62018CC0089
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE
od 14. ožujka 2019. (
1
)
Predmet C‑89/18
A
protiv
Udlændinge- og Integrationsministeriet
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Sporazum o pridruživanju EEZ/Turska – Nacionalni propis koji postrožuje uvjete prvog ulaska na državno područje dotične države članice supružnika državljana trećih zemalja koji borave u toj državi članici kao zaposlene osobe – Spajanje obitelji – Zahtjev snažnije povezanosti s državom članicom domaćinom nego s trećom državom podrijetla – Članak 13. Odluke br. 1/80 – Klauzula standstill – Novo ograničenje – Važan razlog u općem interesu – Cilj uspješne integracije – Nužnost i proporcionalnost novog ograničenja”
1.
Može se dogoditi da pojedinačna prava zajamčena pravom Unije budu u suprotnosti s nacionalnim identitetom država članica koji se Unija isto tako obvezala poštovati, kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 2. UEU‑a. U takvom slučaju, Sud treba odvagnuti ta dva a priori različita interesa primjenom načela proporcionalnosti, a to je odvagivanje nužno, ali osjetljivo. To je zadaća Suda koja mu je ponovno povjerena u okviru predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku a na temelju koje će odgovoriti na pitanje može li se od supruge turskog radnika koji je zakonito integriran na tržištu rada države članice domaćina, kako bi zajedno s njim ishodila dozvolu boravka u svrhu spajanja obitelji, zakonito tražiti, a da se pritom ne povrijede prava koja taj radnik ima na području Unije, da dokaže da su oboje snažnije povezani s državom članicom domaćinom nego sa svojom državom podrijetla.
I. Uvod
2.
A, tužiteljica u glavnom postupku, turska je državljanka rođena u Turskoj koja je 24. svibnja 1983. sklopila brak s B‑om koji je također turski državljanin. Prije nego što su se rastali 24. lipnja 1998., dobili su četvero djece koja su se rodila u Turskoj. B je 7. siječnja 1999. sklopio brak s njemačkom državljankom koja boravi u Danskoj. B je kao bračni drug građanke Unije dobio dozvolu boravka u Danskoj od 6. srpnja 1999. Dozvolu stalnog boravka ishodio je 2006. na temelju danskih odredbi kojima se u nacionalno pravo prenosi Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i boravište na području države članice kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (
2
). Četvero djece rođeno u braku između A i B također je dobilo dozvolu boravka u Danskoj na temelju spajanja obitelji s B.
3.
Razvod braka između B i njegove supruge njemačkog državljanstva izrečen je 25. lipnja 2009. B je ponovno sklopio brak s A u Danskoj 28. kolovoza 2009. A je 3. rujna 2009. Udlændingeserviceu (ured za migracije) podnijela zahtjev za dozvolu boravka u Danskoj na temelju svojeg braka s B, za kojeg je nesporno da je tamo zaposlen.
4.
Ured za migracije 26. svibnja 2010. odbio je taj zahtjev na temelju članka 9. stavka 1. točke 1. i članka 9. stavka 7. udlændingelovena (u daljnjem tekstu: Zakon o strancima) (
3
), koji je bio na snazi na dan donošenja odluke o kojoj je riječ u glavnom postupku i u skladu s kojim:
„1.   Dozvola boravka može se izdati na zahtjev:
1.
Svim strancima starijima od 24 godine koji su u braku ili žive u trajnoj izvanbračnoj zajednici s osobom koja boravi u Danskoj i također je starija od 24 godine.
[…]
(d)
koji imaju dozvolu stalnog boravka u Danskoj dulje od tri godine
[…]
7.   Osim ako za to postoje posebni razlozi, dozvola boravka […] u skladu sa stavkom 1. točkom 1. podtočkama (b) i (d) može se izdati samo ako su bračni ili izvanbračni drugovi snažnije povezani s Danskom nego s nekom drugom zemljom”.
5.
Odlukom od 30. rujna 2010. ministarstvo je pak odbilo pritužbu koju je A podnijela protiv odluke od 26. svibnja 2010. jer A i B nisu ispunjavali uvjet povezanosti prema kojem, na temelju ukupne ocjene, supružnici trebaju biti snažnije povezani s Danskom nego s nekom drugom trećom zemljom. Nakon što je podsjetilo na mjerodavno pravo i na uvjete za primjenu i ocjenu te povezanosti, ministarstvo je provjerilo jesu li supružnici A i B snažnije povezani s Danskom nego Turskom tako što je odvagnulo povezanost B‑a s Danskom i njegovom zemljom podrijetla te povezanost A s njezinom zemljom podrijetla. Osim toga, budući da u zahtjevu koji je podnijela A nije naveden poseban osobni razlog ni posebna zdravstvena okolnost na temelju kojih bi se mogla izdati dozvola boravka unatoč nepostojanju povezanosti s Danskom, ministarstvo je odbilo njezin zahtjev te je nju i njezino dvoje mlađe djece pozvalo da svoj obiteljski život nastave u Turskoj.
6.
