62012TJ0190_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu T‑190/12,
Johannes Tomana,
sa stalnom adresom u Harareu (Zimbabve) i 120 drugih tužitelja čija su imena navedena u prilogu presudi, koje su zastupali D. Vaughan, QC, M. Lester, R. Lööf, barristers, i M. O’Kane, solicitor, a zatim D. Vaughan, D. Vaughan, M. Lester i M. O’Kane,
tužitelji,
protiv
Vijeća Europske unije,
koje zastupaju B. Driessen i M. Veiga i A. Vitro, u svojstvu agenata,
i
Europske komisije,
koju zastupaju M. Konstantinidis, T. Scharf i E. Georgieva, u svojstvu agenata,
tuženikâ,
koje podupire:
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske,
koju zastupaju E. Jenkinson, C. Murrell i M. Holt, u svojstvu agenata, uz asistenciju S. Lee, barrister,
intervenijent,
povodom zahtjeva za poništenje Odluke Vijeća 2012/97/ZVSP od 17. veljače 2012. o izmjeni Odluke 2011/101/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 47, str. 50.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 3., str. 291.), Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 151/2012 od 21. veljače 2012. o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 314/2004 o određenim mjerama ograničavanja u odnosu na Zimbabve (SL L 49, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 2., str. 334.) i Provedbene odluke Vijeća 2012/124/ZVSP od 27. veljače 2012. o provedbi Odluke 2011/101/ZVSP o mjerama ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 54, str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 11., str. 147.), u dijelu u kojem se odnose na tužitelje.
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: D. Gratsias (izvjestitelj), predsjednik, M. Kancheva i C. Wetter, suci,
tajnik: C. Kristensen, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 10. lipnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Osnova
Okolnosti spora
1. Zajedničkim stajalištem 2002/145/ZVSP od 18. veljače 2002. o mjerama ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 50, str. 1.), donesenim na temelju članka 15. Ugovora o EU‑u, u verziji koja prethodi Ugovoru iz Lisabona, Vijeće Europske unije izrazilo je ozbiljnu zabrinutost u pogledu stanja u Zimbabveu, a osobito u vezi s ozbiljnim povredama ljudskih prava koje je počinila Vlada Zimbabvea, uključujući povredu sloboda mišljenja, udruživanja i mirnog okupljanja. U pogledu toga, ono je za razdoblje od dvanaest mjeseci koje se može obnoviti, uvelo određene mjere ograničavanja koje podliježu godišnjem preispitivanju. Te mjere, između ostalog, uključuju obvezu za sve države članice da ulazak na svoja državna područja ili prolaz preko njega spriječe fizičkim osobama navedenim u prilogu navedenom stajalištu, kao i da zamrznu financijska sredstva i gospodarske izvore osobama ili subjektima navedenim u istom prilogu. Zajedničko stajalište 2002/145 izmijenjeno je i produljeno za razdoblje od dvanaest mjeseci, odnosno do 20. veljače 2004., Zajedničkim stajalištem Vijeća 2003/115/ZVSP od 18. veljače 2003. o izmjeni i produljenju primjene Zajedničkog stajališta 2002/145 (SL L 46, str. 30.).
2. Zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora predviđeno Zajedničkim stajalištem 2002/145 provedeno je Uredbom Vijeća (EZ) br. 310/2002 od 18. veljače 2002. o određenim mjerama ograničavanja u pogledu Zimbabvea (SL L 50, str. 4.). Razdoblje njezine primjene ograničeno je na dvanaest mjeseci od dana njezine objave u Službenom listu Europske unije.
Ono je Uredbom Vijeća (EZ) br. 313/2003 od 18. veljače 2003. o produženju primjene Uredbe br. 310/2002 (SL L 46, str. 6.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 5., str. 17.) produljeno za novo razdoblje od dvanaest mjeseci, odnosno do 20. veljače 2004.
3. Zajedničkim stajalištem Vijeća 2004/161/ZVSP od 19. veljače 2004. o obnavljanju mjera ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 50, str. 66.) bilo je određeno obnavljanje mjera ograničavanja uvedenih Zajedničkim stajalištem 2002/145. U skladu s njegovim člankom 8. drugim stavkom, to zajedničko stajalište primjenjivalo se od 21. veljače 2004. Njegov članak 9. predviđao je primjenu u razdoblju od dvanaest mjeseci uz stalno preispitivanje. U skladu s tim istim člankom, ono se trebalo „prema potrebi produljivati ili mijenjati ako [je] Vijeće smatra[lo] da njezini ciljevi nisu [bili] ostvareni“ [neslužbeni prijevod].
4. Uredba Vijeća (EZ) br. 314/2004 od 19. veljače 2004. o određenim mjerama ograničavanja u odnosu na Zimbabve (SL L 55, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 8., str. 43.) bila je donesena, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 5., u svrhu provedbe mjera ograničavanja predviđenih Zajedničkim stajalištem 2004/161. Ta uredba u svojem članku 6. stavku 1. osobito predviđa da se zamrzavaju sva financijska sredstva i gospodarski izvori koji pripadaju pojedinačnim članovima Vlade Zimbabvea i svim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima povezanima s njima kako je navedeno u Prilogu III. toj uredbi. Na temelju članka 11. točke (b) navedene uredbe, Komisija ima ovlasti izmijeniti Prilog III. navedenoj uredbi na temelju odluka donesenih u odnosu na Prilog Zajedničkom stajalištu 2004/161.
5. Trajanje valjanosti Zajedničkog stajališta 2004/161 produljeno je u nekoliko navrata, zadnji put do 20. veljače 2011., Odlukom Vijeća 2010/92/ZVSP od 15. veljače 2010. o produljenju mjera ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 41, str. 6.).
6. Odlukom Vijeća 2011/101/ZVSP od 15. veljače 2011. o mjerama ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 42, str. 6.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 2., str. 277.) stavljeno je izvan snage Zajedničko stajalište 2004/161. Tom odlukom protiv osoba koje su navedene u njezinu prilogu predviđene su mjere ograničavanja slične onima iz Zajedničkog stajališta 2004/161.
7. Konkretno, članak 4. stavak 1. Odluke 2011/101 određuje:
„Države članice poduzimaju mjere potrebne da članovima Vlade Zimbabvea i s njima povezanim fizičkim osobama te drugim osobama čije djelovanje ozbiljno ugrožava demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu spriječe ulaz na svoje državno područje i prolaz preko njega. Popis osoba na koje upućuje ovaj stavak naveden je u Prilogu.“
8. Članak 5. stavak 1. iste odluke određuje:
„Zamrzavaju se sva financijska sredstva i gospodarski izvori koji pripadaju pojedinim članovima Vlade Zimbabvea ili kojoj drugoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektima ili tijelima koja su s njima povezana ili koja pripadaju bilo kojoj drugoj fizičkoj ili pravnoj osobi čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava Zimbabvea. Popis osoba na koje upućuje ovaj stavak naveden je u Prilogu. “
9. Članak 6. stavak 1. te odluke određuje:
„Vijeće koje postupa na prijedlog države članice ili visokoga predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i uz poštovanje razvoja događaja u Zimbabveu donosi prema potrebi izmjene popisa iz Priloga.“
10. Nadalje, članak 7. Odluke 2011/101 predviđa sljedeće:
„1. Prilog uključuje razloge za uvrštavanje fizičkih ili pravnih osoba i subjekata na popis.
2. Prilog također sadržava podatke, potrebne za identifikaciju predmetnih fizičkih ili pravnih osoba i subjekata, ako su dostupni. Kad je riječ o fizičkim osobama, takvi podaci mogu uključivati ime, kao i nadimke, datum i mjesto rođenja, državljanstvo, broj putovnice i osobne iskaznice, spol, adresu i funkciju odnosno profesiju. Kod pravnih osoba ili subjekata, takvi podaci mogu uključivati ime, mjesto i datum registracije, broj registracije i sjedište poslovanja.“
11. Konačno, u skladu s njezinim člankom 10. stavkom 2., Odluka 2011/101 primjenjivala se do 20. veljače 2012. U skladu s tom istom odredbom, Odluka se redovito preispituje i prema potrebi produljuje ili mijenja, ako Vijeće smatra da njezini ciljevi nisu ostvareni.
12. Odluka Vijeća 2012/97/ZVSP od 17. veljače 2012. o izmjeni Odluke 2011/101/ZVSP (SL L 47, str. 50.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 3., str. 291.), u ovom slučaju prvi akt naveden u predmetnoj tužbi, svojim člankom 1. stavkom 1. zamijenila je članak 10. Odluke 2011/101 na sljedeći način:
„1. Ova Odluka stupa na snagu na dan donošenja.
2. Ova se Odluka primjenjuje do 20. veljače 2013.
3. Mjere iz članka 4. stavka 1. u mjeri u kojoj se primjenjuju na osobe iz Priloga II. suspendiraju se do 20. veljače 2013.
4. Ova se odluka redovito revidira i prema potrebi produljuje ili mijenja, ako Vijeće smatra da njezini ciljevi nisu ispunjeni.“
13. Osim toga, iz članka 1. stavka 2. Odluke 2012/97 proizlazi, s jedne strane, da se riječ „Prilog“, koja se nalazi u Odluci 2011/101, zamjenjuje riječju „Prilog I.“ i, s druge strane, da se tekst tog priloga zamjenjuje tekstom iz Priloga I. Odluci 2012/97. Konačno, članak 1. stavak 3. Odluke 2012/97 predviđa da se Prilog II. toj odluci dodaje Prilogu II. Odluci 2011/101.
14. Uvodne izjave 1. do 5. Odluke 2012/97 glase:
„(1) Vijeće je 15. veljače 2011. donijelo Odluku 2011/101 […].
(2) Na temelju revizije Odluke 2011/101 […] mjere ograničavanja trebalo bi produljiti do 20. veljače 2013.
(3) Međutim, za neke osobe i subjekte više ne postoje razlozi da i dalje ostanu na popisu osoba i subjekata na koje se primjenjuju mjere ograničavanja iz Odluke 2011/101 […].
(4) Kako bi se olakšao daljnji dijalog između EU‑a i Vlade Zimbabvea, trebalo bi suspendirati zabranu putovanja za dva člana skupine za obnovljeno sudjelovanje Vlade Zimbabvea koji su uvršteni na popis Odlukom 2011/101 […].
(5) Informacije koje se odnose na pojedine osobe i subjekte uvrštene na popis u Prilogu Odluci 2011/101 […] trebale bi se ažurirati.“
15. Prilog I. Odluci 2011/101, kako je zamijenjen Odlukom 2012/97, sadržava imena Johannesa Tomane i ostalih 120 tužitelja, navedenih u Prilogu A.4. tužbe. Imena istih osoba i subjekata već su se nalazila u Prilogu Odluci 2011/101, prije nego što je izmijenjen Odlukom 2012/97.
16. Članak 1. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 151/2012 od 21. veljače 2012. o izmjeni Uredbe br. 314/2004 (SL L 49, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 2., str. 334.), u ovom slučaju drugi akt naveden u predmetnoj tužbi, zamijenio je Prilog III. Uredbi br. 314/2004 novim prilogom koji sadržava imena svih tužitelja. Nadalje, uvodna izjava 2. te iste uredbe glasi kako slijedi:
„Odlukom Vijeća 2011/101 […] utvrđene su fizičke i pravne osobe na koje se odnose ograničavanja predviđena člankom 5. te Odluke, a Uredbom […] br. 314/2004 ta Odluka postaje važeća u mjeri u kojoj je to djelovanje potrebno na razini Unije. Prilog III. Uredbi […] br. 314/2004 trebalo bi stoga izmijeniti da se osigura sukladnost s Odlukom Vijeća.“
17. Osim toga, valja istaknuti da su se imena svih tužitelja već nalazila u Prilogu III. Uredbi br. 314/2004, u verziji koja je bila na snazi prije nego što je izmijenjena na temelju članka 1. Provedbene uredbe br. 151/2012.
18. Provedbena odluka Vijeća 2012/124/ZVSP od 27. veljače 2012. o provedbi Odluke 2011/101 (SL L 54., str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 11., str. 147.), u ovom slučaju treći akt naveden u predmetnoj tužbi, izmijenila je uvrštenje u pogledu šezdesetog tužitelja, Cephasa Georgea Msipe, koji je naveden u Prilogu Odluci 2011/101. Konkretno, u odnosu na njega u prethodno neispunjen stupac koji se odnosi na razloge za njegovo uvrštenje među osobe na koje se odnose mjere ograničavanja koje se uvode tom odlukom dodan je tekst koji slijedi:
„Bivši guverner pokrajine povezan s vladinom frakcijom ZANU‑PF.“
19. Tužitelji su 20. travnja 2012. zatražili od Vijeća da im proslijedi „sve dokaze i informacije“ na kojima je temeljilo donošenje odluke da se na njih primjene mjere ograničavanja.
Postupak i zahtjevi stranaka
20. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 25. travnja 2012. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
21. Aktom naslovljenim „Prigovor nedopuštenosti“, koji je 4. srpnja 2012. podnesen tajništvu Općeg suda, Vijeće je od Općeg suda zatražilo da:
– provjeri podržavaju li zaista tužbu tužitelji od drugog do sto devetog, koji su fizičke osobe;
– ako se pokaže da to nije slučaj, odbaci tužbu kao očito nedopuštenu u dijelu u kojem se odnosi na te osobe i naloži ostalim tužiteljima snošenje troškova.
22. Budući da je Vijeće tim aktom u biti najprije tražilo donošenje mjere upravljanja postupkom, u smislu članka 64. Poslovnika Općeg suda, tužitelje i Komisiju pozvalo se da podnesu svoja pisana očitovanja u pogledu tog zahtjeva, što su i učinili 29. odnosno 25. listopada 2012.
23. Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. kolovoza 2012., Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske zatražila je intervenciju u potporu zahtjevu tuženih institucija. Rješenjem od 25. listopada 2012. predsjednik trećeg vijeća Općeg suda odobrio je tu intervenciju. Ujedinjena Kraljevina podnijela je 14. prosinca 2012. svoj intervencijski podnesak. Vijeće, Komisija, a zatim i tužitelji, podnijeli su svoja pisana očitovanja na navedeni podnesak redom 16. i 24. siječnja te 20. veljače 2013.
24. Dopisom od 7. studenoga 2012., preslika kojeg je istog dana podnesena tajništvu Općeg suda, tužitelji su obavijestili Vijeće da je šezdeset šesti tužitelj Isack Stanislaus Gorerazvo Mudenge preminuo.
25. Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. studenoga 2012., tužitelji su zatražili od Općeg suda da pozove Vijeće da potvrdi da elementi koji se nalaze u Prilogu B.19. odgovoru na tužbu nisu dokazi na kojem je temeljilo uvrštenje njihovih imena na popis osoba na koje se odnose sporne mjere ograničavanja. Budući da je u biti riječ o zahtjevu za donošenje mjere upravljanja postupkom u smislu članka 64. Poslovnika, Opći sud pozvao je Vijeće, Komisiju i Ujedinjenu Kraljevinu da podnesu svoja očitovanja u tom pogledu, što su učinili redom 10., 11., i 7. prosinca 2012. U svojim očitovanjima Vijeće je također obavijestilo Opći sud da je dopisom od 27. studenoga 2012. odgovorilo na zahtjev tužitelja iz gore navedene točke 19. te je dostavilo presliku navedenog dopisa i njegovih priloga.
26. Nadalje, s obzirom na to da su u svojem dopisu od 19. studenoga 2012. tužitelji tražili od Općeg suda da navede da se eventualni dodatni elementi – na koje se poziva Vijeće u toj fazi postupka – neće uzeti u obzir te da neće biti uloženi u spis predmeta, tužitelje se dopisom od 26. studenoga 2012. podsjetilo da se u pogledu dodatnih dokaza primjenjuje članak 48. stavak 1. Poslovnika.
27. U replici podnesenoj tajništvu Općeg suda 31. siječnja 2013., tužitelji su obavijestili Opći sud da je preminuo osamdeset treći tužitelj John Landa Nkomo.
28. Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 25. veljače 2013., Vijeće je obavijestilo Opći sud o donošenju svoje Odluke 2013/89/ZVSP od 18. veljače 2013. o izmjeni Odluke 2011/101 (SL L 46, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 15., str. 116.). Tom se odlukom izmijenio Prilog I. Odluci 2011/101 na način da su s popisa osoba i subjekata na koje se primjenjuju predmetne mjere ograničavanja izbrisana imena šestog tužitelja Davida Chapfike, devetog tužitelja Tinayea Chigudua, šesnaestog tužitelja Tongesaija Shadrecka Chipange, trideset drugog tužitelja R. Kwende, trideset osmog tužitelja Shuvaija Bena Mahofe, četrdeset drugog tužitelja G. Mashave, pedeset četvrtog tužitelja Gilberta Moyoa, pedeset osmog tužitelja S. Mpabange, šezdesetog tužitelja Cephasa Georgea Msipe, šezdeset četvrtog tužitelja C. Muchonoa, šezdeset šestog tužitelja Isacka Stanislausa Gorerazvoa Mudengea, šezdeset sedmog tužitelja Columbusa Mudonhija, šezdeset osmog tužitelja Bothwella Mugaririja, sedamdesetog tužitelja Isaaca Mumbe, sedamdeset osmog tužitelja S. Mutsvungume, osamdeset trećeg tužitelja Johna Lande Nkomoa, osamdeset četvrtog tužitelja Michaela Reubena Nyambuye, osamdeset osmog tužitelja Davida Pagwesea Parirenyatwe, osamdeset devetog tužitelja Danija Rangwanija, devedeset drugog tužitelja Richarda Ruwodoa, sto devetog tužitelja Patricka Zhuwaoa i sto trinaestog tužitelja Divine Homes (Private) Ltd.
29. Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 145/2013 od 19. veljače 2013. o izmjeni Uredbe br. 314/2004 (SL L 47, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 14., str. 286.), izmijenjen je Prilog III. toj potonjoj uredbi na način da su izbrisani unosi iz tog priloga koji se odnose na osobe i subjekte iz gore navedene točke 28.
30. Tužitelje se pozvalo da podnesu svoja očitovanja na dopis Vijeća iz gore navedene točke 28., ali oni nisu ispunili taj zahtjev.
31. Člankom 1. stavkom 1. Odluke 2013/160/ZVSP od 27. ožujka 2013. o izmjeni Odluke 2011/101 (SL L 90, str. 95.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 15., str. 154.), tekst članka 10. stavka 3. Odluke 2011/101 zamijenjen je novim tekstom prema kojem se „[m]jere iz članka 4. stavka 1. i članka 5. stavka 1. i 2., ako se odnose na osobe i subjekte navedene u Prilogu II., obustavljaju […] do 20. veljače 2014.“, a „[o]bustava se revidira svaka tri mjeseca“. Osim toga, članak 1. stavak 2. Odluke 2013/160 određivao je da se Prilog II. Odluci 2011/101 zamjenjuje tekstom određenim u Prilogu Odluci 2013/160.
32. Imena većine tužitelja, kako fizičkih osoba tako i subjekata, nalaze se u Prilogu II. Odluci 2011/101, kako je zamijenjen Odlukom 2013/160. U njemu se ne nalaze imena trećeg tužitelja Happytona Mabhuye Bonyongwea, dvanaestog tužitelja Augustinea Chihurija, osamnaestog tužitelja Constantinea Chiwenge, sedamdeset petog tužitelja Didymusa Noela Edwina Mutase, osamdeset šestog tužitelja Douglasa Nyikayarambe, devedeset devetog tužitelja Perencea Samsona Chikereme Shirija, sto drugog tužitelja Jabulanija Sibande, sto četvrtog tužitelja Philipa Valerioa Sibande, sto dvadesetog tužitelja Zimbabwe Defence Industries (Private) Ltd i sto dvadeset prvog tužitelja Zimbabwe Mining Development Corp.
33. Uredba Vijeća (EU) br. 298/2013 od 27. ožujka 2013. o izmjeni Uredbe br. 314/2004 (SL L 90, str. 48.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 15., str. 150.) u svojem članku 1. određuje da je „[p]rimjena članka 6. Uredbe […] br. 314/2004 suspendirana […] do 20. veljače 2014. u mjeri u kojoj se primjenjuje na osobe i subjekte navedene u Prilogu ovoj Uredbi“ i da se „[s]uspenzija […] preispituje svaka tri mjeseca“. Prilog Uredbi br. 298/2013 sadržava ista imena fizičkih osoba i subjekata kao što su ona koja se nalaze u Prilogu II. Odluci 2011/101, kako je zamijenjen Odlukom 2013/160 (vidjeti gore navedenu točku 32.).
34. Budući da je sastav vijećâ Općeg suda izmijenjen, sudac izvjestitelj raspoređen je u osmo vijeće, kojemu je, slijedom toga, dodijeljen ovaj predmet.
35. Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 26. rujna 2013., Vijeće je obavijestilo Opći sud o donošenju svoje Provedbene odluke 2013/469/ZVSP od 23. rujna 2013. o provedbi Odluke 2011/101 (SL L 252, str. 31.). Tom se odlukom izmijenio Prilog I. Odluci 2011/101 na način da se iz njega izbrisao sto dvadeset prvi tužitelj Zimbabwe Mining Development.
36. Nadalje, Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 915/2013 od 23. rujna 2013. o izmjeni Uredbe br. 314/2004 (SL L 252, str. 23.) izmijenjen je Prilog III. toj potonjoj uredbi na način da se izbrisao unos koji se odnosio na sto dvadeset prvog tužitelja koji se u njemu nalazio.
37. Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 20. veljače 2014., Vijeće je obavijestilo Opći sud o donošenju svoje Odluke 2014/98/ZVSP od 17. veljače 2014. o izmjeni Odluke 2011/101 (SL L 50, str. 20.) kao i svoje Uredbe (EU) br. 153/2014 od 17. veljače 2014. o izmjeni Uredbe br. 314/2004 i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 298/2013 (SL L 50, str. 1.).
38. Članak 1. stavak 2. Odluke 2014/98 zamijenio je tekst članka 10. Odluke 2011/101 sljedećim tekstom:
„1. Ova Odluka stupa na snagu na dan donošenja.
2. Odluka se primjenjuje do 20. veljače 2015.
3. Mjere iz članka 4. stavka 1. i članka 5. stavka 1. i 2., ako se odnose na pojedince i subjekte navedene u Prilogu II., suspendiraju se do 20. veljače 2015.
Suspenzija se revidira svaka tri mjeseca.
4. Ova se Odluka redovito revidira i, ako Vijeće smatra da ciljevi Odluke nisu ostvareni, prema potrebi produljuje ili mijenja.“
39. Osim toga, članak 2. Odluke 2014/98 određuje da „[o]sobe određene u Prilogu I. Odluci 2011/101/ZVSP navedeni u Prilogu ovoj Odluci dodaju se Prilogu II. Odluci 2011/101/ZVSP“. Prilog Odluci 2014/98 sadržava imena trećeg, dvanaestog, osamnaestog, sedamdeset petog, osamdeset šestog, devedeset devetog, sto drugog i sto četvrtog tužitelja.
40. Uredba br. 153/2014 određuje kako slijedi:
„ Članak 1.
Uredba […] br. 314/2004 mijenja se kako slijedi:
1. U članku 6. dodaje se sljedeći stavak:
_4. Mjere iz stavaka 1. i 2. suspendiraju se u mjeri u kojoj se odnose na osobe i subjekte navedene u Prilogu IV.‘
2. Prilog ovoj uredbi dodaje se kao Prilog IV.
Članak 2.
Uredba […] br. 298/2013 stavlja se izvan snage.
Članak 3.
Ova Uredba stupa na snagu na dan objave u Službenom listu Europske unije .
Ova je Uredba u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u svim državama članicama.“
41. Prilog IV. Uredbi br. 314/2004, koji je dodan Uredbom br. 153/2014, sadržava imena svih tužitelja, fizičkih osoba i subjekata, čija su imena već bila uvrštena u Prilog III. navedenoj uredbi, osim naziva sto dvadesetog tužitelja Zimbabwe Defence Industries protiv kojeg su jedinog mjere zamrzavanja financijskih sredstava i gospodarskih izvora predviđene navedenom uredbom i dalje primjenjive i nisu bile obustavljene.
42. Opći sud pozvao je ostale stranke da podnesu svoja očitovanja na dopis Vijeća iz gore navedene točke 37. Tužitelji i Komisija postupili su u skladu s tim zahtjevom 21. odnosno 4. ožujka 2014.
43. Na temelju prijedloga suca izvjestitelja Opći sud (osmo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni postupak te je, u okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. Poslovnika, pozvao stranke da u pisanom obliku odgovore na određena pitanja i dostave određene dokumente. Stranke su postupile u skladu s tim zahtjevom u određenom roku.
44. Uz iznimku Ujedinjene Kraljevine koja nije bila prisutna, Opći sud je na raspravi održanoj 10. lipnja 2014. saslušao izlaganja stranaka i njihove odgovore na pitanja koje im je postavio.
45. Vijeće je na raspravi uložilo u spis određene novinske članke iz kojih proizlazi da su šezdeset osmi tužitelj Bothwell Mugariri, devedeset šesti tužitelj Lovemore Sekeremayi i devedeset osmi tužitelj Nathan Marwirakuwa Shamuyarira preminuli. Zastupnici tužitelja potvrdili su da su dva potonja tužitelja preminula, ali su naveli da, prema njihovim saznanjima, informacija o smrti B. Mugaririja nije točna. Nadalje, u odgovoru na jedno pitanje Općeg suda, zastupnici tužitelja potvrdili su da se smatraju opunomoćenicima svih tužitelja te su predložili da dostave pisanu punomoć za svakog tužitelja za kojeg takva punomoć nije priložena njihovoj tužbi. Gore navedeni dokumenti i izjave unesene su u zapisnik s rasprave.
46. Tijekom rasprave, Opći sud pozvao je tužitelje i Vijeće da u pisanom obliku odgovore na određena pitanja i dostave određene dokumente, uključujući zatražene punomoći. Te su stranke postupile u skladu sa zahtjevom Općeg suda u određenom roku, nakon čega je odlukom predsjednika osmog vijeća zatvoren pisani postupak.
47. Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– poništi Odluku 2012/97, Provedbenu uredbu br. 151/2012 i Provedbenu odluku 2012/124, u dijelu u kojem se ti akti odnose na tužitelje;
– naloži Vijeću i Komisiji snošenje troškova.
48. Vijeće i Komisija od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije tužbu;
– naloži tužiteljima snošenje troškova.
49. Ujedinjena Kraljevina podupire zahtjeve Vijeća i Komisije za odbijanje tužbe.
Pravo
1. Preminuli tužitelji
50. Sudskom se praksom priznaje da tužbu za poništenje koju podnosi adresat akta može nastaviti njegov sveopći pravni sljednik, osobito u slučaju smrti fizičke osobe (presuda od 8. srpnja 2004., JFE Engineering i dr./Komisija, T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 i T‑78/00, Zb., str. II‑2501., t. 46.; vidjeti također u tom smislu presudu od 20. listopada 1983., Gutmann/Komisija, 92/82, Zb., str. 3127., t. 2.).
51. U ovom slučaju, kao što je istaknuto u gore navedenim točkama 24. i 27., šezdeset šesti tužitelj I. S. G. Mudenge i osamdeset treći tužitelj J. L. Nkomo preminuli su tijekom postupka. Osim toga, u odgovoru na jedno pitanje koje im je postavljeno na raspravi, na koje su trebali odgovoriti u pisanom obliku, zastupnici tužitelja potvrdili su da su devedeset sedmi tužitelj L. Sekeremayi i devedeset osmi tužitelj N. Marwirakuwa Shamuyarira preminuli tijekom postupka. Konačno, tom su prilikom zastupnici tužitelja naveli da je trideset drugi tužitelj R. Kwenda također preminuo tijekom postupka.
52. U pogledu svih navedenih preminulih tužitelja, zastupnici tužitelja naveli su da njihovi sveopći pravni sljednici, koji su u svim slučajevima njihove udovice, žele nastaviti s postupkom te su u tu svrhu dostavili pisane izjave tih sljednika sastavljene u nazočnosti javnog bilježnika. U nastavku ove presude, pojam „tužitelji“, kada se odnosi na navedene preminule tužitelje, označava njihove sveopće pravne sljednike koji su dostavili pisanu izjavu u kojoj izražavaju svoju želju da se ovaj postupak nastavi.
2. Postojanje punomoći koju su odvjetnicima koji su potpisali tužbu dali svi tužitelji koji su fizičke osobe
53. Kao što je istaknuto u gore navedenoj točki 21., Vijeće je zasebnim aktom tražilo od Općeg suda da u pogledu tužitelja koji su fizičke osobe provjeri „podržavaju li zaista predmetnu tužbu“. U tim je okolnostima tvrdilo da zastupnici tužitelja nisu svojem zahtjevu priložili nikakvu punomoć ili drugi dokaz o tome da su ih tužitelji od drugog do sto desetog, koji su fizičke osobe, uredno ovlastili za zastupanje.
54. Vijeće je stoga smatralo da tužbu treba proglasiti nedopuštenom u dijelu u kojem se odnosi na te tužitelje, osim ako njihovi zastupnici za svakog od njih dostave dokaze iz kojih je vidljiva njihova volja da se podnese tužba. Vijeće se u tim okolnostima pozvalo na presudu od 16. veljače 1965., Barge/Visoka vlast (14/64, Zb., str. 69., 77.). Taj je zahtjev Vijeća podržala i Komisija.
55. Valja podsjetiti da na temelju, s jedne strane, članka 19. trećeg i četvrtog stavka i članka 21. prvog stavka Protokola o Statutu Suda Europske unije koji je u skladu s člankom 53. prvim stavkom istog statuta primjenjiv na postupak pred Općim sudom, i, s druge strane, članka 43. stavka 1. prvog podstavka Poslovnika, stranke, koje nisu države članice i institucije Europske unije, Nadzorno tijelo EFTA‑e ili države stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru (EGP), treba zastupati odvjetnik koji je ovlašten za zastupanje pred sudom države članice ili druge države stranke Sporazuma o EGP‑u. Osim toga, tužba mora sadržavati naznaku imena i adrese tužitelja i svojstva potpisnika. Konačno, izvornik svakog postupovnog akta mora potpisati agent ili odvjetnik stranke.
56. Međutim, samo se u pogledu pravnih osoba u članku 44. stavku 5. točki (b) Poslovnika predviđa obveza da se tužbi priloži „dokaz da je odvjetnika na zastupanje uredno ovlastila za to ovlaštena osoba“. Poslovnikom se stoga dopušta da fizičke osobe zastupa odvjetnik, pri čemu on ne treba dostaviti punomoć, dok se za pravnu osobu mora dostaviti takva punomoć (presuda od 22. veljače 2006., Le Levant 001 i dr./Komisija, T‑34/02, Zb., str. II‑267., t. 64.).
57. Činjenica da odvjetnici koji zastupaju fizičku osobu nisu obvezni podnijeti punomoć koju je potpisao njihov klijent nedvojbeno je opravdana time da ako član odvjetničke komore jedne države članice, koji je kao takav obvezan kodeksom profesionalne etike, izjavi da ga je uredno ovlastila njegova stranka, ta se izjava u načelu smatra dovoljno pouzdanom (vidjeti u tom smislu presudu od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće, C‑229/05 P, Zb., str. I‑439., t. 119.).
58. Međutim, s obzirom i na odredbe iz gore navedene točke 55., valja zaključiti da se Opći sud, prije nego što započne ispitivanje tužbe koja mu je podnesena, treba uvjeriti da je osoba u čije je ime podnesena tužba stvarno ovlastila odvjetnika koji je potpisao tužbu da je zastupa. S obzirom na razmatranja iznesena u gore navedenoj točki 57., valja smatrati da Opći sud inače smatra činjenicu da je odvjetnik potpisao i podnio tužbu u ime fizičke osobe implicitnom izjavom tog odvjetnika prema kojoj ga je dotična fizička osoba uredno ovlastila, i smatra takvu vrstu izjave dovoljnom. Međutim, ako postoje konkretni elementi kojima se može dovesti u pitanje postojanje te implicitne izjave, Opći sud ima pravo tražiti od dotičnog odvjetnika da dokaže da je stvarno ovlašten za zastupanje.
59. Na taj način treba shvatiti presudu Barge/Visoka vlast, t. 54. supra
(str. 77.), prema kojoj odvjetnik ne treba „podnijeti valjanu punomoć za podnošenje tužbe, ali mora podnijeti to ovlaštenje u slučaju osporavanja“. Naime, tu tvrdnju treba razmotriti u okviru tog predmeta, kako proizlazi iz mišljenja nezavisnog odvjetnika K. Roemera u predmetu u kojem je donesena presuda Barge/Visoka vlast, t. 54. supra
(Zb., str. 69., 81., 82.).
60. Taj nezavisni odvjetnik ističe da je u to vrijeme ustaljena praksa Suda bila da se pisana punomoć zahtijeva čak i od tužitelja koji su fizičke osobe, iako se to nije zahtijevalo relevantnom odredbom Poslovnika Suda, kao što se to ni danas ne propisuje Poslovnikom Općeg suda. Odvjetnik tužitelja u predmetu u kojem je donesena presuda Barge/Visoka vlast, t. 54. supra, podnio je takvu punomoć istodobno kad je podnio i tužbu, ali u punomoći je bio naveden drugi predmet. Nakon podnošenja tužbe, nezavisni odvjetnik podnio je novu punomoć koja se odnosila na taj predmet, tako da se od Suda tražilo da razmotri je li to naknadno podnošenje punomoći bilo dovoljno ili nepodnošenje valjane punomoći istodobno kad je podnesena i tužba znači da je ta tužba nedopuštena. Sud je odlučio da treba prihvatiti prvi od tih odgovora.
61. Suprotno onomu što, čini se, smatra Vijeće, iz te presude ne proizlazi da druga stranka u postupku ima pravo zatražiti, a da ne istakne posebne elemente kojima se opravdava njezin zahtjev, da odvjetnik tužitelja koji je fizička osoba podnese punomoć kojom ga je ovlastila njegova stranka, te da u protivnom slučaju tužbu treba odbiti kao nedopuštenu. Kad bi se drugoj stranci u tom postupku priznala takva mogućnost, to bi pravilu, prema kojem fizičke osobe može zastupati odvjetnik koji ne mora podnijeti punomoć, oduzelo velik dio njegova smisla i time bi se mogao nepotrebno otežati i produljiti postupak, osobito u slučaju, kao što je ovaj slučaj, u kojem je tužbu podnio velik broj fizičkih osoba koje, štoviše, nemaju boravište na području Europske unije. Zahtjevi koji proizlaze iz prava na djelotvornu sudsku zaštitu, propisanog u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, i razmatranja iznesenih u gore navedenoj točki 57. također podupiru tezu prema kojoj podnošenje takve punomoći treba zahtijevati tek kad se zbog konkretnih elemenata može sumnjati u njezino postojanje (vidjeti gore navedenu točku 58.).
62. U ovom slučaju, zastupnici tužitelja na raspravi su, u odgovoru na pitanje Općeg suda, službeno potvrdili da smatraju da ih je svaki od tužitelja uredno ovlastio za zastupanje. Nadalje, zastupnici su predložili da podnesu pisanu punomoć za svakog tužitelja za kojeg to nisu učinili. Doista su, u roku koji im je u tu svrhu odredio Opći sud, podnijeli takve punomoći, koje je ovjerio javni bilježnik, za tužitelje od drugog do sto desetog, osim za preminule tužitelje spomenute u gore navedenoj točki 51. U tom pogledu valja navesti da su također podnijeli takvu punomoć izdanu za šezdeset osmog tužitelja Bothwella Mugaririja. Tako je utvrđeno da su informacije u pogledu smrti tog tužitelja, navedene u novinskim člancima koje je na raspravi Vijeće uložilo u spis, bile pogrešne. Nadalje, valja istaknuti da, uzimajući u obzir razmatranja iznesena u gore navedenoj točki 60., činjenica da su podnesene punomoći izdane nakon podnošenja tužbe nije važna.
63. Stoga valja zaključiti da ne postoji nikakva opravdana dvojba u pogledu postojanja punomoći koju je svaki od tužitelja dao svojem zastupniku pred Općim sudom.
3. Postojanje pravnog interesa tužitelja
64. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, predmet spora, kao i pravni interes tužitelja, treba postojati do objave sudske odluke ili će se postupak obustaviti, što pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 7. lipnja 2007., Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, Zb., str. I‑4333., t. 42. i navedenu sudsku praksu; presudu od 17. travnja 2008., Flaherty i dr./Komisija, C‑373/06 P, C‑379/06 P i C‑382/06 P, Zb., str. I‑2649., t. 25.).
65. Valja podsjetiti da su u pogledu jednog dijela tužitelja ukinute sporne mjere ograničavanja (vidjeti gore navedene točke 28., 29., 35. i 36.). Nadalje, u pogledu svih tužitelja čija se imena i dalje nalaze na popisu osoba i subjekata na koje se odnose te mjere, osim jednog, njihova je primjena obustavljena (vidjeti gore navedene točke 32., 33. i 37. do 41.).
66. Međutim, u svojoj presudi od 28. svibnja 2013., Abdulrahim/Vijeće i Komisija (C‑239/12 P), koja se odnosi na slučaj osobe na koju se odnose mjere ograničavanja, donesene na temelju njezine navodne povezanosti s terorističkim organizacijama, koje su ukinute tijekom postupka, Sud je podsjetio da takve mjere imaju značajne negativne posljedice te znatan utjecaj na prava i slobode osoba na koje se odnose. Prema mišljenju Suda, osim zamrzavanja financijskih sredstava kao takvog, koje zbog svojeg širokog dosega utječe na profesionalni i obiteljski život osoba na koje se odnosi te sprječava sklapanje brojnih pravnih akata, važno je uzeti u obzir sramotu i nepovjerenje do kojih dolazi nakon javnog određivanja osoba na koje se odnosi zamrzavanje kao povezanih s terorističkom organizacijom. Sud je stoga presudio da pravni interes takvog tužitelja i dalje postoji, unatoč brisanju njegova imena sa spornog popisa, kako bi dobio priznanje suda Unije da nikada nije ni trebao biti uvršten na taj popis ili pak da nije trebao biti uvršten u skladu s postupkom koji su provodile institucije Unije. Sud je nadalje istaknuo da, iako priznanje nezakonitosti pobijanog akta ne može samo po sebi popraviti imovinsku štetu ili štetu nanesenu njegovu privatnom životu, njime se ipak može popraviti položaj dotične osobe ili predstavljati oblik naknade neimovinske štete koju je pretrpjela zbog te nezakonitosti, čime se opravdava postojanje njezina pravnog interesa. Konačno, Sud je smatrao da činjenica da je ukidanje predmetnih mjera ograničavanja konačno ne znači da i dalje ne postoji pravni interes u pogledu učinaka akata kojima se propisuju te mjere između datuma njihova stupanja na snagu i datuma njihova ukidanja (gore navedena presuda Abdulrahim/Vijeće i Komisija, t. 70. do 72. i 82.).
67. Iako mjere ograničavanja protiv tužitelja u ovom predmetu nisu bile donesene zbog njihove povezanosti s terorističkim organizacijama, nego zbog toga što su bili članovi vlade koja je, prema mišljenju donositelja pobijanih akata, počinila ozbiljne povrede ljudskih prava, ili osobe povezane s takvim članovima ili osobe koje su svojim aktivnostima ozbiljno ugrozile demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu, razlozi koje je Sud naveo u presudi Abdulrahim/Vijeće i Komisija, t. 66. supra
(t. 70. do 72. i 82.) također se mogu, mutatis mutandis, primijeniti u njihovu slučaju, tako da valja zaključiti da njihov pravni interes i dalje postoji, unatoč tomu što su sporne mjere ograničavanja za neke od njih ukinute, a za druge obustavljene.
4. Određeni argumenti koje je istaknula Komisija u svrhu osporavanja dopuštenosti tužbe
68. Kao prvo, Komisija osporava dopuštenost zahtjeva za poništenje akata Vijeća u dijelu u kojem se taj zahtjev odnosi na nju zato što ona nema pasivnu legitimaciju u odnosu na akte Vijeća.
69. Međutim, s obzirom na to da se tužbom traži poništenje dvaju akata koje je donijelo Vijeće, kao i akta koji je donijela Komisija, tužitelji su u tužbi pravilno naveli te dvije institucije kao tuženike u ovom postupku.
70. Kao drugo, Komisija ističe da se, prema njezinu mišljenju, treba smatrati da je zahtjev kojim se traži poništenje Provedbene odluke 2012/124 podnesen samo u ime šezdesetog tužitelja Cephasa Georgea Msipe na kojeg se jedinog odnosi ta odluka. Međutim, Komisija dovodi u pitanje dopuštenost takvog zahtjeva jer se predmetnom odlukom Odluka 2011/101 izmjenjuje samo u pogledu razloga za uvrštenje imena tog tužitelja na popis osoba na koje se odnose predmetne sporne mjere ograničavanja te, slijedom toga, ne mijenja njegov pravni položaj. Komisija dodaje da, ako se treba smatrati da su zahtjev za poništenje te odluke podnijeli svi tužitelji, valja ga odbiti kao nedopušten „jer nijedan od tužitelja nema pravni interes za pobijanje tog akta Vijeća“.
71. Taj se argument ne može prihvatiti. Valja podsjetiti da se, nakon izmjene Odluke 2011/101, izvršene na temelju Odluke 2012/97 koja je, među ostalim, zamijenila Prilog I. prve odluke novim prilogom, Provedbenom odlukom 2012/124 ponovno izmijenio Prilog I. Odluke 2011/101 u pogledu šezdesetog tužitelja, kako bi se u prethodno prazan stupac koji se odnosi na razloge za uvrštenje dodao tekst iz gore navedene točke 18. Iz toga slijedi da se, kao i Odluka 2012/97, Provedbena odluka 2012/124 izravno i osobno odnosi na šezdesetog tužitelja i izmjenjuje njegov pravni položaj jer se njome u Prilog I. Odluke 2011/101, kako je zamijenjen Odlukom 2012/97, dodaju razlozi kojima se opravdava donošenje predmetnih mjera ograničavanja u pogledu tog tužitelja.
72. Slijedom toga, šezdesetom je tužitelju dopušteno zahtijevati poništenje Provedbene odluke 2012/124. U slučaju jedne jedinstvene tužbe, ako se utvrdi da je ona dopuštena u pogledu jednog tužitelja, nije potrebno ispitivati aktivnu procesnu legitimaciju ostalih tužitelja (presuda od 24. ožujka 1993., CIRFS i dr./Komisija, C‑313/90, Zb., str. I‑1125., t. 31. i presuda od 15. rujna 1998., European Night Services i dr./Komisija, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 i T‑388/94, Zb., str. II‑3141., t. 61.). Naime, tužbom se traži poništenje pobijanih akata u dijelu u kojem se oni odnose na tužitelje. Budući da se Provedbena odluka 2012/124 poimenično odnosi samo na šezdesetog tužitelja, jasno je da će ta odluka biti poništena samo u pogledu tog tužitelja ako se tužba prihvati.
5. Meritum
73. U prilog svojoj tužbi, tužitelji navode pet tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na nepostojanju odgovarajuće pravne osnove za uvrštenje osoba ili subjekata, koji nisu vođe Zimbabvea niti s njima povezane osobe, među osobe na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja, drugi se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni, treći se temelji na povredi obveze obrazlaganja, četvrti se temelji na povredi njihova prava na obranu i peti se temelji na povredi načela proporcionalnosti.
74. Najprije valja ispitati prvi tužbeni razlog koji se odnosi na pravnu osnovu pobijanih akata, zatim treći i četvrti tužbeni razlog u kojima se postavljaju postupovna pitanja i konačno drugi i peti tužbeni razlog koji se odnose na meritum predmeta.
Prvi tužbeni razlog koji se temelji na nepostojanju odgovarajuće pravne osnove za uvrštenje osoba ili subjekata koji nisu ni vođe Zimbabvea niti s njima povezane osobe, među osobe na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja
75. Prvim tužbenim razlogom tužitelji u biti tvrde da ne postoji nikakva odgovarajuća pravna osnova kojom bi se opravdalo uvrštenje imena brojnih osoba, kojima se čak ne stavlja na teret da su vođe Zimbabvea ili osobe ili subjekti povezani s tim vođama, na popis osoba na koje se odnose sporne mjere ograničavanja. Prema mišljenju tužitelja, sama činjenica da se dotične osobe optužuje da su u prošlosti sudjelovale u kriminalnim aktivnostima ili drugim protupravnim djelima nije dovoljna kako bi se opravdalo uvrštenje njihovih imena na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja.
76. U tom pogledu valja napomenuti da je prvi od akata na koje se odnosi ova tužba, odnosno Odluka 2012/97, donesen na temelju članka 29. UEU‑a koji predviđa sljedeće:
„Vijeće donosi odluke koje utvrđuju pristup Unije pojedinom pitanju zemljopisne ili tematske naravi. Države članice osiguravaju da njihove nacionalne politike budu u skladu sa stajalištima Unije.“
77. Odluka 2011/101, izmijenjena Odlukom 2012/97, također se temelji na članku 29. UEU‑a.
78. Članak 29 UEU‑a dio je glave V. Ugovora o EU‑u naslovljene „Opće odredbe o vanjskom djelovanju Unije i posebne odredbe o zajedničkoj vanjskoj i sigurnosnoj politici“. Članak 21. UEU‑a, koji je također dio iste glave, određuje sljedeće:
„1. Djelovanje Unije na međunarodnoj sceni vodi se načelima koja su nadahnjivala njezino stvaranje, razvoj i proširenje i koja ona nastoji promicati u ostatku svijeta: demokraciji, vladavini prava, univerzalnosti i nedjeljivosti ljudskih prava i temeljnih sloboda, poštovanju ljudskog dostojanstva, načelima jednakosti i solidarnosti te poštovanju načelâ Povelje Ujedinjenih naroda i međunarodnog prava.
[…]
2. Unija utvrđuje i provodi zajedničke politike i djelovanja i nastoji ostvariti visok stupanj suradnje u svim područjima međunarodnih odnosa radi:
(a) zaštite svojih vrijednosti, temeljnih interesa, sigurnosti, neovisnosti i cjelovitosti
(b) učvršćivanja i podrške demokraciji, vladavini prava, ljudskim pravima i načelima međunarodnog prava
(c) očuvanja mira, sprečavanja sukoba i jačanja međunarodne sigurnosti u skladu s ciljevima i načelima Povelje Ujedinjenih naroda, načelima Helsinškoga završnog akta i ciljevima Pariške povelje, uključujući i one koji se odnose na vanjske granice
(d) podupiranja održivoga gospodarskog i socijalnog razvoja te razvoja zaštite okoliša u zemljama u razvoju, prvenstveno radi iskorjenjivanja siromaštva
[…]
3. Unija poštuje načela i ostvaruje ciljeve određene u stavcima 1. i 2. u razvoju i provedbi različitih područja vanjskog djelovanja Unije koja su obuhvaćena ovom glavom i petim dijelom Ugovora o [FEU‑u] i vanjskih aspekata svojih drugih politika.
[…]“
79. Treći akt čije se poništenje traži u tužbi, odnosno Provedbena odluka 2012/124, predstavlja „odluk[u] koj[om] se provodi odluka kojom se utvrđuje djelovanje ili stajalište Unije“, u ovom slučaju Odluka 2012/97. Provedbena odluka 2012/124 donesena je na temelju članka 6. stavka 1. Odluke 2011/101 (vidjeti gore navedenu točku 9.), u skladu s postupkom predviđenim u članku 31. stavku 2. UEU‑a.
80. Konačno, drugi akt na koji se odnosi ova tužba, odnosno Provedbena uredba br. 151/2012, donesen je na temelju članka 11. točke (b) Uredbe br. 314/2004 (vidjeti gore navedenu točku 4.). Što se tiče Uredbe br. 314/2004, ona je sama donesena na temelju članaka 60. i 301. UEZ‑a. Ti su članci izmijenjeni Ugovorom iz Lisabona te su postali članak 75. UFEU‑a odnosno članak 215. UFEU‑a.
81. Prema mišljenju tužitelja, pobijani akti povećavaju doseg mjera ograničavanja donesenih u pogledu Zimbabvea jer se više ne odnose samo na fizičke i pravne osobe kojima se stavlja na teret da su članovi vlade ili s njima povezane osobe, nego i na osobe koje nisu optužene da su povezane s vladom, nego kojima se prigovara da su sudjelovale u aktivnostima kojima se ugrožavaju ljudska prava, demokracija i vladavina prava u Zimbabveu. Stoga, u pogledu te posljednje kategorije osoba, ne stavlja im se na teret nikakva povezanost s vođama Zimbabvea. Velik broj osoba bio je uključen među one na koje se odnose osporavane mjere na temelju nepotkrijepljenih optužbi za sudjelovanje u teškim kaznenim djelima i drugim protupravnim djelima. Nikakav dokaz ni drugi element kojim se opravdavaju tvrdnje o tim osobama, kako su navedene u pobijanim aktima, pa ni ikakva precizna informacija u tom pogledu nisu istaknuti. U brojnim slučajevima, kaznena ili protupravna djela na koje se odnose osporavane mjere počinjeni su prije formiranja Vlade nacionalnog jedinstva koja je bila na vlasti u Zimbabveu u trenutku donošenja spornih akata.
82. Kao prvo, u okviru ovog tužbenog razloga koji se temelji na nepostojanju odgovarajuće pravne osnove za donošenje pobijanih akata, valja kao irelevantne odbiti argumente tužitelja prema kojima činjenični elementi navedeni u pogledu određenih osoba na koje se odnose mjere ograničavanja uvedene navedenim aktima u biti nisu dokazani ili nisu dovoljno pojašnjeni. Naime, takvi argumenti relevantni su samo za dokazivanje pogreške koja se tiče činjenica i koju su počinili donositelji pobijanih akata ili nepostojanja obrazloženja navedenih akata. Takve pogreške ne odnose se na postojanje odgovarajuće pravne osnove kojom se opravdava donošenje predmetnih akata, što je jedino pitanje u ovom tužbenom razlogu. Očito je da, čak i ako se pokaže, suprotno tvrdnjama tužitelja, da takva pravna osnova postoji, treba još ispitati, s jedne strane, jesu li donositelji navedenih akata počinili očitu pogrešku u ocjeni time što su smatrali da činjenice ovog slučaja opravdavaju primjenu te pravne osnove za donošenje tih akata, i, s druge strane, jesu li ti isti donositelji akata u tom pogledu dali dovoljno obrazloženje. Ta bi pitanja eventualno mogla biti relevantna samo u okviru ispitivanja drugog i trećeg tužbenog razloga.
83. Kao drugo, valja podsjetiti da je, s jedne strane, prvi od pobijanih akata (Odluka 2012/97) u biti produljio trajanje valjanosti Odluke 2011/101 i zamijenio prilog toj posljednjoj odluci koji je sadržavao imena osoba i subjekata na koje se odnose mjere ograničavanja koje uvodi, i, s druge strane, da je drugi od pobijanih akata (Provedbena uredba br. 151/2012) zamijenio Prilog III. Uredbi br. 314/2004 koji sadržava imena osoba i subjekata na koje se odnosi zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora koje je uvedeno tom uredbom i, konačno, da je treći od pobijanih akata (Provedbena odluka 2012/124) izmijenio unos koji se odnosi na šezdesetog tužitelja Cephasa Georgea Msipe, kako je naveden u Prilogu Odluci 2011/101, koji je zamijenjen Odlukom 2012/97. Drugim riječima, u sva tri slučaja radi se o aktima kojima se izmjenjuje prethodni akt.
