divulgué ou a laissé divulguer les informations confidentielles en cause (58). Rendre la Commission et l’OLAF responsables d’un dommage qu’ils n’ont peut-être pas commis est une solution qui présente un caractère injuste. Cependant, exclure, sur un fondement hypothétique, la responsabilité de l’OLAF et de la Commission quand l’entité à l’origine de cette divulgation n’est pas identifiée me semble tout aussi injuste, dans la mesure où une telle solution risque d’aboutir à une carence dans la protection juridictionnelle effective de la requérante, celle-ci risquant de ne pas être indemnisée ou de l’être insuffisamment, alors que son dommage apparaît comme étant réel et certain.
95.      Au regard de l’ensemble de ces considérations, je pense que le Tribunal a commis une erreur de droit, au point 67 de l’arrêt attaqué, en concluant à l’existence d’une incertitude sur l’origine de la fuite, « faute d’indice en ce sens », et en concluant à l’impossibilité de l’imputer à la Commission et à l’OLAF, alors qu’il n’a pas instruit à suffisance les éléments de preuve qui ont été produits tant par la requérante que par la Commission aux fins d’identifier l’auteur du fait dommageable.
96.      Cette erreur de droit a nécessairement vicié les appréciations du Tribunal figurant au point 92 de l’arrêt attaqué relatives à une éventuelle obligation d’agir de la Commission, dont la requérante se prévaut en l’espèce au soutien de son quatrième moyen.
97.      Par conséquent, je propose à la Cour d’accueillir le deuxième moyen comme étant fondé.
3.      Sur le troisième moyen, tiré d’une appréciation erronée quant à l’existence d’une illégalité fondée sur la violation du devoir de sollicitude
98.      Par son troisième moyen, la requérante conteste le raisonnement exposé aux points 71 à 74 de l’arrêt attaqué à l’issue duquel le Tribunal a rejeté l’existence d’une illégalité en ce qu’elle serait fondée sur la violation du devoir de sollicitude.
a)      L’arrêt attaqué
99.      Le Tribunal a rappelé, au point 71 de l’arrêt attaqué, la portée du devoir de sollicitude, telle que dégagée par la Cour dans l’arrêt du 12 novembre 2020, Fleig/SEAE (59). Au point 72 de l’arrêt attaqué, celui-ci a souligné que ce devoir concerne spécifiquement les obligations des institutions de l’Union vis-à-vis de leurs fonctionnaires et agents, et en a, dès lors, tiré la conclusion, au point 73 de cet arrêt, que ce devoir n’est pas applicable en l’espèce.
b)      Les arguments des parties
100. La requérante soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en limitant la portée du devoir de sollicitude aux obligations des institutions de l’Union vis-à-vis de leurs fonctionnaires et agents. À cette fin, la requérante se réfère à plusieurs arrêts dans lesquels la Cour aurait confirmé l’existence de ce devoir dans d’autres domaines du droit de l’Union, dans lesquels les institutions de l’Union disposent d’un pouvoir d’administration et de gestion, tels que la gestion du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), le système des certificats d’exportation, la politique commerciale commune et la défense contre les pratiques de dumping.
101. La Commission soutient que ce moyen est inopérant.
c)      Appréciation
102. Ledit moyen doit, selon moi, être rejeté comme étant irrecevable.
103. Il résulte de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et de l’article 168, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise notamment les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique la demande d’annulation, sous peine d’irrecevabilité du pourvoi ou du moyen concerné. Selon une jurisprudence constante, un moyen doit être déclaré irrecevable si l’argumentation qui le soutient n’est pas suffisamment claire et
précise
pour permettre à la Cour d’exercer son contrôle
de
la légalité, notamment parce que
les
éléments essentiels sur lesquels l’argumentation est fondée ne ressortent pas
de
façon
suffisamment cohérente et compréhensible du texte
du pourvoi, qui est formulé
de
manière obscure et ambiguë à cet égard (60).
104. En l’occurrence, si la requérante indique les éléments critiqués de l’arrêt attaqué, force est de constater que son argumentation manque de précision, de cohérence et de clarté. En effet, au point 55 de son pourvoi, elle se limite à recopier la note en bas de page 42 des conclusions de l’avocat général Van Gerven dans l’affaire Nölle (61) et à reproduire la jurisprudence citée par ce dernier, alors que ces références jurisprudentielles concernent non pas le devoir de sollicitude, mais le principe de bonne administration, comme le relève à juste titre la Commission.
Par ailleurs, si la requérante cite,
au soutien de son troisième moyen, le point 28 de ces
conclusions, dans lequel l’avocat général Van Gerven a effectivement fait mention du « principe de sollicitude », force est de constater que la Cour, dans l’arrêt du 22 octobre 1991, Nölle (62), a préféré se référer au devoir de diligence.
105. Dans la mesure où la requérante n’expose pas les raisons pour lesquelles de telles références seraient pertinentes dans le cadre dans sa situation, je propose à la Cour de rejeter le troisième moyen comme étant irrecevable.
