PRESUDA OPĆEG SUDA (sedmo prošireno vijeće)
22. ožujka 2018.(*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na zakonodavni postupak u tijeku – Trijalozi – Tablice s četiri stupca koje se odnose na prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europolu i o stavljanju izvan snage odluka 2009/371/PUP i 2005/681/PUP – Djelomično odbijanje pristupa – Tužba za poništenje – Pravni interes – Dopuštenost – Članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 – Izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja – Nepostojanje opće pretpostavke odbijanja pristupa tablicama s četiri stupca utvrđenima u okviru trijaloga”
U predmetu T‑540/15,
Emilio De Capitani, sa stalnom adresom u Bruxellesu (Belgija), kojeg zastupaju O. Brouwer, J. Wolfhagen i E. Raedts, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europskog parlamenta, koji su zastupali N. Görlitz, A. Troupiotis i C. Burgos, a zatim M. Görlitz, C. Burgos i. Anagnostopoulou, u svojstvu agenata,
tuženika,
koji podupiru
Vijeće Europske unije, koje zastupaju E. Rebasti, B. Driessen i J.-B. Laignelot, u svojstvu agenata,
i
Europska komisija, koju zastupaju J. Baquero Cruz i F. Clotuche‑Duvieusart, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje Odluke A(2015) 4931 Europskog parlamenta od 8. srpnja 2015. kojom se tužitelju odbija odobriti potpuni pristup dokumentima LIBE-2013‑0091‑02 i LIBE-2013‑0091‑03,
OPĆI SUD (sedmo prošireno vijeće),
u sastavu: M. Van der Woude, u svojstvu predsjednika, V. Tomljenović, E. Bieliūnas, A. Marcoulli i A. Kornezov (izvjestitelj), suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 20. rujna 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1        Dopisom od 15. travnja 2015. tužitelj Emilio De Capitani podnio je Europskom parlamentu, na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.), zahtjev za pristup dokumentima koje je Parlament sastavio ili su mu na raspolaganju i koji sadržavaju sljedeće informacije: „obrazloženje za sklapanje prethodnih sporazuma o postupcima suodlučivanja u tijeku koji se predlažu u svim odborima; tablice s više stupaca (u kojima se opisuju prijedlog Komisije, smjernice parlamentarnog odbora, izmjene koje su predložili unutarnji organi Vijeća Europske unije i, po potrebi, nacrti predloženih dogovora) koje su u okviru trijaloga podnesene u pogledu postupaka suodlučivanja u tijeku” (u daljnjem tekstu: prvotni zahtjev).
2        Parlament je 3. lipnja 2015. tužitelju odgovorio da prvotni zahtjev treba odbiti jer bi, zbog iznimno velikog broja dokumenata na koje se navedeni zahtjev odnosi, njegovo odobrenje dovelo do prekomjernog administrativnog opterećenja.
3        Dopisom od 19. lipnja 2015. tužitelj je Parlamentu podnio zahtjev na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, u kojem je dokumente navedene u točki 1. ove presude ograničio na tablice s više stupaca sastavljene u okviru trijaloga koji su bili u tijeku na datum podnošenja prvotnog zahtjeva i koji se odnose na redovne zakonodavne postupke čija su pravna osnova glava V. UFEU‑a („Područje slobode, sigurnosti i pravde”) i članak 16. UFEU‑a koji se odnosi na zaštitu osobnih podataka (u daljnjem tekstu: ponovljeni zahtjev).
4        Parlament je u svojoj Odluci A(2015) 4931 od 8. srpnja 2015. naveo tužitelju da je pronašao sedam tablica s više stupaca koje se odnose na ponovljeni zahtjev. Parlament je odobrio potpuni pristup u pogledu pet tablica. Suprotno tomu, što se tiče ostalih dviju tablica, odnosno tablica iz dokumenata LIBE-2013‑0091‑02 i LIBE-2013‑0091‑03 (u daljnjem tekstu: predmetni dokumenti), Parlament je odobrio pristup samo prvim trima stupcima navedenih tablica i tako odbio otkriti četvrti stupac. Tužitelj osporava to odbijanje potpunog pristupa predmetnim dokumentima (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
5        Tablice iz predmetnih dokumenata sadržavaju četiri stupca, od kojih prvi sadržava tekst Komisijina zakonodavnog prijedloga, drugi stajalište Parlamenta i izmjene koje predlaže, treći stajalište Vijeća, a četvrti tekst privremenog dogovora (dokument LIBE-2013‑0091‑02) ili preliminarno stajalište predsjedništva Vijeća u odnosu na izmjene koje predlaže Parlament (dokument LIBE-2013‑0091‑03).
6        Parlament je svoju pobijanu odluku temeljio na članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 u dijelu u kojem, kao prvo, četvrti stupac predmetnih dokumenata sadržava tekstove privremenih dogovora i preliminarnih prijedloga predsjedništva Vijeća čije bi otkrivanje stvarno, specifično i ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije kao i međuinstitucijski proces odlučivanja u kontekstu zakonodavnog postupka u tijeku i, kao drugo, u ovom slučaju nije utvrđen nikakav prevladavajući javni interes u odnosu na učinkovitost navedenog postupka.
7        Što se tiče navedenog ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja, Parlament se oslonio na sljedeće razloge:
–        proces odlučivanja bio bi stvarno, specifično i ozbiljno ugrožen otkrivanjem četvrtog stupca predmetnih dokumenata;
–        područje na koje se odnose predmetni dokumenti, odnosno područje policijske suradnje, vrlo je osjetljivo te bi otkrivanje četvrtog stupca tih dokumenata ugrozilo povjerenje među državama članicama i među institucijama Europske unije, a stoga i njihovu dobru suradnju te unutarnji proces odlučivanja Parlamenta;
–        otkrivanje za vrijeme trajanja pregovora vjerojatno bi dovelo do vršenja javnog pritiska na izvjestitelja, izvjestitelje u sjeni i političke skupine s obzirom na to da se pregovori odnose na vrlo osjetljiva pitanja zaštite podataka i upravni odbor Agencije Europske unije za suradnju i osposobljavanje tijela za provedbu zakona (Europol);
–        kad bi se odobrio pristup četvrtom stupcu predmetnih dokumenata, predsjedništvo Vijeća ne bi više bilo tako spremno dijeliti informacije i surađivati s pregovaračkim timom Parlamenta i osobito izvjestiteljem; osim toga, taj bi tim zbog povećanog pritiska nacionalnih tijela i interesnih skupina bio prisiljen prerano donositi strateške odluke u pogledu toga kada treba popustiti Vijeću, a kada treba tražiti više od njegova predsjedništva, što bi „izuzetno otežalo mogućnosti pronalaska zajedničkog dogovora”
–        načelo prema kojem „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno” pokazalo se vrlo važnim za dobro funkcioniranje zakonodavnog postupka te bi stoga otkrivanje nekog elementa prije završetka pregovora, čak i ako nije suštinski osjetljiv, moglo imati negativne posljedice na sve ostale dijelove spisa; k tome, otkrivanje stajališta koja još nisu konačna moglo bi stvoriti pogrešni dojam o stvarnom stajalištu institucija;
–        stoga pristup obama četvrtim stupcima treba odbiti tako dugo dok suzakonodavci ne odobre tekst koji je predmet nekog dogovora.
8        Što se tiče postojanja eventualnog prevladavajućeg javnog interesa, Parlament potvrđuje da načelo transparentnosti i prevladavajući zahtjevi demokracije kao takvi ne čine, i ne mogu činiti, prevladavajući javni interes.
