62020TJ0390
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi razširjeni senat)
z dne 28. februarja 2024 (
*1
)
„Državne pomoči – Javno financiranje fiksne železniške in cestne povezave v pasu Fehmarn – Pomoč, ki jo je Danska dodelila družbi Femern – Sklep o razglasitvi pomoči za združljivo z notranjim trgom – Individualna pomoč – Pomemben projekt skupnega evropskega interesa – Potrebnost pomoči – Sorazmernost – Tehtanje pozitivnih učinkov pomoči in njenih negativnih učinkov na trgovinske pogoje in na ohranjanje neizkrivljene konkurence – Sporočilo o merilih za analizo združljivosti državne pomoči za spodbujanje izvajanja pomembnih projektov skupnega evropskega interesa z notranjim trgom“
V zadevi T‑390/20,
Scandlines Danmark ApS s sedežem v Københavnu (Danska),
Scandlines Deutschland GmbH s sedežem v Hamburgu (Nemčija),
ki ju zastopa L. Sandberg‑Mørch, odvetnica,
tožeči stranki,
ob sodelovanju
European Community Shipowners’ Associations (ECSA) s sedežem v Bruslju (Belgija), ki ga zastopata L. Sandberg‑Mørch in M. Honoré, odvetnika,
Danish Ferry Association s sedežem v Københavnu, ki ga zastopata L. Sandberg‑Mørch in M. Honoré,
Naturschutzbund Deutschland eV (NABU) s sedežem v Stuttgartu (Nemčija), ki jo zastopata T. Hohmuth in R. Weyland, odvetnika,
Verband Deutscher Reeder eV s sedežem v Hamburgu, ki ga zastopata L. Sandberg‑Mørch in M. Honoré,
Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV s sedežem v Fehmarnu (Nemčija), ki ga zastopata L. Sandberg‑Mørch in W. Mecklenburg, odvetnika,
Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) s sedežem v Göteborgu (Švedska), ki ga zastopata L. Sandberg‑Mørch in M. Honoré,
Rederi AB Nordö-Link s sedežem v Malmöju (Švedska), ki jo zastopata L. Sandberg‑Mørch in P. Werner, odvetnika,
in
Trelleborg Hamn AB s sedežem v Trelleborgu (Švedska), ki jo zastopata L. Sandberg‑Mørch in I. Ioannidis, odvetnika,
intervenienti,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopa S. Noë, agent,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Danske, ki jo zastopa M. Søndahl Wolff, agentka, skupaj z R. Holdgaardom, odvetnikom,
intervenientka,
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi razširjeni senat),
v sestavi S. Papasavvas, predsednik, D. Spielmann, sodnik, M. Brkan (poročevalka), sodnica, I. Gâlea in T. Tóth, sodnika,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka,
na podlagi obravnave z dne 24. januarja 2023
izreka naslednjo
Sodbo (
1
)
1
Tožeči stranki, družbi Scandlines Danmark ApS in Scandlines Deutschland GmbH, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlagata razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2020) 1683 final z dne 20. marca 2020 o državni pomoči SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N), ki jo je Danska zagotovila podjetju Femern A/S (UL 2020, L 339, str. 1; v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
I. Dejansko stanje
A. Projekt fiksne povezave pasu Fehmarn
2
Projekt fiksne povezave pasu Fehmarn med Dansko in Nemčijo je bil odobren s Pogodbo med Kraljevino Dansko in Zvezno republiko Nemčijo o fiksni povezavi pasu Fehmarn, ki je bila podpisana 3. septembra 2008 in ratificirana leta 2009 (v nadaljevanju: pogodba o pasu Fehmarn).
3
Projekt sestavljajo, prvič, železniški in cestni predor (v nadaljevanju: fiksna povezava) ter, drugič, cestne povezave z zaledjem na Danskem (v nadaljevanju: cestne povezave) in železniške povezave z zaledjem na Danskem (v nadaljevanju: železniške povezave) (v nadaljevanju skupaj: cestne in železniške povezave z zaledjem).
4
Fiksno povezavo sestavlja potopljeni predor pod Baltskim morjem med krajema Rødby na otoku Lolland na Danskem in Puttgarden v Nemčiji, dolg približno 19 km, ki bo imel elektrificirano železniško progo in avtocesto. Železniške povezave bodo vključevale razširitev in izboljšave obstoječe železniške povezave med krajema Ringsted (Danska) in Rødby, dolge približno 120 km, ki je v lasti podjetja Banedanmark, javnega upravljavca železniške infrastrukture danske države.
5
Pred projektom je bila izvedena faza načrtovanja. Financiranje te faze v zvezi s fiksno povezavo ter cestnimi in železniškimi povezavami z zaledjem je bilo priglašeno Evropski komisiji. Komisija je s sklepom z dne 13. julija 2009 v zadevi N 157/09 – Financiranje faze načrtovanja fiksne povezave pasu Fehmarn, navedenim v Uradnem listu Evropske unije (UL 2009, C 202, str. 2; v nadaljevanju: sklep o načrtovanju), ugotovila, prvič, da ukrepi, povezani s financiranjem načrtovanja projekta, morda ne pomenijo državne pomoči, ker je družba Femern delovala kot javni organ, in drugič, da bi bili ti ukrepi, tudi če bi lahko koristili prihodnjemu upravljavcu fiksne povezave, vsekakor združljivi z notranjim trgom. Zato je odločila, da ne bo nasprotovala v smislu člena 4(2) in (3) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [93 ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339).
6
Po posodobitvi prvotno ocenjenih zneskov so bili skupni stroški načrtovanja in gradnje fiksne povezave ocenjeni na 52,6 milijarde danskih kron (DKK) (približno 7,1 milijarde EUR), stroški, povezani z načrtovanjem in gradnjo izboljšav cestnih in železniških povezav z zaledjem, pa so bili ocenjeni na 9,5 milijarde DKK (približno 1,3 milijarde EUR), tako da je bil skupni strošek projekta ocenjen na 62,1 milijarde DKK (približno 8,4 milijarde EUR).
7
V skladu s členom 6 pogodbe o pasu Fehmarn in z Lov št. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (zakon št. 575 o gradnji in obratovanju fiksne povezave pasu Fehmarn in povezav z zaledjem na Danskem) z dne 4. maja 2015 (v nadaljevanju: zakon o gradnji iz leta 2015) sta bila za izvedbo projekta pooblaščena dva javna subjekta.
8
Prvi, družba Femern, ustanovljena leta 2005, je odgovorna za financiranje, izgradnjo in delovanje fiksne povezave. Drugi, družba Femern Landanlæg A/S, ustanovljena leta 2009, je bila določena za upravljanje gradnje in delovanja povezav z danskim zaledjem. Družba Femern Landanlæg je hčerinska družba družbe Sund & Bælt Holding A/S, ki je v lasti danske države. Femern je po ustanovitvi družbe Femern Landanlæg postala hčerinska družba te družbe.
9
Dela, povezana z gradnjo fiksne povezave, izvaja družba Femern v okviru pogodb o gradnji, za katere se uporabljajo postopki javnega naročanja.
10
Gradnjo potrebnih izboljšav cestnih povezav izvaja danski direktorat za ceste za račun danske države, financira pa jo družba Femern Landanlæg. Cestne povezave z zaledjem bodo del splošnega danskega cestnega infrastrukturnega omrežja, ki ga financira, upravlja in vzdržuje danski direktorat za ceste. Gradnjo in upravljanje železniških povezav zagotavlja družba Banedanmark za račun danske države, financira pa ju družba Femern Landanlæg.
11
Družba Femern in Femern Landanlæg projekt financirata s kapitalskimi injekcijami, posojili z državnim poroštvom in posojili danskih organov. Družba Femern bo od začetka obratovanja fiksne povezave od uporabnikov pobirala pristojbine, da bo lahko odplačala svoj dolg, in bo družbi Femern Landanlæg nakazala dividende, ki jih bo ta uporabila za odplačilo svojega dolga. Družba Femern Landanlæg bo prejela tudi 80 % uporabnin, ki jih bodo plačali prevozniki v železniškem prometu za uporabo železniških povezav in ki jih bo pobirala družba Banedanmark, in sicer zaradi delitve lastništva nad temi železniškimi povezavami med njo in zadnjenavedeno družbo.
B. Ozadje spora
12
Komisija je v letih 2014 in 2015 prejela pet pritožb, od katerih je bila prva vložena 5. junija 2014, v katerih se Kraljevini Danski očita, da je družbama Femern in Femern Landanlæg dodelila nezakonite državne pomoči, ki niso združljive z notranjim trgom.
13
V istem obdobju so službe Komisije na danske organe naslovile več zahtev za informacije, ti pa so večkrat odgovorili in predložili dodatne informacije.
14
Danski organi so z dopisom z dne 22. decembra 2014 v skladu s členom 108(3) PDEU Komisiji priglasili model financiranja projekta fiksne povezave pasu Fehmarn.
15
Komisija je 23. julija 2015 sprejela Sklep C(2015) 5023 final o državni pomoči SA.39078 (2014/N) (Danska) v zvezi s financiranjem projekta fiksne povezave pasu Fehmarn, naveden v Uradnem listu z dne 2. oktobra 2015 (UL 2015, C 325, str. 5; v nadaljevanju: sklep o gradnji), s katerim je odločila, da ne bo nasprotovala ukrepom, ki so jih priglasili danski organi. Komisija je v tem sklepu med drugim menila, da so ukrepi, odobreni družbi Femern za načrtovanje, gradnjo in upravljanje fiksne povezave, tudi če bi pomenili državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, združljivi z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(b) PDEU. Natančneje, Komisija je menila, da so ukrepi v korist družbe Femern združljivi s členom 107(3)(b) PDEU in njenim sporočilom z dne 20. junija 2014 o merilih za analizo združljivosti državne pomoči za spodbujanje izvajanja pomembnih projektov skupnega evropskega interesa z notranjim trgom (UL 2014, C 188, str. 4; v nadaljevanju: sporočilo o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa) ter z njenim obvestilom o uporabi členov [107] in [108 PDEU] za državno pomoč v obliki poroštev (UL 2008, C 155, str. 10; v nadaljevanju: obvestilo o poroštvih).
16
Splošno sodišče je s sodbama z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), in z dne 13. decembra 2018, Stena Line Scandinavia/Komisija (T‑631/15, neobjavljena, EU:T:2018:944), razglasilo delno ničnost sklepa o gradnji.
17
Kar zadeva javna financiranja, dodeljena družbi Femern za načrtovanje, gradnjo in upravljanje fiksne povezave, je Splošno sodišče ugodilo tožbam tožečih strank, tako da je ugotovilo, da Komisija ni izpolnila obveznosti, ki jo ima na podlagi člena 108(3) PDEU, da začne formalni postopek preiskave zaradi obstoja resnih težav.
18
Natančneje, Splošno sodišče je v zvezi s potrebnostjo pomoči ugotovilo, da čeprav načeloma ni mogoče izključiti, da je bila pomoč potrebna za izvedbo tako obsežnega projekta, je preučitev potrebnosti, ki jo je Komisija opravila v sklepu o gradnji, vsaj nezadostna in nenatančna, kar po eni strani kaže na obstoj resnih težav, zaradi katerih bi morala Komisija uvesti formalni postopek preiskave, po drugi strani pa ne omogoča preučitve, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji.
19
V zvezi s sorazmernostjo pomoči, dodeljene družbi Femern, je Splošno sodišče glede preučitve, ki jo je Komisija opravila v sklepu o gradnji, med drugim razsodilo, da je bil izračun obdobja vračila pomoči in upravičenih stroškov vsaj nezadosten in nenatančen ali celo protisloven, tako da bi morala Komisija zaradi resnih težav, s katerimi se je srečala, začeti formalni postopek preiskave.
20
Splošno sodišče je tudi razsodilo, da je Komisija napačno uporabila pravo in storila očitno napako pri presoji, ker v nasprotju s tem, kar je določeno v točki 5.3 obvestila o poroštvih, pogoji za unovčenje poroštev niso bili določeni ob prvotni dodelitvi teh poroštev.
C. Upravni postopek
21
Po razglasitvi sodb z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), in z dne 13. decembra 2018, Stena Line Scandinavia/Komisija (T‑631/15, neobjavljena, EU:T:2018:944), ki ju je Sodišče potrdilo s sodbo z dne 6. oktobra 2021, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (C‑174/19 P in C‑175/19 P, EU:C:2021:801), je Komisija z dopisom z dne 14. junija 2019 danske organe obvestila o svoji odločitvi, da začne formalni postopek preiskave, določen v členu 108(2) PDEU, o ukrepih, sprejetih v korist družbe Femern za financiranje fiksne povezave (v nadaljevanju: sklep o začetku postopka). Sklep o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu z dne 5. julija 2019 (UL 2019, C 226, str. 5).
D. Izpodbijani sklep
22
Komisija je 20. marca 2020 sprejela izpodbijani sklep.
23
Izpodbijani sklep se nanaša na ukrepe, ki so bili družbi Femern odobreni za načrtovanje, gradnjo in upravljanje fiksne povezave. Nasprotno pa se izpodbijani sklep – drugače kot sklep o gradnji – ne nanaša na ukrepe, sprejete v korist družbe Femern Landanlæg v zvezi s financiranjem cestnih in železniških povezav z zaledjem.
24
V skladu s členom 2 izpodbijanega sklepa ukrepi v obliki kapitalskih injekcij ter kombinacije državnih posojil in državnih poroštev v korist družbe Femern, ki jih je Danska vsaj deloma izvedla nezakonito, pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.
25
Po spremembi teh ukrepov, kot je bila predstavljena v revidirani priglasitvi, ki je sledila sklepu o začetku postopka, se ti ukrepi štejejo za združljive z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(b) PDEU.
E. Predlogi strank
26
Tožeči stranki ob podpori združenja European Community Shipowners’ Associations (ECSA), združenja Danish Ferry Association (v nadaljevanju: DFA), organizacije Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), družbe Rederi AB Nordö-Link, družbe Trelleborg Hamn AB, združenja Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV (v nadaljevanju: Aktionsbündnis), združenja Föreningen Svensk Sjöfart (FSS) in združenja Verband Deutscher Reeder eV (v nadaljevanju: VDR) Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
27
Komisija ob podpori Kraljevine Danske Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
II. Pravo
28
Tožeči stranki v utemeljitev tožbe navajata dva tožbena razloga, od katerih se prvi nanaša na to, da naj bi Komisija zadevne ukrepe napačno opredelila kot enotno ad hoc pomoč, drugi pa na kršitev člena 107(3)(b) PDEU.
A. Prvi tožbeni razlog: Komisija naj bi zadevne ukrepe napačno opredelila kot enotno ad hoc pomoč
29
Tožeči stranki ob podpori družbe Trelleborg Hamn, združenja VDR, združenja Aktionsbündnis in organizacije NABU Komisiji očitajo, da ni ločeno preučila združljivosti vsakega državnega posojila in vsakega državnega poroštva, ki so ga danski organi dodelili na podlagi Lov no 285 om projektering af fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (zakon št. 285 o načrtovanju fiksne povezave pasu Fehmarn in povezav z danskim zaledjem) z dne 15. aprila 2009 (v nadaljevanju: zakon o načrtovanju iz leta 2009) in nato na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015. Poleg tega tožeči stranki menita, da vsaka dodelitev državnih poroštev ali državnih posojil v okviru zakona o načrtovanju iz leta 2009 ali zakona o gradnji iz leta 2015 pomeni individualno ad hoc pomoč, ki bi jo bilo treba ločeno priglasiti Komisiji.
30
Tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn, združenje VDR, združenje Aktionsbündnis in organizacija NABU menijo, da lahko Komisija le v primeru sheme pomoči opravi kratek preizkus, pri katerem se omeji na preučitev temeljnega okvira, na podlagi katerega so dodeljene individualne pomoči. V nasprotnem primeru naj po mnenju tožečih strank ne bi bilo mogoče ugotoviti skupnega učinka vsake od dodeljenih subvencij. Prav tako tožeči stranki in ti intervenienti menijo, da zakonska pravica do financiranja vseh stroškov načrtovanja in gradnje fiksne povezave od začetka veljavnosti zakona o gradnji iz leta 2015 ni upoštevna, ker niti Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 248, str. 9) niti sodna praksa ne dovoljujeta razlikovanja glede na to, kdaj so bile dodeljene posamične subvencije.
31
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve izpodbija.
32
V uvodu je treba navesti, kot trdijo glavne stranke, da ukrepi v korist družbe Femern ne spadajo pod pojem „shema pomoči“ v smislu člena 1(d) Uredbe 2015/1589.
33
Iz tega sledi, kot je razvidno iz točke 247 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da so ukrepi, obravnavani v tej zadevi, individualne pomoči v smislu člena 1(e) Uredbe 2015/1589.
34
Glede tega se stranke ne strinjajo, kaj zajema pojem „individualna pomoč“, ter kakšne posledice iz tega izhajajo v smislu preučitve združljivosti spornih ukrepov z notranjim trgom, ki jo opravi Komisija, in v smislu obveznosti priglasitve navedenih ukrepov.
35
V obravnavani zadevi je Komisija, kot je razvidno iz točke 259 obrazložitve izpodbijanega sklepa, menila, da so bile družbi Femern dodeljene tri zaporedne individualne pomoči za izvedbo projekta fiksne povezave. Prva individualna pomoč je bila v obliki kapitalske injekcije, izvedene ob ustanovitvi družbe leta 2005. Druga individualna pomoč je dodelitev kapitalske injekcije, državnih poroštev in državnih posojil po tem, ko je 17. aprila 2009 začel veljati zakon o načrtovanju iz leta 2009. Tretja individualna pomoč je kombinacija državnih posojil in državnih poroštev, dodeljenih po tem, ko je 6. maja 2015 začel veljati zakon o gradnji iz leta 2015. Po mnenju Komisije vsako državno posojilo ali vsako državno poroštvo, dodeljeno družbi Femern na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009 in nato na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015, ustreza obroku, sproščenemu v okviru ukrepa za izvajanje dovoljene pomoči, tako da ni treba priglasiti vsakega obroka zaradi ločene preučitve njegove združljivosti z notranjim trgom.
36
V zvezi s tem je treba pojasniti, da se v obravnavani zadevi dovoljenje Komisije ne nanaša le na vsa financiranja, dodeljena družbi Femern do sprejetja izpodbijanega sklepa 20. marca 2020, ampak tudi na tista, ki bodo dodeljena po tem datumu, v mejah, določenih v navedenem sklepu.
37
Na prvem mestu, preveriti je treba, ali je Komisija, kot trdijo tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn, združenje VDR, združenje Aktionsbündnis in organizacija NABU, v točki 259 obrazložitve izpodbijanega sklepa napačno ugotovila, da je družba Femern prejela tri individualne pomoči v smislu člena 1(e) Uredbe 2015/1589 za financiranje načrtovanja in gradnje projekta fiksne povezave.
38
V zvezi s tem tožeči stranki in intervenientke, navedene v točki 37 zgoraj, trdijo, da vsaka dodelitev novega državnega posojila ali novega državnega poroštva pomeni ločeno individualno pomoč v smislu člena 1(e) Uredbe 2015/1589. Tako naj bi družba Femern med letoma 2010 in 2019 prejela kar 15 individualnih pomoči v smislu te določbe.
