62024CJ0144
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
22 януари 2026 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Свобода на установяване — Национална правна уредба, която за някои основни строителни материали определя референтни цени, по-ниски от пазарните — Задължение за плащане на „допълнителна такса за минни дейности“, съответстваща на 90 % от разликата между референтната и продажната цена — Мярка, която засяга по-голямата част от предприятията, притежавани от дружества, установени в други държави членки — Липса на обосновка — Процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество — Директива (ЕС) 2015/1535 — Член 1, параграф 1, буква г) — Понятие за „други изисквания“
По дело C‑144/24
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 23 февруари 2024 г.,
Европейска комисия, представлявана от L. Armati, M. Mataija и A. Tokár,
ищец,
срещу
Унгария, представлявана от M. Z. Fehér, R. Kissné Berta и K. Szíjjártó,
ответник,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: M. L. Arastey Sahún (докладчик), председател на състава, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias и B. Smulders, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 30 април 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е приела:
–
разпоредбите относно плащането на допълнителна такса за минни дейности и относно минималното количество добив на някои минерални ресурси, съдържащи се съответно в a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet [Правителствено постановление № 404/2021 (VII. 8.) относно допълнителната такса за минни дейности, която трябва да се заплаща с цел възстановяване на икономиката, наричано по-нататък „Постановление № 404/2021“] и в a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet [Правителствено постановление № 405/2021 (VII. 8.) за дерогация от Закон № XLVIII за минното дело от 1993 г., наричано по-нататък „Постановление № 405/2021“], както и
–
членове 27/A, 27/B и 27/C от a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (Закон № XLVIII от 1993 г. за минното дело), изменен с az egyes Energetikai és Közlekedési tárgyă, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény (Закон № CXXXVI за изменение на някои закони в областта на енергетиката, транспорта и свързаните с тях области от 2021 г., наричан по-нататък „Закон № CXXXVI от 2021 г.“) (наричан по-нататък „Законът за минното дело“),
Унгария не е изпълнила задълженията си по силата на член 49 ДФЕС и на член 5, параграф 1 от Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ L 241, 2015 г., стр. 1).
I. Правна уредба
А. Правото на Съюза
2
Съгласно член 49 ДФЕС:
„В рамките на следващите разпоредби ограниченията върху свободата на установяване на граждани на държава членка на територията на друга държава членка се забраняват. Тази забрана се прилага също и по отношение на ограниченията за създаване на търговски представителства, клонове или дъщерни дружества от граждани на всяка държава членка, установили се на територията на друга държава членка.
Свободата на установяване включва правото на достъп до и упражняване на дейност като самостоятелно заето лице, както и да се създават и ръководят предприятия, в частност дружества по смисъла на член 54, втора алинея при условията, определени от правото на държавата, където се извършва установяването за нейните собствени граждани, при спазването на разпоредбите на главата относно капиталите“.
3
Член 1, параграф 1 от Директива 2015/1535 гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
г)
„други изисквания“ означава изискване, различно от техническа спецификация, наложено на продукт най-вече с цел защита на потребителя или околната среда, и което засяга неговия цикъл на съществуването след пускането му на пазара, като например, условията на употреба, рециклиране, повторна употреба или изхвърляне, когато такива условия могат значително да повлияят върху състава или естеството на продукта или върху неговата продажба;
[…]
ж)
„проект на технически регламент“ означава текстът на техническа спецификация или друго изискване или правило за услуги, включително административни разпоредби, формулиран с цел да бъде приет и да влезе в сила или в крайна сметка да бъде приет като технически регламент, като текстът е в етап на подготовка, на който все още по него могат да се правят съществени изменения“.
4
Член 5, параграф 1, първа алинея от тази директива предвижда:
„При условията, предмет на член 7, държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти на технически регламенти, с изключение, когато те само транспонират пълния текст на международен или европейски стандарт, в който случай информацията относно съответния стандарт е достатъчна; те също така предоставят на Комисията изявление за причините, които налагат приемането на такъв технически регламент, когато това не е разяснено в проекта“.
Б. Унгарското право
1.
Законът за минното дело
5
Съгласно член 27/А от Закона за минното дело:
„(1)   При упражняване на правомощията си в областта на управлението на минералните ресурси органът за надзор на мините [(Унгария)] наблюдава внимателно икономическите процеси, свързани с проучването, добива, търговията и използването на минерални суровини в националната икономика. В рамките на този процес органът за надзор на мините проверява дали е налице положение, което обосновава мярка за надзор на пазара.
(2)   Ако месечната стойност на ценовия индекс на промишлеността за производство на основни строителни материали, публикуван от [Központi Statisztikai Hivatal (Централно статистическо бюро, Унгария)], […] покаже увеличение на цените на промишлеността за производство на строителни материали с поне 5 % в сравнение със същия период през предходната година — поне два пъти в рамките на период от дванадесет месеца — [председателят на органа за надзор на мините] може да установи с постановление положение, което обосновава мярка за надзор на пазара.
[…]
(4)   Посоченото в параграф 2 постановление трябва да определи продължителността на положението, което обосновава мярка за надзор на пазара, но не повече от една година.
[…]“.
6
Член 27/В от Закона за минното дело предвижда:
„(1)   За миннодобивните обекти, създадени с цел добив на суровини и основни материали за строителството, които разполагат с най-малко 5000000 m3 подлежащи на разработване минерални ресурси, [председателят на органа за надзор на мините] определя с постановление за периода на положението, което обосновава мярка за надзор на пазара:
a)
подробни изисквания относно минималното количество минерални ресурси, които трябва да бъдат добити, и свързания с това график на добива,
b)
правилата, които по отношение на количествата и сроковете за оперативен добив се различават от тези по член 49, точка 49,
c)
правилата, които по отношение на срока на започване на оперативния добив и на удължаването на срока се различават от тези по член 26/A, параграфи 4, 6b и 6c,
d)
правилата, които по отношение на прекъсването или спирането на добива, се различават от тези по член 30, параграф 4,
[…].
(5)   В случай на неспазване на изискванията, изброени в параграф 1, букви b) и c) и определени в постановлението, посочено в параграф 1, органът за надзор на мините отнема на миннодобивния оператор разрешението му за минна дейност“.
7
Член 27/C от този закон гласи:
„(1)   В случай на положение, което обосновава мярка за надзор на пазара, предприятието по смисъла на параграфи 2 и 3 дължи допълнителната такса за минни дейности по смисъла на настоящия член.
(2)   Допълнителна такса за минни дейности се дължи от предприятие, което:
a)
е задължено да заплаща такса за минни дейности в съответствие с член 20, параграф 2, букви a) и b) и
b)
упражнява като основна дейност
ba)
в областта на добива на суровини и основни материали за строителството, както и
bb)
в областта на производството на продукти, използвани като материали за строителството,
икономическа дейност, определена от [председателя на органа за надзор на мините] с постановление, и
c)
е реализирало оборот от и над 3000000000 унгарски форинта (HUF) [(около 7715000 евро)] — без да се вземат предвид свързаните предприятия — през втората данъчна година, предхождаща положението, което обосновава мярка за надзор на пазара, въведено с постановление на [председателя на органа за надзор на мините].
[…]
(5)   Задълженото лице по смисъла на параграф 2 е длъжно да заплати допълнителна такса за минни дейности при продажбата на добити или преработени от него продукти, използвани като основни строителни материали, ако продажната цена на тон, посочена в счетоводната документация, без данък върху добавената стойност [(ДДС)], надвишава определената с постановление на [председателя на органа за надзор на мините] единична референтна цена за тон. Размерът на допълнителната такса за минни дейности се равнява на 90 % от резултата от умножаването на продаденото количество по разликата между продажната цена на тон и референтната единична цена на тон. Продажната цена, посочена в счетоводната документация, не може да включва разходите за услугата, и продажната цена не може да бъде намалена с разходите за услугата.
[…]“.
2.
Постановления № 404/2021 и № 405/2021
8
Влезлите в сила на 9 юли 2021 г. постановления № 404/2021 и № 405/2021 първоначално са приети само за срока на пандемията от COVID‑19. Действието на тези постановления обаче многократно е удължавано поради войната в Украйна, така че те все още са били в сила към датата на предявяване на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.
