61985C0001
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CARL OTTO LENZ
fremsat den 27. februar 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
A —
I en forelæggelseskendelse, der er forbilledligt begrundet, har Bundessozialgericht forelagt Domstolen en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af artikel 71 i forordning nr. 1408/71 (»om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet«). Bestemmelsen lyder således:
»1)
Arbejdsløse arbejdstagere, som under deres seneste beskæftigelse var bosat i en anden medlemsstat end den kompetente stat, modtager ydelser efter følgende regler:
a)
i)
grænsearbejdere, der er delvis eller periodisk arbejdsløse i den virksomhed, hvor de er beskæftiget, modtager ydelser efter lovgivningen i den kompetente stat, som om de var bosat på denne stats område; disse ydelser udbetales af den kompetente institution;
ii)
grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, modtager ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, som om de under deres seneste beskæftigelse havde været omfattet af denne lovgivning; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning;
b)
i)
andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er delvis, periodisk eller helt arbejdsløse, og som fortsat står til rådighed for deres arbejdsgiver eller for arbejdsformidlingen på den kompetente stats område, modtager ydelser efter lovgivningen i denne stat, som om de var bosat på dens område; disse ydelser udbetales af den kompetente institution;
ii)
andre arbejdstagere end grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, og som stiller sig til rådighed for arbejdsformidlingen i den medlemsstat, på hvis område de er bosat, eller som vender tilbage til denne stats område, modtager ydelser efter denne stats lovgivning, som om de senest havde været beskæftiget dér; disse ydelser udbetales af bopælsstedets institution for denne institutions regning; hvis den pågældende arbejdstager allerede har fået tilkendt ydelser for den kompetente institutions regning i den medlemsstat, af hvis lovgivning han senest har været omfattet, skal han dog modtage ydelser i overensstemmelse med reglerne i artikel 69; udbetaling af ydelser efter lovgivningen i den stat, hvor den arbejdsløse er bosat, stilles i bero i det tidsrum, hvor han i medfør af artikel 69 kan gøre krav på ydelser efter den lovgivning, hvoraf han senest har været omfattet.
2)
Så længe en arbejdsløs har ret til ydelser i medfør af stk. 1, litra a), i), eller litra b), i), kan han ikke gøre krav på ydelser efter lovgivningen i den medlemsstat, på hvis område han er bosat.«
Bestemmelsens fortolkning er påkrævet i følgende sagsforhold.
Sagsøgeren og revisionsindstævnte i hovedsagen — der er tysk statsborger, uddannet i Tyskland, og som kun har arbejdet i Tyskland — var fra november 1975 til september 1979 beskæftiget som ansat provisionslønnet agent for et tysk firma i Aachen-området og betalte herved bidrag til den tyske arbejdsløshedsforsikring. I november 1976 flyttede han (der indtil da stedse havde boet i Tyskland) til Belgien, og dette alene af den grund, at hans børn, der gik på en belgisk kostskole, herefter dagligt kunne nå til denne fra forældrenes bolig. Sagsøgeren frameldte sig folkeregisteret i Tyskland og tilmeldte sig i Belgien.
Fra slutningen af 1976 havde sagsøgeren imidlertid også et kontor i sin svigermors lejlighed i Aachen. Samme sted var der endvidere stillet en sovesofa og en gæsteseng til hans rådighed. Han benyttede sig heraf regelmæssigt en til to gange om ugen, og senere, efter at han var blevet arbejdsløs i efteråret 1979, oftere i forbindelse med at han søgte arbejde. Han kunne der også benytte svigermoderens telefon, således at han altid var til at komme i forbindelse med. I slutningen af 1977 tilmeldte sagsøgeren sig på ny folkeregisteret i Tyskland for at kunne opnå legitimationskort som handelsrejsende.
Efter at hans tyske ansættelsesforhold var bragt til ophør, meldte sagsøgeren sig i oktober 1979 som arbejdsløs hos Arbeitsamt i Aachen og ansøgte her om betaling af understøttelse (hvorimod han ikke rettede nogen sådan henvendelse til myndighederne i Belgien eller der søgte om ydelser).
