62016CC0129
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 16 lutego 2017 r. (
1
)
Sprawa C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
przeciwko
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság [sąd administracyjny i sąd pracy w Szolnok, Węgry])
„Środowisko naturalne — Dyrektywa 2004/35 — Odpowiedzialność za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu — Dyrektywa 2008/98 — Odpady — Zasada „zanieczyszczający płaci” — Proporcjonalność — Domniemanie niewinności — Zanieczyszczenie powietrza z powodu nielegalnego palenia odpadów — Wspólna odpowiedzialność właściciela nieruchomości, na której doszło do zanieczyszczenia środowiska, oraz sprawcy zanieczyszczeń”
I – Wprowadzenie
1.
Trybunał ponownie (
2
) zajmuje się skutkami zasady „zanieczyszczający płaci”. Tym razem sprawa dotyczy kwestii, czy można ukarać właściciela dzierżawionej nieruchomości za to, że nielegalnie spalano na niej odpady, a on nie jest w stanie ani wskazać faktycznego użytkownika nieruchomości, ani wykazać, że sam nie ponosi odpowiedzialności za to naruszenie.
2.
Wprawdzie sąd krajowy porusza tę kwestię w kontekście dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko (
3
), jednak nie znajduje ona zastosowania, gdyż nie zawiera żadnych przepisów dotyczących kar. Kary za nielegalne spalanie odpadów można za to odnaleźć w dyrektywie w sprawie odpadów (
4
). Jest ona również oparta na zasadzie „zanieczyszczający płaci” i wyraźnie przewiduje skuteczne kary w przypadku naruszeń. Z uwagi na to, iż sprawa dotyczy kar, należy, obok zasady „zanieczyszczający płaci”, odnieść się również do zasady proporcjonalności, która wyznacza granice nakładania kar, jak i do domniemania niewinności.
II – Ramy prawne
A – Prawo Unii
1. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
3.
Artykuł 48 ust. 1 karty zawiera domniemanie niewinności:
„Każdego oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona zgodnie z prawem”.
4.
Z art. 49 karty wynika zasada legalności kar i obowiązywanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do kar:
„1.   Nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia […].
2.   […]
3.   Kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary”.
2. Dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko
5.
Artykuł 1 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko dotyczy jej przedmiotu:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustalenie ram odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę »zanieczyszczający płaci« w celu zapobiegania i zaradzenia szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu”.
6.
Pojęcie „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)   »szkody wyrządzone środowisku naturalnemu«:
a)
szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony takich siedlisk lub gatunków. Waga takiego wpływu ma być oceniona w odniesieniu do warunków początkowych, z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku I.
Szkody wyrządzone gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych nie obejmują uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu gospodarczego, który został wyraźnie upoważniony przez odpowiednie władze zgodnie z przepisami wykonawczymi do art. 6 ust. 3 i 4 lub art. 16 dyrektywy 92/43/EWG lub art. 9 dyrektywy 79/409/EWG lub, w przypadku siedlisk i gatunków nieobjętych prawem wspólnotowym, zgodnie z równoważnymi przepisami prawa krajowego w sprawie ochrony przyrody;
b)
szkody wyrządzone w wodach, które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący negatywny wpływ na ekologiczny, chemiczny lub ilościowy stan lub ekologiczny potencjał, określony w dyrektywie 2000/60/WE, danych wód, z wyjątkiem negatywnego wpływu, do którego odnosi się art. 4 ust. 7 wspomnianej dyrektywy;
c)
szkody dotyczące powierzchni ziemi, które stanowią dowolne zanieczyszczenie ziemi stwarzające znaczące ryzyko dla zdrowia ludzi, mające negatywny wpływ wynikający z bezpośredniego i pośredniego wprowadzania na ląd lub pod ziemię preparatów, organizmów i drobnoustrojów”.
7.
Pojęcie szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu zostało nadto sprecyzowane w motywie 4 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko:
„Szkody wyrządzone środowisku naturalnemu obejmują również szkody w wodzie, na lądzie oraz w odniesieniu do chronionych gatunków i siedlisk przyrodniczych wyrządzone przez składniki przenoszone drogą powietrzną”.
3. Dyrektywa w sprawie odpadów
8.
Motyw 26 dyrektywy w sprawie odpadów odnosi się do zasady „zanieczyszczający płaci”:
„Zasada »zanieczyszczający płaci« jest wiodącą zasadą na szczeblu europejskim i międzynarodowym […].”
9.
Artykuł 36 dyrektywy w sprawie odpadów dotyczy egzekwowania wymogów z zakresu przepisów dotyczących odpadów:
„1.   Państwa członkowskie stosują niezbędne środki zakazujące porzucania odpadów, składowania ich w miejscach do tego nieprzeznaczonych lub niekontrolowanego gospodarowania nimi.
2.   Państwa członkowskie określają przepisy dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszej dyrektywy, a także stosują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonania. Sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
B – Prawo węgierskie
10.
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym opisuje odpowiednie węgierskie przepisy w następujący sposób:
11.