4.      Sur le quatrième moyen, tiré d’une appréciation erronée quant à l’existence d’une illégalité fondée sur la violation du devoir de diligence
106. Par son quatrième moyen, dirigé contre les points 78 à 101 de l’arrêt attaqué, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en ce qu’il a considéré, en substance, que la Commission n’était pas tenue de condamner publiquement la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse et de mettre fin à la diffusion de fausses informations en découlant, au moyen de la publication d’un communiqué de presse, et ce en vertu du devoir de diligence lui incombant.
a)      L’arrêt attaqué
107. Au point 80 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que, pour déterminer si la Commission avait commis une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers en raison d’une omission d’agir, il était nécessaire de déterminer, au regard de la jurisprudence rappelée aux points 76 à 79 de cet arrêt, premièrement, l’existence d’une obligation légale d’agir, deuxièmement, l’existence d’un pouvoir d’appréciation pour l’institution concernée et, troisièmement, la violation de manière manifeste et caractérisée par celle-ci des limites qui s’imposent à ce pouvoir.
108. Après avoir rappelé la portée du devoir de diligence aux points 82 à 84 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné, aux points 86 à 93 de cet arrêt, si ce devoir impliquait une obligation légale d’agir, telle que celle dont la requérante se prévaut. Après un rappel des dispositions pertinentes du règlement no 883/2013 aux points 87 à 90 dudit arrêt, le Tribunal a jugé que, en dépit de l’obligation de confidentialité des enquêtes de l’OLAF en résultant et incombant à la Commission, le devoir de diligence ne pouvait lui imposer une telle obligation d’agir
à défaut d’avoir violé cette obligation de confidentialité et dès lors que la responsabilité de la fuite du rapport de l’OLAF ne pouvait lui être imputée.
109. Au point 94 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a par conséquent jugé que la requérante n’avait pas établi que la Commission était tenue par une obligation d’agir en l’espèce, concluant ainsi, au point 95 de cet arrêt, que l’omission alléguée n’était pas susceptible d’engager la responsabilité de l’Union.
110. Aux points 96 à 101 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a « [e]n tout état de cause », à supposer qu’une telle obligation légale d’agir existait, examiné si la Commission avait violé de manière manifeste et grave les limites qui s’imposaient dans ce cas à son pouvoir d’appréciation. Jugeant que tel n’avait pas été le cas, il a considéré, au points 102 et 103 de cet arrêt, que la quatrième illégalité n’était pas caractérisée et que la première condition d’engagement de la responsabilité de l’Union n’était donc pas remplie.
b)      Les arguments des parties
111. Le quatrième moyen se subdivise en quatre branches.
112. Par la première branche de ce moyen, la requérante soutient que les appréciations du Tribunal figurant aux points 93 et 94 de l’arrêt attaqué sont erronées dans la mesure où, contrairement à la prémisse sur laquelle celui-ci se fonde, la Commission
serait responsable de la divulgation du rapport de l’OLAF.
113. Par la deuxième branche dudit moyen, IMG soutient que le Tribunal n’a pas répondu à son grief selon lequel, à partir du moment où ce rapport a été diffusé au public, la Commission a violé l’obligation de confidentialité qui lui incombe au titre de l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 883/2013, indépendamment du point
de savoir si elle est responsable de cette divulgation. La requérante reproche au Tribunal
d’avoir examiné la mesure dans laquelle la Commission était tenue d’agir au regard de sa responsabilité dans la commission du fait dommageable. Or, selon elle, la confidentialité de ces informations devrait être assurée avec d’autant plus de force qu’il s’agit de conclusions provisoires, dégagées à l’issue d’une procédure qui ne serait pas pleinement contradictoire et dont la publication serait susceptible de causer un préjudice aux personnes concernées.
114. Par la troisième branche du même moyen, la requérante conteste les motifs de l’arrêt attaqué, exposés aux points 98 à 100 de celui-ci, qui ont conduit le Tribunal à conclure, au point 101 de cet arrêt, que, « même à supposer qu’une obligation légale d’agir existait à la charge de la Commission en l’espèce, il ne saurait être considéré que la violation du devoir de diligence alléguée par la requérante constitue une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers ».
115. Selon la requérante, contrairement à ce que le Tribunal a estimé au point 98 de l’arrêt attaqué, la portée de l’obligation pesant sur la Commission de garantir la confidentialité du rapport de l’OLAF ne nécessitait pas d’être précisée dans une disposition pour pouvoir conduire à une violation manifeste et grave des limites du pouvoir d’appréciation de cette institution. La requérante estime que, si tel était le cas, il n’y aurait, en réalité, aucune possibilité d’invoquer une telle violation et de voir la responsabilité de l’Union engagée, puisque les dispositions du droit de l’Union ne définissent pas nécessairement leur portée et il revient au juge de l’Union de définir celle-ci.
