62017CC0059
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA
predstavljeni 22. februarja 2018 (
1
)
Zadeva C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
proti
Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložilo Conseil d’État (državni svet, Francija))
„Predhodno odločanje – Kmetijstvo – Uredba (ES) št. 555/2008 – Prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov – Podpora vinogradnikom – Premija za izkrčitev – Nenapovedani pregledi na kraju samem – Zahteva za soglasje za vstop na zemljišče – Ograjeno ali odprto zemljišče – Nedotakljivost stanovanja – Lastninska pravica“
I. Uvod
1.
Člen 81 Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 (v nadaljevanju: Uredba št. 555/2008) (
2
) določa, da se pri prejemnikih premije za izkrčitev opravi nadzor (inšpekcija) pred dejansko izkrčitvijo in po njej. Ena od metod za izvedbo takega nadzora so pregledi na kraju samem. Nato je v členu 78(1) Uredbe št. 555/2008 še pojasnjeno, da so pregledi na kraju samem načeloma nenapovedani.
2.
Spor je nastal med vlagateljem zahtevka za premijo, družbo SCI Château du Grand Bois, in Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Na podlagi tega je Conseil d'État (državni svet, Francija) Sodišču predlagalo, naj opredeli, ali je mogoče Uredbo št. 555/2008 razlagati tako, da je z njo dovoljen vstop nadzornih uradnikov (inšpektorjev) v zadevni vinograd zaradi izvedbe pregledov na kraju samem, ne da bi pridobili soglasje vlagatelja vloge, in ali se ob tem spoštuje pravica do nedotakljivosti stanovanja.
II. Pravni okvir
A.
Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina)
3.
Člen 7 Listine določa, da ima „[v]sakdo […] pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij“.
4.
Člen 17(1) določa, da ima „[v]sakdo […] pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist pod pogoji in v primerih, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa.“
B.
Uredba št. 479/2008
5.
Člen 3 Uredbe (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino (
3
), ki se je uporabljala v upoštevnem času, je določal, da „[t]o poglavje določa pravila, ki urejajo dodeljevanje sredstev Skupnosti državam članicam in uporabo teh sredstev s strani držav članic z nacionalnimi podpornimi programi […] za financiranje posebnih podpornih ukrepov za pomoč vinskemu sektorju“.
6.
Člen 4(2) je določal:
„Države članice so odgovorne za podporne programe in zagotovijo, da so notranje skladni ter pripravljeni in izvedeni objektivno ob upoštevanju gospodarskega položaja zadevnih pridelovalcev in potrebe po izogibanju neupravičeno neenakemu obravnavanju pridelovalcev.
Države članice so odgovorne za to, da poskrbijo za potreben nadzor in kazni ter njihovo izvajanje v primeru neskladnosti s podpornimi programi.“
7.
Člen 11 je urejal prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov. Odstavek 1 je določal, da je „[n]amen ukrepov v zvezi s prestrukturiranjem in preusmeritvijo vinogradov […] povečati konkurenčnost pridelovalcev vina“.
8.
V poglavju III naslova V so bili določeni pogoji, pod katerimi vinogradniki prejmejo premijo za izkrčitev vinogradov (v nadaljevanju: premija za izkrčitev).
9.
V prilogi I, točka 2, je bila „izkrčitev“ opredeljena kot „popoln[a] odstranitev vseh rastlin vinske trte na površini, zasajeni z vinsko trto“.
C.
Uredba št. 555/2008
10.
V uvodni izjavi 73 Uredbe št. 555/2008 je navedeno: „Za enotno uporabo predpisov v vsej Skupnosti bi morale države članice sprejeti potrebne ukrepe, da zagotovijo, da ima osebje pristojnih organov ustrezna pooblastila za preiskavo, da se zagotovi skladnost s predpisi.“
11.
Naslov V Uredbe zajema izvajanje nadzora v vinskem sektorju. V prvem poglavju so opredeljena načela nadzora, ki ga je treba opraviti. Prva določba tega poglavja, tj. člen 76, določa:
„Brez poseganja v posebne določbe te uredbe ali drugo zakonodajo Skupnosti države članice uvedejo preglede in ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev pravilne uporabe Uredbe (ES) št. 479/2008 in te uredbe. Ti pregledi in ukrepi so učinkoviti, sorazmerni in odvračalni, da zagotovijo ustrezno zaščito finančnih interesov Skupnosti.
Države članice zlasti zagotavljajo, da:
(a)
se vsa merila o izpolnjevanju pogojev, določena v skladu z zakonodajo Skupnosti ali nacionalno zakonodajo ali nacionalnim okvirom, lahko preverijo;
[…]
(d)
so pregledi in ukrepi v skladu z značajem zadevnih podpornih ukrepov. Države članice opredelijo metode in sredstva za nadzor ter določijo nadzorovane osebe;
(e)
se nadzor izvaja sistematično ali z vzorčenjem.
(f)
so ukrepi, vključeni v financiranje Skupnosti, pristni in v skladu z zakonodajo Skupnosti.“
12.
Člen 77 določa:
„1.   Preverjanje sestavljajo upravni pregledi in pregledi na kraju samem.
[…]
3.   Razen v primerih, ko so z Uredbo (ES) št. 479/2008 ali s to uredbo predvideni sistematični pregledi na kraju samem, pristojni organi opravljajo preglede na kraju samem z vzorčenjem ustreznega odstotka upravičencev/proizvajalcev na podlagi analize tveganja v skladu s členom 79 te uredbe.
[…]“
13.
Člen 78 določa:
„1.   Pregledi na kraju samem so nenapovedani. Lahko pa se o najnujnejšem obvesti vnaprej, če s tem ni ogrožen namen pregleda. Obvestilo ne sme biti dano več kot 48 ur prej, razen v ustrezno utemeljenih primerih ali za tiste ukrepe, pri katerih so predvideni sistematični pregledi na kraju samem.
2.   Če je ustrezno, se pregledi na kraju samem iz te uredbe izvajajo skupaj z drugimi pregledi, predvidenimi v zakonodaji Skupnosti.
3.   Zadevni zahtevek ali zahtevki za pomoč se zavrnejo, če upravičenci ali njihovi predstavniki preprečijo izvedbo pregleda na kraju samem.“
14.
Člen 80 določa:
„1.   Za vsak pregled na kraju samem se pripravi poročilo o pregledu, ki omogoča pregled podrobnosti o opravljenem pregledu.
Če se nadzor nanaša na financiranje Skupnosti, se v poročilu navedejo zlasti:
(a)
programi pomoči in pregledani zahtevki;
(b)
prisotne osebe;
(c)
kjer je primerno, pregledana in izmerjena kmetijska zemljišča, rezultati meritev za izmerjeno parcelo in uporabljene merilne metode;
(d)
preveritev, ali je bila določena površina ustrezno negovana pri programu krčenja;
(e)
količine, zajete v pregled, in njihovi rezultati;
(f)
podatek, ali je bil pridelovalec obveščen o obisku, in če je bil, koliko časa prej;
(g)
drugi izvedeni nadzorni ukrepi.
2.   Če se med pregledom na kraju samem ali z daljinskim zaznavanjem ugotovijo neskladja med podatki iz vloge in dejanskim stanjem, pridelovalec prejme en izvod poročila o pregledu in dobi priložnost, da ga podpiše, preden se pristojni organ na podlagi ugotovitev odloči za znižanje ali izključitev.“
15.
Člen 81 določa:
„[…]
2.   Pri dodeljevanju pravic do vnovične zasaditve v skladu s členom 92 Uredbe (ES) št. 479/2008 se površine sistematično preverijo pred izkrčitvijo in po njej. Pregledajo se tiste parcele, za katere naj bi se dodelile pravice do vnovične zasaditve.
Pregled pred izkrčitvijo vključuje preveritev, ali zadevni vinograd obstaja.
Ta preveritev se opravi z značilnim pregledom na kraju samem. Če pa ima država članica zanesljiv in posodobljen računalniško podprt register vinogradov, se nadzor lahko opravi upravno, obveznost pregleda na kraju samem pred izkrčitvijo pa se lahko omeji na 5 % vlog (na letni osnovi), da se potrdi zanesljivost upravno‑nadzornega sistema. Če se s pregledi na kraju samem ugotovijo bistvene nepravilnosti ali odstopanja v regiji ali delu regije, pristojni organ ustrezno poveča število pregledov na kraju samem v zadevnem in naslednjem letu.
3.   Površine, ki prejemajo premijo za izkrčitev, se sistematično preverijo pred izkrčitvijo in po njej. Pregledajo se tiste parcele, za katere je bila oddana vloga za pomoč.
