62024CC0313
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
L. MEDINA
представено на 26 юни 2025 година (
1
)
Дело C‑313/24
Opera Laboratori Fiorentini SpA
срещу
Ministero della Cultura,
Gallerie degli Uffizi,
A.L.E.S. — Arte Lavoro e Servizi SpA,
встъпила страна:
Scudieri International Srl
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„Преюдициално запитване — Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — Ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна — Регламент (ЕС) № 833/2014 — Член 5к, параграф 1, буква в) — Забрана за възлагане и продължаване на изпълнението на договори за обществени поръчки на или с руски граждани и установени в Русия образувания или органи — Понятието „действащ от името или по указание“ на „образувание“ — Фактически контрол — Обстоятелства, които изискват допълнителна проверка от възлагащия орган — Преценка въз основа на всички релевантни правни и фактически обстоятелства“
1.
Настоящото преюдициално запитване се отнася до тълкуването на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент (ЕС) № 833/2014 от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (
2
), изменен с Регламент (ЕС) 2022/576 (
3
).
2.
Запитването е отправено в рамките на дело между Opera Laboratori Fiorentini SpA и няколко италиански публични и частни субекти във връзка с възлагането на десетгодишна обществена поръчка на стойност 8,89 милиона евро за предоставяне на барови и ресторантски услуги на закрито в двореца „Пити“ и градината „Боболи“, които са част от музейния комплекс на галерия „Уфици“ във Флоренция (Италия) (наричана по-нататък „спорната поръчка“).
3.
Opera Laboratori Fiorentini, което е класирано на второ място във възлагателната процедура, оспорва решението за възлагане на поръчката на Scudieri International Srl с жалба до Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Регионален административен съд Тоскана, Италия), като твърди, че възлагателното решение е в противоречие със забраната по член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, тъй като двама от тримата управители на Scudieri International са руски граждани, а единият от тях е и председател и главен изпълнителен член на управителния съвет на това дружество, както и едноличен управител на Sielna SpA (наричано по-нататък „дружеството майка“), което притежава 90 % от дяловете на Scudieri International.
I. Правна уредба
4.
Член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014, в редакцията му към релевантния за делото момент, предвижда, че се забранява възлагането или продължаването на изпълнението на всякакви договори за обществени поръчки или за концесии, попадащи в обхвата на съответните директиви за обществените поръчки, на или със:
„а)
руски гражданин или физическо или юридическо лице, образувание или орган, установен(о) в Русия;
б)
юридическо лице, образувание или орган, повече от 50 % от правото на собственост в което е пряко или непряко притежавано от образувание, посочено в буква а) от настоящия параграф; или
в)
физическо или юридическо лице, образувание или орган, действащ(о) от името или по указание на образувание, посочено в буква а) или б) от настоящия параграф,
включително, когато те представляват повече от 10 % от стойността на поръчката, на или с подизпълнители, доставчици или образувания, чийто капацитет се използва по смисъла на директивите за обществените поръчки“.
5.
Член 12 от Регламент № 833/2014 предвижда следното:
„Забранява се съзнателното и умишлено участие в дейности, чиято цел или резултат е заобикалянето на забрани в [този] регламент“.
II. Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
6.
В електронна открита процедура, проведена от възлагащия орган Ministero della Cultura (Министерство на културата, Италия) заедно с галерия „Уфици“, с решение от 25 ноември 2022 г. спорната поръчка е възложена на Scudieri International, което получава най-високата оценка от четиримата оференти.
7.
Opera Laboratori Fiorentini получава втората най-висока оценка и оспорва законосъобразността на това решение пред Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Регионален административен съд Тоскана), като твърди, наред с друго, че възлагането на спорната поръчка нарушава забраните, предвидени в член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014, понеже двама от тримата управители на Scudieri International са руски граждани, а единият от тях е председател и главен изпълнителен член на управителния съвет на това дружество, както и едноличен управител на дружеството майка, което притежава 90 % от дяловете на Scudieri International.
8.
С решение от 25 май 2023 г. посоченият съд отхвърля жалбата на Opera Laboratori Fiorentini.
9.
Opera Laboratori Fiorentini обжалва решението на Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Регионален административен съд Тоскана) пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), запитващата юрисдикция, като оспорва извода на регионалния съд и излага отново оплакванията си от първоинстанционното производство.
10.
Запитващата юрисдикция счита, че производството пред нея изисква да се отговори на въпроса дали Scudieri International е трябвало да бъде отстранено от процедурата за възлагане на обществена поръчка, тъй като член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 трябва да се тълкува в смисъл, че забранява възлагането на поръчки на икономически оператори, действащи „от името или по указание на“ руски гражданин, а в настоящия случай спечелилият оферент действа „по указание на“ руско „образувание“, а именно членовете на управителния съвет, единият от които е председател и главен изпълнителен член на управителния съвет, както и едноличен управител на дружеството майка.
11.
Запитващата юрисдикция търси разяснение относно тълкуването на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, тъй като според нея съществува съмнение дали формулировката „от името или по указание на“ се отнася само до „образувание“, различно от физическо лице — руски гражданин, или терминът „образувание“ трябва да се тълкува като обхващащ целия кръг от лица, посочени в предходните букви а) и б) от член 5к, параграф 1.
12.
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли въведената с Регламент (ЕС) 2022/576 разпоредба на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент (ЕС) № 833/2014 в областта на ограничителните мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна, в частта, в която установява забрана за възлагането на поръчки и концесии и за продължаването на договори с „физическо или юридическо лице, образувание или орган, действащ(о) от името или по указание на образувание, посочено в буква а) или б) от настоящия параграф, включително, когато те представляват повече от 10 % от стойността на поръчката, на или с подизпълнители, доставчици или образувания, чийто капацитет се използва по смисъла на директивите за обществените поръчки“, да се тълкува в смисъл, че тази забрана се прилага по отношение на учредено съгласно италианското право дружество със седалище на територията на страната, което се притежава от италианско дружество със съдружници физически лица, които не са руски граждани, но в което двама от тримата членове на управителния съвет са руски граждани, а единият от тях, председател и главен изпълнителен член на същия управителен съвет, е и едноличен управител на притежаващото 90-процентен дял дружество майка?“.
