62024CJ0373
ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
30 oktober 2025 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Sociale politiek – Richtlijn 2003/88/EG – Bescherming van de veiligheid en gezondheid van werknemers – Artikel 1, lid 3 – Artikel 2, punt 1 – Begrip ‚arbeidstijd’ – Werkzaamheden van openbaar aanklagers van het openbaar ministerie – Richtlijn 89/391/EEG – Artikel 2, lid 2 – Bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst – Wachtdienst op de werkplek en wachtdienst met permanente bereikbaarheid, verricht buiten de arbeidstijd – Artikel 31 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en ‑voorwaarden”
In zaak C‑373/24 [Ramavić] (
i
),
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Općinski sud u Puli-Pola (rechter in eerste aanleg Pula, Kroatië) bij beslissing van 3 mei 2024, ingekomen bij het Hof op 24 mei 2024, in de procedure
NI
tegen
Republika Hrvatska,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: I. Ziemele (rapporteur), kamerpresident, A. Kumin en S. Gervasoni, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
de Republika Hrvatska, vertegenwoordigd door A. Marjanović als gemachtigde,
–
de Kroatische regering, vertegenwoordigd door G. Vidović Mesarek als gemachtigde,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Mataija en D. Recchia als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 3, en artikel 2 van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 2003, L 299, blz. 9), artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB 1989, L 183, blz. 1), en artikel 31 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen NI, plaatsvervangend openbaar aanklager bij de Općinsko državno odvjetništvo u Puli-Pola (gemeentelijk parket van het openbaar ministerie Pula, Kroatië), en de Republika Hrvatska (Republiek Kroatië), vertegenwoordigd door de Općinsko državno odvjetništvo u Rijeci (gemeentelijk parket van het openbaar ministerie Rijeka, Kroatië), over de betaling aan NI van de door haar verrichte uren tijdens wachtdiensten op haar werkplek en wachtdiensten met permanente bereikbaarheid.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 89/391
3
Artikel 2 van richtlijn 89/391 is in de volgende bewoordingen gesteld:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren (industriële, landbouw-, handels-, administratieve, dienstverlenende, educatieve, culturele, vrijetijdsactiviteiten, enz.).
2.   Deze richtlijn geldt niet wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten of de politie, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, de toepassing ervan in de weg staan.
In dat geval moet ervoor worden gezorgd dat de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk worden verzekerd, met inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn.”
Richtlijn 2003/88
4
Artikel 1 van richtlijn 2003/88 heeft als opschrift „Doel en toepassingsgebied” en bepaalt:
„1.   Deze richtlijn bepaalt minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd.
2.   Deze richtlijn is van toepassing op:
a)
de minimale dagelijkse en wekelijkse rusttijden en de minimale jaarlijkse vakantie, alsmede op de pauzes en de maximale wekelijkse arbeidstijd, en
b)
bepaalde aspecten van nacht‑ en ploegenarbeid en van het werkrooster.
3.   Onverminderd de artikelen 14, 17, 18 en 19 is deze richtlijn van toepassing op alle particuliere of openbare sectoren in de zin van artikel 2 van richtlijn [89/391].
[...]”
5
Artikel 2 van richtlijn 2003/88 luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚arbeidstijd’: de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent, overeenkomstig de nationale wetten en/of gebruiken;
2.
‚rusttijd’: de tijd die geen arbeidstijd is;
[...]”
Kroatisch recht
6
Artikel 121a van de Ustav Republike Hrvatske (grondwet van de Republiek Kroatië) bepaalt:
„Het openbaar ministerie is een autonoom en onafhankelijk gerechtelijk orgaan dat bevoegd en verplicht is om op te treden tegen daders van strafbare feiten en andere overtredingen, om juridische stappen te ondernemen ter bescherming van het vermogen van de Republiek Kroatië en om rechtsmiddelen in te stellen ter bescherming van de grondwet en de rechtsorde.
De hoofdaanklager van de Republiek Kroatië wordt voor een termijn van vier jaar benoemd door het Kroatische parlement, op voordracht van de regering van de Republiek Kroatië, na voorafgaand advies van de bevoegde commissie van het Kroatische parlement.
De plaatsvervangende openbaar aanklagers worden benoemd en ontslagen door de raad van openbaar aanklagers; deze beslist over hun tuchtrechtelijke aansprakelijkheid.
De raad van openbaar aanklagers neemt de in de derde alinea van dit artikel bedoelde besluiten op onpartijdige wijze en op basis van de in de wet neergelegde criteria.
De plaatsvervangende openbaar aanklagers oefenen de functie van openbaar aanklager permanent uit.
De raad van openbaar aanklagers bestaat uit elf leden, namelijk zeven plaatsvervangers van de hoofdaanklager, twee hoogleraren in de rechtswetenschappen en twee parlementsleden, van wie één uit de oppositie.
De leden van de raad van openbaar aanklagers worden gekozen voor een termijn van vier jaar; een lid mag niet meer dan tweemaal worden gekozen.
