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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La presente causa in materia di previdenza sociale solleva due questioni particolari. Anzitutto, essa riguarda l'efficacia, sul diritto di un pensionato ad una pensione minima proporzionale in uno Stato membro, soggetto al requisito nazionale di una «carriera lavorativa completa» nel detto Stato, di periodi di occupazione compiuti in un altro Stato membro. In secondo luogo, essa solleva una questione di interpretazione di una modifica correttiva delle norme comunitarie in materia di previdenza sociale avente effetto retroattivo limitato.
I - Il contesto di fatto e di diritto della causa principale
2 Ai sensi della legge belga, le pensioni di vecchiaia vengono normalmente riconosciute sulla base delle retribuzioni percepite dal pensionato durante la sua vita lavorativa. Tuttavia, al fine di evitare l'attribuzione di pensioni di ammontare molto esiguo a persone che avessero svolto attività lavorative a bassa retribuzione, la legge belga prevede una pensione minima di vecchiaia proporzionale per le persone occupate andate in pensione al termine di una carriera completa (1). Al momento rilevante nella fattispecie di cui alla causa principale, in Belgio, nel caso di una donna, si riteneva che una carriera completa fosse di 40 anni. Le persone che avessero maturato, come lavoratori dipendenti, due terzi o più di una carriera completa in Belgio avevano diritto ad una frazione corrispondente della pensione minima, equivalente a quella utilizzata per il calcolo di una pensione ai sensi del normale regime pensionistico per i lavoratori subordinati (2).
3 La signora Gerdina Lustig (in prosieguo: la «ricorrente») è nata il 15 gennaio 1929. Essa ha svolto attività lavorativa nei Paesi Bassi dal 1946 al 1968 e in Belgio dal 1970 al 1988. Se essa avesse compiuto questi periodi lavorativi interamente in Belgio, questi ultimi avrebbero costituito una carriera completa ai sensi delle leggi del 1980 e del 1981. Al compimento del 60, anno di età da parte dell'interessata, il Rijksdienst voor Pensioenen (Ufficio nazionale per le pensioni, in prosieguo: il «resistente») ha riconosciuto alla ricorrente, a partire dal 1, febbraio 1989, una pensione di vecchiaia belga di 106 834 BFR ai sensi del normale regime dei lavoratori subordinati, basata sui 19 anni di attività lavorativa da lei compiuti in Belgio. La somma riconosciutale era pari a 19/40 di quella che le sarebbe stata attribuita ai sensi del normale regime sulla base di una equivalente attività lavorativa di 40 anni in Belgio, senza riferimento alla pensione minima di vecchiaia proporzionale.
4 Ai sensi del regime olandese la ricorrente non aveva diritto ad una pensione di vecchiaia sino al compimento del 65, anno di età. A partire dal 1, gennaio 1994, ella ha ricevuto una pensione olandese di vecchiaia commisurata al periodo di attività lavorativa da lei svolto nei Paesi Bassi. Dalla medesima data, il resistente in cassazione (in prosieguo: il «resistente») ha applicato le norme sul cumulo di cui al capitolo 3 del titolo III del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (3). Pertanto, esso ha tenuto conto dei periodi in cui la ricorrente ha lavorato nei Paesi Bassi, il che le ha consentito di soddisfare il requisito di una carriera completa e le ha dato diritto, sebbene soltanto in prospettiva, ad una pensione belga ricalcolata pari a 142 046 franchi belgi, che rappresentano 19/40 della pensione minima di vecchiaia proporzionale garantita dallo Stato.
5 La ricorrente ha chiesto al resistente, relativamente al periodo compreso tra il 1989 e il 1994, l'erogazione di una pensione di livello equivalente, per tener conto del suo periodo di lavoro nei Paesi Bassi al fine di raggiungere la soglia prevista per la concessione di una pensione minima proporzionale. Le sue domande dinanzi all'Arbeidsrechtbank (tribunale del lavoro) di Anversa e, in grado di appello, dinanzi all'Arbeidshof (giudice d'appello in materia lavoro) di Anversa sono state accolte, per motivi diversi. Il resistente ha impugnato le sentenze dinanzi alla Hof van Cassatie van België (Corte di cassazione belga, in prosieguo: il «giudice nazionale»), sostenendo che la ricorrente aveva diritto, durante il periodo controverso, soltanto ad una pensione in forza del diritto belga, basata sui suoi 19 anni di lavoro in Belgio, senza applicazione delle disposizioni di cui al regolamento n. 1408/71. In particolare, esso sostiene che a norma dell'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del detto regolamento esso non era tenuto, in base al diritto comunitario, a tener conto di periodi di assicurazione compiuti ai sensi del regime olandese nel calcolo dell'importo della pensione di vecchiaia belga per tali periodi, in quanto la ricorrente non soddisfaceva le condizioni (inclusa quella relativa all'età) per l'attribuzione di una pensione olandese.
6 Il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato che istituisce la Comunità europea (in prosieguo: il «Trattato»), la seguente questione pregiudiziale:
«Se l'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del regolamento n. 1408/71, in combinato disposto con l'art. 45 dello stesso regolamento, debba essere interpretato nel senso che impone all'autorità nazionale competente, nel caso in cui l'interessato soddisfi i requisiti prescritti da una sola legislazione per aver diritto ad una pensione di vecchiaia, sia pure ridotta, senza che sia necessario far ricorso a periodi di assicurazione compiuti in forza di un'altra normativa nazionale le cui condizioni per far valere diritti a pensione non sono soddisfatte, di tener ugualmente conto dei periodi compiuti in forza di quest'ultima normativa se in tal modo può essere attribuita una pensione di vecchiaia più elevata fino al momento in cui anche ai sensi di quest'ultima normativa sono soddisfatte le condizioni necessarie».