Postupak i zahtjevi stranaka
9        Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 18. rujna 2015. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
10      Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 21. siječnja 2016. Vijeće i Komisija zatražili su intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Parlamenta. Ni tužitelj ni Parlament u svojim očitovanjima nisu istaknuli prigovore protiv tih intervencija.
11      Parlament je 9. veljače 2016. podnio svoj odgovor na tužbu tajništvu Općeg suda.
12      Odlukom predsjednika četvrtog vijeća Općeg suda od 22. ožujka 2016., Vijeću i Komisiji odobrena je intervencija u ovaj predmet.
13      Replika je podnesena tajništvu Općeg suda 4. travnja 2016.
14      Komisija i Vijeće podnijeli su svoje intervencijske podneske tajništvu Općeg suda 13. i 17. svibnja 2016.
15      Tajništvu Općeg suda podnesen je 17. svibnja 2016. i odgovor na repliku.
16      Tužitelj je 6. srpnja 2016. tajništvu Općeg suda poslao svoja očitovanja na intervencijske podneske.
17      Budući da je sastav vijećâ Općeg suda izmijenjen, predmet je dodijeljen sedmom vijeću Općeg suda i novom sucu izvjestitelju.
18      Opći sud odlučio je uputiti predmet sedmom proširenom vijeću 5. travnja 2017.
19      Budući da je jedan član vijeća bio spriječen zasjedati, predsjednik Općeg suda odredio je, u skladu s člankom 17. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda, potpredsjednika Općeg suda radi popunjavanja vijeća.
20      Rješenjem od 18. svibnja 2017. predsjednik sedmog proširenog vijeća Općeg suda naložio je Parlamentu, na temelju mjera izvođenja dokaza, da mu proslijedi presliku predmetnih dokumenata jer mu ta preslika nije poslana u skladu s člankom 104. Poslovnika.
21      Sedmo prošireno Vijeće Općeg suda strankama je 23. svibnja 2017., na temelju mjera upravljanja postupkom, postavilo pitanja i zatražilo pisani odgovor.
22      Parlament je 14. lipnja 2017. postupio u skladu s mjerama izvođenja dokaza.
23      Istog su dana tužitelj, Parlament, Vijeće i Komisija tajništvu Općeg suda podnijeli odgovore na mjere upravljanja postupkom.
24      Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–        poništi pobijanu odluku;
–        naloži Parlamentu snošenje troškova.
25      Parlament, uz potporu Vijeća i Komisije, od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu;
–        naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Pravni interes
26      Parlament je u svojem odgovoru od 14. lipnja 2017. na pitanja koja je Opći sud postavio na temelju mjera upravljanja postupkom naveo da je 23. listopada 2016. zaprimio zahtjev za pristup koji se odnosio, među ostalim, na predmetne dokumente te ga je i ispunio tako što je navedene dokumente stavio na raspolaganje javnosti u registru dokumenata Parlamenta s obzirom na to da je zakonodavni postupak na koji su se odnosili bio zaključen. Parlament je u bilješci br. 3. naveo internetsku poveznicu s pomoću koje im je moguće pristupiti.
27      Vijeće i Komisija na raspravi su u biti tvrdili da je tužitelj tako dobio zadovoljštinu i stoga izgubio pravni interes te da stoga treba obustaviti postupak.
28      Tužitelj osporava da je izgubio pravni interes.
29      Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je tužba za poništenje koju podiže fizička ili pravna osoba dopuštena samo pod pretpostavkom da tužitelj ima interes da pobijani akt bude poništen (presuda od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija, T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08, EU:T:2010:511, t. 41.; rješenja od 9. studenoga 2011., ClientEarth i dr./Komisija, T‑120/10, neobjavljeno, EU:T:2011:646, t. 46., i od 30. travnja 2015., EEB/Komisija, T‑250/14, neobjavljeno, EU:T:2015:274, t. 14.).
30      Tužiteljev pravni interes s obzirom na predmet tužbe mora postojati u stadiju njezina podnošenja, jer je u suprotnome ta tužba nedopuštena, te mora postojati do proglašenja sudske odluke pod prijetnjom obustave postupka, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (presuda od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija, T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08, EU:T:2010:511, t. 42. i 43.; rješenja od 9. studenoga 2011., ClientEarth i dr./Komisija, T‑120/10, neobjavljeno, EU:T:2011:646, t. 47. i 49., i od 30. travnja 2015., EEB/Komisija, T‑250/14, neobjavljeno, EU:T:2015:274, t. 15. i 17.).
31      Stoga valja ispitati postaje li zahtjev za poništenje pobijane odluke bespredmetan time što su predmetni dokumenti stavljeni na raspolaganje javnosti u elektroničkom registru dokumenata Parlamenta nakon završetka zakonodavnog postupka na koji su se odnosili.
32      U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da tužitelj zadržava pravni interes za zahtijevanje poništenja akta institucije Unije kako bi izbjegao da se njegova navodna nezakonitost ponovno pojavi u budućnosti. Takav pravni interes proizlazi iz članka 266. prvog stavka UFEU‑a na temelju kojeg je institucija čiji je akt proglašen ništavim dužna poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda. Taj pravni interes međutim postoji samo ako se navodna nezakonitost može ponovno pojaviti u budućnosti neovisno o okolnostima predmeta koji je dao povoda tužbi koju je tužitelj podnio (vidjeti presudu od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, t. 50. do 52. i navedena sudska praksa). To je slučaj u ovom predmetu s obzirom na to da se nezakonitost koju navodi tužitelj temelji na tumačenju jednog od izuzeća predviđenih u Uredbi br. 1049/2001 koje bi Parlament vrlo vjerojatno mogao ponoviti prilikom novog zahtjeva, tim više što se dio razloga za odbijanje pristupa navedenih u pobijanoj odluci horizontalno primjenjuje na sve zahtjeve za pristup aktivnostima u okviru trijaloga u tijeku (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 35.).
33      Osim toga, tužitelj je prvotnim zahtjevom i ponovljenim zahtjevom izričito tražio da mu se proslijedi određeni broj dokumenata koji se odnose na zakonodavne postupke u tijeku. Stoga tužitelj, s obzirom na predmet njegovih zahtjeva, nije dobio potpunu zadovoljštinu time što su se predmetni dokumenti stavili na raspolaganje javnosti nakon završetka zakonodavnog postupka na koji su se odnosili, tako da zadržava pravni interes za zahtijevanje poništenja pobijane odluke.
Meritum
34      Tužitelj u prilog svojoj tužbi podnosi dva tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, a drugi na nepostojanju obrazloženja pobijane odluke. Valja započeti ispitivanjem prvog tužbenog razloga.
35      Taj se tužbeni razlog sastoji od tri dijela. U skladu s prvim dijelom, Parlament nije u dovoljnoj mjeri dokazao da bi pristup predmetnim dokumentima ozbiljno, konkretno, učinkovito i stvarno ugrozio zakonodavni postupak da bi se na temelju toga odbio potpuni pristup navedenim dokumentima. Sadržaj drugog dijela odnosi se na povredu načela što šireg pristupa zakonodavnim dokumentima Unije. U skladu s trećim dijelom, Parlament je u ovom slučaju pogrešno odbio priznati postojanje prevladavajućeg javnog interesa kojim se opravdava potpuni pristup predmetnim dokumentima. Najprije valja zajedno ispitati prva dva dijela prvog tužbenog razloga.
