62019CJ0411
TEISINGUMO TEISMO (šeštoji kolegija) SPRENDIMAS
2020 m. liepos 16 d. (
*1
)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Aplinka – Direktyva 92/43/EEB – 6 straipsnis – Natūralių buveinių ir laukinės faunos ir floros apsauga – Specialios saugomos teritorijos – Kelio atkarpos tiesimas – Šio projekto poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai vertinimas – Leidimas – Imperatyvūs viršesnio viešojo intereso pagrindai“
Byloje C‑411/19
dėl Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija) 2019 m. sausio 16 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2019 m. gegužės 27 d. pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
WWF Italia Onlus,
Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus,
Gruppo di Intervento Giuridico Onlus,
Italia Nostra Onlus,
Forum Ambientalista,
FC ir kt.
prieš
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS)
TEISINGUMO TEISMAS (šeštoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas M. Safjan, pirmosios kolegijos pirmininkas J.‑C. Bonichot (pranešėjas) ir teisėjas N. Jääskinen,
generalinė advokatė J. Kokott,
kancleris A. Calot Escobar,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
–
WWF Italia Onlus, Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, Italia Nostra Onlus, Forum Ambientalista ir FC ir kt., atstovaujamų avvocati G. Viglione ir N. Tsuno,
–
Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmieri, padedamos avvocato dello Stato G. Palatiello,
–
Čekijos vyriausybės, atstovaujamos M. Smolek, J. Vláčil ir L. Dvořáková,
–
Europos Komisijos, atstovaujamos G. Gattinara ir C. Hermes,
atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinės advokatės nuomone, nagrinėti bylą be išvados,
priima šį
Sprendimą
1
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos (OL L 206, 1992, p. 7; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 2 t., p. 102; toliau – Buveinių direktyva) 6 straipsnio aiškinimo.
2
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant WWF Italia Onlus, Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, Italia Nostra Onlus, Forum Ambientalista ir FC ir kt. ginčą su Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ministrų Tarybos Pirmininko tarnyba, Italija) ir Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) dėl 2017 m. gruodžio 1 d. sprendimo, kuriuo Ministrų Taryba pripažino atitinkančiu aplinkosaugos reikalavimus preliminarų projektą dėl kelių jungties šiaurinėje Romos dalyje (Italija) pagal „žalios trasos“ variantą tarp Monte Romano rytinės dalies (Italija) ir Tarkvinijos pietinės dalies (Italija), ir 2018 m. vasario 28 d. sprendimo, kuriuo Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (Tarpministerinis ekonominio programavimo komitetas, toliau – CIPE) patvirtino šį preliminarų projektą, teisėtumo.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
3
Buveinių direktyvos septintoje konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad „visos tokios įsteigtos teritorijos, įskaitant tas teritorijas, kurios dabar ar ateityje bus paskelbtos specialios apsaugos teritorijomis pagal 1979 m balandžio 2 d. Tarybos direktyvą 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos [OL L 103, 1979, p. 1], turės būti įtrauktos į vientisą Europos ekologinį tinklą“.
4
Buveinių direktyvos 1 straipsnio l punkte apibrėžta, kad „speciali saugoma teritorija – tai Bendrijos svarbos teritorija, kurią valstybės narės įsteigė įstatymu, administraciniu aktu ir (arba) sutartimi ir kurioje yra taikomos būtinos apsaugos priemonės, skirtos palaikyti ar atstatyti [atkurti] natūralių buveinių ir (ar) rūšių, kurioms teritorija yra įsteigta, palankią apsaugos būklę bei populiacijas“.
5
Šios direktyvos 3 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1.   Natura 2000 pavadinimu kuriamas vieningas [vientisas] specialių saugomų teritorijų Europos ekologinis tinklas. Šis tinklas, sudarytas iš teritorijų, kuriose yra į I priedą įrašyti natūralių buveinių tipai ir į II priedą įrašytų rūšių buveinės, sudaro galimybę palaikyti, o kur reikia ir atstatyti [atkurti] iki palankios apsaugos būklės natūralių buveinių tipus ir rūšių buveines jų natūraliame paplitimo areale.
Į Natura 2000 tinklą įeina specialios apsaugos teritorijos, kurias valstybės narės klasifikuoja pagal Direktyvą 79/409/EEB.
2.   Kuriant Natura 2000 tinklą, visos valstybės narės prisideda atsižvelgiant į tai, kokią dalį jų teritorijoje užima šio straipsnio 1 dalyje nurodyti natūralių buveinių tipai ir rūšių buveinės. Šiuo tikslu kiekviena valstybė narė pagal 4 straipsnį steigia specialias saugomas teritorijas, atsižvelgdama į 1 dalyje išdėstytus tikslus.“
6
Buveinių direktyvos 6 straipsnyje nustatyta:
„1.   Specialioms saugomoms teritorijoms valstybės narės nustato būtinas apsaugos priemones, tarp jų, jei reikia, atitinkamus tvarkymo planus, parengtus specialiai šioms teritorijoms ar integruotus į kitus plėtros planus, ir atitinkamas įstatymais nustatytas, administracines arba sutartyje numatytas priemones, kurios atitinka teritorijoje esančių į I priedą įtrauktų natūralių buveinių tipų ir į II priedą įtrauktų rūšių ekologinius reikalavimus.
2.   Valstybės narės imasi reikiamų priemonių, siekdamos specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių blogėjimo, o taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo, jei toks trikdymas galėtų būti reikšmingas šios direktyvos tikslų atžvilgiu.
3.   Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją reikšmingai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas [tinkamas] jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas [atsižvelgiant į tos teritorijos apsaugos tikslus]. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisum[o] ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.
4.   Jei, nepaisant poveikio teritorijai neigiamo įvertinimo ir nesant kitų alternatyvių sprendimų, šis planas ar projektas vis dėlto privalo būti įgyvendintas dėl įpareigojančių svarbesnio viešojo intereso priežasčių [imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų], tarp jų ir socialinio ar ekonominio pobūdžio, valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram Natura 2000 vientisumui apsaugoti. Apie patvirtintas kompensacines priemones ji praneša Komisijai.
Kai atitinkamoje teritorijoje yra prioritetinis natūralių buveinių tipas ir (arba) prioritetinė rūšis, vieninteliai argumentai, kuriuos galima pateikti, yra argumentai, susiję su žmonių sveikata ar sauga, su labai svarbiomis aplinkai palankiomis pasekmėmis arba kitomis, Komisijos nuomone, įpareigojančiomis priežastimis neatsižvelgti į visuomenės interesus [kitais, Komisijos nuomone, imperatyviais viršesnio viešojo intereso pagrindais].“
7
Minėtos direktyvos 7 straipsnyje numatyta:
„Šios direktyvos 6 straipsnio 2, 3 ir 4 dalyse nustatyti įpareigojimai pakeičia bet kuriuos Direktyvos 79/409/EEB 4 straipsnio 4 dalies pirmajame sakinyje nustatytus įpareigojimus teritorijoms, atrinktoms pagal 4 straipsnio 1 dalį arba panašiai pripažintoms pagal jos 4 straipsnio 2 dalį, nuo šios direktyvos įgyvendinimo datos arba nuo valstybės narės atlikto atrinkimo arba pripažinimo datos pagal Direktyvą 79/409/EEB, jei pastaroji data yra vėlesnė.“
Italijos teisė
Įstatyminis dekretas Nr. 163/2006
8
2006 m. balandžio 12 d.Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Įstatyminis dekretas Nr. 163, kuriuo nustatytas Darbų, paslaugų ir prekių viešųjų pirkimų kodeksas ir įgyvendinamos direktyvos 2004/17/EB ir 2004/18/EB) (GURI Nr. 100, 2006 m. gegužės 2 d.) (toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 163/2006) numatyta, kad infrastruktūros darbų projekto rengimo procedūroje išskiriami du etapai, t. y. preliminarus projektas ir galutinis projektas.
