62013CC0615
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 14. apríla 2015 (
1
)
Vec C‑615/13 P
ClientEarth,
Pesticide Action Network Europe
proti
European Food Safe Authority
„Odvolanie — Prístup k dokumentom inštitúcií — Nariadenie č. 1049/2001 a nariadenie č. 45/2001 — Dokumenty týkajúce sa vypracovania usmernení týkajúcich sa vedeckej literatúry, ktorá sa má pripojiť k žiadostiam o povolenie na uvedenie prípravkov na ochranu rastlín a účinných látok obsiahnutých v týchto prípravkoch na trh — Čiastočné zamietnutie prístupu — Výnimka týkajúca sa ochrany súkromia a integrity jednotlivca — Pojem ‚osobné údaje‘ — Podmienky prenosu osobných údajov — Preukázanie ‚nevyhnutnosti‘ prenosu“
1.
Prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru možnosť rozhodnúť o otázke, ktorá pomerne úzko súvisí s problematikou, ktorou sa Súdny dvor už zaoberal vo svojej judikatúre, a to problematikou určenia vzťahu medzi všeobecným alebo bežným režimom prístupu k dokumentom inštitúcií stanoveným nariadením (ES) č. 1049/2001 (
2
) a osobitnými alebo špeciálnymi režimami stanovenými v iných právnych predpisoch Únie (
3
). V tomto prípade však konkrétne nejde o zosúladenie ustanovení nariadenia č. 1049/2001 s ustanoveniami nariadenia, ktoré upravuje prístup k dokumentom, ktoré sú súčasťou určitých procesných konaní (
4
), ale všeobecnejšie o skĺbenie režimu prístupu upraveného v uvedenom nariadení s právnou úpravou spracovania osobných údajov obsiahnutou v nariadení (ES) č. 45/2001 (
5
).
2.
Súdny dvor má najmä po prvý raz príležitosť vyjadriť sa k požiadavke, aby „príjemca preuká[zal] nevyhnutnosť [ (
6
) ] prenosu [osobných] údajov“ v zmysle článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 v prípade, ak sa také údaje, vyžiadané na základe nariadenia č. 1049/2001, týkajú autorstva určitých odborných správ vypracovaných niektorou inštitúciou.
I – Právny rámec
A – Nariadenie č. 45/2001
3.
Článok 2 písm. a) nariadenia č. 45/2001 definuje pojem „osobné údaje“ ako „akékoľvek informácie týkajúce sa identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby“, pričom stanovuje, že „identifikovateľná osoba je ten, kto môže byť priamo alebo nepriamo identifikovaný s odvolaním sa na identifikačné číslo, alebo na jeden alebo viacero faktorov špecifických pre jeho alebo jej fyzickú, fyziologickú, duševnú, hospodársku, kultúrnu alebo spoločenskú identitu“.
4.
Článok 8 toho istého nariadenia, nazvaný „Prenos osobných údajov príjemcom iným, ako sú inštitúcie a orgány spoločenstva, ktorí podliehajú smernici 95/46/ES“, stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté články 4, 5, 6 a 10, môžu byť osobné údaje prenášané iba príjemcom podliehajúcim vnútroštátnemu právu prijatému na vykonávanie smernice 95/46/ES:
a)
ak príjemca preukáže, že údaje sú nevyhnutné na plnenie úlohy realizovanej vo verejnom záujme alebo podlieha [alebo podliehajúcej – neoficiálny preklad] výkonu verejnej právomoci, alebo
b)
ak príjemca preukáže nevyhnutnosť prenosu údajov a ak nie je žiaden dôvod predpokladať, že môžu byť dotknuté legitímne záujmy dotknutej osoby.“
B – Nariadenie č. 1049/2001
5.
V súlade s článkom 2 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 „každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte má právo na prístup k dokumentom orgánov [inštitúcií – neoficiálny preklad] v súlade s pravidlami, podmienkami a obmedzeniami určenými v tomto nariadení“.
6.
Článok 4 toho istého nariadenia, nazvaný „Výnimky“, v odseku 1 stanovuje, že „orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:… b) súkromia alebo bezúhonnosti [integrity –neoficiálny preklad] jednotlivca, predovšetkým v súlade s právnymi predpismi spoločenstva týkajúcimi sa ochrany osobných údajov. …“.
7.
Podľa článku 4 ods. 3:
„Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
II – Okolnosti predchádzajúce sporu
8.
Dňa 25. septembra 2009 Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (ďalej len podľa anglickej skratky „EFSA“) požiadal jedno zo svojich oddelení o vypracovanie usmernení na prípravu žiadostí uvedených v článku 8 ods. 5 nariadenia (ES) č. 1107/2009 (
7
). Predmetné oddelenie vytvorilo pracovnú skupinu, ktorá napokon predložila návrh usmernení dvom orgánom EFSA, pričom niektorí z ich členov boli externí vedeckí odborníci. Prvým orgánom bola vedecká skupina špecializovaná na prípravky na ochranu rastlín a ich rezíduá (ďalej len „SPOR“). Druhým orgánom bol Riadiaci výbor pre pesticídy (ďalej len „RVP“).
