61991CC0107_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La demandante en el presente caso, Empresa Nacional de Urânio SA (en lo sucesivo, "ENU") es un pequeño productor de uranio portugués. No hay ningún reactor nuclear en Portugal y la ENU se ve obligada, por tanto, a exportar todo su uranio. Esta sociedad encuentra dificultades, de diverso origen, para comercializar su producción y ha llegado a acumular una importante cantidad de existencias de uranio.
ENU interpuso el presente recurso por omisión con arreglo al artículo 148 del Tratado Euratom por el que solicita que el Tribunal de Justicia declare la "omisión ilegal de la Comisión, que no adoptó ni dirigió a la ENU la Decisión que ésta le había solicitado que adoptase con arreglo al artículo 53 del Tratado CEEA". La ENU se refiere con ello a una carta enviada el 21 de diciembre de 1990 a la Comisión, en que la ENU solicitaba a esta última que tomase distintas medidas para asegurar la comercialización de sus existencias de uranio.
Marco jurídico
2. Con arreglo a la letra d) del artículo 2 del Tratado CEEA, la Comunidad debe "velar por el abastecimiento regular y equitativo en minerales y combustibles nucleares de todos los usuarios de la Comunidad". El Capítulo VI del Tratado se refiere a las normas relativas al "abastecimiento". El artículo 52 consagra el principio de igualdad de acceso a los recursos y prevé el establecimiento de una política común de abastecimiento.
El artículo 52 prevé, además, la constitución de una Agencia de abastecimiento (en lo sucesivo, "Agencia"), que dispondrá de un derecho de opción sobre los minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales producidos en los territorios de los Estados miembros, y que estará dotada de un derecho exclusivo a celebrar contratos relativos al suministro de estas materias, tanto si proceden del interior como del exterior de la Comunidad. El objetivo de esta centralización de la oferta y de la demanda consiste en asegurar a todos los usuarios de la Comunidad la igualdad del acceso a estas materias.
Las modalidades relativas "a la confrontación de las ofertas y de las demandas" están establecidas en el Reglamento de la Agencia, de 5 de mayo de 1960, (1) en su versión modificada por el Reglamento de la Agencia, de 5 de julio de 1975. (2) Este Reglamento ofrece, en especial, la posibilidad de utilizar ciertos procedimientos simplificados, según los cuales los contratos de suministro pueden negociarse directamente entre los usuarios y los productores. Antes de su celebración, los contratos deben ser sometidos a la Agencia, que dispone de un plazo para aprobarlos.
La Agencia, que según el artículo 54 del Tratado está dotada de personalidad jurídica y dispone de una autonomía financiera, está sometida a la autoridad de la Comisión. El artículo 53 del Tratado, que reviste una importancia esencial para el presente asunto, está redactado en los siguientes términos:
"La Agencia quedará sometida al control de la Comisión, que le dará directrices, dispondrá de un derecho de veto sobre sus decisiones y nombrará a su director general y a su director general adjunto.
Cualquier acto de la Agencia, expreso o tácito, realizado en el ejercicio de su derecho de opción o de su derecho exclusivo a celebrar contratos de suministro, podrá ser sometido por los interesados a la Comisión, que tomará una decisión en el plazo de un mes."
Hechos
3. Mediante carta de 8 de octubre de 1987, la ENU propuso a la Agencia, remitiéndose a las disposiciones del Tratado relativas al derecho de opción, la compra de 30 toneladas de uranio concentrado. Al quedar esta carta sin respuesta, la ENU se dirigió de nuevo a la Agencia mediante carta de 10 de octubre de 1988 solicitándole que ejerciera su derecho de opción. Se envió una copia de esta carta a la Dirección General de la Energía de la Comisión, con el ruego de la ENU a la Comisión de que contribuyese a encontrar una solución al problema de la comercialización de su uranio.
El 8 de noviembre de 1988, la Agencia respondió a las cartas de la ENU afirmando que el problema suscitado por esta última era importante y que recibiría toda la atención que fuera necesaria para encontrar, en la medida de lo posible, una solución satisfactoria. Mediante carta de 14 de noviembre de 1988, la Comisión respondió comprometiéndose a estudiar el problema para llegar a una solución positiva.
Puesto que no se encontraba ninguna solución, la ENU escribió de nuevo, el 25 de octubre de 1989, tanto a la Agencia como a la Comisión. En su carta, la ENU llamaba nuevamente la atención sobre los graves problemas de comercialización y requería a la Agencia que actuase y a la Comisión que obligara a la Agencia a actuar conforme a lo dispuesto en el Capítulo VI del Tratado.
El 8 de diciembre de 1989, la Comisión informó a la ENU que compartía su punto de vista según el cual era conveniente establecer un "capítulo especial" que permitiese resolver problemas como los que afrontaba la ENU y que proponía a la Agencia que pasase a la fase de realización de las propuestas de acción que había presentado en este sentido.
A continuación, la Agencia elaboró un "esbozo de solución práctica para el capítulo 'uranio portugués' de la política de abastecimiento" del que se informó a la ENU durante una de las numerosas reuniones mantenidas en Bruselas entre las partes interesadas. A grandes rasgos, este plan consistía en entrar en contacto con los usuarios comunitarios de uranio para celebrar un acuerdo en el que se hallara prevista la venta del uranio portugués a estos usuarios según una clave de reparto y un precio fijados con mayor precisión. La propia ENU participó en estas negociaciones que, no obstante, no condujeron a ningún resultado.