De leden van de raad van openbaar aanklagers kiezen uit hun midden een voorzitter.
De leidinggevenden van de openbare ministeries kunnen niet worden verkozen tot lid van de raad van openbaar aanklagers.
De bevoegdheid, de organisatie, de wijze van verkiezing van de leden en de werkwijze van de raad van openbaar aanklagers worden bij wet geregeld.
De oprichting, de organisatie en de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het openbaar ministerie worden bij wet geregeld.”
7
Artikel 10, lid 1, van de Zakon o radu (arbeidswetboek) luidt:
„De arbeidsverhouding is gebaseerd op een arbeidsovereenkomst.”
8
Artikel 60 van dat wetboek luidt:
„1.   De arbeidstijd is de tijd waarin de werknemer zijn arbeid moet verrichten of gereed (beschikbaar) is om zijn arbeid te verrichten overeenkomstig de instructies van de werkgever, op de plaats waar zijn werkzaamheden worden uitgevoerd of op een andere door de werkgever aangewezen plaats.
2.   Als arbeidstijd wordt niet beschouwd de tijd waarin de werknemer bereid is om te voldoen aan het verzoek van zijn werkgever om zo nodig werkzaamheden uit te voeren, maar zich niet bevindt op de plaats waar zijn werkzaamheden worden verricht of op een andere door de werkgever aangewezen plaats.
3.   De wachtdienst waarbij de werknemer permanent bereikbaar moet zijn en de hoogte van de vergoeding worden geregeld in de arbeidsovereenkomst of de collectieve arbeidsovereenkomst.
4.   De tijd die de werknemer besteedt aan het uitvoeren van werkzaamheden op verzoek van zijn werkgever, wordt als arbeidstijd beschouwd, ongeacht of deze werkzaamheden worden verricht op een door de werkgever aangewezen plaats of op een door de werknemer gekozen plaats.”
9
Artikel 52, lid 1, van de Poslovnik državnog odvjetništva (reglement inzake het openbaar ministerie) bepaalt:
„Buiten de normale werkuren, op wekelijkse rustdagen, vrije dagen en feestdagen worden in beginsel alleen werkzaamheden verricht die geen uitstel dulden. De uitvoering van de taken in het kader van de strafrechtelijke vooronderzoeken (wachtdiensten) binnen de regionale parketten en de gemeentelijke parketten die deze uitvoeren, vindt plaats op een van de volgende manieren:
–
ononderbroken in het kantoor van het openbaar ministerie op werkdagen van 16 uur tot 8 uur de volgende werkdag;
–
in het kantoor van het openbaar ministerie van 8 tot 20 uur – op werkdagen van 16 tot 20 uur en na 20 uur met verplichte aanwezigheid op de zetel van het openbaar ministerie;
–
verplichte aanwezigheid op de zetel van het openbaar ministerie op werkdagen na 16 uur tot 8 uur de volgende werkdag en doorlopend op feestdagen en vrije dagen.
[...]”
10
De algemene aanbevelingen nr. O‑8/11‑1 van het nationaal openbaar ministerie van de Republiek Kroatië van 13 oktober 2011 inzake het uitvoeren van wachtdiensten, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepalen onder meer dat het gemeentelijk parket van het openbaar ministerie Pula wachtdiensten verricht „in permanente staat van paraatheid, thuis of in de woonplaats”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
11
NI is plaatsvervangend openbaar aanklager bij het gemeentelijk parket van het openbaar ministerie Pula. Zij verricht haar werkzaamheden fulltime, namelijk 40 uur per week, van maandag tot en met vrijdag van 8 tot 16 uur. NI moet ook zowel tijdens de normale werkuren als daarbuiten wachtdiensten verrichten, waarbij zij opgeroepen kan worden om dringende taken uit te voeren, met name in het kader van strafrechtelijke vooronderzoeken.
12
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat tijdens die wachtdiensten van NI kan worden verlangd dat zij onafgebroken aanwezig is in haar woonplaats (passieve wachtdienst) of op de zetel van het openbaar ministerie (actieve wachtdienst), zodat zij te allen tijde de haar toegewezen dringende taken kan uitvoeren.
13
Aangezien NI van mening was dat de op haar toepasselijke regeling, in het bijzonder de verplichting om gedurende haar wachtdiensten ononderbroken beschikbaar te zijn, in strijd was met richtlijn 2003/88 en met de rechtspraak van het Hof inzake het recht op dagelijkse rusttijd, het recht op wekelijkse rusttijd en het verbod om meer dan 48 uur per week te werken, heeft zij beroep ingesteld bij de Općinski sud u Puli-Pola (rechter in eerste aanleg Pula, Kroatië), de verwijzende rechter. Zij vordert betaling van de uren die zij in de periode 2015‑2019 tijdens wachtdiensten heeft gewerkt, waarvan een deel buiten haar normale werkuren, voor een bedrag dat overeenkomt met de gewerkte uren.