Zgodnie z § 102 ust. 1 a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. Törvény (ustawy LIII z 1995 r. w sprawie przepisów ogólnych o ochronie środowiska) odpowiedzialność za szkody wyrządzone środowisku naturalnemu lub za zagrożenie dla środowiska – w braku przeciwnego dowodu – ponoszą solidarnie po wystąpieniu szkody lub zagrożenia dla środowiska aktualny właściciel i posiadacz (użytkownik) nieruchomości, na której doszło do szkody dla środowiska lub na której prowadzono działalność stanowiącą zagrożenie dla środowiska naturalnego. Zgodnie z § 102 ust. 2 właściciel jest zwolniony z odpowiedzialności solidarnej, jeżeli wskaże faktycznego użytkownika nieruchomości i w jednoznaczny sposób udowodni, iż nie jest odpowiedzialny.
12.
Zgodnie z art. 27 ust. 2 306/2010. (XII. 23.) kormányrendelet a levegő védelméről szóló (rozporządzenia rządu nr 306/2010 z dnia 23 grudnia w sprawie ochrony jakości powietrza) zakazane jest palenie odpadów dokonywane na otwartych przestrzeniach lub w pomieszczeniach, które nie odbywa się zgodnie z przepisami prawnymi, w których ustanowione są warunki palenia odpadów – poza paleniem papierowych odpadów pochodzących z gospodarstw domowych i odpadów z nieprzetworzonego drewna uznawanych za niegroźne dokonywanym w domach. Uważa się, że dochodzi do palenia odpadów na otwartych przestrzeniach, gdy odpady te palą się z jakiegokolwiek powodu, wyłączywszy powody naturalne.
13.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia rządu organ ds. ochrony środowiska nakłada grzywnę z zakresu ochrony jakości powietrza na osobę fizyczną lub prawną lub podmiot nieposiadający osobowości prawnej, które naruszyły wymogi jakości powietrza, i jednocześnie nakazuje zaprzestania bezprawnej działalności lub zaniechania, o ile przepisy nie stanowią inaczej.
14.
Według Węgier przepisy dotyczące odpadów znajdują się w innych węgierskich aktach prawnych, a mianowicie w 2012. évi CLXXXV. törvény hulladékról (ustawie CLXXXV z 2012 r. o gospodarowaniu odpadami) oraz w 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról (rozporządzeniu rządowym nr 271/2001 z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości kar w związku z gospodarowaniem odpadami oraz zasad ich nakładania i ustanawiania).
III – Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
15.
W dniu 2 lipca 2014 r. urząd celny i podatkowy powiadomił organ ds. ochrony środowiska pierwszej instancji, że w Túrkeve, w fabryce będącej własnością Túrkevei Tejtermelő Kft. (zwanej dalej „TTK”), palone są odpady komunalne.
16.
Pracownicy organu ochrony środowiska przeprowadzili kontrolę nieruchomości in situ, z której sporządzono protokół. Z protokołu tego wynika, że w każdym z trzech silosów magazynowych znajdowało się 30–40 m3 spalonych odpadów komunalnych, które zawierały puszki po konserwach i inne odpady metalowe. Na terenie poza silosami magazynowymi na powierzchni 5 x 5 metrów znajdowały się również inne odpady metalowe pochodzące z palenia.
17.
W chwili przybycia na miejsce inspektorzy zastali w fabryce trzy ciężarówki przygotowane właśnie do transportowania odpadów metalowych pochodzących z palenia. Kierowcy wskazali jako właściciela pojazdów spółkę handlową z siedzibą w Budapeszcie. Zgodnie z oświadczeniem kierowców pojazdów mieli oni otrzymać instrukcje dotyczące miejsca, do którego mieli przewieźć odpady metalowe, dopiero po ich załadowaniu.
18.
Organ ds. ochrony środowiska pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z oświadczeniem z dnia 12 lipca 2014 r. TTK wydzierżawiała nieruchomość od dnia 15 marca 2014 r. osobie, która zmarła w dniu 1 kwietnia 2014 r. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera informacji o tym, czy ustalono spadkobierców tej osoby lub osoby, które są odpowiedzialne za spalanie odpadów.
19.
Organ pierwszej instancji nałożył na TTK grzywnę w wysokości 500000 forintów węgierskich (HUF) (co odpowiada ok. 1650 EUR) z przeznaczeniem na ochronę jakości powietrza, uzasadniając nałożenie grzywny prawem własności przysługującym TTK.
20.
W następstwie wniesionego przez TTK odwołania Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (generalna inspekcja krajowa ds. ochrony środowiska i przyrody) utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
21.
Interweniujące organy wskazały, że palenie odpadów na otwartej przestrzeni powoduje uwalnianie się substancji szkodliwych dla zdrowia ludzkiego i dla środowiska; substancje te stanowią zagrożenie dla środowiska naturalnego. Odpowiedzialność za zagrożenie dla środowiska ponosi właściciel fabryki. Generalna inspekcja krajowa wskazała, że fabryka, w której doszło do palenia, jest własnością skarżącej oraz że zgodnie z ustawą o ochronie środowiska solidarnie odpowiedzialnymi są w każdym czasie zarówno właściciel, jak i posiadacz nieruchomości, poza przypadkiem, gdy właściciel udowodni w sposób jednoznaczny, że nie ponosi odpowiedzialności. Z uwagi na to, że dzierżawca nieruchomości zmarł, organ pierwszej instancji dokonał koniecznych czynności procesowych celem ustalenia okoliczności faktycznych i uznał ponadto, że doszło do przeniesienia ciężaru dowodu w ten sposób, że to do skarżącej należało udowodnienie, iż nie jest odpowiedzialna.
