61983J0072
Στην υπόθεση 72/83,
που έχει ως αντικείμενο αίτηση του High Court της Ιρλανδίας προς το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογή του άρδρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία ζητείται, στο πλαίσιο της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του παραπέμποντος δικαστηρίου μεταξύ
Campus Oil Limited,
Estuary Fuel Limited,
McMullan Bros Limited,
Ola Teoranta,
PMPA Oil Company Limited,
Tedcastle McCormick & Company Limited
κατά
Minister for Industry and Energy,
Ιρλανδικού Δημόσιου,
The Attorney General,
Irish National Petroleum Corporation Limited,
η έκδοση προδικαστικής απόφασης ως προς την ερμηνεία των άρθρων 30 και 36 της Συνθήκης ΕΟΚ σε σχέση με την εθνική κανονιστική ρύθμιση που αφορά τον εφοδιασμό σε προϊόντα πετρελαίου,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
συγκείμενο από τους Mackenzie Stuart, πρόεδρο, Τ. Koopmans, Κ. Bahlmann και Υ. Galmot, προέδρους τμήματος, Ρ. Pescatore, Α. O'Keeffe, G. Bosco, Ο. Due και U. Everling, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Sir Gordon Slynn
γραμματέας: Η. Α. Rühi, κύριος υπάλληλος διοίκησης
εκδίδει την ακόλουθη
ΑΠΟΦΑΣΗ
Περιστατικά
Τα πραγματικά περιστατικά της υπόθεσης, η εξέλιξη της διαδικασίας και οι παρατηρήσεις που κατατέθηκαν δυνάμει του άρθρου 20 του Πρωτοκόλλου περί του Οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ συνοψίζονται ως εξής:
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
1.
Δυνάμει του άρθρου 2 του ιρλανδικού «Fuels (Control of Supplies) Act» [νόμου που αφορά τον έλεγχο των προμηθειών σε καύσιμα] του 1971, όπως τροποποιήθηκε το 1982, η ιρλανδική κυβέρνηση, μπορεί να αποφασίσει ότι λόγοι δημόσιου συμφέροντος επιβάλλουν να ελέγχει ο αρμόδιος υπουργός, για λογαριασμό του Δημοσίου, την αγορά, τον εφοδιασμό και τη διανομή των καυσίμων. Η απόφαση, αυτή ισχύει για καθορισμένο χρονικό διάστημα, το οποίο δεν υπερβαίνει, σύμφωνα με το νόμο του 1982, τους 12 μήνες από την έκδοση της, υπό την επιφύλαξη της δυνατότητας έκδοσης απόφασης με την οποία να παρατείνεται η ισχύς της αρχικής απόφασης. Στις 11 Απριλίου 1979 η ιρλανδική κυβέρνηση εξέδωσε απόφαση με την οποία έκρινε ότι για λόγους δημόσιου συμφέροντος ήταν αναγκαίος ο έλεγχος του εφοδιασμού σε καύσιμα και της διανομής τους. Στη συνέχεια, η ισχύς της απόφασης αυτής παρατάθηκε επανειλημμένα.
Το άρθρο 3 του «Fuels (Control of Supplies) Act», όπως είναι διατυπωμένο στον τροποποιητικό νόμο του 1982, ορίζει ότι στους τομείς που καλύπτονται από την εν λόγω απόφαση ο υπουργός μπορεί με απόφαση του να λαμβάνει μέτρα, προκειμένου να ρυθμίζει ή να ελέγχει την αγορά, τον εφοδιασμό, τη διανομή ή την εμπορία του ή των τύπων καυσίμων στα οποία αναφέρεται η εν λόγω απόφαση, ώστε να διασφαλίζει τη συνέχιση και την ασφάλεια του εφοδιασμού σε αυτόν ή σε αυτούς τους τύπους καυσίμων, καθώς και να λαμβάνει μέτρα για τον έλεγχο, τη ρύθμιση, τον περιορισμό ή την απαγόρευση της εισαγωγής ή της εξαγωγής του ή των οικείων τύπων καυσίμων.
2.
Η Ιρλανδία δεν διαθέτει δική της πηγή εφοδιασμού σε αργό πετρέλαιο. Ως το 1979, η διάθεση στην ιρλανδική αγορά του μεγαλύτερου μέρους των προϊόντων της διύλισης του πετρελαίου βρισκόταν στα χέρια ενός μικρού αριθμού διεθνών εταιριών πετρελαίου που δεν είχαν αναλάβει δεσμεύσεις ή σταθερές υποχρεώσεις στην ιρλανδική αγορά.
Τον Ιούλιο του 1979η ιρλανδική κυβέρνηση, προκειμένου να ενισχύσει την ασφάλεια του εφοδιασμού της εσωτερικής αγοράς σε πετρέλαιο, ίδρυσε την Irish National Petroleum Corporation Limited (στο εξής: INPC), κρατική εταιρία πετρελαίου που έχει ως στόχο νο μεριμνά για την κάλυψη σημαντικού μέρους των αναγκών της ιρλανδικής αγοράς σε πετρέλαιο, να δρα στον τομέα της πετρελαιοβιομηχανίας και στην ιρλανδική αγορά πετρελαίου με τρόπο που να προωθεί την κανονική ανάπτυξη, καθώς και να ασκεί και διατηρεί οικονομική δραστηριότητα που να συμβάλλει στην αποτελεσματικότητα της πετρελαιοβιομηχανίας στην Ιρλανδία.
Η INPC συνήψε με ξένους προμηθευτές συμβάσεις ορισμένου χρόνου για την προμήθεια αργού πετρελαίου. Τα 1981 κάλυπτε το 10 ο/ο περίπου των ιρλανδικών αναγκών σε πετρέλαιο. Το αργό πετρέλαιο που αγόραζε η INPC διυλιζόταν για λογαριασμό της είτε στο μοναδικό ιρλανδικό διυλιτήριο πετρελαίου, που βρίσκεται στο Whitegate, στην κομητεία του Cork, είτε σε διυλιστήρια του Ηνωμένου Βασιλείου.
Το διυλιστήριο του Whitegate ελεγχόταν από την Irish Refining Co. Ltd, το εταιρικό κεφάλαιο της οποίας κατείχαν από κοινού τέσσερις μεγάλες εταιρίες πετρελαίου, και συγκεκριμένα η Shell Ltd, η Esso Petroleum Co. Ltd, η Texaco Trader Inc. και η BP (Ireland) Ltd.
Τον Αύγουστο του 1981, οι τέσσερις εταιρίες στις οποίες ανήκε το κεφάλαιο της Irish Refining Co. Ltd ενημέρωσαν τον Minister for Industry and Energy [Υπουργό Βιομηχανίας και Ενεργείας] της Ιρλανδίας σχετικά με την πρόθεση τους να δέσουν οριστικά τέρμα στη λειτουργία του διυλιστηρίου του Whitegate. Μετά από άκαρπες διαπραγματεύσεις με σκοπό να πειστούν οι εταιρίες αυτές να συνεχίσουν τη λειτουργία του διυλιστηρίου, η ιρλανδική κυβέρνηση είχε να επιλέξει μεταξύ της αγοράς του διυλιστηρίου για λογαριασμό του Δημοσίου και της οριστικής παύσης της λειτουργίας του. Στην τελευταία περίπτωση, όλοι οι προμηθευτές της ιρλανδικής αγοράς σε προϊόντα της διύλισης του πετρελαίου θα ήταν υποχρεωμένοι να εφοδιάζονται εκτός Ιρλανδίας, δηλαδή κυρίως, κατά 80 ο/ο περίπου, από το Ηνωμένο Βασίλειο.
Εκτιμώντας ότι η διατήρηση του διυλιστηρίου του Whitegate ήταν αναγκαία για τον απρόσκοπτο εφοδιασμό και αφού συμβουλεύτηκε σχετικά την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η ιρλανδική κυβέρνηση αγόρασε μέσω της INPC το σύνολο του εταιρικού κεφαλαίου της Irish Refining Co. Ltd, ιδιοκτήτριας του εν λόγω διυλιστηρίου.
3.
Επειδή ο Υπουργός Βιομηχανίας και Ενεργείας και οι εταιρίες πώλησης πετρελαίου δεν μπόρεσαν να συμφωνήσουν σε ποια βάση θα πωλούνταν τα προϊόντα του διυλιστηρίου του Whitegate, ο εν λόγω υπουργός, ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχει το προαναφερθέν άρθρο 3 του «Fuels (Control of Supplies) Act», όπως τροποποιήθηκε το 1982, εξέδωσε στις 25 Αυγούστου 1982 την απόφαση «Fuels (Control of Supplies) Order» (Statutory Instrument αριθ. 280 του 1982), με σκοπό να εξασφαλίσει τη συνέχιση της λειτουργίας του διυλιστηρίου του Whitegate.
Η απόφαση αυτή ισχύει για όλους όσους εισάγουν στην Ιρλανδία ένα από τα πολυάριθμα έλαια από πετρέλαιο στα οποία αναφέρεται. Υποχρεώνει τα εν λόγω πρόσωπα να αγοράζουν από την INPC ένα ποσοστό των αναγκών τους, για κάθε τύπο προϊόντων πετρελαίου και για ορισμένα συγκεκριμένα χρονικά διαστήματα, ίσο με το ποσοστό που αντιπροσωπεύει η παραγωγή του διυλιστηρίου του Whitegate σε σχέση με τις συνολικές ανάγκες σε πετρελαιοειδή που έχουν κατά το ίδιο χρονικό διάστημα όλα τα πρόσωπα στα οποία εφαρμόζεται η απόφαση. Οι ενδιαφερόμενοι είναι υποχρεωμένοι να παρέχουν στον αρμόδιο υπουργό τα αναγκαία σχετικά στοιχεία. Η υποχρέωση αγοράς περιορίζεται στο 35 % των συνολικών αναγκών του ενδιαφερομένου σε έλαια από πετρέλαιο ή το 40 0/0 οποιουδήποτε ειδικού τύπου ελαίου από πετρέλαιο.
Η τιμή αγοράς των εν λόγω προϊόντων καθορίζεται από τον Υπουργό Βιομηχανίας και Ενεργείας, ο οποίος λαμβάνει υπόψη τα έξοδα στα οποία υποβάλλεται η INPC ή η Irish Refining Co. Ltd σε σχέση με το κεφάλαιο, τις δαπάνες χρηματοδότησης, καθώς και με τα γενικά έξοδα για την αγορά του αργού πετρελαίου, τη μεταφορά, την εναποθήκευση, τη μεταποίηση και με όλα τα λοιπά έξοδα που συνεπάγεται η εκμετάλλευση του διυλιστηρίου. Στους ενδιαφερομένους παρέχεται η άδεια να καλύπτουν τα συμπληρωματικά έξοδα στα οποία υποβάλλονται κατ' αυτό τον τρόπο με αύξηση των δικών τους τιμών πώλησης.
4.
Οι εταιρίες Campus Oil Limited, Estuary Fueil Limited, McMullan Bros. Limited, Ola Teoranta, PMPA Oil Company Limited και Tedcastle McCormick & Company Limited εμπορεύονται προϊόντα πετρελαίου στην Ιρλανδία, όπου έχουν την έδρα τους, και αποτελούν τα μέλη της «Irish Indépendant Petroleum Association», ένωσης με σκοπό την προστασία των συμφερόντων των εταιριών πετρελαίου, το εταιρικό κεφάλαιο των οποίων είναι ιρλανδικό, και οι οποίες ασκούν τις εμπορικές τους δραστηριότητες αποκλειστικά ή κυρίως στην ιρλανδική αγορά. Οι εταιρίες αυτές ασχολούνται με την εισαγωγή και την πώληση προϊόντων πετρελαίου, ιδίως πετρελαίου εσωτερικής καύσης, βενζίνης και άλλων πετρελαίων διαφόρων ποιοτήτων. Καλύπτουν το 14 % περίπου της ιρλανδικής αγοράς βενζίνης και ένα υψηλότερο ποσοστό της αγοράς των άλλων προϊόντων πετρελαίου. Το υπόλοιπο της αγοράς καλύπτεται από πολυεθνικές εταιρίες.
Οι εν λόγω εταιρίες αντιτάχθηκαν στην υποχρέωση αγοράς από την INPC και υπέβαλαν σχετικά στην Επιτροπή τις αιτιάσεις τους.
Με έγγραφο της 1ης Φεβρουαρίου 1983, η Επιτροπή κίνησε κατά της Ιρλανδίας τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ για παράβαση των άρθρων 30, 36, 85, 86 και 90 της Συνθήκης ΕΟΚ. Η ιρλανδική κυβέρνηση υπέβαλε τις παρατηρήσεις της επί των εν λόγω αιτιάσεων με έγγραφο της 26ης Απριλίου 1983.
5.
Εξάλλου, αμφισβητώντας την υποχρέωση αγοράς που προβλέπει η «Fuel (Control of Supplies) Order» του 1982, οι προαναφερθείσες εταιρίες άσκησαν ενώπιον του High Court της Ιρλανδίας προσφυγή, με την οποία ζητούν να αναγνωριστεί ότι η εν λόγω απόφαση είναι ασυμβίβαστη με τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ και ειδικά με τα άρθρα 30, 31, 36, 85, 86, 90,92 και 93 της Συνθήκης.