14
NI stelt zij met name dat haar op het werk onvoldoende veiligheid en bescherming wordt geboden, aangezien zij buiten de normale arbeidstijd werk verricht zonder dat er sprake is van enige beperking wat de wekelijkse arbeidstijd en overuren betreft. Zij benadrukt voorts dat zij geen toeslag ontvangt voor overwerk en voor de op zon‑ en feestdagen gewerkte uren, en geeft aan dat zij minder wordt betaald voor de tijdens wachtdiensten gewerkte uren dan voor de tijdens de normale arbeidstijd gewerkte uren.
15
De verwijzende rechter wijst erop dat het openbaar ministerie in Kroatië een autonoom en onafhankelijk gerechtelijk orgaan is dat verplicht is om op te treden tegen daders van strafbare feiten en om juridische stappen te ondernemen ter bescherming van het vermogen van de Republiek Kroatië en de grondwet. Als plaatsvervangend openbaar aanklager wordt NI daarom beschouwd als een zelfstandige en onafhankelijke functionaris.
16
De verwijzende rechter merkt op dat de autonomie en onafhankelijkheid die aan haar status verbonden zijn het mogelijk maken dat NI beschermd wordt tegen druk van buitenaf die haar beslissingen zou kunnen beïnvloeden. De positie van leden van het openbaar ministerie, zoals NI, wordt daarentegen gekenmerkt door het feit dat zij ondergeschikt zijn aan leden van het openbaar ministerie met een hogere rang en aan het ministerie van Justitie en Bestuurszaken. Zij zijn ook onderworpen aan een verplichte beoordeling van hun werk en vaardigheden, kunnen tuchtrechtelijk worden bestraft en mogen geen andere functies uitoefenen zonder de toestemming van de raad van openbaar aanklagers.
17
De verwijzende rechter wijst er verder op dat NI na de normale werkuren mogelijkerwijs taken moet uitvoeren die inhouden dat zij permanent beschikbaar is, te allen tijde telefonisch bereikbaar is, met name voor politieagenten, en zich onmiddellijk naar de kantoren van het openbaar ministerie of elders kan begeven om na een oproep van een politieagent maatregelen te nemen die geen uitstel gedogen, zoals bij verkeersongevallen of dodelijke arbeidsongevallen.
18
Uren die tijdens actieve of passieve wachtdiensten worden gewerkt en buiten de normale werkuren vallen, worden niet als normale arbeidstijd of overuren beschouwd en worden niet in aanmerking genomen voor de uitoefening van het recht op dagelijkse en wekelijkse rustdagen of het recht op jaarlijkse vakantie.
19
Het verrichten van die uren heeft dus nadelige gevolgen voor de gezondheid en veiligheid van NI op het werk doordat er sprake is van extra mentale en fysieke inspanning. Vooral het feit dat zij tijdens de wachtdiensten te allen tijde – vaak ook laat in de avond of tijdens de nacht – bereikbaar moet zijn en tijdens die uren beschikbaar moet blijven om buiten de normale arbeidstijd te werken, leidt tot verhoogde stress als gevolg van haar werk.
20
Voor de beslechting van het hoofdgeding, en met name voor de beslissing op de door NI gevraagde betaling van de werkuren, acht de verwijzende rechter het in de eerste plaats noodzakelijk om te bepalen of verzoekster in het hoofdgeding als „werknemer” kan worden aangemerkt, zodat zij binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 valt, en in de tweede plaats om de tijdens de wachtdiensten gewerkte uren te kwalificeren. Wat dit laatste betreft, vraagt hij zich af of het feit dat deze uren niet als „arbeidstijd” in de zin van deze richtlijn worden beschouwd, schending van die richtlijn oplevert.
21
In die omstandigheden heeft de Općinski sud u Puli-Pola de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Valt verzoeksters functie van openbaar aanklager (plaatsvervanger van de gemeentelijk openbaar aanklager/gemeentelijk openbaar aanklager) onder het begrip ‚werknemer’ in de zin van artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 31 van het [Handvest], dat wil zeggen kan een lid van het openbaar ministerie, met het oog op de toepassing van dezelfde arbeidsvoorwaarden op alle werknemers van het openbaar ministerie, als werknemer worden beschouwd?
2)
Moet, met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag, artikel 2 van richtlijn 89/391, waarnaar richtlijn 2003/88 in artikel 1, lid 3, verwijst, aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat openbaar aanklagers (plaatsvervangers van de gemeentelijk openbaar aanklagers/gemeentelijk openbaar aanklagers) uit te sluiten van de toepassing van de bepalingen die de omzetting van die richtlijn verzekeren, met inbegrip van artikel 2, punten 1 en 2, van richtlijn 2003/88, waarin de arbeids‑ en rusttijden zijn gedefinieerd?
