Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANDREA BIONDI
presentate il 30 ottobre 2025 (1)
Cause riunite C‑440/24 P e C‑441/24 P
Repubblica di Lettonia
contro
Petr Aven (C‑440/24 P)
e
Mikhail Fridman (C‑441/24 P)
« Impugnazione – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate relativamente ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei capitali – Inserimento nell’elenco delle persone, delle entità e degli organismi interessati – Articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e d), della decisione 2014/145/PESC – Criterio del sostegno alle azioni o politiche – Criterio del sostegno materiale o finanziario ai decisori russi responsabili – Criterio del vantaggio tratto dai decisori russi – Tutela giurisdizionale effettiva – Controllo completo da parte del giudice dell’Unione delle misure restrittive – Pertinenza del contesto nella valutazione della fondatezza dei motivi di inserimento – Mancata dissociazione »
1.        Le impugnazioni in esame, presentate dalla Repubblica di Lettonia, la quale era parte interveniente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, offrono alla Corte l’occasione per ribadire e precisare ulteriormente la portata del potere discrezionale del Consiglio dell’Unione europea, l’onere della prova su di esso gravante e lo standard di controllo giurisdizionale che il giudice dell’Unione è tenuto a garantire.
2.        La Repubblica di Lettonia chiede infatti l’annullamento delle sentenze Aven/Consiglio (2) e Fridman/Consiglio (3) (in prosieguo, congiuntamente: le «sentenze impugnate») con cui il Tribunale ha rispettivamente accolto i ricorsi del sig. Petr Aven e del sig. Mikhail Fridman, entrambi diretti all’annullamento, da un lato, della decisione (PESC) 2022/337 (4) e del regolamento di esecuzione (UE) 2022/336 (5) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti iniziali controversi») e, dall’altro lato, della decisione (PESC) 2022/1530 (6) e del regolamento di esecuzione (UE) 2022/1529 (7) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti di mantenimento controversi»), nei limiti in cui tali atti (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti controversi») li riguardano.
3.        I sigg. Aven e Fridman sono stati inseriti negli elenchi delle persone i cui beni devono essere congelati sulla base di due criteri di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145/PESC del Consiglio, del 17 marzo 2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2014, L 78, pag. 16), come modificata dalla decisione (PESC) 2022/329 del Consiglio, del 25 febbraio 2022 (GU 2022, L 50, pag. 1). Il Consiglio ha, infatti, proceduto all’iscrizione dei sigg. Aven e Fridman con la motivazione che,
a suo avviso, essi «sosten[evano] o realizza[vano]» azioni o politiche che compromett[evano]
o minaccia[vano]
l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina nonché la sua stabilità e la sua sicurezza [articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/145 come modificata; in prosieguo: il «criterio a)»] e «sosten[evano], materialmente o finanziariamente i decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina» o
«tra[evano] vantaggio dagli stessi» [articolo 2, paragrafo 1, lettera d), della decisione 2014/145 come modificata; in prosieguo: il «criterio d)»].
I.      Fatti e sentenze impugnate
4.        Per quanto concerne i fatti, rinvio ai punti da 2 a 14 della sentenza Aven/Consiglio nonché ai punti da 2 a 14 della sentenza Fridman/Consiglio.
5.        Nel proprio ricorso dinanzi al Tribunale, il sig. Aven ha dedotto due motivi, il primo vertente su errori di valutazione del Consiglio che hanno indotto quest’ultimo a inserirlo e mantenerlo erroneamente negli elenchi controversi e il secondo, diretto contro gli atti di mantenimento, vertente sulla violazione dell’obbligo di riesame periodico della sua situazione e dell’obbligo di motivazione. Il Tribunale ha esaminato la fondatezza dell’inserimento e del mantenimento del sig. Aven in detti elenchi ai sensi dei criteri a) e d) con riguardo, in particolare, all’asserita erroneità della valutazione dei fatti svolta dal Consiglio (8). Al termine della propria analisi, ha concluso che nessuno dei motivi indicati negli atti impugnati dinanzi ad esso era suffragato in modo giuridicamente sufficiente e che l’inserimento e il mantenimento del sig. Aven negli elenchi erano dunque ingiustificati (9). Di conseguenza, il Tribunale ha accolto il primo motivo di ricorso e ha annullato gli atti controversi nelle parti in cui riguardavano il sig. Aven.
6.        Il sig. Fridman, dal canto suo, ha sollevato gli stessi due motivi di ricorso dinanzi al Tribunale, il quale ha esaminato soltanto il primo, vertente su errori di valutazione. Analizzando l’asserita erroneità della valutazione dei fatti svolta dal Consiglio, il Tribunale è pervenuto alla conclusione che nessuno dei motivi indicati negli atti impugnati era suffragato in modo giuridicamente sufficiente e che l’inserimento e il mantenimento del sig. Fridman negli elenchi controversi erano ingiustificati (10). Di conseguenza, il Tribunale ha accolto il primo motivo di ricorso e ha annullato gli atti controversi nelle parti in cui riguardavano il sig. Fridman.
II.    Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
7.        Nella causa C‑440/24 P, la Repubblica di Lettonia chiede che la Corte voglia annullare la sentenza Aven/Consiglio e condannare ciascuna delle parti a farsi carico delle proprie spese. Il sig. Aven chiede che la Corte voglia, in via principale, respingere l’impugnazione in quanto in parte manifestamente irricevibile e in parte manifestamente infondata; in subordine, respingere l’impugnazione e, in ogni caso, condannare la Repubblica di Lettonia alle spese.
8.        Nella causa C‑441/24 P, la Repubblica di Lettonia chiede che la Corte voglia annullare la sentenza Fridman/Consiglio e condannare ciascuna delle parti a farsi carico delle proprie spese. Il sig. Fridman chiede che la Corte voglia, in via principale, respingere l’impugnazione in quanto in parte manifestamente irricevibile e in parte manifestamente infondata; in subordine, respingere l’impugnazione e, in ogni caso, condannare la Repubblica di Lettonia alle spese.
9.        Con decisioni del presidente della Corte del 29 ottobre 2024 e del 6 novembre 2024, la Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lituania sono state ammesse a intervenire nelle controversie a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Lettonia in tali cause, le quali sono state successivamente riunite ai fini della fase orale del procedimento nonché della sentenza (11).
III. Sulle impugnazioni
10.      In ciascuna delle sue due impugnazioni, la Repubblica di Lettonia deduce quattro motivi analoghi.
11.      Il primo motivo di impugnazione verte sul travisamento della giurisprudenza risultante dalla sentenza Kadi (12); il secondo verte sullo snaturamento degli elementi di prova prodotti dal Consiglio; il terzo verte su un errore di diritto nell’applicazione del criterio d); e il quarto verte su un errore di diritto in quanto il Tribunale non avrebbe qualificato la mancata dissociazione come un sostegno, ai sensi del criterio a).
A.      Osservazioni preliminari
12.      Desidero far precedere l’analisi delle impugnazioni in esame da due serie di considerazioni preliminari.
1.      Sull’intensità del controllo giurisdizionale e sul quadro di analisi
13.      I diversi
motivi dedotti nell’ambito delle impugnazioni in esame potrebbero riassumersi in una sola questione: quella del livello di controllo giurisdizionale che i giudici dell’Unione devono esercitare sulla legittimità delle misure restrittive adottate dal Consiglio. Non si tratta di una questione nuova. Ci si aspetta che i giudici dell’Unione raggiungano un equilibrio delicato, ma in definitiva equo, tra principi e norme giuridiche differenti e potenzialmente contrastanti.
14.      I due piatti della bilancia sono, da un lato, il potere del Consiglio in materia di adozione di misure restrittive e, dall’altro lato, la tutela dei diritti delle persone sottoposte a
tali misure.
15.      È inoltre impossibile ignorare che tali impugnazioni si inseriscono nel contesto dell’invasione dell’Ucraina, una flagrante violazione del diritto internazionale e della Carta delle Nazioni Unite (13), che costituisce una delle più gravi minacce per la sicurezza europea e l’ordinamento
internazionale dalla fine della Seconda guerra mondiale. È una preoccupazione onnipresente negli argomenti
della Repubblica di Lettonia.
16.      L’importanza degli obiettivi perseguiti dal Consiglio, che si inseriscono nel più ampio obiettivo del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione enunciati all’articolo 21 TUE e al progressivo aumento delle misure restrittive, sulla base dell’effettività di queste ultime, adottate dal Consiglio in risposta alle azioni di destabilizzazione dell’Ucraina da parte della Federazione russa, è già stata riconosciuta (14). I regimi di misure restrittive risultanti dagli atti controversi mirano a esercitare la massima pressione sulla Federazione russa, aumentando il costo delle sue azioni volte a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
17.      Non vi è alcun dubbio circa l’ampio margine di discrezionalità di cui il Consiglio dispone nel decidere sull’opportunità delle misure restrittive e nel definirne le condizioni. Aggiungerei che tale discrezionalità si estende al livello di severità di dette misure nonché al loro carattere, in pratica, illimitato, al fine di stabilire se esse siano idonee a porre fine alla gravissima violazione del diritto internazionale da parte della Federazione russa.
18.      Una siffatta discrezionalità non può tuttavia esimere il Consiglio dall’obbligo di accertare e dimostrare la fondatezza dei motivi che hanno condotto all’inserimento e al mantenimento delle persone sottoposte a
misure restrittive, vale a dire di decisioni individuali che incidono negativamente e in maniera considerevole su di esse (15).
19.      In proposito, rilevo che il Tribunale ha fatto precedere la sua analisi della fondatezza dell’inserimento e del mantenimento dei sigg. Aven e Fridman ai sensi dei criteri a) e d) da osservazioni preliminari che rispecchiano pienamente il quadro di analisi elaborato dalla Corte con lo sviluppo della propria giurisprudenza.
20.      Ancora recentemente la Corte ha ricordato, da un lato, che, «nell’ambito del controllo della legittimità dei motivi su cui si fonda la decisione di inserire o di mantenere il nome di una persona nell’elenco delle persone sottoposte a misure restrittive, l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea esige, in particolare, che il giudice dell’Unione si assicuri che tale decisione, la quale riveste portata individuale per la persona interessata, poggi su una base fattuale sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati» (16).
21.      Dall’altro lato, essa ha ribadito che una siffatta valutazione «deve essere effettuata esaminando gli elementi di prova non in maniera isolata, bensì nel contesto in cui si inseriscono, dato che il Consiglio adempie all’onere della prova ad esso incombente qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona sottoposta a una misura di congelamento dei suoi capitali e il regime combattuto (...). Inoltre, in caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi. Sebbene non sia richiesto che tale autorità produca dinanzi al giudice dell’Unione tutte le informazioni e gli elementi probatori inerenti ai motivi addotti, occorre tuttavia che le informazioni o gli elementi prodotti suffraghino i motivi posti a carico della persona interessata» (17).
22.      Dalla giurisprudenza della Corte risulta altresì che, durante il controllo di misure restrittive, i giudici dell’Unione, conformemente alle competenze loro attribuite dai Trattati, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità degli atti dell’Unione, il che vale anche per il controllo degli atti che istituiscono misure restrittive (18).
23.      Occorrerà dunque esaminare le impugnazioni di cui trattasi tenendo a mente tale quadro di analisi.
2.      Sui criteri di inserimento
24.      Occorre poi tornare brevemente sui criteri utilizzati dal Consiglio per inserire e mantenere i nomi dei sigg. Aven e Fridman negli elenchi delle persone i cui beni devono essere congelati.
