62007CC0430
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 20 novembre 2008 (
1
)
Causa C-430/07
Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV
contro
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
«Decisione 2000/764/CE — Diagnosi e sorveglianza epidemiologica dell’encefalopatia spongiforme bovina — Regolamento (CE) n. 2777/2000 — Misure di sostegno del mercato — Misure veterinarie — Contributo comunitario al finanziamento di una parte del costo dei test — Direttiva 85/73/CEE — Possibilità per gli Stati membri di finanziare la parte del costo non presa in carico dalla Comunità mediante la riscossione di contributi nazionali di ispezione di carni o di contributi per la lotta contro le epizoozie»
Introduzione
1.
Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale, il Raad van State (Paesi Bassi) pone alla Corte quesiti vertenti, da un lato, sull’interpretazione delle disposizioni del regolamento (CE) della Commissione 18 dicembre 2000, n. 2777, che istituisce misure eccezionali di sostegno del mercato delle carni bovine (
2
), nonché sulla validità dell’art. 2, n. 2, dello stesso regolamento, e, dall’altro, sull’interpretazione delle disposizioni della direttiva del Consiglio 29 gennaio 1985, 85/73/CEE, relativa al finanziamento delle ispezioni e dei controlli veterinari degli animali contemplati nelle direttive 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE e 91/496/CEE (
3
), quale modificata e codificata dalla direttiva del Consiglio 26 giugno 1996, 96/43/CE (
4
).
2.
Tali quesiti sono sollevati nell’ambito di una causa che vede opporsi la Exportslachterij J. Gosschalk & Zoon BV (in prosieguo: la «Gosschalk») e il Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro olandese dell’Agricoltura, del Patrimonio naturale e della Qualità degli alimenti) circa la legittimità di decisioni di recupero di contributi richiesti per l’esecuzione di test per la diagnosi dell’encefalopatia spongiforme bovina (in prosieguo: la «BSE») effettuati tra il maggio e il dicembre 2001 presso l’azienda della Gosschalk.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3.
L’art. 1, n. 2, del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
5
), dispone quanto segue:
«La sezione garanzia [del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia] finanzia:
(…)
b)
gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli;
(…)
d)
il contributo finanziario della Comunità destinato a misure veterinarie specifiche, misure ispettive nel settore veterinario e programmi per l’eradicazione e il monitoraggio delle malattie animali (misure veterinarie), nonché quello destinato a misure fitosanitarie;
(…)».
4.
Ai termini dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 1258/1999, «[s]ono finanziati a norma dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera b), gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli effettuati secondo le norme comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli». Inoltre, ai termini dell’art. 3, n. 2, dello stesso regolamento, «[s]ono finanziate a norma dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera d), le misure veterinarie e fitosanitarie eseguite secondo le norme comunitarie».
5.
L’art. 38 del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1254, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (
6
), prevede quanto segue:
«1.   Quando si constati sul mercato della Comunità un aumento o una diminuzione notevole dei prezzi, se tale situazione rischia di persistere e, pertanto, il mercato della Comunità subisce o potrebbe subire perturbazioni, possono essere adottate le misure necessarie.
2.   Le modalità di applicazione del presente articolo sono adottate secondo la procedura [di comitato] di cui all’articolo 43».
6.
L’art. 45 del regolamento n. 1254/1999 rende applicabile ai prodotti disciplinati dall’organizzazione comune di mercato nel settore delle carni bovine il regolamento n. 1258/1999, nonché le disposizioni adottate per l’attuazione di tale regolamento.
7.
L’art. 1 della direttiva del Consiglio 11 dicembre 1989, 89/662/CEE, relativa ai controlli veterinari applicabili negli scambi intracomunitari, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (
7
), prescrive agli Stati membri di provvedere affinché i controlli veterinari su una determinata serie di prodotti di origine animale destinati agli scambi, tra i quali rientrano le carni bovine fresche, non siano più effettuati alle frontiere, ma si svolgano conformemente alle disposizioni della direttiva stessa.
8.
L’art. 9 della direttiva 89/662 prevede quanto segue:
«1.   Ogni Stato membro segnala immediatamente agli altri Stati membri e alla Commissione, oltre all’insorgere nel suo territorio delle malattie contemplate dalla direttiva 82/894/CEE, il manifestarsi di casi di zoonosi, malattie o fenomeno che possano comportare gravi rischi per gli animali o la salute umana.
Lo Stato membro d’origine mette immediatamente in vigore le misure di lotta o di prevenzione previste dalla normativa comunitaria, segnatamente la determinazione delle zone di protezione ivi previste, o adotta qualsiasi altra misura che ritenga appropriata.
Lo Stato membro destinatario o di transito che, al momento di un controllo ai sensi dell’articolo 5, ha constatato una delle malattie o fenomeni di cui al primo comma può, se del caso, prendere misure di prevenzione previste dalla normativa comunitaria.
In attesa delle misure che dovranno essere prese in conformità del paragrafo 4, lo Stato membro destinatario può, per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale, adottare provvedimenti cautelari nei confronti degli stabilimenti interessati o, in caso di epizoozia, nei confronti della zona di protezione prevista dalla normativa comunitaria.
Le misure prese dagli Stati membri sono comunicate senza indugio alla Commissione e agli altri Stati membri.
(…)
4.   In tutti i casi, la Commissione procede senza indugio ad un esame della situazione in sede di comitato veterinario permanente. Essa adotta, secondo la procedura prevista all’articolo 17, le misure necessarie per i prodotti di cui all’articolo 1 e, se la situazione lo richiede, per i prodotti d’origine o i prodotti derivati da tali prodotti. La Commissione segue l’evoluzione della situazione e, secondo la stessa procedura, modifica o abroga, in funzione di detta evoluzione, le decisioni adottate.
(…)».
9.
Analogamente, la direttiva del Consiglio 26 giugno 1990, 90/425/CE, relativa ai controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari di taluni animali vivi e prodotti di origine animale, nella prospettiva della realizzazione del mercato interno (
8
), prescrive, con riferimento a una determinata serie di animali vivi, tra cui quelli della specie bovina, e di prodotti di origine animale (diversi dalle carni fresche), l’abolizione dei controlli veterinari alle frontiere e regole cui devono uniformarsi i controlli veterinari. L’art. 10 di tale direttiva contiene disposizioni in tutto e per tutto corrispondenti a quelle dell’art. 9 della direttiva 89/662.
10.
Adottata sul fondamento degli artt. 9, n. 4, della direttiva 89/662 e 10, n. 4, della direttiva 90/425, la decisione della Commissione 29 novembre 2000, 2000/764/CE, sui test bovini per accertare la presenza di encefalopatia spongiforme bovina e recante modifica della decisione 98/272/CE relativa alla sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (
9
), ha approvato un programma riveduto per l’effettuazione di test sui bovini per la diagnosi della BSE, al fine di estendere i test, prima limitati a taluni gruppi a rischio di animali, in una prima fase a tutti i bovini a rischio di età superiore a 30 mesi e in una seconda fase ai bovini di età superiore a 30 mesi che non presentano sintomi clinici e che vengono macellati per l’alimentazione umana. All’uopo, l’art. 1 della decisione 2000/764, nella versione risultante dalla decisione 2001/8, stabilisce quanto segue:
«1.   Gli Stati membri si adoperano affinché tutti i bovini di età superiore ai 30 mesi:
—
soggetti a “speciale macellazione di emergenza” quale definita all’articolo 2, lettera n), della direttiva 64/433/CEE del Consiglio [ (
10
)], oppure
—
macellati conformemente all’allegato I, capitolo VI, punto 28, lettera c), della direttiva 64/433/CEE
siano sottoposti ad uno dei test rapidi approvati elencati nell’allegato IV, parte A, alla decisione 98/272/CE a decorrere dal 1o gennaio 2001.
(…)
2.   Gli Stati membri si adopereranno affinché tutti i bovini di età superiore ai 30 mesi morti in allevamento o durante il trasporto, ma che non siano stati macellati per il consumo umano, vengano esaminati in ottemperanza all’allegato I, parte A, della decisione 98/272/CE a decorrere dal 1o gennaio 2001.
3.   Gli Stati membri si adopereranno affinché tutti i bovini di età superiore ai 30 mesi soggetti alla normale macellazione per il consumo umano siano sottoposti ad uno dei test rapidi approvati elencati nell’allegato IV, lettera a), alla decisione 98/272/CE a decorrere, al più tardi, dal 1o luglio 2001.
(…)».
11.
Adottato sul fondamento dell’art. 38, n. 2, del regolamento n. 1254/1999, il regolamento n. 2777/2000, che è stato applicabile, in conformità al suo art. 11, dal 1o gennaio 2001 fino al 30 giugno 2001, dispone, in particolare, quanto segue:
«Articolo 2
1.   Le carni di bovini di età superiore a 30 mesi, macellati nella Comunità posteriormente al 1o gennaio 2001, possono essere dichiarate idonee al consumo umano nella Comunità o all’esportazione verso paesi terzi soltanto se previamente sottoposte, con esito negativo, ad un test per il rilevamento [della BSE] eseguito secondo uno dei metodi riconosciuti di cui all’allegato IV A della decisione 98/272/CE della Commissione.
2.   La Comunità cofinanzia i test di cui al paragrafo 1. La partecipazione finanziaria della Comunità è pari al 100% del costo (al netto dell’IVA) di acquisto del materiale occorrente, compresi i reagenti, fino ad un massimo di 15 EUR per test, relativamente ai test praticati su bovini abbattuti prima dell’entrata in vigore del programma di analisi obbligatorio previsto all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione 2000/764/CE e comunque anteriormente al 1o luglio 2001.
Sono esclusi dal cofinanziamento i test praticati su:
—
animali di cui all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2000/764/CE,
—
animali che rientrano nel regime di acquisto di cui all’articolo 3, paragrafo 3, del presente regolamento.
Gli Stati membri prendono le misure necessarie per evitare doppi esborsi a carico del bilancio comunitario.
Articolo 3
1.   Gli Stati membri acquistano, senza procedere all’esecuzione di un test ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, qualsiasi animale di età superiore a 30 mesi conferito da un produttore o da un suo rappresentante, ai fini dell’abbattimento e della distruzione completa della carcassa.
(…)
4.   Gli Stati membri che siano in grado di dimostrare, in maniera giudicata probante dalla Commissione, di poter disporre di una capacità sufficiente per esaminare, conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, la normale quantità di bovini di più di 30 mesi avviati alla macellazione, possono essere autorizzati dalla Commissione, secondo la procedura di cui all’articolo 43 del regolamento (CE) n. 1254/1999, a cessare l’applicazione del regime di acquisto di cui al paragrafo 1, salvo qualora venga presa una decisione ai sensi del paragrafo 3.
(…)
Articolo 10
Le misure di cui al presente regolamento sono considerate misure d’intervento ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1258/1999.
(…)».
12.
In applicazione dell’art. 3, n. 4, del regolamento n. 2777/2000, la Commissione ha adottato la decisione 3 gennaio 2001, 2001/3/CE, recante misure specifiche per la Danimarca e i Paesi Bassi nel settore delle carni bovine a norma del regolamento (CE) n. 2777/2000 (
11
), con la quale i Paesi Bassi sono stati autorizzati a cessare l’applicazione del regime di acquisto previsto dall’art. 3 di tale regolamento.
13.
Il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 22 maggio 2001, n. 999, recante disposizioni per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (
12
), applicabile a decorrere dal 1o luglio 2001, prevede un sistema di sorveglianza incentrato, in particolare, sull’obbligo degli Stati membri, sancito all’art. 6, n. 1, di tale regolamento, di attuare un programma annuale per la sorveglianza, in particolare, della BSE, conformemente a quanto indicato nell’allegato III, capitolo A, dello stesso regolamento. Di tale programma, da applicarsi in particolare ai bovini di età superiore a 30 mesi soggetti a macellazione normale ai fini del consumo umano, fa parte integrante una procedura di screening che prevede il ricorso ai test diagnostici rapidi.
