62000CC0020_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1.cuestiones La Court of Session (Scotland), Edinburgh (Reino Unido), pregunta, fundamentalmente, si el derecho de propiedad, tal como es reconocido por el Derecho comunitario, obliga a indemnizar a los criadores cuyos peces han tenido que ser destruidos en el marco de medidas de lucha contra las enfermedades establecidas por una Directiva del Consejo.
2. El legislador comunitario, en uso de las competencias que en materia de política agrícola común le confiere el artículo 43 del Tratado CE (actualmente artículo 37 CE, tras su modificación) intervino en el ámbito de las enfermedades de los peces mediante la adopción de dos directivas, la Directiva 91/67/CEE del Consejo, de 28 de enero de 1991, relativa a las condiciones de policía sanitaria aplicables a la puesta en el mercado de animales y de productos de la acuicultura, modificada por las directivas 93/54/CEE, 95/22/CE, 97/79/CE, y 98/45/CE, y la Directiva 93/53/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1993, por la que se establecen medidas comunitarias mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces, modificada por la Directiva 2000/27/CE.
3. La Directiva 91/67, en su anexo A, en su versión modificada por la Directiva 93/54, distribuye las enfermedades a las que se aplica en tres listas.
4. En la lista I figura únicamente la anemia infecciosa del salmón (en lo sucesivo, «AIS»), con el salmón del Atlántico como especie sensible.
5. En la lista II figura, en particular, la septicemia hemorrágica viral (en lo sucesivo, «SHV»), con el rodaballo, en concreto, como especie sensible.
6. La AIS es una enfermedad exótica, en tanto que la SHV es una enfermedad cuya presencia es conocida en diferentes partes del territorio de la Comunidad.
7. El artículo 3 de la Directiva 91/67 prohíbe la puesta en el mercado de peces procedentes de la acuicultura si presentan síntomas clínicos de enfermedad el día del embarque, así como la comercialización de peces vivos procedentes de una explotación sometida a las medidas de lucha adoptadas en virtud de la Directiva 93/53 o que hayan estado en contacto con peces procedentes de tal explotación.
8. Para las enfermedades de la lista II, es decir, las enfermedades endémicas en la Comunidad, el artículo 5 de la Directiva 91/67 establece el procedimiento que se ha de seguir para obtener, respecto a una zona determinada de la Comunidad, el estatuto de zona autorizada, o sea, de zona libre de enfermedad.
9. El artículo 6 prevé otro tanto por lo que se refiere a la obtención del estatuto de explotación autorizada en una zona no autorizada. Los requisitos que se han de satisfacer para obtener una autorización se definen en el anexo B de la Directiva.
10. Éste prevé asimismo los requisitos a los que está sujeto el restablecimiento de la autorización de una zona, cuando ésta la haya perdido a consecuencia de la aparición de una enfermedad.
11. El restablecimiento sólo puede tener lugar si, por un lado, ante la aparición del foco infeccioso, se han sacrificado todos los peces infectados de la explotación y se han eliminado los peces enfermos o contaminados, se han desinfectado las instalaciones y el material de acuerdo con un procedimiento autorizado por el servicio oficial competente, y si, por otro lado, tras la eliminación del foco, se cumplen las exigencias para la obtención de la autorización, entre las que se encuentra la ausencia de todo síntoma de enfermedad durante cuatro años.
12. Por último, los artículos 7 y 9 de la Directiva 91/67 prevén los requisitos a los que están sometidos el transporte y la puesta en el mercado en la Comunidad de los peces sensibles a las enfermedades de la lista II. Si proceden de una zona o de una explotación autorizada, pueden ser transportados y comercializados vivos. En caso contrario, sólo podrán serlo en una zona autorizada después de ser sacrificados y eviscerados antes de su expedición.
13. Por su parte, la Directiva 93/53 por la que se establecen medidas mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces realiza una distinción según que se trate de luchar contra una enfermedad de la lista I o contra una enfermedad de la lista II, aparecida en una zona o una explotación autorizada.
14. En caso de que aparezca una enfermedad de la lista I, los artículos 5 y 6 imponen, en particular, el establecimiento de un cordón sanitario en torno a la explotación afectada, la retirada inmediata de todos los peces de las aguas del lugar, la evacuación, limpieza y desinfección de los estanques, el sacrificio y destrucción de todos los peces que presenten síntomas clínicos de enfermedad, de conformidad con las exigencias establecidas por la Directiva 90/667/CEE, en lo que atañe a los materiales de alto riesgo, el sacrificio de todos los demás peces, que deberán ser destruidos o que podrán ser comercializados, si han alcanzado la talla comercial, para la alimentación humana después de haber sido sacrificados y eviscerados, y sus vísceras serán tratadas como materiales de alto riesgo.
15. Se efectuará una investigación epizootiológica y todos los criaderos vecinos deberán someterse a una inspección sanitaria. La repoblación de la explotación sólo podrá llevarse a cabo tras una inspección satisfactoria de las operaciones de limpieza y desinfección y el transcurso de un período de tiempo que se considere adecuado por el servicio oficial para asegurar la erradicación del agente patógeno.
16. En caso de aparición de una enfermedad de la lista II en una zona o explotación autorizada, el artículo 9 de la Directiva 93/53 impone la realización de una investigación epizootiológica y subordina el restablecimiento de la autorización previsto por la Directiva 91/67 a las exigencias establecidas por el anexo B de dicha Directiva, es decir, el sacrificio de todos los peces presentes en el lugar afectado. El servicio oficial puede, no obstante, autorizar el engorde de los peces que deban sacrificarse hasta que hayan alcanzado la talla comercial.
17. El artículo 20, apartado 2, de la Directiva 93/53 dispone que «[...] los Estados miembros podrán mantener o aplicar en su territorio, dentro del cumplimiento de las normas generales del Tratado, disposiciones más estrictas que las que se recogen en la presente Directiva. Informarán a la Comisión de las medidas adoptadas en este sentido».
18. De conformidad con el artículo 17 de la Directiva 93/53, las condiciones de participación financiera de la Comunidad en las acciones relacionadas con la aplicación de la Directiva están definidas en la Decisión 90/424/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a determinados gastos en el sector veterinario.
19. La Decisión 90/424 prevé, conforme a los requisitos que se expondrán más adelante en el contexto de la última cuestión, una participación financiera comunitaria en los programas nacionales de indemnización tanto en el marco de acciones urgentes efectuadas en caso de aparición de ciertas enfermedades, como de los programas de erradicación de determinadas enfermedades endémicas.
20. En su versión inicial, la Decisión 90/424 no se aplicaba a ninguna enfermedad que afectara a los peces. Sin embargo, en 1994, se modificó, con arreglo a su artículo 5, apartado 1, para ser aplicada también a una enfermedad de los peces, la necrosis hematopoyética infecciosa.
21. En el Reino Unido, el Derecho nacional se adaptó a la Directiva 93/53 mediante las Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 (Statutory Instruments 1994, nº 1447, en lo sucesivo, «reglamentos de 1994»). Por lo que respecta a las enfermedades de la lista I, dichos reglamentos disponen que el ministro competente prescriba la aplicación de las medidas previstas en la Directiva 93/53.
22. En lo que atañe a las enfermedades de la lista II, el Reino Unido, que gozaba del estatuto de zona autorizada en relación con éstas, dado que no se habían manifestado en su territorio, optó por aplicarles las mismas medidas que las establecidas por la Comunidad respecto a las enfermedades de la lista I.
23. En consecuencia, los reglamentos de 1994 disponen, en particular, que, en caso de epidemia de SHV confirmada en una zona autorizada, todos los peces de la explotación afectada deben ser sacrificados, si bien aquellos que hayan alcanzado una talla comercial pueden no ser eliminados y ser puestos en el mercado, con vistas a su comercialización o a su transformación para el consumo humano, a condición de que no presenten ningún síntoma clínico de enfermedad. Contrariamente a lo que permite el artículo 9 de la Directiva 93/53, por tanto, el servicio oficial británico no puede autorizar el engorde de los peces que deban sacrificarse hasta que hayan alcanzado la talla comercial.
