Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 29 septembrie 2020(1)
Cauzele conexate C‑422/19 și C‑423/19
Johannes Dietrich (C‑422/19)
Norbert Häring (C‑423/19)
împotriva
Hessischer Rundfunk
[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania)]
„Trimitere preliminară – Uniunea economică și monetară – Articolul 2 alineatul (1) și articolul 3 alineatul (1) litera (c) TFUE – Competența exclusivă a Uniunii – Politica monetară – Monedă unică – Articolul 128 alineatul (1) TFUE – Regulamentul nr. 974/98 – Noțiunea de «mijloc legal de plată» – Obligația de a accepta bancnote euro – Limitări ale plăților în numerar decise de statele membre – Reglementare națională care impune acceptarea bancnotelor pentru stingerea unor obligații de plată stabilite prin prerogative publice – Reglementare regională care exclude achitarea în numerar a contribuției audiovizuale”
1.        Care este întinderea competenței exclusive atribuite Uniunii Europene în domeniul politicii monetare? Mai exact, această competență exclusivă include dreptul monetar și stabilirea statutului de mijloc legal de plată al monedei unice? Ce efecte presupune statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor euro? În acest context, statele membre a căror monedă este euro pot să adopte reglementări naționale care restrâng utilizarea bancnotelor euro și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce limite?
2.        Acestea sunt, în sinteză, întrebările formulate prin prezenta cerere de decizie preliminară adresată Curții de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania).
3.        Prezenta cauză are o importanță considerabilă mai ales ca urmare a implicațiilor sale de natură constituțională. Astfel, aceasta implică stabilirea întinderii competenței exclusive a Uniunii în domeniul politicii monetare și, prin urmare, ridică probleme referitoare la repartizarea competențelor între Uniune și statele membre și la modalitățile de exercitare a competențelor lor respective. Ea presupune în special definirea criteriilor care permit delimitarea acțiunii statelor membre atunci când, în exercitarea unor competențe care le sunt proprii, acțiunea lor, deși nu încalcă domeniul de competență exclusivă al Uniunii, intră totuși în contact cu noțiuni care țin de acest domeniu.
4.        În plus, prezenta cauză ridică probleme inedite și de o importanță practică semnificativă, actuală și viitoare, cu privire la moneda unică, euro. Curtea este chemată să interpreteze noțiuni de drept monetar de care nu a avut încă ocazia să se ocupe și, mai precis, noțiunea de mijloc legal de plată. Toate acestea, într‑un context complex în care afirmarea monedei scripturale și a celei electronice și progresul tehnologic, cu efecte potențial perturbatoare și asupra utilizării monedei, sunt însoțite de existența unui număr încă deloc neglijabil de persoane vulnerabile care nu au acces la servicii financiare de bază.
I.      Cadrul juridic
A.      Dreptul Uniunii
5.        Articolul 128 alineatul (1) TFUE, al cărui text este preluat aproape literal la articolul 16 primul paragraf din Protocolul nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene (denumit în continuare „Statutul SEBC și al BCE”), prevede:
„Banca Centrală Europeană este singura abilitată să autorizeze emisiunea de bancnote euro în Uniune. Banca Centrală Europeană și băncile centrale naționale pot emite astfel de bancnote. Bancnotele emise de Banca Centrală Europeană și de băncile centrale naționale sunt singurele care au statutul de mijloc legal de plată în cadrul Uniunii.”
6.        Considerentul (19) al Regulamentului (CE) nr. 974/98 al Consiliului din 3 mai 1998 privind introducerea euro(2) are următorul cuprins:
„[Î]ntrucât bancnotele și monedele cu valoarea nominală exprimată în unitatea monetară națională pierd statutul de mijloc de plată legal în termen de
șase luni după încheierea perioadei de tranziție; întrucât limitările privind plățile în bancnote și monede, stabilite de statele membre din motive publice [a se citi «de interes public»], nu sunt incompatibile cu statutul de mijloc de plată legal al bancnotelor și monedelor euro, cu condiția să fie disponibile alte mijloace legale pentru achitarea datoriilor monetare.”
7.        Articolul 10 din același regulament prevede:
„BCE și băncile centrale ale statelor membre participante pun în circulație bancnotele denominate în euro în statele membre participante, cu aplicare de la datele respective de schimbare a monedei. Fără a aduce atingere articolului 15, aceste bancnote denominate în euro sunt singurele bancnote care au statutul de mijloc legal de plată în statele membre participante.”
8.        Potrivit articolului 11 din Regulamentul nr. 974/98,
„[î]ncepând cu data respectivă a schimbării monetare, statele membre participante emit monede denominate în euro sau în cenți, care sunt conforme cu valorile unitare și specificațiile tehnice pe care Consiliul le poate stabili în conformitate cu articolul [128 alineatul (2) TFUE]. Fără a aduce atingere articolului 15 și dispozițiilor oricărui acord în temeiul articolului [219 alineatul (3) TFUE] privind chestiunile monetare, aceste monede sunt singurele monede care au statutul de mijloc legal de plată în statele membre participante. Cu excepția autorității emitente și a persoanelor special desemnate în legislația internă a statului membru emitent, niciuna din părți nu este obligată să accepte mai mult de cincizeci de monede în cadrul unei singure plăți.”
9.        Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Decizia 98/415/CE a Consiliului din 29 iunie 1998 privind consultarea Băncii Centrale Europene de către autoritățile naționale cu privire la proiectele de reglementare(3):
„Autoritățile statelor membre consultă BCE în legătură cu orice proiect de reglementare care intră în sfera sa de competență în temeiul tratatului și, în special, în ceea ce privește:
–        problemele monetare;
–        mijloacele de plată;
–        băncile centrale naționale;
–        colectarea, elaborarea și difuzarea datelor statistice din domeniile monetar, financiar, bancar, al sistemelor de plăți și al balanțelor de plăți;
–        sistemele de plăți și decontări;
–        normele aplicabile instituțiilor financiare, în măsura în care acestea au o influență substanțială asupra stabilității instituțiilor și piețelor financiare.”
10.      Considerentele (3) și (4) ale Recomandării 2010/191/UE a Comisiei din 22 martie 2010 privind domeniul de aplicare și efectele statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor și monedelor euro(4) precizează că,
„[î]n momentul de față, la nivelul zonei euro, există o anumită incertitudine cu privire la domeniul de aplicare al statutului de mijloc legal de plată și la consecințele ce decurg din acesta”
și, respectiv, că
„[p]rezenta recomandare se bazează pe principalele concluzii ale unui raport elaborat de un grup de lucru format din reprezentanți ai ministerelor de finanțe și ai băncilor centrale naționale din zona euro.”
11.      Punctele 1-4 din această recomandare prevăd:
„1.      Definiția comună a conceptului de mijloc legal de plată
În cazul în care există o obligație de plată, caracteristica bancnotelor și a monedelor euro de mijloc legal de plată trebuie să implice:
(a)      Obligația de a accepta:
Creditorul unei obligații de plată nu poate refuza bancnotele și monedele în euro decât în cazul în care părțile au convenit asupra utilizării altor mijloace de plată.
(b)      Acceptare la valoarea nominală totală:
Valoarea monetară a bancnotelor și monedelor în euro este egală cu valoarea indicată pe bancnote și monede.
(c)      Capacitatea de a stinge obligația de plată:
Un debitor poate să stingă o obligație de plată oferind creditorului bancnote și monede euro.
2.      Acceptarea plăților în bancnote și monede euro în cadrul tranzacțiilor cu amănuntul
Acceptarea bancnotelor și monedelor euro în cadrul tranzacțiilor cu amănuntul trebuie să fie regula. Prin urmare, un refuz poate fi acceptat doar în cazul în care se bazează pe motive legate de «principiul bunei‑credințe» (de exemplu, dacă un comerciant nu are numerar disponibil pentru a da restul).
3.      Acceptarea bancnotelor de mare valoare în tranzacțiile cu amănuntul
Bancnotele de valoare mare trebuie acceptate ca mijloc de plată în cadrul tranzacțiilor cu amănuntul. Prin urmare, un refuz poate fi acceptat doar în cazul în care se bazează pe motive legate de «principiul bunei‑credințe» (de exemplu, valoarea nominală a bancnotei este disproporționată comparativ cu suma datorată creditorului).
4.      Absența costurilor suplimentare pentru utilizarea bancnotelor și monedelor euro
Nu trebuie să existe costuri suplimentare la plata cu bancnote și monede euro.”
B.      Dreptul german
12.      Articolul 14 alineatul (1) din Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Legea Băncii Federale a Germaniei, denumită în continuare „BBankG”)(5) prevede:
„Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 128 alineatul (1) TFUE, Deutsche Bundesbank [Banca Federală a Germaniei] are dreptul exclusiv de a emite bancnote în cadrul aplicării prezentei legi. Bancnotele denominate în euro reprezintă singurul mijloc legal de plată nerestricționat […]”(6)
13.      Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (Contractul privind contribuția pentru serviciul public național de radiodifuziune, denumit în continuare „RBStV”(7)) prevede la articolul 2 alineatul (1) o obligație de achitare a unei contribuții audiovizuale pentru fiecare locuință, datorată de orice deținător al unei locuințe.
14.      Articolul 9 alineatul (2) din RBStV autorizează organismele regionale de radiodifuziune (Landesrundfunkanstalt) să stabilească prin statut (Satzung) modalitățile procedurilor de plată a contribuției audiovizuale.
15.      Articolul 10 alineatul (2) din Satzung des Hessischen Rundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeträge [Statutul Hessischer Rundfunk (organismul de radiodifuziune din Hessen) privind procedura de achitare a contribuției pentru serviciul public de radiodifuziune, denumit în continuare „Statutul privind procedurile de plată”], adoptat în temeiul articolului 9 alineatul (2) din RBStV, prevede:
„Persoana obligată la plata contribuției pentru serviciul public de radiodifuziune nu poate achita această contribuție în numerar, ci numai prin următoarele modalități de plată:
1.      mandat de debitare directă SEPA;
2.      virament bancar unic;
3.      virament bancar permanent.”
II.    Situația de fapt, procedurile principale și întrebările preliminare
16.      Domnii Johannes Dietrich și Norbert Häring, recurenți în litigiile principale, sunt obligați, conform articolului 2 alineatul (1) din RBStV, să achite contribuția audiovizuală către Hessischer Rundfunk.
17.      Ei au solicitat Hessischer Rundfunk să achite această contribuție în numerar. Invocând articolul 10 alineatul (2) din Statutul privind procedurile de plată, potrivit căruia contribuția menționată poate fi achitată exclusiv prin mandat de debitare directă, prin virament unic sau prin virament permanent, Hessischer Rundfunk a respins solicitarea cu privire la plată și, prin decizia din 1 septembrie 2015, le‑a trimis domnilor Dietrich și Häring decizii de plată prin care a stabilit obligații restante în cuantum de 52,50 euro și penalități de întârziere în cuantum de 8 euro.
18.      Domnii Dietrich și Häring au atacat deciziile de plată care le‑au fost trimise de Hessischer Rundfunk, însă acțiunile lor au fost respinse atât în primă instanță, cât și în apel.
19.      Prin urmare, domnii Dietrich și Häring au introdus recurs la Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania), instanța de trimitere. În cadrul recursului formulat, ei susțin că atât articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG, cât și articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE prevăd o obligație necondiționată și nelimitată de a accepta bancnotele euro ca mijloc de plată pentru achitarea datoriilor în bani. Această obligație ar putea fi limitată doar în temeiul unui contract între părțile implicate sau al unei autorizări conform legislației federale ori dreptului Uniunii. Excluderea plății în numerar nu ar putea fi justificată de motive practice legate de plăți în cadrul unor „proceduri colective”, și anume situații în care există un număr foarte important de contribuabili.
20.      Instanța de trimitere arată, cu titlu preliminar, că, potrivit dreptului național, recursurile introduse în fața sa ar trebui admise. Astfel, excluderea posibilității de a plăti contribuția audiovizuală în numerar, prevăzută de Statutul Hessischer Rundfunk privind procedurile de plată, ar fi contrară unei dispoziții prioritare de drept federal, și anume articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG(8).
21.      Instanța de trimitere arată că această din urmă dispoziție trebuie interpretată în sensul că obligă organismele publice să accepte bancnotele euro ca mijloc de plată pentru îndeplinirea unei obligații de plată stabilite prin prerogative publice. Excepțiile de la regula menționată nu sunt susținute automat din motive practice de organizare administrativă sau pentru reducerea costurilor, acestea necesitând o autorizare printr‑o lege federală, întrucât, precum în speță, nu este suficientă o autorizare prevăzută de legislația landului.
22.      În acest context, instanța de trimitere consideră totuși că litigiile principale ridică trei probleme care fac necesară o decizie preliminară a Curții.
23.      În primul rând, instanța de trimitere ridică problema conformității articolului 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG cu competența exclusivă conferită Uniunii în domeniul politicii monetare, potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (c) TFUE.
24.      Instanța de trimitere arată că noțiunea de politică monetară nu este definită în tratate, iar sfera acesteia și, în consecință, întinderea competenței exclusive a Uniunii nu au fost încă precizate definitiv. Având în vedere jurisprudența existentă a Curții, instanța de trimitere consideră că nu poate decide definitiv dacă într‑adevăr competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii monetare vizează și reglementarea consecințelor juridice asociate cu statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, în special prevederea unei obligații în sarcina instituțiilor publice de a accepta bancnotele euro ca mijloc de plată pentru îndeplinirea unei obligații de plată stabilite prin prerogative publice.
25.      Instanța de trimitere observă că, pe de o parte, această obligație nu privește obiectivul de menținere a stabilității prețurilor și nici nu există un raport direct cu mijloacele menționate în dreptul primar pentru atingerea obiectivelor politicii monetare. În special, nu ar fi restricționat sau modificat printr‑o asemenea obligație dreptul de a emite bancnote euro conferit în temeiul articolului 128 alineatul (1) TFUE Băncii Centrale Europene și băncilor centrale naționale. Pe de altă parte însă, instanța de trimitere consideră că jurisprudența Curții lasă loc pentru ipoteza că și reglementările care au rolul de a asigura acceptarea bancnotelor euro ca mijloc legal de plată și, astfel, de a asigura funcționalitatea circulării banilor trebuie încadrate tot în domeniul politicii monetare. În special, nu pare a fi exclus ca un act juridic care reglementează statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor euro să poată fi întemeiat pe articolul 133 TFUE, ca măsură necesară pentru utilizarea euro ca monedă unică, și, prin urmare, ca și în acest sens să se presupună existența unei competențe exclusive a Uniunii.
26.      În al doilea rând, instanța de trimitere ridică problema dacă dreptul Uniunii nu conține el însuși o interdicție impusă organismelor publice ale statelor membre de a refuza îndeplinirea prin bancnote euro a obligațiilor de plată stabilite prin prerogative publice. Dacă aceasta ar fi situația, independent de conformitatea cu dreptul Uniunii a articolului 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG, articolul 10 alineatul (2) din Statutul Hessischer Rundfunk privind procedurile de plată ar fi oricum nelegal ca urmare a încălcării dreptului prioritar, cu consecința că se vor admite recursurile introduse la instanța de trimitere.
