CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 25 september 2025
(1)
Zaak
C‑465/24
SBK Art Limited Liability Company
tegen
Fortenova Group STAK Stichting,
Open Pass Limited
(verzoek van de Hoge Raad der Nederlanden om een prejudiciële beslissing)
„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Verordening (EU) nr. 269/2014 – Artikel 1, onder f) – Begrip ‚bevriezing van tegoeden’ – Uitoefening van vergader‑ en stemrechten verbonden aan certificaten van aandelen die toebehoren aan een persoon die aan beperkende maatregelen is onderworpen ”
I.      Inleiding
1.        Wanneer de Raad van de Europese Unie besluit om beperkende maatregelen op te leggen die de bevriezing van tegoeden inhouden, kan een persoon van wie de tegoeden zijn bevroren en die houder van certificaten van aandelen is, zijn stemrecht en zijn recht om deel te nemen aan vergaderingen van houders van dergelijke certificaten dan nog uitoefenen?
2.        Om die vraag te beantwoorden, zal het Hof in casu uitlegging moeten geven aan verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen(2), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2024/1493 van de Raad van 27 mei 2024(3), waarbij, zoals bij vele andere verordeningen over andere conflicten of dreigingen, ten aanzien van bepaalde natuurlijke of rechtspersonen een bevriezing van tegoeden is ingesteld.
3.        Ik zal het Hof in overweging geven de bevriezing van tegoeden, indien deze betrekking heeft op certificaten van aandelen, aldus uit te leggen dat die ook de bevriezing van de stem‑ en vergaderrechten
inhoudt.
II.    Unierecht
4.        Overweging 2 van besluit (GBVB) 2024/1843 van de Raad van 28 juni 2024 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen(4), luidt als volgt:
„In zijn conclusies van 21 en 22 maart 2024 heeft de Europese Raad de steun van de [Europese] Unie voor de onafhankelijkheid, soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne binnen zijn internationaal erkende grenzen bevestigd en heeft hij het inherente recht op zelfverdediging van Oekraïne tegen de Russische agressie erkend. De Europese Raad heeft ook opgeroepen tot verdere stappen om Ruslands capaciteit om zijn aanvalsoorlog te voeren verder te verzwakken, onder meer door de sancties aan te scherpen.”
5.        Artikel 1 van verordening nr. 269/2014 bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
d)      ‚economische middelen’: activa van enigerlei aard, materieel of immaterieel, roerend of onroerend, die geen tegoeden zijn, maar kunnen worden gebruikt om tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen;
e)      ‚bevriezing van economische middelen’: voorkomen dat economische middelen worden gebruikt om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen, onder meer door deze te verkopen, te verhuren of te verhypothekeren;
f)      ‚bevriezing van tegoeden’: voorkoming van mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden, op welke wijze ook, met als gevolg wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt;
g)      ‚tegoeden’: financiële activa en voordelen van enigerlei aard, met inbegrip van, maar niet beperkt tot:
[...]
iii)      in het openbaar en onderhands verhandelde waardepapieren en schuldbewijzen, met inbegrip van aandelen, certificaten van waardepapieren, obligaties, promesses, warrants, schuldbekentenissen en derivatencontracten;
iv)      interesten, dividenden of andere inkomsten uit of waarde voortkomende uit of gegenereerd door activa;
[...]”
6.        Artikel 2 van deze verordening bepaalt:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van alle in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren.
2.      Er worden geen tegoeden of economische middelen, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de in de lijst in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
7.        Artikel 7, lid 2, onder b), van deze verordening bepaalt:
„Artikel 2, lid 2, is niet van toepassing op de bijboeking op bevroren rekeningen van:
[...]
b)      betalingen op grond van contracten, overeenkomsten of verplichtingen die zijn gesloten of ontstaan vóór de datum waarop de in artikel 2 bedoelde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen werden opgenomen in bijlage I, [...]”.
8.        Artikel 9, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Het is verboden om bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of gevolg hebben dat het in lid 2 bedoelde verbod wordt omzeild.”
9.        Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 269/2014 bepaalt:
„De bevriezing van tegoeden of economische middelen of de weigering om tegoeden of economische middelen beschikbaar te stellen, die plaatsvindt in het vertrouwen dat die maatregel in overeenstemming is met deze verordening, geeft geen aanleiding tot enigerlei aansprakelijkheid van de natuurlijke persoon of rechtspersoon of entiteit of het lichaam die die maatregel uitvoert, of van directeuren of werknemers daarvan, tenzij het bewijs wordt geleverd dat de tegoeden of economische middelen als gevolg van nalatigheid zijn bevroren of ingehouden.”
10.      Artikel 14, lid 4, van deze verordening bepaalt:
„De lijst in bijlage I wordt op gezette tijden, en ten minste om de twaalf maanden, geëvalueerd.”
