62015CC0444
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 8. září 2016 (
1
)
Věc C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
proti
Comune di Venezia a dalším
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Správní soud regionu Veneto, Itálie)]
„Životní prostředí — Vlivy některých plánů a programů na životní prostředí — Vysoká úroveň ochrany životního prostředí podle článku 191 SFEU a článku 37 Listiny základních práv — Nutnost posouzení vlivu na životní prostředí podle směrnice 2001/42/ES při nezbytném posouzení vlivů podle směrnice 92/43/EHS — Výklad pojmu ‚menší oblasti na místní úrovni‘“
I – Úvod
1.
Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce si klade za cíl dále konkretizovat oblast působnosti směrnice o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (
2
) (dále jen „směrnice SEA“, „SEA“ je zkratkou pro Strategic Environmental Assessment, strategické posuzování vlivu na životní prostředí). Soudnímu dvoru kromě toho skýtá příležitost opět se po delší době vyjádřit k cíli Unie usilovat o vysokou úroveň ochrany v oblasti environmentální politiky.
2.
Spor se v původním řízení týká stavebního projektu v benátské laguně. U něho bylo sice provedeno posouzení jeho vlivů na životní prostředí podle směrnice o stanovištích (
3
), italské orgány však v rámci předběžného šetření rozhodly, že strategické posuzování vlivu na životní prostředí (SPVŽP) podle směrnice SEA není nezbytné, protože se jedná pouze o menší oblast na místní úrovni a projekt by neměl mít významný vliv na životní prostředí. V takovém případě směrnice SEA stanoví, že se strategické posuzování vlivu na životní prostředí nemusí provádět.
3.
Předkládající soud zaprvé zpochybňuje, že je tato výjimka z povinnosti SPVŽP slučitelná s vysokou úrovní ochrany požadovanou unijním právem, čímž vyvstávají zajímavé otázky především ohledně možnosti dovolávat se tohoto cíle unijní politiky před soudy.
4.
Předkládající soud podpůrně žádá o výklad podmínek, za kterých nemusí být podle ustanovení směrnice SEA některé plány a programy podrobeny rozsáhlému strategickému posuzování vlivu na životní prostředí, ačkoli je toto posouzení nezbytné podle směrnice o stanovištích. Jedná se zde především o otázku, jak je třeba chápat pojem „menší oblast na místní úrovni“.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Primární právo
5.
Článek 191 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (
4
) (dále jen „SFEU“) stanoví zásady politiky Unie v oblasti životního prostředí:
„Politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany, přičemž přihlíží k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie. Je založena na zásadách obezřetnosti a prevence, odvracení ohrožení životního prostředí především u zdroje a na zásadě ‚znečišťovatel platí‘.“
6.
Článek 3 odst. 3 druhá věta Smlouvy o Evropské unii (
5
) (dále jen „SEU“) obsahuje podobné stanovení cílů ohledně ochrany životního prostředí:
„[Unie] usiluje o udržitelný rozvoj Evropy, založený na vyváženém hospodářském růstu a na cenové stabilitě, vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku, s vysokým stupněm ochrany a zlepšování kvality životního prostředí.“
7.
Také článek 37 Listiny základních práv Evropské unie (
6
) (dále jen „Listina“) stanoví s ohledem na politiku v oblasti životního prostředí:
„Vysoká úroveň ochrany životního prostředí a zvyšování jeho kvality musí být začleněny do politik Unie a zajištěny v souladu se zásadou udržitelného rozvoje.“
2. Směrnice o stanovištích
8.
Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích stanoví posuzování vlivů některých plánů a projektů na životní prostředí v evropských chráněných oblastech:
„Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.“
3. Směrnice SEA
9.
Bod 10 odůvodnění směrnice SEA se vztahuje ke směrnici o stanovištích:
„Všechny plány a programy, […] které podle […] [směrnice o stanovištích] vyžadují posouzení, mohou mít významný vliv na životní prostředí a měly by zpravidla podléhat systematickému posouzení vlivů na životní prostředí. Stanoví-li využití malých oblastí na místní úrovni nebo představují-li menší změny výše uvedených plánů nebo programů, měly by být posuzovány pouze tehdy, pokud členské státy stanoví, že by mohly mít významný vliv na životní prostředí.“
10.
Podle čl. 1 směrnice SEA je jejím cílem zajistit, aby (některé) plány a programy, které mohou mít významný vliv na životní prostředí, při přípravě a před přijetím podléhaly posouzení vlivů na životní prostředí. Tato směrnice stanoví minimální pravidla týkající se přípravy zprávy o vlivech na životní prostředí, provádění konzultací, zohlednění výsledků posouzení vlivů na životní prostředí, jakož i poskytování informací o rozhodnutí přijatém na základě tohoto posouzení.
11.
