61978C0110
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
JEAN-PIERRE WARNER
DEL 28 NOVEMBRE 1978 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
le due presenti cause sono giunte dinanzi a questa Corte in seguito a rinvio pregiudiziale da parte del Tribunal de première instance di Tournai.
Un'affrettata lettura delle sentenze di rinvio potrebbe indurre a pensare che vengono sollevati soltanto due problemi d'importanza relativamente limitata e riguardanti il primo la semplice interpretazione della direttiva del Consiglio 12 gennaio 1967, n. 67/43/CEE (GU 1967, n. 140, del 19. 1. 1967), relativa all'attuazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per talune attività autonome, e il secondo l'interpretazione di un articolo del Trattato CEE la cui efficacia, dopo la scadenza del periodo transitorio, si è in gran parte esaurita, e cioè dell'art. 62, il quale vieta agli Stati membri di introdurre nuove restrizioni della libertà effettivamente raggiunta, per quanto riguarda la prestazione dei servizi, al momento dell'entrata in vigore del Trattato stesso.
Cionondimeno, come è stato compreso da tutti coloro che hanno presentato osservazioni alla Corte, le suddette cause sollevano in realtà problemi di più vasta portata circa l'interpretazione delle norme del Trattato in materia di libera prestazione dei servizi, problemi alla cui soluzione si è accennato, senza che tuttavia ne venissero approfonditi tutti gli aspetti, nelle sentenze emesse da questa Corte nelle cause 33/74 Van Binsbergen, Racc. 1974, pag. 1299), 36/74 (Walrave and Koch/UCI, ibidem, pag. 1405) e 39/75 (Coenen, Racc. 1975, pag. 1547).
I fatti sono i seguenti: dinanzi al Tribunale di Tournai sono pendenti dei procedimenti penali a carico di persone imputate di contravvenzioni al regio decreto belga 28 novembre 1975, relativo alla gestione degli uffici di collocamento a pagamento. Ai sensi dell'art. 6 di tale decreto, la gestione di un ufficio di collocamento a pagamento per artisti dello spettacolo, senza la licenza rilasciata dal Ministro competente, costituisce reato. L'art. 20 stabilisce che gli uffici di collocamento stranieri per i suddetti lavoratori non possono effettuare il collocamento nel Belgio, salvo patto di reciprocità tra il Belgio ed i loro rispettivi paesi, senza passare per il tramite di un analogo ufficio titolare di licenza e che, in tal caso, ciascuno dei due uffici di collocamento riceve metà della prescritta provvigione. L'art. 27 prevede le sanzioni (arresto da 8 giorni ad un anno o ammenda da 100 e 5000 FB) per le contravvenzioni al regio decreto. In particolare, tali sanzioni vengono comminate, al 3o comma, per il caso di gestione senza licenza di un ufficio di collocamento a pagamento e, al 5o comma, per la gestione di un ufficio di collocamento straniero che agisca nel Belgio in modo contrastante con quanto disposto dall'art. 20.
Nella causa 110/78 gli imputati sono il sig. Willy Van Wesemael, di Ath (Belgio), qualificato come «commesso di caffè» e il sig. Jean Poupaert, che esercita a Lilla (Francia), sotto il nome di «Jean-Pierre Panir», l'attività di agente artistico. A quanto pare, il Van Wesemael organizza ogni anno, ad Ath, uno spettacolo in occasione della fiera commerciale della città. Nel marzo 1976 egli scritturava, tramite il Poupaert, un artista francese di nome Yves Lecocq per una serata di rappresentazione ad Ath, il 13 agosto 1976. Il Poupaert sostiene di aver procurato tale prestazione dal proprio ufficio di Lilla, dove il Van Wesemael si recò per firmare il contratto col sig. Lecocq. Secondo il Van Wesemael, egli si rivolse al Poupaert perchè la provvigione da questi richiesta era solo del 10 %, mentre l'ufficio di collocamento belga ch'egli aveva consultato in un primo momento pretendeva il 25 %. Il Van Wesemael è imputato ai sensi del 3o comma, il Poupaert ai sensi del 5o comma dell'art. 27 del regio decreto belga.
Nella causa 111/78, gli imputati sono il sig. Romano Follachio, di professione trattore a Bon-Secours (Belgio), e il sig. Robert Leduc, che gestisce a Valanciennes (Francia) un ufficio di collocamento per artisti («Agence Robert Trebor»). Risulta che, tramite il Leduc, il Follachio scritturava un certo numero di artisti francesi per un festival di tre giorni a Bon-Secours, nell'ottobre 1976. Anche in questo caso, il motivo della preferenza data ad un ufficio di collocamento francese rispetto ad uno belga sembra essere stato quello del costo di molto inferiore. Il Follachio è imputato ai sensi del 3o comma, il Leduc ai sensi del 5o comma dell'art. 27.
Tanto il sig. Poupaert quanto il sig. Leduc sono titolari di licenze rilasciate loro in Francia, secondo le norme francesi corrispondenti al regio decreto belga di cui è causa, e cioè gli artt. L 762 — 3 e segg. del «Code du travail», ma è pacifico ch'essi non erano in possesso di una li cenza belga, come pure che non esistevano, nella materia di cui trattasi, patti di reciprocità (a prescindere dal Trattato CEE) fra il Belgio e la Francia.
