61998CC0099_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. In der vorliegenden Rechtssache begehrt die Republik Österreich die Nichtigerklärung der Entscheidung SG(98)D/1124 der Kommission, ein förmliches Untersuchungsverfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 2 EG) im Hinblick auf die staatliche Beihilfe C 84/97 (ex N 509/96) zugunsten der Siemens Bauelemente OHG (im Folgenden: Siemens) für die Umstellung ihrer Halbleiterfabrikation in Villach einzuleiten.
2. Dabei geht es in erster Linie um das Verfahren bei notifizierten staatlichen Beihilfen, insbesondere um die Wirkung der Grundsätze, die der Gerichtshof dazu im Urteil Lorenz aufgestellt hat (im Folgenden: die Grundsätze des Urteils Lorenz). Der Gerichtshof hat dort ausgeführt:
Für den Fall, dass die Kommission es unterlässt, dem betreffenden Mitgliedstaat eine Frist zur Äußerung zu setzen und auf diese Weise das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene förmliche Verfahren einzuleiten, obwohl sie durch diesen Mitgliedstaat von der beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung einer Beihilfe unterrichtet worden ist, darf der Staat nach Ablauf der zur ersten Prüfung ausreichenden Frist die geplante Beihilfemaßnahme unter der Bedingung durchführen, dass er dies der Kommission zuvor anzeigt; damit fällt die Beihilfe dann unter die Regelung für bestehende Beihilfen."
3. Österreich trägt im Wesentlichen vor, dass die Kommission es nach der Notifizierung der geplanten Maßnahme unterlassen habe, innerhalb der im Urteil Lorenz genannten Frist das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren einzuleiten, und dass Österreich seine Absicht, die Beihilfemaßnahme durchzuführen, ordnungsgemäß angezeigt habe. Nach den Grundsätzen des Urteils Lorenz sei die Beihilfe somit zu einer bestehenden Beihilfe geworden. Folglich müsse die angefochtene Entscheidung, ein förmliches Untersuchungsverfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 einzuleiten, für nichtig erklärt werden, da sie die Beihilfe zu Unrecht als neue Beihilfe einstufe und es der österreichischen Regierung untersage, die Beihilfe auszuzahlen, bevor im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 eine abschließende Entscheidung erlassen worden sei.
II - Sachverhalt und Verfahren
4. Im April 1996 erschienene Presseberichte deuteten darauf hin, dass die österreichischen Behörden planten, dem Unternehmen Siemens Beihilfen für die Umstellung seiner Halbleiterfabrikation in Villach zu gewähren.
5. Die Kommission forderte Österreich mit Schreiben vom 13. Mai 1996 auf, umfassende Angaben zu den geplanten Beihilfen vorzulegen. Österreich bestätigte mit Schreiben vom 5. Juni 1996, dass es erwäge, Siemens Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen zu gewähren, und erklärte außerdem, dass es die geplanten Maßnahmen rechtzeitig notifizieren werde.
6. Mit Schreiben vom 21. Juni 1996 notifizierte Österreich die Beihilfe mit dem Ersuchen um Genehmigung. Der Notifizierung zufolge sollte die Beihilfe für ein Vorhaben von Siemens im Bereich Leistungshalbleiter gewährt werden. Die gesamten Projektkosten von 4 563,7 Mio. ATS sollten in Höhe von 371 Mio. ATS durch staatliche Beihilfen gedeckt werden, die zum Teil von den Bundesbehörden und zum Teil vom Bundesland Kärnten und von der Stadt Villach gewährt werden sollten. Der größte Teil der notifizierten Beihilfe (348,2 Mio. ATS) war der Forschung und Entwicklung vorbehalten, der Rest war für Umweltschutzmaßnahmen (17 Mio. ATS) und Ausbildungsmaßnahmen (5,8 Mio. ATS) vorgesehen.
7. Nach der Notifizierung und vor Erlass der streitigen Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag kam es zu einem Schriftwechsel zwischen der Kommission und Österreich. Dieser Schriftwechsel, der den Kern des vorliegenden Verfahrens bildet, erstreckte sich über einen Zeitraum von mehr als eineinhalb Jahren.
8. Die Kommission forderte bei fünf Gelegenheiten, nämlich mit Schreiben vom 26. Juli 1996, 17. Februar 1997, 2. Mai 1997, 6. August 1997 und 10. November 1997 (im Folgenden: erstes, zweites, drittes, viertes und fünftes Auskunftsersuchen) weitere Auskünfte über die notifizierte Maßnahme an. Sie wies in jedem dieser Schreiben darauf hin, dass ein Ersuchen um weitere Auskünfte den Beginn der Zweimonatsfrist, in der sie die Notifizierung bearbeiten müsse, annulliere" und dass es den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag untersagt sei, die geplante Maßnahme durchzuführen, bevor die Kommission eine Stellungnahme dazu abgegeben habe.
9. Österreich antwortete mit Schreiben vom 2. Januar 1997, 19. März 1997, 13. Juni 1997, 4. September 1997 und 20. November 1997.
10. An diesem Punkt meiner Schlussanträge genügt diese kurze chronologische Darstellung. Den Inhalt der fraglichen Schreiben werde ich später im Rahmen der Prüfung der Frage erörtern, ob die Auskunftsersuchen der Kommission sachdienlich waren.
11. Im Antwortschreiben Österreichs vom 20. November 1997 auf das fünfte Auskunftsersuchen der Kommission teilte die österreichische Regierung der Kommission ihre Absicht mit, nicht länger zu warten und das notifizierte Förderungsvorhaben durchzuführen. Sie vertrat die Auffassung, dass sich die Beantwortung der in dem fünften Auskunftsersuchen der Kommission enthaltenen Frage eindeutig aus den von Österreich bereits vorgelegten Unterlagen und Informationen ergebe. Außerdem hätten die in dem dritten und vierten Auskunftsersuchen enthaltenen Fragen zu einem früheren Zeitpunkt gestellt werden können und beträfen keine wesentlichen Elemente des Projekts. Folglich sei die Notifizierung vollständig gewesen, und der Kommission hätten sämtliche für die Vorprüfung erforderlichen Informationen seit längerer Zeit zur Verfügung gestanden. Das fünfte Auskunftsersuchen könne daher nicht als die Anforderung tatsächlich benötigter zusätzlicher Auskünfte angesehen werden und könne deshalb die Frist, in der die Kommission zu der notifizierten Beihilfe Stellung nehmen müsse, nicht neuerlich beginnen lassen". Es könne allenfalls als Ersuchen um die Zustimmung Österreichs zu einer einvernehmlichen Verlängerung der Zweimonatsfrist angesehen werden, die Österreich jedoch verweigere. Nach dem Urteil in der Rechtssache Lorenz falle die geplante Beihilfe somit unter die Regelung für bestehende Beihilfen; Österreich könne das Beihilfevorhaben deshalb durchführen.
12. Die Kommission widersprach mit einem nicht datierten Telefax der Absicht Österreichs, die Fördermaßnahme durchzuführen. Österreich stellte mit Schreiben vom 10. Dezember 1997 fest, dass das Telefax nicht als geeigneter Widerspruch angesehen werden könne.
13. Die Kommission teilte Österreich durch Schreiben vom 16. Dezember 1997 ihre an demselben Tag getroffene Entscheidung mit, hinsichtlich der geplanten Maßnahmen zugunsten von Siemens das förmliche Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen, und kündigte an, dass ein ausführliches Schreiben folgen werde.
14. Das Schreiben, das den Wortlaut der angefochtenen Entscheidung enthielt, folgte am 9. Februar 1998. Als Betreff wurde angegeben:
‚Staatliche Beihilfe Nr. C 84/97 (ex N 509/96) - Österreich
Maßnahmen zugunsten der Siemens Bauelemente OHG.
15. Nach einer Beschreibung des Hintergrundes, des Unternehmens und des Beihilfevorhabens sowie einer Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Beihilfe gelangte die Kommission zu folgenden Schlussfolgerungen:
Aus den oben genannten Gründen bezweifelt die Kommission im gegenwärtigen Stadium ernstlich, dass die notifizierten Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 92 Absatz 3 EG-Vertrag vereinbar sind. Insbesondere haben die österreichischen Behörden weder den Anreizeffekt noch die Notwendigkeit der FuE-Beihilfe nachgewiesen und nicht belegt, dass das Projekt als vorwettbewerbliche Entwicklungstätigkeit gefördert werden kann. Was die geplanten Umweltschutz- und Ausbildungsbeihilfen betrifft, so müssen sie anhand der oben genannten Kriterien geprüft werden.
Die Kommission hat beschlossen, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen. Im Rahmen dieses Verfahrens fordert sie die österreichische Regierung hiermit auf, innerhalb eines Monats vom Datum dieses Schreibens an ihre Stellungnahme und weitere sachdienliche Angaben zu übermitteln.
Die Kommission erinnert Ihre Behörden daran, dass ein Mitgliedstaat eine beabsichtigte Maßnahme gemäß Artikel 93 Absatz 3 nicht durchführen darf, bevor die Kommission im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 eine abschließende Entscheidung erlassen hat. ..."
16. Mit Schreiben vom 6. März 1998 übermittelte die Republik Österreich der Kommission die Stellungnahme, um die sie ersucht worden war, sowie weitere Unterlagen über das Vorhaben. Sie erhielt jedoch ausdrücklich ihre Haltung hinsichtlich der Rechtswidrigkeit der Entscheidung über die Eröffnung des Hauptprüfverfahrens aufrecht und betonte, dass ihre Stellungnahme und jede weitere Mitwirkung in der Sache selbst ihr Hauptargument, nämlich dass die Kommission gemäß dem Urteil Lorenz das Recht, ein förmliches Verfahren einzuleiten, verwirkt habe, nicht präjudizierten. Die Ausführungen in der Sache selbst würden nur hilfsweise und im Interesse einer weiteren guten Zusammenarbeit mit der Kommission gemacht.
17. Österreich hat die vorliegende Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 9. Februar 1998 mit Klageschrift vom 6. April 1998 erhoben, die am 7. April 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist.
III - Die anwendbaren Verfahrensvorschriften
18. Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag (jetzt Artikel 87 Absatz 1 EG) bestimmt:
Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die ... den Wettbewerb verfälschen ..., mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen."
19. Dieses Verbot ist weder absolut noch unbedingt. So räumt insbesondere Artikel 92 Absatz 3 der Kommission ein weites Ermessen ein, innerhalb dessen sie Beihilfen ausnahmsweise genehmigen kann. Insoweit sind bei der Beurteilung, ob eine staatliche Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, vielschichtige und raschen Änderungen unterliegende wirtschaftliche Gegebenheiten zu berücksichtigen und zu bewerten.
20. Artikel 93 EG-Vertrag sieht Verfahren vor, bei denen es die ausschließliche Aufgabe der Kommission ist, Beihilfen fortlaufend zu überprüfen und zu überwachen. Die Feststellung der Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt soll somit in einem geeigneten Verfahren erfolgen, dessen Durchführung vorbehaltlich der Kontrolle durch die Gemeinschaftsgerichte Sache der Kommission ist. Artikel 93 Absatz 3, der für die vorliegende Rechtssache von besonderer Bedeutung ist, lautet:
Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat."
21. Nach Artikel 94 EG-Vertrag (jetzt Artikel 89 EG) kann der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Parlaments alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu den Artikeln 92 und 93 erlassen und insbesondere die Bedingungen für die Anwendung des Artikels 93 Absatz 3 ... festlegen".
22. Bis vor kurzem hat der Gemeinschaftsgesetzgeber diese Rechtsetzungsbefugnis nur im Hinblick auf bestimmte Sektoren wie die Landwirtschaft, die Beförderung und den Schiffbau ausgeübt.
23. So haben sich die allgemeinen Verfahrensregeln für die Anwendung der Artikel 92 und 93 schrittweise auf der Grundlage des Wortlauts und des Aufbaus des EG-Vertrags durch Urteile der Gemeinschaftsgerichte entwickelt. Auch richtete die Kommission zu mehreren Verfahrensfragen Mitteilungen an die Mitgliedstaaten und veröffentlichte Bekanntmachungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften.
24. Am 22. März 1999 (mehr als 40 Jahre nach Inkrafttreten des EG-Vertrags) erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (im Folgenden: die Verordnung). Die Verordnung enthält rechtlich bindende allgemeine Verfahrensregeln, die für Beihilfen in allen Sektoren gelten. Sie wurde erlassen, um die vorherige Praxis der Kommission zu kodifizieren und verstärken" und um die Transparenz und Rechtssicherheit [zu] erhöhen".
25. Die Verordnung ist allerdings in der vorliegenden Rechtssache nicht anwendbar. Die Kommission erließ die angefochtene Entscheidung mehr als ein Jahr vor Inkrafttreten der Verordnung im April 1999.
