61976C0077
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GERHARD REISCHL
presentadas el 3 de mayo de 1977 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Los dos procedimientos prejudiciales (asuntos 77/76 y 105/76), sobre los que hoy presento unas conclusiones comunes, porque en parte plantean los mismos problemas y porque se examinaron en el marco de una única fase oral, se refieren a la interpretación del Derecho comunitario en relación con una normativa italiana sobre el mercado del azúcar. Las características fundamentales de dicha normativa ya se conocen de otros asuntos, en especial desde el gran proceso del azúcar, sentencia de 16 de diciembre de 1975, Suiker Unie y otras/Comisión (asuntos acumulados 40/73 a 48/73, 50/73, 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 y 114/73, Rec. pp. 1663 y ss). Puedo pues limitarme aquí a las siguientes breves observaciones preliminares.
Antes de la entrada en vigor de la organización común de mercados en el sector del azúcar (Reglamento no 1009/67/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1967, DO 1967, 308, p. 1), los precios en el mercado italiano del azúcar estaban regulados oficialmente mediante la fijación de precios máximos. El nivel de estos precios se situaba por encima del de los demás Estados miembros. Esto se debía al nivel más elevado de costes de producción en Italia como consecuencia de las particularidades climáticas que afectan a la producción de remolacha y también por la estructura de la industria de transformación. Habida cuenta de esta situación, Italia fue autorizada, por el artículo 34 del Reglamento no 1009/67, a conceder a los productores de remolacha y a la industria de transformación de este producto ayudas de adaptación hasta un determinado importe máximo. En un principio, dicho régimen era aplicable hasta la campaña 1974/1975; con arreglo al artículo 38 de la nueva organización de mercados en el sector del azúcar (Reglamento (CEE) no 3330/74 del Consejo, de 19 de diciembre de 1974, DO L 359, p. 1), la autorización fue prorrogada hasta la campaña 1979/1980.
Con el fin de reunir los fondos necesarios para la ayuda, una medida del Comité Inter-ministerial de Precios italiano (en lo sucesivo, «CIP»), adoptada en. 1968, previó en favor de una Caja de Compensación el establecimiento de un suplemento de precio (sovrapprezzo) sobre el azúcar blanco, tanto de producción nacional como de origen extranjero, que se repercute sobre los consumidores. Los cometidos —además de las ayudas de adaptación— que en aplicación de la normativa inicial se han financiado con el producto de este suplemento de precio fueron detalladamente expuestos por la Comisión. Estas medidas se mantuvieron durante las campañas siguientes —la fijación del suplemento de precio se realizaba en cada ocasión al comienzo de la campaña— y continúan aplicándose en la actualidad. El suplemento de precio ascendía a 56 LIT por kilo en la campaña 1975/1976 y en la campaña 1976/1977 se fijó a 70 LIT por kilo.
Asimismo, —aunque sólo tiene interés en el asunto 77/76— es oportuno mencionar la medida del CIP adoptada el 2 de julio de 1976. De acuerdo con dicha medida, las empresas italianas estaban obligadas a declarar las existencias de azúcar que tenían el 2 de julio de 1976 (a medianoche), siempre que se tratara de cantidades superiores a 500 kilos. Estas existencias fueron gravadas con un suplemento de precio extraordinario (sovrapprezzo straordinario) de 37,842 LIT por kilo, si no se había satisfecho el suplemento de precio de 56 LIT por kilo, y con un importe de 51,842 LIT por kilo si dicho suplemento de precio ya había sido satisfecho. Quedaban excluidas de esta medida las existencias de las empresas de transformación siempre que constituyeran los 2/12 del consumo de la campaña 1975/1976, y el azúcar desnaturalizado destinado a la alimentación del ganado.
La empresa Cucchi, parte demandante en el litigio principal en el asunto 77/76, encargó a la sociedad Avez, en junio de 1976, la importación, por cuenta suya, de la República Federal de Alemania de determinada cantidad de azúcar cristalizada. La importación se realizó en el mismo mes de junio y fue sometida al mencionado suplemento de precio. La empresa Cucchi recibió una primera entrega a finales del mes de junio de 1976; el resto de la mercancía importada fue almacenada por la sociedad Avez y debía ser entregada el 17 de julio. La empresa Cucchi pagó el suplemento de precio de 56 LIT por kilo que gravaba la primera entrega. Cuando la sociedad Avez pidió el pago del suplemento de precio extraordinario con motivo de la última entrega, la empresa Cucchi se negó a ello. En opinión de ésta, tanto el suplemento de precio como el suplemento de precio extraordinario son incompatibles con las disposiciones del Derecho comunitario y, en consecuencia, interpuso una demanda contra la sociedad Avez con objeto de obtener el reembolso del suplemento de precio pagado y que se declarase que no estaba obligada a pagar el suplemento de precio extraordinario.
En el segundo asunto, que ha conducido a la petición de decisión prejudicial 105/76, la sociedad Interzuccheri vendió en octubre de 1976 a la empresa Rezzano y Cavassa azúcar importado de Francia y pidió el pago del suplemento de precio, que, dada la fecha de la importación, se elevaba en este caso a 70 LIT por kilo. Al haberse negado la empresa Rezzano al pago —invocando también el Derecho comunitario—, la sociedad Inter-zuccheri interpuso una demanda ante la Pretura de Recco.
En el primer asunto, la Federazione nazionale commercio alimentare (Federgrossisti)— Sindicato nazionale zucchero intervino en apoyo de las pretensiones de la demandante en el litigio principal, mientras que en el segundo asunto la Associazione nazionale tra gli industriali dello zucchero, del lievito e dell'alcool intervino asimismo en apoyo de las pretensiones de la demandante.
Habida cuenta de que las alegaciones de las partes se basaban en el Derecho comunitario, los órganos jurisdiccionales que conocían de los litigios decidieron en ambos casos suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia sendas peticiones de decisión prejudicial.
