62021CJ0329
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 20 de abril de 2023 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Telecomunicaciones — Redes y servicios de comunicaciones electrónicas — Directiva 2002/21/CE (Directiva marco) — Artículo 4, apartado 1 — Directiva 2002/20/CE (Directiva autorización) — Artículo 7 — Adjudicación de derechos de uso de frecuencias — Procedimiento de subasta — Sociedad holding no registrada como proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas en el Estado miembro de que se trata — Exclusión del procedimiento de adjudicación — Derecho a interponer recurso contra la decisión de adjudicación»
En el asunto C‑329/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital, Hungría), mediante resolución de 18 de mayo de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 26 de mayo de 2021, en el procedimiento entre
DIGI Communications NV
y
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala,
con intervención de:
Magyar Telekom Nyrt.,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidente de la Sala Quinta, y los Sres. D. Gratsias (Ponente), M. Ilešič e I. Jarukaitis y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Abogado General: Sr. G. Pitruzzella;
Secretaria: Sra. S. Beer, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de junio de 2022;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de DIGI Communications NV, por la Sra. A. Keller y el Sr. Gy. Wellmann, ügyvédek;
–
en nombre de Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala, por la Sra. K. Géczi y los Sres. A. Kovács y A. Lapsánszky, en calidad de agentes, y el Sr. G. Trinn, ügyvéd;
–
en nombre del Gobierno húngaro, por el Sr. G. Koós, en calidad de agente;
–
en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. L. Malferrari y la Sra. K. Talabér-Ritz, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de octubre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO 2002, L 108, p. 33), en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (DO 2009, L 337, p. 37) (en lo sucesivo, «Directiva marco»), del artículo 7 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (DO 2002, L 108, p. 21), en su versión modificada por la Directiva 2009/140 (en lo sucesivo, «Directiva autorización»), y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre DIGI Communications NV y la Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala (Autoridad Nacional de las Comunicaciones y los Medios de Comunicación, Hungría) (en lo sucesivo, «NMHH»), en relación con la decisión adoptada por esta autoridad, al término de un procedimiento de subasta, referente a la adjudicación de derechos de uso de frecuencias en apoyo del despliegue de la 5G y de otros servicios de banda ancha inalámbrica (en lo sucesivo, «decisión de adjudicación controvertida»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva marco
3
A tenor del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, titulado «Derecho de recurso»:
«Los Estados miembros velarán por que exista a nivel nacional un mecanismo eficaz en virtud del cual cualquier usuario o empresa suministradora de redes o servicios de comunicaciones electrónicas que esté afectado por una decisión de una autoridad nacional de reglamentación [(en lo sucesivo, una“ANR”)] pueda recurrir ante un organismo independiente de las partes implicadas. Este organismo, que podrá ser un tribunal, tendrá la experiencia adecuada para poder desempeñar sus funciones con eficacia. Los Estados miembros velarán por que el fondo del caso se tenga debidamente en cuenta, así como que haya un mecanismo de recurso eficaz.
[…]»
4
El artículo 8 de esta Directiva, titulado «Objetivos generales y principios reguladores», dispone en sus apartados 2 y 5:
«2.   Las [ANR] fomentarán la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, servicios de comunicaciones electrónicas y recursos y servicios asociados, entre otras cosas:
a)
velando por que los usuarios, incluidos aquellos con discapacidad, los de la tercera edad y los que tienen necesidades sociales especiales, obtengan el máximo beneficio en cuanto a posibilidades de elección, precio y calidad;
b)
velando por que no exista falseamiento ni restricción de la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas, incluida la transmisión de contenidos;
d)
promoviendo un uso eficiente y velando por una gestión eficaz de las radiofrecuencias y de los recursos de numeración.
[…]
5.   Las [ANR], para lograr los objetivos a que se refieren los apartados 2, 3 y 4, aplicarán principios reguladores objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados, por ejemplo, a través de lo siguiente:
[…]
c)
salvaguardando la competencia en beneficio de los consumidores y promoviendo, cuando sea posible, la competencia basada en las infraestructuras;
[…]».
Directiva autorización
5
El artículo 2 de la Directiva autorización, titulado «Definiciones», prevé:
«1.   A efectos de la presente Directiva, serán de aplicación las definiciones que figuran en el artículo 2 de la Directiva [marco].
2.   Será asimismo de aplicación la siguiente definición:
“autorización general”: un marco jurídico establecido por el Estado miembro que otorgue derechos para el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas y establezca obligaciones específicas al sector que podrán aplicarse a todos o a determinados tipos de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, de conformidad con la presente Directiva.»
6
El artículo 3 de la Directiva autorización, titulado «Autorizaciones generales de redes y servicios de comunicaciones electrónicas», dispone:
«1.   Los Estados miembros garantizarán la libertad de suministrar redes y servicios de comunicaciones electrónicas, sin perjuicio de las condiciones establecidas en la presente Directiva. A tal fin, los Estados miembros no impedirán a una empresa el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas salvo cuando resulte necesario por los motivos contemplados en el apartado 1 del artículo 46 del Tratado.