Na základě bodu 10 odůvodnění stanoví článek 3 směrnice SEA oblast působnosti strategického posuzování vlivu na životní prostředí:
„1.
Posouzení vlivů na životní prostředí se v souladu s články 4 až 9 provádí u plánů a programů uvedených v odstavcích 2 až 4, které mohou mít významný vliv na životní prostředí.
2.
S výhradou odstavce 3 se posouzení vlivů na životní prostředí provádí u všech plánů a programů,
a)
[…]
b)
u kterých je vyžadováno posouzení podle článků 6 a 7 … [směrnice o stanovištích] s ohledem na možný vliv na území.
3.
Plány a programy uvedené v odstavci 2, které stanoví využití menších oblastí na místní úrovni, […] vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí pouze tehdy, stanoví-li členské státy, že mohou mít významný vliv na životní prostředí.
4.
[…]
5.
Členské státy určí, zda plány nebo programy uvedené v odstavcích 3 a 4 mohou mít významný vliv na životní prostředí buď přezkoumáním jednotlivých případů, nebo stanovením druhů plánů a programů, nebo kombinací obou přístupů. Za tímto účelem vezmou členské státy ve všech případech v úvahu příslušná kritéria stanovená v příloze II, aby se zajistilo, že se na plány a programy s možným významným vlivem na životní prostředí vztahuje tato směrnice.
6.
[…]“
12.
Příloha II uvádí kritéria pro stanovení možné závažnosti vlivů uvedených v čl. 3 odst. 5 směrnice SEA.
B – Vnitrostátní právo
13.
Italská republika provedla směrnici SEA do vnitrostátního práva nařízením Decreto legislativo č. 152 ze dne 3. dubna 2006. Vnitrostátní ustanovení přejímá znění směrnice, především se v něm rovněž nenachází definice pojmu „menší oblasti na místní úrovni“. Vnitrostátní judikatura pro to stanovila prahové hodnoty na základě územního rozsahu projektu, a sice u projektů rozvoje městských oblastí zpravidla plochu o rozloze 40 hektarů, zatímco u projektů v rámci stávajících městských oblastí plochu o rozloze 10 hektarů.
III – Spor v původním řízení a žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
14.
Původní řízení se týká stavebního projektu v Benátské laguně, v jižním cípu ostrova Pellestrina zvaném „Ca’ Roman“. „Società Ca’ Roman Srl“ plánuje výstavbu celkem 42 obytných budov na ploše o rozloze cca tří hektarů. V bezprostřední blízkosti se nacházejí chráněné oblasti, které jsou součástí evropské ekologické sítě „Natura 2000“, neboť jsou označeny jako zvláště chráněné oblasti na ochranu volně žijících ptáků ve smyslu směrnice o ochraně volně žijících ptáků nebo jako lokalita významná pro Společenství na ochranu přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin ve smyslu směrnice o stanovištích.
15.
Posouzení důsledků plánu podle vnitrostátních předpisů provádějících směrnici o stanovištích skončilo příznivě, zároveň si však žádalo četné závazky na ochranu dotčených evropských chráněných oblastí.
16.
Příslušný orgán veřejné správy kromě toho přezkoumal, zda je nutné podrobení strategickému posouzení vlivu na životní prostředí podle vnitrostátních předpisů, které odpovídají směrnici SEA, a dospěl k závěru, že to není nezbytné. Stavební projekt se sice dotýká zvláště chráněných oblastí a lokalit významných pro Společenství, a musí tedy podléhat posouzení důsledků podle směrnice o stanovištích, podle zásad italské judikatury se však vztahuje pouze na „menší oblasti na místní úrovni“. Projekty v takovýchto oblastech nevyžadují strategické posuzování vlivu na životní prostředí, pokud nemají významný vliv na životní prostředí. Z vysvětlení předkládajícího soudu vyplývá, že podle příslušných orgánů tato charakteristika nebyla naplněna.
17.
Organizace Associazione Italia Nostra Onlus (dále jen „Italia Nostra“), která působí v oblasti ochrany životního prostředí, napadla tento postup u Tribunale amministrativo regionale del Veneto (regionální správní soud). Ten Soudnímu dvoru proto předložil podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU následující otázky:
„1)
Je čl. 3 odst. 3 směrnice SEA v části, ve které odkazuje i na případ upravený v odst. 2 písm. b) téhož článku, platný s ohledem na pravidla na ochranu životního prostředí upravená ve Smlouvě o fungování Evropské unie a Listině základních práv, v rozsahu, v němž osvobozuje od systematického podrobení strategickému posuzování vlivu na životní prostředí plány a programy, pro které je považováno za nezbytné posouzení důsledků podle článků 6 nebo 7 směrnice o stanovištích?
