62009CJ0266_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑266/09
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy) postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 czerwca 2009 r., w postępowaniu:
Stichting Natuur en Milieu,
Vereniging Milieudefensie,
Vereniging Goede Waar & Co .
przeciwko
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, dawniej College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen,
przy udziale:
Bayer CropScience BV,
Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie,
TRYBUNAŁ (czwarta izba)
w składzie: J.C. Bonichot (sprawozdawca), prezes izby, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader i A. Prechal, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 września 2010 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Stichting Natuur en Milieu przez J. Ruttemana, wspieranego przez B.N. Kloostrę, advocaat,
– w imieniu Vereniging Milieudefensie przez B.N. Kloostrę, advocaat,
– w imieniu Vereniging Goede Waar & Co. przez B.N. Kloostrę, advocaat,
– w imieniu College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (dawniej College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen) przez I.L. Rol, wspieraną przez R. van den Tweela, advocaat,
– w imieniu Bayer CropScience BV przez D. Waelbroecka, E. Antypas oraz E. Broeren, advocaten,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez C. Wissels oraz Y. de Vriesa, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu greckiego przez S. Papaïoannou oraz I. Chalkiasa, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez P. Olivera oraz B. Burggraafa, działających w charakterze pełnomocników;
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 23 września 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (Dz.U. L 230, s. 1) i dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. L 41, s. 26).
2. Wspomniany wniosek został przedstawiony w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie i Vereniging Goede Waar & Co. (zwane dalej „skarżącymi w postępowaniu przed sądem krajowym”) na decyzję, w której College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (dawniej College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, zwany dalej „CTB”) odmówił im ujawnienia pewnych badań i protokołów z testów polowych dotyczących pozostałości i skuteczności substancji czynnej propamokarb na i w sałacie (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 90/313/EWG
3. Zgodnie z art. 3 dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku (Dz.U. L 158, s. 56):
„1. Państwa członkowskie zobowiązane są, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego artykułu, do zapewnienia, że władze publiczne są zobowiązane do udostępniania informacji dotyczących środowiska każdej osobie fizycznej lub prawnej na jej żądanie i bez konieczności wykazania przez nią powodów swojego zainteresowania.
Państwa członkowskie określą praktyczne zasady, zgodnie z którymi informacje takie będą skutecznie udostępniane.
2. Państwa członkowskie mogą przewidzieć odrzucenie wniosków o udzielenie takich informacji, jeżeli dotyczy to:
[…]
– ochrony tajemnicy handlowej i przemysłowej, włączając w to własność intelektualną,
– poufnego charakteru danych i/lub akt personalnych,
– materiałów dostarczonych przez stronę trzecią, jeśli strona ta nie jest prawnie zobowiązana, by to uczynić,
[…].
Informacje będące w posiadaniu władzy publicznej są dostarczane częściowo, jeżeli możliwe jest wyodrębnienie informacji na temat pozycji, które dotyczą powyższych zagadnień.
[…]”.
Dyrektywa 90/642/EWG
4. Zgodnie z art. 5b ust. 2 dyrektywy Rady 90/642/EWG z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym owocach i warzywach oraz na ich powierzchni (Dz.U. L 350, s. 71), w brzmieniu nadanym dyrektywą Rady 97/41/WE z dnia 25 czerwca 1997 r. (Dz.U. L 184, s. 33):
„Państwa członkowskie wprowadzą ustalenia dotyczące ustanowienia maksymalnych poziomów pozostałości, albo na stałe, albo czasowo, dla produktów określonych w art. 1 ust. 1, sprowadzonych na ich terytorium z państwa członkowskiego pochodzenia, uwzględniając dobre warunki prowadzenia działalności rolnej w państwie członkowskim pochodzenia, oraz bez uszczerbku dla warunków niezbędnych do ochrony zdrowia konsumentów, w przypadku gdy nie zostały ustalone maksymalne poziomy pozostałości tych produktów zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 lub art. 5a”.
