62004CJ0273_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑273/04,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230 CE, el 28 junio 2004,
República de Polonia,
representada inicialmente por el Sr. T. Nowakowski y la Sra. E. Ośniecka-Tamecka y posteriormente por los Sres. T. Nowakowski, M. Szpunar y B. Majczyna, la Sra. K. Rokicka y el Sr. I. Niemirka, en calidad de agentes,
parte demandante,
apoyada por:
República de Letonia,
representada por las Sras. A. Zikmane y E. Balode‑Buraka, en calidad de agentes,
República de Lituania,
representada por el Sr. D. Kriaučiūnas, en calidad de agente, que designa domicilio en Bruselas,
República de Hungría, representada por el Sr. P. Gottfried y la Sra. R. Somssich, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado inicialmente por el Sr. F. Ruggeri Laderchi y la Sra. K. Zieleśkiewicz y posteriormente por el Sr. F. Florindo Gijón y la Sra. K. Zieleśkiewicz, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por:
Comisión de las Comunidades Europeas,
representada por el Sr. T. van Rijn, la Sra. A. Stobiecka‑Kuik y el Sr. L. Visaggio, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts y L. Bay Larsen, Presidentes de Sala, y el Sr. J.N. Cunha Rodrigues, la Sra. R. Silva de Lapuerta (Ponente) y los Sres. K. Schiemann, J. Makarczyk, A. Ó Caoimh, la Sra. P. Lindh y el Sr. J.‑C. Bonichot, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Poiares Maduro;
Secretario: Sr. M.‑A. Gaudissart, jefe de unidad;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 23 enero 2007;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 junio 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su recurso, la República de Polonia solicita al Tribunal de Justicia la anulación del artículo 1, punto 5, de la Decisión 2004/281/CE del Consejo, de 22 de marzo de 2004, sobre la adaptación del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, después de la reforma de la política agrícola común (DO L 93, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
2. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2005, se admitieron las intervenciones de la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría y la Comisión de las Comunidades Europeas en el presente procedimiento, en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia en el caso de esos tres Estados miembros, y en apoyo de las pretensiones del Consejo en el caso de la Comisión.
Marco jurídico
El Reglamento (CE) nº 1259/1999
3. A tenor del artículo 1 del Reglamento (CE) nº 1259/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establecen las disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común (DO L 160, p. 113), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1244/2001 del Consejo, de 19 de junio de 2001 (DO L 173, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1259/1999»):
«El presente Reglamento se aplicará a los pagos concedidos directamente a los agricultores con arreglo a los regímenes de ayuda de la política agrícola común y financiados total o parcialmente por la sección de Garantía del [Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA)], excepto los contemplados en el Reglamento (CE) nº 1257/1999 [del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA y por el que se modifican y derogan determinados Reglamentos (DO L 160, p. 80)].
Estos regímenes de ayuda figuran en el anexo del presente Reglamento.»
4. El artículo 11, apartado 4, segundo guión, del Reglamento nº 1259/1999 dispone que la Comisión adoptará las modificaciones del anexo que resulten necesarias atendiendo a los criterios establecidos en el artículo 1 de aquél.
5. El referido anexo se titula «Lista de regímenes de ayuda que cumplen los criterios contemplados en el artículo 1». Esta lista fue ampliada por el Reglamento (CE) nº 41/2004 de la Comisión, de 9 de enero de 2004 (DO L 6, p. 19).
El Tratado y el Acta de adhesión
6. A tenor del artículo 2, apartado 3, del Tratado entre el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Estados miembros de la Unión Europea) y la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, relativo a la adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, a la Unión Europea, firmado en Atenas el 16 de abril de 2003 (DO L 236, p. 17; en lo sucesivo, «Tratado de adhesión»):
«No obstante lo dispuesto en el apartado 2, las instituciones de la Unión podrán adoptar, antes de la adhesión, las medidas contempladas […] en los artículos 21 y 23 […] [del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO L 236, p. 33; en lo sucesivo, «Acta de adhesión»)] […]. Estas medidas sólo surtirán efecto, en su caso, cuando entre en vigor el presente Tratado.»
7. El artículo 23 del Acta de adhesión dispone:
«El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y tras consultar al Parlamento Europeo, podrá efectuar las adaptaciones a las disposiciones de la presente Acta relativas a la Política Agrícola Común que resulten necesarias como consecuencia de las modificaciones de las normas comunitarias. Dichas adaptaciones podrán efectuarse antes de la adhesión.»
8. De igual modo, el artículo 20 del Acta de adhesión dispone que los actos enumerados en el anexo II de la referida Acta serán objeto de las adaptaciones definidas en dicho anexo.
9. El citado anexo contiene un capítulo 6.A, titulado «Legislación agrícola», cuyo punto 27, letra b), prevé la inserción en el Reglamento nº 1259/1999 de un artículo 1 bis, redactado en los siguientes términos:
«Implantación de los regímenes de ayuda en los nuevos Estados miembros
En la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia (denominados en lo sucesivo, “nuevos Estados miembros”), los pagos directos concedidos en virtud de los regímenes de ayuda a que se refiere el artículo 1 se implantarán con arreglo al siguiente calendario de incrementos expresados como porcentaje del nivel de dichos pagos aplicable en la Comunidad en su composición vigente a 30 de abril de 2004:
25 % en 2004
30 % en 2005
35 % en 2006
40 % en 2007
50 % en 2008
60 % en 2009
70 % en 2010
80 % en 2011
90 % en 2012
100 % a partir de 2013.»