II - Disposizioni di diritto comunitario
7 L'art. 45 del regolamento n. 1408/71 sancisce il principio del cumulo di periodi di assicurazione o di residenza compiuti in Stati membri diversi ai fini dell'acquisizione del diritto ad una pensione di vecchiaia. Nel decidere se concedere una pensione di vecchiaia, l'ente nazionale competente tiene conto di periodi di assicurazione o di residenza compiuti in altri Stati membri come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che esso applica. L'art. 46 del regolamento n. 1408/71 stabilisce il sistema di calcolo dell'importo della pensione di vecchiaia, anche nei casi in cui l'interessato ha diritto ad una pensione ai sensi del solo diritto nazionale, senza fare ricorso alle disposizioni sul cumulo di cui all'art. 45. L'ente previdenziale competente calcola anzitutto l'«importo indipendente» - l'importo della prestazione dovuto al pensionamento ai sensi del solo diritto nazionale (4) - e poi l'importo «effettivo» o «proporzionale». L'importo proporzionale o effettivo è ricavato dall'«importo teorico» della pensione che sarebbe concesso all'interessato se tutti i suoi periodi di assicurazione o di residenza fossero stati compiuti nello Stato membro in questione: l'importo effettivo della prestazione è proporzionale all'importo teorico corrispondente al pro rata del periodo totale di assicurazione o di residenza effettivamente compiuto nello Stato membro di cui trattasi (5). Infine, l'ente competente effettua un raffronto tra l'importo indipendente e l'importo effettivo, e riconosce il più elevato dei due (6).
8 L'art. 49 del regolamento n. 1408/71, nella versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 2001/83 (7), dispone:
«1. Se l'interessato non soddisfa in un determinato momento alle condizioni prescritte, per l'erogazione delle prestazioni, da tutte le legislazioni degli Stati membri alle quali è stato soggetto, tenuto conto eventualmente di quanto disposto all'art. 45, ma soddisfa soltanto alle condizioni di una o più legislazioni, si applicano le seguenti disposizioni:
a) ciascuna delle istituzioni competenti che applicano una legislazione le cui condizioni sono soddisfatte calcola l'importo della prestazione dovuta conformemente alle disposizioni dell'art. 46;
b) tuttavia,
i) se l'interessato soddisfa alle condizioni di almeno due legislazioni senza che si debba ricorrere ai periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto le legislazioni le cui condizioni non sono soddisfatte, tali periodi non sono computati ai fini dell'applicazione dell'articolo 46, paragrafo 2,
ii) se l'interessato soddisfa alle condizioni di una sola legislazione senza che occorra ricorrere ai periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto le legislazioni le cui condizioni non sono soddisfatte, l'importo della prestazione dovuta è calcolato in base alle disposizioni della sola legislazione le cui condizioni sono soddisfatte, tenendo conto dei soli periodi compiuti sotto tale legislazione.
2. La prestazione o le prestazioni concesse secondo una o più delle legislazioni interessate, nel caso di cui al paragrafo 1, sono ricalcolate d'ufficio ai sensi delle disposizioni dell'articolo 46, man mano che le condizioni prescritte da una o più altre legislazioni alle quali l'interessato è stato soggetto vengono ad essere soddisfatte tenendo conto, se del caso, delle disposizioni dell'articolo 45».
Questa disposizione ha subìto, ad opera del regolamento n. 1248/92 (8), a decorrere dal 1, giugno 1992 (9), una modifica non pertinente nel caso di specie ed è stata ulteriormente modificata, sempre a decorrere dal 1, giugno 1992, dal regolamento n. 3096/95 (10). Il quinto `considerando' di quest'ultimo regolamento recita:
«considerando che l'articolo 49, paragrafo 1, lettera b) consente di liquidare una prestazione tenendo conto soltanto dei periodi maturati sotto legislazioni in base alle quali sono riconosciuti dei diritti, in quanto tali periodi bastano per il calcolo delle prestazioni in applicazione delle legislazioni di cui sono soddisfatti i presupposti; che può tuttavia risultare che il fatto di prendere in considerazione periodi maturati sotto legislazioni per cui non sono soddisfatti i presupposti per il riconoscimento dei diritti consente in taluni casi, in base alle legislazioni per cui sono soddisfatti i presupposti, di determinare importi più elevati delle prestazioni; che appare utile di conseguenza completare l'articolo 49, paragrafo 1, lettere i) e ii) per permettere di prendere in considerazione tali periodi in quanto ne risulta per l'interessato un importo delle prestazioni più elevato».