26. Man kann jedoch der Meinung sein, dass die Verordnung wertvolle Informationen über die vor ihrem Inkrafttreten bestehende Rechtslage enthält, da eines ihrer erklärten Ziele darin besteht, die vorherige Praxis der Kommission zu kodifizieren". Dies ist vielleicht auch der Grund dafür, dass die Kommission in der mündlichen Verhandlung mehrere Male auf die Vorschriften der Verordnung Bezug genommen hat.
27. Aber auch soweit die Verordnung eine Kodifizierung darstellt, kann man sich immer noch fragen, ob die vorherige Praxis rechtmäßig war. Wichtiger ist jedoch, dass die Verordnung, soweit sie über die vorherige Praxis hinausgeht, für die vorliegende Rechtssache völlig unerheblich ist. Es darf nicht vergessen werden, dass die Verordnung ebenfalls bezweckte, die vorherige Praxis zu verstärken", was vermutlich bedeutet, die Kontrolle von Beihilfen zu verschärfen. Tatsächlich führt die Verordnung neue Instrumente in das Kontrollsystem ein und ändert die bestehenden Verfahren unter mehreren wichtigen Gesichtspunkten ab.
28. Darüber hinaus sind die Rechte und Pflichten der verschiedenen Betroffenen in jeder gegebenen Verfahrensregelung eng miteinander verwoben, und jede Verfahrensvorschrift ist untrennbar mit den anderen verbunden. Da die durch die Verordnung eingeführte Neuregelung den Ausgleich zwischen den Interessen der Gemeinschaft, der Mitgliedstaaten und anderer Beteiligter recht neuartig und auch andersartig regelt, wäre es meines Erachtens gefährlich, einzelne Bestimmungen dieser Verordnung isoliert zu betrachten und zu behaupten, dass diese Bestimmungen (die notwendigerweise aus ihrem Zusammenhang gerissen würden) eine Kodifizierung der zuvor bestehenden Rechtslage darstellen.
29. Aufgrund dieser Erwägungen möchte ich meine Untersuchung in der vorliegenden Rechtssache ausschließlich aufgrund der früher geltenden Verfahrensregeln vornehmen, die wie gesagt durch den Wortlaut des Artikels 93 EG-Vertrag selbst, die Rechtsprechung des Gerichtshofes und Mitteilungen der Kommission geprägt waren.
30. Da beide Parteien außerdem auf ein 1995 von der Kommission veröffentlichtes Dokument mit dem Titel Leitfaden für die Verfahren bei staatlichen Beihilfen" (im Folgenden: Leitfaden) Bezug nehmen, muss ich einige Vorbemerkungen über den Status dieses Dokuments machen.
31. Der Leitfaden wurde offensichtlich weder durch ein Schreiben an die Mitgliedstaaten bekanntgegeben noch als Mitteilung der Kommission im Teil C des Amtsblatts der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht.
32. In der Einleitung des Buches, in dem der Leitfaden enthalten ist, heißt es:
... der vorliegende Band [fasst] die wichtigsten Dokumente zusammen, in denen dargelegt wird, wie sich die Wettbewerbspolitik der Gemeinschaft auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen entwickelt hat. Um die Leser möglichst vollständig zu unterrichten, wurden darin auch Texte aufgenommen, die nicht im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden sind und deren rechtliche Tragweite unterschiedlich ist."
33. In dem Leitfaden selbst wird in einer Einführung festgestellt:
Eine Kodifizierung der bei staatlichen Beihilfen zu beachtenden Verfahrensvorschriften ist ... bislang nicht erfolgt. Dieser kurze Leitfaden soll diesem Mangel abhelfen. Das Quellenmaterial - die Vertragsartikel, Rechtsakte des Rates oder der Kommission, Schreiben der Kommission an die Mitgliedstaaten, Mitteilungen im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften sowie Urteile des Gerichtshofs (in einer Zusammenfassung) - ist an anderer Stelle dieses Bands wiedergegeben ...
Status des Leitfadens
Im dem Leitfaden wird versucht, den derzeitigen Stand der Rechtsetzung und Praxis, wie er sich aus diesen verschiedenen Quellen ergibt, zu beschreiben. Das Verständnis des geltenden Rechts durch die Kommission kann natürlich durch eine anderslautende Interpretation seitens des Gerichtshofs Änderungen erfahren. Auch schließt der Leitfaden nicht aus, dass zu einem späteren Zeitpunkt anderslautende Verfahrensregeln für staatliche Beihilfen in bestimmten Sektoren oder unter bestimmten Umständen erlassen werden."
34. Meines Erachtens soll der Leitfaden nicht unmittelbar Rechte oder Pflichten begründen und kann dies auch gar nicht. Sein erklärter Zweck ist es, die bestehende Rechtslage zu beschreiben. Er ordnet ausdrücklich das Verständnis" des Rechts durch die Kommission der Auslegung unter, die letztlich vom Gerichtshof vorgenommen wird. Er hat somit deskriptiven und nicht normativen Charakter. Selbst wenn er in der Absicht geschaffen worden wäre, neue Rechte und Pflichten zu begründen, hätte er dies nicht rechtsgültig tun können. Nach dem EG-Vertrag ist die Kommission nicht befugt, rechtlich bindende Vorschriften über das Verfahren bei staatlichen Beihilfen zu erlassen.
35. Die Mitgliedstaaten und andere Beteiligte können sich jedoch auf die Grundsätze der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes berufen. Eines der Ziele des Leitfadens ist es, den gegenwärtigen Stand der Praxis der Kommission zu beschreiben. Er wurde veröffentlicht, um die Transparenz zu fördern und die bestehende Rechtslage zu kodifizieren". Selbst wenn der Leitfaden nicht den Charakter einer Rechtsvorschrift hat, die die Kommission immer befolgen muss, enthält er doch Verhaltensregeln, die die einzuhaltende Praxis angeben. Deshalb darf die Kommission - wie bei jeder anderen internen Richtlinie auch - von den im Leitfaden dargelegten Regeln nicht abweichen, ohne Gründe dafür anzugeben, da andernfalls der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt würde. Dasselbe folgt aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes. Fest steht, dass die Kommission nicht ohne eine angemessene Ankündigung von einer ständigen Verwaltungspraxis abweichen darf. Der Leitfaden erbringt vollen Beweis für das Vorliegen einer solchen ständigen Praxis.
36. Ich wende mich nunmehr einer kurzen Beschreibung der elementaren Verfahrensgrundsätze zu, die für die Kontrolle der staatlichen Beihilfen gelten, um die Regeln, die der Gerichtshof im Urteil Lorenz aufgestellt hat, in ihren Zusammenhang einzufügen.
37. Das in Artikel 93 EG-Vertrag geregelte und durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes fortentwickelte Verfahren ist für bestehende und für neue Beihilfen verschieden. Während bestehende Beihilfen unter Artikel 93 Absätze 1 und 2 fallen, gilt für neue Beihilfen Artikel 93 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag.
38. Artikel 93 Absatz 1 überträgt der Kommission die Aufgabe, bestehende Beihilferegelungen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten fortlaufend zu überprüfen. Im Rahmen dieser Überprüfung schlägt sie diesen die zweckdienlichen Maßnahmen vor, die die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erfordern. Nach Artikel 93 Absatz 2 entscheidet die Kommission, wenn sie - nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat - feststellt, dass eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt nach Artikel 92 EG-Vertrag unvereinbar ist oder dass sie mißbräuchlich angewandt wird, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat.
39. Für neue Beihilfen führt Artikel 93 Absatz 3 ein System der Präventivkontrolle ein. Die Kommission muss von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet werden, dass sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene förmliche Verfahren ein. Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 verbietet es dem betreffenden Mitgliedstaat, die beabsichtigten Maßnahmen durchzuführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.
40. Der Gerichtshof hat im Urteil vom 11. Dezember 1973 in der Rechtssache Lorenz und in nachfolgenden Urteilen entschieden, dass die Vorprüfungsphase nach Artikel 93 Absatz 3 es der Kommission ermöglichen soll, sich eine erste Meinung über die teilweise oder völlige Vereinbarkeit der ihr angezeigten Vorhaben mit dem EG-Vertrag zu bilden. Der mit dieser Vorschrift verfolgte Zweck, das Wirksamwerden vertragswidriger Beihilfen zu unterbinden, bedingt, dass das in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 ausgesprochene Verbot seine Sperrwirkung auch schon während der gesamten Vorprüfungsphase entfaltet. Deshalb muss die Kommission mit der gebotenen Eile handeln, um dem Interesse der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, in den Fällen rasch Klarheit zu erlangen, in denen ein dringendes Bedürfnis zum Eingreifen bestehen kann. Für den Fall, dass die Kommission es unterlässt, das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene förmliche Verfahren einzuleiten, nachdem sie durch einen Mitgliedstaat von der beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung einer Beihilfe unterrichtet worden ist, kann dieser nach Ablauf einer angemessenen Frist, die nach Auffassung des Gerichtshofes zwei Monate betragen sollte (im Folgenden: die Frist nach dem Urteil Lorenz), die geplante Beihilfe unter der Bedingung gewähren, dass er dies der Kommission zuvor anzeigt; die Beihilfe fällt dann unter die Regelung für bestehende Beihilfen.
41. Ferner entspricht es nach derselben Rechtsprechung gutem Verwaltungsstil, dass die Kommission den betreffenden Staat in Kenntnis setzt, falls sie nach der von ihr angestellten Vorprüfung zu dem Schluss gelangt, dass die Beihilfe mit dem EG-Vertrag vereinbar ist. Die fragliche Beihilfemaßnahme, die von dem betreffenden Staat durchgeführt wird, nachdem er von der positiven Beurteilung der Kommission unterrichtet worden ist, unterliegt als bestehende Beihilfe der fortlaufenden Überprüfung nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag. Ist die Kommission jedoch der Auffassung, dass das fragliche Beihilfevorhaben mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so muss sie unverzüglich das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene förmliche Verfahren eröffnen, das die Verpflichtung umfasst, den Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung binnen einer bestimmten Frist zu geben.
IV - Zulässigkeit
42. Vorab ist zu prüfen, ob die Klage der Republik Österreich auf Nichtigerklärung der Entscheidung, das förmliche Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen, unter Berücksichtigung des Umstands zulässig ist, dass die abschließende Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt noch nicht ergangen ist.
43. Aus den Urteilen in den Rechtssachen Spanien/Kommission und Italien/Kommission ergibt sich, dass eine Entscheidung der Kommission, das in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene Verfahren zu eröffnen, in bestimmten Fällen eine anfechtbare Entscheidung im Sinne des Artikels 173 EG-Vertrag (jetzt Artikel 230 EG) ist.
44. Nach diesen Urteilen muss der Mitgliedstaat in der Lage sein, eine solche Entscheidung anzufechten, wenn sie eine Beihilfe als neue Beihilfe behandelt und auf diese Weise die Wahl des entsprechenden Verfahrens festlegt. Eine solche Entscheidung hat rechtliche Wirkungen, da sie den Staat gemäß Artikel 93 Absatz 3 daran hindert, das der Kommission vorgelegte Beihilfevorhaben durchzuführen. Darüber hinaus sind diese Wirkungen nicht rückgängig zu machen: Entweder beachtet der Mitgliedstaat seine Stillhalteverpflichtung mit der Folge, dass die nachteiligen Wirkungen des sich daraus ergebenden Zeitablaufs nicht durch eine spätere Entscheidung dahin gehend, dass die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, oder durch eine Anfechtung der abschließenden Entscheidung der Kommission beseitigt werden können, oder der Mitgliedstaat führt die Beihilfemaßnahme durch, mit der Folge, dass auch eine abschließende Entscheidung der Kommission, mit der die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt wird, die Durchführungsmaßnahmen nicht nachträglich rechtfertigen kann, von denen angenommen werden muss, dass sie unter Verstoß gegen das in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 enthaltene Verbot erlassen worden sind.
45. Im vorliegenden Fall hat Österreich die Auffassung vertreten, dass nach den Grundsätzen des Urteils Lorenz auf die notifizierte Beihilfemaßnahme die Regelung für bestehende Beihilfen anwendbar geworden sei. Die Kommission war anderer Meinung. In der streitigen Entscheidung erinnerte" sie die österreichischen Behörden an die sich aus Artikel 93 Absatz 3 ergebende Stillhalteverpflichtung. Damit behandelte sie die Beihilfe stillschweigend als neue Beihilfe mit den genannten potentiell nachteiligen Rechtswirkungen für Österreich. Demnach ist die Nichtigkeitsklage der Republik Österreich zulässig.
