61998CC0048_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 I detta mål har Finanzgericht (skattedomstolen) Bremen, ställt ett antal frågor om tolkningen av gemenskapens tullkodex,(1) och om giltigheten och tolkningen av förordningen om tillämpningsföreskrifter för gemenskapens tullkodex.(2)
2 Före redogörelsen för bakgrund, det nationella förfarandet och relevant lagstiftning, kan det vara värdefullt att sammanfatta gemenskapsreglerna om tullförfarandet som de framgår av gemenskapens tullkodex.
Sammanfattning av relevanta regler om tullförfarandet
3 Varor som förs in i gemenskapens tullområde skall utan dröjsmål föras till ett tullkontor eller en frizon;(3) i det förra fallet skall varorna uppvisas för tullen(4) och omfattas av en "summarisk deklaration"(5) som identifierar varorna. Varorna måste hänföras till en godkänd tullbehandling eller användning,(6) under vilken tid de har status som varor i tillfällig förvaring.(7) De formaliteter som krävs för att varorna skall kunna hänföras till en godkänd tullbehandling skall avklaras inom 20 dagar från att den summariska deklarationen inges för varor som befordras på annat sätt än sjövägen,(8) även om tullmyndigheterna, om omständigheterna medger det, får medge en förlängning av den perioden, under förutsättning att förlängningen inte överstiger de verkliga behov som berättigas av omständigheterna.(9)
4 Godkänd tullbehandling eller användning av varor innefattar att varor hänförs till ett tullförfarande eller att varor återexporteras från gemenskapens tullområde.(10) Tullförfarande innefattar övergång till fri omsättning.(11)
5 En tullskuld kan uppkomma på en rad olika sätt, till exempel genom bristande uppfyllelse av någon av de förpliktelser som är förenade med tillfällig förvaring av importtullpliktiga varor, såvida det inte kan fastställas att dessa försummelser inte haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga.(12)
6 I tillämpningsföreskrifterna uppräknas ett antal försummelser som inte anses ha någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller på tullförfarandet i fråga, förutsatt bland annat att de inte innebär en uppenbar vårdslöshet av den berörda personen. Det framgår av ordalydelsen att uppräkningen är avsedd att vara fullständig.(13) De försummelser som uppräknas inkluderar överskridande av den tillåtna tidsfristen för att hänföra varorna till en godkänd tullbehandling eller användning då en förlängning av tidsgränsen skulle ha medgivits om ansökan därom hade gjorts i tid.(14)
7 Om, för övrigt, undantag skulle medges enligt tullagstiftningen på grund av att varorna övergått till fri omsättning eller exporterats, så måste ett sådant undantag också tillämpas där skyldighet att betala tull uppkommer genom bristande uppfyllelse av någon av de förpliktelser som är förenade med tillfällig förvaring av importtullpliktiga varor, om den berörda partens uppträdande inte låter förmoda bedrägligt förfarande eller påtaglig försummelse och om denne kan styrka att de övriga villkoren för tillämpning av denna befrielse är uppfyllda.(15)
8 Import- eller exporttullar får dessutom återbetalas eller efterges i situationer som bestäms i tillämpningsföreskrifterna och som följer av omständigheter vid vilka varken oriktigheter eller uppenbar vårdslöshet kan tillskrivas den berörda personen.(16) Sådana specificerade situationer innefattar att tullskulden uppkommit på annat sätt än genom att varorna övergått till fri omsättning eller hänförts till förfarandet för temporär import med partiell befrielse från importtullar, och den berörda personen kan visa upp ett ursprungsintyg, ett dokument för intern gemenskapstransitering eller annan lämplig handling av vilken det framgår att om de importerade varorna hade hänförts till fri omsättning, skulle de ha berättigat till gemenskapsbehandling eller förmånsbehandling i tullhänseende.(17)
9 Passiv förädling är ett förfarande, där gemenskapsvaror temporärt exporteras från gemenskapens tullområde för att genomgå förädlingsprocesser och där de varor som härrör från dessa processer övergår till fri omsättning med fullständig eller partiell befrielse från importtullar.(18)
Bakgrund och det nationella förfarandet
10 Sökanden är ett bolag i textilbranschen som importerar stora kvantiteter av varor efter passiv förädling och emellanåt återexporterar icke-gemenskapsvaror som förts in till gemenskapens tullområde. Under den relevanta tidsperioden i det aktuella målet uppvisades de icke-gemenskapsvaror som förts in till gemenskapens tullområde regelbundet vid tullklareringskontoret Hohe Tor vid Hauptzollamt Bremen-Ost (Östra Bremens huvudtullkontor, nedan kallat "tullkontoret") och lämnades därefter till sökanden för tillfällig förvaring.
11 I augusti 1993 skrev sökanden till tullkontoret att den ännu inte hade avslutat övergången till ett elektroniskt system för tullberäkningar som skulle möjliggöra att varor tullbehandlades snabbare, och att den därför inte i samtliga fall skulle kunna klara 20-dagarsfristen för tullbehandling. Tullkontoret informerade därpå tullklareringskontoret Hohe Tor om att 20-dagarsfristen endast undantagsvis kunde förlängas efter ansökan. I januari 1994 informerade tullkontoret sökanden om att tullklareringskontoret Hohe Tor regelbundet gjort sökanden uppmärksam på att tidsfristerna för varor som inledningsvis hade lämnats för förvaring var på väg att gå ut, men att, till följd av den nya tullkodex som hade trätt i kraft den 1 januari 1994, kunde sådana underrättelser inte längre fortsätta. Därför skulle det bli nödvändigt för sökanden att fästa avsevärt större vikt vid att följa tidsfristerna än den hade gjort tidigare. Samtidigt påpekades det för sökanden att tullskuld avseende importerat gods uppkom enligt artikel 204.1 a jämförd med artikel 49 i tullkodexen.
12 Från mitten av februari 1994 till det årets slut överskred sökanden konsekvent tidsgränserna för förvaring innan varorna hänfördes till en godkänd tullbehandling eller användning. I oktober 1994 skrev tullkontoret till sökanden och klargjorde konsekvenserna i fråga om tullskuld, och krävde att sökanden skulle ange anledningen till att bolaget underlåtit att hålla tidsfristerna. Sökanden besvarade inte den skrivelsen. Senare försökte sökanden vid ett flertal tillfällen få till stånd förlängning av tidsfrister, och åberopade att en avsevärd eftersläpning av arbete oförutsett hade uppkommit som ett resultat av övergången till ett elektroniskt bokföringssystem, och att bolaget till följd av sjukdom hade haft ont om personal.
13 Mellan den 20 oktober 1994 och den 15 februari 1995 utfärdade tullkontoret 125 tulltaxeringsbeslut avseende tullklareringar under perioden från februari till december 1994. Besluten grundades på artikel 204.1 i tullkodexen. Sökanden begärde omprövning av samtliga beslut, och åberopade i första hand att ingen tullskuld hade uppkommit enligt den bestämmelsen, eftersom underlåtenheten inte haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller på tullförfarandet i fråga. I andra hand gjorde sökanden gällande rätt till återbetalning av betald tull i enlighet med artikel 239 i tullkodexen jämfört med artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna. Genom två beslut den 23 maj 1995 ogillade tullkontoret sökandens klagomål och avslog begäran om återbetalning. Genom beslut den 12 maj 1997 ogillade tullkontoret sökandens klagomål mot avslagsbeslutet.
14 I juni 1995 väckte sökanden talan vid Finanzgericht, och bestred den tullskuld som fastställts i beslutet av den 23 maj 1995, i vilket klagomålet mot tulltaxeringsbesluten ogillades. I juni 1997 väckte bolaget talan vid samma domstol mot beslutet av den 12 maj 1997 att ogilla dess klagomål mot beslutet att vägra återbetalning av tullarna. I december 1997 förordnade Finanzgericht att målen skulle handläggas gemensamt, förklarade målen vilande, och hänsköt följande frågor till domstolen för förhandsavgörande:
"1) Reglerar artikel 859 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, 1993, s. 1, svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1, nedan kallad tillämpningsförordningen) på ett giltigt och uttömmande sätt de försummelser som avses i artikel 204.1 a i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 1992, s. 1, svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4, nedan kallad tullkodexen) och som 'inte haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga'?
