SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 30. januarja 2020(*)
„Ničnostna tožba – Skupna ribiška politika – Pariška pogodba o arhipelagu Spitzberg (Norveška) – Možnosti ribolova snežnega morskega pajka na območju okoli Svalbarda (Norveška) – Uredba (EU) 2017/127 – Plovila, registrirana v Uniji, ki imajo dovoljenje za ribolov – Zadržanje latvijskega plovila – Člen 265 PDEU – Poziv k ukrepanju – Stališče Komisije – Akt, ki nima zavezujočih pravnih učinkov – Nedopustnost“
V zadevi T‑293/18,
Republika Latvija, ki jo zastopa V. Soņeca, agentka,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis in A. Sauka, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU, prvič, za razglasitev ničnosti dopisa Komisije z dne 12. marca 2018, s katerim se je ta institucija opredelila do poziva k ukrepanju, ki ji ga je z dopisom z dne 22. decembra 2017 na podlagi člena 265 PDEU poslala Republika Latvija in katerega namen je bil v bistvu poziv Komisiji, naj sprejme ukrepe glede obrambe ribolovnih pravic in interesov Evropske unije na ribolovnem območju Svalbarda (Norveška), in drugič, za naložitev Komisiji, naj v zvezi s tem sprejme stališče, ki ne ustvarja škodljivih pravnih učinkov za Republiko Latvijo,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
ob posvetovanju v sestavi H. Kanninen, predsednik, J. Schwarcz in C. Iliopoulos (poročevalec), sodnika,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
1        Republika Latvija je v dopisu z dne 22. decembra 2017, ki ga je Evropska komisija prejela 12. januarja 2018, Komisijo pozvala, naj ukrepa na podlagi člena 265 PDEU, tako da sprejme ukrepe glede obrambe ribolovnih pravic in interesov Evropske unije na ribolovnem območju Svalbarda na Norveškem (v nadaljevanju: poziv k ukrepanju). Natančneje, Komisijo je pozvala, naj sprejme naslednje ukrepe:
–        v prvem četrtletju (do 31. marca 2018) organizira uradna pogajanja s Kraljevino Norveško, da bi se zagotovilo spoštovanje ribolovnih pravic Unije na ribolovnem območju Svalbarda, tako da lahko plovila Unije, za katera zakonodaja Unije določa možnost ribolova snežnega morskega pajka na ribolovnem območju Svalbarda, uresničujejo svoje pravice, in sodeluje na teh pogajanjih;
–        če do 31. marca 2018 ne bi bilo mogoče zagotoviti ribolovnih pravic Unije na ribolovnem območju Svalbarda, se zaveže, da bo začela mednarodni sodni postopek proti Kraljevini Norveški.
2        Komisija je v dopisu z dne 12. marca 2018 na poziv k ukrepanju odgovorila s stališčem glede domnevnega nedelovanja v smislu člena 265 PDEU in predvsem glede obeh ukrepov, ki ju je zahtevala Republika Latvija (v nadaljevanju: izpodbijani dopis).
3        Kar zadeva prvi ukrep, ki ga je predlagala Republika Latvija, in sicer naj Komisija organizira pogajanja s Kraljevino Norveško za zagotovitev spoštovanja ribolovnih pravic Unije na ribolovnem območju Svalbarda do končnega roka 31. marca 2018 in na njih sodeluje, ga je Komisija implicitno zavrnila, ko je v bistvu navedla, da bo še naprej sodelovala na pogajanjih, ne da bi si določila končni rok za končanje teh pogajanj. Natančneje, Komisija je navedla naslednje:
„53. Kljub slepi ulici, v kateri so se zdaj znašli pogovori [s Kraljevino] Norveško, bo Komisija z norveškimi organi še naprej iskala rešitve za ta spor, ki bodo temeljile na dialogu in konstruktivnem pristopu namesto na konfrontaciji. Hkrati bo Komisija ob upoštevanju pomembnih interesov, ki presegajo ribolov, poskusila zagotoviti, da bo rešitev, kakršna koli bo, skladna s stališčem Unije o Svalbardu.