3)
a)
Indien de eerste vraag bevestigend en de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, wordt het Hof gevraagd of in de zin van de bepalingen van richtlijn 2003/88 (in het bijzonder artikel 2, punten 1 en andere) de passieve wachtdienst van leden van het openbaar ministerie moet worden aangemerkt als arbeidstijd, gelet op de beperkingen die zij tijdens hun passieve wachtdienst ondervinden als gevolg van de ambtelijke verplichtingen en taken die zij tijdens die wachtdienst verrichten overeenkomstig de [algemene aanbevelingen nr. O‑8/11‑1 van het nationaal openbaar ministerie van de Republiek Kroatië van 13 oktober 2011 inzake het uitvoeren van wachtdiensten], zoals gewijzigd op 12 oktober 2012, en overeenkomstig de bepalingen van de Zakon o kaznenom postupku (wetboek van strafvordering) [...], op grond waarvan de mogelijkheid van leden van het openbaar ministerie, als werknemers, om andere werkzaamheden te verrichten aanzienlijk wordt beperkt, ondanks het feit dat zij overeenkomstig de voormelde algemene aanbevelingen van de werkgever verplicht zijn om hun taken van passieve wachtdienst thuis te verrichten?
b)
Indien de eerste vraag bevestigend en de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, wordt het Hof gevraagd of in de zin van de bepalingen van richtlijn 2003/88 (in het bijzonder artikel 2, punten 1 en andere) de actieve wachtdienst van leden van het openbaar ministerie moet worden aangemerkt als arbeidstijd, gelet op de ambtelijke verplichtingen en taken die zij tijdens de actieve wachtdienst verrichten overeenkomstig de algemene aanbevelingen van het nationaal openbaar ministerie van de Republiek Kroatië inzake het uitvoeren van wachtdiensten en overeenkomstig de bepalingen van [het wetboek van strafvordering], op grond waarvan leden van het openbaar ministerie taken van actieve wachtdienst verrichten op de gebruikelijke werkplek of een andere door de werkgever bepaalde plaats (vaststellingen ter plaatse en andere)?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
22
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 31 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat leden van het openbaar ministerie binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.
23
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het begrip „werknemer” in artikel 3, onder a), van richtlijn 89/391 weliswaar wordt omschreven als iedere persoon die door een werkgever wordt tewerkgesteld, alsmede stagiairs en leerlingen, met uitzondering van huispersoneel, doch dat richtlijn 2003/88 niet verwijst naar deze bepaling van richtlijn 89/391 noch naar de definitie van het begrip „werknemer” in de nationale wettelijke regelingen en/of praktijken (arrest van 14 oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, punt 27).
24
Hieruit volgt dat het begrip „werknemer”, dat niet naargelang van het nationale recht verschillend mag worden uitgelegd, voor de toepassing van richtlijn 2003/88 en gelet op artikel 31 van het Handvest een specifieke betekenis in het recht van de Unie heeft [arresten van 14 oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, punt 28; 21 februari 2018, Matzak, C‑518/15, EU:C:2018:82, punt 28, en 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters), C‑658/18, EU:C:2020:572, punten 88 en 89].
25
Dit begrip moet worden omschreven aan de hand van objectieve criteria die, wat de rechten en plichten van de betrokkenen betreft, kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding [arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters), C‑658/18, EU:C:2020:572, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
26
Voor de kwalificatie van een persoon als „werknemer”, die in laatste instantie door de nationale rechter dient te worden verricht, moet deze rechter zich baseren op objectieve criteria en moet hij alle omstandigheden van de bij hem dienende zaak die verband houden met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordelen [arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters), C‑658/18, EU:C:2020:572, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
27
In dit verband is het zo dat het hoofdkenmerk van een arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt. Van een arbeidsverhouding is dus slechts sprake indien er een ondergeschiktheidsband tussen de werknemer en zijn werkgever bestaat. Of er sprake is van een dergelijke band moet van geval tot geval worden nagegaan, aan de hand van alle gegevens en alle omstandigheden die de verhoudingen tussen de partijen kenmerken (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28
Om na te gaan of leden van het openbaar ministerie, zoals verzoekster in het hoofdgeding, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 vallen, moet de verwijzende rechter derhalve onderzoeken welke taken en bevoegdheden deze leden van het openbaar ministerie hebben en welke verplichtingen zij jegens hun werkgever hebben.
29
In het kader van een prejudiciële verwijzing is het Hof op basis van het dossier van het hoofdgeding en de schriftelijke en mondelinge opmerkingen waarover het beschikt, evenwel bevoegd om de verwijzende rechter nuttige aanwijzingen te verschaffen die hem in staat stellen het bij hem aanhangige geding te beslechten (zie naar analogie arrest van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het bij de taken van leden van het openbaar ministerie zoals gemeentelijk openbaar aanklagers gaat om het ten kantore van de rechtbank of het openbaar ministerie dan wel ter plaatse van het incident verrichten van de met name in het wetboek van strafvordering voorgeschreven handelingen en dat dit onder toezicht van een hogere openbaar aanklager gebeurt.
