61990CC0358_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans cette affaire, la requérante, la Compagnia italiana alcool SAS di Mario Mariano & Co., demande l' annulation en application de l' article 173 du traité CEE de deux décisions de la Commission portant refus de donner suite aux procédures d' adjudication particulière n s 5/90 et 6/90 ouvertes par les règlements de la Commission (CEE) n 2575/90 (JO 1990, L 243, p. 22) et (CEE) n
2576/90 (JO 1990, L 243, p. 24) respectivement. Ces règlements prévoyaient la vente par adjudication particulière pour une utilisation dans le secteur des carburants dans la Communauté d' alcools d' origine vinique détenus par les organismes d' intervention. La requérante demande également, au titre de l' article 178 du traité CEE et du second paragraphe de l' article 215, réparation du préjudice qu' elle prétend subir du fait des décisions attaquées.
L' écoulement des alcools obtenus par distillation
2. Afin de mieux situer le contexte des demandes de la requérante, il paraît nécessaire d' examiner les tentatives du législateur communautaire pour régler le problème des surplus de la production d' alcool. Selon les considérants du règlement (CEE) n
822/87 portant organisation commune du marché vinicole (JO 1987, L 84, p. 1) "la situation fortement excédentaire du marché viti-vinicole s' aggrave de façon extrêmement rapide". D' où la nécessité de prendre des mesures afin de réduire le potentiel viticole communautaire et d' absorber les surplus. Suivant ces mêmes considérants (à la p. 4) "il apparaît que la distillation obligatoire est la mesure la plus efficace pour résorber les excédents des vins de table sur le marché". Toutefois (p. 5) "pour éviter des perturbations des marchés de l' alcool et des boissons spiritueuses, il est opportun de fixer des règles pour l' écoulement de l' alcool provenant des distillations dans le cadre des interventions sur le marché du vin".
3. Conformément à cela, les articles 35 et 36 règlementent la distillation de produits dérivés de la fabrication du vin et de certains vins. En vertu de l' article 37, paragraphe 1,
"l' écoulement des produits des distillations visés aux articles 35 et 36 qui sont détenus par les organismes d' intervention ne doit pas perturber les marchés de l' alcool et des boissons spiritueuses produits dans la Communauté.
A cette fin, leur écoulement a lieu dans d' autres secteurs, et notamment dans celui des carburants, chaque fois qu' il est susceptible d' entraîner une telle perturbation".
L' article 39 du règlement n
822/87 prévoit la distillation obligatoire de vins de table lorsque "pour une campagne viticole, le marché des vins de table et des vins aptes à donner des vins de table présente une situation de déséquilibre grave". Les produits provenant de ces opérations de distillation sont achetés par les organismes d' intervention. Conformément à l' article 40, paragraphe 3, du règlement n
822/87,
"l' écoulement des produits pris en charge par l' organisme d' intervention ou des produits issus de leur transformation est effectué soit par voie de ventes aux enchères publiques, soit par voie d' adjudication. Il a lieu dans des conditions telles que:
- l' alcool puisse être vendu normalement sur les marchés pour les différents usages,
- toute perturbation des marchés de l' alcool et des boissons spiritueuses soit évitée,
- l' égalité d' accès aux marchandises ainsi que l' égalité de traitement des acheteurs soient assurées".
4. Les règles générales relatives à l' écoulement des alcools obtenus au titre des distillations visées aux articles 35, 36 et 39 du règlement n
822/87 et détenus par les organismes d' intervention sont fixées par le règlement (CEE) n
3877/88 du Conseil (JO 1988, L 346, p. 7). En déterminant ces règles, le législateur communautaire avait à tenir compte de deux risques principaux.
5. En premier lieu, le marché normal de l' alcool et des boissons spiritueuses est extrêmement sensible et peut être perturbé par l' entrée de quantités d' alcools qui peuvent apparaître faibles en termes absolus. Selon la Commission, en règle générale les grands fabricants commercialisent seulement environ mille hectolitres par an destinés à la consommation humaine. Par comparaison, les quantités d' alcool stockées sont énormes, de sorte que la mise en vente d' une partie d' entre elles causerait d' importantes perturbations sur le marché normal. Comme nous l' expliquerons, les ventes par adjudication particulière litigieuses, en l' espèce, concernent au total 4,8 millions d' hectolitres.
6. Le cinquième considérant du règlement n
3877/88 rappelle donc la nécessité d' éviter la perturbation des marchés de l' alcool et des boissons spiritueuses produits dans la Communauté conformément à l' article 40, paragraphe 3. Aux termes du considérant suivant, "il convient également d' éviter que cet alcool crée des difficultés additionnelles ... dans d' autres secteurs d' utilisation ou vers certaines destinations". Le même considérant ajoute que "ces difficultés semblent moindres dans le secteur des combustibles" et qu' "un débouché privilégié doit être recherché dans ce secteur, sans exclure toutefois d' autres opportunités éventuelles de vente".
7. Le second risque qu' il fallait garder à l' esprit avait pour origine le fait que, étant donné les grandes quantités d' alcools impliquées, il était envisagé d' organiser leur retrait des entrepôts de stockage des organismes d' intervention concernés en procédant par lots. Cela faisait naître le danger que des changements dans les conditions du marché conduisent les acheteurs à ne pas prendre le second lot ou les lots ultérieurs.
8. Pour parer à cette éventualité, le législateur communautaire a prévu un certain nombre de conditions destinées à garantir que l' alcool obtenu au titre de distillations qui est écoulé à partir des stocks communautaires ne soit utilisé qu' à des fins spécifiques et que les acheteurs prennent la quantité totale qu' ils acceptent d' acheter.
9. Les règles mises en place par le règlement n
3877/88 prévoient que l' alcool est vendu selon la procédure d' adjudication qui aux termes du troisième considérant de ce règlement "présente l' avantage d' être plus accessible à l' ensemble des opérateurs du secteur de l' alcool" que la vente aux enchères publiques. Conformément à l' article 1er, paragraphe 2, de ce règlement, "les conditions des adjudications doivent assurer l' égalité de traitement de tous les intéressés quel que soit le lieu de leur établissement dans la Communauté". Cependant, l' article 1er, paragraphe 4, déclare que "seuls sont admis aux procédures ... les intéressés ayant garanti le respect de leurs obligations par la constitution d' une caution". En outre, en vertu de l' article 2 du règlement n
3877/88, chaque adjudication peut être subordonnée à des conditions particulières, "notamment pour éviter des perturbations des marchés". La Commission peut, selon la procédure du comité de gestion prévue à l' article 83 du règlement n
822/87, "soit donner suite aux offres reçues, soit ne pas y donner suite".
10. Les modalités d' application relatives à l' écoulement des alcools obtenus au titre des distillations visées aux articles 35, 36 et 39 du règlement n
822/87 et détenus par les organismes d' intervention sont fixées par le règlement (CEE) n
1780/89 de la Commission (JO 1989, L 178, p. 1). Ce règlement a par la suite été modifié et nous ferons référence aux amendements pertinents lorsqu' ils sont applicables. Pour l' instant, nous nous limiterons à la version originale.