L'art. 49, n. 1, così modificato, è così attualmente formulato, per quanto viene in rilievo:
«Se l'interessato non soddisfa in un determinato momento le condizioni prescritte, per l'erogazione delle prestazioni, da tutte le legislazioni degli Stati membri alle quali è stato soggetto, tenuto conto di quanto disposto all'articolo 45 e/o all'art. 40, paragrafo 3, ma soddisfa soltanto le condizioni di una o più legislazioni, si applicano le disposizioni seguenti:
a) ciascuna delle istituzioni competenti che applicano una legislazione le cui condizioni sono soddisfatte calcola l'importo della prestazione dovuta conformemente all'art. 46;
b) tuttavia:
i) se l'interessato soddisfa le condizioni di almeno due legislazioni senza che si debba ricorrere ai periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto le legislazioni le cui condizioni non sono soddisfatte, tali periodi non sono computati ai fini dell'applicazione dell'articolo 46, paragrafo 2, a meno che il fatto di tenere conto dei suddetti periodi non consenta di determinare un importo della prestazione più elevato;
ii) se l'interessato soddisfa le condizioni di un'unica legislazione senza che sia necessario ricorrere ai periodi di assicurazione o di residenza maturati sotto le legislazioni le cui condizioni non sono soddisfatte, l'importo della prestazione dovuta è calcolato, a norma dell'articolo 46, paragrafo 1, lettera a), punto i), secondo le disposizioni dell'unica legislazione le cui condizioni sono soddisfatte e tenuto conto unicamente dei periodi maturati sotto tale legislazione, a meno che il fatto di prendere in considerazione i periodi maturati sotto le legislazioni le cui disposizioni non sono soddisfatte non consenta di determinate, a norma dell'articolo 46, paragrafo 1, lettera a), punto ii), un importo della prestazione più elevato (...)».
III - Osservazioni
9 Hanno presentato osservazioni scritte e orali il resistente e la Commissione. Inoltre, il Regno del Belgio ha presentato osservazioni scritte e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord osservazioni orali.
10 Tutte le parti che hanno presentato osservazioni sostengono che la pensione di vecchiaia proporzionale minima garantita dello Stato non costituisce una prestazione distinta, le cui condizioni di concessione sarebbero soggette all'applicazione dell'art. 45 del regolamento del 1408/71, e che, viceversa, il criterio della carriera completa compiuta in Belgio costituisce un metodo aggiuntivo di calcolo dell'importo di una pensione di vecchiaia belga, che è soggetto, tra l'altro, agli artt. 46 e 49 del detto regolamento. La ricorrente non ha bisogno di far valere l'art. 45 del regolamento n. 1408/71 per beneficiare di una pensione ai sensi della legge belga, sebbene, naturalmente, ella riceva una pensione inferiore alla corrispondente frazione della pensione minima di vecchiaia garantita dallo Stato.
11 Il resistente, il Belgio ed il Regno Unito propongono di risolvere in senso negativo la questione deferita dal giudice nazionale. Anche se un pensionato fa valere l'art. 45 del regolamento n. 1408/71 per soddisfare le condizioni di assicurazione o di residenza necessarie per la concessione di una pensione, l'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del detto regolamento dispone espressamente che, nel caso in cui tale persona non soddisfi simultaneamente le condizioni - quale, nella specie, quella relativa all'età - prescritte per la concessione di una pensione da tutti i sistemi cui egli è stato soggetto, l'importo della pensione viene calcolato unicamente in base alla legislazione di cui sono soddisfatte le condizioni, tenendo conto esclusivamente dei periodi compiuti sotto tale legislazione, vale a dire, nella fattispecie, dei periodi di attività lavorativa subordinata compiuti in Belgio. Questo, si asserisce, è il chiaro significato letterale dei termini dell'art. 49; attribuire loro il significato limitato sostenuto dalla Commissione costituirebbe una violazione del principio della certezza del diritto. La modifica apportata dal regolamento n. 3096/95 non può pertanto essere interpretata nel senso che abbia natura meramente chiarificatrice, né è stata intesa in tal senso dal legislatore comunitario; inoltre, se la Commissione fosse nel vero, la modifica risulterebbe superflua. Il Regno Unito pone in evidenza anche la sentenza McLachlan, in cui, a suo parere, la Corte ha interpretato l'art. 49 nel senso che vieta agli Stati membri di tenere conto, ai fini del calcolo dell'importo della pensione di vecchiaia, dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti in altri Stati membri le cui condizioni di concessione di tale pensione non sono soddisfatte (11).
12 La Commissione sostiene che il principio del «cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni sia per il calcolo di queste», sancito dall'art. 51 del Trattato e al quale danno attuazione gli artt. 45 e 46 del regolamento n. 1408/71, è un principio fondamentale della normativa comunitaria in materia di previdenza sociale, inteso ad assicurare ai lavoratori migranti di non perdere, a seguito dell'esercizio del loro diritto alla libera circolazione, i vantaggi previdenziali loro garantiti dalle leggi degli Stati membri, principio alla luce del quale vanno interpretate tutte le disposizioni del regolamento (12). L'art. 46 del regolamento n. 1408/71 è anche espressione di un secondo principio fondamentale, secondo cui l'applicazione del diritto comunitario non può condurre ad un risultato meno favorevole di quello che discenderebbe per l'interessato dall'applicazione del solo diritto nazionale (13): di qui il raffronto tra l'importo indipendente delle prestazioni e quello effettivo o proporzionale. L'art. 49, quale deroga all'art. 46, può avere come obiettivo soltanto un miglioramento del risultato di un calcolo effettuato in conformità di quest'ultima norma, specialmente in quanto il pensionato riceverà soltanto un introito parziale, sino al momento in cui siano soddisfatte le condizioni previste dagli altri regimi cui è stato soggetto. Il cumulo dovrebbe essere sempre applicato allorché conduca ad un risultato equivalente a quello di cui il lavoratore avrebbe fruito qualora fosse rimasto in un solo Stato membro per tutta la durata della sua vita lavorativa. Pertanto, l'art. 49 non può essere interpretato nel senso che escluda il calcolo di una prestazione in conformità dell'art. 46 se ciò conducesse ad un importo più elevato della prestazione per il pensionato. La modifica dell'art. 49 a tal fine apportata dal regolamento n. 3096/95 deve quindi essere interpretata come un semplice chiarimento dell'ambito di applicazione già esistente della detta disposizione. All'udienza, l'agente della Commissione ha precisato che la modifica era stata proposta e adottata con effetto retroattivo al 1, giugno 1992, a fronte di quella che essa riteneva un'interpretazione errata dell'art. 49, da parte di almeno uno Stato membro, a partire dalle ampie modifiche al capitolo 3 del titolo III del regolamento n. 1408/71 apportate dal regolamento n. 1248/92.