11.      Artikel 15, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„De lidstaten stellen de regels vast betreffende de sancties, met inbegrip van, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, die van toepassing zijn op inbreuken op de bepalingen van deze verordening en nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat zij ten uitvoer worden gelegd. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten voorzien tevens in passende maatregelen voor de confiscatie van de opbrengsten van dergelijke inbreuken.”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
12.      Na financiële moeilijkheden onderging een Kroatische groep die actief is in de detailhandel, voedselproductie en landbouw, in 2018 een herstructurering. Als gevolg hiervan werd in Nederland een holdingstructuur, Fortenova Group STAK Stichting (hierna: „STAK”), opgericht. STAK houdt de aandelen van een andere vennootschap, Fortenova GroupTopCo
BV, ten titel van beheer, oefent het stemrecht op die aandelen uit en heeft certificaten van aandelen in Fortenova GroupTopCo BV uitgegeven. Deze laatste onderneming houdt indirect de aandelen in de levensmiddelengroep die de herstructurering heeft doorgemaakt.
13.      Tot de houders van de door STAK uitgegeven certificaten van aandelen behoren SBK Art LLC (hierna: „SBK”) en VTB Bank (Europe) SE, die respectievelijk 41,82 %
en 7,27 %
van die certificaten in handen hebben. Deze twee vennootschappen zijn krachtens verordening nr. 269/2014 onderworpen aan beperkende maatregelen.
14.      De raad van bestuur van STAK heeft een vergadering van houders van certificaten van aandelen (hierna: „vergadering”) belegd, die zou plaatsvinden op 18 augustus 2022.
Op de agenda stonden wijzigingen van de corporate governance van de vennootschap, die onder meer bestonden in de verhoging van het quorum tot 70 % van de certificaten, met die uitzondering evenwel dat er geen quorum is vereist indien ten minste 35 % van de certificaten in bezit is van gesanctioneerde partijen. De raad van bestuur heeft gepreciseerd dat gesanctioneerde houders van certificaten van aandelen zijn uitgesloten van het uitoefenen van hun rechten verbonden aan deze certificaten, waaronder stemrechten, en dat hun stemrechten buiten beschouwing zullen worden gelaten.
15.      Op 6 september 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (Nederland) de vordering van SBK om bij besluiten over de corporate governance haar stemrechten mee te tellen, toegewezen.
Die rechter oordeelde namelijk dat de stemming over de corporate governance geen afbreuk doet aan het doel van de sancties, aangezien het niet waarschijnlijk is dat als gevolg van deze stemming tegoeden of middelen naar Rusland zullen vloeien.
16.      Op 29 december 2022 heeft het gerechtshof Amsterdam (Nederland) dit vonnis vernietigd en de vorderingen van SBK afgewezen op grond dat zowel in de richtsnoeren van de Europese Commissie als in de leidraad van de bevoegde Nederlandse autoriteit wordt verduidelijkt dat aandeelhouders van wie de aandelen zijn bevroren, hun stemrecht niet langer mogen uitoefenen. Volgens die rechter strookt deze uitlegging met het beginsel dat sancties maximaal effect dienen te hebben en duidelijk en voorspelbaar moeten zijn. Hij heeft hieruit afgeleid dat de weigering van STAK om SBK toegang te verlenen tot de vergaderingen en haar toe te staan haar stemrecht uit te oefenen in overeenstemming was met haar verplichting om de sanctieregels na te leven.
17.      De Hoge Raad der Nederlanden, de verwijzende rechter, wijst erop dat het begrip „bevriezing van tegoeden”, en met name de bevriezing van certificaten van aandelen, zoals gedefinieerd in artikel 1, onder f), van verordening nr. 269/2014, op uniforme en autonome wijze moet worden uitgelegd. Volgens hem pleiten bepaalde argumenten voor een ruime uitlegging van dit begrip, waarbij de bevriezing van tegoeden ook het verbod inhoudt om de vergader‑ en stemrechten uit te oefenen die aan de certificaten van aandelen zijn verbonden. Zo sorteren de sanctiemaatregelen immers het grootst mogelijke effect, in lijn met de beste praktijken van de Unie en het standpunt dat de Commissie inneemt in haar antwoorden op de FAQ – ook al zijn deze antwoorden niet bindend. De verwijzende rechter wijst er echter ook op dat andere argumenten pleiten voor de tegenovergestelde uitlegging, aangezien de door de sanctiemaatregelen veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen. In dat geval moet rekening worden gehouden met de aard en de inhoud van het geagendeerde besluit, de stemintentie van de houder van de certificaten van aandelen en de gevolgen van het besluit voor deze certificaten. Deze uitlegging kan worden gebaseerd op een van de antwoorden van de Commissie op de FAQ, waarin deze heeft verklaard dat het gesanctioneerde personen verboden is om stemrechten uit te oefenen die zouden kunnen leiden tot een wijziging met betrekking tot deze aandelen (te weten een wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming enz.) en dat moet worden voorkomen dat deze rechten worden gebruikt om op enigerlei wijze tegoeden, goederen of diensten te verkrijgen.
18.      In deze omstandigheden heeft de Hoge Raad der Nederlanden, die van oordeel is dat er redelijke twijfel bestaat over de te geven uitlegging, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Moet bevriezing van tegoeden in de zin van art. 1, aanhef en onder f, verordening 269/2014 in het geval van certificaten van aandelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van in bijlage I van verordening 269/2014 vermelde natuurlijke personen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, aldus worden uitgelegd dat de aan certificaten van aandelen verbonden vergader‑ en stemrechten niet kunnen worden uitgeoefend, in elk geval zolang dat niet leidt tot disproportionele schade voor de desbetreffende certificaathouder?
