62017CC0164
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
EVGENI TANCHEV
esitatud 19. aprillil 2018 (
1
)
Kohtuasi C‑164/17
Edel Grace
Peter Sweetman
versus
An Bord Pleanála
menetluses osalejad:
ESB Wind Development Limited,
Coillte,
The Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Supreme Court (Iirimaa kõrgeim kohus))
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 92/43/EMÜ – Artikli 6 lõige 3 – Direktiiv 2009/147/EÜ – Tuulepargi projekti poolt erikaitsealale lähtuva mõju hindamine – Välja-loorkull (Circus cyaneus) – Leevendavad meetmed
I. Sissejuhatus
1.
Välja-loorkull (Circus cyaneus) on kuulus muu hulgas oma nn taevatantsu poolest, mille ajal ta pöörleb, keerutab ja kukerpallitab õhus, et meelitada ligi paaritumiskaaslast. (
2
)
2.
ESB Wind Development ja Coillte soovivad ehitada tuuleparki Iirimaal Tipperary krahvkonnas Keeper Hillis alal, mis on direktiivi 2009/147/EÜ (
3
) (edaspidi „linnudirektiiv“) alusel määratud välja-loorkulli erikaitsealaks.
3.
Loa neile tegutsemiseks on andnud Iiri asutus An Bord Pleanála, kuna on osaliselt seisukohal, et meetmed, mille arendajad on ette näinud elupaikade ja liikide kaitsekorralduskavas, on kooskõlas direktiivi 92/43/EMÜ (
4
) (edaspidi „elupaikade direktiiv“) artikli 6 lõikes 3 ette nähtud kohustustega, mille kohaselt peab An Bord Pleanála kui liikmesriigi pädev asutus olema kindel, et tuulepargi arendamine ei avalda välja-loorkulli kaitsealale negatiivset mõju.
4.
Edel Grace ja Peter Sweetman (edaspidi „kaebajad“) ei ole sellega nõus. Nende seisukoht on, et kõiki asjakohaseid asjaolusid arvestades ei ole elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuded täidetud. Nad on An Bord Pleanála loa Iirimaa kohtutes vaidlustanud. Vaidlus on jõudnud Supreme Courti (Iirimaa kõrgeim kohus), kes on selle lahendamiseks esitanud Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.
5.
Euroopa Kohus on elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamisala juba käsitlenud. Põhikohtuasjas kõne all olevad asjaolud on Euroopa Kohtu varasemates otsustes käsitletutest erinevad, arvestades välja-loorkulli elupaiga eripärasid ja viisi, kuidas inimtegevuse kaudu selle eest hoolitsetakse.
6.
Samuti ei ole see esimene kord, kui Euroopa Kohus peab käsitlema vaidlust, mis on seotud tuuleenergia edendamisega ja linnuliikide kaitsega kui kiiduväärsete keskkonnakaitsemeetmetega. (
5
) Arvestades liikmesriikide vajadust viia üha laialdasem taastuvenergia nagu tuuleenergia kasutus kooskõlla kaitsega, mis on elupaikadele ja liikidele nagu välja-loorkullile tagatud linnu- ja elupaikade direktiiviga, on Euroopa Kohtul käesolevas asjas soodne võimalus arendada oma praktikat seoses elupaikade direktiivi artikliga 6.
II. Õigusraamistik
A.
Linnudirektiiv
7.
Linnudirektiivi artikli 4 lõige 1 näeb ette, et liikmesriigid kvalifitseerivad direktiivi I lisas nimetatud lindude kaitseks kõige paremini sobivad alad erikaitsealadena:
„1.   I lisas nimetatud liikide elupaikade kaitseks tuleb rakendada erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine levikualal.
[…]
Liikmesriigid klassifitseerivad erikaitsealadena nende liikide kaitseks eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad, võttes arvesse nende liikide kaitsenõudeid geograafilistel maismaa- ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse.“
8.
Linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimene lause sätestab erikaitsealade kaitse:
„Liikmesriigid võtavad lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline.“
B.
Elupaikade direktiiv
9.
Elupaikade direktiiv näeb ette ühenduse tähtsusega alade kindlaksmääramise, mille eesmärk on teatavate elupaigatüüpide ning mõne looma- ja taimeliigi kaitse. Elupaikade direktiiviga ette nähtud ühenduse tähtsusega alad moodustavad koos linnudirektiivis sätestatud erikaitsealadega Natura 2000 võrgustiku.
10.
Elupaikade direktiivi jaotises „Looduslike elupaikade ja liikide elupaikade kaitse“ sisalduva artikli 6 lõige 3 sätestab:
„Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.“
11.
Elupaikade direktiivi artikkel 7 kannab need sätted üle linnudirektiivis kindlaks määratud erikaitsealadele:
„Käesoleva direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused asendavad kõik [linnudirektiivi] artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates käesoleva direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala [linnudirektiivi] kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.“
III. Põhikohtuasja asjaolud ja eelotsuse küsimus
12.
Välja-loorkull (Circus cyaneus) on keskmise suurusega röövlind, kellel on kakulisele iseloomulik nägu ja keda esineb paljudes kohtades Euroopas ja Aasias. (
6
) Ta on rahvusvahelise kaitse all (
7
) ja kantud linnudirektiivi I lisasse. (
8
) Linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 kohaselt tuleb direktiivi I lisas nimetatud lindude elupaikade kaitseks rakendada erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine, (
9
) ja liikmesriigid on kohustatud määrama nende liikide kaitseks kõige sobivamad alad erikaitsealadeks.
13.
Iirimaa määras 2007. aastal Tipperary ja Limericki krahvkonnas Slieve Felimist kuni Silvermine’i mägedeni ulatuva ala erikaitsealaks (
10
) pindalaga pisut üle 20900 hektari. (
11
) Selle ala eesmärk on säilitada või taastada välja-loorkullile soodne kaitsestaatus. (
12
) Ala peetakse Iirimaa välja-loorkulli kaitsealadest viie kõige tähtsama hulka kuuluvaks. (
13
) Iirimaa määras selle ala erikaitsealaks seoses komisjoni rikkumishagiga, mille Euroopa Kohus rahuldas 13. detsembril 2007 põhjendusega, et Iirimaa on jätnud täitmata linnudirektiivist tulenevad kohustused, sh kohustus määrata mitme linnuliigi, nende hulgas välja-loorkulli kaitseks piisavalt erikaitsealasid. (
14
)
14.
Põhikohtuasja kaebajad on vaidlustanud Iirimaa asutuse An Bord Pleanála (edaspidi „ABP“) loa tuulepargi arendamiseks, mis koosneb 16 tuulegeneraatorist ja nendega seotud taristust (edaspidi „tuulepark“) ning asub täielikult kõnealusel erikaitsealal. (
15
) Tuulepark hõlmab 832 ha suurust maa-ala, mis kuulub riiklikule metsamajandusühingule Coillte, kes on koos riikliku energiaettevõttega ESB Wind Development Limited (üheskoos edaspidi „arendajad“) tuulepargi ühisarendajad ja keda põhikohtuasjas nimetatakse huvitatud isikuteks.
15.
The Department of Arts, Heritage and the Gaeltachti (Iirimaa kunsti, kultuuri- ja looduspärandi ning iirikeelse piirkonna ministeerium, edaspidi „DAHG“) rahvusparkide ja eluslooduse osakond (edaspidi „NPWS“) on asutus, kelle ülesanne on tagada elupaikade ja teatavate linnuliikide kaitse ning keda nimetatakse põhikohtuasjas samuti huvitatud isikuks. NPWS osales tuulepargi kavandamisel.
16.
