61990CC0240_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Cette affaire soulève une question essentielle et d' un grand intérêt pratique, concernant l' étendue du pouvoir imparti à la Commission d' exiger l' application de sanctions à des personnes qui ont commis des irrégularités lors de l' introduction d' une demande visant à l' obtention d' une aide financière prévue par la législation communautaire.
Dispositions litigieuses
2. Par un recours fondé sur l' article 173 du traité CEE, la République fédérale d' Allemagne conteste la validité de trois dispositions contenues dans des règlements adoptés par la Commission dans le domaine de la politique agricole commune. La République fédérale d' Allemagne demande l' annulation de:
1) l' article 6, paragraphe 6, du règlement (CEE) n 3007/84 de la Commission, du 26 octobre 1984, portant modalités d' application de la prime au bénéfice des producteurs de viande ovine (JO L 283, p. 28), tel que modifié par le règlement (CEE) n
1260/90 de la Commission, du 11 mai 1990 (JO L 124, p. 15);
2) l' article 13, paragraphe 3, sous b), du règlement (CEE) n
3813/89 de la Commission, du 19 décembre 1989, portant modalités d' application du régime d' aides transitoires au revenu agricole (JO L 371, p. 17), tel que modifié par le règlement (CEE) n
1279/90, du 15 mai 1990 (JO L 126, p. 20); et
3) l' article 13, paragraphe 3, sous c), de ce même règlement.
3. La Commission a adopté les mesures litigieuses en vertu de dispositions par lesquelles le Conseil lui a délégué certaines compétences. La première mesure concerne l' aide financière dans le secteur de la viande ovine. L' article 5 du règlement (CEE) n
3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989, portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine (JO L 289, p. 1), institue une prime octroyée dans certaines circonstances aux producteurs de viande ovine opérant dans la Communauté; l' article 5, paragraphe 9, dispose que:
"La Commission, selon la procédure prévue à l' article 30:
...
- arrête les modalités d' application du présent article et notamment celles relatives à la présentation des demandes de prime et à leur versement."
Censément en conformité avec cette disposition, le règlement n
1260/90 de la Commission a remplacé l' article 6 du règlement n
3007/84 de la Commission par une version nouvelle de cet article, laquelle est contestée en l' espèce. Les autres mesures litigieuses concernent l' aide au revenu agricole. Le règlement (CEE) n
768/89 du Conseil, du 21 mars 1989, instituant un régime d' aides transitoires au revenu agricole (JO 1989, L 84, p. 8), prévoit l' octroi d' une aide aux agriculteurs remplissant certaines conditions; l' article 12 dispose que:
"Les modalités d' application du présent règlement ... sont arrêtées selon la procédure prévue à l' article 13."
Censément en conformité avec cette disposition, le règlement n
1279/90 de la Commission a remplacé l' article 13, paragraphe 3, du règlement n
3813/89 de la Commission par une version nouvelle de ce paragraphe, laquelle est contestée en l' espèce. Dans chaque cas, la procédure prescrite pour l' adoption des mesures d' exécution est celle dite "du comité de gestion", prévoyant que les mesures proposées sont soumises, sous forme de projet, à un comité composé de représentants des États membres. Si les mesures proposées ne sont pas conformes à l' avis du comité, elles sont communiquées au Conseil, qui peut, dans un délai de un mois, prendre des mesures différentes à la majorité qualifiée.
4. La première des trois dispositions litigieuses, l' article 6, paragraphe 6, du règlement n
3007/84 de la Commission, tel que modifié, inflige des sanctions aux producteurs qui ont fait une fausse déclaration lors de l' introduction d' une demande de prime fondée sur l' article 5 du règlement n
3013/89 du Conseil, qui prévoit l' octroi d' une prime destinée à compenser une perte de revenu subie par les producteurs de viande ovine. Pour calculer le montant de la prime, il est nécessaire de connaître le nombre d' animaux éligibles que comporte le troupeau du producteur concerné; en conséquence, l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
3007/84 dispose que:
"Si le nombre d' animaux effectivement éligibles résultant du contrôle visé à l' article 5 est inférieur à celui pour lequel la demande de primes a été déposée, aucune prime n' est versée..."
Aux termes de l' article 6, paragraphe 5:
"Les montants versés indûment sont recouvrés, augmentés d' un intérêt à déterminer par l' État membre à compter de la date du versement de la prime jusqu' à son recouvrement."
L' article 6, paragraphe 6, dispose que:
"En cas d' application du paragraphe 1, s' il est constaté par l' autorité compétente qu' il s' agit d' une fausse déclaration faite délibérément ou par négligence grave, le producteur en cause est aussi exclu du bénéfice du régime de la prime pour la campagne de commercialisation suivant celle pour laquelle la fausse déclaration est constatée."
5. Les autres dispositions litigieuses sont contenues dans le règlement n
3813/89 de la Commission, tel que modifié, qui définit les modalités d' application du régime d' aides transitoires au revenu agricole (ci-après "ARA") institué par le règlement n
768/89 du Conseil. L' article 13, paragraphe 3, du règlement n
3813/89 dispose que:
"Lorsqu' une ARA s' avère avoir été octroyée sur la base de données inexactes fournies et certifiées par l' agriculteur, l' État membre concerné adopte les mesures suivantes:
a) l' agriculteur est tenu de restituer le montant de l' aide indûment versée, majoré d' un intérêt courant à compter de la date du versement de l' aide, jusqu' à son recouvrement. Le taux d' intérêt appliqué est celui en vigueur pour des opérations de recouvrement analogues en droit national;
b) en outre, lorsque l' autorité compétente établit que le montant a été indûment versé par suite de graves irrégularités de l' agriculteur, l' État membre:
- soit, dans tous les cas, met à la charge de l' agriculteur un montant équivalent à 30 % du montant indûment versé,
- soit, de manière générale, met à la charge de l' agriculteur un montant équivalent à 30 % du montant indûment versé, mais se réserve d' appliquer, en fonction de la gravité du cas considéré, un montant non inférieur à 20 % et non supérieur à 40 % de l' aide indûment versée;
c) en outre, un agriculteur responsable de la communication de données inexactes donnant lieu à l' application des dispositions de la lettre b) est exclu du bénéfice de l' aide au titre de quelque PARA (programme d' aides au revenu agricole) que ce soit pendant une période de douze mois à partir de la date d' application desdites dispositions. En ce qui concerne les aides capitalisées, l' État membre concerné adopte les mesures nécessaires pour garantir un traitement équivalent à celui applicable au cas de non-capitalisation des paiements;
..."
Les lettres b) et c) de l' article 13, paragraphe 3, correspondent aux deuxième et troisième dispositions contestées en l' espèce.
6. On peut constater que les sanctions devant être infligées en vertu des dispositions litigieuses sont de deux types. La sanction prévue par l' article 6, paragraphe 6, du règlement n
3007/84 et l' article 13, paragraphe 3, sous c), du règlement n
3813/89 est l' exclusion, pour une durée d' un an, du bénéfice futur du régime en question. Celle prévue par l' article 13, paragraphe 3, sous b), du règlement n
3813/89, d' autre part, consiste dans le paiement d' un montant qui s' ajoute au remboursement (avec intérêt) de la prime déjà payée. Par la suite, nous parlerons à propos de ces deux catégories de sanctions respectivement d' "exclusion" et de "majoration".