2)
Musí být v případě, že uvedené ustanovení je platné, čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice SEA s ohledem na desátý bod odůvodnění téže směrnice, podle kterého všechny plány a programy, které podle směrnice o stanovištích vyžadují posouzení, mohou mít významný vliv na životní prostředí a měly by zpravidla podléhat systematickému posouzení vlivů na životní prostředí, vykládán v tom smyslu, že brání takové právní úpravě, jako je italská právní úprava, která pro definování pojmu ‚menší oblasti na místní úrovni‘ použitého v čl. 3 odst. 3 směrnice SEA odkazuje pouze na kvantitativní kritéria?
3)
Musí být v případě záporné odpovědi na předchozí otázku čl. 3 odst. 2 a 3 směrnice SEA s ohledem na desátý bod odůvodnění téže směrnice, podle kterého všechny plány a programy, které podle směrnice o stanovištích vyžadují posouzení, mohou mít významný vliv na životní prostředí a měly by zpravidla podléhat systematickému posouzení vlivů na životní prostředí, vykládán v tom smyslu, že brání takové právní úpravě, jako je italská právní úprava, která osvobozuje veškeré projekty rozvoje nových či stávajících rozšiřujících se městských oblastí o ploše do 40 hektarů a projekty obnovy nebo rozvoje městských oblastí v rámci stávajících městských oblastí o ploše do 10 hektarů od automatického a povinného podrobení strategickému posuzování vlivu na životní prostředí, i když vzhledem k možným dopadům na lokality pro ně již bylo považováno za nezbytné posouzení důsledků podle článků 6 nebo 7 směrnice o stanovištích?“
18.
Evropská komise, Rada Evropské unie, Evropský parlament, Comune di Venezia, Italská republika, Società Ca’ Roman Srl a Italia Nostra předložily k této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce písemné stanovisko. Žádost o provedení ústní části řízení nebyla podána a Soudní dvůr od této části upustil.
IV – Právní posouzení
19.
Dříve než bude možné se věnovat otázce platnosti čl. 3 odst. 3 směrnice SEA (k tomu pod B), je nutné se krátce zabývat otázkou přípustnosti řízení o předběžné otázce (k tomu pod A). Následně budou prozkoumány otázky výkladu (k tomu pod C).
A – Přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
20.
Comune di Venezia a Società Ca’ Roman považují žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za nepřípustnou. Jsou toho názoru, že předložené otázky nejsou relevantní pro rozhodnutí, protože se oblast dotčená projektem nachází mimo území chráněná podle směrnice o stanovištích, a proto není nutné posouzení podle článku 6 nebo 7 této směrnice. Článek 3 odst. 2 písm. b) a odst. 3 směrnice SEA se tedy na věc od počátku nepoužijí.
21.
V tomto ohledu je ale třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, se vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr může odmítnout rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané vnitrostátním soudem pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém, nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (
7
).
22.
Tyto podmínky nejsou splněny. Nejeví se zejména být vzdáleným, že je pro předmětný záměr nezbytné posouzení vlivů podle směrnice o stanovištích, jak líčil předkládající soud, ačkoli se přímo dotýká jen jedné oblasti mimo chráněné území, neboť i záměry mimo chráněná území mohou mít na ně negativní vliv. Ostatně výklad primárního práva a směrnice SEA souvisí s předmětem původního řízení, problém není hypotetické povahy a předkládající soud poskytl veškeré údaje potřebné k užitečné odpovědi na předložené otázky. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je proto přípustná.
B – K první otázce
23.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda je slučitelné s vysokou úrovní ochrany životního prostředí stanovenou v evropském primárním právu a v Listině základních práv, že nikoli všechny plány, pro které se provádí posouzení vlivu na životní prostřední podle článku 6 a 7 směrnice o stanovištích, per se podléhají obligatornímu strategickému posouzení vlivu na životní prostředí pole směrnice SEA.
1. Kontrola úrovně ochrany životního prostředí požadovaná unijním právem
24.
Článek 191 odst. 2 SFEU zavazuje unijního normotvůrce, aby se při koncepci politiky v oblasti životního prostředí zaměřil na vysokou úroveň ochrany a přihlížel přitom k rozdílné situaci v jednotlivých regionech Unie. Tento cíl je stanoven i v článku 37 Listiny a v čl. 3 odst. 3 druhé větě SEU.
25.
Tato ustanovení nelze vykládat a zkoumat nezávisle na sobě. Je v nich naopak vyjádřena jednotná zásada vysoké úrovně ochrany životního prostředí (
8
), které je nutné z důvodu opakovaného zakotvení v unijním právu přisuzovat zvláštní význam.
26.
Měřítko, na základě kterého je nutné přezkoumávat slučitelnost dílčího aktu unijního práva s úrovní ochrany životního prostředí stanovenou podle čl. 191 odst. 2 SFEU, konkretizoval Soudní dvůr v rozsudcích Safety Hi-Tech (
9
) a Bettati (
10
), ve kterých šlo o zákazy použití látek ohrožujících ozónovou vrstvu.
