61990J0284
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-284/90 (
*1
)
I — Matéria de facto
1.
A Comissão enviou ao Conselho, em 20 de Março de 1990, nos termos do artigo 15.° do Regulamento Financeiro, de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1), ultimamente alterado pelo Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 610/90 do Conselho, de 13 de Março de 1990 (JO L 70, p. 1, a seguir «Regulamento Financeiro»), o anteprojecto de orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 relativo ao ano financeiro de 1990 (a seguir «APORS n.° 2/90»). Este APORS previa uma inscrição suplementar para o excedente do ano financeiro de 1989 e incluía uma adaptação da correcção dos desequilíbrios orçamentais a favor do Reino Unido, bem como um ajustamento das restituições à Espanha e a Portugal.
2.
A Comunidade encontrava-se na altura perante um excedente de receitas em relação às despesas efectivas, em resultado de substanciais economias feitas em 1989. Esse excedente era tal que, para o ano financeiro de 1990, não se tornava necessário recorrer ao «quarto recurso», ou seja, as receitas provenientes da aplicação de uma taxa PNB referida no artigo 2.°, alínea d), da Decisão 88/376/CEE, Euratom do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativa ao sistema dos recursos próprios das Comunidades (JO L 185, p. 24, a seguir «decisão recursos próprios»).
3.
Para fazer face a esta situação financeira excedentária, a Comissão pretendeu ter apenas em conta no orçamento geral de 1990, a parte do montante do excedente orçamental de 1989 necessária para evitar recorrer ao quarto recurso (PNB), ressalvado o montante da correcção a favor do Reino Unido, e para manter a taxa uniforme dos recursos IVA, cujas regras de cálculo se encontram estabelecidas no artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios. No preâmbulo do APORS n.° 2/90, a Comissão referiu que o excedente que ficava por inscrever o seria, por um lado, no terceiro orçamento rectificativo e suplementar do ano financeiro 1990 e, por outro, no anteprojecto de orçamento para 1991. Reconhecendo embora que a inscrição de uma parte do excedente no orçamento de 1991 não respeitava escrupulosamente o disposto no artigo 32.° do Regulamento Financeiro, o qual prevê que o excedente de cada ano financeiro seja inscrito no orçamento do exercício seguinte a título de receita ou de despesa, a Comissão alega que a fixação de uma taxa inferior à taxa uniforme IVA com vista a equilibrar o orçamento não é compatível com a decisão recursos próprios.
4.
No seu projecto de orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 para 1990 (a seguir «PORS n.° 2/90»), o Conselho seguiu uma via diferente da proposta pela Comissão. Entendendo não se afastar do artigo 7.° da decisão recursos próprios, o qual estabelece que o eventual excedente de receitas das Comunidades relativamente ao conjunto das despesas efectivas no decurso de um exercício transita para o exercício seguinte, nem do artigo 32.° do Regulamento Financeiro, já referido, o Conselho inscreveu a totalidade do excedente do exercício de 1989 no orçamento para 1990; decidiu, por outro lado, não utilizar os recursos próprios baseados no PNB em relação com a compensação financeira do Reino Unido e reduziu o montante dos recursos próprios provenientes do IVA a fim de equilibrar o orçamento para 1990, em conformidade com o artigo 203.°, n.° 10, do Tratado CEE.
5.
Por carta de 14 de Maio de 1990, o Conselho enviou o PORS n.° 2/90 ao Parlamento Europeu. No momento em que este o recebeu, tinham-lhe sido igualmente enviadas pela Comissão duas cartas rectificativas, aprovadas pelo Conselho, em 11 de Junho de 1990.
O Parlamento deliberou sobre o PORS n.° 2/90 nas sessões de 13 de Junho de 1990. Entre as várias. alterações adoptadas pelo Parlamento, figurava a alteração n.° 2 relativa ao orçamento das receitas. Com esta alteração, que rectifica os artigos 130.° (recursos próprios provenientes do IVA), 140.° (recursos próprios baseados no PNB) e 300.° (excedente que transita do exercício anterior) do PORS n.° 2/90, o Parlamento restabeleceu as propostas feitas pela Comissão no APORS n.° 2/90.
6.
O Conselho rejeitou expressamente, na sessão de 25 e 26 de Junho de 1990, deliberando nos termos do artigo 203.°, n.° 5, do Tratado, a referida alteração n.° 2, precisando que não se tratava de uma alteração na acepção do artigo 203.° do Tratado, dado que as alterações previstas neste artigo respeitam apenas às despesas não obrigatórias e não à situação das receitas. O Conselho confirmou a situação das receitas constantes do PORS n.° 2/90, alterado pelas cartas rectificativas.
Em 11 de Julho de 1990, nas condições previstas no artigo 203.°, n.° 6, do Tratado, o Parlamento deliberou sobre as modificações introduzidas pelo Conselho às suas alterações. Rejeitou, em especial, a «modificação» introduzida pelo Conselho à sua «alteração» n.° 2, tendo aprovado, em consequência, o orçamento rectificativo e suplementar para 1990 (a seguir «ORS n.° 2/90»).
O presidente do Conselho, presente aquando das deliberações do Parlamento, manifestou o seu desacordo e a reserva do Conselho em relação à alteração adoptada.
Em seguida, o presidente do Parlamento declarou, em 11 de Julho de 1990, que o ORS n.° 2/90 se encontrava definitivamente aprovado e comunicou o facto ao Conselho por carta de 12 de Julho, recebida no Secretariado-Geral do Conselho em 16 de Julho de 1990. Este ORS foi publicado em 3 de Setembro de 1990 (JO L 239, p. 1).
II — Fase escrita do processo e pedidos das partes
7.
O recurso do Conselho deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Setembro de 1990.
Por despacho de 6 de Fevereiro de 1991, o Tribunal de Justiça transmitiu a intervenção da Comissão das Comunidades Europeias em apoio dos pedidos formulados pelo Parlamento Europeu.
A fase escrita do processo seguiu a sua tramitação normal. O Tribunal de Justiça, com base no relatório do juiz-relator e ouvido o advogado-geral, decidiu dar início à fase oral sem instrução.
O Conselho, recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular o ORS n.° 2/90, aprovado pelo Parlamento em 11 de Julho de 1990, tal como foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias;
—
anular o acto do presidente do Parlamento que declarou verificado que o ORS n.° 2/90 se encontrava definitivamente aprovado;
—
declarar que a anulação de ambos estes actos não põe em causa a validade das operações de pagamento ou de autorização, bem como as relativas à liquidação e à cobrança de recursos próprios efectuadas antes do fecho do ano financeiro de 1990.
O Parlamento Europeu, recorrido, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar o recurso inadmissível, na parte em que é dirigido contra o ORS n.° 2/90, aprovado pelo Parlamento em 11 de Julho de 1990;
—
declarar o recurso inadmissível, na medida em que solicita que a validade de todos os actos de execução do orçamento em questão não seja posta em causa;
—
quanto ao resto, julgá-lo improcedente;
—
condenar o recorrente nas despesas.
A Comissão, parte interveniente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso por improcedente.
III — Resumo dos fundamentos e argumentos das partes
Quanto à admissibilidade
8.