9.
Títo odborníci boli vyzvaní, aby predložili pripomienky k návrhu usmernení. Vzhľadom na predložené pripomienky pracovná skupina vykonala určité zmeny v návrhu, ktorý bol predložený na verejné pripomienkovanie od 23. júla do 15. októbra 2010, pričom pripomienky predložili viaceré osoby, vrátane organizácie na ochranu životného prostredia Pesticide Action Network Europe (ďalej len „PAN Europe“).
10.
Dňa 10. novembra 2010 PAN Europe a ClientEarth – ďalšia organizácia na ochranu životného prostredia – predložili EFSA spoločne žiadosť o sprístupnenie dokumentov na základe nariadenia č. 1049/2001 a nariadenia č. 1367/2006 (
8
). Žiadosť sa týkala viacerých dokumentov súvisiacich s prípravou návrhu usmernení a zahŕňala pripomienky externých odborníkov pôsobiacich v SPOR a v RVP, ako aj meno autora každej z nich.
11.
EFSA listom z 1. decembra 2010 sprístupnil časť vyžiadanej dokumentácie. Na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001 (ochrana rozhodovacieho procesu inštitúcií) bol odmietnutý prístup k dvom skupinám dokumentom – jednak k rôznym pracovným verziám návrhu usmernení a jednak k pripomienkam odborníkov pôsobiacich v SPOR a RVP.
12.
Zamietnutie bolo potvrdené rozhodnutím EFSA z 10. februára 2011.
13.
Usmernenia boli prijaté a oficiálne zverejnené 28. februára 2011.
14.
Dňa 11. apríla 2011 odvolatelia podali na Všeobecný súd žalobu o neplatnosť proti potvrdzujúcemu rozhodnutiu z 10. februára 2011.
15.
EFSA prijal 12. decembra 2011 nové rozhodnutie, pričom odvolateľom oznámil, že sa rozhodol „vziať späť“, „zrušiť“ a „nahradiť“ potvrdzujúce rozhodnutie z 10. februára 2011. Na základe nového rozhodnutia EFSA sprístupnil všetky dokumenty uvedené v pôvodnej žiadosti s výnimkou niektorých, ktorých existenciu nemohol konštatovať.
16.
Pokiaľ ide o pripomienky externých odborníkov, EFSA utajil ich mená, pričom sa odvolal na výnimku stanovenú v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 (súkromie a integrita jednotlivca) a na právnu úpravu Únie týkajúcu sa ochrany osobných údajov. EFSA uviedol, že zverejnenie mien odborníkov treba považovať za prenos osobných údajov v zmysle článku 8 nariadenia č. 45/2001, pričom neboli splnené podmienky stanovené uvedeným ustanovením na umožnenie ich prenosu.
17.
Žalobcovia požiadali Všeobecný súd o povolenie prispôsobiť svoju žalobu obsahu nového rozhodnutia EFSA z 12. decembra 2011, pričom ďalej sa malo vychádzať z toho, že predmetom žaloby bolo vyhlásenie tohto posledného uvedeného rozhodnutia za neplatné.
18.
Žaloba podaná na Všeobecný súd sa opierala o tri žalobné dôvody: a) neuplatniteľnosť článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001, ako aj nariadenia č. 45/2001, b) existencia dôvodov verejného záujmu, ktoré odôvodňujú zverejnenie mien odborníkov, v súlade s článkom 8 písm. a) a b) nariadenia č. 45/2001 a c) porušenie povinnosti odôvodnenia.
III – Rozsudok Všeobecného súdu
19.
Žaloba bola zamietnutá rozsudkom Všeobecného súdu z 13. septembra 2013 (ďalej len „napadnutý rozsudok“) (
9
).
20.
V súvislosti s prvým žalobným dôvodom Všeobecný súd konštatoval, že mená odborníkov predstavujú osobné údaje v zmysle nariadenia č. 45/2001 napriek tomu, že EFSA predtým zverejnil mená, životopisy a vyhlásenia o záujmoch externých odborníkov, pričom bolo nepodstatné, že EFSA nepreukázal nesúhlas odborníkov so zverejnením svojej totožnosti.
21.
Čo sa týka druhého žalobného dôvodu, Všeobecný súd zamietol tvrdenie, že žalobcovia preukázali existenciu prevažujúceho verejného záujmu, lebo poznali mená odborníkov a nespochybnili ich nezávislosť, pričom navyše konštatoval, že nepreukázali nevyhnutnosť zverejnenia.
22.
Pokiaľ ide o chýbajúce odôvodnenie, Všeobecný súd zastával názor, že postačovalo, že EFSA poukázal na to, že žalobcovia nepreukázali nevyhnutnosť prenosu predmetných osobných údajov.
IV – Odvolanie
23.
ClientEarth a PAN Europe uvádzajú tri odvolacie dôvody:
24.