13.
Писмени становища представят Opera Laboratori Fiorentini, Scudieri International, австрийското, италианското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия. Същите страни, с изключение на австрийското и нидерландското правителство, представят устни становища в съдебното заседание от 5 март 2025 г.
III. Анализ
14.
С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, доколкото забранява възлагането или продължаването на изпълнението на всякакви договори за обществени поръчки или за концесии на или с „физическо или юридическо лице, образувание или орган, действащ(о) от името или по указание на образувание, посочено в буква а) или б)“, трябва да се тълкува в смисъл, че тази забрана се прилага, когато обществената поръчка се възлага на учредено съгласно италианското право дружество, в което двама от тримата членове на управителния съвет са руски граждани, а единият от тях е председател и главен изпълнителен член на управителния съвет на това дружество, както и едноличен управител на дружеството майка, притежаващо 90 % от дяловете на спечелилия оферент.
15.
С член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014 се забранява възлагането или продължаването на изпълнението на всякакви договори за обществени поръчки или за концесии, попадащи в обхвата на директивите на Съюза за обществените поръчки, когато оферентът е свързан с Русия. Тази забрана се прилага в три хипотези, уредени в букви а)—в) от посочения параграф, всяка от които определя категория правни субекти, за които се прилага забраната. Конкретно буква в) се отнася до физическите и юридическите лица, образувания или органи, „действащ[и] от името или по указание на образувание, посочено в буква а) или б) от [този] параграф“.
16.
Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само текстът ѝ, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част (
4
).
17.
В конкретния случай понятието „от името или по указание на образувание“ по смисъла на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 не е определено от законодателя на Съюза, нито пък в тази разпоредба се съдържа изрично препращане към правото на държава членка с оглед на определянето на нейния смисъл и обхват. Следователно това понятие трябва да получи самостоятелно и еднакво тълкуване (
5
).
А.
Езиково тълкуване
18.
Преюдициалният въпрос изисква Съдът по същество да определи дали за целите на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 конкретната структура на управлението и собствеността в случая поражда отношения на представителство или контрол, достатъчни да обосноват извода, че спечелилият оферент „действ[а] от името или по указание на“ друг правен субект. По-конкретно, повдига се въпросът дали такава хипотеза не би могла да се смята за схема, установяваща някаква форма на представителство и простираща се отвъд обикновената собственост върху дружествата, и съответно да попада в обхвата на забраната.
19.
Първо, следва да отбележа, че сравнението на текста на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 на различните езици показва, че формулировката на някои езици означава да се действа „за сметка на“ (
6
), а на други — „от името на“ (
7
). Освен това, в текста на част от езиците се среща понятието за ръководство (
8
), а в други това е изразено като „съгласно“ или „по указание на“ (
9
). Следва да се отбележи, че макар това разграничение да не изглежда особено съществено, ясно е, че понятието „ръководство“ се отнася до задаването на общи насоки, докато терминът „указания“ обозначава по-точна и подробна форма на контрол.
20.
Така сравнението на текста на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 на различните езици, и конкретно на описващите релевантното отношение термини „acting on behalf or at the direction of“ (дословно „действащ за или под ръководството на“), показва известна степен на езиково разминаване, доколкото на някои езици се говори за действия „от името на“ или „по указание на“.
21.
Второ, що се отнася до термина „образувание“ по смисъла на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, следва да се отбележи, че в правните текстове на Съюза на някои езици този термин се използва конкретно за обозначаване на юридически лица (
10
). Ако се възприеме това тълкуване, използваният в член 5к, параграф 1, буква в) израз „образувание, посочено в буква а) или б)“, имплицитно ще изключва физическите лица, а именно руските граждани, посочени в буква а). В резултат предвидената в тази разпоредба забрана няма да се прилага за дружества, действащи от името или по указание на руски граждани, и по този начин обхватът на ограничението така ще се стесни, че би могло потенциално да се накърни неговата ефективност (effet utile). На други езици на Съюза обаче терминът „образувание“ се използва по-широко и може по смисъл да обхваща както физическите, така и юридическите лица (
11
).
22.
Като се имат предвид различията в разбирането или употребата на термините в текста на различните езици, езиковото тълкуване на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 е неубедително. Затова ще премина към систематично тълкуване на тази разпоредба, тъй като самият регламент не дава определение какво означава да се „действ[а] от името или по указание на“ правен субект, нито дефинира термина „образувание, посочено в буква а) или б)“.
Б.
Систематично тълкуване
23.
Във вътрешната структура на член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014 буква в) следва букви а) и б), всяка от които предвижда конкретни забрани за участие на правни субекти от Русия или на притежавани от тях субекти в процедури за възлагане на обществени поръчки.
24.
Член 5к, параграф 1, буква а) от Регламент № 833/2014 изрично забранява възлагането или продължаването на изпълнението на договори за обществени поръчки или концесии на или с руски граждани или установени в Русия физически или юридически лица, образувания или органи, така че те да не могат да печелят такива поръчки или концесии.
25.
Член 5к, параграф 1, буква б) от Регламент № 833/2014 разпростира тази забрана по отношение на юридическите лица, образуванията и органите, повече от 50 % от правото на собственост в които е пряко или непряко притежавано от образувание, посочено в буква а) от този параграф. Очевидно е, че буква б) има за цел да предотврати заобикалянето на мярката по буква а), като забрани използването на установени извън Русия образувания, които всъщност са собственост на правен субект, обхванат от забраната по буква а). В този контекст тълкуването на термина „образувание“ в буква б) като изключващ физическите лица би било в противоречие с целта на разпоредбата. Подобно тълкуване би създало „вратичка“, която би позволила на руските граждани да заобикалят забраната, като държат контролиращи дялове в чуждестранни образувания, а това би накърнило ефективността (effet utile) на ограничителната мярка.
26.
Аналогично, целта на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 е да се предотврати заобикалянето на букви а) и б) в случаите, при които дадено физическо или юридическо лице, образувание или орган не е обхванат(о) пряко от предвидените в тези две букви забрани.
27.