Στο πλαίσιο της δίκης αυτής ενώπιον του High Court, οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη υποστηρίζουν ότι η υποχρέωση που υπέχουν σύμφωνα με τη «Fuels (Control of Supplies) Order» να αγοράζουν μέχρι το 35 % των αναγκών τους σε προϊόντα πετρελαίου από την INPC συνιστά μέτρο ισοδύναμο με ποσοτικό περιορισμό των εισαγωγών. Οι καθών ισχυρίζονται ότι η υποχρέωση αυτή δεν αποτελεί τέτοιο περιορισμό και ότι εν πάση περιπτώσει δικαιολογείται από λόγους δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφάλειας και συνεπώς εμπίπτει στο άρθρο 36 της Συνθήκης.
Το High Court έκρινε ότι, προτού ακούσει τους ισχυρισμούς και τα επιχειρήματα των διαδίκων σχετικά με τις συγκεκριμένες συνέπειες του επίδικου συστήματος επί των εμπορικών δραστηριοτήτων και σχετικά με τους λόγους που οδήγησαν στην αγορά του διυλιστηρίου του Whitegate από το Δημόσιο και στη θέσπιση του συστήματος αυτού για λόγους δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφαλείας, θα ήταν ορθό να υποβάλει στο Δικαστήριο ορισμένα ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου. Με Διάταξη του λοιπόν της 9ης Δεκεμβρίου 1982, υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
1.
Έχουν τα άρθρα 30 και 31 της Συνθήκης ΕΟΚ την έννοια ότι εφαρμόζονται σε σύστημα όπως αυτό που καθιερώθηκε με το «Fuels (Control of Supplies) Order» του 1982, στο βαθμό που το σύστημα αυτό επιβάλλει στους εισαγωγείς προϊόντων πετρελαίου σε ένα κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (στη συγκεκριμένη περίπτωση στην Ιρλανδία) την υποχρέωση να αγοράζουν από τα κρατικά διυλιστήρια πετρελαίου μέχρι το 35 ο/ο των αναγκών τους σε έλαια από πετρέλαιο;
2.
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο προηγούμενο ερώτημα, έχουν οι όροι «δημόσια τάξη» ή «δημόσια ασφάλεια» του άρθρου 36 της προαναφερθείσας Συνθήκης, σε σχέση με το σύστημα που καθιέρωσε το Order του 1982, την éwota ότι
α)
το σύστημα αυτό, όπως περιγράφηκε πιο πάνω, εξαιρείται, δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης, από την εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 30 ώς 34 της Συνθήκης, ή
6)
το σύστημα αυτό μπορεί να εξαιρεθεί από την εφαρμογή των διατάξεων αυτών υπό ορισμένες περιστάσεις και, αν ναι, υπό ποιες περιστάσεις;
6.
Η Διάταξη περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Απριλίου 1983.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν αφενός μεν οι Campus Oil Limited, Estuary Fuel Limited, McMullan Bros Limited, Ola Teoranta, PMPA Oil Company Limited και Tedcastle McCormick & Company Limited, προσφεύγουσες στην κύρια δίκη, εκπροσωπούμενες από τον Eoghan Ρ. Fitzsimons, Senior Counsel, και τον Richard Nesbitt, Barristerat-law, καθώς και τους Α. & L. Goodbody, Solicitors, αφετέρου δε το ιρλανδικό Δημόσιο, ο Υπουργός Βιομηχανίας και Ενεργείας και ο Attorney General, καθών στην κύρια δίκη, εκπροσωπούμενοι από τον Louis J. Dockery, Chief State Solicitor, η Irish National Petroleum Corporation Limited, καθής στην κύρια δίκη, εκπροσωπούμενη από τους Arthur Cox Co., Solicitors, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους Richard Wainwright και Julian Curali, μέλη της νομικής της υπηρεσίας.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Κάλεσε πάντως την Επιτροπή να απαντήσει σε ερώτηση σχετικά με τις ισχύουσες σε εθνικό επίπεδο σε άλλα κράτη μέλη διατάξεις περί εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου και περί της διανομής τους, καθώς επίσης και με τα ισχύοντα σε κοινοτικό και διεθνές επίπεδο, και να προσκομίσει ορισμένα έγγραφα. Η Επιτροπή ανταποκρίθηκε πριν από τη συνεδρίαση.
II — Γραπτές παρατηρήσεις
1. Παρατηρήσεις των προσφενγονσών στην κύρια δίκη
Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη σημειώνουν καταρχάς, στην εισαγωγή των παρατηρήσεων τους, ότι, πριν από την έναρξη ισχύος της επίδικης απόφασης, το 75 % περίπου των προϊόντων πετρελαίου που πωλούσαν το αγόραζαν από προμηθευτές και διυλιστήρια εγκατεστημένα σε άλλα κράτη μέλη. Οι αγορές αυτές πραγματοποιούνταν στην ισχύουσα κατά το χρόνο της αγοράς τιμή και οι πελάτες τους αποκόμιζαν όφελος από τις αγορές αυτές που πραγματοποιούνταν υπό καθεστώς ανταγωνισμού. Επειδή οι προσφεύγουσες αποτελούν μικρές ανεξάρτητες εταιρίες πετρελαίου, η τύχη τους εξαρτάται από την ατομική ικανότητα τους να κινούνται με απόλυτη ευελιξία στην ελεύθερη αγορά. Η επίδικη απόφαση εκμηδενίζει τελείως την ελευθερία αυτή και τις θέτει σε μειονεκτική από άποψη ανταγωνισμού θέση έναντι των μεγάλων πολυεθνικών εταιριών που δρουν στην ιρλανδική αγορά.
Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη δεν αμφισβητούν το γεγονός της αγοράς και της εκμετάλλευσης του διυλιστηρίου του Whitegate από την INPC και δεν έχουν καμία αντίρρηση το ιρλανδικό Δημόσιο να εκμεταλλεύεται το διυλιστήριο αυτό κατά τρόπο σύμφωνο προς τους όρους του ανταγωνισμού, χωρίς να στηρίζεται στην επίδικη απόφαση και στο επίδικο κανονιστικό σύστημα. Αντίθετα, αμφισβητούν το δικαίωμα του ιρλανδικού Δημοσίου να τις υποχρεώνει να αγοράζουν από το διυλιστήριο του Whitegate σημαντικό μέρος των αναγκών τους σε έλαια από πετρέλαιο, και μάλιστα στις τιμές που καθορίζονται κατ' εφαρμογή της επίδικης απόφασης και είναι υψηλότερες από εκείνες που ισχύουν στην ελεύθερη αγορά. Το σύστημα της υποχρεωτικής αγοράς που θεσπίζει η επίδικη απόφαση αποσκοπεί να εξασφαλίσει ότι το διυλιστήριο του Whitegate δεν θα λειτουργεί επί ζημία και υποχρεώνει τον πελάτη να επιχορηγεί τη λειτουργία και εκμετάλλευση του.
Όσον αφορά το πρώτο ερώτημα, οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη θεωρούν ότι η υποχρέωση αγοράς αποτελεί κλασικό παράδειγμα μέτρου ισοδύναμου με ποσοστικό περιορισμό κατά την έννοια των άρθρων 30 και 31 της Συνθήκης ΕΟΚ. Η απόφαση καθιερώνει ρητά περιορισμό στο εμπόριο των προϊόντων πετρελαίου και εμποδίζει τους ιρλανδούς εισαγωγείς πετρελαίου να εισάγουν το 35 % των αναγκών τους. Επειδή η απόφαση δεν περιέχει καμία δυνατότητα εξαίρεσης από την εν λόγω υποχρέωση, υφίσταται σαφής περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας των προϊόντων πετρελαίου μεταξύ της Ιρλανδίας και των άλλων κρατών μελών.
Επί πλέον, όπως ακριβώς έκρινε το Δικαστήριο με την απόφαση του της 20ής Μαΐου 1976 (υπόθεση 104/75, de Peijper, ECR σ. 613), η επίδικη απόφαση έχει ως συνέπεια η INPC να είναι αυτή που διοχετεύει τα εισαγόμενα προϊόντα πετρελαίου (αρχικά έστω υπό τη μορφή αργού πετρελαίου). Το σύστημα που περιορίζει τη δυνατότητα ορισμένων εμπόρων να πραγματοποιούν εισαγωγές, ενώ συγχρόνως παρέχει σε άλλο έμπορο μονοπωλιακό δικαίωμα εισαγωγής, θίγει κατ'ανάγκη την ελεύθερη κυκλοφορία των εν λόγω προϊόντων.
Όσον αφορά το οεντερο ερώτημα, οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη υπογραμμίζουν ότι, όπως προκύπτει από τη νομολογία του, το Δικαστήριο ερμηνεύει στενά το άρθρο 36 της Συνθήκης. Ειδικότερα, το άρθρο 36 αφορά μόνο τις περιπτώσεις που δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα (απόφαση της 19.12.1961 στην υπόθεση 7/61, Επιτροπή κατά Ιταλίας, ECR σ. 633' απόφαση της 9.6.1982 στην υπόθεση 95/81, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή σ. 2187). Επ' αυτού, σημασία έχει ότι το ερώτημα αφορά την ύπαρξη του συστήματος της υποχρέωσης αγοράς σε καθορισμένη τιμή και όχι το ζήτημα αν η Ιρλανδία πρέπει ή δεν πρέπει να έχει διυλιστήριο πετρελαίου.
Σύμφωνα με τις προσφεύγουσες, οι καθών δεν επέμειναν κατά την κύρια δίκη στην επίκληση της έννοιας της «δημόσιας τάξης». Εν πάση περιπτώσει, η έννοια αυτή προϋποθέτει την ύπαρξη πραγματικής και αρκετά σοβαρής απειλής, η οποία να θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας, και πρέπει να νοηθεί αυστηρά σε κοινοτικό πλαίσιο (απόφαση της 4.12.1974 στην υπόθεση 41/74, Van Duyn κατά Home Office, ECR α 1387 απόφαση της 27.10.1977 στην υπόθεση 30/77, Regina κατά Boucherau, ECR σ. 1999). Αντίθετα, το σύστημα που καθιερώνει η απόφαση έχει κατ' ουσία οικονομική 6άση, αφού έχει ως σκοπό να εξασφαλίσει την εκμετάλλευση του διυλιστηρίου του Whitegate με 6έ6αιη πελατεία και χωρίς οικονομική ζημία. Ως οικονομικό μέσο, το σύστημα έχει οικονομικό χαρακτήρα και συνεπώς δεν μπορεί να καλύπτεται από την έννοια της «δημόσιας τάξης» κατά το άρθρο 36. Είναι ίσως πιθανό να υπάρχουν περιστάσεις υπό τις οποίες η εκμετάλλευση ενός διυλιστηρίου πετρελαίου από κράτος μέλος να μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει αυτού του άρθρου- εν πάση όμως περιπτώσει, τίποτε δεν δικαιολογεί την ύπαρξη της υποχρέωσης αγοράς και του συναφούς συστήματος τιμών.
Όσον αφορά τη «δημόσια ασφάλεια», είναι δύσκολο να νοηθεί οποιαδήποτε σχέση με τον κατ' ουσία οικονομικό χαρακτήρα του συστήματος. Η δημόσια ασφάλεια αφορά την εσωτερική ασφάλεια ενός κράτους μάλλον παρά την εθνική ασφάλεια στο πλαίσιο των διακρατικών σχέσεων. Ακόμη και αν θεωρούσε κανείς ότι περιέχει κάποιο στοιχείο εξωτερικής ασφάλειας, αυτό δεν θα κάλυπτε το σύστημα που καθιερώνει η επίδικη απόφαση.
Όπως και με τον όρο «δημόσια τάξη», το Δικαστήριο είναι σε θέση να συμβάλει στην ερμηνεία της έκτασης και του περιεχομένου του όρου «δημόσια ασφάλεια» κατά την έννοια του άρθρου 36. Στον όρο αυτό περιλαμβάνεται η τήρηση του νόμου και η διατήρηση της τάξης στο εσωτερικό του κράτους. Σε ορισμένες ακραίες περιπτώσεις, η βοήθεια του εθνικού στρατού μπορεί να είναι αναγκαία για τη διατήρηση της ασφάλειας. Αντίθετα, δεν υπάρχει καμία σχέση μεταξύ του όρου αυτού και του συστήματος που καθιερώνει η επίδικη απόφαση. Λόγοι δημόσιας ασφάλειας θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν μόνο το γεγονός ότι το Δημόσιο έχει την κυριότητα και εκμεταλλεύεται το διυλιστήριο του Whitegate, όχι όμως και το σύστημα της υποχρέωσης αγοράς.