27.
Soudní dvůr zde konstatoval, že článek 191 SFEU stanoví řadu cílů, zásad a kritérií, které musí unijní normotvůrce v rámci provádění politiky životního prostředí dodržet. Jelikož je přitom nutné vážit proti sobě určité cíle a zásady a použití kritérií je komplexní, musí se soudní přezkum nutně omezit na otázku, zda byly tyto podmínky posouzeny zjevně nesprávně (
11
).
28.
Ohledně cíle unijní politiky životního prostředí zaručit vysokou úroveň ochrany, definovaného v čl. 191 odst. 2 SFEU, Soudní dvůr dále právem konstatoval, že hájení vysoké úrovně ochrany nevyžaduje bezpodmínečně co možná nejvyšší úroveň ochrany z technického hlediska (
12
). To vyplývá již ze znění (pouze „vysoká“ úroveň ochrany), ale i z toho, že článek 193 SFEU členským státům dovoluje, aby si ponechaly nebo přijaly ještě silnější ochranná opatření.
29.
Soudní dvůr, zřejmě vycházeje z toho, že úroveň může být jen „vysoká“ ve srovnání s jinou, v souvislosti s hájením vysoké úrovně ochrany životního prostředí v minulosti vycházel i z toho, do jaké míry šly unijní právní akty nad rámec jejích mezinárodních závazků v oblasti práva životního prostředí (
13
).
30.
Takovou úroveň ochrany nad rámec mezinárodních závazků Unie lze zjistit i v projednávaném případě, neboť příslušný Kyjevský protokol o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí (
14
) k Úmluvě o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států, podepsané v Espoo (
15
), neobsahuje speciální úpravu pro záměry, které z důvodu ochrany přírody vyžadují zvláštní posouzení.
31.
Takové externí srovnání je ale jen podmíněně způsobilé hledisko. Toto východisko by muselo důsledně použít obsáhlejší výběr srovnávaných skupin, resp. odpovědět na otázku, zda tyto mezinárodní závazky zakládají vysokou, střední nebo nízkou úroveň ochrany životního prostředí.
32.
Především se ale cíle stanovené čl. 191 odst. 2 SFEU nevyčerpávají pouhým překonáním externích měřítek. Vyžadují naopak konstantní úsilí o větší a lepší ochranu životního prostředí, i kdyby na celém světě neměla existovat vyšší ochrana. Úroveň ochrany totiž každopádně není vysoká už tehdy, když je zcela bez problémů možné dosáhnout ještě vyšší – což samozřejmě nelze zaměňovat s požadavkem zrealizovat za všech okolností technicky co možná nejvyšší úroveň ochrany.
33.
Z toho vyplývá pro unijního normotvůrce požadavek, aby při koncepci práva životního prostředí zlepšil ochranu životního prostředí alespoň tam, kde je toho možné dosáhnout přiměřenými náklady a nebrání tomu jakékoli oprávněné zájmy.
34.
Při společném pohledu na úvahy uvedené v bodě 27 tohoto stanoviska, zejména na rozmanitost cílů, které může unijní normotvůrce při koncepci ochrany životního prostředí oprávněně sledovat, je tedy zásada vysoké ochrany životního prostředí podle čl. 191 odst. 2 SFEU zjevně porušena, pokud nejsou patrné žádné oprávněné zájmy bránící vyšší úrovni ochrany; „bránit“ přitom zahrnuje podle obecné zásady proporcionality podle unijního práva případ, kdy váha takových zájmů je v nepoměru k možnému zlepšení úrovně ochrany.
35.
Níže nejprve posoudím, zda úroveň ochrany podle směrnice SEA, a zejména oblast působnosti vymezená v čl. 3 odst. 1 tento nárok splňují (k tomu pod 2.), a poté se budu věnovat otázce, zda je přípustné nepodřizovat plány a programy, které vyžadují posouzení podle směrnice o stanovištích, za okolností stanovených ve směrnici SEA výjimečně strategickému posouzení vlivů na životní prostředí (k tomu pod 3).
2. K úrovni ochrany podle směrnice SEA obecně
36.
S pohledem na směrnici SEA je nejprve nutné konstatovat, že jejím účelem je ochrana životního prostředí nikoli materiálními pravidly pro plány nebo programy, nýbrž požadavky na zavedení postupů členských států pro zjištění, evidenci a hodnocení dopadů na životní prostředí (
16
).
37.
Článek 191 odst. 2 SFEU dovoluje přijímání opatření týkajících se jen určitých aspektů životního prostředí, pokud tato opatření přispívají k udržení a ochraně životního prostředí, jakož i ke zlepšení jeho kvality (
17
). K takovému určitému aspektu životního prostředí je třeba počítat i úpravu, která pouze stanoví procesní požadavky, aby veřejnou kontrolou přispívala k ochraně životního prostředí.