A je 10. ožujka 2014. pred Retten i Ålborg (Općinski sud u Ålborgu, Danska) podnijela tužbu za poništenje te odluke i pritom tražila da se preispita njezin zahtjev za spajanje obitelji. Predmet je 26. svibnja 2014. upućen Københavns Byret (Općinski sud u Kopenhagenu, Danska) koji je pak 14. prosinca 2016. uputio predmet sudu koji je uputio zahtjev s obzirom na to da prvostupanjski sudovi na temelju nacionalnog prava mogu žalbenim sudovima uputiti predmete u kojima se javljaju načelna pitanja kako bi potonji sudovi o njima odlučili u prvom stupnju. A traži poništenje odluke od 30. rujna 2010. (
4
) i ponovno ispitivanje njezina zahtjeva za spajanje obitelji.
7.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je članak 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80), priložene Sporazumu o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske koji su u Ankari 12. rujna 1963. potpisale Republika Turska, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednica, s druge strane, te koji je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (
5
) (u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju EEZ‑Turska) primjenjiv jer je nesporno da je B turski radnik. Međutim, na temelju tog članka države članice ne smiju „uvoditi nova ograničenja uvjetâ pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji su na njihovu državnom području zaposleni i imaju zakonit boravak” [neslužbeni prijevod]. Prema mišljenju suda, u vrijeme stupanja na snagu Odluke br. 1/80, nijedno pravilo usporedivo s člankom 9. stavkom 7. Zakona o strancima nije bilo primjenjivo tako da je ta odredba novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80.
8.
Sud koji je uputio zahtjev podsjeća na sudsku praksu Suda u skladu s kojom je novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 zabranjeno „osim ako ne potpada pod ograničenja navedena u članku 14. iste odluke, u kojem su ona opravdana važnim razlogom u općem interesu, prikladna su za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne prekoračuju ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao” (
6
). Iz obrazloženja nacrta zakona iz 2000. i 2002. (
7
) proizlazi da je cilj koji se nastoji postići uvjetom povezanosti uspješna integracija. Sud koji je uputio zahtjev napominje da je Sud već presudio (
8
) da takav cilj može biti važan razlog u općem interesu. Stoga u biti valja utvrditi je li zahtjev snažnije povezanosti s Danskom nego državom podrijetla prikladan za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži a da ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao.
9.
Upravo je u tim okolnostima Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska) odlučio prekinuti postupak i odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, koju je tajništvo Suda zaprimilo 8. veljače 2018., uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
U slučaju kada su u pogledu spajanja obitelji između supružnika uvedena ‚nova ograničenja’ koja su a priori suprotna pravilima o mirovanju (standstill) iz [članka 13. Odluke br. 1/80] a opravdana razlozima ‚uspješne integracije’ koje je Sud priznao u presudama od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) i od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239), može li se smatrati da se pravilo poput članka 9. stavka 7. [danskog Zakona o strancima], kojim se predviđa, među ostalim, da prema općem uvjetu za spajanje obitelji između državljanina treće zemlje koji ima dozvolu boravka u Danskoj i njegova bračnog druga oni trebaju biti snažnije povezani s Danskom nego s Turskom, može opravdavati važnim razlogom u općem interesu, [da je prikladno] za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i [da] ne prekoračuj[e] ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao’?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, što bi značilo da se uvjet povezanosti a priori treba smatrati prikladnim za ostvarenje cilja integracije, je li moguće, a da se to ne protivi kriterijima za ocjenu postojanja ograničenja ili proporcionalnosti:
i.
primjenjivati praksu prema kojoj se, kada je bračni drug koji ima dozvolu boravka u državi članici (sponzor) tamo prvi put stigao s 12 ili 13 godina ili kasnije, u ocjeni povezanosti sponzora s tom državom članicom velika važnost pridaje sljedećem:
—
da je zainteresirana osoba zakonito boravila u državi članici tijekom otprilike 12 godina,
—
ili da je u državi članici boravila i bila stalno zaposlena, pri čemu je često bila u doticaju s kolegama i eventualno klijentima i s njima komunicirala na jeziku te države članice, i tako činila bez većih prekida najmanje četiri do pet godina,
—
ili da je u državi članici boravila i bila stalno zaposlena, ali pritom nije često bila u doticaju s kolegama i eventualno klijentima i s njima komunicirala na jeziku te države članice, i tako činila bez većih prekida najmanje sedam od osam godina,
ii.
primjenjivati praksu prema kojoj se smatra da uvjet povezanosti nije ispunjen na temelju okolnosti da je sponzor održavao snažnu vezu sa svojom zemljom podrijetla na način da je tamo često putovao ili da je tamo duže vrijeme ostajao, dok kratki boravci radi godišnjeg odmora ili boravci u obrazovne svrhe ne utječu negativno na izdavanje dozvole,
iii.
primjenjivati praksu prema kojoj se činjenica da je riječ o takozvanoj situaciji ‚sklapanje braka, razvod, ponovno sklapanje braka’ snažno protivi priznavanju da je uvjet povezanosti ispunjen?”
10.
U ovom predmetu pisana očitovanja podnijeli su A, danska vlada te Europska komisija.
11.
Na raspravi koja se pred Sudom održala 13. prosinca 2018., A, danska vlada te Komisija podnijeli su svoja usmena očitovanja.