9
Įstatyminio dekreto Nr. 163/2006 165 straipsnio „Preliminarus projektas. Poveikio aplinkai ir vietos vertinimo procedūra“ 3, 5 ir 7 dalyse nustatyta:
„3.   Be XXI priede nurodyto techninio priedo nuostatų, preliminariame infrastruktūros darbų projekte, naudojant tinkamą kartografinį dokumentą, turi būti nustatytos atitinkamos zonos, galimos buferinės juostos ir būtinos apsaugos priemonės; jame taip pat turi būti nurodytos ir nustatytos infrastruktūros, kurią reikia įrengti, eksploatacinės charakteristikos, funkcinės specifikacijos ir išlaidų viršutinės ribos, įskaitant išlaidų galimiems kompensacinio pobūdžio darbams ir priemonėms, susijusioms tik su statinio eksploatacijos teritoriniu ir socialiniu poveikiu, viršutinę ribą, tačiau ne daugiau kaip 2 % visų darbų sąnaudų. Ši procentinė dalis taip pat turi apimti poveikio aplinkai mažinimo išlaidas, kurios buvo nustatytos per poveikio aplinkai vertinimo procedūrą, nepažeidžiant kitų priemonių, kurias gali reikėti priimti laikantis konkrečių Bendrijos įsipareigojimų. Jei vidaus teisės nuostatos numato, kad atliekamas statinio poveikio aplinkai vertinimas, prie preliminaraus projekto taip pat pridedama poveikio aplinkai studija, ir šis projektas paskelbiamas taikomuose nacionalinės ar regiono teisės aktuose nustatyta tvarka.
<…>
5.   Preliminarų projektą, parengtą pagal šio straipsnio nuostatas, tvirtina CIPE.
<…>
7.   Tvirtinimas reiškia, kad, kai to reikalauja galiojantys teisės aktai, atliekamas statinio atitikties aplinkosaugos reikalavimams įvertinimas ir urbanizmo bei statybos srities klausimais sukonkretinamas valstybės–regiono susitarimas dėl statinio vietos, automatiškai pritaikant galiojančias ir priimtas urbanizmo priemones; <…>“
10
Šio įstatyminio dekreto 166 straipsnio „Galutinis projektas. Statinio naudingumas visuomenei“ 1 ir 5 dalyse nustatyta:
„1.   Prie galutinio infrastruktūros projekto pridedama projektuotojo ataskaita, patvirtinanti galutinio projekto atitiktį preliminariam projektui, ir reikalavimai, kurie gali būti nustatyti per tvirtinimo procedūrą, visų pirma susiję su aplinkosauga ir statinio vieta. Prie jo pridedamas galimų statinių ir priemonių, mažinančių ir kompensuojančių poveikį aplinkai, teritorinį ir socialinį poveikį, aprašymas.
<…>
5.   Galutinio projekto patvirtinimas, kurį balsų dauguma priėmė CIPE nariai, pakeičia bet kurį kitą leidimą, patvirtinimą ir nuomonę, kad ir koks būtų pavadinimas, ir leidžia pastatyti visus statinius, suteikti paslaugas ir vykdyti veiklą, kaip numatyta patvirtintame projekte, o strateginių gamybos įrenginių atveju – juos naudoti.“
11
Minėto įstatyminio dekreto 183 straipsnio 6 dalyje numatyta:
„Sprendimą, kuriuo pripažįstama atitiktis aplinkosaugos reikalavimams, priima CIPE tuo pat metu, kai tvirtinamas preliminarus projektas. Jeigu Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio [aplinkos ir teritorijos apsaugos ministras] arba Ministro per i beni e le attività culturali [kultūros ministras] pateikia motyvuotą priešingą nuomonę, sprendimą pripažinti atitiktį aplinkosaugos reikalavimams turi priimti Ministrų Taryba per artimiausią atitinkamą posėdį. Galutinio projekto atitiktis [tame sprendime nurodytiems] reikalavimams tikrinama pagal 185 straipsnio 4 dalį.“
12
Įstatyminio dekreto Nr. 163/2006 185 straipsnio 4 ir 5 dalyse nustatyta:
„4.   [Už poveikio aplinkai vertinimą] atsakinga komisija:
a)
per 30 dienų nuo pareiškėjo galutinio projekto pateikimo praneša aplinkos ir teritorijos apsaugos ministerijai apie galimus šio projekto ir preliminaraus projekto neatitikimus;
b)
per 60 dienų nuo šio pateikimo pateikia minėtai ministerijai savo nuomonę dėl galutinio projekto atitikties sprendime, kuriuo pripažįstama atitiktis aplinkosaugos reikalavimams, pateiktiems reikalavimams ir dėl to, ar visiškai įgyvendinti dekrete, kuriuo pripažįstama atitiktis aplinkosaugos reikalavimams, išdėstytos nuostatos ir reikalavimai.
5.   Jei galutinis projektas skiriasi nuo preliminaraus projekto, [už poveikio aplinkai vertinimą atsakinga] komisija pateikia ataskaitą aplinkos ir teritorijos apsaugos ministrui, o šis, jeigu atsižvelgdamas į komisijos įvertinimą mano, kad dėl preliminaraus projekto ir galutinio projekto skirtumų labai pasikeičia bendras projekto poveikis aplinkai, per 30 dienų nuo perkančiosios organizacijos, koncesininko ar generalinio rangovo pateikto pranešimo paprašo atnaujinti poveikio aplinkai vertinimą ir iš naujo jį paskelbti, visų pirma tam, kad viešieji ir privatieji suinteresuotieji subjektai prireikus galėtų pateikti pastabas.
Poveikio aplinkai vertinimas gali būti atnaujinamas tik dėl tos projekto dalies, su kuria susijęs pakeitimas. Jeigu sprendime, kuriuo pripažįstama atitiktis aplinkosaugos reikalavimams, numatytos nuostatos ir reikalavimai nevykdomi, minėtas ministras, gavęs oficialų pranešimą, užtikrina, kad per tarnybų konferenciją būtų pranešta apie nevykdymą, kad prireikus tyrimas būtų atnaujintas.“
1997 m. rugsėjo 8 d. Respublikos Prezidento dekretas Nr. 357
13
Buveinių direktyva į Italijos teisę perkelta 1997 m. rugsėjo 8 d.decreto del presidente della Repubblica n. 357 – Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43 (Respublikos Prezidento dekretas Nr. 357 dėl reglamento, kuriuo įgyvendinama Direktyva 92/43) (GURI Nr. 248, paprastasis priedas, 1997 m. spalio 23 d.).