27.      Instanța de trimitere arată că din noțiunea de mijloc legal de plată prevăzută la articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, la articolul 16 primul paragraf a treia teză din Statutul SEBC și al BCE și la articolul 10 a doua teză din Regulamentul nr. 974/98 nu se deduce în mod evident o obligație de a accepta bancnotele cu valoarea nominală exprimată în euro. Nici dreptul primar, nici dreptul derivat al Uniunii nu definesc această noțiune. Considerentul (19) al regulamentului menționat sugerează doar că, potrivit legiuitorului Uniunii, eventualele limitări privind plățile în numerar nu afectează, prin ele însele, statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro. Potrivit instanței de trimitere, nu ar fi clară nici semnificația care trebuie dată în acest context Recomandării 2010/191/UE a Comisiei. Deși această recomandare prevede o „definiție comună a conceptului de mijloc legal de plată”, recomandările instituțiilor Uniunii nu sunt însă obligatorii, potrivit articolului 288 al cincilea paragraf TFUE.
28.      În al treilea rând, chiar în cazul în care, ca răspuns la prima întrebare preliminară, Curtea ar considera că, având în vedere competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii monetare, legiuitorul german nu avea dreptul să adopte o normă precum articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG, instanța de trimitere ridică problema dacă dispoziția menționată nu trebuie totuși să fie aplicată, dacă și în măsura în care Uniunea nu și‑a exercitat competența exclusivă. Astfel, instanța de trimitere consideră că din jurisprudența existentă nu reiese cu certitudine dacă un act juridic național trebuie să rămână neaplicat în cazul în care, în lipsa acțiunii legislative a Uniunii, acesta a fost adoptat cu încălcarea efectului restrictiv al competenței exclusive a Uniunii în această materie.
29.      În aceste condiții, instanța de trimitere a decis să suspende judecarea cauzelor și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Competența exclusivă de care Uniunea dispune conform articolului 2 alineatul (1) coroborat cu articolul 3 alineatul (1) litera (c) TFUE în domeniul politicii monetare pentru statele membre a căror monedă este euro contravine unui act juridic al unuia dintre aceste state membre care prevede obligația instituțiilor publice ale statului membru de a accepta bancnote euro la îndeplinirea obligațiilor de plată stabilite prin prerogative publice?
2)      Statutul bancnotelor cu valoarea nominală exprimată în euro ca mijloc legal de plată, stabilit conform articolului 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, articolului 16 primul paragraf a treia teză din [Statutul SEBC și al BCE], precum și articolului 10 a doua teză din Regulamentul (CE) nr. 974/98 al Consiliului din 3 mai 1998 privind introducerea euro, conține o interdicție pentru instituțiile publice ale unui stat membru de a refuza îndeplinirea prin astfel de bancnote a obligațiilor de plată stabilite prin prerogative publice sau dreptul Uniunii Europene conferă spațiu pentru reglementări care exclud plata în bancnote euro pentru anumite obligații de plată stabilite prin prerogative publice?
3)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare și al unui răspuns negativ la a doua întrebare:
Se poate aplica un act juridic al unui stat membru a cărui monedă este euro, emis în domeniul competenței exclusive a Uniunii în privința politicii monetare, dacă și în măsura în care Uniunea nu și‑a exercitat această competență?”
III. Analiză juridică
A.      Observații introductive
30.      Astfel cum s‑a arătat în introducere, prezenta cerere de decizie preliminară, pe de o parte, ridică probleme delicate cu privire la întinderea competenței exclusive a Uniunii în domeniul politicii monetare și, prin urmare, probleme referitoare la repartizarea competențelor între Uniune și statele membre și la modalitățile de exercitare a competențelor lor respective. Mai precis, aceasta ridică problema delicată a posibilității statelor membre din zona euro de a adopta măsuri care restrâng utilizarea numerarului, precum și a eventualelor limite ale unei astfel de posibilități. Pe de altă parte, prezenta cauză privește de asemenea interpretarea unor noțiuni de drept monetar complexe și nedefinite cu privire la care Curtea nu a avut încă ocazia să se pronunțe.
31.      În acest context, considerăm că, pentru a putea răspunde la întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere, este oportun să se clarifice în prealabil sfera unor noțiuni esențiale. Prin urmare, vom începe analiza cu câteva considerații cu privire la competențele exclusive ale Uniunii în cadrul clasificării competențelor, oficializată prin Tratatul de la Lisabona (secțiunea B). Apoi, vom aborda problema întinderii competenței exclusive atribuite Uniunii în domeniul politicii monetare, verificând în special dacă aceasta include sau nu o dimensiune normativă referitoare la dreptul monetar (lex monetae; secțiunea C). În continuare, vom analiza sfera noțiunii de „mijloc legal de plată” în dreptul Uniunii, în special sfera statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor; în acest context, vom examina problema posibilității de a adopta reglementări care restrâng utilizarea numerarului, precum și a limitelor unei astfel de posibilități (secțiunea D). În sfârșit, având în vedere considerațiile dezvoltate, vom răspunde la întrebările preliminare adresate Curții de instanța de trimitere (secțiunea E).
B.      Competențele exclusive ale Uniunii
32.      După cum se știe, în scopul asigurării unei mai mari clarități în sistemul competențelor Uniunii(9), Tratatul de la Lisabona a introdus pentru prima dată în dreptul primar, mai precis, la începutul TFUE(10), o reglementare a diferitor categorii de competențe atribuite Uniunii (articolul 2 TFUE), precum și o enumerare punctuală a diverselor domenii pentru care au fost de asemenea atribuite competențe Uniunii (articolele 3-6 TFUE).
33.      Dispozițiile inițiale ale TFUE privind repartizarea competențelor, care reflectă și, în mare parte, codifică jurisprudența anterioară a Curții, se referă la problema de natură constituțională a repartizării competențelor între Uniune și statele membre care fac parte din aceasta, repartizare care este guvernată de principiul atribuirii, consacrat la articolul 5 alineatele (1) și (2) TUE [precum și la articolul 4 alineatul (1) TUE], în lumina căruia trebuie interpretate aceste dispoziții. Finalitatea urmărită este de a clarifica, la nivelul dreptului primar, domeniile de competență ale Uniunii Europene, pe de o parte, și, respectiv, cele ale statelor membre care fac parte din Uniune și care sunt în continuare suverane, pe de altă parte, în scopul de a garanta existența unui echilibru între ele(11).
34.      În acest scop, dispozițiile inițiale ale TFUE împart competențele Uniunii, în funcție de raportul lor cu cele ale statelor membre, în „competențe exclusive” [menționate la articolul 2 alineatul (1) și la articolul 3 TFUE] și în „competențe neexclusive”, și anume, mai precis, competențele partajate [menționate la articolul 2 alineatul (2) și la articolul 4 TFUE] și competențele complementare de sprijinire, de coordonare sau de completare [menționate la articolul 2 alineatul (5) și la articolul 6 TFUE](12).
35.      În plus, din articolul 2 alineatul (6) TFUE reiese că, în mod concret, întinderea și modalitățile de exercitare a competențelor atribuite Uniunii, atât exclusive, cât și neexclusive, sunt stabilite prin dispozițiile tratatelor referitoare la fiecare domeniu.
36.      În ceea ce privește în mod specific competențele exclusive, din articolul 2 alineatul (1) TFUE reiese că, în cazul în care tratatele atribuie Uniunii competență exclusivă într‑un domeniu determinat, numai Uniunea poate legifera și adopta acte cu forță juridică obligatorie, statele membre putând să facă acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii.
37.      În ceea ce privește, în schimb, competențele neexclusive, din articolul 2 alineatul (2) TFUE reiese că, în cazul în care tratatele atribuie Uniunii o competență partajată cu statele membre într‑un domeniu determinat, atât Uniunea, cât și statele membre pot legifera și adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în acest domeniu, însă, pe de o parte, statele membre își exercită competența numai în măsura în care Uniunea nu și‑a exercitat‑o pe a sa și, pe de altă parte, acestea își pot exercita din nou competența numai în măsura în care Uniunea a hotărât să înceteze să și‑o mai exercite. În ceea ce privește competențele complementare, potrivit articolului 2 alineatul (5) TFUE, atunci când Uniunea dispune de o competență de sprijinire, de coordonare sau de completare în anumite sectoare, o astfel de competență nu o înlocuiește pe cea a statelor membre în aceste domenii.
38.      Din reglementarea competențelor Uniunii codificată prin Tratatul de la Lisabona menționată anterior reiese că, spre deosebire de cazul atribuirii unor competențe neexclusive, atunci când o competență este atribuită Uniunii cu titlu exclusiv, statele membre pierd în mod direct și ireversibil orice prerogativă în ceea ce privește domeniul de competență atribuit Uniunii. Prin atribuirea unei competențe exclusive Uniunii se exclude orice competență a statelor membre în domeniul în cauză și, prin urmare, orice activitate normativă a statelor membre într‑un astfel de domeniu este a priori incompatibilă cu tratatele.
39.      Pierderea competențelor de către statele membre intervine în mod direct, în sensul că, spre deosebire de cazul atribuirii unei competențe partajate(13), faptul că Uniunea și‑a exercitat sau nu competența nu este relevant pentru pierderea de către statele membre a prerogativelor lor în domeniul de competență atribuit Uniunii cu titlu exclusiv.
40.      Pierderea menționată este ireversibilă, în sensul că numai printr‑o revizuire formală a tratatelor poate fi modificat caracterul exclusiv al competenței atribuite Uniunii, restituind statelor membre competențe într‑un domeniu care este de competența exclusivă a Uniunii.
41.      Caracterul direct și ireversibil al pierderii unor competențe naționale în domeniile care sunt de competența exclusivă a Uniunii sunt, de altfel, legate intrinsec de funcția, astfel cum a fost recunoscută de Curte, a caracterului exclusiv al competenței atribuite Uniunii, atribuire care permite înlocuirea acțiunii unilaterale a statelor membre, în domeniul în cauză, cu o acțiune comună întemeiată pe principii uniforme pentru întreaga Uniune, în vederea protejării interesului global al Uniunii, în limitele căruia trebuie conciliate interesele statelor membre respective(14).
42.      Excepțiile de la caracterul exclusiv din punct de vedere constituțional al unei competențe atribuite Uniunii trebuie să rezulte din însuși dreptul primar. În acest sens, potrivit celei de a doua teze a articolului 2 alineatul (1) TFUE, există doar două cazuri în care statele membre pot legifera și adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic într‑un domeniu care este de competența exclusivă a Uniunii: în cazul în care sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii.
43.      În ceea ce privește în special posibilitatea Uniunii de a abilita statele membre să adopte acte normative în domenii care sunt de competența exclusivă a Uniunii, articolul 2 alineatul (1) TFUE nu stabilește nici modalitățile, nici sfera abilitării. Pe de altă parte, din jurisprudența Curții anterioară adoptării Tratatului de la Lisabona reiese că adoptarea unor acte normative de către statele membre în domenii care sunt de competența exclusivă a Uniunii este permisă numai în temeiul unei abilitări „specifice” conferite de Uniune(15). În plus, pentru a fi compatibilă cu reglementarea constituțională a competențelor menționată mai sus, o astfel de abilitare nu va putea avea decât un caracter limitat și nu va putea determina o modificare permanentă a repartizării competențelor între Uniune și statele membre care rezultă din această reglementare(16).
44.      În această privință, trebuie să se mai arate că, în conformitate cu reglementarea competențelor exclusive ale Uniunii, inacțiunea legiuitorului Uniunii într‑un domeniu de competență exclusivă nu are în niciun mod consecința de a restitui statelor membre competența și libertatea de acțiune unilaterală în domeniul în cauză(17). Chiar în cazul în care legiuitorul Uniunii nu întreprinde o acțiune adecvată într‑un domeniu de competență exclusivă, iar adoptarea de măsuri este, pe de altă parte, necesară, o abilitare specifică va fi totuși întotdeauna necesară pentru ca un stat membru, care nu mai poate acționa decât în calitate de gestionar al interesului comun, să poată adopta măsuri, fie și numai cu caracter asigurător și provizoriu, în domeniul unei competențe exclusive a Uniunii(18).
45.      Deși sistemul formalizat prin Tratatul de la Lisabona determină o clasificare precisă a competențelor, în practică, se poate dovedi că nu este simplu să se stabilească în mod precis limitele exacte dintre domeniile care sunt de competența Uniunii și domeniile rămase în competența statelor membre, în special în situații în care există interferențe între domeniile de competență menționate. Aceste considerații sunt deosebit de relevante, după cum reiese, de altfel, din jurisprudența Curții, în cadrul uniunii economice și monetare(19), care, după cum am avut deja ocazia să arătăm, este guvernată de un echilibru instituțional propriu(20).
46.      De altfel, după cum este cunoscut cercetătorilor specializați în sisteme federale, situații de interferență între exercitarea competențelor încredințate diferitor niveluri de guvernanță sau de suprapunere între competențe sunt frecvente în sistemele de guvernanță pe mai multe niveluri, chiar în prezența unei diferențieri sau separări clare a competențelor între statul federal și celelalte unități statale, potrivit schemelor denumite „federalism dual”, prin intermediul unor cataloage constituționale care disting în mod analitic competențele statului federal și cele ale celorlalte unități statale.
47.      În cadrul ordinii juridice a Uniunii, în astfel de situații, problema principală constă în identificarea unor modalități de coordonare între sfera de competență (exclusivă) a Uniunii și exercitarea competențelor rămase în sarcina statelor membre. În aceste cazuri, trebuie evaluate comparativ două cerințe diferite: pe de o parte, cea de a evita ca dreptul Uniunii să sufere interferențe care să îi afecteze caracterul efectiv cu ocazia exercitării unor competențe statale și, pe de altă parte, cea de a garanta statelor membre o anumită marjă de apreciere în reglementarea unor situații care nu au legătură cu competențele încredințate Uniunii.
48.      O astfel de evaluare comparativă se va putea efectua, de asemenea cu respectarea tratatelor și a respectivelor roluri atribuite fiecărui actor, prin modalități diferite în funcție de caracterul și de tipul situațiilor juridice prevăzute de dreptul Uniunii cu care intră în contact exercitarea competențelor statale. Aceasta va trebui totuși să fie ghidată de principiul formulat de Curte în jurisprudența sa, potrivit căruia, „deși dreptul Uniunii nu aduce atingere competențe[lor] statelor membre […], este în același timp adevărat că, în exercitarea acest[or] competențe, statele menționate trebuie să respecte dreptul Uniunii”(21).