14.
La decisione del Consiglio 26 giugno 1990, 90/424/CEE, relativa a talune spese nel settore veterinario (
13
), stabilisce le modalità della partecipazione finanziaria della Comunità, in particolare, ad azioni di controllo nel settore veterinario e a programmi di eradicazione e di sorveglianza delle malattie degli animali. L’art. 24, n. 1, di tale decisione prevede un’azione finanziaria della Comunità per l’eradicazione e la sorveglianza delle malattie che figurano nell’elenco allegato alla decisione stessa, tra le quali, classificata tra le «zoonosi o epizoozie non comprese altrove», la BSE. Tale azione, conformemente all’art. 24, nn. 3 e 4, si concretizza in un contributo finanziario concesso per singolo programma sottoposto dallo Stato membro interessato alla Commissione e da questa approvato. Inoltre, l’art. 27 della decisione 90/424 prevede che la Comunità «contribuisce a rendere più efficace il sistema dei controlli veterinari», in particolare, partecipando finanziariamente all’attuazione dei controlli intesi a prevenire le zoonosi. Tale partecipazione, conformemente agli artt. 29 e 30 della stessa decisione, si concretizza in un contributo finanziario che gli Stati membri possono sollecitare, fin dall’applicazione di una normativa comunitaria per il controllo delle zoonosi, per ciascun programma nazionale di controllo sottoposto alla Commissione e da questa approvato.
15.
Adottata sul fondamento della decisione 90/424, ed in particolare del suo art. 24, la decisione della Commissione 30 novembre 2000, 2000/773/CE, che approva i programmi di sorveglianza della BSE presentati per il 2001 dagli Stati membri e che fissa il livello del contributo finanziario della Comunità (
14
), ha aumentato il contributo finanziario della Comunità ai suddetti programmi che era stato previsto, in un primo tempo, dalla decisione della Commissione 13 ottobre 2000, 2000/639/CE (
15
). Detti programmi, infatti, che avevano dovuto essere presentati entro il 1o giugno 2000, non avevano potuto tener conto degli obblighi inerenti al programma riveduto per l’esecuzione dei test rapidi per la diagnosi della BSE (in prosieguo: i «test rapidi BSE») adottato dalla Commissione il 6 dicembre successivo con la decisione 2000/764. Così l’art. 17 della decisione 2000/773 stabilisce che, «[o]ltre alle misure previste dai programmi approvati (…), il contributo finanziario della Comunità è concesso anche per i test eseguiti a norma dell’articolo 1, paragrafo 3, della decisione 2000/764/CE a condizione che gli Stati membri richiedenti presentino alla Commissione entro e non oltre il 15 giugno 2001 un programma modificato».
16.
Con decisione della Commissione 3 luglio 2001, 2001/499/CE, che modifica le decisioni 2000/639/CE e 2000/773/CE relative al contributo finanziario della Comunità ai programmi di sorveglianza della BSE presentati dagli Stati membri per il 2001 (
16
), anch’essa adottata sul fondamento della decisione 90/424, in particolare del suo art. 24, si è proceduto ad un’ulteriore revisione dell’importo massimo della partecipazione finanziaria della Comunità a ciascun programma, nella prospettiva del programma esteso di sorveglianza della BSE introdotto dal regolamento n. 999/2001.
17.
L’art. 18 della decisione 2000/773, come sostituito dalla decisione 2001/499, prevede che «[i]l contributo finanziario della Comunità a favore dei programmi approvati (…) copre:
—
il 100% (IVA esclusa) delle spese di acquisto dei kit di analisi e dei reagenti, fino a un importo massimo di 30 EUR per test, per i test eseguiti fra il 1° gennaio e il 30 giugno 2001 sugli animali di cui all’articolo 1, paragrafi 1 e 2, della decisione 2000/764/CE della Commissione,
—
(…),
—
il 100% (IVA esclusa) delle spese di acquisto dei kit di analisi e dei reagenti, fino a un importo massimo di 15 EUR per test, per i test eseguiti fra il 1° luglio e il 31 dicembre 2001 sugli animali di cui all’allegato III, capitolo A, parte I, punti 2.2, 4.2 e 4.3, del regolamento (CE) n. 999/2001», il suddetto punto 2.2 riguardando «i bovini di età superiore a 30 mesi soggetti alla normale macellazione per il consumo umano» (
17
).
18.
Il contributo finanziario della Comunità al programma di sorveglianza della BSE dei Paesi Bassi per il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 2001, quale risulta dalla decisione 2001/499, ammonta ad un importo massimo di EUR 5245000.
19.
Infine, la direttiva 85/73 (
18
), quale modificata e codificata dalla direttiva 96/43 (in prosieguo: la «direttiva 85/73»), stabilisce norme armonizzate di finanziamento delle ispezioni e dei controlli veterinari degli animali contemplati, fra le altre, nelle direttive 89/662 e 90/425, al fine di ovviare alle distorsioni di concorrenza che possono discendere dalla riscossione da parte degli Stati membri di contributi finanziati in forme diverse.
20.
L’art. 1 della direttiva 85/73 prescrive agli Stati membri di «provvedere — secondo le modalità previste nell’allegato A — a riscuotere un contributo comunitario per le spese relative alle ispezioni ed ai controlli dei prodotti contemplati in tale allegato (…)», tra i quali figurano le carni fresche di bovini, oggetto della direttiva 64/433.
21.
La direttiva 85/73 prevede, inoltre, in particolare, quanto segue:
«Articolo 4
1.   In attesa dell’adozione delle disposizioni che disciplinano i contributi comunitari, gli Stati membri provvedono ad assicurare il finanziamento delle ispezioni e dei controlli che non rientrano negli articoli 1, 2 e 3.
2.   Ai fini previsti dal paragrafo 1, gli Stati membri possono riscuotere contributi nazionali, rispettando i principi previsti per i contributi comunitari.
Articolo 5
1.   I contributi comunitari sono stabiliti in modo tale da coprire i costi sostenuti dall’autorità competente per:
—
gli oneri salariali e sociali relativi al servizio di ispezione;
—
le spese amministrative connesse con l’esecuzione dei controlli e delle ispezioni, cui possono essere imputate le spese necessarie alla formazione permanente degli ispettori,
per quanto attiene all’esecuzione dei controlli e delle ispezioni di cui agli articoli 1, 2 e 3.
(…)
3.   Gli Stati membri sono autorizzati a riscuotere un importo superiore ai livelli dei contributi comunitari, purché il contributo totale riscosso da ciascuno Stato membro non superi il costo effettivo delle spese d’ispezione.
4.   Fatta salva la scelta dell’autorità autorizzata a percepire i contributi comunitari, i contributi comunitari si sostituiscono a qualsiasi altra tassa o contributo sanitario riscosso dalle autorità nazionali, regionali o comunali degli Stati membri per le ispezioni ed i controlli di cui agli articoli 1, 2 e 3 e la loro certificazione.
La presente direttiva non preclude la possibilità per gli Stati membri di riscuotere un contributo per la lotta contro le epizoozie e le malattie enzootiche».
La normativa nazionale
22.
Nei Paesi Bassi l’obbligo di sottoporre ai test rapidi BSE tutti i bovini di età superiore a 30 mesi presentati per la macellazione ai fini del consumo umano, quale contemplato dall’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, è stato introdotto, con decorrenza dal 1o gennaio 2001, dall’art. 14b, n. 1, dell’Onderzoekingsregulatief 1994 (regolamento del 1994 in materia di dépistage) del Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (Ministro olandese del Welfare, della Salute e della Cultura) (
19
), quale modificato dal Wijziging Onderzoekingsregulatief 1994 (regolamento che modifica il regolamento del 1994 in materia di dépistage) del Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Ministro olandese della Salute, del Welfare e dello Sport) del 15 dicembre 2000 (
20
). Nella motivazione di quest’ultimo regolamento si richiama la decisione 2000/764, che esso è volto ad attuare, e si sottolinea che i Paesi Bassi hanno deciso di anticipare al 1o gennaio 2001 l’obbligo, che la predetta decisione prescrive solo a partire dal 1o luglio 2001, di sottoporre ai test rapidi BSE anche i bovini privi di sintomi clinici o di cui non si sospetta la malattia. Tale anticipazione era dichiaratamente volta a permettere ai Paesi Bassi di sottrarsi al regime di acquisto dei bovini stabilito dal regolamento n. 2777/2000. Secondo quanto dichiarato dal governo olandese nel corso del presente procedimento, la suddetta normativa riguarda le sole carni destinate al commercio nazionale.
23.
Inoltre, la lett. y) dell’art. 2 bis, n. 1, del Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985 (regolamento del 1985 relativo all’esportazione di carni fresche e di preparazioni a base di carne; in prosieguo: il «regolamento sull’esportazione») del Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministro olandese dell’Agricoltura, del Patrimonio naturale e della Pesca) (
21
), aggiunta dal Wijziging Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985 (regolamento che modifica il regolamento del 1985 relativo all’esportazione di carni fresche e di preparazioni a base di carne) dello stesso Ministro del 21 dicembre 2000 (
22
), ha vietato, con effetto al 1o gennaio 2001, l’esportazione di carne di bovini di età superiore a 30 mesi che non fossero stati sottoposti a uno dei test rapidi contemplati dall’allegato IV A della decisione 98/272 o che fossero risultati positivi a uno di tali test. Nella motivazione di questo secondo regolamento si richiama la decisione 2000/764, in particolare il suo art. 1, n. 3, si indica che la modifica normativa introdotta da tale regolamento intende imporre l’obbligo di sottoporre quei bovini ai suddetti test presso i macelli la cui produzione è destinata all’esportazione e si evidenzia che, disponendo della capacità necessaria per effettuare quei test, i Paesi Bassi sfuggono all’applicazione del regime di acquisto sopramenzionato.
24.
In virtù del Regeling tarieven keuring vlees en vleesprodukten 1993 (regolamento del 1993 sulle tariffe per le ispezioni sulla carne e sui prodotti a base di carne; in prosieguo: il «regolamento tariffario») (
23
), il costo dei test rapidi BSE è stato, fino al 31 marzo 2001, interamente sostenuto dalle autorità nazionali, fatta salva la partecipazione della Comunità al finanziamento dei kit diagnostici e dei reagenti a concorrenza di EUR 15 per test. A decorrere dal 1o aprile 2001 però, in forza dell’art. 3b del regolamento tariffario, quale modificato da regolamenti interministeriali del 30 marzo 2001 (
24
) e del 1o novembre 2001 (
25
), per l’esecuzione dei suddetti test sui bovini di età superiore a 30 mesi è stato applicato a carico degli operatori un contributo di NLG 70 (pari a EUR 31,76) per animale. A partire dal 1o gennaio 2002 il costo degli stessi test, mediamente di NGL 198,35 (pari a EUR 90) secondo quanto dichiarato dal governo olandese, è stato invece interamente trasferito sugli operatori.
Causa nazionale e questioni pregiudiziali
25.
Con decisioni 22 febbraio 2002, 8 marzo 2002 e 19 aprile 2002 il Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserj (Ministro olandese dell’Agricoltura, del Patrimonio naturale e della Pesca) ha addebitato alla Gosschalk un importo totale di EUR 1681279,12 per test rapidi BSE eseguiti sui bovini di età superiore a 30 mesi presenti nella sua azienda dal Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (servizio nazionale d’ispezione del bestiame e della carne) nel periodo compreso tra il maggio e il dicembre 2001, ad un costo unitario di EUR 31,76 per test.