а)
Постановление № 404/2021
9
Член 1 от Постановление № 404/2021 гласи:
„(1)   Чрез дерогация от [a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (Закон № CXCIV от 2011 г. за икономическата стабилност на Унгария) се дължи допълнителна такса за минни дейности от предприятието, което:
a)
е задължено да заплаща такса за минни дейности съгласно член 20, параграф 2, точки a) и b) от [Закона за минното дело] и
b)
упражнява като основна дейност
ba)
добив на строителни и декоративни скални материали, варовик, суров гипс, креда, доломит и шисти (NACE 0811),
bb)
добив на трошен камък, чакъл и пясък; добив на глина и каолин (NACE 0812),
bc)
производство на цимент (NACE 2351) или
bd)
производство на вар и гипс (NACE 2352),
be)
производство на тухли, керемиди и други изделия от печена глина, за строителството (NACE 2332),
bf)
производство на керамични плочки (NACE 2331),
и чийто
c)
нетен оборот за 2019 г. — без да се вземат предвид свързаните предприятия по смисъла на [a társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény (Закон за корпоративния данък и дивидентите)] — е от и над 3000000000 HUF.
(2)   Задълженото лице по смисъла на параграф 1, което добива, преработва или произвежда като основни строителни материали:
a)
оразмерен пясък, който продава за над 700 HUF [(около 1,80 евро)]/тон,
b)
трошен камък, който продава за над 900 HUF [(около 2,30 евро)]/тон
c)
баластра, която продава за над 700 HUF/тон,
d)
естествена баластра, която продава за над 700 HUF/тон,
e)
цимент, който продава за над 20000 HUF [(около 51,50 евро)]/тон,
[…]
‑ без ДДС, е задължено да плати като допълнителна такса за минни дейности 90 % от разликата между действителния му оборот и оборота, определен въз основа на продаденото количество и определената в настоящия параграф цена.
[…]
(3)   При продажбата на продуктите, посочени в параграф 2, ако продавачът не дължи допълнителната такса за минни дейности, той трябва да се стреми към разумен марж на печалба, като взема предвид стойностите, посочени в параграфи 2 и 2а.
(4)   Ако продавач, който не дължи допълнителната такса за минни дейности, провежда ценова политика, насочена към получаване на неразумна печалба в противоречие с разпоредбите на параграф 3, Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(Национална данъчна и митническа администрация, Унгария)] може да започне административно данъчно производство.
[…]
(7)   За целите на настоящото постановление под основна дейност по смисъла на параграф 1 трябва да се разбира дейността, която предприятието е извършвало като основна в който и да е момент през 2019 г.“.
б)
Постановление № 405/2021
10
Член 1, параграфи 1—3a от Постановление № 405/2021 гласи:
„(1)   С оглед на извънредната ситуация, предизвикана от коронавирусната пандемия, за създадените с цел добив на суровини и основни строителни материали миннодобивни обекти органът за надзор на мините приема решение, с което задължава миннодобивния оператор:
a)
чийто техническия работен проект за започване на оперативен добив е приет преди влизането в сила на настоящото постановление — да започне оперативния добив в срок от една година, в размер най-малко на 50 % от максималния обем на добива, разрешен в първия технически работен проект за добив преди изменението;
b)
чийто техническия работен проект за започване на оперативен добив е приет след влизането в сила на настоящото постановление — да започне оперативния добив в срок от една година, в размер на 100 % от максималния обем на добива, разрешен в първия технически работен проект за добива преди изменението.
[…]
(2)   Миннодобивният оператор, който извършва оперативен добив на суровини и основни строителни материали, може да намали обема на добива с разрешение на органа за надзор на мините. Миннодобивният оператор може да подаде заявление за намаляване на обема на добива не по-късно от 20-ия ден на месеца, следващ последния ден от едногодишния срок за добив, определен в член 1, параграф 1.
(2a)   Намаляването на обема на добива може да бъде разрешено, ако:
a)
миннодобивният оператор е бил засегнат от непреодолима сила, или
b)
е налице непреодолима външна причина, която не е обхваната от буква а) и е извън сферата на дейност на оператора.
(3)   Ако добивът не е започнал в съответствие с параграф 1, с изключение на случаите, предвидени в параграф 3а, органът за надзор на мините отнема от миннодобивния оператор разрешението за минна дейност за въпросния миннодобивен обект и определя за нов титуляр на разрешението за минна дейност Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(унгарското държавно холдингово дружество)], което да упражнява правото на собственост от името на унгарската държава.
(3a)   Органът за надзор на мините не отнема разрешението за минна дейност на миннодобивния оператор, ако той докаже наличието на основание, което изключва прилагането на това правило в съответствие с параграф 2а“.
II. Досъдебната процедура
11
На 6 април 2022 г. Комисията изпраща на Унгария официално уведомително писмо, с което оспорва съвместимостта на постановления № 404/2021 и № 405/2021, както и на Закон № CXXXVI от 2021 г., с който членове 27/A, 27/B и 27/C са включени в Закона за минното дело, по-специално с член 49 ДФЕС и член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535.
12
Според тази институция Постановление № 404/2021, от една страна, определя официални цени, които са по-ниски от пазарните, за някои основни строителни материали, като пясък, чакъл и цимент, а от друга страна, налага на най-големите предприятия, които добиват или произвеждат тези материали, почти всички притежавани от установени в други държави членки дружества, плащането на такса, наречена „допълнителна такса за минни дейности“, чийто размер съответства на 90 % от разликата между определената с това постановление референтна цена и действителната продажна цена на тези основни материали. Същевременно според Комисията предприятията, спрямо които се прилагат посочените постановления, са длъжни по силата на Постановление № 405/2021 да поддържат определен от правителството минимален обем на добива, за да не загубят разрешението си за минна дейност. От своя страна Закон № CXXXVI от 2021 г. оправомощавал председателя на органа за надзор на мините да предприеме подобни мерки.
13
В отговора си от 13 юни 2022 г. Унгария оспорва нарушенията, посочени в официалното уведомително писмо. По-специално тази държава членка поддържа, че допълнителната такса за минни дейности е данък, че спорните разпоредби са обосновани с императивни съображения от общ интерес и че ограничават свободата на установяване само пропорционално.
14
На 26 януари 2023 г. Комисията изпраща на Унгария мотивирано становище, в което по същество поддържа доводите, изложени в официалното уведомително писмо. Институцията приканва тази държава членка да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази със становището в срок от два месеца, считано от получаването му.
15
С писмо от 30 март 2023 г. Унгария отговаря на мотивираното становище, като поддържа, че твърденията за неизпълнение на задължения са неоснователни.
16
Тъй като не е убедена от този отговор, на 23 февруари 2024 г. Комисията предявява настоящия иск за неизпълнение на задължения.
III. По иска
17
В подкрепа на иска си Комисията изтъква две твърдения за нарушения, съответно на член 49 ДФЕС и на член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535.
А. По първото твърдение за нарушение на член 49 ДФЕС
1.
По наличието на ограничение на свободата на установяване
а)
Доводи на страните
18
Най-напред, що се отнася до Постановление № 404/2021, Комисията твърди, че в член 1, параграф 2 се определя референтна цена за пет основни строителни материала, а именно оразмерен пясък, трошен камък, баластра, естествена баластра и цимент. В случай на продажба, надхвърляща тази цена, съответното предприятие следва да плати допълнителната такса за минни дейности, въведена с това постановление, чийто размер съответствал на 90 % от разликата между неговия действителен оборот и оборота, определен въз основа на продаденото количество и въпросната цена.
19
По-нататък, що се отнася до Постановление № 405/2021, тази институция отбелязва, че по силата на член 1, параграфи 1, 2 и 2a органът за надзор на мините задължава минните оператори да започнат действително добивната дейност в срок от една година и в размер на поне 50 % от максималния обем на добив, разрешен в техническия работен проект за добива, или в размер на 100 % от този обем на добив, в зависимост от датата на получаване на този проект (наричано по-нататък „задължението за минимален добив“). Приложимият минимален обем на добив можел да бъде намален само с разрешение, издадено от този орган, когато миннодобивният оператор е бил засегнат от непреодолима сила или е налице друга непреодолима външна причина. При липсата на такова разрешение, на оператора, който не спазва задължението за минимален добив, ще бъде отнето разрешението за минна дейност.
