62023CJ0610
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 3 de julio de 2025 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Política de asilo — Protección internacional — Procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional — Directiva 2013/32/UE — Artículo 46 — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 47 — Derecho a la tutela judicial efectiva — Exigencia de un examen completo y ex nunc del recurso — Obligación de comparecencia personal ante la autoridad encargada de examinar el recurso — Presunción de interposición abusiva de un recurso — Desestimación del recurso por ser manifiestamente infundado, sin examen sobre el fondo — Principio de proporcionalidad»
En el asunto C‑610/23 [Al Nasiria], (
i
)
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Salónica, Grecia), mediante resolución de 30 de junio de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de octubre de 2023, en el procedimiento entre
FO
e
Ypourgos Metanastefsis kai Asylou,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. F. Biltgen, Presidente de Sala, el Sr. T. von Danwitz (Ponente), Vicepresidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Primera, y el Sr. A. Kumin, la Sra. I. Ziemele y el Sr. S. Gervasoni, Jueces;
Abogada General: Sra. L. Medina;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre del Gobierno helénico, por la Sra. Z. Chatzipavlou, el Sr. K. Georgiadis y la Sra. T. Papadopoulou, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. F. Blanc-Simonetti y A. Katsimerou, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 6 de febrero de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto, en esencia, la interpretación del artículo 46 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60), a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre FO y el Ypourgos Metanastefsis kai Asylou (Ministro de Inmigración y Asilo, Grecia), en relación con la denegación de la solicitud de protección internacional presentada por FO.
Marco jurídico
Derecho internacional
3
El artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n.o 2545 (1954)], que entró en vigor el 22 de abril de 1954 y fue completada y modificada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, que entró en vigor el 4 de octubre de 1967, titulado «Prohibición de expulsión y de devolución […]», dispone en su apartado 1:
«Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas.»
Derecho de la Unión
Directiva 2008/115/CE
4
El artículo 7 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98), enuncia en su apartado 4:
«Si existiera riesgo de fuga, o si se desestimara una solicitud de permanencia legal por ser manifiestamente infundada o fraudulenta o si la persona de que se trate representara un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, los Estados miembros podrán abstenerse de conceder un plazo para la salida voluntaria, o podrán conceder un período inferior a siete días.»
5
De conformidad con el artículo 11, apartado 1, de dicha Directiva:
«Las decisiones de retorno deberán ir acompañadas de una prohibición de entrada:
a)
si no se ha concedido ningún plazo para la salida voluntaria, o
b)
si la obligación de retorno no se ha cumplido.
En otros casos, las decisiones de retorno podrán ir acompañadas de una prohibición de entrada.»
Directiva 2011/95/UE
6
El artículo 2 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9), dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
d)
“refugiado”: un nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a determinado grupo social, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país, o un apátrida que, hallándose fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual por los mismos motivos que los mencionados, no puede o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él, y al que no se aplica el artículo 12;
[…]
f)
“persona con derecho a protección subsidiaria”: un nacional de un tercer país o un apátrida que no reúne los requisitos para ser refugiado, pero respecto del cual se den motivos fundados para creer que, si regresase a su país de origen o, en el caso de un apátrida, al país de su anterior residencia habitual, se enfrentaría a un riesgo real de sufrir alguno de los daños graves definidos en el artículo 15, y al que no se aplica el artículo 17, apartados 1 y 2, y que no puede o, a causa de dicho riesgo, no quiere acogerse a la protección de tal país;
[…]».
7
El artículo 4 de la misma Directiva, titulado «Valoración de hechos y circunstancias», establece:
«1.   Los Estados miembros podrán considerar que es obligación del solicitante presentar lo antes posible todos los elementos necesarios para fundamentar su solicitud de protección internacional. Los Estados miembros tendrán el deber de valorar, con la cooperación del solicitante, los elementos pertinentes de la solicitud.
[…]
3.   La evaluación de una solicitud de protección internacional se efectuará de manera individual e implicará que se tengan en cuenta:
a)
todos los hechos pertinentes relativos al país de origen en el momento de resolver sobre la solicitud, incluidas las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes del país de origen y el modo en que se aplican;
b)
las declaraciones y la documentación pertinentes presentadas por el solicitante, incluida la información sobre si el solicitante ha sufrido o puede sufrir persecución o daños graves;
c)
la situación particular y las circunstancias personales del solicitante, incluidos factores tales como su pasado, sexo y edad, con el fin de evaluar si, dadas las circunstancias personales del solicitante, los actos a los cuales se haya visto o podría verse expuesto puedan constituir persecución o daños graves;
[…]
5.   Cuando los Estados miembros apliquen el principio según el cual el solicitante ha de fundamentar la solicitud de protección internacional y si las declaraciones del solicitante presentan aspectos que no están avalados por pruebas documentales o de otro tipo, tales aspectos no requerirán confirmación si se cumplen las siguientes condiciones:
a)
el solicitante ha realizado un auténtico esfuerzo para fundamentar su petición;
b)
se han presentado todos los elementos pertinentes de que dispone el solicitante y se ha dado una explicación satisfactoria en relación con la falta de otros elementos pertinentes;
c)
las declaraciones del solicitante se consider[a]n coherentes y verosímiles y no contradi[cen] la información específica [y] de carácter general disponible que sea pertinente para su caso;
d)
el solicitante ha presentado con la mayor rapidez posible su solicitud de protección internacional, a menos que pueda demostrar la existencia de razones fundadas para no haberla presentado así, y
e)
se ha comprobado la credibilidad general del solicitante.»
Directiva 2013/32
8
Los considerandos 18, 23, 25, 43 y 50 de la Directiva 2013/32 presentan el siguiente tenor:
«(18)
En interés tanto de los Estados miembros como de los solicitantes de protección internacional, debe tomarse cuanto antes una decisión sobre las solicitudes de protección internacional, sin perjuicio de que se efectúe un examen suficiente y completo.
[…]
(23)
En el marco de los procedimientos de recurso, se debe prestar a los solicitantes, con ciertas condiciones, asistencia y representación jurídica gratuitas por parte de personas competentes para prestarlas con arreglo a la legislación nacional. Además, en todas las fases del procedimiento, los solicitantes deben tener derecho a consultar, a su costa, a asesores jurídicos o a abogados autorizados a ejercer como tales conforme a su Derecho nacional.
[…]
(25)
En aras del adecuado reconocimiento de las personas necesitadas de protección como refugiados a efectos del artículo 1 de la Convención [sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951] o como personas con derecho a protección subsidiaria, todo solicitante debe tener acceso efectivo a los procedimientos, la oportunidad de cooperar y comunicarse realmente con las autoridades competentes para poder presentar los hechos pertinentes para su caso, así como las garantías procedimentales suficientes para estar en condiciones de proseguir el procedimiento en todas sus fases. Además, el procedimiento en el cual se examina una solicitud de protección internacional debería facilitar normalmente al solicitante al menos el derecho de estancia durante la deliberación de la autoridad decisoria, […] el derecho a que se le comunique en debida forma la decisión junto con su motivación de hecho y de derecho, la oportunidad de consultar a abogados u otros asesores jurídicos y el derecho a ser informado de su situación en los momentos decisivos del procedimiento en una lengua que entienda o razonablemente se pueda suponer que entiende y, en caso de decisión negativa, el derecho a un recurso efectivo ante un juzgado o tribunal.
[…]
(43)
Los Estados miembros deben examinar todas las solicitudes refiriéndose al fondo, es decir, evaluando si el solicitante en cuestión cumple los requisitos para la protección internacional de conformidad con la Directiva [2011/95], salvo cuando la presente Directiva disponga otra cosa, en particular cuando pueda razonablemente suponerse que otro país efectuaría dicho examen o garantizaría de manera suficiente la protección. […]
[…]
(50)
Refleja un principio de Derecho de la Unión fundamental el hecho de que las decisiones adoptadas con respecto a una solicitud de protección internacional, las decisiones relativas a un rechazo a reexaminar una solicitud después de su suspensión y las decisiones relativas a la retirada del estatuto de refugiado o protección subsidiaria deban estar sujetas a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional.»
