61995CC0054_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Föremålet för talan
1 Förbundsrepubliken Tyskland har med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget väckt förevarande talan, vilken avser kommissionens beslut 94/871/EG av den 21 december 1994 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper över de utgifter för räkenskapsåret 1991 som finansieras av garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (nedan kallat beslutet),(1) i den del det innebär avslag på begäran om att EUGFJ skall belastas med ett belopp om 116 633 582,10 DM.
Den tyska regeringen har genom sex olika grunder riktat lika många anmärkningar mot beslutet, vilka nedan kommer att prövas i den ordning som de har anförts i rättegångshandlingarna.
II - Den första grunden: Huruvida det saknades rättslig grund för den ökning med 10 procent (motsvarande 1 031 451,17 DM) som kommissionen tillämpat på rättelsen avseende utgifter för exportbidrag för användning av produkter baserade på stärkelse och socker
2 Den 6 oktober 1993 uppmanade kommissionen de tyska myndigheterna att ändra sina nationella kontrollförfaranden avseende beviljande av exportbidrag för användning av produkter baserade på stärkelse och socker i syfte att göra dem förenliga med gemenskapsreglerna på området, särskilt såsom dessa tolkats i domstolens dom av den 22 juni 1993 i mål C-54/91, Tyskland mot kommissionen.(2) Kommissionen begärde samtidigt att EUGFJ:s administration skulle upplysas om de ändringar som gjorts i ovannämnda syfte i den tyska rättsordningen och om tidpunkten för deras ikraftträdande. I det beslut av den 21 januari 1994 (dokument VI/4480/93), som fattades med stöd av artikel 1.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 1723/72,(3) angav kommissionen att medlemsstaterna senast den 31 januari 1994 kunde inkomma med ytterligare upplysningar av betydelse för avslutet av räkenskaperna för år 1991 (16 oktober 1990-15 oktober 1991).
3 De tyska myndigheterna informerade kommissionen om de antagna ändringarna av kontrollförfarandena först i juli 1994. Kommissionen beslutade därför - till följd av att de kontrollåtgärder som vidtagits under räkenskapsåret 1991 var otillräckliga - att inte belasta EUGFJ med 5,5 procent av utgifterna för de bidrag som utbetalats av de behöriga nationella myndigheterna och organen under det räkenskapsåret. Det rättelsetal som tillämpades motsvarade det rättelsetal (5 procent) som redan hade tillämpats under räkenskapsåren 1988-1990 med en ökning med 10 procent (det vill säga 0,5 procent av utgifterna i fråga) med anledning av att de begärda åtgärderna meddelats för sent.
4 I sin ansökan har den tyska regeringen - på grundval av uppgiften i den preliminära rapporten om att rättelsen skulle "höjas med 10 procent på grund av att förfarandena ändrats för sent" - hävdat att höjningen utgör ett "strafftillägg" för försummelse som kommissionen har påfört utan att ha befogenhet därtill. Kommissionen skulle nämligen endast vara behörig att kräva att de åtgärder som föreskrivs och regleras i de nationella lagstiftningarna överensstämmer med gemenskapsrätten i materiellt hänseende, men inte att sanktionera den eventuellt försenade underrättelsen av interna åtgärder som en medlemsstat har vidtagit. Eftersom de nya kontrollförfarandena enligt den tyska regeringen tillämpats redan från och med november 1993, kan inte någon betydelse tillmätas omständigheten att de tyska myndigheterna underrättat kommissionen för sent om åtgärderna i fråga.
5 Slutligen föreskrivs inte någon sådan ökning som den i förevarande mål aktuella i kommissionens riktlinjer beträffande beräkningen av de finansiella följderna vid förberedelsen av beslutet om avslut av räkenskaper för garantisektionen vid EUGFJ (nedan kallade riktlinjerna),(4) vilka var tillämpliga från och med det att den preliminära rapporten för år 1990 hade utarbetats. I riktlinjerna fastslås att kriteriet för kommissionens beslut att genomföra en finansiell rättelse och fastställa rättelsetalet består i "en bedömning av hur stor risken för förluster är för gemenskapsfonderna till följd av bristande kontroll". Enligt den tyska regeringen kan de åtgärder som vidtogs (år 1993) och underrättelsen därom till kommissionen (år 1994) inte anses inverka retroaktivt på rättsenligheten av de kontroller som genomfördes år 1991.
6 Kommissionen har invänt att dess beslut att låta de omtvistade utgifterna belasta Tyskland inte skall ses som en sanktion. Tillämpningen av det ifrågasatta rättelsetalet överensstämmer enligt kommissionen med dess praxis i fråga om avslut av EUGFJ:s räkenskaper. Denna praxis gynnar medlemsstaterna, eftersom den beaktar de retroaktiva verkningarna av ändringar av medlemsstaternas kontrollsystem, vilka senare förklarats vara rättsstridiga, under perioden (tre år i förevarande fall) mellan utgången av det berörda räkenskapsåret och den tidpunkt då beslutet om räkenskapsavslut antas. Rättelsetalet skulle rentav vara mycket lägre än det tal som kommissionen med rätta hade kunnat tillämpa och som till och med hade kunnat uppgå till 100 procent. Från och med 22 juni 1993 (då domstolens ovannämnda dom avkunnades, se ovan punkt 2) förelåg nämligen inte längre de förmildrande omständigheter (att ett mål var anhängigt i ärendet) som dittills hade motiverat att rättelsetalet sattes till 5 procent. Kommissionen anser att eftersom den inte hade erhållit några upplysningar av motsatt innebörd den 31 januari 1994, hade den rätt att förutsätta att de tyska myndigheterna inte hade åtgärdat åsidosättandena av gemenskapsreglerna - vilka konstaterats även för år 1991 - i syfte att rätta sig efter domstolens dom.
7 Jag anser det först och främst vara lämpligt att förklara att sökanden, som anser sig ha påförts en "ytterligare sanktion på grund av försummelse", har missuppfattat sakernas tillstånd. Kommissionen har i förevarande fall inte någon befogenhet att sanktionera medlemsstaterna. Det är däremot riktigt att den r skyldig - då den konstaterar att gemenskapsregler har åsidosatts vid utbetalningar i en medlemsstat - att göra en rättelse av de räkenskaper som staten ingivit. Det är nästan överflödigt att erinra om att EUGFJ:s finansiering av de tyska myndigheternas utgifter under år 1991 styrs av principen att endast utgifter som överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna skall belasta gemenskapsbudgeten.
8 Jag håller med kommissionen om att utgifterna för de bidrag som utbetalats på grundval av den administrativa praxis som tillämpades i Tyskland år 1991 hade kunnat bli föremål för en finansiell rättelse om 100 procent,(5) i synnerhet som det i domstolens ovannämnda dom fastslagits att de kontroller som utfördes under det aktuella räkenskapsåret (och under de föregående räkenskapsåren) var otillräckliga. Kommissionen var heller inte genom rättssäkerhetsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar förhindrad att påföra Tyskland hela det omtvistade beloppet (eller åtminstone mer än 5,5 procent av detsamma) på grund av att den vid räkenskapsavsluten avseende räkenskapsåren 1988-1990 endast hade tillämpat ett rättelsetal om fem procent under liknande omständigheter. Enligt domstolens rättspraxis kan nämligen en medlemsstat, som av rättviseskäl har behandlats gynnsamt under ett visst räkenskapsår, inte göra något rättsenligt anspråk på att kommissionen skall avstå från att göra en rättelse av dess räkenskaper - vilket kommissionen är skyldig att göra om den fastslår att gemenskapsregler har åsidosatts - under påföljande räkenskapsår.(6)
9 Vid närmare påseende har Tyskland emellertid inte ifrågasatt att kommissionen - då den gör en finansiell rättelse av de utgifter som en medlemsstat har uppgivit men som visar sig vara oförenliga med gemenskapsreglerna inom ifrågavarande jordbrukssektor - kan minska rättelsen i förhållande till den maximala rättelse som kan tillämpas. Sökanden har självfallet inte något intresse av att anföra ett sådant argument. Trots att sökanden inte gör gällande att rättelsen skall minskas, skulle sökanden gynnas om så var fallet.
Den tyska regeringens kritik avser snarare kommissionens befogenhet att efter egen skönsmässig bedömning fastställa omfattningen av minskningen. Svaranden - hävdar den tyska regeringen - hade kunnat göra en schablonmässig minskning med 5 procent men däremot inte göra en ytterligare höjning med 10 procent.
10 Jag anser att det saknas grund för detta påstående. För det första förefaller Tyskland ha bortsett från att kommissionen, till följd av minskningen av de finansiella rättelserna vid räkenskapsavslutet, vanligtvis uppnår samma resultat som det som Tyskland i detta mål anser vara rättsstridigt och oacceptabelt. Bedömningen av huruvida de nationella kontrollåtgärderna var rättsenliga, såsom de tillämpades under det aktuella räkenskapsåret, påverkas retroaktivt - på ett för den berörda medlemsstaten gynnsamt sätt - av de händelser som senare inträffat och genom vilka åtgärderna ändras i överensstämmelse med gemenskapens föreskrifter. Så är fallet även om ändringen per definition saknar inflytande på risken för förluster för gemenskapsfonderna till följd av att kontrollerna under det aktuella räkenskapsåret är otillräckliga. Den som drar nytta av en verksamhet står även för de risker som är förknippade med densamma: Medlemsstaterna kan inte invända mot att kommissionens ovannämnda administrativa praxis i enstaka fall, som det förevarande, kan få ogynnsamma finansiella konsekvenser (eller rättare sagt, mindre gynnsamma än den berörda medlemsstaten teoretiskt sett kunde förvänta sig). Bortsett från frågan om riktlinjernas rättsliga art(7) och frågan om de har bindande verkan, saknas det fog för det argument som den tyska regeringen söker göra gällande med åberopande av riktlinjerna (se ovan punkt 5).
11 Det skall i förevarande fall även anses vara uteslutet att svaranden överskridit gränserna för sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning. Kommissionen hade nämligen föresatt sig att främja ett avhjälpande av de tyska myndigheternas konstaterade åsidosättanden av gemenskapsrätten. Jag anser det vara uppenbart att det ifrågasatta rättelsetalet - om meddelandet om ändringarna av den nationella lagstiftningen hade nått kommissionen före den 31 januari 1994 - inte hade fastställts till 5,5 procent, utan till 5 procent i enlighet med praxis. Då det inte förelåg några särskilda omständigheter som motiverade att de tyska myndigheterna lämnat upplysningarna för sent, kan dessa inte hävda annat än att höjningen med 10 procent av rättelsen beror på deras eget handlande. Jag anser det dessutom vara logiskt att kommissionen velat behandla medlemsstater som inte iakttar fristen för att tillställa kommissionen kompletterande upplysningar på ett mindre gynnsamt sätt - om än i en utsträckning som varken är överdriven eller oproportionerlig - än medlemsstater som iakttar fristen. Om det är riktigt att det är av stor betydelse att det datumet iakttas, för att kommissionen skall kunna göra en så skyndsam kontroll som möjligt av de nationella räkenskaperna,(8) är det nödvändigt att dra slutsatsen att kommissionen - om den inte hade tillämpat någon höjning på Tyskland i förevarande fall - skulle ha givit medlemsstaterna ett meddelande av precis motsatt innebörd.
Jag anser att den lösning jag förespråkar överensstämmer med de principer som domstolen fastslog i mål C-413/92.(9) I den domen klargörs att om kommissionen under förfarandet avseende räkenskapsavslut uppmanar en medlemsstat - efter att den frist som föreskrivits för medlemsstaten att inkomma med ytterligare upplysningar löpt ut - att ge ytterligare upplysningar utan att föreskriva en frist, kan den inte senare vägra att belasta EUGFJ med de omtvistade beloppen med motiveringen att de nationella myndigheterna lämnat sina klargöranden för sent, det vill säga efter det att den ursprungligen föreskrivna fristen löpt ut. Jag anser att det av det avgörandet tydligt framgår att kommissionen har rätt att vägra att belasta EUGFJ med vissa belopp genom att göra gällande att tidsfristen inte iakttagits, försåvitt fristen inte har uppskjutits eller upphävts vid ett senare tillfälle. Talan kan således inte bifallas på den första grund som Tyskland gjort gällande.
III - Den andra grunden: Huruvida den rättelse var rättsstridig som kommissionen vidtog avseende 54 275 090,69 DM med anledning av oegentligheter vid export av levande boskap till Polen
12 Av EUGFJ:s undersökning (i enlighet med artikel 9 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, nedan kallad förordning nr 729/70),(10) vilken företogs i samarbete med de behöriga tyska och nederländska myndigheterna, under november 1991 och april 1992, skall ha framgått att det i dessa båda stater förekom artificiella handelsströmmar avseende export av nötkreatur, vilka medelst vilseledande uppgivits vara renrasiga avelsdjur, till Polen, där kreaturen i själva verket slaktats. Vad Tyskland beträffar, skall denna export - som inleddes år 1991 - ha upphört gradvis, uteslutande till följd av att de nationella kontrollförfarandena förstärkts från och med oktober samma år.(11) Ända till det datumet skall de tyska organ som givits befogenhet att göra utbetalningarna ha betalat ut bidragen till exportören utan att förfoga över de nödvändiga bevisen på att import skett till tredje land (eller, rättare sagt, att varan använts i tredje land), vilka krävs enligt artikel 5.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (nedan kallad förordning nr 3665),(12) och utan att kontrollera att djuren var av sund och god marknadsmässig kvalitet (vilket enligt artikel 13 i samma förordning krävs för att bidragen skall beviljas). Sistnämnda kontroll borde ha avsett djurens avelsvärde och avelsprövningar, vilket - hävdar kommissionen - krävs enligt artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1544/79 av den 24 juli 1979 om beviljande av exportbidrag för export av renrasiga avelsdjur av nötkreatur (nedan kallad förordning nr 1544/79)(13) jämförd med artiklarna 1 a och 6 i rådets direktiv 77/504/EEG av den 25 juli 1977 om renrasiga avelsdjur av nötkreatur (nedan kallat direktiv 77/504)(14). De tyska myndigheterna skall däremot ha låtit sig nöja med enbart kontrollexemplaren T 5 och de härstamningsintyg och avelsintyg som utfärdas av uppfödarföreningar, och vilka inte innehåller någon uppgift om avelsprövningar, avelsvärde samt djurens far- och morföräldrar (utom i vissa fall en uppgift om enbart föräldrar).