Na contestação, o Parlamento excepcionou a inadmissibilidade do primeiro e do terceiro pedidos do Conselho.
9.
No que respeita ao pedido de anulação do ORS n.° 2/90, aprovado pelo Parlamento em 11 de Julho de 1990, o Parlamento alega que se depreende da parte decisória do acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento (34/86, Colect., p. 2155), que apenas o acto do presidente do Parlamento de 11 de Julho de 1990, que declarou verificado que este ORS se encontrava definitivamente aprovado, é susceptível de anulação. Em consequência, o primeiro pedido do Conselho deve ser declarado inadmissível.
10.
Quanto ao pedido relativo aos efeitos das anulações suscitadas pelo Conselho, o Parlamento salienta que o Conselho reproduz, no essencial, o conteúdo do n.° 2 da parte decisória do acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, já referido. Os dados relativos a este processo e os respeitantes ao actual são completamente diferentes. No presente processo, o próprio Conselho indicou na petição que o fecho do exercício de 1990 teria lugar antes de o Tribunal de Justiça se ter pronunciado. Em consequência, a anulação apenas pode dizer respeito a um orçamento executado na sua integralidade. Segundo o Parlamento, o Conselho requer ao Tribunal de Justiça, por um lado, a anulação do ORS n.° 2/90 e, por outro, a manutenção integral de todos os actos de execução das autorizações de receitas e despesas, que possam ter sido efectuadas em execução desse orçamento. E impossível solicitar ao Tribunal de Justiça uma coisa e o seu contrário. No caso de o recurso do Conselho obter provimento, não haveria lugar a modificações de qualquer tipo na situação jurídica do ORS n.° 2/90. No entender do Parlamento, tal pedido torna-se inadmissível por impertinente.
11.
O Conselho contesta os argumentos do Parlamento. Alega que, no recurso de anulação do ORS é, antes de mais, a deliberação que aprovou o acto orçamental que deve ser contestada, tal como deve acontecer igualmente em relação ao acto do presidente do Parlamento que declare o orçamento definitivamente aprovado. Estes dois actos encontram-se de tal forma interligados que seria imprudente recorrer do segundo sem atacar o primeiro e os fundamentos em que se baseia. Para o Conselho, é a irregularidade da deliberação do Parlamento de 11 de Julho de 1990 e das alterações ao PORS n.° 2/90 votadas nessa ocasião que o Tribunal de Justiça deve constatar para seja declarado inválido o ORS n.° 2/90 e, por consequência, anulado o acto do presidente do Parlamento de 11 de Julho de 1990.
12.
Quanto ao pedido de que a anulação do ORS n.° 2/90 não ponha em causa a validade das operações de pagamento ou de autorização e as relativas à liquidação e à cobrança de recursos próprios que tenham sido efectuadas antes do fecho do ano financeiro de 1990, o Conselho salienta que o seu pedido visa circunscrever e limitar as consequências e os efeitos jurídicos da eventual anulação do ORS n.° 2/90. Contesta que este ORS não produza qualquer efeito para além do seu fecho e enumera um determinado número de inscrições orçamentais relativas tanto às receitas como às despesas para demonstrar que este ORS produziu efeitos jurídicos, mesmo após o fecho do exercício. O Conselho alega que, por razões de segurança jurídica, poderia pensar-se na hipótese de o Tribunal de Justiça se limitar a pronunciar a anulação de certas alterações efectuadas pelo Parlamento no que respeita à situação das receitas para 1990 no ORS n.° 2/90, tal como foi por ele aprovado, não se devendo anular a parte das despesas. Respeitando as regras e princípios orçamentais, caberá então à autoridade orçamental analisar cuidadosamente e adoptar rapidamente as medidas apropriadas face à anulação referida.
13.
Na tréplica, o Parlamento alega que a tese do Conselho segundo a qual a deliberação do Parlamento é, enquanto tal, impugnável, é manifestamente contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça. Invoca o acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho//Parlamento, já referido, no qual o Tribunal de Justiça declarou ser o acto do presidente do Parlamento que é impugnável se este declarar verificada a aprovação do orçamento dado que as condições do artigo 203.°, n.° 9, quinto parágrafo, do Tratado, não se encontram preenchidas. No caso em apreço, o Conselho acusou igualmente o Parlamento de não ter respeitado o artigo 203.° do Tratado. Resulta daí que apenas é impugnável o acto do presidente de 11 de Julho de 1990.
14.
Quanto ao pedido de que o Tribunal de Justiça declare que a anulação dos actos do Parlamento e do presidente não põem em causa a validade das operações efectuadas antes do fecho do ano financeiro de 1990, o Parlamento levanta ainda duas objecções.
15.
Por um lado, o Parlamento considera na tréplica que o Conselho formulou um novo pedido no que respeita aos efeitos de uma eventual anulação, dado que solicitou ao Tribunal de Justiça a declaração de que a anulação tanto do acto do Parlamento como do acto do seu presidente não põem em causa a validade das «medidas legalmente adoptadas em execução do ORS n.° 2/90, dado que as instituições devem adoptar o mais rapidamente possível as disposições orçamentais adequadas para ter em conta a anulação proferida». Ora, segundo o Parlamento, decorre do artigo 38.° do Regulamento de Processo e de uma jurisprudência constante que o recorrente não pode, no decurso da instância, alterar o objecto do recurso e o pedido.
16.
Por outro lado, o Parlamento considera que o Tribunal de Justiça não pode anular as alterações adoptadas pelo Parlamento que não sejam actos impugnáveis e que, aliás, não foram impugnados como tais pelo recorrente. Em seguida, tal anulação parcial é impossível, dado que o acto impugnável é o do presidente do Parlamento. A anulação deste acto implicaria automaticamente a anulação total do orçamento (v. o acórdão de 3 de Julho de 1986, já referido, n.° 42).
17.
A Comissão não toma posição sobre as questões de admissibilidade suscitadas pelo Parlamento.
Quanto ao mérito
18.
O Conselho começa por salientar que era necessário executar provisoriamente o ORS n.° 2/90 enquanto este não fosse anulado pelo Tribunal de Justiça. Foi obrigado a inscrever no projecto de orçamento para 1991 uma parte do excedente de receitas do exercício de 1989. No entanto, esta consequência não pode ser entendida como aceitação da posição do Parlamento, não se podendo tirar ilações desta inscrição sobre a posição do Conselho quanto a este ORS.
19.
O Conselho baseia a sua petição em dois fundamentos. Invoca, por um lado, a irregularidade do ORS n.° 2/90 à luz dos artigos 7.° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro, já referidos, e, por outro, a sua irregularidade do ponto de vista das competências do Parlamento.
20.
