62015TJ0402
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (седми състав)
1 март 2018 година (
*1
)
„ЕФРР — Отказ да се потвърди финансов принос за голям проект — Член 41, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1083/2006 — Оценка на приноса на голям проект за постигане на целите на оперативната програма — Член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 — Превишаване на срока“
По дело T‑402/15
Република Полша, за която се явява B. Majczyna, в качеството на представител,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват B.‑R. Killmann и M. Siekierzyńska, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане по член 263 ДФЕС за отмяна на Решение C(2015) 3228 окончателен на Комисията от 11 май 2015 г., с което на Република Полша се отказва потвърждение на финансов принос от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) за големия проект „Европейски център за единно обслужване — интелигентни логистични системи“ по приоритетната ос № 4 от оперативна програма „Иновативна икономика“,
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав),
състоящ се от: V. Tomljenović, председател, A. Marcoulli (докладчик) и Ал. Корнезов, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение (
1
)
[…]
Производството и исканията на страните
16
На 22 юли 2015 г. Република Полша подава разглежданата жалба в секретариата на Общия съд. Тя иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
17
На 4 ноември 2015 г. Комисията подава в секретариата на Общия съд писмена защита. Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата като неоснователна и
–
да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.
18
На 5 януари 2016 г. Република Полша подава писмена реплика, а на 11 март 2016 г. Комисията подава писмена дуплика.
19
Никоя от страните не иска провеждане на съдебно заседание.
20
На основание член 106, параграф 3 от процедурния си правилник Общият съд (седми състав) решава да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството.
От правна страна
21
Република Полша изтъква четири основания в подкрепа на жалбата си, изведени, по същество, първото, от една страна, от нарушение на член 41, параграф 1 във връзка с член 56, параграф 3 и член 60, буква а) от Регламент № 1083/2006, както и на принципа на лоялно сътрудничество, и от друга страна, от нарушение на член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006, второто, от грешка в преценката на степента на разпространяване на иновацията и на иновационния характер на проекта, третото, от грешка в преценката на характера на създаваните с проекта работни места, и четвъртото, от грешка в преценката на проекта, що се отнася до добавената стойност и стимулиращия ефект.
22
Трябва да се отбележи, че първото основание в жалбата се отнася за процедурните и материалните условия за оценяване на проекта, докато последните три основания засягат съответно трите причини, поради които Комисията приема, че проектът не допринася за постигането на целите на оперативна програма „Иновативна икономика“ по смисъла на член 41, параграф 1 от Регламент № 1083/2006, а именно липсата на разпространяване на иновацията, липсата на висококвалифицирани работни места и липсата на добавена стойност (вж. т. 15 по-горе).
[…]
По първото основание, изведено, по същество, от една страна, от нарушение на член 41, параграф 1 във връзка с член 56, параграф 3 и член 60, буква а) от Регламент № 1083/2006, както и на принципа на лоялно сътрудничество, и от друга страна, от нарушение на член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006
43
Република Полша твърди, че Комисията е допуснала две основни нарушения. От една страна, при оценката на проекта Комисията излязла извън рамките на критериите за подбор. От друга страна, Комисията не спазила срока, предвиден в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006.
[…]
По втората част от първото основание, изведена от неспазването на срока, предвиден в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006
[…]
65
Член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 гласи следното:
„Комисията приема решение във възможно най-кратък срок, но не по-късно от три месеца след представянето от държавата членка […] на голям проект при условие че представянето е в съответствие с член 40 [от Регламент № 1083/2006]. Решението определя физическия обект, базата, върху която се прилага процентът на съфинансиране за приоритетната ос и годишният план на финансовия принос от ЕФРР или Кохезионния фонд“.
66
В член 41, параграф 3 от Регламент № 1083/2006 се посочва следното:
„Когато Комисията откаже финансовия принос от фондовете за голям проект, тя уведомява държавата членка за мотивите си в срока и при условията, посочени в параграф 2 [от член 41 от този регламент]“.
