62000CJ0050_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-50/00 P,
Unión de Pequeños Agricultores, gevestigd te Madrid (Spanje), vertegenwoordigd door J. Ledesma Bartret en J. Jiménez Laiglesia y de Oñate, Abogados, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
rekwirante,
betreffende hogere voorziening tegen de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (Derde kamer) van 23 november 1999, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (T-173/98, Jurispr. blz. II-3357), strekkende tot vernietiging van die beschikking,
andere partijen bij de procedure:
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door I. Díez Parra als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder in eerste aanleg,
ondersteund door:
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door J. Guerra Fernández en M. Kontou-Durande als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënte in hogere voorziening,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, P. Jann, F. Macken, N. Colneric en S. von Bahr, kamerpresidenten, C. Gulmann (rapporteur), D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris en J. N. Cunha Rodrigues, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: D. Louterman-Hubeau, afdelingshoofd,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 6 november 2001, waar Unión de Pequeños Agricultores werd vertegenwoordigd door J. Jiménez Laiglesia y de Oñate; de Raad door I. Díez Parra, en de Commissie door J. Guerra Fernández en M. Kontou-Durande,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 maart 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 februari 2000, heeft Unión de Pequeños Agricultores krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van 23 november 1999, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (T-173/98, Jurispr. blz. II-3357; hierna: bestreden beschikking"), waarbij haar beroep, strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van verordening (EG) nr. 1638/98 van de Raad van 20 juli 1998 tot wijziging van verordening nr. 136/66/EEG houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB L 210, blz. 32; hierna: bestreden verordening"), werd verworpen.
Rechtskader
2 Op 22 september 1966 stelde de Raad verordening nr. 136/66/EEG vast, houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector oliën en vetten (PB 1966, 172, blz. 3025). Deze verordening richtte onder meer een gemeenschappelijke marktordening voor olijfolie in, met als voornaamste elementen een stelsel van garantieprijzen en van steun bij de productie. Nadien werden de regelingen van verordening nr. 136/66 herhaaldelijk gewijzigd. De aldus gewijzigde gemeenschappelijke marktordening voor olijfolie voorzag in regelingen betreffende interventieprijzen, steun voor de productie en voor het verbruik, opslag en in- en uitvoer.
3 Op 20 juli 1998 stelde de Raad de bestreden verordening vast, waarbij met name de gemeenschappelijke marktordening voor olijfolie werd hervormd. De vroegere interventieregeling werd afgeschaft en vervangen door een stelsel van steun voor particuliere-opslagcontracten. Afgeschaft werden ook de verbruikssteun en de bijzondere steun voor kleine producenten. Het mechanisme tot stabilisering van de steun bij de productie, gebaseerd op een gegarandeerde maximumhoeveelheid voor de gehele Gemeenschap, werd aldus gewijzigd, dat de gegarandeerde maximumhoeveelheid thans over de producerende lidstaten wordt verdeeld in de vorm van gegarandeerde nationale hoeveelheden. Ten slotte werden na 1 mei 1998 aangeplante olijfboomgaarden, behoudens uitzonderingen, van elke toekomstige steun uitgesloten.
Het procesverloop voor het Gerecht en de bestreden beschikking
4 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 20 oktober 1998, heeft Unión de Pequeños Agricultores, een rechtspersoon naar Spaans recht, in haar hoedanigheid van beroepsvereniging van kleine Spaanse landbouwondernemingen die de belangen van deze laatsten behartigt, krachtens artikel 173, vierde alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, vierde alinea, EG) beroep ingesteld tot nietigverklaring van de bestreden verordening met uitzondering van de daarin vervatte steunregeling voor tafelolijven.
5 Bij op 23 december 1998 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft de Raad krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
6 Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht deze exceptie van niet-ontvankelijkheid aanvaard en het beroep bijgevolg als kennelijk niet-ontvankelijk verworpen.
