62024TJ0188_RES
Causa T-188/24
Compagnie générale des établissements Michelin
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione) del 9 luglio 2025
«Concorrenza – Intese – Procedimento amministrativo – Decisione che ordina un accertamento – Articolo 20, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1/2003 – Oggetto e scopo dell’accertamento – Obbligo di motivazione – Indizi sufficientemente seri – Protezione della vita privata – Sindacato giurisdizionale»
Ricorso di annullamento – Controllo di legittimità – Criteri – Decisione della Commissione che ordina un accertamento – Illegittimità sopravvenuta nel contesto dell’attuazione di questa decisione – Assenza di incidenza sulla legittimità della decisione che ordina l’accertamento
(Art. 263 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
(v. punti 19, 20)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Decisione che ordina un accertamento – Obbligo di motivazione – Portata – Obbligo di indicare l’oggetto e lo scopo dell’accertamento – Obbligo di fornire una delimitazione precisa del mercato – Assenza – Obbligo di procedere a una qualificazione giuridica delle presunte infrazioni – Assenza – Obbligo di indicare il periodo di infrazione sospetto – Assenza
(Art. 101 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
(v. punti 24-48)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Diritto all’inviolabilità del domicilio – Decisione che ordina un accertamento – Rispetto del principio di proporzionalità – Obbligo di detenzione da parte della Commissione di indizi sufficientemente seri che consentano di sospettare un’infrazione – Obbligo di divulgare tali indizi – Assenza
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
(v. punti 51-58, 74-84)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Decisione che ordina un accertamento – Obbligo di motivazione – Portata – Chiara indicazione dei seri indizi idonei a legittimare il sospetto di un’infrazione – Sindacato giurisdizionale
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
(v. punti 78-84)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Diritto all’inviolabilità del domicilio – Obbligo di detenzione da parte della Commissione di indizi sufficientemente seri che consentano di sospettare un’infrazione – Tenore degli indizi che hanno giustificato la decisione di accertamento – Dichiarazioni effettuate pubblicamente da un’impresa volte a suggerire ai principali concorrenti le strategie tariffarie da adottare – Indizi sufficientemente seri di un coordinamento dei prezzi nel corso di un periodo principale – Mancanza di indizi sufficientemente seri quanto al periodo anteriore – Violazione del diritto all’inviolabilità del domicilio
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
(v. punti 106-154, 190)
Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Ricorso a una decisione di accertamento – Potere discrezionale della Commissione – Limiti – Rispetto del principio di proporzionalità – Rischio di dissimulazione o di distruzione delle prove – Carattere necessario dell’accertamento
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
(v. punti 156-158, 162-172, 176, 177)
Sintesi
Il Tribunale annulla parzialmente la decisione della Commissione europea (
1
) che dispone nei confronti della Compagnie générale des établissements Michelin (in prosieguo : la «Michelin») di sottoporsi a un accertamento relativo alla sua eventuale partecipazione ad accordi o pratiche anticoncorrenziali nel settore degli pneumatici. Nel fare ciò, ricorda i criteri che consentono di valutare la serietà degli indizi che possono giustificare una tale decisione.
Il 10 gennaio 2024, sospettando pratiche anticoncorrenziali in materia di coordinamento dei prezzi da parte dei principali produttori di pneumatici nello Spazio economico europeo (SEE), la Commissione ha adottato, nell'ambito di un'indagine avviata d'ufficio, una decisione che imponeva a Michelin di sottoporsi a un accertamento (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Tale decisione è stata adottata in applicazione dell'articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003 (
2
) concernente l'applicazione delle regole di concorrenza, che determina i poteri della Commissione in materia di accertamento.
Tra gennaio e marzo 2024, la Commissione ha effettuato l’accertamento nei locali della Michelin. In tale contesto, ha visitato gli uffici, raccolto materiale (computer portatili, telefoni cellulari, tablet, dispositivi di archiviazione), ascoltato diverse persone e copiato il contenuto del materiale raccolto.
Con il ricorso presentato al Tribunale, la Michelin chiede l'annullamento della decisione impugnata invocando, da un lato, la violazione dell'obbligo di motivazione e, dall'altro, la violazione del diritto all'inviolabilità del domicilio.