24. Este era el contexto normativo, cuando dos explotaciones de acuicultura situadas en Escocia se vieron afectadas, una de ellas, McConnel Salmon Ltd, a la que sucedió Booker Aquaculture Ltd (en lo sucesivo, «Booker»), en 1994 por un brote de SHV, la otra, Hydro Seafood GSP Ltd (en lo sucesivo, «Hydro»), en 1998 por un brote de AIS.
25. Booker tuvo que atenerse a una Orden Ministerial, adoptada de conformidad con los reglamentos de 1994, con arreglo a la cual:
«4. Sin perjuicio del apartado 5, se dará muerte a todos los peces y sus cadáveres serán destruidos, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 90/667/CEE del Consejo, teniendo en cuenta que los cadáveres o restos de estos peces serán eliminados de la manera o en el lugar que previamente haya aprobado el Secretary of State.
5. Podrán sacrificarse con la finalidad de ser comercializados o transformados para el consumo humano los peces que, a la fecha de la presente Orden, hayan alcanzado una talla comercial, siempre que:
a) a juicio del inspector, no muestren ningún síntoma clínico de enfermedad;
b) se les haya extraído previamente las vísceras;
c) su sacrificio, evisceración y preparación para su comercialización o su transformación para el consumo humano se lleve a cabo con arreglo a las normas legales pertinentes;
[...]»
26. En consecuencia, fueron sacrificados todos los peces de la explotación. Los de las clases correspondientes a los años 1993 y 1994 fueron destruidos, al no alcanzar una talla comercial, los de la clase correspondiente al año 1991 pudieron ser comercializados para el consumo humano en las condiciones establecidas por los reglamentos de 1994.
27. Con arreglo a diversas Órdenes Ministeriales, relativas a los diferentes emplazamientos afectados que explotaba, Hydro tuvo que destruir cohortes de peces que no habían alcanzado la talla comercial y comercializar prematuramente peces que sí la habían alcanzado. Asimismo, tuvo que soportar el elevado coste de las operaciones de destrucción controlada de los peces sacrificados.
28. Tanto Booker como Hydro solicitaron a las autoridades públicas una indemnización por las pérdidas sufridas, pero les fue denegada, debido a que la normativa vigente no la preveía y a que una compensación ex gratia quedaba excluida, por cuanto el Gobierno sigue una política firme de no conceder indemnizaciones por las enfermedades de los peces.
29. Al no aceptar esta negativa, las dos empresas entablaron acciones judiciales ante los órganos jurisdiccionales del Reino Unido. En el marco de estas acciones, la Court of Session (Scotland), Edinburgh, haciendo uso del procedimiento de remisión prejudicial, establecido por el artículo 234 CE, ha planteado diversas cuestiones al Tribunal de Justicia.
30. En la resolución de remisión correspondiente al procedimiento en que es parte Booker, registrado con el número C-20/00, el órgano jurisdiccional nacional plantea tres cuestiones, con el siguiente tenor:
«1) Cuando un Estado miembro, con el fin de cumplir una obligación establecida en la Directiva 93/53/CEE de adoptar medidas de lucha con motivo de un brote de una enfermedad incluida en la Lista II en una explotación autorizada o en una zona autorizada, adopta una disposición de carácter interno de cuya aplicación resulte la destrucción y el sacrificio de peces, ¿deben interpretarse los principios de Derecho comunitario relativos a la protección de los derechos fundamentales, en particular el derecho de propiedad, en el sentido de que el Estado miembro está obligado a adoptar medidas de indemnización
a) a favor del propietario de los peces que hayan sido destruidos; y
b) a favor del propietario de los peces cuyo inmediato sacrificio haya sido exigido, motivo por el cual ese propietario haya tenido que proceder a la venta inmediata de tales peces?
2) En el caso de que el Estado miembro esté obligado a adoptar dichas medidas, ¿cuáles son los criterios de interpretación a los que debe atenerse un órgano jurisdiccional nacional para determinar si las medidas adoptadas son compatibles con los derechos fundamentales, en particular el derecho de propiedad, que el Tribunal de Justicia garantiza y que derivan especialmente del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales?
3) En particular, ¿exigen estos criterios que las medidas establezcan una distinción según que el brote de la enfermedad se deba o no a un comportamiento culposo del propietario de los peces de que se trate?»
31. En la resolución de remisión correspondiente al procedimiento en que es parte Hydro, registrado con el nº C-64/00, se han planteado cuatro cuestiones. La primera cuestión se diferencia únicamente de la primera cuestión en el asunto C-20/00 en que se refiere a la lista I en vez de a la lista II. Las cuestiones segunda y tercera son idénticas. La cuarta cuestión presenta el siguiente tenor:
«¿Es inválida la Directiva 95/53/CEE por constituir una vulneración del derecho fundamental de propiedad al no prever el pago de una indemnización, en caso de epidemia confirmada de AIS, a favor
a) del propietario de los peces que hayan sido destruidos y
b) del propietario de los peces cuyo inmediato sacrificio haya sido exigido, motivo por el cual ese propietario haya tenido que proceder a la venta inmediata de tales peces?»
32. Los dos asuntos han sido acumulados a efectos de la fase escrita, de la fase oral y de la sentencia.
33. En sus observaciones escritas y orales, Booker e Hydro han alegado que, al poner en práctica una política de principio que niega todo derecho a indemnización alguna, los Scotish Ministers han vulnerado los derechos fundamentales cuyo respeto se impone no sólo a las instituciones de la Comunidad sino también a los Estados miembros, al adoptar medidas que aseguren la aplicación del Derecho comunitario.
34. Por lo que respecta a la segunda cuestión, relativa al nivel de protección que otorga el Derecho comunitario al derecho de propiedad, Booker e Hydro consideran que el derecho de propiedad garantizado por el ordenamiento jurídico comunitario incluye el derecho a una indemnización por las pérdidas sufridas a consecuencia de la destrucción o del sacrificio inmediato y prematuro de los peces, por exigencia de las autoridades públicas. En su opinión, la ausencia de indemnización alguna al aplicar medidas que adaptan el Derecho interno a una Directiva vulnera el principio de proporcionalidad.
35. En lo que atañe a la protección de la propiedad según el Protocolo adicional nº 1, artículo 1, al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, (en lo sucesivo, «Convenio Europeo de Derechos Humanos»), Hydro afirma que en el presente caso no existe ninguna «circunstancia excepcional» que justifique una negativa absoluta a indemnizarla por pérdidas que ha sufrido a consecuencia de medidas de sacrificio y destrucción ordenadas por las autoridades escocesas. Alega también que considerar las Órdenes controvertidas como «reglamentación del uso de los bienes» no sería en absoluto realista, y haría ineficaz, en cualquier caso, la protección del derecho de propiedad por el Derecho comunitario.
36. Por lo que se refiere a la tercera cuestión, a saber, si debe distinguirse según que la aparición del brote de la enfermedad se deba o no a un comportamiento culposo del propietario de los peces afectados para estimar si procede establecer un régimen de indemnización, Hydro y Booker sostienen que el comportamiento culposo sólo puede ser un elemento de la apreciación de la indemnización justa.
37. Por lo que respecta a la cuarta cuestión, acerca de la validez de la Directiva 93/53, Hydro aduce que, en la medida en que la normativa comunitaria permite o autoriza implícitamente al Estado miembro de que se trate a vulnerar el derecho de propiedad al ejecutar y aplicar dicha normativa, tales medidas constituyen una vulneración inaceptable del derecho de propiedad.