V - Begründetheit
46. Wie bereits ausgeführt, trägt Österreich im Wesentlichen vor, dass die Beihilfe, um die es hier gehe, nach den Grundsätzen des Urteils Lorenz zu einer bestehenden Beihilfe im Sinne des Artikels 93 Absatz 1 geworden sei. Folglich sei die angefochtene Entscheidung ungültig, da sie die Beihilfe zu Unrecht als neue Beihilfe behandele und es Österreich verbiete, die Beihilfemaßnahme durchzuführen, bevor das Verfahren gemäß Artikel 93 Absatz 2 zu einer abschließenden Entscheidung geführt habe.
47. Die Kommission bringt in ihrer Klagebeantwortung ein Hauptargument und zwei Hilfsargumente vor.
48. Erstens kämen die Grundsätze des Urteils Lorenz hier nicht zum Tragen, da die Beihilfemaßnahme vor ihrer Notifizierung durchgeführt worden sei. Die österreichischen Behörden hätten Siemens vor Kontaktaufnahme mit der Kommission die unbedingte, rechtlich bindende Zusage gegeben, die fragliche Beihilfe zu gewähren. Da Österreich die aus Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 folgende Stillhalteverpflichtung nicht beachtet habe, habe es das Recht verwirkt, sich auf die Grundsätze des Urteils Lorenz zu berufen.
49. Zweitens weist die Kommission hilfsweise darauf hin, dass die Frist, die der Gerichtshof im Urteil Lorenz festgesetzt habe, zu dem Zeitpunkt, zu dem die österreichische Regierung der Kommission ihre Absicht angezeigt habe, die Beihilfemaßnahme durchzuführen (am 20. November 1997), noch nicht abgelaufen gewesen sei, und zwar aus zwei Gründen: Erstens habe die Frist niemals zu laufen begonnen, da Österreichs Notifizierung zu keiner Zeit vollständig gewesen sei, und zweitens müsse die einzuräumende Frist aufgrund der besonderen Umstände dieses Falles länger als zwei Monate sein.
50. Ganz hilfsweise bemerkt die Kommission für den Fall, dass die Frist nach dem Urteil Lorenz am 20. November 1997 bereits abgelaufen war, dass die fragliche Beihilfe nicht automatisch zu einer bestehenden Beihilfe geworden sei. Wenn sich ein Mitgliedstaat auf die Grundsätze des Urteils Lorenz berufe, habe die Kommission ein Widerspruchsrecht. Im vorliegenden Fall habe sie dieses Recht ordnungsgemäß und rechtzeitig ausgeübt.
51. Angesichts dieses Vorbringens stellen sich folgende Fragen:
- Hat Österreich die Beihilfemaßnahme vor der Notifizierung durchgeführt und sind die Grundsätze des Urteils Lorenz deshalb nicht anwendbar?
- Wann begann, wenn die Grundsätze des Urteils Lorenz anwendbar sind, die Frist nach dem Urteil Lorenz zu laufen?
- Betrug die Dauer der Frist nach dem Urteil Lorenz zwei Monate?
- Besaß die Kommission, wenn die Frist nach dem Urteil Lorenz abgelaufen war, ein Widerspruchsrecht und hat sie dieses ordnungsgemäß und rechtzeitig ausgeübt?
A - Sind die Grundsätze des Urteils Lorenz anwendbar?
52. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf die Grundsätze des Urteils Lorenz berufen, wenn er eine geplante Beihilfemaßnahme vor der Notifizierung durchgeführt hat. Im Urteil Lorenz wurde u. a. auf das Interesse der Mitgliedstaaten abgestellt, in Fällen, in denen eine Beihilfemaßnahme dringend geboten ist, rasch Klarheit zu erlangen. Dieses berechtigte Interesse besteht nicht, wenn ein Staat die Beihilfemaßnahme vor ihrer Notifizierung durchführt. Wünscht ein Mitgliedstaat, Maßnahmen so schnell wie möglich durchzuführen, und hat er Zweifel, ob es sich bei der geplanten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, kann er seine Interessen wahren, indem er die Kommission informiert und sie damit verpflichtet, ihren Standpunkt binnen zwei Monaten darzulegen.
53. Die Kommission behauptet, dass Österreich die Maßnahme zugunsten der Firma Siemens vor der Notifizierung durchgeführt habe.
54. Ihrer Meinung nach ist unter Durchführung im Sinne des Artikels 93 Absatz 3 nicht nur die Gewährung der Beihilfe an den Empfänger, sondern auch die vorgelagerte Maßnahme der Einführung oder Inkraftsetzung der Beihilfe auf gesetzgeberischer Ebene nach den Verfassungsvorschriften des betreffenden Mitgliedstaats zu verstehen. Eine Beihilfe gelte somit als durchgeführt, wenn der gesetzgeberische Mechanismus ihre Gewährung gestatte, ohne dass es noch einer anderen Formalität bedürfe.
55. Darüber hinaus führe nach österreichischem Recht die schriftliche Zusage einer Beihilfe zu einer rechtlichen Verpflichtung der Behörden, die Beihilfe zu gewähren. Eine solche Zusage habe deshalb die gleiche Wirkung wie Rechtsvorschriften, die die Beihilfe vorsähen, und stelle eine Durchführung im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 dar.
56. Als Beweis dafür, dass Österreich eine solche rechtlich bindende Zusage gegeben habe, beruft sich die Kommission auf zwei am 5. April 1995 und 26. April 1996 veröffentlichte Zeitungsartikel. Aus dem ersten Artikel gehe hervor, dass Villach hinsichtlich der Investition von Siemens mit anderen Standorten in Ostdeutschland und in Irland in Wettbewerb gestanden habe und dass Bundeskanzler Vranitzky die Gewährung einer Beihilfe zugunsten von Siemens grundsätzlich zugesagt" habe. In dem zweiten Artikel sei ein Leiter der Firma Siemens dahin gehend zitiert worden, dass der Vorstand des Siemens-Konzerns die Investition in Villach befürworte, da der Bund, das Land Kärnten und die Stadt Villach gegenüber der Firma Siemens eine schriftliche Förderungszusage in Höhe von ungefähr 370 Mio. ATS abgegeben" hätten. Die Kommission verweist ferner auf ein internes Schreiben vom 16. Februar 1996, in dem der Halbleiter-Bereichsvorstand den Vorstand von Siemens um Freigabe der Investitionsmittel für die Investition in Villach bitte und in dem auf eine Empfehlung der zuständigen österreichischen Behörde an das österreichische Finanzministerium Bezug genommen werde, eine Förderung in Höhe von 371 Mio. ATS zu gewähren.
57. Meines Erachtens erbringen die dem Gerichtshof vorgelegten Beweismittel nicht den Beweis für die Behauptung der Kommission, dass Österreich die fragliche Beihilfe rechtlich bindend und unbedingt zugesagt hat. Österreich und Siemens waren sich vielmehr jederzeit ihrer Verpflichtungen aufgrund der Gemeinschaftsregeln über staatliche Beihilfen bewusst. Die Beweismittel sprechen auch dafür, dass die Kommission selbst die Beihilfe während des ganzen Verfahrens als eine vor der Durchführung notifizierte Beihilfe behandelt hat.
58. Erstens besteht Einigkeit darüber, dass die österreichischen Behörden auch zum Zeitpunkt der Erhebung der vorliegenden Nichtigkeitsklage die geplante Beihilfe noch nicht gewährt hatten.
59. Zweitens erbringen die Zeitungsartikel und das Schreiben, die die Kommission zitiert hat, keinen schlüssigen Beweis. Die Zeitungsartikel besagen nichts darüber, ob es sich bei der angeblichen Zusage Österreichs um eine bedingte oder eine unbedingte Zusage handelte. Der erste Artikel spricht von einer Zusage, die nur grundsätzlich" gegeben worden sei, was auf das Vorhandensein von Bedingungen schließen lässt. Und das Schreiben vom 16. Februar 1996 erwähnt die Notifizierung bei der EU" als ein notwendiges vorheriges Erfordernis. Zudem ist zweifelhaft, ob selbst detailliertere Zeitungsartikel als schlüssiger Beweis angesehen werden könnten.
60. Drittens hat die Kommission die Beihilfe während des gesamten Verwaltungsverfahrens als notifizierte Beihilfe" bezeichnet und unter N" 509/96 (Registrierung notifizierter Beihilfen) und nicht unter NN" (Registrierung nicht notifizierter Beihilfen) geführt. Auch in der angefochtenen Entscheidung bezeichnet die Kommission die Beihilfe als notifizierte Beihilfe.
61. Schließlich - und dies erscheint als der wichtigste Aspekt - hat Österreich dem Gerichtshof ein Schreiben vom 18. April 1996 vorgelegt, in dem die österreichischen Behörden Siemens mitteilten, dass sie beabsichtigten, das Siemens-Projekt in Villach in Höhe von maximal 371 Mio. ATS zu fördern. In diesem Schreiben hieß es, dass die Genehmigung der Kommission eine Voraussetzung für eine verbindliche Förderungszusage sei und dass die Beihilfe nur gewährt werde, wenn sie mit den Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag vereinbar sei.
62. Daraus folgt - ohne dass es einer genaueren Erörterung des Vorbringens der Kommission zur Bedeutung des Begriffs durchführen" bedürfte -, dass Österreich in der vorliegenden Rechtssache die geplante Beihilfemaßnahme zugunsten von Siemens nicht vor der Notifizierung durchgeführt hat. Somit sind die Verfahrensregeln für notifizierte Beihilfen, zu denen die vom Gerichtshof im Urteil Lorenz aufgestellten Grundsätze gehören, anwendbar.
B - Wann beginnt die vom Gerichtshof in der Rechtssache Lorenz festgesetzte Frist zu laufen?
63. Die Parteien sind uneinig darüber, ob die vom Gerichtshof im Urteil Lorenz festgesetzte Frist am 20. November 1997 - dem Zeitpunkt, zu dem die österreichische Regierung die Kommission über ihre Absicht, die Beihilfemaßnahme durchzuführen, informierte - bereits abgelaufen war. Wie ich oben ausgeführt habe, trägt die Kommission vor, dass die fragliche Frist später begonnen habe, als die österreichische Regierung annehme, und unter den gegebenen Umständen länger als zwei Monate gewesen sei. Ich werde mich in diesem Abschnitt mit der ersten Frage befassen und erörtern, ob das fünfte Schreiben der Kommission mit Fragen vom 10. November 1997, wie diese meint, den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz, in der die Kommission ihre Vorprüfung der Beihilfe abschließen muss, annulliert hat.
64. Nach Auffassung der Kommission beginnt die Frist nach dem Urteil Lorenz erst zu laufen, wenn eine vollständige Notifizierung bei ihr eingegangen ist. Eine Notifizierung sei unvollständig, wenn sie nicht alle Informationen enthalte, die die Kommission benötige, um sich ein Urteil über die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem EG-Vertrag zu bilden. Wenn eine Notifizierung unvollständig sei, ersuche die Kommission um weitere Auskünfte. Dieses Ersuchen annulliere" den Beginn der Frist für die Bearbeitung der Notifizierung. Diese Frist beginne zu dem Zeitpunkt erneut zu laufen, zu dem sie die angeforderten weiteren Auskünfte erhalte.
65. Die Kommission trägt weiter vor, sie allein sei zu der Entscheidung befugt, ob sie weitere Informationen benötige. Sie besitze ein weites Ermessen bei der Beurteilung, welche Fragen notwendig seien. Die gerichtliche Kontrolle der Erheblichkeit dieser Fragen müsse sich folglich auf die Prüfung beschränken, ob die wesentlichen Verfahrensvorschriften eingehalten worden seien und ob kein Ermessensmissbrauch vorliege. Darüber hinaus obliege die Beweislast hinsichtlich der Relevanz von Fragen dem bestreitenden Mitgliedstaat. Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Ersuchen um weitere Auskünfte notwendig sei, müsse auch berücksichtigt werden, dass die Kommission ein Kollegialorgan sei, und es müsse den sich daraus ergebenden Schwierigkeiten, dem politisch sensiblen Charakter des jeweiligen Falles und den möglicherweise gefährlichen Wirkungen der Anwendung der Grundsätze des Urteils Lorenz Rechnung getragen werden. Hinsichtlich dieser gefährlichen Wirkungen warnt die Kommission vor dem möglichen Resultat, dass eine Beihilfe, von der sich herausstellt, dass sie mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, vor Erlass einer Entscheidung über die Genehmigung gewährt werde, wobei dieses Resultat nicht durch die nachträgliche Anwendung von Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag korrigiert werden könne. Darüber hinaus hätten Wettbewerber keinen angemessenen Rechtsschutz und könnte die Kommission Schadensersatzforderungen nach Artikel 215 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 288 EG) ausgesetzt werden.
