Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ
LAILI MEDINY
przedstawiona w dniu 16 kwietnia 2026 r.(1)
Sprawa C‑879/24
Komisja Europejska
przeciwko
Królestwu Danii
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Ustanowienie wspólnych ram uznawania minimalnych kwalifikacji zawodowych w żegludze śródlądowej – Dyrektywa (UE) 2017/2397 i dyrektywa (UE) 2021/1233 – Artykuł 39 ust. 3 i 4 – Obowiązek wprowadzenia w życie środków w celu zapewnienia zgodności z tymi dyrektywami – Brak transpozycji lub poinformowania o przepisach transponujących – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Żądanie zasądzenia zapłaty
ryczałtu i dziennej okresowej kary pieniężnej
I.      Wprowadzenie
1.        W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z: (i) art. 39 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) 2017/2397 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych w żegludze śródlądowej oraz uchylającej dyrektywy Rady 91/672/EWG i 96/50/WE(2) oraz (ii) art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1233 z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zmiany dyrektywy (UE) 2017/2397 w odniesieniu do środków przejściowych dotyczących uznawania świadectw wydanych przez państwa trzecie(3) lub, w każdym razie, nie powiadamiając Komisji o tych przepisach, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tych przepisów.
2.        Ponadto Komisja wnosi do Trybunału o zasądzenie od Królestwa Danii zapłaty ryczałtu i dziennej okresowej kary pieniężnej od dnia ogłoszenia wyroku.
3.        Przedmiotowa skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy dwóch głównych aspektów. Pierwszy odnosi się do wykładni kryterium dotyczącego przypadku, gdy żegluga na śródlądowych drogach wodnych na terytorium państwa członkowskiego nie jest technicznie możliwa, przewidzianego w art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397, na którego podstawie państwo członkowskie zostaje całkowicie zwolnione z obowiązku dokonania transpozycji.
4.        Drugi aspekt ma charakter proceduralny i dotyczy wykładni art. 260 ust. 3 TFUE. Postanowienie to, wprowadzone traktatem z Lizbony, przewiduje mechanizm umożliwiający Komisji zwrócenie się do Trybunału o nałożenie na państwo członkowskie kary pieniężnej począwszy od pierwszego stwierdzenia na podstawie art. 258 TFUE, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą.
5.        Niniejsza sprawa stanowi dla Trybunału okazję do zbadania możliwości zastosowania procedury określonej w art. 260 ust. 3 TFUE w sytuacji, w której prawodawca Unii przyjął ukierunkowane podejście do transpozycji, a dane państwo członkowskie powołuje się na konkretny przepis danej dyrektywy, który zwalnia państwa członkowskie z dokonania transpozycji w przypadku spełnienia określonych kryteriów. Z powodów, które przedstawię w mojej opinii, stoję na stanowisku, że art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania, gdy samo istnienie obowiązku transpozycji wymaga wykładni Trybunału.
II.    Ramy prawne
A.      Dyrektywa 2017/2397
6.        Artykuł 2 dyrektywy 2017/2397, zatytułowany „Zakres stosowania”, stanowi w ust. 3, co następuje:
„Bez uszczerbku dla art. 39 ust. 3 niniejsza dyrektywa nie ma również zastosowania do osób uprawiających żeglugę w państwach członkowskich niemających śródlądowych dróg wodnych połączonych z siecią żeglownych dróg wodnych innego państwa członkowskiego, jeżeli osoby te:
a) odbywają wyłącznie ograniczoną liczbę rejsów o zasięgu lokalnym, w przypadku gdy odległość od miejsca wypłynięcia w żadnym momencie nie przekracza dziesięciu kilometrów; lub
b) odbywają wyłącznie rejsy sezonowo”.
7.        Artykuł 39 dyrektywy 2017/2397, zatytułowany „Transpozycja”, stanowi:
„1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 17 stycznia 2022 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
[…]
3. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 niniejszego artykułu państwo członkowskie, w którym wszystkie osoby objęte są wyłączeniem na podstawie art. 2 ust. 3, zobowiązane jest do wprowadzenia w życie tylko tych środków, które są niezbędne do zapewnienia zgodności z art. 10 – w odniesieniu do uznawania świadectw kwalifikacji i żeglarskiej książeczki pracy, z art. 38 – w odniesieniu do uznawania ważnych świadectw, a także z art. 15. Takie państwo członkowskie wprowadza w życie te środki do dnia 17 stycznia 2022 r.
Do czasu transpozycji i wdrożenia pozostałych przepisów niniejszej dyrektywy oraz poinformowania o tym Komisji takie państwo członkowskie nie może wydawać unijnych świadectw kwalifikacji ani zatwierdzać programów szkolenia lub symulatorów.
4. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1 niniejszego artykułu państwo członkowskie nie jest zobowiązane do transpozycji niniejszej dyrektywy, o ile na jego terytorium żegluga na śródlądowych drogach wodnych nie jest technicznie możliwa.
Do czasu transpozycji i wdrożenia przepisów niniejszej dyrektywy oraz
poinformowania o tym Komisji takie państwo członkowskie nie może wydawać unijnych świadectw kwalifikacji ani zatwierdzać programów szkolenia lub symulatorów”.
B.      Dyrektywa 2021/1233
8.        Dyrektywą 2021/1233 zmieniono dyrektywę 2017/2397 w odniesieniu do środków przejściowych dotyczących uznawania świadectw wydanych przez państwa trzecie. Artykułem
1 dyrektywy 2021/1233 zmieniono w szczególności art. 10 ust. 3 dyrektywy 2017/2397, a także dodano w nim ustęp
7 do art. 38 drugiej z tych dyrektyw.
9.        Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2021/1233 stanowi:
„1. Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 17 stycznia 2022 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
Przepisy przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Sposób dokonywania takiego odniesienia określany jest przez państwa członkowskie.
Odstępstwo określone w art. 39 ust. 4 dyrektywy (UE) 2017/2397 stosuje się odpowiednio do niniejszej dyrektywy”.
III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i postępowanie przed Trybunałem
10.      W dniu 24 marca 2022 r. Komisja skierowała do Królestwa Danii wezwanie do usunięcia uchybienia, zarzucając mu, że nie powiadomiło jej o środkach przyjętych w celu transpozycji przepisów wymienionych w art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397 oraz art. 2 ust. 1 dyrektywy 2021/1233 po upływie terminu na dokonanie transpozycji tych przepisów, tj. 17 stycznia 2022 r.
11.      W odpowiedzi z dnia 25 maja 2022 r.
Królestwo Danii stwierdziło, że nie było zobowiązane do przetransponowania tych dwóch dyrektyw do swojego prawa krajowego. Powołało się w tym względzie na art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397, który jego zdaniem zwalniał je z dokonania transpozycji tych dwóch dyrektyw.
12.      Uznając odpowiedź Królestwa Danii za niezadowalającą, Komisja zorganizowała kilka spotkań z władzami duńskimi. Spotkania te nie doprowadziły jednak do poinformowania Komisji o środkach podjętych w celu transpozycji.
13.      W dniu 28 września 2023 r. Komisja skierowała do Królestwa Danii uzasadnione opinie, w których wskazała, że
nie przyjęto środków niezbędnych do pełnej transpozycji dyrektywy 2017/2397 i dyrektywy 2021/1233 oraz wezwała Królestwo Danii do zastosowania się do zobowiązań wynikających z tych dyrektyw w okresie dwóch miesięcy od doręczenia tych opinii.
14.      Królestwo Danii udzieliło odpowiedzi na uzasadnione opinie Komisji w dniu 28 listopada 2023 r. W swojej odpowiedzi Królestwo Danii w dużej mierze powtórzyło argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia, podkreślając, że zgodnie z art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 jest ono zwolnione z obowiązku transpozycji tej dyrektywy, a zatem nie jest ono również zobowiązane
do dokonania transpozycji dyrektywy 2021/1233. Ponownie argumentowało, że w Danii nie ma śródlądowych dróg wodnych.
15.      Uznając, że Królestwo Danii nie przetransponowało dyrektywy 2017/2397 w ograniczonym zakresie określonym w art. 39 ust. 3 tej dyrektywy, nie przetransponowało dyrektywy 2021/1233 oraz nie powiadomiło Komisji o odpowiednich krajowych środkach transpozycji, Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie.
IV.    Ocena
16.      Zgodnie z jej art. 1 dyrektywa 2017/2397 określa warunki i procedury uzyskiwania świadectwa kwalifikacji osób uczestniczących w eksploatacji jednostek pływających na unijnych śródlądowych drogach wodnych, a także uznawania takich kwalifikacji w państwach członkowskich. Wprowadzając unijne świadectwa kwalifikacji oraz certyfikację kwalifikacji zawodowych, dyrektywa ta, jak wynika z jej motywu 5, ma na celu ułatwienie mobilności, zapewnienie bezpieczeństwa żeglugi oraz zapewnienie ochrony życia ludzkiego i środowiska(4).