38. Todas las demás partes que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, a saber, la parte demandada, el Gobierno francés, el Gobierno italiano, el Gobierno neerlandés, el Gobierno del Reino Unido, el Gobierno noruego, así como el Consejo y la Comisión, coinciden en afirmar que ninguna disposición de las normas comunitarias aplicables prevé una indemnización en el contexto de los asuntos de que se trata. En caso de que existiera en el Derecho comunitario una obligación de indemnizar, sólo podría derivarse de los principios generales del Derecho.
39. Consideran, no obstante, que dichos principios generales no exigen una indemnización en las circunstancias de los litigios principales, y que, por tanto, la Directiva 93/53 es válida.
Las primeras cuestiones
40. Es obvio que, en los dos asuntos, la primera cuestión es la que resulta esencial. En efecto, las cuestiones segunda y tercera, suponiendo que requieran una respuesta, sólo se refieren a las modalidades de una indemnización cuya necesidad se derivaría de una respuesta afirmativa a la primera, en tanto que la respuesta a la cuarta cuestión en el asunto C-64/00, aunque no plantee exactamente el mismo problema que la primera, también está estrechamente condicionada a la respuesta que se dé a ésta.
41. Por tanto, es preciso que comience mis reflexiones por el examen de esta primera cuestión, en sus dos formulaciones, correspondiente cada una de ellas a la situación específica de una de las demandantes en el procedimiento principal.
42. Para dirigirlas de forma racional, debo proceder por etapas. En efecto, plantearse qué puedan exigir en materia de indemnización los principios comunitarios relativos a la protección de los derechos fundamentales, en una situación como la de Booker e Hydro, sólo tiene sentido si previamente se llega a la conclusión de que dichos principios son efectivamente aplicables al caso.
43. Examinaré, por tanto, sin preocuparme de momento por el contenido de los principios de Derecho comunitario a los que hace referencia el órgano jurisdiccional remitente, si el Reino Unido, al adoptar los reglamentos de 1994 y posteriormente las medidas individuales relativas a las explotaciones de Booker y de Hydro, estaba obligado a atenerse a los principios generales del Derecho comunitario. En otras palabras, ¿puede ponerse en tela de juicio la validez de las medidas nacionales a causa de una vulneración de los principios generales del Derecho comunitario?
¿Son aplicables los principios generales del Derecho comunitario?
44. Si se hubiera tratado de medidas ajenas al ámbito de aplicación del Derecho comunitario, tal obligación de respetar los principios generales de éste, ciertamente, no habría existido.
45. Por el contrario, en relación con medidas adoptadas para asegurar la aplicación del Derecho comunitario, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha afirmado con mucha claridad que se impone el respeto de dichos principios.
46. En la sentencia Wachauf, se lee, en efecto, que las exigencias derivadas de la protección de los derechos fundamentales vinculan, asimismo, a los Estados miembros «cuando aplican la normativa comunitaria» y que de ello «resulta que estos últimos están obligados, en lo posible, a aplicar dicha normativa de modo que no menoscaben tales exigencias».
47. En la sentencia ERT, el Tribunal de Justicia confirmó la aplicabilidad de los derechos fundamentales consagrados por los principios generales del Derecho comunitario a una normativa nacional «desde el momento en que semejante normativa entre en el campo de aplicación del Derecho comunitario».
48. En su sentencia Bostock, basándose explícitamente en las dos sentencias que se acaban de citar, el Tribunal de Justicia examinó si la protección de los derechos fundamentales reconocidos en el ordenamiento jurídico comunitario obligaban a un Estado miembro a instaurar, entre las medidas que adoptara para aplicar el régimen de cuotas de producción establecido en el marco de la organización común de mercados en el sector de la leche, un régimen de indemnización del arrendatario saliente por el arrendador o si alguno de estos derechos confería directamente al arrendatario un derecho a tal indemnización, por la cantidad de referencia transferida al arrendador al expirar el contrato de arrendamiento.
49. Igualmente, en la sentencia Demand, el Tribunal de Justicia señaló, en relación una vez más con el régimen de cuotas lecheras, que, cuando los Estados miembros hacen uso de la autorización que les confiere el legislador comunitario para fijar las modalidades de reasignación de las cantidades de referencia liberadas por determinados productores, están obligados a respetar «los principios generales y los derechos fundamentales según están reconocidos en Derecho comunitario por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia»
50. Esta jurisprudencia, aunque reiterada, queda, no obstante, circunscrita al ámbito de las medidas adoptadas por los Estados miembros para asegurar la aplicación de los reglamentos. Alguien, por tanto, podría estar tentado a concluir que no es pertinente cuando las medidas nacionales son adoptadas para asegurar la adaptación del Derecho interno a una Directiva. A mi juicio, tal conclusión es errónea.
51. En primer lugar, no es cierto que, cuando el Tribunal de Justicia, en la sentencia Wachauf, antes citada, utiliza la expresión «normativa comunitaria», lo haga en el sentido estricto de «reglamento comunitario» y no en el más amplio de «normas comunitarias», que pueden contenerse tanto en un reglamento como en una directiva.
52. Asimismo, aunque hubiera de considerarse, de acuerdo con Bruno de Witte, que:
«The question whether the Wachauf line (Member States are bound by Community fundamental rights when they implement EC law) also applies to the transposition and implementation of directives (as opposed to the mere execution of regulations as in Wachauf and Bostock) remains unclear»,
no veo cómo podría justificarse que, en relación con la aplicación de las directivas, los Estados miembros quedaran eximidos de sus obligaciones de respetar los derechos fundamentales consagrados en el ordenamiento jurídico comunitario.
53. Como acertadamente escribe el mismo autor, «in several cases, the ECJ has held that the specific duties imposed by a directive on the Member States should be read in the light of the general principles of Community law, but has never declared those general principles to be binding as such on the States when they are adopting measures for the transposition of a directive. Yet, one would think that the choice of form and method left to States according to Article 249 (ex Article 189) EC does not include the choice whether or not to violate fundamental rights, and vice versa, that respect for fundamental rights is an implicit part of the "result to be achieved" under the directive. So, the extension of the Wachauf line to directives (and, indeed, to the application by Member States of external agreements concluded by the EC) would seem logical».
54. Finalmente, en el presente caso, la Directiva 93/53, a la vez que prevé que los Estados miembros «podrán mantener o aplicar [...] disposiciones más estrictas que las que se recogen en la presente Directiva» precisa que, al hacerlo, deberán actuar «dentro del cumplimiento de las normas generales del Tratado».
55. Me parece que esta precisión excluye por sí sola que un Estado miembro pueda pretender que, al adaptar su Derecho interno fielmente a las disposiciones de la Directiva, sin añadir nada, está sujeto, al igual que el legislador comunitario, autor de la Directiva, al respeto de los derechos fundamentales, mientras que, cuando desarrolla las medidas que está obligado a adoptar mediante otras disposiciones que le parecen oportunas para llevar a cabo plenamente el objetivo de erradicar las enfermedades de los peces que persigue la Directiva, puede no tener en cuenta los derechos fundamentales.
56. Una disposición nacional adoptada para asegurar la adaptación del Derecho interno a una directiva comunitaria, aunque sea nacional, no puede evaluarse en cuanto a su legalidad sólo según el criterio del Derecho nacional. Es sabido que los órganos jurisdiccionales nacionales ya no dudan en anular una medida nacional que pretende asegurar la adaptación del Derecho interno a una directiva, si consideran que dicha medida no respeta esta última.
57. La directiva, en cierto modo, irrumpe en el ordenamiento jurídico interno para convertirse en norma de referencia a la que han de atenerse las medidas que la desarrollan.
58. Pero no irrumpe en solitario, sino que resulta inseparable de las normas a las que ella misma debe atenerse, entre las que se hallan, según consta, los principios generales del Derecho comunitario.
59. En consecuencia, habrá de admitirse que, como afirman Booker e Hydro, un Estado miembro, al desarrollar una Directiva, debe respetar los derechos fundamentales. Lo cual me lleva a preguntarme si, como sostienen las dos empresas, las medidas adoptadas por el Reino Unido en respuesta a la aparición de las dos enfermedades han supuesto una vulneración de un derecho fundamental, en el presente caso, el derecho de propiedad.