25.      Detti criteri sono stati definiti dal Consiglio, il quale a tal fine si è avvalso dell’ampio potere discrezionale riconosciutogli in materia (19), che non è oggetto di contestazione in questa sede. La decisione 2022/329 è intervenuta a modificare i criteri di inserimento, in un contesto caratterizzato dall’urgente necessità di adottare ulteriori misure restrittive di fronte alla gravità della situazione (20).
26.      Il Tribunale ha escluso espressamente
la possibilità che tali inserimenti e tali mantenimenti – dunque sia per il sig. Aven sia per il sig. Fridman – abbiano potuto fondarsi su altri criteri (21), come lasciava intendere il Consiglio nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale. Tale conclusione non è posta in discussione nell’ambito delle impugnazioni in esame. Si deve dunque ritenere che i soli criteri pertinenti ai fini dell’analisi siano i criteri a) e d).
27.      Dal criterio a) risulta quindi che devono essere congelati i fondi e le risorse economiche (22) delle persone fisiche che «sostengono o realizzano» azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, o la sua stabilità o la sua sicurezza.
28.      Dal canto suo, il criterio d) mira in particolare a congelare i fondi delle persone fisiche in quanto esse sostengono, materialmente o finanziariamente, i decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina, ovvero in quanto traggono vantaggio dagli stessi.
29.      Tali atti non contengono alcuna definizione delle nozioni di «sostegno», di «sostegno materiale o finanziario», di «decisori russi» né di che cosa si debba intendere con l’espressione «trarre vantaggio». Essi non contengono neppure informazioni per quanto concerne la modalità di prova (23).
30.      Come risulta dal punto 41 delle sentenze impugnate, il Tribunale ha dichiarato che il criterio a) «implica che sia stabilita l’esistenza di un collegamento, diretto o indiretto, fra le attività o le azioni della persona (...) interessata e la situazione in Ucraina all’origine dell’adozione delle misure restrittive di cui trattasi (...). Tali persone, con il proprio comportamento, devono aver sostenuto persone resesi responsabili di azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina».
31.      Come risulta dal punto 42 di tali sentenze, il Tribunale ha dichiarato che il criterio d) «riguarda in modo mirato e selettivo le persone fisiche (...) che, pur non avendo, di per sé stesse, alcun legame con l’annessione della Crimea o la destabilizzazione dell’Ucraina, sostengono materialmente o finanziariamente i decisori russi responsabili di queste ultime, ovvero traggono vantaggio dagli stessi». Secondo il Tribunale, il criterio d) si compone di due elementi, ossia il sostegno materiale o finanziario ai decisori russi responsabili di tale annessione o di tale destabilizzazione e il fatto che sia tratto un vantaggio da detti decisori. Questi due criteri non sono cumulativi e, per quanto concerne il vantaggio, è sufficiente che la persona interessata tragga vantaggio dai decisori russi senza che sia necessario stabilire un collegamento tra i vantaggi di cui beneficiano le persone o le entità designate e l’annessione della Crimea o la destabilizzazione dell’Ucraina.
B.      Sul primo motivo di impugnazione nelle cause C‑440/24 P e C‑441/24 P, vertente su un errore di diritto in quanto il Tribunale avrebbe disatteso la giurisprudenza risultante dalla sentenza Kadi
1.      Sintesi degli argomenti delle parti
32.      La Repubblica di Lettonia, sostenuta dalla Repubblica di Estonia e dalla Repubblica di Lituania, fa precedere i propri argomenti da una serie di osservazioni generali relative alla necessità di stabilire una giurisprudenza uniforme e di prendere in considerazione il più ampio contesto del regime russo e della sua influenza. Una simile valutazione dovrebbe essere svolta tenendo presenti le prescrizioni derivanti dall’articolo 3, paragrafo 1 e paragrafo 5, e dall’articolo 21, paragrafo 1 e paragrafo 2, lettere a) e c), TUE.
33.      Il Tribunale avrebbe applicato erroneamente la giurisprudenza richiamata al punto 31 delle sentenze impugnate, mediante un mero
esame individuale e isolato degli elementi di prova prodotti dal Consiglio, mentre tale esame avrebbe dovuto essere integrato da un’analisi congiunta globale, tenuto conto del contesto in cui tali elementi di prova si inserivano.
34.      La Repubblica di Lettonia sostiene quindi che il controllo giurisdizionale delle misure restrittive dovrebbe svolgersi in tre fasi. Anzitutto, il Tribunale avrebbe dovuto verificare se uno dei motivi addotti dal Consiglio giustificasse, di per sé, l’inserimento. Se nessuno dei motivi, considerato individualmente, poteva giustificare l’inserimento, il Tribunale avrebbe allora dovuto esaminare le prove congiuntamente. Si sarebbe dovuto
poi fare riferimento alle informazioni esistenti al di là dei limiti degli elementi di prova prodotti, il che costituirebbe un elemento essenziale nell’ambito della valutazione della legittimità di misure restrittive. Il contesto esterno sarebbe uno strumento a disposizione del Tribunale che gli consentirebbe
di valutare gli elementi di prova qualora
questi ultimi siano
inscindibili da una determinata situazione (24) e qualora
il Consiglio incontri
difficoltà nella raccolta delle prove, come avverrebbe nel contesto russo. Elementi di prova relativi alla vicinanza di una persona a un governo e al suo status di «oligarca» in un regime autoritario dovrebbero essere valutati alla luce di tale specifico contesto, incluso l’assoggettamento del mondo degli affari al sostegno delle politiche di un regime autoritario. Il Tribunale non avrebbe tenuto conto di informazioni che chiariscono tale contesto fornite dalla controreplica del Consiglio dinanzi al Tribunale. La Repubblica di Lettonia cita, in particolare, un articolo di stampa datato 2012, una relazione del Bank of Finland Institute for Emerging Economies nonché una dichiarazione del sig. Aven sull’ambiente economico russo e sul coinvolgimento dei decisori nel suo sviluppo. Infine, per analogia con la sentenza Consiglio/Bamba (25), il Tribunale avrebbe dovuto concludere che, tenuto conto del contesto che suffraga il legame inscindibile tra l’ambiente economico russo e i dirigenti politici, la motivazione degli atti impugnati risultava sufficiente.
35.      In via preliminare, i sigg. Aven e Fridman suggeriscono alla Corte di avvalersi dell’articolo 181 del regolamento di procedura. Inoltre, sostengono, in via principale, che gli argomenti esposti dalla Repubblica di Lettonia nell’ambito del primo motivo della sua impugnazione non sono chiari
e concludono che essa è irricevibile. In subordine, essi ritengono che gli argomenti
della ricorrente equivalgano a chiedere al Tribunale di sostituire la propria motivazione a quella dell’autore dell’atto impugnato, il che è escluso dalla giurisprudenza (26). La motivazione del Consiglio dovrebbe essere valutata sulla base dei soli elementi su cui il Consiglio si è fondato
al momento di adottare la propria decisione (27). I sigg. Aven e Fridman deducono
che il Tribunale non può spingersi al di là della base documentale del Consiglio per tener conto del funzionamento del regime russo. In ogni caso, anche se il Tribunale avesse dovuto effettuare una simile analisi, la conclusione sarebbe rimasta invariata.
2.      Analisi
36.      Si deve anzitutto dichiarare che, contrariamente a quanto sostenuto dai sigg. Aven e Fridman, le impugnazioni in esame non appaiono né manifestamente irricevibili né manifestamente infondate e non si prestano ad essere definite
mediante ordinanza ai sensi dell’articolo 181 del regolamento di procedura.
37.      Si deve altresì respingere la censura relativa all’irricevibilità del primo motivo di impugnazione. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dai sigg. Aven e Fridman, gli argomenti
della ricorrente sono
assolutamente chiari
e facilmente comprensibili, come testimonia del resto il fatto che i sigg. Aven e Fridman siano riusciti a prendere posizione sul merito di detto motivo per concludere nel senso della sua infondatezza.
38.      Per quanto concerne l’esame nel merito del primo motivo di impugnazione, la Repubblica di Lettonia intende contestare, in generale, la modalità con cui il Tribunale ha svolto la propria analisi. Essa gli addebita di aver isolato i motivi di inserimento e gli elementi di prova che avrebbero dovuto suffragarli, mentre avrebbe dovuto svolgere un’analisi congiunta e globale di detti motivi ed elementi alla luce del contesto in cui si inserivano. In tal senso, il primo motivo è strettamente connesso al secondo motivo da essa formulato.
39.      Propongo di raggruppare gli argomenti della Repubblica di Lettonia relativi al primo motivo di impugnazione in due problematiche: in primo luogo, la questione della presa in considerazione degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive; in secondo luogo, la censura vertente sul travisamento della giurisprudenza Kadi a causa dell’esame isolato degli elementi di prova e della mancata considerazione del contesto esterno.
40.      In primo luogo, per quanto attiene all’argomento della Repubblica di Lettonia secondo il quale la valutazione della legittimità delle misure restrittive dev’essere svolta tenendo presenti le prescrizioni derivanti dagli articoli 3 e 21 TUE, in questa sede non si tratta di negare l’importanza delle misure restrittive per la realizzazione degli obiettivi e delle azioni dell’Unione sulla scena internazionale. Mi preme tuttavia sottolineare che il rigore del controllo giurisdizionale esercitato dal giudice dell’Unione, come definito dalla giurisprudenza della Corte, soddisfa anch’esso un requisito normativo di primo piano dal momento che discende dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali. In altre parole, anche se sono richiamati gli articoli 3 e 21 TUE, permane il carattere pienamente effettivo del controllo giurisdizionale.
41.      Si deve del resto ricordare che detto controllo giurisdizionale è volto ad assicurarsi che il Consiglio abbia adempiuto i propri obblighi. In proposito, ricordo che, quando adotta misure restrittive, esso è tenuto a rispettare i diritti fondamentali (28), tra i quali il diritto a una buona amministrazione, da cui deriva il diritto di ogni persona a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo (29).
42.      In secondo luogo, per quanto concerne gli obblighi gravanti sul Tribunale al momento della pronuncia sulla fondatezza dei motivi dell’inserimento o del mantenimento di una persona nell’elenco delle persone i cui beni devono essere congelati, ricordo che esso è tenuto ad accertare che le decisioni di inserimento o mantenimento abbiano una base di fatto sufficientemente solida. I fatti affermati nella motivazione devono essere verificati e non è possibile limitarsi a valutarne la sola verosimiglianza astratta. Le informazioni e gli elementi di prova prodotti dal Consiglio devono poter suffragare almeno uno dei motivi dell’inserimento e il giudice dell’Unione deve verificarne l’esattezza materiale e valutarne l’efficacia probatoria in base alle circostanze del caso di specie e alla luce delle osservazioni presentate dalla persona interessata.
43.      Peraltro, la valutazione della legittimità dei motivi di inserimento può altresì essere effettuata esaminando gli elementi di prova non in maniera isolata, bensì nel contesto in cui si inseriscono, dato che il Consiglio adempie all’onere della prova ad esso incombente qualora evochi dinanzi al giudice dell’Unione un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona sottoposta a una misura di congelamento dei suoi capitali e il regime combattuto (30). Pertanto, il riferimento
al contesto permette al Consiglio di soddisfare l’onere della prova in situazioni in cui l’accesso alle informazioni è difficile, come ad esempio nel caso della sentenza Anbouba/Consiglio (31).