84. U tom pogledu, valja napomenuti da se izraz „fizičk[e] ili pravn[e] osob[e] čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava Zimbabvea“, kako ga navode tužitelji u svojoj argumentaciji sažetoj u gore navedenoj točki 81., nalazi samo u Odluci 2011/101 (vidjeti gore navedene točke 7. i 8.). Suprotno tomu, kao što je istaknuto u točki 4., zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora uvedenih Uredbom br. 314/2004 odnosi se, u skladu s člankom 6. stavkom 1. te uredbe, samo na „sva financijska sredstva i gospodarsk[e] izvor[e] koji pripadaju pojedinačnim članovima Vlade Zimbabvea i svim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima povezanima s njima“.
85. Iz toga slijedi da se ovim tužbenim razlogom postavljaju različita pitanja u pogledu, s jedne strane, prvog i trećeg pobijanog akta, kojima se izmjenjuje Odluka 2011/101 i, s druge strane, drugog pobijanog akta, kojim se izmjenjuje Uredba br. 314/2004.
86. U prvom slučaju, u biti se postavlja pitanje o tome predstavlja li članak 29. UEU‑a, koji je naveden kao pravna osnova Odluke 2012/97 (kao i Odluke 2011/101 koja je njome izmijenjena), odgovarajuću pravnu osnovu kojom se opravdava donošenje mjera ograničavanja navedenih u toj potonjoj odluci u pogledu „fizičk[ih] ili pravn[ih] osob[a] čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava Zimbabvea“. U tom pogledu, valja primijetiti da bi, u slučaju negativnog odgovora na to pitanje, iz toga logično proizlazilo da Odluka 2011/101 također nema zakonitu pravnu osnovu u pogledu osoba obuhvaćenih gore navedenom kategorijom. Stoga valja zaključiti da u ovom tužbenom razlogu tužitelji također implicitno, ali jasno, ističu prigovor nezakonitosti protiv Odluke 2011/101. Iz članka 277. UFEU‑a proizlazi da tužitelji imaju pravo istaknuti takav prigovor, čak i kad mogu tražiti poništenje te potonje odluke, ali to nisu učinili (vidjeti u tom smislu po analogiji presude od 10. srpnja 2003., Komisija/BCE, C‑11/00, Zb., str. I‑7147., t. 74. do 78.; od 15. svibnja 2008., Španjolska/Vijeće, C‑442/04, Zb., str. I‑3517., t. 22. i od 20. svibnja 2008., Komisija/Vijeće, C‑91/05, Zb. str. I‑3651., t. 29. do 34.).
87. U drugom slučaju, odnosno u pogledu Provedbene uredbe br. 151/2012, postavlja se pitanje u pogledu postojanja pravne osnove kojom se opravdava izmjena Uredbe br. 314/2004 u svrhu uvrštavanja u njezin Prilog III., koji sadržava imena osoba i subjekata čija se financijska sredstva i gospodarski izvori zamrzavaju, imena osoba ili subjekata koji su bili uvršteni u Prilog Odluci 2011/101, kako je izmijenjen Odlukom 2012/97, jer su sudjelovali u aktivnostima koje ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava Zimbabvea, iako Uredba br. 314/2004 u svojem članku 6. stavku 1. predviđa samo zamrzavanje svih financijskih sredstava i gospodarskih izvora pojedinačnim članovima Vlade Zimbabvea i svim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima povezanima s njima.
88. Stoga valja uzastopno ispitati ta dva pitanja.
Pravna osnova odluka 2011/101 i 2012/97 te Provedbene odluke 2012/124
89. Tužitelji ističu tri usko povezana argumenta koji se mogu shvatiti jedino na način da dovode u pitanje ovlast Vijeća da na temelju članka 29. UEU‑a donese odluke 2011/101 i 2012/97 u pogledu osoba koje su sudjelovale u aktivnostima koje ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu.
90. Kao prvo, valja utvrditi da, iako su potpora demokraciji, vladavini prava i ljudskim pravima (kao i borbi protiv terorizma) legitimni ciljevi zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP), Vijeće i Komisija nemaju ovlast za općenito donošenje zakonodavnih akata u području kaznenog i građanskog prava. Njihova ovlast u tom području strogo je ograničena i utvrđena člancima 82. do 86. UFEU‑a, a iz članka 40. UEU‑a proizlazi da je ne smiju prekoračiti. Stoga, prema mišljenju tužitelja, iako Unija može donijeti minimalna pravila koja se odnose na definiciju kaznenih djela u područjima teškog prekograničnog kriminala i uskladiti nacionalna zakonodavstva kako bi osigurala djelotvornu provedbu politika Unije, ni Vijeće ni Komisija nisu ovlašteni pozvati se na ZVSP kako bi propisali mjeru zamrzavanja financijskih sredstava ili zabranu putovanja pojedincima samo zbog toga što su u prošlosti navodno sudjelovali u kažnjivim ili protupravnim ponašanjima.
91. Kao drugo, prema mišljenju tužitelja, potrebna je jasna i očita povezanost između osoba koje podliježu mjerama ograničavanja i legitimnih ciljeva ZVSP‑a koje Unija želi ostvariti u pogledu trećih zemalja. Međutim, ne postoji nikakva povezanost između osoba optuženih da su u prošlosti počinile teška kaznena ili protupravna djela i bilo kojeg legitimnog cilja ZVSP‑a. Nije objašnjeno kako propisivanje mjera zamrzavanja financijskih sredstava ili zabrane putovanja u pogledu tih osoba, kojima se ne stavlja na teret da su povezane sa sadašnjom Vladom Zimbabvea, može omogućiti ostvarivanje bilo kojeg legitimnog cilja. Tužitelji koji su obuhvaćeni ovom potonjom kategorijom nisu ni teroristi koji mogu upotrebljavati svoja financijska sredstva i gospodarske izvore za međunarodne terorističke aktivnosti ni osobe koje odgovaraju za bilo koju politiku koju provodi Vlada Zimbabvea ili koje nad njom imaju nadzor.
92. Kao treće, Vijeće je prilikom donošenja mjera ograničavanja dužno objasniti zašto su te mjere prikladne i proporcionalne u svrhu postizanja legitimnog cilja. Međutim, u ovom slučaju nije dano nijedno legitimno vanjskopolitičko opravdanje za propisivanje mjera ograničavanja u pogledu nedržavnih subjekata Zimbabvea koji su u prošlosti počinili teška kaznena ili protupravna djela. Isto tako nije objašnjeno ni zašto primjena mjere zamrzavanja financijskih sredstava ili zabrane putovanja pojedincima koji nisu odgovorni za politiku Vlade nacionalnog jedinstva koja je bila na vlasti u Zimbabveu u trenutku donošenja pobijanih akata, niti na nju utječu, predstavlja prikladan i proporcionalan način da se postigne bilo koji legitiman cilj ZVSP‑a.
93. Valja istaknuti da iz tumačenja članka 21. UEU‑a u vezi s člankom 29. UEU‑a, čiji je tekst spomenut u gore navedenim točkama 78. odnosno 76., proizlazi da donošenje mjera kojima se nastoji u ostatku svijeta, a slijedom toga i u Zimbabveu, promicati demokracija, vladavina prava, univerzalnost i nedjeljivost ljudskih prava i temeljnih sloboda može biti predmet odluke koja se temelji na članku 29. UEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 28. svibnja 2013., Al Matri/Vijeće, T‑200/11, neobjavljena u Zborniku, t. 46.). Naime, svojom argumentacijom, koja je prethodno navedena, tužitelji ne osporavaju općenito taj zaključak, nego samo tvrde da mjere ograničavanja, kao što su one u ovom slučaju, koje su donesene u pogledu osoba ili subjekata jedino na temelju njihovih navodno kažnjivih ili protupravnih ponašanja, nisu obuhvaćene nizom mjera koje se mogu donijeti na temelju članka 29. UEU‑a. I dalje prema mišljenju tužitelja, takva ponašanja mogu, u najboljem slučaju, biti obuhvaćena mjerama donesenim na temelju odredbi koje se odnose na pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima iz članaka 82. do 86. UFEU‑a.
94. Međutim, tužitelji u okviru tih argumenata nisu uzeli u obzir kontekst u koji su se smjestile aktivnosti koje ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu, kao što su one koje se stavljaju na teret osobama čija su imena uvrštena na popis koji se nalazi u Prilogu I. Odluci 2011/101. Stoga valja podsjetiti na taj kontekst, kako proizlazi iz uvodnih izjava Odluke 2011/101 i akata koji joj prethode.
95. Uvodna izjava 1. Zajedničkog stajališta 2002/145, u ovom slučaju prvog zajedničkog stajališta donesenog u pogledu Zimbabvea (vidjeti gore navedenu točku 1.) tako navodi sljedeće:
„Vijeće je 28. siječnja 2002. izrazilo ozbiljnu zabrinutost u pogledu stanja u Zimbabveu, osobito nedavnog porasta nasilja, mjera zastrašivanja političkih protivnika i uznemiravanja nezavisnih medija. Vijeće je napomenulo da Vlada Zimbabvea nije poduzela nikakvu konkretnu mjeru kako bi poboljšala stanje, na što ju je pozvalo Europsko Vijeće u Laekenu u prosincu 2001. “ [neslužbeni prijevod].
96. Zajedničko stajalište 2002/145 izmijenjeno je i produljeno Zajedničkim stajalištem 2003/115. Uvodna izjava 2. tog potonjeg zajedničkog stajališta glasi kako slijedi:
„Stanje u Zimbabveu dodatno se pogoršalo i nastavlja se daljnje ozbiljno ugrožavanje ljudskih prava i slobode izražavanja, udruživanja kao i mirnog okupljanja u toj zemlji“ [neslužbeni prijevod].
97. Zajedničko stajalište 2004/161, kojim se stavilo izvan snage i zamijenilo Zajedničko stajalište 2002/145, u svojoj uvodnoj izjavi 6. također upućuje na „stalno pogoršanje stanja ljudskih prava u Zimbabveu“ [neslužbeni prijevod], koje opravdava obnavljanje mjera ograničavanja koje je donijela Unija u pogledu te zemlje za novo razdoblje od dvanaest mjeseci. U skladu s uvodnom izjavom 7. tog istog zajedničkog stajališta „[c]ilj je tih mjera ograničavanja potaknuti osobe na koje se primjenjuju da odbace politike koje imaju učinak gušenja ljudskih prava i slobode izražavanja i koje ometaju dobro upravljanje“ [neslužbeni prijevod].
98. Vijeće je jasno smatralo da se stanje u Zimbabveu nije poboljšalo s obzirom na to da je, kao što je istaknuto u gore navedenoj točki 3., više puta produljilo trajanje valjanosti Zajedničkog stajališta 2004/161, odnosno do 20. veljače 2009., „[u]zimajući u obzir stanje u Zimbabveu“, kako je tipično istaknuto u različitim zajedničkim stajalištima kojima su provedena ta produljenja.
99. Godine 2008. održani su izbori u Zimbabveu. Kao što je napomenulo Vijeće u izjavi od 22. lipnja 2008., visoki predstavnik Unije za ZVSP upozorio je na „neprihvatljivu kampanju u kojoj zimbabveanske vlasti već tjednima sustavno provode nasilje, ometanje i zastrašivanje“ te je izrazio mišljenje da su „[u] tim okolnostima, ti izbori zapravo postali parodija demokracije“.
100. Kao što također podsjeća Vijeće, a da mu pritom ne proturječe tužitelji, vladajuća stranka u Zimbabveu, u ovom slučaju ZANU‑PF‑a, i oporba potpisale su, u svrhu pomirenja, 15. rujna 2008. opći politički sporazum (Global Political Agreement, u daljnjem tekstu: GPA) kojim se osobito predviđa imenovanje nove Vlade nacionalnog jedinstva koju, osim članova koje je predložio ZANU‑PF, koji su već bili na vlasti prije imenovanja te vlade, čine članovi koje je predložila oporba. Robert Mugabe ostao je predsjednik Zimbabvea. Ta je vlada konačno formirana 9. veljače 2009., no godine koje su uslijedile bile su, prema mišljenju Vijeća, obilježene borbom za vlast između ZANU‑PF‑a i oporbenih stranaka. U toj je borbi Robert Mugabe i dalje imao potporu zimbabveanskog sigurnosnog aparata, uključujući vojsku, obavještajnu službu, policiju i zatvorski sustav zemlje. Tijelo koje je koordiniralo taj aparat, u ovom slučaju Joint Operations Command (Tijelo za provođenje zajedničkih operacija), velikim je dijelom odgovorno za nasilje tijekom izbora 2008., a osobe koje su 2008. bile njegovi članovi i dalje su ondje zaposlene.
101. Zajedničkim stajalištem Vijeća 2009/68/ZVSP od 26. siječnja 2009. o obnavljanju mjera ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 23, str. 43.) trajanje valjanosti Zajedničkog stajališta 2004/161 produljeno je za dodatnu godinu, do 20. veljače 2010. Uvodna izjava 3. Zajedničkog stajališta 2009/68 navodi da je to produljenje određeno „[u]zimajući u obzir stanje u Zimbabveu, a osobito nasilje koje organiziraju i provode zimbabveanske vlasti i ustrajnu blokadu provedbe političkog sporazuma potpisanog 15. rujna 2008.“ [neslužbeni prijevod]. Isto tako, Odluka 2010/92, kojom se produljuje trajanje valjanosti Zajedničkog stajališta 2004/161 do 20. veljače 2011., u svojoj uvodnoj izjavi 3. navodi „izostanak napretka u provedbi“ GPA‑a.
102. U tom okviru valja razmotriti upućivanje, u člancima 4. i 5. Odluke 2011/101 (vidjeti gore navedene točke 7. i 8.), na osobe „čije djelovanje ozbiljno ugrožava demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu“. Iz toga proizlazi da se to upućivanje ne odnosi na sva kažnjiva ili protupravna ponašanja koja mogu biti obuhvaćena običnim kaznenim pravom, ili čak građanskim. Jasno je da se to upućivanje odnosi na ponašanja osoba koje su počinile djela zbog kojih je Vijeće okrivilo vođe Zimbabvea za „porast nasilja“, „[m]jere zastrašivanja političkih protivnika i uznemiravanje nezavisnih medija“ (vidjeti gore navedenu točku 95.), „ozbiljno ugrožavanje ljudskih prava i slobode izražavanja, udruživanja i mirnog okupljanja“ u zemlji (gore navedena točka 96.) ili pak „kampanju u kojoj zimbabveanske vlasti sustavno provode nasilje, ometanje i zastrašivanja“ (gore navedena točka 99.).
103. Ta su razmatranja potvrđena tekstom članaka 4. i 5. Odluke 2011/101. Naime, iako kažnjiva ili protupravna ponašanja mogu ozbiljno ugroziti prava osoba koje su njihove žrtve, teško je zamisliti da mogu ugroziti samu demokraciju ili vladavinu prava, ako osobe koje izravno sudjeluju u tim ponašanjima i barem jedan dio vođa predmetne zemlje nisu povezani tajnim dogovorom.
104. Također valja istaknuti da, GPA‑om i formiranjem takozvane Vlade nacionalnog jedinstva, vođe Zimbabvea na koje se odnose gore navedene optužbe nisu u potpunosti maknuti s vlasti (vidjeti također u tom pogledu gore navedenu točku 109.). U najboljem slučaju, to je dovelo do podjele vlasti između tih istih vođa i bivših oporbenih stranaka.
105. U tim okolnostima, Opći sud smatrao je da članak 29. UEU‑a predstavlja odgovarajuću pravnu osnovu za donošenje odluke kao što su odluke 2011/101 i 2012/97 u pogledu osoba o kojima se radi u gore navedenoj točki 102. Suprotno tvrdnjama tužitelja, mjere ograničavanja na koje se odnose te dvije odluke nisu bile propisane navedenim osobama zbog njihova navodnog sudjelovanja u bilo kakvim kažnjivim ili protupravnim ponašanjima, nego zbog njihovih navodnih ponašanja, koja su, iako su vrlo vjerojatno obuhvaćena kaznenim ili barem građanskim pravom, dio strategije zastrašivanja i sustavne povrede temeljnih prava zimbabveanskog naroda, koje Vijeće stavlja na teret vođama te zemlje. Upravo se zbog tog potonjeg razloga na osobe kojima se stavljaju na teret takva ponašanja mogu legitimno primjenjivati takve mjere kao što su dvije gore navedene odluke donesene na temelju članka 29. UEU‑a.
106. Također zbog tog razloga postoji povezanost, kao što je ona koju navode tužitelji u svojoj argumentaciji sažetoj u gore navedenoj točki 91., između ponašanja tih osoba i legitimnih ciljeva ZVSP‑a, kako su navedeni u članku 21. UEU‑a. Uzimajući u obzir cilj predmetnih mjera ograničavanja, obnovljenih Odlukom 2011/101 (vidjeti gore navedenu točku 97.), bilo je potpuno razumno uključiti, među osobe na koje se te mjere odnose, navodne počinitelje nasilja i zastrašivanja za koje vođe Zimbabvea trebaju, prema mišljenju Vijeća, preuzeti odgovornost na političkom planu, a ne samo te potonje vođe. Naime, neovisno o bilo kakvom kaznenom ili građanskom postupku koji se može pokrenuti protiv osoba koje su navodno sudjelovale u navodnom nasilju, bilo je legitimno i sukladno ciljevima ZVSP‑a donijeti mjere kojima se također nastoji potaknuti te osobe da „odbace politike koje imaju učinak gušenja ljudskih prava i slobode izražavanja i ometaju dobro upravljanje“, što u njihovu slučaju znači da se ubuduće suzdrže od svih sličnih ponašanja.
107. Što se tiče argumenta tužitelja sažetog u gore navedenoj točki 92., valja istaknuti da se on ustvari ne odnosi na pravnu osnovu pobijanih akata, nego se u njemu navodi nedostatak obrazloženja navedenih akata. Bez obzira čak i na to razmatranje, dovoljno je istaknuti da je, kao što proizlazi iz uvodnih izjava na kojima se temelje različiti akti kojima se uvode i produljuju predmetne mjere ograničavanja, spomenute u gore navedenim točkama 95. do 101., i kao što će biti izneseno u okviru analize trećeg tužbenog razloga u nastavku, Vijeće navelo dovoljno razloga zbog kojih je među osobe na koje se odnose navedene mjere uključilo one osobe o kojima se radi u ovom tužbenom razlogu.
108. Tužitelji također tvrde da osporavane mjere ograničavanja u svakom slučaju nisu prikladne za postizanje bilo kakvog legitimnog cilja na proporcionalan način. U tom pogledu ističu pet argumenata. Kao prvo, iako bi se te mjere trebale odnositi na članove trenutačne Vlade, one su u potpunosti usmjerene na pitanja koja se tiču prethodne Vlade Zimbabvea, a ne one koja je došla na vlast nakon primjene GPA‑a. Uostalom, tu potonju vladu (takozvanu Vladu nacionalnog jedinstva) podupire Unija koja je s njom pokrenula dijalog. Kao drugo, aktivnosti i protupravna djela koja se stavljaju na teret tužiteljima u određenom dijelu slučajeva odnose se na razdoblje koje je prethodilo formiranju Vlade nacionalnog jedinstva. Kao treće, propisivanje mjere zamrzavanja financijskih sredstava ili zabrane putovanja pojedincima koji nisu povezani s Vladom ili koji ne sudjeluju u politikama koje ona provodi niti ih nadziru ne može ni na koji način pridonijeti bilo kakvom legitimnom cilju ZVSP‑a. Kao četvrto, Ujedinjena Kraljevina, koja je predložila da se pojedinci dodaju na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja, primjenjuje strategiju kojom se nastoji zadržati pritisak na ekstremiste. Međutim, to nije službeni cilj ZVSP‑a i njime se ne može opravdati produljenje mjera ograničavanja za nedržavne subjekte u Zimbabveu koji su u prošlosti navodno sudjelovali u kriminalnim aktivnostima. Kao peto, čak i da su osporavane mjere prikladne, ipak su neproporcionalne iz razloga iznesenih u okviru petog tužbenog razloga.
109. U posljednjem od tih pet argumenata tužitelji samo upućuju na argumentaciju koju su istaknuli u potporu svojem petom tužbenom razlogu, koji je ispitan u točkama 285. do 302. u nastavku. Što se tiče ostalih četiriju argumenata, oni se vrlo jasno temelje na pretpostavci prema kojoj je posljedica formiranja takozvane Vlade nacionalnog jedinstva, kao što je predviđeno GPA‑om, bila zamjena svih vođa Zimbabvea. Međutim, kao što je istaknuto u gore navedenoj točki 100., to nije bio slučaj. Iako je točno da je Vlada nacionalnog jedinstva bila sastavljena od predstavnika oporbe, bila je sastavljena i od predstavnika ZANU‑PF‑a, odnosno stranke koja je bila na vlasti kada su počinjena nasilja, zastrašivanje i povrede temeljnih prava koje navodi Vijeće u različitim gore navedenim zajedničkim stajalištima i odlukama u pogledu Zimbabvea. Naime, kao što proizlazi iz odgovora Vijeća na jedno od pitanja koje mu je postavio Opći sud u okviru mjere upravljanja postupkom, članovi Vlade nacionalnog jedinstva koje je predložio ZANU‑PF uglavnom su već bili članovi prethodne vlade. Osim toga, predsjednik Zimbabvea Robert Mugabe nastavio je obnašati svoje dužnosti.
110. U tim okolnostima, suprotno onomu što, čini se, smatraju tužitelji, nakon formiranja Vlade nacionalnog jedinstva u skladu s GPA‑om nije došlo do drastične i potpune promjene vođa Zimbabvea. Stoga je Vijeće moglo, čak i nakon formiranja te vlade, na temelju članka 29. UEU‑a, donijeti odluku kojom se predviđaju mjere ograničavanja u pogledu trenutačnih vođa Zimbabvea koji su već prije bili vođe te zemlje ili s njima povezanih osoba, kao i osoba koje su u prošlosti sudjelovale u aktivnostima koje su ozbiljno ugrožavale demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu. To je tim više slučaj jer Vijeće, kao što proizlazi iz uvodnih izjava Zajedničkog stajališta 2009/68 i Odluke 2010/92, navedenih u točki 101. ove presude, smatra da je provedba GPA‑a u „ustrajnoj blokadi“ i obilježava je „izostanak napretka“.
111. Štoviše, što se tiče konkretno četvrtog argumenta, u kojem se upućuje na navodno drukčiju strategiju Ujedinjene Kraljevine, on se temelji na izvješću parlamentarnog odbora te države članice koje su tužitelji dostavili u prilogu svojoj tužbi. U tom pogledu dovoljno je istaknuti da, kao što to u biti napominje Vijeće, zakonitost pobijanih akata valja ocijeniti na temelju razloga navedenih u tim aktima, a ne na temelju navodnih razmatranja vlade Ujedinjene Kraljevine zbog kojih je izrazila potporu navedenim aktima. To je tim više slučaj jer te akte, kao što također napominje Vijeće, očito nije donijela samo Ujedinjena Kraljevina, nego svi zastupnici država članica koji su se sastali u okviru Vijeća.
112. S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da članak 29. UEU‑a predstavlja odgovarajuću pravnu osnovu za donošenje Odluke 2012/97 kao i, osim toga, Odluke 2011/101 koja je njome bila izmijenjena. Nadalje, Provedbena odluka 2012/124 također je donesena na temelju odgovarajuće pravne osnove, u ovom slučaju članka 6. stavka 1. Odluke 2011/101.
Pravna osnova Provedbene uredbe br. 151/2012
113. Kao što je već istaknuto (vidjeti gore navedenu točku 80.), Komisija je donijela Provedbenu uredbu br. 151/2012 na temelju članka 11. točke (b) Uredbe br. 314/2004.
114. Najprije valja utvrditi da se, u skladu sa svojim tekstom (vidjeti gore navedenu točku 4.), predmetna odredba odnosi na „odluk[e] donesen[e] u odnosu na Prilog Zajedničkom stajalištu 2004/161“. Međutim, kao što je istaknuto u gore navedenoj točki 6., Zajedničko stajalište 2004/161 stavljeno je izvan snage Odlukom 2011/101.
115. Točno je da bi bilo poželjno ažurirati tekst članka 11. točke (b) Uredbe br. 314/2004 zamjenom upućivanja na Zajedničko stajalište 2004/161, koje je stavljeno izvan snage, upućivanjem na Odluku 2011/101 koja ga je zamijenila. Međutim, čak i u nedostatku takvog ažuriranja, jasno je da predmetnu odredbu treba tumačiti na način da također obuhvaća svaku odluku koja se odnose na mjeru, kao što je u predmetnom slučaju Odluka 2011/101, koja je stavila izvan snage i zamijenila Zajedničko stajalište 2004/161 te u biti sadržava iste odredbe.
116. Naime, usporedno ispitivanje odredbi dviju predmetnih mjera pokazuje da su članci 1. i 5. Odluke 2011/101, izuzevši nekoliko određenih manjih izmjena, jednaki odgovarajućim člancima Zajedničkog stajališta 2004/161 u njihovoj verziji koja je bila na snazi u trenutku u kojem je ono stavljeno izvan snage. Članak 6. stavak 1. Odluke 2011/101 preuzima tekst članka 6. Zajedničkog stajališta 2004/161, ali također sadržava dva nova stavka kojima se jamči pravo na obranu osoba na koje se odnose uvedene mjere ograničavanja. Novi članak 7., koji sadržava pojašnjenja koja se odnose na Prilog Odluci 2011/101, očito kako bi se osiguralo poštovanje obveze obrazlaganja, nalazi se između članka 6. te odluke i njezina članka 8., čiji je tekst jednak onomu članka 7. Zajedničkog stajališta 2004/161. Članak 9. Odluke 2011/101 sadržava samo jednu rečenicu kojom se stavlja izvan snage Zajedničko stajalište 2004/161, a posljednji članak (članak 10.) Odluke 2011/101 u biti odgovara članku 9. Zajedničkog stajališta 2004/161. Odluka 2011/101 ne sadržava članak sličan članku 10. Zajedničkog stajališta 2004/161, ali taj potonji članak predviđa samo objavu predmetnog zajedničkog stajališta u Službenom listu . Nepostojanje slične odredbe u tekstu Odluke 2011/101 svakako je posljedica toga što je njegova objava u Službenom listu
izravno predviđena člankom 297. stavkom 2. drugim podstavkom UFEU‑a.