(A) Prvý z nich je založený na nesprávnom uplatnení pojmu „osobné údaje“ v zmysle článku 2 nariadenia č. 45/2001. (B) Druhý odvolací dôvod spočíva v nesprávnom uplatnení článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 a článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001, lebo Všeobecný súd nevzal do úvahy všetky chránené záujmy. (C) Posledný odvolací dôvod vychádza z porušenia článku 5 ZEÚ, lebo žalobcom bolo uložené neprimerané dôkazné bremeno v súvislosti s povinnosťou preukázať nevyhnutnosť sprístupnenia sporných informácií bez toho, aby bolo náležite vyvážené s významom legitímnych záujmov hodných ochrany.
V – Konanie pred Súdnym dvorom
A – Prvý odvolací dôvod
25.
ClientEarth a PAN Europe tvrdia, že na rozdiel od názoru Všeobecného súdu sporné údaje nepredstavujú osobné údaje v zmysle nariadenia č. 45/2001, pričom zdôrazňujú, že ide o odborné údaje, ktoré sú samostatne uvedené na internetovej stránke samotného EFSA.
26.
EFSA a Komisia, ktorých podporuje Európsky dozorný úradník pre ochranu údajov (ďalej len „EDÚOÚ“), obhajujú široké chápanie pojmu „osobné údaje“, ktoré zahŕňa oveľa viac než údaje, ktoré – ako napríklad meno alebo národné identifikačné číslo – priamo identifikujú určitú osobu. Podľa ich názoru navyše osobný údaj, akým je meno, neprestáva byť osobným údajom z dôvodu, že zrejme súvisí s inou skutočnosťou, akou môže byť v danom prípade pripomienka.
27.
EDÚOÚ navyše tvrdí, že obidve zložky sporných informácií predstavujú osobné údaje. Prvou zložkou je meno odborníka a druhou je názor, ktorý vyjadril, ktorý súvisí s jeho aktivitami a s jeho konaním ako nezávislého vedca a ktorý umožňuje tomu, kto má k dispozícii iné relevantné informácie na určenie príslušnej súvislosti, aby ho identifikoval.
28.
Tak EFSA, ako aj Komisia a EDÚOÚ tvrdia, že skutočnosť, že totožnosť odborníkov je verejne známa a že EFSA anonymne zverejnil ich pripomienky, je nepodstatná. Podľa ich názoru je nepodstatná aj okolnosť, že predmetné osobné údaje súvisia s činnosťami týkajúcimi sa odbornej oblasti, keďže z tohto dôvodu neprestávajú byť chránené ako osobné údaje.
29.
Títo účastníci konania napokon tvrdia, že reštriktívny výklad rešpektovania súkromia, ktorý presadzujú odvolatelia, je nezlučiteľný s ustanoveniami nariadenia č. 45/2001 a že rozsah pôsobnosti článku 8 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) je širší ako rozsah pôsobnosti článku 7 Charty, pričom zahŕňa všetky informácie týkajúce sa určitej fyzickej osoby, a to aj informácie súvisiace s jej odbornou činnosťou. V tejto súvislosti EDÚOÚ kladie dôraz na rozdiely, ktoré – napriek prípadným zhodám – existujú medzi pojmami súkromie a osobné údaje, kým EFSA a Komisia dodávajú, že tak Súdny dvor, ako aj Európsky súd pre ľudské práva vo svojej judikatúre pripúšťajú, aby údaje týkajúce sa odborných činností mohli byť zahrnuté pod pojem súkromie.
B – Druhý odvolací dôvod
30.
Odvolatelia v tomto smere napádajú dôvody, pre ktoré Všeobecný súd zamietol ich druhý žalobný dôvod, lebo dospel k záveru, že nepreukázali existenciu prevažujúceho verejného záujmu. Podľa ClientEarth a PAN Europe Všeobecný súd ani EFSA nevzali do úvahy všetky záujmy chránené článkom 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 a článkom 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001, teda jednak právo na transparentnosť a jednak právo na ochranu súkromia.
31.
EFSA a Komisia, ktorých tiež podporuje EDÚOÚ, tvrdia, že ak je predmetom žiadosti založenej na nariadení č. 1049/2001 prístup k dokumentom, ktoré obsahujú osobné údaje, v celom rozsahu sa uplatnia ustanovenia nariadenia č. 45/2001, vrátane jeho článkov 8 a 18, bez toho, aby bolo potrebné skúmať ostatné podmienky stanovené v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001. Odvolatelia teda boli povinní preukázať existenciu prevažujúceho verejného záujmu, ktorý by odôvodnil prenos vyžiadaných osobných údajov, čo by umožnilo EFSA vziať do úvahy jednotlivé dotknuté záujmy. ClientEarth a PAN Europe však poskytli toto odôvodnenie až v čase začatia súdneho konania, a preto EFSA nemohol vykonať nijaké posúdenie v čase rozhodovania o žiadosti o sprístupnenie dokumentov.
