62004CC0496_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Na základě žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v projednávané věci podané podle článku 234 ES, která vychází z dřívějšího rozhodnutí o předběžné otázce ve vztahu ke stejnému vnitrostátnímu řízení(2), by Soudní dvůr měl učinit další rozhodnutí o výkladu nařízení č. 536/93, kterým se stanoví prováděcí pravidla týkající se doplňkové dávky v odvětví mléka a mléčných výrobků(3) .
2. Podstatou předběžné otázky předložené v projednávané věci College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nizozemsko) je, zda členský stát může ve svých vnitrostátních právních předpisech uložit producentovi takových výrobků povinnosti k vedení evidence, které jdou nad rámec povinností stanovených právem Společenství, s cílem zajistit řádnou úhradu doplňkové dávky splatné v případě, že produkce překročí stanovené množství.
Použitelná právní úprava Společenství
3. Režim ukládající doplňkovou dávku(4) na mléko a mléčné výrobky byl zaveden v roce 1984(5) . Jeho cílem bylo omezit zvyšování produkce mléka a zároveň umožnit strukturální rozvoj a nezbytné úpravy, s přihlédnutím k rozmanitosti situací v jednotlivých členských státech, regionech a sběrných oblastech ve Společenství(6) . Podmínky pro uložení dávky jsou stanoveny základním nařízením. Dávku odvádějí producenti mléka, kteří dodají odběrateli nebo prodají přímo spotřebitelům mléko nebo mléčné výrobky v objemu přesahujícím určité referenční množství.(7) Součet referenčních množství nesmí překročit celkové množství stanovené Společenstvím pro každý členský stát.(8)
4. V době vzniku skutkového základu žaloby v původním řízení byla doplňková dávka splatná na základě nařízení č. 3950/92(9), které prodloužilo platnost dávky (jež měla skončit dne 31. března 1993) na dobu dalších sedmi let.
5. Článek 1 nařízení č. 3950/92 stanovil, že v obdobích po sobě jdoucích 12 měsíců počínaje 1. dubnem každého roku odvádějí producenti mléka doplňkovou dávku „z množství mléka nebo ekvivalentu mléka dodaného odběrateli nebo prodaného přímo spotřebitelům“ překračující celkové stanovené množství. Článek 2 odst. 1 stanovil, že dávka se rozdělí mezi producenty, kteří přispěli k překročení referenčních množství.
6. Článek 4 obsahoval pravidla pro rozdělení individuálních referenčních množství mezi producenty.
7. Článek 5 se týkal doplnění vnitrostátních rezerv(10) za účelem poskytnutí dodatečných nebo zvláštních množství producentům. Za tímto účelem čl. 5 odst. 2 stanovil, že referenční množství, jimiž disponují producenti, kteří po dobu jednoho z období dvanácti měsíců neuváděli na trh mléko ani jiné mléčné výrobky, se přidělí do vnitrostátní rezervy a mohou být přerozdělena.
8. Prováděcí pravidla pro nařízení č. 3950/92 stanovilo nařízení č. 536/93(11) .
9. Podle druhého bodu odůvodnění nařízení č. 536/93 se ustanovení nařízení týkají především pravidel kontroly, která umožňují ověřit řádný výběr dávky.
10. Osmý bod odůvodnění stanovil:
„členské státy musí mít možnost disponovat a posteriori
vhodnými kontrolními prostředky, aby mohly ověřit, zda a v jakém rozsahu je dávka vybírána v souladu s platnými ustanoveními; […] tato ověření musí zahrnovat alespoň určitý počet operací, který je třeba upřesnit“. (neoficiální překlad)
11. Článek 4 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 536/93 stanovil:
„V případě přímého prodeje vypracuje producent na konci každého období uvedeného v článku 1 nařízení (EHS) č. 3950/92 prohlášení, v němž uvede množství mléka nebo jiných mléčných výrobků rozepsaná podle jednotlivých výrobků, která byla prodána přímo spotřebitelům nebo velkoobchodníkům, podnikům zabývajícím se zráním sýrů nebo maloobchodníkům.“ (neoficiální překlad)
12. Článek 4 odst. 2 stanovil:
„Do 15. května každého roku producent předloží prohlášení příslušnému orgánu členského státu.
V případě nedodržení této lhůty se producentovi uloží dávka ze všech množství mléka a ekvivalentu mléka prodaných přímo spotřebiteli, která překračují jeho referenční množství, nebo v případě, že nedojde k překročení, pokuta ve výši splatné dávky za 0,1% překročení jeho referenčního množství. […]
Pokud nebude prohlášení předloženo do 1. června, uplatní se článek 5 druhý pododstavec nařízení č. 3950/92 30 dnů po doručení oznámení členského státu .“ ( neoficiální překlad )
13. Článek 7 nařízení č. 536/93 stanovil, je-li to relevantní:
„1. Členské státy přijmou veškerá kontrolní opatření nezbytná pro zajištění výběru dávky na množství mléka nebo ekvivalentu mléka uvedená na trh, která překročí některé z množství uvedených v […] nařízení (EHS) č. 3950/92. Za tímto účelem:
[…]
f) producenti, kteří disponují referenčním množstvím pro přímý prodej, ponechají k dispozici příslušnému orgánu členského státu po dobu nejméně tří let evidenci ‚zásob‘ za dvanáctiměsíční období s uvedením objemu mléka nebo mléčných výrobků, rozepsaná podle jednotlivých výrobků za období jednoho měsíce, která byla prodána přímo spotřebitelům nebo velkoobchodníkům, podnikům zabývajícím se zráním sýrů nebo maloobchodníkům, a jednak evidenci zvířat využívaných pro mléčnou výrobu v zemědělském podniku […] a doklady, na základě kterých lze provádět kontrolu této evidence ‚zásob‘.