9
El artículo 2 de la Directiva 2013/32, titulado «Definiciones», dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
f)
“autoridad decisoria”, cualquier organismo cuasi-judicial o administrativo de un Estado miembro responsable del examen de las solicitudes de protección internacional y competente para dictar resoluciones en primera instancia en tales casos;
[…]».
10
El artículo 28 de esta Directiva, titulado «Procedimiento en caso de retirada o desistimiento implícitos de la solicitud», dispone en sus apartados 1 y 2:
«1.   Cuando existan indicios razonables de que un solicitante ha retirado implícitamente su solicitud o ha desistido implícitamente de ella, los Estados miembros velarán por que la autoridad decisoria resuelva suspender su examen o, siempre que la autoridad decisoria considere la solicitud infundada sobre la base de un examen adecuado del fondo de la misma en consonancia con el artículo 4 de la Directiva [2011/95], denegar la solicitud.
Los Estados miembros podrán presumir que el solicitante ha retirado o abandonado implícitamente su solicitud de protección internacional, en particular cuando se compruebe:
a)
que no ha respondido a las peticiones de que facilite información esencial para su solicitud según lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva [2011/95] o no se ha presentado a la entrevista personal como estipulan los artículos 14, 15, 16 y 17 de la presente Directiva; a menos que demuestre en un plazo razonable que su ausencia se debió a circunstancias ajenas a su voluntad;
b)
que se ha evadido de la justicia o ha abandonado sin autorización el lugar en donde vivía o estaba internado, sin ponerse en contacto con la autoridad competente en un plazo de tiempo razonable, o no ha cumplido en un plazo razonable con sus obligaciones de información u otras similares, a menos que el solicitante demuestre que ello se debió a circunstancias ajenas a su voluntad.
Los Estados miembros podrán fijar plazos o directrices con el fin de aplicar las presentes disposiciones.
2.   Los Estados miembros garantizarán que un solicitante que se vuelva a presentar ante la autoridad competente después de que haya recaído la resolución de suspensión a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, tenga derecho a pedir la reapertura de su caso o a formular una nueva solicitud, que no estará sujeta al procedimiento contemplado en los artículos 40 y 41.
Los Estados miembros podrán estipular un plazo de al menos nueve meses transcurrido el cual no pueda reabrirse el expediente de un solicitante o la nueva solicitud podrá tramitarse como solicitud posterior, sujeta al procedimiento contemplado en los artículos 40 y 41. Los Estados miembros podrán disponer que el expediente del solicitante solo pueda reabrirse una vez.
Los Estados miembros velarán por que tal persona no sea expulsada en violación del principio de no devolución.
Los Estados miembros podrán permitir a la autoridad decisoria que reanude el examen de la solicitud en la fase en que se suspendió.»
11
El artículo 31 de la Directiva 2013/32, titulado «Procedimiento de examen», dispone lo siguiente en su apartado 8:
«Los Estados miembros podrán disponer que se acelere y/o se lleve a cabo en la frontera o en zonas de tránsito de conformidad con el artículo 43 un procedimiento de examen de conformidad con los principios y garantías fundamentales del capítulo II, si:
a)
el solicitante, al presentar su solicitud y exponer los hechos, hubiese planteado exclusivamente cuestiones que no guardan relación con el examen de los requisitos para ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva [2011/95], o
b)
el solicitante procede de un país de origen seguro a efectos de la presente Directiva, o
c)
el solicitante hubiese engañado a las autoridades mediante la presentación de información o documentación falsa o la no revelación de información pertinente sobre su identidad o su nacionalidad que podría haber tenido un efecto negativo en la resolución, o
d)
fuere probable que el solicitante hubiera destruido o se hubiere deshecho de mala fe de un documento de identidad o viaje que habría contribuido a establecer su identidad o nacionalidad, o
e)
el solicitante hubiese formulado alegaciones claramente incoherentes y contradictorias, manifiestamente falsas u obviamente inverosímiles o que contradigan suficientemente información contrastada sobre el país de origen, y pongan claramente de manifiesto que su solicitud es poco convincente por lo que respecta al cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de protección internacional en virtud de la Directiva [2011/95], o
f)
el solicitante hubiese presentado una solicitud de protección internacional posterior que no sea inadmisible de conformidad con el artículo 40, apartado 5, o
g)
el solicitante presentase una solicitud con la única intención de retrasar o frustrar la aplicación de una resolución anterior o inminente que diera lugar a su expulsión, o
h)
el solicitante hubiese entrado ilegalmente o prolongado su estancia ilegalmente en el territorio del Estado miembro y no se hubiese presentado a las autoridades ni formulado una solicitud de protección internacional a la mayor brevedad posible, sin una razón válida, dadas las circunstancias de su entrada, o
i)
el solicitante se negase a acatar la obligación de que le sean tomadas las impresiones dactilares […], o
j)
el solicitante pudiese ser considerado por razones graves un peligro para la seguridad nacional o el orden público del Estado miembro o hubiese sido expulsado con carácter ejecutorio por motivos graves de seguridad o de orden público con arreglo al Derecho nacional.»
12
Según el artículo 32 de la Directiva 2013/32, titulado «Solicitudes infundadas»:
«1.   Sin perjuicio del artículo 27, los Estados miembros solo podrán considerar una solicitud como infundada cuando la autoridad decisoria haya resuelto que el solicitante no tiene derecho a la protección internacional con arreglo a la Directiva [2011/95].
2.   En los casos de solicitudes infundadas en que sean de aplicación cualesquiera de las circunstancias enumeradas en el artículo 31, apartado 8, los Estados miembros también podrán considerar que una solicitud es manifiestamente infundada cuando se defina así en su legislación nacional.»
13
El artículo 46 de la Directiva 2013/32, titulado «Derecho a un recurso efectivo», establece:
«1.   Los Estados miembros garantizarán que los solicitantes tengan derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra lo siguiente:
a)
una resolución adoptada sobre su solicitud de protección internacional, incluida:
i)
la decisión de considerar infundada una solicitud en relación con el estatuto de refugiado y/o el estatuto de protección subsidiaria,
ii)
la decisión de considerar inadmisible una solicitud de conformidad con el artículo 33, apartado 2,
iii)
la decisión adoptada en la frontera o en las zonas de tránsito de un Estado miembro a que se refiere el artículo 43, apartado 1,
iv)
la decisión de no llevar a cabo un examen con arreglo al artículo 39;
b)
la negativa a reabrir el examen de una solicitud después de su suspensión de conformidad con los artículos 27 y 28;
c)
una decisión de retirada de la protección internacional con arreglo al artículo 45.
[…]
3.   Para cumplir el apartado 1, los Estados miembros garantizarán que un recurso efectivo suponga el examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva [2011/95], al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia.
4.   Los Estados miembros establecerán los plazos razonables y demás normas necesarias para que el solicitante pueda ejercitar su derecho a un recurso efectivo de conformidad con el apartado 1. Los plazos no harán imposible o excesivamente difícil dicho ejercicio.
Los Estados miembros podrán asimismo establecer una revisión de oficio de las decisiones adoptadas en virtud del artículo 43.
5.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso.