44.      Indubbiamente, si può fare riferimento
al contesto per valutare la legittimità dei criteri di inserimento (32), ma anche la fondatezza dei motivi di inserimento. Per contro, il contesto, pur potendo sempre arricchire un motivo o un elemento di prova, non può mai sostituirlo.
45.      Nella sentenza Anbouba/Consiglio, i motivi dell’inserimento della persona interessata riguardavano un certo numero di indizi relativi, in particolare, a talune funzioni rivestite dalla persona interessata nell’economia siriana. Tali motivi si basavano su fatti incontestati
e pertinenti al momento dell’inserimento. Se esaminati isolatamente, tali fatti non erano indicativi di un sostegno; sommati tra loro e chiariti dal loro contesto, divenivano un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentivano di dimostrare che tale persona forniva un sostegno economico al regime siriano (33).
46.      A mio avviso, tutta la difficoltà nelle impugnazioni in esame risiede nella circostanza che i motivi dell’inserimento dei sigg. Aven e Fridman e le prove che li suffragavano si basavano su elementi inidonei a rivelare un sostegno ai sensi del criterio a) o d) o un vantaggio ai sensi del criterio d). In altre parole, al termine dell’analisi del Tribunale nelle sentenze impugnate non restava più nulla da chiarire tramite il contesto.
47.      La posizione della Repubblica di Lettonia è la seguente: poiché i sigg. Aven e Fridman sono oligarchi russi, essi hanno potuto raggiungere un simile livello di successo economico soltanto sostenendo o essendo sostenuti – e dunque traendo vantaggio – dal regime russo in generale e dal sig. Putin in particolare.
48.      È altamente probabile che tale affermazione sia fattualmente corretta.
49.      Resta nondimeno il fatto che lo standard europeo di tutela giurisdizionale è più rigoroso e che, se il controllo dev’essere completo, deve tener conto del tenore dei criteri di inserimento e sincerarsi della corrispondenza tra i motivi di inserimento, le prove che li suffragano e il criterio stesso. Il controllo completo non è conciliabile con l’introduzione
di una presunzione mediante riferimento
al contesto.
50.      Un’interpretazione degli elementi di prova alla luce del contesto non può essere a tal punto teleologica
da snaturare il criterio stesso.
51.      Peraltro, gli elementi di contesto addotti dalla Repubblica di Lettonia, che riprendono in parte quelli tratti dalla controreplica del Consiglio dinanzi al Tribunale, non possono nascondere che tale contesto non è stato riportato negli atti controversi (34). Il Consiglio era dunque tenuto a indicare
i motivi precisi e concreti – all’occorrenza, un insieme di indizi concreti, precisi e concordanti – relativi a fatti idonei a configurare un comportamento come quelli contemplati dai criteri a) e d), come da me richiamati all’inizio dell’analisi.
52.      Pertanto, a mio avviso, il Tribunale ha correttamente dichiarato che i differenti motivi enunciati al punto 44 delle sentenze impugnate erano, certamente, idonei a dimostrare una forma di vicinanza al sig. Putin o alla sua cerchia, ma non permettevano di dimostrare né che i sigg. Aven e Fridman avessero sostenuto azioni o politiche che compromettevano l’Ucraina, ai sensi del criterio a), né che essi avessero tratto un vantaggio da tali decisori ai sensi del criterio d) (35).
53.      Poiché i criteri adottati sono di natura generale e le disposizioni che li stabiliscono non contengono alcuna definizione di ciò che si debba intendere per «sostegno» alle azioni o politiche che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, per «[sostegno materiale o finanziario ai] decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina» o con l’espressione «trarre vantaggio» da detti decisori, e neppure precisazioni riguardo alle modalità di prova di tali elementi, a mio avviso non vi è ragione di discostarsi dalla linea giurisprudenziale secondo cui la valutazione della fondatezza dell’inclusione di una persona nell’elenco delle persone e delle entità sottoposte a misure restrittive richiede sempre la prova di elementi che consentano di dimostrare che la persona interessata ha fornito un sostegno economico al regime o che essa ha tratto vantaggio da quest’ultimo (36). Infatti, dalla formulazione dei criteri a) e d) non discende una presunzione di sostegno al regime russo o di vantaggio tratto dai decisori russi, unicamente in ragione dello status dei sigg. Aven e Fridman nell’economia russa (37).
54.      Per quanto concerne l’argomento secondo cui il controllo giurisdizionale delle misure restrittive sarebbe un controllo in tre fasi quali descritte dalla ricorrente nell’impugnazione, rilevo che esso non trova alcun sostegno nella giurisprudenza della Corte.
55.      In particolare, la tesi
secondo cui, se nessuno dei motivi considerato individualmente può giustificare l’inserimento, il Tribunale è tenuto a esaminare l’insieme delle prove, mi sembra difficilmente conciliabile con il principio, più volte ribadito, secondo cui, qualora il giudice dell’Unione concluda che almeno uno dei motivi menzionati sia sufficientemente preciso e concreto, risultando dimostrato e costituendo di per sé un fondamento adeguato della decisione medesima, la circostanza che altri motivi non lo siano non è sufficiente per giustificare l’annullamento di detta decisione (38). Se è vero che un solo motivo può essere sufficiente, occorre tuttavia che almeno un motivo sia fondato. Orbene, qualora nessuno dei motivi sia suffragato, la conclusione di un’analisi che li esaminasse
congiuntamente non potrebbe essere differente.
56.      Per quanto riguarda l’argomento tratto dalla sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio (39), esso non è convincente. La Repubblica di Lettonia intende sostenere che, al punto 78 di tale sentenza, la Corte avrebbe riconosciuto che il contesto cosiddetto «esterno» è uno strumento a disposizione del Tribunale per permettergli di valutare gli elementi di prova qualora
essi siano
inscindibili da una determinata situazione e qualora
il Consiglio incontri
difficoltà nella raccolta delle prove, come avverrebbe nel contesto russo.
57.      Orbene, da un lato, se è vero che, al punto 78 della sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, la Corte riconosce la possibilità di fare riferimento
al contesto per l’interpretazione di decisioni adottate in materia di politica estera e di sicurezza comune, ciò avviene nell’ambito dell’esame della legittimità dei criteri di inserimento, e non degli elementi di prova che dovrebbero suffragare i motivi di inserimento. Dall’altro lato, dalle sentenze impugnate non risulta che il Consiglio intendesse
dedurre difficoltà nella raccolta delle prove (40).
58.      Per quanto attiene all’argomento secondo il quale il Tribunale avrebbe dovuto tenere conto del contesto esterno in cui si inserivano le misure restrittive riguardanti i sigg. Aven e Fridman e le informazioni fornite dal Consiglio nella sua controreplica dinanzi al Tribunale avrebbero dovuto essere prese in considerazione quali elementi idonei a dimostrare che, tenuto conto del contesto, la motivazione degli atti impugnati risultava sufficiente, esso deriva, evidentemente, da una confusione tra, da un lato, il controllo del rispetto dell’obbligo di motivazione e, dall’altro lato, l’esame della fondatezza dell’inserimento, che richiede di verificare se gli elementi invocati dal Consiglio ai fini dell’inserimento siano dimostrati e se essi possano giustificare l’adozione di tali misure (41). Orbene, il controllo effettuato dal Tribunale nelle due sentenze impugnate ha riguardato unicamente tale esame.
59.      Per tutte le precedenti ragioni, propongo di respingere il primo motivo di impugnazione in quanto infondato.
C.      Sul secondo motivo di impugnazione nelle cause C‑440/24 P e C‑441/24 P, vertente sullo snaturamento degli elementi di prova prodotti dal Consiglio
1.      Sintesi degli argomenti delle parti
60.      Con il suo secondo motivo di impugnazione, che considera strettamente connesso al primo, la Repubblica di Lettonia, sostenuta dalle intervenienti, deduce, in sostanza, che il Tribunale ha snaturato le prove prodotte dal Consiglio non esaminandole nel loro contesto.
61.      Per quanto riguarda il punto 74 della sentenza Aven/Consiglio, l’interpretazione accolta delle prove nn. 3 e 7 sarebbe in contrasto con l’obiettivo perseguito dalle misure adottate dal Consiglio e la questione se sanzioni statunitensi siano state o meno infine adottate non sarebbe rilevante
ai fini della determinazione del valore probatorio degli elementi addotti dal Consiglio che miravano ad evidenziare lo stretto rapporto tra il sig. Aven e il sig. Putin e il fatto che il sig. Aven fosse divenuto parte integrante del regime russo.
62.      Per quanto concerne le prove nn. 4 e 12, il Tribunale si è attenuto a un’interpretazione meccanica dei fatti, mentre sia la cosiddetta commissione d’inchiesta «Salié» sia l’attività di lobbying del sig. Putin a favore dell’Alfa Bank, una delle principali banche private russe, rivelerebbero
i rapporti stretti, di lunga data e particolari tra il sig. Aven e il regime russo nonché un sostegno reciproco e inscindibile.
63.      Le prove nn. 10 e 11 rivelerebbero
ancora una volta la vicinanza tra il sig. Aven e il sig. Putin, in quanto
era coinvolta la figlia di quest’ultimo.
64.      Per quanto concerne le prove nn. 2 e 3, esse attesterebbero la partecipazione del sig. Aven agli sforzi del Cremlino volti alla revoca
delle sanzioni occidentali e il coinvolgimento del sig. Aven in un certo numero di discussioni con il governo russo.
65.      Dall’insieme di tali elementi di prova risulterebbe che il sig. Aven non agirebbe indipendentemente dal governo russo ma, al contrario, farebbe parte del regime russo al quale sarebbe inscindibilmente legato e non potrebbe ignorare le politiche, gli orientamenti e le priorità di tale regime, avendo agito come emissario. Le responsabilità e i compiti affidati al sig. Aven lo dimostrerebbero.
66.      Per quanto concerne le prove nn. 8 e 9, un esame di tali prove nel loro contesto avrebbe permesso al Tribunale di constatare che non si trattava del semplice esercizio di un rimedio giuridico costituzionalmente garantito, tenuto conto dell’erosione dello Stato di diritto e dell’indipendenza del procuratore generale, nonché della concentrazione dei poteri nelle mani del presidente russo. Sembrerebbe che il Tribunale sia
stato maggiormente persuaso
dal valore probatorio di un parere legale che valutava la lettera inviata dal sig. Aven al presidente russo senza prendere in considerazione le condizioni in cui tale parere è stato acquisito.
67.      Per quanto concerne la sentenza Fridman/Consiglio, la Repubblica di Lettonia ritiene
che il Tribunale abbia
erroneamente escluso il valore probatorio della prova n. 7, che tuttavia dimostrerebbe un’attività di lobbying del sig. Putin a favore dell’Alfa Group Turchia, quale ricompensa della lealtà dell’Alfa Group – conglomerato istituito nel 1989 che include l’Alfa Bank – nei confronti del regime russo. Orbene, una simile attività di lobbying rivelerebbe
chiaramente i rapporti stretti, di lunga data e particolari tra il sig. Fridman e il regime russo. Contrariamente a quanto dichiarato dal Tribunale al punto 49 della sentenza Fridman/Consiglio, il motivo
vertente su un sostegno politico nel 2005 dovrebbe essere preso in considerazione al fine di giustificare l’inserimento del sig. Fridman.
68.      Posto che le prove nn. 1 e 2 riguardano la qualità di azionista miliardario dell’Alfa Bank rivestita dal sig. Fridman, il Tribunale avrebbe ignorato, ancora una volta, il più ampio contesto che era tenuto a prendere in considerazione (42), mentre tali prove dimostrerebbero lo status del sig. Fridman nell’economia russa.
