61999CC0067_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con i presenti ricorsi, la Commissione delle Comunità europee vuole far dichiarare che l'Irlanda, la Repubblica federale di Germania e la Repubblica francese sono venute meno agli obblighi che loro incombono in forza dell'art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche .
2. La direttiva sugli habitat è diretta a realizzare una rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione (in prosieguo: le «ZSC») denominata «Natura 2000», secondo un procedimento che comporta tre fasi. Nel corso della prima fase, la sola che ci interessa nella fattispecie, gli Stati membri sono tenuti, conformemente alle disposizioni dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat, a far pervenire alla Commissione un elenco dei siti presenti sul loro territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie selvatiche stabiliti negli allegati I e II di detta direttiva. A tale elenco devono essere allegate le informazioni relative ai siti nazionali così registrati .
3. La Commissione contesta all'Irlanda, alla Repubblica federale di Germania e alla Repubblica francese di averle trasmesso elenchi incompleti e di avere omesso di allegare le relative informazioni.
4. I presenti ricorsi vertono quindi sulla definizione del margine di valutazione di cui dispongono gli Stati membri durante tale prima fase di designazione delle ZSC.
I - Contesto normativo comune nelle cause C-67/99, C-71/99 e C-220/99
5. Scopo della direttiva sugli habitat è contribuire a salvaguardare la biodiversità mediante la conservazione degli habitat naturali nonché della flora e della fauna selvatiche nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il Trattato .
6. Per raggiungere tale obiettivo, la direttiva sugli habitat prevede la costituzione di una rete ecologica europea coerente, secondo uno scadenzario definito, di ZSC .
7. Secondo l'art. 3, n 1, della direttiva sugli habitat, tale rete, formata dai siti in cui si trovano tipi di habitat naturali elencati nell'allegato I e habitat delle specie di cui all'allegato II nonché dalle zone di protezione speciale, istituite conformemente alla direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, deve garantire il mantenimento ovvero, all'occorrenza, il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nella loro area di ripartizione naturale.
8. Conformemente all'art. 3, n. 2, della direttiva sugli habitat, ogni Stato membro contribuisce alla costituzione di Natura 2000 in funzione della rappresentazione sul proprio territorio dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie di cui al n. 1. A tal fine, esso designa siti quali ZSC, tenendo conto degli obiettivi menzionati, vale a dire mantenere o ripristinare in uno stato di conservazione soddisfacente gli habitat interessati situati nel proprio territorio. Ai sensi della direttiva, occorre intendere per «sito» un'area geograficamente definita, la cui superficie sia chiaramente delimitata .
9. Il procedimento di designazione delle ZSC è stabilito dall'art. 4 della direttiva sugli habitat. Esso si divide in tre fasi.
10. La prima fase viene descritta dall'art. 4, n. 1.
11. L'art. 4, n. 1, primo comma, stabilisce che l'attuazione di tale prima fase rientra nell'ambito di competenza degli Stati membri. Essa consiste nel redigere, in base ai criteri di cui all'allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti, un elenco dei siti sui quali si situano i tipi di habitat naturali di cui all'allegato I e di quelli in cui si riscontrano le specie locali elencate nell'allegato II.
12. L'allegato III (fase 1) della direttiva sugli habitat elenca i seguenti criteri:
«A. Criteri di valutazione del sito per un tipo di habitat determinato dell'allegato I
a) Grado di rappresentatività del tipo di habitat naturale sul sito.
b) Superficie del sito coperta dal tipo di habitat naturale rispetto alla superficie totale coperta da questo tipo di habitat naturale sul territorio nazionale.
c) Grado di conservazione della struttura e delle funzioni del tipo di habitat naturale in questione e possibilità di ripristino.
d) Valutazione globale del valore del sito per la conservazione del tipo di habitat naturale in questione.
B. Criteri di valutazione del sito per una specie determinata di cui all'allegato II
a) Dimensione e densità della popolazione della specie presente sul sito rispetto alle popolazioni presenti sul territorio nazionale.
b) Grado di conservazione degli elementi dell'habitat importanti per la specie in questione e possibilità di ripristino.
c) Grado di isolamento della popolazione presente sul sito rispetto all'area di ripartizione naturale della specie.
d) Valutazione globale del valore del sito per la conservazione della specie in questione».
13. In base a questi criteri, gli Stati membri classificano i siti che propongono sull'elenco nazionale come siti atti ad essere individuati quali siti di importanza comunitaria secondo il loro valore relativo per la conservazione di ciascun tipo di habitat naturale o di ciascuna specie che figura rispettivamente nell'allegato I o II ad essi relativi . Tale elenco evidenzia i siti che possiedono tipi di habitat naturali e specie prioritarie che sono stati selezionati dagli Stati membri secondo i criteri elencati ai punti A e B dell'allegato III (fase 1), citato . Si intende per «prioritari» le specie e gli habitat naturali che rischiano di scomparire e per la cui conservazione la Comunità ha una responsabilità particolare .
14. L'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat precisa, per quanto riguarda le specie animali che occupano ampi territori, che «tali siti corrispondono ai luoghi, all'interno dell'area di ripartizione naturale di tali specie, che presentano gli elementi fisici o biologici essenziali alla loro vita o riproduzione». Analogamente, per «le specie acquatiche che occupano ampi territori, tali siti vengono proposti solo se è possibile individuare chiaramente una zona che presenta gli elementi fisici e biologici essenziali alla loro vita o riproduzione».
15. Conformemente all'art. 4, n. 1, secondo comma, l'elenco deve essere trasmesso alla Commissione entro il triennio successivo alla notifica della direttiva sugli habitat, contemporaneamente alle informazioni su ogni sito. Tali informazioni comprendono una mappa del sito, la sua denominazione, la sua ubicazione, la sua estensione, nonché i dati risultanti dall'applicazione dei criteri specificati nell'allegato III (fase 1) e sono fornite sulla base di un formulario elaborato secondo il procedimento di cui all'art. 21 della direttiva sugli habitat . Il formulario è stato adottato dalla Commissione con la decisione 18 dicembre 1996, 97/266/CE . Il 19 dicembre 1996 tale decisione è stata notificata all'Irlanda, alla Repubblica federale di Germania e alla Repubblica francese.
16. La seconda fase è stabilita dall'art. 4, nn. 2 e 3, della direttiva sugli habitat.
17. Essa si svolge secondo un procedimento che si divide in due fasi. La prima fase deve consentire alla Commissione, «in base ai criteri di cui all'allegato III (fase 2) (...) [di elaborare], d'accordo con ognuno degli Stati membri, un progetto di elenco dei siti di importanza comunitaria, sulla base degli elenchi degli Stati membri, in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie» .
18. Alla fine di tale prima fase, «L'elenco dei siti selezionati come siti d'importanza comunitaria in cui sono evidenziati i siti in cui si riscontrano uno o più tipi di habitat naturali prioritari o una o più specie prioritarie è fissato dalla Commissione (...)», osservando il procedimento di cui all'art. 21 della direttiva sugli habitat.
19. L'allegato III della direttiva sugli habitat precisa anche i criteri di cui dovranno tenere conto gli Stati membri e la Commissione per selezionare i SIC nel corso della seconda fase .
20. La terza fase è sancita dall'art 4, n. 4. Essa segna la fine del procedimento di designazione delle ZSC e rientra nell'ambito di competenza esclusiva degli Stati membri. Tale norma prevede che, quando un sito è stato selezionato come SIC e figura nell'elenco fissato dalla Commissione alla fine della seconda tappa, «lo Stato membro interessato designa tale sito come zona speciale di conservazione (...)» .
21. L'art. 6 dispone che gli Stati membri devono stabilire il regime volto a garantire la gestione e la conservazione delle ZSC. Le misure adottate a tale fine intervengono, in via di principio, una volta terminata la terza fase. Tuttavia, la direttiva sugli habitat precisa che le misure volte a prevenire il degrado dei SIC devono essere adottate al termine della seconda fase .
22. Poiché la direttiva sugli habitat è stata notificata il 9 giugno 1992, il termine entro il quale gli Stati membri dovevano trasmettere alla Commissione l'elenco dei siti proposti e le informazioni relative ai siti è scaduto il 10 gennaio 1995 .