2) Om fråga 1 besvaras jakande:
a) Får domstolen inte självständigt pröva förutsättningarna för att förlänga tidsfristen i enlighet med artikel 859 punkt 1 i tillämpningsförordningen, då ansökan har lämnats in i rätt tid, när tullmyndigheten har avslagit en ansökan om förlängning av tidsfristen genom ett beslut mot vilket talan inte längre får föras?
b) Kan en ansökan om förlängning av tidsfristen, i stället för att avse varje deklaration för sig, även göras generellt så att den rör alla deklarationer under en viss period (i det förevarande målet under flera månader), då denna ansökan motiveras med vissa företagsmässiga problem under denna period (till exempel att anställda plötsligt har insjuknat eller har varit på semester, att nya anställda har introducerats, problem i samband med tillämpningen av ett datasystem för förtullning eller en kraftigt ökad arbetsbörda till följd av beräkningar i samband med passiv förädling som egentligen skall skötas av tullmyndigheterna), utan att uppenbar försumlighet föreligger i den mening som avses i artikel 859 andra strecksatsen i tillämpningsförordningen.
3) Om fråga 1 besvaras nekande:
Kan det anses visat att försummelser som begåtts i ett stort antal fall, och som består i att den föreskrivna tidsfristen för att hänföra varor till en godkänd tullbehandling 'inte haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga', när de deklarerade varorna efter tidsfristens utgång har hänförts till en godkänd tullbehandling, trots att en förlängning av tidsfristen enligt artikel 49.2 i tullkodexen inte var berättigad?
4) Om fråga 2 b eller fråga 3 besvaras nekande:
Är det möjligt att tillämpa artikel 900.1 o i tillämpningsförordningen, som infördes genom artikel 1 punkt 29 i kommissionens förordning (EG) nr 3254/94 av den 19 december 1994 (EGT L 346, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 87) även på beviljande av andra förmånsbehandlingar än gemenskapsbehandling eller förmånsbehandling i tullhänseende?
5) Om fråga 4 besvaras nekande:
Är de tullmyndigheter och domstolar till vilka en ansökan om återbetalning har lämnats in skyldiga att ex officio pröva alla tänkbara grunder för återbetalning, även när den som ansöker om återbetalning uttryckligen grundar sin ansökan om återbetalning på endast en rättslig grund för återbetalning, vilket innebär att det i detta sammanhang även måste prövas om villkoren i artikel 239.1 andra strecksatsen i tullkodexen, jämförd med artikel 905.1 första meningen i tillämpningsförordningen, är uppfyllda beträffande deklarationerna för övergång till fri omsättning, varvid giltiga varucertifikat EUR.1 respektive ursprungsintyg formulär A föreligger som kan leda till fullständig eller delvis befrielse från importtullar beträffande varor som återimporterats efter passiv förädling (differentierad beskattning) eller varor som återinförs efter reparation?
6) Skall man, då villkoren för återbetalning enligt artikel 900.1 o i tillämpningsförordningen är uppfyllda, utgå från att den berörda personen varken har handlat bedrägligt eller gjort sig skyldig till uppenbar försumlighet?
7) Om fråga 6 och/eller fråga 4 besvaras nekande:
Skall begreppet 'offensichtliche Fahrlässigkeit' i artikel 239.1 andra strecksatsen i tullkodexen (uppenbar vårdslöshet) tolkas enligt objektiva eller (även) subjektiva kriterier? Avser begreppet samma sak som begreppet 'grobe Fahrlässigkeit' i artikel 859 andra strecksatsen i tillämpningsförordningen (uppenbar försumlighet) och begreppet 'offenkundige Fahrlässigkeit' i artikel 212a i tullkodexen (påtaglig försummelse)? Kan 'uppenbar vårdslöshet' i den mening som avses i artikel 239 i tullkodexen uteslutas när importtullskulder i enlighet med artikel 204.1 a har uppkommit därför att den tidsfrist som föreskrivs i artikel 49.1 i tullkodexen inte har iakttagits under flera månader på grund av de skäl som räknas upp i fråga 2 b och det inte heller finns några omständigheter som talar för en förlängning av tidsfristen, så att även 'uppenbar försumlighet' i den mening som avses i artikel 859 andra strecksatsen i tillämpningsförordningen förelåg?"
15 Skriftliga yttranden har inkommit från parterna i målet vid den nationella domstolen, den tyska regeringen, Förenade kungarikets regering och kommissionen. Parterna, den tyska regeringen och kommissionen var representerade vid den muntliga förhandlingen.
De relevanta gemenskapsbestämmelserna
16 I artikel 49 i tullkodexen föreskrivs:
"1. Om varor omfattas av en summarisk deklaration, skall de formaliteter som krävs för att de skall kunna hänföras till en godkänd tullbehandling uppfyllas inom:
...
b) 20 dagar från den dag då den summariska deklarationen inges för varor som befordras på annat sätt än sjövägen.
2. Om omständigheterna motiverar det, får tullmyndigheterna fastställa en kortare tidsfrist eller medge en förlängning av de tidsfrister som anges i punkt 1. Denna förlängning skall dock inte överstiga de verkliga behov som berättigas av omständigheterna."
17 I artikel 204.1 föreskrivs:
"1. En tullskuld vid import uppkommer i andra fall än som avses i artikel 203 genom
a) bristande uppfyllelse av någon av de förpliktelser som är förenade med tillfällig förvaring av importtullpliktiga varor eller med användning av det tullförfarande som varorna är hänförda till, eller
b) ...
såvida det inte kan fastställas att dessa försummelser inte haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga."
I artikel 203 talas om olagligt undandragande från tullövervakning av importpliktiga varor.
18
I artikel 212a(19) föreskrivs:
"När tullbestämmelser med stöd av artiklarna 184-187 föreskriver befrielse från import- eller exporttullar, skall denna befrielse även tillämpas då tullskulden har uppstått i enlighet med artiklarna 202-205, 210 eller 211, om den berörda partens uppträdande inte låter förmoda bedrägligt förfarande eller påtaglig försummelse och om denne kan styrka att de övriga villkoren för tillämpning av denna befrielse är uppfyllda."(20)
19 I artikel 239 föreskrivs:
"1. Import- eller exporttullar får återbetalas eller efterges i andra fall än de som avses i artiklarna 236-238 och vilka
- bestäms enligt kommittéförfarandet,
- följer av omständigheter vid vilka varken oriktigheter eller uppenbar vårdslöshet kan tillskrivas den person det gäller. De fall vid vilka denna bestämmelse får tillämpas och de närmare reglerna för förfarandet fastställs enligt kommittéförfarandet. Återbetalning eller eftergift får underkastas särskilda villkor.
2. Återbetalning eller eftergift av tullar av de skäl som anges i punkt 1 skall beviljas efter ingivande av ansökan till vederbörande tullkontor inom tolv månader efter den dag då gäldenären underrättades om tullbeloppet.
Tullmyndigheterna får dock tillåta att denna tid överskrids i välgrundade undantagsfall."
Artiklarna 236, 237 och 238 rör tullbelopp som inte lagligen skulle betalas, ogiltigförklarade tulldeklarationer respektive varor som avvisats av importören därför att de var defekta eller inte uppfyllde villkoren i avtalet.
20 I artikel 249 föreskrivs:
"1. De bestämmelser som krävs för tillämpningen av denna kodex, inklusive tillämpningen av den förordning som avses i artikel 184, med undantag av avdelning VIII och om inte annat följer av artiklarna 9 och 10 i rådets förordning (EEG) nr 2658/87(21) och av punkt 4, skall antas enligt det förfarande som fastställs i punkterna 2 och 3 i överensstämmelse med gemenskapens internationella åtaganden.
2. Kommissionens företrädare skall förelägga kommittén ett förslag till åtgärder. Kommittén skall yttra sig över förslaget inom den tid som ordföranden bestämmer med hänsyn till hur brådskande frågan är. Den skall fatta sitt beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget skall tillämpas vid beslut som rådet skall fatta på förslag av kommissionen, varvid medlemsstaternas röster skall vägas enligt nämnda artikel. Ordföranden får inte rösta.