Pregled pred izkrčitvijo vključuje preveritve, ali obstajajo zadevni vinograd, zasajene površine, določene v skladu s členom 75, in ali je bila določena površina ustrezno negovana.
Ta preveritev se opravi z značilnim pregledom na kraju samem. Če ima država članica na voljo zanesljivo grafično orodje, ki omogoča izmero parcele v skladu s členom 75 v računalniško podprtem registru vinogradov, in zanesljive posodobljene podatke o tem, da je bila parcela ustrezno negovana, se nadzor lahko opravi upravno, obveznost pregleda na kraju samem pred izkrčitvijo pa se lahko omeji na 5 % vlog, da se potrdi zanesljivost upravno-nadzornega sistema. Če se s pregledi na kraju samem ugotovijo bistvene nepravilnosti ali odstopanja v regiji ali delu regije, pristojni organ ustrezno poveča število pregledov na kraju samem v zadevnem in naslednjem letu.
4.   Ali je bila izkrčitev dejansko opravljena, se preveri s klasičnim pregledom na kraju samem, pri izkrčitvi celotne vinogradniške parcele, ali pa se lahko, če je ločljivost daljinskega zaznavanja enaka ali višja kot 1 m2, uporabi daljinsko zaznavanje.
5.   Za površine, ki prejemajo premijo za izkrčitev, se ne glede na odstavek 3, tretji pododstavek, in odstavek 4 vsaj eden od dveh pregledov iz prvega pododstavka odstavka 3 opravi s klasičnim pregledom na kraju samem.“
16.
Člen 83 določa pooblastila nadzornih uradnikov:
„Vsaka država članica sprejme vse ustrezne ukrepe, da olajša delo uradnikov svojih pristojnih organov. Še zlasti zagotovi, da imajo ti uradniki, če je ustrezno, skupaj z uradniki drugih služb, ki jih za to pooblasti:
(a)
dostop do vinogradov, naprav za pridelavo vina, skladiščenje in predelavo proizvodov iz grozdja in vina ter do prevoznih sredstev za prevoz teh proizvodov;
(b)
dostop do poslovnih prostorov (ali skladišč) in prevoznih sredstev katerega koli gospodarstva z namenom prodaje, trženja ali prevoza proizvodov iz grozdja in vina ali proizvodov, ki so namenjeni za uporabo v vinskem sektorju;
[…]
(d)
da lahko jemljejo vzorce proizvodov iz grozdja in vina, snovi ali proizvodov, ki se lahko uporabljajo za pripravo takih proizvodov, in proizvodov na zalogi za prodajo, trženje ali prevoz;
(e)
da lahko pregledajo računovodske podatke in druge dokumente, ki se uporabljajo v nadzornih postopkih, in naredijo kopije ali izvlečke teh dokumentov;
(f)
da lahko sprejmejo ustrezne začasne ukrepe glede priprave, skladiščenja, prevoza, opisa, predstavitve in trženja proizvodov iz grozdja in vina ali proizvodov za uporabo pri pripravi takega proizvoda, če obstaja utemeljen sum resne kršitve določb Skupnosti, zlasti pri goljufivem ravnanju ali ogrožanju zdravja.“
III. Dejansko stanje, postopek in vprašanja za predhodno odločanje
17.
Družba SCI Château du Grand Bois (v nadaljevanju: tožeča stranka) je 29. julija 2009 vložila vlogo za podporo za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov za vinsko leto 2008/2009.
18.
Generalni direktor Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (državna ustanova za kmetijske in morske proizvode, Francija) (v nadaljevanju: FranceAgriMer) je z odločbo z dne 18. decembra 2009 to vlogo zavrnil. V tej odločbi je bilo navedeno, da je bilo med pregledi na kraju samem, ki jih je 27. avgusta in 15. septembra 2009 eden od nadzornih uradnikov te ustanove opravil na nekaterih vinogradniških parcelah tožeče stranke, ugotovljeno, da izkrčitev vinograda ni bila opravljena v skladu z veljavno zakonodajo.
19.
Tožeča stranka je pri Tribunal administratif de Nantes (upravno sodišče v Nantesu, Francija) vložila tožbo za razglasitev ničnosti navedene odločbe. To sodišče je s sodbo z dne 7. maja 2013 navedeno odločbo razglasilo za nično, med drugim zato, ker uradnik, ki je opravil preglede, za to ni imel dovoljenja.
20.
Cour administrative d’appel de Nantes (višje upravno sodišče v Nantesu, Francija) je 5. februarja 2015 sodbo na prvi stopnji razveljavilo in zavrnilo trditve, ki jih je tožeča stranka podala na prvi stopnji. Menilo je, da se z Uredbo št. 555/2008 ne zahteva, da mora uradnik, ki opravi pregled, vlagatelja zahtevka za premijo za izkrčitev vnaprej obvestiti o datumu, ko bo pregled potekal. Dejstvo, da ni bilo dano soglasje za vstop na zasebno zemljišče, naj ne bi vplivalo na zakonitost izpodbijane odločbe. Poleg tega naj dejstvo, da v poročilu o pregledu ni bilo navedeno, ali je bila tožeča stranka o pregledu obveščena, ne bi vplivalo na zakonitost postopka nadzora.
21.
Tožeča stranka se je pritožila pri Conseil d’État (državni svet, Francija). Tožeča stranka trdi, da je Cour administrative d’appel de Nantes (višje upravno sodišče v Nantesu) napačno uporabilo pravo, ker je menilo, da okoliščina, da je uradnik, zadolžen za pregled, brez njenega dovoljenja vstopil na njeno posest, ne vpliva na zakonitost odločbe o zavrnitvi njene vloge za podporo za prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov.
22.
Conseil d’État (državni svet) meni, da je odgovor posebej na to trditev odvisen od odgovora na vprašanje, ali je v skladu z Uredbo št. 555/2008 uradnikom, zadolženim za izvedbo pregledov na kraju samem, dovoljeno vstopiti na zemljišče kmetijskega gospodarstva brez soglasja vinogradnika. Ob upoštevanju navedenega dejanskega in pravnega okvira je to sodišče prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
–
„Ali je na podlagi določb členov 76, 78 in 81 [Uredbe Komisije št. 555/2008] z dne 27. junija 2008 uradnikom, ki izvajajo preglede na kraju samem, dovoljeno vstopiti na zemljišča kmetijskega gospodarstva, ne da bi pridobili soglasje pridelovalca?
–
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali je treba zadevna zemljišča razlikovati glede na to, ali so ograjena ali ne?
–
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali so določbe členov 76, 78 in 81 [Uredbe Komisije št. 555/2008] z dne 27. junija 2008 združljive z načelom nedotakljivosti stanovanja, kot je zagotovljeno s členom 8 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic?“
23.
Pisna stališča so predložile grška in francoska vlada ter Evropska komisija. Poleg tega so zadevne stranke na obravnavi 7. novembra 2017 ustno podale stališča.
IV. Presoja
24.
Vsa tri vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, lahko v bistvu strnemo v en sam ključni element: ali obstaja pravna podlaga za to, da lahko nadzorni uradniki vstopijo na zasebno zemljišče zaradi izvedbe pregledov vinograda na kraju samem, ne da bi za to pridobili izrecno soglasje vinogradnika? Bistvo prvega vprašanja je v tem, ali je dovoljenje zajeto v Uredbi št. 555/2008. Drugo in tretje vprašanje se zdita kot dopolnilni vprašanji: drugo je nekakšna izpopolnitev prvega – ali je pomembno, ali je zemljišče odprto ali ograjeno? S tretjim vprašanjem se sprašuje o veljavnosti členov 76, 78 in 81 Uredbe št. 555/2008, če bo ugotovljeno, da se soglasje ne zahteva. Predložitveno sodišče implicitno napeljuje na to, da bi v primeru take razlage lahko bile te določbe Uredbe št. 555/2008 v nasprotju z nekaterimi temeljnimi pravicami.
25.
Torej se vsa tri vprašanja med seboj prepletajo. Postavlja se vprašanje zakonitosti in pravne podlage: ali obstaja določba prava Unije, ki omogoča vstop na zasebno zemljišče, pa naj bo odprto ali ograjeno, zaradi izvedbe takih pregledov ne glede na to, kaj v zvezi s tem določa nacionalna zakonodaja?
26.