66. Gestützt auf diese Auslegung der Vorschriften widerspricht die Kommission dem Vorbringen Österreichs, dass die Notifizierung spätestens mit dem Schreiben vom 19. März 1997 abgeschlossen gewesen sei. Ihrer Meinung nach waren aufgrund der besonderen Umstände des Falles das dritte Auskunftsersuchen vom 2. Mai, das vierte Auskunftsersuchen vom 6. August und das fünfte Auskunftsersuchen vom 10. November 1997 für die Beurteilung der fraglichen Beihilfemaßnahme notwendig.
67. Die österreichische Regierung stimmt den grundsätzlichen Ausführungen der Kommission zum Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz zu. Sie bejaht insbesondere das Recht der Kommission, um weitere Auskünfte zu ersuchen, die Wirkungen eines solchen Ersuchens auf den Beginn dieser Frist und den Ermessensspielraum der Kommission hinsichtlich der Relevanz von Fragen.
68. Österreich macht jedoch geltend, unter Berücksichtigung der Natur der ersten Phase des Verfahrens dürften weder das Erfordernis einer vollständigen Notifizierung noch das Recht, um weitere Auskünfte zu ersuchen, zu weit ausgelegt werden. Es gehe nicht an, dass die Kommission das Vorprüfungsverfahren künstlich dadurch verzögere, dass sie jedesmal kurz vor Ablauf der Zweimonatsfrist neue unerhebliche Fragen stelle. Unter den gegebenen Umständen sei die Notifizierung mit der Beantwortung des zweiten Auskunftsersuchens durch Österreich abgeschlossen gewesen, und die Informationen, die die Kommission in ihrem dritten, vierten und fünften Auskunftsersuchen angefordert habe, seien nicht erforderlich gewesen, um die erste Phase des Verfahrens abzuschließen. Zumindest hätte die Kommission diese Fragen in einer früheren Phase des Verfahrens stellen können und müssen. Abschließend und ganz hilfsweise trägt Österreich vor, eine Gesamtdauer von 19 Monaten von der Notifizierung des Beihilfevorhabens bis zu der Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 zu eröffnen, übersteige die Frist, die nach dem Urteil Lorenz angemessen" sei.
69. Um die in diesen Ausführungen aufgeworfenen Probleme zu lösen, müssen folgende Fragen beantwortet werden:
- Trifft es zu, wie beide Parteien meinen, dass nur eine vollständige Notifizierung die Frist nach dem Urteil Lorenz in Gang setzt?
- Falls ja, wann ist eine Notifizierung vollständig?
- Kann die Kommission, wenn die Notifizierung vollständig ist und die Frist nach dem Urteil Lorenz zu laufen beginnt, den Beginn der Frist durch ein Ersuchen um zusätzliche Auskünfte annullieren", mit der Folge, dass die Frist mit Eingang der Antwort des Mitgliedstaats erneut zu laufen beginnt?
- Welche Partei muss den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz beweisen, und bis zu welchem Grad ist eine gerichtliche Nachprüfung angemessen?
- Hat diese Frist hier zu laufen begonnen und falls ja, wann?
1) Das Erfordernis einer vollständigen Notifizierung für den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz
70. Meines Erachtens gehen die Parteien zu Recht davon aus, dass nur eine vollständige Notifizierung die Frist nach dem Urteil Lorenz in Gang setzt.
71. Dies folgt erstens aus dem Zweck der in Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 aufgestellten Notifizierungspflicht, der Kommission Gelegenheit zu geben, ihre Kontrolle über jede beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen rechtzeitig (d. h. vor der Durchführung) und im allgemeinen Interesse der Gemeinschaft auszuüben. In der in Artikel 93 Absatz 3 geregelten ersten Phase des Verfahrens muss die Notifizierung es der Kommission ermöglichen, schnell nach einer einfachen Untersuchung Maßnahmen, die schon bei der Notifizierung als zulässig erscheinen (oder bei denen es sich offensichtlich nicht einmal um Beihilfen handelt), von Maßnahmen zu unterscheiden, deren Vereinbarkeit zumindest bezweifelt werden kann und die deshalb eine weitere Untersuchung notwendig machen.
72. Ist eine Notifizierung lückenhaft und unvollständig in dem Sinne, dass ein Mitgliedstaat nicht die für diese erste Prüfung wesentlichen Angaben macht, so wird die Aufgabe der Kommission, ihre Vorprüfung in angemessener Weise abzuschließen, unmöglich gemacht oder zumindest stark erschwert. Wenn eine unvollständige Notifizierung den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz auslösen würde, wäre die Kommission de facto in vielen Fällen unnötigerweise gezwungen, die zweite Phase des Verfahrens einzuleiten, die einen größeren Aufwand erfordert.
73. Deshalb hat die Kommission ausdrücklich darauf bestanden, dass sie erst dann verpflichtet sei, unverzüglich" die in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehene zweite Phase des Verfahrens einzuleiten, wenn sie in die Lage versetzt worden sei, sich eine erste Meinung zu bilden.
74. Zweitens ist das Interesse eines Mitgliedstaats daran, Rechtssicherheit zu erlangen und die Beihilfemaßnahme so schnell wie möglich durchführen zu können - die hauptsächliche Erwägung, die den im Urteil Lorenz aufgestellten Grundsätzen zugrunde liegt -, nicht schutzwürdig, wenn der Mitgliedstaat keine ausreichend vollständige Notifizierung einreicht.
75. Der Gerichtshof hat im Urteil Lorenz entschieden, dass die Kommission mit der gebotenen Eile" handeln und dem Interesse der Mitgliedstaaten Rechnung tragen [muss], in den Fällen rasch Klarheit zu erlangen, in denen wegen der von den Mitgliedstaaten erhofften Wirkungen der beabsichtigten Förderungsmaßnahmen ein dringendes Bedürfnis zum Eingreifen bestehen kann". Die Kommission verfahre nicht mit der gebotenen Eile, wenn sie es unterlasse, innerhalb einer angemessenen Frist von zwei Monaten Stellung zu nehmen.
76. Die Verpflichtung der Kommission, binnen zwei Monaten eine Entscheidung zu erlassen, beruht somit auf zwei Erwägungen. Die erste geht dahin, dass die Kommission in allen Verwaltungsverfahren gemäß den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung handeln und ihre Entscheidungen in einer angemessenen Frist erlassen muss. Die zweite Erwägung betrifft speziell die Verpflichtung zur Berücksichtigung des Interesses des notifizierenden Mitgliedstaats daran, Rechtssicherheit zu erlangen und die notifizierte Beihilfemaßnahme so schnell wie möglich durchführen zu können.
77. Diese zweite Erwägung ist der Hauptgrund für die Entscheidung des Gerichtshofes, der Kommission die präzise und relativ kurze Zweimonatsfrist für den Abschluss des Vorprüfungsverfahrens vorzugeben. Klare zeitliche Grenzen, wie sie in der Rechtssache Lorenz aufgestellt wurden, sind nur notwendig, wenn die Rechtssicherheit sie erfordert. In Fällen, in denen sich die Gemeinschaftsgerichte nur auf den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung stützen, setzen sie gewöhnlich keine genauen zeitlichen Grenzen. Sie bestimmen vielmehr die Angemessenheit der erforderlichen Frist nach den Umständen des Falles und insbesondere seinem Kontext, der Zahl der von der Kommission zu durchlaufenden Verfahrensabschnitte, dem Verhalten der Parteien während des Verfahrens, der Komplexität der Angelegenheit sowie ihrer Bedeutung für die verschiedenen Beteiligten.
78. Meines Erachtens kann sich ein Mitgliedstaat nur dann auf sein Interesse daran, Rechtssicherheit zu erlangen und die Beihilfemaßnahme schnell durchführen zu können, berufen, wenn er der in Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 aufgestellten Notifizierungspflicht vollständig nachkommt. Behindert ein Mitgliedstaat die Vorprüfung durch die Kommission durch eine lückenhafte Notifizierung, so kann ihm kein sehr großes Interesse an einer schnellen Durchführung der Beihilfemaßnahme zugebilligt werden, und er kann von Rechts wegen nicht erwarten, dass die Kommission die Vorprüfung binnen zwei Monaten abschließt. Dieser Mitgliedstaat kann sich nur auf die erste Erwägung, nämlich den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung, berufen, an den die Kommission unter allen Umständen unabhängig von dem Verhalten des Staates gebunden ist.
79. Diese Auslegung findet eine Bestätigung in der parallelen Rechtsprechung zur Nichtbefolgung der in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 aufgestellten Stillhalteverpflichtung. Wie bereits ausgeführt, hat der Gerichtshof mehrfach entschieden, dass die strengen Grundsätze des Urteils Lorenz nicht anwendbar sind, wenn ein Mitgliedstaat die Beihilfemaßnahme vor der Notifizierung oder vor einer positiven Entscheidung der Kommission durchgeführt hat. Die Kommission ist dann nur an ihre allgemeine Verpflichtung gebunden, ohne Verzug und binnen angemessener Frist zu handeln.
80. Dasselbe ergibt sich noch deutlicher aus den Urteilen in den Rechtssachen Boussac und Italien/Kommission, in denen die betreffenden Mitgliedstaaten ihre Verpflichtung sowohl aus Artikel 93 Absatz 3 Satz 3, die Durchführung der Beihilfemaßnahme zu verschieben, als auch aus Satz 1, eine hinreichend vollständige Notifizierung einzureichen, verletzt haben. In beiden Fällen vergingen mehr als zwei Monate zwischen dem ersten Schreiben des notifizierenden Staates und der Entscheidung der Kommission, das förmliche Verfahren zu eröffnen. Gleichwohl hat der Gerichtshof das Vorbringen der Klägerinnen zurückgewiesen, die Kommission habe das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 nicht innerhalb einer angemessenen Frist eröffnet. Dabei hat er sich nicht ausschließlich auf den Verstoß gegen die Stillhalteverpflichtung aus Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 gestützt, sondern auch auf die Verletzung des sich aus Satz 1 derselben Vorschrift ergebenden Notifizierungserfordernisses Bezug genommen. Er hat namentlich ausgeführt, dass die vom notifizierenden Staat erteilten Auskünfte sehr unvollständig gewesen seien, dass erforderliche Klarstellungen und endgültige Informationen erst zu einem späteren Zeitpunkt gegeben worden seien und dass Verzögerungen beim Verfahren durch den betreffenden Staat verursacht worden seien, der im administrativen Prüfungsverfahren nicht aktiv mitgearbeitet habe. Aus diesen Überlegungen lässt sich herleiten, dass dasselbe zu gelten hat, wenn der betreffende Staat zwar die Stillhalteverpflichtung beachtet, aber gegen das Erfordernis einer vollständigen Notifizierung verstoßen hat.
81. Somit setzt nur eine vollständige Notifizierung die Frist nach dem Urteil Lorenz in Gang.
2) Wann ist eine Notifizierung vollständig?
82. Österreich macht, wie bereits ausgeführt, geltend, dass das Erfordernis der Vollständigkeit nicht zu eng verstanden oder angewendet werden sollte.
83. Zwei alternative Ansätze sind denkbar.
84. Nach der ersten Auffassung genügt jede Notifizierung, die es der Kommission ermöglicht, sich eine erste Meinung zu bilden und zu entscheiden, ob die - förmliche - zweite Phase des Verfahrens einzuleiten ist, um die Frist nach dem Urteil Lorenz in Gang zu setzen. Dementsprechend führte die Kommission 1981 in einem Schreiben an die Mitgliedstaaten aus, dass eine Notifizierung unter dem Gesichtspunkt der Grundsätze des Urteils Lorenz unvollständig sei, wenn sie nicht alle erforderlichen Angaben enthalte, die von der Kommission für eine erste Beurteilung" der Vereinbarkeit des Falles mit dem EWG-Vertrag benötigt würden.
85. Der anderen, strengeren, Auffassung zufolge setzt nur eine Notifizierung, die alle Angaben enthält, die erforderlich sind, damit die Kommission eine abschließende Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe fällen kann, die fragliche Frist in Gang. Offensichtlich eher diesem Ansatz zuneigend stellt die Kommission in dem vorgenannten Leitfaden fest, dass eine Notifizierung unvollständig sei, wenn sie nicht alle Angaben enthalte, die die Kommission benötige, um sich zu der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Vertrag äußern zu können". Die neuen Verfahrensregeln folgen dem zweiten Ansatz.
86. Meines Erachtens haben die Mitgliedstaaten im Bereich der Überprüfung staatlicher Beihilfen eine allgemeine Verpflichtung, der Kommission in gutem Glauben alle ihnen zur Verfügung stehenden notwendigen und relevanten Informationen zu übermitteln. Dies ergibt sich aus ihrer in Artikel 93 Absatz 1 und Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) aufgestellten Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit der Kommission.
