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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) ha sottoposto alla Corte una serie di questioni attinenti alla normativa olandese in materia di tributi relativi all'assistenza alla navigazione marittima nelle acque costiere e portuali. I tributi per l'assistenza alla navigazione sono dovuti dalle sole navi d'altura di lunghezza superiore a 41 metri, ma non dalle navi d'altura più piccole e dalle imbarcazioni destinate alla navigazione interna. Il giudice a quo dubita che tale normativa e l'obbligo al pagamento dei detti tributi siano compatibili con le disposizioni sulla libera prestazione dei servizi e si domanda se l'esonero delle navi più piccole e delle imbarcazioni destinate alla navigazione interna non possa costituire un aiuto vietato.
II - Contesto normativo
A - La normativa comunitaria
2. La libera circolazione dei servizi in materia di trasporti è disciplinata, ai sensi dell'art. 61, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 51 CE), dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti. Ai sensi dell'art. 84, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 80 CE), le dette disposizioni si applicano ai trasporti per vie navigabili e non alla navigazione marittima. L'art. 84, n. 2, del Trattato CE autorizza peraltro il Consiglio a prendere disposizioni per la navigazione marittima.
3. Sulla base di tale disposizione il Consiglio ha emanato il regolamento (CEE) 22 dicembre 1986, n. 4055, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi, il cui art. 1 recita:
«1. La libera prestazione dei servizi di trasporto marittimo tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi è applicabile ai cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi.
2. Le disposizioni del presente regolamento si applicano anche ai cittadini degli Stati membri stabiliti fuori dalla Comunità e alle società di navigazione stabilite fuori dalla Comunità e controllate da cittadini di uno Stato membro, se le loro navi sono registrate in tale Stato membro conformemente alla sua legislazione.
3. Le disposizioni degli articoli 55, 56, 57, 58 e 62 del Trattato sono applicabili ai settori disciplinati dal presente regolamento.
4. Ai fini del presente regolamento, sono considerati "servizi di trasporto marittimo tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi", se sono normalmente assicurati dietro compenso:
a) i trasporti intracomunitari:
il trasporto marittimo di passeggeri o merci tra un porto di uno Stato membro e un porto o impianti in mare aperto di un altro Stato membro;
b) i traffici con paesi terzi:
il trasporto marittimo di passeggeri o merci tra un porto di uno Stato membro e un porto o impianti in mare aperto di un paese terzo».
4. L'art. 8 del detto regolamento così recita:
«Fatte salve le disposizioni del Trattato relative al diritto di stabilimento, la persona che fornisce un servizio di trasporto marittimo può, per far ciò, svolgere temporaneamente la sua attività nello Stato membro in cui è prestato il servizio, alle stesse condizioni imposte da tale Stato ai propri cittadini».
B - La normativa olandese
5. Nei Paesi Bassi il servizio di pilotaggio è stato privatizzato nel 1995. Il sistema di assistenza alla navigazione (verkeersbegeleidingssysteem; in prosieguo: il «VBS») si è mantenuto pubblico. I relativi costi, precedentemente coperti dalle tariffe di pilotaggio, sono stati da allora principalmente finanziati dal tributo VBS, prelevato separatamente. Il fondamento normativo del detto tributo è costituito dalla Scheepvaartverkeerswet (legge sulla navigazione marittima; in prosieguo: la «SVW») e dalle relative norme di applicazione.
6. L'art. 1, n. 1, lett. i) della SVW definisce lassistenza alla navigazione come la realizzazione ed il mantenimento di una navigazione marittima sicura e scorrevole in maniera sistematica e interattiva attraverso un insieme di personale e e di misure infrastrutturali .
7. L'art. 15 c, n. 1, della SVW obbliga coloro che siano (in virtù di un'ulteriore misura di attuazione) destinatari, ai sensi dell'art. 4, n. 3, della stessa legge, dell'assistenza alla navigazione, a versare i tributi VBS.
8. Ai sensi dell'art. 15 d, n. 1, della SVW i tributi VBS sono volti a compensare le spese di assistenza alla navigazione a carico dello Stato, laddove tale assistenza sia diretta a realizzare una prestazione di servizi individuale.
9. L'art. 15 d, n. 2, dispone che i tributi VBS sono dovuti allo Stato e che mediante regolamento vengono stabilite le vie di navigazione soggette al tributo VBS e fissati i criteri per l'applicazione del tributo medesimo nonché le esenzioni dallo stesso.
10. Ai sensi dell'art. 15d, n. 3, i tributi VBS vengono stabiliti mediante decreto ministeriale.
11. All'art. 15 d, n. 2, della SVW è stata data attuazione per mezzo del «Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer» (decreto sui tributi per l'assistenza alla navigazione marittima) del 4 novembre 1994 (in prosieguo: il «BVS»). Ai sensi dell'art. 2, n. 1, del BVS, i tributi fissati con regolamento ministeriale sono dovuti per il transito delle navi nelle seguenti zone soggette all'assistenza alla navigazione:
- Ems;
- Den Helder;
- Canale del Nordsee;
- Nieuwe Waterweg e
- Schelda occidentale.
12. Ai sensi dell'art. 4, n. 1, del BVS, la determinazione della base imponibile e dell'ammontare del tributo dovuto dipende dalla lunghezza della nave, arrotondata a metri interi; ai fini della determinazione vengono presi in considerazione solo metri interi.
13. Ai sensi dell'art. 5, n. 1, del BVS, i tributi non sono dovuti qualora una nave appartenga a una delle seguenti categorie:
- navi di lunghezza sino a 41 metri;
- navi da guerra olandesi;
- altre navi di proprietà o in possesso dello Stato;
- navi da guerra diverse da quelle olandesi qualora vi siano accordi in tal senso con lo Stato di bandiera delle relative navi;
- navi provenienti da un porto, ancoraggio od ormeggio compreso in una zona soggetta a tributo che escano dal canale in mare aperto per poi rientrare attraverso lo stesso canale (c.d. zeezwaaiers);
- navi che facciano scalo in un porto, ancoraggio od ormeggio olandese, senza con ciò compiere un'attività economica.
14. Ai fini dell'attuazione dell'art. 15 d, n. 3, della SVW è stato emanato il «Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer» (regolamento sui tributi per l'assistenza alla navigazione marittima) del 14 settembre 1995. Ai sensi di detto regolamento, per le navi di lunghezza da 41 a 100 metri è dovuto un tributo nella misura di NLG 250. Per ogni metro ulteriore sono dovuti NLG 17, sino ad un limite massimo di NLG 2 800 per le navi di 250 metri ed oltre.
III - Fatti e procedimento
15. Le ricorrenti nei due procedimenti a quibus, vertenti su fattispecie analoghe, la Sea-Land Service Inc. (causa C-430/99) e la Nedlloyd Lijnen BV (causa C-431/99) (in prosieguo: la «Sea-Land» e la «Nedlloyd», o le «ricorrenti») sono armatori di navi d'altura. La Sea-Land è stata fondata a Wilmington, Delaware, negli Stati Uniti. La sede principale si trova, secondo le indicazioni contenute nella decisione sull'opposizione del Belastingsdienst Douane del distretto di Rotterdam del 15 marzo 1996, a Charlotte, Carolina del Nord, negli Stati Uniti. La Sea-Land dispone, inoltre, di una filiale a Maasvlakte (Rotterdam), nei Paesi Bassi. La Nedlloyd è una società di diritto olandese con sede a Rotterdam.
16. Le navi delle ricorrenti, quando percorrono le acque costiere olandesi, sono soggette ad assistenza alla navigazione. Grazie all'assistenza alla navigazione, è possibile informare il traffico marittimo in tempo reale nelle zone ad alta densità di traffico e/o nelle quali vengano operati trasporti di merci pericolose e/o che presentino difficoltà di navigazione, soprattutto al fine di promuovere la sicurezza della navigazione nelle dette zone. Inoltre, ascoltando e sorvegliando la comunicazione tra le navi in transito, si può controllare dalla costa l'ordinato svolgimento della navigazione e si possono affrontare tempestivamente eventuali situazioni di pericolo. Le navi soggette ad assistenza alla navigazione sono tenute ad annunciare il loro ingresso nei territori VSB ed a comunicare il compimento di determinate manovre.
17. Alla fine del 1995 ed all'inizio del 1996 l'Inspecteur van de Belastingdienst Douane del distretto di Rotterdam (in prosieguo: il «resistente») esigeva da entrambe le imprese il pagamento del tributo VBS. Le ricorrenti, a seguito di infruttuosa opposizione, adivano quindi l'Arrondissementsrechtbank (Tribunale) di Rotterdam.
18. L'Arrondissementsrechtbank accoglieva il ricorso ed annullava le decisioni impugnate in base al rilievo che il tributo, contrariamente a quanto disposto dall'art. 15 d, n. 1, della SVW, non sarebbe finalizzato esclusivamente a coprire i costi di una prestazione di servizi individuale. Il tributo appariva piuttosto diretto al finanziamento del sistema VBS complessivamente inteso. Non sarebbe stato provato, inoltre, che l'ammontare del tributo fosse proporzionato ai costi effettivi. Il resistente impugnava entrambe le decisioni.
IV - Domanda di pronuncia pregiudiziale
19. Il giudice di rinvio, dinanzi al quale era stata proposta l'impugnazione, riformava la pronuncia del giudice di primo grado in base al rilievo che il tributo corrisponderebbe principalmente ai costi dei servizi individuali prestati alle navi d'altura. Alla luce della relazione d'accompagnamento della legge sulla navigazione, il 90% dei costi sarebbero da imputare all'assistenza alla navigazione marittima, il 10% a quella della navigazione interna. Nella determinazione del tributo non si sarebbe tenuto conto dei costi per determinate prestazioni di servizi generali, sicché il gettito atteso nel 1995 avrebbe costituito circa il 72% del costo totale per l'assistenza alla navigazione. Anche seguendo altre stime, ai sensi delle quali la quota di utilizzazione dei servizi per la navigazione marittima rappresenterebbe il 60% e quella per la navigazione interna il 40%, i tributi relativi alla navigazione marittima non risulterebbero sproporzionati rispetto alla loro quota di sfruttamento del servizio. Infatti, secondo accertamenti non ancora definitivi, i proventi derivanti dai tributi VBS corrisponderebbero effettivamente solo al 62% circa dei costi per l'assistenza alla navigazione. Il giudice di rinvio ritiene inoltre che la lunghezza della nave costituisca un criterio adeguato e facilmente verificabile per la determinazione dei tributi.