3. a) Kommissionen skall själv anta förslaget om det är förenligt med kommitténs yttrande.
b) Om förslaget inte är förenligt med kommitténs yttrande eller om inget yttrande avges, skall kommissionen utan dröjsmål föreslå rådet vilka åtgärder som skall vidtas. Rådet skall fatta sitt beslut med kvalificerad majoritet.
c) Om rådet inte har fattat något beslut inom tre månader från det att förslaget mottagits, skall kommissionen själv besluta att de föreslagna åtgärderna skall vidtas.
4. De bestämmelser som behövs för tillämpningen av artiklarna 11, 12 och 21 skall antas enligt det förfarande som avses i artikel 10 i förordning (EEG) nr 2658/87."
21 I artikel 859 i tillämpningsföreskrifterna(22) föreskrivs:
"Följande försummelser skall inte anses ha någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller på tullförfarandet i fråga enligt artikel 204.1 i kodexen, under förutsättning att
- de inte utgör ett försök att föra bort varorna olagligt från tullens övervakning,
- de inte innebär en uppenbar försumlighet av personen i fråga, och
- alla formaliteter som krävs för att åtgärda förhållandena kring varorna därefter genomförs:
1) Överskridande av den tillåtna tidsfristen för att hänföra varorna till en av de godkända tullbehandlingar som är föreskrivna i samband med tillfällig förvaring eller tullförfarandet i fråga, om tidsgränsen skulle ha utsträckts om ansökan om förlängning gjorts i tid.
2) För varor som hänförts till ett transiteringsförfarande, överskridande av tidsgränsen för uppvisande av varorna på bestämmelsekontoret, om varorna uppvisas senare.
3) För varor som hänförts till tillfällig förvaring eller till förfarandet för lagring i tullager, hantering som inte godkänts i förväg av tullmyndigheterna, under förutsättning att denna hantering skulle ha godkänts om ansökan därom hade gjorts.
4) För varor som hänförts till förfarandet för temporär import, annan användning av varan än den som föreskrivs i tillståndet, under förutsättning att denna användning skulle ha godkänts enligt det förfarandet, om ansökan därom hade gjorts.
5) För varor i tillfällig förvaring eller vilka hänförts till ett tullförfarande, förflyttning av varorna utan tillstånd, under förutsättning att varorna kan uppvisas för tullmyndigheterna på deras begäran.
6) För varor i tillfällig förvaring eller vilka hänförts till ett tullförfarande, bortförande av varorna från gemenskapens tullområde eller deras införande i en frizon eller frilager utan att de nödvändiga formaliteterna har fullgjorts.
7) För varor som erhållit gynnsam behandling i tullhänseende på grund av deras användning för särskilda ändamål, överföring av varorna utan underrättelse till tullmyndigheterna, innan de utnyttjats för den avsedda användningen, förutsatt att
a) överföringen registrerats i den överförande partens lagerbokföring,
och
b) den som tar emot varorna är tillståndshavaren för varorna i fråga.
8) För varor som berättigar till fullständig eller partiell befrielse från importtullar enligt artikel 145 i kodexen då de övergår till fri omsättning, att det föreligger en av de situationer som åsyftas i artikel 204.1 a eller b i kodexen medan varorna är föremål för tillfällig förvaring eller är hänförda till annat tullförfarande, innan deklarationen för övergång till fri omsättning gjorts.
9) För aktiv förädling som utförs kontinuerligt, underlåtelse att begära förnyelse av det nödvändiga tillståndet, då samtliga villkor för beviljande av tillståndet är uppfyllda."
22 I artikel 860 i tillämpningsföreskrifterna föreskrivs:
"Tullmyndigheterna skall anse att en tullskuld har uppstått enligt artikel 204.1 i kodexen, såvida inte den person som skulle vara gäldenären visar, att de villkor som anges i artikel 859 är uppfyllda."
23 I artikel 899 i tillämpningsföreskrifterna stadgas att "när den beslutande tullmyndigheten, till vilken den i artikel 239.2 i kodexen omtalade ansökan om återbetalning eller eftergift lämnats in, konstaterar
- att de grunder som framförs till stöd för ansökan motsvarar en av de omständigheter som avses i artikel 900-903 och att dessa omständigheter inte är ett uttryck för att den berörda personen har handlat bedrägligt eller gjort sig skyldig till uppenbar försumlighet, skall myndigheten återbetala eller efterge importtullbeloppet i fråga.
Med 'den berörda personen' förstås den eller de personer som anges i artikel 878.1 eller deras representanter, och varje annan person som har varit medverkande vid fullgörandet av tullformaliteterna för varorna i fråga eller som har lämnat de nödvändiga instruktionerna för fullgörandet av dessa formaliteter.
- att de grunder som framförs till stöd för ansökan motsvarar en av de omständigheter som avses i artikel 904, skall den inte återbetala eller efterge importtullbeloppet i fråga."
24 I artikel 900 i tillämpningsföreskrifterna(23) föreskrivs, såvitt avser vad som är relevant här:
"1. Importtullar skall återbetalas eller efterges om
...
o) tullskulden uppkommit på annat sätt än enligt artikel 201 i kodexen och den berörda personen kan visa upp ett ursprungsintyg, ett dokument för intern gemenskapstransitering eller annan lämplig handling av vilken det framgår att om de importerade varorna hade hänförts till fri omsättning, skulle de ha berättigat till gemenskapsbehandling eller förmånsbehandling i tullhänseende, under förutsättning att de övriga villkor som anges i artikel 890 uppfylldes."
25 I artikel 905.1 i tillämpningsföreskrifterna föreskrivs:
"1. Om den beslutande tullmyndighet till vilken en ansökan om återbetalning eller eftergift enligt artikel 239.2 i kodexen har ingivits inte kan fatta ett beslut på grundval av artikel 899, men ansökan är bestyrkt med bevis som kan ge upphov till en särskild situation till följd av omständigheter under vilka inget bedrägeri eller klar försumlighet kan tillskrivas personen i fråga, skall den medlemsstat som denna myndighet tillhör överlämna ärendet till kommissionen för ett avgörande enligt det förfarande som fastställs i artikel 906-909.
Beteckningen 'den berörda personen' skall tolkas på samma sätt som i artikel 899.
I alla andra fall skall den beslutande tullmyndigheten avslå ansökan."
Den första frågan
26 Genom den första frågan söker den nationella domstolen utröna om artikel 859 i tillämpningsföreskrifterna är en giltigt upprättad och fullständig reglering av de försummelser som avses i artikel 204.1 i tullkodexen, och som inte "haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga".
27 Det förefaller av begäran om förhandsavgörande vara så att den nationella domstolen har förmåtts ställa denna fråga på grund av att vissa tvivel uttryckts i tysk rättsvetenskaplig litteratur angående giltigheten av den uttömmande karaktären som artikel 859 får genom artikel 860. Dessa tvivel grundas på uppfattningen att tullkodexen inte ger någon befogenhet att fullständigt reglera de omständigheter vid vilka bristande uppfyllelse skall anses sakna avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga. Den nationella domstolen, sökanden och den tyska regeringen har framfört en rad argument till stöd för den uppfattningen.
28 Dessa argument baseras väsentligen på uppfattningen att artikel 859 omdefinierar gränserna för det undantag som anges i artikel 204. Medan artikel 204 endast föreskriver att en tullskuld inte uppkommer under de förutsättningar som anges i punkt 1 a,(24) där den bristande uppfyllelsen inte har någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga, så slår artikel 859 fast tre kumulativa förutsättningar för tillämpning av undantaget (att den bristande uppfyllelsen varken utgör ett försök att föra bort varorna olagligt från tullens övervakning eller innebär en uppenbar försumlighet av den berörda personen, och att alla formaliteter som krävs för att åtgärda förhållandena kring varorna därefter genomförs), varefter (se artikel 860) en uttömmande uppräkning i nio punkter görs av de fall av bristande uppfyllelse som skall anses sakna avgörande inverkan i den mening som anges i artikel 204.1. Sökanden har gjort gällande att artikel 859 således går utöver vad som är nödvändigt och rättsenligt för tillämpningen av artikel 204.1 då den reducerar ett allmänt uttryckt undantag till ett antal uppräknade situationer.