14
Šio dekreto 5 straipsnyje „Poveikio vertinimas“ nustatyta:
„1.   Vykdant teritorijų planavimą ir programavimą reikia atsižvelgti į siūlomų Bendrijos svarbos teritorijų, Bendrijos svarbos teritorijų ir specialių saugomų teritorijų ekologinę ir aplinkosauginę vertę.
2.   Teritorijų plėtros planų paraiškų pateikėjai <…> parengia studiją <…>, kad nustatytų ir įvertintų galimą plano poveikį atitinkamai teritorijai atsižvelgiant į jos apsaugos tikslus. Teritorijų plėtros planai, kurių poveikis turi būti įvertintas, pateikiami Aplinkos ir teritorijos apsaugos ministerijai, kai jie yra nacionalinės svarbos, taip pat kompetentingiems regionams ir autonominėms provincijoms, kai jie yra regioninės, tarpregioninės, provincijos ar savivaldybės svarbos.
3.   Paraiškų dėl darbų, kurie nėra tiesiogiai susiję su teritorijoje esančių rūšių ir buveinių tinkamos apsaugos būklės išsaugojimu ar tam reikalingi, bet atskirai arba kartu su kitais darbais gali turėti reikšmingą poveikį šiai teritorijai, pateikėjai poveikio vertinimo tikslais pateikia studiją, skirtą nustatyti ir įvertinti, remiantis G priede pateiktomis gairėmis, pagrindinį poveikį, kurį tokie darbai gali daryti siūlomai Bendrijos svarbos teritorijai, Bendrijos svarbos teritorijai arba specialiai saugomai teritorijai, atsižvelgiant į šių teritorijų išsaugojimo tikslus.
4.   Projektų, kuriems taikoma poveikio aplinkai vertinimo procedūra <…>, susijusių su siūlomomis Bendrijos svarbos teritorijomis, Bendrijos svarbos teritorijomis ir specialiomis saugomomis teritorijomis, kaip apibrėžta šiame reglamente, poveikio vertinimas atliekamas per pirmiau minėtą procedūrą, kurioje tokiu atveju taip pat atsižvelgiama į tiesioginį ir netiesioginį projektų poveikį rūšims ir buveinėms, dėl kurių šios teritorijos buvo nustatytos. Šiuo tikslu pareiškėjo parengtoje poveikio aplinkai studijoje turi būti duomenys apie projekto suderinamumą su šiame reglamente numatytais apsaugos tikslais <…>
<…>
8.   Prieš suteikdama galutinį plano ar veiksmo patvirtinimą, institucija įtraukia į bylą poveikio vertinimą ir, jei reikia, nustato konsultavimosi su visuomene, kuriai turi įtakos minėto plano ar veiksmo įgyvendinimas, tvarką.
9.   Jeigu, nepaisant neigiamų poveikio teritorijai vertinimo išvadų ir nesant alternatyvių sprendimų, planas ar projektas vis dėlto privalo būti įgyvendintas dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų, įskaitant socialinio ar ekonominio pobūdžio pagrindus, kompetentingos institucijos imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram tinklo „Natura 2000“ vientisumui užtikrinti, ir apie tai praneša aplinkos ir teritorijos apsaugos ministrui 13 straipsnyje nurodytais tikslais.
10.   Kai atitinkamoje teritorijoje yra prioritetinių natūralių buveinių tipų ir prioritetinių rūšių, planas ar intervencija, kurių galimas neigiamas poveikis Bendrijos svarbos teritorijai nustatytas atlikus įvertinimą, gali būti įgyvendinami tik remiantis žmonių sveikatos ir visuomenės saugos argumentais arba pirminės svarbos gamtinei aplinkai naudingomis pasekmėmis, arba, gavus Komisijos nuomonę, dėl kitų imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų.“
15
Minėto dekreto 6 straipsnyje „Specialios apsaugos teritorijos“ nustatyta:
„1.   Tinklas „Natura 2000“ apima specialios apsaugos teritorijas, numatytas Direktyvoje 79/409 <…>
2.   4 ir 5 straipsniuose nustatytos pareigos taip pat taikomos šio straipsnio 1 dalyje nurodytoms specialios apsaugos teritorijoms.“
2016 m. gruodžio 6 d. aplinkos ir teritorijos bei jūrų apsaugos ministro dekretas
16
2016 m. gruodžio 6 d.decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (Aplinkos ir teritorijos bei jūrų apsaugos ministro dekretas) (GURI Nr. 301, 2016 m. gruodžio 27 d.) dėl specialios Alpių biogeografinio regiono apsaugos teritorijos, specialios kontinentinio biogeografinio regiono apsaugos teritorijos ir 140 specialiųjų Viduržemio biogeografinio regiono apsaugos teritorijų, esančių Lacijaus regiono teritorijoje, nustatymo pagal 1997 m. rugsėjo 8 d. Respublikos Prezidento dekreto Nr. 357 3 straipsnio 2 dalį 1 straipsnio 3 dalyje kaip specialios apsaugos teritorija, be kita ko, numatyta teritorija „Fiume Mignone (basso corso)“.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
17
Pagrindinė byla susijusi su maždaug 18 km ilgio nacionalinio kelio Nr. 675 atkarpos, jungiančios Monte Romano rytinę dalį ir Tarkvinijos pietinę dalį Lacijaus regione, tiesimo darbų preliminaraus projekto patvirtinimu. Šie darbai skirti palengvinti susisiekimą Italijoje tarp, pirma, Čivitavekijos uosto ir greitkelio A1 Milanas–Neapolis ir, antra, Orte kelių susikirtimo, Terni pramonės zonos ir Ankonos–Perudžos maršruto.
18
2004 m. Aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos ministerija pateikė palankią nuomonę dėl šios atkarpos tiesimo vadinamojoje „violetinėje“ trasoje. CIPE patvirtino šį pirmąjį projektą Sprendimu Nr. 11/2011.
19
Vis dėlto 2015 m. ANAS, atsakinga už darbų atlikimą, pateikė alternatyvų, vadinamąjį „žaliosios trasos“, projektą dėl didelių „violetinės trasos“ sąnaudų.
20
Aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos ministerijos komisija, atsakinga už poveikio aplinkai vertinimą, pateikė neigiamą nuomonę dėl šio naujo projekto, patikslindama, kad „violetinės trasos“ ekonominės sąnaudos gali būti sumažintos šią trasą padalijus į dvi atkarpas. Ši neigiama nuomonė buvo pagrįsta tuo, kad dėl „žaliosios trasos“ projekto nebuvo parengta išsami jo poveikio aplinkai studija ir kad jis daro poveikį Bendrijos svarbos teritorijai, įtrauktai į tinklą „Natura 2000“, t. y. teritorijai „Fiume Mignone“ (basso corso).
21
Atsižvelgdama į šią neigiamą nuomonę Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (Infrastruktūros ir transporto ministerija, Italija) paprašė Ministrų Tarybos Pirmininko tarnybos taikyti Įstatyminio dekreto Nr. 163/2006 183 straipsnio 6 dalyje numatytą procedūrą. Ministrų Tarybos Pirmininko tarnyba paprašė Aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos ministerijos įvertinti galimybes sumažinti „žaliosios trasos“ poveikį aplinkai taikant poveikio mažinimo ir kompensacines priemones. Šios ministerijos komisija, atsakinga už poveikio aplinkai vertinimą, pateikė naują neigiamą nuomonę dėl šios trasos, pabrėžė, kad šios trasos neigiamo poveikio negalima sumažinti reikalavimais ar kitomis priemonėmis, ir nusprendė, kad visais atžvilgiais pirmenybė teiktina „violetinei trasai“.