In entrambi i procedimenti la «Chambre Syndicale des agents artistiques et impresarii de Belgique» si è costituita parte civile contro gli imputati. Sembra, infatti, che questi procedimenti s'inseriscano in una più ampia disputa fra la suddetta associazione ed il «Syndicat National des Agents Artistiques de France» in merito alla compatibilità del regio decreto belga col Trattato CEE.
A detta del Poupaert e del Leduc, l'associazione francese, cui essi appartengono, interpreta il Trattato nel senso che questo attribuisce agli uffici di collocamento belgi in possesso di una licenza il diritto di prestare liberamente i propri servizi in Francia, e si astiene dal cercare d'impedire l'esercizio di tale diritto.
Nel procedimento 111/78 si è costituito parte civile anche il titolare di un ufficio di collocamento per artisti di Liegi, sig. Albert Gérard, le cui speranze di lucrare la provvigione per l'intermediazione quanto ai contratti relativi al festival di Bon-Secours erano andate deluse. Egli pretende dagli imputati il risarcimento nella misura di 10000 FB più gli interessi.
Dal testo delle sentenze di rinvio si desume che il Tribunal de première instance di Tournai ha concentrato la propria attenzione unicamente su due punti.
Il primo è quello relativo al se gli artt. 6 e 20 del regio decreto belga 28 novembre 1975 abbiano introdotto «nuove restrizioni», in contrasto con l'art. 62 del Trattato.
In proposito, il Tribunale dichiara che il suddetto decreto abrogava il precedente regio decreto 10 aprile 1954 relativo alla gestione degli uffici di collocamento a pagamento, il quale, nei suoi artt. 5 e 15, conteneva le stesse disposizioni restrittive. Perciò, il regio decreto 28 novembre 1975 non faceva che riprodurre norme preesistenti. In base a ciò, il Tribunale concludeva che non si era avuta alcuna violazione dell'art. 62. Dirò subito che condivido il punto di vista secondo cui la semplice riproduzione di norme restrittive precedentemente abrogate non costituisce introduzione di nuove restrizioni, ai sensi dell'art. 62.
L'altro problema preso in considerazione dal Tribunale era quello del se le attività degli uffici di collocamento per artisti siano state «liberalizzate», ai sensi degli artt. 52 e 59 del Trattato, dalla direttiva n. 67/43/CEE.
Tale direttiva veniva adottata dal Consiglio, in forza degli artt. 54 e 63 del Trattato, al fine di dare attuazione ai «programmi generali» per la soppressione delle restrizioni della libertà di stabilimento e delle restrizioni della libera pre stazione dei servizi, programmi a loro volta adottati dal Consiglio il 18 dicembre 1961 (GU n. 2, del 15. 1. 1962, pagg. 32 e 36). Nello stabilire lo scadenziario contemplato dai suddetti programmi generali ed alcune delle direttive adottate per l'attuazione di questi, il Consiglio elencava le attività economiche interessate basandosi sulla «classification Internationale type, par industrie, de toutes les branches d'activité économique» («C.I.T.I.»), pubblicata dall'Ufficio Statistico delle Nazioni Unite, e precisamente sulla versione risultante dalla prima revisione di tale classificazione (effettuata nel 1958).
La direttiva n. 67/43/CEE riguarda, come dice il suo titolo, «l'attuazione della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi per le attività non salariate attinenti:
1.
al settore degli “Affari immobiliari (escluso 6401)” (Gruppo ex 640 C.I.T.I.)
2.
al settore di taluni “Servizi forniti alle imprese non classificati altrove” (Gruppo 839 C.I.T.I.)».
L'art. 1 di tale direttiva stabilisce in termini generali, con riferimento ai programmi generali, la soppressione delle restrizioni della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi «per quanto riguarda l'accesso alle attività di cui agli artt. 2 e 3 ed il loro esercizio».
L'art. 2 indica le attività attinenti agli affari immobiliari alle quali si applica la direttiva.
L'art. 3, sotto il titolo fra parentesi «(Servizi forniti alle imprese non classificati altrove)», recita, per quanto è rilevante nella fattispecie:
«1.
Le disposizioni di questa direttiva sono inoltre applicabili alle attività non salariate che rientrano nel settore dei “servizi forniti alle imprese non classificati altrove” di cui all'allegato I del programma generale per la soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento (gruppo 839 C.I.T.I.), ad eccezione delle attività
—
del settore della stampa,
—
dell'agente di dogana,
—
di consulenza in materia economica, finanziaria, commerciale e statistica, nonchè in materia di lavoro,
—
di uffici recupero-crediti.
2.
Ai sensi del precedente paragrafo, rientrano nel settore di applicazione della presente direttiva le attività così raggruppate:
a)
Uffici di collocamento privati;
b)
…».
Si tratta quindi, sostanzialmente, di stabilire se gli uffici di collocamento privati per i lavoratori dello spettacolo siano compresi nel gruppo 839 della C.I.T.I. (Rev. 1).
Il giudice proponente è giunto a concludere in senso negativo. La Commissione ha sostenuto, in questa sede, che tale conclusione è esatta, ed io condivido tale opinione.