Dyrektywa 91/414
5. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 91/414:
„W świetle obecnego stanu wiedzy naukowej i technicznej substancję czynną włącza się do załącznika I na wstępny okres nieprzekraczający 10 lat, jeżeli można spodziewać się, że środki ochrony roślin zawierające tę substancję czynną spełnią następujące kryteria:
a) ich pozostałości, wynikające ze stosowania zgodnie z dobrą praktyką ochrony roślin, nie mają żadnych szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi lub zwierząt, lub wód gruntowych bądź żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko, wymienione pozostałości, o istotnym znaczeniu toksykologicznym i środowiskowym, mogą być mierzone za pomocą ogólnie stosowanych metod;
b) ich stosowanie, w sposób zgodny z dobrą praktyką ochrony roślin, nie wywołuje żadnych szkodliwych skutków dla zdrowia ludzi lub zwierząt i nie ma żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) [ppkt] iv) i v)”.
6. Artykuł 14 dyrektywy 91/414 stanowi:
„Państwa członkowskie i Komisja zapewniają, bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy Rady 90/313 […], że informacje dostarczone przez wnioskodawców, dotyczące tajemnicy przemysłowej i handlowej, są traktowane jako poufne, jeżeli wnioskodawca, który zamierza ubiegać się o włączenie substancji czynnej do załącznika I, lub wnioskodawca składający wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania, wystąpią z takim żądaniem oraz jeżeli państwo członkowskie i Komisja uznają takie żądanie za uzasadnione.
Zasada zachowania poufności nie dotyczy:
[…]
– podsumowania wyników badań w celu ustalenia skuteczności substancji lub środka oraz ich nieszkodliwości dla ludzi, zwierząt, roślin i środowiska […]”.
Dyrektywa 2003/4
7. Zgodnie z motywem 5 dyrektywy 2003/4:
„Dnia 25 czerwca 1998 r. Wspólnota Europejska podpisała Konwencję EKG ONZ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (»Konwencja z Aarhus«). Ze względu na zawarcie powyższej konwencji przez Wspólnotę Europejską przepisy prawa wspólnotowego muszą być z nią zgodne”.
8. Zgodnie z art. 2 dyrektywy 2003/4:
„Dla potrzeb niniejszej dyrektywy:
1) »Informacje o środowisku« oznaczają informacje w formie pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie materialnej, dotyczące:
a) stanu elementów środowiska, takich jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz […] obszar[y] naturaln[e], włączając w to bagna, obszary nadmorskie i morskie, biologiczną różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami;
b) czynników, takich jak substancje, energia, hałas, promieniowanie lub odpady, […], emisje, zrzuty i inne rodzaje zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w lit. a);
c) środków (łącznie ze środkami administracyjnymi), takich jak polityki, przepisy prawne, plany, programy, porozumienia w sprawie ochrony środowiska, oraz działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy i czynniki, o których mowa w lit. a) i b), jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
[…]
f) stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie, gdzie właściwe, ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: stan elementów środowiska, o których mowa w lit. a), lub, poprzez te elementy, czynniki i środki [lub działania], o których mowa w lit. b) i c);
[…]”.
9. Artykuł 4 dyrektywy 2003/4, zatytułowany „Wyjątki”, przewiduje w ust. 2, co następuje:
„Państwa członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na:
[…]
d) poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów [uzasadnionych interesów gospodarczych], w tym interesu publicznego w zakresie zachowania poufności danych statystycznych oraz tajemnicy podatkowej;
[…].
Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia. Państwa członkowskie nie mogą na mocy ust. 2 lit. a), d), f), g) i h) zdecydować o odmowie udostępnienia informacji, jeśli dotyczą one emisji do środowiska.
[…]”.
10. Artykuł 11 dyrektywy 2003/4 stanowi:
„Uchyla się dyrektywę 90/313/EWG z mocą od dnia 14 lutego 2005 r.
Odniesienia do uchylonej dyrektywy są interpretowane jako odniesienia do niniejszej dyrektywy zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku”.
Decyzja 2005/370/WE
11. Decyzją 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska [(zwanej dalej „konwencją z Aarhus”)] (Dz.U. L 124, s. 1) Rada Unii Europejskiej zatwierdziła tę konwencję.