20. Secondo il giudice di rinvio, la disciplina dei tributi non si porrebbe in contrasto con la libera circolazione delle merci (divieto di dazi doganali e tasse di effetto equivalente). Da un canto, i tributi non sarebbero riscossi all'atto dell'attraversamento della frontiera. D'altro canto, non sussisterebbe alcun nesso diretto tra importazione ed esportazione di merci ed il tributo VBS.
21. Il giudice di rinvio dubita peraltro che la riscossione del tributo VBS sia compatibile con la libera prestazione di servizi, fondata sull'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE). Il detto principio varrebbe anche, a termini del regolamento n. 4055/86, nell'ambito della navigazione marittima.
22. La disciplina non si porrebbe in contrasto con il divieto di discriminazioni in ragione della cittadinanza. Il tributo riguarderebbe tutte le navi allo stesso modo, indipendentemente dalla loro bandiera. Né l'esenzione della navigazione interna e delle navi di misura inferiore costituirebbe una discriminazione indiretta. E' pur vero che la percentuale delle navi olandesi nella navigazione interna in acque soggette al tributo VBS sarebbe manifestamente più elevata rispetto alla rispettiva percentuale nella navigazione marittima. L'esenzione favorirebbe di conseguenza notevolmente gli armatori nazionali ma troverebbe una giustificazione oggettiva nel fatto che nella navigazione interna il ricorso al VBS sarebbe decisamente inferiore.
23. Il Raad van State ritiene peraltro possibile che si configuri una violazione del divieto di qualsiasi restrizione - anche non discriminatoria - alla libera prestazione dei servizi e richiama al riguardo la sentenza Corsica Ferries III . La restrizione potrebbe consistere sia nell'obbligo di partecipare al VBS, sia nell'imposizione del tributo.
24. Il giudice di rinvio ravvisa peraltro possibili giustificazioni di tali eventuali restrizioni. L'art. 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE) consentirebbe la possibilità di misure restrittive. La Corte di giustizia avrebbe tuttavia subordinato l'ammissibilità di deroghe al principio della libera prestazione dei servizi ad una serie di condizioni . Resterebbe incerto in qual misura la riscossione del tributo risulterebbe idonea alla realizzazione dell'obiettivo di garantire la sicurezza della navigazione. Sussisterebbero dubbi anche in merito alla proporzionalità dell'assoggettamento al tributo delle sole navi d'altura.
25. Il giudice di rinvio prende infine in considerazione la possibilità di estendere i principi sviluppati dalla Corte nella sentenza Keck e Mithouard anche alla libera prestazione dei servizi.
26. Con riguardo a tale contesto, il Raad van State sottopone alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1.a) Se un regime quale il VBS, nella parte in cui dispone la partecipazione obbligatoria all'assistenza alla navigazione, costituisca un ostacolo alla libera prestazione dei servizi ai sensi del combinato disposto del regolamento (CEE) n. 4055/86 e dell'art. 59 (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) del Trattato CE.
b) In caso di risposta negativa, se diversamente avvenga qualora ai partecipanti al regime sia chiesto un compenso per i servizi prestati.
c) Se la questione sub 1, lett. b), debba essere risolta in maniera diversa qualora tale compenso venga riscosso nei confronti dei naviganti tenuti a partecipare al regime, ma non nei confronti degli altri utenti del medesimo, come le imbarcazioni per la navigazione interna o le navi di lunghezza inferiore a 41 metri.
2.a) Qualora un regime quale il VBS, con il connesso obbligo di versamento del tributo, costituisca un ostacolo alla libera prestazione di servizi, se tale ostacolo rientri poi nell'eccezione prevista dall'art. 56 (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE) del Trattato CE per disposizioni che siano giustificate da motivi di pubblica sicurezza.
b) Se, ai fini della soluzione della questione di cui alla precedente lett. a), rilevi il fatto che il tributo sia più elevato del prezzo di costo effettivo dello specifico servizio fornito alla singola nave.
3. Qualora un regime quale il VBS, con il connesso obbligo di versamento del tributo, introduca un ostacolo alla libera prestazione dei servizi e tale ostacolo non sia giustificato in base all'art. 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE), se tale ostacolo possa essere allora giustificato, per il fatto che esso costituisce soltanto una "modalità di vendita" ai sensi della sentenza Keck e Mithouard e non configura quindi alcuna discriminazione, ovvero per il fatto che esso soddisfa i requisiti elaborati a tal fine dalla Corte in altre sentenze, in particolare nella sentenza Gebhard».
27. Il giudice di rinvio si domanda inoltre se l'esonero delle navi destinate alla navigazione interna costituisca un aiuto vietato ai sensi dell'art. 92 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE). Nella causa 173/73 la Corte avrebbe chiarito che anche lo sgravio di un settore dell'economia da determinati oneri finanziari potrebbe costituire un aiuto per le imprese beneficiarie. Il giudice a quo ritiene peraltro l'esenzione dai tributi VBS giustificata dalla natura e dalla struttura interna del sistema. Sarebbe inoltre dubbio se in tal modo si alteri la concorrenza e si influenzi il commercio tra Stati membri. Eventualmente potrebbe trattarsi, infine, di aiuti de minimis, come tali ammissibili.
28. A tale proposito il giudice di rinvio sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
4.a) Se un regime di uno Stato membro, quale il VBS, debba essere considerato un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 1, CE), nei limiti in cui esso esenti dall'obbligo di versamento del tributo determinate categorie di partecipanti, in particolare le imbarcazioni per la navigazione interna.
b) In caso affermativo, se tale aiuto rientri allora nella sfera di applicazione del divieto contenuto in tale disposizione.
c) Qualora anche la questione sub 4, lett. b), debba essere risolta in senso affermativo, se la qualificazione di aiuto vietato dal diritto comunitario abbia allora, ai sensi del diritto comunitario - ad esclusione degli operatori esentati - anche conseguenze per il compenso che i partecipanti obbligati al pagamento sono tenuti a corrispondere.
V - Argomenti delle parti
1) Le ricorrenti
a) La struttura della normativa concernente i tributi VBS
29. Contrariamente al giudice di rinvio, le ricorrenti ritengono che l'assistenza alla navigazione costituisca un sistema funzionale all'interesse generale, e non una prestazione di servizi che riguardi individualmente le singole navi. I costi relativi dovrebbero pertanto essere a carico del bilancio dello Stato. Non sussisterebbe alcun nesso concreto tra l'effettiva prestazione e l'ammontare del tributo VBS.
30. A termini delle convenzioni internazionali tra i Paesi Bassi ed il Belgio la somma della tassa di pilotaggio e del tributo VBS per la navigazione della Schelda non potrebbe risultare superiore alla tassa di pilotaggio per la navigazione della Mosa. Lo Stato potrebbe imporre un onere equivalente solo fissando la misura del tributo VBS, dal momento che la tassa di pilotaggio è determinata essenzialmente sulla base di liberi accordi tra le associazioni dei piloti, le amministrazioni dei porti e le imprese degli armatori. La misura del tributo VBS non dipenderebbe pertanto dai costi, ma sarebbe espressione di una decisione politico-economica.
31. La parte di gran lunga maggiore dei costi sarebbe da attribuire all'assistenza alla navigazione della foce del Reno (VBS Waterweg). Lo Stato avrebbe affidato detto incarico all'azienda portuale comunale di Rotterdam (Gemeentelijk Havenbetrijf Rotterdam) e verserebbe a tal fine un contributo a tale azienda portuale, che non sarebbe peraltro in alcun rapporto con i costi. Nella zona Waterweg i costi per l'assistenza alla navigazione sarebbero già parzialmente coperti dalle tasse portuarie di Rotterdam, il che comporterebbe una doppia imposizione per le navi d'altura. Con le somme provenienti da questa zona VBS sarebbero finanziati i costi dell'assistenza alla navigazione nelle altre zone, meno frequentate.
32. La struttura del tributo sarebbe in contrasto con la giurisprudenza della Corte, secondo la quale un tributo dovrebbe essere proporzionale ai costi effettivi delle prestazioni . Nel contesto della disciplina dei pedaggi per l'uso dell'autostrada del Brennero l'avvocato generale avrebbe sottolineato che, ai fini della determinazione dei pedaggi, si deve tenere conto dei soli costi concretamente afferenti al tratto di autostrada utilizzato, ma non dei costi dell'intero sistema autostradale . Un tributo dovrebbe costituire la controprestazione di un vantaggio personale di chi sia assoggettato al tributo stesso .
b) La libera prestazione di servizi
33. Secondo le ricorrenti l'obbligo di partecipare all'assistenza alla navigazione, in sé considerato, non costituirebbe una restrizione alla libera prestazione dei servizi.
34. La riscossione del tributo VBS violerebbe invece la normativa in materia di libera prestazione dei servizi. Sebbene l'82% delle attività di assistenza alla navigazione riguardi la navigazione interna, quest'ultima è esonerata dal tributo VBS. Secondo le stime la quota delle imbarcazioni olandesi nella navigazione interna ammonterebbe al 75%. Solo il 13% delle navi in entrata nel porto di Rotterdam batterebbe invece la bandiera olandese, mentre circa il 40% batterebbe bandiere di altri Stati membri. L'esenzione della navigazione interna costituirebbe pertanto una discriminazione occulta in ragione della nazionalità.
35. La violazione della normativa in materia di libera prestazione di servizi non risulterebbe neanche giustificata. Il finanziamento mediante tributi sarebbe ammissibile solo quando i tributi siano proporzionali alla prestazione ed i costi siano ripartiti tra gli utenti in modo non discriminatorio.