54. V zadnji verbalni noti je [Kraljevina Norveška] pozvana k obnovitvi dialoga z Unijo, da bi – kot že velikokrat v preteklosti – dosegli za obe zadovoljivo ureditev, ki bi ribiškim plovilom Unije omogočila, da se vrnejo k ribolovnim dejavnostim v regiji. Ob upoštevanju nedavnih odzivov [Kraljevine] Norveške je jasno tudi, da je zdaj malo verjetno, da se bo rešitev našla v bližnji prihodnosti, in da je potrebna previdnost, da se prepreči stopnjevanje nesoglasij v škodo nujnih strateških interesov v odnosih [s Kraljevino] Norveško in v arktični regiji.“
4        Glede drugega ukrepa, ki ga je predlagala Republika Latvija, in sicer naj se po 31. marcu 2018 začne mednarodni sodni postopek proti Kraljevini Norveški, je Komisija v bistvu navedla, da tega ne more storiti, saj obstajajo postopkovne ovire. Natančneje, Komisija je opozorila na naslednje:
„55. Kar zadeva predlog v [pozivu k ukrepanju], naj se začne mednarodni sodni postopek proti [Kraljevini] Norveški, obstajajo, če se ne upoštevajo vsebinski preudarki, očitne postopkovne ovire, ki niso upoštevane [v pozivu k ukrepanju].
56. Prvič, ugotoviti je treba, da Pariška pogodba iz leta 1920 ne določa mehanizma reševanja sporov. Mehanizmi reševanja sporov iz Konvencije Združenih narodov o pomorskem mednarodnem pravu (Unclos) se ne uporabljajo, saj se vprašanja v sporu ne nanašajo na razlago in uporabo Unclos, temveč na razlago in uporabo Pariške pogodbe iz leta 1920.
57. Drugič, mednarodna arbitraža je odvisna od sklenitve sporazuma [s Kraljevino] Norveško, kar je glede na trenutne okoliščine zdaj zelo malo verjetno.
58. Tretjič, ostaja vnaprej opredeljeni mehanizem reševanja sporov, to je mehanizem Meddržavnega sodišča. Vendar Evropska unija nima procesnega upravičenja pred tem sodiščem. Poleg tega, medtem ko so nekatere države članice pogodbenice Pariške pogodbe iz leta 1920, Evropska unija ni. Vseeno ima Unija izključno pristojnost na področju ohranjanja morskih bioloških virov.
59. Vsekakor bi uvedba mednarodnih postopkov v večstranskem kontekstu lahko imela pomembne posledice. Pariška pogodba ima 46 pogodbenic, od katerih vsaka drugače razlaga njene določbe. Tak ukrep bi lahko vplival tudi na dvostranske odnose Unije [s Kraljevino] Norveško na področjih, ki presegajo obravnavana vprašanja ribolova.
60. Nazadnje, čeprav v mednarodnem pravu obstaja splošno načelo mirnega reševanja sporov, v pravu Evropske unije ali mednarodnem pravu ni nobene obveznosti glede uvedbe sodnega postopka, saj mednarodno pravo predvideva različne načine reševanja sporov[, ki niso] vsi sodne narave.“
5        Nazadnje, Komisija je glede domnevnega nedelovanja v smislu člena 265 PDEU ugotovila naslednje:
„61. […] Komisija se ni vzdržala ukrepanja v skladu s svojimi dolžnostmi, temveč je, nasprotno, ukrepala in to še vedno počne. Pri izvajanju svojih nalog Komisija izbira najprimernejše poti in ukrepe za čim boljše varstvo pravic in interesov Unije na področju ribištva na območju Svalbarda, vključno s pogovori ali drugimi sredstvi za reševanje nesoglasij [s Kraljevino] Norveško. V zvezi s tem upošteva tudi odnose Unije [s Kraljevino] Norveško in večstranskost Pariške pogodbe.
62. Komisija meni, da je naredila vse, kar je lahko, da bi našla ustrezno in nekonfliktno dvostransko rešitev za spor [s Kraljevino] Norveško v zvezi s snežnim morskim pajkom. Kot je razvidno iz zgornje predstavitve, je to zadevo obravnavala na različne načine in na različnih ravneh, tudi neposredno [s Kraljevino] Norveško, v okviru Sveta oziroma z [Republiko] Latvijo.
63. Interesi, povezani s Svalbardom, presegajo interese ribištva, tveganja razširitve na druga področja pa so pomemben vidik, ki ga je bilo treba upoštevati v vsaki fazi. Komisija, ki zastopa Evropsko unijo kot edina sogovornica tretjih držav v zvezi z vprašanji, povezanimi z ribištvom, je tesno sodelovala s Svetom in državami članicami v vseh fazah postopka. Pripravo in izvedbo vsake faze [sta spremljala] posvetovanje z vsemi državami članicami na ravni Sveta in njihovo redno obveščanje.“
Postopek in predlogi strank
6        Republika Latvija je 10. maja 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
7        Kraljevina Španija je 16. avgusta 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom Republike Latvije.
8        Komisija je 24. avgusta 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 130(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
9        Republika Latvija je 17. oktobra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila stališče glede ugovora nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.
10      Splošno sodišče (četrti senat) je 10. maja 2019 v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika glavnima strankama poslalo vprašanja za pisni odgovor. Glavni stranki sta na ta vprašanja odgovorili v za to določenem roku.