39
Ker v obravnavani zadevi državna posojila in državna poroštva, dodeljena družbi Femern na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009 in nato zakona o gradnji iz leta 2015, niso dodeljena z enkratnim plačilom, temveč z zaporednimi obroki, izplačanimi glede na napredek projekta, je Komisija v točki 248 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da je treba ugotoviti, ali je družba Femern prejela eno ali več individualnih pomoči, povezanih z zakonom o načrtovanju iz leta 2009 in zakonom o gradnji iz leta 2015, ali niz individualnih pomoči, ki so bile dodeljene vsakič, ko so danski organi izvedli finančno transakcijo družbe Femern. Kot je razvidno iz točk od 249 do 251 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je Komisija za to presodila, da je treba preveriti, ali je družba Femern pridobila zakonsko pravico do prejemanja individualne pomoči na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009 in nato še druge individualne pomoči na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015.
40
V zvezi s tem je treba opozoriti, da ni mogoče izključiti, da je treba za uporabo člena 107(1) PDEU več zaporednih posegov države šteti za en sam poseg. Tako je lahko zlasti, kadar med zaporednimi posegi – med drugim z vidika njihove kronologije, njihovega namena in položaja podjetja ob teh posegih – obstaja tako tesna povezava, da jih ni mogoče ločiti (sodba z dne 19. marca 2013, Bouygues in drugi/Komisija in drugi, C‑399/10 P in C‑401/10 P, EU:C:2013:175, točki 103 in 104). Poleg tega okoliščina, da je ukrep predmet izplačil v zaporednih obrokih, ne vpliva na enotnost pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 1999, Salomon/Komisija, T‑123/97, EU:T:1999:245, točka 75).
41
V obravnavani zadevi pa je treba poudariti, prvič, da ni sporno, da so bila financiranja, določena z zakonom o načrtovanju iz leta 2009, namenjena temu, da se družbi Femern omogoči financiranje stroškov načrtovanja projekta fiksne povezave. Tako je bil cilj financiranj, določenih z navedenim zakonom, financiranje določenih stroškov specifičnega projekta, in sicer tistih, povezanih z načrtovanjem projekta fiksne povezave, in so bila torej ta financiranja tako tesno povezana med seboj, da jih ni bilo mogoče ločiti. Iz tega sledi, da Komisija s tem, da je menila, da vsa financiranja, dodeljena na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009, spadajo pod isto individualno pomoč v smislu člena 1(e) Uredbe 2015/1589, tudi če je bila navedena pomoč izplačana v več obrokih, ni storila napake pri pravni opredelitvi.
42
Drugič, prav tako ni sporno, da so državna posojila in državna poroštva, določena v zakonu o gradnji iz leta 2015, namenjena temu, da se družbi Femern, kot je razvidno iz točke 251 obrazložitve izpodbijanega sklepa, omogoči refinanciranje stroškov načrtovanja in financiranje stroškov gradnje fiksne povezave. Cilj teh državnih posojil in državnih poroštev, določenih v točki 4 navedenega zakona, je namreč financiranje določenih stroškov specifičnega projekta, in sicer tistih, ki nastanejo pri gradnji fiksne povezave, in tistih, povezanih s refinanciranjem stroškov načrtovanja, ter so torej tako tesno povezana med sabo, da jih ni mogoče ločiti. Iz tega sledi, da Komisija s tem, da je menila, da državna posojila in državna poroštva, dodeljena na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015, spadajo v isto individualno pomoč v smislu člena 1(e) Uredbe 2015/1589, tudi če je navedena pomoč izplačana v več obrokih, tudi po sprejetju izpodbijanega sklepa, prav tako ni storila napake pri pravni opredelitvi.
43
Preudarkov iz točk 41 in 42 zgoraj ni mogoče ovreči s trditvijo, da družba Femern v bistvu nima zakonske pravice do prejemanja pomoči na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009 niti na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015, ker naj bi imeli danski organi za dodelitev financiranj polje proste presoje, ki naj ne bi bilo omejeno na tehnično uporabo. Navesti je namreč treba, da navedena trditev temelji na upoštevnih merilih za opredelitev sheme pomoči v smislu člena 1(d) Uredbe 2015/1589.
44
Kot pa je bilo opozorjeno v točki 39 zgoraj, Komisija za opredelitev individualne pomoči v smislu člena 1(e) Uredbe 2015/1589 ni uporabila pojma „shema pomoči“ v smislu člena 1(d) navedene uredbe, ampak se je oprla na merilo zakonske pravice upravičenca do prejetja pomoči na podlagi nacionalne ureditve.
45
V zvezi s tem je treba navesti, da je treba v skladu s sodno prakso za državne pomoči šteti, da so bile „dodeljene“ v smislu člena 107(1) PDEU na dan, ko je na podlagi nacionalne ureditve, ki se uporablja, upravičencu podeljena pravica do njihovega prejetja (glej sodbo z dne 25. januarja 2022, Komisija/European Food in drugi, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, točka 115 in navedena sodna praksa).
46
V obravnavani zadevi je iz točk od 251 do 256 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija na podlagi točke 4 zakona o gradnji iz leta 2015, katere besedilo je podobno besedilu točke 7 zakona o načrtovanju iz leta 2009, pojasnil danskih organov in pripravljalnega gradiva k zakonu o gradnji iz leta 2015 menila, da ima danski minister za finance omejeno diskrecijsko pravico, ki ne more omajati zakonske pravice družbe Femern do prejemanja državnih posojil in državnih poroštev, ki so ji bila dodeljena na podlagi teh zakonov. Tako je Komisija v točki 257 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je družba Femern pridobila zakonsko pravico do financiranja načrtovanja in gradnje fiksne povezave od začetka veljavnosti zakona o gradnji iz leta 2015, tako da je bila temu subjektu dodeljena individualna pomoč. Navesti je treba, da je Komisija, čeprav to ni izrecno razvidno iz točke 257 obrazložitve izpodbijanega sklepa, implicitno prišla do enake ugotovitve v zvezi z zakonom o načrtovanju iz leta 2009. Komisija je namreč uporabila razlogovanje po analogiji, ki ga tožeči stranki ne izpodbijata, med zakonom o gradnji iz leta 2015 in zakonom o načrtovanju iz leta 2009, tako da je ugotovitev, sprejeto za prvi zakon, mogoče razširiti na drugonavedeni zakon.
47
Res je – kot poudarjajo tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn, združenje VDR, združenje Aktionsbündnis in organizacija NABU – da ima danski minister za finance v okviru izvajanja državnih poroštev in državnih posojil, do katerih je upravičena družba Femern na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015 in zakona o načrtovanju iz leta 2009, diskrecijsko pravico, da določi usmeritve in izda zavezujoče smernice o tem, kako mora družba Femern pridobiti posojila, o instrumentih, ki jih je treba zahtevati, in o zahtevah, ki jih je treba naložiti. Poleg tega je res tudi, da v nekaterih posebnih okoliščinah Danmarks nationalbank (danska nacionalna banka) morda ne bi ugodila prošnji za posojilo.
48
Vendar je treba ugotoviti, da tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn, združenje VDR, združenje Aktionsbündnis in organizacija NABU nikakor ne utemeljujejo razlogov, iz katerih bi bilo treba iz tega sklepati, da bi lahko danski minister za finance ali danska nacionalna banka izpodbijala sámo zakonsko pravico do prejemanja državnih posojil ali državnih poroštev.
[…]
51
Zato Komisija s tem, da je v točki 259 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je družba Femern prejela tri ločene individualne pomoči, in sicer prvo individualno pomoč, dodeljeno leta 2005, drugo individualno pomoč, dodeljeno leta 2009 s sprejetjem zakona o načrtovanju iz leta 2009, in tretjo individualno pomoč, dodeljeno leta 2015 s sprejetjem zakona o gradnji iz leta 2015, ni storila napake pri presoji.
52
Na drugem mestu, preveriti je treba, ali je Komisija s tem, da je skupaj preučila združljivost treh individualnih pomoči, opredeljenih v točki 259 obrazložitve izpodbijanega sklepa, storila napako pri presoji.
53
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 377 obrazložitve izpodbijanega sklepa kapitalske injekcije ocenila na 510 milijonov DKK (68,4 milijona EUR). Kar zadeva kombinacijo državnih posojil in državnih poroštev, je iz točke 348 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da v skladu z alternativnim modelom financiranja, ki so ga danski organi predložili med formalnim postopkom preiskave, družba Femern ne more biti upravičena do posojil in državnih poroštev, ki bi skupaj presegli najvišji zajamčeni znesek 69,3 milijarde DKK (9,3 milijarde EUR), pri čemer je v točki 349 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnjeno, da bo morala družba Femern vsa posojila z državnim poroštvom prekiniti in vsa državna posojila odplačati najpozneje šestnajst let po začetku delovanja povezave.
54
Navesti je treba, da ni sporno, da so bile tri individualne pomoči, ki jih je Komisija opredelila v točki 259 obrazložitve izpodbijanega sklepa, družbi Femern dodeljene za financiranje načrtovanja in gradnje fiksne povezave. Ker so torej te tri individualne pomoči, dodeljene družbi Femern, namenjene financiranju načrtovanja in gradnje enega in istega projekta, je Komisija lahko upravičeno preučila združljivost navedenih pomoči z notranjim trgom ob upoštevanju vseh financiranj, ki bi jih ta subjekt lahko prejel za financiranje načrtovanja in gradnje projekta fiksne povezave.
55
V nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, skupna preučitev vseh financiranj, ki se lahko dodelijo družbi Femern na podlagi individualnih pomoči, opredeljenih v točki 259 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ne preprečuje upoštevanja kumulativnega učinka navedenih pomoči. Nasprotno, za oceno kumulativnega učinka financiranj, ki jih država članica dodeli podjetju za izvedbo določenega projekta, lahko Komisija prav ob upoštevanju vseh financiranj, opredeljenih kot državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, oceni njihov učinek na konkurenco v okviru preučitve ene od izjem iz člena 107(3) PDEU. To velja še toliko bolj v položaju, kakršen je ta v obravnavani zadevi, v katerem gre za naložbo v prometno infrastrukturo, ki se šteje za pomemben projekt skupnega evropskega interesa v smislu člena 107(3)(b) PDEU in katere izvedba vključuje dolgotrajno izplačevanje javnih sredstev.
56
Za tako velik projekt, kot je projekt fiksne povezave, je namreč skupna preučitev vseh financiranj, ki bi jih lahko družba Femern prejela za njegovo izvedbo, edini način za oceno združljivosti pomoči z notranjim trgom glede na merila iz sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa. Natančneje, kot bo preučeno v okviru drugega očitka tretjega dela drugega tožbenega razloga, je v skladu s točko 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa najvišja raven pomoči, dodeljenih za projekt, določena glede na likvidnostno vrzel v zvezi z upravičenimi stroški. V zvezi s tem, kot je razvidno iz točk 166 in 320 obrazložitve izpodbijanega sklepa, so danski organi v alternativni model financiranja, predložen med formalnim postopkom preiskave, v upravičene stroške projekta vključili ne le stroške gradnje, ampak tudi stroške načrtovanja fiksne povezave.
57
Ker je bilo torej potrebno, da Komisija preuči združljivost vseh financiranj, ki bi jih družba Femern lahko prejela za projekt fiksne povezave, je treba zavrniti trditve tožečih strank, družbe Trelleborg Hamn, združenja VDR, združenja Aktionsbündnis in organizacije NABU, da je v bistvu Komisija kršila člen 1(e) Uredbe 2015/1589, ker naj bi iz tega razloga opravila okrnjen preizkus individualnih pomoči, dodeljenih družbi Femern.
58
V zvezi s trditvijo družbe Trelleborg Hamn, združenja VDR, združenja Aktionsbündnis in organizacije NABU, da bi morala v bistvu Komisija od razglasitve sodbe z dne 19. septembra 2018, HH Ferries in drugi/Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), ločeno preučiti vsako državno posojilo in vsako državno poroštvo v korist družbe Femern, je treba ugotoviti, da te sodbe ni mogoče razlagati tako, da Komisiji nalaga obveznost, da opravi tako ločeno preučitev vsakega financiranja, dodeljenega temu subjektu. Splošno sodišče je namreč v navedeni sodbi ugotovilo le, da je bila Komisija v fazi predhodne preučitve ukrepov v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, soočena z resnimi težavami v zvezi z opredelitvijo državnih poroštev kot sheme pomoči, pri čemer je zlasti ugotovilo napako, ker se je štelo, da navedeni poroštvi nista bili povezani z določenim projektom v smislu člena 1(d) Uredbe št. 659/1999 (točka 80 navedene sodbe). Vendar iz tega ni mogoče sklepati na kakršno koli obveznost, ki bi bila na splošno naložena Komisiji, da ločeno preuči vsako državno poroštvo, dodeljeno istemu upravičencu za isti projekt. Iz tega sledi, da Komisiji ni mogoče očitati, da ni za vsako od petnajstih posojil, ki sta jih tožeči stranki navedli v repliki, preverila merila predhodnosti zahtevka za pomoč za določitev spodbujevalnega učinka pomoči.
[…]
61
Zato je treba trditve, s katerimi se Komisiji očita, da je storila napako pri presoji, ker je skupaj preučila tri individualne pomoči, dodeljene družbi Femern za zagotovitev financiranja načrtovanja in gradnje fiksne povezave, zavrniti kot neutemeljene.
62
Na tretjem mestu, zavrniti je treba trditve, da bi morali danski organi v bistvu vsako državno posojilo in vsako državno poroštvo, dodeljeno družbi Femern na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009 in zakona o gradnji iz leta 2015, priglasiti ločeno.
63
Kot je namreč razvidno iz točk 41 in 42 zgoraj, je Komisija lahko upravičeno štela, prvič, da vsa financiranja, dodeljena na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009, spadajo pod individualno pomoč v smislu člena 1(e) Uredbe 2015/1589, in drugič, da vsa državna posojila in državna poroštva, do katerih je lahko upravičena družba Femern na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015, prav tako spadajo pod individualno pomoč v smislu navedene določbe. Ker torej vsaka dodelitev državnega posojila ali državnega poroštva v nasprotju s tem, kar trdijo tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn, združenje VDR, združenje Aktionsbündnis in organizacija NABU, ne pomeni nove ločene individualne pomoči, Komisiji ni bilo treba od danskih organov zahtevati, da ji priglasijo vsako finančno transakcijo, ki je bila izvedena v korist družbe Femern na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009 in nato zakona o gradnji iz leta 2015.
64
Poleg tega bi bilo treba od državnih posojil in državnih poroštev, ki bi bila družbi Femern dodeljena na podlagi zakona o gradnji iz leta 2015 po sprejetju izpodbijanega sklepa, Komisiji priglasiti le tista, ki bi presegala meje, določene v izpodbijanem sklepu, ker ne bi bila zajeta z razglasitvijo združljivosti iz izpodbijanega sklepa (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 12. julija 2018, Avstrija/Komisija, T‑356/15, EU:T:2018:439, točka 266).
65
Na četrtem mestu, v zvezi z domnevno kršitvijo člena 107(1) PDEU, ki jo zatrjujeta tožeči stranki in ki naj bi izhajala iz napačnega razumevanja Uredbe 2015/1589, zadostuje ugotovitev, da tožeči stranki napačno trdita, da je bila navedena uredba sprejeta za izvajanje člena 107 PDEU. Ta uredba se namreč ne nanaša na materialnopravne določbe o državnih pomočeh iz člena 107 PDEU, ampak na podrobna pravila za uporabo določb o postopku nadzora navedenih pomoči iz člena 108 PDEU. Zato je treba domnevno kršitev člena 107(1) PDEU, ki jo zatrjujeta tožeči stranki, zavrniti.
[…]
67
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog v celoti zavrniti.
B. Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 107(3)(b) PDEU
68
Drugi tožbeni razlog je v bistvu sestavljen iz štirih delov, od katerih se prvi nanaša na to, da naj bi Komisija napačno opredelila projekt skupnega evropskega interesa, drugi na to, da naj bi Komisija napačno ugotovila potrebnost pomoči, tretji na to, da naj bi Komisija napačno ugotovila sorazmernost pomoči, ter četrti na izpodbijanje analize preprečevanja neupravičenega izkrivljanja konkurence in merila tehtanja.
69
V uvodu je treba opozoriti, da uporaba člena 107(3)(b) PDEU Komisiji podeljuje diskrecijsko pravico, katere izvrševanje vključuje gospodarsko in socialno presojo. Sodni nadzor nad izvrševanjem te diskrecijske pravice je zato omejen na preverjanje spoštovanja postopkovnih pravil in pravil obrazložitve ter na nadzor pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja in neobstoja napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji dejanskega stanja ali zlorabe pooblastil (glej v tem smislu sodbi z dne 22. decembra 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, točka 78, in z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942, točka 141).
70
V zvezi s presojo sodišča Evropske unije glede obstoja očitne napake pri presoji je treba pojasniti, da morajo biti za ugotovitev, da je Komisija storila očitno napako pri presoji zapletenih dejstev, ki upravičuje razglasitev ničnosti izpodbijanega akta, dokazi, ki jih predloži tožeča stranka, zadostni, da se presoja dejstev iz akta ne zdi verjetna (glej v tem smislu sodbi z dne 12. decembra 1996, AIUFFASS in AKT/Komisija, T‑380/94, EU:T:1996:195, točka 59, in z dne 19. septembra 2019, FIH Holding in FIH/Komisija, T‑386/14 RENV, neobjavljena, EU:T:2019:623, točka 69).
71
Štiri dele drugega tožbenega razloga je treba preučiti ob upoštevanju teh uvodnih ugotovitev.
1.
Prvi del: Komisija naj bi projekt napačno opredelila kot projekt skupnega evropskega interesa
72
Tožeči stranki ob podpori organizacije NABU, združenja Aktionsbündnis, združenja ECSA in družbe Rederi Nordö-Link s prvim delom drugega tožbenega razloga navajata tri očitke, s katerimi izpodbijata opredelitev kot projekt skupnega evropskega interesa. Prvi očitek se nanaša na to, da iz študij, ki jih je opravila družba za svetovanje Incentive za račun danske vlade (v nadaljevanju: študije družbe Incentive), ni razviden pozitiven socialnoekonomski donos, drugi na to, da se je Komisija pri ugotovitvi pozitivnega socialnoekonomskega donosa oprla na zastarele in nedosledne podatke, tretji pa na to, da projekta ne sofinancira upravičenec.
73
Poleg tega je organizacija NABU na obravnavi prvič navedla očitek v zvezi s kršitvijo načela postopnega ukinjanja okolju škodljivih subvencij, določenega v točki 19 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa.
74
Splošno sodišče meni, da je treba pred preučitvijo prvih dveh očitkov, ki ju bo treba obravnavati skupaj, odločiti na eni strani o dopustnosti novega očitka, ki ga je organizacija NABU navedla na obravnavi, in na drugi strani o utemeljenosti tretjega očitka, ki se nanaša na to, da družba Femern ne sofinancira projekta.
[…]
c)
Prvi in drugi očitek: neobstoj pozitivnega socialnoekonomskega donosa
86
Na prvem mestu, kar zadeva prvi očitek, ki se nanaša na neobstoj pozitivnega socialnoekonomskega donosa, tožeči stranki, organizacija NABU, združenje Aktionsbündnis, združenje ECSA in družba Rederi Nordö-Link trdijo, da je Komisija storila očitne napake pri presoji, ko je preučila socialnoekonomski donos fiksne povezave na podlagi študij družbe Incentive.