22.
W odpowiedzi na to TKK wniósł skargę, a właściwy sąd skierował do Trybunału następujące pytania:
„1.
Czy art. 191 TFUE i przepisy dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, które wychodząc poza zasadę »zanieczyszczający płaci«, zezwala organowi administracyjnemu ds. ochrony środowiska na przypisanie odpowiedzialności z tytułu naprawy szkody wyrządzonej środowisku w szczególny sposób właścicielowi, bez konieczności uprzedniego wykazania co do istoty istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem tej osoby (podmiotu gospodarczego) a zdarzeniem powodującym zanieczyszczenie?
2.
Czy w sytuacji gdy na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi przeczącej, a w odniesieniu do zanieczyszczenia powietrza nie powstanie konieczność naprawy szkody wyrządzonej środowisku, można uzasadnić nałożenie grzywny w dziedzinie ochrony jakości powietrza poprzez powołanie się na bardziej rygorystyczne uregulowanie państw członkowskich, o którym mowa w art. 16 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko i art. 193 TFUE, czy też również to bardziej rygorystyczne uregulowanie nie może powodować nałożenia na właściciela, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, grzywny wyłącznie o charakterze kary?”.
23.
Generalna inspekcja krajowa ds. ochrony środowiska i przyrody, Węgry i Komisja ustosunkowały się na piśmie do obu pytań oraz do dodatkowego, postawionego przez Trybunał pytania o to, jakie znaczenie należy przypisać dyrektywie w sprawie odpadów.
IV – Ocena prawna
24.
Celem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest ustalenie, czy ustanowiona w art. 191 ust. 2 TFUE zasada „zanieczyszczający płaci” zezwala na to, aby na właściciela dzierżawionej nieruchomości, na której nielegalnie spalano odpady, nałożyć karę bez zbadania związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem a naruszeniem.
25.
Sąd krajowy wychodzi przy tym słusznie z założenia, że zasada „zanieczyszczający płaci” może znaleźć zastosowanie tylko w związku z konkretyzacją w prawie wtórnym (
5
). Konkretyzacji tej błędnie szuka on jednak w dyrektywie w sprawie odpowiedzialności za środowisko (zob. sekcja A poniżej). Dla rozstrzygnięcia niniejszego przypadku można ją odnaleźć raczej w dyrektywie w sprawie odpadów (zob. sekcja B poniżej). W tych granicach należy rozpatrzeć skutki zasady „zanieczyszczający płaci”, jak i zasadę proporcjonalności oraz domniemanie niewinności. Wreszcie należy odnieść się do drugiego pytania, które dotyczy kompetencji państw członkowskich do stosowania bardziej rygorystycznych środków ochrony (zob. sekcja C poniżej).
A – W przedmiocie dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko
26.
W rozpatrywanym przypadku z powodu nielegalnego spalania odpadów została nałożona kara w celu ochrony jakości powietrza. Komisja podkreśla jednak słusznie, że dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie odnosi się ani do karania za naruszenia, ani do negatywnego oddziaływania na jakość powietrza.
27.
Celem dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko jest zgodnie z art. 1 ustalenie ram odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę „zanieczyszczający płaci”, aby zapobiegać i zaradzać szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu.
28.
Co do zasady można sobie wprawdzie wyobrazić, aby w ustawowych ramach dotyczących odpowiedzialności za środowisko w celu zapobiegania i zaradzenia szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu ująć również kwestię karania za naruszenia, jednak dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko tego nie przewiduje. Ogranicza się ona do wskazania zobowiązania do podjęcia środków mających na celu zapobieganie i zaradzanie szkodom wyrządzanym środowisku, jak i do uregulowania odpowiedzialności za koszty z tytułu podjęcia tych środków.
29.
Ponadto pojęcie „szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu” nie obejmuje, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, szkód dotyczących jakości powietrza. Pojęcie to zostało tam ograniczone bardziej do szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, szkód w wodach i szkód dotyczących powierzchni ziemi.
30.
Motyw 4 precyzuje wprawdzie, że szkody wyrządzone środowisku naturalnemu obejmują również szkody w wodzie, na lądzie oraz w odniesieniu do chronionych gatunków i siedlisk przyrodniczych wyrządzone przez składniki przenoszone drogą powietrzną, w niniejszym przypadku brak jest jednak dowodów na istnienie takich skutków.
31.
Poza tym nielegalne spalanie odpadów nie jest jako takie szkodą wyrządzoną środowisku w rozumieniu dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko.
32.
Wobec powyższego dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko nie znajdzie zastosowania w niniejszym przypadku i nie może tym samym stanowić punktu wyjścia dla zastosowania zasady „zanieczyszczający płaci” zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE.
B – W przedmiocie przepisów dotyczących odpadów
33.
Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika jednak, że sporna kara została nałożona za nielegalne spalanie odpadów.
34.
Węgry podkreślają wprawdzie, że podstawą wymierzenia tej kary jest przepis mający na celu ochronę jakości powietrza, jednak z uwagi na to, że nawiązuje on do unieszkodliwiania odpadów, a celem dyrektywy w sprawie odpadów jest zgodnie z art. 13 lit. a) również ochrona jakości powietrza, to zastosowane węgierskie przepisy dotyczące kar należy uznać za wykonanie art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów. Ten ostatni przepis stanowi, że państwa członkowskie określają przepisy dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszej dyrektywy, a także stosują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonania. Sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
35.
Trybunał powinien wobec powyższego rozpatrzeć wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w świetle przepisów dotyczących odpadów. W ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy bowiem udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania. Ponadto Trybunał może wziąć pod rozwagę normy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu prejudycjalnym (
6
).
36.
Z tego względu zajmę się poniżej ustaleniem zasad, których należy przestrzegać przy nakładaniu kar zgodnie z art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów. Następnie należy uściślić, co stanowi podstawę ukarania TTK w niniejszym przypadku, a mianowicie wzruszalne domniemanie istnienia współodpowiedzialności za naruszenia. Wreszcie należy ustalić granice tego domniemania w świetle wyżej wspomnianych zasad.
1. W odniesieniu do podstaw nakładania kar w świetle art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów
37.
Dyrektywa w sprawie odpadów odnosi się, tak jak dyrektywa w sprawie odpowiedzialności za środowisko, do zasady „zanieczyszczający płaci”. Podczas gdy motyw 1, jak i art. 14 odnoszą się wyłącznie do kosztów związanych z gospodarowaniem odpadami, motyw 26 podkreśla jej funkcję jako wiodącej zasady na szczeblu europejskim i międzynarodowym.
38.
Ponadto ustawodawca unijny przy stanowieniu przepisów dotyczących środowiska jest zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE zawsze związany obowiązkiem stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”. Dyrektywa w sprawie odpadów jest właśnie takim aktem prawnym, gdyż opiera się na art. 175 ust. 1 WE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE). Dyrektywa ta podlega zatem wykładni w świetle zasady „zanieczyszczający płaci”.
39.
Stosownie do powyższego zobowiązanie do nakładania kar za naruszenia, o którym mowa w art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów, należy interpretować tak, by realizowana była zasada „zanieczyszczający płaci”.
40.
Obowiązek nakładania kar, o którym mowa w art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów, pozostaje w ścisłym związku ze zobowiązaniem z art. 36 ust. 1 dotyczącym zakazu porzucania odpadów, składowania ich w miejscach do tego nieprzeznaczonych lub niekontrolowanego gospodarowania nimi. Wynika z tego obowiązek unieszkodliwiania albo odzyskiwania odpadów zgodnie z art. 15 ust. 1, który co do zasady spoczywa na pierwotnym wytwórcy odpadów albo na posiadaczu odpadów (
7
). Osoba ta powinna, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” z art. 14, ponieść koszty związane z unieszkodliwianiem odpadów, przy czym Trybunał podkreśla, że chodzi o tę osobę, która doprowadziła do powstania odpadów (
8
).
41.
Trybunał stwierdził w związku z tym, że zasada „zanieczyszczający płaci” w rozumieniu art. 191 ust. 2 pkt 1 TFUE i art. 15 dyrektywy w sprawie odpadów straciłaby znaczenie, gdyby wskazane osoby, które przyczyniły się do powstania odpadów, mogły uniknąć swoich zobowiązań finansowych (
9
).
42.
Te rozważania dotyczące finansowej odpowiedzialności wytwórców odpadów mają również znaczenie w odniesieniu do zobowiązania do nakładania kar za naruszenia. Kary powinny dotknąć tego, kto doprowadził do naruszenia. Dlatego też państwa członkowskie są zobowiązane podjąć właściwe środki, aby zidentyfikować takie osoby i nałożyć na nie kary. W niniejszym przypadku należałoby w pierwszej kolejności skupić się na tych, którzy dopuścili się naruszeń albo polecili ich dokonanie, jak i ewentualnie na osobie, której podczas dokonywania naruszeń przysługiwało faktyczne władztwo nad nieruchomością, ewentualnie na spadkobiercach zmarłego dzierżawcy.
43.
Niezgodne z zasadą „zanieczyszczający płaci” byłoby natomiast nakładanie kary za naruszenia na osoby, które nie ponoszą za nie odpowiedzialności (
10
). Byłoby to zbędne i naruszałoby zasadę proporcjonalności (
11
), której należy przestrzegać przy stosowaniu prawa Unii (
12
). Zasada ta odnosi się zgodnie z art. 49 ust. 3 karty do kar (
13
) oraz została wyraźnie przywołana w art. 36 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy w sprawie odpadów.
44.
Z uwagi na to, iż sprawa dotyczy kar, znaczenie mają również inne zasady, a mianowicie legalność kary – nulla poena sine lege, zgodnie z art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze karty, oraz domniemanie niewinności, o którym mowa w art. 48 ust. 1 karty. W domniemaniu niewinności zawarta jest również zasada winy – nulla poena sine culpa, która zakłada zawinienie, a zatem odpowiedzialność za naruszenie (
14
).
