62002CC0103_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. A presente acção destina‑se a obter a declaração pelo Tribunal de Justiça de que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 9.°, 10.° e 11.° da Directiva 75/442/CEE (2), alterada pela Directiva 91/156/CEE (3), e do artigo 3.° da Directiva 91/689/CEE (4), ao adoptar o decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislative 5 febbraio 1997, n.° 22 (Decreto de 5 de Fevereiro de 1998 relativo à identificação dos resíduos não perigosos sujeitos a processos simplificados de aproveitamento na acepção dos artigos 31.° e 33.° do Decreto legislativo n.° 22, de 5 de Fevereiro de 1997) (5) .
I – Quadro jurídico
2. A Directiva 75/442 tem por objectivos encorajar a adopção de medidas destinadas a limitar a produção de resíduos, incentivar a recuperação dos resíduos e, quando esta não seja possível, organizar a sua eliminação (6) . Esta directiva prevê, designadamente, que qualquer estabelecimento ou qualquer empresa que deseje efectuar as operações de recuperação deve obter previamente uma autorização da autoridade competente (7) . É possível obter uma dispensa de autorização, nas condições previstas no artigo 11.° da referida directiva.
3. A Directiva 91/689 tem por objecto a aproximação das legislações dos Estados‑Membros sobre a gestão controlada dos resíduos perigosos (8) . Estes estão submetidos a condições mais restritivas que os resíduos não perigosos, quer se trate da sua recuperação quer da sua eliminação (9) . Importa, por conseguinte, que a separação entre resíduos perigosos e resíduos não perigosos seja correctamente determinada. O artigo 1.°, n.° 4, da Directiva 91/689 define resíduos perigosos como sendo os «constantes de uma lista» a elaborar, nomeadamente, com base nos anexos I a III desta directiva. A referida lista foi adoptada pela Decisão 94/904/CE (10) .
4. As noções de eliminação e de recuperação dos resíduos são definidas no artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442 e precisadas pelos anexos II A e II B, resultantes da Decisão 96/350/CE (11), respectivamente.
5. O decreto em litígio transpõe as Directivas 75/442 e 91/689 para a ordem jurídica nacional.
II – Matéria de facto e fase pré‑contenciosa
6. Em 28 de Fevereiro de 2000, a Comissão, por notificação para cumprir nos termos do artigo 226.° CE, informou as autoridades italianas de que considerava que, ao adoptar o decreto em litígio, a República Italiana deixou de cumprir as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 9.°, 10.° e 11.° da Directiva 75/442 e do artigo 3.° da Directiva 91/689.
7. Nas suas cartas de 3 e 26 de Maio de 2000, a República Italiana respondeu apenas a quatro das acusações feitas pela Comissão. Esta última decidiu suspender qualquer decisão relativa à terceira acusação, referente às operações de recuperação, em relação à qual as informações fornecidas pela República Italiana estão a ser examinadas.
8. Em 11 de Abril de 2001, a Comissão dirigiu ao Governo italiano um parecer fundamentado, convidando‑o a adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento num prazo de dois meses. As autoridades italianas responderam ao parecer por carta de 17 de Agosto de 2001.
9. Não ficando convencida com esta resposta, a Comissão intentou a presente acção, em que faz três acusações. Em primeiro lugar, censura a República Italiana por permitir que os estabelecimentos e empresas que recuperam resíduos não perigosos sejam dispensados da obrigação de autorização, sem que esta dispensa esteja subordinada ao cumprimento das condições fixadas pelos artigos 4.°, 10.° e 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442. A Comissão critica também o Governo italiano por ainda não ter definido com exactidão os tipos de resíduos abrangidos pela dispensa de autorização, o que constitui violação do artigo 3.° da Directiva 91/689. Finalmente, a República Italiana terá qualificado de «valorização do ambiente» certas operações que correspondem, de facto, a actividades de eliminação, em violação dos artigos 9.° e 11.° conjugados com o artigo 1.°, alíneas e) e f), da Directiva 75/442. Debruçar‑me‑ei sucessivamente sobre estas três acusações, precisando, em cada caso, o quadro jurídico pertinente.