20
Накрая, що се отнася до Закона за минното дело, членове 27/A—27/C оправомощавали председателя на органа за надзор на мините да приеме мерки, аналогични на предвидените в постановления № 404/2021 и № 405/2021. Фактът, че председателят на този орган не е приел такива мерки, въпреки че условията за прилагането им са били изпълнени, можел да се обясни с обстоятелството, че поради войната в Украйна унгарският законодател е удължил срока на прилагане на тези постановления, който първоначално е бил ограничен до периода на пандемията от COVID‑19.
21
Комисията приема, че всички тези мерки водят до ограничаване на свободата на установяване.
22
В това отношение тази институция твърди, че в хода на досъдебната процедура е констатирала, че цените, определени в член 1, параграф 2 от Постановление № 404/2021, винаги са били по-ниски от пазарните цени за всички посочени в него основни материали.
23
Комисията констатирала също, че от 340‑те предприятия, осъществяващи дейност в Унгария в секторите, определени в това постановление, само четири били длъжни да плащат допълнителната такса за минни дейности и че всяко от последните предприятия, с едно изключение, било собственост на предприятие, установено в друга държава членка. Макар тези четири предприятия да представляват само 1,2 % от общо 340‑те предприятия, те все пак притежавали заедно 25 % от пазарните дялове в тези сектори на дейност.
24
Предприятията, които дължат допълнителната такса за минни дейности, били длъжни да продават продуктите си на цената, определена в Постановление № 404/2021, за да избегнат задължението да плащат, на основание на тази такса, 90 % от разликата между тази цена и пазарната цена. Според Комисията това принуждава тези предприятия, за разлика от предприятията, които не дължат посочената такса, да извършват дейност на загуба. Постановление № 405/2021 засилвало тази последица, тъй като задължените да плащат тази такса предприятията трябвало, за да не загубят разрешението си за минна дейност, да се съобразят със задължението за минимален добив, което се изисква от това постановление, дори ако извършват дейност на загуба.
25
Тази институция поддържа, че при тези условия двете постановления, както поотделно, така и заедно, възпрепятстват или правят по-малко привлекателно за предприятията, установени в други държави членки, упражняването на свободата им на установяване по три причини.
26
Първо, що се отнася до предприятията, установени в други държави членки, които възнамеряват да навлязат на унгарския пазар, тези правила затруднявали достъпа им до този пазар. Освен това по силата на Постановление № 405/2021 те били длъжни да достигнат в рамките на една година обема на добив, съответстващ на задължението за минимален добив, докато Постановление № 404/2021 значително усложнявало и дори изключвало реализирането на печалба.
27
Второ, за предприятията, установени в други държави членки, които вече присъстват на унгарския пазар, въвеждането на нови условия за извършването на икономическа дейност правело по-малко привлекателно или дори невъзможно упражняването на свободата им на установяване, тъй като печалбите им били значително ограничени. Възможно било дори те да трябва да работят на загуба.
28
Трето, от точка 53 от решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), следвало, че упражняването на свободата на установяване предполага по принцип, че икономическите оператори имат свободата да определят естеството и обхвата на икономическата дейност, която ще бъде развита в приемащата държава членка, както и свободата да намалят впоследствие обема на тази дейност. Задължението за минимален добив обаче не позволявало упражняването на този аспект от свободата на установяване.
29
Накрая, разглежданата национална правна уредба водела до непряка дискриминация, тъй като с едно изключение се прилагала по отношение на предприятия, притежавани от дружества, установени в други държави членки.
30
Унгария смята, че за да заключи, че е налице неизпълнение на задължения, Комисията неправилно се основава на кумулативно прилагане на националните правни уредби, за които се отнася настоящият иск.
31
Всъщност според тази държава членка действието на постановления № 404/2021 и № 405/2021 не може да бъде кумулирано, тъй като те не могат да се прилагат заедно.
32
В съответствие с член 1, параграф 1 от Постановление № 405/2021 то се отнасяло само до миннодобивните оператори, които към датата на влизане в сила на това постановление, а именно 9 юли 2021 г., все още не са започнали действително добивната си дейност. Тези оператори по дефиниция не отговаряли на критериите, свързани с основната им дейност през 2019 г. и с нетния оборот, реализиран от тях през същата година, на които се позовава Постановление № 404/2021, за да определи предприятията, които дължат допълнителната такса за минни дейности.
33
Така на практика предвиденото в Постановление № 405/2021 задължение за минимален добив не се отнасяло до предприятията, задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности, въведена с Постановление № 404/2021.
34
От друга страна, според Унгария членове 27/A—27/C от Закона за минното дело предвиждат само правна уредба, която има за цел да упълномощи председателя на компетентния национален орган да приема определени правила по изключение и временно. Не само че такива правила все още не били приети, но освен това разпоредбите на тези членове и на постановления № 404/2021 и № 405/2021 не били идентични по същество.
35
Що се отнася до доводите, на които се позовава Комисията, за да докаже, че тези постановления ограничават свободата на установяване, Унгария възразява, първо, по отношение на предприятията, установени в друга държава членка, които възнамеряват да навлязат на унгарския пазар, че задължението за минимален добив се прилага за всички нови участници на този пазар, независимо дали са местни или чуждестранни, което изключва каквото и да е засягане на свободата на установяване.
36
Освен това Законът за минното дело предвиждал като общо правило задължението за действително започване на добивната дейност в определен срок, а за миннодобивните обекти с определено значение — за достигане на минимален обем на добив. Постановление № 405/2021 налагало по отношение на този общ режим засилено задължение за добив за преходен период, като се има предвид наличието на извънредно положение, а член 27/B от този закон позволявал, също като преходна мярка, да не се прилагат обичайно приложимите правила. Не било непропорционално минималният обем на добива временно да надвишава обичайно приложимото равнище на добив.
37
Второ, що се отнася до предприятията, които вече присъстват на унгарския пазар, Унгария твърди, че допълнителната такса за минни дейности е данък, който се основава на неутрални критерии като нетния оборот за 2019 г. и референтната цена, определена с Постановление № 404/2021. За да остане данъчната тежест пропорционална, последното обвързвало данъчното задължение с размера на оборота. В това отношение в точка 50 от решение от 3 март 2020 г., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), Съдът признал, че оборотът може да се разглежда като неутрален разграничителен критерий, тъй като представлявал релевантен показател за данъчните възможности на данъчнозадължените лица.
38
Трето, що се отнася до решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), то се отнасяло до контекст, различен от този по настоящото дело, така че от него не можело да се направи общ извод, че в рамките на своите правомощия държавите членки не могат да приемат мерки, които могат да засегнат обема на икономическата дейност на предприятията.
39
Накрая, що се отнася до наличието на непряка дискриминация, фактът, че предприятията, задължени да платят допълнителната такса за минни дейности, се притежават основно от предприятия, установени в други държави членки, се дължал на специфичните характеристики на унгарския пазар, на който най-мощните предприятия в съответния сектор се оказали чуждестранните. В това отношение настоящото дело било сходно с това, по което били постановени решения от 3 март 2020 г., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), и от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140).
40
В репликата си Комисията оспорва основателността на позицията на Унгария, че действието на постановления № 404/2021 и № 405/2021 не може да бъде кумулирано, тъй като тези постановления не можели да се прилагат едновременно. Всъщност от член 1, параграфи 2 и 2a от Постановление № 405/2021 следвало, че за предприятията, които вече упражняват добивна дейност, се прилага задължението за минимален добив. Тези предприятия обаче също попадали в приложното поле на Постановление № 404/2021.
41
В това отношение в дупликата си Унгария поддържа, че подобно тълкуване на член 1, параграфи 2 и 2a е неправилно, тъй като той се прилага само за миннодобивните оператори, които започват нова добивна дейност.