2. Παρατηρηθείς τον ιρλανδικού Αημοοίον, τον Υπονργον Βιομηχανίας και Ενεργείας και τον Attorney General
Η ιρλανδική κυβέρνηση περιγράφει καταρχάς την ιρλανδική νομοθεσία και την εξέλιξη της διαδικασίας ενώπιον του High Court. Υπογραμμίζει ιδίως ότι η προδικαστική παραπομπή γίνεται σε στιγμή κατά την οποία δεν έχουν ακόμη αποδειχθεί τα πραγματικά περιστατικά στο πλαίσιο της κύριας δίκης και κατά την οποία οι καθών δεν μπόρεσαν ακόμα να εκθέσουν και να αποδείξουν τους ουσιαστικούς λόγους που δικαιολογούσαν την αγορά του διυλιστηρίου του Whitegate και τη θέσπιση του επίδικου υποχρεωτικού συστήματος. Επ' αυτού, οι καθών προτίθενται να αποδείξουν τα ακόλουθα περιστατικά:
Η ιρλανδική κυβέρνηση αντιμετώπισε την επιτακτική ανάγκη να λάβει απόφαση για την αγορά του διυλιστηρίου σε πολύ σύντομο χρονικό διάστημα, επειδή προς το συμφέρον της διασφάλισης του εφοδιασμού σε πετρέλαιο, είναι αναγκαίο να λειτουργεί στην Ιρλανδία διυλιστήριο πετρελαίου. Μετά την αγορά του διυλιστηρίου, η κυβέρνηση κατέβαλε μεγάλες προσπάθειες για τη θέσπιση ενός συστήματος εκμετάλλευσης του διυλιστηρίου που θα ήταν αποτέλεσμα ελεύθερων διαπραγματεύσεων, κατέληξε όμως στο συμπέρασμα ότι μόνο ένα υποχρεωτικό σύστημα θα επέτρεπε την εκμετάλευση του διυλιστηρίου με τρόπο που να διασφαλίζει ως ένα βαθμό τη συνεχή διάθεση της παραγωγής του και τη δίκαιη μεταχείριση όλων των εταιριών πετρελαίου σε αποδεκτή από τις τελευταίες βάση. Πρέπει να ληφθεί υπόψη η εξαιρετικά μεγάλη εξάρτηση της Ιρλανδίας από μία και μοναδική πηγή εφοδιασμού, δηλαδή το Ηνωμένο Βασίλειο, όσον αφορά τις εισαγωγές προϊόντων της διύλισης του πετρελαίου. Το ιστορικό προηγούμενο και η σοβαρότητα της διατάραξης του εφοδιασμού σε πετρέλαιο κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1970 αποτελούν την απόδειξη. Η Ιρλανδία εξαρτάται από το πετρέλαιο, ως πηγή ενεργείας, για τη διατήρηση της εθνικής ζωής από όλες τις απόψεις, όχι μόνο την οικονομική, αλλά και την κοινωνική, ιατρική, στρατιωτική, αστυνομική και λοιπά. Πάντως η ιρλανδική κυβέρνηση διαπνέεται από τη σταθερή βούληση να αναζητήσει και να ανεύρει εναλλακτική λύση στα παρόντα προσωρινά μέτρα. Άλλωστε, σε άλλες χώρες και σε άλλα κράτη υφίσταται παρόμοια εθνική πολιτική με σκοπό την εξασφάλιση του εφοδιασμού σε πετρέλαιο. Τέτοια περίπτωση είναι η περίπτωση του συστήματος ελέγχου της διανομής πετρελαίου που διατηρεί η γαλλική κυβέρνηση με σύμφωνη γνώμη της Επιτροπής.
Ως προς το πρώτο ερώτημα, η ιρλανδική κυβέρνηση θεωρεί ότι τα άρθρα 30 και 31, απαγορεύουν κατ' ουσία όλες τις μορφές διάκρισης με τις οποίες αποσκοπείται να παρασχεθεί κάποιο είδος προστασίας ή προτίμησης στα εθνικά προϊόντα. Το επίδικο υποχρεωτικό σύστημα δεν έχει ούτε ως σκοπό ούτε ως αντικείμενο ούτε άλλωστε ως αποτέλεσμα οποιοδήποτε αντίκτυπο στο ενδοκοινοτικό εμπόριο. Επειδή η Ιρλανδία δεν διαθέτει εθνική πηγή αργού πετρελαίου, η μόνη συνέπεια έγκειται στην αντικατάσταση μέρους των εισαγωγών διυλισμένου πετρελαίου με εισαγωγές αργού πετρελαίου. 'Αρα, το σύστημα αυτό δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 30 επ. της Συνθήκης.
Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, η ιρλανδική κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το άρθρο 36 της Συνθήκης παρέχει στα κράτη μέλη πρωτογενή αρμοδιότητα στους τομείς που αφορά. Στην εθνική αρχή εναπόκειται καταρχάς να αποφασίσει ποια μέτρα πρέπει να ληφθούν. Αναφορικά με τη «δημόσια ασφάλεια», η έννοια αυτή περιέχει το ιδιαίτερο στοιχείο ότι η Κοινότητα δεν έχει καμία δική της αρμοδιότητα στον οικείο τομέα και ότι τα κράτη μέλη διατηρούν όλες τις σχετικές εξουσίες. Στον τομέα λοιπόν αυτόν το Δικαστήριο οφείλει, περισσότερο από όσο για τις άλλες έννοιας που αναφέρονται στο άρθρο 36, να σέβεται το πώς αντιλαμβάνονται τα ίδια τα κράτη μέλη την έννοια της δημόσιας ασφάλειας τους, ειδικότερα μάλιστα όταν το σχετικό μέτρο αποτελεί αντικείμενο επίσημης δήλωσης της κυβέρνησης του οικείου κράτους.
Δεν πρέπει να λησμονείται το γεγονός ότι οι αποφάσεις σε ζητήματα δημόσιας ασφάλειας λαμβάνονται συχνά υπό κατεπείγουσες συνθήκες. Επιπλέον, στην προκειμένη περίπτωση, η Ιρλανδία διαβουλεύτηκε επανειλημμένα με την Επιτροπή, οι υπηρεσίες της οποίας φάνηκαν ότι διάκεινται αρκετά ευνοϊκά προς τις ιρλανδικές προτάσεις. Μόλις τον Ιούλιο του 1982, μετά την αγορά του διυλιστηρίου, η Επιτροπή εξέφρασε την αντίθεση της.
Το επίδικο σύστημα δεν δικαιολογείται καθόλου από οικονομικούς λόγους, αλλά από τη δημόσια τάξη και ασφάλεια, τις οποίες αφορά η συνέχιση του ασφαλούς εφοδιασμού σε πετρέλαιο που προορίζεται για όλες τις χρήσεις. Πρέπει επ' αυτού να τονιστεί ιδιαίτερα η γεωγραφική θέση της Ιρλανδίας, η παντελής έλλειψη εθνικής πηγής πετρελαίου και το γεγονός ότι, υπό τις περιστάσεις υπό τις οποίες λειτουργεί η διεθνής αγορά πετρελαίου και ιδίως λόγω της δεσπόζουσας θέσης ορισμένων πολυεθνικών εταιριών πετρελαίου, η Ιρλανδία εξαρτάται κατά 80 ώς 90 ο/ο των αναγκών της σε προϊόντα διύλισης πετρελαίου από το Ηνωμένο Βασίλειο. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η ιρλανδική κυβέρνηση έκρινε ότι η δημόσια τάξη και ασφάλεια της απαιτούσαν τη διατήρηση σημαντικής ανεξαρτησίας στο θέμα της αγοράς αργού πετρελαίου και της ικανότητας διύλισης.
Προτού θεσπίσει το υποχρεωτικό σύστημα ως προσωρινό μέτρο, η ιρλανδική κυβέρνηση εξέτασε όλες τις άλλες εναλλακτικές λύσεις. Ο αρμόδιος υπουργός θα εξακολουθήσει να διερευνά όλες τις δυνατότητες για την κατάργηση του συστήματος αυτού. Μέχρις όμως ότου καταστεί δυνατό να βρεθεί κατάλληλη εναλλακτική λύση, πρέπει να διατηρηθεί σε ισχύ το υποχρεωτικό σύστημα.
Κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων με τις εταιρίες πετρελαίου, διαφάνηκε ότι οι κυριότερες από αυτές δεν θα ήταν ενδεχομένως διατεθειμένες να αγοράζουν προϊόντα πετρελαίου από τα διυλιστήρια του Whitegate παρά μόνο στις κατά το χρόνο της αγοράς χαμηλότερες διεθνείς τιμές τοις μετρητοίς, και αυτό μόνο εφόσον το διυλιστήριο του Whitegate αποτελούσε δευτερεύουσας σημασίας προμηθευτή των εν λόγω προϊόντων, έστω και με αυτές τις τιμές, οπότε η διάθεση των προϊόντων του διυλιστηρίου θα ήταν εξαιρετικά αβέβαιη. Ορισμένες μάλιστα εταιρίες αποφάσισαν ότι δεν θα αγόραζαν προϊόντα του διυλιστηρίου ανεξάρτητα από την τιμή άλλες εξέφρασαν την προτίμηση τους για ένα υποχρεωτικό σύστημα, το οποίο θεωρούσαν περισσότερο δίκαιο. Μετά την επανέναρξη της διύλισης στο Whitegate τον Αύγουστο του 1982, οι τιμές των προϊόντων πετρελαίου που παρήγε το εν λόγω διυλιστήριο μειώθηκαν σε επίπεδο που πλησίαζε πολύ τις μέσες τιμές εισαγωγής. Πάντως, η ημερομηνία για την κατάργηση του υποχρεωτικού συστήματος δεν εξαρτάται μόνο από την υφιστάμενη διαφορά μεταξύ των τιμών, αλλά και από τη στάση των εταφιών πετρελαίου στο θέμα της αγοράς από το διυλιστήριο προϊόντων πετρελαίου, ακόμη και σε ανταγωνιστικές τιμές. Ένας άλλος σημαντικός παράγοντας είναι το αν, αντίθετα με την παρούσα στάση τους, οι εταιρίες πετρελαίου είναι διατεθειμένες να διατηρούν στο ιρλανδικό έδαφος επαρκή αποθέματα σε προϊόντα πετρελαίου.
Συμπερασματικά, η ιρλανδική κυβέρνηση θεωρεί ότι ως δημόσια τάξη και ασφάλεια, κατά την έννοια του άρθρου 36, νοούνται και τα μέτρα που λαμβάνει ένα κράτος μέλος και που είναι αναγκαία για τον απρόσκοπτο εφοδιασμό σε πετρέλαιο του κράτους αυτού. Στον εθνικό δικαστή εναπόκειται να εκτιμήσει αν τα επίδικα μέτρα δικαιολογούνται πράγματι υπ' αυτή την έννοια στη συγκεκριμένη περίπτωση.
3. Παρατηρηθείς της INPC
Συμπληρώνοντας τις παρατηρήσεις της ιρλανδικής κυβέρνησης, η INPC υποβάλλει παρατηρήσεις επί του δεύτερου ερωτήματος του εθνικού δικαστηρίου προς το Δικαστήριο. Παρατηρεί καταρχάς ότι για την εξέταση του ερωτήματος αυτού είναι αναγκαίο το Δικαστήριο να διαθέτει τα κατά το δυνατόν πληρέστερα στοιχεία σχετικά με την ιδιαίτερη κατάσταση της Ιρλανδίας στο θέμα των προϊόντων πετρελαίου. Σχετικά αναφέρει τις ακόλουθες περιστάσεις:
Η Ιρλανδία εξαρτάται από τα προϊόντα πετρελαίου περισσότερο απ' ό,τι η πλειοψηφία των κρατών μελών χρησιμοποιεί το πετρέλαιο για να ικανοποιήσει το 66% των ενεργειακών αναγκών της έναντι 51 ο/ο του κοινοτικού μέσου όρου. Η ικανότητα παραγωγής του διυλιστηρίου του Whitegate δεν ανταποκρίνεται παρά στα δύο τρίτα της ιρλανδικής κατανάλωσης· αντίθετα, άλλα κράτη μέλη έχουν ικανότητα διύλισης ανώτερη από τη συνολική ζήτηση και διαθέτουν περισσότερα εθνικά διυλιστήρια. Η Ιρλανδία εξαρτάται κυρίως από τις εισαγωγές πετρελαίου από το Ηνωμένο Βασίλειο, το οποίο προμηθεύει το 83% των ιρλανδικών εισαγωγών, οι εισαγόμενες όμως ποσότητες αυτές δεν αντιπροσωπεύουν παρά το 5% των βρετανικών εξαγωγών πετρελαίου. Η θέση των πολυεθνικών εταιριών πετρελαίου στην Ιρλανδία είναι πολύ ισχυρότερη απ' όσο σε οποιοδήποτε άλλο κράτος μέλος και η Ιρλανδία δεν μπορεί να ασκήσει αποτελεσματικό έλεγχο στη διανομή των προϊόντων πετρελαίου. Άρα, είναι αναγκαίο, ιδιαίτερα μάλιστα σε περίοδο κρίσης, η Ιρλανδία να έχει ικανότητα διύλισης, ώστε να εξασφαλίζει τον αναγκαίο εφοδιασμό της. Σε περίοδο κρίσης στρατιωτικής φύσης, η Ιρλανδία, ως αδέσμευτη χώρα που δεν ανήκει στο NATO, πρέπει να καλύπτει μόνη της τις ανάγκες της. Για παρόμοιους λόγους, χώρες όπως η Αυστρία, η Νέα Ζηλανδία, η Κύπρος, τα νησιά Μπαρμπάντος, η Ιαμαϊκή και η Ταϋλάνδη, η γεωπολιτική και οικονομική θέση των οποίων είναι ανάλογη με τη θέση της Ιρλανδίας, θεωρούν την παρουσία εγκαταστάσεων διύλισης στο εθνικό έδαφος τους ως σημαντικό στοιχείο της εθνικής ασφάλειας τους. Πάντως, διυλιστήριο που βρίσκεται στο εθνικό έδαφος δεν εγγυάται την ασφάλεια παρά μόνο αν εξακολουθεί να λειτουργεί και αν είναι σταθερός αγοραστής αργού και δυλισμένου πετρελαίου.