13 Konstaterandet att de djur som exporterats till Polen var avsedda för slakt och inte för avel bekräftas dessutom av att det förekom leukos bland djuren. Någon rätt till bidrag skulle således inte kunna förekomma även till följd av att det inte rörde sig om sunda djur.
i) Huruvida belopp hänförliga till räkenskapsåret 1992 rättsstridigt beaktats vid räkenskapsavslutet för år 1991
14 Den tyska regeringen har i sin replik anfört att den rättelse som kommissionen gjort är rättsstridig, eftersom den i räkenskapsavslutet för år 1991 inkluderar belopp (motsvarande 15 037 768,01 DM) som är hänförliga till exportbidrag som utbetalats under år 1992. Om kommissionen avsåg att göra en rättelse av dessa utgifter, som redovisats för räkenskapsåret 1992, hade den bort göra det vid räkenskapsavslutet för det året.
15 Även om kommissionen i första hand har gjort gällande att denna del av den andra grunden har anförts för sent under förfarandet och därför skall avvisas, så har institutionen preciserat att den omständigheten att belopp hänförliga till efterföljande år ingick i avslutet av räkenskaperna för år 1991 förklaras med att de kontroller som kommissionen utfört hänförde sig till båda dessa år. Att räkenskaper och utgifter för olika år, avseende ett och samma kontrollsystem, tas med i ett och samma avslutsförfarande skulle dessutom vara allt annat än ovanligt.
ii) Innehåll och uppfyllande av de nationella myndigheternas skyldigheter avseende beviljande av de ifrågasatta bidragen i den mening som avses i artikel 5 i förordning nr 3665/87
16 Den tyska regeringen hävdar att de exporterade nötkreaturen uppfyllde de föreskrivna villkoren för att anses vara renrasiga avelsdjur och att de faktiskt har försatts i fri omsättning och saluförts på den polska marknaden. Kommissionens påstående att den största andelen av de exporterade djuren omedelbart har slaktats i Polen, vilket skulle bevisa att det i själva verket var fråga om slaktdjur, stöds inte av allvarliga och skäliga tvivel, såsom fordras enligt domstolens praxis för att bevisbördan skall anses vara uppfylld enligt rättslig standard. Vad beträffar påståendet om att de exporterade nötkreaturen inte var sunda (förekomsten av leukos bland djuren, se ovan punkt 13), hävdar den tyska regeringen att import av renrasiga avelsdjur är föremål för stränga sanitära kontroller som omfattar uppvisande av ett intyg från en godkänd veterinär. Då kommissionen inte har ingivit någon bevisning för motsatsen, anser den tyska regeringen inte att det finns några skäl att betvivla att kontrollerna har genomförts på regelmässigt sätt i det fall som de omtvistade transaktionerna avser.
17 Enligt den tyska regeringen föreskrevs dessutom år 1991 några förfaranden - avseende beviljande av exportbidrag - för att bevisa och kontrollera avelsdjurens lämplighet och avelsvärde (se nedan punkt 28). Kommissionen kan därför inte kritisera de tyska myndigheterna för att dessa - till dess att misstankar uppkom avseende förekomsten av oegentligheter - tillmätt de nationella härstamningsintygen bevisvärde avseende den omständigheten att de aktuella djuren skulle anses vara avelsdjur (och således var av god marknadsmässig kvalitet) eller för att de utbetalat de begärda bidragen enligt gällande lagstiftning. Det skulle även sakna relevans att exportörerna i enstaka fall ingivit härstamningsintyg utan uppgift om djurens far- och morföräldrar. Eftersom det enligt artikel 1 i direktiv 77/504 inte är nödvändigt att ett djur är infört i en stambok för att det skall kunna omfattas av begreppet "renrasigt avelsdjur" - eftersom det är tillräckligt att det är berättigat till införande i en sådan - skulle det vara tillräckligt att sammanställa och förete härstamningsintyg i efterhand för att djuren skulle anses omfattas av sagda begrepp.
18 Kommissionen har för det första bestritt den tyska regeringens påstående att det år 1991 inte fanns någon gemenskapsrättslig reglering, baserad på djurens avelsvärde och avelsprövningar, av de kontroller som syftade till att utröna om renrasiga avelsdjur av nötkreatur avsedda för export var av god marknadsmässig kvalitet. I stället för att endast kontrollera uppgifterna i kontrollexemplaren T 5, borde de tyska myndigheterna således vid exporttillfället även ha krävt att få se de relevanta intygen med uppgift om att nötkreaturen var avsedda för avel.
Enligt kommissionen förefaller de tyska myndigheterna ha bortsett från att kontrollen av att den exporterade produkten är av god marknadsmässig kvalitet sker i två på varandra följande steg. Omständigheten att det i artikel 1 i direktiv 77/504 endast krävs att djuret skall vara berättigat till införande i stamboken är enligt kommissionen endast relevant för att konstatera att de varor som anges i exportdeklarationen överensstämmer med den faktiskt exporterade varan (kontrollens första steg). När väl överensstämmelsen fastställts, går det inte att vid kontrollen av om de exporterade renrasiga avelsdjuren är av god marknadsmässig kvalitet (kontrollens andra steg) underlåta att pröva dels djurens lämplighet, dels uppgifterna om deras avelsvärde. Det skulle nämligen inte gå att fastslå djurens värde i avelssyfte - som är avgörande för deras högre marknadsvärde - annat än på grundval av dessa uppgifter. Detta skulle dessutom framgå av artikel 3.4 i förordning nr 3665/87, enligt vilken - för att rätt till bidraget skall föreligga - exportdagen är avgörande för den exporterade produktens kvantitet, slag och egenskaper, det vill säga "den dag då tullmyndigheten tar emot den exportdeklaration i vilken det anges att en bidragsansökan kommer att lämnas in" (se artikel 3.1). Skyldigheten att genomföra kontrollerna i fråga skulle dessutom kunna härledas genom en tolkning av tullklassificeringsnomenklaturen, i vilken exportbidragen för varje produkt anges. Den valda klassificeringen "renrasiga avelsdjur av nötkreatur" - för vilka exportbidragen uppgick till 98 ECU per 100 kg, det vill säga avsevärt mer än för andra levande nötkreatur (55,5 ECU per 100 kg) - skulle nödvändigtvis hänföra sig till användningen av kreaturen i avelssyfte. Följaktligen skulle det finnas ett oupplösligt samband mellan användningsområdet och det ekonomiska syftet med exportbidraget.
19 Slutligen hävdar kommissionen att de sanitära kontroller som föreskrivs i den polska lagstiftningen för import av avelsdjur inte har genomförts vid de omtvistade transaktionerna. Att underlåtenheten att göra kontrollen inte utgjort hinder för de omtvistade transaktionerna skulle förklaras med att de djur som Tyskland exporterat ansetts vara slaktdjur. Detta skulle bevisas av att kostnaden för intygen (härstamnings- och sanitetsintygen) uppgick till endast 20 DM per djur, det vill säga ett belopp som inte var tillräckligt för att täcka kostnaderna (40 DM per djur) ens för den blodanalys som behövdes för att upptäcka leukos.
iii) I andra hand, huruvida kommissionen rättsstridigt vägrat belasta EUGFJ med de omtvistade utgifter som motsvarar det föreskrivna exportbidraget för slaktdjur
20 Den tyska regeringen har i andra hand bestritt kommissionens påstående att exportörerna inte skulle ha rätt ens till det lägre bidraget för slaktdjur, eftersom statistiken skulle visa att den omtvistade exporten uteslutande var "av spekulativ karaktär" i den meningen att den inte avsåg att uppfylla en faktisk efterfrågan på produkten i tredje land, utan snarare att erhålla det högre bidraget. Närmare bestämt skulle det vara felaktigt att det enligt artikel 78 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (nedan kallad förordning nr 2913)(15) skulle föreligga en skyldighet att inge en ny tulldeklaration. Av artikel 78.3 skulle endast följa en skyldighet för tullmyndigheten - om granskningen av deklarationen eller kontrollen i efterhand tyder på att de bestämmelser som gäller det berörda tullförfarandet har tillämpats på basis av felaktiga eller bristfälliga upplysningar - att vidta de åtgärder som krävs för att reglera situationen. De tyska myndigheterna nekar till att under de aktuella omständigheterna ha rättat sig efter kommissionens tolkning av gemenskapsbestämmelserna. I motsats till vad svaranden hävdar, skall det tyska organ som hade befogenhet att göra utbetalningen ha begärt att exportörerna skulle återbetala de utbetalade beloppen i sin helhet, inte för samtliga transaktioner, utan endast för de fall då exportören inte hade företett den erfordrade bevisningen (transport- och tullhandlingar utfärdade av de polska myndigheterna vid importen) inom utsatt frist. I de övriga fallen skall de lägre bidragen för slaktdjur ha utbetalats.
21 Kommissionen erinrar om att förfarandet med räkenskapsavslut enbart utgör en kontroll av efterlevnaden av gemenskapsbestämmelserna. Förfarandet innehåller däremot inte någon sådan beräkning av vinst/förlust som den tyska regeringen har åberopat för att få de bidrag beaktade, vilka hänför sig till de transaktioner som faktiskt genomfördes. Omständigheten att den produkt som angivits i tulldeklarationen (renrasiga avelsdjur av nötkreatur) inte överensstämde med den faktiskt exporterade produkten (slaktdjur) skulle i förevarande fall medföra att det tillämpliga bidraget sattes ned till noll. Att belasta EUGFJ med exportbidrag för "slaktdjur" hade endast varit möjligt om exporten av produkten hade intygats, i förekommande fall i efterhand. Hänvisningen till artikel 78 i förordning
2913/92 skulle nämligen visa hur de tyska myndigheterna borde ha agerat för att korrigera innehållet i tulldeklarationen avseende exporten på det sätt som klargjorts.
22 Jag vill inledningsvis påpeka att omständigheten att belopp hänförliga till räkenskapsåret 1992 (se ovan, punkterna 15 och 16) ingick i beslutet framgick redan av den preliminära rapporten. Sökanderegeringen har emellertid anfört denna grund, avseende det rättsstridiga i att inräkna beloppen på detta sätt, först i sin replik. Enligt artikel 42.2 första stycket i rättegångsreglerna kan denna nya grund inte beaktas, oavsett under vilket av de båda räkenskapsåren rättelsen borde ha gjorts.
23 Då detta har klargjorts, anser jag att den tyska regeringens andra grund i allt väsentligt avser att ifrågasätta omständigheten att kommissionen skulle ha bevisat att det konstaterade åsidosättandet faktiskt förekommit. Parternas skilda ståndpunkter förefaller återspegla deras skilda ståndpunkter avseende fördelningen av bevisbördan mellan kommissionen och medlemsstaterna.
Det förefaller således lämpligt att erinra om domstolens rättspraxis, av vilken framgår att det i första hand åligger kommissionen att bevisa att regler avseende den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts.(16) Bevisbördan är emellertid något lindrad, av skäl som domstolen angivit i följande ordalag:
"Den finansiella förvaltningen av EUGFJ ankommer främst på de nationella myndigheterna, vilka har till uppgift att övervaka att gemenskapsbestämmelserna noggrant iakttas. Detta system, som grundas på förtroende, kräver inte att kommissionen genomför systematiska kontroller. Sådana kontroller skulle kommissionen dessutom svårligen genomföra rent praktiskt ... Endast medlemsstaten är nämligen i stånd att exakt känna till och fastställa de uppgifter som är nödvändiga för att utarbeta EUGFJ:s räkenskaper, medan kommissionen inte är tillräckligt nära de ekonomiska aktörerna för att kunna erhålla nödvändig information.
Kommissionen agerar således utifrån de uppgifter som medlemsstaterna har tillhandahållit den, vilka den kan kontrollera inom ramen för undersökningar i syfte att eventuellt bekräfta eller förneka att de är exakta.
... Då kommissionen vägrar att belasta EUGFJ med vissa utgifter, på grund av att dessa orsakats av att en medlemsstat gjort sig skyldig till överträdelser av gemenskapsrätten, är medlemsstaten skyldig att bevisa att villkoren är uppfyllda för att erhålla den finansiering som kommissionen vägrat bevilja ...
Kommissionen är nämligen inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de uppgifter som medlemsstaterna har sänt in var rättsstridiga, utan att förete bevisning för att det föreligger skäl för allvarligt och skäligt tvivel beträffande de sifferuppgifter som nationella myndigheter inkommit med. Denna lindring av bevisbördan som kommissionen åtnjuter förklaras av att ... det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslut av EUGFJ:s räkenskaper, och att det följaktligen åvilar medlemsstaten att inkomma med så detaljerad och fullständig bevisning som möjligt för dessa sifferuppgifter samt, i förevarande fall, bevisning för att kommissionens beräkningar inte är exakta."(17)
24 Om vi tillämpar dessa principer på förevarande fall, anser jag att det framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris) att tillämpa en omvänd bevisbörda på det sätt som beskrivits ovan.(18) Jag anser nämligen att kommissionens tvivel avseende de uppgifter som de tyska myndigheterna har lämnat är allvarliga och rimliga. Hur skall man i synnerhet förklara den spektakulära ökningen år 1991 av exporten av renrasiga avelsdjur av nötkreatur från Tyskland till Polen, vilken rentav var 345 gånger så stor som exporten året innan?(19) Det skall även erinras om skrivelsen från förbundsministeriet för livsmedel samt jord- och skogsbruk,(20) enligt vilken "exportörerna har insisterat på att det inte förekommer någon uppgift om djurens slaktvärde i de begärda veterinärintygen. Eftersom djuren inte var fria från leukos, uppfyllde de endast de veterinära villkoren för slaktdjur och inte de strängare regler som avelsdjur omfattas av. Det är inte uteslutet att exportörernas avsikt varit att med hjälp av veterinärintyg som avfattats i 'neutrala' ordalag förhindra att tullmyndigheterna skulle komma att tvivla på att djuren motsvarade kvaliteten hos renrasiga avelsdjur av nötkreatur vid en eventuell kontroll av veterinärintygen. ... Det finns skäl att förmoda att en stor del av de djur som exporterades till Polen innan meddelandet av den 14 oktober 1991 trädde i kraft inte var av sådan sund och god marknadsmässig kvalitet som krävs för bidraget". Dessa påståenden stöds dessutom av direktör Maleszewski vid den polska veterinärtjänsten.(21) Sedan våren 1991 skall inget avelsdjur av nötkreatur ha importerats till Polen, med undantag för några djur som åtföljdes av härstamningsintyg, medan 90 procent av de 91 221 levande nötkreatur som importerats från Tyskland år 1991 var slaktdjur som slaktades inom 72 timmar från sin ankomst till Polen. Jag anser att dessa konstateranden, åtminstone sammantagna, utgör allvarliga, precisa och samstämmiga tecken på att de exporterade djuren i själva verket saknade de egenskaper i fråga om avelsvärde och härstamning som kännetecknar avelsdjur av nötkreatur, och att det tyska behöriga organet således har utbetalat de rörliga bidragen till exportören utan att iaktta de nödvändiga formaliteterna för bevisning och kontroll.