2)      Maakt het voor het antwoord op vraag 1 verschil of in het concrete geval, mede gelet op de aard en inhoud van het geagendeerde besluit en het standpunt daarover van de desbetreffende certificaathouder, uitoefening van de vergader‑ en stemrechten kan leiden tot mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden, op welke wijze ook, met als gevolg wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt in de zin van art. 1, aanhef en onder f, verordening 269/2014?”
19.      SBK, STAK, de Nederlandse, de Kroatische en de Oostenrijkse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze partijen en belanghebbenden, met uitzondering van de Oostenrijkse regering, hebben ook pleidooi gehouden ter terechtzitting van 11 juni 2025.
IV.    Analyse
20.      De twee vragen van de verwijzende rechter kunnen samen worden behandeld, aangezien het Hof eigenlijk wordt gevraagd of de bevriezing van tegoeden zoals gedefinieerd in artikel 1, onder f), van verordening nr. 269/2014, met betrekking tot certificaten van aandelen die toebehoren aan een rechtspersoon die krachtens artikel 2, lid 1, van deze verordening aan een dergelijke maatregel is onderworpen, het verbod inhoudt om stem‑ en vergaderrechten uit te oefenen en, zo ja, of dit een algeheel verbod is dan wel of rekening moet worden gehouden met de aard van de besluiten waarover wordt gestemd.
21.      In de onderhavige zaak wordt niet betwist dat SBK op de lijst van gesanctioneerde personen is opgenomen en dat haar certificaten van aandelen zijn bevroren. In dit verband wil ik verduidelijken dat certificaten van aandelen kunnen worden gelijkgesteld met aandelen en dat zij derhalve tegoeden zijn in de zin van de definitie van artikel 1, onder g), iii), van verordening nr. 269/2014, waarin aandelen en certificaten van waardepapieren worden vermeld. Wat wel ter discussie staat, is de mate waarin de bevriezing van de certificaten gevolgen heeft voor de stem‑ en vergaderrechten die eraan verbonden zijn.
22.      Aangezien de bevriezing van tegoeden een Unierechtelijk begrip is, dat met name in artikel 1, onder f), van verordening nr. 269/2014 is gedefinieerd, gaat het om een begrip dat op uniforme en autonome wijze moet worden uitgelegd. Dit betekent volgens vaste rechtspraak dat niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan deze bepaling deel uitmaakt alsook, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan.(5)
23.      Toegegeven, er zijn kleine verschillen tussen de taalversies van verordening nr. 269/2014, maar die lijken mij niet voldoende om het begrip en de uitlegging van de tekst van deze verordening in twijfel te trekken.
24.      De bepaling waarvan om uitlegging wordt verzocht, is namelijk in feite een bepaling die voorkomt in alle door de Raad vastgestelde instrumenten met beperkende maatregelen. Elk van deze verordeningen bevat een definitie van het begrip „bevriezing van tegoeden” en de analyse van de wijze waarop de formulering van deze definitie door de jaren heen
is geëvolueerd, biedt waardevolle inzichten voor de uitlegging ervan.
25.      Zo wordt de bevriezing van tegoeden in de oorspronkelijke formulering van 2001, die tot 2011 in elf verordeningen werd gebruikt(6), in wezen gedefinieerd als het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren, gebruiken van of omgaan met tegoeden met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde middelen, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk zou worden gemaakt.
26.      In de Franse taalversie van vier andere verordeningen, die werden vastgesteld tussen 2008 en 2014(7), stemt de formulering in wezen overeen met de formulering waarvan het Hof om uitlegging wordt gevraagd, namelijk voorkoming van mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden, op welke wijze ook, met als gevolg een wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt.
27.      Tot slot heeft de Raad in twee verordeningen van 2012 en 2016(8) in wezen de volgende definitie gebruikt: het voorkomen van het op enigerlei wijze muteren, overmaken, corrigeren en gebruiken van, toegang hebben tot of omgaan met tegoeden, met als gevolg wijzigingen van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of verdere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk zou worden gemaakt.
28.      Opgemerkt zij dat de enige wezenlijke verschillen tussen deze formuleringen betrekking hebben op de uitdrukkingen „gebruiken of omgaan met tegoeden”, „gebruiken van, toegang hebben tot of omgaan met tegoeden” en „gebruik of inzet van of omgang met tegoeden”, waarbij alleen „toegang hebben tot” of „omgang met” is toegevoegd en het voegwoord „of” is verplaatst of toegevoegd.
29.      Ik voeg hieraan toe dat uit de analyse van de Engelse versie van de in de voetnoten 6, 7 en 8 van deze conclusie vermelde verordeningen blijkt dat de formulering „access to” voorkomt in de definitie van bevriezing van tegoeden in – op drie na(9) – alle verordeningen. In de Franse taalversie van een aantal van deze verordeningen is „access to” niet vertaald. Bovendien vermeldt de Franse versie van verordening 2016/44 „modification, utilisation ou manipulation de fonds, ou tout accès”, terwijl de Engelse taalversie „alteration or use of, access to, or dealing with” vermeldt.