22
2017 m. gruodžio mėn. 1 d. sprendimu Ministrų Taryba vis dėlto pripažino, kad preliminarus projektas, atitinkantis „žaliąją trasą“, atitinka aplinkosaugos reikalavimus, ir motyvavo savo sprendimą viršesnio viešojo intereso pagrindu, t. y. strateginio maršruto, kuris yra transeuropinio transporto tinklo TEN-T dalis, užbaigimu. Vis dėlto ji nurodė, kad, rengdamas galutinį projektą, pareiškėjas papildytų nagrinėjamos trasos poveikio aplinkai studiją ir laikytųsi Infrastruktūros ir transporto ministerijos sušauktos tarnybų konferencijos pateiktų reikalavimų, pastabų ir rekomendacijų dėl kraštovaizdžio ir aplinkos apsaugos.
23
2018 m. vasario 28 d. CIPE su reikalavimais patvirtino preliminarų projektą, atitinkantį „žaliąją trasą“. CIPE paprašė ANAS parengti galutinį projektą bei poveikio aplinkai studiją ir įpareigojo Lacijaus regioną patikrinti šią studiją, kad, be kita ko, būtų galima nustatyti papildomas būtinas poveikio mažinimo ir kompensacines priemones.
24
Kelios aplinkos apsaugos asociacijos ir privatūs asmenys Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija) pateikė skundą dėl 2017 m. gruodžio mėn. 1 d. Ministrų Tarybos sprendimo ir 2018 m. vasario 28 d. CIPE sprendimo.
25
Šis teismas mano, kad administracija pirmenybę teikė ekonominiam interesui ir kelių maršruto, kuris priklauso transeuropiniam transporto tinklui TEN-T, užbaigimui, o ne aplinkos apsaugai ir tinkamų sprendimų, skirtų atitinkamos Bendrijos svarbos teritorijos apsaugai, taikant kompensavimo ir švelninimo priemones, paiešką atidėjo galutinio projekto etapui, nors galimybę taikyti šias priemones „žaliajai trasai“ atmetė Aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos komisija, atsakinga už poveikio aplinkai vertinimą. Jis pažymi, kad pati administracija pripažįsta, jog pasirinko integruotą požiūrį bendrai vertindama aplinkos, kraštovaizdžio, kultūrinių ir socialinių bei ekonominių aspektų visumą. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas abejoja dėl nagrinėjamo preliminaraus projekto priėmimo atitikties Sąjungos teisei.
26
Šiomis aplinkybėmis Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar pagal [Buveinių direktyvos] 6 straipsnį, siejamą su [2009 m. lapkričio 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/147/EB dėl laukinių paukščių apsaugos (OL L 20, 2010, p. 7)], jeigu ji taikytina nagrinėjamu atveju, yra draudžiami tokie nacionaliniai pirminės teisės aktai ir jų įgyvendinimui skirti pirmiau nurodyti antrinės teisės aktai, pagal kuriuos „paskutinės instancijos“ institucijai, kompetentingai priimti preliminaraus projekto aplinkosauginio suderinamumo priemonę tuo atveju, kai Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (aplinkos ir teritorijos bei jūrų apsaugos ministras) pareiškia pagrįstą prieštaravimą, leidžiama patvirtinti, taigi, leisti tęsti procesą, remiantis tuo, kad yra viršesnis viešasis interesas, net jei už aplinkos apsaugą atsakinga valstybės institucija nurodo, kad nėra galimybės parengti kokių nors poveikio švelninimo reikalavimų ir priemonių, taikytinų tvirtinamo projekto variantui, dėl kurio jau buvo pateiktas neigiamas poveikio aplinkai vertinimas (PAV)?
2)
Ar pagal minėtas direktyvas nėra galimas toks sprendimas, koks buvo priimtas šiuo atveju, kad, siekiant patvirtinti preliminarų darbų, kurių PAV buvo atliktas, projektą, minėtam „viršesniam viešajam interesui“ turi būti teikiama pirmenybė prieš aplinkosaugos interesą, jei jis grindžiamas išimtinai projekto didžiausio ekonominio efektyvumo principu, kraštovaizdžio, istorijos ir kultūros [vertybių] ir visuomenės bei ekonominių interesų apsaugos kriterijų atitiktimi ir poreikiu užbaigti transeuropinį kelių tinklą, šiuo atveju – TEN-[T], kuris, vadovaujantis Reglamentu (ES) Nr. 1315/2013, apibrėžiamas kaip „visuotinis“, nors egzistuoja alternatyvus ir aplinkos apsaugos atžvilgiu jau patvirtintas sprendimas?
3)
Ar minėtus [Sąjungos] teisės aktus atitinka toks sprendimas, koks priimtas šiuo atveju, kuriuo pripažinta, jog tolesnius tyrimus ir studijas, kurie yra susiję su kelio trasos, kurios PAV nebuvo patvirtintas, poveikiu aplinkai, įskaitant tą, kuris atliktas pagal [Buveinių] direktyvą, galima atlikti galutinio projekto etape, užuot nurodžius pareikškėjui toliau nagrinėti ir atlikti tyrimus ir studijas, siekiant švelninti poveikį ekonomikai ir kraštovaizdžiui remiantis alternatyvia trasa, kuri jau yra patvirtinta aplinkosaugos atžvilgiu?
4)
Ar, atsižvelgiant į šias sąlygas, tuo atveju, jeigu į pirmąjį, antrąjį ir trečiąjį klausimus dėl suderinamumo [su Sąjungos teise] būtų atsakyta teigiamai, pagal minėtas direktyvas nėra galimas toks sprendimas, koks priimtas šiuo atveju, pagal kurį nėra privaloma atsižvelgti į neigiamą nuomonę dėl aplinkosauginio suderinamumo, kurią kompetentinga institucija išreiškė per preliminaraus darbų projekto tvirtinimo procedūrą, nurodydama galutinio projekto etape atlikti nuodugnesnius [nagrinėjamo projekto] poveikio teritorijos kraštovaizdžiui ir aplinkai vertinimus, visų pirma atkreipdama dėmesį į poveikio aplinkai vertinimą ir numatytas tinkamas poveikio kompensavimo ir švelninimo priemones?
5)
Ar minėtomis direktyvomis užkertamas kelias tokiam sprendimui, kuriame nurodoma rengiant galutinį darbų planą atsižvelgti į reikalavimus, pastabas ir rekomendacijas, susijusius su kraštovaizdžio ir aplinkos apsaugos reikalavimais, išdėstytais per tarnybų konferenciją, kurioje buvo aptartas preliminarus darbų projektas, nors buvo nustatyta, kad už aplinkos apsaugą atsakinga institucija neturi galimybės parengti tvirtinamam projekto variantui taikytinų reikalavimų ir poveikio švelninimo priemonių?
6)
Ar pagal minėtas direktyvas nėra galimas toks sprendimas, koks buvo priimtas šiuo atveju, kai pareiškėjui buvo nurodyta išplėtoti darbų poveikio aplinkai studiją, įskaitant vadinamąjį tinkamą įvertinimą, kuri būtų parengta pagal galiojančias teisės aktų nuostatas ir pagal kurią būtų atliekamas atitinkamas poveikio vertinimas?