En consecuencia, en el asunto 77/76 corresponde pronunciarse sobre las siguientes cuestiones:
I. Respecto al establecimiento de suplemento de precio en general
1)
¿Deben interpretarse el apartado 2 del artículo 13 del Tratado de Roma y el apartado 2 del artículo 21 del Reglamento no 3330/74 (sobre la organización común de mercados del azúcar) así como el apartado 2 del artículo 20 del Reglamento no 1009/67 (sustituido por el anterior) en el sentido de que ha de considerarse prohibida en los intercambios, entre Estados miembros, de los productos objeto de los citados Reglamentos CEE, la aplicación de un gravamen con las siguientes características:
a)
que se aplique, con arreglo a una medida dictada por una autoridad nacional, a cualquier cantidad de azúcar tanto de producción nacional como importada;
b)
que su producto, cobrado por un organismo público, beneficie exclusivamente a las azucareras y a los productores de remolacha establecidos en el territorio del Estado que aplica dicha contribución (véase la decisión CIP, no 1195 de 22 de junio de 1968 y sus modificaciones sucesivas);
c)
que forme parte de un régimen de ayudas para las que existen disposiciones especiales previstas por la normativa comunitaria (artículo 34 del Reglamento no 1009/67; artículo 38 del Reglamento no 3330/74, y artículo 4 del Reglamento no 1487/76);
d)
que no haya sido autorizado por una Institución comunitaria ni se haya aplicado con arreglo al procedimiento del artículo 41 del Reglamento no 1009/67 o del artículo 36 del Reglamento no 3330/74?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, la prohibición de aplicar dicho gravamen ¿debe considerarse efectiva desde la entrada en vigor del Reglamento no 1009/67 o a partir de otra fecha?
3)
Los operadores privados que han importado azúcar (o los productos contemplados en los citados Reglamentos) de los demás Estados miembros del mercado común, ¿tienen, a partir de la fecha en la que la prohibición se ha hecho efectiva, el derecho subjetivo de no pagar el gravamen mencionado en la primera cuestión, y, en consecuencia, en caso de haberlo pagado, el derecho a solicitar su restitución?
4)
En cualquier caso —dado que desde 1968 el sector azucarero está sometido a la normativa agrícola comunitaria (Reglamento no 1009/67 y actualmente Reglamento no 3330/74) que reserva a las Instituciones de la CEE una competencia normativa prácticamente exclusiva— la aplicación de un gravamen de las características descritas en la primera cuestión ¿constituye una infracción del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, según el cual la organización común de mercados agrícolas «deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad»?
II. Respecto al suplemento de precio extraordinario
5)
¿Se viola igualmente la normativa comunitaria, indicada en las cuestiones anteriores, cuando el gravamen —aplicado al mismo tiempo sobre el azúcar de producción nacional y sobre el azúcar importado— se percibe en parte, por lo que respecta al azúcar importado de los demás países miembros de la CEE, no con ocasión del cruce de la frontera, sino cuando el azúcar es almacenado posteriormente en las empresas importadoras o en las empresas (comerciales o industriales) que han comprado a éstas el azúcar de importación?
6)
A la luz de los principios generales del Derecho en los que deben inspirarse la normativa y la jurisprudencia comunitarias, ¿las disposiciones contenidas en el Reglamento no 3330/74 (en especial las de los artículos 33 a 44) y las contenidas en los artículos 1 a 8 y 38 a 43 del Tratado de Roma deben interpretarse en el sentido de que hay que considerar inadmisible y prohibida la aplicación de un gravamen percibido tanto sobre el azúcar nacional como sobre el azúcar importado, según los siguientes criterios:
a)
se establece mediante un acto del Gobierno nacional sin ninguna autorización previa de las Instituciones comunitarias;
b)
se establece al margen del procedimiento previsto en el artículo 36 del Reglamento no 3330/74;
c)
se establece una tantum según un criterio de carácter extraordinario;
d)
se aplica inmediatamente sobre el azúcar almacenado en las empresas y, por tanto, con efecto retroactivo, en la medida en que no les permite a éstas optar entre la compra de azúcar y la consiguiente imposición del gravamen, o la renuncia a la compra del azúcar y, por consiguiente, la exención del gravamen;
e)
se impone con ocasión del paso de una campaña azucarera a otra sin que existan los motivos contemplados en el artículo 33 del Reglamento no 3330/74 que justifican el recurso a las medidas que han de adoptarse de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 36 de dicho Reglamento;
f)
se impone bajo el término equívoco de «suplemento de precio extraordinario», cuando básicamente se trata del tributo denominado «tassa di sfioramento sullo zucchero» (impuesto de derrama sobre el azúcar) que con anterioridad siempre fue aplicado directamente por medio de medidas comunitarias [Reglamentos (CEE) nos 769/69 del Consejo y 1344/71 de la Comisión] o al menos autorizado por las Instituciones comunitarias [Reglamento (CEE) no 834/74 que dio origen a la sentencia dictada en el asunto 23/75, Rey Soda].
7)
Las citadas disposiciones comunitarias ¿crearon en favor de los empresarios que podían quedar sometidos —según la normativa nacional— a dicho gravamen el derecho subjetivo de no pagar este gravamen sobre sus existencias de azúcar tanto de producción nacional como importado (y de reclamarlo en caso de pago) o bien dicho derecho subjetivo de no pagar (y de reclamar eventualmente lo pagado) se aplica solamente a las cantidades de azúcar importadas de los países miembros de la CEE y almacenadas en las empresas que las han importado directamente o en las otras empresas (comerciales e industriales) que se las han comprado a éstas?
8)
Con arreglo a las disposiciones comunitarias indicadas en la sexta cuestión y a la luz de los principios generales del Derecho en los que se deben inspirar la normativa y la jurisprudencia comunitarias ¿cabe considerar legal que una categoría de ciudadanos quede sometida retroactivamente a un gravamen cuyos rendimientos favorecen a otras categorías de ciudadanos con los que tienen conflictos de intereses de índole económico y comercial?