[…]
3. Členský stát fyzicky ověřuje správnost účetní evidence množství mléka a ekvivalentu mléka uvedených na trh, a za tímto účelem provádí kontrolu přepravy mléka během sběru v zemědělských podnicích a na místě zejména kontroluje:
[…]
b) u producentů disponujících referenčním množstvím pro přímý prodej věrohodnost prohlášení uvedeného v čl. 4 odst. 1 a evidence ‚zásob‘ uvedené v čl. 1 písm. f).“ (neoficiální překlad)
14. Nařízení č. 536/93 bylo zrušeno nařízením Komise (ES) č. 1392/2001(12) s účinností od 31. března 2002 (tedy po době rozhodné v projednávané věci). Článek 6 odst. 1 nařízení č. 1392/2001 opakuje znění čl. 4 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 536/93.
15. Článek 6 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 1392/2001 dále stanoví:
„Členský stát může stanovit, že producent disponující referenčním množstvím pro přímý prodej musí v uvedeném prohlášení případně uvést, že během dotyčného období neprodal žádné mléko.“(13)
16. Až tehdy, když bylo nařízení č. 595/2004 zrušeno a nahrazeno nařízením č. 1392/2001, stanovily právní předpisy Společenství poprvé konkrétní požadavek, aby byly v evidenci producentů zaznamenány údaje „o jakémkoli prodeji nebo převodu mléka nebo mléčných výrobků, jakož i výrobků, které byly zpracovány, avšak nebyly prodány ani převedeny “.(14)
Použitelná vnitrostátní právní úprava
17. Článek 26 nizozemské vyhlášky z roku 1993 o doplňkové dávce (Regeling superheffing 1993, dále jen „Regeling superheffing“)(15), kterým byl v rozhodné době proveden režim doplňkové dávky do nizozemského práva, stanoví, že Productschap Zuivel (úřad pro mléčné výrobky, dále jen „Productschap“) odpovídá za stanovení, uložení a výběr poplatku.
18. Článek 29 odst. 1 stanoví:
„1. Producent […] vypracuje pro Productschap, v souladu s článkem 4 nařízení (EHS) č. 536/93 a v souladu s pravidly stanovenými pro tyto účely Productschap, prohlášení, v němž uvede množství mléka nebo jiných mléčných výrobků, rozepsaná podle jednotlivých výrobků, které dodal přímo spotřebiteli […] během uplynulého období výběru dávky.“
19. Článek 31 stanoví:
„1. Producent […], který je povinen odvést [dávku] […] nebo který může být povinen ji odvést, musí vést evidenci v souladu s článkem 7 nařízení (EHS) č. 536/93 a pravidly vymezenými Productschap.
2. Productschap může z úřední moci stanovit dodané množství, pokud povinnosti uložené odstavcem 1 […] a čl. 29 odst. 1 nejsou dodržovány nebo jsou-li z pohledu Productschap dodržovány nedostatečně.“
20. Článek 11 odst. 1 prováděcí vyhlášky z roku 1994 k nařízení o doplňkové dávce (Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing, dále jen „Zuivelverordening“)(16) obsahuje pravidla přijatá Productschap podle článku 31 Regeling superheffing. Stanoví:
„Producent je povinen vést o všem, co se týče jeho podniku nebo jeho zemědělského podniku, evidenci, na základě které se lze v každém okamžiku výroby seznámit se zásobami a množstvím ošetřeného nebo zpracovaného mléka, které tento podnik nebo zemědělský podnik získal a které dodal, jakož i se souvisejícími finančními údaji a uchovávat tuto evidenci a tyto údaje po dobu nejméně tří let.“
Vnitrostátní řízení
21. J. Slob je producentem mléka v Nizozemsku. V období výběru dávky 1996/1997 disponoval individuálním referenčním množstvím 647 910 kilogramů mléka k přímému prodeji.
22. Nizozemské orgány provedly kontrolu v jeho zemědělském podniku v prosinci 1997. Během kontroly byl zjištěn rozdíl přibližně 250 000 kilogramů mléka jednak mezi zpracovaným množstvím mléka vypočteným na základě množství dojnic, které měl J. Slob v období výběru dávky 1996/1997, a jednak mezi výrobou prodanou v rámci přímého prodeje, tak jak ji vykázal J. Slob Productschap.(17)
23. J. Slob rozdíl uznal. Vysvětlil, že zpracoval přebytečné mléko na máslo během procesu výroby podmáslí, které poté použil k výrobě sýra. Uvedl, že celkem 10 000 kilogramů takto vyrobeného másla(18) bylo zničeno bezprostředně po skončení výroby vyhozením do trusové jámy.
24. J. Slob zdůraznil, že máslo nebylo prodáno ani velkoobchodníkovi, ani přímo spotřebiteli.
25. V písemném vyjádření nizozemské vlády je uvedeno, že J. Slob rovněž tvrdil, že nevedl žádnou evidenci „zásob“ o výrobě a zničení másla, neboť taková evidence byla povinná pouze pro vyrobený sýr.(19)
26. Dne 1. října 1999 Productschap sám vyměřil podle čl. 31 odst. 2 Regeling superheffing množství mléka a jiných mléčných výrobků, které J. Slob dodal během období výběru dávky 1996/1997 přímo ke spotřebě. Productschap oznámil J. Slobovi, že je povinen uhradit doplňkovou dávku ve výši 180 976,77 NLG (přibližně 82 124 eur) v souladu s čl. 4 odst. 2 nařízení č. 536/93.
27. J. Slob podal proti tomuto rozhodnutí stížnost. Dne 4. dubna 2000 Productschap rozhodl o snížení částky doplňkové dávky, jinak ovšem své rozhodnutí potvrdil. Productschap uvedl, že nebyla vedena žádná evidence pro přibližně 250 000 kilogramů mléka.(20) Productschap došel k závěru, že J. Slob nevedl během období výběru dávky 1996/1997 řádnou a úplnou evidenci výroby, zásob a dodávek mléka a mléčných výrobků, jak stanoví článek 7 nařízení č. 536/93 ve spojení s čl. 31 odst. 1 Regeling superheffing a článkem 11 Zuivelverordening.