C – Tretí odvolací dôvod
32.
ClientEarth a PAN Europe tvrdia, že Všeobecný súd porušil zásadu proporcionality tým, že spôsobom, akým to urobil, zamietol tvrdenia uvedené odvolateľmi na preukázanie nevyhnutnosti sprístupnenia vyžiadaných informácií.
33.
V tomto zmysle uvádzajú, že vzhľadom na to, že na jednej strane záujem, ktorý chcel Všeobecný súd chrániť, v skutočnosti neexistoval, keďže mená dotknutých odborníkov boli verejne dostupné, a na druhej strane preukázali nevyhnutnosť prenosu vyžiadaných údajov, stačilo, aby preukázali existenciu oprávneného základu ustanoveného zákonom, ako to stanovuje článok 8 ods. 2 Charty, čo urobili, keď sa odvolali na zásadu transparentnosti.
34.
EFSA si kladie otázku prípustnosti tohto tretieho odvolacieho dôvodu, keďže podľa jeho názoru nie sú dostatočne špecifikované kritizované prvky uvedené v napadnutom rozsudku a odvolatelia len opakujú tvrdenia, ktoré už uviedli v prvom stupni. Pokiaľ ide o vecnú stránku, EFSA zhodne s Komisiou poukazuje na zjavnú neexistenciu základu námietok odvolateľov, keďže Všeobecný súd len vyžadoval – v súlade s nariadením č. 45/2001 a s judikatúrou –, aby sa preukázala existencia legitímneho záujmu na získaní sporných informácií. Táto požiadavka nie je neprimeraná a v plnom rozsahu zaručuje nevyhnutnú rovnováhu medzi dotknutými záujmami a základnými právami.
VI – Posúdenie
A – Prvý odvolací dôvod
35.
V rámci svojho prvého odvolacieho dôvodu odvolatelia tvrdia, že sporné údaje nepredstavujú osobné údaje v zmysle nariadenia č. 45/2001. Podľa môjho názoru však z relevantnej judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že ide o osobné údaje.
36.
V rozsudku Komisia/Bavarian Lager (
10
) Súdny dvor dospel k záveru, že zoznam účastníkov stretnutia uskutočneného v rámci konania o nesplnení povinnosti obsahoval osobné údaje (
11
). V prejednávanej veci nejde len o mená odborníkov, ale požadujú sa aj pripomienky, ktoré každý z nich predložil v súvislosti s návrhom.
37.
Podľa článku 2 písm. a) nariadenia č. 45/2001 „osobné údaje“ znamenajú „akékoľvek informácie týkajúce sa identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby“. V prejednávanom prípade by jednak dotknuté osoby boli identifikované, len čo by sa zverejnili ich mená, a jednak by sa poskytli určité informácie o nich, a to konkrétne pripomienky, ktoré predložili v rámci výkonu svojej odbornej činnosti. Preto sú jednoznačne splnené definičné prvky pojmu „osobné údaje“, keďže pripomienky predložené odborníkmi predstavujú „informácie týkajúce sa identifikovanej osoby“. Inak povedané, ide o informácie o každom jednom z uvedených odborníkov, ktorí sú dokonale identifikovaní svojimi menami.
38.
Je pravda, že mená odborníkov sú uvedené na internetovej stránke EFSA. Odvolatelia však nežiadajú mená všetkých odborníkov EFSA, ale len mená tých, ktorí predložili pripomienky. Okrem toho žiadajú o sprístupnenie týchto pripomienok, a to nie anonymne, ale s uvedením ich autora. V konečnom dôsledku sú mená odborníkov verejné a verejné sú aj predložené pripomienky, ale to, čo odvolatelia požadujú, je „prienik“ oboch údajov, z čoho vyplývajú nové „informácie týkajúce sa identifikovanej… fyzickej osoby“ [článok 2 písm. a) nariadenia č. 45/2001]. Preto sa zdá jasné, že odvolatelia požadujú „osobné údaje“ v zmysle tohto nariadenia.
39.
V dôsledku toho sa domnievam, že prvý odvolací dôvod treba zamietnuť.
B – Druhý odvolací dôvod
40.
V rámci druhého odvolacieho dôvodu odvolatelia napádajú skutočnosť, že podmienky stanovené v článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 na prenos osobných údajov – konkrétne nevyhnutnosť ich prenosu a neexistencia dôvodu predpokladať, že prenosom môžu byť dotknuté legitímne záujmy dotknutej osoby – musia byť splnené kumulatívne. Podľa názoru odvolateľov tento prístup Všeobecného súdu náležite nezohľadňuje právo na ochranu súkromia [článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001] na jednej strane a právo na transparentnosť [článok 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001] na druhej strane.
41.
Treba pripomenúť, že podľa článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 k prenosu osobných údajov dôjde len vtedy, ak „príjemca preukáže nevyhnutnosť prenosu údajov a ak nie je žiaden dôvod predpokladať, že môžu byť dotknuté legitímne záujmy dotknutej osoby“.