II - Contesto del procedimento nelle cause C-67/99, C-71/99 e C-220/99
A - La fase precontenziosa
1. Nella causa C-67/99
23. Non avendo ricevuto da parte dell'Irlanda né l'elenco dei siti in cui si riscontravano i tipi di habitat naturali dell'allegato I e le specie locali dell'allegato II né le informazioni relative a tali siti, di cui all'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat, né alcun altro elemento d'informazione che potesse consentirle di dedurre che l'Irlanda aveva adottato le disposizioni necessarie per conformarsi ai suoi obblighi, il 24 aprile 1996 la Commissione, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE) diffidava il governo irlandese, invitandolo a presentare entro due mesi le sue osservazioni sugli addebiti così formulati.
24. Il 28 aprile 1997, le autorità irlandesi comunicavano un elenco di 207 siti, che coprivano 5 530 km2, che erano stati pubblicamente proposti per la designazione e in cui si riscontravano habitat prioritari.
25. Tenendo conto del fatto che il formulario era stato notificato all'Irlanda il 19 dicembre 1996, la Commissione l'11 luglio 1997 inviava al governo irlandese una lettera di diffida complementare, conformemente all'art. 169 del Trattato. Essa sottolineava la necessità di utilizzare il formulario per comunicare i dati pertinenti e le contestava di non aver né trasmesso un elenco completo dei siti di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat né fornito le informazioni relative a questi ultimi come previsto da detto articolo e la invitava nuovamente a presentare le sue osservazioni entro un mese.
26. Il 5 settembre 1997, le autorità irlandesi comunicavano alla Commissione che avevano l'intenzione di assoggettarsi agli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat e di adottare l'elenco definitivo richiesto secondo un calendario che comportava tre fasi. Al termine della prima fase, vale a dire prima della fine del 1997, la Commissione avrebbe ricevuto l'elenco dei siti in cui si riscontravano tipi di habitat prioritari . Alla fine della seconda fase, le sarebbe stato inviato l'elenco dei siti con habitat e specie non prioritari. Conformemente alla terza fase, sarebbe stato infine trasmesso alla Commissione l'elenco dei siti marini.
27. Inoltre, le autorità irlandesi informavano la Commissione che i limiti dei siti in cui si riscontravano tipi di habitat prioritari erano soggetti a revisione alla luce dei risultati della consultazione nazionale che era stata organizzata. Esse riconoscevano che dovevano rispettare il meccanismo formale di trasmissione delle informazioni relative ai siti. Così, ammettevano che l'elenco trasmesso il 28 aprile 1997 non doveva essere considerato come l'elenco definitivo corrispondente alla prima fase.
28. Il 19 dicembre 1997 la Commissione, ritenendo insufficienti le misure così adottate, inviava al governo irlandese un parere motivato indicando le ragioni per le quali essa manteneva i suoi addebiti relativi all'inosservanza dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat. Di conseguenza, essa invitava l'Irlanda ad adottare le misure necessarie per conformarsi a detto parere entro due mesi dalla notifica.
29. Il 23 febbraio 1998 le autorità irlandesi comunicavano alla Commissione che il ritardo nell'esecuzione degli obblighi previsti dalla direttiva sugli habitat era dovuto al procedimento di consultazione pubblico instaurato in Irlanda, ma che sarebbero state in grado di trasmettere un elenco nel corso del 1998. Il 6 agosto 1998 la Commissione riceveva le informazioni relative ad un primo elenco definitivo parziale di 39 siti in applicazione dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat. Il 30 settembre 1998 giungeva alla Commissione l'elenco corrispondente alle informazioni così inviate quest'ultima. Il 12 ottobre 1998, conformemente all'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat, le autorità irlandesi trasmettevano un secondo elenco definitivo parziale di nove siti. Il 6 ottobre 1998 le informazioni relative a tali siti venivano comunicate alla Commissione.
30. La Commissione, ritenendo che tali comunicazioni non le consentissero di dedurre che l'Irlanda aveva del tutto messo fine all'infrazione in esame, decideva di proporre il presente ricorso.
2. Nella causa C-71/99
31. Non avendo ricevuto dalla Repubblica federale di Germania né l'elenco dei siti in cui si riscontravano i tipi di habitat naturali dell'allegato I e di specie locali dell'allegato II né le informazioni relative a tali siti, di cui all'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat, né alcun altro dato che potesse consentirle di dedurre che la Repubblica federale di Germania aveva adottato le disposizioni necessarie per conformarsi ai suoi obblighi, il 4 marzo 1996 la Commissione, conformemente all'art 169 del Trattato, diffidava il governo tedesco, invitandolo a presentare entro due mesi le sue osservazioni sugli addebiti così formulati.
32. L'8 agosto 1996, le autorità federali tedesche informavano la Commissione che, secondo il diritto tedesco, i Länder sono competenti a selezionare le ZSC. Poiché questi ultimi avevano comunicato loro che avrebbero designato tali siti soltanto una volta completata la trasposizione in diritto nazionale della direttiva sugli habitat, le autorità federale tedesche riferivano di non essere in grado di inviare al momento l'elenco completo dei siti nazionali che potevano essere designati come ZSC.
33. Con lettere successive del 30 settembre 1996, 24 gennaio 1997, 28 gennaio 1997 e 11 giugno 1997, le autorità federali tedesche trasmettevano alla Commissione tre elenchi di ZSC situati nel territorio del Land della Baviera e comunicavano l'esistenza di un sito che si trovava nel territorio del Land della Sassonia-Anhalt.
34. Tenendo conto del fatto che il formulario era stato notificato alla Repubblica federale di Germania il 19 dicembre 1996, la Commissione il 3 luglio 1997 inviava al governo tedesco una lettera di diffida complementare, conformemente all'art. 169 del Trattato. Essa sottolineava la necessità di utilizzare il formulario per comunicare i dati pertinenti e le contestava di non avere né trasmesso un elenco completo dei siti di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat né fornito le informazioni relative a questi ultimi come previsto da detto articolo e la invitava nuovamente a presentare le sue osservazioni entro un mese.
35. Il 21 ottobre 1997, le autorità federali tedesche inviavano un elenco integrativo di siti situati nel territorio del Land dello Schleswig-Holstein, per le ZSC, conformemente alle disposizioni dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat. Peraltro, in un'altra lettera, insistevano sulla specificità del loro diritto nazionale che conferisce la competenza ai Länder nella selezione delle ZSC e sulla politica dei Länder in materia. A tal proposito, esse precisavano che, non essendo stata ancora adottata la legge di trasposizione, i Länder non intendevano comunicare alle autorità federali tedesche l'elenco completo dei siti di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat.
36. Il 19 dicembre 1997 la Commissione, ritenendo insufficienti le misure adottate dalle autorità tedesche, inviava al governo tedesco un parere motivato indicando le ragioni per le quali essa manteneva i suoi addebiti relativi all'inosservanza dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat. Essa invitava la Repubblica federale di Germania ad adottare le misure necessarie per conformarsi a detto parere entro due mesi dalla notifica.
37. Nel corso del 1998, con diverse lettere arrivate una dopo l'altra alla Commissione, le autorità federali tedesche trasmettevano undici elenchi di siti di cui all'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat situati nel territorio dei Länder dell'Assia, della Turingia, della Baviera, della Sassonia-Anhalt, della Saar, di Amburgo, della Renania-Palatinato, di Brema, della Bassa Sassonia e di Berlino. Analogamente, esse inviavano delle schede relative ai siti così registrati nonché un calendario delle misure previste da ogni Land per conformarsi agli obblighi derivanti dall'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat.
38. La Commissione, ritenendo che tali comunicazioni non le consentissero di dedurre che la Repubblica federale di Germania aveva del tutto messo fine all'infrazione in esame, decideva di proporre il presente ricorso.
3. Nella causa C-220/99
39. Non avendo ricevuto dalle autorità francesi né l'elenco dei siti in cui si riscontravano i tipi di habitat naturali dell'allegato I e le specie locali dell'allegato II né le informazioni relative a tali siti, di cui all'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat né alcun altro dato che potesse consentirle di dedurre che la Repubblica francese aveva adottato le disposizioni necessarie per conformarsi a suoi obblighi, il 27 marzo 1996 la Commissione, conformemente all'art. 169 del Trattato, diffidava il governo francese, invitandolo a presentare entro due mesi le sue osservazioni sugli addebiti così formulati.
40. Il 6 giugno 1996 le autorità francesi trasmettevano alla Commissione la copia di una lettera in data 26 aprile 1996, con la quale il ministro dell'Ambiente incaricava i prefetti di effettuare «le consultazioni previste dal decreto di trasposizione (...) sui 1 300 siti principali [qualificati dal Museo nazionale di storia naturale come "di valore" o "molto interessanti" per la costituzione della rete Natura 2000]».