87
Na drugem mestu, tožeči stranki, organizacija NABU, združenje Aktionsbündnis, združenje ECSA in družba Rederi Nordö-Link z drugim očitkom trdijo, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker se je pri ugotovitvi pozitivnega socialnoekonomskega donosa oprla na zastarele in nedosledne podatke glede na podatke, ki jih je uporabila v okviru analize sorazmernosti pomoči za izračun likvidnostne vrzeli.
88
Komisija trdi, da ugotovitve iz izpodbijanega sklepa, ki jih tožeči stranki ne izpodbijata, zadostujejo za dokaz, da je projekt fiksne povezave mogoče šteti za projekt skupnega evropskega interesa v skladu z merili, določenimi v sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, tako da naj bi bila prvi in drugi očitek brezpredmetna.
89
V zvezi s tem je treba navesti, da tožeči stranki ob podpori organizacije NABU, združenja Aktionsbündnis, združenja ECSA in družbe Rederi Nordö-Link s prvim in drugim očitkom trdita, prvič, da projekt fiksne povezave nima pozitivnega socialnoekonomskega donosa, in drugič, da so podatki, uporabljeni za izračun navedenega donosa, zastareli in nedosledni glede na podatke, uporabljene za preučitev sorazmernosti pomoči. Tako tožeči stranki s tema očitkoma izpodbijata le ugotovitve Komisije iz točk od 275 do 277 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
90
Preveriti je treba, ali sta, kot trdi Komisija, prvi in drugi očitek brezpredmetna, in sicer iz razloga, da je projekt fiksne povezave lahko štela za projekt skupnega evropskega interesa, ne da bi se oprla na rezultate študij družbe Incentive.
91
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba pojem „skupni evropski interes“ iz člena 107(3)(b) PDEU razlagati ozko in da je pobuda tako opredeljena le, če je del evropskega nadnacionalnega programa, ki ga skupaj podpirajo različne vlade držav članic, ali če spada v okvir usklajenega delovanja različnih držav članic za boj proti skupni grožnji (glej v tem smislu sodbi z dne 6. oktobra 2009, Nemčija/Komisija, T‑21/06, neobjavljena, EU:T:2009:387, točka 70, in z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942, točka 170).
92
Pojem „skupni evropski interes“ je bil pojasnjen v sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa. Natančneje, najprej so v točki 3.2.1 navedenega sporočila navedena „splošna kumulativna merila“, ki morajo biti izpolnjena, da za projekt lahko velja izjema iz člena 107(3)(b) PDEU. V skladu z odstavkom 14 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa se zahteva, da projekt „na konkreten, jasen in prepoznaven način prispev[a] k enemu ali več ciljem Unije in im[a] pomemben vpliv na konkurenčnost Unije, trajnostno rast, reševanje družbenih izzivov ali ustvarjanje vrednosti po vsej Uniji“. Za izpolnitev teh zahtev so v odstavkih od 15 do 19 tega sporočila navedena merila, ki morajo biti izpolnjena. V zvezi s tem je v odstavku 15 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa pojasnjeno, da mora biti projekt, da bi se zanj štelo, da pomembno prispeva k ciljem Unije, med drugim ključnega pomena za vseevropska prometna in energetska omrežja. V odstavku 16 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa pa je pojasnjeno, prvič, da mora projekt običajno vključevati več kot eno državo članico ter da se morajo njegove koristi razširiti na znaten del Unije in ne smejo biti omejene samo na države članice, ki ga financirajo, in drugič, da morajo biti koristi projekta jasno opredeljene na konkreten in prepoznaven način. Poleg tega v skladu z odstavkom 17 navedenega sporočila koristi projekta ne smejo biti omejene na zadevna podjetja ali zadevno gospodarsko panogo, temveč morajo imeti širši pomen in uporabo za evropsko gospodarstvo ali družbo s pozitivnimi učinki prelivanja (s sistemskimi učinki na več ravneh vrednostne verige, na neposredno povezane trge, alternativno uporabo v drugih sektorjih ali prehod na drug način prevoza), ki so jasno opredeljeni na konkreten in prepoznaven način. Prav tako se v skladu z odstavkom 18 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa zahteva, da projekt sofinancira upravičenec, v skladu z odstavkom 19 pa mora projekt spoštovati načelo postopnega ukinjanja okolju škodljivih subvencij.
93
Dalje, za opredelitev projekta skupnega evropskega interesa so v točki 3.2.2 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa navedeni splošni pozitivni kazalniki, ki upravičujejo ugodnejšo obravnavo s strani Komisije. Med temi kazalniki je v odstavku 20(f) navedenega sporočila kazalnik, da projekt sofinancira sklad Unije.
94
Nazadnje, v točki 3.2.3 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa so navedena posebna merila, med katerimi je merilo iz odstavka 23 tega sporočila, v skladu s katerim morajo biti okoljski in energetski projekti ter projekti na področju prometa velikega pomena za okolje, energijo, vključno z zanesljivostjo oskrbe z energijo, ali za prometno strategijo Unije ali pa znatno prispevati k notranjemu trgu, vendar seznam sektorjev ni izčrpen.
95
V obravnavani zadevi, prvič, je Komisija v točki 272 obrazložitve izpodbijanega sklepa opozorila, da je projekt fiksne povezave zelo pomemben za vseevropsko prometno omrežje (TEN-T) in da bo prispeval k razvoju TEN-T. Ker tožeči stranki nista izpodbijali te presoje in ker ni nobenega elementa, na podlagi katerega bi jo bilo mogoče ovreči, je Komisija torej lahko upravičeno menila, da je to merilo iz odstavka 15 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa izpolnjeno. Ker gre poleg tega za prednostni projekt evropskega prometnega omrežja, je izpolnjeno tudi posebno merilo iz odstavka 23 navedenega sporočila, v skladu s katerim morajo biti projekti na področju prometa velikega pomena za prometno strategijo Unije.
96
Drugič, ugotoviti je treba, da so izpolnjena tudi merila iz odstavka 16 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa. Po eni strani je Komisija v točki 272 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ne da bi se to izpodbijalo, navedla, da bi fiksna povezava prispevala k izboljšanju povezave med nordijskimi državami in Srednjo Evropo ter k večji prožnosti in prihrankom časa v cestnem in železniškem prometu, tako da je lahko upravičeno menila, da so bile koristi, ustvarjene s projektom, opredeljene na konkreten in prepoznaven način. Po drugi strani je Komisija v točki 273 obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno opozorila, da projekt povezuje Kraljevino Dansko in Zvezno republiko Nemčijo ter da koristi od tega projekta niso omejene na ti dve državi, saj so razširjene na vse države, skozi katere poteka koridor Skandinavija-Sredozemlje, ki se razteza od Finske do otoka Malta.
97
Tretjič, ker je Komisija, ne da bi se to izpodbijalo, v točki 273 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je bil cilj projekta fiksne povezave izboljšati pogoje ne le potniškega, ampak tudi tovornega prometa med nordijskimi državami in Srednjo Evropo, in da bi ta projekt omogočil zapolnitev manjkajočega člena v koridorju Skandinavija-Sredozemlje, ki, kot je razvidno iz opombe št. 135, pomeni „ključno os sever-jug za evropsko gospodarstvo“, je treba šteti, da je na tej podlagi prav tako izpolnjeno merilo iz odstavka 17 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa. Glede na to, da koristi projekta fiksne povezave prispevajo k izboljšanju pogojev potniškega in tovornega prometa na pomembni osi evropskega gospodarstva, je namreč Komisija lahko upravičeno menila, da koristi fiksne povezave niso omejene na zadevno podjetje, in sicer družbo Femern, ali na zadevni sektor, in sicer prevozne storitve, da bi se zagotovilo prečkanje pasu Fehmarn. Poleg tega je Komisija lahko menila tudi, da so bile koristi projekta upoštevne in uporabne širše v evropskem gospodarstvu ali družbi v obliki jasno opredeljenih pozitivnih učinkov, in sicer, kot je v bistvu razvidno že iz točk 272 in 273 obrazložitve izpodbijanega sklepa, izboljšanja delovanja notranjega trga ter krepitve ekonomske in socialne kohezije. Ugotoviti je treba, da tožeči stranki, organizacija NABU, združenje Aktionsbündnis, združenje ECSA in družba Rederi Nordö-Link ne izpodbijajo teh koristi, ki jih ustvarja fiksna povezava in ki jih je Komisija opredelila v točki 281 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
98
Četrtič, kot je razvidno iz točk od 82 do 84 zgoraj, je Komisija lahko upravičeno menila, da fiksno povezavo sofinancira družba Femern, tako da je merilo iz odstavka 18 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa izpolnjeno.
99
Petič, kar zadeva merilo iz odstavka 19 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, tožba, kot je bilo že poudarjeno, ne vsebuje nobenega očitka, s katerim bi se izpodbijala ugotovitev iz točke 279 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da se fiksna povezava ne nanaša na okolju škodljive subvencije in da ni v nasprotju z načelom postopnega ukinjanja teh subvencij, tako da je mogoče šteti, da je navedeno merilo izpolnjeno.
100
Šestič, poudariti je treba, da je Komisija v točki 280 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da sta bila za projekt fiksne povezave, ne da bi se to izpodbijalo, zagotovljena financiranje Unije za dejavnosti načrtovanja in zaveza za dodatno podporo iz Instrumenta za povezovanje Evrope (IPE). V skladu z odstavkom 20(f) sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa pa je pridobitev takega financiranja Unije pozitiven kazalnik, ki upravičuje ugodnejšo obravnavo.
101
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da so bila splošna merila, določena v odstavkih od 14 do 19 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, izpolnjena, ne da bi se bilo treba opreti na rezultate študij družbe Incentive, ki jih tožeči stranki, organizacija NABU, združenje Aktionsbündnis, združenje ECSA in družba Rederi Nordö-Link izpodbijajo. Poleg tega, ker se je Komisija oprla tudi na enega od splošnih pozitivnih kazalnikov iz odstavka 20 navedenega sporočila, je lahko v točki 281 obrazložitve izpodbijanega sklepa upravičeno ugotovila, da projekt fiksne povezave pomembno in konkretno prispeva k doseganju ciljev prometne politike Unije in širših ciljev Unije, zlasti okrepitve ekonomske in socialne kohezije, tako da je navedeni projekt v skupnem evropskem interesu.
102
V zvezi s trditvami tožečih strank, organizacije NABU, združenja Aktionsbündnis, združenja ECSA in družbe Rederi Nordö-Link, da Komisija ni mogla priti do ugotovitve, da je projekt fiksne povezave v skupnem evropskem interesu v smislu sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, ne da bi se oprla na študije družbe Incentive, je treba ugotoviti, da je po eni strani iz točke 274 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da so bile koristi projekta fiksne povezave, ki so že bile jasno opredeljene v točkah 272 in 273 obrazložitve tega sklepa, v študijah družbe Incentive „podrobneje opredeljene“. Po drugi strani je treba v zvezi s količinsko opredelitvijo koristi, opravljeno v točkah od 275 do 277 obrazložitve izpodbijanega sklepa, poudariti, kot pravilno trdi Komisija, da niti člen 107(3)(b) PDEU niti sporočilo o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa ne zahtevata, da so koristi projekta količinsko opredeljene v okviru socialnoekonomske analize stroškov in koristi za opredelitev projekta kot projekta skupnega evropskega interesa. Zato je treba, kot je Komisija pojasnila v dupliki, šteti, da so bili v točkah od 275 do 277 obrazložitve izpodbijanega sklepa rezultati študij družbe Incentive navedeni kot koristni dodatni elementi, ki pa niso nujni za opredelitev projekta fiksne povezave kot projekta skupnega evropskega interesa.
103
Iz tega sledi, da sta prvi in drugi očitek, s katerima tožeči stranki, organizacija NABU, združenje Aktionsbündnis, združenje ECSA in družba Rederi Nordö-Link izpodbijajo le količinsko opredelitev koristi fiksne povezave, usmerjena zoper obrazložitev v izpodbijanem sklepu, ki je podana zaradi celovitosti.
104
Zato ju je treba zavrniti kot brezpredmetna.
105
Prvi del drugega tožbenega razloga je zato treba v celoti zavrniti.
2.
Drugi del: Komisija naj bi napačno ugotovila, da je pomoč potrebna
106
Tožeči stranki z drugim delom navajata tri očitke, od katerih se prvi nanaša na neobstoj spodbujevalnega učinka pomoči, drugi na to, da naj bi Komisija napačno menila, da hipotetični scenarij zajema neobstoj alternativnega projekta, tretji pa na izpodbijanje obdobij, upoštevanih za izračun interne stopnje donosnosti (v nadaljevanju: ISD).
a)
Prvi očitek: neobstoj spodbujevalnega učinka pomoči
107
Tožeči stranki ob podpori združenja DFA, združenja ECSA, družbe Trelleborg Hamn in družbe Rederi Nordö-Link trdita, da je Komisija napačno ugotovila spodbujevalni učinek pomoči.
108
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve izpodbija.
109
V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 107(3)(b) PDEU zlasti določa, da se pomoč za pospeševanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa lahko šteje za združljivo z notranjim trgom.
110
Komisija lahko na podlagi diskrecijske pravice, ki ji jo daje navedena določba, odobritev pomoči zavrne, kadar ta upravičenih podjetij ne spodbuja k ravnanju, ki bi prispevalo k uresničitvi enega od ciljev iz te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 19. julija 2016, Kotnik in drugi, C‑526/14, EU:C:2016:570, točka 49 in navedena sodna praksa).
111
Takšna pomoč mora torej biti potrebna za dosego ciljev, določenih s to določbo, tako da brez te pomoči ne bi bilo mogoče le z delovanjem trga doseči, da upravičena podjetja ravnajo tako, da prispevajo k uresničitvi teh ciljev. Pomoči, s katero se izboljša finančni položaj upravičenega podjetja, ne da bi bila ta pomoč potrebna za izpolnitev ciljev iz člena 107(3) PDEU, namreč ni mogoče šteti za združljivo z notranjim trgom (glej po analogiji sodbo z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 104 in navedena sodna praksa).
112
Tako mora v okviru člena 107(3)(b) PDEU načrtovana pomoč, da bi bila združljiva z notranjim trgom, imeti spodbujevalni učinek in tako biti potrebna za izvedbo pomembnega projekta skupnega evropskega interesa. Za to je treba dokazati, da brez načrtovane pomoči naložba, namenjena realizaciji takega projekta, ne bi bila izvedena. Če pa bi se izkazalo, da bi bila naložba izvedena, tudi če ne bi bilo načrtovane pomoči, bi bilo treba ugotoviti, da je edini učinek te pomoči izboljšanje finančnega položaja upravičenih podjetij, tako da ne bi bil izpolnjen pogoj, določen v členu 107(3)(b) PDEU, to je potrebnost pomoči za izvedbo pomembnega projekta skupnega evropskega interesa (glej v tem smislu in po analogiji sodbe z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 105; z dne13. decembra 2017, Grčija/Komisija, T‑314/15, neobjavljena, EU:T:2017:903, točka 182, in z dne 12. septembra 2019, Achemos Grupė in Achema/Komisija, T‑417/16, neobjavljena, EU:T:2019:597, točka 84).
113
Nazadnje je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso ugotovitev neobstoja potrebnosti pomoči lahko izhaja zlasti iz dejstva, da je zainteresirano podjetje podprti projekt že začelo izvajati ali ga celo končalo, preden je bil zahtevek za pomoč posredovan pristojnim organom, kar izključuje možnost, da bi zadevna pomoč imela spodbujevalno vlogo (sodbi z dne 15. aprila 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, točka 69, in z dne 12. septembra 2019, Achemos Grupė in Achema/Komisija, T‑417/16, neobjavljena, EU:T:2019:597, točka 85).
114
Trditve tožečih strank ter združenja DFA, združenja ECSA, družbe Trelleborg Hamn in družbe Rederi Nordö-Link je treba preučiti ob upoštevanju teh preudarkov.
115
V uvodu je treba navesti, da sta v izpodbijanem sklepu in vlogah strank uporabljena pojma „formalni spodbujevalni učinek“ in „vsebinski spodbujevalni učinek“. Zaradi jasnosti in terminološke natančnosti pa je treba za potrebe te sodbe na eni strani pojem „formalni spodbujevalni učinek“ razumeti kot merilo „predhodnosti zahtevka za pomoč“ (glej v tem smislu sodbi z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 106, in z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 64). Na drugi strani je treba zahtevo po „vsebinskem spodbujevalnem učinku“ razumeti kot pogoj „spodbujevalnega učinka pomoči“, naveden v sodni praksi, na katero je opozorjeno v točki 112 zgoraj, in sicer spodbudo za upravičenca, da ravna tako, da prispeva k uresničitvi ciljev iz člena 107(3)(b) PDEU.
116
V sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa je na zahtevo, da mora pomoč izpolnjevati pogoj spodbujevalnega učinka, opozorjeno v odstavku 28, v opombi št. 24 v navedenem odstavku pa je prevzeto merilo predhodnosti, v skladu s katerim mora biti „[p]rošnja za pomoč […] vložena pred začetkom del“.
117
Preveriti je treba, ali je Komisija, kot trdijo tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn in združenje ECSA, storila očitno napako pri presoji, ker je menila, da je bil v okoliščinah obravnavane zadeve zahtevek za pomoč neločljivo povezan z ustanovitvijo družbe Femern.
118
V obravnavani zadevi je Komisija v točkah 299 in 302 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da izpolnitev merila predhodnosti zahtevka za pomoč, kot je opredeljeno v sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, ni nujen pogoj, ker je bil pogoj spodbujevalnega učinka izpolnjen z dokazom, da zadevnega projekta ni bilo mogoče izvesti brez pomoči. Po mnenju Komisije je treba razlikovati med podjetjem, kot je družba Femern, ki prejema pomoč za izvedbo projekta povezave, ki ga opredelijo javni organi, in drugimi podjetji, ki lahko odločajo o projektih, v katere želijo vlagati. Tako je Komisija ob upoštevanju posebnosti obravnavane zadeve menila, da je tudi ob neobstoju formalnega zahtevka za pomoč, ki bi ga družba Femern vložila pri danskih organih, merilo predhodnosti zahtevka za pomoč izpolnjeno, ker je mogoče šteti, da je taka prošnja neločljivo povezana z ustanovitvijo tega subjekta.
119
Navesti je treba, da je družba Femern družba s posebnim namenom, ki so jo javni organi ustanovili za izvedbo določenega projekta z izključitvijo vseh drugih dejavnosti. Kot je navedla Kraljevina Danska, tak subjekt namreč ne prejema prihodkov iz poslovanja, dokler niso končana gradbena dela. Zato je družba Femern do začetka obratovanja fiksne povezave odvisna od financiranj, ki jih dodelijo javni organi, zlasti za zagotovitev gradnje infrastrukture. Tak položaj pa ni primerljiv s položajem zasebnih ali javnih podjetij, ki lahko določijo projekte, v katere želijo vlagati in jih – vsaj delno – financirati z uporabo prihodkov, ustvarjenih s svojimi drugimi dejavnostmi.