En el asunto 105/76, en el que sólo se trata de la validez del suplemento de precio, las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia aparecen redactadas como sigue:
1)
¿Deben interpretarse el apartado 2 del artículo 13 del Tratado de Roma y el apartado 2 del artículo 21 del Reglamento no 3330/74 (sobre la organización común de mercados en el sector del azúcar) al igual que el apartado 2 del artículo 20 del Reglamento no 1009/67 (sustituido por el anterior), en el sentido de que prohiben la aplicación en los intercambios, entre Estados miembros, de los productos objeto de las citadas normas comunitarias, de un gravamen que tenga las características del «sovrapprezzo» del azúcar (establecido y regulado por la decisión no 1195 del CIP de 22 de junio de 1968, modificada sucesivamente por las decisiones del CIP no 1222 de 20 de junio de 1969; no 9 de 30 junio de 1960; no 15 de 30 de junio de 1971; no 7 de 3 de agosto de 1972; no 9 de 26 de junio de 1973; no 28 de 28 de junio de 1974; no 19 de 7 de agosto de 1975; no 20 de 1 de julio de 1976; y no 24 de 1 de octubre de 1976):
a)
que se aplica en virtud de una decisión de la autoridad nacional a cualquier cantidad de azúcar, procedente tanto de la producción nacional como de importaciones,
b)
y cuyo producto se destina en parte a los productores de remolacha establecidos en el territorio del Estado que aplica el gravamen, en parte a la industria azucarera establecida, igualmente, en dicho Estado y en parte a cubrir diversos gastos (entre ellos los gastos de gestión de la Cassa conguaglio zucchero)?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, la prohibición de imponer el gravamen precitado ¿se aplica a partir de la entrada en vigor del Reglamento no 1009/67 o a partir de otra fecha?
3)
¿Los operadores privados que han importado azúcar (o los productos contemplados en el citado Reglamento) de otros países miembros del mercado común tienen, desde la entrada en vigor de dicha prohibición, un derecho subjetivo a no pagar el gravamen al que se refiere la primera cuestión y, por tanto, en caso de haber efectuado el pago, el derecho a reclamar su devolución?
4)
En cualquier caso, dado que desde 1968, el sector azucarero está sometido a la normativa agrícola comunitaria (Reglamento no 1009/67 y actualmente Reglamento no 3330/74) la aplicación de un gravamen de las características descritas en la primera cuestión ¿constituye una infracción del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, según al cual la organización común de mercados agrícolas «deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad»?
Estas cuestiones suscitan las siguientes observaciones por mi parte:
1.
La primera cuestión planteada en ambos asuntos versa sobre el concepto de «exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana». Este concepto debe definirse en relación con el suplemento de precio que se aplica igualmente al azúcar importado, como se ha expuesto anteriormente en su contexto. A este respecto hay que tener en cuenta —esta precisión se deriva del procedimiento 77/76— el hecho de que el producto del suplemento de precio beneficia exclusivamente a la industria azucarera y a los productores de remolacha en el territorio del Estado miembro que percibe el tributo, que forma parte de un régimen de ayudas al que son aplicables disposiciones específicas del Derecho comunitario, que no ha sido autorizado por las Instituciones comunitarias y que no se ha establecido de conformidad con el procedimiento del artículo 41 del Reglamento no 1009/67 o, eventualmente, del artículo 36 del Reglamento no 3330/74.
El suplemento de precio es recaudado del mismo modo en el caso del azúcar importado que en el del azúcar nacional. Por consiguiente, es preciso apreciar esta normativa a la luz del artículo 95 del Tratado CEE según el cual:
«Ningún Estado miembro gravará directa o indirectamente los productos de los demás Estados miembros con tributos internos, cualquiera que sea su naturaleza, superiores a los que graven directa o indirectamente los productos nacionales similares.»
El hecho de que los órganos jurisdiccionales remitentes se hayan referido al artículo 13 del Tratado y a las disposiciones correspondientes de las organizaciones de mercados, relativas a la prohibición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana, es decir a la aplicación de una disposición respecto a la que la jurisprudencia ha sentado (véase por ejemplo, la sentencia de 18 de junio de 1975, IGAV, 94/74_↔ Rec. p. 699) que no podía aplicarse con el artículo 95, se debe a dos antiguas sentencias que se referían a una normativa equiparable y examinaban en ese contexto una eventual aplicación del apartado 2 del artículo 13 del Tratado.
En estos asuntos se criticaba al organismo Ente nazionale per la cellulosa e per la carta y al régimen de exacciones y de ayudas vinculado a él. Respecto a estas medidas (el papel y los productos análogos están sometidos a una contribución cuyo producto sirve para la financiación de ciertas actividades de investigación y de desarrollo en el campo de la producción del papel y de la celulosa, así como para costear subvenciones para el papel de periódico), una sentencia dictada el 19 de junio de 1973, Capolongo (77/72_↔ Rec. pp. 611 y ss., especialmente p. 621) declaró que, en la interpretación del concepto de «exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana de importación», puede ser necesario tener en cuenta el destino de los gravámenes pecuniarios percibidos. En este sentido, podría pensarse en su aplicación cuando un gravamen se destina exclusivamente «a sostener actividades que benefician específicamente a los productos nacionales gravados […]» es decir cuando se comprueba que el gravamen «constituye realmente» para el producto nacional «la contrapartida de las ventajas o ayudas recibidas». En la segunda sentencia que nos interesa en relación con el caso presente y que estaba dedicada al mismo problema (IGAV, antes citada, pp. 709 y ss.) el Tribunal de Justicia declaró que habría que considerar la aplicación del artículo 13 del Tratado si un tributo limitado a productos concretos «estuviera destinado exclusivamente a sostener actividades que beneficiaran específicamente a los productos nacionales gravados, de tal modo que la carga fiscal correspondiente a estos últimos fuera parcial o totalmente compensada». Esta sentencia subrayó asimismo que tal calificación supone «que existe una correspondencia claramente establecida entre, por una parte, la percepción de un tributo recaudado indistintamente sobre los productos a los que grava, nacionales o importados, y, por otra parte, el beneficio concedido, mediante los recursos procedentes del mismo tributo, únicamente a los productos nacionales».
Este es el motivo por el que el debate en el litigio actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia se ha visto dominado por la cuestión de determinar cuál es el alcance exacto de esta jurisprudencia y si debe ser objeto de restricciones o si incluso debe ampliarse.