41. Tenendo conto del fatto che il formulario era stata notificato alla Repubblica francese il 19 dicembre 1996, la Commissione il 3 luglio 1997 inviava al governo francese una lettera di diffida complementare, conformemente all'art. 169 del Trattato, in cui contestava al governo francese di non avere trasmesso né l'elenco completo dei siti di cui all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat né le informazioni relative ad ogni sito mediante il formulario previsto dall'art. 4, n. 1, secondo comma di detta direttiva. La Commissione invitava il governo francese a presentare le sue osservazioni sugli addebiti entro un mese a decorrere dalla ricezione della lettera di diffida. Tale termine scadeva il 15 settembre 1997, in seguito all'accordo della Commissione sulla domanda di proroga del termine chiesto dalla Repubblica francese.
42. Il 21 ottobre 1997 le autorità francesi comunicavano un primo elenco di 74 siti. Solo per 25 di essi venivano fornite informazioni parziali . Per quanto riguarda gli altri 49, la Repubblica francese indicava il loro nome, senza indicare né i tipi di habitat e di specie locali esistenti né le superfici interessate.
43. Il 6 novembre 1997 la Commissione, ritenendo insufficienti le misure adottate inviava al governo francese un parere motivato indicando le ragioni per le quali manteneva i suoi addebiti relativi all'inosservanza dell'art. 4, n. 1, primo e secondo comma, della direttiva sugli habitat. Essa contestava alla Repubblica francese di non avere trasmesso né l'elenco completo dei siti in cui si riscontravano i tipi di habitat naturali dell'allegato I e le specie locali dell'allegato II né le informazioni relative a tali siti. La Commissione invitava la Repubblica francese a conformarsi a detto parere entro due mesi a decorrere dalla notifica di quest'ultimo.
44. Con lettere successive del 9 dicembre 1997, 22 e 26 gennaio 1998, 12 febbraio 1998, 17 novembre 1998, 21 e 28 gennaio 1999 e 18 febbraio 1999, le autorità francesi trasmettevano alla Commissione l'elenco di 672 siti con tipi di habitat e di specie di cui agli allegati I e II che rappresentavano una superficie terrestre pari a 1 453 000 ettari nonché 381 formulari corrispondenti a taluni di questi siti.
45. Le autorità francesi precisavano, nella loro lettera del 12 febbraio 1998, che disponevano dal 1995 di un inventario dei siti che potevano soddisfare gli obiettivi della direttiva sugli habitat, ma che dinanzi agli interrogativi e alle inquietudini suscitate nella popolazione francese dall'attuazione di detta direttiva, preferivano «bloccare» la sua applicazione. Sottolineavano che avevano deciso di consultare la popolazione per meglio soddisfarne le aspettative. Osservavano anche che le elezioni legislative francesi avevano comportato una modifica del governo francese e, di conseguenza, causato nuovi ritardi.
46. Nella loro lettera del 17 novembre 1998 le autorità francesi inoltre comunicavano alla Commissione che un elenco dei terreni militari idonei a figurare nella rete Natura 2000 avrebbe costituito oggetto di un invio a parte.
47. La Commissione, ritenendo che tali comunicazioni non le consentissero di dedurre che la Repubblica francese aveva del tutto messo fine all'infrazione in esame, decideva di proporre il presente ricorso.
B - Le conclusioni delle parti
1. Nella causa C-67/99
48. Il ricorso della Commissione è stato depositato in cancelleria il 25 febbraio 1999.
49. La Commissione chiede che la Corte voglia:
- dichiarare che l'Irlanda, non avendo trasmesso alla Commissione l'elenco completo dei siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva 92/43, nonché le informazioni relative ai siti, conformemente all'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di detta direttiva;
- condannare l'Irlanda alle spese.
50. L'Irlanda chiede che la Corte voglia:
in via principale:
- dichiarare il ricorso irricevibile;
- condannare la ricorrente alle spese;
in subordine:
- dichiarare che l'Irlanda, non avendo comunicato alla Commissione, prima del o entro il 19 febbraio 1998, un qualsiasi elenco di siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva 92/43/CEE né l'informazione relativa ad ogni sito richiesta ai sensi dell'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva;
- dichiarare il ricorso irricevibile per il resto;
- condannare ciascuna delle parti alle spese.
2. Nella causa C-71/99
51. Il ricorso della Commissione è stato depositato in cancelleria il 1° marzo 1999.
52. La Commissione chiede che la Corte voglia:
- dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo trasmesso alla Commissione l'elenco completo dei siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva 92/43, nonché le informazioni relative ai siti, conformemente all'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di detta direttiva;
- condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
53. La Repubblica federale di Germania chiede che la Corte voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
3. Nella causa C-220/99
54. Il ricorso della Commissione è stato depositato in cancelleria il 9 giugno 1999.
55. La Commissione chiede che la Corte voglia:
- dichiarare che la Repubblica francese, non avendo trasmesso alla Commissione l'elenco completo dei siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva 92/43, nonché le informazioni concernenti i siti, conformemente all'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva;
- condannare la Repubblica francese alle spese.
56. La Repubblica francese chiede che la Corte voglia:
- dichiarare irricevibile o, in subordine, non fondato l'addebito della Commissione sulla carenza dell'elenco francese e accogliere solo l'addebito sul ritardo delle ultime trasmissioni di siti da parte della Repubblica francese in forza dell'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat;
- dichiarare l'impossibilità assoluta della Repubblica francese di adempiere, prima della scadenza del parere motivato, alle condizioni fissate dalla Commissione, l'obbligo di trasmissione di informazioni sui siti proposti derivante dall'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat;
- condannare la Commissione alle spese.
III - Motivi dedotti dalla Commissione e argomenti delle parti
57. La Commissione deduce due motivi nei confronti dei governi irlandese, tedesco e francese. Con il primo motivo, fa loro carico di non aver trasmesso un elenco completo di siti sui quali si trovano i tipi di habitat naturali di cui all'allegato I e di quelli in cui si riscontrano le specie locali elencate nell'allegato II come prevede l'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat. Con il secondo motivo, afferma che i governi interessati non hanno trasmesso le informazioni relative a tali elenchi come enuncia l'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva.
58. La Commissione, prima di indicare perché i governi convenuti non hanno correttamente trasposto, ognuno per quanto li riguarda, le disposizioni dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat (B), sviluppa argomenti identici a sostegno di questi due motivi (A).
A - Gli argomenti identici sviluppati dalla Commissione nelle cause C-67/99, C-71/99 e C-220/99
1. Sul primo motivo
59. Secondo la Commissione il margine di valutazione di cui gli Stati membri dispongono per redigere l'elenco dei siti che deve esserle proposto alla fine della prima fase è ridotto e soggetto all'osservanza delle tre condizioni seguenti:
- solo criteri di carattere scientifico devono orientare la selezione dei siti da proporre;
- i siti proposti devono garantire una copertura geografica omogenea e rappresentativa della totalità del territorio di ogni Stato membro al fine di salvaguardare la coerenza e l'equilibrio della rete che ne risulta;
- l'elenco deve essere completo, vale a dire che ogni Stato membro deve proporre un numero di siti che consenta di includere in maniera sufficientemente rappresentativa tutti i tipi di habitat dell'allegato I nonché tutti gli habitat di specie dell'allegato II che si trovano nel suo territorio.
60. La Commissione osserva che l'interpretazione che essa propone dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat e del suo allegato III è conforme tanto al suo spirito quanto alla sua lettera.
61. Infatti, a suo parere la costituzione di una rete ecologica europea coerente, che rimane l'obiettivo principale della direttiva sugli habitat, presuppone che gli Stati membri facciano un inventario esaustivo dei siti esistenti nel loro territorio in cui si riscontrano tipi di habitat naturali e habitat di specie elencati negli allegati I e II.