7. Le gouvernement allemand soutient que ni le Conseil ni la Commission n' ont compétence pour exiger des États membres qu' ils infligent une sanction telle que l' exclusion et que le Conseil ne peut déléguer à la Commission le pouvoir d' exiger des États membres qu' ils infligent une sanction d' un des deux types précités. Il estime, en outre, que, à supposer même qu' une telle délégation soit possible en principe, en fait, ni l' article 5, paragraphe 9, du règlement n
3013/89 ni l' article 12 du règlement n
768/89 ne l' autorisent, que ce soit expressément ou implicitement.
Régime des sanctions dans le traité CEE
8. Avant d' aborder les arguments invoqués par le gouvernement allemand à l' appui de sa thèse, il peut être utile d' examiner quel est, d' un point de vue général, le régime des pénalités et sanctions dans le traité CEE. Par la suite, nous parlerons indifféremment de "pénalité" ou de "sanction", mais nous utiliserons l' expression "sanction pénale" exclusivement pour désigner des sanctions relevant du droit pénal.
9. Le traité contient relativement peu de dispositions concernant expressément l' application des sanctions. En premier lieu, il faut distinguer les sanctions infligées directement par la Communauté de celles dont la législation communautaire peut exiger l' application par les États membres.
10. En ce qui concerne le premier type de sanction, l' article 87, paragraphe 2, du traité dispose que les règlements et les directives que le Conseil est tenu d' arrêter en vertu de l' article 87, paragraphe 1, ont pour but notamment:
"a) d' assurer le respect des interdictions visées à l' article 85, paragraphe 1, et à l' article 86, par l' institution d' amendes et d' astreintes,
...
d) de définir le rôle respectif de la Commission et de la Cour de justice dans l' application des dispositions visées dans le présent paragraphe,
..."
En conséquence, le règlement n
17 du Conseil, du 6 février 1962, premier règlement d' application des articles 85 et 86 du traité CEE (JO 1962, 13, p. 204), donne à la Commission le pouvoir d' infliger aux entreprises des amendes et des astreintes: voir l' article 15, pour les amendes, et l' article 16, pour les astreintes. Il faut noter que ces sanctions sont infligées par décision de la Commission et non par les autorités des États membres, bien que leur exécution puisse être poursuivie, en cas de nécessité, devant les juridictions des États membres (voir l' article 192 du traité). Les amendes peuvent être infligées en cas de communication d' informations inexactes, trompeuses ou incomplètes (article 15, paragraphe 1) et en cas d' infraction aux règles matérielles de la concurrence ou aux décisions (article 15, paragraphe 2), pourvu que, dans chaque cas, l' entreprise concernée ait agi de propos délibéré ou par négligence. Cependant, aux termes de l' article 15, paragraphe 4:
"Les décisions prises en vertu des paragraphes 1 et 2 n' ont pas un caractère pénal."
Ainsi, l' exercice par la Communauté des compétences que lui confère l' article 87, paragraphe 2, sous a), du traité ne doit pas être assimilé à l' exercice de compétences relevant du droit pénal. Cependant, l' article 15, paragraphe 4, laisse, en même temps, supposer aussi que l' application de sanctions pécuniaires telles que les amendes ou les astreintes peut être de la compétence de la Communauté, même au cas où les matières pénales continuent à relever de la compétence exclusive des États membres.
11. En conséquence, bien que la Communauté ait le pouvoir d' infliger des pénalités pour infraction aux règles de la concurrence, ces pénalités ne doivent pas être considérées comme des sanctions pénales et la distinction entre sanctions pénales et sanctions non pénales a, en outre, été expressément admise par le Conseil. Cette distinction mérite une analyse plus approfondie, car elle a une importance fondamentale pour la solution des questions soulevées en l' espèce. Il est évidemment indubitable que l' application d' amendes, atteignant parfois plusieurs millions d' écus, est destinée à produire un puissant effet dissuasif à l' égard des entreprises qui, sans cela, pourraient être tentées d' agir au mépris des règles communautaires de la concurrence. Les sanctions pénales visent aussi à dissuader; mais il n' en résulte pas que toute sanction dissuasive ait un caractère pénal. Généralement, une sanction pénale n' a pas pour seul but de prévenir les délits, mais elle comporte normalement aussi la flétrissure qu' implique la désapprobation sociale ou l' expression d' une condamnation morale. Ainsi, en matière pénale, l' importance de la sanction sera souvent le reflet de l' étendue de la réprobation exprimée par la société à l' égard de la conduite en question, plutôt que de préoccupations plus pragmatiques. Au contraire, dans le cas d' une sanction non pénale, même infligée pour négligence ou pour fraude, le jugement de la faute peut, de fait, constituer un présupposé nécessaire, mais n' est pas d' habitude le but ultime de la pénalité. Quand il s' agit, par exemple, d' indemnités de caractère civil dues en raison d' une négligence ou d' une fraude, l' objectif poursuivi par la pénalité est de dédommager la victime et, parfois, de dissuader l' auteur du délit, mais non de stigmatiser une conduite criminelle, même s' il peut être nécessaire de déterminer le responsable avant d' infliger la pénalité.
12. Certes, dans son état actuel, le droit communautaire ne confère donc pas à la Commission (ni au Tribunal de première instance ou à la Cour de justice) des fonctions qui seraient celles d' une juridiction pénale. On doit, cependant, remarquer que cela n' empêche pas la Communauté d' exercer des compétences lui permettant, par exemple, d' harmoniser les législations pénales des États membres si cela se révélait nécessaire à la réalisation d' un des objectifs de la Communauté. Il demeure, en tout cas, que, dans certaines circonstances, des sanctions pécuniaires peuvent être infligées dans le but de persuader des entreprises de veiller à se conformer aux règles communautaires et que ces sanctions ne doivent pas être assimilées à des sanctions pénales.
13. Aux termes de l' article 172 du traité:
"Les règlements établis par le Conseil en vertu des dispositions du présent traité peuvent attribuer à la Cour de justice une compétence de pleine juridiction en ce qui concerne les sanctions prévues dans ces règlements."
Cette disposition semble présupposer que le Conseil a la faculté de prévoir des sanctions dans les règlements qu' il arrête, cela tout à fait indépendamment des pouvoirs que lui confère l' article 87, paragraphe 2, sous a), du traité. Car, comme nous l' avons vu, l' article 87, paragraphe 2, sous d), permet déjà de conférer à la Cour de justice les compétences nécessaires concernant les sanctions infligées en vertu de règlements fondés sur l' article 87, paragraphe 2, sous a); si le Conseil n' avait pas le pouvoir d' instituer d' autres sanctions, l' article 172 serait superflu. En fait, l' article 172 a trouvé application en une autre occasion au moins. L' article 79, paragraphe 3, du traité dispose que, lorsqu' il établit, en application de l' article 79, paragraphe 1, une réglementation assurant la suppression de certaines formes de discrimination dans le secteur des transports,
"(le Conseil) peut notamment prendre les dispositions nécessaires pour permettre aux institutions de la Communauté de veiller au respect de la règle énoncée au paragraphe 1 et pour en assurer l' entier bénéfice aux usagers".