36. A causa della discriminazione non potrebbe trovare applicazione la giurisprudenza Keck e Mithouard. Non si vedrebbe inoltre che cosa l'imposizione del tributo avrebbe a che fare con una modalità di vendita.
37. Esigenze imperative di interesse generale non potrebbero giustificare tale normativa. Il tributo VBS non sarebbe adeguato al raggiungimento dello scopo, né sarebbe necessario, dal momento che risulterebbe sproporzionato rispetto ai costi. Inoltre, la lunghezza di una nave non costituirebbe un criterio adeguato per il calcolo del tributo.
c) Il divieto di aiuti di Stato
38. L'esenzione della navigazione interna costituirebbe un aiuto di Stato tale da alterare la concorrenza ed incidere sul commercio tra gli Stati membri. Tra i porti marittimi di Anversa e di Rotterdam esisterebbe una concorrenza notevole . La prestazione di servizi delle imprese di trasporti consisterebbe spesso nell'effettuazione di consegne porta a porta. I costi dell'ulteriore trasporto nelle acque interne tra i detti due porti rivestirebbero un peso notevole nella decisione di effettuare il trasporto nell'uno o nell'altro dei due porti marittimi. Costi più vantaggiosi per la navigazione interna a Rotterdam potrebbero pertanto falsare la concorrenza con Anversa.
2) Il governo olandese
a) La struttura della normativa concernente i tributi VBS
39. Secondo il governo olandese, la navigazione marittima ricorrerebbe al VBS in misura superiore rispetto a quella interna. Nel sistema dovrebbe essere inserita una quantità molto superiore di dati relativi alle navi d'altura, come peraltro prescritto dalla normativa comunitaria nella direttiva 93/75/CEE per le navi d'altura con merci pericolose a bordo . Anche la domanda di piloti per le navi d'altura sarebbe coperta con il sistema VBS.
40. La disciplina relativa all'assistenza alla navigazione nelle acque interne e nei porti prevedrebbe una minore assistenza. Nelle acque percorse da navi d'altura, vale a dire quelle principalmente interessate dal VBS, sarebbe molto scarsa la presenza di imbarcazioni per la navigazione interna. Non a caso il tributo VBS avrebbe fatto parte, precedentemente, della tassa di pilotaggio, anch'essa concernente le sole navi d'altura. Inoltre, le navi più grandi d'altura sarebbero più difficili da manovrare. In particolare, la sicurezza di guida sarebbe garantita solo una volta raggiunta una determinata velocità. Pertanto, in linea di principio, le navi più piccole dovrebbero cedere il passo a quelle più grandi. Infine, le navi d'altura più piccole e le imbarcazioni per la navigazione interna percorrerebbero molto più frequentemente le acque sottoposte ad assistenza. I loro equipaggi disporrebbero quindi di una conoscenza dei luoghi superiore rispetto agli equipaggi delle navi d'altura più grandi. Queste ultime dipenderebbero conseguentemente in misura molto maggiore dall'assistenza alla navigazione.
41. Secondo la disciplina dell'International Maritime Organisation esisterebbero, a livello mondiale, sistemi di assistenza alla navigazione più o meno simili per la navigazione marittima.
b) La libera prestazione dei servizi
42. La normativa in materia di VBS non comporterebbe alcuna discriminazione in ragione della nazionalità, né diretta né indiretta. L'obbligo di corresponsione del tributo riguarderebbe piuttosto tutte le navi d'altura - nazionali e straniere - nello stesso modo. Le dette disposizioni non porrebbero ulteriori requisiti alle qualifiche dei prestatori del servizio che siano stabiliti in un altro Stato membro, nel quale soddisfino già tutti i requisiti. Verrebbero fissate, piuttosto, solamente le condizioni per l'esercizio della prestazione di servizi. La situazione si potrebbe paragonare a quella sottesa alla sentenza Keck e Mithouard.
43. In subordine, il governo olandese ritiene che talune restrizioni della libertà di prestazione di servizi siano giustificate per motivi di pubblica sicurezza a termini dell'art. 56 del Trattato CE e per motivi imperativi di interesse generale. Le corrispondenti disposizioni della direttiva 93/75 e la diffusione a livello mondiale sarebbero di per sé indice di un interesse generale all'assistenza alla navigazione nelle acque costiere. Sarebbe lecito riscuotere tributi per coprire i costi del finanziamento di tali prestazioni necessarie, rese dallo Stato.
c) Il divieto di aiuti di Stato
44. Circa il divieto di aiuti di Stato, il governo olandese si richiama alla giurisprudenza della Corte a termini della quale non costituirebbero aiuti di Stato i vantaggi che deriverebbero a singole imprese da misure generali di politica economica .
45. Al tributo VBS sarebbe assoggettata solamente la navigazione marittima, poiché essa ricorrerebbe intensivamente all'assistenza alla navigazione. I vantaggi che la navigazione interna trarrebbe dall'assistenza alla navigazione costituirebbero un mero effetto secondario.
46. L'esenzione di altri tipi di navi, in particolare delle navi di lunghezza inferiore a 41 metri, si fonderebbe su ragioni oggettive.
3) La Commissione
a) La libera prestazione dei servizi
47. Secondo la Commissione, la normativa olandese violerebbe il divieto di discriminazione di cui all'art. 9 del regolamento n. 4055/86. Il sistema dei tributi VBS favorirebbe la navigazione interna e, pertanto, prevalentemente le navi battenti bandiera olandese. La Commissione scorge, sotto tale profilo, un parallelo con la sentenza Corsica Ferries II . Anche se fosse vero che le imbarcazioni per la navigazione interna frequentano raramente le acque maggiormente interessate dall'assistenza alla navigazione (ad esempio gli accessi ai porti), non per questo potrebbe escludersi che, in un singolo caso ed alle stesse condizioni, una imbarcazione interna tragga dal sistema lo stesso vantaggio di una imbarcazione d'altura senza essere assoggettata al tributo.
48. La disparità di trattamento delle imbarcazioni d'altura battenti prevalentemente bandiera straniera non risulterebbe giustificata in base all'art. 56 del Trattato CE; in particolare, non sarebbe chiaro sotto quale profilo la struttura del tributo, e gli svantaggi in essa insiti, sarebbe necessaria per migliorare la sicurezza della navigazione.
b) Il divieto di aiuti di Stato
49. Nel rinunciare alla riscossione del tributo con riguardo a determinate categorie di navi, lo Stato concederebbe un aiuto. Non si tratterebbe di una misura di carattere generale. Singole imprese godrebbero, piuttosto, di una prestazione di servizi non conseguibile gratuitamente alle condizioni di mercato.
50. La rinuncia al tributo non risulterebbe giustificata in considerazione né della natura né della struttura interna del sistema . La circostanza che le imbarcazioni per la navigazione interna percorrano in misura minore le acque costiere sottoposte ad assistenza e non siano obbligate ad avere a bordo l'equipaggiamento necessario per il VBS non escluderebbe la possibilità che esse ricorrano tuttavia, in singoli casi, al VBS. Potrebbe tenersi conto del minore ricorso al sistema con tributi corrispondentemente inferiori o forfettari. Infine, lo stesso legislatore, nell'introdurre il tributo VBS, sarebbe partito dal presupposto che la navigazione interna ricorre al sistema nella misura del 10%, il che costituisce una quota non trascurabile.
51. La Commissione sembra anche criticare l'esenzione di altre categorie di imbarcazioni, in particolare l'esenzione generale delle imbarcazioni di proprietà dello Stato.
52. La disciplina dei tributi VBS altererebbe la concorrenza ed inciderebbe sul commercio intracomunitario sotto un duplice profilo. Da un canto, la navigazione interna sarebbe avvantaggiata rispetto al trasporto marittimo su rotte corrispondenti. Soprattutto sul percorso tra Anversa e Rotterdam, sussisterebbe una concorrenza tra navigazione interna e marittima. D'altro canto, tale privilegio rafforzerebbe la posizione della navigazione interna olandese nell'ambito del mercato comunitario, dal momento che sarebbero soprattutto le imprese nazionali a trarre vantaggio dall'esenzione.
53. Non potrebbe trovare applicazione il principio de minimis, poiché il settore dei trasporti sarebbe caratterizzato da un'elevata frammentarietà e da una sovracapacità. Né potrebbe paragonarsi il finanziamento del VBS con il finanziamento di misure relative ad infrastrutture, dal momento che l'assistenza alla navigazione costituirebbe una prestazione individuale di servizi.
54. Nel procedimento scritto la Commissione ha sostenuto inoltre che sarebbe stato preferibile che il giudice nazionale ponesse termine alla violazione della disciplina sugli aiuti di Stato disapplicando il sistema nel suo complesso ed esentando tutti gli operatori economici dal tributo. Il rappresentante della Commissione ha peraltro lasciato intendere all'udienza che sarebbe stato più coerente assoggettare retroattivamente tutti gli utenti del sistema VBS a tributi adeguati, pur dubitando che il giudice di rinvio potesse conseguire tale risultato.
VI - Analisi giuridica
55. Il giudice di rinvio ha chiesto di pronunciarsi in merito all'obbligo di partecipazione al VBS e di versamento dei relativi tributi con riguardo alla possibile violazione della libera prestazione di servizi e della disciplina degli aiuti di Stato.
56. Le questioni 1)-3) si riferiscono al principio della libera prestazione dei servizi. Appare pertanto opportuno trattarle congiuntamente. Le questioni relative alla disciplina degli aiuti di Stato dovranno essere successivamente esaminate in un altro capitolo.
A - La compatibilità della disciplina VBS con la libertà di prestazione dei servizi
57. Il giudice di rinvio dubita in primo luogo della compatibilità della riscossione e della struttura del tributo VBS con il principio della libera prestazione dei servizi.