El Reglamento (CE) nº 1782/2003
10. El Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº 2019/93, (CE) nº 1452/2001, (CE) nº 1453/2001, (CE) nº 1454/2001, (CE) nº 1868/94, (CE) nº 1251/1999, (CE) nº 1254/1999, (CE) nº 1673/2000, (CEE) nº 2358/71 y (CE) nº 2529/2001 (DO L 270, p. 1, y corrección de errores, DO 2004, L 94, p. 70), derogó el Reglamento nº 1259/1999 a partir del 1 de mayo de 2004.
11. Según su artículo 1:
«El presente Reglamento establece:
– disposiciones comunes en relación con los pagos directos efectuados al amparo de los regímenes de ayuda a la renta de la política agrícola común y financiados por la Sección de Garantía del [FEOGA], salvo los contemplados en el Reglamento (CE) nº 1257/1999,
– una ayuda a la renta para los agricultores (en lo sucesivo denominada “el régimen de pago único”),
– regímenes de ayuda para los agricultores productores de […] frutos de cáscara, cultivos energéticos, […] leche […]»
12. Al ser estos últimos regímenes de ayuda pagos directos según el artículo 2 de este mismo Reglamento, son financiados por la Sección de Garantía del FEOGA.
13. El anexo I del Reglamento nº 1782/2003 se titula «Lista de los regímenes de ayuda que cumplen los criterios establecidos en el artículo 1» de este Reglamento. Dicha lista incluye, en particular, la ayuda a los frutos de cáscara, la ayuda a los cultivos energéticos así como la prima láctea y los pagos adicionales, en los capítulos 4 (artículos 83 a 87), 5 (artículos 88 a 92) y 7 (artículos 95 a 97) del citado Reglamento, respectivamente.
La Decisión controvertida
14. La Decisión controvertida fue adoptada en virtud de los artículos 2, apartado 3, del Tratado de adhesión y 23 del Acta de adhesión. En su artículo 1, punto 5, prevé la sustitución del punto 27 del capítulo 6.A del anexo II del Acta de adhesión, cuyas disposiciones modificaban el Reglamento nº 1259/1999, por disposiciones que modifican el Reglamento nº 1782/2003, con objeto de tener en cuenta las modificaciones introducidas en la legislación relativa a la política agrícola común (PAC) mediante la adopción de este último Reglamento, que tuvo lugar después de la firma de los instrumentos de adhesión.
15. En su artículo 1, punto 5, letra c), la referida Decisión prevé en particular la inserción en el Reglamento nº 1782/2003 de un artículo 143 bis,
redactado en los siguientes términos:
«Implantación de regímenes de ayuda
En los nuevos Estados miembros la implantación de las ayudas directas se llevará a cabo de acuerdo con el siguiente programa de incrementos, expresados porcentualmente con relación al nivel aplicable en la Comunidad en su composición de 30 de abril de 2004, para dichas ayudas en el momento considerado:
– el 25 % en 2004,
– el 30 % en 2005,
– el 35 % en 2006,
– el 40 % en 2007,
– el 50 % en 2008,
– el 60 % en 2009,
– el 70 % en 2010,
– el 80 % en 2011,
– el 90 % en 2012,
– el 100 % a partir de 2013.»
16. A tenor del artículo 8 de la Decisión controvertida:
«La presente Decisión será redactada en español, checo, danés, alemán, estoniano, griego, inglés, francés, irlandés, italiano, letón, lituano, húngaro, maltés, neerlandés, polaco, portugués, eslovaco, esloveno, finés y sueco, siendo auténticos los textos en las veintiún lenguas.»
Hechos
17. Los hechos que sirven de base al presente recurso de anulación tienen su origen en las negociaciones de adhesión de la República de Polonia a la Unión.
18. Como se desprende de un documento sobre la posición de la República de Polonia con vistas a las negociaciones en el sector de la agricultura, adoptado por el Consejo de Ministros el 9 de diciembre de 1999, y de la respuesta de la República de Polonia a la Posición común de la Unión Europea de 20 de junio de 2002 en el sector de la agricultura, adoptada por el Consejo de Ministros el 8 de octubre de 2002, la República de Polonia manifestó durante dichas negociaciones en numerosas ocasiones su intención de «adoptar, a partir del día de la adhesión, la totalidad del dispositivo legal relativo a la organización común de los mercados agrícolas, a condición de que se garantizase a la agricultura polaca el acceso a todo el dispositivo de la [PAC], incluido el acceso a los pagos directos».
19. La posición de la Unión se definió en aquel momento sobre la base de un documento de reflexión de la Comisión de fecha 30 de enero de 2002, que se basaba esencialmente en la necesidad de proseguir la reestructuración en marcha en el sector agrícola de los nuevos Estados miembros, en la situación de los ingresos de los agricultores de esos Estados miembros así como en la exigencia de evitar que surjan en ellos desequilibrios en relación con otros sectores económicos o situaciones de renta especulativa. Habida cuenta de estas consideraciones, el referido documento concluía que no debería accederse a las peticiones de los nuevos Estados miembros de que se concedieran los pagos directos a sus agricultores en la misma medida que a los agricultores de los quince Estados miembros de la Unión en aquel momento (en lo sucesivo, «antiguos Estados miembros»), de manera que «los pagos directos deberían introducirse progresivamente en los nuevos Estados miembros a lo largo de un período transitorio».