28. V (prvním) odvolání podaném ke College van Beroep voor het bedrijfsleven – který předložil tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – proti rozhodnutí ze dne 4. dubna 2000 J. Slob argumentoval, že čl. 7 odst. 1 písm. f) nařízení č. 536/93 nevyžaduje, aby vedl evidenci týkající se produktů, které nebyly prodány a byly zničeny.
29. Zpochybnil rovněž tvrzení Productschap, že při neexistenci evidence týkající se zničení másla lze mít za to, že jej prodal.
30. Productschap argumentoval, že J. Slob byl povinen vést evidenci týkající se dotčeného mléka.
31. Předkládající soud si nebyl jist ohledně řádného výkladu čl. 7 odst. 1 první věty a písm. f) nařízení č. 536/93. Předložil proto Soudnímu dvoru k rozhodnutí následující předběžnou otázku ve věci Slob I:
„Lze dovozovat z čl. 7 odst. 1 první věty a písm. f) nařízení (EHS) č. 536/93, že je producent povinen vést evidenci týkající se, mimo jiné, dostupnosti, produkce, skladování, použití, zpracování a zničení mléka nebo mléčných výrobků ve svém podniku, a musí taková ‚evidence zásob‘ rovněž obsahovat prohlášení ohledně množství prodaného mléka nebo mléčných výrobků rozepsaného podle jednotlivých výrobků za období jednoho měsíce, nebo ukládá uvedené ustanovení povinnost vést evidenci takových údajů pouze v případě prodeje?“
32. Dne 12. února 2004 Soudní dvůr odpověděl na tuto otázku takto:
„Článek 7 odst. 1 první věta a písm. f) nařízení Komise (EHS) č. 536/93 ze dne 9. března 1993, kterým se stanoví prováděcí pravidla týkající se doplňkové dávky v odvětví mléka a mléčných výrobků, je nutné vykládat v tom smyslu, že evidence zásob, kterou jsou producenti povinni vést, musí obsahovat pouze množství prodaného mléka nebo mléčných výrobků rozepsané podle jednotlivých výrobků za období jednoho měsíce.“
33. V odůvodnění rozsudku Soudní dvůr uvedl:
„Úvodem je třeba podotknout, že výhradně vnitrostátnímu soudu přísluší, aby určil předmět otázek, které chce předložit Soudnímu dvoru. Soudní dvůr nemůže na žádost jednoho z účastníků původního řízení přezkoumávat otázky, které mu nebyly vnitrostátním soudem předloženy. Pokud bude mít vnitrostátní soud s ohledem na vývoj řízení za to, že je nezbytné získat další výklad práva Společenství, přísluší takovému soudu, aby předložil Soudnímu dvoru novou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce […]
Otázka, zda mají členské státy pravomoc přijmout právní předpisy, které by producentům mléka usazeným na jejich území ukládaly povinnosti vést evidenci jdoucí nad rámec povinností vyplývajících z ustanovení, která mají být vyložena, jež byla přezkoumána při jednání, není předmětem položené předběžné otázky.“(21)
34. Soudní dvůr se tedy touto otázkou v rozsudku Slob I nezabýval.
35. Při následném jednání před předkládajícím soudem konaném dne 1. října 2004 Productschap uvedl, že vyměření množství dotčeného másla vycházelo nejen z čl. 7 odst. 1 věty první a písm. f) nařízení č. 536/93, ale rovněž samostatně i z porušení čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening žalobcem. Productschap má za to, že uvedené ustanovení odvozuje svou legitimitu z obecné povinnosti uložené členským státům čl. 7 odst. 1 a 3 nařízení č. 536/93 přijmout veškerá kontrolní opatření nezbytná pro zajištění řádného výběru doplňkové dávky a provést na místě kontrolu správnosti prodeje mléka a ekvivalentů mléka, zejména pravdivosti evidence zásob.
36. Productschap konstatoval, že čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening ukládá producentovi povinnost doložit své správě množství vyrobeného másla a jejich využití i v případě, že máslo bylo zničeno nebo zpracováno jako krmivo pro dobytek.
37. Předkládající soud měl pochybnosti o tom, zda na základě čl. 7 odst. 1 a 3 nařízení č. 536/93 je členský stát oprávněn producentovi uložit kromě povinnosti uchovávat evidenci „zásob“ v souladu s čl. 7 odst. 1 první věty a písm. f) takovou povinnost, jako je povinnost stanovená v čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening.
38. Přerušil proto podruhé řízení a předložil Soudnímu dvoru tyto dvě předběžné otázky:
„1. Je nutné čl. 7 odst. 1 a čl. 7 odst. 3 nařízení (EHS) č. 536/93 vykládat v tom smyslu, že toto ustanovení přiznává členským státům pravomoc přijmout právní úpravu, která producentům mléka usazeným na jeho území ukládá povinnosti vést evidenci, které jdou nad rámec povinností vyplývajících z čl. 7 odst. 1 písm. f) tohoto nařízení?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku, je namístě rozhodnout, že co se týče pravidla, podle kterého je producent povinen své správě doložit množství vyrobeného másla a jejich využití i v případě, že máslo bylo zničeno nebo zpracováno jako krmivo pro dobytek, takové pravidlo zůstává v posuzovací pravomoci přiznané členskému státu?“
39. Písemná vyjádření předložili J. Slob, Komise a Nizozemsko a všichni tito účastníci se rovněž zúčastnili jednání.
Vyjádření
40. Vyjádření předložená Soudnímu dvoru lze shrnout následovně.
41. J. Slob tvrdí, že nařízení č. 536/93 nemůže být vykládáno v tom smyslu, že přiznává členským státům pravomoc ukládat v rámci vnitrostátních právních předpisů další požadavky na vedení evidence mléčných výrobků.