7)
Ar pagal minėtas direktyvas nėra galimas toks sprendimas, koks buvo priimtas šiuo atveju, kai buvo nustatyta trečioji šalis (Lacijaus regionas), kita nei įprastai atitinkamus įgaliojimus turinti tarnyba (Poveikio aplinkai vertinimo komisija prie Aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos ministerijos), kuriai pavesta patikrinti prie galutinio darbų projekto pridedamą poveikio aplinkai studiją, taip pat siekiant nustatyti papildomas poveikio kompensavimo ir švelninimo priemones, būtinas siekiant apsaugoti ir išsaugoti atitinkamos teritorijos aplinkos ir kraštovaizdžio komponentus, paliekant Poveikio aplinkai vertinimo komisijai prie Aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos ministerijos, vadovaujantis Decreto legislativo n. 163/06 (Įstatyminis dekretas Nr. 163/06) 185 straipsnio 4 ir 5 dalimis, tik a posteriori, gavus minėto patikrinimo rezultatus, pareikšti nuomonę dėl to, ar aptariamas galutinis kelių statybos darbų projektas atitinka kraštovaizdžio ir aplinkos apsaugos reikalavimus?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo ir antrojo klausimų
27
Pirmuoju ir antruoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Buveinių direktyvos 6 straipsnis, siejamas su Direktyva 2009/147, kiek ji taikoma pagrindinėje byloje, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų leidžiantys tęsti plano ar projekto, kurio poveikio specialiai saugomai teritorijai negalima sušvelninti ir dėl kurio kompetentinga valdžios institucija jau pateikė neigiamą nuomonę, patvirtinimo procedūrą, jeigu egzistuoja alternatyvus sprendimas, jau patvirtintas aplinkosaugos požiūriu.
28
Kaip apibrėžta Buveinių direktyvos 1 straipsnio l punkte, speciali saugoma teritorija – tai „Bendrijos svarbos teritorija, kurią valstybės narės įsteigė įstatymu, administraciniu aktu ir (arba) sutartimi ir kurioje yra taikomos būtinos apsaugos priemonės, skirtos palaikyti ar atstatyti [atkurti] natūralių buveinių ir (ar) rūšių, kurioms teritorija yra įsteigta, palankią apsaugos būklę bei populiacijas“.
29
Šios direktyvos 6 straipsnyje numatytos priemonės, skirtos specialių saugomų teritorijų apsaugai. Konkrečiai kalbant, jo 3 dalyje nustatytos sąlygos, kuriomis gali būti patvirtintas planas ar projektas, tiesiogiai nesusijęs su teritorijos tvarkymu ar nebūtinas jai tvarkyti, bet galintis ją reikšmingai paveikti.
30
2016 m. gruodžio 6 d. aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos ministro dekretu teritorija „Fiume Mignone (basso corso)“ buvo pripažinta specialia saugoma teritorija. Be to, iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo paaiškinimų matyti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas kelio atkarpos projektas gali reikšmingai paveikti šią teritoriją. Todėl šis projektas patenka į Buveinių direktyvos 6 straipsnio taikymo sritį.
31
Tačiau ginčui, kaip antai nagrinėjamam pagrindinėje byloje, nėra taikoma Direktyva 2009/147. Pareiškėjai pagrindinėje byloje tvirtina, kad minėto teritorijoje, kurią kerta projektas, aptinkamas į šios direktyvos I priedą įtrauktas stepinis pelėsakalis, kuriam taikomos specialios apsaugos priemonės. Vis dėlto Buveinių direktyvos 7 straipsnyje numatyta, kad iš šios direktyvos 6 straipsnio kylančios pareigos pakeičia pareigas, kylančias iš rūšies įtraukimo į saugomų rūšių sąrašą pagal Direktyvą 79/409, kuri buvo kodifikuota ir papildyta Direktyva 2009/147, nuo klasifikavimo pagal Direktyvą 79/409 direktyvą datos, kai ta data yra vėlesnė už Buveinių direktyvos įgyvendinimo datą (šiuo klausimu žr. 2002 m. birželio 13 d. Sprendimo Komisija / Airija, C‑117/00, EU:C:2002:366, 25 punktą ir 2018 m. balandžio 17 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Belovežo giria), C‑441/17, EU:C:2018:255, 109 punktą). Taigi reikia aiškinti tik Buveinių direktyvos nuostatas.
32
Šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalyje valstybėms narėms nustatyta bendra pareiga imtis tinkamų priemonių, kad specialiose saugomose teritorijose būtų išvengta buveinių blogėjimo ir rūšių, kurioms šios teritorijos skirtos, reikšmingo trikdymo (2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, 32 punktas ir 2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑304/05, EU:C:2007:532, 92 punktas). Ši pareiga prisideda prie vientiso Europos ekologinio tinklo kūrimo projekto, numatyto minėtos direktyvos septintoje konstatuojamojoje dalyje (2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑304/05, EU:C:2007:532, 93 punktas).
33
Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra, taikoma specialioms saugomoms teritorijoms, kuria atliekant išankstinę kontrolę siekiama užtikrinti, kad planas ar projektas, tiesiogiai nesusijęs su teritorijos tvarkymu ar jam nebūtinas, bet galintis ją reikšmingai paveikti, būtų patvirtintas, tik jeigu neigiamai nepaveiks šios teritorijos vientisumo (2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, 34 punktas; 2006 m. spalio 26 d. Sprendimo Komisija / Portugalija, C‑239/04, EU:C:2006:665, 19 punktas ir 2016 m. liepos 21 d. Sprendimo Orleans ir kt., C‑387/15 ir C‑388/15, EU:C:2016:583, 43 punktas).
34
Taigi šioje nuostatoje išskiriami du etapai. Pirmajame etape reikalaujama, kad valstybės narės atliktų tinkamą plano ar projekto poveikio saugomai teritorijai vertinimą, jeigu yra galimybė, kad šis planas ar projektas reikšmingai paveiks tą teritoriją. Antrajame etape, kuris pradedamas pabaigus minėtą tinkamą vertinimą, nustatoma tokio plano ar projekto patvirtinimo sąlyga, kad jis neturi neigiamai paveikti atitinkamos teritorijos vientisumo (2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Sweetman ir kt., C‑258/11, EU:C:2013:220, 29 ir 31 punktai ir 2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Holohan ir kt., C‑461/17, EU:C:2018:883, 31 punktas).
35
Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad jei, nepaisant poveikio teritorijai neigiamo įvertinimo, atlikto pagal šios direktyvos 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį, ir nesant kitų alternatyvių sprendimų, planą ar projektą vis dėlto būtina įgyvendinti dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų, įskaitant ir socialinio ar ekonominio pobūdžio pagrindus, valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram „Natura 2000“ vientisumui apsaugoti (2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑304/05, EU:C:2007:532, 81 punktas).
36
Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalis, kaip nuo šio straipsnio 3 dalies antrame sakinyje nurodyto patvirtinimo kriterijaus nukrypti leidžianti nuostata, turi būti aiškinama siaurai (2007 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Komisija / Italija, C‑304/05, EU:C:2007:532, 82 punktas ir 2018 m. balandžio 17 d. Sprendimo Komisija / Lenkija (Belovežo giria), C‑441/17, EU:C:2018:255, 189 punktas).