4. El 21 de diciembre de 1990, la ENU envió la carta citada anteriormente. (3) Como conclusión a esta carta, la ENU requería esencialmente a la Comisión que:
° ordenara a la Agencia que restableciese el funcionamiento regular de los mecanismos establecidos en el Capítulo VI del Tratado [letra a)];
° investigue la razón por la cual los usuarios comunitarios se aprovisionan libremente de uranio en los mercados exteriores, a pesar de que toda la producción de la ENU está disponible y a precios razonables, y que luego actúe al respecto [letra b)];
° participe en negociaciones sobre una indemnización a la ENU [letra c)];
° exija a la Agencia que respete la decisión de la Comisión relativa a la aplicación de un "capítulo especial" que permita la solución inmediata del problema de la ENU [letra d)];
° ordene a la Agencia que ejecute la Decisión que le ha dirigido, aplicando una solución satisfactoria al problema que afecta a la ENU [letra e)];
Finalmente, la ENU precisaba que su requerimiento estaba formulado con arreglo al párrafo segundo del artículo 53 y al artículo 148 del Tratado.
Objeto del asunto
5. En este asunto, la primera e importante dificultad consiste en determinar claramente la naturaleza de la obligación de actuar que, según la ENU, incumbe a la Comisión y que esta última no ha respetado. Está claro que la ENU considera que la Comisión está obligada a adoptar una Decisión en aplicación del artículo 53 del Tratado. Lo que no está tan claro, sin embargo, es el contenido que, en opinión de la ENU, debería tener esta Decisión.
En sus pretensiones, la ENU se refirió a la "Decisión quela ENU [...] había solicitado (a la Comisión) que adoptase con arreglo al artículo 53 del Tratado CEEA". Tal como he dicho en la introducción, la ENU se remite aquí a su carta, antes citada, de 21 de diciembre de 1990. Pero esta carta contiene varios elementos y no es tan fácil determinar cuáles de ellos corresponden a las pretensiones de la demandante. Esta dificultad ha aparecido tanto durante la fase escrita del procedimiento como en la vista, puesto que el debate entre las dos partes está marcado por las ambigueedades importantes respecto a la delimitación del objeto del asunto.
6. La solicitud de la ENU a la Comisión está basada en la idea de que la Agencia está obligada a resolver, de una forma concreta, el problema de la comercialización de las existencias de la ENU. Parece que la ENU basa su tesis, de que la Agencia tiene esta obligación, en dos puntos de vista independientes uno de otro.
En primer lugar, la ENU considera que, al no haber ejercido su derecho de opción y no haber hecho uso de su derecho exclusivo a celebrar contratos, la Agencia ha infringido el Capítulo VI del Tratado y que ésta es la verdadera causa de los problemas de comercialización que tiene la ENU.
Con ello, la ENU alega que las normas del Tratado se basan en un principio de preferencia comunitario que significa, no sólo que los productores únicamente pueden vender a terceros países cuando la demanda en el mercado comunitario está satisfecha, sino que los usuarios sólo pueden celebrar contratos con los productores de terceros países si sus necesidades no pueden ser cubiertas con materias producidas en el mercado comunitario. Puesto que la Comunidad sólo produce alrededor de 4.500 toneladas de uranio al año, mientras que utiliza alrededor de 15.000 toneladas, la ENU considera que el respeto de la normativa entrañaría automática y progresivamente la comercialización de sus existencias. En una situación en la que sus existencias están disponibles a precios razonables, la ENU considera que la Agencia está obligada a asegurar, mediante el ejercicio de su derecho de opción y la utilización de su derecho exclusivo de celebrar contratos, que no se celebre ningún contrato con productores de terceros países antes de haberles dado salida a dichas existencias. (4)
En segundo lugar, la ENU considera que la Comisión ha adoptado una Decisión según la cual era conveniente establecer un "capítulo especial" que pudiera aportar una solución satisfactoria al problema de la ENU, pero que la Agencia no ha respetado esta Decisión. (5)
La ENU parece referirse con ello a la carta que le dirigió el Comisario competente, el 8 de diciembre de 1989, en que este último declara:
"Soy del parecer que la política de abastecimiento de la Agencia debería incluir, desde ahora, un capítulo especial que permitiera resolver estos casos. [...] He pedido (a la Agencia) que ponga en práctica las propuestas de actuación presentadas en este sentido."
No está del todo claro qué debe entenderse por el citado "capítulo especial". En su carta de 21 de diciembre de 1990, la ENU afirmó que el "capítulo especial" debe tener el carácter de una solución de urgencia que pueda aportar una solución inmediata a su problema. Según el enfoque de la ENU no parece que, para resolver el problema de manera satisfactoria, baste con esperar que la observancia general de las normas del Tratado produzca las consecuencias descritas más arriba. A su entender, se puede aportar una solución de urgencia de manera simple, mediante la compra inmediata de todas las existencias de la ENU por parte de la Agencia en ejercicio del derecho de opción que le confiere el Tratado. (6)
En su réplica (7) así como durante la vista, parece, no obstante, que la ENU vincule la exigencia de un "capítulo especial" a las propuestas de actuación contempladas en la carta de 8 de diciembre de 1989 que, si no me equivoco, condujo posteriormente a la elaboración del "esbozo de solución práctica para el capítulo 'uranio portugués' de la política de abastecimiento" de la Agencia.
No obstante, no es necesario intentar aquí determinar el alcance preciso del concepto de "capítulo especial".
7. Por consiguiente, las pretensiones de la ENU pueden resumirse en el sentido de que afirma que la Comisión se ha abstenido ilícitamente de adoptar, en aplicación del artículo 53, una Decisión que
° exija a la Agencia el respeto de las disposiciones del Capítulo VI del Tratado (lo que resolvería los problemas de comercialización de la ENU a largo plazo) y
° ordene a la Agencia que ponga en práctica la Decisión de la Comisión de establecer un "capítulo especial" (solución que puede arreglar inmediatamente el problema de la ENU).