62. La Commissione fa notare anche che esiste un importante differenza tra il procedimento di designazione delle ZSC, previsto dalla direttiva sugli habitat, ed il procedimento di designazione delle ZPS, previsto dalla direttiva sugli uccelli. Infatti, nella direttiva sugli uccelli il procedimento di designazione è semplice e fa intervenire solo gli Stati membri, escludendo la Commissione. L'art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli dispone infatti che devono essere classificati come ZPS «i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione» delle specie interessate. Per contro, ai sensi della direttiva sugli habitat il procedimento di designazione delle ZSC si svolge in tre fasi. Durante la prima fase, che ci interessa, le disposizioni dell'art. 4, n. 1, primo comma, in combinato disposto con l'allegato III (fase 1), non fanno riferimento solamente ai siti «più idonei», ma anche, in via generale, a tutti i siti in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali dell'allegato I e le specie locali dell'allegato II. Secondo le stesse disposizioni, il numero di siti proposti sull'elenco deve inoltre essere rilevante e i siti devono essere rappresentativi. La Commissione ne deduce che l'obbligo di proporre un elenco completo di siti implica che gli Stati membri, nel redigere tale elenco, si fondino sui criteri scientifici elencati nell'allegato III (fase 1), senza tuttavia limitarsi a proporre solo i siti che, a loro parere, dovrebbero essere designati come ZSC. In altri termini, l'elenco dei siti proposti deve essere esaustivo in modo da consentire, durante le fasi successive del procedimento di designazione delle ZSC, la realizzazione degli obiettivi della direttiva sugli habitat. Gli Stati membri devono quindi, durante tale prima fase, tener conto di criteri quantitativi e qualitativi.
2. Sul secondo motivo
63. Per quanto riguarda la trasmissione delle informazioni relative ai siti, la Commissione ritiene che tale obbligo sia chiaro e preciso. Conformemente ai termini stessi della direttiva sugli habitat, tale obbligo deve essere adempiuto prima del 9 giugno 1995. Pur nell'ipotesi che taluni Stati membri abbiano voluto attendere l'adozione del formulario, la Commissione ricorda che quest'ultimo è stato notificato agli Stati membri il 19 dicembre 1996. Gli Stati membri, che dovevano avere a disposizione l'elenco dei siti proposti nonché le informazioni pertinenti per il 10 giugno 1995 al più tardi, potevano perciò rapidamente fare figurare tali informazioni nel formulario e notificarle alla Commissione.
B - Gli argomenti specifici sviluppati dalla Commissione nelle cause riunite C-67/99, C-71/99 e C-220/99 e gli argomenti delle parti
1. Nella causa C-67/99
Sul primo motivo
64. La Commissione rileva che l'elenco proposto il 28 aprile 1997 dall'Irlanda non soddisfa manifestamente le disposizioni dell'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat e, di conseguenza, deve essere considerato incompleto. Il governo irlandese del resto lo riconosce in quanto, stando alle sue affermazioni, tale elenco non è né esaustivo né definitivo. La Commissione, facendo riferimento a diverse fonti scientifiche, registra inoltre tipi di habitat naturali e di specie disciplinati dalla direttiva sugli habitat, presenti nel territorio irlandese, che non sono stati individuati dall'Irlanda. A tal proposito, fornisce numerosi esempi.
65. In via principale, l'Irlanda sostiene che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile nel suo insieme. A suo giudizio, il parere motivato non soddisfa le esigenze della giurisprudenza della Corte. Infatti, non contiene un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del Trattato.
66. Inoltre, detto parere non menziona gli stessi motivi e gli stessi addebiti che figurano nel ricorso. A tal proposito, l'Irlanda asserisce che il parere motivato indica soltanto il ritardo dello Stato membro di cui trattasi nel conformarsi alle disposizioni dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat, ma non menziona gli addebiti specifici contenuti nel ricorso, secondo i quali l'Irlanda non si è conformata ai requisiti di merito di tale disposizione.
67. In subordine, l'Irlanda ammette che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, non ha comunicato alla Commissione né l'elenco completo dei siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, delle direttiva sugli habitat né le relative informazioni. Essa sostiene che tale ritardo è dovuto a difficoltà di ordine interno. Infatti, per ottenere l'adesione della popolazione agli obiettivi ambiziosi perseguiti da detta direttiva, l'Irlanda ha ritenuto necessario lanciare un vasto programma di consultazione popolare.
Sul secondo motivo
68. La Commissione constata che, entro il termine impartito dal parere motivato, le autorità irlandesi non hanno trasmesso nessuna informazione completa sui siti che hanno menzionato nell'elenco trasmesso. Inoltre, essa osserva che, sino ad oggi, tale obbligo continua a non essere adempiuto dall'Irlanda.
69. L'Irlanda sostiene, per i motivi illustrati in precedenza, che il ricorso della Commissione deve essere dichiarato irricevibile. In subordine, riconosce che non è stato fornito l'insieme delle informazioni relative ai siti. Tuttavia, precisa che il regime instaurato dal suo diritto nazionale garantisce, nel suo territorio nazionale, una certa protezione delle specie e degli habitat naturali interessati dalla direttiva sugli habitat. Inoltre, osserva che sta facendo tutto il necessario per conformarsi ai suoi obblighi.
2. Nella causa C-71/99
Sul primo motivo
70. La Commissione osserva che, alla scadenza del termine fissato dal parere motivato, la Repubblica federale di Germania non le ha inviato un elenco completo di siti che soddisfano i requisiti della direttiva sugli habitat. A sostegno di tale motivo, la Commissione fa valere tre argomenti.
71. Anzitutto, essa constata che le autorità federali tedesche lo hanno implicitamente ammesso in quanto, con lettera 15 aprile 1998, hanno indicato «che avevano l'intenzione di designare successivamente altri siti in più rispetto a quelli fino ad ora segnalati, allo scopo di completare il sistema delle zone di conservazione Natura 2000».
72. Inoltre, essa osserva che il raffronto delle designazioni effettuate dalle autorità federali tedesche e i dati scientifici forniti da queste ultime lo dimostrano ampiamente. La Commissione menziona in tal senso dati che figurano nel manuale pubblicato dal Bundesamt für Naturschutz (ufficio federale di protezione della natura), Il sistema europeo delle zone di conservazione Natura 2000 - Manuale del BfN relativo alla trasposizione della direttiva sulla faunaflorahabitat e della direttiva sulla protezione degli uccelli, Bonn-Bad Godesberg, 1998 . Tale organismo centrale di amministrazione e di ricerca del Bund, collegato al ministero federale dell'Ambiente e competente nei settori della protezione della natura e della pianificazione del paesaggio, avrebbe registrato tutti i tipi di habitat naturali dell'allegato I e di specie selvatiche dell'allegato II della direttiva sugli habitat presenti in Germania. Risulta che le autorità federali tedesche non hanno menzionato sull'elenco dei siti trasmesso alla Commissione taluni tipi di habitat esistenti in Germania.
73. Inoltre, la Commissione sottolinea che i siti proposti per taluni tipi di habitat non corrispondono ai requisiti della direttiva sugli habitat. Ciò sarebbe dovuto al fatto che, per un tipo importante di habitat, è stato proposto un numero estremamente ridotto di siti ovvero che, per porzioni importanti del territorio nazionale, in particolare per le regioni biogeografiche di cui all'art. 1, lett. c), iii), della direttiva sugli habitat, non è stato proposto nessun sito. La Commissione elenca i tipi di habitat naturali dell'allegato I e di specie dell'allegato II per i quali non è stato proposto nessun sito nelle regioni biogeografiche continentale o atlantica. Così, secondo la Commissione, nella regione continentale sono presenti 81 tipi di habitat naturali dell'allegato I. Ora, sono stati proposti da parte delle autorità federali tedesche solo 28 tipi di habitat naturali negli elenchi di siti inviati alla Commissione. Analogamente, in tale regione biogeografica, su 85 habitat delle specie selvatiche dell'allegato II solo 56 sono stati proposti negli elenchi trasmessi alla Commissione. La stessa constatazione deve essere fatta per quanto riguarda la regione atlantica.
74. Infine, la Commissione precisa che la Repubblica federale di Germania ha proposto troppo pochi siti tenuto conto dei criteri dell'allegato III e dell'obiettivo perseguito dalla direttiva sugli habitat che è la conservazione degli habitat.
75. La Repubblica federale di Germania reputa che l'osservanza dell'obbligo di trasmettere l'elenco dei siti nazionali pertinenti di cui all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat sia subordinata al ricevimento del formulario standard elaborato dalla Commissione. Poiché quest'ultimo è stato notificato soltanto il 19 dicembre 1996, la Repubblica federale di Germania è stata posta nell'impossibilità di procedere all'adempimento degli obblighi di detta direttiva entro i termini richiesti dalla Commissione.