120
Poleg tega je treba v obravnavani zadevi poudariti, da je Kraljevina Danska 22. decembra 2014 priglasila vsa financiranja, ki jih je ta subjekt prejel od ustanovitve leta 2005, da bi Komisija na podlagi člena 107(3)(b) PDEU in meril iz sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa ocenila njihovo združljivost z notranjim trgom. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bila na podlagi člena 6 lov no 588 om Sund og Bælt Holding A/S (zakon št. 588 o družbi Sund & Baelt Holding A/S) z dne 24. junija 2005 družba Femern, nekdanja Femern Bælt A/S, ustanovljena za opravljanje nalog, povezanih z načrtovanjem fiksne povezave z izključitvijo vseh drugih dejavnosti. Ta subjekt je leta 2005 za ustanovitev prejel kapitalsko injekcijo. Nato je družba Femern po podpisu pogodbe o pasu Fehmarn na podlagi zakona o načrtovanju iz leta 2009 prejela dodatno kapitalsko injekcijo ter državna posojila in državna poroštva. Komisija je v sklepu z dne 13. julija 2009 v zadevi N 157/2009 primarno štela, da financiranja, dodeljena družbi Femern, ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, in iz previdnosti v primeru, da bi bil ta subjekt pooblaščen za gospodarsko izkoriščanje fiksne povezave, menila, da bi navedena financiranja pomenila pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(b) PDEU. Opozoriti je treba, da ta sklep ni bil izpodbijan.
121
Ker je torej Komisija lahko upravičeno skupaj preučila združljivost vseh financiranj, potrebnih za izvedbo projekta fiksne povezave, od ustanovitve družbe Femern (glej točke od 53 do 61 zgoraj), in ker ta družba ne bo prejemala prihodkov iz dejavnosti do začetka obratovanja fiksne povezave, ni mogoče zahtevati, da se merilo predhodnosti zahtevka preveri za vsako od treh individualnih pomoči, ki so bile družbi Femern dodeljene za izvedbo projekta fiksne povezave. Poleg tega je Komisija v obravnavani zadevi lahko upravičeno menila, da je bil zahtevek za pomoč neločljivo povezan z ustanovitvijo družbe Femern.
122
Tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn, združenje DFA, združenje ECSA in družba Rederi Nordö-Link to ugotovitev izpodbijajo tako, da na prvem mestu v bistvu trdijo, da je bila družba Femern ob svoji ustanovitvi zadolžena le za načrtovanje fiksne povezave in da je bila šele pozneje zadolžena za gradnjo in upravljanje te infrastrukture.
123
V zvezi s tem je treba navesti, kot pravilno trdi Komisija, da je bila družba Femern ustanovljena za izvedbo projekta fiksne povezave, zato okoliščina, da so se njene dejavnosti od njene ustanovitve razvijale, ni upoštevna za izpodbijanje dejstva, da je mogoče šteti, da je zahtevek za pomoč neločljivo povezan z ustanovitvijo te družbe.
124
Javni organi so namreč celoten projekt zaupali isti družbi s posebnim namenom, ki ji ni dovoljeno opravljati drugih dejavnosti od tistih, ki so povezane s tem projektom.
125
Dela, ki jih tožeči stranki, družba Trelleborg Hamn in združenje ECSA štejejo za gradbena dela, izvedena v letih 2013 in 2014, so bila, kot je Komisija poudarila v točki 300 obrazložitve izpodbijanega sklepa, krita s povečanji proračuna za načrtovanje, ki jih je odobril odbor za finance pri danskem parlamentu 3. junija 2010, 23. junija 2011 in marca 2013. Iz elementov spisa, zlasti iz zahtevka za proračunska sredstva št. 97 z dne 13. marca 2013, priloženega k intervencijski vlogi Kraljevine Danske, je razvidno, da je družba Femern za dela, opravljena od septembra 2013, opravila predhodno finančno oceno, na podlagi katere je danski minister za promet zaprosil za soglasje odbora za finance pri danskem parlamentu za povečanje proračuna za načrtovanje. Poudariti je treba tudi, da je družba Femern novembra 2014 pred modelom financiranja fiksne povezave, ki so ga danski organi priglasili 22. decembra 2014 in ki je, kot je razvidno iz točke 36 obrazložitve izpodbijanega sklepa, vseboval oceno skupnih stroškov načrtovanja in gradnje fiksne povezave, opravila finančno analizo. Prav tako je treba ugotoviti, da likvidnostna vrzel, izračunana v izpodbijanem sklepu v okviru preučitve sorazmernosti pomoči, temelji na posodobljeni finančni analizi, ki jo je prav tako opravila družba Femern.
126
Ker je torej družba Femern kot družba s posebnim namenom za opravljanje nalog, ki so ji bile zaupane, odvisna od javnih sredstev, bi Komisija, tudi če bi morala, kot trdita tožeči stranki, zaradi razvoja dejavnosti družbe Femern ločeno preučiti spoštovanje merila predhodnosti zahtevka za pomoč, lahko ugotovila, da so bila dela ne glede na njihovo opredelitev kot „gradbena dela“ ali kot „pripravljalna dela“ opravljena na podlagi zahtevka v obliki ocene njenih potreb po financiranju.
127
V nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, je iz besedila opombe št. 24 v odstavku 28 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa jasno razvidno, da zadostuje, da so zahtevki za pomoč vloženi pred začetkom del. Zato subjektu, ki je upravičenec do pomoči, ni treba čakati na ugoditev navedenemu zahtevku ali na dodelitev pomoči, preden začne z deli. Ta zahteva iz sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa ni primerljiva z zahtevo iz drugih smernic – razloženih v sodbah z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), in z dne 13. septembra 2013, Fri-El Acerra/Komisija (T‑551/10, neobjavljena, EU:T:2013:430), na kateri se sklicujeta tožeči stranki – v katerih je bila izrecno zahtevana pisna potrditev pristojnih nacionalnih organov.
128
Poleg tega, kot pravilno trdi Komisija, vprašanje, ali je merilo predhodnosti zahtevka za pomoč izpolnjeno, nikakor ni povezano z vprašanjem, ali so bile pomoči nezakonito izplačane v nasprotju s členom 108(3) PDEU, niti z vprašanjem, ali so bila družbi Femern dodeljena financiranja v nasprotju s sklepom o načrtovanju.
[…]
137
Iz navedenega torej izhaja, da Komisija ob neobstoju diskriminacije ni napačno uporabila prava in tudi ni storila očitne napake pri presoji, ker je ugotovila spodbujevalni učinek pomoči.
138
Zato je treba prvi očitek, ki se nanaša na neobstoj spodbujevalnega učinka pomoči, zavrniti.
b)
Drugi očitek: Komisija naj bi napačno štela, da hipotetični scenarij zajema neobstoj alternativnega projekta
139
Tožeči stranki, združenje FSS, združenje Aktionsbündnis, organizacija NABU in združenje VDR menijo, da je Komisija napačno uporabila pravo in storila očitno napako pri presoji, ker je menila, da hipotetični scenarij zajema neobstoj alternativnega projekta.
140
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve zavrača.
141
V zvezi s tem je treba navesti, da je za presojo potrebnosti pomoči v odstavku 29 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa določeno, da mora država članica Komisiji predložiti zadostne informacije o projektu, ki prejema pomoč, ter celovit opis hipotetičnega scenarija, ki ustreza razmeram brez dodelitve pomoči s strani katere koli države članice, pri čemer je pojasnjeno, da hipotetični scenarij lahko pomeni odsotnost alternativnega projekta ali jasno opredeljen in dovolj predvidljiv alternativni projekt, ki ga upravičenec upošteva v svojem notranjem odločanju, ter se lahko nanaša na alternativni projekt, ki se v celoti ali delno izvaja zunaj Unije.
142
Komisija se je v izpodbijanem sklepu za ugotovitev, da hipotetični scenarij pomeni neobstoj alternativnega projekta, oprla na podatke, ki so jih predložili danski organi, da bi dokazali, da ni nobenega verodostojnega ali realističnega hipotetičnega opisa alternativnega projekta. Tako se je Komisija v točki 307 obrazložitve izpodbijanega sklepa oprla na poročilo o poslovnem interesu projekta fiksne povezave, pripravljeno leta 2001 (v nadaljevanju: poročilo o poslovnem interesu iz leta 2001), da bi ugotovila, da so bile ob upoštevanju znatnih tveganj, povezanih s projektom fiksne povezave, zahteve zasebnega sektorja take, da bi bili stroški kapitala tako visoki, da projekt brez nadaljnje javne podpore ne bi bil izvedljiv. Na podlagi elementov, ki so jih danski organi predložili ob priglasitvi financiranja fiksne povezave, je Komisija menila, da se ta ugotovitev medtem ni spremenila. Tako je Komisija v točki 308 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da noben razumen zasebni vlagatelj ne bi sodeloval pri takem projektu pod običajnimi tržnimi pogoji in da je fiksno povezavo mogoče dokončati samo ob znatni javni podpori. Poleg tega je pojasnila, da dejstvo, da se je končna tehnična rešitev od poročila o poslovnem interesu iz leta 2001 spremenila, nikakor ne spremeni te ugotovitve, in da nič ne kaže na to, da bi hipotetični scenarij brez pomoči medtem postal izvedljiv. Komisija prav tako meni, da je dodelitev finančne pomoči Unije v okviru IPE močan znak, da je za izvedbo projekta potrebno javno financiranje.
143
Na prvem mestu, preveriti je treba, ali Komisija, kot trdijo tožeči stranki, združenje FSS, združenje Aktionsbündnis, organizacija NABU in združenje VDR, ni upoštevala alternativnih projektov, ki bi lahko pomenili hipotetični scenarij v smislu odstavka 29 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa.
144
Prvič, kar zadeva projekt izboljšanega sistema trajektnih prevozov, se tožeči stranki sklicujeta na poročilo o stroških in koristih, ki ga je leta 2000 pripravila družba za svetovanje Planco (v nadaljevanju: poročilo družbe Planco), ki je vsebovalo več alternativ za projekt fiksne povezave v sedanji različici, med katerimi je tudi projekt izboljšanega sistema trajektnih prevozov.
145
Navesti je treba, da v poročilu družbe Planco ni nobene jasne navedbe, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti, ali izboljšanje storitev trajektnih prevozov zahteva dodelitev pomoči. V zvezi s tem sta tožeči stranki na obravnavi priznali, da namen tega poročila ni bil ugotoviti, ali je mogoče projekte, na katere se nanaša, izvesti brez pomoči. Poleg tega je treba ugotoviti, da je Komisija v točki 306 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da iz poročila družbe Planco izhaja, da absolutnega obsega neto koristi, pridobljenih s fiksno povezavo, ni mogoče doseči z izboljšanim sistemom trajektnih prevozov, zlasti kar zadeva skrajšanje časa potovanja in prihranek stroškov prevoza. Zato je ugotovila, da izboljšani sistem trajektnih prevozov ni alternativna rešitev z enakim obsegom in primerljivimi pričakovanimi koristmi kot projekt fiksne povezave.
146
V zvezi s tem je treba za razlago zahteve po hipotetičnem scenariju upoštevati odstavek 28 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, ki podrobneje določa, da bi bil brez pomoči projekt neizvedljiv ali bi bil izvedljiv v manjši velikosti ali obsegu ali na drugačen način, ki bi močno omejil pričakovane koristi. Tako Komisija, kadar projekt ni primerljivega obsega ali velikosti ali kadar znatno omejuje koristi, ki se pričakujejo od projekta, ki prejema pomoč, ne krši sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, če ugotovi, da to ni alternativni projekt, ki bi lahko pomenil hipotetični scenarij v smislu odstavka 29 navedenega sporočila.
147
V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da mora projekt fiksne povezave, kot je razvidno zlasti iz točk 33 in 272 obrazložitve izpodbijanega sklepa, prispevati k zapolnitvi manjkajočega člena v koridorju Skandinavija-Sredozemlje, izboljšanju povezave med nordijskimi državami in Srednjo Evropo ter povečanju prožnosti in prihrankom časa v cestnem in železniškem prometu.
148
Res je, kot trdita organizacija NABU in združenje VDR, da je v prvotni različici študije družbe Incentive glavni dobiček fiksne povezave izhajal iz njenih prihodkov iz poslovanja. Ne da bi se bilo treba izreči o možnosti primerjave med rezultati poročila družbe Planco in rezultati študij družbe Incentive, pa je dovolj poudariti, da za cestni promet iz prvotne različice študije družbe Incentive izhaja, da bo na eni strani fiksna povezava omogočila skrajšanje časa prečkanja pasu Fehmarn na 10 minut z osebnim vozilom v primerjavi s 45 minutami s trajekti, in da bo na drugi strani povečala prožnost, ker ne bo treba čakati na odhod trajekta. Poleg tega so v tej študiji poudarjene tudi prednosti fiksne povezave za izboljšanje železniškega prometa, kot je skrajšanje časa vožnje z vlakom med Nemčijo in Dansko.
149
Ker s projektom izboljšanega sistema trajektnih prevozov ne bi bilo mogoče doseči ciljev, ki se uresničujejo s projektom fiksne povezave, okoliščina, da je stopnja donosa projekta izboljšanega sistema trajektnih prevozov višja od stopnje donosa fiksne povezave, ni upoštevna. Pri preučitvi obstoja alternativnega projekta namreč niti danskim organom niti Komisiji ni mogoče očitati, da niso upoštevali projekta, s katerim ni mogoče doseči ciljev v javnem interesu, ki jim sledijo javni organi.
150
Iz tega izhaja, da Komisija ni storila očitne napake pri presoji, ko je ugotovila, da izboljšana storitev trajektnih prevozov ne zagotavlja enakih koristi kot fiksna povezava v smislu skrajšanja časa potovanja in prihrankov pri stroških prevoza. Zato Komisiji ni mogoče očitati, da ni upoštevala projekta izboljšanega sistema trajektnih prevozov.
151
Drugič, v zvezi z alternativnimi fiksnimi povezavami, ki jih navajata tožeči stranki, zlasti tistimi, na katere se nanaša poročilo družbe Planco, in sicer gre za viseči most, most s poševnimi zategami ter več konfiguracij vrtanih predorov in potopljenih predorov, sta tožeči stranki na obravnavi priznali, kot je bilo navedeno v točki 145 zgoraj, da namen tega poročila ni bil ugotoviti, ali je projekte, ki so v njem navedeni, mogoče izvesti brez pomoči.
152
Glede rešitve v obliki mostu s poševnimi zategami in potopljenega predora, primerljivega s tistim iz obravnavane zadeve, ki je vsebovana v poročilu o ekonomski oceni fiksne povezave pasu Fehmarn, ki ga je marca 2004 pripravila družba za svetovanje COWI (v nadaljevanju: poročilo družbe COWI), je treba poudariti, da se organizacija NABU, združenje Aktionsbündnis in združenje VDR ne sklicujejo na noben natančen odlomek iz tega poročila, priloženega k tožbi. Tožeči stranki v odgovoru na vprašanje na obravnavi nista mogli navesti, kateri odlomek tega poročila bi lahko dokazoval, da bi bilo mogoče projekte, ki so v njem omenjeni, izvesti brez pomoči. Vsekakor je treba ugotoviti, da iz povzetka tega poročila, prevedenega v jezik postopka, ne izhaja, da bi bilo mogoče rešitev v obliki mostu s poševnimi zategami ali potopljenega predora izvesti brez pomoči. Nasprotno, to poročilo izhaja iz predpostavke, da bi bil tak projekt upravičen do financiranja Unije v višini približno 10 % stroškov naložbe, tako da bi to financiranje pozitivno vplivalo na stroške, ki bi jih imeli Kraljevina Danska in Zvezna republika Nemčija.
153
Enako je mogoče ugotoviti v zvezi s poročilom o vplivu fiksne povezave na okolje, ki ga je pripravila družba Femern, na katero se sklicujejo združenje FSS, združenje Aktionsbündnis, organizacija NABU in združenje VDR. Res je, da je bilo v tem poročilu predvidenih več alternativ, in sicer most s poševnimi zategami, viseči most in vrtani predor. Vendar intervenienti niso dokazali, da je iz odlomkov navedenega poročila, prevedenih v jezik postopka, razvidno, da bi bilo mogoče navedene alternativne projekte izvesti brez pomoči.
154
Zato Komisiji ni mogoče očitati, da ni upoštevala alternativnih projektov fiksnih povezav.
155
Tretjič, glede projekta modernizacije povezave Jutland (Danska), na katerega se sklicujeta tožeči stranki, je treba ugotoviti, da je sklicevanje na stran 5 zbirnega poročila družbe COWI napačno, ker v povzetku tega poročila, prevedenem v jezik postopka, tak projekt ni omenjen. Glede projekta, na katerega se sklicuje organizacija NABU, ki naj bi obsegal modernizacijo storitev trajektnih prevozov v pasu Fehmarn in modernizacijo obstoječih železniških prog vzdolž Jutlanda, je treba prav tako ugotoviti, da takega projekta ni v povzetku tega poročila, prevedenem v jezik postopka, v poročilu družbe COWI, na katero v intervencijski vlogi ni nobene natančne napotitve. Poleg tega je treba v zvezi s projektom, na katerega se sklicuje organizacija NABU in ki naj bi zajemal izboljšanje železniške povezave na Jutlandu, ki poteka prek Koldinga (Danska), ugotoviti, da intervencijska vloga ne vsebuje zadostnih pojasnil, na podlagi katerih bi bilo mogoče opredeliti navedeni projekt. Zato zgolj z navajanjem teh projektov, na katere se sklicujejo tožeči stranki in organizacija NABU, ni mogoče dokazati, da jih Komisija neupravičeno ni upoštevala.
156
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da tožeči stranki, združenje FSS, združenje Aktionsbündnis, organizacija NABU in združenje VDR niso dokazali, da so ugotovitve iz točk od 306 do 308 obrazložitve izpodbijanega sklepa in ugotovitev, da hipotetični scenarij zajema neobstoj alternativnega projekta, vsebovale očitno napako pri presoji.
157
Na drugem mestu, trditve združenja FSS, da v bistvu iz točke 150 sodbe z dne 12. julija 2018, Avstrija/Komisija (T‑356/15, EU:T:2018:439), in iz odstavka 29 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa izhaja, da država članica pomoči ne more usmeriti k projektu po svoji izbiri, če obstajajo alternativni projekti, ki so jasno opredeljeni in dovolj predvidljivi ter ki ustrezajo istim ciljem in za katere bi bila potrebna manjša pomoč, ni mogoče sprejeti.
158
Na eni strani je treba ugotoviti, da ta trditev nima nobene podlage v sodbi z dne 12. julija 2018, Avstrija/Komisija (T‑356/15, EU:T:2018:439).
159
Na drugi strani, kot je opozorila Komisija, lahko država članica v primeru pomembnega projekta skupnega evropskega interesa, če so izpolnjeni pogoji iz člena 107(3)(b) PDEU in pogoji iz sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, dodeli pomoč projektu po svoji izbiri.
[…]
163
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da Komisija s tem, da je štela, da hipotetični scenarij zajema neobstoj alternativnega projekta, ni napačno uporabila prava niti ni storila očitne napake pri presoji.