11. Conformément à l' article 1er, paragraphe 1, du règlement n
1780/89, l' écoulement peut se faire soit par un système d' adjudication permanente, soit par un système d' adjudication simple, soit par un système d' adjudication particulière. L' article 1er, paragraphe 2, stipule que l' on entend par adjudication "la mise en concurrence des intéressés sous forme d' appel d' offres, le marché étant attribué à la personne dont l' offre est la plus favorable et conforme au présent règlement". Le cinquième considérant explique que "l' objectif de l' adjudication étant d' obtenir le prix le plus favorable, elle doit être attribuée au soumissionnaire offrant le prix le plus élevé lorsque la Commission décide de donner suite aux offres...". Toutefois, le sixième considérant ajoute que "afin de ne pas affecter la concurrence avec les produits auxquels l' alcool pourrait se substituer, il y a lieu de permettre à la Commission de ne pas donner suite aux offres reçues".
12. Cette affaire concerne des adjudications particulières, dont les modalités sont définies au titre III du règlement n
1780/89. En application de ces règles, qui sont destinées aux ventes de grandes quantités d' alcool, l' avis d' adjudication particulière peut stipuler que la vente d' alcool est restreinte à une utilisation ou à une destination spécifique. Il peut également interdire certaines utilisations ou destinations (article 18, paragraphe 1). Chaque avis d' adjudication particulière doit porter sur deux lots pour lesquels un ordre d' enlèvement est déterminé. L' adjudication doit porter sur le prix du premier lot (article 18, paragraphe 2). Le prix du second lot est le prix convenu pour le premier lot ajusté à l' aide d' un coefficient à déterminer dans l' avis d' adjudication (articles 18, paragraphe 2, et 27).
13. Les avis d' adjudication particulière doivent être publiés au Journal officiel des Communautés européennes et indiquer les formalités de présentation des offres, l' utilisation et/ou la destination finales prévues pour l' alcool et certains points spécifiés dans l' article 20 du règlement n
1780/89. Aux termes de l' article 23, paragraphe 1, la Commission, selon la procédure du comité de gestion
"et dans les 15 jours ouvrables à compter de la date limite de dépôt des offres, peut décider au vu des offres soumises:
- soit de donner suite à ces offres,
- soit de ne pas donner suite à ces offres".
Si elle donne suite, la Commission est tenue par l' article 23, paragraphe 2, d' accepter l' offre la plus élevée. En vertu de l' article 23, paragraphe 3, la Commission doit informer, par écrit, sans délai, les soumissionnaires de la suite réservée à leur offre. Elle doit également informer les organismes d' interventions détenteurs de l' alcool.
14. Les adjudicataires doivent, dans les vingt jours qui suivent la notification de la décision prise quant à leur offre, se faire délivrer par chaque organisme d' intervention détenteur une déclaration d' attribution certifiant que leur offre est retenue, et apporter la preuve "de la constitution auprès de chaque organisme d' intervention concerné, de la garantie de bonne exécution visant à assurer l' utilisation de l' alcool faisant l' objet du premier lot aux fins prévues dans l' avis d' adjudication" (article 24).
15. Les modalités d' enlèvement de l' alcool sont définies dans les articles 25, 26 et 28 du règlement n
1780/89. En application de l' article 26, paragraphe 1, l' enlèvement de l' alcool du second lot ne peut débuter qu' à l' expiration du délai prévu à l' article 25, paragraphe 2, pour l' enlèvement du premier lot. L' article 26, paragraphe 2, stipule:
"Avant l' enlèvement du second lot, l' adjudicataire apporte la preuve de la constitution auprès de l' organisme d' intervention concerné de la garantie de bonne exécution visant à assurer l' utilisation de l' alcool, faisant l' objet du second lot, aux fins prévues dans l' avis d' adjudication."
Les modifications apportées au règlement n
1780/89
16. Le règlement n
1780/89 a été modifié par le règlement (CEE) n
2568/90 de la Commission (JO 1990, L 243, p. 11). Le troisième considérant de ce dernier règlement déclare qu' "il y a lieu de modifier certaines conditions relatives aux ventes par adjudication particulière en vue de l' utilisation de l' alcool d' origine vinique dans le secteur des carburants à l' intérieur de la Communauté afin d' assurer dans une certaine mesure l' approvisionnement des adjudicataires et de tenir compte du coût de l' investissement qui doit être réalisé dans des usines de transformation pour cette utilisation, sans pour autant empêcher tout mouvement physique de la quantité d' alcool mise en vente". Plus spécifiquement, les cinquième et sixième considérants énoncent:
"considérant qu' il convient, pour les ventes par adjudication particulière, d' exiger la constitution d' une garantie de bonne exécution visant à assurer l' utilisation de l' alcool adjugé aux fins prévues moins élevée que pour les autres types d' adjudication, eu égard aux possibilités de surveillance et de contrôle de l' utilisation de l' alcool concerné dans la Communauté; que cette garantie de bonne exécution peut même être remplacée par un contrôle exercé par une société de surveillance internationale jusqu' à l' utilisation finale de l' alcool;
considérant qu' il y a lieu de prévoir l' obligation pour l' adjudicataire de constituer une garantie dite de bon enlèvement pour chaque lot d' une adjudication particulière afin d' assurer l' enlèvement physique de l' alcool dans les délais prévus pour que le coût financier lié au stockage de certains alcools soit réduit; qu' il est nécessaire en conséquence de revoir le calendrier des enlèvements physiques de l' alcool adjugé;".
17. Aux termes de la version modifiée du deuxième tiret du paragraphe 2 de l' article 24 du règlement n
1780/89, l' adjudicataire doit apporter la preuve de la constitution auprès de chaque organisme d' intervention concerné de la garantie de bonne exécution et de bon enlèvement. L' objectif de la garantie de bonne exécution est d' "assurer l' utilisation de l' alcool adjugé aux fins prévues dans l' avis d' adjudication sauf si la Commission décide, selon la procédure prévue à l' article 83 du règlement n
822/87, de remplacer cette garantie par l' obligation pour l' adjudicataire de se soumettre jusqu' à l' utilisation finale au contrôle d' une société de surveillance internationale...". La garantie de bon enlèvement vise "à assurer l' enlèvement de l' alcool du premier lot dans les délais prévus à l' article 25".
18. En application de la version modifiée de l' article 26 du règlement n
1780/89, l' enlèvement de l' alcool du second lot ne peut débuter qu' à l' expiration de l' enlèvement physique total de l' alcool du premier lot des entrepôts de stockage de chaque organisme d' intervention concerné: voir article 26, paragraphe 1. Avant l' enlèvement du second lot, l' adjudicataire doit apporter la preuve de la constitution auprès de l' organisme d' intervention concerné de la garantie de bon enlèvement visant à assurer l' enlèvement de l' alcool faisant l' objet du second lot dans les délais prévus à l' article 26, paragraphe 3: voir article 26, paragraphe 2.
19. La Commission souligne que les modifications apportées par le règlement n
2568/90 ont eu pour effet à la fois d' assouplir et de renforcer le système de garantie établi par le règlement n
1780/89. D' une part, pour chaque lot, une garantie spécifique d' enlèvement physique de l' alcool dans les délais fixés a été introduite et la garantie de bonne exécution a été étendue pour couvrir toute la période du contrat et n' est plus appliquée lot par lot. D' autre part, la Commission a reçu le pouvoir de remplacer la garantie de bonne exécution par une obligation pour l' adjudicataire de se soumettre au contrôle d' une société de surveillance internationale. Notons que les motifs avancés dans les considérants du règlement n
2568/90 à l' appui de la modification du système de garantie sont expressément approuvés par les requérants.