Giudizio del Tribunale
In via preliminare, il Tribunale osserva che alcune argomentazioni della ricorrente riguardano lo svolgimento dell'accertamento effettuato dalla Commissione in esecuzione della decisione impugnata. A tal proposito, esso rileva che un'impresa non può invocare l'illegittimità dello svolgimento delle procedure di accertamento per contestare la legittimità dell'atto sulla base del quale la Commissione ha proceduto a detta accertamento.
Ciò detto, la Michelin richiama l’attenzione sullo svolgimento dell’accertamento solo per illustrare le carenze di chiarezza o di precisione che inficiano la motivazione o la portata dell’ingerenza autorizzata da una decisione che ordina l’accertamento. Pertanto, è sotto questo profilo che il Tribunale valuta gli argomenti addotti a sostegno dei motivi di annullamento della decisione impugnata.
Il Tribunale esamina, in primo luogo, il motivo secondo cui la decisione impugnata non soddisfa l'obbligo di motivazione di cui all'articolo 296 TFUE. Esso ricorda innanzitutto che la motivazione di un atto dell'Unione deve essere adeguata alla natura dell'atto in questione e deve far apparire in modo chiaro e inequivocabile il ragionamento del suo autore. Non è richiesto che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto essa deve essere valutata non solo alla luce del suo testo, ma anche del suo contesto e dell'insieme delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione.
In materia di concorrenza, il regolamento n. 1/2003 conferisce alla Commissione poteri di accertamento affinché possa adempiere al proprio compito di proteggere il mercato interno dalle distorsioni della concorrenza e sanzionare eventuali violazioni delle norme di concorrenza in tale mercato. Dall’articolo 20, paragrafo 4, di tale regolamento risulta che le decisioni di accertamento della Commissione devono indicare, in particolare, l’oggetto e lo scopo dell’accertamento. Tale obbligo di motivazione specifica costituisce un requisito fondamentale volto non solo a dimostrare la giustificazione dell'intervento previsto all'interno delle imprese interessate, ma anche a consentire a queste ultime di comprendere la portata del loro obbligo di collaborazione, preservando al contempo i loro diritti della difesa.
Tuttavia, a condizione che la decisione di accertamento contenga gli elementi essenziali sopra menzionati, non è indispensabile che essa comprenda una delimitazione precisa del mercato in questione, né l'esatta qualificazione giuridica delle infrazioni sospettate o l'indicazione del periodo durante il quale tali infrazioni sarebbero state commesse. Infatti, poiché le ispezioni hanno luogo all'inizio dell'indagine, la Commissione non dispone generalmente ancora di informazioni precise per formulare un parere giuridico specifico e deve prima verificare la fondatezza dei suoi sospetti e la portata dei fatti verificatisi.
Alla luce di tali principi, il Tribunale analizza le argomentazioni della Michelin secondo cui l'uso dei termini «e/o», «in particolare», «ivi compreso» e «almeno» nella decisione impugnata renderebbe ambigui, ingiustificati o irragionevoli gli ambiti materiali e temporali dell'infrazione sospettata.
Esso rileva che l'uso della proposizione alternativa «e/o» nella descrizione della forma assunta dal coordinamento sospettato (accordi anticoncorrenziali e/o pratiche concordate) non comporta conseguenze particolari per la ricorrente, poiché l'esatta qualificazione giuridica del coordinamento sospettato come accordo tra imprese o come pratica concordata dipende da una valutazione che non può essere richiesta al momento della redazione della decisione di accertamento.
Per quanto riguarda l'uso dei termini «in particolare» o «ivi compreso» per descrivere i sospetti della Commissione, il loro impiego facilita la comprensione delle indicazioni di cui fanno parte, vale a dire un coordinamento dei prezzi, «in particolare dei prezzi all'ingrosso», e scambi di informazioni commercialmente sensibili «anche attraverso canali pubblici accessibili a tutti». Tali termini consentono alla ricorrente di comprendere meglio ciò che le viene contestato. Essi illustrano il contenuto del coordinamento sospettato, spiegando al contempo che gli esempi forniti non costituiscono indicazioni esaustive dell'ambito materiale della presunta infrazione.