117. Tumačenje članka 11. točke (b) Uredbe br. 314/2004 na način da se odnosi i na odluke donesene u pogledu Priloga Odluci 2011/101 potvrđeno je u uvodnoj izjavi 5. te potonje odluke, koju je, potrebno je podsjetiti, donijelo Vijeće, koje je donijelo i Uredbu br. 314/2004. Ta uvodna izjava navodi da su „provedbene mjere [Odluke 2011/101] Unije navedene […] u Uredbi […] br. 314/2004“.
118. Stoga valja zaključiti da članak 11. točka (b) Uredbe br. 314/2004 predstavlja odgovarajuću pravnu osnovu za donošenje provedbene uredbe, kao što je Uredba br. 151/2012, na temelju odluke kojom se izmjenjuje Prilog I. Odluci 2011/101. Nadalje, valja ispitati pitanje spomenuto u gore navedenoj točki 87., odnosno može li se takvom izmjenom podvrgnuti mjerama ograničavanja predviđenima Uredbom br. 314/2004 osobe kojima se stavlja na teret da su sudjelovale u aktivnostima koje ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu, iako Uredba br. 314/2004, u skladu s člankom 6. stavkom 1., predviđa samo zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora članova Vlade Zimbabvea i svake fizičke ili pravne osobe, subjekata ili tijela povezanih s tim članovima.
119. Valja podsjetiti da je Uredba br. 314/2004 donesena na temelju članaka 60. i 301. UEZ‑a. Tužitelji podsjećaju na sudsku praksu Suda, prema kojoj se mjere protiv fizičkih osoba trebaju odnositi samo na vođe navedenih zemalja i osobe koje su povezane s tim vođama, kako bi mogle biti donesene na temelju članaka 60. i 301. UEZ‑a kao mjere ograničavanja koje utječu na treće zemlje (presude od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, C‑402/05 P i C‑415/05 P, Zb., str. I‑6351., t. 166. i od 13. ožujka 2012., Tay Za/Vijeće, C‑376/10 P, t. 63.).
120. Tužitelji dodaju da je, u svojem prijedlogu Uredbe Vijeća COM (2009) 395 final
od 29. srpnja 2009. o izmjeni Uredbe br. 314/2004, Komisija izričito priznala da članci 60. i 301. UEZ‑a nisu dovoljni kako bi se propisale mjere ograničavanja protiv osoba koje nisu povezane s vladom i da je trebalo izmijeniti Uredbu br. 314/2004 kako bi se propisale mjere ograničavanja protiv osoba i subjekata kojima se ne stavlja na teret da su članovi Vlade Zimbabvea ili s njima povezane osobe ili subjekti. Taj prijedlog ipak nikad nije usvojen i mjere ograničavanja uvedene Uredbom br. 314/2004 i dalje se temelje na člancima 60. i 301. UEZ‑a.
121. Vijeće odgovara da je Odluka 2011/101 donesena nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona i da je sada na temelju članka 215. stavka 2. UFEU‑a dopušteno donijeti mjere ograničavanja koje se odnose na fizičke ili pravne osobe, skupine ili nedržavne subjekte koji nisu povezani sa sustavom koji je na vlasti u trećoj zemlji. Razvoj koji je posljedica stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona znači da je prijedlog Komisije, koji navode tužitelji, zastario. Komisija se također poziva na članak 215. stavak 2. UFE‑a u svojoj argumentaciji i tvrdi da ta odredba predstavlja odgovarajuću pravnu osnovu za propisivanje mjera ograničavanja protiv osoba ili subjekata koji nisu vođe trećih zemalja i onih koji nisu povezani s tim vođama.
122. Svakako je točno, kao što je utvrdio Sud u svojoj presudi od 19. srpnja 2012., Parlament/Vijeće (C‑130/10, t. 51.), da se nakon izmjena koje su nastale u primarnom pravu nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, sadržaj članka 60. UEZ‑a, koji se odnosio na mjere ograničavanja u pogledu kretanja kapitala i platnog prometa i članka 301. UEZ‑a, koji se odnosio na prekid ili djelomično ili potpuno smanjenje gospodarskih odnosa s jednom ili više trećih zemalja, odražava u članku 215. UFEU‑a. Kao što je potvrdio i Sud, članak 215. stavak 2. UFEU‑a omogućuje Vijeću da donese mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba, skupina ili nedržavnih subjekata, odnosno mjere koje su, prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, zahtijevale da se u njihovu pravnu osnovu uključi i članak 308. UEZ‑a ako njihovi adresati nisu uopće povezani sa sustavom koji je na vlasti u trećoj zemlji (gore navedena presuda Parlament/Vijeće, t. 53.).
123. Međutim, ta razmatranja samo dokazuju da je, nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, Vijeće raspolagalo odgovarajućom pravnom osnovom, koju predstavlja članak 215. stavak 2. UFEU‑a, a kojom mu se omogućuje da donese uredbu kojom se propisuju mjere ograničavanja u pogledu fizičkih ili pravnih osoba u Zimbabveu koje nisu povezane s vođama u toj trećoj zemlji. Međutim, valja utvrditi da nijedna takva uredba nije donesena. Uredba br. 314/2004 i dalje u svojem članku 6. stavku 1. upućuje na „pojedinačn[e] članov[e] Vlade Zimbabvea i sv[e] fizičk[e] ili pravn[e] osob[e], subjekt[e] ili tijel[a] povezan[a] s njima kako je navedeno u Prilogu III“.
124. Nadalje, članak 11. točku (b) Uredbe br. 314/2004 valja tumačiti u skladu s gore navedenom odredbom članka 6. stavka 1. iste uredbe te stoga valja zaključiti da Komisija provedbenom uredbom može izmijeniti Prilog III. Uredbi br. 314/2004 samo ako su osobe čija su se imena trebala uvrstiti u navedeni prilog mogle biti kvalificirane kao članovi Vlade Zimbabvea ili s njima povezane osobe.
125. Stoga osobito valja ispitati može li se za osobe uvrštene u Prilog I. Odluci 2011/101, zbog toga što su sudjelovale u aktivnostima koje ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu, smatrati da pripadaju kategoriji osoba povezanih s članovima Vlade Zimbabvea. Jasno je da, ako je jedna ili više tih osoba istodobno član Vlade Zimbabvea, ništa ne sprječava da njihova imena budu uvrštena na temelju provedbene uredbe donesene na temelju članka 11. točke (b) Uredbe br. 314/2004 na popis koji se nalazi u Prilogu III. toj uredbi jer je njihovo svojstvo člana Vlade već dovoljno kako bi se opravdalo to uvrštenje.
126. Kako bi se bolje shvatio pojam „povezani“ s vođama treće zemlje, kako je upotrijebljen u sudskoj praksi Suda spomenutoj u gore navedenoj točki 119., potrebno je iznijeti određena pojašnjenja o predmetima iz kojih proizlazi ta sudska praksa. U predmetima u kojima je donesena presuda Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, točka 119. supra, radilo se, kao što je Sud utvrdio u točki 167. te presude, o mjerama ograničavanja koje su obilježene nepostojanjem bilo kakve povezanosti sa sustavom na vlasti u trećoj zemlji. Konkretno, radilo se o mjerama koje su nakon pada talibanskog režima u Afganistanu bile izravno usmjerene protiv Osame bin Ladena, mreže Al‑Qaida, kao i osoba i subjekata koji su s njima bili povezani.
127. U predmetu u kojem je donesena presuda Tay Za/Vijeće, točka 119. supra, osoba koja je podlijegala mjerama ograničavanja bila je član obitelji rukovoditelja jednog poduzetnika u Mjanmaru. Prema mišljenju Suda, ne može se isključiti da se na rukovoditelje određenih poduzeća mogu primjenjivati mjere ograničavanja donesene na temelju članaka 60. i 301. UEZ‑a ako je utvrđeno da su povezani s vođama Republike Unije Mjanmar ili da su aktivnosti tih poduzeća ovisne o tim vođama (presuda Tay Za/Vijeće, točka 119. supra, t. 55.). Međutim, Sud je isključio primjenu takvih mjera na fizičke osobe samo zbog njihove obiteljske veze s osobama povezanima s vođama dotične treće zemlje i neovisno o njihovu osobnom ponašanju (presuda Tay Za/Vijeće, točka 119. supra, t. 66.).
128. Nijedan od tih dvaju slučajeva, međutim, nije usporediv s okolnostima ovog predmeta. Suprotno okolnostima predmetâ u kojima je donesena presuda Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, točka 119. supra, u ovom slučaju, zbog razloga iznesenih u gore navedenoj točki 109., ne radi se o „padu“ režima koji je bio na vlasti u Zimbabveu u trenutku u kojem su počinjena nasilja, zastrašivanja i povrede temeljnih prava zimbabveanskog naroda koje navodi Vijeće kako bi opravdalo donošenje spornih mjera ograničavanja. Što se tiče presude Tay Za/Vijeće, točka 119. supra, dovoljno je istaknuti da se u ovom slučaju uopće ne radi o osobama koje podliježu mjerama ograničavanja samo zbog toga što su članovi obitelji osoba povezanih s vođama trećih zemalja.
129. Iz toga proizlazi da u prethodno ispitanoj sudskoj praksi Suda ništa ne sprječava da se za osobe čije ime je uvršteno u Prilog I. Odluci 2012/97, zbog njihovih aktivnosti koje ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu, smatra da su obuhvaćene kategorijom osoba, subjekata ili tijela „povezan[ih] s članovima Vlade Zimbabvea“ u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 314/2004. I doista ih tako treba kvalificirati, uzimajući u obzir utvrđenja i razmatranja koja se nalaze u gore navedenim točkama 105., 106., 109. i 110.
130. Drugim riječima, valja zaključiti da u posebnim okolnostima u Zimbabveu, kao što su one koje proizlaze iz utvrđenja koja se nalaze u gore navedenim točkama 95. do 104, „fizičke osobe čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu“ i pravne osobe, subjekti ili tijela koji pripadaju tim fizičkim osobama, koje su sve navedene u člancima 4. i 5. Odluke 2011/101, ne treba razlikovati od osoba povezanih s članovima Vlade Zimbabvea i pravnih osoba, subjekata i tijela koji pripadaju tim povezanim osobama, ali u stvarnosti predstavljaju zasebnu kategoriju tih povezanih osoba.
131. Svakako je točno da se na prvi pogled čini da tekst dvaju gore navedenih odredbi, upotrebom riječi „te“ i „bilo kojoj drugoj [...] osobi“ dovodi do drukčijeg zaključka. Međutim, s obzirom na okolnosti koje su dovele do donošenja i produljenja mjera ograničavanja u pogledu Zimbabvea za vrlo dugačko razdoblje, kako su opisane u gore navedenim točkama 95. do 104., tumačenje članka 6. stavka 1. Uredbe br. 314/2004 koje dovodi do zaključka da se mjere ograničavanja predviđene u toj uredbi ne mogu propisati protiv osoba o kojima se radi u gore navedenoj točki 129. ne može se prihvatiti.
132. Naime, bilo bi paradoksalno prihvatiti da se mjere ograničavanja predviđene u Uredbi br. 314/2004 mogu donijeti u pogledu članova obitelji vođa Zimbabvea (vidjeti u tom smislu presudu Tay Za/Vijeće, točka 119. supra, t. 63. i navedenu sudsku praksu) samo zato što su povezani s tim vođama, a da nije potrebno da ih se optuži za određeno ponašanje koje ugrožava demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava, te istodobno isključiti donošenje takvih mjera u pogledu osoba koje su stvarno sudjelovale u provedbi politike nasilja, zastrašivanju i povredi temeljnih prava, koje Unija stavlja na teret tim vođama. Naime, kvalifikacija osoba „povezanih“ s vođama Zimbabvea više je opravdana u slučaju tih potonjih osoba nego u slučaju članova obitelji navedenih vođa.
133. Iz toga proizlazi da članak 11. točka (b) Uredbe br. 314/2004 predstavlja odgovarajuću pravnu osnovu za donošenje Provedbene uredbe br. 151/2012 u pogledu osoba na koje se ta uredba odnosi.
134. Sva prethodno navedena razmatranja potvrđena su ispitivanjem razloga iznesenih u okviru uvrštavanja u Prilog I. Odluci 2011/101, kako je izmijenjen Odlukom 2012/97, imena tužitelja koji su navedeni u bilješci 33. tužbe. U tom pogledu valja istaknuti, kao što pravilno naglašava Vijeće, da je velik broj dotičnih tužitelja obnašao dužnosti zbog kojih ih se može kvalificirati kao vođe Zimbabvea ili osobe povezane s njima te se stoga samo na temelju tog razloga može opravdati njihovo uvrštenje u navedeni prilog. Međutim, bez obzira na tu primjedbu, valja utvrditi da, u svim slučajevima, iz kratkog opisa ponašanja koje se stavlja na teret tim osobama proizlazi da se radi o aktivnostima koje su jasno povezane s politikom nasilja, zastrašivanjem i povredom temeljnih prava zimbabveanskog naroda, kao što je ono koje Unija stavlja na teret vođama te zemlje.
135. Stoga, na primjer, u slučaju Josepha Chinotimbe (petnaesti tužitelj) i Gilberta Moyoa (pedeset četvrti tužitelj), njima se stavlja na teret sudjelovanje u nasilju tijekom izbora 2008. Što se tiče tridesetog tužitelja Nolberta Kunonge, u njegovu se pogledu u Prilogu I. Odluci 2011/101, kako je izmijenjen Odlukom 2012/97, navodi sljedeće: „Samoimenovani anglikanski biskup. Veliki zagovornik režima. Njegovi sljedbenici provodili su nasilje nad pripadnicima Crkve 2011. i pritom ih je podupirala policija.“ Razlozi za uvrštenje svih drugih tužitelja navedeni u bilješci 33. tužbe imaju uvelike sličan sadržaj.
136. S obzirom na sva ta razmatranja, prvi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Treći tužbeni razlog koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
137. Tužitelji tvrde da, iako do 2007. nije dano nikakvo obrazloženje za mjere ograničavanja propisane u pogledu stanja u Zimbabveu, Vijeće i Komisija nakon toga su počeli davati određeno obrazloženje. Međutim, što se tiče tužitelja, razlozi za uvrštenje istaknuti u pobijanim aktima nisu sukladni načelima utvrđenima u sudskoj praksi i sastoje se od općenitih tvrdnji kojima se ne iznose jasno i nedvosmisleno konkretni i specifični razlozi zbog kojih se smatra da svaka predmetna osoba i subjekt trebaju podlijegati predmetnim mjerama ograničavanja. Predmetne osobe i subjekti ne mogu nikako znati zbog kojeg je razloga njihovo ime zadržano na popisu osoba i subjekata koji podliježu mjerama ograničavanja, dok su imena drugih osoba i subjekata izbrisana s tog popisa, niti mogu znati kako ta osoba ili subjekt može postići da se u budućnosti njegovo ime izbriše s tog popisa. U svojoj replici tužitelji se „primjerice“ pozivaju na „vrlo nejasne i općenite“ navode koji se odnose na 39 tužitelja među njima koji se nalaze u Prilogu I. Odluci 2011/101, kako je izmijenjen Odlukom 2012/97.
138. Tužitelji dodaju da, prema sudskoj praksi, u odluci kojom se obnavljaju prethodno propisane mjere ograničavanja treba navesti specifične i konkretne razloge zbog kojih predmetno tijelo nakon preispitivanja smatra da je zamrzavanje financijskih sredstava dotične osobe i dalje opravdano. U ovom slučaju tužene institucije nisu ispunile tu obvezu. Te institucije nikad nisu navele smatraju li, i na kojem temelju, da su aktivnosti jednog ili više tužitelja ozbiljno ugrozile demokraciju, poštovanje ljudskih prava ili vladavinu prava u Zimbabveu, iako su u pogledu tužitelja dodale potpuno nove optužbe o ozbiljnim kažnjivim ponašanjima koje dosad nisu bile navedene.
139. Gore navedene obveze u ovom su slučaju još relevantnije jer su tužene institucije pokušale opravdati obnavljanje predmetnih mjera ograničavanja u pogledu tužitelja upućivanjem na njihovo ponašanje u prošlosti, time primjenjujući „neutvrđenu pretpostavku“ u pogledu budućeg ponašanja istih osoba. U tim okolnostima tužitelji podsjećaju na presudu Općeg suda od 31. siječnja 2007., Minin/Komisija (T‑362/04, Zb., str. II‑2003., t. 72.) te tvrde da su, kao u predmetu u kojem je donesena ta presuda, tužene institucije bile dužne objasniti zašto je primjena predmetnih mjera ograničavanja u njihovu pogledu i dalje potrebna.
140. Konačno, tužitelji navode da su tužene institucije u njihovu pogledu donijele odluku o obnavljanju predmetnih mjera ograničavanja na temelju neotkrivenih razloga. Ti razlozi koji su prvi put otkriveni u odgovorima na tužbu uključuju, kao prvo, definiciju toga što tužene institucije smatraju pod „povezanošću“ s Vladom Zimbabvea, koja nikad prije nije navedena, kao drugo, iznesena razmatranja prema kojima se za svakog od tužitelja može smatrati da sprječava ili podupire provedbu GPA‑a ili da može utjecati na politiku vlade Zimbabvea te, kao treće, pretpostavku prema kojoj je svaki od tužitelja bio spreman pribjeći nasilju tijekom izbora koji su se trebali održati u Zimbabveu 2013. Prema mišljenju tužitelja, tužene institucije iznijele su opće pretpostavke na temelju neosnovanih optužbi u pogledu njihova nezakonitog postupanja u prošlosti i pripadnosti političkoj stranci ZANU‑PF, koje su očito imali pravo biti članovi.
Pregled relevantne sudske prakse
141. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na neku osobu, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava na obranu, ima za cilj, s jedne strane, pojedincu dati dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadržava li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sucem Unije te, s druge strane, omogućiti tom sucu da provede nadzor zakonitosti te mjere (vidjeti presudu od 15. studenoga 2012., Vijeće/Bamba, C‑417/11 P, t. 49., i navedenu sudsku praksu).
142. Obrazloženje koje zahtijeva članak 296. UFEU‑a mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima za donesene mjere i nadležnom sudu da provodi svoj nadzor (vidjeti presudu Vijeće/Bamba, točka 141. supra, t. 50. i navedenu sudsku praksu). Konkretno, u obrazloženju akta o donošenju mjere zamrzavanja financijskih sredstava moraju biti navedeni specifični i konkretni razlozi zbog kojih donositelj akta smatra, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti ocjene, da se protiv zainteresirane osobe treba odrediti takva mjera (presuda Vijeće/Bamba, točka 141. supra, t. 52.).
143. Međutim, obrazloženje koje zahtijeva članak 296. UFEU‑a treba biti prilagođeno prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem je on donesen. Zahtjev obrazloženosti se mora ocjenjivati ovisno o okolnostima slučaja, osobito o sadržaju akta, naravi razloga koji su navedeni i interesu koji bi adresati akta ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogli imati za dobivanje objašnjenja. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente, i to stoga što se dostatnost obrazloženja mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst, nego i u odnosu na njegov kontekst te ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje. Konkretno, akt koji negativno utječe na neku osobu u dovoljnoj je mjeri obrazložen ako je donesen u kontekstu poznatom zainteresiranoj osobi, što joj omogućuje da razumije opseg mjere koja se na nju odnosi (vidjeti presudu Vijeće/Bamba, točka 141. supra, t. 53. i 54. i navedenu sudsku praksu).
144. Kako bi se odlučilo o tome jesu li pobijani akti u pogledu svakog od tužitelja na kojeg se odnose dovoljno obrazloženi, valja najprije ispitati sadržavaju li općenito dovoljne razloge kojima se može opravdati donošenje ili obnavljanje mjera ograničavanja s obzirom na stanje u Zimbabveu. Ako je taj zahtjev ispunjen, valja nadalje ispitati sadržavaju li pobijani akti dovoljno specifične razloge za svakog tužitelja kojima se opravdava propisivanje ili obnavljanje predmetnih mjera u pogledu predmetnih osoba ili subjekata.
Razlozi za donošenje i obnavljanje mjera ograničavanja u pogledu Zimbabvea
145. Valja podsjetiti da su pobijanim aktima u pogledu svih tužitelja samo obnovljene mjere ograničavanja prethodno propisane drugim aktima (vidjeti gore navedenu točku 15.). Iz toga nužno slijedi da su ti akti doneseni u kontekstu koji je poznat tužiteljima. Dio su tog konteksta osobito razmatranja i činjenice spomenute u gore navedenim točkama 95. do 104. kao i one spomenute u gore navedenim točkama 109. i 110., koje su tužiteljima morale biti poznate. Iz toga proizlazi da su tužitelji na temelju sadržaja pobijanih akata kao i gore navedenih akata koji su donesenih prije njih mogli razumjeti razloge zbog kojih je Vijeće uvelo mjere ograničavanja u pogledu kategorija osoba navedenih u članku 4. stavku 1. i članku 5. stavku 1. Odluke 2011/101 kao i u članku 6. stavku 1. Uredbe br. 314/2004. Na temelju tih razloga tužitelji mogu, ako je potrebno, osporavati osnovanost odluke kojom se uvode takve mjere s obzirom na stanje u Zimbabveu, a Opći sud provesti nadzor njihove zakonitosti.
146. Isto vrijedi što se tiče razloga kojima se opravdavaju naknadne odluke kojima se produljuje trajanje valjanosti predmetnih mjera. Konkretno, na temelju činjenica i razmatranja na koje se podsjeća u gore navedenim točkama 109. i 110. i koje proizlaze iz pobijanih akata i akata koji im prethode, mogu se razumjeti razlozi zbog kojih je, unatoč sklapanju GPA‑a i naknadnom formiranju takozvane Vlade nacionalnog jedinstva, donesena odluka o zadržavanju na snazi mjera ograničavanja u pogledu osoba i subjekata povezanih sa ZANU‑PF‑om, koja je prije bila jedina stranka na vlasti, iako slične mjere nisu uvedene u pogledu članova Vlade nacionalnog jedinstva koji nisu bili članovi prethodne vlade.
Specifični razlozi kojima se opravdava donošenje i obnavljanje spornih mjera ograničavanja u pogledu svakog tužitelja
147. Nadalje, valja ispitati sadržavaju li pobijani akti dovoljno obrazloženje u vezi s specifičnim razlozima zbog kojih su tužene institucije smatrale da svaki od tužitelja pripada jednoj ili više kategorija osoba u pogledu kojih se odlučilo propisati mjere ograničavanja.
148. U tom pogledu, najprije kao irelevantan valja odbiti argument tužitelja koji se temelji na presudi Minin/Komisija, točka 139. supra
(t. 72.). Odlomak presude koji navode tužitelji ne odnosi se na pitanje obrazlaganja uredbi o kojima se radi u tom predmetu, nego na pravnu osnovu navedenih uredbi. Konkretnije, radilo se o tome mogu li članci 60. i 301. UEZ‑a predstavljati odgovarajuću pravnu osnovu za donošenje tih uredbi te, u tom kontekstu, o tome da se provjeri jesu li mjere ograničavanja donesene u pogledu tužitelja u tom predmetu, kao osobe povezane s bivšim predsjednikom Liberije, Charlesom Taylorom, stvarno usmjerene na prekid ili djelomično ili potpuno smanjenje gospodarskih odnosa s trećom zemljom, s obzirom na to da je Charles Taylor od kolovoza 2003. bio smijenjen s predsjedničkog položaja u Liberiji, odnosno prije donošenja navedenih uredbi u tom predmetu (presuda Minin/Komisija, točka 139. supra, t. 70. i 71.). Takva je pozadina razmatranja na koje se tužitelji pozivaju, navedenog u točki 72. spomenute presude, prema kojem su „mjere ograničavanja donesene protiv Charlesa Taylora i s njime povezanih osoba i dalje potrebne kako bi ih se spriječilo da upotrebljavaju protupravno prisvojena financijska sredstva i imovinu za onemogućavanje ponovnog uspostavljanja mira i stabilnosti [u Liberiji] i u regiji“.
149. Međutim, u ovom slučaju, predsjednik Mugabe i ZANU‑PF nisu svrgnuti s vlasti u Zimbabveu. Kao što je prethodno istaknuto, osobito u točkama 109. i 110., oni su samo pristali dijeliti vlast sa strankom MDC, koja je prethodno pripadala oporbi, a, osim toga, prema mišljenju donositelja pobijanih akata, stranka ZANU‑PF otežavala je provedbu tog sporazuma o podjeli vlasti, odnosno GPA‑a. Osim toga, već je istaknuto da su pobijani akti u dovoljnoj mjeri obrazloženi u pogledu općih razloga kojima se opravdava obnavljanje predmetnih mjera ograničavanja unatoč sklapanju GPA‑a i formiranju takozvane Vlade nacionalnog jedinstva.
150. Nadalje, što se tiče tvrdnje prema kojoj su tužene institucije pokušale opravdati obnavljanje spornih mjera ograničavanja upućivanjem na ponašanja tužitelja u prošlosti, valja istaknuti da nije moguće isključiti da ponašanja jednog ili više tužitelja u prošlosti mogu opravdati propisivanje ili obnavljanje mjera ograničavanja u njegovu pogledu. To je tim više slučaj jer su, kao što je istaknuto, osobe i politička stranka, odnosno ZANU‑PF, koje su bile na vlasti u Zimbabveu kada je došlo do nasilja i povreda temeljnih prava navedenih u pobijanim aktima i dalje bile na vlasti u trenutku donošenja navedenih akata, iako u okviru sporazuma o podjeli vlasti. Stoga, što se tiče poštovanja obveze obrazlaganja, koja je jedino pitanje ovog tužbenog razloga, valja istaknuti da se upućivanjem na ponašanja jednog ili više tužitelja u prošlosti ne može pokazati da obrazloženje predmetnih akata ne postoji ili da nije dovoljno. Pitanje je li, s obzirom na navodna ponašanja u prošlosti, propisivanje ili obnavljanje predmetnih mjera ograničavanja u pogledu predmetne osobe ili subjekta opravdano odnosi se na osnovanost pobijanih akata i treba se ispitati u okviru analize tužbenih razloga koji se odnose na unutarnju zakonitost predmetnih akata, osobito drugog tužbenog razloga (vidjeti točku 235. u nastavku).