20. Además, la posición negociadora de los antiguos Estados miembros respecto a la República de Polonia se fijó en la Posición común de la Unión Europea de 31 de octubre de 2002, que señalaba que esta última «toma nota de la petición de Polonia de que se concedan los pagos directos a sus agricultores después de la adhesión en la misma medida que a los agricultores de [la Unión. Esta] estima que no debería accederse a esta petición, sino que los pagos directos deberían introducirse progresivamente en Polonia a lo largo de un período transitorio».
21. A falta de acuerdo entre las partes, prosiguieron las negociaciones sobre este particular hasta el Consejo Europeo de Copenhague de los días 12 y 13 de diciembre de 2002, y en la conferencia de adhesión celebrada en paralelo a éste, cuyas conclusiones indican que la cuestión de la introducción progresiva de los pagos directos en los nuevos Estados miembros se resolvió según los términos establecidos en la Posición común de la Unión Europea de 31 de octubre de 2002.
22. El 16 de abril de 2003, en la cumbre del Consejo Europeo de Atenas, la República de Polonia firmó el Tratado de adhesión.
23. Por otra parte, el 29 de septiembre de 2003, se adoptó el Reglamento nº 1782/2003.
24. Habida cuenta de la necesidad de adaptar el Acta de adhesión a la reforma de la PAC efectuada en particular mediante este Reglamento, la Comisión presentó el 27 de octubre de 2003 una Propuesta de Decisión que preveía la aplicación del mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos a todos los pagos directos. Desde el momento en que tuvo conocimiento de este proyecto, el Gobierno polaco se opuso, en todas las etapas del proceso legislativo y a través de numerosas comunicaciones escritas, a lo que presentaba como una ampliación del sistema de implantación de los pagos directos con arreglo a un calendario de incrementos, alegando concretamente que la adopción de la medida proyectada implicaría una modificación de las condiciones de adhesión y no sería conforme a lo dispuesto en el artículo 23 del Acta de adhesión.
25. La Decisión controvertida fue adoptada el 22 de marzo de 2004.
26. Por considerar que esta Decisión no constituye una adaptación del Acta de adhesión sino una modificación sustancial de las condiciones de adhesión fijadas en dicha Acta, la República de Polonia interpuso el presente recurso de anulación.
Sobre la admisibilidad del recurso
Posición de las partes
27. Durante la fase escrita, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad basada en la interposición extemporánea del recurso.
28. Según el Consejo, la Decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 30 de marzo de 2004 (DO L 93). La demanda se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de junio de 2004, por lo que el recurso se interpuso a su juicio fuera de plazo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 230 CE, párrafo quinto, y 81 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
29. La República de Polonia niega la fundamentación de esta excepción de inadmisibilidad.
30. La República de Polonia, apoyada por los Estados miembros coadyuvantes, estima, en primer lugar, que el plazo de que dispone un nuevo Estado miembro para interponer un recurso de anulación de un acto adoptado en virtud del artículo 23 del Acta de adhesión únicamente empieza a correr a partir de la fecha de la adhesión de dicho Estado miembro, para evitar, por un lado, que el referido Estado miembro disponga de un plazo para recurrir truncado y, por otro lado, que la institución comunitaria de la que emane el citado acto pueda eludir un control jurisdiccional del Tribunal de Justicia a iniciativa de los Estados adherentes, al aprobar y publicar el mencionado acto al menos dos meses antes de que esos Estados accedan a la condición de Estado miembro.
31. En segundo lugar, los referidos Estados miembros sostienen que el 30 de marzo de 2004 no se había llevado a cabo la publicación de la Decisión controvertida en todas las lenguas oficiales de los nuevos Estados miembros, como exigía, sin embargo, el artículo 8 de dicha Decisión. En su escrito de réplica, la República de Polonia sugiere además que el número del Diario Oficial en el que se publicó dicha Decisión en lengua polaca podría haberse antedatado, vulnerando así el principio de seguridad jurídica. A este respecto, el Tribunal de Justicia, mediante auto de 15 de noviembre de 2006, ordenó la práctica de una diligencia mediante la que se solicitaba al Director General de la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas que respondiera por escrito a la pregunta de cuál era la fecha real de la publicación de la Decisión controvertida, fecha en la que la referida Decisión estaba a disposición del público.
32. En tercer lugar, la República de Polonia y los Estados miembros coadyuvantes invocan el principio de tutela judicial efectiva, por considerar que las instituciones comunitarias no pueden, mediante la mera elección de la fecha de publicación de la medida adoptada, privar a los nuevos Estados miembros de la posibilidad de interponer un recurso judicial contra dicha medida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
33. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia considera necesario pronunciarse ante todo sobre el fondo del asunto.
Sobre el fondo
34. La República de Polonia invoca tres motivos contra la Decisión controvertida, basados, respectivamente, en la incompetencia del Consejo, al haber rebasado éste las facultades que le confiere el artículo 23 del Acta de adhesión, que constituye el fundamento de la referida Decisión; en la violación del principio de igualdad mediante el establecimiento de una discriminación no prevista en dicha Acta, y en la vulneración del principio de buena fe, al haberse cuestionado de manera unilateral el compromiso resultante de las negociaciones de adhesión.