Infine, indicando che il comportamento sarebbe iniziato «almeno» nel corso di un periodo principale e che alcuni elementi indicherebbero un coordinamento preventivo «almeno» nel corso di un periodo precedente, la Commissione ha fornito, di propria iniziativa, alcune indicazioni sulla dimensione temporale del coordinamento sospettato. Tali indicazioni, che fanno parte della motivazione, consentono quindi di ritenere che la ricorrente non si sia trovata in una situazione in cui le sarebbe stato impedito di comprendere chiaramente i sospetti della Commissione e, di conseguenza, sarebbe stata privata della possibilità di tutelare pienamente i propri diritti della difesa.
Pertanto, conformemente all'articolo 296 TFUE, la motivazione della decisione impugnata consente alla ricorrente di conoscere le giustificazioni della misura adottata e al Tribunale di esercitare il proprio controllo. Essa indica inoltre, conformemente all'articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, l'oggetto e lo scopo dell'accertamento in modo sufficiente.
Il Tribunale esamina, in secondo luogo, il motivo relativo alla violazione del diritto all'inviolabilità del domicilio della ricorrente.
Esso ricorda innanzitutto che una persona giuridica può avvalersi di tale diritto, che rientra nell'ambito della tutela della vita privata. Infatti, l’esigenza di una protezione contro interventi arbitrari o sproporzionati della pubblica autorità nella sfera dell’attività privata di una persona costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, espresso all’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). L'articolo 52, paragrafo 1, della Carta precisa a questo proposito che qualsiasi limitazione dell'esercizio di tale diritto deve essere prevista dalla legge e rispettare il suo contenuto essenziale nonché il principio di proporzionalità.
In pratica, una decisione che ordina un accertamento deve mirare a raccogliere la documentazione necessaria per verificare la realtà e la portata di determinate situazioni di fatto e di diritto sulle quali la Commissione dispone già di informazioni che costituiscono indizi sufficientemente seri per sospettare una violazione delle regole di concorrenza. Il possesso di tali indizi costituisce quindi una condizione sine qua non affinché la Commissione possa ordinare un accertamento ai sensi dell'articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003.
Inoltre, poiché la motivazione di una decisione che dispone un accertamento circoscrive l'ambito dei poteri conferiti agli agenti della Commissione, possono essere ricercati solo i documenti attinenti all'oggetto dell'accertamento. Una tale decisione non può quindi essere formulata in termini che amplino tale ambito oltre quanto risulta dagli indizi sufficientemente seri di cui la Commissione dispone al momento della sua adozione.
Dopo aver richiamato questi punti, il Tribunale verifica se la decisione impugnata presenti carattere arbitrario, come sostenuto dalla ricorrente.
A tal proposito, esso rileva innanzitutto che una decisione che ordina un accertamento non deve necessariamente riportare tutte le informazioni di cui dispone la Commissione in quella fase dell'indagine, poiché occorre trovare un equilibrio tra la salvaguardia dell'efficacia dell'indagine e la tutela dei diritti della difesa dell'impresa interessata.
Pertanto, la Commissione deve indicare nella decisione di accertamento, con la massima precisione possibile, i sospetti che intende verificare, vale a dire ciò che viene ricercato e gli elementi su cui deve concentrarsi l'accertamento. Tuttavia, non può esserle imposto di precisare anche gli indizi, vale a dire gli elementi che la inducono a ipotizzare una violazione dell'articolo 101 TFUE.
Nel caso di specie, non si può quindi rimproverare alla Commissione di aver indicato di «disporre di informazioni» e di «prove» relative al presunto coordinamento o ad alcuni suoi aspetti senza fornire ulteriori indicazioni sulla loro natura, forma, data e autore.
L’analisi del Tribunale verte poi sulla sufficienza degli indizi presentati dalla Commissione per giustificare la decisione impugnata.
Il Tribunale rileva, in via preliminare, che quando l’impresa destinataria di una decisione di accertamento presenta alcuni elementi che mettono in dubbio la sufficienza degli indizi detenuti dalla Commissione, il Tribunale deve esaminare tali indizi e verificare che siano sufficientemente seri.