151. Što se tiče argumenta tužitelja prema kojem su razlozi za obnavljanje predmetnih mjera protiv njih istaknuti tek u odgovoru na tužbu (vidjeti gore navedenu točku 140.), valja podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj odluka institucije mora biti dostatna sama po sebi i njezino obrazloženje ne može proizlaziti iz naknadno danih pisanih ili usmenih obrazloženja, kad je odluka o kojoj je riječ već predmet postupka pred sudom Unije (presuda od 12. prosinca 1996., Rendo i dr./Komisija, T‑16/91 RV, Zb., str. II‑1827., t. 45. i od 7. srpnja 2011., Valero Jordana/Komisija, T‑161/04, neobjavljena u Zborniku, t. 107.). Iako obrazloženje čija je polazišna točka iznesena u pobijanom aktu može biti razvijeno i pojašnjeno tijekom postupka, institucija koja je donijela akt ne smije zamijeniti prvotno obrazloženje u potpunosti novim obrazloženjem (gore navedena presuda Valero Jordana/Komisija, t. 107.; vidjeti također u tom smislu gore navedenu presudu Rendo i dr./Komisija, t. 55. i presudu od 25. veljače 2003., Renco/Vijeće, T‑4/01, Zb., str. II‑171., t. 96.).
152. Iz sudske prakse proizlazi da valja ocijeniti je li obrazloženje pobijanih akata dovoljno samo na temelju razloga koji se u njemu navode, postavljenih u njihov kontekst koji osobito proizlazi iz prethodnih akata kojim su propisane ili obnovljene mjere ograničavanja u pogledu Zimbabvea. Stoga, potpuno novi razlozi koje su tužene institucije otkrile tijekom postupka, ne mogu nadoknaditi moguće nepostojanje obrazloženja pobijanih akata ili njihovo nedovoljno obrazloženje. Međutim, navedene su institucije pred Općim sudom mogle razviti ili pojasniti razloge iz pobijanih akata koji se nalaze u navedenim aktima.
153. S obzirom na navedeno, kako bi se poštovala obveza obrazlaganja, potrebno je napomenuti da donositelji pobijanih akata nisu bili obvezni navesti u tim aktima vlastito tumačenje pojma „povezanosti“ s Vladom Zimbabvea ili, općenito, svoje tumačenje odredbi i relevantne sudske prakse. Pitanje jesu li navedeni akti utemeljeni na točnom ili pogrešnom tumačenju tog pojma i, općenitije, relevantnih odredbi i sudske prakse, povezano je s meritumom predmeta i ne odnosi se na poštovanje obveze obrazlaganja. Iz toga slijedi da eventualna očitovanja o tim pitanjima, koja su pred Općim sudom istaknule tužene institucije u svojim pismenima, ne predstavljaju obrazloženje pobijanih akata koje je izneseno tijekom postupka.
154. S obzirom na to da su svi ti argumenti odbijeni, valja dalje ispitati jesu li dovoljni razlozi koje su iznijeli donositelji pobijanih akata kako bi opravdali uvrštenje imena svakog od tužitelja na popis osoba i subjekata na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja.
155. U tom pogledu, najprije valja istaknuti da Prilozi I. i II. Odluci 2012/97 (koji su postali Prilozi I. i II. Odluci 2011/101, nakon njezine izmjene Odlukom 2012/97) kao i Prilog I. Uredbi br. 151/2012 (koji je postao Prilog III. Uredbi br. 314/2004) imaju oblik tablice. Oni sadržavaju, osim prvog stupca u kojem se nalazi ime predmetne osobe ili subjekta, drugi stupac naslovljen „Podaci za utvrđivanje identiteta“ i treći stupac naslovljen „Razlozi za uvrštavanje“. Što se tiče fizičkih osoba, u ta dva posljednja stupca osobito se navodi funkcija u vladi ili upravi koju obnaša dotična osoba ili, ovisno o slučaju, koju je obnašala, ili, u određenim slučajevima osoba koje nisu obnašale takve funkcije, svojstvo koje donositelji pobijanih akata smatraju relevantnim u njihovu pogledu. U brojnim slučajevima u njima se nalaze informacije koje pojašnjuju da je dotična osoba povezana sa ZANU‑PF‑om, koja je bila jedina stranka na vlasti prije sklapanja GPA‑a, kao i, ako je potrebno, kratak opis djela nasilja i zastrašivanja ili povreda temeljnih prava zimbabveanskog naroda koje joj na teret stavlja Vijeće.
156. Što se tiče pravnih osoba i subjekata, u stupcu koji se odnosi na „[r]azlo[ge] za uvrštavanje“ navodi se da pripadaju nekoj od fizičkih osoba navedenih u prvom dijelu odgovarajućeg priloga ili da su povezane s „vladinom frakcijom ZANU‑PF“, te, u slučaju sto sedamnaestog tužitelja društva OSLEG (Private) Ltd, da je „pod nadzorom vojske Zimbabvea“.
157. Nadalje, valja napomenuti da se, u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 314/2004 zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora uvedeno tom uredbom primjenjuje na članove Vlade Zimbabvea i sve fizičke i pravne osobe, subjekte i tijela povezane s njima. Osim toga, u skladu s člankom 4. stavkom 1. i člankom 5. stavkom 1. Odluke 2011/101, mjere ograničavanja uvedene potonjom odlukom primjenjuju se na članove Vlade Zimbabvea i s njima povezane fizičke i pravne osobe, uključujući „fizičk[e] ili pravn[e] osob[e] čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava Zimbabvea“, za koje se, kao što je spomenuto u gore navedenoj točki 146., treba smatrati da čine posebnu kategoriju takvih povezanih osoba.
158. Iz toga slijedi da je u pobijanim aktima, kako bi bili u dovoljnoj mjeri obrazloženi, za svakog tužitelja potrebno jasno i precizno navesti činjenice kojima se opravdava to što su dotične osobe bile kvalificirane kao članovi Vlade Zimbabvea ili osobe povezane s takvim članom.
159. U pogledu prvog tužitelja Johannesa Tomane, četvrtog tužitelja Flore Buka, jedanaestog tužitelja Phineasa Chihote, trinaestog tužitelja Patricka Anthonyja Chinamase, devetnaestog tužitelja Ignatiusa Morgana Chiminye Chomboa, dvadeset i prvog tužitelja Nicholasa Tasunungurwe Gochea, dvadeset sedmog tužitelja Savioura Kasukuwerea, trideset trećeg tužitelja Andrewa Lange, trideset šestog tužitelja Josepha Mtakwesea Madea, četrdesetog tužitelja Paula Munyaradzija Mangwane, četrdeset i prvog tužitelja Reubena Marumahokoa, pedeset drugog tužitelja Emmersona Dambudzoa Mnangagwe, pedeset trećeg tužitelja Kemboa Campbella Dugishija Mohadija, pedeset devetog tužitelja Oberta Mosesa Mpofua, šezdeset drugog tužitelja Olivije Nyembesi Muchena, šezdeset šestog tužitelja Isacka Stanislausa Gorerazvoa Mudengea, šezdeset devetog tužitelja Joyce Teurai Ropa Mujuru, sedamdesetog tužitelja Isaaca Mumbe, sedamdeset drugog tužitelja Herberta Muchemwe Murerwe, sedamdeset petog tužitelja Didymusa Noela Edwina Mutase, sedamdeset devetog tužitelja Waltera Mzembija, osamdeset prvog tužitelja Sylvestera Ngunija, osamdeset drugog tužitelja Francisa Chenayimoyoa Dunstana Nheme, osamdeset trećeg tužitelja Johna Lande Nkomoa, osamdeset petog tužitelja Magadzirea Huberta Nyanhongoa, osamdeset sedmog tužitelja Sithembiso Gile Glad Nyoni, devedeset petog tužitelja S. T. Sekeramayija i devedeset sedmog tužitelja Webstera Kotiwanija Shamua, u razlozima za uvrštenje u Odluci 2012/97 i Provedbenoj uredbi br. 151/2012 jasno se navode funkcije koje su te osobe obnašale u trenutku donošenja tih akata. Navedenim se funkcijama potpuno opravdava kvalifikacija tih tužitelja kao članova Vlade Zimbabvea. Stoga se za gore navedene pobijane akte treba smatrati da su u pogledu tužitelja u dovoljnoj mjeri obrazloženi.
160. Što se tiče ostalih tužitelja koji su fizičke osobe, osim tužitelja spomenutih u gore navedenoj točki 159. kao i petnaestog tužitelja Josepha Chinotimbe, tridesetog tužitelja Nolberta Kunonge i pedeset četvrtog tužitelja Gilberta Moyoa (čiji su slučajevi ispitani u točkama 170. i 171. navedenima u nastavku), valja istaknuti da se radi o osobama koje imaju prilično različita svojstva ili obnašaju prilično različite funkcije. Konkretnije, radi se o časnicima vojske ili zračnih snaga; generalnom direktoru Centralne obavještajne organizacije; policijskim službenicima; visokim dužnosnicima, odnosno sedmom tužitelju Georgeu Charambi, koji je stalni tajnik u odjelu za informiranje i odnose s javnošću, šezdeset petom tužitelju Tobaiwi Mudedeu, koji je „Glavni voditelj upisa“, to jest osoba odgovorna za, među ostalim, vođenje popisa birača, osamdeset šestom tužitelju Lovemoreu Sekeremayiju, koji je „nadzornik izbora“ i sto desetom tužitelju Paradzaiju Willingsu Zimondiju koji je ravnatelj zatvora; guvernerima provincije; guverneru Reserve Bank of Zimbabwe (Centralna banka Zimbabvea); članovima parlamenta, odnosno dvadeset petom tužitelju Newtonu Kachepai, koji je član parlamenta za sjeverni Mudzi, i trideset sedmom tužitelju Edni Madzongwe, koja je predsjednica senata; članovima ZANU‑PF‑a, odnosno trideset sedmom tužitelju (članica politbiroa i, osim toga, predsjednica senata Zimbabvea), pedeset sedmom tužitelju Simonu Khayi Moyou, koji je predsjednik politbiroa, šezdeset trećem tužitelju Oppahu Chamuu Zvipangi Muchinguriju i devedeset osmom tužitelju Nathanu Marwirakuwi Shamuyariri, koji su tajnici politbiroa, kao i devedeset trećem tužitelju Stanleyu Urayayiju Sakupwanyi, te devedeset četvrtom tužitelju Tendaiju Savanhuu, koji su zamjenici tajnika politbiroa; i sto trećem tužitelju Misheku Juliusu Mpandeu Sibandi, koji je „Cabinet secretary“ (tajnik kabineta).
161. Također valja navesti slučaj dvadeset osmog tužitelja Jaweta Kazangararea, za kojeg je istaknuto, u prilozima Odluci 2012/97 i Provedbenoj uredbi br. 151/2012, da je „[s]avjetnik ZANU‑PF[‑a] u sjevernom dijelu Hurungwea i ratni veteran“, kao i slučaj sto drugog tužitelja Jabulanija Sibande, u pogledu kojeg je u istim aktima istaknuto da je „[b]ivši predsjednik nacionalne udruge ratnih veterana“.
162. Konačno, među ostalim fizičkim osobama na koje se odnose pobijani akti nalaze se bivši članovi vlade, dva bivša guvernera provincije, odnosno deveti tužitelj Tinaye Chigudu i šezdeseti tužitelj Cephas George Msipa, i bivši „Senior Assistant Police Commissioner“, šezdeset osmi tužitelj Bothwell Mugariri.
163. Za većinu tužitelja spomenutih u gore navedenim točkama 160. do 162., odnosno sve osim onih navedenih u točki 169. u nastavku, Opći sud smatra da je upućivanje na funkcije koje su obnašali u trenutku donošenja pobijanih akata, ili funkcije koje su prije obnašali, samo po sebi dovoljno kako bi se opravdalo uvrštenje njihovih imena na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja. Radi se o visokim dužnosnicima (uključujući guvernere provincija) i službenicima vojske ili policije. Osobe koje obnašaju takve funkcije bliski su suradnici vlade te zemlje i mogu legitimno biti smatrani osobama „povezanim“ s članovima te vlade, a da nije potrebno dodatno opravdanje. Isto vrijedi za članove politbiroa ZANU‑PF‑a, koje je tijelo koje upravlja političkom strankom koja je jedina bila na vlasti u Zimbabveu od osamostaljenja zemlje do sklapanja GPA‑a.
164. Nadalje, Opći sud također smatra da, u okolnostima kao što su okolnosti u ovom predmetu, upućivanje na činjenicu da je osoba u prošlosti obnašala funkcije zbog kojih je se, u trenutku obnašanja tih funkcija, može smatrati članom vlade dotične zemlje ili osobom povezanom s takvim članom, predstavlja dovoljno opravdanje za njezinu kvalifikaciju, nakon prestanka njezinih funkcija, kao osobe povezane s članovima vlade predmetne zemlje. Naime, ako, kao što je ovdje slučaj, u međuvremenu nije došlo do pada režima koji je bio na vlasti u predmetnoj zemlji dok je dotična osoba bila član njezine vlade ili osoba povezana s takvim članom, dopušteno je smatrati, u nedostatku dokaza ili indicija o protivnom, da je nakon prestanka njezinih funkcija ta osoba povezana s članovima vlade te zemlje koji su njezine bivše kolege, suradnici ili nadređeni.
165. Što se tiče eventualnog argumenta prema kojem je moguće da su te osobe bile smijenjene s njihovih bivših funkcija zbog toga što nisu odobravale represivnu politiku režima, u kojem slučaju njihovo uvrštenje među osobe na koje se odnose sporne mjere ograničavanja ne bi bilo opravdano, valja uputiti na cilj obveze obrazlaganja, koji proizlazi iz sudske prakse spomenute u gore navedenoj točki 141., te podsjetiti da se pitanje obrazlaganja, koje je bitan postupovni zahtjev, razlikuje od pitanja dokazivanja navedenih činjenica, koje se odnosi na materijalnu zakonitost predmetnog akta i podrazumijeva provjeru točnosti činjenica navedenih u tom aktu kao i njihove kvalifikacije kao elemenata kojima se opravdava primjena mjera ograničavanja na dotičnu osobu (presuda Vijeće/Bamba, točka 141. supra, t. 60.).
166. Naime, osoba čije je ime uvršteno na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja – zbog toga što je bivši član vlade ili bivši visoki državni službenik u Zimbabveu – raspolaže, s obzirom na sadržaj te informacije, ključnim elementima koji joj omogućuju da osporava to uvrštenje tvrdeći, ovisno o slučaju, da je raskinula sve veze s režimom koji donositelji pobijanih akata smatraju represivnim te da je upravo zbog tog razloga bila smijenjena sa svojih funkcija. Sud Unije također raspolaže elementima koji su mu potrebni da bi proveo svoj nadzor, s obzirom na to da iz razloga navedenih u predmetnom aktu proizlazi da, u svrhu ispitivanja njegove osnovanosti, valja ispitati postoji li u pogledu funkcija koje je nekada obnašala dotična osoba i dalje povezanost između te osobe i režima ili je, naprotiv, ta povezanost prekinuta.
167. Važno je naglasiti da prethodna razmatranja, koja su dio analize pitanja jesu li tužene institucije poštovale obvezu obrazlaganja, u okolnostima ovog slučaja i s obzirom na posebno stanje u Zimbabveu (vidjeti gore navedenu točku 130.), ne impliciraju ni utvrđenje pretpostavke ni prebacivanje tereta dokazivanja na štetu zainteresiranih osoba. Ta razmatranja samo znače da iz upućivanja na funkcije koje su prethodno obnašali određeni tužitelji u razlozima za uvrštavanje iz pobijanih akata proizlazi da su donositelji navedenih akata smatrali da su zbog tog razloga predmetni tužitelji ostali osobe povezane s vođama Zimbabvea i da ne raspolažu ni jednim elementom kojim se ta teza može dovesti u pitanje. U slučaju osporavanja, na podnositeljima pobijanih akata je da pred sudom Unije dokažu da stvarno postoji povezanost s vladom zbog funkcija koje su prethodno obnašale dotične osobe, koje također imaju pravo, u svrhu pobijanja te povezanosti, podnijeti sve dokaze o protivnom kojima raspolažu.
168. Iz toga slijedi da upućivanje u pobijanim aktima na funkcije koje su prije obnašali tužitelji spomenuti u gore navedenoj točki 162. predstavlja dovoljan razlog kojim se može opravdati uvrštenje tih tužitelja među osobe na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja.
169. Suprotno tomu, što se tiče tužitelja navedenih u nastavku, Opći sud smatra da obično upućivanje na njihovo svojstvo ili funkciju koju su obnašale nije samo po sebi dovoljno kako bi se opravdalo uvrštenje njihovih imena na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja. Toj kategoriji pripadaju pripadnici vojske s činom pukovnika ili nižim činom, odnosno dvadeset četvrti tužitelj Stephen Gwekwerere, trideset drugi tužitelj R. Kwenda, četrdeset drugi tužitelj G. Mashava, četrdeset deveti tužitelj Cairo Mhandu, pedeseti tužitelj Fidellis Mhonda, pedeset osmi tužitelj S. Mpabanga, šezdeset četvrti tužitelj C. Muchono, sedamdeset osmi tužitelj S. Mutsvunguma, osamdeseti tužitelj Morgan S. Mzilikazi, devedeset prvi tužitelj Victor Tapiwe Chashe Rungani i sto prvi tužitelj Chris Sibanda; policijski službenici nižeg ranga od onih koji su spomenuti u gore navedenoj točki 160., odnosno šezdeset sedmi tužitelj Columbus Mudonhi („pomoćnik inspektora“), sedamdeseti tužitelj Isaac Mumba („načelnik“) i osamdeset deveti tužitelj Dani Rangwani („policijski inspektor“); dvadeset peti tužitelj N. Kachepa (član parlamenta) i, konačno, dva tužitelja spomenuta u gore navedenoj točki 161.
170. Što se tiče petnaestog, tridesetog i pedeset četvrtog tužitelja, redom Josepha Chinotimbe, Nolberta Kunonge i Gilberta Moyoa, Vijeće je u svojem odgovoru na tužbu smatralo da oni pripadaju posebnoj kategoriji osoba u pogledu kojih se propisivanje spornih mjera ograničavanja može opravdati konkretnim ponašanjima koja im se stavljaju na teret u razlozima za uvrštenje u Odluci 2012/97 i Provedbenoj uredbi br. 151/2012. Međutim, to vrijedi samo u pogledu tridesetog tužitelja Nolberta Kunonge, koji je u drugom stupcu priloga tih dvaju akata kvalificiran kao „[s]amoimenovani anglikanski biskup“. Naime, samo to svojstvo očito nije dovoljno kako bi se opravdalo propisivanje mjera ograničavanja protiv dotične osobe.
171. Suprotno tomu, što se tiče petnaestog i pedeset četvrtog tužitelja, u istom stupcu tih priloga jasno se navodi, među ostalim, da je svaki od njih „zapovjednik paravojnih jedinica ZANU‑PF‑a“. To svojstvo, uz pretpostavku da je istinito, dovoljno je da bi ih se kvalificiralo kao osobe povezane s članovima Vlade Zimbabvea koje je imenovao ZANU‑PF te je stoga dovoljno kako bi se opravdalo njihovo uvrštenje među osobe na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja neovisno o konkretnim ponašanjima koja im se stavljaju na teret u trećem stupcu istih priloga.
172. S obzirom na prethodna razmatranja već se može zaključiti da su pobijani akti u dovoljnoj mjeri obrazloženi u pogledu svih tužitelja koji su fizičke osobe, osim tužitelja spomenutih u gore navedenoj točki 169. kao i tridesetog tužitelja Nolberta Kunonge. Kako bi se ocijenilo je li obrazloženje Odluke 2012/97 i Provedbene uredbe br. 151/2012 dovoljno u pogledu tih potonjih tužitelja, potrebno je razmotriti ponašanja koja donositelji tih dvaju akata stavljaju na teret tim osobama.
173. Valja napomenuti da pobijani akti sadržavaju upućivanja na konkretna ponašanja i u pogledu većine ostalih tužitelja koji su fizičke osobe. Vijeće tvrdi da je u pogledu tih drugih tužitelja „napravilo više od onog što se zahtijeva“ time što je pružilo informacije o njihovu konkretnom sudjelovanju u politikama koje ugrožavaju temeljna prava, vladavinu prava i demokraciju u Zimbabveu. Tužitelji osporavaju tu tvrdnju, ali to se osporavanje temelji na pogrešnoj pretpostavci jer tužitelji smatraju da činjenica da je osoba član Vlade Zimbabvea ili s njim povezana osoba nije dovoljna kako bi se opravdalo uvrštenje njezina imena na popis osoba na koje se odnose sporne mjere ograničavanja. Međutim, iz razmatranja izloženih u okviru analize prvog tužbenog razloga proizlazi da su za članove Vlade, koji su prije formiranja Vlade nacionalnog jedinstva već imali to svojstvo, i za s njima povezane osobe, ta svojstva zaista dovoljna kako bi se opravdalo donošenje takvih mjera (vidjeti osobito gore navedenu točku 105.). Isto vrijedi za bivše članove Vlade ili bivše visoke dužnosnike (vidjeti gore navedenu točku 168.). Stoga, taj argument tužitelja treba odbiti.
174. Što se tiče tužitelja za koje je potrebno upućivanje na konkretna ponašanja koja im se stavljaju na teret u pobijanim aktima (vidjeti gore navedenu točku 172.), iz sadržaja navedenih akata proizlazi da im se u biti stavlja na teret izravno sudjelovanje u nasilju i zastrašivanju, i to u ulozi predvodnika ili poticatelja. U svim slučajevima, osim u slučajevima tridesetog i osamdeset devetog tužitelja, Nolberta Kunonge i Danija Rangwanija (u pogledu kojih radnje stavljene na teret potječu iz 2011. odnosno 2007.), predmetno nasilje ili zastrašivanje odvijali su se tijekom predizborne kampanje 2008. U svim slučajevima, osim u slučaju tridesetog tužitelja Nolberta Kunonge i osamdeset devetog tužitelja Danija Rangwanija, navedeno je točno mjesto na kojem je dotična osoba bila aktivna. U slučaju tridesetog tužitelja istaknuto je da je „[v]eliki zagovornik režima“ te se dodaje da su „[nj]egovi sljedbenici provodili [...] nasilje nad pripadnicima Crkve 2011. i pritom ih je podupirala policija“. U slučaju osamdeset devetog tužitelja, istaknuto je da je „[p]ripadao skupini od 50 članova koje je izravno plaćala stranka ZANU‑PF, koja je pronalazila i mučila pobornike MDC‑a u travnju 2007.“.
175. Informacije koje se odnose na tužitelje spomenute u gore navedenoj točki 174. i, općenitije, svi razlozi koji su u pogledu svih tužitelja pobijanim aktima uneseni u treći stupac Priloga III. Uredbi br. 314/2004 i tablice naslovljene „Osobe“ koja se nalazi u Prilogu Odluci 2011/101 imaju doseg sličan onomu koji je Sud smatrao dovoljnim u presudi Vijeće/Bamba, točka 141. supra
(t. 57. do 59.). Kao što je bio slučaj u predmetu u kojem je donesena ta presuda, tim se obrazloženjem utvrđuju specifični i konkretni elementi, u smislu svojstva ili obnašane funkcije te vrste predmetnih aktivnosti, koji, prema mišljenju donositelja pobijanih akata, pokazuju da su dotične osobe sudjelovale u nasilju, zastrašivanju i povredama temeljnih prava u Zimbabveu.
176. Suprotno tvrdnjama tužitelja, valja utvrditi da razlozi koji se nalaze u trećem stupcu gore navedenih priloga nisu previše nejasni i općeniti ni u pogledu 39 tužitelja o kojima se radi u gore navedenoj točki 137., ni u pogledu drugih fizičkih osoba na koje se akti odnose. Također valja naglasiti da, kao što proizlazi i iz uvodnih izjava pobijanih akata navedenih iznad u okviru ispitivanja prvog tužbenog razloga, optužbe iznesene protiv režima predsjednika Roberta Mugabea koje se odnose na nasilje, zastrašivanja i povrede temeljnih prava u Zimbabveu, kako općenito tako i konkretno tijekom izbora 2008., bile su međunarodno poznate i tužitelji su za njih morali znati. Stoga su te optužbe, bez obzira na to jesu li istinite, bile dio okolnosti u kojima su doneseni pobijani akti, koje su, kao što proizlazi iz sudske prakse spomenute u gore navedenoj točki 143., relevantne za ispitivanje toga je li se poštovala obveza obrazlaganja.
177. Naime, dotični tužitelji, koji su bili svjesni tih okolnosti, mogli su lako razumjeti što im se stavlja na teret i, ako je potrebno, mogli su osporavati te tvrdnje općenito ili konkretno u pogledu mjesta na kojem su bili aktivni ili su barem mogli tvrditi da, ako je zaista došlo do nasilja, zastrašivanja ili povreda temeljnih prava na koje se poziva, oni nisu u njima sudjelovali (vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Bamba, točka 141. supra, t. 59.).
178. Također valja podsjetiti da je Vijeće, među ostalim, svojem odgovoru na tužbu priložilo dokument od 1046 stranica (Prilog B.19.) koji, u skladu s odgovarajućom naznakom koja se nalazi u sažetom pregledu priloga, sadržava „[o]pćepoznate elemente koji potvrđuju informacije koje se nalaze u [spornim] mjerama [ograničavanja]“. Prema mišljenju Vijeća, navodi koji se odnose na ponašanje tužitelja kojim se ugrožavaju temeljna prava, vladavina prava i demokracija u Zimbabveu, koji se nalaze u prilozima pobijanim aktima, jesu općepoznati, kao što konkretno proizlazi iz različitih dokumenata dostavljenih u Prilogu B.19.