116. En outre, le Tribunal aurait méconnu la jurisprudence issue de ses arrêts du 15 mars 1995, Cobrecaf e.a./Commission (63), et du 9 juillet 1999, New Europe Consulting et Brown/Commission (64), dont il découlerait que le devoir de diligence s’impose à la Commission, quand bien même celle-ci ne serait pas responsable de la fuite d’un document confidentiel. En effet, dans ces arrêts, le juge de l’Union aurait examiné si la Commission avait agi avec diligence pour rectifier une erreur qu’elle avait commise, à défaut de quoi elle aurait engagé sa responsabilité. La requérante reconnaît que, en l’espèce, dans la mesure où la confidentialité du rapport de l’OLAF avait été méconnue, l’obligation d’en assurer le respect était devenue sans objet, comme le Tribunal l’a relevé au point 100 de l’arrêt attaqué. Toutefois, dans un tel cas de figure, il serait nécessaire de ne pas aggraver le préjudice pouvant résulter de l’atteinte à la confidentialité du rapport de l’OLAF en condamnant publiquement sa fuite et en donnant des informations sur les suites qui lui auraient été réservées.
117. Par la quatrième branche du quatrième moyen, la requérante reproche au Tribunal de ne pas s’être prononcé sur la responsabilité, au besoin in solidum, de la Commission et de l’OLAF en raison du fait qu’ils n’auraient pas pris les mesures de précaution nécessaires à la sauvegarde de la confidentialité du rapport de l’OLAF ni les mesures correctrices qui s’imposaient vis-à-vis de la presse et de l’opinion publique et, par conséquent, des partenaires et bailleurs de fonds de la requérante.
118. La Commission conteste ces arguments et estime que le quatrième moyen est non
fondé.
119. Selon elle, le quatrième moyen serait confus et obscur. La première branche de ce moyen serait tirée de la violation de l’obligation de motivation,
alors que celle-ci n’est pas énoncée dans le titre dudit moyen, et la troisième branche du même moyen serait dirigée contre des motifs surabondants. Elle souligne que, si la Commission et l’OLAF n’ont pas adopté le comportement attendu par la requérante, ils auraient néanmoins réagi à la suite de la fuite du rapport de l’OLAF en menant des enquêtes internes et, l’OLAF, en écrivant au président du Parlement européen afin qu’il adopte des mesures. Par ailleurs, la Commission rappelle qu’elle n’a pas donné suite aux recommandations formulées par l’OLAF dans ce rapport.
c)      Appréciation
120. Je pense qu’il n’y a pas lieu d’examiner la première
branche du quatrième moyen, par laquelle IMG conteste le bien-fondé des appréciations portées par le Tribunal aux points 93 et 94 de l’arrêt attaqué, ni
la quatrième branche de ce moyen, par laquelle
elle reproche à ce dernier de ne pas s’être prononcé sur la responsabilité de la Commission et de l’OLAF, au besoin in solidum, dans la mesure où elles sont intimement liées au deuxième moyen
que je propose à la Cour d’accueillir.
121. En effet, l’analyse à laquelle le Tribunal procède aux points 92 à 94 de l’arrêt attaqué
repose sur une prémisse – l’absence d’imputabilité du fait dommageable à l’OLAF et à la Commission – qui me semble erronée pour les raisons exposées dans le cadre de l’examen du deuxième moyen, aux points 74 à 97 des présentes conclusions.
122. S’agissant de la deuxième
branche du quatrième moyen, j’estime que celle-ci n’est pas fondée.
123. En effet, contrairement à ce que soutient la requérante et ainsi qu’en témoigne la première phrase du point 93 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est bien prononcé sur son argument relatif à la portée de l’obligation de confidentialité et à celle du devoir de diligence. Selon la requérante, l’obligation de confidentialité des enquêtes effectuées par l’OLAF énoncée à l’article 10, paragraphe 3, du règlement no 883/2013 constituerait une obligation de résultat, exigeant de la Commission qu’elle agisse avec diligence en condamnant publiquement les divulgations non autorisées et en mettant fin à la diffusion de fausses informations, et ce indépendamment de la question de savoir si la Commission est l’auteure de ce fait dommageable. Or, au point 92 de cet arrêt, le Tribunal a jugé que le devoir de diligence auquel la Commission est soumise ne saurait lui imposer, à défaut d’avoir violé cette obligation de confidentialité et dès lors que la responsabilité de la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse ne peut lui être imputée, une obligation d’agir telle que celle dont la requérante se prévaut. Puis, au point 93 dudit arrêt, le Tribunal a précisé que « [l]e devoir de diligence n’a pas la portée que la requérante lui attribue », ajoutant que c’est la fuite du rapport de l’OLAF dans la presse qui constitue une violation de l’obligation de confidentialité, et non les omissions reprochées par la requérante à la Commission.
Le Tribunal a, par conséquent, répondu de façon motivée à l’argument soulevé par la requérante en première instance.
124. S’agissant de la troisième branche du quatrième moyen, celle-ci est, à mon avis, inopérante.
125. En effet, celle-ci est dirigée contre l’appréciation du Tribunal figurant aux points 96 à 101 de l’arrêt attaqué. Je relève que le Tribunal a employé
l’expression « en tout état de cause » au début du point 96 de cet arrêt, ce qui indique que ces motifs forment des motifs surabondants de l’arrêt attaqué. Or, selon une jurisprudence constante, les arguments dirigés contre des motifs surabondants d’une décision du Tribunal ne sauraient entraîner l’annulation de cette décision et sont donc inopérants (65).