45.
Należy również uwzględnić, iż konkretyzacja zasady proporcjonalności oraz zasady „zanieczyszczający płaci” w ogólności (
15
), a w szczególności w obszarze nakładania kar za naruszenia (
16
), należy do państw członkowskich i to im przydany został co do zasady szeroki zakres uznania. Kontrola tego zakresu uznania spoczywa w pierwszej kolejności na sądach krajowych.
2. W odniesieniu do uściślenia zarzutu
46.
W celu stwierdzenia odpowiedzialności właściciela nieruchomości za czyny popełnione przez innych na dzierżawionej nieruchomości można by badać różne karnoprawne kategorie udziału w czynie. Można tu brać pod uwagę współsprawstwo, podżeganie, pomocnictwo, a po popełnieniu czynu zabronionego – uzyskane korzyści albo utrudnianie ścigania. Nie ma jednak dowodów wskazujących, że w postępowaniu głównym zostały poczynione niezbędne w tym celu ustalenia.
47.
Kara oparta jest raczej wyłącznie na tym, że TKK jest właścicielem nieruchomości, niemniej nie wskazuje się faktycznego użytkownika nieruchomości ani nie wykazuje się w sposób jednoznaczny, że TKK nie ponosi odpowiedzialności za naruszenia.
48.
W tym zakresie do sądu krajowego należy upewnienie się, czy prawo węgierskie, zgodnie z zasadą legalności kary, o której mowa w art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze karty, faktycznie uzasadnia przypisanie właścicielowi nieruchomości tej odpowiedzialności.
49.
Jak wskazano we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie jest konieczne, aby wskazanemu w nim przepisowi – § 102 ust. 1 ustawy LIII z 1995 r. w sprawie przepisów ogólnych o ochronie środowiska – przydawać taki skutek. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone środowisku naturalnemu albo za zagrożenie dla środowiska rozłożona została tam solidarnie na każdego, kto po wystąpieniu szkody jest lub stanie się właścicielem lub posiadaczem (użytkownikiem) danej nieruchomości.
50.
Terminologia ta obejmuje obok przyszłych właścicieli i użytkowników również osoby, które nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne naruszenia przepisów dokonane w przeszłości. W świetle konieczności kompensowania szkód albo w celu niwelowania ryzyka można by takie rozwiązanie uznać pod pewnymi warunkami obok przepisów dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko za dopuszczalne (
17
). Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak naprawy szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu ani niwelowania zagrożenia dla środowiska, lecz nakładania kar z tytułu naruszeń.
51.
Aby udzielić odpowiedzi na postawione w niniejszym postępowaniu pytania prejudycjalne, należy jednak mieć na uwadze, iż prawo węgierskie nakłada na właściciela nieruchomości odpowiedzialność pod rygorem kary z tytułu naruszeń, które zostały dokonane na tej nieruchomości, jeśli nie wskaże faktycznego użytkownika nieruchomości i w sposób jednoznaczny nie udowodni, iż sam nie ponosi odpowiedzialności.
52.
Kara opiera się w rezultacie na wzruszalnym domniemaniu.
3. W odniesieniu do dopuszczalności wzruszalnych domniemań
53.
Za dopuszczalnością uzasadniania kar za pomocą wzruszalnego domniemania przemawia orzecznictwo ETPC dotyczące domniemania niewinności przewidzianego w art. 6 ust. 2 EKPC. Zasada ta nakazuje, aby odpowiednio ograniczać zawarte w ustawach karnych domniemania natury faktycznej albo prawnej, przy czym do sądu należy uwzględnienie danych interesów oraz zabezpieczenie praw do obrony (
18
). Trybunał kieruje się tym orzecznictwem (
19
).
54.
Solidarna odpowiedzialność właściciela nieruchomości za zachowanie użytkownika nieruchomości opiera się na dwóch filarach, mianowicie z jednej strony na zrozumiałym założeniu, że właściciel zachowanie to przynajmniej toleruje albo nawet akceptuje, a z drugiej strony na obowiązku dochowania staranności (
20
), z którym wiąże się jego prawo własności. Generalna inspekcja krajowa w swoim stanowisku opisuje ten ostatni filar jako zasadę „bonus et diligens pater familias”.
55.
W szczególności w świetle zakresu uznania państw członkowskich owa podwójna podstawa wydaje się być zgodna z zasadą „zanieczyszczający płaci”, zasadą proporcjonalności oraz domniemaniem niewinności. Naruszenie dyrektywy w sprawie odpadów było w niniejszym przypadku możliwe, albowiem TTK nie wykonywała swoich praw właścicielskich w celu zapobieżenia tym naruszeniom.
56.
Obok uzasadnienia takiego domniemania podkreślenia wymaga jednak prawo do obrony. Oskarżonemu musi zostać umożliwione obalenie obciążającego go domniemania (
21
).
57.