17.      Zgodnie z motywem 10 dyrektywy 2017/2397 uznano jednak pewne wyjątki od pełnej transpozycji mające zastosowanie w odniesieniu do państw członkowskich, w których krajowe śródlądowe drogi wodne nie są połączone z żeglowną śródlądową drogą wodną innego państwa członkowskiego, a także w celu zmniejszenia kosztów. Zgodnie z motywem 15 tej dyrektywy wyjątki są uznawane w odniesieniu do państw członkowskich, w których żegluga śródlądowa nie jest prowadzona często i służy jedynie interesom lokalnym lub sezonowym na drogach wodnych niepołączonych z innymi państwami członkowskimi. Chociaż należy w tych państwach członkowskich przestrzegać zasady uznawania certyfikatów zawodowych na mocy tej dyrektywy, obciążenia administracyjne powinny być proporcjonalne. W motywie tym stwierdza się zatem, że uzasadnione jest umożliwienie zainteresowanym państwom członkowskim wdrożenia jedynie minimalnej liczby przepisów niezbędnych do uznawania świadectw zawodowych.
18.      Ponadto z motywu 16 tej dyrektywy wynika, że dla niektórych państw członkowskich, w których żegluga śródlądowa nie jest technicznie możliwa, wymóg transpozycji tej dyrektywy stanowiłby nieproporcjonalne obciążenie administracyjne.
19.      Wszystkie te rozważania znalazły odzwierciedlenie w ukierunkowanym podejściu do transpozycji(5) określonym w art. 39 dyrektywy 2017/2397. Mówiąc w skrócie, artykuł ten przyporządkowuje państwa członkowskie do trzech grup w zależności od wymogu transpozycji: państwa członkowskie zobowiązane do dokonania pełnej transpozycji dyrektywy (art. 39 ust. 1), państwa członkowskie zobowiązane do dokonania transpozycji w ograniczonym i minimalnym zakresie (art. 39 ust. 2 i 3) oraz państwa członkowskie, które nie mają obowiązku transpozycji (art. 39 ust. 4). Odstępstwa od obowiązku pełnej transpozycji wynikają zasadniczo z braku śródlądowych dróg wodnych połączonych z siecią żeglownych dróg wodnych innego państwa członkowskiego (art. 39 ust. 2 i 3) oraz braku technicznej możliwości prowadzenia żeglugi śródlądowej (art. 39 ust. 4).
20.      W szczególności art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397 przewiduje bardzo ograniczony (lub minimalny) obowiązek przetransponowania jedynie trzech przepisów, a mianowicie art. 10, 38 i 15. Przedmiotowe odstępstwo od obowiązku pełnej transpozycji ma zastosowanie do tych państw członkowskich, w których wszystkie osoby są zwolnione
na podstawie art. 2 ust. 3 tej dyrektywy. Zwolnienie obejmuje takie osoby uprawiające żeglugę w państwach członkowskich niemających śródlądowych dróg wodnych połączonych z siecią żeglownych dróg wodnych innego państwa członkowskiego, które dokonują wyłącznie krótkodystansowych rejsów o zasięgu lokalnym (gdzie odległość od miejsca wypłynięcia nigdy nie przekracza 10
kilometrów) lub odbywają rejsy wyłącznie sezonowo.
21.      Artykuł 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 przewiduje całkowite odstępstwo od transpozycji i ma on zastosowanie do państwa członkowskiego, o ile na jego terytorium żegluga na śródlądowych drogach wodnych nie jest technicznie możliwa.
22.      Dyrektywą 2021/1233 zmieniono dyrektywę 2017/2397 w odniesieniu do środków przejściowych dotyczących uznawania świadectw wydanych przez państwa trzecie. Zmiana dotyczy w szczególności art. 10 ust. 3 oraz art. 38 dyrektywy 2017/2397 (oba przepisy są przedmiotem obowiązku minimalnej transpozycji zgodnie z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397). Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2021/1233 stanowi, że odstępstwo określone w art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 stosuje się odpowiednio do dyrektywy 2021/1233.
23.      W nawiązaniu do powyższych wyjaśnień przeanalizuję najpierw kwestię, czy Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 258 TFUE, a następnie – możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 260 ust. 3 TFUE.
A.      Naruszenie na podstawie art. 258 TFUE
1.      Argumenty stron
24.      Komisja zauważa, że Królestwo Danii jest jednym z państw członkowskich zobowiązanych do dokonania transpozycji dyrektywy 2017/2397 w ograniczonym zakresie na podstawie jej art. 39 ust. 3. Królestwo Danii
jest także
zobowiązane do
przetransponowania dyrektywy 2021/1233 zgodnie z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397. W niniejszej sprawie Królestwo Danii nie poinformowało o żadnych środkach podjętych w celu transpozycji w odniesieniu do tych dwóch dyrektyw.
25.      Zdaniem Komisji, wbrew twierdzeniom Królestwa Danii, zwolnione z obowiązku transpozycji na mocy art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 są jedynie Republika Cypryjska i Republika Malty, na których terytorium nie ma żadnych śródlądowych dróg wodnych umożliwiających żeglugę. Chociaż duńskie śródlądowe drogi wodne nie są połączone z siecią żeglownych dróg wodnych innego państwa członkowskiego, żegluga śródlądowa jest w Danii możliwa i faktycznie jest realizowana, na przykład w portach w Aalborgu, na rzece Gudenå (rzece Guden), na rzece Odense Å oraz w porcie w Kopenhadze. Port w Aalborgu określa się na jego stronie internetowej jako „port śródlądowy”, natomiast port w Odense określa się jako „port kanałowy”. Na rzece Guden główny operator organizuje sezonowe rejsy wycieczkowe. W porcie w Kopenhadze jeden z operatorów oferuje wycieczki łodzią po kanałach.
26.      Komisja twierdzi, że biorąc pod uwagę spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 3 dyrektywy 2017/2397 w odniesieniu do niektórych duńskich portów, kanałów i dróg wodnych, to państwo członkowskie jest zatem zobowiązane do przetransponowania obu dyrektyw w ograniczonym zakresie zgodnie z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397.
27.      Instytucja ta dodaje, że nie ma znaczenia powołanie się przez Królestwo Danii na inne dokumenty lub akty prawne, w których wspomina się o braku śródlądowych dróg wodnych na terytorium Danii, takie jak mapa sieci transeuropejskich (TEN-T)(6) z 1996 r. lub dyrektywa (UE) 2016/1629(7). Mapa TEN-T wskazuje jedynie, że porty duńskie nie stanowią części sieci transeuropejskich. Dyrektywa 2016/1629 ma inny zakres stosowania niż dyrektywa 2017/2397. Podczas gdy dyrektywa 2016/1629 dotyczy wymagań technicznych dla statków żeglugi śródlądowej, dyrektywa 2017/2397 dotyczy kwalifikacji zawodowych w dziedzinie żeglugi śródlądowej.
28.      W każdym wypadku Komisja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak w danym państwie członkowskim określonej działalności objętej dyrektywą nie może zwolnić tego państwa z obowiązku podjęcia środków mających na celu zapewnienie prawidłowej transpozycji wszystkich przepisów tej dyrektywy(8).
29.      W swojej odpowiedzi na skargę Królestwo Danii stwierdza na wstępie, że spór dotyczy określenia zakresu stosowania dyrektyw 2017/2397 i 2021/1233. Królestwo Danii i Komisja mają zasadniczo rozbieżny pogląd co do tego, czy żegluga śródlądowa jest w Danii „technicznie możliwa” w rozumieniu art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397. Kwestią sporną nie jest zatem to, czy Królestwo Danii
podjęło w odpowiednim czasie środki w celu transpozycji tych dwóch dyrektyw i powiadomiła o nich Komisję, lecz raczej to, czy ma ona obowiązek przetransponowania tych dwóch dyrektyw do swojego prawa krajowego. Doprecyzowanie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie w świetle żądań Komisji na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, przy czym przesłanki zastosowania tego artykułu nie zostały spełnione.
30.      To państwo członkowskie wskazuje po pierwsze, że to na Komisji spoczywa ciężar dowodu, iż żegluga na śródlądowych drogach wodnych jest technicznie możliwa na jego terytorium, czego Komisja nie uczyniła.
31.      Po drugie, Królestwo Danii twierdzi, że historia prac legislacyjnych nad dyrektywą 2017/2397 wskazuje, iż Dania, Cypr i Malta były wyraźnie wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy aż do prawie trzech tygodni przed ostatecznym osiągnięciem porozumienia między Parlamentem
Europejskim i Radą, co potwierdza stanowisko Królestwa Danii.
32.      Po trzecie, Królestwo Danii twierdzi, że zakres stosowania dyrektyw 2017/2397 i 2021/1233 należy rozumieć w połączeniu z zakresem stosowania dyrektywy 2016/1629. W wykazie śródlądowych dróg wodnych Unii, określonym w załączniku I do ostatniej z wymienionych dyrektyw, nie ma żadnego odniesienia do duńskich śródlądowych dróg wodnych. Ponadto w art. 40 dyrektywy 2016/1629 wyłączono Danię z zakresu stosowania tej dyrektywy.
33.      Po czwarte, Królestwo Danii zwraca uwagę, że inne instrumenty prawne, takie jak mapa śródlądowych dróg wodnych i portów sieci bazowej państw członkowskich, określona w załączniku I do rozporządzenia (UE) 2024/1679(9), podobnie jak mapa europejskiej sieci dróg wodnych i portów wynikająca z europejskiej umowy o głównych śródlądowych drogach wodnych o znaczeniu międzynarodowym (AGN)(10), potwierdzają brak śródlądowych dróg wodnych na terytorium Danii.