37
Taigi iš Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies matyti, kad kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos iš esmės turi atsisakyti pritarti planui ar projektui, kuris gali neigiamai paveikti atitinkamos teritorijos vientisumą. Nepaisant neigiamo poveikio šiai teritorijai, šis planas ar projektas vis dėlto gali būti įgyvendintas išimties tvarka šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalyje numatytomis sąlygomis, jei to reikia dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų.
38
Tokiu atveju iš specialių teritorijų apsaugos tikslo, kuriuo grindžiamas Buveinių direktyvos 6 straipsnis, matyti, kad neigiamas poveikis atitinkamos teritorijos vientisumui turi būti kuo labiau sumažintas. Vis dėlto šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalyje, atsižvelgiant į jos formuluotę, nenumatyta, kad galimybei teikti pirmenybę imperatyviems viršesnio viešojo intereso pagrindams, o ne specialios saugomos teritorijos apsaugai būtų taikoma sąlyga, kad neigiamas poveikis šios teritorijos vientisumui galėtų būti pakankamai sumažintas. Taigi šioje nuostatoje ketinta numatyti, kad išimtinėmis aplinkybėmis tikslas išsaugoti natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą specialiose saugomose teritorijose gali būti mažiau svarbus nei kiti argumentai, susiję su viešuoju interesu ypač skubiai imtis veiksmų, tačiau su sąlyga, kad atitinkama valstybė narė imsis būtinų kompensacinių priemonių, kad išsaugotų bendrą Europos ekologinio tinklo „Natura 2000“ vientisumą.
39
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad kalbant apie „žaliąją trasą“ nurodyti imperatyvūs viršesnio viešojo intereso pagrindai yra siejami su mažesnėmis darbų sąnaudomis, jo atitiktimi kraštovaizdžio, istorinių, kultūrinių ir socialinių bei ekonominių elementų apsaugai ir būtinumu sukurti transeuropinį kelių tinklą.
40
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį reikalaujama, kad net ir pateisinamas neigiamas poveikis specialios saugomos teritorijos vientisumui būtų leidžiamas tik tuo atveju, jei jis iš tikrųjų neišvengiamas, t. y. nėra alternatyvių sprendimų.
41
Kiek tai susiję su priemonių, į kurias gali būti atsižvelgta tikrinant alternatyvas, ekonominėmis sąnaudomis, atsižvelgiant į siaurą Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalies aiškinimą, primintą šio sprendimo 34 punkte, negalima sutikti su tuo, kad tik ekonominės tokių priemonių sąnaudos gali turėti lemiamą reikšmę pasirenkant alternatyvius sprendimus pagal šią nuostatą (2016 m. sausio 14 d. Sprendimo Grüne Liga Sachsen ir kt., C‑399/14, EU:C:2016:10, 77 punktas).
42
Nagrinėjamu atveju iš Teisingumo Teismui pateiktos informacijos matyti, kad egzistuoja pagrindinėje byloje nagrinėjamo projekto variantas, vadinamas „violetine trasa“, dėl kurio 2004 m. Aplinkos ir teritorijos bei jūros apsaugos ministerija pateikė palankią nuomonę.
43
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi patikrinti, ar pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį „violetinė trasa“ turi būti laikoma alternatyviu sprendimu, sukeliančiu mažiau kliūčių specialios saugomos teritorijos „Fiume Mignone (basso corso)“ vientisumui nei „žalioji trasa“.
44
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį ir antrąjį klausimus reikia atsakyti, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų leidžiantys tęsti plano ar projekto, kurio poveikio specialiai saugomai teritorijai negalima sušvelninti ir dėl kurio kompetentinga valdžios institucija jau pateikė neigiamą nuomonę, patvirtinimo procedūrą, nebent yra alternatyvus sprendimas, sukeliantis mažiau kliūčių nagrinėjamos teritorijos vientisumui, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Dėl trečiojo ir ketvirtojo klausimų
45
Trečiuoju ir ketvirtuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar tuo atveju, kai pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį plano ar projekto poveikis specialiai saugomai teritorijai buvo įvertintas nepalankiai, o atitinkama valstybė narė vis dėlto nusprendė pagal šio straipsnio 4 dalį jį įgyvendinti dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų, šios direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys į galutinio plano ar projekto etapą perkelti kitus išsamesnius tyrimus ir studijas dėl šio plano ar projekto poveikio šiai teritorijai ir tinkamų kompensavimo ir švelninimo priemonių nustatymą.
46
Iš tikrųjų trečiasis ir ketvirtasis klausimai apima tris skirtingus klausimus.
47
Pirma, šiais klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Buveinių direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys perkelti kitus išsamesnius tyrimus ir studijas dėl nagrinėjamo plano ar projekto poveikio specialiai saugomai teritorijai į galutinio plano ar projekto etapą, kai preliminarus planas ar projektas nebuvo patvirtintas vertinant poveikį šiai teritorijai.
48
Pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį kompetentinga nacionalinė institucija turi atsisakyti patvirtinti nagrinėjamą planą ar projektą, jeigu išlieka abejonių dėl žalingo poveikio atitinkamos teritorijos vientisumui nebuvimo. Ji apima atsargumo principą ir leidžia veiksmingai užkirsti kelią numatomų planų ar projektų neigiamam poveikiui saugomų teritorijų vientisumui. Ne toks griežtas patvirtinimo kriterijus taip veiksmingai neužtikrintų teritorijų, kurioms skirta minėta nuostata, apsaugos tikslo įgyvendinimo (2004 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, 57 ir 58 punktai; 2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Sweetman ir kt., C‑258/11, EU:C:2013:220, 41 punktas ir 2016 m. liepos 21 d. Spendimo Orleans ir kt., C‑387/15 ir C‑388/15, EU:C:2016:583, 53 punktas).
49
Taigi pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį atliktame vertinime negali būti spragų ir jame turi būti pateikti išsamūs, tikslūs ir galutiniai duomenys ir išvados, galintys išsklaidyti bet kokias pagrįstas mokslo abejones dėl numatytų darbų poveikio atitinkamai saugomai teritorijai (šiuo klausimu žr. 2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Sweetman ir kt., C‑258/11, EU:C:2013:220, 44 punktą ir 2014 m. gegužės 15 d. Spendimo Briels ir kt., C‑521/12, EU:C:2014:330, 27 punktą).
50
Iš to matyti, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytas vertinimas negali būti tinkamai atliktas remiantis vėliau atliktais tyrimais ir studijomis. Taigi, jei nusprendžiama, kad plano ar projekto poveikio specialiai saugomai teritorijai vertinimą reikia papildyti arba išplėsti, jis negali būti laikomas šioje nuostatoje numatytu vertinimu.
51
Nagrinėjamu atveju iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos matyti, kad kompetentinga institucija aiškiai nurodė norinti taikyti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį. Kadangi šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalis yra nuo minėtos direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje nustatyto patvirtinimo kriterijaus nukrypti leidžianti nuostata, ji gali būti taikoma tik po to, kai plano ar projekto poveikis buvo išanalizuotas pagal minėtos 6 straipsnio 3 dalies nuostatas (2016 m. liepos 21 d. Sprendimo Orleans ir kt., C‑387/15 ir C‑388/15, EU:C:2016:583, 60 punktas).