26.
Confermate a seguito di ricorso amministrativo, tali decisioni sono state impugnate dinanzi al giudice amministrativo nazionale competente dalla Gosschalk, la quale ha sostenuto, in sostanza, che il Ministro convenuto non poteva trasferirle nemmeno parzialmente i costi sostenuti per i test rapidi BSE attraverso l’imposizione di un contributo, in quanto secondo il diritto comunitario tali costi devono essere addebitati alle finanze pubbliche.
27.
Nell’ambito del contenzioso scaturitone, che si è articolato in più fasi, il Raad van State, con decisione depositata il 17 settembre 2007, ha ritenuto necessario porre alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
«1)
Se i test BSE eseguiti, che erano obbligatori a decorrere dal 1o gennaio 2001 in forza del [regolamento sull’esportazione], con cui veniva data attuazione all’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764/CE (…), debbano essere considerati test ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000 (…).
2)
In caso di soluzione affermativa alla prima questione, se l’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000 debba essere considerato come un intervento destinato a regolarizzare il mercato della carne bovina (sostegno del mercato), ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1258/1999 (…), oppure come una misura specifica di natura veterinaria, ai sensi della lettera d) di tale disposizione, oppure entrambi.
3)
Ove nella fattispecie si configuri (anche) una misura di sostegno del mercato, se ciò significa che, avendo riguardo alla sentenza della Corte 30 settembre 2003 nella causa C-239/01 [ (
26
).], i test eseguiti devono essere finanziati esclusivamente dalla Comunità e che pertanto l’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 è invalido per contrasto con il regolamento n. 1254/1999 nella parte in cui stabilisce che la Comunità contribuisce solo parzialmente ai costi dei test BSE.
4)
Ammesso che l’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 sia valido, se il regolamento stesso osti a che gli Stati membri addebitino ai singoli operatori le spese per l’esecuzione dei test BSE.
5)
Se l’art. 5, n. 4, ultima frase, della direttiva (…) 85/73/CEE, (…) come modificata e codificata dalla direttiva 96/43/CE, debba essere interpretato nel senso che questa direttiva non osta a che lo Stato membro addebiti i costi sostenuti per i test BSE da esso eseguiti. Ove questa questione debba essere risolta in senso affermativo, si chiede quali requisiti deve soddisfare un onere imposto per i test BSE eseguiti».
Analisi giuridica
28.
Le prime quattro questioni pregiudiziali vertono sulle disposizioni del regolamento n. 2777/2000, che è stato applicabile dal 1o gennaio 2001 al 30 giugno 2001. È il giudice di rinvio stesso a precisare perciò che esse rilevano soltanto in relazione ai test BSE effettuati presso la Gosschalk nei mesi di maggio e giugno 2001 e non anche a quelli effettuati nel secondo semestre dello stesso anno. La quinta questione rileva invece per tutti i test BSE di cui alla causa nazionale.
Sulle prime tre questioni pregiudiziali
Premessa
29.
Come noto, nell’ambito della cooperazione giurisdizionale istituita dall’art. 234 CE, spetta al giudice di rinvio, investito della controversia principale, applicare al caso di specie le norme di diritto comunitario pertinenti, mentre il compito della Corte è quello di pronunciarsi sull’interpretazione da dare alle norme stesse o sulla loro validità.
30.
La prima questione pregiudiziale posta dal Raad van State deve perciò essere intesa come volta a ottenere dalla Corte chiarimenti circa la nozione di test BSE ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000, onde consentire a detto giudice nazionale di valutare se i test BSE eseguiti nel maggio e nel giugno 2001, in forza del regolamento sull’esportazione, sui bovini della Gosschalk di età superiore a 30 mesi destinati alla normale macellazione rientrino o meno nella suddetta nozione.
31.
Con la seconda questione pregiudiziale il Raad van State chiede se la suddetta norma, in particolare la condizione dell’effettuazione di un test BSE da essa posta ai fini dell’immissione della carne sul mercato, costituisca un intervento di sostegno del mercato ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1258/1999 o una misura specifica di natura veterinaria, ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. d), di quest’ultimo, oppure allo stesso tempo l’uno e l’altra.
32.
Con la prima parte della terza questione pregiudiziale si chiede, per l’ipotesi in cui l’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000 costituisca (anche) un intervento di sostegno del mercato, se i test da essa contemplati devono essere finanziati esclusivamente dalla Comunità.
33.
Le suddette questioni sono poste per verificare la bontà dell’interpretazione ipotizzata nella decisione di rinvio, secondo cui l’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000, nella misura in cui subordina la commercializzazione per il consumo umano delle carni di bovini di età superiore a 30 mesi ad un risultato negativo di un test rapido BSE, mirando a ripristinare la fiducia dei consumatori nella carne bovina, costituisce un intervento di sostegno del mercato al pari del regime di acquisto di cui all’art. 3, n. 1, dello stesso regolamento n. 2777/2000, per cui il costo di effettuazione di tale test dovrebbe, a differenza delle misure veterinarie, essere finanziato esclusivamente dalla Comunità in ossequio alle disposizioni dei regolamenti nn. 1254/1999 e 1258/1999.
34.
È pacifico, infatti, nel presente procedimento, e risulta dalla sentenza Germania/Commissione (
27
) richiamata nella decisione di rinvio, che gli oneri finanziari che derivano dagli interventi di sostegno del mercato effettuati secondo le norme comunitarie nell’ambito delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli sono, a norma degli artt. 1, n. 2, lett. b), e 2, n. 2, del regolamento n. 1258/1999, finanziati interamente dalla Comunità, laddove invece per le spese inerenti alle misure veterinarie e fitosanitarie eseguite secondo le norme comunitarie la Comunità accorda, a norma degli artt. 1, n. 2, lett. d), e 3, n. 2, del regolamento n. 1258/1999, solo un contributo finanziario.
35.
Con la seconda parte della terza questione pregiudiziale la Corte è poi chiamata a pronunciarsi sulla validità, in relazione al regolamento n. 1254/1999, dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 nella parte in cui prevede un finanziamento solo parziale dei costi dei test BSE da parte della Comunità.
I provvedimenti adottati dalla Comunità nei mesi di novembre e dicembre 2000
36.
L’intervento comunitario nella lotta contro la diffusione della BSE, progressivamente sviluppatosi durante gli anni novanta, si è notevolmente intensificato sul finire dell’anno 2000 in corrispondenza, da un lato, con il perfezionamento dei test per la diagnosi della BSE e, dall’altro, con il diffondersi in diversi paesi della Comunità di casi di BSE e, a danno di esseri umani, della nuova variante della malattia di Creutzfeld-Jakob legata alla BSE, ed il conseguente crollo della fiducia dei consumatori nella sicurezza della carne bovina. Un importante pacchetto di provvedimenti è stato adottato dalla Comunità nei mesi di novembre e dicembre 2000. Mi limito a rammentare di seguito quelli che rilevano ai fini del presente procedimento.
37.
Il 29 novembre 2000, con la decisione 2000/764, si è approvato in via eccezionale un programma riveduto per l’esecuzione dei test BSE sui bovini. Tale programma, rivolto agli Stati membri, si articolava in due fasi. La prima fase riguardava l’esecuzione obbligatoria, a decorrere dal 1o gennaio 2001, di test rapidi BSE su tutti i capi bovini di età superiore a 30 mesi sottoposti ad una speciale macellazione di emergenza o che presentassero sintomi clinici alla macellazione e su un campione aleatorio di bovini, non macellati per il consumo umano, morti in allevamento o durante il trasporto (art. 1, nn. 1 e 2, della citata decisione), mentre per la seconda fase si estendeva l’obbligo di eseguire i test rapidi BSE, a decorrere, al più tardi, dal 1o luglio 2001, su tutti i capi bovini di età superiore a 30 mesi macellati normalmente per il consumo umano (art. 1, n. 3, della stessa decisione) (
28
).
38.
Il 30 novembre 2000, con la decisione 2000/773, è stato previsto un contributo finanziario della Comunità, oltre che per i test BSE eseguiti dal 1° gennaio al 31 dicembre 2001 sui capi di cui all’art. 1, nn. 1 e 2, della decisione 2000/764 (art. 18 (
29
)), anche per quelli eseguiti nel periodo dal 1° luglio al 31 dicembre 2001 a norma dell’art. 1, n. 3, di quest’ultima decisione (artt. 17 e 19 (
30
)).
39.
Il 18 dicembre 2000 la Commissione adottava quindi il regolamento n. 2777/2000, il cui primo ‘considerando’ dà atto della profonda crisi attraversata dal mercato comunitario delle carni bovine a causa della BSE e del tracollo del consumo, della produzione e dei prezzi alla produzione di tali carni. Detto regolamento istituiva, sul fondamento dell’art. 38, n. 1, del regolamento n. 1254/1999, «misure eccezionali di sostegno» del suddetto mercato.
40.
Si tratta, in definitiva, di tre ordini di misure: i) il divieto di destinare al consumo umano le carni di bovini di età superiore a 30 mesi, macellati nella Comunità posteriormente al 1o gennaio 2001, che non siano stati sottoposti, con esito negativo, ad un test BSE (art. 2, n. 1); ii) il ritiro dalla produzione — attraverso un regime di acquisti da parte degli Stati membri cofinanziato dalla Comunità — e la successiva distruzione di qualsiasi bovino di età superiore a 30 mesi conferito da un produttore (artt. 3 e 4); iii) il cofinanziamento da parte della Comunità dei test BSE, nei limiti che preciserò più avanti (art. 2, n. 2).
Valutazione
41.
È alla prima di tali misure che si ricollega la prima questione pregiudiziale, con la quale la Corte è chiamata a delimitare la nozione di test BSE ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000.
42.
I test BSE menzionati da questa disposizione sono, come ivi espressamente precisato, quelli eseguiti «secondo uno dei metodi riconosciuti di cui all’allegato IV A della decisione 98/272/CE della Commissione» (
31
) su «bovini di età superiore a 30 mesi» macellati per il consumo umano. Si tratta dunque di una nozione che comprende i test BSE obbligatori contemplati dall’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, senza però esaurirsi in essi, inglobando in particolare anche i test BSE eseguiti con quegli stessi metodi e sugli stessi animali su base volontaria, al di fuori cioè di un programma di test BSE obbligatori adottato in attuazione della predetta decisione.
43.
Così delimitata la nozione di test BSE di cui all’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000, il giudice di rinvio, in sede di applicazione delle norme, dovrebbe considerare che i test BSE resi obbligatori dalla regolamentazione olandese a partire dal 1o gennaio 2001 per quella categoria di bovini, in attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, rientrano in quella nozione, come hanno unanimemente concluso la Gosschalk, il governo olandese e la Commissione.
44.
Detta conclusione comporta però solo che le carni di quella categoria di bovini sottoposti nei Paesi Bassi a tali test BSE, con esito negativo, sfuggivano al divieto di commercializzazione stabilito dall’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000. Essa presenta perciò poca importanza pratica ai fini del giudizio a quo, come ha d’altronde sottolineato il governo olandese nelle sue osservazioni scritte.
45.
Con la seconda questione pregiudiziale il giudice di rinvio intende in definitiva appurare se la condizione dell’effettuazione di un test BSE ai sensi di detta norma ai fini della destinazione della carne al consumo umano costituisca un intervento di sostegno del mercato ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1258/1999.
46.
Al riguardo, va sottolineato che la misura di cui al suddetto art. 2, n. 1, rivolta direttamente agli operatori economici, non ha affatto per oggetto l’imposizione sin dal 1o gennaio 2001 di un obbligo di sottoporre a un test BSE la categoria di bovini interessata da tale norma. La misura in questione consiste invece, come ho già evidenziato, in un semplice divieto di commercializzare carni dei bovini della suddetta categoria che non siano stati sottoposti con esito negativo a un test BSE.