V teh sklepnih predlogih bom odgovoril dvoplastno. Prvič, ker niti v Uredbi št. 555/2008 niti v sistemu in logiki podpornih programov EU ni nobene nedvoumne zakonske določbe, na podlagi katere bi bilo dovoljeno neupoštevanje nacionalnih pravil o vstopu na zasebno zemljišče, predlagam odgovor, da so pravila o vstopu na zasebno zemljišče zaradi izvedbe pregledov urejena z nacionalno zakonodajo (A). Vendar so v zvezi z obsegom izbire, ki je na voljo pri določanju teh nacionalnih pravil, kljub temu postavljene nekatere omejitve, ki se vežejo tako na določbe Uredbe št. 555/2008 kot tudi na potrebo po spoštovanju nekaterih temeljnih pravic Unije (B).
A.
Pravo Unije kot zadostna pravna podlaga
27.
Vse stranke, udeležene v pisnem in ustnem postopku pred Sodiščem – grška in francoska vlada ter Komisija – so istega mnenja. Po njihovem mnenju se na podlagi Uredbe št. 555/2008 ne zahteva nikakršno izrecno soglasje za vstop na zemljišče zaradi izvedbe potrebnih pregledov. Vlagatelj zahtevka za podporo naj bi a priori in na splošno dovoljeval preglede na kraju samem. Predpostavljalo naj bi se, da dovoljenje za vstop na zemljišče izhaja iz sistema in logike nadzorov, ki se izvedejo v skladu z Uredbo št. 555/2008. To, da vlagatelj že z oddajo zahtevka za pomoč na splošno soglaša s fazami, ki privedejo do odločitve, ali se mu podpora dodeli ali ne, naj bi lahko obravnavali celo kot sestavni del splošnega sistema podpornih programov EU.
28.
S tem se ne morem strinjati.
29.
Seveda ni sporno, da se z Uredbo št. 555/2008 zahteva, da države članice izvajajo preglede na kraju samem. Drži tudi, da so z isto uredbo določeni nekateri dodatni elementi v zvezi s tem, kako naj se ti pregledi izvajajo. Na ta način in v tem obsegu je dejansko mogoče trditi, da so z Uredbo št. 555/2008 dovoljeni pregledi na splošno. Vendar pa prav tako drži, da v Uredbi št. 555/2008 niso obravnavane vse podrobnosti teh pregledov. Zlasti ta uredba ne vsebuje nobene določbe o pogojih vstopa in o tem, ali se zahteva soglasje vinogradnika ali ne.
30.
Na neki način je bistveno vprašanje v tej zadevi, kaj je mogoče izpeljati iz molka Uredbe št. 555/2008 glede dovoljenja za vstop. Menim, da ta molk skupaj z nekaterimi drugimi določbami iste uredbe, v katerih je jasno navedeno, da so pregledi področje, za katero morajo poskrbeti države članice, pomeni, da morajo ta vidik prav tako urediti države članice. Nasprotno pa državi članici intervenientki in Komisija menijo, da dejstvo, da Uredba ne vsebuje izrecne zahteve po soglasju, pomeni, da ni potrebno nikakršno soglasje.
31.
S takim razlagalnim pristopom se ne morem strinjati. Dejstvo, da nekaj na ravni Unije ni urejeno, lahko le težko privede do sklepa, da je to s pravom Unije dovoljeno. Pravilna logika – ki nedvomno drži za področja, ki zadevajo pravice posameznikov in zasebno lastnino – je ravno obratna: ker ni določeno nikakršno izrecno dovoljenje, ni bilo na ravni prava Unije dano nobeno tako dovoljenje.
32.
V naslednjem oddelku bom pokazal, da niti z Uredbo št. 555/2008 – oziroma, natančneje, njenimi členi 76, 78 in 81, na katere se nanaša prvo vprašanje, predloženo Sodišču (1) – niti s širšo logiko podpornih programov EU, ki je podlaga za to uredbo (2), nadzornim uradnikom na splošno ni dovoljen vstop na zemljišče brez izrecnega soglasja vinogradnika. Torej je nacionalna zakonodaja tista, v kateri je treba odločiti, ali se v ta namen zahteva to soglasje, in sicer tudi ob upoštevanju vrste zadevnega zemljišča (3).
1. Uredba št. 555/2008 kot podlaga za dovoljenje za vstop na zasebno zemljišče zaradi izvedbe pregledov?
33.
Iz besedila in konteksta Uredbe št. 555/2008 izhaja, da s to uredbo ni urejen dostop do zasebnega zemljišča zaradi izvedbe pregledov na kraju samem. Torej ta uredba sama zase ne more biti zadostna pravna podlaga za to, da se na splošno dovoli vstop na zemljišče, če vinogradnik s tem ne soglaša in se tako soglasje zahteva z nacionalno zakonodajo.
34.
Prvič, iz več določb te uredbe jasno izhaja, da so države članice tiste, ki morajo podrobneje urediti različne v njej določene preglede, kar velja tudi za vprašanje, ali je za vstop na zasebno zemljišče zaradi izvedbe pregledov na kraju samem potrebno soglasje vinogradnika.
35.
Kar zadeva preglede na splošno, člen 76 Uredbe št. 555/2008 določa, da države članice uvedejo učinkovite, sorazmerne in odvračalne preglede in ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev pravilne uporabe te uredbe. Zlasti člen 76(a) določa, da države članice zagotavljajo, da se vsa merila o izpolnjevanju pogojev, določena v skladu z zakonodajo Unije ali nacionalno zakonodajo, lahko preverijo. Države članice v skladu s členom 76(d) opredelijo metode in sredstva za nadzor ter določijo nadzorovane osebe. Poleg tega člen 83 določa, da vsaka država članica sprejme vse ustrezne ukrepe, da olajša delo nadzornih uradnikov.
36.
Vse te določbe jasno kažejo, da se z Uredbo št. 555/2008 sicer res zahteva izvajanje pregledov, vendar so vsi elementi, ki niso izrecno določeni z njenimi določbami, prepuščeni državam članicam. Tako je s to uredbo državam članicam prepuščena precejšnja diskrecija pri opredelitvi, kako bodo ti pregledi izvedeni.
37.
Navedeno velja tudi za posebno kategorijo pregledov na kraju samem. Člen 78(1) Uredbe št. 555/2008 določa eno samo dejansko značilnost teh pregledov: „Pregledi na kraju samem so nenapovedani. Lahko pa se o najnujnejšem obvesti vnaprej, če s tem ni ogrožen namen pregleda. Obvestilo ne sme biti dano več kot 48 ur prej, razen v ustrezno utemeljenih primerih ali za tiste ukrepe, pri katerih so predvideni sistematični pregledi na kraju samem.“
38.
Kaj – če sploh kaj – nam ta posebna določba pove o soglasju za vstop na zasebno zemljišče? Komisija meni, da zahteva po izrecnem soglasju za vstop ne bi bila združljiva s samim dejstvom, da so pregledi na kraju samem načeloma nenapovedani. Taka zahteva bi nujno pomenila, da je potrebno vnaprejšnje obvestilo, čeprav bi to moralo ostati izjema.
39.
Na neki način ima Komisija prav: če bi se zahtevalo soglasje vinogradnika za vstop na njegovo zemljišče, kadar je tako soglasje potrebno na podlagi nacionalne zakonodaje, bi to nujno pomenilo komunikacijo s to osebo in torej „napoved“ pregleda. Vendar sem dobil vtis, da je Komisija iz določbe, ki se preprosto nanaša na nekaj drugega, izpeljala precej daljnosežne trditve.
40.
Prvič, kar zadeva samo besedilo, „nenapovedan“ pomeni „nenapovedan“. Osnovni pomen te besede, če se nanaša na preglede, je, da se lahko opravijo kadar koli, ne da bi bil vinogradnik o tem vnaprej obveščen. Različne jezikovne različice te določbe (
4
) skupaj z načinom, kako je člen 78 zasnovan kot celota, kažejo na to, da „nenapovedan“ pomeni zgolj brez vnaprejšnjega obvestila. Iz tega izhaja, da ni določena nikakršna obveznost obvestitve vinogradnika ali njegovega zastopnika o izvedbi pregleda ali katerega koli njegovega dela. (
5
) Tako lahko nadzorni uradnik pride, kateri koli dan želi, ne da bi vinogradnika obvestil o svojem obisku.
41.
Vendar pa „nenapovedan“ vsekakor ni sopomenka „nedovoljenemu“. „Brez vnaprejšnjega obvestila ali informacije“ ne pomeni „brez soglasja za vstop“. S tega vidika sta pomembna cilj in namen nenapovedanosti. Upravičeno lahko predpostavimo, da je zakonodajalec Unije posebno določbo v zvezi s tem, da so pregledi nenapovedani, vključil zato, da se prepreči morebitna skušnjava, da bi se nekatera dejstva pred pregledi ter zgolj za namene in trajanje pregledov prikazala v boljši luči. Če torej vinogradnik ne ve, kdaj bo pregled opravljen, je mogoče domnevati, da bo lahko nadzorni uradnik vedno videl, kakšno je dejansko stanje.