C.      Întinderea competențelor Uniunii în domeniul politicii monetare
49.      Întrebările preliminare adresate Curții de instanța de trimitere, în special prima și a doua, presupun o clarificare a întinderii competenței exclusive a Uniunii în domeniul politicii monetare. În special, întrebările adresate impun să se stabilească dacă adoptarea unor dispoziții de drept monetar referitoare la euro intră în domeniul de competență exclusivă al Uniunii în domeniul politicii monetare și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce limite, astfel încât, în temeiul principiilor menționate la punctele 37-44 de mai sus, trebuie să fie exclusă orice intervenție normativă a statelor membre în materia în discuție, cu excepția cazului în care acestea sunt abilitate în mod specific de Uniune.
50.      În această privință, trebuie amintit mai întâi că, potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (c) TFUE, Uniunea are competență exclusivă în domeniul politicii monetare pentru statele membre a căror monedă este euro(22).
51.      Competențele atribuite Uniunii în domeniul politicii monetare se înscriu în cadrul uniunii economice și monetare, a cărei monedă este euro, instituită în temeiul articolului 3 alineatul (4) TUE.
52.      Aceste competențe sunt recunoscute în titlul VIII din partea a treia a TFUE (articolele 119-144 TFUE), referitor la politica economică și monetară, și, mai precis, în capitolul 2 din acest titlu (articolele 127-133 TFUE), referitor în mod specific la politica monetară.
53.      În această privință, trebuie să se observe că Curtea a avut deja ocazia să arate că Tratatul FUE nu cuprinde nicio definiție precisă a politicii monetare, ci definește în același timp obiectivele politicii monetare și mijloacele de care dispune SEBC pentru a pune în aplicare această politică(23).
54.      Astfel cum a arătat Curtea, în temeiul articolului 282 alineatul (1) TFUE, BCE și băncile centrale ale statelor membre a căror monedă este euro, care constituie Eurosistemul, sunt competente să conducă politica monetară a Uniunii. Potrivit articolului 282 alineatul (4) TFUE, BCE adoptă măsurile necesare îndeplinirii misiunilor sale în conformitate cu articolele 127-133 și 138 TFUE, precum și în condițiile prevăzute în Statutul SEBC și al BCE(24).
55.      Curtea a arătat de asemenea că, pentru a stabili dacă o măsură ține de politica monetară, este necesară raportarea în principal la obiectivele acestei măsuri și că mijloacele pe care aceasta le pune în aplicare în vederea atingerii acestor obiective sunt de asemenea relevante(25).
56.      Acesta este contextul în care trebuie să se clarifice întinderea competenței exclusive a Uniunii în domeniul politicii monetare.
57.      În această privință, considerăm că dintr‑o analiză textuală, sistematică și teleologică a dispozițiilor relevante ale tratatelor reiese că noțiunea de politică monetară (Währungspolitik în limba germană), care, potrivit articolului 3 alineatul (1) litera (c) TFUE, este atribuită competenței exclusive a Uniunii pentru statele membre a căror monedă este euro, trebuie înțeleasă în sensul că nu se limitează la definirea și organizarea unei politici monetare în sens operațional (politica monetară „în sens strict”, Geldpolitik în limba germană), în sensul menționat la articolul 127 alineatul (2) prima liniuță TFUE. În schimb, aceasta trebuie interpretată în sens larg, în sensul că presupune în egală măsură și o dimensiune normativă referitoare la moneda unică, în care sunt incluse dispoziții de drept monetar(26).
58.      În această privință, este relevant în primul rând articolul 119 TFUE, dispoziție introductivă a titlului VIII referitor la politica economică și monetară și care, în acest temei, îndeplinește o funcție sistematică importantă. Din economia acestei dispoziții reiese că, în timp ce alineatul (1) prevede, în general, criteriile care trebuie urmate în ceea ce privește acțiunea statelor membre și a Uniunii în materie de politică economică (dezvoltată în capitolul 1), alineatul (2) privește acțiunea statelor membre și a Uniunii în materie de politică monetară (Währungspolitik), dezvoltată în capitolul 2.
59.      În temeiul articolului 119 alineatul (2) TFUE, acțiunea statelor membre și a Uniunii presupune o monedă unică, euro, precum și definirea și organizarea unei politici monetare și a unei politici de schimb unice(27). Din această dispoziție reiese, așadar, că acțiunea menționată mai sus cuprinde trei elemente: o monedă unică (euro) definirea și organizarea unei politici monetare unice (înțeleasă în sens operațional, ca Geldpolitik) și definirea și organizarea unei politici de schimb unice.
60.      În opinia noastră, din această dispoziție se deduce că competențele Uniunii în domeniul politicii monetare, care figurează în capitolul 2 din titlul VIII menționat mai sus, nu pot fi interpretate în sens strict, ca fiind limitate doar la definirea și organizarea unei politici monetare în sens operațional (Geldpolitik), ci includ și competența exclusivă referitoare la moneda unică, și anume euro, (precum și la politica de schimb). În plus, referirea la caracterul unic al monedei, care figurează la articolul 119 alineatul (2) TFUE, presupune atribuirea în favoarea Uniunii a unei competențe cu caracter exclusiv, care, pentru a putea garanta un asemenea caracter unic, trebuie să includă competența de a guverna aspectele de reglementare a acestei monede și trebuie, așadar, să includă dreptul monetar.
61.      Această interpretare este, de altfel, confirmată de dispozițiile cuprinse în capitolul 2 din titlul VIII referitor la politica monetară, în lumina cărora trebuie stabilită, în temeiul articolului 2 alineatul (6) TFUE, întinderea competențelor exclusive ale Uniunii în domeniul politicii monetare (Währungspolitik).
62.      Astfel, acest capitol cuprinde, pe de o parte, articolul 128 TFUE, care privește, la alineatul (1), emisiunea de bancnote euro în Uniune, precum și statutul lor de mijloc legal de plată și, la alineatul (2), emisiunea monedelor metalice.
63.      Capitolul menționat cuprinde, pe de altă parte, articolul 133 TFUE, care abilitează în mod explicit legiuitorul Uniunii să stabilească măsurile legislative necesare pentru utilizarea monedei euro ca monedă unică(28).
64.      Prezența acestor dispoziții în cadrul capitolului menționat și includerea competențelor prevăzute de acestea în domeniul de competență exclusivă atribuit Uniunii în domeniul politicii monetare sunt, de altfel, necesare pentru a garanta caracterul unic al monedei unice, euro.
65.      Astfel, competența de a emite și de a autoriza emisiunea de bancnote euro și de a reglementa emisiunea monedelor metalice euro, competența de a defini statutul de mijloc legal de plată și competența de a adopta măsurile necesare pentru utilizarea acestei monede constituie temeiul caracterului unic al monedei euro, precum și o condiție prealabilă pentru organizarea unei politici monetare unice.
66.      Lipsa competenței exclusive a Uniunii cu privire la aceste aspecte ar avea drept consecință faptul că fiecare stat membru din zona euro ar putea adopta o abordare diferită în privința monedei unice, ceea ce ar fi în mod evident susceptibil să repună în discuție caracterul unic al monedei euro în calitate de monedă a uniunii economice și monetare, riscând de asemenea să compromită caracterul efectiv al politicii monetare în sens operațional organizate de SEBC și al măsurilor adoptate în acest scop.
67.      În conformitate cu cele enunțate la punctul 41 de mai sus, atribuirea unei competențe exclusive Uniunii în ceea ce privește aceste aspecte ale monedei unice reflectă cerința de a stabili principii uniforme în această materie pentru toate statele membre a căror monedă este euro în vederea protejării interesului global al uniunii economice și monetare și al monedei euro în calitate de monedă unică. Crearea unei monede unice între statele membre din zona euro și buna sa funcționare presupun transferul total, complet și exclusiv al suveranității lor monetare către Uniune, în cadrul uniunii economice și monetare instituite de aceasta.
68.      Prin urmare, trebuie să se considere că toate competențele și toate prerogativele necesare pentru crearea și buna funcționare a monedei unice, euro, țin de competența exclusivă a Uniunii prevăzută la articolul 3 alineatul (1) litera (c) TFUE.
69.      În ceea ce privește mai ales statutul de mijloc legal de plată, astfel cum se va arăta mai în detaliu în secțiunea următoare, acesta reflectă caracterul oficial al monedei unice în cadrul zonei euro, excluzând posibilitatea ca alte monede să beneficieze de un asemenea statut. Definirea și reglementarea statutului de mijloc legal de plată constituie, așadar, un element esențial pentru garantarea caracterului unic al monedei euro în calitate de monedă a statelor membre din zona euro. Astfel, nu este întâmplător faptul că statutul de mijloc legal de plată, care este o noțiune de drept public și, mai precis, de drept monetar(29), a fost menționat la nivelul dreptului primar al Uniunii, și anume la articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, asupra interpretării căruia vom reveni mai jos.
70.      Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că este necesar să se concluzioneze în sensul că competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii monetare pentru statele membre a căror monedă este euro în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (c) TFUE trebuie interpretată în sensul că aceasta cuprinde toate competențele și toate prerogativele necesare pentru crearea și buna funcționare a monedei unice, euro, inclusiv o dimensiune normativă referitoare la această monedă unică, în care sunt cuprinse definirea și reglementarea statutului său de mijloc legal de plată.
71.      Acestea fiind spuse, în conformitate cu cele arătate la punctele 45-48 de mai sus, exercitarea unei astfel de competențe de către Uniune trebuie să țină seama în mod necesar de cerința de a găsi un echilibru just cu exercitarea de către statele membre a unor competențe rămase în sarcina lor, dintre care pot fi relevante, în acest domeniu, cele în materie de drept civil, în ceea ce privește stingerea obligațiilor, cele în materie de organizare și de funcționare a administrațiilor publice și cele în materie fiscală și penală.
D.      Cu privire la noțiunea de mijloc legal de plată
72.      Pentru a răspunde la întrebările adresate de instanța de trimitere, este necesar ca, odată ce s‑a clarificat că competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii monetare cuprinde o dimensiune normativă referitoare la moneda unică, în care sunt incluse definirea și reglementarea statutului său de mijloc legal de plată, să se stabilească sfera noțiunii de mijloc legal de plată în dreptul Uniunii și, în mod specific, a noțiunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro.
73.      În acest scop, considerăm totuși că este necesar să facem câteva observații introductive cu privire la moneda unică.
1.      Observații introductive cu privire la moneda unică
74.      După cum s‑a arătat deja, potrivit articolului 3 alineatul (4) TUE, euro este moneda uniunii economice și monetare instituite de Uniune. Mai multe dispoziții ale tratatelor, printre care în special articolul 119 alineatul (2) și articolul 133 TFUE(30), califică moneda euro drept „monedă unică”. Articolul 282 alineatul (3) a doua teză TFUE menționează de asemenea moneda euro în această calitate.
75.      Legiuitorul Uniunii – la fel ca, de altfel, numeroși, dacă nu toți legiuitorii naționali – nu oferă o definiție a noțiunii de monedă(31).
76.      În dreptul material al Uniunii, noțiunea care pare să se apropie mai mult de conceptul de monedă este cea de „fonduri”, astfel cum este prevăzută de Directiva (UE) 2015/2366 privind serviciile de plată(32). În cadrul directivei menționate, reglementarea armonizată privind serviciile de plată are ca obiect transferul de „fonduri”, noțiune cu privire la care această directivă nu oferă o definiție legală precisă. Totuși, articolul 4 punctul 25 din directiva în discuție prevede o enumerare a „fondurilor” care pot face obiectul serviciilor de plată, precizând că acestea înseamnă „bancnote și monede, bani scripturali sau monedă electronică, astfel cum este definită în Directiva 2009/110/CE”(33).
77.      În teoria economică se utilizează în general o definiție a monedei – înțeleasă în sensul mai general de „money” sau de „Geld”(34) – de ordin funcțional, care, potrivit unei concepții existente începând cu Aristotel(35), evidențiază cele trei funcții îndeplinite de aceasta, și anume: (i) funcția de unitate de cont, (ii) funcția de mijloc de plată (sau de schimb) și (iii) funcția de mijloc de tezaurizare.
78.      Din punct de vedere juridic, se pare că această definiție economică trebuie să fie completată cu elemente care decurg din teoria statală a monedei(36), în sensul că moneda este o creație a statului sau, în cazul monedei euro, a uniunii economice și monetare și că existența sa nu poate fi înțeleasă decât în cadrul unui sistem juridic determinat.
79.      Din punct de vedere istoric, natura monedei a evoluat în timp(37). În prezent, economiile moderne, inclusiv uniunea economică și monetară, se bazează pe „moneda fiduciară”, adică declarată ca având statut de mijloc legal de plată și emisă de o bancă centrală, dar neconvertibilă, de exemplu, într‑o cantitate fixă de aur(38).
80.      După cum reiese, de altfel, din noțiunea de fonduri menționată mai sus, moneda, reprezentată în uniunea economică și monetară de moneda unică, euro, în această calitate, există fie în formă fizică, exprimată în bancnote și monede metalice (și anume numerarul), fie în formă scripturală sau electronică (exprimată, de exemplu, în soldul unui cont bancar). Moneda și, prin urmare, în zona euro, moneda euro există și circulă în viața economică în diferite forme.
81.      Desigur, cea mai importantă formă de monedă din punct de vedere istoric este forma fizică de numerar (bancnote și monede metalice), expresie maximă a suveranității monetare a statului. După cum reiese din datele recente, numerarul joacă în continuare un rol important în economie, în cadrul zonei euro considerate în ansamblul său. Astfel, un studiu recent publicat de BCE(39) arată că, în Uniune, numerarul reprezintă, în cifre, aproximativ 79 % din plățile zilnice ale europenilor și aproximativ 54 % din valoare. Acest lucru este valabil mai ales pentru plățile de mică valoare, doar 10 % din tranzacțiile în numerar analizate privind de fapt bunuri sau servicii cu o valoare mai mare de 100 de euro. Studiul menționat evidențiază, pe de altă parte, obiceiuri și preferințe foarte variate în statele membre.
82.      Deși, după cum reiese în mod clar din studiul menționat mai sus și cum a confirmat, de altfel, chiar BCE în ședință, numerarul joacă în continuare un rol important în economia din cadrul zonei euro și, prin urmare, apariția unei societăți fără numerar (cashless society) nu pare, astfel cum susțin unii autori, să fie iminentă, cel puțin în Europa, nu este însă mai puțin adevărat că procesul de modernizare a economiei și, mai recent, dezvoltarea tehnologică au condus la crearea altor forme de monedă, nefizice, care au dobândit în timp o relevanță tot mai mare(40) și care sunt menite să dobândească una încă și mai mare(41). Inovația tehnologică a devenit în ultimii ani atât de rapidă și de perturbatoare încât este potențial de natură să transforme radical sectorul financiar, amenințând chiar suveranitatea monetară (națională sau, în zona euro, a Uniunii)(42). În acest context, nu este surprinzător că, la fel ca în celelalte economii majore din lume(43), și la nivelul Uniunii au fost inițiate dezbateri cu privire la posibilitatea introducerii unei monede digitale (Central Bank Digital Currency)(44), care are un impact potențial foarte important atât asupra sistemului monetar și financiar european, cât și asupra rolului internațional jucat de moneda euro(45).