25 Den tyska regeringen har för sin del inte kunnat - varken under det inledande skedet i det administrativa förfarandet eller under detta förfarande - dementera innehållet i de båda ovannämnda handlingarna.(22) Att de polska näringsidkarna har sänt värdefulla renrasiga avelsdjur till slakt, såsom Tyskland har gjort gällande (se nedan punkt 27), förefaller allt annat än sannolikt. Sökanden har dessutom underlåtit att ge precisa kvantitativa uppgifter till stöd för sitt påstående att ökningen av exporten i fråga berodde på att ett stort antal jordbrukskooperativ år 1991 i före detta DDR upplöstes till följd av återföreningen. Att det på den polska marknaden skall ha funnits avsättningsmöjligheter för 57 000 renrasiga avelsdjur av nötkreatur, trots det polska jordbrukets svåra situation vid tiden för händelserna i målet, förefaller inte stödjas av någon uppgift i de faktiska omständigheterna.
26 De tyska myndigheternas invändning avser emellertid samma rättsliga förutsättning som den omtvistade rättelsen förefaller grundas på. Myndigheterna i fråga hävdar att det för utbetalningen av de omtvistade bidragen enligt gemenskapsrätten inte krävs att de formaliteter avseende bevisning som kommissionen har angivit (kontroll av lämpligheten och bedömning av avelsvärdet) iakttas. I motsats till vad kommissionen beslutat, skall det år 1991 - det år som de tyska myndigheterna, i oktober månad, för första gången skall ha upptäckt att det förekom oegentligheter vid exporten av levande kreatur till Polen - inte ha funnits några regler i gemenskapens rättsordning omfattande krav på att handlingarna i fråga skulle uppvisas inom ramen för de nationella förfarandena för kontroll av de exporterade djurens kvalitet. Enligt den tyska regeringen skall de omtvistade bidragen endast syfta till att skapa avsättningsmöjligheter för gemenskapens marknad för renrasiga avelsdjur av nötkreatur, vilka var särskilt nödvändiga till följd av den ekonomiska situation som rådde efter återföreningen, och således borde de ha utbetalats oavsett vilken djurens slutdestination faktiskt var. Även om de exporterade avelsdjuren skulle ha slaktats och inte använts i avelssyfte, skulle den faktiska omständigheten inte ha haft någon betydelse inom ramen för bidragssystemet, vilket inte omfattar någon undersökning av huruvida exporten var av spekulativ karaktär.
27 Närmare bestämt skall kommissionen ha misstagit sig då den grundade sitt konstaterande av åsidosättandet på den "bedrägeribekämpningsklausul" som återfinns i artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 jämförd med artikel 13 i samma förordning, artikel 1 i förordning nr 1544/79 samt artiklarna 1 och 6 i direktiv 77/504 (se ovan punkt 12). Artikel 5.1 skall inte ha varit tillämplig på de omständigheter som givit upphov till denna del av tvisten, då ingen av de situationer som anges i bestämmelsens uttömmande förteckning var för handen.(23)
28 Skyldigheten att förete härstamningsintyget, med angivande av resultaten av lämplighetskontrollerna och bedömningen av djurets avelsvärde, infördes - har den tyska regeringen påpekat - först genom förordning (EEG) nr 2342/92, det vill säga efter det att händelserna i målet inträffade.(24) Den förordningen - som trädde i kraft den 17 augusti 1992 och upphävde den dittills gällande regleringen - skall huvudsakligen ha återgivit de lagbestämmelser som under tiden införts i Tyskland. Kommissionen skall således ha bevisat på klarast möjliga sätt att den ansåg att den tyska reaktionen på den konstaterande ökningen av avelsdjur av nötkreatur var lämplig. Kommissionen skall emellertid inte ha haft rätt att, då den vidtog den ifrågasatta åtgärden, överföra förordningens krav till tiden före dess ikraftträdande.
29 Den tolkning av "bedrägeribekämpningsklausulen" som Tyskland har gjort gällande för att förklara varför den inte skall anses vara tillämplig i förevarande fall, förefaller vid första påseende rimlig. Artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 - åtminstone dess ordalydelse - förefaller nämligen endast vara avsedd att förhindra att rörliga bidrag på rättsstridigt sätt skall utbetalas om den uppgivna bestämmelseorten (ett tredje land för vilket exportbidraget är högre) inte överensstämmer med den faktiska (ett tredje land för vilket exportbidraget är lägre). Då detta villkor är uppfyllt skulle det vara möjligt att hävda - som den tyska regeringen har gjort - att det har föga betydelse hur den exporterade produkten används, även om dess pris, som i förevarande fall (liksom det bidragsbelopp som skall sänka gemenskapspriset till marknadspriset i det tredje land som importerar produkten), bestäms på grundval av dess användningsområdes kvalitativa egenskaper.
30 Med beaktande av andan i de relevanta bestämmelserna i förordning nr 3665/87, anser jag emellertid att den underförstådda förutsättningen för sökandens argument är ologisk, nämligen att eventuella missbruk av den exporterade produktens funktionella bestämning alltid är mindre allvarliga och således alltid kan tolereras. Jag anser däremot att det mål som eftersträvas genom det system som upprättats genom förordning nr 3665/87 är att bidrag garanterat endast skall utbetalas till dem som har en äkta och verklig rätt att erhålla dem, även genom att det krävs att den uppgivna användningen för den exporterade produkten skall överensstämma med den faktiska. Jag anser således att kommissionen med rätta har åberopat föreskriften i artikel 5.1 i förordning nr 3665/87 då den inte endast givit begreppet "faktisk bestämmelse" en geografisk, utan även en funktionell tolkning. Det råder således inte något tvivel om att båda de alternativa villkor som föreskrivs i bestämmelsen kan sägas vara uppfyllda i förevarande fall. Det kan inte förnekas att det rådde "starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse" (artikel 5.1 a), om inte annat så på grund av den spektakulära ökningen av exporten av renrasiga avelsdjur (enligt uppgift) av nötkreatur år 1991.(25) Det förekom dessutom en risk för återinförsel till gemenskapen (artikel 5.1 b), mot bakgrund av skillnaden mellan storleken på det exportbidrag som var tillämpligt på renrasiga avelsdjur av nötkreatur år 1991 (98 ECU per 100 kg) och storleken på de importavgifter som då var tillämpliga på produkten (0 ECU). Risken för återinförsel - som skall bedömas då den ännu är potentiell - undanröjs inte ens till följd av de särskilt stränga och effektiva kontrollåtgärder som vidtogs i Tyskland i fråga om befrielse från importavgifter för transaktioner avseende avelsdjur av nötkreatur.
31 Av de kombinerade bestämmelserna i artiklarna 3.4, 5.1 och 13 i förordning nr 3665/87 drar jag således slutsatsen att utbetalningen av rörligt bidrag, vars belopp fastställs med hänsyn till varans kännetecken och användningsområde, är underkastad ett dubbelt villkor: Produkten skall inte bara importeras till det tredje land som anges i exportdeklarationen, den skall även faktiskt släppas ut på marknaden i det landet i enlighet med den användning som normalt medges av dess art och egenskaper. I förevarande fall skulle således beviset på att de exporterade renrasiga avelsdjuren av nötkreatur var av sund och god marknadsmässig kvalitet nödvändigtvis omfatta bevis på att djuren besatt vissa genetiska egenskaper och ett visst avelsvärde, så att avelsdjuren skiljde sig från övriga levande nötkreatur.
32 Är detta tillräckligt för att det skall gå att dra slutsatsen att det i beslutet angivna konstaterandet att de tyska myndigheterna vid tiden för händelserna i målet inte iakttog formaliteterna för bevisning och kontroll, är rättsenligt och korrekt? Jag anser inte det: Det är nämligen även nödvändigt att undersöka vilken betydelse som skall tillmätas en annan omständighet som den tyska regeringen har åberopat. Regeringen har understrukit att det endast är i artikel 3 i den senare antagna förordningen nr 2342/92 (se ovan punkt 28) som det föreskrivs att resultaten av bedömningen av avelsvärdet skall anges på härstamningsintyget vid export. Kommissionen hävdar att den omständigheten är irrelevant. Då förordningen antogs skall kommissionen endast ha avsett att i syfte att säkerställa rättssäkerheten klargöra det rättsläge som redan rådde på grundval av förordning nr 1544/79 och direktiv 77/504.
33 Jag vill i förbigående uttrycka visst tvivel avseende den tyska regeringens påstående. Innehållet i beslut 86/804(26) - som grundar sig på artiklarna 5 och 6.1 i direktiv 77/504 - genom vilket kommissionen hade infört modellen med härstamningsintyg för renrasiga avelsdjur av nötkreatur vid handeln mellan medlemsstater och fastställt de uppgifter som skulle anges (däribland, bland annat, "[r]esultaten från individprövning och beräkning av avelsvärdet, för djuret självt samt för dess föräldrar och far- och morföräldrar", se artikel 2) gjordes faktiskt genom artikel 3 i förordning nr 2342/92 tillämpligt inom det aktuella området, nämligen i fråga om bevisning som föreskrivs för beviljande av exportbidrag.(27) Jag tvivlar därför på att det på allvar skulle gå att hävda att beslutet av den 29 juli 1986 inte gav de tyska myndigheterna tillräckliga uppgifter avseende de precisa formella beviskrav som dessa borde ha antagit för att kontrollera att de djur som exporterades till Polen verkligen var avsedda för avel.
34 Denna fråga har emellertid endast ett begränsat värde. Förbundsrepubliken Tyskland hade ändå inte haft rätt att åberopa de påstådda bristerna eller oklarheterna i gemenskapslagstiftningen avseende kontrollerna vid tiden för händelserna i målet, eftersom de skyldigheter som åläggs medlemsstaterna står utanför kommissionens befogenhetsområde. I överensstämmelse med den allmänna principen om lojalt samarbete ankommer det enligt artikel 5 i fördraget på medlemsstaterna att inom sina territorier svara för att gemenskapsbestämmelserna avseende den gemensamma jordbrukspolitiken genomförs, särskilt i fråga om en korrekt användning av gemenskapens tillgångar.(28) Detta innebär även att upprätta ett kontrollsystem som gör det möjligt att garantera att de materiella och formella villkoren för beviljande av exportbidrag uppfylls korrekt.(29) Som domstolen har påpekat vid flera tillfällen, gäller följande i fråga om specifika åtgärder för att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken och för att använda EUGFJ:s tillgångar:
"Gemenskapens lagstiftare utfärdar vanligtvis inte bestämmelser som reglerar kontrollförfarandet i detalj, utan ger medlemsstaterna fria händer att fastställa närmare bestämmelser för kontrollen i enlighet med sina egna rättssystem och på eget ansvar och att därvid välja den lämpligaste lösningen. Denna kompetensfördelning är förenlig med det allmänna synsätt som den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna grundar sig på.
...
I [artikel 8.1 i förordning nr 729/70(30)], som uttrycker de skyldigheter på detta område som åligger medlemsstaterna enligt artikel 5 i EG-fördraget, anges enligt domstolens praxis de principer som gemenskapen och medlemsstaterna skall följa vid genomförandet av sådana gemenskapsåtgärder för intervention på jordbruksområdet som finansieras av EUGFJ och vid bekämpandet av fusk och oegentligheter i samband med dessa åtgärder.
I denna artikel föreskrivs en allmän skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, ven om det i gemenskapsrättsakten i fråga inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd skall vidtas."(31)
Kommissionen har för sin del endast en kompletterande funktion inom ramen för fördjupade kontroller av gemenskapens utgifter för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (se artikel 8.1 samt åttonde övervägandet i förordning nr 729/70).(32)
35 Av de principer som domstolen fastslagit drar jag således slutsatsen att Tyskland var skyldigt - trots att kommissionen inte hade begärt det - att vidta de kontrollåtgärder som var nödvändiga för att försäkra sig om att den omtvistade exporten genomfördes faktiskt och rättsenligt, samt att även vidta de åtgärder som inte uttryckligen föreskrevs i den relevanta gemenskapslagstiftningen som var i kraft år 1991. Omständigheterna visar dessutom att de tyska myndigheterna inte behövde vänta på att förordning nr 2342/92 skulle antas för att utfärda strängare regler avseende kontrollerna, nämligen de som angavs i skrivelsen av den 14 oktober 1991.(33) Enligt domstolens rättspraxis var således de omtvistade bidragen - som utbetalats i strid med skyldigheten att genomföra lämpliga kontroller av lämplighet och avelsvärde av de renrasiga avelsdjuren av nötkreatur - inte förenliga med gemenskapsrätten och således kan utgifterna för dem inte belasta EUGFJ.(34)
36 De tyska myndigheterna har i andra hand hävdat att kommissionen har fattat beslut om en finansiell rättelse för de omtvistade bidragen som är mycket större än vad den med rätta hade kunnat tillämpa. De utgifter som Tyskland uppgivit borde ha belastat EUGFJ åtminstone med det lägre bidrag som var tillämpligt på slaktdjur (se ovan punkterna 18 och 20).(35) I det avseendet vill jag påpeka - på grundval av de allvarliga och skäliga misstankar om oegentligheter som kommissionen hyste och av att de tyska myndigheterna inte har bevisat motsatsen (se ovan punkt 25) - att det förefaller rättsenligt och korrekt att dra slutsatsen att den omtvistade exporten var av spekulativ karaktär (i den mening som förklarats ovan, se punkt 19). Följaktligen kunde kommissionen vid räkenskapsavslutet inte endast sträva efter att undvika en obehörig vinst för de tyska näringsidkarna, vilket den skulle ha varit skyldig att göra om skillnaden mellan den i tulldeklarationen uppgivna produkten och den faktiskt exporterade produkten hade skäl som inte kunde läggas exportörerna till last.(36)
Detta är inte fallet i förevarande mål. Exportörerna var medvetna om att de erhöll bidrag för transaktioner som avsåg nötkreatur som svekfullt hade uppgivits vara renrasiga avelsdjur, men som i själva verket saknade "sund och god marknadsmässig kvalitet", eftersom det visat sig att det rörde sig om slaktdjur. Då det inte gjorts någon rättelse i efterhand av tulldeklarationerna för att anpassa dessa till den faktiska situationen - en rättelse som hade varit möjlig att göra, exempelvis om de tyska myndigheterna hade genomfört de kontroller av tulldeklarationerna som föreskrivs i artikel 78 i förordning nr 2913/92 (se ovan punkt 20) - skulle ett eventuellt bifall till Tysklands yrkanden leda till att EUGFJ felaktigt belastades med belopp för export (formellt sett) av avelsdjur av nötkreatur, vilka enligt gällande bestämmelser borde ha betalats som exportbidrag för levande slaktdjur. Jag anser således att de omtvistade bidragen har utbetalats i strid - såväl i formellt som materiellt hänseende - med reglerna i förordningarna nr 1544/79 och nr 3665/87. Enligt artikel 2 i förordning nr 729/70 kunde de således inte finansieras av EUGFJ och skulle således i sin helhet belasta Tyskland.(37) Jag anser därför att talan inte kan bifallas på den andra grund som den tyska regeringen har anfört.