38.
Tyto procesní požadavky mohou ovšem posílit ochranu životního prostředí pouze do té míry, v jaké mají plány a programy vůbec vliv na životní prostředí. V tomto smyslu stanoví čl. 3 odst. 1 směrnice SEA její působnost, a tím i úroveň ochrany: Podle něj strategickému posuzování vlivu na životní prostředí podléhají (pouze) ty plány a programy, u kterých lze předpokládat významné vlivy na životní prostředí.
39.
S ohledem na zásadu vysoké úrovně ochrany se také požadavek určité závažnosti předpokládaných vlivů na životní prostředí jeví jako přípustný. Vyvarování se dodatečných nákladů, které doprovází provádění strategického posuzování vlivů na životní prostředí u každého plánu a každého programu, který může mít jen nevýznamný vliv na životní prostředí, představuje v tomto ohledu legitimní zájem. Tento zájem také zcela zjevně není v nepoměru k nepatrnému zlepšení ochrany životního prostředí, které by přineslo strategické posuzování vlivů na životní prostředí u plánů a programů, u kterých se nepředpokládají významné vlivy na životní prostředí.
3. Článek 3 odst. 3 směrnice SEA konkrétně
40.
Na základě tohoto závěru lze bez velkých obtíží ověřit, zda je požadovaná úroveň ochrany podle čl. 191 odst. 2 SFEU nedodržena tím, že plány a programy vyžadující posouzení podle směrnice o stanovištích nemusí podléhat strategickému posuzování vlivů na životní prostředí za podmínek vyjmenovaných v čl. 3 odst. 3 směrnice SEA, totiž jestliže stanoví využití menších oblastí na místní úrovni a jestliže pravděpodobně nemají významné vlivy na životní prostředí.
41.
V této souvislosti je třeba nejdříve konstatovat, že čl. 3 odst. 3 směrnice SEA zachovává úroveň ochrany stanovenou v čl. 3 odst. 1 beze změny. Také podle něj vyžadují plány a programy, které podléhají posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, ale přitom stanovují využití menších oblastí na místní úrovni, posouzení vlivů na životní prostředí, pokud členské státy stanoví, že lze významné vlivy na životní prostředí předpokládat.
42.
Především nemůže být dodatku uvedenému v čl. 3 odst. 3 směrnice SEA, podle kterého musí „členské státy stanovit“, že plány a programy tyto vlivy mají, přisouzen žádný zvláštní význam, protože vyjadřuje jen okolnost vlastní povaze směrnice, že tato bude členskými státy v konkrétním případě provedena. Domnělé uvážení členských států je každopádně redukováno tak, že jsou povinny podrobit posouzení vlivů na životní prostředí plány, u kterých se především na základě jejich charakteristických znaků, jejich dopadů a pravděpodobně dotčených území musí počítat s jejich významnými vlivy na životní prostředí (
18
). Pro stanovení toho, zda se musí počítat s významnými vlivy na životní prostředí, musí být podle čl. 3 odst. 5 směrnice SEA použita kritéria podle přílohy II (
19
).
43.
V tom tkví rozdíl oproti judikatuře uvedené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která vytýká použití obdobné úpravy směrnice o posuzování vlivů některých záměrů (
20
), protože se dotýká výlučně prahových hodnot nebo stavu záměrů v městské výstavbě mimo zastavěná území (
21
). V těchto případech chybělo posouzení toho, zda i přesto mohou mít nezahrnuté záměry významné vlivy na životní prostředí.
44.
Rada ostatně správně zdůrazňuje, že touto úpravou není zpochybňována ani úroveň ochrany podle směrnice o stanovištích. Povinnosti podle čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o stanovištích nejsou článkem 3 odst. 3 směrnice SEA dotčeny.
45.
Vzhledem k tomu, že čl. 3 odst. 3 směrnice SEA tedy úroveň ochrany nastolenou článkem 3 odst. 1 dále nesnižuje, není podle závěru dosaženého v bodě 2 důvod pro zpochybnění vyžadované vysoké úrovně ochrany podle čl. 191 odst. 2 SFEU.
46.
Italia Nostra oproti tomu v podstatě tvrdí, že požadované úrovni ochrany neodpovídá to, že plány a programy podle čl. 3 odst. 3 směrnice SEA, které vyžadují už posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice o stanovištích, mohou zůstat ušetřeny strategického posuzování vlivů na životní prostředí.
47.
Je pravda, že toto na první pohled působí rozporuplně, neboť pravděpodobnost významných vlivů na evropskou chráněnou oblast – předpoklad povinnosti provádět posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích – se zpravidla kryje s pravděpodobností významných vlivů ve smyslu čl. 3 odst. 3 směrnice SEA (
22
).
48.