42. Vycházeje z obecných zásad ustálených v rané judikatuře Soudního dvora, J. Slob poukazuje na požadavek, že všechny dávky musí být uplatňovány se stejnou závazností ve všech členských státech(22), a připomíná, že s ohledem na přímou použitelnost nařízení Společenství nejsou členské státy obecně oprávněny přijmout kroky směřující ke změně rozsahu působnosti nebo doplnění ustanovení takových nařízení(23) . Nařízení č. 3950/92 a č. 536/93 nepřiznávají výslovně členským státům pravomoc přijmout doplňující pravidla, přičemž systém vysokých finančních sankcí, jež uvedená nařízení ukládají producentům, musí být uplatňován jednotně v celém Společenství. Povinnost členských států náležitě uplatňovat režim doplňkových dávek neumožňuje členskému státu zavést doplňující požadavky. Žádné členské státy kromě Nizozemska neuložily přísnější požadavky na evidenci pro období výběru dávek 1996/97. V případě potřeby přísluší Společenství, aby přijalo podrobnější pravidla.
43. Nizozemsko tvrdí, že pravidla Společenství použitelná v rozhodné době neupravovala dostatečně evidenci „zásob“ týkající se produkce mléka v Nizozemsku. Tento problém vznikl proto, že se na produkci mléka v tomto členském státu podílí značné množství velkých chovů, jejichž produkce je zcela nebo do velké míry prodávána přímo spotřebitelům. Systém Společenství na druhé straně vychází z předpokladu, že k přímému prodeji spotřebitelům je určeno jen zanedbatelné množství.
44. Nizozemsko předkládá dva hlavní argumenty. Zaprvé, členské státy musí mít možnost provádět přiměřené kontroly produkce mléka a mléčných výrobků za účelem boje proti podvodům. S ohledem na zvláštní situaci v Nizozemsku, pokud jde o přímý prodej, je čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening nezbytný k zajištění správnosti předkládaných údajů o výběru a přímém prodeji. V opačném případě by mohlo dojít k závažným nepříznivým finančním důsledkům pro Společenství – kterým musí členské státy podle článku 280 ES předcházet(24) . V rozsudku Slob I Soudní dvůr nevyloučil možnost nedostatků v procesu kontroly(25) . Článek 24 odst. 6 nařízení č. 595/2004 nyní vyplnil tuto mezeru na úrovni Společenství.
45. Zadruhé, za účelem provedení takových kontrol jsou členské státy oprávněny uložit požadavky, které doplňují ty, jež jsou stanoveny v čl. 7 odst. 1 a 3 nařízení č. 536/93, a které jim umožňují splnit jejich povinnosti podle uvedených ustanovení za předpokladu, že jsou v souladu se strukturou a účelem doplňující dávky a odpovídají obecným zásadám práva Společenství.
46. Článek 11 odst. 1 Zuivelverordening podporuje hlavní cíl režimu doplňující dávky, kterým je sankcionovat nadměrnou produkci.(26) Pokud bylo zmařeno fungování mechanismu stanoveného nařízením č. 3950/92, je členský stát povinen přijmout opatření k zajištění výběru doplňkové dávky.(27)
47. Vnitrostátní ustanovení dotčené v projednávané věci není v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. Článek 11 odst. 1 Zuivelverordening nejde nad rámec toho, co je nezbytné k zajištění jeho legitimního cíle v souladu se zásadou proporcionality, a jeho požadavky byly producentům známy, což odpovídá zásadám právní jistoty a ochrany legitimního očekávání.
48. Komise má za to, že čl. 7 odst. 1 nařízení č. 536/93 umožňuje členským státům uložit takové doplňující požadavky na evidenci, jako je povinnost stanovená v čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening, které jdou nad rámec požadavků stanovených v čl. 7 odst. 1 první větě a písm. f). Takový výklad je v souladu s cílem nařízení č. 536/93, neboť umožňuje zaručit účinnost režimu doplňkové dávky a zabránit podvodům a je v souladu s povinností přijmout veškerá nezbytná kontrolní opatření, již ukládá členským státům čl. 7 odst. 1. Přísluší dotčenému členskému státu, aby prokázal, že přísnější pravidla jsou nezbytná, a pokud tomu tak je, aby taková pravidla formuloval. Tato pravomoc musí být uplatňována v souladu se zákazem svévolných opatření, pravidly o zneužití pravomocí a obecnými zásadami práva Společenství, jako je zásada proporcionality a právní jistoty.
Posouzení právních otázek
49. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 7 odst. 1 a 3 nařízení č. 536/93 obsahuje taxativní výčet povinností, které mohou být uloženy producentům mléka nebo ekvivalentu mléka s ohledem na vedení evidence, nebo zda mohou být tyto povinnosti doplněny požadavky uloženými takovou vnitrostátní právní úpravou, jakou je čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening.
50. V rozsudcích Penycoed(28) a Cooperativa Lattepiù a další(29) již Soudní dvůr posuzoval, zda při plnění svých povinností v rámci režimu doplňkové dávky členské státy mohou přijmout opatření doplňující ta, která jsou obsažena v ustanoveních nařízení č. 3950/92 a č. 536/93. V obou případech Soudní dvůr rozhodl, že článek 10 ES ukládá členským státům povinnost přijmout taková doplňující opatření s cílem zajistit správnou úhradu dávky.(30)
51. V rozsudku Penycoed tedy Soudní dvůr shledal, že povinnost odvozená z článku 10 ES zahrnuje pravomoc přijmout v případě potřeby přímé opatření vůči producentovi za účelem vybrání splatné částky.(31) V rozsudku Cooperativa Lattepiù a další musel Soudní dvůr rozhodnout, zda je podle nařízení č. 3950/92 a nařízení č. 536/93 přípustné, aby členský stát provedl a posteriori
opravu referenčních množství přidělených producentům mléka, a změnil tak částky splatných doplňkových dávek. V rámci kladné odpovědi na tuto otázku Soudní dvůr přezkoumal, zda takové opatření je slučitelné se zněním a účelem uvedených ustanovení, s cíli a obecnou strukturou režimu doplňkové dávky a s obecnými zásadami práva Společenství, zejména se zásadami proporcionality, právní jistoty a ochrany legitimních očekávání.(32)
52. V projednávané věci je Soudní dvůr obdobně žádán, aby zvážil, zda členský stát může při kontrole odvádění dotčené dávky přijmout opatření doplňující ta, která jsou stanovena v relevantních ustanoveních nařízení č. 3950/92 a nařízení č. 536/93.