Examen del problema a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el derecho de propiedad
60. Comenzaré con la comprobación de que el derecho de propiedad forma parte efectivamente de los derechos fundamentales. Fue reconocido como tal en la sentencia Nold/Comisión, y ha sido reafirmado constantemente desde entonces. ¿Cuál es, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el alcance de este derecho o, más exactamente, cuál es la extensión de las garantías que confiere frente a posibles intromisiones procedentes del poder público?
61. Desde la sentencia Nold/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia ha respondido a esta cuestión. En efecto, declaró que,
«Considerando que, como ha sostenido el Tribunal de Justicia, los derechos fundamentales forman parte integrante de los principios generales del Derecho, cuyo respeto asegura el propio Tribunal;
que, al garantizar la protección de estos derechos, el Tribunal de Justicia tiene que inspirarse en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y no puede, por consiguiente, admitir medidas incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos y garantizados por las Constituciones de dichos Estados;
que los Tratados internacionales para la Protección de los Derechos Humanos en los cuales han sido parte o a los cuales se han adherido los Estados miembros también pueden aportar indicaciones que conviene tener en cuenta en el marco del Derecho comunitario;
[...]
Considerando que, si bien es cierto que el régimen constitucional de todos los Estados miembros asegura la protección del derecho de propiedad y existen garantías similares del libre ejercicio del comercio, del trabajo y de otras actividades profesionales, la protección de tales derechos, lejos de convertirlos en prerrogativas absolutas, significa que hay que considerarlos a la luz de la función social de los bienes y actividades protegidos;
que, por tal razón, esta categoría de derechos sólo se garantiza por regla general a reserva de las limitaciones establecidas en aras del interés público;
que, en el ordenamiento jurídico comunitario, también parece legítimo mantener, respecto a tales derechos, determinados límites justificados por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad, siempre y cuando no se atente contra la esencia de dichos derechos.»
62. Con posterioridad, esta respuesta nunca ha sido discutida. Ciertamente, la sentencia Hauer, antes citada, realiza un análisis más minucioso de las consecuencias que pueden extraerse del Protocolo adicional nº 1 al Convenio Europeo de Derechos Humanos y de las constituciones de los Estados miembros. No obstante, la conclusión a la que llega no se aparta de la ofrecida en la sentencia Nold/Comisión, antes citada.
63. En efecto, reafirma que el derecho de propiedad no constituye una prerrogativa absoluta y puede, al contrario, en vista de su función social, ser objeto de restricciones notables, siempre y cuando éstas no constituyan, en relación con el objetivo perseguido por la autoridad que las prescribe, «una intervención desmesurada e intolerable en las prerrogativas del propietario, que vulneren la esencia misma del derecho de propiedad» (apartado 23).
64. A la vista de esta jurisprudencia, ¿debe considerarse que las decisiones que Booker e Hydro han tenido que acatar constituyen una vulneración del derecho de propiedad? No lo creo.
65. En primer lugar, procede señalar que estas decisiones no pueden calificarse de arbitrarias, por cuanto fueron adoptadas por la autoridad compentente conforme a una normativa preexistente.
66. Cabe destacar, además, que persiguen un objetivo de interés general indiscutible. Como he indicado anteriormente, la aparición de una enfermedad en un establecimiento de acuicultura no puede por menos que tomarse muy en serio, debido al riesgo de que se desarrolle un fenómeno epidémico que escape rápidamente a todo control y que pueda suponer la ruina de todo el sector económico afectado.
67. Es cierto que, en el estado actual de los conocimientos científicos, las enfermedades surgidas en las explotaciones de Booker e Hydro no suponen un peligro para la salud humana, pero no es menos cierto que, en el momento de los hechos, estos mismos conocimientos científicos no permitían considerar otro medio de combatir las enfermedades de que se trataba que el sacrificio de los peces que se encontraban en las explotaciones contaminadas.
68. Ciertamente, respecto a las enfermedades de la lista II, es decir, las que presentan un carácter endémico en la Comunidad, el propio legislador comunitario deja a los Estados miembros la facultad de autorizar el aplazamiento del sacrificio de los peces que no muestren síntomas de la enfermedad hasta el momento en que, una vez alcanzada la talla comercial, puedan ser comercializados para el consumo humano.
69. Booker no ha pasado por alto la base que brinda este margen concedido a los Estados miembros para impugnar el fundamento de la decisión de sacrificio inmediato, sin indemnización, motivada, a su juicio, no por consideraciones de salud animal, sino por la voluntad de restablecer lo antes posible el estatuto de zona autorizada para la región donde se había declarado la enfermedad que afectó a su explotación.
70. En mi opinión, esta crítica es infundada, puesto que el interés general no puede limitarse a la protección de la salud humana o animal, y ciertamente comprende por igual el restablecimiento de las condiciones que permitan el desarrollo armonioso de una actividad económica que contribuye a la prosperidad nacional.
71. Pues bien, la lectura de la Directiva 91/67 muestra que la pérdida del estatuto de zona autorizada presenta inconvenientes considerables en relación con la comercialización de los productos de la acuicultura, que pueden obstaculizar muy gravemente la dinámica de este sector de la actividad económica.
72. Finalmente, es preciso señalar que las medidas adoptadas por las autoridades del Reino Unido, globalmente consideradas, no constituyen una intervención desmesurada e intolerable, que vulnere la esencia misma del derecho de propiedad.
73. Booker e Hydro hacen hincapié en la obligación de sacrificio sistemático seguido de destrucción que les fue impuesta.
74. En mi opinión, no obstante, hay que situar esta obligación en el marco del conjunto de medidas impuestas por las autoridades públicas tras la aparición de las enfermedades en las explotaciones afectadas. Dichas medidas tienen un solo objetivo, la erradicación de la enfermedad, y se despliegan en todos los frentes donde la lucha debe entablarse. La destrucción de los peces sacrificados constituye tal vez la medida más espectacular, pero no debe olvidarse que viene acompañada de una desinfección sistemática de las instalaciones y de las aguas encaminada, en la medida de lo posible, a hacer que desaparezca todo rastro del agente infeccioso.
75. El sacrificio afecta a todos los peces sólo porque ésta es la única medida que permite esperar el restablecimiento de la situación sanitaria de la explotación. Que un pez no presente, en un momento dado, síntomas de la enfermedad no significa que no esté contaminado por el virus que la provoca y limitar el sacrificio a los peces infectados supone, casi con toda seguridad, condenarse a la obligación de proceder a nuevos sacrificios, a medida que otros peces se muestren afectados, e implica, en cualquier caso, un aplazamiento prolongado de la aplicación de medidas de desinfección de las instalaciones, que son, no obstante, indispensables.
76. Además, sin pretender en absoluto poseer competencia alguna en materia veterinaria, confieso no entender qué interés habría en conservar en las instalaciones peces que han estado en contacto con los que mostraban síntomas clínicos de la enfermedad y que, previsiblemente, desarrollarán en sí mismos la enfermedad en un plazo más o menos breve.
77. Por el contrario, me parece razonable vaciar completamente las instalaciones, con la destrucción de los peces que muestren los síntomas clínicos de la enfermedad y la posibilidad de comercializar, una vez tomadas ciertas precauciones, aquellos que no muestren tales síntomas y que cumplan las normas vigentes de comercialización, en el sentido de que hayan alcanzado ya la talla comercial, como precisamente prevé la normativa del Reino Unido, que ha sido aplicada a Booker e Hydro.
78. La restricción que han sufrido estas dos empresas de su derecho de propiedad, consiste, pues, en la obligación, por un lado, de interrumpir, a causa del sacrificio sistemático, el engorde de los peces de sus instalaciones, y, por otro lado, de destruir aquellos que no pudieran ser comercializados, bien por su condición sanitaria, bien por su talla insuficiente. Nos hallamos claramente alejados de una «intervención desmesurada e intolerable» en el sentido de la sentencia Hauer, antes citada.