83.      În orice caz, indiferent de forma sa (fizică, materializată în numerar, sau nefizică), moneda, reprezentată în zona euro de moneda unică, euro, există și poate, în toate formele sale, să îndeplinească cele trei funcții menționate mai sus, dintre care este relevantă pentru prezenta cauză în special cea de mijloc de plată(46).
84.      Prin urmare, modul în care Uniunea și‑a exercitat competența exclusivă în privința monedei unice, menționată în secțiunea precedentă, în special în ceea ce privește stabilirea statutului de mijloc legal de plată, trebuie analizat în lumina considerațiilor care precedă și având în vedere în special această din urmă funcție.
2.      Cu privire la exercitarea de către Uniune a competenței sale exclusive în ceea ce privește statutul de mijloc legal de plată
85.      În exercitarea competenței sale exclusive, legiuitorul Uniunii a reglementat anumite aspecte juridice ale monedei unice, însă nu a adoptat o reglementare de ansamblu și exhaustivă în această privință.
86.      În ceea ce privește în special statutul de mijloc legal de plată, dispozițiile de drept al Uniunii care reglementează acest statut sunt, la nivelul dreptului primar, articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, preluat la articolul 16 primul paragraf a treia teză din Statutul SEBC și al BCE, și, la nivelul dreptului derivat, Regulamentul nr. 974/98, în special articolele 10 și 11 din acesta.
87.      Dispozițiile menționate privesc emisiunea bancnotelor și a monedelor, precum și statutul acestora de mijloc legal de plată, însă nu prevăd o definiție precisă a noțiunii juridice de mijloc legal de plată. O astfel de lacună nu este accidentală, având în vedere caracterul sensibil al acestui aspect și diferența de abordare existentă la nivelul diferitor state membre vizate(47).
88.      Având în vedere considerațiile dezvoltate la punctele 59-70 de mai sus, în opinia noastră, noțiunea de mijloc legal de plată este o noțiune de drept monetar proprie dreptului Uniunii, care, ca atare, trebuie să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă(48).
89.      În această privință, observăm că, deși legiuitorul Uniunii nu a prevăzut o definiție precisă a noțiunii de mijloc legal de plată, el are libertatea de a face acest lucru în orice moment, definind în mod precis pe cale normativă semnificația exactă care trebuie dată noțiunii în discuție.
90.      În plus, trebuie amintit că, întrucât stabilirea sferei acestei noțiuni intră în domeniul de competență exclusivă al dreptului Uniunii, este, în schimb, exclusă posibilitatea statelor membre, care, după cum reiese din cuprinsul punctelor 38-44 de mai sus, au pierdut orice prerogativă în această privință, de a adopta dispoziții normative care, date fiind obiectivul și conținutul lor, constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată, iar aceasta chiar în cazul inacțiunii legiuitorului Uniunii. Statele membre a căror monedă este euro nu mai au nicio competență în ceea ce privește determinarea noțiunii de mijloc legal de plată.
91.      În ceea ce privește în mod specific dispoziția care atribuie statutului de mijloc legal de plată caracterul unei noțiuni de drept primar, și anume articolul 128 alineatul (1) TFUE, acesta prevede, în primele două teze ale sale, că BCE este singura abilitată să autorizeze emisiunea de bancnote euro în Uniune și că BCE și băncile centrale naționale pot emite astfel de bancnote(49). A treia teză a alineatului (1) menționat prevede că bancnotele emise de BCE și de băncile centrale naționale sunt singurele care au statutul de mijloc legal de plată în cadrul Uniunii.
92.      Această dispoziție, care preia textual articolul 106 CE, deși nu definește în mod precis noțiunea de mijloc legal de plată, are o importanță fundamentală.
93.      În primul rând, ea este expresia puterii suverane, atribuită Uniunii cu titlu exclusiv de statele membre a căror monedă este euro, de a defini ce activ sau instrument (tangibil sau netangibil) are statut de mijloc legal de plată în zona euro.
94.      În al doilea rând, ea îndeplinește în esență o funcție de garanție. Astfel cum corect a arătat Republica Federală Germania, această dispoziție vizează crearea unui „monopol” în favoarea BCE și a băncilor centrale naționale în ceea ce privește emisiunea de bancnote având statut de mijloc legal de plată, interzicând, la nivel constituțional, crearea de către orice altă entitate, fie de drept public sau privat, de bancnote sau a altor forme de monedă paralele care să aibă statut de mijloc legal de plată(50).
95.      În al treilea rând, dispoziția în discuție garantează la nivel constituțional însăși existența bancnotelor a căror valoare nominală este exprimată în euro, ceea ce sugerează că o eliminare completă a acestora ar fi contrară dreptului Uniunii.
96.      Acestea fiind spuse, considerăm că nici din articolul 128 alineatul (1) TFUE, nici din vreo altă normă de drept al Uniunii nu reiese însă că legiuitorul constituțional al Uniunii ar fi urmărit să excludă posibilitatea Uniunii de a atribui, în paralel cu bancnotele (și cu monedele metalice) a căror valoare nominală este exprimată în euro(51), statut de mijloc legal de plată altor forme de monedă, nu în mod necesar fizice(52). Astfel, puterea suverană a Uniunii de a defini statutul de mijloc legal de plată, menționată mai sus, o include pe cea de a stabili, la aprecierea sa și cu respectarea dreptului Uniunii, instrumentul sau instrumentele care au statut de mijloc legal de plată în zona euro(53).
97.      În acest context, trebuie să se arate de asemenea că, deși Uniunea nu a atribuit în mod explicit statutul de mijloc legal de plată altor forme de monedă în afară de numerar, aceasta, în cadrul legislației privind piața internă, a reglementat totuși în mod analitic serviciile de plată [în Directiva (UE) 2015/2366, citată anterior], precum și emisiunea de monedă electronică (în Directiva 2009/110, citată anterior). În acest context, Uniunea însăși a facilitat utilizarea mijloacelor de plată electronică(54). Reglementarea analitică menționată, prin care se urmărea garantarea siguranței plăților cu monedă scripturală și electronică, a contribuit, în considerarea nivelului de siguranță și de difuzare dobândit de aceste mijloace de plată, la o reducere a utilizării numerarului(55).
98.      Acestea fiind spuse, trebuie să se arate de asemenea că, deși competența exclusivă atribuită Uniunii în ceea ce privește moneda unică îi permite acesteia să determine noțiunea de mijloc legal de plată, care, după cum se va vedea mai pe larg în secțiunea următoare, privește în mod direct utilizarea monedei ca mijloc de plată a datoriilor pecuniare, o astfel de competență exclusivă nu se întinde într‑atât încât să includă o competență generală de reglementare a modalităților de stingere a obligațiilor pecuniare, nici de drept privat, nici de drept public, competență care a rămas în sarcina statelor membre. În acest context, se impune, așadar, cerința de a coordona, în sensul preconizat la punctele 45-48 și 71 de mai sus, competența exclusivă a Uniunii în materia definirii statutului de mijloc legal de plată cu competențele proprii statelor membre, în special în materia dreptului civil, în ceea ce privește stingerea obligațiilor pecuniare cu caracter privat, în materia organizării și funcționării administrațiilor publice și fiscale, în ceea ce privește îndeplinirea obligațiilor pecuniare cu caracter public, precum și în materie penală, în ceea ce privește interdependența dintre circulația monedei și combaterea infracționalității.
3.      Cu privire la noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro în dreptul Uniunii
99.      Pentru a putea răspunde la întrebările adresate de instanța de trimitere, trebuie să se determine sfera noțiunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, iar aceasta chiar în lipsa prevederii unei definiții precise a noțiunii de mijloc legal de plată de către legiuitorul Uniunii în exercitarea competenței sale exclusive în această privință. Întrucât este vorba despre o noțiune de drept al Uniunii, revine Curții sarcina de a determina, prin interpretare, sfera acestei noțiuni în stadiul actual al dreptului(56).
100. Pe de altă parte, în pofida lipsei unei definiții precise, dreptul Uniunii furnizează câteva elemente de interpretare care permit stabilirea limitelor noțiunii de drept al Uniunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro. Aceste elemente sunt, pe de o parte, Recomandarea 2010/191/UE a Comisiei și, pe de altă parte, considerentul (19) al Regulamentului nr. 974/98.
101. În ceea ce privește primul element de interpretare, și anume Recomandarea 2010/191/UE, aceasta vizează în mod specific domeniul de aplicare și efectele statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro. Astfel cum reiese din considerentul (4) al recomandării menționate, aceasta se bazează pe principalele concluzii ale unui raport elaborat de un grup de lucru format, sub egida Comisiei și a BCE, din reprezentanți ai ministerelor de finanțe și ai băncilor centrale naționale ale statelor membre din zona euro.
102. În decizia de trimitere adresată, instanța națională ridică în mod explicit problema domeniului de aplicare care trebuie atribuit acestei recomandări.
103. În această privință, trebuie să se arate că din jurisprudența constantă a Curții reiese că, deși, potrivit articolului 288 alineatul (5) TFUE, recomandările nu urmăresc să producă efecte obligatorii și, prin urmare, nu pot justifica drepturi care să poată fi invocate de vreo parte în fața unei instanțe naționale, acestea nu sunt însă total lipsite de efecte juridice. Astfel, instanțele naționale trebuie să ia în considerare recomandările în vederea soluționării litigiilor care sunt deduse judecății, mai ales atunci când acestea clarifică interpretarea dispozițiilor naționale adoptate în scopul de a asigura punerea lor în aplicare sau atunci când au drept obiect completarea dispozițiilor dreptului Uniunii cu caracter obligatoriu(57).
104. Curtea a recunoscut de asemenea că, atunci când un document, cum este cazul Recomandării 2010/191/UE, a fost elaborat de un grup de experți naționali sau din cadrul serviciilor Comisiei, acest document poate să furnizeze elemente utile pentru interpretarea dispozițiilor relevante de drept al Uniunii și să contribuie astfel la asigurarea unei aplicări uniforme a acestora(58).
105. Recomandarea 2010/191/UE constituie, așadar, un element de interpretare important pentru determinarea conținutului noțiunii de drept al Uniunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro, iar aceasta cu atât mai mult în măsura în care se bazează pe un raport elaborat de un grup de lucru format din reprezentanți ai statelor membre din zona euro.
106. Din definiția comună a statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro, care figurează la punctul 1 din recomandarea menționată mai sus, reiese că, în cazul în care există o obligație de plată, statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro implică trei elemente: în primul rând, o obligație de acceptare, în al doilea rând, acceptarea la valoarea nominală totală și, în al treilea rând, capacitatea de a stinge obligația de plată.
107. În ceea ce privește în mod specific obligația de acceptare, la punctul 1 litera (a) din Recomandarea 2010/191/UE se precizează că creditorul unei obligații de plată nu poate refuza bancnotele și monedele euro decât în cazul în care părțile au convenit asupra utilizării altor mijloace de plată.
108. Prin urmare, trebuie să se considere, în conformitate cu definiția conceptului de mijloc legal de plată care reiese din Recomandarea 2010/191/UE, că noțiunea de drept al Uniunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor presupune o obligație generală de principiu a creditorului de a accepta numerar pentru achitarea unei datorii pecuniare, dar că o astfel de obligație nu este absolută, putându‑se deroga de la aceasta în temeiul autonomiei contractuale a părților.
109. În această privință, astfel cum corect arată Comisia, trebuie să se sublinieze că, în ceea ce privește această definiție, a existat unanimitate în cadrul grupului de lucru format din reprezentanți ai diferitor state membre(59), ceea ce sugerează că o noțiune de mijloc legal de plată precum cea definită mai sus poate fi considerată un concept comun ordinilor juridice ale statelor membre din zona euro.
110. În stadiul actual al dreptului, noțiunea autonomă de drept al Uniunii de mijloc legal de plată trebuie totuși să fie interpretată și în lumina unui al doilea element de interpretare, și anume considerentul (19) al Regulamentului nr. 974/98.
111. Din acest considerent reiese că limitările privind plățile în bancnote și monede, stabilite de statele membre din motive de interes public, nu sunt incompatibile cu statutul de mijloc de plată legal al bancnotelor și al monedelor euro, cu condiția să fie disponibile alte mijloace legale pentru achitarea datoriilor monetare.
112. Înainte de a analiza influența acestui considerent asupra noțiunii de drept al Uniunii de mijloc legal de plată, trebuie să se clarifice valoarea care trebuie atribuită unui considerent al unui act normativ al Uniunii, chestiune care a făcut obiectul unor dezbateri în ședință.
113. În această privință, din jurisprudența Curții reiese că preambulul unui act al Uniunii poate preciza conținutul dispozițiilor actului menționat și că considerentele unui act al Uniunii constituie elemente importante de interpretare, care sunt de natură să clarifice voința autorului acestui act(60).
114. Rezultă că, deși un considerent nu constituie, în sine, o normă de drept și, prin urmare, nu are valoare juridică proprie, acesta permite clarificarea interpretării care trebuie dată unei norme de drept sau unei noțiuni juridice prevăzute în actul care îl cuprinde(61).
115. Din jurisprudența menționată reiese că considerentul (19) al Regulamentului nr. 974/98, cuprins într‑un act legislativ care reglementează statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro – articolul 10 a doua teză și, respectiv, articolul 11 a doua teză –, furnizează un indiciu de interpretare calificat care, ca atare, trebuie luat în considerare pentru a determina sfera exactă a noțiunii unitare de drept al Uniunii de mijloc legal de plată. Această noțiune este utilizată atât în Regulamentul nr. 974/98, cât și în dreptul primar la articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, preluat la articolul 16 primul paragraf a treia teză din Statutul SEBC și al BCE(62).
116. Din acest considerent reiese că, deși nu a definit într‑un mod precis noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor, legiuitorul Uniunii a recunoscut existența unei anumite marje de manevră pentru urmărirea unor motive de interes public(63), care nu sunt în mod necesar limitate la ordinea publică(64). Așadar, nu numai autonomia privată, ci și, cu atât mai mult, urmărirea unor motive de interes public poate justifica derogări de la obligația (neabsolută) a creditorilor de a accepta bancnote și monede euro, care au statut de mijloc legal de plată pentru stingerea obligațiilor pecuniare.
117. Urmărirea interesului public revine, în domeniile lor de competență respective, atât Uniunii, cât și statelor membre.
118. În ceea ce privește Uniunea, în exercitarea unor competențe care îi sunt proprii, altele decât cele din domeniul politicii monetare, aceasta a adoptat deja, în urmărirea interesului public, anumite dispoziții normative care, deși, date fiind obiectivul și conținutul lor(65), nu au ca obiect reglementarea statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro, au totuși o incidență asupra utilizării numerarului ca mijloc de plată. În această privință, Comisia a citat Directiva privind combaterea spălării banilor(66) și reglementarea privind controlul numerarului care intră sau iese din Uniune(67).