2.   El suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas solo podrá someterse a una autorización general, sin perjuicio de las obligaciones específicas a que hace referencia el apartado 2 del artículo 6 o de los derechos de uso a que se hace mención en el artículo 5. Se podrá exigir a la empresa afectada que presente una notificación, pero no exigir la obtención de una decisión explícita u otro acto administrativo de la [ANR] antes de ejercer los derechos derivados de la autorización. Tras la notificación, si ha lugar, la empresa podrá iniciar su actividad, en su caso con sujeción a las disposiciones sobre derechos de uso contenidas en los artículos 5, 6 y 7.
[…]
3.   El trámite de notificación a que se refiere el apartado 2 consistirá solamente en la declaración por parte de una persona física o jurídica a la [ANR] de su intención de iniciar el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas y la entrega de la información mínima necesaria para que la [ANR] pueda mantener un registro o una lista de suministradores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas. Esta información deberá limitarse a lo necesario para la identificación del proveedor, como los números de registro de la empresa, y de sus personas de contacto, el domicilio del proveedor y una breve descripción de la red o servicio que suministrará, así como la fecha prevista para el inicio de la actividad.»
7
El artículo 6 de la Directiva autorización, que lleva por título «Condiciones asociadas a la autorización general y a los derechos de uso de radiofrecuencias y números, y obligaciones específicas», dispone en su apartado 1:
«La autorización general para el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas y los derechos de uso de radiofrecuencias y de números solo podrá estar sometida a las condiciones enumeradas en el anexo. Dichas condiciones deberán ser no discriminatorias, proporcionadas y transparentes y, en el caso de los derechos de uso de radiofrecuencias, se ajustarán al artículo 9 de la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco).»
8
A tenor del artículo 7 de la Directiva autorización, titulado «Procedimiento por el que se limita el número de derechos de uso de radiofrecuencias otorgados»:
«1.   Cuando un Estado miembro estudie la posibilidad de limitar el número de derechos de uso de radiofrecuencias que otorgue, o de prolongar la duración de derechos ya existentes en condiciones distintas de las especificadas en tales derechos, deberá, entre otras cosas:
a)
tener debidamente en cuenta la necesidad de conseguir los máximos beneficios para los usuarios y facilitar el desarrollo de la competencia;
[…]
3.   Cuando sea preciso limitar el otorgamiento de derechos de uso de radiofrecuencias, los Estados miembros otorgarán tales derechos sobre la base de unos criterios de selección que deberán ser objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados. Todo criterio de selección deberá tener debidamente en cuenta la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva [marco] y de los requisitos del artículo 9 de esa Directiva.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
9
El 18 de julio de 2019, la NMHH inició un procedimiento de subasta con el objeto de adjudicar derechos de uso de frecuencias en apoyo del despliegue de la 5G y de otros servicios de banda ancha inalámbrica (en lo sucesivo, «procedimiento de subasta controvertido»), conforme al régimen que se detallaba en un «expediente de consulta» publicado ese mismo día.
10
DIGI Communications, sociedad constituida en los Países Bajos y que no está registrada en Hungría como proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas, presentó su candidatura en el procedimiento de subasta controvertido. La NMHH consideró que la candidatura no reunía los requisitos de validez formal porque, a su juicio, DIGI Communications había ejercido abusivamente su derecho a participar en ese procedimiento y había obrado con el propósito de eludir dicho procedimiento tratando de inducirla a error.
11
En efecto, según la NMHH, DIGI Communications había presentado su candidatura en lugar de su filial húngara DIGI Távközlési és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság, sociedad registrada en Hungría y que presta en este Estado miembro servicios de comunicaciones electrónicas. En opinión de la NMHH, una candidatura que hubiera presentado esa filial habría sido excluida del procedimiento de subasta controvertido en aplicación de una causa de exclusión recogida en el expediente de consulta.
12
La NMHH prosiguió el procedimiento de subasta controvertido tras haber acordado excluir de él a DIGI Communications.
13
Esta sociedad presentó recurso judicial contra el referido acuerdo de exclusión. El recurso fue desestimado en primera instancia y, en segunda instancia, por la Kúria (Tribunal Supremo, Hungría).
14
Entretanto, la NMHH adoptó la decisión de adjudicación controvertida, mediante la cual otorgó los derechos de uso de frecuencias objeto del procedimiento de subasta controvertido a tres proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas presentes en el mercado húngaro.
15
Mediante recurso interpuesto ante el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital, Hungría), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, DIGI Communications solicitó la anulación de la decisión de adjudicación controvertida, fundando su legitimación activa en su condición de «empresa afectada», en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco.