126. Par conséquent, j’estime qu’il y a lieu de rejeter le quatrième moyen comme étant en partie inopérant et en partie non
fondé.
5.      Sur le cinquième moyen, tiré d’erreurs de droit affectant l’appréciation du Tribunal relative au retrait de l’avis du service juridique de la Commission du dossier
127. La requérante conteste les motifs exposés aux points 116 à 123 de l’arrêt attaqué, qui ont conduit le Tribunal à faire droit à la demande de la Commission de retirer l’avis de son service juridique du dossier de l’affaire.
a)      L’arrêt attaqué
128. Aux points 116 à 121 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a énoncé l’ensemble des principes qu’il convient de mettre en balance dans le contexte de la production, devant le juge de l’Union, d’un avis juridique d’une institution dont la divulgation n’a pas été autorisée par celle-ci, en se référant aux considérations dégagées par la Cour aux points 53 à 56 de l’arrêt du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (66), au point 131 de l’arrêt du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (67), et au point 70 de l’arrêt du 31 janvier 2020, Slovénie/Croatie (68).
129. C’est au regard de ces principes que le Tribunal a examiné, au point 122 de l’arrêt attaqué, le contexte dans lequel l’avis du service juridique de la Commission avait été rendu ainsi que la mesure dans laquelle sa production devant le juge de l’Union était justifiée par un intérêt public supérieur, avant de faire droit, au point 123 de cet arrêt, à la demande formulée par la Commission de retirer cet avis du dossier.
b)      Les arguments des parties
130. Le quatrième moyen se divise en quatre branches.
131. Par la première
branche de ce moyen, la requérante conteste la pertinence des arrêts du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (69), et du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (70), auxquels le Tribunal se réfère respectivement aux points 116, 117 et 118 de l’arrêt attaqué. Le premier arrêt concernerait un avis d’une tout autre nature, puisque l’avis du service juridique du Conseil avait été émis dans le cadre d’une procédure législative portant sur un sujet politiquement sensible dans une affaire d’une importance exceptionnelle. En l’occurrence, l’avis du service juridique serait un document déterminant, portant exclusivement sur l’affaire en cause. En raison de la fuite dans la presse, ce document serait déjà dans le domaine public, de sorte qu’on ne saurait reprocher à la requérante d’avoir contourné la réglementation relative à l’accès aux documents. Selon elle, en raison de sa nature et des conditions de sa divulgation, cet avis ne porterait atteinte ni à la confidentialité ni à un intérêt public supérieur et sa divulgation ne serait pas susceptible d’affecter la liberté d’opinion de ce service et sa capacité à défendre efficacement la position définitive de la Commission devant le juge de l’Union.
132. Quant à l’arrêt du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (71), l’avis du service juridique de la Commission concernerait le processus décisionnel relatif à la procédure de contrôle des opérations de concentration et à la réglementation de l’Union y afférente.
133. Par la
deuxième branche du cinquième moyen, la requérante reproche au Tribunal de s’être appuyé, au point 119 de l’arrêt attaqué, sur une jurisprudence dépourvue de pertinence et d’avoir négligé
son droit de pouvoir débattre d’un document qu’elle n’a pas elle-même divulgué.
134. Par la troisième branche de ce moyen, la requérante considère que le Tribunal n’est pas fondé à soutenir que ce n’est qu’à titre exceptionnel que le principe de transparence est susceptible de justifier une divulgation dans le cadre d’une procédure juridictionnelle d’un document d’une institution qui n’a pas été rendu accessible au public et qui comporte un avis juridique, celui-ci négligeant, aux points 120 et 121 de l’arrêt attaqué, le contexte de l’affaire à laquelle il se réfère et citant la jurisprudence de façon imparfaite et incomplète.
135. Par la quatrième branche dudit moyen, la requérante reproche au Tribunal d’avoir méconnu le principe de l’égalité des armes dans un procès équitable, dont elle rappelle la portée, en lui interdisant de se prévaloir d’un document public et décisif, alors que toute autre partie en connaissait le contenu (72). En outre, le Tribunal aurait méconnu le principe du contradictoire, dont elle rappelle également la portée (73), en ne lui permettant pas de débattre de tous les éléments de preuve connus de tous sous le prétexte que la diffusion de cet avis a échappé à la vigilance de la Commission. La requérante rappelle qu’il existe une violation du procès équitable garanti à l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales (74) lorsqu’un État ou une autorité administrative, en l’occurrence la Commission, a sans motif légitime empêché la requérante d’utiliser des documents en sa possession qui l’aurait aidée à défendre sa cause (75).
136. La Commission soutient que le cinquième moyen doit être rejeté comme étant non fondé dans la mesure où les motifs exposés aux points 122 et 123 de l’arrêt attaqué ne seraient entachés d’aucune erreur de droit.