Nella Parte I (B) della C.I.T.I., in cui le varie attività economiche vengono suddivise in «Settori, classi e gruppi», si riscontra (pagg. 18 e 19) che la classe 83, relativa ai «Servizi forniti alle imprese», comprende i gruppi 831 «consulenza giuridica», 832 «contabilità, verifica dei conti e tenuta dei libri», 833 «servizi tecnici» e 839 «servizi forniti alle imprese non classificati altrove», mentre la classe 84, relativa ai «servizi ricreativi», comprende i gruppi 841 «produzione, distribuzione e proiezione di pellicole cinematografiche», 842 «teatri e servizi connessi» e 843 «servizi ricreativi non classificati altrove».
Nella Parte I (C), che contiene la «classificazione dettagliata», il gruppo 839 (pagg. 40-41) viene definito nei seguenti termini :
«Servizi forniti alle imprese non classificati altrove
Agenzie di pubblicità, d'informazioni in materia creditizia e finanziaria, di liquidazione e recupero di crediti; riproduzione di documenti in copie ciclostilate, cianografate, fotostatiche; trascrizione d'indirizzi e spedizione di circolari; servizi di stenografia; compilazione e vendita di in dirizzari; agenzie di collocamento; agenzie di stampa; giornalisti e scrittori; disegnatori di moda; consulenti commerciali non classificati altrove».
I gruppi 841 e 842 sono i seguenti:
«841
Produzione, distribuzione e proiezione di pellicole cinematografiche
Produzione e distribuzione di pellicole cinematografiche e servizi connessi, come sviluppo, stampa e montaggio delle pellicole, locazione e riparazione del materiale cinematografico; gestione di sale cinematografiche; uffici per la scritturazione e il collocamento di artisti e comparse.
842
Teatri e servizi connessi
Teatri, enti lirici, istituzioni concertistiche e compagnie di repertorio; servizi come quelli delle agenzie di collocamento del personale teatrale e di vendita dei biglietti; studi radiofonici e televisivi; orchestre da ballo, orchestre sinfoniche e artisti scritturati in base a contratto o corrispettivo; registrazione di dischi fonografici».
Perciò, gli «uffici per la scritturazione e il collocamento di artisti e comparse» e le «agenzie di collocamento del personale teatrale», di cui è fatta espressa menzione nel gruppo 841 e, rispettivamente, nel gruppo 842, non si possono considerare «non classificati altrove» ai sensi del gruppo 839. Il gruppo 843, che comprende i servizi ricreativi diversi da quelli cinematografici e teatrali, non fa riferimento ad alcun genere di agenzie di collocamento, ma nessuno ha sostenuto che ciò abbia qualsiasi rilevanza.
Per completezza, dirò che la Parte II della C.I.T.I., contenente l'«indice numerico», include nel gruppo 839 le «agenzie di collocamento, escluse quelle per il personale teatrale e della radio» (cfr. pag. 174), mentre la Parte III, contenente l'«indice alfabetico», menziona (a pag. 226) le seguenti rubriche:
«—
Collocamento, agenzie, escluse quelle per il personale teatrale e della radio: 839
—
Radiodiffusione, agenzia di collocamento: 842
—
Personale didattico, agenzia di collocamento: 839
—
Personale teatrale, agenzia di collocamento: 842».
Sono queste le ragioni per cui ritengo, d'accordo con il giudice di Tournai e con la Commissione, che il gruppo 839 non comprenda gli uffici di collocamento del tipo di cui trattasi nella fattispecie.
Nonostante le conclusioni cui era pervenuto, il Tribunale di Tournai riteneva di dover sottoporre a questa Corte il problema della conformità del regio decreto belga al Trattato CEE, chiedendole di pronunziarsi, «in particolare e non limitativamente», su quattro questioni.
Le prime due riguardano l'interpretazione della direttiva n. 67/43/CEE. A mio avviso, in proposito è sufficiente dichiarare che la direttiva non si applica agli uffici di collocamento a pagamento per artisti, in quanto tali uffici non rientrano nel gruppo 839 della C.I.T.I.
La terza questione verte sull'interpretazione dell'art. 62 del Trattato CEE. Essa potrebbe, a mio avviso, essere risolta in modo adeguato dichiarando che detto articolo non vieta (di per sè) il ripristino di norme restrittive precedentemente abrogate, che esistevano prima dell'entrata in vigore del Trattato.
La quarta questione è formulata nei seguenti termini:
«… nel caso in cui i suddetti uffici di collocamento a pagamento per artisti dello spettacolo non vadano annoverati nel gruppo 839 della classificazione internazionale C.I.T.I., se la Corte confermi l'interpretazione secondo cui essi vanno classificati nel gruppo 842 non ancora liberalizzato».
Data la circostanza che il Tribunale ha chiesto «in particolare e non limitativamente» una pronunzia sulle quattro questioni suddette e tenuto conto della presunzione enunciata nella quarta questione secondo cui, qualora vadano classificate nel gruppo 842, le attività degli uffici di collocamento a pagamento per artisti dello spettacolo non sarebbero state ancora «liberalizzate», mi sembra necessario che la Corte approfondisca i relativi problemi.
Dalle sentenze che ho richiamato all'inizio (Van Binsbergen, Walrave e Koch, e Coenen) si possono desumere i seguenti principi generali:
1)
Dalla scadenza del periodo transitorio, l'art. 59, 1o comma, del Trattato vieta, con efficacia diretta negli Stati membri, le restrizioni della libera prestazione di servizi nell'ambito della Comunità.