11      Republika Latvija s tožbo Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        izpodbijani dopis razglasi za ničen in Komisiji odredi, naj v zvezi s tem sprejme stališče, ki ne ustvarja škodljivih pravnih učinkov zanjo;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
12      Komisija v ugovoru nedopustnosti Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
–        tožbo zavrže kot očitno nedopustno;
–        Republiki Latviji naloži plačilo stroškov;
–        podredno, če bi bil ugovor nedopustnosti zavrnjen, določi nov rok za nadaljevanje postopka v skladu s členom 130(8) Poslovnika.
13      Republika Latvija v stališču glede ugovora nedopustnosti Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        ugovor nedopustnosti zavrne;
–        nadaljuje meritorni postopek.
Pravo
14      Na podlagi člena 130(1) in (7) Poslovnika lahko Splošno sodišče na predlog tožene stranke odloči o nedopustnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini.
15      Ker je v obravnavanem primeru Komisija predlagala, naj se odloči o nedopustnosti, bo Splošno sodišče odločilo o tem predlogu, ne da bi nadaljevalo postopek, saj meni, da je na podlagi listin iz spisa dejansko stanje dovolj razjasnjeno.
16      Komisija v podporo ugovoru nedopustnosti navaja dva razloga za nedopustnost, ki se nanašata, prvič, na to, da izpodbijani dopis ni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, ker nima nobenega pravnega učinka, ki bi spreminjal pravni položaj Republike Latvije, in drugič, na nepristojnost Splošnega sodišča za to, da ji odredi sprejetje stališča, ki ne bi ustvarjalo škodljivih pravnih učinkov za Republiko Latvijo.
17      Republika Latvija v tožbi in stališču glede ugovora nedopustnosti trdi, da je njena tožba dopustna, ker je izpodbijani dopis izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU. Vendar ne navaja nobene trditve v odgovor na drugi razlog za nedopustnost.
18      Splošno sodišče meni, da je treba najprej presoditi, ali je izpodbijani dopis izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.
19      V zvezi s tem Republika Latvija v bistvu navaja, da ima stališče, ki ga je Komisija izrazila v izpodbijanem dopisu, pravne učinke zanjo, ker je – glede na to, da je Komisija večkrat zatrdila, da lahko uveljavlja ribolovne pravice, in ni rešila položaja s Kraljevino Norveško – nastal položaj, v katerem ne more uveljavljati pravic, ki so ji podeljene s predpisi Unije, in sicer z Uredbo Sveta (EU) 2017/127 z dne 20. januarja 2017 o določitvi ribolovnih možnosti za leto 2017 za nekatere staleže rib in skupine staležev rib, ki se uporabljajo za vode Unije in za ribiška plovila Unije v nekaterih vodah zunaj Unije (UL 2017, L 24, str. 1) in Uredbo Sveta (EU) 2018/120 z dne 23. januarja 2018 o določitvi ribolovnih možnosti za leto 2018 za nekatere staleže rib in skupine staležev rib, ki se uporabljajo za vode Unije in za plovila Unije v nekaterih vodah zunaj Unije, ter o spremembi Uredbe 2017/127 (UL 2018, L 27, str. 1). Vendar naj država članica ne bi smela biti v položaju, v katerem bi čutila negativne posledice (na primer zadržanje plovila) zaradi uveljavljanja pravic, ki so ji bile podeljene s pravom Unije. Natančneje, ta ugotovitev naj bi izhajala iz dejstva, da je Komisija v izpodbijanem dopisu še enkrat poudarila, da Republika Latvija lahko uresničuje ribolovne pravice.
20      Uvodoma je treba poudariti, da je Komisija v izpodbijanem dopisu sprejela stališče glede poziva k ukrepanju, ki ji ga je Republika Latvija poslala na podlagi člena 265 PDEU, in sicer je ugotovila, da ne gre za nedelovanje v smislu člena 265 PDEU. Natančneje, Komisija je trdila, da ni kršila svoje obveznosti ukrepanja, temveč je ukrepala in to počne še vedno.