Sobre el primer motivo, basado en la incompetencia del Consejo derivada de la vulneración del artículo 23 del Acta de adhesión
Posición de las partes
35. Mediante este primer motivo, la República de Polonia, apoyada por los Estados miembros coadyuvantes, considera que el artículo 23 del Acta de adhesión no puede servir de base jurídica para la adopción de las medidas previstas en el artículo 1, punto 5, de la Decisión controvertida, que consisten en ampliar a los nuevos pagos directos el sistema de implantación con arreglo a un calendario de incrementos. En efecto, dichas medidas no son una «adaptación que resulte necesaria» del Acta de adhesión a la reforma de la PAC en el sentido del citado artículo 23, puesto que, por un lado, constituyen una modificación sustancial de las condiciones de adhesión fijadas en dicha Acta y, por otro lado, no se ha demostrado ni justificado en la exposición de motivos de la Decisión que concurra el requisito de la necesidad, a causa de una modificación de las normas comunitarias.
36. Así, añaden, el artículo 143 bis
del Reglamento nº 1782/2003, introducido por el artículo 1, punto 5, de la Decisión controvertida, constituye una verdadera modificación del Acta de adhesión, en la medida en que establece porcentajes de un calendario aplicables de manera general a todos los pagos directos que se concedan en los nuevos Estados miembros, mientras que, anteriormente, los artículos 1 y 1 bis
del Reglamento nº 1259/1999 limitaron dicho mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos exclusivamente a los pagos directos concedidos en virtud de los regímenes de ayuda enumerados con carácter taxativo en el anexo de este último Reglamento.
37. Según la República de Polonia, tal ampliación del número de ayudas sometidas a dicho mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos rebasa el concepto de «adaptaciones que resulten necesarias» en el sentido del artículo 23 del Acta de adhesión, que tiene un carácter exclusivamente técnico y no puede conducir a una modificación de los resultados de las negociaciones de adhesión. Pues bien, una modificación de la lista de los pagos sometidos al referido mecanismo como la realizada por la Decisión controvertida únicamente pudo efectuarse a partir de la fecha de adhesión, con arreglo al artículo 9 del Acta de adhesión.
38. Por último, en su réplica, la República de Polonia rebate la tesis del Consejo según la cual el anexo del Reglamento nº 1259/1999 tiene carácter exclusivamente declarativo. A este respecto, se desprende a su juicio tanto de una interpretación literal como de una interpretación teleológica del artículo 1 del referido Reglamento que el mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos se aplica exclusivamente a los pagos directos concedidos en concepto de los regímenes de ayuda enumerados con carácter taxativo en el anexo del citado Reglamento, de manera que el ámbito de aplicación de ese mecanismo no puede ser más amplio que el ámbito de aplicación del propio Reglamento nº 1259/1999. La demandante invoca asimismo la existencia del procedimiento de modificación de dicho anexo prevista en el artículo 11 del citado Reglamento, que es a su juicio otro elemento más a favor de la tesis del carácter constitutivo, y no declarativo, del mencionado anexo.
39. El Consejo, apoyado por la Comisión, disiente de la premisa en que se basa toda la argumentación de la República de Polonia, según la cual el mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos, o mecanismo denominado de «phasing-in», únicamente se aplica a los pagos directos enumerados de manera exhaustiva en el anexo del Reglamento nº 1259/1999.
40. En efecto, conforme a su tenor, el artículo 1 bis
del citado Reglamento se aplica a todos los «pagos directos concedidos en virtud de los regímenes de ayuda a que se refiere el artículo 1» del mencionado Reglamento. Pues bien, este artículo 1 contiene una definición general del concepto de pagos directos que abarca todas las formas de ayudas, existentes o futuras, abonadas directamente a los agricultores con arreglo a los regímenes de ayuda de la PAC y financiadas total o parcialmente por la sección de Garantía del FEOGA. Esta definición general del concepto de pagos directos acredita que el Reglamento nº 1259/1999 ha de aplicarse a todos los pagos directos fijados en el marco de la PAC. En este sentido, el anexo del citado Reglamento tiene únicamente carácter declarativo, lo que resulta confirmado por la facultad de modificar el citado anexo conferida a la Comisión en el artículo 11, apartado 4, segundo guión, del mismo Reglamento.
41. Considera que al ser errónea la premisa en que se basa la tesis de la República de Polonia, el primer motivo carece de fundamento. Por tanto, el Consejo no rebasó los límites de la competencia que le confirió el artículo 23 del Acta de adhesión al adoptar la Decisión controvertida, puesto que ésta se corresponde perfectamente con el concepto de mera «adaptación», en el sentido del citado artículo. A juicio del Consejo, el criterio de la aplicación del mecanismo denominado de «phasing-in» a todas las ayudas directas había sido adoptado, además, durante las negociaciones de adhesión y está previsto expresamente en el Acta de adhesión, que introdujo el artículo 1 bis en el Reglamento nº 1259/1999. El hecho de prever la aplicación de dicho mecanismo para todas las ayudas directas en el Reglamento nº 1782/2003 no representa, pues, una novedad o modificación sustancial con relación al planteamiento seguido durante dichas negociaciones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
42. El primer motivo se refiere, básicamente, al alcance de las facultades conferidas al Consejo en el artículo 23 del Acta de adhesión.
43. Para determinar la fundamentación de este motivo, procede, en primer lugar, analizar el concepto de «adaptaciones que resulten necesarias» en el sentido de dicho artículo y a continuación determinar cuál era el alcance del mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos inicialmente establecido en el artículo 1 bis
del Reglamento nº 1259/1999, en su versión modificada por el Acta de adhesión, al objeto de verificar posteriormente si, al adoptar la Decisión controvertida, el Consejo rebasó dichas facultades.
