62000CC0253_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I Introduction
1. La Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Royaume-Uni) a posé dans la présente procédure une question sur l'interprétation d'une disposition du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes .
2. La question préjudicielle posée à la Cour va au-delà de la problématique spécifique de l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes et revêt un caractère de principe en droit. Il s'agit pour l'essentiel de déterminer si et, dans l'affirmative, dans quelles circonstances un particulier peut obtenir dans le cadre d'une procédure civile qu'un autre particulier respecte le droit communautaire, et ce alors que, d'après un organisme de contrôle de droit public, il n'existe aucune raison de mettre fin à la violation du droit communautaire. La présente affaire concerne plus particulièrement la violation d'une disposition d'un règlement communautaire.
3. La question posée concerne pour l'essentiel les répercussions du droit communautaire en droit national dans des matières qui, dans une large mesure, relèvent toujours de l'ordre juridique national, comme le respect de règlements et l'accès au juge. Étant donné que l'interprétation du droit communautaire lui est réservée, la Cour doit préciser les exigences que le droit communautaire fixe au droit national. Cela signifie, entre autres, qu'elle doit répondre à la question de savoir dans quelle mesure les règles de procédure nationales doivent ouvrir une voie de recours à certains particuliers qui y ont intérêt lorsque leur situation est affectée par la violation du droit communautaire de la part d'un autre particulier.
II Le cadre juridique
Droit communautaire
4. Quelques règlements adoptés en vertu des articles 36 CE et 37 CE occupent une position centrale dans le présent litige. Ces règlements instituent une organisation commune des marchés dans le secteur des produits agricoles, en particulier dans le secteur des fruits et légumes. Le Conseil a arrêté un règlement de base, tandis que la Commission a adopté des règlements comportant des normes de qualité détaillées pour des variétés de fruits et de légumes spécifiques, en vertu des compétences qui lui ont été confiées par le règlement du Conseil. Ces normes de qualité précisent les particularités de diverses dispositions relatives au marquage, notamment au nom de la variété.
5. En vertu de l'article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement (CEE) n° 1035/72 du Conseil, du 18 mai 1972, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, des normes communautaires, qualifiées ci-dessous de «normes de qualité», devaient être appliquées à des produits spécifiques, dont les raisins de table, destinés à être livrés à l'état frais au consommateur.
6. Ce règlement a été remplacé à compter du 1er janvier 1997 par le règlement n° 2200/96. La base juridique des normes applicables aux raisins de table arrêtées par le règlement (CEE) n° 1730/87 de la Commission, du 22 juin 1987, fixant des normes de qualité pour les raisins de table (JO L 163, p. 25), n'a pas disparu.
7. D'après le troisième considérant du règlement n° 2200/96, le législateur communautaire veut, par l'institution d'un système de normes de qualité, créer, «d'une part, un cadre de référence contribuant à la loyauté des échanges et à la transparence des marchés et [élimine(r)], d'autre part, de ces marchés les produits dont la qualité n'est pas satisfaisante». Le respect des normes participe ainsi à l'amélioration de la rentabilité de la production elle-même .
8. Les normes de qualité applicables aux raisins de table ont été fixées par le règlement n° 1730/87 . Ces normes définissent les qualités que doit présenter le raisin de table après conditionnement et emballage. Des dispositions concernent la qualité générale, la grosseur, les tolérances admises, l'emballage et le marquage. Plus précisément, la partie VI de l'annexe, sous b), indique que chaque colis doit porter le nom de la variété, en caractères lisibles, indélébiles et visibles de l'extérieur. L'annexe comprend aussi une liste de variétés. Le règlement (CEE) n° 93/91 de la Commission, du 15 janvier 1991, modifiant le règlement n° 1730/87 en ce qui concerne les listes des variétés, a ajouté le nom de la variété «Superior Seedless» à la liste.
9. Certaines autres modifications qui nous intéressent en l'occurrence ont été par la suite apportées au règlement n° 1730/87. Le règlement (CEE) n° 291/92 de la Commission, du 6 février 1992, modifiant le règlement n° 1730/87, a modifié la liste des variétés en ce sens qu'elle doit désormais être considérée comme étant «non limitative». L'objectif de cette modification est libellé comme suit au premier considérant du règlement: «qu'il doit apparaître de façon claire que ces normes sont applicables à toutes les variétés de raisins de table destinées à la consommation à l'état frais dans la Communauté». Le doute qui existait auparavant lorsque la liste était encore limitative quant à la question de savoir si les raisins ne figurant pas dans cette liste étaient purement et simplement exclus du champ d'application des dispositions relatives aux normes de qualité a ainsi été levé. Le règlement (CE) n° 888/97 de la Commission, du 16 mai 1997, modifiant certaines dispositions des normes fixées pour les fruits et légumes frais, a amendé certaines dispositions applicables aux fruits et aux légumes frais, à savoir la disposition relative à l'identification du conditionneur et/ou de l'expéditeur, ainsi que celle relative à l'origine du produit.
10. Les articles 5 et 6 du règlement n° 2200/96 sont libellés comme suit:
«Article 5
1. Les mentions prévues par les normes en matière de marquage doivent être indiquées en caractères lisibles et visibles sur l'un des côtés de l'emballage, soit par impression directe indélébile, soit au moyen d'une étiquette intégrée ou solidement fixée au colis.
[...]
Article 6
Au stade de la vente au détail, lorsque les produits sont offerts en emballage, les mentions prévues en matière de marquage doivent être présentées de façon lisible et apparente.
[...]
Les produits peuvent ne pas être présentés en emballage à condition que le détaillant appose sur la marchandise mise en vente une pancarte portant en caractères très apparents et lisibles les indications prévues par les normes et relatives à:
la variété,
l'origine du produit,
la catégorie.»