179. S obzirom na prethodna razmatranja, taj se prilog ne mora nužno uzeti u obzir kako bi se ocijenilo jesu li pobijani akti dovoljno obrazloženi. Opći sud stoga smatra da nije potrebno donijeti mjeru upravljanja postupkom koju su tužitelji predložili u pogledu tog priloga (vidjeti gore navedenu točku 25.).
180. S obzirom na objašnjenja Vijeća sažeta u gore navedenoj točki 178., jasno je da dokumente koji se nalaze u Prilogu B.19. njegovu odgovoru na tužbu treba razlikovati od dokumenata koje su zatražili tužitelji u svojem zahtjevu iz gore navedene točke 19. Kao što je već istaknuto, ubrzo nakon podnošenja njihova zahtjeva za donošenje mjere upravljanja postupkom iz gore navedene točke 25., Vijeće je tužiteljima proslijedilo dokumente koje su zatražili u svojem zahtjevu iz gore navedene točke 19. Iz toga slijedi da dokumenti koji se nalaze u Prilogu B.19. odgovoru Vijeća na tužbu nisu dokumenti na kojima je Vijeće temeljilo donošenje Odluke 2012/97 i Provedbene odluke 2012/124.
181. Za prilog B.19. odgovoru Vijeća na tužbu treba smatrati da njegov cilj nije obrazložiti ex post
pobijane akte, nego pokazati da je, s obzirom na okolnosti u kojima su doneseni ti akti, njihovo obrazloženje dovoljno (vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Bamba, točka 141. supra, t. 62.).
182. Konačno, Opći sud također smatra da su specifični razlozi, kako su navedeni u prilozima Odluci 2012/97 i Provedbenoj uredbi br. 151/2012 u pogledu tužitelja koji su pravne osobe, također dovoljni kako bi se opravdalo njihovo uvrštenje na popis osoba i subjekata na koje se odnose sporne mjere ograničavanja. Naime, za svaki predmetni subjekt navodi se da on pripada nekoj od fizičkih osoba koje na temelju istih akata podliježu mjerama ograničavanja ili da je povezan sa zimbabveanskom vladom, agencijom te vlade ili „frakcijom ZANU‑PF“ zimbabveanske vlade. Ti su razlozi dovoljni da predmetnim subjektima omoguće osporavanje njihove osnovanosti i Općem sudu da provede svoj nadzor.
183. Zaključno, valja smatrati da su pobijani akti u dovoljnoj mjeri obrazloženi u pogledu svih tužitelja te stoga valja odbiti treći tužbeni razlog kao neosnovan.
Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na povredi prava na obranu
184. Tužitelji tvrde da načelo poštovanja prava na obranu u okolnostima ovog predmeta nalaže institucijama Unije da poštuju dvije glavne obveze. S jedne strane, trebaju obavijestiti predmetnu osobu ili subjekt o argumentima i dokazima koji su izneseni protiv njih kako bi se opravdalo propisivanje mjera ograničavanja. S druge strane, predmetna osoba ili subjekt treba moći učinkovito izraziti svoje stajalište u pogledu tih dokaza. Nadalje, tužitelji podsjećaju da, u slučaju obnavljanja već donesenih mjera ograničavanja u pogledu osobe ili subjekta, potreba zaštite njegova prava na obranu i prava na saslušanje zahtijeva da mu se na raspolaganje stave dokazi koji su izneseni protiv njega te da mu se omogući da na temelju toga sastavi svoja očitovanja prije donošenja bilo kakve odluke o obnavljanju predmetnih mjera.
185. Međutim, u ovom slučaju, prema tvrdnjama tužitelja, nijednom od njih, ni prije ni poslije donošenja pobijanih akata, nisu dostavljeni dokazi kojima bi se u pogledu svakog od njih mogli opravdati sporni akti. Nisu mogli ni podnijeti očitovanja koja se odnose na navedene dokaze. Pobijani akti u tom pogledu ne sadržavaju nikakva jamstva. Štoviše, ti akti sadržavaju optužbe u pogledu ozbiljnih kažnjivih ponašanja, a da nisu navedene naznake o izvoru tih optužbi niti su se uzeli u obzir problemi u pogledu zaštite podataka koje su utvrdili Komisija i Europski nadzornik za zaštitu podataka (ENZP) i do kojih može doći kad Vijeće i Komisija obrađuju podatke koji se odnose na kaznena dijela ili osuđivanost.
186. Kao što je to Sud naveo tijekom kontrole mjera ograničavanja, sudovi Unije moraju, sukladno njihovim nadležnostima, osigurati u načelu cjelovit nadzor zakonitosti svih akata Unije u pogledu temeljnih prava koja čine dio pravnog poretka Unije. Taj zahtjev izričito je propisan člankom 275. drugim stavkom UFEU‑a (vidjeti presudu od 28. studenoga 2013., Vijeće/Fulmen i Mahmoudian, C‑280/12 P, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
187. Među ta temeljna prava pripadaju, među ostalim, poštovanje prava na obranu, koje je potvrđeno člankom 41. stavkom 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i obuhvaća pravo na saslušanje i pravo na pristup spisu uz poštovanje zakonitog interesa povjerljivosti (vidjeti presudu Vijeće/Fulmen i Mahmoudian, točka 186. supra, t. 59. i 60. i navedenu sudsku praksu).
188. Prema toj istoj sudskoj praksi, postojanje povrede prava na obranu mora biti ocijenjeno ovisno o okolnostima svojstvenim svakom pojedinom slučaju, osobito o prirodi predmetnog akta, kontekstu njegova donošenja i pravnim pravilima koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu Vijeće/Fulmen i Mahmoudian, točka 186. supra, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
189. U ovom slučaju, valja utvrditi da, iako su tužitelji u svojoj tužbi naveli odredbe i opća načela, kao i sudsku praksu, koji su primjenjivi u ovom području, njihov konkretan prigovor, koji je sažet u gore navedenoj točki 185., temelji se na tome što im Vijeće nije, prije donošenja pobijanih akata, dostavilo dokaze o ponašanju koje im se stavlja na teret u navedenim aktima i kojim se opravdavaju mjere donesene protiv njih, te im nije dalo priliku da podnesu svoja očitovanja o tim dokazima.
190. Međutim, iz spisa ne proizlazi i, štoviše, tužitelji ne navode da su, prije zahtjeva za dostavljanje dokaza koji su uputili Vijeću pet dana prije podnošenja tužbe (vidjeti gore navedenu točku 19.), tražili od Vijeća da im dostavi dokaze na kojima je ono temeljilo donošenje spornih mjera ograničavanja protiv njih.
191. Iz toga slijedi da tužitelji polaze od pretpostavke prema kojoj im je Vijeće, kako bi se poštovalo njihovo pravo na obranu, trebalo na vlastitu inicijativu dostaviti te dokaze, a da ih oni nisu morali zatražiti. Ta je pretpostavka, međutim, pogrešna.
192. Kao što je Opći sud odlučio u svojoj presudi od 14. listopada 2009., Bank Melli Iran/Vijeće (T‑390/08, Zb., str. II‑3967., t. 97.), kad su priopćene informacije koje su dovoljno precizne i omogućuju zainteresiranom subjektu da učinkovito izloži svoje stajalište o dokazima koje mu na teret stavlja Vijeće, načelo poštovanja prava na obranu ne podrazumijeva obvezu Vijeća da na vlastitu inicijativu omogući pristup dokumentima iz svojeg spisa. Tek na zahtjev zainteresirane stranke Vijeće je dužno osigurati pristup svim nepovjerljivim upravnim dokumentima koji se odnose na predmetnu mjeru. Zaista bi bilo pretjerano zahtijevati da se elementi iz spisa samoinicijativno dostave, s obzirom na to da u trenutku donošenja mjera ograničavanja, zamrzavanja financijskih sredstava ili druge mjere, nije sigurno namjerava li dotična osoba provjeriti, putem pristupa spisu, činjenične elemente na kojima Vijeće temelji tvrdnje koje stavlja na teret te osobe.
193. Međutim, nakon analize trećeg tužbenog razloga, zaključeno je da su pobijani akti u dovoljnoj mjeri obrazloženi (vidjeti gore navedenu točku 183.). Drugim riječima, valja smatrati da su tužitelji raspolagali dovoljno preciznim informacijama, kao što se zahtijeva predmetnom sudskom praksom, te da su stoga sami dužni zahtijevati, ako to žele, dostavljanje dokaza koji se na njih odnose i na kojima se Vijeće temeljilo. Kao što je istaknuto, takav su zahtjev uputili tek pet dana prije podnošenja tužbe.
194. Ništa u spisu ne pokazuje da tužitelji nisu mogli, da su željeli, podnijeti takav zahtjev ranije. Suprotno tomu, postoje elementi koji upućuju na to da su tužitelji bili svjesni mogućnosti kontaktiranja Vijeća u pogledu mjera ograničavanja koje su se na njih primjenjivale i da u tim okolnostima zatraže dostavljanje dokaza koji se na njih odnose.
195. Konkretno, valja istaknuti da je Vijeće u spis uložilo dopis od 1. rujna 2011. koji je prvi tužitelj Johannes Tomana uputio predsjedniku Europskog vijeća „u ime svake fizičke i pravne osobe i svakog pravnog subjekta“ uvrštenih u Prilog Odluci 2011/101. U tom dopisu, J. Tomana osporavao je dostatnost i osnovanost razloga iz navedenog priloga kojima se opravdava propisivanje mjera ograničavanja u pogledu tih osoba. Suprotno tomu, J. Tomana nije uputio nikakav zahtjev kojim se traži dostavljanje dokaza o tvrdnjama koje se nalaze u predmetnom prilogu.
196. Također je važno istaknuti da tužitelji, osim J. Tomana, u svojem odgovoru na pisano pitanje Općeg suda nisu tvrdili da nisu ovlastili tog tužitelja da napiše predmetni dopis i u njihovo ime. Samo su zanijekali da je J. Tomana djelovao u njihovo ime „u svrhu dostave […] njihova imenovanja kao osoba na koje se odnose [sporne] mjere ograničavanja“.
197. Osim toga, J. Tomana nije samo slanjem gore navedenog dopisa potvrdio da je također djelovao u ime ostalih tužitelja. Tužitelji su zajedno sa svojom tužbom dostavili i dopis koji je J. Tomana uputio njihovim zastupnicima, u kojem on tvrdi da predstavlja sve druge tužitelje te također u njihovo ime daje punomoć tim zastupnicima da podnesu tužbu.
198. Također valja istaknuti da se na dopis J. Tomana od 1. rujna 2011. odgovorilo dopisom šefa kabineta predsjednika europskog vijeća od 20. rujna 2011., u kojem je bilo navedeno da su razlozi za propisivanje mjera ograničavanja u pogledu predmetnih osoba i subjekata utvrđeni u Prilogu Odluci 2011/101 te se, što se tiče ostalog, uputilo na Obavijest Vijeća od 16. veljače 2011. osobama i tijelima na koje se primjenjuju mjere ograničavanja predviđene u Odluci 2011/101 (SL C 49, str. 4.). U toj se obavijesti, među ostalim, navelo da osobe, subjekti i tijela na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja mogu „uputiti Vijeću zahtjev za preispitivanje odluke kojom su uvršteni na predmetni popis“ te je navedena adresa na koju se takav zahtjev treba poslati. Nadalje, slična obavijest objavljena je 18. veljače 2012. u Službenom listu (SL C 48, str. 13.), nakon donošenja Odluke 2012/97.
199. Bez obzira na pitanje opravdavaju li ti elementi odluku Vijeća da o donošenju Odluke 2012/97 obavijesti J. Tomani, a time i druge fizičke osobe navedene u toj odluci, kao što Vijeće tvrdi da je učinilo, ti elementi potvrđuju da su se tužitelji mogli ranije obratiti Vijeću kako bi dobili dokaze koje su tražili i dobili, nakon što su podnijeli zahtjev iz gore navedene točke 19.
200. Što se tiče tog potonjeg zahtjeva, Vijeće je na njega odgovorilo dostavljanjem zatraženih dokaza (u nepovjerljivoj verziji) sa zakašnjenjem od oko sedam mjeseci, što je prema mišljenju Vijeća bilo opravdano jer se trebala dobiti „deklasifikacija“ većeg broja predmetnih dokumenata. U nedostatku dokaza o protivnom, dopušteno je pretpostaviti da bi odgovor Vijeća na eventualni raniji zahtjev tužitelja koji bi imao isti sadržaj bio isti, odnosno da bi im dostavilo nepovjerljivu verziju zatraženih dokaza.
201. Valja dodati da činjenica da je Vijeće tužiteljima dostavilo dokaze koje su zahtijevali u svojem dopisu iz gore navedene točke 19. tek 27. studenoga 2012. nije uopće utjecala na njihovu mogućnost da izraze svoje stajalište pred Općim sudom. Naime, tužitelji su u dva navrata tražili i dobili od Općeg suda produljenje roka za podnošenje svoje replike te su stoga imali mogućnost izraziti mišljenje o tim dokazima u tom odgovoru. Njihovi argumenti koji se odnose na te dokumente ispitani su u nastavku u okviru analize drugog tužbenog razloga.
202. U svojoj replici, nakon što su ponovili prigovor sažet u gore navedenoj točki 185., tužitelji su također tvrdili da su, nakon što im je Vijeće dostavilo dokaze na kojima je temeljilo donošenje pobijanih akata, pretrpjeli veliku štetu zbog činjenice da ih se tek 2013. pozvalo da odgovore na optužbe koje se odnose na navodna ponašanja koja su se dogodila prije oko pet godina.
203. Tako kratka i općenita tvrdnja ipak nije dovoljna kako bi se opravdalo poništenje pobijanih akata zbog povrede prava tužitelja na obranu. Naime, tužitelji ne navode ni konkretne tvrdnje koje im je bilo teško osporiti ni prirodu i razloge poteškoća koje su imali. Štoviše, tužitelji ne objašnjavaju zašto su prvi put tražili dostavljanje tih dokaza tek pet dana prije podnošenja tužbe.
204. Pod pretpostavkom da ovaj tužbeni razlog treba razumjeti na način da tužitelji navode da im tužene institucije prije donošenja tih pobijanih akata, nisu dopustile da učinkovito izraze svoje stajalište u pogledu razloga navedenih protiv njih u tim aktima, valja istaknuti da se, prema sudskoj praksi, pravo osobe ili subjekta, u pogledu kojih su prethodno propisane mjere ograničavanja obnovljene novim aktom, da budu saslušani prije donošenja navedenog akta treba poštovati ako je donositelj predmetnog akta uzeo u obzir nove dokaze protiv tih osoba ili subjekata, ali ne ako se obnavljanje u biti temelji na istim razlozima, kao što su oni kojima se opravdavalo donošenje prvotnog akta kojim se propisuju predmetne mjere ograničavanja (presude od 13. rujna 2013., Makhlouf/Vijeće, T‑383/11, t. 43. i od 4. veljače 2014., Syrian Lebanese Commercial Bank/Vijeće, T‑174/12 i T‑80/13, t. 149.; vidjeti također u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Francuska/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Zb., str. I‑13427., t. 62.).
205. U ovom slučaju, razlozi navedeni u pobijanim aktima kojima se opravdava propisivanje spornih mjera ograničavanja protiv tužitelja u biti nisu različiti od onih koji se nalaze u prethodnim aktima, odnosno u Odluci 2011/101, u njezinoj verziji prije nego što je izmijenjena Odlukom 2012/97, i u Uredbi br. 314/2004, prije nego što je izmijenjena Provedbenom uredbom br. 151/2012.
206. Naime, iako obrazloženja pobijanih akata sadržavaju pojašnjenja u pogledu ponašanja koje se stavlja na teret velikom broju tužitelja, ili detaljnije opise tog ponašanja, razlozi kojima se opravdava uvrštenje tužitelja na popis osoba i subjekata na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja u biti su isti kao oni koji se nalaze u prethodnim aktima. Ni iz jednog slučaja ne proizlazi da se, prilikom obnavljanja predmetnih mjera ograničavanja, od razloga navedenih u prethodnim aktima odustalo kako bi ih se zamijenilo drugim razlozima, kao što je bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda Francuska/People’s Mojahedin Organization of Iran, točka 204. supra .
207. Što se osobito tiče osoba koje su uvrštene na popis osoba i subjekata na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja zbog funkcija koje obnašaju ili su obnašale u prošlosti, odnosno svih tužitelja osim onih spomenutih u gore navedenoj točki 169., već je istaknuto (vidjeti točku 163. supra ) da je upućivanje na te funkcije koje su obnašale u trenutku donošenja pobijanih akata, ili koje su prije obnašale, samo po sebi dovoljno kako bi se opravdalo njihovo uvrštenje na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja. U prethodnim aktima i u pobijanim aktima upućuje se na iste funkcije u pogledu svake od tih osoba.
208. Iz toga slijedi da, pod pretpostavkom da tužitelji također ističu prigovor kao što je onaj iz gore navedene točke 204., taj se prigovor ne može prihvatiti.
209. Drugi argumenti koje su tužitelji istaknuli u okviru ovog tužbenog razloga ne odnose se na navodnu povredu njihova prava na obranu. Tužitelji u biti tvrde da tužene institucije nisu temeljile uvođenje spornih mjera ograničavanja protiv njih na čvrstim dokazima. U tom smislu tužitelji naglašavaju da, kad bi im se sudilo pred kaznenim sudom za ponašanja koja im se stavljaju na teret u pobijanim aktima, za njihovu bi osudu trebali postojati relevantni i čvrsti dokazi. Nadalje, prema mišljenju tužitelja, Ujedinjena Kraljevina priznala je da u pogledu nekih od njih ne postoji nijedan dokaz njihovih navodnih ponašanja opisanih u pobijanim aktima.
210. Međutim, ti su argumenti irelevantni u odnosu na pitanje eventualne povrede prava tužitelja na obranu. Ovisno o slučaju, ti bi se argumenti mogli pokazati relevantnima u slučaju osporavanja osnovanosti pobijanih akata i materijalne točnosti činjenica na kojima se ti akti temelje. Pitanje jesu li ih tužitelji stvarno istaknuli takvo osporavanje ispituje se u točkama 261. do 266. u nastavku.
211. Tužitelji su tvrdili i da je u svojem prijedlogu uredbe spomenutom u gore navedenoj točki 120. Komisija predvidjela određena jamstva kojima se nastoji osigurati poštovanje njihovih prava na obranu, koja nisu poštovana u ovom slučaju. Međutim, prijedlog Komisije na koji se pozivaju tužitelji nikad nije donesen, tako da pitanje jesu li u ovom slučaju poštovana jamstva, koja se njime predviđaju, nije relevantno. Zbog istog razloga, nije potrebno analizirati mišljenje ENZP‑a o različitim zakonodavnim prijedlozima kojima se uvode određene posebne mjere ograničavanja protiv Somalije, Zimbabvea, Sjeverne Koreje i Gvineje (SL 2010., C 73, str. 1.), na koje se također pozivaju tužitelji (vidjeti gore navedene točke 185.). To se mišljenje također odnosi na gore navedeni prijedlog Komisije, koji Vijeće nije uzelo u obzir.
212. U svojoj replici tužitelji također tvrde da ih tužene institucije nikada nisu u pisanom obliku obavijestile da su njihova imena uvrštena na popis koji sadržava imena osoba na koje se odnose sporne mjere ograničavanja. Prema njihovu mišljenju, objava obavijesti koja se odnosi na tu informaciju u Službenom listu
ne može se smatrati dovoljnom.
213. Međutim, radi se o argumentu koji se odnosi na pitanje dostave pobijanih akata tužitelju koji nije relevantan u okviru ispitivanja poštovanja njihova prava na obranu prije donošenja navedenih akata. Naime, dostava tih akata nužno slijedi nakon njihova donošenja. Pitanje je li Vijeće bilo dužno poštom dostaviti pobijane akte svakom tužitelju na koje se odnose i, osobito, smatra li se dostava tih akata J. Tomanu poštom ujedno i dostavom ostalim tužiteljima, kao što to tvrdi Vijeće (vidjeti gore navedenu točku 199.), relevantno je kako bi se utvrdio početak roka za podnošenje tužbe. Međutim, u svakom slučaju u predmetnom postupku nema sumnje da je tužba pravodobno podnesena, što uostalom tužene institucije nisu ni osporavale .
214. Budući da se nijedan od prigovora koje su uputili tužitelji u okviru četvrtog tužbenog razloga ne može prihvatiti, ovaj tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni
215. U drugom tužbenom razlogu tužitelji tvrde da su Vijeće i Komisija počinili očitu pogrešku u ocjeni jer su smatrali da su kriteriji kojima se opravdava njihovo uvrštenje na popis osoba i subjekata na koje se odnose sporne mjere ograničavanja bili ispunjeni.
Uvodna očitovanja
216. Opći sud je u svojoj presudi Bank Melli Iran/Vijeće, točka 192. supra
(t. 36.) već presudio da, kad je riječ o općim propisima koji definiraju modalitete mjera ograničavanja, Vijeće raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti što se tiče elemenata koji se uzimaju u obzir pri usvajanju mjera gospodarskih i financijskih sankcija na temelju članaka 60. i 301. UEZ‑a, sukladno zajedničkom stajalištu donesenom u sklopu ZVSP‑a. Budući da sud Unije ne može ocjenu Vijeća zamijeniti svojom ocjenom dokaza, činjenica i okolnosti koje opravdavaju donošenje takvih mjera, nadzor koji provodi Opći sud mora se ograničiti samo na provjeru poštovanja pravila postupka i obveze obrazlaganja, materijalne točnosti činjenica kao i nepostojanje očite pogreške u ocjeni činjenica i zlouporabe ovlasti. Taj se ograničeni nadzor osobito primjenjuje u ocjeni razmatranja prikladnosti na kojima su te mjere utemeljene.
217. Ta se razmatranja također primjenjuju u pogledu mjera ograničavanja donesenima na temelju članka 215. UFEU‑a, koji odražava sadržaj članaka 60. i 301. UEZ‑a (vidjeti gore navedenu točku 122.).
218. Međutim, iz sudske prakse proizlazi da diskrecijska ovlast kojom u tom području raspolaže Vijeće ne sprječava sud Unije da provjeri, tijekom provedbe svojeg nadzora zakonitosti, materijalnu točnost činjenica na kojima se temelji Vijeće. Naime, učinkovitost sudskog nadzora koju jamči članak 47. Povelje temeljnih prava osobito zahtijeva da se sud Unije uvjeri da se ta odluka, koja se osobno tiče predmetne osobe ili subjekta, temelji na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi. To podrazumijeva provjeru činjenica navedenih u obrazloženju koje podupire spomenutu odluku, tako da sudski nadzor nije ograničen na utvrđenje apstraktne vjerojatnosti navedenih razloga, nego se odnosi na pitanje jesu li ti razlozi – ili barem jedan od njih koji se smatra sam po sebi dovoljnim da se na njemu temelji ta odluka – dokazani (vidjeti presudu Vijeće/Fulmen i Mahmoudian, t. 186. supra, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
219. U tu svrhu, na sudu je Unije da obavi to ispitivanje i da zahtijeva, ako je potrebno, da nadležno tijelo Unije podnese podatke ili dokaze, povjerljive ili ne, relevantne za takvo ispitivanje. Naime, na nadležnom je tijelu Unije da u slučaju osporavanja utvrdi osnovanost razloga iznesenih protiv osobe koje se to tiče, a ne na njoj samoj da pruži negativan dokaz o neosnovanosti spomenutih razloga. Nije potrebno da spomenuto tijelo podnese sudu Unije sve podatke i dokaze koji se odnose na razloge navedene u osporavanom aktu. Važno je međutim da pruženi podaci ili dokazi podrže razloge iznesene protiv dotične osobe (vidjeti presudu Vijeće/Fulmen i Mahmoudian, točka 186. supra, t. 65. do 67. i navedenu sudsku praksu).
220. Ako nadležno tijelo Unije ne može postupiti po zahtjevu suda Unije, tada je na sudu da odluku temelji samo na onim elementima koji su mu priopćeni, tj. na obrazloženju pobijanog akta, očitovanjima i oslobađajućim dokazima koje je eventualno podnijela osoba o kojoj je riječ kao i na odgovoru nadležnog tijela Unije na ta očitovanja. Ako ti elementi ne omogućuju da se ustanovi osnovanost nekog razloga, sud Unije neće taj razlog uzeti u obzir kao temelj odluke o upisu ili zadržavanju predmetnog upisa. Ako, suprotno tomu, nadležno tijelo Unije pruži relevantne podatke ili dokaze, sud Unije mora provjeriti materijalnu točnost navedenih činjenica u odnosu na te podatke ili dokaze i utvrditi dokaznu snagu potonjih ovisno o okolnostima u tom slučaju i s obzirom na eventualna očitovanja o njima, osobito ona koja je podnijela osoba o kojoj je riječ (vidjeti presudu Vijeće/Fulmen i Mahmoudian, točka 186. supra, t. 68. i 69. i navedenu sudsku praksu).
221. Ipak treba naglasiti da, kao što je uostalom istaknuto u sudskoj praksi iz gore navedene točke 219., sud Unije treba provesti nadzor materijalne točnosti činjenica na koje se poziva kako bi se opravdalo donošenje mjera ograničavanja samo ako osobe na koje se odnose te mjere osporavaju te činjenice pred tim sudom. Naime, takva provjera obuhvaća analizu osnovanosti pobijanih akata, što nije na sudu Unije da ispita po službenoj dužnosti.
222. Nadalje, u slučaju kada Vijeće na apstraktan način određuje kriterije koji mogu opravdati uvrštenje osobe ili subjekta na popis osoba ili subjekata koji su predmet mjera ograničavanja, sud Unije dužan je na temelju tužbenih razloga koje ističe predmetna osoba ili subjekt ili, ako je potrebno, po službenoj dužnosti provjeriti odgovara li njegov slučaj apstraktnim kriterijima koje je utvrdilo Vijeće. Taj nadzor obuhvaća ocjenu činjenica i okolnosti na koje se poziva kako bi se opravdalo uvrštenje predmetne osobe ili subjekta na popis onih na koje se primjenjuju mjere ograničavanja kao i provjeru dokaza i informacija na kojima se ta ocjena temelji (vidjeti u tom smislu presudu Bank Melli Iran/Vijeće, točka 192. supra, t. 37.).