58. In primo luogo, il giudice di rinvio si chiede se l'obbligo di partecipazione al sistema di assistenza alla navigazione costituisca, già di per sé, una restrizione alla libera prestazione dei servizi . Tutte le parti intervenute nel procedimento dinanzi alla Corte sono peraltro dell'avviso che l'obbligo di partecipazione al VBS non comporti, di per sé, alcuna violazione della libera prestazione dei servizi. La Commissione ritiene persino che il sistema ne costituisca un incentivo. In tale contesto, l'obbligo di partecipazione al VBS non può essere trattato disgiuntamente dal connesso obbligo di versamento del relativo tributo. Solamente una partecipazione obbligatoria dietro versamento di un tributo è idonea a rendere più difficoltoso il trasporto marittimo. Pertanto, nel prosieguo si esaminerà la sola partecipazione obbligatoria dietro versamento di un tributo sotto il profilo dei suoi effetti sulla libera prestazione dei servizi.
1) La sfera di applicazione della libera prestazione dei servizi nel settore della navigazione marittima
59. Ai sensi dell'art. 61, n. 1, del Trattato CE, la libera circolazione dei servizi, in materia di trasporti, è regolata dalle disposizioni del titolo relativo ai trasporti . L'applicazione dei principi della libera prestazione dei servizi deve pertanto realizzarsi mediante provvedimenti di politica comune dei trasporti . Anche alla scadenza del periodo transitorio gli artt. 59 e 60 del Trattato CE non acquistano efficacia diretta nel settore dei trasporti .
60. Ai sensi dell'art. 84, n. 1, del Trattato CE, le disposizioni del Trattato sulla politica dei trasporti riguardano, per parte loro, solo i trasporti ferroviari, su strada e per vie navigabili. A termini del successivo n. 2, per l'estensione della politica comune dei trasporti alla navigazione marittima occorre una deliberazione particolare del Consiglio. In base alla detta disposizione il Consiglio ha emanato il regolamento n. 4055/86. A termini del regolamento n. 4055/86, tutte le disposizioni del Trattato CE concernenti la libera prestazione dei servizi sono applicabili al traffico marittimo tra Stati membri .
61. Pertanto, la sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 4055/86 è fissata parzialmente in deroga rispetto a quella delle disposizioni del Trattato CE sulla libera prestazione dei servizi.
62. Ai sensi dell'art. 1, n. 1, del regolamento n. 4055/86, anzitutto, i cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi possono invocare la libera prestazione dei servizi. Sotto questo profilo, il regolamento n. 4055/86 corrisponde all'art. 59 del Trattato CE. Ai sensi dell'art. 1, n. 3, del regolamento n. 4055/86, in combinato disposto con l'art. 58 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 48 CE), le società sono equiparate alle persone fisiche aventi la cittadinanza degli Stati membri. Il relativo presupposto è che la società sia stata costituita conformemente alla legislazione di uno Stato membro ed abbia la sede sociale, l'amministrazione centrale o il centro di attività principale all'interno della Comunità.
63. Secondo le indicazioni del giudice di rinvio, la Nedlloyd è una società di diritto olandese con sede nei Paesi Bassi. L'impresa è quindi una società da equiparare alle persone fisiche aventi la cittadinanza di uno Stato membro. La Sea-Land non presenta, invece, tale requisito. Essa è stata costituita nel Delaware (USA). Dalla decisione sull'opposizione del Belastingsdienst Douane del distretto di Rotterdam del 15 marzo 1996, che la Sea-Land ha presentato come allegato 17 alle proprie osservazioni, emerge che la sede principale si trova a Charlotte, nella Carolina del Nord (USA).
64. L'art. 1, n. 2, del regolamento n. 4055/86 estende la sfera di applicazione ratione personae della libera prestazione dei servizi ai cittadini degli Stati membri stabiliti al di fuori della Comunità ed alle società di navigazione stabilite al di fuori della Comunità e controllate da cittadini di uno Stato membro, se le loro navi sono registrate in tale Stato membro conformemente alla sua legislazione.
65. In proposito deve ritenersi che la prima alternativa (cittadini degli Stati membri stabiliti fuori della Comunità) sia applicabile alle sole persone fisiche. Presupposto per l'equiparazione di una società ad una persona fisica ai sensi dell'art. 58 del Trattato CE sarebbe, infatti, che la società abbia sede, appunto, nella Comunità. La Sea-Land potrebbe quindi in ogni caso, quale società di navigazione, avvalersi della libera prestazione di servizi ai sensi della seconda alternativa. A tal fine dovrebbero ricorrere due condizioni:
- la Sea-Land dovrebbe essere controllata da cittadini di uno Stato membro, e
- le navi della Sea-Land dovrebbero essere registrate nello Stato membro di cui siano cittadini i soci controllanti.
66. Sulla base delle indicazioni fornite nella domanda di pronuncia pregiudiziale non è possibile stabilire se nel caso della Sea-Land ricorrano tali requisiti. Le considerazioni sulla libera prestazione di servizi che seguono valgono pertanto per la Sea-Land solo ove ricorrano i detti presupposti e la società ricada pertanto nella sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 4055/86.
67. Stando al tenore letterale dell'art. 1, n. 1, un ulteriore requisito per l'applicazione del regolamento n. 4055/86 è costituito dalla circostanza che il prestatore del servizio sia stabilito in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi. Nella causa C-381/93 la Corte ha così descritto la sfera di applicazione del regolamento:
«In applicazione di tali norme, la libera prestazione dei servizi può essere invocata non solo dai cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro diverso da quello del destinatario dei servizi, ma anche da un'impresa nei confronti dello Stato in cui è stabilita qualora i servizi siano forniti a destinatari stabiliti in un altro Stato membro [...], e, più in generale, in tutti casi in cui il prestatore offre i propri servizi nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale è stabilito».
68. La Corte ha così trasposto alla disciplina specifica della navigazione marittima la propria interpretazione della libera prestazione dei servizi affermata nelle c.d. sentenze sulle «guide turistiche» . Secondo tale giurisprudenza, il principio della libera prestazione dei servizi trova applicazione anche quando prestatore e destinatario dei servizi risiedono nel medesimo Stato membro, ma la prestazione viene fornita in un altro Stato membro . Persino l'offerta di prestazione di servizi in un altro Stato membro costituisce un sufficiente elemento di collegamento transfrontaliero. Nei trasporti da uno Stato membro ad un altro la prestazione di servizi viene fornita sia nello Stato di provenienza sia in quello di destinazione. Nei detti casi ricorre sempre un elemento transfrontaliero .
69. Rimane da chiarire la questione se la libera prestazione dei servizi operi nella navigazione marittima anche qualora non sussista alcun elemento transfrontaliero intracomunitario, ma ricorra solo un collegamento con un Paese terzo. Tale sarebbe, ad esempio, il caso in cui prestatore e destinatario del servizio siano residenti nei Paesi Bassi e la prestazione consista in un trasporto di merci dai Paesi Bassi agli Stati Uniti. E' pur vero che il regolamento, stando al tenore letterale dell'art. 1, n. 1, prima frase, mira espressamente all'estensione del principio della libera prestazione dei servizi alla navigazione marittima tra Stati membri e paesi terzi. In tale contesto si presuppone peraltro che il prestatore ed il destinatario siano residenti in diversi Stati membri. L'ampia accezione della libera prestazione dei servizi, elaborata dalla Corte nelle cause relative alle guide turistiche, non può comportare che la detta libertà comprenda anche fattispecie che presentino solo collegamenti con uno Stato membro della Comunità. Con riguardo alla libera circolazione dei lavoratori la Corte ha confermato, con giurisprudenza costante, che un solo collegamento transfrontaliero con un paese terzo non è sufficiente per l'applicazione delle libertà fondamentali .
70. Come sostengono le ricorrenti, ancorché in un altro contesto, la prestazione delle imprese di trasporto spesso non consiste solo nel trasporto tra due porti marittimi. Le merci, piuttosto, vengono spesso consegnate «porta a porta». Pertanto, anche qualora il trasporto marittimo si svolga solo tra lo Stato in cui ha sede l'impresa di trasporto marittimo ed un paese terzo, ma le merci successivamente vengano tuttavia ulteriormente trasportate all'interno della Comunità, in tale elemento può essere ravvisato un sufficiente collegamento intracomunitario.
71. Conseguentemente, la Nedlloyd potrebbe far valere la libertà di prestazione dei servizi nei confronti dello Stato in cui si trova la propria sede anche qualora il destinatario della prestazione fosse parimenti ivi residente, laddove i trasporti siano effettuati in un altro Stato membro. Ciò vale in senso lato anche per la Sea-Land. Qualora la società fosse controllata da cittadini olandesi e le sue navi fossero registrate nei Paesi Bassi, la Sea-Land potrebbe tuttavia, in presenza di un altro elemento transfrontaliero, invocare la libertà di prestazione dei servizi nei confronti dei Paesi Bassi.
72. Il giudice di rinvio non offre peraltro indicazioni circa i destinatari dei servizi ed i percorsi sui quali le ricorrenti hanno effettuato i trasporti al momento dell'applicazione dei tributi VBS controversi .
73. Inoltre, il regolamento n. 4055/86 concerne le sole prestazioni di servizi a titolo oneroso. Anche su questo punto non si desume alcuna indicazione dall'ordinanza di rinvio pregiudiziale. Deve peraltro presumersi che le navi delle ricorrenti, nell'entrare nei territori soggetti al sistema VBS, svolgessero attività commerciale; in caso contrario, esse sarebbero state esentate dal tributo VBS a termini dell'art. 5, n. 1, lett. f), del BVS.
74. Nel prosieguo si muoverà dal presupposto che la fattispecie in esame ricada nella sfera di applicazione ratione personae e ratione materiae del regolamento n. 4055/86, presumendosi che le ricorrenti
- effettuino prestazioni a titolo oneroso e che
- la prestazione presenti un collegamento transfrontaliero con un altro Stato membro.
75. Con riferimento alla ricorrente Sea-Land si presupporrà inoltre che
- la società sia controllata da cittadini di Stati membri e che
- le sue navi siano registrate nello Stato membro di cui sono cittadini i soci di maggioranza.