29 Sökanden har vidare påstått att artikel 249 i tullkodexen enbart reglerar vilka regler om förfarandet som skall iakttas när tillämpningsföreskrifter skall antas, utan att överföra någon behörighet i detta avseende. Den tyska regeringen har tillagt att om rådet hade avsett att artikel 249 skulle ge behörighet att utfärda tillämpningsföreskrifter, så vore ett stort antal specialbestämmelser i tullkodexen, som ger kommissionen sådan behörighet, överflödiga (till exempel artiklarna 19, 30.3, 34, 35.3, 36.2, 76.1 och 94.2 och 94.3).
30 Den nationella domstolen och sökanden har dragit slutsatsen att endast rådet kunde ha utfärdat en bestämmelse som artikel 859, och att en sådan bestämmelse skulle ha tagits in i tullkodexen. Den tyska regeringen har framhållit att rådet, om det avsett att ge kommissionen befogenhet att lagstifta på det sätt som gjorts i artikel 859, skulle ha tagit in en uttrycklig bestämmelse som gav den behörighet att uttömmande besluta om avvikelser från artikel 204.1.
31 Dessa argument, som har en viss attraktionskraft, måste enligt min mening vägas mot en rad andra hänsynstaganden.
32 För det första är artikel 249 mycket allmänt hållen; den ger kommissionen befogenhet att anta de "bestämmelser som krävs för tillämpningen av" tullkodexen (med undantag för avdelning VIII, som behandlar överklaganden) enligt ett reglerat förfarande i nära samarbete med tullkodexkommittén, inrättad genom artikel 247. Att avsikten var att överföra mer allmänna befogenheter att utfärda tillämpningsföreskrifter framgår också av ingressen till tullkodexen, som lyder:
"Det är viktigt att säkerställa en enhetlig tillämpning av denna kodex och att i detta syfte fastställa ett gemenskapsförfarande, som gör det möjligt att besluta om förfaranden för att genomföra kodexen inom lämplig tid. En tullkodexkommitté bör inrättas för att säkerställa ett nära och effektivt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen på detta område".(25)
33 Det övervägandet understryker målet att säkerställa en hög grad av enhetlighet i tillämpningen av tullkodexen, vilket kan anses vara särskilt viktigt inom tullrätten, en av gemenskapens hörnstenar, som måste administreras av nationella tullmyndigheter och som förutsätter ett i detalj reglerat tillämpningsförfarande. Det är absolut nödvändigt att lagstiftning som reglerar varors tullstatus tillämpas enhetligt i alla medlemsstater vid hela gemenskapens gräns.
34 Domstolen har dessutom gjort en vid tolkning av kommissionens befogenhet att utfärda tillämpningsföreskrifter i liknande fall. I målet Zuckerfabrik Franken,(26) till exempel, som gällde kommissionens befogenhet att utfärda tillämpningsföreskrifter innehållande en definition av ett viktigt förfarande som inte reglerades i den grundläggande lagstiftningen, förklarade domstolen att lagstiftning som föreskriver att rådet utfärdar allmänna regler om genomförande och att kommissionen, i enlighet med ett kommittéförfarande, utfärdar mer detaljerade tillämpningsföreskrifter, "måste förstås så att kommissionen, vid utövandet av sina befogenheter, har rätt att vidta alla åtgärder som är nödvändiga eller lämpliga för genomförandet av den grundläggande lagstiftningen, under förutsättning att de inte strider mot den lagstiftningen eller mot tillämpningsföreskrifter som antagits av rådet".(27)
Denna princip har bekräftats av domstolen i målen Nederländerna mot kommissionen(28) och Belgien och Tyskland mot kommissionen.(29) Även om alla tre målen gällde förordningar som utfärdats inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, så gäller enligt min mening de principer som uttalats i dessa mål också inom ramen för tullagstiftningen.
35 Som kommissionen noterat har inte rådet i artikel 204 i tullkodexen förbehållit sig ensam behörighet att fullständigt reglera typerna av försummelser, utan överlåtit till kommissionen att bestämma om och i vilken utsträckning det är rimligt och nödvändigt att utfärda andra föreskrifter. Man kan inte, av det faktum att regeln "såvida det inte" i artikel 204 är utformad i allmänna ordalag, sluta sig till att kommissionen inte hade befogenhet att utfärda mer precisa regler. Hänsyn till behovet av rättssäkerhet och enhetlig tolkning talar enligt min mening tvärtom för motsatt tolkning, och den allmänna utformningen skall anses lämna utrymme för kommissionen att göra det.(30) Jag delar således kommissionens uppfattning att det inte bara var rimligt utan också nödvändigt att utfärda ett enhetligt gemenskapsregelverk för de nationella tullmyndigheterna genom att utforma en fullständig reglering.
36 Den uppfattningen stöds vidare av ingressen till tullkodexen. Liksom i det sjunde övervägandet, citerat ovan, sägs att "[n]är beslut fattas om nödvändiga åtgärder för att genomföra denna kodex, måste största möjliga försiktighet iakttas för att förhindra varje form av bedrägeri eller oegentlighet som kan tänkas få en negativ inverkan på de Europeiska gemenskapernas allmänna budget".(31) Jag delar kommissionens uppfattning att detta mål gör det nödvändigt att utfärda en uttömmande gemenskapsreglering av undantag, som ger tullmyndigheter möjlighet att ge klara instruktioner vid tullplatser runtom i gemenskapen.
37 Beträffande argumentet att ett flertal speciella bestämmelser som ger behörighet att utfärda tillämpningsföreskrifter skulle vara överflödiga om artikel 249 tolkades så att den skulle ge en generell rätt att utfärda tillämpningsföreskrifter, skulle den logiska slutsatsen av en sådan uppfattning bli att inga andra av tullkodexens 253 artiklar än den handfull speciella bestämmelser som nämnts av den tyska regeringen lagligen kan genomföras, och följaktligen att det stora flertalet av de 915 artiklarna i tillämpningsföreskrifterna skulle vara rättsstridiga. En sådan uppfattning är ohållbar. Det finns inget stöd i tullkodexen för uppfattningen att det bara är när det finns en uttrycklig bestämmelse om tillämpningen som avsikten är att delegerad lagstiftning skall kunna utfärdas genom det kommittéförfarande som föreskrivs i artikel 249. Snarare gäller dessa bestämmelser sådana fall där det har ansetts särskilt lämpligt eller, i några fall, nödvändigt. Naturligtvis följer det inte därav att behörighet saknas att utfärda tillämpningsföreskrifter i andra fall.
38 Dessutom finns det ingenting i artikel 249 som talar för att dess tillämpningsområde är begränsat på sätt som sökanden gjort gällande. Den är inte begränsad till att föreskriva det förfarande som skall iakttas i de fall då det finns särskilda befogenhetsgivande bestämmelser på andra ställen i tullkodexen, utan hänvisar allmänt till "[d]e bestämmelser som krävs för tillämpningen av denna kodex" och föreskriver vilket förfarande som skall iakttas för alla sådana bestämmelser.