16
El órgano jurisdiccional remitente abriga dudas acerca de la interpretación de la referida disposición, en tanto en cuanto aprecia que no existe definición de este concepto de «empresa afectada» en la Directiva marco y alude, en particular, a las sentencias de 21 de febrero de 2008, Tele2 Telecommunication (C‑426/05, EU:C:2008:103), y de 22 de enero de 2015, T-Mobile Austria (C‑282/13, EU:C:2015:24). Se refiere, más concretamente, a los tres requisitos examinados por el Tribunal de Justicia, en los asuntos que dieron lugar a dichas sentencias, en orden a determinar que una empresa está afectada, en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco.
17
Según dicho órgano jurisdiccional, estos requisitos consisten en acreditar, primero, que la empresa de que se trata suministra redes o servicios de comunicaciones electrónicas y es competidora del destinatario o destinatarios de la decisión de la ANR en cuestión; segundo, que dicha decisión se adopta en el marco de un procedimiento que tiene por objeto defender la competencia, y tercero, que la referida decisión puede tener incidencia en la posición de esa empresa en el mercado.
18
Dadas estas circunstancias, el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
a)
¿Puede considerarse competidora de las empresas destinatarias de una decisión de la [ANR], en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva [marco], una empresa registrada y que opera en otro Estado miembro, que no presta ella misma servicios de comunicaciones electrónicas en el mercado al que se refiere la decisión, cuando una empresa que está bajo su control directo está presente en el mercado de referencia como proveedor de servicios y compite en él con las empresas destinatarias de la decisión?
b)
Para responder a la cuestión 1) a), ¿es necesario examinar si la sociedad matriz que desea interponer el recurso forma una unidad económica con la empresa que está bajo su control y que está presente como competidora en el mercado de referencia?
2
a)
¿Es un procedimiento de subasta llevado a cabo por una [ANR] en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco y del artículo 7 de la [Directiva autorización], que tiene por objeto los derechos de uso de frecuencias en apoyo del despliegue de la 5G y relacionados con servicios adicionales de banda ancha inalámbrica, un procedimiento destinado a la defensa de la competencia? ¿Debe interpretarse también que la decisión de la [ANR] por la que se declara el resultado de dicho procedimiento de subasta tiene como objetivo la defensa de la competencia en este sentido?
b)
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia responda afirmativamente a la cuestión 2) a), ¿afecta al objetivo de defensa de la competencia de la decisión el hecho de que la [ANR] denegara, mediante decisión definitiva contenida en una resolución separada, el registro de su oferta a la empresa que interpone un recurso judicial, lo que tuvo como consecuencia que esta última no pudiera participar en el procedimiento de subasta y, por tanto, que no fuera destinataria de la decisión que determinó el resultado del procedimiento?
3)
a)
¿Debe interpretarse el artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, a la luz del artículo 47 de la [Carta], en el sentido de que únicamente confiere un derecho de recurso contra una decisión de una [ANR] a una empresa:
–
cuya posición en el mercado se vea directa y efectivamente afectada por la decisión, o bien
–
respecto de cuya posición en el mercado se demuestre que es altamente probable que pueda verse afectada por la decisión, o bien
–
cuya posición en el mercado pueda verse afectada directa o indirectamente por la decisión?
b)
¿Queda demostrada en sí misma la afectación a la que se refiere la cuestión 3) a) por el hecho de que la empresa presentó una oferta en el procedimiento de subasta, es decir, que deseaba participar en él pero que no lo consiguió por no cumplir los requisitos, o bien el tribunal puede exigirle legítimamente que además demuestre esa afectación mediante pruebas?
4)
A la luz de las respuestas dadas a las cuestiones prejudiciales primera a tercera, ¿debe interpretarse el artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, en relación con el artículo 47 de la [Carta], en el sentido de que constituye una empresa proveedora de servicios de comunicaciones electrónicas que se ve afectada por la decisión de la [ANR] por la que se declara el resultado de un procedimiento de subasta de los derechos de uso de frecuencias en apoyo del despliegue de la 5G y relacionados con servicios adicionales de banda ancha inalámbrica, y que, por tanto, tiene derecho a recurrir, una empresa:
a)
que no lleva a cabo una actividad económica de prestación de servicios en el mercado de referencia, pero una empresa bajo su control directo presta servicios de comunicaciones electrónicas en ese mismo mercado, y
b)
a la que se denegó la inscripción en el procedimiento de subasta mediante resolución firme y definitiva de la [ANR], antes de que se adoptase la decisión por la que se declara el resultado del procedimiento de subasta impugnado, lo que la excluyó de la participación ulterior en el procedimiento de subasta?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Admisibilidad
19
En sus observaciones, la NMHH alega que las cuestiones prejudiciales no son pertinentes para la resolución del litigio principal. Considera esencialmente que la cuestión de la aplicación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco no se plantea en el caso de autos por cuanto el ordenamiento jurídico húngaro contempla vías de recurso a disposición de las empresas que, como DIGI Communications, son excluidas de un procedimiento de subasta como el controvertido en el litigio principal y que, tras haber hecho uso de ellas, esas empresas ya no pueden considerarse afectadas por una decisión que pone fin a tal procedimiento.