69.      La vicinanza del sig. Fridman al presidente russo sarebbe inoltre manifestata
dalle prove nn. 5 e 6.
70.      La prova n. 2 indicherebbe chiaramente che il sig. Fridman ha partecipato agli sforzi del Cremlino per la revoca delle sanzioni occidentali. Sarebbe dimostrato che il sig. Fridman non agirebbe indipendentemente dal governo russo ma, al contrario, farebbe parte del regime russo al quale sarebbe inscindibilmente legato. Egli non potrebbe ignorare le politiche, gli orientamenti e le priorità di tale regime, avendo agito come suo emissario. Le responsabilità e i compiti affidati al sig. Fridman avvalorerebbero rapporti stretti e inscindibili tra il sig. Putin e il sig. Fridman.
71.      In definitiva, sarebbe stato viziato l’esame di tutte le prove, in quanto il Tribunale le avrebbe considerate soltanto in un’ottica fondamentalmente distorta.
72.      I sigg. Aven e Fridman concludono, in via principale, per l’irricevibilità del secondo motivo di impugnazione e, in subordine, per la sua manifesta infondatezza.
2.      Analisi
73.      Occorre ricordare la giurisprudenza consolidata della Corte secondo cui, conformemente all’articolo 256, paragrafo 1, TFUE e all’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, l’impugnazione è limitata alle questioni di diritto. Il Tribunale è l’unico competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l’inesattezza materiale dei suoi accertamenti risulti dagli atti del fascicolo sottopostogli e, dall’altro, a valutare tali fatti nonché gli elementi di prova. Pertanto, la valutazione di tali fatti ed elementi di prova, salvo il caso di un loro snaturamento, non costituisce una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte nell’ambito di un’impugnazione. Inoltre, il ricorrente che alleghi uno snaturamento dei fatti o degli elementi di prova da parte del Tribunale deve indicare con precisione gli elementi che sarebbero stati snaturati dal Tribunale e dimostrare gli errori di valutazione che, a suo avviso, avrebbero portato il Tribunale a compiere tale snaturamento. Infine, uno snaturamento deve far emergere in modo manifesto l’erroneità della valutazione degli elementi esistenti, senza che sia necessario procedere a una nuova valutazione dei fatti e delle prove (43).
74.      Contrariamente a quanto sostengono i sigg. Aven e Fridman, il secondo motivo di impugnazione è ricevibile, dal momento che gli argomenti
della Repubblica di Lettonia soddisfano i requisiti appena richiamati, in quanto essa deduce, in maniera precisa e circostanziata, lo snaturamento di tutta una serie di elementi di prova, poiché il Tribunale non avrebbe tenuto conto del contesto in cui si collocano.
a)      Sull’allegazione relativa a uno snaturamento degli elementi di prova riguardanti il sig. Aven
75.      Per quanto concerne gli elementi di prova che risultano dai documenti nn. 3 e 7, il Tribunale ha proceduto all’esame del motivo di inserimento secondo cui nel 2016 il sig. Aven avrebbe avuto un colloquio con il sig. Putin, il quale l’avrebbe avvisato della possibile adozione da parte degli Stati Uniti di sanzioni aggiuntive nei suoi confronti o nei confronti dell’Alfa Bank. Il Tribunale ha allora rilevato
che tali elementi miravano a dimostrare che il sig. Aven aveva
tratto vantaggio dai decisori russi ai sensi del criterio d) (44). Al punto 74 della sentenza Aven/Consiglio, il Tribunale ha tuttavia concluso che, sebbene il sig. Aven non contestasse i fatti, dalle prove agli atti non risultava che le sanzioni statunitensi aggiuntive fossero state infine adottate.
76.      Orbene, la semplice informazione relativa a un’eventualità, in assenza della realizzazione concreta del vantaggio, non è stata ritenuta idonea a dimostrare il vantaggio e la presa in considerazione del contesto non modificherebbe tale conclusione. Il criterio d) non è formulato in modo da includere la mera possibilità di un vantaggio. Si deve constatare che la conclusione a cui il Tribunale è pervenuto al punto 74 della sentenza Aven/Consiglio non è manifestamente errata e, pertanto, non costituisce uno snaturamento.
77.      Come afferma la Repubblica di Lettonia, sarebbe certamente possibile sostenere che una maggiore efficacia delle misure restrittive e una più rapida realizzazione degli obiettivi da esse perseguiti impongono di consentire inserimenti di persone anche in simili casi. Spetterebbe nondimeno al Consiglio formulare il criterio in tal senso.
78.      Per quanto concerne gli elementi di prova che risultano dai documenti nn. 4 e 12, la Repubblica di Lettonia contesta al Tribunale di aver proceduto a un’interpretazione meccanica dei fatti. Fatico a comprendere in che modo un’interpretazione meccanica dei fatti – vale a dire eccessivamente vicina ai fatti – possa rivelarsi manifestamente errata.
79.      In ogni caso e in primo luogo, a proposito del motivo di inserimento relativo al fatto che il sig. Putin avrebbe ricompensato per la sua lealtà l’Alfa Group, di cui il sig. Aven sarebbe un importante azionista, fornendo, nel 2005, sostegno politico ai piani di investimento in Turchia del gruppo, il Tribunale ha rilevato
che tale motivo mirava
a dimostrare che il sig. Aven ha tratto vantaggio dai decisori russi ai sensi del criterio d). Il Tribunale ha dichiarato che i decisori russi da cui provenivano i vantaggi previsti da tale criterio dovevano aver avviato la preparazione dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina affinché si potesse ritenere che i beneficiari di detti vantaggi non potessero ignorare il coinvolgimento di tali decisori in detta preparazione. Poiché tali politiche e tali azioni sono state realizzate
a partire dalla fine del
febbraio 2014, il Tribunale ha dichiarato che il motivo di inserimento relativo al sostegno politico ottenuto nel 2005 non poteva essere preso in considerazione. La questione se la valutazione del Tribunale che risulta dal punto 48 della sentenza Aven/Consiglio sia fondata è una questione di diritto che costituisce l’oggetto del terzo motivo di impugnazione, alla cui analisi rinvio. Per quanto riguarda il resto della valutazione dell’elemento di prova n. 12, non è emerso alcuno snaturamento conseguente alla mancata considerazione del contesto.
80.      In secondo luogo, il Tribunale ha altresì dichiarato che il motivo di inserimento relativo al fatto che il sig. Aven avrebbe aiutato il sig. Putin nell’ambito della commissione d’inchiesta Salié mirava a dimostrare un sostegno materiale o finanziario ai decisori russi ai sensi del criterio d).
81.      Constatando che i fatti risalivano agli anni 1991 e 1992, il Tribunale ha escluso tale
motivo ritenendo che facesse riferimento a un periodo troppo lontano da quello dell’inserimento e del mantenimento del sig. Aven per poter essere preso in considerazione, in particolare perché a tale data la preparazione dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina non era iniziata. La presa in considerazione del contesto non può modificare tale conclusione.
82.      Fatto salvo l’esame del terzo motivo di impugnazione, si deve concludere per l’assenza di snaturamento per quanto concerne gli elementi di prova nn. 4 e 12.
83.      Per quanto concerne gli elementi di prova che risultano dai documenti nn. 8 e 9, si deve anzitutto osservare che l’analisi del Tribunale non ha riguardato l’elemento di prova n. 9 (45).
84.      Per quanto attiene al motivo di inserimento vertente sul fatto che il sig. Aven avrebbe scritto una lettera al sig. Putin per lamentarsi di una decisione della Corte arbitrale di Mosca emessa nell’ambito di un procedimento riguardante gli interessi della sua impresa e che il sig. Putin avrebbe dato istruzioni al Procuratore generale della Russia di indagare su tale caso, il Tribunale ha rilevato
che esso mirava a dimostrare che il sig. Aven aveva
tratto un vantaggio dai decisori russi, ai sensi del criterio d) (46).
85.      L’elemento di prova n. 8 consiste in un articolo pubblicato su un sito Internet nel 2019, il cui contenuto è precisato al punto 62 della sentenza Aven/Consiglio. Dal punto successivo di tale sentenza risulta che il sig. Aven non contesta tali informazioni.
86.      Il Tribunale non ha tuttavia appurato
che un siffatto elemento fosse tale da configurare un vantaggio, ai sensi del criterio d), in quanto la possibilità di rivolgersi al presidente russo in tali circostanze e a tale scopo è prevista dalla Costituzione e l’elemento di prova n. 8 non aveva permesso di stabilire che il sig. Aven avesse tratto un vantaggio specifico
da tale iniziativa.
87.      Può forse sembrare ingenuo ritenere che i fatti riportati dall’elemento di prova n. 8 non siano in definitiva nient’altro che l’esercizio di un rimedio giuridico, mentre la Federazione russa non è più uno Stato di diritto. Comprendo perfettamente ciò che la Repubblica di Lettonia cerca di difendere nel
suo argomento. Tuttavia, a mio avviso, ciò rende la mancanza del Consiglio ancora più evidente. Ad esso spettava avvalorare
il motivo di inserimento facendo riferimento
a elementi idonei a manifestare
l’assenza di separazione dei poteri e
di indipendenza giudiziaria o l’erosione dello Stato di diritto, per riprendere le parole della ricorrente, risultato a cui verosimilmente sarebbe potuto
pervenire con facilità.
88.      Non risulta dunque che la valutazione del Tribunale relativa all’elemento di prova n. 8 comporti uno snaturamento.
89.      Infine, per quanto riguarda il valore probatorio del parere legale prodotto dal sig. Aven, si deve constatare che la Repubblica di Lettonia interpreta erroneamente il punto 66 della sentenza Aven/Consiglio, in quanto da tale punto risulta semplicemente che la mera circostanza che un documento sia stato prodotto da una parte ai fini della sua difesa non è idonea a privarlo di qualsiasi valore probatorio. Decidere diversamente significherebbe ridurre notevolmente i mezzi difensivi delle persone interessate. Un simile documento appare dotato di efficacia probatoria relativa, circostanza
che il Tribunale ha perfettamente riconosciuto. In ogni caso, non è sulla base di questo solo parere che il Tribunale ha concluso che il motivo non era suffragato. Infatti, il Tribunale ha rilevato
che i fatti accertati dal Consiglio non erano sufficienti a dimostrare che la richiesta del sig. Aven e le conseguenze che ne sono derivate costituissero un vantaggio che andava al di là dell’esercizio di un ordinario rimedio giuridico, sulla base non soltanto del parere legale prodotto, ma anche delle informazioni disponibili sul sito Internet della presidenza russa (47). L’elemento di prova n. 8 è stato raffrontato
con elementi di segno contrario, il che costituisce il principio stesso dei diritti della difesa, ma non è stato tuttavia snaturato.
90.      Per quanto concerne gli elementi di prova nn. 10 e 11, essi miravano a suffragare il motivo di inserimento secondo cui tra l’Alfa Group e il sig. Putin sussistevano legami tramite la figlia di quest’ultimo (48).
91.      Da tali elementi di prova emerge che la figlia maggiore del sig. Putin ha promosso un progetto di beneficenza diretto dal centro di ricerca presso il quale era dottoranda e che aveva lo scopo di aiutare bambini malati. Tale progetto era finanziato dall’Alfa Bank (49).