137. Elle répond, en premier lieu, qu’il ressort de l’ordonnance du 14 mai 2019, Hongrie/Parlement (76), que, aussi longtemps que l’institution concernée n’a pas autorisé l’accès à un avis de son service juridique, sa fuite dans le domaine public est sans incidence sur la question de savoir si un tel avis peut figurer dans le dossier d’une affaire devant le juge de l’Union. Par ailleurs, la Commission rappelle que le Tribunal avait écarté les trois premières illégalités invoquées par la requérante à l’appui de son recours, de telle sorte que, selon la Commission, l’avis juridique ne pouvait pas être qualifié de « déterminant ».
138. Selon la Commission, la requérante semble considérer qu’il ressort de l’arrêt du 3 juin 2021, Hongrie/Parlement (77), que la transparence des avis juridiques des institutions de l’Union constitue la règle, alors que c’est exactement le contraire qui ressortirait, notamment, du point 56 de cet arrêt.
c)      Appréciation
139. J’estime que l’analyse à l’issue de laquelle le Tribunal a accédé à la demande de la Commission de retirer l’avis de son service juridique du dossier de l’affaire n’est entachée d’aucune erreur de droit.
140. Premièrement, aucun argument avancé par la requérante ne permet de remettre en question la pertinence des principes généraux dégagés par la Cour dans les arrêts du 28 juin 2012, Commission/Éditions Odile Jacob (78), du 31 janvier 2020, Slovénie/Croatie (79), et du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (80), que le Tribunal a reproduits fidèlement aux points 116 à 121 de l’arrêt attaqué. Le fait que l’avis du service juridique de la Commission ait été divulgué et
soit dans le domaine public n’est évidemment pas un élément pertinent aux fins d’apprécier la mesure dans laquelle il peut figurer dans le dossier d’une affaire devant le juge de l’Union. Seule importe la question de savoir si la divulgation de ce document a été autorisée par cette institution.
141. Deuxièmement, les arguments exposés par la requérante concernant l’application des principes du contradictoire et de l’égalité des armes ne peuvent pas non plus prospérer.
142. Je rappelle que, conformément à une jurisprudence constante, les principes du contradictoire et de l’égalité des armes, en tant qu’ils sont des corollaires de la notion de « procès équitable », font partie intégrante du principe de la protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux (81).
143. Le principe du contradictoire confère, en règle générale, à chaque partie à un procès le droit de prendre connaissance des pièces et des observations soumises au juge par son adversaire ainsi que de les discuter, et s’oppose à ce que le juge de l’Union fonde sa décision sur des faits et des documents dont les parties, ou l’une d’entre elles, n’ont pu prendre connaissance et sur lesquels elles n’ont donc pas été en mesure de prendre position (82).
144. Quant au principe de l’égalité des armes, il implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause, y compris ses preuves, dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (83).
145. Ce principe a pour but d’assurer l’équilibre procédural entre les parties à une procédure judiciaire, en garantissant l’égalité des droits et des obligations de ces parties en ce qui concerne, notamment, les règles régissant l’administration des preuves et le débat contradictoire devant le juge ainsi que les droits de recours de ces parties. Pour satisfaire aux exigences liées au droit à un procès équitable, il importe que les parties aient connaissance et puissent débattre contradictoirement tant des éléments de fait que des éléments de droit qui sont décisifs pour l’issue de la procédure (84).
146. Or, la requérante ne peut invoquer ces principes que dans la mesure où les éléments de preuve produits devant le juge de l’Union
ont été obtenus régulièrement (85). En effet, la Cour a jugé dans l’arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (86), visé par le Tribunal au point 117 de l’arrêt attaqué, que, en présence de preuves produites de manière irrégulière par une partie, telles que des documents internes visés par le règlement (CE) no 1049/2001 (87) dont la production n’a ni été autorisée par l’institution concernée ni ordonnée par le juge de l’Union, doivent être soupesés les intérêts des parties respectives à la procédure liés à leur droit à un procès équitable, en prenant en compte les intérêts protégés par les règles violées ou contournées lors de l’obtention de telles preuves (88). En outre, elle a considéré que le juge de l’Union, saisi d’une demande de retrait des éléments de preuve correspondants, doit procéder à la mise en balance entre, d’une part, les intérêts du requérant ayant produit ces éléments de preuve, compte tenu, notamment, de leur utilité aux fins d’apprécier les mérites du recours formé devant lui, et, d’autre part, les intérêts de la partie adverse auxquels le maintien dans le dossier desdits éléments de preuve pourrait concrètement et effectivement porter atteinte (89).
147. Or, je constate que, aux points 116 à 122 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a procédé à une mise en balance des intérêts en présence afin de statuer sur la demande de la Commission, relevant notamment que la production de cet avis juridique apparaissait guidée par les propres intérêts de la requérante à étayer son argumentation, celle-ci n’invoquant pas par ailleurs un intérêt public supérieur qui aurait pu justifier une conclusion différente.
148. Enfin, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, invoquée par la requérante, ne saurait non plus justifier une conclusion différente, dès lors qu’elle concerne le droit des parties au litige de prendre connaissance et de commenter des pièces et éléments pris en considération par le juge, et non pas la question de savoir si, et, le cas échéant, dans quelles conditions, une partie au litige peut produire devant le juge un avis juridique dont la divulgation n’avait pas été autorisée par son auteur ou par son destinateur.