67
На първо място, трябва да се прецени дали срокът, посочен в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006, е инструктивен или императивен, предвид текста и структурата на тази разпоредба (вж. по аналогия решение от 20 януари 2005 г., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, т. 20).
68
В това отношение трябва да се отбележи, че в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 няма указания, позволяващи да се приеме, че предвиденият в него срок е с чисто инструктивен характер. Напротив, употребата на глагола „приемам“ в изявителното му наклонение („приема“) показва, че Комисията е длъжна да спази въпросния срок, което по-специално се потвърждава от текста на тази разпоредба на английски език, където с употребата на израза „shall adopt“ изрично се има предвид задължение. Употребата на израза „във възможно най-кратък срок, но не по-късно от“ само потвърждава, че спазването на посочения срок не е въпрос на избор, а задължение за Комисията, което законодателят е искал да подчертае.
69
Следователно, предвид текста и структурата на 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006, съдържащият се в тази разпоредба срок е императивен.
70
На второ място, трябва да се констатира, че в разглеждания случай, както Република Полша правилно подчертава (вж. т. 61 по-горе), с оглед на припомненото в точки 3—14 по-горе развитие на събитията, предвиденият в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 тримесечен срок, приложим за решенията за отказ съгласно член 41, параграф 3 от същия регламент, е превишен от Комисията.
71
Всъщност трябва да се констатира, че след оттеглянето на първото искане за потвърждение, с което се прекратява процедурата по оценяване на това искане, при второто искане за потвърждение на Комисията най-напред са ѝ трябвали близо единадесет месеца, за да предаде на Република Полша на 24 юни 2014 г. писмо с оценката си на това искане, а впоследствие, след отговора на Република Полша от 28 август 2014 г., на Комисията са ѝ трябвали около осем месеца и половина, за да се произнесе официално по това искане и на 11 май 2015 г. да приеме обжалваното решение въз основа на член 41, параграф 3 от Регламент № 1083/2006.
72
На трето място, при това положение трябва да се определят последиците от превишаването на тримесечния срок, предвиден в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006, и по-специално да се прецени дали това обстоятелство само по себе си автоматично води до отмяна на обжалваното решение.
73
Тъй като в член 41 от Регламент № 1083/2006 няма никакви указания относно последиците от превишаването от Комисията на предвидения в тази разпоредба тримесечен срок, съгласно практиката на Съда, за да се определят последиците от въпросното превишаване, трябва да се разгледат крайната цел и структурата на този регламент (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 20 януари 2005 г., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, т. 25 и 26).
74
Най-напред трябва да се припомни, че предвиденият в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 срок е даден на Комисията, за да отговори на искане, отправено до нея от трето лице — в случая от държава членка. Приет извън срока отрицателен отговор може да бъде отменен автоматично поради самото превишаване на срока, единствено ако липсата на отговор в този срок води до уважаване на искането или до лишаване на Комисията от правомощието да се произнесе по него (вж. по аналогия решение от 18 март 2009 г., Shanghai Excell M & E Enterprise и Shanghai Adeptech Precision/Съвет, T‑299/05, EU:T:2009:72, т. 116). Трябва съответно да се провери дали предвид крайната цел и структурата на Регламент № 1083/2006 той трябва да се тълкува в смисъл, че превишаването на въпросния срок води до уважаване на искането или до лишаване на Комисията от правомощието да се произнесе по него.
75
Що се отнася до това дали от крайната цел и структурата на Регламент № 1083/2006 следва, че превишаването на тримесечния срок води до уважаване на направеното от държавата членка искане за потвърждение, трябва да се отбележи, първо, че съдържанието на решенията, с които се уважава искане, изключва такава възможност.