Aquellas partes en el litigio que sostienen la tesis de que se debe calificar el suplemento de precio como una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana se basaron, fundamentalmente, en la idea de que según la sentencia anteriormente citada, basta con que los productos nacionales gravados se beneficien de una exoneración parcial gracias a la concesión de ventajas financiadas con los recursos procedentes del tributo. A este respecto, un factor importante es que el gravamen total que recae sobre el azúcar nacional supera manifiestamente con mucho las cantidades que se abonan directamente en concepto de ayudas a la industria azucarera italiana. Por otro lado, los partidarios de esta tesis alegaron que también debían tenerse en cuenta las subvenciones que se otorgan a los productores de remolacha mediante los recursos procedentes del tributo. En su opinión, obra en tal sentido no sólo el hecho de que el azúcar y las remolachas son objeto de una organización común de mercados, sino también el que es asimismo cierto que las ayudas otorgadas a los productores de remolacha benefician indirectamente a la industria azucarera, especialmente a través de una disminución del precio de la materia prima y por el hecho de que tales ayudas favorecen el aumento de la producción nacional de remolacha. Habida cuenta de dichas circunstancias, en opinión de los partidarios de esta tesis, de ello resulta una ayuda adicional y no sólo una compensación por los gravámenes fiscales, puesto que el conjunto de recursos procedentes del suplemento de precio supera el gravamen que soporta la industria nacional azucarera.
A esta tesis se opone la opinión defendida especialmente por la Comisión y el Gobierno de la República Italiana. Ambos abogan por una interpretación restrictiva de las sentencias citadas y en particular contra la idea de que una exoneración parcial en favor de los productos nacionales pueda ser un motivo suficiente. En su opinión, no se puede pensar en aplicar el artículo 13 más que si el producto de un impuesto beneficia exclusiva y directamente a la producción nacional y si de ello se deriva, además, una exoneración total de los productos nacionales, de modo que pueda hablarse realmente de una imposición que grava exclusivamente a los productos importados.
A la vista de esta discrepancia y de las alegaciones aducidas a este respecto, proponemos al Tribunal de Justicia que precise su jurisprudencia e incluso que la restrinja en el sentido propuesto por la Comisión. Dos factores propician esta solución: por un lado, la necesidad de aclarar ciertos conceptos, que se hace sentir especialmente respecto a disposiciones fundamentales, relativas a la unión aduanera y que pueden ser directamente aplicables, y que, de hecho, es el único medio para evitar las importantes dificultades prácticas de aplicación que la Comisión ha expuesto detalladamente; por otro lado, la idea de que, en el fondo, parece natural aplicar el artículo 95 que hemos recordado al principio de estas conclusiones, en los casos límites de los regímenes parafiscales, y ello tanto más cuanto que este artículo también es una norma de aplicación directa, como recientemente ha vuelto a subrayar el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de marzo de 1977, Ianelli (74/76_↔ Rec. p. 557).
En la medida en que es importante el destino del tributo, el concepto de «exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana» debe estar en función de la existencia de una identidad entre los productos gravados y los productos nacionales que se benefician de una ventaja. Por lo demás, es a esto a lo que parece referirse la sentencia dictada en el asunto 94/74, antes citada, cuando alude a las actividades que benefician específicamente a los productos nacionales gravados, lo cual debería excluir los supuestos de concesión de una ventaja indirecta a través de las materias primas utilizadas. A este respecto, podemos remitirnos a la sentencia de 17 de febrero de 1976, Rewe-Zentrale (45/75_↔ Rec. pp. 181 y ss., especialmente p. 193) cuando subraya, a propósito del artículo 95, que hay que comparar el gravamen de productos «que, en la misma fase de producción o de comercialización, presentan respecto a los consumidores propiedades análogas y responden a las mismas necesidades». No procede, por tanto, tomar en cuenta en este caso las ventajas de que gozan los productores de remolacha. En mi opinión debe retenerse esta tesis, especialmente porque parece extremadamente dudoso, habida cuenta del régimen de precios aplicable a las remolachas y de la divergencia de intereses entre los productos de remolacha y la industria azucarera, que la ventaja de la que gozan los productores de remolacha tenga una incidencia sobre los precios de coste de la industria azucarera y porque otros efectos indirectos —mantenimiento y aumento de la producción de remolachas cercana a la industria de transformación— sólo pueden determinarse de una forma tan imprecisa que realmente no pueden tomarse en cuenta en relación con el artículo 13.
Procede por otro lado subrayar que el artículo 13 sólo se aplica cuando los productos nacionales gravados se benefician de ventajas tan considerables que de ello se deriva una exoneración íntegra. El Abogado General Sr. Trabucchi ya lo sugirió en sus conclusiones en el asunto 94/74, antes citado, al demostrar cumplidamente que el artículo 13 no se aplicaba en circunstancias como las que se daban en aquel supuesto más que si se trataba de un caso de «fraude sustancial de ley». A esta idea se refiere asimismo, en la sentencia dictada en el asunto 77/72, antes citada, la parte de la frase a tenor de la cual la prohibición del artículo 13 tiene por objeto cualquier impuesto que grave específicamente los productos importados con exclusión de los productos nacionales similares. Por otro lado, sólo esta concepción permite paliar la falta de claridad de ciertos conceptos así como las dificultades de delimitación en relación con el artículo 95.
En consecuencia, estamos convencidos de que, en primer lugar, sólo se puede responder a la primera pregunta en el sentido sugerido por la Comisión, a saber que un tributo que recae tanto sobre los productos nacionales como sobre los productos importados, según los mismos criterios, sólo puede considerarse como una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana, con arreglo al artículo 13 del Tratado, en caso de que el producto del tributo beneficie exclusivamente a los productos nacionales gravados, de que el producto gravado y el producto nacional que se beneficia de una ventaja sean idénticos y de que la ventaja otorgada a los productos nacionales conduzca a una exoneración total del gravamen impuesto. De ello se deriva —en mi opinión y evidentemente esta conclusión debe ser extraída por el Juez nacional— que debe declararse que el suplemento de precio instituido por el CIP no puede calificarse como exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. Y ello, porque el producto del tributo no se destina exclusivamente a la industria nacional del azúcar, sino que beneficia, en su mayor parte, también a los productores de remolacha, al margen de que la normativa de base tampoco excluye su utilización para otros fines. Por lo demás, tampoco parece que las ayudas otorgadas a la industria azucarera se traduzcan en una exoneración total de la carga fiscal; en efecto, según las cifras citadas durante el procedimiento, frente a una carga fiscal de 75 billones de LIT que gravan el azúcar de producción nacional, las ayudas representan únicamente 28 mil millones de LIT.