III – Apreciação
10. Em primeiro lugar, há que referir que a República Italiana põe em causa, de modo alusivo, a admissibilidade da presente acção, que apenas diz respeito a «procedimentos e modalidades» que são da exclusiva competência dos Estados‑Membros quando transpõem uma directiva. Na realidade, incidindo o debate na interpretação a dar a disposições precisas da Directiva 75/442, a admissibilidade da acção de declaração de incumprimento não parece suscitar quaisquer dúvidas.
A – A noção de quantidade na acepção do artigo 11.° da Directiva 75/442
11. As disposições pertinentes em relação a esta primeira acusação são os artigos 4.° e 11.° da Directiva 75/442 e o artigo 7.° do decreto em litígio.
12. O artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442 prevê a possibilidade de dispensar as empresas ou estabelecimentos da autorização prévia para efectuarem operações de aproveitamento:
«– se as autoridades competentes tiverem adoptado regras gerais para cada tipo de actividade, fixando os tipos e quantidades de resíduos e as condições em que a actividade pode ser dispensada da autorização e
– se os tipos ou as quantidades de resíduos e os modos de eliminação ou aproveitamento respeitarem as condições do artigo 4.°».
13. O artigo 4.° da Directiva 75/442 determina, de modo geral, que «os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente, sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora, sem causar perturbações sonoras ou por cheiros, sem danificar os locais de interesse e a paisagem».
14. O artigo 7.° do decreto em litígio transpõe as condições em que uma dispensa pode ser concedida nos termos seguintes: «[s]em prejuízo das disposições especificamente previstas nos anexos, as quantidades máximas anuais de resíduos que podem ser utilizadas no âmbito das actividades de aproveitamento reguladas pelo presente decreto são determinadas pela capacidade anual de tratamento da instalação em que a actividade é desenvolvida, após dedução da matéria‑prima eventualmente utilizada, e velando por que a actividade não apresente qualquer perigo para a saúde humana e para o ambiente. [...] Quanto às actividades de aproveitamento energético [...] a quantidade máxima de resíduos é definida em função do poder calorífico do resíduo, da potência térmica nominal da instalação em que a operação de valorização energética é efectuada e da duração de funcionamento estimada para cada instalação de valorização. As quantidades anuais de resíduos destinadas a ser objecto de aproveitamento devem ser indicadas na comunicação de início de actividade, precisando o preenchimento das condições definidas no presente artigo».
15. Por conseguinte, o decreto em litígio institui um mecanismo de cálculo em função das características de cada empresa e não um limite em valor absoluto. É precisamente o que a Comissão critica, estimando que o limite deve ser, nos termos do artigo 11.° da Directiva 75/442, fixado por actividade.
16. A Comissão faz diversas críticas ao referido decreto. Este cria uma situação em que o procedimento normal não é aplicável, podendo toda e qualquer empresa beneficiar de uma dispensa de autorização, qualquer que seja a quantidade de resíduos que recupere. Assim, o preenchimento das condições do artigo 4.° da Directiva 75/442 não pode ser garantido. Além disso, a Comissão fica na impossibilidade de controlar a aplicação correcta pelos Estados‑Membros da directiva, se forem adoptados pelos Estados‑Membros sistemas de dispensa de autorização demasiado variados.