164
Zato je treba drugi očitek, ki se nanaša na to, da naj bi Komisija napačno štela, da hipotetični scenarij zajema neobstoj alternativnega projekta, zavrniti kot neutemeljen.
c)
Tretji očitek: izpodbijanje obdobij, uporabljenih za izračun notranje stopnje donosa (potrebnost pomoči) in izračun likvidnostne vrzeli (sorazmernost pomoči)
165
Tožeči stranki, združenje FSS, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR trdijo, da bi moral čas trajanja naložbe, ki je v odstavku 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa določen za izračun likvidnostne vrzeli, ustrezati celotnemu obdobju projekta, ki je v točki 30 navedenega sporočila določeno za izračun notranje stopnje donosa. Zato tožeči stranki in ti intervenienti navajajo iste trditve v podporo očitku, navedenemu v delu v zvezi potrebnostjo pomoči, ki se nanaša na očitno napako pri presoji obdobja, uporabljenega za izračun notranje stopnje donosa, in očitku, navedenem v tretjem delu v zvezi s sorazmernostjo pomoči, ki se nanaša na očitno napako pri presoji obdobja, uporabljenega za izračun likvidnostne vrzeli.
166
Tožeči stranki, združenje FSS, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR menijo, da je Komisija storila očitne napake pri presoji, ker se je pri izračunu notranje stopnje donosa in likvidnostne vrzeli oprla na obdobje 40 let. Po njihovem mnenju bi bila ob upoštevanju 120-letnega celotnega obdobja projekta na eni strani notranja stopnja donosa višja, ker naj bi bili prihodki od fiksne povezave s časom višji, na drugi strani pa naj bi bila likvidnostna vrzel manjša.
167
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve zavrača.
168
V zvezi s tem je treba na eni strani poudariti, da mora Komisija, če ni alternativnega projekta, v skladu s točko 30 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa preveriti, ali znesek pomoči ne presega najnižjega potrebnega zneska, da bi bil projekt, ki prejema pomoč, dovolj donosen, na primer z zagotovitvijo doseganja notranje stopnje donosa, ki ustreza merilu uspešnosti ali minimalni stopnji donosa v specifičnem sektorju ali podjetju, pri čemer je pojasnjeno, da je treba vse ustrezne pričakovane stroške in koristi upoštevati skozi celotno obdobje projekta. Iz tega sledi, da je pomoč potrebna, če projekt med njegovim trajanjem ni donosen (glej v tem smislu sodbo z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942, točka 210).
169
Na drugi strani se v skladu s točko 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa najvišji znesek pomoči določi glede na likvidnostno vrzel, ki je določena glede na upravičene stroške, pri čemer je pojasnjeno, da lahko intenzivnost pomoči, če to upravičuje analiza likvidnostne vrzeli, doseže do 100 % upravičenih stroškov. V istem odstavku je likvidnostna vrzel opredeljena kot razlika med pozitivnimi in negativnimi denarnimi tokovi v času trajanja naložbe, ki se diskontirajo na sedanjo vrednost na podlagi ustreznega diskontnega faktorja, to pa odraža stopnjo donosa, ki jo upravičenec potrebuje za izvedbo projekta, zlasti glede na s projektom povezana tveganja.
170
V obravnavani zadevi je iz točke 327 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da so danski organi za določitev likvidnostne vrzeli uporabili pričakovano ekonomsko trajanje naložbe 40 let, ker gre za obdobje, ki bi ga vlagatelj običajno upošteval, ko vlaga v infrastrukturo velikega obsega, kot je fiksna povezava. Čeprav je Komisija navedla, da je bilo na spletnem mestu družbe Femern navedeno 120‑letno celotno obdobje projekta, je poudarila, da je vpliv diskontiranja, kadar so denarni tokovi oddaljeni, znaten. Poleg tega je menila, da je zaradi velike negotovosti pri vsaki finančni napovedi za tako zelo dolgo obdobje zelo malo verjetno, da bi se razumen vlagatelj odločil za naložbo, pri kateri je mogoče obete glede donosnosti uresničiti samo v tako zelo dolgem obdobju. Zato je Komisija štela, da je obdobje 40 let obratovanja razumna predpostavka za izračun vrzeli v financiranju fiksne povezave.
171
Kar zadeva notranjo stopnjo donosa, je Komisija v točkah 309 in 310 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da družba Femern ne izvaja naložbenega projekta podobne vrste ali s podobnimi skupnimi stroški naložbe, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za ugotovitev, ali znesek pomoči presega raven, ki je potrebna za to, da je projekt dovolj donosen, zato je treba primerjati notranjo stopnjo donosa projekta fiksne povezave brez pomoči z zahtevami glede stroškov naložbe, ki so značilni za zadevni sektor, to je tehtanim povprečjem stroškov kapitala (v nadaljevanju: WACC), določenim v višini 5,59 %. Tako je iz točke 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je Komisija s tem, da je upoštevala 40-letno ekonomsko trajanje naložbe, ugotovila, da je notranja stopnja donosa projekta brez pomoči znašala 3,9 % in da bo ostala nižja od WACC celo z daljšim celotnim obdobjem do leta 2100.
172
Navesti je treba, da tožeči stranki ter združenje FSS, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR Komisiji očitajo, da je pri izračunu notranje stopnje donosa in likvidnostne vrzeli upoštevala 40‑letno ekonomsko trajanje naložbe namesto 120-letno celotno obdobje projekta.
173
V zvezi s tem je treba na prvem mestu poudariti, da je Splošno sodišče v točki 213 sodbe z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), razsodilo, da Komisija s tem, da se je sklicevala na „obdobje vračila pomoči“, ni pravilno uporabila odstavka 30 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, v skladu s katerim se notranja stopnja donosa izračuna ob upoštevanju pričakovanih stroškov in koristi skozi „celotno obdobje projekta“. Poleg tega je štelo, da je tudi to, da se izračun notranje stopnje donosa odloži na zelo negotovo obdobje vračila, samovoljno, saj se lahko to obdobje razlikuje glede na subjektivne elemente, zlasti glede na vrsto pomoči in načine vračila, o katerih sta se dogovorila upravičenec in finančna institucija, ki je odobrila posojilo.
174
V nasprotju s tem, kar trdijo tožeči stranki, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR, iz teh preudarkov ni mogoče sklepati, da je Splošno sodišče nameravalo zahtevati, da Komisija pri izračunu notranje stopnje donosa upošteva obdobje 120 let, in to še toliko bolj, ker je v sodbi z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), edina navedba v zvezi s tem trajanjem navedena v pogojniku v predstavitvi trditev strank. Poleg tega je treba navesti, da je Splošno sodišče v točki 217 te sodbe štelo, da načeloma ni mogoče izključiti, da je pomoč potrebna za izvedbo tako obsežnega projekta, ampak da je nezadostna in nenatančna preučitev potrebnosti pomoči pokazala na obstoj resnih težav, zaradi katerih bi morala Komisija uvesti formalni postopek preiskave in na podlagi katerih ni moglo preveriti, ali je storila očitno napako pri presoji.
175
Na drugem mestu, preveriti je treba, ali je Komisija, kot trdijo tožeči stranki, združenje FSS, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR, kršila odstavka 30 in 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, ker je pri določitvi upoštevnega obdobja za izračun notranje stopnje donosa in likvidnostne vrzeli upoštevala ravnanje vlagateljev na trgu.
176
Prvič, za obdobje, upoštevno za izračun notranje stopnje donosa, je treba zahtevo po upoštevanju vseh ustreznih pričakovanih stroškov in koristi „skozi celotno obdobje projekta“, ki je določena v zadnjem stavku odstavka 30 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, razlagati glede na kazalnike, ki jih je treba upoštevati pri izvedbi preskusa v obliki primerjave notranje stopnje donosa brez pomoči z referenčno vrednostjo. Ugotoviti pa je treba, da odstavek 30 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa določa, da je treba notranjo stopnjo donosa primerjati s tržnimi kazalniki, in sicer minimalno stopnjo donosa v specifičnem sektorju ali podjetju, pri čemer je pojasnjeno, da se lahko upoštevajo tudi običajni donosi, ki jih zahteva upravičenec v drugih podobnih naložbenih projektih, njegovi stroški kapitala kot celota ali donosi, ki so običajni za zadevni gospodarski sektor.
177
Poleg tega je bilo treba v obravnavani zadevi, kot je bilo opozorjeno v točki 171 zgoraj, za ugotovitev, ali notranja stopnja donosa brez pomoči zadostuje za dosego minimalne ravni donosnosti, ki bi se zahtevala na trgu, uporabiti WACC. To je stopnja, ki predstavlja stroške financiranja iz vseh virov (dolg, lastniški kapital) za primerljiv projekt. Med glavnimi strankami ni sporno, da vrednost te stopnje odraža minimalno stopnjo donosnosti, ki jo je treba doseči, da bi bil projekt izvedljiv. Ta je bila izračunana, kot je razvidno iz točk od 328 do 339 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ob upoštevanju tržnih kazalnikov (premija za tveganje dolga, premija za tveganje lastniškega kapitala, specifična premija za tveganje, netvegana obrestna mera). Ker torej preskus iz odstavka 30 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa zahteva določitev minimalne stopnje donosnosti primerljivega projekta na trgu, Komisiji ni mogoče očitati, da je kršila sporočilo o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa s tem, da je upoštevno obdobje za izračun notranje stopnje donosa določila ob upoštevanju ravnanja vlagateljev na trgu.
178
Prav tako sklicevanje na „celotno obdobje projekta“ v zadnjem stavku odstavka 30 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa ni mogoče razlagati tako, da pomeni, da mora Komisija preučiti, ali pomoč ne presega najmanjšega zneska, potrebnega za to, da je projekt naložbe v fiksno povezavo, za katerega je bila dodeljena pomoč, dovolj donosen glede na življenjsko dobo te infrastrukture. To sklicevanje, katerega namen je upoštevanje vseh pričakovanih stroškov in koristi, ki jih je treba upoštevati, je namreč treba razumeti tako, da se nanaša na ekonomsko življenjsko dobo naložbenega projekta, ne pa infrastrukture v tehničnem smislu. Iz tega sledi, da je v okoliščinah obravnavane zadeve Komisija notranjo stopnjo donosa projekta fiksne povezave brez pomoči lahko pravilno izračunala na podlagi ekonomske življenjske dobe naložbenega projekta.
179
Drugič, v zvezi z obdobjem, uporabljenim za izračun likvidnostne vrzeli, je iz odstavka 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa razvidno, da je treba denarne tokove diskontirati na podlagi ustreznega diskontnega faktorja, pri katerem se upošteva stopnja donosa, ki jo upravičenec potrebuje za izvedbo projekta, zlasti glede na tveganja projekta. Iz tega izhaja, kot je navedla Komisija, da je cilj analize likvidnostne vrzeli ugotoviti, v kolikšnem obsegu bi se projekt lahko financiral pod tržnimi pogoji. Iz odstavka 5 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa namreč izhaja, da je pomoč, dodeljena za izvajanje pomembnih projektov skupnega evropskega interesa, namenjena premagovanju pomanjkanja razpoložljivih financiranj na trgu za izvedbo takih projektov, ki zahtevajo pomembno udeležbo javnih organov. V obravnavani zadevi je bil za izračun likvidnostne vrzeli prav tako uporabljen WACC za diskontiranje denarnih tokov naložbenega projekta. Ker pa je bila ta stopnja določena ob upoštevanju tržnih parametrov, Komisiji ni mogoče očitati, da je kršila odstavek 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, ker je za določitev upoštevnega obdobja za izračun likvidnostne vrzeli upoštevala dojemanje vlagateljev na trgu.
180
Tretjič, glede trditve tožečih strank in združenja FSS, da bi moralo obdobje za izračun notranje stopnje donosa in likvidnostne vrzeli v bistvu ustrezati „obdobju gospodarske uporabe sredstva“ iz točke 99 Smernic o državni pomoči letališčem in letalskim prevoznikom (UL 2014, C 99, str. 3), je treba ugotoviti, kot poudarja Komisija, da se navedene smernice v obravnavani zadevi ne uporabljajo. Vsekakor je treba v okviru te zadeve razlikovati med, na eni strani, obdobjem gospodarske uporabe sredstva in, na drugi strani, življenjsko dobo sredstva, torej trajanjem infrastrukture v tehničnem smislu. Glede tega je treba ugotoviti, da se življenjska doba 120 let, navedena v točki 327 obrazložitve izpodbijanega sklepa, nanaša bolj na življenjsko dobo sredstva v tehničnem smislu. Glede na razvoj načinov prevoza namreč vlagatelj težko predvidi, ali bi bilo mogoče infrastrukturo gospodarsko izkoriščati v tako dolgem obdobju.
[…]
183
Na tretjem mestu, preveriti je treba, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je za izračun notranje stopnje donosa in likvidnostne vrzeli upoštevala ekonomsko življenjsko dobo naložbe 40 let.
184
V obravnavani zadevi je Komisija, kot je bilo opozorjeno v točki 170 zgoraj, v točki 327 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnila, zakaj ni razumno upoštevati obdobja 120 let. Tako je Komisija, ker je morala določiti stroške financiranja na trgu za naložbo, primerljivo s tisto, opravljeno za fiksno povezavo, menila, da je treba upoštevati predpostavko obdobja obratovanja 40 let, za katero meni, da je daljše od obdobja, uporabljenega za druge infrastrukturne projekte v sektorjih pristanišč in letališč.
185
Kar zadeva trditev tožečih strank, da obdobje 40 let v bistvu ne omogoča upoštevanja nekaterih prihodnjih prihodkov, posledica česar naj bi bilo umetno zmanjšanje notranje stopnje donosa in umetno povečanje likvidnostne vrzeli, ob upoštevanju negotovosti, povezanih z naložbami v zelo dolgem obdobju, je treba navesti, da Komisija ne stori očitne napake pri presoji, če meni, da bi bili tudi ob upoštevanju daljšega obdobja neto učinki na morebitne prihodke po 40 letih verjetno omejeni. Kot namreč Komisija navaja v odgovoru na tožbo, bi vlagatelj, da bi se zavaroval pred tveganji, povezanimi z naložbami, daljšimi od 40 let, verjetno zahteval višji donos, kar bi povzročilo povečanje WACC in posledično zmanjšanje vrednosti diskontiranih prihodnjih prihodkov.
[…]
188
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da tožeči stranki ter združenje FSS, združenje VDR, združenje ECSA in družba Trelleborg Hamn niso dokazali, da je Komisija s tem, da se je za izračun notranje stopnje donosa in likvidnostne vrzeli projekta oprla na obdobje 40 let, storila očitno napako pri presoji.
189
Zato se ni več treba izreči o trditvah, s katerimi se izpodbija izračun notranje stopnje donosa, preventivno opravljen do leta 2100.
190
Očitek, ki se nanaša na izpodbijanje obdobij, uporabljenih za izračun notranje stopnje donosa (potrebnost pomoči) in za izračun likvidnostne vrzeli (sorazmernost pomoči), je treba zato zavrniti.
191
Glede na zgornje preudarke je treba drugi del drugega tožbenega razloga v celoti zavrniti.
3.
Tretji del: Komisija naj bi napačno ugotovila, da je pomoč sorazmerna
192
Tožeči stranki v tretjem delu drugega tožbenega razloga navajata tri očitke, od katerih se prvi nanaša na izpodbijanje časovne omejitve pomoči, drugi na izpodbijanje likvidnostne vrzeli, tretji pa na izpodbijanje zneska pomoči.
a)
Prvi očitek: izpodbijanje časovne omejitve pomoči
193
Tožeči stranki, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR menijo, da je Komisija storila očitno napako pri presoji sorazmernosti zadevne pomoči, ker ta pomoč ni časovno omejena in ker je obdobje šestnajst let po odprtju fiksne povezave, ki je bilo uporabljeno v izpodbijanem sklepu, vsekakor predolgo.
194
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve izpodbija.
195
V zvezi s tem je treba navesti, da je iz odstavka 36 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa razvidno, da je izbira instrumenta pomoči odvisna od tržnih nepopolnosti ali drugih pomembnih sistemskih pomanjkljivosti, ki jih želi odpraviti, pri čemer je pojasnjeno, da če je glavna težava pomanjkanje dostopa do financiranja, bi morale države članice običajno uporabiti pomoč v obliki likvidnostne podpore, kot je posojilo ali jamstvo. V zvezi s temi pomočmi v obliki posojila ali jamstva je v opombi št. 27, ki je vstavljena v odstavek 36 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, pojasnjeno, da mora biti pomoč v obliki jamstev časovno omejena, za pomoči v obliki posojil pa je treba uporabiti obdobja odplačila.
196
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 348 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da so danski organi zagotovili, da družba Femern ne bo najemala državnih posojil in državnih poroštev, ki skupaj presegajo znesek 69,3 milijarde DKK (približno 9,3 milijarde EUR), pri čemer je pojasnjeno, da so navedena posojila in poroštva strogo omejena na stroške načrtovanja in gradnje fiksne povezave. Poleg tega je Komisija v skladu z alternativnim modelom likvidnostne vrzeli, ki so ga danski organi predložili med formalnim postopkom preiskave, v točki 349 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da bo šestnajst let po začetku delovanja prekinjena veljavnost vseh posojil, za katera je bilo izdano državno poroštvo, in bodo vsa pridobljena državna posojila odplačana. Po mnenju Komisije, kot je razvidno iz točke 350 obrazložitve izpodbijanega sklepa, iz tega izhaja pomoč, ki je enaka likvidnostni vrzeli v znesku 12,046 milijarde DKK (približno 1,615 milijarde EUR). Poleg tega je iz točke 351 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da ker ni mogoče izključiti, da je likvidnostna vrzel precenjena zaradi vključitve proračuna rezerve, bodo morali danski organi ponovno izračunati likvidnostno vrzel najpozneje pet let po začetku delovanja, pri čemer je pojasnjeno, da če bi bila likvidnostna vrzel nižja od prvotno predvidene, bi se najvišji zajamčeni znesek zmanjšal na 66,1 milijarde DKK (približno 8,9 milijarde EUR), najdaljše obdobje jamstva pa bi se zmanjšalo na enajst let od začetka delovanja.
197
Na prvem mestu, v zvezi s trditvami, da trajanje pomoči ni časovno omejeno, je treba, prvič, zavrniti trditev tožečih strank, združenja ECSA, družbe Trelleborg Hamn in združenja VDR, da Komisija v bistvu ni predložila nobenega podatka glede tega, kdaj je bila pomoč dodeljena. Kot trdi Komisija, so namreč datumi, ko so bile družbi Femern zaporedoma dodeljene tri individualne pomoči, navedeni v točki 259 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Poleg tega taka trditev ni upoštevna za zatrjevanje, da je Komisija kršila zahtevo, ki izhaja iz odstavka 36 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa in na katero je opozorjeno v točki 195 zgoraj, da morajo biti pomoči v obliki jamstev časovno omejene, za pomoči v obliki posojil pa je treba uporabiti obdobja odplačila. V nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, sporočilo o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa namreč ne zahteva, da se določijo natančni datumi, tako da ni treba natančno poznati trenutka dodelitve pomoči.