47.
Ai termini dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000, l’esecuzione di un test BSE con esito negativo costituisce solo un onere ai fini della commercializzazione della carne e non un obbligo. Agli operatori rimanevano altre opzioni, quali quella di conferire l’animale nell’ambito del regime di acquisto istituito dall’art. 3 del suddetto regolamento o quella di soprassedere alla macellazione dell’animale fino alla data di cessazione dell’efficacia del regolamento stesso. Un obbligo di eseguire un test BSE sui bovini di età superiore a 30 mesi macellati per il consumo umano era invece già stato previsto dalla decisione 2000/764, che imponeva agli Stati membri di introdurlo nel loro ordinamento interno a decorrere, al più tardi, dal 1o luglio 2001. Nessun elemento del regolamento n. 2777/2000 avalla un’interpretazione secondo la quale detto regolamento ha reso obbligatoria l’effettuazione di tali test per quella categoria di bovini sin dal 1o gennaio 2001. Al contrario, il terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2777/2000, evocando l’esigenza di «incoraggiare sin d’ora l’esecuzione volontaria dei test sui bovini di più di 30 mesi», conferma che il regolamento stesso non è volto a introdurre nuovi obblighi di test o ad anticiparne la decorrenza rispetto a quella prevista dalla decisione 2000/764, adottata neanche venti giorni prima.
48.
Orbene, la misura di cui all’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000 — cioè il divieto di commercializzare carni dei bovini della suddetta categoria che non siano stati sottoposti con esito negativo a un test BSE — era certamente destinata a regolarizzare il mercato della carne bovina (v. paragrafo 39 supra), per cui si tratta senz’altro di una misura di sostegno ai sensi dell’art. 38, n. 1, del regolamento n. 1254/1999. Tuttavia, non comportando per sua natura (cioè in quanto semplice divieto) alcuna spesa, non può di per sé essere considerata come un intervento destinato a regolarizzare un mercato agricolo ai sensi e per gli effetti dell’art. 1, n. 2, lett. b), del regolamento n. 1258/1999, e ciò nonostante la lettera dell’art. 10 del regolamento n. 2777/2000, il quale, precisando che le misure istituite da quest’ultimo «sono considerate misure d’intervento ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1258/1999», deve in realtà intendersi come riferito soltanto al regime di acquisto di cui all’art. 3 e al cofinanziamento comunitario di cui all’art. 2, n. 2. Allo stesso modo, trattandosi di un mero divieto non comportante spese, la misura in questione non può nemmeno essere considerata come una misura specifica di natura veterinaria ai sensi e per gli effetti dell’art. 1, n. 2, lett. d), dello stesso regolamento.
49.
Non può poi nemmeno ritenersi che i test BSE contemplati dall’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000 costituiscano di per sé, per effetto di questa norma, un intervento di sostegno del mercato. Quelli tra loro che erano stati resi obbligatori dalla decisione 2000/764 erano e sono restati, anche dopo l’adozione di tale regolamento, delle misure veterinarie ai sensi degli artt. 1, n. 2, lett. d), e 3, n. 2, del regolamento n. 1258/1999, per le quali un contributo finanziario a carico del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia era stato previsto all’art. 17 della decisione 2000/773.
50.
Va evidenziato infatti che la decisione 2000/764 è stata adottata sul fondamento degli artt. 9, n. 4, della direttiva 89/662 e 10, n. 4, della direttiva 90/425, ossia su normative comunitarie relative a misure veterinarie, e che la decisione 2000/773, adottata sul fondamento della decisione 90/424 in materia di partecipazione finanziaria della Comunità ad azioni veterinarie, precisa, al suo dodicesimo ‘considerando’, che, «[a] norma dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, le misure veterinarie e fitosanitarie eseguite secondo le norme comunitarie sono finanziate dalla sezione garanzia del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia».
51.
Viceversa, non penso possano sussistere dubbi sul fatto che il cofinanziamento comunitario dei test BSE disposto dall’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000, volto a «incoraggiare (…) l’esecuzione volontaria dei test sui bovini di più di 30 mesi» (v. terzo ‘considerando’) per favorire il più rapido ripristino della fiducia dei consumatori nella carne bovina, costituisca una misura di intervento ai sensi degli artt. 1, n. 2, lett. b), e 2, n. 2, del regolamento n. 1258/1999.
52.
Tale constatazione appare però anch’essa priva di rilevanza ai fini della risoluzione della controversia devoluta al giudice di rinvio, in quanto, se ben interpreto l’ambito di applicazione di tale cofinanziamento, i test BSE resi obbligatori dalla regolamentazione olandese in attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, quali quelli fatturati alla Gosschalk nel caso di specie, non possono rientrarvi.
53.
È vero che il tenore letterale dell’art. 2, n. 2, primo comma, del regolamento n. 2777/2000 si presta a qualche dubbio interpretativo quanto all’ambito di applicazione di detto cofinanziamento.
54.
In particolare, la sua prima frase, isolatamente considerata, nella misura in cui si riferisce ai test di cui al n. 1, potrebbe far pensare che il cofinanziamento disposto da quella norma riguardi tutti i test BSE eseguiti, secondo i metodi riconosciuti nell’allegato IV A alla decisione 98/272, sulle carni di bovini di età superiore a 30 mesi dopo il 1o gennaio 2001 (e prima del 1o luglio 2001, data in cui è cessata l’efficacia del regolamento n. 2777/2000).
55.
In realtà, però, ad una seconda analisi le cose sembrano stare diversamente.
56.
In primo luogo, va ricordato che una partecipazione finanziaria della Comunità per test BSE eseguiti nel 2001 era già stata istituita con la decisione 2000/773, che l’aveva prevista tanto per i test eseguiti sugli animali di cui all’art. 1, nn. 1 e 2, della decisione 2000/764 (v. art. 18, che fissa anche l’entità della partecipazione della Comunità ai costi di tali test) quanto per i test «eseguiti a norma dell’articolo 1, paragrafo 3, della decisione 2000/764/CE» (v. art. 17 della decisione 2000/773). È difficile sostenere che con l’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 il legislatore comunitario abbia voluto sostituire la partecipazione finanziaria già prevista per i test BSE dalla decisione 2000/773 con una partecipazione finanziaria diversa, disposta in forza di un altro fondamento normativo. Se si fosse trattato di ciò, il legislatore comunitario lo avrebbe chiarito espressamente, abrogando le pertinenti norme della decisione 2000/773. Occorre dunque dare all’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 un’interpretazione meno ampia di quella che potrebbe suggerire la sola lettura della prima frase del suo primo comma.
57.
In secondo luogo, osservo che, per l’appunto, la seconda frase di quello stesso comma sembra volta a precisare e delimitare il cofinanziamento comunitario di cui si tratta, riferendolo ai soli «test praticati su bovini abbattuti prima dell’entrata in vigore del programma di analisi obbligatorio previsto all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione 2000/764/CE e comunque anteriormente al 1o luglio 2001».
58.
Tale riferimento deve interpretarsi nel senso che esso ha per oggetto i test BSE eseguiti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore, in detto Stato membro, della normativa nazionale che obbliga gli operatori a sottoporre a detti test i bovini di età superiore a 30 mesi (
32
). Il «programma di analisi obbligatorio» cui si riferisce la disposizione non può essere, infatti, che quello nazionale che, rivolto agli operatori, dà attuazione, eventualmente anche prima del 1o luglio 2001, all’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764; la suddetta espressione non può invece intendersi come riferita all’obbligo scaturente per gli Stati membri da quest’ultima disposizione, in quanto, tale obbligo sussistendo a decorrere dal 1o luglio 2001, le parole «e comunque anteriormente al 1o luglio 2001», che figurano alla fine della frase, sarebbero altrimenti ridondanti.
59.
Vero è che la seconda frase del primo comma dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 è di incerta interpretazione letterale, dato che la sua formulazione è disomogenea nelle diverse versioni linguistiche del regolamento, soprattutto in ragione del diverso uso della punteggiatura. Il dubbio interpretativo riguarda non tanto l’oggetto quanto proprio la finalità del riferimento, con valore limitativo, ai «test praticati su bovini abbattuti prima dell’entrata in vigore del programma di analisi obbligatorio previsto all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione 2000/764/CE e comunque anteriormente al 1o luglio 2001».
60.
In alcune versioni linguistiche (francese, spagnola, greca, danese e svedese) il suddetto riferimento limitativo sembrerebbe riguardare infatti l’importo massimo del cofinanziamento, che la norma indica in EUR 15 per test. Ciò in quanto l’indicazione di tale importo massimo, preceduta da una virgola, è seguita, senza ulteriore virgola, da quel riferimento.
61.
In altre versioni linguistiche il suddetto riferimento sembrerebbe invece riguardare la partecipazione finanziaria stessa della Comunità, o in quanto l’indicazione dell’importo massimo figura in un inciso fra due virgole (versioni italiana, olandese e portoghese) o per effetto di una diversa costruzione della frase, la quale, esponendo all’inizio l’importo massimo, non consente in alcun modo di collegare a quest’ultimo il riferimento in questione (versione tedesca).
62.
Altre versioni linguistiche, quali quelle inglese e finlandese, sembrano compatibili con entrambe le interpretazioni, dato che l’indicazione dell’importo massimo non è né preceduta, né seguita da una virgola.
63.
Decisiva ai fini dell’interpretazione della finalità di quel riferimento mi sembra allora la presa in considerazione del già citato terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2777/2000, da cui si ricava chiaramente che lo scopo del cofinanziamento comunitario in questione è quello di «incoraggiare (…) l’esecuzione volontaria dei test sui bovini di più di 30 mesi», la decisione 2000/764 avendo previsto l’obbligo di effettuare i test BSE su tali bovini solo, al più tardi, dal 1o luglio 2001, come viene ricordato al secondo ‘considerando’ del regolamento stesso.
64.
Certo, si potrebbe in prima battuta pensare anche che il terzo ‘considerando’ si riferisca a test la cui esecuzione è volontaria per gli Stati membri, per cui il cofinanziamento di cui all’art. 2, n. 2, al pari dell’esonero dall’applicazione del regime di acquisto previsto dall’art. 3, n. 4, del regolamento n. 2777/2000, avrebbe rappresentato un incentivo volto ad indurre gli Stati membri ad anticipare l’entrata in vigore del programma di analisi obbligatorio previsto dall’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764 rispetto alla data limite del 1o luglio 2001, tanto da riguardare perciò tutti i test effettuati sui bovini interessati da tale ultima disposizione anteriormente al 1o luglio 2001.
65.
Tuttavia, i rilievi che ho svolto al paragrafo 58 supra mi paiono precludere tale lettura. Una considerazione d’insieme del terzo ‘considerando’ e dell’art. 2, n. 2, primo comma, del regolamento n. 2777/2000 mi sembra suggerire che il cofinanziamento disposto da quest’ultima disposizione era volto ad incoraggiare, e riguarda quindi unicamente, l’esecuzione, su quella categoria di bovini, di test BSE prima della data in cui detti test divenivano obbligatori secondo la normativa nazionale di attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764 (
33
).
66.
Ne discende, quanto al caso di specie, che anche i test effettuati presso la Gosschalk nei mesi di maggio e giugno 2001, e non solo quelli effettuati successivamente, non rientrano tra quelli per i quali il regolamento n. 2777/2000 istituisce un cofinanziamento comunitario. Detti test sono infatti stati effettuati posteriormente all’entrata in vigore nei Paesi Bassi, il 1o gennaio 2001, della normativa che, in attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, obbliga gli operatori a sottoporre a un test BSE tutti i bovini di età superiore a 30 mesi presentati per la macellazione.