30.      Het lijkt mij dan ook duidelijk dat het tweede deel van de definitie van „bevriezing van tegoeden”, waarin de wijzigingen worden opgesomd die voortvloeien uit de handelingen met betrekking tot de te bevriezen tegoeden, van toepassing is op al deze handelingen, en niet alleen op de toegang tot en omgang met de tegoeden. De grammaticale en taalkundige onvolkomenheden lijken mij het gevolg te zijn van de urgentie waarmee deze sanctiemaatregelen worden vastgesteld teneinde het verrassingseffect voor de betrokken personen te behouden.
31.      De formulering van deze definitie maakt het derhalve mogelijk om een onderscheid te maken tussen enerzijds bepaalde handelingen die moeten worden voorkomen (mutatie, overmaking, wijziging, gebruik of inzet van of omgang met tegoeden) en anderzijds de uit deze handelingen voortvloeiende gevolgen voor de tegoeden (wijziging van hun omvang, bedrag, locatie, eigenaar, bezit, onderscheidende kenmerken, bestemming of andere wijzigingen waardoor het gebruik van bedoelde tegoeden, inclusief het beheer van een beleggingsportefeuille, mogelijk wordt gemaakt).
32.      De bevriezing van tegoeden vereist dus dat een handeling wordt voorkomen die een gevolg heeft voor de tegoeden. Met deze twee voorwaarden kan worden gegarandeerd dat de bevriezing betrekking heeft op handelingen die gevolgen hebben voor de bevroren tegoeden.
33.      Het Hof heeft geoordeeld dat het begrip „bevriezing van tegoeden” in één van de versies ervan(10) zeer ruim is gedefinieerd(11) en ruim moet worden uitgelegd(12) aangezien „[b]lijkens deze definitie met het bevriezen van tegoeden [wordt] beoogd om de handelingen die met betrekking tot bevroren tegoeden kunnen worden verricht, zo veel mogelijk te beperken. Dit blijkt uit het grote aantal genoemde hypothesen en het gebruik van de term ‚op enigerlei wijze’. De Uniewetgever heeft ook de middelen waarmee het gebruik van de tegoeden kan worden beperkt breed gedefinieerd.”(13)
34.      Wat de doelstellingen van verordening nr. 269/2014 betreft, ben ik net als de Commissie van mening dat deze eveneens een ruime uitlegging van het begrip „bevriezing van tegoeden” rechtvaardigen.
35.      Ten eerste wordt immers in overweging 2 van besluit 2024/1843 vermeld dat er beperkende maatregelen worden genomen om de capaciteit van de Russische Federatie om haar aanvalsoorlog voort te zetten verder te verzwakken, onder meer door de sancties aan te scherpen. Bovendien is in de rechtspraak verduidelijkt dat met deze maatregelen het doel wordt nagestreefd om meer druk uit te oefenen op de Russische Federatie en haar een hogere prijs te laten betalen voor haar acties die erop gericht zijn de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen.(14)
36.      Ten tweede heeft het Hof eveneens geoordeeld dat het, om de met de beperkende maatregelen nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, „niet alleen legitiem maar ook noodzakelijk [is] dat een ruime uitlegging wordt gegeven aan de definitie van de begrippen ‚bevriezing van tegoeden’ en ‚bevriezing van economische middelen’, omdat iedere aanwending van bevroren activa waarmee de betrokken verordeningen kunnen worden omzeild en de zwakke plekken van de regels kunnen worden uitgebuit, moet worden vermeden”.(15)
37.      De moeilijkheid in de onderhavige zaak bestaat erin dat aan certificaten van aandelen verschillende rechten verbonden zijn, net zoals dat ook bij aandelen het geval is. Deze rechten kunnen in twee categorieën worden ingedeeld: financiële rechten (recht op dividend, voorkeursrecht bij kapitaalverhoging) en rechten die verband houden met besluiten van de vennootschap (stemrecht, recht om deel te nemen aan vergaderingen(16), recht op informatie over de rekeningen).
38.      Moeten al deze rechten worden bevroren op dezelfde wijze als het certificaat van aandelen waaruit zij voortvloeien? Of worden deze rechten alleen bevroren indien zij voldoen aan de twee voorwaarden vermeld in punt 32 van deze conclusie? Indien aan beide voorwaarden moet worden voldaan, moet dan in het algemeen worden nagegaan of dat het geval is (bijvoorbeeld: kan het stemrecht gevolgen hebben voor de tegoeden?) of voor elk gebruik al naargelang het gevolg ervan (heeft de stemming over een bepaald besluit gevolgen voor de tegoeden?), zoals SBK stelt? Of moeten deze rechten worden beschouwd als economische middelen die losstaan van het certificaat zelf en waarvan de bevriezing wordt gedefinieerd in artikel 1, onder e), van verordening nr. 269/2014?
A.      Eerste hypothese: bevriezing van het stemrecht op basis van een analyse per geval van de gevolgen van de besluiten
39.      SBK is van mening dat de bevriezing noch op het certificaat van aandelen en alle eraan verbonden rechten, noch per categorie verbonden rechten mag worden toegepast, maar enkel binnen elke categorie van verbonden rechten. Met name voor het stemrecht moet derhalve worden nagegaan of is voldaan aan de twee in punt 32 van deze conclusie vermelde voorwaarden, wat betekent dat voor elk besluit moet worden onderzocht of het gevolgen zal hebben voor de waardering van de onderneming.