L' article 79, paragraphe 3, peut être interprété comme impliquant le pouvoir d' instituer des sanctions. En conséquence, l' article 18 du règlement n
11 du Conseil, du 27 juin 1960, concernant la suppression de discriminations en matière de prix et conditions de transports, pris en exécution de l' article 79, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté économique européenne (JO 1960, 52, p. 1121), permet à la Commission de prononcer des sanctions contre les transporteurs responsables de discriminations au sens de l' article 79, paragraphe 1, du traité et l' article 17 l' autorise à infliger des sanctions aux entreprises ne fournissant pas les informations adéquates. L' article 25, paragraphe 2, de ce même règlement dispose que:
"En application de l' article 172 du traité, une compétence de pleine juridiction est attribuée à la Cour de justice en ce qui concerne toute sanction prise en vertu des articles 17 et 18..."
Il faut aussi noter que l' article 19 du règlement n
11, comme l' article 15, paragraphe 4, du règlement n
17, dispose que "les décisions prises en vertu des articles 17 et 18 n' ont pas un caractère pénal".
14. Comme la Commission le fait observer dans son mémoire en duplique, il est évident que l' article 172 concerne uniquement les sanctions adoptées par les institutions communautaires et non celles infligées par les autorités nationales. Le traité semble, en fait, ne contenir aucune disposition expresse concernant ce dernier type de sanction. Lorsqu' une sanction est infligée par une autorité nationale en application de la législation communautaire, tout litige relatif à la décision qui est à l' origine de la sanction en question sera évidemment du ressort des juridictions nationales. Les sanctions contestées en l' espèce doivent être infligées par les autorités nationales, en application des dispositions contenues dans les règlements de la Commission et non pas directement par la Commission elle-même. Puisque l' article 172 du traité ne concerne pas les cas de ce type, il est indifférent de savoir, en vue de décider si la Commission a le pouvoir d' arrêter de semblables dispositions, que l' article 172 vise uniquement les règlements adoptés par le Conseil, à l' exclusion de ceux adoptés par la Commission.
15. Quoique le traité ne contienne aucune disposition expresse relative aux sanctions infligées par les autorités nationales, la Cour de justice a interprété l' article 5 comme exigeant que, dans certaines circonstances, les États membres infligent des sanctions pour violation de la réglementation communautaire. Dans l' affaire Amsterdam Bulb/Produktschap voor Siergewassen (50/76, Rec. 1977, p. 137), concernant la question de savoir s' il était permis au royaume des Pays-Bas de prendre certaines mesures relatives à la fixation des prix à l' exportation pour des bulbes à fleurs non visés par les règlements portant établissement d' une organisation commune des marchés dans ce secteur, la Cour a fait observer, au point 33 de l' arrêt, que,
"... en l' absence d' une disposition dans la réglementation communautaire prévoyant des sanctions particulières en cas de non-observation par des particuliers de ladite réglementation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées".
Dans l' affaire 68/88 (Commission/Grèce, Rec. 1989, p. 2965), la Cour est, cependant, allée plus loin, déclarant, aux points 23 à 25 de l' arrêt, que:
"A cet égard, il convient de relever que, lorsqu' une réglementation communautaire ne comporte aucune disposition spécifique prévoyant une sanction en cas de violation ou renvoie sur ce point aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, l' article 5 du traité impose aux États membres de prendre toutes mesures propres à garantir la portée et l' efficacité du droit communautaire.
A cet effet, tout en conservant le choix des sanctions, ils doivent notamment veiller à ce que les violations du droit communautaire soient sanctionnées dans des conditions, de fond et de procédure, qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d' une nature et d' une importance similaires et qui, en tout état de cause, confèrent à la sanction un caractère effectif, proportionné et dissuasif.
En outre, les autorités nationales doivent procéder, à l' égard des violations du droit communautaire, avec la même diligence que celle dont elles usent dans la mise en oeuvre des législations nationales correspondantes."
Donc, même lorsque la législation communautaire ne prévoit pas de sanctions en cas de violation de ses dispositions - et il faut noter que, dans les deux arrêts précités, la Cour a laissé ouverte la possibilité pour la législation communautaire de prévoir de telles sanctions -, la liberté des États membres est néanmoins limitée par le devoir qui leur incombe en vertu de l' article 5 du traité de coopérer à la réalisation des objectifs de la Communauté. Lorsque l' objectif des règles communautaires ne peut être complètement atteint sans l' application de sanctions, les États membres doivent veiller à ce que les pénalités adéquates puissent être infligées.
16. Étant donné ces limitations imposées à la liberté d' action des États membres, il serait naturel de supposer que la Communauté est compétente pour définir, dans toute réglementation adoptée par elle, des sanctions applicables en cas de violation ou d' abus et devant être considérées comme suffisamment effectives, proportionnées et dissuasives. En particulier, dans le cas de l' organisation commune des marchés agricoles, il est naturel de présumer que la Communauté a le pouvoir, en vertu des articles 40, paragraphe 3, et 43, paragraphe 2, du traité, de définir les sanctions qu' elle considère comme nécessaires à l' application effective et uniforme des règles adoptées dans ce domaine. En fait, le gouvernement allemand ne conteste pas que la Communauté soit compétente pour instituer des sanctions dans le cadre de la législation qu' elle adopte. Cependant, selon le gouvernement allemand, elle a outrepassé les limites de cette compétence en ce qui concerne les dispositions contestées en l' espèce. Nous analyserons donc maintenant les arguments invoqués par le gouvernement allemand à l' appui de cette thèse.
17. Comme nous l' avons vu, le gouvernement allemand met en doute la validité des dispositions litigieuses pour trois motifs distincts. Le premier motif concerne l' étendue de la compétence qu' a la Communauté d' instituer des sanctions. Le deuxième porte sur le pouvoir du Conseil de déléguer cette compétence à la Commission. Le troisième est relatif à la question de savoir si, en l' espèce, la compétence appropriée a réellement été déléguée. Nous examinerons successivement chacun de ces motifs.
Étendue du pouvoir d' instituer des sanctions
18. Selon le gouvernement allemand, la Communauté a le pouvoir d' instituer une sanction telle que la majoration, mais non une sanction telle que l' exclusion. Il fait remarquer que, là où le traité mentionne expressément les sanctions, il fait référence, à l' article 87, paragraphe 2, sous a), exclusivement à l' "institution d' amendes et d' astreintes". Le gouvernement allemand soutient que la distinction entre sanctions "pénales" et sanctions "administratives" a une portée variable selon les États membres et que, en conséquence, seules les sanctions expressément mentionnées dans le traité peuvent être considérées à coup sûr comme relevant de la compétence de la Communauté. Car, autrement, il serait difficile de distinguer dans chaque cas si une sanction est une sanction pénale échappant à la compétence de la Communauté ou une sanction non pénale relevant de cette compétence. En outre, selon le gouvernement allemand, il est également indispensable de faire une interprétation restrictive de la notion de sanction communautaire, parce que les sanctions affectent les droits fondamentaux des individus dans une mesure particulière.