Les faits
20. Selon la Commission, l' alcool distillé à partir de vin peut avoir un certain nombre d' utilisations, y compris la préparation de produits pharmaceutiques et de boissons destinées à la consommation humaine. Il peut également être employé dans un certain nombre de produits chimiques et industriels, tels que les peintures, détergents, pesticides et levures. L' alcool vinique peut, en outre, être employé dans le secteur des carburants où il a trois usages distincts.
21. En premier lieu, il peut être utilisé comme substitut de l' essence. Il n' existe à l' heure actuelle pas de marché significatif pour l' alcool sous forme de substitut de l' essence dans la Communauté, à l' inverse de ce qui se passe dans certains pays tiers, notamment le Brésil. En second lieu, l' alcool vinique peut être utilisé en mélange avec l' essence. Employé de cette manière, il peut représenter jusqu' à 5 à 10 % du produit fini. La Commission nous informe du fait que la Communauté exporte de l' alcool vers le Brésil à cet effet et essaie de développer les échanges avec les Caraïbes qui importent de l' alcool communautaire pour le transformer en alcool éthylique. Le produit qui en résulte est apparemment mélangé à l' essence et vendu aux États-Unis sous le nom de "gasohol".
22. Lorsque l' alcool destiné à être mélangé à l' essence est exporté de la Communauté, le contrôle sur son utilisation finale s' effectue au moyen de garanties financières et de certificats douaniers. Par contre, lorsque le produit fini est produit à l' intérieur de la Communauté, la Commission prétend que le contrôle effectif est rendu difficile par le fait que l' alcool est mélangé à l' essence avant la commercialisation du produit fini. Selon la Commission, il est alors difficile de contrôler que l' alcool a été utilisé aux fins autorisées. Il existe donc un danger de détournement illégal de l' alcool vers le marché de l' alcool destiné à la consommation humaine, s' accompagnant d' éventuelles perturbations de ce dernier.
23. En troisième lieu, l' alcool peut également servir dans le secteur des carburants comme additif dans l' essence connu sous le nom d' ETBE. Ce dernier peut remplacer d' autres additifs tels que le MTBE, qui est basé sur le méthanol. Les additifs sont commercialisés comme un produit distinct, ce qui, d' après la Commission, rend leur production plus simple à contrôler et permet donc plus facilement de s' assurer que l' alcool concerné n' est pas détourné à des fins illégales.
24. La requérante soutient au contraire que le risque de détournement illégal de l' alcool au sein de la Communauté est minime, et certainement nettement plus faible qu' à l' extérieur de la Communauté, dès lors que, selon elle, dans la Communauté il est impossible de vendre de l' alcool destiné à la consommation humaine sans les documents d' accompagnement prouvant son origine. La requérante conteste également l' affirmation de la Commission selon laquelle il est plus difficile de contrôler l' utilisation de l' alcool lorsqu' il est mélangé à l' essence que lorsqu' il est employé dans la production d' additifs. La requérante se base en cela sur le fait que lors du mélange de l' alcool avec l' essence, il ne se produit aucune réaction chimique. Le mélange contient donc exactement la même quantité d' alcool qui lui a été ajoutée et cette quantité peut être facilement contrôlée. Lorsque l' alcool est utilisé dans la fabrication de l' additif ETBE, par contre, il se produit une réaction chimique qui fait que, selon la requérante, il est difficile de déterminer la quantité d' alcool qui a été utilisée pour le produire. La requérante soutient qu' en pratique le coût de la transformation de l' alcool en additif pour l' essence est trop élevé pour intéresser sérieusement les entreprises envisageant l' achat d' alcool auprès des organismes d' intervention.
25. La Commission essaie depuis 1986 d' écouler par le biais de la procédure de l' adjudication particulière d' importants stocks d' alcools distillés, dont le stockage présente des problèmes financiers et logistiques permanents. Une première série d' adjudications a été organisée en 1986 en application du règlement (CEE) n 1915/86 de la Commission (JO L 165, p. 14) dont l' article 8, paragraphe 4, imposait aux adjudicataires de fournir une garantie de 80 écus par hectolitre d' alcool à 100 % de volume. Aucun contrat n' a été adjugé lors de cette série. En 1989, la Commission a organisé trois autres séries d' adjudications. Cette fois, une seule garantie, couvrant à la fois l' exécution et l' enlèvement, de 40 écus par hectolitre a été imposée pour chaque lot. Pour différentes raisons, la Commission n' a donné suite à aucune des offres reçues.
26. Vers le milieu de l' année 1990, une nouvelle série d' adjudications a été préparée. Le 5 septembre 1990, la Commission a adopté deux règlements portant ouverture de ventes par adjudication particulière pour une utilisation dans le secteur des carburants dans la Communauté d' alcools d' origine vinique détenus par les organismes d' intervention. Le règlement n
2575/90 portait ouverture d' une vente par adjudication particulière n
5/90, d' une quantité totale de 3 200 000 hectolitres d' alcool exprimés en hectolitres d' alcool à 100 % vol, constituée de 5 lots de 640 000 hectolitres. L' alcool en question était détenu par les organismes d' intervention espagnol, français et italien. Le règlement n
2576/90 de la Commission portait, quant à lui, ouverture d' une vente par adjudication particulière, n
6/90, d' une quantité totale d' 1 600 000 hectolitres, exprimés en hectolitres d' alcool à 100 % vol, constituée de 5 lots de 320 000 hectolitres. Cet alcool était détenu par les organismes d' intervention français et italien.
27. L' alcool mis en vente était dans les deux cas destiné à être utilisé comme carburant dans la Communauté. Toute transformation de l' alcool à cet effet devait avoir lieu dans la Communauté. Les ventes devaient se dérouler conformément aux dispositions du règlement n
1780/89, telles que modifiées par le règlement n
2568/90, et la garantie de bonne exécution prévue à l' article 24, paragraphe 2, de ce règlement devait être remplacée dans les deux cas par l' obligation pour l' adjudicataire de se soumettre au contrôle d' une société de surveillance internationale. La date limite pour la remise des offres était fixée dans les deux cas au 25 septembre 1990, à 12 heures, heure de Bruxelles. Les avis d' adjudication ont été publiés au Journal officiel du 8 septembre 1990 (voir JO C 224, p. 10 et 15 respectivement). Les adjudicataires étaient tenus de constituer une garantie de bon enlèvement de 40 écus par hectolitre d' alcool à 100 % vol pour l' enlèvement de l' alcool formant le premier lot.
28. La requérante a soumissionné dans le cadre des deux procédures d' adjudication particulière n s 5/90 et 6/90 avant l' expiration du délai fixé. Son offre pour la procédure n
6/90 a par la suite été jugée invalide, ainsi que nous l' expliquerons. Néanmoins, les deux offres ont été examinées au fond. Bien que dans chaque cas l' offre de la requérante ait été la plus élevée, la Commission a décidé, en accord avec l' opinion exprimée par une large majorité du comité de gestion des vins, de ne pas donner suite aux offres reçues. Le 18 octobre 1990, la Commission a adopté les décisions formelles en ce sens, lesquelles ont été adressées aux États membres concernés. Ces décisions ont été notifiées à la requérante par lettre recommandée datée du 21 novembre 1990 qui semble lui être parvenue le 28 novembre.