11. Le système des normes de qualité est applicable à toutes les phases de commercialisation du produit et le détenteur du produit est responsable du respect de ces normes. L'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 est la disposition légale dont Antonio Muñoz y Cia SA, et Superior Fruiticola SA (ci-après «Muñoz») demande l'application dans la présente affaire:
«Le détenteur des produits pour lesquels des normes sont adoptées ne peut exposer ces produits en vue de la vente, les mettre en vente, les vendre, les livrer ou les commercialiser de toute autre manière à l'intérieur de la Communauté que s'ils sont conformes à ces normes. Il est responsable du respect de cette conformité.
[...]» .
Droit national
12. Au Royaume-Uni, le Horticultural Marketing Inspectorate, qui dépend du ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation, est l'organisme compétent pour effectuer les contrôles prévus par l'article 8 du règlement n° 1035/72 ou l'article 7 du règlement n° 2200/96. Le Horticultural and Agricultural Act 1964 (dans sa version modifiée) prévoit des sanctions pénales lorsque des produits sont mis en vente sans respecter les normes de qualité communautaires.
III Éléments de faits et procédure
En fait
13. Les parties demanderesses, établies en Espagne, Muñoz, produisent et commercialisent des raisins en Espagne en grandes quantités. Elles écoulent leur récolte depuis 1987 au Royaume-Uni notamment.
14. Les parties défenderesses au principal sont Frumar Ltd, filiale de Redbridge Produce Marketing Ltd, et cette dernière (ci-après «Frumar»). Frumar importe des fruits et légumes au Royaume-Uni et les distribue notamment à des grands détaillants comme Tesco, Asda et Sainsbury.
15. Le litige en cause concerne des raisins et, en particulier, des raisins de table désignés par le nom de variété «Superior Seedless». Cette variété est l'une des variétés les plus chères de raisin blanc sans pépins qui sont vendues au Royaume-Uni. Sa valeur est encore accrue du fait qu'elle est déjà disponible à une date précoce dans la saison; les raisins arrivent sur le marché alors qu'il n'est pas encore possible d'acheter d'autres raisins de première qualité sans pépins. Muñoz cultive et vend cette variété.
16. Frumar commercialise des raisins blancs primeurs sans pépins sur le marché britannique sous les noms «White Seedless» et «Sult». Elle se procure ces raisins auprès d'une entreprise espagnole autre que Muñoz . À la suite d'expertises réalisées pour le compte de Muñoz, il s'est avéré qu'il s'agissait en fait de raisins relevant de la variété «Superior Seedless». Frumar a admis les résultats de cette expertise, uniquement d'ailleurs dans la perspective du présent litige.
17. Muñoz s'est plainte à plusieurs reprises auprès du Horticultural Marketing Inspectorate du marquage inexact des produits par Frumar. Ce service n'a cependant jamais engagé d'action à la suite de ces plaintes.
Le litige au principal
18. En 1998, Muñoz a engagé devant la High Court of Justice (England & Wales) une action à l'encontre de Frumar, lui faisant grief d'avoir enfreint les règlements nos 1035/72 et 2200/96.
19. Par ordonnance du 26 mars 1999, la High Court of Justice (England & Wales) a rejeté cette action. Le rejet de l'action est fondé sur l'idée que Muñoz ne tire pas des règlements communautaires en cause le droit d'engager une procédure civile pour violation de ces règlements, même si Frumar les a enfreints.
20. Dans le cadre de la procédure d'appel dont elle a saisi la Court of Appeal (England & Wales), Muñoz estime que la décision de la High Court est erronée sur ce point.
La question préjudicielle
21. Par ordonnance du 14 juin 2000, parvenue au greffe de la Cour le 26 juin 2000, la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) a saisi la Cour de justice à titre préjudiciel en lui posant la question suivante:
«Le règlement (CE) n° 2200/96 engendre-t-il [et le règlement (CEE) n° 1035/72 engendrait-il, lorsqu'il était en vigueur] pour les personnes qui font le commerce d'un fruit ou d'un légume à l'intérieur de la Communauté, une obligation juridique de satisfaire aux conditions requises concernant le nom de variété prévu par une norme de qualité applicable à ce fruit ou à ce légume, qu'une juridiction nationale devrait faire respecter dans le cadre d'un procès civil intenté par une personne qui est un important producteur communautaire du fruit ou du légume concerné?»
IV Appréciation
Objet
22. Comme nous l'avons indiqué en introduction, la question préjudicielle va au-delà de la problématique spécifique de l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes et concerne les répercussions du droit communautaire dans des secteurs qui, dans une large mesure, relèvent toujours de l'ordre juridique national. Nous aborderons cette question en trois étapes en examinant les points suivants:
le droit communautaire donne-t-il à un particulier le droit d'exiger qu'un autre particulier respecte une disposition d'un règlement?
s'il y a lieu de répondre par l'affirmative à la première question, le droit communautaire exige-t-il qu'il doit aussi pouvoir faire appliquer ce droit?
s'il y a lieu de répondre par l'affirmative à ces deux questions, dans quelle mesure le droit communautaire exige-t-il que l'ordre juridique national prévoie une voie de recours?
23. La première étape est étroitement liée à la théorie de l'effet direct des règlements. En vertu de l'article 249 CE, les règlements sont obligatoires dans tous leurs éléments et ils sont directement applicables dans tout État membre. En conséquence, les règlements comportent des obligations de droit public directement applicables aux particuliers à l'égard de l'autorité et ils accordent aussi des droits aux particuliers à l'égard de cette même autorité. Il y a lieu de déterminer en l'occurrence dans quelle mesure ces obligations s'appliquent aussi dans les relations réciproques entre particuliers. En d'autres termes, dans quelle mesure l'obligation à l'égard de l'autorité s'applique-t-elle aussi à l'égard des tiers et dans quelle mesure ces derniers à l'inverse peuvent-ils tirer d'un règlement le droit de faire en sorte qu'un particulier s'abstienne d'enfreindre les dispositions de ce règlement?