87. Dies löst jedoch nicht das spezifischere Problem der Mindestanforderungen, die eine ursprüngliche Notifizierung erfuellen muss, um die Frist nach dem Urteil Lorenz in Gang zu setzen. Es darf nicht vergessen werden, dass die ursprüngliche Notifizierung nicht die einzige Gelegenheit ist, bei der der Mitgliedstaat die für eine abschließende Entscheidung notwendigen Informationen übermitteln und die Kommission diese Informationen einholen kann.
88. Ich bin der Auffassung, dass eine Notifizierung, die es der Kommission ermöglicht, sich eine erste Meinung zu bilden und zu entscheiden, ob das förmliche Verfahren zu eröffnen ist (erster Ansatz), genügen muss, um die Frist nach dem Urteil Lorenz in Gang zu setzen.
89. Für den Abschluss der ersten Phase braucht die Kommission nicht notwendigerweise dieselbe Menge und Art von Informationen wie für ihre abschließende Entscheidung. Die ursprüngliche Notifizierung muss es der Kommission ermöglichen, Maßnahmen, die offenkundig mit den Regeln über staatliche Beihilfen in Einklang stehen, von solchen zu unterscheiden, an deren Vereinbarkeit ernste Zweifel bestehen. Hat die Kommission derartige Zweifel, so kann sie die zweite Phase des Verfahrens dadurch einleiten, dass sie die Beteiligten auffordert, Bemerkungen einzureichen. Die zweite Phase ermöglicht es der Kommission, fehlende Informationen einzuholen, um sich umfassend zu unterrichten, bevor sie eine abschließende Entscheidung erlässt.
90. Der zweite - strengere - Ansatz würde von dem notifizierenden Staat auch Informationen verlangen, die dieser in vielen Fällen nicht beibringen könnte. Weder der notifizierende Mitgliedstaat noch die Kommission weiß von Anfang an, welche Angaben letztlich für eine abschließende Entscheidung über die Vereinbarkeit der Beihilfe nötig sein werden. Der Bedarf an zusätzlichen Angaben mag sich erst im Lauf der zweiten Phase des Verfahrens herausstellen, nachdem die Kommission Bemerkungen beteiligter Dritter erhalten hat. Fälle, in denen der notifizierende Staat von Anfang an alle Angaben macht, die für die abschließende Entscheidung erforderlich sind, sind deshalb schwer vorstellbar.
91. Aus denselben Gründen steht der zweite Ansatz im Widerspruch zum Grundsatz der Rechtssicherheit und führt zu Labilität in einem Verfahren, das gerade geschaffen wurde, um diese zu bekämpfen. Die Grundsätze des Urteils Lorenz sind nur dann wirksam, wenn der notifizierende Staat während des Vorprüfungsverfahrens beurteilen kann, ob die Notifizierung vollständig genug ist. Nach dem zweiten - strengeren - Ansatz kann es jedoch geschehen, dass sich bei einem Mitgliedstaat, der in der ersten Phase in gutem Glauben alle für eine erste Beurteilung der Beihilfe notwendigen Angaben gemacht hat, zu einem späteren Zeitpunkt und nachträglich herausstellt, dass er sich nicht auf das Urteil Lorenz berufen kann. Nach Eingang der Bemerkungen von beteiligten Dritten in der zweiten Phase sieht sich die Kommission möglicherweise genötigt, zusätzliche Auskünfte anzufordern, um eine abschließende Entscheidung erlassen zu können. Dass der notifizierende Staat in einer solchen Situation das Recht, sich auf das Urteil Lorenz zu berufen, rückwirkend verlieren soll, erscheint mir nicht akzeptabel.
92. Dementsprechend ist eine Notifizierung vollständig in dem Sinne, dass sie die Frist nach dem Urteil Lorenz in Gang setzt, wenn sie alle erforderlichen Angaben enthält, die die Kommission für eine erste Beurteilung der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem EG-Vertrag benötigt.
3) Das Recht der Kommission, weitere Auskünfte anzufordern, und die Auswirkungen eines Auskunftsersuchens auf den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz
93. Nach dem Leitfaden fordert die Kommission bei unvollständiger Notifizierung die benötigten zusätzlichen Auskünfte an. Ein solches Ersuchen annulliert" den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz. Die Frist beginnt dann mit dem Eingang der angeforderten weiteren Angaben erneut zu laufen.
94. Die Parteien sind sich über die Rechtmäßigkeit und Nützlichkeit dieses grundlegenden Mechanismus einig. Österreich macht jedoch geltend, dass das Recht der Kommission, weitere Auskünfte anzufordern, Beschränkungen unterliege.
95. Soweit mir bekannt ist, hat der Gerichtshof die Vereinbarkeit des Vorgehens der Kommission mit dem EG-Vertrag noch nicht ausdrücklich bestätigt oder verneint. Aus der Rechtsprechung könnte sogar hergeleitet werden, dass der Gerichtshof gezögert hat, zu diesem Problem Stellung zu nehmen. Generalanwalt Sir Gordon Slynn wandte sich gegen dieses Vorgehen, da die Verwaltung es sonst in allen Fällen und wiederholt in der Hand hätte, den Zeitraum durch die Einholung von Informationen zu verlängern". Generalanwalt Tesauro akzeptierte das Vorgehen dagegen unter der Voraussetzung, dass es nicht darauf hinauslaufen dürfe, dass Untersuchungen und Beurteilungen, die im Rahmen des in Artikel 93 Absatz 2 vorgesehenen Verfahrens stattfinden müssten, tatsächlich in die Vorprüfungsphase verlegt würden.
96. Meiner Meinung nach sind das Recht, weitere Auskünfte anzufordern, und die Wirkungen eines solchen Ersuchens hauptsächlich im Zusammenhang mit dem bereits erörterten Erfordernis einer vollständigen Notifizierung zu beurteilen.
97. Aus dieser Erörterung folgt, dass die Frist nach dem Urteil Lorenz automatisch zu laufen beginnt, wenn eine ursprüngliche Notifizierung vollständig ist oder nachträglich z. B. durch Antworten auf Auskunftsersuchen vervollständigt wurde. Sobald eine Notifizierung hinreichend vollständig ist, kann ein Ersuchen um zusätzliche Auskünfte den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz nicht rückwirkend annullieren". Die gegenteilige Lösung würde das berechtigte Interesse des notifizierenden Mitgliedstaats daran, Rechtssicherheit zu erlangen und das Beihilfevorhaben schnell durchführen zu können, verletzen. Hätte die Kommission ein unbeschränktes Recht, die Vorprüfungsphase durch neue und u. U. unnötige Ersuchen um zusätzliche Auskünfte zu verlängern, so wäre die Missbrauchsgefahr in der Tat groß, und der Zweck der Grundsätze des Urteils Lorenz könnte unterminiert werden. Dasselbe ergibt sich aus allgemeineren Erwägungen der Rechtssicherheit. Insbesondere müssen sowohl nationale Gerichte, die das in Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 aufgestellte, unmittelbar anwendbare Verbot anzuwenden haben, als auch Mitbewerber in der Lage sein, festzustellen, wann die Frist nach Lorenz begonnen hat.
98. Ist eine Notifizierung dagegen unvollständig und ermöglicht es der Kommission nicht, sich eine erste Meinung zu bilden, so hat diese nicht nur das Recht, sondern sogar die Pflicht, ihre Untersuchung fortzuführen und den notifizierenden Staat um zusätzliche Auskünfte zu ersuchen. Dies ergibt sich aus ihrer allgemeinen Pflicht aus Artikel 155 EG-Vertrag (jetzt Artikel 211 EG) erster Gedankenstrich und aus der besonderen Rolle, die ihr Artikel 93 zuweist. Gleichwohl ist es auch im Fall einer unvollständigen Notifizierung in Wirklichkeit nicht so, dass ein Auskunftsersuchen den Beginn der Frist nach Lorenz rückwirkend annulliert". Eine solche Rückwirkung ist auch gar nicht erforderlich, denn die fragliche Frist hat mangels einer vollständigen Notifizierung niemals begonnen. Ein Ersuchen um zusätzliche Auskünfte ist deshalb nur als eine Feststellung der Kommission anzusehen, dass die Notifizierung ihrer Meinung nach noch nicht vollständig ist und dass folglich die Frist nach Lorenz noch nicht zu laufen begonnen hat.
99. Demnach kann im Fall einer vollständigen Notifizierung ein Ersuchen um weitere Auskünfte den Beginn der Frist nach dem Urteil Lorenz nicht annullieren.
4) Die Beweislast und der Grad der gerichtlichen Nachprüfung
100. Aus der bisherigen Untersuchung folgt, dass der entscheidende Gesichtspunkt für die Entscheidung der vorliegenden Rechtssache das Erfordernis der Vollständigkeit ist.
101. Die Kommission macht geltend, dass die Beweislast hinsichtlich der Notwendigkeit zusätzlicher Auskünfte dem bestreitenden Mitgliedstaat obliege und dass sie allein befugt sei, zu entscheiden, ob eine Notifizierung vollständig sei oder ob weitere Fragen erforderlich seien. Sie verfüge dabei über ein weites Ermessen, und die Notwendigkeit zusätzlicher Fragen sei einer gerichtlichen Nachprüfung nur beschränkt zugänglich.
102. Was die erste Frage (Beweislast) betrifft, hat meines Erachtens jede Partei die Tatsachen zu beweisen, auf die sie ihre Ansprüche stützt. Österreich, das sich auf die Wirkungen der Lorenz-Doktrin beruft, muss deshalb beweisen, dass entweder seine ursprüngliche Notifizierung vollständig war oder dass sie nachträglich vervollständigt wurde, und zwar so frühzeitig, dass die Zweimonatsfrist vor dem 20. November 1997 abgelaufen ist.
103. Hinsichtlich der zweiten Frage (Grad der gerichtlichen Nachprüfbarkeit) ist zunächst an die Definition, um die es hier geht, zu erinnern: Eine Notifizierung ist hinreichend vollständig, wenn sie es der Kommission ermöglicht, sich eine erste Meinung über die Vereinbarkeit der Beihilfe zu bilden.
104. Der Begriff vollständige Notifizierung" ist somit kein präziser Begriff mit klaren Genzen. Selbst eine erste Prüfung der Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme mit dem EG-Vertrag macht komplexe wirtschaftliche und soziale Wertungen erforderlich. Die Grenzlinie zwischen Informationen, die für eine solche erste Prüfung notwendig sind, und ungenügenden Informationen lässt sich nicht exakt ziehen.
105. Ich bin deshalb der Auffassung, dass die Kommission hinsichtlich der Notwendigkeit zusätzlicher Fragen einen weiten Ermessensspielraum besitzt und dass der Gerichtshof sich auf die Prüfung der Frage zu beschränken hat, ob die Kommission die Tatsachen entstellt oder offensichtlich unrichtig beurteilt oder ob sie einen Ermessens- oder Verfahrensmissbrauch begangen hat.
106. Entgegen dem Vorbringen der Kommission gehören dagegen der Umstand, dass die Kommission ein Kollegialorgan ist, die politische Sensibilität einer Angelegenheit und die möglicherweise gefährlichen Wirkungen der Lorenz-Doktrin nicht zu den geeigneten Kriterien, die bei der Beurteilung, ob die Kommission die Grenzen ihres Ermessens überschritten hat, berücksichtigt werden müssen.
107. Ob die Notifizierung eines Mitgliedstaats es der Kommission ermöglicht, sich eine erste Meinung zu bilden, ist eine objektive Frage. Subjektive Schwierigkeiten, auf die die Kommission stößt und die nicht von dem notifizierenden Staat verursacht worden sind, dürfen keinen Einfluss auf die Beurteilung der Frage haben, ob die Notifizierung vollständig ist. Dies würde der dem Urteil Lorenz zugrunde liegenden hauptsächlichen Erwägung, nämlich der Berücksichtigung des berechtigten Interesses des Mitgliedstaats daran, Rechtssicherheit zu erhalten und die notifizierte Maßnahme so schnell wie möglich durchführen zu können, zuwiderlaufen. Dieses Interesse wird nicht dadurch weniger schutzwürdig, dass die Kommission sich intern nicht einigen kann, dass die Frage politisch sensibel ist oder dass ein nicht rechtzeitiges Handeln der Kommission schwerwiegende Konsequenzen haben würde.