119. În același sens, considerăm că, astfel cum se recunoaște în considerentul (19) menționat mai sus, în exercitarea competențelor care le sunt proprii, statele membre pot, din motive de interes public, să adopte măsuri care, date fiind obiectivul și conținutul lor, nu constituie reglementări ale statutului de mijloc legal de plată al monedei euro, dar care pot reglementa totuși stingerea unor obligații cu caracter privat sau public, limitând, în condiții determinate și în anumite limite, utilizarea numerarului pentru achitarea unor astfel de obligații. Asemenea reglementări trebuie considerate, în limitele care vor fi precizate în secțiunea următoare, ca fiind compatibile cu noțiunea unitară de drept al Uniunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor euro(68). Această compatibilitate se deduce din însăși noțiunea de mijloc legal de plată, astfel cum există aceasta în stadiul actual al dreptului Uniunii.
120. O asemenea interpretare a noțiunii de mijloc legal de plată, care rezultă din elementele de interpretare existente în stadiul actual al dreptului Uniunii, nu este contrară sistematizării competențelor Uniunii, prezentată în precedenta secțiune B din prezentele concluzii, și nu contravine noțiunii de competență exclusivă a Uniunii, definită în cuprinsul acesteia.
121. Astfel, din această interpretare nu reiese în niciun mod că statele membre dispun de competența normativă de a reglementa statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor sau al monedelor euro, noțiune care ține de politica monetară înțeleasă în sens larg și, prin urmare, de domeniul de competență exclusivă al Uniunii.
122. Mai precis, considerentul (19) al Regulamentului nr. 974/98 nu constituie în niciun mod o abilitare specifică în sensul articolului 2 alineatul (1) TFUE, astfel cum a fost discutată la punctele 42 și 43 de mai sus. Pe lângă faptul că, din punct de vedere formal, avem îndoieli serioase cu privire la aspectul dacă o astfel de abilitare poate fi cuprinsă într‑un considerent al unui act legislativ, iar nu într‑o dispoziție normativă a acestuia. Totuși, indiferent de situație, din acest considerent nu se deduce în niciun mod că statele membre ar fi abilitate să adopte dispoziții care să reglementeze statutul de mijloc legal de plată. O dispoziție normativă națională care, date fiind obiectivul și conținutul său, ar constitui o reglementare a statutului de mijloc legal de plată ar încălca domeniul de competență exclusivă al Uniunii.
123. Considerentul în discuție ia doar act de faptul că este posibil ca reglementările adoptate de statele membre în exercitarea competențelor lor suverane – de exemplu în materia dreptului civil, în ceea ce privește îndeplinirea obligațiilor, sau în materia organizării propriei administrații publice ori în materie fiscală sau de combatere a infracționalității– care nu au fost încredințate Uniunii să poată intra în contact cu noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor sau al monedelor, interferând cu această noțiune. Acesta considerent, în calitate de indiciu calificat de interpretare a noțiunii de mijloc legal de plată, recunoaște că, deși statele membre nu pot defini noțiunea de mijloc legal de plată, reglementările adoptate de ele – în exercitarea competențelor lor și în condițiile și în limitele care vor fi discutate în detaliu în secțiunea următoare – care restrâng utilizarea numerarului ca mijloc de plată nu sunt incompatibile cu noțiunea de drept al Uniunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro.
124. În concluzie, din considerațiile care precedă reiese că, în stadiul actual al dreptului Uniunii, noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor trebuie interpretată în sensul că aceasta presupune o obligație de principiu a creditorului unei obligații de plată de a accepta bancnote și monede, cu excepția cazului în care părțile contractante, în exercitarea autonomiei private, au convenit asupra utilizării altor mijloace de plată sau a cazului în care o dispoziție normativă adoptată de Uniune sau de un stat membru în exercitarea competențelor lor respective, care, date fiind obiectivul și conținutul său, nu constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată, prevede limitări privind plățile în bancnote din motive de interes public.
125. Noțiunea de mijloc legal de plată implică, așadar, faptul că bancnotele și monedele euro constituie mijloace de plată obișnuite(69): acestea trebuie să fie acceptate, dacă nu se prevede altfel în temeiul autonomiei părților sau prin dispoziții normative care restrâng utilizarea lor ca mijloc de plată din motive de interes public.
4.      Condițiile și limitele restricțiilor privind utilizarea numerarului
126. În continuare, trebuie abordată problema condițiilor și a limitelor în care Uniunea și statele membre pot, în exercitarea competențelor lor respective, să adopte reglementări care prevăd restrângeri privind utilizarea numerarului ca mijloc de plată.
127. În primul rând, din cuprinsul punctelor 93-95 de mai sus reiese că reglementările care ar conduce de iure sau de facto la o eliminare completă a bancnotelor euro sau care sunt de natură să golească de conținut statutul de mijloc legal de plată atribuit bancnotelor euro trebuie considerate ca fiind incompatibile cu articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE.
128. În al doilea rând, astfel cum se recunoaște în mod explicit în cuprinsul considerentului (19) al Regulamentului nr. 974/98, pentru a fi compatibile cu noțiunea de drept al Uniunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor și al monedelor, reglementările care limitează utilizarea numerarului ca mijloc de plată, pe de o parte, trebuie să fie decise din motive de interes public care, după cum s‑a precizat deja, nu țin în mod necesar de ordinea publică(70) și, pe de altă parte, pot fi adoptate numai cu condiția să existe alte mijloace legale de stingere a datoriilor pecuniare.
129. În al treilea rând, considerăm că reglementările adoptate în exercitarea altor competențe decât cele de drept monetar, care, pentru urmărirea unor motive de interes public, limitează utilizarea numerarului ca mijloc de plată, trebuie să prevadă o restricție proporțională cu obiectivul urmărit.
130. În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul proporționalității este unul dintre principiile generale ale dreptului Uniunii. Acesta impune ca măsurile să fie de natură să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru atingerea acestor obiective(71). Pentru acest motiv, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin restrictivă.
131. Principiul proporționalității, ca principiu care restrânge libertatea autorităților de a‑și exercita competențele, impunând realizarea unui echilibru între măsurile adoptate și obiectivul urmărit, afectează atât conținutul și forma acțiunii Uniunii în exercitarea competențelor sale, astfel cum reiese în mod explicit din articolul 5 alineatul (4) TUE, cât și acțiunea statelor membre, atunci când această acțiune, pusă în aplicare în exercitarea unor competențe care le sunt proprii, intră în contact sau interferează cu situații juridice reglementate de dreptul Uniunii(72).
132. O restricție privind utilizarea numerarului ca mijloc de plată trebuie, așadar, să fie de natură să realizeze obiectivul de interes public urmărit de reglementare și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv.
133. În această privință, trebuie să se arate de asemenea că, astfel cum reiese din noțiunea de mijloc legal de plată definită în secțiunea precedentă, Uniunea nu prevede un drept absolut de a efectua plăți în numerar în toate cazurile. Chiar admițând că din dreptul Uniunii decurge un drept subiectiv de a utiliza numerar pentru plăți având funcția de eliberare a debitorului, teză care a fost, de altfel, contestată în special de Republica Federală Germania, ar fi vorba însă, astfel cum a arătat Comisia în ședință, despre un drept subiectiv care, în mod cert, nu s‑ar înscrie în catalogul drepturilor fundamentale garantate de dreptul primar al Uniunii.
134. Statutul de mijloc legal de plată atribuit numerarului poate avea o legătură cu exercitarea anumitor drepturi fundamentale, însă, în opinia noastră, o astfel de legătură este doar indirectă. Astfel, deși nu există nicio îndoială că numerarul poate fi utilizat în exercitarea anumitor drepturi fundamentale care prezintă o legătură cu utilizarea monedei, utilizarea sa nu este însă necesară, în general, pentru a beneficia de asemenea drepturi fundamentale, acest beneficiu putându‑se realiza prin utilizarea altor forme de monedă sau a altor mijloace de plată în afară de numerar(73).
135. Cu toate acestea, legătura dintre numerar și exercitarea unor drepturi fundamentale devine însă directă în cazurile în care utilizarea numerarului funcționează ca element de integrare socială. Astfel, utilizarea altei monede decât cea exprimată în forma fizică de numerar presupune, în stadiul actual, existența unui cont care să permită efectuarea unor operațiuni de plată, deschis la o instituție de credit sau la o instituție financiară similară.
136. Deși Directiva 2014/92(74) a recunoscut că orice persoană rezidentă în mod legal în Uniunea Europeană are dreptul să deschidă un cont de plăți cu servicii de bază în orice țară din Uniune – cont care trebuie să includă serviciul de efectuare a unor operațiuni de plată precum viramente și debitări directe în cadrul Uniunii Europene – și deși această directivă urmărește în mod explicit să încurajeze consumatorii vulnerabili care nu beneficiază de servicii bancare să participe pe piața serviciilor bancare cu amănuntul(75), date recente arată că numărul de persoane care nu au încă acces la servicii financiare de bază în Uniunea Europeană și în zona euro, deși este minoritar, nu este de neglijat(76).
137. Pentru aceste persoane vulnerabile, numerarul reprezintă efectiv singura formă de monedă accesibilă și, prin urmare, singura modalitate de a‑și exercita drepturile fundamentale care prezintă o legătură cu utilizarea monedei.
138. Măsurile de limitare a utilizării numerarului ca mijloc de plată trebuie, așadar, să țină seama de funcția de integrare socială exercitată de acesta pentru astfel de persoane vulnerabile și trebuie să garanteze existența efectivă a altor mijloace legale pentru achitarea datoriilor monetare, menționată în cuprinsul considerentului (19) al Regulamentului nr. 974/98. În plus, această funcție de integrare socială trebuie să fie luată în considerare în analiza proporționalității unor astfel de măsuri. Mai precis, considerăm că există o obligație de a adopta măsuri care să permită persoanelor vulnerabile care nu au acces la servicii financiare de bază să își poată îndeplini obligațiile, în special dacă sunt de natură publică, fără sarcini suplimentare.
139. În acest context, revine BCE, cu titlu prealabil, în cadrul competenței sale de consultare prevăzute la articolul 127 alineatul (4) și la articolul 282 alineatul (5) TFUE, precum și, pentru proiectele de dispoziții legislative naționale, de Decizia 98/415/CE a Consiliului(77), sarcina de a analiza compatibilitatea măsurilor care limitează utilizarea numerarului ca mijloc de plată – adoptate în exercitarea altor competențe decât cele ale Uniunii în materia dreptului monetar – cu cerințele care decurg din noțiunea de mijloc legal de plată proprie dreptului Uniunii, astfel cum este definită în secțiunea precedentă, precum și respectarea condițiilor și a limitelor menționate în prezenta secțiune. Pe de altă parte, după caz, revine Comisiei, gardian al tratatelor, în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, precum și instanțelor naționale și Curții sarcina de a asigura respectarea acestor cerințe, condiții și limite.
E.      Cu privire la întrebările preliminare
140. În lumina cadrului juridic definit în secțiunile precedente și a considerațiilor dezvoltate în acestea, vom răspunde în continuare la fiecare întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere.
1.      Cu privire la prima întrebare preliminară
141. Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă competența exclusivă de care Uniunea dispune conform articolului 2 alineatul (1) TFUE coroborat cu articolul 3 alineatul (1) litera (c) TFUE în domeniul politicii monetare pentru statele membre a căror monedă este euro se opune unui act juridic al unuia dintre aceste state membre care prevede obligația instituțiilor publice ale statului membru de a accepta bancnote euro la îndeplinirea obligațiilor de plată stabilite prin prerogative publice.
142. După cum s‑a arătat la punctele 23-25 din prezentele concluzii, din decizia de trimitere reiese că instanța de trimitere a adresat prima întrebare preliminară în legătură cu dispoziția de la articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG. Instanța de trimitere ridică problema dacă, în măsura în care se poate considera că această dispoziție de drept național reglementează consecințele juridice ale statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, ea ar putea să nu fie conformă cu competențele exclusive atribuite Uniunii în domeniul politicii monetare în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (c) TFUE.
143. În această privință, din cuprinsul punctelor 57-70 de mai sus reiese că competența exclusivă atribuită Uniunii în domeniul politicii monetare în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (c) TFUE include, în cadrul competențelor necesare pentru crearea și funcționarea monedei unice, o dimensiune normativă referitoare la această monedă unică, în care sunt cuprinse definirea și reglementarea statutului său de mijloc legal de plată. Rezultă că, după cum s‑a arătat la punctele 90 și 122 de mai sus, în conformitate cu principiile repartizării competențelor între Uniune și statele membre, prezentate la punctele 38-44 de mai sus, statele membre din zona euro nu dispun de nicio competență în această privință și, prin urmare, nu pot adopta dispoziții normative care, date fiind obiectivul și conținutul lor, constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată al monedei euro și, mai precis, al bancnotelor euro.
144. Instanței de trimitere, singura competentă să determine domeniul de aplicare exact al legislației naționale, îi revine sarcina de a stabili dacă, în realitate, articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG este o dispoziție normativă care, date fiind obiectivul și conținutul său, constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro.
145. În această privință, considerăm totuși că sunt pertinente următoarele considerații.
146. Trebuie amintit că articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG prevede că bancnotele a căror valoare nominală este exprimată în euro reprezintă singurul mijloc legal de plată nerestricționat.
147. Prin urmare, este necesar să se constate că textul acestei dispoziții nu se limitează la a prelua literal textul articolului 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, ci se îndepărtează de la acesta.
148. Mai întâi, calificarea statutului de mijloc legal de plată ca fiind „nerestricționat” nu reiese în niciun mod din dispoziția de drept al Uniunii.
149. În plus, în timp ce dispoziția de drept al Uniunii prevede că bancnotele euro sunt singurele bancnote care au statutul de mijloc legal de plată ([Euro]Banknoten sind die einzige Banknoten, die in der Union als gesetzliches Zahnlungsmittel gelten), dispoziția națională exprimă conceptul că bancnotele euro sunt singurul instrument sau singurul mijloc de plată(78) care are statutul de mijloc legal de plată ([Euro]Banknoten sind das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel). Din această deosebire în ceea ce privește modul de redactare a dispozițiilor reiese o diferență în ceea ce privește obiectivul lor. În timp ce, după cum s‑a arătat la punctul 92 și următoarele de mai sus, dispoziția de drept al Uniunii urmărește în esență obiective de garanție, vizând în esență să asigure monopolul BCE și al băncilor centrale naționale în ceea ce privește emisiunea de bancnote având statut de mijloc legal de plată, dispoziția națională ar părea, în schimb, să aibă ca obiectiv specific garantarea caracterului nerestricționat al statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro.
150. Acest aspect pare să reiasă, de altfel, în mod explicit din lucrările pregătitoare referitoare la dispoziția națională în cauză, din care se deduce că obiectivul menținerii referirii la caracterul „nerestricționat” al statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro ar fi tocmai acela de a completa domeniul de aplicare al reglementării Uniunii(79).