IV - Den tredje grunden: Huruvida den rättelse var rättsstridig som kommissionen vidtog avseende 56 692 508,70 DM med anledning av oegentligheter (förfalskad bevisning vid ankomsten och manipulation avseende kvantiteter) som begicks av bolaget Imex åren 1981-1987 vid export av levande boskap till Främre Orienten och Mellanöstern
i) Rättelsen om 22 011 281,10 DM med anledning av att de tyska myndigheterna alltför sent genomfört laglighetskontroller av Imex:s transaktioner efter den 1 januari 1986: Huruvida kommissionens konstaterande saknade grund och tillräcklig motivering
37 Sökanden har förnekat att den skulle ha vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att skydda EUGFJ:s intressen alltför sent och därigenom åsidosatt sin skyldighet att samarbeta lojalt. Sökanden har kritiserat kommissionen för att inte ha kunnat ge någon konkret och tillräckligt motiverad uppgift avseende de påstådda åsidosättanden som de tyska myndigheterna skulle ha gjort sig skyldiga till. Tullmyndigheternas spaningsenheter hade inte kunnat agera annorlunda, eftersom det var nödvändigt att insamla tillräcklig bevisning för att kunna ställa bolaget Imex till ansvar på ett sådant sätt att bolaget inte fattade några misstankar och föranleddes att dölja sitt kriminella handlande genom raffinerade förfalskningsmetoder. Detta skulle förklara varför det, trots att undersökningar genomförts redan i december 1985, inte hade varit möjligt att få ett slut på Imex:s manipulation avseende kvantiteter innan polismyndigheten i München i oktober 1987 meddelade resultaten av sin undersökning avseende förfalskning av den stämpel från tullmyndigheten som brukats. Kommissionens vägran att låta det omtvistade beloppet belasta EUGFJ i enlighet med artikel 8.2 i förordning nr 729/70,(38) till följd av de tyska myndigheternas försumlighet i fråga om att förebygga och beivra oegentligheterna, skulle således vara rättsstridig.
ii) Beslutet att inte låta de bidrag som utbetalats under åren 1981-1987 belasta EUGFJ på grund av manipulationer i kvantitetshänseende begångna av tullbiträden: Huruvida rättelsen (25 024 493 DM) var rättsstridig i den del som överstiger belopp fastställda i brottmål
38 Den tyska regeringen hävdar att kommissionen vid beräkningen av utgifterna för de bidrag som utbetalats rättsstridigt och som skall belasta Tyskland var tvungen att hålla sig till de omständigheter som fastställts av Landgericht München (125 fall av förfalskning av uppgifter om kvantitet till ett sammanlagt värde om 11 745 714 DM som tullbiträdet H. gjort sig skyldigt till vid lastplatsen i Hamburg). Ingen finansiell rättelse skulle kunna göras på grundval av endast förmodade oegentligheter.
39 Kommissionen har påpekat att det saknas skäl att tillmäta fastställelser vid en nationell domstol avgörande betydelse då det skall avgöras om utgifter som medlemsstaterna har haft inom ramen för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken var förenliga med gemenskapsrätten, vilket är syftet med förfarandet med räkenskapsavslut. För att låta belopp som utbetalats i strid med gemenskapsrätten belasta en medlemsstat skulle det inte vara nödvändigt att överträdelsen fastslagits och beivrats i ett brottmål, varför kommissionen med rätta skulle ha grundat sitt agerande på resultaten av den undersökning som utförts av tullmyndighetens spaningsenhet i München (284 fall av förfalskning av uppgifter om kvantitet till ett sammanlagt värde om 25 024 493 DM), vilken undersökning inte förefaller ha ifrågasatts eller motbevisats.
iii) Huruvida det var rättsstridigt att belasta Tyskland med 9 656 734,74 DM, motsvarande 10 procent av de utbetalningar som gjorts efter den 1 januari 1986, med anledning av att de nationella myndigheterna tillhandahållit vissa uppgifter för sent
40 Den tyska regeringen har kritiserat beslutet även i den del minskningen av det belopp som skall belasta Tyskland begränsats till 90 procent av de relevanta beloppen. Denna minskning - som motiverats med den försening med vilken de tyska myndigheterna tillsänt kommissionen de ytterligare upplysningarna om förfarandet för indrivning av de belopp som utbetalats efter den 1 januari 1986 för export som varit föremål för manipulationer av tullbiträden och om dess troliga utgång - skulle utgöra en ytterligare bestraffning som saknar rättslig grund och därför är rättsstridig. Den underrättelse som kommissionen tillställt de tyska myndigheterna den 27 maj 1994 skulle inte hänföras till artikel 1.3 i förordning nr 1723/72 om medlemsstaternas översändande av ytterligare information som är nödvändig för räkenskapsavslutet.(39) Underrättelsen skulle snarare ingå i det system för informationsutbyte som avses i rådets förordning (EEG) nr 595/91 av den 4 mars 1991 om oegentligheter och återbetalning av belopp som felaktigt utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och upprättandet av ett informationssystem på området, samt om ändring av förordning (EEG) nr 283/72 (nedan kallad förordning nr 595/91) och närmare bestämt omfattas av föreskriften i artikel 5.2 i denna.(40) Skillnaden skulle vara betydelsefull därför att det inom ramen för artikel 5.2 i förordning nr 595/91 ankommer på medlemsstaterna att efter eget skön eventuellt fatta beslut om att meddela uppgifterna, varför kommissionen inte har befogenhet att fastställa en tidsfrist (och än mindre att sanktionera eventuella "för sent" meddelade uppgifter). I själva verket skulle endast den berörda medlemsstaten vara i stånd att göra en definitiv bedömning av de verkliga möjligheterna att erhålla återbetalning av de belopp som betalats utan grund, med beaktande av det stadium som tänkbara eller påbörjade indrivningsförfaranden befinner sig på och av deras förlopp.
Dessutom anser den tyska regeringen att kommissionen endast kan fastställa en tidsfrist för meddelande av de ytterligare upplysningar på sätt som avses i artikel 1.3 i förordning nr 1723/72 för de uppgifter som enligt gemenskapsrätten måste ingå i räkenskapsavslutet för varje räkenskapsår. Det är emellertid endast efter det att en underrättelse enligt artikel 5.2 har meddelats som de uppgifter som sänts till kommissionen kan ingå i förfarandet för räkenskapsavslut för ett visst år. Således skall kommissionen faktiskt ha omvänt ordningen i det förfarande som föreskrivs i den aktuella regeln genom att själv bedöma situationen (då den ansett det vara omöjligt att återfå de omtvistade beloppen) och genom att besluta att de belopp som utbetalats utan grund till Imex skulle beaktas vid 1991 års räkenskapsavslut. Slutsatsen att Tyskland åsidosatt sina skyldigheter enligt förordning nr 595/91 - som kommissionen skall ha dragit av konstaterandet att den frist som satts till den 31 januari 1994 inte iakttagits (vilken frist hade fastställts för meddelande av ytterligare uppgifter avseende räkenskapsåret 1991) - skulle således vara rättsstridig. Om kommissionen avsåg att göra gällande detta (påstådda) åsidosättande, borde den i varje fall ha använt sig av förfarandet i artikel 169 i fördraget.
41 Kommissionen har för sin del anfört att begäran om uppgifter om indrivningsförfarandets förlopp och förutsägbara utgång skall skiljas från den särskilda underrättelse som föreskrivs i artikel 5.2 i förordning nr 595/91, vilken den tyska regeringen har åberopat utan fog. Även om det är riktigt att den särskilda underrättelsen inte omfattas av några frister, är det även riktigt att medlemsstaterna inte kan använda sig av den för att på ett obefogat sätt försena förfarandet med räkenskapsavslut, vilket skall ha skett i det nu aktuella fallet. Kommissionen skall ha använt sig av de befogenheter den tillerkänns genom förordning nr 1723/72 då den genom beslut av den 21 januari 1994 begärde av Tyskland (och av övriga medlemsstater) att de inom 10 dagar kunde inkomma med ytterligare upplysningar av betydelse för avslutet av räkenskaperna för ovannämnda räkenskapsår (se ovan punkt 2). I den goda förvaltningens intresse hade det varit fullt korrekt att fastslå en rimlig tidsfrist för ingivande av upplysningar om indrivningsförfarande avseende bidrag som utbetalats efter den 1 januari 1986, vilka kommissionen - på villkor att gemenskapsrättens krav uppfyllts - hade förklarat sig beredd att låta belasta EUGFJ. Att fastställa en frist (genom beslut av den 21 januari 1994) för meddelandet av uppgifterna i fråga var lämpligt även mot bakgrund av det stora antal uppgifter som kommissionen begärt av de tyska myndigheterna före oktober 1993. Då fristen löpt ut hade kommissionen kunnat genomföra räkenskapsavslutet med stöd av de uppgifter den förfogade över vid den tidpunkten. Med avseende på de omtvistade utgifterna hade detta lett till att dessa kommit att belasta Tyskland till 100 procent. Beslutet skulle inte ha inneburit någon ytterligare sanktion för Tyskland och ha varit förenligt med kommissionens tidigare administrativa praxis att, i fall då upplysningar som motiverar en minskning av det belopp som skall belasta EUGFJ inkommer för sent, begränsa sådana minskningar till 90 procent.
42 Vad beträffar den påstått bristande motiveringen av beslutet - i den del Tyskland hålls ansvarigt för att alltför sent ha genomfört lämpliga kontroller av att de transaktioner som Imex genomfört efter den 1 januari 1986 var rättsenliga (se ovan punkt 37) - anser jag att den tyska regeringens invändning inte kan stödjas. Oberoende av den preliminära rapportens ordalydelse, måste Tyskland ha varit väl underrättat om den exakta omfattningen av den överträdelse som konstateras i denna del av det ifrågasatta beslutet, åtminstone till följd av skriftväxlingen med kommissionens tjänstemän under det förfarande som föregick beslutet. Det följer av domstolens fasta rättspraxis att när den berörda regeringen har varit direkt inblandad i utarbetandet av den ifrågasatta rättsakten och således känner till skälen för att administrationen har ansett att den inte kan bifalla hans ansökan, krävs inte en detaljerad motivering av det beslut om avslut av räkenskaper genom vilket kommissionen inte går med på att låta en del av de utgifter som medlemsstaten uppgivit belasta EUGFJ.(41)
43 Jag anser inte heller det argument vara övertygande, enligt vilket det skulle saknas grund för konstaterandet att de kontrollåtgärder som var nödvändiga för att skydda gemenskapens finansiella intressen vidtagits för sent. Det skall erinras om vad som ovan påpekats angående den kompetensfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna som gemenskapslagstiftaren föreskrivit i fråga om vidtagande av lämpliga åtgärder för att garantera utgifters rättsenlighet (se punkt 34). Har Tyskland i förevarande fall vidtagit åtgärder i enlighet med den skyldighet som följer av artikel 5 i fördraget och artikel 8.1 i förordning nr 729/70? Av handlingarna i målet förefaller det som om så inte vore fallet. Det är riktigt att de behöriga nationella myndigheterna inte suttit med armarna i kors, men deras verksamhet har heller inte varit glänsande effektiv. Jag vill påpeka att Imex-ärendet, först inledningsvis och sedan upprepade gånger, har "bollats" mellan olika tullmyndigheters spaningsenheter på grund av påstått bristande territoriell behörighet. Den administrativa kontroll som tjänstemännen i Hamburg gjort "uppströms" hos de uppfödare av renrasiga avelsdjur som Imex köpte kreatur av, var så utformad att den var oanvändbar, eftersom den avsåg de av exportören inköpta djurens vikt (dessutom gjordes endast en uppskattning och inte en exakt fastställelse av vikten) och inte antalet djur, det vill säga den uppgift som är relevant vid export. De tyska myndigheterna har heller inte ansett det vara lämpligt att inrätta ett tillförlitligt system för vägning eller att genomföra kontroller av djuren i stor skala. Trots att sådana kontroller föreföll lämpliga till följd av att endast två exportörer misstänktes för bedrägerier (nämligen bolagen Imex och Südfleisch) - såsom kommissionen påpekat - gjordes sådana kontrollförsök endast två gånger, varav den ena (kontroll av djur som exporterades via flyg) redan från början var dömd att misslyckas (på grund av den obligatoriska vägningen av djuren innan de lastades på flygplanet hade manipulationer i kvantitativt hänseende mycket lätt kunnat konstateras). Medlemsstaternas frihet - som sökanden har åberopat - att efter eget skön välja de lämpligaste åtgärderna för att skydda gemenskapens finansiella intressen och dessas omfattning, vilka skall bedömas i förhållande till hur allvarligt det undersökta uppträdandet varit, kan inte och får inte omvandlas till något slags tillåtelse att lindra kraven på skyndsamhet och stränghet avseende de kontroller som syftar till att förebygga oegentligheter i de transaktioner som finansieras genom EUGFJ. Domstolen har vid flera tillfällen understrukit att då de nationella myndigheterna vidtar kontrollåtgärder på nationell nivå för att genomföra gemenskapsbestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken, skall nationella myndigheter göra samma ansträngningar som vid genomförandet av motsvarande nationella bestämmelser för att undvika att hindra gemenskapsrättens effektivitet.(42)
44 Jag anser dessutom - och detta konstaterande gäller även för den kritik enligt vilken den rättelse som gjorts till följd av kvantitativa manipulationer som utförts av tullbiträden skulle vara rättsstridig i den del de går utöver vad som fastslagits i brottmål (se ovan punkt 38) - att de tyska myndigheternas kontrollåtgärd blivit förvirrad och föga verkningsfull till följd av att den lidit av en felaktig sammanblandning av målsättningen att straffrättsligt beivra oegentligheterna och att på det finansiella planet förhindra rättsstridiga uttag ur gemenskapsbudgeten. Det skall i det avseendet erinras om att vittnesmål med en viss tyngd inte följdes upp eftersom de ansågs vara alltför otillräckligt detaljerade för att göra det möjligt att inleda en förundersökning. Till följd av den undersökning som de tyska myndigheterna inledde den 28 oktober 1987, det vill säga knappt åtta dagar efter det vittnesmål vid polisen i München som avgavs av den person som hade givit exportören de falska stämplarna, upphörde den rättsstridiga utbetalningen av gemenskapsmedel, vilket i sin tur fick till följd att Imex försattes i konkurs.(43) Sökandens påstående - enligt vilket den fulla och enhetliga tillämpningen av gemenskapsrätten, då fråga är om förvaltningen av EUGFJ:s medel, genom kontroller av att de finansierade transaktionerna är rättsenliga och faktiskt genomförda, skulle underordnas de villkor som gäller för tillämpningen av straffrättsliga bestämmelser i intern rätt - förefaller strida ohjälpligt mot de principer som domstolen fastslagit i sin praxis avseende gemenskapsrättens företräde och medlemsstaternas skyldighet att samarbeta lojalt.(44) Till skillnad från den tyska regeringen anser jag att förebyggande av för gemenskapsbudgeten negativa finansiella konsekvenser utgör en väsentlig målsättning som samexisterar med målsättningen avseende straffrättsligt uppdagande och beivrande av oegentligheter, men att dessa båda målsättningar skall ses separat. Då fråga är om räkenskapsavslut är det endast den första målsättningen som är relevant.