2)
Il divieto si estende a tutte le restrizioni imposte al prestatore di servizi «in ragione della sua nazionalità o della sua residenza in uno Stato diverso da quello in cui presta servizio, quando non sono imposte a coloro che risiedono nel territorio nazionale oppure hanno per effetto d'impedire o d'ostacolare in altro modo l'attività del prestatore» (punto 10 della motivazione della sentenza Van Binsbergen e punto 6 della motivazione della sentenza Coenen).
3)
Il programma generale e le direttive di cui all'art. 63 del Trattato hanno perduto, dalla scadenza del periodo transitorio, la funzione consistente nell'eliminare le restrizioni della libera prestazione dei servizi. Essi conservano la funzione consistente nell'introdurre nella legislazione degli Stati membri «un complesso di norme volte a facilitare l'esercizio effettivo della predetta libertà, in particolare grazie al reciproco riconoscimento delle qualifiche professionali e al coordinamento delle disposizioni relative all'esercizio delle attività indipendenti» (punto 21 della motivazione della sentenza Van Binsbergen).
Nell'enunciare questi principi generali, la Corte manteneva lo stesso orientamento seguito nella sua precedente pronunzia 2/74 (Reyners/Belgio, Racc. 1974, pag. 631), vertente sulla libertà di stabilimento. La giurisprudenza in materia si è poi sviluppata con le sentenze 71/76 (Thieffry, Racc. 1977, pag. 765) e 11/77 (Patrick, ibidem, pag. 1199).
I suddetti principi generali valgono salvo eccezioni espressamente stabilite dal Trattato. Essi non si applicano, quindi, alle prestazioni non fornite normalmente contro retribuzione o alle prestazioni disciplinate dalle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone (art. 60) e non si applicano nemmeno ai servizi prestati nel settore dei trasporti, che sono disciplinati dalle disposizioni relative ai trasporti (art. 61, n. 1). Quanto ai servizi delle banche e delle assicurazioni che sono vincolati a movimenti di capitale, nel loro caso l'applicazione di tali principi è limitata, pur non essendo esclusa, dall'art. 61, n. 2. Detti principi non si applicano alle attività che, in un determinato Stato membro, «partecipino, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri» (artt. 66 e 55) — eccezione che va intesa ai sensi della sentenza di questa Corte nella causa Reyners — e «lasciano impregiudicata l'applicabilità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che prevedano un regime particolare per i cittadini stranieri e che siano giustificate da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica» (artt_. 66 e 56), eccezione da considerare alla luce di un certo numero di direttive emanate dal Consiglio e di un certo numero di sentenze di questa Corte, l'ultima delle quali, in ordine cronologico, mi sembra essere quella emessa nella causa 30/77 (Regina/Bouchereau, Racc. 1977, pag. 1999).
Nessuno ha prospettato l'ipotesi che le suddette eccezioni debbano applicarsi nella fattispecie.
Ma, a parte tali eccezioni, vi è una riserva che la Corte ha ritenuto implicita nel Trattato e la cui applicazione, date le circostanze dei presenti casi, mi sembra costituire il problema principale da questi sollevato.
Tuttavia, prima di passare a questo problema devo prendere in esame due argomenti svolti dal Governo belga e sui quali ha molto insistito, in udienza, l'avvocato della «Chambre Syndicale des agents artistiques et impresarii de Belgique».
Il primo di questi argomenti è basato sulla Convenzione n. 96 dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro.
Tale Convenzione, che, secondo il preambolo, reca la denominazione di «Convenzione (riveduta) sugli uffici di collocamento a pagamento, 1949», ma che preferisco chiamare, come hanno fatto gli avvocati, «Convenzione n. 96», è stata ratificata — ha precisato la Commissione — da sette degli Stati membri della Comunità, cioè da tutti, meno la Danimarca ed il Regno Unito.
Essa è intesa a «completare la Convenzione sul servizio di collocamento, 1948, la quale prevede che ciascuno Stato membro cui si applica la Convenzione deve organizzare o garantire la conservazione di un servizio di collocamento pubblico e gratuito».
La Parte II della Convenzione contiene disposizioni relative alla graduale soppressione degli uffici di collocamento a pagamento gestiti a scopo di lucro e alla disciplina degli altri uffici di collocamento. La Parte III riguarda unicamente la disciplina degli uffici di collocamento a pagamento, compresi quelli gestiti a scopo di lucro. L'art. 2 (nella Parte I della Convenzione) offre a ciascuno Stato membro dell'OIL che ratifichi la Convenzione la possibilità di optare per l'accettazione della Parte II o della Parte III. Qualora accetti la Parte III lo Stato membro può successivamente notificare la propria accettazione della Parte II, nel qual caso la Parte III cessa di aver effetto nei suoi confronti. Risulta che, dei sette Stati membri della Comunità che hanno ratificato la Convenzione, tutti accettano la Parte II, benchè l'Irlanda e l'Italia abbiano inizialmente accettato la Parte III.