Argumenti stranaka
36      Kao prvo, tužitelj tvrdi da mu se pristup četvrtom stupcu predmetnih dokumenata može odbiti samo ako je Parlament dokazao da je opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja razumno predvidiva, a ne samo hipotetska, te kako bi se zaštićeni interes mogao konkretno i učinkovito ugroziti potpunim pristupom dvama predmetnim dokumentima. Ističe važnost pristupa četvrtom stupcu navedenih dokumenata u okviru predstavničke demokracije kako bi građani mogli od svojih predstavnika zatražiti da obrazlože svoje izbore i da, prema potrebi, na način koji smatraju primjerenim izraze svoja stajališta o dogovorima postignutima tijekom predmetnih trijaloga.
37      Kao prvo, tvrdi da Parlament nije pojasnio zašto bi predmetni zakonodavni prijedlog, samo zbog toga što se odnosi na područje policijske suradnje, trebalo smatrati vrlo osjetljivim i da nije obrazložio na koji bi način povjerenje među državama članicama ili među institucijama bilo ugroženo kad bi se dogovoreni tekst iz četvrtog stupca dvaju predmetnih dokumenata otkrio. Pojašnjava da činjenica da intenzivne rasprave mogu dovesti ili stvarno dovode do zakonodavnog prijedloga nipošto ne podrazumijeva da je neko pitanje osjetljivo u smislu da bi bilo opravdano držati ga u tajnosti.
38      Kao drugo, tužitelj osporava razlog za odbijanje koji je Parlament naveo u pobijanoj odluci i prema kojem bi otkrivanje četvrtog stupca predmetnih dokumenata dovelo do povećanog javnog pritiska jer su stajališta različitih institucija, izuzev dogovorenog teksta, već poznata i jer se zakonodavni postupak u načelu mora odvijati javno i transparentno. Naprotiv, privremena narav informacija iz četvrtog stupca tablica kao što su tablice iz predmetnih dokumenata (u daljnjem tekstu: trijaloške tablice), koju javnost itekako može shvatiti, dokaz je toga da je pristup njima važan kako bi navedena javnost stekla predodžbu o načinu na koji se vode zakonodavni pregovori kao i imala pregled različitih prijedloga o kojima se raspravlja ili o kojima se raspravljalo.
39      Kao treće, tvrdi da Parlament nije pružio razloge na temelju kojih bi se moglo smatrati da je neotkrivanje četvrtog stupca trijaloških tablica opravdano načelom prema kojem „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno” i na temelju kojih bi se mogla razumjeti povezanost tog načela s ozbiljnim ugrožavanjem procesa odlučivanja. Dodaje da učinkovitost zakonodavnog postupka sama po sebi nije cilj koji se navodi ili ponavlja u članku 294. UFEU‑a.
40      Kao drugo, tužitelj tvrdi da Parlament u pobijanoj odluci nije uzeo u obzir činjenicu da je on u ovom slučaju djelovao kao zakonodavac i da bi, u tom slučaju, pristup trebao biti najširi mogući s obzirom na posebnu narav zakonodavnog postupka koja se priznaje uvodnom izjavom 6. i člankom 12. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001. Osim toga, tvrdi da je, prema sudskoj praksi, margina prosudbe koja se institucijama ostavlja u pogledu neotkrivanja dokumenata koji su dio uobičajenog odvijanja zakonodavnog postupka iznimno ograničena ili čak i nepostojeća (presuda od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 63.). Drukčiji bi zaključak značio da bi se, time što bi se u prvom čitanju primijenili trijalozi, zaobišao zakonodavni postupak predviđen Ugovorom te građani Unije ne bi imali pristup dokumentima kojima bi inače imali pristup.
41      Općenitije, podsjeća da demokratski model koji je usvojila Unija ima dvije dimenzije, pri čemu se prva odnosi na postojanje predstavničke demokracije, kao što se to navodi u članku 10. stavcima 1. i 2. UEU‑a, što podrazumijeva da se može smatrati da predstavnici imaju odgovornost prema građanima u pogledu zakonodavnih odluka koje donose, a druga na postojanje participativne demokracije, koja je propisana člankom 10. stavkom 3. UEU‑a i uvodnom izjavom 2. Uredbe br. 1049/2001, kojima se građanima Unije omogućuje da sudjeluju u procesu odlučivanja. Pojam transparentnosti relevantan je s obzirom na te dvije dimenzije, ali je Parlament uzeo u obzir samo prvu navedenu dimenziju.
42      Kao treće, što se tiče postojanja opće pretpostavke neotkrivanja dokumenata povezanih s aktivnostima u okviru trijaloga, kao što je ona koju predlažu Komisija i Vijeće, tužitelj je u svojim očitovanjima na njihove intervencijske podneske prigovorio da je navedena pretpostavka protivna presudi od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija (C‑612/13 P, EU:C:2015:486, t. 77. i 78.). U odgovoru na mjere upravljanja postupkom navedene u točki 21. ove presude, koje se odnose na pitanje ispunjavaju li trijaloške tablice uvjete iz sudske prakse kako bi bile obuhvaćene takvom pretpostavkom, tužitelj je odgovorio niječno i istaknuo da je Sud priznao takve opće pretpostavke neotkrivanja samo u pogledu upravnih ili sudskih postupaka u tijeku. Međutim, trijaloške tablice nisu dio takvih postupaka, nego zakonodavnog postupka. Čak i ako se takva pretpostavka može primijeniti u zakonodavnom području, ne može se proširiti na trijaloške tablice jer one trenutačno čine ključnu fazu zakonodavnog postupka Unije.
43      Kao prvo, Parlament, koji podupiru Vijeće i Komisija, prigovara, među ostalim, da pitanje organizacije policijskih snaga utječe na jednu od temeljnih nadležnosti država članica i da bi neke od njih mogle smatrati da suradnja u tom području zadire u njihovu suverenost. Osjetljiva narav predmetnog područja i zakonodavnog prijedloga također je dočarana detaljnim raspravama koje su se vodile tijekom pregovora o određenim aspektima tog prijedloga, kao što su organizacija upravnog odbora Europola ili zaštita podataka. U takvom je kontekstu postalo ključno da se osigura vremenski ograničeno neotkrivanje četvrtog stupca trijaloških tablica.
44      Dodaje da su, što se tiče upravnog odbora novoosnovane agencije, njegov sastav i ovlasti uvijek predmet intenzivnih rasprava među institucijama. Isto tako, postoje velike razlike u prvotnim stajalištima institucija u području zaštite i obrade podataka kojima raspolaže Europol. S obzirom na središnju ulogu tih tema tijekom cijelog postupka trijaloga, koje su samo primjeri dijelova predmetnog zakonodavnog postupka koji su, prema mišljenju Parlamenta, bili objektivno osjetljivi, pobijana odluka, kojom se tijekom vrlo kratkog vremena nastoji očuvati povjerljivost četvrtog stupca trijaloških tablica, bila je opravdana s obzirom na uložene napore institucija da se postigne zadovoljavajući dogovor.
45      Načelo prema kojem „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno” stoga je jednostavan način da se osigura unutarnja i vanjska dosljednost konačnog dogovorenog teksta. Prerano otkrivanje prvotnih prijedloga institucija uvelike bi ugrozilo ozbiljnost i vjerodostojnost zakonodavnog postupka i samih suzakonodavaca, koji bi morali odgovarati za tekst koji nije nužno odraz njihovog službenog stajališta u toj fazi.
46      Budući da četvrti stupac trijaloških tablica sadržava samo privremene nacrte teksta predložene tijekom rada u okviru navedenih trijaloga i da nije obvezujuć za institucije, niti se ne može kvalificirati kao pripremni dokument. Kad bi se primijenila potpuna transparentnost tijekom zakonodavnog postupka i osobito tijekom trijaloga, time se ne bi samo oduzela svrha izuzeću iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, nego i ugrozili „ciljevi dobrog upravljanja i sudjelovanja civilnog društva koji su predviđeni člankom 15. stavkom 1. UFEU‑a”.