2.
No obstante, en mi opinión, no cabe contentarse con responder negativamente a la primera cuestión. Por el contrario, creo conveniente dedicar también algunas observaciones al artículo 95 del Tratado y a las cuestiones conexas con el fin de que los Jueces nacionales puedan apreciar convenientemente la situación de hecho, tanto más cuanto que durante los debates se ha aludido expresamente a estas cuestiones.
En una primera parte, dichas observaciones pueden ser muy sucintas. Así, una sentencia dictada recientemente en el asunto 74/76, antes citada, ha establecido que el artículo 95 no se aplica solamente a los impuestos que deben asegurar los ingresos generales del Estado. Dado que está formulado en términos generales, el artículo 95 puede asimismo aplicarse a los cánones que son percibidos por otros organismos de Derecho público y tampoco excluye los impuestos especiales aplicables a determinado producto o los que se afectan a un destino particular. Por otro lado, no cabe duda de que el artículo 95 exige no sólo una comparación pura y simple de los gravámenes, sino que permite tomar en consideración las ventajas de las que se benefician los productos gravados mediante los recursos procedentes del impuesto. Si esto se produce sistemáticamente, de ello puede derivarse —como lo señalaba el Abogado General Sr. Trabucchi en sus conclusiones en el asunto 94/74, antes citado— que los productos importados estén sometidos indirectamente a una imposición superior a la aplicada a los productos nacionales similares que se benefician de la ventaja. No obstante, por motivos de seguridad jurídica que revisten particular importancia en el caso de normas directamente aplicables, aquí también nos parece dudoso que puedan tomarse en cuenta incidencias indirectas difícilmente mensurables, como las que eventualmente pueden señalarse en este caso en forma de beneficios otorgados a las materias primas. Si me baso en las cifras que la Comisión ha citado durante los debates -a lo largo de la campaña 1975/1976, el suplemento de precio era de 56 LIT y la ayuda a la industria azucarera era de 21,56 LIT y, a lo largo de la campaña 1976/1977, el suplemento de precio era de 70 LIT mientras que el importe de la ayuda era de 27,06 LIT— me veo obligado a suponer, aunque, en definitiva, es al Juez remitente a quien corresponde comprobarlo, que el artículo 95 se aplica porque el azúcar de producción nacional estaba gravado con una carga inferior a la que le era impuesta al azúcar importado.
Pero una vez hecha esta primera observación, todavía cabe preguntarse si la valoración debe tener en cuenta —este aspecto aparece en las cuestiones de los Jueces remitentes— que los beneficios otorgados a la producción del azúcar italiano se hallan amparados por un acto comunitario.
A este respecto, el Gobierno de la República Italiana alega que gozaba de libertad para determinar el sistema de financiación, pues la Comunidad se había limitado a autorizar una ayuda y a fijar un tipo máximo y porque no se trataba de una ayuda comunitaria, sino de una ayuda nacional. Habida cuenta de que antes de la entrada en vigor de la organización de mercados el precio del azúcar ya había servido para financiar tales medidas, habida cuenta de que aquél no ha evolucionado en absoluto en relación con el aumento del coste de la vida, y habida cuenta, en fin, de que la situación financiera del Estado no permitía una financiación presupuestaria, el Gobierno italiano alega que parecía oportuno gravar de manera uniforme el consumo de azúcar; en ningún caso hubiera podido aumentarse todavía más la ventaja competitiva del azúcar importado exonerándolo del impuesto, tanto más cuanto que las importaciones tenían tendencia a aumentar.
Sobre este punto, sin embargo, me parece difícil compartir el punto de vista del Gobierno de la República Italiana, por las siguientes razones.
En primer lugar, hay que señalar que debe interpretarse en sentido restrictivo el artículo 38 del Reglamento no 3330/74 que autoriza las ayudas nacionales por constituir una excepción a la prohibición general de ayudas que se aplica igualmente, de acuerdo con el artículo 41 del Reglamento no 3330/74, a la organización común de mercados en el sector del azúcar. No ampara nada más que la incidencia de los beneficios concedidos; pero no dice nada sobre la validez de determinado medio de financiación. Por otra parte, conviene recordar lo que el Tribunal de Justicia ha declarado en la mencionada sentencia dictada en el asunto 74/76: cuando cabe aislar ciertos elementos de un régimen de ayudas y cuando no son necesarios para la consecución del objetivo perseguido, deben valorarse en función de disposiciones particulares. En este caso concreto, esto es aplicable al modo de financiación de la ayuda. En fin, igualmente con razón se ha hecho referencia a la sentencia de 25 de junio de 1970, Francia/Comisión (47/69_↔ Rec. p. 487) relativa a un régimen parafiscal francés que en el fondo tenía como objetivo beneficiar a la industria textil nacional. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia subrayó que procedía examinar si la forma de financiación de una ayuda era compatible con el artículo 95 del Tratado y declaró que cabía que una ayuda fuera ciertamente legítima, pero que las perturbaciones que creara fueran agravadas por su forma de financiación. Si bien es cierto que este caso difiere del presente en la medida en que, según el régimen francés, el volumen de las ayudas dependía del rendimiento del impuesto, en mi opinión, sin embargo, esta diferencia —tal relación no existe, en efecto, en el sistema de suplemento de precio— no es determinante, sino únicamente el hecho de que la forma de financiación agrava, asimismo en el caso presente, el efecto discriminatorio en detrimento de los productos importados.