Infatti, secondo il governo tedesco, l'osservanza dell'obbligo summenzionato implica l'esecuzione di lavori preparatori importanti e delicati. A tal proposito, esso osserva che i criteri scientifici da prendere in considerazione per la selezione dei siti pertinenti sono numerosi e complessi. Sottolinea anche che il formulario è il primo documento ad aver indicato le informazioni che consentono la selezione dei siti pertinenti. Perciò, per esso era imperativo disporre del formulario prima di lanciare le operazioni preparatorie. Di conseguenza, il governo tedesco afferma che il termine previsto per l'esecuzione di tale obbligo è potuto iniziare, al più presto, a decorrere soltanto dalla notifica del formulario. Ora, esso constata che la Commissione ha deciso di presentare il ricorso quando il termine non era ancora scaduto a tale data.
76. Inoltre, la Repubblica federale di Germania sostiene che agli Stati membri sarebbe conferito un ampio potere discrezionale circa la selezione dei siti che devono figurare sull'elenco trasmesso alla Commissione. Così, essi potrebbero comunicare soltanto i siti che ritengono idonei e necessari alla costituzione di una rete europea coerente, sulla base di criteri tecnici e tenuto conto degli obiettivi della direttiva sugli habitat. Secondo la Repubblica federale di Germania il livello nazionale è il livello più adeguato per effettuare una selezione idonea dei siti in cui si riscontrano gli habitat naturali dell'allegato I e gli habitat di specie dell'allegato II. Infatti, gli Stati membri hanno una migliore conoscenza dei siti presenti nel loro territorio. Di conseguenza, la Repubblica federale di Germania ritiene che non occorra comunicare tutti i siti che soddisfano i requisiti della direttiva.
77. Infine, la Repubblica federale di Germania contesta le fonti scientifiche che sono servite da fondamento alla Commissione per dimostrare che essa avrebbe trasmesso un elenco incompleto. A suo parere, il manuale non costituisce affatto l'elenco di riferimento tedesco.
Sul secondo motivo
78. Secondo la Commissione, la Repubblica federale di Germania non avrebbe trasmesso, alla scadenza del termine fissato dal parere motivato, le informazioni relative ai siti registrati.
79. A tal proposito, la Commissione enumera gli elenchi di siti che le sono giunti dai diversi Länder e che non contenevano le informazioni previste o che non erano raccolti nel formulario idoneo.
80. La Repubblica federale di Germania non presenta alcuna osservazione su tale punto.
3. Nella causa C-220/99
Sul primo motivo
81. La Commissione constata che, alla data della scadenza del termine impartito nel parere motivato, la Repubblica francese le ha inviato soltanto un elenco comprendente 535 siti. Inoltre, alla data del 15 marzo 1999, data alla quale la Commissione ha concluso la sua analisi, tale elenco comportava 672 siti. Tale cifra risulta dall'addizione degli elenchi comunicati dalla Repubblica francese con le summenzionate lettere. Tali siti rappresentano una superficie totale pari all'incirca a 14 530 km2 per la parte terrestre, vale a dire circa il 2,5% del territorio nazionale.
82. La Commissione fa anche valere, in sostanza, tre serie di argomenti a sostegno di tale primo motivo.
83. Anzitutto, essa osserva che, per ammissione del governo francese stesso, tale elenco sarebbe incompleto. Infatti, le autorità francesi hanno indicato che l'elenco dei siti comunicato non includeva nessun terreno militare e che l'elenco dei terreni militari che potevano figurare nella rete Natura 2000 avrebbe costituito oggetto di un invio a parte.
84. Essa fa poi notare che il raffronto dei dati scientifici disponibili concernenti i tipi di habitat naturali dell'allegato I e di specie selvatiche dell'allegato II della direttiva sugli habitat presenti in Francia e degli elenchi trasmessi alla Commissione dalle autorità francesi fa risultare che numerosi tipi di habitat naturali dell'allegato I e di specie dell'allegato II non sono stati proposti. Ora, l'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat impone espressamente agli Stati membri di proporre siti per tutti i tipi di habitat naturali e di specie selvatiche elencati negli allegati I e II. L'inosservanza di tale obbligo dovrebbe condurre automaticamente alla constatazione dell'inadempimento contestato.
85. La Commissione osserva che, comunque, il numero di siti comunicati è insufficiente tenuto conto dei siti presenti nel territorio francese che meritano una selezione sull'elenco nazionale. A tal proposito, essa ricorda che l'inventario scientifico nazionale completato nel 1996 dal Museo nazionale di storia naturale sotto l'egida del governo francese ha consentito in particolare di classificare le 1 695 «zone naturali d'interesse ecologico per la fauna e la flora» individuate in precedenti lavori realizzati sotto l'egida dell'amministrazione francese. Tale classificazione sembrerebbe essere stata condotta ispirandosi ai criteri stabiliti dall'allegato III della direttiva sugli habitat, come testimonia il documento tecnico che proviene dal museo che ha condotto tale lavoro. La Commissione aggiunge che ha formalmente domandato la comunicazione di tale inventario, ma che la Repubblica francese non ha mai accolto tale domanda.
86. La Commissione rileva che il governo francese ha deciso di escludere 319 siti e accoglierne soltanto 1 316 «di valore» o molto «interessanti» che coprono all'incirca il 13% del territorio nazionale. Riconosce che la Repubblica francese dispone di un determinato margine discrezionale nell'effettuare una selezione allo stadio di cui trattasi, in particolare che le spetta escludere dall'elenco i siti che non sono pertinenti tenuto conto dei criteri scientifici di cui dispone. Tuttavia, ritiene che l'elenco nazionale dei siti comunicati dal governo francese avrebbe dovuto essere il più ampio possibile e includere tutti i siti in cui si riscontravano i tipi di habitat naturali e di specie degli allegati I e II presenti nel territorio della Repubblica francese, rappresentativi e pertinenti. Ora, la Commissione non ha la certezza che i 319 siti esclusi dall'elenco nazionale trasmesso non siano né rappresentativi né pertinenti. A tal proposito, sottolinea che il governo francese non ha comunicato i criteri scientifici sui quali si è fondato per effettuare tali esclusioni.
87. La Commissione constata che, anche nell'ipotesi che tali esclusioni siano giustificate, il museo ha registrato 1 316 siti qualificati come «di valore» o «molto interessanti». Ora, poiché l'elenco comunicato dalla Repubblica francese include soltanto 672 siti, esso sarebbe perciò manifestamente incompleto salvo, per la Repubblica francese, dimostrare che i siti esclusi non consentono la conservazione delle specie e degli habitat interessati dalla direttiva. Inoltre, risulterebbe che l'elenco comunicato dalla Repubblica francese rappresenta soltanto il 2,5% del suo territorio mentre i 1 316 siti qualificati come «di valore» o «molto interessanti» dal museo corrispondono al 13,6% del territorio nazionale.
88. Infine, la Commissione afferma che le autorità francesi hanno tenuto conto di criteri non menzionati nella direttiva sugli habitat al fine di effettuare la selezione dei siti che devono figurare sull'elenco da trasmettere alla Commissione, conformemente all'art. 4, n. 1, primo comma. In tal senso, in due circolari, esse indicano che la comunicazione alla Commissione dei siti è subordinata all'accordo degli enti locali interessati e dei pareri raccolti.
89. La Repubblica francese nega l'inadempimento che le viene contestato. I suoi argomenti difensivi possono riassumersi come segue.
90. Il governo francese sostiene che l'addebito relativo all'insufficienza del numero di siti comunicati alla fine della prima fase di designazione delle ZSC deve essere dichiarato irricevibile in quanto la Commissione non aveva invocato tale addebito nel suo parere motivato del 6 novembre 1997.
91. La Repubblica francese ricorda che ai sensi di una giurisprudenza costante l'inadempimento deve essere valutato alla scadenza del termine fissato dal parere motivato. Essa riconosce che a tale data non ha presentato un elenco comprendente l'insieme dei siti che intende far figurare sull'elenco da trasmettere alla Commissione alla fine della prima fase. Tuttavia, ritiene che la Corte debba tener conto del fatto che il 22 luglio 1999 essa ha trasmesso un elenco di 1 029 siti, che coprono all'incirca il 5% del territorio nazionale. Inoltre, sottolinea che, nonostante la mancata trasmissione completa dell'elenco francese, si sono tenuti quattro seminari biogeografici . L'eventuale inadempimento imputabile alla Repubblica francese non sarebbe perciò fonte di blocco del progetto comunitario della rete Natura 2000.