– Sobre el concepto de «adaptaciones que resulten necesarias» en el sentido del artículo 23 del Acta de adhesión
44. Hay que señalar, en primer lugar, que el artículo 23 del Acta de adhesión tenía por finalidad permitir al Consejo adoptar las disposiciones necesarias para garantizar la concordancia de dicha Acta con los cambios legislativos derivados de la actividad normativa de las instituciones en el marco de la PAC entre la firma de la citada Acta y la adhesión efectiva de los nuevos Estados miembros.
45. Sin embargo, esta atribución de facultades no puede interpretarse de manera extensiva, so pena de desvirtuar los resultados de las negociaciones de las condiciones de adhesión de los referidos Estados.
46. A este respecto, debe subrayarse que el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre el concepto de «adaptaciones que resulten necesarias» en el marco de Actas de adhesión, indicando que las medidas de adaptación previstas por dichas Actas únicamente autorizan, en principio, las adaptaciones destinadas a hacer que resulten aplicables en los nuevos Estados miembros actos comunitarios anteriores, excluyendo cualquier otra modificación [véanse, en este sentido, por lo que se refiere al artículo 169 del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de Noruega, de la República de Austria, de la República de Finlandia y del Reino de Suecia y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea (DO 1994, C 241, p. 21), la sentencia de 2 de octubre de 1997, Parlamento/Consejo, C‑259/95, Rec. p. I‑5303, apartados 14 y 19; por lo que respecta al artículo 57 del Acta de adhesión, las sentencias de 28 de noviembre de 2006, Parlamento/Consejo, C‑413/04, Rec. p. I‑11221, apartados 31 a 38, y de 28 de noviembre de 2006, Parlamento/Consejo, C‑414/04, Rec. p. I‑11279, apartados 29 a 36].
47. Si bien es cierto que dichas sentencias se referían a disposiciones que preveían la adaptación de actos de las instituciones que no habían sido adaptados mediante la propia Acta de adhesión de que se tratase, no es menos cierto que, como señaló el Abogado General en el punto 64 de sus conclusiones, la acepción muy restringida del concepto de adaptaciones derivada de dicha sentencia se formuló de manera global, con independencia de cuál fuese la disposición del Acta de adhesión correspondiente que servía de base para la adaptación adoptada y, por tanto, debe aplicarse con mayor motivo cuando, como ocurre en el presente caso, se trata de adaptar disposiciones de la propia Acta de adhesión para tener en cuenta una modificación de las normas comunitarias a las que se referían estas disposiciones.
48. En este sentido, el concepto de adaptaciones debe circunscribirse a las medidas que no puedan en ningún caso afectar al ámbito de aplicación de una de las disposiciones del Acta de adhesión relativas a la PAC ni modificar sustancialmente su contenido, sino que constituyan únicamente ajustes destinados a garantizar la coherencia de dicha Acta y de las nuevas disposiciones adoptadas por las instituciones comunitarias en el intervalo comprendido entre la firma del Acta de adhesión y la fecha de la propia adhesión.
49. En cuanto a la exigencia de necesidad requerida para la adopción de dicha medida de adaptación, basta indicar que tal exigencia se derivaría de manera directa de cualquier modificación de las normas comunitarias que se produjera como consecuencia de una innovación normativa por parte de las instituciones comunitarias que afectase a la PAC y que diese lugar a que se crease una discordancia entre las disposiciones del Acta de adhesión y el nuevo régimen resultante de esa modificación.
50. Sobre la base de estas consideraciones, procede verificar si puede calificarse a la Decisión controvertida de «adaptación que resulte necesaria».
51. Es necesario a este respecto, con carácter previo, analizar el contenido y el alcance de las modificaciones del Acta de adhesión resultantes del artículo 1, punto 5, de la citada Decisión y volver a situar dicha medida dentro del contexto general de la PAC en el que se enmarca.
– Sobre el alcance del mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos
52. La tesis de la República de Polonia según la cual el sistema de implantación con arreglo a un calendario de incrementos establecido en el artículo 1 bis del Reglamento nº 1259/1999 en su versión modificada por el Acta de adhesión sólo es aplicable a un numerus clausus
de ayudas directas enumeradas en el anexo de dicho Reglamento, y no a todos los pagos directos, es incompatible con una interpretación tanto literal como sistemática o teleológica de las disposiciones de que se trata.
53. Hay que señalar, en primer lugar, que el referido artículo 1 bis disponía que, en los nuevos Estados miembros, «los pagos directos concedidos en virtud de los regímenes de ayuda a que se refiere el artículo 1 se implantarán con arreglo al […] calendario de incrementos» recogido en ese mismo artículo. Por tanto, de ello se deduce expresamente que el sistema de implantación con arreglo a un calendario de incrementos había de aplicarse a todos los pagos directos concedidos en virtud de los regímenes de ayuda a que se refiere el artículo 1 del Reglamento nº 1259/1999.
54. El citado artículo 1 contenía, en su párrafo primero, una definición general del concepto de pagos directos a efectos de la aplicación del referido Reglamento: «pagos concedidos directamente a los agricultores con arreglo a los regímenes de ayuda de la [PAC] y financiados total o parcialmente por la sección de Garantía del FEOGA, excepto los contemplados en el Reglamento (CE) nº 1257/1999».