29. La Commission a alors décidé d' organiser une seconde série d' adjudications pour les mêmes lots d' alcool. Le 26 novembre 1990, elle a adopté les règlements (CEE) n 3389/90 et (CEE) n
3390/90 (JO L 327, p. 19 et 21) relatifs aux ventes par adjudication particulière n s 7/90 et 8/90. Là encore, l' alcool mis en vente devait être utilisé comme carburant dans la Communauté et toute transformation à cet effet devait y avoir lieu. Les avis d' adjudication relatifs aux ventes par adjudication particulière n s 7/90 et 8/90 ont été publiés au Journal officiel du 27 novembre 1990 (voir JO C 296, p. 5 et 10 respectivement).
30. Le 26 novembre 1990, la Commission a également adopté le règlement n
3391/90 (JO L 327, p. 23) modifiant à nouveau le règlement n
1780/89. L' un des effets de cette nouvelle réglementation était de modifier le système des garanties. Son premier considérant est ainsi libellé:
"considérant qu' il convient, pour les ventes d' alcool par adjudication particulière, d' exiger la constitution d' une seule garantie dite de bonne exécution visant à assurer simultanément l' enlèvement et l' utilisation de l' alcool adjugé aux fins prévues, notamment dans le secteur des carburants à l' intérieur de la Communauté et à libérer au fur et à mesure que l' adjudicataire fournit les preuves d' utilisation aux fins prévues dans le but de simplifier le système des garanties exigées;".
31. Conformément à ces objectifs, le règlement (CEE) n 3391/90 a, entre autres, modifié les articles 24 et 26 du règlement n
1780/89. On rappellera que ces dispositions avaient auparavant été amendées par le règlement n 2568/90, bien que le préambule du règlement n
3391/90 n' y fasse aucune allusion. Dans la nouvelle version de l' article 24, paragraphe 2, la garantie de bonne exécution qui devait être constituée par l' adjudicataire auprès de l' organisme d' intervention concerné ne pouvait plus être remplacée par l' obligation de l' adjudicataire de se soumettre au contrôle d' une société de surveillance internationale, possibilité introduite par le règlement n 2568/90. En revanche, dans la nouvelle version de l' article 26, l' adjudicataire n' est plus tenu de constituer une garantie de bon enlèvement auprès de l' organisme d' intervention concerné. Le règlement n
3391/90 a également introduit des modifications au règlement n
1780/89 afin de permettre la fixation de prix à payer pour l' alcool attribué qui "suivent plus étroitement la fluctuation des prix des carburants sur les marchés internationaux" (deuxième considérant).
32. Les avis d' adjudication pour les adjudications particulières n s 7/90 et 8/90 déclaraient l' un et l' autre (voir leur paragraphe 3 d' introduction) que les soumissionnaires devaient se conformer, entre autres, aux dispositions du règlement n
1780/89, modifié en dernier lieu par le règlement n
3391/90. Toutefois, la requérante souligne que les règlements n s 3389/90 et 3390/90 portant ouverture de ces ventes par adjudication particulière énonçaient l' un et l' autre (dans leur premier considérant) que le règlement n
1780/89 avait été en dernier lieu modifié par le règlement n
2568/90. La Commission dit que la référence à ce dernier règlement était une erreur et que tous les soumissionnaires se sont basés sur le fait que les ventes par adjudication particulière n s 7/80 et 8/90 étaient soumises aux modifications du système de garantie introduites par le règlement n
3391/90. A notre avis, cette divergence est sans importance.
33. L' adjudicataire dans le cadre des adjudications particulières n s 7/90 et 8/90 était tenu de constituer une garantie de bonne exécution de 90 écus par hectolitre d' alcool à 100 % vol pour la quantité totale adjugée. La requérante avance qu' elle n' était pas en mesure de fournir une garantie de cette ampleur et n' a donc pas soumis d' offre pour ces adjudications particulières.
Les questions litigieuses
34. Avant de nous pencher sur le fond des demandes des parties, il convient d' aborder deux questions préliminaires. En premier lieu, il ressort de la demande de la requérante qu' elle tend à l' annulation des décisions de la Commission du 18 octobre 1990 portant refus de donner suite aux offres présentées dans le cadre des procédures d' adjudication particulière n s 5/90 et 6/90 et la demande semble avoir été comprise en ce sens par la Commission. Bien que non adressées à la requérante, il est clair que ces décisions la concernaient directement et individuellement, remplissant ainsi les conditions de l' article 173 du traité, et la Commission ne conteste pas la recevabilité du recours.
35. Toutefois, la requérante laisse entendre dans sa réplique que le recours était en fait dirigé contre les lettres que lui avait envoyées la Commission le 21 novembre 1990, lesquelles constituaient à son avis des décisions dont elle était la destinataire. Si ces lettres étaient réellement l' objet du recours, ce dernier serait à notre sens irrecevable, car elles informaient simplement la requérante du contenu de décisions qui avaient déjà été adoptées. Ces lettres ne produisaient en elles-mêmes aucun effet juridique à l' égard de la requérante et n' étaient donc pas susceptibles de recours au titre de l' article 173.
36. Néanmoins, comme la demande peut certainement être interprétée comme étant dirigée contre les décisions de la Commission du 18 octobre 1990 et que c' est ainsi qu' elle a été traitée par la Commission, nous considérons qu' elle doit être interprétée en ce sens. Il ne fait alors aucun doute que le recours est recevable.
37. En second lieu, la Commission prétend dans son mémoire en défense que l' offre soumise par la requérante pour l' adjudication particulière n
6/90 n' était pas valable au motif qu' elle n' était pas accompagnée de la preuve de la constitution d' une garantie auprès de l' un des organismes d' intervention, comme le requérait l' avis d' adjudication. Dans sa réplique, la requérante accepte l' argument de la Commission et retire sa demande relative à la décision concernant l' adjudication particulière n 6/90. La seule question dont la Cour est saisie est donc la légalité de la décision relative à l' adjudication particulière n
5/90 et les conséquences de l' éventuelle annulation de cette décision.
38. Au fond la thèse de la requérante est que la Commission était obligée d' adjuger la vente par adjudication particulière n
5/90 au plus offrant. Elle allègue que la raison du refus de la Commission de le faire était sa volonté d' adjuger le contrat à une autre société. Selon la requérante, la Commission a donc rejeté son offre et ensuite fixé des conditions que la requérante ne pouvaient pas remplir et qui l' empêchaient donc de soumettre une offre pour l' adjudication particulière n
7/90. La requérante fait valoir que, dès lors que les conditions d' adjudication ont été fixées, la Commission est obligée d' adjuger le contrat au plus offrant qui remplit ces conditions. En outre, la requérante soutient que le refus illégal de la Commission d' adjuger le contrat au plus offrant dans le cadre de la procédure n
5/90 signifie qu' elle ne pouvait pas légalement organiser une seconde série d' adjudications pour le même lot d' alcool. De l' avis de la requérante, la procédure d' adjudication particulière n 7/90 est, par conséquent, également entachée d' illégalité.