79. Queda por examinar si, aunque resulten proporcionadas en cuanto a las obligaciones que imponen, las decisiones adoptadas por las autoridades del Reino Unido deberían, en un posterior análisis, considerarse desproporcionadas por cuanto excluyen toda indemnización.
80. Se imponen dos observaciones preliminares. Por un lado, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho de propiedad nunca ha afirmado que cualquier restricción de este derecho deba forzosamente acompañarse de una indemnización. Incluso la sentencia Wachauf, antes citada, que reconoce que, en la situación sometida al examen del Tribunal de Justicia, el respeto de los derechos fundamentales no puede conformarse con una falta absoluta de indemnización, se cuida de proclamar tal norma.
81. Por otro lado, no puede considerarse que la sentencia Flip y Verdegem haya zanjado en uno u otro sentido la cuestión que aquí se examina.
82. En efecto, en esta sentencia, el Tribunal de Justicia precisó cuidadosamente que estimaba «que debe entenderse que con las cuestiones prejudiciales se pretende, de manera más general, dilucidar si la normativa comunitaria en materia de lucha contra la peste porcina clásica, en su totalidad, debe interpretarse en el sentido de que obliga a una completa e inmediata indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales y, si éste no fuera el caso, si dicha normativa debe considerarse compatible con el principio de no discriminación establecido en el artículo 7 del Tratado CEE, actualmente artículo 6 del Tratado CE» (apartado 19 de la sentencia).
83. En su respuesta a esta cuestión, el Tribunal de Justicia declaró que «a falta de disposiciones comunitarias sobre el particular, la indemnización a los propietarios de cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales en el marco de medidas de lucha contra la peste porcina clásica es competencia de cada Estado miembro.
De ello se sigue que la normativa comunitaria aplicable en materia de lucha contra la peste porcina clásica debe interpretarse en el sentido de que no obliga a los Estados miembros a establecer un régimen de indemnización a los propietarios de cerdos sacrificados por orden de las autoridades nacionales» (apartados 30 y 31 de la sentencia).
84. De este texto no puede deducirse ni que los Estados miembros estén eximidos de toda indemnización ni que, por el contrario, estén obligados a conceder una indemnización para no vulnerar los derechos fundamentales.
85. A lo sumo, cabe preguntarse si el Tribunal de Justicia, mediante una remisión pura y simple a la competencia de los Estados miembros, no ha reconocido implícitamente que no existe ningún principio de Derecho comunitario que imponga tal indemnización.
86. Una vez efectuadas estas precisiones, hay que volver sobre la situación concreta en relación con la cual el órgano jurisdiccional nacional plantea sus cuestiones.
87. A este respecto, es obligado señalar que, incluso sin la intervención de las autoridades nacionales, Booker e Hydro habrían sufrido, de todas formas, un perjuicio, dada la presencia en sus instalaciones, por una lado, de peces enfermos y, por otro lado, de peces que podrían estarlo en breve plazo y que, por ello, habían perdido gran parte de su valor comercial.
88. El elemento desencadenante de los sucesos perjudiciales que han padecido, por tanto, es completamente ajeno a las autoridades del Reino Unido: se trata simplemente de la aparición de una enfermedad en el seno de sus criaderos.
89. Esta aparición, como se ha subrayada durante la fase escrita, constituye un suceso al que, desafortunadamente, se hallan expuestos todos los criadores, sean cuales fueren los animales que críen. Cualquier actividad económica implica probablemente un riesgo, pero éste es especialmente elevado cuando se trata de actividades que se basan en la valorización de los seres vivos.
90. Este riesgo es aceptado libremente por los agentes económicos que desarrollan estas actividades y ningún Estado, hasta el día de hoy, al menos que yo sepa, ha planteado en principio que las pérdidas producidas por el incidente que supone la aparición de una enfermedad deban siempre dar lugar a una compensación a cargo de las arcas públicas, aun cuando, de hecho, muchos Estados conceden tal compensación en el caso de grandes epidemias.
91. Asimismo, no puede perderse de vista que una explotación afectada por una enfermedad se convierte objetivamente, y sin que ello suponga formular reproche alguno respecto a su propietario o hacer que recaiga sobre él un oprobio moral, en un peligro para todas las demás explotaciones situadas a su alrededor, de manera que éstas a su vez pueden resultar contaminadas.
92. Pues bien, nadie estará dispuesto a discutir que todo aquello que es peligroso está avocado a su eliminación y que ésta constituye una de las funciones de los poderes públicos.
93. Este supuesto se halla en las antípodas de la apropiación por la autoridad pública de un bien perteneciente a un particular que constituye la expropiación de un inmueble. No hay un bien provisto de un determinado valor económico cuya propiedad es transmitida para satisfacer una necesidad de interés general. Existe únicamente un bien que, aunque pueda eventualmente conservar todavía cierto valor económico, ha de ser eliminado, y que, por tanto, ya no es apto para una valorización en el marco de los intercambios comerciales.
94. Las autoridades del Reino Unido no han obtenido ningún tipo de enriquecimiento de la aplicación de las medidas impuestas a Booker e Hydro, que, por un cúmulo desafortunado de circunstancias, en un momento dado, han resultado ser propietarios de peces que habían perdido, en algunos casos, parte de su valor comercial y, en otros casos, la totalidad de dicho valor.
95. Esta situación podría asemejarse a la de un inmueble cuya demolición, ante el riesgo de ruina, ordena la autoridad pública, o a la de un inmueble construido en una época en que la utilización del amianto estaba autorizada y respecto al cual, mucho más tarde, una vez reconocida la peligrosidad del amianto, la autoridad pública ordena que se realicen obras de saneamiento que resultan tan costosas que el propietario se ve, de facto, obligado a optar por su demolición, la cual es considerablemente costosa en sí misma, pues debe acompañarse de muchas precauciones.
96. No creo que, en estos casos, el propietario afectado pudiera invocar un derecho a indemnización, el cual sí podría alegar, por el contrario, si el poder público pretendiera apropiarse de su inmueble.
97. La situación de Booker y de Hydro debe también diferenciarse de aquella en la que las medidas profilácticas se aplican a explotaciones que tal vez se hallen expuestas a un riesgo, pero que, en el momento en que se les aplican medidas apremiantes, no padecen ningún caso de enfermedad.
98. En un supuesto semejante, ciertamente cabría dudar de la admisibilidad de medidas draconianas impuestas sin indemnización, con carácter meramente preventivo, en relación con el principio de proporcionalidad. En mi opinión, en tal caso, el equilibrio entre el interés general perseguido y la magnitud del sacrificio impuesto al productor al frente de un criadero libre de toda contaminación podría encontrarse en una indemnización.
99. Sin embargo, ahora no es éste el problema, ya que en las explotaciones de Booker y de Hydro se comprobó la presencia de una enfermedad contagiosa, cargada de peligros para todo un sector económico.
100. En resumen, la situación era, por tanto, la siguiente: las autoridades del Reino Unido no hicieron más que aplicar a Booker e Hydro una normativa preexistente, para la consecución de un objetivo de interés general indiscutible; las medidas impuestas, por estrictas y apremiantes que resultaran, no parecen irrazonables en relación con el peligro vinculado a la presencia de peces contaminados en las explotaciones afectadas y la situación a la que trataban de hacer frente no podía, de ningún modo, ser imputada a una acción, omisión o imprudencia de las autoridades públicas, sino que resultaba únicamente de la materialización de un riesgo inherente a la actividad de acuicultura. Habida cuenta de la concurrencia de todos estos elementos, entiendo que la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal de Justicia en relación con el derecho de propiedad no exigía una indemnización.
101. No obstante, aún deben realizarse dos comprobaciones antes de poder proponer definitivamente una respuesta a la primera cuestión planteada en cada uno de los dos asuntos sometidos a examen.