Por tanto, se puede añadir a la respuesta a la primera cuestión que el artículo 95 del Tratado puede intervenir en la valoración del suplemento de precio y que —haciendo abstracción de si la ayuda otorgada respeta el marco autorizado por la Comunidad— no se puede justificar la diferencia existente en la imposición del azúcar de producción nacional, por un lado, y del azúcar importado, por otro, por la razón de que el efecto de apoyo del que se beneficia el azúcar de producción nacional se ampara en cierto modo en la bendición del Derecho comunitario.
3.
Por consiguiente, en realidad ya no es necesario examinar las cuestiones segunda y tercera planteadas por los Jueces remitentes. En efecto, estas cuestiones presuponen que se considere el suplemento de precio como una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana. De admitirse esto, el Tribunal de Justicia debería precisar igualmente a partir de qué fecha se aplica la prohibición de percibir exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana. Por otra parte, debería declarar si, tras su entrada en vigor, los operadores que han importado azúcar de otros países miembros tienen el derecho subjetivo de no pagar el gravamen o, tras su pago, de exigir su restitución.
Cabe, no obstante, interpretar de forma diversa estas cuestiones y valorarlas en relación con el artículo 95. Si se adopta este punto de vista —y los desarrollos consagrados a la primera cuestión ciertamente nos incitan a ello— las cuestiones segunda y tercera merecen brevemente las observaciones siguientes.
La jurisprudencia ya ha sentado —me refiero a la sentencia de 16 de junio de 1966, Lütticke (57/65_↔ Rec. p. 293) y la sentencia Rewe-Zentrale, antes citada— que el apartado 1 del artículo 95 del Tratado es directamente aplicable y que crea para los particulares derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar. Por lo que respecta a las disposiciones aplicables a partir de la entrada en vigor del Tratado, el apartado 1 del artículo 95 es en todo caso plenamente aplicable a partir del inicio de la segunda etapa, es decir a partir del 1 de enero de 1962.
Si los particulares alegan esta disposición tras su entrada en vigor, de ello se deriva ciertamente que debe considerarse ilícito el establecimiento de impuestos en violación del artículo 95. Lo que es más, cuando los impuestos ya han sido pagados, el efecto directo de esta norma impone, con arreglo al Derecho comunitario, su devolución. En cualquier caso no comparto la opinión del Gobierno de la República de Italia de que no puede alegarse la aplicabilidad directa respecto a unas cantidades que fueron pagadas antes de que el tributo de que se trata fuera objeto de una calificación indiscutible. En realidad, tal acto —como ha declarado el Tribunal de Justicia, consiste en la aplicación pura y simple del Derecho en relación con los hechos (Rechtssubsumption)— no tiene por tanto efecto constitutivo. No obstante, el hecho de que los plazos decisivos ya hubieran expirado podría tener consecuencias de acuerdo con el Derecho nacional. A este problema se aludió en el asunto 45/75, antes citado. Por otro lado, procede recordar —como subrayó el Tribunal de Justicia en el asunto 74/76, antes citado— que corresponde al Juez nacional determinar si una tributación discriminatoria debe considerarse indebida en su totalidad o solamente en la medida en que supone una carga más pesada para el producto importado que para el producto nacional.
Me parece que estas observaciones aportan una respuesta suficiente a las cuestiones segunda y tercera.
4.
Mis desarrollos en relación con la cuarta cuestión deferida por los Jueces remitentes también podrán ser relativamente breves. Como el Tribunal de Justicia sabe, esta cuestión plantea el problema de si un gravamen, que presente las características indicadas por los órganos jurisdiccionales, constituye una infracción del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, que excluye toda discriminación entre productores o consumidores.
A este respecto, la Comisión puso de manifiesto, con razón, que la situación de hecho, tal y como se presentaba en este caso, podía valorarse con arreglo a una serie de normas específicas que tienen igualmente en cuenta la idea de no discriminación como, por ejemplo, los artículos 12 y siguientes, 30 y siguientes o 95 del Tratado. Por otro lado, también es posible considerar la aplicación de las disposiciones relativas a las ayudas estatales, en la medida en que la ayuda concedida a la producción nacional mediante el suplemento de precio supera lo autorizado por la Comunidad.
En efecto, desde esta perspectiva no parece necesario examinar además la cuestión relativa a la interpretación del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40. No es necesario, por tanto, dar una respuesta respecto a si este artículo se aplica únicamente a las medidas adoptadas en el marco de una organización común de mercados y no a las medidas nacionales adoptadas fuera de dicho marco, o bien si se puede alegar asimismo el artículo 40 —como hemos considerado defendible en mis conclusiones en el asunto en el que recayó la sentencia de 3 de febrero de 1977, Benedetti (52/76, Rec. p. 163)— cuando las medidas nacionales tienen una incidencia sobre los objetivos y el funcionamiento de una organización común de mercados.
5.
Las observaciones hechas hasta el momento responden en esencia a los problemas planteados en el procedimiento prejudicial 105/76. Las cuestiones que todavía quedan por examinar únicamente tienen relación con el asunto 77/76. Tienen por objeto el suplemento de precio extraordinario y se refieren a la valoración, desde diversos puntos de vista, de su compatibilidad con el Derecho comunitario.
a)
La medida italiana que ahora nos interesa consistía en someter a un tributo las existencias de azúcar almacenadas en Italia el 2 de julio de 1976, con exclusión de ciertas cantidades que tenían empresas de transformación. Su tipo era de 37,842 LIT por kilo si todavía no se había satisfecho el suplemento de precio de 56 LIT por kilo y de 51,842 LIT por kilo si ya había sido pagado el suplemento de precio. En el primer caso —como ha demostrado la Comisión— el tipo del tributo era igual a la diferencia entre los precios calculados sobre la base del tipo de conversión de la lira aplicable antes del 1 de julio de 1976 y los precios calculados a partir de la nueva «lira verde», aplicable a partir del 1 de julio de 1976 con arreglo al Reglamento no 1020/76. En el segundo caso, el tipo del tributo correspondía a la diferencia indicada, más la diferencia entre el antiguo suplemento de precio (56 LIT por kilo) y el nuevo suplemento de precio (70 LIT por kilo). Por el contrario, no intervenía en la fijación del tipo del tributo el aumento del precio de intervención del azúcar expresado en unidades de cuenta, así como la fijación del nuevo precio máximo del azúcar en Italia, que aparentemente superaba, a partir del 1 de julio de 1976, en 80 LIT el precio de la campaña precedente.