Bylo tedy logické, že v čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice SEA byla stanovena nevyvratitelná domněnka, podle níž plány a programy, které vyžadují posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, předpokládají také posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice SEA.
49.
Přesto jsou představitelné případy, ve kterých vzniklá rozumná zbytková pochybnost o neškodlivosti určitého opatření může být extrémně snadno odstraněna omezeným posouzením podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, takže po tomto specifickém posouzení nezůstane žádná pochybnost o tom, která by vyžadovala posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice SEA. V tomto případě je legitimní upustit od rozsáhlého posuzování vlivů na životní prostředí podle směrnice SEA. I s tímto omezením totiž musí plány a programy, které mohou mít významné vlivy na životní prostředí, podléhat posouzení, jak vyžaduje čl. 3 odst. 1 směrnice SEA. Z důvodů vyjmenovaných v bodě 39 tohoto stanoviska chrání tedy také čl. 3 odst. 3 směrnice SEA úroveň vyžadovanou článkem 191 odst. 2 SFEU.
50.
Zda byly v projednávaném případě právem vyloučeny významné vlivy na životní prostředí, není nutné rozhodnout a podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce o tom nerozhoduje ani vnitrostátní soud, neboť k tomuto zjevně nebyly vzneseny odpovídající námitky. Přesto vzbuzuje okolnost, že záměru bylo uloženo velké množství povinností k ochraně dotčených evropských chráněných oblastí, pochybnosti o tom, že se na základě posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích podařilo vyloučit pravděpodobnost významných vlivů na životní prostředí ve smyslu čl. 3 odst. 3 směrnice SEA. Stejným směrem míří podmínky k záměru, které byly stanoveny v rámci předběžného posouzení nezbytnosti posouzení vlivů na životní prostředí podle směrnice SEA.
51.
Na první otázku předkládajícího soudu je tedy třeba odpovědět tak, že její přezkum neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 3 odst. 3 směrnice SEA.
C – Ke druhé a třetí otázce
52.
Druhá a třetí otázka se vztahují k výkladu čl. 3 odst. 3 směrnice SEA, tedy ustanovení, jehož základní slučitelnost s primárním právem měla být rozebrána v první otázce (
23
). Je třeba objasnit význam formulace, podle které plány a programy, které sice vyžadují posouzení podle směrnice o stanovištích, ale stanoví pouze „využití menší oblasti na místní úrovni“, nevyžadují strategické posuzování vlivů na životní prostředí, když členské státy stanoví, že nepředpokládají žádné významné vlivy na životní prostředí.
53.
Druhou otázkou by předkládající soud v podstatě rád zjistil, zda pro posouzení toho, jestli plán nebo program stanovující využití takové menší oblasti na místní úrovni smí být posouzen pouze s ohledem na plochu projektu. Případně se předkládající soud třetí otázkou táže na slučitelnost v Itálii konkrétně používaných prahových hodnot vztažených k ploše (čtyřicet, popř. deset hektarů) se směrnicí. Obě otázky lze zodpovědět společně.
54.
Zde je nejdříve třeba poznamenat, že kvalifikace plánu nebo programu jako opatření, které stanoví využití menší oblasti na místní úrovni, má dva předpoklady: zaprvé využití menší oblasti a zadruhé stanovení na místní úrovni. Dále se budu zabývat nejdříve druhým znakem – místní úrovní.
1. Stanovení na místní úrovni
55.
Znak místní úrovně se ve směrnici SEA objevuje ještě jednou na jiném místě, a to v čl. 2 písm. a) první odrážce v rámci definic příp. kvalifikace plánů a programů, které spadají do působnosti směrnice. Tam se při označení možných příslušných plánovacích a schvalujících orgánů používá nejen místní, ale i regionální a národní úroveň.
56.
V článku 3 odst. 3 směrnice SEA sice chybí výslovný odkaz na to, že je i zde místní úrovní myšlena správní úroveň. Avšak stejně znějící formulace i systematický kontext naznačují, že pojmu v čl. 3 odst. 3 přísluší stejný význam jako pojmu v čl. 2 písm. a) první odrážce směrnice. Kvalifikace plánu nebo programu jako opatření k využití oblasti na místní úrovni tedy vyžaduje, aby byla v příslušnosti místního – a nikoli regionálního nebo národního – plánovacího resp. schvalujícího orgánu.
57.
Z toho již plyne odpověď na druhou otázku předkládajícího soudu, že úprava, která k definici plánů a programů, jež „stanoví využití menších oblastí na místní úrovni“, používá pouze kritérium plochy, není v souladu s čl. 3 odst. 3 směrnice SEA. Jelikož bylo opatření sporné v původním sporu podle žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce přijato městem Benátky, nelze ale vyloučit, že se jedná o opatření na místní úrovni.
2. Využití menší oblasti
58.