De acordo com o primeiro fundamento invocado pelo Conselho, o princípio fundamental do direito orçamental, enunciado nos artigos 199.°, 202.°, segundo parágrafo, e 203.°, n.° 10, do Tratado, é o da anualidade do orçamento. Os artigos 7.° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro constituem uma derrogação ou excepção a este princípio. A derrogação a este princípio fundamental deve ser contida dentro de limites estritos não susceptíveis de derrogação. É o que refere o artigo 202.°, segundo parágrafo, do Tratado, para as despesas inscritas no orçamento: «Os créditos que não tenham sido utilizados até ao final do ano financeiro... podem transitar para o ano financeiro seguinte, e unicamente para esse». O Conselho vê no artigo 7° da decisão recursos próprios o exacto correspondente para as receitas da regra do artigo 202.°, segundo parágrafo, relativo às despesas: a transição para o ano financeiro seguinte aí prevista não tem outro significado que não seja o de «para o ano financeiro seguinte, e unicamente para esse». No entender do Conselho, a decisão recursos próprios, dadas as suas regras de adopção por unanimidade no Conselho e a sua ratificação pelos parlamentos nacionais, constitui uma espécie de «lei orgânica» da Comunidade em matéria financeira, tendo portanto uma categoria quase equivalente à do Tratado.
21.
Segundo o Conselho, resulta das referidas disposições que o orçamento de um determinado exercício deve incluir no capítulo das receitas ou das despesas o saldo excedente ou deficitário do exercício anterior. É; em çonsequênciay inaceitável que no caso em apreço uma parte do excedente das receitas de 1989 seja inscrita não no exercício de 1990, mas no de 1991. O Conselho retira daí a conclusão de que o Parlamento não respeitou a obrigação imperativa dos artigos 7.° e 32.°, já referidos, ao aprovar definitivamente o ORS n.° 2/90, tendo assim violado formalidades essenciais, na acepção do artigo 173.°, primeiro parágrafo, do Tratado.
22.
Com o segundo fundamento, o Conselho visa defender que, na actual fase do direito comunitário, o Parlamento não detém qualquer competência para modificar, ratificar ou «alterar» o orçamento das receitas da Comunidade. O Parlamento tentou diversas vezes que lhe fosse reconhecida a «última palavra» ou, ao menos, um direito de intervenção em matéria de receitas. Para o Conselho, essas tentativas do Parlamento para afirmar as suas competências em matéria de receitas destinam-se mais a manifestar uma determinação ou uma atitude política que a fundamentar um ponto de vista jurídico. O Parlamento tentou uma vez mais, aquando do ORS n.° 2/90, forçar o contencioso que o opõe ao Conselho. A questão que se coloca é a de saber se o Parlamento pode prevalecer-se de um poder de alteração da parte das receitas do orçamento semelhante ao que detém no âmbito das despesas não obrigatórias..
23.
O Conselho contesta a ideia de que tal poder de alteração possa basear-se no artigo 203.°, n.° 4, do Tratado, o qual estabelece que
«(O Parlamento) tem o direito de alterar, por maioria dos membros que ó compõem, o projecto de orçamento e de propor ao Conselho, por maioria absoluta dos votos expressos, modificações ao projecto, relativas às despesas que decorrem obrigatoriamente do Tratado ou dos actos adoptados por força deste».
Segundo o Conselho, resulta da economia geral do artigo 203:° do Tratado e do facto do orçamento das Comunidades ser no essencial um «orçamento de despesas» que as alterações na acepção deste artigo dizem apenas respeito às despesas não obrigatórias e não à previsão das receitas.
24.
O Conselho salienta, a este respeito, que os autores do Tratado de 22 de Julho de 1975 concederam ao Parlamento a possibilidade de exercer a sua influência na determinação das prioridades no que respeita à autorização das despesas. Dentro dos limites e condições do artigo 203.°, n.° 9, quarto e quinto parágrafos, do Tratado, o Parlamento tem a «última palavra» sobre as despesas não obrigatórias, ao passo que o Conselho a mantém sobre as despesas que decorrem obrigatoriamente do Tratado ou dos actos adoptados por força deste. Ainda que haja uma certa ambiguidade na redacção do artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, do Tratado, ao referir-se ao direito de o Parlamento alterar o projecto de orçamento, resulta no entanto da análise do artigo 203.° na sua globalidade que não foi concedido ao Parlamento qualquer direito de alteração das receitas. O Conselho retira daí a conclusão de que, mesmo que o artigo 203.°, n.° 4, do Tratado não defina directamente o objecto das alterações, resulta do espírito, da finalidade e da letra da disposição que esta diz apenas respeito às despesas não obrigatórias. Seria no mínimo paradoxal que tivessem sido estabelecidos pelo artigo 203.° do Tratado processos precisos para as despesas obrigatórias e não obrigatórias e que o mesmo não tivesse acontecido com as receitas.
25.
O Conselho alega em seguida que a sua interpretação é corroborada por uma análise objectiva do sistema dos recursos próprios. No sistema comunitário, o montante dos recursos a inscrever no orçamento resulta não de eventuais opções ou decisões políticas ou económicas da autoridade orçamental, mas da aplicação das regras predeterminadas juridicamente vinculantes, estabelecidas pelo Tratado, como sejam a decisão recursos próprios e o Regulamento financeiro. Os artigos 199.° e 203.°, n.° 10, do Tratado impõem à autoridade orçamental, como princípio fundamental, o equilíbrio do orçamento, impedindo que o montante global possa ser fixado a um nível que não seja o estritamente necessário para cobrir o montante das despesas. A inscrição de previsões de receitas no anteprojecto e no projecto de orçamento estabelecido pelo Conselho constitui uma operação técnica de mera execução da decisão recursos próprios, sem qualquer margem de apreciação discricionária.
26.
Para o Conselho, a decisão recursos próprios atribui a responsabilidade e os poderes em matéria de financiamento das Comunidades aos Estados-membros. Ressalta claramente do artigo 1.°, primeiro parágrafo, desta decisão, que as Comunidades não têm o poder de decidir «soberanamente» dos seus recursos. Nestas condições, o Conselho não pode admitir que, através de disposições que lhe conferem o direito de alterar ou de propor a modificação das despesas das Comunidades, o Parlamento se arrogue o direito de alterar as receitas e, para mais, deter a «última palavra» neste domínio. Ao ratificar, através do ORS n.° 2/90, as previsões de receitas do orçamento de 1990, o Parlamento excedeu assim as atribuições que lhe são conferidas pelo artigo 203.° do Tratado. Não agiu em conformidade com o artigo 203.°, n.° 10, do Tratado que, no entender do Conselho, constitui uma transposição para o domínio financeiro do princípio do respeito dos limites das atribuições, consagrado no artigo 4.° do Tratado.
27.
O Conselho salienta, por último, que manifestou, de cada vez que o Parlamento alterou a previsão das receitas, o seu desacordo e reserva formais. Nunca aceitou implicitamente, seja de que modo for, a atitude do Parlamento. Além disso, ressalta do acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (68/86, Colect., p. 855), que uma prática irregular não é susceptível de derrogar regras do Tratado, não podendo, em consequência, criar um precedente que vincule as instituições.
28.
O Parlamento começa por observar que o núcleo do litígio reside numa divergência de pontos de vista entre os dois ramos da autoridade orçamental quanto às respectivas prerrogativas e limites destas. Considera que este ponto do litígio, que respeita às atribuições das instituições, na acepção do artigo 4.° do Tratado, deve merecer a atenção principal do Tribunal de Justiça. Por essa razão, o Parlamento a analisa em primeiro lugar.