39 Jag skall slutligen uppmärksamma, beträffande den första frågan, en uppfattning som framförts av kommissionen både i dess skriftliga yttrande och vid förhandlingen, nämligen betydelsen av kravet att tillämpningsbestämmelser skall utfärdas av kommissionen enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 249.2 och 249.3. Det förfarandet innebär ett nära samarbete med tullkodexkommittén, som inrättats genom artikel 247 och består av representanter för medlemsstaterna med en representant för kommissionen som ordförande. Artikel 249 föreskriver att kommissionen skall lägga fram ett förslag till kommittén om de åtgärder som skall vidtas. Kommittén skall avge sitt yttrande över förslaget med kvalificerad majoritet enligt artikel 148.2 i EG-fördraget. Ordföranden saknar då rösträtt. Kommissionen kan därefter anta bestämmelserna endast om de överensstämmer med kommitténs yttrande. I annat fall skall kommissionen lägga fram ett förslag till rådet, som beslutar med kvalificerad majoritet. Som kommissionen påpekat är effekten att medlemsstaterna hade ett antal valmöjligheter under förhandlingarna om tillämpningsbestämmelserna: de hade kunnat förhindra att de föreslagna bestämmelserna antogs och, inom rådet, genom (samma) kvalificerade majoritet antingen ersatt dem med andra bestämmelser eller ändrat tullkodexen genom att införliva den fullständiga uppräkning av undantag som nu återfinns som artiklarna 859 och 860. Även om kravet att tillämpningsföreskrifter skall antas av kommissionen enligt det förfarande som anges i artikel 249.2 och 249.3 naturligtvis inte är direkt relevant för frågan om kompetensfördelning mellan kommissionen och rådet, så är förfarandet ägnat att skydda medlemsstaternas intressen.
40 Som svar på den nationella domstolens första fråga drar jag således slutsatsen att artikel 859 i tillämpningsföreskrifterna innehåller en giltigt upprättad och fullständig reglering av försummelser i den mening som avses i artikel 204.1 i tullkodexen, vilka "inte har någon avgörande inverkan på verksamheten med tillfällig förvaring eller på tullförfarandet".
Den andra frågan
41 Den nationella domstolens andra fråga uppkommer om den första frågan har besvarats - vilket jag föreslår - jakande, det vill säga vid antagande av att artikel 859 skall anses vara giltig. Den andra frågan består av två delar.
Fråga 2 a
42 I den första delen frågas om den nationella domstolen självständigt får pröva förutsättningarna för att förlänga fristen enligt artikel 859 punkt 1, då ansökan om tillstånd har lämnats in i tid och tullkontoret har avslagit ansökan om förlängning av fristen genom ett beslut som inte längre kan överklagas.
43 Det skall erinras om att artikel 859 punkt 1 föreskriver att, under tre förutsättningar,(32) överskridande av den tillåtna tidsfristen för att hänföra varorna till en av de godkända tullbehandlingar som är föreskrivna i samband med tillfällig förvaring eller tullförfarandet i fråga, om tidsgränsen skulle ha utsträckts om ansökan om förlängning gjorts i tid, inte skall anses ha någon avgörande inverkan på verksamheten med tillfällig förvaring eller på tullförfarandet i den mening som avses i artikel 204.1 i tullkodexen.
44 Det framgår enligt min mening klart av ordalydelsen i artikel 859 punkt 1 att bestämmelsen är avsedd att tillämpas då ingen ansökan om förlängning av fristen enligt artikel 49 i tullkodexen har gjorts, men den nationella domstolen är övertygad om att en sådan förlängning skulle ha medgetts om ansökan hade gjorts. Som Förenade kungariket framhåller är en sådan tolkning nödvändig med hänsyn till principerna om rättssäkerhet och ett ändamålsenligt förfarande, eftersom de ekonomiska aktörerna annars, när de bestrider ett åläggande att betala tull, skulle kunna föra talan mot ett beslut att inte förlänga tidsfristen enligt artikel 49 i tullkodexen även om det beslutet i sig inte längre kan överklagas. Det skulle medföra att verkningarna av beslut där tullmyndigheter avslagit begäran om förlängning av tidsfristen enligt artikel 49 blev osäkra.
45 Jag drar således slutsatsen att då en ansökan om förlängning av den tidsfrist som avses i artikel 859 punkt 1 har gjorts i tid och avslagits genom ett beslut av tullkontoret, vilket inte längre kan överklagas, får inte den nationella domstolen självständigt pröva förutsättningarna för att medge en sådan förlängning.
Fråga 2 b
46 I den andra delen av den nationella domstolens andra fråga, som också den bara aktualiseras om den första frågan besvaras jakande (så att artikel 859 skall anses giltig), ställs frågan om en ansökan om förlängning av fristen, i stället för att avse en enstaka anmälan, kan avse alla anmälningar under en viss tid (i detta fall flera månader), då denna ansökan motiveras med hänvisning till vissa företagsanknutna problem som har förelegat under denna period (exempelvis att anställda plötsligt har insjuknat eller har varit på semester, nya anställda har lärts upp eller problem i samband med tillämpningen av ett nyligen utvecklat datasystem), utan att uppenbar försumlighet föreligger i den mening som avses i artikel 859 andra strecksatsen i tillämpningsföreskrifterna.
47 Frågan rör således tillämpningen av artikel 49 i tullkodexen, och särskilt vilken typ av omständigheter som kan motivera en förlängning av tidsfristen för att iaktta de formaliteter som krävs för att varor skall kunna hänföras till en godkänd tullbehandling eller användning som omfattas av en summarisk deklaration. Enligt artikel 49.2 får tullmyndigheterna förlänga tidsfristen på 20 dagar från att den summariska deklarationen inlämnats, förutsatt att en sådan förlängning inte överstiger "de verkliga behov som berättigas av omständigheterna".(33) Dessutom frågar den nationella domstolen om ansökan måste göras för varje särskild deklaration eller om en enda ansökan kan avse ett stort antal summariska deklarationer.
48 Som kommissionen och den nationella domstolen påpekat så återfinns föregångaren till artikel 49.2 i artikel 7 i rådets direktiv 68/312/EEG av den 30 juli 1968 om harmonisering av de bestämmelser i lag eller annan författning om tullbehandling av varor som införs till gemenskapens tullområde och tillfällig förvaring av sådana varor.(34) Den bestämmelsen gav befogenhet att förlänga motsvarande tidsfrist "om exceptionella omständigheter gjorde det motiverat". Ordet "exceptionellt" uteslöts när direktiv 68/312 ersattes av rådets förordning (EEG) nr 4151/88 av den 21 december 1988 om tillämpliga bestämmelser på varor som förs in till gemenskapens tullområde.(35) Det tyder på att det inte längre krävs att exceptionella omständigheter föreligger för att en förlängning av tidsfristen skall vara motiverad.
49 Som både den nationella domstolen och kommissionen har anmärkt, tyder emellertid såväl syftet med och andan i lagstiftningen som dess plats i systemet med tullavgifter på att något mer än ordinära omständigheter skall krävas för att en förlängning av tidsfristen skall vara motiverad. Syftet med lagstiftningen om ett system för tillfällig förvaring är att, avseende icke-gemenskapsvaror som uppvisats för tullen och deklarerats summariskt, skapa en begränsad övergångsperiod som varar tills varorna, inom snäva tidsgränser, hänförts till en godkänd tullbehandling eller användning. Bestämmelserna om förlängning av tidsfristen är inte avsedda att möjliggöra en rutinmässig förlängning, och således i praktiken omvandla det förfarandet till lagring i tullager, vilket är ett särskilt förfarande som förutsätter godkännande och övervakning av tullmyndigheterna.
50 Jag drar således slutsatsen att en förlängning av den tidsfrist som avses i artikel 49.1 endast kan medges då det föreligger särskilda, extraordinära omständigheter som i sig motiverar förlängningen och dess varaktighet. Jag avser då "extraordinär" i dess bokstavliga betydelse som något utöver det normala. Även om händelser som är speciella för ett företag, om de är extraordinära i den meningen, kan motivera en förlängning, finns det inga sådana händelser i det aktuella målet. Händelser som de som anges i den ställda frågan hör till de dagliga rutinerna för det berörda företaget, och måste hanteras ad hoc.
51 Den nationella domstolen ställer också frågan om en ansökan om förlängning av tidsfristen kan avse en mängd deklarationer, eller om en separat ansökan måste göras för varje deklaration. Förutsatt att de skäl som anförs för förlängning gäller för alla deklarationer som avses, så att en ansökan om förlängning av tidsfristen avseende varje deklaration rimligen kan göras, är det min mening att en ansökan kan avse en grupp deklarationer. Det kan exempelvis vara fallet om flera deklarationer har gjorts - eller skall göras - under en kort period och de skäl som framhålls som stöd för ansökan gäller den perioden. Jag vill dock poängtera att de särskilda och extraordinära omständigheter som anförs till stöd för ansökan om förlängning av tidsfristen måste anges för varje särskilt fall. Som svaranden framhåller kan tullkontoret annars inte pröva om "de verkliga behov som berättigas av omständigheterna" föreligger. Dessutom talar ordalydelsen av artikel 859 punkt 1, liksom punkt 15 i bilaga A.2 till Internationella konventionen om förenkling och harmonisering av tullförfaranden,(36) som gemenskapen har tillträtt och vars bestämmelser den måste efterleva, med styrka för att en ansökan förutsätts. Det ankommer på den nationella domstolen att avgöra vilka omständigheter som kan motivera en förlängning i varje enskilt fall, och hur sådana omständigheter kan bevisas.
