Ideiglenes változat
ANDREA BIONDI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. szeptember 11.(1)
C‑448/24. és C‑449/24. sz. egyesített ügyek
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24)
DSE International BV (C‑449/24)
kontra
Belgische Staat
(a Raad van State [államtanács, Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – Raad van State (államtanács, Belgium) – A tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről és a 2001/37/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 3‑i 2014/40 európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikke (6) bekezdésének és 20. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmezése – Dohánytermékek gyártása, kiszerelése és értékesítése – Meghatározott adalékanyagokat tartalmazó dohánytermékek forgalomba hozatalának tilalma – Az inhalációt vagy a nikotinfelvételt megkönnyítő adalékanyagok – Az elektronikus cigarettákra vonatkozó tilalom alkalmazhatósága ”
I.      Bevezetés
1.        A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben egyetlen, az elektronikus cigarettáknak és az adalékanyagok egy meghatározott kategóriájának a 2014/40 irányelvben(2) történő szabályozására vonatkozó kérdést tesz fel. A kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdés elsősorban arra vonatkozik, hogy a tagállamoknak az irányelv 20. cikkének (3) bekezdése értelmében biztosítaniuk kell‑e, hogy az elektronikus cigarettákban lévő nikotintartalmú folyadék ne tartalmazzon a nikotinfelvételt vagy annak inhalációját megkönnyítő adalékanyagokat, amint azt az irányelv 7. cikkének (6) bekezdése előírja.
2.        A fent említett kérdés lehetőséget nyújt a releváns rendelkezéseknek az elektronikus cigaretta által gyakorolt káros hatásokkal kapcsolatban az elmúlt években felmerült tudományos bizonyítékok tükrében történő értelmezésére.
3.        Elemzésemben először a két rendelkezés értelmezésével kapcsolatban teszek néhány észrevételt, majd az elektronikus cigaretta emberi egészségre gyakorolt káros hatásaival foglalkozom. Ez lehetővé teszi számomra annak megállapítását, hogy a 2014/40 irányelv esetében az értelmezés már nem (vagy inkább nem kizárólag) az elővigyázatosság elvének, hanem inkább a dohány‑ és a kapcsolódó termékek jogterülete szabályozásának, tehát az uniós jogalkotó által hozott döntések arányosságának figyelembevételével történik.
II.    Jogi háttér
A.      Az uniós jog
4.        A 2014/40 irányelv (18), (39) és (41) preambulumbekezdése a következőképpen szól:
„(18)      Egyes adalékanyagokat azért alkalmaznak, hogy azt a benyomást keltsék, mintha a dohánytermékek kedvező hatással lennének az egészségre, kisebb egészségi kockázatot jelentenének, fokoznák a szellemi frissességet és a fizikai teljesítőképességet. Ezeket az adalékanyagokat, valamint az el nem égetett formában [rákkeltő, mutagén vagy reprodukciót károsító, CMR] tulajdonságokkal rendelkező adalékanyagokat az egész Unióra érvényes egységes szabályok biztosítása és az emberi egészség védelmének magas szintje érdekében be kell tiltani. A függőséget okozó hatást és a toxicitást növelő adalékanyagokat szintén be kell tiltani.
[…]
(39)      Ezen irányelv alapján csak olyan elektronikus cigaretták lehetnek forgalomba hozhatók, amelyek egyenletesen bocsátják ki a nikotinmennyiséget. Egészségvédelmi, biztonsági és minőségi okokból szükséges, hogy rendes használati körülmények között kibocsátott nikotin mennyisége egyenletes legyen, többek között annak elkerülése érdekében, hogy véletlenszerűen nagy mennyiség jusson a szervezetbe.
[…]
(41)      Tekintettel arra, hogy a nikotin mérgező anyag és egészségügyi és biztonsági veszélyt jelenthet azon személyek számára is, akiknek a termék használatát nem szánták, a nikotintartalmú folyadékokat csak olyan elektronikus cigarettákban vagy utántöltő flakonokban lehet forgalomba hozni, amelyek megfelelnek bizonyos biztonsági és minőségi követelményeknek. [...].”
5.        A 2014/40 irányelv „Tárgy” címet viselő 1. cikke a következőképpen szól:
„Ezen irányelv célja a tagállamok azon törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítése, amelyek a következőkre vonatkoznak: [...]
f)      a dohánytermékekhez kapcsolódó egyes termékek – nevezetesen az elektronikus cigaretták [...] – forgalomba hozatala és címkézése;
a dohány‑ és a kapcsolódó termékek belső piaca zavartalan működésének elősegítése érdekében, kiindulásként az emberi egészség védelmének magas szintjét alapul véve, különös tekintettel a fiatalkorúak egészségének védelmére, valamint az Uniónak az Egészségügyi Világszervezet Dohányzás‑ellenőrzési Keretegyezménye (a továbbiakban: »keretegyezmény«) szerinti kötelezettségeinek való megfelelés céljából.”