53. Stejný strukturovaný přístup, který Soudní dvůr použil v rozsudku Cooperativa Lattepiù a další, je možné uplatnit i v projednávané věci.
54. Zaprvé, je taková povinnost, jaká je stanovena v čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening, v souladu se zněním relevantních ustanovení nařízení č. 3950/92 a č. 536/93?
55. Úvodem bych chtěla poznamenat, že čl. 19 odst. 1 nařízení č. 1546/88(33) (které předcházelo nařízení č. 536/93) obsahoval velmi široké ustanovení, že „členské státy přijmou jakákoli nezbytná doplňující opatření: a) aby zajistily výběr dávky, zejména kontrolní opatření a opatření zajišťující, aby si dotčené subjekty byly vědomy trestních či správních sankcí, které jim mohou být uloženy v případě nesplnění ustanovení tohoto nařízení […]“.
56. Žádné ustanovení článků 1 a 2 nařízení č. 3950/92 ani čl. 7 odst. 1 a 3 nařízení č. 536/93 nebrání výslovně vnitrostátním orgánům, aby uložily doplňující opatření. Naopak: osmý bod odůvodnění nařízení č. 536/93 stanoví, že členské státy musí mít možnost disponovat a posteriori
vhodnými kontrolními prostředky, aby mohly ověřit, zda a v jakém rozsahu je dávka vybírána v souladu s platnými ustanoveními, a že tato ověření musí zahrnovat „alespoň určitý počet operací“, který je třeba upřesnit. Článek 7 odst. 1 vyžaduje, aby členské státy přijaly „veškerá“ kontrolní opatření nezbytná pro zajištění výběru splatné dávky, a obsahuje výčet požadavků k usnadnění takových kontrol(34) . Článek 7 odst. 3 ukládá členským státům povinnost, aby fyzicky ověřovaly správnost účetní evidence množství mléka a ekvivalentu mléka uvedených na trh, a za tímto účelem prováděly určité kontroly.
57. Článek 7 odst. 1 a 3 tedy stanoví na úrovni Společenství základní soubor kontrolních opatření. Tato opatření mohou být doplněna dalšími vnitrostátními opatřeními k zajištění odvádění dávky za předpokladu, že taková vnitrostátní opatření jsou skutečně „nezbytná“ a odpovídají obecným zásadám práva Společenství. Takový výklad je v souladu s požadavkem uvedeným v osmém bodu odůvodnění, aby byl v právu Společenství upřesněn „alespoň určitý počet operací“, a přitom ponechává členským státům prostor pro přijetí doplňujících opatření, aby měly „možnost disponovat a posteriori
vhodnými kontrolními prostředky, aby mohly ověřit, zda a v jakém rozsahu je dávka vybírána v souladu s platnými ustanoveními“.
58. Zadruhé, odpovídá čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening cílům a obecné struktuře režimu doplňkové dávky? Výklad relevantních ustanovení nařízení č. 3950/92 a č. 536/93, který jsem právě uvedla, odpovídá cílům sledovaným režimem doplňkové dávky, který samozřejmě zahrnuje stanovení účinných prostředků k výběru splatné dávky. Jak uvedl generální advokát Geelhoed ve věci Penycoed(35), vnitrostátním orgánům je udělena pravomoc k výběru dávek s cílem zajistit, aby členské státy uplatňovaly doplňkovou dávku bez finanční újmy Společenství, a zaručit jednotné uplatňování režimu, tak aby rozdíly v hospodářské soutěži nebyla dotčena produkce mléka na společném trhu. Pokud je členský stát schopen prokázat, že další kontrola je nezbytná k tomu, aby zajistil splnění své povinnosti vůči Společenství, a že navrhované opatření je přiměřené, je v zásadě oprávněn takovou kontrolu uložit.
59. Zatřetí, je čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening v souladu se zásadami proporcionality, právní jistoty a ochrany legitimního očekávání? Ačkoli odpovědět na tuto otázku přísluší vnitrostátním soudům, může Soudní dvůr poskytnout v tomto směru užitečná vodítka.
60. Nesouhlasím s tvrzením J. Sloba, že doplňující účetní opatření uložená Nizozemskem jsou nepřiměřená. Tento problém lze rozdělit do tří částí(36) .
61. Zaprvé, cílem sledovaným doplňující kontrolou je zajistit, aby produkce mléka a mléčných výrobků v Nizozemsku byla účinně kontrolována – jedná se tedy cíl, který je zjevně legitimní.
62. Otázku, zda je doplňující kontrola zavedená čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening nezbytná, lze zadruhé rozebrat následovně. Nizozemsko vysvětlilo, že nizozemské odvětví produkce mléka má zvláštní charakteristiky – pokud jde o objem mléka prodávaný přímo spotřebitelům – které nejsou v mlékárenském odvětví ve Společenství obvyklé. Ani J. Slob, ani Komise pravdivost tohoto tvrzení nezpochybnili. Nebylo ani uplatňováno (v souvislosti s takovým přímým prodejem), že takový druh křížové kontroly vykázané produkce mléka, jaký zajišťuje takové opatření, jako je čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening, není nezbytný k ověření pravdivosti prohlášení producenta. Zákonodárce Společenství totiž zavedl právě takovou doplňující křížovou kontrolu(37) na úrovni Společenství. Na základě uvedeného materiálu – který představuje veškeré poznatky předložené Soudnímu dvoru – mám za to, že Nizozemsko odůvodněně došlo k závěru, že taková doplňující kontrola je nezbytná.