Τον Οκτώβριο του 1981, το Συμβούλιο ενέκρινε ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με τα «προβλήματα της βιομηχανίας διύλισης του πετρελαίου στην Κοινότητα» και αναγνώρισε ότι «απαιτείται η μείωση της ικανότητας παραγωγής και η αναδιάρθρωση της βιομηχανίας διύλισης και ότι την πραγματοποίηση τους πρέπει να αναλάβουν οι ίδιες οι επιχειρήσεις στο βαθμό που δεν διακυβεύεται ο απρόσκοπτος εφοδιασμός των ενδιαφερομένων περιοχών». Αυτό τον απρόσκοπτο εφοδιασμό θα έθιγε σοβαρά η διακοπή της λειτουργίας του μοναδικού ιρλανδικού διυλιστηρίου.
Κατά την άποψη της INPC, χωρίς διεξοδική έρευνα των προαναφερθεισών περιστάσεων και των λόγων που οδήγησαν την κυβέρνηση στη θέσπιση του συστήματος, είναι πρόωρο να δοθεί ευθύς εξαρχής απάντηση στο δεύτερο ερώτημα.
Εν πάση περιπτώσει, η INPC θεωρεί ότι οι όροι δημόσια τάξη και ασφάλεια έχουν την έννοια ότι το επίδικο υποχρεωτικό σύστημα δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 30 μέχρι 34 της Συνθήκης. Πράγματι, η εξασφάλιση του εφοδιασμού σε πετρέλαιο είναι τόσο σημαντική για τη ζωή μιας χώρας όσο και το να διαθέτει το δικό της δίκτυο ύδρευσης, το δικό της οδικό δίκτυο και το δικό της αποχετευτικό σύστημα. Η οργάνωση των υπηρεσιών αυτών υπάγεται στην αρμοδιότητα του Δημοσίου. Επομένως, το καθήκον της εξασφάλισης του εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου δεν υπάγεται στον εμπορικό και οικονομικό τομέα, αλλά στην άμεση ευθύνη για τη ζωή των ανθρώπων και για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια. Το επίδικο υποχρεωτικό σύστημα εμπίπτει στα περιθώρια εκτίμησης που διαθέτουν στους τομείς αυτούς τα κράτη. Τέλος, το εν λόγω σύστημα δεν συνιστά μέσο αυθαίρετης διάκρισης ή συγκαλυμμένο περιορισμό στο εμπόριο μεταξύ κρατών μελών.
Όσον αφορά τις περιστάσεις, στις οποίες αναφέρεται το δεύτερο τμήμα του δεύτερου ερωτήματος, υπό τις οποίες είναι δυνατό ένα τέτοιο σύστημα να εξαιρείται από την εφαρμογή των άρθρων 30 μέχρι 34 της Συνθήκης, η INPC αναφέρει το γεγονός ότι ο απρόσκοπτος εφοδιασμός σε προϊόντα πετρελαίου είναι ουσιώδης για την καθημερινή ζωή των ιρλανδών πολιτών, καθώς και για την ορθή λειτουργία των υπηρεσιών για τις οποίες το Δημόσιο είναι άμεσα ή έμμεσα υπεύθυνο· το γεγονός ότι η κυβέρνηση έχει καθήκον να φροντίζει για τον απρόσκοπτο εφοδιασμό' το γεγονός ότι η κυβέρνηση αποφασίζει αν ένα σύστημα όπως το επίδικο συνιστά το κατάλληλο μέσο για την εξασφάλιση του απρόσκοπτου εφοδιασμού' το γεγονός ότι, ακόμα και αν υπάρχουν άλλες μέθοδοι που μπορούν να εξασφαλίσουν κάποια προστασία, η επιλογή των μέσων που το κράτος προτίθεται να χρησιμοποιήσει εντάσσεται στα περιθώρια εκτίμησης που του αφήνει η Συνθήκη' το γεγονός ότι η κυβέρνηση έχει την εξουσία να λαμβάνει μέτρα, προκειμένου να εξασφαλίσει ότι η Ιρλανδία δεν θα βρεθεί χωρίς ικανότητα διύλισης.
4. Παρατηρήσεις της Επιτροπής
Η Επιτροπή παρατηρεί καταρχάς ότι σε πρώτη φάση είχε εκδηλώσει κάποια συμπάθεια για τις δυσχέρειες της ιρλανδικής κυβέρνησης, εκφράζοντας της όμως επιφυλάξεις για το ασυμβίβαστο της προτεινόμενης υποχρέωσης αγοράς με το άρθρα 30 και 36 της Συνθήκης. Η Επιτροπή σχημάτισε τη γνώμη της για την επίδικη απόφαση μετά την υποβολή των αιτιάσεων από τις προσφεύγουσες στην κύρια δίκη.
Η απάντηση στο πρώτο ερώτημα πρέπει να είναι καταφατική, επειδή οι αγοραστές προϊόντων πετρελαίου κωλύονται να αντικαταστήσουν κατά βούληση το 35 ή 40 ο/ο των αγορών τους από την INPC με αγορές εισαγόμενων προϊόντων διύλισης. Το μέτρο αυτό είναι ικανό να εμποδίσει άμεσα και πραγματικά το ενδοκοινοτικό εμπόριο και εισάγει διακρίσεις, επειδή αποτελεί εμπόδιο για την εκ μέρους των ιδιωτών αγορά των εν λόγω εισαγόμενων προϊόντων και επιβάλλει την αγορά των εθνικών προϊόντων.
Η απάντηση στα δύο σκέλη, του οεντερον ερωτήματος πρέπει να είναι αρνητική.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει καταρχάς ότι το συμφέρον που επιδιώκει να προστατεύσει η ιρλανδική κυβέρνηση έχει οικονομικό χαρακτήρα και επομένως δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με την επίκληση του άρθρου 36 της Συνθήκης.
Ο στόχος, που συνίσταται στη διασφάλιση του εφοδιασμού σε καύσιμα σε εθνικό επίπεδο ενόψει μιας πετρελαϊκής κρίσης, έχει ως σκοπό να εξασφαλίσει την ομαλή συνέχιση της οικονομικής δραστηριότητας. Ακόμα και αν ορισμένα οικονομικά μέτρα είναι δυνατόν να έχουν και άλλες συνέπειες εκτός από τις καθαρά οικονομικές, ένα μέτρο εξ ολοκλήρου ή κυρίως οικονομικής φύσης δεν αλλάζει φύση για τον απλό λόγο ότι μπορεί να έχει μη οικονομικές συνέπειες. Η εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο 36 για λόγους «δημόσιας τάξης» αφορά την προστασία των θεμελιωδών συμφερόντων του κράτους, ενώ η «δημόσια ασφάλεια» πρέπει να περιοριστεί σε τομείς όπως η εθνική άμυνα και η διατήρηση της κοινωνικής ειρήνης, εφόσον οι εν λόγω τομείς δεν καλύπτονται από τις ειδικότερες διατάξεις των άρθρων 223, 224 και 225 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Ακόμη και αν θεωρούνταν ότι η επιβολή περιορισμών στην εισαγωγή προϊόντων πετρελαίου που προορίζονται για τον εφοδιασμό σε καύσιμα μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας τάξης, η ιρλανδική κυβέρνηση δεν θα ήταν σε θέση να αποδείξει ότι ο εφοδιασμός σε εισαγόμενα προϊόντα πετρελαίου, τα οποία δεν παράγει η INPC στο Whitegate, συνιστά απειλή για τα συμφέροντα της. Οι διαταραχές στον εφοδιασμό πετρελαίου που εμφανίστηκαν στο παρελθόν, ακόμα και αν υποτεθεί ότι έφθασαν στο σημείο να απειλούν τη δημόσια ασφάλεια ή τάξη, δεν έχουν καμία σχέση με την προβλεπόμενη από την επίδικη απόφαση υποχρέωση αγοράς. 'Ετσι, κατά το διάστημα 1973/1974, οι διαταραχές δεν οφείλονταν ούτε στην εισαγωγή προϊόντων πετρελαίου ούτε στην έλλειψη προϊόντων διύλισης, αλλά στην έλλειψη αργού πετρελαίου. Η ύπαρξη του διυλιστηρίου του Whitegate δεν παρεμπόδισε τότε τις διαταραχές και ούτε είναι δυνατόν να παρεμποδίσει ανάλογες καταστάσεις και στο μέλλον.
Εν πάση περιπτώσει, η απόφαση είναι απρόσφορη και ακατάλληλη για να εξασφαλίσει τον εφοδιασμό. Το αληθινό πρόβλημα στο οποίο προσκρούουν τα κράτη μέλη που εξαρτώνται από τις εισαγωγές πετρελαίου είναι το ενδεχόμενο αιφνίδιας έλλειψης αργού πετρελαίου. Στην περίπτωση αυτή, η ικανότητα διύλισης είναι ανώφελη για τη διασφάλιση του εφοδιασμού. Προς το παρόν, και κατά πάσα πιθανότητα για αρκετό καιρό ακόμη, η Κοινότητα έχει ικανότητα διύλισης κατά πολύ μεγαλύτερη από τις ανάγκες της. Οι οδηγίες 68/414/ΕΟΚ και 72/425/ΕΟΚ επέβαλαν στα κράτη μέλη τη διατήρηση ορισμένων αποθεμάτων καυσίμων είτε υπό μορφή αργού πετρελαίου είτε υπό μορφή προϊόντων της διύλισης του πετρελαίου. Τίποτα πάντως στις εν λόγω οδηγίες δεν δικαιολογεί την άποψη ότι είναι αναγκαία η ύπαρξη ορισμένης ικανότητας διύλισης. Άλλωστε, τα αποθέματα είναι δυνατόν να τηρούνται και στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, στο πλαίσιο συμφωνίας που συνάπτεται μεταξύ των ενδιαφερόμενων κυβερνήσεων. Εν πάση περιπτώσει, είναι δυνατόν να εξασφαλιστεί ο απρόσκοπτος εφοδιασμός χωρίς να θίγεται το εμπόριο των προϊόντων της διύλισης του πετρελαίου. Έτσι, άλλα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που δεν διαθέτουν επαρκή ικανότητα διύλισης, εξασφαλίζουν τον απρόσκοπτο εφοδιασμό τους σύμφωνα με τις προαναφερθείσες οδηγίες, σχηματίζοντας αποθέματα των ειδών των καυσίμων που τους είναι περισσότερο αναγκαία, σε πολλές μάλιστα περιπτώσεις τα αποθέματα αυτά τηρούνται εν μέρει σε άλλο κράτος μέλος. Εξάλλου, αν υποτεθεί ότι η Ιρλανδία έχει ιδιαίτερο λόγο να διατηρεί τα αποθέματα της στο δικό της έδαφος, αυτό δεν εξηγεί ούτε την ανάγκη διατήρησης του διυλιστηρίου ούτε τους περιορισμούς των εισαγωγών που προβλέπει η απόφαση.