29.
No que respeita ao fundamento do Conselho baseado na incompetência do Parlamento, este alega antes de mais que a competência para tratar igualmente das receitas do orçamento resulta da própria letra do artigo 203.° do Tratado. Esta conclusão é corroborada pela análise da economia, do elemento sistemático e do espírito do Tratado. O uso que faz destes poderes deve ser mantido dentro dos limites impostos pelos artigos 4.° e 203.°, n.° 10, do Tratado. Em consequência, o Parlamento deve exercer o poder de alterar as receitas sem tocar no sistema de recursos próprios instituído em conformidade com o. artigo 201.° do Tratado.
30.
No que respeita à economia geral do artigo 203.° do Tratado, o Parlamento verifica que os termos «anteprojecto de orçamento» e «projecto de orçamento» que se encontram em diversas disposições deste artigo, abrangem incontestavelmente uma «previsão das receitas» e uma «previsão das despesas». Assim, quando no seu n.° 4, segundo parágrafo, se refere que o Parlamento «tem o direito de alterar o projecto de orçamento», tal afirmação refere-se certamente tanto à previsão das receitas como à das despesas. Este n.° 4 constitui de algum modo o núcleo essencial do artigo 203.°, distingue claramente, em matéria de poderes orçamentais do Parlamento, o «direito de alteração», que incide tanto sobre a previsão das receitas como sobre a das despesas, e o direito de «propor uma modificação», que respeita apenas às despesas obrigatórias.
31.
O Parlamento considera dispor, de acordo com a letra do artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, do Tratado, excepto no que respeita às despesas obrigatórias sujeitas a modificações, do direito de introduzir alterações à última fase do processo. Em seu entender, resulta claramente dos artigos 199.°, 203.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Tratado e dos artigos 1.°, 4.°, 5.°, 6.° e 19.° do Regulamento Financeiro que o orçamento comunitário abrange tanto as receitas como as despesas. Nada permite assim considerar que existe uma regra qualquer que subtraia o sector «receitas» às competências da autoridade orçamentai. O Parlamento entende que, longe de representar uma «certa ambiguidade», como pretende o Conselho, a letra do artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, do Tratado leva a concluir que o direito de introduzir alterações do Parlamento não pode limitar-se apenas ao sector das despesas — não obrigatórias, especialmente — do orçamento. Deve aplicar-se igualmente ao sector «receitas».
32.
No que respeita ao artigo 203.°, n.° 8, do Tratado, o Parlamento salienta que o poder de rejeitar o orçamento abrange as receitas e as despesas. Pretender o contrário seria o mesmo que dizer que a rejeição global do orçamento diz apenas respeito às previsões de despesas, não afectando minimamente as previsões de receitas, o que seria manifestamente contrário à ratio desta disposição e ao mero bom senso.
33.
Quanto ao regime 203.° do Tratado, o Parlamento salienta que, mesmo que o n.° 9 deste artigo fosse de considerar lex specialis em relação à norma geral do n.° 4, segundo parágrafo, esta abrange tanto as despesas como as receitas.
34.
O Parlamento salienta, em seguida, que, no livre exercício do seu poder de alteração das despesas não obrigatórias, interfere necessariamente, por ricochete, nas receitas necessárias ao equilíbrio do orçamento. Na hipótese referida no n.° 9, quarto parágrafo, do artigo 203.° do Tratado, o Parlamento, dentro dos limites da sua margem de manobra, correspondente a um aumento das despesas não obrigatórias até ao limite de metade da taxa máxima, decide com inteira liberdade das alterações que deseja introduzir no capítulo das despesas. Antes do Parlamento adoptar essas alterações, o montante total das receitas necessárias ao equilíbrio mantém-se indefinido. Se o Parlamento inscrever muitos créditos novos, a taxa de mobilização do recurso residual aumentará. Se não o fizer, esta diminuirá. O Parlamento conclui daí que alterar as despesas implica tacitamente o direito de alterar as receitas.
35.
O Parlamento baseia-se ainda no regime dos duodécimos provisórios do artigo 204.° do Tratado, aplicável nos casos em que, no início de um ano financeiro, o orçamento ainda não tiver sido votado. O segundo e terceiro parágrafos deste artigo conferem ao Conselho e ao Parlamento diversos poderes, na perspectiva da autorização de despesas que excedam o duodécimo. Nos termos do quarto parágrafo, as decisões a que se referem os segundo e terceiro parágrafos devem prever as medidas necessárias, em matéria de recursos, tendo em vista a aplicação deste artigo. Ora, o artigo 204.° não faz qualquer distinção entre os poderes do Parlamento em matéria de receitas e os do Conselho. O Parlamento conclui daí que, se tem esse poder numa tal situação de urgência, dispõe, a fortiori, de tal poder no âmbito do processo orçamental normal.
36.
Relativamente à análise objectiva que o Conselho faz do regime de recursos próprios, o Parlamento contesta que a inscrição de previsões de receitas nos termos do artigo 203.°, n.os 2 e 3, do Tratado, constitua uma mera «operação técnica». Considera tal interpretação exageradamente restritiva. Em seu entender, só no regime de cobertura integral das despesas por contribuições financeiras é que a previsão das receitas resulta automaticamente e sem qualquer margem de apreciação do volume das despesas. Ora, já antes da substituição das contribuições financeiras pelos recursos próprios, o artigo 200.° previa, juntamente com as contribuições financeiras, a existência de outras receitas que devem necessariamente ser objecto de previsões e, portanto, de decisões da autoridade orçamental. Como declarou o Tribunal de Justiça no acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento, já referido, as receitas inscritas determinavam, no regime anterior, o nível dos montantes da matéria colectável da taxa do IVA a transferir, pelos Estados-membros, nos recursos próprios das Comunidades. No sistema de recursos próprios actualmente em vigor, o único elemento que exclui qualquer margem de apreciação é a fixação da taxa de receita residual, o recurso PNB. Longe de constituir uma operação meramente técnica, a determinação da previsão das receitas implica assim escolhas e discussões, tanto na fase do anteprojecto como na do projecto de orçamento. A opinião do Conselho, segundo a qual a avaliação e a inscrição das receitas se completam na fase do projecto de orçamento por ele aprovado em primeira leitura, impondo-se como dado intangível ao outro ramo da autoridade orçamental, constitui, no entender do Parlamento, o reflexo da reivindicação exclusiva de um direito de última palavra sobre o conjunto do sector «receitas» do orçamento comunitário.
37.
Por último, o Parlamento alega que a petição do Conselho abstém-se em absoluto de referir a base jurídica de tal reivindicação. Na falta de tal indicação, que o Parlamento considera primordial no quadro do actual processo, este entende que o Conselho excede os seus poderes e viola tanto o artigo 4.°. como, expressamente, o artigo 203.°, n.° 10, do Tratado! O argumento do Conselho segundo o qual o Parlamento se arroga o direito de ter a última palavra sobre as despesas obrigatórias carece de fundamento, dado que o direito de alterar as receitas não pode alterar a natureza e o montante destas obrigações. Sendo assim, a alteração das receitas apenas poderá eventualmente repercutir-se nas despesas não obrigatórias. O Parlamento conclui daí que, ao arrogar-se a última palavra em matéria de receitas, o Conselho viola manifesta e exclusivamente os direitos do Parlamento.