52 Den ytterligare frågan huruvida uppenbar försumlighet föreligger vid de omständigheter som anges i frågan är således inte längre relevant, då det enligt min mening inte förelåg några extraordinära omständigheter som kan motivera en förlängning av tidsfristen. Frågan om försumlighet utreds dock i samband med behandlingen av den nationella domstolens sista fråga.(37)
53 Svaret på den andra delen av den nationella domstolens andra fråga blir således att i) en förlängning av den tidsfrist som anges i artikel 49.1 får medges endast om det föreligger särskilda och extraordinära omständigheter som i sig motiverar förlängningen och dess varaktighet, och ii) en ansökan om förlängning av tidsfristen kan avse flera deklarationer inom en given tidsperiod under förutsättning att de särskilda och extraordinära omständigheterna som åberopats till stöd för ansökan gäller för alla deklarationer som berörs.
Den tredje frågan
54 Genom den nationella domstolens tredje fråga, som bara aktualiseras för det fall att - vilket strider mot min uppfattning - den första frågan besvaras nekande (så att artikel 859 skall anses vara ogiltig), ställs frågan om det skall antas att den upprepade underlåtenheten att hänföra varorna till en godkänd tullbehandling eller användning inom 20 dagar skall anses "inte haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga", när varorna hänförs till en sådan behandling eller användning efter de 20 dagarna och en förlängning av tiden inte skulle ha medgetts enligt artikel 49.2. Det förefaller av begäran om förhandsavgörande som om den nationella domstolen är av uppfattningen att, även om enstaka försummelser av ifrågavarande slag kan anses sakna avgörande inverkan i den mening som avses i artikel 204.1, undantaget i den bestämmelsen inte kan tillämpas då tidsgränserna överskridits vid ett stort antal tillfällen inom loppet av ett år.
55 Då den frågan inte aktualiseras om, som jag föreslår, den första frågan besvaras jakande, skall jag behandla den kortfattat.
56 Det förefaller uppenbart att talrika underlåtenheter att hänföra varor till tillfällig förvaring, godkänd tullbehandling eller användning har en avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga. Som anförts ovan blir effekten att förfarandet för tillfällig förvaring används på ett sätt som liknar förfarandet för lagring i tullager, utan det godkännande eller den övervakning som lagstiftningen föreskriver. Artikel 204.1 föreskriver att en tullskuld uppkommer vid sådana förhållanden. Regeln "såvida det inte" är avsedd att göra det möjligt att inte utkräva en tullskuld som ådragits på det sättet i händelse av en formell överträdelse som det är möjligt att åtgärda. Ett fall som detta, där en förlängning av tidsfristen inte skulle ha medgetts, innefattar dock inte en formell överträdelse som det är möjligt att åtgärda.
Den fjärde frågan
57 Den fjärde frågan aktualiseras om fråga 2 b eller fråga 3 besvaras nekande. Jag har föreslagit att fråga 3 och delar av fråga 2 b besvaras på det sättet. Den nationella domstolen vill veta om artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna, angående återbetalning av tull då varorna skulle ha berättigat till förmånsbehandling i tullhänseende eller gemenskapsbehandling, också är tillämplig då varorna skulle ha berättigat till andra former av förmånsbehandling.
58 Denna fråga rör sökandens alternativa yrkande om återbetalning av tullavgifter enligt artikel 239 i tullkodexen. Artikel 239 föreskriver, skall vi påminna oss, att tullar får återbetalas eller efterges i situationer som "följer av omständigheter vid vilka varken oriktigheter eller uppenbar vårdslöshet kan tillskrivas den person det gäller". De situationer i vilka artikel 239 skall tillämpas skall fastslås i enlighet med kommittéförfarandet, och således i tillämpningsföreskrifterna. I artikel 900 i dessa föreskrifter uppräknas ett antal situationer i vilka importtullar skall återbetalas eller efterges, till exempel, i punkt 1 o, när tullskulden har ådragits på annat sätt än enligt artikel 201 i tullkodexen och den person som berörs kan visa upp ett ursprungsintyg, ett dokument för intern gemenskapstransitering eller annan lämplig handling av vilken det framgår att om de importerade varorna hade hänförts till fri omsättning, skulle de ha berättigat till gemenskapsbehandling eller förmånsbehandling i tullhänseende, under förutsättning att de övriga villkor som anges i artikel 890 uppfylldes.
59 I artikel 201 i tullkodexen föreskrivs att en tullskuld vid import uppkommer när tullpliktiga varor övergår till fri omsättning eller hänförs till förfarandet för temporär import med partiell befrielse från importtullar. Förfarandet för temporär import skiljer sig från förfarandet för tillfällig förvaring; det är ett tullförfarande. De förutsättningar till vilka hänvisning sker i artikel 890 i tillämpningsföreskrifterna är att detta dokument verkligen avser varorna i fråga, att alla villkor som gäller mottagandet av denna handling är uppfyllda, och att alla andra villkor för att bevilja förmånsbehandling är uppfyllda.
60 Det förefaller av begäran om förhandsavgörande som om den nationella domstolen förmåtts att ställa denna fråga på grund av att sökanden gjort gällande att artikel 900.1 o också skall tillämpas avseende varor som berättigar till andra former av förmånlig tullbehandling, nämligen total eller partiell befrielse från importtull avseende, för det första, varor som återimporterats efter passiv förädling och, för det andra, varor som återförts efter reparation.
61 Artikel 900.1 o infördes i tillämpningsföreskrifterna genom förordning nr 3254/94,(38) vars ingress stadgar:
"I artikel 890 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 fastställs det att tullar får återbetalas eller efterges när det gäller importvaror som berättigar till gemenskapsbehandling eller förmånsbehandling i tullhänseende, om en tullskuld uppstått till följd av övergång till fri omsättning;
Det finns även fall när importören kan uppvisa en handling som bevisar att han är berättigad till förmånsbehandling, men där tullskulden uppkommit av andra skäl än övergång till fri omsättning. Förpliktelsen att betala tull i dessa fall, som inte innefattar något bedrägeri eller uppenbar försumlighet, står inte i proportion till det behov av skydd som Gemensamma tulltaxan är avsedd att tillgodose".(39)
62 Det framgår av lagstiftningens ordalydelse att artikel 900.1 o bara skall tillämpas om det kan fastslås att om varorna hade övergått till fri omsättning skulle de ha berättigat till gemenskapsbehandling eller förmånsbehandling i tullhänseende. Att varorna när de övergick till fri omsättning skulle ha kunnat bli föremål för annan förmånsbehandling, såsom den som sökanden hänvisat till, medför inte att artikel 900.1 o blir tillämplig. Sökandens argument kan således inte godtas.
63 Jag drar således slutsatsen att artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna inte är tillämplig när varorna skulle ha varit berättigade till annan slags förmånsbehandling än sådan som uttryckligen nämns i den bestämmelsen.
Den femte frågan
64 Den nationella domstolens femte fråga ställs för den händelse att dess fjärde fråga, som jag föreslår, besvaras nekande, så att artikel 900.1 o, som är den enda rättsliga grund sökanden framfört till stöd för sitt yrkande om återbetalning, inte är tillämplig på sökandens förhållanden. Den nationella domstolen vill väsentligen ha svar på huruvida tullmyndigheter och domstolar under sådana omständigheter är skyldiga att på eget initiativ undersöka om andra förutsättningar för återbetalning är uppfyllda.