II. Analiza
12.
Navedenim prethodnim pitanjima koja treba ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati predstavlja li nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku - kojom se spajanje obitelji između turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici i njegove supruge turske državljanke uvjetuje time da supružnici budu snažnije povezani s Danskom nego s nekom drugom zemljom - novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80.
13.
Uvodno ističem da se ovaj predmet nastavlja na predmet Genc (
9
). U tom je predmetu Sud trebao ocijeniti usklađenost s člankom 13. Odluke br. 1/80 druge odredbe istog Zakona o strancima kojom se spajanje obitelji između turskog radnika koji zakonito boravi u dotičnoj državi članici i njegova maloljetnog djeteta uvjetuje time da dijete ima dovoljnu vezu ili ima mogućnost uspostave dovoljnih veza s tom državom članicom da postoji temelj za uspješnu integraciju, ako dotično dijete i drugi roditelj borave u državi podrijetla ili u drugoj državi i zahtjev za spajanje obitelji podnesen nakon roka od dvije godine od dana kada je roditelj koji boravi u dotičnoj državi članici dobio dozvolu boravka na neodređeno vrijeme. Iz presude Genc (
10
) može se izvesti više zaključaka korisnih za ovaj predmet. Iz zahtjeva za prethodnu odluku uostalom proizlazi da je danska državna uprava iz te presude izvela zaključke u pogledu posebne odredbe Zakona o strancima o kojoj je u tom slučaju bila riječ, ali uopće nije navela koji uvjeti trebaju biti ispunjeni u slučaju spajanja obitelji koje zahtijeva bračni drug turskog radnika i, osobito, u slučaju zahtjeva povezanosti s Danskom. Međutim, iako se čini da je danska državna uprava uvjerena da je članak 9. stavak 7. Zakona o strancima, unatoč tomu što predstavlja novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80, zakonit jer je opravdan važnim razlogom u općem interesu i prikladan za ostvarenje cilja kojem se teži a da ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao, sud koji je uputio zahtjev ima više dvojbi.
A.
Postojanje novog ograničenja opravdanog važnim razlogom u općem interesu
14.
Kao što je na to podsjetio sud koji je uputio zahtjev, klauzula standstill navedena u članku 13. Odluke br. 1/80 općenito zabranjuje uvođenje svake nove mjere koja bi imala za cilj ili za posljedicu propisivanje turskom državljaninu uvjeta za ostvarivanje navedenih ekonomskih sloboda na državnom području dotične države članice koji bi bili restriktivniji od onih koji su vrijedili na dan stupanja na snagu navedene odluke (
11
).
15.
Iz spisa proizlazi da je članak 9. stavak 7. Zakona o strancima uveden nakon stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u Danskoj i da su njime postroženi uvjeti ulaska bračnog druga turskog radnika koji mu se želi pridružiti na dansko državno područje. Također je nesporno da je B zakonito zaposlen na danskom tržištu rada. A traži dozvolu boravka kako bi mu se pridružila. U tim okolnostima, u slučaju da novo ograničenje može utjecati na B‑ovu slobodu obavljanja djelatnosti u Danskoj, ne smije se prihvatiti primjena nacionalne odredbe o kojoj je riječ u glavnom postupku (
12
). Naime, na B‑ovu odluku da se poslovno nastani i, osobito, ostane u Danskoj kao turski radnik moglo bi negativno utjecati to da nacionalno zakonodavstvo otežava ili onemogućuje spajanje obitelji jer bi stoga mogao biti obvezan birati između obavljanja djelatnosti u Danskoj i obiteljskog života u Turskoj (
13
). Stoga nacionalni propis poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, koji otežava spajanje obitelji jer postrožuje uvjete u kojima se turskom radniku na državnom području države članice domaćina može pridružiti njegova supruga u odnosu na uvjete koji su na navedenom državnom području postojali u vrijeme stupanja na snagu Odluke br. 1/80 i koji, prema tome, mogu utjecati na obavljanje gospodarske djelatnosti navedenog radnika, predstavlja „novo ograničenje”, u smislu članka 13. Odluke br. 1/80, slobodnog kretanja radnika za turske državljane u toj državi članici.
16.
Kao što na to podsjeća sud koji je uputio zahtjev, takvo je ograničenje zabranjeno osim ako ne potpada pod ograničenja iz članka 14. Odluke br. 1/80 (
14
), što nije navedeno u okviru glavnog postupka, ili ako je opravdano važnim razlogom u općem interesu, prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao (
15
).
17.
Sud je u pogledu zahtjeva za postojanjem važnog razloga u općem interesu već presudio da „cilj koji se sastoji u jamstvu uspješne integracije državljana trećih zemalja u dotičnoj državi članici […] može predstavljati [takav] razlog” (
16
) nakon što je podsjetio „na važnost koja se u okviru prava Unije daje mjerama integracije, kao što to proizlazi iz članka 79. stavka 4. UFEU‑a […] te iz više direktiva […] koje predviđaju da je integracija državljana trećih zemalja ključan element za promicanje ekonomske i socijalne kohezije, koja je temeljni cilj Unije naveden u Ugovorima” (
17
).