47      Osim toga, Parlament navodi da je dobro odvijanje zakonodavnog postupka predviđeno člankom 294. UFEU‑a zaštićeno Ugovorom i da bi se njime, nakon ispitivanja svakog slučaja zasebno, mogla opravdati primjena izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3.” Uredbe br. 1049/2001, u kojem se također „upućuje na dobro funkcioniranje, a stoga i učinkovitost procesa odlučivanja”.
48      Komisija i Vijeće konkretno smatraju da je tužiteljeva tvrdnja prema kojoj učinkovitost zakonodavnog postupka sama po sebi nije cilj koji se navodi ili ponavlja u članku 294. UFEU‑a očito pogrešna.
49      Kao drugo, Parlament, koji podupiru Vijeće i Komisija, smatra da se pojmovi „širi pristup” i, konkretnije, „najširi mogući pristup”, kako su predviđeni člankom 1. Uredbe br. 1049/2001, ne mogu smatrati jednaki „potpunom pristupu”, pri čemu se oslanja na tumačenje istog pravnog okvira i okvira sudske prakse koje je različito od tužiteljeva tumačenja. Tvrdi da, što se tiče trijaloških tablica, raspolaže određenom marginom prosudbe čije se granice određuju na temelju dovođenja u opasnost dobrog funkcioniranja zakonodavnog postupka, kako je predviđen člankom 294. UFEU‑a i kako su ga pojasnile institucije.
50      Osim toga, Parlament smatra da u ovom slučaju postoji razlika u odnosu na činjenice iz predmeta u kojem je donesena presuda od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe (C‑280/11 P, EU:C:2013:671), koja se osobito sastoji u tome da se o mandatima za pregovore i sastavu pregovaračkih timova glasuje javno, tako da se stajalište institucije donosi potpuno transparentno. Parlament smatra da je tek u kasnijoj fazi postupka, u kojoj se odvijaju zakonodavni pregovori i uspostavlja osjetljiva politička ravnoteža, četvrti stupac trijaloških tablica potrebno privremeno i na vrlo ograničeno razdoblje zaštititi od bilo kakvog otkrivanja.
51      Kao treće, Vijeće i Komisija u svojim su intervencijskim podnescima predložili Sudu da, tako dugo dok je postupak trijaloga u tijeku, utvrdi opću pretpostavku neotkrivanja četvrtog stupca trijaloških tablica. Ta bi pretpostavka proizašla iz potrebe da se očuva cjelovitost odvijanja navedenog postupka na način da se ograniči miješanje trećih osoba i potrebe da se institucijama omogući da učinkovito izvršavaju jednu od ovlasti koje su im dodijeljene ugovorima. U odgovoru na mjere upravljanja postupkom navedene u točki 21. ove presude Vijeće je dodalo da, neovisno o tome o kojoj se temi radi i neovisno o obliku tih tablica, valja primijeniti opću pretpostavku neotkrivanja četvrtog stupca navedenih tablica kako bi se očuvali održivost potencijalnog dogovora među institucijama kao i ozračje povjerenja i spremnosti tih institucija da uzmu u obzir mogućnost davanja međusobnih ustupaka. Prema mišljenju Vijeća, Sud je već priznao postojanje pretpostavke, iako ona nije bila navedena u pobijanom aktu, kao što proizlazi iz presude od 1. srpnja 2008, Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 50.).
52      Parlament je u odgovoru na mjere upravljanja postupkom navedene u točki 21. ove presude izjavio da se slaže s mišljenjem Komisije i Vijeća prema kojem treba prihvatiti opću pretpostavku neotkrivanja četvrtog stupca tablica koje se odnose na trijaloge u tijeku kako bi se očuvala učinkovitost postupka u toj vrlo osjetljivoj fazi međuinstitucijskih pregovora.
Ocjena Općeg suda
53      Parlament je u pobijanoj odluci odbio odobriti pristup četvrtom stupcu predmetnih dokumenata na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, pri čemu je tvrdio da bi njegovo otkrivanje stvarno, specifično i ozbiljno ugrozilo predmetni proces odlučivanja.
54      Tužitelj osporava osnovanost pobijane odluke s obzirom na to da su razlozi navedeni u njezinu potporu u biti bili opće i hipotetske prirode te da se na temelju njih nije moglo utvrditi postojanje opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja o kojima je riječ.
55      Vijeće i Komisija pak pozivaju Opći sud da prizna postojanje opće pretpostavke neotkrivanja na temelju koje predmetna institucija može odbiti pristup četvrtom stupcu tablica koje se odnose na trijaloge u tijeku. Parlament se, iako se u pobijanoj odluci nije pozvao na takvu pretpostavku, ipak složio s tim prijedlogom.
56      U tim okolnostima, Sud smatra da, prije nego što utvrdi treba li potvrditi postojanje opće pretpostavke na temelju koje predmetna institucija može odbiti pristup četvrtom stupcu tablica koje se odnose na trijaloge u tijeku, najprije treba podsjetiti na sudsku praksu koja se odnosi na tumačenje Uredbe br. 1049/2001, a potom i na glavna obilježja trijaloga. Naposljetku, ako Opći sud zaključi da ne postoji takva pretpostavka, ispitat će bi li se potpunim otkrivanjem predmetnih dokumenata ozbiljno ugrozio predmetni proces odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
–       Uvodna razmatranja
57      U skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 dio je namjere da se stvori unija u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što stoji u uvodnoj izjavi 2. navedene uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 34., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 27.).
58      U tom smislu, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 61.; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 69., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 28.).
59      Dakako, to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 62.). Konkretno, Uredba br. 1049/2001, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., u članku 4. utvrđuje sustav izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (presude od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 70. i 71.; od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 74., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 29.).
60      Jedno od izuzeća od tog pristupa jest i ono navedeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, u skladu s kojim se „[p]ristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija […] kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes”.
61      Budući da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 63.; od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 36.; i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 30.).
62      Prema načelu restriktivnog tumačenja, kada institucija o kojoj je riječ odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, načelno je dužna obrazložiti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva. Osim toga, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (presude od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 76.; od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 31., i od 15. rujna 2016., Herbert Smith Freehills/Vijeće, T‑710/14, EU:T:2016:494, t. 33.). Sama okolnost da se dokument tiče interesa zaštićenog izuzećem ne može biti dovoljna da opravda njegovu primjenu (presude od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, t. 69.; od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, t. 29.; i od 15. rujna 2016., Herbert Smith Freehills/Vijeće, T‑710/14, EU:T:2016:494, t. 32.).
63      Stoga, da bi se primijenilo izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, mora se dokazati da bi pristup zatraženim dokumentima mogao specifično i stvarno ugroziti zaštitu procesa odlučivanja institucije i da je ta opasnost od ugrožavanja razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, t. 70. i navedenu sudsku praksu).
64      Prema sudskoj praksi, ugrožavanje procesa odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 „ozbiljno” je osobito kada otkrivanje zatraženih dokumenata ima značajan utjecaj na proces odlučivanja. Ocjena težine ovisi o svim okolnostima slučaja, osobito, o negativnim učincima na proces odlučivanja, na koje se poziva institucija vezano za otkrivanje zatraženih dokumenata (presude od 18. prosinca 2008., Muñiz/Komisija, T‑144/05, neobjavljena, EU:T:2008:596, t. 75.; od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, t. 71., i od 9. rujna 2014., MasterCard i dr./Komisija, T‑516/11, neobjavljena, EU:T:2014:759, t. 62.).