Węgry podkreślają, że właściciel jest zgodnie z § 102 ust. 2 ustawy LIII zwolniony z solidarnej odpowiedzialności, jeśli wskaże faktycznego użytkownika nieruchomości oraz w sposób jednoznaczny wykaże, że nie ponosi odpowiedzialności.
58.
Generalna inspekcja krajowa stwierdziła w niniejszym przypadku, że TTK nie spełniła żadnej z dwóch przesłanek i w związku z tym nie obaliła domniemania jej odpowiedzialności. Wskazany przez niego dzierżawca nie mógł faktycznie korzystać z nieruchomości, albowiem w międzyczasie zmarł, a TTK nie wykazała również w sposób jednoznaczny, iż nie ponosiła odpowiedzialności za naruszenia popełnione na nieruchomości.
59.
Generalna inspekcja krajowa wniosek ten uważa za usprawiedliwiony, gdyż wynika on z naruszenia obowiązku dochowania staranności, który spoczywa na właścicielu nieruchomości. TTK przez dłuższy okres nie monitorowała, co działo się na jej nieruchomości.
60.
Obowiązki dochowania staranności muszą być jednak proporcjonalne i przede wszystkim racjonalne (
22
). Zgodnie z zasadą proporcjonalności środek musi być „odpowiedni, niezbędny oraz proporcjonalny do zamierzonego celu” (
23
). Wymóg racjonalności wynika przy tym z trzeciego etapu niniejszej analizy, a mianowicie badania, czy środek, w tym przypadku obowiązek dochowania staranności, jest proporcjonalny albo odpowiedni do zamierzonego celu.
61.
W takim samym stopniu racjonalne musi pozostać obalenie domniemania, które opiera się na takim obowiązku dochowania staranności.
62.
Dlatego też właściwe sądy węgierskie muszą krytycznie ocenić, czy w niniejszej sprawie racjonalne są wymagania stawiane w celu obalenia domniemania, zgodnie z którym właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność.
63.
W niniejszym przypadku wątpliwe jest w szczególności, czy TTK mogła zrobić więcej, niż tylko wskazać dzierżawcę. Na skutek dzierżawy utraciła ona bowiem bezpośrednie władztwo nad nieruchomością. Od tego momentu na dzierżawcy spoczywał obowiązek zapobiegania naruszeniom prawa. Niejasne jest natomiast, w jaki sposób TTK miałaby zapobiec naruszeniom.
64.
W braku innych przesłanek nie jest również konieczne, aby właściciel dzierżawionej fabryki regularnie sprawdzał, co w tej fabryce się dzieje. Jeśli ani prawo węgierskie, ani umowa dzierżawy nie zawierają odmiennych postanowień, to uznać należy, że kontrolom takim mogłyby już często stać na przeszkodzie prawa dzierżawcy.
65.
Nie wydaje się też konieczne, aby ze śmierci dzierżawcy jako takiej wywodzić dalej idące obowiązki dochowania staranności oraz obowiązki kontrolne. Należy bowiem wyjść z założenia, że w pierwszej kolejności to spadkobiercy wstępują w prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy. Ponadto wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera żadnych wskazówek co do tego, że TTK powinna wiedzieć o śmierci dzierżawcy.
66.
W niniejszym przypadku mogłyby istnieć poszlaki, które uzasadniałyby dalej idące obowiązki dochowania staranności i tym samym rygorystyczne wymagania co do obalenia domniemania odpowiedzialności właściciela. W tym celu można by rozważyć, czy i ewentualnie przez kogo powinien być płacony czynsz dzierżawny. Rola spadkobierców dzierżawcy mogłaby mieć również znaczenie. Być może istnieją również dowody świadczące o tym, że TTK zawarła umowę dzierżawy jedynie dla pozoru lub umyślnie z osobą podstawioną. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera jednak żadnych informacji w tym zakresie.
67.
Na wypadek gdyby sąd krajowy pomimo wszystko doszedł do wniosku, że TTK nie obaliła domniemania swojej odpowiedzialności, należy wreszcie uzupełniająco zauważyć, że kara również musi być proporcjonalna, tzn. zwłaszcza odpowiednia. Musi ona zatem odpowiadać wadze indywidualnego przyczynienia się albo naruszenia obowiązku dochowania staranności. W zestawieniu z zachowaniem faktycznego użytkownika dzierżawionej nieruchomości naruszeniu przez właściciela nieruchomości obowiązku dochowania staranności co do zasady nie zostaje nadana ta sama ranga co bezpośredniemu naruszeniu przepisów dotyczących odpadów. Z tego względu nawet w przypadku domniemanej współodpowiedzialności zakazane jest nałożenie kary z tytułu naruszenia przepisów dotyczących odpadów po prostu na właściciela.
68.
Reasumując, stwierdzić należy, że art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów, zasada „zanieczyszczający płaci” z art. 191 ust. 2 TFUE, jak i zasada proporcjonalności kar, o której mowa w art. 49 ust. 3 karty, oraz domniemanie niewinności z art. 48 ust. 1 karty nie sprzeciwiają się odpowiedniemu ukaraniu właściciela dzierżawionej nieruchomości, które opiera się na przewidzianym ustawowo domniemaniu, że jest on wraz z faktycznym użytkownikiem nieruchomości odpowiedzialny za naruszenie przepisów dotyczących odpadów, jeśli zasadniczo możliwe jest obalenie tego domniemania za pomocą racjonalnych argumentów.