39. La requérante a soumis une demande de référé à la Cour aux fins de suspendre l' application des règlements portant ouverture des ventes par adjudication particulière n s 7/90 et 8/90 jusqu' à ce que la Cour ait statué sur le recours au principal. Cette demande a été rejetée par ordonnance du président datée du 19 décembre 1990.
40. La Commission prétend quant à elle au fond qu' elle a pris les mesures qu' elle jugeait nécessaires de bonne foi à la lumière des conditions prévalant sur les marchés concernés. Elle allègue que, dans certaines circonstances, elle est en droit de ne pas donner suite aux offres reçues même si les conditions prévues dans les avis d' adjudication sont remplies. Elle argue du fait qu' elle doit parfois pécher par excès de prudence. En l' espèce, elle soutient qu' il était objectivement justifié de ne pas donner suite aux offres dans le cadre de la procédure d' adjudication particulière n
5/90 et de soumettre la procédure spéciale d' adjudication n
7/90 à des conditions plus sévères.
41. La réquérante est une entreprise commune dont les actionnaires principaux sont Palfin SpA, établie à Naples, en Italie, qui contrôle le groupe Palma, et la Distilleria del Salento SpA de Gallipoli, Italie, société appartenant au groupe Marrone. Des sociétés des deux groupes exercent leur activité dans le secteur de l' alcool et participent régulièrement, et parfois avec succès, à des adjudications de vente d' alcool de stocks d' intervention de la Communauté. La requérante a été créée parce que ni le groupe Palma ni le groupe Marrone n' avaient des ressources suffisantes pour participer de manière indépendante aux grandes ventes spéciales par adjudication qui font l' objet de la présente procédure. La requérante a conclu un accord avec la société américaine Tropicana Investments, qui est établie à Irving, Texas, pour l' assister dans la transformation et la vente de l' alcool en question.
42. La requérante affirme avoir appris au cours de l' année 1990 que la Commission avait conclu un accord avec Union Carbide, une grande société chimique, aux termes duquel cette dernière construirait une usine de transformation de l' alcool en vue de son utilisation dans le secteur des carburants si la Commission acceptait de fournir sur une base exclusive tout l' alcool vendu à partir des stocks d' intervention à cet usage pendant une période de cinq ans. Selon la requérante, c' est pour mettre en oeuvre cet accord que les procédures d' adjudication particulière n s 5/90 et 6/90 ont été ouvertes. De fait, la requérante allègue qu' à la suite de son offre le fonctionnaire compétent de la Commission lui a dit que ces procédures d' adjudication particulière avaient été spécialement destinées à mettre en oeuvre l' accord conclu avec Union Carbide.
43. Selon la requérante, la Commission s' attendait à ce que les offres soumises par Union Carbide soient les plus élevées et a été quelque peu déconcertée lorsqu' il s' est avéré qu' elles émanaient de la requérante. D' après cette dernière, la Commission a montré peu d' empressement à lui adjuger les contrats. En conséquence, fin septembre 1990, un directeur de la requérante s' est rendu à Bruxelles pour fournir à la Commission des précisions supplémentaires sur la société et dissiper tous les doutes que la Commission avait pu éprouver sur sa situation financière. Malgré les efforts de la requérante, la Commission a décidé de ne pas donner suite aux offres soumises et d' ouvrir au lieu de cela une seconde série de procédures d' adjudication avec des conditions de garanties plus strictes. La requérante prétend que le but de ces nouvelles conditions de garanties était de rendre plus difficile la soumission d' offres de la part de petites sociétés comme elle-même, laissant en cela la voie libre aux plus grandes comme Union Carbide.
44. La requérante fait valoir que la décision de la Commission du 18 octobre 1990 est illégale pour deux raisons. En premier lieu, elle prétend que la Commission a agi en violation des prescriptions des règlements n s 822/87 et 3877/88 et en particulier celles qui imposent que soient assurées l' égalité d' accès aux marchandises et l' égalité de traitement des éventuels acheteurs (voir article 40, paragraphe 3, du règlement n
822/87 et article 1er, paragraphe 2, du règlement n
3877/88). Selon la requérante, l' approche de la Commission ne peut s' expliquer que par le désir d' empêcher des sociétés de plus petite taille, comme la sienne, d' accéder aux lots d' alcool en question. En second lieu, la requérante avance que la motivation de la décision attaquée n' est pas de nature à satisfaire les conditions de l' article 190 du traité.
45. La Commission répond en soulignant que la réglementation relative à la vente d' alcool obtenu par distillation ne l' oblige pas à adjuger le marché dans le cadre de procédures d' adjudication particulière. En tout état de cause, elle allègue que les ventes par adjudication particulière n s 5/90 et 6/90 étaient en fait destinées à attirer de nouveaux adjudicataires projetant de produire des additifs, les conditions auxquelles ces offres étaient soumises rendant la pénétration du marché plus facile au négociant en garantissant en pratique une bonne exécution. Comme nous l' avons expliqué, la Commission est d' avis que l' emploi d' alcool comme additif dans l' essence est plus facile à contrôler que son utilisation en mélange. Elle considère également que les entreprises qui ont réalisé des investissements importants dans une nouvelle usine avant de se voir attribuer une adjudication sont fortement incitées du point de vue économique à prendre la totalité de l' alcool concerné même si les prix du carburant baissent par la suite.
46. En outre, la Commission prétend que le contexte dans lequel les décisions de ventes par adjudication particulière n s 5/90 et 6/90 ont dû être prises a été modifié par le déclenchement de la crise du Golfe. Selon la Commission, l' incertitude qui en est résultée quant aux stocks pétroliers a rendu les prix des carburants extrêmement volatils, le risque étant réel de voir les prix augmenter de manière considérable. Par conséquent, d' après elle, les carburants de substitution à base d' alcool devenaient beaucoup plus faciles à commercialiser. La Commission a donc estimé qu' à court terme au moins les prix des carburants de substitution pouvaient continuer à augmenter et qu' une seconde série d' adjudications était susceptible de produire de meilleures offres.
47. A plus long terme, cependant, la Commission pensait que les prix risquaient de chuter, en particulier lorsque les pétroles irakien et koweïtien réapparaîtraient sur le marché. Les adjudicataires verraient alors leur marge bénéficiaire diminuer et seraient tentés de ne pas prendre la quantité totale concernée ou de détourner l' alcool illégalement vers d' autres marchés. C' est pour ces raisons, selon ses dires, que la Commission a décidé de ne pas donner suite aux adjudications particulières n s 5/90 et 6/90 et d' ouvrir une nouvelle série d' adjudications, en apportant entre-temps certaines modifications au système de garantie pour tenir compte de l' instabilité créée par la crise du Golfe.
48. La requérante souligne que l' espoir nourri par la Commission de voir une seconde série d' adjudications atteindre des prix plus élevés s' est avéré non fondé. L' offre la plus élevée pour l' adjudication particulière n 5/90, à savoir 4,52 écus par hectolitre, a été soumise par la requérante. L' adjudicataire de la vente n
7/90 n' a offert que 3 écus par hectolitre. La requérante ajoute que la crise du Golfe ne peut, en aucun cas, avoir joué un rôle dans la démarche de la Commission puisque la crise avait déjà commencé lorsque l' avis d' adjudication n
5/90 a été publié et était déjà en cours depuis quelque temps lorsque la décision contestée a été adoptée. En outre, la requérante fait valoir que la Commission était prête à accepter des offres de 3 écus par hectolitre au mois de janvier 1991 lorsque la guerre du Golfe venait de commencer et que le climat était, pour le moins, encore plus incertain qu' au mois d' octobre précédent. En tout état de cause, selon la requérante, on ne pouvait pas raisonnablement s' attendre à ce que tout éventuel effet à court terme sur les prix du carburant résultant d' événements dans le Golfe ait une influence significative sur le niveau des offres, la durée du contrat envisagée par l' avis d' adjudication n
5/90 étant de cinq ans et donc relativement longue.