38.
No que respeita ao fundamento que o Conselho retira dos artigos 7° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro, o Parlamento começa por observar que o PORS n.° 2/90 do Conselho pretendia conceder aos Estados-membros um reembolso a partir das somas que cabem exclusivamente à Comunidade a título de recursos próprios IVA, na acepção do artigo 2.°, n.° 1, alínea c), da referida decisão. Considera que nem a letra, nem o espírito, nem os antecedentes desta decisão autorizam tal reembolso.
39.
O Parlamento alega a este respeito que o regime actualmente aplicável data da decisão do Conselho de 24 de Junho de 1988 sobre os recursos próprios. Este regime distingue-se muito claramente dos anteriores. A decisão recursos próprios acrescenta um quarto recurso próprio proveniente da aplicação de uma taxa a fixar no quadro do processo orçamental, à soma dos PNB dos Estados-membros. Sendo variável, a taxa aplicável ao PNB resulta automaticamente da situação final das previsões orçamentais. Em contrapartida, a taxa do IVA encontra-se fixada definitivamente pela decisão recursos próprios de 24 de Junho de 1988, não sendo influenciada pela discussão orçamental sobre as despesas. O recurso IVA é definitivo até ao limite de 1,4 %, não podendo assim ser objecto de qualquer reembolso ou restituição aos Estados-membros.
40.
Para o Parlamento, a referência a uma taxa «máxima» de IVA de 1,4 % no décimo considerando da decisão recursos próprios tem a ver com um contexto bem particular, dado que esta formulação se prende com o conceito de limitação eventual a 55 % dos PNB, mencionado no artigo 2.°, n.° 1, alínea c), desta decisão. O termo «máximo» deve, assim, entender-se no sentido de que, por vezes e em determinadas situações, a taxa aplicável a um Estado-membro pode ser inferior a 1,4 % em função de dados nacionais objectivos, independentemente de qualquer discussão orçamental comum. O acrescentamento do termo «máximo» compreende-se ainda por uma outra razão enunciada no artigo 2.°, n.° 4, alínea b), da decisão recursos próprios, o qual se ocupa da compensação «britânica». O Parlamento conclui daí que a decisão de 24 de Junho de 1988 deu origem a uma alteração determinante da natureza jurídica do terceiro recurso próprio baseado no IVA. A taxa de mobilização é fixa e em princípio inalterável, sem prejuízo de adaptações de natureza objectiva. A taxa é de 1,4 °/o.
Mesmo que as receitas assim obtidas pela Comunidade excedam as necessidades efectivas, nem por isso a diferença perderia o seu caracter de recurso próprio da Comunidade, podendo assim ser restituída aos Estados-membros.
Os recursos provenientes do IVA até ao limite da taxa de 1,4 % são atribuídos definitivamente à Comunidade. Uma vez regularmente recebidas, as receitas correspondentes não podem ser restituídas enquanto tais aos Estados-membros.
41.
Seguidamente, o Parlamento salienta que o artigo 7° da decisão recursos próprios apenas pode respeitar ao excedente proveniente do recurso próprio residual, o recurso PNB. Depreende-se da lógica do sistema que a transição do eventual excedente das receitas não pode afectar as receitas próprias por natureza, entre os quais figura a receita IVA. Caso se decida de outra forma, os recursos próprios seriam renacionalizados. A própria noção de recursos ficaria assim destituída de sentido. O Parlamento considera, em consequência, que a obrigação de fazer transitar o excedente das receitas das Comunidades, referida no artigo 7.° da decisão recursos próprios, não pode entender-se no sentido de que é aplicável a outros recursos próprios além do recurso residual, caracterizando-se este pela sua taxa variável, fixada automaticamente no final do processo orçamental.
42.
No que respeita ao artigo 32.° do Regulamento Financeiro, o Parlamento salienta que o ano financeiro seguinte de que se trata termina em 31 de Dezembro de 1990. Coloca o problema de saber se era necessário que a Comissão integrasse, logo em Março de 1990, o total de um excedente provisório, quando era evidente que apareceriam novas despesas ao longo do exercício. Partindo do princípio de que os recursos IVA podem ser objecto de um reporte que se traduza na atribuição de um reembolso correspondente aos Estados-membros — o que o Parlamento contesta —, a obrigação de reporte do excedente do exercício de 1990, não tinha sido cumprida até 11 de Julho de 1990, data da verificação da aprovação do ORS n.° 2/90. O Parlamento conclui daí o caracter, no mínimo, prematuro do recurso.
43.
Para o Parlamento, o artigo 7° da decisão recursos próprios não prevê qualquer processo especial e não impõe expressamente qualquer data precisa para o reporte. Poderá admitir-se quando muito que este deverá ter lugar antes do fecho do exercício. Nos termos do artigo 32.°, segundo e terceiro parágrafos, do Regulamento Financeiro, a inscrição do excedente pode fazer-se no orçamento geral ou num ORS. Esta inscrição pode ser objecto de vários ORS sucessivos. Além disso, o artigo 15.°, terceiro parágrafo, do Regulamento Financeiro estabelece que, em regra geral, qualquer anteprojecto de orçamento rectificativo ou suplementar deve ser submetido ao Conselho o mais tardar na data prevista para a apresentação do anteprojecto de orçamento do ano seguinte, ou seja, até 1 de Setembro do ano financeiro em curso. A expressão «em regra geral» atenua consideravelmente esta exigência. Além disso, o processo orçamental pode prolongar-se validamente para além dessa data. O que vem confirmar que mesmo a data de 31 de Dezembro do ano financeiro seguinte não constitui um limite imperativo para a inscrição do excedente. Resulta daqui que o Parlamento não cometeu qualquer irregularidade ao não inscrever no ORS n.° 2/90 a totalidade do excedente de 1989.
44.
Por último, no que respeita ainda ao artigo 32.° do Regulamento Financeiro, o Parlamento observa que resulta. da análise conjugada dos artigos 2.° e 7.° da decisão recursos próprios que o. reporte do excedente não pode aplicar-se ao excedente dos recursos IVA. O Parlamento entende que, na medida em que surjam dúvidas quanto à concordância nesta posição com a letra do artigo 32.°, deve remeter-se para a apreciação da decisão recursos próprios pelo próprio Conselho. Com efeito, esta decisão constitui, como refere o Conselho, uma espécie de lei orgânica de grau hierárquico quase equivalente ao do Tratado. Em contrapartida, o Regulamento Financeiro, constituindo direito derivado, não pode violar uma regra superior de direito. O Parlamento concedeu assim, legitimamente, preferência à solução baseada na decisão recursos próprios.
45.