8. A mi entender, lo anterior constituye una delimitación razonable y adecuada del objeto del asunto. Considero de utilidad, sin embargo, mencionar algunos elementos que pueden suscitar dudas al respecto. Se trata concretamente del hecho de que, en su réplica y durante la vista, la ENU realizó declaraciones que podrían representar una limitación del objeto del asunto.
9. En primer lugar, diversos elementos llevan a preguntarse en qué medida cabe considerar que el procedimiento se refiere únicamente a una posible omisión de la Comisión de exigir a la Agencia la habilitación de un "capítulo especial". Al respecto, el punto e) de la conclusión de la carta de la ENU, de 21 de diciembre de 1990, es bastante ambiguo. Este punto e) presenta el siguiente tenor literal:
"e) Es, pues, necesario que la Comisión ordene a la Agencia que cumpla la Decisión que le ha dirigido, poniendo en práctica una solución satisfactoria del problema que afecta a la ENU, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Tratado de una forma que permita obviar las dificultades futuras."
En su escrito de contestación, la Comisión trata este punto como una "conclusión de las pretensiones", lo que, por otra parte, le da una interpretación comprensible. Cabe preguntarse, no obstante, si se trata de una restricción de la solicitud de la ENU, y por tanto de sus pretensiones, a la parte que se refiere a la alegada Decisión de la Comisión de establecer un "capítulo especial". Considero que hay que rechazar tal interpretación. A la luz del resto de la carta, así como de lo que posteriormente se dijo en el recurso, pienso que este punto consiste simplemente en requerir a la Comisión para que exija a la Agencia que solucione el problema actual de la ENU °independientemente de que esta solución se logre mediante el acatamiento de las normas generales del Tratado, o con la creación de un "capítulo especial", o mediante estos dos elementos°, reservándose ésta el derecho a invocar las disposiciones del Tratado para la solución de posibles problemas ulteriores.
Hay que señalar que, durante la vista, a una pregunta del Juez Ponente en la que se le pedía que precisara respecto a cuáles de los puntos de la carta de 21 de diciembre de 1990 la Comisión se había abstenido, según la ENU, de tomar una Decisión, la ENU respondió remitiéndose al "conjunto de la carta y más concretamente al párrafo d)" [el párrafo d) se refiere al "capítulo especial"]. No obstante, la ENU alegó, asimismo, durante la vista que la Comisión tenía la obligación de imponer a la Agencia el respeto al Capítulo VI del Tratado y considero, por tanto, que no puede entenderse que la respuesta de la ENU indique que el asunto debería versar exclusivamente acerca de la cuestión de si la Comisión estaba obligada a exigir a la Agencia la habilitación de un "capítulo especial". Esto queda corroborado por el hecho de que, en su carta, letra d), la ENU habla precisamente de la versión del "capítulo especial" que consiste en ejercer inmediatamente el derecho de opción basado en el Tratado. Este ejemplo muestra que puede resultar bastante difícil distinguir entre los diferentes "modelos de solución" aludidos por la ENU.
10. En segundo lugar, en su réplica (8) y durante la vista, la ENU realizó diferentes declaraciones que pueden dar la impresión de que luego limitó sus pretensiones a un aspecto puramente formal, según el cual la Comisión incumplió sus obligaciones al no haber respondido al requerimiento de la ENU, ya sea de forma positiva o negativa.
Considero que este resultado no es el deseado. Parece inverosímil que la ENU pueda de repente desear únicamente una Decisión y no una Decisión de un contenido determinado. Es posible que las declaraciones mencionadas tengan simplemente su origen en la idea de que la ENU habría podido impugnar, en su caso, una Decisión negativa en el marco de un recurso de anulación. Además, tanto en su réplica como durante la vista, la ENU continuó alegando que la Comisión debería haber adoptado una Decisión obligando a la Agencia a la resolución del problema de la ENU.
Por esta razón voy a atenerme a la delimitación del objeto del asunto anteriormente expuesta que, a mi juicio, es la más natural cuando se examinan conjuntamente todos los motivos y alegaciones presentados por la ENU.
A este respecto, no es, por supuesto, determinante que, en sus escritos procesales y en la vista, la Comisión se haya limitado, en lo esencial, a presentar en cuanto al fondo argumentos relativos a la medida en que estaba obligada o no a adoptar una Decisión, sea cual fuese su contenido. Es evidente que la Comisión no puede limitar el objeto del asunto a esta cuestión por el mero hecho de que concentra en ella su argumentación. Si el Tribunal de Justicia considera que la Comisión estaba obligada a adoptar una Decisión, debe también, sobre la base de las pretensiones de la ENU, ser competente para ir más lejos y pronunciarse respecto a la cuestión de si esta Decisión debería haber tenido el contenido deseado por la ENU. La corrección de esta afirmación queda confirmada porque de los escritos procesales de la Comisión, se deduce que esta última está perfectamente al corriente del contenido que, según la ENU, debería tener la Decisión pretendida. Así, la Comisión declara, por ejemplo, en su dúplica que la ENU "solicitó a la Comisión que imponga directrices a la Agencia para crear un capítulo especial" y "solicitó que se obligue a la Agencia a modificar su política de abastecimiento". (9)
Admisibilidad
11. En sus pretensiones, la Comisión ha solicitado que se declare la inadmisibilidad del recurso y ha presentado en este sentido tres excepciones de inadmisibilidad.
A este respecto, la Comisión parece partir de la hipótesis de que la ENU alega únicamente que la Comisión está obligada a tomar una Decisión en lo que se refiere a los actos contemplados en las pretensiones de la ENU según el procedimiento especial de recurso administrativo previsto en el párrafo segundo del artículo 53.
Mediante referencia a esta hipótesis, la Comisión alega que la presente acción no satisface, en dos aspectos, los requisitos aplicables a la admisibilidad de un recurso basado en el párrafo segundo del artículo 53, y que procede, por tanto, que se declare su inadmisibilidad.
