62019CC0566
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 26 ноември 2019 година (
1
)
Съединени дела C‑566/19 PPU и C‑626/19 PPU
Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg
срещу
JR
(Преюдициално запитване, отправено от Cour d’appel (Chambre du conseil) (Апелативен съд, подготвителен състав, Люксембург)
и
Openbaar Ministerie
срещу
YC
(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Amsterdam (Първоинстанционен съд Амстердам, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Рамково решение 2002/584/ПВР — Европейска заповед за арест — Издаващ съдебен орган — Независимост на прокуратурата — Европейска заповед за арест, издадена от френски прокурор — Прокуратура, която отговаря, от една страна, за провеждането на наказателното преследване, и от друга страна, за контрола относно условията за издаване и относно пропорционалността на европейска заповед за арест — Условие за наличие на ефективна съдебна защита срещу решението за издаване на европейска заповед за арест от прокурор“
1.
Съдът отново е изправен пред преюдициални запитвания, при които трябва да се произнесе по въпроса дали прокуратурата (в настоящия случай на Френската република) може да се смята за „издаващ съдебен орган“ на европейска заповед за арест (ЕЗА) по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584/ПВР (
2
).
2.
Съмненията на люксембургски съд (дело C‑566/19 PPU) и на нидерландски съд (дело C‑626/19 PPU) се отнасят по-специално до начина, по който следва да се тълкува решението на Съда OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) (
3
).
3.
Същите съмнения са налице и по отношение на прокуратурите на Швеция (дело C‑625/19 PPU) и на Белгия (дело C‑627/19 PPU), по които дела също представям заключения днес.
4.
Въпреки че принципната ми позиция продължава да бъде застъпената от мен по дела OG (Прокуратура на Любек) и PI (Прокуратура на Цвикау) (
4
), както и по дело PF (Главен прокурор на Литва) (
5
), понастоящем трябва да се произнеса по тълкуването на посоченото решение, както и на постановеното на 9 октомври 2019 г. (
6
) по друго сходно дело.
I. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
5.
Препращам към възпроизведените в заключението по дела OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) съображения 5, 6, 8, 10 и 12 и членове 1 и 9 от Рамковото решение.
Б.
Националното право. Code de procédure pénale (
7
)
6.
В рамките на глава I bis („Относно правомощията на министъра на правосъдието“), включена в книга I, дял I („Относно органите, натоварени с осъществяването на наказателната политика, с повдигането и поддържането на обвинението и с извършването на разследване“) от СРР, член 30 предвижда:
„Министърът на правосъдието осъществява определената от правителството наказателна политика, като следи за единното ѝ прилагане на територията на Републиката.
За целта той отправя общи указания до магистратите от прокуратурата.
Той не може да им дава каквито и да са указания по отделни дела.
Всяка година той публикува доклад относно прилагането на определената от правителството наказателна политика, уточнявайки условията за изпълнение на тази политика и общите указания, отправени в приложение на втора алинея. Този доклад се предоставя на Парламента и може да доведе до разисквания в Националното събрание или в Сената“.
7.
В рамките на книга I, дял I, глава II, раздел 2 („Правомощия на апелативния прокурор“), член 36 гласи:
„Апелативният прокурор може да разпореди на окръжните прокурори посредством писмени указания, които се прилагат към преписката по делото, да започнат или да разпоредят започването на наказателно преследване или да сезират компетентната юрисдикция с писмените искания, които апелативният прокурор счита за удачни“.
II. Споровете и преюдициалните въпроси
А.
Дело C‑566/19 PPU
8.
На 24 април 2019 г. заместник-прокурорът в прокурорската служба към Tribunal de Grande Instance de Lyon (Окръжен съд Лион, Франция) издава ЕЗА с цел провеждане на наказателно преследване срещу JR.
9.
С определение от 19 юни 2019 г. подготвителният състав на Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Окръжен съд Люксембург) приема, че JR следва да бъде предаден на френските органи.
10.
JR обжалва това определение пред запитващата юрисдикция, като иска (което е от значение в случая) обявяване на ЕЗА за недействителна, тъй като издалият я орган не представлява „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение. Той посочва, че френската прокуратура може да се подчинява на непреки указания от страна на изпълнителната власт, което не съответства на определените от Съда критерии в тази област.
11.
При тези обстоятелства Cour d’appel (Chambre du conseil) (Апелативен съд, подготвителен състав, Люксембург) решава да постави следния преюдициален въпрос:
„Може ли френската прокуратура към съда, провеждащ разследването или съдебното производство, която съгласно френското законодателство е компетентна да издава европейски заповеди за арест във Франция, да се счита за издаващ съдебен орган съгласно самостоятелното значение на това понятие, съдържащо се в член 6 параграф 1 от Рамково[то] решение […], в хипотезата, в която, при положение че би следвало да упражнява контрол за спазването на условията, необходими за издаване на [ЕЗА], и да проверява дали заповедта има пропорционален характер с оглед на обстоятелствата по наказателната преписка, тази прокуратура в същото време е органът, на който е възложено наказателното преследване по същото дело?“.
Б.
Дело C‑626/19 PPU
12.
На 27 март 2019 г. прокурорът към Tribunal de Grande Instance de Tours (Окръжен съд Тур, Франция) издава ЕЗА с цел провеждане на наказателно преследване срещу YC, който е задържан в Нидерландия на 5 април 2019 г.
13.