19. Le gouvernement allemand est aussi d' avis que le pouvoir d' instituer des sanctions ne peut se déduire de l' article 40, paragraphe 3, du traité et des dispositions pourvoyant à son exécution. Il est toutefois difficile de concilier cette affirmation avec l' idée du gouvernement allemand selon laquelle la Communauté a, en l' espèce, la faculté de prévoir une majoration (et non une exclusion). Si la Communauté dispose de cette compétence, ce ne peut être que parce que l' institution d' une telle sanction est, dans ces circonstances, nécessaire à l' élaboration et à la mise en oeuvre de la politique agricole commune, conformément aux articles 40, paragraphe 3, et 43, paragraphe 2, du traité.
20. Le gouvernement allemand affirme, en tout cas, que la Communauté ne peut valablement instituer une sanction telle que l' exclusion. L' exclusion de la participation future à un régime d' aide financière ne peut être assimilée à une sanction comme la majoration, l' amende ou l' astreinte, qui sont des sanctions ayant des conséquences pécuniaires déterminées pour le producteur concerné. Selon le gouvernement allemand, l' exclusion comporte un élément de réprobation morale; car, lorsqu' il est exclu du bénéfice futur d' un régime d' aide financière, le producteur fait l' objet d' une condamnation le déclarant moralement inapte à participer au régime; il ne se voit pas simplement astreint à verser une pénalité de caractère pécuniaire. L' exclusion, au contraire de la majoration, a donc un caractère pénal et constitue aussi une sanction non expressément envisagée par le traité.
21. La Commission, de son côté, considère qu' une sanction telle que l' exclusion appartient sans conteste à la catégorie de mesures que la Communauté est habilitée à adopter conformément aux articles 40, paragraphe 3, et 43, paragraphe 2, du traité. La Commission fait observer que l' article 40, paragraphe 3, dispose que l' organisation commune des marchés agricoles "peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l' article 39". La Commission estime que l' interdiction de participer à l' avenir à un régime de subventions ou de primes constitue une mesure de caractère administratif plutôt que pénal et qu' il est plus adéquat de la considérer comme une condition mise à l' octroi de l' aide et librement acceptée par le producteur que comme une sanction infligée en conséquence de la violation d' une obligation imposée unilatéralement par la Communauté. De plus, selon la Commission, l' exclusion est un instrument essentiel dans le contexte du contrôle de l' usage fait des fonds servant au financement des régimes en question et de la sauvegarde de ces fonds, et le pouvoir d' exiger que des sanctions appropriées soient infligées est indispensable pour assurer l' application uniforme de la législation communautaire.
22. Selon nous, le gouvernement allemand n' a allégué aucun moyen convaincant justifiant qu' on refuse à la Communauté le pouvoir d' instituer une sanction telle que l' exclusion. Comme nous l' avons vu, les arguments développés par le gouvernement allemand se situent essentiellement à quatre niveaux; ils sont fondés sur 1) la terminologie du traité, 2) la difficulté de distinguer les sanctions pénales des sanctions non pénales, 3) la nécessité d' interpréter de manière restrictive les compétences de la Communauté, et 4) la distinction entre majoration et exclusion. Nous aborderons successivement chacun de ces arguments. Comme nous l' avons déjà indiqué, un autre argument invoqué par le gouvernement allemand et concernant l' interprétation de l' article 40, paragraphe 3, du traité n' est valide que si une distinction est possible entre une sanction telle que l' exclusion et une sanction telle que la majoration, question que nous abordons au point 4).
1) Terminologie du traité
23. A notre avis, on ne peut déduire de la circonstance que les amendes et les astreintes sont les seules pénalités mentionnées nommément par le traité que ce sont les seules sanctions dont la Communauté puisse exiger l' application. Car, en premier lieu, il faut observer que l' article 172 parle en termes très généraux de "sanctions" ("penalties" dans la version anglaise et "Zwangsmassnahmen" dans la version allemande) et que, dans le contexte des transports, l' article 79, paragraphe 3, parle, en termes plus généraux encore, des "dispositions nécessaires pour ... veiller au respect...", formulation qui, comme nous l' avons vu, peut être interprétée comme incluant les sanctions. De plus, les sanctions contestées en l' espèce ne constituent pas des sanctions infligées directement par la Communauté, mais plutôt des mesures que les États membres sont tenus de prendre conformément à la législation communautaire. Donc, même si on admet qu' une distinction entre majoration et exclusion puisse se justifier au motif que la majoration peut être considérée comme une sorte d' amende et, partant, comme une sanction appartenant à un des types spécifiquement mentionnés par le traité - proposition qui est en elle-même douteuse -, il ne nous paraît pas que cette distinction ait des conséquences quant à la détermination des sanctions dont l' application peut être requise des États membres. Car, en tout état de cause, le traité ne mentionne pas expressément les sanctions infligées par les États membres.
2) Sanctions pénales et sanctions non pénales
24. Contrairement à la thèse défendue par le gouvernement allemand, il ne nous semble pas que la circonstance que la distinction entre sanctions pénales et sanctions non pénales ait une portée variable selon les États membres ait une importance décisive. Même si on admet que la compétence de la Communauté, en ce qui concerne la mise en oeuvre de la politique agricole commune visée à l' article 43, paragraphe 2, se limite à l' institution de sanctions ayant un caractère non pénal, il est néanmoins évident que la définition des limites assignées à la compétence de la Communauté relève du droit communautaire. C' est donc à la législation communautaire et non à la législation nationale qu' il appartiendrait de tracer, à cette fin, une limite entre sanctions pénales et sanctions non pénales.
3) Nécessité d' une interprétation restrictive
25. Vu les conséquences graves que peuvent avoir les sanctions pour les individus concernés, il est, sans aucun doute, exact que la Communauté ne doit exiger l' application de sanctions que si cette mesure est strictement nécessaire à la réalisation des objectifs de la Communauté, en l' occurrence les objectifs de la politique agricole commune. Il est cependant difficile de comprendre en quoi ce principe, qui est essentiellement une application du principe de proportionnalité, pourrait priver la Communauté de la faculté d' instituer un type particulier de sanction.
26. A notre avis, il serait surprenant que l' interdiction de participer à l' avenir à un régime communautaire d' aide financière constitue une sanction échappant à la compétence de la Communauté. La Communauté doit, assurément, avoir le pouvoir d' exiger, dans des circonstances clairement définies et pour une durée limitée, qu' un producteur soit exclu d' un régime communautaire, exactement comme elle a le pouvoir d' exiger que certaines conditions soient remplies avant d' octroyer une aide financière. Comme nous l' avons vu, le fait que les circonstances puissent, comme en l' espèce, inclure la fraude ou la négligence du producteur n' est pas suffisant pour conférer un caractère pénal à la sanction, étant donné que la fraude et, plus encore, la négligence sont des notions usuelles en droit civil comme en droit pénal. Car, bien qu' il soit évident que la fraude puisse être moralement condamnable, il n' en résulte pas que toute sanction infligée en cas de fraude doive poursuivre un but moral ou pénal: l' objectif de la sanction peut être simplement de dissuader le contrevenant.