49. La Commission soutient qu' elle était en droit de tenir compte de facteurs qui n' étaient pas spécifiquement mentionnés dans les conditions d' adjudication, particulièrement de changements dans les conditions du marché. Elle insiste sur le fait qu' elle pouvait raisonnablement espérer qu' une seconde série d' adjudications produise de meilleures offres et qu' elle n' était pas en mesure de prédire le cours futur des événements, en particulier le fait que les pays exportateurs de pétrole réussiraient à compenser le déficit dû au retrait des pétroles irakien et koweïtien du marché. En tout état de cause, la Commission souligne que bien que l' offre qui a été en fin de compte acceptée ait été inférieure à celle de la requérante lors de la procédure d' adjudication n
5/90, elle était accompagnée de conditions de garantie plus strictes et d' un mécanisme d' augmentation automatique des prix plus précis.
50. La Commission ajoute qu' elle n' était pas convaincue que le contrat d' adjudication particulière n
5/90 pouvait être adjugé sans danger à la requérante qui avait été créée spécialement pour soumettre des offres dans le cadre des procédures d' adjudication particulière n s 5/90 et 6/90. Selon la Commission, vu les quantités considérables qui étaient en jeu, les ressources financières de la requérante pourraient s' avérer insuffisantes, étant donné la responsabilité limitée de ses actionnaires, si le contrat n' était pas exécuté correctement. Le nouvel investissement envisagé par la requérante a été jugé modeste de sorte que le seuil auquel il aurait été opportun pour elle d' abandonner le marché aurait été plus bas que pour un nouvel arrivant ayant réalisé un investissement plus considérable. La Commission insiste sur le fait que le produit proposé par la requérante aurait été difficile à contrôler et rappelle que son opinion a été approuvée par une large majorité du comité de gestion des vins.
Les responsabilités de la Commission
51. Avant d' examiner ces arguments, il y a lieu à notre avis de mettre l' accent sur certains points de fait. En premier lieu, bien que la requérante prétende que les procédures d' adjudication particulière n s 5/90 et 6/90 ont été ouvertes pour permettre la vente des quantités d' alcool impliquées à Union Carbide, elle admet dans sa réplique que cette société n' a pas effectivement soumis d' offre valide pour l' une ou l' autre de ces procédures. Nous reviendrons sur cet aspect de l' affaire plus loin. En second lieu, des membres tant du groupe de sociétés Palma que du groupe Marrone ont soumissionné pour l' adjudication n
8/90 et le contrat a en fait été adjugé à un membre du premier groupe. Cela porte à croire que la Commission n' avait aucune objection particulière à adjuger des contrats à l' un ou l' autre groupe dans des conditions appropriées.
52. La Commission va plus loin en prétendant que le fait que l' un et l' autre groupe aient soumissionné à l' adjudication n
8/90 montre qu' ils auraient pu soumettre une offre conjointe pour l' adjudication n
7/90 qui portait sur le double de la quantité d' alcool. Toutefois, la requérante a expliqué que les sociétés des groupes Palma et Marrone n' ont pu soumissionner pour l' adjudication particulière n
8/90 qu' en se mettant d' accord avec leurs garants pour garantir la bonne exécution de leurs obligations respectives. Ainsi, l' engagement total des garants n' a jamais dépassé les limites de la procédure d' adjudication particulière n
8/90. Nous acceptons donc que, comme l' affirme la requérante, aucun des deux groupes n' était en mesure d' obtenir les garanties requises pour participer à la procédure d' adjudication n
7/90.
53. La question essentielle est par conséquent de savoir si, ayant valablement soumis l' offre la plus élevée pour l' adjudication particulière n
5/90, la requérante avait un droit à l' adjudication du contrat, ou si la Commission pouvait, eu égard à l' ensemble des circonstances, ne pas donner suite à la vente et lancer une nouvelle procédure d' adjudication dans des conditions plus strictes. La réponse à cette question doit être recherchée en premier lieu dans la législation relative à la vente d' alcool obtenu par distillation visée dans le règlement n
822/87.
54. Le devoir premier de la Commission, inscrit dans les considérants du règlement n
3877/88 est d' éviter la perturbation des marchés de l' alcool et des boissons spiritueuses produits dans la Communauté. La Commission a l' obligation subsidiaire d' éviter de créer des difficultés dans d' autres secteurs où l' alcool est utilisé. C' est pour ces raisons que, en application de l' article 2 du règlement n
3877/88, les procédures d' adjudication peuvent être subordonnées à des conditions particulières "pour éviter des perturbations des marchés". La nécessité d' éviter de perturber le marché prime sur l' objectif d' obtenir le prix le plus élevé. Cela résulte clairement des dispositions du règlement n
1780/89 dont les considérants (voir paragraphe 11 ci-dessus) exposent que c' est uniquement dans le cas où la Commission décide de donner suite aux offres qu' elle doit attribuer le contrat au soumissionnaire offrant le prix le plus élevé.
55. A notre avis, il en résulte que la Commission n' est tenue de donner suite aux offres que si elle est convaincue que cela ne perturbera pas les marchés, particulièrement ceux de l' alcool et des boissons spiritueuses produits dans la Communauté et que, à l' époque où elle prend sa décision, le prix offert par le soumissionnaire le plus offrant est le prix le plus élevé auquel on peut raisonnablement s' attendre. En l' espèce, aucune de ces conditions n' était remplie. La Commission a considéré que le montant de l' investissement que devait réaliser la requérante dans une nouvelle usine ne garantissait pas suffisamment qu' elle exécuterait le contrat s' il lui était attribué et que l' utilisation que la requérante entendait faire de la quantité d' alcool impliquée serait difficile à contrôler. D' après elle également, la situation dans le Golfe à l' époque où elle a pris sa décision était telle qu' une seconde série d' adjudications pourrait donner lieu à des offres plus élevées.
56. La requérante prétend que la Commission avait tort sur l' ensemble de ces points, mais à notre avis les divergences entre les parties sont largement une question d' opinion. Même si la requérante a raison et la Commission tort, cela ne suffit pas à permettre à la requérante de l' emporter, car il est clair que la législation relative à la vente d' alcool obtenue à partir de distillation laisse à la Commission un pouvoir discrétionnaire. Pour établir si elle en a abusé, il n' est pas suffisant de montrer qu' elle a commis des erreurs d' appréciation. Nous ne sommes en aucun cas convaincu de l' existence d' une telle erreur en l' espèce. Le seul élément qui peut être décrit de la sorte est la décision de la Commission de ne pas accepter une offre qui, se chiffrant à 4,52 écus par hectolitre, était nettement plus élevée que l' offre de 3 écus par hectolitre qu' elle a acceptée par la suite. Cependant, il y a lieu d' observer que l' adjudicataire a accompagné son offre de conditions de garanties plus strictes en donnant de meilleures assurances que le contrat serait correctement exécuté. Comme nous l' avons déjà souligné, en vertu de la législation applicable, la nécessité d' assurer une bonne exécution a priorité sur celle d' atteindre le meilleur prix. En outre, le prix inférieur est en partie explicable par le coût plus élevé qu' engendre le respect de conditions de garantie plus strictes. Vu sous cet angle, il n' est en aucune manière évident qu' adjuger le marché à la requérante dans le cadre de la procédure d' adjudication n 5/90 aurait mieux servi les intérêts de la Communauté que les adjudications auxquelles il a été procédé dans le cadre des procédures n s 7/90 et 8/90.