24. La deuxième étape concerne le contrôle du respect des dispositions des règlements. En vertu des obligations qui leur incombent, les États membres ont désigné une autorité de contrôle et, indépendamment de cet élément, ils ont pour mission d'assurer le respect des règlements. Dans le cadre des limites fixées par le droit communautaire, ils sont libres de déterminer les sanctions applicables en cas de violation du droit communautaire et, dans certaines circonstances, ils peuvent aussi s'abstenir d'imposer une sanction. Dans quelle mesure le contrôle du respect en droit privé par un particulier peut-il, avec l'intervention du juge civil, être considéré comme un complément admissible ou même nécessaire au contrôle du respect qui relève du droit public?
25. La troisième étape porte sur la question de l'accès au juge. L'accès au juge ouvert aux particuliers est régi, en premier lieu, par les règles nationales de procédure. Il appartient à la Cour de déterminer sur ce point quelles exigences le droit communautaire fixe au droit national de la procédure. Il s'agit plus particulièrement de déterminer dans quelles circonstances des tiers doivent pouvoir disposer d'une voie de recours afin d'imposer le respect d'une disposition communautaire relevant du droit public. Nous examinons dans ce cadre la question de savoir si le tiers doit prouver l'existence d'un intérêt réel, tout en nous interrogeant sur la mesure dans laquelle ce tiers doit tout d'abord avoir épuisé d'autres possibilités afin de pouvoir mettre en oeuvre le respect des dispositions communautaires. On peut par exemple songer au dépôt d'une plainte auprès de l'autorité de contrôle de l'État membre.
26. Ces éléments ne signifient d'ailleurs pas que l'objet et la portée du règlement n° 2200/96 et des normes de qualités qui sont fondées sur ses dispositions ne jouent aucun rôle dans les réponses à apporter. Il y a notamment lieu de déterminer dans la présente affaire dans quelle mesure les normes de qualité applicables aux fruits et légumes visent (notamment) à protéger des entreprises concurrentes et dans quelle mesure elles peuvent aussi assurer effectivement cette protection. L'objet et la portée du règlement n° 2200/96 tracent le cadre dans lequel s'inscrit la réponse à la question déférée à la Cour.
Le cadre: objet et portée du règlement n° 2200/96
27. Le règlement n° 2200/96 introduit notamment un système de normes de qualité communautaires applicables aux fruits et légumes. Ces normes s'appliquent à tous les raisins de table proposés au consommateur pour être consommés à l'état frais. Ce système a entre autres pour caractéristique que les fruits et légumes en l'espèce, des raisins de table sont identifiables lors de leur commercialisation sous le nom de leur variété propre. La lecture du règlement n° 1730/87 montre par ailleurs que les variétés de raisins énumérées en annexe à ce règlement doivent être commercialisées sous le nom ou un synonyme de celui-ci visé dans cette annexe. Comme l'a fait observer à juste titre la Commission dans ses observations écrites, ces obligations sont déjà applicables lorsque les produits quittent la zone de production et elles sont valables à tous les stades de commercialisation. Il résulte de l'article 6 du règlement n° 2200/96 que l'obligation d'indiquer le nom de la variété s'applique aussi lorsque les raisins sont proposés sans emballage chez un détaillant. Le détenteur de produits en l'espèce, Frumar est responsable du respect des normes, comme le précise le cinquième considérant du règlement.
28. Le non-respect de cette obligation de marquage et d'autres obligations découlant du règlement, telles que la répartition en catégories, peut-être préjudiciable tant aux intérêts des consommateurs qu'à ceux des entreprises concurrentes. C'est ce dernier aspect qui est en cause dans la procédure au principal. Muñoz a souligné dans ses observations écrites l'intérêt concret que représentait pour elle le respect des normes de qualité par son concurrent, à savoir Frumar. Le mode de commercialisation adopté par Frumar a pour conséquence que la même variété de raisins se retrouve sur le marché sous plus d'un nom, ce qui affecte la transparence du marché des raisins de table et les activités de la chaîne de distribution. On peut admettre que Muñoz en éprouve un préjudice. Par ailleurs, la Court of Appeal (England & Wales) ne semble pas encore convaincue de l'existence d'un préjudice. Étant donné que les noms de raisins n'ont pas une grande réputation en général dans le public, le fait de proposer la même variété de raisins sous plus d'un nom ne devrait pas influencer les ventes, comme nous le déduisons du raisonnement suivi par la juridiction de renvoi. Quoi qu'il en soit, nous jugeons plausible que cette situation affecte en tout cas la distribution et soit susceptible de provoquer un préjudice dans le chef de Muñoz.
29. Il importe maintenant de déterminer si ce préjudice est la conséquence de la violation d'un intérêt que le règlement entend protéger. Pour répondre à cette question, nous nous référerons tout d'abord aux objectifs poursuivis par le règlement et, ensuite, à la portée et à l'objet de la politique agricole commune et des organisations communes des marchés qui constituent un élément essentiel de cette politique.
30. Le troisième considérant du règlement n° 2200/96 évoque les objectifs des normes de qualité communautaires. Dans ses observations écrites, Muñoz en déduit que le système des normes de qualité applicable aux fruits et légumes vise à la fois à protéger les opérateurs qui les offrent à la vente et les consommateurs. Nous sommes d'accord avec cette conclusion: parmi les trois objectifs visés, la loyauté des échanges vise en premier lieu à protéger les opérateurs qui offrent les produits, l'élimination des produits dont la qualité n'est pas satisfaisante vise principalement à protéger le consommateur, tandis que la transparence des marchés est de l'intérêt des deux groupes.
31. La Commission cite aussi le vingtième considérant du règlement, qui précise que «les règles de l'organisation commune des marchés doivent être respectées par l'ensemble des opérateurs auxquels elles s'appliquent, sauf à fausser le jeu desdites règles». Comme la Commission le fait valoir à juste titre, le système des normes de qualité n'est efficace que si les normes sont appliquées à tous les stades de la commercialisation.