27. En tout état de cause, le gouvernement allemand ne conteste pas que l' institution d' une majoration relève des compétences de la Communauté, même dans les cas où cette pénalité est infligée en raison d' irrégularités graves telles que la négligence ou la fraude. Nous passons donc maintenant à la question de savoir s' il est possible de faire une distinction, aux fins du problème soulevé en l' espèce, entre les deux types de sanction.
4) Distinction entre l' exclusion et la majoration
28. Comme la Commission le fait observer, il est difficile de comprendre comment l' exclusion pourrait échapper à la compétence de la Communauté, alors que la majoration continuerait à relever de celle-ci. En particulier, la déchéance du droit de participer à un régime d' aide financière ne paraît pas avoir un caractère pénal plus accusé que l' obligation de verser une pénalité financière. Bien qu' il puisse être vrai que la perte financière subie par le producteur puisse être moins aisée à quantifier dans le cas de l' exclusion que dans celui de la majoration, cette circonstance n' a, nous semble-t-il, aucune influence sur le caractère prétendument pénal de la sanction.
29. A notre avis, les différences entre l' exclusion et la majoration sont, pour le propos qui nous occupe, moins significatives que leurs similitudes. Ces deux formes de pénalité se caractérisent par le fait que la sanction infligée au producteur va au-delà de l' exigence du remboursement, éventuellement avec intérêt, des prestations indûment reçues. Ainsi, il ne fait aucun doute qu' à la fois l' article 6, paragraphe 6, du règlement n
3007/84 et l' article 13, paragraphe 3, sous b) et c), du règlement n 3813/89 instituent des pénalités qui s' ajoutent au recouvrement des montants indûment versés, augmentés d' un intérêt, prévu respectivement par les articles 6, paragraphe 5, et 13, paragraphe 3, sous a). En revanche, la nature précise de la sanction infligée au producteur convaincu de fraude ou de négligence est, selon nous, de moindre importance. Comme nous l' avons déjà fait observer, toute sanction instituée doit satisfaire au critère de proportionnalité, c' est-à-dire qu' elle doit constituer un moyen adéquat d' atteindre l' objectif poursuivi, sans aller au-delà de ce que requiert cet objectif. En l' espèce, donc, les sanctions doivent détourner les intéressés de la fraude ou de la négligence, sans excéder le cadre des mesures nécessaires à cette fin, compte tenu, en particulier, de la disponibilité d' autres moyens de contrôle, tels que l' audit et l' inspection. Cependant, pour autant qu' il soit satisfait à ces critères, il nous semble que le choix entre la majoration et l' exclusion relève bien de la marge d' appréciation dont dispose la Communauté dans le domaine de la politique agricole commune.
30. Il est vrai que les termes "sanction" et "pénalité" sont parfois utilisés à propos de dispositions qui n' exigent, en réalité, rien de plus que la restitution de la prestation indûment reçue. Ainsi, la Cour a plusieurs fois présenté comme une "sanction" la perte de la caution constituée en échange du paiement anticipé de restitutions à l' exportation (voir les arrêts du 18 novembre 1987, Maizena/BALM, point 12, 137/85, Rec. 1987, p. 4587, du 12 juillet 1990, Philipp Brothers, point 40, C-155/89, Rec. p. I-3265, et du 27 novembre 1991, Italrade/AIMA, point 10, C-199/90, Rec. p. I-5545). Il est, cependant, évident que, dans ce cas, la perte subie par le producteur s' identifie, pour l' essentiel, à la déchéance du droit de conserver la prestation originelle, qui a été payée avant qu' il ait satisfait aux conditions auxquelles la restitution en cause était soumise. Si, dans la suite, le producteur ne satisfait pas à ces conditions, la retenue de sa caution constitue simplement le moyen d' obtenir le remboursement de la prestation indûment reçue (voir affaire Philipp Brothers, point 37 de l' arrêt, et conclusions présentées le 26 septembre 1991 par l' avocat général M. Darmon dans l' affaire Italtrade, points 18 et 19).
31. Il est clair, toutefois, que le remboursement de prestations indûment reçues n' est pas la seule sanction permettant d' obtenir le respect des conditions définies par la législation communautaire. Dans l' affaire 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle, Rec. 1970, p. 1125), la sûreté ne consistait pas dans la constitution d' une caution garantissant le remboursement de sommes payées d' avance, mais plutôt dans la constitution d' une caution garantissant l' exécution d' une obligation d' exporter, visant à obtenir que les titulaires d' un certificat d' exportation fassent usage de celui-ci. La Cour a déclaré que la retenue de la caution, en cas de non-respect de cette condition, constituait un moyen nécessaire et approprié permettant d' obtenir l' exécution de l' obligation (voir points 8 à 12 de l' arrêt). Quoique la Cour ait souligné, au point 18 de l' arrêt, que la perte de la caution ne saurait être assimilée à une sanction pénale, il est évident que l' obligation d' abandonner la caution imposée dans ces circonstances équivaut à une sanction qui va au-delà de la restitution de prestations indûment reçues ((voir aussi les affaires 122/78, Buitoni/FORMA, Rec. 1979, p. 677, et 181/84, Man (Sugar)/IBAP, Rec. 1985, p. 2889)), où la compétence qu' a la Commission d' instituer de telles sanctions n' était pas contestée dans son principe. Toutefois, ainsi que nous l' avons déjà signalé, le gouvernement allemand ne conteste pas, en tout cas, que la Communauté soit compétente, en l' espèce, pour instituer une sanction telle que la majoration, qui va indubitablement au-delà de la restitution de prestations reçues.
32. Nous en concluons donc que, lorsqu' elle formule des dispositions régissant l' administration de régimes permettant aux agriculteurs remplissant certaines conditions d' obtenir une aide financière, la Communauté a, en principe, le pouvoir d' exiger des États membres qu' ils infligent une sanction telle que l' exclusion aux producteurs qui se sont rendus responsables d' irrégularités graves, telles que la fraude ou la négligence. Selon nous, le premier moyen de nullité invoqué par le gouvernement allemand doit donc être écarté.
33. Les deux autres moyens de nullité allégués par le gouvernement allemand concernent la compétence de la Commission et non plus celle de la Communauté considérée dans sa globalité. Le gouvernement allemand estime que, même si le Conseil a le pouvoir d' instituer des sanctions, il ne lui est pas permis de déléguer cette compétence à la Commission. Le gouvernement allemand soutient, en outre, que, même à supposer qu' on puisse affirmer que ce pouvoir de délégation existe, il n' a pas été exercé dans le cas des dispositions en cause en l' espèce. Nous analyserons maintenant ces deux affirmations.