IV - Analisi
13 Debbo innanzi tutto dire che concordo con le parti che hanno presentato osservazioni nel ritenere che la pensione minima proporzionale non costituisce una prestazione a parte, la cui concessione sarebbe soggetta all'applicazione dell'art. 45 ed il cui importo sarebbe determinato, nella specie, in conformità dell'art. 46, n. 2, del regolamento n. 1408/71. Sembra chiaro che le leggi del 1980 e del 1981, stabilendo un'aliquota favorevole per taluni pensionati che ricevono pensioni di vecchiaia molto modeste, hanno semplicemente introdotto una regola di calcolo aggiuntiva, il diritto alla quale è anzitutto determinato in base a diverse regole. Tuttavia, nello stabilire se il principio del cumulo vada applicato al calcolo dell'importo della prestazione dovuta alla ricorrente, occorre tener presente che il caso di specie riguarda una norma relativa all'ammissione ad una categoria distinta di aventi diritto alla pensione, che beneficiano dell'applicazione di un'aliquota minima proporzionale. La situazione della ricorrente ha quindi taluni punti in comune con quella di una persona che sarebbe immediatamente esclusa dalla categoria degli aventi diritto a prestazioni pensionistiche qualora non venissero presi in considerazione i periodi di assicurazione o di residenza da lei compiuti in altri Stati membri. L'art. 45 del regolamento n. 1408/71 consente ad una persona che si trovi in tale situazione di soddisfare i requisiti minimi per avere diritto ad una pensione prescritti da un regime nazionale di previdenza sociale, mentre le regole sul cumulo e sulla ripartizione proporzionale di cui all'art. 46 garantiscono, comunque, che essa riceva dallo Stato membro in questione una pensione commisurata unicamente ai suoi periodi di residenza o di assicurazione in detto paese. D'altro canto, alcune parti sostengono che in un caso come quello di specie, in cui uno Stato membro A concede una prestazione ad un pensionato, ma questi sarebbe subito escluso dalla categoria dei pensionati aventi diritto ad un'aliquota speciale di pensione minima di vecchiaia proporzionale qualora non venissero presi in considerazione i suoi periodi di assicurazione o di residenza compiuti in altri Stati membri, l'art. 49 del regolamento n. 1408/71 osta all'applicazione delle disposizioni relative al cumulo di cui all'art. 46, n. 2, lett. a), e all'erogazione, ai sensi dell'art. 46, n. 2, lett. b), di una pensione minima proporzionale commisurata alla parte di carriera complessiva compiuta dal pensionato nello Stato membro A.
14
A scanso di dubbi, a questo punto devo anche precisare che non ritengo che l'art. 50 del regolamento n. 1408/71 sia pertinente (14). L'art. 50 prevede il versamento di un complemento pari alla differenza tra la somma delle prestazioni dovute ai sensi del capitolo 3 del titolo III e l'importo della prestazione minima dovuta nello Stato membro in cui un pensionato risiede per un periodo di assicurazione o di residenza pari al totale dei periodi di assicurazione presi in considerazione per la liquidazione della prestazione conformemente agli articoli precedenti dello stesso capitolo. La presente causa riguarda la determinazione del sistema di calcolo delle prestazioni dovute alla ricorrente ai sensi del capitolo 3 del titolo III. Qualora venisse accolto l'argomento della Commissione relativo all'interpretazione dell'art. 49, non vi sarebbe alcun bisogno di applicare l'art. 50, in quanto la ricorrente riceverebbe, ai sensi dell'art. 46, la prestazione minima belga erogabile per i periodi presi in considerazione per la liquidazione della prestazione (15). D'altro canto, se il disposto dell'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del regolamento n. 1408/71 venisse applicato senza limitazioni, i periodi di assicurazione o residenza compiuti nei Paesi Bassi dalla ricorrente non verrebbero presi in considerazione in alcun modo, ai fini del calcolo della pensione belga dovutale, prima del compimento del 65, anno di età. In tal caso, l'applicazione dell'art. 50 non le garantirebbe alcun beneficio aggiuntivo, in quanto la pensione concessale corrisponderebbe alla prestazione minima erogabile per il relativo periodo di assicurazione compiuto in Belgio, vale a dire la prestazione normale, basata esclusivamente sulle precedenti retribuzioni, erogabile ad una persona che non abbia compiuto due terzi o più di una carriera completa in Belgio.