42
Унгария признава, че с оглед на текста на постановления № 404/2021 и № 405/2021 по принцип не е изключено миннодобивен оператор, който вече присъства на унгарския пазар и започва добивна дейност в нов миннодобивен обект, да попадне в обхвата на тези две постановления. При все това, от една страна, в подобен случай минималното задължение за добив се отнасяло само до този нов обект. От друга страна, като се има предвид, че прилагането на Постановление № 405/2021 по отношение на даден миннодобивен оператор зависело от решение на органа за надзор на мините, кумулативното прилагане на двете постановления по отношение на предприятията, задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности, предполагало те да бъдат предмет от такова решение. Според съобщената от този орган информация обаче нито едно от тези предприятия не е било предмет на такова решение.
43
От друга страна, в репликата си Комисията посочва, че макар членове 27/A—27/C от Закона за минното дело да предвиждат само правна уредба, позволяваща на председателя на компетентния национален орган да приема правила, което той до момента не е направил, от точка 70 от решение от 5 юли 2007 г., Комисия/Белгия (C‑522/04, EU:C:2007:405), следва, че макар на практика органите на държава членка да не прилагат национална разпоредба, която противоречи на правото на Съюза, правната сигурност все пак изисква тази разпоредба да бъде изменена.
44
Що се отнася до доводите на Унгария, изведени от решения от 3 март 2020 г., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), и от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), Комисията припомня, че делата, по които са постановени тези решения, се отнасят до прогресивни данъци върху оборота. Допълнителната такса за минни дейности обаче не била данък върху оборота и нямала прогресивен характер.
45
Всъщност тази такса не била данък върху оборота, тъй като нейната основа не се базирала на оборота на предприятията, които я дължат, този оборот бил релевантен единствено за да се определи кръгът на засегнатите предприятия. Освен това единственият релевантен оборот бил оборотът, който те реализирали през 2019 г., така че този кръг от предприятия, който в голямата си част се състои от предприятия, притежавани от дружества, установени в други държави членки, бил известен на унгарските органи при приемането на постановления № 404/2021 и № 405/2021 и не се променял в зависимост от годишния им оборот.
46
Тези правила за определяне на приложното поле на Постановление № 404/2021 били индикатор за дискриминационно намерение, изразяващо се в поставяне на предприятията, попадащи в това приложно поле, в по-неблагоприятно положение от предприятията, които не са обхванати от допълнителната такса за минни дейности, притежавани основно от унгарски граждани.
47
От друга страна, допълнителната такса за минни дейности нямала характеристиките на прогресивно облагане, доколкото засегнатите предприятия не били длъжни да я плащат, докато спазват определената с Постановление № 404/2021 цена, но когато надвишават тази цена, трябвало да я плащат в размер на 90 % от разликата между посочената и пазарната цена.
48
Накратко, определянето на приложното поле на това постановление, макар да не се основава, строго погледнато, на разграничение, основано на националността или мястото на установяване на засегнатите предприятия, очевидно имало дискриминационни или защитни аспекти и поради това било несъвместимо с основните свободи по смисъла на решение от 9 май 1985 г., Humblot (112/84, EU:C:1985:185, т. 14).
49
В това отношение в дупликата си Унгария възразява, че допълнителната такса за минни дейности представлява променлив данък по траншове, тъй като поради прага на оборота някои предприятия се приемат за данъчнозадължени, а други — не. Унгария добавя, че дори тази такса да няма прогресивен характер, някои от изводите, произтичащи от решения от 3 март 2020 г.Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139), и от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140), могат да се приложат към настоящото дело, например обстоятелството, че оборотът е релевантен показател за данъчните възможности на данъчнозадълженото лице.
б)
Съображения на Съда
50
Следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика трябва да се приемат за ограничения на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тази свобода (решение от 25 април 2024 г., Edil Work 2 и S.T., C‑276/22, EU:C:2024:348, т. 30 и цитираната съдебна практика).
51
В това отношение е забранена не само явната дискриминация, основана на седалището на дружествата, но и всички прикрити форми на дискриминация, които чрез прилагане на други разграничителни критерии фактически водят до същия резултат (решения от 5 февруари 2014 г., Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12, EU:C:2014:47, т. 30 и цитираната съдебна практика, и от 4 октомври 2024 г., Staatssecretaris van Financiën (Лихви по вътрешногрупов заем), C‑585/22, EU:C:2024:822, т. 37 и цитираната съдебна практика).
52
За да се прецени дали разпоредбите, отнасящи се, от една страна, до задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности, а от друга страна, до задължението за минимален добив, установени съответно с постановления № 404/2021 и № 405/2021, както и сходните разпоредби, съдържащи се в членове 27/A—27/C от Закона за минното дело, както са посочени в настоящото твърдение за нарушение, нарушават член 49 ДФЕС, най-напред следва да се установи дали действието им трябва да се разглежда както съвместно, така и поотделно, като Комисията приема, че тези два вида задължения могат да се прилагат заедно, което Унгария оспорва.
53
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика за доказателствената тежест в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС Комисията следва да докаже наличието на твърдяното неизпълнение и да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без Комисията да може да се основава на каквато и да било презумпция (решение от 21 декември 2023 г., Комисия/Дания (Максимална продължителност на паркирането), C‑167/22, EU:C:2023:1020, т. 47 и цитираната съдебна практика).
54
Наличието на неизпълнение на задължения все пак може да се докаже — когато се отнася до приемането на законови или подзаконови мерки, чието наличие и прилагане не се оспорват — чрез правен анализ на разпоредбите на тези мерки (решениe от 19 ноември 2024 г., Комисия/Полша (Пасивно избирателно право и членство в политическа партия), C‑814/21, EU:C:2024:963, т. 130 и цитираната съдебна практика).
55
В случая Комисията твърди, че в основата на неизпълнението на задълженията на Унгария е именно приемането на постановления № 404/2021 и № 405/2021, чието наличие и прилагане тази държава членка не оспорва и чиито разпоредби са предмет на правен анализ в исковата молба.
56
Следователно трябва да се разгледа обоснован ли е този анализ, като се провери, както поддържа Комисията, дали приложните полета ratione personae на тези постановления се припокриват, така че могат да се прилагат кумулативно към едно и също предприятие.
57
От член 1, параграфи 1 и 7 от Постановление № 404/2021 следва, че дължащите допълнителната такса за минни дейности предприятия са тези, чиято основна дейност през 2019 г. е добиването или производството на някои основни строителни материали и чийто нетен оборот за тази година е достигнал или надхвърлил прага от 3 милиарда HUF (около 7715000 евро).
58
Що се отнася до Постановление № 405/2021, от член 1, параграф 1 следва, че органът за надзор на мините трябва да приеме решение, задължаващо миннодобивните оператори да започнат действително добивните дейности в съответния миннодобивен обект в срок от една година и в размер на поне 50 % от максималния обем на добив, разрешен в техническия работен проект на този обект, когато операторът е получил проекта преди влизането в сила на това постановление, или в размер на 100 % от този обем, когато е получил проекта след този момент.
59
Следователно задължението за минимален добив може да се отнася само до миннодобивните оператори, които към датата на влизане в сила на последното постановление, а именно 9 юли 2021 г., все още не са започнали действително добивната дейност в даден миннодобивен обект.
60
Както обаче правилно изтъква Унгария, на практика тези оператори не дължат допълнителната такса за минни дейности, тъй като приложното поле на Постановление № 404/2021 по отношение на лицата се отнася само до предприятията, чиято основна дейност през 2019 г. вече е била добиването или производството на някои основни строителни материали.
61
Този извод не е поставен под въпрос от изтъкнатия от Комисията довод, че миннодобивните оператори, които вече упражняват добивна дейност към момента на влизане в сила на Постановление № 405/2021, били обхванати от член 1, параграф 2, първо изречение. Според тази институция, тъй като посочената разпоредба определя условията за намаляване на обема на добив за „[м]иннодобивния оператор, който извършва оперативен добив на суровини и основни строителни материали“, тя имала общо приложение, а не ограничено единствено до операторите, които действително започват добивната си дейност след влизането му в сила.