149. Je propose, par conséquent, à la Cour de rejeter le cinquième moyen du pourvoi comme étant non fondé.
150. Au regard de l’ensemble de ces considérations et eu égard au caractère fondé du deuxième moyen, tiré d’une appréciation erronée de la condition relative à l’imputabilité du fait dommageable à l’OLAF ou à la Commission, je propose à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué en tant que le Tribunal a méconnu les règles relatives à la charge et à l’administration de la preuve en méconnaissant la nécessité d’un aménagement de la charge de la preuve au vu des circonstances de l’affaire et en se dispensant d’apprécier la pertinence et la force probatoire des éléments de preuve fournis tant par la requérante que par la Commission.
151. Le Tribunal n’ayant pas dûment instruit le litige afin d’établir si les conditions de la responsabilité non contractuelle de l’OLAF et de la Commission sont remplies, le litige ne me semble pas en état d’être jugé. Par conséquent, je propose à la Cour de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur le recours de la requérante et de réserver les dépens.
V.      Conclusion
152. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer de la manière suivante :
1)      L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 28 juin 2023, IMG/Commission (T‑752/20, EU:T:2023:366), est annulé.
2)      L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne.
3)      Les dépens sont réservés.
1      Langue originale : le français.
2      T‑752/20, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2023:366.
3      Voir point 67 de l’arrêt attaqué.
4      Les enquêtes externes sont des investigations directes concernant des tiers dont l’activité est liée à des opérations du budget de l’Union [voir rapport spécial no 1/2005 relatif à la gestion de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) accompagné des réponses de la Commission (JO 2005, C 202, p. 1), point 12].
5      T‑509/21, EU:T:2024:590.
6      Voir arrêts du 28 octobre 1982, Groupement des Agences de voyages/Commission (135/81, EU:C:1982:371, point 10),
et du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, point 114),
ainsi que
ordonnance du 24 novembre 2009, Landtag Schleswig-Holstein/Commission (C‑281/08 P, EU:C:2009:728, point 22).
7      135/81, EU:C:1982:371. Cette affaire concernait une société à responsabilité limitée luxembourgeoise en formation dont la capacité d’ester en justice était contestée par la Commission. Au point 9 de son arrêt, la Cour a jugé que « [la Commission] ne [pouvait] pas [...] contester la capacité d’ester en justice d’une entité qu’elle [avait] admise à participer à un appel d’offres et à laquelle elle [avait] adressé une décision négative après un examen comparatif de l’ensemble des soumissionnaires ».
8      C‑229/05 P, EU:C:2007:32.
9      Voir, à cet égard, arrêt de la Cour EDH du 19 novembre 2020, Efstratiou et autres c. Grèce (CE:ECHR:2020:1119JUD005322114, § 43 et jurisprudence citée).
10      C‑183/17 P et C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
11      Voir arrêt du 5 septembre 2019, Union européenne/Guardian Europe et Guardian Europe/Union européenne (C‑447/17 P et C‑479/17 P, EU:C:2019:672, point 99 et jurisprudence citée).
12      Voir, également, ordonnance de jonction de l’exception d’irrecevabilité au fond rendue par le Tribunal le 2 juillet 2021.
13      C‑414/08 P, EU:C:2010:165, point 52.
14      C‑666/20 P, EU:C:2022:225, point 26.
15      Voir arrêt du 24 mars 2022, GVN/Commission (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, point 24 et jurisprudence citée).
16      Voir arrêt du 24 mars 2022, GVN/Commission (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, point 26 et jurisprudence citée).
17      Voir arrêt du 18 décembre 2025, Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, ci-après l’« arrêt Hamoudi/Frontex », EU:C:2025:977, point 68 et jurisprudence citée).
18      Voir arrêt Hamoudi/Frontex (point 69 et jurisprudence citée).
Voir, également, ordonnance de ce jour dans l’affaire CW / Eurojust et Europol (C‑565/25 P, point 28 et jurisprudence citée).
19      Forster, N., La responsabilité sans faute de l’Union européenne, Thèse de doctorat soutenue le 8 novembre 2019, Bruylant, Bruxelles, 2021, points 218 (p. 297) et 219 (p. 299).
20      Forster, N., op. cit., point 219 (p. 299).
21      Forster, N., op. cit., point 219 (p. 299).
22      C‑679/23 P, EU:C:2025:976.
23      Voir arrêt du 18 décembre 2025, WS e.a./Frontex (Opération de retour conjointe) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, point 149 et jurisprudence citée).
24      Voir arrêt du 18 décembre 2025, WS e.a./Frontex (Opération de retour conjointe) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, point 150 et jurisprudence citée).
25      Voir arrêt du 18 décembre 2025, WS e.a./Frontex (Opération de retour conjointe) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, point 150 et jurisprudence citée). Voir, également, conclusions de l’avocat général Wahl dans l’affaire Union européenne/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:612, point 50), et, dans la doctrine, Wildermeersch, J., Contentieux de la légalité des actes de l’Union européenne : le mythe du droit à un recours effectif, Bruylant, Bruxelles, 2019, en particulier point 625 (p. 484).