15 Prima di procedere ad esaminare come, in linea di massima, l'art. 49 del regolamento n. 1408/71 vada interpretato alla luce dell'art. 51 del Trattato, vorrei precisare l'esatta portata della sentenza pronunciata dalla Corte nella causa McLachlan (16). Tale causa riguardava una persona che risiedeva in Francia ed aveva maturato 120 trimestri di assicurazione in Francia e 53 nel Regno Unito. Nel Regno Unito l'età legale per la pensione è di 65 anni, età prima della quale non è possibile ricevere alcuna pensione di vecchiaia. Secondo la legge francese, il periodo massimo di assicurazione preso in considerazione per il calcolo della pensione di vecchiaia è di 150 trimestri; per periodi di assicurazione inferiori la pensione sarà pari ad un numero corrispondente di centocinquantesimi della pensione completa, calcolata in relazione alla retribuzione base annua del beneficiario. In Francia le persone di età superiore ai 60 anni
che hanno maturato più di 150 trimestri di assicurazione non hanno diritto al sussidio di disoccupazione, ma percepiscono invece una pensione di vecchiaia. Il ricorrente nella detta causa era stato licenziato a 61 anni e gli era stata riconosciuta una pensione di vecchiaia tenendo conto dei suoi periodi lavorativi sia in Francia che nel Regno Unito, al fine di escluderlo dal beneficio del sussidio di disoccupazione. Tuttavia, l'importo della sua pensione era stato calcolato esclusivamente sulla base dei 120 trimestri di assicurazione da lui maturati in Francia.
16 Nella causa McLachlan il ricorrente non chiedeva semplicemente l'applicazione delle regole sul cumulo e sulla ripartizione proporzionale di cui all'art. 46 del regolamento n. 1408/71, in quanto la prestazione dovuta ai sensi del diritto nazionale era apparentemente superiore, o comunque non inferiore, all'importo proporzionale (17). Sembra, invece, che egli chiedesse l'immediata liquidazione, da parte delle autorità francesi, di una pensione francese completa, corrispondente a 150 trimestri di assicurazione, in base al fatto che tale importo gli sarebbe stato riconosciuto qualora egli avesse compiuto la sua intera carriera lavorativa in Francia (18). In questo contesto la Corte ha affermato, il che viene fatto valere in particolare dal Regno Unito, che «la presa in considerazione da parte [della normativa nazionale le cui condizioni sono soddisfatte] dei periodi compiuti in base alle leggi di un altro Stato membro viene esclusa da[ll'art. 49] per il calcolo dell'importo della pensione» (19). La Corte ha proseguito affermando che tale risultato era «[conforme] al sistema del regolamento n. 1408/71 che ha lasciato sussistere regimi distinti che danno luogo a crediti distinti nei confronti di enti distinti contro i quali il destinatario delle prestazioni possiede diritti diretti» (20). Essa ha concluso che il signor McLachlan era pertanto titolare di diritti nei confronti degli enti competenti del Regno Unito per i periodi di assicurazione compiuti nel territorio di tale Stato e nei confronti degli enti francesi per i periodi compiuti in Francia (21). Di conseguenza, «ciascuno Stato eroga le prestazioni che corrispondono ai periodi compiuti in base alla propria normativa» (22).
17 Da tali affermazioni risulta chiaramente che la Corte ha riconosciuto l'esistenza di limiti intrinseci all'applicazione del principio secondo cui i lavoratori migranti non devono essere privati dei vantaggi che essi avrebbero potuto far valere in base alla legge di un singolo Stato membro se avessero compiuto in tale Stato tutta la loro carriera lavorativa. Questi limiti sono imposti dalla stessa esistenza di sistemi previdenziali diversi che operano in condizioni diverse, comprese quelle relative all'età minima per la concessione di determinate prestazioni. Essi sono altresì riconosciuti dal regime istituito dal regolamento n. 1408/71: di conseguenza, l'applicazione del principio del cumulo al fine di determinare il diritto a percepire talune prestazioni e il loro ammontare in base a diversi sistemi nazionali è necessariamente temperato dal principio della ripartizione proporzionale tra sistemi nazionali della responsabilità relativa all'erogazione delle prestazioni, conformemente a tutte le condizioni nazionali aggiuntive, come quella relativa all'età.
18 Nella causa McLachlan si è visto un tentativo di scindere il principio del cumulo da quello della ripartizione proporzionale. Il caso in esame ha natura completamente diversa. La ricorrente chiede semplicemente l'applicazione delle regole relative al cumulo e alla ripartizione proporzionale di cui all'art. 46 del regolamento n. 1408/71. Pur avendo diritto ad una pensione di vecchiaia belga per i 19 anni di attività lavorativa subordinata compiuti in tale Stato, ella non soddisfa, per il periodo che viene in rilievo, le condizioni per l'applicazione di una determinata aliquota minima di pensione, anch'essa dovuta soltanto per i suddetti 19 anni, a meno che non venga preso in considerazione anche il periodo di lavoro da lei compiuto nei Paesi Bassi. Al riguardo, è opportuno citare ancora la sentenza McLachlan:
«Tuttavia, l'art. 49 non vieta che la normativa di uno Stato membro le cui condizioni sono soddisfatte tenga conto dei periodi di assicurazione compiuti in forza della normativa di un altro Stato membro ai fini dell'acquisto del diritto alla pensione di vecchiaia e per determinare l'aliquota della detta pensione. D'altra parte, questo articolo non potrebbe ostare a tale modo di procedere in quanto, per giurisprudenza costante, il regolamento n. 1408/71 non può essere interpretato in modo da privare i lavoratori migranti dei vantaggi cui avrebbero avuto diritto in forza della normativa di un solo Stato membro» (23).