57. Il est clair que si l' on pouvait prouver que la Commission a exercé son pouvoir discrétionnaire de manière irrégulière, par exemple, en tenant compte de facteurs dont elle aurait dû faire abstraction ou en omettant de tenir compte d' un élément qu' elle aurait dû retenir, toute décision qui en résulterait serait illégale. Cependant, la seule allégation spécifique formulée par la requérante en ce sens se rapporte au supposé souhait de la Commission d' attribuer le contrat à Union Carbide et à sa répugnance concomitante à le lui adjuger. La requérante n' a, toutefois, apporté aucune preuve directe du prétendu accord de la Commission avec Union Carbide. Bien que cette société ait soumissionné dans le cadre des deux procédures n s 5/90 et 6/90, ses offres étaient irrecevables parce que hors délais. Ainsi, même si la requérante n' avait pas soumis d' offre, le contrat n' aurait pas pu être attribué à Union Carbide. Cela n' est pas en soi incompatible avec la version des événements présentée par la requérante. Néanmoins, il est significatif qu' Union Carbide n' ait pas pris part à la seconde série d' adjudications. De plus, affirmer que la Commission ne voulait pas envisager l' adjudication d' un contrat à la requérante ne tient guère devant le fait que cette dernière admet elle-même que les filiales de ses principaux actionnaires obtiennent régulièrement des contrats de vente d' alcool à partir des stocks d' intervention de la Communauté. De fait, comme nous l' avons souligné, une de ces sociétés a obtenu le contrat dans le cadre de l' adjudication n
8/90.
58. Nous rejeterions donc le moyen de la requérante selon lequel en décidant de ne pas donner suite aux offres présentées dans le cadre de la procédure d' adjudication particulière n
5/90, la Commission a violé la législation relative à l' écoulement de l' alcool obtenu au titre de distillations et qu' elle a abusé des pouvoirs qui lui étaient conférés.
La condition de motivation
59. Il nous reste à examiner si la motivation de la décision attaquée était conforme aux prescriptions de l' article 190 du traité qui stipule que "... les décisions du Conseil et de la Commission sont motivées...".
60. Les considérants de la décision attaquée, rédigés en style "télégraphique", de l' aveu même de la Commission, sont ainsi libellés: "au vu des offres reçues pour le premier lot et compte tenu de la situation actuelle du marché mondial des carburants, il y a lieu de ne pas donner suite aux offres concernant l' adjudication particulière n 5/90 CE". La lettre envoyée à la requérante par la Commission le 21 novembre 1990 était rédigée en substance dans les mêmes termes, déclarant que la Commission avait décidé de ne pas accepter l' offre de la requérante "au vu des offres reçues et compte tenu de la situation du marché mondial des carburants".
61. La Cour a souligné à plusieurs occasions qu' "en imposant à la Commission l' obligation de motiver ses décisions, l' article 190 ne répond pas seulement à un souci formel, mais vise à donner aux parties la possibilité de défendre leurs droits, à la Cour d' exercer son contrôle et aux États membres, comme à tout ressortissant intéressé, de connaître les conditions dans lesquelles la Commission a fait application du traité" (voir, par exemple, affaire 24/62, Allemagne/Commission Rec. 1963, p. 129, et plus précisément 143; affaire 294/81, Control Data/Commission, point 14, Rec. 1983, p. 911). En outre, la Cour a énoncé que la motivation exigée par l' article 190 du traité doit faire apparaître, d' une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l' institution concernée (voir Allemagne/Commission, ci-avant; arrêt du 26 juin 1986, Nicolet Instrument/Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, point 10, 203/85, Rec. p. 2049; arrêt du 21 novembre 1991, Hauptzollamt Muenchen-Mitte/Technische Universitaet Muenchen, point 26, C-269/90, Rec. p. I-0000). Néanmoins, la Cour a admis dans l' affaire C-350/88, Delacre e.a./Commission, point 16 (Rec. 1990, p. I-395), que:
"Toutefois, il n' est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents. En effet, il est de jurisprudence constante que la question de savoir si la motivation d' une décision satisfait aux exigences de l' article 190 du traité doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l' ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée... De plus, le degré de précision de la motivation d' une décision doit être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles elle doit intervenir."
62. Il existe, en l' espèce, un certain nombre d' éléments qui à notre avis justifient une motivation moins détaillée que celle qui aurait pu être nécessaire dans un autre cas. En premier lieu, il semble probable que la requérante ait été largement au courant des motifs qui sous-tendaient l' approche adoptée par la Commission. La requérante reconnaît avoir été en contact avec les fonctionnaires de la Commission compétents à un certain nombre d' occasions après avoir soumis son offre, mais avant l' adoption de la décision attaquée. De fait, la requérante a elle-même produit une lettre datée du 8 octobre 1990, adressée par le directeur général du groupe Palma à la Commission, dans laquelle l' auteur fait référence à une réunion s' étant tenue à Bruxelles le 28 septembre et cherche à rassurer la Commission sur la fiabilité des garanties offertes par la requérante et sur son intention d' exécuter le contrat dans son intégralité. La Cour a admis que lorsqu' une entreprise participe aux débats menant à l' adoption d' une mesure et connaît, par conséquent, les motifs essentiels sur lesquels cette mesure est basée, une motivation succincte peut être acceptable (voir affaires 172/83 et 226/83, Hoogovens Groep/Commission, point 27, Rec. 1985, p. 2831). En outre, les principaux actionnaires de la requérante étaient des entreprises spécialistes en la matière avec une expérience considérable du marché des carburants et de l' enlèvement d' alcool distillé. Comme la Commission le souligne, leur connaissance du contexte dans laquelle la décision attaquée a été adoptée ne peut pas être comparée à celle d' un citoyen moyen.
63. En second lieu, la décision attaquée, qui n' a pas été publiée au Journal officiel, avait peu d' intérêt pour qui que ce soit d' autre que la requérante et les États membres auxquels elle était adressée. Tous les États membres étaient pleinement au courant des motifs de la décision de la Commission parce qu' ils ont pris part aux discussions à ce sujet au sein du comité de gestion des vins.