Jestliže je dána příslušnost místního orgánu, je pro použití čl. 3 odst. 3 směrnice SEA dále nutné zkoumat, zda plán stanoví pouze využití menší oblasti.
59.
S ohledem na druhou otázku předkládajícího soudu je nejprve třeba konstatovat, že kritériem pro velikost oblasti může být pouze plocha bezprostřední oblasti plánu, bez ohledu na vlivy záměru na životní prostředí. Toto již naznačuje přirozený smysl slova „oblast“. Při systematickém posouzení je nápadné také to, že čl. 3 odst. 3 vychází pouze z oblasti, jejíž využití
stanoví plán, čímž byla zvolena užší formulace než na jiných místech směrnice, které všechny zohledňují záměr příp. jeho vlivy na (pravděpodobně) dotčenou oblast (
24
). Toto hovoří také pro plochu bezprostřední oblasti plánu jako výlučné kritérium.
60.
Také teleologické úvahy nejsou přinejmenším v rozporu se zde navrženým, výlučně k ploše vztaženým posouzením. Konkrétní ustanovení, podle kterého plány a programy k určení využití menších oblastí pouze s podmínkou předběžného posouzení, zda jsou možné významné vlivy na životní prostředí, podléhají strategickému posouzení vlivů na životní prostředí, neslouží v první řadě k zajištění nejvyšší možné úrovně ochrany životního prostředí. Kdyby toto bylo jediným účelem normy, nebyla by nutná výjimka z úpravy v čl. 3 odst. 2 písm. b) článkem 3 odst. 3. Pak by všechny plány a programy, které se posuzují dle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, podléhaly dodatečnému strategickému posouzení a tím by možná byla zajištěna nepatrně vyšší úroveň ochrany.
61.
Prolomení automatismu od posouzení důsledků podle směrnice o stanovištích po strategické posouzení vlivů na životní prostředí ve prospěch předběžného posouzení slouží především ke snížení nadbytečných nákladů a urychlení řízení. K tomuto účelu je rozloha plochy vhodným dělícím kritériem mezi plány, které vždy vyžadují posouzení, a těmi, u kterých se nejprve provede předběžné posouzení: Ačkoli existují prostorově nepochybně menší plány a programy, které mají významné vlivy na životní prostředí (
25
) (a pro které se tedy podle čl. 3 odst. 3 provádí strategické posouzení), lze na jedné straně typizovat, že větší opatření mají v každém případě významnější vlivy na životní prostředí než srovnatelné menší plány a předběžné posouzení by pak často pro větší plány nebylo nutné. Jelikož určení rozlohy oblasti na druhé straně neznamená zásadní dodatečné náklady, lze náklady efektivně snížit, aniž to stojí v cestě realizaci celkového cíle směrnice, a to vytvoření předběžného řízení o posouzení pro právní akty s předpokládanými významnými vlivy na životní prostředí (
26
).
62.
Vyvstává tedy navazující otázka, do jaké rozlohy plochy lze oblast považovat za „menší“.
63.
K tomu je nejdříve nutné konstatovat, že unijní zákonodárce nestanovil konkrétní prahové hodnoty. Zde náleží členským státům prostor pro uvážení při stanovení takovýchto prahových hodnot. Tento prostor je ohraničen pouze jeho vnější hranicí toho, co lze ještě podle přirozeného vnímání označit jako „menší“ oblast.
64.
Dále je třeba zohlednit, že oblast může být kvalifikována jako menší pouze ve srovnání se vztahovou veličinou.
65.
Jako vztahová veličina přicházejí podle mého názoru v úvahu zásadně tři oblasti: území celé Unie, takže by bylo možné určit konkrétní „menší“ oblast platnou pro všechny členské státy, dále plocha onoho členského státu a konečně plocha, která spadá do působnosti určité správní oblasti.
66.
Vzhledem k tomu, že kritérium využití menší oblasti je požadováno doplňkově k požadavku stanovení na místní úrovni, čímž má být toto dále omezeno, je správné vycházet z plochy oblasti v působnosti místního správního orgánu jako vztahové veličiny. Totiž to, co by ve vztahu k celému členskému státu, nebo dokonce Unii mělo být považováno za malé, by nejspíš bylo obvykle větší než oblast působnosti místní správní úrovně.
67.
Z toho sice vyplývá, že to, co bude považováno za menší oblast, závisí na rozdělení příslušnosti a střihu místních a regionálních úrovní v členských státech. To je však nutný, ne-li dokonce žádoucí následek chybějící harmonizace, resp. konkretizace v čl. 3 odst. 3 směrnice SEA a odkazu na místní úroveň.
68.
V tomto rámci se jeví jako orientační hodnota rozlohy maximálně 5 % oblasti v působnosti příslušné místní správní úrovně jako ta, kterou je dle přirozeného vnímání možné považovat za „menší“. U obzvlášť rozlehlých místních správních oblastí se ovšem zakazuje zpravidla vyčerpání této orientační hodnoty.