Rechtbank Amsterdam (Първоинстанционен съд Амстердам, Нидерландия), който трябва да се произнесе относно изпълнението на ЕЗА, поставя следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли прокурорът, който участва в правораздаването в издаващата държава членка, действа независимо при изпълнение на задълженията си, непосредствено свързани с издаването на европейска заповед за арест, и е издал такава заповед, да се смята за издаващ съдебен орган по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамково[то] решение […], ако преди фактическото му решение за издаване на ЕЗА предпоставките за това издаване, и по-специално неговият пропорционален характер, са били проверени от съд в издаващата държава членка?
2)
При отрицателен отговор на първия въпрос: изпълнено ли е условието съгласно точка 75 от решение [OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау)] решението на прокурора за издаване на ЕЗА, и по-специално пропорционалният характер на такова решение, да подлежи на съдебно обжалване, което изцяло да отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, в случай че след фактическото му предаване издирваното лице има право да инициира производство, в което да изтъкне недействителността на ЕЗА пред съд в издаващата държава членка, като този съд, наред с друго, проверява пропорционалността на решението за издаване на ЕЗА?“.
III. Производството пред Съда и становищата на страните
14.
Дело С‑566/19 е заведено в Съда на 25 юли 2019 г., без запитващата юрисдикция да иска то да бъде разгледано по реда на спешното производство.
15.
Дело С‑626/19 PPU е заведено в Съда на 22 август 2019 г. Предвид задържането на YC в главното производство запитващата юрисдикция иска делото да бъде разгледано по реда на спешното производство.
16.
Съдът решава да разгледа и двете дела по реда на спешното производство, като ги съединява за целите на съвместното им разглеждане и решаване.
17.
Писмени становища представят JR, френското и нидерландското правителство, главният прокурор на Люксембург, прокуратурата на Нидерландия и Комисията.
18.
Съдебното заседание е проведено на 24 октомври 2019 г. съвместно със заседанията по дела C‑625/19 PPU и C‑627/19 PPU. Явяват се или съответно са представлявани JR, YC, XD, ZB, прокуратурата на Люксембург, прокуратурата на Нидерландия, нидерландското, френското, шведското, белгийското, ирландското, испанското, италианското и финландското правителство, както и Комисията.
IV. Анализ
А.
Предварителни съображения
19.
Двете преюдициални запитвания имат за предмет да се установи дали френската прокуратура представлява „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение. Във всяко от тях този въпрос е поставен от различна гледна точка:
–
Люксембургският съд поставя въпроса дали френската прокуратура изпълнява изискването за независимост, на което трябва да отговаря издаващият ЕЗА орган.
–
Нидерландският съд изхожда от схващането, че френската прокуратура е независима, но има съмнения дали ЕЗА, които тя може да издава, подлежат на съдебен контрол.
20.
Както вече посочих, тези въпроси се поставят в контекста на съмненията, които решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) поражда у запитващите юрисдикции по-специално когато в него се посочва, че понятието „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 „не обхваща прокуратурите […], които са изложени на риск да получават пряко или косвено конкретни разпореждания или указания от страна на изпълнителната власт“ (
8
).
21.
Ето защо следва да се изясни:
–
Дали френската прокуратура е независима институция, тъй като всеки издаващ ЕЗА съдебен орган трябва да бъде независим (дело С‑566/19).
–
При утвърдителен отговор — дали съдебният контрол във връзка с изискванията относно ЕЗА може да се осъществи преди „фактическото решение“ на прокуратурата (първи въпрос по дело С‑626/19 PPU).
–
В случай че този контрол трябва да се осъществи посредством съдебно обжалване на решението прокуратурата, дали е достатъчно това обжалване да се извърши, след като лицето е предадено (втори въпрос по дело С‑626/19 PPU).
22.
За да се отговори на въпроса на люксембургския съд (дело С‑566/19), необходимо е да се анализират съображенията в решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) и в решение NJ (Прокуратура на Виена); произнасянето по дело С‑626/19 PPU изисква да се стигне до съгласувано тълкуване на точки 68 и 75 от първото от тези решения.
Б.
Относно независимостта на прокуратурата във Франция
23.
Според мен прокуратурата не може да се смята за „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение по причините, изложени от мен по-рано и свързани, най-общо казано, със запазването на свободата на гражданите, която подлежи на ограничения само когато са наложени от съд (
9
). Следователно нито германските прокурори, нито главният прокурор на Литва, нито разглежданата понастоящем френска прокуратура могат да издават ЕЗА.
24.
Въпреки че също изхожда от схващането, че издаващият орган на ЕЗА трябва да бъде независим, Съдът възприема друг подход, който според мен е различен в зависимост от това дали ще се вземе предвид решение от 25 юли 2018 г., Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система) (
10
), или пък решенията от 27 май 2019 г. по дела OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) и PF (Главен прокурор на Литва) (
11
).
25.
Затова е уместно да бъде цитиран текстът на тази съдебна практика.
1. Практиката на Съда по този въпрос
26.
За Съда е достатъчно издаващият съдебен орган „да може да упражнява обективно тази функция, като отчита всички уличаващи и оневиняващи доказателства, и без да бъде изложен на риск правомощието му за вземане на решение да бъде предмет на разпореждания или указания отвън, по-специално от страна на изпълнителната власт, така че да не съществува никакво съмнение, че решението за издаване на европейска заповед за арест принадлежи на този орган, а не в крайна сметка на посочената изпълнителна власт“ (
12
).
27.
В същия смисъл:
–
Издаващият съдебен орган трябва „да предостави на изпълняващия съдебен орган сигурността, че с оглед на предоставените от правния ред на издаващата държава членка гаранции той действа независимо при упражняване на функциите му, свързани с издаването на европейска заповед за арест“.