67.
Se l’analisi che precede, e che suggerisco alla Corte, è valida, se ne deve concludere che le disposizioni del regolamento n. 2777/2000 non risultano pertinenti per la risoluzione della controversia principale.
68.
Non occorre dunque esaminare nel presente procedimento se i test BSE contemplati dall’art. 2, n. 2, di tale regolamento dovevano essere finanziati integralmente e in via esclusiva dalla Comunità né quindi la validità di questa disposizione in relazione alle disposizioni dei regolamenti nn. 1254/1999 e 1258/1999.
69.
Test BSE quali quelli effettuati presso la Gosschalk nei mesi di maggio e giugno 2001 rappresentano quindi, come sostenuto dal governo olandese e dalla Commissione (
34
), adempimenti previsti da misure veterinarie e non prescritti né incentivati da misure di sostegno del mercato della carne bovina. Pertanto, essi possono beneficiare eventualmente solo di un contributo finanziario della Comunità a norma dell’art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento n. 1258/1999.
70.
Il fatto, richiamato in udienza dalla Commissione, che per test BSE quali quelli effettuati presso la Gosschalk nei mesi di maggio e giugno 2001 un contributo comunitario sia stato erogato utilizzando, «per ragioni puramente pratiche» e stante l’urgenza, la linea di bilancio già aperta a titolo dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 non può avere alcuna influenza sull’analisi giuridica fin qui effettuata (
35
).
71.
Propongo, pertanto, alla Corte di rispondere alle prime tre questioni pregiudiziali nel modo seguente:
«I test BSE su bovini di età superiore a 30 mesi macellati per il consumo umano, eseguiti in ossequio ad un obbligo stabilito da una normativa nazionale che attua l’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, rientrano nella nozione di test BSE ai sensi e per gli effetti dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000. Tuttavia, tali test non costituiscono oggetto del cofinanziamento comunitario istituito dall’art. 2, n. 2, di questo regolamento, ma costituiscono adempimenti previsti da misure veterinarie che possono beneficiare eventualmente di un contributo finanziario della Comunità a norma dell’art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento n. 1258/1999».
Sulla quarta questione pregiudiziale
72.
Con la quarta questione pregiudiziale il giudice di rinvio desidera sapere se, nel caso in cui non si ravvisi l’invalidità dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 prefigurata con la terza questione pregiudiziale, il regolamento stesso osti a che gli Stati membri addebitino ai singoli operatori le spese per l’esecuzione dei test BSE.
73.
Il giudice di rinvio si domanda, infatti, se abbia ragione la Gosschalk ad affermare che il concetto stesso di «cofinanziamento» comunitario, richiamato al terzo ‘considerando’ del regolamento, implica che la parte delle spese in questione non coperta da tale cofinanziamento sia finanziata dagli Stati membri, i quali non potrebbero quindi addebitarla, nemmeno parzialmente, agli operatori.
74.
Come emerge dall’analisi che ho svolto in relazione alle prime tre questioni pregiudiziali, le disposizioni sul cofinanziamento comunitario dei test BSE contenute nel regolamento n. 2777/2000 non riguardano test che, come quelli eseguiti presso la Gosschalk nei mesi di maggio e giugno 2001, erano obbligatori in forza della normativa nazionale di attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764. Ne consegue, evidentemente, che non può dedursi dalle suddette disposizioni l’impossibilità per gli Stati membri di addebitare ai singoli operatori le spese per l’esecuzione di siffatti test.
75.
Il quesito formulato dal giudice di rinvio potrebbe naturalmente porsi per i test BSE che beneficiano di tale cofinanziamento. Ma esso non richiede risposta nel presente procedimento, dato che la risposta non avrebbe alcuna influenza sulla soluzione della controversia principale.
76.
Va ricordato, tuttavia, che, secondo la giurisprudenza, la Corte, di fronte a questioni formulate in modo improprio o che superano l’ambito della sua competenza ai sensi dell’art. 234 CE, è tenuta a trarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale, in particolare dalla motivazione del provvedimento di rinvio, gli elementi di diritto comunitario che richiedano un’interpretazione, tenuto conto dell’oggetto della controversia (
36
). Per fornire una soluzione utile al giudice che le ha sottoposto una questione pregiudiziale, la Corte può essere indotta a prendere in considerazione norme di diritto comunitario alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nel formulare la questione (
37
).
77.
Al fine di dare una risposta utile alla quarta questione pregiudiziale posta dal giudice di rinvio ci si può allora chiedere se un divieto per gli Stati membri di trasferire sugli operatori i costi di esecuzione di test BSE effettuati in forza di una normativa nazionale di attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764 o, posteriormente al 30 giugno 2001, del regolamento n. 999/2001 non discenda, in un modo analogo a quello ipotizzato dal giudice di rinvio a proposito del regolamento n. 2777/2000, dalle disposizioni che eventualmente prevedano una partecipazione della Comunità al finanziamento di tali costi.
78.
Occorre all’uopo far riferimento alla decisione 2000/773.
79.
L’art. 17 di tale decisione ha previsto che un «contributo finanziario della Comunità è concesso anche per i test eseguiti a norma dell’articolo 1, paragrafo 3, della decisione 2000/764/CE», coerentemente con l’ottavo ‘considerando’ della decisione stessa, in cui si riteneva «necessario prevedere il contributo finanziario della Comunità per l’esecuzione dei test che rientrano nella seconda fase del programma riveduto» adottato con la decisione 2000/764.
80.
Detto contributo non era però concretamente determinato in origine dalla decisione 2000/773, il cui art. 19 prevedeva che entro il 1o luglio 2001 si sarebbe proceduto alla revisione della decisione stessa «per fissare il contributo finanziario della Comunità, per il periodo dal 1° luglio al 31 dicembre 2001 (…) per l’esecuzione di test sui capi di cui all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione 2000/764/CE».
81.
Detta revisione è in effetti stata poi operata con la decisione 2001/499, anche nella prospettiva del programma esteso di sorveglianza della BSE nel frattempo introdotto dal regolamento n. 999/2001 (v. quarto, quinto e settimo ‘considerando’ della predetta decisione). In particolare l’art. 2 della decisione 2001/499 sostituisce l’art. 18 della decisione 2000/773 (il quale stabiliva un contributo finanziario della Comunità solo relativamente ai test eseguiti nel 2001 a norma dell’art. 1, nn. 1 e 2, della decisione 2000/764) con un nuovo testo il cui terzo trattino prevede, in combinato disposto con il punto 2.2 dell’allegato III, capitolo A, parte I, del regolamento n. 999/2001, quale modificato dal regolamento n. 1248/2001, che il contributo finanziario della Comunità ai programmi nazionali di sorveglianza della BSE copre anche le spese di acquisto dei kit diagnostici e dei reagenti, fino a un massimo di EUR 15 per test, «per i test eseguiti fra il 1° luglio e il 31 dicembre 2001» sui bovini di età superiore a 30 mesi soggetti alla normale macellazione per il consumo umano.
82.
Va sottolineato che la decisione 2000/773, così modificata, coerentemente con quanto prescritto all’art. 19 della stessa decisione, fissa concretamente un contributo finanziario per i test BSE effettuati su questa categoria di bovini solo per il periodo dal 1° luglio al 31 dicembre 2001. Sembrano perciò non essere coperti da tale contributo i test effettuati sulla stessa categoria di bovini nel primo semestre 2001, quando invece l’art. 17 della decisione stessa stabiliva il principio che il contributo finanziario della Comunità era concesso per tutti i test eseguiti a norma dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, indipendentemente dalla data della loro esecuzione.
83.
Vi è dunque già nella decisione 2000/773 una discrepanza tra l’art. 17 e l’art. 19 quanto al periodo da prendere in considerazione ai fini della partecipazione finanziaria della Comunità ai test effettuati a norma dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764.
84.
Non è da escludere che proprio la mancanza di una decisione della Commissione che fissi concretamente il contributo finanziario della Comunità per i test eseguiti a norma dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764 prima del 1o luglio 2001 (quali quelli effettuati presso la Gosschalk nei mesi di maggio e giugno 2001) sia all’origine della soluzione «puramente pratica» che la Commissione stessa avrebbe seguito erogando comunque un contributo anche per tali test tramite la linea di bilancio aperta a titolo dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000.
85.
Non è comunque necessario approfondire ulteriormente tale aspetto problematico, che non riguarda tra l’altro i test effettuati presso la Gosschalk nel secondo semestre del 2001, i quali beneficiano senz’altro di un contributo finanziario a norma dell’art. 18, terzo trattino, della decisione 2000/773, come modificata dalla decisione 2001/499. Ciò che conta ai fini di dare al giudice di rinvio una risposta utile alla quarta questione pregiudiziale è che la decisione 2000/773, da un lato, non utilizza, a differenza del regolamento n. 2777/2000, il termine «cofinanziamento», bensì il termine «contributo finanziario» — per cui l’argomentazione della Gosschalk fondata sul primo termine in riferimento a detto regolamento non potrebbe valere riguardo alla predetta decisione — e, dall’altro, non contiene, a mio modo di vedere, alcun altro elemento che possa dar adito a pensare che la parte dei costi di esecuzione del test BSE non coperta dal contributo finanziario della Comunità debba rimanere necessariamente a carico degli Stati membri, senza poter cioè essere trasferita, in tutto o in parte, sugli operatori. Altrettanto è a dirsi per quanto riguarda la decisione 90/424 e in particolare il suo art. 24, che costituisce il fondamento normativo per l’adozione della decisione 2000/773.
86.
Il fatto, sottolineato dalla Gosschalk nelle sue osservazioni scritte, che l’art. 24 della decisione 90/424 non menzioni la possibilità per gli Stati membri di riscuotere un contributo dagli operatori non implica evidentemente che detto articolo abbia voluto escludere tale possibilità. Non può infatti ammettersi l’esistenza in diritto comunitario di una regola generale secondo la quale, salvo espressa previsione contraria, il semplice fatto che la Comunità accordi un contributo finanziario per determinate spese sostenute da uno Stato membro implichi la preclusione per quest’ultimo di addossare, in tutto o in parte, le rimanenti spese agli operatori economici interessati.
87.
Suggerisco pertanto di rispondere alla quarta questione pregiudiziale nel modo seguente:
«Le decisioni 90/424 e 2000/773 non ostano a che uno Stato membro addebiti agli operatori economici interessati la parte non coperta da un contributo finanziario della Comunità delle spese sostenute per i test BSE eseguiti dai suoi servizi in ossequio alla normativa nazionale di attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764».
Sulla quinta questione pregiudiziale
88.
Con la quinta questione pregiudiziale il giudice di rinvio vuole in sostanza sapere se la direttiva 85/73, tenuto conto in particolare del suo art. 5, n. 4, secondo comma, osti o meno a che uno Stato membro addebiti agli operatori i costi sostenuti per l’esecuzione di test BSE quali quelli eseguiti presso la Gosschalk di cui alla causa principale. In caso di risposta negativa, il giudice di rinvio desidera conoscere i requisiti che deve soddisfare un onere imposto dallo Stato membro a tale titolo.
89.
Nella decisione di rinvio si ipotizza che i test BSE eseguiti presso la Gosschalk non rientrino nel campo di applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della direttiva 85/73 e che per essi non sia dunque stato stabilito un contributo comunitario a norma di tale direttiva. Il giudice di rinvio ipotizza perciò che uno Stato membro, per quanto riguarda i test BSE, può optare per la riscossione di un contributo nazionale ai sensi dell’art. 4, n. 2, della direttiva 85/73 o per un contributo fondato su un’altra base normativa, relativa alla lotta contro un’epizoozia, e sottratto quindi, in virtù dell’art. 5, n. 4, secondo comma, della direttiva stessa, al campo di applicazione di quest’ultima.