Последователността на букви а)—в) в член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014 сочи за стъпаловидна структура: буква а) установява пряка забрана, буква б) разпростира тази забрана по отношение на образувания, които са подложени на непряк контрол чрез мажоритарната собственост, а буква в) действа като остатъчна или „всеобхватна“ клауза, предназначена да предотврати заобикаляне на забраната чрез други правни или фактически схеми, при които е налице фактически контрол от страна на правните субекти по буква а) или б). По този начин систематичното място на буква в) показва допълващата и защитна роля на тази разпоредба, а именно да запълни потенциалните празноти и да укрепи ефективността на забраните, установени в член 5к, параграф 1, букви а) и б) от Регламента. Следователно член 5к, параграф 1, буква в) изисква по-широко тълкуване, отколкото предполагат самите букви а) и б), така че да обхване схемите за отклоняване от забраната, които, макар формално да не попадат в обхвата на тези две букви, постигат същите забранени резултати, а именно създават възможност за възлагане или продължаване на изпълнението на договори за обществени поръчки на или с физически или юридически лица, образувания или органи, които по същество са контролирани от правни субекти, обхванати от букви а) и б), макар и формално да не отговарят на посочените в тях критерии.
28.
По-конкретно, що се отнася до формулировката „образувание, посочено в буква а) или б)“, следва да се отбележи, че като предвижда забраните да се прилагат и по отношение на оферентите, повече от 50 % от правото на собственост в които е пряко или непряко притежавано от „образувание, посочено в буква а)“, член 5к, параграф 1, буква б) гарантира, че забраните ще действат не само спрямо формално посочените оператори, но и спрямо субектите със значителни икономически и правни връзки с тях. Това подкрепя тълкуването, че терминът „образувание“ по смисъла на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 следва да се разбира функционално и широко, а не тясно, за да се запази ефективността (effet utile) на тази забрана.
29.
В това отношение е важно да се отбележи, че член 5к, параграф 1, буква а) от Регламент № 833/2014 изрично посочва както физически лица („руски граждани“), така и юридически лица, образувания и органи, установени в Русия. Буква б) пък обхваща правните субекти, притежавани от образуванията, посочени в буква а), като по този начин включва същия кръг правни субекти. Съответно посочването в буква в) на „образувание, посочено в буква а) или б)“, трябва да се разбира като обхващащо всички правни субекти по букви а) и б), включително физическите лица, юридическите лица, образуванията и органите. Ако понятието „образувание“ в буква в) се тълкува стеснително като изключващо физическите лица, това би довело до изкуствено ограничение, което не намира основание в структурата или логиката на разпоредбата.
30.
Ако член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 се тълкува в смисъл, че се отнася единствено до установените в Русия образувания в тесния смисъл, в който този термин е използван в буква а) in fine, би била застрашена целта на буква в) като „всеобхватна“ разпоредба. Подобно тълкуване би изключило случаите, в които обществената поръчка се възлага на образувание, което в действителност е контролирано от руски граждани, жители, юридически лица, образувания или органи, но без те да държат мажоритарната собственост, а това би създало възможност чрез непреки схеми да се заобикалят целите на забраните по член 5к, параграф 1. От това следва, че член 5к, параграф 1, буква в) е предназначен именно да затвори подобни „вратички“ и да предотврати заобикалянето на забраните по букви а) и б).
31.
Що се отнася до израза „от името или по указание на“, според мен член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 не изисква посоченото в буква а) или б) образувание да разполага с мажоритарна собственост или формален контрол. Всъщност буква в) обхваща по-широк набор от отношения, основани на функционално или фактическо влияние („фактически контрол“). Особено релевантна тук е дружествената структура: докато управителният съвет обикновено е овластен да определя стратегическата насока на дружеството и да упражнява висшите управленски функции, главният изпълнителен член може да е натоварен с оперативния контрол върху ежедневните дейности. В същото време при някои дружествени структури членовете на дружеството запазват правомощието си да определят или променят политиката му. Съответно преценката дали даден правен субект „действ[а] от името или по указание на“ другиго по смисъла на член 5к, параграф 1, буква в), изисква проучване на действителното разпределение на влиянието и правомощията за вземане на решения в рамките на групата, а не формалистично отчитане на длъжностни наименования или дружествени форми.
32.
В това отношение следва да се отбележи, че структурата на управление на дружествата може да е различна из държавите членки, но обикновено включва три основни органа: членовете на дружеството, надзорен или консултативен орган (например надзорен или консултативен съвет) и управителен съвет, като всеки от тях има различни функции. Общото събрание на членовете на дружеството обикновено е върховният орган на дружеството и взема ключовите структурни решения, например за назначаване и освобождаване на управителите, одобряване на годишните отчети и изменение на учредителния акт на дружеството. В държавите, чието законодателство предвижда двустепенна система на управление, надзорният съвет осигурява надзор и стратегическо ръководство, докато управителният съвет отговаря за текущите дейности и осъществяването на политиката на дружеството. При едностепенните системи тези функции са обединени в рамките на единен съвет на директорите. И при двете системи може да има изпълнителни членове или директори, включително главни изпълнителни членове или директори, на които да са делегирани правомощия за управление на ежедневните дейности и за представляване на дружеството пред трети лица (
12
).
33.
От това следва, че дори когато не са налице отношения на мажоритарна собственост или формален юридически контрол, дадено дружество може да попадне в обхвата на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, ако функционално, оперативно или икономически действа като представител на или по указания или под ръководството на руски гражданин или физическо или юридическо лице, образувание или орган от Русия, както е посочено в член 5к, параграф 1, буква а) или б). С други думи, буква в) трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща случаите, при които физическо или юридическо лице, образувание или орган има обективна връзка — включително чрез съвместен контрол, икономическа зависимост или функционална подчиненост — с правни субекти от изброените в буква а) или б). Следователно, когато действа от името или по указание на такъв правен субект, дори формално да не е негова мажоритарна собственост, съответното дъщерно или друго свързано предприятие може да попадне в обхвата на забраната. Това тълкуване е в съответствие с целта на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 да предотвратява заобикалянето на забраната, и по-точно непрякото или фактическото отклоняване от основните ограничения.
34.