6.   En el caso de una decisión:
a)
por la que se considere una solicitud manifiestamente infundada de acuerdo con el artículo 32, apartado 2, o infundada tras el examen de acuerdo con el artículo 31, apartado 8, salvo cuando esas decisiones se basen en las circunstancias a que se refiere el artículo 31, apartado 8, letra h);
b)
por la que se considere una solicitud inadmisible de conformidad con el artículo 33, apartado 2, letras a), b) o d);
c)
por la que se rechace la reapertura del caso del solicitante que ha sido suspendido de acuerdo con el artículo 28, o
d)
por la que se deja de examinar o de examinar íntegramente la solicitud de conformidad con el artículo 39,
un órgano jurisdiccional será competente para decidir si el solicitante puede o no permanecer en el territorio del Estado miembro, bien previa petición del solicitante concernido, bien de oficio, si la decisión pone fin al derecho del solicitante a permanecer en el Estado miembro y cuando, en tales casos, el derecho a permanecer en el Estado miembro mientras se resuelve el recurso no se contemple en el Derecho nacional.
[…]
11.   Los Estados miembros también podrán fijar en su legislación nacional las condiciones en las que podrá presumirse que un solicitante ha retirado implícitamente su recurso con arreglo al apartado 1 o ha desistido implícitamente de él, así como las normas de procedimiento que hay que observar.»
Derecho griego
Ley 3907/2011
14
En virtud del artículo 22, apartado 4, de la Nomos 3907/2011, Idrysi Ypiresias Asylou kai Ypiresias Protis Ypodochis, prosarmogi tis ellinikis nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2008/115/EK schetika me tous koinous kanones kai diadikasies sta krati-meli gia tin epistrophi ton paranomos diamenonton ypikoon triton choron kai loipes diatakseis (Ley 3907/2011 por la que se establece un servicio de asilo y primera acogida y se armoniza la legislación griega con las disposiciones de la Directiva 2008/115 y otras disposiciones) (FEK A’ 7/26.1.2011), titulado «Salida voluntaria»:
«Si existiera riesgo de fuga, si el nacional de un tercer país representara un riesgo para la seguridad pública, el orden público o la seguridad nacional […] o si se denegara una solicitud de estancia legal por ser manifiestamente infundada o abusiva, las autoridades específicamente competentes no concederán un plazo para la salida voluntaria.»
Ley 4375/2016
15
El artículo 4, apartado 1, de la Nomos 4375/2016, Organosi kai leitourgia Ypiresias Asylou, Archis Prosfygon, Ypiresias Ypodochis kai Taftopoiisis, systasi Genikis Grammateias Ypodochis, prosarmogi tis Ellinikis Nomothesias pros tis diatakseis tis Odigias 2013/32/ΕΕ tou Evropaikou Koinovouliou kai tou Symbouliou «schetika me tis koines diadikasies gia ti chorigisi kai anaklisi tou kathestotos diethnous prostasias (anadiatyposi)» (EE 2013 L 180), diatakseis gia tin ergasia dikaiouchon diethnous prostasias kai alles diatakseis (Ley 4375/2016 de organización y funcionamiento del Servicio de Asilo, de la autoridad encargada de examinar los recursos, del Servicio de Acogida e Identificación y de creación de la Secretaría General de Acogida y adaptación de la normativa griega a las disposiciones de la Directiva 2013/32, por la que se establecen disposiciones sobre el empleo de los beneficiarios de protección internacional y se dictan otras disposiciones) (FEK Α’ 51/3.4.2016), en su versión modificada por la Ley 4399/2016 (en lo sucesivo, «Ley 4375/2016»), creó, con la finalidad de garantizar el derecho a un recurso efectivo plasmado en el artículo 46 de esta Directiva, Comités Independientes de Recurso con sede en Atenas y con competencia territorial sobre toda Grecia. Son competentes para conocer de los recursos interpuestos por los solicitantes de protección internacional a fin de revisar, en cuanto al fondo y conforme a Derecho, las decisiones del Ypiresia Asylou (Servicio de Asilo, Grecia) que denieguen sus solicitudes en primera instancia.
Ley 4636/2019
16
La Nomos 4636/2019 peri diethnous prostasias kai alles diatakseis (Ley 4636/2019 sobre Protección Internacional y Otras Disposiciones) (FEK A’ 169/01.11.2019), en la versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley 4636/2019»), transpone la Directiva 2013/32 al Derecho griego.
17
El artículo 78, apartados 3 y 9, de esta Ley disponía lo siguiente:
«3.   Los solicitantes estarán obligados a personarse inmediatamente ante las autoridades receptoras para presentar una solicitud de protección internacional, así como en cualquier momento si son convocados ante las autoridades competentes de conformidad con la presente Parte de esta Ley. […] Durante su comparecencia personal, podrán ser asistidos por abogados designados ad litem y otros asesores especialmente apoderados, de conformidad con el artículo 71, apartado 1. La obligación de comparecer personalmente en cada fase del procedimiento de examen de la solicitud o del recurso sigue vigente aun a presencia de las personas mencionadas en el apartado anterior. Excepcionalmente, las siguientes disposiciones se aplicarán específicamente a las vistas celebradas para examinar los recursos ante los Comités Independientes de Recurso:
a)
Cuando los solicitantes residan en centros de acogida o alojamiento, no estarán obligados a comparecer personalmente. En tales casos, los solicitantes podrán ser representados por abogados designados ad litem, por asesores especialmente apoderados o por otras personas autorizadas de conformidad con el artículo 71, apartado 1, o remitir a la autoridad encargada de examinar los recursos, por cualquier medio adecuado y a más tardar la víspera de la fecha de la vista, un certificado del responsable del centro de acogida o alojamiento. Este certificado deberá indicar que los solicitantes residen efectivamente en el centro de acogida o alojamiento en la fecha de solicitud del certificado. Esta fecha no puede ser más de tres (3) días anterior a la fecha de la vista señalada para examinar el recurso.
b)
Cuando se hayan impuesto restricciones a la libertad de circulación o una obligación de residir en un lugar determinado a los solicitantes, de conformidad con el artículo 45, no estarán obligados a comparecer personalmente. En tales casos, los solicitantes podrán ser representados por abogados designados ad litem, por asesores especialmente apoderados o por otras personas autorizadas de conformidad con el artículo 71, apartado 1, o bien remitir a la autoridad encargada de examinar los recursos, por cualquier medio adecuado y a más tardar la víspera de la fecha de la vista, un certificado de la comisaría de policía o del centro de atención ciudadana del lugar en el que residan que acredite que han acudido personalmente en la fecha en que se solicite la certificación. Esta fecha no puede ser más de dos (2) días anterior a la fecha de la vista para examinar el recurso. En caso de que la autoridad encargada de examinar los recursos no reciba los certificados a que se refieren las letras a) y b), se considerará que el solicitante ha retirado implícitamente su recurso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la presente Ley.
En caso de fuerza mayor, como una enfermedad grave, una discapacidad física grave o un obstáculo insuperable que impida al solicitante comparecer en persona, la obligación de comparecer en persona quedará suspendida mientras dure la causa de fuerza mayor. En tal caso, el solicitante deberá presentar una solicitud en la que se indiquen las circunstancias que constituyan un caso de fuerza mayor o un obstáculo insuperable que le impida presentarse en persona. Tal solicitud deberá contar con elementos que la justifiquen y certificados del servicio público competente. Si los casos de fuerza mayor o de obstáculo insuperable mencionados quedan acreditados, y siempre que el solicitante se presente en persona ante las autoridades competentes, se eliminarán los efectos de la incomparecencia en el sentido del presente apartado.
[…]
9.   En caso de incumplimiento de la obligación de cooperar con las autoridades competentes, tal como se precisa en los apartados anteriores, y en particular si el interesado no se comunica o no coopera con las autoridades a fin de acreditar los elementos necesarios para examinar la solicitud, con el consiguiente menoscabo del buen desarrollo de los procedimientos de examen de la solicitud de protección internacional, se considerará que la solicitud en cuestión o el recurso han sido implícitamente retirados de conformidad con lo dispuesto en el artículo 81 de la presente Ley.»