63. Konečně, nemám za to, že by požadavek na evidenci určení všech produktů, včetně těch, které jsou skladovány nebo zničeny, šel nad rámec toho, co je nezbytné k úhradě dávky. K účinnému provedení tohoto úkolu musí mít členské státy možnost řešit jakékoli podstatné riziko prodeje mléka bez evidence. Článek 280 odst. 1 ES rovněž ukládá členským státům bojovat proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Společenství opatřeními přijatými podle uvedeného článku. Povinnost vést evidenci uložená čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening vhodně řeší právě taková rizika tím, že ukládá producentům, aby vedli o všem, co se týče jejich podniku nebo zemědělského podniku, evidenci, „na základě které se lze v každém okamžiku výroby seznámit se zásobami a množstvím ošetřeného nebo zpracovaného mléka, které tento podnik nebo zemědělský podnik získal a které dodal […]“.
64. Nejsem rovněž přesvědčena o správnosti argumentu J. Sloba, že doplňující opatření jsou v rozporu s právní jistotou, neboť narušují jednotné používání nařízení č. 536/93. Jak jsem uvedla, členské státy jsou oprávněny doplnit požadavky na vedení evidence uložené uvedeným nařízením. Právě z toho důvodu, že jakákoli doplňující pravidla musí doplňovat, a nikoli upravovat požadavky stanovené na úrovni Společenství, nebude ohroženo jednotné použití pravidel Společenství.
65. Pokud jde o argument vycházející ze zásady ochrany legitimního očekávání, v předkládacím rozhodnutí je uvedeno, že podle vnitrostátního práva čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening ukládá producentovi povinnost doložit své správě množství vyrobeného másla a jejich využití i v případě, že máslo bylo zničeno nebo zpracováno jako krmivo pro dobytek. Všichni producenti mléka podléhající nizozemskému právu by tedy měli předpokládat, že budou povinni takovou evidenci vést. Nebudou tedy tímto požadavkem překvapeni a nedojde k porušení legitimních očekávání.
66. Z toho vyplývá, že požadavky uložené producentům čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening legitimně doplňují kontrolní opatření stanovená v čl. 7 odst. 1 a čl. 7 odst. 3 nařízení č. 536/93.
67. Konečně se musím zabývat důležitým argumentem uplatněným J. Slobem při jednání. J. Slob se pokusil odlišit projednávanou věc od rozsudků Penycoed a Cooperativa Lattepiù a další(38) v tom směru, že doplňující vnitrostátních předpisy v projednávané věci nevyplňují pouze mezeru v právní úpravě, ale upravují vlastní základ pro uložení doplňkové dávky. Článek 11 odst. 1 Zuivelverordening totiž neukládá dávku na základě evidence přímých prodejů, ale na základě přezkoumání údajů o produkci. Rozhodnutím Productschap mu tedy byla uložena povinnost odvést doplňkovou dávku výlučně na základě vnitrostátního práva. Uplatňoval, že vzhledem k tomu, že dávku lze uložit pouze na základě právní úpravy Společenství (konkrétně nařízení č. 3950/92), je výše uvedený postup protiprávní.
68. Souhlasím s tvrzením J. Sloba v tom směru, že doplňková dávka je uložena na základě podmínek stanovených nařízením č. 3950/92. Nemůže být legálně uložena na základě dalších podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy. Vytvoření nového právního základu pro odpovědnost by zjevně šlo nad rámec pravomocí udělených členským státům nařízením č. 3950/92 a nařízením č. 536/93.
69. Článek 1 nařízení č. 3950/92 stanoví, že dávka je splatná z „množství mléka nebo ekvivalentu mléka dodaného odběrateli nebo prodaného přímo ke spotřebě“. Článek 2 odst. 1 dále stanoví, že dávka se rozdělí mezi producenty, kteří přispěli k překročení referenčních množství.
70. Účelem podrobných pravidel v nařízení č. 536/93 je umožnit členským státům kontrolu, že dávka byla skutečně vybrána v souladu s platnými pravidly (tedy v souladu s nařízením čl. 3950/92)(39) . Jako taková nepředstavují základ pro uložení doplňkové dávky. A fortiori, pokud členský stát (legálně) ukládá další požadavky v rámci vnitrostátních právních předpisů, které doplňují kontrolní opatření stanovená nařízením č. 536/93, takové doplňující požadavky nemohou samy o sobě tvořit právní základ pro uložení dávky.
71. Jaký je tedy důsledek pro producenta, který nesplnil takové doplňující požadavky podle vnitrostátního práva? Mám za to, že mohou nastat dvě zcela rozdílné situace.
72. V první situaci dotčený producent nesplnil požadavek na vedení evidence; na základě všech dostupných důkazů ovšem příslušný vnitrostátní orgán zjistí, že neexistuje žádný základ pro shledání odpovědnosti producenta za „množství mléka nebo ekvivalentu mléka dodaného odběrateli nebo prodaného přímo ke spotřebě“, které překračuje relevantní individuální referenční množství, které mu je přiděleno na základě článku 4 nařízení č. 3950/92. Na základě kontrol provedených vnitrostátními orgány je věrohodně ověřeno, že dotčený producent mléka zpracovává množství mléka, které odpovídá jeho prohlášení(40), pokud jde o „množství mléka nebo jiných mléčných výrobků rozepsaná podle jednotlivých výrobků, která byla prodána přímo spotřebitelům nebo velkoobchodníkům, podnikům zabývajícím se zráním sýrů nebo maloobchodníkům“(41) . Rovněž evidence týkající se přímých prodejů je věrohodná. Producent není (v této situaci) jedním „z producentů, kteří přispěli k překročení referenčních množství“ (čl. 2 odst. 1 nařízení č. 3950/92). Neexistuje proto základ podle nařízení č. 3950/92 pro uložení doplňkové dávky a mám za to, že by bylo protiprávní úhradu takové dávky požadovat.