19 In tale punto, la Corte formula una distinzione tra l'aliquota di una pensione e l'importo finale di questa. In un sistema di cumulo e ripartizione proporzionale quale quello istituito dall'art. 46, n. 2, del regolamento n. 1408/71, l'aliquota della pensione viene stabilita mediante il calcolo dell'importo teorico; il processo di cumulo assicura che, qualora siano applicabili aliquote o livelli diversi di pensioni di vecchiaia, a seconda della durata complessiva della carriera di un pensionato nel paese in questione, nella determinazione dell'aliquota applicabile venga presa in considerazione l'intera carriera compiuta nella Comunità. L'importo finale della pensione erogabile (sempreché l'importo indipendente non risulti superiore) costituisce l'importo effettivo o proporzionale, per cui la pensione viene liquidata, all'aliquota già determinata, con riferimento alla sola parte di carriera del pensionato effettivamente compiuta nello Stato membro di cui trattasi, anche se detto periodo avrebbe di per sé fatto sorgere, ai sensi delle sole norme nazionali, solo il diritto ad una pensione liquidabile ad un'aliquota inferiore.
20 Il caso in esame solleva la questione se, in assenza di norme nazionali come quelle cui si fa riferimento nel punto testé citato, il diritto comunitario imponga l'applicazione del principio del cumulo nella determinazione dell'aliquota di pensione di uno Stato membro le cui condizioni per l'attribuzione di una pensione di vecchiaia sono soddisfatte, nonostante l'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del regolamento n. 1408/71. A mio parere, il diritto comunitario impone tale applicazione, fermo restando sempre che si applica anche il principio della ripartizione proporzionale, vale a dire che le regole di calcolo previste dall'art. 46, n. 2, vanno osservate pienamente. Questa conclusione discende anzitutto e soprattutto dalle disposizioni dell'art. 51 dello stesso Trattato, che sancisce il principio del cumulo quale regola per le norme di diritto comunitario sulla previdenza sociale per i lavoratori migranti, ed alla luce del quale va interpretato il regolamento n. 1408/71 (24). Inoltre, se l'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), venisse applicato senza limitazioni, esso avrebbe l'effetto di privare una lavoratrice come la ricorrente del beneficio di un'aliquota più elevata, che le sarebbe stata riconosciuta se avesse compiuto la sua intera carriera in Belgio. Ciò avverrebbe indipendentemente dalla permanenza in essere di regimi distinti, che danno luogo a crediti nei confronti di enti previdenziali distinti, contro i quali il destinatario delle prestazioni possiede diritti diretti. E' pacifico il fatto che alla ricorrente possa essere erogata una pensione per la carriera da lei compiuta nei Paesi Bassi soltanto dopo il compimento del 65, anno di età. Nei casi in cui occorra maturare un periodo minimo di residenza o di assicurazione per fruire di prestazioni erogate ad aliquote più elevate in base ad un regime nazionale di previdenza sociale, il principio del cumulo viene normalmente applicato al calcolo dell'importo della prestazione proprio allo scopo di garantire che il compimento di una carriera in più di uno Stato membro non determini il pagamento di una prestazione ad un'aliquota inferiore a quella che verrebbe applicata ad una persona con la stessa carriera lavorativa, ma limitata al paese in questione (25). La sua applicazione al calcolo della pensione dovuta da uno Stato membro A, le cui condizioni siano per il resto interamente soddisfatte, non dà origine in alcun modo a diritti ulteriori nei confronti degli enti previdenziali di un altro Stato membro, indipendentemente dal fatto che le condizioni per la concessione di una pensione siano soddisfatte in detto Stato.
21 L'applicazione senza limitazioni dell'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del regolamento n. 1408/71 potrebbe anche condurre a conseguenze illogiche. Se anche per la concessione di una pensione base il Belgio prescrivesse il compimento di un minimo di due terzi di una carriera completa nel suo territorio, la ricorrente beneficerebbe dell'applicazione congiunta degli artt. 45 e 46 per la corresponsione di una pensione all'aliquota minima proporzionale relativa ai 19 anni di attività lavorativa ivi prestata. In tal caso, l'età più avanzata occorrente per godere della pensione aggiuntava olandese, anch'essa soggetta, se necessario, al cumulo e alla ripartizione proporzionale, sarebbe irrilevante, così come dovrebbe essere, a mio parere, anche nel caso in esame.
22 Inoltre, il principio dell'autonomia degli Stati membri nello stabilire condizioni sostanziali diverse, comprese quelle relative all'età, per la concessione di prestazioni previdenziali è insito nelle norme comunitarie sul cumulo e sulla ripartizione proporzionale. La scelta autonoma, da parte di uno Stato membro, di consentire la concessione di una pensione completa all'età di 60 anni, è meritevole di rispetto, nel quadro delle norme comunitarie per la tutela dei lavoratori migranti, tanto quanto quella degli Stati membri che prevedono tale riconoscimento soltanto al compimento del 65, anno di età. L'applicazione delle regole relative al cumulo e alla ripartizione proporzionale in circostanze come quelle del caso di specie è più rispettosa, in questo quadro, di tale autonomia rispetto ad un'interpretazione senza limitazioni dell'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del regolamento n. 1408/71, che subordinasse l'attribuzione da parte del Belgio, all'età scelta da tale paese, di prestazioni proporzionali cumulate ad un'aliquota commisurata alla durata della carriera di un pensionato nella Comunità, alla condizione che siano soddisfatte anche le condizioni sostanziali imposte da qualunque altro Stato membro in cui tale persona abbia lavorato. In altre parole, l'applicazione di queste ultime disposizioni sovrapporrebbe di fatto al sistema belga il limite di età previsto dal regime olandese per la concessione di una pensione.