65 Som kommissionen framfört verkar det genom domstolens avgörande i målet SEIM,(40) vilket rörde föregångaren till artikel 239.1 (artikel 13 i rådets förordning (EEG) nr 1430/79)(41), vara klarlagt att gemenskapslagstiftningen inte förhindrar att tullmyndigheterna - och därigenom nationella domstolar - kontrollerar om de omständigheter som anförts till stöd för en ansökan omfattas av andra bestämmelser, och att den inte heller gör en sådan kontroll obligatorisk.(42) Förekomsten och omfattningen av varje förpliktelse att undersöka huruvida andra skäl till återbetalning än de som uttryckligen framförts bestäms enligt nationell rätt.
66 Jag drar således slutsatsen att då en begäran om återbetalning görs är inte tullmyndigheter eller domstolar skyldiga att på eget initiativ undersöka om andra förutsättningar för återbetalning är uppfyllda.
Den sjätte frågan
67 Genom sin sjätte fråga vill den nationella domstolen veta om man, då villkoren för återbetalning enligt artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna är uppfyllda, kan utgå ifrån att den berörde inte har förfarit uppsåtligt eller uppenbart försumligt.
68 Artikel 899 i tillämpningsföreskrifterna stadgar att då den relevanta tullmyndigheten fastställer att "de grunder som framförs till stöd för ansökan motsvarar en av de omständigheter som avses i artikel 900-903 och att dessa omständigheter inte är ett uttryck för att den berörda personen har handlat bedrägligt eller gjort sig skyldig till uppenbar försumlighet, skall myndigheten återbetala" berörda tullar. Sökanden har gjort gällande att villkoret att den berörda personen inte har handlat bedrägligt eller gjort sig skyldig till uppenbar försumlighet i allmänhet är uppfyllt i fall som omfattas av artikel 900, däribland fall, såsom (enligt sökanden) det nu aktuella fallet, som omfattas av artikel 900.1 o.
69 Som kommissionen och svaranden bägge har påpekat, är en sådan tolkning i uppenbar strid med lagstiftningens ordalydelse. Det framgår av artikel 899, vilket befästs genom ingressen till förordning nr 3254/94,(43) genom vilken artikel 900.1 o infördes i tillämpningsföreskrifterna,(44) att två kumulativa villkor skall vara uppfyllda för återbetalning eller eftergift i enlighet med artikel 239 i tullkodexen: för det första att någon av de omständigheter som anges i artiklarna 900-903 föreligger, och för det andra att dessa omständigheter inte är resultatet av bedrägligt handlande eller uppenbar försumlighet hos berörd person. Jag skulle vilja tillägga att den tolkningen otvetydigt framgår av både den franska och den tyska versionen av artikel 899.
70 Jag drar således slutsatsen att man, då villkoren för återbetalning i artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna är uppfyllda, inte kan utgå ifrån att den berörde inte har handlat i bedrägligt syfte eller på ett sätt som innebär uppenbar försumlighet.
Den sjunde frågan
71 Den nationella domstolens sjunde fråga aktualiseras bara om den fjärde eller sjätte frågan, som jag föreslår, besvaras nekande. Den nationella domstolen har sökt vägledning angående innebörden av "uppenbar vårdslöshet" i artikel 239.1 i tullkodexen. Den har särskilt frågat om "uppenbar vårdslöshet" kan anses utesluten när importtullskuld har uppkommit i enlighet med artikel 204.1 a, eftersom, på grund av sådana skäl som de som anges som exempel i den andra delen av den andra frågan, det har förelegat en bristande uppfyllelse av den tidsfrist som anges i artikel 49.1 i tullkodexen över en många månader lång period, och inga omständigheter som skulle motiverat en förlängning av tidsfristen har rått, vilket resulterat i att uppenbar försumlighet enligt artikel 859 andra strecksatsen i tillämpningsföreskrifterna också har förelegat.
72 Det förefaller av begäran om förhandsavgörande som om den nationella domstolen har förmåtts att ställa denna fråga med hänsyn till mindre språkliga skillnader mellan de oaktsamhetsbegrepp som används i bestämmelserna om återbetalning och eftergift av tullavgifter (artikel 239 i tullkodexen och artiklarna 899 och 905 i tillämpningsföreskrifterna) och i bestämmelserna om uppkomsten av tullskulder (artikel 859 i tillämpningsföreskrifterna). Även om man i den engelska och den franska språkversionen av tullkodexen och tillämpningsföreskrifterna använder samma termer, "obvious negligence" och "négligence manifeste", i alla bestämmelser, innehåller den tyska regleringen något olika termer. I artiklarna 239, 899 och 905 används termen "offensichtlichte Fahrlässigkeit" (uppenbar vårdslöshet) medan man i artikel 859 hänvisar till "grobe Fahrlässigkeit" (uppenbar försumlighet). Dessutom, i artikel 212a, som utvidgar området för undantag från tullavgifter genom att föreskriva att sådan befrielse också skall tillämpas bland annat då "den berörda partens uppträdande inte låter förmoda bedrägligt förfarande eller påtaglig försummelse", ("neither fraudulent dealing nor manifest negligence" i den engelska språkversionen) hänvisar man i den franska versionen återigen till "négligence manifeste", medan man i den tyska versionen använder termen "offenkundige Fahrlässigkeit" (påtaglig försummelse). Dessa skillnader i engelsk och tysk terminologi har föranlett den nationella domstolen att ställa frågan om en tullskuld som uppkommit på grund av uppenbar försumlighet i den mening som avses i artikel 859 ändå kan återbetalas eller efterges.
73 Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande gjort en fullständig genomgång av alla språkversioner av lagstiftningen. Den främsta slutsatsen som skall dras av den genomgången är att den terminologi som används inte uppvisar något sammanhängande mönster. Som vistats ovan har man i den franska versionen använt en term för alla fem bestämmelserna; så är också fallet med den danska, den italienska, den portugisiska och den spanska versionen. I den engelska versionen används två termer; i den finska och den grekiska versionen används tre (som dock inte fördelas på samma sätt); i den nederländska och den svenska versionen sätts rekordet med fyra termer (inte heller fördelade på samma sätt). Den enda rimliga slutsatsen av allt detta är, enligt min mening, att lagstiftaren inte avsett att skapa någon betydande skillnad mellan de använda termerna. Att tolka de olika termerna olika i olika avseenden skulle, givet bristen på rim och reson i användningen av termerna i de olika språkversionerna, allvarligt äventyra lagstiftningens enhetliga tolkning.
74 Det kan icke desto mindre tilläggas att, som kommissionen har påpekat, lagstiftaren med de använda termerna avsett något annat än "serious negligence" (allvarlig vårdslöshet) eller "négligence grave", den term som användes (och definierades) i tidigare lagstiftning. Den användes i artiklarna 4a, 6a och 11a i förordning nr 1430/79(45) och definierades i artikel 2 i förordning (EEG) nr 3799/86.(46) Även om "grobe Fahrlässigkeit" användes i den tyska versionen av artikel 859 i tillämpningsföreskrifterna, så använde man i alla andra dåvarande officiella språkversioner av förordning nr 3799/86 (dansk, nederländsk, grekisk, italiensk, portugisisk och spansk) en annorlunda - och uppenbarligen starkare - term än den eller de termer som används i nu gällande lagstiftning.
75 Artikel 2 b i förordning nr 3799/86 föreskrev följande:
"b) 'Allvarlig vårdslöshet kan tillskrivas den berörda personen' om denne har underlåtit att iaktta de krav på förfarandet som i princip är ett villkor för att återbetalning eller eftergift skall medges, fastän denne måste varit medveten om deras existens.
'Allvarlig vårdslöshet kan tillskrivas den berörde' särskilt när:
- en person som inte är verksam som tulldeklarant har underlåtit att iaktta de krav på förfarandet som i princip är ett villkor för att återbetalning eller eftergift skall medges fastän han tidigare varit i en liknande situation och han därmed varit medveten om de rättsliga kraven för erhållande av sådan återbetalning eller eftergift;
- en person som är verksam som tulldeklarant, som representerar den person i vilkens namn ansökan om återbetalning eller eftergift görs, har underlåtit att vidta de åtgärder gentemot tullmyndigheterna som anvisats av den personen, i syfte att trygga sådan återbetalning eller eftergift."