Le disposizioni della Parte II che sono rilevanti nella fattispecie si possono riassumere come segue: alla «autorità competente» (espressione indefinita, ma che, in base al contesto, sembra designare qualsiasi autorità eventualmente competente in materia in ciascun paese) viene attribuito, dall'art. 3, il potere di stabilire il termine entro il quale gli uffici di collocamento aventi scopo di lucro devono essere soppressi, come pure la facoltà di fissare termini diversi per la soppressione degli uffici che si occupano del collocamento di differenti categorie di persone. L'art. 4 stabilisce che, fino alla loro soppressione, detti uffici sono sottoposti al controllo dell'autorità competente e possono esigere un corrispettivo e il rimborso degli oneri e delle spese unicamente nella misura approvata da tale autorità. Il controllo dev'essere inteso «in particolare ad eliminare tutti gli abusi inerenti al funzionamento degli uffici di collocamento a pagamento aventi scopo di lucro». Secondo l'art. 5, all'autorità competente è consentito di concedere deroghe all'obbligo di sopprimere detti uffici «per determinate categorie di persone, esattamente definite dalla legislazione nazionale, al cui collocamento non si possa convenientemente provvedere nell'ambito del servizio pubblico dell'occupazione». Quest'articolo stabilisce inoltre che:
«Ogni ufficio dì collocamento a pagamento per il quale venga concessa una deroga a norma del presente articolo:
a)
è sottoposto al controllo dell'autorità competente;
b)
dev'essere in possesso di una licenza annua, rinnovabile a discrezione dell'autorità competente;
c)
può esigere un corrispettivo e il rimborso delle spese unicamente nella misura prevista in una tariffa sottoposta all'autorità competente e da questa approvata, ovvero determinata dalla stessa autorità;
d)
può collocare o reclutare lavoratori all'estero soltanto qualora sia a ciò autorizzato dall'autorità competente e alle condizioni stabilite dalla legislazione vigente».
A norma dell'art. 8, devono essere stabilite adeguate sanzioni penali, compresa la revoca, se necessario, della licenza, per ogni contravvenzione alle disposizioni legislative o regolamentari che diano attuazione alla Convenzione.
II Governo belga e la Chambre syndicale sostengono che il regio decreto belga di cui è causa è stato adottato in conformità agli obblighi incombenti al Belgio in forza della Convenzione. Il preambolo, invero, fa riferimento a quest'ultima e prosegue nei seguenti termini:
«visto che gli ultimi uffici di collocamento a pagamento autorizzati per il personale domestico e per i lavoratori agricoli hanno cessato la loro attività;
visto che, per il momento, non è possibile provvedere convenientemente, nell'ambito del servizio pubblico dell'occupazione, al collocamento degli artisti dello spettacolo e che gli uffici di collocamento a pagamento per questi lavoratori devono essere provvisoriamente mantenuti in vita, rafforzando o organizzando il controllo degli stessi …».
In conformità a quanto enunciato nel preambolo, per effetto del combinato disposto degli artt. 2 e 3 è vietata la gestione di qualsiasi ufficio di collocamento a pagamento, ad eccezione di quelli per artisti dello spettacolo. Gli articoli successivi disciplinano gli uffici di collocamento per artisti dello spettacolo nel modo previsto dalla Convenzione. Tali uffici potranno esistere solo fino a quando il Ministro competente non ritenga che il servizio pubblico dell'occupazione sia in grado di provvedere efficacemente al collocamento degli artisti dello spettacolo (cfr. art. 17, il quale, in relazione all'art. 10, dispone che, in tal caso, la licenza potrà essere rinnovata soltanto per altri tre anni).
Nè il Governo belga, nè la Chambre syndicale sono giunti a sostenere che, se il Belgio ammettesse la prestazione di servizi in territorio belga da parte di uffici di collocamento a pagamento titolari di una licenza in Francia, il Belgio violerebbe la Convenzione. Benchè ciò possa forse sorprendere, le cose non stanno certamente così, in quanto la Convenzione (a norma del suo art. 5, lett. d) impone a ciascuno Stato membro dell'OIL che l'abbia ratificata l'obbligo di disciplinare la prestazione di servizi all'estero, da parte di uffici di collocamento esistenti nel proprio territorio, mentre non sancisce alcun obbligo degli Stati membri di disciplinare la prestazione di servizi nel proprio territorio, da parte di uffici aventi sede all'estero. Perciò, nel sistema della Convenzione, il compito di disciplinare la prestazione di servizi nel Belgio, da parte di uffici aventi sede in Francia, spetta alla competente autorità francese.
L'argomento dedotto dal Governo belga e dalla Chambre syndicale consiste, se ho ben compreso il loro ragionamento, nel sostenere che sarebbe strano che gli artt. 59 e segg. del Trattato avessero le conseguenze che i convenuti nella causa principale e la Commissione assumono nella fattispecie ch'essi abbiano, in quanto ciò sarebbe in contrasto col sistema della Convenzione, che coincide con quello belga. In proposito ritengo di poter rispondere, e spero di non essere tacciato di scortesia se lo faccio in termini concisi, che tale sistema, a prescindere dai suoi meriti o demeriti, non ha carattere comunitario. Nè la Convenzione, nè qualsiasi altro atto ad essa analogo fanno parte del diritto comunitario.