151. Contextul instituțional particular al SEBC în care se înscrie această dispoziție reprezintă în dreptul Uniunii o construcție juridică originală care asociază și face să coopereze îndeaproape instituții naționale, și anume băncile centrale naționale, și o instituție a Uniunii, și anume BCE, și în cadrul căreia prevalează o relație diferită și o distincție mai puțin accentuată între ordinea juridică a Uniunii și ordinile juridice naționale(80). Comisia și BCE susțin că, pentru a garanta securitatea juridică, acest context ar putea probabil să justifice preluarea în mod exact în dispoziții de drept național a unor dispoziții de drept al Uniunii. Ele recunosc că aceasta constituie o excepție de la principiul dedus din jurisprudență potrivit căruia preluarea în dreptul național a unei norme de drept al Uniunii direct aplicabile în ordinea juridică a statelor membre este contrară tratatelor, întrucât poate crea confuzie în ceea ce privește atât natura juridică a normelor aplicabile, cât și momentul intrării lor în vigoare(81). Este clar că o astfel de preluare exactă nu ar trebui însă să creeze îndoieli sau confuzie în ceea ce privește izvorul de drept al dispozițiilor(82).
152. Totuși, chiar admițând că, în contextul particular al SEBC, o astfel de preluare ar fi permisă, având în vedere modul de redactare a dispoziției naționale în cauză și elementele menționate la punctele 147-150 de mai sus, se pare, sub rezerva analizei definitive pe care o va efectua instanța de trimitere, că această dispoziție nu constituie o simplă preluare exactă a dispozițiilor de drept al Uniunii, ci că are o semnificație și un obiectiv propriu care vizează să completeze noțiunea de drept al Uniunii de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor(83).
153. În cazul în care instanța de trimitere ar ajunge să constate că aceasta este situația, ar trebui să considere că articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG este o dispoziție care, date fiind obiectivul și conținutul său, constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro și care, prin urmare, ar trebui să rămână neaplicată, întrucât încalcă domeniul de competență exclusivă al Uniunii.
154. Acestea fiind spuse, considerăm că este de asemenea necesar să se observe că împărtășim poziția Comisiei potrivit căreia competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii monetare nu se opune ca un stat membru, în exercitarea competenței sale specifice de a reglementa funcționarea propriei administrații publice, să poată prevedea – prin intermediul unei dispoziții normative care, date fiind obiectivul și conținutul său, nu constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, ci o reglementare a organizării administrației publice – o obligație a administrației respective de a accepta plățile efectuate în numerar de cei administrați.
155. Având în vedere cele ce precedă, considerăm că trebuie să se răspundă la prima întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere că articolul 3 alineatul (1) litera (c) TFUE coroborat cu articolul 2 alineatele (1) și (6) și cu articolul 128 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că competența exclusivă atribuită Uniunii în domeniul politicii monetare include, în cadrul competențelor necesare pentru crearea și funcționarea monedei unice, o dimensiune normativă referitoare la această monedă unică, în care sunt cuprinse definirea și reglementarea statutului de mijloc legal de plată al acesteia, în special al bancnotelor și al monedelor euro. Rezultă că o dispoziție de drept național adoptată de un stat membru a cărui monedă este euro și care, date fiind obiectivul și conținutul său, reglementează statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor euro nu este conformă cu dreptul Uniunii și, prin urmare, trebuie să rămână neaplicată. Competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii monetare nu se opune ca un stat membru, în exercitarea competenței sale specifice de a reglementa funcționarea propriei administrații publice, să poată adopta o dispoziție de drept național care, date fiind obiectivul și conținutul său, nu constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, ci o reglementare a organizării și a funcționării administrației publice care prevede o obligație a administrației respective de a accepta plățile efectuate în numerar de cei administrați.
2.      Cu privire la a doua întrebare preliminară
156. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor a căror valoare nominală este exprimată în euro, stabilit conform articolului 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, articolului 16 primul paragraf a treia teză din Statutul SEBC și al BCE, precum și articolului 10 a doua teză din Regulamentul nr. 974/98, conține o interdicție pentru instituțiile publice ale unui stat membru de a refuza îndeplinirea prin astfel de bancnote a obligațiilor de plată stabilite prin prerogative publice sau dacă dreptul Uniunii conferă spațiu pentru reglementări care exclud plata în bancnote euro pentru anumite obligații de plată stabilite prin prerogative publice.
157. După cum s‑a arătat la punctele 26 și 27 din prezentele concluzii, din decizia de trimitere reiese că instanța de trimitere a adresat a doua întrebare preliminară în legătură cu dispoziția de la articolul 10 alineatul (2) din Statutul Hessischer Rundfunk privind procedurile de plată. Astfel, instanța de trimitere ridică problema dacă această dispoziție, care prevede că contribuția audiovizuală datorată față de Hessischer Rundfunk poate fi achitată exclusiv prin mandat de debitare directă, prin virament unic sau prin virament permanent și, prin urmare, exclude plata acesteia în numerar, este sau nu conformă cu noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, astfel cum reiese aceasta din dreptul Uniunii.
158. În această privință, arătăm că din considerațiile dezvoltate la punctele 99-125 reiese că, în stadiul actual al dreptului Uniunii, noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro – noțiune de drept monetar proprie dreptului Uniunii a cărei definire ține de domeniul de competență exclusivă al Uniunii în domeniul politicii monetare – trebuie interpretată în sensul că aceasta presupune o obligație de principiu a creditorului unei obligații de plată de a accepta bancnote euro, cu excepția cazului în care părțile contractante, în exercitarea autonomiei private, au convenit asupra utilizării altor mijloace de plată sau a cazului în care o dispoziție normativă adoptată de Uniune sau de un stat membru în exercitarea competențelor lor respective, care, date fiind obiectivul și conținutul său, nu constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată, prevede limitări privind plățile în bancnote euro din motive de interes public.
159. În plus, din cuprinsul punctelor 127-138 de mai sus reiese că, pentru a fi compatibile cu statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, astfel de limitări nu pot conduce de iure sau de facto la o eliminare completă a bancnotelor euro, trebuie să fie decise din motive de interes public și pot fi adoptate numai cu condiția să existe alte mijloace legale de achitare a datoriilor pecuniare. În plus, acestea trebuie să fie proporționale și, prin urmare, trebuie să fie de natură să realizeze obiectivul de interes public urmărit de reglementare și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv.
160. Revine instanței de trimitere, care dispune de toate elementele de drept și de fapt necesare pentru a efectua analiza în această privință, sarcina de a stabili, pe baza eventualelor indicii furnizate de Curte, compatibilitatea cu dreptul Uniunii și cu statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor euro a unei dispoziții naționale care prevede limitări privind plățile în bancnote.
161. Considerăm că, în ceea ce privește dispoziția de la articolul 10 alineatul (2) din Statutul Hessischer Rundfunk privind procedurile de plată, sunt pertinente următoarele considerații.
162. În primul rând, nici din decizia de trimitere, nici din vreun alt element aflat în dosarul cauzei nu reiese că această dispoziție ar avea ca obiectiv reglementarea statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro și că, prin urmare, ar încălca domeniul de competență exclusivă al Uniunii în domeniul politicii monetare. Această dispoziție, în măsura în care privește modalitățile de plată a contribuției audiovizuale, pare să fie de natură fiscală sau „parafiscală”.
163. În al doilea rând, deși prevede imposibilitatea absolută de a plăti în numerar contribuția audiovizuală organismului regional de radiodifuziune în cauză, această dispoziție nu conduce în mod vădit la o eliminare a numerarului în bancnote euro și prevede în mod explicit alte mijloace legale de stingere a obligației pecuniare în discuție.
164. În al treilea rând, din decizia de trimitere nu reiese în mod explicit obiectivul urmărit prin măsura de limitare a plății în bancnote prevăzută la articolul 10 alineatul (2) din Statutul Hessischer Rundfunk privind procedurile de plată. Decizia de trimitere face referire doar la perceperea contribuției audiovizuale în cadrul unor „proceduri colective”, prin alegerea unor modalități de plată bazate pe o cerință de eficiență a administrației publice, menționată de asemenea de guvernul german în ședință. În dosarul cauzei depus de instanța națională și în observațiile părților care au participat la procedura în fața Curții au fost de asemenea invocate motive legate de eficiența încasării datoriilor fiscale și a combaterii infracționalității.
165. În această privință, considerăm că toate aceste obiective pot fi calificate drept motive de interes public, care pot justifica limitări ale utilizării numerarului.
166. În al patrulea rând, în ceea ce privește proporționalitatea măsurii, arătăm că aceasta prevede o excludere a bancnotelor euro pentru plata contribuției audiovizuale, care pare să fie absolută și fără excepții. În această privință, din dosarul cauzei nu reiese că ar fi luată în considerare funcția de integrare socială pe care numerarul o îndeplinește în privința persoanelor vulnerabile menționate la punctele 136-138 de mai sus(84).
167. Având în vedere toate considerațiile care precedă, apreciem că trebuie să se răspundă la a doua întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere în sensul că noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, prevăzută la articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, la articolul 16 primul paragraf a treia teză din Protocolul nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, la articolul 10 a doua teză din Regulamentul (CE) nr. 974/98 al Consiliului din 3 mai 1998 privind introducerea euro, trebuie interpretată în sensul că presupune o obligație de principiu a creditorului unei obligații de plată de a accepta bancnote euro, cu excepția cazului în care părțile contractante, în exercitarea autonomiei lor private, au convenit asupra utilizării altor mijloace de plată sau a cazului în care o dispoziție normativă adoptată de Uniune sau de un stat membru în exercitarea competențelor lor respective, care, date fiind obiectivul și conținutul său, nu constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată, prevede limitări privind plățile în bancnote euro. Astfel de limitări sunt compatibile cu noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro numai cu condiția să nu conducă de iure sau de facto la o eliminare completă a bancnotelor euro, să fie decise din motive de interes public și să existe alte mijloace legale de stingere a datoriilor pecuniare. În plus, ele trebuie să fie de natură să realizeze obiectivul de interes public urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv.
3.      Cu privire la a treia întrebare preliminară
168. Prin intermediul celei de a treia întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită, în cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare și al unui răspuns negativ la a doua întrebare, să se stabilească dacă un act juridic al unui stat membru a cărui monedă este euro, adoptat în cadrul competenței exclusive a Uniunii în domeniul politicii monetare, se poate aplica dacă și în măsura în care Uniunea nu și‑a exercitat această competență.
169. Având în vedere răspunsurile date la prima și la a doua întrebare preliminară, considerăm că nu este necesar să se răspundă la această întrebare preliminară.
170. În orice caz, din cuprinsul punctelor 38-44 de mai sus reiese că, într‑un domeniu de competență exclusivă al Uniunii, independent de împrejurarea că Uniunea și‑a exercitat sau nu competența în această materie, statele membre nu dispun de nicio prerogativă și, prin urmare, orice activitate normativă a statelor membre într‑un astfel de domeniu este a priori incompatibilă cu tratatele.
IV.    Concluzie
171. Având în vedere toate considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesverwaltungsgericht (Curtea Administrativă Federală, Germania) după cum urmează:
1)      Articolul 3 alineatul (1) litera (c) TFUE coroborat cu articolul 2 alineatele (1) și (6) și cu articolul 128 alineatul (1) TFUE trebuie interpretat în sensul că competența exclusivă atribuită Uniunii cu privire la domeniul politicii monetare include, în cadrul competențelor necesare pentru crearea și funcționarea monedei unice, o dimensiune normativă referitoare la această monedă unică, în care sunt cuprinse definirea și reglementarea statutului de mijloc legal de plată al acesteia, în special al bancnotelor și al monedelor euro. Rezultă că o dispoziție de drept național adoptată de un stat membru a cărui monedă este euro și care, date fiind obiectivul și conținutul său, reglementează statutul de mijloc legal de plată al bancnotelor euro nu este conformă cu dreptul Uniunii și, prin urmare, trebuie să rămână neaplicată.
Competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii monetare nu se opune ca un stat membru, în exercitarea competenței sale specifice de a reglementa funcționarea propriei administrații publice, să poată adopta o dispoziție de drept național care, date fiind obiectivul și conținutul său, nu constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, ci o reglementare a organizării și a funcționării administrației publice care prevede o obligație a administrației respective de a accepta plățile efectuate în numerar de cei administrați.
2)      Noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro, prevăzută la articolul 128 alineatul (1) a treia teză TFUE, la articolul 16 primul paragraf a treia teză din Protocolul nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene, la articolul 10 a doua teză din Regulamentul (CE) nr. 974/98 al Consiliului din 3 mai 1998 privind introducerea euro, trebuie interpretată în sensul că presupune o obligație de principiu a creditorului unei obligații de plată de a accepta bancnote euro, cu excepția cazului în care părțile contractante, în exercitarea autonomiei lor private, au convenit asupra utilizării altor mijloace de plată sau a cazului în care o dispoziție normativă adoptată de Uniune sau de un stat membru în exercitarea competențelor lor respective, care, date fiind obiectivul și conținutul său, nu constituie o reglementare a statutului de mijloc legal de plată, prevede limitări privind plățile în bancnote euro. Astfel de limitări sunt compatibile cu noțiunea de statut de mijloc legal de plată al bancnotelor euro numai cu condiția să nu conducă de iure sau de facto la o eliminare completă a bancnotelor euro, să fie decise din motive de interes public și să existe alte mijloace legale de stingere a datoriilor pecuniare. În plus, ele trebuie să fie de natură să realizeze obiectivul de interes public urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv.
1      Limba originală: italiana.
2      JO 1998, L 139, p. 1, Ediție specială, 10/vol. 1, p. 112, astfel cum a fost modificat ultima dată prin Regulamentul (UE) nr. 827/2014 al Consiliului din 23 iulie 2014 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 974/98 în ceea ce privește introducerea monedei euro în Lituania (JO 2014, L 228, p. 3).
3      JO 1998, L 189, p. 42, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 63.
4      JO 2010, L 83, p. 70.
5      BGBl. I, p. 1782.
6      În versiunea originală, articolul 14 alineatul (1) a doua teză din BBankG prevede: „Auf Euro lautence Banknoten sind das ezige unbeschränkte Gesetzliche Zahlungsmittel”. Expresia „statut de mijloc legal de plată” („corso legale” în limba italiană și „cours légal” în limba franceză), care are o semnificație juridică specifică, în limba germană corespunde expresiei „Gesetzliches Zahlungsmittel”, a cărei traducere literală ar fi însă „mijloc legal de plată” („mezzo di pagamento legale” în limba italiană și „moyen legal de paiement” în limba franceză). Trebuie să se aibă în vedere această diferență terminologică în diferitele limbi, care complică activitatea de traducere și, dacă nu este considerată în mod adecvat, poate conduce la o confuzie de natură lingvistică.
7      Astfel cum a fost aprobat de Landul Hessen prin Legea din 23 august 2011 (GVBl. I 2011, p. 382). Versiunea aplicabilă situației de fapt din speță este cea cuprinsă în Fünfzehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag (Al cincisprezecelea contract de modificare privind serviciul public național de radiodifuziune).