65      Ta se sudska praksa ne može tumačiti na način da se od institucija zahtijeva da podnesu dokaze kojima se utvrđuje postojanje takve opasnosti. Dovoljno je u tom pogledu da pobijana odluka sadržava konkretne elemente koji omogućuju zaključivanje da je opasnost od ugrožavanja procesa odlučivanja bila, na dan njezina donošenja, razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska, uz navođenje među ostalim postojanja, na taj dan, objektivnih razloga koji omogućuju da se razumno predvidi da će doći do takvog ugrožavanja ako zainteresirana osoba otkrije zatražene dokumente (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T‑471/08, EU:T:2011:252, t. 78. i 79.).
66      Međutim, prema sudskoj praksi, dotičnoj je instituciji i dalje dopušteno takve odluke temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se općenita razmatranja slične vrste mogu primijeniti na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 50.; od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 54., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 72.).
67      U tom je slučaju na predmetnoj instituciji da pojasni na kojim općenitim razmatranjima temelji pretpostavku da bi otkrivanje tih dokumenata moglo ugroziti jedan od interesa zaštićenih predmetnim izuzećem, u ovom slučaju izuzećem koje je predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, pri čemu nije obvezna konkretno ocijeniti sadržaj svakog od tih dokumenata (vidjeti u tom smislu presude od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 76., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 73.).
–       Narav trijaloga
68      S obzirom na to da se ovaj spor odnosi na pristup četvrtom stupcu tablica sastavljenih u okviru trijaloga u tijeku, Opći sud smatra da je potrebno podsjetiti na glavna obilježja trijaloga. U tom pogledu valja istaknuti da je trijalog neslužbeni tripartitni sastanak u kojem sudjeluju predstavnici Parlamenta, Vijeća i Komisije. Cilj je tih kontakata brzo postići sporazum o svim izmjenama koje su prihvatljive za Parlament i Vijeće, koji te institucije zatim trebaju odobriti u skladu sa svojim unutarnjim postupcima. Zakonodavne rasprave koje se vode tijekom trijaloga mogu se odnositi na politička pitanja i na tehnička pravna pitanja (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Herbert Smith Freehills/Vijeće, T‑710/14, EU:T:2016:494, t. 56.).
69      Redovni zakonodavni postupak propisan u članku 294. UFEU‑a sastoji se od triju faza (prvo čitanje, drugo čitanje i treće čitanje s mirenjem), ali se može okončati u svakoj od tih faza ako Parlament i Vijeće dođu do sporazuma. Iako postupak može zahtijevati do tri faze, povećana uporaba trijaloga pokazuje da do sporazuma često dolazi u prvom čitanju (presuda od 15. rujna 2016., Herbert Smith Freehills/Vijeće, T‑710/14, EU:T:2016:494, t. 57.).
70      Trijalozi su tako „uvriježena praksa za usvajanje većine zakonodavstva” te ih stoga i sam Parlament smatra „odlučujućim fazama zakonodavnog postupka” (vidjeti Rezoluciju Europskog parlamenta od 28. travnja 2016. o javnom pristupu dokumentima, t. 22. i 26.). Parlament je na raspravi naveo da se danas između 70 % i 80 % zakonodavnih akata Unije donosi nakon trijaloga.
71      Stoga valja priznati da se primjena trijaloga tijekom godina pokazala učinkovitom i fleksibilnom jer je pridonijela znatno većim mogućnostima postizanja dogovora u različitim fazama zakonodavnog postupka.
72      Osim toga, nesporno je da se trijalozi održavaju iza zatvorenih vrata i da zakonodavci potom usvajaju dogovore postignute tijekom tih trijaloga, koji su obično navedeni u četvrtom stupcu trijaloških tablica, i to najčešće bez bitnih izmjena, kao što je to potvrdio Parlament u svojem odgovoru na tužbu i na raspravi.
73      U Poslovniku Parlamenta, u verziji koja se primjenjivala na datum donošenja pobijane odluke, predviđaju se u tom pogledu određena pravila kojima se uređuje sudjelovanje Parlamenta u trijalozima. Ta se pravila nalaze u člancima 73. i 74. poglavlja 6. navedenog poslovnika, koje je naslovljeno „Zaključenje zakonodavnog postupka”, i u prilozima XIX. i XX. tom poslovniku, čime se jasno dokazuje da su trijalozi, u skladu s Poslovnikom Parlamenta, dio zakonodavnog postupka.
74      Usto, iz točke 27. Rezolucije Europskog parlamenta od 28. travnja 2016. (vidjeti točku 70. ove presude) nedvosmisleno proizlazi da se dokumenti trijaloga „odnose na zakonodavne postupke i da se s njima u načelu ne smije postupati drugačije nego s ostalim zakonodavnim dokumentima”.
75      Stoga, suprotno onome što Vijeće tvrdi u točki 43. svojeg intervencijskog podneska, valja zaključiti da su trijaloške tablice dio zakonodavnog postupka.
–       Postojanje opće pretpostavke neotkrivanja četvrtog stupca tablica koje se odnose na trijaloge u tijeku
76      Sada treba utvrditi valja li, bez obzira na činjenicu da se za predmetne dokumente treba smatrati da su obuhvaćeni zakonodavnim postupkom, priznati postojanje opće pretpostavke neotkrivanja četvrtog stupca tablica koji se odnosi na trijaloge u tijeku.
77      U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da se primarnim pravom Unije uspostavlja uska veza koja načelno postoji između zakonodavnih postupaka i načela javnosti i transparentnosti (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna u predmetu Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:325, t. 39. i 40.). Konkretno, u članku 15. stavku 2. UFEU‑a navodi se da „[P]arlament zasjeda javno, kao i Vijeće kada razmatra i glasuje o nacrtu zakonodavnog akta”.
78      Osim toga, upravo transparentnost u zakonodavnom postupku, time što se omogućuje otvorena rasprava o razlikama između više stajališta, pridonosi tome da se institucijama osigura veća legitimnost u očima građana Unije i tako poveća njihovo povjerenje. Zapravo, prije će nedostatak informacija i rasprave u građanima pobuditi sumnje, ne samo u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta, nego i u pogledu legitimnosti cjelokupnog procesa odlučivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 59.).
79      Sud je već imao priliku istaknuti da, u okviru izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, pojmovi „odluka” i „proces odlučivanja” predmetne institucije imaju posebno značenje kad ta institucija djeluje kao zakonodavac (vidjeti u tom smislu presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 46., i od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 57.).
80      Naime, iako potvrđivanje najšireg mogućeg pristupa javnosti, na koje se podsjeća u točki 58. ove presude, podrazumijeva pravo javnosti da joj se otkrije ukupan sadržaj zatraženih dokumenata, pri čemu se to pravo može ograničiti samo strogom primjenom izuzeća predviđenih u Uredbi br. 1049/2001, ta razmatranja očito imaju posebnu važnost kad ti dokumenti proizlaze iz zakonodavnog djelovanja Unije, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 6. Uredbe br. 1049/2001, prema kojoj bi upravo u takvom slučaju trebalo odobriti još i širi pristup dokumentima. Transparentnost u tom pogledu pridonosi jačanju demokracije tako što se građanima omogućuje da provjere sve informacije koje su bile temelj zakonodavnog akta. Naime, mogućnost da građani upoznaju temelje zakonodavnog djelovanja uvjet je za učinkovito korištenje njihovih demokratskih prava (vidjeti u tom smislu presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 46.; od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 33. i od 15. rujna 2016., Herbert Smith Freehills/Vijeće, T‑710/14, EU:T:2016:494, t. 35.).