Euroopa Kohtu käsutuses oleva teabe kohaselt esitasid arendajad 2013. aastal tuulepargi planeerimisloa taotluse Põhja-Tipperary krahvkonnanõukogule (edaspidi „krahvkonnanõukogu“). See jättis taotluse rahuldamata põhjendusega, et tuulepargi tõttu kaotaks välja-loorkull suure osa oma toitumisalast ja sellel oleks erikaitsealaga tagatud kaitsestaatusele väga negatiivne mõju.
17.
Arendajad esitasid krahvkonnanõukogu otsuse peale kaebuse ABP-le. Selle peale vahetasid arendajad DAHGga mitu korda seisukohti ja ABP inspektor koostas aruande.
18.
22. juulil 2014 andis ABP arendajatele tuulepargi arendamiseks loa. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses asjakohasel hindamisel jõudis ABP järeldusele, et arendajate ettepanekus sisalduvate leevendavate meetmete, nende hulgas elupaikade ja liikide kaitsekorralduskava (edaspidi „kaitsekorralduskava“) rakendamise korral ei ole tuulepargil erikaitseala terviklikkusele negatiivset mõju.
19.
Kaebajad vaidlustasid ABP otsuse High Courtis (kõrgem esimese astme kohus, Iirimaa), kes jättis kaebuse mitmel põhjusel rahuldamata. Seejärel saavutasid kaebajad loa kaevata otsus edasi Supreme Courti, kes otsustas sellega seoses esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse.
20.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et käesoleva asja asjaoludest tekkiv tõlgendamisraskus tuleneb sellest, et osa välja-loorkullile sobivast elupaigast, mis on seega oluline ala terviklikkuse säilitamiseks, on muutuv elupaik, mis aja jooksul asub ala erinevates osades, sõltudes osaliselt sellest, mil viisil ala inimtegevuse kaudu majandatakse.
21.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma taotlusele lisanud kokkuvõtte käesoleva asja asjaoludest, mida ta peab tuvastatuks (edaspidi „eelotsusetaotluse lisa“). Eelotsusetaotluse lisas on teave välja-loorkulli elupaiga kohta, tuulepargi võimaliku mõju kohta välja-loorkullile ja kaitsekorralduskavas selle mõju vähendamiseks ette nähtud meetmete kohta. Kuna need teemad on käesolevas asjas kesksel kohal, on minu arvates kasulik neid lähemalt kirjeldada.
22.
Välja-loorkulli elupaiga kohta on eelotsusetaotluse lisas märgitud, et välja-loorkullid elavad eelkõige avatud maastikul, neile on vajalik ulatuslik maa-ala, millelt toitu hankida. Varem elunes välja-loorkull peamiselt metsastamata soo- ja nõmmealadel, kuid metsamajanduse kasvades on ta hakanud rohkem toituma noortel metsaistandustel. Välja-loorkulli eelistatuimad toitumisalad on nõmm ja soo, mägedes asuv põllumajandusmaa, uued metsaistandused, kus puud on kuni kaks meetrit kõrged, ja teise raieringi liitumata võradega istanduste hilisemad staadiumid. Välja-loorkull väldib intensiivselt haritavat põllumaad, raieküpseid istandusi ja hiljuti lagedaks raiutud istandusi. Seega mets, mida ei harvendata ega raiuta, vaid jäetakse lihtsalt küpsema, mille tulemusel tekib liitunud võrastik, (
16
) ei ole välja-loorkullile toitumiseks sobilik ala.
23.
Eelotsusetaotluse lisa kohaselt sõltub välja-loorkulli populatsioon kaitsealal üha rohkem metsastamata soo ja nõmme ning teise raieringi liitumata võrastikuga metsa olemasolust. Näib, et soo- ja nõmmepiirkond on suuresti püsiv, kuid teise raieringi liitumata võrastikuga metsa ulatus kõigub. Sellest tuleneb, et välja-loorkulli toitumisala asukoht ja ulatus erikaitsealal on oma olemuselt pigem dünaamiline kui staatiline, sest see muutub praegu toimuva aktiivse metsamajandamise tulemusel pidevalt. Juba see, kui metsa istutamisega aktiivselt ei tegeleta, viiks toitumisala kadumiseni.