Tyske ydelser blev først afslået med den begrundelse, at sagsøgeren hverken havde bopæl eller sædvanligt opholdssted i Tyskland. Derved forblev det også efter påklage og en sag for Sozialgericht Aachen. Landessozialgericht tilkendte derimod sagsøgeren tysk arbejdsløshedsunderstøttelse fra oktober 1979. Landessozialgericht fandt, at betingelserne i § 100 i den tyske Arbeitsförderungsgesetz (lov om fremme af beskæftigelse) havde været opfyldt fra ansøgningens indgivelse, idet sagsøgeren havde stået til rådighed for arbejdsformidlingen og — uanset bopælen i Belgien — havde haft sædvanligt opholdssted i Tyskland. Ganske vist havde sagsøgeren — tilføjede Landessozialgericht — efter artikel 71, stk. 1, litra a), ii), et krav imod den belgiske forsikringsinstitution, hvilket imidlertid ikke indebar, at anvendelsen af tysk ret dermed var udelukket.
Denne opfattelse har Bundesanstalt für Arbeit bestridt. Det gøres gældende, at efter den nævnte bestemmelse, som faktisk omfatter det foreliggende tilfælde, kan der kun gøres krav på ydelser i bopælsstaten og ikke efter tysk ret. Det er herved af betydning, at der i et sådant tilfælde ikke er nogen valgmulighed, som for de personer, der omfattes af artikel 71, stk. 1, litra b). Bundesanstalt für Arbeit har som følge heraf med en revisionsanke indbragt sagen for Bundessozialgericht.
Bundessozialgericht har lagt til grund, at sagsøgeren (der i øvrigt fra den 1. august 1980 på ny har fundet beskæftigelse) opfylder betingelserne for tilkendelse af ydelser efter tysk ret, nemlig fordi han havde sædvanligt opholdssted i Tyskland. Dernæst undersøger Bundessozialgericht den førnævnte artikel 71 i forordning nr. 1408/71. Retten finder, at Tyskland må anses som »den kompetente stat« som omhandlet i artikel 71 (sammenholdt med artikel 1, litra q)), idet sagsøgeren i overensstemmelse med artikel 13 i forordning nr. 1408/71 har været bidragspligtig i Tyskland, og Bundesanstalt für Arbeit således er den kompetente institution. Endvidere anfører Bundessozialgericht — navnlig henset til definitionerne af udtrykkene »bopæl« og »grænsearbejder« i artikel 1, litra h), og litra b) — at sagsøgeren er en i Belgien bosat grænsearbejder, og således har et krav imod den belgiske institution, fordi betingelserne i artikel 71, stk. 1, litra a), ii), er opfyldte. Hertil knyttes det spørgsmål, om artikel 71 skal forstås bogstaveligt, således at der kun findes et krav mod institutionen i bopælsstaten, selv om der allerede består et krav efter beskæftigelsesstatens nationale ret. Endvidere opstår det spørgsmål, om udelukkelsen af ydelsesretten i beskæftigelsesstaten (såfremt artikel 71 skal forstås principielt) også gælder for en atypisk grænsearbejder som sagsøgeren (der har en særlig tilknytning til beskæftigelsesstaten og kun har flyttet bopælen til udlandet af familiemæssige grunde), eller om ikke snarere anvendelsen af artikel 71, stk. 1, litra b), i), er påkrævet under sådanne forhold. Da Bundessozialgericht ikke så sig i stand til at afgøre de nævnte spørgsmål, har den ved kendelse af 25. oktober 1984 udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Indebærer den kompetence, der i artikel 71, stk. 1, litra a), ii), i forordning nr. 1408/71 er tildelt bopælsstedets institution, for så vidt angår ydelser til grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, at der ikke kan fremsættes krav på ydelser over for den kompetente institution i beskæftigelsesstaten, selv om der efter dennes lovgivning trods vedkommendes udenlandske bopæl består et sådan krav, navnlig fordi den arbejdsløse grænsearbejder står til rådighed for arbejdsformidlingen i beskæftigelsesstaten?