Este punto de vista suscita dos cuestiones.
Se trata, en primer lugar, de saber si la Comisión lleva razón al afirmar que, en el presente caso, la ENU parte de la idea de que su acción se basa exclusivamente en el párrafo segundo del artículo 53 y, en segundo lugar, si los actos contemplados en las pretensiones de la ENU son en realidad actos que corresponden al ámbito de aplicación del párrafo segundo del artículo 53.
Por lo que se refiere a la primera cuestión, hay que señalar que efectivamente la ENU utilizó el procedimiento de recurso administrativo del párrafo segundo del artículo 53. Pero ello no implica necesariamente que la ENU considerase que la decisión que, según esta sociedad, la Comisión tiene el deber de adoptar es exclusivamente una Decisión que debe adoptarse en el marco del procedimiento de recurso administrativo del párrafo segundo del artículo 53.
En su réplica (10) y durante la audiencia, la ENU alegó, no obstante, que la Comisión estaba obligada, por el simple hecho de su situación en cuanto órgano de control superior dotado de competencias generales de instrucción en relación con la Agencia, a exigir a esta última que respete tanto las disposiciones del Tratado como las directrices que, según la ENU, le había dirigido la Comisión. La ENU alega de este modo que al no intervenir respecto de la Agencia la propia Comisión ha infringido las disposiciones no respetadas por la Agencia.
Dado que el estatuto de la Comisión en cuanto órgano superior se halla consagrado en el párrafo primero del artículo 53 y que la ENU se refiere en sus pretensiones al artículo 53 en su globalidad y no sólo específicamente al párrafo segundo, esta concepción más amplia del alcance del recurso es compatible con el tenor de las pretensiones de la demandante.
Considero que, en su recurso, la ENU se refiere exclusivamente a la obligación que la Comisión tiene, en su caso, de adoptar una Decisión en aplicación del párrafo segundo del artículo 53, y hay que preguntarse, por tanto, si los argumentos presentados en la réplica sobre una interpretación más amplia de las pretensiones de la ENU deben ser desestimados por el mero hecho de que han sido presentados fuera de plazo.
Este resultado nos parece inútilmente formalista. Tengo la convicción de que la ENU ha considerado siempre que la Comisión tenía la obligación de intervenir por propia iniciativa en lo que se refiere a la forma de actuar de la Agencia (11) y que consideraba el párrafo segundo del artículo 53 simplemente como un medio expreso de que las empresas provocaran esta intervención. Se desprende claramente que, al invocar el derecho a someter los actos de la Agencia a la Comisión consagrado en el párrafo segundo del artículo 53, la ENU quiso reforzar su recurso y no limitarlo.
Puesto que el recurso de la ENU está basado, no sólo en el párrafo segundo del artículo 53, sino también en las obligaciones generales de la Comisión en cuanto órgano de control respecto de la Agencia, se deduce que, si se satisfacen los requisitos generales para incoar un procedimiento según el artículo 148 del Tratado, debe declararse la admisibilidad del recurso en el fondo, aunque hubiera que declarar bien que los actos contemplados en las pretensiones de la demandante no se hallan en absoluto amparados por el párrafo segundo del artículo 53, bien que hay que reconocer que son acertadas las excepciones de inadmisibilidad de la Comisión basadas en el incumplimiento de los requisitos para que se declare la admisión de un recurso con arreglo al párrafo segundo del artículo 53.
¿Están comprendidos en el párrafo segundo del artículo 53 los actos contemplados en las pretensiones de la demandante?
12. Tal como he dicho, el párrafo segundo del artículo 53 establece que los interesados pueden someter a la Comisión "cualquier acto de la Agencia, expreso o tácito, realizado en el ejercicio de su derecho de opción o de su derecho exclusivo a celebrar contratos de suministro".
A mi entender, resulta de los propios términos de esta disposición que los interesados no pueden someter a la Comisión sino actos concretos de la Agencia y sólo actos concretos relativos al derecho de opción o al derecho exclusivo a celebrar contratos consagrados por el Tratado.
He expuesto más arriba que los actos sometidos a la Comisión por la ENU mediante su carta de 21 de diciembre de 1990 se refieren, por una parte, a la política global de abastecimiento de la Agencia que la ENU califica de contraria al Capítulo VI del Tratado, y por otra, al hecho de que la Agencia no respetó una pretendida Decisión de la Comisión sobre la creación de un "capítulo especial".
En mi opinión, la política global de abastecimiento de la Agencia no es un acto concreto que pueda someterse a la Comisión en aplicación del párrafo segundo del artículo 53. Bien es verdad que la ENU, mediante una modificación de la política de abastecimiento de la Agencia, pretende que ésta utilice en un momento dado su derecho de opción para comprarle el uranio, pero la ENU no ha alegado precisamente que la Agencia hubiera infringido una obligación concreta de ejercer su derecho de opción. (12)
Por lo que se refiere a la posible omisión de la Agencia de atenerse a una Decisión de la Comisión sobre la creación de un "capítulo especial", cabe considerarla, en principio, como un acto concreto. No creo, sin embargo, que este acto se refiera al derecho de opción o al derecho exclusivo a celebrar contratos consagrados por el Tratado. Ello aun cuando la ENU considere que la Agencia puede habilitar el "capítulo especial" mediante el mero ejercicio de su derecho de opción, puesto que este ejercicio es de una naturaleza particular y, en este sentido, no tiene nada que ver, de hecho, con las competencias consagradas por el Tratado.
En la medida en que, conforme a lo que se acaba de decir, se parte de la base de que los actos contemplados en las pretensiones de la ENU no se hallan comprendidos en el párrafo segundo del artículo 53, no procede tomar postura respecto de las excepciones de inadmisibilidad presentadas por la Comisión en lo relativo a esta disposición.