45 Av samma skäl går det inte att hävda att kommissionens rättelse skulle vara överdrivet stor till följd av skillnaden i antalet överträdelser som fastställts av tullmyndigheternas spaningsenheter respektive Landgericht München i samband med straffrättsliga förfaranden (se ovan punkt 38). Vid närmare anblick skall även konstateras att det inte har ifrågasatts att de uppgifter som den nationella myndigheten tillhandahållit skulle vara exakta och sanningsenliga. De sifferuppgifter som beslutet grundas på har nämligen hämtats ur slutrapporten av den 23 juni 1989 från den undersökning som tullmyndigheten i München hade inlett mot bolaget Imex. Tyskland har åberopat en allmän rättsprincip enligt vilken endast oegentligheter som fastställts i brottmål kan anses vara bevisade och medföra rättelser av utgifter. Den principen är emellertid fullständigt främmande för såväl den inneboende logiken i det kontrollsystem som upprättats genom förordning nr 729/70 som för bestämmelsernas ordalydelse. Det är inte av en slump som det inte finns något spår av denna princip ens i den senare antagna ovannämnda förordningen nr 595/91 (se punkt 40), vilken tydligt likställer de administrativa myndigheternas och domstolarnas fastställande av oegentligheter. Det enda som anges i artikel 1 tredje stycket är följande: "Denna förordning skall inte påverka medlemsstaternas tillämpning av rättegångsregler för brottmål eller om ömsesidigt juridiskt bistånd mellan medlemsstaterna i brottmål." Jag anser därför att Tyskland inte har bevisat att villkoren var uppfyllda för att erhålla den finansiering som vägrats genom beslutet med avseende på den särskilda aspekt som diskuterats ovan.
46 Det återstår slutligen att pröva den grund som avser omständigheten att Tyskland belastats med ett belopp motsvarande 10 procent av de belopp som utbetalats efter den 1 januari 1986 med anledning av den försening med vilken de ytterligare uppgifterna avseende indrivningsförfarandenas förlopp och förutsägbara utgång meddelats. Jag anser att Tysklands argument i denna fråga är formalistiska och motsägelsefulla. Underrättelsen av den 27 maj 1994 har enligt sökanden upprättats i enlighet med artikel 5.2 i förordning nr 595/91 och utgör således en sådan "särskild underrättelse" som medlemsstaterna upprättar på eget initiativ och som inte omfattas av tidsfrister. Det kan emellertid med fog betvivlas att meddelandet i fråga verkligen utgjorde en sådan särskild underrättelse. De tyska myndigheterna förefaller bortse från det faktum att uppgifterna i fråga hade begärts vid flera tillfällen, även innan beslutet av den 21 januari 1994 fattades. Närmare bestämt hade kommissionen genom skrivelse av den 10 oktober 1993 informerat - 6 år efter det räkenskapsår under vilket oegentligheterna ägt rum och 4 år efter att spaningsenheten vid tullmyndigheten i München hade antagit sin slutrapport - om sin avsikt att avsluta det ärende som avsåg Imex inom ramen för förfarandet med räkenskapsavslut för år 1991, eftersom indrivningsförfarandena visat sig vara resultatlösa.
47 Bortsett från diskussionerna kring den rättsliga grunden för kommissionens åtgärd anser jag att den fråga som står i centrum för den nu aktuella grunden är huruvida det är kommissionens eller medlemsstaternas sak att, då indrivningsförfaranden pågår, definitivt fastslå om en viss indrivningsåtgärd inte går att genomföra (helt eller delvis) och vilket räkenskapsår som de felaktigt utbetalade beloppen skall påföras med avseende på räkenskapsavslut. Jag anser att den lösning som Tyskland förespråkar inte finner stöd i gemenskapsrätten. Enligt artikel 5.2 i förordning nr 595/91 är det förvisso tillåtet för medlemsstaterna att underrätta kommissionen om de nationella förfaranden som de inte anser kommer att leda till något resultat, så att denna kan besluta om vem (EUGFJ eller den berörda medlemsstaten) som skall bära de finansiella konsekvenserna därav. Enligt samma bestämmelse är det emellertid inte alls uteslutet - som den tyska regeringen påstår - att kommissionen så att säga kan "framkalla" ett ställningstagande från medlemsstatens sida, eventuellt med tillämpning av de befogenheter som institutionen tillerkänns genom artikel 1.3 i förordning nr 1723/72. Hur skulle det kunna förnekas att den har en sådan befogenhet, särskilt när de nationella myndigheterna, trots att det föreligger objektiva tecken på att förfarandet kommer att misslyckas, inte tar något initiativ till att upprätta en särskild underrättelse och därigenom åsidosätter den skyldighet att agera omsorgsfullt som följer av artikel 5 i fördraget och av artikel 8.1 i förordning nr 729/70?
48 Det är däremot nödvändigt att kommissionen - även då den begär att få tillgång till de uppgifter om pågående indrivningsförfaranden som är nödvändiga för avslut av räkenskaperna för det aktuella räkenskapsåret - inte åsidosätter principerna om god förvaltningssed, säkerhet och förutsägbarhet i de ekonomiska förhållandena mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Att iaktta dessa principer innebär i princip att kommissionen tydligt skall ange för de nationella myndigheterna vilka finansiella konsekvenser den eventuellt avser att fatta beslut om, efter en rimlig frist, med anledning av deras passivitet eller bristande uppfyllelse av precisa gemenskapsrättsliga skyldigheter.(45) I förevarande fall anser jag inte att det går att påstå att kommissionen har åsidosatt principen om god förvaltningssed. Eftersom den långt tidigare hade upplyst de tyska myndigheterna om sin avsikt att avsluta ärendet avseende Imex inom ramen för 1991 års räkenskapsavslut, kunde dessa myndigheter - när beslutet av den 21 januari 1994 meddelades - inte vara ovetande om att de ytterligare uppgifter som begärts inom ramen för sagda förfarande omfattade just uppgifterna om utsikterna till framgång i de nationella indrivningsförfaranden som inletts. Då den tio dagar långa fristen - visserligen en kort frist, men jag anser den vara rimlig och inte godtycklig - löpt ut hade kommissionen därför rentav kunnat belasta Tyskland med 100 procent av de belopp som inte kunde indrivas (se ovan punkterna 8-11).
49 Den tyska regeringen har även hävdat att kommissionen, om det fastslås att de skyldigheter som följer av förordning nr 595/51 har åsidosatts, inte kan utöva sin befogenhet att fastställa en tidsfrist i enlighet med artikel 1.3 i förordning nr 1723/72 utan måste inleda ett fördragsbrottsförfarande. Detta argument håller inte. Det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget och det som avser avslut av de nationella räkenskaperna för utgifter som finansieras genom EUGFJ anses av domstolen vara likvärdiga, även om de avser olika krav och har olika inneboende logik. Båda dessa förfaranden är kontradiktoriska, varigenom rätten till försvar garanteras, och gör det möjligt att väcka talan vid domstolen.(46) Jag anser därför att talan inte kan bifallas på den tredje grund som Tyskland har åberopat.
V - Den fjärde grunden: Huruvida den rättelse var rättsstridig som kommissionen vidtog avseende 997 814 DM med anledning av oegentligheter som bolaget Südfleisch begick år 1991 vid export av nötkött till Libanon
50 Den fjärde grund som den tyska regeringen har anfört avser fallet med bolaget Südfleisch. Efter att ha exporterat ungefär 628,75 ton nötkött i mars 1991, tillställde Südfleisch - för att avsluta förfarandet med förskottsfinansiering - den 1 juli 1991 de tyska myndigheterna ett intyg om att varorna ankommit till Förenade Arabemiraten (nedan kallad FAE). Detta intyg, som Südfleisch hade erhållit från bolaget Al Fatha Goldstore med säte i Doha (Qatar), med vilket bolag Südfleisch tidigare samarbetat, visade sig senare vara falskt. Exportbolaget ingav senare inom den föreskrivna fristen bevisning om att 364,185 ton av produkten hade släppts ut på marknaden i Libanon. För resterande 282,565 ton ingavs bevisning emellertid först den 1 juli 1992, efter det att Hauptzollamt förlängt bolagets frist. Südfleisch erhöll de exportbidrag som vid den aktuella tidpunkten var tillämpliga på export av nötkött till Libanon (294,27 DM per 100 kg nettovikt) och som var betydligt lägre än de bidrag som var tillämpliga på export till FAE (423,75 DM per 100 kg).
Kommissionen har kritiserat de tyska myndigheterna just för att dessa missbrukat sin rätt att företa skönsmässiga bedömningar enligt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87. I fråga om utbetalning av bidrag föreskrivs i den bestämmelsen att ytterligare tid får beviljas för att inkomma med handlingar till stöd för att produkterna tullbehandlats för övergång till fri konsumtion i det berörda tredje landet. Att tidsfristen förlängs kan gynna den exportör som, trots att han agerar omsorgsfullt, underlåter att inkomma med handlingarna för myndigheterna inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot.
i) Huruvida kraven för att förlänga fristen var uppfyllda
51 Enligt den tyska regeringen följer det av den likabehandlingsprincip som fastslås i den tyska konstitutionen att Hauptzollamt, då den på grundval av tillgängliga uppgifter skulle fatta beslut om huruvida de i artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 föreskrivna kraven för att förlänga Südfleischs frist var uppfyllda, var tvungen att utgå från uppfattningen att exportbolaget hade gjort alla nödvändiga ansträngningar för att införskaffa bevis för att varorna anlänt till bestämmelseorten. De första försöken att erhålla sagda bevisning skall ha gjorts redan i maj 1991, då Südfleisch gav försäkringsagenten Hoffmann i uppdrag att undersöka hur det fartyg som transporterade varorna förflyttade sig och i synnerhet kontrollera om det hade lossat hela sin last i Beirut. Det skulle heller inte vara möjligt att utesluta att Südfleisch vilseletts just av Al Fatha Goldstore avseende köttets faktiska slutdestination. En förlängning av tidsfristen skulle för övrigt inte ha hindrat att utbetalning av bidraget vägrades om det senare hade visat sig att villkoren för förlängning inte var uppfyllda.
FORTS. AV FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE UNDER DOK.NR: 695C0054.1
52 Kommissionen har påpekat att omständigheten att Südfleisch givit en försäkringsagent i uppdrag att undersöka om varutransporten skett i vederbörlig ordning redan knappt två månader efter speditionen, samt att tre anställda sänts till FAE på ett kontrolluppdrag i juni 1991 (se nedan), tyder på att exportören nästan omedelbart tvivlade på de exporterade produkternas faktiska bestämmelseort. Mot denna bakgrund hävdar kommissionen ånyo att den bevisning som företeddes i juli 1991 avseende varornas ankomst till FAE var vilseledande eller åtminstone grovt felaktig. Trots att exportören misstänkte att varan övergått till fri konsumtion i ett annat land än det avsedda destinationslandet, skall bolaget ha valt att likväl översända de handlingar som det förfogade över. Begäran om en förlängning av fristen enligt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 skall däremot ha inlämnats den 24 september 1991, det vill säga först efter att de tyska myndigheterna upptäckt förfalskningen och då bolaget stod inför risken att behöva återbetala samtliga dittills utbetalade bidrag. Dessutom talar det lättsinne med vilket bolagets tre anställda genomförde kontrollerna i Ajmans hamn mot den tyska regeringens påstående att Südfleisch omsorgsfullt försökt att erhålla den bevisning som begärts inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot. Enligt vad de tyska myndigheterna konstaterat, kunde de tre anställda inte närvara vid tullklareringen inför varornas försättande i fri omsättning i FAE, eftersom en religiös högtid inföll den dag då kontrollen var tänkt att utföras. De anställda nöjde sig därför med att konstatera att lastrummen var nästan fulla med kartonger från bolaget Südfleisch och att plomberingarna var obrutna.
ii) De nationella myndigheternas utövande av friheten att företa skönsmässiga bedömningar enligt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87
53 Enligt den tyska regeringen har inte frågan om exportörens goda eller onda tro - vilken saknar relevans för rätten till bidrag (under förutsättning att den begärda bevisningen företes inom den årslånga fristen) - någon betydelse för den beslutsprocess som avser frågan om förlängning av fristen. Förlängningen kan således beviljas även exportörer som genom vilseledande eller grov oaktsamhet har företett förfalskade intyg om tullbehandling, under förutsättning att orsaken till förseningen inte varit just det vilseledande eller oaktsamma handlandet. I den mån som gemenskapsrätten tillerkänner de nationella myndigheterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, skulle kommissionen inte kunna - utan att skapa en situation av stor osäkerhet kring rättsläget, till men för medlemsstaterna och samtliga berörda näringsidkare - pådyvla dem sin egen uppfattning om hur denna befogenhet skall tillämpas.
Även om det vore riktigt att de tyska myndigheterna skulle beakta den subjektiva aspekten av Südfleischs agerande vid sin bedömning av begäran om förlängning av fristen, hade Hauptzollamt under alla omständigheter inte kunnat avslå begäran om förlängning, då den inte var i stånd att veta om exportören hade agerat uppsåtligt eller av grov oaktsamhet. På grundval av förundersökningarna i brottmål och av tullmyndigheternas spaningsenheters undersökningar hade det nämligen inte gått att avgöra vilket ansvar som Südfleischs företrädare hade för förfalskningen av handlingen eller för det vilseledande användandet av densamma.
54 Kommissionen förnekar att den ersatt de beslut som de nationella myndigheterna fattat med stöd av sitt utrymme för skönsmässig bedömning med sina egna beslut. De nationella myndigheternas befogenheter omfattas under alla omständigheter av begränsningar som följer av gemenskapsrätten och skall utövas med beaktande av den relevanta gemenskapslagstiftningens anda och målsättningar. Enligt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 - en undantagsbestämmelse som skall tolkas restriktivt - tillåts medlemsstaterna att förlänga frister endast i de fall det inte har varit möjligt att inom den föreskrivna fristen förete de nödvändiga handlingarna till följd av objektiva omständigheter som varit oberoende av exportörens agerande. Genom att inte iaktta dessa kriterier, skall Hauptzollamt i förevarande fall tydligt ha överskridit sina befogenheter.