90.
La Commissione ha a sua volta argomentato che un contributo nazionale riscosso a copertura di spese sostenute per l’esecuzione di test BSE può giustificarsi tanto sulla base dell’art. 5, n. 4, secondo comma (la BSE essendo allo stesso tempo un’epizoozia e una malattia enzootica), quanto sulla base dell’art. 4, n. 2, della direttiva 85/73 (non essendo previsto all’epoca dei fatti per quei test un contributo comunitario ai sensi degli artt. 1, 2 e 3 della direttiva stessa).
91.
Osservo tuttavia che il regime giuridico dei contributi nazionali ai sensi di quelle due disposizioni non è lo stesso. Infatti, mentre per i contributi nazionali ai sensi dell’art. 4, n. 2, è espressamente stabilito, in questa stessa disposizione, che essi devono rispettare i principi previsti per i contributi comunitari, per la determinazione di un contributo nazionale per la lotta ad un’epizoozia o ad una malattia enzootica ai sensi dell’art. 5, n. 4, secondo comma, gli Stati membri godono di maggiore libertà, la direttiva 85/73 non fissando alcun requisito particolare.
92.
Per questo motivo non ritengo, contrariamente al governo olandese e alla Commissione, che si possa prescindere dal determinare se il contributo richiesto nella fattispecie alla Gosschalk per i test BSE effettuati presso la sua azienda rientri nel campo di applicazione dell’una o dell’altra norma.
93.
Al riguardo, rilevano non la qualificazione giuridica data a tale contributo dalle autorità nazionali (
38
), ma le caratteristiche oggettive e la finalità del contributo stesso.
94.
Il rappresentante della Gosschalk in udienza ha sostenuto che detto contributo non rientra nel campo di applicazione dell’art. 5, n. 4, secondo comma, della direttiva 85/73, in quanto i test BSE in questione, eseguiti su animali in via di principio sani, costituiscono una misura di «prevenzione» e non di «lotta» alla BSE. Tale argomento non mi sembra convincente in quanto il termine «lotta» utilizzato all’art. 5, n. 4, secondo comma, della direttiva 85/73 non pare dover essere necessariamente riferito a misure relative ad animali malati, potendo essere inteso più genericamente in un senso comprensivo anche di misure di prevenzione della malattia.
95.
Ritengo piuttosto che fuoriesca dalla nozione di «contributo per la lotta contro le epizoozie e le malattie enzootiche» ai sensi della succitata norma un contributo che sia riscosso specificamente per l’effettuazione di un’ispezione o un controllo veterinario in vista della copertura parziale o totale dei relativi costi. Un siffatto contributo deve sottostare alle regole stabilite dalla direttiva 85/73. Lo scopo di tale direttiva è quello di introdurre norme armonizzate di finanziamento delle ispezioni e dei controlli veterinari onde evitare che la divergenza dei contributi riscossi a tale titolo nei vari Stati membri possa condurre a distorsioni di concorrenza tra produzioni disciplinate da organizzazioni comuni di mercato e a deviazioni di traffico (v. quinto e sesto ‘considerando’ della direttiva 96/43). Orbene, l’effetto utile della direttiva sarebbe pregiudicato ove si consentisse agli Stati membri di riscuotere contributi che, pur essendo chiaramente volti al finanziamento di specifici ispezioni e controlli veterinari, siano determinati secondo criteri diversi da quelli posti dalle norme armonizzate semplicemente perché se ne dichiara l’attinenza alla lotta contro un’epizoozia o una malattia enzootica.
96.
Nella fattispecie, è pacifico che il contributo richiesto alla Gosschalk in forza del regolamento tariffario è volto alla copertura parziale dei costi di esecuzione dei test BSE effettuati presso la medesima e, in via generale, è applicato soltanto agli operatori proprietari dei capi bovini effettivamente sottoposti al test BSE.
97.
Considero pertanto che l’art. 5, n. 4, secondo comma, della direttiva 85/73 non sia rilevante nel caso di specie.
98.
Quanto all’applicabilità dell’art. 4, n. 2, della stessa direttiva, va rilevato che esso consente agli Stati membri di riscuotere contributi nazionali «ai fini previsti dal paragrafo 1» dello stesso articolo, cioè per «assicurare il finanziamento delle ispezioni e dei controlli che non rientrano negli articoli 1, 2 e 3» (
39
).
99.
Si pone dunque la questione, non agevole da risolvere data la formulazione piuttosto oscura delle norme pertinenti, se test BSE quali quelli effettuati presso la Gosschalk siano compresi fra le ispezioni o controlli che rientrano in uno di detti articoli.
100.
Trattandosi di carni fresche di bovini allevati nella Comunità occorre, come confermato dalla Commissione nella sua risposta ai quesiti scritti postile dalla Corte, riferirsi al solo art. 1 della direttiva 85/73.
101.
Ai sensi di tale articolo, «gli Stati membri provvedono — secondo le modalità previste nell’allegato A — a riscuotere un contributo comunitario per le spese relative alle ispezioni ed ai controlli dei prodotti contemplati in tale allegato (…)».
102.
L’allegato A, capitolo I, della direttiva 85/73 stabilisce regole armonizzate per i «contributi applicabili alle carni oggetto» di alcune direttive, tra le quali rileva nel caso di specie la direttiva 64/433, la quale, ai termini del suo art. 1 nella versione in vigore nel corso del 2001, «stabilisce le condizioni sanitarie per la produzione e l’immissione sul mercato di carni fresche destinate al consumo umano, ottenute da animali domestici» di varie specie, tra cui la specie bovina.
103.
Il rappresentante della Gosschalk in udienza ha suggerito una risposta affermativa alla questione che ho prospettato al paragrafo 99 supra, per concludere che i costi di esecuzione dei test BSE sono già coperti dal contributo comunitario fissato «per le spese di ispezione connesse con le operazioni di macellazione» al punto 1 dell’allegato A, capitolo I, della direttiva 85/73, e già assolto dalla Gosschalk (
40
). Detti test costituirebbero infatti «analisi di laboratorio» che, «se del caso», devono essere effettuate nell’ambito dell’ispezione post mortem in conformità all’allegato I, capitolo VIII, punto 40, lett. e), della direttiva 64/433, nella versione in vigore all’epoca dei fatti. Gli Stati membri non sarebbero pertanto autorizzati a prelevare un contributo specifico supplementare per l’esecuzione di test BSE.
104.
La Commissione sostiene dal canto suo che, sebbene i test BSE potessero astrattamente rientrare fra le ispezioni e i controlli di cui all’art. 1 della direttiva 85/73 (
41
), all’epoca dei fatti non era stato concretamente fissato per i medesimi un contributo comunitario ai sensi di quell’articolo. Se ben interpreto questo argomento, tale situazione renderebbe applicabile l’art. 4 della direttiva stessa al pari di quella, espressamente prevista da tale articolo, di un’ispezione o controllo non rientrante negli artt. 1, 2 e 3.
105.
Confesso che mi risulta difficile comprendere la logica di questo argomento. Se i test BSE, che sono connessi con le operazioni di macellazione, possono rientrare tra le ispezioni e i controlli contemplati dalla direttiva 64/433, il contributo comunitario fissato all’allegato A, capitolo I, punto 1, lett. a), della direttiva 85/73 dovrebbe coprire, come sostenuto dalla Gosschalk, anche i costi di esecuzione di tali test, per cui non vi sarebbe motivo né possibilità di fissare un contributo comunitario specifico per i test BSE.
106.
Nella causa definita con la sentenza Stratmann (
42
) la Corte era chiamata a chiarire, in particolare, se il contributo comunitario dovuto per l’ispezione delle carni fresche effettuata a norma della direttiva 64/433 comprendesse anche le spese di un esame batteriologico rivelatosi necessario nel caso di specie oggetto della causa nazionale. La Corte si è espressa in senso affermativo, ritenendo che un siffatto esame rientrasse nella nozione di «analisi di laboratorio» da effettuarsi, «se del caso», conformemente all’allegato I, capitolo VIII, punto 40, lett. e), della direttiva 64/433.
107.
I test BSE non sono espressamente contemplati dalle disposizioni della direttiva 64/433 in vigore all’epoca dei fatti. Sebbene, come sottolineato dalla Commissione, essi non fossero controlli di routine sulle carni fresche bovine prima dell’adozione da parte della Commissione della decisione 2000/764, essi potrebbero tuttavia rispondere — oltre che alla prescrizione, richiamata dalla Gosschalk, di cui all’allegato I, capitolo VIII, punto 40, lett. e), della direttiva 64/433, relativa, appunto, alle «analisi di laboratorio» che, «se del caso», devono essere effettuate nell’ambito dell’ispezione post mortem — alla prescrizione di cui all’allegato I, capitolo VI, punto 27, lett. a), della direttiva 64/433, secondo cui l’ispezione sanitaria ante mortem «deve permettere di accertare», in particolare, «se gli animali sono affetti da malattia trasmissibile all’uomo o agli animali».
108.
La circostanza che all’epoca dei fatti detti test fossero obbligatori, per quanto riguarda i capi bovini non a rischio, soltanto per quelli di età superiore a 30 mesi non appare di per sé tale da escludere quei test dalla portata di queste disposizioni della direttiva 64/433 e, di conseguenza, del combinato disposto dell’art. 1 e dell’allegato A, capitolo I, punto 1, lett. a), della direttiva 85/73. La Corte, infatti, nella citata sentenza Stratmann, ha escluso che il contributo comunitario in questione copra soltanto spese per esami che hanno luogo in tutti i casi (
43
).
109.
L’avvocato generale Léger, nelle sue conclusioni relative alla causa definita con detta sentenza (
44
), aveva a sua volta avuto modo di osservare, con riferimento agli esami batteriologici, che, pur non essendo espressamente menzionati nelle disposizioni della direttiva 64/433, essi rientrano nell’ambito delle adeguate «analisi di laboratorio» volte a verificare, conformemente a dette disposizioni, che la carne esaminata non sia inadatta al consumo umano o pericolosa per la salute dell’uomo e che, a tal proposito, il fatto che gli esami batteriologici sono costosi e si svolgono nell’arco di diversi giorni non costituisce un motivo sufficiente per escluderli dalle «analisi di laboratorio» previste da quelle disposizioni.
110.
Egli rilevava che, pur essendo vero che il sistema armonizzato di finanziamento di ispezioni e controlli veterinari ha come conseguenza di far gravare una parte del costo di determinati esami sui proprietari degli animali che non ne hanno bisogno, è tuttavia «conforme al principio stesso di un contributo fissato in modo forfettario far gravare sui proprietari di animali un contributo che, in taluni casi, eccede il costo reale delle misure di ispezione e di controllo di cui il loro animale ha avuto bisogno e, in altri casi, è inferiore a tale costo» (
45
).
111.
Nonostante le considerazioni esposte ai paragrafi 107-110 supra, due elementi mi inducono a escludere che i test BSE possano considerarsi come compresi tra le ispezioni e i controlli a norma della direttiva 64/433 che, in quanto tali, sono coperti dal contributo comunitario di cui al combinato disposto dell’art. 1 e dell’allegato A, capitolo I, punto 1, lett. a), della direttiva 85/73.
112.
Da un lato, l’ordine di grandezza del costo medio dei test BSE — indicato dal governo olandese, per l’epoca, in EUR 90 per materiale, prelievo e trasporto dei campioni e esecuzione del test (
46
) — appare assolutamente non commisurato, perché venti volte superiore, a quello del contributo comunitario forfettario in questione (EUR 4,5 per un bovino adulto).
113.