198
Drugič, v zvezi s trditvijo tožečih strank, da pomoč v bistvu ni časovno omejena, ker zaradi negotovosti glede datuma odprtja fiksne povezave ni mogoče določiti datuma konca pomoči, je treba navesti, da se je Komisija v točkah od 348 do 351 obrazložitve izpodbijanega sklepa prepričala, da bodo za odobritev državnih posojil in državnih poroštev določene časovne omejitve.
199
Na eni strani, kot je navedeno v točki 349 obrazložitve izpodbijanega sklepa, bo morala biti veljavnost vseh posojil, za katera je bilo izdano poroštvo, prekinjena najpozneje šestnajst let po začetku delovanja fiksne povezave, vsa državna posojila pa bodo morala biti odplačana, pri čemer je pojasnjeno, da če je obdobje odplačila dejanskega dolga krajše od 16 let, se dodatna poroštva po odplačilu dejanskega dolga ne bodo izdala.
200
Na drugi strani so državna posojila in državna poroštva strogo omejena na financiranje stroškov načrtovanja in gradnje fiksne povezave, danski organi pa družbi Femern ne smejo odobriti takih posojil in poroštev v znesku, ki bi presegal najvišji zajamčeni znesek 69,3 milijarde DKK (približno 9,3 milijarde EUR), pri čemer navedeni znesek vključuje tudi obresti na dolg, prevzet za financiranje načrtovanja in gradnje fiksne povezave. Zato bi, kot je poudarila Komisija, morebitne zamude pri popolnem odprtju fiksne povezave povzročile povečanje dolga, prevzetega za financiranje načrtovanja in gradnje fiksne povezave, ki je strogo omejen z najvišjim zajamčenim zneskom in rokom za odplačilo šestnajst let po odprtju fiksne povezave. Iz tega izhaja, da če bi družba Femern za dokončanje gradnje fiksne povezave potrebovala državna posojila ali državna poroštva za skupni znesek, ki bi presegal najvišji zajamčeni znesek, bi morali danski organi priglasiti ta dodatna financiranja, ki ne bi bila zajeta z razglasitvijo združljivosti v izpodbijanem sklepu. Zato tožeči stranki ne moreta trditi, da bi bilo v interesu družbe Femern, da se odloži začetek celovitega obratovanja fiksne povezave s ciljem podaljšanja trajanja pomoči.
201
Poleg tega je treba navesti, da je Komisija, ker je mogoče, da bi bila likvidnostna vrzel precenjena zaradi vključitve proračuna rezerve v najvišji zajamčeni znesek, v točki 351 obrazložitve izpodbijanega sklepa zahtevala, naj danski organi najpozneje pet let po začetku delovanja fiksne povezave ponovno izračunajo likvidnostno vrzel. Če bi bila likvidnostna vrzel precenjena, bi se najvišji zajamčeni znesek lahko zmanjšal na 66,1 milijarde DKK (približno 8,9 milijarde EUR), najdaljše zajamčeno obdobje pa bi se lahko skrajšalo na enajst let od začetka delovanja.
202
V nasprotju s tem, kar trdita tožeči stranki, podrobna pravila glede omejitve trajanja državnih posojil in državnih poroštev v izpodbijanem sklepu niso v nasprotju z obrazložitvijo sodbe z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), iz razloga, da datum konca pomoči ni dovolj natančen.
203
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da Splošno sodišče v sodbi z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), ni razsodilo, da je Komisija storila očitno napako pri presoji pri preučitvi sorazmernosti pomoči, ampak da bi morala začeti formalni postopek preiskave zaradi resnih težav v zvezi s presojo sorazmernosti pomoči. Natančneje, Splošno sodišče je v zvezi s trajanjem poroštev menilo, da bi se morala Komisija glede na delno nedoločenost njihovega predmeta ter izredno dolgo in nedoločeno ali celo nepredvidljivo trajanje obdobja odplačevanja dolga vprašati o sorazmernosti sporne pomoči.
204
Poudariti je treba, da tožeči stranki napačno razumeta obseg vmesne ugotovitve v zvezi z datumom odprtja fiksne povezave iz točke 230 sodbe z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942). Res je, da se je Splošno sodišče sklicevalo na negotov datum odprtja fiksne povezave. Vendar je iz besedila točk od 230 do 233 navedene sodbe razvidno, da je bila ta vmesna ugotovitev le eden od elementov, ki so se upoštevali za ugotovitev, podano v drugačnih okoliščinah od teh v obravnavani zadevi, da bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave. Splošno sodišče je namreč v zvezi z delno nedoločenostjo predmeta poroštev navedlo, da sta sporni poroštvi zajemali dolg, prevzet za načrtovanje, gradnjo in obratovanje fiksne povezave, da pa se navedeni poroštvi ne nanašata na točno določen znesek. Glede izjemno dolgega in nedoločenega ali celo nepredvidljivega trajanja obdobja odplačevanja dolga je Splošno sodišče navedlo, da so lahko danski organi odobrili nova poroštva v obdobju 55 let od datuma odprtja fiksne povezave. Splošno sodišče je tako ugotovilo, da se učinek poroštev razteza precej dlje kot 55 let od odprtja fiksne povezave, to je do odplačila posojil, za katera je bilo izdano državno poroštvo.
205
Ugotoviti je treba, da podrobnih pravil glede omejitve trajanja državnih posojil in državnih poroštev, kot so opredeljena v izpodbijanem sklepu, ni mogoče primerjati s tistimi, ki so urejala izdajo poroštev v sklepu o gradnji iz leta 2015. Kot je namreč razvidno iz točk od 348 do 351 obrazložitve izpodbijanega sklepa, se je Komisija prepričala, da je predmet državnih posojil in državnih poroštev strogo omejen, vključno z najvišjim zneskom dolga, za katerega je mogoče jamčiti. Poleg tega se zahteva, da se najpozneje šestnajst let po začetku delovanja fiksne povezave prekine veljavnost vseh posojil, za katera je bilo izdano poroštvo, in se vsa državna posojila odplačajo. Prav tako je predvideno, da se, če bi bila likvidnostna vrzel precenjena, zmanjšata tako najvišji zajamčeni znesek kot obdobje odplačevanja posojil in poroštev.
206
Iz tega sledi, da tožeči stranki Komisiji ne moreta očitati, da je kršila zahtevo po časovni omejitvi pomoči, ki izhaja iz odstavka 36 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa.
207
Na drugem mestu, preučiti je treba, ali je Komisija, kot trdijo tožeči stranki, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR, storila očitno napako pri presoji iz razloga, da je šestnajstletno obdobje od odprtja fiksne povezave predolgo, ker naj bi trajalo še po tem, ko se bo lahko družba Femern na podlagi svojega denarnega toka financirala na trgu, tako da naj bi od takrat dalje pomoči pomenile pomoči za tekoče poslovanje, ki niso združljive z notranjim trgom.
208
Navesti je treba, da te trditve temeljijo na ločeni razlagi točke 242 sodbe z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), v kateri je Splošno sodišče razsodilo, da bi morala pomoč prenehati, ko bi si lahko upravičenec na podlagi svojega denarnega toka brez pomoči iz državnih poroštev ali državnih posojil izposojal na konkurenčnem trgu. V zvezi s tem je Splošno sodišče pojasnilo, da je ta trenutek običajno dosežen, ko se znesek dolga upravičenca zmanjša na raven, na kateri bi prihodki lahko presegli stroške poslovanja in odplačevanje dolga pod tržnimi pogoji, in torej pred popolnim poplačilom dolga. Zato bi bilo v skladu z navedbami Splošnega sodišča pomoč, ki presega to raven, mogoče šteti za pomoč za tekoče poslovanje.
209
Točke 242 sodbe z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), pa ni mogoče brati in razlagati neodvisno od konteksta, v katerem je odločalo Splošno sodišče, in sicer – kot je razvidno iz točke 240 te sodbe – konteksta spornih ukrepov v korist družbe Femern, s katerimi ni bil krit zgolj dolg, povezan z načrtovanjem in gradnjo, ampak tudi dolg v zvezi z delovanjem fiksne povezave. Splošno sodišče je zato v točki 241 navedene sodbe navedlo, da ker so bili s spornimi pomočmi kriti stroški delovanja fiksne povezave, ni mogoče izključiti, da lahko te pomoči v določeni meri pomenijo pomoči za tekoče poslovanje, ki naj bi podjetju omogočile razbremenitev stroškov, ki bi jih sicer moralo nositi v okviru tekočega upravljanja svojih dejavnosti, zaradi česar je določilo merilo, na katero se sklicujejo tožeči stranki, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR.
210
Ugotoviti je treba, da drugače od sklepa o gradnji iz leta 2015, ki ga je Splošno sodišče razglasilo za ničnega s sodbo z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija (T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942), zlasti iz točke 348 obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da so državna posojila in državna poroštva strogo omejena na financiranje, potrebno za kritje stroškov, nastalih v fazi načrtovanja in gradnje fiksne povezave. Iz tega sledi, da Komisiji ob neobstoju posojil ali poroštev, s katerimi bi se lahko krili stroški poslovanja, ni bilo treba omejiti trajanja pomoči do takrat, ko bi si lahko upravičenec na podlagi svojega denarnega toka izposojal na konkurenčnem trgu brez pomoči iz državnih poroštev ali državnih posojil.
211
Vsekakor tožeči stranki, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR niso predložili nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti, da je meja šestnajst let od odprtja fiksne povezave očitno napačna. Tožeči stranki namreč trdita le, da so prihodki iz poslovanja subjektov, zadolženih za gradnjo in obratovanje fiksnih povezav Great Belt in ožine Øresund, presegli stroške poslovanja in odplačila dolga že v četrtem ali petem letu od odprtja navedenih povezav. Vendar poleg tega, da ta trditev ni podprta s prepričljivimi dokazi, tožeči stranki tudi nista dokazali, da je družba Femern v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem subjektov, zadolženih za gradnjo in upravljanje fiksnih povezav Great Belt in ožine Øresund, zlasti kar zadeva plačilo, zahtevano za državna posojila in državna poroštva, ali dejstvo, da so bili lahko subjekti, zadolženi za navedeni povezavi, upravičeni do državnih poroštev, s katerimi bi se lahko krili stroški poslovanja.
212
Zato je treba ugotoviti, da tožeči stranki, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR niso dokazali, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je trajanje pomoči omejila na obdobje šestnajst let od odprtja fiksne povezave.
213
Prvi očitek, ki se nanaša na izpodbijanje časovne omejitve pomoči, je treba zato zavrniti.
b)
Drugi očitek: izpodbijanje likvidnostne vrzeli
214
Drugi očitek tretjega dela drugega tožbenega razloga je razdeljen na tri podočitke, od katerih se prvi nanaša na izpodbijanje prihodkov, upoštevanih pri izračunu likvidnostne vrzeli, drugi na izpodbijanje stroškov, upoštevanih pri izračunu likvidnostne vrzeli, tretji pa na izpodbijanje obdobja, uporabljenega za izračun likvidnostne vrzeli.
215
Tretji podočitek je bil obravnavan že v točkah od 168 do 190 zgoraj v okviru tretjega očitka drugega dela drugega tožbenega razloga, zato je treba preučiti še utemeljenost prvega in drugega podočitka.
1) Prvi podočitek: izpodbijanje prihodkov
216
Tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link trdijo, da je Komisija za določitev likvidnostne vrzeli podcenila prihodke družbe Femern, da bi se umetno povečala likvidnostna vrzel.
217
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve izpodbija.
218
V obravnavani zadevi je Komisija v zvezi s prihodki od fiksne povezave v točki 322 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da so napovedi cestnega prometa razumne, zlasti ker se v teh napovedih upoštevata prerazporeditev prometa, povezana z znižanjem cestnine na fiksni povezavi Great Belt, in ohranitev konkurence med storitvami trajektnih prevozov. V zvezi s tem je navedla, da bi razumen vlagatelj v svoji finančni analizi upošteval nadaljevanje storitve trajektnih prevozov, in meni, da je storitev, ki se opravlja na vsako uro, razumna.
219
Poleg tega je Komisija v točki 323 obrazložitve izpodbijanega sklepa v zvezi s predpostavljenimi cenami navedla, da prihodki iz poslovanja večinoma presegajo operativne stroške in da ni mogoče zahtevati, da se s cenami pokrijejo vsi stroški, vključno s stroški gradnje. Vendar je pojasnila, da cene, predpostavljene pri modelu likvidnostne vrzeli, ne morejo biti umetno nizke. V obravnavani zadevi je navedla, da je bilo z dansko zakonodajo določeno načelo, da mora biti raven cen cestnega prometa na ravni cen, ki so veljale na trajektni povezavi med Rødbyjem in Puttgardenom leta 2007, prilagojeni glede na splošno zvišanje cen ob odprtju. V zvezi s tem je Komisija ugotovila, da so bile projekcije prometa pripravljene na podlagi teh cen in da bi imela vzpostavitev strukture različnih cen omejen učinek na prihodke. Zato je Komisija menila, da so predvideni prihodki od cestnega prometa verjetni in ustrezni. Kar zadeva prihodke od železniškega prometa, je Komisija v točki 324 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da je osnova za izračun navedenih prihodkov razumna.
220
Ugotoviti je treba, da tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link s tem podočitkom izpodbijajo le dejstvo, da je Komisija pri oceni, da je prihodke od cestnega prometa mogoče šteti za verjetne in ustrezne, sprejela predpostavko o cenah na ravni cen, ki so se uporabljale za trajektno povezavo med Rødbyem in Puttgardnom leta 2007, usklajenih z inflacijo.
221
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se v skladu z odstavkom 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa likvidnostna vrzel razume kot razlika med pozitivnimi in negativnimi denarnimi tokovi v času trajanja naložbe, ki se diskontirajo na sedanjo vrednost na podlagi ustreznega diskontnega faktorja, to pa odraža stopnjo donosa, ki jo upravičenec potrebuje za izvedbo projekta, zlasti glede na s projektom povezana tveganja.
222
Poleg tega glede na to, da je namen likvidnostne vrzeli ugotoviti, v kolikšnem obsegu bi se projekt lahko financiral pod tržnimi pogoji, Komisija, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link pravilno menijo, da je treba pri oceni prihodkov upoštevati ravnanje zasebnega vlagatelja na trgu, ki bi si v največji možni meri prizadeval zagotoviti, da bi bili prihodki določeni na ravni, ki bi omogočala čim večjo povrnitev stroškov naložbe.
223
Trditve tožečih strank, združenja DFA in družbe Rederi Nordö-Link je treba preučiti ob upoštevanju teh preudarkov.
224
Prvič, v zvezi s trditvijo tožečih strank, da je Komisija v bistvu storila očitno napako pri presoji, ker je potrdila, da prihodki družbe Femern ne pokrijejo vseh njenih stroškov, vključno s stroški gradnje fiksne povezave, je treba poudariti, da odstavka 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa ni mogoče razlagati tako, da zahteva, da prihodki krijejo vse stroške, ki jih ima prejemnik pomoči. Kot je namreč Komisija navedla v točki 323 obrazložitve izpodbijanega sklepa, če bi bilo treba zahtevati, da se prihodki določijo na ravni, ki bi omogočala kritje vseh stroškov gradnje in delovanja, ne bi bilo likvidnostne vrzeli, tako da ne bi bilo mogoče odobriti nobene pomoči, čeprav je ta potrebna za izvedbo naložbenega projekta.
225
Poleg tega, kot pravilno trdi Komisija, dejstvo, da so cene višje, ne povzroči samodejno povečanja prihodkov, in sicer zaradi elastičnosti povpraševanja v primerjavi s ceno. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link ne izpodbijajo ugotovitve iz točke 323 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je iz finančne analize iz leta 2016 razvidno, da bi bil v primeru strukture različnih cen učinek na skupne prihodke razmeroma majhen.
226
Prav tako tožeči stranki v repliki priznavata, da višje cene ne pomenijo samodejno povečanja prihodkov, in sicer zaradi konkurence, ki jo izvajajo drugi gospodarski subjekti na trgu. V nasprotju s tem, kar trdita, taka okoliščina ne pomeni, da izbrani poslovni model za fiksno povezavo ni primeren, ampak potrjuje, da je dodelitev pomoči nujna za izvedbo takega projekta.
227
Drugič, ugotoviti je treba, da tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link niso predložili nobenega dokaza, ki bi potrjeval, da bi bilo mogoče doseči višje prihodke z določitvijo višjih cen za cestni promet.
228
Najprej je treba navesti, da trditev združenja DFA in družbe Rederi Nordö-Link, da bi morale biti v bistvu cene za uporabo fiksne povezave višje od cen storitev trajektnih prevozov, ki se ponujajo na povezavi med Rødbyem in Puttgardnom, ker fiksna povezava zagotavlja boljšo storitev kot trajektni prevozniki, ni podprta z nobenim dokazom. Ti intervenientki se namreč ne sklicujeta na noben dokaz o cenah, ki jih zaračunava sedanji trajektni prevoznik na povezavi med Rødbyem in Puttgardnom. Zato združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link ne moreta trditi, da bi bile cene za uporabo fiksne povezave dejansko enake ali nižje od cen sedanjega trajektnega prevoznika na tej povezavi.
229
Dalje, ugotoviti je treba, da primer tarif, ki jih zaračunava družba Eurotunnel, na katerega se sklicujeta združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link, ni podprt z nobenim dokazom. Poleg tega ta primer v delu, v katerem se nanaša na fiksno povezavo predora pod Rokavskim prelivom, ne more biti upošteven, ker je iz elementov iz spisa razvidno, da je ta fiksna povezava predvidena le za železniški promet. Navesti pa je treba, da niti tožeči stranki niti ta intervenienta ne izpodbijajo ugotovitve Komisije iz točke 324 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je osnova za izračun prihodkov od železniškega prometa razumna.
230
Nazadnje, kar zadeva primer mostu Rion-Antirion (Grčija), dejstvo, da so cene za cestni promet prek fiksne povezave višje od cen trajektnih storitev, ni upoštevno brez kontekstualnih elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi bil položaj te fiksne povezave vsaj v določeni meri primerljiv s fiksno povezavo pasu Fehmarn. Ob neobstoju podatkov v zvezi s stroški gradnje, načini financiranja mostu Rion-Antirion ali morebitnim določanjem cen za uporabo te fiksne povezave s strani javnih organov namreč iz razlike med cenami za cestni promet prek tega mosta in cenami, predvidenimi za uporabo cestnega dela fiksne povezave, ni mogoče izpeljati nobenega sklepa.
[…]
235
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link niso dokazali, da je Komisija storila očitno napako pri presoji v obliki prenizke ocene prihodkov, ki so bili upoštevani pri izračunu likvidnostne vrzeli.
236
Zato je treba prvi podočitek, ki se nanaša na izpodbijanje prihodkov, upoštevanih pri izračunu likvidnostne vrzeli, zavrniti.
2) Drugi podočitek: izpodbijanje stroškov
237
Tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link menijo, da je Komisija storila napako, ker je v izračun likvidnostne vrzeli vključila stroške refinanciranja posojil.
238
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve izpodbija.
239
V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso pomoči za tekoče poslovanje, namenjene ohranitvi statusa quo ali razbremenitvi stroškov, ki jih podjetje običajno nosi v okviru izvajanja tekočih poslov ali običajnih dejavnosti, načeloma ni mogoče šteti za združljive z notranjim trgom (glej v tem smislu in po analogiji sodbe z dne 6. novembra 1990, Italija/Komisija, C‑86/89, EU:C:1990:373, točka 18; z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, točka 119, in z dne 12. julija 2018, Avstrija/Komisija, T‑356/15, EU:T:2018:439, točka 579).