21      V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da zavrnitev institucije, da bi ukrepala v skladu s pozivom tožeče stranke, pomeni stališče, ki odpravlja nedelovanje (glej sklep z dne 4. maja 2005, Holcim (Francija)/Komisija, T‑86/03, EU:T:2005:157, točka 36 in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 21. julija 2016, Nutria/Komisija, T‑832/14, neobjavljena, EU:T:2016:428, točka 44 in navedena sodna praksa). Dodati je treba, da v skladu s prav tako ustaljeno sodno prakso zavrnitev institucije, da bi ukrepala v skladu s pozivom k ukrepanju v smislu člena 265 PDEU, lahko pomeni izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU (glej sklep z dne 4. maja 2005, Holcim (Francija)/Komisija, T‑86/03, EU:T:2005:157, točka 36 in navedena sodna praksa, in sodbo z dne 21. julija 2016, Nutria/Komisija, T‑832/14, neobjavljena, EU:T:2016:428, točka 44 in navedena sodna praksa). Zato to, da Republika Latvija ne more vložiti tožbe zaradi nedelovanja, ne more vplivati na dopustnost ničnostne tožbe. Izpodbijani dopis je namreč akt, zoper katerega se lahko vloži tožba v smislu člena 263 PDEU, če so pogoji za vložitev take tožbe izpolnjeni (glej v tem smislu sklep z dne 5. januarja 2010, Química Atlântica/Komisija, T‑71/09, neobjavljen, EU:T:2010:1, točka 32).
22      Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da se kot izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU štejejo vse določbe, ki jih sprejmejo institucije Unije, ne glede na obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke (glej sodbi z dne 25. oktobra 2017, Slovaška/Komisija, C‑593/15 P in C‑594/15 P, EU:C:2017:800, točka 46 in navedena sodna praksa, in z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 31 in navedena sodna praksa).
23      Nasprotno pa so iz sodnega nadzora iz člena 263 PDEU izvzeti vsi akti, ki ne povzročajo zavezujočih pravnih učinkov, kot so pripravljalni akti, potrditveni akti in povsem izvršilni akti, zgolj priporočila in mnenja ter načeloma notranja navodila (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2006, Reynolds Tobacco in drugi/Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, točka 55 in navedena sodna praksa, ter sklep z dne 14. maja 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisija, C‑477/11 P, neobjavljen, EU:C:2012:292, točka 52). Tako akt, ki ima zgolj informativni značaj, ne more prizadeti interesov naslovnika in ne more spremeniti njegovega pravnega položaja glede na položaj pred prejemom tega akta (glej v tem smislu sklep z dne 4. oktobra 2007, Finska/Komisija, C‑457/06 P, neobjavljen, EU:C:2007:582, točka 36). Zato to, da je bil dopis institucije Unije poslan naslovniku v odgovor na njegovo zahtevo, ne zadošča, da bi ga bilo mogoče opredeliti kot odločbo, zoper katero se lahko vloži ničnostna tožba (glej sodbo z dne 14. decembra 2006, Nemčija/Komisija, T‑314/04 in T‑414/04, neobjavljena, EU:T:2006:399, točka 37 in navedena sodna praksa). Prav tako pisno izraženo mnenje ali zgolj izjava o nameri institucije Unije ne more biti odločba, zoper katero je mogoče vložiti ničnostno tožbo, ker ne more imeti pravnih učinkov ali ker ni namenjena temu, da bi imela take učinke (glej v tem smislu sklep z dne 9. januarja 2006, Finska/Komisija, T‑177/05, neobjavljen, EU:T:2006:1, točka 30 in navedena sodna praksa).
24      Za ugotovitev, ali ima izpodbijani akt take učinke, se je treba osredotočiti na njegovo vsebino. Te učinke je treba presojati glede na objektivna merila, kot je vsebina tega akta, ob upoštevanju, po potrebi, okoliščin, v katerih je bil sprejet, in pristojnosti institucije, ki je akt sprejela (glej sodbi z dne 25. oktobra 2017, Slovaška/Komisija, C‑593/15 P in C‑594/15 P, EU:C:2017:800, točka 47 in navedena sodna praksa, in z dne 20. februarja 2018, Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, točka 32 in navedena sodna praksa).
25      Nazadnje, če je akt Komisije zavrnilen, ga je treba presojati glede na naravo vloge, na katero odgovarja (sodba z dne 24. novembra 1992, Buckl in drugi/Komisija, C‑15/91 in C‑108/91, EU:C:1992:454, točka 22; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 9. oktobra 2018, Multiconnect/Komisija, T‑884/16, neobjavljena, EU:T:2018:665, točka 45). Natančneje, zavrnitev je akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba v smislu člena 263 PDEU, če bi se lahko akt, katerega sprejetje institucija zavrača, lahko izpodbijal v skladu s to določbo (glej sodbo z dne 22. oktobra 1996, Salt Union/Komisija, T‑330/94, EU:T:1996:154, točka 32 in navedena sodna praksa).
26      V obravnavani zadevi mora izpodbijani dopis, da bi se štel za izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, imeti zavezujoče pravne učinke. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 24 zgoraj, je za preverjanje, ali ima izpodbijani dopis take učinke, treba preveriti njegovo vsebino, da bi se presodilo, ali ima pravno zavezujoče učinke za Republiko Latvijo, ob upoštevanju objektivnih meril, kot so njegovo besedilo, vsebina, okoliščine, v katere se umešča, in namera njegovega avtorja, zlasti glede na pristojnosti Komisije na področju ohranjanja morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike.