Uregulowania krajowe
12. Zgodnie z art. 22 Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (ustawy o pestycydach z 1962 r.):
„1. Obowiązek zachowania poufności wynikający z art. 2:5 Algemene Wet bestuursrecht (ogólnej ustawy o prawie administracyjnym) nie dotyczy składników pestycydów wywołujących szkodliwe skutki dla ludzi lub zwierząt i roślin, których utrzymanie jest pożądane.
2. Jeżeli dokumenty, które zgodnie z przepisami niniejszej ustawy lub na jej podstawie przekazywane są właściwemu ministrowi lub College, bądź też innej osobie lub instytucji, zawierają dane lub z dokumentów tych mogą wynikać dane, które dla ochrony tajemnic przemysłowych należy traktować jako poufne, właściwy m inister lub College na pisemny wniosek przekazującego dokumenty rozstrzyga o utrzymaniu danych w tajemnicy. Wniosek ten należy uzasadnić.
3. Właściwy minister wydaje przepisy, które określają, jakich danych nie dotyczy obowiązek zachowania poufności”.
13. Rozporządzeniem ministra z dnia 19 października 1999 r. minister zdrowia, dobrobytu i sportu, działając w porozumieniu z sekretarzem stanu ds. rolnictwa, ochrony środowiska naturalnego i rybołówstwa, zmienił rozporządzenie w sprawie pozostałości pestycydów. Zmiana ta przewidywała między innymi dopuszczalny maksymalny poziom pozostałości dla pestycydu propamokarb na i w sałacie w wysokości 15 mg/kg.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
14. Zmiana maksymalnego poziomu pozostałości dla propamokarbu na i w sałacie została dokonana na wniosek posiadacza produktu „Previcur N”. Bayer CropScience BV (zwana dalej „Bayer”) jest następcą prawnym tego posiadacza.
15. Pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym złożyły wniosły do CTB między innymi o przekazanie im wszystkich informacji leżących u podstaw decyzji w sprawie ustalenia wspomnianego powyżej maksymalnego poziomu pozostałości.
16. Decyzją z dnia 8 marca 2005 r. CTB odrzucił wniosek skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, opierając się na art. 22 Bestrijdingsmiddelenwet 1962. Pismem z dnia 14 kwietnia 2005 r. wniosły one sprzeciw od tej decyzji.
17. W dniu 31 maja 2005 r. CTB poinformował Bayer o wniosku o udzielenie informacji przedstawionym przez skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym. Dał on Bayer możliwość złożenia wniosku o zachowanie poufności określonych informacji figurujących we wskazanych dokumentach.
18. Pismem z dnia 13 lipca 2005 r. Bayer wymieniła między innymi dokumenty, które jej zdaniem zawierały tajemnice przemysłowe. Chodziło tutaj przede wszystkim o badania na temat pozostałości oraz protokoły prób polowych. W odniesieniu do tych dokumentów wniosła ona o zachowanie poufności.
19. W dniu 22 czerwca 2007 r. CTB odmówił dostępu do badań na temat pozostałości i protokołów prób polowych w celu ochrony tajemnic przemysłowych. Przedstawił on listę dokumentów, których kopia może zostać udostępniona. Lista ta została uzupełniona w decyzji korygującej z dnia 17 lipca 2007 r.
20. Skarga wniesiona przez skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym do tegoż sądu jest właśnie skierowana przeciwko wspomnianej powyżej decyzji z dnia 22 czerwca 2007 r. i decyzji korygującej z dnia 17 lipca 2007 r. Te dwa akty stanowią razem sporną decyzję.
21. Sąd krajowy zastanawia się zasadniczo nad kwestią, czy prawo krajowe, na którego podstawie odmówiono ujawnienia określonych informacji, oraz sposób, w jaki to prawo zostało zastosowane w niniejszym przypadku, są zgodne z obowiązkami wynikającymi z dyrektywy 2003/4.
22. Mówiąc dokładniej, poza zastosowaniem ratione temporis dyrektywy 2003/4 do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy jego rozważania dotyczą samego pojęcia informacji o środowisku uregulowanego w tej dyrektywie. Przede wszystkim sąd krajowy zadaje sobie bowiem pytanie, czy dane leżące u podstaw określenia maksymalnego poziomu pozostałości środka ochrony roślin stanowią tego rodzaju informację o środowisku i w związku z tym są objęte przedmiotowym zakresem stosowania wspomnianej powyżej dyrektywy.