42.
Všeobecný súd v bode 83 napadnutého rozsudku konštatoval, že ide o dve kumulatívne podmienky a že vzhľadom na to, že odvolatelia nesplnili prvú z nich, teda nepreukázali nevyhnutnosť prenosu vyžiadaných údajov, nebolo potrebné zaoberať sa druhou podmienkou, teda určiť, či existoval dôvod predpokladať, že prenosom mohli byť dotknuté legitímne záujmy dotknutých osôb. Podľa Všeobecného súdu totiž – ako sa uvádza v bode 64 napadnutého rozsudku –, ak príjemca neposkytne výslovné a legitímne odôvodnenie ani presvedčivý argument, ktorý preukáže nevyhnutnosť prenosu, inštitúcia, ktorej je žiadosť určená, nemôže vziať do úvahy záujmy subjektov ani overiť, či je splnená druhá z podmienok stanovených v článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001, a teda môže zamietnuť žiadosť o prístup.
43.
Podľa môjho názoru je jasné, že dve podmienky uvedené v článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001 sú určené dvom rôznym subjektom. Prvá z nich je zjavne určená „príjemcovi“ informácií, teda tomu, kto o ne žiada. Druhá je naopak určená inštitúcii, ktorá má v držbe požadované informácie, keďže – na rozdiel od prvej podmienky – druhá podmienka nie je výslovne určená príjemcovi, ale použitie neosobného slovného spojenia „nie je“ nevyhnutne odkazuje na toho, kto má rozhodnúť o žiadosti, teda na inštitúciu, od ktorej sa žiada sprístupnenie informácií, alebo prípadne na Všeobecný súd, ktorý rozhoduje o žalobe podanej proti rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti. Ako jasne vyplýva zo znenia uvedeného ustanovenia, len príjemcovi preto prináleží preukázať „nevyhnutnosť“ prenosu. Okrem toho len inštitúcii prislúcha overiť, či „nie je žiaden dôvod predpokladať, že môžu byť dotknuté legitímne záujmy dotknutej osoby“, pričom taký „dôvod“ môže existovať úplne nezávisle od preukázania „nevyhnutnosti“ prenosu údajov žiadateľovi o ich sprístupnenie.
44.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že vzhľadom na to, že ide o podmienky týkajúce sa rôznych cieľov, ktorými sú jednak nevyhnutnosť prenosu – úplne nezávisle od ujmy na záujmoch dotknutých osôb, ktorú tento prenos môže spôsobiť –, a jednak existencia možnosti spôsobenia takej ujmy – tiež posudzovanej nezávisle od uvedenej nevyhnutnosti –, ich splnenie môže byť len kumulatívne, ako to správne konštatoval Všeobecný súd, a teda nebolo potrebné skúmať druhú z podmienok.
45.
Preto sa domnievam, že tento druhý odvolací dôvod treba tiež zamietnuť.
C – Tretí odvolací dôvod
46.
V rámci tretieho odvolacieho dôvodu odvolatelia tvrdia, že zmienka o zásade transparentnosti postačovala na odôvodnenie nevyhnutnosti prenosu vyžiadaných údajov odvolateľom. Táto zmienka, ktorá bola uvedená v rámci odkazu na určité prostredie nedôvery voči EFSA, podľa názoru odvolateľov postačuje na odôvodnenie zverejnenia vyžiadaných informácií. Podľa ich názoru Všeobecný súd stanovil neprimeranú požiadavku týkajúcu sa preukázania tejto nevyhnutnosti.
47.
Pred preskúmaním tretieho odvolacieho dôvodu je potrebné uviesť úvodnú poznámku. Ako sa uvádza v bode 72 napadnutého rozsudku, zamietnutie prístupu bolo najprv založené na výnimke týkajúcej sa ochrany rozhodovacích procesov (článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001) a až v rozhodnutí z 12. decembra 2011, ktoré bolo prijaté po podaní žaloby na Všeobecný súd, EFSA po prvý raz uplatnil výnimku týkajúcu sa ochrany osobných údajov [článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 a článok 8 nariadenia č. 45/2001]. Táto zmena podmienok diskusie bráni tomu, aby sa odvolateľom vytýkala – ako to robia EFSA a Komisia – skutočnosť, že v konaní pred podaním žaloby nepreukázali nevyhnutnosť prenosu predmetných osobných údajov, teda že už v tejto fáze neposkytli odôvodnenie v zmysle článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001.
48.
Podľa môjho názoru je jasné, že odvolatelia sa mohli počas konania pred podaním žaloby odvolávať len na výnimku, ktorú vtedy uplatnil EFSA, teda na výnimku stanovenú v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001, ktorá sa týka ochrany rozhodovacích procesov. Výnimka, ktorú napokon EFSA uplatnil vo svojom rozhodnutí z 12. decembra 2011, mohla byť predmetom diskusie jedine počas konania pred Všeobecným súdom, čo sa aj stalo, ako sa uvádza v bode 73 napadnutého rozsudku, kde sa konštatuje, že počas pojednávania tak EFSA, ako aj Komisia zhodne uviedli, že Všeobecný súd môže preskúmať tento konkrétny žalobný dôvod. Nič preto nebráni tomu, aby táto otázka bola predmetom diskusie aj v odvolacom konaní. (
12
)
49.