34.      Po piąte, Królestwo Danii twierdzi, że niektóre porty lub kanały, o których wspomina Komisja, są połączone z morzem i w związku z tym nie mogą być uznane za śródlądowe drogi wodne w świetle definicji „śródlądowej drogi wodnej” zawartej w art. 3 pkt 1 dyrektywy 2017/2397. Dotyczy to Limfjordu (port w Aalborgu), fiordu w Odense (port w Odense) oraz kanałów w Kopenhadze (port w Kopenhadze). Inne jeziora lub rzeki, takie jak jeziora Silkeborg, rzeka Guden i
rzeka Odense, są wykorzystywane do żeglugi rekreacyjnej i przez małe jednostki pływające, w przeciwieństwie do dużych sieci rzek i kanałów, a to przede wszystkim je ma regulować dyrektywa 2017/2397.
35.      Wreszcie, Królestwo Danii twierdzi, że obowiązujące przepisy krajowe zapewniają uznawanie kwalifikacji zawodowych osób posiadających świadectwo na potrzeby żeglugi na śródlądowych drogach wodnych.
36.      W swojej replice Komisja utrzymuje, że wykazała za pomocą wystarczających dowodów, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397 na Królestwie Danii spoczywa ograniczony obowiązek transpozycji tej dyrektywy w świetle przedstawionych dowodów dotyczących żeglugi sezonowej lub żeglugi na ograniczonym obszarze geograficznym obejmującym odległość mniejszą niż 10
kilometrów. Ponieważ to Królestwo Danii pragnie powołać się na odstępstwo przewidziane w art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397, to na nim spoczywa ciężar dowodu, że spełnia ono ścisłe warunki określone w tym odstępstwie, czego jednak nie uczyniło.
37.      Jeśli chodzi o historię prac legislacyjnych nad dyrektywą 2017/2397, Komisja twierdzi, że Parlament i Rada nie doszły do jednoznacznego wniosku, iż Królestwo Danii, Republika Malty i Republika Cypryjska powinny zostać uznane za państwa członkowskie zwolnione ze stosowania tej dyrektywy. W ostatecznie przyjętym tekście państw tych nie wymieniono w art. 39, a to pozostawia przestrzeń do interpretacji tego, co jest technicznie możliwe w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto zgodnie z art. 41 tej dyrektywy jest ona skierowana do wszystkich państw członkowskich.
38.      Zdaniem Komisji argument Królestwa Danii, który jest oparty na wyłączeniu tego państwa z zakresu stosowania dyrektywy 2016/1629, należy oddalić. Wyłączenie przyznane Królestwu Danii w tej dyrektywie nie obejmuje automatycznie dyrektywy 2017/2397, której zakres stosowania jest inny, pomimo synergii między tymi dwoma aktami prawnymi. Ponadto ani motyw 27 dyrektywy 2016/1629, ani inne instrumenty prawne, na które powołuje się Królestwo Danii, nie pozwalają stwierdzić, że w tym państwie członkowskim nie ma śródlądowych dróg wodnych.
39.      To samo dotyczy argumentów przedstawionych przez Królestwo Danii w celu zakwestionowania klasyfikacji przykładów portów, dróg wodnych i jezior podanych przez Komisję jako śródlądowe drogi wodne. Fakt, że wspomniane drogi wodne są połączone z morzem, wpływ warunków morskich lub to, że nie stanowią one części rozległej sieci rzecznej, nie ma wpływu na klasyfikację każdej z nich jako „śródlądowej drogi wodnej” w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2017/2397. Komisja zwraca również uwagę, że zgodnie z art. 50 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (zwanej dalej „UNCLOS”)(11) – dotyczącym delimitacji wód wewnętrznych – ujścia rzek, zatoki i porty klasyfikuje się jako „wody wewnętrzne”, co stanowi pojęcie odrębne od pojęcia „morza terytorialnego”.
40.      W swojej duplice Królestwo Danii zauważa, po pierwsze, że wyjątki przewidziane w dyrektywie 2016/1629 powinny mieć wpływ na stosowanie wyjątków przewidzianych w dyrektywie 2017/2397. Obie dyrektywy regulują ten sam obszar morski. Pojęcie śródlądowych dróg wodnych powinno być zatem interpretowane w ten sam sposób, aby uniknąć rozbieżności w jego wykładni. Po drugie, strona powtarza, że przykłady śródlądowych dróg wodnych podane przez Komisję nie są wystarczające do wykazania istnienia takich dróg wodnych w Danii. Porty w Kopenhadze, Aalborgu i Odense (podane przez Komisję jako przykłady) dotyczą dróg wodnych połączonych z morzem, a zatem pozostają pod wpływem warunków morskich, takich jak pływy i wpływ wody morskiej. Nie zmienia tego delimitacja przewidziana w art. 50 UNCLOS.
2.      Analiza
41.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wobec czego późniejsze zmiany nie mogą być brane pod uwagę przez Trybunał(12).
42.      Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z dupliki złożonej przez Królestwo Danii w niniejszym postępowaniu, po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii z dnia 28 września 2023 r.
Królestwo Danii nie przyjęło przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wypełnienia ograniczonego obowiązku transpozycji wynikającego z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397 oraz art. 2 ust. 1 dyrektywy 2021/1233, a zatem państwo to nie poinformowało również o tych przepisach Komisji przed upływem wspomnianego terminu(13).
43.      Niemniej jednak zdaniem Królestwa Danii nie doszło do niewypełnienia obowiązku dokonania transpozycji tych przepisów, ponieważ w tym państwie członkowskim żegluga na śródlądowych drogach wodnych nie jest technicznie możliwa, co skutkuje zastosowaniem zwolnienia z obowiązku transpozycji zgodnie z art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397.
44.      W celu ustalenia, czy Królestwo Dania może powołać się na zwolnienie przewidziane w art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397, konieczne jest w pierwszej kolejności określenie zakresu tego zwolnienia.
45.      Termin „śródlądowa droga wodna” zdefiniowano w art. 3 pkt 1 dyrektywy 2017/2397 jako „drogę wodną inną niż wody morskie, otwartą dla żeglugi na jednostkach pływających, o których mowa w art. 2”.
46.      W dyrektywie 2017/2397 nie zdefiniowano pojęcia żeglugi na śródlądowych drogach wodnych „technicznie możliwej”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy wziąć pod uwagę nie tylko jego brzmienie, ale także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi(14). Geneza takiego przepisu może również dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni(15).
47.      W odniesieniu do brzmienia art. 39 ust. 4 termin „technicznie możliwa” żegluga
odnosi się do śródlądowych dróg wodnych. O technicznej możliwości żeglugi decydują warunki geograficzne i wymagania techniczne (takie jak głębokość i zanurzenie na śródlądowych drogach wodnych), które umożliwiają bezpieczną żeglugę(16). Żeglugę na śródlądowych drogach wodnych można zatem uznać za technicznie niemożliwą, jeżeli w danym państwie członkowskim nie istnieją śródlądowe drogi wodne lub gdy nie nadają się one do działalności żeglugowej.
48.      W odniesieniu do kontekstu terminu „technicznie możliwa” żegluga na śródlądowych drogach wodnych należy zauważyć, że stanowi on część odstępstwa od obowiązku transpozycji dyrektywy 2017/2397. Jako odstępstwo od ogólnej zasady transpozycji należy ów termin interpretować w sposób ścisły.
49.      Jak już wskazano powyżej, dyrektywa 2017/2397 ustanawia ukierunkowane podejście do transpozycji w oparciu o cechy geograficzne państw członkowskich(17), aby uwzględnić zarówno sytuację państw członkowskich, w których nie ma działalności transgranicznej lub żegluga śródlądowa nie jest prowadzona często i służy wyłącznie interesom lokalnym lub sezonowym, jak i sytuację tych państw członkowskich, w których żegluga śródlądowa nie jest technicznie możliwa.
50.      Zgodnie z motywem 15 dyrektywy 2017/2397 w przypadku państw członkowskich, w których żegluga śródlądowa nie jest prowadzona często i służy jedynie interesom lokalnym lub sezonowym na drogach wodnych niepołączonych z innymi państwami członkowskimi, obowiązek transpozycji jest ograniczony w celu dopilnowania, aby obciążenie administracyjne związane z transpozycją było proporcjonalne. Zgodnie z motywem 16 w przypadku państw członkowskich, w których żegluga po śródlądowych drogach wodnych nie jest technicznie możliwa, nie należy wymagać nieproporcjonalnego obciążenia, jakim byłaby transpozycja.
51.      Z kontekstu, którego częścią jest art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397, wynika, że brak śródlądowych połączeń wodnych z innymi państwami członkowskimi lub brak żeglugi śródlądowej nie wystarcza do całkowitego zwolnienia państwa członkowskiego z dokonania transpozycji. Jednocześnie istnienie minimalnej działalności w zakresie żeglugi na śródlądowych drogach wodnych wystarcza, aby dane państwo członkowskie podlegało minimalnemu obowiązkowi transpozycji zgodnie z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397.