b)
A efectos de la valoración jurídica de estos factores, es evidente que se puede prescindir de la parte del tributo correspondiente a la diferencia entre el antiguo y el nuevo suplemento de precio. La Comisión subraya con razón que es suficiente a este respecto valorar el suplemento de precio en relación con el artículo 95 del Tratado. En consecuencia, el examen puede limitarse a la cuestión relativa a la parte que corresponde al aumento del precio derivado de la aplicación del nuevo tipo de conversión de la lira. Nos enfrentamos entonces al problema de saber si los Estados miembros tienen derecho a adoptar tales medidas de compensación con ocasión del paso de una campaña azucarera a otra o si éstas son competencia de la Comunidad y sólo pueden tomarse con el acuerdo de las Instituciones comunitarias.
El Gobierno de la República Italiana y la industria azucarera italiana consideran que la medida adoptada no es criticable desde el punto de vista del Derecho comunitario. En su opinión, el suplemento de precio extraordinario tiene la misma naturaleza y función que el suplemento de precio. Alegan que éste es fijado al inicio de una campaña en previsión del consumo de azúcar —que determina el rendimiento del tributo— y de la producción esperada, que determina los fondos necesarios para la ayuda. A este respecto se pueden producir errores; por ejemplo, puede que la Caja acuse un déficit porque el consumo de azúcar no ha proporcionado los fondos necesarios para las ayudas. En su opinión, es esto lo que se produjo, al contrario de lo ocurrido en años precedentes, al finalizar la campaña 1975/1976. Pues bien, en estas circunstancias, siempre según el Gobierno italiano y la industria azucarera italiana, se vieron obligados a realizar una corrección a posteriori por medio del suplemento de precio extraordinario; necesariamente parece apropiado no buscar una compensación en la campaña siguiente mediante la imposición de un suplemento de precio más elevado, lo que supone la aceptación de un retraso considerable, sino gravar las cantidades almacenadas existentes al finalizar la campaña, existencias que en realidad debían haber servido para costear la ayuda por medio del suplemento de precio y que, producirían beneficios injustificados a sus poseedores. Según esta tesis se trata, por tanto, simplemente de una compensación de precios y no, en absoluto, de una medida de organización de mercados. Alegan, en concreto, que dicha medida persigue un objetivo diferente al que es propio de las medidas objeto del artículo 33 del Reglamento no 3330/74. De acuerdo con esta norma, se trata en efecto de evitar perturbaciones en el futuro; las medidas apropiadas deben por ello ser adoptadas o anunciadas a su debido tiempo para poder desanimar la formación de existencias excesivas. Por el contrario, el suplemento de precio extraordinario se fijó tras finalizar la campaña.
Si bien la Comisión parece un poco indecisa a este respecto en sus observaciones escritas -es ésta al menos la impresión que se deduce de su exposición sobre el sentido del artículo 33 del Reglamento no 3330/74 y sobre la observación de que el suplemento de precio extraordinario no cubría totalmente el aumento del precio del azúcar en Italia—, en cambio ha adoptado una posición muy clara sobre las cuestiones formuladas por el Tribunal de Justicia, y, especialmente, durante la fase oral. A partir de este momento, defiende con firmeza la tesis de que la medida adoptada no es competencia de los Estados miembros, que, por el contrario, se imponen iniciativas en el plano comunitario, que por consiguiente, la Comisión y el Comité de gestión deben intervenir en este caso con arreglo al procedimiento previsto por la organización común de mercados en el sector del azúcar (artículos 35 y siguientes del Reglamento no 3330/74).
Tras sopesar los pros y los contras, me inclino a compartir la opinión de la Comisión.
Un primer argumento de importancia a este respecto se deduce de la sentencia de 30 de octubre de 1975, Rey Soda (23/75_↔ Rec. p. 1279). La similitud entre el suplemento de precio extraordinario y la medida de la que se trataba en aquel caso es evidente. Entonces igual que ahora, en el origen del litigio se encontraba el aumento del precio del azúcar italiano tras la fijación de un nuevo tipo de cambio de la lira italiana. Dicha medida tenía por finalidad lograr una compensación de los precios, consistente en recuperar las plusvalías que los poseedores de azúcar almacenada podían descontar. Debía permitir otorgar una ayuda adicional a los productores de remolacha. Por otra parte, se establecían también excepciones para determinadas empresas de transformación de azúcar respecto a las existencias que estaban destinadas a su transformación inmediata. No obstante, una diferencia importante es que el asunto antes citado tenía como objeto una medida adoptada en el plano comunitario. Resulta importante destacar que el hecho de haber dejado a las autoridades nacionales el cuidado de determinar algunas normas de fondo esenciales había suscitado críticas. Dado que el artículo 37 del Reglamento no 1009/67, que era el controvertido en aquel momento, corresponde al artículo 33 del Reglamento no 3330/74, no se puede más que concluir de ello que los Estados miembros no están habilitados para actuar de una manera autónoma en tales circunstancias, sino que las Instituciones comunitarias deben intervenir para definir las normas de fondo esenciales.
Respecto al artículo 33 anteriormente citado, que establece que:
«se podrán establecer, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 36, las disposiciones necesarias a fin de que el mercado del azúcar no se vea perturbado como consecuencia de una modificación del nivel de precios en el momento del paso de una campaña de comercialización a otra».