27      Kar zadeva besedilo in vsebino izpodbijanega dopisa, je treba ugotoviti, da je izpodbijani dopis sestavljen iz spremnega dopisa in priloge, naslovljene „Stališče Evropske komisije glede poziva Republike Latvije k ukrepanju na podlagi člena 265 PDEU“ (v nadaljevanju: stališče glede poziva k ukrepanju). Poleg tega je treba ugotoviti, da so v enem delu stališča glede poziva k ukrepanju (in sicer v odstavkih od 1 do 52) opisani mednarodnopravni okvir Pogodbe o Spitzbergu, podpisane 9. februarja 1920 v Parizu (v nadaljevanju: Pariška pogodba), in ključni ukrepi, ki jih je Komisija izvedla v zvezi s Kraljevino Norveško, drugi del tega besedila, in sicer zlasti odstavki od 53 do 64, ki so nespremenjeni navedeni v spremnem dopisu (ponovljeni v točkah 3 in 4 zgoraj), pa vsebuje stališče Komisije glede poziva k ukrepanju. Zato je treba preveriti, ali ti odlomki izpodbijanega dopisa vsebujejo elemente, ki bi lahko imeli zavezujoče pravne učinke za Republiko Latvijo.
28      Na prvem mestu, v zvezi z deloma, naslovljenima „Uvod“ in „Uvodne opombe in pravni okvir“ (glej odstavke od 1 do 5 oziroma od 6 do 17 stališča glede poziva k ukrepanju), je treba ugotoviti, da je Komisija v teh odlomkih podala uvodne opombe in predstavila pravni okvir, ki se uporablja. Z vidika sodne prakse, navedene v točki 23 zgoraj, torej zanje ni mogoče šteti, da imajo pravne učinke.
29      Na drugem mestu, kar zadeva del, naslovljen „Spor glede vprašanja snežnega morskega pajka v Svalbardu: ključni ukrepi, ki jih je do zdaj izvedla Komisija“ (odstavki od 18 do 52 stališča glede poziva k ukrepanju), Komisija podrobno opisuje stališče Unije do razlage Pariške pogodbe s strani držav članic, ki so njene pogodbenice, korespondenco z Republiko Latvijo, potem ko je ta 13. junija 2016 pristopila k Pariški pogodbi, in različne ukrepe, ki jih je izvedla Komisija. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da „vseh teh ukrepov ni mogoče razlagati tako[, da je] latvijskim plovilom dovolila, da opravljajo to ribolovno dejavnost, in prevzela pravna tveganja, povezana z nespoštovanjem norveške zakonodaje“. Poleg tega Komisija ugotavlja, da je kljub tem opozorilom plovilo Senator lovilo snežnega morskega pajka na ribolovnem območju Svalbarda in je bilo zaseženo, ker je lovilo brez izrecnega soglasja Kraljevine Norveške in ob kršitvi norveške uredbe št. 1836 z dne 19. decembra 2014. Komisija nato opisuje različne ukrepe, ki jih je izvedla po zasegu plovila.
30      Iz tega sledi, da je ta del stališča glede poziva k ukrepanju v bistvu opisen in sam po sebi ne more imeti pravnih učinkov, ki bi vplivali na interese Republike Latvije.
31      Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo Republike Latvije, v skladu s katero je Komisija večkrat ponovila, da Republika Latvija lahko uveljavlja ribolovne pravice, čeprav ni rešila položaja s Kraljevino Norveško, kar je torej ustvarilo položaj, v katerem Republika Latvija ne more uveljavljati pravic, ki so ji podeljene s predpisi Unije.
32      Komisija je v odstavku 20 stališča glede poziva k ukrepanju res trdila, da imajo „v skladu z ustaljenim stališčem [Unije] do razlage [Pariške pogodbe] države članice, ki so njene pogodbenice, pravico do enakega dostopa do ribolovnih virov na morskih območjih Svalbarda, vključno do sedentarnih vrst, kot je snežni morski pajek, v epikontinentalnem pasu arhipelaga“. Vendar v nasprotju s tem, kar trdi Republika Latvija, tega stavka ni mogoče razlagati tako, da je v njem izražena spodbuda k uveljavljanju ribolovnih pravic, podeljenih s predpisi Unije. Na eni strani, kot je razvidno iz odstavka 25 stališča glede poziva k ukrepanju, Komisija poudarja dejstvo, da Uredba 2017/127 vsebuje opombo, v skladu s katero „[d]odelitev ribolovnih možnosti, ki so na voljo Uniji na območju Svalbarda, ne posega v pravice in obveznosti, ki izhajajo iz Pariške pogodbe“, pri čemer je opozorila, da „določba prava Unije ne more sama po sebi imeti zavezujočih učinkov in/ali ustvarjati izvršljivih obveznosti za tretje države“. Na drugi strani, iz spisa zadeve je razvidno, da je Komisija države članice in zlasti Republiko Latvijo večkrat opozorila na pravne in praktične negotovosti v zvezi z ribolovom na območju Svalbarda in prosila, naj nacionalne subjekte, ki načrtujejo take dejavnosti, seznanijo z obstoječimi tveganji.