Na réplica, o Conselho salienta que o artigo 7° da decisão recursos próprios é suficientemente clara e precisa para dispensar qualquer interpretação. Não é possível atribuir ou afectar um excedente a um recurso em lugar de um outro, na medida em que os excedentes orçamentais resultam antes de mais de economias feitas durante o exercício em causa. Logo que se verifique a existência de um excedente de receitas, o seu reporte para o exercício seguinte é obrigatório. Para o Conselho, ressalta igualmente do artigo 15.° do Regulamento (CEE, Euratom) n.° 1552/89 do Conselho, de 29 de Maio de 1989, relativo à aplicação da decisão recursos próprios (JO L 155, p. 1), que define o excedente de um exercício como a diferença entre o total das receitas cobradas nesse exercício e o montante dos pagamentos efectuados a partir das dotações desse exercício, que não é efectuada qualquer distinção entre os recursos próprios para o cálculo do excedente. A diferenciação estabelecida pelo Parlamento entre receitas «por natureza», receitas IVA e receita residual contraria o princípio da universalidade do orçamento e da não afectação dos recursos consagrado no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento Financeiro, o qual dispõe que o conjunto das receitas cobre o conjunto das dotações para pagamentos.
46.
No que respeita à posição do Parlamento sobre a qual o recurso é no mínimo prematuro, o Conselho entende que a inscrição no orçamento do excedente verificado no exercício deve ser feita o mais cedo possível no orçamento do exercício seguinte. As alterações introduzidas no Regulamento Financeiro pelo Regulamento n.° 610/90 tiveram precisamente em vista satisfazer o dever de objectividade da previsão orçamental. O processo de previsão e de inscrição do excedente aí estabelecido garante que a previsão seja feita o mais cedo possível e seja mais fiável, permitindo assim não atrasar a inscrição orçamental do excedente. E se é certo que o artigo 32.° do Regulamento Financeiro não fixa expressamente um prazo peremptório para que o ORS efectue a correcção final, seria contrário à correcta aplicação dos mecanismos orçamentais e do imperativo de objectividade da. previsão orçamental aprovar esse ORS, como sugere o Parlamento, após o final do exercício.
47.
O Conselho rejeita a interpretação dada pelo Parlamento ao artigo 32.° do Regulamento Financeiro. O sentido deste artigo é, para o Conselho, o de que a inscrição do excedente deve efectuar-se em dois tempos: aquando da estimativa inscrita no anteprojecto de orçamento e na altura da regularização através de orçamento rectificativo e suplementar. Em consequência, este artigo não prevê a determinação do excedente por actos sucessivos, à vontade da autoridade orçamental.
48.
Quanto à competência do Parlamento para alterar a estimativa das receitas de um projecto de orçamento da Comunidade, o Conselho contesta a interpretação dada pelo Parlamento ao artigo 203.°, n.° 4, do Tratado, no sentido de que se trata de um direito geral de alteração até à última fase do processo orçamental. Nenhum dos argumentos invocados pelo Parlamento lhe parece convincente.
49.
No que respeita ao poder do Parlamento de rejeitar na sua totalidade um projecto de orçamento, bastará, no entender do Conselho, salientar que este poder é completamente distinto do poder de alteração. A rejeição implica a retomada do processo, enquanto que uma alteração votada pelo Parlamento constitui um elemento a incluir no orçamento definitivamente aprovado. O argumento do Parlamento de que deve corrigir a estimativa das receitas em função das alterações às despesas não obrigatórias carece igualmente de fundamento, dado que esta correcção é de mera natureza tècnica, imposta pelo principio do equilibrio do orçamento. Do mesmo modo, as medidas necessárias em matéria de recursos no quadro do processo de urgência dos duodécimos provisórios, previstos no artigo 204.° do Tratado, dizem apenas respeito a uma correcção técnica para ter em conta o aumento eventual das despesas não obrigatórias. Nestas condições, a tese do Parlamento segundo a qual o n.° 9 do artigo 203.° relativo ao direito de alteração das despesas constitui apenas uma lex specialis em relação à «norma geral» do n.° 4 que respeita às despesas e às receitas, carece de fundamento. O Conselho considera ter feito prova suficiente de que a «norma geral» é precisamente a de que o poder de alteração do Parlamento, na acepção do artigo 203.°, se circunscreve às despesas não obrigatórias.
50.
O Conselho continua a defender que o sistema de recursos próprios se baseia na natureza quase automática das receitas. A natureza, volume, modalidades de cobrança ou de liquidação destas receitas junto dos Estados-membros são predeterminadas por regras vinculantes. Sendo assim, a determinação das receitas constitui uma operação puramente técnica que não deixa à autoridade orçamental qualquer margem efectiva de livre apreciação. Em consequência, o Conselho não vê quais as escolhas e verdadeiras decisões, tidas em vista pelo Parlamento, que se impõem.
51.
Relativamente ao argumento do Parlamento segundo o qual a receita IVA deve ser mobilizada por inteiro qualquer que seja o nível das despesas previstas no orçamento, o Conselho admite que a taxa IVA não é uma taxa variável no quadro do processo orçamental. No entanto, a aplicação da decisão recursos próprios não pode conduzir a consequências contrárias aos princípios jurídicos em que se baseiam as regras aplicáveis ao orçamento das Comunidades, designadamente aos princípios do equilíbrio do orçamento e da necessidade de considerar a própria finalidade do sistema de recursos próprios, os quais apenas podem ser cobrados dentro dos limites do estritamente necessário ao financiamento das despesas correspondentes ao orçamento. Para o Conselho, o excedente verificado em 1989 deve ser por inteiro inscrito no orçamento de 1990, sendo os recursos ajustados às necessidades reais de financiamento. Esta solução, consagrada no PORS n.° 2/90 do Conselho, conduz efectivamente a uma redução da taxa IVA conforme às regras e aos princípios de base aplicáveis em matéria orçamental, à decisão recursos próprios e às disposições do Regulamento Financeiro.
52.
Na tréplica, o Parlamento volta a insistir que, por seu lado, a questão fundamental da competência do Parlamento de alterar as receitas deve ser examinada prioritariamente. No recurso em que a anulação se baseia em dois fundamentos, um relativo à violação do princípio fundamental do Tratado, outro dizendo respeito à violação de uma norma de direito derivado (ainda que homologada pelos Estados-membros, como é o caso da decisão de 24 de Junho de 1988, adoptada em execução do artigo 201.° do Tratado), o Parlamento considera que o primeiro fundamento deve ser analisado em primeiro lugar. Com efeito, o artigo 4.° do Tratado CEE, que regula os problemas de competências, encontra-se na primeira parte do Tratado, consagrada aos «Princípios», ao passo que a referida decisão de 1988 foi apenas adoptada em execução de uma das «Disposições financeiras» do Tratado.
53.
Quanto à sua competência para alterar a parte correspondente às «receitas», o Parlamento defende que, perante a clareza do texto do Tratado, a interpretação feita pelo Conselho do seu artigo 203.°, n.° 4, segundo parágrafo, na medida em que se baseia na «intenção dos autores» do Tratado, não pode ser tida em conta. Para o Parlamento, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a referência a tal intenção, enquanto método de interpretação, tem apenas carácter subsidiário. No caso em apreço, o Parlamento remete para a letra deste artigo, a qual constitui sempre o ponto de partida de uma análise jurídica, para a economia e o lugar sistemático das disposições.
54.