D’altro lato, pur essendo anch’essi volti ad accertare che la carne esaminata non sia inadatta al consumo umano o pericolosa per la salute dell’uomo, i test BSE di cui alla causa principale non sono stati eseguiti caso per caso a seguito di una valutazione di opportunità del veterinario ufficiale incaricato delle ispezioni ante e post mortem sui capi della Gosschalk, ma in maniera sistematica su tutti i bovini di età superiore a 30 mesi di proprietà di quest’ultima. Orbene, la direttiva 64/433 prevede una serie di esami che, nell’ambito dell’ispezione post mortem, il veterinario ufficiale deve «effettuare sistematicamente» (allegato I, capitolo VIII, punto 42, parte A) — tra i quali, ad esempio, la ricerca delle trichine sulle carni fresche di animali della specie suina contenenti muscoli striati, che la Corte ha preso in considerazione, unitamente agli esami batteriologici, nella sentenza Stratmann –, ma tra tali esami non figurano i test BSE. Detti test sono stati effettuati sistematicamente sui bovini di età superiore a 30 mesi della Gosschalk per effetto di un obbligo sancito dal diritto nazionale in attuazione della decisione 2000/764, ossia di un atto normativo diverso dalla direttiva 64/433. Se l’esecuzione generalizzata di detti test dovesse ritenersi già contemplata tra le misure di ispezione e controllo armonizzate da quest’ultima direttiva, non vi sarebbe stato bisogno di imporla attraverso la decisione 2000/764.
114.
La considerevole entità del costo dei test BSE rispetto a quella del contributo comunitario forfettario di cui all’allegato A, capitolo I, punto 1, lett. a), della direttiva 85/73 ed il carattere sistematico di tali test per una parte sostanziale delle mandrie in mancanza di previsioni espresse in tal senso nella direttiva 64/433 sembrano tali da poter inficiare, ove si ritenessero quei test compresi tra quelli coperti da detto contributo, la rappresentatività di quest’ultimo quale approssimazione di un costo medio ragionevole di effettuazione delle ispezioni e dei controlli armonizzati dalla direttiva 64/433 relativamente ai bovini. L’equilibrio dei valori alla base della determinazione dell’importo di quel contributo ne risulterebbe presumibilmente sconvolto.
115.
Propendo pertanto per una soluzione negativa alla questione prospettata al paragrafo 99 supra, nel senso cioè che test BSE quali quelli effettuati presso la Gosschalk non sono compresi fra le ispezioni o controlli che rientrano negli artt. 1, 2 e 3 della direttiva 85/73 e che sono pertanto coperti da un contributo comunitario a norma di tale direttiva.
116.
Ne consegue che, come sostenuto dalla Commissione e dal governo olandese, l’art. 4, n. 2, di quella direttiva è applicabile nel caso di specie. Detta norma autorizzava quindi lo Stato olandese a prevedere un contributo nazionale a carico degli operatori al fine di assicurare il finanziamento dei test BSE imposti dall’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764.
117.
Per quanto riguarda i requisiti che deve soddisfare un contributo nazionale ai sensi dell’art. 4, n. 2, della direttiva 85/73 — problema sollevato con la seconda parte della quinta questione pregiudiziale –, basterà ricordare, con la Commissione, che è questa stessa norma a precisare che un siffatto contributo deve rispettare «i principi previsti per i contributi comunitari». Come evidenzia la Commissione, detti principi sono stabiliti all’art. 5, nn. 1-3, della stessa direttiva. Pertanto, il contributo nazionale:
—
deve essere determinato in modo tale da coprire i costi sostenuti dall’autorità competente per gli oneri salariali e sociali relativi al servizio di ispezione e le spese amministrative connesse con l’esecuzione dei controlli e delle ispezioni, cui possono essere imputate le spese necessarie alla formazione permanente degli ispettori [(art. 5, n. 1)];
—
non può costituire oggetto di restituzione diretta o indiretta [art. 5, n. 2)];
—
può essere di importo superiore ai livelli dei contributi comunitari, purché il contributo totale riscosso dallo Stato membro non superi il costo effettivo delle spese di ispezione [art. 5, n. 3)].
118.
Naturalmente, occorrerà in tale ambito tener conto dei soli costi effettivamente rimasti a carico dell’autorità competente, per cui andrà scomputato il contributo finanziario accordato dalla Comunità. Al riguardo ricordo del resto che il rappresentante del governo olandese in udienza ha fatto presente che il contributo richiesto alla Gosschalk per l’esecuzione dei test BSE è stato determinato, dal regolamento tariffario, deducendo dai costi effettivi di esecuzione dei test l’ammontare del contributo finanziario comunitario.
119.
Diversa sarebbe invece la risposta da dare alla seconda parte della quinta questione pregiudiziale nel caso in cui si dovesse ritenere, contrariamente a quanto da me suggerito e come invece sostenuto dalla Gosschalk, che i test BSE rientrino tra le ispezioni e i controlli armonizzati per i quali è stabilito il contributo comunitario forfettario di cui all’allegato A, capitolo I, punto 1, lett. a), della direttiva 85/73.
120.
In questo caso occorrerebbe riferirsi, quanto allo spazio di manovra lasciato allo Stato membro da questa direttiva, all’allegato A, capitolo I, punti 4 e 5, di quest’ultima. Il punto 4 permette allo Stato membro, «[p]er coprire costi più elevati», o di «ricorrere ad un aumento, per un determinato stabilimento, dei livelli forfettari previsti ai punti 1 e 2, lett. a)» [punto 4, lett. a)] o di «riscuotere un contributo specifico per coprire i costi sostenuti» [punto 4, lett. b)]. Il punto 5 consente invece di derogare verso il basso a detti importi forfettari a concorrenza dei costi effettivi di ispezione, quando ricorrono determinate condizioni.
121.
Con riferimento al punto 4, in particolare, la Corte, nella sentenza Stratmann (
47
), ha chiarito, da un lato, riguardo alla lett. a) di detto punto, che «ogni maggiorazione decisa da uno Stato membro deve riguardare l’importo forfettario del contributo comunitario e adottare la forma di un aumento di quest’ultimo» e, dall’altro, riguardo alla lett. b) dello stesso punto, che «il percepimento di un contributo specifico pari a un importo superiore ai livelli dei contributi comunitari deve coprire l’insieme dei costi effettivi».
122.
Sarebbe pertanto a ragione, nell’ottica che ho delineato in via subordinata al paragrafo 119 supra, che il rappresentante della Gosschalk, nel corso dell’udienza, ha dedotto da tali statuizioni della Corte che lo Stato olandese non poteva richiedere a detta società, in aggiunta al contributo comunitario da essa già assolto, un contributo specifico volto a copertura finanche solo parziale dei costi dei test BSE. Detto Stato avrebbe potuto, al fine di coprire tali costi, solo aumentare «per un determinato stabilimento» il livello forfettario del contributo comunitario di cui all’allegato A, capitolo I, punto 1, lett. a), della direttiva 85/73 ovvero imporre, in luogo di quel contributo, un contributo di importo diverso e tale da coprire l’insieme dei costi sostenuti per le ispezioni e i controlli armonizzati, in virtù dell’allegato A, capitolo I, punto 1, lett. a), della stessa direttiva.
123.
Riguardo a quest’ultima facoltà, la Corte ha dichiarato, nella sentenza Feyrer (
48
), che, se gli Stati membri possono avvalersene «in modo generale e discrezionale», è «alla sola condizione che il contributo non superi i costi reali effettivamente sostenuti». Come sottolineato dall’avvocato generale Léger nelle conclusioni relative alla causa definita con la sentenza Stratmann (
49
), «il rispetto di tale condizione implica (…) la presa in considerazione dell’insieme delle spese effettive sostenute dallo Stato membro interessato per misure di ispezione e di controllo armonizzate e osta quindi al cumulo del contributo forfettario comunitario e di un contributo specifico per una misura particolare».
124.
Solo brevi cenni merita, infine, l’affermazione della Gosschalk, fondata sulle sentenze Conceria Bresciani (
50
), Ligur Carni e a. (
51
) e Dubois e Général Cargo Services (
52
), secondo cui il diritto comunitario imporrebbe che spese generate da controlli effettuati nell’interesse pubblico siano sopportate dalla collettività e non dagli operatori interessati.
125.
È ben vero che in tali sentenze la Corte ha avuto modo di affermare che:
—
«l’attività amministrativa dello Stato diretta a dare esecuzione ad un regime di controllo sanitario nell’interesse generale non può (…) essere considerata come un servizio reso individualmente all’importatore, dal quale si possa pretendere, come contropartita, la corresponsione di un onere pecuniario», per cui «le relative spese devono essere poste a carico della collettività nazionale che, nel suo complesso, fruisce dei vantaggi derivanti dalla libera circolazione delle merci» (
53
);
—
l’attività dello Stato membro importatore all’atto delle verifiche e delle ispezioni sanitarie consentite sul suo territorio dalla direttiva 64/433 «è svolta nell’interesse generale e non può essere considerata un servizio reso all’importatore», per cui «le spese relative a tali controlli devono essere poste a carico della collettività nazionale che, nel suo complesso, fruisce dei vantaggi derivanti dalla libera circolazione delle merci comunitarie», mentre «[l]a riscossione di (…) diritti a carico degli importatori costituisce (…) un ostacolo per la libera circolazione, vietato dal Trattato» (
54
);
—
«le spese cagionate da controlli sanitari devono essere poste a carico della collettività nazionale, che, nel suo complesso, fruisce della libera circolazione delle merci comunitarie» (
55
).
126.
Tuttavia, le suddette affermazioni non possono essere considerate in modo scevro dal loro contesto. Nelle citate sentenze la normativa nazionale di volta in volta in questione era valutata in relazione alle disposizioni del Trattato CE relative alla libera circolazione delle merci. Dette sentenze vertevano su casi in cui oneri pecuniari venivano imposti unilateralmente dallo Stato membro d’importazione per finanziare l’espletamento di controlli, in particolare veterinari, effettuati al passaggio della frontiera o nel comune di transito o di destinazione delle merci. Il caso di specie verte invece su oneri pecuniari imposti per controlli veterinari prescritti a tutti gli Stati membri da una normativa comunitaria e da effettuarsi nello Stato membro di produzione a prescindere dal fatto che le merci in questione (carni fresche bovine) siano destinate al consumo interno o all’esportazione. La suddetta giurisprudenza non può pertanto essere trasposta al caso di specie (
56
).
127.
Suggerisco dunque alla Corte di rispondere alla quinta questione pregiudiziale nel modo seguente:
«La direttiva 85/73 non osta a che uno Stato membro riscuota dagli operatori economici interessati un contributo nazionale a copertura delle spese sostenute per i test BSE eseguiti dai propri servizi in ossequio alla normativa nazionale di attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764. Siffatto contributo, conformemente all’art. 4, n. 2, di detta direttiva, deve rispettare i principi previsti per i contributi comunitari dall’art. 5, nn. 1-3, di quest’ultima e riguardare la sola parte di dette spese che non è coperta da un contributo finanziario della Comunità».
Conclusioni
128.
Alla luce di quanto fin qui esposto, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali poste dal Raad van State nel modo seguente:
«1)
I test per la diagnosi dell’encefalopatia spongiforme bovina (BSE) su bovini di età superiore a 30 mesi macellati per il consumo umano, eseguiti in ossequio ad un obbligo stabilito da una normativa nazionale che attua l’art. 1, n. 3, della decisione della Commissione 29 novembre 2000, 2000/764/CE, sui test bovini per accertare la presenza di encefalopatia spongiforme bovina e recante modifica della decisione 98/272/CE relativa alla sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi trasmissibili, rientrano nella nozione di test per il rilevamento della BSE ai sensi e per gli effetti dell’art. 2, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 18 dicembre 2000, n. 2777, che istituisce misure eccezionali di sostegno del mercato delle carni bovine. Tuttavia, tali test non costituiscono oggetto del cofinanziamento comunitario istituito dall’art. 2, n. 2, di questo regolamento, ma costituiscono adempimenti previsti da misure veterinarie che possono beneficiare eventualmente di un contributo finanziario della Comunità a norma dell’art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune.