32. L'objectif poursuivi par le règlement doit évidemment être examiné à la lumière des objectifs de la politique agricole commune, énoncés à l'article 33 CE. En soi, cette énumération de quelques objectifs divergents, de nature tant sociale qu'économique, donne peu d'indications pour répondre à la question du juge de renvoi. Nous en déduisons il est vrai que la protection du consommateur qui n'est pas visée à l'article 33 CE ne saurait être le seul objectif principal de l'organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes.
33. Des organisations communes des marchés ont été mises sur pied dans un certain nombre de secteurs pour réaliser les objectifs de la politique agricole commune. Ces organisations communes des marchés instituent, en premier lieu, des relations juridiques entre producteurs et commerçants de produits agricoles, d'une part, et pouvoirs publics communautaires et nationaux, de l'autre. Elles concernent cependant aussi les relations réciproques existant entre producteurs et commerçants. Nous trouvons les exemples les plus manifestes de cet effet «horizontal» dans les régimes de quotas qui font partie des organisations communes des marchés. Ainsi, l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre précise que les États membres peuvent répartir les quotas de sucre entre entreprises. Nul ne peut nier que la cession d'un quota d'une entreprise à une autre entreprise affecte directement les relations existant entre elles. Il en va de même pour la cession d'un quota laitier en cas de cession d'une exploitation laitière. Le quota disponible pour cette exploitation est cédé en même temps que l'exploitation elle-même au producteur qui reprend l'exploitation, selon les modalités fixées par l'État membre. D'après nous, un système de normes de qualité affecte aussi les relations entre entreprises. En effet, un système de ce type régit directement les relations concurrentielles dans un secteur déterminé, puisqu'il conditionne le comportement des parties sur les marchés.
34. Un autre élément des organisations communes des marchés que nous jugeons important pour la présente affaire est qu'elles se caractérisent par un régime détaillé dans lequel la responsabilité des producteurs et des commerçants est décrite avec précision. Ils peuvent savoir de façon très précise quelles normes ils doivent respecter. De plus, ce système connaît peu d'exceptions qui s'expliquent par les circonstances propres à la sphère des producteurs et des commerçants. Souvent, seule la force majeure est admise en tant que motif de justification.
35. En résumé, le règlement n° 2200/96 et les normes de qualité applicables aux raisins de table qui sont fondées sur ses dispositions ont (notamment) pour but de protéger la loyauté des échanges. Les relations réciproques entre producteurs et commerçants sont ainsi en même temps réglementées. De plus, le contenu des obligations découlant du règlement est déterminé avec précision et sans exception.
36. Il est donc établi qu'un commerçant a un intérêt justifié par le règlement à ce que les normes de qualité soient respectées par les autres commerçants. Il faut néanmoins se demander si un commerçant tel que Muñoz tire du règlement un droit à ce que ses concurrents respectent ce règlement et s'il peut l'invoquer à l'égard de ces concurrents. La réponse à cette question est au coeur des présentes conclusions.
La première étape: l'effet direct des règlements et le droit au contrôle de leur respect dans les relations horizontales
37. La Cour s'est penchée à de nombreuses reprises et selon des points de vue différents sur la question de l'effet direct. La question de savoir si une disposition communautaire est assortie d'un effet direct dépend, en premier lieu, du contenu de cette disposition, la Cour tenant naturellement compte aussi dans ce cadre de la portée de cette disposition. En bref, les dispositions de droit primaire et de droit secondaire peuvent avoir un effet direct si elles sont libellées en des termes clairs, précis et inconditionnels. Par définition, de telles dispositions sont susceptibles d'être invoquées par un justiciable devant le juge national, sans qu'il soit nécessaire pour ce faire que des mesures d'exécution plus spécifiques aient été adoptées .
38. Il ne fait selon nous aucun doute que le contenu de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 a un effet direct. Cette disposition est en effet inconditionnelle et suffisamment précise et son effet à l'égard des particuliers n'est pas subordonné à des mesures d'exécution nationales. D'ailleurs, la Cour a déjà déclaré expressément dans son arrêt Lewis e.a. que les règlements portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes ont un effet direct .
39. La question de l'effet direct concerne tant les relations juridiques entre justiciable et pouvoirs publics que les relations juridiques entre justiciables eux-mêmes. La question qui est posée en l'espèce concerne les relations juridiques réciproques entre justiciables. Cette question touche ainsi à ce que la doctrine qualifie souvent d'effet direct horizontal du droit communautaire. Dans la jurisprudence, l'effet direct horizontal, en tant que critère distinctif par rapport à l'effet direct vertical, ne joue un rôle important que dans le cas des directives et non dans celui des normes directement applicables (comme les règlements).
40. Rappelons pour commencer la jurisprudence relative aux directives. La Cour s'est prononcée à de nombreuses reprises sur l'effet direct des directives. Cette jurisprudence précise pour l'essentiel qu'une directive peut faire naître des droits à l'encontre d'organes publics, mais non à l'encontre de particuliers. La Cour motive sa position comme suit : l'article 249 CE attribue un effet contraignant aux directives, mais uniquement à l'égard de chacun des États membres destinataires. La jurisprudence de la Cour vise à éviter qu'un État membre tire avantage de sa méconnaissance du droit communautaire. Il serait en effet inacceptable qu'un État, qui est contraint par le législateur communautaire d'arrêter certaines dispositions en vue de régir ses relations avec les particuliers et d'accorder aux particuliers la possibilité de revendiquer certains droits, puisse nier ces droits aux particuliers en invoquant le non-respect de ses engagements. D'un autre côté, une directive ne peut pas, en soi, imposer d'obligations aux particuliers et ne peut donc pas être, en tant que telle, invoquée à l'égard de particuliers. Par la suite, la Cour établit une comparaison avec les règlements. Si l'on reconnaissait éventuellement un effet horizontal aux directives, cela «reviendrait [en effet] à reconnaître à la Communauté le pouvoir d'édicter avec effet immédiat des obligations à la charge des particuliers alors qu'elle ne détient cette compétence que là où lui est attribué le pouvoir d'adopter des règlements» .