2)
Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende :
a)
gælder enekompetencen for institutionen i bopælsstaten ifølge artikel 71, stk. 1, litra a), ii), i forordning nr. 1408/71 også i tilfælde, hvor grænsearbejderen
—
hidtil altid kun har arbejdet i beskæftigelsesstaten, i hvilken han er statsborger, og hvor han også indtil for få år siden har haft bopæl,
—
på beskæftigelsesstedet opretholder et kontor, hvorfra han både udøver sin virksomhed som arbejdstager og i arbejdsløshedsperioder sin til beskæftigelsesstaten alene begrænsede arbejdssøgning,
—
i forbindelse med sit kontor råder over en overnatningsmulighed, som han under beskæftigelse regelmæssigt benytter én til to gange ugentligt, og endnu hyppigere i perioder, hvor han søger arbejde,
—
i tilfælde af forespørgsler fra kunder eller arbejdsmyndighederne, telefonisk bliver underrettet af en kontaktperson, når han selv er fraværende fra sin nær grænsen beliggende bolig,
—
og endelig fra sit kontor udelukkende plejer sine erhvervsmæssige og private kontakter i beskæftigelsesstaten, hvor tillige samtlige hans venner og bekendte befinder sig?
b)
Kan artikel 71, stk. 1, litra b), i), i forordning nr. 1408/71 anvendes analogt på en sådan ’atypisk’ grænsearbejder?«
B —
Med kendskab til det, Bundesanstalt für Arbeit og Kommissionen har gjort gældende, er min stillingtagen følgende:
1. Første spørgsmål
a)
For så vidt det af spørgsmålet fremgår, at Bundessozialgericht lægger til grund, at betingelserne for ret til tysk ydelse er opfyldt, har Bundesanstalt für Arbeit anført, at den forelæggende ret ikke anvender tysk ret korrekt. Bundesanstalt für Arbeit er af den opfattelse, at rigtigt forstået er alle betingelser for ret til tysk ydelse ikke opfyldt, idet tysk ret — som det anførtes under den mundtlige forhandling — slet ikke omfatter grænseoverskridende tilfælde.
Dette skal Domstolen ikke i en sag i medfør af artikel 177 tage stilling til, fordi det er et spørgsmål, der angår national ret. For så vidt må det, som den nationale ret har anført herom, lægges til grund. Når Bundessozialgericht således er af den opfattelse, at en ret til tysk ydelse ikke kan udelukkes, så må dette være udgangspunktet for Domstolen.
b)
Hvad angår kernen i det første spørgmsål, nemlig om kompetencen for bopælsstedets institution udelukker et krav imod beskæftigelsesstatens institution, har det vist sig, at såvel Bundesanstalt für Arbeit som Kommissionen foreslår en bekræftende besvarelse. Det har også vist sig, at dette faktisk udgør en samstemmende opfattelse af det problem, Bundessozialgericht har rejst.
Afgørende er den ordning, der klart ligger til grund for den nævnte artikel. Bestemmelsen angår — som anført — arbejdsløse, som under deres seneste beskæftigelse ikke var bosat i beskæftigelsesstaten (hvilken efter artikel 13 som hovedregel er den kompetente stat, således at dennes lovgivning alene er afgørende). Det er af betydning, at der her må sondres mellem to persongrupper: på den ene side grænsearbejdere, som efter definitionen i artikel 1, litra b), er kendetegnet ved, at de »som hovedregel vender tilbage hver dag eller mindst en gang om ugen«, og på den anden side arbejdstagere, der ikke opfylder disse betingelser.
For de sidstnævnte gælder der klart efter artikel 71, stk. 1, litra b), ikke nogen enekompetence for en medlemsstat, derimod en valgmulighed, dvs. afhængig af i hvilken stat, den pågældende står til rådighed for arbejdsformidlingen. Dette beror på, at de pågældende ikke altid har den stærkeste tilknytning til bopælsstaten, således at forstå, at det er det sted, hvor de udfolder deres liv i alle henseender — bortset fra beskæftigelsen — altså det virkelige midtpunkt for deres livsinteresser; en nærmere tilknytning til beskæftigelsesstaten er derimod også ganske mulig, hvorfor de ikke ubetinget efter beskæftigelsens ophør har interesse i at vende tilbage til bopælsstaten.