62
Както обаче правилно изтъква Унгария, от член 1, параграф 2, второ изречение от Постановление № 405/2021 следва, че тази разпоредба препраща към едногодишния срок, определен в член 1, параграф 1 от това постановление — срок, който се отнася до действителното започване на добивната дейност в миннодобивен обект. Следователно посоченият член 1, параграф 2 се отнася само до миннодобивните оператори, които започват такъв добив, а няма общия обхват, който му приписва Комисията.
63
Ето защо се налага констатацията, че тази институция не е представила доказателството, което е била длъжна да представи по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 53 от настоящото решение, що се отнася до кумулативното прилагане на постановления № 404/2021 и № 405/2021 по отношение на едни и същи предприятия.
64
Следователно не е необходимо да се проверява дали кумулативното прилагане на тези постановления по отношение на предприятията със седалище в държави членки, различни от Унгария, води до това упражняването на свободата им на установяване в тази държава членка да бъде възпрепятствано или по-малко привлекателно. За разлика от това следва да се провери дали, както отново твърди Комисията в подкрепа на иска си, всяко от тези две постановления, взето поотделно, нарушава свободата на установяване, посочена в член 49 ДФЕС.
65
С оглед на изложените по-горе съображения, за целите на настоящия иск, постановления № 404/2021 и № 405/2021 трябва да се разгледат поотделно, след което да се прецени дали членове 27/A—27/C от Закона за минното дело нарушават свободата на установяване.
1) По задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности, предвидено в Постановление № 404/2021
66
Що се отнася до въпроса дали задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности, предвидено в Постановление № 404/2021, представлява ограничение на свободата на установяване, важно е да се отбележи, на първо място, че Комисията твърди, без това да се оспорва от Унгария, че в хода на досъдебната процедура определените в член 1, параграф 2 от това постановление референтни цени винаги са били по-ниски от пазарните цени за всички посочени в него материали.
67
Доколкото размерът на тази такса съответства на 90 %, а именно почти цялата разлика между продажната цена на съответните материали и тази референтна цена, от това следва, че в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 50 от настоящото решение, въпросната такса неизбежно прави по-малко привлекателно, дори невъзможно упражняването на свободата на установяване, като се има предвид, че тя може да възпрепятства възвращаемостта на инвестициите, направени от предприятията, която я дължат (вж. по аналогия решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, т. 36).
68
На второ място, Комисията твърди, без това отново да е оспорено от Унгария, че от 340‑те предприятия, осъществяващи дейност в Унгария в съответния сектор, само четири дължат допълнителната такса за минни дейности, три от които са собственост на дружество, установено в друга държава членка.
69
Несъмнено по силата на принципа на данъчна автономия на държавите членки извън областите, в които данъчното право на Съюза е било хармонизирано, определянето на конститутивните характеристики на всеки данък попада в правото на преценка на тези държави. Това правомощие обаче трябва да се упражнява при спазване на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 16 март 2021 г., Комисия/Унгария, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, т. 44), и по-специално на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС в областта на свободата на установяване (решение от 6 октомври 2022 г., Contship Italia, C‑433/21 и C‑434/21, EU:C:2022:760, т. 42 и цитираната съдебна практика).
70
Задължително облагане обаче, което предвижда привидно обективен разграничителен критерий, но в повечето случаи поставя в по-неблагоприятно положение, с оглед на характеристиките си, дружествата със седалище в държава членка, различна от държавата членка по облагането, чието положение е сходно с това на дружествата със седалище в тази последна държава, представлява непряка дискриминация, основана на местонахождението на седалището на дружествата, забранена с членове 49 и 54 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 4 октомври 2024 г., Staatssecretaris van Financiën (Лихви по вътрешногрупов заем), C‑585/22, EU:C:2024:822, т. 38 и цитираната съдебна практика).
71
Такъв е случаят с допълнителната такса за минни дейности, тъй като тя се прилага предимно за дружества, установени в държави членки, различни от Унгария, при това системно.
72
По-специално, противно на поддържаното от Унгария, това положение не произтича от прилагането на неутрален критерий за данъчно облагане, какъвто е оборотът, за разлика от положението, разглеждано по делата, по които са постановени решения от 3 март 2020 г., Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, т. 46), и от 3 март 2020 г., Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, т. 66).
73
Всъщност, както правилно отбелязва Комисията, в случая оборотът не служи за определяне на основата за допълнителната такса за минни дейности, а само за определяне на предприятията, които са длъжни да я плащат. Освен това, както признава Унгария, размерът на тази такса винаги съответства на 90 % от разликата между референтната цена, определена с това постановление, и продажната цена на съответните материали, така че тази такса няма прогресивен характер.
74
Нещо повече, допълнителната такса за минни дейности, въведена през 2021 г. за ограничен по принцип период, а именно по време на пандемията от COVID‑19, отчита, за да се определят предприятията, които я дължат, фиксиран във времето оборот, а именно реализирания от тях през 2019 г., въпреки че те са продължили да дължат плащането на тази такса поне до датата на предявяване на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения на 23 февруари 2024 г.
75
Така, докато действието на Постановление № 404/2021 бъде удължавано, допълнителната такса за минни дейности винаги ще се отнася до същите четири предприятия, три от които са собственост на дружество, установено в друга държава членка, при това дори когато съответният им оборот, реализиран след 2019 г., вече няма да достига прага от 3 милиарда HUF (около 7715000 евро).
76
Обратно, предприятията, осъществяващи дейност в същия сектор, чийто оборот е достигнал този праг след 2019 г., не са длъжни да плащат тази такса. Комисията обаче поддържа, без това да се оспорва от Унгария, че предприятията, които не дължат посочената такса, се притежават основно от физически или юридически лица, установени в Унгария.
77
Така, въведеният с Постановление № 404/2021 режим се характеризира с това, че с оглед на правилата за определяне на приложното поле на това постановление по отношение на лицата, предприятията, които дължат допълнителната такса за минни дейности, ще бъдат винаги едни и същи и освен това ще продължат да я дължат независимо от промяната в оборота им. Същевременно никое друго предприятие няма да дължи таксата, дори ако оборотът му достигне или надвиши посочения праг от 3 милиарда HUF (около 7715000 евро).
78
С оглед на изложените по-горе съображения се налага констатацията, че задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности, предвидено в Постановление № 404/2021, представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС.
2) По задължението за минимален добив, предвидено в Постановление № 405/2021
79
Що се отнася до въпроса дали задължението за минимален добив представлява ограничение на свободата на установяване, най-напред Комисията многократно твърди, че това постановление предполага, че предприятията, за които се отнася, са длъжни да достигнат или да поддържат определен обем на добив, докато са принудени да работят на загуба, за да избегнат задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности на основание Постановление № 404/2021.
80
Следователно подобен довод предполага, че предприятията, които са подложени на такова ограничение на обема на добив, дължат и допълнителната такса за минна дейност. Както обаче следва от точка 60 от настоящото решение, на практика тези предприятия не дължат допълнителната такса за минни дейности.
81
По-нататък, що се отнася до предприятията, които възнамеряват да започнат миннодобивна дейност в Унгария след влизането в сила на Постановление № 405/2021, а именно единствените, които, както следва от точка 59 от настоящото решение, са засегнати от задължението за минимален добив, най-общо Комисията твърди само че това задължение затруднява достъпа до унгарския пазар за дружествата, установени в други държави членки.
82
При липсата на каквито и да било кумулативно действие със задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности обаче следва да се констатира, че като изтъква единствено подобен общ довод, тази институция не е доказала, че задължението за минимален добив прави по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване, както изисква съдебната практика, припомнена в точки 50 и 53 от настоящото решение.
83
От друга страна, следва да се отбележи, както правилно изтъква Унгария, че това задължение за минимален добив се прилага за всички местни или чуждестранни миннодобивни оператори, които започват добивна дейност в миннодобивен обект в Унгария. По този въпрос обаче Комисията не е представила никакво косвено доказателство, от което да може да се установи, че засегнатите от посоченото задължение дружества са основно установените в други държави членки.