76. Spetta al giudice di rinvio verificare se i detti presupposti ricorrano effettivamente nel giudizio a quo.
2) Restrizione alla libera prestazione di servizi
a) Discriminazione in ragione della cittadinanza
77. Il principio della libera prestazione dei servizi, quale garantito dal regolamento n. 4055/86, esclude ogni discriminazione in ragione della cittadinanza nei confronti del prestatore del servizio. Così, ai sensi dell'art. 8 del regolamento stesso, gli Stati membri sono tenuti a equiparare i cittadini di altri Stati membri ai propri cittadini. Ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 4055/86, eventuali restrizioni della libera prestazione dei servizi devono essere applicate senza distinzione di nazionalità o di residenza.
78. Le norme sui tributi VBS non si ricollegano quasi mai direttamente alla nazionalità o alla sede dell'impresa di navigazione. Anzi, le navi d'altura di armatori olandesi sono assoggettate al tributo al pari delle navi corrispondenti di armatori di altri Stati membri. Anche la bandiera con la quale navighi l'imbarcazione è irrilevante.
79. Un ragionamento diverso può valere solo con riguardo all'esenzione dal tributo delle navi da guerra olandesi e delle altri navi d'altura di proprietà dello Stato ovvero gestite dallo Stato [art. 5, n. 1, lett. b) e c) del BVS]. Queste fattispecie privilegiano espressamente le navi olandesi. Nella questione pregiudiziale sub 1 c) ed anche nella motivazione della propria decisione il giudice di rinvio ha peraltro posto in risalto, in primo luogo, il differente trattamento della navigazione in alto mare con navi di lunghezza superiore a 41 metri rispetto alla navigazione interna ed alle navi d'altura di dimensioni inferiori. Il Raad van State non ha approfondito l'esame degli altri gruppi esentati dal tributo.
80. Ai sensi dell'art. 1, n. 4, del regolamento n. 4055/86 e dell'art. 60, primo comma, del Trattato CE (divenuto art. 50 CE), la nozione di prestazione di servizi presuppone che il servizio venga abitualmente prestato dietro retribuzione. Né le navi da guerra, né le altre navi dello Stato, quali le navi della Polizia e dell'Amministrazione doganale, possono di norma prestare dietro retribuzione servizi che siano paragonabili a quelli resi dalle navi d'altura assoggettate al tributo. Solo qualora le navi gestite dallo Stato offrissero prestazioni di servizi di natura commerciale corrispondenti, l'esenzione delle dette navi costituirebbe una discriminazione contraria alla libera prestazione di servizi. Spetta al giudice nazionale procedere, eventualmente, agli accertamenti necessari in punto di fatto.
b) La discriminazione indiretta
81. Le ricorrenti, sostenute dalla Commissione, affermano che la normativa relativa ai tributi le sfavorirebbe in ragione della cittadinanza, non direttamente ma indirettamente, poiché le navi d'altura sarebbero assoggettate al tributo VBS, mentre le imbarcazioni per la navigazione interna ne sarebbero esentate. Le imprese olandesi sarebbero così privilegiate, dal momento che sarebbero di gran lunga più rappresentate nella navigazione interna rispetto alla navigazione marittima. Il giudice di rinvio ed il governo olandese ritengono, invece, che l'esenzione sia obiettivamente giustificata.
82. Come già osservato, per effetto del regolamento n. 4055/86 si applicano al settore dei trasporti marittimi tra Stati membri tutte le norme del Trattato CE poste a disciplina della libera prestazione dei servizi . Ai fini di una applicazione conforme al Trattato del regolamento n. 4055/86 occorre pertanto far ricorso a tutti i principi elaborati dalla Corte nell'interpretazione dell'art. 59 del Trattato CE . Secondo tali principi sono vietate non solo le discriminazioni palesi, ma anche qualsiasi forma di discriminazione dissimulata che, sebbene basata su criteri in apparenza neutri, produca in pratica lo stesso risultato .
83. Nella specie, la navigazione marittima con imbarcazioni di lunghezza superiore a 41 metri è trattata diversamente dalla navigazione interna. Due situazioni a prima vista differenti vengono quindi trattate in modo parimenti differente. Dovrebbe ammettersi una discriminazione dissimulata qualora il criterio di distinzione, apparentemente oggettivo, tra navigazione interna e navigazione marittima servisse in pratica solo ad operare distinzioni in ragione della nazionalità.
84. Nella causa C-18/93 la Corte doveva verificare se le tariffe di pilotaggio italiane costituissero una discriminazione indiretta in ragione della nazionalità. La normativa controversa prevedeva una tariffa più favorevole per le navi ammesse al cabotaggio. Sulla base della liberalizzazione allora vigente, il diritto di cabotaggio era riservato alle navi battenti bandiera nazionale. Il gruppo avvantaggiato pertanto era essenzialmente costituito dai cittadini di quel paese, poiché le navi battenti bandiera nazionale venivano gestite in primo luogo da operatori economici nazionali. La Corte ha ritenuto questa sola circostanza sufficiente ai fini della sussistenza di una discriminazione . Non ha ulteriormente accertato se, per effetto della diversa misura dei tributi, situazioni di fatto uguali fossero trattate in modo disuguale. Nella specie, era peraltro evidente che, a parte la nazionalità dell'interessato, non sussistesse la minima differenza tra coloro i quali dovevano versare la tariffa piena e quanti erano tenuti al pagamento della tariffa ridotta.
85. E' pur vero che costituisce un forte indizio di una discriminazione indiretta la circostanza che la categoria privilegiata sia costituita per lo più da cittadini olandesi, mentre quella sfavorita comprende soprattutto cittadini di altri Stati membri. Da questa sola circostanza non può tuttavia desumersi una discriminazione dissimulata. Altrimenti si potrebbe anche censurare, trasponendolo alla fattispecie in esame, il fatto che le barche a vela monoposto, che nelle acque olandesi sono guidate quasi esclusivamente da navigatori dilettanti locali, non siano neanch'esse assoggettate al tributo VBS. Il criterio apparentemente oggettivo di una discriminazione indipendente dalla nazionalità deve piuttosto dimostrarsi in realtà arbitrario, vale a dire che situazioni comparabili - a prescindere dalla nazionalità degli interessati - sono trattate in modo diseguale. La vera ragione della distinzione è solo la diversa composizione delle categorie interessate con riguardo alla nazionalità.
86. Per rispondere alla questione se la distinzione tra navigazione marittima e interna sia arbitraria e costituisca pertanto una violazione della libertà di prestazione dei servizi sotto forma di una discriminazione dissimulata, si deve prendere in considerazione il significato di tale principio di diritto comunitario per il mercato unico. Il divieto di trattare i cittadini di un altro Stato membro che effettuino prestazioni di servizi in modo sfavorevole rispetto a quelli nazionali ha per scopo l'apertura dei mercati nazionali e la creazione di un mercato unico di servizi. Se ogni Stato privilegia i propri cittadini, viene reso più difficile l'accesso ai rispettivi mercati nazionali per i prestatori di servizi di altri Stati membri e si altera la concorrenza nel mercato unico.
87. L'avvocato generale Fennelly ha svolto un ragionamento simile nelle conclusioni relative alla causa Corsica Ferries III . Oggetto del detto procedimento era il sistema dei tributi percepiti per il servizio di ormeggio delle navi nei porti italiani, in particolare in quello di La Spezia. Solo le navi di stazza lorda superiore a 500 tonnellate dovevano far ricorso ai servizi del gruppo degli ormeggiatori di La Spezia e versare conseguentemente i tributi. La ricorrente nella causa principale, essa stessa armatrice di navi di stazza superiore, riteneva che soprattutto le imprese italiane gestissero navi di stazza lorda inferiore a 500 tonnellate. L'avvocato generale Fennelly non si è espresso, in conclusione, con riguardo alla sussistenza o meno di una discriminazione dissimulata. Tuttavia, ha ritenuto che gli armatori di navi più grandi non potessero richiamarsi ad una tale discriminazione, dal momento che non si trovavano in una situazione di concorrenza con gli armatori di navi di dimensioni inferiori. Avrebbero costituito un metro di raffronto ben più idoneo le navi della stessa misura di armatori italiani, che erano però assoggettate alle stesse tariffe previste per le imprese di altri Stati membri .
88. Per l'esistenza di una restrizione alla libera prestazione dei servizi nella forma di una discriminazione indiretta in ragione della nazionalità, rileva quindi essenzialmente il fatto che le categorie assoggettate a trattamento differenziato siano comparabili sotto il profilo delle prestazioni rese. Ciò dovrebbe presumersi qualora le imprese di una categoria fossero in concorrenza con le imprese dell'altra categoria.
89. Nell'esame della discriminazione, il giudice di rinvio e le parti intervenute nel procedimento dinanzi alla Corte non si sono soffermate molto, invece, sulla comparabilità delle prestazioni rispettivamente offerte, ma sull'intensità del ricorso al sistema VBS da parte della navigazione marittima e di quella interna. Tale aspetto può essere significativo con riguardo alla questione se i costi relativi al VBS siano equamente ripartiti tra gli utenti e se una eventuale restrizione alla prestazione dei servizi sia proporzionata . Ai fini della questione se categorie diverse di prestatori di servizi vengano discriminate indirettamente in ragione della nazionalità ovvero se la differenziazione sia oggettivamente giustificata, rileva invece, principalmente, la possibilità di confrontare gli operatori economici con riguardo al servizio prestato.
90. Le prestazioni di trasporti effettuate con navi d'altura da un canto, e con imbarcazioni per la navigazione interna dall'altro, sono considerevolmente diverse. Le navi d'altura, di norma, viaggiano tra destinazioni completamente diverse rispetto alle imbarcazioni per la navigazione interna, hanno una differente capacità di trasporto e sono sottoposte a distinte discipline giuridiche. Così, il titolo V della parte terza del Trattato, concernente la politica dei trasporti, si applica direttamente, per effetto dell'art. 84 del Trattato CE, alla navigazione interna, ma non alla navigazione marittima. La libera prestazione di servizi nell'ambito della navigazione marittima è disciplinata dal regolamento n. 4055/86, mentre nel campo della navigazione interna è disciplinata dal regolamento del Consiglio 8 luglio 1996, n. 1356, riguardante regole comuni applicabili ai trasporti di merci o di persone per via navigabile tra Stati membri al fine di realizzare in tali trasporti la libera prestazione dei servizi .