En tilsvarende valgmulighed findes ikke for grænsearbejdere og for denne personkreds er det også afgørende, at der sondres mellem delvist eller periodisk arbejdsløse på den ene side og helt arbejdsløse på den anden side. I førstnævnte tilfælde udbetales der efter bestemmelsen ydelser i beskæftigelsesstaten, hvorimod der ved fuldstændig arbejdsløshed skal udbetales ydelser i bopælsstaten. Herefter kan det kun antages, at i tilfælde af en helt arbejdsløs grænsearbejder er bopælsstatens institution efter ordningen i artikel 71 udelukkende kompetent. Dette kan forklares ud fra den betragtning, at for denne personkreds er en nærmere tilknytning til beskæftigelsesstaten ikke kendetegnende, at de derimod alene på grund af beskæftigelsen opholder sig i denne stat og i tilfælde af arbejdsforholdets ophør ikke ser nogen anledning til at forblive i denne stat, men derimod vender tilbage til midtpunktet for deres livsinteresser.
At bestræbelserne på at løse beskæftigelsesproblemet koncentreres på dette sted forekommer sagligt begrundet, idet undersøgelsen af, om betingelserne for ydelser er opfyldt, mest hensigtsmæssigt kan foretages dér, og de væsentlige ledsagende foranstaltninger, som arbejdsfremskaffelsen og arbejdsformidlingen mest formålstjenligt træffes der.
2. Andet spørgsmål
Spørgsmålet er, om man også kan anerkende »atypiske« grænsearbejdere og for disses vedkommende tage en analog anvendelse af artikel 71, stk. 1, litra b), i betragtning, altså indrømme en valgmulighed.
Spørgsmålet opstår, fordi en bogstavelig anvendelse af artikel 71 forekommer den forelæggende ret åbenbart utilfredsstillende, og fordi det endvidere ikke synes muligt, at komme til et tilfredsstillende resultat, enten ved at bortse fra forordning nr. 1408/71 (hvorimod taler, at den netop er indført med grænseoverskridende forhold for øje) ved at man ganske enkelt erklærer den mere gunstige nationale ret for anvendelig (en grundsætning, der netop ikke lader sig opstille for det område, artikel 71 omfatter, og som i øvrigt ikke vil være let at anvende ved arbejdsløshedsforsikring, idet det her ikke blot drejer sig om pengeydelser, men også om andre ydelser fra forvaltningen).
Som bekendt melder uenigheden sig med dette andet spørgsmål. For en bekræftende besvarelse af spørgsmålet taler Kommissionen. Efter Kommissionens opfattelse går artikel 71 ud fra typetilfælde. Adskiller et konkret tilfælde sig tydeligt herfra (hvorved med henblik på artikel 71, stk. 1, litra a) — selv om betingelserne i artikel 1, litra b), er opfyldt — de forhold, Bundessozialgericht anfører, er af betydning tillige med den omstændighed, at sagsøgeren i den foreliggende hovedsag udelukkende har søgt beskæftigelse i Tyskland), må der tages hensyn hertil og anvendes retsfølger, der er mest i overensstemmelse med formålet med forordning nr. 1408/71 og grundsætningen i EØF-traktatens artikel 51. Denne opfattelse bestrider Bundesanstalt für Arbeit, idet den holder sig til ordlyden af og ordningen i artikel 71. Det gøres gældende, at artikel 71 — som en undtagelsesbestemmelse — principielt må fortolkes snævert, og da bestemmelsen ikke sondrer mellem typiske grænsarbejdere og andre grænsearbejdere, kan der ikke sondres. Bundesanstalt für Arbeit frygter endvidere, at der med den friere fortolkning, Kommissionen gør sig til talsmand for, vil opstå problemer, ved anvendelsen i praksis samt fare for misbrug, hvilket kan medføre for store økonomiske byrder for institutionen i den beskæftigelsesstat, der byder på bedre ydelser.
I denne debat mener jeg, at der er mere der taler for Kommissionens opfattelse end den, Bundesanstalt für Arbeit gør gældende.