17. Segundo a Comissão, o artigo 11.° da Directiva 75/442 deve ser interpretado no sentido de que concede aos Estados‑Membros a possibilidade de adoptarem um limite de minimis, abaixo do qual as instalações de valorização não prejudicam, em princípio, o ambiente. Esse limite exprime‑se como uma quantidade máxima válida para todos os estabelecimentos ou para todas as empresas do mesmo sector. O cumprimento do artigo 4.° da Directiva 75/442 impõe a fixação desse limite. A economia geral desta directiva exige também a fixação de um limite a partir do qual a obtenção de dispensa deixa de ser possível, exigindo o procedimento normal a obtenção de uma autorização prévia. Este sistema é comparável com o que existe, por exemplo, em matéria de contabilidade, em que as empresas estão sujeitas a obrigações diferentes em função da sua dimensão. Tratar diferentemente empresas de dimensões diferentes não pode, assim, constituir uma discriminação entre elas.
18. Na sua contestação, a República Italiana desenvolve principalmente dois argumentos. Por um lado, considera que a sua transposição do artigo 11.° da Directiva 75/442 está em conformidade com esta, pois o critério estabelecido no artigo 7.° do decreto em litígio é claro e contribui para incentivar a recuperação dos resíduos em conformidade com os objectivos da referida directiva. Por outro, a República Italiana contesta a interpretação da Comissão que exige um limite de minimis, uma vez que esta directiva não impõe expressamente a determinação de quantidades máximas absolutas. Muito pelo contrário, o sistema de dispensa de autorização prévia baseado num limite em valor absoluto penalizaria injustamente as empresas de grande dimensão, mesmo que as suas actividades sejam frequentemente melhor controladas e menos nocivas para o ambiente que as actividades das empresas de dimensão mais reduzida.
19. A este respeito, se tivermos em conta a economia geral da Directiva 75/442, o seu artigo 11.° constitui uma excepção ao procedimento normal de obtenção de uma autorização prévia nos termos do seu artigo 10.° O texto do referido artigo 11.° indica, sem ambiguidade, que a dispensa de autorização deve estar subordinada a «regras gerais para cada tipo de actividade, fixando os tipos e quantidades de resíduos». Ora, o sistema instituído pelo decreto não parece corresponder a essa definição, uma vez que não fixa limite por tipo ou por quantidades de resíduos recuperados, mas em função da capacidade própria de cada empresa para efectuar operações de recuperação. Além disso, sendo os maxima
instituídos pelo decreto italiano definidos para cada empresa em níveis diferentes, estes não podem, correctamente falando, ser considerados limites. A transposição pela República Italiana do artigo 11.° da Directiva 75/442 não está, por conseguinte, correcta.
20. É certo que o Tratado CE autorizou os Estados‑Membros a adoptarem medidas reforçadas de protecção do ambiente (12) . No entanto, pode notar‑se que o sistema de dispensa instituído pela República Italiana não é, contrariamente ao que esta afirma, necessariamente mais protector do ambiente que o da Directiva 75/422, pois permite, de facto, que as empresas efectuem operações de tratamento de resíduos potencialmente poluentes, sem as submeter a qualquer controlo prévio. Ora, exigir a obtenção de uma autorização prévia não antecipa a avaliação da possibilidade de efectuar actividades de tratamento dos resíduos. Além disso, o sistema italiano vai contra o mecanismo de autorização prévia adoptado pela Directiva 75/442, que se destina a prevenir os atentados ao ambiente. Quanto ao argumento de que a exigência de uma autorização prévia cria discriminação, não pode deixar de ser recusado. Com efeito, uma empresa que não possa beneficiar de dispensa de autorização prévia nem por isso deixa de poder efectuar as operações de recuperação de resíduos que deseja realizar, desde que demonstre a sua inocuidade para o ambiente.
B – Quanto à classificação errada dos resíduos perigosos como resíduos não perigosos
21. A Comissão critica o decreto em litígio por ter adoptado definições de resíduos demasiado vagas, o que provoca uma falta de segurança jurídica quanto à distinção entre resíduos perigosos e resíduos não perigosos. Além disso, a Comissão critica ao Estado‑Membro em causa a omissão de códigos do Catálogo Europeu de Resíduos (CED) e a utilização de códigos errados ou que não correspondem à tipologia dos resíduos em causa.