81      Načela javnosti i transparentnosti svojstvena su zakonodavnim postupcima Unije.
82      Kao drugo, valja utvrditi da je u sudskoj praksi Suda postojanje općenite pretpostavke neotkrivanja bilo priznato samo u pogledu dokumenata koji su bili jasno označeni time što su zajednički bili dio spisa u upravnom ili sudskom postupku u tijeku (presuda od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, t. 77. i 78.), ali još nikad u području zakonodavnog postupka. Osim toga, Sud Unije je čak i u upravnom području pretpostavke priznao u pogledu točno određenih postupaka (vidjeti, što se tiče nadzora državnih potpora, presudu od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, t. 54. i 55.; što se tiče nadzora koncentracija, presudu od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, t. 123., i, što se tiče Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. UFEU‑a] i [102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.), presudu od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 93.), dok aktivnosti u okviru trijaloga po definiciji obuhvaćaju sve zakonodavne aktivnosti.
83      Naposljetku, iako Vijeće i Komisija ističu da učinkovitost i cjelovitost zakonodavnog postupka, kako je utvrđen člankom 13. stavkom 1. UEU‑a i člankom 294. UFEU‑a, institucijama omogućuju da se oslone na opću pretpostavku neotkrivanja četvrtog stupca tablica koje se odnose na trijaloge u tijeku, valja istaknuti da se nijednim od tih članaka ne propisuje takva pretpostavka i da se ničim u njihovu tekstu ne upućuje na tumačenje koje zagovaraju institucije intervenijenti, tim više što učinkovitost i cjelovitost zakonodavnog postupka ne mogu umanjiti načela javnosti i transparentnosti na kojima se temelji navedeni postupak.
84      Stoga valja zaključiti da se ne može prihvatiti nijedna opća pretpostavka neotkrivanja u pogledu četvrtog stupca tablica koje se odnose na trijaloge, koji se pak odnose na zakonodavni postupak u tijeku.
–       Postojanje ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja
85      Budući da Parlament ne može sporno odbijanje pristupa temeljiti na općoj pretpostavci neotkrivanja, valja ispitati je li ta institucija postupila u skladu sa svojom obvezom da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 62. i 63. ove presude, pruži objašnjenja u pogledu pitanja na koji bi način potpuni pristup predmetnim dokumentima mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem koje je predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, pri čemu opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska.
86      Najprije valja pojasniti da cilj ove tužbe nije odobrenje izravnog pristupa aktivnostima u okviru trijaloga u tijeku u smislu članka 12. Uredbe br. 1049/2001. Naime, jedini je cilj ovog spora dobivanje pristupa četvrtom stupcu predmetnih dokumenata, koji se može odobriti samo na temelju posebnog zahtjeva podnesenog na temelju navedene uredbe.
87      Parlament je u pobijanoj odluci naveo, među ostalim, da su predmetne tablice sastavljene u kontekstu trijaloga u tijeku koji se odnose na područje u kojem ni on ni suzakonodavci još nisu donijeli konačnu odluku, tako da treba smatrati da je procesa odlučivanja još u tijeku. Prema mišljenju Parlamenta, navedeni bi proces bio „stvarno, specifično i ozbiljno” ugrožen otkrivanjem četvrtog stupca predmetnih tablica s obzirom na činjenicu da je područje policijske suradnje, na koje se odnose te tablice, vrlo osjetljivo, osobito u pogledu zaštite podataka i upravnog odbora Europola. Parlament je također naveo predvidivu opasnost da bi otkrivanje stajališta predsjedništva Vijeća prije završetka pregovora moglo naštetiti dobroj suradnji među institucijama i utjecati na proces pregovaranja, što bi moglo dovesti do gubitka međusobnog povjerenja i izmjene metoda rada, pri čemu bi se ta opasnost mogla izbjeći samo nakon što se postigne dogovor o svim tekstovima. Osim toga, naveo je da bi otkrivanje četvrtog stupca predmetnih tablica vrlo vjerojatno dovelo do povećanog javnog pritiska na osobe uključene u pregovor i tako onemogućilo ili barem otežalo postizanje zajedničkog dogovora. Također se pozvao na načelo prema kojem „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno” kako bi dokazao da bi otkrivanje samo jednog elementa, čak i ako nije osjetljiv, moglo imati negativne posljedice na ostale elemente spisa. Parlament je zaključio da pristup cijelom četvrtom stupcu predmetnih tablica treba odbiti „tako dugo dok obje strane ne odobre dogovoreni tekst”.
88      Iz prethodno navedenog proizlazi da se, s jedne strane, Parlament oslonio na posebna razmatranja o zakonodavnom postupku u tijeku koji se odnosi na vrlo osjetljivu narav područja policijske suradnje i, konkretnije, na zaštitu podataka u okviru te suradnje kao i na sastav upravnog odbora Europola. S druge strane, Parlament se također oslonio na općenita razmatranja koja se u biti temelje na privremenoj naravi informacija iz četvrtog stupca trijaloških tablica, ozračju povjerenja tijekom rasprava u okviru trijaloga, opasnosti od vanjskih pritisaka koji bi utjecali na odvijanje rasprava u tijeku, očuvanju prostora za razmišljanje kao i privremenoj naravi odbijanja pristupa.
89      Što se tiče, kao prvo, posebnih razmatranja u pogledu predmetnog zakonodavnog postupaka koja su navedena u pobijanoj odluci, kao prvo, valja istaknuti da okolnost, koja se u njoj navodi, da se predmetni dokumenti odnose na područje policijske suradnje, kao takva ne može biti dostatna da se dokaže njihova vrlo osjetljiva narav. Naime, posljedica suprotnog rješenja bila bi da se na cijelo područje prava Unije ne primjenjuju zahtjevi u pogledu transparentnosti zakonodavnog postupka koji se odnosi na to područje.
90      Kao drugo, što se tiče tvrdnje da je politika pohrane podataka kojima raspolaže Europol i upravljanja njima vrlo osjetljive naravi, valja istaknuti da se predmetni dokumenti odnose na nacrt uredbe općeg dosega koja je obvezujuća u pogledu svih svojih elemenata i izravno se primjenjuje u svim državama članicama te se očito odnosi na građane, tim više što se ovdje radi o zakonodavnom prijedlogu koji izravno utječe na prava građana Unije, osobito na njihovo pravo na zaštitu osobnih podataka (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 77.), što znači da je se ne može smatrati osjetljivom ni s obzirom na bilo koji drugi kriterij (vidjeti u tom smislu presudu od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 63.).
91      Kao treće, što se tiče tvrdnje da su rasprave o sastavu upravnog odbora Europola vrlo osjetljive naravi, valja istaknuti da se čini da je to pitanje više institucionalne, a ne organizacijske naravi. Iako se takvo pitanje može pokazati osjetljivim, čak i teškim s obzirom na postojeće interese i izazove, ono se, naprotiv, ne može smatrati osobito osjetljivim ako ne postoje konkretni elementi kojima se potkrepljuje takva tvrdnja.
92      Kao četvrto, iz cjelovite verzije predmetnih dokumenata, koje je Parlament otada objavio (vidjeti točku 26. ove presude), proizlazi da su se prijedlozi ili privremeni dogovori upisani u četvrti stupac predmetnih dokumenata odnosili na apstraktna i općenita pitanja, bez ikakvog navođenja osjetljivih informacija koje se odnose, na primjer, na borbu protiv terorizma ili organiziranog kriminala ili pak, na bilo koji način, na policijske podatke o osobama, operacijama ili konkretnim projektima.