7 Eerst heeft het Gerecht in punt 34 van de bestreden beschikking herinnerd aan de vaste rechtspraak volgens welke particulieren krachtens artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag beroep kunnen instellen tegen iedere beschikking die, ook indien genomen in de vorm van een verordening, hen rechtstreeks en individueel raakt, en volgens welke het criterium voor het onderscheid tussen een verordening en een beschikking dient te worden gezocht in de al dan niet algemene strekking van de betrokken handeling. In punt 44 van genoemde beschikking heeft het Gerecht dan geconcludeerd dat de bestreden verordening naar haar aard en strekking een normatief karakter heeft en geen beschikking in de zin van artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) is.
8 Vervolgens heeft het Gerecht er in punt 45 van de bestreden beschikking aan herinnerd dat onder bepaalde omstandigheden zelfs een normatieve handeling die op belanghebbende marktdeelnemers in het algemeen van toepassing is, sommigen van hen individueel kan raken, en dat een gemeenschapshandeling dus een normatief karakter kan hebben en tegelijkertijd, ten aanzien van bepaalde belanghebbende marktdeelnemers, een beschikkend karakter. Het Gerecht heeft opgemerkt:
- in punt 46 van de bestreden beschikking, dat [e]en natuurlijke of rechtspersoon [...] dan echter [moet] kunnen aantonen, dat zij door de betrokken handeling wordt geraakt uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of wegens een feitelijke situatie die haar ten opzichte van ieder ander karakteriseert [...]", en
- in punt 47 van dezelfde beschikking dat, bovendien, de ontvankelijkheid van beroepen van verenigingen in dit opzicht kan worden aanvaard indien een wettelijke bepaling uitdrukkelijk een aantal procedurele bevoegdheden aan beroepsverenigingen toekent, indien een vereniging de belangen vertegenwoordigt van ondernemingen die zelf in een beroep ontvankelijk zouden zijn, en indien de vereniging wordt geïndividualiseerd wegens de aantasting door de bestreden handeling van haar eigen belangen als vereniging, met name omdat haar onderhandelingspositie is verzwakt door de voor nietigverklaring voorgedragen handeling.
9 In casu heeft het Gerecht in punt 48 van de bestreden beschikking geconcludeerd dat rekwirante zich tot staving van de ontvankelijkheid van haar beroep op geen van deze drie situaties kan beroepen.
10 Dienaangaande heeft het Gerecht in punt 50 van de bestreden beschikking met name vastgesteld dat verzoekster niet [heeft] aangetoond, dat haar leden door de bestreden verordening worden geraakt uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of wegens een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert. Het volstaat hier eraan te herinneren, dat de omstandigheid dat de bestreden verordening, toen zij werd vastgesteld, de op dat moment op de olijfoliemarkt actieve leden van verzoekster heeft getroffen, eventueel met het gevolg dat sommigen van hen hun activiteit hebben moeten staken, die personen niet karakteriseert ten opzichte van iedere andere marktdeelnemer in de Gemeenschap. Zij bevinden zich immers in een objectief bepaalde situatie, overeenkomend met de situatie van ieder ander die die markt nu of in de toekomst zou betreden [...]. De bestreden verordening raakt verzoeksters leden slechts uit hoofde van hun objectieve hoedanigheid van deelnemer aan de olijfoliemarkt, op gelijke voet met alle anderen die op die markt actief zijn."
11 Het Gerecht heeft bovendien in de punten 53 tot en met 55 van de bestreden beschikking vastgesteld dat rekwirante de ontvankelijkheid van haar beroep ook niet kon rechtvaardigen met het argument, dat de bestreden verordening een aantal van haar specifieke belangen aantast. In punt 58 van die beschikking heeft het Gerecht geconcludeerd dat rekwirante niet geïndividualiseerd was in de zin van welk criterium dan ook dat in de rechtspraak is ontwikkeld met betrekking tot de ontvankelijkheid van door verenigingen ingestelde beroepen tot nietigverklaring.
12 Ten slotte heeft het Gerecht het laatste argument onderzocht dat rekwirante had aangevoerd om aan te tonen dat zij individueel werd geraakt door de bepalingen van de bestreden verordening, namelijk dat zij het risico liep daadwerkelijke rechtsbescherming te ontberen. Dienaangaande heeft het Gerecht geoordeeld:
61 Met het argument dat zij daadwerkelijke rechtsbescherming ontbeert, stelt verzoekster in feite het ontbreken van nationale rechtsmiddelen aan de kaak, die het in voorkomend geval mogelijk zouden maken, de geldigheid van de bestreden verordening door middel van een prejudiciële verwijzing krachtens artikel 177 [EG-Verdrag (thans artikel 234 EG)] te doen toetsen.