L'altro argomento svolto dal Governo belga e dalla Chambre syndicale è quello secondo cui il regio decreto in questione non implica alcuna discriminazione nei confronti di agenzie teatrali di collocamento con sede in altri Stati membri della Comunità, poichè qualsiasi agenzia del genere può chiedere ed ottenere una licenza ai sensi del decreto stesso. Confesso di aver trovato sorprendente questa affermazione, in quanto mi è parso, leggendo il decreto, che almeno alcune delle condizioni da esso poste potessero essere soddisfatte unicamente da uffici aventi sede nel Belgio. Tuttavia, non sono competente, in ogni caso nell'ambito di un procedimento pregiudiziale ai sensi dell'art. 177 del Trattato, ad esprimere il mio parere circa l'interpretazione della legislazione belga, e tanto meno a fare previsioni quanto alle prospettive di successo che avrebbe, in pratica, una domanda di licenza presentata, ai sensi di tale legislazione, da un'impresa avente sede al di fuori del Belgio. Dalle informazioni fornite alla Corte dal Governo belga, in udienza, e successivamente per telex, sembra risultare che, mentre in due casi la licenza è stata concessa a cittadini olandesi che gestivano uffici nel Belgio, non si è mai verificata invece alcuna ipotesi di licenza concessa ad un'impresa che non avesse sede nel Belgio.
Il Governo belga ammette in ogni caso che, per ottenere la licenza nel Belgio, una siffatta impresa dovrebbe soddisfare quanto meno le condizioni poste dall'art. 8, 8o, del regio decreto belga, relativo al deposito, nel Belgio, di taluni documenti, cioè di quelli prescritti, in conformità all'art. 9, dall'art. 6 del decreto ministeriale d'attuazione 1o dicembre 1975.
Tali documenti sono:
1)
schede individuali con le indicazioni relative a ciascun caso di collocamento effettuato dall'ufficio interessato;
2)
un registro, che dev'essere conforme al modello riportato in allegato al decreto ministeriale, nonchè «coté et paraphé au greffe du tribunal de commerce du ressort», il quale fornisca anch'esso indicazioni sui vari casi di collocamento; e
3)
una copia di ciascun contratto scritto, stipulato in esito al collocamento effettuato dall'ufficio.
Nel decreto ministeriale nulla fa ritenere che, nel caso di un ufficio avente sede al di fuori del Belgio, dai suddetti documenti debbano risultare soltanto i casi di collocamento in territorio belga. In realtà, tale decreto non sembra prevedere l'ipotesi che un ufficio con sede al di fuori dal Belgio sia soggetto alle sue disposizioni.
Fra le altre condizioni imposte a chi richieda una licenza belga è compreso, a norma dell'art. 8, 6o, del regio decreto, l'obbligo di depositare una «cauzione» presso la Banque Nationale de Belgique, la Caisse de Dépôts et Consignations o la Caisse Générale d'Épargne et de Retraite, come pure l'obbligo di sostenere certi oneri («frais d'enquête») determinati dal Ministro ai sensi dell'art. 9. A norma dell'art. 2, 7o, del decreto ministeriale cui ho già fatto cenno, questi «frais d'enquète» sono fissati nella misura di 1000 FB. La «cauzione» ai sensi dell'art. 3 del decreto ministeriale, ammonta normalmente a 50000 FB, ma sale a 100000 FB se l'ufficio interessato desidera essere autorizzato a collocare o a scritturare artisti all'estero. Non è precisato se un ufficio con sede all'estero, e il quale desideri ottenere la licenza belga unicamente al fine di poter collocare artisti nel Belgio, debba depositare la somma inferiore o quella più elevata.
Perciò, ammesso che la tesi del Governo belga e della Chambre syndicale sia esatta, un ufficio con sede al di fuori del Belgio, il quale intenda, sia pure occasionalmente, prestare servizi a clienti nel Belgio, incontrerà notevoli ostacoli di carattere amministrativo e finanziario. Esaminerei nel modo seguente se tale situazione sia compatibile con quanto previsto dagli autori del Trattato, negli artt. 59-66: ammettiamo che una disciplina identica a quella belga esista in tutti e nove gli Stati membri; l'ufficio che intendesse operare nell'intera Comunità dovrebbe non solo chiedere la licenza in ciascuno Stato membro, ma anche depositare documenti complessi ed una rilevante somma di denaro in ciascuno di essi. Ciò non può costituire, a mio avviso, quello che gli autori del Trattato hanno inteso come «libera prestazione dei servizi». Nè è compatibile con la nozione di mercato comune. Mi sembra, invece, trattarsi per l'appunto della situazione cui la Corte si riferisce quando parla, nelle sentenze Van Binsbergen e Coenen, di «restrizioni … che hanno per effetto d'impedire o d'ostacolare in altro modo l'attività del prestatore».