40.      Ter ondersteuning van haar stelling voert SBK aan dat achter de bevriezing van haar stem‑ en vergaderrechten vanwege de bevriezingsmaatregel die geldt voor haar certificaten van aandelen, een poging schuilgaat van kleinere aandeelhouders dan SBK, die eveneens een vetorecht zouden krijgen indien de wijzigingen van de corporate governance worden goedgekeurd, om STAK op een vijandige manier definitief over te nemen. Zij is derhalve van mening dat de bevriezing van haar stemrechten gevolgen zou hebben voor haar tegoeden die verder gaan dan wat volgens de rechtspraak(17) in het kader van beperkende maatregelen is toegestaan, te weten schade die beperkt in de tijd en omkeerbaar is.
41.      Geen van de argumenten van SBK doet echter afbreuk aan de ruime uitlegging van de bevriezing van tegoeden, volgens welke deze de bevriezing van stem‑ en vergaderrechten in het algemeen inhoudt, en niet per besluit.
42.      Wat om te beginnen de onevenredigheid van de negatieve gevolgen van beperkende maatregelen betreft, heeft het Hof in herinnering gebracht dat
bij de rechterlijke toetsing van de naleving van het evenredigheidsbeginsel
een maatregel slechts onrechtmatig wordt bevonden wanneer hij kennelijk ongeschikt is om het door de bevoegde instelling nagestreefde doel te bereiken en dat beperkende maatregelen per definitie negatieve gevolgen hebben, met name voor de entiteiten waarop zij van toepassing zijn. Het Hof heeft geoordeeld dat negatieve gevolgen kunnen worden gerechtvaardigd door het doel om
de internationale vrede en veiligheid te handhaven, in overeenstemming met de in artikel 21 VEU genoemde doelstellingen van het externe optreden van de Unie.(18)
43.      In casu lijkt de bevriezing van stem‑ en vergaderrechten mij, ook indien de besluiten a priori geen financiële wijzigingen tot gevolg hebben, geen kennelijk ongeschikte maatregel om meer druk uit te oefenen op de Russische Federatie en haar een hogere prijs te laten betalen voor haar acties die erop gericht zijn de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen.(19) Ik voeg hieraan toe dat elke beslissing van de vergadering in feite van invloed is op het bestaan
van de vennootschap en op de waarde
ervan, wat SBK erkent wanneer zij verklaart dat de wijzigingen van de methoden voor de berekening van de meerderheid en het quorum negatieve gevolgen zullen hebben voor de waarde van haar aandelen.
44.      Voorts garandeert een beperkende maatregel, ook al moet die beperkt in de tijd(20) en omkeerbaar zijn – wat het geval is bij de tijdelijke bevriezing van de stem‑ en vergaderrechten –, niet dat de waarde van de bevroren tegoeden behouden blijft wanneer het bedrijfsleven ups en downs kent (collectieve procedure, economische crisis met gevolgen voor de waarde van een onderneming of, integendeel, een periode van groei). Anders dan de Commissie betoogt, ben ik dan ook van mening dat het tijdelijke en omkeerbare aspect van de maatregel betrekking heeft op de bevriezing van de tegoeden zelf, en niet op de waarde van de bevroren tegoeden, die kan worden beïnvloed door tal van externe factoren zoals een economische crisis, of interne factoren, zoals strategische of corporate governance-keuzen.
45.      Tot slot ben ik van mening dat er vier aanvullende argumenten zijn die pleiten tegen de hypothese dat stem‑ en vergaderrechten moeten worden bevroren al naargelang de inhoud van elk besluit.
46.      Ten eerste is het stemrecht vrij, zodat er geen garantie is dat de persoon die onderworpen is aan de beperkende maatregelen zal stemmen zoals hij heeft aangekondigd.
47.      Ten tweede wordt aan bestuurders van ondernemingen waarvan sommige aandeelhouders aan beperkende maatregelen zijn onderworpen een buitensporige verantwoordelijkheid opgelegd wanneer zij de directe of indirecte financiële gevolgen van de voorgestelde besluiten moeten analyseren. Volgens verordening nr. 269/2014 geeft het bevriezen van tegoeden, wanneer dat te goeder trouw gebeurt, geen aanleiding tot aansprakelijkheid(21), maar is het wel verboden om de verbodsbepalingen inzake de bevriezing van tegoeden te omzeilen(22), op straffe van sancties door de lidstaten(23). Bovendien kan elke bestuurder een andere interpretatie hanteren van de besluiten waarover al dan niet mag worden gestemd, wat de doeltreffendheid van de sanctie op het grondgebied van de Unie ondermijnt.
48.      Ten derde kan het risico op rechtszaken dat voortvloeit uit de indiening van een besluit waarvan de stemming wordt betwist, er juist toe leiden dat er wordt gestemd over besluiten die niet in stemming zouden mogen worden gebracht.