62 Dienaangaande moet worden beklemtoond, dat het beginsel van gelijkheid van alle justitiabelen met betrekking tot de voorwaarden waaronder zij zich met een beroep tot nietigverklaring tot de communautaire rechter kunnen wenden, verlangt dat die voorwaarden niet mogen afhangen van de wijze waarop het systeem van rechtsmiddelen in elke lidstaat is ingericht. Daarbij zij er overigens op gewezen, dat de lidstaten ingevolge het samenwerkingsbeginsel van artikel 5 EG-Verdrag (thans artikel 10 EG) het hunne dienen bij te dragen aan de volledigheid van het door het Verdrag ingerichte stelsel van rechtsmiddelen en procedures, waarbij het toezicht op de wettigheid van de handelingen der gemeenschapsinstellingen aan de communautaire rechter is opgedragen (zie arrest [van 23 april 1986,] Les Verts/Parlement, [294/83, Jurispr. blz. 1339,] punt 23).
63 Een en ander kan evenwel niet rechtvaardigen, dat het Gerecht zou afwijken van het in artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag neergelegde stelsel van rechtsmiddelen, zoals dat in de rechtspraak is verduidelijkt, en de door die bepaling getrokken grenzen van zijn bevoegdheid zou overschrijden.
64 Verzoekster kan evenmin een argument ontlenen aan de mogelijk lange duur van een procedure op grond van artikel 177 van het Verdrag. Dat kan immers geen grond opleveren voor wijziging van het in de artikelen 173, 177 en 178 EG-Verdrag (thans artikel 235 EG) neergelegde stelsel van rechtsmiddelen en procedures, waarbij het toezicht op de wettigheid van de handelingen der instellingen aan het Hof is opgedragen. In geen geval kan een dergelijk argument grond opleveren voor het ontvankelijk verklaren van een beroep tot nietigverklaring, ingesteld door een natuurlijke of rechtspersoon die niet aan de voorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag voldoet (beschikking Hof van 24 april 1996, CNPAAP/Raad, C-87/95 P, Jurispr. blz. I-2003, punt 38)."
13 Gelet op een en ander, heeft het Gerecht in punt 65 van de bestreden beschikking vastgesteld dat rekwirante niet kon worden geacht door de bestreden verordening individueel te worden geraakt, en dat, aangezien rekwirante niet voldeed aan een van de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, de vraag of zij rechtstreeks door genoemde verordening werd geraakt, niet behoefde te worden onderzocht.
De hogere voorziening
14 Met haar hogere voorziening verzoekt rekwirante het Hof:
- de bestreden beschikking te vernietigen;
- haar beroep in eerste aanleg ontvankelijk te verklaren en de zaak voor afdoening naar het Gerecht te verwijzen.
15 De Raad concludeert dat het het Hof behage:
- de hogere voorziening kennelijk niet-ontvankelijk of, subsidiair, kennelijk ongegrond te verklaren;
- rekwirante in de kosten te verwijzen.
16 Bij beschikking van de president van het Hof van 12 september 2000 is de Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Raad.