Las excepciones de inadmisibilidad en relación con el párrafo segundo del artículo 53
13. Para el caso en que el Tribunal de Justicia no estuviese de acuerdo con este resultado, formularé las breves observaciones siguientes por lo que se refiere a estas excepciones.
La Comisión argumenta, en primer lugar, que la ENU no alega que la Comisión se ha abstenido de dirigir un acto a esta sociedad, sino que se había abstenido de dirigir un acto a la Agencia. El hecho de que el párrafo segundo del artículo 53 conceda a los interesados la posibilidad de someter los actos de la Agencia a la Comisión no implica, según la Comisión, que se trate de Decisiones a ellos dirigidas. Sobre esta base, la Comisión afirma que la ENU no cumple lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 148, según el cual una persona física o jurídica sólo puede presentar un recurso por omisión "por no haberle dirigido una de las Instituciones de la Comunidad un acto [...]". (13)
Este motivo debe ser desestimado. A mi entender, está claro que los interesados que pueden someter a la Comisión determinados actos de la Agencia en aplicación del párrafo segundo del artículo 53 deben poder interponer ante el Tribunal de Justicia un recurso de anulación contra Decisiones que mantienen los actos de la Agencia, o un recurso por omisión cuando, en su caso, la Comisión haya dejado de adoptar una Decisión. La concepción jurídica defendida por la Comisión entrañaría, en mi opinión, una limitación inaceptable de la posibilidad de que los particulares obtuvieran un control jurisdiccional de las Decisiones que les afectan directamente. El párrafo segundo del artículo 53 establece una posibilidad de recurso administrativo que implica que la Comisión debe tomar postura respecto de las imputaciones formuladas por los interesados contra los actos de la Agencia y la decisión de la Comisión debe entrañar la obligación de que la Agencia adopte un determinado comportamiento en lo tocante al ejercicio de su derecho de opción o de su derecho exclusivo a celebrar contratos, precisamente respecto de los interesados. Aun cuando la Decisión de la Comisión se dirige, naturalmente, a la Agencia, puesto que le exige un determinado comportamiento, es al mismo tiempo razonable y natural considerar igualmente a los interesados como destinatarios de una Decisión relativa al comportamiento que debe observar la Agencia respecto a ellos.
La segunda excepción de la Comisión consiste en alegar que la ENU no ha satisfecho los requisitos de procedimiento para la interposición de un recurso por omisión. El párrafo segundo del artículo 148 del Tratado establece tres requisitos en este sentido. La institución debe haber sido "requerida para actuar" y debe no haber "tomado postura" transcurrido "un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento". Finalmente, el recurso debe interponerse "dentro de un nuevo plazo de dos meses". La Comisión alegó, en especial, que la carta de 21 de diciembre de 1990 no puede constituir al mismo tiempo una solicitud de intervención de la Comisión con arreglo al párrafo segundo del artículo 53 del Tratado y un requerimiento para actuar en el sentido del párrafo segundo del artículo 148. La Comisión ha destacado sobre todo el hecho de que sólo puede incoarse el procedimiento que debe seguirse para la interposición de un recurso por omisión cuando la Comisión haya violado el Tratado absteniéndose de tomar una Decisión. Puesto que tal omisión ilícita sólo existe una vez transcurrido el plazo de decisión previsto en el párrafo segundo del artículo 53, el respeto a los requisitos de procedimiento del párrafo segundo del artículo 148 supone que a la expiración de ese plazo se presente a la Comisión un nuevo requerimiento para que adopte una Decisión.
La adopción de una postura respecto de este motivo resulta difícil. A primera vista, parece lógico suscribir la interpretación de la Comisión en cuanto al artículo 148, según la cual sólo puede dirigirse a la Comisión "un requerimiento para actuar" cuando ya exista una omisión.
Esta interpretación no necesita explicación, pues la finalidad del procedimiento establecido en el párrafo segundo del artículo 148 es conceder a la Institución de que se trate la posibilidad de tomar posición respecto de la licitud de su abstención y evitar de este modo un recurso por omisión. (14)
La presente situación es, sin embargo, particular en la medida en que aquí es la solicitud de intervención de la Comisión por parte de la ENU, en aplicación del párrafo segundo del artículo 53, la que origina la obligación de actuar de la Comisión. En tal caso, me parece inútilmente formalista exigir que, transcurrido el plazo de un mes, la ENU confirme de nuevo a la Comisión que solicita a esta Institución que adopte una Decisión. En su carta de 21 de diciembre de 1990, la ENU indicó que, a su juicio, esta decisión debía ser tomada por la Comisión y se refirió expresamente al artículo 148 del Tratado. Así, debe considerarse que la carta cumple los requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (15) en materia de "requerimiento para actuar". En ningún momento, la Comisión ha podido dudar que la ENU consideraría la falta de una Decisión como una omisión contraria al Tratado y que ésta podría conducir a la interposición de un recurso por omisión. La protección jurídica que el párrafo segundo del artículo 148 pretende dar a la Comisión me parece, por tanto, plenamente lograda en el presente caso.
Por lo demás, la interpretación que antes se ha dado es, a mi entender, compatible con lo dispuesto en el artículo 148. Así, puede fácilmente observarse que la Comisión fue requerida para actuar con referencia al párrafo segundo del artículo 148, que la Comisión se abstuvo de pronunciarse en un plazo de dos meses, que el asunto se planteó ante el Tribunal de Justicia en un plazo suplementario de dos meses y que el objeto del recurso es que, en contra de lo dispuesto por el Tratado, la Comisión se ha abstenido de "tomar una Decisión" puesto que está claro que en el momento de la presentación del recurso la Comisión se había abstenido de adoptar una Decisión en el plazo de un mes previsto en el párrafo segundo del artículo 53.