52.      W odniesieniu do celu
terminu „technicznie możliwa” oraz celu przepisów, których część ono stanowi, należy przypomnieć, że dyrektywa 2017/2397 ma na celu harmonizację kwalifikacji zawodowych członków załóg w żegludze śródlądowej, aby ułatwić mobilność, zapewnić bezpieczeństwo żeglugi oraz ochronę życia ludzkiego i środowiska. Z motywu 16 tej dyrektywy wynika, że zwolnienie z obowiązku transpozycji w przypadku tych państw członkowskich, w których żegluga po śródlądowych drogach wodnych nie jest technicznie możliwa, ma na celu uniknięcie nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych dla tych państw członkowskich. Cel, jakim jest zmniejszenie obciążenia administracyjnego, jest również brany pod uwagę w przypadku tych państw członkowskich, w których żegluga śródlądowa nie jest prowadzona często i służy wyłącznie interesom lokalnym lub sezonowym.
53.      Wynika z tego, że odstępstwa od obowiązku transpozycji dyrektywy 2017/2397 istnieją w celu zmniejszenia obciążenia administracyjnego. Aby cel zmniejszenia obciążenia administracyjnego miał pierwszeństwo przed celem pełnej transpozycji, jakim jest zapewnienie mobilności, bezpieczeństwa oraz ochrony życia ludzkiego i środowiska, państwo członkowskie musi być w stanie udowodnić, że żadna działalność w zakresie żeglugi na śródlądowych drogach wodnych nie jest technicznie możliwa. Jeżeli działalność ta występuje w minimalnym zakresie (lub istnieje techniczna możliwość jej prowadzenia), powstaje minimalny obowiązek transpozycji dyrektywy, a pełne zwolnienie nie ma zastosowania.
54.      Historia prac legislacyjnych nad dyrektywą 2017/2397 wskazuje, że obowiązek transpozycji był przedmiotem debaty przed ostatecznym przyjęciem. Wniosek Komisji dotyczący dyrektywy przewidywał jedynie ogólny obowiązek transpozycji(18). Podczas trójstronnego dialogu międzyinstytucjonalnego między Parlamentem, Radą i Komisją w dniu 7 czerwca 2017 r.(19) Parlament zaproponował wyraźne zwolnienie z obowiązku transpozycji dyrektywy Królestwa Danii, Republiki Cypryjskiej i Republiki Malty,
„o ile na ich terytorium żegluga śródlądowa nie jest technicznie możliwa”. W ostatecznym tekście, jaki został przyjęty, nie ma jednak konkretnego odniesienia do tych trzech państw członkowskich.
55.      Wobec braku konkretnego odniesienia nie ma dowodu – wbrew twierdzeniom Królestwa Danii – że żegluga na śródlądowych drogach wodnych w tym państwie członkowskim nie jest technicznie możliwa. Świadczy to raczej o tym, że prawodawca nie wyciągnął żadnych wniosków w tej sprawie i – jak stwierdziła Komisja – pozostawił do interpretacji kwestię tego, co jest technicznie możliwe.
56.      W niniejszej sprawie Komisja utrzymuje, że żegluga na śródlądowych drogach wodnych jest możliwa i jest faktycznie prowadzona, na przykład w porcie w Aalborgu, na rzekach Guden i Odense oraz w porcie w Kopenhadze.
Odnosząc się konkretnie do rzek Guden i Odense, Komisja stwierdza, że istnieje sezonowe połączenie obsługiwane przez statki wycieczkowe.
57.      Królestwo Danii nie kwestionuje istnienia działalności na tych drogach wodnych, ale kwestionuje ich klasyfikację jako śródlądowych dróg wodnych. Stwierdza ono, że port w Aalborgu, rzeka Odense oraz port w Kopenhadze są połączone z morzem i pozostają pod wpływem warunków morskich, takich jak pływy i wpływ wody morskiej. W związku z tym nie mogą być one zaklasyfikowane jako śródlądowe drogi wodne, ponieważ pojęcie „śródlądowej drogi wodnej”
jest zdefiniowane
w art. 3 pkt 1 dyrektywy 2017/2397 jako droga wodna „inn[a] niż wody morskie”.
58.      Nie zgadzam się z proponowaną przez Królestwo Danii interpretacją pojęcia „śródlądowej drogi wodnej” w rozumieniu dyrektywy 2017/2397. Należy podkreślić, że do celów tej dyrektywy definicja „śródlądowej drogi wodnej” jest szczególnie szeroka. Sformułowanie „inn[a] niż wody morskie” nie wyklucza, aby do celów tej dyrektywy droga wodna, która jest połączona z morzem lub do niego wpływa, została zaklasyfikowana jako „śródlądowa droga wodna”, pod warunkiem że droga ta jest otwarta dla żeglugi jednostkami pływającymi, o których mowa w art. 2 tej dyrektywy.
59.      Komisja twierdzi, że interpretacja ta znajduje potwierdzenie w UNCLOS. Nawet jeśli zgadzam się, że taka interpretacja znajduje oparcie w wytyczeniu granicy między śródlądowymi drogami wodnymi a morzem terytorialnym na mocy UNCLOS(20), należy wskazać, że – do celów dyrektywy 2017/2397 – jej art. 3 pkt 1 zawiera autonomiczną definicję „śródlądowej drogi wodnej”. Definicja ta wystarcza do przyjęcia interpretacji, zgodnie z którą droga wodna połączona z morzem wchodzi w zakres pojęcia „śródlądowej drogi wodnej” w rozumieniu tej dyrektywy(21).
60.      Królestwo Danii stwierdziło, że inne drogi wodne wskazane jako przykłady, takie jak jeziora Silkeborg, rzeka Guden czy rzeka Odense, nie są żeglowne dla statków, o których mowa w art. 2 dyrektywy 2017/2397. Owe jeziora i rzeki są wykorzystywane przez małe łodzie, a także do żeglugi sezonowej i nie są połączone z siecią żeglownych dróg wodnych innego państwa członkowskiego, co odróżnia je od dużych sieci rzek i kanałów, a to przede wszystkim je ma regulować przedmiotowa dyrektywa.
61.      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem fakt, że działalność, o której mowa w dyrektywie, nie występuje jeszcze w danym państwie członkowskim, nie zwalnia tego państwa członkowskiego z obowiązku przyjęcia przepisów ustawowych lub wykonawczych w celu dopilnowania, aby wszystkie przepisy dyrektywy zostały prawidłowo przetransponowane(22). Transpozycja dyrektywy nie jest obowiązkowa jedynie w przypadkach, gdy jest ona bezprzedmiotowa ze względów geograficznych(23). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w przypadku Królestwa Danii. Stosowanie dyrektywy 2017/2397 nie jest uzależnione od posiadania przez państwa członkowskie „dużych sieci rzek i kanałów”, którego to sformułowania nie użyto de facto w przedmiotowej dyrektywie. Brak działalności transgranicznej oraz sporadyczny charakter żeglugi śródlądowej nie oznaczają, że żegluga na śródlądowych drogach wodnych nie jest technicznie możliwa, co stanowi jedyną podstawę do zwolnienia państwa członkowskiego z dokonania transpozycji na podstawie art. 39 ust. 4 tej dyrektywy.
62.      Zamiast tego dyrektywa 2017/2397 przewiduje zgodnie z art. 39 ust. 3 szczególne przepisy dotyczące tych państw członkowskich, które nie mają śródlądowych dróg wodnych połączonych z siecią żeglownych dróg wodnych innego państwa członkowskiego i w których żegluga ma charakter wyłącznie sezonowy. Przykłady dróg wodnych przedstawione przez Królestwo Danii nie są wystarczające, aby wykazać, że transpozycja dyrektywy jest bezprzedmiotowa ze względów geograficznych lub że żegluga „nie jest technicznie możliwa”. Wskazują one raczej, że żegluga śródlądowa nie jest prowadzona często, co uzasadnia minimalny obowiązek transpozycji na podstawie art. 39 ust. 3 tej dyrektywy.
63.      Królestwo Danii twierdzi również, że zwolnienie tego państwa członkowskiego z obowiązku transpozycji dyrektywy 2017/2397 można wywodzić ze zwolnienia  tego samego państwa członkowskiego z obowiązku transpozycji dyrektywy 2016/1629.
64.      Dyrektywa 2016/1629 określa wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej. W załączniku I do tej dyrektywy znajduje się wykaz śródlądowych dróg wodnych Unii podzielonych geograficznie na strefy
1, 2 i 3. W wykazie nie ma odniesienia do duńskich śródlądowych dróg wodnych. Ponadto art. 40 dyrektywy 2016/1629 wyraźnie wyłącza szereg państw członkowskich, w tym Królestwo Danii, z obowiązku transpozycji.
65.      Uzasadnienie wyłączenia z obowiązku transpozycji na podstawie dyrektywy 2016/1629 zawarto w motywie 27 tej dyrektywy. W motywie tym stwierdza się, że „[w] Danii, Estonii, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, na Cyprze, na Łotwie, na Malcie, w Portugalii, Słowenii i Finlandii nie ma śródlądowych dróg wodnych lub nie korzysta się na szeroką skalę z żeglugi śródlądowej”. Z tego względu transpozycja i wdrożenie tej dyrektywy byłyby dla tych państw członkowskich „nieproporcjonalnym i niepotrzebnym obowiązkiem”.