Det er i lovgivning et velkendt fænomen, at der for reguleringen af livsforhold opstilles tilfældetyper, hvorved der ofte opstår grove kategorier. Konkrete sagforhold, der skal bedømmes, lader sig ikke altid uden vanskelighed indpasse heri; der kan herved — som Kommissionen har ment — opstå spændinger, og når disse set med den konkrete retfærdigheds øjne overstiger grænserne for det tålelige, er der intet andet at gøre end at fravige den forudbestemte tilfældetype og dette ikke mindst af hensyn til en rimelig sikring af det med de pågældende bestemmelser forfulgte formål. Hvad angår de i denne forbindelse omhandlede grænsearbejdere, er det for dem utvivlsomt typisk, at deres livsudfoldelse i det væsentlige finder sted i bopælsstaten, at midtpunktet for deres livsinteresser ligger dér. Dette viser de få kendetegn, der anvendes i defini tionen i artikel 1, litra b), i forordning nr. 1408/71.
I tilfælde af arbejdsløshed tages der i artikel 71 højde herfor. Ved reguleringen er forordningsgiver gået ud fra, at det sagligt rigtigste var, at bestræbelserne for genbeskæftigelse blev udfoldet der, hvor tyngdepunktet i den pågældendes liv måtte antages at være. Viser det sig nu i det konkrete tilfælde — som det i hovedsagen omhandlede — at de åbenbart foreliggende interesser entydigt afviger herfra (fordi det nemlig drejer sig om en person, der er uddannet i beskæftigelsesstaten, kun har været beskæftiget der, og dér haft midtpunktet for sine livsinteresser, indtil den pågældende — alene for at lette sine børns skolegang — flyttede sin bopæl til en anden medlemsstat), er det eneste fornuftige med henblik på en rimelig løsning at tage hensyn hertil. At behandle et sådant atypisk tilfælde efter bestemmelsen i artikel 71, stk. 1, litra a), ii), altså at henvise sagsøgeren til ydelser og beskæftigelsesforanstaltninger i bopælsstaten, ville åbenbart ikke være i overensstemmelse med reguleringens ånd og formål, at ydelser betales dér, hvor dette bedst tjener arbejdstagerens interesser. Dette kunne nemlig vanskeliggøre den pågældendes bestræbelser på at skaffe ny beskæftigelse (altså begrænse den frie bevægelighed), og dette kan ikke afhjælpes gennem bestemmelsen i artikel 69 (der som bekendt kun hjemler en tidsbegrænset mulighed for eksport af ydelser) eller den omstændighed, at myndighederne i beskæftigelsesstaten — som Bundesanstalt für Arbeit har forsikret — også ville stå til rådighed med formidlingsbestræbelser, selv om der ikke bestod en ret til ydelser. Står man således — til trods for at betingelserne i artikel 1, litra b), i forordning nr. 1408/71 er opfyldt — over for en atypisk grænsearbejder, skal bestemmelsen i artikel 71, stk. 1, litra a), ii), der har et andet tilfælde for øje, ikke bringes i anvendelse, men det er efter ordningen i artiklen i så fald nærliggende, at falde tilbage på stk. 1, litra b), altså anerkende en valgmulighed og lade det bero på, hvor den pågældende står til rådighed for arbejdsformidlingen.
Man må formentlig også være enig med Kommissionen, når den gør gældende, at for rigtigheden af en sådan løsning taler den tendens, der kan udledes af retspraksis, hvorefter det bør hindres, at retspositioner, der følger af national ret, forringes af fællesskabsretten.
Ved nærmere undersøgelse viser det sig herudover, at de betænkeligheder, Bundesanstalt für Arbeit heroverfor har henvist til, ikke er synderlig vægtige.