52
Iš tiesų poveikio žinojimas atsižvelgiant į apsaugos tikslus, susijusius su nagrinėjama teritorija, yra būtina išankstinė sąlyga norint taikyti Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį, nes, neturint šių duomenų, šios nukrypti leidžiančios nuostatos taikymo sąlygos negali būti vertinamos. Nagrinėjant galimus imperatyvius viršesnio viešojo intereso pagrindus ir tai, ar yra mažiau aplinkai žalingų alternatyvų, iš tiesų reikia palyginimo atsižvelgiant į žalą, kurią minėtai teritorijai daro atitinkamas planas ar projektas (2016 m. liepos 21 d. Sprendimo Orleans ir kt., C‑387/15 ir C‑388/15, EU:C:2016:583, 61 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
53
Iš to matyti, kad įgyvendindama Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalies nuostatas kompetentinga institucija pagrindinėje byloje neišvengiamai nusprendė, kad jau atliktas nepalankus pagrindinėje byloje nagrinėjamo projekto poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai vertinimas yra vertinimas, kuris numatytas šios direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje. Todėl, kaip nurodyta šio sprendimo 48 punkte, šis vertinimas negalėjo būti papildytas.
54
Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas trečiuoju ir ketvirtuoju klausimais taip pat klausia, ar Buveinių direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys perkelti švelninimo priemonių nustatymą į galutinio plano ar projekto etapą, kai nagrinėjamas planas ar projektas nebuvo patvirtintas atliekant poveikio specialiai saugomai teritorijai vertinimą.
55
Pirmiausia reikia konstatuoti, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio formuluotėje nėra nuorodos į jokią sąvoką „švelninimo priemonė“ (2016 m. liepos 21 d. Sprendimo Orleans ir kt., C‑387/15 ir C‑388/15, EU:C:2016:583, 57 punktas).
56
Nors šia sąvoka žymimos apsaugos priemonės, kuriomis siekiama išvengti plano ar projekto neigiamo poveikio nagrinėjamai teritorijai arba jį sumažinti, šio sprendimo 49 punkte primintas reikalavimas, kad Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytame plano ar projekto vertinime būtų pateikti išsamūs, tikslūs ir galutiniai duomenys ir išvados, įpareigoja įvertinti šias priemones tuo pat metu kaip ir patį šį planą ar projektą, todėl šios priemonės įtraukiamos į minėtą planą ar projektą (2016 m. liepos 21 d. Sprendimo Orleans ir kt., C‑387/15 ir C‑388/15, EU:C:2016:583, 54 punktas). Taigi jos negali pakeisti atitinkamo plano ar projekto po šio įvertinimo. Jeigu būtų pritarta šio plano ar projekto pakeitimui numatant švelninimo priemones jau įvertinus to plano ar projekto poveikį atitinkamai teritorijai, iš tiesų būtų atsisakyta įvertinti pačių šių priemonių ir galutinio plano ar projekto poveikį šiai teritorijai, pažeidžiant šios direktyvos 6 straipsnio tikslus.
57
Todėl šis straipsnis draudžia teisės aktus, leidžiančius plano ar projekto poveikio specialiai saugomai teritorijai švelninimo priemonių nustatymą perkelti į etapą, vėlesnį už tinkamą poveikio vertinimą, kaip jis suprantamas pagal šio straipsnio 3 dalį.
58
Trečia, savo trečiuoju ir ketvirtuoju klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Buveinių direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys kompensavimo priemonių nustatymą perkelti į galutinio plano ar projekto etapą, kai nagrinėjamas planas ar projektas nebuvo patvirtintas vertinant poveikį specialiai saugomai teritorijai.
59
Pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 4 dalį atitinkama valstybė narė imasi kompensavimo priemonių, būtinų bendram „Natura 2000“ vientisumui užtikrinti, jeigu, nepaisant poveikio atitinkamai teritorijai neigiamo įvertinimo ir nesant alternatyvių sprendimų, planas ar projektas vis dėlto turi būti įgyvendintas dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų.
60
Taigi prireikus kompensavimo priemonės nustatomos atlikus tinkamą poveikio vertinimą, numatytą Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje.
61
Iš tiesų, kaip priminta šio sprendimo 51 ir 52 punktuose, šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalis gali būti taikoma tik išnagrinėjus plano ar projekto poveikį pagal šio straipsnio 3 dalies nuostatas.
62
Be to, pats kompensavimo priemonių pobūdis pateisina tai, kad jos būtų nustatytos atlikus tinkamą plano ar projekto neigiamo poveikio atitinkamai teritorijai įvertinimą. Šiuo klausimu pažymėtina, kad šiomis priemonėmis siekiama sukelti pasekmių kitu lygmeniu, būtent įgyvendinus tą nagrinėjamą planą ar projektą, kad būtų užtikrintas arba atkurtas viso Europos ekologinio tinklo „Natura 2000“ vientisumas, atsižvelgiant į neišvengiamą žalą, kurią sukelia šis planas ar projektas atitinkamos specialios saugomos teritorijos vientisumui.
63
Taigi būtinas kompensavimo priemones reikia nustatyti po to, kai atliktas Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytas vertinimas, jei nagrinėjamą planą ar projektą ketinama įgyvendinti, nepaisant jo neigiamo poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai, ir jei įvykdytos kitos šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalies taikymo sąlygos.
64
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į trečiąjį ir ketvirtąjį klausimus reikia atsakyti taip: kai pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį plano ar projekto poveikis specialiai saugomai teritorijai buvo įvertintas nepalankiai, o atitinkama valstybė narė pagal šio straipsnio 4 dalį vis dėlto nusprendė jį įgyvendinti dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų, šios direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys šį planą ar šį projektą papildyti jo poveikio šiai teritorijai švelninimo priemonėmis po šio plano ar projekto nepalankaus įvertinimo pagal šios straipsnio 3 dalį ir prieš galutinį jo priėmimą pagal šio straipsnio 4 dalį ir leidžiantys tęsti minėto poveikio vertinimą. Tačiau pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnį tokiu pačiu atveju nedraudžiami teisės aktai, leidžiantys tame pačiame sprendime nustatyti kompensavimo priemones, su sąlyga, kad įvykdytos ir kitos šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalies įgyvendinimo sąlygos.
Dėl penktojo ir šeštojo klausimų
65
Penktuoju ir šeštuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Buveinių direktyva turi būti aiškinama taip, kad pagal ją draudžiami nacionalinės teisės aktai, numatantys, jog pareiškėjas parengia nagrinėjamo plano ar projekto poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai studiją ir įtraukia į galutinį planą ar projektą kraštovaizdžio ir aplinkosaugos pobūdžio reikalavimus, pastabas ir rekomendacijas, kai šis planas ar projektas kompetentingos institucijos jau įvertintas neigiamai.
66
Pirma, reikia konstatuoti, kad nei Buveinių direktyvoje, nei Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nedraudžiama įpareigoti pareiškėją, kad grįsdamas prašymą patvirtinti jo planą ar projektą jis pateiktų šio plano ar projekto poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai studiją, kuria remdamasi kompetentinga institucija atliktų šio plano ar projekto poveikio šiai teritorijai vertinimą, kaip jis suprantamas pagal šios direktyvos 6 straipsnio 3 dalį.