Όσον αφορά το ζήτημα κατά πόσο άλλες περιστάσεις είναι δυνατό να δικαιολογήσουν παρέκκλιση από το άρθρο 30, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι αδύνατη η επίκληση των λόγων που απαριθμεί το άρθρο 36 της Συνθήκης ΕΟΚ. Στη συγκεκριμένη περίπτωση είναι αδύνατη επίσης η επίκληση οποιασδήποτε άλλης «επιτακτικής ανάγκης» δημόσιου συμφέροντος, όπως αυτή που ανέφερε το Δικαστήριο στις υποθέσεις 120/78 (Rewę, ECR 1979, σ. 649), 788/79 (Gilli, ECR 1980, σ. 2071) και 130/78 (Keldermann, Συλλογή 1981, σ. 527), για τον πρόσθετο λόγο ότι πρόκειται για μέτρο που εισάγει διάκριση. Από τις οδηγίες 68/414/ΕΟΚ και 72/425/ΕΟΚ του Συμβουλίου δεν θεμελιώνεται η άποψη ότι για τη συμμόρφωση προς τις οδηγίες είναι αναγκαία η ύπαρξη διυλιστηρίου πετρελαίου. Η ιρλανδική κυβέρνηση δεν επικαλέστηκε το άρθρο 224 της Συνθήκης ΕΟΚ, που συνιστά ειδική διάταξη η εφαρμογή της οποίας προϋποθέτει ότι η δημόσια τάξη έχει πράγματι διασαλευτεί. Άλλωστε, είναι δύσκολο να αντιληφθεί κανείς πώς μπορεί να αποφευχθεί, μέσω περιορισμών στις εισαγωγές προϊόντων πετρελαίου, η απειλή κατά του εφοδιασμού σε πετρέλαιο. Συνεπώς, ένα σύστημα, όπως το επίδικο, δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από καμία άλλη διάταξη ή κανόνα του κοινοτικού δικαίου.
III — Προφορική διαδικασία
Στη συνεδρίαση της 14ης Φεβρουαρίου 1984 οι προσφεύγουσες στη κύρια δίκη, εκπροσωπούμενες από τον Eoghan Ρ. Fitzsimons, Senior Counsel, και τον Richard Nesbitt, Barrister, O Minister for Industry and Energy, το ιρλανδικό Δημόσιο και o Attorney General, εκπροσωπούμενοι από τον Nial Fennelly, Senior Counsel, και τον David Burn, Barrister, η INPC, εκπροσωπούμενη από τον John Blainey, Senior Counsel, και τον Daniel O'Keeffe, Barrister, η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τον Francis Jacobs, Barrister, η κυβέρνηση της Ελληνικής Δημοκρατίας, εκπροσωπούμενη από τον Φ. Σπα-θόπουλο, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους Richard Wainwright και Julian Currall, ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους.
Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη και η Επιτροπή επιβεβαίωσαν κατ' ουσία τις απόψεις που είχαν εκφράσει κατά την έγγραφη διαδικασία.
Η κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η οποία υπέβαλε παρατηρήσεις μόνο ως προς το δεύτερο ερώτημα, προτείνει να δοθεί στο ερώτημα η ακόλουθη απάντηση:
Ο όρος «δημόσια ασφάλεια» του άρθρου 36 της Συνθήκης έχει την έννοια ότι περιλαμβάνει μέτρα, ο σκοπός των οποίων συνίσταται στη διασφάλιση θεμελιώδους συμφέροντος του κράτους που για το λόγο αυτό πρέπει να τύχει προστασίας, συμπεριλαμβανομένης της διατήρησης της παροχής δημόσιων υπηρεσιών που είναι βασικές ή αποσκοπούν να διασφαλίσουν την κατά τρόπο ασφαλή και αποτελεσματικό λειτουργία της δημόσιας ζωής.
Τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επικαλεστούν εξαίρεση στηριζόμενη στη «δημόσια ασφάλεια» ή «δημόσια τάξη», αν τα εν λόγω μέτρα έχουν κατ' ουσία οικονομικούς στόχους.
Τα επίδικα μέτρα δεν πρέπει να βαίνουν πέραν αυτού που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του προστατευόμενου από το άρθρο 36 νόμιμου στόχου, ενώ οφείλουν να ανταποκρίνονται στις επιταγές της δεύτερης φράσης του άρθρου αυτού.
Η ελληνική κνοέρνψη παρατήρησε ότι το άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ μπορεί να έχει εν προκειμένω εφαρμογή. Οι εγκαταστάσεις ενός διυλιστηρίου πετρελαίου συνιστούν επιχείρηση γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος υπό την έννοια ότι η ύπαρξη τους επιτρέπει τη διασφάλιση ασφαλούς παράδοσης διυλισμένου πετρελαίου στην εγχώρια αγορά. Όσον αφορά την κεφαλαιώδη σημασία της υποχρεωτικής αγοράς για την εκπλήρωση της αποστολής μιας τέτοιας επιχείρησης, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι μια κρατική εγκατάσταση, όπως και τα ανεξάρτητα διυλιστήρια, δεν είναι σε θέση να συναγωνιστεί επί ίσοις όροις τις πολυεθνικές εταιρίες για τις οποίες ισχύει κάθετη επέκταση, βρίσκεται δε σε μειονεκτική θέση όσον αφορά τις δυνατότητες αγοράς μεγάλων ποσοτήτων.
Ανταποκρινόμενη σε αίτημα που το Δικαστήριο της διατύπωσε κατά τη συνεδρίαση, η Επιτροπή προσκόμισε στις 29 Φεβρουαρίου 1984 ορισμένα έγγραφα σχετικά με τους ισχύοντες κανόνες στο πλαίσιο της Διεθνούς Οργάνωσης Ενεργείας που ίδρυσε ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης.
Ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 10ης Απριλίου 1984.
Σκεπτικό
1
Με Διάταξη της 9ης Δεκεμβρίου 1982, που περιήλθε στο Δικαστήριο στις 28 Απριλίου 1983, το High Court της Ιρλανδίας υπέβαλε, δυνάμει του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, δύο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία των άρθρων 30, 31 Kat 36 της Συνθήκης, προκειμένου να μπορέσει να κρίνει αν συμβιβάζεται με τη Συνθήκη η ιρλανδική κανονιστική ρύθμιση, η οποία επιβάλλει στους εισαγωγείς προϊόντων πετρελαίου την υποχρέωση να εφοδιάζονται τα εν λόγω προϊόντα, μέχρις ορισμένου ποσοστού, και σε τιμές που καθορίζει ο αρμόδιος υπουργός, από κρατική εταιρία που εκμεταλλεύεται διυλιστήριο εγκατεστημένο στο ιρλανδικό έδαφος.
2
Τα εν λόγω ερωτήματα ανέκυψαν στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ έξι ιρλανδικών επιχειρήσεων, οι οποίες εμπορεύονται προϊόντα πετρελαίου αποκλειστικά ή κυρίως στην Ιρλανδία και οι οποίες καλύπτουν το 14 ο/ο περίπου της ιρλανδικής αγοράς βενζίνης και ένα μικρότερο ποσοστό της αγοράς των άλλων προϊόντων πετρελαίου, αφενός και του ιρλανδικού Δημοσίου και της Irish National Petroleum Corporation (στο εξής αποκαλούμενης «INPC») αφετέρου. Με προσφυγή που άσκησαν ενώπιον του High Court, οι έξι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη επιχειρήσεις ζητούν από το εν λόγω δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το «Fuels (Control of Supplies) Order» του 1982 είναι ασυμβίβαστο προς τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΟΚ.
3
Το πιο πάνω Order θεσπίστηκε από τον ιρλανδό Υπουργό Βιομηχανίας και Ενεργείας, κατ' εξουσιοδότηση του «Fuels (Control of Supplies) Act» [νόμου περί ελέγχου των προμηθειών σε καύσιμα] του 1971, όπως τροποποιήθηκε το 1982, προκειμένου να διασφαλίσει τη συνέχιση και την ασφάλεια του εφοδιασμού σε καύσιμα. Η επίδικη απόφαση υποχρεώνει όλους όσους εισάγουν διάφορα προϊόντα διύλισης πετρελαίου που εμπίπτουν στις διατάξεις του να αγοράζουν μέχρις ορισμένου ποσοστού των αναγκών τους σε προϊόντα πετρελαίου από την INPC σε τιμή που καθορίζει ο Υπουργός βάσει των δαπανών στις οποίες υποβάλλεται η INPC.
4
Η INPC, το εταιρικό κεφάλαιο της οποίας κατέχει το ιρλανδικό Δημόσιο και η οποία αποσκοπεί στο να ενισχύσει την ασφάλεια του εφοδιασμού της Ιρλανδίας σε πετρέλαιο, αγόρασε το 1982 το εταιρικό κεφάλαιο της Irish Refining Company Ltd ιδιοκτήτριας του μοναδικού διυλιστηρίου στην Ιρλανδία που βρίσκεται στο Whitegate, στην κομητεία του Cork. Το κεφάλαιο της Irish Refining Company Ltd η οποία είναι σε θέση, χάρη στη παραγωγή του διυλιστηρίου του Whitegate, να καλύπτει το 35 % περίπου των αναγκών της ιρλανδικής αγοράς σε προϊόντα διύλισης πετρελαίου, ανήκε μέχρι τότε στις τέσσερις μεγάλες εταιρίες πετρελαίου, στα χέρια των οποίων βρίσκεται το μεγαλύτερο τμήμα της ιρλανδικής αγοράς των προϊόντων διύλισης πετρελαίου. Η απόφαση για την αγορά, μέσω της Irish Refining Company Ltd του διυλιστηρίου του Whitegate ελήφθη μετά από αναγγελία των τεσσάρων μεγάλων διεθνών εταιριών πετρελαίου ότι προτίθενται να κλείσουν το διυλιστήριο.
5
Η ιρλανδική κυβέρνηση προέβαλε ως λόγο για την αγορά της Irish Refining Company Ltd την ανάγκη διασφάλισης, χάρη στη διατήρηση της ικανότητας διύλισης στην Ιρλανδία του εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου της Ιρλανδίας, δεδομένου ότι μετά την οριστική παύση λειτουργίας του εν λόγω διυλιστηρίου όλοι οι προμηθευτές προϊόντων διύλισης πετρελαίου στην ιρλανδική αγορά θα ήταν υποχρεωμένοι να τα εφοδιάζονται εκτός Ιρλανδίας· το 80% περίπου των ποσοτήτων αυτών προέρχεται από την αυτή πηγή και συγκεκριμένα από το Ηνωμένο Βασίλειο.
6
Η προβλεπόμενη από το επίδικο Order υποχρέωση αγοράς από την INPC έχει ως σκοπό να διασφαλίσει τη διάθεση της παραγωγής του διυλιστηρίου του Whitegate. Το ποσοστό της υποχρεωτικής αγοράς ισούται για κάθε τύπο προϊόντος πετρελαίου με το ποσοστό της παραγωγής του διυλιστηρίου του Whitegate για ορισμένο χρονικό διάστημα σε σχέση με τις συνολικές ανάγκες για τον οικείο τύπο προϊόντων πετρελαίου κατά το αυτό χρονικό διάστημα για όλους εκείνους στους οποίους εφαρμόζεται το Order του 1982. Πάντως, η υποχρέωση που φέρει κάθε εισαγωγέας περιορίζεται στο 35 ο/ο των συνολικών αναγκών του σε προϊόντα πετρελαίου και στο 40 % των αναγκών του για κάθε τύπο από τα εν λόγω προϊόντα.
7
Προς υποστήριξη της προσφυγής τους στην κύρια δίκη, οι προσφεύγουσες επιχειρήσεις ισχυρίζονται ότι το επίδικο Order αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο και ιδίως στην απαγόρευση των μεταξύ των κρατών μελών ποσοτικών περιορισμών επί των εισαγωγών, καθώς και όλων των μέτρων ισοδύναμου αποτελέσματος που προβλέπει το άρθρο 30 της Συνθήκης. Η ιρλανδική κυβέρνηση και η INPC αμφισβητούν ότι πρόκειται για μέτρο που εμπίπτει στην εν λόγω απαγόρευση και υποστηρίζουν ότι εν πάση περιπτώσει δικαιολογείται, σύμφωνα με το άρθρο 36 της Συνθήκης, από λόγους δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφαλείας, στο μέτρο που αποσκοπεί να διασφαλίσει τη λειτουργία του μοναδικού διυλιστηρίου, το οποίο είναι αναγκαίο για τον εφοδιασμό της χώρας σε προϊόντα πετρελαίου.
8
Στο πλαίσιο της διαφοράς στην κύρια δίκη, οι διάδικοι αμφισβητούν τις περιστάσεις και τους λόγους, οι οποίοι ώθησαν τον ιρλανδό Υπουργό Βιομηχανίας και Ενεργείας να θεσπίσει το επίδικο Order. Το High Court έκρινε ότι, προτού προχωρήσει στη διεξαγωγή αποδείξεων επί των αμφισβητούμενων περιστατικών, θα ήταν ενδεδειγμένο να ερωτηθεί το Δικαστήριο επί του περιεχομένου των κανόνων της Συνθήκης ΕΟΚ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων σε σχέση με σύστημα σαν το επίδικο. Γι' αυτό, υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1.
Έχουν τα άρθρα 30 και 31 της Συνθήκης ΕΟΚ την έννοια ότι εφαρμόζονται σε σύστημα σαν αυτό που θεσπίστηκε με το “Fuels (Control of Supplies) Order” του 1982, κατά το μέτρο που το σύστημα αυτό επιβάλλει στους εισαγωγείς προϊόντων πετρελαίου σε κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (στη συγκεκριμένη περίπτωση στην Ιρλανδία) την υποχρέωση να αγοράζουν από κρατικό διυλιστήριο πετρελαίου μέχρι το 35 % των αναγκών τους σε έλαια από πετρέλαιο;
2.