Поради това считам, че член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 обхваща схеми отвъд формалните отношения на мажоритарна собственост или контрол. За да се гарантира ефективността (effet utile) на този регламент, разпоредбата следва да се тълкува като обхващаща всяко поведение, което показва, че съответното юридическо лице, образувание или орган действа под фактическия контрол на образувание от посочените в буква а) или б), дори да не са налице формални отношения на собственост или юридически контрол.
35.
Що се отнася до анализа на израза „образувание, посочено в буква а) или б)“ във връзка с други части на Регламент № 833/2014, следва да се отбележи, че този регламент посочва юридически лица, образувания или органи, като понякога разграничава физическите от юридическите лица (
13
). Въпреки това липсата на изрично споменаване на физически или юридически лица или органи в израза „образувание, посочено в буква а) или б)“ в член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, не изключва тези правни субекти от обхвата му. За целите на тази разпоредба тълкуването на термина „образувание“ като включващ физическите и юридическите лица, както и органите, гарантира, че няма да може забраните да бъдат заобикаляни чрез използването на лица, които, макар сами по себе си да не са формални правни образувания, функционално действат от името или по указание на такива образувания, обхванати от член 5к, параграф 1, буква а) или б) от Регламент № 833/2014, и то независимо дали тези указания произтичат от физически или юридически лица. В това отношение както операторът, така и източникът на указания може да е физическо или юридическо лице или орган, в отражение на структурата на разпоредбата, която нарочно обхваща широк кръг правни субекти, като посочва „физически или юридически лица, образувания или органи“. Ето защо от гледна точка на целите на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 стеснителното тълкуване, което изключва физическите лица от обхвата на термина „образувание“, би накърнило ефективността (effet utile) на тази разпоредба.
36.
Това по-широко тълкуване намира подкрепа в съображение 4 от Регламент 2022/576, от което личи, че измененията целят да забранят „възлагането и продължаването на изпълнението на договори за обществени поръчки и концесии с руски граждани и образувания или органи, установени в Русия“. Подобна формулировка се съдържа в съображение 6 от приетото на същия ден Решение (ОВППС) 2022/578 (
14
), в което се подчертава същата всеобхватна политическа цел. Тези систематични данни потвърждават, че член 5к, параграф 1, буква в) е предназначен да обхване схемите, които формално не попадат в обхвата на член 5к, параграф 1, буква а) или б), но постигат същите забранени резултати чрез обективен дружествен контрол или чрез фигурата на действителния собственик.
37.
Освен това, когато член 5к, параграф 1, буква в) от този регламент се анализира във връзка с други актове в областта на ограничителните мерки, тълкуването на формулировката „действащ(о) от името или по указание на“ позволява да се приеме, че тя обхваща по-широк кръг отношения от свеждащите се само до формалната собственост или дружествения контрол.
38.
В решение HTTS/Съвет (
15
) например Съдът посочва, че в системата на Регламент (ЕС) № 961/2010 (
16
) понятието „под контрол или притежаван“ и понятието „извършване на действия по указания или от името на“ са приравнени помежду си в член 16, параграф 2 от този регламент. Така Съдът възприема широко разбиране за обхвата на съответната забрана — приложима за дружества, контролирани или притежавани от дадено лице или образувание — като включва в нея и извършването на действия от името или по указание на това лице или образувание, въпреки че това не е изрично предвидено във въпросната разпоредба. Според мен подобно тълкуване има за цел да гарантира ефективността (effet utile) на предвидените в Регламента ограничителни мерки, без стриктно придържане към използваното в националното право определение за управители.
39.
Тълкуването, ръководено от принципа на ефективността (effet utile), каквото предлагам в точка 34 от настоящото заключение, изисква анализ на редица фактори, включително кои лица действително контролират спечелилия оферент. Когато изследват фактическия контрол, органите следва да вземат предвид различни фактически обстоятелства, като наличието на миноритарни дялови участия, лични връзки между управителите или действителните собственици и модели на координация в стопанската дейност (
17
). Това съответства на целта за предотвратяване на заобикалянето на ограничителните мерки, която е отразена и в член 12 от Регламент № 833/2014, който забранява участието в дейности, насочени към заобикаляне на ограничителните мерки (
18
).
40.
В заключение, систематичното тълкуване на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 потвърждава, че основната му цел е да предотвратява заобикалянето на забраните, установени в букви а) и б). Разглеждан в светлината на член 12 от този регламент, който изрично забранява съзнателното и умишлено участие в заобикалящи забраната дейности, член 5к, параграф 1, буква в) от Регламента трябва да се разбира като необходима предпазна мярка, с която се гарантира съгласуваността и ефективността (effet utile) на ограничителните мерки (
19
) в условията на сложни собственически или организационни структури. Според мен това заключение намира подкрепа и в телеологичното тълкуване на посочената разпоредба.
В.
Телеологично тълкуване
41.
Като част от установената от Европейския съюз система от ограничителни мерки (
20
) Регламент № 833/2014 е предназначен да даде отговор на действията на Русия, дестабилизиращи Украйна, като въведе ефективни и поддаващи се на принудително изпълнение забрани, особено в чувствителни области като обществените поръчки (
21
). Несъмнено член 5к, параграф 1 от този регламент следва да изключи руското влияние в обществените поръчки на Съюза, но зад това стои и целта да се попречи на свързаните с Русия образувания да се възползват икономически от обществените поръчки на държавите членки. Това съответства на по-широката цел на санкциите: да се намалят финансовите ресурси, с които разполага руската държава или нейната икономика, особено в контекста на геополитическото напрежение. Като изключва възможностите за възлагане на обществени поръчки на такива образувания, Съюзът не само ограничава влиянието им, но и прекъсва потенциалните им приходни потоци, които биха могли да подпомогнат руската икономика или военни усилия.
42.
Стеснителното тълкуване на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 би застрашило тези цели, като би позволило на образуванията да структурират сделките си по начин, който формално не попада в обхвата на член 5к, параграф 1, букви а) и б), а по същество да постигнат именно резултата, който тези разпоредби целят да предотвратят. В това отношение, макар да е вярно, че ограничителните мерки трябва да се тълкуват стеснително, защото ограничават основни права (
22
), това не изключва по-широкото тълкуване на конкретни термини на дадена разпоредба, когато такова тълкуване е необходимо, за да се предотврати заобикалянето на забраните, посочени в предходните точки, и да се опази тяхната ефективност (effet utile) (
23
).