6.        Az irányelvnek „Az összetevőkre vonatkozó szabályozás” címet viselő 7. cikke (6) bekezdése d) pontja a következőképpen szól:
„A tagállamok megtiltják a következő adalékanyagokat tartalmazó dohánytermékek forgalomba hozatalát:
[...]
d)      a dohányzásra szánt dohánytermékek esetében az inhalációt vagy a nikotinfelvételt megkönnyítő adalékanyagok”.
7.        Az irányelv „Elektronikus cigaretta” címet viselő 20. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól:
„A tagállamok biztosítják, hogy elektronikus cigaretták és utántöltő flakonok csak abban az esetben kerülhessenek forgalomba, ha megfelelnek ezen irányelvnek és minden egyéb vonatkozó uniós jogszabálynak.”
8.        A 20. cikk (3) bekezdésének c) pontja a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok biztosítják, hogy:
[...]
c)      a nikotintartalmú folyadék ne tartalmazzon olyan adalékanyagokat, amelyek a 7. cikk (6) bekezdésében szerepelnek”.
B.      A belga jog
9.        A koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigarettennek (az elektronikus cigaretták gyártásáról és forgalomba hozataláról szóló 2016. október 28‑i királyi rendelet; a továbbiakban: 2016. október 28‑i királyi rendelet) a koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (az elektronikus cigaretták gyártásáról és forgalomba hozataláról szóló 2016. október 28‑i királyi rendelet módosításáról szóló 2022. november 7‑i királyi rendelet;(3) a továbbiakban: 2022. november 7‑i királyi rendelet) 3. cikke által módosított – „Összetétel és műszaki előírások” címet viselő 4. cikke (4) bekezdésének 5. pontja a következőképpen szól:
„A nikotintartalmú folyadék nem tartalmazza a következő adalékanyagokat:
[...]
5.      A nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagokat”.
III. Alapeljárás és előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
10.      Az elektronikus cigaretták gyártásáról és forgalomba hozataláról szóló, 2016. október 28‑i királyi rendelet ültette át az elektronikus cigarettáknak a 2014/40 irányelvben foglalt szabályozását.
11.      A Belgische Staat (belga állam) 2021. július 6‑án a 2015/1535 irányelv(4) alapján bejelentette az Európai Bizottságnak a 2016. október 28‑i királyi rendelet 4. cikke módosításának tervezetét, amelyben
eredetileg az elektronikus cigarettákra vonatkozóan a tiltott adalékanyagok négy csoportjának beillesztését
írta elő.
12.      A Belgische Staat (belga állam) azonban 2022. november 7‑én egy olyan királyi rendeletet fogadott el, amely a 2016. évi királyi rendelet 4. cikkének módosításával, az eredeti rendelkezéstől eltérően a tiltott adalékanyagok egy ötödik csoportját, vagyis pontosan a nikotin inhalálásával vagy felvételével kapcsolatos adalékanyagokat is beillesztette.
13.      A British American Tobacco (a továbbiakban: BAT), a Nicoventures Holdings Ltd (a továbbiakban: NH) és a DSE International BV (a továbbiakban: DSE) (a továbbiakban együtt: az alapügy felperesei) 2023. március 13‑án két keresetet terjesztettek a Raad van State (államtanács, Belgium) elé, amelyben a 2022. november 7‑i királyi rendelet két okból történő megsemmisítését kérték, amelyek közül az előzetes döntéshozatali eljárás keretében kizárólag a második ok bír relevanciával.(5)
14.      Pontosabban, a felperesek a második jogalap keretében azt állítják, hogy a 2022. november 7‑i királyi rendelet 3. cikke „túllép az elektronikus cigaretták szabályozásának hatályán, és ellentétes a [2014/40 irányelvvel]”. Közelebbről, a felperesek álláspontja szerint a 7. cikk (6) bekezdésének d) pontja kizárólag a „dohányzásra szánt dohánytermékek” csoportjára vonatkozik, amelybe az elektronikus cigaretták nem tartoznak bele, mivel nem tartalmaznak dohányt, így nem okoznak égést.
15.      A felperesek álláspontjuk alátámasztása céljából azzal érvelnek, hogy a „dohányzásra szánt dohányterméknek” az irányelv 2. cikkének 9. pontjában, illetve az „elektronikus cigarettának” az irányelv 2. cikkének 16. pontjában foglalt meghatározása tükrében az irányelv 7. cikke (6) bekezdésének d) pontja kizárólag a „dohányzásra szánt dohánytermékekre” korlátozódik, az elektronikus cigarettákat pedig egyértelműen kizárja.
16.      A felperesek továbbá úgy vélik, hogy a 2022. évi királyi rendelet 3. cikke a 2014/40 irányelv 24. cikkével ellentétes korlátozást foglal magában, mivel ez utóbbi úgy rendelkezik, hogy a tagállamok az irányelv által összehangolt szempontok tekintetében nem tilthatják vagy korlátozhatják a dohánytermékek és kapcsolódó termékek forgalmazását.