33      Na tretjem mestu, del, naslovljen „Kako naprej“ (odstavki od 53 do 64 stališča glede poziva k ukrepanju, navedeni v spremnem dopisu in ponovljeni v točkah 3 in 4 zgoraj), vsebuje stališče Komisije glede poziva k ukrepanju. Preveriti je treba, kakšne pravne učinke imajo lahko ti odlomki. Povedano drugače, preučiti je treba še, ali je zaradi namere, da se ne ukrepa v smeri, ki jo je želela Republika Latvija, izpodbijani dopis lahko postal akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba (glej v tem smislu sklep z dne 22. januarja 2010, Makhteshim-Agan Holding in drugi/Komisija, C‑69/09 P, neobjavljen, EU:C:2010:37, točki 39 in 40).
34      Prvič, v zvezi s prvo zahtevo Republike Latvije, povezano z nadaljevanjem pogajanj s Kraljevino Norveško do končnega roka 31. marca 2018, je treba ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanem dopisu implicitno navedla, da bo še naprej sodelovala na pogajanjih, ne da bi določila končni rok. Komisija je na eni strani navedla, da je v zadnji verbalni noti z dne 1. marca 2018 Kraljevino Norveško pozvala k obnovitvi dialoga z Unijo, da bi dosegli za obe zadovoljivo ureditev, ki bi ribiškim plovilom Unije omogočila, da se vrnejo k ribolovnim dejavnostim v regiji, vendar je na drugi strani priznala, da je trenutno malo verjetno, da se bo rešitev našla v bližnji prihodnosti (glej točko 3 zgoraj).
35      Iz sodne prakse, navedene v točki 25 zgoraj, izhaja, da če je akt Komisije zavrnilen, ga je treba presojati glede na naravo vloge, na katero odgovarja. V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da je bil akt, katerega sprejetje je bilo zavrnjeno, v bistvu akt, s katerim bi bil določen končni rok za pogajanja s Kraljevino Norveško. Republika Latvija v pozivu k ukrepanju ni pojasnila, kako bi Komisija lahko določila končni rok za nadaljevanje pogajanj s Kraljevino Norveško. Vendar je v svojih pisanjih pojasnila, da bi Komisija morala sestaviti zahtevo za priporočilo (ki je neuraden dokument) glede stališča Unije in Svet Evropske unije zaprositi za pooblastilo, ki bi ji omogočilo, da začne uradna pogajanja na podlagi člena 218 PDEU.
36      Za ugotovitev, ali bi taki akti lahko imeli zavezujoče pravne učinke, zoper katere bi se lahko vložila tožba, je treba preučiti upoštevne okoliščine, na katere se nanašajo.
37      V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da je v skladu s členom 38(1) PDEU Unija pristojna za določitev in izvajanje skupne ribiške politike. Poleg tega ima Unija v skladu s členom 3(1)(d) PDEU izključno pristojnost na področju ohranjanja morskih bioloških virov v okviru skupne ribiške politike, za preostala področja ribištva pa v skladu s členom 4(2)(d) PDEU obstaja deljena pristojnost med državami članicami in Unijo. Glede na to razdelitev pristojnosti pri izvajanju skupne ribiške politike mora Komisija najprej ukrepati v okviru člena 17(1) PEU, v skladu s katerim spodbuja splošni interes Unije, v ta namen sprejema ustrezne pobude in zagotavlja zastopanje Unije navzven. Dalje, Komisija mora sodelovati s Svetom v skladu s členom 13(2) PEU, ki zahteva, da vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji podeljene s Pogodbama, in da „[i]nstitucije med seboj lojalno sodelujejo“. Nazadnje, Komisija mora biti pozorna na zaskrbljenost, ki jo na dvostranski ravni izrazi država članica, v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4 PEU.