55. Este tenor indica que, con la única excepción, consignada expresamente, de los regímenes de ayuda establecidos por el Reglamento nº 1257/1999, el Reglamento nº 1259/1999 iba destinado a aplicarse a toda ayuda que respondiese a dicha definición, es decir, concedida directamente a los agricultores con arreglo a los regímenes de ayuda de la PAC y financiados total o parcialmente por la sección de Garantía del FEOGA.
56. Esta vocación del Reglamento nº 1259/1999 a aplicarse a cualquier régimen, existente o futuro, que establezca pagos directos, tal como se desprende de una interpretación literal de las disposiciones de referencia, resulta confirmada por el primer considerando de dicho Reglamento, a tenor del cual uno de los objetivos del referido Reglamento es «establecer algunas disposiciones comunes aplicables a los pagos directos concedidos en virtud de los diversos regímenes de ayuda a la renta que se inscriben en la [PAC]».
57. Además, esta interpretación literal se vio confirmada por la finalidad que inspiró la adopción del texto del artículo 1 bis del Reglamento nº 1259/1999 en su versión modificada por el Acta de adhesión. En efecto, de los trabajos preparatorios de la conferencia de adhesión se deduce que la intención de ésta era imponer el mecanismo denominado de «phasing‑in» en los nuevos Estados miembros para todos los pagos directos.
58. Así, en el documento de reflexión de 30 de enero de 2002, la Comisión preconizó la introducción progresiva de los pagos directos, sin someterlos a requisitos que pudieran limitar su alcance. Este planteamiento fue adoptado en la Posición común de la Unión Europea de 31 de octubre de 2002, mediante la cual los antiguos Estados miembros expresaron su voluntad de introducir progresivamente los pagos directos a lo largo de un período transitorio, sin que esta formulación general fuera acompañada de precisiones que redujesen su alcance. Por último, las conclusiones del Consejo Europeo de Copenhague de los días 12 y 13 de diciembre de 2002, que reflejan el resultado de las negociaciones de adhesión, indican que la cuestión de la introducción progresiva de los pagos directos en los nuevos Estados miembros fue resuelta en los términos de la Posición común de 31 de octubre de 2002, por lo que esta cuestión no dio lugar a un compromiso que habría consistido en limitar el alcance del mecanismo denominado de «phasing‑in».
59. Por otra parte, esta interpretación literal no resulta desvirtuada en modo alguno por el texto del artículo 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 1259/1999.
60. Este segundo párrafo del artículo 1 indica, en relación con los pagos directos, que «estos regímenes de ayuda figuran en el anexo del presente Reglamento».
61. Contrariamente a lo que afirma la República de Polonia, no puede interpretarse esta disposición en el sentido de que el artículo 1 únicamente se refiere a los regímenes de ayuda enumerados con carácter taxativo en el anexo del Reglamento nº 1259/1999.
62. Tal tesis no es compatible con una interpretación sistemática del artículo 1, párrafo segundo, del citado Reglamento, que se refiere al anexo de este último.
63. En efecto, de lo dispuesto en el artículo 1, párrafo segundo, en relación con el artículo 11, apartado 4, segundo guión, del Reglamento nº 1259/1999, se desprende que el ámbito de aplicación de este Reglamento resulta de la definición general que figura en su artículo 1, párrafo primero, y no de la enumeración contenida en el anexo de dicho Reglamento.
64. El artículo 11, apartado 4, segundo guión, del mencionado Reglamento autoriza a la Comisión para adoptar, de conformidad con el procedimiento denominado «del Comité de gestión», «las modificaciones del anexo que resulten necesarias atendiendo a los criterios establecidos en el artículo 1».
65. La lectura de esta disposición pone claramente de manifiesto que el legislador comunitario simplemente pretendió otorgar a la Comisión una competencia de ejecución con la finalidad de garantizar la actualización constante del anexo del Reglamento nº 1259/1999 en caso de implantación de nuevas ayudas que respondan a los criterios establecidos en el artículo 1, párrafo primero, del citado Reglamento. Así pues, la Comisión está facultada únicamente para modificar dicho anexo para hacer que figuren en él los pagos directos establecidos o modificados por el legislador comunitario que respondan a dichos criterios.
66. Es innegable asimismo que la inclusión de un régimen de ayudas en dicho anexo únicamente puede tener lugar cuando ese régimen cumpla los requisitos establecidos en el artículo 1, párrafo primero, del Reglamento nº 1259/1999, ya que el referido anexo no es más que una concreción de esta disposición.
67. De ello se deduce que el criterio esencial que define el ámbito de aplicación del Reglamento nº 1259/1999 reside en los requisitos establecidos en el artículo 1, párrafo primero, de este Reglamento, y no en la inclusión de una ayuda determinada en el anexo del citado Reglamento.
68. Por último, como señaló el Abogado General en el punto 72 de sus conclusiones, una interpretación teleológica de los artículos 1 y 1 bis del Reglamento nº 1259/1999 conduce a idéntica conclusión, puesto que la finalidad que justificaba el establecimiento del sistema de implantación de los pagos directos mediante un calendario de incrementos en los nuevos Estados miembros aboga por que se reconozca un alcance general a dicho sistema.