76
Всъщност съгласно член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 в решението на Комисията, с което се уважава искането за потвърждение, по-специално се посочва базата, върху която се прилага процентът на съфинансиране за оперативната програма (вж. т. 33 по-горе). Основната сума, върху която се прилага произтичащият от релевантната оперативна програма процент на съфинансиране, и съответно размерът на финансовия принос на Съюза се определя единствено в решението на Комисията, с което се уважава такова искане. При липса на решение на Комисията финансовият принос на Съюза не може да бъде конкретно определен и съответно да се счита за потвърден.
77
Това впрочем се потвърждава от съображение 49 от Регламент № 1083/2006, в което се посочва, че големите проекти трябва да може да се оценяват и съответно одобряват от Комисията (вж. т. 29 по-горе). Следователно, що се отнася до големите проекти, отправна точка в Регламент № 1083/2006 е виждането, че финансирането от държава членка чрез ресурсите на ЕФРР или Кохезионния фонд зависи от одобрението на Комисията.
78
Второ, трябва да се констатира, че когато в Регламент № 1083/2006 се възнамерява неспазването на срок да се санкционира с автоматично приемане, това се посочва изрично (вж. по аналогия решение от 20 януари 2005 г., Merck, Sharp & Dohme, C‑245/03, EU:C:2005:41, т. 31). Така например в член 62, параграф 4 от Регламент № 1083/2006 се посочва, че стратегията за одит, представена на Комисията от мониторинговия комитет, „се счита за приета“ при липса на забележки от Комисията в тримесечния срок след получаването ѝ. Също така в член 67, параграф 4 от Регламент № 1083/2006 се посочва, че окончателният доклад за оперативната програма, предаден от управителния орган на Комисията, „се счита за приет“, ако Комисията не отговори в определения срок. Освен това в член 89, параграф 3 от Регламент № 1083/2006 се посочва, че декларацията за приключване, предадена от държавата членка на Комисията, „се счита за приета при отсъствието на забележки от страна на Комисията в срок от пет месеца“.
79
Следователно, видно от крайната цел и структурата на Регламент № 1083/2006, в него липсата на отговор на искане за потвърждение в срока, предвиден в член 41, параграф 2 от същия регламент, не води до одобрение на искането за потвърждение.
80
Този извод не може да се оспори с доводите на Република Полша, изведени, от една страна, от практиката на Съда относно срока за приемане на финансова корекция, и от друга страна, от новата процедура за мълчаливо одобрение по член 102, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1303/2013.
81
Що се отнася до първия довод, макар действително, както посочва Република Полша, в практиката на Съда относно предвидено в член 99 от Регламент № 1083/2006 правомощие на Комисията за приемане на финансови корекции да се счита, че превишаването на срока, предвиден в член 100, параграф 5 от същия регламент за приемане на решение за такива корекции, представлява съществено процесуално нарушение, което трябва да се разгледа от съда на Съюза служебно и което води до отмяна на решението, прието извън срока (решения от 4 септември 2014 г., Испания/Комисия, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, т. 103 и 104 и от 21 септември 2016 г., Комисия/Испания, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, т. 114 и 118), тази съдебна практика е неприложима в разглеждания случай.
82
Всъщност посочената в точка 81 по-горе съдебна практика се отнася за срок, чието естество е различно от това на срока, предвиден в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006.
83
Най-напред, докато при оценяването на големите проекти предвиденият в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 срок е даден на Комисията, за да отговори на искане за съфинансиране, отправено до нея от държава членка, то в процедурата по извършване на финансова корекция предвиденият в член 100, параграф 5 от същия регламент срок е даден на Комисията, за да приеме по нейна собствена инициатива решение, с което изцяло или частично се отменя финансовото участие на Съюза в оперативна програма. Следователно по същество първият е срок за одобрение на финансов принос, докато вторият е срок за отмяна на вече одобрен финансов принос.