42.
Če je to res namen te določbe, mi ni jasno, kako bi zaprositev za soglasje za vstop – če se za zadevno posebno vrsto zemljišča v skladu z nacionalno zakonodajo to zahteva – onemogočila splošni namen nenapovedanih pregledov. Nenapovedane preglede je namreč mogoče izvesti na določen dan in hkrati ob prihodu neposredno pred začetkom pregleda zaprositi za soglasje za vstop na to zemljišče. Tak pregled je gotovo še vedno „nenapovedan“ v smislu člena 78, vendar bi bil hkrati tudi dovoljen, ne da bi bil namen te določbe kakor koli okrnjen.
43.
Drugič, upoštevati je treba tudi kontekst. Poleg določb, ki jih je izrecno navedlo predložitveno sodišče, še druge določbe Uredbe št. 555/2008 potrjujejo, da morajo države članice določiti postopkovna pravila v zvezi s pregledi na kraju samem in da iz te uredbe ni mogoče izpeljati nikakršnega dovoljenja za vstop. Zlasti člen 83(a) Uredbe št. 555/2008 določa, da države članice zagotovijo, da imajo nadzorni uradniki „dostop do vinogradov, naprav za pridelavo vina, skladiščenje in predelavo proizvodov iz grozdja in vina ter do prevoznih sredstev za prevoz teh proizvodov“.
44.
Ob tem se postavlja preprosto vprašanje: če bi zakonodajalec dejansko želel določiti „implicitno“ dovoljenje za vstop, zakaj bi potem obstajala posebna določba o tem, da morajo države članice zagotoviti, da imajo nadzorni uradniki dostop do vinogradov?
45.
Širše je mogoče vzporednice povleči med nadzornimi uradniki iz Uredbe št. 555/2008 in uradniki Komisije iz Uredbe (ES) št. 1/2003 (
6
). Člen 20(2)(a) Uredbe št. 1/2003 določa, da so uradniki Komisije pooblaščeni, da vstopijo v vse prostore, na zemljišča in v prevozna sredstva podjetij zaradi izvedbe preiskave o tem, ali so ta podjetja kršila pravila konkurenčnega prava. Vendar na podlagi Uredbe št. 1/2003 preiskovalne pristojnosti Komisije ne vključujejo možnosti nasilnega vstopa v primeru oviranja, zato mora ta institucija v takem položaju pridobiti sodno odobritev za vstop. V tem okviru je Sodišče odločilo, da uradniki Komisije, čeprav imajo pristojnost vstopa v take prostore, kakor želijo, po drugi strani „do prostorov ali do opreme prostorov ne morejo dostopati z uporabo sile, prav tako pa tudi zaposlenih v podjetju ne morejo prisiliti, da jim tak dostop omogočijo, ali preiskovati brez dovoljenja uprave podjetja“. (
7
)
46.
Drži sicer, da je vrsta prostorov, v katere se lahko vstopi v okviru prava konkurence na podlagi Uredbe št. 1/2003, običajno drugačna od vinogradov. (
8
) Vendar ima trditev, pri kateri napotujem na Uredbo št. 1/2003, drugačen namen. Prvič, pomembnejša je analogija kar zadeva vzajemno učinkovanje uredbe Unije, s katero je odrejen nadzor, in nacionalne zakonodaje. Podobno kot z Uredbo št. 555/2008 se tudi z Uredbo št. 1/2003 zahteva izvedba nadzora in preiskav. Vendar je izbira metod za to, vključno z vprašanjem pogojev za vstop, prepuščena državam članicam. Drugič, opaziti je mogoče določeno nasprotje: če uradnikom Komisije dovoljenje za vstop ni podeljeno na podlagi Uredbe št. 1/2003 za uveljavitev ključnega področja politike prava Unije, še težje razumem, zakaj bi bilo treba ali bi bilo mogoče podeliti več pooblastil na podlagi Uredbe št. 555/2008, kadar nadzorni uradniki „zgolj“ preverjajo, ali vlagatelj zahtevka za podporo izpolnjuje pogoje za pridobitev te podpore.
47.
Skratka, ker Uredba št. 555/2008 ne vsebuje nobene posebne določbe, na podlagi katere bi se izključila ali zahtevala pridobitev soglasja za vstop na zemljišče, ta uredba ne more biti zadostna pravna podlaga za to, da se nadzornim uradnikom dovoli dostop do zemljišča kmetijskega gospodarstva, če je tako soglasje za posebno vrsto zadevnega zemljišča potrebno na podlagi nacionalne zakonodaje.
2. Ali je dovoljenje za vstop podano na podlagi sistema in logike podpornih programov EU?
48.
Poleg trditve (ali vzporedno z njo), da je dovoljenje za vstop na zemljišče brez izrecnega soglasja določeno z Uredbo št. 555/2008, francoska vlada in Komisija trdita, da to dovoljenje izhaja iz samega sistema in logike podpornih programov EU. Ta trditev se glasi: pregledi se v bistvu izvajajo, ker je bil vložen zahtevek za podporo. Vstop na zemljišče, za katero je bil vložen zahtevek za podporo, je potreben za to, da so lahko ti pregledi učinkoviti. Torej je vlagatelj implicitno dal soglasje za vstop že samo s tem, da je vložil zahtevek za pomoč.
49.
Francoska vlada v podporo temu stališču dodaja še eno trditev, ki se nanaša na izjavo iz nacionalnega obrazca za vlogo za pomoč, ki se je uporabljal v času dejanskega stanja. Kot trdi francoska vlada, je bilo v tem obrazcu navedeno, da se vsak vlagatelj „zaveže, da bo organom, ki izvajajo nadzor, predložil kakršen koli zahtevani podporni dokument in dovolil potrebna preverjanja“. (
9
) Torej je vlagatelj s podpisom tega obrazca soglašal z vsemi nadaljnjimi koraki, vključno z vstopom nadzornih uradnikov na njegovo zemljišče zaradi izvedbe pregledov na kraju samem, ne da bi ti prosili za soglasje.
50.
Če si najprej ogledamo posebno trditev francoske vlade glede nacionalnega obrazca, moram priznati, da se mi ta trditev ne zdi upoštevna iz dveh razlogov.
51.
Prvič, kar zadeva njegovo besedilo, je potrebnih kar nekaj spornih korakov (in razlagalne domišljije), da se izjava „zavezujem se, da bom dovolil potrebna preverjanja“ spremeni v „nadzornim uradnikom dovolim, da brez mojega dovoljenja vstopijo na moje zemljišče“. Tako široka razlaga bi bila precej v navzkrižju s splošnim načelom, kako razlagati odpoved pravicam, ki mora temeljiti na osnovnem in običajnem pomenu razlaganega besedila in je ne bi smeli razlagati široko.
52.
Drugič in morda še pomembneje, ta obrazec je nacionalni dokument. Čeprav bi se morda lahko nanj – če bi njegovo vsebino razlagali zelo ohlapno – oprli za ugotovitev pravic in obveznosti vlagatelja na podlagi nacionalne zakonodaje, si težko zamislim, kako bi ga lahko uporabili pri razlagi vsebine ukrepa na podlagi prava Unije, ki bi morala biti enaka v vseh državah članicah, ne glede na morebitna odstopanja v vsebini nacionalnih obrazcev.
53.
Dalje, kar zadeva splošnejšo trditev v zvezi s splošnim sistemom in logiko podpornih programov EU, na čemer naj bi prav tako temeljila Uredba št. 555/2008, moram priznati, da me ta trditev ne le ne prepriča, ampak je po mojem mnenju tudi zelo vprašljiva z načelnega vidika. Izstopata dva vidika te trditve: posebni in splošni.
54.
Kar zadeva posebnosti te zadeve, sem v predhodnem oddelku teh sklepnih predlogov že navedel, da sama Uredba ne vsebuje
nobene navedbe o tem, ali se za vstop na zasebno zemljišče za to, da se izvede pregled, zahteva dovoljenje ali ne. Kako naj bi torej celo vinogradnik z resnično herkulskimi lastnostmi, ki si večere krajša s prebiranjem upoštevne zakonodaje, sodne prakse in druge upoštevne dokumentacije Unije, vedel, da je tako dovoljenje sestavni del sistema in logike teh programov, če to ni nikjer napisano? Lahko bi še dodali, da enako velja za morebitno „vnaprejšnje splošno soglasje“ ali „odpoved“ z obrazca: tudi če bi se štelo, da soglasje s „potrebnimi preverjanji“ vključuje čisto vse, kar je potrebno za nadaljnje korake za ugotovitev, ali so pogoji za dodelitev podpore izpolnjeni, je znova pošteno predpostaviti, da so ti koraki omejeni na korake, ki se izvedejo na način, izrecno določen v upoštevni zakonodaji.