23. Stwierdziwszy następnie, że art. 14 dyrektywy 91/414 przewiduje bezwarunkową poufność informacji przemysłowych i handlowych, sąd krajowy zastanawia się nad zasięgiem tego artykułu, jako że w przepisie tym sprecyzowano, iż obowiązuje on „bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 2003/4”. Dyrektywa 2003/4 w swoim art. 4 w przypadku występowania tajemnic przemysłowych przyznaje pierwszeństwo udzieleniu informacji przed poufnością albo wymaga od władz krajowych przynajmniej wyważenia istniejących interesów.
24. Wreszcie sąd krajowy zadaje sobie pytanie, czy wspomniane wyważenie interesów może zostać dokonane w ogólnej formie i jednorazowo w przepisach wydanych przez prawodawcę lub przez właściwy organ administracyjny, czy też musi być ono dokonywane w każdym konkretnym przypadku.
25. W tych okolicznościach sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy pojęcie informacji o środowisku, o którym mowa w art. 2 dyrektywy 2003/4 […], należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono również informacje przedkładane w ramach krajowego postępowania w sprawie (rozszerzenia) zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w odniesieniu do ustalenia dopuszczalnej maksymalnej ilości zawartości pestycydów, ich składnika lub produktów przetworzonych w artykułach spożywczych albo napojach?
2) W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: jaki stosunek istnieje między art. 14 dyrektywy 91/414 […] a dyrektywą 2003/4 […], w zakresie mającym znaczenie dla stosowania do informacji określonych w pytaniu pierwszym, w szczególności, czy stosunek ten powoduje, że art. 14 dyrektywy 91/414 […] należy stosować tylko wtedy, gdy wskutek tego nie zostaną naruszone obowiązki unormowane w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4 […]?
3) W razie gdyby z odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie wynikało, że pozwany w niniejszym przypadku był zobowiązany zastosować art. 4 dyrektywy 2003/4 […], czy oznaczałoby to, że nakazane w art. 4 tej dyrektywy porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji, powinno odbyć się na płaszczyźnie stosowania przepisów prawnych, czy też może to nastąpić na płaszczyźnie ustawodawstwa krajowego?”.
W przedmiocie wniosku o otwarcie procedury ustnej na nowo
26. Pismem z dnia 7 października 2010 r. Bayer i Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie wniosły o otwarcie procedury ustnej na nowo, twierdząc zasadniczo, że należy poddać kontradyktoryjnej debacie kwestię, czy informacje będące przedmiotem sporu w sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym dotyczą emisji w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4. Zdaniem zainteresowanych to pojęcie emisji zostało bowiem przeanalizowane przez rzecznik generalną w jej opinii, chociaż z jednej strony sąd krajowy nie zadał żadnego pytania w tym względzie, zaś z drugiej strony niektóre strony nie przedstawiły żadnej argumentacji odnoszącej się do tego pojęcia, a te strony, które poruszyły tę kwestię w swoich uwagach, zinterpretowały je w sposób całkowicie odmienny niż w interpretacji przyjętej we wspomnianej opinii.
27. W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał może z urzędu, na wniosek rzecznika generalnego lub na wniosek stron zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo, stosownie do art. 61 regulaminu postępowania, jeżeli uzna, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub że podstawą rozstrzygnięcia będzie argument, który nie był przedmiotem dyskusji stron (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I‑7633, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
28. Z kolei statut Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz regulamin postępowania przed Trybunałem nie dają stronom możliwości przedkładania uwag w odpowiedzi na opinię przedstawioną przez rzecznika generalnego (zob. ww. wyrok w sprawie Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, pkt 32).
29. Trybunał po wysłuchaniu rzecznika generalnego uznał, że dysponuje w niniejszym przypadku wszystkimi niezbędnymi informacjami, by odpowiedzieć na pytania zadane przez sąd krajowy, oraz że sprawa nie musi zostać zbadana pod kątem argumentu, który nie był przed nim roztrząsany.