41. Ce faisant, la Cour déclare en fait qu'une disposition d'un règlement a un effet direct entre particuliers. De plus, dans son arrêt du 14 décembre 1971, la Cour a déclaré: «[...] en raison de sa nature même et de sa fonction dans le système des sources du droit communautaire, il [le règlement] produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que les juridictions nationales ont l'obligation de protéger».
42. Sur ce point, Muñoz a raison lorsque, dans ses observations écrites, elle déclare: c'est en arrêtant un règlement et non une directive que le législateur communautaire vise à imposer directement des obligations aux commerçants afin qu'ils s'abstiennent d'activités susceptibles d'influencer défavorablement les échanges. L'objectif principal n'est donc pas de contraindre l'État membre à mettre un système de contrôle sur pied.
43. La jurisprudence relative aux dispositions directement applicables du traité CE lui-même lève tout doute éventuel sur l'effet d'un règlement entre particuliers. Nous renvoyons en particulier sur ce point à l'arrêt Angonese, dans lequel la Cour en arrive à la conclusion que l'interdiction de discrimination fondée sur la nationalité, visée à l'article 39 CE, s'applique aussi aux particuliers. La Cour fonde notamment cette conclusion en considérant que le principe de non-discrimination est énoncé en des termes généraux et ne s'adresse pas en particulier aux États membres. Ce cas d'espèce concernait une discrimination éventuelle découlant d'une condition à laquelle un employeur déterminé liait le recrutement de personnel. La circonstance que certaines dispositions du traité CE sont formellement adressées aux États membres n'empêche pas non plus que, simultanément, des droits puissent être attribués à des particuliers qui ont intérêt à ce que les obligations ainsi décrites soient respectées.
44. L'arrêt Angonese se fonde par ailleurs sur une jurisprudence antérieure de la Cour en matière de conditions de travail. Dans ses arrêts Walrave et Koch et Bosman, la Cour a déjà déclaré ce qui suit: «les conditions de travail dans les différents États membres étant régies tantôt par la voie des dispositions d'ordre législatif ou réglementaire, tantôt par des conventions et autres actes conclus ou adoptés par des personnes privées, une limitation de l'interdiction de la discrimination fondée sur la nationalité aux actes de l'autorité publique risquerait de créer des inégalités quant à son application» . Dans son arrêt Dansk Supermarked, la Cour s'est aussi prononcée clairement à propos de l'effet direct: «en aucun cas, des conventions entre particuliers ne sauraient déroger aux dispositions impératives du traité relatives à la libre circulation des marchandises» . En arrêtant cette jurisprudence, la Cour a précisé que le droit communautaire, même abstraction faite des règles de concurrence, affecte directement les relations juridiques privées.
45. Une disposition de droit communautaire directement applicable déploie donc ses effets de façon normale entre particuliers. À nos yeux, il est ainsi établi que sauf dans le cas des directives la distinction entre l'effet horizontal et vertical n'a guère de sens. Nous irons même plus loin: on peut se demander si la notion d'effet direct a encore quelque importance dans le cas de dispositions contraignantes de règlements, tels que, en l'espèce, l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96. Des dispositions de ce type font partie de l'ordre juridique national et s'appliquent donc aussi aux relations privées .
46. Il faut ensuite se demander quelle signification il faut attacher à ce constat lorsqu'il importe de distinguer des dispositions de règlements. Comme la Commission le fait observer à juste titre dans ses observations écrites, la thèse précitée ne signifie pas que toute disposition d'un règlement accorde aux particuliers des droits qu'ils peuvent invoquer devant les juridictions nationales .
47. Selon le cas, il faut examiner si un particulier tire un droit d'une disposition d'un règlement. Peu importe à cet égard qu'il invoque ce droit dans un recours dirigé contre les pouvoirs publics ou contre un autre particulier. Il faut toujours déterminer si le contenu et la portée de la disposition offrent une protection aux intérêts que le particulier invoque en justice. Il doit exister un lien entre l'intérêt invoqué par un particulier et la protection offerte par une disposition d'un règlement. Nous partons évidemment de l'idée à ce propos que le contenu d'un tel lien ne doit pas être soumis à des critères trop stricts. Tout d'abord, une disposition d'un règlement protège souvent plusieurs intérêts. Il en va ainsi, par exemple, de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 qui vise à la fois à protéger la loyauté des échanges et les consommateurs. En deuxième lieu, un critère trop strict affecterait l'effet direct des règlements.
48. Si nous appliquons les considérations qui précèdent au recours de Muñoz dans la procédure au principal, il nous semble évident qu'elle peut invoquer l'effet direct de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96. Comme nous l'avons déjà constaté au point 36 des présentes conclusions, elle a un intérêt protégé par le règlement à ce qu'un concurrent respecte le règlement. En termes de droit civil, disons que le non-respect du règlement par Frumar peut constituer une faute à l'égard de Muñoz.
49. Nous en arrivons à la conclusion suivante. Le règlement n° 2200/96 vise notamment à promouvoir la loyauté des échanges et, partant, à protéger les droits d'entreprises concurrentes s'ils sont affectés par une violation du règlement. L'article 3, paragraphe 1, du règlement est, du point de vue de son contenu, inconditionnel et suffisamment précis. Cette disposition fait partie de l'ordre juridique national et déploie ses effets entre particuliers. Dans ces circonstances, un particulier tire du droit communautaire le droit d'imposer qu'un autre particulier respecte une disposition du règlement. Pour ce faire, il faut cependant qu'existe un lien entre l'intérêt invoqué par le particulier et la protection qu'offre la disposition d'un règlement.