Da notare che il Consiglio ha più volte dimostrato di condividere questo punto di vista. Fra i vari esempi possibili, citerò quello della direttiva del Consiglio 25 luglio 1978, n. 78/686/CEE (GU n. 233, del 24. 8. 1978), «comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi da parte dei dentisti». Nel preambolo è detto che «in caso di prestazione di servizi, l'esigenza dell'iscrizione o dell'appartenenza ad associazioni o ad organismi professionali … costituirebbe incontestabilmente una remora per il prestatore ..». Di conseguenza, l'art. 15 della direttiva impone la soppressione di tali condizioni, salvo il potere degli Stati membri di esigere «un'iscrizione temporanea automatica o un'adesione pro forma ad un'associazione o ad un organismo professionale o su un registro, a condizione che tale iscrizione non ritardi nè complichi in nessun modo la prestazione di servizi e non comporti spese supplementari per il prestatore di servizi», e fatto salvo altresì il potere degli Stati membri di prescrivere che, qualora la prestazione di servizi determini un soggiorno temporaneo nel loro territorio, il prestatore faccia alle autorità competenti una dichiarazione preliminare relativa alla propria prestazione di servizi e presenti la documentazione comprovante i suoi titoli (in caso d'urgenza, anche «al più presto possibile dopo la prestazione)».
A mio avviso, il Governo belga è in errore, e spero di essere scusato per il fatto di esprimere così brutalmente questa constatazione, circa la vera questione da risolvere nella fattispecie.
Ho già detto che il problema principale sollevato dalle presenti cause è, secondo me, quello dell'applicazione al caso concreto di un principio che la Corte considera implicito nel Trattato e passo, infine, ad esaminare questo problema.
Nelle conclusioni presentate nella causa Van Binsbergen, l'avvocato generale Mayras poneva il problema di cui trattasi (cito dalla versione originale) nei seguenti termini (Racc. 1974, pagg. 1315-1316):
«… il est essentiel, pour la solution que vous donnerez à la présente affaire préjudicielle, de nous expliquer sur la distinction qu'il y a lieu de faire entre les règles relatives au droit d'établissement et celles qui gouvernent la libre prestation de services.
Il faut, en effet, souligner que le professionnel ressortissant d'un Etat membre, “établi”, au sens de l'article 52, sur le territoire d'un autre État membre, est, du fait mème de cet établissement, soumis à la loi du pays d'accueil dont la puissance publique peut lui imposer, pour l'accès à son activité et pour son exercice, les conditions mêmes qu'il exige de ses propres nationaux et le soumettre, par conséquent, aux mêmes contróles.
C'est dire que ce résident étranger, privilégié parce que communautaire, doit certes bénéficier de l'égalité de traitement, mais ne peut se soustraire aux prescriptions du droit national, quand bien même ce droit serait, dans l'avenir, harmonisé avec les législations des autres États de la Communauté.
Le prestataire de services, au contraire, n'est pas, par définition, un résident; il n'est pas “établi” …
Dès lors, et c'est un aspect fondamental de la différence qui existe entre, d'une part, les simples prestations, occasionnelles, de services, voire l'activité temporaire et, d'autre part, l'établissement: le prestataire de services a, dans une certaine mesure, la possibilité de se soustraire à l'emprise et au contrôle des autorités nationales du pays où sont fournies les prestations.
Il est aisé de comprendre qu'une telle situation comporte des risques, tant sur le plan de la déontologie que pour la mise en jeu éventuelle de la responsabilité: professionnelle, civile ou même pénale, du prestataire de services …
C'est pourquoi, tout en assurant le respect du principe de non-discrimination, il est nécessaire d'en concilier les exigences avec celles que requiert la protection des particuliers, destinataires des prestations de services, et de tenir compte des nécessaires moyens de contrôle que les autorités nationales doivent pouvoir mettre en oeuvre dans ce but».
Nella sentenza Van Binsbergen, la Corte, dopo aver dichiarato quali sonso gli effetti generali dell'art. 59 del Trattato, continuava nei seguenti termini (punti 12 e 13 della motivazione):
«Tenuto conto delle speciali caratteristiche delle prestazioni di servizi, non si possono tuttavia considerare incompatibili col Trattato i requisiti specifici che il prestatore deve possedere in forza di norme sull'esercizio della sua professione — norme in tema d'organizzazione, di qualificazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità — giustificate dal pubblico interesse ed obbligatorie nei confronti di chiunque risieda nello Stato ove la prestazione è effettuata. Ciò vale nel caso in cui il prestatore sfuggirebbe a tali norme grazie alla residenza in un altro Stato membro.
È, del pari, giusto riconoscere ad uno Stato membro il diritto di provvedere affinchè un prestatore di servizi, la cui attività si svolga per intero o principalmente sul territorio di detto Stato, non possa utilizzare la libertà garantita dall'art. 59 allo scopo di sottrarsi alle norme sull'esercizio della sua professione la cui osservanza gli sarebbe imposta ove egli si stabilisse nello Stato in questione. Una simile situazione deve infatti venir regolata dalle norme sul diritto di stabilimento e non dalle norme sulla prestazione di servizi».
Nella causa Coenen, mi permettevo di osservare che «nell'affermare quanto sopra la Corte non faceva altro … che ribadire quanto già ammesso dagli stessi autori del Trattato nell'art. 57, e cioè che la natura di varie professioni ed attività implica il rischio che, qualora non venga adottata ed applicata una normativa intesa a garantire l'onestà ed adeguata preparazione di coloro che le esercitano, nonchè il rispetto di determinati livelli qualitativi delle prestazioni fornite, i singoli destinatari di queste ultime ne possano risentire grave danno» (Racc. 1975, pagg. 1558-1559).