30. W związku z powyższym wniosek o otwarcie procedury ustnej na nowo należy oddalić.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
31. Należy zwrócić uwagę, że sąd krajowy uważa, iż okoliczności faktyczne rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym powinny zostać ocenione w świetle prawa obowiązującego w dniu wydania spornej decyzji. Sąd ten zwrócił się zatem do Trybunału o dokonanie wykładni dyrektywy 2003/4 mającej zastosowanie w owym dniu. Natomiast rząd niderlandzki i Komisja utrzymują, że wykładnia ta powinna dotyczyć przepisów dyrektywy 90/313, która – jako że została uchylona przez dyrektywę 2003/4 dopiero w dniu 14 lutego 2005 r. – obowiązywała zarówno w dniu, w którym informacje, o których ujawnienie się wnosi, zostały przekazane właściwemu organowi administracyjnemu, jak i w dniu, w którym do organu tego wpłynął po raz pierwszy wniosek o ujawnienie danych informacji.
32. W tym względzie należy przypomnieć, że co do zasady nowy przepis stosuje się od momentu wejścia w życie aktu, który go zawiera. Choć nie stosuje się go do sytuacji prawnych powstałych i ostatecznie zakończonych pod rządami dawnej ustawy, stosuje się go do przyszłych skutków tych sytuacji oraz do nowych sytuacji prawnych (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie C‑428/08 Monsanto Technology, Zb.Orz. s. I‑6761, pkt 66). Inaczej jest tylko – i to z zastrzeżeniem zasady niedziałania wstecz aktów prawnych – jeżeli wraz z nowym przepisem zostają wydane przepisy szczególne, które określają konkretnie jego warunki stosowania w czasie.
33. W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że dyrektywa 2003/4, która uchyla dyrektywę 90/313, nie zawiera w tym względzie żadnego przepisu szczególnego.
34. Ponadto prawo dostępu do informacji o środowisku może ulec konkretyzacji dopiero w dniu, w którym właściwe organy wypowiadają się na temat wniosku, który do nich wpłynął. Dopiero bowiem w tym momencie – jak podniosła rzecznik generalna w pkt 28 swej opinii – do organów tych należy dokonanie oceny, w świetle wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, czy należy wydać, czy też nie, informacje objęte wnioskiem.
35. W niniejszej sprawie jako że sporna decyzja została wydana po upływie terminu do dokonania transpozycji dyrektywy 2003/4, w braku przeciwnych przepisów tej dyrektywy okoliczności faktyczne rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym powinny być w każdym razie oceniane w świetle prawa dostępu do informacji o środowisku zdefiniowanego we wspomnianej dyrektywie, która w swoim art. 3 nie wprowadza zresztą rozróżnienia – w zależności od charakteru informacji, których ujawnienie reguluje – między informacjami, które były w posiadaniu właściwych organów przed dniem 14 lutego 2005 r., a informacjami, które znalazły się w ich posiadaniu dopiero po tej dacie.
36. W związku z powyższym Trybunał musi odpowiedzieć na zadane pytania w świetle dyrektywy 2003/4, jak wnosi sąd krajowy.
W przedmiocie pytania pierwszego
37. Artykuł 2 dyrektywy 2003/4 wymienia różne kategorie informacji mieszczące się w pojęciu informacji o środowisku, które prawo Unii obejmuje systemem ujawniania informacji określonym w tej dyrektywie. Pytanie pierwsze zadane przez sąd krajowy ma zatem przede wszystkim na celu ustalenie, czy takie informacje jak te rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym zaliczają się do jednej z tych kategorii.
38. W tym względzie należy zauważyć, że w spornej decyzji odmówiono ujawnienia badań na temat pozostałości i protokołów prób polowych przekazanych w ramach postępowania w sprawie rozszerzenia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu, który wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 91/414. Aby wydać tę ostatnią dyrektywę, prawodawca Unii stwierdził między innymi – jak wynika z motywu czwartego wspomnianej dyrektywy – że środki ochrony roślin mogą mieć także niekorzystny wpływ na produkcję roślinną oraz że ich stosowanie może stwarzać ryzyko i zagrożenie dla ludzi, zwierząt i środowiska, w szczególności jeśli te środki wprowadzono do obrotu bez poddania ich urzędowym badaniom i bez urzędowego zezwolenia na dopuszczenie ich do obrotu oraz jeżeli są one niewłaściwie stosowane.