64. Ainsi, le caractère succinct de la motivation contenue dans la décision attaquée ne peut pas, à notre avis, être considéré comme ayant porté atteinte aux droits de la défense de la requérante ou à la possibilité pour des tiers intéressés de vérifier les circonstances dans lesquelles la Commission a appliqué le traité. Il reste, toutefois, à savoir si cette motivation est suffisamment détaillée pour permettre à la Cour de vérifier si les raisons fournies sont valables. C' est là l' un des objectifs de l' article 190 qui ne sera pas rempli si l' exposé des motifs est trop vague, ce dernier pouvant couvrir un certain nombre de raisons possibles, laissant la Commission libre de choisir celles qui lui paraissent les plus convaincantes si la mesure est attaquée. C' est pour cette raison que "la motivation doit, en principe, être communiquée à l' intéressé en même temps que la décision lui faisant grief" (affaire 195/80, Michel/Parlement, point 22, Rec. 1981, p. 2861). Ce n' est que lorsque cela est irréalisable que la Cour admet la notification d' une motivation intégrale aux parties intéressées à un stade ultérieur (voir affaire 16/65, Schwarze/Einfuhr-und Vorratsstelle Getreide, Rec. p. 1081).
65. Les motifs fournis dans la présente affaire - les offres reçues et la situation sur le marché mondial des carburants - sont suffisamment larges pour justifier virtuellement toute décision de ne pas donner suite à des offres relatives à des adjudications particulières d' alcool vinique pour une utilisation dans le secteur des carburants. En réalité, à divers stades de la procédure, la Commission a souligné différentes raisons. La proposition soumise par la Commission au comité de gestion faisait allusion à la nécessité de transparence et à l' instabilité des marchés internationaux. La référence à la transparence paraît signifier la possibilité de vérifier que l' alcool sera effectivement utilisé dans le but autorisé et non détourné. Toutefois, une réserve formulée par un représentant au comité de gestion et qui figure au procès-verbal, laisse entendre qu' une autre raison à la décision de ne pas donner suite peut avoir été les doutes sur la fiabilité des garanties. Dans sa réponse à la demande de mesures provisoires, la Commission a souligné (à la page 3) qu' "elle n' a accepté aucune des offres faites au titre de ces adjudications parce que le prix n' était pas assez élevé" (souligné dans l' original), même s' il est vrai que par la suite elle fait référence à l' importance de garanties adéquates. Dans son mémoire en défense, par contre, c' est l' absence de garanties satisfaisantes sur laquelle la Commission insiste le plus. En outre, selon elle, un élément spécial justifiait sa décision de ne pas donner suite à l' adjudication particulière n
5/90, à savoir l' effet de la crise du Golfe sur le prix qu' elle pensait pouvoir obtenir et sur le caractère adéquat des modalités de garanties. Cependant, la crise du Golfe n' est pas mentionnée dans les considérants de la décision attaquée.
66. Même si l' on considère que tous ces facteurs peuvent être couverts par l' exposé des motifs contenu dans la décision attaquée, il est impossible d' établir si, et dans quelle mesure, ils ont chacun influencé la Commission à l' époque où cette décision a été adoptée. Nous considérons donc que la motivation fournie est inapte à satisfaire aux prescriptions de l' article 190 du traité, car elle est trop vague pour permettre à la Cour de vérifier la légalité des raisons qui ont conduit la Commission à agir comme elle l' a fait. La référence aux offres reçues ne donne aucune indication sur la raison pour laquelle elles ne pouvaient pas être acceptées. L' allusion à la situation du marché est particulièrement dénuée de valeur informative puisqu' il est difficile de supposer que la Commission aurait pris une telle décision sans tenir compte des conditions du marché. Nous notons que dans l' affaire Allemagne/Commission (ci-avant, page 165), l' avocat général M. Roemer a considéré un renvoi à la "situation du marché" comme insuffisant dans le contexte de cette affaire. Cela vaut également en l' espèce. Il incombait, à notre avis, à la Commission d' expliquer quels éléments particuliers des conditions régnant sur le marché justifiaient à son sens sa décision et pour quelles raisons elle considérait qu' une nouvelle série d' adjudications pourrait donner lieu à la présentation d' offres plus élevées.
67. Il est vrai, comme nous l' avons mentionné, que la Cour a accepté dans l' arrêt Hoogovens que la motivation soit succincte lorsque les personnes affectées par une mesure ont participé aux débats précédant son adoption. Toutefois, la motivation contenue dans l' acte attaqué dans cette affaire était nettement plus détaillée que celle que contient la décision contestée dans la présente procédure. A notre avis, les considérants de cette décision sont inaptes à satisfaire même aux critères plus souples énoncés dans l' arrêt Hoogovens.
68. Il n' existait aucune considération pratique qui, à l' époque où la Commission a adopté la décision attaquée, aurait pu lui rendre malaisé la production d' une motivation plus détaillée. Le délai pour soumissionner a expiré le 25 septembre 1990 et la décision litigieuse n' a été prise que le 18 octobre. De plus, il apparaît que la requérante a été la seule entreprise à présenter une offre valable dans le cadre de la procédure d' adjudication particulière n
5/90. En tout état de cause, les raisons qui sous-tendent la décision de la Commission ont dû être pleinement discutées au comité de gestion des vins. Nous ne considérons donc pas que la Commission pouvait, en l' espèce, justifier le caractère succinct des considérants de la décision attaquée en invoquant la rapidité avec laquelle elle a dû être rédigée.
Conclusion
69. Nous concluons que la motivation contenue dans les considérants de la décision attaquée est impropre à satisfaire aux prescriptions de l' article 190 du traité et que cette décision devrait donc être déclarée nulle et non avenue. Toutefois, dans les conditions du présent litige, la nullité de la décision attaquée n' a, à notre avis, aucune conséquence pratique. En particulier, il serait futile d' exiger de la Commission qu' elle adopte une décision ayant le même effet mais exposant plus en détail les motifs, car nous considérons que ces derniers étaient en tout état de cause déjà connus de la requérante. Comme, à notre sens, la Commission était en droit de ne pas donner suite aux offres présentées dans le cadre de la procédure d' adjudication n
5/90, l' invalidité de la décision attaquée n' a aucune incidence sur la légalité de la seconde série d' adjudications, que la Commission était libre d' organiser aux conditions qu' elle jugeait appropriées.
70. Nous estimons que la demande de réparation de la requérante devrait être rejetée. Tout préjudice éventuellement subi par cette dernière résulte de la décision de la Commission de ne pas donner suite à la procédure d' adjudication particulière n
5/90; néanmoins, selon l' opinion que nous défendons, la Commission pouvait légalement faire ce choix. Puisque la requérante était parfaitement au courant des motifs qui étaient à la base de la décision contestée, il n' existe aucun lien de causalité entre tout préjudice éventuellement subi de la sorte et l' insuffisance de motivation. En tout état de cause, il est douteux qu' il puisse jamais y avoir un tel lien entre l' insuffisance de motivation et une perte imputable à une mesure qui est, par ailleurs, légale. Tel est peut-être l' un des motifs qui sous-tend l' arrêt de la Cour dans l' affaire 106/81 Kind/CEE (Rec. 1982, p. 2885), en ce sens qu' une insuffisance de motivation d' une mesure ne suffit pas à rendre la Communauté responsable au titre du second paragraphe de l' article 215.
71. La demande de la requérante devant être accueillie pour une large part, nous considérons que la Commission devrait être condamnée aux dépens.
72. En conséquence, nous sommes d' avis que la Cour devrait:
1) déclarer nulle la décision de la Commission du 18 octobre 1990 portant refus de donner suite aux offres présentées dans le cadre de la procédure d' adjudication particulière n
5/90;
2) rejeter la demande pour le surplus;
3) condamner la Commission aux dépens, y compris ceux engendrés par la demande de mesures provisoires.
(*) Langue originale: l' anglais.