31
Volgens de verwijzende rechter kan de plaatsvervanger van de gemeentelijk openbaar aanklager namelijk te allen tijde een oproep van een politieagent ontvangen, in welk geval hij verplicht is zich onmiddellijk naar de plaats van het incident te begeven. Het kan ook zijn dat hij het eerste verhoor van de verdachte moet afnemen, een huiszoekingsbevel moet aanvragen bij de onderzoeksrechter, dringende onderzoekshandelingen moet bevestigen die mondeling zijn gelast, onderzoek moet verrichten op de plaats van het incident of bij het onderzoek aanwezig moet zijn wanneer het gaat om verkeersongevallen, dodelijke arbeidsongevallen of andere strafbare feiten, aanwezig moet zijn bij getuigenverhoren door de onderzoeksrechter, preventieve maatregelen moet nemen of moet verzoeken om voorlopige hechtenis van de verdachte en aanwezig moet zijn bij de zitting over het bevel tot voorlopige hechtenis.
32
In dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de positie van leden van het openbaar ministerie, zoals NI, wordt gekenmerkt door het feit dat zij ondergeschikt zijn aan leden van het openbaar ministerie met een hogere rang en aan het ministerie van Justitie en Bestuurszaken, dat voor het openbaar ministerie taken uitvoert op het gebied van de rechtsbedeling, waaronder het behandelen van klachten over het gedrag van leden van het openbaar ministerie en het beoordelen of hun aansprakelijkheid in het geding is, ervoor zorgt dat het openbaar ministerie beschikt over passende materiële en financiële middelen, kantoren en andere faciliteiten die noodzakelijk zijn voor het goed functioneren, en de plannen goedkeurt voor de werving van nieuwe leden van het openbaar ministerie en voor de aanstelling van personeel ter ondersteuning van de leden van het openbaar ministerie.
33
Bovendien blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat leden van het openbaar ministerie met een lagere rang onder toezicht staan van leden van het openbaar ministerie met een hogere rang, conform de hiërarchische structuur van het openbaar ministerie. Volgens die structuur zijn de gemeentelijke parketten ondergeschikt aan de regionale parketten, die op hun beurt, net als de gespecialiseerde parketten, ondergeschikt zijn aan het nationaal openbaar ministerie van de Republiek Kroatië. Bijgevolg kan de raad van openbaar aanklagers een openbaar aanklager ontslaan wegens een tuchtrechtelijk vergrijp, een strafrechtelijke veroordeling, ontoereikende vaardigheden of een verlies van bekwaamheid.
34
Onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter lijkt het er dus op dat een plaatsvervanger van de gemeentelijk openbaar aanklager zich in een verhouding van ondergeschiktheid bevindt ten opzichte van leden van het openbaar ministerie met een hogere rang, hetgeen kenmerkend is voor het bestaan van een arbeidsverhouding.
35
Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88, gelezen in samenhang met artikel 31 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat leden van het openbaar ministerie binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.
Tweede vraag
36
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2 van richtlijn 89/391, waar in artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88 naar wordt verwezen, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de werkzaamheden van leden van het openbaar ministerie uitsluit van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88.
37
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88 juncto artikel 2 van richtlijn 89/391, waarnaar artikel 1, lid 3, verwijst, die richtlijnen van toepassing zijn op alle particuliere of openbare sectoren, teneinde de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te bevorderen en bepaalde aspecten van hun arbeidstijd te regelen (arrest van 3 mei 2012, Neidel, C‑337/10, EU:C:2012:263, punt 20).
38
Artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 bepaalt echter dat deze richtlijn niet geldt wanneer bijzondere aspecten die inherent zijn aan bepaalde activiteiten in overheidsdienst, bijvoorbeeld bij de strijdkrachten, of aan bepaalde activiteiten in het kader van de bevolkingsbescherming, de toepassing ervan in de weg staan. Artikel 2, lid 2, tweede alinea, van deze richtlijn preciseert dat er in dergelijke gevallen niettemin voor gezorgd moet worden dat de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zo veel mogelijk worden verzekerd, met inachtneming van de doelstellingen van deze richtlijn (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 53).