39. Nie można zatem kwestionować tego, że informacje wskazane w spornej decyzji odnoszące się do pozostałości środka ochrony roślin na artykułach spożywczych zostały przedłożone w ramach postępowania w sprawie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka, którego celem jest właśnie zapobieganie ryzykom i zagrożeniom dla ludzi, zwierząt i środowiska. Z tego powodu informacje te jako takie mogą dotyczyć – jak wynika z art. 2 pkt 1 lit. f) dyrektywy 2003/4 – stanu zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa, w tym ewentualnie skażenia łańcucha pokarmowego.
40. Niemniej jednak zgodnie ze wspomnianym art. 2 pkt 1 lit. f) informacje tego rodzaju wchodzą w zakres stosowania dyrektywy 2003/4 jedynie w takim stopniu, w jakim stan elementów środowiska, o których mowa w tym art. 2 pkt 1 lit. a) lub, za pośrednictwem tych elementów, czynniki, środki lub działania, o których mowa w tymże art. 2 pkt 1 lit. b) i c), oddziałują lub mogą oddziaływać na stan zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwo i skażenie łańcucha pokarmowego, których dotyczą wspomniane powyżej informacje.
41. Artykuł 2 pkt 1 lit. a) dyrektywy 2003/4 odnosi się do takich elementów środowiska, jak: powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz obszary naturalne, włączając w to bagna, obszary nadmorskie i morskie, biologiczną różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, jak również do wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami. Wspomniany art. 2 pkt 1 lit. b) odnosi się zaś do takich czynników jak w szczególności: substancje, odpady, emisje, zrzuty i inne rodzaje zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w tymże art. 2 pkt 1 lit. a).
42. W niniejszym przypadku przekazanie informacji na temat obecności pozostałości środków ochrony roślin w lub na warzywach takich jak sałata – jak w sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym – ma zatem na celu, poprzez umożliwienie sprawdzenia poziomu, na jakim został ustalony maksymalny poziom pozostałości, ograniczenie ryzyka zmiany jednego ze składników biologicznej różnorodności i ryzyka rozprzestrzenienia się tych pozostałości w szczególności w glebie i w wodach gruntowych. Tego rodzaju informacje, mimo że nie zawierają one bezpośrednio oceny skutków tych pozostałości dla zdrowia ludzkiego, dotyczą elementów środowiska, które wiążą się z ryzykiem zmiany zdrowia ludzkiego w przypadku nadmiernej obecności tych pozostałości, co właśnie ma zostać sprawdzone na podstawie tych informacji.
43. W tych okolicznościach na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że pojęcie informacji o środowisku, o którym mowa w art. 2 dyrektywy 2003/4, powinno być interpretowane w ten sposób, że obejmuje ono informacje przedłożone w ramach krajowego postępowania w sprawie wydania lub rozszerzenia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w odniesieniu do ustalenia maksymalnej ilości zawartości pestycydów, ich składnika lub produktów przetworzonych w artykułach spożywczych albo napojach.
W przedmiocie pytania drugiego
44. W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 14 dyrektywy 91/414 powinien być interpretowany w ten sposób, że może być on stosowany tylko wtedy, gdy wskutek tego stosowania nie zostaną naruszone obowiązki wynikające z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4.
45. Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę, że art. 14 akapit drugi dyrektywy 91/414 zawiera listę dokumentów i informacji, które nie mogą być traktowane jako poufne. Wśród nich figurują w tiret piątym „podsumowania wyników badań w celu ustalenia skuteczności substancji lub środka oraz ich nieszkodliwości dla ludzi, zwierząt, roślin i środowiska”. W związku z tym w takiej sytuacji jak ta w postępowaniu przed sądem krajowym przed ustaleniem, jaki jest zakres ochrony poufności wnioskowanej przez Bayer na podstawie art. 14 akapit pierwszy dyrektywy 91/414, na właściwych organach krajowych spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy dane informacje i dokumenty figurują wśród tych, które są wymienione na liście, którą zawiera tenże art. 14 akapit drugi.