22. A Comissão não precisa em que é que consiste a falta de precisão criticada à legislação italiana. Ora, em conformidade com uma jurisprudência constante, compete à Comissão fazer a prova dos incumprimentos que aponta (13) . Caso contrário, o incumprimento alegado não pode ser verificado.
23. Deve igualmente referir‑se que a própria Comissão adoptou, em 13 de Novembro de 2002, a Decisão 2002/909/CE relativa às regras italianas sobre a dispensa de autorização imposta às empresas e estabelecimentos que recuperam resíduos perigosos nos termos do artigo 3.° da Directiva 91/689 (14), em que precisa que «os tipos de resíduos visados são identificados de modo apropriado em conformidade com o [CED]» na legislação italiana.
24. Limitar‑me‑ei, por conseguinte, a examinar o incumprimento imputado à República Italiana nos três casos cuja existência a Comissão apoia em referências precisas ao decreto em litígio.
25. O ponto 5.9 do anexo I do decreto em litígio refere‑se a pedaços de cabo em fibra óptica coberta de tipo dieléctrico, semidieléctrico e metálico. A Comissão sublinha a falta de referência aos códigos CED. A República Italiana alega ter introduzido os códigos de identificação correctos no anexo C da Directiva de 9 de Abril de 2002 (15) . Todavia, tendo a adopção desta disposição interna ocorrido posteriormente à expiração do prazo fixado no parecer fundamentado, o incumprimento criticado parece provado.
26. Quanto ao ponto 7.8 do anexo I do decreto em litígio, a Comissão considera que a referência aos resíduos de materiais refractários, resíduos de materiais refractários provenientes de fornos para processos de alta temperatura, não permite provar se os materiais de revestimento utilizados, provenientes de processos metalúrgicos do alumínio, são ou não abrangidos por esta norma, o que pode implicar uma confusão entre resíduos perigosos e resíduos não perigosos. Não tendo o incumprimento sido contestado, o Tribunal de Justiça não poderá deixar de o declarar.
27. Quanto ao ponto 3.10 do anexo I do decreto em litígio que designa as pilhas de óxido de prata descarregadas, a Comissão alega que a menção do código CED 160605 (outras pilhas e acumuladores) constante do decreto está errada, pois significa qualificar essas pilhas como resíduos não perigosos. O código correcto seria, tendo em conta o teor em mercúrio das pilhas, o código CED 160603 (pilhas secas de mercúrio), determinando a qualificação de resíduos perigosos. A República Italiana considera, em contrapartida, que a atribuição ao resíduo em questão do carácter «não perigoso» corresponde perfeitamente às características químicas e físicas indicadas no referido ponto 3.10: invólucro em aço contendo óxidos e/ou sais de prata ultrapassando 1%, zinco inferior a 9% e níquel inferior a 55%. Deve dizer‑se que, não incluindo a composição das pilhas de óxido de prata o mercúrio, a classificação proposta pela Comissão não parece impor‑se. O incumprimento não está, por conseguinte, provado quanto a este ponto.
28. Face às conclusões que antecedem, há que dizer que os pontos 5.9 e 7.8 do anexo I do decreto em litígio não estão em conformidade nem com o artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442 nem com o artigo 3.° da Directiva 91/689.
C – Quanto à distinção entre operações de aproveitamento e de eliminação dos resíduos
29. A Comissão acusa a República Italiana de ter violado os artigos 9.° e 11.°, interpretados à luz do artigo 1.°, alíneas e) e f), e dos anexos II A e II B da Directiva 75/442, ao qualificar de modo errado certas operações de «recuperação de resíduos» quando consistem na eliminação de resíduos. Ora, em conformidade com as referidas disposições da Directiva 75/442, apenas as operações de eliminação de resíduos necessitam de obtenção de autorização prévia.
30. O artigo 1.°, alínea e), da Directiva 75/442 define eliminação como «qualquer das operações previstas no anexo II A». O artigo 1.°, alínea f), precisa que aproveitamento é «qualquer das operações previstas no anexo II B».