39
In dat verband moet worden opgemerkt dat artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 aldus moet worden uitgelegd dat de strekking ervan wordt beperkt tot hetgeen strikt noodzakelijk is voor het veiligstellen van de belangen die de lidstaten op grond van deze bepaling mogen beschermen (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40
Het criterium dat in die bepaling wordt gehanteerd om bepaalde activiteiten uit te sluiten van de werkingssfeer van richtlijn 89/391 en dus van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88, berust niet op het feit dat werknemers tot een van de in dat artikel genoemde algemene sectoren van de overheidsdienst behoren, maar enkel op het feit dat bepaalde bijzondere taken die werknemers van die sectoren uitoefenen, van specifieke aard zijn, welke aard wegens de absolute noodzaak om een daadwerkelijke bescherming van de gemeenschap te garanderen, een uitzondering op de regels inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers rechtvaardigt (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41
Een van de bijzondere aspecten die inherent zijn aan die specifieke activiteiten en die overeenkomstig artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 rechtvaardigen dat wordt afgeweken van de regels inzake de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers, is het feit dat er voor die activiteiten naar hun aard geen planning van de arbeidstijd kan worden gemaakt (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597 punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42
Artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 maakt het dus mogelijk de doeltreffendheid te verzekeren van specifieke activiteiten van de overheidsdienst waarvan de continuïteit onontbeerlijk is voor de daadwerkelijke uitoefening van de essentiële taken van de staat. Bij de beoordeling van dit continuïteitsvereiste moet rekening worden gehouden met de specifieke aard van de activiteit in kwestie (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43
In dit verband heeft het Hof ten eerste geoordeeld dat het voor diensten op het gebied van de openbare gezondheid, veiligheid en orde geldende continuïteitsvereiste er niet aan in de weg staat dat de activiteiten van die diensten, wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, kunnen worden georganiseerd waar het gaat om de arbeidsuren van het personeel, en dat de in artikel 2, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 89/391 bedoelde uitzondering bijgevolg slechts op dergelijke diensten van toepassing is in omstandigheden van uitzonderlijke ernst en omvang, zoals technologische of natuurrampen, aanslagen of zware ongevallen, die maatregelen vereisen die onontbeerlijk zijn ter bescherming van het leven en de gezondheid alsook de veiligheid van de gemeenschap en waarvan het welslagen onzeker is indien alle voorschriften van richtlijn 2003/88 moeten worden nageleefd. In dergelijke omstandigheden moet absolute voorrang worden gegeven aan de doelstelling van bescherming van de bevolking, ten koste van de naleving van de bepalingen van deze richtlijn, waaraan deze diensten zich tijdelijk niet hoeven te houden (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44
Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat bepaalde specifieke activiteiten van de overheidsdienst, zelfs wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, dermate specifieke kenmerken vertonen dat zij zich naar hun aard dwingend ertegen verzetten dat de arbeidstijd wordt georganiseerd met inachtneming van de voorschriften van richtlijn 2003/88 (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
45
Dit geldt met name voor activiteiten die, om de daarmee beoogde doelstelling van algemeen belang daadwerkelijk te kunnen verwezenlijken, slechts continu en door een en dezelfde werknemer kunnen worden verricht, zonder dat een roulatiesysteem kan worden ingevoerd waarbij die werknemer met regelmatige tussenpozen het recht kan worden verleend op rusturen of ‑dagen nadat hij een bepaald aantal uren of dagen heeft gewerkt (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46
In dit kader is het aan de verwijzende rechter, die bevoegd is om het nationale recht uit te leggen, om na te gaan in hoeverre de in de punten 40 tot en met 45 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van toepassing is op de werkzaamheden van leden van een gemeentelijk parket van het openbaar ministerie, zoals NI. Overeenkomstig de in punt 29 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak kan het Hof de verwijzende rechter echter aanwijzingen verschaffen die nuttig zijn voor de door hem te verrichten beoordeling.
47
In dit verband moet erop worden gewezen dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de werkzaamheden van gemeentelijk openbaar aanklagers in beginsel binnen de werkingssfeer van artikel 2, lid 1, van richtlijn 89/391 vallen, aangezien het gaat om bestuurlijke en dienstverlenende handelingen in de publieke sector [zie naar analogie arrest van 16 juli 2020, Governo della Repubblica italiana (Status van de Italiaanse vrederechters), C‑658/18, EU:C:2020:572, punt 85].
48
Voorts wijst niets in die beslissing erop dat de werkzaamheden van gemeentelijk openbaar aanklagers specifieke kenmerken vertonen die het onmogelijk maken om overeenkomstig de vereisten van richtlijn 2003/88 een planning van de arbeidstijd te maken. Zo kan, gelet op de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van deze openbaar aanklagers, niet worden uitgesloten dat de continuïteit in de uitvoering van de taken van het openbaar ministerie kan worden gewaarborgd door middel van een roulatiesysteem voor gemeentelijk openbaar aanklagers. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat hun wachtdienst een maand van tevoren wordt ingepland en dat het mogelijk is dat een gemeentelijk of regionaal parket van het openbaar ministerie de wachtdienst overneemt die normaal door een ander parket zou worden verricht. Een roulatiesysteem of systeem van planning van de arbeidstijd lijkt dus niet wezenlijk onverenigbaar te zijn met de kenmerken van die werkzaamheden.
49
Wanneer de werkzaamheden van leden van het openbaar ministerie onder normale omstandigheden worden verricht, kan er dus een planning van de arbeidstijd worden gehanteerd die in overeenstemming is met de voorschriften van richtlijn 2003/88.