17.      A Raad van State (államtanács) – mivel kétségeket táplált a 2014/40 irányelv 20. cikke (3) bekezdésének c) pontjában az irányelv 7. cikkének (6) bekezdésére való hivatkozással kapcsolatban – úgy határozott, hogy a két alapeljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni a 2014/40 irányelv 20. cikke (3) bekezdésének c) pontját, ugyanezen irányelv 7. cikkének (6) bekezdésével összefüggésben, hogy az arra kötelezi a tagállamokat, hogy az elektronikus cigaretták és az utántöltő flakonok forgalomba hozatala tekintetében ezen irányelv 7. cikke (6) bekezdése d) pontjának megfelelően tiltsák meg, hogy a nikotintartalmú folyadékok az inhalációt vagy a nikotinfelvételt megkönnyítő adalékanyagokat tartalmazzanak, noha az elektronikus cigaretta sem égést, sem füstöt nem eredményez?”
18.      Az alapeljárások felperesei, valamint a belga, a cseh,
a német, a francia, a portugál és az osztrák kormány, illetve a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.
IV.    Elemzés
19.      Az előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2014/40 irányelv 7. cikkének (6) bekezdésével összefüggésben értelmezett 20. cikke (3) bekezdésének c) pontját, hogy nem hozhatók forgalomba elektronikus cigaretták és olyan utántöltő flakonok, amelyek nikotintartalmú folyadéka a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagokat tartalmaz. Az elektronikus cigarettákra vonatkozó különös belga jogi szabályozás kifejezetten úgy rendelkezik, hogy a nikotintartalmú folyadék nem tartalmazhat a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagokat.
20.      Az alábbiakban kifejtett okokból úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésre igenlő választ kell adni.
21.      Immár bő huszonöt év telt el a mérföldkőnek számító, 2000. október 5‑i Németország kontra Parlament és Tanács ítélet óta, amelyben a Bíróság megállapította, hogy az uniós jogalkotó akkor is hivatkozhat a belső piac létrehozására vonatkozó rendelkezésekre, ha ennek oka az emberi egészség védelme, amennyiben az elfogadott jogi aktus célja ténylegesen a belső piac létrehozása és működése feltételeinek javítása.(6) A Bíróság azt is egyértelművé tette, hogy a
Szerződés kizárja az emberi egészség védelmére és javítására vonatkozó tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések bármiféle közelítését, ebből azonban nem következik, hogy a
Szerződés más rendelkezései, a jelen ügyben az EUMSZ 114. cikk alapján elfogadott harmonizációs intézkedéseknek ne lehetne hatása az emberi egészség védelmére.(7)
22.      A Bíróság ezt követően többször is megerősítette, hogy az Európai Unió által a dohánytermékek és a kapcsolódó termékek területén elfogadott harmonizációs intézkedések „kettős célt” követnek, amely a) az ilyen termékek belső piaca zavartalan működése elősegítésére irányul, b) kiindulásként az emberi egészség védelmének magas szintjét alapul véve, különös tekintettel a fiatalkorúak egészségének védelmére.(8)
23.      A két cél közötti kölcsönös összefüggés kizárólag uniós szinten valósulhat meg annak érdekében, hogy e konkrét területen megelőzhetők legyenek a nemzeti szabályozások közötti eltérések, tehát a szabad mozgás előtti akadályok és versenytorzulások kialakulása.(9)
24.      Az emberi egészség védelmének az uniós jogrendben betöltött elsődleges szerepére tekintettel(10) az uniós jogalkotónak az is feladata, hogy szabályozási döntései során figyelembe vegye egyrészt a harmonizációs intézkedésekből eredő kötelezettségeknek és tilalmaknak való megfelelésre kötelezett vállalkozásokat érintő lehetséges gazdasági következményeket, másrészt pedig az egészségvédelem magas szintje biztosításának szükségletét. Ahogyan arra a Bíróság emlékeztetett, e szükséglet teljesítését „akár jelentős hátrányos gazdasági következményeket is igazolni lehet”.(11)
25.      Mindezek alapján nem képezi vita tárgyát, hogy a szóban forgó irányelv is a fentiekben vizsgált „kettős célt” követi, ahogyan azt az irányelv 1. cikke rögzíti.
Az első cikk a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítését írja elő a dohány- és a kapcsolódó termékek belső piaca zavartalan működésének elősegítése, az emberi egészség védelmének magas szintjének biztosítása, valamint az Uniónak (az Egészségügyi Világszervezet
[WHO]
Dohányzás-ellenőrzési Keretegyezménye szerinti kötelezettségeinek való megfelelés céljából.
26.      Ugyanerre a következtetésre vezet azoknak a rendelkezéseknek az elemzése is, amelyek értelmezését a kérdést előterjesztő bíróság kéri.