66.      Przyznaję, że między dyrektywą 2016/1629 a dyrektywą 2017/2397 zachodzą podobieństwa w zakresie stosowania i definicjach. Ponadto dyrektywa 2016/1629 zawiera klasyfikację śródlądowych dróg wodnych Unii, która to klasyfikacja nie obejmuje Danii. Można by argumentować, że wobec braku klasyfikacji śródlądowych dróg wodnych w ramach dyrektywy 2017/2397 można by odwołać się do klasyfikacji zawartej w dyrektywie 2016/1629.
67.      Problem z zastosowaniem klasyfikacji śródlądowych dróg wodnych określonej w dyrektywie 2016/1629 do dyrektywy 2017/2397 polega jednak na tym, że zgodnie z art. 4 dyrektywy 2016/1629 klasyfikacja ta została stworzona „[n]a potrzeby [tej] dyrektywy” (tj. 2016/1629). Nawet jeśli warunki geograficzne danego państwa członkowskiego pozostają niezmienne, przesłanki, na których prawodawca Unii
opiera stosowanie danego instrumentu prawnego, mogą być inne. W odróżnieniu od dyrektywy 2016/1629 w dyrektywie 2017/2397 prawodawca ustanowił ukierunkowane podejście do transpozycji, oparte na przesłankach innych niż te, na których opierała się wcześniejsza dyrektywa.
68.      Nie można zatem z braku klasyfikacji duńskich śródlądowych dróg wodnych w ramach dyrektywy 2016/1629 wywodzić, że w Danii nie ma śródlądowych dróg wodnych. Wbrew twierdzeniom Królestwa Danii nie można wyciągnąć żadnego innego wniosku z motywu 27 tej ostatniej dyrektywy. W motywie tym wymieniono dwa alternatywne uzasadnienia zwolnienia niektórych państw członkowskich z obowiązku transpozycji, a mianowicie fakt, że „nie ma śródlądowych dróg wodnych lub nie korzysta się na szeroką skalę z żeglugi śródlądowej”. Motyw ten potwierdza argument, że w niektórych państwach członkowskich żegluga śródlądowa może być technicznie możliwa, ale nie jest wykorzystywana w znacznym stopniu.
69.      Należy również zwrócić uwagę, że art. 40 dyrektywy 2016/1629, wyraźnie wyłączając 11 państw członkowskich, w tym Królestwo Danii, z grona jej adresatów, zwalnia te państwa członkowskie z obowiązku transpozycji tej dyrektywy. Zwolnienie to nie może jednak automatycznie obejmować dyrektywy 2017/2397, która nie wyklucza wyraźnie żadnego państwa członkowskiego z grona jej adresatów.
70.      W rzeczywistości, zgodnie z art. 41 dyrektywy 2017/2397, dyrektywa ta jest skierowana do wszystkich państw członkowskich bez wyjątku.
71.      Ponadto, jak wskazała Komisja, różna jest dziedzina uregulowana w tych dwóch dyrektywach. Dyrektywa 2016/1629 określa wymagania techniczne mające zastosowanie do żeglugi śródlądowej, natomiast dyrektywa 2017/2397 określa warunki i procedury na potrzeby uzyskiwania świadectwa kwalifikacji osób uczestniczących w eksploatacji jednostek pływających na unijnych śródlądowych drogach wodnych oraz uznawania takich kwalifikacji w państwach członkowskich.
72.      Różnica w przedmiocie obu dyrektyw wskazuje, że względy, które skłoniły prawodawcę do zwolnienia niektórych państw członkowskich z obowiązku transpozycji dyrektywy 2016/1629, która dotyczy wymagań technicznych, nie miały zastosowania
do obowiązku transpozycji dyrektywy 2017/2397, która dotyczy wzajemnego uznawania. Chociaż prawodawca Unii uznał, że transpozycja wymagań technicznych określonych w dyrektywie 2016/1629 w odniesieniu do statków byłaby nieproporcjonalna w przypadku państw członkowskich, w których „nie ma śródlądowych dróg wodnych”, lub tych, w których „nie korzysta się na szeroką skalę z żeglugi śródlądowej”, to w przypadku wzajemnego uznawania uregulowanego dyrektywą 2017/2397, ustanawiającą ukierunkowane podejście do transpozycji, istotne były inne względy.
73.      Komisja przyznaje, że między tymi dwiema dyrektywami istnieje „synergia” w odniesieniu do szczególnej sytuacji państw członkowskich, w których żegluga śródlądowa nie odgrywa znaczącej roli i które nie mają śródlądowych dróg wodnych połączonych z innymi państwami członkowskimi.
74.      Szczególna sytuacja tych państw członkowskich znalazła już
jednak
odzwierciedlenie
w uznaniu przez prawodawcę Unii ograniczonego obowiązku transpozycji na podstawie art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397.
75.      Z zasadniczo identycznych powodów nie można wywodzić innego argumentu z braku odniesienia do Danii w mapach transeuropejskich sieci transportu śródlądowymi drogami wodnymi(24). Okoliczność, że duńskie drogi wodne nie stanowią części kompleksowej i bazowej sieci żeglugi śródlądowej w rozumieniu rozporządzenia 2024/1679, nie ma wpływu na zakres stosowania dyrektywy 2017/2397. Jak już wskazano, dyrektywa 2017/2397 zawiera szczególne przepisy dotyczące państw członkowskich niemających śródlądowych dróg wodnych połączonych
z siecią
żeglownych dróg wodnych innego państwa członkowskiego
i które nie wchodzą w zakres sieci bazowej.
76.      Z powyższego wynika, że na Królestwie Danii spoczywa ograniczony obowiązek transpozycji dyrektywy 2017/2397, zgodnie z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397 oraz art. 2 dyrektywy 2021/1233.
77.      W związku z tym, nie przyjmując przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionych opiniach z dnia 28 września 2023 r. wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z tymi przepisami, a tym samym nie powiadamiając o nich Komisji, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie tych przepisów.
B.      Uchybienie zobowiązaniom wynikającym z art. 260 ust. 3 TFUE
1.      Zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE
a)      Argumenty stron
78.      Zdaniem Komisji celem art. 260 ust. 3 TFUE jest zachęcenie państw członkowskich do transponowania dyrektyw przyjętych zgodnie z procedurą ustawodawczą w terminach wyznaczonych przez prawodawcę Unii, a tym samym zapewnienie, by prawodawstwo Unii było rzeczywiście skuteczne.
79.      W niniejszej sprawie dyrektywę 2017/2397 przyjęto w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, a Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie art. 39 ust. 3 tej dyrektywy oraz art. 2 ust. 1 dyrektywy 2021/1233, polegającym na obowiązku przyjęcia i opublikowania najpóźniej do dnia 17 stycznia 2022 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z wymienionymi dyrektywami oraz na bezzwłocznym poinformowaniu Komisji o tych przepisach. Przesłanki zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE zostały zatem spełnione.
80.      W swojej odpowiedzi na skargę Królestwo Danii kwestionuje możliwość zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE. Sednem kwestii podniesionej w rozpatrywanej skardze jest brak porozumienia co do istoty w odniesieniu do tego, czy w Danii możliwa jest żegluga śródlądowa w rozumieniu art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397. W związku z tym podniesiona kwestia nie dotyczy tego, czy Królestwo Danii przyjęło środki niezbędne do wykonania tych dyrektyw i czy poinformowało o nich Komisję, ale tego, czy dyrektywy te miały zastosowanie do Królestwa Danii. Biorąc pod uwagę przedmiot sporu, art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
81.      Królestwo Danii twierdzi, że z utrwalonego orzecznictwa(25) wynika, iż art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania w kontekście skargi dotyczącej rozstrzygnięcia co do prawidłowości transpozycji, gdy dane państwo członkowskie poinformowało już Komisję o takiej transpozycji. Zakres stosowania art. 260 ust. 3 TFUE wyklucza zatem skargę, w której stwierdzenie istnienia naruszenia wymaga dokonania wykładni zakresu stosowania odpowiednich przepisów dyrektywy.
82.      Ponadto Królestwo Danii powiadomiło Komisję przed upływem terminu transpozycji, mianowicie pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r., a także poprzez zgłoszenie w systemie THEMIS, że jest zwolnione z dokonania transpozycji na podstawie art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397. W związku z tym Królestwo Danii wywiązało się ze swojego obowiązku „poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy” zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE. Obowiązek ten należy bowiem rozumieć w kontekście aktu, który musi zostać
przetransponowany. Artykuł 260 ust. 3 TFUE nie zobowiązuje państw członkowskich do dokonania transpozycji wykraczającej poza to, co jest wymagane zgodnie z odpowiednim aktem prawnym.
83.      Na poparcie swojego stanowiska Królestwo Danii dodaje, że art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 nie wskazuje dokładnie, które państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku transpozycji. Twierdzenie Komisji, że zwolnione z dokonania transpozycji są jedynie Republika Cypryjska i Republika Malty, opiera się na interpretacji tego przepisu.
84.      Wreszcie Królestwo Danii twierdzi, że gdyby art. 260 ust. 3 TFUE miał mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, zostałoby ono pozbawione możliwości obrony swojej własnej interpretacji art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 przed Trybunałem bez narażania się na ryzyko nałożenia kar pieniężnych.