8      Instanța de trimitere amintește că, potrivit articolului 31 din Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Legea fundamentală a Republicii Federale Germania), legislația federală are întâietate față de legislația landurilor.
9      Cerința ca „repartizarea competențelor între Uniune și statele membre să fie clarificată, simplificată și adaptată” fusese deja evidențiată în Declarația de la Laeken privind viitorul Uniunii Europene, anexată la Concluziile Președinției, Reuniunea Consiliului European de la Laeken, 14 și 15 decembrie 2001 (SN 300/1/01, Rev. 1; a se vedea p. 4 din Declarație), și, chiar anterior, în termeni similari, în Declarația nr. 23, anexată la Tratatul de la Nisa (JO 2001, C 80/1).
10      Titlul I („Categorii și domenii de competență ale Uniunii”) din partea întâi („Principiile”).
11      A se vedea în această privință Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în Avizul [2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore), EU:C:2016:992, în special punctele 55 și 57].
12      La aceste competențe se adaugă competența în materia definirii modalităților de coordonare a politicilor economice și de ocupare a forței de muncă ale statelor membre, prevăzută la articolul 2 alineatul (3) și la articolul 5 TFUE, și competența în materie de politică externă și de securitate comună, prevăzută la articolul 2 alineatul (4) TFUE și în titlul V din TUE.
13      Astfel, după cum reiese din articolul 2 alineatul (2) a doua și a treia teză TFUE, menționat la punctul 37, în acest caz, statele membre își pierd prerogativele în ceea ce privește domeniul de competență în cauză în mod indirect, și anume numai în măsura în care Uniunea și‑a exercitat în mod explicit sau implicit competența atribuită. Pe de altă parte, din ultima teză a alineatului (2) menționat reiese că această pierdere a competențelor este reversibilă. A se vedea în această privință Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în Avizul [2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore), EU:C:2016:992, punctul 59].
14      A se vedea în această privință Avizul 1/75 (Aranjamentul OCDE – Normă referitoare la cheltuielile locale) din11 noiembrie 1975 (EU:C:1975:145, p. 1363 și 1364).
15      A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 decembrie 1976, Donckerwolcke și Schou (41/76, EU:C:1976:182, punctul 32), precum și Hotărârea din 17 octombrie 1995, Werner (C‑70/94, EU:C:1995:328, punctul 12), și Hotărârea Leifer și alții (C‑83/94, EU:C:1995:329, punctul 12).
16      Pentru un exemplu de abilitare conferită de Uniune statelor membre într‑un domeniu care intră în competența exclusivă a Uniunii [în materia conservării resurselor biologice marine în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului, competență exclusivă a Uniunii în temeiul articolului 3 alineatul (1) litera (d) TFUE], a se vedea articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1380/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 privind politica comună în domeniul pescuitului, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1954/2003 și (CE) nr. 1224/2009 ale Consiliului și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 2371/2002 și (CE) nr. 639/2004 ale Consiliului și a Deciziei 2004/585/CE a Consiliului (JO 2013, L 354, p. 22).
17      A se vedea în această privință Hotărârea din 5 mai 1981, Comisia/Regatul Unit (804/79, EU:C:1981:93, punctul 20).
18      A se vedea în această privință Hotărârea din 5 mai 1981, Comisia/Regatul Unit (804/79, EU:C:1981:93, punctul 30). Este clar că, în cazul în care este necesară adoptarea unei măsuri într‑un domeniu de competență exclusivă, o eventuală inacțiune din partea legiuitorului Uniunii este de natură să creeze probleme în lipsa unei alte autorități competente să adopte măsura în cauză. Pentru acest motiv, caracterul exclusiv al unei competențe a Uniunii trebuie să rămână limitat la ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Uniunii.
19      Astfel, în cadrul uniunii economice și monetare, Curtea a arătat în mai multe rânduri că unele măsuri de politică monetară, care intră în domeniul de competență exclusivă al Uniunii, pot produce efecte indirecte care pot fi urmărite și în cadrul politicii economice, rămasă în competența statelor membre, și invers [a se vedea Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 56), Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 52), și Hotărârea din 11 decembrie 2018, Weiss și alții (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punctele 60-67)].
20      A se vedea punctul 44 din Concluziile noastre prezentate recent în cauzele conexate Consiliul/K. Chrysostomides & Co. și alții și K. Chrysostomides & Co. și alții/Consiliul și alții (C‑597/18 P, C‑98/18 P, C‑603/18 P și C‑604/18 P, EU:C:2020:390). A se vedea în această privință și punctul 151 din prezentele concluzii.
21      În această privință, a se vedea printre altele Hotărârea din 13 aprilie 2010, Bressol și alții (C‑73/08, EU:C:2010:181, punctul 28 și jurisprudența citată), Hotărârea din 5 iunie 2018, Coman și alții (C‑673/16, EU:C:2018:385, punctele 37 și 38 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 26 iunie 2018, MB (schimbare de sex și pensie pentru limită de vârstă) (C‑451/16, EU:C:2018:492, punctul 29 și jurisprudența citată).
22      Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 50), precum și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 35).
23      Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 53), Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 42), și Hotărârea din 11 decembrie 2018, Weiss și alții (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punctul 50).
24      Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 49), precum și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 36), și Hotărârea din 11 decembrie 2018, Weiss și alții (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punctul 48).
25      Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctele 53 și 55), precum și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 46), și Hotărârea din 11 decembrie 2018, Weiss și alții (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punctul 53).
26      Existența în tratate a două noțiuni diferite desemnate prin același termen, și anume politica monetară („monetary policy” în limba engleză și „politique monétaire” în limba franceză), una „în sens larg” care o include pe cealaltă „în sens strict”, este confirmată de împrejurarea că, în versiunea în limba germană, aceste două noțiuni sunt identificate prin termeni diferiți, „Währungspolitik” și, respectiv, „Geldpolitik”.
27      Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 48), Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 34), și Hotărârea din 11 decembrie 2018, Weiss și alții (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punctul 46).
28      În temeiul acestei dispoziții, au fost adoptate diverse reglementări, printre care Regulamentul (UE) nr. 1210/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 decembrie 2010 privind autentificarea monedelor euro și procesarea monedelor euro improprii circulației (JO 2010, L 339, p. 1), Regulamentul (UE) nr. 651/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 iulie 2012 privind emiterea de monede euro (JO 2012, L 201, p. 135) și Regulamentul (UE) nr. 331/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 martie 2014 privind instituirea unui program de schimb, asistență și formare profesională pentru protecția monedei euro împotriva falsificării (programul „Pericles 2020”) și de abrogare a Deciziilor 2001/923/CE, 2001/924/CE, 2006/75/CE, 2006/76/CE, 2006/849/CE și 2006/850/CE ale Consiliului (JO 2014, L 103, p. 1).
29      A se vedea în această privință Raportul reprezentanților ministerelor de finanțe și ai băncilor centrale naționale din zona euro menționată în considerentul (4) al Recomandării 2010/191/UE [Report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins], în special punctul 2.1.1 litera (a), p. 3.
30      A se vedea de asemenea preambulul tratatelor și articolul 140 alineatul (3) TFUE.
31      Fie și numai din punct de vedere terminologic, termenul „monedă” („moneta” în limba italiană și „monnaie” în limba franceză) poate genera confuzii în măsura în care, în alte limbi, poate fi tradus prin termeni diferiți, și anume, pe de o parte, în sensul de „valută”, adică de monedă legală într‑o anumită țară sau uniune monetară („currency” în limba engleză și „Währung” în limba germană; aceștia sunt termenii corespunzători termenului „monedă” utilizați în tratat pentru a indica moneda euro). Pe de altă parte, termenul monedă poate fi tradus în sensul de „bani” („money” în limba engleză și „Geld” în limba germană), utilizat în limbajul obișnuit cu o semnificație mai generală. În realitate, cele două sensuri ale termenului monedă sunt legate între ele [a se vedea H. Siekmann, în R. Freitag și S. Omlor, The Euro as Legal Tender – A Comparative Approach to a Uniform Concept (2020), p. 8 și 9].
32      Directiva (UE) 2015/2366 a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind serviciile de plată în cadrul pieței interne, de modificare a Directivelor 2002/65/CE, 2009/110/CE și 2013/36/UE și a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 și de abrogare a Directivei 2007/64/CE (JO 2015, L 337, p. 35).
33      Directiva 2009/110/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 septembrie 2009 privind accesul la activitate, desfășurarea și supravegherea prudențială a activității instituțiilor emitente de monedă electronică, de modificare a Directivelor 2005/60/CE și 2006/48/CE și de abrogare a Directivei 2000/46/CE (JO 2009, L 337, p. 35). A se vedea în special articolul 2 punctul 2.
34      A se vedea nota 31 de mai sus.
35      A se vedea Etica nicomahică, cartea V, secțiunea 5, preluată în Evul Mediu de Toma d’Aquino în Summa Theologiae (II‑II, argumentul 78, articolul 1.7).
36      În general, consacrată în G. F. Knapp, Staatliche Theorie des Geldes (1905). A se vedea totuși în această privință H. Siekmann, „Restricting the Use of Cash in the European Monetary Union: Legal Aspects”, în F. Rövenkamp, M. Bälz and H. G. Hilpert, Cash in East Asia (2017), p. 157 și următoarele, unde se găsesc numeroase alte trimiteri doctrinare. Cu privire la noțiunea de monedă și la diversele teorii juridice privind moneda, a se vedea de asemenea capitolul 1 din C. Proctor, Mann on the Legal Aspect of Money, Ediția a 6‑a (2005).
37      Inițial, moneda consta în așa‑numita „monedă‑marfă”, și anume un obiect fabricat dintr‑un material care avea valoare de piață, de exemplu monedele din aur; ulterior, moneda a devenit „monedă reprezentativă”, și anume o monedă constând în bancnote care puteau fi schimbate cu o anumită cantitate de aur sau de argint. În această privință, pentru o prezentare rapidă, a se vedea documentul explicativ al BCE intitulat „Ce reprezintă banii” (https://www.ecb.europa.eu/explainers/tell‑me‑more/html/what_is_money.ro.html).
38      Moneda fiduciară nu are valoare intrinsecă, hârtia utilizată pentru bancnote fiind, în principiu, lipsită de valoare, dar este acceptată în schimbul unor bunuri și servicii, pentru că utilizatorii au încredere că banca centrală va menține valoarea monedei stabilă în timp. În cazul în care banca centrală nu și‑ar onora acest angajament, moneda fiduciară și‑ar pierde rolul de mijloc de schimb general acceptat și orice interes ca mijloc de tezaurizare.
39      A se vedea în această privință Henk Esselink și Lola Hernández, „The use of cash by households in the euro area”, în publicația BCE Occasional Paper Series nr. 201 din luna noiembrie 2017 (care poate fi descărcată la prezentul hiperlink: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf), p. 18 și următoarele.
40      În luna noiembrie a anului 2017, depozitele la instituțiile financiare monetare (MFI) din zona euro se ridicau la 17,5 mii de miliarde de euro, față de aproximativ 1 100 de miliarde de euro în numerar în circulație (a se vedea în această privință prelegerea lui Yves Mersch, membru al Comitetului executiv al BCE, intitulată Virtual or virtueless? The evolution of money in the digital age, care poate fi descărcată la adresa https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2018/html/ecb.sp180208.en.html).
41      A se vedea în această privință, printre multe alte studii, studiul publicat de Fondul Monetar Internațional, efectuat de T. Adrian și T. Mancini‑Griffoli, „The Rise of Digital Money”, în Fintech Notes, 19/01 din 15 iulie 2019, care poate fi descărcat la adresa https://www.imf.org/en/Publications/fintech‑notes/Issues/2019/07/12/The‑Rise‑of‑Digital‑Money-47097, unde se găsesc alte trimiteri.
42      A se vedea în această privință, cu titlu de exemplu, comunicatul comun al Republicii Franceze și al Republicii Federale Germania din 13 septembrie 2019 cu privire la Libra, proiectul de criptomonedă inițiat de Facebook împreună cu un consorțiu de alte întreprinderi și organisme neguvernamentale.
43      Din informațiile vehiculate în presă foarte recent reiese, pe de o parte, că Republica Populară Chineză a inițiat executarea unui program pilot în mai multe orașe pentru introducerea unei monede digitale (Central Bank Digital Currency), care se află deja într‑o fază avansată, și, pe de altă parte, că, inclusiv ca urmare a acestui proiect, dezbaterile în Statele Unite cu privire la introducerea unui dolar digital s‑au accelerat considerabil (Senatul Statelor Unite a ținut o audiere în această privință la 22 iulie 2020; a se vedea https://www.banking.senate.gov/hearings/us‑china‑winning‑the‑economic‑competition). Această problemă are, fără nicio îndoială, implicații geopolitice foarte importante și sensibile. Cu privire la impactul potențial perturbator asupra sistemului monetar al introducerii unei CBDC, a se vedea printre altele studiul publicat foarte recent (iunie 2020) de Federal Reserve Bank of Philadelphia, Central Bank Digital Currency: Central Banking for all, care poate fi descărcat la adresa: https://www.philadelphiafed.org/-/media/research‑and‑data/publications/working‑papers/2020/wp20-19.pdf
44      Aceste dezbateri au avut loc la Consiliul ECOFIN din decembrie 2019 (a se vedea în această privință nota BCE redactată pentru această reuniune, intitulată „Inovation and its impact on the European retail payment landscape” și care poate fi descărcată la adresa https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.other191204~f6a84c14a7.en.pdf). A se vedea în această privință și discursul ținut de Yves Mersch, membru al Comitetului executiv al BCE, intitulat „An ECB digital currency – a flight of fancy?”, care poate fi descărcat de pe site‑ul: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200511~01209cb324.en.html
45      A se vedea în această privință Comunicarea Comisiei din 5 decembrie 2018, Towards a stronger international role of the euro, COM(2018) 796 final.
46      O obligație pecuniară poate fi stinsă în mod legal fie prin utilizarea monedei unice exprimate în formă fizică (și anume în numerar), fie prin moneda unică exprimată în formă nefizică (și anume, de exemplu, printr‑un transfer de monedă nefizică prin virament bancar).
47      A se vedea în această privință dezbaterile care au avut loc în cadrul grupului de lucru format din reprezentanții ministerelor de finanțe și ai băncilor centrale naționale din zona euro menționat în considerentul (4) al Recomandării 2010/191/UE (a se vedea raportul amintit la nota 29 de mai sus). Din acest raport reiese că experții naționali au considerat că noțiunea de mijloc legal de plată era un concept general acceptat în dreptul național, dar că existau diferențe în tradițiile juridice și în obiceiurile consumatorilor din diferitele state membre. A se vedea în această privință B. Angel și A. Margerit, „Quelle est la portée du cours légal de l’euro?”, în Revue du Marché commun et de l’Union européenne, nr. 532/2009, în special p. 589 și 590.
48      A se vedea prin analogie Hotărârea din 4 octombrie 2011, Football Association Premier League și alții (C‑403/08 și C‑429/08, EU:C:2011:631, punctul 154).