O Parlamento verifica, em seguida, que na réplica do Conselho não há qualquer referência a um índice que permita determinar a base jurídica em que assenta a sua pretensão de dispor em exclusivo do direito de última palavra em matéria de receitas. Enquanto o Conselho não tomar uma posição clara em relação a este ponto, o Parlamento considera não estar em condições de contestar com pleno conhecimento de causa a acusação que lhe é dirigida.
55.
No entender do Parlamento, o Conselho considera que o artigo 203.° do Tratado lhe confere uma competência genérica em matéria orçamental, não tendo as restantes instituições mais do que uma competência orçamental residual, ou excepcional. Assim, o Conselho contesta o argumento baseado no artigo 203.°, n.° 8, do Tratado. A este respeito, o Parlamento salienta que, quando rejeita o orçamento no seu conjunto, age de forma radical sobre as receitas. Resulta da regra «quem pode o mais, pode o menos» que o Parlamento pode igualmente reduzir as receitas orçamentais, não constituindo isso mais do que o exercício limitado de um direito que, em termos absolutos, suprime pura e simplesmente essas receitas.
56.
O Parlamento alega que, contrariamente ao que afirma o Conselho, a determinação das receitas não é automática, já que implica uma apreciação de facto e de direito. Do ponto de vista jurídico, o caso concreto do litígio ilustra perfeitamente esta ideia na medida em que suscita a questão de saber se é juridicamente possível reembolsar parcialmente os Estados-membros da parte do IVA devida.
57.
No que respeita à correcta aplicação da decisão recursos próprios, o Parlamento regista o facto de o Conselho partilhar a opinião, de que a taxa do recurso IVA não é variável no quadro do processo orçamental e que o recurso correspondente é devido na sua integralidade pelos Estados-membros, ainda que esta última conclusão seja limitada pelo termo «normalmente», dado que o caso em apreço constitui, no entender do Conselho, a situação de excepção em que o recurso IVA não é devido na sua integralidade.
Contudo, as duas razões invocadas pelo Conselho para justificar esta excepção não são válidas, no entender do Parlamento. Este considera que a regra estabelecida pelo artigo 2.° da decisão recursos próprios não comporta qualquer excepção nem limitação, enquanto o princípio de não afectação dos recursos lhe parece irrelevante relativamente à restituição ou não dos recursos definitivamente devidos na Comunidade.
58.
Nas suas observações, a Comissão, tendo em conta a importância respectiva das duas questões suscitadas pelo Conselho na petição, considera oportuno retomar estas na ordem inversa da utilizada pelo Conselho, tal como fez o Parlamento nos seus memorandos de defesa.
59.
No que respeita aos poderes de cada um dos dois ramos da autoridade orçamental no domínio das receitas, a Comissão entende que, se é certo que o artigo 203.° não inclui disposições especiais a esse respeito, a tese do Conselho, de que na fase actual do direito comunitário o Parlamento não detém qualquer competência para modificar, rectificar ou alterar a estimativa das receitas do orçamento, parece manifestamente excessiva. O orçamento da Comunidade partilha sem dúvida com todos os orçamentos públicos a característica de ser um orçamento de despesas, no sentido de que a primeira preocupação deve ser a das despesas públicas, constituindo estas a causa e a justificação da cobrança de receitas públicas. E não é menos certo que o orçamento se compõe de um capítulo «receitas» e de um capítulo «despesas», devendo haver um equilíbrio de receitas e despesas. Estas duas regras fundamentais impõem-se aos dois ramos da autoridade orçamental: o Conselho e o Parlamento. Ambos são chamados a intervir tanto no que respeita às despesas, como às receitas, respeitando o equilíbrio que o artigo 203.° do Tratado estabelece entre os respectivos poderes durante o processo orçamental. Nada existe na letra ou no espírito do artigo 203.° que justifique que as previsões em matéria de receitas sejam consideradas, no que respeita à «última palavra», como apanágio exclusivo de um ou outro dos ramos da autoridade orçamental.
60.
A Comissão salienta em seguida que a autoridade orçamental deve respeitar determinados limites, designadamente os mencionados na decisão recursos próprios. Tratando-se de determinar a extensão dos poderes da autoridade orçamental relativamente às diversas categorias de recursos próprios, os dois primeiros recursos próprios previstos no artigo 2.° desta decisão são inteiramente predeterminados por regras vinculantes de direito comunitário que não dão margem a qualquer possibilidade de escolha ou a decisões de natureza política ou económica. Relativamente à terceira categoria de recursos próprios, constituída pelas receitas provenientes da aplicação de uma taxa uniforme de 1,4 % à matéria colectável do IVA determinada segundo regras comunitárias, a aplicação deste recurso constitui igualmente uma operação meramente técnica. Em contrapartida, o quarto recurso, constituído pela receita proveniente da aplicação de uma taxa a fixar no âmbito do processo orçamental ao PNB, é susceptível de variar em função das opções efectuadas em matéria de despesas pela autoridade orçamental/
61.
Tratando-se das três primeiras categorias de recursos, a Comissão entende que as estimativas orçamentais implicam operações complexas. Ora, a Comissão dispõe das informações e dos equipamentos necessários para proceder às avaliações com base nos quais devem ser elaboradas as previsões. Desempenha assim, na prática, um papel preponderante na matéria ao elaborar o APO. No entanto, existem sempre factores geradores de incerteza cuja eliminação é quase impossível. Não pode igualmente excluir-se o risco de erros, de direito ou de facto. Em tal caso, tanto o Parlamento como o Conselho devem ter o poder, em todas as fases do processo orçamental, de introduzir as rectificações necessárias. A Comissão entende que seria, designadamente, inaceitável e despropositado que o Parlamento pudesse ser obrigado a aprovar definitivamente um orçamento- (ou a rejeitá-lo na totalidade), apesar de estar consciente da possível existência de um erro dé previsão e, portanto, da irregularidade desse orçamento. No caso em apreço, o Parlamento exerceu o seu poder de rectificação ao adoptar o ORS n.° 2/90. No entender da Comissão, as suas alterações tiveram como finalidade restabelecer uma previsão correcta no que respeita ao recurso próprio proveniente do PVA.
62.
A Comissão alega, por último, que o Conselho e o Parlamento devem ter em conta os laços necessários entre eles existentes no que respeita ao exercício dos respectivos poderes em matéria de previsão de receitas. O Parlamento não pode, sem violar os seus poderes, estabelecer previsões de'receitas a um nível tal que as despesas obrigatórias não possam ser executadas e, por outro lado, o poder do Parlamento sobre as despesas não obrigatórias implica necessariamente o poder de decidir a inscrição no orçamento de previsões de receitas. Além disso, se tivesse que reconhecer-se ao Conselho um poder exclusivo em matéria de previsão de receitas, tal poder devia necessariamente implicar para o Conselho a obrigação de inscrever, de acordo com o princípio do equilíbrio orçamental, no orçamento, a título de receitas, os montantes necessários à execução das despesas não obrigatórias votadas pelo Parlamento. Ora, é apenas nesta fase final do processo orçamental, no qual o Conselho já não pode intervir, que as decisões do Parlamento, relativas às despesas não obrigatórias, são definitivamente aprovadas.
63.