223. Analizu prigovora i argumenata koje su istaknuli tužitelji u okviru ovog tužbenog razloga treba obaviti uzimajući u obzir ta razmatranja. U tom pogledu, najprije će se ispitati prigovori i argumenti podneseni u tužbi, zatim će se nastaviti s ispitivanjem dopuštenosti i, ako će biti potrebno, osnovanosti prigovora i argumenata koji su istaknuti u replici.
Prigovori i argumenti navedeni u tužbi
224. Tužitelji tvrde da se osporavane mjere ograničavanja, kao i one donesene prije njih, u skladu s člancima 4. i 5. Odluke 2011/101, odnose na osobe i subjekte „čije djelovanje ozbiljno ugrožava demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu“. Prema mišljenju tužitelja, iz toga slijedi da su Vijeće i Komisija mogli donijeti navedene mjere samo u pogledu osoba i subjekata za koje postoje dokazi o tome da trenutačno sudjeluju u aktivnostima koje ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu. Nadalje, takvo sudjelovanje treba biti stalno.
225. Međutim, tužitelji tvrde da je zaključak Vijeća i Komisije, prema kojem svaki od tužitelja ispunjava taj kriterij, pogrešan i to zbog više razloga. Kao prvo, na određene tužitelje odnose se sporne mjere ograničavanja zbog toga što su bili „član[ovi] vlade iz stranke ZANU‑PF“ ili su pripadali „frakcij[i] ZANU‑PF“. Taj razlog nije dovoljan jer nije optužba za protupravno ponašanje. Nadalje, biti član političke stranke pravo je zajamčeno Ustavom Zimbabvea. Osim toga, sporne mjere ograničavanja odnose se na članove bivše vlade Zimbabvea. Ne odnose se ni na Vladu nacionalnog jedinstva, koja je bila na vlasti u trenutku donošenja pobijanih akata, ni na ZANU‑PF. Štoviše, Unija izričito podupire Vladu nacionalnog jedinstva.
226. Kao drugo, određeni tužitelji uvršteni su na popis osoba i subjekata na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja zbog toga što su povezani, ili održavaju veze s članom vlade iz ZANU‑PF‑a ili vladinom frakcijom ZANU‑PF. Takav razlog nije dovoljan. S jedne strane, tim se tužiteljima ne stavlja na teret da su počinili nezakonita ponašanja ni, još manje, da su stvarno sudjelovali u aktivnostima za koje se zaista može tvrditi da ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu. S druge strane, u svojoj presudi Tay Za/Vijeće, točka 119. supra, Sud je jasno naglasio da obična optužba da je osoba ili subjekt povezan s vođom treće zemlje nije dovoljna kako bi se moglo opravdati donošenje mjere ograničavanja protiv te osobe ili subjekta.
227. Kao treće, u pogledu velikog broja tužitelja, razlozi na koje se poziva kako bi se opravdalo njihovo uvrštenje na popis osoba ili tijela na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja odnose se na ponašanja koja su se navodno odvijala u prošlosti, odnosno u velikom broju slučajeva, nekoliko godina prije donošenja osporavanih mjera ograničavanja, pa čak i prije formiranja Vlade nacionalnog jedinstva. Takvi razlozi nisu dovoljni u odnosu na cilj predmetnih mjera ograničavanja, koji je potaknuti osobe koje su njihov predmet da „odbace politike koje imaju učinak gušenja ljudskih prava i slobode izražavanja i koje ometaju dobro upravljanje.“ Ciljati osobe koje ne sudjeluju u nekoj politici vlade i koje nemaju utjecaj na tu politiku, samo zbog njihovih ponašanja u prošlosti, ne može ih potaknuti da odbace te politike. U tom pogledu, tužitelji smatraju, pozivajući se također na uvodne izjave Zajedničkog stajališta 2002/145 i izjavu visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, da samo ponašanja dotičnih osoba u prošlosti nisu dovoljna kako bi se opravdalo njihovo uvrštenje na popis osoba i subjekata na koje se odnose mjere ograničavanja poput onih u ovom slučaju.
228. Valja utvrditi da se ta argumentacija tužitelja temelji na pogrešnoj pretpostavci jer se čini da tužitelji smatraju da se sporne mjere ograničavanja mogu odnositi samo na osobe i subjekte čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu. Međutim, takva tvrdnja nije točna.
229. Naime, kao što je već navedeno u okviru analize prvog i trećeg tužbenog razloga, iz teksta članaka 4. i 5. Odluke 2011/101 (vidjeti gore navedene točke 7. i 8.) proizlazi da je to tek jedna od tri kategorije osoba u pogledu kojih se mogu donijeti mjere ograničavanja predviđene tom odlukom. Druge dvije kategorije uključuju „članov[e] vlade Zimbabvea“ odnosno „bilo koj[u] drug[u] fizičk[u] ili pravn[u] osob[u], subjekt[e] ili tijel[a] koja su s njima povezana“. Drugim riječima, svojstvo osobe ili subjekta, ako je član vlade Zimbabvea ili je povezan s takvim članom, samo je po sebi dovoljno kako bi se u odnosu na njega opravdalo donošenje mjera ograničavanja predviđenih u Odluci 2011/101.
230. Štoviše, iz razmatranja spomenutih u gore navedenim točkama 129. do 133. u biti proizlazi da osobe i subjekti čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu čine samo jednu posebnu kategoriju osoba i subjekata povezanih s vođama te zemlje. Stoga je njihovo uvrštenje u Prilog III. Uredbi br. 314/2004 opravdano, iako se u tekstu te uredbe ne navodi posebno ta kategorija osoba i subjekata.
231. S obzirom na ta razmatranja, argumenti tužitelja sažeti u gore navedenim točkama 225. i 226. ne mogu se prihvatiti. Iz presude Tay Za/Vijeće, točka 119. supra
(t. 63.) jasno proizlazi da se, na temelju članaka 60. i 301. UEZ‑a ili članka 215. UFEU‑a, mjere ograničavanja mogu propisati u pogledu članova Vlade Zimbabvea, koji se bez ikakve sumnje ubrajaju među vođe te zemlje, kao i u pogledu s njima povezanih osoba. Eventualnim upućivanjem na konkretna ponašanja te posljednje kategorije osoba u konačnici se nastoji samo dokazati njihovo svojstvo osobe povezane s članovima vlade te zemlje. Iz toga slijedi da takva upućivanja nisu neophodna u pogledu članova vlade, pa čak ni u pogledu s njima povezanih osoba ako, u slučaju potonjih osoba, njihovo svojstvo osoba povezanih s članovima vlade proizlazi iz drugih okolnosti, kao što su funkcije koje obnašaju ili su obnašali u prošlosti.
232. Nadalje, upućivanje na okolnost da dotični članovi vlade pripadaju ZANU‑PF‑u ne znači, kao što se čini da tvrde tužitelji, da se na dotične osobe (i subjekte koji su s njima povezani) primjenjuju sankcije samo zato što pripadaju političkoj stranci. Valja podsjetiti da ZANU‑PF nije bilo koja politička stranka, nego stranka koja je jedina bila na vlasti tijekom nasilja, zastrašivanja i povreda temeljnih prava zimbabveanskog naroda na koje se pozivaju donositelji pobijanih akata i drugih akata koji su im prethodili kako bi opravdali njihovo donošenje. Valja također podsjetiti da je Vlada nacionalnog jedinstva, koja je bila na vlasti u Zimbabveu u trenutku donošenja pobijanih akata, bila sastavljena, s jedne strane, od osoba koje su pripadale stranci ZANU‑PF, koje su uostalom u većini slučajeva već bile članovi Vlade Zimbabvea prije nego što je formirana ta vlada, odnosno tijekom razdoblja nasilja, zastrašivanja i povreda temeljnih prava koja opravdavaju donošenje spornih mjera ograničavanja, i, s druge strane, od osoba koje su predložile oporbene stranke (vidjeti također gore navedene točke 104., 109. i 110.).
233. U tim okolnostima, jasno je da se upućivanjem u obrazloženju pobijanih akata na činjenicu da član vlade na kojeg se odnose navedeni akti pripada ZANU‑PF‑u ili vladinoj „frakciji ZANU‑PF“ nastoji objasniti zašto je taj član vlade predmet mjera ograničavanja, iako slične mjere nisu donesene u pogledu drugih članova iste vlade koje su predložile stranke nekadašnje oporbe.
234. Osim toga, iz već istaknutog u gore navedenoj točki 110. proizlazi da je, čak i nakon formiranja Vlade nacionalnog jedinstva, bilo dopušteno donijeti mjere ograničavanja u pogledu članova te vlade koji su već bili među vođama Zimbabvea prije njezina formiranja kao, i u pogledu s njima povezanih osoba. Stoga, što se tiče tih osoba, radi se o očitoj pogrešci u ocjeni samo ako su donositelji pobijanih akata pogrešno smatrali da su neke od osoba ili subjekata koji su podlijegali spornim mjerama ograničavanja bili članovi Vlade Zimbabvea koje je predložio ZANU‑PF ili osobe povezane s takvim članom, iako to nije bio slučaj. Međutim, tužitelji nisu naveli takvu tvrdnju u tužbi.
235. Valja još istaknuti da tužitelji pogrešno tumače presudu Tay Za/Vijeće, točka 119. supra, time što tvrde da je Sud u toj presudi potvrdio da povezanost osobe ili subjekta s vođama treće zemlje nije dovoljna kako bi se opravdalo donošenje mjera ograničavanja protiv njih. Naime, u točki 63. navedene presude Sud je izričito potvrdio da „mjere protiv fizičkih osoba trebaju obuhvatiti samo vođe navedenih zemalja i osobe koje su povezane s tim vođama, kako bi mogle biti donesene na temelju članaka 60. i 301. UEZ‑a kao mjere ograničavanja protiv trećih zemalja“. Sud je samo u pogledu članova obitelji osoba povezanih s vođama treće zemlje isključio primjenu takvih mjera, ako su one donesene samo zbog obiteljskih veza dotičnih osoba s osobama povezanim s vođama predmetne zemlje, bez obzira na osobno ponašanje dotične osobe (vidjeti gore navedenu točku 128.).
236. Ne može se prihvatiti ni argument tužitelja prema kojem se, u pogledu velikog broja tih tužitelja, u razlozima iz pobijanih akata upućuje na njihova ponašanja u prošlosti, u mnogim slučajevima iz prilično daleke prošlosti. Jasno je da se, s obzirom na to da su donositelji pobijanih akata odlučili uputiti na konkretna ponašanja nekih od osoba ili subjekata na koje se odnose pobijani akti, može raditi samo o ponašanjima u prošlosti. Takvo se upućivanje ne može smatrati irelevantnim samo zbog toga što su se predmetna ponašanja dogodila u više ili manje udaljenoj prošlosti. U nedostatku argumenata i dokaza o protivnom, dopušteno je smatrati da su osobe, koje su u prošlosti osobno sudjelovale u djelima nasilja i povredama temeljnih prava koje donositelji pobijanih akata stavljaju na teret onima koji su sami vladali Zimbabveom prije formiranja Vlade nacionalnog jedinstva, kao i političkoj stranci kojoj su pripadali, u ovom slučaju ZANU‑PF‑u, u smislu sudske prakse iz gore navedene točke 235., i dalje osobe „povezane“ s vođama te zemlje, tako da je, prema istoj sudskoj praksi, donošenje mjera ograničavanja protiv njih dopušteno.
237. Argument tužitelja prema kojem su sporne mjere ograničavanja u biti usmjerene na osobe koje ne sudjeluju u politici Vlade Zimbabvea i ne utječu na tu politiku, samo zbog njihovih ponašanja u prošlosti, može se protumačiti jedino na način da tužitelji tvrde da se pobijani akti barem djelomično odnose na osobe i subjekte koji nisu ni vođe Zimbabvea ni osobe ili subjekti povezani s tim vođama.
238. U okviru analize trećeg tužbenog razloga, Opći sud je ispitao jesu li razlozi navedeni u pobijanim aktima dovoljni kako bi se opravdalo propisivanje tih mjera u pogledu svih tužitelja te je zaključio da to jest slučaj (vidjeti gore navedene točke 155. do 182.). Osim toga, valja utvrditi da tužitelji nisu pojasnili na koje od njih se odnosi taj argument. Štoviše, valja istaknuti da kategorijom osoba „povezanih“ s članovima vlada treće zemlje nisu obuhvaćene samo osobe koje sudjeluju u stvaranju politike te vlade i izvršavaju utjecaj na nju, nego i osobe koje sudjeluju u provedbi te politike, osobito kad predmetna politika uključuje počinjenje nasilja, zastrašivanja i povrede temeljnih prava naroda. Zbog svih navedenih razloga, taj argument valja odbiti.
239. Tužitelji također ističu da su imena određenih osoba izbrisana s popisa osoba koje podliježu predmetnim mjerama ograničavanja. Tužitelji kao primjere navode F. Z. Charumbiru, T. Gambea i C. T. Kurunerija, koji su podlijegali mjerama ograničavanja donesenim u pogledu Zimbabvea do 2011., ali u pogledu kojih te mjere nakon toga nisu obnovljene. Prema mišljenju tužitelja, osobe u pogledu kojih su ukinute predmetne mjere ograničavanja prvotno su stavljene na taj popis zbog njihovih ponašanja u prošlosti. Tužitelji tvrde da je stajalište Vijeća i Komisije u pogledu osoba koje su zadržane na predmetnom popisu bilo proizvoljno i njime su se povrijedila načela pravne sigurnosti i jednakog postupanja. Osim toga, tijela Ujedinjene Kraljevine potvrdila su da su osobe koje više nisu povezane sa ZANU‑PF‑om izbrisane s predmetnog popisa. Stoga je teško shvatiti zašto određene osobe koje su u prošlosti navodno sudjelovale u kažnjivim ponašanjima treba zadržati na predmetnom popisu, iako su druge osobe izbrisane.
240. Razlozi za uvrštenje imena triju osoba koje navode tužitelji u okviru tog argumenta na popis osoba koje podliježu spornim mjerama ograničavanja proizlaze iz Priloga III. Uredbi br. 314/2004, u njezinoj verziji izmijenjenoj Uredbom Komisije (EZ) br. 77/2009 od 26. siječnja 2009. o izmjeni Uredbe Vijeća br. 314/2004 (SL L 23, str. 5.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 18., svezak 3., str. 180.), kao i iz Priloga Zajedničkom stajalištu 2004/161, kako je izmijenjen Zajedničkim stajalištem Vijeća 2009/68/ZVSP od 26. siječnja 2009. o obnavljanju mjera ograničavanja protiv Zimbabvea (SL L 23, str. 43.). U slučaju F. Z. Charumbire, u tim se razlozima spominje da je dotična osoba « [b]ivša zamjenica ministra lokalne vlade, javnih radova i državnih stanova [i b]ivša članica vlade s kojom i dalje održava veze“. U slučaju T. Gambea, istaknuto je da je on „[p]redsjednik Povjerenstv[a] za nadziranje izbora“ i da je „[s]uodgovoran za lažiranje izbora 2005.“. Konačno, za C. T. Kurunerija u dva gore navedena teksta ističe se da je on „[b]ivši ministar financija i ekonomskog nadzora [i b]ivši član vlade, s kojom i dalje održava veze“.
241. Kad ga se, u okviru mjere upravljanja postupkom, pitalo o razlozima zbog kojih je odlučilo da neće obnoviti mjere ograničavanja propisane u pogledu tih triju osoba, Vijeće je u biti navelo da je „že[ljelo] donekle popustiti pritisak na Zimbabve, s obzirom na poboljšanje stanja u toj zemlji“.
242. Opći sud podsjeća da iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 314/2004 kao i iz članka 4. stavka 1. i članka 5. stavka 1. Odluke 2011/101 proizlazi da se sporne mjere ograničavanja odnose na članove Vlade Zimbabvea, kao i na s njima povezane osobe, pri čemu ta posljednja kategorija također uključuje „fizičke osobe čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu“.
243. Međutim, iz tih odredbi ne proizlazi da su Vijeće i Komisija dužni uvrstiti svakog člana Vlade Zimbabvea i svaku osobu povezanu s takvim članom na popis osoba na koje se odnose navedene mjere. S obzirom i na sudsku praksu iz gore navedene točke 216., valja, naprotiv, smatrati da te odredbe treba tumačiti na način da osoba koja nije član Vlade Zimbabvea, niti je osoba povezana s takvim članom, ne može podlijegati tim mjerama, ali kad se radi o članovima Vlade Zimbabvea i s njima povezanim osobama, Vijeće ima široku diskrecijsku ovlast kojom mu se omogućuje da, ako je potrebno, ne podvrgne takvu osobu tim mjerama ako smatra da s obzirom na ciljeve tih mjera to ne bi bilo prikladno.
244. U ovom slučaju razlozi za neobnavljanje predmetnih mjera ograničavanja u odnosu na druge osobe nisu relevantni za slučaj tužitelja.
245. Naime, kako bi se zaključilo da su pobijani akti zahvaćeni očitom pogreškom u ocjeni u pogledu tužitelja, treba dokazati da su doneseni na pogrešnoj činjeničnoj osnovi ili da su činjenice protiv tužitelja točne, ali da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni time što je smatralo da je u odnosu na njih potrebno zadržati na snazi sporne mjere ograničavanja. Međutim, što se tiče prve pretpostavke, tužitelji u tužbi ne osporavaju materijalnu točnost činjenica koje su u vezi s njima istaknute u pobijanim aktima (vidjeti također gore navedene točke 261. do 263.). Što se tiče druge pretpostavke, tužitelji ni na koji način ne objašnjavaju zašto je Vijeće trebalo smatrati da u odnosu na njih nije bilo potrebno obnoviti mjere ograničavanja kojima su podlijegali.
246. Nejasno i općenito pozivanje na načela jednakog postupanja i pravne sigurnosti ne mogu popuniti te praznine u argumentaciji tužitelja.
247. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zabranjuje da se u usporedivim situacijama postupa na različit način ili da se u različitim situacijama postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti presudu Bank Melli Iran/Vijeće, točka 192. supra, t. 56. i navedenu sudsku praksu). Međutim, u ovom slučaju, tužitelji ne objašnjavaju po čemu je njihova situacija usporediva sa situacijom osoba u pogledu kojih mjere ograničavanja nisu obnovljene.
248. U tom pogledu valja napomenuti da, ako u pogledu tih drugih osoba mjere ograničavanja nisu obnovljene na temelju valjanih razloga, tužitelji su trebali navesti koji su to razlozi i zašto bi ih se moglo primijeniti i na njihov slučaj. U takvom bi slučaju usporedba sa situacijom drugih osoba te, slijedom toga, pozivanje na načelo jednakog postupanja bili suvišni. Naime, ako postoje opravdani razlozi zbog kojih se predmetne mjere ograničavanja nisu trebale obnoviti u pogledu tužitelja, to je već dovoljno kako bi se opravdalo poništenje pobijanih akata, bez obzira na to kako je Vijeće postupilo prema drugim osobama koje su prije podlijegale istim mjerama ograničavanja.
249. Suprotno tomu, kada, hipotetski gledano, neobnavljanje predmetnih mjera ograničavanja u pogledu drugih osoba ne bi bilo opravdano valjanim razlogom, radilo bi se o nezakonitosti koju je počinilo Vijeće, što ne bi išlo u korist tužitelja. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se načelo jednakog postupanja mora pomiriti s načelom zakonitosti, prema kojem se nitko ne može u svoju korist pozvati na nezakonitost počinjenu u korist trećega (vidjeti presudu Bank Melli Iran/Vijeće, točka 192. supra, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
250. Isto tako, što se tiče upućivanja tužitelja na načelo pravne sigurnosti, dovoljno je utvrditi da oni ni na koji način ne objašnjavaju kako je to načelo povrijeđeno činjenicom da su predmetne mjere ograničavanja obnovljene u odnosu na njih. Konkretno, tužitelji čak ni ne navode da su, s obzirom na odredbe koje su bile primjenjive u trenutku donošenja pobijanih akata, opravdano mogli očekivati da predmetne mjere ograničavanja neće biti obnovljene u odnosu na njih.
251. Zaključno, na temelju ni jednog od argumenata iznesenih u tužbi u prilog drugom tužbenom razlogu ne može se zaključiti da su pobijani akti nezakoniti ili da je prilikom njihova donošenja počinjena očita pogreška u ocjeni.
Prigovori i argumenti navedeni u replici
252. Kako bi se dovela u pitanje osnovanost razloga koje navode donositelji pobijanih akata kako bi se opravdalo propisivanje spornih mjera ograničavanja, tužitelji u svojoj replici ističu različite argumente. U nastavku valja ispitati dopuštenost i, ako je potrebno, osnovanost tih argumenata. U tom pogledu napravit će se razlika između argumenata koji se odnose na tužitelje koji su fizičke osobe i onih koji se odnose na tužitelje koji su pravne osobe.
– Tužitelji koji su fizičke osobe
253. U jednom dijelu replike, naslovljenom „Postupak u skladu s kojim su tuženici postupili“, potvrđeno je da su Vijeće i Komisija „pogrešno pretpostavili da tužitelji ne osporavaju osnovanost navedenih razloga“ kojima se opravdava uvrštenje njihovih imena na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja. Tužitelji su u prilogu svojoj replici dostavili „izjave svjedoka“ koje su sastavili njih 40. Tvrdili su da su te izjave „predstavljale prvu priliku [koja im se] dala kako bi izrazili svoje stajalište o razlozima donošenja pobijanih mjera protiv njih, kao i o dokumentima koji se nalaze u Prilogu B.19.“ odgovoru Vijeća na tužbu. U tim izjavama, dotični tužitelji osporavaju tvrdnje koje su navedene u pogledu svakog od njih u razlozima za uvrštenje iz pobijanih akata. Neke od tih izjava popraćene su prilozima.
254. Tužitelji dodaju da velik dio onih među njima koji su podnijeli takvu izjavu potvrđuje da nikada prije nisu vidjeli dokaze koji su služili kao temelj za uvrštenje njihovih imena na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja, kao ni dokumente koji se nalaze u Prilogu B.19. odgovoru Vijeća na tužbu. Ti isti tužitelji tvrde da im nisu poznati „izvori ili datumi“ dokumenata uključenih u taj prilog, za mnoge od kojih se čini da dolaze od njihovih političkih protivnika. U svakom slučaju, tužitelji izjavljuju da im tvrdnje koje se na njih odnose „uzrokuju ozbiljnu štetu i zapravo su potpuno neutemeljene“. Oni ih „opovrgavaju […] s najvećom mogućom odlučnošću jer su nejasne“.
255. Prema mišljenju tužitelja, u određenom broju slučajeva, oni među njima koji su podnijeli izjave objašnjavaju i da su usko surađivali sa strankom MDC u okviru Vlade nacionalnog jedinstva i da, slijedom toga, nisu mogli shvatiti zašto su podlijegali spornim mjerama ograničavanja, iako njihovi kolege iz MDC‑a koji su bili na istim položajima nisu.
256. Nadalje, u dijelu njihove replike koji se odnosi na „očite pogreške u ocjeni“, tužitelji tvrde da Vijeće i Komisija nisu dokazali da je uvrštenje njihovih imena na popis osoba na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja bilo opravdano. Štoviše, u tom dijelu replike u biti se ponavljaju isti argumenti kao oni koji se ističu u potporu drugom tužbenom razlogu tužbe i koji su prethodno već ispitani (vidjeti gore navedene točke 228. do 251.).
257. Stoga je jasno da tužitelji u svojoj replici osporavaju materijalnu točnost činjenica navedenih u pobijanom aktu kojima se opravdava određivanje predmetnih mjera ograničavanja protiv njih. Međutim, također je jasno da argumentacija istaknuta u tužbi u potporu drugom tužbenom razlogu, kako je sažeta u gore navedenim točkama 224. do 227., ne sadržava nikakvo osporavanje te prirode.
258. Vijeće u biti zbog toga osporava dopuštenost tog dijela argumentacije tužitelja. Komisija pak, iako naglašava činjenicu da su tužitelji tek u svojoj replici prvi put osporavali materijalnu točnost činjenica navedenih u vezi s njima u razlozima za uvrštenje iz pobijanih akata, ne ističe prigovor nedopuštenosti protiv tog dijela argumentacije tužitelja.
259. Kad se tužitelje u okviru mjere upravljanja postupkom pozvalo da odgovore na argumente sažete u gore navedenoj točki 258., oni su podsjetili na to da su u tužbi istaknuli tužbeni razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni te da su u okviru iste jasno naveli da su tvrdnje koje se nalaze u pobijanim aktima nejasne i nepotkrijepljene, tako da nisu mogli dati odgovor u pogledu njihove osnovanosti. Tužitelji su dodali da ih se uopće ne može kritizirati jer, osim prvog tužitelja J. Tomana, nisu bili obaviješteni o spornim mjerama ograničavanja. Osim toga, podsjetili su da su od Vijeća zatražili „materijal“ na kojem su se temeljile tvrdnje u vezi s njima u pobijanim aktima, te da su, nakon što su saznali za objašnjenja koja je Vijeće dalo u svojem odgovoru na tužbu i dokaze koje je ono predočilo, dali odgovore u pogledu osnovanosti tih prigovora.