Si el Tribunal de Justicia considera necesario pronunciarse sobre las dos excepciones de inadmisibilidad de la Comisión, opino, en consecuencia, que procede que se desestimen ambas.
¿Satisface la ENU las condiciones a que se refiere el párrafo tercero del artículo 148 del Tratado?
14. En el anterior punto 11, he señalado que la ENU no se limita a alegar que la Comisión estaba obligada a adoptar la Decisión a que la ENU aspiraba en el marco del procedimiento específico de recurso administrativo del párrafo segundo del artículo 53, sino que, además, la Comisión estaba obligada a ello como consecuencia de su posición como órgano superior respecto a la Agencia (véase el párrafo primero del artículo 53).
Así pues, se trata de determinar si la ENU cumple las condiciones del párrafo tercero del artículo 148 del Tratado cuando alega que debido a su situación como órgano superior la Comisión estaba obligada a dirigir a la Agencia la Decisión que se pretende. Puesto que, según sus propios términos, el párrafo tercero del artículo 148 hace depender el derecho a ejercitar la acción de un particular del hecho de que no se le haya "dirigido un acto", el Tribunal de Justicia debe pronunciarse, fundamentalmente, y en primer lugar, acerca de la cuestión de si una persona física o jurídica puede interponer un recurso por omisión con arreglo al párrafo tercero del artículo 148 del Tratado alegando que la Comisión se ha abstenido de adoptar una Decisión que, aun adoptada bajo la apariencia de una Decisión dirigida a otra persona, le afectaría directa e individualmente.
Pienso que esta cuestión debe responderse positivamente. A mi entender, los particulares deben disponer del mismo acceso al recurso por omisión conforme al párrafo tercero del artículo 148 del Tratado que el que tienen en materia de recurso de anulación con arreglo al párrafo segundo del artículo 146 del Tratado. (16) En mis conclusiones de 8 de julio de 1992 en los asuntos acumulados C-15/91 y C-108/91, Josef Buckl & Soehne OHG y otros/Comisión, (17) expuse las razones por las que el párrafo tercero del artículo 175 del Tratado CEE debe interpretarse, respecto a este punto, de la misma manera que el párrafo segundo del artículo 173 de este Tratado. Las mismas consideraciones son válidas en relación con las disposiciones del Tratado CEEA y me permito, por tanto, remitirme totalmente a mis conclusiones anteriores.
Se trata, pues, de determinar si la ENU está afectada directa e individualmente por la Decisión que, según ella misma, la Comisión se ha abstenido de adoptar, incumpliendo de este modo sus obligaciones en cuanto órgano superior.
Se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que las personas que no sean destinatarios de una Decisión sólo pueden resultar individualmente afectados si esta Decisión les atañe por razón de ciertas cualidades que les sean particulares o de una situación de hecho que las caracterice con relación a cualquier otra persona y las individualice de forma análoga a la del destinatario. (18)
Una Decisión dirigida por la Comisión a la Agencia, por la que se le exige a esta última que modifique su política de abastecimiento de acuerdo con la interpretación propuesta por la ENU de las disposiciones del Capítulo VI del Tratado, no afectaría a la ENU directa e individualmente, sino que tendría, por el contrario, efectos jurídicos de un gran alcance para la totalidad de los productores y de los usuarios de uranio en la Comunidad.
Así pues, el hecho de que la Comisión se abstuviera de tomar esta Decisión no puede ser impugnado por la ENU y procede declarar la inadmisibilidad de las pretensiones de la ENU respecto a este punto.
Por lo que se refiere al pretendido deber de la Comisión de exigir a la Agencia que establezca un "capítulo especial" la cuestión es, en mi opinión, diferente. Una Decisión relativa a la creación de un "capítulo especial" debe estar vinculada, sea cual fuere su contenido preciso, a la situación de hecho específica en que se encuentra la ENU y debe tener la finalidad de encontrar una solución a esta situación. Si en realidad la Comisión hubiera dirigido una Decisión a la Agencia pidiéndole que resuelva el problema de la ENU mediante el establecimiento de un "capítulo especial", habría que considerar a la ENU directa e individualmente afectada por una Decisión de la Comisión que exigiría a la Agencia que se atuviera a la Decisión anterior de la Comisión, y por consiguiente, la ENU debe tener derecho a interponer un recurso por omisión contra la Comisión alegando que la Comisión se ha abstenido de adoptar tal Decisión.
Pienso, por tanto, que la ENU satisface los requisitos aquí descritos para que un particular pueda interponer un recurso por omisión, en la medida en que las pretensiones de la ENU consisten en afirmar que, contrariamente a sus obligaciones en cuanto órgano superior respecto de la Agencia, la Comisión se ha abstenido de exigirle que pusiera en práctica la pretendida Decisión de la Comisión relativa al establecimiento de un "capítulo especial" que pudiera resolver los problemas de comercialización del uranio almacenado por la ENU.
¿Se presentó fuera de plazo el recurso de la ENU?
15. A continuación, procede pronunciarse sobre la tercera excepción de inadmisibilidad de la Comisión, según la cual el presente recurso es extemporáneo.
A este respecto, la Comisión alega que habían transcurrido dieciséis meses entre la carta de la Comisión, de 8 de diciembre de 1989, que, según la Comisión, contiene una aprobación de la posición de la Agencia, y el momento en que la Comisión tuvo conocimiento del recurso, a saber, el 8 de abril de 1991. (19) En apoyo de la afirmación de que este plazo debe conducir a que se declare la inadmisibilidad del recurso, la Comisión invoca la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de julio de 1971, Países Bajos/Comisión. (20)
En esta sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, por razones de seguridad jurídica y a la vista de los plazos aplicables para la interposición del recurso de anulación, debe exigirse que los recursos por omisión se interpongan dentro de un plazo razonable. En estas circunstancias en que la Comisión había comunicado claramente su postura al demandante y en que habían transcurrido dieciocho meses antes de que el demandante formulara el requerimiento formal para actuar, el Tribunal de Justicia consideró que debía desestimarse el recurso por extemporáneo.