26      Wildermeersch, J., op. cit., point 625 (p. 484), et Forster, N., op. cit., point 228 (p. 306 et 307).
27      Voir Forster, N., op. cit., point 223 (p. 301 et 302).
28      T‑259/03, EU:T:2007:254. Dans cet arrêt, le Tribunal a jugé que, « [d]ans des circonstances où une [information relative à la recommandation faite par l’OLAF quant à l’engagement d’une procédure à l’encontre de la requérante] est communiquée, directement ou indirectement, à un journaliste, la fuite doit être considérée non seulement comme une cause sine qua non du dommage qui résulte de la publication de cette information, mais également comme une cause suffisamment directe de celui-ci » (point 320).
29      T‑48/05, EU:T:2008:257, point 183.
30      T‑838/16, EU:T:2019:494, point 321.
31      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 11 septembre 2013 relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1).
32      T‑48/05, EU:T:2008:257.
33      Je souligne que la conclusion tirée par le Tribunal n’est pas isolée dans la jurisprudence puisque l’assemblée plénière du Tribunal de la fonction publique a tiré une conclusion identique dans une affaire extrêmement proche de celle-ci, ayant donné lieu à l’arrêt du 13 janvier 2010, A et G/Commission (F‑124/05 et F‑96/06, EU:F:2010:2). Dans cette affaire, « [la Commission] et l’OLAF n’étaient pas les seuls organismes en possession du procès-verbal d’audition du requérant, puisque celui-ci avait été transmis aux autorités nationales belges en vue de l’éventuelle ouverture de poursuites judiciaires » (point 215). Jugeant qu’il ne pouvait être considéré que « la Commission était la mieux placée pour rapporter des éléments de preuve permettant d’établir la cause de la fuite intervenue », le juge de l’Union a tiré une conclusion identique à celle qu’a tirée le Tribunal dans l’arrêt attaqué, à savoir que « l’incertitude sur les origines de cette fuite ne saurait être mise à [la] charge [de la Commission] » (point 214).
34      169/83 et 136/84, EU:C:1986:371.
35      T‑48/05, EU:T:2008:257.
36      Voir arrêt Hamoudi/Frontex (point 71).
37      Quézel-Ambrunaz, C.,
Essai sur la causalité en droit de la responsabilité civile, Dalloz, Paris, 2010, en particulier p. 255.
38      169/83 et 136/84, EU:C:1986:371.
39      Voir arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission (169/83 et 136/84, EU:C:1986:371, points 15 et 16). Voir, également, conclusions de l’avocat général Slynn dans les affaires jointes Leussink/Commission (169/83 et 136/84, EU:C:1986:265).
40      Voir arrêt du 8 octobre 1986, Leussink/Commission (169/83 et 136/84, EU:C:1986:371, point 17).
41      T‑259/03, EU:T:2007:254.
42      Voir arrêt du 12 septembre 2007, Nikolaou/Commission (T‑259/03, EU:T:2007:254, point 196).
43      Voir arrêt du 12 septembre 2007, Nikolaou/Commission (T‑259/03, EU:T:2007:254, points 196 et 198). Dans cet arrêt, le Tribunal a considéré qu’« il appartenait à la Commission d’expliquer, au nom de [l’OLAF], de quelle manière cette fuite avait pu se produire afin de démontrer, le cas échéant, que l’obligation susmentionnée qui incombe au directeur de l’OLAF n’avait pas été violée. Si la Commission ne fournit pas ces explications, il doit être présumé que la fuite résulte d’une violation de l’article 8, paragraphe 3, du règlement [CE] no 1073/1999 [du Parlement européen et du Conseil, du 25 mai 1999, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1),] commise par le directeur de l’OLAF dans l’exercice de ses fonctions, au sens de l’article 288 CE [(devenu l’article 340 TFUE)] » (point 197).
44      Voir arrêt du 12 septembre 2007, Nikolaou/Commission (T‑259/03, EU:T:2007:254, point 196).
45      T‑48/05, EU:T:2008:257. Dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, le dommage résultait de la divulgation dans la presse d’informations confidentielles détenues par l’OLAF, la Commission et les autorités judiciaires françaises.
46      Voir arrêt du 8 juillet 2008, Franchet et Byk/Commission (T‑48/05, EU:T:2008:257, point 203).
47      F‑30/08, EU:F:2010:43, point 169.
48      Voir, à cet égard, point 103 de l’arrêt Hamoudi/Frontex, dans lequel la Cour a jugé que le recours en responsabilité non contractuelle au titre de l’article 268 TFUE peut constituer la seule voie de recours de nature à garantir, à suffisance, une protection juridictionnelle devant le juge de l’Union contre une agence ou une institution de l’Union.
49      Voir Forster, N., op. cit., point 290 (p. 386).
50      Voir arrêt du 18 septembre 2014, Holcim (Romania)/Commission (T‑317/12, EU:T:2014:782, point 79 et jurisprudence citée).