260. Opći sud podsjeća da je sukladno članku 48. stavku 2. prvom podstavku Poslovnika tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se oni ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, tužbeni razlog koji predstavlja proširenje ranije navedenog tužbenog razloga, izravno ili neizravno, u tužbi kojom se započinje postupak i koji predstavlja usku vezu s tim tužbenim razlogom treba se proglasiti dopuštenim. Nadalje, argumenti čiji je sadržaj usko povezan s tužbenim razlogom navedenim u zahtjevu kojim se pokreće postupak ne mogu se smatrati novim razlozima i dopušteno ih je podnijeti u fazi replike ili rasprave (vidjeti presudu od 12. rujna 2012., Italija/Komisija, T‑394/06, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
261. U ovom slučaju, Opći sud utvrđuje da tužitelji u tužbi nisu naveli da činjenice navedene u pogledu svakog od njih u razlozima za uvrštenje iz pobijanih akata nisu točne. Drugim riječima, tužitelji u tužbi nisu osporavali materijalnu točnost navedenih činjenica, što predstavlja, kao što je istaknuto u gore navedenoj točki 221., preduvjet za to da sud Unije provede nadzor njihove materijalne točnosti. U drugom tužbenom razlogu, kako je iznesen u tužbi, donositeljima pobijanih akata prigovara se da su počinili očitu pogrešku time što su smatrali da se razlozima za uvrštenje navedenim za svakog od tužitelja u navedenim aktima opravdava donošenje spornih mjera ograničavanja protiv dotičnih tužitelja. Tužbeni razlog koji se temelji na takvoj pogrešci, bez obzira je li kvalificirana kao pogreška koja se tiče prava ili očita pogreška u ocjeni, treba razlikovati od tužbenog razloga kojim se dovodi u pitanje materijalna točnost predmetnih razloga za uvrštenje. Njime se ne proširuje takav tužbeni razlog niti je usko povezan s njim.
262. Nadalje, nije moguće povezati argumentaciju koju su istaknuli tužitelji u svojoj replici, koja je prethodno navedena, s određenim tvrdnjama koje su istaknuli u tužbi u pogledu prvog i četvrtog tužbenog razloga (vidjeti gore navedene točke 81., 82., 90., 108. i 185.). Valja podsjetiti da se tim dvama tužbenim razlozima ne dovodi u pitanje osnovanost pobijanih akata i, konkretno, materijalna točnost razloga za uvrštenje iz tih akata, nego postojanje odgovarajuće pravne osnove kojom se opravdava njihovo donošenje i poštovanje prava na obranu. Osim toga, čak i ako se ta razmatranja ne uzmu u obzir, valja utvrditi da, iako u dijelu tužbe koji se odnosi na argumente sažete u gore navedenim točkama 81. i 185. tužitelji navode da ne postoje dokazi za „optužbe“ koje se nalaze u razlozima za uvrštenje iz pobijanih akata, oni ne tvrde da su te „optužbe“ materijalno netočne, a još ih manje pobijaju detaljnim i obrazloženim razlozima. Takvo detaljno pobijanje još je više potrebno ako postoji velik broj tužitelja te različiti razlozi za uvrštenje koji se navode u pobijanim aktima.
263. Iz toga slijedi da argumentacija koja je prvi put istaknuta u replici kako bi se dovela u pitanje materijalna točnost razloga za uvrštenje iz pobijanih akata predstavlja novi tužbeni razlog. Međutim, ne može se smatrati da se taj tužbeni razlog temelji na pravnim i činjeničnim pitanjima koja su istaknuta tijekom postupka, jer su tužitelji od podnošenja tužbe bili upoznati sa razlozima za uvrštenje navedenima u pobijanim aktima u pogledu svakog od njih te su imali svaku priliku za osporavanje materijalne točnosti tih razloga.
264. Suprotno onomu što tvrde tužitelji, činjenica da je Vijeće tijekom postupka podnijelo, s jedne strane, Prilog B.19. svojem odgovoru na tužbu i, s druge strane, odgovor na zahtjev tužitelja spomenut u gore navedenoj točki 19. ne dovodi do drukčijeg zaključka. Valja utvrditi da tužitelji, argumentacijom koju prvi put ističu u svojoj replici, ne osporavaju pouzdanost i relevantnost nekog od dokaza kojima se podupiru razlozi za uvrštenje iz pobijanih akata, nego samu materijalnu točnost tih razloga. Međutim, s obzirom na to da su tužitelji već bili upoznati s navedenim aktima prije podnošenja tužbe, svakako su mogli već u tužbi osporavati materijalnu točnost tih razloga, čak i ako nisu bili upoznati s dokazima koji su ih podupirali. Kao što proizlazi iz sudske prakse iz gore navedene točke 219., u slučaju takvog osporavanja, sud Unije dužan je zatražiti od nadležnog tijela da podnese predmetne dokaze i ispitati podupiru li podneseni dokazi te razloge. Međutim, tužitelji nisu istaknuli takvo osporavanje u tužbi.
265. Razmatranje prema kojem su tužitelji u tužbi mogli osporavati materijalnu točnost razloga za uvrštenje iz pobijanih akata koji se na njih odnose tim je više točno ako se uzme u obzir činjenica da se ti razlozi odnose na položaje tih tužitelja u vladi ili javnoj upravi Zimbabvea ili na njihova navodna djela. Međutim, čak i pod pretpostavkom da ni jedan od tužitelja nije bio upoznat s dokazima kojima se podupiru razlozi koji su u vezi s njim navedeni u pobijanim aktima, svaki je tužitelj sigurno mogao, jednostavnim čitanjem razloga koji se na njega odnose, utvrditi jesu li oni točni i, ako jesu_osporavati njihovu materijalnu točnost već u tužbi.
266. Iz toga slijedi da je argumentacija koju su u replici istaknuli tužitelji koji su fizičke osobe u svrhu osporavanja materijalne točnosti razloga kojima se opravdava donošenje predmetnih mjera ograničavanja protiv njih, nedopuštena i kao takvu je treba odbiti a da se ne ispituje njezina osnovanost.
– Tužitelji koji su pravne osobe
267. S obzirom na to da se u tvrdnjama tužitelja istaknutima u replici i sažetima u gore navedenoj točki 253. ne pravi razlika između fizičkih i pravnih osoba, jasno je da se u replici također osporava materijalna točnost razloga kojima se opravdava uvrštenje tužitelja koje su pravne osobe na popis subjekata koji podliježu spornim mjerama ograničavanja. Međutim, zbog već navedenih razloga (vidjeti gore navedene točke 260. do 266.), tu argumentaciju treba odbiti kao nedopuštenu jer je prekasno podnesena.
268. Tužitelji u svojoj replici također ističu određen broj drugih argumenata koji se odnose na zakonitost propisivanja predmetnih mjera ograničavanja protiv pravnih osoba.
269. Tužitelji podsjećaju da se člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 314/2004 i člankom 5. Odluke 2011/101 predviđa zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora koji pripadaju pravnim osobama koje su povezane s članovima Vlade Zimbabvea ili „čije aktivnosti ozbiljno ugrožavaju demokraciju, poštovanje ljudskih prava i vladavinu prava u Zimbabveu“. Prema mišljenju tužitelja, iz toga slijedi da donositelji pobijanih akata nisu bili ovlašteni podvrgnuti takvom zamrzavanju financijskih sredstava subjekte koji su navodno povezani s osobama povezanima s Vladom, Vladom općenito ili vladinom frakcijom ili ministrom.
270. Na temelju toga, tužitelji, kao prvo, dovode u pitanje zamrzavanje financijskih sredstava sto trinaestog tužitelja, društva Divine Homes. Taj je tužitelj navodno povezan s osobom navodno povezanom s Vladom, to jest sa šestim tužiteljem D. Chapfikom. Prema mišljenju tužitelja, čak i pod pretpostavkom da je D. Chapfika povezan s Vladom, što oni osporavaju, samo to svojstvo nije dovoljno kako bi se opravdalo zamrzavanje financijskih sredstava sto trinaestog tužitelja.
271. Kao drugo, u pobijanim aktima ne navodi se ni jedan član Vlade koji bi bio povezan s tužiteljima od sto petnaestog do sto dvadesetog, odnosno društvima Jongwe Printing, M & S Syndicate (Private) Ltd, Osleg, Swift Investments (Private) Ltd, Zidco Holdings (Private) Ltd, Zimbabwe Defence Industries ili Zimbabwe Mining Development. Ključni preduvjet za uvrštenje tih subjekata među subjekte na koje se odnose sporne mjere ograničavanja stoga nije ispunjen.
272. Kao treće, iz sudske prakse Općeg suda proizlazi da razlozi koji se ističu u pobijanim aktima kako bi se opravdalo zamrzavanje financijskih sredstava i gospodarskih izvora predmetnim subjektima nisu dovoljni. Donositelji pobijanih akata bili su dužni provesti analizu svakog pojedinačnog slučaja kako bi ocijenili, s jedne strane, do koje je razine svaki subjekt u vlasništvu ili pod nadzorom i, s druge strane, prirodu navodnog nadzora i njegovu relevantnost u pogledu spornih mjera ograničavanja. U pogledu navedenih subjekata nije provedena nikakva analiza te prirode.
273. Konačno, kao četvrto, Vijeću je predloženo da izbriše naziv društva Zimbabwe Mining Development s popisa subjekata na koje se odnose sporne mjere ograničavanja, a Vijeće i Komisija nisu objasnili zašto u konačnici nisu ostvarili taj prijedlog.
274. Kada se tužitelje u okviru mjere upravljanja postupkom upitalo o tužbenom razlogu s kojim su povezani ti argumenti kao i, ako je to primjenjivo, o tome postoje li pravne i činjenične okolnosti za koje se saznalo tijekom postupka kojima bi se opravdalo to što su ti argumenti prvi put podneseni u replici, odgovorili su da su ti argumenti povezani s prva tri tužbena razloga iz tužbe, i da se njima, osim toga, odgovara na određene argumente koje je istaknulo Vijeće u svojem odgovoru na tužbu.
275. Opći sud utvrđuje da se u argumentima sažetima u gore navedenim točkama 272. i 273. u biti postavlja pitanje koje se odnosi na dostatnost obrazloženja pobijanih akata, što je Opći sud dužan nadzirati, ako je potrebno, po službenoj dužnosti (vidjeti presudu od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, Zb., str. I‑1719., t. 67. i navedenu sudsku praksu). Iz toga slijedi da treba ispitati osnovanost tih argumenata.
276. Kako bi poduprli svoj argument sažet u gore navedenoj točki 272., tužitelji se pozivaju na presude Općeg suda od 9. srpnja 2009., Melli Bank/Vijeće (T‑246/08 i T‑332/08, Zb., str. II‑2629.), od 7. prosinca 2011., HTTS/Vijeće (T‑562/10, Zb., str. II‑8087.) i od 26. listopada 2012., CF Sharp Shipping Agencies/Vijeće (T‑53/12). Međutim, nijedna od tih presuda ne podupire argumentaciju tužitelja.
277. Svakako je točno da je u presudi Melli Bank/Vijeće, točka 276. supra
(t. 146.), Opći sud istaknuo da se odredbom o kojoj se radi u tom predmetu zahtijeva pojedinačna ocjena, u odnosu na svakog predmetnog subjekta, svojstva subjekta koji je „u vlasništvu ili pod nadzorom“ i da se, osim naznake pravne osnove donesene mjere, obveza obrazlaganja koju je dužan ispuniti donositelj te mjere odnosi upravo na tu okolnost. Međutim, čak i bez obzira na okolnost da se ta presuda odnosi na tumačenje i primjenu odredbe koja se razlikuje od onih o kojima se radi u ovom slučaju, svakako valja utvrditi da su u ovom slučaju donositelji pobijanih akata stvarno proveli analizu svakog pojedinačnog slučaja i obrazložili pobijane akte na temelju ishoda te analize.
278. Kao što je istaknuto u okviru analize trećeg tužbenog razloga, u pobijanim se aktima u dovoljnoj mjeri iznose razlozi kojima se opravdava uvrštenje imena svih tužitelja na popis osoba i subjekata na koje se odnose predmetne mjere ograničavanja, uključujući naziv sto dvadeset i prvog tužitelja, društva Zimbabwe Mining Development. Naime, u pobijanim su aktima za svakog tužitelja, kako fizičku osobu tako i pravnu osobu, izneseni specifični i posebni razlozi kojima se opravdava propisivanje spornih mjera ograničavanja protiv njih. Osim toga, donositelji pobijanih akata nisu posebno morali opravdati zašto nisu odlučili prihvatiti prijedlog koji se odnosio na brisanje naziva sto dvadeset i prvog tužitelja s navedenog popisa.
279. Nadalje, valja istaknuti da se Opći sud pozvao na gore navedeno razmatranje iz presude Melli Bank/Vijeće, točka 276. supra
(t. 146.) kako bi odbio argument Vijeća prema kojem nije bilo potrebno u odlukama o kojima se radilo u tom predmetu navesti nazive subjekata koji su u vlasništvu ili pod nadzorom i na koje se primjenjuju mjere zamrzavanja financijskih sredstava. To razmatranje stoga nije relevantno za ovaj predmet u kojem su nazivi svih subjekata na koje se primjenjuju sporne mjere ograničavanja jasno navedena u pobijanim aktima.
280. U dvjema drugim presudama na koje se pozivaju tužitelji, Opći sud poništio je pobijane akte zbog povrede obveze obrazlaganja. Međutim, u ovom je slučaju u okviru analize trećeg tužbenog razloga već odlučeno da su pobijani akti u dovoljnoj mjeri obrazloženi u pogledu svih tužitelja. Slijedom toga dvije druge presude na koje se pozivaju tužitelji nisu relevantne u ovom slučaju.
281. Što se tiče argumenata sažetih u gore navedenim točkama 269. i 270., oni su povezani s argumentom koji je istaknut u okviru drugog tužbenog razloga i sažet u gore navedenoj točki 237., tako da predstavljaju proširenje drugog tužbenog razloga i trebaju se smatrati dopuštenima.
282. Što se tiče osnovanosti, predmetni argumenti ne mogu se prihvatiti. Tužitelji u biti tvrde da se samo za subjekte koji pripadaju članovima Vlade Zimbabvea, ili su pod njihovim nadzorom, može smatrati da su povezani s tom vladom u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 314/2004 i članka 5. Odluke 2011/101. Ta teza ne može se prihvatiti. Tumačenje dviju predmetnih odredbi, prema kojem subjekti koji pripadaju fizičkim osobama (ili, ovisno o slučaju, pravnim osobama) koje su povezane s članovima Vlade Zimbabvea, ili su pod nadzorom tih osoba, također mogu podlijegati mjerama ograničavanja predviđenim u tim odredbama, posve je u skladu s njihovim tekstom. Isto vrijedi za tumačenje prema kojem se subjekti koji pripadaju samoj Vladi Zimbabvea, ili su pod njezinim nadzorom, trebaju smatrati povezanim s članovima te vlade u smislu tih dviju odredbi.
283. Štoviše, to tumačenje gore navedenih odredbi jedino je u skladu s ciljem predmetnih mjera ograničavanja (vidjeti gore navedenu točku 97.). Tumačenje koje predlažu tužitelji moglo bi te mjere u velikom dijelu, ili potpuno, lišiti njihova korisnog učinka. Naime, bilo bi paradoksalno kada bi se fizičkoj osobi povezanoj s članovima Vlade Zimbabvea zamrznula njezina financijska sredstva i gospodarski izvori, a da se to zamrzavanje ne može proširiti na subjekte koji su izravno ili neizravno pod nadzorom te fizičke osobe. U takvom bi slučaju dotična fizička osoba mogla vrlo jednostavno izbjeći zamrzavanje financijskih sredstava koje se uvodi predmetnim mjerama ograničavanja upotrebom pravnih osoba ili drugih subjekata koji su pod njezinim nadzorom u tu svrhu. To bi bio slučaj i da se prihvati da se gore navedenim odredbama ne dopušta provedba zamrzavanja financijskih sredstava i gospodarskih izvora u pogledu subjekata koji su izravno pod nadzorom Vlade Zimbabvea ili države Zimbabve.
284.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja odbiti drugi tužbeni razlog.
Peti tužbeni razlog koji se temelji na povredi temeljnih prava tužitelja kao i načela proporcionalnosti
285. Veći dio argumentacije tužitelja u potporu tom tužbenom razlogu uključuje upućivanje na sudsku praksu i različite tekstove, odnosno Povelju o temeljnim pravima, Povelju Ujedinjenih naroda, dokument Vijeća 15114/05 od 2. prosinca 2005., naslovljen „Smjernice za provedbu i procjenu mjera ograničavanja (sankcija) u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU‑a“ [neslužbeni prijevod], mišljenje ENZP‑a spomenuto u gore navedenoj točki 210. i izvješće Independent Reviewer of Terrorism Legislation (Neovisni nadzornik zakonodavstva o suzbijanju terorizma Ujedinjene Kraljevine).
286. Tužitelji u biti prilično sažeto navode povredu svojih temeljnih prava, kao i načela proporcionalnosti. Podsjećaju na svoju argumentaciju koja je već ispitana u okviru analize prvog tužbenog razloga, osobito u gore navedenoj točki 106., prema kojoj se spornim mjerama ograničavanja ne nastoji postići ni jedan legitiman cilj ZVSP‑a. Međutim, prema mišljenju tužitelja, čak i da se njima nastoji postići takav cilj, one su neproporcionalne u odnosu na taj cilj. U potporu tom prigovoru, tužitelji kratko navode određene argumente koji su već prethodno ispitani i odbijeni. Konkretno, tužitelji tvrde da se jednom dijelu njih u pobijanim aktima čak ni ne stavlja na teret da su u trenutku donošenja predmetnih mjera bili odgovorni za politiku Vlade Zimbabvea ili da su izvršavali utjecaj na tu politiku. Također se u biti pozivaju na nedostatak obrazloženja pobijanih akata jer donositelji tih akata nisu objasnili kako sporne mjere ograničavanja mogu pridonijeti ostvarivanju bilo kojeg legitimnog cilja ZVSP‑a. Također podsjećaju da se u GPA‑u poziva na ukidanje mjera ograničavanja. Nije potrebno dalje analizirati te argumente jer se uvelike preklapaju s onima koji su opširnije navedeni u okviru prva tri tužbena razloga. Zbog razloga koji su već izneseni u okviru analize tih tužbenih razloga, valja odbiti i te argumente koji, uostalom, ni na koji način nisu povezani s načelom proporcionalnosti.
287. Tužitelji se u potporu svojem prigovoru prema kojem su predmetne mjere ograničavanja „neproporcionalne“ također pozivaju na navodni „veliki opseg“ navedenih mjera, njihov „ozbiljan negativni učinak na gospodarski položaj i ugled“ kao i „prirodu optužbi“ protiv njih koje se nalaze u razlozima za uvrštenje u pobijanim ak tima.
288. Budući da se tužitelji u svojoj argumentaciji također pozivaju, iako samo upućivanjem, na druge tekstove, poštovanje privatnog i obiteljskog života, slobodu poduzetništva i pravo na vlasništvo, valja podsjetiti da, u skladu s člankom 7. Povelje o temeljnim pravima „[s]vatko ima pravo na poštovanje svojeg privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja“. Osim toga, u skladu s člankom 16. iste povelje „[s]loboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom“. Konačno, članak 17. stavak 1. navedene povelje određuje:
„Svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa.“
289. U ovom slučaju, nema dvojbe da mjere ograničavanja koje sadržavaju pobijani akti imaju za posljedicu ograničenja pri ostvarivanju gore navedenih temeljnih prava tužitelja (vidjeti u tom smislu presudu Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, točka 119. supra, t. 358. i presudu od 28. svibnja 2013., Trabelsi i dr./Vijeće, T‑187/11, t. 76.).
290. Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ta temeljna prava ne uživaju apsolutnu zaštitu u pravu Unije, već se moraju uzeti u obzir imajući u vidu njihovu funkciju u društvu (vidjeti u tom smislu presudu od 28. studenoga 2013., Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, t. 121. i presudu Makhlouf/Vijeće, t. 204. supra, t. 99. i navedenu sudsku praksu). Stoga se ostvarivanje tih prava može ograničiti, pod uvjetom da ta ograničenja stvarno odgovaraju ciljevima od općeg interesa kojima teži Unija i da u odnosu na cilj kojem se teži ne predstavljaju nerazmjernu i neprihvatljivu intervenciju koja povređuje samu bit tako zajamčenih prava (vidjeti presudu Makhlouf/Vijeće, točka 204. supra, t. 97. i navedenu sudsku praksu).
291. Konkretno, članak 52. stavak 1. Povelje o temeljnim pravima navodi u tom pogledu, s jedne strane, da „[s]vako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih [...] Poveljom [o temeljnim pravima] mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda“ i, s druge strane, da „[p]odložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba“.
292. Međutim, za ograničenje pri ostvarivanju gore navedenih temeljnih prava tužitelja treba se smatrati da je „predviđeno zakonom“ jer su se, kao što proizlazi iz gore navedenih razmatranja koja se odnose na prvi i drugi tužbeni razlog, poštovali kriteriji navedeni u članku 6. stavku 1. Uredbe br. 314/2004 kao i u članku 4. stavku 1. i članku 5. stavku 1. Odluke 2011/101.
293. Nadalje, iz analize prvog tužbenog razloga proizlazi da predmetne mjere stvarno pridonose ostvarivanju ciljeva od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba (vidjeti gore navedenu točku 93.).
294. U tim okolnostima, ovaj tužbeni razlog može se shvatiti samo na način da se tužitelji pozivaju na povredu načela proporcionalnosti, kojeg je poštivanje propisano člankom 52. stavkom 1. Povelje o temeljnim pravima.
295. U tom pogledu, valja podsjetiti da načelo proporcionalnosti, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da akti institucija Unije ne prelaze granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje ciljeva kojima teže predmetni propisi. Stoga, u slučaju izbora između više prikladnih mjera, potrebno je pribjeći najmanje ograničavajućoj, a neugodnosti koje stvara ne smiju biti nerazmjerne u odnosu na ciljeve koje se žele postići (presude od 12. srpnja 2001., Jippes i dr., C‑189/01, Zb., str. I‑5689., t. 81. i od 6. svibnja 2010., Comune di Napoli/Komisija, T‑388/07, neobjavljena u Zborniku, t. 143.).
296. Međutim, također valja podsjetiti da je, u pogledu sudskog nadzora poštovanja načela proporcionalnosti, Sud presudio da je zakonodavcu Unije potrebno priznati široku diskrecijsku ovlast u područjima koja uključuju njegovo sudjelovanje u odlukama političke, gospodarske i socijalne naravi, i u kojima on treba izvršiti složene ocjene. Sud je iz toga zaključio da samo očita neprikladnost mjere donesene u tim područjima, u odnosu na cilj koji nadležna institucija želi postići, može utjecati na zakonitost te mjere (vidjeti presudu Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, točka 290. supra, t. 120. i navedenu sudsku praksu).
297. U ovom slučaju, valja napomenuti da, kao što je istaknuto u gore navedenoj točki 97., spornim mjerama ograničavanja nastoji se potaknuti predmetne osobe i subjekte koje su njihov predmet da odbace politike koje imaju učinak gušenja ljudskih prava i slobode izražavanja i koje ometaju dobro upravljanje. Točno je da se radi o mjerama koje bi trebale djelovati neizravno jer se temelje na ideji da će oni na koje se te mjere odnose odbaciti gore navedene politike kako bi se u odnosu na njih ukinula ograničenja kojima podliježu. Međutim, u slučaju suverene treće zemlje, kao što je Zimbabve, samo je po sebi jasno da Unija može samo neizravno utjecati na politike te zemlje.
298. Također valja podsjetiti da su pobijani akti nastali zbog ozbiljne zabrinutosti tijela Unije u pogledu stanja u Zimbabveu koju su prvi put izrazila deset godina prije (vidjeti gore navedenu točku 1.). Međutim, ta zabrinutost, za koju tužitelji u okviru ovog postupka nisu osporavali da je opravdana, i dalje je postojala u trenutku donošenja pobijanih akata. Stoga se nadležnim tijelima Unije ne može prigovoriti da su povrijedila načelo proporcionalnosti time što su zadržala na snazi već propisane mjere ograničavanja te im proširila doseg kako bi se riješilo vrlo zabrinjavajuće stanje koje tako dugo traje (vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, točka 290. supra, t. 126.).
299. Štoviše, valja utvrditi da tužitelji nisu naveli ni jednu konkretnu manje ograničavajuću mjeru koja bi imala sličan učinak kao sporne mjere i kojom bi se mogli postići isti ciljevi.
300. Također valja napomenuti da su sporne mjere ograničavanja po prirodi privremene, da se mogu ukinuti i stoga ne ugrožavaju „bit“ temeljnih prava na koja se pozivaju tužitelji. To tim više vrijedi jer su svi tuženici fizičke ili pravne osobe s nastanom u Zimbabveu, a ne unutar Unije, što znači da neugodnosti koje stvaraju navedene mjere, iako nedvojbeno znatne, nisu toliko opterećujuće kao u slučaju fizičkih ili pravnih osoba s nastanom unutar Unije.
301. Konačno, valja istaknuti da se Uredbom br. 314/2004 kao i Odlukom 2011/101 predviđaju iznimke mjerama ograničavanja koje ti akti uvode. Stoga, u skladu s člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 314/2004, nadležna tijela mogu dopustiti oslobađanje financijskih sredstava ili gospodarskih izvora koji su „potrebni za podmirivanje osnovnih troškova, uključujući plaćanje prehrambenih proizvoda, najamnine ili hipoteke, lijekova i medicinskog liječenja, poreza, premija osiguranja i komunalnih naknada“ ili „namijenjeni isključivo za plaćanje opravdanih honorara i za naknadu troškova pružanja pravnih usluga“. Osim toga, članak 4. stavci 3. do 5. Odluke 2011/101 predviđa izuzetke od zabrane ulaza na državno područje država članica ili prolaza preko njega, osobito „kad je putovanje opravdano nužnim i neizbježnim humanitarnim potrebama“.
302. S obzirom na sve te elemente i, osobito, na sudsku praksu iz gore navedene točke 298., Opći sud smatra da je utvrđena proporcionalnost spornih mjera ograničavanja. Stoga valja odbiti peti tužbeni razlog te, slijedom toga, tužbu u cijelosti.
Troškovi
303. U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova Vijeća i Komisije, u skladu s njihovim zahtjevom. Ujedinjena Kraljevina snosit će vlastite troškove u skladu s člankom 87. stavkom 4. Poslovnika.
Operativni dio
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Johannes Tomana i drugih 120 tužitelja čija su imena navedena u prilogu snosit će vlastite troškove kao i troškove Vijeća Europske unije i Europske komisije.
3. Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snosit će vlastite troškove.