73. Za těchto okolností by nebyl Productschap oprávněn vykonat pravomoc stanovenou čl. 31 odst. 2 Regeling superheffing určit dodané množství a uložit odpovídající dávku v případě nedodrženích doplňujících vnitrostátních pravidel(42) . Productschap by však byl oprávněn uložit dotčenému zemědělci přiměřenou a odpovídající sankci za nesplnění (vnitrostátního) účetního požadavku.
74. Ve druhé situaci nesplnění doplňujícího účetního požadavku uloženého podle vnitrostátních právních předpisů doplňuje jiné poznatky získané při kontrole prováděné podle článku 7 nařízení č. 536/93. Společně tyto poznatky oslabují věrohodnost prohlášení dotčeného producenta o přímých prodejích. Údaje o produkci nejsou uplatněny za účelem změny základu pro výběr doplňkové dávky (což by, jako je uvedeno výše, bylo protiprávní), avšak k zajištění důležité křížové kontroly pravdivosti evidence týkající se přímého prodeje. Za těchto okolností mohou vnitrostátní orgány legitimně učinit závěr, že dotčený producent je odpovědný za „množství mléka dodaného odběrateli nebo prodaného přímo ke spotřebě“, které překračuje jeho individuální referenční množství podle článku 4 nařízení č. 3950/92. Mohou jej tedy považovat za producenta, který přispěl k (předpokládanému) překročení produkce mléka v daném členském státu. Mohou tedy požadovat, aby odvedl doplňkovou dávku.
75. Pokud bude dalším rozborem zjištěno, že takové okolnosti existují v projednávané věci, nic nebrání Productschap, aby vykonal svou pravomoc podle čl. 31 odst. 2 Regeling superheffing určit množství mléka, o němž se předpokládá, že bylo dodáno, a požadovat, aby J. Slob odvedl doplňkovou dávku vypočtenou na tomto základě.
76. Přísluší vnitrostátnímu soudu, který je jediný příslušný posuzovat skutkové otázky, aby přezkoumal rozhodnutí vnitrostátního orgánu a poznatky, ze kterých vychází, a usoudil, zda byla dávka uložena protiprávně (první situace) nebo legálně (druhá situace).
Závěry
77. Navrhuji proto, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené College van Beroep voor het bedrijfsleven takto:
„1) Článek 7 odst. 1 a 3 nařízení Komise (EHS) č. 536/93 umožňují členskému státu, aby stanovil pravidlo ukládající producentům mléčných výrobků usazeným na jeho území povinnost vést evidenci jdoucí nad rámec povinnosti vyplývající z čl. 7 odst. 1 písm. f) za předpokladu, že takový doplňující požadavek je nezbytný a že odpovídá obecným zásadám práva Společenství, zejména zásadám proporcionality, právní jistoty a legitimních očekávání.
(2) Na základě materiálu předloženého Soudnímu dvoru je třeba mít za to, že takové vnitrostátní opatření, jako je čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening, splňuje tato kritéria. V případě nesplnění takového vnitrostátního pravidla může členský stát uložit přiměřenou sankci. Přísluší však vnitrostátnímu soudu, který je jediný příslušný posuzovat skutkové otázky, aby zajistil, že jakákoliv doplňková dávka je uložena výhradně na základě nařízení Rady (EHS) č. 3950/92.“
(1) .
(2)  –	Rozsudek ze dne 12. února 2004, Slob I (C‑236/02, Recueil, s. I‑1861).
(3)  –	Nařízení Komise ze dne 9. března 1993 (Úř. věst. L 57, s. 12).
(4)  –	Takto nazývané, neboť v době jejího prvního zavedení již existovala „dávka na základě spoluzodpovědnosti“ (jež byla později zrušena) odváděná z mléka dodaného mlékárnám a z některých forem prodeje mléčných výrobků přímo zemědělskými podniky.
(5)  –	Nařízením Rady (EHS) č. 856/94 ze dne 31. března 1984 (Úř. věst. L 90, s. 10), kterým se mění nařízení (EHS) č. 804/68 ze dne 27. června 1968 o společné organizaci trhu s mlékem a mléčnými výrobky (dále jen „základní nařízení“, Úř. věst. L 148, s. 13).
(6)  –	Článek 5c odst. 1 základního nařízení zavedený nařízením č. 856/84.
(7)  –	Článek 5c odst. 1 a 2 základního nařízení zavedený nařízením č. 856/84.
(8)  –	V rámci základního nařízení jsou celková množství stanovena v čl. 5c odst. 3.
(9)  –	Nařízení Rady (EHS) č. 3950/92 ze dne 28. prosince 1992, kterým se zavádí doplňková dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků (Úř. věst. L 405, s. 1). Uvedené nařízení bylo později zrušeno a nahrazeno s účinností od 24. října 2003 nařízením Rady (ES) č. 1788/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se zavádí dávka v odvětví mléka a mléčných výrobků (Úř. věst. L 270, s. 123; Zvl. vyd. 03/40, s. 391). Série nařízení Rady tak zachovala doplňkovou dávku nepřetržitě od jejího zavedení v roce 1984.
(10)  –	V třináctém bodu odůvodnění bylo vysvětleno, že do vnitrostátní rezerv se vloží množství, které z jakéhokoli důvodu nebylo rozděleno individuálně.
(11)  –	Uvedené výše v poznámce 3.
(12)  –	Nařízení Komise ze dne 9. července 2001, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 3950/92 (Úř. věst. L 187, s. 19; Zvl. vyd. 03/33, s. 104). Uvedené nařízení bylo zrušeno a nahrazeno s účinností od 3. dubna 2004 nařízením Komise č. 595/2004 ze dne 30. března 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro nařízení č. 1788/2003 (Úř. věst. L 94, s. 22; Zvl. vyd. 03/43, s. 333).
(13)  – Tato změna je znovu potvrzena, podobným způsobem, avšak šířeji, v čl. 11 odst. 2 druhém pododstavci nařízení č. 595/2004.