18
El artículo 81 de esta Ley establecía:
«1.   Cuando existan motivos fundados para suponer que un solicitante ha retirado implícitamente su solicitud, las autoridades competentes para decidir llevarán a cabo un examen adecuado sobre el fondo de la solicitud, de conformidad con el artículo 4 de la presente Ley, sobre la base de la información de que disponga el servicio y, si dichas autoridades consideran que la solicitud es infundada, la denegarán. Cuando no sea posible realizar un examen adecuado sobre el fondo de la solicitud con base en la información de que disponga el servicio y de conformidad con el apartado anterior, las autoridades competentes dejarán de examinar la solicitud y adoptarán una decisión de interrupción. La decisión por la que se interrumpe el examen de la solicitud de protección internacional ordena simultáneamente el retorno del solicitante, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 3907/2011 y en la Ley 3386/2005. Los actos referidos se notificarán con arreglo a lo dispuesto en el artículo 82 de la presente Ley.
2.   Se presumirá la retirada implícita, en particular, cuando se demuestre que el solicitante:
a)
no haya respondido a los requerimientos de información esencial para su solicitud […]; o
b)
no se haya presentado a una entrevista personal o a una vista ante el Comité [Independiente] de Recurso, de conformidad con los artículos 77 y 97 de la presente Ley, aun cuando haya sido válidamente convocado; o
c)
haya huido del lugar en el que estaba internado […];
d)
haya abandonado, sin solicitar autorización o sin informar de ello a las autoridades competentes cuando estaba obligado a ello, el lugar en el que vivía o el país sin haber sido autorizado para ello por las autoridades receptoras competentes; o
e)
no haya cumplido las obligaciones derivadas del artículo 78 de la presente Ley o la obligación de presentarse periódicamente ante las autoridades u otras obligaciones de comunicación; […] o
f)
no se haya presentado para la renovación de su tarjeta de solicitante de protección internacional [a más tardar] el día siguiente a su fecha de expiración, de conformidad con el artículo 70; o
g)
no coopere con las autoridades, incumpliendo su obligación de cooperar de conformidad con el artículo 78,
[…]
3.   El solicitante podrá interponer recurso ante los Comités Independientes de Recurso, de conformidad con el artículo 92 de la presente Ley, contra las decisiones denegatorias a que se refiere el apartado 1 del presente artículo.
4.   Cuando se haya dictado una decisión de interrupción, en el sentido del apartado 1, el solicitante tendrá derecho a pedir a la autoridad emisora una sola vez, en el plazo de nueve (9) meses a partir de la fecha de la decisión de la interrupción, la reanudación del procedimiento de examen de su expediente, o incluso el derecho a presentar una nueva solicitud que no siga el procedimiento [de solicitudes posteriores] establecido en el artículo 89. El solicitante no será expulsado del país y no se ejecutará ninguna decisión de retorno hasta que se haya adoptado una decisión definitiva sobre dicha solicitud.»
19
El artículo 92 de la Ley 4636/2019, titulado «Derecho de recurso», disponía lo siguiente en sus apartados 1 y 4:
«1.   El solicitante tendrá derecho a interponer ante la autoridad competente para conocer de los recursos, a la que se refiere el artículo 4 de la Ley 4375/2016, el recurso administrativo previsto en el artículo 7, apartado 5, de la Ley 4375/2016:
a)
contra una decisión por la que se deniega una solicitud de protección internacional por infundada en el marco del procedimiento ordinario, o por la que se revoca un estatuto de protección internacional, y contra una decisión por la que se concede un estatuto de protección internacional, respecto de la parte por la que esta deniegue al solicitante la condición de refugiado, en un plazo de treinta (30) días a partir de la notificación de la decisión o a partir de la fecha en que se considere que el autor del recurso ha tenido conocimiento de ella con arreglo al apartado 5 del artículo 82;
b)
contra una decisión por la que se deniega una solicitud de protección internacional por considerarla inadmisible o en el marco del procedimiento acelerado […]
[…]
4.   En caso de que se desestime el recurso, se internará al solicitante, salvo que sea un menor no acompañado, en un centro de internamiento previo a la salida, hasta que se haya llevado a cabo la expulsión o se haya estimado definitivamente su solicitud. La presentación de una solicitud posterior, de un recurso de anulación o de un recurso de suspensión no implicará el levantamiento de pleno derecho del internamiento.»
20
A tenor del artículo 95, apartado 1, de dicha Ley:
«Si se interpone el recurso, el mismo día la autoridad receptora competente informará al solicitante de la fecha en que se celebrará una vista oral en relación con este.»
21
El artículo 97, apartado 2, de la misma Ley establecía:
«En el procedimiento ante los Comités Independientes de Recurso, el autor del recurso comparecerá obligatoriamente, en persona o por medio de un abogado designado ad litem, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 78, apartado 3. En caso de que el solicitante no comparezca en persona o no presente la certificación a que se refiere el artículo 78, apartado 3, se considerará que ha interpuesto el recurso con la única finalidad de retrasar u obstaculizar la ejecución de una decisión anterior o inminente de expulsión, o de cualquier otro medio de expulsión, y se desestimará su recurso por ser manifiestamente infundado.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
22
El 28 de febrero de 2019, FO, nacional iraquí, presentó una solicitud de protección internacional ante la Perifereiako Grafeio Asylou Samou (Oficina Regional de Asilo de Samos, Grecia), sobre la base de que su vida corría peligro en su país de origen.
23
Durante una entrevista que tuvo lugar el 24 de febrero de 2020 en el Perifereiako Grafeio Asylou Thessalonikis (Oficina Regional de Asilo de Salónica, Grecia), FO precisó que había mantenido una relación amorosa con una joven, razón por la cual había sido atacado y herido por arma de fuego por un miembro de la familia de esa mujer. FO afirma haber informado de este incidente a la policía, sin que esta le diera seguimiento, y también que, dado que siguió manteniendo su relación con dicha mujer tras el incidente referido, fue objeto de una decisión tribal que exigía su muerte. Durante el procedimiento administrativo de examen de su solicitud de protección internacional, FO presentó un documento fechado de 1 de octubre de 2018 que, según la traducción no oficial adjunta, está dirigido a «todas las tribus y ordena que se mate al solicitante por un incumplimiento relativo a la tribu».
24
Mediante resolución de 18 de mayo de 2020, la Oficina Regional de Asilo de Salónica denegó la solicitud de protección internacional presentada por FO basándose en que las alegaciones sobre su relación con una mujer joven y las razones que le habían obligado a abandonar su país no eran fiables. El documento de 1 de octubre de 2018 por el que supuestamente se ordenaba la muerte de FO no fue admitido como prueba concluyente debido a la falta de precisión de las afirmaciones que contenía y a la imposibilidad de verificar su autenticidad.
25
El 27 de agosto de 2021, FO, asistido de un abogado designado, interpuso un recurso contra dicha decisión ante el 3.er Comité Independiente de Recurso. Al interponer el recurso, se informó a FO, en primer lugar, de que la fecha señalada para examinarlo era el 11 de octubre de 2021; en segundo lugar, de que el procedimiento de examen de este tipo de recurso era, por regla general, de naturaleza escrita, pero que, en caso de citación a una vista oral, se le informaría al menos diez días laborables antes de la fecha señalada para examinar su recurso, y, en tercer lugar, de que, aunque no fuera convocado a una vista, en todo caso, debía comparecer personalmente ante dicho Comité en la fecha señalada para examinar su recurso, a las 9.30, salvo si residía legalmente en un centro de acogida e identificación o si había sido objeto de una medida restricción de circulación o de residencia en un lugar situado fuera de la región de Ática (Grecia).