A Comissão conclui ser de admitir que o Parlamento dispõe de um poder de última palavra em matéria de previsão de receitas, pelo menos no que respeita por um lado, à possibilidade de introduzir na estimativa das receitas as rectificações necessárias à correcção dos erros de direito ou de facto que possa detectar na avaliação dessas receitas e, por outro, à necessidade de garantir a cobertura, através de receitas, de despesas não obrigatórias, cuja inscrição no orçamento dependam da sua última palavra.
64.
Quanto à questão do reporte do excedente eventual de receitas, a Comissão verifica que três séries de disposições entram em linha de conta na elaboração do orçamento do ano seguinte, no que respeita à inscrição neste do excedente:
—
a regra estabelecida pelo artigo 199.°, segundo parágrafo, nos termos da qual «as receitas e despesas do orçamento devem estar equilibradas»;
—
as que decorrem do artigo 2.°, n.° 1, da decisão recursos próprios, nos termos das quais as receitas previstas nas alíneas a), b) e c) constituem recursos próprios das Comunidades, devendo assim ser postos, nessa qualidade, à disposição destas; quanto ao recurso próprio proveniente do IVA, ressalta claramente da letra do n.° 4 que a taxa de 1,4 % aplicada à matéria colectável do IVA é fixa, não constituindo um limite máximo que exija que os recursos provenientes do ITVA devam necessariamente ser calculados através desta taxa;
—
a regra estabelecida no artigo 7.° da mesma decisão, nos termos da qual «o eventual excedente das receitas das Comunidades relativamente ao conjunto das despesas efectivas no decurso de um exercício transita para o exercício seguinte...». Esta regra é retomada e precisada no artigo 32.° do Regulamento Financeiro.
65.
A Comissão considera que numa situação orçamental normal — a que a decisão recursos próprios teve em vista ao instituir o quarto recurso baseado no PNB dos Estados-membros — as três séries de regras suprareferidas são perfeitamente compatíveis e podem ser aplicadas sem qualquer dificuldade. Ora, na elaboração do orçamento de 1990, a Comunidade encontrou-se numa situação anormal e perfeitamente excepcional. Circunstâncias conjunturais muito especiais conduziram em 1989 a economias sensíveis, designadamente de intervenções agrícolas. Os excedentes verificados foram tais que, aquando da elaboração do orçamento para 1990, tornou-se impossível aplicar simultaneamente as três séries de regras já referidas.
66.
Obrigada assim a violar uma ou outra destas regras, a autoridade orçamental tinha de optar por uma solução que permitisse minorar o mais possível os efeitos dessa violação. Para tanto, era-lhe necessário:
—
por um lado, indagar se as regras consideradas não se encontram, reciprocamente, numa relação de hierarquia e respeitar essa hierarquia;
—
por outro, proceder de forma a que a divergência com a regra aparentemente não respeitada em pleno pudesse ser corrigida o mais rapidamente possível.
67.
Aos olhos da Comissão, das três regras em causa, as duas primeiras parecem ser manifestamente fundamentais. Em contrapartida, a terceira, relativa à transição do excedente das receitas de um exercício para o orçamento do exercício seguinte, decorrente dos artigos 7° da Decisão 88/376 e 32.° dò Regulamento Financeiro, não parece ter a mesma importância, dada a natureza mais técnica do seu objecto.
É assim com esta última regra que pareceu possível jogar. Importaria ainda ater-se a essa solução tanto quanto possível, não afectando assim as previsões relativas às três primeiras categorias de recursos próprios, e agindo de modo a que o excedente restante fosse inscrito tão rapidamente quanto possível, restabelecendo-se desse modo uma solução orçamental perfeitamente equilibrada, quer no quadro de um ORS n.° 90/3 quer no cálculo do orçamento de 1991. A Comissão tira daí a conclusão de que, nestas condições, a forma como foi efectuado o reporte do excedente de 1989 para o ORS n.° 2 não é de molde a afectar a validade deste último.
IV — Pergunta feita às partes
68.
O Tribunal de Justiça solicitou que as partes respondessem à seguinte pergunta:
«De acordo com o anteprojecto de orçamento da Comissão e a alteração do Parlamento, os recursos próprios baseados no produto nacional bruto são reclamados apenas em função da compensação financeira do Reino Unido (comentário à alteração n.° 2 do projecto de ORS n.° 2/90, rubrica 1400). Não ressalta do processo escrito a razão pela qual o Parlamento considerou ser necessário recorrer a recursos próprios baseados no produto nacional bruto. De acordo com o projecto do Conselho, ao invés, ‘não devem ser mobilizados os recursos próprios baseados no produto nacional bruto’(ibidem).
Solicita-se que o Conselho, o Parlamento e a Comissão indiquem os argumentos em que se basearam as respectivas posições.»
69.
O Conselho explica, na resposta relativa à posição adoptada no APORS n.° 2/90, que precedeu à inscrição da totalidade do excedente do exercício de 1989 no orçamento de 1990. Tendo em conta a situação financeira bem particular da Comunidade que se traduzia num excedente das receitas em relação às despesas reais, o Conselho considerou preferível mobilizar apenas as receitas necessárias ao financiamento do orçamento de 1990. Em consequência, não era necessário esgotar ó recurso IVA até ao limite máximo de 1,4 % nem recorrer ao «quarto recurso» PNB. Nestas circunstâncias, tornava-se igualmente necessário mobilizar os recursos próprios PNB para a compensação financeira a que tinha direito o Reino Unido.
70.
O Parlamento refere que resulta da solução adoptada pela Comissão no seu anteprojecto dé orçamento e retomada pelo Parlamento em primeira e em segunda leitura que não há lugar, a bem dizer, a qualquer mobilização do quarto recurso PNB, tal como se encontra definido no artigo 2°, n.° 1, alínea d), da decisão recursos próprios. A operação relativa à compensação financeira do Reino Unido é de natureza meramente técnica. Para os outros Estados-membros além do Reino Unido, esta compensação traduz-se num encargo suplementar. Se, para um Estado-membro, o montante dos pagamentos IVA proveniente da aplicação da taxa uniforme à matéria colectável do IVA e acrescido deste encargo suplementar exceder a taxa máxima de 1,4 % ele será obtido, nos termos do artigo 5.°, n.° 2, da decisão recursos próprios, através do recurso PNB. Era o que acontecia com quatro Estados-membros.
71.
A resposta da Comissão à pergunta colocada é idêntica à do Parlamento. A exemplo deste, a Comissão refere que o comentário nos termos do qual «os recursos próprios baseados no PNB são apenas mobilizados em função da compensação financeira do Reino Unido» é apenas a verificação do resultado do cálculo do financiamento do ORS nos termos da decisão recursos próprios. No caso em apreço, o recurso baseado no PNB não é mobilizado sistematicamente. Só quatro Estados-membros deviam fazer pagamentos a título do recurso complementar PNB. A Comissão salienta que, tendo em conta a inscrição no ORS n.° 2/90 de parte do excedente de 1989 e em função das necessidades de financiamento, não havia lugar à mobilização do recurso PNB, excepto no que respeita a esses quatro Estados-membros por causa da compensação financeira a favor do Reino Unido.
P. J. G. Kapteyn
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: francès.