69. En efecto, el interés en no retrasar la necesaria reestructuración del sector agrícola de dichos Estados miembros y en no crear considerables disparidades de ingresos y distorsiones sociales mediante la concesión de ayudas desproporcionadas en relación con el nivel de ingresos de los agricultores y de la población en general era aplicable al conjunto del sector agrícola y, por tanto, a todas las ayudas directas existentes o futuras. Además, si el sistema de implantación con arreglo a un calendario de incrementos sólo hubiera ido destinado a aplicarse a determinados cultivos, es decir, a aquellos para los que ya se hubieran establecido pagos directos antes de la adopción del Acta de adhesión, habría existido el riesgo de que los agricultores de dichos Estados miembros se hubieran apartado de ellos para dedicarse a los cultivos para los que habrían podido obtener de entrada pagos directos integrales.
70. De todo lo antedicho se desprende que la interpretación del artículo 1 bis del Reglamento nº 1259/1999 en su versión modificada por el Acta de adhesión que defiende la demandante, según la cual el sistema de implantación de los pagos directos con arreglo a un calendario de incrementos previsto en dicha disposición únicamente sería aplicable a un numerus clausus de ayudas directas enumeradas en el anexo del citado Reglamento, y no a todos los pagos directos que respondan a los criterios establecidos en el artículo 1, párrafo primero, del mismo Reglamento, no es compatible con la letra ni con el espíritu de dicho Reglamento.
71. Teniendo en cuenta esta conclusión, y atendiendo al concepto de «adaptaciones que resulten necesarias» en el sentido del artículo 23 del Acta de adhesión, tal como aparece precisado en los apartados 44 a 48 de la presente sentencia, procede verificar si, al adoptar la Decisión controvertida, el Consejo rebasó las competencias que le confiere el artículo 23 del Acta de adhesión.
– Sobre la conformidad de la Decisión controvertida con el concepto de «adaptaciones que resulten necesarias» en el sentido del artículo 23 del Acta de adhesión
72. Como se ha señalado en los apartados 53 a 70 de la presente sentencia, el artículo 1 bis del Reglamento nº 1259/1999 en su versión modificada por el Acta de adhesión, en relación con el artículo 1 de este Reglamento, estableció un sistema general de implantación de los pagos con arreglo a un calendario de incrementos con respecto a todas las ayudas directas que respondan a los criterios establecidos en el párrafo primero del citado artículo 1 concedidas por los nuevos Estados miembros.
73. El referido artículo 1 bis
fue introducido en el Reglamento nº 1259/1999 por el capítulo 6.A, punto 27, del anexo II del Acta de adhesión, que se ajusta de esta forma al sistema de implantación de las ayudas directas con arreglo a un calendario de incrementos, establecido por el citado Reglamento.
74. A continuación, el Reglamento nº 1259/1999, modificado de esta forma por el Acta de adhesión, fue derogado por el Reglamento nº 1782/2003 a partir del 1 de mayo de 2004. Del artículo 1 y del anexo I de este último Reglamento se desprende que éste añade a los ya existentes los regímenes de ayuda directa a los agricultores que producen frutos de cáscara y cultivos energéticos, y prevé pagos adicionales en el marco del régimen de ayuda directa al sector lechero.
75. Por último, mediante la Decisión controvertida, el Consejo sustituyó las disposiciones del punto 27 del capítulo 6.A del anexo II del Acta de adhesión, que modificaban el Reglamento nº 1259/1999, por disposiciones que modifican el Reglamento nº 1782/2003, para tener en cuenta las adaptaciones introducidas en la PAC por la adopción de este último Reglamento. Así, la Decisión controvertida inserta un artículo 143 bis en el Reglamento nº 1782/2003, artículo que reproduce, para los pagos directos en los nuevos Estados miembros, el calendario y los porcentajes fijados anteriormente en el artículo 1 bis del Reglamento nº 1259/1999 en su versión modificada por el Acta de adhesión.
76. Como se ha señalado en los apartado 57 y 58 de la presente sentencia, el criterio de la aplicación general del mecanismo denominado de «phasing-in» a todas las ayudas directas fue acordado durante las negociaciones de adhesión y previsto expresamente por el Acta de adhesión, que introdujo el artículo 1 bis en el Reglamento nº 1259/1999.
77. Este artículo fijó un calendario que indica, para cada año correspondiente, un porcentaje para la implantación en los nuevos Estados miembros de las ayudas directas a que se refiere el artículo 1 del citado Reglamento.
78. Ahora bien, consta que el artículo 1, punto 5, de la Decisión controvertida se limita a prever la implantación de los pagos directos mediante un calendario de incrementos en los nuevos Estados miembros con arreglo al mismo calendario y los mismos porcentajes fijados anteriormente en el artículo 1 bis del Reglamento nº 1259/1999, en su versión modificada por el Acta de adhesión.
79. Por consiguiente, no puede considerarse que la Decisión controvertida haya aportado una modificación sustancial al ámbito de aplicación del mecanismo denominado de «phasing-in» o al contenido esencial de las obligaciones y derechos que de él se derivan, puesto que ni el calendario, ni los porcentajes de las ayudas de que se trata han resultado afectados. En estas circunstancias, debe considerarse que la Decisión controvertida es una adaptación necesaria del Acta de adhesión, a resultas de la reforma de la PAC.
80. Por tanto, al adoptar dicha Decisión, el Consejo no rebasó las competencias que se le atribuyen en el artículo 23 del Acta de adhesión para proceder a las adaptaciones de las disposiciones de dicha Acta relativas a la PAC que puedan considerarse necesarias como consecuencia de una modificación de las normas comunitarias.