–
Необходимо е „да съществуват собствени устройствени и организационни правила, които да гарантират, че при приемането на решение за издаване на такава заповед за арест издаващият съдебен орган не е изложен на какъвто и да било риск по-специално да му бъдат дадени конкретни указания от страна на изпълнителната власт“ (
13
).
–
Опасността от получаване на евентуални конкретни указания от страна на изпълнителната власт като че ли е ключовият елемент при преценката относно независимостта на прокуратурата като издаващ съдебен орган.
28.
В решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) определящото е, че министърът на правосъдието на Федерална република Германия или съответните министри в провинциите са можели да отправят указания до прокуратурите (
14
). На това обстоятелство е придадена по-голяма тежест отколкото на извода, че „прокуратурите в Германия са длъжни да действат обективно и трябва да разследват за установяване не само на вината, но и на невиновността“ (
15
).
29.
В решение NJ (Прокуратура на Виена) се приема по аналогични причини, че австрийските прокурори не отговарят на изискванията за независимост, необходима за издаването на ЕЗА (
16
).
30.
За сметка на това според Съда главният прокурор на Литва може да бъде „издаващ съдебен орган“, тъй като, носейки отговорността за издаването на ЕЗА, той се ползва с независимост от изпълнителната власт, която му е предоставена от самата Конституция (
17
).
31.
Трябва да подчертая, че досега съдебната практика не се е произнесла ясно относно зависимостта или независимостта на всеки от прокурорите, който може да получава указания от горестоящите му органи (
18
).
2. Прокуратурата във Франция
32.
Съгласно предоставената по делото информация до 2013 г. министърът на правосъдието във Франция е можел да дава указания на прокурорите по отделни дела. Затова в съответствие с решения OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) и NJ (Прокуратура на Виена) би следвало да се приеме, че преди посочената година не е можело прокуратурата на тази държава членка да се смята за „издаващ съдебен орган“.
33.
Възможността френската прокуратура да получава евентуални конкретни указания от страна на изпълнителната власт, отпада след изменения на СРР, считано от 2014 г. Запазена е обаче възможността министърът на правосъдието да дава общи указания (член 30 от СРР). Продължава, разбира се, да съществува и йерархичната структура, характерна за прокуратурата, като последицата от това е, че прокурорите са подчинени, устройствено и функционално, на ръководителя на прокуратурата към съответните съдилища. Следователно всеки прокурор се намира „под ръководството и контрола на горестоящите му органи“ (
19
).
34.
При това положение се поставят два въпроса:
–
Първо, дали възможността изпълнителната власт да дава общи указания на прокурорите, може да засегне тяхната независимост.
–
Второ, дали характерната за прокуратурата йерархична структура оказва влияние, що се отнася до независимостта на прокурорите.
а) Конкретни и общи указания
35.
В диспозитива на решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) Съдът посочва изрично само конкретните указания. В точка 73 от това решение обаче се отхвърля правомощието на прокурора за вземане на решение да бъде „предмет на разпореждания или указания отвън“, без повече уточнения.
36.
Тъй като по горепосоченото дело е съществувала явна възможност за конкретни указания от министъра на правосъдието до германските прокурори, не е било необходимо произнасяне относно значението на общите указания при действията им.
37.
Смятам обаче, че и последният вид указания могат да бъдат релевантни. В заключението по дела OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) припомням начина, по който Съдът се е произнесъл (съвсем правилно) в решение Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система) относно независимостта на съдебния орган, издаващ ЕЗА. Тази независимост предполага, че „съответният орган упражнява функциите си напълно самостоятелно, без да е йерархично обвързан или да е подчинен на когото и било и без да получава нареждания и инструкции от какъвто и да било вид, като по този начин е защитен от външна намеса или натиск, които могат да накърнят независимостта на членовете му при вземането на решение и да повлияят на техните решения“ (
20
).
38.
Немислимо е (независим) съдия да е длъжен да се придържа към указанията, дадени от изпълнителната власт, колкото и общи да са те, когато трябва да се произнесе относно нещо толкова ценно, каквото е свободата на неговите съграждани. Съдията се подчинява само на закона, не и на насоките за наказателна политика, отправени от правителството (чрез министъра на правосъдието).
39.
Тези насоки могат законосъобразно да обвържат прокурорите в държавите членки, които са избрали да възприемат този вид общи указания. Именно по тази причина — тоест ограничаването на възможността за самостоятелни действия, без по-голяма зависимост от дължащата се на закона — не може да се признае качеството на издаващ съдебен орган на прокурорите, които трябва да се придържат към общите указания на правителството при преценката дали да издадат ЕЗА.
40.
Не може да се отхвърли възможността тези общи указания да са израз на наказателната политика на определено правителство (
21
), като на прокурорите се налага например задължение да издават ЕЗА за определени престъпления или във всеки случай — за определени категории престъпници. Как може да се говори за независимост при вземането на решение от този, който при издаването на ЕЗА трябва задължително да спазва (общите) указания на правителството, дори противно на собствената си преценка?
41.
Би могло да се възрази, че тази хипотеза не е обичайна, но според мен, когато става въпрос за лишаване от свобода, защитата срещу обвързващите указания на изпълнителната власт (както общи, така и, a fortiori, конкретни) в областта на ЕЗА изисква този, който се произнася относно свободата на дадено лице, да го прави от позицията на пълна независимост, подчинявайки се само на закона, а не на нареждания или насоки — конкретни или общи — на изпълнителната власт.