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο προηγούμενο ερώτημα, έχουν οι όροι “δημόσια τάξη” ή “δημόσια ασφάλεια” του άρθρου 36 της εν λόγω Συνθήκης, σε σχέση με το σύστημα που θέσπισε το Order του 1982, την έννοια ότι:
(α)
σύστημα σαν αυτό που περιγράφηκε πιο πάνω, εξαιρείται, δυνάμει του άρθρου 36 της Συνθήκης, από την εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 30 ως 34 της Συνθήκης, ή
(6)
τέτοιο σύστημα μπορεί να εξαιρεθεί από την εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων υπό ορισμένες περιστάσεις και, αν ναι, υπό ποιες περιστάσεις;»
9
Η ιρλανδική κυβέρνηση και η INPC θεωρούν ότι η παραπομπή ενώπιον του Δικαστηρίου είναι πρόωρη, δεδομένου ότι τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς στην κύρια δίκη δεν έχουν ακόμη αποδειχθεί ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου. Αποφαινόμενο επί των υποβληθέντων ερωτημάτων, και ιδίως επί του πρώτου σκέλους του δεύτερου ερωτήματος, το Δικαστήριο θα αποστερούσε οριστικά τους καθών στην κύρια δίκη από τη δυνατότητα να υποστηρίξουν ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου την άποψη τους και να προσαγάγουν όλα τα πρόσφορα μέσα απόδειξης που αφορούν ιδίως τους λόγους οι οποίοι δικαιολογούν τη θέσπιση της επίδικης απόφασης του 1982.
10
Όπως έχει επανειλημμένα αναγνωρίσει το Δικαστήριο, (πρβλ. ιδίως την απόφαση της 10. 3. 1981 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 36 και 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association, Συλλογή, σ. 735) στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται, στο πλαίσιο της στενής συνεργασίας που καθιερώνει το άρθρο 177 της Συνθήκης μεταξύ των εθνικών δικαιοδοτικών οργάνων και του Δικαστηρίου και η οποία στηρίζεται σε κατανομή λειτουργιών μεταξύ τους, να αποφασίσει σε ποιο στάδιο της δίκης πρέπει να απευθύνει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο και να εκτιμήσει συναφώς τα περιστατικά της υπόθεσης και τα επιχειρήματα των διαδίκων, των οποίων αυτό μόνο έχει άμεση γνώση, προκειμένου να προσδιοριστεί το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο πρέπει να τοποθετηθεί η αιτούμενη ερμηνεία. Συνεπώς, η εκλογή του χρόνου που είναι πρόσφορος για την υποβολή αιτήσεως δυνάμει του άρθρου 177 εξαρτάται από παράγοντες οικονομίας και διευκόλυνσης της δίκης, η εκτίμηση των οποίων δεν απόκειται στο Δικαστήριο, αλλά μόνο στο εθνικό δικαστήριο.
11
Δεδομένου ότι εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί επί της διαφοράς στην κύρια δίκη με βάση τα ερμηνευτικά στοιχεία κοινοτικού δικαίου που του παρέχει το Δικαστήριο, οι διάδικοι έχουν τη δυνατότητα, στο πλαίσιο της εν λόγω δίκης, να προβάλουν όλα τα αποδεικτικά μέσα και ιδίως εκείνα που αφορούν τους λόγους που δικαιολογούν τη θέσπιση της επίδικης απόφασης.
Επί του πρώτου ερωτήματος περί ερμηνείας του άρθρου 30 της Συνθήκης
12
Με το πρώτο ερώτημα του, το High Court ερωτά αν το άρθρο 30 της Συνθήκης έχει την έννοια ότι ρύθμιση σαν αυτή που θέσπισε η επίδικη απόφαση συνιστά μέτρο ισοδύναμο με ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών.
13
Τόσο κατά τις προσφεύγουσες στην κύρια δίκη, όσο και κατά την Επιτροπή, δεν χωρεί αμφιβολία ότι τα μέτρα αυτά, που επιβάλλουν την υποχρέωση μερικού εφοδιασμού τους από το κράτος μέλος, συνεπάγονται περιορισμό επί των εισαγωγών κατά την έννοια του άρθρου 30.
14
Αντιθέτως, η ιρλανδική κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι δεν συμβαίνει κάτι τέτοιο. Αφενός, το επίδικο μέτρο με κανένα τρόπο δεν περιορίζει τις εισαγωγές, αφού εν πάση περιπτώσει το σύνολο του αργού ή διυλισμένου πετρελαίου που χρησιμοποιείται στην Ιρλανδία πρέπει να εισαχθεί. Αφετέρου, υποστηρίζει ότι στο άρθρο 30 μπορεί να δοθεί η ερμηνεία ότι περιέχει άγραφη παρέκκλιση για προϊόντα όπως το πετρέλαιο που έχουν ζωτική σημασία για τη χώρα.
15
Επ' αυτού πρέπει καταρχάς να υπομνηστεί ότι, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 30 της Συνθήκης, απαγορεύοντας μεταξύ των κρατών μελών τα μέτρα ισοδύναμου με ποσοτικό περιορισμό αποτελέσματος επί των εισαγωγών, περιλαμβάνει όλα τα μέτρα που είναι ικανά να παρεμβάλουν εμπόδια άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά στο ενδοκοινοτικό εμπόριο.
16
Η επιβαλλόμενη σε όλους τους εισαγωγείς υποχρέωση να εφοδιαστούν με συγκεκριμένο προϊόν από κρατικό προμηθευτή μέχρις ορισμένου ποσοστού περιορίζει εξίσου τις δυνατότητες εισαγωγής του προϊόντος αυτού. Επομένως, ενεργεί προστατευτικά υπέρ εθνικού προϊόντος, ενώ συγχρόνως είναι δυσμενής κατά τον ίδιο βαθμό για τους παραγωγούς άλλων κρατών μελών, και μάλιστα ανεξάρτητα από το ζήτημα αν η χρησιμοποιούμενη από την εν λόγω εθνική παραγωγή ακατέργαστη ύλη πρέπει και αυτή να εισαχθεί ή όχι.
17
Όσον αφορά το επιχείρημα της ιρλανδικής κυβέρνησης σχετικά με τη σημασία του πετρελαίου για τη ζωή του τόπου, αρκεί να παρατηρηθεί ότι η Συνθήκη επεκτείνει την εφαρμογή της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας σε όλα τα εμπορεύματα χωρίς καμία άλλη εξαίρεση εκτός από εκείνη που προβλέπει ρητά η Συνθήκη. Άρα, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ένα εμπόρευμα επιτρέπεται να εξαιρεθεί από την εφαρμογή της θεμελιώδους αυτής αρχής για μόνο το λόγο ότι έχει ιδιαίτερη σημασία για τη ζωή ή για την οικονομία κράτους μέλους.
18
Η ελληνική κυβέρνηση αναφέρθηκε συναφώς στο άρθρο 90, παράγραφος 2, της Συνθήκης, ισχυριζόμενη ότι η εγκατάσταση διυλιστηρίου είναι επιχείρηση γενικού οικονομικού συμφέροντος και ότι μια τέτοια κρατική εγκατάσταση δεν έχει τη δυνατότητα να συναγωνίζεται τις μεγάλες εταιρίες πετρελαίου, αν δεν θεσπιστούν υπέρ αυτής ειδικές ευεργετικές διατάξεις.
19
Επ' αυτού πρέπει να σημειωθεί ότι η παράγραφος 1 του άρθρου 90 ορίζει ότι τα κράτη μέλη δεν θεσπίζουν ούτε διατηρούν μέτρα αντίθετα προς τους κανόνες της Συνθήκης ως προς τις δημόσιες επιχειρήσεις και τις επιχειρήσεις στις οποίες χορηγούν ειδικά ή αποκλειστικά δικαιώματα. Με την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου προσδιορίζονται τα πλαίσια μέσα στα οποία υπόκεινται στους κανόνες της Συνθήκης ιδίως οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος. Πάντως, η παράγραφος αυτή δεν εξαιρεί το κράτος μέλος που επιφόρτισε μια επιχείρηση με τη διαχείριση αυτή από την απαγόρευση της λήψεως, υπέρ της εν λόγω επιχειρήσεως και προς το σκοπό προστασίας των δραστηριοτήτων της, μέτρων που παρεμποδίζουν, σε αντίθεση προς το άρθρο 30 της Συνθήκης, τις εισαγωγές από τα άλλα κράτη μέλη.
20
Στο πρώτο επομένως ερώτημα που υπέβαλε το High Court πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ έχει την έννοια ότι συνιστά μέτρο ισοδύναμο με ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών η εθνική ρύθμιση που προβλέπει την υποχρέωση όλων των εισαγωγέων να αγοράζουν ορισμένο ποσοστό των αναγκών τους σε προϊόντα πετρελαίου από διυλιστήριο που είναι εγκατεστημένο στο εθνικό έδαφος.
Επί του δευτέρου ερωτήματος ως προς την ερμηνεία του άρθρου 36 της Συνθήκης
21
Με το δεύτερο ερώτημα ερωτάται αν το άρθρο 36 της Συνθήκης και ιδίως οι έννοιες της «δημόσιας τάξης» και «δημόσιας ασφαλείας» που περιλαμβάνει έχουν την έννοια ότι επί συστήματος όπως το επίδικο που θέσπισε κράτος μέλος, το οποίο εξαρτάται εξ ολοκλήρου από τις εισαγωγές όσον αφορά τον εφοδιασμό του σε προϊόντα πετρελαίου, είναι δυνατόν να μην ισχύει η απαγόρευση του άρθρου 30 της Συνθήκης.
22
Η ιρλανδική κυβέρνηση και η INPC παρατηρούν σχετικά ότι εναπόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν, στο πλαίσιο του άρθρο 36 και ειδικότερα όσον αφορά την έννοια της δημόσιας ασφαλείας, τα συμφέροντα τους που πρέπει να προστατευθούν και τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν προς το σκοπό αυτό. Η μεγάλη εξάρτηση της Ιρλανδίας σε εισαγωγές πετρελαίου από τρίτες χώρες και η σημασία του πετρελαίου για τη ζωή της χώρας καθιστούν απαραίτητη τη διατήρηση μιας ικανότητας διύλισης επί εθνικού εδάφους που να επιτρέπει στις εθνικές αρχές να συνάπτουν με τις χώρες παραγωγούς αργού πετρελαίου μακροπρόθεσμες συμβάσεις παράδοσης. Δεδομένου λοιπόν ότι το επίδικο σύστημα συνιστά το μόνο μέσο διασφάλισης της διάθεσης της παραγωγής του διυλιστηρίου του Whitegate, η θέσπιση του δικαιολογείται από λόγους δημόσιας ασφαλείας, υπό την έννοια ότι συνιστά προσωρινό μέτρο, μέχρις ότου καταστεί δυνατή η εξεύρεση άλλης λύσεως που να διασφαλίζει τη λειτουργία του διυλιστηρίου του Whitegate.
23
Κατά την κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, ο όρος δημόσια ασφάλεια του άρθρου 36 της Συνθήκης περιλαμβάνει θεμελιώδη συμφέροντα του κράτους, όπως η διατήρηση δημόσιων υπηρεσιών που έχουν ουσιώδη σημασία ή που αποσκοπούν στη διασφάλιση της ασφαλούς και αποτελεσματικής λειτουργίας της δημόσιας ζωής. Δεν μπορεί να γίνει επίκληση των προβλεπόμενων από το εν λόγω άρθρο εξαιρέσεων, αν τα εν λόγω μέτρα αποβλέπουν προέχοντος σε οικονομικούς στόχους. Τα μέτρα αυτά δεν πρέπει να βαίνουν πέραν του ότι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του προστατευόμενου από το άρθρο 36 στόχου.
24
Οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη υπογραμμίζουν ότι το ζήτημα που τίθεται δεν συνίσταται στο αν η διατήρηση της ικανότητας διύλισης στην Ιρλανδία είναι αναγκαία, αλλά στο αν το σύστημα που επιλέχθηκε για να επιτραπεί η λειτουργία του εν λόγω διυλιστηρίου δικαιολογείται από το άρθρο 36. Ο πραγματικός λόγος θέσπισης της επίδικης ρύθμισης είναι να αποφευχθεί η λειτουργία του διυλιστηρίου με ζημία. Επομένως, κατά την άποψη των προσφευγουσών, πρόκειται για μέτρο που έχει κατ' ουσία οικονομικό χαρακτήρα και δεν είναι δυνατό να εμπίπτει στις έννοιες της δημόσιας ασφαλείας ή δημόσιας τάξης.