50
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 2 van richtlijn 89/391, waar in artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88 naar wordt verwezen, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling die de werkzaamheden van leden van het openbaar ministerie uitsluit van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 indien voor deze werkzaamheden, wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, de arbeidstijd kan worden georganiseerd met inachtneming van de voorschriften van richtlijn 2003/88.
Derde vraag
51
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2 van richtlijn 2003/88 aldus moet worden uitgelegd dat wachtdiensten buiten de normale arbeidstijd van leden van het openbaar ministerie, waarbij die leden verplicht aanwezig moeten zijn op hun werkplek, en wachtdiensten met permanente bereikbaarheid, waarbij hun aanwezigheid thuis vereist is, moeten worden aangemerkt als „arbeidstijd” in de zin van dit artikel.
52
Artikel 2 van richtlijn 2003/88 omschrijft het begrip „arbeidstijd” als de tijd waarin de werknemer werkzaam is, ter beschikking van de werkgever staat en zijn werkzaamheden of functie uitoefent, overeenkomstig de nationale wetten en/of gebruiken. Volgens vaste rechtspraak staat dit begrip tegenover het begrip „rusttijd”, waardoor deze twee begrippen elkaar uitsluiten (arrest van 10 september 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras, C‑266/14, EU:C:2015:578, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53
In dit verband moet rekening worden gehouden met het feit dat dit artikel niet voorziet in een tussencategorie tussen de begrippen „arbeidstijd” en „rusttijd” (arrest van 10 september 2015, Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras, C‑266/14, EU:C:2015:578, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en met het feit dat de intensiteit van de door de werknemer verrichte arbeid of zijn rendement niet tot de kenmerken van het begrip „arbeidstijd” in de zin van die richtlijn behoort. De door gemeentelijk openbaar aanklagers verrichte wachtdienst moet voor de toepassing van richtlijn 2003/88 dan ook ofwel als „arbeidstijd” ofwel als „rusttijd” worden aangemerkt (zie naar analogie arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54
Voorts zijn de begrippen „arbeidstijd” en „rusttijd” Unierechtelijke begrippen die in het licht van het stelsel en de doelstelling van richtlijn 2003/88 moeten worden omschreven aan de hand van objectieve kenmerken. Slechts een dergelijke autonome uitlegging kan namelijk de volle werking van deze richtlijn en een uniforme toepassing van die begrippen in alle lidstaten waarborgen (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55
Derhalve moet worden nagegaan of in een situatie als in het hoofdgeding is voldaan aan de voorwaarden om te kunnen spreken van „arbeidstijd” wanneer de werknemer op zijn werkplek wachtdiensten verricht en wanneer hij wachtdiensten met permanente bereikbaarheid verricht, dat wil zeggen wachtdiensten waarbij die werknemer ter beschikking van zijn werkgever blijft om op diens verzoek een arbeidsprestatie te verrichten zonder dat hij verplicht is om op zijn werkplek te blijven (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56
Wat wachtdiensten betreft, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een periode waarin de werknemer niet daadwerkelijk activiteiten verricht voor zijn werkgever, niet noodzakelijk „rusttijd” vormt voor de toepassing van richtlijn 2003/88 (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57
Wat in de eerste plaats op de werkplek verrichte wachtdiensten betreft, heeft het Hof reeds aangegeven dat de beslissende factor om aan te nemen dat de kenmerken van het begrip „arbeidstijd” in de zin van richtlijn 2003/88 voorhanden zijn, wordt gevormd door het feit dat de werknemer fysiek aanwezig moet zijn op de door de werkgever bepaalde plaats en zich er tot diens beschikking moet houden teneinde indien nodig onmiddellijk de adequate prestaties te kunnen verlenen (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58
Het Hof heeft geoordeeld dat de werknemer tijdens dergelijke wachtdiensten op zijn werkplek moet blijven om onmiddellijk beschikbaar te zijn voor zijn werkgever, en dus gescheiden is van zijn gezin en sociale omgeving alsook weinig vrijheid heeft om de tijd te besteden waarin er geen beroepswerkzaamheden van hem worden verlangd. Derhalve moet deze wachtdiensten integraal als „arbeidstijd” in de zin van richtlijn 2003/88 worden aangemerkt, ongeacht welke arbeidsprestaties de werknemer daadwerkelijk verricht tijdens die wachtdiensten (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59
Wat in de tweede plaats wachtdiensten met permanente bereikbaarheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat ook die wachtdiensten volledig als „arbeidstijd” in de zin van richtlijn 2003/88 moeten worden aangemerkt wanneer zij, gelet op de objectieve en zeer aanzienlijke gevolgen die de aan de werknemer opgelegde beperkingen hebben voor zijn mogelijkheden om zich aan zijn persoonlijke en sociale interesses te wijden, verschillen van een periode waarin de werknemer zich slechts ter beschikking moet houden van zijn werkgever opdat deze hem kan bereiken (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60