En mi opinión, es difícil deducir que mediante la carta de la Comisión, de 8 de diciembre de 1989, se aprueba la postura de la Agencia. Si, como pretende la Comisión, esta carta expresaba una aprobación porque la Agencia no había ejercido su derecho de opción, no se trata, en ningún caso, de una información expresada claramente. Por el contrario, es precisamente en esta carta donde la Comisión indica que, a su juicio, hay que establecer un "capítulo especial" a fin de resolver el problema de la ENU. Difícilmente puede plantearse que esta declaración conduzca a la ENU a interponer un recurso por omisión. Además, es decisivo, a mi entender, tal como afirma la ENU, que haya habido durante todo el período de que se trata frecuentes contactos personales y por escrito entre la Comisión, la Agencia y la ENU y que haya parecido posible, en ciertos momentos, que los problemas de comercialización del uranio almacenado en la ENU pudieran resolverse. En ningún momento la Comisión pudo verse inducida a creer que la ENU renunciaría a pretender que la Comisión estaba obligada a resolver los problemas de comercialización de la empresa.
Por ello propongo al Tribunal de Justicia que desestime esta excepción de inadmisibilidad.
Fondo
16. Por lo que se refiere al fondo, la Comisión presentó esencialmente argumentos en apoyo de la tesis según la cual no estaba obligada a adoptar una Decisión con arreglo al párrafo segundo del artículo 53 del Tratado. (21)
Tal como se deduce de lo que acabo de decir, no pienso que el asunto se preste a una toma de postura a este respecto, puesto que en mi opinión sólo puede examinarse en cuanto al fondo la parte de las pretensiones de la ENU según la cual la Comisión, por su situación como órgano superior, estaba obligada a exigir a la Agencia que pusiera en práctica la Decisión de la Comisión relativa a la creación de "capítulo especial".
Por lo que se refiere a esta parte de las pretensiones de la ENU, considero que procede desestimarla por no haber quedado demostrada la existencia de una Decisión con fuerza obligatoria por parte de la Comisión respecto a la creación de un "capítulo especial".
Es exacto que el Comisario competente declaró, en la carta de 8 de diciembre de 1989 ya citada: "Soy del parecer de que la política de abastecimiento de la Agencia debería incluir, desde ahora, un capítulo especial que permitiera resolver estos casos. [...] He pedido (a la Agencia) que pusiera en práctica las propuestas de acción presentadas en este sentido."
Considero, no obstante, que esta declaración sólo tiene el carácter de una declaración de intenciones informal. Se trata de una declaración breve que se presenta como una información en cuanto a la opinión del Comisario de que se trata. Por añadidura, tal como he dicho anteriormente en el punto 6, es difícil, incluso sobre la base de los escritos de la ENU, obtener una idea clara del contenido que debería tener el "capítulo especial". A mi entender, la carta de 8 de diciembre de 1989 no puede interpretarse, en este contexto, más que como una petición formulada a la Agencia para que procure resolver los problemas de la ENU, lo que, por otra parte, según las informaciones disponibles, la Agencia ha intentado, pero sin éxito. No pienso que esta declaración de la Comisión debiera impedirle llegar, con posterioridad, a la conclusión de que no juzgaba posible aportar una solución al problema de la ENU.
Síntesis
En resumen, puede, pues, concluirse que mi análisis del asunto conduce a afirmar, en primer lugar, que el recurso de la ENU se refiere al hecho de que la Comisión se ha abstenido de adoptar una Decisión por la que se obligue a la Agencia, por una parte, a respetar lo dispuesto en el Capítulo VI del Tratado, tal como lo interpreta la ENU, y por otra parte, a poner en práctica una Decisión adoptada por la Comisión relativa a la creación de un "capítulo especial".
A continuación he señalado que las pretensiones de la ENU no se refieren a actos comprendidos en la disposición relativa al recurso administrativo específico del párrafo segundo del artículo 53, por lo que no procede tomar postura respecto de las excepciones de inadmisibilidad presentadas por la Comisión en relación con esta disposición.
En la medida en que la ENU fundamenta sus pretensiones en las obligaciones generales que incumben a la Comisión en cuanto órgano superior respecto de la Agencia, en aplicación del párrafo primero del artículo 53, he indicado que debe declararse la inadmisibilidad de la parte de las pretensiones que se refiere a la política de aprovisionamiento global y el respeto al Capítulo VI del Tratado, puesto que no puede considerarse que la ENU esté afectada directa e individualmente por una Decisión a este respecto.
Por el contrario, hay que considerar a la ENU como directa e individualmente afectada por una Decisión por la que se exige a la Agencia que habilite un "capítulo especial", y que la ENU satisface, por tanto, los requisitos para interponer un recurso con el fin de que se declare que la Comisión se ha abstenido ilícitamente de adoptar esta Decisión. Dado que debe desestimarse el motivo de la Comisión en el sentido de que el recurso es extemporáneo, he considerado oportuno tratar en el fondo esta parte de las pretensiones de la ENU.
Finalmente, he considerado que procede desestimar las pretensiones de la ENU respecto a este punto por no haber adoptado la Comisión ninguna Decisión relativa a la creación de un "capítulo especial", como para estar obligada a exigir la aplicación de tal Decisión.
Conclusiones
Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que:
° declare la inadmisibilidad de la parte de las pretensiones de la ENU relativas a la obligación de la Comisión de adoptar una Decisión por la que se exija a la Agencia que respete las normas del Capítulo VI del Tratado;
° desestime la parte de las pretensiones de la ENU relativas a la obligación de la Comisión de exigir a la Agencia que aplique la Decisión de la Comisión de establecer un "capítulo especial", y
° condene en costas a la demandante.