42.
Затова смятам, че Съдът би трябвало да се върне към виждането, изразено в точка 63 от решение Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система), за да потвърди, че органът, който издава ЕЗА, не може да бъде йерархично обвързан или подчинен на когото и било, нито да „получава нареждания и инструкции от какъвто и да било вид“.
б) Йерархичната обвързаност при прокуратурата във Франция
43.
Както поддържам в заключението си по дела OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), като цитирам отново решение Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система), „независимостта е несъвместима с каквато и да било „йерархичн[а] обвързан[ост] или […] подчинен[ие] на когото и било“. По отношение на съдиите и юрисдикциите тя предполага, че „[н]осителите на съдебната власт са независими и пред по-горните съдебни инстанции, които впоследствие могат да извършват преглед и да отменят техните актове, но не могат да им налагат как да се произнасят“ (
22
).
44.
По мое мнение тази характеристика на независимостта трябва да важи и за прокуратурата като „издаващ съдебен орган“ по смисъла на Рамковото решение. Затова, ако френските прокурори не само действат съгласно общите указания от страна на министъра на правосъдието, но и трябва да се съобразяват с разпорежданията на горестоящите им органи в рамките на структурата на прокуратурата (
23
), какъвто изглежда е случаят, те трудно могат да се определят като независими, за да действат като „издаващ съдебен орган“ на ЕЗА.
45.
В допълнение, това виждане е възприето от Съда в решение от 16 февруари 2017 г., Margarit Panicello, т. 41 и 42, в което се отхвърля възможността за отправяне на преюдициални запитвания до Съда от страна на друг вид държавни служители (secretario judicial (съдебен секретар), който участва в правораздаването със спомагателни функции. Неговата липса на независимост се дължи именно на обстоятелството, че „получава инструкции от прекия си ръководител, които е длъжен да изпълнява“ (
24
).
46.
Въпреки че критериите за тълкуване на член 267 ДФЕС (
25
) не съвпадат напълно с тези относно член 6, параграф 1 от Рамковото решение, смятам, че по същество те са израз на едно и също опасение.
47.
Още веднъж ще припомня точка 63 от решение Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система) във връзката с отсъствието на „йерархична обвързаност или подчинение“ като съществена и неотделима характеристика на независимостта.
48.
По делото, по което е постановено решение PF (Главен прокурор на Литва), Съдът приема, че главният прокурор на Литва може да се смята за „издаващ съдебен орган“, тъй като неговият конституционноправен статут му гарантира независимост от изпълнителната власт, що се отнася до издаването на ЕЗА. Обратно, във Френската република не съществува еквивалентна конституционноправна гаранция.
в) Безпристрастност на прокуратурата
49.
Люксембургската запитваща юрисдикция изразява съмнения по въпроса дали френската прокуратура може да се смята за „издаващ съдебен орган“ на ЕЗА не само заради нейния статут, но и защото прокурорите, които трябва да „упражнява[т] контрол за спазването на условията, необходими за издаване на [ЕЗА], и да проверява[т] дали заповедта има пропорционален характер с оглед на обстоятелствата по наказателната преписка, […] в същото време [са и] органът, на който е възложено наказателното преследване по същото дело“.
50.
Според мен тези наблюдения на запитващата юрисдикция са свързани по-скоро с безпристрастността на прокуратурата, отколкото с нейната независимост.
51.
По дефиниция прокуратурата е „страна в наказателния процес, легитимирана да внася и поддържа обвинението“ (
26
). В качеството на страна, действаща в рамките на наказателния процес срещу друга страна (заподозрян или обвиняем), би трябвало не тя, а съдът, който разглежда съответното дело, да може дотолкова да влияе на личното положение на насрещната страна, че да я лиши от свобода.
52.
Този извод обаче би могъл да бъде нюансиран, ако законът задължи прокуратурата да действа при пълна обективност, преценявайки и представяйки на съда както уличаващи, така и оневиняващи доказателства, срещу и в полза на заподозрения или обвиняемия.
53.
По-конкретно, ако прокуратурата трябва да изпълнява това задължение за обективност на досъдебната фаза от наказателното производство, положението ѝ е аналогично на това на съдия-следователя (в държавите, където този орган съществува), сред чиито обичайни правомощия е издаването на ЕЗА, ако това е предвидено във вътрешното право.
54.
Затова смятам, че качеството на страна в наказателния процес, което има прокуратурата от формална гледна точка, не е несъвместимо с признаването ѝ на безпристрастност като правило (не само деонтологично, но и юридическо) за поведение в хода на процеса. В този смисъл националното право може да уточни, какъвто е случаят във Франция, че прокуратурата повдига и поддържа обвинението и изисква прилагането на наказателния закон „при задължително спазване на принципа на безпристрастност“ (
27
).
55.
Във всеки случай, тъй като според мен съгласно изложеното по-горе организацията на френската прокуратура не гарантира, че дейността ѝ не се влияе от изпълнителната власт при издаването на ЕЗА, считам, че на въпроса, поставен от запитващата юрисдикция по дело С‑566/19, трябва да се даде отрицателен отговор.
56.
При това положение предвид този отговор не би било необходимо да се отговаря на въпросите на нидерландския съд по дело C‑626/19 PPU, тъй като предпоставка за тяхното отправяне е независимостта на прокуратурата във Франция, която отхвърлям. Все пак ще разгледам тези въпроси при условията на евентуалност.
В.
Относно съдебния контрол на ЕЗА, издадена от прокуратурата
1. Предварителни съображения
57.