20
Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder adecuadamente a las cuestiones que se le planteen (sentencia de 2 de octubre de 2018, Ministerio Fiscal, C‑207/16, EU:C:2018:788, apartado 45 y jurisprudencia citada).
21
En el presente asunto, como se desprende de la resolución de remisión, las cuestiones prejudiciales planteadas se refieren, en particular, a la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco y del artículo 7 de la Directiva autorización. Por añadidura, la interpretación solicitada resulta necesaria para resolver el litigio principal, cuya realidad, además, no se discute, y el órgano jurisdiccional remitente, en dicha resolución, ha aportado elementos de hecho y de Derecho suficientes para que el Tribunal de Justicia pueda responder de manera útil a estas cuestiones prejudiciales. Asimismo, las alegaciones formuladas por la NMHH versan, en esencia, sobre el ámbito de aplicación y el alcance, y por tanto la interpretación, de las disposiciones del Derecho de la Unión a que se refieren las cuestiones prejudiciales. Tales alegaciones, que se refieren al fondo de las cuestiones prejudiciales planteadas, no pueden llevar a su inadmisibilidad [véase, en este sentido, la sentencia de 27 de octubre de 2022, Proximus (Guías telefónicas electrónicas públicas), C‑129/21, EU:C:2022:833, apartado 59 y jurisprudencia citada].
22
En estas circunstancias, procede declarar admisibles estas cuestiones prejudiciales.
Fondo
23
Debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, en el procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este último proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, corresponde al Tribunal de Justicia reformular, en su caso, las cuestiones prejudiciales que se le han planteado. Además, el Tribunal de Justicia puede verse obligado a tomar en consideración normas del Derecho de la Unión a las que el juez nacional no se haya referido en el enunciado de su cuestión (sentencia de 14 de mayo de 2020, T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, apartado 45 y jurisprudencia citada).
Segunda cuestión prejudicial
24
Mediante su segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 7 de la Directiva autorización debe interpretarse en el sentido de que un procedimiento de selección para la adjudicación de derechos de uso de frecuencias y la decisión de adjudicación a la que da lugar ese procedimiento tienen como objetivo defender la competencia y, en caso de respuesta afirmativa a esta cuestión, si cabe considerar contrario a ese objetivo que tal procedimiento incluya una fase de examen de la conformidad de las candidaturas con el correspondiente pliego de condiciones en la que puede acordarse la exclusión definitiva de un candidato de ese procedimiento.
25
En primer lugar, procede señalar, por una parte, que el artículo 7, apartado 1, letra a), de la Directiva autorización exige a los Estados miembros que, cuando examinen la conveniencia de limitar el número de derechos de uso de radiofrecuencias que otorguen, o de prolongar la duración de derechos ya existentes en condiciones distintas de las especificadas en tales derechos, tengan debidamente en cuenta la necesidad de facilitar el desarrollo de la competencia. Por otra parte, el apartado 3 de dicho artículo especifica que, cuando sea preciso limitar el otorgamiento de tales derechos de uso, los Estados miembros los otorgarán sobre la base de unos criterios de selección que habrán de ser objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados y que deberán tener debidamente en cuenta la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva marco.
26
Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el artículo 8 de la Directiva marco impone a los Estados miembros la obligación de asegurarse de que las ANR adopten todas las medidas razonables que estén encaminadas a promover la competencia en la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas, velando por que no se falsee ni obstaculice la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas y suprimiendo los últimos obstáculos para la prestación de dichos servicios a escala de la Unión (sentencia de 26 de julio de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, apartado 37 y jurisprudencia citada).
27
Asimismo, el marco regulador aplicable en el presente caso se basa, principalmente, en un objetivo de competencia efectiva y no falseada, y tiene por objeto el desarrollo de esta con observancia de los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad, entre otros (sentencia de 26 de julio de 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, apartado 42).
28
De lo anterior se desprende que un procedimiento como el procedimiento de subasta controvertido y, por consiguiente, la decisión de adjudicación a la que da lugar tienen como objetivo fomentar y desarrollar una competencia efectiva y no falseada, con observancia de los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad.
29
En segundo lugar, es preciso señalar que el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si este objetivo de fomentar y desarrollar una competencia efectiva y no falseada se pone en entredicho porque la ANR de que se trata, mediante acuerdo separado, denegara registrar la candidatura de la empresa, que, por ello, ya no es destinataria de la decisión que pone fin al procedimiento de subasta en cuestión.
30
En lo que se refiere a los procedimientos de adjudicación de las radiofrecuencias, el marco regulador aplicable en el presente caso permite, en principio, limitar el número de derechos de uso de radiofrecuencias que deban otorgarse, en razón de la escasez de radiofrecuencias y para garantizar el uso eficiente de estas (sentencia de 26 de julio de 2017, Europa Way y Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, apartado 73). Los Estados miembros, ateniéndose a los objetivos y obligaciones que impone el marco regulador aplicable, disponen a este respecto de una libertad de elección para establecer procedimientos competitivos o comparativos, gratuitos u onerosos, y el juez nacional debe comprobar si tal procedimiento de selección se conforma a esos objetivos y obligaciones (sentencia de 26 de julio de 2017, Europa Way y Persidera, C‑560/15, EU:C:2017:593, apartados 65 y 66).