240
Poleg tega, kot je bilo opozorjeno v točki 221 zgoraj, je iz odstavka 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa razvidno, da bo najvišja raven pomoči opredeljena glede na likvidnostno vrzel, določeno glede na upravičene stroške. V zvezi z upravičenimi stroški v okviru ukrepov pomoči za pomemben projekt skupnega evropskega interesa je v točki (h) Priloge k sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa pojasnjeno, da so lahko sprejemljivi tudi stroški, ki niso navedeni v točkah od (a) do (g) navedene priloge, če je to upravičeno in če so neločljivo povezani z izvedbo projekta, razen stroškov poslovanja, ki jih točka (g), ki se nanaša na pomoč za projekt prvega industrijskega uvajanja, ne pokriva.
241
V obravnavani zadevi je Komisija na eni strani v točki 320 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da so upravičeni stroški omejeni na stroške gradnje projekta, ki vključujejo stroške načrtovanja ter stroške promocije, trženja in obveščanja. Na drugi strani je v točkah 325 in 326 obrazložitve izpodbijanega sklepa opozorila, da se vprašanje, ali je stroške poslovanja mogoče vključiti v izračun likvidnostne vrzeli, razlikuje od vprašanja, ali so bile dodeljene pomoči za tekoče poslovanje. Navedla je, da točka 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa za določitev likvidnostne vrzeli vsebuje sklicevanje na razliko med pozitivnimi in negativnimi denarnimi tokovi, pri čemer je pojasnjeno, da je predhodna primerjava stroškov naložbe s prihodnjimi prihodki in stroški poslovanja pravzaprav sestavni del logike odločanja o naložbah. V zvezi s tem je Komisija tudi pojasnila, da vlagatelji običajno ne sprejmejo pozitivne odločitve za naložbo, če pri taki primerjavi ugotovijo vrzel ali negativno neto sedanjo vrednost. Poleg tega je Komisija navedla, da to metodo potrjujejo merila združljivosti iz Uredbe Komisije (EU) št. 651/2014 z dne 17. junija 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive z notranjim trgom pri uporabi členov 107 in 108 [PDEU] (UL 2014, L 187, str. 1).
242
Na prvem mestu, navesti je treba, da vloge tožečih strank, združenja DFA in družbe Rederi Nordö-Link ne vsebujejo nobene utemeljitve v podporo trditvi, da je Komisija storila napako s tem, da je stroške poslovanja vključila v negativne denarne tokove naložbenega projekta. Zlasti ni izrecno navedena nobena trditev za izpodbijanje utemeljenosti ugotovitev Komisije v točkah 325 in 326 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
243
Tožeči stranki sta v odgovor na vprašanje, ki jima ga je Splošno sodišče na obravnavi postavilo za razjasnitev njunih trditev, navedli, da je bilo s sodbo z dne 19. septembra 2018, HH Ferries in drugi/Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), prepovedano vključiti stroške poslovanja v likvidnostno vrzel. Tožeči stranki sta še navedli, da ta prepoved izhaja iz priloge k sporočilu o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa, s katero naj bi bili stroški poslovanja izključeni iz upravičenih stroškov. Poleg tega družba Rederi Nordö-Link trdi, da upoštevanje stroškov poslovanja v likvidnostni vrzeli pomeni odobritev pomoči za tekoče poslovanje in umetno povečanje likvidnostne vrzeli.
244
Prvič, poudariti je treba, kot trdi Komisija, da vključitev stroškov poslovanja v negativne denarne tokove naložbenega projekta za izračun likvidnostne vrzeli ne povzroči dodelitve pomoči za tekoče poslovanje. Kot je namreč razvidno iz točke 323 obrazložitve izpodbijanega sklepa, prihodki iz poslovanja, ki bi jih bilo treba posledično prav tako upoštevati kot pozitivni denarni tok, večinoma presegajo stroške poslovanja. Zato družba Rederi Nordö-Link ne more trditi, da bi vključitev stroškov poslovanja v likvidnostno vrzel povzročila dodelitev pomoči za tekoče poslovanje.
245
Drugič, ugotoviti je treba, da trditev združenja DFA in družbe Rederi Nordö-Link, da se z vključitvijo stroškov poslovanja v izračun likvidnostne vrzeli ta vrzel umetno poveča, ne more zadostovati za ugotovitev, da je Komisija kršila odstavek 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa s tem, da je v izračun likvidnostne vrzeli vključila stroške poslovanja. Kot je bilo namreč navedeno v točki 241 zgoraj, je Komisija v točki 326 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnila, zakaj so stroški poslovanja sestavni del analize likvidnostne vrzeli. Iz tega sledi, da ob neobstoju elementov, s katerimi bi bilo mogoče izpodbiti veljavnost teh pojasnil, te trditve ni mogoče sprejeti.
246
Kar zadeva sodbo z dne 19. septembra 2018, HH Ferries in drugi/Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), Splošno sodišče ni razlagalo pojma „likvidnostna vrzel“ v smislu odstavka 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa. Iz tega sledi, da tožeči stranki neutemeljeno trdita, da bi bilo to sodbo mogoče razlagati tako, da prepoveduje vključitev stroškov poslovanja v izračun likvidnostne vrzeli.
247
Zato je treba ugotoviti, da tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link niso dokazali, da je Komisija z izračunom likvidnostne vrzeli kršila odstavek 31 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa zaradi vključitve stroškov poslovanja v negativne denarne tokove naložbenega projekta.
248
Na drugem mestu, ugotoviti je treba, da se tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link na sodbo z dne 19. septembra 2018, HH Ferries in drugi/Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), opirajo tudi pri zatrjevanju, da je Komisija storila napako, ker je v točki 294 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da poroštva, dodeljena za refinancirana posojila v zvezi s stroški načrtovanja in gradnje, ne pomenijo pomoči za tekoče poslovanje.
249
V zvezi s tem je treba navesti, da iz sodbe z dne 19. septembra 2018, HH Ferries in drugi/Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563), zlasti iz njenih točk 107, 108 in 111 izhaja, da ni mogoče izključiti, da lahko državna poroštva, dodeljena za kritje stroškov poslovanja prejemnika pomoči, pomenijo pomoč za tekoče poslovanje. Iz tega pa ne izhaja, da poroštva, kot so ta, dodeljena za refinancirana posojila v zvezi s stroški načrtovanja in gradnje, in ne za poslovanje, pomenijo tako pomoč za tekoče poslovanje.
250
Ugotoviti pa je treba, da so danski organi, kot je razvidno iz točk 292 in 293 obrazložitve izpodbijanega sklepa, dodelitev državnih posojil in državnih poroštev omejili na financiranje, potrebno za kritje stroškov, nastalih v fazi načrtovanja in gradnje, ne pa stroškov poslovanja. Glede na to omejitev je Komisija lahko upravičeno štela, da gre za pomoči za naložbe, ne da bi bilo mogoče to ugotovitev ovreči, kot trdijo tožeči stranki, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link, z ugotovitvami Splošnega sodišča v sodbi z dne 19. septembra 2018, HH Ferries in drugi/Komisija (T‑68/15, EU:T:2018:563).
251
V zvezi s trditvijo združenja DFA in družbe Rederi Nordö-Link, da je družba Femern deležna pomoči za tekoče poslovanje, ker lahko ukrepi pomoči v njeno korist trajajo še šestnajst let po popolnem odprtju fiksne povezave, medtem ko naj bi to obdobje presegalo čas, ko se bo lahko ta subjekt na podlagi svojega denarnega toka financiral na konkurenčnem trgu brez pomoči, je treba poudariti, da se ta trditev prekriva s trditvijo, ki je bila že preučena zgoraj v točkah od 208 do 212, in jo je zato treba iz istih razlogov zavrniti.
252
Glede na zgornje preudarke je treba ugotoviti, da Komisija s tem, da je štela, da refinanciranje posojil v zvezi s stroški načrtovanja in gradnje ni pomoč za tekoče poslovanje, ni storila napake.
253
Zato je treba drugi podočitek, ki se nanaša na izpodbijanje stroškov, upoštevanih pri izračunu likvidnostne vrzeli, zavrniti.
c)
Tretji očitek: izpodbijanje zneska pomoči
254
Tožeči stranki, združenje FSS, združenje DFA in družba Rederi Nordö-Link trdijo, da je Komisija storila očitne napake pri presoji pri izračunu zneska pomoči.
255
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve izpodbija.
256
Na prvem mestu, preveriti je treba, ali bi moral, kot trdijo tožeči stranki in združenje DFA, ker družba Femern ni zmožna odplačevati svojih posojil, kot naj bi bilo razvidno iz poročila o poslovnem interesu iz leta 2001, v skladu s točko 4.1 obvestila o poroštvih znesek pomoči – v nasprotju z ugotovitvijo Komisije – ustrezati vrednosti vseh posojil, zavarovanih z državnimi poroštvi, in vseh državnih posojil.
257
V zvezi s tem je treba poudariti, da bo v skladu s točko 4.1, tretji odstavek, točka (a), obvestila o poroštvih „tržni porok, če obstaja, […] v trenutku dodelitve poroštva zaračunal visoko premijo zaradi pričakovane stopnje tveganja neplačila[; č]e postane verjetnost, da posojilojemalec ne bo mogel odplačati posojila, zelo visoka, mogoče te tržne stopnje ni, v izjemnih okoliščinah pa je lahko element pomoči poroštva celo enak znesku, ki ga dejansko krije navedeno poroštvo“.
258
Tako je iz točke 4.1, tretji odstavek, točka (a), obvestila o poroštvih razvidno, da je element pomoči poroštva enak skupnemu znesku posojil, zavarovanih s poroštvom, le v primeru podjetja v težavah in izjemnih okoliščin. Ob upoštevanju težkih posledic takega pristopa namreč možnosti, da se prednost, ki izhaja iz državnega poroštva, izračuna kot enaka celotnemu znesku posojila, zavarovanega s poroštvom, ni mogoče upravičiti zgolj s tem, da je podjetje prejemnik v težavah. Tako lahko Komisija ta pristop uporabi le v izjemnih okoliščinah in če podjetje v težavah z lastnimi sredstvi ne more odplačati posojila, zavarovanega s poroštvom.
259
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 346 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da element pomoči ne bi smel ustrezati vsem zneskom, kritim z državnimi posojili in posojili z državnim poroštvom, ker položaj družbe Femern ni spadal med izjemne okoliščine iz točke 4.1, tretji odstavek, točka (a), obvestila o poroštvih.
260
Ugotoviti je treba, da tožeči stranki in združenje DFA niso predložili nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče šteti, da je družba Femern podjetje v težavah v smislu Smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje nefinančnih podjetij v težavah ali da to podjetje ne bi moglo odplačati posojil, kritih z dolgom, najetim za kritje stroškov načrtovanja in gradnje.
261
Tožeči stranki in združenje DFA se namreč v podporo svojim trditvam opirajo le na poročilo o poslovnem interesu iz leta 2001, iz katerega je razvidno, da zasebni sektor projekta fiksne povezave ne bi mogel izvesti brez naknadne javne podpore. Čeprav je tak element lahko upošteven za ugotovitev, ali državna posojila in državna poroštva, dodeljena družbi Femern, pomenijo pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, ali za ugotovitev, da takega projekta ni mogoče izvesti brez pomoči, pa ne more zadostovati za ugotovitev, da je družba Femern podjetje v težavah, ki v fazi upravljanja fiksne povezave ne bi moglo odplačati dolga, najetega za kritje stroškov načrtovanja in gradnje.
262
Zato je treba šteti, da tožeči stranki in združenje DFA niso dokazali, da je Komisija s tem, da je menila, da znesek pomoči ne more ustrezati vsem zneskom, kritim z državnimi posojili in posojili, za katera je bilo izdano državno poroštvo, storila napako.
263
Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo tožečih strank, da naj družba Femern ne bi plačala premije iz točk 342 in 343 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je treba poudariti, da se tožeči stranki v utemeljitev te trditve sklicujeta le na elemente iz obdobja po sprejetju izpodbijanega sklepa, in sicer na izjavo danskega ministra za promet z dne 24. aprila 2020 in na predlog z dne 5. decembra 2020 o spremembi zakona o gradnji iz leta 2015. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso zakonitost sklepa Komisije na področju državnih pomoči presojati glede na podatke, ki jih je Komisija imela na voljo ob sprejetju tega sklepa (sodbi z dne 10. julija 1986, Belgija/Komisija, 234/84, EU:C:1986:302, točka 16, in z dne 12. julija 2018, Avstrija/Komisija, T‑356/15, EU:T:2018:439, točka 333). Iz tega sledi, da ta trditev tožečih strank ne more omajati zakonitosti izpodbijanega sklepa.
[…]
275
Glede na zgornje preudarke je treba tretji očitek, ki se nanaša na izpodbijanje zneska pomoči, zavrniti.
276
Zato je treba tretji del drugega tožbenega razloga v celoti zavrniti.
4.
Četrti del: izpodbijanje analize preprečevanja neupravičenega izkrivljanja konkurence in merila tehtanja
277
Tožeči stranki ob podpori združenja FSS, združenja DFA, družbe Rederi Nordö-Link, združenja ECSA, družbe Trelleborg Hamn, združenja Aktionsbündnis, organizacije NABU in združenja VDR trdita, da je Komisija napačno ugotovila, da negativni učinki fiksne povezave na konkurenco ne morejo izravnati njenih pozitivnih učinkov.
278
Komisija ob podpori Kraljevine Danske te trditve izpodbija.
[…]
279
V obravnavani zadevi je Komisija v zvezi s pozitivnimi učinki v točki 359 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je namen fiksne povezave spodbujati mobilnost, integracijo in kulturne izmenjave oseb, ki živijo na obeh straneh navedene povezave, ter izboljšati povezavo med nordijskimi državami in Srednjo Evropo za potnike ter cestni in železniški tovorni promet. V tem smislu je Komisija navedla, da so bile predvidene koristi fiksne povezave priznane na evropski ravni z vključitvijo te povezave na seznam prednostnih projektov TEN‑T. Poleg tega je Komisija navedla pozitivne učinke na nekatere gospodarske sektorje v regiji, kot so bencinske črpalke, trgovine na drobno, restavracije, hoteli, zabaviščni parki ter železniški in avtobusni prevoz. Komisija je prav tako štela, da bi fiksna povezava izboljšala tudi dostopnost železniškega prevoza z možnostjo preusmeritve tovora in potnikov s ceste na železnico.
280
V zvezi z negativnimi učinki je Komisija v točki 360 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da bi odprtje fiksne povezave negativno vplivalo na operaterje trajektnih prevozov, ki opravljajo prevoze na poti Rødby–Puttgarden in drugih trajektnih poteh v regiji, ter na dejavnosti pristanišč, ki jih uporabljajo trajekti. V zvezi s tem je Komisija menila, da je sposobnost družbe Femern, da vpliva na dejavnosti trajektnih prevozov, omejena, saj je državna pomoč omejena na financiranje, potrebno za kritje stroškov, nastalih v fazi načrtovanja in gradnje fiksne povezave, pri čemer likvidnostna vrzel pomeni zgornjo mejo. Zato Komisija meni, da je glavni učinek na dejavnosti operaterjev trajektnih prevozov posledica same odločitve javnih organov o gradnji fiksne povezave, ki ponuja alternativo obstoječim načinom prevoza, ter da ni na njej, da dvomi o izbiri javnih organov.
281
Poleg tega je Komisija v točkah od 361 do 363 obrazložitve izpodbijanega sklepa zaporedoma preučila tveganje presežne zmogljivosti na trgu, tveganje prevladujočega položaja in splošnega vplivanja na konkurenco ter tveganje zapiranje trga.
282
Komisija je po tem, ko je opozorila, da ji ni treba oceniti učinkov izbire javnih organov, da se po tehtanju negativnih in pozitivnih učinkov odločijo za gradnjo fiksne povezave, v točki 365 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da imajo ukrepi pomoči v korist družbe Femern, kot so bili zmanjšani v okviru revidirane priglasitve po sklepu o začetku postopka, le omejen učinek na konkurenco in trgovino, ki ga odtehtajo pozitivni učinki v smislu prispevka k cilju skupnega evropskega interesa.
283
Na prvem mestu, v zvezi s trditvijo tožečih strank, združenja FSS, združenja ECSA in družbe Rederi Nordö-Link, da Komisija ni količinsko opredelila pozitivnih in negativnih učinkov pomoči za presojo resnosti izkrivljanja konkurence, je treba navesti, da je priznano, da je upoštevanje pozitivnih in negativnih učinkov pomoči lahko sintezno (glej v tem smislu sodbo z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942, točka 255) oziroma implicitno izpeljano iz preučitve učinkov pomoči na konkurenco in trgovino, če so negativni učinki pomoči omejeni (glej v tem smislu sodbo z dne 9. junija 2016, Magic Mountain Kletterhallen in drugi/Komisija, T‑162/13, neobjavljena, EU:T:2016:341, točka 110).
284
Poleg tega je treba ugotoviti, da so v odstavkih od 41 do 43 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa navedena le načela za preučitev tehtanja pozitivnih in negativnih učinkov pomoči, ne da bi se zahtevalo, da se ti učinki količinsko opredelijo. Zato Komisiji ni mogoče očitati, da navedenih pozitivnih in negativnih učinkov ni ocenila na podlagi kvantitativnih elementov, ki bi upoštevali velikost upravičenca do pomoči, njegov tržni delež glede na njegove konkurente in višino zneska dodeljene pomoči.
[…]
287
Komisiji torej ni mogoče očitati, da ni količinsko opredelila pozitivnih in negativnih učinkov pomoči za oceno resnosti izkrivljanja konkurence.
288
Na drugem mestu, preučiti je treba, ali je Komisija, kot trdita tožeči stranki, storila očitno napako pri presoji, ker je v točki 360 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da je bila zmožnost družbe Femern, da spodkoplje konkurenco trajektov, omejena s tem, da je bila kot zgornja meja pomoči določena likvidnostna vrzel.
289
Navesti je treba, da je Komisija v zvezi z negativnimi učinki fiksne povezave na obstoječe prevozne storitve, zlasti na dejavnosti operaterjev trajektnih prevozov, v točki 360 obrazložitve izpodbijanega sklepa razlikovala med negativnimi učinki, ki jih je mogoče pripisati odločitvi javnih organov za izgradnjo fiksne povezave, ki ponuja alternativo obstoječim načinom prevoza, na eni strani in negativnimi učinki, ki jih je mogoče pripisati ukrepom pomoči v korist družbe Femern, na drugi. Komisija meni, da se mora pri tehtanju pozitivnih in negativnih učinkov omejiti na preučitev negativnih učinkov, ki izhajajo iz ukrepov pomoči, dodeljenih temu podjetju.
290
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bilo že razsojeno, da v okviru nadzora državnih pomoči ni naloga Komisije, da podvomi o izbiri javnih organov, da se odločijo za gradnjo alternativne infrastrukture obstoječim prevoznim sredstvom iz razloga, da tak projekt pomeni rešitev, ki ima na splošno pozitivne rezultate, in to niti v primeru, če bi začetek obratovanja navedene infrastrukture povzročil konec obstoječih načinov prevoza (glej v tem smislu sodbo z dne 13. decembra 2018, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija, T‑630/15, neobjavljena, EU:T:2018:942, točka 256).