91. E' pur vero che la Commissione sostiene che sul percorso Anversa-Rotterdam sussisterebbe comunque un rapporto di concorrenza tra navigazione marittima e navigazione interna. Secondo la Commissione, sulle acque interne tra i detti porti verrebbero trasportate ogni anno 6,3 tonnellate di carico. La Commissione non indica, peraltro, la quantità di merce trasportata sulla corrispondente rotta marittima.
92. In senso contrario è la tesi delle ricorrenti, secondo la quale sull'intero tratto di costa tra Le Havre ed Amburgo le navi d'altura accosterebbero nella maggior parte dei casi ad un solo porto. Deve presumersi che le merci sbarcate ad un approdo centrale di questa zona vengano successivamente smistate nell'Europa continentale del Nord-ovest per via terrestre o marittima. Un trasporto via mare tra porti collegati anche per via interna non sembra essere quasi mai praticato. Proprio per le navi d'altura più grandi, di lunghezza superiore a 41 metri, non dovrebbe risultare conveniente trasportare merci tra porti estremamente vicini l'uno all'altro. I costi dei servizi di pilotaggio e portuari, nonché le spese di carico e scarico sarebbero sproporzionati rispetto al breve tratto del trasporto.
93. Vero è che le ricorrenti hanno sottolineato, come del resto la Commissione, la rilevanza del trasporto di merci per le vie navigabili interne tra Anversa e Rotterdam. Le tesi delle ricorrenti sembrano peraltro meno incentrate sulla dimostrazione di una concorrenza tra navigazione marittima e interna. Esse appaiono piuttosto tese a sostenere l'esistenza di una concorrenza tra le navi d'altura che fanno scalo ad Anversa ovvero a Rotterdam, o che questi porti si trovano in rapporto concorrenziale quali scali marittimi per l'intero territorio del nord-ovest europeo. La navigazione interna costituirebbe pertanto solo uno dei fattori che incidono su tali rapporti di concorrenza.
94. Deve pertanto ritenersi che la navigazione interna e quella marittima non operino sullo stesso mercato. Ne consegue che il diverso trattamento dei detti settori del trasporto non risulta ostativo per il conseguimento dell'obiettivo di creare condizioni uguali di concorrenza nel mercato unico. L'assoggettamento delle sole navi d'altura al tributo VBS non costituisce pertanto una discriminazione indiretta in ragione della nazionalità. Anche se dall'esenzione della navigazione interna dal tributo sono i cittadini olandesi a trarre il maggior beneficio, gli armatori di navi d'altura non possono far valere la sussistenza di una discriminazione, dal momento che la navigazione interna non costituisce un metro di paragone adeguato.
95. Per le medesime ragioni, le navi d'altura assoggettate al tributo non risultano discriminate nemmeno rispetto alle categorie di navi esentate dal tributo ai sensi dell'art. 5, n. 1, lett. e) ed f), BVS, anche qualora si trattasse per la maggior parte di navi olandesi. Infatti, gli armatori delle navi esentate non forniscono alcuna prestazione di servizi a titolo oneroso [lett. f)] ovvero, in ogni caso, alcuna prestazione paragonabile [lett. e), «zeezwaaiers»].
96. In base alle indicazioni fornite del giudice di rinvio e delle parti intervenute nel procedimento dinanzi alla Corte non può valutarsi in qual misura l'esenzione delle navi d'altura di lunghezza sino a 41 metri comporti una discriminazione indiretta. Non è chiaro né se in tale categoria di navi sia preponderante la percentuale di imbarcazioni olandesi, né fino a che punto le prestazioni di servizi rese da tali navi siano comparabili con quelle rese da navi più grandi. Spetta esclusivamente al giudice di rinvio analizzare tali elementi e valutarli sulla base dei suesposti criteri.
c) Restrizioni ulteriori
97. Secondo una giurisprudenza costante, l'art. 59 del Trattato CE non prescrive solo l'eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi a causa della sua nazionalità, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione - anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali ed a quelli di altri Stati membri - allorché essa sia tale da vietare, da ostacolare o da rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro ove fornisce legittimamente servizi analoghi .
98. I tributi VBS incidono su tutte le prestazioni di servizi di trasporto effettuate con scalo nei porti olandesi. I tributi dovuti per il passaggio attraverso le zone VBS aumentano i costi del trasporto di beni e persone negli altri Stati membri della Comunità ovvero in Stati terzi. La disciplina dei tributi costituisce, pertanto, una restrizione della libera prestazione dei servizi.
d) La giurisprudenza Keck e Mithouard
99. Il giudice di rinvio invita peraltro la Corte a verificare se la sussistenza di una restrizione della libera prestazione dei servizi non debba essere esclusa, in quanto la riscossione dei tributi potrebbe essere equiparata a una modalità di vendita nel senso della giurisprudenza Keck e Mithouard .
100. In tale decisione la Corte ha ritenuto che non costituisce una restrizione alla libera circolazione delle merci una normativa nazionale relativa alle modalità di vendita che sottoponga a restrizioni equivalenti la vendita di merci nazionali e quella di merci provenienti da altri Stati membri. I tributi VBS sono parimenti dovuti a prescindere dalla circostanza che la prestazione di servizi presenti o meno un elemento transfrontaliero e che essa sia effettuata da imprese di navigazione nazionali o estere.
101. Le affermazioni contenute nella sentenza Keck e Mithouard non sono peraltro trasferibili al caso in esame. La normativa nazionale controversa nel caso Keck e Mithouard riguardava la vendita di merci in uno Stato membro. La normativa relativa ai tributi ora controversi, invece, non riguarda solo l'effettuazione di prestazioni di trasporto marittimo nei Paesi Bassi. Il carattere transfontaliero della prestazione di servizi comporta che misure locali di tal genere rendano la prestazione in sé più difficile incidendo in tal modo sul mercato unico. La Corte ha già precisato nella causa Alpine Investment che un divieto nello Stato membro di stabilimento del prestatore di servizi riguarda anche i destinatari delle prestazioni che si trovano sul territorio di un altro Stato membro, e che esso condiziona pertanto direttamente l'accesso al mercato dei servizi in questi Stati. Per tale motivo la giurisprudenza Keck e Mithouard non si applica, di regola, in via analogica alle prestazioni transfrontaliere .
102. Prescindendo del tutto da tale considerazione di principio, la giurisprudenza Keck e Mithouard non è trasponibile al caso de quo già per il solo fatto che l'obbligo di versare i tributi VBS non costituisce una modalità di vendita. La normativa non riguarda la commercializzazione del servizio, bensì direttamente la sua prestazione. Il tributo aumenta i costi del trasporto marittimo ed incide così sulla formazione del prezzo. Il tributo può eventualmente persino incidere sulla scelta del porto del nord-ovest europeo al quale far accostare le navi. La normativa deve pertanto assimilarsi piuttosto ad una restrizione relativa al prodotto che non ad una modalità di vendita.
103. Conseguentemente, la riscossione di tributi per il finanziamento del VBS costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi. Pertanto, essa è compatibile con la normativa comunitaria solo ove risulti giustificata.
3) Giustificazione
a) L'art. 56 del Trattato CE
104. Il giudice di rinvio ritiene che eventuali restrizioni della libera prestazione dei servizi ad opera della disciplina dei tributi VBS siano giustificate a termini dell'art. 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE).
105. L'art. 1, n. 3, del regolamento n. 4055/86 afferma espressamente l'applicabilità dell'art. 56 del Trattato CE nel settore del trasporto marittimo. A termini della detta norma, le disposizioni che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri sono ammissibili qualora siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica. Tale prescrizione derogatoria autorizza pertanto, in casi particolari, una discriminazione in ragione della nazionalità. Ai fini della giustificazione dell'obbligo di versare di un tributo per l'assistenza alla navigazione assumerebbero rilevanza motivi di pubblica sicurezza. La presente normativa vale peraltro, come già osservato, indistintamente per i cittadini olandesi e per quelli di altri Stati membri. Ci si deve pertanto chiedere se possa essere invocato l'art. 56 del Trattato CE per giustificare disposizioni di carattere generale, che non riguardino in particolare gli stranieri.
106. La Corte si è già richiamata all'art. 56 del Trattato per giustificare disposizioni generali non discriminatorie. In particolare nella sentenza Corsica Ferries III, ha esaminato la giustificazione, ai sensi dell'art. 56, delle disposizioni relative all'obbligo di ricorrere al servizio di ormeggio nei porti italiani, nonostante esse valessero indistintamente per tutti i prestatori di servizi e non contenessero previsioni specifiche per gli stranieri . In altri casi la Corte ha richiamato, come possibili ragioni di giustificazione, sia l'art. 56 del Trattato CE sia le esigenze imperative connesse all'interesse generale, senza delimitare rigidamente la sfera di applicazione delle due fattispecie .
107. E' pur vero che un argomento a favore della diretta applicabilità dell'art. 56, n. 1, del Trattato CE a restrizioni non discriminatorie istituite per ragioni di pubblica sicurezza è dato dal fatto che la giustificazione ex art. 56 del Trattato CE a maggior ragione dovrebbe operare nella specie, se essa consente persino la discriminazione nei confronti degli stranieri. Il chiaro tenore letterale della disposizione, peraltro, è in contrasto con tale interpretazione. L'art. 56 del Trattato CE concerne solo le «disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri». A ciò si aggiunga che l'art. 56 del Trattato CE, in quanto deroga al principio della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, non si presta ad un'interpretazione estensiva . Conseguentemente, l'art. 56 del Trattato CE è applicabile solo a contesti normativi rigidamente delimitati, concernenti specificamente gli stranieri, quali ad esempio il diritto di polizia nei confronti degli stranieri.