31
De ello se deduce que los Estados miembros gozan de un margen de apreciación, por lo que respecta a la naturaleza y al régimen de los procedimientos de adjudicación de frecuencias que organicen, y que nada permite estimar, en principio, que tal procedimiento no pueda incluir una fase de examen de la conformidad de las candidaturas con el pliego de condiciones fijado por la ANR que implique, en su caso, la exclusión de él de algunas de las entidades que hayan presentado su candidatura, siempre que dicho procedimiento, considerado en su conjunto, pueda considerarse ajustado a las exigencias y requisitos establecidos en el artículo 7 de la Directiva autorización.
32
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 7 de la Directiva autorización debe interpretarse en el sentido de que un procedimiento de selección para la adjudicación de derechos de uso de frecuencias y la decisión de adjudicación a la que da lugar ese procedimiento tienen como objetivo fomentar y desarrollar una competencia efectiva y no falseada, con observancia de los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad. No es contrario a ese objetivo que el procedimiento incluya una fase de examen de la conformidad de las candidaturas con el correspondiente pliego de condiciones, siempre que dicho procedimiento, en su conjunto, se ajuste a las exigencias y requisitos establecidos en el referido artículo 7.
Cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta
33
Ha de recordarse, desde un principio, que, según reiterada jurisprudencia, el artículo 4 de la Directiva marco constituye una manifestación del principio de tutela judicial efectiva, garantizado por las disposiciones del artículo 47 de la Carta, en virtud del cual incumbe a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros ofrecer una tutela judicial de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables (sentencia de 13 de octubre de 2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej y Petrotel, C‑231/15, EU:C:2016:769, apartado 20 y jurisprudencia citada).
34
En el supuesto contemplado en el artículo 4 de la Directiva marco, la obligación de ofrecer una tutela judicial efectiva, que se deriva de dicho artículo, debe aplicarse también en lo que respecta a los usuarios y a las empresas a los que el ordenamiento jurídico de la Unión, en particular las directivas sobre comunicaciones electrónicas, reconozca derechos y que vean menoscabados estos derechos por una decisión de una ANR (sentencia de 22 de enero de 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, apartado 34 y jurisprudencia citada).
35
Asimismo, dado que las ANR, como se ha recordado en el apartado 26 de la presente sentencia, están obligadas, conforme al artículo 8, apartado 2, de la Directiva marco, a fomentar la competencia en el suministro de redes de comunicaciones electrónicas, de servicios de comunicaciones electrónicas y de recursos y servicios asociados, en particular velando por que la competencia en el sector de las comunicaciones electrónicas no se falsee ni se vea obstaculizada, una interpretación estricta del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco según la cual esta disposición no confiere un derecho de recurso a las personas que no sean los destinatarios de las decisiones de las ANR sería difícilmente compatible con los objetivos generales y los principios normativos que el artículo 8 de la mencionada Directiva establece para las ANR y, en particular, con el objetivo de fomentar la competencia (sentencia de 22 de enero de 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, apartado 36 y jurisprudencia citada).
36
Así, según reiterada jurisprudencia, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco hace referencia tanto a los destinatarios de la decisión de que se trate como a las demás empresas que suministran redes o servicios de comunicaciones electrónicas y que pueden ser competidoras de estos destinatarios, en la medida en que la decisión en cuestión pueda afectar a su posición en el mercado (sentencia de 22 de enero de 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, apartado 37).
37
No obstante, en contra de la premisa de la que parece partir el órgano jurisdiccional remitente, y como igualmente ha señalado el Abogado General en el punto 24 de sus conclusiones, de esa jurisprudencia no puede deducirse que el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco se circunscriba, además de a esos destinatarios, exclusivamente a las empresas competidoras de tales destinatarios.
38
En efecto, del propio tenor de esta disposición se desprende que a los Estados miembros se les impone la obligación de reconocer un derecho de recurso a cualquier usuario o empresa que, por un lado, sea «suministradora de redes o servicios de comunicaciones electrónicas» y que, por otro, «esté afectado» por la decisión de una ANR que pretenda impugnar, sin limitar este derecho exclusivamente a los competidores del destinatario o destinatarios de dicha decisión.
39
En vista de lo anterior, y habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el apartado 23 de la presente sentencia, procede considerar que, mediante sus cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que confiere un derecho de recurso a una empresa
–
que ha participado, presentando su candidatura, en un procedimiento de subasta en el sector de las comunicaciones electrónicas tramitado por la ANR de un Estado miembro distinto de aquel en el que esa empresa está establecida y lleva a cabo sus operaciones,
–
que no presta ella misma un servicio de comunicaciones electrónicas en el mercado del Estado miembro objeto de dicho procedimiento, pero que controla directamente a una empresa que está presente en dicho mercado, y
–
frente a la que dicha ANR ha dictado un acuerdo que deniega el registro de su candidatura en el referido procedimiento por no cumplir los requisitos exigidos y que posteriormente ha adquirido firmeza,
a los efectos de impugnar la posterior decisión mediante la que dicha ANR adjudicó a terceros el contrato objeto del procedimiento de subasta.