49.      Dit staat haaks op de regelingen die zijn vastgesteld voor de uitvoering van beperkende maatregelen, namelijk de bevriezing van tegoeden als regel, zoals neergelegd in artikel 2 van verordening nr. 269/2014, met de uitzonderingen die zijn vastgesteld in de artikelen 2 bis en 4 tot en met 7 van deze verordening, uit hoofde waarvan tegoeden kunnen worden vrijgegeven, hetzij direct voor bepaalde categorieën rechten, hetzij na goedkeuring door de bevoegde autoriteit van de lidstaat voor andere categorieën rechten. Indien SBK van mening is dat zij voldoet aan de voorwaarden voor een van deze uitzonderingen, kan zij derhalve bij de bevoegde autoriteit een verzoek indienen om de stemrechten vrij te geven.
50.      Ten vierde ben ik van mening dat in casu de rechten van de andere aandeelhouders die meer dan de helft van het kapitaal vertegenwoordigen onevenredig worden geschonden indien de meerderheids‑ en quorumregels niet zouden worden gewijzigd, aangezien de meerderheidsregels die SBK wenst te behouden, zijn vastgesteld met inachtneming van alle certificaten van aandelen, wat een blokkerend effect heeft.(24)
B.      Tweede hypothese: bevriezing per categorie rechten verbonden aan elk certificaat van aandelen
51.      Een andere manier om de bevriezing van rechten verbonden
aan een certificaat van aandelen of aan een aandeel te benaderen, bestaat erin een onderscheid te maken tussen verschillende categorieën rechten, teneinde de negatieve gevolgen van de bevriezing te beperken.
52.      Ten eerste zou een onderscheid moeten worden gemaakt tussen rechten van financiële en
van niet-financiële aard. Dit onderscheid kan mij niet overtuigen, aangezien niet kan worden ontkend dat stemrechten, die rechten van niet-financiële aard zijn, aanspraak kunnen geven op tegoeden (bijvoorbeeld: toekenning van dividenden als gevolg van de stemming over een besluit).
53.      Ten tweede zou kunnen worden overwogen om een onderscheid te maken tussen rechten waarvoor een handeling vereist is van de aandeelhouder die aan beperkende maatregelen is onderworpen en andere rechten, waarbij alleen de „actieve” rechten worden bevroren, op voorwaarde dat deze gevolgen hebben voor de tegoeden.
54.      De „passieve” rechten kunnen betrekking hebben op informatie over de rekeningen, de gevolgen van een collectieve procedure met een kapitaalvermindering tot nul om nieuwe aandeelhouders aan te trekken, de toekenning van dividenden en voorkeursrechten waarover werd beslist door een algemene vergadering waaraan de gesanctioneerde persoon niet heeft deelgenomen, op voorwaarde dat deze rechten onmiddellijk worden bevroren. Zo zou er een voorkeursrecht kunnen worden toegekend aan alle aandeelhouders – die overigens vrij zijn om dit recht al dan niet uit te oefenen –, maar zou het niet kunnen worden uitgeoefend door de aandeelhouder die aan beperkende maatregelen is onderworpen, aangezien die het recht weliswaar passief heeft ontvangen dankzij de stemming van de andere aandeelhouders, maar de uitoefening ervan van zijn kant een handeling vereist die gevolgen zou hebben voor de omvang van de tegoeden.
55.      Dit onderscheid tussen „actieve” en „passieve” rechten komt echter in conflict met het recht om aan vergaderingen deel te nemen, of dit nu tot uitdrukking komt in een fysieke aanwezigheid of in het meetellen van de certificaten van aandelen voor de quorumvereisten. Hoewel fysieke aanwezigheid bij een vergadering nog onder de categorie van „actieve” rechten kan vallen, vanwege de invloed en de druk die wordt uitgeoefend louter door de aanwezigheid van een aandeelhouder die aan beperkende maatregelen is onderworpen, zou het meetellen van zijn aandelen voor het quorum leiden tot een volledige blokkering van de betrokken vennootschap indien, zoals in casu het geval is, het quorum wordt berekend op basis van het totale aantal uitgegeven effecten.
56.      Als rekening wordt gehouden met de 41,82 % van de door STAK uitgegeven certificaten van aandelen die SBK in handen heeft, kan er namelijk geen enkele beslissing meer worden genomen, aangezien de meerderheden in de oorspronkelijke versie van de statuten van STAK worden uitgedrukt in percentages (50 %, 60 % of 66 2/3 %) van alle uitgegeven en uitstaande certificaten van aandelen met stemrecht. A priori is de vermelding van stemrechten in de statuten erop gericht om certificaten van de berekening van het quorum uit te sluiten die vanaf het begin zonder stemrecht zijn uitgegeven
–
voor zover die er zijn –, en niet certificaten waarop een bevriezingsmaatregel van toepassing is.
57.      Evenzo bepaalt verordening nr. 269/2014 uitdrukkelijk dat de uitbetaling van dividenden, zelfs zonder stem van de gesanctioneerde persoon, wordt beschouwd als een uitzondering op het verbod om aan deze persoon tegoeden of middelen beschikbaar te stellen, en niet als de enkele toepassing van de twee voorwaarden die in de definitie van bevriezing van tegoeden zijn vervat en in punt 32 van deze conclusie zijn vermeld.(25)
58.      Dit onderscheid tussen „actieve” en „passieve” rechten, dat zijn oorsprong vindt in de twee voorwaarden die in de definitie van bevriezing van tegoeden worden gesteld, is derhalve – hoe aantrekkelijk ook – evenmin relevant.