17 Rekwirante voert vier middelen aan tot staving van haar hogere voorziening.
18 Ten eerste betoogt zij dat het Gerecht in punt 61 van de bestreden beschikking het argument betreffende het ontbreken van een daadwerkelijke rechtsbescherming in geval van niet-ontvankelijkheid van het beroep verkeerd heeft uitgelegd. Volgens rekwirante is dit argument niet zozeer ontleend aan het ontbreken van nationale rechtsmiddelen, maar aan het feit dat, indien het beroep niet-ontvankelijk zou worden verklaard, in casu niet zou zijn voldaan aan de voorwaarde dat het grondrecht waarop zij zich beroept, een daadwerkelijke invulling moet hebben. Ten tweede stelt rekwirante dat de motivering van de bestreden beschikking ontoereikend is, omdat niet wordt geantwoord op de argumenten feitelijk en rechtens die in het verzoekschrift en in de opmerkingen betreffende de exceptie van niet-ontvankelijkheid waren aangevoerd, maar integendeel in punt 63 van de beschikking slechts op één van die argumenten wordt ingegaan, dat bovendien verkeerd wordt weergegeven. Ten derde stelt rekwirante dat punt 62 van genoemde beschikking tegenstrijdig is. Dienaangaande betoogt zij dat indien het beginsel van loyale samenwerking verlangt dat er een nationaal rechtsmiddel bestaat dat in voorkomend geval kan leiden tot een prejudiciële verwijzing over de geldigheid van de gemeenschapshandeling, de eerbiediging van het recht van de particulier op een daadwerkelijke rechtsbescherming afhangt van de wijze waarop het systeem van rechtsmiddelen in elke lidstaat is ingericht. Ten vierde stelt rekwirante dat niet werd onderzocht of, gelet op alle gegevens feitelijk en rechtens, de niet-ontvankelijkheid van het beroep in casu zou leiden tot een schending van het fundamentele recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming, en dat de bestreden beschikking bijgevolg strijdig is met een grondrecht dat deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde.
De ontvankelijkheid van de hogere voorziening
19 De Raad en de Commissie menen dat rekwirante geen procesbelang heeft en dat de hogere voorziening bijgevolg kennelijk niet-ontvankelijk is. Alles wat het Gerecht over de daadwerkelijke rechtsbescherming betoogt, is volgens hen een obiter dictum, aangezien, zoals uit punt 65 van de bestreden beschikking blijkt, het beroep in feite niet-ontvankelijk werd verklaard omdat rekwirante niet aan één van de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag voldeed. De communautaire rechter moet dus, zelfs indien er geen enkel nationaal rechtsmiddel bestaat, deze bepaling van het Verdrag blijven toepassen, door na te gaan of aan de daarin gestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden is voldaan.
20 Opdat haar beroep ontvankelijk kan worden verklaard, had rekwirante bijgevolg haar hogere voorziening moeten baseren op een onverenigbaarheid tussen de bestreden beschikking en artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, en had zij in het bijzonder moeten aantonen dat zij door de bestreden verordening individueel werd geraakt, en niet op een eventueel gebrek aan daadwerkelijke rechtsbescherming dat, bij de huidige stand van de opbouw van de Gemeenschap, dit beroep in geen geval ontvankelijk kan maken.
21 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het bestaan van procesbelang onderstelt dat de uitslag van de hogere voorziening in het voordeel van de rekwirant kan zijn (arrest van 13 juli 2000, Parlement/Richard, C-174/99 P, Jurispr. blz. I-6189, punt 33).
22 Bij de bestreden beschikking werd het beroep dat rekwirante bij het Gerecht had ingesteld, als niet-ontvankelijk verworpen.
23 Bijgevolg zou, indien de hogere voorziening slaagt, het beroep ten gronde kunnen worden onderzocht, hetgeen alleszins in het voordeel van rekwirante zou zijn. De vraag of het aangevoerde recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming onder bepaalde omstandigheden een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring van een verordening ontvankelijk kan maken, betreft de gegrondheid van de hogere voorziening, en kan hoe dan ook niet de vraag prejudiciëren of rekwirante een procesbelang heeft.
24 Mitsdien moet de hogere voorziening ontvankelijk worden verklaard.
De gegrondheid van de hogere voorziening
De argumenten van partijen
25 Met haar vier middelen, die tezamen moeten worden onderzocht, betoogt rekwirante in wezen dat de niet-ontvankelijkverklaring van haar beroep om de redenen die in de punten 61 tot en met 64 van de bestreden beschikking zijn uiteengezet, in strijd is met haar recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming met het oog op de behartiging van haar belangen of die van haar leden.
26 Volgens rekwirante vereisen de in het geding zijnde bepalingen van de bestreden verordening, waarbij de interventieregeling, de verbruikssteun en de steun voor kleine producenten worden afgeschaft, geen nationale uitvoeringsbepalingen of handelingen van de Spaanse autoriteiten. Bijgevolg kan zij, in de Spaanse rechtsorde, niet om nietigverklaring verzoeken van een nationale handeling die op genoemde bepalingen betrekking heeft, en is het dus niet mogelijk de geldigheid van deze bepalingen via een prejudiciële verwijzing te laten onderzoeken. Bovendien kunnen rekwirante of haar leden zelfs geen inbreuk plegen op dergelijke bepalingen om vervolgens de geldigheid aan te vechten van de sanctie die hen eventueel zou worden opgelegd.