18.
Danska vlada kao važan razlog u općem interesu također navodi učinkovito upravljanje migracijskim tokovima, koje smatra prioritetnim problemom povezanim s prethodno navedenim važnim razlogom, pri čemu je to upravljanje potrebno kako bi se osigurala integracija osoba koje imaju dozvolu boravka u državi članici ili koje bi je mogle dobiti. Danska vlada smatra da udio stranaca u ukupnom stanovništvu utječe na uspjeh integracije. Podsjećam da je Sud, a da pritom ne treba zauzeti stajalište o toj povezanosti i tom udjelu, već presudio da „cilj sprečavanja nezakonitog ulaska i boravka čini važan razlog u općem interesu za potrebe članka 13. Odluke br. 1/80” (
18
) i da „cilj učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima može činiti [takav] razlog (
19
) koji može opravdati novo ograničenje na temelju navedene odredbe.
19.
Stoga mi je teško zamisliti da Sud promijeni svoje tvrdnje, tim više što utvrđenje postojanja važnog razloga u općem interesu u svakom slučaju nije dovoljno kako bi se smatralo da je novo ograničenje dopušteno člankom 13. Odluke br. 1/80, s obzirom na to da se to ograničenje treba pokazati nužnim i proporcionalnim, što je prava srž problema predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku.
B.
Nužnost i proporcionalnost novog ograničenja
1. Opis nacionalnog zakonodavstva i nacionalne prakse
20.
Nacionalnim zakonodavstvom predviđa se da svi stranci stariji od 24 godine koji žive u stabilnoj i trajnoj zajednici s osobom koja je također starija od 24 godine i boravi u Danskoj te ima dozvolu stalnog boravka dulje od tri godine mogu tražiti dozvolu boravka. Međutim, ako sponzor ne stekne dansko državljanstvo prije svoje 28. godine, takva se dozvola boravka njezinu bračnom drugu može izdati samo ako su ti supružnici snažnije povezani s Danskom nego s nekom trećom državom.
21.
Za potpuno i pravilno shvaćanje dosega te nacionalne mjere ipak se treba udaljiti od njezina samog teksta te ispitati, kao što je propisano sudskom praksom (
20
), načine njezine provedbe koji u ovom slučaju proizlaze iz pripremnih akata zakona iz 2000. i 2002. (
21
) i iz okružnice iz 2005. (
22
).
22.
Stoga, kada tijela trebaju odrediti jesu li supružnici koji traže da ih se ujedini snažnije povezani s Danskom nego s državom, odnosno državama podrijetla, trebaju provesti ukupnu ocjenu i pritom uzeti u obzir sve elemente koje imaju na raspolaganju. Tako trebaju odvagnuti, s jedne strane, povezanost sponzora s Danskom, u ovom slučaju turskog radnika, i, s druge strane, povezanost njegova bračnog druga sa svojom zemljom podrijetla. Također trebaju uzeti u obzir povezanost sponzora sa zemljom podrijetla njegova bračnog druga. Osobito treba uzeti u obzir mjesto rođenja supružnika, mjesto u kojem su proveli djetinjstvo ili u kojem su se obrazovali, učestalost i duljinu boravka u zemlji podrijetla. K tomu, treba uzeti u obzir obiteljske odnose supružnika u Danskoj u odnosu na obiteljske odnose koje održavaju u državi podrijetla, osobito ako su jedan ili oba sponzorova roditelja podrijetlom iz iste zemlje kao i njegov bračni drug. Pitanje tko izvršava roditeljsku skrb ili tko ostvaruje pravo posjete u pogledu maloljetne djece koja boravi u Danskoj također se uzima u obzir iako ipak nije odlučujuće. Usto, uzimaju se u obzir poznavanje jezika i jezik na kojem supružnici komuniciraju. Osim toga, ispituje se povezanost supružnika s Danskom u obrazovnom i profesionalnom smislu, koliko dugo borave na danskom državnom području kao i učestalost i trajanje boravka u zemlji podrijetla sponzora i/ili bračnog druga (
23
). Ne analizira se samo koliko se dugo radnik nalazi na tržištu rada, nego i priroda posla koja je isto tako važna, kao i činjenica je li predmetno radno mjesto moguće dobiti zahvaljujući kvalifikacijama stečenim u Danskoj. Stoga se za sponzora, ako je četiri ili pet godina radio i time pridonosio svojoj integraciji u dansko društvo, zbog kontakta s javnošću s kojom je u doticaju ili potrebe da sa svojim kolegama ili klijentima komunicira na danskom, može smatrati da je snažno povezan s Danskom čak i ako tamo boravi tek „četiri ili pet godina” (
24
). Suprotno tomu, za stalan posao koji se obavlja jednako dugo, ali ne omogućava znatno komuniciranje s osobama koje govore danski, ne smatra se da omogućuje stvaranje takve povezanosti. U tom slučaju, boravak i obavljanje posla trebaju trajati „sedam ili osam godina” (
25
).
23.