85.      W replice Komisja podnosi, że nieprawidłowe jest twierdzenie Królestwa
Danii, iż sednem problemu w niniejszej sprawie jest „brak porozumienia co do istoty” w odniesieniu do zakresu stosowania art. 39 ust. 4. Trybunał nie musi oceniać treści przepisów transponujących, ponieważ przepisy te nie zostały przekazane.
86.      Komisja kwestionuje również twierdzenie Królestwa Danii, że wywiązało się ono z obowiązku poinformowania Komisji. Poinformowanie Komisji o przepisach transponujących nie obejmuje „jakichkolwiek przepisów”, lecz powinno mieć sens(26). Dokumenty przedłożone przez Królestwo Danii nie spełniają tego kryterium.
b)      Analiza
87.      Należy przypomnieć, że art. 260 ust. 3 akapit pierwszy TFUE stanowi, iż jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z art. 258 TFUE, uznając, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.
88.      W odniesieniu do art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał orzekł, że należy przyjąć wykładnię tego postanowienia, która z jednej strony pozwala jednocześnie na zagwarantowanie prerogatyw, jakimi dysponuje Komisja w celu zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii, oraz na ochronę prawa do obrony, a także sytuacji procesowej, z których korzystają państwa członkowskie na podstawie stosowania art. 258 w związku z art. 260 ust. 2 TFUE, a z drugiej strony umożliwia Trybunałowi wykonywanie jego funkcji sądowej polegającej na dokonaniu oceny, w ramach jednego postępowania, czy dane państwo członkowskie wypełniło swoje obowiązki w dziedzinie informowania o środkach podjętych w celu transpozycji przedmiotowej dyrektywy, a w razie potrzeby – na dokonaniu oceny powagi stwierdzonego w ten sposób uchybienia oraz na nałożeniu kary pieniężnej, którą uzna za najbardziej odpowiednią do okoliczności danej sprawy(27).
89.      W tym kontekście Trybunał dokonał wykładni wyrażenia „obowiąz[ek] poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy”, zawartego w art. 260 ust. 3 TFUE w ten sposób, że dotyczy ono ciążącego na państwach członkowskich obowiązku przekazania wystarczająco jasnych i precyzyjnych informacji o przepisach transponujących dyrektywę, przy czym państwa członkowskie są zobowiązane do wskazania – dla każdego przepisu lub przepisów dyrektywy – przepisów je transponujących(28). Nie jest jednak zadaniem Trybunału, by w ramach postępowania sądowego wszczętego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE badać, czy przepisy krajowe, o których poinformowano Komisję, stanowią prawidłową transpozycję przepisów rozpatrywanej dyrektywy(29).
90.      Zakres stosowania art. 260 ust. 3 TFUE obejmuje zatem nie tylko całkowitą bezczynność państwa członkowskiego w zakresie wypełnienia „proceduralnego” obowiązku poinformowania Komisji, lecz także uchybienie materialnemu obowiązkowi przekazania Komisji jasnych i precyzyjnych informacji na temat przepisów transponujących w odniesieniu do każdego przepisu dyrektywy. Sytuacja błędnej transpozycji jest jednak wyłączona i musi być rozpatrywana w ramach zwykłego postępowania prowadzonego na podstawie art. 258 TFUE(30).
91.      W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że Królestwo Danii nie poinformowało Komisji o żadnych przepisach transponujących w odniesieniu do art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397. W opinii Komisji oczywiste jest, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie. Królestwo Danii z kolei nie podziela tego stanowiska, ponieważ zgodnie z art. 39 ust. 4 tej dyrektywy nie miało ona obowiązku dokonania jej transpozycji. De facto w dniu 19 sierpnia 2021 r. – na długo przed upływem terminu transpozycji tej dyrektywy – Królestwo Danii poinformowało Komisję, że uznaje się za zwolnione z obowiązku transpozycji dyrektywy zgodnie z tym ostatnim przepisem(31).
92.      Powstaje pytanie, czy sytuacja ta może zostać uznana za uchybienie „obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy” w rozumieniu art. 260 ust. 3 TFUE.
93.      Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy uwzględnić metodę transpozycji dyrektywy, która jest przedmiotem skargi Komisji, oraz warunki określające odstępstwa od obowiązku dokonania jej transpozycji. Dyrektywa 2017/2397 nie nakłada obowiązku transpozycji, który jest jednolity dla wszystkich państw członkowskich. Jak już wyjaśniono powyżej(32), istnieje ukierunkowane podejście do transpozycji, zgodnie z którym zakres obowiązku transpozycji obejmuje scenariusze od pełnej transpozycji, poprzez ograniczoną i minimalną transpozycję, aż po brak transpozycji, w każdym przypadku w zależności od spełnienia określonych kryteriów.
94.      Ukierunkowane podejście do transpozycji przewidziane
w tej dyrektywie nie zwalnia państw członkowskich z wymogu przekazywania Komisji jasnych i precyzyjnych informacji(33). Treść tych informacji zależy jednak siłą rzeczy od zakresu ich obowiązków transpozycji w zależności od przywołanego przepisu.
95.      Przedstawiona przeze mnie wyżej analiza wystąpienia naruszenia na podstawie art. 258 TFUE wskazuje, że ustalenie zakresu obowiązku transpozycji przewidzianego w dyrektywie 2017/2397 nie jest kwestią oczywistą. Wymaga to dokonania wykładni warunków określonych w art. 39 ust. 3 i 4 dyrektywy 2017/2397. Podczas gdy zakres art. 39 ust. 3 tej dyrektywy można określić poprzez odniesienie do jej art. 2 ust. 3, zakres art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 wymaga wykładni abstrakcyjnego kryterium, zgodnie z którym żegluga na śródlądowych drogach wodnych „nie jest technicznie możliwa”.
96.      Jeżeli Trybunał przychyli się do mojej propozycji, że Komisja wywiązała się z ciężaru dowodu w zakresie wykazania, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397, a nie art. 39 ust. 4 tej dyrektywy, nie oznacza to automatycznie, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie. Wynika to z okoliczności, że przedmiotowa skarga wymaga od Trybunału uprzedniego ustalenia zakresu obowiązków transpozycji określonych w tej dyrektywie.
97.      Ustalenie, czy Królestwo Danii miało uzasadnione podstawy, by powołać się na art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 w celu uznania się za zwolnioną z dokonania transpozycji, dotyczy ostatecznie prawidłowości transpozycji tej dyrektywy, co zgodnie z orzecznictwem Trybunału(34) można ustalić wyłącznie na podstawie art. 258 TFUE, przy czym naruszenie to nie pociąga za sobą natychmiastowego nałożenia sankcji na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE.
98.      W kontekście takiego konkretnego ukierunkowanego podejścia do transpozycji, w którym całkowite zwolnienie z obowiązku transpozycji opiera się na kryteriach abstrakcyjnych, brak transpozycji dyrektywy przez państwo członkowskie, które uważa, że spełnia te kryteria, nie jest po prostu wynikiem bezczynności. Jest to wynik interpretacji zakresu zwolnienia przyjętej przez to państwo. Słuszność tej interpretacji musi zostać zbadana przez Trybunał w ramach zwykłego postępowania prowadzonego na podstawie art. 258 TFUE.
99.      Sytuacja wyglądałaby inaczej, gdyby państwa członkowskie objęte art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397 zostały wyraźnie wymienione z nazwy. W takiej sytuacji nie powstałby spór materialny w przedmiocie tego, które państwo członkowskie wchodzi w zakres zwolnienia. Gdyby w ostatecznym tekście wskazano jedynie Republikę Cypryjską i Republikę Malty – państwa członkowskie, które zdaniem Komisji są jedynymi,
na których terytorium żegluga na śródlądowych drogach wodnych „nie jest technicznie możliwa” – to nie ulegałoby wątpliwości, że Królestwo Danii nie jest zwolnione z obowiązku transpozycji dyrektywy.
100. Prawodawca nie dokonał jednak takiego wyboru. Znaczenie obecnego brzmienia art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397, jak przyznaje Komisja w swojej replice, jest „przedmiotem interpretacji kwestii tego, co jest technicznie możliwe w każdym państwie członkowskim” (wyróżnienie moje).
101. Należy również zauważyć, że fakt, iż Królestwo Danii było zwolnione z tego obowiązku na wcześniejszych etapach procedury legislacyjnej, zwiększa niepewność co do zakresu zwolnienia, co w związku z tym wymaga interpretacji.
102. W
przypadku sporu dotyczącego interpretacji każdej z opcji transpozycji ustanowionych w tej dyrektywie to do Trybunału należy rozstrzygnięcie, która opcja ma zastosowanie. Kwestia ta, która zdecydowanie nie jest oczywista, wymaga przede wszystkim wydania rozstrzygającego wyroku w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 258 TFUE(35). Jeżeli dane państwo członkowskie nie zastosuje się do tego wyroku, dopiero wtedy możliwe byłoby nałożenie sankcji na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE.
103. Przyjęcie, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE, byłoby nie do pogodzenia z celem tego postanowienia. Trybunał orzekł, że celem wprowadzenia mechanizmu określonego w art. 260 ust. 3 TFUE jest nie tylko skłonienie państw członkowskich do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku takiego środka miałoby tendencję do utrwalania się, lecz również uproszczenie i przyspieszenie procedury nakładania kar pieniężnych za uchybienia obowiązkowi poinformowania o przepisach krajowych transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą(36).