23 Questa conclusione relativa alla corretta interpretazione dell'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del regolamento n. 1408/71 alla luce dell'art. 46 e, in ultima analisi, dell'art. 51 del Trattato,
a mio parere non è intaccata dall'effetto retroattivo del regolamento n. 3096/95 ad una data specifica, vale a dire il 1, giugno 1992, né dal quinto `considerando' di tale regolamento. Bisogna riconoscere che è stato sostenuto in maniera plausibile che questi due elementi danno l'impressione che la modifica dell'art. 49 sia stata, sul piano sostanziale, un'innovazione. Riguardo alla questione della retroattività, la Commissione ha chiarito che la modifica era stata proposta a fronte di un'interpretazione errata, verificatasi in almeno uno Stato membro, dell'effetto dell'art. 49, interpretazione che è coincisa cronologicamente con il rimaneggiamento generale del capitolo 3 del titolo III operato dal regolamento n. 1248/92. Questa spiegazione non è stata contraddetta. Infatti, se il Consiglio avesse ritenuto che la modifica avesse una funzione meramente chiarificatrice sarebbe stato ragionevole attribuirle effetto retroattivo riguardo al periodo di validità dell'apparente interpretazione errata della disposizione previgente, al fine di porre rimedio a decisioni delle autorità nazionali competenti in materia di previdenza sociale che altrimenti avrebbero potuto essere protette, ad esempio, dalla scadenza dei termini di impugnazione o dal principio della res iudicata. Ciò non è incompatibile con la tesi secondo cui i termini della modifica si limitano a precisare quale sia la corretta interpretazione della norma precedente, di modo che, sotto il profilo sostanziale, la modifica è più apparente che reale.
24 Dalla formulazione del quinto `considerando' del regolamento n. 3096/95 non risulta in modo chiaro che il Consiglio considerasse la modifica come un'innovazione. Nell'affermare che «appar[iva] utile» completare l'art. 49, n. 1, lett. b), sub i) e ii), il Consiglio non precisa chiaramente se avesse in mente un completamento sostanziale o meramente testuale della detta disposizione. Nella sentenza Reichling, la Corte ha affermato che la sua interpretazione era «corroborata» dalle modifiche successive, in contrasto con gli argomenti a contrario addotti dall'ente previdenziale (26). Essa ha fatto riferimento all'assenza, nei `considerando', di qualunque chiarimento relativo alla modifica quale prova che la stessa avesse una funzione chiarificatrice; tuttavia, la spiegazione fornita nel quinto `considerando' del regolamento n. 3096/95 non inficia la tesi secondo cui la modifica dell'art. 49 del regolamento n. 1408/71 apportata da tale provvedimento servisse anche semplicemente a chiarire la normativa.
25 In ogni caso, l'interpretazione da me proposta della formulazione dell'art. 49 anteriore alla modifica è basata su una lettura di questa norma alla luce dell'art. 51 del Trattato e dell'economia e degli obiettivi del regolamento n. 1408/71 che ne derivano. Se la Corte stabilisce che questa era, sin dall'origine, l'interpretazione corretta di tale norma, il Consiglio non avrebbe il potere di turbarla, molti anni dopo l'adozione della norma originaria, semplicemente emanando norme espresse dirette ad ottenere il medesimo risultato, nell'erronea convinzione di istituire diritti ex novo.
V - Conclusione
26 Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di risolvere la questione deferita dalla Hof van Cassatie del Regno del Belgio nel modo seguente:
«L'art. 49, n. 1, lett. b), sub ii), del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, va interpretato nel senso che, nel caso in cui l'interessato soddisfi le condizioni stabilite da una sola legislazione per aver diritto ad una pensione di vecchiaia, sia pure ridotta, senza che sia necessario far ricorso a periodi di assicurazione o residenza compiuti in forza di un'altra normativa nazionale le cui condizioni per il riconoscimento di un diritto a pensione non sono soddisfatte, l'ente nazionale competente è tuttavia tenuto a tenere conto, conformemente alle norme sul cumulo e sulla ripartizione proporzionale di cui all'art. 46, n. 2, del detto regolamento, dei periodi compiuti in forza di quest'ultima normativa se in tal modo può essere concessa una pensione di vecchiaia di importo più elevato fino al momento in cui anche ai sensi di quest'ultima normativa siano soddisfatte le condizioni prescritte».
(1) - Art. 152 della legge 8 agosto 1980 (Belgisch Staatsblad del 15 agosto 1980).
(2) - Art. 33 della legge 10 febbraio 1981 (Belgisch Staatsblad del 14 febbraio 1981).
(3) - GU L 149, pag. 2. La presente causa è relativa alla versione modificata e aggiornata dal regolamento (CEE) del Consiglio 2 giugno 1983, n. 2001 (GU L 230, pag. 6), ulteriormente modificata dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 aprile 1992, n. 1248 (GU L 136, pag. 7), e dal regolamento (CE) del Consiglio 22 dicembre 1995, n. 3096 (GU L 335, pag. 10).
(4) - Art. 46, n. 1, del regolamento n. 1408/71.
(5) - Art. 46, n. 2, del regolamento n. 1408/71.