26
FO no compareció personalmente ante el 3.er Comité Independiente de Recurso en la fecha de la vista de examen de su recurso. En consecuencia, tras comprobar que FO no residía en un centro de acogida e identificación, que no estaba sujeto a ninguna restricción de circulación y que tampoco concurría un motivo de fuerza mayor que le impidiera acudir a la vista, el citado Comité desestimó el recurso por ser manifiestamente infundado, en virtud del artículo 97, apartado 2, de la Ley 4636/2019, sin entrar a examinar el fondo. Asimismo, con arreglo al artículo 22, apartado 4, de la Ley 3907/2011, dictó contra FO una medida de retorno sin plazo para la salida voluntaria del país.
27
FO interpuso un recurso de anulación contra esta decisión ante el Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Salónica, Grecia), que es el órgano jurisdiccional remitente, en el que alegó que el 3.er Comité había desestimado ilegalmente su recurso por el único motivo de que no había comparecido a la vista en la que se examinó y sin valorar suficientemente su fundamentación, a pesar de que FO no había podido comparecer a dicha vista por dificultades económicas que supuestamente le impidieron desplazarse de Salónica, donde reside, a Atenas (Grecia).
28
El órgano jurisdiccional remitente señala, con carácter preliminar, que los Comités Independientes de Recurso fueron creados por el artículo 4, apartado 1, de la Ley 4375/2016 con el fin de garantizar el derecho a un recurso efectivo que consagran el artículo 46 de la Directiva 2013/32 y el artículo 47 de la Carta en favor de las personas afectadas por decisiones que deniegan la protección internacional solicitada. Considera que, habida cuenta de la jurisprudencia derivada de la sentencia de 31 de enero de 2013, D. y A. (C‑175/11, EU:C:2013:45), estos Comités constituyen «órganos jurisdiccionales», en el sentido del artículo 46 de la Directiva referida.
29
Dicho esto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la obligación de comparecer personalmente ante tales Comités y las consecuencias de incumplir esta obligación, establecidas por la legislación nacional, son compatibles con el artículo 46 de la Directiva 2013/32 y, a falta de una norma específica en dicha Directiva que regule la comparecencia de los solicitantes de protección internacional ante el órgano jurisdiccional que conoce de la solicitud, con los principios de equivalencia y de efectividad.
30
A este respecto, señala, en primer lugar, que el artículo 46, apartados 1 y 3, de la Directiva 2013/32 exige que el órgano jurisdiccional que conoce de la solicitud planteada por un solicitante de protección internacional realice un examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, extremo que la legislación nacional controvertida en el litigio principal no garantiza cuando el solicitante no comparece personalmente ante los Comités Independientes de Recurso, dado que, en tal caso, el recurso se desestima por ser manifiestamente infundado sin ser examinado en cuanto al fondo.
31
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, a efectos de aplicar el principio de equivalencia, el procedimiento que se desarrolla ante tales Comités debe compararse con el procedimiento a seguir ante otras autoridades administrativas que conocen de recursos administrativos o con el procedimiento aplicable a un recurso sobre el fondo o a un recurso de anulación ante un tribunal de lo contencioso-administrativo. Precisa que en ninguno de estos dos casos el interesado está obligado a comparecer personalmente durante el examen de su recurso, pero que puede ser representado, en particular, por un abogado designado.
32
Por lo que respecta, en tercer lugar, al principio de efectividad, el órgano jurisdiccional remitente señala que el artículo 97, apartado 2, de la Ley 4636/2019 tiene por objeto permitir a los Comités Independientes de Recurso asegurarse de que los solicitantes de protección internacional siguen teniendo interés en el resultado de su recurso y de que todavía se encuentran en territorio griego, con el fin de evitar un examen en cuanto al fondo de las solicitudes que han quedado sin objeto para esos solicitantes y de acelerar el examen de los demás recursos. No obstante, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si esta disposición, al imponer a los solicitantes que no están comprendidos en ninguna de las excepciones previstas en el artículo 78, apartado 3, de la misma Ley la obligación de desplazarse, desde cualquier lugar de Grecia, a la sede de esos Comités en Atenas, sin poder ser representados por un abogado u otra persona, y al establecer una presunción de interposición abusiva del recurso en caso de incumplimiento de esa obligación procesal, hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión e impone una carga desproporcionada a dichos solicitantes.
33
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente alega que, mientras que el artículo 97, apartado 2, de la Ley 4636/2019 establece, en tales casos, la desestimación del recurso por ser manifiestamente infundado, la Directiva 2013/32 prevé la facultad de los Estados miembros de configurar una presunción de retirada implícita de la solicitud de protección internacional en caso de incumplimiento de una de las obligaciones de responder a las autoridades que establece dicha Directiva. En efecto, según esta Directiva, prosigue, la denegación de tal solicitud por ser manifiestamente infundada supone que esta sea, cuando menos, infundada.
34
Además, a su juicio, según los artículos 7, apartado 4, y 11, apartado 1, letra a), de la Directiva 2008/115, la desestimación de tal solicitud por ser manifiestamente infundada impide la concesión de un plazo de salida voluntaria y da lugar, adicionalmente, a la imposición de una prohibición de entrada al nacional de un tercer país. Por otra parte, indica que si bien el artículo 46, apartado 11, de la Directiva 2013/32 dispone que los Estados miembros podrán establecer las condiciones que permitan presumir que un solicitante de protección internacional ha retirado implícitamente su recurso o ha desistido implícitamente de él, así como las normas de procedimiento que hay que observar, dicha Directiva no contiene ninguna disposición sobre la posibilidad de desestimar los recursos por ser manifiestamente infundados.
35
En estas circunstancias, el Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Salónica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Dada la importancia que reviste el recurso a que se refiere el artículo 46 de la Directiva 2013/32, ¿puede el legislador presumir un ejercicio indebido del mismo y, por tanto, desestimarlo, sin llevar a cabo un examen completo y ex nunc del asunto, por considerarlo manifiestamente infundado (lo que supone a su vez que no se conceda el plazo para la salida voluntaria previsto en los artículos 22, apartado 4, de la Ley 3907/2011 y 7 de la Directiva 2008/115), debido a que el solicitante [de protección internacional] no ha comparecido personalmente ante el Comité que conoce de dicho recurso?
2)
a)
En caso de que se declare que esta cuestión está comprendida en el principio de autonomía procesal de los Estados miembros, ¿debe considerarse que las normas procesales nacionales comparables, en el marco del examen del principio de equivalencia, son aquellas que regulan los procedimientos ante los comités administrativos que conocen de los recursos administrativos de Derecho interno o las normas procesales que regulan la interposición de recursos sobre el fondo (o de anulación) ante los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo?
b)
¿Es compatible la previsión de la obligación de comparecer personalmente (o de enviar el certificado al que se refiere el artículo 78, apartado 3, de la Ley 4636/2019 en los supuestos en que así se contemple) con el principio de efectividad del Derecho interno y, en particular, con el ejercicio efectivo del propio recurso? En este marco, además, ¿es relevante, por un lado, que la presunción de ejercicio indebido que establece el artículo 97, apartado 2, de la Ley 4636/2019 corresponda a las enseñanzas de la experiencia común y, por otro, que en el ámbito del examen (en primera instancia) de la solicitud de protección internacional, el mismo comportamiento conlleve una presunción de retirada implícita y no la desestimación de la solicitud por ser manifiestamente infundada?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Consideraciones preliminares
36
En la medida en que el órgano jurisdiccional remitente tiene dudas sobre la compatibilidad de la normativa nacional que transpone el artículo 46 de la Directiva 2013/32, que establece un procedimiento de recurso contra las decisiones de la autoridad competente para pronunciarse en primera instancia sobre las solicitudes de protección internacional, procede comprobar, con carácter preliminar, si los Comités Independientes de Recurso, calificados de órganos«cuasijurisdiccionales» en la exposición de motivos del artículo 86 de la Ley 4399/2016, por la que se modifica la Ley 4375/2016, creados por el artículo 4, apartado 1, de esta última Ley, pueden considerarse «órganos jurisdiccionales», en el sentido del artículo 46, apartado 1, de la Directiva referida, y permiten garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva.