(*) Lengua original: danés.
(1) - DO 1960, 32, p. 777. El Reglamento fue aprobado por la Comisión mediante Decisión de 5 de mayo de 1960 (DO 1960, 32, p. 776; EE 12/1, p. 43).
(2) - DO L 193, p. 37; EE 12/2, p. 58.
(3) - Véase el anexo XII del recurso.
(4) - Véase la carta de la ENU de 21 de diciembre de 1990, letras a) y b), anexo XII del recurso.
(5) - Véase la carta de la ENU de 21 de diciembre de 1990, letra d), anexo XII del recurso.
(6) - En su carta de 21 de diciembre de 1990, letra d), la ENU declara, entre otras cosas, por lo que respecta al capítulo especial :
[...] Solamente esta medida permitirá atenuar los graves perjuicios que la ENU se ha visto ilegalmente obligada a soportar hasta el momento, puesto que la solución de fondo, resultante del estricto respeto a la legalidad comunitaria, no produce todos su efectos útiles normales.
Este capítulo especial, que puede ser habilitado rápidamente, debería consistir en la adquisición por parte de la Agencia de las existencias de uranio que la ENU tiene actualmente.
Esta solución, preconizada por la ENU, corresponde por lo demás al simple ejercicio por parte de la Agencia del derecho de opción sobre la adquisición del uranio que le ofrece la ENU [...]
(7) - Véase la réplica de la ENU, p. 7.
(8) - Véanse los puntos 16 y 29, letra b) de la réplica de la ENU.
(9) - Véase el punto 9 de la dúplica de la Comisión.
(10) - Véase la réplica de la ENU, punto 2, letras a), b), d) y g), así como, sobre todo, los puntos 19, 20 y 27.
(11) - Véanse, por ejemplo, los puntos 45, 46 y 49.3 de la carta de la ENU, de 21 de diciembre de 1990, así como las conclusiones de esta carta, en las que la ENU insta a la Comisión que adopte las medidas citadas con anterioridad corrigiendo el comportamiento ilegal de la Agencia y revisando la manera en que ella misma instruye la cuestión .
(12) - Véase la réplica de la ENU, punto 1, p. 6.
(13) - La Comisión expresó este punto de vista en su escrito de contestación (punto 2). No obstante, es posible que la dúplica de la Comisión implique una modificación de este punto de vista (punto 9, párrafo cuarto).
(14) - Véanse, en especial, la sentencia de 4 de febrero de 1959, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Alta Autoridad (17/57, Rec. p. 9); las conclusiones de 7 de febrero de 1985 del Abogado General Sr. Lenz, Parlamento Europeo/Consejo (sentencia de 22 de mayo de 1985, 13/83, Rec. p. 1513), sobre todo el punto 3.1, y las conclusiones de 25 de febrero de 1986 del Abogado General Sr. Darmon, Nuovo Campsider/Comisión (sentencia de 6 de mayo de 1986, 25/85, Rec. p. 1531), sobre todo el punto 6, así como el apartado 8 de esta sentencia, en que el Tribunal de Justicia declaró que la interposición de un recurso por omisión debe ir precedida de un requerimiento formulado de modo que quede clara la decisión que la Comisión hubiera debido adoptar en aplicación del Derecho comunitario (el subrayado es mío).
(15) - Véase la sentencia Nuovo Campsider/Comisión, antes citada, apartado 8.
(16) - Con arreglo al párrafo segundo del artículo 146 del Tratado, toda persona física o jurídica podrá interponer [...] un recurso contra las Decisiones de las que sea destinatario y contra las Decisiones que, aunque revistan forma de un Reglamento o de una Decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente .
(17) - Puntos 17 a 19. La sentencia todavía no se ha dictado en este asunto.
(18) - Véanse, en especial, las sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann & Co./Comisión (25/62, Rec. p. 197), y de 22 de octubre de 1986, Metro/Comisión (75/84, Rec. p. 3021, apartado 20).
(19) - Sobre este punto, la ENU alega que el plazo debe contarse, en su caso, desde el 8 de diciembre de 1989 al 21 de diciembre de 1990, fecha en que la ENU presentó formalmente su requerimiento para actuar.
(20) - Asunto 59/70, Rec. p. 639.
(21) - La Comisión alega, en primer lugar, que la ENU no se ha atenido al apartado 3 del artículo VIII de los Estatutos de la Agencia, a cuyo tenor:
Cualquier acto de la Agencia contemplado en el párrafo 2 del artículo 53 del Tratado podrá ser sometido a la Comisión por los interesados hasta el final del decimoquinto día siguiente a la fecha de su notificación o, si no hubiere sido notificado, de su publicación. A falta de notificación y publicación, el plazo correrá desde el día en que el interesado haya tenido conocimiento del acto.
La Comisión ha señalado que la Agencia no había dirigido ningún acto a la Comisión durante los quince días anteriores a la carta de la ENU, de 21 de diciembre de 1990, puesto que la última carta de la Agencia estaba fechada a 8 de noviembre de 1988. Así pues, como no había ningún acto que pudiera ser sometido a la Comisión, esta última no estaba obligada a adoptar una Decisión. Además, la Comisión alegó que si la ENU consideraba la respuesta original de la Agencia como una decisión negativa, esta última tendría que haber sido sometida a la Comisión dentro de los plazos prescritos.
En segundo lugar, la Comisión alega que, si, como afirma la ENU, el acto de la Agencia debe considerarse como un acto permanente, debe atribuirse a la carta de la Comisión, de 8 de diciembre de 1989, el mismo efecto jurídico permanente por lo que la Comisión no podía estar obligada a adoptar una nueva Decisión.