Étendue du pouvoir de délégation du Conseil
34. Aux termes de l' article 145 du traité:
"En vue d' assurer la réalisation des objets fixés par le présent traité et dans les conditions prévues par celui-ci, le Conseil:
...
- confère à la Commission, dans les actes qu' il adopte, les compétences d' exécution des règles qu' il établit. Le Conseil peut soumettre l' exercice de ces compétences à certaines modalités. Il peut également se réserver, dans des cas spécifiques, d' exercer directement des compétences d' exécution. Les modalités visées ci-dessus doivent répondre aux principes et règles que le Conseil, statuant à l' unanimité sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen, aura préalablement établis."
Conformément à cette disposition, le Conseil a adopté la décision 87/373/CEE, du 13 juillet 1987, fixant les modalités de l' exercice des compétences d' exécution conférées à la Commission (JO L 197, p. 33), la décision dite "décision comitologie". Aux termes de l' article 1er de cette décision:
"A l' exception des cas spécifiques où il se réserve d' exercer directement des compétences d' exécution, le Conseil confère à la Commission, dans les actes qu' il adopte, les compétences d' exécution des règles qu' il établit. Le Conseil précise les éléments essentiels de ces compétences.
Le Conseil peut soumettre l' exercice de ces compétences à des modalités qui doivent être conformes aux procédures énumérées aux articles 2 et 3."
Parmi ces procédures figure la procédure II, qui correspond à la procédure du comité de gestion utilisée lors de l' adoption des dispositions contestées en l' espèce.
35. Enfin, au pouvoir du Conseil de conférer à la Commission les compétences d' exécution nécessaires, correspond le devoir de la Commission d' exercer ces compétences, qui lui est assigné par l' article 155 du traité:
"En vue d' assurer le fonctionnement et le développement du marché commun, la Commission:
...
- exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l' exécution des règles qu' il établit."
36. Les dispositions du traité et de la "décision comitologie" que nous venons de citer ne donnent pas à penser que le pouvoir qu' a le Conseil de déléguer à la Commission des compétences d' exécution doive faire l' objet d' une interprétation restrictive; elles suggéreraient plutôt le contraire. Car il semble exister une présomption selon laquelle le Conseil délègue à la Commission le pouvoir de prendre toute mesure nécessaire à l' exécution des règles qu' il établit, sauf dans les cas spécifiques où il décide qu' il est plus adéquat qu' il exerce lui-même ces compétences d' exécution. Cette présomption semble avoir une force toute particulière dans le domaine de la politique agricole commune (voir les arrêts du 29 juin 1989, Vreugdenhil/Minister van Landbouw en Visserij, point 16, 22/88, Rec. p. 2049, et du 2 mai 1990, Hopermann, point 7, C-357/88, Rec. p. I-1669). On remarquera que le Conseil peut, en tout cas, conserver à un certain degré la faculté de contrôler l' adoption par la Commission des mesures d' exécution concernées en optant pour l' une des procédures définies par la "décision comitologie", comme, en effet, il l' a fait dans le cas des dispositions contestées en l' espèce.
37. A l' appui de son affirmation selon laquelle le Conseil n' est pas habilité à conférer à la Commission le pouvoir d' instituer des sanctions, le gouvernement allemand invoque essentiellement trois arguments. Premièrement, il fait observer que, lorsque le traité se réfère expressément à l' institution de sanctions, il mentionne le Conseil et non la Commission: ainsi, comme nous l' avons vu, l' article 87, paragraphe 2, sous a), du traité invite le Conseil, et non la Commission, à prévoir des amendes et astreintes dans les actes qu' il arrête en application de l' article 87, paragraphe 1, et l' article 172 parle, lui aussi, des "règlements établis par le Conseil". Deuxièmement, le gouvernement allemand estime qu' il est plus conforme au principe de l' équilibre institutionnel entre les organes de la Communauté de réserver au Conseil le pouvoir d' instituer des sanctions et d' interpréter de manière restrictive les compétences d' exécution dévolues à la Commission. A cet égard, le gouvernement allemand invoque l' analogie entre, d' une part, la relation existant entre le Conseil et la Commission et, d' autre part, celle existant, au sein d' un État, entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif et affirme que le pouvoir d' instituer des sanctions doit être réservé au seul organe communautaire qui corresponde au pouvoir législatif, à savoir le Conseil. Enfin, le gouvernement allemand estime qu' il est, en tout cas, impropre de considérer l' institution de sanctions comme faisant partie intégrante de l' exécution des règles établies par le Conseil; elle constituent plutôt des mesures venant parfaire ou compléter ces règles.
38. La Commission, d' autre part, soutient que la décision d' instituer des sanctions relève sans conteste de l' exécution des règles établies par le Conseil. La Commission fait remarquer que la nature des sanctions pouvant se révéler nécessaires dépendra, entre autres choses, de la question de savoir quelles sont les autres mesures de contrôle possibles. Plus étroite peut être, par exemple, la surveillance exercée sur le fonctionnement d' un régime d' aide financière, moins il est nécessaire d' instituer des sanctions pour prévenir les infractions ou les abus. Seule la Commission, lorsqu' elle procède à la mise en oeuvre du régime, est en mesure de juger du type et du niveau des sanctions dont l' institution est nécessaire. La Commission estime également que la jurisprudence de la Cour suffit à démontrer que la Commission a le pouvoir de prévoir des sanctions.
39. Comme nous l' avons déjà indiqué, les termes des articles 87, paragraphe 2, sous a), et 172 du traité, et même l' article 79, paragraphe 3, qui se borne également à faire référence au pouvoir du Conseil, sans parler de la Commission, sont sans rapport direct avec les dispositions contestées en l' espèce, car ces dispositions prévoient l' application de sanctions par les autorités nationales, conformément à la réglementation communautaire, et non leur application directe par la Commission. Les termes de l' article 172, en particulier, sont sans rapport avec la présente affaire, parce que la Cour n' aura en aucun cas compétence pour connaître des sanctions en question. Donc, il ne nous semble pas que le pouvoir qu' a la Communauté d' harmoniser les sanctions prévues par les législations nationales puisse être affecté par les dispositions du traité relatives aux sanctions infligées directement par la Communauté.
40. A notre avis, le deuxième argument du gouvernement allemand doit, lui aussi, être écarté. Même si l' analogie constitutionnelle établie par le gouvernement allemand était admise, il faut noter que le pouvoir d' instituer des sanctions non pénales peut normalement être délégué par le pouvoir législatif au pouvoir exécutif. En tout cas, comme nous l' avons vu, le traité charge expressément la Commission de l' exécution des règles établies par le Conseil. Si l' institution de sanctions peut être considérée comme un élément de cette exécution, l' exercice de ce pouvoir doit être regardé comme parfaitement en harmonie avec les rôles respectivement dévolus aux deux institutions. Par conséquent, la seule question qui doit être examinée consiste à se demander si l' institution de sanctions appropriées fait vraiment partie intégrante de l' exécution des règles établies par le Conseil, tâche confiée à la Commission, ou si, comme le pense le gouvernement allemand, il convient plutôt d' y voir une façon de parfaire ou de compléter ces règles.