40
A este respecto, es preciso señalar que la interpretación por el Tribunal de Justicia del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, que, como se ha recordado en el apartado 33 de la presente sentencia, constituye una manifestación del principio de tutela judicial efectiva, garantizado por las disposiciones del artículo 47 de la Carta, debe tener en cuenta la importancia de este derecho fundamental, tal como esta resulta de la concepción general de la propia Carta. En particular, es menester tomar en consideración que, si bien es cierto que el artículo 52, apartado 1, de la Carta admite limitaciones al ejercicio de los derechos que consagra, no lo es menos que dicha disposición exige que toda limitación respete el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate y requiere, además, que, con observancia del principio de proporcionalidad, la limitación sea necesaria y responda efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, apartado 51).
41
Por otra parte, según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición de Derecho de la Unión, procede tener en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 22 de enero de 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, apartado 32 y jurisprudencia citada).
42
En el caso de autos, procede recordar, en primer lugar, que ni la Directiva marco ni la Directiva autorización contienen una definición del concepto de «proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas» (sentencia de 30 de abril de 2014, UPC DTH, C‑475/12, EU:C:2014:285, apartado 55). Por consiguiente, para determinar el alcance de este concepto, se ha de atender al marco normativo establecido por la Directiva autorización y a los objetivos perseguidos por las disposiciones pertinentes en su conjunto.
43
Procede recordar que, según el artículo 3 de la Directiva autorización, los Estados miembros tienen que garantizar la libertad de suministrar redes y servicios de comunicaciones electrónicas, sin perjuicio de las condiciones establecidas en esta Directiva. Conforme al apartado 2 de dicho artículo 3, el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas solo puede someterse a una autorización general, que constituye, según el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva, un marco jurídico establecido por el Estado miembro que otorgue derechos para el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas y establezca obligaciones específicas al sector que podrán aplicarse a todos o a determinados tipos de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, de conformidad con la referida Directiva.
44
Con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva autorización, la autorización general para el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas solo podrá estar sometida a las condiciones enumeradas en el anexo de esta Directiva, las cuales deben ser no discriminatorias, proporcionadas y transparentes.
45
Asimismo, a tenor del artículo 3, apartado 2, segunda frase, de la referida Directiva, «se podrá exigir a la empresa afectada que presente una notificación, pero no exigir la obtención una decisión explícita u otro acto administrativo de la [ANR] antes de ejercer los derechos derivados de la autorización». El apartado 3 de dicho artículo precisa al respecto que la notificación a que se refiere el apartado 2 consistirá solamente en la declaración por parte de una persona física o jurídica a la ANR, en concreto, «de su intención de iniciar el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas».
46
De lo anterior se desprende que, en un Estado miembro como, según la información facilitada en la vista por la NMHH, Hungría, que obliga a las empresas interesadas a presentar una notificación, en el sentido del artículo 3, apartado 2, de la Directiva autorización, esas empresas solo deben presentarla antes de iniciar efectivamente el suministro de redes o servicios de comunicaciones electrónicas. Así pues, no cabe descartar que una empresa que prevea comenzar tal actividad pueda participar en un procedimiento como el procedimiento de subasta controvertido antes de presentar tal notificación ante la ANR en cuestión.
47
Habida cuenta de esta constatación, reconocer exclusivamente a las empresas que ya hayan presentado una notificación ante la ANR competente la condición de empresa «suministradora de redes o servicios de comunicaciones electrónicas» a los efectos de la aplicación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco equivaldría a excluir, en principio, de la tutela judicial garantizada por esta disposición a todo nuevo agente que desee integrarse en el mercado, incluidos los operadores que hayan tomado la iniciativa de participar, presentando su candidatura, en un procedimiento de subasta a fin de entrar efectivamente en él. Pues bien, semejante interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, en relación con las mencionadas disposiciones de la Directiva autorización, no respetaría el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta, pues privaría a tales operadores de cualquier posibilidad de impugnar una decisión que podría resultarles lesiva, además de que contravendría tanto los objetivos recordados en el apartado 26 de la presente sentencia como la jurisprudencia citada en los apartados 33 a 36 de la misma.
48
Por lo tanto, para que se le reconozca la condición de empresa «suministradora de redes o servicios de comunicaciones electrónicas», en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, no es indispensable que la empresa haya presentado, ante las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate, una notificación formal, en los casos en que el Derecho de ese Estado miembro la exija en aplicación del artículo 3, apartado 2, de la Directiva autorización, ni que, con carácter más general, ya esté presente en el mercado de dicho Estado miembro, siempre que esa empresa cumpla los requisitos objetivos a los que se someta, en el mencionado Estado miembro, la autorización general a que se refiere esta última disposición, extremo que corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar.