291
Zato je Komisija lahko upravičeno menila, da mora svojo preučitev omejiti na negativne učinke ukrepov pomoči, sprejetih v korist družbe Femern.
292
V zvezi z negativnimi učinki, ki izhajajo iz ukrepov pomoči, sprejetih v korist družbe Femern, pa je Komisija ugotovila, da so bili s financiranji, dodeljenimi družbi Femern, kriti stroški načrtovanja in gradnje fiksne povezave v mejah likvidnostne vrzeli, da so znesek pristojbin za uporabo fiksne povezave določili javni organi in da je možnost tega podjetja, da odobri rabate, omejena s potrebo po zagotovitvi zadostnih prihodkov za plačilo stroškov poslovanja in odplačevanje posojil, najetih za financiranje načrtovanja in gradnje fiksne povezave. Zato je Komisija menila, da je bila zmožnost družbe Femern, da vpliva na opravljanje storitev trajektnih prevozov, omejena in da so glavni negativni učinki posledica odločitve javnih organov za izgradnjo fiksne povezave.
293
V zvezi s trditvijo tožečih strank, da omejitev pomoči navzgor do likvidnostne vrzeli v bistvu ni upoštevna kot dokaz, da pomoč ne izkrivlja neupravičeno konkurence, in sicer ker da gre za element, ki se upošteva v fazi preučitve sorazmernosti pomoči, je treba opozoriti, da je potreba po tehtanju pričakovanih pozitivnih učinkov v smislu uresničevanja ciljev iz člena 107(3), od (a) do (e), PDEU in negativnih učinkov pomoči v smislu izkrivljanja konkurence in vpliva na trgovino med državami članicami le izraz načela sorazmernosti in načela ozke razlage izjem iz člena 107(3) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 20. junija 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Komisija, T‑578/17, neobjavljena, EU:T:2019:437, točka 124).
294
Poleg tega, ker je namen načela sorazmernosti omejiti pomoč na najmanjšo potrebno, da bi se zmanjšala izkrivljanja na notranjem trgu, je treba ugotoviti, da lahko Komisija v fazi tehtanja pozitivnih in negativnih učinkov ukrepov pomoči veljavno uporabi ugotovitve, do katerih je prišla v okviru preučitve sorazmernosti pomoči. V obravnavani zadevi je omejitev zneska pomoči na raven likvidnostne vrzeli naložbenega projekta pomenila, da so bila financiranja, dodeljena družbi Femern, omejena na 27,3 % upravičenih stroškov. Ker sta torej preizkus sorazmernosti državne pomoči in preizkus tehtanja pozitivnih in negativnih učinkov neločljivo povezana, je taka omejitev zneska pomoči upošteven element za ugotovitev, da so negativni učinki, ki izhajajo iz ukrepov pomoči, omejeni.
295
V zvezi s trditvijo tožečih strank, s katero v bistvu trdita, da bi lahko družba Femern možnost, ki ji je priznana s členom 42(3) zakona o gradnji iz leta 2015, uporabila za dajanje rabatov s ciljem določitve cen, ki bi bile nižje od tistih, ki jih zaračunavajo operaterji trajektnih prevozov, je treba navesti, da je ta trditev povsem hipotetična, in to še toliko bolj, ker mora družba Femern, kot je opozorila Komisija, ustvariti dovolj prihodkov, da bo lahko poleg plačila svojih stroškov poslovanja tudi odplačala posojila, ki jih je najela za financiranje načrtovanja in gradnje fiksne povezave. Tako v primeru, da bi morebitni rabati, ki bi jih odobrila družba Femern, pomenili, da bi se znatno zmanjšali njeni prihodki, to podjetje lahko ne bi moglo odplačati državnih posojil in posojil, za katera je bilo izdano državno poroštvo, v rokih, določenih v točkah 349 in 351 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
296
Na tretjem mestu, preveriti je treba, ali je Komisija, kot trdita tožeči stranki, storila očitne napake pri presoji pri preučitvi nekaterih negativnih elementov, ki bi lahko, če bi se upoštevali posamično ali skupaj, izravnali pozitivne učinke pomoči.
297
Prvič, v zvezi s trditvijo tožečih strank ter združenj FSS, DFA, ECSA in VDR, da je Komisija napačno ugotovila, da učinek pomoči ne bi bil povečanje presežne zmogljivosti na trgu prečkanja pasu Fehmarn, je treba navesti, da ta trditev temelji na napačnem razumevanju izpodbijanega sklepa.
298
Komisija je namreč v točki 361 obrazložitve izpodbijanega sklepa zgolj navedla, da so „[p]odjetje Scandlines in drugi […] trdili še, da bi se s fiksno povezavo zagotovilo veliko dodatne zmogljivosti na trgu, ki je že zasičen“, in v zvezi s tem navedla, da „vzpostavitve alternative obstoječim storitvam, ki je drugačna in po mnenju danskih organov boljša, ni mogoče enačiti z dodajanjem zmogljivosti na zasičenem trgu“.
299
Zato ni mogoče šteti, da je Komisija sama ugotovila, da je trg prečkanja pasu Fehmarn nasičen.
300
Poleg tega je treba ugotoviti, da tožeči stranki ter združenja FSS, ECSA, DFA in VDR niso predložili nobenega dokaza v podporo trditvi, da na trgu obstaja presežna zmogljivost. Čeprav se namreč tožeči stranki sklicujeta na povprečno stopnjo uporabe storitev trajektnih prevozov, ki naj bi bila samo 49 %, nista predložili dokazov v podporo tej trditvi. V zvezi s tem je treba pojasniti, da zgolj sklicevanje na enako trditev, vsebovano v pripombah, predloženih med formalnim postopkom preiskave, ki prav tako ni podprta z dokazi, ne more biti dokaz.
301
Poleg tega, kot trdi Komisija, je treba poudariti, da niti tožeči stranki niti združenja FSS, ECSA, DFA in VDR ne navajajo podprtih trditev, s katerimi bi bilo mogoče ovreči ugotovitev iz točke 361 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da vzpostavitve alternative obstoječim storitvam, ki je drugačna in se šteje za boljšo, ni mogoče enačiti z dodajanjem zmogljivosti na zasičenem trgu. Ugotoviti je namreč treba, da njihove trditve temeljijo na predpostavki, ki ni podprta z dokazi, da na trgu obstaja presežna zmogljivost.
302
Zato tožeči stranki in ti intervenienti niso dokazali, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je ugotovila, da fiksna povezava ne povzroča presežne zmogljivosti na trgu storitev, ki se ponujajo za prečkanje pasu Fehmarn.
303
Drugič, preveriti je treba, ali je Komisija, kot trdita tožeči stranki, storila očitno napako pri presoji, ker ni zadostno upoštevala tveganja prevladujočega položaja.
304
V obravnavani zadevi je Komisija v točki 362 obrazložitve izpodbijanega sklepa sicer priznala, da ni mogoče izključiti, da družba Femern pridobi prevladujoč položaj v zvezi z nekaterimi prevoznimi storitvami na trgu pasu Fehmarn, vendar je pojasnila, da obstoj prevladujočega položaja sam po sebi ni v nasprotju s pravom Unije. Poleg tega je po tem, ko je ugotovila, da ima družba Scandlines trenutno monopol na povezavi med Rødbyjem in Puttgardenom, menila, da bi fiksna povezava, če bi se na navedeni povezavi še naprej opravljale trajektne storitve, prispevala k odpravi navedenega monopola, s čimer bi se ustvaril konkurenčnejši trg.
305
Poudariti je treba, da je v odstavku 43 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa navedeno le, da bo Komisija ocenila tveganje prevladujočega položaja, ne da bi bila podana pojasnila glede primerov, v katerih je pomoč dodeljena za projekt gradnje infrastrukture. Poleg tega je treba opozoriti, da je v skladu z odstavkom 41 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa pomoč mogoče razglasiti za združljivo s členom 107(3)(b) PDEU, če so njeni negativni učinki v smislu izkrivljanja konkurence in vpliva na trgovino med državami članicami omejeni in jih odtehtajo pozitivni učinki v smislu prispevka k cilju skupnega evropskega interesa.
306
Tako v nasprotju s tem, kar v bistvu trdita tožeči stranki, odstavka 43 sporočila o pomembnih projektih skupnega evropskega interesa ni mogoče razlagati tako, da pomeni, da bi bilo treba za pomoč, ki lahko prispeva k nastanku prevladujočega položaja, sistematično šteti, da ima negativne učinke, ki bi nujno izravnali pozitivne učinke pomembnega projekta skupnega evropskega interesa, in to še toliko bolj, ker je v obravnavani zadevi tveganje prevladujočega položaja omejeno na lokalni trg prevoznih storitev, ki se ponujajo za zagotovitev prečkanja pasu Fehmarn.
307
V zvezi s tem je treba navesti, da niti tožeči stranki niti intervenienti v podporo njunim predlogom ne izpodbijajo pozitivnih učinkov fiksne povezave, opredeljenih v točki 359 obrazložitve izpodbijanega sklepa. V zvezi s tem je Komisija ugotovila, da pozitivni učinki fiksne povezave niso omejeni na upravičenca do pomoči niti na podjetja s sedežem v regiji pasu Fehmarn, temveč se raztezajo širše v Uniji, saj bi fiksna povezava izboljšala povezavo med nordijskimi državami in Srednjo Evropo za potnike ter za cestni in železniški tovorni promet ter dostopnost železniškega prevoza, s čimer bi prispevala k preusmeritvi tovora in potnikov s ceste na železnico. Iz tega sledi, kot je razvidno iz točke 281 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da bo projekt fiksne povezave kot pomemben projekt skupnega evropskega interesa prispeval k izboljšanju delovanja notranjega trga ter h krepitvi ekonomske in socialne kohezije.
308
Ob upoštevanju dejstva, da pozitivni učinki fiksne povezave niso omejeni na gospodarske subjekte ene države članice, ampak imajo koristi tudi za druge gospodarske subjekte v Uniji, pa je Komisija pri izvajanju svoje široke diskrecijske pravice lahko štela, da tveganje prevladujočega položaja na lokalnem trgu prevoznih storitev ne more izravnati pozitivnih učinkov fiksne povezave v smislu prispevka k cilju skupnega evropskega interesa.
309
Poleg tega je iz točke 362 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da imata tožeči stranki na trgu prevoznih storitev, ki se ponujajo za prečkanje pasu Fehmarn, in sicer na povezavi med krajema Rødby in Puttgarden, zdaj monopol. Zato je Komisija lahko ugotovila, ne da bi storila očitno napako pri presoji, da bi v primeru ohranitve trajektnih storitev za zagotavljanje navedene povezave fiksna povezava okrepila konkurenco na tem trgu.
310
Poleg tega, čeprav je res, da družba Scandlines nima monopola na geografskem trgu, ki presega trg povezave med krajema Rødby in Puttgarden, kot pravilno trdi Komisija, tudi ni tveganja, da bi imela družba Femern prevladujoč položaj na geografsko širšem trgu.
311
Zato Komisija s tem, da je menila, da tveganje prevladujočega položaja družbe Femern ne pomeni, da ta negativni učinek pomoči v smislu izkrivljanja konkurence prevlada nad pozitivnimi učinki projekta v smislu prispevka k cilju skupnega evropskega interesa, ni storila očitne napake pri presoji.
312
Tretjič, preveriti je treba, ali je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker ni ugotovila tveganja zapiranja trga.
313
Navesti je treba, da tožeči stranki, združenje ECSA, družba Trelleborg Hamn, družba Rederi Nordö Link in združenje VDR s svojimi trditvami ne izpodbijajo samih ugotovitev iz točke 363 obrazložitve izpodbijanega sklepa v zvezi z neobstojem tveganja zapiranja trga. V obravnavani zadevi je Komisija menila, da ni tveganja zapiranja trga, vključno z neposredno povezanimi trgi, ker naj bi bila fiksna povezava enako in nediskriminatorno odprta za vse uporabnike. Poleg tega je ugotovila, da je struktura cen nediskriminatorna in skladna z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 1999/62/ES z dne 17. junija 1999 o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 4, str. 372) in Direktivo 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (UL 2012, L 343, str. 32).
314
Tožeči stranki in ti intervenienti s svojimi trditvami Komisiji v bistvu očitajo, da ni upoštevala tveganja cenovnega dampinga. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da te trditve v bistvu temeljijo na trditvah, ki so podobne tistim, navedenim v okviru prvega pododčitka drugega očitka tretjega dela drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na očitno napako pri presoji v oceni prihodkov od likvidnostne vrzeli (glej točke od 216 do 235 zgoraj). Tožeči stranki in te intervenientke Komisiji namreč očitajo, da je ugotovila, da ni bilo tveganja zapiranja trga, medtem ko naj bi bile cene družbe Femern nižje od njegovih stroškov.
315
Ugotoviti je treba, da tožeči stranki, združenje ECSA, družba Rederi Nordö Link, družba Trelleborg Hamn in združenje VDR ne pojasnijo, zakaj bi odobritev ukrepov pomoči, ki krijejo omejen del stroškov načrtovanja in gradnje infrastrukturnega projekta, povzročila zapiranje trga. Poleg tega, kot je razvidno iz točke 224 zgoraj, ni mogoče zahtevati, da se prihodki družbe Femern določijo na ravni, ki bi krila celotne stroške načrtovanja, gradnje in poslovanja, ker bi to pomenilo, da družbi Femern ne bi bilo mogoče dodeliti pomoči, čeprav je to potrebno za izvedbo projekta. Poleg tega, kot pravilno trdi Komisija, ker mora družba Femern ustvariti dovolj prihodkov ne le za kritje svojih stroškov poslovanja, ampak tudi za poplačilo dolga, prevzetega za kritje stroškov načrtovanja in gradnje, je tveganje, da bo to podjetje dalo velike rabate na cene, nujno omejeno.
316
V zvezi s trditvijo tožečih strank, da bi lahko družba Femern uporabila prevladujoči položaj za znižanje cen pod svojimi stroški s ciljem zaprtja trga, je treba opozoriti, da znesek pristojbin za uporabo fiksne povezave določijo javni organi in da ima družba Femern le določen manevrski prostor za dodelitev nekaterih rabatov. To podjetje pa mora ustvariti dovolj prihodkov ne le za plačilo stroškov poslovanja, ampak tudi za odplačilo posojil, najetih za financiranje načrtovanja in gradnje fiksne povezave. Če bi torej družba Femern dodelila nekatere rabate, bi morala vseeno zagotoviti, da raven prihodkov ostane zadostna za poplačilo državnih posojil in državnih poroštev v rokih, določenih v točkah 349 in 351 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
317
Poleg tega tožeči stranki ne moreta trditi, da bi lahko družba Femern drastično znižala cene s ciljem zaprtja trga, ker da je, ko so danski organi dodelili državno pomoč za fiksno povezavo v ožini Øresund, upravljavec te povezave znatno znižal znesek pristojbin za cestni promet. Čeprav je namreč res, da sta tožeči stranki predložili dokaz o znižanju zneska navedenih pristojbin v primerjavi s tem, kar je bilo prvotno predvideno, pa nista predložili nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče šteti, da je položaj upravljavca fiksne povezave čez ožino Øresund primerljiv s položajem družbe Femern. Komisija pa je v zvezi s tem navedla, da sta bila v obravnavani zadevi znesek in trajanje ukrepov, odobrenih v korist družbe Femern, drugače kakor pomoči, dodeljene upravljavcu fiksne povezave čez ožino Øresund, strogo omejena.
318
Zato je treba zavrniti trditve, da je Komisija s tem, da je ugotovila neobstoj tveganja zapiranja trga, storila očitno napako pri presoji.
319
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da tožeči stranki in intervenienti v podporo njunim predlogom niso dokazali, prvič, tega, da so ugotovitve Komisije v zvezi z neobstojem tveganja zasičenosti trga in neobstojem tveganja zapiranja trga vsebovale očitne napake pri presoji in, drugič, tega, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ker je menila, da tveganje prevladujočega položaja ni izravnalo pozitivnih učinkov v smislu prispevka k cilju skupnega evropskega interesa.
320
Zato je treba zavrniti trditve, da je Komisija storila očitne napake pri presoji pri preučitvi nekaterih negativnih elementov, ki bi lahko, če bi se upoštevali posamično ali skupaj, izravnali pozitivne učinke v smislu prispevka k cilju skupnega evropskega interesa.
[…]
326
Na šestem mestu, trditve, ki jih je organizacija NABU prvič navedla na obravnavi in v skladu s katerimi naj bi Komisija v okviru tehtanja nezadostno upoštevala vpliv fiksne povezave na okolje, je treba zavreči kot nedopustne, ker tožba ne vsebuje nobenega očitka ali trditve, s katerima bi se izpodbijala utemeljenost ugotovitev Komisije v točkah od 366 do 368 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Teh trditev tudi nikakor ni mogoče sprejeti. Niso namreč podprte z nobenim dokazom in tudi sicer upoštevanje okoljskih vidikov ni del tehtanja pozitivnih in negativnih učinkov ukrepa pomoči (glej po analogiji sodbo z dne 22. septembra 2020, Avstrija/Komisija, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, točki 101 in 102). Poleg tega, čeprav je Komisija v točkah 367 in 368 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da so danski organi upoštevali vpliv fiksne povezave na okolje, da je bil ta preučen in zmanjšan ter da je bilo treba vselej izvesti priprave, gradnjo in upravljanje projekta tako, da se škodljivi učinki na naravo in okolje preprečijo ter sprejmejo ustrezni ukrepi proti znatnim škodljivim vplivom, organizacija NABU ni predložila nobenega dokaza, s katerim bi bilo mogoče omajati te ugotovitve.
327
Glede na zgornje preudarke je treba četrti del drugega tožbenega razloga v celoti zavrniti.
328
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov je treba tožbo zavrniti.
III. Stroški
329
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeči stranki nista uspeli, se jima v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
330
V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato Kraljevina Danska, intervenientka v podporo predlogom Komisije, nosi svoje stroške.
331
Splošno sodišče lahko v skladu s členom 138(3) Poslovnika intervenientu, ki ni eden izmed subjektov iz odstavkov 1 in 2 tega člena, naloži, da nosi svoje stroške. V obravnavani zadevi je treba odločiti, da združenje ECSA, združenje DFA, organizacija NABU, združenje VDR, združenje Aktionsbündnis, združenje FSS, družba Rederi Nordö-Link in družba Trelleborg Hamn nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi razširjeni senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Družbi Scandlines Danmark ApS in Scandlines Deutschland GmbH nosita svoje stroške in stroške Evropske komisije.
3.
Kraljevina Danska, European Community Shipowners’ Associations (ECSA), Danish Ferry Association, Naturschutzbund Deutschland eV (NABU), Verband Deutscher Reeder eV, Aktionsbündnis gegen eine feste Fehmarnbeltquerung eV, Föreningen Svensk Sjöfart (FSS), Rederi AB Nordö-Link in Trelleborg Hamn AB nosijo svoje stroške.
Papasavvas
Spielmann
Brkan
Gâlea
Tóth
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. februarja 2024.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
1
)	Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.