46. Aby udzielić odpowiedzi na pytanie zadane przez sąd krajowy, należy przypomnieć, że warunki dostępu do informacji o środowisku zostały początkowo ustalone w dyrektywie 90/313, która została uchylona dyrektywą 2003/4 ze skutkiem od dnia 14 lutego 2005 r.
47. W art. 14 dyrektywy 91/414 została ustanowiona zasada, zgodnie z którą podmioty składające wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu mogą zażądać, by dostarczone przez nie informacje zawierające tajemnicę przemysłową lub handlową były traktowane jako poufne, jednakże „bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 90/313”. Artykuł 3 tej ostatniej dyrektywy przewidywał, że państwa członkowskie mogą odmówić dostępu do informacji dotyczących środowiska, jeżeli dotyczą one tajemnicy handlowej lub przemysłowej.
48. Dyrektywa 90/313 została zastąpiona dyrektywą 2003/4, której art. 4 przewiduje mniej ścisłą ochronę tajemnic przemysłowych lub handlowych niż ochrona wynikająca z przepisów dyrektywy 91/414 w związku z przepisami dyrektywy 90/313, ponieważ w celu zdecydowania, czy należy odmówić czy też nie ujawnienia informacji o środowisku, wymaga ona porównania interesu dyktującego odmowę udostępnienia danych informacji z interesem publicznym w ich ujawnieniu.
49. W tym kontekście należy zauważyć, że począwszy od dnia 14 lutego 2005 r. zgodnie z wyraźnymi przepisami art. 11 dyrektywy 2003/4, art. 14 dyrektywy 91/414 powinien być rozumiany jako zawierający odesłanie nie do dyrektywy 90/313, lecz do dyrektywy 2003/4. W braku przeciwnych przepisów w tym względzie w dyrektywie 2003/4 odesłanie to, które art. 14 dyrektywy 91/414 czyni zatem obecnie do dyrektywy 2003/4, należy uznać za w pełni skuteczne.
50. Wobec powyższego wspomniany art. 14 powinien być rozumiany w ten sposób, że bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 2003/4 państwa członkowskie i Komisja zapewniają, że informacje dostarczone przez podmioty składające wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu zawierające tajemnicę przemysłową lub handlową są traktowane jako poufne, jeżeli ci wnioskodawcy wystąpią z takim żądaniem oraz jeżeli państwo członkowskie lub Komisja uznają takie żądanie za uzasadnione.
51. W konsekwencji w takiej sytuacji jak ta w postępowaniu przed sądem krajowym do właściwych organów danego państwa członkowskiego, do których wpłynął wniosek o zachowanie poufności dostarczonych danych, należy rozpoznanie tego wniosku w poszanowaniu warunków przewidzianych we wspomnianym powyżej art. 14, z zastrzeżeniem, że rozpoznanie tegoż wniosku nie może prowadzić do tego, iż dane organy, w przypadku gdy wpłynął do nich także wniosek o udostępnienie tych samych informacji, naruszą obowiązki, które obecnie na nich ciążą na podstawie dyrektywy 2003/4.
52. Wspomniane obowiązki wynikają z przepisów art. 4 dyrektywy 2003/4. Zgodnie z tymi przepisami państwa członkowskie mogą przewidzieć, że wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, chyba że informacje te dotyczą emisji do środowiska, może zostać odrzucony, jeśli ujawnienie takich informacji wpłynie negatywnie na poufność informacji handlowych lub przemysłowych, w przypadku gdy poufność ta jest przewidziana w prawie krajowym lub w prawie Unii. Tymczasem wymagają one również, by taka podstawa do odmowy była interpretowana zawężająco, z uwzględnieniem interesu, jaki dla społeczeństwa miałoby ujawnienie informacji, oraz by w każdym konkretnym przypadku interes publiczny w ujawnieniu danych informacji był porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia.