67
Antra, iš Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies formuluotės matyti, kad tokį vertinimą turi atlikti ne pareiškėjas, o kompetentinga institucija, t. y. viešosios valdžios institucija, kurią valstybės narės paskyrė vykdyti iš šios direktyvos kylančių užduočių (2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Holohan ir kt., C‑461/17, EU:C:2018:883, 44 punktas).
68
Trečia, kaip nurodyta šio sprendimo 56 punkte, planas ar projektas negali būti pakeistas po to, kai atliktas poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai vertinimas, antraip būtų paneigtas išsamus ir galutinis šio vertinimo pobūdis ir garantija, kurią jis reiškia šios teritorijos apsaugai. Taigi pareiškėjui negali būti pavesta įtraukti į nagrinėjamą planą ar projektą reikalavimų, pastabų ir rekomendacijų, jeigu kompetentinga institucija dėl jo jau pateikė nepalankų įvertinimą, išskyrus atvejus, kai ši institucija iš naujo įvertina taip pakeistą planą ar projektą.
69
Ketvirta, plano ar projekto pakeitimai, kurie negali būti padaryti atlikus jo poveikio specialiai saugomai teritorijai vertinimą, yra tik tie pakeitimai, kurie gali turėti reikšmingą poveikį šiai teritorijai. Tačiau pareiškėjui galima visiškai leisti vėliau nuspręsti dėl tų parametrų, dėl kurių nekyla jokių pagrįstų mokslinių abejonių, kad jie neturės poveikio teritorijai (2018 m. lapkričio 7 d. Sprendimo Holohan ir kt., C‑461/17, EU:C:2018:883, 46 punktas).
70
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į penktąjį ir šeštąjį klausimus reikia atsakyti, kad Buveinių direktyva turi būti aiškinama taip, kad pagal ją nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, numatantys, kad pareiškėjas atlieka nagrinėjamo plano ar projekto poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai studiją, kuria remdamasi kompetentinga institucija atlieka šio poveikio vertinimą. Tačiau pagal šią direktyvą draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys įpareigoti pareiškėją į galutinį planą ar projektą įtraukti kraštovaizdžio ir aplinkosaugos pobūdžio reikalavimus, pastabas ir rekomendacijas, kompetentingai institucijai jį jau įvertinus neigiamai, jeigu taip pakeisto plano ar projekto ši institucija neturi iš naujo vertinti.
Dėl septintojo klausimo
71
Septintuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Buveinių direktyva turi būti aiškinama taip, kad pagal ją draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys paskirti kitą nei už plano ar projekto poveikio specialiai saugomai teritorijai vertinimą atsakinga instituciją, kuri tikrina poveikio šiai teritorijai studiją, kuri turi būti pridėta prie galutinio plano ar projekto.
72
Pirma, kadangi Buveinių direktyvoje nėra jokios nuorodos į instituciją, kompetentingą vertinti planų ar projektų, galinčių reikšmingai paveikti specialias saugomas teritorijas, poveikį tokioms teritorijoms, ši direktyva turi būti aiškinama kaip pavedanti valstybėms narėms paskirti šią instituciją.
73
Antra, kaip priminta šio sprendimo 49 punkte, Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje numatytame plano ar projekto poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai vertinime turi būti pateikti išsamūs, tikslūs ir galutiniai duomenys ir išvados, galintys išsklaidyti visas pagrįstas mokslines abejones dėl numatytų darbų poveikio atitinkamai saugomai teritorijai (šiuo klausimu žr. 2013 m. balandžio 11 d. Sprendimo Sweetman ir kt., C‑258/11, EU:C:2013:220, 44 punktą ir 2014 m. gegužės 15 d. Spendimo Briels ir kt., C‑521/12, EU:C:2014:330, 27 punktą). Todėl, kai jis atliktas, kaip yra nagrinėjamu atveju, šio vertinimo, kaip nurodyta šio sprendimo 51–53 punktuose, negali tęsti ar pildyti nei jį atlikusi institucija, nei kita institucija.
74
Taigi į septintąjį klausimą reikia atsakyti, kad Buveinių direktyva turi būti aiškinama taip, kad nors joje valstybėms narėms pavesta paskirti instituciją, kompetentingą įvertinti plano ar projekto poveikį specialiai saugomai teritorijai laikantis Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytų kriterijų, pagal šią direktyvą vis dėlto draudžiama, kad bet kuri institucija tęstų arba pildytų šį vertinimą, kai jis jau atliktas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
75
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (šeštoji kolegija) nusprendžia:
1.
1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų leidžiantys tęsti plano ar projekto, kurio poveikio specialiai saugomai teritorijai negalima sušvelninti ir dėl kurio kompetentinga valdžios institucija jau pateikė neigiamą nuomonę, patvirtinimo procedūrą, nebent yra alternatyvus sprendimas, sukeliantis mažiau kliūčių nagrinėjamos teritorijos vientisumui, o tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
2.
Kai pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį plano ar projekto poveikis specialiai saugomai teritorijai buvo įvertintas nepalankiai, o atitinkama valstybė narė pagal šio straipsnio 4 dalį vis dėlto nusprendė jį įgyvendinti dėl imperatyvių viršesnio viešojo intereso pagrindų, šios direktyvos 6 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys šį planą ar šį projektą papildyti jo poveikio šiai teritorijai švelninimo priemonėmis po šio plano ar projekto nepalankaus įvertinimo pagal šios straipsnio 3 dalį ir iki jo galutinio priėmimo pagal šio straipsnio 4 dalį ir leidžiantys tęsti minėto poveikio vertinimą. Tačiau pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnį tokiu pačiu atveju nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys tame pačiame sprendime nustatyti kompensacines priemones, su sąlyga, kad įvykdytos ir kitos šios direktyvos 6 straipsnio 4 dalies įgyvendinimo sąlygos.
3.
Direktyva 92/43 turi būti aiškinama taip, kad pagal ją nedraudžiami nacionalinės teisės aktai, numatantys, kad pareiškėjas atlieka nagrinėjamo plano ar projekto poveikio atitinkamai specialiai saugomai teritorijai studiją, kuria remdamasi kompetentinga institucija atlieka šio poveikio vertinimą. Tačiau pagal šią direktyvą draudžiami nacionalinės teisės aktai, leidžiantys įpareigoti pareiškėją į galutinį planą ar projektą įtraukti kraštovaizdžio ir aplinkosaugos pobūdžio reikalavimus, pastabas ir rekomendacijas, kompetentingai institucijai jį jau įvertinus neigiamai, jeigu taip pakeisto plano ar projekto ši institucija neturi iš naujo vertinti.
4.
Direktyva 92/43 turi būti aiškinama taip, kad nors joje valstybėms narėms pavesta paskirti instituciją, kompetentingą įvertinti plano ar projekto poveikį specialiai saugomai teritorijai laikantis Teisingumo Teismo jurisprudencijoje nustatytų kriterijų, pagal šią direktyvą vis dėlto draudžiama, kad bet kuri institucija tęstų arba pildytų šį vertinimą, kai jis jau atliktas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.