Pokiaľ ide o pojem „nevyhnutnosť prenosu údajov“, podľa môjho názoru je potrebné pri výklade tohto pojmu vychádzať zo zásady uplatniteľnosti nariadenia č. 1049/2001, keďže odvolatelia konali v rámci výkonu práva na prístupu k dokumentom inštitúcií, ktorého „pravidl[á], podmienk[y] a obmedzeni[a]“ sú „určen[é] v tomto nariadení“, ako to stanovuje článok 2 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001.
50.
Aj v prípade nariadenia č. 45/2001 je preto potrebné zosúladiť jeho osobitný režim prístupu k dokumentom so všeobecným režimom stanoveným nariadením č. 1049/2001, ako to urobil Súdny dvor v tých oblastiach, v ktorých normotvorca Únie stanovil osobitné právne úpravy prístupu, ako napríklad v oblasti hospodárskej súťaže (
13
) alebo v súvislosti so súdnymi konaniami (
14
) či konaniami o nesplnení povinnosti (
15
).
51.
V prípade nariadenia č. 45/2001 nevyhnutnosť tohto zosúladenia nevyplýva len zo „systémovej požiadavky“, ktorá všeobecne vyplýva z existencie rôznych právnych úprav prístupu uplatniteľných na ten istý dokument. Nejde len o to, že –pokiaľ sú prípadne uplatniteľné viaceré režimy prístupu – je potrebné dosiahnuť koherentný a systematický výklad všetkých z nich s cieľom dospieť k riešeniu, ktoré je uspokojivé z pohľadu záujmov chránených každým z takých režimov. Na rozdiel od toho, ako je to v prípade iných ustanovení upravujúcich prístup k dokumentom, tento koherentný a systematický výklad výslovne vyžaduje samotné nariadenie č. 1049/2001, ktorého článok 4 ods. 1 písm. b) stanovuje, že „[inštitúcie] odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:… b) súkromia alebo bezúhonnosti [integrity – neoficiálny preklad] jednotlivca, predovšetkým v súlade s právnymi predpismi spoločenstva týkajúcimi sa ochrany osobných údajov“. Z tohto konštatovania Súdny dvor vyvodil, že „keď je cieľom žiadosti založenej na nariadení č. 1049/2001 získať prístup k dokumentom obsahujúcim osobné údaje, ustanovenia nariadenia č. 45/2001 sa v plnej miere uplatnia, vrátane článkov 8 a 18 tohto nariadenia“ (
16
), takže „osobitný a zužujúci výklad…, pokiaľ ide o článok 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001, nezodpovedá rovnováhe, ktorú normotvorca Únie chcel stanoviť medzi oboma predmetnými nariadeniami“ (
17
).
52.
Práve túto výzvu Súdneho dvora na dosiahnutie „rovnováhy“ medzi cieľmi oboch nariadení treba podľa môjho názoru pri tejto príležitosti zdôrazniť na účely problematiky vyplývajúcej z prejednávanej veci.
53.
Domnievam sa síce, že zmysel „rovnováhy“, ktorú spomenul Súdny dvor, sa prejavuje v zákaze „priameho“ vylúčenia uplatnenia článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001, ku ktorému došlo vo veci Komisia/Bavarian Lager (
18
). Úplne odlišnou vecou je, či sa kategórie tohto nariadenia musia uplatňovať bez rozdielu v súvislosti s akoukoľvek žiadosťou o sprístupnenie dokumentov inštitúcií, teda bez náležitého zohľadnenia povahy informácií, ktoré sa konkrétne vyžadujú.
54.
Podľa môjho názoru je jasné, že „nevyhnutnosť“, ktorá je uvedená v nariadení č. 45/2001, nemožno chápať rovnako prísne a široko vtedy, keď sa žiada o prístup k dokumentom, ktoré obsahujú údaje, v prípade ktorých neexistuje nijaký verejný záujem, ako vtedy, keď sa žiadosť týka – ako je to v prejednávanej veci – informácií, v prípade ktorých existuje jasný verejný záujem a ktoré sa týkajú odbornej činnosti určitej osoby. Táto činnosť, ktorá je síce tiež „osobná“, ako to konštatoval Súdny dvor vo veci Komisia/Bavarian Lager (
19
), nie je až taká osobná ako činnosť týkajúca sa správania, ktoré nesúvisí s povolaním dotknutej osoby.
55.