51      Voir arrêt Hamoudi/Frontex (points 72 à 80).
52      Voir arrêt Hamoudi/Frontex (point 81 et jurisprudence citée).
53      Voir, en ce sens,
conclusions de l’avocat général Norkus dans l’affaire Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, EU:C:2025:257, point 18), ainsi que jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
citée à la note en bas de page 30 de ces conclusions : arrêts de la Cour EDH du 13 février 2020,
N.D. et N.T. c. Espagne (CE:ECHR:2020:0213JUD000867515, § 85), et du 18 novembre 2021, M.H. et autres c. Croatie (CE:ECHR:2021:1118JUD001567018, § 268).
54      C‑363/22 P, EU:C:2024:20, point 75.
55      Voir arrêt du 30 novembre 2023, Sistem ecologica/Commission (C‑787/22 P, EU:C:2023:940, points 66 et 154).
56      Si l’OLAF et les autorités nationales concernées concourent, par leurs échanges d’informations, à la réalisation d’un même objectif, à savoir la lutte contre la fraude et les atteintes aux intérêts financiers de l’Union, il n’existe pas, dans le cadre de la coopération administrative renforcée existant entre ces acteurs, de dispositions générales ou particulières régissant les conditions dans lesquelles la responsabilité non contractuelle de l’OLAF ou des autorités nationales concernées peut être engagée en raison d’un manquement à l’obligation de confidentialité des rapports d’enquête établis par l’OLAF, de sorte que ces conditions relèvent, en matière de responsabilité, de deux ordres juridiques différents. En l’absence d’un mécanisme de responsabilité solidaire (Europol), de responsabilité conjointe (Frontex) et en l’absence de mise en œuvre d’une responsabilité in solidum, l’OLAF est responsable de tout dommage qu’il cause à une personne du fait de la divulgation non autorisée de son rapport d’enquête et chaque État membre est responsable, conformément à son droit national, de tout dommage causé à une personne du fait du traitement, notamment de la divulgation non autorisée du rapport d’enquête qu’il a obtenu de l’OLAF.
57      Forster, N., souligne que
l’incertitude s’inscrit dans un angle mort préjudiciable à la protection juridictionnelle des particuliers
[op. cit., point 256, (p. 338)]. Dans la préface de l’ouvrage de Joisten, C., L’incertitude causale en droit de la responsabilité civile, Larcier, Bruxelles, 2024, le Professeur Bernard Dubuisson pose une question qui me semble particulièrement pertinente : « Comment et pourquoi [est-il] permis de rendre certain en droit ce qui ne l’est pas nécessairement en fait [?] » (p. 9).
58      Forster, N., op. cit., point 323.
59      C‑446/19 P, EU:C:2020:918.
60      Voir arrêt du 11 décembre 2025, ABLV Bank/CRU (C‑602/22 P, EU:C:2025:953, points 45 et 46 et jurisprudence citée).
61      C‑16/90, EU:C:1991:233.
62      C‑16/90, EU:C:1991:402.
63      T‑514/93, EU:T:1995:49.
64      T‑231/97, EU:T:1999:146.
65      Voir arrêt du 26 septembre 2024, WEPA Hygieneprodukte e.a./Commission (C‑795/21 P et C‑796/21 P, EU:C:2024:807, point 82 et jurisprudence citée).
66      C‑156/21, EU:C:2022:97.
67      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
68      C‑457/18, EU:C:2020:65.
69      C‑156/21, EU:C:2022:97.
70      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
71      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
72      La requérante invoque, dans ce contexte, les arrêts de la Cour EDH du 27 octobre 1993, Dombo Beheer B.V. c. Pays-Bas (CE:ECHR:1993:1027JUD001444888, § 33), du 7 juin 2001, Kress c. France (CE:ECHR:2001:0607JUD003959498, § 72), ainsi que du 19 septembre 2017, Regner c. République tchèque (CE:ECHR:2017:0919JUD003528911, § 146).
73      La requérante invoque, dans ce contexte, l’arrêt de la Cour EDH du 28 août 1991, Brandstetter c. Autriche (CE:ECHR:1991:0828JUD001117084, § 67).
74      Signée à Rome le 4 novembre 1950.
75      La requérante se réfère, à cet égard, à l’arrêt de la Cour EDH du 9 juin 1998, McGinley et Egan c. Royaume-Uni (CE:ECHR:1998:0609:JUD002182593, § 86 et 90).
76      C‑650/18, EU:C:2021:426, point 17.
77      C‑650/18, EU:C:2021:426.
78      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
79      C‑457/18, EU:C:2020:65.
80      C‑156/21, EU:C:2022:97.
81      Voir ordonnance du 12 novembre 2025, Fashion TV RO et Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, point 45 et jurisprudence citée).
82      Voir arrêt
du 4 décembre 2019, H/Conseil (C‑413/18 P, EU:C:2019:1044, point 103 et jurisprudence citée).
83      Voir arrêt Hamoudi/Frontex (point 77 et jurisprudence citée).
84      Voir ordonnance du 12 novembre 2025, Fashion TV RO et Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, point 46 et jurisprudence citée).
85      Voir arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 129 et jurisprudence citée).
86      C‑348/20 P, EU:C:2022:548.
87      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).
88      Voir arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 130).
89      Voir arrêt du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, point 131).