C.      Derde hypothese: bevriezing van alle rechten verbonden aan certificaten van aandelen
59.      Deze laatste hypothese, volgens welke alle rechten die zijn verbonden aan de certificaten van aandelen moeten worden bevroren, heeft verschillende voordelen. Het garandeert de uniforme toepassing van het begrip „bevriezing van aandelen of waardepapieren”, zoals certificaten van aandelen. En het maakt eveneens een eenvoudige toepassing van de bevriezingsmaatregel mogelijk, houdt rekening met het verrassingseffect dat noodzakelijk is voor de doeltreffendheid van een dergelijke maatregel en vermijdt zo elk risico van omzeiling.
60.      Certificaten van aandelen hebben namelijk in de eerste plaats een financiële waarde,
niet alleen omdat zij een deel van het kapitaal vertegenwoordigen dat op zich al waarde heeft, maar ook omdat zij recht geven op winst, bijvoorbeeld in de vorm van dividenden. Zij maken het echter ook mogelijk om via stem‑ en vergaderrechten invloed uit te oefenen op de ontwikkeling van de vennootschap teneinde de winst te vergroten.
61.      Hoewel ik mij heb afgevraagd of deze uitlegging niet verder gaat dan de definitie van bevriezing van tegoeden en de twee in verordening nr. 269/2014 gestelde voorwaarden (een handeling die gevolgen heeft voor de tegoeden), ben ik uiteindelijk tot de slotsom gekomen dat de Uniewetgever, die deze twee voorwaarden heeft opgenomen in de definitie van bevriezing van tegoeden, in feite duidelijk doelde op een zo ruim mogelijke uitlegging van dit begrip. De toekenning van dividenden, die alleen mogelijk is via een uitzondering op de bevriezing, is hiervan een voorbeeld.(26)
62.      Deze ruime uitlegging vindt verder steun in het duidelijke standpunt dat de Commissie over de bevriezing van stemrechten heeft ingenomen in de geconsolideerde versie van de FAQ die zij ter beschikking stelt van de lidstaten, de nationale bevoegde autoriteiten en het publiek.(27)
63.      Aangezien stemrechten op zich waarde hebben en „tot uiting komen in de prijs die bij de verkrijging van de aandelen moet worden betaald”(28), zouden zij onder de definitie van „economische middelen” van artikel 1, onder d), van verordening nr. 269/2014 kunnen vallen. Het antwoord aan de verwijzende rechter zou daar echter niet door veranderen, en ik ben van mening dat aandelen of certificaten van aandelen en de rechten die daaraan zijn verbonden op dezelfde manier moeten worden behandeld.
64.      Al met al meen ik dat de bevriezing van tegoeden ruim moet worden uitgelegd en dat deze bijgevolg ook de bevriezing van stem‑ en vergaderrechten omvat. De uitzonderingen op deze algemene regel van bevriezing zijn uiteengezet in de artikelen 2 bis en 4 tot en met 7 van verordening nr. 269/2014, en zijn hetzij direct van toepassing op bepaalde categorieën rechten (bijvoorbeeld dividenden), hetzij via een besluit van de bevoegde autoriteit van de lidstaat op andere categorieën rechten. De bevoegde autoriteit moet per geval beslissen. De keuze om stem‑ en vergaderrechten al dan niet te bevriezen berust dus niet bij de bestuurders van een vennootschap.
V.      Conclusie
65.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Hoge Raad der Nederlanden te beantwoorden als volgt:
„Artikel 1, onder f), van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2024/1493 van de Raad van 27 mei 2024, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, van deze verordening,
moet aldus worden uitgelegd dat
de bevriezing van tegoeden, voor zover die betrekking heeft op certificaten van aandelen, ook de bevriezing inhoudt van de stemrechten en de rechten om, in welke vorm dan ook, deel te nemen aan vergaderingen van de houders van deze certificaten. De enige uitzonderingen op deze bevriezingsmaatregel zijn vastgesteld in de artikelen 2 bis en 4 tot en met 7 van deze verordening, en voor de toepassing van sommige van deze uitzonderingen is de goedkeuring van de bevoegde autoriteit van de lidstaat nodig.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      PB 2014, L 78, blz. 6.
3      PB L, 2024/1493; hierna: „verordening nr. 269/2014”.
4      PB L, 2024/1843.
5      Zie arresten van 17 november 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punt 12); 18 oktober 2022, IG Metall en ver.di (C‑677/20, EU:C:2022:800, punt 31), en 4 oktober 2024, Ministerstvo vnitra České republiky, Odbor azylové a migrační politiky (C‑406/22, EU:C:2024:841, punt 65).