27.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi.(12)
28.      Úgy vélem, hogy a szövegszerű értelmezést illetően mindenekelőtt hasznosnak gondolom emlékeztetni arra, hogy az irányelv lényegében a termékek két típusára vonatkozik. Egyrészt vannak az irányelv II. címében szereplő „dohánytermékek”, amelyek viszont „dohányzásra szánt” dohánytermékekre (vagyis égési folyamattal járó termékekre) és „füst nélküli” dohánytermékekre (rágódohányra, tüsszentésre szolgáló dohánytermékekre és szájon át fogyasztott dohánytermékekre) különülnek el.(13) Másrészt az irányelv hatálya alá tartozik a II. címében szereplő „elektronikus cigaretta és dohányzási célú gyógynövénytermékek”.
29.      A 7. cikk az I. fejezet „Dohánytermékek” címet viselő II. címe alatt található. A fent említett cím részét képező rendelkezések tehát kizárólag a dohánytermékekre vonatkoznak. A 7. cikk (6) bekezdésének d) pontja kifejezetten a dohányzásra szánt dohánytermékekre vonatkozik, mivel az uniós jogalkotó a dohánytermékek egy meghatározott kategóriája, a dohányzásra szánt dohánytermékek esetében a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagok tilalmáról kívánt rendelkezni. Ebből az következik, hogy a 7. cikknek az irányelv szövegében elfoglalt helyére tekintettel e rendelkezés (6) bekezdése nem vonatkozhatott volna kifejezetten az elektronikus cigarettákra is.
30.      Másképpen megfogalmazva, általánosságban azzal érvelni annak érdekében, hogy a 7. cikk (6) bekezdése alkalmazható legyen az elektronikus cigarettákra, hogy e rendelkezésnek kifejezetten utalnia kellett volna és
utalhatott is volna ez utóbbiakra, az irányelv struktúrájának figyelmen kívül hagyását jelentené.
31.      Az „[e]lektronikus cigaretta és dohányzási célú gyógynövénytermékek” címet viselő III. címbe beillesztett 20. cikk (3) bekezdésének c) pontja úgy rendelkezik, hogy „a nikotintartalmú folyadék ne tartalmazzon olyan adalékanyagokat, amelyek a 7. cikk (6) bekezdésében szerepelnek”, azonban a dohányzásra szánt dohánytermékek tekintetében semmilyen különbséget nem tesz. A jogalkotó tehát a 7. cikk (6) bekezdésében felsorolt összes adalékanyagra, köztük a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagokra is utalni kívánt.
32.      A szövegszerű értelmezés ezért már elegendő lehet annak megállapításához, hogy a 7. cikk (6) bekezdésével összefüggésben értelmezett 20. cikk (3) bekezdése értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az elektronikus cigaretták és az utántöltő flakonok ne tartalmazzanak a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagokat.
33.      Mindazonáltal tisztában vagyok azzal, hogy – amint arra a felek közül egyesek rámutattak – még felmerülhetnek értelmezési kétségek. Álláspontom szerint ezek a kétségek a cél szerinti értelmezéssel teljes mértékben eloszlathatók. Különösen az irányelv egyik célja,(14) vagyis az emberi egészség magas szintű védelmének biztosítására tekintettel, mivel a tudományos bizonyítékok rávilágítottak, hogy az elektronikus cigaretta veszélyessége minőségi szempontjából a hagyományos cigarettáéhoz hasonló.
34.      A 2014/40/EK irányelv (7) preambulumbekezdése szerint „[a]z uniós [jogalkotó] fellépés[e] a WHO 2003. májusi Dohányzás‑ellenőrzési Keretegyezményének (a továbbiakban: keretegyezmény) a végrehajtásához is szükséges, amelynek rendelkezései az Unióra és tagállamaira nézve kötelezőek. [...].”
35.      A tudományos közösségen belül számos tanulmány tette nyilvánvalóvá, hogy az elektronikus cigaretta káros hatásokat gyakorol az emberi egészségre. Ezeket a hatásokat különösen az elektronikus cigaretta használata során keletkező anyagok típusa és a magában a cigarettafolyadékban lévő nikotin okozza. Az elektronikus cigaretta által az emberi egészségre gyakorolt káros hatások a hagyományos cigaretták által okozott hatásokhoz hasonlóknak tekinthetők.