43.
Подобно широко тълкуване на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 не е в разрез с неотдавнашното решение по дело Jemerak (
24
), в което Съдът възприема стеснително тълкуване на член 5н, параграф 2, буква б) по отношение на забраната за пряко или непряко предоставяне на правни консултации, конкретно с оглед на официалната функция на нотариалното удостоверяване. За разлика от това, член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 представлява насочена срещу заобикалянето на забраните предпазна мярка, която следва да обхване схемите, които не са изрично включени в обхвата на член 5к, параграф 1, буква а) или б), но застрашават ефективността (effet utile) на установените там забрани. Като такава мярка разпоредбата подлежи на широко тълкуване, съобразено с различния ѝ контекст и цел. Предвид разликата в целите на двете разпоредби — едната забранява правните консултации, а другата забранява участието в обществени поръчки — по-широкото тълкуване на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 не е в противоречие с упоменатото съдебно решение, а по-скоро подчертава секторния подход на Регламента и специфичната роля на тази разпоредба в него.
44.
При все това член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 не е предназначен да наложи общо или автоматично правило за отстраняване на дружества само заради руското гражданство на управителите им. Всъщност целта му е да обхване функционално равностойните хипотези, при които независимо от формалната си дружествена обособеност или декларирана самостоятелност съответните оператори на практика извършват дейност от името или по указание на правни субекти, попадащи под действието на разпоредбите на член 5к, параграф 1, букви а) и б), т.е. руски граждани или образувания, установени в Русия или притежавани от руски граждани. С други думи, целта на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 е да опази ефективността на забраните по букви а) и б) и да затвори потенциалните „вратички“ при прилагането им. Следователно широкото тълкуване на член 5к, параграф 1, буква в) е не само подходящо, но и необходимо, за да се запази ефективността (effet utile) на разглежданите мерки (
25
). Ако тази разпоредба се тълкува неоправдано стеснително, това би позволило да бъде заобикаляна чрез формални или непреки схеми. По-конкретно, когато руските граждани, особено като управители на дружества, действат по начин, който осъществява волята или интересите на образувание, обхванато от член 5к, параграф 1, буква а) или б), има основание те да попаднат под действието на забраната. Този подход отразява както буквата, така и духа на Регламента и гарантира, че той няма да може да бъде заобикалян чрез техническите подробности на дружественото управление. Следователно само по себе си присъствието на руски граждани, например в управителния съвет, не е достатъчно, за да са приложими забраните, предвидени в член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014. Буква в) обаче става приложима, ако има конкретни признаци за представителство или ръководство, от които се установява, че оферентът действа от името или по указание на образувание, което попада под някоя от забраните по буква а) или б). Отново, това широко разбиране на понятието „образувание“ има за цел да запази ефективността (effet utile) на тази забрана, така че да е трудно да бъде заобиколена.
45.
Освен това, въпреки че избягването на риска от допринасяне за руските военни мерки е основна цел на Регламент № 833/2014, член 5к, параграф 1, буква в) от него не може да се тълкува като ограничен по обхват само до хипотезите, в които е вероятно или доказано да е налице същински принос за тези мерки. Тъй като следва да предотвратява заобикалянето на забраните, предвидени в член 5к, параграф 1, букви а) и б), и за целта е насочен срещу схемите с участието на правни субекти, действащи „от името или по указание на“ онези, които попадат в обхвата на тези забрани, член 5к, параграф 1, буква в) от този регламент се опира на превантивен подход, който има за цел да отстрани от участие в обществените поръчки не само лицата, образуванията или органите, които формално са притежавани или контролирани от руски субекти, но и тези, които на практика работят под контрола на свързани с Русия лица, образувания или органи. Макар че наличието на доказуем риск от използване на средствата за подкрепа на военната агресия на Русия може да е убедително доказателство за такава връзка, това не е елемент от фактическия състав на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014. В този смисъл действието на тази разпоредба не зависи от действителната крайна употреба на средствата, в отражение на целта на този регламент за опазване на ефективността (effet utile) на ограничителните мерки на Съюза.
Г.
Междинно заключение
46.
Ключовият въпрос по член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 е не толкова кой е източникът на власт от формална правна гледна точка, а по-скоро дали обективният ефект от схемата е, че дружеството действа от името или по указание на руски гражданин или физическо или юридическо лице, образувание или орган от Русия измежду посочените в член 5к, параграф 1, буква а) или б). Дори и формално да не притежават дялове от собствеността, руските граждани на ключови управленски длъжности може да са натоварени със задача да изпълняват стратегически решения, които съответстват на интересите на руското правителство или на лица, които попадат под действието на ограничителните мерки на Съюза. Тази възможност е изрично съобразена в член 5к, параграф 1, буква в), който разширява кръга на субектите, които подлежат на отстраняване от участие в обществените поръчки, така че той да обхваща и лицата, образуванията и органите, които действат от името или по указание на правните субекти, посочени в букви а) и б). В това отношение не би бил достатъчен формалистичен подход, тъй като целта на разпоредбата е да предотврати заобикалянето на забраните по тези букви. Следователно прилагането на член 5к, параграф 1, буква в) изисква анализ на фактите отвъд свързаните с дружествата формалности.
47.
При все това е важно да се отбележи, че член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 няма за цел да наложи общо или автоматично отстраняване от обществените поръчки въз основа на руското гражданство на даден управител на дружеството. По-скоро целта му е да се обхванат функционално равностойните хипотези, при които операторите, независимо от формалната си дружествена обособеност или декларирана самостоятелност, фактически извършват дейност от името или по указание на правните субекти, към които са насочени букви а) и б) от член 5к, параграф 1, т.е. руските граждани или образуванията, установени в Русия или притежавани от руски граждани. Тъй като се отнася до хипотези, при които даден правен субект действа под фактическия контрол на трети лица, изразът „от името или по указание на“ по смисъла на член 5к, параграф 1, буква в) изисква анализ на редица фактори, включително самоличността на онези, които действително контролират оферента. Подобен анализ изисква преценка във всеки отделен случай както на правните, така и на фактическите обстоятелства, за да се установи точното естество и съдържание на съответните връзки.