6      Zie artikel 1, punt 2, van verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme (PB 2001, L 344, blz. 70); artikel 1, punt 3, van verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al‑Qa’ida-netwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan (PB 2002, L 139, blz. 9); artikel 1, punt 4, van verordening (EG) nr. 1210/2003 van de Raad van 7 juli 2003 betreffende bepaalde specifieke restricties op de economische en financiële betrekkingen met Irak en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2465/96 (PB 2003, L 169, blz. 6); artikel 1, onder c), van verordening (EG) nr. 314/2004 van de Raad van 19 februari 2004 inzake bepaalde beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (PB 2004, L 55, blz. 1); artikel 1, punt 3, van verordening (EG) nr. 560/2005 van de Raad van 12 april 2005 tot instelling van beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in verband met de situatie in Ivoorkust (PB 2005, L 95, blz. 1); artikel 1, punt 3, van verordening (EG) nr. 1183/2005 van de Raad van 18 juli 2005 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen die handelen in strijd met het wapenembargo tegen de Democratische Republiek Congo (PB 2005, L 193, blz. 1); artikel 1, punt 2, van verordening (EG) nr. 765/2006 van de Raad van 18 mei 2006 betreffende beperkende maatregelen tegen president Loekasjenko en bepaalde functionarissen van Belarus (PB 2006, L 134, blz. 1); artikel 1, onder h), van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB 2007, L 103, blz. 1); artikel 1, onder i), van verordening (EU) nr. 961/2010 van de Raad van 25 oktober 2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EG) nr. 423/2007 (PB 2010, L 281, blz. 1); artikel 1, onder b), van verordening (EU) nr. 204/2011 van de Raad van 2 maart 2011 betreffende beperkende maatregelen in verband met de situatie in Libië (PB 2011, L 58, blz. 1), en artikel 1, onder b), van verordening (EU) nr. 270/2011 van de Raad van 21 maart 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in verband met de situatie in Egypte (PB 2011, L 76, blz. 4).
7      Zie artikel 1, onder f), van verordening (EG) nr. 194/2008 van de Raad van 25 februari 2008 tot verlenging en verscherping van de beperkende maatregelen tegen Birma/Myanmar en tot intrekking van verordening (EG) nr. 817/2006 (PB 2008, L 66, blz. 1); artikel 1, punt 1, onder a), van verordening (EU) nr. 1286/2009 van de Raad van 22 december 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al‑Qa’idanetwerk en de Taliban (PB 2009, L 346, blz. 42); artikel 1, onder i), van verordening (EU) nr. 36/2012 van de Raad van 18 januari 2012 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Syrië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 442/2011 (PB 2012, L 16, blz. 1), en artikel 1, onder f), van verordening (EU) nr. 208/2014 van de Raad van 5 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen in het licht van de situatie in Oekraïne (PB 2014, L 66, blz. 1).
8      Zie artikel 1, onder k), van verordening (EU) nr. 267/2012 van de Raad van 23 maart 2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EU) nr. 961/2010 (PB 2012, L 88, blz. 1), en artikel 1, onder b), van verordening (EU) 2016/44 van de Raad van 18 januari 2016 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Libië en tot intrekking van verordening (EU) nr. 204/2011 (PB 2016, L 12, blz. 1).
9      Namelijk de verordeningen nr. 2580/2001, nr. 881/2002 en nr. 1210/2003.
10      Te weten in verordening nr. 423/2007.
11      Zie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 45).
12      Zie arrest van 11 november 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 56).
13      Arrest van 11 november 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 43).
14      Zie arresten van 25 juni 2020, VTB Bank/Raad (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punt 59), en 15 november 2023, OT/Raad (T‑193/22, EU:T:2023:716, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
15      Arrest van 11 november 2021, Bank Sepah (C‑340/20, EU:C:2021:903, punt 56).
16      Het recht om deel te nemen aan vergaderingen omvat het recht om vragen te stellen, om te verzoeken om punten op de agenda te zetten, om fysiek of op afstand de vergadering bij te wonen en om te worden meegeteld voor het bepalen van het quorum.
17      Zie arrest van 6 september 2023, Pumpyanskiy/Raad (T‑270/22, EU:T:2023:490, punt 81), waartegen hogere voorziening is ingesteld [zie zaak Pumpyanskiy/Raad (C‑696/23 P), thans aanhangig].
18      Zie arrest van 13 maart 2025, PKK/Raad (C‑44/23 P, EU:C:2025:181, punten 134‑136 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Zie punt 35 van deze conclusie.
20      Zie artikel 14, lid 4, van verordening nr. 269/2014.
21      Zie artikel 10, lid 1, van verordening nr. 269/2014.
22      Zie artikel 9, lid 1, van verordening nr. 269/2014.
23      Zie artikel 15, lid 1, van verordening nr. 269/2014.
24      Zie de punten 55 en 56 van deze conclusie.
25      Zie artikel 7, lid 2, onder b), van verordening nr. 269/2014.
26      Zie punt 57 van deze conclusie.
27      FAQ over de toepassing van verordening nr. 833/2014 van de Raad, verordening nr. 269/2014 van de Raad, verordening (EU) nr. 692/2014 van de Raad en verordening (EU) 2022/263 van de Raad, in het Engels beschikbaar op: https://finance.ec.europa.eu/publications/consolidated-version_en. Zie met name deel B1, met als opschrift „Bevriezing van activa en verbod op de terbeschikkingstelling van tegoeden en economische middelen”, vraag 15 (blz. 33).
28      Zie overweging 3 van richtlijn 2007/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 betreffende de uitoefening van bepaalde rechten van aandeelhouders in beursgenoteerde vennootschappen (PB 2007, L 184, blz. 17).