92.      Il Tribunale non ha snaturato tali elementi dichiarando che essi non erano sufficienti né per dimostrare un atto di sostegno materiale o finanziario, o un vantaggio tratto dal sig. Aven nel contesto dei suoi rapporti con il sig. Putin ai sensi del criterio d) (50), né per dimostrare un sostegno ai sensi del criterio a) (51), in quanto eventuali rapporti intrattenuti con la figlia del sig. Putin, nella migliore delle ipotesi, potrebbero avvalorare una certa vicinanza del sig. Aven a quest’ultimo. Orbene, non risulta né dal criterio a) né dal criterio d) che la sola vicinanza a decisori russi costituisca un motivo di inserimento.
93.      Per quanto concerne gli elementi di prova nn. 2 e 3 (52), la Repubblica di Lettonia deduce, in sostanza, che tali prove dimostrerebbero che il sig. Aven non agisce indipendentemente dal governo russo, di cui farebbe parte, in quanto sarebbe inscindibilmente legato ad esso.
94.      Un simile argomento
non perviene a dimostrare uno snaturamento degli elementi di prova nn. 2 e 3, in quanto la ragione dell’inserimento del sig. Aven non risiede nel fatto che egli appartiene
al governo russo e neppure che intrattiene
con quest’ultimo un rapporto talmente stretto da essere inscindibilmente legato ad esso. Ricordo che i soli criteri esaminati dal Tribunale nella sentenza Aven/Consiglio sono i criteri a) e d) e che l’associazione attiene a un altro fondamento giuridico (53).
95.      Inoltre, dall’elemento di prova n. 2 risulta che la riunione a Washington DC si è svolta nel 2018, ossia quattro anni prima dell’adozione degli atti iniziali. Considerata la distanza temporale che separa tale evento dal primo inserimento del sig. Aven (54), questo fatto non poteva, di per sé, suffragare l’attualità del comportamento contestato al momento dell’inserimento (55).
96.      Si deve dunque concludere per l’assenza di snaturamento per quanto concerne gli elementi di prova relativi al sig. Aven.
b)      Sull’allegazione relativa a uno snaturamento degli elementi di prova riguardanti il sig. Fridman
97.      Per quanto concerne le censure vertenti sullo snaturamento degli elementi di prova nn. 7, 5 e 6, rinvio, mutatis mutandis, alla mia analisi di tali elementi nella misura in cui riguardavano il sig. Aven.
98.      Per quanto concerne gli elementi di prova nn. 1 e 2, la Repubblica di Lettonia sostiene che la qualità di azionista miliardario del sig. Fridman era dimostrata. Il Tribunale avrebbe ignorato, in particolare al punto 53 della sentenza Fridman/Consiglio, il contesto da cui risulterebbe che questa sola qualità è sufficiente
a dimostrare un sostegno ad azioni o politiche ai sensi del criterio a), o un sostegno ai decisori russi ovvero un vantaggio tratto da questi ultimi ai sensi del criterio d). Tali prove dimostrerebbero lo status del sig. Fridman nell’economia russa e la sua posizione nel regime russo.
99.      Tali argomenti
riprendono chiaramente il primo motivo di impugnazione, alla cui analisi rinvio.
100. Dal punto 51 della sentenza Fridman/Consiglio risulta che gli elementi di prova nn. 1 e 2 indicano che il sig. Fridman è un importante azionista dell’Alfa Group che include l’Alfa Bank, di cui il sig. Fridman è parimenti azionista. Il sig. Fridman è menzionato
come uno dei miliardari del gruppo e uno dei dirigenti dell’Alfa Group.
101. Il Tribunale ha dedotto da tali elementi, senza snaturarli, che essi dimostravano che il sig. Fridman era un importante azionista dell’Alfa Group (56) e, sempre senza snaturarli, li ha raffrontati
con i criteri di inserimento per dedurne che non permettevano di dimostrare che il sig. Fridman avesse sostenuto azioni o politiche ai sensi del criterio a), né sostenuto, materialmente o finanziariamente, i decisori russi, ovvero tratto vantaggio dagli stessi ai sensi del criterio d) (57). Infatti, in assenza, negli atti controversi, di elementi che potessero dimostrare un collegamento tra la posizione occupata da un uomo d’affari nell’economia russa e la necessaria esistenza di un sostegno per arrivare a occupare tale posizione e mantenerla, i fatti dimostrati dagli elementi di prova nn. 1 e 2 non corroborano i motivi di inserimento e appaiono scollegati dai criteri a) e d), che sono i soli ad aver motivato l’inserimento del sig. Fridman nell’elenco delle persone i cui beni devono essere congelati.
102. Dall’insieme dell’analisi che precede risulta che il secondo motivo di impugnazione dev’essere respinto in quanto infondato.
D.      Sul terzo motivo di impugnazione nelle cause C‑440/24 P e C‑441/24 P, vertente su un errore di diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del criterio d)
103. La Repubblica di Lettonia, sostenuta nei
propri argomenti
dalla Repubblica di Estonia e dalla Repubblica di Lituania, suddivide il terzo motivo di impugnazione in due parti. Con la prima parte, si contesta al Tribunale di aver dichiarato che il criterio d) era applicabile soltanto a condizione che i decisori russi avessero già avviato la preparazione dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina. La seconda parte verte su un errore di diritto in quanto il Tribunale non avrebbe preso in considerazione il legame inscindibile tra il regime russo e gli oligarchi.
1.      Sulla prima parte del terzo motivo di impugnazione
104. La Repubblica di Lettonia deduce, in sostanza, che il Tribunale ha adottato un’interpretazione eccessivamente restrittiva della sentenza Rotenberg/Consiglio (58) che contrasterebbe con la giurisprudenza relativa alla valutazione della validità dei motivi di inserimento. Una siffatta valutazione richiederebbe che gli elementi di prova siano esaminati nel loro contesto. Da tale giurisprudenza risulterebbe, inoltre, che il Consiglio adempie all’onere della prova che gli incombe qualora evochi un insieme di indizi concreti, precisi e concordanti che consentano di dimostrare un collegamento sufficiente tra la persona interessata e il regime (59). Se gli elementi di prova dovessero essere considerati soltanto a partire dal momento in cui i decisori hanno avviato la preparazione dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina, il contesto delle misure restrittive non sarebbe preso in considerazione. Le azioni e le politiche contemplate al criterio d) sarebbero state pianificate prima del 2014. Inoltre, non si dovrebbe
applicare la sentenza Rotenberg/Consiglio alle misure adottate dopo il 22 febbraio 2022. Prima dell’invasione russa dell’Ucraina, il criterio pertinente era quello del «sostegno attivo». La decisione 2022/329 ha modificato il criterio che attualmente
farebbe riferimento solo a un
sostegno. La citata giurisprudenza riguarderebbe dunque un criterio di inserimento distinto.
105. I sigg. Aven e Fridman sostengono che tale prima parte è parzialmente irricevibile, in quanto la Repubblica di Lettonia in precedenza non ha mai sostenuto che le politiche e le azioni della Russia fossero già state pianificate prima della fine del febbraio 2014. Per il resto, i sigg. Aven e Fridman concludono per l’infondatezza di tale parte.
106. L’argomento vertente sull’irricevibilità di questa prima parte dev’essere respinto, in quanto la Corte ha ripetutamente affermato che un ricorrente è legittimato a proporre un’impugnazione presentando motivi che derivano dalla sentenza impugnata e che mirano a criticarne la fondatezza in diritto (60). Si può dunque ritenere che la censura della ricorrente sia volta a contestare l’interpretazione, da parte del Tribunale, della sentenza Rotenberg/Consiglio ai fini dell’individuazione della portata del criterio d).
107. Nel merito, al punto 48 delle sentenze impugnate, il Tribunale ha evidenziato
che, affinché il criterio d) sia applicabile, i decisori russi dai quali provengono i vantaggi di cui beneficiano le persone interessate debbono avere perlomeno già avviato la preparazione dell’annessione della Crimea e la destabilizzazione dell’est dell’Ucraina. Il Tribunale ha dichiarato che soltanto a partire dal momento in cui i decisori hanno avviato tale preparazione si può ritenere che i beneficiari di detti vantaggi fossero a conoscenza del coinvolgimento dei decisori e potessero aspettarsi che le loro risorse fossero sottoposte a misure restrittive al fine di impedire che essi sostenessero detti decisori. Fondandosi
sulla sentenza Rotenberg/Consiglio, secondo cui le politiche e attività
di cui trattasi
sono state realizzate
a partire dalla fine del febbraio 2014, il Tribunale ha concluso
che il motivo relativo a un sostegno politico nel 2005 fornito dal sig. Putin, anche supponendo che fosse verificato, non poteva essere preso in considerazione per giustificare l’inserimento dei sigg. Aven e Fridman negli elenchi controversi (61).
108. Dalla formulazione del criterio d) risulta che esso riguarda in particolare le persone fisiche che «sostengono, materialmente o finanziariamente i decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina» ovvero che «traggono vantaggio dagli stessi». Come dichiarato dal Tribunale al punto 42 delle sentenze impugnate, «[tale] criterio riguarda in modo mirato e selettivo le persone fisiche (...) che, pur non avendo, di per sé stesse, alcun legame con l’annessione della Crimea o la destabilizzazione dell’Ucraina», forniscono un simile sostegno o traggono un simile vantaggio da tali decisori, posto che questi due elementi non sono cumulativi. Il Tribunale ha inoltre correttamente dichiarato che detto criterio «non richiede che le persone (...) traggano personalmente vantaggio dall’annessione della Crimea o dalla destabilizzazione dell’Ucraina» (62), ma è sufficiente che esse traggano vantaggio da uno dei decisori russi responsabili di tali eventi, senza che sia necessario stabilire un collegamento tra i vantaggi e detti eventi.
109. La definizione del criterio d) adottata dal Tribunale appare corretta.
110. Dalla formulazione del criterio d) discende che il sostegno materiale e finanziario dev’essere stato fornito ai decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina. Il vantaggio dev’essere stato tratto da questi stessi decisori. Orbene, affinché detti decisori – peraltro non definiti – possano essere considerati responsabili, è necessario che il fatto di cui sono ritenuti responsabili si sia effettivamente verificato.
111. Richiamandosi alla sentenza Rotenberg/Consiglio, il Tribunale ha dichiarato che le «politiche e attività» contemplate
dal criterio d) sono state realizzate
dalla fine del
febbraio 2014 (63), senza pronunciarsi sulla data a decorrere dalla quale si poteva ritenere che i decisori russi avessero preparato l’annessione della Crimea e la destabilizzazione dell’Ucraina. Tuttavia, poiché esso ha rilevato
che gli elementi correlati alla commissione d’inchiesta Salié (per quanto riguarda il sig. Aven) e quelli correlati al sostegno politico fornito nel 2005 dal sig. Putin agli investimenti all’estero dell’Alfa Group (per quanto riguarda i sigg. Aven e Fridman) non potevano giustificare l’inserimento dei sigg. Aven e Fridman in forza di detto criterio per il fatto che risalirebbero a una data in cui la preparazione dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina non era stata iniziata, il Tribunale ha necessariamente collocato in una data successiva al 2005 gli inizi della preparazione dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina.
112. Senza che, a mio avviso, sia necessario che la Corte si pronunci sulla data esatta di inizio della preparazione di tali eventi, si deve constatare quanto segue.