Rechtbank Amsterdam (Първоинстанционен съд Амстердам) има съмнения относно изпълнението на третото от изискванията, изведени в решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), за да може ЕЗА да бъде издадена от орган, който не е съдия или юрисдикция, но участва в правораздаването и действа независимо, а именно решението му да подлежи на съдебно обжалване.
58.
Съгласно точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), „когато правото на издаващата държава членка предоставя компетентност за издаване на [ЕЗА] на орган, който, въпреки че участва в правораздаването на тази държава членка, сам по себе си не е юрисдикция, решението за издаване на такава заповед за арест, и по-специално пропорционалният характер на такова решение, трябва да може да подлежи в посочената държава членка на съдебно обжалване, което изцяло отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“.
59.
Прокуратурата на Нидерландия поддържа, че обжалването, което се споменава в точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), не е необходимо, когато на първото от двете равнища на защита, съществуващи в системата на Рамковото решение, вече е прието решение, което отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита (
28
).
60.
Така съгласно това виждане между изискванията, предвидени в точки 68 и 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), съществува връзка на изключване. Според запитващата юрисдикция обаче двете изисквания съществуват паралелно и следователно се прилагат едновременно. Споделям това становище.
61.
Твърденията, съдържащи се в точки 68 и 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), несъмнено повдигат някои въпроси.
62.
В точка 68 се посочва, че защитата на две равнища в системата на ЕЗА „включва приемането на решение, което отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, поне на едно от двете равнища на посочената защита“ (
29
). Тези равнища са следните:
–
Равнището „при приемането на националното решение, каквато е националната заповед за арест [НЗА]“ (
30
).
–
Равнището при издаването на самата ЕЗА (
31
).
63.
Точният смисъл на израза „поне на едно от двете равнища на защита“, използван в точка 68 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), може да бъде разбран само при прочит на следващите точки.
64.
Съгласно точка 69 от посоченото в точка 68 „следва“, че когато вътрешното право предоставя компетентност за издаване на ЕЗА на орган, който подобно на прокуратурата участва в правораздаването, но не е съдия или юрисдикция, ЕЗА трябва да се основава на „национално[…] съдебно решение като национална заповед за арест“. Последната (НЗА) трябва да отговаря на изискванията, посочени в точка 68: „присъщите на ефективната съдебна защита“.
65.
Следователно издадената от прокурор ЕЗА трябва да се основава на НЗА, издадена от съдия или юрисдикция, или с други думи — от съдебен орган в тесен смисъл. Ето защо трябва да се приеме, че „решение, което отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“ по смисъла на точка 68 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), е приетото от съдия или юрисдикция.
66.
Съгласно точка 71 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) второто равнище на защита предполага, че компетентният да издаде ЕЗА орган „следи за спазването на необходимите условия за издаването ѝ и с оглед особеностите на всеки случай извършва преценка по въпроса за пропорционалността на посоченото издаване“.
67.
Затова ЕЗА, която се основава на НЗА, издадена от съдия или юрисдикция, може да бъде издадена от прокуратурата в държавите членки, където последната участва в правораздаването и го прави при пълна независимост.
68.
В тази хипотеза „изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“ (тоест намесата на съдебен орган в тесен смисъл), вече биха били гарантирани на първото равнище на защита — при издаването на НЗА, на която се основава ЕЗА.
69.
Съгласно точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) обаче решението на прокуратурата да издаде ЕЗА, трябва „да може да подлежи […] на съдебно обжалване, което изцяло отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“.
70.
Необходимостта от това обжалване не означава, че е налице условие, за да може прокуратурата да издава ЕЗА, тоест за да може тя да се определи като „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение. По-скоро става въпрос за условие, отнасящо се до законосъобразността на издаването на ЕЗА от прокуратурата и следователно до действието на тази заповед (
32
).
71.
Това проличава от решение PF (Главен прокурор на Литва), в което, след като приема, че главният прокурор на Литва може да се определи като „издаващ съдебен орган“, тъй като участва в правораздаването и е независим от изпълнителната власт, Съдът посочва, че не е възможно да се установи дали решенията му за издаване на ЕЗА биха могли да подлежат на съдебно обжалване (
33
). Последното обстоятелство не е пречка да приеме, че главният прокурор е обхванат от понятието „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение.
72.
С други думи, от практиката на Съда следва, че прокуратурата може да се определи като „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение, ако има две характеристики: а) участва в правораздаването и б) има устройствен и функционален статут, който гарантира нейната независимост.
73.
В случай че са налице и двете характеристики, прокуратурата ще може да издаде ЕЗА. Така издадената ЕЗА обаче трябва да може да подлежи на обжалване пред съд или юрисдикция в тесен смисъл. Липсата на такава възможност за обжалване би засегнала не качеството на „издаващ съдебен орган“ на прокуратурата, а действието на издадената от нея ЕЗА.
2. По първия преюдициален въпрос по дело C‑626/19 PPU
74.
Ако това тълкуване е правилно, би трябвало първият въпрос на запитващата юрисдикция да бъде преформулиран.
75.
Rechtbank Amsterdam (Първоинстанционен съд Амстердам) поставя въпроса дали може да се смята за „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение прокурор, който участва в правораздаването и действа независимо, ако решението му за издаване на ЕЗА е предхождано (а не последвано) от съдебен контрол.
76.