41. Il nous semble que la réponse à cette question se dégage avec évidence de la jurisprudence de la Cour. Dans l' affaire 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle/Koester, Rec. 1970, p. 1161), la Cour a vérifié la validité des mesures adoptées par la Commission en application du règlement n 19 du Conseil, du 4 avril 1962, portant établissement graduel d' une organisation commune des marchés dans le domaine des céréales (JO 1962, p. 933). Ce règlement, accompagné de ses dispositions d' exécution, établit un système de cautionnement semblable à celui en cause dans l' affaire Internationale Handelsgesellschaft, citée ci-dessus au point 31. Ainsi, l' article 16, paragraphe 1, du règlement n
19 soumet l' importation ou l' exportation de certains produits à la présentation d' un certificat d' importation ou d' exportation, et l' article 16, paragraphe 2, subordonne la délivrance d' un certificat d' importation à la constitution d' une caution. Enfin, l' article 16, paragraphe 3, dispose que les "modalités d' application du présent article" sont arrêtées par la Commission suivant la procédure du comité de gestion. En application de cette disposition, la Commission a adopté des règles subordonnant à la constitution d' une caution la délivrance non seulement d' un certificat d' importation, mais aussi celle d' un certificat d' exportation et prévoyant la perte de cette caution en cas de non-respect de l' obligation d' exportation.
42. Dans l' affaire Koester, la Cour a jugé que les règles adoptées par la Commission relevaient de la compétence d' exécution qui lui était déléguée par l' article 16, paragraphe 3, du règlement du Conseil (voir points 17 et 18 de l' arrêt, cités ci-dessous au point 43). Ainsi que l' avocat général M. Dutheillet de Lamothe le faisait observer dans ses conclusions à la page 1148:
"... le Conseil est toujours libre de retenir ou de confier à la Commission l' édiction des mesures d' application des règlements de base.
Le seul problème est de savoir si l' instauration d' un régime de caution constitue bien une 'mesure d' application' d' un règlement qui prévoit l' obligation de l' obtention d' un certificat d' importation ou d' exportation.
Nous le pensons pour notre part, car, dès lors que le Conseil posait l' obligation du certificat d' importation ou d' exportation, les conditions de délivrance dudit certificat ne constituaient ... que de simples modalités d' exécution de cette obligation, pourvu que ... ces modalités n' imposent pas aux importateurs et aux exportateurs des charges excessives par rapport aux objectifs en fonction desquels le certificat d' importation avait été institué."
Ainsi, il est indifférent que l' article 16, paragraphe 2, du règlement du Conseil se soit borné à subordonner la délivrance des seuls certificats d' importation à la constitution d' une caution. Comme la Cour l' a fait observer, la disposition en cause peut elle-même être considérée comme une mise en oeuvre partielle de la règle établie à l' article 16, paragraphe 1, qui soumet à la fois l' exportation et l' importation à la présentation d' un certificat. Les mesures adoptées par la Commission, qui ont étendu l' obligation de constituer une caution au cas des certificats d' exportation, doivent être conçues comme des mesures d' exécution complémentaires de la règle établie à l' article 16, paragraphe 1, et, partant, comme relevant de la compétence générale d' exécution que l' article 16, paragraphe 3, confère à la Commission.
43. Dans sa réplique, le gouvernement allemand émet l' avis que la thèse défendue par la Commission ne peut trouver aucun appui dans l' affaire Koester et que, dans cette affaire, la Cour n' a reconnu à la Commission le pouvoir d' étendre le régime de cautionnement aux exportations que parce que le règlement du Conseil avait déjà institué un tel régime pour les importations. Il est vrai que l' article 16, paragraphe 2, du règlement du Conseil a déjà institué partiellement un régime de cautionnement. Il nous semble toutefois que ce qui importe, pour la question qui nous occupe, c' est que la Cour ait considéré à la fois les dispositions adoptées par le Conseil et celles arrêtées par la Commission comme des mesures d' exécution de la règle établie à l' article 16, paragraphe 1. Ainsi, comme la Cour l' a déclaré aux points 17 et 18 de l' arrêt:
"... placé entre ces deux dispositions de portée générale, le paragraphe 2 (de l' article 16) constitue une mesure d' application spéciale, destinée à mettre en oeuvre une partie des dispositions envisagées par le paragraphe 1.
...
... il faut donc interpréter l' article 16 comme ayant compris dans le renvoi aux mesures d' application prévues par le paragraphe 3 toutes dispositions destinées à compléter les mesures fragmentaires prévues par le paragraphe 2, selon le modèle de cette même disposition".
Naturellement, si les mesures d' exécution adoptées par la Commission avaient empiété sur les mesures d' exécution partielles déjà arrêtées par le Conseil, plutôt que de les compléter, la Commission n' aurait pas valablement exercé ses compétences d' exécution. Tel serait le cas, toutefois, non parce que l' institution d' un régime de cautionnement sort du cadre de l' exécution d' un régime de certificats d' exportation, mais plutôt pour la raison que les mesures d' exécution adoptées par la Commission doivent toujours être en harmonie avec les règles dont elles assurent l' exécution et avec toutes les autres règles établies par le Conseil.
44. En conséquence, dans l' affaire 22/88, Vreugdenhil/Minister van Landbouw en Visserij, que nous avons citée ci-dessus au point 36 et à laquelle le gouvernement allemand fait également référence, la Cour a estimé que la Commission avait excédé les limites de sa compétence lorsqu' elle a procédé à la mise en oeuvre du règlement (CEE) n
754/76 du Conseil, du 25 mars 1976, relatif au traitement tarifaire applicable aux marchandises en retour dans le territoire douanier de la Communauté (JO L 89, p. 1). Dans le but de lutter contre la fraude, la Commission avait prévu l' exclusion des produits provenant de l' intervention du régime des marchandises en retour. La Cour a toutefois considéré que les mesures adoptées par la Commission étaient incompatibles avec l' article 2, paragraphe 1, du règlement du Conseil dont la Commission ne pouvait modifier la portée (voir le point 20 de l' arrêt). En outre, la Commission ne pouvait pas non plus invoquer ses compétences d' exécution découlant des règlements de base portant organisation commune des marchés agricoles, parce que, dans ce cas, les mesures adoptées étaient incompatibles avec les règles que le Conseil avait établies dans un autre domaine et que la Commission n' avait pas le pouvoir de modifier (voir les points 21 à 25 de l' arrêt). Donc, contrairement à la thèse défendue par le gouvernement allemand, l' affaire Vreugdenhil ne démontre pas que l' adoption de mesures destinées à combattre la fraude excède les limites des compétences conférées à la Commission en vue de l' exécution des règles établies par le Conseil, mais seulement que ces compétences ne peuvent être exercées d' une manière qui soit incompatible avec d' autres règles établies par le Conseil. En effet, la Cour a clairement indiqué que l' institution de sanctions destinées à assurer le respect d' un règlement communautaire n' élargissait pas en soi le champ d' application dudit règlement (voir arrêt du 10 juillet 1990, Hansen, point 11, C-326/88, Rec. p. I-2911).