108. Sonach muss zunächst Österreich beweisen, dass seine Notifizierung vollständig war und dass die Auskunftsersuchen der Kommission deshalb nicht notwendig waren. Zweitens besitzt die Kommission insoweit ein weites Ermessen und unterliegt nur beschränkter gerichtlicher Nachprüfung. Drittens beruht die Beschränkung der Nachprüfung nur auf dem komplexen Charakter der Wertung und wird nicht durch irgendwelche politischen Erwägungen gerechtfertigt.
5) Wann begann die Frist nach dem Urteil Lorenz in der vorliegenden Rechtssache zu laufen?
109. Wie erinnerlich, notifizierte Österreich ein Beihilfepaket von 371 Mio. ATS. Der größte Teil davon war für Forschung und Entwicklung bestimmt (348,2 Mio. ATS), der Rest sollte für Umweltschutzmaßnahmen (17 Mio. ATS) und Ausbildungsmaßnahmen (5,8 Mio. ATS) verwendet werden. Nach der ursprünglichen Notifizierung forderte die Kommission fünfmal weitere Auskünfte an. Österreich antwortete auf die ersten vier Anfragen. Dann aber informierte Österreich die Kommission, anstatt die in deren fünftem Auskunftsersuchen enthaltene Frage zu beantworten, mit Schreiben vom 20. November 1997 von seiner Absicht, die notifizierte Beihilfemaßnahme durchzuführen.
110. Um beurteilen zu können, ob die Notifizierung vor dem 20. November 1997 vervollständigt wurde, werde ich nunmehr den entscheidenden Schriftwechsel genauer prüfen.
111. Mit Schreiben vom 26. Juli 1996 (das erste Auskunftsersuchen) bat die Kommission um weitere Angaben zu der geplanten Beihilfe, da die ursprüngliche Notifizierung nicht alle Angaben enthalte, die sie brauche, um sich eine Meinung über die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem EG-Vertrag zu bilden. Dieses erste Auskunftsersuchen enthielt mehr als 20 detaillierte Fragen zu der geplanten Maßnahme.
112. Im September 1996 fand ein informelles Treffen von Vertretern der Kommission, der Republik Österreich und der Firma Siemens statt. Etwa drei Monate später, im Januar 1997, übersandte Österreich eine lange und detaillierte Antwort auf das Ersuchen der Kommission um weitere Auskünfte.
113. Die Kommission stellte sechs weitere Fragen zu der Beihilfe (Schreiben vom 17. Februar 1997, das zweite Auskunftsersuchen), die Österreich mit Schreiben vom 19. März 1997 beantwortete.
114. Österreich bestreitet, dass die nächsten Schritte, die die Kommission in diesem Verfahren unternahm, sachdienlich waren.
115. Am 2. Mai 1997 übersandte die Kommission Österreich ein weiteres Schreiben (das dritte Auskunftsersuchen), in dem sie fragte, ob die notifizierte Schulungsbeihilfe gemäß der Richtlinie zur Förderung von generellen betrieblichen Schulungsmaßnahmen" gewährt werden solle, die zu den Maßnahmen zur Durchführung des österreichischen Arbeitsmarktförderungsgesetzes gehört.
116. In ihrer Antwort vom 13. Juni 1997 führte Österreich aus, dass die Schulungsbeihilfe auf einer anderen Rechtsgrundlage gewährt werden solle.
117. Mit Schreiben vom 6. August 1997 (das vierte Auskunftsersuchen) ersuchte die Kommission Österreich um Beantwortung von drei Fragen: Sie bat erstens um eine Beschreibung des gegenwärtigen Standes des technischen Fortschritts des Projekts und der bislang angefallenen Projektkosten, zweitens um eine Beschreibung des Gegenstands und der Kosten der Vorstudien, die zwischen Oktober 1995 und Januar 1996 durchgeführt wurden, und fragte drittens, zu welchem Zeitpunkt die Baupläne für den neuen Clean room", den Kern des neuen Zentrums für Leistungshalbleiter in Villach, dessen Grundstein im Juni 1996 gelegt wurde, fertiggestellt wurden und wann der Vertrag für die Errichtung des Clean room unterzeichnet wurde.
118. Österreich beantwortete diese drei Fragen mit Schreiben vom 4. September 1997.
119. In ihrem letzten Schreiben vom 10. November 1997 (das fünfte Auskunftsersuchen) führte die Kommission aus, die österreichischen Behörden hätten angekündigt, dass die Stadt Villach über eine eigene Zuwendung an die Firma Siemens noch beschließen werde und dass sie nicht sicher sei, ob der geplante Beitrag der Stadt bei der Notifizierung der Beihilfe bereits berücksichtigt worden sei. Sie ersuchte Österreich deshalb um Bestätigung, dass der notifizierte Betrag den Gesamtbetrag der von den drei Förderungsgebern (Österreich, Bundesland Kärnten und Stadt Villach) zu gewährenden Beihilfe ausmache.
120. Wie gesagt bestritt die Republik Österreich in ihrem Schreiben vom 20. November 1997 die Sachdienlichkeit des dritten, vierten und fünften Auskunftsersuchens und teilte der Kommission mit, sie beabsichtige, das Beihilfevorhaben gemäß den Grundsätzen des Urteils Lorenz durchzuführen.
121. In der angefochtenen Entscheidung nannte die Kommission im Wesentlichen folgende Gründe für ihre ernsthaften Zweifel an der Vereinbarkeit der geplanten Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt und für die Einleitung der zweiten - förmlichen - Phase des Verfahrens:
- Hinsichtlich der Forschungs- und Entwicklungsbeihilfe habe Österreich weder den Anreizeffekt noch die Notwendigkeit der geplanten Beihilfe nachgewiesen und nicht belegt, dass das Projekt als vorwettbewerbliche Entwicklungstätigkeit" gefördert werden könne.
- Was die Umweltschutzbeihilfe betreffe, bleibe zu prüfen, ob das geförderte Projekt über die österreichischen und europäischen Vorschriften hinausgehe.
- In Bezug auf die Schulungsbeihilfe müsse festgestellt werden, ob das Ausbildungsvorhaben als besondere oder allgemeine Schulung anzusehen sei.
122. Die Republik Österreich macht aufgrund dieser tatsächlichen Gegebenheiten geltend, dass ihre Notifizierung durch ihr Schreiben vom 19. März 1997, spätestens jedoch durch ihr Schreiben vom 4. September 1997 vervollständigt worden sei. Die Frist nach dem Urteil Lorenz habe deshalb automatisch entweder am 24. März 1997 oder spätestens am 10. September 1997 (den Eingangsdaten der beiden Schreiben) zu laufen begonnen. Folglich habe der Lauf dieser Frist durch das fünfte Auskunftsersuchen vom 10. November 1997 nicht berührt werden können.
123. Die Kommission trägt vor, sowohl ihr drittes als auch ihr viertes und fünftes Auskunftsersuchen vom 2. Mai, 6. August bzw. 10. November 1997 seien für die Beurteilung der Beihilfe erforderlich gewesen; selbst am 20. November - dem Tag, an dem Österreich der Kommission ihre Absicht mitgeteilt habe, die Beihilfemaßnahme durchzuführen - sei die Notifizierung noch nicht vollständig gewesen.
124. Meines Erachtens trifft die österreichische Auffassung zu. Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Beweisen ergibt sich, dass die Kommission nach Erhalt der Antwort Österreichs auf ihr zweites Auskunftsersuchen in der Lage war, sich eine erste Meinung über die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem EG-Vertrag zu bilden, und dass die Frist nach Lorenz somit an diesem Tag zu laufen begonnen hat.
125. Frappierend ist zunächst, dass sich das erste und das zweite Auskunftsersuchen der Kommission vom dritten, vierten und fünften wesentlich unterscheiden.
126. Das erste Auskunftsersuchen enthält mehr als zwanzig detaillierte Fragen. In diesen Fragen nimmt die Kommission ausführlich auf Angaben Bezug, die die österreichischen Behörden in der ursprünglichen Notifizierung gemacht hatten. Die meisten Fragen beziehen sich auf den größten Teil des Beihilfepakets, nämlich die Forschungs- und Entwicklungsbeihilfe. Viele betreffen zentrale Punkte wie den Anreizeffekt der Beihilfe und die Einordnung der geförderten Tätigkeiten als vorwettbewerbliche Entwicklungstätigkeit. Diese Zweifel der Kommission bilden das Rückgrat der angefochtenen Entscheidung, das förmliche Verfahren einzuleiten. Das zweite Auskunftsersuchen enthält sechs detaillierte Fragen, von denen sich fünf unmittelbar auf Österreichs Antwort auf das erste Auskunftsersuchen beziehen. Drei dieser sechs Fragen betreffen wiederum die Forschung und Entwicklung.
127. In ihrem dritten, vierten und fünften Auskunftsersuchen stellt die Kommission dagegen nur wenige Fragen (nämlich eine, drei und eine). Die im dritten und fünften Auskunftsersuchen enthaltenen Fragen betreffen nur nebensächliche Aspekte des notifizierten Projekts, nämlich die Schulungsbeihilfe (weniger als 2 % des Gesamtpakets) und den finanziellen Beitrag der Stadt Villach (höchstens 6 % der notifizierten Beihilfe). Dabei geht es nicht so sehr um die Vereinbarkeit der notifizierten Maßnahmen als um die Aufdeckung und Untersuchung anderer nicht notifizierter Maßnahmen (die genannte Richtlinie und eine vermutete gesonderte Beihilfe der Stadt Villach). Unter Berücksichtigung der überzeugenden Argumente, die Österreich in seiner Antwort vorbrachte, ist auch die Erheblichkeit der drei im vierten Auskunftsersuchen enthaltenen Fragen zweifelhaft. Keine der in den drei Auskunftsersuchen gestellten Fragen bezieht sich direkt auf die Notifizierung oder auf die Beantwortung der früheren Fragen. Weder die in diesen Antwortersuchen enthaltenen Fragen noch Österreichs Antworten haben in nennenswertem Umfang Eingang in die angefochtene Entscheidung gefunden. Die dieser Entscheidung zugrunde liegenden ernsthaften Zweifel bestanden bereits, bevor die Kommission ihr drittes, viertes und fünftes Auskunftsersuchen absandte, und keines davon war dazu bestimmt, Österreich Gelegenheit zu geben, diese Zweifel auszuräumen.
128. Hintergrundinformationen, die die Kommission dem Gerichtshof übermittelt hat, bilden das zweite Element, aus dem eindeutig hervorgeht, dass die Notifizierung durch Österreichs Antwort auf das zweite Auskunftsersuchen vervollständigt wurde.
129. Die Kommission erwähnt in ihrer Klagebeantwortung einen internen Vermerk der Generaldirektion IV an das Kommissionsmitglied Van Miert vom 28. April 1997 (ungefähr sechs Wochen nach der Beantwortung des zweiten Auskunftsersuchens durch Österreich). Die zuständige Generaldirektion äußert in diesem Vermerk Zweifel an der Vereinbarkeit der notifizierten Beihilfe mit dem anwendbaren Gemeinschaftsrahmen für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen und an der Notwendigkeit der Beihilfe. Die Generaldirektion schlug vor, die übrigen Generaldirektionen auf der Grundlage eines Entscheidungsentwurfs über die Eröffnung des förmlichen Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu konsultieren.
130. Die Kommission verweist in ihrer Klagebeantwortung ferner auf eine umfassende und sehr komplexe Diskussion" zwischen verschiedenen Dienststellen der Kommission und im Kollegium über Entscheidungsentwürfe betreffend verschiedene einzelstaatliche Förderungsvorhaben in Bezug auf Produzenten von Halbleitern einschließlich des österreichischen Beihilfeprojekts, um das es hier geht. Diese Diskussion habe von Mai 1997 bis Dezember 1997 gedauert. Die Kommission erwähnt auch einen Zeitungsartikel vom 20. Juni 1997, der sich auf das Kommissionsmitglied Cresson bezog und mit Cresson halts EU block on state aid to chip ventures" überschrieben war.
131. Alle diese Gegebenheiten führen zu dem Schluss, dass die Untersuchung der Kommission, soweit sie die Tatsachenermittlung betraf, mit dem Eingang der Antwort Österreichs auf das zweite Auskunftsersuchen im März 1997 abgeschlossen war. Die Kommission benötigte die zusätzlichen neun Monate bis zu ihrer Entscheidung, die zweite Phase des Verfahrens im Dezember zu eröffnen, offenbar nicht, um weitere Auskünfte einzuholen, sondern um auf der Grundlage ihr bereits bekannter Informationen zu einer (intern umstrittenen) Entscheidung zu gelangen.