По изложените съображения считам, че е релевантно не дали при посочените условия прокурорът представлява „издаващ съдебен орган“, а дали издадената от него ЕЗА може да породи действие в изпълняващата държава членка. Ето защо анализът трябва да се съсредоточи върху законосъобразността на процедурата за издаване на ЕЗА, а не върху качеството на издалия я орган.
77.
Затова въпросът следва да се преформулира по следния начин: „Може ли проверката относно изпълнението на условията за издаване на ЕЗА от прокурор, който може да се определи като „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение, да се извърши преди издаването на ЕЗА?“.
78.
Съгласно информацията, предоставена от запитващата юрисдикция, ЕЗА по това дело е издадена от френски прокурор в резултат на искане от страна на съдебния орган, издал НЗА. Така в рамките на приемането на посочената НЗА този съдебен орган е анализирал условията за издаване на ЕЗА, и по-конкретно пропорционалността на това издаване.
79.
Разбира се, обстоятелството, че издалият НЗА съдебен орган още тогава е преценил дали са изпълнени необходимите условия за издаване на ЕЗА от страна на прокурора (по-специално дали нейното издаване е пропорционално), представлява съществена гаранция за правилното прилагане на механизма по Рамковото решение.
80.
Ако НЗА и ЕЗА се издадат едновременно или почти веднага една след друга, се избягва рискът от забавяне при преценката относно пропорционалността на ЕЗА. Обратно, този риск съществува, ако ЕЗА се издаде дълго след НЗА: възможно е при това положение преценката за пропорционалност, направена преди това от съдебния орган, вече да не е подходяща и да са настъпили последващи обстоятелства, достатъчни, за да внесат промяна в нея.
81.
Именно за тази възможност загатва Съдът в решение NJ (Прокуратура на Виена), като подчертава, че контролът върху пропорционалността, извършван от съда (
34
), трябва да се отнася и до засягането на правата на съответното лице, което надхвърля нарушенията на правото му на свобода, така че трябва да се преценят последиците на ЕЗА спрямо социалните и семейните отношения на лицето, което вече се намира в друга държава членка, различна от издаващата.
82.
Освен тази служебна проверка относно условията за издаване на ЕЗА в точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) изрично се споменава „съдебно обжалване“, тоест контрол по инициатива на лицето, срещу което е насочена ЕЗА.
83.
В момента на приемането на НЗА съдът извършва собствена (служебна) преценка относно обстоятелствата, които водят до издаването на НЗА, която евентуално ще бъде последвана от ЕЗА. Както посочва главният прокурор на Люксембург, по очевидни причини издирваното лице не участва в това производство (
35
).
84.
Тази дейност на съда обаче поради своето естество не може да отговори на „изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“, споменати в точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау). Последната защита винаги се иска от засегнатото лице и се предоставя посредством производство, в което това лице е можело да се включи и да участва, упражнявайки правото си на защита.
85.
Ето защо обжалването, посочено в точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), не може да бъде заменено от съдебен контрол като извършвания в момента на издаването на НЗА. В качеството му на „обжалване“ негов предмет може да бъде само вече издадената ЕЗА, което налага да се провери кога трябва да бъде възможно обжалването. Именно в този смисъл е вторият въпрос по дело C‑626/19 PPU.
3. По втория преюдициален въпрос по дело C‑626/19 PPU
86.
Запитващата юрисдикция се основава на схващането, че трябва да съществува възможност за съдебно обжалване на решението на прокуратурата да издаде ЕЗА. Изхождайки от това разбиране, тя иска да установи дали посоченото обжалване трябва да бъде възможно преди изпълнението на ЕЗА, или е достатъчно да може да се подаде жалба след фактическото предаване на издирваното лице.
87.
В решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау) няма изрично произнасяне по този въпрос. Въпреки това съм съгласен с виждането на Комисията, че с оглед на риска от засягане на правото на свобода, свързан с издаването на ЕЗА, възможността за съдебно обжалване би трябвало да съществува веднага щом бъде решено тя да бъде издадена (
36
). Би трябвало обаче да се изключат хипотезите, при които поради следствена тайна или за да се избегне укриването на засегнатото лице, незабавното връчване на ЕЗА не е уместно, докато лицето не бъде задържано.
88.
Разбира се, обжалване, осъществено след предаването на издирваното лице, би му позволило да получи съдебна защита, макар и с по-малък обхват от тази, от която то би могло да се ползва, ако може да обжалва мярката, за да избегне неблагоприятните последици, свързани с изпълнението на ЕЗА (по-специално лишаването от свобода).
89.
Във всеки случай, както посочва главният прокурор на Люксембург (
37
), в член 10, параграф 5 от Директива 2013/48/ЕС (
38
) се предвижда, че издаващата държава членка на ЕЗА е длъжна да улеснява издирваното лице при назначаването на адвокат от изпълняващата държава членка, очевидно с цел да улесни упражняването на правото му на ефективна съдебна защита пред юрисдикциите на издаващата държава членка, без да е необходимо да се изчаква неговото предаване.
90.
Ето защо мълчанието в точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), що се отнася до момента, когато ЕЗА трябва да може да се обжалва в издаващата държава членка, не трябва да се тълкува в смисъл, че за съвместимост с правото на Съюза е достатъчна възможност за обжалване след предаването на засегнатото лице в изпълнение на ЕЗА.
91.
Според мен национална система, която предвижда само обжалване ex post и не допуска обжалване на ЕЗА в самото начало (
39
), не отговаря „изцяло […] на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“ в издаващата държава членка, споменати от Съда. Предвид сериозното засягане на правото му на свобода засегнатото лице трябва да разполага с възможност за обжалване, която да гарантира пълна съдебна защита.