84
Накрая, Комисията поддържа, че задължението за минимален добив не позволява на минните оператори да намалят обема на икономическата си дейност, докато от решение от 21 декември 2016 г., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, т. 53), следва, че свободата на установяване предполага, че икономическите оператори имат по-специално свободата да определят естеството и обхвата на икономическата дейност, която ще се развива в приемащата държава членка, както и свободата да намалят впоследствие обема на тази дейност.
85
В това отношение е достатъчно да се отбележи, че от това решение не следва, че икономическите оператори, които започват дейност в държава членка, различна от тази, в която са установени, по принцип не могат да бъдат обвързани в приемащата държава членка с евентуални задължения, свързани по-специално с обема на дейността, стига тези задължения да са съвместими с правото на Съюза. За да се прецени дали са съвместими със свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС, всъщност е важно да се вземат предвид особеностите на националната правна уредба, която въвежда такива задължения, както следва от посоченото решение. В този контекст от член 1, параграф 1 от Постановление № 405/2021 следва, че задължението за минимален добив зависи от „максималния обем на добива, разрешен в първия технически работен проект за добив“. Налага се обаче констатацията, че Комисията не е представила никакво конкретно доказателство по този въпрос, което да позволи на Съда да провери конкретното въздействие, което последното задължение може да има само по себе си върху упражняването на свободата на установяване от засегнатите предприятия.
86
С оглед на изложеното по-горе, се налага констатацията, че Комисията не е доказала в достатъчна степен от правна страна факта, че задължението за минимален добив представлява ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС.
3) По членове 27/A—27/C от Закона за минното дело
87
Накрая, що се отнася до въпроса дали членове 27/A—27/C от Закона за минното дело представляват ограничение на свободата на установяване, важно е да се отбележи, че в исковата си молба Комисията само твърди, че тези членове съдържат мерки, аналогични на съдържащите се в постановления № 404/2021 и № 405/2021.
88
В това отношение се налага констатацията, че по същество член 27/A от Закона за минното дело предвижда условията, при които председателят на органа за надзор на мините може да постанови, че е налице „положение, което обосновава мярка за надзор на пазара“.
89
През обхванатия от подобно положение период председателят на този орган е компетентен да приема, отново с постановление, мерки, подобни на предвидените в постановления № 404/2021 и № 405/2021. Всъщност, от една страна, член 27/B от този закон позволява на председателя да определи по-специално минимално задължение за добив за миннодобивните обекти, които отговарят на определени условия. От друга страна, член 27/C от посочения закон въвежда специална такса, наричана също „допълнителна такса за минни дейности“, като за целите на плащането на тази такса посоченият председател трябва да определи с постановление референтните цени на някои основни строителни материали.
90
При тези условия следва да се констатира, от една страна, че членове 27/A—27/C от Закона за минното дело предвиждат само обща нормативна рамка, която трябва да бъде приложена чрез различни постановления, които евентуално ще бъдат приети от председателя на органа за надзор на мините. Безспорно е обаче, че към датата на предявяване на настоящия иск не е било прието никакво постановление в този смисъл.
91
От друга страна, мерките, предвидени в член 27/B и в член 27/C от този закон, несъмнено са сравними с предвидените съответно в постановления № 405/2021 и № 404/2021, без обаче да са идентични с тях.
92
По-специално, що се отнася до режима на допълнителната такса за минни дейности, важно е да се припомни, че самото Постановление № 404/2021 определя референтните цени за изчисляването на тази такса, като в хода на досъдебната процедура тези цени винаги са били по-ниски от пазарните цени, както следва от точка 66 от настоящото решение.
93
За разлика от това член 27/C от посочения закон не определя референтните цени за изчисляване на предвидената в него такса, тъй като тези цени трябва да се определят с постановление на председателя на органа за надзор на мините. Следователно не е сигурно, че евентуално определените от него цени ще бъдат по-ниски от пазарните.
94
По подобен начин, макар, както следва от точки 74—77 от настоящото решение, предприятията, задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности, въведена с Постановление № 404/2021, винаги да са едни и същи, тъй като тази такса се основава на фиксиран във времето оборот, предприятията, които дължат предвидената в член 27/C от Закона за минното дело такса, биха могли да се променят с течение на времето. Всъщност, за да се определят последните предприятия, този член се позовава на реализирания от тях оборот „през втората данъчна година, предхождаща положението, което обосновава мярка за надзор на пазара“, а именно оборот, който не е фиксиран във времето.
95
От тези съображения следва, че причините, поради които е установено, че задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности, предвидено в Постановление № 404/2021, представлява ограничение на свободата на установяване, не могат да се приложат към режима, предвиден в член 27/C от Закона за минното дело, или евентуално биха могли да се приложат само ако членове 27/A—27/C от този закон бяха приложени от председателя на органа за надзор на мините, което не е било така към датата на предявяване на настоящия иск, нито a fortiori към датата на изтичане на определения в мотивираното становище срок.
96
Този извод не се поставя под съмнение от практиката на Съда, на която се позовава Комисията, произтичаща по-специално от точка 102 от решение от 26 юни 2019 г., Комисия/Гърция (C‑729/17, EU:C:2019:534), по силата на която, макар на практика органите на държава членка да не прилагат национална разпоредба, противоречаща на правото на Съюза, принципът на правната сигурност въпреки това изисква тази разпоредба изрично да бъде изменена.
97
Всъщност тази съдебна практика предполага, че безспорно оспорената разпоредба противоречи на правото на Съюза, което не е така, що се отнася до членове 27/A—27/C.
98
С оглед на изложените по-горе мотиви се налага констатацията, че членове 27/A—27/C от Закона за минното дело като такива и при липсата на прилагането им с постановления, приети от председателя на органа за надзор на мините, не представляват ограничение на свободата на установяване по смисъла на член 49 ДФЕС.
2.
По обосноваването на ограничението на свободата на установяване, произтичащо от задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности, предвидено в Постановление № 404/2021
а)
Доводи на страните
99
Комисията посочва, че в отговора си на мотивираното становище Унгария се позовава на редица императивни съображения от общ интерес, които обосновавали приемането и запазването на допълнителната такса за минни дейности.
100
Най-напред, Унгария се позовала на възстановяването на икономиката, както и на защитата на националната икономика и на нейните основни сектори. Ставало въпрос обаче за икономически цели, които не можели да представляват императивни съображения от общ интерес, включително в извънредно положение като възстановяването на икономиката след пандемията от COVID‑19, както следвало от точки 23 и 64 от решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568).
101
По-нататък, Унгария се позовала на борбата с неправилното функциониране на пазара, на запазването на програмата за изграждане на жилища и на санкционирането на нелоялните ценови практики, които били общи и неясни понятия, трудно разграничими от икономическите цели, посочени в предходната точка, за които тази държава членка не уточнила нито съдържанието, нито степента, в която Постановление № 404/2021 би допринесло за постигането на тези цели.
102
Накрая, Унгария се позовала на цели, които според Комисията представляват императивни съображения от общ интерес, признати от правото на Съюза, а именно сигурността на доставките, както и защитата на потребителите и получателите на услуги.
103
Що се отнася, на първо място, до сигурността на доставките, в точки 67 и 69 от решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), Съдът постановил, че позоваване на такава цел може да се прави само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес, като уточнява, че не може да се приеме, че целта да се гарантира сигурността на доставките в строителния сектор, що се отнася до някои суровини, попада в обхвата на такъв основен интерес.
104
Най-напред, Унгария не доказала, че съществува реална и достатъчно сериозна заплаха за сигурността на доставките във връзка с материалите, посочени в Постановление № 404/2021. Дори обемът на производството на тези материали в тази държава членка да бил недостатъчен, нищо не пречило те да бъдат внасяни. Освен това унгарското правителство не ограничило износа им.
105
По-нататък, разглежданата в случая правна уредба била явно неподходяща за гарантиране на такава сигурност на доставките, тъй като задължавайки засегнатите предприятия да продават на загуба, засягала финансовата им стабилност и ги насърчавала да преустановят дейността си на унгарския пазар. Дори да се приеме, че определянето на референтни цени подобрява сигурността на доставките на основни строителни материали, 75 % от производството на тези материали не били подчинени на това изискване.