84
По-нататък, в случаите на оценяване на големи проекти, при липса на прието в срок решение по искането за потвърждение и на каквато и да било разпоредба, в която да се предвиждат последиците от такава липса на решение, искането за потвърждение остава без отговор и не може да се счита за одобрено (вж. т. 75—79 по-горе). От друга страна обаче, в случаите на финансови корекции, при липса на решение в предвидения за тази цел срок, държавата членка си запазва приноса на Фонда, който вече е бил определен за нея. Следователно, при липса на прието в срок решение за финансова корекция, съгласно посочената в точка 81 по-горе съдебна практика Комисията не може да извърши финансова корекция и спрямо държавата членка няма да бъде приложена такава корекция.
85
Накрая, противно на твърденията на Република Полша, от посочената в точка 81 по-горе съдебна практика не следва, че Съдът се е произнесъл в смисъл, че сроковете, предвидени в член 100, параграф 5 и в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006, са от едно и също естество. Напротив, от посочената практика следва, че Съдът е разгледал единствено срока, определен за приемане на решение за финансова корекция, и изрично се е позовал на естеството на това решение (решения от 4 септември 2014 г., Испания/Комисия, C‑192/13 P, EU:C:2014:2156, т. 82 и 102 и от 21 септември 2016 г., Комисия/Испания, C‑140/15 P, EU:C:2016:708, т. 70, 72 и 113).
86
Що се отнася до втория довод, трябва да се отбележи, че Регламент № 1303/2013 е неприложим в разглеждания случай, тъй като в член 152, параграф 1 от него се посочва, че Регламент № 1083/2006 продължава да се прилага за помощите и операциите, включително оперативните програми и големите проекти, одобрени от Комисията въз основа на този регламент, и тъй като в член 152, параграф 2 се добавя, че заявленията за получаване на помощ, подадени или одобрени съгласно Регламент № 1083/2006, остават в сила. Освен това следва да се отбележи, че в член 102, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1303/2013 се предвижда процедура по мълчаливо одобрение само когато искането, направено от държавата членка, е придружено с преглед на качеството, извършен от независими експерти в съответствие с член 101, трета алинея от този регламент. Тази процедура няма еквивалент в системата, предвидена в членове 39—41 от Регламент № 1083/2006, което подкрепя извода, че в последния регламент мълчанието на Комисията в тримесечния срок не може да се тълкува като мълчаливо потвърждение на финансовия принос за голям проект. В разглеждания случай впрочем е безспорно, че проектът не е бил представен в съответствие с член 102, параграф 1 от Регламент № 1303/2013, поради което процедурата по мълчаливо одобрение, предвидена в тази разпоредба, е неприложима.
87
Що се отнася до това дали от крайната цел и структурата на Регламент № 1083/2006 следва, че превишаването на тримесечния срок води до лишаване на Комисията от правомощието да се произнесе по искането за потвърждение, направено от държавата членка, първо, трябва да се отбележи, че ако Комисията не трябва да продължава анализа си на искането за потвърждение, когато превишава тримесечния срок, това в крайна сметка би навредило на целта на първоначалното искане на държавата членка, а именно получаването на потвърждение за финансов принос от ЕФРР или от Кохезионния фонд, при това поради причини, които са извън нейния контрол. Също така, ако Комисията трябва да започне нова процедура по оценяване на голям проект, за която се прилага нов тримесечен срок, това на практика би утежнило последиците от неспазването на срока, тъй като вземането на решение по искането за потвърждение ще се отложи за по-късен момент. Освен това, тъй като въпросното превишаване на срока не е равнозначно на одобрение на искането, както вече бе посочено, евентуалната отмяна на решение поради приемането му извън срока също би довела само до утежняване на последиците от неспазването на този срок.