37
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, si bien los Comités Independientes de Recurso no se consideran órganos jurisdiccionales, en el sentido del ordenamiento jurídico nacional, ejercen prerrogativas de naturaleza jurisdiccional, extremo que no queda desvirtuado por el hecho de que sus actos puedan ser objeto de un recurso de anulación ante los tribunales de lo contencioso-administrativo competentes, cuyas sentencias implican una obligación de ejecución.
38
Procede señalar, en primer lugar, que el artículo 46, apartado 1, de la Directiva 2013/32 establece que los Estados miembros garantizarán que los solicitantes de protección internacional tengan derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra diferentes actos relativos a sus solicitudes de protección internacional, entre ellos, en particular, las decisiones que deniegan tales solicitudes por infundadas. Por lo demás, según indica el considerando 50 de la Directiva 2013/32, conforme a un principio fundamental de Derecho de la Unión, las decisiones adoptadas con respecto a una solicitud de protección internacional deben estar sujetas a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional.
39
A este respecto, para determinar si un organismo constituye un «órgano jurisdiccional» a efectos del ejercicio de un recurso efectivo contra las resoluciones de la autoridad decisoria, en el sentido de la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (DO 2005, L 326, p. 13), el Tribunal de Justicia se ha referido a los mismos requisitos que aquellos desarrollados para apreciar si el organismo remitente posee el carácter de un «órgano jurisdiccional», en el sentido del artículo 267 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de enero de 2013, D. y A., C‑175/11, EU:C:2013:45, apartado 83 y jurisprudencia citada), entendiéndose que esta Directiva contenía, en su considerando 27, primera frase, una referencia explícita a una «jurisdicción o tribunal en el sentido del artículo [267 TFUE]». El hecho de que el considerando 50 de la Directiva 2013/32 no contenga tal referencia no altera esta apreciación.
40
Por lo tanto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para apreciar si el organismo competente posee el carácter de «órgano jurisdiccional», es preciso tener en cuenta un conjunto de elementos, como son el origen legal del organismo, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento y la aplicación por parte del organismo de normas jurídicas, así como su independencia (véanse, en ese sentido, las sentencias de 17 de septiembre de 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, EU:C:1997:413, apartado 23, y de 7 de mayo de 2024, NADA y otros, C‑115/22, EU:C:2024:384, apartado 35 y jurisprudencia citada).
41
En el caso de autos, la legislación nacional aplicable al litigio principal crea los Comités Independientes de Recurso, competentes para resolver sobre los recursos interpuestos por los solicitantes de protección internacional, con el fin de revisar, en cuanto a los hechos y a los fundamentos de Derecho, las decisiones que deniegan sus solicitudes en primera instancia.
42
A este respecto, de la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente se desprende, en primer lugar, que cada uno de estos Comités está constituido por una mayoría de magistrados de los órganos jurisdiccionales ordinarios de lo contencioso-administrativo, cuyo mandato tiene una duración de tres años y que gozan de independencia personal y funcional en el ejercicio de su cargo. Además, dichos Comités se consideran terceros con respecto a las partes implicadas en los recursos de que conocen y ninguno de sus miembros representa a la Administración, lo que garantiza el respeto del principio de imparcialidad. Asimismo, el procedimiento a seguir ante ellos respeta el derecho a ser oído y los derechos de la defensa, teniendo en cuenta al mismo tiempo las particularidades del procedimiento de protección internacional que implican el respeto de la confidencialidad. Por último, las decisiones de estos Comités se adoptan tras un examen en profundidad, en cuanto a los hechos y a los fundamentos de Derecho, y cuentan con una motivación completa, específica y concreta. Estas decisiones son vinculantes para las partes, en particular para el ministro competente, y solo pueden impugnarse en el marco de un recurso de anulación ante los tribunales de lo contencioso-administrativo.
43
Por lo que respecta, en particular, al requisito de independencia, procede señalar que el hecho de que los actos de los Comités Independientes de Recurso estén sujetos a un control jurisdiccional por parte de los tribunales ordinarios de lo contencioso-administrativo puede, de por sí, bastar para proteger a dichos Comités contra posibles tentaciones de ceder a intervenciones o a presiones externas que puedan amenazar la independencia de sus miembros (véase, por analogía, la sentencia de 31 de enero de 2013, D. y A., C‑175/11, EU:C:2013:45, apartado 103).
44
En estas circunstancias, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, procede declarar que los Comités Independientes de Recurso, creados por la normativa nacional controvertida en el litigio principal para tramitar los recursos de los solicitantes de protección internacional frente a las decisiones adoptadas con respecto a ellos, cumplen los requisitos necesarios para ser considerados «órganos jurisdiccionales», en el sentido del artículo 46 de la Directiva 2013/32. En efecto, ni la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente ni las alegaciones formuladas por el Gobierno helénico y la Comisión Europea contienen elementos que puedan poner en entredicho esta apreciación a la luz de los requisitos que resultan de una constante jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal como se ha recordado en el apartado 40 de la presente sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
45
Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que conviene examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 46 de la Directiva 2013/32, a la luz del artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una legislación nacional que, en caso de que el solicitante de protección internacional incumpla la obligación procesal de comparecer personalmente ante el órgano jurisdiccional competente para resolver su recurso contra la decisión que deniega su solicitud, establece una presunción de que el recurso se ha interpuesto de forma abusiva y dispone que debe desestimarse por ser manifiestamente infundado sin realizar un examen sobre el fondo.
46
En el caso de autos, las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la interpretación del Derecho de la Unión se derivan del hecho de que, de conformidad con la legislación nacional que transpone el artículo 46 de la Directiva 2013/32, cuando el solicitante de protección internacional no comparece personalmente ante el órgano jurisdiccional competente para resolver su recurso contra la resolución que deniega su solicitud, el recurso se considerará interpuesto con la única finalidad de retrasar u obstaculizar la ejecución de una decisión anterior o inminente de expulsión, o de cualquier otro medio de expulsión, y deberá desestimarse por ser manifiestamente infundado. No obstante, según el órgano jurisdiccional remitente, el hecho de no comparecer personalmente ante el órgano jurisdiccional competente puede deberse a razones que no guarden relación con la intención de impedir o retrasar la ejecución de una decisión anterior o inminente que ordene la expulsión del solicitante o de cualquier otro medio de expulsión. Además, el órgano jurisdiccional remitente considera que, según la Directiva 2013/32, el incumplimiento por dicho solicitante de la obligación de comparecer ante las autoridades implica una presunción de que la solicitud de protección internacional ha sido retirada implícitamente y no la denegación de la solicitud por ser manifiestamente infundada.
47
Para empezar, procede señalar que el artículo 46, apartado 1, de la Directiva 2013/32 obliga a los Estados miembros a garantizar a los solicitantes de protección internacional el derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra las resoluciones relativas a sus solicitudes, entre ellas, en particular, las decisiones por las que se deniega una solicitud de protección internacional por infundada, sin determinar, no obstante, de manera exhaustiva las normas procesales que regulan dicho recurso.
48
Asimismo, el artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32, que tiene por objetivo precisar el alcance del derecho a un recurso efectivo, establece que, para conformarse con el artículo 46, apartado 1, de esta, los Estados miembros garantizarán que el órgano jurisdiccional ante el que se presenta el recurso contra la decisión relativa a la solicitud de protección internacional lleve a cabo un «examen completo y ex nunc tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva [2011/95]» (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de julio de 2018, Alheto, C‑585/16, EU:C:2018:584, apartados 105 y 106).