Д.
Индивидуална преценка на правните и фактическите обстоятелства
48.
Както посочих по-горе (
26
), за целите на преценката дали дадено лице, образувание или орган действа „от името или по указание на“ другиго по смисъла на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, следва да се вземат предвид всички потенциално релевантни правни и фактически обстоятелства, които биха могли да сочат фактически контрол от страна на руски граждани или от страна на образувания, установени в Русия или притежавани от руски граждани. Както отбелязва Комисията в своите насоки, такава преценка следва да включва всички релевантни правни и фактически обстоятелства, като например точната структура на собственост и контрол в съответното образувание; личните и професионалните връзки между участващите лица; естеството и целта на въпросните сделки; оперативното и управленското поведение на страните; сведения за предишни инструкции или съгласуване на действията със санкционирани образувания, както и разкрития от трети лица или други контекстуални показатели (
27
).
49.
От това следва, че индивидуалната преценка, извършвана за целите на прилагането на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, трябва да включва нюансиран, съобразен с фактите анализ на всеки отделен случай, за да се определи дали въпросното образувание действително действа под контрола на правен субект, обхванат от член 5к, параграф 1, буква а) или б). Тази преценка трябва да следва основан на риска подход, което означава, че националните органи следва да се опират на система от показатели или „червени флагове“, за да идентифицират дружествата, които може да изискват допълнителна преценка.
50.
Както посочих по-горе (
28
), целта на понятието „действащ от името или по указание на“ е да се реши проблемът с непрекия и фактическия контрол. От това следва, че гражданството на управителя може да е релевантно за преценката дали той действа като представител, но то трябва да се разглежда заедно с други фактически обстоятелства, като например връзките на управителя с руски граждани или с установени в Русия физически или юридически лица, образувания или органи, функцията му в дружеството и цялостната структура на дружеството, като тази проверка е от компетентността на националния съд. В това отношение релевантността на гражданството като критерий е още по-голяма, поради факта че член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 изрично споменава обхванатите от буква а) образувания, а това включва физическите лица — руски граждани. Тъй като буква в) има за цел да предотврати заобикалянето на забраните по букви а) и б), руското гражданство на управителя не е просто случайна подробност — то е потенциално значим показател, че дружеството може би действа от името или по указание на лице, което попада под основните ограничения по член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014. От критериите по член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 обаче следва, че ако управителите на оферента са руски граждани и дружеството е фактически контролирано от руско образувание, то дружеството може би наистина действа „от името или по указание на“ това образувание. Обратно, релевантността на гражданството на управителя съгласно член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 следва да е ограничена до хипотезите, при които управителят разполага с правомощия отвъд свързаните с текущото управление. По-конкретно, ако управителят отговаря само за оперативните аспекти в дружеството и действа под общото ръководство на членовете на дружеството, без да упражнява правомощия за вземане на стратегически решения или контрол върху по-широките цели на дружеството, неговото гражданство не би следвало да води до извършване на допълнителна преценка. В такива случаи функцията на управителя прилича повече на тази на мениджър на средно ниво и действията на дружеството не следва автоматично да се считат за извършвани „от името или по указание на“ руски гражданин или на физическо или юридическо лице, образувание или орган от Русия измежду посочените в член 5к, параграф 1, буква а) или б). Съответно вниманието следва да се насочи върху това дали управителят притежава обективен контрол или правомощия за вземане на решения и дали действията му се простират дотам, че да влияят върху цялостното ръководство на дружеството — фактори, които биха могли да обосноват прилагането на ограничителни мерки. Това разграничение гарантира, че Регламент № 833/2014 ще се прилага спрямо лица с действително влияние.
51.
В това отношение е вярно, че съгласно италианското право управителят, който не е съдружник, обикновено представлява дружеството и действа от името на членовете му, както твърдят италианското правителство и Комисията. Ограничителните мерки на Съюза обаче функционират в съответствие със собствена автономна правна рамка и цел, а именно да се гарантира, че санкционираните образувания или лица няма да могат да заобикалят забраните чрез непряк или фактически контрол. Всъщност, както следва от Становището на Комисията от 17 октомври 2019 г. (
29
), понятието „действащ от името на“ в уредбата на ограничителните мерки в правото на Съюза не обозначава само формално законово или договорно представителство в тесния смисъл на националното право. Всъщност то е обективно понятие, което включва всяка хипотеза, при която физическо или юридическо лице, образувание или орган действа в интерес на или под указанията на лице, образувание или орган измежду посочените в член 5к, параграф 1, буква а) или б) от Регламент № 833/2014. Това може да включва фактическо влияние, съгласувано поведение или задачи, които функционално съответстват на интересите или стратегическите указания на руски граждани или на установени в Русия физически или юридически лица, образувания или органи. Ето защо не е достатъчно да се вземе предвид единствено формалната функция на управителите, които не са съдружници, съгласно италианското право, за да се изключи възможността такова физическо или юридическо лице, образувание или орган да действа по същество „от името или по указание на“ на правен субект, обхванат от член 5к, параграф 1, буква а) или б) от Регламент № 833/2014.
52.
От това следва, че гражданството на управителя, макар и само по себе си да не е определящо, може, разглеждано във връзка с функцията на управителя, връзките на собственост и управленските му отговорности, да доведе до задължение за засилена проверка от страна на националните органи съгласно член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014. В настоящия случай фактът, че двама от тримата членове на управителния съвет на Scudieri International са руски граждани, а единият е и председател и главен изпълнителен член на управителния съвет на това дружество, както и едноличен управител на дружеството майка, може да е основание за по-задълбочена проверка от страна на националните възлагащи органи. По-конкретно, гражданството на управителите може във връзка с техните функции и структурата на собствеността да се счита за рисков фактор, сочещ, че образуванието може да е контролирано от руски образувания или граждани, дори ако самото дружество не се намира пряко под контрола на правен субект от Русия.
53.