106
Накрая, Унгария не обяснила причината, поради която подобна сигурност на доставките не можела да бъде гарантирана с мерки, които ограничават в по-малка степен свободата на установяване.
107
На второ място, що се отнася до защитата на потребителите и получателите на услуги, Комисията посочва, че според Унгария значението на пазарните дялове, с които разполагат предприятията, задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности, е релевантен фактор, за да се прецени дали тази такса е подходяща и пропорционална, и че приложимостта в зависимост от нетния оборот е насочена към предприятията, които разполагат с достатъчно пазарни дялове, за да могат да ограничат производството и да поддържат изкуствено завишени продажни цени.
108
В това отношение Комисията отбелязва, че ако действителната цел на допълнителната такса за минни дейности е била да се противодейства на извънредните печалби, може да се постави въпросът защо задължението за плащане на тази такса е ограничено до много малък брой предприятия, осъществяващи дейност в съответния сектор.
109
От друга страна, Комисията подчертава, че по силата на член 1, параграф 4 от Постановление № 404/2021, ако продавач, който не дължи тази такса, прилага ценова политика с цел получаване на неразумна печалба, националната данъчна и митническа администрация може да образува срещу него административно данъчно производство. По този начин, за да се постигне целта за предотвратяване на неразумни печалби, тази разпоредба предвиждала по-малко ограничителна мярка от налагането на въпросната такса.
110
Освен това Унгария не доказала, че предприятията, задължени да плащат допълнителната такса за минни дейности, разполагат с такъв брой пазарни дялове, че да могат да изкривят пазарните условия. Последиците от изкривяването на пазара, които тази държава членка описва, били сравними с положение на злоупотреба с господстващо положение по смисъла на член 102 ДФЕС, срещу което евентуално следвало да се противодейства с правни инструменти, изведени от конкурентното право. Впрочем пред унгарския орган за защита на конкуренцията били висящи производства по отношение на предприятия от съответния сектор.
111
Унгария оспорва довода на Комисията, че постановления № 404/2021 и № 405/2021 преследват чисто икономическа цел. Напротив, тези постановления се отнасяли до интересите на потребителите и на получателите на услуги, като гарантирали, от една страна, наличието на достатъчно количество суровини за строителната промишленост, а от друга страна, ценови практики, които не представляват злоупотреба.
112
Отрицателните икономически последици между 2020 г. и 2021 г., причинени от пандемията от COVID‑19, се изострили от търговските политики на някои участници на пазара във връзка с продукти като пясък и чакъл. Цената на минните продукти се увеличила средно с 20 % през последните пет години, независимо от местното търсене и предлагане. През същия период от време най-значимите оператори в сектора на добива на естествена баластра не само значително увеличили оборота си, но и финансовите си резултати след данъчно облагане. Следователно те реализирали допълнителни печалби, възползвайки се от изключителния ръст на търсенето от страна на други участници в строителния сектор.
113
Не било необходимо да се представят, както изисквала Комисията, доказателства за наличието на недостиг на съответните материали на унгарския пазар, тъй като борбата с вероятността от заплаха за сигурността на доставките на основни строителни материали също можела да се приеме за законосъобразна цел, когато са налице индикации, че тази сигурност може да бъде застрашена. Следователно не било необходимо да се изчаква такава сигурност действително да бъде застрашена, за да има основание дадена държава членка да въведе подходящи и пропорционални превантивни мерки за предотвратяване на такъв риск.
114
Що се отнася до доводите на Комисията относно явно неподходящия характер на Постановление № 404/2021 за гарантиране на посочената сигурност на доставките, Унгария възразява, че дори предприятията, които не трябва да плащат допълнителната такса за минни дейности, допринасящи в размер на 75 % от общото производство на съответните материали, трябва да вземат предвид равнището на цената, определена в Постановление № 404/2021, и да се стремят към разумен марж на печалба. Пропорционалността била нарушена именно в хипотезата, в която задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности се прилага за всички оператори, а не само за тези, чиято икономическа мощ им позволява да я понесат.
115
Накрая, що се отнася до посочените от Комисията производства в областта на конкуренцията, дори да се приеме, че конкурентното право може да предостави разрешение по отношение на нелоялните ценови практики, то не позволявало да се гарантира наличието на достатъчно количество основни строителни материали.
б)
Съображения на Съда
116
Съгласно постоянната съдебна практика ограничение на свободата на установяване е допустимо само ако, на първо място, е обосновано от императивно съображение от обществен интерес, и ако, на второ място, спазва принципа на пропорционалност, което означава, че с това ограничение може съгласувано и последователно да се гарантира, без да се надхвърля необходимото за постигането на преследваната цел (решение от 6 октомври 2020 г., Комисия/Унгария (Висше образование), C‑66/18, EU:C:2020:792, т. 178 и цитираната съдебна практика).
117
От друга страна, съответната държава членка трябва да докаже, че тези кумулативни условия са изпълнени (решение от 6 октомври 2020 г., Комисия/Унгария (Висше образование), C‑66/18, EU:C:2020:792, т. 179 и цитираната съдебна практика).
118
В този контекст следва също така да се припомни, че съображенията, на които може да се позовава държава членка, трябва да се придружават от подходящи доказателства или от анализ на пригодността и необходимостта на приетата от тази държава ограничителна мярка, както и от точни данни в подкрепа на доводите ѝ (вж. в този смисъл решения от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 94 и цитираната съдебна практика, и от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. C‑225/23, EU:C:2025:569, т. 101).
119
В случая Унгария поддържа, че приемането на Постановление № 404/2021 е било необходимо, за да се възстанови икономиката, да се защити националната икономика и нейните основни сектори, включително, осигурявайки доставките на основни строителни материали, да се запази и подсигури програмата за изграждане на жилища, да се противодейства на неправилното функциониране на пазара, да се гарантира лоялността на търговските сделки, да се ограничат нелоялните ценови практики и да се защитят получателите на услуги.
120
Тази държава членка подчертава, че не става въпрос за чисто икономически цели, тъй като в крайна сметка това постановление цели да защити интересите на потребителите и на получателите на услугите, като гарантира наличието на основни строителни материали в достатъчни количества и на цени, които не представляват злоупотреба.
121
От писмените изявления на посочената държава членка става ясно, че по същество всички тези причини се основават на твърдяното комбинирано действие на неблагоприятното развитие на пазара поради пандемията от COVID‑19 и на недостига на тези материали. Последиците от този недостиг били утежнени от действията на най-значимите оператори в съответния сектор, които по този начин получили извънредни печалби, възползвайки се от изключителния ръст на търсенето.
122
Според постоянната съдебна практика цели от чисто икономическо естество не могат да представляват императивно съображение от общ интерес, което да обосновава ограничаване на основна свобода, гарантирана от Договора за функционирането на ЕС (решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др., C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 123 и цитираната съдебна практика).
123
Това се отнася по-специално за целите, свързани с насърчаването на националната икономика или с доброто функциониране на същата (вж. в този смисъл решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, т. 64 и цитираната съдебна практика), каквато е целта за възстановяването на икономиката, както и за защитата на националната икономика и нейните основни сектори, на която в случая Унгария се позовава.
124
За разлика от това Съдът е допуснал, че национална правна уредба може да представлява обосновано ограничение на основна свобода, когато е продиктувана от съображения с икономически характер, насочени към постигането на цел от общ интерес (решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др., C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 123 и цитираната съдебна практика).
125
Както става ясно от постоянната съдебна практика обаче, след като императивни съображения от общ интерес, като общественият ред и обществената сигурност, посочени в член 52, параграф 1 ДФЕС, допускат да се дерогира основна свобода, предвидена в Договора за функционирането на ЕС, те трябва да се тълкуват стриктно, поради което обхватът им не може да се определя едностранно от отделните държави членки, без контрол от страна на институциите на Европейския съюз. С оглед на това на тези съображения може да се прави позоваване само при наличието на реална, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес (вж. в този смисъл решения от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 59, от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 91 и цитираната съдебна практика, и от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, т. 66).