49      A se vedea în această privință Decizia 2011/67/UE a BCE din 13 decembrie 2010 privind emisiunea de bancnote euro (reformare) (JO 2011, L 35, p. 26).
50      Din perspectivă istorică, această dispoziție îndeplinea de asemenea funcția de a garanta, la nivel constituțional, înlocuirea completă cu moneda euro a monedelor naționale ale statelor membre care au adoptat euro ca monedă unică.
51      În această privință, trebuie să se arate că monedelor euro li s‑a atribuit statut de mijloc legal de plată la nivelul dreptului derivat, prin articolul 11 din Regulamentul nr. 974/98. Pe de altă parte, monedele metalice sunt prevăzute în mod expres la articolul 128 alineatul (2) TFUE.
52      În această privință, arătăm că din însuși modul de redactare a articolului 128 alineatul (1) a treia teză TFUE reiese că această dispoziție prevede că bancnotele euro emise de BCE sau de băncile centrale naționale sunt singurele bancnote (die einzigen Banknoten) care au statutul de mijloc legal de plată în cadrul Uniunii. Din această dispoziție nu reiese că bancnotele în discuție sunt singurul instrument care are statut de mijloc legal de plată în Uniune, ceea ce este, de altfel, confirmat de faptul că statutul de mijloc legal de plată a fost atribuit și monedelor metalice.
53      Această interpretare este conformă cu cerința flexibilității de care trebuie să dispună dreptul Uniunii pentru a se adapta cerințelor care decurg din schimbările determinate de dezvoltarea tehnologică, schimbări care, după cum s‑a menționat la punctul 82 de mai sus, sunt extrem de rapide în realitatea economică.
54      A se vedea de exemplu considerentul (5) al Directivei 2015/2366, precum și Cartea verde a Comisiei din 2012, „Către o piață europeană integrată pentru plățile cu cardul, pe internet și de pe telefonul mobil” [COM(2011) 941 final].
55      Această reglementare analitică a condus la un nivel de siguranță a tranzacțiilor și de difuzare a utilizării lor de natură să îi determine pe unii autori să considere că moneda scripturală ar trebui să fie considerată în prezent ca având statut de mijloc legal de plată. A se vedea de exemplu, inter alia, V. De Stasio, „Verso un concetto europeo di moneta legale: valute virtuali, monete complementari e regole di adempimento”, în Banca borsa titoli di credito, 2018, în special p. 751.
56      Curtea nu a avut încă ocazia să examineze în mod direct această noțiune de drept al Uniunii, însă a menționat‑o incident în cauze referitoare la libera circulație a mărfurilor [Hotărârea din 23 noiembrie 1978, Thompson și alții (7/78, EU:C:1978:209)], în materia taxei pe valoarea adăugată [Hotărârea din 14 iulie 1998, First National Bank of Chicago (C‑172/96, EU:C:1998:354, punctul 25), și Hotărârea din 22 octombrie 2015, Hedqvist (C‑264/14, EU:C:2015:718, punctele 25 și 44 și următoarele)] și în materie de transporturi [Hotărârea din 15 noiembrie 2018, Verbraucherzentrale Baden‑Württemberg (C‑330/17, EU:C:2018:916)].
57      Hotărârea din 13 decembrie 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, punctele 7, 16 și 18), Hotărârea din 21 ianuarie 1993, Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, punctul 18), Hotărârea din 11 septembrie 2003, Altair Chimica (C‑207/01, EU:C:2003:451, punctul 41), și Hotărârea din 24 aprilie 2008, Arcor (C‑55/06, EU:C:2008:244, punctul 94).
58      Hotărârea din 6 septembrie 2012, Chemische Fabrik Kreussler (C‑308/11, EU:C:2012:548, punctul 25).
59      A se vedea pagina 4 din raportul experților naționali citat la nota 29 de mai sus.
60      A se vedea Hotărârea din 19 decembrie 2019, Puppinck și alții/Comisia (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punctul 75), și, în acest sens, Hotărârea din 10 ianuarie 2006, IATA și ELFAA (C‑344/04, EU:C:2006:10, punctul 76). A se vedea de asemenea Hotărârea din 11 iunie 2015, Zh. și O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punctul 42 in fine), și Hotărârea din 22 septembrie 2011, Budějovický Budvar (C‑482/09, EU:C:2011:605, punctul 40 și următoarele).
61      A se vedea în acest sens Hotărârea din 4 martie 2020, Mowi/Comisia (C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punctele 43 și 44 și jurisprudența citată).
62      În această privință, astfel cum, de altfel, au arătat în ședință toate părțile care au intervenit și astfel cum reiese din jurisprudența Curții menționată la punctele 113 și 114, un considerent nu poate prevala asupra unei dispoziții normative propriu‑zise și cu atât mai puțin de drept primar. Totuși, el poate fi utilizat pentru a interpreta o noțiune menționată de actul respectiv și care, fiind prevăzută atât în dreptul primar, cât și în dreptul derivat, trebuie, așadar, să fie interpretată în mod unitar și uniform. În această privință, trebuie de asemenea să se observe că articolul 10 a doua teză din Regulamentul nr. 974/98 preia textual, într‑un mod care poate fi calificat drept declaratoriu, dispoziția cuprinsă la articolul 106 CE, în vigoare la momentul adoptării regulamentului menționat, devenit ulterior articolul 128 TFUE.
63      Nu reiese din niciun element, nici chiar din lucrările pregătitoare ale Regulamentului nr. 974/98, că acest considerent ar trebui să aibă doar un domeniu de aplicare tranzitoriu, astfel cum susțin recurenții în fața instanței de trimitere.
64      În această privință, trebuie să se observe că, astfel cum corect a arătat Comisia în ședință, considerentul (19) se referă la „motive publice” [a se citi „motive de interes public”] („interesse pubblico” în limba italiană, „intérêt public” în limba franceză, „public reason” în limba engleză, „interés público” în limba spaniolă și „interesse público” în limba portugheză). În măsura în care versiunea în limba germană a acestui considerent se referă la motive de ordine publică (Gründen der öffentlichen Ordnung), ea utilizează o noțiune prea restrictivă, care nu este conformă cu sensul expresiei respective în majoritatea versiunilor lingvistice ale actului normativ în discuție.
65      În această privință, a se vedea prin analogie Hotărârea din 13 septembrie 2005, Comisia/Consiliul (C‑176/03, EU:C:2005:542, punctele 41-53), și Hotărârea din 6 mai 2014, Comisia/Parlamentul și Consiliul (C‑43/12, EU:C:2014:298, punctele 32-42).
66      Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (JO 2015, L 141, p. 73). Potrivit articolului 11 alineatul (1) litera (c) din această directivă, statele membre se asigură că entitățile obligate aplică măsuri de precauție privind clientela, printre altele, în cazul persoanelor care comercializează bunuri, atunci când efectuează tranzacții ocazionale în numerar în valoare de cel puțin 10 000 de euro, indiferent dacă tranzacția se efectuează printr‑o singură operațiune sau prin mai multe operațiuni care par a avea o legătură între ele.
67      Regulamentul (UE) 2018/1672 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2018 privind controlul numerarului care intră sau iese din Uniune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1889/2005 (JO 2018, L 284, p. 6).
68      O listă a unor astfel de reglementări în vigoare în diferitele state membre (actualizată, de altfel, în anul 2016) figurează în documentul Bundestag (Parlamentul Federal, Germania) privind dezbaterea cu privire la limitările plăților în numerar (Diskussion über die Begrenzung von Bargeldzahlungen; WD 4 ‐3000 ‐043/16, p. 8 și 9).
69      Astfel cum corect a arătat guvernul german în ședință, care a calificat funcția numerarului drept „Auffangfunktion”.
70      A se vedea nota 64 de mai sus.
71      A se vedea, ex multis, Hotărârea din 8 aprilie 2014, Digital Rights Ireland (C‑293/12 și C‑594/12, EU:C:2014:238, punctul 46), Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 67 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 11 decembrie 2018, Weiss și alții (C‑493/17, EU:C:2018:1000, punctul 72).
72      Astfel cum se deduce din jurisprudența Curții care examinează măsurile adoptate de un stat membru, în exercitarea competențelor sale, prin care se aduc limitări uneia dintre libertățile fundamentale garantate de tratate în urmărirea unui interes general. A se vedea doar cu titlu de exemplu, ex multis, Hotărârea din 18 iunie 2020, Comisia/Ungaria (transparența în ceea ce privește asociațiile) (C‑78/18, EU:C:2020:476, punctul 76), și Hotărârea din 22 noiembrie 2018, Huijbrechts (C‑679/17, EU:C:2018:940, punctele 30 și 36). Cu privire la aplicarea principiului proporționalității în legătură cu acțiunea statului, a se vedea și Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Di Maura (C‑246/16, EU:C:2017:440, punctul 48 și trimiterile citate).
73      Astfel, de exemplu, funcția de mijloc de tezaurizare, care este, în general, asociată dreptului de proprietate, garantat în dreptul Uniunii de articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii, este îndeplinită în majoritate de moneda exprimată în formă nefizică (a se vedea datele menționate la nota 40 de mai sus) și nu este în mod necesar asociată monedei în forma sa de numerar. Situația este aceeași, în opinia noastră, în ceea ce privește exercitarea unor drepturi fundamentale existențiale, precum libertatea de a exercita o profesie sau libertatea de acțiune în general. În această privință, este adevărat că moneda exprimată în forma fizică de numerar, iar nu cea scripturală sau electronică este, în prezent, singura formă de monedă a unei bănci centrale din Uniune și, prin urmare, nu este supusă riscului de faliment al instituției care administrează contul. Totuși, acest risc – care în realitate, în special ca urmare a normelor stricte cu caracter de reglementare aplicabile acestor instituții, poate fi considerat neglijabil – nu limitează utilizarea altor forme de monedă sau a altor mijloace de plată pentru a beneficia de astfel de drepturi fundamentale, după cum, de altfel, demonstrează utilizarea foarte dezvoltată și pe scară tot mai largă a altor forme de monedă în afară de numerar în activitățile care țin de beneficiul drepturilor fundamentale. În plus, utilizarea numerarului, fie ca mijloc de tezaurizare, fie ca mijloc de plată, este ea însăși supusă unor riscuri (cum ar fi riscul de furt sau de tâlhărie), mai ales în cazul plăților în cuantumuri ridicate. În ceea ce privește respectarea vieții private, deși, în anumite cazuri, utilizarea numerarului poate garanta, dat fiind anonimatul său, un nivel de protecție a acestui drept mai ridicat în raport cu utilizarea altor mijloace de plată, dreptul menționat nu pare însă să fie implicat într‑o situație precum cea din cauza aflată pe rolul instanței de trimitere, în care autoritatea publică în favoarea căreia trebuie plătită contribuția audiovizuală are deja cunoștință de datele referitoare la debitorii contribuției.
74      Directiva 2014/92/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 iulie 2014 privind comparabilitatea comisioanelor aferente conturilor de plăți, schimbarea conturilor de plăți și accesul la conturile de plăți cu servicii de bază (JO 2014, L 257, p. 214). A se vedea în special articolul 2 alineatul (2) și articolul 16 din această directivă, precum și considerentele (9), (46) și (48) ale acesteia.
75      A se vedea în special considerentul (46) al Directivei 2014/92, precum și articolul 18 alineatul (4) și articolul 20 alineatul (1) din această directivă.
76      Astfel, dintr‑un studiu publicat de BCE în anul 2017 reiese că, în zona euro, 3,64 % din gospodării nu aveau acces la servicii bancare sau financiare (în Germania, 0,96 %; a se vedea M. Ampudia, M. Ehrmann, „Financial inclusion: what’s it worth?”, în Working Paper Series, BCE, nr. 1990, ianuarie 2017; a se vedea în special tabelul 1; documentul poate fi descărcat la adresa https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1990.en.pdf). Dintr‑o altă sursă reiese că, în anul 2016, în Uniunea Europeană, aproximativ 36,5 milioane de persoane (dintre care aproximativ 850 de mii de persoane în Germania) nu aveau acces la servicii financiare (unbanked persons). A se vedea: https://www.wsbi‑esbg.org/press/latest‑news/Pages/Close‑to-40-million‑EU‑citizens‑outside‑banking‑mainstream.aspx
77      În general, cu privire la obligația de a consulta BCE, a se vedea punctul 131 și următoarele din Concluziile avocatului general Jacobs prezentate în cauza Comisia/BCE (C‑11/00, EU:C:2002:556).
78      Cu privire la diferențele terminologice dintre versiunile în limba italiană (și în limba franceză) și cea în limba germană, a se vedea nota 6 de mai sus.
79      Astfel, din explicațiile referitoare la proiectul de lege privind modificarea dispozițiilor normative în materie monetară ca urmare a introducerii numerarului în euro [Entwurf eines Gesetzes über die Änderung währungsrechtlicher Vorschriften infolge der Einführung des Euro‑Bargeldes (Drittes Euro‑Einführungsgesetz – Drittes EuroEG); Deutscher Bundestag, Drucksache 14/673] reiese că referirea la caracterul „nerestricționat” al statutului de mijloc legal de plată a fost menținută pentru motive de claritate a dreptului, dat fiind că lipsea o reglementare explicită în dreptul comunitar (a se vedea p. 15, „Zu Artikel 3”, al treilea paragraf).
80      Hotărârea din 26 februarie 2019, Rimšēvičs și BCE/Letonia (C‑202/18 și C‑238/18, EU:C:2019:139, punctul 69).
81      A se vedea în această privință Hotărârea din 7 februarie 1973, Comisia/Italia (39/72, EU:C:1973:13, punctele 16 și 17), și Hotărârea din 10 octombrie 1973, Variola (34/73, EU:C:1973:101, punctele 9-11).
82      Din informațiile furnizate de Comisie reiese că, în trecut, instituțiile au acceptat, în contextul particular al SEBC, ca anumite dispoziții de drept al Uniunii să fie preluate în statutele băncilor centrale naționale. A se vedea în această privință Raportul de convergență al BCE din mai 2018, p. 19 (https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/ecb.cr201805.ro.pdf).
83      În această privință, trebuie să se observe de asemenea că, astfel cum a arătat Comisia, în cadrul competenței sale de consultare cu caracter preliminar, menționată la punctul 139 de mai sus, BCE a analizat în mai multe rânduri BBankG, fără însă a lua în vreun moment poziție cu privire la statutul de mijloc legal de plată (a se vedea Avizul CON/99/10 din 3 septembrie 1999, precum și Avizul CON/2011/92 din 11 noiembrie 2011 și, anterior, Avizul Institutului Monetar European CON/97/10 din 30 mai 1997).
84      În această privință, trebuie să se arate de asemenea că recurenții din litigiile principale nu par să aparțină acestei categorii de persoane, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere. Din dosarul cauzei nu reiese în niciun mod că aceștia ar fi susținut în vreun moment că nu erau în măsură să achite contribuția audiovizuală din cauza faptului că nu au acces la servicii financiare de bază.