Činjenica da su sponzor i podnositelj zahtijeva ranije bili u braku ili da su prije sponzorova dolaska u Dansku živjeli zajedno u svojoj zemlji podrijetla, zatim činjenica da su ti supružnici potom podnijeli zahtjev za spajanje obitelji na temelju ponovnog sklapanja braka nakon što je sponzor ušao u Dansku i ishodio dozvolu stalnog boravka (situacija „sklapanje braka, razvod, ponovno sklapanje braka”) snažno se protivi postojanju snažnije povezanosti s Danskom. Prema mišljenju danskih tijela, činjenica da je sponzor ponovno sklopio brak upućuje na to da je održavao snažnu vezu s podnositeljicom zahtjeva i zemljom podrijetla.
24.
U određenim slučajevima, posebni razlozi mogu ići u prilog dodjeli dozvole boravka bračnom drugu unatoč nepostojanju snažne povezanosti s Danskom. Do toga može doći, na primjer, kada bi se supružnike odbijanjem izdavanja takve dozvole obvezalo da svoj obiteljski život vode u zemlji u koju sponzor ne može ući ili u kojoj ne može boraviti ili pak u slučaju ozbiljne bolesti, nemoći ili poodmakle dobi sponzora. Jednako tako, može se smatrati da poseban razlog postoji kada sponzor izvršava roditeljsku skrb ili ima pravo posjetiti svoju maloljetnu djecu koja žive u Danskoj (
26
). Naposljetku, uvjet snažnije povezanosti s Danskom ne nalaže se u slučaju braka između rezidentnih osoba koje su se rodile i odrasle u Danskoj ili koje su tamo stigle kao djeca te zakonito odrasle i boravile 28 godina.
25.
Iz odluke o kojoj je riječ u glavnom postupku proizlazi da je ministarstvo provelo ukupnu ocjenu situacije A i njezina supruga te da je slijedilo smjernice koje sam upravo opisao. Osobito je uzelo u obzir da je A rođena i odrasla u Turskoj gdje se i obrazovala, da ona i njezin suprug komuniciraju na turskom ili kurdskom jeziku i da se, s obzirom na to da je kratko boravila u Danskoj, nije mogla povezati s Danskom. Ministarstvo je u pogledu B‑ove situacije utvrdilo da je rođen i odrastao u Turskoj; da je u Dansku kasno došao, s obzirom na to da je tamo prvi put ušao 1999.; da je prije toga dugo živio zajedno s A u Turskoj i da je nakon toga često boravio u svojoj zemlji podrijetla i to u trajanju do tri mjeseca; da su članovi njegove uže obitelji (njegovi roditelji i dvoje njegovih braće i sestara) još u Turskoj; da su ostalih četvero braće i sestara u Danskoj; da, iako postoji povezanost s danskim tržištem rada, s obzirom na prirodu i trajanje različitih poslova koje je B obavljao ili trenutačno obavlja u Danskoj, to ne može umanjiti njegovu snažnu povezanost s Turskom; da se situacija supružnika koji su ranije bili u braku, pa su se rastali, a zatim ponovno sklopili brak nakon što je B ishodio dozvolu stalnog boravka snažno protivi postojanju snažnije povezanosti s Danskom (
27
), s obzirom na to da ponovno sklapanje braka s prvom suprugom upućuje na to da je B održavao snažnu vezu s A i svojom zemljom podrijetla. Ministarstvo je u pogledu djece supružnika utvrdilo da su sva rođena u Turskoj gdje su započela svoj život prije nego što su se pridružila svojem ocu u Danskoj; da je dvoje djece već punoljetno; da se u tim okolnostima može pretpostaviti da su održala jezične, kulturne i obiteljske veze s Turskom; s obzirom na to da su djeca već živjela odvojeno od svoje majke, supružnici su tako odlučili razdvojiti obitelj na način da se A mogla vratiti u Tursku s dvoje najmlađe djece a da takva situacija ne bude protivna članku 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).
2. Analiza načela proporcionalnosti
26.
Prema sudskoj praksi Suda, kada postoji nacionalni propis o spajanju obitelji koji se može primijeniti na turskog radnika, nacionalna tijela trebaju provesti ocjenu koja se temelji na „dovoljno preciznim, objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima, koji se moraju ispitati od slučaja do slučaja, tako da se povodom njih donese obrazložena odluka protiv koje je moguće podnijeti učinkovito pravno sredstvo kako bi se spriječila administrativna praksa sustavnog odbijanja” (
28
). Očito je da je ministarstvo detaljno obrazložilo svoju odluku o odbijanju koju je tužiteljica mogla pobijati pred sudom koji je uputio zahtjev. Čini mi se da je veći problem to što postoji velik broj kriterija, čime se potiče osjećaj određene nepredvidljivosti (
29
).
27.