49
En particular, en virtud del artículo 46, apartado 3, de la Directiva 2013/32, el recurso interpuesto por el solicitante de protección internacional debe implicar un examen, por el juez, del conjunto de elementos de hecho y de Derecho que le permitan elaborar una apreciación actualizada del asunto de que se trate, de modo que la solicitud de protección internacional pueda ser tramitada de manera exhaustiva sin que sea necesario devolver el asunto a la autoridad decisoria. Tal interpretación favorece el objetivo perseguido por la Directiva 2013/32, consistente en garantizar que las resoluciones sobre las solicitudes de protección internacional sean adoptadas cuanto antes, sin perjuicio de que se efectúe un examen suficiente y completo [sentencia de 8 de febrero de 2024, Bundesrepublik Deutschland (Admisibilidad de una solicitud posterior), C‑216/22, EU:C:2024:122, apartado 58 y jurisprudencia citada].
50
Por último, el artículo 46, apartado 4, primera frase, de la Directiva 2013/32 atribuye a los Estados miembros el cometido de establecer las normas necesarias para que los solicitantes de protección internacional puedan ejercitar su derecho a un recurso efectivo [sentencia de 9 de septiembre de 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Desestimación de una solicitud posterior — Plazo para interponer el recurso), C‑651/19, EU:C:2020:681, apartado 33].
51
Si bien, a falta de normas de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno configurar, en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros y sin perjuicio de los principios de equivalencia y de efectividad, la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos individuales derivados del ordenamiento jurídico de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de abril de 2025, Barouk, C‑283/24, EU:C:2025:236, apartado 37), incumbe no obstante a los Estados miembros la responsabilidad de garantizar, en cada caso, la observancia del derecho a la tutela judicial efectiva de dichos derechos como esta se garantiza en el artículo 47 de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, apartado 142 y jurisprudencia citada).
52
Por consiguiente, las características del recurso previsto en el artículo 46 de la Directiva 2013/32 deben determinarse de conformidad con este artículo 47, que consagra, en favor de toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido infringidos, el derecho a la tutela judicial efectiva. De ello se deriva que todo Estado miembro vinculado por esta Directiva debe configurar su Derecho nacional de manera que permita a los solicitantes de protección internacional ejercer su derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en tal artículo 47 y concretado en el artículo 46 de la Directiva 2013/32 [véase, en este sentido, la sentencia de 8 de febrero de 2024, Bundesrepublik Deutschland (Admisibilidad de una solicitud posterior), C‑216/22, EU:C:2024:122, apartado 61 y jurisprudencia citada].
53
En el caso de autos, el artículo 92 de la Ley 4636/2019, que transpone al ordenamiento jurídico nacional el artículo 46 de la Directiva 2013/32, establece el derecho del solicitante de protección internacional a interponer un recurso contra una decisión que deniega su solicitud. El artículo 97 de esta Ley regula el procedimiento de examen de dicho recurso ante los Comités Independientes de Recurso. En virtud del apartado 2 de ese artículo 97, los solicitantes de protección internacional, cualquiera que sea su lugar de residencia en Grecia, deben desplazarse a la sede de estos Comités para una comparecencia, salvo que estén comprendidos en alguna de las excepciones establecidas en el artículo 78, apartado 3, de dicha Ley. Todos estos Comités tienen su sede en Atenas. Además, el artículo 97, apartado 2, segunda frase, de la misma Ley establece, como consecuencia jurídica del incumplimiento de esta obligación de comparecencia personal, que se considerará que el solicitante ha interpuesto el recurso con la única finalidad de retrasar u obstaculizar la ejecución de una decisión anterior o inminente de expulsión, o de cualquier otro medio de expulsión, y que su recurso debe desestimarse por ser manifiestamente infundado.
54
Al introducir esta exigencia procesal y establecer que su incumplimiento conlleva tal consecuencia, la normativa controvertida en el litigio principal se limita ciertamente a definir un requisito para el ejercicio del recurso de los solicitantes contra una decisión que deniega su solicitud de protección internacional. No obstante, este requisito puede limitar el derecho a la tutela judicial efectiva de esos solicitantes, ya que les impone una obligación vinculada a su presencia física en el procedimiento ante los Comités Independientes de Recurso que conocen del recurso, so pena de que se les aplique una presunción de retirada implícita de sus solicitudes y de que estas sean denegadas por ser manifiestamente infundadas, sin ningún examen en cuanto al fondo.
55
El artículo 52, apartado 1, de la Carta permite que se introduzcan limitaciones al ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por esta, siempre que tales limitaciones estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de tales derechos y libertades y, con sujeción al principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión Europea o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás [sentencia de 6 de octubre de 2020, État luxembourgeois (Derecho de recurso contra una solicitud de información en materia fiscal), C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:795, apartado 51].
56
A este respecto, procede señalar que, si bien la Directiva 2013/32 no establece requisitos específicos en cuanto a las obligaciones procesales que recaen sobre el solicitante en cuanto al examen del recurso efectivo dirigido contra una decisión denegatoria de su solicitud de protección internacional, como la comparecencia personal, ni las consecuencias del incumplimiento de esas obligaciones, el artículo 46, apartado 11, de la Directiva 2013/32 permite a los Estados miembros establecer, en la legislación nacional, las condiciones en las que puede presumirse que un solicitante ha retirado implícitamente el recurso contemplado en el apartado 1 de dicho artículo 46 o ha desistido implícitamente de él, así como las normas sobre el procedimiento que hay que observar.
57
Como se desprende de la resolución de remisión, la exigencia procesal establecida por la legislación nacional controvertida en el litigio principal y la consecuencia que resulta de su incumplimiento tienen por objeto garantizar que los solicitantes tengan un interés real en interponer un recurso, comprobando que se encuentran en el territorio nacional en el momento en que este será examinado, y contribuir así al buen y rápido desarrollo del procedimiento ante el órgano jurisdiccional competente. Pues bien, los objetivos de rapidez en la tramitación de tales recursos y de preservación de la eficacia del sistema jurisdiccional constituyen finalidades legítimas, en la medida en que contribuyen a que los jueces que conocen de dichos recursos se centren en aquellos que emanan de solicitantes que tienen un interés real en el resultado de su recurso. Así pues, constituyen objetivos legítimos y justifican la introducción de una presunción, como la controvertida en el litigio principal, que responde a la vez al interés de los Estados miembros y al de los solicitantes de tal protección, como precisa el considerando 18 de la Directiva 2013/32.
58
En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que unas normas de procedimiento que garantizan una tramitación más rápida de las solicitudes de protección internacional manifiestamente infundadas permiten una tramitación más eficaz de las solicitudes presentadas por las personas legitimadas para beneficiarse del estatuto de refugiado y contribuyen, de este modo, al buen desarrollo del procedimiento de examen de las solicitudes de protección internacional [véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Desestimación de una solicitud posterior — Plazo para interponer el recurso), C‑651/19, EU:C:2020:681, apartados 54 y 55 y jurisprudencia citada].
59
Por consiguiente, una normativa nacional que establece la obligación de comparecer personalmente ante el órgano jurisdiccional competente para pronunciarse sobre un recurso interpuesto contra una decisión que deniega una solicitud de protección internacional y, en caso de incumplimiento de esta obligación, una presunción similar a una presunción de retirada o de desistimiento implícito de tal solicitud puede, en principio, estar justificada habida cuenta del objetivo de rapidez perseguido por la Directiva 2013/32, del principio de seguridad jurídica y del buen desarrollo del procedimiento de examen de las solicitudes de protección internacional [véase, por analogía, la sentencia de 9 de septiembre de 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Desestimación de una solicitud posterior — Plazo para interponer el recurso), C‑651/19, EU:C:2020:681, apartado 56 y jurisprudencia citada].