38      V okviru pogajanj o ribolovni dejavnosti na območju Svalbarda med strankama ni sporno, da Komisija ni začela uradnih pogajanj s Kraljevino Norveško in da zato ni ukrepala na podlagi člena 218 PDEU, ki je na področju sklepanja mednarodnih pogodb avtonomen in splošen predpis ustavnega pomena, ker institucijam Unije podeljuje določene pristojnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 9. avgusta 1994, Francija/Komisija, C‑327/91, EU:C:1994:305, točka 28). Iz tega sledi, da Komisija skrbi za vprašanja v zvezi s sodelovanjem in reševanjem sporov, tako da predlaga morebitne rešitve in opredeli pogoje za pogajanja ob spoštovanju načela lojalnega sodelovanja iz točke 37 zgoraj. V okviru teh pogajanj se Komisija posvetuje s Svetom, države članice pa, kar zadeva komunikacijo, ki jo Komisija zagotavlja v imenu Unije s Kraljevino Norveško, izrazijo svoje stališče kot članice Sveta. Natančneje, Komisija v sodelovanju s Svetom pripravi stališče Unije ter kot njena zastopnica navzven in varuhinja Pogodb (na podlagi člena 17(1) PEU) to stališče posreduje Kraljevini Norveški. Da bi zaščitila položaj in interese Unije, izdaja verbalne note, ki so običajno predmet usklajevanja z državami članicami ter delovno skupino Sveta za notranjo in zunanjo ribiško politiko.
39      Glede na navedeno neuradni dokument Komisije o stališču Unije, ki določa končni rok za pogajanja, ali predložitev zahteve Komisije Svetu za podelitev pooblastila, ki bi ji omogočilo začetek uradnih pogajanj na podlagi člena 218 PDEU, ne bi mogla imeti zavezujočih pravnih učinkov.
40      Sprejetje takih aktov namreč ni samodejni postopek, ker Komisiji ni treba sprejeti ukrepov na podlagi vsake zahteve, ki jo izrazi država članica. Natančneje, glede na institucionalni okvir, opisan v točkah 37 in 38 zgoraj, mora Komisija res upoštevati vsak predlog, ki ji ga na dvostranski ravni sporoči država članica, v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4 PEU. Vendar to načelo Komisiji nikakor ne nalaga obveznosti, da sprejme ukrepe glede predloga države članice, zlasti ne da bi bilo v zvezi s predlogom sprejeto širše soglasje v Svetu. V zvezi s tem je treba zavrniti trditev Republike Latvije, v skladu s katero mora Komisija, ker Pogodba EU ne določa števila držav članic, ki morajo Komisijo pozvati k ukrepanju, da bi ta imela tako obveznost v okviru teh pogajanj, ukrepati tudi na poziv ene same države članice.
41      Dodatno je treba ugotoviti, da bi se le v primeru, da bi se pogajanja s Kraljevino Norveško v zvezi z ribolovnimi pravicami na območju Svalbarda končala s soglasjem glede sklenitve mednarodnega sporazuma, odločitev Sveta za podpis in sklenitev tega sporazuma lahko izpodbijala pred Sodiščem na podlagi člena 263 PDEU.
42      V okoliščinah obravnavane zadeve torej morebitna zahteva za sprejetje neuradnega dokumenta v zvezi s stališčem Unije ali predložitev zahteve Svetu za podelitev pooblastila za začetek uradnih pogajanj ne bi mogla imeti zavezujočih pravnih učinkov, ki bi vplivali na interese Republike Latvije.
43      Te ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvama Republike Latvije, prvič, da so uredbe Sveta o določitvi ribolovnih možnosti za leta od 2017 do 2019 določale in še vedno določajo ribolovne možnosti v zvezi s snežnim morskim pajkom na območju Svalbarda za ribiška plovila več držav članic ter, drugič, da zaradi izključne pristojnosti Unije Republika Latvija na področju uresničevanja ribolovnih pravic, ki jih ima Unija, nima nobenega instrumenta za varstvo pravic, ki bi ga lahko uporabila za zaščito svojih interesov.
44      Na eni strani, kot pravilno trdi Komisija in priznava Republika Latvija, v pravu Unije ni nobenega pisnega pravila, ki bi Komisiji nalagalo obveznost, da rešuje spore s Kraljevino Norveško. V okviru pogajanj Komisiji torej ne more biti naložena obveznost rezultata, čeprav je njena naloga spodbujati splošni interes Unije.