81. De todo lo antedicho se deduce que debe desestimarse por infundado el primer motivo invocado por la República de Polonia, según el cual el Consejo, al adoptar la Decisión controvertida, rebasó las competencias que se le atribuyen en el artículo 23 del Acta de adhesión.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de no discriminación
Posición de las partes
82. La República de Polonia, apoyada por los Estados miembros coadyuvantes, considera que la ampliación del mecanismo de implantación con arreglo a un calendario de incrementos a todos los pagos directos implica una discriminación entre los productores agrícolas de los antiguos Estados miembros y los de los nuevos Estados miembros, cuando todos estos agricultores deberían haber sido tratados con arreglo a idénticos principios desde la adhesión de los nuevos Estados miembros.
83. La posición adoptada a este respecto por el Consejo y la Comisión se basa en la constatación realizada en el marco del examen del primer motivo, según la cual el artículo 1 del Reglamento nº 1259/1999 contenía una definición general que se refiere a todo pago directo concedido en el marco de la PAC y que cumpla los requisitos en él enumerados.
84. En este sentido, la Decisión controvertida no da un alcance más amplio al mecanismo denominado de «phasing-in» que el que había previsto el Acta de adhesión en su redacción inicial, por lo que la discriminación alegada fue creada por el Derecho primario y no por dicha Decisión. Por otra parte, el Consejo señala que la situación de la agricultura en los nuevos Estados miembros es radicalmente diferente a la existente en los antiguos Estados miembros y que requiere una adaptación progresiva a las normas comunitarias.
Apreciación del Tribunal de Justicia
85. En el marco del segundo motivo, la demandante alega básicamente que, como consecuencia de la Decisión controvertida, la excepción al principio de igualdad de trato que implica la aplicación del mecanismo denominado de «phasing-in» se extendió más allá de los límites trazados por el Acta de adhesión, por lo que dicha Decisión supone una ampliación arbitraria de un mecanismo discriminatorio que acentúa la diferencia de trato entre los antiguos y los nuevos Estados miembros.
86. A este respecto basta recordar que el principio de no discriminación exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencia de 30 de marzo de 2006, España/Consejo, C‑87/03 y C‑100/03, Rec. p. I‑2915, apartado 48 y jurisprudencia citada).
87. Pues bien, sin que sea necesario examinar la argumentación del Consejo según la cual la Decisión controvertida no puede ser discriminatoria, puesto que se deriva directamente del Acta de adhesión, consta que, en el caso de autos, la situación de la agricultura de los nuevos Estados miembros era radicalmente diferente a la existente en los antiguos Estados miembros, lo que justificó una aplicación progresiva de las ayudas comunitarias, en particular de las relativas a los regímenes de ayuda directa, para no perturbar la necesaria reestructuración en marcha en el sector agrícola de estos nuevos Estados miembros.
88. De estas consideraciones se deduce que la demandante se encuentra en una situación que no es comparable a la de los antiguos Estados miembros que se benefician sin límites de los regímenes de ayuda directa, lo que impide establecer una comparación válida (véase, por analogía, la sentencia de 13 de octubre de 1992, España/Consejo, C‑73/90, Rec. p. I‑5191, apartado 34).
89. Por tanto, debe desestimarse por infundado el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de buena fe
Posición de las partes
90. El tercer motivo invocado por la República de Polonia se refiere a la supuesta violación del principio de buena fe por el que se rige el Derecho de los tratados. Según dicho Estado miembro, el Tratado de adhesión, del que forma parte el Acta de adhesión, fue negociado, firmado y ratificado de buena fe por todas las partes contratantes, por lo que la Comunidad no debería, mediante actos posteriores a la firma de dicha Acta, haber contravenido los objetivos de esta última ni frustrado las expectativas legítimas de las referidas partes y de las personas que operan en su territorio.
91. En el marco de este motivo, el Consejo, que conviene en que la buena fe presidió las negociaciones de adhesión, subraya que todas las partes en el Tratado de adhesión, entre las que se encuentra la demandante, dieron libremente su consentimiento a las disposiciones que conceden al Consejo la facultad de adaptar las disposiciones del anexo del Acta de adhesión relativas a la PAC antes incluso de la adhesión. Por tanto, el uso de esta facultad mediante la adopción de la Decisión controvertida no puede ser considerado, en ningún caso, una violación del principio de buena fe.
Apreciación del Tribunal de Justicia
92. Por lo que respecta al tercer motivo, es patente que, como se ha señalado en el apartado 79 de la presente sentencia, la Decisión controvertida incorpora el principio y los criterios de aplicación del mecanismo denominado de «phasing‑in» por lo que se refiere a los pagos directos en los nuevos Estados miembros tal como habían sido incluidos en el Acta de adhesión, sin ampliar su alcance, por lo que no puede considerarse que dicha Decisión desvirtúe el compromiso resultante de las negociaciones de adhesión, contrariamente a lo que afirma la demandante.
93. Al no poder acogerse tampoco el tercer motivo, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
94. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber soli citado el Consejo que se condene en costas a la República de Polonia y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. Con arreglo al artículo 69, apartado 4, del mismo Reglamento, procede que las partes coadyuvantes soporten sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República de Polonia.
3) La República de Letonia, la República de Lituania y la República de Hungría, así como la Comisión de las Comunidades Europeas, cargarán con sus propias costas.