55.
Vendar menim, da je izjemno problematičen splošnejši vidik iste trditve: dovoljenje, ki ni jasno določeno z veljavno zakonodajo, bi bilo treba dati, ker naj bi bilo – kot se zatrjuje – potrebno za okrepitev učinkovitosti celotnega sistema. Četudi za zdaj zanemarim vprašanje, ali je to resnično potrebno, (
10
) sta samovolja in nedoločnost te trditve zelo skrb vzbujajoči v vsaki skupnosti, ki temelji na vladavini prava. Ali cilj posvečuje sredstva ne glede na to, kaj je določeno v zakonu? Če to drži, potem je na podlagi Uredbe št. 555/2008 dovoljen tudi vstop na ograjeno zasebno zemljišče, da se na njem izvedejo pregledi na kraju samem, lahko pa predpostavimo, da je dovoljen tudi nasilen vstop v poslovne prostore ali celo v vinogradnikovo hišo, da se zbere dokumentacija, ki potrjuje morebitne nepravilnosti v njegovi vlogi za podporo. Po tej logiki sta implicitno določena oba navedena primera, saj Uredba št. 555/2008 ne vsebuje nobene navedbe v zvezi s tema možnostma (z njo se ne zahteva, da bi bilo za to dano soglasje), s takim ukrepom pa bi prav gotovo okrepili „polni učinek“ zakonodaje.
56.
Komisija je na obravnavi to utemeljitev dopolnila s podredno trditvijo, povezano z logiko podpornih programov EU. Trdila je, da je v konkretnem kontekstu upravljanja prejemkov (pri čemer je uporabila nemški izraz Leistungsverwaltung) zahteva po pravni podlagi manj stroga kot na kazenskem področju. Torej naj bi bilo manj pomembno, da se poišče upoštevna pravna podlaga za to, da se upraviči vstop na zemljišče brez izrecnega soglasja.
57.
S tem se ne strinjam.
58.
Po mojem mnenju sta obe navedeni utemeljitvi v popolnem nasprotju z načeloma zakonitosti vseh javnih ukrepov in vladavine prava. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora imeti „kakršen koli poseg javnih organov na območje zasebnih dejavnosti katere koli osebe […] pravno podlago“. (
11
) Varstvo pred samovoljnim ali nesorazmernim posegom javnih organov je splošno načelo prava Unije. Poleg tega v okviru prava Unije obstaja še ustavno načelo dodeljene pristojnosti, ki – če ga jemljemo resno – dodatno omejuje verodostojnost funkcionalne širitve pristojnosti EU in potrebo po taki širitvi, sploh na področjih deljene pristojnosti. Naj nazadnje še dodam, da je bila trditev, s katero je Komisija v bistvu napeljevala na to, da „če se izplačuje denar, zakonitost ni (več toliko) pomembna“, neodločna in podredna, zato nima smisla dodatno premlevati o trhlosti njenih temeljev. (
12
)
59.
Iz teh razlogov dovoljenja za vstop na zasebno zemljišče brez soglasja ni mogoče izpeljati iz sistema in logike podpornih programov EU. Tako niti Uredba št. 555/2008 niti širši sistem, na katerem temeljijo podporni programi EU, ne omogočata sklepa, da je dovoljen vstop na zasebno zemljišče brez soglasja, če je tako dovoljenje za to vrsto zemljišča potrebno na podlagi nacionalne zakonodaje.
60.
Tako sem prišel do zadnjega s tem povezanega vidika, na katerega me je napeljalo drugo vprašanje predložitvenega sodišča: ali bi bilo treba zadevna zemljišča razlikovati glede na to, ali so ograjena ali ne? Moj kratek odgovor je ne: predhodni sklep se ne spremeni glede na to, ali je zemljišče odprto ali ograjeno.
61.
Ta element dejanskega stanja, na katerega se je predložitveno sodišče osredotočilo v drugem vprašanju, morda ni v celoti upošteven za rešitev zadeve, ki jo obravnava. Predložitvena odločba ne vsebuje nobenega pojasnila o tem, ali je bilo zadevno zemljišče odprto ali ograjeno. Na obravnavi je francoska vlada pojasnila, da je bilo zemljišče odprto. V takem dejanskem okviru bi lahko drugo vprašanje obravnavali kot hipotetično.
62.
Vendar je to vprašanje posredno pomembno za odgovor na prvo vprašanje. Naj bo zemljišče odprto ali ograjeno, mora biti odgovor Sodišča dosleden za oba primera. Težko bi si bilo zamisliti razlago Uredbe št. 555/2008, v skladu s katero bi bil vstop na zasebno zemljišče – ne glede na določbe nacionalne zakonodaje, kar zadeva potrebo po soglasju – dovoljen, če je to odprto, medtem ko bi trdili drugače, če je zemljišče slučajno ograjeno. Uredba št. 555/2008 ne vsebuje nobene določbe za nobeno od teh dveh možnosti.
63.
Vendar bi bila razlaga Uredbe št. 555/2008, v skladu s katero bi lahko nadzorni uradniki vstopili na ograjeno zemljišče, ne da bi za to potrebovali soglasje vinogradnika, s čimer bi bila za nadzorne uradnike dejansko ustvarjena „pravica preplezati ograjo“, ki bi temeljila na pravu Unije, gotovo nezdružljiva z lastninsko pravico in/ali nedotakljivostjo stanovanja, o čemer se razumljivo sprašuje predložitveno sodišče v tretjem vprašanju. Tako drugo vprašanje še utrjuje odgovor, ki ga je treba dati na prvo vprašanje, saj je zaradi njega še očitneje, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da ne obstaja splošno dovoljenje za vstop na zemljišče brez soglasja, če je tako soglasje potrebno na podlagi nacionalne zakonodaje.
3. (Praktične) končne pripombe
64.
Da bom popolnoma jasen: s členi 76, 78 in 81 Uredbe št. 555/2008 skupaj z drugimi določbami iste uredbe so jasno predpisani (načeloma nenapovedani) pregledi na kraju samem. Ni pa z njimi določeno, da se pregledi izvedejo brez soglasja vinogradnika za vstop na njegovo zemljišče. Z Uredbo št. 555/2008 je državam članicam z nekaterimi omejitvami (ki bodo predstavljene v nadaljevanju) prepuščena odločitev, ali je za vstop na zasebno zemljišče zaradi izvedbe teh pregledov potrebno soglasje vinogradnika.
65.
Torej morajo nacionalni organi, kakršna koli je že izbira držav članic v zvezi s tem, ali je za vstop na zemljišče potrebno izrecno soglasje vinogradnika, preglede seveda izvesti povsem skladno s temi nacionalnimi pravili glede pregledov na kraju samem in vstopa na zasebno zemljišče.
66.
Kljub nekaterim nasprotnim trditvam, podanim v tem postopku, je treba ugotoviti, da v praksi ni verjetno, da bi tak postopkovni okvir kakor koli oprijemljivo oviral učinkovito izvedbo pregledov.
67.
Prvič, seveda je povsem logično, da lahko nadzorni uradnik uporabi načine za vstop na zasebno zemljišče kmetijskega gospodarstva, ki so na voljo v zadevni državi članici. Pravila v posameznih državah članicah se v zvezi s tem razlikujejo. Vendar v nekaterih državah članicah obstaja javna pravica do vstopa ali pravica do prehoda čez odprto zemljišče kmetijskega gospodarstva pod nekaterimi pogoji. Kot je na primer razvidno iz pisnih stališč francoske vlade, se po francoski zakonodaji ne kaznuje vstop na odprto zasebno zemljišče, če se lastnina ne poškoduje. Torej bi to pomenilo, da je na kmetijskih območjih vstop na zemljišče kmetijskega gospodarstva pogosto dovoljen brez izrecnega soglasja vinogradnika. Če je torej po nacionalni zakonodaji pod temi pogoji vstop na zasebno zemljišče brez soglasja dovoljen vsakomur, enako velja tudi za nadzorne uradnike.
68.
Drugič, če je potrebne preglede mogoče učinkovito opraviti brez vstopa na zemljišče, kadar se za to po nacionalni zakonodaji zahteva soglasje, je ta možnost seveda boljša kot ukrepanje, ki bi lahko privedlo do motenja posesti. Za preglede na kraju samem ni treba vedno vstopiti na zemljišče. To, ali je bila izkrčitev izvedena, je včasih najbrž mogoče preveriti z določene razdalje, na primer tako, da se pogleda čez ograjo z javne ceste ali druge parcele. To se zdi še toliko bolj mogoče zaradi razvoja novih tehnologij. Uredba št. 555/2008 celo izrecno določa, da je nadzor mogoče opraviti z daljinskim zaznavanjem, za katero ni potrebna navzočnost na preiskovanem zemljišču. (
13
)
69.