92. La Repubblica francese contesta l'interpretazione data dalla Commissione all'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat. A suo parere, durante tale prima fase del processo di designazione delle ZSC, non si tratterebbe di fare l'inventario esaustivo dei siti presenti nel territorio di ogni Stato membro che includono i tipi di habitat naturali e di specie selvatiche degli allegati I e II. Il criterio determinante nel redigere l'elenco dei siti pertinenti sarebbe di ordine qualitativo e non quantitativo. In altri termini, la pertinenza dell'elenco nazionale dovrebbe essere giudicata non sulla base del numero di siti comunicati, ma in funzione della rappresentatività degli habitat naturali e degli habitat di specie che figurano nella proposta nazionale, valutata in particolare tenuto conto del loro grado di rarità e della loro ripartizione sul territorio nazionale. Secondo il governo francese, l'ultimo elenco di siti trasmesso alla Commissione costituirebbe una proposta di habitat naturali e di habitat di specie sufficientemente rappresentativi alla luce degli obiettivi della direttiva sugli habitat. Inoltre, il governo francese afferma che la Corte sarà indotta a risolvere tale punto nella causa C-371/98, First Corporate Shipping .
93. La Repubblica francese ritiene per di più che la Commissione non possa valutare la pertinenza o il carattere sufficiente del numero di siti iscritti sull'elenco trasmesso alla Commissione dagli Stati membri al termine di tale prima fase della designazione delle ZSC. Tali valutazioni potrebbero effettuarsi soltanto nell'ambito dei seminari biogeografici.
94. Essa riconosce che, sulla base dei criteri della direttiva sugli habitat, il museo ha effettuato un'armonizzazione nazionale delle proposte regionali provenienti da ogni consiglio scientifico regionale del patrimonio naturale. Al termine di un procedimento nazionale, il museo avrebbe selezionato 1 695 siti di cui 1 316 siti ritenuti «di valore» o «molto interessanti». All'udienza, la Repubblica francese ha tuttavia osservato che l'inventario del museo è in parte obsoleto, tenuto conto di altri elementi scientifici a sua disposizione.
95. Per quanto riguarda l'assenza di terreni militari nell'elenco di siti comunicato, il governo francese precisa che le ultime trasmissioni che ha effettuato comportano diversi terreni militari e che tali proposte costituiranno oggetto di una trasmissione complementare che riunirà, oltre ai siti interessati, le relative informazioni.
Sul secondo motivo
96. La Commissione osserva che, tra i 672 siti comunicati dalla Repubblica francese, 379 costituiscono oggetto di un'informazione adeguata, ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat, e 293 siti non sono stati accompagnati da tale informazione.
97. Il governo francese riconosce di non aver inviato nessun formulario entro il termine fissato dal parere motivato, ma asserisce che non poteva adempiere tale obbligo entro il termine previsto. Infatti, ritiene che il ritardo della Commissione nell'adozione del formulario si sia riflesso sull'insieme del processo nazionale. Esso fa valere che, a causa del ritardo della Commissione nell'adottare il formulario, avrebbe adottato il proprio formulario su un documento informatizzato e invitato i prefetti ad utilizzarlo per raccogliere le informazioni sui siti selezionati. Quando la Commissione ha notificato il formulario, le autorità francesi sarebbero state obbligate a trasferire e a modificare l'insieme dei dati contenuti nell'elenco nazionale per ogni sito al fine di inserirli nel formulario. Il tempo necessario a tale aggiornamento - quindi il termine supplementare che ne è risultato - non può essere imputato alle autorità francesi poiché risulterebbe essenzialmente dal ritardo della Commissione nell'adottare il formulario. Di conseguenza, la Commissione non avrebbe il diritto di contestare il suo proprio ritardo agli Stati membri. Il governo francese fa notare che il procedimento precontenzioso è tuttavia iniziato prima che il formulario fosse notificato e che tale procedimento ha raggiunto la fase del parere motivato meno di un anno dopo tale notifica.
IV - Valutazione
A - Sulle eccezioni di irricevibilità sollevate dall'Irlanda e dalla Repubblica francese
1. Nella causa C-67/99
98. La fase precontenziosa del procedimento di cui all'art. 169 del Trattato ha lo scopo di dare allo Stato membro accusato l'opportunità, da un lato, di conformarsi agli obblighi che derivano dal diritto comunitario ad esso incombenti e, dall'altro, di sviluppare un'utile difesa contro degli addebiti formulati dalla Commissione.
99. La lettera di diffida ha lo scopo di circoscrivere l'oggetto del contendere e di fornire allo Stato membro, invitato a presentare le sue osservazioni, i dati che gli occorrono per predisporre la propria difesa . Il parere motivato deve precisare gli addebiti contenuti nella lettera di diffida grazie ad un'esposizione coerente e particolareggiata dei motivi che hanno condotto la Commissione alla convinzione che lo Stato interessato è venuto meno agli obblighi che gli incombono ai sensi del diritto comunitario .
100. La norma secondo la quale la regolarità del procedimento fondato sull'art. 169 del Trattato impone alla Commissione di sostenere nell'atto introduttivo del ricorso gli stessi addebiti che ha formulato nel parere motivato non osta a che quest'ultima chiarisca l'oggetto del ricorso formulando elementi più precisi rispetto a quelli che figurano nel parere motivato. Tuttavia, facendo ciò, la Commissione non può modificare l'oggetto della controversia .
101. Alla stregua della Commissione, ritengo che l'eccezione di irricevibilità invocata dall'Irlanda sia priva di fondamento e debba essere respinta.
102. L'oggetto della controversia, come è esposto dalla Commissione tanto nella lettera di diffida del 24 aprile 1996, nella lettera di diffida complementare dell'11 luglio 1997, nel parere motivato del 19 dicembre 1997 quanto nel ricorso introduttivo del 25 febbraio 1999, è chiaramente definito. Come risulta da tali diversi documenti e, in particolare, dal parere motivato, la Commissione contesta all'Irlanda di non aver trasmesso né l'elenco definitivo e completo dei siti che possono essere considerati come ZSC né le relative informazioni, ai sensi dell'art. 4, n. 1, primo e secondo comma, della direttiva sugli habitat. La Commissione menziona in particolare l'interpretazione che occorre dare a tali disposizioni. In tal senso, a suo parere, l'osservanza di tali disposizioni presuppone che gli Stati membri realizzino un inventario esaustivo dell'elenco dei siti esistenti nel loro territorio in cui si riscontrano gli habitat naturali e gli habitat di specie stabiliti in maniera molto precisa ed esaustiva dagli allegati I e II. Inoltre, lo Stato membro deve verificare che i siti registrati soddisfino i criteri scientifici previsti dall'allegato III (fase 1) della direttiva sugli habitat. Analogamente, la Commissione contesta all'Irlanda di non aver utilizzato il formulario previsto dall'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat sul quale devono figurare le informazioni relative ai siti in tal modo registrati. Tale formulario stabilisce in maniera molto precisa le informazioni che lo Stato membro deve raccogliere a proposito di tali siti. La Commissione ha osservato, senza essere contraddetta su tale punto, che l'essenziale del contenuto del formulario era stato adottato dal maggio 1994 e che gli Stati membri ne conoscevano il contenuto sin da tale data. Del resto, l'Irlanda ha perfettamente compreso gli addebiti formulati dalla Commissione nei suoi confronti. Infatti, nella fase precontenziosa, essa ha riconosciuto che gli elenchi trasmessi non dovevano essere considerati come completi e definitivi. Ha anche ammesso che le informazioni fornite sui siti dovevano essere completate. Di conseguenza, essa non può validamente asserire che gli addebiti della Commissione, come enunciati nel parere motivato, non erano chiari o vertevano solamente sui ritardi accertati nell'attuazione dell'art. 4, n. 1, della direttiva sugli habitat.
103. Inoltre, non risulta che, nel ricorso introduttivo, la Commissione abbia modificato l'oggetto della controversia, ma piuttosto essa ha chiarito il parere motivato fornendo esempi precisi delle carenze che gli elenchi comunicati dall'Irlanda presentano. Così, mentre la Commissione indicava all'Irlanda, nel parere motivato, che l'elenco comunicato era incompleto, essa precisava nel ricorso introduttivo che l'Irlanda non aveva fatto nessuna proposta di siti per i tipi di habitat prioritari ampiamente rappresentati nel suo territorio come le lagune costiere, le dune fisse decalcificate con presenza di Empetrum nigrum, le dune fisse decalcificate atlantiche, le torbiere alte attive, le torbiere boscose, le foreste delle isole britanniche di Taxus baccata.