Nei casi in esame, il secondo principio affermato dalla Corte nella causa Van Binsbergen non si applica, in quanto nessuno sostiene che l'attività del sig. Poupaert o del sig. Leduc si svolga per intero o principalmente in territorio belga. Il primo principio è invece rilevante, poiché è pacifico che lo scopo essenziale del regio decreto belga 28 novembre 1975 è quello di tutelare i lavoratori dello spettacolo ed i loro eventuali datori di lavoro contro abusi di uffici di collocamento privi di scrupoli. Ora, si tratta di stabilire come detto principio vada realizzato, date le circostanze che si verificano in concreto.
La Commissione sostiene che il principio sarebbe rispettato, qualora si dichiarasse che gli uffici aventi sede in qualsiasi Stato membro sono liberi prestare servizi, senza restrizioni, in qualsiasi altro Stato membro, purché nello Stato in cui hanno sede essi siano soggetti, in tema di organizzazione, di deontologia, di controllo e di responsabilità, a norme equivalenti a quelle dello Stato in cui vengono prestati i servizi. La Commissione sostiene inoltre che, qualora in entrambi gli Stati le norme vigenti siano direttamente informate alla stessa convenzione internazionale, tale equivalenza dovrebbe presumersi.
Tenuto conto di queste osservazioni, la Corte ha chiesto che le venissero fornite precisazioni in merito alle norme attualmente vigenti in materia in ciascuno Stato membro.
In proposito, la situazione mi sembra potersi riassumere come segue. In due Stati membri (Italia e Lussemburgo), il servizio pubblico dell'occupazione ha carattere monopolistico; gli uffici di collocamento privati sono vietati. Altrove, a parte due eccezioni, esiste ovunque una normativa secondo cui gli uffici di collocamento privati devono essere titolari di una licenza. Benchè le rispettive legislazioni non siano ovunque identiche, le garanzie offerte sono sostanzialmente analoghe, anche in Danimarca e in Gran Bretagna. Fra la legislazione belga e quella francese non esiste, in pratica, alcuna differenza. Le due eccezioni sono rappresentate dall'Irlanda del Nord ed i Paesi Bassi. Risulta che nell'Irlanda del Nord manca qualsiasi normativa in materia. Nei Paesi Bassi esistono norme che disciplinano in generale gli uffici di collocamento, ma — com'è stato segnalato dalla Commissione — lo Hoge Raad le ha ritenute inapplicabili agli uffici che si occupano dei lavoratori dello spettacolo, in quanto i contratti che vincolano questi ultimi ai loro datori di lavoro hanno ad oggetto una determinata prestazione di servizi e si distinguono perciò dai contratti di lavoro (NJ 1966, 366).
Certo, la legislazione di volta in volta vigente nei vari Stati membri non può essere, di per sè, considerata un mezzo d'interpretazione del Trattato. Il suo esame può, tuttavia, essere di ausilio alla Corte nel decidere come vada risolta in un caso concreto, nel modo più utile per il giudice nazionale, una questione del genere di quella ora sottopostale.
Date le circostanze dei casi in esame, condivido il parere della Commissione quando essa suggerisce di dichiarare che, dalla scadenza del periodo transitorio, gli artt. 59-66 del Trattato vietano agli Stati membri d'imporre qualsiasi restrizione alla libera prestazione dei servizi, nel proprio territorio, da parte di uffici privati per il collocamento dei lavoratori dello spettacolo, con sede in un altro Stato membro e titolari di regolare licenza per esercitarvi la propria attività, qualora la legislazione a norma della quale essi hanno ottenuto tale licenza offra a coloro che si rivolgono a detti uffici garanzie sostanzialmente analoghe a quelle offerte, nei confronti degli uffici titolari di licenza nel primo Stato membro, dalla legislazione di questo Stato. Una pronuncia in tal senso lascerebbe in sospeso la questione (che non è necessario risolvere nella fattispecie) relativa al se, ed eventualmente in quale misura, un ufficio privato titolare di licenza in uno Stato membro sia libero di fornire le proprie prestazioni in un altro Stato membro in cui il servizio pubblico dell'occupazione goda di una situazione monopolistica.
Respingerei, tuttavia, la tesi della Commissione secondo cui si dovrebbe tener conto del fatto che la legislazione dello Stato membro in cui ha sede l'ufficio considerato sia o meno informata ad una convenzione internazionale. In primo luogo, non riesco a discernere alcun principio giuridico in base al quale si possa attribuire ad un atto come la Convenzione n. 96 dell'OIL una qualsiasi funzione nell'ordinamento comunitario. In secondo luogo, le condizioni poste dalla Convenzione (e da me ricordate) sono formulate in modo tanto conciso ed in termini così generali, da poter essere applicate in sensi ampiamente divergenti nei vari Stati. In terzo luogo, la situazione esistente nei Paesi Bassi (se la Commissione l'ha esattamente illustrata) dimostra che la semplice circostanza che uno Stato abbia ratificato la Convenzione non implica il fatto ch'esso abbia una pertinente o adeguata normativa. L'accogliere l'opinione della Commissione significherebbe, invero, introdurre una distinzione tra gli uffici aventi sede nei vari Stati membri, non già in base alla situazione normativa effettivamente esistente in ciascun Stato, bensì alla stregua di un criterio irrilevante.
(
1
)	Traduzione dall'inglese.