102. Efectivamente, como se declaró desde la sentencia Nold/Comisión, antes citada, y se confirmó en la sentencia Hauer, antes citada, el Derecho comunitario no puede, por lo que se refiere a la definición precisa del contenido de los derechos fundamentales, desentenderse del nivel de protección garantizado, por un lado, por los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos a los que se han adherido los Estados miembros, especialmente el Convenio Europeo de Derechos Humanos y, por otro lado, por las tradiciones constitucionales comunes de los distintos Estados miembros.
103. Ciertamente, las sentencias del Tribunal de Justicia que ya he citado tuvieron en cuenta estas fuentes de Derecho, pero con la intención de ser exhaustivo en la medida de lo posible, examinaré también la jurisprudencia más reciente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como los principios constitucionales de los Estados miembros.
Examen del problema en relación con el Convenio Europeo de Derechos Humanos
104. Así pues, comenzaré por examinar si el Convenio Europeo de Derechos Humanos, y en concreto su Protocolo adicional nº 1, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, considera admisibles, respecto a la protección que requiere el derecho de propiedad, medidas como las que han afectado a las explotaciones de Booker y de Hydro, si no vienen acompañadas de una indemnización.
105. Recuérdese que el artículo 1 del mencionado protocolo establece lo siguiente:
«Toda persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los principios generales del Derecho Internacional.
Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de dictar las Leyes que estimen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos, de otras contribuciones o de las multas.»
106. Para el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, como acaba de recordar en una reciente sentencia Malama c. Grecia de 1 de marzo de 2001, que se inscribe en la línea de una reiterada jurisprudencia, «este artículo contiene tres normas distintas: la primera, que se expresa en la primera frase del primer párrafo y reviste un carácter general, enuncia el principio del respeto de la propiedad; la segunda, que figura en la segunda frase del mismo párrafo, se refiere a la privación de la propiedad y la somete a determinadas condiciones; por su parte, la tercera, reflejada en el segundo párrafo, reconoce a los Estados la facultad, entre otras cosas, de regular la utilización de los bienes conforme al interés general. No se trata, sin embargo, de normas carentes de relación entre sí. La segunda y la tercera se refieren a ejemplos concretos de menoscabo de la propiedad; por tanto, deben interpretarse a la luz del principio consagrado en la primera».
107. Cuando ha de pronunciarse sobre un asunto concreto, en el cual un demandante denuncia una infracción del artículo 1 del Protocolo adicional nº 1, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos siempre sigue, en principio, el mismo procedimiento. Comienza por examinar si efectivamente se ha producido una intromisión en el derecho de propiedad. Si, a su juicio, tal es el caso, procede a realizar una serie de comprobaciones. En primer lugar, se asegura de que la mencionada intromisión esté prevista en la Ley. En la sentencia antes citada, recuerda, a este respecto, que «el artículo 1 del Protocolo nº 1 exige, ante todo y sobre todo, que la intromisión de la autoridad pública en el disfrute del derecho sobre un bien sea legal: la segunda frase del primer párrafo de este artículo sólo permite una privación de la propiedad en "las condiciones previstas por la Ley" y el segundo párrafo reconoce a los Estados el derecho de regular la utilización de los bienes mediante la aprobación de "Leyes". Asimismo, el imperio de la Ley, uno de los principios fundamentales de una sociedad democrática, es un concepto inherente al conjunto de los artículos del Convenio (sentencia Amuur c. Francia de 25 de junio de 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, pp. 850-851, apartado 50)». A continuación examina si la intromisión tenía un objetivo legítimo, es decir, si existía una causa de utilidad pública en el sentido de la segunda norma establecida en el artículo 1.
108. En la misma sentencia puede leerse, a este respecto, que:
«El Tribunal entiende que, gracias a un conocimiento directo de su sociedad y de sus necesidades, las autoridades nacionales se hallan en principio mejor situadas que el Juez nacional para determinar qué es "de utilidad pública". En el mecanismo de protección instaurado por el Convenio, por tanto, les corresponde pronunciarse en primer lugar sobre la existencia de un problema de interés general que justifique privaciones de la propiedad. Por consiguiente, gozan en este punto de un cierto margen de apreciación, como en otros ámbitos a los que se extienden las garantías del Convenio.
Además, el concepto de "utilidad pública" es amplio por naturaleza. En particular, la decisión de adoptar leyes que priven de la propiedad supone normalmente el examen de cuestiones políticas, económicas y sociales. Por considerar normal que el legislador disponga de cierta libertad para desarrollar una política económica y social, el Tribunal respeta la manera en que aquél concibe los imperativos de "utilidad pública", salvo si su criterio se demuestra manifiestamente desprovisto de un fundamento razonable (sentencia James y otros c. Reino Unido de 21 de febrero de 1986, serie A nº 98, p. 32, apartado 46).»
109. Si se cumplen estos dos primeros requisitos, sin los cuales toda intromisión constituye una infracción del artículo 1 del Protocolo adicional nº 1, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos examina la cuestión más delicada, a saber, la de la proporcionalidad de la intromisión. En la sentencia antes citada, expone del siguiente modo las consideraciones que le sirven de guía en la materia.
«Una medida de intromisión en el derecho sobre un bien debe procurar un justo equilibrio entre las exigencias del interés general de la comunidad y los imperativos de la protección de los derechos fundamentales del individuo (véase, entre otras, la sentencia Sporrong y Lönnroth c. Suecia de 23 de septiembre de 1982, serie A nº 52, p. 26, apartado 69). El interés por conseguir tal equilibrio se refleja en la estructura del artículo 1 en su integridad, por tanto también en la segunda frase, que debe entenderse a la luz del principio consagrado en la primera. En particular, debe existir una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y el objetivo perseguido por toda medida que prive a una persona de su propiedad (sentencia Pressos Compania Naviera S.A. y otros c. Bélgica de 20 de noviembre de 1995, serie A nº 332, p. 23, apartado 38).
Con el fin de determinar si la medida controvertida respeta el justo equilibrio deseado y, en particular, si no hace recaer sobre los demandantes una carga desproporcionada, procede tomar en consideración el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación interna. A este respecto, el Tribunal ya ha declarado que sin el pago de una suma razonable en relación con el valor del bien, una privación de propiedad constituye normalmente una lesión excesiva, y una ausencia total de indemnización no podría justificarse sobre la base del artículo 1 salvo en circunstancias excepcionales (sentencia Los santos monasterios c. Grecia de 9 de diciembre de 1994, serie A nº 301-A, p. 35, apartado 71).»
110. Cabe señalar que en el apartado 53 de la sentencia Mellacher y otros c. Austria de 19 de diciembre de 1989, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró, en relación con esta exigencia de proporcionalidad, lo siguiente:
«La posible existencia de soluciones alternativas no significa por sí sola que la legislación controvertida no esté justificada. Siempre que el legislador no exceda los límites de su margen de apreciación, no corresponde al Tribunal decidir si aquél ha elegido la mejor manera de tratar el problema o si hubiera debido ejercer su facultad de un modo diferente (sentencia James y otros, antes citada, serie A nº 98, p. 35, apartado 51).»
111. Pero cabe destacar, sobre todo, que, si bien examinando la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos el pago de una indemnización parece indispensable para que la intromisión no resulte desproporcionada en todos los supuestos a que se refiere el artículo 1, párrafo primero, del Protocolo adicional nº 1, es decir, en todos los casos de privación de propiedad, o sea, de expropiación que supone una transmisión de propiedad o de medidas equivalentes, la indemnización no reviste el mismo carácter ineludible cuando se trata de una medida contemplada en el mencionado artículo 1, párrafo segundo, es decir, de una medida de reglamentación del uso de los bienes.
112. Por supuesto, una medida de este tipo debe respetar el principio de proporcionalidad. Pero la ausencia de indemnización no es más que un elemento entre todos los que han de tenerse en cuenta para evaluar si la magnitud del sacrificio impuesto al particular resulta justificada en relación con el interés general que se persigue.