Tretjič, preglede na kraju samem bi bilo treba izvajati sorazmerno. To jasno izhaja iz nekaterih določb Uredbe št. 555/2008, tudi iz člena 78(1), o katerem sem že razpravljal. S to določbo so bile sicer res določene izjeme v zvezi z „nenapovedanostjo“ pregledov, ki je bila v zadnji različici te določbe zato tudi določneje opredeljena. (
14
) Dejstvo, da so skupaj s to opredelitvijo navedene tudi izjeme, kaže na to, da je v tej določbi kar nekaj prostora za morda nekaj uvidevnosti do osebe, v zvezi s katero se pregledi izvajajo, ne da bi to kakor koli oviralo učinkovito izvedbo navedenih pregledov. (
15
) Vendar je treba kljub temu tudi jasno priznati, da iz člena 78(1) ne izhaja nobena zakonska obveznost za nadzorne uradnike, da ravnajo tako.
70.
Četrtič in nazadnje, treba je poudariti, da s pridobitvijo predhodnega soglasja vinogradnika za vstop na zemljišče v primerih, v katerih je tako soglasje za to vrsto zemljišča v skladu z nacionalno zakonodajo potrebno, ne bi bil nikakor ogrožen cilj Uredbe št. 555/2008 v zvezi s tem, da se zavarujejo finančni interesi Unije.
71.
V skladu s členom 78(3) Uredbe št. 555/2008 se zahtevek za pomoč zavrne, če upravičenci preprečijo izvedbo pregleda na kraju samem. V okviru drugih uredb v zvezi s podpornimi programi za kmetijstvo (
16
) je Sodišče že odločilo, da lahko preprečitev izvedbe pregledov privede le do hudih pravnih posledic, kot je zavrnitev zadevnih vlog za pomoč. Ta zavrnitev je pravna posledica nemožnosti učinkovite preveritve, ali so izpolnjeni pogoji, ki se zahtevajo za odobritev podpore. (
17
) Navedena nemožnost je lahko zlasti posledica namernega ravnanja kmeta, lahko pa zajema tudi „vsako dejanje ali opustitev, ki jo je mogoče pripisati malomarnosti kmeta ali njegovega zastopnika, če je bilo zaradi tega preprečeno, da bi bil pregled na kraju samem v celoti opravljen, kadar kmet ali njegov zastopnik ni sprejel vseh ukrepov, ki se lahko od njega razumno zahtevajo za zagotovitev, da bi se ta pregled v celoti opravil“. (
18
)
72.
Glede na tako radikalne posledice, ki jih ima oviranje, za katero je samoumevno, da zajema neutemeljeno zavrnitev vstopa na zemljišče, ki ga je treba preveriti, ne vidim razloga za to, da bi bilo treba v imenu učinkovitosti pregledov uveljaviti splošno dovoljenje za vstop na (odprto ali ograjeno) zemljišče kmetijskega gospodarstva brez soglasja vinogradnika in v nasprotju z upoštevnimi nacionalnimi pravili. V primeru neutemeljene zavrnitve bo zahtevek za pomoč tako ali tako zavrnjen, posledice tega pa bo nosil vlagatelj.
73.
Skratka, niti določb Uredbe št. 555/2008 niti širšega sistema in logike podpornih programov EU ni mogoče razlagati tako, da je z njimi uradnikom, ki izvajajo preglede na kraju samem, dovoljen vstop na zemljišče kmetijskega gospodarstva, pa naj bo odprto ali ograjeno, ne da bi za to pridobili soglasje vinogradnika, če je tako soglasje potrebno na podlagi nacionalne zakonodaje. Podrobna pravila za vstop, tudi v zvezi s tem, ali je za vstop na dano vrsto zemljišča soglasje potrebno ali ne, so urejena z nacionalnimi pravili.
B.
Omejitve avtonomije držav članic v zvezi z načinom izvedbe pregledov, določene s pravom Unije
74.
Dejstvo, da samo pravo Unije ne določa dovoljenja za vstop na zasebno zemljišče v nasprotju z nacionalnimi pravili o vstopu, seveda ne pomeni, da to pravo sploh ni upoštevno. Čeprav s pravom Unije ni podeljeno to posebno dovoljenje, so z njim kljub temu določene nekatere omejitve avtonomije držav članic v zvezi z načinom izvedbe pregledov, ki se zahtevajo na podlagi Uredbe št. 555/2008.
75.
V tem končnem oddelku bosta na kratko predstavljeni dve vrsti takih omejitev, in sicer tiste, ki izhajajo iz same Uredbe št. 555/2008 (1), in tiste, ki izhajajo iz temeljnih pravic – zlasti lastninske pravice in nedotakljivosti stanovanja (2).
1. Omejitve, ki izhajajo iz Uredbe št. 555/2008
76.
Prvič, kot na številnih drugih področjih, na katerih se pravo Unije po pooblastilu EU izvaja in uveljavlja na nacionalni ravni (
19
) – in tudi v okviru Uredbe št. 555/2008, kot je to jasno navedeno v členu 76 te uredbe – morajo biti pregledi učinkoviti, sorazmerni in odvračalni. Kot pa sem poskusil pojasniti v predhodnem oddelku teh sklepnih predlogov, „učinkovito“ še ne pomeni, da „je vse dovoljeno“ ne glede na načelo zakonitosti. (
20
)
77.
Drugič, mogoče je trditi, da člen 80(2) Uredbe št. 555/2008 določa pravico do izjave (čeprav omejeno). Člen 80(1) Uredbe določa, da se za vsak pregled na kraju samem pripravi poročilo o pregledu, ki omogoča pregled podrobnosti o opravljenem pregledu. Poročilo mora vsebovati nekatere podatke, na primer kdo je bil prisoten, preveritev, ali je bila določena površina pri programu krčenja ustrezno obdelana, podatek, ali je bil pridelovalec obveščen o obisku, in če je bil, koliko časa prej. Člen 80(2) Uredbe določa, da če se med pregledom ugotovijo neskladja med podatki iz vloge in dejanskim stanjem, vinogradnik prejme en izvod poročila o pregledu in dobi priložnost, da ga podpiše, preden pristojni organ sprejme odločitev.
78.
Lahko bi se sicer vprašali, kaj natančno pomeni „priložnost, da ga podpiše“, vendar je jasno, da ima vlagatelj zahtevka za podporo pravico biti obveščen o negativnih ugotovitvah dejanskega stanja, ki izhajajo iz pregleda na kraju samem. Še več, ker naj bi se vse to zgodilo, preden pristojni organ na podlagi ugotovitev sprejme dokončno odločitev, je edino logično, da se vlagatelju da možnost, da neugodne ugotovitve pristojnega organa v zvezi z dejanskim stanjem izpodbija.
79.
Zdi se, da je člen 80(2) Uredbe št. 555/2008 zadevnemu kontekstu prilagojen izraz pravice do izjave kot sestavnega dela splošnega načela spoštovanja pravice do obrambe. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da „mora biti v skladu s tem načelom naslovnikom odločb, ki občutno posegajo v njihove interese, omogočeno, da učinkovito izrazijo svoje stališče o elementih, s katerimi namerava uprava utemeljiti svojo odločbo. Ta obveznost velja za organe držav članic, kadar sprejemajo odločbe na področju uporabe prava Unije, tudi kadar veljavna zakonodaja Unije take formalnosti izrecno ne določa.“ (
21
)
80.
Kako točno bo taka pravica do izjave uresničena v nacionalnem postopku, je stvar države članice. Po eni strani je gotovo mogoče vinogradniku predložiti poročilo nekaj dni po pregledu. V tem primeru ne bi bilo treba, da je ta med pregledi prisoten, bi pa moral pristojni organ pred kakršno koli odločitvijo na podlagi tega poročila počakati, da ga vlagatelj podpiše. Po drugi strani je prav tako mogoče, da države članice skladnost s pravico do izjave zagotovijo v zgodnejši fazi, zlasti med samim pregledom ali, natančneje, takoj po njegovi izvedbi. Bilo bi namreč smiselno – in mogoče celo učinkoviteje – da se vinogradniku omogoči prisotnost med pregledom in se mu po potrebi da poročilo v podpis ob koncu pregleda. V tem smislu bi bilo logično, da nadzorni uradnik vinogradnika – ker bo ta prisoten – predhodno zaprosi za izrecno soglasje za vstop.