27 Omdat niet is onderzocht of, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, de niet-ontvankelijkheid van het beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van de bestreden verordening tot een schending van het recht van rekwirante op een daadwerkelijke rechtsbescherming zou leiden, is de bestreden beschikking volgens haar in strijd met een grondrecht dat deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde.
28 Rekwirante betoogt dat het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming onderstelt dat de bijzondere omstandigheden van het concrete geval specifiek worden onderzocht. Een recht kan geen daadwerkelijk karakter hebben indien niet concreet wordt onderzocht of het dit ook heeft. Een dergelijk onderzoek houdt noodzakelijkerwijze in dat wordt nagegaan of er in het concrete geval een alternatief rechtsmiddel bestaat. Dienaangaande verwijst rekwirante naar de punten 32 en 33 van het arrest van 2 april 1998, Greenpeace Council e.a./Commissie (C-321/95 P, Jurispr. blz. I-1651), waarin volgens haar wordt bevestigd dat, indien er geen nationaal rechtsmiddel bestaat, het overeenkomstig artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag ingestelde beroep tot nietigverklaring ontvankelijk moet worden verklaard.
29 De Raad en de Commissie stellen in wezen, dat de hogere voorziening in ieder geval kennelijk ongegrond is, aangezien artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag het ontbreken van een nationaal rechtsmiddel niet als een criterium of als een omstandigheid noemt op grond waarvan een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld rechtstreeks beroep tot nietigverklaring van een gemeenschapshandeling van algemene strekking ontvankelijk zou kunnen worden verklaard. Het enige wat van belang is, is of die natuurlijke of rechtspersoon door de bestreden handeling rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Het verzoekschrift in hogere voorziening gaat evenwel niet in op de vraag of rekwirante individueel en rechtstreeks wordt geraakt, doch gaat enkel in op de beoordeling door het Gerecht van de argumenten betreffende de daadwerkelijke rechtsbescherming.
30 De Raad en de Commissie herinneren er bovendien aan dat het Verdrag een volledig stelsel van rechtsmiddelen bevat waarbij het toezicht op de wettigheid of de geldigheid van de handelingen der gemeenschapsinstellingen - in het bijzonder de handelingen van algemene strekking - aan het Hof is opgedragen. De Commissie beaamt dat een lidstaat die de verwijzing van een prejudiciële vraag ten zeerste bemoeilijkt of onmogelijk maakt, het fundamentele recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming schendt en daardoor nalaat zijn plicht tot loyale samenwerking als bedoeld in artikel 5 van het Verdrag te vervullen. Zelfs in dat geval kan aan een dergelijke inbreuk evenwel niet een einde worden gemaakt door de betekenis van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag geweld aan te doen; dit moet gebeuren door overeenkomstig artikel 226 EG tegen de betrokken lidstaat een procedure wegens niet-nakoming in te leiden.
31 De Commissie begrijpt bovendien niet hoe rekwirante kan stellen dat er geen enkel Spaans rechtsmiddel bestaat tegen de bestreden verordening. Zij herinnert eraan dat de verordening verbindend is en de rechtssubjecten rechtstreeks rechten verleent en verplichtingen oplegt, zodat iedere schending van haar bepalingen voor de nationale rechter kan worden ingeroepen. In het Spaanse recht moet, evenals stellig in het recht van andere lidstaten, de Spaanse overheid een beslissing nemen op verzoeken die de betrokken personen bij haar indienen. Indien de bevoegde autoriteiten na afloop van een zekere termijn geen standpunt betreffende deze verzoeken hebben bepaald, geldt een dergelijk stilzwijgen als een afwijzing - of integendeel, in sommige gevallen, als een positief antwoord - en kan de betrokken verzoeker, als hij niet tevreden is met het antwoord, beroep instellen. Zodra het beroep is ingesteld, kan deze particulier alle regels van het gemeenschapsrecht inroepen en, in voorkomend geval, overeenkomstig artikel 234 EG om een prejudiciële verwijzing verzoeken omtrent de uitlegging of de geldigheid van de bestreden handeling.