(6) - Ex art. 46, n. 1, primo capoverso, del regolamento n. 1408/71; art. 46, n. 3, di tale regolamento dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 1248/92.
(7) - Loc. cit.
(8) - Loc. cit. Alla luce, tra l'altro, delle modifiche introdotte dal regolamento n. 1248/92, la versione inglese consolidata del regolamento n. 1408/71, pubblicata nella GU 1992, C 325, pag. 1, pare errata in quanto l'art. 49, n. 1, prima frase, non contiene alcun riferimento all'art. 45.
(9) - Con tale modifica è stato inserito nell'art. 49, n. 1, un riferimento all'art. 40, n. 3, del regolamento n. 1408/71, ed è stata aggiunta una frase finale relativa all'esercizio della facoltà di soprassedere alla liquidazione delle prestazioni conformemente all'art. 44, n. 2. Una frase analoga è stata aggiunta al testo dell'art. 49, n. 2.
(10) - Loc. cit.
(11) - Sentenza 7 luglio 1994, causa C-146/93 (Racc. pag. I-3229, punti 28 e 29).
(12) - Sentenze 9 agosto 1994, causa C-406/93, Reichling (Racc. pag. I-4061, punti 21 e 24); 5 ottobre 1994, causa C-165/91, Van Munster (Racc. pag. I-4661, punto 27); 26 ottobre 1995, causa C-481/93, Moscato (Racc. pag. I-3525, punti 27 e 28); 26 ottobre 1995, causa C-482/93, Klaus (Racc. pag. I-3551, punto 21).
(13) - Sentenze 21 ottobre 1975, causa 24/75, Petroni (Racc. pag. 1149, punto 16); 11 giugno 1992, cause riunite C-90/91 e C- 91/91, Di Crescenzo e Casagrande (Racc. pag. I-3851, punti 14 e 34); riguardo all'art. 49 del regolamento n. 1408/71, v. la sentenza McLachlan, loc. cit., punto 31.
(14) - Questa disposizione è in discussione nella causa C-132/96, Stinco e Panfilo/INPS, la cui sentenza dev'essere pronunciata il 24 settembre 1998.
(15) - Fintantoché non siano soddisfatte le condizioni prescritte dalla legislazione olandese, per la liquidazione della prestazione verrebbero presi in considerazione soltanto i periodi compiuti in Belgio, benché la carriera della ricorrente nei Paesi Bassi venga computata per raggiungere la soglia dei due terzi o più di una carriera completa in Belgio ai fini dell'applicazione del regime belga di pensione minima proporzionale.
(16) - Loc. cit. Nella descrizione che segue, la normativa nazionale viene illustrata così come era applicata nel periodo che veniva in considerazione nella sentenza McLachlan.
(17) - L'importo indipendente corrispondeva a 120 trimestri di assicurazione. L'importo teorico corrispondeva a 150 trimestri, e l'importo proporzionale era basato su 150 trimestri moltiplicati per 120/173, vale a dire 104,05. Pertanto, l'importo indipendente avrebbe dovuto essere calcolato a prescindere dalla questione se fosse applicabile l'art. 46, e in particolare il suo attuale n. 3, o l'art. 49 del regolamento n. 1408/71. Tuttavia, al paragrafo 4 delle sue conclusioni nella causa McLachlan, l'avvocato generale Lenz asserisce che al ricorrente era riconosciuta una pensione che ammontava a circa due terzi della pensione completa che gli sarebbe spettata qualora avesse compiuto 150 trimestri a norma del regime previdenziale francese, il che fa ritenere che dall'ente previdenziale francese egli aveva probabilmente ricevuto soltanto l'importo proporzionale; l'avvocato generale riconosce implicitamente questo fatto al paragrafo 21 delle sue conclusioni.
(18) - La natura esatta della domanda formulata dal ricorrente nella causa McLachlan non è del tutto chiara, in parte perché egli sosteneva, per motivi analoghi, che lo stesso riconoscimento di una pensione in luogo del sussidio di disoccupazione era illegittimo e che l'importo della pensione riconosciutagli era troppo esiguo; v. tuttavia la questione deferita dalla Cour de cassation al punto 18 della sentenza della Corte e, inoltre, i punti 12, 21, 23, 24 e 36 della sentenza ed il paragrafo 11 delle conclusioni.
(19) - Loc. cit., punto 29. La Corte ha presumibilmente inteso dire che l'art. 49 non imponeva un tale risultato, in quanto il diritto comunitario non pregiudica la libertà degli Stati membri di adottare regole puramente nazionali volte a riconoscere ai pensionati, a proprie spese, una pensione corrispondente ai loro periodi di residenza o assicurazione compiuti in un altro Stato membro; v. anche il punto 31, citato in prosieguo.
(20) - Ibid., stessa sentenza. La Corte ha fatto riferimento alla sentenza 6 marzo 1979, causa 100/78, Rossi (Racc. pag. 831, punto 13).
(21) - Ibid., punto 30.
(22) - Ibid., punto 37.
(23) - Ibid., punto 31; il corsivo è mio. La Corte ha fatto riferimento alla sentenza 15 ottobre 1991, causa C-302/90, Faux (Racc. pag. I-4875, punto 28).
(24) - V., in particolare, sentenza Klaus, loc. cit., punto 21.
(25) - V., in particolare, sentenza Reichling, loc. cit., punti 23 e 24.
(26) - Ibid., punto 29.