104. W kontekście niniejszej sprawy przyspieszona procedura nakładania sankcji nie może służyć celom skłonienia zainteresowanego państwa członkowskiego do przetransponowania dyrektywy oraz uproszczenia i przyspieszenia procedury. Cele te mogłyby zostać osiągnięte jedynie w przypadku istnienia jasnego i bezspornego obowiązku transpozycji. Jednakże z powodów przedstawionych powyżej nie ma to miejsca w sytuacji, w której prawodawca całkowicie zwolnił państwa członkowskie z dokonania transpozycji, o ile spełniają one abstrakcyjne kryteria wymagające interpretacji.
105. Jeżeli Trybunał stwierdzi naruszenie, dane państwo członkowskie musi mieć możliwość zastosowania się do wyroku Trybunału po tym, gdy Trybunał
rozstrzygnie w przedmiocie właściwej wykładni zakresu obowiązku transpozycji. Dotyczy to tym bardziej niniejszej sprawy, w której przed upływem terminu transpozycji Królestwo Danii przedstawiło swoje stanowisko, twierdząc, że na jego terytorium nie ma śródlądowych dróg wodnych i w związku z tym jest zwolnione z obowiązku transpozycji dyrektywy 2017/2397 na podstawie art. 39 ust. 4 tej dyrektywy(37).
106. Za proponowaną przeze mnie wykładnią przemawia też kontekst legislacyjny, którego częścią jest art. 260 ust. 3 TFUE, obejmujący postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, o czym mowa w art. 258 TFUE. W tym względzie należy zauważyć, że procedura określona w art. 258 TFUE daje państwom członkowskim możliwość zakwestionowania stanowiska przyjętego przez Komisję w konkretnej sprawie w odniesieniu do przepisów umożliwiających zapewnienie prawidłowej transpozycji danej dyrektywy, bez narażania się jednak na natychmiastowe ryzyko nałożenia na nie kary pieniężnej. Kara taka może zostać nałożona na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE jedynie wówczas, gdy dane państwo członkowskie nie podjęło środków wymaganych w wyniku wykonania pierwszego wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego(38).
107. Innymi słowy, gdy obowiązek transpozycji zależy od kryteriów określonych przez prawodawcę, państwo członkowskie musi mieć możliwość przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie zakresu obowiązku transpozycji i zakwestionowania odmiennego stanowiska Komisji, bez bezpośredniego zagrożenia sankcjami, które mogłyby zostać natychmiast nałożone. W przeciwnym razie, jak argumentowało Królestwo Danii, mogłoby dojść do osłabienia skuteczności postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.
108. Ryzyko kar pieniężnych, a także moment, od którego można nałożyć sankcje, stanowią istotną różnicę między wyrokiem wydanym na podstawie art. 258 TFUE a wyrokiem wydanym na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE. Jak podkreślono w doktrynie, podczas gdy zgodnie z art. 258 TFUE ryczałt można nałożyć dopiero po wydaniu drugiego wyroku na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, to „zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE można nałożyć ryczałt za okres poprzedzający wydanie przez Trybunał (pierwszego i jedynego) wyroku”(39). Nałożenie sankcji na państwo członkowskie począwszy od tego „pierwszego i jedynego” wyroku za brak transpozycji dyrektywy przewidującej zawarty w niej wyjątek od transpozycji mogłoby podważyć wiarygodność systemu sankcji.
109. Na zakończenie pragnę zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Komisji, sytuacja jest odmienna od sytuacji, w której Trybunał orzekał w sprawach dotyczących niepoinformowania Komisji o przepisach transponujących, mimo że państwa członkowskie kwestionowały swój obowiązek transpozycji ze względu na podnoszoną nieistotność niektórych przepisów odnośnych dyrektyw.
110. Prawdą jest, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż taka ocena dokonana przez państwo członkowskie jest w sposób oczywisty niewystarczająca, aby zwolnić je z obowiązku przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z dyrektywą lub z obowiązku powiadomienia Komisji o przepisach transponujących
daną dyrektywę(40).
111. Przedmiotowa skarga nie dotyczy jednak państwa członkowskiego kwestionującego istotność przepisów dyrektywy, którą jest ono – co do zasady – zobowiązane przetransponować. Dotyczy ona dyrektywy o specyficznym ukierunkowanym podejściu do transpozycji, w ramach którego całkowite zwolnienie z dokonania transpozycji jest zawarte w przepisie, który można interpretować na różne sposoby.
112. Z
wszystkich przedstawionych względów uważam, że art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ istnieje spór materialny w przedmiocie zakresu obowiązku transpozycji dyrektywy 2017/2397, a w szczególności w przedmiocie wykładni abstrakcyjnego kryterium zwalniającego państwo członkowskie z dokonania transpozycji zgodnie z art. 39 ust. 4 tej dyrektywy. W związku z tym żądanie Komisji wysunięte na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE nie powinno zostać uwzględnione.
2.      Kary pieniężne
a)      Argumenty stron
113. Komisja wnosi do Trybunału o nałożenie na Królestwo Danii zarówno ryczałtu, jak i dziennej okresowej kary pieniężnej, począwszy od dnia wydania wyroku, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, w następstwie stwierdzenia, że państwo to uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektyw 2017/2397 i 2021/1233.
114. Komisja ustala wysokość tych kar na podstawie wagi naruszenia, czasu trwania tego naruszenia oraz konieczności zapewnienia odstraszającego skutku kary w celu zapobieżenia powtórzeniu się naruszenia, zgodnie z jej komunikatem 2023/C 2/01, zatytułowanym
„Sankcje finansowe w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”(41).
115. Królestwo Danii kwestionuje nałożenie kar pieniężnych, które jej zdaniem byłyby nieadekwatne w okolicznościach niniejszej sprawy. Powinno ono mieć możliwość podjęcia działań w celu zastosowania się do wyroku Trybunału w przypadku, gdyby został uwzględniony
zarzut pierwszy podniesiony przez Komisję na podstawie
art. 258 TFUE. Jeżeli jednak Trybunał uzna, że należy nałożyć karę pieniężną, właściwa byłaby jedynie dzienna okresowa kara pieniężna, i to ze skutkiem od daty późniejszej niż data wyroku.
b)      Analiza
116. Nie widzę potrzeby zajmowania stanowiska w przedmiocie dokładnego obliczenia kar pieniężnych, ponieważ uważam, że art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Niemniej jednak chciałabym przedstawić kilka uwag na wypadek, gdyby Trybunał nie zgodził się z moim stanowiskiem.
117. Należy stwierdzić, że autorzy art. 260 ust. 3 TFUE przewidzieli dwa rodzaje kar pieniężnych, a mianowicie ryczałt i okresową karę pieniężną, aby osiągnąć cel tego postanowienia.
118. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że zastosowanie każdego z tych środków zależy od tego, na ile mogą odpowiednio prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu w zależności od okoliczności danej sprawy. O ile nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się szczególnie właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku tego rodzaju środka nacisku miałoby tendencję do utrwalania się, o tyle zasądzenie zapłaty ryczałtu opiera się w większym stopniu na ocenie skutków niewykonania zobowiązań państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez dłuższy czas(42).
119. Co się tyczy kwestii, czy w niniejszej sprawie należy nałożyć karę pieniężną, należy mieć na uwadze, że zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie, na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii(43).
120. W niniejszej sprawie ze względów, które obszernie wyjaśniłam w mojej analizie powyżej, uchybienie zobowiązaniom przez Królestwo Danii wynika z nieprawidłowej interpretacji zakresu ciążącego na nim obowiązku transpozycji dyrektywy 2017/2397. Kwestia ta musi najpierw zostać rozstrzygnięta przez Trybunał, a zainteresowanemu państwu członkowskiemu należy dać możliwość zastosowania się do wyroku Trybunału. Nałożenie sankcji finansowych nie służyłoby zatem celowi, jakim jest odstraszanie od powtórzenia się w przyszłości podobnych naruszeń prawa Unii.
121. Ewentualnie, w przypadku gdyby Trybunał uznał za stosowne nałożenie kary pieniężnej, moja propozycja, zgodnie z wnioskiem Królestwa Danii, zakładałaby nałożenie jedynie dziennej okresowej kary pieniężnej.
122. Jeśli chodzi o sposób zapłaty okresowej kary pieniężnej, to do Trybunału należy, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, określenie daty, od której obowiązek zapłaty wywiera skutek(44). Biorąc pod uwagę szczególne okoliczności niniejszej sprawy(45), wydaje się stosowne, aby dzienna okresowa kara pieniężna została nałożona począwszy od dnia następującego po ogłoszeniu wyroku, który to dzień zostanie określony przez Trybunał(46), do czasu, gdy państwo członkowskie wyeliminuje stwierdzone uchybienie(47). Wyznaczenie daty rozpoczęcia [naliczania kar] po dniu wydania wyroku pozwoliłoby Królestwu Danii na osiągnięcie zgodności z dokonaną przez Trybunał wykładnią art. 39 ust. 3 i 4 dyrektywy 2017/2397.
V.      Koszty
123. Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, każda z nich pokrywa własne koszty. Ponieważ zgodnie z moją propozycją nie zostało uwzględnione jedno z żądań Komisji i jedno z żądań Królestwa Danii, obie strony powinny zostać obciążone własnymi kosztami.