93      Iz dokumenta LIBE-2013‑0091‑02 osobito proizlazi da se u tekstovima iz četvrtog stupca opisuje klasični zakonodavni rad koji se odnosi na organizaciju agencije, u ovom slučaju Europola, utvrđivanje njezinih odnosa s nacionalnim tijelima i njezinih zadaća, sastav njezina upravnog odbora itd. Taj stupac sadržava opće odredbe, prikaz dogovorenih redaktorskih izmjena, navođenja točaka za koje je rasprava odgođena ili o kojima će se još raspravljati, koje su na nekim mjestima označene izrazom idem, kao i nekoliko praznih polja.
94      Što se tiče dokumenta LIBE-2013‑0091‑03, čini se da tekst njegova četvrtog stupca također ne sadržava nijedan osjetljiv element, nego ograničen broj općih odredbi kao i više navođenja poput „poziva se Parlament da preispita tu izmjenu”, „te izmjene Parlamenta mogu se uzeti u obzir” ili pak „izmjena Parlamenta može se eventualno odraziti u uvodnoj izjavi”, te više praznih polja.
95      K tome, ne čini se da su informacije iz četvrtog stupca predmetnih dokumenata u okolnostima ovog slučaja suštinski „osjetljivije” od informacija iz prvih triju stupaca za koje je tužitelju odobren pristup u pobijanoj odluci.
96      Naposljetku valja istaknuti da se člankom 9. Uredbe br. 1049/2001 predviđa poseban postupak kad se dokument za koji je zatražen pristup može definirati kao „osjetljivi dokument” (presuda od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 78.), što je postupak koji Parlament ipak nije primijenio u ovom slučaju.
97      Stoga se čini da sadržaj četvrtog stupca predmetnih dokumenata, iako se odnosi na teme koje imaju određenu važnost i koje su doista obilježene političkim i pravnim poteškoćama, nije posebno osjetljiv u smislu da bi neki temeljni interes Unije ili država članica bio doveden u pitanje u slučaju otkrivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 78.).
98      Što se tiče, kao drugo, općenitih razmatranja navedenih u pobijanoj odluci, kao prvo, valja istaknuti, u pogledu tvrdnje da bi se pristupom četvrtom stupcu predmetnih dokumenata tijekom trijaloga povećao javni pritisak na izvjestitelja, izvjestitelje u sjeni i političke skupine, da u sustavu koji se temelji na načelu demokratskog legitimiteta suzakonodavci moraju odgovarati javnosti za svoja djelovanja. Kako bi građani mogli ostvariti svoja demokratska prava, moraju moći detaljno pratiti proces odlučivanja u okviru institucija koje sudjeluju u zakonodavnim postupcima te imati pristup svim relevantnim informacijama (presuda od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 69.). Osim toga, u članku 10. stavku 3. UEU‑a navodi se da svaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije i da se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Tako je izražavanje javnog mišljenja u pogledu nekog prijedloga ili privremenog zakonodavnog dogovora, koji je postignut u okviru trijaloga i naveden u četvrtom stupcu trijaloških tablica, sastavni dio ostvarivanja demokratskih prava građana Unije, tim više što su, kao što je istaknuto u točki 72. ove presude, zakonodavci kasnije u pravilu usvojili navedene dogovore bez bitnih izmjena.
99      Iako je u okviru sudske prakse prepoznato da se opasnost od vanjskog pritiska može smatrati legitimnim razlogom za ograničavanje pristupa dokumentima koji se odnose na proces odlučivanja, ipak je potrebno da je vanjski pritisak sa sigurnošću utvrđen i da se dostave dokazi o postojanju razumno predvidivog rizika da vanjski pritisak znatno utječe na odluku koja se treba donijeti (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2008., Muñiz/Komisija, T‑144/05, neobjavljena, EU:T:2008:596, t. 86.). Međutim, na temelju nijednog konkretnog elementa spisa nije moguće utvrditi da bi u slučaju otkrivanja četvrtog stupca predmetnih dokumenata postojao takav vanjski pritisak. Stoga ništa u spisu kojim raspolaže Opći sud ne upućuje na to da bi, što se tiče predmetnog zakonodavnog postupka, Parlament razumno mogao očekivati reakciju koja prelazi ono što od javnosti može očekivati bilo koji član zakonodavnog tijela koji predlaže izmjenu nacrta zakona (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 74.).
100    Kao drugo, što se tiče privremene naravi informacija navedenih u četvrtom stupcu trijaloških tablica, u smislu da se njihov sadržaj može mijenjati usporedno s napretkom rada u okviru tih trijaloga, valja istaknuti da se preliminarnom naravi tih informacija ne može kao takvom opravdati primjena izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 jer se u toj odredbi ne pravi razlika s obzirom na stanje napretka rasprava. Tom se odredbom općenito predviđaju dokumenti koji se odnose na pitanje o kojem dotična institucija „nije odlučivala”, za razliku od članka 4. stavka 3. drugog podstavka navedene uredbe, kojim se predviđa slučaj u kojem je dotična institucija donijela odluku. U ovom se slučaju na temelju preliminarne naravi rasprava u tijeku, kao što je činjenica da u pogledu određenih iznesenih prijedloga još nije postignut konsenzus ni dogovor, stoga ne može utvrditi ozbiljno ugrožavanje procesa odlučivanja (presuda od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 76.).
101    U tom pogledu nije relevantno jesu li predmetni dokumenti bili sastavljeni ili zaprimljeni u početnoj, kasnijoj ili konačnoj fazi procesa odlučivanja. Isto tako, na tumačenje izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 ne utječe činjenica da su dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni u formalnom odnosno neformalnom kontekstu (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Herbert Smith Freehills/Vijeće, T‑710/14, EU:T:2016:494, t. 48.).
102    Osim toga, Opći sud već je imao priliku istaknuti da se prijedlog po svojoj naravi podnosi da bi se o njemu raspravljalo i da ne bi trebao ostati nepromijenjen nakon te rasprave. Javnost je sasvim sposobna razumjeti da bi autor prijedloga kasnije mogao izmijeniti njegov sadržaj (presuda od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 69.). Upravo je iz tih razloga autor zahtjeva za pristup dokumentima koji se odnose na trijalog u tijeku u potpunosti svjestan privremene naravi tih informacija. On je isto tako sasvim sposoban razumjeti da bi se, u skladu s načelom prema kojem „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno”, informacije iz četvrtog stupca mogle mijenjati tijekom cijelog trajanja rasprava u okviru trijaloga, sve dok se ne postigne dogovor u pogledu cijelog teksta.
103    Kao treće, što se tiče razloga koji se odnosi na mogući gubitak povjerenja među institucijama Unije i moguće slabljenje suradnje među njima, a osobito s predsjedništvom Vijeća, valja podsjetiti da institucije Unije moraju poštovati drugu rečenicu članka 13. stavka 2. UEU‑a u skladu s kojom „[i]nstitucije međusobno održavaju lojalnu suradnju” (presuda od 16. srpnja 2015., Komisija/Vijeće, C‑425/13, EU:C:2015:483, t. 64.). Ta je suradnja od osobite važnosti kad je riječ o zakonodavnom djelovanju Unije, koje podrazumijeva postupak bliske suradnje između dotičnih institucija. Stoga, kada je za provedbu zakonodavnog postupka Unije odgovorno više institucija, one su dužne, u skladu s obvezom lojalne suradnje navedene u članku 4. stavku 3. prvom podstavku UEU‑a, djelovati i surađivati na način da se navedeni postupak može učinkovito primijeniti, što znači da bi svako slabljenje povjerenja koje institucije moraju imati jedna u drugu činilo povredu navedene obveze.