104. Come risulta dalle osservazioni che precedono, la Commissione ha chiaramente esposto nel parere motivato le censure che formula nei confronti dell'Irlanda. Inoltre, sono identici gli addebiti formulati nel parere motivato e nel ricorso introduttivo. Di conseguenza, l'eccezione d'irricevibilità sollevata dall'Irlanda deve essere respinta.
2. Nella causa C-220/99
105. La Repubblica francese ritiene che, nel suo ricorso introduttivo, il motivo vertente sull'insufficienza del numero dei siti che meritano una selezione sull'elenco nazionale costituisca un motivo nuovo tardivamente sollevato che deve, di conseguenza, essere dichiarato irricevibile. Infatti, essa precisa che tale motivo non è stato formulato contro di essa nel parere motivato del 6 novembre 1997.
106. Non condivido il punto di vista della Repubblica francese. A mio parere, essa fa una confusione tra il «motivo» e l'«argomento», che sono due nozioni giuridiche distinte.
107. Secondo una giurisprudenza costante, deve essere qualificato come «motivo nuovo» qualsiasi addebito che modifica l'oggetto della domanda. Per contro, un «argomento» non fa che illustrare o precisare l'oggetto della domanda . Deriva da tale giurisprudenza che, nell'ambito di un procedimento fondato sull'art. 169 del Trattato, i motivi sollevati nel parere motivato e nel ricorso introduttivo devono, a pena d'irricevibilità, essere identici. Per contro, un argomento nuovo è ricevibile in qualsiasi momento .
108. Riguardo alla confusione in cui incorre la Repubblica francese, la lettura del punto 8 della sua controreplica è particolarmente eloquente. In tal senso viene indicato che il primo addebito della Commissione relativo alla mancata trasmissione di un elenco completo è diviso in «cinque motivi» che mirano a «fondare tale addebito». Analogamente, sempre al punto 8, viene precisato che tali cinque motivi «sono diretti (...) verso una stessa conclusione». La Repubblica francese ammette quindi che tali «cinque motivi» a sostegno del «primo addebito» non ne modificano l'oggetto. Così facendo, essa qualifica come «motivo» ciò che costituisce in diritto un «argomento».
109. I motivi sollevati dalla Commissione, tanto nel parere motivato del 6 novembre 1997 quanto nel ricorso introduttivo del 3 giugno 1997, sono identici. Infatti, la Commissione contesta alla Repubblica francese di non avere trasmesso l'elenco completo di tutti i siti presenti nel suo territorio in cui si riscontrano gli habitat naturali e gli habitat di specie elencati negli allegati I e II della direttiva sugli habitat, come prevede l'art. 4, n. 1, primo comma. Inoltre, critica la Repubblica francese per non avere trasmesso le informazioni richieste dall'art. 4, n. 1, secondo comma. La Commissione, nella suo ricorso introduttivo, a sostegno del primo motivo, formula diversi argomenti che ne illustrano e precisano l'oggetto, ma che in nessun modo ne modificano il contenuto. Viene così contestato alla Repubblica francese di non avere trasmesso l'elenco dei siti militari dichiarati; di non avere registrato numerosi siti presenti nel territorio francese in cui si riscontrano tipi di habitat naturali e di specie menzionati negli allegati I e II della direttiva sugli habitat; di non avere iscritto sull'elenco comunicato alla Commissione l'insieme dei siti che figurano sull'inventario del museo qualificati come «di valore» o come «molto interessanti».
110. Come risulta dalle osservazioni che precedono, la Commissione nel suo ricorso introduttivo non ha formulato un motivo nuovo non contenuto nel parere motivato. Di conseguenza, l'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Repubblica francese deve essere respinta.
B - Sul primo motivo
1. Sul margine discrezionale degli Stati membri durante la prima fase di designazione delle ZSC
111. Contrariamente a quanto sostengono l'Irlanda, la Repubblica federale di Germania e la Repubblica francese, durante la prima fase di designazione delle ZSC gli Stati membri sono tenuti a redigere un inventario esaustivo dei siti presenti nel loro territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie locali elencati negli allegati I e II della direttiva sugli habitat. Tale selezione deve essere effettuata conformemente ai criteri scientifici fissati dall'allegato III (fase 1) di detta direttiva.
112. Infatti, nella sentenza First Corporate Shipping, citata, la Corte ha dichiarato che, «per elaborare un progetto di elenco di siti d'importanza comunitaria idoneo a portare alla costituzione di una rete ecologica europea coerente di ZSC, la Commissione deve disporre di un elenco completo di siti aventi, a livello nazionale, un interesse ecologico pertinente con l'obiettivo della conservazione degli habitat naturali nonché della fauna e della flora selvatiche contemplato dalla direttiva sugli habitat. A questo fine il detto inventario è redatto sulla base dei criteri posti nell'allegato III (prima tappa) di tale direttiva» .
113. La Corte ha spiegato che solo un simile metodo è idoneo a realizzare «l'obiettivo contemplato dall'art. 3, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat, cioè il mantenimento o il ripristino in uno stato di conservazione soddisfacente dei tipi di habitat naturali e degli habitat delle specie interessati nelle loro area di ripartizione naturale, la quale può essere ubicata da una parte e dall'altra di una o più frontiere interne» . Infatti, secondo la Corte «lo stato di conservazione favorevole di un habitat naturale o di una specie dev'essere valutato con riferimento all'insieme del territorio europeo degli Stati membri sul quale si applica il Trattato. Pertanto, premesso che uno Stato membro, allorché redige l'elenco nazionale dei siti, non può avere una conoscenza precisa e circostanziata della situazione degli habitat negli Stati membri, il detto Stato non può, di propria iniziativa, sia pure in ragione di esigenze economiche, sociali e culturali o delle specificità regionali e locali, escludere siti aventi, a livello nazionale, un interesse ecologico in linea con l'obiettivo della conservazione, senza mettere a repentaglio la realizzazione di questo stesso obiettivo a livello comunitario» .
114. Ne consegue che uno Stato membro è tenuto a iscrivere sull'elenco dei siti previsto dall'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat, tutti i siti in cui, conformemente ai criteri scientifici pertinenti del suo allegato III (fase 1), si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie degli allegati I e II. Inoltre, tale elenco «completo» deve essere trasmesso alla Commissione entro il termine impartito dalla direttiva sugli habitat. Pertanto, con «elenco completo» occorre intendere l'elenco che include tutti i siti in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie locali stabiliti negli allegati I e II che corrispondono ai criteri redatti nell'allegato III (fase 1) e alle informazioni scientifiche pertinenti.
115. Di conseguenza, se risulta che uno Stato membro non ha iscritto sull'elenco uno dei siti aventi le caratteristiche menzionate o non ha trasmesso detto elenco alla Commissione al termine della prima fase della designazione delle ZSC ai sensi della direttiva sugli habitat, si potrà dichiarare che tale Stato membro è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat.
116. Riguardo alle informazioni scientifiche pertinenti di cui gli Stati membri devono tenere conto per effettuare tale selezione, occorre sottolineare che la direttiva sugli habitat non riconosce un valore giuridico a nessuna fonte scientifica in particolare. Ne consegue che gli Stati membri sono liberi di presentare tutti gli elementi scientifici probanti che hanno consentito loro di selezionare i siti presenti nel loro territorio che soddisfano i requisiti dell'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat. Spetta alla Commissione, se del caso, fornire la prova che tali elementi non presentano un valore scientifico serio .
117. E' alla luce dei principi menzionati che propongo alla Corte di valutare se gli Stati membri di cui trattasi siano o no venuti meno agli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat.
2. Nella causa C-67/99
118. La sussistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato. La Corte non può tener conto dei mutamenti successivi .
119. L'Irlanda riconosce di non avere trasmesso l'elenco completo dei siti presenti nel suo territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie di cui agli allegati I e II della direttiva sugli habitat. Essa ha precisato alla Commissione che avrebbe adempiuto i suoi obblighi conformemente ad un calendario che non rispetta i termini fissati da detta direttiva.
120. E' evidente che, alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, l'Irlanda non ha trasmesso alla Commissione l'elenco di tutti i siti presenti nel suo territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie di cui all'allegato I e II della direttiva sugli habitat.
121. Ne consegue che l'Irlanda, non avendo trasmesso alla Commissione un elenco completo dei siti presenti nel suo territorio entro il termine impartito dalla direttiva sugli habitat, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 4, n. 1, primo comma, di detta direttiva.