C – W przedmiocie koncepcji bardziej rygorystycznych przepisów ochronnych
69.
Drugie pytanie, dotyczące umocowania państw członkowskich do wydawania bardziej rygorystycznych przepisów ochronnych, zostało postawione na wypadek, gdyby zasada „zanieczyszczający płaci” sprzeciwiała się nałożeniu kary na właściciela nieruchomości.
70.
Nie można wykluczyć takiej sytuacji, gdyby zgodnie z prawem węgierskim możliwe było ukaranie właściciela, pomimo że w celu obalenia swej domniemanej odpowiedzialności przedstawił wszelkie racjonalne argumenty, albo gdyby kara nie byłaby odpowiednia. Wprawdzie dyrektywa w sprawie odpadów, w przeciwieństwie do dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, nie zawiera przepisu w sprawie bardziej rygorystycznych środków ustanawianych przez państwa członkowskie, jednak zgodnie z art. 193 TFUE przepisy takie jak dyrektywa w sprawie odpadów nie stanowią przeszkody dla utrzymania lub ustanawiania przez państwa członkowskie bardziej rygorystycznych środków ochronnych.
71.
Trybunał orzekł w przeszłości, że zasada proporcjonalności nie znajduje zastosowania do bardziej rygorystycznych środków ochronnych ustanawianych przez państwa członkowskie (
24
). Na tej podstawie można by sformułować wniosek, że art. 193 TFUE uzasadnia stosowanie kar wykraczających poza art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów.
72.
Uprawnienie do zastosowania bardziej rygorystycznych środków ochronnych jest w każdym wypadku ograniczone przez cele danego unijnego uregulowania, których państwa członkowskie nie mogą naruszać (
25
). A art. 36 ust. 2 dyrektywy w sprawie odpadów w sposób wyraźny przewiduje, że sankcje w przypadku naruszenia przepisów dotyczących odpadów muszą być proporcjonalne. „Bardziej rygorystyczne” przepisy dotyczące sankcji, które opierają się na nieracjonalnych wymaganiach albo przewidują nieodpowiednie kary, nie byłyby z tym zgodne.
73.
Artykuł 193 TFUE nie może z tego względu stanowić dla państw członkowskich podstawy dla nakładania z tytułu naruszenia zobowiązań wynikających z przepisów dotyczących odpadów sankcji, które opierają się na nieracjonalnych wymaganiach albo są nieodpowiednie.
V – Wnioski
74.
Proponuję zatem, by na pytania prejudycjalne Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1.
Dyrektywa 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu nie znajduje zastosowania ani do sankcji z tytułu naruszeń zobowiązań wynikających z przepisów dotyczących środowiska, ani wobec zanieczyszczenia powietrza, które nie wyrządza szkód gatunkom chronionym i w siedliskach przyrodniczych, w wodach albo szkód dotyczących powierzchni ziemi.
2.
Artykuł 36 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów, zasada „zanieczyszczający płaci” przewidziana w art. 191 ust. 2 TFUE, a także zasada proporcjonalności kar przewidziana w art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz domniemanie niewinności zgodnie z art. 48 ust. 1 karty nie sprzeciwiają się odpowiedniemu ukaraniu właściciela dzierżawionej nieruchomości, które opiera się na przewidzianym ustawowo domniemaniu, że jest on odpowiedzialny wspólnie z faktycznym użytkownikiem nieruchomości za naruszenie przepisów dotyczących odpadów popełnione na tej nieruchomości, o ile co do zasady możliwe jest obalenie tego domniemania za pomocą racjonalnych argumentów.
3.
Artykuł 193 TFUE nie może stanowić dla państw członkowskich podstawy dla nakładania z tytułu naruszenia zobowiązań wynikających z przepisów dotyczących odpadów sankcji, które opierają się na nieracjonalnych wymaganiach albo są nieodpowiednie.
(
1
)	Język oryginału: niemiecki.
(
2
)	Zobacz wyroki: z dnia 29 kwietnia 1999 r., Standley i in., C‑293/97, EU:C:1999:215; z dnia 7 września 2004 r., Van de Walle i in., C‑1/03, EU:C:2004:490; z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359; z dnia 16 lipca 2009 r., Futura Immobiliare i in., C‑254/08, EU:C:2009:479; z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in., C‑378/08, EU:C:2010:126; oraz C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127; a także z dnia 4 marca 2015 r., Fipa Group i in., C‑534/13, EU:C:2015:140.
(
3
)	Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U. 2004, L 143, s. 56).
(
4
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3).
(
5
)	Zobacz wyroki: z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in., C‑378/08, EU:C:2010:126, pkt 46; oraz ERG i in., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 39; a także z dnia 4 marca 2015 r., Fipa Group i in., C‑534/13, EU:C:2015:140, pkt 42.
(
6
)	Zobacz niedawne wyroki: z dnia 11 lutego 2015 r., Marktgemeinde Straßwalchen i in., C‑531/13, EU:C:2015:79, pkt 37; a także z dnia 13 października 2016 r., M. i S., C‑303/15, EU:C:2016:771, pkt 16. Zobacz też wyrok z dnia 26 września 2013 r., Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, pkt 43–46.