49
En consecuencia, se considera que cumple los requisitos mencionados en el apartado anterior una empresa que, pese a no haberse aún integrado en el mercado, ha participado, presentando su candidatura, en un procedimiento como el procedimiento de subasta controvertido, siempre que cumpla esos requisitos objetivos, con independencia de si tiene una filial que sí está presente en el mercado.
50
Por lo que respecta, en segundo lugar, al requisito establecido en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, a tenor del cual una empresa debe estar «afectad[a] por» la decisión de una ANR que pretenda impugnar, debe reputarse cumplido siempre que esa decisión pueda tener incidencia en la posición de tal empresa en el mercado o cuando los derechos que el Derecho de la Unión le confiere se vean potencialmente afectados por dicha decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de febrero de 2008, Tele2 Telecommunication, C‑426/05, EU:C:2008:103, apartados 32 y 39, y de 22 de enero de 2015, T-Mobile Austria, C‑282/13, EU:C:2015:24, apartado 37). Así, este requisito se cumple si los derechos de la empresa de que se trate se ven afectados potencialmente por la decisión de la ANR en razón, por un lado, de su contenido y, por otro, de la actividad ejercida o prevista por esa empresa (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de abril de 2008, Arcor, C‑55/06, EU:C:2008:244, apartado 176).
51
Por consiguiente, una empresa que ha participado, presentando su candidatura, en un procedimiento como el procedimiento de subasta controvertido está afectada, en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, según se interpreta por el Tribunal de Justicia en la jurisprudencia recordada en el apartado anterior, por una decisión adoptada por la ANR al término de dicho procedimiento.
52
En efecto, la actuación concreta de tal empresa consistente en presentar su candidatura en un procedimiento de subasta con el propósito de entrar efectivamente en el mercado objeto de dicho procedimiento basta, en principio, para acreditar que la decisión mediante la que la ANR pone fin a aquel adjudicando a terceros los derechos de uso de radiofrecuencias que dicha empresa había esperado obtener tiene, por su contenido, incidencia en la actividad que tenía previsto desarrollar y, por ende, afecta potencialmente a sus derechos, en el sentido de esta disposición.
53
El mero hecho de que tal empresa fuera excluida del procedimiento de subasta que condujo a la decisión de adjudicación con la que se puso fin al procedimiento mediante un acuerdo que ha adquirido firmeza, como al parecer sucede en el caso de autos, extremo que, no obstante, corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, no puede privarla de su condición de empresa afectada, en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, por la referida decisión de adjudicación.
54
Es preciso añadir que, ciertamente, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en el contexto de los contratos públicos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO 1989, L 395, p. 33), que el interés en ejercitar la acción de un licitador excluido de un procedimiento de adjudicación de un contrato frente a la decisión de adjudicación de ese contrato no puede fundarse en que dicho licitador podría eventualmente obtener la adjudicación del contrato en el supuesto de que, de resultas de la anulación de esa decisión, el poder adjudicador decidiera convocar un nuevo procedimiento de adjudicación (auto de 17 de mayo de 2022, Estaleiros Navais de Peniche, C‑787/21, no publicado, EU:C:2022:414, apartado 27).
55
Ahora bien, la referida Directiva dispone, en esencia, en su artículo 2 bis, apartado 2, que los licitadores y candidatos deben disponer de un derecho de recurso contra la decisión de adjudicación si están «afectados» en el sentido de que «aún no hayan quedado definitivamente excluidos». En la sentencia de 21 de diciembre de 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037), apartados 72 y 75, el Tribunal de Justicia concluyó de esta manera que carecían de interés en ejercitar la acción tales licitadores excluidos mediante referencia a esa disposición.
56
Pues bien, se ha de hacer constar que la Directiva marco no contiene ninguna disposición análoga al artículo 2 bis, apartado 2, de la Directiva 89/665. Por consiguiente, al tratarse de una disposición que limita el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y habida cuenta de la jurisprudencia recordada en el apartado 40 de la presente sentencia, que destaca la importancia del principio de proporcionalidad en este contexto, no procede aplicar el mismo criterio, por analogía, en la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, habida cuenta de que el legislador no estimó necesario incluir en ella una disposición de tal índole.
57
Así, se ha de considerar que, en el contexto de un recurso interpuesto, al amparo del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, por una empresa con el objeto de impugnar la decisión de adjudicación que pone fin al procedimiento de subasta en el que ha participado, presentando su candidatura, pero del que ha sido excluida por un acuerdo anterior que ha adquirido firmeza, el interés de esa empresa en ejercitar la acción puede fundarse, en particular, en que podría eventualmente participar en un nuevo procedimiento de subasta para la adjudicación de los mismos derechos de uso de radiofrecuencias y, en su caso, obtener la adjudicación de estos, en el supuesto de que, de resultas de la anulación de dicha decisión, el poder adjudicador decidiera convocar tal procedimiento.
58
En tercer lugar, procede no obstante recordar la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de cosa juzgada. En efecto, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos (sentencia de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, apartado 185 y jurisprudencia citada).