Najprije napominjem da je ocjena koju provode tijela ukupna ocjena supruga koji se već nalazi na danskom državnom području, i to u slučaju B‑a već gotovo više od 20 godina, i podnositeljice zahtjeva u glavnom postupku. Pitam se nije li pomalo proturječno, s obzirom na prirodu zahtjeva koji se odnosi na dozvolu boravka u svrhu spajanja obitelji, zahtijevati i od podnositeljice zahtjeva da bude snažnije povezana s Danskom nego sa svojom državom podrijetla. Naime, po definiciji, spajanje obitelji zahtijeva se u situaciji u kojoj se zajednički život morao prekinuti ili nije moguć i u kojoj supružnici žive odvojeno. Ne može osporiti ni da znatan dio spajanja obitelji obuhvaća situacije u kojima su oba supružnika iste nacionalnosti ili su podrijetlom iz iste države na čijem su državnom području započeli svoj zajednički život. To vrijedi i za turske radnike. Prema mojem shvaćanju Sporazuma o pridruživanju i Odluke br. 1/80 u dijelu u kojem se u ta dva teksta utvrđuje pravni položaj članova obitelji turskih radnika, njihovi su autori prije svega uzeli u obzir, iako ne isključivo (
30
), članove obitelji turskog državljanstva. Prema tome, u kontekstu zahtjeva za spajanje obitelji u okviru kojeg se općenito pretpostavlja da je obiteljski odnos uspostavljen u državi podrijetla i da se obitelj želi ponovno okupiti na državnom području države domaćina, pitam se u kojoj mjeri činjenica da se od bračnih drugova koji su podnositelji zahtjeva traži da dokažu da su snažnije povezani s Danskom nego sa svojom državom podrijetla ne znači da se od njih zahtijeva neka vrsta nemogućeg tereta dokazivanja (probatio diabolica), osobito zato što iz opisa upravne prakse nije vidljivo posebno odvagivanje kriterija koje podnositelj zahtjeva za dozvolu boravka u svrhu spajanja obitelji ne bi ispunio.
28.
Drugim riječima, očito je da će supružnicima koji su iste nacionalnosti, poput A i B, biti teže ispuniti uvjet snažnije povezanosti s Danskom, s obzirom na to da je kriterije koji se odnose na mjesto rođenja, djetinjstvo i obrazovanje, poznavanje jezika i obiteljske veze teže ispuniti ako se supružnik ili supruga i dalje nalaze u svojoj državi podrijetla u kojoj je jedno od njih dvoje provelo cijeli svoj život te ih turski radnik sam teško može nadoknaditi ako je navedenu državu napustio kao odrasla osoba. Danska tijela ne mogu uzeti u obzir ni činjenicu da su dotični suprug ili supruga dugotrajno boravili u Danskoj kako bi tamo uspostavili odnose s društvom jer je upravo to predmet zahtjeva i jer takav zakonit boravak dosada nije bio moguć ili je bio ograničen na kratka razdoblja (
31
). Činjenica da turski radnik redovito i prosječno dugo boravi u svojoj državi podrijetla tumači se kao pokazatelj da je on još (previše) povezan s dotičnom državom, ali, s obzirom na to da zajednički život još nije moguć u Danskoj, bračni odnosno obiteljski život može se samo voditi, pa makar povremeno, zahvaljujući tim čestim posjetima, u granicama njihove usklađenosti sa zahtjevima povezanim s profesionalnim životom u Danskoj.
29.
Nadalje, prema riječima danske vlade, kriteriji koje su upravna tijela uzela u obzir nisu ni apsolutni ni kumulativni. Nijedan nije odlučujuć sam po sebi. Također mogu biti neprecizni. Tako se u slučaju „kasnog” dolaska na dansko državno područje, odnosno nakon navršenih „12 ili 13 godina” (
32
), zahtijeva da radnik tamo boravi najmanje 12 godina, ali to se razdoblje može skratiti u slučaju obrazovanja ili rada u Danskoj, međutim, pod uvjetom da je riječ o određenoj prirodi posla zbog koje radnik koji radi četiri ili pet godina može ispuniti uvjet povezanosti. To trajanje obavljanja neke djelatnosti produljuje se na sedam ili osam godina ako se ne smatra da se tim radom pridonosi integraciji radnika u Danskoj. Time se ostavlja dojam da je podnositelju zahtjeva ta situacija u određenoj mjeri neshvatljiva, čime se u konačnici upravnim tijelima prilikom odlučivanja ostavlja široka diskrecijska ovlast. Čini se da nije ispunjen gore navedeni zahtjev koji je utvrdio Sud i prema kojem tijela trebaju donositi odluke na temelju točnih kriterija.
30.
Sud koji je uputio zahtjev u pogledu situacije „sklapanje braka, razvod, ponovno sklapanje braka” pak tvrdi da je riječ o neoborivoj pretpostavci kojom se isključuje bilo kakvo uzimanje u obzir osobne situacije supružnika i njihove sposobnosti da se integriraju te koja dovodi do prakse gotovo sustavnog odbijanja izdavanja dozvole boravka u svrhu spajanja obitelji. Ako je to slučaj, ta je pretpostavka per se protivna sudskoj praksi Suda (
33
). Međutim, prema riječima danske vlade, može se tumačiti samo kao pokazatelj snažnog protivljenja postojanju snažne povezanosti s Danskom. Čak i ako se praksa pokaže manje drastičnom od situacije koju je opisao sud koji je uputio zahtjev, teško mi je vidjeti stvarnu povezanost između takve situacije „sklapanje braka, razvod, ponovno sklapanje braka” i mogućnosti uspješne integracije i/ili učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima. Ako danska tijela u takvoj situaciji sumnjaju u povredu zakona jer zbog ponovnog sklapanja braka dvoje o iskrenosti braka na temelju kojeg je turski radnik dobio dozvolu boravka, te se sumnje trebaju temeljiti na konkretnim elementima protiv B‑a. Međutim, u svakom slučaju, iz spisa ne proizlazi da je danska vlada, općenito ili konkretno u pogledu supružnika A i B, utvrdila vezu između situacije „sklapanje braka, razvod, ponovno sklapanje braka” i dokazane povrede. Stoga se svrha postojanja takve pretpostavke, unatoč njezinoj jednostavnosti, može dovesti u pitanje.