60
No obstante, la normativa de un Estado miembro que pretenda aplicar el derecho a un recurso efectivo establecido en el artículo 46, apartado 1, de la Directiva 2013/32 debe respetar el principio de proporcionalidad, lo que supone, en particular, que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido, que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo y que sea proporcionada [véase, por analogía, la sentencia de 6 de octubre de 2020, État luxembourgeois (Derecho de recurso contra una solicitud de información en materia fiscal), C‑245/19 y C‑246/19, EU:C:2020:795, apartado 85 y jurisprudencia citada].
61
En primer lugar, como se desprende de los apartados 53 y 57 de la presente sentencia, la normativa nacional controvertida en el litigio principal tiene por objeto permitir a los Comités Independientes de Recurso garantizar la rápida tramitación de los recursos contra las decisiones que deniegan las solicitudes de protección internacional y preservar la eficacia del sistema jurisdiccional para que estos Comités puedan concentrarse en los solicitantes que tengan un interés real en el resultado de su recurso. En efecto, la obligación procesal que requiere a los solicitantes comparecer personalmente ante dichos Comités puede contribuir a que se alcancen esos objetivos. Así, en la medida en que permite una tramitación más eficaz de las solicitudes presentadas por los solicitantes que conservan un interés en el resultado de su recurso, evitando al mismo tiempo el examen del fondo de las solicitudes que han quedado sin objeto, contribuye al buen desarrollo del procedimiento de examen de las solicitudes de protección internacional.
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Por lo que respecta, en segundo lugar, a la cuestión de si dicha normativa nacional va más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos, parece que, en el caso de autos, podrían concebirse medidas menos restrictivas, como la posibilidad de que los solicitantes que hayan interpuesto un recurso estén representados por un abogado u otra persona habilitada al efecto y, para acreditar su presencia en territorio griego, comparezcan ante una comisaría de policía u otra autoridad pública o judicial situada cerca de su lugar de residencia, comparable a la medida prevista en el artículo 78, apartado 3, letra b), de la Ley 4636/2019.
63
Es cierto que, como ha alegado el Gobierno helénico en sus observaciones escritas, la obligación procesal de comparecer personalmente y las consecuencias que implica su incumplimiento están claramente establecidas en la Ley nacional. A este respecto, con arreglo al artículo 95, apartado 1, de la Ley 4636/2019, el solicitante que interponga un recurso contra la decisión que deniega su solicitud de protección internacional será informado de la fecha de la vista señalada para el examen de su recurso el día mismo de la interposición, así como de la obligación de comparecer personalmente en dicha fecha ante el Comité Independiente de Recurso competente, salvo en caso de fuerza mayor o de obstáculo insuperable que impida su comparecencia, en el sentido del artículo 78, apartado 3, párrafo segundo, de la Ley, en que podrá iniciarse un procedimiento que permita suspender la obligación de comparecencia personal mientras dure el caso de fuerza mayor y eliminar los efectos jurídicos de la incomparecencia.
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No obstante, en tercer lugar, procede comprobar también si las normas procesales impuestas por la normativa nacional controvertida en el litigio principal son desproporcionadas en relación con el objetivo de rápida tramitación de las solicitudes de protección internacional, habida cuenta del impacto que pueden tener en el ejercicio por los solicitantes de su derecho a un recurso efectivo.
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A este respecto, procede señalar que, si bien una norma nacional que establece una exigencia procesal de comparecencia personal y, en caso de incumplimiento de esta, una presunción de retirada o desistimiento implícito de un recurso judicial puede estar justificada por razones ligadas a la seguridad jurídica y al buen desarrollo del procedimiento de examen de las solicitudes de protección internacional, esta norma no debe, sin embargo, impedir que se lleve a cabo un examen suficiente y completo de dichas solicitudes. En efecto, se desprende del considerando 18 de la Directiva 2013/32 que una medida que tenga por objetivo acelerar el procedimiento de examen de las solicitudes de protección internacional establecido por la legislación de un Estado miembro no debe obstaculizar la realización de un examen suficiente y completo de aquellas solicitudes.
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Pues bien, en el caso de autos, como se desprende de la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, la obligación del solicitante de comparecer en persona ante el órgano jurisdiccional competente para resolver su recurso contra una decisión que deniega tal solicitud, cuyo único objetivo es comprobar que se encuentra presente en el territorio nacional y no el de ser oído, impone una carga irrazonable y excesiva a los solicitantes de protección internacional que no residen en la región de Atenas, como el recurrente en el litigio principal, que tiene su domicilio a varios centenares de kilómetros de esta última, puesto que, a menos que se encuentren en una situación que constituya una de las excepciones previstas en el artículo 78, apartado 3, de la Ley 4636/2019, están obligados a desplazarse a Atenas, donde se encuentran los Comités Independientes de Recurso, con el único fin de hacer constar su presencia, sin ser necesariamente oídos. A este respecto, el hecho de que, con arreglo al artículo 95, apartado 1, de la Ley 4636/2019, los solicitantes sean oportunamente informados de su obligación de comparecer personalmente ante dichos Comités no puede modificar esta conclusión.
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En efecto, la desproporción de la normativa nacional controvertida en el litigio principal resulta, en particular, de la consecuencia jurídica establecida por tal normativa en caso de incumplimiento de la obligación de comparecencia personal o de que no se envíe un certificado que acredite la existencia de un caso de fuerza mayor o de obstáculo insuperable, en la medida en que establece una presunción iuris et de iure de interposición abusiva del recurso, de modo que debe desestimarse por ser manifiestamente infundado sin realizar un examen en cuanto al fondo. Como ha subrayado el órgano jurisdiccional remitente, el hecho de no comparecer personalmente ante el órgano jurisdiccional competente para resolver el recurso puede deberse a razones que no guarden relación con la intención de impedir o retrasar la ejecución de una decisión anterior o inminente por la que se ordena la expulsión del solicitante o de cualquier otro medio de expulsión.
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Así pues, como subrayó, en esencia, la Abogada General en los puntos 77 a 89 de sus conclusiones, en circunstancias en las que los solicitantes de protección internacional deben desplazarse a la capital del país para comparecer personalmente y no para ser oídos, soportando gastos de transporte, residencia y alojamiento que pueden ser importantes, la presunción de interposición abusiva del recurso, que da lugar a su desestimación por ser manifiestamente infundado, sin que se establezcan otros medios por los que tal solicitante pueda acreditar que se encuentra presente en el territorio nacional y sin que se le proporcionen los medios materiales que permitan cumplir la obligación de presencia física en la vista, puede hacer excesivamente difícil el ejercicio del derecho a un recurso efectivo, en el sentido del artículo 46, apartado 1, de la Directiva 2013/32, y, por tanto, menoscabar el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta.
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Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 46 de la Directiva 2013/32, a la luz del artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro que, en caso de que un solicitante de protección internacional incumpla la obligación procesal de comparecer personalmente ante el órgano jurisdiccional competente para resolver su recurso contra la decisión que deniega su solicitud, cuyo único objetivo es acreditar que se encuentra presente en el territorio nacional y no el de ser oído, establece una presunción de interposición abusiva del recurso y dispone que debe desestimarse por ser manifiestamente infundado.
Costas
70
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 46 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a la normativa de un Estado miembro que, en caso de que un solicitante de protección internacional incumpla la obligación procesal de comparecer personalmente ante el órgano jurisdiccional competente para resolver su recurso contra la decisión que deniega su solicitud, cuyo único objetivo es acreditar que se encuentra presente en el territorio nacional y no el de ser oído, establece una presunción de interposición abusiva del recurso y dispone que debe desestimarse por ser manifiestamente infundado.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.
(
i
)	La denominación del presente asunto es ficticia. No se corresponde con el nombre de ninguna parte en el procedimiento.