Pojem „nevyhnutnosť“ treba teda do určitej miery špecifikovať, ak osobné údaje nie sú takpovediac priamym predmetom žiadosti o informácie, ale táto žiadosť sa týka dokumentov verejnej povahy, ktoré medziiným zahŕňajú aj informácie o jednotlivcoch a z tohto dôvodu obsahujú „osobné údaje“. (
20
) Určite ide o údaje, ktoré sú „osobné“, keďže obsahujú „informácie týkajúce sa identifikovanej… fyzickej osoby“ [článok 2 písm. a) nariadenia č. 45/2001)], ale prima facie ide o „odborné informácie“, ktoré sú teda menej citlivé ako informácie týkajúce sa oblasti súkromia alebo výlučne súkromného života.
56.
Inak povedané, „vyvážený výklad“ obidvoch nariadení by viedol ku konštatovaniu, že pri posudzovaní „nevyhnutnosti“ treba nevyhnutne rozlíšiť prípady, v ktorých sa žiadajú osobné údaje, ktoré prima facie nijako nesúvisia s verejným rozhodovacím procesom, od iných prípadov, v ktorých sa požadujú údaje, ktoré do určitej miery súvisia s postupom orgánov verejnej moci.
57.
Odvolatelia sa domnievajú, že zmienka o zásade transparentnosti postačovala na odôvodnenie nevyhnutnosti prenosu vyžiadaných údajov odvolateľom. Táto zmienka bola uvedená v rámci odkazu na určité prostredie nedôvery voči EFSA, ktorý je obviňovaný zo zaujatosti a z toho, že do svojich orgánov dosadzuje členov, ktorí majú určité osobné záujmy. Ako sa uvádza v bode 79 napadnutého rozsudku, zo štúdie PAN Europe konkrétne vyplynulo, že osem z trinástich členov pracovnej skupiny EFSA je prepojených s priemyselnými loby.
58.
Všeobecný súd v bode 80 napadnutého rozsudku v súvislosti s vyššie uvedeným konštatuje, že odvolatelia boli informovaní o menách dotknutých odborníkov a mali prístup k ich vyhláseniam o záujmoch. Všeobecný súd sa domnieva, že vzhľadom na to, že odvolatelia nespochybnili nezávislosť žiadneho z odborníkov, nebolo potrebné analyzovať, či podozrenia o ich zaujatosti boli dôvodom na poskytnutie požadovaného prístupu.
59.
Nestotožňujem sa s názorom Všeobecného súdu, keďže zmienku o určitej miere nedôvery vo vzťahu k nestrannosti EFSA v zmysle, v akom bola uvedená, považujem za dostatočnú na preukázanie nevyhnutnosti prenosu údajov, najmä ak sa také údaje – aj keď sú „osobné“ – týkajú odbornej činnosti dotknutých osôb.
60.
Ak by sa od odvolateľov vyžadovalo, aby okrem zmienky o stupni nedôvery vo vzťahu k nestrannosti EFSA, opierajúcej sa o dôkazy vyplývajúce z určitej dokumentácie, tiež formálne a výslovne spochybnili nezávislosť niektorých odborníkov, znamenalo by to nielen to, že by sa im uložilo zjavne neprimerané bremeno na účely odôvodnenia nevyhnutnosti prenosu vyžiadaných údajov, ale došlo by aj k narušeniu rovnováhy vzťahu medzi cieľmi sledovanými oboma nariadeniami. Takáto požiadavka by mohla mať zmysel, ak by sa napádala správnosť štúdií alebo postup odborníkov, ale v kontexte prejednávaného prípadu ide konkrétne len o získanie informácií a údajov potrebných na to, aby bolo možné posúdiť, či práve možno vážne spochybniť nestrannosť EFSA a v dôsledku toho prijať prípadne opatrenia voči tomuto úradu alebo voči niektorému z odborníkov. V podstate ide len o umožnenie výkonu práva vyvodiť príslušnú zodpovednosť toho, kto mohol konať protiprávne. V konečnom dôsledku ide teda o typický prípad, na ktorý sa vzťahujú zásada transparentnosti a právo na prístup k informáciám.
61.
Zastávam teda názor, že v prejednávanom prípade odvolatelia dostatočne preukázali „nevyhnutnosť“ v zmysle článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001, a preto treba tretiemu odvolaciemu dôvodu vyhovieť.
62.
To však neznamená, že sa majú poskytnúť vyžiadané dokumenty, lebo uvedené ustanovenie tiež vyžaduje, a to – ako som uviedol – kumulatívne, aby „[nebol] žiaden dôvod predpokladať, že [prenosom] môžu byť dotknuté legitímne záujmy dotknutej osoby“. Túto druhú požiadavku však Všeobecný súd neskúmal a podľa jeho názoru vzhľadom na to, že nebola splnená prvá požiadavka, bolo zbytočné určiť, či existoval taký dôvod.
63.
Všeobecný súd preto bude môcť v novom rozhodnutí preskúmať túto otázku z hľadiska legitímnych záujmov dotknutých osôb, teda odborníkov, ktorí podpísali jednotlivé pripomienky vyžiadané odvolateľmi a ktorí práve preto, lebo ide o informácie týkajúce sa ich odbornej činnosti, môžu mať nesporný záujem na zverejnení ich autorstva.