По-конкретно, в настоящия случай е установено, първо, че двама от тримата членове на управителния съвет на Scudieri International са руски граждани, второ, че единият от руските граждани е едновременно председател и главен изпълнителен член на управителния съвет на Scudieri International, което може да е знак за висока степен на текущ оперативен и стратегически контрол отвъд всяко просто формално или номинално участие, и трето, че същото лице е и едноличен управител на дружеството майка, което притежава 90 % от дяловете на Scudieri International, което показва вертикална структура на контрол, при която едно и също лице упражнява ефективна власт както над дружеството майка, така и над неговото дъщерно дружество. Тези фактори са белег за припокриване на изпълнителния контрол, което заедно със значителната връзка между дружеството майка и дъщерното дружество може да породи основателни опасения, че Scudieri International може би действа „от името или по указание на“ лице, образувание или орган от посочените в член 5к, параграф 1, буква а) или б) от Регламент № 833/2014. Следователно съществува правдоподобен риск Scudieri International да служи като инструмент на друг краен действителен собственик, който попада в обхвата на член 5к, параграф 1, буква в) от този регламент. Когато е налице такава съвкупност от обстоятелства — както подчертава и Opera Laboratori Fiorentini в писменото си становище и в съдебното заседание пред Съда — националните органи може да имат задължение да преценят дали оферентът попада под действието на забраната по член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 поради гражданство, контрол, ръководство или връзки на собственост. Запитващата юрисдикция обаче има задачата да определи дали такава преценка е необходима.
54.
По-конкретно, когато дружествената структура е сложна и многопластова, може да се наложи органите да приложат „критерия за крайния действителен собственик“. Въпреки че в член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014 не се споменава крайният действителен собственик, в други правни актове на Съюза (
30
) този критерий последователно се използва за идентифициране на структури на скрит контрол или различен действителен собственик. Систематичното и телеологичното тълкуване на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 следва да даде възможност на възлагащите органи да определят дали крайният действителен собственик упражнява фактически контрол, особено когато той е руски гражданин или физическо или юридическо лице, образувание или орган, установен(о) в Русия. Съответно наличието на краен действителен собственик с такива характеристики може да доведе до приложимост на задължението на възлагащите органи да извършат засилена комплексна проверка, за да установят дали оферентът всъщност действа от името или по указание на лице, образувание или орган от посочените в член 5к, параграф 1, буква а) или б) от Регламент № 833/2014. В настоящия случай в производството по жалбата на Opera Laboratori Fiorentini срещу решението на възлагащите органи да възложат спорната поръчка на Scudieri International, запитващата юрисдикция следва да вземе предвид всички тези обстоятелства.
IV. Заключение
55.
По изложените съображения предлагам Съдът да отговори на въпроса на Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) по следния начин:
„Член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета от 31 юли 2014 година относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна,
доколкото установява забрана за възлагането или продължаването на изпълнението на всякакви договори за обществени поръчки или за концесии на или с „физическо или юридическо лице, образувание или орган, действащ(о) от името или по указание на образувание, посочено в буква а) или б)“, трябва да се тълкува в смисъл, че тази забрана не се прилага автоматично в хипотезата, при която обществената поръчка се възлага на дружество от държава членка, в което двама от тримата членове на управителния съвет са руски граждани, а единият от тях е председател и главен изпълнителен член на управителния съвет на това дружество, както и едноличен управител на притежаващото 90-процентен дял дружество майка, което също е учредено съгласно правото на държава членка, когато нито едно от тези дружества не е пряко или непряко притежавано от руски граждани или образувания от посочените в член 5к, параграф 1, буква а) или б) от Регламент № 833/2014.
Тези фактически обстоятелства обаче, особено гражданството и функциите на ключовите ръководители на дружеството, както и обективните връзки между оферента и неговото дружество майка, могат да са релевантни показатели, които изискват допълнителна проверка от страна на възлагащия орган. Такива данни могат да водят до задължение да се прецени дали оферентът по същество действа „от името или по указание“ на образувание, обхванато от член 5к, параграф 1, буква а) или б) от този регламент, включително чрез фактически контрол от страна на свързани с Русия лица, образувания или органи. При тази преценка следва да се вземат предвид всички релевантни правни и фактически обстоятелства, включително функцията и влиянието на крайния действителен собственик“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Регламент на Съвета от 31 юли 2014 г. (ОВ L 229, 2014 г., стр. 1).
(
3
)	Регламент на Съвета от 8 април 2022 година за изменение на Регламент № 833/2014 (ОВ L 111, 2022 г., стр. 1).
(
4
)	Решение от 10 септември 2014 г., Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, т. 22 и цитираната съдебна практика).
(
5
)	Вж. решение от 22 юни 2021 г., Latvijas Republikas Saeima (Точки за пътнотранспортни нарушения) (C‑439/19, EU:C:2021:504, т. 81 и цитираната съдебна практика).
(
6
)	На датски (på vegne af), нидерландски (namens of), фински (yhteisön puolesta), френски (pour le compte [de]), италиански (per conto … di) и испански (por cuenta … de) език. Въпреки че буквално означават „от името на“, изразите в полския (w imieniu) и румънския (în numele) текст се използват на тези езици с конотация на „за сметка на“.
(
7
)	На естонски (üksuse nimel), немски (im Namen), гръцки (εξ ονόματος), унгарски (névében), латвийски (vārdā), португалски (em nome) и словашки (v mene) език.
(
8
)	В текста на естонски (või juhtimisel), фински (johdolla), унгарски (irányítása szerint), италиански (sotto la direzione), латвийски (norādēm), полски (pod kierunkiem), португалски (sob a direção) и испански (bajo la dirección) език се среща понятието „под ръководството“.
(
9
)	В текста на датски (efter anvisning fra), нидерландски (aanwijzing van), френски (selon les instructions de), немски (auf Anweisung), румънски (în conformitate cu instrucțiunile) и словашки (na základe pokynov) език е използвано понятието „по указания“. Текстът на гръцки (κατ' εντολή) език е по-близо до понятието „по разпореждане на“.