55 Kommissionen har dessutom erinrat om att en tjänsteman vid de tyska tullmyndigheternas spaningsenhet - som informerade förbundsfinansministeriet direkt - deltog i den undersökning som kommissionens tjänstemän genomförde i Beirut i juni 1991. Under den undersökningen framkom att bidrag utbetalats rättsstridigt i fråga om 2 500 ton nötkött som var avsett för FAE men som omdirigerats till Libanon. Trots att det var nödvändigt att genomföra ytterligare undersökningar efter att uppdraget slutförts, såsom den tyska regeringen hävdar, kunde inte Hauptzollamt, när fristen skulle förlängas, vara omedveten om att det intyg om att varorna förtullats i FAE som bolaget ingivit nästan tre månader tidigare hade förfalskats och att Südfleisch hade kännedom (eller misstanke) om att handlingen inte var äkta. Dessutom anser kommissionen att det är synnerligen förvånande att förlängningen beviljats så lång tid (sex månader) innan den ursprungliga årslånga fristen löpte ut och dessutom ovanligt snabbt (samma dag som Südfleisch inkom med begäran, det vill säga den 24 september 1991). Även omständigheten att tillståndet gavs endast en dag innan de tyska myndigheterna tillsändes uppgifterna om det officiella kontrolluppdraget i Beirut utgör åtminstone ett sällsamt sammanträffande.
56 Slutligen hävdar kommissionen, i motsats till vad den tyska regeringen har påstått, att fastställande av eventuellt straffrättsligt ansvar inte har någon relevans för kontrollen av om de i artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 föreskrivna villkoren är uppfyllda. Däremot skulle föremålet för kontrollen med säkerhet även omfatta frågan om det är förenligt med bestämmelsen att bevilja en exportör ett undantag - under omständigheter liknande dem i förevarande mål, efter att kvantitativa manipulationer upptäckts - för att denne skall kunna agera ytterligare för att söka efter de "rätta dokumenten".
57 Jag anser att inom ramen för artikel 47.4 i förordning nr 3665/87 är fastställandet av om exportören varit omsorgsfull, och därför har rätt till en förlängning av tidsfristen, en fråga som har samband med begreppet force majeure. En underförstådd hänvisning till begreppet force majeure finns i tjugofjärde övervägandet till förordningen, vilket skall ligga till grund för tolkningen av artikel 47.4.(47) Att det föreligger force majeure befriar inte exportören från skyldigheten att förete de handlingar, omfattande begärd bevisning, som avser betalningen av bidragen i fråga inom den föreskrivna fristen. Däremot kan exportören tillåtas att fortsätta sin verksamhet för att kunna erhålla och förete bevisning och således att erhålla belopp som annars inte skulle utbetalas. Jag anser således att det är lämpligt att undersöka om omständigheten att Südfleisch inte har företett bevisningen innan fristen förlängdes beror på just force majeure (låt oss för tillfället bortse från att det, som kommissionen har påpekat, är uppenbart onormalt att fristen förlängts sex månader innan den löpt ut och utan att resultatet av en pågående undersökning inväntats).
58 Enligt domstolens fasta rättspraxis har begreppet force majeure inte samma innehåll inom alla rättsområden och skall definieras i förhållande till den specifika rättsliga kontext där det är avsett att ha rättsverkningar.(48) Den rättsliga kontext som jag beskrivit ovan (se punkterna 50-57) förefaller i sak likna dem som domstolen hade att bedöma i de ovannämnda målen 109/86(49) och C-334/87,(50) i vilka domstolen fastslog att "trots att begreppet force majeure inte förutsätter att det är absolut omöjligt att genomföra handlingen i fråga, krävs det icke desto mindre att omständigheten att handlingen inte genomförts beror på faktorer som i förhållande till den som åberopar force majeure är yttre, onormala och oförutsägbara och vars konsekvenser inte hade kunnat undvikas trots all visad omsorg".
Jag anser det vara mycket betydelsefullt att Tyskland inte har kunnat åberopa någon yttre, onormal, oförutsägbar och oundviklig omständighet för att motivera den förlängning som beviljats Südfleisch, trots all den omsorg med vilken exportören agerat för att införskaffa bevisningen inom den föreskrivna fristen. Jag anser att det vid närmare påseende snarare är påståendet att bolaget agerat normalt omsorgsfullt och försiktigt som motsägs av de omständigheter som kommissionen har påvisat (se ovan punkt 53) och att så är fallet bortsett från om Südfleisch kan hållas ansvarigt för förfalskning av intyget om tullbehandling i FAE eller för att det använts i vilseledande syfte.(51)
Med vilka argument har då sökanden förklarat Südfleischs svårigheter att införskaffa bevisning avseende exporten? Av handlingarna i målet framgår endast svårförståeliga och oklara antydningar om att varutransportören och Al Fatha Goldstore (vars roll i köpeavtalet i fråga dessutom är synnerligen oklar) skall ha åsidosatt sina avtalsmässiga förpliktelser. Det är endast en av dessa (eller båda) näringsidkare, men inte Südfleisch, som skall ha tagit initiativ till återexporten till Libanon. Även om man skulle hålla med den tyska regeringen om att Südfleisch har agerat med största omsorg, och även om anklagelserna gentemot exportörens båda avtalsparter skulle stödjas och bevisas av tydliga faktiska omständigheter, skulle inte kontraktsbrotten omfattas av begreppet force majeure. Som domstolen har fastslagit i domarna i de ovannämnda målen 109/86 och 334/87 kan störningar i uppfyllandet av avtalsförpliktelser inte anses vara extraordinära eller oförutsägbara, ven om de är oberoende av exportören. En sådan omständighet utgör nämligen en normal risk inom ramen för handelstransaktioner. Att exportören eventuellt är i god tro saknar således relevans. Exportören - som för övrigt är fullt fri att välja vem han skall handla med i sitt eget intresse - skall däremot vidta lämpliga försiktighetsåtgärder, såväl genom att införa lämpliga klausuler i avtalen som genom att ingå ett särskilt försäkringsavtal. Liknande principer är tillämpliga i fråga om eventuella fall av bedrägerier avseende återimport till gemenskapen av varor som exportören erhållit bidrag för.(52)
59 I den rättspraxis som jag hänvisat till ovan har det även klargjorts att medlemsstaterna kvarstår under kommissionens kontroll avseende befogenheten att erkänna vissa omständigheter som fall av force majeure vilket gör det möjligt att förlänga en exporthandlings giltighet eller en frist för export. Enligt domstolen är kommissionens kontrollbefogenhet nödvändig för att garantera en korrekt tillämpning av gemenskapsrätten.(53) Jag ser inte några skäl till att denna befogenhet inte skulle kunna utövas, i tillämpliga delar, även i fråga om de nationella myndigheternas skönsmässiga beslut att förlänga en frist för att inge bevisning enligt artikel 47.4 i förordning nr 3665/87. Jag anser således att det inte heller finns stöd för den tyska regeringens argument att kommissionen inte kan ålägga medlemsstaterna sin uppfattning om hur bedömningen i fråga skall göras. Kommissionen har däremot med rätta ansett att Hauptzollamt åtminstone borde ha inväntat det nära förestående meddelandet av kontrollundersökningens resultat innan den fattade sitt beslut, och att de tyska myndigheterna först efter att den ursprungliga årslånga fristen löpt ut (i mars 1992) hade kunnat göra en korrekt värdering av Südfleischs omsorgsfullhet på grundval av alla de omständigheter som kunnat konstateras efter det att exportdeklarationen togs emot. Kommissionen har också med rätta beaktat - bortsett från fallet med force majeure - de ekonomiska konsekvenserna av beslutet att bevilja förlängning av fristen. Denna skall nämligen endast syfta till att göra det möjligt för exportörerna att övervinna de svårigheter som dessa kan stöta på då de skall införskaffa den bevisning som begärts och kan inte i något fall tillämpas för att göra det möjligt för de berörda att begränsa de skadliga ekonomiska verkningarna av deras eget felaktiga handlande eller att helt och hållet undkomma dessa verkningar, vilket förefaller ha skett i detta fall. Avslutningsvis kan talan inte vinna bifall på den fjärde grunden. Att Südfleischs tidsfrist förlängdes på ett rättsstridigt sätt, dels till följd av att force majeure inte förelåg, dels till följd av att myndigheten missbrukade sitt utrymme för skönsmässig bedömning, medförde att bolaget inkom med bevisning för sent. Under dessa omständigheter kan utgifterna för de omtvistade bidragen inte belasta EUGFJ.(54)
VI - Den femte grunden: Huruvida den rättelse var rättsstridig som kommissionen vidtog avseende 518 181 DM med anledning av oegentligheter som bolaget Barfuß begick åren 1986 och 1987 vid export av nötkött till Zimbabwe
60 Under ett uppdrag i Zimbabwe i februari och mars 1990 upptäckte tjänstemän vid de tyska tullmyndigheternas spaningsenheter tyska hälsointyg angående (bland annat) partier nötkött som bolaget Barfuß hade angivit sig ha exporterat till Sydafrika och för vilka det hade uppburit exportbidrag. Vid tiden för exporten föreskrevs inte något bidrag för export av den berörda produkten till Zimbabwe. De tyska myndigheterna skall ha återkrävt de bidrag som utbetalats till Barfuß på ett mycket tveksamt sätt. Närmare bestämt skall Hauptzollamt ha inlett förfarandet först i juli 1991, ett år efter att myndigheten meddelats resultaten av ovannämnda uppdrag. Efter att ha bifallit de tyska myndigheternas begäran om uppskov till räkenskapsavslutet för följande räkenskapsår, som myndigheterna ingivit för att under tiden försöka driva in de belopp som utbetalats utan grund, beslutade kommissionen med stöd av artikel 8.2 i förordning nr 729/70(55) att göra den omtvistade rättelsen för de konstaterade oegentligheterna (att produkten exporterats till Sydafrika och därefter återexporterats till Zimbabwe för att därefter återimporteras tullfritt till gemenskapen inom ramen för tredje Lomé-konventionen).
61 Enligt den tyska regeringen är kommissionens konstaterande att de omtvistade betalningarna skulle vara rättsstridiga såväl godtyckligt som ogrundat. De tyska hälsointyg som upptäckts i Zimbabwe skulle nämligen endast göra det möjligt att fastslå att de varor som Barfuß exporterat var sunda och inte att även spåra den väg de förflyttats. Handlingarna i fråga skulle i varje fall inte vara av sådan art att de dokument som avsåg förtullning i Sydafrika och följesedlarna berövades allt värde som bevisning. Det skulle i synnerhet inte gå att utesluta att de produkter som Barfuß exporterat bringats i omsättning i Sydafrika och att intygen i fråga - som utfärdats i Tyskland och stämplats i Zimbabwe - genom bedrägeri tilldelats andra köttpartier vid senare transaktioner efter det att produkten importerats till Afrika. Att indrivningsförfarandet inletts med försening berodde på att det rådde tvivel kring huruvida indrivningen var laglig och skulle kunna få en positiv utgång, eftersom de handlingar som tjänstemännen vid tullmyndigheternas spaningsenheter ingivit - och som låg till grund för indrivningsförfarandet - ansågs sakna bevisvärde. På samma sätt avslutades förfarandet på grund av att Hauptzollamt var övertygat om att förfarandet med återbetalning av de olagligt uppburna beloppen hade kunnat överklagas med framgång.
62 Kommissionen godtar inte dessa argument och anser att de skulle leda till att indrivningsförfaranden - i motsats till vad som följer av domstolens rättspraxis - endast skulle vara möjliga att genomföra då det med säkerhet bevisas att de exporterade varorna släppts ut på marknaden för konsumtion i en annan medlemsstat än destinationslandet. Kommissionen anser att det i förevarande fall ankom på Barfuß att ge ovedersäglig bevisning för att varorna försatts i fri omsättning i det angivna destinationslandet (Sydafrika) genom att förete andra handlingar än intygen om tullbehandling, vars bevisvärde ifrågasatts genom att hälsointyg avseende samma partier upptäckts i Zimbabwe. Då någon sådan bevisning inte företetts, var det nödvändigt att vidta åtgärder för indrivning av de bidrag som redan utbetalats.
63 Mot bakgrund av de klara tolkningsdata som går att härleda ur domstolens tidigare praxis (närmare bestämt domen i målet Dimex)(56) var det enligt kommissionen fullständigt onödigt att förlänga uppskovet med indrivningsförfarandet - som Hauptzollamt beslutat i augusti 1991 på begäran av Barfuß - i syfte att invänta avgörande i den begäran om förhandsavgörande som Finanzgericht Hamburg hade ställt till domstolen i målet C-27/92.(57) Slutligen skall de tyska myndigheterna utan giltiga skäl ha avstått från att genomföra det beslut om indrivning som antogs den 1 juli 1991 och avslutat förfarandet genom beslut av den 7 juni 1994. Kommissionen anser att även om Hauptzollamt verkligen var övertygad om att beslutet att indriva de belopp som Barfuß olagligen uppburit var rättsstridigt, saknas grund för denna uppfattning mot bakgrund av domstolens ovannämnda rättspraxis. Den verkliga anledningen till att det förfarandet avslutades utan att några resultat uppnåtts skulle istället ha varit att hälsointygen i original inte kunde återfinnas av Hauptzollamt, till vilken myndighet intygen hade lämnats av spaningstjänsten vid tullen i en bilaga till uppdragsrapporten som sändes in den 5 juni 1990. I motsats till vad den tyska regeringen hävdar, kunde intygen i original inte giltigt ersättas med icke bestyrkta kopior av handlingarna som Hauptzollamt hade införskaffat från tjänstemän vid EG-kommissionen, eftersom dessa saknade bevisvärde inom den tyska rättsordningen.