31.
Naposljetku, a možda i najprije, većina kriterija koji se uzimaju u obzir nisu uopće sami po sebi povezani s pitanjem uspješne integracije bračnog druga turskog radnika ili supružnika koje čine taj bračni drug i dotični radnik u dansko društvo, što je prvi od navedenih važnih razloga u općem interesu. Naime, smatram da ne postoji nužno proturječje između održavanja snažne povezanosti sa svojom zemljom podrijetla i sposobnosti integriranja u državu domaćina. Osim toga, kriteriji za ocjenu danskih vlasti većinom se temelje na elementima na koje bračni drug nije imao utjecaja (poput mjesta rođenja, mjesta obrazovanja, obiteljskih veza itd.). Na temelju njih nije moguće utvrditi nedostatak integracije niti predvidjeti uspješnu integraciju. S tog su stajališta zapravo prilično neutralni. Prema mojem mišljenju, s obzirom na postavljeni cilj bilo bi primjerenije podnositeljima zahtjeva propisati pozitivne buduće uvjete poput, na primjer, obveze postizanja određene razine poznavanja danskog jezika ili znanja o danskom društvu u određenom razumnom roku nakon odobrenja spajanja obitelji.
32.
Što se tiče drugog navedenog važnog razloga u općem interesu, odnosno učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima, također mi je teško utvrditi bilo kakvu logičnu vezu između različitih kriterija koji se uzimaju u obzir i postavljenog cilja. Na primjer, kako tužiteljičino mjesto rođenja, jezik na kojem komunicira sa svojim suprugom ili mjesto gdje žive njezini roditelji utječu na upravljanje migracijskim tokovima?
33.
Člankom 13. Odluke br. 1/80 državama članicama nalaže se da uzmu u obzir poseban status turskih radnika koji se ne mogu u potpunosti izjednačiti s građanima Unije a ni s državljanima ostalih trećih država i čini mi se da se nacionalnim zakonodavstvom o kojem je riječ u glavnom postupku, upravo s obzirom na taj poseban status, istodobno prekomjerno i ponekad nedosljedno postrožuju uvjeti koje dotični turski radnik treba ispuniti kako bi mogao nastaviti ili ponovno započeti svoj bračni život na državnom području države domaćina. Usto, posljedice primjene nacionalnog zakonodavstva na B‑a, preko njegove supruge, znatno nadilaze samo njegovo bračno stanje, s obzirom na to da su danska tijela pozvala A i njezina dva sina, koji već žive u Danskoj i tamo imaju dozvolu boravka na temelju spajanja obitelji, da „svoj obiteljski život nastave u Turskoj” (
34
). Stoga je očito da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku utječe na B‑ovu slobodu obavljanja djelatnosti na način da ga, prema mojem mišljenju neopravdano, obvezuje da odabere između obavljanja djelatnosti u Danskoj i obiteljskog života u Turskoj.
34.
U tim okolnostima i s obzirom na sva prethodna obrazloženja, u potpunosti je jasno da članak 9. stavak 7. Zakona o strancima nije prikladan za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao.
35.
Slijedom toga, iz moje analize proizlazi da nacionalna mjera, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se spajanje obitelji između turskog radnika koji zakonito boravi u državi članici domaćinu i njegova bračnog druga uvjetuje time da supružnici budu snažnije povezani s državom članicom domaćinom nego s trećom državom ili trećim državama podrijetla, čini novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 i da takvo ograničenje nije opravdano.
III. Zaključak
36.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja mu je uputio Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska) odgovori na sljedeći način:
Nacionalna mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se spajanje obitelji između turskog radnika koji zakonito boravi u državi članici domaćinu i njegova bračnog druga uvjetuje time da supružnici budu snažnije povezani s državom članicom domaćinom nego s trećom državom ili trećim državama podrijetla, predstavlja novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja, priložene Sporazumu o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske koji su u Ankari 12. rujna 1963. potpisale Republika Turska, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednica, s druge strane, te koji je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. Takvo ograničenje nije opravdano.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2004., L 158, str. 77. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)
(
3
)	Te su odredbe uključene u Zakon o strancima lovom nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (Zakon br. 365 od 6. lipnja 2002. o izmjeni Zakona o strancima, Zakona o braku itd.) kojim se proširio i postrožio uvjet povezanosti uveden Zakonom br. 424 od 31. svibnja 2000. To je postroženje uvjeta povezanosti, uvedeno izmjenom zakona iz 2002., među ostalim dovelo do zahtjeva da supružnici budu snažnije povezani s Danskom nego s nekom drugom zemljom. U okružnici Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (Ministarstvo za izbjeglice, doseljenike i integraciju) od 1. prosinca 2005. pojašnjava se praksa koju treba slijediti u pogledu članka 9. stavka 7. Zakona o strancima. Uvjet snažne povezanosti s Danskom još je više postrožen izmjenom zakona iz 2011. prije nego što je zakonodavac odlučio vratiti se tekstu članka 9. stavka 7. Zakona o strancima iz 2003. Danska vlada je na raspravi pred Sudom pojasnila da je članak 9. stavak 7. Zakona o strancima stavljen izvan snage 2018. kako bi se zamijenio zahtjevom integracije. U daljnjoj analizi ispituje se upravo verzija članka 9. stavka 7. Zakona o strancima iz 2003. jer je bila dijelom mjerodavnog prava u trenutku donošenja odluke o kojoj je riječ u glavnom postupku 2010.