53. W tych okolicznościach, w przypadku gdy do właściwych organów wpłynie wniosek o udostępnienie informacji o środowisku – które zostały dostarczone przez podmiot składający wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin i w przypadku których wniosek o ochronę jako tajemnicy przemysłowej lub handlowej w rozumieniu art. 14 dyrektywy 91/414 wydaje się im uzasadniony – organy te są jednak zobowiązane przychylić się do wniosku o udostępnienie tych informacji, jeżeli dotyczą one emisji do środowiska lub jeżeli w innych przypadkach interes publiczny w ujawnieniu danych informacji przeważa nad interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia.
54. W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że z zastrzeżeniem, iż taka sytuacja jak ta w postępowaniu przed sądem krajowym nie zalicza się do sytuacji, które zostały wyliczone w art. 14 akapit drugi dyrektywy 91/414, przepisy tegoż art. 14 akapit pierwszy powinny być interpretowane w ten sposób, że mogą być one stosowane jedynie wtedy, gdy wskutek tego nie zostaną naruszone obowiązki wynikające z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4.
W przedmiocie pytania trzeciego
55. W pytaniu trzecim sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 4 dyrektywy 2003/4 powinien być interpretowany w ten sposób, że nakazane w nim porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji o środowisku, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji powinno odbyć się w każdym konkretnym przypadku przedłożonym właściwym organom czy też może zostać określone w środku o charakterze generalnym wydanym przez prawodawcę krajowego.
56. W tym względzie należy stwierdzić, że z samego brzmienia art. 4 dyrektywy 2003/4 wynika, że prawodawca Unii przewidział, iż wyważenie istniejących interesów musi być dokonane w każdym konkretnym przypadku.
57. Ani przepisy art. 14 dyrektywy 91/414, ani żaden inny przepis dyrektywy 2003/4 nie pozwalają uznać, że wyważenie istniejących interesów, które zostało nakazane w art. 4 dyrektywy 2003/4, może zostać zastąpione innym środkiem niż badanie tych interesów w każdym konkretnym przypadku.
58. W każdym razie powyższa okoliczność nie stoi na przeszkodzie, by prawodawca krajowy określił w przepisie o charakterze generalnym kryteria umożliwiające ułatwienie tej porównawczej oceny istniejących interesów, pod warunkiem jednak że ten przepis nie zwalnia właściwych organów z rzeczywistego przeprowadzenia konkretnego badania danej sytuacji, która zostaje im przedłożona w ramach wniosku o udostępnienie informacji o środowisku złożonego na podstawie dyrektywy 2003/4.
59. Z powyższych rozważań wynika, że na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, iż art. 4 dyrektywy 2003/4 powinien być interpretowany w ten sposób, że nakazane w nim porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji o środowisku, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji, powinno odbyć się w każdym konkretnym przypadku przedłożonym właściwym organom, nawet jeżeli prawodawca krajowy określi w przepisie o charakterze generalnym kryteria umożliwiające ułatwienie tej porównawczej oceny istniejących interesów.
W przedmiocie kosztów
60. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Pojęcie informacji o środowisku, o którym mowa w art. 2 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG, powinno być interpretowane w ten sposób, że obejmuje ono informacje przedłożone w ramach krajowego postępowania w sprawie wydania lub rozszerzenia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w odniesieniu do ustalenia maksymalnej ilości zawartości pestycydów, ich składnika lub produktów przetworzonych w artykułach spożywczych albo napojach.
2) Z zastrzeżeniem, iż taka sytuacja jak ta w postępowaniu przed sądem krajowym nie zalicza się do sytuacji, które zostały wyliczone w art. 14 akapit drugi dyrektywy Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, przepisy tegoż art. 14 akapit pierwszy powinny być interpretowane w ten sposób, że mogą być one stosowane jedynie wtedy, gdy wskutek tego nie zostaną naruszone obowiązki wynikające z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4.
3) Artykuł 4 dyrektywy 2003/4 powinien być interpretowany w ten sposób, że nakazane w nim porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji o środowisku, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji powinno odbyć się w każdym konkretnym przypadku przedłożonym właściwym organom, nawet jeżeli prawodawca krajowy określi w przepisie o charakterze generalnym kryteria umożliwiające ułatwienie tej porównawczej oceny istniejących interesów.