126
Що се отнася конкретно до цел, свързана със сигурността на доставките, Съдът е приел, че позоваване на тази цел е възможно само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, т. 67 и цитираната съдебна практика).
127
Съдът обаче вече е постановил в точка 69 от решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568), че не би могло да се приеме, че целта да се гарантира сигурността на доставките за строителния сектор на някои основни суровини, а именно чакъл, пясък и глина, резултат от добивна дейност, попада в обхвата на „основен обществен интерес“ по смисъла на съдебната практика, припомнена в предходните точки.
128
По същия начин не може да се приеме, че изтъкнатата в случая от Унгария цел да се гарантира сигурността на доставките в строителния сектор на материали, за които се отнася допълнителната такса за минни дейности, въведена с Постановление № 404/2021, а именно оразмерения пясък, трошения камък, баластрата, естествената баластра и цимента, попада в обхвата на такъв „основен обществен интерес“, нито следователно представлява императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове ограничение на свободата на установяване.
129
Що се отнася до целта за запазване и подсигуряване на програмата за изграждане на жилища, налага се констатацията, че в писмените си изявления Унгария не е предоставила никакви указания относно съдържанието и обхвата на тази програма в нарушение на задължението си в това отношение, както следва от съдебната практика, посочена в точка 118 от настоящото решение.
130
При всички положения тази цел, подобно на целите за борба с неправилното функциониране на пазара, за санкциониране на нелоялните ценови практики, както и за защита на потребителите и получателите на услуги, се основава по същество, както следва от точка 121 от настоящото решение, на твърдяното комбинирано действие от неблагоприятното развитие на пазара поради пандемията от COVID‑19 и от недостига на материали, за които се отнася допълнителната такса за минни дейности.
131
В това отношение Комисията упреква Унгария, че не е представила никакво доказателство за наличието на такъв недостиг на унгарския пазар.
132
Унгария обаче поддържа, че не е необходимо да представя такива доказателства, тъй като борбата с вероятността от заплаха за сигурността на доставките с такива материали в строителния сектор също можела да се приеме за законосъобразна цел, тъй като има индикации, че тази сигурност може да бъде застрашена.
133
По този начин, от една страна, тази държава членка не изпълнява задълженията, припомнени в точки 117 и 118 от настоящото решение, когато се позовава на императивни съображения от общ интерес, за да обоснове ограничение на свободата на установяване.
134
От друга страна, като се позовава само на „вероятност“ от заплаха за сигурността на доставките с определени материали в строителния сектор, Унгария не се позовава на „реална“ и „настояща“ заплаха по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 126 от това решение.
135
При това положение наличието на реална, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес и позволява позоваване на императивни съображения от общ интерес, не е доказано във връзка с целите, посочени в точка 130 от настоящото решение.
136
Следователно ограничението на свободата на установяване, произтичащо от задължението за плащане на допълнителната такса за минни дейности, предвидено в Постановление № 404/2021, не е обосновано от нито една от изтъкнатите от Унгария цели.
137
Поради изложените по-горе мотиви се налага констатацията, че като е приела разпоредбите относно плащането на допълнителна такса за минни дейности, установена с това постановление, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС.
138
Поради това първото твърдение за нарушение следва да се уважи частично, доколкото се отнася до допълнителната такса за минни дейности, предвидена в Постановление № 404/2021.
Б. По второто твърдение за нарушение, изведено от нарушение на член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535
В.
Доводи на страните
139
Комисията поддържа, че в съответствие с член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535 е трябвало да бъде уведомена за Постановление № 404/2021 и за членове 27/A—27/C от Закона за минното дело на етапа на изготвяне на проектите им.
140
Комисията смята, че както това постановление, така и членове 27/A—27/C попадат в обхвата на понятието „други изисквания“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква г) от тази директива, тъй като става въпрос за правила с „правнообвързваща форма“.
141
Освен това Постановление № 404/2021 и членове 27/A—27/C от Закона за минното дело засягали търговията с посочените в тях суровини и основни строителни материали, от една страна, като определят официални цени за тези продукти, а от друга страна, като налагат плащането на допълнителната такса за минни дейности.
142
Ръководството на Комисията относно Директива 2015/1535 подкрепяло това тълкуване, тъй като в него се уточнявало, че понятието „други изисквания“ обхваща условия, „които оказват влияние върху цикъла на съществуване на продукта от периода на продажбата му до етапа на управление или изхвърляне на генерираните от него отпадъци“, като тези условия трябва да могат значително да повлияят върху състава, естеството или продажбата продукта.
143
Унгария поддържа, че второто твърдение за нарушение трябва да се отхвърли.
Г.
Съображения на Съда
144
От член 5, параграф 1, първа алинея от Директива 2015/1535 следва, че държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички „проекти на технически регламенти“, като това понятие включва, както следва от член 1, параграф 1, буква ж) от тази директива, и „друго изискване“.
145
Член 1, параграф 1, буква г) от посочената директива определя понятието „други изисквания“ като означаващо изискване, различно от техническа спецификация, наложено на продукт най-вече с цел защита на потребителя или околната среда, и което засяга неговия цикъл на съществуването след пускането му на пазара, като например условията на употреба, рециклиране, повторна употреба или изхвърляне, когато такива условия могат значително да повлияят върху състава или естеството на продукта или върху неговата продажба.
146
При това положение определението на последното понятие е доста сложно и изисква, както отбелязва генералният адвокат в точка 118 от заключението си, да са изпълнени редица кумулативни условия.
147
Следва да се припомни обаче, както става ясно от точка 53 от настоящото решение, че в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС Комисията следва да докаже наличието на твърдяното неизпълнение и да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице неизпълнение на задължения, без Комисията да може да се основава на каквато и да било презумпция.
148
Само когато Комисията е представила достатъчно доказателства, за да докаже наличието на твърдяното неизпълнение на задължения, държавата членка трябва да оспори подробно и по същество така представените доказателства и произтичащите от тях последици (решение от 24 юни 2021 г., Комисия/Испания (Влошаване на състоянието на природната зона Доняна), C‑559/19, EU:C:2021:512, т. 47 и цитираната съдебна практика).
149
В случая, макар в подкрепа на второто твърдение за нарушение от исковата си молба Комисията да твърди, че Постановление № 404/2021 и членове 27/A—27/C от Закона за минното дело попадат в обхвата на понятието „други изисквания“ по смисъла на член 1, параграф 1, буква г) от Директива 2015/1535, тя по никакъв начин не подкрепя това твърдение, а по същество само отбелязва, че става въпрос за правила, които имат „правнообвързваща форма“ и засягат търговията със суровини, както и с основни строителни материали. Тези твърдения обаче не позволяват да се установят в достатъчна степен от правна страна причините, поради които тези актове на унгарското право попадат в обхвата на това понятие.
150
Всъщност при липсата на анализ, макар и кратък, на различните кумулативни условия, поставени от последната разпоредба във връзка с всеки от тези актове, Комисията не е дала възможност на Съда да провери налице ли е твърдяното неизпълнение на задължения.
151
При тези условия се налага констатацията, че Комисията не е доказала в достатъчна степен от правна страна, че Унгария не е изпълнила задълженията си по член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535.
152
Поради това настоящото твърдение за нарушение следва да се отхвърли.
153
С оглед на всички изложени по-горе мотиви се налага констатацията, че като е приела разпоредбите относно плащането на допълнителна такса за минни дейности, съдържащи се в Постановление № 404/2021, Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС.
154
Отхвърля иска в останалата му част.
IV. По съдебните разноски
155
По силата на член 138, параграф 3 от Процедурния правилник, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
156
Тъй като искът на Комисията е уважен само частично, всяка страна следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
1)
Като е приела разпоредбите относно плащането на допълнителна такса за минни дейности, съдържащи се в a gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet [Правителствено постановление № 404/2021 (VII. 8.) относно допълнителната такса за минни дейности, която трябва да се заплаща с цел възстановяване на икономиката], Унгария не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС.
2)
Отхвърля иска в останалата му част.
3)
Европейската комисия и Унгария да понесат направените от тях съдебни разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: унгарски.