36.      Az Európai Bizottság tudományos bizottságának („SCHEER”) 2021. április 16‑i véleményében ugyanis az áll, hogy az ilyen eszközökön keresztül történő nikotinfelvétel hasonló lehet a hagyományos cigarettákéhoz.(15) A fent említett bizottság például azt állítja, hogy a használat időtartamától és a „szívásoktól” függően az elektronikus cigaretta nikotinszintje a vérsavóban elérheti a hagyományos cigarettáét.(16)
37.      A
WHO által közzétett technikai jelentések is megerősítik az elektronikus cigaretta által az emberi egészségre gyakorolt káros hatásokat. A WHO emiatt sürgette az egyezményben részes feleket, hogy a nikotinfüggőség megelőzésére és csökkentésére irányuló politikákat, tehát olyan politikákat fogadjanak el, amelyeknek egy szélesebb körű dohányzás‑ellenőrzési program részét kell képezniük.(17)
38.      Ezen a konkrét területen, ahol a jelenlegi tudományos ismeretek teljesen egyértelműek, a közegészségre jelentett kockázat létezése valós és kellően bizonyított.(18)
39.      Ezen túlmenően talán célszerű emlékeztetni arra, hogy az elővigyázatosság elve – a Bíróság által a tudományos adatok és a lehetséges egészségügyi kockázatok értékelésénél alkalmazott mérce – valójában két lépést foglal magában, jelesül: a) az anyagok vagy élelmiszerek egészségre gyakorolt lehetséges negatív hatásainak azonosítását és egy átfogó kockázatelemzést, amely a rendelkezésre álló legmegbízhatóbb tudományos adatokon és a nemzetközi kutatások legújabb eredményein alapul, valamint b) kizárólag abban az esetben, ha lehetetlennek bizonyul bizonyossággal meghatározni az állítólagos kockázat meglétét vagy terjedelmét az elkészített tanulmányok eredményének elégtelen, nem meggyőző vagy pontatlan jellege miatt, de a közegészséget ténylegesen fenyegető károsodás valószínűsége fennáll abban az esetben, ha a kockázat bekövetkezik, akkor az elővigyázatosság elve igazolja a korlátozó intézkedések elfogadását, feltéve hogy azok nem vezetnek hátrányos megkülönböztetéshez, és objektívek.(19)
40.      Úgy tűnik, hogy a vizsgált irányelv esetében az egészségvédelem szempontjából javasolt értelmezési irányvonal követése nem szolgál (semmilyen) elővigyázatossági okot, azt pusztán szabályozási okok indokolják.
41.      Következésképpen a jelenlegi tudományos ismeretek alapján megállapítható, hogy az emberi egészség védelmének szükségszerű figyelembevétele esetén az elektronikus cigaretta nem tekinthető az emberi egészségre nézve veszélytelennek, és az általa okozott nikotinfelvétel nem különbözik lényegesen a hagyományos cigaretta által okozottól.
42.      Az elővigyázatosság elvének logikáján túllépve és a jogalkotó által hozott döntések arányosságának értékelésénél egy pillanatra meg kell állni, mert erről van szó.
Az uniós jogalkotó az EUMSZ 114. cikk alapján bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkezik a harmonizáció végrehajtása tekintetében, és az említett cikk (3) bekezdésének(20), valamint az EUMSZ‑ben és az ítélkezési gyakorlatban meghatározott elveknek megfelelően jogosult az általa megfelelőnek ítélt intézkedésekkel beavatkozni.(21)
43.      Az alapeljárás felperesei azt állítják, hogy az elektronikus cigarettára nem lehet a dohánytermékekre vonatkozó szabályozással azonos szabályozást alkalmazni, mivel az elektronikus cigaretta nem jár égetéssel vagy füsttel. Érvelésük szerint a harmonizációt pontosan így kell értelmezni, vagyis az elektronikus cigarettát – a két termék eltérő objektív jellemzői miatt – a dohánytermékektől elkülönítve kell szabályozni. Ez az érvelés nem meggyőző: igaz, hogy a Bíróság korábbi ítéleteiben kifejezetten elismerte, hogy „az [elektronikus cigaretták] objektív jellemzőik miatt, valamint amiatt, hogy újszerűek az érintett piacon, különböznek [a dohánytermékektől], ami igazolja a velük szembeni különös szabályozás alkalmazását.(22)
44.      Mindazonáltal az, hogy az elektronikus cigarettákra külön szabályozás vonatkozhat, nem indokolja ugyanakkor annak lehetőségét, hogy egy ilyen szabályozás az emberi egészség védelmének az irányelv által elérni kívánt alapvető célkitűzésén kívül essen.(23)
45.      Ugyanebből az okból kifolyólag úgy vélem, hogy annak állítása esetén, hogy a harmonizációra a két érintett terméktípus – az elektronikus cigaretta és a dohánytermékek – eltérő kezelésének fenntartásával kell törekedni, kizárólag az egyik célt, a belső piac zavartalan működésének biztosítása
kerülne figyelembevételre, ezzel pedig háttérbe szorulna a másik cél, az emberi egészség magas szintű védelme. Ugyanakkor ez a célkitűzés – a fenti 24. pontban foglaltak szerint – iránymutatásul szolgál a jelen ügyben szóban forgókhoz hasonló rendelkezések értelmezéséhez.