25
Η Επιτροπή θεωρεί ότι μια εθνική ρύθμιση σαν αυτή της επίδικης απόφασης δεν δικαιολογείται κατά την έννοια του άρθρου 36, αφού η Κοινότητα θέσπισε, στο πλαίσιο της ευθύνης που υπέχει σχετικά, τις αναγκαίες ρυθμίσεις για τη διασφάλιση του εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου σε περίπτωση κρίσης. Επιπλέον, με το επίδικο σύστημα η ιρλανδική κυβέρνηση επιδιώκει οικονομικό συμφέρον, το οποίο δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο του άρθρου 36. Εν πάση περιπτώσει, η επίδικη ρύθμιση είναι απρόσφορη και ατελέσφορη για να εξασφαλίσει τον εφοδιασμό της ιρλανδικής αγοράς, επιπλέον δε είναι και δυσανάλογη στο βαθμό που επιβάλλει στους εισαγωγείς υποχρέωση αγοράς σε τιμές που καθορίζει ο αρμόδιος υπουργός.
26
Ενόψει των εν λόγω επιχειρημάτων, πρέπει να εξεταστεί:
—
πρώτον, αν δικαιολογείται, σε σχέση με τις κοινοτικές ρυθμίσεις επί του θέματος, ρύθμιση του είδους της επίδικης απόφασης,
—
δεύτερον, αν, λαμβάνοντας υπόψη το περιεχόμενο των εξαιρέσεων για λόγους δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφαλείας, μπορεί το άρθρο 36 να καλύψει ρύθμιση του είδους της επίδικης απόφασης,
—
τρίτον, αν με το επίδικο σύστημα είναι δυνατόν να επιτευχθεί ο στόχος της διασφάλισης του εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου και αν συμβαδίζει με την αρχή της αναλογικότητας.
Επί του ζητήματος αν δικαιολογούνται τα επίδικα μέτρα ενόψει των κοινοτικών ρυθμίσεων επί του θέματος
27
Πρέπει να παρατηρηθεί ότι η προσφυγή στο άρθρο 36 παύει να είναι δικαιολογημένη, όταν η κοινοτική ρύθμιση προβλέπει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της προστασίας των συμφερόντων που απαριθμεί το εν λόγω άρθρο. Άρα, εθνικά μέτρα όπως τα προβλεπόμενα από την επίδικη απόφαση δεν μπορούν να δικαιολογηθούν παρά καθόσον ο εφοδιασμός του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους σε προϊόντα πετρελαίου δεν διασφαλίζεται επαρκώς από τα μέτρα που έλαβαν σχετικά τα κοινοτικά όργανα.
28
Είναι γεγονός ότι για ορισμένες προβλεπόμενες περιπτώσεις δυσχερούς εφοδιασμού σε αργό πετρέλαιο και σε προϊόντα πετρελαίου θεσπίστηκαν ορισμένες διατάξεις σε κοινοτικό επίπεδο. Οι οδηγίες 68/414/ΕΟΚ της 20ής Δεκεμβρίου 1968 (OJ, English Special Edition 1968, II, σ. 586) και 73/238/ΕΟΚ της 24ης Ιουλίου 1973 (ΕΕ ειδ. έκδ. 10/001, σ. 53), αμφότερες του Συμβουλίου, υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να διατηρούν ένα ελάχιστο ποσοστό αποθεμάτων και να καθιερώνουν κάποιο συντονισμό των εθνικών διατάξεων που θεσπίζονται, ώστε να καθίσταται δυνατή η άντληση ποσοτήτων από τα αποθέματα αυτά, να περιορίζεται ειδικά η κατανάλωση και να ρυθμίζονται οι τιμές. Η απόφαση 77/706/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Νοεμβρίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 10/001, σ. 126), προβλέπει τον καθορισμό κοινοτικού στόχου μείωσης της κατανάλωσης σε περίπτωση δυσχερειών εφοδιασμού και την κατανομή μεταξύ των κρατών μελών των εξοικονομούμενων ποσοτήτων. Τέλος, η απόφαση 77/186/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 13ης Φεβρουαρίου 1977 (ΕΕ ειδ. έκδ. 10/001, σ. 114) καθιερώνει καθεστώς αυτομάτως παραχωρούμενων αδειών εξαγωγής που επιτρέπει την παρακολούθηση της εξέλιξης της κατάστασης των ενδοκοινοτικών ανταλλαγών.
29
Επιπλέον, υφίστανται μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο της Διεθνούς Οργάνωσης Ενεργείας, που ιδρύθηκε από τον Οργανισμό Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης, στην οποία συμμετέχουν τα περισσότερα κράτη μέλη και στις εργασίες της οποίας μετέχει ως παρατηρητής η Κοινότητα, εκπροσωπούμενη από την Επιτροπή. Τα εν λόγω μέτρα σκοπούν την καθιέρωση αλληλεγγύης μεταξύ των συμβαλλομένων χωρών σε περίπτωση στενότητας πετρελαίου πέραν του κοινοτικού προγράμματος.
30
Μολονότι οι εν λόγω διατάξεις που προβλέπονται για τις περιπτώσεις στενότητας προϊόντων πετρελαίου μειώνουν τον κίνδυνο των κρατών μελών να στερηθούν των απαραίτητων μέσων, πάντως υφίσταται πραγματικός κίνδυνος σε περίπτωση κρίσης. Κατά το άρθρο 3 της προαναφερθείσας απόφασης 77/186/ΕΟΚ του Συμβουλίου, η Επιτροπή μπορεί υπό ορισμένες προϋποθέσεις να επιτρέψει σε κράτος μέλος να αναστείλει, προσωρινά, την έκδοση των αδειών εξαγωγής. Η άδεια της Επιτροπής πρέπει να υπόκειται μόνο στον όρο ότι θα διατηρηθούν οι παραδοσιακές ανταλλαγές «όσο τούτο είναι δυνατό». Το Συμβούλιο, αποφαινόμενο με ειδική πλειοψηφία, μπορεί να ανακαλέσει την άδεια αυτή, χωρίς να αναφερθεί ρητά στις παραδοσιακές ανταλλαγές. Κατά το άρθρο 4, κράτος μέλος μπορεί, σε περίπτωση αιφνίδιας κρίσης και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να αναστείλει για χρονικό διάστημα δέκα ημερών την έκδοση αδειών εξαγωγής. Στην περίπτωση αυτή, το Συμβούλιο, αποφαινόμενο με ειδική πλειοψηφία, μπορεί να αποφασίσει τη λήψη των κατάλληλων μέτρων.
31
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι η ισχύουσα κοινοτική ρύθμιση παρέχει στα κράτη μέλη, των οποίων ο εφοδιασμός σε προϊόντα πετρελαίου εξαρτάται εξ ολοκλήρου σχεδόν από παραδόσεις άλλων χωρών, ορισμένες εγγυήσεις ότι οι παραδόσεις των άλλων κρατών μελών θα διατηρηθούν σε περίπτωση σοβαρής έλλειψης και σε μέτρο ανάλογο με τον εφοδιασμό της αγοράς του προμηθεύοντος κράτους. Πάντως, στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν παρέχεται παρ' όλα αυτά ανεπιφύλακτη εγγύηση ότι οι παραδόσεις θα διατηρηθούν υπό οιεσδήποτε περιστάσεις τουλάχιστον στο ελάχιστο όριο των αναγκών τους. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν είναι δυνατό να αποκλειστεί, έστω και αν υφίσταται σχετική κοινοτική ρύθμιση, η προσφυγή κράτους μέλους στο άρθρο 36 για να δικαιολογήσει τα κατάλληλα συμπληρωματικά μέτρα σε εθνικό επίπεδο.
Επί του περιεχομένου των εξαιρέσεων δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφαλείας
32
Όπως είχε επανειλημμένα το Δικαστήριο την ευκαιρία να κρίνει (6λ. απόφαση της 12.7.1979 στην υπόθεση 153/78, Επιτροπή κατά Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, ECR, σ. 2555, καθώς και τις αποφάσεις που απαριθμούνται εκεί), το άρθρο 36 της Συνθήκης δεν επιφυλάσσει ορισμένα θέματα στην αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών, αλλά δέχεται μόνο ότι οι εθνικές νομοθεσίες μπορούν να παρεκκλίνουν από την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων στο μέτρο που αυτό είναι και παραμένει δικαιολογημένο για την επίτευξη των στόχων που προβλέπονται στο εν λόγω άρθρο.
33
Μ' αυτό επομένως το πρίσμα πρέπει να σταθμιστεί αν η έννοια της δημόσιας ασφάλειας που επικαλείται ειδικότερα η ιρλανδική κυβέρνηση και που είναι στην προκειμένη περίπτωση η μόνη κρίσιμη, κατ' αποκλεισμό της έννοιας της δημόσιας τάξης, περιλαμβάνει και λόγους, σαν τους αναφερόμενους στο τεθέν ερώτημα.
34
Επ' αυτού, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα προϊόντα πετρελαίου είναι θεμελιώδους σημασίας για την ύπαρξη των κρατών, λόγω τις εξαιρετικής σπουδαιότητας τους ως πηγής ενεργείας για τη σύγχρονη οικονομία, δεδομένου ότι από αυτό εξαρτώνται όχι μόνο η λειτουργία της οικονομίας τους, αλλά προπαντός οι θεσμοί και οι θεμελιώδεις δημόσιες υπηρεσίες και αυτή ακόμη η επιβίωση του πληθυσμού τους. Η ενδεχόμενη διακοπή του εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου και οι απορρέοντες από αυτήν για την ύπαρξη του κράτους κίνδυνοι μπορούν συνεπώς να θίξουν σοβαρά τη δημόσια ασφάλεια του, την οποία επιτρέπει το άρθρο 36 στα κράτη να προστατεύουν.
35
Όπως έχει δεχθεί επανειλημμένα το Δικαστήριο και εντελώς πρόσφατα με την απόφαση του της 9ης Ιουλίου 1982 (υπόθεση 95/81, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή σ. 2187), το άρθρο 36 αποσκοπεί στη διαφύλαξη συμφερόντων που δεν έχουν οικονομικό χαρακτήρα. Πράγματι τα κράτη μέλη δεν επιτρέπεται να εκφεύγουν από τις συνέπειες των μέτρων που προβλέπει η Συνθήκη υπό το πρόσχημα οικονομικών δυσχερειών που συνεπάγεται η κατάργηση των εμποδίων στο κοινοτικό εμπόριο. Πάντως, λαμβάνοντας υπόψη την έκταση των συνεπειών που ενδέχεται να έχει η διακοπή του εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου για την ύπαρξη ενός κράτους, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο σκοπός διασφάλισης, ανά πάσα στιγμή, ενός κατώτατου ορίου εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου υπερβαίνει καθαρά οικονομικής φύσεως εκτιμήσεις και μπορεί επομένως να αποτελέσει στόχο που εμπίπτει στην έννοια της δημόσιας ασφαλείας.
36
Πρέπει να προστεθεί ότι έχει σημασία για τους σκοπούς του άρθρου 36η επίδικη ρύθμιση να δικαιολογείται από αντικειμενικές περιστάσεις που να ανταποκρίνονται στις επιταγές της δημόσιας ασφαλείας. Αν αποδειχθεί ότι συντρέχει η δικαιολογία αυτή, το γεγονός ότι η ρύθμιση επιτρέπει, εκτός από τους στόχους που εμπίπτουν στη δημόσια ασφάλεια, να επιτευχθούν και άλλοι στόχοι οικονομικής ενδεχομένως φύσεως, τους οποίους επιδιώκει το κράτος μέλος, δεν αποκλείει την εφαρμογή του άρθρου 36.
Επί της ικανότητας των μέτρων να διασφαλίσουν τον εφοδιασμό και επί της αρχής της αναλογικότητας
37
Όπως έχει δεχθεί το Δικαστήριο (πρβλ. αποφάσεις της 12.10.1978 στην υπόθεση 12/78, Eggers, ECR 1978, σ. 1935, και της 22.3. 1983 στην υπόθεση 42/82, Επιτροπή κατά Γαλλικής Δημοκρατίας, Συλλογή 1983, σ. 1013, το άρθρο 36 επειδή εισάγει εξαίρεση από θεμελιώδη αρχή της Συνθήκης, πρέπει να ερμηνευτεί κατά τρόπο που να μην επεκτείνει το αποτελέσματα του πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για την προστασία των συμφερόντων, τα οποία αποσκοπεί να εγγυηθεί, τα δε ληφθέντα δυνάμει του εν λόγω άρθρου μέτρα δεν πρέπει να παρεμβάλλουν εμπόδια στις εισαγωγές κατά τρόπο δυσανάλογο σε σχέση με τους στόχους τους. Άρα, μέτρα που θεσπίστηκαν δυνάμει του άρθρου 36 δικαιολογούνται μόνο αν εξυπηρετούν το προστατευόμενο από το εν λόγω άρθρο συμφέρον και εφόσον δεν θίγουν περισσότερο απ' όσο είναι απόλυτα αναγκαίο το ενδοκοινοτικό εμπόριο.
38
Υπό την έποψη αυτή οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη και η Επιτροπή αμφισβητούν, πρώτον, κατά πόσο η εγκατάσταση διυλιστηρίου διασφαλίζει τον εφοδιασμό σε προϊόντα διύλισης πετρελαίου σε περίπτωση κρίσης, δεδομένου ότι η κρίση προκαλεί κυρίως έλλειψη αργού πετρελαίου που θα καθιστούσε αδύνατη τη λειτουργία του διυλιστηρίου.