113. La Corte ha già dichiarato che «il Consiglio [può] tener conto, per valutare se una persona soddisfi un criterio d’inserimento come il criterio a) o il criterio d), di informazioni o di elementi di prova relativi a circostanze precedenti alla data di adozione dell’atto che impone o mantiene misure restrittive, purché tali informazioni o elementi suffraghino la motivazione addotta a sostegno di tale atto e contribuiscano a dimostrare che, nonostante il decorso del tempo e tenuto conto di tutte le circostanze pertinenti proprie di ciascun caso, la persona interessata soddisfa il criterio di inserimento di cui trattasi (...). In particolare, non si può escludere che tali informazioni ed elementi di prova possano essere presi in considerazione per dimostrare, alla luce del criterio di inserimento di cui trattasi, una continuità tra, da un lato, la situazione precedente della persona interessata e, dall’altro, la sua situazione attuale» (64).
114. Quindi, l’insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti che consentono di dimostrare l’esistenza di un collegamento sufficiente tra la persona sottoposta alle misure di congelamento dei capitali e il regime combattuto che il Consiglio può addurre può, certamente, basarsi su elementi risalenti, anteriori alla data di adozione degli atti di inserimento purché, in ogni caso, sia altresì dimostrata una continuità fra tali elementi e la situazione alla data dell’inserimento.
115. Aggiungo che, come rilevato dal Tribunale a proposito del criterio a) (65), il criterio d) implica, tenuto conto
dell’uso del presente indicativo, che il sostegno materiale o finanziario sia fornito ai decisori russi responsabili alla data dell’inserimento e del mantenimento. Lo stesso vale per il vantaggio tratto.
116. Quindi, quand’anche si dovesse ritenere che il sostegno politico fornito nel 2005 dal sig. Putin all’Alfa Group per i suoi investimenti all’estero risalisse a un periodo in cui la preparazione dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina aveva avuto inizio, resterebbe nondimeno il fatto che il Consiglio avrebbe dovuto dimostrare che, nonostante il decorso del tempo, i sigg. Aven e Fridman continuavano a trarne vantaggio, ai sensi del criterio d), alla data del loro inserimento e del loro mantenimento.
117. Pertanto, la
prima parte del terzo motivo di impugnazione, a mio avviso, è inconferente.
2.      Sulla seconda parte del terzo motivo di impugnazione
118. Con la seconda parte del motivo in esame, la Repubblica di Lettonia afferma, in sostanza, che il Tribunale avrebbe interpretato troppo restrittivamente l’espressione «traggono vantaggio» risultante dal criterio d). La vicinanza ai decisori russi costituirebbe già un vantaggio nel contesto russo dato il legame inscindibile tra il governo russo e l’élite russa. L’ambiente economico russo e gli esempi di cooperazione dei sigg. Aven e Fridman con il sig. Putin costituirebbero due indizi di tale situazione. L’inscindibilità tra l’ambiente economico russo e i dirigenti politici sarebbe stata evidenziata dal Consiglio ai punti 89 e 91 del suo controricorso dinanzi al Tribunale e ai punti 14 e 16 della sua controreplica dinanzi al Tribunale. Gli elementi di prova esaminati unitamente alle informazioni ricavate dal contesto dimostrerebbero un legame inscindibile tra i sigg. Aven e Fridman e i decisori russi. Tale vicinanza sarebbe rivelata e riconosciuta, in particolare al punto 45 delle sentenze impugnate. Essa sarebbe ulteriormente confermata dall’esercizio, per un lungo periodo, di attività aventi l’effetto di sostenere o di avvantaggiare il sig. Putin, come indicherebbero
gli elementi di prova nn. 3, 4, 10 e 11, riguardanti il sig. Aven, e nn. 2, 5 e 6, riguardanti il sig. Fridman. L’azione favorevole dei sigg. Aven e Fridman nei confronti di Putin avrebbe consentito loro di ottenere un trattamento preferenziale. Gli elementi di prova n. 12, riguardo al sig. Aven, e n. 7, riguardo al sig. Fridman, pur risalendo a un periodo non pertinente, fornirebbero informazioni sullo stato del loro rapporto con i decisori russi, sulla loro vicinanza a questi ultimi e sui vantaggi che ne traggono. Tale vicinanza, prolungata e coltivata, avrebbe permesso di ottenere un sostegno agli investimenti, un aiuto per condizionare un procedimento in corso e consigli e informazioni da parte del sig. Putin.
119. Dal canto loro, i sigg. Aven e Fridman ritengono
che, al punto 84 della sentenza Aven/Consiglio e al punto 66 della sentenza Fridman/Consiglio, il Tribunale abbia
soltanto stabilito l’infondatezza di un’allegazione alla luce del criterio d), dopo aver escluso la fondatezza della stessa allegazione alla luce del criterio a). Per il resto, tale parte del terzo motivo di impugnazione non formulerebbe alcuna censura in diritto e mirerebbe semplicemente a chiedere alla Corte di procedere a un nuovo esame dei fatti.
120. Nei limiti in cui la Repubblica di Lettonia intende tornare sulla valutazione degli elementi di prova nn. 3, 4, 10, 11 e 12, concernenti il sig. Aven, e nn. 2, 5, 6 e 7, concernenti il sig. Fridman, rinvio all’analisi del secondo motivo di impugnazione.
121. Per il resto, ricordo che il criterio d) stabilisce un motivo di inserimento relativo a un vantaggio che la persona interessata deve
trarre
dai decisori russi e il cui carattere concreto dev’essere avvalorato. L’argomento
della ricorrente consiste nella tesi secondo cui si deve ritenere che gli elementi che attestano una vicinanza dei sigg. Aven e Fridman a tali decisori
avvalorino
un vantaggio ai sensi del criterio d). In proposito, ricordo che dalla formulazione del criterio d) non risulta che la vicinanza sia un motivo di inserimento. Ciò non risulta neppure dall’immediato contesto normativo in cui si colloca la disposizione che prevede detto criterio.
122. Poiché il criterio d) è formulato in maniera generale e non contiene ulteriori precisazioni riguardo alle modalità di prova di tali elementi, la valutazione della fondatezza dell’inserimento di una persona nell’elenco delle persone sottoposte a misure restrittive richiede sempre la prova di elementi che consentano di dimostrare che la persona interessata ha tratto vantaggio dai decisori russi (66).
123. Contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Lettonia, nella formulazione di tale criterio non esiste alcuna presunzione che la vicinanza ai decisori russi comporti necessariamente vantaggi ai sensi del criterio d). L’argomento
della Repubblica di Lettonia mira a convincere dell’inscindibilità del legame tra il governo russo e l’élite economica russa eventualmente intrattenuto con il regime da personalità che occupano una posizione economica di primo piano in Russia (67). Ma l’onere della prova in capo al Consiglio non riguardava tale legame inscindibile. Spettava al Consiglio produrre elementi di prova, inseriti in un arco temporale pertinente, idonei ad
accertare
un beneficio individuale per i sigg. Aven e Fridman che essi traevano dai decisori russi.
124. Orbene, il punto 89 del controricorso del Consiglio dinanzi al Tribunale nella causa Aven/Consiglio (68) espone il contenuto dell’articolo che costituisce l’elemento di prova n. 1 in una sezione di tale controricorso
dedicata alla credibilità e all’affidabilità degli elementi di prova. Dal punto 21 delle sentenze impugnate risulta che tale articolo dimostra il controllo dell’Alfa Group da parte dei sigg. Aven e Fridman e il fatto che essi sarebbero perseguiti per accuse di corruzione e condotta illecita. L’impugnazione non contesta tale esposizione del contenuto
del documento n. 1. In quanto tali, né il controllo dell’Alfa Group né le accuse di corruzione o condotta illecita appaiono idonei a configurare un vantaggio tratto dai decisori russi ai sensi del criterio d).
125. Per quanto attiene al punto 91 del controricorso del Consiglio dinanzi al Tribunale nella causa Aven/Consiglio (69), esso fa riferimento all’allegato A.23 dell’atto introduttivo del ricorso del sig. Aven dinanzi al Tribunale e all’allegato B.13 del controricorso del Consiglio dinanzi al Tribunale in tale causa (70) che menziona il potere economico, o addirittura politico, dei sigg. Aven e Fridman, con affermazioni ancora una volta di natura generale e che non riguardano un periodo vicino a quello dell’inserimento.
126. Per quanto concerne i punti 14 e 16 delle controrepliche del Consiglio dinanzi al Tribunale nelle cause Aven/Consiglio e Fridman/Consiglio, essi espongono considerazioni generali sui legami esistenti tra il Cremlino e gli oligarchi russi che, anche se formulate dal sig. Aven (71), nulla dicono circa il carattere concreto e individuale del vantaggio da lui tratto. La stessa constatazione emerge
dalla lettura del punto 16 di dette memorie.
127. Da quanto precede discende che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto dichiarando
che taluni motivi di inserimento erano eventualmente idonei ad accertare una vicinanza dei sigg. Aven e Fridman ai decisori russi responsabili – che talvolta non è neppure contestata – senza riuscire
a dimostrare che essi abbiano
tratto vantaggio da detti decisori russi, ai sensi del criterio d).
128. Se si dovesse ritenere altrimenti, vale a dire se il vantaggio dovesse necessariamente discendere dalla posizione della persona nell’economia russa senza un’altra forma di dimostrazione, ci si potrebbe chiedere quale differenza sussista
tra il criterio d) e il criterio g) (72).
129. Quanto all’invocata inscindibilità, mi sembra che essa riguardi anche un altro criterio, che è stato escluso dal Tribunale nelle sentenze impugnate senza che ciò sia oggetto di contestazione nell’ambito delle impugnazioni (73).
130. Propongo dunque alla Corte di dichiarare questa seconda parte infondata e, pertanto, di dichiarare il terzo motivo di impugnazione infondato.
E.      Sul quarto motivo di impugnazione nelle cause C‑440/24 P e C‑441/24 P, vertente su un errore di diritto in quanto il Tribunale non avrebbe esaminato nel contesto l’allegazione relativa alla mancata dissociazione
131. La Repubblica di Lettonia, sostenuta dalla Repubblica di Estonia e dalla Repubblica di Lituania, asserisce, in sostanza, che il Tribunale avrebbe interpretato erroneamente la giurisprudenza menzionata al punto 82 della sentenza Aven/Consiglio e al punto 64 della sentenza Fridman/Consiglio (74), in quanto non avrebbe esaminato l’affermazione del Consiglio secondo cui i sigg. Aven e Fridman non avrebbero preso le distanze dal regime russo nel contesto degli altri elementi di prova. La dissociazione di una persona dal regime russo costituirebbe uno dei mezzi con cui una persona sottoposta a misure restrittive potrebbe limitarne l’applicabilità. L’effetto prodotto dalla dissociazione giustificherebbe che se ne adotti una concezione rigorosa, vale a dire la cessazione di qualsiasi sostegno o cooperazione con il regime in questione
derivante da una scelta della persona sottoposta
alle misure restrittive le cui conseguenze sono irreversibili a breve termine. Sebbene la Repubblica di Lettonia riconosca che la mancata dissociazione non può giustificare, di per sé, l’imposizione
di misure restrittive, la giurisprudenza del Tribunale distinguerebbe casi particolari. Le prove prodotte dal Consiglio dimostrerebbero un legame talmente stretto tra, da un lato, i sigg. Aven e Fridman e, dall’altro, il regime che sarebbe impossibile revocare le misure restrittive in assenza di dissociazione da quest’ultimo. Il Tribunale, dunque, non avrebbe valutato la mancata dissociazione dei sigg. Aven e Fridman dal regime russo nella specifica situazione di persone aventi uno status particolare in tale regime e nel contesto dell’inscindibilità tra i regimi politico ed economico russi. L’inerzia di tali persone può essere considerata unicamente un sostegno al regime. La Repubblica di Lettonia aggiunge che la partecipazione del sig. Aven alla riunione degli oligarchi a seguito dell’invasione dell’Ucraina, convocata dal sig. Putin il 24 febbraio 2022, sarebbe anch’essa un elemento da prendere in considerazione. La Repubblica di Lettonia invita i giudici dell’Unione a comprendere l’ampiezza della sfida di fronte all’attuale situazione geopolitica e a constatare che una valutazione della situazione meramente formale e isolata dal suo contesto non è adeguata a detta sfida.