Beoordeling door het Hof
32 Om te beginnen zij opgemerkt dat rekwirante de vaststelling van het Gerecht in punt 44 van de bestreden beschikking dat de bestreden verordening een algemene strekking heeft, niet heeft betwist. Evenmin heeft zij de vaststelling in punt 56 van deze beschikking betwist, dat haar eigen belangen niet werden geraakt door de bestreden verordening, noch de vaststelling in punt 50 van de beschikking, dat haar leden niet door de bestreden verordening werden getroffen uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert.
33 In die omstandigheden moet worden onderzocht of rekwirante niettemin, in haar hoedanigheid van vertegenwoordiger van de belangen van haar leden, overeenkomstig artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag in een beroep tot nietigverklaring van de bestreden verordening kan worden ontvangen, enkel en alleen omdat het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming zulks vereist, omdat er volgens haar geen enkel rechtsmiddel voor de nationale rechter zou bestaan.
34 Volgens artikel 173, tweede en derde alinea, van het Verdrag is het Hof bevoegd uitspraak te doen inzake elk beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid, dat is ingesteld door een lidstaat, de Raad of de Commissie, ofwel, ter vrijwaring van hun prerogatieven, door het Europees Parlement, de Rekenkamer en de Europese Centrale Bank. Volgens de vierde alinea van genoemde bepaling, [kan] [i]edere natuurlijke of rechtspersoon [...] onder dezelfde voorwaarden beroep instellen tegen de tot hem gerichte beschikkingen, alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, of van een beschikking gericht tot een andere persoon, hem rechtstreeks en individueel raken."
35 Andere rechtssubjecten dan de instellingen, de Europese Centrale Bank en de lidstaten kunnen dus geen beroep krachtens artikel 173 van het Verdrag instellen tegen een verordening, voorzover deze een algemene strekking heeft (zie, in die zin, arrest van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie, 92/78, Jurispr. blz. 777, punt 40).
36 Een handeling van algemene strekking, zoals een verordening, kan echter in bepaalde omstandigheden bepaalde natuurlijke of rechtspersonen individueel raken en dus ten opzichte van hen het karakter van een beschikking hebben (zie, onder meer, arresten van 16 mei 1991, Extramet Industrie/Raad, C-358/89, Jurispr. blz. I-2501, punt 13; 18 mei 1994, Codorníu/Raad, C-309/89, Jurispr. blz. I-1853, punt 19, en 31 mei 2001, Sadam Zuccherifici e.a./Raad, C-41/99 P, Jurispr. blz. I-4239, punt 27). Dit is het geval wanneer de betrokken handeling een natuurlijke of rechtspersoon treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een geadresseerde (zie, onder meer, arresten van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 207, 232, en 22 november 2001, Nederlandse Antillen/Raad, C-452/98, Jurispr. blz. I-8973, punt 60).
37 In geen geval kan een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring van een verordening dat niet aan deze voorwaarde voldoet, ontvankelijk worden verklaard (zie, in dit verband, beschikking CNPAAP/Raad, reeds aangehaald, punt 38).
38 Er zij niettemin aan herinnerd dat de Europese Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin dat de instellingen niet ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het Verdrag en met de algemene rechtsbeginselen, waaronder de grondrechten.
39 Particulieren moeten zich bijgevolg daadwerkelijk voor de rechter kunnen beroepen op door hen aan de communautaire rechtsorde ontleende rechten, aangezien het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming een van de algemene rechtsbeginselen is die voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten. Dit recht is eveneens neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (zie, met name, arresten van 15 mei 1986, Johnston, 222/84, Jurispr. blz. 1651, punt 18, en 27 november 2001, Commissie/Oostenrijk, C-424/99, Jurispr. blz. I-9285, punt 45).