VII – O vydaní konečného rozsudku Súdnym dvorom
64.
V súlade s článkom 61 štatútu Súdneho dvora, „ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu“, pričom môže „vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje.“
65.
Podľa môjho názoru nie sú splnené podmienky na to, aby Súdny dvor sám vydal konečný rozsudok. Je to odôvodnené tým, že – ako bolo uvedené – Všeobecný súd nezohľadnil možnosť, že v danom prípade je splnená druhá z podmienok uvedených v článku 8 písm. b) nariadenia č. 45/2001, teda že prenosom údajov môžu byť dotknuté legitímne záujmy dotknutých osôb.
VIII – O trovách konania
66.
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku uplatniteľného na odvolacie konanie na základe článku 184 ods. 1 rokovacieho poriadku navrhujem, aby Súdny dvor uložil EFSA povinnosť nahradiť trovy konania.
IX – Návrh
67.
Na základe uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor:
1.
vyhovel tretiemu odvolaciemu dôvodu;
2.
zrušil rozsudok Všeobecného súdu z 13. septembra 2013, ClientEarth a PAN Europe/EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483);
3.
vrátil vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol, či môžu byť prenosom vyžiadaných osobných údajov dotknuté legitímne záujmy dotknutých osôb;
4.
uložil EFSA povinnosť nahradiť trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: španielčina.
(
2
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331; ďalej len „nariadenie č. 1408/2001“).
(
3
)	Napríklad v konaniach o preskúmaní štátnej pomoci [rozsudok Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376)], v konaniach o nesplnení povinnosti [LPN a Fínsko/Komisia (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738)] alebo v súdnych konaniach [Švédsko a i./API a Komisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541)].
(
4
)	Spravidla v oblasti práva hospodárskej súťaže, a to tak vo vzťahu ku koncentráciám [rozsudok Komisia/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393)], ako aj ku konaniam týkajúcim sa koncentrácií [rozsudok Komisia/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112)]. Pozri v tejto súvislosti napríklad LENAERTS, K.: The Interplay between Regulation no 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law. In: Mundi et Europae civis, Liber Amicorum Jacques Steenbergen. Bruxelles: Larcier, 2014, s. 483 až 492.
(
5
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 18. decembra 2000 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov (Ú. v. ES L 8, 2001, s. 1; Mim. vyd. 13/026, s. 102; ďalej len „nariadenie č. 45/2001“).
(
6
)	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(
7
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 21. októbra 2009 o uvádzaní prípravkov na ochranu rastlín na trh a o zrušení smerníc Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (Ú. v. EÚ L 309, s. 1). Podľa uvedeného ustanovenia žiadateľ o povolenie na uvedenie prípravku na ochranu rastlín na trh „priloží k dokumentácii [stanovenej zo strany EFSA] určenú, verejne dostupnú, odborne zrecenzovanú vedeckú literatúru o účinnej látke a jej relevantných metabolitoch týkajúcu sa jej vedľajších účinkov na zdravie, životné prostredie a necieľové druhy, ktorá bola uverejnená v priebehu desiatich rokov pred predložením dokumentácie“.
(
8
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (Ú. v. EÚ L 264, s. 13).
(
9
)	Rozsudok ClientEarth a PAN Europe/EFSA (T‑214/11, EU:T:2013:483).
(
10
)	Rozsudok C‑28/08 P (EU:C:2010:378).
(
11
)	Tamže, bod 70.
(
12
)	Všeobecný súd však v bode 68 napadnutého rozsudku do určitej miery rozporuplne konštatoval, že odvolatelia neposkytli pred prijatím rozhodnutia z 12. decembra 2011 nijaké odôvodnenie, ktoré by preukazovalo nevyhnutnosť prenosu predmetných osobných údajov, a preto EFSA nemohol zvážiť jednotlivé záujmy účastníkov konania, ani overiť, či existovali dôvody, ktoré by mohli poškodiť legitímne záujmy dotknutých osôb, takže nemohol v tomto smere odôvodniť napadnuté rozhodnutie. Všeobecný súd napriek tomu napokon preskúmal existenciu odôvodnenia poskytnutého odvolateľmi, aj keď ju zamietol.
(
13
)	Rozsudky Komisia/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393) a Komisia/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:112).
(
14
)	Rozsudok Švédsko/API a Komisia (C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(
15
)	Rozsudok LPN a Fínsko/Komisia (C‑514/11 P a C‑605/11 P, EU:C:2013:738).
(
16
)	Rozsudok Komisia/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, bod 63).
(
17
)	Tamže, bod 65.
(
18
)	Tamže, bod 64.
(
19
)	Tamže, body 68 až 70.
(
20
)	V tejto súvislosti v podstate súhlasím s klasifikačným kritériom, ktoré navrhla generálna advokátka Sharpston vo svojich návrhoch z 15. októbra 2006 prednesených vo veci Komisia/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2009:624, body 158 až 166).