46.      Ezzel kapcsolatban attól tartok, hogy ha a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagok tilalma nem vonatkozna az elektronikus cigarettákra, megnőne a fogyasztók, különösen pedig az ilyen típusú termékek felhasználóinak legnagyobb csoportját képviselő fiatalok egészségére gyakorolt káros hatások előfordulásának kockázata.(24)
47.      Többek között, ha az uniós jogalkotó kifejezetten úgy rendelkezett volna, hogy a szóban forgó adalékanyagok tilalma nem vonatkozik az elektronikus cigarettákra, ahhoz vezetett volna, hogy az irányelv (43) preambulumbekezdésének logikájával egyértelműen ellentétes módon az elektronikus cigaretták a nikotinfüggőséghez vezető utat megnyitó termékké váltak volna.(25)
48.      Ez tehát olyan kockázat lenne, amelyet az uniós jogalkotó nem vállalhatott volna, tekintettel az elővigyázatosság elvére (korábban) és az arányosság elvére (jelenleg), és még inkább a jelenlegi tudományos ismeretek fényében.
Többek között, az elővigyázatosság elve alapján az uniós jogalkotónak már teljes mértékben jogában áll anélkül védőintézkedéseket hozni, hogy meg kellene várnia a kockázatok valóságának és súlyosságának bizonyítását, amennyiben bizonytalanságok állnak fenn az emberi egészségre vonatkozó kockázatok fennállása vagy hatása tekintetében.(26)
49.      Ezt nyilvánvalóan megerősíti az irányelv (41) preambulumbekezdése is, amely, miközben rögzíti, hogy a nikotin „mérgező anyag”, amely „egészségügyi [...] veszélyt [jelenthet] azon személyek számára is, akiknek a termék használatát nem szánták”, úgy szól, hogy a nikotintartalmú folyadékokat – vagyis az elektronikus cigaretták által használt folyadékokat – „csak olyan elektronikus cigarettákban vagy utántöltő flakonokban lehet forgalomba hozni, amelyek megfelelnek bizonyos biztonsági és minőségi követelményeknek.”
50.      Ezen túlmenően, az azzal való érvelés, hogy a szóban forgó tilalom nem vonatkozik az elektronikus cigarettákra is, nem veszi figyelembe a WHO e tekintetben tett figyelmeztetését. A keretegyezményben részes felek 2014. október 18‑án tartott hatodik konferenciáján ugyanis „az emberi egészség magas szintű védelmének figyelembevételével”(27) az elektronikus cigaretták esetében is a használat betiltását vagy szabályozását ajánlották a feleknek. A közelmúltban továbbá a WHO a 2023. évi technikai feljegyzésben – miután kiemelte, hogy a tudományos tanulmányok szerint az elektronikus cigaretta nem hatékony a dohányzásról való leszokásban – sürgette a részes feleket, hogy tegyenek lépéseket az elektronikus cigaretta használatából eredő kockázatok csökkentése érdekében, különös tekintettel a fiatalokat érintő kockázatokra.(28)
51.      Következésképpen megállapítható, hogy az elővigyázatosság és az arányosság elve alapján a Belgische Staat
(belga állam) által bevezetetthez hasonló korlátozás – az eljárások felpereseinek állításával ellentétben – nem tekinthető a 2014/40 irányelvben már előírtakon túlmenő korlátozásnak, így az nem ellentétes a 2014/40 irányelv „Szabad mozgás” címet viselő 24. cikkének (1) bekezdésével.
52.      Ennélfogva úgy vélem, hogy a
Belgische Staat (belgaállam) 2022. november 7‑i királyi rendeletének 3. cikke – amely úgy rendelkezik, hogy a nikotintartalmú folyadék nem tartalmazhat a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagokat – nem ellentétes a 2014/40 irányelv egészével.
53.      Álláspontom szerint ebből az következik, hogy a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagok tilalmának az elektronikus cigarettákra való alkalmazása – az EUMSZ és a Charta vonatkozó rendelkezéseivel összhangban – az emberi egészség magas szintű védelmének biztosítására irányuló célt szolgáló intézkedésnek tekintendő.(29)
V.      Végkövetkeztetés
54.      A fenti megfontolásokra tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Raad van State
(államtanács, Belgium) előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következőképpen válaszoljon:
A tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről és a 2001/37/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 3‑i 2014/40/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 7. cikkének (6) bekezdésével összefüggésben értelmezett 20. cikke (3) bekezdésének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy – a 7. cikk (6) bekezdésének d) pontjában foglaltaknak megfelelően – a nikotintartalmú folyadék ne tartalmazzon a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagokat, jóllehet az elektronikus cigaretta sem égést, sem füstöt nem eredményez.
1      Eredeti nyelv: olasz.
2      A tagállamoknak a dohánytermékek és kapcsolódó termékek gyártására, kiszerelésére és értékesítésére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései közelítéséről és a 2001/37/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 3‑o 2014/40/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 127., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 150., 24. o.; HL 2016. L 40., 16. o.; HL 2018. L 307., 27. o.; HL 2019. L 255., 7. o.).