Questo controllo giurisdizionale esteso al merito completo, esercitato a posteriori, consente di compensare l'assenza di un mandato giudiziario preventivo e di garantire la compatibilità della misura di accertamento con il diritto fondamentale all'inviolabilità del domicilio. Esso non mira a stabilire se gli indizi corrispondenti consentano di accertare, e non solo di sospettare, l'esistenza del comportamento anticoncorrenziale sospettato, poiché tale questione è ancora prematura in questa fase dell'indagine.
Infatti, a differenza delle prove di un'infrazione, gli indizi su cui si basa una decisione di accertamento non devono dimostrare l'esistenza né il contenuto di un'infrazione, pena la privazione di ogni utilità dei poteri di indagine conferiti alla Commissione. Pertanto, il fatto che gli elementi presi in considerazione possano essere oggetto di interpretazioni divergenti non può impedire che essi costituiscano indizi sufficientemente seri, dal momento che l'interpretazione privilegiata dalla Commissione appare plausibile.
Il Tribunale sottolinea inoltre, da un lato, che i diversi indizi che consentono di sospettare un'infrazione devono essere valutati non isolatamente, ma nel loro insieme, e che essi possono rafforzarsi a vicenda. D'altra parte, il presente caso si inserisce nel contesto della fase di istruttoria preliminare, vale a dire in un momento in cui la Commissione non ha ancora preso posizione sulla realtà dell'infrazione sospettata e la ricorrente beneficia della presunzione di innocenza.
Nel caso di specie, la Commissione ha comunicato nel controricorso spiegazioni ed elementi materiali al fine di consentire al Tribunale di determinare se disponesse di indizi sufficientemente seri per fondare i propri sospetti e giustificare l’accertamento, il che ha facilitato il controllo del Tribunale. Alla luce di tali elementi, il Tribunale conclude che la Commissione disponeva di indizi sufficientemente seri solo per quanto riguarda il coordinamento sospettato nel periodo principale, ma non per il periodo precedente oggetto della decisione impugnata, che deve quindi essere parzialmente annullata su questo punto.
Infine, il Tribunale respinge il motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità. A tal proposito, ricorda che quest'ultimo costituisce un principio generale del diritto dell'Unione in virtù del quale gli atti delle istituzioni dell'Unione non devono eccedere i limiti di quanto è appropriato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito, fermo restando che, quando è possibile scegliere tra diverse misure appropriate, occorre ricorrere a quella meno restrittiva e che gli svantaggi causati non devono essere sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti.
Trattandosi di una decisione di accertamento, tale principio presuppone che la misura prevista non comporti inconvenienti sproporzionati e intollerabili rispetto all'obiettivo perseguito. In particolare, la scelta che la Commissione deve operare tra una richiesta di informazioni e un accertamento ordinato con decisione non dipende da circostanze quali la particolare gravità della situazione, l'estrema urgenza o la necessità di assoluta discrezione, ma dalle esigenze di un'istruttoria adeguata. Pertanto, quando una decisione che ordina un accertamento mira unicamente a consentire alla Commissione di raccogliere gli elementi necessari per valutare l'eventuale sussistenza di una violazione del trattato, tale decisione non viola il principio di proporzionalità.
Nel caso di specie, la Commissione non poteva escludere l'esistenza di un rischio di occultamento o di distruzione delle prove ricercate. Orbene, la ricorrente non ha dimostrato, da un lato, che la decisione impugnata non fosse necessaria in ragione dell'assenza di rischio per le prove o della possibilità di ricorrere a una misura meno vincolante né, dall'altro, che essa avrebbe comportato conseguenze dannose eccessive.
Alla luce di quanto sopra, in assenza di indizi sufficientemente seri a sostegno dei sospetti per il periodo precedente al periodo principale, il Tribunale annulla parzialmente la decisione impugnata a tale riguardo a causa del suo carattere arbitrario e della corrispondente violazione del diritto della ricorrente al rispetto del suo domicilio e delle sue comunicazioni e respinge il ricorso per il resto.
(
1
)	Decisione C(2024) 243 final della Commissione, del 10 gennaio 2024, che dispone nei confronti della Compagnie générale des établissements Michelin, nonché nei confronti di tutte le società che essa controlla direttamente e indirettamente, un accertamento ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (procedimento AT.40826 –Hoops).
(
2
)	Regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 e 102 TFUE] (GU 2003, L 1, pag. 1).