45      Na drugi strani, Komisija mora na podlagi člena 17(1) PEU skrbeti za uporabo prava Unije pod nadzorom Sodišča Evropske unije, vendar ob neobstoju sporazuma, sklenjenega na podlagi Pogodb EU in DEU, te naloge ni mogoče razlagati, kot jo razlaga Republika Latvija, in sicer da Komisiji nalaga obveznost, da zagotavlja pravilno uporabo prava Unije v tretji državi, zlasti če obstajajo razhajanja glede razlage in obsega obveznosti, ki se navajajo v zvezi s to tretjo državo. Komisija namreč ne more izpolniti zahtev Republike Latvije z ukrepanjem v okviru člena 17 PEU. Komisija bi lahko le v okviru pravno zavezujočega mednarodnega sporazuma, sklenjenega v skladu s členom 218 PDEU, dejansko varovala ribolovne pravice. Da bi Komisija za zaščito ribolovnih pravic Unije lahko organizirala uradna pogajanja s Kraljevino Norveško in na njih sodelovala v smislu člena 218(9) PDEU, bi potrebovala ustrezno odločitev Sveta.
46      Drugič, kar zadeva drugo zahtevo Republike Latvije v zvezi z začetkom mednarodnega sodnega postopka proti Kraljevini Norveški od 1. aprila 2018, je Komisija ob sklicevanju na več postopkovnih ovir v bistvu ugotovila, da ne more sprejeti ukrepov v zvezi s predlogom Republike Latvije.
47      Enako kot za prvo zahtevo velja, da če je akt Komisije zavrnilen, ga je treba presojati glede na naravo vloge, na katero odgovarja. Torej je treba preučiti, ali bi začetek takega sodnega postopka proti Kraljevini Norveški lahko pomenil izpodbojno odločbo v smislu člena 263 PDEU.
48      V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da ob neobstoju določb, ki bi Komisiji nalagale obveznost, da spore s Kraljevino Norveško reši z vložitvijo tožbe proti tej državi, ni treba sklepati, da je Komisija spore morala rešiti na način, ki ga je priporočila ena sama država članica (glej v tem smislu sklep z dne 12. julija 2012, Mugraby/Svet in Komisija, C‑581/11 P, neobjavljen, EU:C:2012:466, točke od 68 do 70).
49      Dalje in vsekakor je treba ugotoviti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso odločitev za začetek sodnega postopka, tudi če gre pri njej za nujen ukrep za sprejetje sodne odločbe, ki lahko spremeni pravni položaj, sama po sebi ne spremeni tega pravnega položaja (glej v tem smislu sodbi z dne 29. septembra 1998, Komisija/Nemčija, C‑191/95, EU:C:1998:441, točka 47, in z dne 15. januarja 2003, Philip Morris International/Komisija, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 in T‑272/01, EU:T:2003:6, točka 79). Poleg tega ta ugotovitev ne velja le za vložitev tožbe pri Sodišču Evropske unije, ampak tudi v zvezi z nacionalnimi sodišči držav članic in tretjih držav (sodba z dne 15. januarja 2003, Philip Morris International/Komisija, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 in T‑272/01, EU:T:2003:6, točka 93), zato ni nobenega razloga za sklepanje, da bi bilo treba ugotoviti drugače v zvezi z vložitvijo tožbe pri mednarodnem sodišču.
50      Iz vsega navedenega izhaja, da izpodbijanemu dopisu ni mogoče pripisati pravno zavezujoče narave v zvezi z Republiko Latvijo, tako da ne gre za izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU.
51      Zato je treba sprejeti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija, in tožbo zavreči kot nedopustno, ne da bi bilo treba odločiti o dopustnosti predlogov Republike Latvije, naj Splošno sodišče Komisiji odredi sprejetje stališča glede poziva k ukrepanju, ki ne bi ustvarjalo škodljivih pravnih učinkov zanjo. Poleg tega v skladu s členom 142(2) Poslovnika ni treba odločiti o predlogu za intervencijo, ki ga je vložila Kraljevina Španija.
Stroški
52      V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Republika Latvija ni uspela, se ji poleg plačila lastnih stroškov naloži plačilo stroškov, ki jih je priglasila Komisija, razen stroškov, povezanih s predlogom za intervencijo.
53      V skladu s členom 144(10) Poslovnika Kraljevina Španija, Republika Latvija in Komisija nosijo vsaka svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo, ker se je postopek v glavni stvari končal pred odločitvijo o predlogu za intervencijo.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
sklenilo:
1.      Tožba se zavrže kot nedopustna.
2.      Postopek s predlogom za intervencijo Kraljevine Španije se ustavi.
3.      Republiki Latviji se poleg plačila lastnih stroškov naloži plačilo stroškov, ki jih je priglasila Evropska komisija, razen stroškov v zvezi s predlogom za intervencijo.
4.      Kraljevina Španija, Republika Latvija in Komisija nosijo vsaka svoje stroške v zvezi s predlogom za intervencijo.
V Luxembourgu, 30. januarja 2020.
Sodni tajnik
Predsednik
E. Coulon
H. Kanninen
*      Jezik postopka: latvijščina.