113. Dicha ausencia no tiene por efecto inclinar automáticamente la balanza del lado de la intromisión inaceptable. De este modo, por ejemplo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos admitió, en su sentencia Handyside c. Reino Unido de 7 de diciembre de 1976, citada por el Gobierno del Reino Unido, la procedencia de la confiscación y de la destrucción sin indemnización de material pornográfico, que consideró una forma de reglamentación del uso de los bienes, que sólo da lugar, por parte del Tribunal, al control de la legalidad y de la finalidad de la restricción que impone al derecho de propiedad.
114. En la citada sentencia se señala, en apoyo de la solución acogida, que
«La confiscación y la destrucción del Schoolbook han privado definitivamente al demandante de la propiedad de determinados bienes. No obstante, estaban autorizadas por el párrafo segundo del artículo 1 del Protocolo nº 1 (P1-1), interpretado a la luz del principio de Derecho, común a los Estados contratantes, en virtud del cual han de ser confiscadas con vistas a su destrucción las cosas cuyo uso ha sido legítimamente considerado ilícito y peligroso para el interés general.»
115. De este rápido repaso de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende, a mi juicio, por un lado, que, en principio, la protección otorgada al derecho de propiedad conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se desvía en un sentido restrictivo de las garantías que rodean a este mismo derecho en el sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos y, por otro lado, que en relación con los asuntos concretos de que se trata, las medidas que denuncian Booker e Hydro difícilmente pueden considerarse una infracción del artículo 1 del Protocolo adicional nº 1 del mencionado Convenio. La lectura de la sentencia Nold/Comisión, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia desarrolló, en relación con el derecho de propiedad, una concepción basada en la misma fuente de inspiración que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, permitía suponer que ésta sería la conclusión a la que llegaría, pero las inquietudes manifestadas por el órgano jurisdiccional remitente y la insistencia con la que Booker e Hydro se han referido al Convenio Europeo de Derechos Humanos me impedían prescindir de tal comprobación.
Examen del problema a la luz de las constituciones o de los principios constitucionales de los Estados miembros
116. Booker afirma que los textos constitucionales de los Estados miembros, reproducidos en el anexo a sus observaciones, le permitirían obtener prácticamente en todos los Estados miembros de la Comunidad, con excepción del Reino Unido, una indemnización por la totalidad o parte de las pérdidas que ha sufrido.
117. Es cierto que todas estas constituciones reconocen el derecho a la propiedad privada, sin perjuicio de requisición o expropiación por causa de utilidad pública, efectuada conforme a la ley o con una indemnización cuyos principios se prevén, en la mayoría de los casos, en las propias disposiciones constitucionales.
118. Sin embargo, no es cierto que la destrucción de bienes por motivos de salud pública -caso que no supone ninguna transmisión de propiedad en beneficio de las autoridades- se asimile a tal requisición o expropiación.
119. Ciertamente, en España, la jurisprudencia considera que la destrucción de animales afectados por una enfermedad contagiosa es una forma especial de expropiación. No obstante, ello no se deriva directamente de la Constitución.
120. La Constitución del Reino de los Países Bajos es la que me parece más explícita, pues en relación con la propiedad establece que «en los casos previstos por la ley o de conformidad con la ley, existirá un derecho a indemnización total o parcial si, por causa de interés general, la autoridad competente la destruye o la hace inutilizable, o limita el ejercicio del derecho de propiedad». La jurisprudencia y la doctrina consideran, no obstante, que no existe automáticamente un derecho de indemnización en caso de destrucción de propiedad por causa de interés general.
121. Ello queda confirmado por las observaciones que el Gobierno neerlandés ha presentado en el marco de los presentes asuntos. En efecto, ha afirmado con particular vehemencia que los costes que ha supuesto en el presente caso la aparición de las enfermedades, incluidos los que resultan de la aplicación de las medidas de lucha, deben ser soportados por Hydro y Booker. El Gobierno neerlandés ha añadido: «Numerosos Estados miembros se adhieren al principio según el cual cada uno, por norma general, debe soportar el daño que ha sufrido personalmente. Corresponde a la víctima asumir su perjuicio, provenga éste de una torpeza, de una negligencia o de un caso fortuito. Tal es el caso, en principio, de las malas cosechas debidas a la sequía, de los daños producidos por el rayo o las inundaciones, o los causados por la enfermedad.»
122. En Irlanda, según la jurisprudencia, la destrucción de los animales enfermos impone, por lo que respecta a la Constitución, una indemnización si la intromisión en el derecho de propiedad constituye un menoscabo injusto de dicho derecho. La injusticia debe ser apreciada en relación con las exigencias del interés general y de los principios de justicia social. Se han considerado injustas las intromisiones absurdas, desproporcionadas o irracionales.
123. Por tanto, no se puede concluir que exista un principio constitucional común a los Derechos de los Estados miembros de conformidad con el cual la destrucción de los peces debería forzosamente dar lugar a una indemnización.
124. Booker menciona también a tres Estados miembros (el Reino de Suecia, la República de Finlandia y la República Francesa), en los que una legislación específica prevé una indemnización en los casos de enfermedades de peces. Resulta que esta legislación existe también en otros países de la Comunidad (la República Federal de Alemania, la República de Austria, el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, el Reino de España, la República Helénica, la República Italiana, el Reino de los Países Bajos y la República Portuguesa). Sin embargo, no creo que sea cierto que los Parlamentos de estos Estados miembros hayan adoptado estas normativas por la protección que merece el derecho a la propiedad privada; más bien lo han hecho por razones de solidaridad nacional con los criadores afectados o con el fin de obtener su colaboración activa en la erradicación de enfermedades que pueden extenderse muy amplia y rápidamente.
125. Cabe señalar, por último, que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en diciembre de 2000 con ocasión del Consejo Europeo de Niza, tampoco incita a pensar que la protección del derecho a la propiedad privada exija que los propietarios de animales afectados por una epidemia o por una zoonosis tengan derecho a una indemnización.
126. Es bien sabido que esta Carta no es jurídicamente vinculante, pero aun así me parece interesante hacer referencia a ella, dado que constituye la expresión, al más alto nivel, de un consenso político democráticamente elaborado sobre lo que hoy debe considerarse como el catálogo de los derechos fundamentales, garantizados por el ordenamiento jurídico comunitario. Pues bien, por lo que se refiere al derecho de propiedad, el artículo 17 de la mencionada Carta afirma:
«1. Toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de sus bienes adquiridos legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida que resulte necesario para el interés general.
2. Se protege la propiedad intelectual.»
127. Leyendo este texto se comprueba inmediatamente que acoge la distinción ya efectuada por el Convenio Europeo de Derechos Humanos y que pone cuidado en distinguir la privación de propiedad de la regulación del uso de los bienes, imponiendo la indemnización para la primera y sin hacer mención alguna al respecto para la segunda.
128. Habida cuenta de las discusiones que esta distinción ha podido suscitar en el marco del Convenio Europeo de Derechos Humanos, no me parece posible entender que tal silencio se deba a un olvido desafortunado.
129. Por otro lado, comparto la opinión de la Comisión de que las medidas controvertidas en los presentes asuntos no constituyen expropiaciones, sino casos extremos de limitación del uso de los bienes.
130. En efecto, no existe una expropiación de los estanques y demás instalaciones de acuicultura, sino una obligación de destruir los peces afectados en lo sucesivo por la enfermedad, o altamente susceptibles de serlo en breve plazo.
131. Recuérdese que, a mi juicio, la situación sería diferente si se tratara de destruir los peces de una instalación de acuicultura aún no afectada por la enfermedad con el solo objetivo de evitar que la bacteria o el virus pudiera encontrar un terreno propicio para la posterior expansión geográfica de la enfermedad. En tal caso, en que la enfermedad podría finalmente no brotar en la instalación de que se trate, la obligación de sacrificar los animales podría asimilarse a una carga impuesta por la autoridad pública por causa de interés general. En consecuencia, debería probablemente dar lugar a una indemnización.