88
Второ, съгласно член 78, параграф 4 от Регламент № 1083/2006, който бе припомнен в точка 34 по-горе, държава членка може да започне реализирането на голям проект и да представи на Комисията свързаните с него разходи доста преди последната да приеме решението си, при това независимо от срока, предвиден за приемането му. Държавата членка, която избере тази възможност, прави това на своя отговорност, тъй като Комисията може да вземе решение, с което отказва да потвърди финансовата помощ на Съюза за голям проект. Следователно, след като държавата членка не е длъжна да чака решение на Комисията, за да реализира проектите си за регионално развитие и да декларира пред Комисията свързаните с това разходи с цел евентуалното им поемане от Съюза, превишаването на срока, предвиден за приемането на такова решение, не лишава Комисията от правомощието да се произнесе по искане за потвърждение.
89
Трето, съгласно съдебната практика, ако, както в случая, законодателят не е предвидил, че мълчанието на администрацията води до лишаване от правомощие за приемане на решение, нито един правен принцип не отнема от администрацията компетентността за даване на отговор на искане, дори извън предвидените за това срокове (вж. по аналогия решение от 19 януари 2010 г., Co-Frutta/Комисия, T‑355/04 и T‑446/04, EU:T:2010:15, т. 57 и 59).
90
Следователно, видно от крайната цел и структурата на Регламент № 1083/2006, в него липсата на отговор на искането за потвърждение в срока, предвиден в член 41, параграф 2 от този регламент, не води до лишаване на Комисията от правомощието да се произнесе по искането за потвърждение.
91
От гореизложеното следва, че Регламент № 1083/2006 не може да се тълкува в смисъл, че всяко превишаване на срока, предвиден в член 41, параграф 2 от този регламент, само по себе си автоматично води до отмяна на прието извън срока решение за отхвърляне.
92
На четвърто място, трябва да се провери дали установеното в случая превишаване на тримесечния срок трябва да доведе до отмяна на обжалваното решение.
93
Всъщност съгласно постоянната съдебна практика неспазването на срок като предвидения в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 може да доведе до отмяна на акта, приет при приключване на производството, само ако има някаква възможност поради тази нередовност производството да завърши с различен резултат. Макар лицето, което се позовава на такава нередовност, да не е длъжно да доказва, че ако я нямаше, съответният акт би имал по-благоприятно за интересите му съдържание, то все пак трябва да докаже конкретно, че такава хипотеза не е напълно изключена (вж. по аналогия решения от 4 февруари 2016 г., C & J Clark International и Puma, C‑659/13 и C‑34/14, EU:C:2016:74, т. 140 и от 12 юни 2015 г., Health Food Manufacturers’ Association и др./Комисия, T‑296/12, EU:T:2015:375, т. 71).
94
В разглеждания случай Република Полша не е доказала конкретно, нито дори твърди, че не е било изключено административното производство да завърши с различен резултат, ако бе приключило в тримесечния срок, предвиден в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006. След като Република Полша не е доказала, че ако превишаването на въпросния срок не бе допуснато, процедурата по оценяване на проекта е можела да има друг завършек, при обстоятелствата в разглеждания случай това превишаване не може да доведе до отмяна на обжалваното решение.
95
При това положение — тъй като Комисията е нарушила член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006, като се е произнесла извън тримесечния срок — трябва да се припомни, че поправянето на евентуална вреда, причинена от неспазването на срока, предвиден в член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006 за произнасяне по искане за потвърждение, може да се потърси пред Общия съд с иск за обезщетение (вж. по аналогия решение от 19 януари 2010 г., Co-Frutta/Комисия, T‑355/04 и T‑446/04, EU:T:2010:15, т. 60 и 71), ако всички условия, от които зависи ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза и реализирането на правото на поправяне на претърпяна вреда съгласно член 340, втора алинея ДФЕС, са изпълнени (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2008 г., FIAMM и др./Съвет и Комисия, C‑120/06 P и C‑121/06 P, EU:C:2008:476, т. 106).
96
От гореизложеното следва, че втората част от първото основание, изведено от нарушение на член 41, параграф 2 от Регламент № 1083/2006, трябва да се отхвърли по същество.
[…]
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (седми състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски.
Tomljenović
Marcoulli
Корнезов
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 1 март 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.
(
1
)	Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.