VI.    Wnioski
124. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
1)       stwierdził, że nie przyjmując – przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionych opiniach Komisji Europejskiej z dnia 28 września 2023 r. – przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z art. 39 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) 2017/2397 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych w żegludze śródlądowej oraz uchylającej dyrektywy Rady 91/672/EWG i 96/50/WE, a także z art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1233 z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zmiany dyrektywy (UE) 2017/2397 w odniesieniu do środków przejściowych dotyczących uznawania świadectw wydanych przez państwa trzecie, lub w każdym wypadku poprzez niepowiadomienie Komisji o tych przepisach, Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie tych przepisów;
2)       oddalił skargę w pozostałym zakresie;
3)       orzekł, że Komisja Europejska i Królestwo Danii ponoszą własne koszty.
1      Język oryginału: angielski.
2      Dz.U. 2017, L 345, s. 53.
3      Dz.U. L 2021, L 274, s. 52.
4      Zobacz ogólnie M. Grimaldi, Inland waterway transport: the European legal framework, Routledge, Oxon/New York, 2023, s. 132–212.
5      Zobacz motyw 43 dyrektywy 2017/2397.
6      Decyzja nr 1692/96/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz.U. 1996, L 228, s. 1) (dalej „mapa TEN-T”).
7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1629 z dnia 14 września 2016 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej, zmieniająca dyrektywę 2009/100/WE i uchylająca dyrektywę 2006/87/WE (Dz.U. L 2016, L 252, s. 118).
8      Wyroki: z dnia 14 czerwca 2007 r., Komisja/Belgia (C‑422/05, EU:C:2007:342, pkt 59), z dnia 14 stycznia 2010 r., Komisja/Republika Czeska (C‑343/08, EU:C:2010:14, pkt 39–42).
9      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1679 z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, zmieniające rozporządzenia (UE) 2021/1153 i (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1315/2013 (Dz.U. L 2024/1679).
10      Recueil des traités des Nations unies, Vol. 2072, s. 313.
11      Sporządzonej w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r. (Recueil des traités des Nations unies, Vol. 1833, s. 3).
12      Wyroki: z dnia 30 stycznia 2002 r., Komisja/Grecja (C‑103/00, EU:C:2002:60, pkt 23);
z dnia 25 kwietnia 2024 r., Komisja/Polska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑147/23, EU:C:2024:346, pkt 28).
13      Dla wygody czytelnika w mojej dalszej analizie, w zakresie, w jakim dyrektywa 2021/1233 zmienia przepisy, w odniesieniu do których istnieje obowiązek ograniczonej transpozycji na podstawie art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397, będę odnosiła się wyłącznie do tej ostatniej dyrektywy.
14      Zobacz wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck (292/82, EU:C:1983:335, pkt 12); z dnia 12 lutego 2026 r., Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, pkt 23).
15      Wyrok z dnia 11 listopada 2025 r., Dania/Parlament i Rada (Adekwatne wynagrodzenia minimalne) (C‑19/23, EU:C:2025:865, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo).
16      Zobacz H. Jessen, EU Law and Inland Waterway Transportation, w: H. Jessen, M.J. Werner (red.), EU Maritime Transport Law, 2016, Beck-Hart-Nomos, 2016, s. 54; C. van Dorsser, Existing waterway infrastructures and future needs, w: B. Wiegmans, B., R. Konings (red.), Inland waterway transport – Challenges and prospects, Routledge, Londyn, 2016, s. 99–124, s. 99.
17      Zobacz powyżej pkt 19 niniejszej opinii.
18      Zobacz art. 35 wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych w żegludze śródlądowej oraz uchylającej dyrektywy Rady 96/50/WE i 91/672/EWG [COM(2016) 82 final].
19      Dokument roboczy Sekretariatu Generalnego Rady, Bruksela, 9 czerwca 2017 r.
20      Artykuł 8 ust. 1 UNCLOS stanowi, że z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w części IV
(która dotyczy
państw archipelagowych)
„wody położone między linią podstawową morza terytorialnego a lądem stanowią część wód wewnętrznych państwa”. Z postanowienia tego wynika, że śródlądowe wody są wodami przybrzeżnymi zdefiniowanymi w przeciwieństwie do morza terytorialnego. Zobacz K. Bangert, Internal Waters, w:
Max Planck Encyclopaedia of Public International Law, Oxford Public International Law, oraz R.R. Churchill, A.V. Lowe, The Law of the Sea, wyd. 3, Juris Publishing/Manchester University Press, Yonkers/Manchester, 1999, s. 60, gdzie wyjaśniono, że wody wewnętrzne to wody, które „leżą między lądem a linią podstawową, od której mierzone są morze terytorialne i inne strefy morskie”.
21      Nie wyklucza to jednak zastosowania innej klasyfikacji prawnej przez dane państwo członkowskie do celów innych niż na potrzeby dyrektywy 2017/2397. Zobacz N.F. Coelho i J. Raakjaer, Governance of inland port classification: insights from the Limfjord in Denmark, WMU Journal of Maritime Affairs, tom 25, 2025, s. 119.
22      Wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r., Komisja/Republika Czeska (C‑343/08, EU:C:2010:14, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
23      Ibid., pkt 42.
24      Zobacz załącznik I do rozporządzenia 2024/1679.
25      Królestwo Danii powołuje się na wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 55).
26      Wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 51–54).
27      Wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 58), a także z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 55).
28      Wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3) TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 59); z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 56). Trybunał orzekł, że w celu spełnienia obowiązku pewności prawa i zapewnienia w pełni transpozycji przepisów tej dyrektywy na całym terytorium państw członkowskich są one zobowiązane do wskazania – w odniesieniu do każdego przepisu danej dyrektywy – przepisu lub przepisów krajowych zapewniających jego transpozycję. Gdy informacje te zostaną przekazane, w stosownym przypadku wraz z przedstawieniem tabeli korelacji, to aby móc nałożyć na dane państwo członkowskie karę pieniężną przewidzianą w art. 260 ust. 3 TFUE, Komisja musi ustalić, że niektórych przepisów transponujących w oczywisty sposób brakuje lub nie obejmują one całego terytorium danego państwa członkowskiego.
29      Ibid.
30      Zobacz L. Prete, Infringement proceedings in EU Law, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2017, s. 239–290; L. Prete, Infringement Procedures and Sanctions under Article 260 TFEU: Evolution, Limits and Future Prospects, w: S. Montaldo, F. Costamagna, A. Miglio (red.), EU Law Enforcement: The Evolution of Sanctioning Powers, Routledge, London, 2021, s. 71, s. 75 i nast.
31      Odnośne pismo Królestwa Danii skierowane do Komisji stanowi część akt sprawy toczącej się przed Trybunałem.
32      Zobacz powyżej pkt 19 niniejszej opinii.
33      Stwierdzono to również w motywie 43 dyrektywy 2017/2397.
34      Zobacz powyżej pkt 90 niniejszej opinii.
35      Zobacz w tym względzie opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:322, pkt 71).
36      Wyroki: z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 52); z dnia 6 marca 2025 r., Komisja/Republika Czeska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑152/23, EU:C:2025:147, pkt 78).
37      W piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r., po powołaniu się na art. 39 ust. 4 dyrektywy 2017/2397, Królestwo Danii stwierdza: „w związku z tym nie uważamy za możliwe przekazanie Komisji żądanych informacji, ponieważ zgłoszenia wymienione w załączniku do niniejszego pisma dotyczą wyłącznie działalności związanej ze śródlądowymi drogami wodnymi oraz szkoleniem personelu żeglugi śródlądowej, której nie prowadzi się w Danii”.
38      Wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 57).
39      L. Prete, B. Smulders, The age of maturity of infringement proceedings, Common Market Law Review, tom 58, wydanie 2, 2021, s. 285–332, s. 329. Zobacz także A. Wendenburg, The one-stage infringement procedure [Article 260(3) TFEU and the irrelevance of political crises in Member States in the recent case law of the CJEU”, Revista General de Derecho Europeo, tom 54, 2021, s. 3.
40      Wyrok z dnia 6 marca 2025 r., Komisja/Republika Czeska (Dyrektywa o ochronie sygnalistów) (C‑152/23, EU:C:2025:147, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
41      Dz.U. 2023, C 2, s. 1.
42      Wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 76).
43      Wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Komisja/Irlandia (Przeciwdziałanie praniu pieniędzy) (C‑550/18, EU:C:2020:564, pkt 78).
44      Wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., Komisja/Belgia (art. 260 ust. 3 TFUE – Sieci szerokopasmowe) (C‑543/17, EU:C:2019:573, pkt 91).
45      Okoliczności, w świetle których – z powodów przedstawionych już powyżej (pkt 87 i nast. niniejszej opinii) – należy uznać, że art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania.
46      Biorąc pod uwagę ograniczony obowiązek transpozycji wynikający z art. 39 ust. 3 dyrektywy 2017/2397, dotyczący jedynie minimalnej liczby przepisów, wystarczający może być termin kilku miesięcy od wydania wyroku.
47      Karę okresową można nałożyć jedynie w zakresie, w jakim uchybienie zobowiązaniom trwa w dniu określonym przez Trybunał.