81.
Vendar v Uredbi št. 555/2008 ni izrecno predvidena nobena taka obveznost. Torej je treba v nacionalni zakonodaji izoblikovati pravico do izjave, kot se zdi primerno. Vsekakor morajo države članice zagotoviti, da je vinogradniku, če se med pregledom na kraju samem ugotovijo neskladja med podatki iz vloge in dejanskim stanjem, dejansko zagotovljena pravica do izjave, preden je sprejeta kakršna koli uradna odločitev, ki posega v njegov položaj. Za to mora poročilo o pregledu vsebovati vse potrebne podatke, navedene v členu 80(1) Uredbe, o čemer mora presoditi predložitveno sodišče.
2. Omejitve temeljnih pravic
82.
Z Uredbo št. 555/2008 je državam članicam prepuščena odločitev, kako izpeljati preglede na kraju samem, kar zadeva pogoje za vstop na zasebno zemljišče, zlasti v zvezi s tem, ali se za dano vrsto zemljišča (odprtega ali ograjenega) zahteva izrecno soglasje vinogradnika. Ker pravo Unije ni zadostna pravna podlaga za vstop na zemljišče brez soglasja, ni več treba odgovoriti na tretje vprašanje, ki se nanaša na združljivost členov 76, 78 in 81 Uredbe z načelom nedotakljivosti stanovanja. Za odgovor na tretje vprašanje bi bilo treba namreč na prvo vprašanje odgovoriti pritrdilno, česar v teh sklepnih predlogih ne predlagam.
83.
Vendar je mogoče vprašanje temeljnih pravic kot omejitve načina, kako je mogoče izvesti preglede na kraju samem, kljub temu delno upoštevati z drugega vidika, saj je s pravom Unije omejena avtonomija držav članic, kar zadeva določanje pogojev za vstop na zasebno zemljišče. Ob upoštevanju zadnjenavedene razsežnosti bom v tem sklepnem oddelku zelo jedrnato predstavil te omejitve.
84.
Predložitveno sodišče je v tretjem vprašanju napotilo le na temeljno pravico do nedotakljivosti stanovanja (člen 7 Listine). Vendar bi bilo mogoče v tej zadevi upoštevati še eno pravico, in sicer lastninsko (člen 17(1) Listine).
85.
Člen 51(1) Listine določa, da se njene določbe za države članice uporabljajo samo, ko te izvajajo pravo Unije. V obravnavani zadevi ni dvoma o tem, da države članice med izvajanjem pregledov, ki se izrecno zahtevajo z Uredbo št. 555/2008, delujejo znotraj področja uporabe prava Unije. Torej je treba v obravnavani zadevi upoštevati temeljne pravice Unije, zlasti Listino in splošna načela prava Unije.
86.
Na ta sklep ne vpliva dejstvo, na katero se je sklicevala francoska vlada, tj. da se Listina za dejstva iz te zadeve rationae temporis formalno ne bi uporabljala. V veliki meri – prav gotovo pa v zvezi z lastninsko pravico in nedotakljivostjo stanovanja – so bile z Listino zgolj uzakonjene temeljne pravice, ki so se že priznavale kot temeljna načela prava Unije. (
22
) Zato jo je mogoče v obravnavani zadevi uporabiti kot vodilo in se je pri razlagi mogoče opreti nanjo, čeprav v času dejanskega stanja še ni veljala. (
23
)
87.
Prav tako ni pomembno, da se predložitveno sodišče v predloženem sklepu ni sklicevalo na Listino, ampak na Evropsko konvencijo o človekovih pravicah (v nadaljevanju: EKČP). Člen 52(3) Listine določa, da sta, če ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP – čeprav je mogoče s pravom Unije zagotoviti širše varstvo. Ker sta nedotakljivost stanovanja in lastninska pravica zavarovani na podlagi prava Unije in EKČP, je mogoče EKČP in sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) seveda upoštevati tudi v obravnavani zadevi. (
24
)
88.
Kar zadeva lastninsko pravico, bi bilo od treh vrst mogočega poseganja vanjo lahko omajano mirno uživanje posesti. (
25
) To mora seveda ugotoviti nacionalno sodišče, vendar je mogoče s precejšnjo gotovostjo trditi, da motenje posesti z vstopom na odprto zasebno zemljišče za izvedbo teh preverjanj brez dovoljenja, potrebnega na podlagi nacionalne zakonodaje, vendar tudi brez poškodovanja lastnine, verjetno ne bi povzročilo kršitve temeljnih pravic. Tovrstno poseganje bi bilo verjetno upravičeno, saj najbrž ne bi preseglo potrebnega za učinkovito izvedbo pregledov. Torej bi bil tak način izvedbe pregledov sicer lahko nezakonit, vendar verjetno ne bi privedel do kršitve temeljne lastninske pravice.
89.
Nasprotno – in v povezavi z drugim vprašanjem – če bi bilo zadevno zemljišče ograjeno, bi vstop na zasebno zemljišče brez soglasja vinogradnika pomenil večji poseg v lastninsko pravico, saj bi dejansko vključeval nasilen vstop. To bi bilo znova odvisno od dejanskega stanja v posameznem primeru, vendar se na splošno zdi veliko manj verjetno, da bi bil lahko tak poseg upravičen.
90.
Kar zadeva nedotakljivost stanovanja, je ESČP z leti sicer res postopoma razširilo pojem „stanovanja“ še na nekatere poslovne prostore, kot so poslovne pisarne ali podružnice. (
26
) Vendar se zdi, da je v zadnjem času ta razvoj trčil ob svoje naravne meje v sodbah Leveau in Fillon (
27
) ter Khamidov (
28
).
91.
Zadeva Leveau in Fillon se je nanašala na vstop uradnika na prašičjo farmo, da bi se prepričal, ali kmetje upoštevajo pravila, ki se uporabljajo za taka gospodarstva. ESČP je menilo, da prašičjih farm ni mogoče obravnavati, kot da so zajete v pojmu „stanovanje“. To sodišče je v nadaljevanju še poudarilo, da pomena pojma stanovanja ni mogoče tako spremeniti, da bi bil v nasprotju z zdravo pametjo. (
29
) Tudi v sodbi Khamidov v pojem stanovanja za namene člena 8 EKČP ni želelo vključiti industrijskih objektov, kot so mlini, pekarne in skladiščni prostori.
92.
Ob upoštevanju smernic ESČP je Sodišče v okviru nenapovedanih pregledov v zvezi s kršitvami konkurenčnega prava prav tako priznalo, da je mogoče varstvo stanovanja razširiti na poslovne prostore. (
30
) Izrecno je tudi priznalo, da je „temeljna pravica do nedotakljivosti stanovanja“ splošno načelo prava Unije, „ki je zdaj izražen[o] v členu 7 Listine, ki mu ustreza člen 8 EKČP“. (
31
)
93.
Glede na trenutno stanje sodne prakse bi torej lahko rekli, da poleg očitno zasebnih prebivališč kakršne koli vrste obstaja še druga kategorija „stanovanja“, ki vključuje nekatere vrste poslovnih prostorov. Vendar je zadnjenavedena kategorija omejena na kraje, v katerih postaneta zasebno in poslovno življenje zadevnih oseb tako zelo prepleteni, da ni več nobene možnosti, da bi ju dejansko razlikovali. Če poenostavimo, tako varstvo je bilo doslej razširjeno na pisarniška delovna okolja – torej za ljudi, ki dejansko živijo v svojih pisarnah, v katerih se odvija tudi precejšen del njihovega zasebnega življenja.
94.
Nasprotno pa zgolj proizvodni kraji, pa naj bodo industrijski ali kmetijski, kjer tako prepletanje poklicnega in zasebnega življenja ne obstaja, verjetno ne bodo opredeljeni kot „stanovanja“. Nikakor ne želim zasejati dvoma o tesnem in skoraj intimnem odnosu, ki ga ima verjetno vinogradnik s svojim vinogradom. Vendar zgoraj opredeljene logike, po kateri se je pojem „stanovanje“ začel v omejenem obsegu uporabljati tudi za nekatere poslovne prostore, za odprta proizvodna območja, kot so vinogradi, preprosto ni mogoče uporabiti. Poleg tega ob upoštevanju logike in namena pojma „stanovanje“ v okviru njegovega varstva na podlagi člena 7 Listine, ne vidim nobenega razloga za to, da bi poskusili obseg tega pojma dodatno razširiti.
95.