31. O artigo 35.°, n.° 1, do decreto em litígio dispõe que: «as actividades de valorização do ambiente definidas no anexo I consistem em reabilitar zonas degradas para fins produtivos ou sociais através de medidas de remodelação morfológica». No anexo I do decreto em litígio são descritas «normas técnicas gerais para recuperação dos resíduos não perigosos», incluindo o tipo de resíduo com uma referência ao CED, a origem dos resíduos, as suas características e as actividades de recuperação pretendidas e as características das matérias‑primas e dos produtos obtidos.
32. A República Italiana sustenta que estas operações de recuperação correspondem ao ponto R 10 do anexo II B da Directiva 75/442, intitulado «Espalhamento no solo em benefício da agricultura ou da ecologia [...]». A qualificação de recuperação impõe‑se, pois as operações designadas incluem a reutilização de certos resíduos. Além disso, a reabilitação do ambiente implica igualmente a reabilitação de zonas.
33. A Comissão fez inicialmente uma outra qualificação, considerando que a cobertura de lixeiras, por vezes citada entre actividades de aproveitamento visadas nas normas técnicas do anexo I do decreto em litígio, consiste numa operação de eliminação, que se inscreve no âmbito do ponto D 1 do anexo II A da Directiva 75/442 intitulado «Depósito à superfície ou no subsolo (por exemplo, depósito em aterro, etc.)». Todavia, na réplica e tendo em conta o acórdão ASA (16), a Comissão admitiu que certas operações de remodelação morfológica e de cobertura de aterros visados pelo artigo 5.° do decreto em litígio podem ser consideradas operações de recuperação. A Comissão manteve, no entanto, a suas críticas em relação aos pontos 7.14 e 7.15 do anexo I do decreto em litígio, que não podem ser qualificadas operações de recuperação pois visam a utilização de resíduos e de lamas de perfuração que podem conter até 50 kg/t de hidrocarbonetos e 300 kg/t de gasóleo/óleo pouco tóxicos.
34. A este respeito, foi demonstrado no n.° 68 do acórdão ASA, já referido, que «não decorre da alínea b) do n.° 1 do artigo 3.° nem de qualquer disposição da Directiva [75/442] que o facto de os resíduos serem ou não perigosos seja enquanto tal critério pertinente para apreciar se uma operação de tratamento de resíduos deve ser qualificada de valorização na acepção da alínea f) do artigo 1.° da [referida] directiva» (17) .
35. Para concluir que uma operação constitui uma valorização de resíduos, há somente que determinar se «o seu objectivo principal [consiste] em os resíduos poderem preencher uma função útil, substituindo‑se à utilização de outros materiais que deveriam ser utilizados para preencher essa função, o que permite preservar os recursos naturais» (18) .
36. O ponto 7.14 do anexo I do decreto em litígio prevê a reutilização de resíduos em cimenteiras, para reabilitação do ambiente, eventualmente após dessalinização, ou para cobertura de aterros de resíduos urbanos sólidos. Os resíduos designados no ponto 7.15 podem ser reutilizados pelas cimenteiras, na indústria de tijolos de construção, de argila expandida, para reabilitação do ambiente, eventualmente após desidratação e dessalinização, ou para cobertura de aterros de resíduos urbanos sólidos. A Comissão admitiu que a cobertura de aterros podia ser considerada uma operação de valorização para os pontos 4.4.3, alínea g), 11.2.3, alínea e), 12.1.3, alínea g), 12.3.3., alínea i), e 12.4.3, alínea g), do anexo I do decreto em litígio (19) . Ora, as operações de cobertura descritas nos pontos 7.14 e 7.15 do mesmo anexo são estritamente idênticas a estas últimas. Torna‑se necessário dizer que a Comissão não fez prova de que as operações de aproveitamento de resíduos visadas nos pontos 7.14 e 7.15 do anexo I do decreto em litígio não podem ser consideradas operações de aproveitamento na acepção da Directiva 75/442.