45. A notre avis, la jurisprudence de la Cour démontre donc que la délégation à la Commission de compétences d' exécution peut inclure le pouvoir d' instituer des sanctions applicables en cas de non-respect des obligations communautaires et même que la Commission est, en principe, habilitée à exercer ces compétences d' exécution en instituant de telles sanctions. Comme le montre l' exemple de la perte d' une caution pour non-respect d' une obligation d' exportation, les sanctions instituées peuvent aller au-delà de la restitution de prestations indûment reçues. A cet égard, il n' y a aucune raison de faire une distinction entre le cas de la perte d' une caution constituée avant que l' obligation devienne exigible et celui de l' application d' une sanction consécutive au non-respect de l' obligation. Un régime de cautionnement peut être considéré simplement comme un moyen permettant aux autorités de percevoir aisément les pénalités devenant éventuellement exigibles et comme équivalant, sous d' autres rapports, à un régime d' amendes infligées a posteriori (voir l' affaire Koester, citée ci-dessus au point 41, aux points 26 et 27 de l' arrêt). Bien sûr, un tel régime ne sera habituellement pas adapté aux cas où la pénalité ne devient exigible qu' une fois prouvée la négligence ou la fraude. Cependant, comme nous l' avons vu, même lorsque les infractions sanctionnées impliquent des irrégularités graves, la sanction ne doit pas être considérée comme ayant un caractère pénal.
46. En conséquence, il n' est, à notre avis, pas douteux que le Conseil puisse déléguer à la Commission le pouvoir d' instituer les sanctions non pénales éventuellement nécessaires à l' exécution adéquate d' un règlement du Conseil. Donc, la question qu' il nous reste à considérer consiste à se demander si une telle délégation a réellement eu lieu dans le cas des dispositions contestées en l' espèce.
Délégation du pouvoir d' instituer des sanctions
47. On se rappellera qu' en l' espèce le Conseil a délégué ses compétences d' exécution à la Commission en termes très généraux. Ainsi, l' article 5, paragraphe 9, du règlement n 3013/89 dispose que la Commission "arrête les modalités d' application du présent article et notamment celles relatives à la présentation des demandes de prime et à leur versement", et l' article 12 du règlement n
768/89 dispose que "les modalités d' application du présent règlement ... sont arrêtées selon la procédure prévue à l' article 13" (voir point 3 ci-dessus). Cependant, selon le gouvernement allemand, ces termes ne sont pas de nature à conférer à la Commission le pouvoir d' instituer des sanctions, puisque les compétences d' exécution conférées à celle-ci doivent faire l' objet d' une interprétation restrictive, du moins en ce qui concerne les sanctions. En outre, le gouvernement allemand est d' avis que l' exigence formulée par l' article 1er de la "décision comitologie", cité ci-dessus au point 34, prévoyant que "le Conseil précise les éléments essentiels" des compétences qu' il délègue à la Commission, implique la nécessité d' une délégation expresse du pouvoir d' instituer des sanctions, qui ne peut être considéré comme un élément implicitement compris dans une compétence générale d' exécution. Puisque l' institution de sanctions est une matière qui touche aux droits fondamentaux des individus, il est également nécessaire, selon le gouvernement allemand, de préciser la nature et le niveau maximal des sanctions pouvant être instituées.
48. La Commission, d' autre part, soutient que les compétences d' exécution dont elle dispose doivent faire l' objet d' une interprétation extensive. Bien que, en vertu de l' article 1er de la "décision comitologie", le Conseil ait le pouvoir de limiter l' étendue des compétences qu' il délègue à la Commission, il n' a pas usé de cette possibilité en l' espèce. Par conséquent, selon la Commission, les dispositions litigieuses relèvent des compétences que lui a déléguées le Conseil.
49. Comme nous l' avons déjà vu, la jurisprudence de la Cour, en particulier l' arrêt Koester, montre que le pouvoir général d' adopter les modalités d' application d' un règlement du Conseil est de nature à inclure la capacité d' instituer les sanctions éventuellement nécessaires en vue de garantir l' effectivité des normes qui y sont contenues (voir les points 41 à 45 ci-dessus). Le gouvernement allemand n' a pas affirmé que les sanctions contestées en l' espèce étaient superflues ou impropres à assurer le fonctionnement efficace du régime d' aide financière en question; il n' a pas non plus soutenu que l' institution de telles sanctions était incompatible avec d' autres règles établies par le Conseil. Il nous semble donc que, sur la base des principes existants, les dispositions litigieuses relèvent des compétences d' exécution étendues conférées à la Commission par les règlements n
768/89 et n 3013/89 du Conseil.
50. A notre avis, l' article 1er de la "décision comitologie" ne fait pas obstacle à cette conclusion. Comme il ressort de son deuxième considérant, l' objectif de la décision est de limiter les types de modalités de procédure auxquelles le Conseil peut soumettre l' exercice par la Commission des compétences d' exécution qu' il lui délègue. Toutefois, rien dans les considérants de la décision ne donne à penser que la faculté qu' a le Conseil de déléguer ses compétences d' exécution doive être sujette à d' autres limitations. Dès lors, l' article 1er de la décision ne doit pas être interprété comme limitant la faculté qu' a le Conseil de déléguer à la Commission des compétences générales d' exécution. La capacité du Conseil de conférer de telles compétences est d' une importance toute particulière dans le domaine de la politique agricole commune, où il est indispensable que la Commission dispose de compétences d' exécution étendues.
51. On observera que le Conseil n' est, en aucun cas, privé de la possibilité de sauvegarder ses propres compétences, soit en se réservant le droit d' exercer lui-même ses compétences d' exécution, soit en optant pour une de ces procédures prévoyant que la Commission est assistée d' un comité. De surcroît, le Conseil peut imposer aux compétences de la Commission les limitations qu' il juge appropriées en précisant les éléments essentiels de celles-ci. Il nous semble donc que la gamme d' options dont dispose le Conseil lui fournit à suffisance le moyen de sauvegarder l' équilibre entre les deux institutions.
52. Enfin, il ne nous paraît pas non plus que l' argument du gouvernement allemand fondé sur les droits fondamentaux ait la moindre solidité. La circonstance que l' exercice abusif d' un pouvoir peut conduire à une violation des droits fondamentaux ne fait pas obstacle à l' existence de ce pouvoir. Lorsque la Commission fait usage de ses compétences dans des cas particuliers, les droits fondamentaux des individus concernés bénéficient, en tout état de cause, de la protection juridictionnelle, conformément aux principes généraux du droit communautaire, comme quand la réglementation communautaire est mise en oeuvre par les autorités nationales.
Conclusion
53. Nous estimons, en conséquence, que la Cour doit:
1) rejeter le recours;
2) condamner la République fédérale d' Allemagne aux dépens.
(*) Langue originale: l' anglais.