132. Dopo aver ricordato di essere tra i pochi uomini d’affari russi ad aver preso pubblicamente posizione contro la guerra, i sigg. Aven e Fridman sostengono, in primo luogo, che la sentenza menzionata al punto 82 della sentenza Aven/Consiglio e al punto 64 della sentenza Fridman/Consiglio non imporrebbe alcun obbligo di esaminare l’argomento del Consiglio secondo cui essi non avrebbero preso le distanze dal regime russo. Da questi stessi punti risulterebbe che il Tribunale ha
nondimeno esaminato l’argomento del Consiglio per trarne la conclusione che l’asserita assenza di una presa di posizione contro l’invasione dell’Ucraina non poteva essere considerata un atto di sostegno ai sensi del criterio a). In ogni caso, i sigg. Aven e Fridman considerano che il quarto motivo di impugnazione sia stato sollevato
ad abundantiam, in quanto la critica del Consiglio alla quale rispondono i punti 82 e 64 delle sentenze impugnate non potrebbe porre in discussione la valutazione svolta dal Tribunale in merito all’elemento di prova relativo alla loro partecipazione a una delegazione inviata a Washington. Poiché il resto del motivo di impugnazione non è altro che un nuovo invito rivolto alla Corte a esaminare nuovamente i fatti, i sigg. Aven e Fridman chiedono il rigetto di tale motivo in quanto in parte irricevibile e in parte manifestamente infondato.
133. L’eccezione di irricevibilità sollevata
dai sigg. Aven e Fridman dev’essere respinta
sin d’ora. Infatti, la Repubblica di Lettonia non chiede alla Corte di procedere a un nuovo esame dei fatti. Il quarto motivo di impugnazione verte sulla questione di diritto se la mancata dissociazione sia qualificabile come «sostegno» in sede di controllo della fondatezza dell’inserimento nell’elenco delle persone che devono essere sottoposte a misure restrittive ai sensi del criterio a) (75). Per quanto riguarda la qualificazione giuridica di tale
mancata dissociazione
alla luce del criterio a), il motivo di impugnazione dev’essere dichiarato ricevibile.
134. Nel merito, dalle sentenze impugnate risulta che il Tribunale ha esaminato l’argomento del Consiglio secondo il quale i sigg. Aven e Fridman non avevano assunto una posizione decisa contro l’invasione dell’Ucraina nel contesto dell’analisi del motivo di inserimento secondo cui essi avevano preso parte agli sforzi del Cremlino volti ad ottenere la revoca delle sanzioni occidentali partecipando alla riunione dell’Atlantic Council nel
maggio 2018. Ricordo che il Tribunale ha rilevato
che, alla data di adozione degli atti iniziali, tale partecipazione non poteva costituire un sostegno (76) ad opera dei sigg. Aven e Fridman alle azioni e politiche che compromettono la sovranità dell’Ucraina.
135. Il Tribunale ha ricordato che la mancata dissociazione poteva essere un elemento da prendere in considerazione «a favore del mantenimento di misure restrittive» (77), purché tale mancata dissociazione costituisse soltanto uno degli indizi dell’insieme che spettava al Consiglio invocare. La recente sentenza della Corte nella causa Timchenko/Consiglio sembra confermarlo (78). Orbene, in tale fase dell’analisi del Tribunale, nessuno dei motivi di inserimento esaminati risultava suffragato. Pertanto, decidere diversamente da quanto stabilito
dal Tribunale al punto 82 della sentenza Aven/Consiglio e al punto 64 della sentenza Fridman/Consiglio avrebbe necessariamente indotto a considerare la mancata dissociazione un comportamento individuale equivalente a un atto positivo e attuale di sostegno. Orbene, non è questa la portata del criterio a) e la Repubblica di Lettonia lo riconosce (79).
136. L’argomento del Consiglio in ordine alla mancata dissociazione non può comportare la
protrazione
degli effetti dell’asserito sostegno dal 2018 al giorno dell’inserimento.
137. Pur comprendendo l’attaccamento della ricorrente alla realizzazione degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive che essa ribadisce in questa sede, una simile realizzazione non può giustificare che la mancata dissociazione dai regimi o dalle situazioni combattuti sia di per sé, automaticamente, censurabile
o, in ogni caso, rivelatrice di un sostegno ai sensi del criterio a), in particolare in considerazione del fatto che tali regimi sono generalmente caratterizzati dalla repressione brutale di qualsiasi espressione di dissenso.
138. Peraltro, a mio avviso, una base fattuale costituita soltanto dalla mancata dissociazione non sarebbe sufficientemente solida e non soddisferebbe gli standard stabiliti dalla giurisprudenza (80).
139. Infine, per quanto concerne la partecipazione del sig. Aven alla riunione del 24 febbraio 2022 al Cremlino, essa non è presa in considerazione nella
motivazione degli atti controversi. Quale elemento di prova, avrebbe potuto avvalorare
il motivo di inserimento relativo allo status di oligarca del sig. Aven (81) in ragione della vicinanza al Cremlino e della collusione tra le sfere politiche ed economiche che indica, ma occorreva dimostrare l’esistenza di un sostegno. La partecipazione a tale riunione fa inoltre pensare che il sig. Aven fosse associato a persone sottoposte a misure restrittive, ma il Tribunale ha dichiarato che dalla motivazione degli atti controversi risultava che l’inserimento dei sigg. Aven e Fridman è stato deciso solo sulla base dei
criteri a) e d) (82). Soprattutto, dal punto 144 del controricorso del Consiglio dinanzi al Tribunale risulta che il Consiglio ha menzionato la partecipazione del sig. Aven alla riunione del 24 febbraio 2022 essenzialmente per confutare le smentite di quest’ultimo che intendeva difendersi dall’addebito
di far parte del gruppo dei 50 oligarchi.
140. Propongo dunque il rigetto del quarto motivo di impugnazione in quanto infondato.
F.      Osservazioni conclusive
141. Dalla mia analisi delle impugnazioni nelle presenti cause riunite risulta che esse dovrebbero essere respinte. Si deve dunque constatare che i sigg. Aven e Fridman, come dichiarato dal Tribunale, sono stati indebitamente inseriti, e successivamente mantenuti, negli elenchi delle persone sottoposte a misure restrittive dagli atti controversi.
142. La preminenza del diritto dell’Unione, della comunità di diritto che esso fonda e dei valori dell’Unione che rappresenta dev’essere ostinatamente ribadita quando bussano alle nostre porte animi bellicosi.
143. Va detto chiaramente che non ci si aspettava dal Consiglio né uno standard eccessivo né una prova impossibile (83). L’analisi del Tribunale nelle sentenze impugnate è in linea con l’impegno assunto dalla Corte, fin dalla sentenza Kadi, di procedere a un controllo completo delle misure restrittive e di preservare un giusto equilibrio. Non appena vengono adottate decisioni individuali che colpiscono le persone con misure restrittive, la patina politica di tali misure si incrina per lasciare spazio all’impiego
di tutta la forza protettiva dell’individuo offerta dal diritto dell’Unione. E tale forza non può variare in base all’importanza economica o politica delle persone interessate, né in funzione degli interessi in gioco (84).
IV.    Sulle spese
144. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, reso applicabile al procedimento di impugnazione dall’articolo 184 di tale regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
145. Poiché i sigg. Aven e Fridman hanno chiesto la condanna della Repubblica di Lettonia alle spese, quest’ultima è condannata alle spese nelle cause riunite C‑440/24 P e C‑441/24 P.
146. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, parimenti reso applicabile al procedimento di impugnazione dall’articolo 184 di tale regolamento, la Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lituania si faranno carico delle proprie spese.
V.      Conclusione
147. Sulla base delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di dichiarare quanto segue:
1)      Le impugnazioni sono respinte.
2)      La Repubblica di Lettonia è condannata alle spese nelle cause riunite.
3)      La Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lituania si faranno carico delle proprie spese.
1      Lingua originale: il francese.
2      Sentenza del 10 aprile 2024 (T‑301/22, EU:T:2024:214; in prosieguo: la «sentenza Aven/Consiglio»).
3      Sentenza del 10 aprile 2024 (T‑304/22, EU:T:2024:215; in prosieguo: la «sentenza Fridman/Consiglio»).
4      Decisione del Consiglio, del 28 febbraio 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 59, pag. 1).
5      Regolamento di esecuzione del Consiglio, del 28 febbraio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 58, pag. 1).
6      Decisione del Consiglio, del 14 settembre 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 239, pag. 149).
7      Regolamento di esecuzione del Consiglio, del 14 settembre 2022, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (GU 2022, L 239, pag. 1).
8      V. punti 39 e segg. della sentenza Aven/Consiglio.
9      V. punto 87 della sentenza Aven/Consiglio.
10      V. punto 69 della sentenza Fridman/Consiglio.
11      Conformemente alla decisione del presidente della Corte del 31 gennaio 2025.
12      Sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518; in prosieguo: la «sentenza Kadi»).
13      V. la risoluzione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite intitolata «Aggressione dell’Ucraina» del 1º marzo 2022 (A/ES‑11/L.1).
14      V. sentenza del 25 giugno 2020, VTB Bank/Consiglio (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punti 59 e 82).
15      La Corte ha così dichiarato – in un settore assai differente – che «anche un controllo giurisdizionale di portata limitata richiede che le istituzioni dell’Unione, da cui promana l’atto di cui trattasi, siano in grado di dimostrare dinanzi alla Corte che l’atto è stato adottato attraverso un esercizio effettivo del loro potere discrezionale, che presuppone che siano presi in considerazione tutti gli elementi e le circostanze rilevanti della situazione che tale atto è inteso a disciplinare. Ne consegue che dette istituzioni devono, per lo meno, poter produrre ed esporre in modo chiaro e inequivocabile i dati di base che hanno dovuto essere presi in considerazione per fondare le misure controverse di tale atto e dai quali dipendeva l’esercizio del loro potere discrezionale» [sentenza del 3 dicembre 2019, Repubblica ceca/Parlamento e Consiglio (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punto 81 e giurisprudenza citata)].
16      Sentenza del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 38). Nello stesso senso, v. punto 30 delle sentenze impugnate.
17      Sentenza del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 39 e giurisprudenza citata). V., nello stesso senso, punti da 31 a 33 delle sentenze impugnate.
18      V., per una recente riaffermazione, sentenza del 3 luglio 2025, Grodno Azot e Khimvolokno Plant/Consiglio (C‑326/24 P, EU:C:2025:522, punto 34 e giurisprudenza citata).
19      V., tra le altre, sentenze del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 77 e giurisprudenza citata), del 7 aprile 2016, Akhras/Consiglio (C‑193/15 P, EU:C:2016:219, punto 51 e giurisprudenza citata) e del 17 settembre 2020, Rosneft e a./Consiglio (C‑732/18 P, EU:C:2020:727, punti 91 e 105).