108. Conferma tali risultanze anche il combinato disposto del n. 1 dell'art. 56, del Trattato CE, con il n. 2 del medesimo articolo. Ai sensi del n. 2, il Consiglio può stabilire direttive per il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative di cui al n. 1 . Se l'art. 56, n. 1, del Trattato CE dovesse essere interpretato estensivamente e non riguardasse solo disposizioni particolari concernenti gli stranieri, la Comunità disporrebbe, ai sensi del n. 2, di una competenza completa per l'emanazione di disposizioni di coordinamento in tutti i settori corrispondenti. Qualora le competenze della Comunità potessero essere estese in tal modo senza riguardo al tenore letterale del fondamento normativo, si realizzerebbe una contraddizione con il principio della competenza limitata, sancito dall'art. 3 B, primo comma, del Trattato CE (divenuto art. 5 CE).
109. Nella recente sentenza Mac Quen, concernente la libertà di stabilimento, la Corte non si è fondata direttamente sull'art. 56 del Trattato CE per giustificare una restrizione applicabile indistintamente per ragioni di tutela della salute, dichiarando piuttosto quanto segue:
«Inoltre, per quanto attiene alla questione dell'esistenza di motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare la restrizione alla libertà di stabilimento derivante dal divieto contestato, si deve ricordare che la tutela della salute pubblica figura tra i motivi che, ai sensi dell'art. 56, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46, n. 1, CE), possono giustificare restrizioni risultanti da un regime particolare per i cittadini stranieri. La tutela della salute pubblica è quindi idonea, in linea di principio, a giustificare anche provvedimenti nazionali indistintamente applicabili, quali nel caso di specie» .
110. Da tali considerazioni discende che le restrizioni indistintamente applicabili non devono essere direttamente valutate alla luce dell'art. 56 del Trattato CE nemmeno quando scopo della restrizione sia la tutela di uno dei beni espressamente menzionati nella detta disposizione. Misure nazionali di tal genere possono risultare peraltro giustificate in considerazione di motivi imperativi di interesse generale. A tale proposito, anche la tutela di uno dei beni menzionati dall'art. 56 del Trattato CE deve essere intesa quale motivo imperativo di interesse generale.
b) Motivi imperativi di interesse generale
111. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, «(...) una (...) restrizione al principio fondamentale della libera prestazione dei servizi può essere giustificata solo da norme fondate su ragioni imperative d'interesse generale e applicabili a tutte le persone o imprese che esercitino un'attività nel territorio dello Stato membro ospitante, qualora tale interesse non sia tutelato dalle norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito» .
112. In particolare, dalla giurisprudenza della Corte emerge che i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono, per essere ammissibili, soddisfare quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperativi di interesse generale, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo .
113. Come si è già osservato, la normativa VBS è applicata secondo criteri non discriminatori. Occorre inoltre accertare se sussistano motivi imperativi di interesse generale. Anche se le ragioni di pubblica sicurezza figurano già nella fattispecie particolare dell'art. 56 del Trattato CE, esse possono costituire al tempo stesso motivi imperativi di interesse generale nel senso della summenzionata giurisprudenza .
114. Il sistema VBS è diretto ad assicurare l'assistenza alla navigazione delle navi nelle acque costiere e nelle zone portuali, rendendo possibile l'utilizzazione indisturbata di tali acque, estremamente frequentate. Al contempo, l'assistenza alla navigazione serve alla prevenzione degli incidenti e, quindi, alla tutela di persone e di beni, nonché dell'ambiente. Tali finalità di tutela - tutela sia dei beni giuridici individuali sia di quelli della collettività - sono entrambe riconducibili all'interesse generale. Non sussiste inoltre alcun dubbio che il VBS, quale sistema di assistenza alla navigazione, sia anche proporzionato.
115. Tuttavia, si deve ora ricordare che l'oggetto della presente domanda di pronuncia pregiudiziale non verte sulla partecipazione al VBS, bensì sull'obbligo di versamento dei tributi VBS e sul loro ammontare. Il detto obbligo deve necessariamente risultare giustificato dall'interesse generale. Si può osservare al riguardo che è pur vero che i tributi relativi a determinate misure statali possono essere giustificarsi solo quando anche tali misure risultino giustificate in considerazione dell'interesse generale. Per quanto riguarda i tributi, occorre peraltro una ulteriore giustificazione specifica. Infine sono ipotizzabili anche altri mezzi, meno restrittivi per la prestazione di servizi, per finanziare le misure di cui trattasi.
116. Tale interesse generale consiste, tipicamente, nel far sostenere i costi delle misure statali di volta in volta adottate a chi ne è la causa. Anche l'attribuzione della responsabilità finanziaria secondo il medesimo principio serve, in ultima analisi, al bene comune. La collettività viene infatti sgravata dei costi dell'assistenza alla navigazione. Ciò vale anche per i tributi VBS . Nel complesso, essi servono pertanto all'interesse generale.
117. Nella propria giurisprudenza la Corte ha inoltre imposto, con riguardo alle restrizioni fondate su motivi imperativi di interesse generale, i seguenti requisiti:
«Tuttavia, conformemente al principio di proporzionalità, l'applicazione delle normative nazionali di uno Stato membro ai prestatori di servizi stabiliti in altri Stati membri dev'essere idonea a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il suo raggiungimento (...)» .
118. Una normativa che imponga tributi agli armatori di navi d'altura di lunghezza superiore a 41 metri che transitano nelle zone VBS è idonea a far ricadere il finanziamento delle spese del sistema VBS, o comunque di una parte di esse, su chi ha causato tali spese.
119. La riscossione del tributo risulta anche necessaria. Vero è che le spese del sistema VBS potrebbero essere coperte con il bilancio dello Stato. In quel caso sarebbe peraltro la collettività a sopportare le spese e non gli operatori economici che le hanno causate. La mera circostanza che nelle zone costiere il traffico della navigazione sia intenso rende infatti necessaria l'assistenza alla navigazione.
120. I tributi, infine, devono risultare proporzionati in senso stretto. Ciò significa che, in caso di riscossione di un tributo, gli armatori di navi d'altura possono essere chiamati a coprire il finanziamento del VBS solo in quanto essi, in considerazione del ricorso che fanno al sistema, siano effettivamente corresponsabili dell'insorgere dei relativi costi. Ne consegue, da un canto, che il gettito dei tributi non può eccedere la quota dei costi complessivamente imputabili agli armatori delle navi d'altura per l'uso del VBS. D'altro canto, il tributo riscosso in occasione dell'effettivo passaggio in una zona VBS non può essere sproporzionato rispetto ai costi che in tal caso ne derivano per l'assistenza alla navigazione.
121. Nella questione 2 b) il giudice di rinvio chiede se il tributo possa essere più elevato del costo effettivo dello specifico servizio fornito alla singola nave. Sotto questo profilo occorre domandarsi se dal principio di proporzionalità possano trarsi indicazioni più precise sui fattori di costo da prendere in considerazione nell'ambito di tale valutazione. E' pur vero che, nel contesto del divieto dei dazi e di tasse equivalenti, la Corte ha sottolineato con giurisprudenza costante che
«un onere che colpisce le merci in ragione del fatto che esse varcano la frontiera è sottratto all'applicazione degli artt. 9 e 12 del Trattato se costituisce la contropartita di un servizio determinato, effettivamente e individualmente reso agli operatori economici, e se il suo importo è proporzionato al servizio stesso» .
122. Ciò non esclude, peraltro, che il singolo utente, oltre ai costi effettivi di ogni prestazione individuale, sia chiamato a finanziare pro quota anche i costi generali del sistema. Infatti, l'utente è corresponsabile anche della causazione di tali costi. Nella determinazione dell'entità del tributo per l'assistenza di una nave d'altura non possono invece confluire i costi delle prestazioni individuali a favore di altri utenti del traffico e la loro partecipazione ai costi generali, quali, ad esempio, i costi per l'assistenza alla navigazione interna.
123. L'entità effettiva del tributo deve corrispondere, per quanto possibile, ai costi effettivi della prestazione di assistenza, perché la disciplina del tributo risulti proporzionata con riguardo al conseguimento dell'obiettivo di una equa ripartizione dei costi tra chi li ha causati. Nella determinazione del tributo il legislatore nazionale dispone peraltro, per ragioni di semplificazione amministrativa, della facoltà di fissarlo forfettariamente. Lo scaglionamento del tributo può essere fissato con criteri obiettivi di agevole verifica. I detti criteri devono peraltro trovarsi in un equo rapporto con la responsabilità relativa all'insorgere dei costi.
124. Sarebbe peraltro ammissibile, nella determinazione della quota di partecipazione ai costi generali da imputare ad un determinato gruppo di utenti, tener conto della necessità di assistenza del gruppo medesimo e dei vantaggi che questo ne trae. Così, la più ridotta capacità di manovra delle navi d'altura più grandi e la conoscenza dei luoghi da parte dei loro equipaggi - normalmente minore - potrebbero deporre a favore di una maggiore partecipazione ai costi generali.
125. Il giudice di rinvio riporta vari calcoli relativi alla quota di partecipazione della navigazione marittima al VBS. Sembra peraltro non essere giunto a conclusioni definitive. Non è stato inoltre definitivamente chiarito se il gettito effettivo dei tributi sia in rapporto con la responsabilità relativa all'insorgere dei costi della navigazione marittima. E' pur vero che il giudice di rinvio richiama, in proposito, valutazioni che indicano un'ampia coincidenza del gettito dei tributi con la percentuale di utilizzazione del sistema da parte della navigazione marittima. Le ricorrenti deducono invece perizie da cui emergono cifre del tutto differenti. Esse invocano inoltre diversi argomenti a sostegno della tesi secondo cui l'entità dei tributi non risulterebbe effettivamente in alcun rapporto con i costi del VBS, bensì sarebbe determinata da decisioni di politica economica.