39
Γεγονός είναι ότι στην κατάσταση που ισχύει σήμερα στην παγκόσμια αγορά πετρελαίου η κρίση εκδηλώνεται προφανώς με τη διακοπή ή σοβαρή μείωση των παραδόσεων αργού πετρελαίου. Πάντως, πρέπει να τονιστεί ότι η υφιστάμενη στο έδαφος του ικανότητα διύλισης επιτρέπει στο ενδιαφερόμενο κράτος να συνάψει με τις χώρες παραγωγούς μακροπρόθεσμες συμβάσεις για την τροφοδότηση του διυλιστηρίου του, οι οποίες παρέχουν μεγαλύτερη ασφάλεια εφοδιασμού σε περίπτωση κρίσης. Έτσι, ο κίνδυνος στον οποίο εκτίθεται είναι κατώτερος από εκείνον που διατρέχει το κράτος το οποίο δεν διαθέτει ιδία ικανότητα διύλισης και δεν έχει άλλη δυνατότητα από του να καλύπτει τις ανάγκες του με αγορές στην ελεύθερη αγορά.
40
Εξάλλου, πρέπει να σημειωθεί ότι η ύπαρξη εθνικού διυλιστηρίου αποτελεί εγγύηση έναντι του πρόσθετου κινδύνου που συνεπάγεται η διακοπή παραδόσεων, διυλισμένων προϊόντων, στους οποίους εκτίθεται το κράτος που δεν έχει ιδία ικανότητα διύλισης. Πράγματι, το κράτος αυτό θα εξαρτιόταν από τις μεγάλες εταιρίες που ελέγχουν τα ξένα διυλιστήρια και από την εμπορική συμπεριφορά τους.
41
Από τα προεκτεθέντα μπορεί επομένως να συναχθεί ότι, αφού μειώνει τις δύο αυτές μορφές κινδύνων, η ύπαρξη διυλιστηρίου στο εθνικό έδαφος μπορεί να συμβάλει αποτελεσματικά στη βελτίωση της ασφαλείας του εφοδιασμού σε προϊόντα πετρελαίου για το κράτος μέλος που δεν διαθέτει ίδιες πηγές αργού πετρελαίου.
42
Πάντως, οι προσφεύγουσες στην κύρια δίκη και η Επιτροπή θεωρούν ότι, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η εκμετάλλευση διυλιστηρίου δικαιολογείται από το συμφέρον της δημόσιας ασφαλείας, δεν είναι αναγκαία, επιπλέον δε είναι δυσανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, η επιβολή υποχρέωσης στους εισαγωγείς να αγοράζουν από το εγχώριο διυλιστήριο ορισμένο ποσοστό των αναγκών τους σε τιμή που καθορίζει ο αρμόδιος υπουργός.
43
Η ιρλανδική κυβέρνηση υποστηρίζει αντίθετα ότι η υποχρέωση αγοράς είναι το μόνο δυνατό μέσο για τη διατήρηση της λειτουργίας του διυλιστηρίου του Whitegate. Αυτό απαιτεί ως ένα βαθμό τη χρησιμοποίηση της ικανότητας των εγκαταστάσεων του διυλιστηρίου, δεδομένου ότι οι μεγάλες διεθνείς εταιρίες πετρελαίων, από τις οποίες εξαρτιόταν κατά 80 ο/ο η ιρλανδική αγορά το 1981, είχαν δηλώσει σαφώς ότι δεν είναι διατεθειμένες σε καμία περίπτωση να αγοράζουν προϊόντα πετρελαίου από το διυλιστήριο του Whitegate, επειδή προτιμούν να διαθέτουν την παραγωγή των δικών τους διυλιστηρίων που είναι εγκατεστημένα στο Ηνωμένο Βασίλειο. Ο καθορισμός της τιμής πώλησης από τον Υπουργό με βάση τις δαπάνες στις οποίες υποβάλλεται το διυλιστήριο είναι αναγκαίος, προκειμένου να αποφευχθούν οικονομικές ζημίες.
44
Σχετικά πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το κράτη μέλη δεν μπορούν να προσφεύγουν στο άρθρο 36 για να δικαιολογήσουν μέτρο ισοδύναμο με ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών παρά μόνο σε περίπτωση που ο στόχος αυτός δεν μπορεί να επιτευχθεί με κανένα άλλο μέτρο λιγότερο περιοριστικό για την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων.
45
Πρέπει επομένως να εξεταστεί στη συγκεκριμένη περίπτωση αν η υποχρέωση των εισαγωγέων προϊόντων πετρελαίου να αγοράζουν σε τιμές που καθορίζονται βάσει των δαπανών του οικείου διυλιστηρίου, είναι επιβεβλημένη, έστω και προσωρινά, προκειμένου να διασφαλίσει τη διάθεση της παραγωγής του διυλιστηρίου, ώστε να εξασφαλίζεται χάριν της δημόσιας ασφαλείας κατώτατο όριο εφοδιασμού του ενδιαφερόμενου κράτους σε προϊόντα πετρελαίου σε περίπτωση κρίσεως εφοδιασμού.
46
Παρόμοια υποχρέωση υφίσταται σε περίπτωση που οι διανομείς που κατέχουν το μεγαλύτερο τμήμα της οικείας αγοράς αρνούνται, όπως υποστήριξε η ιρλανδική κυβέρνηση, να εφοδιαστούν από το εν λόγω διυλιστήριο. Με βάση το αν το διυλιστήριο εφαρμόζει τιμές ανταγωνιστικές στην οικεία αγορά πρέπει να εκτιμηθεί το αν είναι δυνατή η ελεύθερη διάθεση της παραγωγής του διυλιστηρίου. Αν με τη θέσπιση βιομηχανικών και εμπορικών μέτρων δεν είναι δυνατό να αποτραπούν οι οικονομικής φύσεως ζημίες που ενδέχεται να προκύψουν από την εφαρμογή των τιμών αυτών, τις σχετικές ζημίες πρέπει να καλύψει το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, υπό την επιφύλαξη εφαρμογής των άρθρων 92 και 93 της Συνθήκης.
47
Όσον αφορά περαιτέρω τις ποσότητες σε προϊόντα πετρελαίου που μπορεί ανάλογα με την περίπτωση να περιλαμβάνει ένα τέτοιο σύστημα υποχρεωτικής αγοράς, πρέπει να τονιστεί ότι σε καμιά περίπτωση δεν πρέπει να υπερβαίνουν τα κατώτατα όρια εφοδιασμού του ενδιαφερόμενου κράτους, χωρίς τον οποίο θίγεται η δημόσια ασφάλεια του και ιδίως η λειτουργία των ουσιωδών δημόσιων υπηρεσιών του και η επιβίωση του πληθυσμού του.
48
Επιπλέον, οι ποσότητες των προϊόντων πετρελαίου, τη διάθεση των οποίων διασφαλίζει το εν λόγω σύστημα, δεν πρέπει να υπερβαίνουν τις αναγκαίες για την παραγωγή ποσότητες για τεχνικούς αφενός λόγους, προκειμένου να καταστεί από τούδε δυνατή η εκμετάλλευση της παραγωγικής ικανότητας του διυλιστηρίου σε επίπεδο που να επιτρέπει να διατεθούν οι εν λόγω εγκαταστάσεις σε περίπτωση κρίσης και αφετέρου για να επιτρέπει ανά πάσα στιγμή τη μετατροπή του αργού πετρελαίου, όπως προβλέπεται από μακροπρόθεσμες συμβάσεις, που το ενδιαφερόμενο κράτος συνήψε για να διασφαλίσει τον κανονικό εφοδιασμό του.
49
Συνεπώς, το ποσοστό των συνολικών αναγκών των εισαγωγέων προϊόντων πετρελαίου που μπορεί να υπαχθεί σε αναγκαστική αγορά δεν μπορεί να είναι ανώτερο από το ποσοστό των ποσοτήτων οι οποίες προσδιορίστηκαν πιο πάνω σε σχέση με την τωρινή συνολική κατανάλωση του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους σε προϊόντα πετρελαίου.
50
Στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει αν το σύστημα που καθιέρωσε το επίδικο Order του 1982 τηρεί τα όρια αυτά.
51
Επομένως στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι κράτος μέλος του οποίου ο εφοδιασμός σε προϊόντα πετρελαίου εξαρτάται εξ ολοκλήρου ή σχεδόν εξ ολοκλήρου από τις εισαγωγές, μπορεί να προβάλει λόγους δημόσιας ασφαλείας κατά την έννοια του άρθρου 36 της Συνθήκης για να επιβάλει στους εισαγωγείς την υποχρέωση να καλύπτουν ορισμένο ποσοστό των αναγκών τους με αγορές από διυλιστήριο που βρίσκεται στο έδαφος του και σε τιμές που καθορίζει ο αρμόδιος υπουργός βάσει των δαπανών στις οποίες υποβάλλεται σε σχέση με την εκμετάλλευση του εν λόγω διυλιστηρίου, εφόσον η παραγωγή του διυλιστηρίου δεν μπορεί να διατεθεί σε ανταγωνιστικές τιμές στην ελεύθερη αγορά. Οι ποσότητες προϊόντων πετρελαίου που καλύπτει ένα τέτοιο σύστημα δεν μπορούν να υπερβαίνουν ούτε τα κατώτατα όρια εφοδιασμού, χωρίς τον οποίο θίγεται η δημόσια ασφάλεια του ενδιαφερόμενου κράτους ούτε τα όρια εκείνα παραγωγής που είναι αναγκαία, προκειμένου να διατηρηθεί η ικανότητα των εγκαταστάσεων του διυλιστηρίου σε περίπτωση κρίσης και προκειμένου να είναι δυνατή η συνεχής μετατροπή του πετρελαίου για την παράδοση του οποίου το ενδιαφερόμενο κράτος συνήψε μακροπρόθεσμες συμβάσεις.
Επί των δικαστικών εξόδων
52
Το έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν οι κυβερνήσεις της Ελληνικής Δημοκρατίας και του Ηνωμένου Βασιλείου, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, που κατέθεσαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, δεν αποδίδονται. Δεδομένου ότι η διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης το χαρακτήρα παρεμπίπτοντος, που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ' αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων.
Για τους λόγους αυτούς
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
κρίνοντας επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε, με Διάταξη της 9ης Δεκεμβρίου 1982, το High Court της Ιρλανδίας, αποφαίνεται:
1)
Το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΟΚ έχει την έννοια ότι συνιστά μέτρο ισοδύναμο με ποσοτικό περιορισμό επί των εισαγωγών η εθνική ρύθμιση που προβλέπει την υποχρέωση όλων των εισαγωγέων να αγοράζουν ορισμένο ποσοστό των αναγκών τους σε προϊόντα πετρελαίου από διυλιστήριο που είναι εγκατεστημένο στο εθνικό έδαφος.
2)
Κράτος μέλος, του οποίου ο εφοδιασμός σε προϊόντα πετρελαίου εξαρτάται εξ ολοκλήρου ή σχεδόν εξ ολοκλήρου από τις εισαγωγές, μπορεί να προβάλει λόγους δημόσιας ασφαλείας κατά την έννοια του άρθρου 36 της Συνθήκης για να επιβάλει στους εισαγωγείς την υποχρέωση να καλύπτουν ορισμένο ποσοστό των αναγκών τους με αγορές από διυλιστήριο που βρίσκεται στο έδαφος του και σε τιμές που καθορίζει ο αρμόδιος υπουργός βάσει των δαπανών στις οποίες υποβάλλεται σε σχέση με την εκμετάλλευση του εν λόγω διυλιστηρίου, εφόσον η παραγωγή του εν λόγω διυλιστηρίου δεν μπορεί να διατεθεί σε ανταγωνιστικές τιμές στην ελεύθερη αγορά. Οι ποσότητες προϊόντων πετρελαίου που καλύπτει ένα τέτοιο σύστημα δεν μπορούν να υπερβαίνουν ούτε τα κατώτατα όρια εφοδιασμού, χωρίς τον οποίο θίγεται η δημόσια ασφάλεια του ενδιαφερόμενου κράτους ούτε τα όρια εκείνα παραγωγής που είναι αναγκαία, προκειμένου να διατηρηθεί η ικανότητα των εγκαταστάσεων του διυλιστηρίου σε περίπτωση κρίσης και προκειμένου να είναι δυνατή η συνεχής μετατροπή του πετρελαίου για την παράδοση του οποίου το ενδιαφερόμενο κράτος συνήψε μακροπρόθεσμες συμβάσεις.
Mackenzie Stuart
Koopmans
Bahlmann
Galmot
Pescatore
O'Keeffe
Bosco
Due
Everling
Δημοσιεύτηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 10 Ιουλίου 1984.
Κατ' εντολή
του γραμματέα
D. Louterman
υπάλληλος διοικήσεως
Ο πρόεδρος
Α. J. Mackenzie Stuart