132. Somit wurde die Notifizierung durch das Schreiben Österreichs vom 19. März 1997 vervollständigt. Die Frist nach dem Urteil Lorenz begann also, wie Österreich geltend gemacht hat, automatisch am Tag des Eingangs dieses Schreibens, also am 24. März 1997. Da das dritte, das vierte und das fünfte Auskunftsersuchen nur dazu dienten, die erste Phase des Prüfungsverfahrens künstlich zu verlängern, hat die Kommission ihr Recht, weitere Auskünfte anzufordern, nicht zu einem rechtmäßigen Zweck (Vervollständigung einer lückenhaften Notifizierung) ausgeübt, sondern mit dem davon verschiedenen und damit in keinem Zusammenhang stehenden Ziel, Zeit zu gewinnen. Folglich hat die Kommission das in Rede stehende Verfahren missbraucht und bei der Beurteilung der Vollständigkeit der Notifizierung ihr Ermessen überschritten.
133. Ich habe bereits oben erklärt, weshalb weder der Umstand, dass die Kommission ein Kollegialorgan ist, noch die politische Sensibilität einer bestimmten Angelegenheit noch die möglicherweise schwerwiegenden Konsequenzen einer Anwendung der Lorenz-Doktrin bei der Prüfung, ob eine Notifizierung vollständig genug war, um die Frist nach Lorenz in Gang zu setzen, berücksichtigt werden kann. Um Wiederholungen zu vermeiden, möchte ich nur hinzufügen, dass die Kommission zwei völlig legitime Möglichkeiten hatte, als sie mit dem vorliegenden politisch sensiblen Fall konfrontiert wurde.
134. Erstens hätte sie Österreich um Zustimmung zu einer Verlängerung der sich aus dem Urteil Lorenz ergebenden Zweimonatsfrist ersuchen können, um eine detailliertere Diskussion innerhalb der Kommission zu ermöglichen. Eine solche einvernehmliche Verlängerung der Frist steht mit dem EG-Vertrag und der Rechtsprechung in Einklang, da derjenige, der durch die Grundsätze des Urteils Lorenz geschützt wird, nämlich der notifizierende Mitgliedstaat, auch das Recht haben muss, auf diesen Schutz - zumindest für begrenzte Zeit - zu verzichten. Ein notifizierender Mitgliedstaat wird einer solchen Verlängerung normalerweise zustimmen, wenn eine realistische Aussicht besteht, dass die Kommission beschließen wird, die zweite Phase, die mit größerem zeitlichen und finanziellen Aufwand verbunden ist, nicht einzuleiten.
135. Zweitens sind langwierige Diskussionen innerhalb der Kommission ein Zeichen dafür, dass diese bei der Prüfung, ob ein Beihilfevorhaben mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, auf ernste Schwierigkeiten gestoßen ist. Die beste Art und Weise, diese Schwierigkeiten zu überwinden, besteht darin, die Auffassungen anderer Beteiligter anzuhören, also die übrigen Mitgliedstaaten und die betroffenen Sektoren zu konsultieren. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die Kommission in der Vorprüfungsphase keineswegs verpflichtet ist, beteiligte Dritte anzuhören. Deshalb hat der Gerichtshof entschieden, dass die Kommission, wenn sie aufgrund der Vorprüfung nicht alle aufgetretenen Schwierigkeiten hat ausräumen können, verpflichtet ist, alle erforderlichen Stellungnahmen einzuholen und zu diesem Zweck das Verfahren des Artikels 93 Absatz 2 einzuleiten.
136. Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass die Frist nach dem Urteil Lorenz am 24. März 1997 begonnen hat.
C - Betrug die Dauer der Frist nach Lorenz zwei Monate?
137. Die Kommission führt aus, die im Urteil Lorenz festgelegte angemessene Frist für den Abschluss der ersten Phase des Verfahrens könne nicht als starre Frist verstanden werden; ihre Dauer hänge vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab. Dies ergebe sich bereits aus der Formulierung des Urteils Lorenz selbst, aus mehreren Bemerkungen in den Schlussanträgen des Generalanwalts in dieser Rechtssache, aus dem Umstand, dass die Kommission in bestimmten Fällen gezwungen sei, die erste Phase in einem kürzeren Zeitraum als zwei Monaten abzuschließen, und schließlich aus der Notwendigkeit flexibler Fristen, damit die Kommission ihre oft komplexen Entscheidungen in Verfahren bei staatlichen Beihilfen erlassen könne.
138. Unter den besonderen Umständen der vorliegenden Rechtssache habe die Dauer der Frist nach dem Urteil Lorenz mehr als zwei Monate betragen. Österreich habe während des gesamten Verfahrens niemals auf die Dringlichkeit der Angelegenheit hingewiesen. Jedenfalls habe die Angelegenheit nicht dringlich sein können, denn Siemens habe die geplanten Investitionen vorgenommen, ohne eine Entscheidung über die Beihilfe abzuwarten. Österreich habe das Recht, sich auf die Frist nach dem Urteil Lorenz zu berufen, verwirkt, da es selbst für den größten Teil des gesamten verstrichenen Zeitraums verantwortlich sei.
139. Meines Erachtens folgt aus dem Urteil Lorenz selbst, insbesondere wenn man es im Zusammenhang mit den Schlussanträgen des Generalanwalts liest, dass es sich bei der fraglichen Frist um eine zwingende Frist handelt.
140. Zwar benutzt der Gerichtshof im Tenor des Urteils die scheinbar offene Wendung zur ersten Prüfung [der Beihilfe] ausreichende[n] Frist". In den Urteilsgründen spricht er allerdings auch von einer angemessenen Frist".
141. Der Gerichtshof hat jedoch eine besondere Definition dieser Wendung im Hinblick auf die dem Urteil Lorenz zugrunde liegende Situation gegeben und ausgeführt, es sei angezeigt, von den Artikeln 173 und 175 des Vertrages auszugehen, die für vergleichbare Situationen gelten und eine Frist von zwei Monaten vorsehen".
142. Generalanwalt Reischl hat in seinen Schlussanträgen den Grundsatz vorgeschlagen, der schließlich übernommen wurde, dass nämlich eine notifizierte Beihilfe nach Ablauf einer für eine erste Prüfung angemessenen Frist zu einer bestehenden Beihilfe wird. Er vertrat allerdings die Meinung, dass die Länge der erforderlichen angemessenen Frist von Fall zu Fall variieren könne. Er räumte ein, dass diese Lösung den Nachteil einer gewissen Rechtsunsicherheit haben möge, sah jedoch keine andere Lösung, solange nicht der Rat durch Erlass einer Verordnung nach Artikel 94 EG-Vertrag präzise Fristen festgesetzt habe. Auch könne die Kommission, um das Problem der ungewissen Dauer der ersten Prüfungsphase zu entschärfen, im Wege einer Zwischenäußerung mitteilen, dass die Prüfung noch andauere und erst nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums abgeschlossen sein werde.
143. Anders als der Generalanwalt war der Gerichtshof nicht bereit, die Nachteile der Rechtsunsicherheit zu akzeptieren, und legte deshalb die in Rede stehende Zweimonatsfrist fest. Auch die Idee, dass die Kommission Zwischenäußerungen machen könne, überzeugte ihn nicht. Tatsächlich hätte die Möglichkeit derartiger Äußerungen die Kommission veranlassen können, die Vorprüfungsphase künstlich zu verlängern. Was die Beachtung der gesetzgebenden Gewalt des Rates betrifft, hat der Gerichtshof vor der Festsetzung der Zweimonatsfrist ausdrücklich auf das Fehlen einer Verfahrensverordnung hingewiesen. Die Achtung vor dem zwischen den Organen bestehenden Gleichgewicht bildet meines Erachtens auch die Erklärung für die vorsichtige Formulierung des Gerichtshofes (... ist es angezeigt, von den Artikeln 173 und 175 des Vertrages auszugehen").
144. Dass im Urteil Lorenz eine zwingende Hoechstdauer festgesetzt wurde, wird durch die nachfolgenden Rechtssachen bestätigt, in denen der Gerichtshof dieses Urteil in dem Sinne zitiert, dass es nicht nur eine angemessene Frist, sondern eine Zweimonatsfrist festsetzt.
145. Darüber hinaus würde es eindeutig dem Hauptgedanken des Urteils Lorenz - Schutz des Interesses des notifizierenden Staates daran, Rechtssicherheit zu erlangen und die Beihilfemaßnahme schnell durchführen zu können - widersprechen, wollte man dieses Urteil dahin verstehen, dass es eine flexible Frist festsetzt. Wie bereits ausgeführt, muss ein notifizierender Mitgliedstaat in der Lage sein, vorab zu wissen, ob er die Maßnahme durchführen kann, da die Beihilfe nunmehr unter die Regelung für bestehende Beihilfen fällt. Die Rechtssicherheit und damit eine zwingende Frist sind besonders wichtig, wenn sich die Frage, ob eine Beihilfe zu einer bestehenden Beihilfe geworden ist, in einem nationalen Verfahren stellt (wie in der Rechtssache Lorenz).
146. Die Kommission selbst hat das Urteil Lorenz immer dahin verstanden, dass es eine zwingende Hoechstdauer festlegt. So führt sie z. B. in dem vorgenannten Schreiben an die Mitgliedstaaten aus, ihr stehe für eine erste Prüfung eine Frist zur Verfügung, die vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften auf zwei Monate festgesetzt wurde".
147. Dass die Kommission selbst in bestimmten Fällen kürzere Fristen festgesetzt hat, ist lobenswert, denn es hilft, Verfahren zu beschleunigen, und liegt im Interesse des notifizierenden Staates, die Beihilfemaßnahme so schnell wie möglich durchführen zu können. Wenn die Kommission kürzere Fristen festgesetzt hat, muss sie sie einhalten, da sich ein Mitgliedstaat dann meines Erachtens auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen kann. Eine freiwillige Beschränkung ihres Handlungsspielraums bedeutet jedoch nicht, dass die Kommission befugt ist, einseitig Fristen festzusetzen, die zwei Monate überschreiten, und auf diese Weise dem notifizierenden Staat Rechte zu nehmen, die ihm aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes zustehen. Falls die Kommission in schwierigen Fällen mehr Zeit für die Vorprüfung braucht, kann sie, wie ich bereits ausgeführt habe, den notifizierenden Staat jederzeit um eine einverständliche Verlängerung der Zweimonatsfrist bitten, der zuzustimmen dieser normalerweise ein großes Interesse hat.
148. Unter Berufung auf die angeblich fehlende Dringlichkeit und den Umstand, dass Österreich selbst das Verfahren nicht beschleunigt habe, weist die Kommission darauf hin, dass Österreich für die Beantwortung des ersten Auskunftsersuchens fast fünf Monate und für die Beantwortung des dritten Auskunftsersuchens eineinhalb Monate gebraucht habe. Die letzte Verzögerung beruhe zudem auf einem Fehler des österreichischen Bundeskanzleramtes.
149. Dazu ist zunächst festzustellen, dass nach dem EG-Vertrag keine rechtliche Verpflichtung besteht, Auskunftsersuchen der Kommission schnell zu beantworten, solange der fragliche Staat Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 und Satz 3 EG-Vertrag beachtet. Es liegt lediglich im eigenen Interesse des notifizierenden Staates, zügig zu handeln, um die Gesamtdauer des Verfahrens nicht zu verlängern. Folglich verwirkt der Mitgliedstaat sein Recht, sich auf das Urteil Lorenz zu berufen, nur, wenn er entweder gegen die Stillhaltepflicht oder das Notifizierungserfordernis verstößt, nicht jedoch, wenn er nicht schnell auf Ersuchen um zusätzliche Auskünfte antwortet.
150. Darüber hinaus muss unter Berücksichtigung der auf dem Spiel stehenden Interessen bei einem Verfahren, das die Genehmigung einer notifizierten Beihilfe betrifft, davon ausgegangen werden, dass es in allen Fällen dringlich ist, in denen der betroffene Mitgliedstaat nicht ausdrücklich einer Verlängerung der für die Vorprüfung zur Verfügung stehenden Frist zugestimmt hat. Diese Vermutung gilt entgegen der Auffassung der Kommission auch in Fällen, in denen die Investition getätigt wird, bevor die Beihilfe gewährt wird. Der notifizierende Staat und das betroffene Unternehmen haben weiterhin ein offenkundiges Interesse an einer schnellen Genehmigung des Beihilfevorhabens, um die Finanzierungskosten der fraglichen Investition zu begrenzen.
151. Folglich betrug die Dauer der Frist nach dem Urteil Lorenz zwei Monate.
D - Konnte die Kommission der Entscheidung Österreichs, die Beihilfemaßnahme durchzuführen, rechtswirksam widersprechen und, falls ja, hat sie dies odnungsgemäß und rechtzeitig getan?