92.
Важно е обаче да се подчертае, каквото е и виждането на Комисията (
40
), че обжалването в издаващата държава членка не може да засегне разглеждането на ЕЗА в изпълняващата държава членка, чиито съдебни органи трябва да се придържат към условията по Рамковото решение и да спазват предвидените в него срокове. Всичко това в крайна сметка е в полза и на издирваното лице, което е лишено от свобода по време на процедурата по предаване.
93.
В обобщение, следва да се даде един общ отговор на двата преюдициални въпроса, поставени от нидерландския съд, като се подчертае, че при всички положения трябва да се гарантира възможността на засегнатото лице да обжалва пред съдия или юрисдикция в тесен смисъл издадената от прокуратурата ЕЗА, включително когато тя е предшествана от НЗА, издадена от съд.
4. Заключително съображение
94.
Посоченият извод според мен се налага неизбежно, ако се следва докрай изискването, установено в точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау).
95.
Това изискване не е необходимо условие, за да може прокуратурата да се смята за „издаващ съдебен орган“ по смисъла на Рамковото решение, както вече посочих. Сигурно е обаче, че вече имайки това качество, издадената от прокуратурата ЕЗА би страдала от сериозен порок, ако не е възможно съдебното ѝ обжалване.
96.
В крайна сметка би имало малко значение да се признае качеството „издаващ съдебен орган“ на прокуратурата, ако издадената от нея ЕЗА не може да се изпълни, тъй като произхожда от национална система, която не допуска нейното съдебно обжалване.
97.
За да се избегне тази нежелана последица, Съдът би могъл да приеме, че до осъществяването на релевантните законодателни реформи (
41
) съдилищата на издаващите държави членки, чието право допуска прокурорите да издават ЕЗА, трябва да тълкуват процесуалното си законодателство в смисъл, че е възможно обжалване като предвиденото в точка 75 от решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау).
98.
Ако такова тълкуване в съответствие с правото на Съюза не може да се осъществи (тъй като е contra legem в националния правен ред), според мен е възможно и още едно разрешение, за да не се попречи на прилагането на Рамковото решение.
99.
Принципът на доверие между държавите членки и следващият от него принцип на взаимно признаване говорят в полза на опростяването на процедурите по Рамковото решение. От тази гледна точка не смятам, че към основанията за „отказ да се изпълни“ ЕЗА, автоматично може да се прибави още едно, което не е предвидено изрично в Рамковото решение и което се изразява в това, че за издадените от прокуратурата ЕЗА трябва да се докаже, че националните разпоредби на издаващата държава допускат обжалване пред съдебен орган на тази държава.
100.
Ако се наложи такова изискване на изпълняващия съдебен орган, би се усложнило разглеждането на ЕЗА, тъй като този орган ще трябва да е запознат (много подробно) с особеностите на процесуалното право на останалите държави членки или да изисква допълнителна информация (
42
).
101.
В този контекст би трябвало, след като ЕЗА вече е изпълнена, самите съдилища на издаващата държава членка да извлекат съответните последици, които в националното им право и с оглед на изискванията на правото на Съюза, тълкувани от Съда, следват от обстоятелството, че не е било възможно ЕЗА да бъде обжалвана съгласно собственото национално законодателство.
102.
В обобщение, ако прокурор, който е независим и не се подчинява на указанията на изпълнителната власт в тази област, издаде ЕЗА, тази заповед — като издадена от „издаващ съдебен орган“ по смисъла на Рамковото решение — трябва да бъде разгледана от изпълняващия съдебен орган дори когато последният не е установил, че издаването ѝ подлежи на съдебно обжалване в издаващата държава членка.
V. Заключение
103.
С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на Cour d’appel (Chambre du conseil) (Апелативен съд, подготвителен състав, Люксембург) и на Rechtbank Amsterdam (Първоинстанционен съд Амстердам, Нидерландия) по следния начин:
„Член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки, изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че:
Прокуратурата не може да се смята за „издаващ съдебен орган“, когато, произнасяйки се относно европейска заповед за арест, прокурорите трябва да следват общите указания за наказателна политика, отправени от министъра на правосъдието и обвързващи във връзка с този вид заповеди, както и указанията, давани от горестоящите им органи.
При условията на евентуалност:
Издирваното лице съгласно европейска заповед за арест, издадена от прокуратурата на държава членка, която участва в правораздаването и има гаранции за независимостта си, трябва да може да обжалва тази заповед пред съдия или юрисдикция в тази държава, без да е необходимо да изчаква да бъде предадено и веднага щом посочената заповед бъде издадена (освен ако по този начин се застрашава наказателното производство) или му бъде връчена“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Рамково решение на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки (ОВ L 190, 2002 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 3), изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г. (OB L 81, 2009 г., стр. 24) (наричано по-нататък „Рамковото решение“).
(
3
)	Решение от 27 май 2019 г. (C‑508/18 и C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456), наричано по-нататък „решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау)“.
(
4
)	Заключение по съединени дела C‑508/18 и C‑82/19 PPU, EU:C:2019:337; наричано по-нататък „заключението по дела OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау)“.
(
5
)	Заключение по дело C‑509/18, EU:C:2019:338; наричано по-нататък „заключението по дело PF (Главен прокурор на Литва)“.
(
6
)	Решение по дело C‑489/19 PPU, NJ (Прокуратура на Виена), EU:C:2019:849; наричано по-нататък „решение NJ (Прокуратура на Виена)“.