126. A fronte di tale incerto contesto di fatto, valgono i principi recentemente sottolineati dalla Corte nella causa C-435/97 :
«Per quanto riguarda la contestazione di taluni fatti da parte della società Airport Bolzano Bozen AG [parte nel procedimento a quo], si deve ricordare che, in forza dell' art. 177 del Trattato, sulla netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, questa può pronunciarsi unicamente sull'interpretazione o sulla validità di un testo comunitario, sulla base dei fatti indicati dal giudice nazionale. [...]
In questo contesto non spetta alla Corte, ma al giudice nazionale, accertare i fatti che hanno dato origine alla causa e trarne le conseguenze ai fini della sua pronuncia [...]».
127. Spetta pertanto al giudice nazionale stabilire se i tributi complessivamente imposti alla navigazione marittima coprano la totalità dei costi in misura corrispondente alla sua quota di utilizzazione del sistema. In questo contesto, non costituisce una violazione del principio di proporzionalità la sola circostanza che anche altri utenti del sistema, in particolare le imbarcazioni per la navigazione interna, traggano utilità dal VBS senza doverne sostenere pro quota i relativi costi. Ciò si verificherebbe solo se i tributi per la navigazione marittima non servissero solo a sostenere i costi ad essa imputabili, ma anche quelli risultanti dall'assistenza ad altre navi, esentate dal tributo.
128. Sulla base dei fatti esposti alla Corte non è neanche possibile rispondere alla questione se, nel singolo caso, l'entità del tributo sia proporzionata ai costi imputabili. Le ricorrenti contestano soprattutto che in tutte le zone VBS sia imposto un unico tributo, nonostante i costi differiscano molto da regione a regione. Esse si riferiscono, a tal proposito, alle conclusioni dell'avvocato generale Saggio nella causa C-205/98. L'ordinanza di rinvio non affronta tale questione.
129. Nelle menzionate conclusioni l'avvocato generale Saggio ha sottolineato che l'aumento dei pedaggi per l'autostrada del Brennero poteva essere giustificato esclusivamente dall'incremento dei costi per opere relative a quel tratto autostradale, e non degli oneri sostenuti con riferimento all'intero sistema autostradale, per il cui uso, inoltre, non sarebbero stati imposti pedaggi simili . Tale affermazione si fondava sull'interpretazione della direttiva 93/89 . Vero è che le disposizioni della direttiva 93/89 applicabili alla causa C-205/98 costituiscono specifica espressione del principio di proporzionalità. In considerazione della specificità di tale normativa e del caso di specie, le affermazioni operate nella causa C-205/98 non possono essere tuttavia trasposte alla presente fattispecie.
130. Potrebbe risultare peraltro opportuno imporre tributi di entità diversificata nelle diverse zone VBS, qualora l'utilizzazione ed i costi del sistema siano fortemente diversificati localmente. Nella specie occorre ponderare l'obiettivo del conseguimento di una ripartizione dei costi per quanto possibile equa tra coloro che ne sono la causa rispetto all'obiettivo di configurare la normativa sui tributi in modo possibilmente semplice e forfettizzato, al fine di renderne più agevole l'utilizzazione.
131. Suggerisco, pertanto, di risolvere le questioni relative alla libera prestazione di servizi nei seguenti termini:
Una normativa nazionale che obblighi gli armatori di navi d'altura di lunghezza superiore a 41 metri a partecipare ad un sistema di assistenza alla navigazione nelle acque costiere e nelle zone portuali e a versare un tributo per le prestazioni del detto sistema può costituire una restrizione della libera prestazione dei servizi nella navigazione marittima ai sensi del regolamento n. 4055/86 in combinato disposto con l'art. 59 del Trattato CE, laddove le imprese di navigazione interessate prestino un servizio caratterizzato da un aspetto transfontaliero all'interno della Comunità. Ai fini della restrizione è irrilevante che altri operatori del settore siano esentati dal tributo, qualora non prestino un servizio analogo.
La restrizione può risultare giustificata da motivi imperativi di interesse generale, in particolare allo scopo di garantire la sicurezza della navigazione e di imputare i costi del sistema di assistenza a tal fine necessario ai suoi utenti, qualora il gettito dei tributi corrisponda ai costi della cui causazione sia responsabile la categoria dei soggetti obbligati al tributo complessivamente intesa - in misura proporzionale all'uso del sistema - e qualora i tributi da versare nel singolo caso risultino parimenti proporzionali ai costi relativi all'attività di assistenza, ivi compresi i costi generali pro quota.
B - Il divieto di aiuti di Stato
132. Il secondo gruppo di questioni riguarda l'eventuale incompatibilità della normativa sui tributi VBS con il divieto di aiuti di Stato di cui all'art. 92 del Trattato CE.
133. Il tributo VBS si applica, complessivamente, alla sola navigazione marittima. Il giudice di rinvio chiede se l'esenzione della navigazione interna e di altri gruppi di navi costituisca un aiuto di Stato vietato a termini dell'art. 92 del Trattato CE.
134. Non è certo, peraltro, che sia effettivamente necessario rispondere a tale gruppo di questioni. In proposito, la Corte ha ricordato nella sentenza EKW e Wein & Co:
«(...) secondo una giurisprudenza costante, spetta esclusivamente al giudice nazionale, al quale è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell'emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte [....]. Tuttavia, la Corte ha ritenuto di non poter statuire su una questione sollevata da un giudice nazionale qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione o il giudizio sulla validità di una norma comunitaria chiesta da tale giudice non hanno alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa a qua, oppura qualora il problema sia di natura ipotetica e la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte [...]» .
135. La Corte ha applicato questi principi in due cause in cui i ricorrenti contestavano essenzialmente determinati oneri fiscali ed i giudici di rinvio chiedevano alla Corte, tra l'altro, se l'esenzione di altre imprese dall'imposizione dovesse essere considerata quale aiuto di Stato . In entrambi i casi la Corte ha affermato che nel caso in cui venga contestata una determinata imposizione fiscale, resta irrilevante se l'esenzione di terzi dall'imposta stessa costituisca o meno un aiuto di Stato. Non sarebbe conseguentemente necessario rispondere alle relative questioni.
136. La fattispecie in esame dimostra che tale tesi è, in conclusione, da condividere. A termini dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE, devono essere comunicati alla Commissione i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Un aiuto non può essere istituito finché la Commissione non si sia pronunciata definitivamente in proposito. Nella causa SFEI la Corte ha osservato che il giudice nazionale ha l'obbligo di garantire, con la sentenza definitiva che chiude il caso, una tutela contro gli effetti della messa in atto illegittima di aiuti . La Corte ne ha tratto la conseguenza che, nell'ambito di un ricorso in materia di concorrenza fondato sull'art. 93, n. 3, terza frase, i giudici nazionali sono autorizzati a disporre il rimborso dell'aiuto . La Corte non ha peraltro minimamente affermato che, in seguito ad una violazione degli artt. 92 e 93, n. 3, del Trattato CE, anche altri operatori economici possano vantare il diritto ai medesimi aiuti. La tesi della Commissione condurrebbe a questa conclusione, che deve essere invece respinta.
137. Qualora la partecipazione al VBS in esenzione da tributi dovesse essere qualificata come aiuto di Stato, sarebbero ipotizzabili, in linea di principio, due sistemi per eliminare l'effetto di aiuto, vale a dire o l'assoggettamento di tutti gli operatori partecipanti al VBS all'obbligo impositivo o la messa a disposizione del VBS in esenzione da qualunque tributo. La prima alternativa non potrebbe essere probabilmente attuata con effetti retroattivi. La seconda pone inoltre la questione, se la partecipazione al VBS non rappresenti già un vantaggio da qualificare quale aiuto se offerto in esenzione da tributi. In ogni caso, dalla qualificazione dell'esenzione di altri partecipanti al sistema VBS quale aiuto non conseguirebbe necessariamente che le navi d'altura di lunghezza superiore a 41 metri dovrebbero essere esentate in tutto o in parte dal tributo VBS.
138. Sembra da escludersi anche che il giudice di rinvio possa esentare dal tributo VBS gli armatori ricorrenti solo in base al rilievo che l'esenzione di altre navi dal medesimo tributo costituisce un aiuto in contrasto con il Trattato.
139. Gli effetti di un eventuale aiuto sulla posizione concorrenziale delle navi d'altura non condurrebbero a diversa conclusione. Allo stato, non si ravvisano infatti argomenti per sostenere che le navi d'altura soggette al tributo si trovino in una posizione concorrenziale significativa rispetto alle navi che ne sono esentate .
140. Non appare pertanto necessario risolvere la soluzione della questione relativa alla qualificazione dei tributi VBS come aiuti di Stato.
VII - Conclusione
141. Alla luce delle suesposte considerazioni, si suggerisce di rispondere alle questioni pregiudiziali nei seguenti termini:
«1) Una normativa nazionale che obblighi gli armatori di navi d'altura di lunghezza superiore a 41 metri a partecipare ad un sistema di assistenza alla navigazione nelle acque costiere e nelle zone portuali e a versare un tributo per le prestazioni del detto sistema può costituire una restrizione della libera prestazione dei servizi nella navigazione marittima ai sensi del regolamento (CEE) n. 4055/86 in combinato disposto con l'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE), laddove le imprese di navigazione interessate prestino un servizio caratterizzato da un aspetto transfrontaliero all'interno della Comunità. Ai fini della restrizione è irrilevante che altri operatori del settore siano esentati dal tributo, qualora non prestino un servizio analogo.
2) La restrizione può risultare giustificata da motivi imperativi di interesse generale, in particolare allo scopo di garantire la sicurezza della navigazione e di imputare i costi del sistema di assistenza a tal fine necessario ai suoi utenti, qualora il gettito dei tributi corrisponda ai costi della cui causazione sia responsabile la categoria dei soggetti obbligati al tributo complessivamente intesa - in misura proporzionale all'uso del sistema - e qualora i tributi da versare nel singolo caso risultino parimenti proporzionali ai costi relativi all'attività di assistenza, ivi compresi i costi generali pro quota».