152. Die Kommission trägt vor, sie könne nach Erhalt der vorherigen Anzeige der Absicht eines Mitgliedstaats, ein notifiziertes Vorhaben gemäß den Grundsätzen des Urteils Lorenz durchzuführen, immer noch in einer angemessen kurzen Frist widersprechen mit der Folge, dass die Beihilfe nicht rechtmäßig gewährt werden könne und nicht zu einer bestehenden Beihilfe werde.
153. Dieses Widerspruchsrecht ergebe sich erstens aus einer Passage im Urteil Lorenz selbst, wo der Gerichtshof ausgeführt habe, dass eine Beihilfemaßnahme, die durchgeführt werde, nachdem die Kommission" auch nach Ablauf der zur ersten Prüfung erforderlichen Frist Schweigen bewahrt hat", unter die Regelung für bestehende Beihilfen falle. Darüber hinaus habe die vom Gerichtshof im Urteil Lorenz aufgestellte Verpflichtung des Mitgliedstaats, seine Absicht, die Beihilfemaßnahme durchzuführen, anzuzeigen, nur dann einen Sinn, wenn die Kommission ein Widerspruchsrecht besitze. Ein Widerspruchsrecht sei auch wichtig, um die möglicherweise schwerwiegenden Auswirkungen einer Anwendung der Lorenz-Doktrin auf den Gemeinsamen Markt zu vermeiden. Schließlich könnte der notifizierende Mitgliedstaat, wenn kein Widerspruchsrecht bestuende, selbst wirksam den Umfang und das Ergebnis des Verfahrens bestimmen. Dann hätte die Kommission selbst in Fällen, in denen eine Frist falsch berechnet worden wäre oder eine Mitteilung die Kommission (etwa aufgrund eines Übermittlungsfehlers) gar nicht erreicht hätte, keine Möglichkeit zu widersprechen, und die Beihilfe würde zu einer bestehenden Beihilfe.
154. Österreich macht zunächst geltend, nach den Grundsätzen des Urteils Lorenz besitze die Kommission kein besonderes Widerspruchsrecht, und führt hilfsweise aus, die Kommission habe dieses Recht hier nicht rechtzeitig ausgeübt.
155. Ich bezweifle, dass der Kommission nach der anwendbaren Verfahrensregelung, wie sie behauptet, ein Widerspruchsrecht zusteht.
156. Die entscheidenden Passagen des Urteils Lorenz und späterer, auf dieses Urteil Bezug nehmender Urteile, nennen nur zwei Voraussetzungen für das Eintreten der sich aus dem Urteil Lorenz ergebenden Wirkung: Die Beihilfe fällt unter die Regelung für bestehende Beihilfen und kann von einem Mitgliedstaat gewährt werden, wenn a) die Kommission das förmliche Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 nicht binnen zwei Monaten eröffnet und b) der betreffende Mitgliedstaat die Durchführung der Beihilfemaßnahme vorher anmeldet. Die Befürwortung eines Widerspruchsrechts würde bedeuten, eine dritte, vom Gerichtshof nie ins Auge gefasste Voraussetzung aufzustellen, nämlich dass die Kommission binnen einer bestimmten Frist keinen Widerspruch erhebt. Mit dieser dritten Voraussetzung wird die Rechtsunsicherheit (hinsichtlich der Frage, in welcher Form der Widerspruch erhoben werden muss, binnen welcher Frist er zu erheben ist und welche genauen rechtlichen Wirkungen er hat) in ein Verfahren wiedereingeführt, das das Problem der Rechtsunsicherheit lösen sollte.
157. Außerdem hat der Gerichtshof entgegen der Auffassung der Kommission die Verpflichtung zur vorherigen Anzeige zu anderen Zwecken als dem aufgestellt, der Kommission die Erhebung eines Widerspruchs zu ermöglichen. Diese Zwecke bestanden vielmehr darin, mit rechtlicher Gewissheit für alle Beteiligten und für die einzelstaatlichen Gerichte den Zeitpunkt zu bestimmen, nach dem die Beihilfe unter die Regelung für bestehende Beihilfen fällt, bzw. der Kommission ihre Aufgabe der fortlaufenden Überprüfung derartiger Beihilfen zu erleichtern.
158. Schließlich braucht die Kommission, wenn sie meint, dass die Frist nach dem Urteil Lorenz nicht abgelaufen ist (z. B. weil die Notifizierung zu keiner Zeit vollständig war), kein besonderes Widerspruchsrecht. Da eine der beiden genannten Voraussetzungen, die die Wirkungen des Urteils Lorenz auslösen, nicht erfuellt ist, wird die Beihilfe nicht zu einer bestehenden Beihilfe, sondern bleibt eine neue Beihilfe. Folglich kann die Kommission rechtsgültig die Entscheidung erlassen, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen, und in dieser Entscheidung feststellen, dass die Stillhalteverpflichtung nach Artikel 93 Absatz 3 fortbesteht. Darüber hinaus ruht bei Zweifeln am Ablauf der Frist nach dem Urteil Lorenz die Last der Anfechtung der Entscheidung der Kommission vor dem Gerichtshof auf dem Mitgliedstaat.
159. Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache braucht allerdings nicht entschieden zu werden, ob die Kommission ein Widerspruchsrecht besitzt. Selbst wenn sie dieses Recht besaß, hat sie es zu spät ausgeübt.
160. An diesem Punkt der Untersuchung sollen die Ereignisse, die mit dem Schreiben vom 20. November 1997 begannen, in dem Österreich der Kommission seine Absicht mitteilte, die Beihilfemaßnahme durchzuführen, genauer geprüft werden.
161. Die Parteien sind sich über das Datum, an dem dieses Schreiben bei der Kommission einging, nicht einig. Nach dem Vorbringen Österreichs erhielt die Kommission das Schreiben am selben Tag, nämlich am 20. November 1997. Die Kommission behauptet, es erst am 24. November 1997 erhalten zu haben.
162. Mit einem nicht datierten Telefax, das offensichtlich am 28. November 1997 bei der Republik Österreich einging, widersprach die Kommission der Absicht Österreichs, die Fördermaßnahme durchzuführen, und kündigte an, sie werde zu gegebener Zeit eine Entscheidung über die notifizierte Fördermaßnahme treffen.
163. Österreich führte in einem Schreiben vom 10. Dezember 1997 aus, dass der Widerspruch der Kommission nicht substantiiert und nicht als geeigneter Widerspruch anzusehen sei, so dass Österreich daher weiterhin berechtigt sei, die Beihilfemaßnahme durchzuführen.
164. Am 12. Dezember 1997 kam es zu einem Treffen der Kommission, Österreichs und der Firma Siemens, das jedoch zu keinem konkreten Ergebnis führte.
165. Die Kommission unterrichtete Österreich mit Telefax vom 16. Dezember 1997 von ihrer am selben Tag gefällten Entscheidung, ein förmliches Untersuchungsverfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag zu eröffnen. In diesem Telefax hieß es lediglich, dass die Entscheidung gefällt worden sei und ein ausführliches Schreiben folgen werde.
166. Das Schreiben mit der angefochtenen Entscheidung folgte am 9. Februar 1998.
167. Was die Ordnungsmäßigkeit betrifft, kann die Erhebung einer Widerspruchs nur bedeuten, innerhalb einer gegebenen zusätzlichen Frist das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 zu eröffnen. Bloße informelle Verlautbarungen der Kommission, dass sie gegen die Entscheidung des Mitgliedstaats, die Beihilfemaßnahme durchzuführen Widerspruch" erhebe, können im Zusammenhang mit den Grundsätzen des Urteils Lorenz keine rechtlichen Wirkungen haben. Die Berücksichtigung derartiger informeller Verlautbarungen würde Rechtsunsicherheit schaffen und der Kommission in Fällen, in denen der notifizierende Mitgliedstaat der Meinung ist, dass die erste Phase des Verfahrens schon zu lange gedauert habe, eine weitere Gelegenheit verschaffen, diese zu verlängern. Diesen Standpunkt hat auch die Kommission in dem oben genannten Leitfaden eingenommen, wo sie die Erhebung eines Widerspruchs wie folgt beschreibt:
Die Kommission versteht die Rechtsprechung so, dass sie auch nach Erhalt einer Mitteilung des Mitgliedstaats, der zufolge dieser das Beihilfevorhaben durchzuführen beabsichtigt, innerhalb einer angemessen kurzen Frist (beispielsweise zwei Wochen) eine Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 erlassen kann."
168. Daraus folgt, dass das nicht datierte und nicht substantiierte Telefax, das offensichtlich am 28. November 1997 bei der Republik Österreich eingegangen ist, nicht als ordnungsgemäßer Widerspruch angesehen werden kann.
169. Was den Zeitablauf betrifft, ergibt sich aus einer handschriftlichen Notiz auf dem Begleitschreiben zu dem österreichischen Schreiben vom 20. November 1997, dass das Schreiben am selben Tag beim Generalsekretariat der Kommission eingegangen ist. Der Umstand, dass es von der Kommission erst am 24. November 1997 registriert wurde, ist für die Berechnung des Zeitraums zwischen der vorherigen Anzeige und dem Widerspruch unerheblich, da ein Mitgliedstaat keinen Einfluss auf interne Übermittlungsschwierigkeiten innerhalb der Kommission hat und diese ihm auch nicht bekannt sind.
170. Das Telefax vom 16. Dezember 1997, mit dem die Kommission Österreich mitteilte, dass sie an diesem Tag beschlossen habe, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 zu eröffnen, erreichte Österreich mehr als dreieinhalb Wochen nach seinem Schreiben vom 20. November 1997 und damit meines Erachtens zu spät. Die Kommission selbst nennt in der zitierten Passage des Leitfadens zwei Wochen als eine angemessene Frist für die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat in der neuen Verordnung eine Frist von 15 Arbeitstagen festgesetzt. Nach der hier anwendbaren Verfahrensregelung muss die Frist zwischen der Anmeldung der Durchführung der Beihilfemaßnahme und der Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 zu eröffnen, kürzer sein als dreieinhalb Wochen, weil die Notifizierung nach der hier vertretenen Auffassung mindestens zwei Monate vor der Durchführungsanzeige des Mitgliedstaats vervollständigt worden war und die Kommission genug Zeit hatte, zu entscheiden, ob sie die zweite Phase des Verfahrens einleiten wollte. Folglich muss jede zusätzliche Frist auf das strikte Mindestmaß beschränkt werden. Dies gilt erst recht in der vorliegenden Rechtssache, in der die Notifizierung ungefähr acht Monate vor der österreichischen Entscheidung, die Maßnahme durchzuführen, vervollständigt worden war und die Kommission deshalb weit mehr als zwei Monate Zeit hatte, um zu einer Entscheidung zu gelangen.
171. Die Reaktion der Kommission vom 16. Dezember 1997 kam deshalb zu spät. Deshalb ist es meines Erachtens nicht erforderlich, Österreichs Vorbringen zu prüfen, dass das entscheidende Datum nicht der 16. Dezember 1997, sondern der 9. Februar 1998 gewesen sei, nämlich das Datum des Schreibens der Kommission, das die angefochtene Entscheidung enthielt. Würde man auf dieses Datum abstellen, so wäre die Frist offenkundig exzessiv. Ich meine jedoch, dass in einer Rechtssache wie dieser, in der eine dringende Antwort der Kommission erforderlich ist, sinnvollerweise auf den Zeitpunkt abgestellt werden sollte, zu dem die Kommission dem Mitgliedstaat ihre Entscheidung bekanntgibt, und sei es auch nur informell; es ist realistisch, anzunehmen, dass die Formulierung der Entscheidung beträchtliche Zeit erfordert. Es ist jedoch nicht erforderlich, dieser Frage hier weiter nachzugehen.
172. Jedenfalls bin ich der Meinung, dass die Kommission, selbst wenn sie ein Widerspruchsrecht besaß, dieses Recht nicht rechtzeitig ausgeübt hat.
VI - Ergebnis
173. Aus dem Vorstehenden folgt, dass Österreich sich auf die Grundsätze des Urteils Lorenz berufen konnte, dass die Frist nach dem Urteil Lorenz am 20. November 1997, als Österreich seine Absicht, die Beihilfemaßnahme durchzuführen, anzeigte, abgelaufen war und dass die Kommission, selbst wenn sie ein Widerspruchsrecht besitzt, dieses Recht nicht rechtzeitig ausgeübt hat.
174. Ich komme somit zu dem Ergebnis, dass die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären ist, da sie die Beihilfe zu Unrecht als neue Beihilfe einstuft und es der österreichischen Regierung untersagt, die Beihilfemaßnahme durchzuführen.
175. Meines Erachtens sollte der Gerichtshof deshalb
1. die Entscheidung SG(98) D/1124 für nichtig erklären und
2. der Kommission die Kosten des Verfahrens auferlegen.