76 Således innebar den tidigare prövningen av allvarlig vårdslöshet att den berörda personen måste ha varit medveten om existensen av de förfaranderegler som i princip var ett villkor för att återbetalning eller eftergift skulle medges. Motsvarande franska respektive tyska formuleringar var "ne pouvait ignorer" och "Kenntnis haben muâte". I avsaknad av en särskild definition av hur nuvarande prövning av "uppenbar vårdslöshet" skall gå till inom ramen för tullkodexen, anser jag att det är tillräckligt för att sådan vårdslöshet skall anses föreligga att den berörda personen borde ha varit medveten om dessa krav, i den meningen att en förnuftig person i dennes bransch och omständigheter skulle ha varit medveten om dem. Det ankommer i allmänhet på den nationella domstolen att avgöra om ett visst beteende faller inom detta begrepps tillämpningsområde, även om jag skulle vilja lägga till att jag delar kommissionens uppfattning att sådant beteende som beskrivits i begäran om förhandsavgörande solklart innebär att uppenbar vårdslöshet förelegat.
Förslag till avgörande
77 Jag anser således att de frågor som ställts av Finanzgericht Bremen skall besvaras på följande sätt:
1) Artikel 859 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 (tillämpningsföreskrifterna) innehåller en giltigt upprättad och fullständig reglering av försummelser i den mening som avses i artikel 204.1 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (tullkodexen), vilka "inte haft någon avgörande inverkan på det korrekta genomförandet av den tillfälliga förvaringen eller tullförfarandet i fråga".
2) Om en ansökan om förlängning av den tidsfrist som avses i artikel 859 punkt 1 i tillämpningsföreskrifterna har avslagits genom ett beslut av tullkontoret, vilket inte längre kan överklagas, får inte den nationella domstolen självständigt pröva förutsättningarna för att medge en sådan förlängning.
3) i) En förlängning av den tidsfrist som anges i artikel 49.1 i tullkodexen får medges endast om det föreligger särskilda och extraordinära omständigheter som i sig motiverar förlängningen och dess varaktighet.
ii) En ansökan om förlängning av tidsfristen kan avse flera deklarationer inom en given tidsperiod under förutsättning att de särskilda och extraordinära omständigheterna som åberopats till stöd för ansökan gäller för alla deklarationer som berörs.
4) Artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna är inte tillämplig när varorna skulle ha varit berättigade till annan slags förmånsbehandling i tullhänseende än sådan som uttryckligen nämns i den bestämmelsen.
5) Då en begäran om återbetalning görs enligt artikel 239.1 i tullkodexen är inte tullmyndigheter eller domstolar skyldiga att på eget initiativ undersöka om andra förutsättningar för återbetalning är uppfyllda.
6) Då villkoren för återbetalning som anges i artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna är uppfyllda kan man inte utgå ifrån att den berörda personen inte har handlat i bedrägligt syfte eller på ett sätt som innebär uppenbar försumlighet.
7) Det skall anses föreligga uppenbar vårdslöshet i den mening som avses i artikel 239.1 andra strecksatsen i tullkodexen om den berörda personen borde ha varit medveten om de krav som ställs i förfarandereglerna, vilka i princip är villkor för att återbetalning eller eftergift skall medges, om en förnuftig person i samma bransch och omständigheter skulle ha varit medveten om dem.
(1) - Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4).
(2) - Kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 10, s. 1).
(3) - Artikel 38.1 i tullkodexen.
(4) - Artikel 40 i tullkodexen.
(5) - Artikel 43 i tullkodexen.
(6) - Artikel 48 i tullkodexen.
(7) - Artikel 50 i tullkodexen.
(8) - Artikel 49.1 i tullkodexen.
(9) - Artikel 49.2 i tullkodexen.
(10) - Artikel 4 punkt 15 i tullkodexen.
(11) - Artikel 4 punkt 16 i tullkodexen.
(12) - Artikel 204.1 i tullkodexen.
(13) - Artikel 860 i tillämpningsföreskrifterna.
(14) - Artikel 859 i tillämpningsföreskrifterna.
(15) - Artikel 212a i tullkodexen, införd genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 82/97 av den 19 december 1996 om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 17, s. 1).
(16) - Artikel 239.1 i tullkodexen.
(17) - Artikel 900.1 o i tillämpningsföreskrifterna i deras lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 3254/94 av den 19 december 1994 om ändring i förordning (EEG) nr 2454/93 (EGT L 346 s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 87).
(18) - Artikel 145 i tullkodexen.
(19) - Införd genom förordning (EG) nr 82/97, ovan fotnot 15.
(20) - Denna fotnot gäller endast den engelska språkversionen av förevarande förslag till avgörande.
(21) - EGT L 256, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 13, s. 22.
(22) - I dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1427/97 av den 23 juli 1997 om ändring av förordning (EG) nr 2454/93 (EGT L 196, s. 31), genom vilken punkterna 8 och 9 lades till.
(23) - Införd genom förordning nr 3254/94, ovan fotnot 17.
(24) - Bristande uppfyllelse av en av de förpliktelser som uppkommer vid tillfällig förvaring eller användning av det relevanta tullförfarandet.
(25) - Sjunde övervägandet.
(26) - Dom av den 15 maj 1984 i mål 121/83, Zuckerfabrik Franken (REG 1984, s. 2039).
(27) - Punkt 13 i domen.
(28) - Dom av den 17 oktober 1995 i mål C-478/93, Nederländerna mot kommissionen (REG 1995, s. I-3081), punkt 30.
(29) - Dom av den 4 februari 1997 i förenade målen C-9/95, C-23/95 och C-156/95, Belgien och Tyskland mot kommissionen (REG 1997, s. I-645), punkt 37.
(30) - Se till exempel dom av den 27 oktober 1992 i mål C-240/90, Tyskland mot kommissionen (REG 1997, s. I-5383), särskilt punkterna 42 och 43 i mitt förslag till avgörande och punkterna 36 och 37 i domen.
(31) - Åttonde övervägandet.
(32) - Punkt 21 ovan.
(33) - Beskriven av professor Ben Terra i Community Customs Law, 1995, som "en av de mest förtjusande formuleringarna i tullkodexen ", Vol. I, s. 333.
(34) - EGT L 194, s. 13.
(35) - EGT L 267, s. 1. Se artikel 15.2.
(36) - Konventionen är bilagd rådets beslut 75/199/EEG om av den 18 mars 1975 om slutandet av Internationella konventionen om förenkling och harmonisering av tullförfaranden och om godkännande av den därtill knutna bilagan rörande tullager (EGT L 100, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 2, s. 36). Bilaga A.2 återfinns i bilagan till rådets beslut av den 6 juni 1978 om att på gemenskapens vägnar anta tre bilagor till Internationella konventionen om förenkling och harmonisering av tullförfaranden (EGT L 160, s. 13; svensk specialutgåva, område 2, volym 2, s. 114).
(37) - Se punkterna 71-76 nedan.
(38) - Ovan fotnot 17.
(39) - Fjortonde och femtonde övervägandena.
(40) - Domstolens dom av den 18 januari 1996 i mål C-446/93, SEIM (REG 1996, s. I-73).
(41) - Kommissionens förordning (EEG) nr 1430/79 av den 2 juli 1979 om återbetalning eller eftergift av importtullar eller exporttullar (EGT L 175, s. 1), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3069/86 av den 7 oktober 1986 (EGT L 286, s. 1).
(42) - Se punkterna 52-54 i den domen.
(43) - Ovan fotnot 17.
(44) - Se femtonde övervägandet, återgivet i punkt 61 ovan.
(45) - Citerad i fotnot 41.
(46) - Kommissionens förordning (EEG) nr 3799/86 av den 12 december 1986 med bestämmelser om genomförandet av artiklarna 4a, 6a, 11a och 13 i rådets förordning (EEG) nr 1430/79 om återbetalning eller eftergivande av importtullar eller exporttullar (EGT L 352, s. 19, svensk version ej tillgänglig). Förordning nr 3799/86 upphävdes genom artikel 913 i tillämpningsföreskrifterna.