Probablemente es cierto que su objetivo principal sea evitar las perturbaciones que afectan al aprovisionamiento del mercado. Desde este punto de vista, no cabe duda de que es necesario dictar a su debido tiempo las medidas adecuadas para que los poseedores de existencias se vean disuadidos a constituir existencias excesivas. A pesar de ello, considero que el sentido del artículo 33 del Reglamento no 3330/74 no se reduce a ello. Igualmente se pueden manifestar perturbaciones de otra forma, por ejemplo respecto a la estructura de los precios; ésta puede verse amenazada por existencias de azúcar de la campaña azucarera pasada que se beneficiaron de precios de coste menos elevados. Desde esta perspectiva, es cierto que el artículo 33 se puede aplicar perfectamente tras el inicio de una campaña azucarera. Como subrayó con razón la Comisión, lo que se impone no es una interpretación estricta, sino por el contrario una interpretación amplia del artículo 33. Esto es lo que indican no sólo los considerandos del Reglamento no 3330/74, cuando aluden de forma general a la necesidad de medidas transitorias con ocasión del paso de una campaña azucarera a otra, sino asimismo el hecho de que la sentencia dictada en el asunto 23/75, antes citado, subraya, respecto a la disposición correspondiente del Reglamento no 1009/67, que con arreglo a esta norma la Comisión dispone de una competencia amplia cuyos límites deben apreciarse en relación con los objetivos esenciales de la organización de mercado más que en función del sentido literal de la habilitación. El sentido exacto del artículo 33 del Reglamento no 3330/74 es, pues, que, cuando las modificaciones del nivel de precios entrañen problemas con ocasión del paso de una campaña azucarera a otra, las soluciones necesarias al respecto deben buscarse en el plano comunitario.
Por otra parte, no conviene olvidar que la modificación del nivel de los precios italianos al inicio de la campaña 1976/1977 se debía a una modificación del tipo de conversión de la lira que había sido decidida por el Consejo de Ministros. Ciertamente no puede admitirse que el efecto de tales medidas se suprima parcialmente mediante normativas puramente nacionales. En caso contrario, admitiría un desarrollo desigual del mercado común. El hecho de que tales medidas nacionales constituyan una intervención en la estructura de las organizaciones de mercados de las que es competente la Comunidad se manifiesta por otra parte con claridad cuando se considera el vínculo existente con el sistema de compensación monetaria aplicable a las importaciones de los demás Estados miembros y regulado por la Comunidad. En fin —y esto milita también en favor de la competencia comunitaria—, hay que destacar también que con ocasión de la adopción de tales medidas, corresponde a las Instituciones de la Comunidad decidir sobre la utilización de sus ingresos en el marco de la política agrícola común y, por ejemplo, prever —recuerdo nuevamente el asunto 23/75— la concesión de una ayuda adicional a los productores agrícolas.
Por consiguiente, y habida cuenta del principio fundamental del Derecho agrícola comunitario según el cual, en el marco de las organizaciones comunes de mercados, los Estados miembros sólo fijan las modalidades de aplicación pero no pueden añadir ningún elemento determinante, hay que concluir que el establecimiento de un suplemento de precio extraordinario con ocasión del paso de una campaña azucarera a otra escapa, en tanto que medida inherente a la organización de mercados, al ámbito de competencia de los Estados miembros. Aquí ya no cabe la acción unilateral; si se tiene la convicción de que para evitar injusticias son imprescindibles las medidas transitorias, sólo queda la posibilidad de adoptar iniciativas en el plano comunitario y buscar una solución siguiendo el procedimiento previsto por el Derecho comunitario.
c)
A la vista de las enseñanzas que se derivan del segundo grupo de cuestiones en el asunto 77/76, no me parece oportuno examinar igualmente en ese marco —en la medida en que el suplemento de precio extraordinario grava al azúcar importado— el artículo 95 del Tratado. Tampoco creo necesario añadir observaciones respecto a la prohibición de discriminación y sobre el hecho de que el suplemento de precio extraordinario se haya establecido con efecto inmediato, lo que ha inducido a la demandante en el litigio principal a alegar la violación del principio que prohibe el efecto retroactivo.
Para que este examen sea completo y el Juez nacional pueda sacar conclusiones de las reflexiones precedentes, quizá quepa añadir que sin lugar a dudas puede utilizarlas en el marco del litigio principal. Dicho en otros términos, la ilegalidad de una medida nacional que se deriva de disposiciones directamente aplicables de un Reglamento comunitario puede ser invocada por un particular. Con arreglo a la situación de hecho y a las normas del Derecho nacional, se puede concluir que el impuesto objeto del litigio no debe pagarse o, si ya ha sido pagado, que debe restituirse. A este respecto, aquí son aplicables nuevamente las observaciones hechas a propósito de la primera cuestión.
6.
Las cuestiones planteadas en los asuntos 77/76 y 105/76 requieren por tanto, en su conjunto, las siguientes respuestas:
a)
Un tributo nacional que grava tanto a los productos nacionales como a los productos importados según los mismos criterios sólo puede considerarse como una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana cuando está destinado exclusivamente a financiar actividades que benefician específicamente al producto nacional gravado, cuando existe identidad entre el producto gravado y el producto nacional que se beneficia de la ventaja y cuando el gravamen que recae sobre el producto nacional se halla totalmente compensado por la ventaja de la que se beneficia. En resumen, incluso cuando el efecto de la ventaja se halle amparado por las disposiciones de Derecho comunitario sobre las ayudas, tales tributos deben apreciarse en relación con el artículo 95 del Tratado CEE, que tiene también efecto directo y genera para los particulares derechos que los órganos jurisdiccionales nacionales deben salvaguardar. A este respecto, corresponde al Juez nacional determinar, en caso de aplicación del artículo 95, si puede percibirse el tributo en su integridad o sólo en la medida en la que grava con mayor rigor al producto importado, o si, llegado el caso, debe ser restituido.
b)
En caso de modificación del nivel de los precios comunitarios expresados en moneda nacional, las disposiciones necesarias para evitar perturbaciones del mercado y para obtener una compensación de los precios con ocasión del paso de una campaña azucarera a otra, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 33 del Reglamento no 3330/74, sólo pueden ser adoptadas por la Comisión, según el procedimiento previsto en el Reglamento antes citado. Los particulares pueden alegar dichas disposiciones ante los Tribunales nacionales para que se declare que no son debidas las cantidades de compensación previstas por unas medidas puramente nacionales, dictadas en incumplimiento de tales disposiciones.
(
*1
)	Lengua original: alemán.