La deuxième étape: le contrôle du respect
50. Dès lors que nous avons constaté qu'un particulier tire des droits de la réglementation communautaire, nous devons nous interroger sur la mesure dans laquelle il peut aussi les invoquer. En d'autres termes, il faut déterminer si le droit communautaire exige aussi que les États membres concernés offrent aux particuliers la possibilité d'imposer le contrôle du respect de dispositions d'un règlement dans le cadre d'un procès civil.
51. Le contrôle du respect du règlement n° 2200/96 est laissé aux États membres. Le droit national définit les modalités de ce contrôle, en tenant compte des conditions fixées par le droit communautaire. Ces conditions que nous précisons ci-dessous découlent de l'exigence de l'effet utile du droit communautaire: le contrôle effectif du respect dans les États membres conditionne le fonctionnement du droit communautaire.
52. Le règlement institue, en premier lieu, un système de contrôle de droit public par les États membres ou sous leur responsabilité. Nous renvoyons en particulier à ce propos aux articles suivants du règlement:
l'article 7 du règlement impose aux États membres l'obligation de désigner un organisme de contrôle;
en vertu de l'article 38, les États membres sont tenus d'effectuer des contrôles;
l'article 50 du règlement oblige les États membres à prendre toutes les mesures appropriées pour sanctionner les infractions au règlement et prévenir et réprimer les fraudes.
Au Royaume-Uni, le contrôle du respect du règlement est une mission du Horticultural Marketing Inspectorate, qui a été désigné comme organisme de contrôle.
53. L'obligation de veiller au respect des règlements découle même indépendamment des dispositions précitées de la structure du droit communautaire. La réglementation est arrêtée au niveau communautaire, tandis que son exécution et le contrôle de son respect s'effectuent à celui des États membres. Les institutions communautaires ne disposent pas d'un appareil administratif suffisamment étoffé. De plus, les compétences en matière de droit administratif formel et de droit pénal ne sont encore transférées à l'Union européenne que dans une faible mesure. En vertu de l'article 10 CE, les États membres sont tenus de veiller à l'exécution et au respect des dispositions de droit communautaire.
54. Dans l'exécution de ces missions, les États membres disposent d'une marge d'appréciation. Cette compétence est régie, d'une part, par les dispositions précitées du règlement et, de l'autre, par les exigences que le droit communautaire fixe au contrôle du respect des règlements. D'après une jurisprudence constante, ces exigences sont les suivantes: les violations du droit communautaire doivent être sanctionnées dans des conditions de fond et de procédure qui soient analogues à celles applicables aux violations du droit national d'une nature et d'une importance similaires. Les États membres ont dans ce cadre toute latitude quant au choix de la sanction à imposer, mais celle-ci doit, en tout état de cause, avoir un caractère effectif, proportionné et dissuasif. Dans certaines circonstances, ils doivent même pouvoir s'abstenir d'imposer une sanction.
55. Comme le fait aussi observer la Commission dans ses observations, il ne ressort pas du règlement lui-même que le contrôle du respect des dispositions de droit communautaire par les autorités des États membres doive être le seul mécanisme de contrôle. En d'autres termes, le règlement n'attribue aucun monopole en matière de contrôle. On ne saurait déduire non plus l'existence d'un tel monopole du cadre du règlement n° 2200/96. La circonstance que le règlement lui-même régit le contrôle de droit public n'y change rien. Le droit communautaire ne part pas de l'idée que le contrôle privé ne peut pas avoir lieu si un règlement ne prévoit expressément qu'un contrôle de droit public. Le droit communautaire semble, en ce sens, se distinguer du droit national britannique qui sauf exceptions n'accorde aucune voie de recours de droit civil si la violation d'une disposition légale nationale est assortie d'une sanction pénale .
56. Les obligations qu'impose l'article 3, paragraphe 1, du règlement aux particuliers se prêtent bien à un contrôle de droit privé. Le contenu de ces obligations est en effet déterminé avec précision, sans exceptions. Même si une autorité d'un État membre, comme en l'espèce le Horticultural Marketing Inspectorate, s'abstient pour quelque raison que ce soit d'effectuer un contrôle, cela n'a pas encore pour conséquence de donner à un producteur ou à un commerçant en fruits et légumes le droit de méconnaître les normes et, de ce fait, de causer un préjudice à un tiers. Nous ne partageons donc pas le raisonnement suivi par la High Court of Justice (England & Wales) dans le jugement qu'elle a rendu en première instance. Cette juridiction met l'accent sur l'expertise et la neutralité du Horticultural Marketing Inspectorate. Sa mission n'est pas de privilégier les intérêts d'un commerçant au détriment de ceux d'un autre commerçant. D'après la High Court, il n'est pas nécessaire de faire respecter les dispositions des règlements dans le cadre d'un litige privé.
57. Nous en arrivons maintenant à la question que nous avons formulée précédemment et qui consiste à déterminer si le droit communautaire exige que les États membres concernés offrent aux particuliers la possibilité d'imposer le respect de dispositions d'un règlement dans le cadre d'un procès civil.
58. Dans les observations écrites qu'elle a déposées, la Commission établit un lien avec le droit de la concurrence. Dans le cadre des articles 81 CE et 82 CE, les particuliers peuvent saisir le juge national d'un recours dirigé contre un autre particulier (la plupart du temps, des entreprises). Ce contrôle privé est considéré comme un complément utile et nécessaire à la mission de contrôle de la Commission et des États membres. Il n'en va pas autrement en ce qui concerne le contrôle du respect des normes de qualité applicables aux fruits et légumes, comme dans le présent cas d'espèce. Le contrôle exercé par un particulier doit, d'après la Commission, viser une violation qui lui cause un préjudice, par exemple parce que cette violation entraîne une concurrence déloyale.