(
4
)	U zahtjevu za prethodnu odluku također je navedena odluka ministarstva od 24. kolovoza 2017., odnosno odluka kojom je potonje ministarstvo potvrdilo odluku danskog ureda za migracije od 1. prosinca 2014. o odbijanju novog zahtjeva za spajanje obitelji koji je podnijela A. Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se A usredotočila na tužbu pred sudom koji je uputio zahtjev koja je podnesena protiv odluke ministarstva od 30. rujna 2010.
(
5
)	SL 1964., L 217, str. 3685. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 115., str. 3.)
(
6
)	Presuda od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 51. i navedena sudska praksa)
(
7
)	Vidjeti bilješku 3. ovog mišljenja.
(
8
)	Presude od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247) i od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239)
(
9
)	Presuda od 12. travnja 2016. (C‑561/14, EU:C:2016:247)
(
10
)	Presuda od 12. travnja 2016. (C‑561/14, EU:C:2016:247)
(
11
)	Vidjeti presudu od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 33. i navedena sudska praksa).
(
12
)	Vidjeti po analogiji presudu od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 37.).
(
13
)	Vidjeti po analogiji presude od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 40.) i od 7. kolovoza 2018., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 61. i navedena sudska praksa).
(
14
)	Odnosno opravdano je razlozima javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.
(
15
)	Vidjeti inter alia presudu od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 51. i navedena sudska praksa).
(
16
)	Presuda od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 56.)
(
17
)	Presuda od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 55.). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, t. 31. i sljedeće točke).
(
18
)	Presuda od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 38.)
(
19
)	Presuda od 29. ožujka 2017., Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2017:239, t. 39.). Vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija u predmetu Tekdemir (C‑652/15, EU:C:2016:960, t. 17.) i presudu od 7. kolovoza 2018., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 77.).
(
20
)	Presuda od 7. kolovoza 2018., Yön (C‑123/17, EU:C:2018:632, t. 81. i navedena sudska praksa)
(
21
)	Vidjeti bilješku 3. ovog mišljenja.
(
22
)	Vidjeti bilješku 3. ovog mišljenja.
(
23
)	Osim ako sponzor boravi u zemlji podrijetla svojeg bračnog druga jer je otišao iz zemlje zbog poslovnih obveza koje ima pri danskim tijelima, međunarodnim ili sličnim organizacijama ili pak danskog poduzetnika u inozemstvu.
(
24
)	Vidjeti tekst prethodnih pitanja.
(
25
)	Vidjeti tekst prethodnih pitanja.
(
26
)	Čini se da se taj kriterij također uzima u obzir u okviru analize postojanja snažnije povezanosti s Danskom; vidjeti točku 21. ovog mišljenja.
(
27
)	Kao što to proizlazi iz okružnice od 1. prosinca 2005. o provedbi kriterija povezanosti u okviru zahtjeva za spajanje obitelji.
(
28
)	Presuda od 12. travnja 2016., Genc (C‑561/14, EU:C:2016:247, t. 66.)
(
29
)	Zbog te nepredvidljivosti, tužiteljica u glavnom postupku dvoji o sposobnosti nacionalnih sudova da izvršavaju cjelovit sudski nadzor nad odlukama nacionalne uprave.
(
30
)	Pitanje odnosi li se pojam „članovi obitelji” turskog radnika, u smislu članka 7. prvog podstavka Odluke br. 1/80, samo na navedene članove turskog državljanstva postavljeno je Sudu u okviru predmeta u kojem je donesena presuda od 19. srpnja 2012., Dülger (C‑451/11, EU:C:2012:504) te je Sud na njega odgovorio niječno.
(
31
)	Također ponekad iz gospodarskih razloga. U tom se pogledu slažem sa stajalištem nezavisnog odvjetnika P. Mengozzija koje je iznio u svojem mišljenju u predmetu Genc (C‑561/14, EU:C:2016:28, t. 49.).
(
32
)	Vidjeti tekst prethodnih pitanja.
(
33
)	Vidjeti presudu od 10. srpnja 2014., Dogan (C‑138/13, EU:C:2014:2066, t. 38.).
(
34
)	Vidjeti točku 5. ovog mišljenja.