Iz teh razlogov menim, da za odprti vinograd ni mogoče šteti, da je zajet s pojmom „stanovanje“, razen če je seveda mogoče v dani zadevi ugotoviti nekatere druge elemente dejanskega stanja, ki upravičujejo drugačen sklep, na primer če je zadevni vinograd ležal neposredno ob zasebnem prebivališču zadevne osebe ali ob njeni poslovni pisarni. (
32
)
V. Predlog
96.
Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Conseil d'État (državni svet, Francija), odgovori:
Členov 76, 78 in 81 Uredbe Komisije (ES) št. 555/2008 z dne 27. junija 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju ni mogoče razlagati tako, da je z njimi uradnikom, ki izvajajo preglede na kraju samem, dovoljen vstop na zemljišče kmetijskega gospodarstva, pa naj bo ograjeno ali ne, ne da bi za to pridobili soglasje vinogradnika, če se tako soglasje za vstop na tovrstno zemljišče zahteva z nacionalno zakonodajo. Z nacionalno zakonodajo je treba določiti načine vstopa na zemljišče za izvedbo pregledov na kraju samem in opredeliti, kako je treba te preglede izvesti, pri čemer je treba upoštevati omejitve, ki izhajajo iz prava Unije, in še zlasti spoštovati temeljne pravice.
(
1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
2
)	Uredba Komisije z dne 27. junija 2008 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 479/2008 o skupni ureditvi trga za vino glede podpornih programov, trgovine s tretjimi državami in obsega vinogradniških površin ter o izvajanju nadzora v vinskem sektorju (UL 2008, L 170, str. 1, ter popravka v UL 2011, L 5, str. 28, in v UL 2010, L 139, str. 3).
(
3
)	Uredba Sveta o skupni ureditvi trga za vino, spremembi uredb o skupni ureditvi trga za vino, spremembi uredb (ES) št. 1493/1999, (ES) št. 1782/2003, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 3/2008 ter razveljavitvi uredb (EGS) št. 2392/86 in (ES) št. 1493/1999 (UL 2008, L 148, str. 1, in popravek v UL 2008, L 220, str. 35).
(
4
)	Na primer po francosko „de manière inopinée“, po italijansko „senza preavviso“, po nemško „unangekündigt“, po špansko „sin previo aviso“, po češko pa „bez ohlášení“.
(
5
)	Glej v zvezi z drugo uredbo, s katero so urejene podporne sheme za kmete, sodbo z dne 16. junija 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, točka 32).
(
6
)	Uredba Sveta z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205, in popravek v UL 2015, L 100, str. 81).
(
7
)	Sodba z dne 21. septembra 1989, Hoechst/Komisija (46/87 in 227/88, EU:C:1989:337, točka 31).
(
8
)	Vsekakor če bi bilo zadevno zemljišče odprto. Vendar predložitveno sodišče v drugem vprašanju sprašuje o ograjenem zemljišču. Poleg tega je mogoče predpostaviti še nekatere druge možnosti, kot je hipotetična možnost zemljišča (ograjenega ali ne), na katerem bi bilo tudi prebivališče in na katerem bi torej vinogradnik prebival. Te možnosti bi bile veliko bližje Uredbi št. 1/2003.
(
9
)	Moj poudarek.
(
10
)	Glede na dokaj stroge sankcije, ki jih že vsebuje Uredba – glej točko 71 v nadaljevanju.
(
11
)	Sodbi z dne 21. septembra 1989, Hoechst/Komisija (46/87 in 227/88, EU:C:1989:337, točka 19), in z dne 22. oktobra 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, točka 27).
(
12
)	Kot primer povsem drugačnega pristopa lahko navedemo sodbo z dne 9. novembra 2010, Volker und Markus Schecke in Eifert (C‑92/09 in C‑93/09, EU:C:2010:662). V tej zadevi Sodišča zlasti niso prepričale trditve, da bi bilo treba – ker se porabljajo sredstva Unije – zagotoviti kar največjo preglednost in dostop do informacij o prejemnikih denarnih zneskov iz kmetijskih skladov Unije, kar naj bi upravičevalo predložitev še več informacij, kot jih je bilo predvidenih v izpodbijani izvedbeni uredbi Komisije.
(
13
)	Glej člen 81(4) Uredbe št. 555/2008.
(
14
)	Člen 78(1) Uredbe št. 555/2008 je bil nadomeščen s členom 31(2) Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2016/1150 z dne 15. aprila 2016 o določitvi pravil za uporabo Uredbe (EU) št. 1308/2013 Evropskega parlamenta in Sveta glede nacionalnih podpornih programov v vinskem sektorju (UL 2016, L 190, str. 23). Zadnjenavedena določba nakazuje precej drugačen pristop: pregledi na kraju samem namreč niso več praviloma nenapovedani, saj je bil navedeni prvi stavek iz te določbe črtan. Poleg tega je zdaj mogoče predhodno obvestilo 14 dni vnaprej.
(
15
)	Glej točke od 40 do 42 teh sklepnih predlogov zgoraj.
(
16
)	Uredba Sveta (ES) št. 1257/1999 z dne 17. maja 1999 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter o spremembi in razveljavitvi določenih uredb (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 391); Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z uredbama Sveta (ES) št. 1782/2003 in (ES) št. 73/2009 ter za izvajanje navzkrižne skladnosti iz Uredbe Sveta št. 479/2008 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243).
(
17
)	Glej sodbi z dne 16. junija 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, točka 27), in z dne 24. maja 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, točki 33 in 34).
(
18
)	Sodba z dne 16. junija 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, točka 30).
(
19
)	Glej na primer sodbe z dne 11. junija 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, točka 32); z dne 16. julija 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, točka 25), in z dne 11. novembra 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, točka 45).
(
20
)	Glej v tem smislu nedavno sodbo z dne 5. decembra 2017, M. A. S. in M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, točke od 51 do 58).
(
21
)	Sodbe z dne 22. oktobra 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, točka 38); z dne 17. decembra 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, točka 84), in z dne 9. novembra 2017, Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, točka 26).
(
22
)	V zvezi z lastninsko pravico glej na primer sodbi z dne 14. maja 1974, Nold/Komisija (4/73, EU:C:1974:51, točke od 12 do 14), in z dne 5. oktobra 1994, Nemčija/Svet (C‑280/93, EU:C:1994:367, točka 78); v zvezi z nedotakljivostjo stanovanja glej na primer sodbo z dne 21. septembra 1989, Hoechst/Komisija (46/87 in 227/88, EU:C:1989:337, točka 17).
(
23
)	Glej na primer za napotilo na Listino, še preden je začela veljati, sodbe z dne 18. decembra 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, točka 91); z dne 14. februarja 2008, Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, točka 48), in z dne 3. septembra 2008, Kadi and Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 335).
(
24
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 18. junija 2015, Deutsche Bahn in drugi/Komisija (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, točka 20), in z dne 13. junija 2017, Florescu in drugi (C‑258/14, EU:C:2017:448, točka 49).
(
25
)	Sodba z dne 13. decembra 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, točka 19). Za dodatne primere poseganja v lastninsko pravico glej na primer v primeru gospodarske škode sodbi ESČP z dne 29. novembra 1991, Pine Valley Developments Ltd in drugi proti Irski (CE:ECHR: 1991:1129JUD001274287), in z dne 23. januarja 2003, Kienast proti Avstriji (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994). Glej v drugačnih okoliščinah v zvezi s francoskimi pravili o dovoljenju za vstop na zasebno zemljišče zaradi lova sodbo ESČP z dne 29. aprila 1999, Chassagnou in drugi proti Franciji (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
)	Sodbi ESČP z dne 16. decembra 1992, Niemietz proti Nemčiji (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088), v zvezi s preiskavo odvetnikove pisarne in z dne 16. aprila 2002, Société Colas Est in drugi proti Franciji (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197), v zvezi s preiskavo, izvedeno brez sodnega pooblastila na sedežu družb in v njihovih podružnicah.
(
27
)	Odločba ESČP z dne 6. septembra 2005, Leveau in Fillon proti Franciji, (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
28
)	Sodba ESČP z dne 15. novembra 2007, Khamidov proti Rusiji (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801).
(
29
)	Odločba ESČP z dne 6. septembra 2005, Leveau in Fillon proti Franciji (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
30
)	Sodba z dne 22. oktobra 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, točka 29).
(
31
)	Sodba z dne 18. junija 2015, Deutsche Bahn in drugi/Komisija (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, točka 19).
(
32
)	Glej po analogiji na primer sodbo ESČP z dne 7. junija 2007, Guţu proti Moldaviji (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, točka 65), v kateri se je zatrjevalo, da je nedovoljen vstop policistov v prostore tožeče stranke – na njen vrt pred hišo – pomenil poseganje v njeno pravico do spoštovanja stanovanja.