132. Al no ser éste el caso de los litigios principales, proponemos, como lo han hecho los Scottish Ministers, los Gobiernos del Reino Unido, francés, italiano, neerlandés, noruego y la Comisión, que se responda a las primeras cuestiones en los dos asuntos que, en circunstancias como las de los presentes asuntos, los principios del Derecho comunitario relativos a la protección de los derechos fundamentales, en particular el derecho de propiedad, no deben interpretarse en el sentido de que exijan indemnizar a los propietarios afectados.
Las cuestiones segunda y tercera
133. Así pues, si se responde negativamente a la primera cuestión, no procede examinar las cuestiones segunda y tercera. Señalaré únicamente que, a mi juicio, si hubiese que reconocer un derecho a indemnización, ésta no habría de cubrir el lucro cesante y debería limitarse en cualquier caso al daño emergente.
134. En efecto, difícilmente puede sostenerse que, en relación con medidas impuestas al propietario de una explotación afectada realmente por una enfermedad de los peces, la colectividad deba indemnizarle, no sólo por las pérdidas efectivamente sufridas, en cuanto a las inversiones y a los gastos de funcionamiento de su empresa que ha tenido que realizar, sino también por la pérdida de beneficios que esperaba obtener de su actividad.
135. El equilibrio entre el interés general y el interés particular no puede decantarse del lado de un seguro a todo riesgo que no da lugar al pago de una prima por parte del asegurado.
136. Igualmente debería, en mi opinión, descartarse cualquier indemnización en el caso de que se demostrara que una falta o negligencia del productor ha desempeñado un papel causal en la aparición de la enfermedad.
La cuarta cuestión en el asunto C-64/00
137. Mediante su cuarta cuestión, la Court of Session (Scotland) pregunta si la Directiva 93/53 es inválida por infringir el derecho fundamental de propiedad, en la medida en que no prevé el otorgamiento de una indemnización en caso de que se confirme una epidemia de AIS.
138. Recuérdese que el objetivo de esta Directiva es establecer «medidas comunitarias mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces» y ello «con el fin de garantizar el desarrollo racional del sector de la acuicultura y contribuir a la protección de la salud animal en la Comunidad» (segundo considerando).
139. En ella no se establece, para ninguna enfermedad, una obligación de indemnización a cargo de los Estados miembros.
140. La respuesta que propongo para la primera cuestión en los dos asuntos me lleva lógicamente a emitir una respuesta negativa a esta cuarta cuestión.
141. En efecto, dado que el respeto debido al derecho de propiedad no exige que los productores en la situación de Booker o de Hydro se beneficien de una indemnización, no puede considerarse que la Directiva 93/53 haya vulnerado el derecho de propiedad de los productores al no exigir a los Estados miembros que les concedan dicha indemnización.
142. Asimismo, como se trata de una Directiva, que por definición se dirige a los Estados miembros, no puede sorprender que no contenga disposiciones acerca de una indemnización a cargo del presupuesto de la Comunidad.
143. Su artículo 17 dispone únicamente, a efectos de un simple recordatorio, que «las condiciones de participación financiera de la Comunidad en las acciones relacionadas con la aplicación de la presente Directiva están definidas en la Decisión 90/424/CEE».
144. De acuerdo con su artículo 1, esta última Decisión establece «las modalidades de participación financiera de la Comunidad en:
- acciones veterinarias específicas;
- acciones de control en el ámbito veterinario;
- programas de erradicación y de vigilancia de las enfermedades animales».
145. Como la expresión «participación» indica, la Comunidad no toma a su cargo el conjunto de los gastos relativos a una acción de los Estados miembros, sino que participa, mediante un reembolso parcial, en los gastos efectuados por éstos.
146. Esta participación está subordinada a la decisión por parte del Estado miembro de que se trate de indemnizar a los propietarios de los animales afectados por una enfermedad.
147. El artículo 3 de la Decisión 90/424 (que sería aplicable si las dos enfermedades de los peces de que se trata en los presentes asuntos se incluyeran en la lista que figura en su apartado 1 dispone, efectivamente, en su apartado 2, que:
«El Estado miembro afectado deberá beneficiarse de la participación financiera de la Comunidad para la erradicación de la enfermedad, siempre que las medidas inmediatamente aplicadas incluyan por lo menos el aislamiento de la explotación desde el momento de la sospecha y, desde la confirmación oficial de la enfermedad:
[...]
- la indemnización adecuada y rápida a los ganaderos.»
148. Por tanto, sólo si el Estado miembro decide soberanamente proceder a la indemnización de los criadores (y lo hace de manera rápida y adecuada) la Comunidad participará en sus gastos.
149. Ciertamente, parece implícito en la Decisión que los Estados miembros estaban de acuerdo en conceder efectivamente una indemnización a los criadores cuyos animales padecieran una de las enfermedades enumeradas en la Decisión.
150. Por lo que respecta a la participación financiera de la Comunidad, se justifica por el interés en «contribuir [...] a la erradicación lo más rápida posible de todo foco de enfermedad contagiosa grave» (quinto considerando de la Decisión 90/424). No se hace mención alguna de la necesidad de compensar los daños sufridos por los criadores. Por tanto, parece que el Consejo vio en la indemnización un medio de obtener una colaboración eficaz por parte de los criadores.
151. Pero lo que debe destacarse por encima de todo, es que en esta Decisión no existe ningún elemento que impida al Reino Unido indemnizar a los criadores cuyos animales padezcan enfermedades no enumeradas en ella.
152. El hecho de que, con el texto actual de la Decisión 90/424, el Reino Unido no pudiera obtener una participación financiera de la Comunidad en las medidas indemnizatorias, si decidiera adoptarlas, es una cuestión secundaria que sólo incumbe a la hacienda de dicho Estado miembro.
153. La indemnización a los criadores y la participación de la Comunidad en esta indemnización son cuestiones completamente distintas.
154. Aun cuando la indemnización a los criadores fuera una obligación impuesta por el respeto debido al derecho de propiedad, quod non, de ello no se derivaría necesariamente una obligación por parte de la Comunidad de participar en su financiación.
155. En efecto, el Consejo es libre de imponer a los Estados miembros, a las empresas o a los particulares obligaciones que les supongan cargas financieras, sin que deba, paralelamente, prever una participación financiera de la Comunidad en estas cargas.
156. Un Estado miembro podría únicamente impugnar, alegando, por ejemplo, el principio de igualdad de trato, que la Decisión de que se trata no prevea una participación financiera de la Comunidad en lo que atañe a determinadas enfermedades de los peces que existen en su territorio, mientras que sí la prevé en relación con enfermedades que existen en el territorio de otros Estados miembros. Ahora bien, el Reino Unido no ha interpuesto este tipo de recurso contra el Consejo.
157. Así pues, ni la Directiva 93/53 ni la Decisión 90/424 pueden considerarse inválidas porque no prevean una indemnización para los criadores de peces afectados por las dos enfermedades de que se trata.
158. Puesto que el principio relativo a una indemnización de este tipo es una cuestión que pertenece enteramente al ámbito de los Estados miembros, debe resolverse en función de los distintos Derechos nacionales.
159. Por tanto, suponiendo que el Derecho escocés acogiera un principio de igualdad de trato comparable al del Derecho comunitario, corresponde a los criadores de peces demostrar que se hallan en una situación fundamentalmente idéntica a la de los ganaderos de vacuno que se han beneficiado de una indemnización porque sus animales padecían la encefalopatía espongiforme bovina (ESB) o la fiebre aftosa.
160. En consecuencia, no veo razón alguna, basada en una violación del derecho de propiedad o en una violación del principio de igualdad de trato, para proponer que se declare la invalidez de la Directiva 93/53 (o de la Decisión 90/424).
Conclusión