(
7
)	Wyrok z dnia 7 września 2004 r., Van de Walle i in., C‑1/03, EU:C:2004:490, pkt 56.
(
8
)	Wyroki: z dnia 7 września 2004 r., Van de Walle i in., C‑1/03, EU:C:2004:490, pkt 58; z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, pkt 71.
(
9
)	Wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, pkt 72.
(
10
)	Zobacz wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r., Standley i in., C‑293/97, EU:C:1999:215, pkt 51.
(
11
)	Wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r., Standley i in., C‑293/97, EU:C:1999:215, pkt 51, 52.
(
12
)	Wyrok z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 86.
(
13
)	Zobacz wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, pkt 42.
(
14
)	Zobacz wyroki: z dnia 18 listopada 1987 r., Maizena i in., 137/85, EU:C:1987:493, pkt 15; z dnia 11 lipca 2002 r., Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, EU:C:2002:440, pkt 35, 44. Zobacz ponadto moja opinia w sprawie Schenker i in., C‑681/11, EU:C:2013:126, pkt 40, 41.
(
15
)	Wyroki: z dnia 16 lipca 2009 r., Futura Immobiliare i in., C‑254/08, EU:C:2009:479, pkt 48, 52, 55; z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in., C‑378/08, EU:C:2010:126, pkt 55.
(
16
)	Wyrok z dnia 23 października 2007 r., Komisja/Rada, C‑440/05, EU:C:2007:625, pkt 70; zobacz także art. 83 ust. 2 TUE.
(
17
)	Zobacz moja opinia w sprawie Fipa Group i in., C‑534/13, EU:C:2014:2393, pkt 60, 61; a także moja opinia w sprawach połączonych ERG i in., C‑378/08 oraz C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2009:650, pkt 130–138.
(
18
)	Wyroki ETPC z dnia 7 października 1988 r., Salabiaku/Frankreich, 10519/83, CE:ECHR:1988:1007JUD001051983, § 28; z dnia 25 września 1992 r., Pham Hoang/Frankreich, 13191/87, CE:ECHR:1992:0925JUD001319187, § 33; z dnia 30 marca 2004 r., Radio France i in../Francja, 53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, § 24.
(
19
)	Wyrok z dnia 23 grudnia 2009 r., Spector Photo Group i Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, pkt 43. Zobacz wcześniejszy wyrok z dnia 10 lipca 1990 r., Hansen, C‑326/88, EU:C:1990:291, s. 19.
(
20
)	Zobacz wyrok ETPC z dnia 30 marca 2004 r., Radio France i in./Francja, 53984/00, CE:ECHR:2004:0330JUD005398400, § 24.
(
21
)	Wyrok z dnia 23 grudnia 2009 r., Spector Photo Group i Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, pkt 44. Zobacz również wyroki: z dnia 16 lipca 2009 r., Rubach, C‑344/08, EU:C:2009:482, pkt 33; z dnia 8 maja 2013 r., Eni/Komisja, C‑508/11 P, EU:C:2013:289, pkt 50; z dnia 5 marca 2015 r., Komisja i in./Versalis i in., C‑93/13 P i C‑123/13 P, EU:C:2015:150, pkt 46; z dnia 21 stycznia 2016 r., Eturas i in., C‑74/14, EU:C:2016:42, pkt 41.
(
22
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Vlaamse Oliemaatschappij, C‑499/10, EU:C:2011:871, pkt 24–26; z dnia 2 czerwca 2016 r., Kapnoviomichania Karelia, C‑81/15, EU:C:2016:398, pkt 50, 52, 53.
(
23
)	Zobacz moja opinia w sprawie G4S Secure Solutions, C‑157/15, EU:C:2016:382, pkt 98, odwołująca się do orzeczeń francuskiego Conseil constitutionnel (rady konstytucyjnej) nr 2015‑527 QPC z dnia 22 grudnia 2015 r., FR:CC:2015:2015.527.QPC, pkt 4, 12; nr 2016‑536 QPC z dnia 19 lutego 2016 r., FR:CC:2016:2016.536.QPC, pkt 3, 10; podobnie francuski Conseil d’État (rada stanu), wyrok nr 317827 z dnia 26 października 2011 r., FR:CEASS:2011:317827.20111026; zobacz także niemiecki Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 120, 274, 318, 319, DE:BVerfG:2008:rs20080227.1bvr037007, pkt 218.
(
24
)	Wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., Deponiezweckverband Eiterköpfe, C‑6/03, EU:C:2005:222, pkt 63. Zobacz także wyrok z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 66, 86.
(
25
)	Wyroki: z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, pkt 66; z dnia 21 lipca 2011 r., Azienda Agro-Zootecnica Franchini i Eolica di Altamura, C‑2/10, EU:C:2011:502, pkt 50; z dnia 26 lutego 2015 r., ŠKO-Energo, C‑43/14, EU:C:2015:120, pkt 25. Zobacz też moja opinia w sprawach połączonych ERG i in., C‑378/08 oraz C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2009:650, pkt 96–115.