59
Por lo tanto, en caso de que una empresa que ha sido excluida de un procedimiento de subasta, como el controvertido, mediante un acuerdo de la ANR que ha adquirido firmeza de resultas de una resolución judicial interponga recurso, al amparo del artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, con el objeto de impugnar la decisión de adjudicación que pone fin a ese procedimiento, tal recurso no debe quebrantar la fuerza de cosa juzgada de dicha resolución judicial.
60
Es preciso subrayar, a este respecto, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la fuerza de cosa juzgada afecta a los extremos de hecho y de Derecho que han sido efectiva o necesariamente zanjados por una resolución judicial (sentencia de 16 de julio de 2009, Comisión/Schneider Electric, C‑440/07 P, EU:C:2009:459, apartado 102 y jurisprudencia citada). De este modo, la aplicación del principio de fuerza de cosa juzgada en el presente asunto depende, en principio, del alcance del recurso interpuesto por DIGI Communications con el objeto de impugnar la decisión de adjudicación controvertida y, por ende, de la eventual coincidencia entre ese alcance y el de la resolución judicial mediante la cual se desestimó con carácter firme su recurso contra el acuerdo por el que fue excluida del procedimiento de subasta controvertido. Más concretamente, como señala en esencia el Abogado General en el punto 86 de sus conclusiones, depende de si DIGI Communications impugna la decisión de adjudicación controvertida para oponerse a su exclusión de ese procedimiento de subasta, alegando que se le aplicó una causa de exclusión ilegal, o, en cambio, aduce que la adjudicación de los derechos de uso de frecuencias adolece de ilegalidad por razones distintas de las que llevaron a su exclusión de dicho procedimiento.
61
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva marco, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que confiere un derecho de recurso a una empresa
–
que ha participado, presentando su candidatura, en un procedimiento de subasta en el sector de las comunicaciones electrónicas tramitado por la ANR de un Estado miembro distinto de aquel en el que esa empresa está establecida y lleva a cabo sus operaciones,
–
que no presta ella misma un servicio de comunicaciones electrónicas en el mercado del Estado miembro objeto de dicho procedimiento, pero que cumple los requisitos objetivos a los que se somete, en ese Estado miembro, la autorización general a que se refiere el artículo 3, apartado 2, de la Directiva autorización, con independencia de que controle, en su caso, a otra empresa que está presente en ese mercado, y
–
frente a la que la ANR ha dictado un acuerdo que deniega el registro de su candidatura en el referido procedimiento por no cumplir los requisitos exigidos y que posteriormente ha adquirido firmeza de resultas de una resolución judicial desestimatoria de un recurso dirigido contra ese acuerdo,
a los efectos de impugnar la posterior decisión mediante la que dicha ANR adjudicó a terceros el contrato objeto del procedimiento de subasta, siempre que el recurso interpuesto por esa empresa no quebrante la fuerza de cosa juzgada de dicha resolución judicial.
Costas
62
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
1)
El artículo 7 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, en su versión modificada por la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009,
debe interpretarse en el sentido de que
–
un procedimiento de selección para la adjudicación de derechos de uso de frecuencias y la decisión de adjudicación a la que este da lugar tienen como objetivo fomentar y desarrollar una competencia efectiva y no falseada, con observancia de los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad;
–
no es contrario a ese objetivo que tal procedimiento incluya una fase de examen de la conformidad de las candidaturas con el correspondiente pliego de condiciones, siempre que dicho procedimiento, en su conjunto, se ajuste a las exigencias y requisitos establecidos en el referido artículo 7.
2)
El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, en su versión modificada por la Directiva 2009/140, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
debe interpretarse en el sentido de que confiere un derecho de recurso a una empresa
–
que ha participado, presentando su candidatura, en un procedimiento de subasta en el sector de las comunicaciones electrónicas tramitado por la autoridad nacional de reglamentación de un Estado miembro distinto de aquel en el que esa empresa está establecida y lleva a cabo sus operaciones,
–
que no presta ella misma un servicio de comunicaciones electrónicas en el mercado del Estado miembro objeto de dicho procedimiento, pero que cumple los requisitos objetivos a los que se somete, en ese Estado miembro, la autorización general a que se refiere el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2002/20, en su versión modificada por la Directiva 2009/140, con independencia de que controle, en su caso, a otra empresa que está presente en ese mercado, y
–
frente a la que la autoridad nacional de reglamentación ha dictado un acuerdo que deniega el registro de su candidatura en el referido procedimiento por no cumplir los requisitos exigidos y que posteriormente ha adquirido firmeza de resultas de una resolución judicial desestimatoria de un recurso dirigido contra ese acuerdo,
a los efectos de impugnar la posterior decisión mediante la que dicha autoridad nacional de reglamentación adjudicó a terceros el contrato objeto del procedimiento de subasta, siempre que el recurso interpuesto por esa empresa no quebrante la fuerza de cosa juzgada de dicha resolución judicial.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: húngaro.