104    Međutim, valja navesti da se, s jedne strane, Parlament u ovom slučaju, kao što je to naveo na raspravi, prije donošenja pobijane odluke savjetovao s Vijećem i Komisijom upravo na temelju načela lojalne suradnje, ali da, s druge strane, u prilog načelne tvrdnje navedene u točki 103. ove presude, Parlament nije podnio nijedan konkretan element, što znači da je navedena opasnost hipotetska s obzirom na to da ne postoji nikakav konkretan element kojim bi se moglo dokazati da bi, što se tiče predmetnog zakonodavnog postupka, pristup četvrtom stupcu predmetnih dokumenata ugrozio lojalnu suradnju koju su dotične institucije dužne međusobno održavati. Štoviše, s obzirom na to da institucije u okviru trijaloga izražavaju svoja stajališta o određenom zakonodavnom prijedlogu i njihovu razvoju koji su spremne prihvatiti, činjenica da se ti elementi potom otkrivaju na zahtjev ne može sama po sebi činiti prepreku lojalnoj suradnji koju su institucije obvezane međusobno održavati na temelju članka 13. UEU‑a.
105    Kao četvrto, što se tiče potrebe za prostorom za razmišljanje (space to think), koju su Parlament, Vijeće i Komisija istaknuli u okviru ovog spora, valja istaknuti da su trijalozi dio zakonodavnog postupka, kao što je navedeno u točki 75. ove presude, i da, u skladu s prijedlogom samog Parlamenta, predstavljaju „bitnu fazu zakonodavnog postupka, a ne zasebni ‚prostor za razmišljanje’” (Rezolucija Europskog parlamenta od 14. rujna 2011. o javnom pristupu dokumentima, t. 29.).
106    Osim toga, kao što je Parlament naveo na raspravi, prije upisa dogovorenog teksta u četvrti stupac trijaloških tablica, o njemu se na sastancima posvećenima pripremi navedenih tekstova mogu odvijati rasprave među različitim dionicima, tako da mogućnost slobodne razmjene nije dovedena u pitanje, tim više što se, kao što je navedeno u točki 86. ove presude, ovaj spor ne odnosi na pitanje izravnog pristupa aktivnostima u okviru trijaloga, nego samo na pitanje pristupa dokumentima sastavljenima u okviru tih trijaloga nakon zahtjeva za pristup.
107    Kao peto, što se tiče razloga koji se odnosi na privremenu narav odbijanja, zbog činjenice da se potpuni pristup trijaloškim tablicama, ovisno o slučaju, može odobriti nakon završetka aktivnosti u okviru trijaloga, najprije valja istaknuti da aktivnosti u okviru trijaloga mogu trajati vrlo dugo. Tužitelj je tako na raspravi naveo, a da mu nitko nije proturječio, da ti radovi u prosjeku traju između sedam i dvanaest mjeseci. Stoga može biti riječ o dugom razdoblju tijekom kojeg aktivnosti u okviru trijaloga ostaju zatvorene za javnost. Osim toga, trajanje tih aktivnosti nije moguće odrediti jer su one različite u svakom zakonodavnom postupku.
108    Nadalje, zapisnikom koji je pregovarački tim Parlamenta koji sudjeluje u trijalozima na temelju članka 73. stavka 4. drugog podstavka Poslovnika Parlamenta dužan sastaviti na sljedećem sastanku nadležnog parlamentarnog odbora ne može se ispraviti nedostatak transparentnosti aktivnosti u okviru trijaloga tijekom tog razdoblja. Naime, Parlament je u odgovoru na mjere upravljanja postupkom objasnio da je značajka tog zapisnika „velika fleksibilnost u pogledu oblika” i da „među različitim parlamentarnim odborima ne postoji ujednačena praksa u pogledu oblika i javnosti zapisnika”. Navedeni zapisnici tako mogu biti u obliku priopćenja predsjednika dotičnog odbora ili izvjestitelja, upućenog svim njegovim članovima ili samo iznesenog na sastanku koordinatora, koji se obično održava iza zatvorenih vrata, ili u obliku usmenog priopćenja ili pak kratke obavijesti u biltenu navedenog odbora. Stoga se nepostojanjem detaljnih i ujednačenih zapisnika kao i njihovom promjenjivom javnošću ne može ublažiti nedostatak transparentnosti aktivnosti u okviru trijaloga u tijeku.
109    Naposljetku, kao što je navedeno u točki 70. ove presude, aktivnosti u okviru trijaloga čine odlučujuću fazu zakonodavnog postupka jer zakonodavci po njegovu završetku mogu usvojiti postignut dogovor, najčešće bez bitnih izmjena (vidjeti točku 72. ove presude). Zbog tih se razloga sporno odbijanje pristupa ne može valjano opravdati njegovom privremenom naravi, bez iznimke i bez razlike. Naime, takvo općenito opravdanje, koje se može primijeniti na sve trijaloge, proizvelo bi de facto iste učinke kao i opća pretpostavka neotkrivanja, a pozivanje na nju je odbijeno (vidjeti točke 76. do 84. ove presude).
110    Opći sud uostalom navodi da je Parlament u svojoj Rezoluciji od 11. ožujka 2014. o javnom pristupu dokumentima pozvao Komisiju, Vijeće i samog sebe da „osiguraju veću transparentnost neformalnih trijaloga održavanjem javnih sjednica, objavljivanjem dokumenata koji uključuju kalendare, dnevne redove, zapisnike, razmotrene dokumente, izmjene, donesene odluke, podatke o izaslanstvima država članica, njihovim stajalištima i zapisnicima, u standardiziranom i lako dostupnom internetskom okruženju, automatski i ne dovodeći u pitanje izuzeća iz članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001”.
111    S obzirom na sve prethodno navedeno, nijednim od razloga na koje se poziva Parlament, promatranima zasebno ili u cjelini, nije dokazano da bi potpuni pristup predmetnim dokumentima mogao konkretno i stvarno te razumno predvidivo, a ne samo hipotetski, ugroziti predmetni proces odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
112    S obzirom na to, valja istaknuti da se ne može prihvatiti tvrdnja tužitelja prema kojoj Parlament ne raspolaže nikakvom diskrecijskom ovlašću za odbijanje pristupa dokumentima sastavljenima u okviru trijaloga u tijeku. Naime, tom se tezom niječe da institucije mogu opravdati odbijanje pristupa zakonodavnim dokumentima na temelju izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, iako se tim izuzećem zakonodavni postupak ne isključuje iz njegova područja primjene. Stoga je institucijama i dalje dopušteno da na temelju te odredbe odbiju pristup određenim dokumentima zakonodavne naravi u propisno opravdanim slučajevima.
113    Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je Parlament povrijedio članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 time što je u pobijanoj odluci odbio tijekom postupka otkriti četvrti stupac predmetnih dokumenata zbog toga što bi se time ozbiljno ugrozio njegov proces odlučivanja.
114    Stoga pobijanu odluku treba poništiti a da pritom nije potrebno ispitati pitanje postojanja prevladavajućeg javnog interesa kojim bi se opravdalo otkrivanje tih informacija, kao ni drugi tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja (vidjeti u tom smislu presudu od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, EU:T:2011:105, t. 85.).
Troškovi
115    Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Parlament nije uspio u svojem zahtjevu, valja mu naložiti da, osim vlastitih troškova snosi i troškove tužitelja, u skladu s njegovim zahtjevom.
116    U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Vijeće i Komisija stoga će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.      Odluka A(2015) 4931 Europskog parlamenta od 8. srpnja 2015. poništava se u dijelu u kojem se njome Emiliju De Capitaniju odbija odobriti potpuni pristup dokumentima LIBE-2013‑0091‑02 i LIBE-2013‑0091‑03.
2.      Parlament će snositi vlastite troškove i troškove E. De Capitanija.
3.      Vijeće Europske unije i Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Van der Woude
Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Kornezov
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 22. ožujka 2018.
Potpisi
*      Jezik postupka: engleski