64 Enligt artikel 8.2 i förordning nr 729/70 kan det anses vara rättsenligt att låta en medlemsstat bära kostnaderna för bidrag som utbetalats till en exportör och som inte har indrivits om det framgår att de nationella myndigheterna - efter att ha utbetalat bidragen oaktsamt eller till följd av oegentligheter - även har underlåtit att skyndsamt vidta åtgärder för att rätta till oegentligheterna. För att motivera det tveksamma och "ryckiga" indrivningsförfarandet har sökanden åberopat de tyska myndigheternas tvivel avseende frågan huruvida utbetalningarna till Barfuß var rättsstridiga, såsom kommissionen hävdat. Tvivlen i fråga skulle grunda sig på regler i nationell rätt (och på Bundesfinanzhofs rättspraxis) i fråga om bevisbörda (se ovan punkt 61), till vilka det hänvisas i artikel 8.1 i förordning nr 729/70.(58) Jag anser det emellertid vara uppenbart att det är möjligt att tillgripa bestämmelserna i den nationella lagstiftningen endast i den mån detta krävs för att genomföra gemenskapsrättens bestämmelser och i den mån tillämpningen av de nationella bestämmelserna inte inverkar menligt på de relevanta bestämmelsernas räckvidd och effektivitet eller möjliggör spekulativa transaktioner som gemenskapsrätten avser att bekämpa.(59)
65 I enlighet med de principer som domstolen har fastslagit i sina domar i de ovannämnda målen Dimex och Möllmann-Fleisch (se fotnoterna 56 och 57) var omständigheten att det i Zimbabwe upptäckts hälsointyg avseende köttpartier som Barfuß hade uppgivit sig ha exporterat till Sydafrika av sådan art att det gick att anföra skäliga och motiverade tvivel avseende frågan om syftet med de rörliga exportbidragen verkligen hade uppnåtts.(60) De tyska myndigheterna kunde och borde därför ha begärt att Barfuß skulle bevisa, genom att förete en eller flera av de handlingar som anges i artikel 20.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 2730/79 av den 29 november 1979 om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter,(61) som var tillämplig vid tiden för händelserna i målet, att köttet faktiskt hade saluförts inom den stat som angavs i intyget om tullbehandling och i följesedlarna. Då någon sådan bevisning inte företetts, måste det anses att Barfuß hade uppburit de omtvistade bidragen utan grund och att de tyska myndigheterna skyndsamt skulle ha agerat för att indriva dem.
66 Domstolen har sedan länge klargjort att till skillnad från vad som är fallet med förhållandet mellan de nationella interventionsorganen och näringsidkarna - vilket regleras i nationell rätt inom ramarna för de gränser som åläggs av gemenskapsrätten i enlighet med artikel 8.1 i förordning nr 729/70(62) - regleras förhållandena mellan medlemsstaterna och kommissionen, och således även frågor om ansvar för eventuell oaktsamhet, genom artikel 8.2 av gemenskapsrätten.(63) Av den allmänna förpliktelse att agera omsorgsfullt som stadgas i artikel 5 i fördraget - vilken artikel 8 i förordning nr 729/70 är ett uttryck för inom ramen för finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken(64) - följer att de nationella myndigheterna inte har rätt att motivera att de åsidosatt sin skyldighet att skyndsamt åtgärda oegentligheter genom att göra gällande "långa handläggningstider i de administrativa eller rättsliga förfaranden som den näringsidkaren inlett".(65) Det följer dessutom att medlemsstaterna är skyldiga att skyndsamt agera för att åtgärda oegentligheterna, eftersom det förhåller sig så, att efter en viss tid "riskerar indrivningen av felaktigt utbetalda belopp att försvåras eller att bli omöjlig på grund av vissa omständigheter såsom bland annat det faktum att företag upphör med sin verksamhet eller att räkenskapshandlingar försvinner".(66)
Sökanden påstår sig ha agerat med nödvändig skyndsamhet, men jag anser att händelserna i målet visar att så inte varit fallet. Hauptzollamt inledde indrivningsförfarandet ett år efter det att oegentligheterna konstaterats och det vilandeförklarades omedelbart. Närmare bestämt var förfarandet vilande i mer än ett år i väntan på att dom skulle avges i målet Möllmann-Fleisch. Avslutningsvis skall påpekas att omständigheten att hälsointygen i original hade försvunnit slutgiltigt förhindrade verkställighet av indrivningsbeslutet (se ovan punkterna 60 och 63).
67 Jag anser heller inte att kommissionen kan kritiseras för att i förevarande fall ha åsidosatt kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet i de finansiella relationerna med medlemsstaterna, så som jag erinrat om ovan.(67) Bortsett från omständigheten att de tyska myndigheterna inte med fog kunde vara ovetande om att deras passivitet kunde få ogynnsamma finansiella följder, framgår det av handlingarna i målet att kommissionen redan innan den preliminära rapporten utarbetats hade upplyst de tyska myndigheterna om att den avsåg att inte låta det omtvistade beloppet belasta EUGFJ till följd av att de inte iakttagit sin skyldighet att agera noggrant och skyndsamt för att återkräva de belopp som utbetalats utan grund (se ovan punkt 60). Talan kan således inte bifallas på den femte grunden.
VII - Den sjätte grunden: Huruvida den rättelse var rättsstridig som kommissionen vidtog avseende 3 118 563,54 DM med anledning av oegentligheter i samband med beviljandet av ett särskilt bidrag till nötköttsproducenter
68 Avslutningsvis föreslår jag att domstolen skall ogilla den sjätte grunden för talan, avseende den finansiella rättelse som kommissionen tillämpat - enligt en schablon om fyra procent - på grund av de ytterst begränsade möjligheterna att göra inspektioner, den medelmåttiga kontrollen av djurens identifiering samt frånvaron av giltiga administrativa kontroller - på de utgifter för det särskilda bidraget till nötköttsproducenter som uppgivits för år 1991 (på grundval av ansökningar som inlämnats i september 1990) av Bayern, Baden-Württemberg och Niedersachsen. Den tyska regeringen har dessutom under sammanträdet meddelat att den frånföll talan i denna del. Att det saknas fog för de argument som sökanden anfört framgår tydligt av domstolens dom av den 3 oktober 1996 - det vill säga efter det att det skriftliga förfarandet i detta mål avslutades - i mål C-41/96,(68) då fråga är om den liknande grund som Tyskland anförde mot kommissionens beslut om avslut av medlemsstaternas räkenskaper över de utgifter för räkenskapsåret 1990 som finansieras av garantisektionen vid EUGFJ. Genom det avgörandet ogillade domstolen samtliga de grunder som den tyska regeringen åter har åberopat genom sin sjätte grund i förevarande talan.
VIII - Förslag till avgörande
Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att domstolen
- ogillar talan och
- förpliktar Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 352, s. 82, svensk specialutgåva, område 3, volym 65, s. 208. Det skall noteras att de påpekanden som kommissionen lagt till grund för sitt beslut att inte belasta EUGFJ med de omtvistade beloppen (se nedan i förslaget) anges i dess preliminära rapport om resultaten av de kontroller som gjorts inför räkenskapsavslutet avseende garantisektionen vid EUGFJ för räkenskapsåret 1991 (dokument VI/320/94 av den 21 december 1994, nedan kallad den preliminära rapporten).
(2) - REG 1993, s. I-3399. I det målet ogillade domstolen den talan som Tyskland väckt i syfte att få beslutet om räkenskapsavslut avseende EUGFJ för räkenskapsåret 1988 ogiltigförklarat, bland annat i fråga om de rättelser som kommissionen gjort med anledning av utgifter för produktionsbidrag för stärkelse och socker. Rättelserna hade gjorts med anledning av att de tyska myndigheterna utan grund hade gynnat vissa bolag genom att tillåta dem att inkomma med begäran om utfärdande av intyg för beviljande av bidrag efter att bearbetningen av produkterna påbörjats och inte dessförinnan, vilket krävdes enligt gemenskapsbestämmelserna. Denna administrativa praxis - påpekade domstolen - utgjorde hinder för den ständiga kontroll av varorna som Tyskland var skyldig att utföra. Domstolen påpekade även att Tyskland inte kan göra gällande att ett annat system för kontroll vore effektivare för att undandra sig sagda skyldighet (domen, punkt 36-40).
(3) - Se artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 422/86 om ändring av kommissionens förordning (EEG) nr 1723/72 av den 26 juli 1972 om avslut av räkenskaper gällande garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EGT L 48, s. 31; svensk specialutgåva, område 3, volym 20, s. 106. Förordning nr 1723/72 publicerades i EGT L 186, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 4, s. 242). I enlighet med praxis i fråga om tillämpningen av förordning nr 1723/72 tillåts medlemsstaterna - även efter den 31 mars året efter det år som de aktuella utgifterna har uppkommit (det vill säga efter att fristen löpt ut för att inkomma med relevanta bevishandlingar) - att inkomma med ytterligare upplysningar av betydelse som är nödvändiga för avslutet av räkenskaperna hos de nationella myndigheter och organ som har befogenhet att betala ut exportbidrag och de interventioner som är avsedda att reglera jordbruksmarknaderna. På så sätt har medlemsstaterna rätt att beakta i synnerhet resultaten av de kontroller som kommissionen redan gjort. För att kommissionen skall kunna göra en snabb kontroll av de nationella räkenskaperna, föreskrivs i artikel 1.3 i förordning nr 1723/72 att om inte uppgifterna lämnas inom den fastställda tidsfristen, skall kommissionen fatta beslut på grundval av de uppgifter den har tillgång till vid utgången av tidsfristen, utom i de fall då förseningen beror på särskilda omständigheter.
(4) - Se kommissionens meddelande till fonden av den 3 juni 1993, dok. nr VI/216/93, närmare bestämt bilaga 2 om schablonmässiga rättelser.
(5) - Se dom av den 8 januari 1992 i mål C-197/90, Italien mot kommissionen (EGT 1990, s. I-1), punkterna 37-40, samt av den 22 juni 1993 i mål C-56/91, Grekland mot kommissionen (REG 1993, s. I-3433), punkterna 20-22.
(6) - Se dom av den 6 oktober 1993 i mål C-55/91, Italien mot kommissionen (REG 1993, s. I-4813), punkt 67.
(7) - Kommissionen hävdar att riktlinjerna inte ger upphov till någon direkt rättighet för medlemsstaterna. Rättsligt sett skulle den handlingen på sin höjd innebära att kommissionen själv beslutat att ålägga sig vissa begränsningar, med bibehållen rätt att i särskilda fall göra undantag från dessa (särskilt, som i förevarande fall, i en för medlemsstaterna gynnsam riktning).
(8) - Skyldigheten för medlemsstaterna att inom den fastslagna fristen meddela de upplysningar som är nödvändiga för att kommissionen skall kunna fatta beslut om räkenskapsavslut kan härledas direkt ur artikel 5 i fördraget och inte bara ur de specifika bestämmelserna i sekundärrätten (se dom av den 14 november 1989 i mål 14/88, Italien mot kommissionen, REG 1989, s. 3677, punkterna 16-20).
(9) - Se dom av den 9 augusti 1994 i mål C-413/92, Tyskland mot kommissionen (REG 1994, s. I-3781, punkterna 29-31).
(10) - EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23.
(11) - Den finansiella rättelse som kommissionen tillämpat på de aktuella exportbidragen, vilka ansågs ha uppburits rättsstridigt, fastställdes på grundval av ett belopp som varierade i förhållande till de aktuella perioderna (100 procent för perioden november 1990 till mitten av oktober 1991, 17 procent - motsvarande den andel av rättsstridiga transaktioner som kommissionen konstaterat genom en kontroll av ett provurval - för perioden mitten av oktober 1991 till mars 1992).
(12) - EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216. Artikel 5.1 har följande lydelse: "Betalning av ett rörligt eller fast bidrag skall i följande fall ske, inte enbart på villkor att produkten har lämnat gemenskapens tullområde, utan också - utom när den på grund av force majeure förstörts under transport - att den har importerats till tredje land eller, i tillämpliga fall, till ett bestämt tredje land inom tolv månader från den dag då exportdeklarationen togs emot:
a) Det råder starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse.
b) Produkten kan komma att återinföras till gemenskapen på grund av skillnaden mellan bidraget för den exporterade produkten och de importavgifter som tillämpades för en identisk produkt den dag då exportdeklarationen togs emot. ..."
(13) - EGT L 187, s. 8. I artikel 1 föreskrivs att "[m]ed avseende på beviljandet av exportbidrag skall djur av nötkreatur anses vara renrasiga avelsdjur och som sådana omfattas av undernummer 01 02 A I gemensamma tulltaxan om de överensstämmer med definitionen i artikel 1 i rådets direktiv 77/504/EEG av den 25 juli 1977".
(14) - EGT L 206, s. 8; svensk specialutgåva, område 3, volym 9, s. 49. I artikel 1 a definieras renrasiga avelsdjur som "varje nötkreatur vars föräldrar samt far- och morföräldrar är införda eller registrerade i stambok för samma ras [som förs av en avelsorganisation eller avelsförening som är officiellt godkänd] och som självt är infört i eller är registrerat och berättigat till införande i en sådan stambok". Dessutom föreskrivs i artikel 6.2 i direktiv 77/504 att till dess att gemenskapsbestämmelser har trätt i kraft i fråga om härstamningsintyg som utarbetats i enlighet med ett enhetligt förfarande, skall medlemsstaterna godkänna de officiella kontroller avseende avelsprövningar samt beräkning av djurens avelsvärde som utförs i varje medlemsstat, samt de stamböcker som för närvarande finns. På grundval av artikel 6.1 antog kommissionen beslut 86/130/EEG av den 11 mars 1986 om metoder för individprövning och beräkning av avelsvärdet hos renrasiga avelsdjur av nötkreatur (EGT L 101, s. 37; svensk specialutgåva, område 3, volym 20, s. 188) samt beslut 86/404/EEG av den 29 juli 1986 om utformning och innehåll i fråga om härstamningsintyg för renrasiga avelsdjur av nötkreatur (EGT L 233, s. 19; svensk specialutgåva, område 3, volym 21, s. 252).
(15) - EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4.
(16) - Se bland annat dom av den 6 oktober 1993 (ovan fotnot 6), punkt 13.
(17) - Se dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen, REG 1993, s. I-5611), punkterna 11, 12, 16 och 17. Se även dom av den 25 november 1980 i mål 820/79, Belgien mot kommissionen (REG 1980, s. I-3537), punkt 15, av den 21 februari 1989 i mål 214/86, Grekland mot kommissionen (REG 1989, s. 367), punkt 19, samt av den 19 februari 1991 i mål C-281/89, Italien mot kommissionen (REG 1991, s. I-347), punkt 20. I sitt förslag till avgörande av den 22 november 1990 i sistnämnda mål påpekade generaladvokaten Mischo att en strikt tillämpning av regeln om fördelning av bevisbördan "inte bara skulle strida mot principen att 'det är käranden som har bevisbördan' [actori incumbit probatio], utan även skulle ålägga kommissionen en negativ bevisbörda som är mycket svår att uppfylla, medan det är rimligt att svarandestaten, som kan förutsättas vara medveten om de villkor som föranlett den att genomföra transaktionerna i fråga, skall kunna uppfylla sin positiva bevisbörda" (se REG 1991, s. I-354), punkt 19.
(18) - Se förslag till avgörande av den 22 november 1990 (ovan fotnot 17), punkt 19.
(19) - År 1991 importerades fler än 57 000 djur till Polen från Tyskland, jämfört med de 166 djur som importerades år 1990 och de 374 djur som importerades år 1989.