3      Belgisch Staatsblad, 2023. január 11., 5873. o.
4      A műszaki szabályokkal és az információs társadalom szolgáltatásaira vonatkozó szabályokkal kapcsolatos információszolgáltatási eljárás megállapításáról szóló, 2015. szeptember 9‑i (EU) 2015/1535 európai parlamenti és tanácsi irányelv (kodifikált szöveg) (HL 2015. L 241., 1. o.). Ezen irányelv szerint a tagállamok a lojális együttműködés elve alapján a kötelesek a műszaki szabályok területét érintő jogalkotási javaslataikat a Bizottságnak azok elfogadása előtt bejelenteni.
5      A kérdést előterjesztő bíróság, miután megállapította, hogy az első jogalap a másodikhoz képest másodlagosan bírálható el, az első jogalap vizsgálatát anélkül függesztette fel, hogy arra vonatkozóan előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtott volna be. A felek a teljesség kedvéért az alapeljárásokban felhozott első jogalappal azt állítják, hogy Belgium nem jelentette be szabályszerűen a királyi rendelettervezetet az Európai Bizottságnak, aminek következtében megszegte a 2015/1535 irányelvben foglalt eljárási követelményeket.
6      2000. október 5‑i Németország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑376/98, EU:C:2000:544, 88. pont).
7      2000. október 5‑i Németország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑376/98, EU:C:2000:544, 77. és 78. pont). Lásd legutóbb: 2025. június 16‑i PJ Carroll és Nicoventures Trading ítélet, (C‑759/23, EU:C:2025:477, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
8      Lásd ebben az értelemben: 2002. december 10‑i British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ítélet (C‑491/01, EU:C:2002:741, 124. pont); 2016. május 4‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑358/14, EU:C:2016:323, 80. pont).
9      Lásd ebben az értelemben: 2002. december 10‑i British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ítélet (C‑491/01, EU:C:2002:741, 64. és 179. pont); 2016. május 4‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑358/14, EU:C:2016:323, 117. és 118. pont).
10      Az Alapjogi Charta 35. cikkének második mondatával, valamint az EUMSZ 9. cikkel, az EUMSZ 114. cikk (3) bekezdésével és az EUMSZ 168. cikk (1) bekezdésével összhangban az emberi egészség magas szintű védelmét valamennyi uniós politika és cselekvés meghatározása és végrehajtása során, tehát a harmonizáció végrehajtása során is biztosítani kell; lásd legutóbb: 2023. június 22‑i Bizottság kontra Magyarország ítélet (C‑823/21, EU:C:2023:504, 55. pont).
11      Lásd többek között: 2018. november 22‑i Swedish Match ÍTÉLET (C‑151/17, EU:C:2018:938, 54. pont).
12      Lásd legutóbb: 2025. január 9‑i Holding Communal ítélet (C‑627/23, EU:C:2025:9, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
13      Lásd e tekintetben a 2014/40 irányelv 2. cikkének 4., 5., 9. és 13. pontját, valamint 19. cikkének (4) bekezdését.
14      Lásd: 2016. május 4‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑358/14, EU:C:2016:323, 80. pont), amelyben a Bíróság kifejezetten megállapította „az [irányelv] kettős [célját], amely a dohánytermékek és kapcsolódó termékek belső piaca zavartalan működésének elősegítésére irányul, kiindulásként az emberi egészség védelmének magas szintjét alapul véve, különös tekintettel a fiatalkorúak egészségének védelmére.” Lásd még: 2016. május 4‑i Philip Morris Brands és társai ítélet (C‑547/14, EU:C:2016:325, 220. pont); 2022. február 22‑i Stichting Rookpreventie Jeugd és társai ítélet (C‑160/20, EU:C:2022:101, 32. pont); 2025. május 15‑i Bundesminister für Gesundheit ítélet (C‑717/23, EU:C:2025:351, 49. pont). Lásd legutóbb: 2025. június 16‑i PJ Carroll és Nicoventures Trading ítélet, (C‑759/23, EU:C:2025:477, 54. és 55. pont.
15      Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes, 2021. április 16., 6. o.
16      Uo., 8. o. Az úgynevezett „újonnan megjelenő” termékek, például az elektronikus cigaretta által okozott káros hatásokról szóló tudományos bizonyítékok tükrében (lásd: az Európai Unió Tanácsa Főtitkársága 2024. november 14‑i, a füst- és aeroszolmentes környezetről és a 2009/C 296/02 tanácsi ajánlás felváltásáról [a Bizottság által javasolt jogalap: az EUMSZ 168. cikkének (6) bekezdése
‑ Elfogadás (ST 15059 2024 INIT feljegyzés)]
2. pontját, a Tanács elfogadta „A füst- és aeroszolmentes környezetről és a 2009/C 296/02 tanácsi ajánlás felváltásáról” címet viselő ajánlást. A korábbi, hatályon kívül helyezett ajánlással ellentétben ennek a 2024. december 3‑án elfogadott ajánlásnak a hatályát az elektronikus cigarettára is kiterjesztette.