20      V. considerando da 8 a 11 della decisione 2022/329. Sul contesto d’urgenza, v. altresì conclusioni dell’avvocata generale Medina nella causa Khudaverdyan/Consiglio (C‑704/23 P, EU:C:2025:410, paragrafo 84).
21      V. punto 27 delle sentenze impugnate.
22      Nel prosieguo dell’analisi, designerò con «congelamento dei capitali» il congelamento dei capitali e delle risorse economiche.
23      Sembra che si tratti di una prassi corrente del Consiglio in materia: v., ad esempio, sentenza del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punto 42).
24      La Repubblica di Lettonia richiama in questa sede la sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 78 e giurisprudenza citata).
25      Sentenza del 15 novembre 2012 (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punti da 59 a 62).
26      In proposito, i sigg. Aven e Fridman si fondano in particolare sulle sentenze del 4 giugno 2020, Ungheria/Commissione (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punti da 70 a 73), e del 6 ottobre 2021, World Duty Free Group e Spagna/Commissione (C‑51/19 P e C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punto 70).
27      In proposito, i sigg. Aven e Fridman si fondano sulla sentenza del 6 settembre 2013, Bateni/Consiglio (T‑42/12 e T‑181/12, EU:T:2013:409, punti da 47 a 56).
28      V., in particolare, sentenze del 19 dicembre 2018, Azarov/Consiglio (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punto 27), dell’11 luglio 2019, Azarov/Consiglio (C‑416/18 P, EU:C:2019:602, punto 28), nonché del 26 settembre 2019, Klymenko/Consiglio (C‑11/18 P, EU:C:2019:786, punto 22).
29      V. sentenza del 29 novembre 2018, Bank Tejarat/Consiglio (C‑248/17 P, EU:C:2018:967, punto 85).
30      Sentenza del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 39 e giurisprudenza citata).
31      V. sentenza del 21 aprile 2015 (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punto 46).
32      V. sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punto 78).
33      V. sentenza del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punto 51).
34      Nell’ambito di un altro regime di misure restrittive, il contesto era stato riportato negli atti del Consiglio per spiegare il tenore del criterio stesso. Tale contesto aveva quindi potuto costituire un parametro a disposizione del giudice dell’Unione. La Corte aveva allora dichiarato che da tale criterio, letto alla luce del contesto menzionato nell’atto, non risultava che il Consiglio fosse tenuto a fornire la prova di un’associazione tra la qualità di imprenditore di spicco e il regime siriano: v. sentenza del 9 luglio 2020, Haswani/Consiglio (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, punto 69).
35      V. punto 45 delle sentenze impugnate.
36      V., per analogia, sentenza del 9 luglio 2020, Haswani/Consiglio (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, punto 62 e giurisprudenza citata).
37      V., per analogia, sentenza del 9 luglio 2020, Haswani/Consiglio (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, punto 63 e giurisprudenza citata).
38      V. sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punto 72).
39      Sentenza del 1º marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio (C‑440/14 P, EU:C:2016:128).
40      Tali difficoltà, se dedotte, sarebbero perfettamente idonee a giustificare una certa modulazione dell’onere della prova gravante sul Consiglio in ragione della sottile linea di confine su cui si collocano le misure restrittive, in generale, e della ricerca permanente di un certo equilibrio tra, da un lato, la preservazione della pace e della sicurezza internazionale e, dall’altro lato, la tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone e delle entità inserite [v. sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 131). Sull’ammissibilità di una modulazione dell’onere della prova, v. conclusioni dell’avvocato generale Bot nelle cause Anbouba/Consiglio (C‑605/13 P e C‑630/13 P, EU:C:2015:2, paragrafi 204 e segg.). In proposito, è interessante notare che il ricorrente stesso ammetteva che la situazione siriana «complica[va] l’amministrazione della prova» (v. paragrafo 204 di tali conclusioni). La Corte, del resto, ha preso in considerazione tale situazione al momento di valutare se il Consiglio avesse adempiuto all’onere della prova che gli incombeva allora (sentenza del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punto 52)].
41      V. in particolare sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 61). Da tale sentenza risulta che la Corte ha fatto riferimento
al contesto in cui si inserivano le misure restrittive riguardanti la persona interessata, come illustrato dal Consiglio nella documentazione allegata
alla sua impugnazione, al fine di valutare la sufficienza della motivazione di dette misure [v. sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718, punto 62)].
42      Sulla base della giurisprudenza risultante dalla sentenza del 20 luglio 2017, Badica e Kardiam/Consiglio (T‑619/15, EU:T:2017:532).
43      V. sentenze del 28 aprile 2022, Yieh United Steel/Commissione (C‑79/20 P, EU:C:2022:305, punti 52 e 53), e del 13 marzo 2025, Shuvalov/Consiglio (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, punti 33 e 34).
44      Il Tribunale sembra aver seguito, in proposito, le indicazioni del Consiglio che, già nel proprio controricorso dinanzi al Tribunale, ha stabilito a quale criterio corrispondesse ciascun motivo di inserimento.
45      V. punto 21 della sentenza Aven/Consiglio.
46      V. punto 61 della sentenza Aven/Consiglio.
47      V. punto 63 della sentenza Aven/Consiglio.
48      V. punto 58 della sentenza Aven/Consiglio.
49      V. punto 57 della sentenza Aven/Consiglio.
50      V. punti 58 e 59 della sentenza Aven/Consiglio.
51      V. punto 60 della sentenza Aven/Consiglio.
52      V., rispettivamente, punto 77 e punto 72 della sentenza Aven/Consiglio.
53      V. paragrafo 26 delle presenti conclusioni. Il criterio dell’associazione è contemplato all’articolo 2, paragrafo 1, in fine, della decisione n. 2014/145 come modificata.
54      V., in senso analogo, sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punto 156).
55      V., per contro, l’analisi da parte del Tribunale degli elementi di prova a carico di RT France nella sentenza del 27 luglio 2022, RT France/Consiglio (T‑125/22, EU:T:2022:483, punti da 176 a 188).
56      V. punto 52 della sentenza Fridman/Consiglio.
57      V. punto 53 della sentenza Fridman/Consiglio.
58      Sentenza del 30 novembre 2016 (T‑720/14, EU:T:2016:689; in prosieguo: la «sentenza Rotenberg/Consiglio»).
59      La ricorrente richiama al riguardo, in particolare, le sentenze del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punti da 50 a 52), e del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio (C‑630/13 P, EU:C:2015:247, punti da 51 a 53).
60      V. sentenza dell’11 giugno 2024, Commissione/Deutsche Telekom (C‑221/22 P, EU:C:2024:488, punto 29 e giurisprudenza citata).
61      V. punto 49 delle sentenze impugnate.
62      V. punto 42 delle sentenze impugnate.
63      V. punto 48 delle sentenze impugnate. Riferendosi alle «politiche e attività», tale punto attiene
più all’ambito lessicale del criterio a) che a quello del criterio d), il quale era tuttavia quello analizzato.
64      V. sentenza del 13 marzo 2025, Shuvalov/Consiglio (C‑271/24 P, EU:C:2025:180, punto 40 e giurisprudenza citata).
65      V. punto 80 della sentenza Aven/Consiglio e punto 62 della sentenza Fridman/Consiglio.
66      V., per analogia, sentenza del 9 luglio 2020, Haswani/Consiglio (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, punto 62 e giurisprudenza citata).
67      V., per analogia, sentenza del 9 luglio 2020, Haswani/Consiglio (C‑241/19 P, EU:C:2020:545, punto 63).
68      Oppure
il punto 87 del controricorso del Consiglio dinanzi al Tribunale nella causa Fridman/Consiglio.
69      Oppure
il punto 89 del controricorso del Consiglio dinanzi al Tribunale nella causa Fridman/Consiglio.
70      Oppure
l’allegato A.23 dell’atto introduttivo del ricorso del sig. Fridman dinanzi al Tribunale e l’allegato B.6 del controricorso del Consiglio dinanzi al Tribunale nella causa Fridman/Consiglio.
71      Secondo le allegazioni
del Consiglio: v. punto 14 della controreplica del Consiglio dinanzi al Tribunale.
72      Ricordo che detto criterio g) riguardava «imprenditori di spicco o persone giuridiche, entità o organismi che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina». Il legame accertato dal Consiglio tra gli imprenditori di spicco e il regime russo è precisato nella decisione 2025/904 del Consiglio, del 13 maggio 2025, che modifica la decisione 2014/145/PESC (GU 2025, L 904, pag. 1) (v. in particolare i considerando 1 e 2 di tale decisione).
73      V. paragrafo 26 delle presenti conclusioni.
74      Ossia la sentenza del 27 aprile 2022, Ilunga Luyoyo/Consiglio (T‑108/21, EU:T:2022:253).
75      V., nello stesso senso, sentenza del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 27), e conclusioni dell’avvocata generale Medina in tale causa (C‑702/23 P, EU:C:2025:273, paragrafo 33).
76      Il riferimento alla natura attiva del sostegno, al punto 81 della sentenza Aven/Consiglio, alimenta una deprecabile confusione, in quanto da un’analisi storica del criterio a) risulta che un simile riferimento era stato eliminato al momento dell’adozione delle misure restrittive nei confronti del sig. Aven. Il punto 63 della sentenza Fridman/Consiglio non rinvia alla natura attiva del sostegno.
77      V. punto 82 della sentenza Aven/Consiglio e punto 64 della sentenza Fridman/Consiglio. La mancata dissociazione potrebbe essere presa in considerazione anche al momento dell’inserimento iniziale.
78      Sentenza del 1º agosto 2025, Timchenko/Consiglio (C‑702/23 P, EU:C:2025:605, punto 36). Del resto, ciò vale anche nell’ambito delle intese illecite, in cui la mancata dissociazione pubblica di un’impresa «costituisce solamente uno degli elementi, tra altri, da prendere in considerazione per stabilire se un’impresa ha effettivamente continuato a partecipare a un’infrazione o, invece, ha smesso di farlo» [v. sentenza del 17 settembre 2015, Total Marketing Services/Commissione (C‑634/13 P, EU:C:2015:614, punto 23 e giurisprudenza citata)].
79      V. punto 76 dell’impugnazione nella causa C‑440/24 P e punto 66 dell’impugnazione nella causa C‑441/24 P.
80      V., in particolare, sentenza del 19 dicembre 2018, Azarov/Consiglio (C‑530/17 P, EU:C:2018:1031, punto 28).
81      Con ciò intendo le considerazioni preliminari della motivazione, vale a dire le prime quattro frasi.
82      V. paragrafo 26 delle presenti conclusioni.
83      Rilevo che i motivi di inserimento ora riguardanti i sigg. Aven e Fridman sono stati notevolmente aggiornati e arricchiti dal regolamento (UE) 2025/527 del Consiglio, del 14 marzo 2025, che attua il regolamento n. 269/2014 (GU 2025, L 527, pag. 1).
84      Non potrei esprimermi meglio di quanto recentemente affermato, in un ordinamento giuridico pur diverso dal nostro, da Lord Leggatt nella sua opinione dissenziente sulla sentenza della Corte suprema del Regno Unito nella causa Shvidler v. Secretary of State for Foreign, Commonwealth and Development Affairs [2025] UKSC 30 del 29 luglio 2025): «[t]he courts are failing in their duty if they simply rubber-stamp assertions made by the executive to justify invading individual liberties without subjecting those assertions to critical scrutiny» (traduzione libera: «I giudici vengono meno al loro dovere se si limitano ad approvare senza discutere le valutazioni dell’esecutivo per giustificare una lesione delle libertà individuali senza sottoporre tali valutazioni a un esame critico»).