(20) - Se skrivelsen till förbundsfinansministern av den 12 november 1991, vilken innehåller en begäran om att en undersökning skall inledas av de berörda tullmyndigheterna eller av åklagarmyndigheterna (se bilaga 3 till kommissionens duplik).
(21) - Se skrivelse av den 24 mars 1992 av Dr. Jentsch (som kommissionen företett i bilaga 4 till sin duplik) avseende direktör Maleszewskis uttalanden.
(22) - Se ovan, fotnoterna 20 och 21 samt motsvarande stycken i texten.
(23) - Se ovan fotnot 12 och motsvarande del av texten.
(24) - Se kommissionens förordning (EEG) nr 2342/92 av den 7 augusti 1992 om import av renrasiga avelsdjur av nötkreatur från tredje land och beviljande av exportbidrag för detta samt om upphävande av förordning (EEG) nr 1544/79 (EGT L 227, s. 12, nedan kallad förordning nr 2342/92).
(25) - Se ovan fotnot 19 och motsvarande del av texten.
(26) - Se ovan fotnot 14 och motsvarande del av texten.
(27) - Användningen av ett härstamningsintyg i enlighet med modellen är inte obligatorisk "förutsatt att de uppgifter som nämns i detta beslut redan finns i sådana handlingar som åtföljer ett renrasigt nötkreatur vid handel inom gemenskapen" (se tredje övervägandet i beslut av den 29 juli 1986, ovan fotnot 14).
(28) - Se dom av den 21 september 1983 i de förenade målen 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor (REG 1983, s. 2633; svensk specialutgåva, volym 7, s. 233).
(29) - Se dom av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen (REG 1990, s. I-2321), punkterna 16-20, i fråga om beviljande av bidrag för bevarande av besättningar av mjölkkor och bidrag till förmån för producenter av fårkött.
(30) - Artikel 8.1 i förordning nr 729/70, som utgör grundförordningen med avseende på gemenskapens och medlemsstaternas skyldigheter i fråga om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken, har följande lydelse:
"Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
- försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
- förhindra och beivra oegentligheter,
- indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet. ..."
(31) - Se dom av den 2 juni 1994 i mål C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem (REG 1994, s. I-2283), punkterna 14, 17 och 18. Min kursivering, hänvisningar har utelämnats.
(32) - Se ovan, fotnot 30, samt motsvarande del av texten.
(33) - I analogi med det nyssnämnda anser jag att det är just på grundval av principen om att det framför allt är medlemsstaterna som ansvarar för att reglerna om EUGFJ:s finansiering iakttas strikt, som det saknas fog för ett annat av den tyska regeringens argument avseende tillämpningen av artikel 5 i förordning nr 3665/87 (ovan fotnot 12, samt punkterna 30 och 31). Enligt Tyskland skall kommissionen ha åsidosatt sin skyldighet att samarbeta lojalt i enlighet med artikel 5 i fördraget. Trots att institutionen hyste "starkt tvivel om produktens faktiska bestämmelse", skall den ha underlåtit att "begära att medlemsstaterna skall tillämpa bestämmelserna i punkt 1" i enlighet med artikel 5.2, och i varje fall skall kommissionen ha underlåtit att utöva sin kompletterande funktion inom ramen för det kontrollsystem som inrättats genom förordning nr 729/70. Jag anser emellertid att kommissionen - trots att den har befogenhet till det - inte var skyldig att ställa den begäran som avses i artikel 5.2 till Tyskland. Skyldigheten för medlemsstaterna att tillämpa artikel 5.1 är självständig och beror inte på ett tidigare initiativ från kommissionens sida (det går dessutom att i förevarande fall hysa tvivel om att ett sådant initiativ skulle ha varit verkningsfullt).
(34) - Se dom av den 12 juni 1990 (ovan fotnot 29), punkterna 16-21, enligt vilken kommissionen - om den fastslår att det i en medlemsstat saknas de kontroller som är nödvändiga för att garantera att de materiella och formella kraven för beviljande av bidragen skall iakttas, eller att genomförandet av kontrollerna är så bristfälligt att det finns misstankar om att kraven inte iakttagits - har skäl att inte godkänna vissa utgifter som medlemsstaten har haft. Denna befogenheter har kommissionen även om det bevisas att det inte har förekommit någon väsentlig oegentlighet (se dom av den 25 februari 1988 i mål 327/85, Nederländerna mot kommissionen, REG 1988, s. 1065). Se även dom av den 8 januari 1992 (ovan fotnot 5), punkt 38.
(35) - Sökanden har emellertid inte argumenterat för att utgifterna för de omtvistade bidrag som utbetalats år 1991 skulle påföras EUGFJ med ett belopp motsvarande åtminstone ett antal djur som motsvarade det antal som rättsenligt exporterades under följande räkenskapsår (1992: 9 300 djur) eller det antal som hade exporterats föregående räkenskapsår (1990: 166 djur).
(36) - Se dom av den 5 februari 1987 i mål 288/85, Plange Kraftfutterwerke (REG 1987, s. 611), punkterna 16-19, där skyldigheten att återbetala belopp som uppburits utan grund, vid förskottsbetalning av exportbidrag, begränsas till skillnaden (ökad med 20 procent) mellan de bidrag som utbetalats för de produkter som deklarerats såsom exporterade och de bidrag som exportören borde ha erhållit för de faktiskt exporterade produkterna (i det då aktuella fallet, fårfoder vars spannmålshalt understeg uppgivna 65 procent). Av desto starkare skäl skall en sådan begränsning enligt domstolen göras då den faktiskt exporterade produkten - även om den företer andra kännetecken (i det aktuella fallet en högre halt aska i mjöl) än de som uppgivits på betalningsordern - i allt väsentligt motsvarar den uppgivna produkten, vilket framgår av att de omfattas av samma tulltaxenummer (se dom av den 27 februari 1992 i de förenade målen C-5/90 och C-206/90, Bremer Rolandmühle Erling, REG 1992, s. I-1157), punkterna 33-37.
(37) - Se bland andra dom av den 7 februari 1979 i mål 18/76, Tyskland mot kommissionen (REG 1979, s. 343), samt av den 27 februari 1985 i mål 56/83, Italien mot kommissionen (REG 1985, s. 703).
(38) - Artikel 8.2 har följande lydelse: "Om en fullständig indrivning [av förlorade belopp] inte kan åstadkommas skall de finansiella följderna av oegentligheter och försummelser bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna."
(39) - Se ovan fotnot 3 och motsvarande del av texten.
(40) - EGT L 67, s. 11. Artikel 5.2 har följande lydelse:
"Då en medlemsstat anser att ett belopp inte kan eller inte kan förväntas indrivas i sin helhet skall den i särskild ordning underrätta kommissionen om det belopp som inte återbetalats och skälen för att beloppet enligt medlemsstatens mening skall belasta gemenskapens eller medlemsstatens budget.
Dessa uppgifter skall vara tillräckligt detaljerade för att kommissionen skall kunna fatta ett beslut om vem som skall bära det ekonomiska ansvaret enligt artikel 8.2 i förordning (EEG) nr 729/70 ..."
(41) - Se bland andra dom av den 14 januari 1981 i mål 819/79, Tyskland mot kommissionen (REG 1981, s. 21), punkterna 19-21.
(42) - Se dom av den 2 juni 1994 (ovan fotnot 31), punkt 19.
(43) - I förbigående kan sägas att den skyndsamhet med vilken de behöriga tyska myndigheterna agerade då de väl fått kännedom om att det förelåg tillräcklig bevisning för att åtala IMEX:s företrädare, verkar bekräfta att det var med rätta som kommissionen beslutade att låta de belopp som utbetalats för de rättsstridiga transaktioner som genomförts efter den 1 januari 1986 belasta Tyskland, trots att den EUGFJ först genom skrivelse av den 20 november 1985 fäste de behöriga tyska myndigheternas uppmärksamhet på exportörens verksamhet, det vill säga först fyrtio dagar dessförinnan.
(44) - Se bland andra dom av den 9 mars 1978 i mål 106/77, Simmenthal (REG 1978, s. 629; svensk specialutgåva, volym 4, s. 75), punkt 17, samt av den 19 juni 1990 i mål C-213/89, Factortame m.fl. (REG 1990, s. I-2433), punkterna 18 och 19.
(45) - Se dom av den 11 oktober 1990 i mål C-34/89, Italien mot kommissionen (REG 1990, s. I-3603), punkt 14.
(46) - Se dom av den 10 juli 1990 i mål C-334/87, Grekland mot kommissionen (REG 1990, s. I-2849), punkt 31.
(47) - Tjugofjärde övervägandet i förordning nr 3665/87 har följande lydelse: "Inget exportbidrag beviljas om fristerna ... för att lämna in de bevis som krävs för att erhålla bidrag överskrids. ... Bestämmelser bör därför antas i enlighet med kommissionens förordning (EEG) nr 2220/85 (om gemensamma tillämpningsföreskrifter för systemet med säkerheter för jordbruksprodukter (EGT L 205, s. 5; svensk specialutgåva, område 3, volym 19, s. 55, ändrad genom förordning (EEG) nr 1181/87 (EGT L 113, s. 31; svensk specialutgåva, område 3, volym 23, s. 127, min kursivering))". I artikel 19 i förordning nr 2220/85 i dess lydelse enligt artikel 1 i förordning nr 1181/87 föreskrivs, avseende återbetalning av säkerhet, att när tidsgränsen för styrkande av den slutliga rätten till beloppet har löpt ut utan att bevismaterial har lagts fram får tidsfristen förlängas i fall av force majeure.
(48) - Se bland annat dom av den 27 oktober 1987 i mål 109/86, Theodorakis (REG 1987, s. 4319), punkt 6.
(49) - Se ovan fotnot 48 och motsvarande del av texten (Bolaget Theodorakis hade erhållit ett exportintyg för olivolja mot ställande av säkerhet och begärde - till följd av att köpeavtalet hävts till följd av köparens kontraktsbrott - att skyldigheten att exportera skulle upphävas och att säkerheten skulle frisläppas, se punkterna 7 och 8).
(50) - Se ovan fotnot 46 och motsvarande del av texten (av intresse för detta mål är att kommissionen gjorde en rättelse avseende en förlängning av den ursprungliga giltighetstiden för ett exportintyg som grekiska myndigheter hade gjort till följd av att ett köpeavtal hade hävts till följd av köparens kontraktsbrott (den sudanesiska regeringen hade inte öppnat en kreditlinje för att finansiera transaktionen). Förlängningen hade medfört att ett högre bidrag utbetalats än det som gällde den dag då tullformaliteterna avklarades. Se punkterna 21, 34 och 35).
(51) - Mot bakgrund av vad som ovan påpekats i fråga om nödvändigheten att skilja mellan förebyggande av oegentliga negativa finansiella konsekvenser för gemenskapsbudgeten och det straffrättsliga beivrandet av motsvarande oegentligheter (se punkt 44), anser jag att det är onödigt att beröra de tyska myndigheternas argument att Südfleisch skall anses ha agerat omsorgsfullt med avseende på tillämpningen av artikel 47.4 i förordning nr 3665/87, eftersom varken förundersökningarna eller tullmyndigheternas undersökningar hade lett till att bolagets företrädare kunnat hållas ansvariga (se ovan punkt 53).
(52) - Sådant handlande medför följaktligen att rätten till bidrag förfaller även om exportören inte har gjort sig skyldig till bedrägeriet eller är i god tro. Se dom av den 9 augusti 1994 i mål C-347/93, Boterlux (REG 1994, s. I-3933).
(53) - Se dom av den 10 juli 1990 i det ovannämnda målet Grekland mot kommissionen (ovan fotnot 46), punkt 30.
(54) - Se dom av den 27 februari 1985 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 37).
(55) - Se ovan fotnot 38.
(56) - Se dom av den 11 juli 1984 i mål 89/83, Dimex (REG 1984, s. 2815), punkt 11.
(57) - Se dom av den 31 mars 1993 i mål C-27/92, Möllmann-Fleisch (REG 1993, s. I-1701). I det målet hade den tyska domstolen frågat EG-domstolen följande: "Är det tillräckligt, för att det inte skall anses vara bevisat att import skett till ett tredje land - vilken bevisning krävs för att det rörliga bidraget skall utbetalas ... som skall göras ... genom att tulldeklarationen som överensstämmer med den lagliga modellen företes - att det råder skäligt tvivel om huruvida de varor som anges i tulldeklarationen verkligen har nått marknaden i bestämmelselandet, eller skall motsatsen bevisas, det vill säga att import inte har skett?" Med stöd av den tidigare domen i målet Dimex (ovan fotnot 56) stödde domstolen den hänskjutande domstolens första alternativ genom att fastslå att tulldeklarationen har ett begränsat bevisvärde.
(58) - Se domen i det ovannämnda målet Deutsche Milchkontor m.fl. (ovan fotnot 28), punkt 36.
(59) - Se dom av den 21 februari 1991 i mål C-28/89, Tyskland mot kommissionen (REG 1991, s. I-581), punkt 33, och av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl. (REG 1982, s. 1503), punkt 29.
(60) - Se dom av den 2 juni 1976 i mål 125/75, Milch-, Fett- und Eier-kontor (REG 1976, s. 771), punkt 6, i vilken domstolen fastslog att systemet med rörliga bidrag inte skulle ha något existensberättigande om det för att erhålla ett högre bidrag vore tillräckligt att helt enkelt lossa varorna i en hamn i destinationslandet utan att varorna för den skull nådde importmarknaden.
(61) - EGT L 317, s. 1 i dess senare ändrade lydelse. Förordning nr 2730/70 upphävdes med verkan från och med den 1 januari 1988 genom artikel 50 i ovannämnda förordning nr 3665/87.
(62) - Se ovan fotnot 58 och motsvarande del av texten.
(63) - Se domen av den 11 oktober 1990 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 45), punkterna 9-11. Frågan huruvida det ankommer på den berörda medlemsstaten eller på gemenskapen att bära de finansiella kostnaderna för eventuella rättsstridiga utbetalningar får enligt domstolen direkta konsekvenser för gemenskapsbudgeten och kan således inte avgöras enligt nationell rätt, vilken är olika i de olika medlemsstaterna. Att den gemensamma jordbrukspolitikens finansiella konsekvenser läts variera i förhållande till de olika nationella bestämmelserna skulle i själva verket strida mot den gemensamma jordbrukspolitikens enhetlighet.
(64) - Se ovan fotnot 58 och motsvarande del av texten.
(65) - Se domen av den 21 februari 1991 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen (ovan fotnot 59), punkt 32.
(66) - Se domen av den 11 oktober 1990 i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen (ovan fotnot 45), punkt 12.
(67) - Se fotnot 45 och motsvarande del av texten.
(68) - Se dom av den 3 oktober 1996 i mål C-41/94, Tyskland mot kommissionen (REG 1996, s. I-4733), punkterna 6-73.