17      WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, 2023. december, 5. o. A Bíróság többek között a 2016. május 4‑i Pillbox 38 ítéletben (C‑477/14, EU:C:2016:324, 51. pont) a 2014/40 irányelv 20. cikkének érvényességének vizsgálata során a WHO „Elektromos cigaretták” címet viselő, 2014. szeptember 1‑jei jelentését (Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, [FCTC/COP/6/10 Rev.1], megtalálható: https://iris.who.int/handle/10665/147110) is figyelembe vette. Lásd analógia útján: 2003. szeptember 9‑i Monsanto Agricoltura Italia és társai ítélet (C‑236/01, EU:C:2003:431, 79. pont).
18      Lásd analógia útján: 2004. december 2‑i Bizottság kontra Hollandia ítélet (C‑41/02, EU:C:2004:762, 49. pont); 2003. szeptember 9‑i Monsanto Agricoltura Italia és társai ítélet (C‑236/01, EU:C:2003:431, 109. pont); 2010. január 28‑i Bizottság kontra Franciaország ítélet (C‑333/08, EU:C:2010:44, 87. pont).
19      Lásd analógia útján: 2017. január 19‑i Queisser Pharma ítélet (C‑282/15, EU:C:2017:26, 56. és 57. pont).
20      Az EUMSZ 114. cikk (3) bekezdése ekképp rendelkezik: „[a] Bizottság az (1) bekezdésben előirányzott, az egészségügyre, a biztonságra, a környezetvédelemre és a fogyasztóvédelemre vonatkozó javaslataiban a védelem magas szintjét veszi alapul, különös figyelemmel a tudományos tényeken alapuló új fejleményekre. Az Európai Parlament és a Tanács saját hatáskörén belül szintén törekszik e célkitűzés megvalósítására.” Lásd legutóbb: 2025. június 16‑i PJ Carroll és Nicoventures Trading ítélet, (C‑759/23, EU:C:2025:477, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
21      Lásd ebben az értelemben: 2016. május 4‑i Philip Morris Brands és társai ítélet (C‑547/14, EU:C:2016:325, 62. és 63. pont); 2017. június 22‑i E.ON Biofor Sverige ítélet (C‑549/15, EU:C:2017:490, 49. pont).
22      Lásd: 2016. május 4‑i Pillbox 38 ítélet (C‑477/14, EU:C:2016:324, 62. pont). A Bíróság ezt követően a 63. pontban megállapította, hogy a dohánytermékekre alkalmazandó, valamint az elektronikus cigarettákra és az utántöltő flakonokra alkalmazandó szabályok összehasonlítása – tekintettel a két termékkategória közötti különbségekre – nem bír relevanciával.
23      E tekintetben egyetértek a Bizottság ezzel kapcsolatos észrevételeivel. A Bizottság álláspontja szerint az emberi egészség magas szintű védelmének biztosítására irányuló célkitűzéssel összeegyeztethetetlen lenne úgy tekinteni, hogy – mivel az elektronikus cigaretták gőzt bocsátanak ki – a nikotin inhalációját vagy felvételét megkönnyítő adalékanyagok a 7. cikk (6) bekezdésével összefüggésben értelmezett 20. cikk (3) bekezdése alapján kizárhatók az irányelvben felsorolt tiltott adalékanyagok közül.
24      A SCHEER tudományos bizottságának az Európai Bizottság számára készített, a fenti 16. lábjegyzetben idézett véleménye szerint az Unióban az elektronikus cigarettát használó fiatalok száma jelentősen, a 2012. évi 7,2%‑ról 2017‑re 14,6%‑ra nőtt (17. o.). A
Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet
(OECD) és az Európai Bizottság által közösen végzett, „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle” címet viselő közelmúltbeli tanulmány (OECD Publishing, 2024, Párizs) szerint az európai országokban „az elektronikus cigaretták használata jelentősen magasabb a fiatalok körében” (118. o.).
25      Az uniós jogalkotó a 2014/40/EK irányelv (43) preambulumbekezdésében megállapítja, hogy „[a]z elektronikus cigaretták megnyithatják az utat a nikotinfüggőség, és végső soron a hagyományos dohányfogyasztás előtt, mivel utánozzák és hétköznapivá teszik a dohányzás műveletét.”
26      Lásd ebben az értelemben: 2014. április 10‑i Acino kontra Bizottság ítélet (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
27      Lásd a WHO Dohányzás‑ellenőrzési Keretegyezményében részes felek konferenciájának hatodik ülésszakán, Moszkvában, 2014. október 18‑án elfogadott, Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems”, FCTC/COP/6(9) határozatot (a határozat 3. pontja), megtalálható: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28      Lásd: WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, 2023. december, különösen a 3. oldal, amelyen azt említi, hogy „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e‑cigarettes and this trend has been reported to be for a great public health concern by several countries” (fiatalok számos országban egyre inkább elkezdenek e-cigarettát használni, és ez a tendencia számos ország beszámolója szerint komoly közegészségügyi aggodalomra ad okot; nem hivatalos fordítás).
29      Hivatkozás a fenti 10. lábjegyzetben.