40 Het Verdrag heeft bij zijn artikelen 173 en 184 (thans artikel 241 EG) enerzijds en artikel 177 anderzijds een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen, waarbij aan de communautaire rechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen (zie, in die zin, arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 23). Volgens dit stelsel kunnen natuurlijke of rechtspersonen die, wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, geen rechtstreeks beroep kunnen instellen tegen gemeenschapshandelingen van algemene strekking, naar gelang van het geval de ongeldigheid van dergelijke handelingen inroepen, hetzij incidenteel voor de communautaire rechter krachtens artikel 184 van het Verdrag, hetzij voor de nationale rechter, die weliswaar niet bevoegd is zelf de ongeldigheid van genoemde handelingen vast te stellen (zie arrest van 22 oktober 1987, Foto-Frost, 314/85, Jurispr. blz. 4199, punt 20) maar die ertoe kan worden gebracht daarover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.
41 De lidstaten moeten dan ook voorzien in een stelsel van rechtsmiddelen en procedures dat de eerbiediging van het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming kan verzekeren.
42 Tegen deze achtergrond en overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag vervatte beginsel van loyale samenwerking moet de nationale rechter de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroepen zoveel mogelijk aldus uitleggen en toepassen dat natuurlijke en rechtspersonen tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapshandeling van algemene strekking wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen.
43 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat, zoals de advocaat-generaal in de punten 50 tot en met 53 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een uitlegging van het stelsel van rechtsmiddelen als door rekwirante wordt voorgestaan, volgens welke voor de communautaire rechter een rechtstreeks beroep tot nietigverklaring zou mogen worden ingesteld voorzover na een concreet onderzoek, door deze rechter, van de nationale regels van procesrecht blijkt dat deze regels de particulier niet toestaan om een beroep in te stellen waarmee hij de geldigheid van de betwiste gemeenschapshandeling kan aanvechten, niet kan worden aanvaard. In een dergelijk stelsel zou de communautaire rechter immers in elk concreet geval het nationale procesrecht moeten onderzoeken en uitleggen, hetgeen de grenzen van zijn bevoegdheid in het kader van het toezicht op de wettigheid van de gemeenschapshandelingen te buiten zou gaan.
44 Bovendien kan in het door het Verdrag in het leven geroepen stelsel van toezicht op de wettigheid een natuurlijke of rechtspersoon slechts beroep tegen een verordening instellen, indien hij niet alleen rechtstreeks maar ook individueel wordt geraakt. Deze laatste voorwaarde moet weliswaar, gelet op de uiteenlopende situaties die een verzoeker kunnen individualiseren, worden uitgelegd in het licht van het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming (zie, bijvoorbeeld, arrest van 2 februari 1988, Van der Kooy/Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 14; arresten Extramet Industrie/Raad, reeds aangehaald, punt 13, en Codorníu/Raad, reeds aangehaald, punt 19), maar een dergelijke uitlegging mag deze voorwaarde, die uitdrukkelijk door het Verdrag wordt gesteld, niet tot een dode letter maken, omdat anders de grenzen van de door het Verdrag aan de communautaire rechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden.
45 Weliswaar is een ander stelsel van toezicht op de wettigheid van de gemeenschapshandelingen van algemene strekking denkbaar dan het stelsel dat in het oorspronkelijke Verdrag is vastgelegd en waarvan de beginselen sindsdien nooit zijn gewijzigd, doch, in voorkomend geval, staat het aan de lidstaten om het thans geldende stelsel te herzien overeenkomstig artikel 48 EU.
46 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het Gerecht, door het door rekwirante ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren zonder eerst te onderzoeken of er in casu een rechtsmiddel voor een nationale rechter bestond waarmee de geldigheid van de bestreden verordening kon worden onderzocht, niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
47 Mitsdien moet de hogere voorziening worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
48 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat ingevolge artikel 118 van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien rekwirante in het ongelijk is gesteld, dient zij derhalve overeenkomstig de vordering van de Raad in de kosten te worden verwezen.
49 Volgens artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering, dat eveneens ingevolge artikel 118 van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Overeenkomstig deze bepaling moet worden beslist dat de Commissie haar eigen kosten draagt.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Wijst de hogere voorziening af.
2) Verwijst Unión de Pequeños Agricultores in de kosten.
3) Verstaat dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen haar eigen kosten draagt.