(14)  –	Článek 24 odst. 6 první pododstavec nařízení č. 595/2004, kurziva provedena autorem tohoto stanoviska.
(15)  –	Nederlandse Staatscourant
1993, č. 60, s. 18.
(16)  –	PBO-blad 1994, s. 26.
(17)  –	V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce není uvedeno, zda množství mléka nebo mléčných výrobků vykázaných J. Slobem v prohlášení bylo nižší než jeho individuální referenční množství, a pokud ano, pak o kolik. Ve vyjádření nizozemské vlády je pouze uvedeno (v bodu 7), že původně se mělo za to, že nemá být odvedena žádná doplňková dávka. Doplňková dávka byla vyměřena až po kontrole zemědělského podniku J. Sloba.
(18)  –	Pravdivost tohoto údaje, pokud jde o množství másla vyrobeného z 250 000 kg mléka, nebylo zpochybněno.
(19)  –	Stejně tak ve stanovisku generálního advokáta Jacobse k věci Slob I je v bodu 10 uvedeno, že J. Slob vedl evidenci zásob vyrobeného sýra, nevedl však žádné záznamy o výrobě nebo zničení másla.
(20)  –	Na základě skutkových okolností uvedených výše v bodech 21 až 25 se jeví, že J. Slob vyrobil sýr a vedl pro něj evidenci. V jeho evidenci tedy nechybí 250 000 kilogramů mléka, nýbrž nechtěný vedlejší produkt výroby sýra (10 000 kilogramů másla). Přísluší vnitrostátnímu soudu, který je jediný příslušný posuzovat skutkové otázky, aby náležitě zohlednil tento aspekt (viz další rozbor v bodu 67 a následujících, zejména v bodech 71 až 76).
(21)  – Body 29 a 30.
(22)  –	Rozsudek ze dne 13. prosince 1967, Neumann (17/67, Recueil, s. 571).
(23)  –	Rozsudek ze dne 18. února 1970, Bollmann (40/69, Recueil, s. 69, bod 4).
(24)  –	Podle čl. 280 odst. 1 ES jsou Společenství a členské státy povinny bojovat proti podvodům a jiným protiprávním jednáním ohrožujícím finanční zájmy Společenství opatřeními, která mají odstrašující účinek a mohou poskytnout v členských státech účinnou ochranu.
(25)  –	Viz odkaz v bodu 36 rozsudku Slob I na „[…] jakékoli nedostatky v procesu kontroly v takové situaci, jaká je v původním řízení […]“.
(26)  –	Rozsudek ze dne 15. ledna 2004, Penycoed (C‑230/01, Recueil, s. I‑937, bod 40).
(27)  –	Tamtéž, bod 38.
(28)  –	Uvedeném výše v poznámce 26.
(29)  –	Rozsudek ze dne 25. března 2004 (C‑231/00, C‑303/00 a C‑451/00, Recueil, s. I‑2869).
(30)  –	Výše uvedené rozsudky Penycoed, body 37 a 41, a Cooperativa Lattepiù a další, body 55 a 56. V rozsudku ze dne 2. června 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C‑2/93, Recueil, s. I‑2283), Soudní dvůr použil podobný přístup k výkladu čl. 8 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13), který vyžaduje, aby členské státy přijaly opatření nezbytná k zjištění, zda jsou transakce financované Evropským zemědělským orientačním a záručním fondem skutečně realizovány a zda jsou prováděny správným způsobem. Uvedl, že čl. 8 odst. 1 rozvádí v této konkrétní oblasti povinnosti uložené členským státům článkem 5 Smlouvy o ES (nyní článek 10 ES). Soudní dvůr dále konstatoval, že uvedený článek „ukládá členským státům obecnou povinnost přijmout opatření nezbytná ke zjištění, zda jsou transakce financované Fondem skutečně realizovány a zda jsou prováděny správným způsobem, a to i pokud konkrétní akt Společenství výslovně neukládá přijetí konkrétního kontrolního opatření […]“ (body 17 a 18).
(31)  –	Výše uvedený rozsudek, bod 41.
(32)  –	Viz body 57 a 58.
(33)  –	Nařízení Komise (EHS) ze dne 3. června 1988, kterým se stanoví prováděcí pravidla týkající se doplňkové dávky uvedené v článku 5c nařízení (EHS) č. 804/68 (Úř. věst. L 139, s. 12).
(34)  –	Mezi ně patří povinnost producentů podle čl. 7 odst. 1 písm. f) vést evidenci „zásob“ mléka nebo mléčných výrobků prodaných přímo spotřebitelům nebo velkoobchodníkům, podnikům zabývajícím se zráním sýrů a maloobchodníkům.
(35)  –	Stanovisko přednesené dne 13. července 2003, body 32 až 34.
(36)  –	Podobně jako struktura Galie: viz Caesar, De Bello Gallico, I, 1.
(37)  –	Článek 24 odst. 6 nařízení č. 595/2004.
(38)  –	Viz zejména výše uvedené rozsudky Penycoed, body 34 a 36 až 39, a Cooperativa Lattepiù a další, body 56 a násl.
(39)  –	Viz osmý bod odůvodnění nařízení č. 536/93. Vzhledem k tomu, že nařízení č. 536/93 je pouze prováděcím předpisem Společenství, nemůže samo o sobě ukládat povinnost odvádět dávku.
(40)  –	Dle ustanovení čl. 4 odst. 1 nařízení č. 536/93.
(41)  –	Poněkud složitější formulace, kterou nařízení č. 536/93 vyjadřuje pojem „množství mléka nebo ekvivalentu mléka dodaného kupujícímu nebo prodaného přímo ke spotřebě“ obsažený v článku 1 nařízení č. 3950/92.
(42)  –	Článek 31 odst. 2 Regeling superheffing ve spojení s čl. 29 odst. 1 a čl. 31 odst. 1 téhož předpisu, společně s čl. 11 odst. 1 Zuivelverordening.