Daaruit volgt dat het begrip „arbeidstijd” in de zin van richtlijn 2003/88 ook ziet op alle wachtdiensten – waaronder die tijdens welke de werknemer permanent bereikbaar moet zijn – waarin de aan de werknemer opgelegde beperkingen van dien aard zijn dat zij objectief gesproken en in zeer aanzienlijke mate gevolgen hebben voor zijn mogelijkheden om tijdens die wachtdiensten de tijd waarin er geen beroepswerkzaamheden van hem worden verlangd vrijelijk in te vullen en aan zijn eigen interesses te besteden (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61
In dit verband heeft het Hof opgemerkt dat een wachtdienst waarbij een werknemer zijn persoonlijke en sociale activiteiten kan plannen, gelet op de redelijke termijn die hij krijgt om zijn beroepsactiviteiten te hervatten, a priori geen „arbeidstijd” in de zin van richtlijn 2003/88 vormt. Omgekeerd moet een wachtdienst waarbij de werknemer slechts enkele minuten heeft om zijn werk te hervatten in beginsel integraal worden beschouwd als „arbeidstijd” in de zin van die richtlijn, aangezien hem in dat geval in de praktijk sterk wordt ontraden om enige ontspanning – ook al duurt deze niet lang – te plannen (arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62
Zoals het Hof heeft benadrukt, moet de impact van die reactietijd echter in concreto worden beoordeeld, in voorkomend geval rekening houdend met andere beperkingen die aan de werknemer worden opgelegd tijdens zijn wachtdienst, waaronder ook de wachtdienst met permanente bereikbaarheid (zie in die zin arrest van 9 september 2021, Dopravní podnik hl. m. Prahy, C‑107/19, EU:C:2021:722, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat een plaatsvervanger van de gemeentelijk openbaar aanklager, zoals NI, tijdens al zijn wachtdiensten te allen tijde klaar moet staan om taken en werkzaamheden uit te voeren die gelijkwaardig zijn aan die welke hij tijdens de normale werkuren op zijn werkplek uitvoert. Het lijkt er dus op dat hij tijdens wachtdiensten zijn werkplek, of tijdens wachtdiensten met permanente bereikbaarheid zijn woonplaats, daadwerkelijk niet kan verlaten en dat hij zich in die perioden niet met zijn eigen interesses kan bezighouden.
64
Het is evenwel aan de verwijzende rechter om, gelet op alle relevante gegevens en overeenkomstig de in de punten 55 tot en met 62 aangehaalde rechtspraak, te beoordelen of in casu de door een gemeentelijk openbaar aanklager op de werkplek verrichte wachtdiensten en de in de woonplaats verrichte wachtdiensten met permanente bereikbaarheid moeten worden aangemerkt als „arbeidstijd” in de zin van richtlijn 2003/88.
65
Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 2 van richtlijn 2003/88 aldus moet worden uitgelegd dat wachtdiensten buiten de normale arbeidstijd van leden van het openbaar ministerie, waarbij die leden verplicht aanwezig moeten zijn op hun werkplek, en wachtdiensten met permanente bereikbaarheid, waarbij hun aanwezigheid thuis vereist is, moeten worden aangemerkt als „arbeidstijd” in de zin van dit artikel wanneer de verplichtingen waaraan zij zich tijdens de wachtdiensten moeten houden van dien aard zijn dat zij objectief gezien in zeer aanzienlijke mate worden beperkt in hun mogelijkheden om tijdens die diensten de tijd waarin van hen geen beroepswerkzaamheden worden verlangd vrij in te vullen en aan hun eigen interesses te besteden.
Kosten
66
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, gelezen in samenhang met artikel 31 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
leden van het openbaar ministerie binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen.
2)
Artikel 2 van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, waar in artikel 1, lid 3, van richtlijn 2003/88 naar wordt verwezen,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een nationale regeling die de werkzaamheden van leden van het openbaar ministerie uitsluit van de werkingssfeer van richtlijn 2003/88 indien voor deze werkzaamheden, wanneer zij onder normale omstandigheden worden verricht, de arbeidstijd kan worden georganiseerd met inachtneming van de voorschriften van richtlijn 2003/88.
3)
Artikel 2 van richtlijn 2003/88
moet aldus worden uitgelegd dat
wachtdiensten buiten de normale arbeidstijd van leden van het openbaar ministerie, waarbij die leden verplicht aanwezig moeten zijn op hun werkplek, en wachtdiensten met permanente bereikbaarheid, waarbij hun aanwezigheid thuis vereist is, moeten worden aangemerkt als „arbeidstijd” in de zin van dit artikel wanneer de verplichtingen waaraan zij zich tijdens de wachtdiensten moeten houden van dien aard zijn dat zij objectief gezien in zeer aanzienlijke mate worden beperkt in hun mogelijkheden om tijdens die diensten de tijd waarin van hen geen beroepswerkzaamheden worden verlangd vrij in te vullen en aan hun eigen interesses te besteden.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Kroatisch.
(
i
)	Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.