IV – Conclusão
37. Face ao que precede, proponho que o Tribunal de Justiça:
«1) Declare que, ao conceder uma dispensa de autorização prévia necessária para efectuar actividades de eliminação e de valorização de resíduos nos termos do artigo 7.° do decreto 5 febbraio 1998 sull’individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislative 5 febbraio 1997, n.° 22 sem ter adoptado as regras gerais para cada tipo de actividade, fixando os tipos e as quantidades de resíduos e as condições necessárias para que uma actividade seja dispensada de autorização e de tal modo que a saúde humana não seja posta em perigo e que não seja prejudicado o ambiente, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 4.° e 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, tal como alterada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991.
2) Declare que, ao não permitir determinar se os resíduos mencionados nos pontos 5.9 e 7.8 do anexo I do ‘decreto 5 febbraio 1998’ são resíduos perigosos ou não perigosos, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.°, n.° 1, da Directiva 75/442, tal como alterada pela Directiva 91/156, e do artigo 3.° da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos.
3) Negue provimento à acção da Comissão das Comunidades Europeias quanto ao resto.»
(1) .
(2)
–	Directiva do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).
(3)
–	Directiva do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442 (JO L 78, p. 32, a seguir «Directiva 75/442»).
(4)
–	Directiva do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20).
(5)
–	GURI n.° 88, de 16 de Abril de 1998 (a seguir «decreto em litígio»).
(6)
–	Quarto considerando da Directiva 75/442.
(7)
–	Artigo 10.° da Directiva 75/442.
(8)
–	Artigo 1.° da Directiva 91/689.
(9)
–	Quarto considerando da Directiva 91/689.
(10)
–	Decisão do Conselho, de 22 de Dezembro de 1994, que estabelece uma lista de resíduos perigosos em aplicação do n.° 4 do artigo 1.° da Directiva 91/689 (JO L 356, p. 14). Esta decisão foi revogada, a partir de 1 de Janeiro de 2002, pela Decisão 2000/532/CE da Comissão, de 3 de Maio de 2000, que substitui a Decisão 94/3/CE, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.° da Directiva 75/442 e a Decisão 94/904 (JO L 226, p. 3).
(11)
–	Decisão da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (JO L 135, p. 32).
(12)
–	Artigos 176.° CE e 95.°, n.° 4, CE.
(13)
–	V., nomeadamente, acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha (C‑431/92, Colect., p. I‑2189, n.° 45).
(14)
–	JO L 315, p. 16. A Comissão refere‑se ao procedimento que devia levar à adopção desta decisão nos pontos 11 e 12 da sua réplica.
(15)
–	Direttiva 9 aprile 2002 che ricodifica i rifiuti individuati nel D. M. 5/2/98, ai sensi della decisione 2000/532/CE (directiva que recodifica os resíduos definidos no Decreto ministerial de 5 de Fevereiro de 1998, em aplicação da Decisão 2000/532).
(16)
–	Acórdão de 27 de Fevereiro de 2002 (C‑6/00, Colect., p. I‑1961). V., também, acórdãos de 3 de Fevereiro de 2003, Comissão/Alemanha (C‑228/00, Colect., p. I‑1439); de 13 de Fevereiro de 2003, Comissão/Luxemburgo (C‑458/00, Colect., p. I‑1553); de 3 de Abril de 2003, SITA (C‑116/01, Colect., p. I‑2969), e despacho de 27 de Fevereiro de 2003, Oliehandel Koeweit e o. (C‑307/00 a C‑311/00, Colect., p. I‑1821).
(17)
–	Acórdão ASA, já referido, n.° 68.
(18)
–	Acórdão ASA, já referido, n.° 69; v., também, acórdãos Comissão/Alemanha, já referido, n.° 45, e Comissão/Luxemburgo, já referido, n.° 36.
(19)
–	N.° 24 da réplica da Comissão.