Dette gælder utvivlsomt frygten for, at den friere fortolkning af artikel 71, som Kommissionen gør sig til talsmand for, vil indebære fare for misbrug (fremsættelse af krav — samtidigt eller efter hinanden — i flere medlemsstater eller omgåelse af sanktioner i en retsorden gennem fremsættelse af krav i henhold til en anden retsorden). Faren lader sig utvivlsomt — som det er den forelæggende rets opfattelse — imødegå uden vanskeligheder gennem kontakt mellem forsikringsinstitutionerne, idet ansøgerne er forpligtet til at meddele oplysninger om sine personlige forhold. Det samme gælder også for frygten for, at den fortolkning, Kommissionen gør sig til talsmand for, vil stille myndighederne, som må skaffe sig oplysninger om ansøgernes personlige forhold, over for betragtelige vanskeligheder, og vil kunne føre til en urimelig byrde for forsikringsinstitutionen i beskœftigelsesstaten. Heroverfor kan der henvises til Domstolens dom i sag 76/76 (
1
) hvori det anføres, hvad der skal tages hensyn til ved anvendelsen af artikel 71, stk. 1, litra b), ii), og som åbenbart ikke vil overbebyrde de pågældende myndigheder (der tales her som bekendt om arbejdstagerens familiesituation, begrundelsen for at han flyttede — præmis 17-20 — om varigheden og kontinuiteten af den bopæl, som den pågældende havde, før han flyttede, varigheden af og formålet med hans fravær, arten af beskæftigelsen i den anden medlemsstat samt den pågældendes hensigt, som den fremgår af samtlige omstændigheder — præmis 21 og 22). Det må på den anden side også erindres, at sagsøgeren har betalt bidrag i beskæftigelsesstaten, og at det under sådanne omstændigheder drejer sig om en forholdsvis sjælden afvigelse fra det typiske tilfælde. Tilsvarende kan endelig anføres over for den omstændighed, at artikel 71 efter retspraksis skal fortolkes strengt, og den opfattelse, som Bundesanstalt für Arbeit gør gældende, at det i virkeligheden om dens fortolkning af artikel 71 må siges, at den er »europavenligere« (fordi grænsen mellem to EØF-medlemsstater efter denne ikke tillægges større betydning end administrative grænser i en medlemsstat, således at ydelser ved beskæftigelsens ophør også uden videre betales på bopælsstedet). Det må nemlig ikke overses, at det førstnævnte krav om en streng fortolkning (i sag 76/76 1, Sml. 1977, s. 324, præmis 11-13) kun nævnes i sammenhæng med det i artikel 71, stk. 1, litra b), ii), anvendte begreb bopæl (der er kendetegnende for den »snævre forbindelse«). Hvad imidlertid angår sammenligningen med forholdene inden for en medlemsstat, er denne vel haltende, idet der her — som regel — ikke findes sprogproblemer, der vanskeliggør arbejdsformidlingen, eller forskelle i ydelser. I virkeligheden kan det tværtimod siet ikke siges om den opfattelse, Bundesanstalt für Arbeit gør gældende, at den er europavenligere og gunstigere for den frie bevægelighed, netop fordi det må antages, at søgningen efter arbejde i beskæftigelsesstaten, som er det vigtigste for arbejdstageren i et tilfælde som det foreliggende, snarere vanskeliggøres.
C —
Herefter foreslår jeg, at spørgsmålene fra Bundessozialgericht besvares på følgende måde:
a)
Den kompetence, der i artikel 71, stk. 1, litra a), ii), i forordning nr. 1408/71 er tildelt bopælsstedets institution, for så vidt angår ydelser til grænsearbejdere, der er helt arbejdsløse, indebærer, at der ikke kan fremsættes krav på ydelser over for den kompetente institution i beskæftigelsesstaten, selv om der efter dennes lovgivning trods den udenlandske bopæl består et sådant lu-av, navnlig fordi den arbejdsløse grænsearbejder står til rådighed for arbejdsformidlingen i beskæftigelsesstaten.
b)
Enekompetencen for institutionen i bopælsstaten ifølge artikel 71, stk. 1, litra a), ii), gælder ikke tilfælde af en atypisk grænsearbejder, der faktisk ikke har midtpunktet for sine livsintereser i bopælsstaten. I dette tilfælde skal artikel 71, stk. 1, litra b), derimod anvendes analogt.
(
*1
) – Oversat fra tysk.
(
1
) – Dom af 17. februar 1977 i sag 76/76, Silvana di Paolo mod Office national de l'emploi, Sml. 1977, s. 315.