59. À l'instar de la Commission, nous voyons un parallèle avec les articles 81 CE et 82 CE. Il est établi que les juges nationaux sont compétents pour appliquer les articles 81, paragraphe 1, CE et 82 CE dans le cadre d'une procédure civile entre entreprises concurrentes. Les juges nationaux sont même compétents pour prononcer la nullité visée à l'article 81, paragraphe 2, CE. Ces compétences vont de pair avec les missions de contrôle de la Commission (et des autorités nationales de contrôle de la concurrence) .
60. Nous ne voyons pas pourquoi une entreprise ne pourrait pas engager une procédure civile parce qu'elle prétend subir un préjudice en raison de la violation de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 de la part d'une entreprise concurrente. L'article 3, paragraphe 1, se prête très bien à une application autonome par le juge national. En effet, comme nous l'avons constaté au point 55, le contenu de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96 est déterminé avec précision et l'absence de contrôle par l'organisme chargé de cette mission ne donne pas le droit à un producteur ou à un négociant d'enfreindre cette norme. En ce sens, le contrôle par le juge civil constitue, tout comme en droit de la concurrence, un complément utile et nécessaire au contrôle exercé par l'organisme en l'occurrence national. On ne saurait en effet imaginer qu'un particulier qui tire des droits d'une disposition d'un règlement dépendrait, pour faire valoir ce droit, du bon vouloir d'une instance de contrôle d'exercer sa mission.
61. Il est même d'autant moins justifié de faire preuve de retenue en l'espèce, étant donné que le règlement n° 2200/96 ne prévoit pas de large marge d'appréciation pour la gestion de l'octroi d'exemptions, qui soit comparable à la compétence dont dispose la Commission en droit de la concurrence.
62. En fin de compte, nos conclusions sont les suivantes.
63. En résumé, il ressort du droit communautaire que l'opérateur qui subit un préjudice du fait de la violation d'une disposition d'un règlement doit avoir la possibilité d'invoquer le respect de cette disposition devant le juge civil pour autant, évidemment, qu'un intérêt que le droit communautaire vise précisément à protéger soit affecté. Ce n'est que de cette façon que la pleine efficacité du droit communautaire est assurée. Le contrôle par le juge civil constitue un complément utile et nécessaire au contrôle exercé par les autorités de l'État membre.
La troisième étape: l'accès au juge dans l'ordre juridique national
64. La question de savoir dans quelle mesure les particuliers peuvent saisir le juge national pour qu'il mette fin à une violation d'une norme de droit public par un autre particulier dépend, en premier lieu, des règles nationales de procédure. Il n'en va pas autrement si cette norme est inscrite dans un règlement communautaire. En effet, en vertu de l'article 249 CE, un règlement est directement applicable dans les États membres et fait partie de l'ordre juridique national.
65. Nous avons examiné dans un premier temps la question posée par le juge de renvoi du point de vue de l'effet direct et de sa signification dans les relations horizontales. Nous avons constaté qu'un particulier peut tirer d'une disposition d'un règlement des droits qu'il doit pouvoir faire valoir en justice, à condition que le contenu de cette disposition soit inconditionnel et suffisamment précis. Il faut évidemment qu'existe un lien entre l'intérêt invoqué et la protection qu'offre une disposition d'un règlement. Il ressort de ces seuls éléments que, du point de vue du droit communautaire, il y a un intérêt à ce que l'ordre juridique national offre une voie de recours.
66. La deuxième étape des présentes conclusions concernait le contrôle du respect des règlements. Nous avons constaté que le contrôle par le juge civil est un complément utile et nécessaire du contrôle exercé par les autorités de l'État membre. Le contrôle civil assure la pleine efficacité du droit communautaire. De ce point de vue aussi, le droit communautaire exige que l'ordre juridique national offre une voie de droit.
67. La Cour devra statuer en l'espèce sur les exigences que le droit communautaire fixe, sur ce point, au droit national de la procédure. D'après une jurisprudence constante, les règles nationales de procédure doivent en effet comporter tous les moyens permettant d'assurer la pleine efficacité de droit communautaire. Ce qui est aussi en cause en l'espèce, c'est donc l'effet utile du droit communautaire. L'existence d'une voie de recours effective pour un particulier contribue à cet effet utile. Cette remarque est naturellement valable en premier lieu si un particulier fait usage de cette voie de droit pour mettre fin à la violation du droit communautaire. L'existence d'une voie de recours effective peut cependant aussi avoir un effet préventif et promouvoir le respect du droit communautaire.
68. Les exigences que fixe le droit communautaire à l'accès au juge national pour un tiers concerné peuvent, dans une large mesure, être déduites des exigences applicables en matière d'accès au juge communautaire lui-même. C'est l'aspect que nous allons examiner avant tout .
69. Par définition, la jurisprudence de la Cour concerne principalement des décisions. L'article 230, quatrième alinéa, CE prévoit en effet un droit de recours pour toute personne physique ou morale contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, la concernent directement et individuellement.
70. Le juge communautaire ne reconnaît aucun droit général pour des tiers concernés d'introduire un recours en justice pour violation du droit communautaire. Ce que l'on qualifie d'actio popularis ou de «class action» n'est pas admis par la Cour. Dans son arrêt Greenpeace Council e.a./Commission, la Cour a rappelé «la jurisprudence constante selon laquelle une association constituée pour promouvoir les intérêts collectifs d'une catégorie de justiciables ne saurait être considérée comme étant individuellement concernée, au sens de l'article 173, quatrième alinéa, du traité, par un acte affectant les intérêts généraux de cette catégorie et, par conséquent, n'est pas recevable à introduire un recours en annulation lorsque ses membres ne sauraient le faire à titre individuel» .