(
10
)	На някои езици на Съюза терминът се свързва с юридическите лица, а понякога дори по смисъл изключва физическите лица, както е например на датски (enhed), немски (Organisation), унгарски (szervezet), латвийски (vienība) и румънски (entitate). Естонският термин за „образувание“ (üksus) не обхваща физическите лица (isik). Финският термин (yhteisö) може да се отнася за група физически лица, които имат обща цел или са свързани помежду си, или за юридически лица, но не и за отделни физически лица. Използваният на португалски език термин (entidade) описва единствено юридически лица.
(
11
)	На английски (entity), френски (entité), гръцки (οντότητα), италиански (entità), полски (podmiot) и словашки (subjekt) език понятието включва по смисъл както юридическите, така и физическите лица, но се използва предимно за юридически лица.
(
12
)	Вж. по аналогия решение от 12 юли 2018 г., The Goldman Sachs Group/Комисия (T‑419/14, EU:T:2018:445, т. 91 и 112). При преценката дали е налице решаващо влияние за целите на конкурентното право на Съюза по член 101 ДФЕС, Общият съд подчертава, че правомощието на членовете на дружеството да назначават управителния му съвет се приема за основен показател за контрол, и взема предвид именно тази структура, когато преценява потенциала на дружеството майка да влияе върху поведението на дъщерното си дружество. По този начин структурата на управление осигурява правната и фактическата основа за преценка на контрола и влиянието, което я прави пряко релевантна за определянето на отговорността на дружеството майка съгласно правилата за конкуренция в Съюза.
(
13
)	Вж. например член 10 от Регламент № 833/2014.
(
14
)	Решение на Съвета от 8 април 2022 година за изменение на Решение 2014/512/ОВППС относно ограничителни мерки с оглед на действията на Русия, дестабилизиращи положението в Украйна (ОВ L 111, 2022 г., стр. 70).
(
15
)	Решение от 10 септември 2019 г. (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, т. 79).
(
16
)	Регламент на Съвета от 25 октомври 2010 година относно ограничителни мерки срещу Иран и за отмяна на Регламент (ЕО) № 423/2007 (ОВ L 281, 2010 г., стр. 1).
(
17
)	Вж. становище на Комисията от 17 октомври 2019 г. относно член 5, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 833/2014 на Съвета (C(2019) 7476 final), в което Комисията също приема за целесъобразно да се анализират структурите на собственост и контрол.
(
18
)	Вж. също Директива (ЕС) 2024/1226 на Европейския парламент и на Съвета от 24 април 2024 година относно определянето на престъпленията и санкциите при нарушаване на ограничителните мерки на Съюза, и за изменение на Директива (ЕС) 2018/1673 (ОВ L 2024/1226), с която се установяват минимални правила относно определянето на престъпленията и санкциите за нарушаване на ограничителните мерки на Съюза. Съгласно член 3, параграф 1, буква з) от тази директива държавите членки трябва да гарантират, че заобикалянето на ограничителна мярка на Съюза съставлява престъпление.
(
19
)	Вж. в този смисъл решение от 28 март 2017 г., Роснефт (C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 132).
(
20
)	Решение (ОВППС) 2022/578 на Съвета и Регламент 2022/576 са част от петия набор от ограничителни мерки на Съюза срещу Русия, приет с цел да се способства за засилване на икономическия натиск върху Кремъл и да се ограничи способността му да финансира инвазията в Украйна, като се въведат по-широки мерки, така че да се засили въздействието върху руската икономика.
(
21
)	Вж. съображение 6 от Решение 2022/578 на Съвета, което свързва сериозността на положението с въвеждането на допълнителни ограничителни мерки по отношение на обществените поръчки. Както по същество изтъква Opera Laboratori Fiorentini по време на съдебното заседание пред Съда, волята на законодателя на Съюза, отразена в посоченото съображение 6, е да разшири обхвата на забраната за възлагане на обществени поръчки, за да предотврати непрякото участие на санкционирани руски интереси. Поради това член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014 следва да се разбира като функционална разпоредба, насочена към предотвратяване на заобикалянето на забраната, в съответствие с оценката на променящата се заплаха.
(
22
)	Както посочва италианското правителство, член 5к, параграф 1 от Регламент № 833/2014 въвежда ограничение на свободата на стопанска инициатива по член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Следва обаче да се припомни, че Съдът последователно е приемал, че в частност това право не е абсолютно и може да се ограничава в обществен интерес, по-специално за постигане на признати от Европейския съюз легитимни цели от общ интерес (вж. решения от 21 декември 2021 г., Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, т. 80, и от 28 март 2017 г., Роснефт, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 148).
(
23
)	Вж. в този смисъл решения от 21 декември 2011 г., Afrasiabi и др. (C‑72/11, EU:C:2011:874, т. 39, 40 и 47), и от 11 ноември 2021 г., Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, т. 45 и 56), както и заключението на генерален адвокат Bot по дело Afrasiabi и др. (C‑72/11, EU:C:2011:737, т. 77).
(
24
)	Решение от 5 септември 2024 г. (C‑109/23, EU:C:2024:681, т. 47).
(
25
)	Решение от 28 март 2017 г., Роснефт (C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 132).
(
26
)	Вж. точки 39 и 47 по-горе.
(
27
)	Вж. също документа на Европейската комисия от 2022 г. „Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014“ („Консолидиран текст на често задаваните въпроси за прилагането на Регламент № 833/2014 на Съвета и Регламент № 269/2014 на Съвета“), и особено документа „Frequently asked questions on public procurement sanctions against Russia“ („Често задавани въпроси за санкциите срещу Русия в областта на обществените поръчки“) (линкът последно е проверен на 7 май 2025 г.). В тези насоки се разяснява, че преценката дали дадено образувание действа „от името или по указание на“ другиго за целите на член 5к, параграф 1, буква в) от Регламент № 833/2014, изисква цялостна оценка на фактите. В това отношение вж. отговора на въпрос 11.
(
28
)	Вж. точка 46 по-горе.
(
29
)	Становище на Комисията от 17 октомври 2019 г. относно член 5, параграф 1 от [Регламент № 833/2014] (C(2019) 7476 final).
(
30
)	Вж. по аналогия член 13, параграфи 1 и 2 от Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (OB L 141, 2015 г., стр. 73), изменена с Директива (ЕС) 2018/843 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2018 г. (ОВ L 156, 2018 г., стр. 43).