3. Nella causa C-71/99
122. La Commissione si è fondata sul manuale per dimostrare che la Repubblica federale di Germania non ha adempiuto gli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat. Infatti, risulta dal raffronto dell'inventario redatto dal BfN, che figura nel manuale, con gli elenchi di siti inviati dalle autorità tedesche alla Commissione, che gli elenchi così trasmessi non sono completi.
123. Occorre osservare che le fonti scientifiche, sulle quali si fonda la Commissione per dimostrare l'incompletezza dell'elenco nazionale tedesco, provengono da un organismo autorevole in Germania. Inoltre, la Repubblica federale di Germania si limita a sostenere che il manuale non costituisce l'elenco di riferimento tedesco, senza tuttavia produrre elementi di prova scientifici che confermino tale affermazione. Infine, durante il procedimento precontenzioso, le autorità federali tedesche hanno ammesso che i loro elenchi erano incompleti.
124. Riguardo agli argomenti del governo tedesco vertenti sulla competenza dei Länder in materia di selezione delle ZSC, ricordo che, «per giurisprudenza costante, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l'inosservanza degli obblighi e dei termini imposti da una direttiva» .
125. Ne consegue che la Repubblica federale di Germania, non avendo trasmesso alla Commissione un elenco completo dei siti presenti nel suo territorio entro il termine impartito dalla direttiva sugli habitat, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 4, n. 1, primo comma, di detta direttiva.
4. Nella causa C-220/99
126. La Commissione si è fondata sull'inventario redatto dal museo per dimostrare che la Repubblica francese non ha adempiuto gli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva sugli habitat. Infatti, risulta dal raffronto dell'inventario con gli elenchi di siti inviati dalle autorità francesi alla Commissione che gli elenchi trasmessi dal governo francese sono incompleti.
127. Occorre osservare che la Repubblica francese, senza contestare il valore probante dell'inventario, si limita ad affermare che talune delle sue informazioni sono obsolete. Tuttavia, non fornisce nessun elemento di prova scientifica idoneo a confermare le sue affermazioni.
128. Ne consegue che la Repubblica francese, non avendo trasmesso l'elenco completo dei siti presenti nel suo territorio entro il termine impartito dalla direttiva sugli habitat, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 4, n. 1, primo comma, di detta direttiva.
C - Sul secondo motivo
1. Sul contenuto degli obblighi previsti dall'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat e sul termine impartito ai fini della loro esecuzione
129. La sussistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato .
130. Inoltre, la mancata adozione da parte della Commissione di tutte le disposizioni necessarie all'applicazione di una direttiva non può «in mancanza di una disposizione espressa in tal senso, esimere gli Stati membri dal loro obbligo di adottare, nel termine prescritto, i provvedimenti necessari per conformarsi alla direttiva. Quest'obbligo vale infatti a prescindere dalla questione se siano già soddisfatti tutti i presupposti per l'applicazione delle disposizioni comunitarie» .
131. Una soluzione del genere consente di evitare di rinviare l'attuazione di una direttiva all'adempimento dell'ultima misura necessaria per la sua completa applicazione.
132. Contrariamente a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, il formulario non è il primo testo ad aver stabilito le informazioni relative ai siti selezionati dagli Stati membri al termine della prima fase di designazione delle ZSC. Infatti, l'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat prevede espressamente che le informazioni su ogni sito «comprendono una mappa del sito, la sua denominazione, la sua ubicazione, la sua estensione, nonché i dati risultanti dall'applicazione dei criteri specificati nell'allegato III (fase 1)».
133. Pertanto, fin dalla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del testo della direttiva sugli habitat, vale a dire il 22 luglio 1992, gli Stati membri sapevano quali tipi di informazioni avrebbero dovuto raccogliere per trasmetterle alla Commissione entro il termine di tre anni a decorrere dalla notifica della direttiva .
134. L'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat prevede anche che le informazioni menzionate devono figurare nel formulario. Poiché la notifica del formulario agli Stati membri è stata effettuata il 19 dicembre 1996, il termine per l'adempimento di tale obbligo deve decorrere a partire da tale data. Un termine ragionevole deve essere concesso agli Stati membri affinché possano adempiere al meglio tale obbligo. Quest'obbligo consiste concretamente per gli Stati membri nel riportare nel formulario, che è stato notificato loro nel 1996, informazioni che detenevano già da un anno. Infatti, gli Stati membri conoscevano l'essenziale del contenuto del formulario sin dal maggio 1994 . Inoltre, le informazioni sui siti dovevano essere raccolte per il 10 giugno 1995 al più tardi. Di conseguenza, un termine di sei mesi mi sembra potere essere considerato come ragionevole affinché gli Stati membri potessero adempiere tale obbligo.
135. Risulta così dall'art. 4, n. 1, primo e secondo comma, di detta direttiva che sugli Stati membri gravano due tipi di obblighi:
- quello di raccogliere le informazioni previste dall'art. 4, n. 1, primo e comma, e dall'allegato III (fase 1) per il 10 giugno 1995;
- quello di raccogliere tali informazioni nel formulario e trasmetterlo alla Commissione.
136. Come risulta dalle osservazioni che precedono, gli Stati membri che non abbiano trasmesso alla Commissione, il 19 giugno 1997, il formulario relativo alle informazioni sui siti selezionati al termine della prima fase violano gli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, primo e secondo comma, della direttiva sugli habitat.
137. Resta da verificare se tali obblighi siano stati rispettati dagli Stati membri interessati.
2. Nella causa C-67/99
138. E' evidente che alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, vale a dire il 19 febbraio 1998, l'Irlanda non aveva trasmesso alla Commissione i formulari relativi ai siti presenti nel suo territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie locali di cui agli allegati I e II.
139. Peraltro, occorre sottolineare che l'Irlanda non ha chiesto alla Commissione una proroga.
140. Deriva dalle osservazioni che precedono che l'Irlanda, non avendo trasmesso il formulario completo sui siti presenti nel suo territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie di cui agli allegati I e II, entro il termine impartito dalla direttiva sugli habitat, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva.
3. Nella causa C-71/99
141. E' pacifico, e non è contestato, che la Repubblica federale di Germania non ha comunicato alla Commissione alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, vale a dire il 19 febbraio 1998, i formulari relativi ai siti presenti nel suo territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie locali di cui agli allegati I e II.
142. Di conseguenza, occorre dichiarare che tale Stato è venuto meno agli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat.
4. Nella causa C-220/99
143. E' chiaro che alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, vale a dire il 6 gennaio 1998, la Repubblica francese ha adempiuto solo parzialmente gli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat.
144. Inoltre, è giurisprudenza costante che le difficoltà tecniche che uno Stato membro può aver dovuto affrontare nell'esecuzione dei suoi obblighi non possono far venire meno un inadempimento . Del resto, tali difficoltà non hanno impedito alla Repubblica francese di trasmettere informazioni che la Commissione ha ritenuto adeguate per 379 sui 672 siti comunicati .
145. Di conseguenza, occorre dichiarare che tale Stato è venuto meno agli obblighi di cui all'art. 4, n. 1, secondo comma, della direttiva sugli habitat, non avendo trasmesso i formulari completi sui siti presenti nel suo territorio in cui si riscontrano i tipi di habitat naturali e di specie di cui agli allegati I e II, entro il termine impartito da detta direttiva.
D - Sulle spese
146. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché i governi irlandese, tedesco e francese sono rimasti soccombenti, invito la Corte a condannarli alle spese, conformemente alle conclusioni in tal senso della Commissione.
Conclusioni
147. Per le ragioni in precedenza esposte, propongo alla Corte:
Nella causa C-67/99:
1) di dichiarare che l'Irlanda, non avendo trasmesso alla Commissione l'elenco completo dei siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, nonché le informazioni relative ai siti, conformemente all'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva;
2) di condannare l'Irlanda alle spese.
Nella causa C-71/99:
1) di dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo trasmesso alla Commissione l'elenco completo dei siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, nonché le informazioni relative ai siti, conformemente all'art. 4, n. 1, secondo comma, di detta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva;
2) di condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
Nella causa C-220/99:
1) di dichiarare che la Repubblica francese, non avendo trasmesso alla Commissione l'elenco completo dei siti menzionato all'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna, nonché le informazioni riguardanti i siti, conformemente all'art. 4, n. 1, secondo comma di detta direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza di tale direttiva;
2) di condannare la Repubblica francese alle spese.