2)
La decisione del Consiglio 26 giugno 1990, 90/424/CEE, relativa a talune spese nel settore veterinario, e la decisione della Commissione 30 novembre 2000, 2000/773/CE, che approva i programmi di sorveglianza della BSE presentati per il 2001 dagli Stati membri e che fissa il livello del contributo finanziario della Comunità, non ostano a che uno Stato membro addebiti agli operatori economici interessati la parte non coperta da un contributo finanziario della Comunità delle spese sostenute per i test BSE eseguiti dai suoi servizi in ossequio alla normativa nazionale di attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764.
3)
La direttiva del Consiglio 29 gennaio 1985, 85/73/CEE, relativa al finanziamento delle ispezioni e dei controlli veterinari degli animali contemplati nelle direttive 89/662/CEE, 90/425/CEE, 90/675/CEE e 91/496/CEE, quale modificata e codificata dalla direttiva del Consiglio 26 giugno 1996, 96/43/CE, non osta a che uno Stato membro riscuota dagli operatori economici interessati un contributo nazionale a copertura delle spese sostenute per i test per la diagnosi della BSE eseguiti dai propri servizi in ossequio alla normativa nazionale di attuazione dell’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764. Siffatto contributo, conformemente all’art. 4, n. 2, di detta direttiva, deve rispettare i principi previsti per i contributi comunitari dall’art. 5, nn. 1-3, di quest’ultima e riguardare la sola parte di dette spese che non è coperta da un contributo finanziario della Comunità».
(
1
)	Lingua originale: l’italiano.
(
2
)	GU L 321, pag. 47.
(
3
)	GU L 32, pag. 14.
(
4
)	Direttiva che modifica e codifica la direttiva 85/73/CEE per assicurare il finanziamento delle ispezioni e dei controlli veterinari degli animali vivi e di taluni prodotti di origine animale, e che modifica le direttive 90/675/CEE e 91/496/CEE (GU L 162, pag. 1).
(
5
)	GU L 160, pag. 103.
(
6
)	GU L 160, pag. 21. Tale regolamento è stato abrogato, a decorrere dal 1o luglio 2008, per effetto del regolamento (CE) del Consiglio 22 ottobre 2007, n. 1234, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) (GU L 299, pag. 1).
(
7
)	GU L 395, pag. 13.
(
8
)	GU L 224, pag. 29.
(
9
)	GU L 305, pag. 35. Tale decisione -– modificata dalla decisione della Commissione 29 dicembre 2000, 2001/8/CE, che modifica la decisione 2000/764/CE sui test bovini per accertare la presenza di encefalopatia spongiforme bovina e che aggiorna l’allegato IV alla decisione 98/272/CE relativa alla sorveglianza epidemiologica delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU 2001, L 2, pag. 28) — è stata abrogata, a decorrere dal 1o luglio 2001, per effetto del regolamento (CE) della Commissione 22 giugno 2001, n. 1248, che modifica gli allegati III, X e XI del regolamento (CE) n. 999/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio in materia di sorveglianza epidemiologica e test per l’individuazione delle encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 173, pag. 12).
(
10
)	Direttiva del Consiglio del 26 giugno 1964, relativa alle condizioni sanitarie per la produzione e l’immissione sul mercato di carni fresche (GU 121, pag. 2012), più volte modificata, poi modificata e codificata dalla direttiva del Consiglio 29 luglio 1991, 91/497/CEE (GU L 268, pag. 69). La direttiva 64/433, dopo ulteriori modifiche, è stata abrogata, a decorrere dal 1o gennaio 2006, dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 21 aprile 2004, 2004/41/CE, che abroga alcune direttive recanti norme sull’igiene dei prodotti alimentari e le disposizioni sanitarie per la produzione e la commercializzazione di determinati prodotti di origine animale destinati al consumo umano e che modifica le direttive 89/662/CEE e 92/118/CEE del Consiglio e la decisione 95/408/CE del Consiglio (GU L 157, pag. 33).
(
11
)	GU L 1, pag. 23.
(
12
)	GU L 147, pag. 1.
(
13
)	GU L 224, pag. 19.
(
14
)	GU L 308, pag. 35.
(
15
)	GU L 269, pag. 54.
(
16
)	GU L 181, pag. 36.
(
17
)	V. regolamento n. 1248/2001, citato alla nota 9 supra.
(
18
)	La direttiva 85/73 è stata abrogata, a decorrere dal 1o gennaio 2008, dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, n. 882, relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali (GU L 165, pag. 1).
(
19
)	Staatscourant 1994, n. 10.
(
20
)	Staatscourant 2000, n. 247, pag. 39.
(
21
)	Staatscourant 1984, n. 252.
(
22
)	Staatscourant 2000, n. 249, pag. 45.
(
23
)	Staatscourant 1993, n. 99. Il governo olandese ha indicato che detto regolamento è stato abrogato il 24 dicembre 2005.
(
24
)	Staatscourant 2001, n. 64, pag. 31.
(
25
)	Staatscourant 2001, n. 212, pag. 16.
(
26
)	Sentenza Germania/Commissione (Racc. pag. I-10333)
(
27
)	Cit. alla nota precedente.
(
28
)	Come osserva la Commissione, il più ampio termine del 1o luglio 2001 era stato stabilito in quanto al 1o gennaio 2001 gli Stati membri non disponevano generalmente ancora della capacità di sottoporre ai test rapidi BSE tutti i bovini della categoria contemplata dall’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764.
(
29
)	Tale articolo precisa che il contributo «copre il 100% (IVA esclusa) delle spese di acquisto dei kit di analisi e dei reagenti, fino a un importo massimo di 30 EUR per test».
(
30
)	La fissazione dell’importo del contributo concesso per tali test era rimessa però ad una successiva decisione da prendersi anteriormente al 1o luglio 2001 ed è stata operata dalla decisione 2001/499, che, modificando l’art. 18 della decisione 2000/773, ha previsto un contributo del 100% (IVA esclusa) delle spese di acquisto dei kit di analisi e dei reagenti, fino a un importo massimo di EUR 15 per test.
(
31
)	L’allegato IV A della decisione 98/272, quale risultante dalle modifiche introdotte dalla decisione 2001/8, menziona i seguenti tre metodi diagnostici: i) «Test d’immunocolorazione secondo il metodo “western blotting” per l’individuazione del frammento resistente alle proteasi PrPRes (test Prionics Check)»; ii) «ELISA chimilluminescente, consistente in un procedimento di estrazione associato alla tecnica ELISA, con l’uso di un reagente chimilluminescente potenziato (test Enfer)»; iii) «Immunodosaggio a sandwich per la rivelazione di PrPRes effettuato dopo una fase di denaturazione ed una di concentrazione (Bio-Rad)».
(
32
)	Credo che si possa ignorare il fatto che la norma si riferisca non ai test eseguiti prima di una certa data, ma ai test eseguiti «sugli animali abbattuti» prima di una certa data. Dal secondo ‘considerando’ del regolamento n. 2777/2000 si desume infatti che il test BSE è normalmente effettuato «al momento della macellazione».
(
33
)	Le parole «e comunque anteriormente al 1o luglio 2001», che concludono l’art. 2, n. 2, primo comma, del regolamento n. 2777/2000 sono volte ad escludere dal cofinanziamento in questione i test eseguiti prima dell’introduzione a livello nazionale del programma di analisi obbligatorio di cui all’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, quando però vi è ritardo dello Stato membro interessato rispetto alla scadenza del 1o luglio 2001 fissata per l’attuazione di tale ultima disposizione.
(
34
)	Il governo olandese e la Commissione pervengono a tale conclusione sulla base di ragionamenti in parte diversi dal mio. Secondo la Commissione, in particolare, il cofinanziamento comunitario di cui all’art. 2, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 non era applicabile ai Paesi Bassi in quanto questi erano stati esonerati, per effetto della decisione 2001/3 ed in considerazione dell’introduzione sin dal 1o gennaio 2001 dell’obbligo di effettuare i test BSE sui capi di cui all’art. 1, n. 3, della decisione 2000/764, dall’applicazione del regime di acquisto di cui all’art. 3 di quello stesso regolamento, non essendovi perciò più spazio per l’applicazione dell’art. 2, n. 2, del medesimo, il quale si porrebbe, secondo la Commissione, come un’eccezione a detto regime.
(
35
)	Il rappresentante della Commissione ha osservato in udienza che quel fatto non incide sulla natura giuridica da riconoscere ai test BSE in questione, i quali, anche a suo avviso, sarebbero delle misure veterinarie che avrebbero potuto essere finanziati dalla Comunità in altro modo, ad esempio sul fondamento della decisione 90/424.
(
36
)	V., ex multis, sentenze 20 marzo 1986, causa 35/85, Tissier (Racc. pag. 1207, punto 9), e 18 novembre 1999, causa C-107/98, Teckal (Racc. pag. I-8121, punto 34).
(
37
)	Sentenze Tissier, cit. (punto 9); 2 febbraio 1994, causa C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb (Racc. pag. I-317, punto 7), e 7 novembre 2002, cause riunite C-228/01 e C-289/01, Bourrasse e Perchicot (Racc. pag. I-10213, punto 33).
(
38
)	Il governo olandese, al punto 53 delle sue osservazioni scritte, ha indicato che il suddetto contributo «è (in particolare) fondato sull’art. 5, n. 4, della direttiva 85/73».
(
39
)	Il corsivo è mio.
(
40
)	Il punto 1 del suddetto capitolo prevede la riscossione da parte degli Stati membri dei seguenti importi forfettari «per le spese di ispezione connesse con le operazioni di macellazione» di animali della specie bovina: EUR 4,5 a capo per i bovini adulti e EUR 2,5 a capo per i giovani bovini.
(
41
)	V. osservazioni scritte della Commissione, punto 47.
(
42
)	Sentenza 30 maggio 2002, cause riunite C-284/00 e C-288/00 (Racc. pag. I-4611).
(
43
)	Sentenza Stratmann, cit. (punto 50).
(
44
)	Conclusioni del 21 marzo 2002 (paragrafo 39).
(
45
)	Ibidem (punto 58).
(
46
)	Osservazioni scritte del governo olandese, punto 30.
(
47
)	Cit. (punto 56).
(
48
)	Sentenza 9 settembre 1999, causa C-374/97 (Racc. pag. I-5153, punto 27).
(
49
)	Cit. (paragrafo 62).
(
50
)	Sentenza 5 febbraio 1976, causa 87/75 (Racc. pag. 129).
(
51
)	Sentenza 15 dicembre 1993, cause riunite C-277/91, C-318/91 e C-319/91 (Racc. pag. I-6621).
(
52
)	Sentenza 11 agosto 1995, C-16/94 (Racc. pag. I-2421).
(
53
)	Sentenza Conceria Bresciani, cit. (punto 10).
(
54
)	Sentenza Ligur Carni e a., cit. (punto 31).
(
55
)	Sentenza Dubois e Général Cargo Services, cit (punto 14).
(
56
)	V., per un ragionamento in parte analogo, sentenza 15 aprile 1997, causa C-27/95, Bakers of Nailsea (Racc. pag. I-1847, punti 44-46), nonché conclusioni dell’avvocato generale La Pergola del 4 luglio 1996 nella stessa causa (nota 6 al paragrafo 8).