V – Závěry
69.
Navrhuji tedy Soudnímu dvoru, aby na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce odpověděl takto:
„1)
Přezkum první otázky neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost čl. 3 odst. 3 směrnice 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí.
2)
Použití čl. 3 odst. 3 směrnice 2001/42 kromě užívání menší oblasti předpokládá, že plán nebo program spadá do působnosti místního orgánu. Ustanovení tedy brání úpravě, která pro účely otázky, zda plán nebo program stanoví využití menší oblasti na místní úrovni, vychází výlučně z plochy plánované oblasti.
3)
Plán nebo program již podle čl. 3 odst. 3 směrnice 2001/42 nestanoví využití menší oblasti, pokud dotčená oblast překračuje orientační hodnotu 5 % plochy oblasti působnosti příslušné místní správní úrovně.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 (Úř. věst. 2001, L 197, s. 30; Zvl. vyd. 15/06, s. 157).
(
3
) – Směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Úř. věst. 1992, L 206, s. 7; Zvl. vyd. 15/02, s. 102).
(
4
) – Úř. věst. 2012, C 326, s. 47.
(
5
) – Úř. věst. 2008, C 115, s. 13.
(
6
) – Úř. věst. 2012, C 326, s. 391.
(
7
) – Rozsudek ze dne 7. dubna 2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, bod 41 s dalšími odkazy).
(
8
) – Srov. k článku 37 Listiny i vysvětlení k Listině základních práv, Úř. věst. 2007, C 303, s. 27.
(
9
) – Rozsudek ze dne 14. července 1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
) – Rozsudek ze dne 14. července 1998C‑341/95, EU:C:1998:353.
(
11
) – Rozsudky ze dne 14. července 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 36 a násl.), a Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 34 a násl.), jakož i ze dne 15. prosince 2005, Řecko v. Komise (C‑86/03, EU:C:2005:769, bod 88).
(
12
) – Rozsudky ze dne 14. července 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 49), a Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 47).
(
13
) – Rozsudky ze dne 14. července 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, bod 48), a Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 46).
(
14
) – Úř. věst. 2008, L 308, s. 35, přijatý rozhodnutím Rady 2008/871 ze dne 20. října 2008 o schválení Protokolu o strategickém posuzování vlivů na životní prostředí k Úmluvě EHK OSN o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států, podepsané v Espoo roku 1991, jménem Evropského společenství (Úř. věst. 2008, L 308, s. 33).
(
15
) – Úř. věst. 1992, C 104, s. 7; na základě návrhu rozhodnutí Rady, kterým se jménem Evropského společenství schvalují první a druhá změna Úmluvy OSN/EHK o posuzování vlivů na životní prostředí přesahujících hranice států uzavřené v Espoo (COM[2007] 470 final), schválilo Společenství tuto úmluvu dne 27. června 1997 nezveřejněným rozhodnutím Rady, datovaným zřejmě dne 15. října 1996 (viz návrh prvního rozhodnutí Rady v Úř. věst. 1992, C 104, s. 5).
(
16
) – Srov. v tomto smyslu 9. bod odůvodnění směrnice SEA, jakož i ke směrnici EIA rozsudek ze dne 14. března 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, bod 46).
(
17
) – Rozsudek ze dne 14. července 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, bod 43).
(
18
) – Rozsudky ze dne 22. září 2011, Valčiukienė a další (C‑295/10, EU:C:2011:608, bod 46), jakož i ze dne 10. září 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, body 46 a 47). Srov. také rozsudek ze dne 18. dubna 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, bod 38).
(
19
) – Rozsudek ze dne 18. dubna 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, body 31, 33, 39 a 41).
(
20
) – Nyní směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2011, L 26, s. 1), naposledy změněná směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU ze dne 16. dubna 2014 (Úř. věst. 2014, L 124, s. 1).
(
21
) – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce uvádí rozsudky ze dne 21. září 1999, Komise v. Irsko (C‑392/96, EU:C:1999:431, body 64 až 67), a ze dne 16. března 2006, Komise v. Španělsko (C‑332/04, EU:C:2006:180, body 77 až 81).
(
22
) – Srov. moje stanovisko ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, bod 78) a tam citovaná judikatura ke směrnici o EIA a 10. bodu odůvodnění směrnice SEA.
(
23
) – Srov. výše, oddíl B.
(
24
) – Článek 3 odst. 2 písm. b), příloha I písm. c) a d) a příloha II bod 2 směrnice SEA.
(
25
) – Rozsudek ze dne 21. září 1999, Komise v. Irsko (C‑392/96, EU:C:1999:431, bod 66 a násl.), ke směrnici o EIA.
(
26
) – Rozsudek ze dne 22. března 2012, Inter-Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, bod 30).