71. Les tiers concernés ont uniquement qualité pour agir si une «décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d'une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d'une manière analogue à celle du destinataire» . Cette jurisprudence a pour conséquence qu'une organisation comme Greenpeace, qui défend les intérêts généraux de l'environnement, n'a pas qualité pour agir. Il en va de même, par exemple, pour un syndicat ou une association d'entreprises, quand bien même se fondraient-ils sur la circonstance que les personnes qu'ils représentent sont individuellement concernées par la décision attaquée.
72. La situation est différente si un tiers concerné peut effectivement établir l'existence d'un intérêt (économique) concret. La Cour a clarifié la situation des tiers concernés en cas de décision de la Commission en matière d'aide d'État dans divers arrêts . Les décisions adoptées en vertu de l'article 88, paragraphe 2, CE concernent, d'après la Cour, outre l'entreprise bénéficiaire, les entreprises concurrentes de cette dernière ayant joué un rôle actif dans le cadre de cette procédure, pour autant que leur position sur le marché soit substantiellement affectée par la mesure d'aide faisant l'objet de la décision attaquée. En outre, la Cour a reconnu que certaines associations d'opérateurs économiques ayant participé activement à la procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, CE sont également individuellement concernées par une telle décision, dans la mesure où elles sont affectées en leur qualité de négociatrices. Les conditions que fixe la Cour dans ces arrêts sont de deux ordres. Il faut qu'existe en premier lieu un intérêt économique concret, et, en deuxième lieu, un tiers concerné doit déjà avoir fait usage de sa possibilité de mettre le processus décisionnel en cause dans une phase précontentieuse antérieure. Faisons encore observer que, dans cette situation spécifique, une association d'entreprises a qualité pour agir.
73. Un particulier peut aussi voir son recours déclaré recevable dans le cas de règlements. Dans ce contexte, l'arrêt Timex/Conseil et Commission, rendu en matière d'antidumping, apporte quelques éclaircissements. Cet arrêt concernait un recours en annulation d'un règlement instituant un droit antidumping sur des montres-bracelets mécaniques d'origine soviétique. Le règlement litigieux concernait Timex en particulier étant donné que, comme l'a déclaré la Cour, elle était le principal fabricant des montres-bracelets mécaniques dans la Communauté et qu'elle était, en outre, le seul fabricant encore en activité au Royaume-Uni. Dans ce contexte aussi, le fait que Timex avait déposé une plainte dans une phase antérieure du processus décisionnel a joué un rôle.
74. L'intérêt spécifique d'un tiers, qui le distingue des autres, reçoit une interprétation très étroite dans la jurisprudence. Nous en trouvons un bon exemple dans le récent arrêt rendu par le Tribunal dans l'affaire Sociedade Agrícola Dos Arinhos e.a./Commission . Cette affaire concernait le recours introduit par un certain nombre d'éleveurs portugais de taureaux de combat et dirigé contre l'interdiction d'exporter des boeufs, qui avait été adoptée par une décision de la Commission liée à la problématique de l'encéphalopathie spongiforme bovine. Le recours n'a pas été jugé recevable, étant donné que les éleveurs de taureaux de combat ne se distinguent pas d'autres opérateurs concernés. Ces éleveurs avaient aussi introduit une plainte dans le cadre du processus décisionnel antérieur.
75. Nous tirons les conclusions suivantes de cette jurisprudence. Un tiers a accès au juge communautaire s'il peut établir l'existence d'un intérêt économique concret qui, en outre, le distingue d'autres opérateurs. Il faut par ailleurs qu'il ait auparavant fait usage d'autres voies de droit, telles que, comme en l'espèce, le droit de déposer une plainte.
76. Nous estimons que, dans ces circonstances, le droit national doit aussi offrir une voie de recours à un tiers concerné s'il subit un préjudice en raison d'une violation d'une disposition inscrite dans un règlement communautaire, et ce à condition que l'intérêt qu'il invoque soit un intérêt protégé par le règlement. Il ressort aussi du droit communautaire que la personne qui introduit une procédure ne peut pas subir de discrimination par rapport à celle qui introduit un recours dans un litige similaire mais purement national. Les règles nationales de procédure peuvent exiger qu'il établisse l'existence d'un intérêt économique concret qui est protégé par un règlement et qui le distingue d'autres opérateurs. Ces règles peuvent aussi exiger que le tiers concerné ait auparavant fait usage d'autres voies de droit.
77. Si les règles nationales de procédure ne remplissent pas les conditions visées au point précédent, elles sont écartées par le droit communautaire.
78. Eu égard aux circonstances de l'affaire au principal que nous avons évoquées dans les présentes conclusions, ces considérations signifient que le droit national doit offrir à une partie comme Muñoz un accès au juge dans une procédure civile introduite contre un concurrent pour violation de l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2200/96.
V Conclusion
79. Au regard des considérations qui précèdent, nous suggérons à la Cour de répondre comme suit à la question posée par la Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division):
«L'article 3, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2200/96 du Conseil, du 28 octobre 1996, portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, fait partie de l'ordre juridique national et déploie ses effets dans les relations entre particuliers. Un particulier peut tirer de cette disposition le droit de faire en sorte qu'un autre particulier respecte cette disposition. Pour ce faire, il faut qu'existe un lien entre l'intérêt invoqué et la protection qu'offre une disposition d'un règlement. Il ressort du droit communautaire que la personne qui subit un préjudice du fait d'une violation d'une disposition inscrite dans un règlement doit avoir la possibilité d'obtenir du juge civil que cette disposition soit respectée. Un État membre est tenu pour ce faire d'accorder à un tiers concerné un droit de saisir le juge national. Les règles nationales de procédure peuvent exiger que ce tiers concerné puisse établir l'existence d'un intérêt économique concret, protégé par un règlement et qui le distingue des autres opérateurs. Les règles nationales de procédure peuvent aussi exiger que le tiers concerné ait auparavant fait usage d'autres voies de droit. La protection juridique qu'offrent les règles nationales de procédure ne peut pas être moins favorable que dans le cadre d'une procédure engagée dans un litige purement national.»