(
7
)	Наказателно-процесуален кодекс (наричан по-нататък „CPP“).
(
8
)	Решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), т. 90.
(
9
)	Заключенията по дела PF (Главен прокурор на Литва) и OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау).
(
10
)	Решение по дело C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586; наричано по-нататък „решение Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система)“.
(
11
)	Решение по дело C‑509/18, EU:C:2019:457, наричано по-нататък „решение PF (Главен прокурор на Литва)“.
(
12
)	Решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), т. 73. Курсивът е мой.
(
13
)	Пак там, т. 74.
(
14
)	Пак там, т. 76.
(
15
)	Пак там.
(
16
)	Решение NJ (Прокуратура на Виена), т. 40 in fine.
(
17
)	Решение PF (Главен прокурор на Литва), т. 55 и 56.
(
18
)	Подчинението на прокурорите на горестоящите им органи се посочва в точка 40 от решение NJ (Прокуратура на Виена): „що се отнася до австрийските прокуратури, […] те са пряко подчинени и йерархично обвързани спрямо [по-горестоящите] прокуратури, а последните — спрямо федералния министър на правосъдието“.
(
19
)	Член 5 от Ordonnance no 58‑1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature (Постановление № 58‑1270 от 22 декември 1958 г. за приемане на устройствения закон за статута на магистратите).
(
20
)	Заключение по дела OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), т. 87, в която се цитира точка 63 от решение Minister for Justice and Equality (Недостатъци на съдебната система). Курсивът е мой.
(
21
)	В решение № 2017‑680 QPC от 8 декември 2017 г. Conseil Constitutionnel (Конституционен съвет, Франция) приема, че „[френското] правителство определя и осъществява политиката на нацията, по-специално що се отнася до сферите на дейност на прокуратурата“ (т. 5).
(
22
)	Заключение по дела OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), т. 96.
(
23
)	Всъщност член 36 от ССР предвижда, че прокурорите „са длъжни да следват указанията, дадени им от техните горестоящи“, освен при устните им изявления (становище на френското правителство, т. 16). Издаването на ЕЗА не предполага устни изявления, поради което спрямо него се прилага общото правило.
(
24
)	Дело C‑503/15, EU:C:2017:126.
(
25
)	В решение от 12 декември 1996 г., X (C‑74/95 и C‑129/95, EU:C:1996:491), Съдът приема, че италианската прокуратура не може да отправя преюдициални запитвания до Съда, тъй като функцията ѝ „е не да постанови при пълна независимост решение по делото, а евентуално да отнесе делото пред компетентния съд в качеството си на страна в наказателния процес, легитимирана да внася и поддържа обвинението“ (т. 19).
(
26
)	Решение от 12 декември 1996 г., X (C‑74/95 и C‑129/95, EU:C:1996:491, т. 19). Курсивът не е налице в оригиналния текст.
(
27
)	Член 31 от СРР след изменението му от 25 юли 2013 г.
(
28
)	Точка 2.10, четвърта алинея от акта за преюдициално запитване.
(
29
)	Курсивът е мой.
(
30
)	Решение OG и PI (Прокуратури на Любек и на Цвикау), т. 67.
(
31
)	Пак там.
(
32
)	Така смятат и Комисията (т. 23—26 от писменото ѝ становище) и главният прокурор на Люксембург (стр. 4 от писменото му становище).
(
33
)	Решение PF (Главен прокурор на Литва), т. 56.
(
34
)	Контролът върху пропорционалността, извършван „в рамките на одобряването на национална заповед за арест, се отнася до последиците от самото лишаване от свобода, до които води тази заповед за арест, както и, в рамките на одобряването на европейска заповед за арест — до засягането на правата на съответното лице, което надхвърля вече разгледаните нарушения на правото му на свобода. Действително съдът, на който е възложено одобряването на европейска заповед за арест, е длъжен да вземе предвид по-специално последиците от процедурата по предаване и от трансфера на съответното лице, пребиваващо в държава членка, различна от Република Австрия, относно социалните и семейните отношения на това лице“ (т. 44).
(
35
)	Писмено становище на главния прокурор на Люксембург, стр. 5.
(
36
)	Точки 30—32 от писменото становище на Комисията.
(
37
)	Писмено становище на главния прокурор на Люксембург, стр. 5 in fine.
(
38
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година относно правото на достъп до адвокат в наказателното производство и в производството по европейска заповед за арест и относно правото на уведомяване на трето лице при задържане и на осъществяване на връзка с трети лица и консулски органи през периода на задържане (OB L 294, 2013 г., стр. 1).
(
39
)	Или която ограничава възможността за такова предварително обжалване до издирвано лице, което вече е страна в съответното наказателно производство, както е във френското право съгласно твърденията на френското правителство в точки 35—37 от писменото му становище.
(
40
)	Писмено становище на Комисията, точка 33.
(
41
)	В съдебното заседание френското, нидерландското и шведското правителство поддържат, че ако са необходими изменения на техните законодателства като последица от произнасянето на Съда, действието на неговото решение следва да се ограничи във времето. Противопоставил съм се на подобно искане в заключението си по дело Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:782), към което препращам (т. 69 и 70).
(
42
)	В съдебното заседание става ясно, че в правните системи на държавите членки може да съществуват непреки способи — понякога много сложни — за съдебен контрол върху издаването на ЕЗА. За да се определи във всеки случай дали обжалването е възможно, е необходимо познаване на процесуалното право на издаващата държава членка, каквото не е разумно да се изисква от изпълняващия съдебен орган.