24.
Eelotsusetaotluses on tuulepargi poolt välja-loorkullile avalduvatest võimalikest mõjudest välja toodud neli. Esiteks elupaiga püsiv otsene kadu, mis on hinnanguliselt 9 ha ehk pisut üle 1 % ala kogupindalast. See kadu hõlmab järgmist:
–
umbes 1 ha ammendatud turbaraba ja märga rohumaad, mis on praegu sobilik toitumisala, ühe generaatori ja selle juurdepääsutee arvelt;
–
veel 2 ha ammendatud turbaraba häviks tuulepargi ladustamisala tõttu (välja kaevatud, ehitamisel kasutamiseks sobimatust kivimaterjalist astangu kujul), kuid „keskmises või pikas perspektiivis eeldatakse, et see mingil määral taastub“; ja
–
ülejäänud 6 ha valdavalt raieküpset okaspuumets ei ole praegu välja-loorkulli jaoks väärtuslik, kuid võib selleks saada, kui see taasistutatakse.
25.
Teiseks eeldatakse välja-loorkullile n-ö peletavat mõju 250 m raadiuses generaatoritest, mille tulemusel kahaneb liigi toitumisala projekti vältel kokku 162,7 ha võrra.
26.
Kolmandaks eeldatakse, et tuulepargi ehitamine heidutab toitumist.
27.
Neljandaks hinnatakse välja-loorkulli generaatoritega kokkupõrkumise ohtu olemasolevate uuringute kohaselt väikeseks.
28.
Eelotsusetaotluse lisas on kirjeldatud kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmeid praeguse metsamajanduskorralduse muutmiseks ja tuulepargi poolt välja-loorkullile lähtuvate võimalike mõjude vähendamiseks. (
17
) Nii on kaitsekorralduskavas ette nähtud esiteks, et kolm praegu metsastatud ala taastatakse enne tuulepargi ehitamist vaipsooks kogupindalaga 41,2 ha, millest 14,2 ha jääb generaatorist 250 m piiresse.
29.
Teiseks on projekti eluaja jooksul kaitsekorralduskavas ette nähtud, et 137,3 ha teise raieringi metsa suhtes rakendatakse „tundlikku“ majandamist. „Tundlik“ majandamine seisneb selles, et praegune liitunud võrastikuga mets raiutakse maha ja asendatakse 137,3 ha püsivalt liitumata võrastikuga metsaga, mis sobib välja-loorkulli toitumisalaks ja mille eesmärk on luua kahe lageraba ala vahele katkematu toitumisala ja rohekoridor. Seda on kavas teha järk-järgult, alustades aasta enne ehitust.
30.
Kolmandaks on ehitustöid kavas teha väljaspool peamist pesitsusaega.
31.
Nii märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma taotluse lisas, et olulise osa erikaitsealast moodustab majandusmets, mis pakub välja-loorkullile sobilikku elupaika okaspuude elutsüklist üksnes osa vältel. Kui metsamajanduse puudumisel lubataks kõigil puudel jõuda küpsusvanusesse, selle asemel, et need maha raiuda ja uue istandusega asendada, ei sobiks erikaitseala metsastatud piirkonnad välja-loorkullile enam elupaigaks. Erikaitseala põhieesmärgi täidab seega väidetavalt asjaolu, et mets on metsamajandamise tulemusel pidevas dünaamilises muutumises, nii et need metsa osad, mis sobivad mis tahes ajal välja-loorkulli elupaigaks, muutuvad pidevalt.
32.
Sellest järeldab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et tuulepargi tõttu kaduv elupaik ei oleks tingimata mis tahes ajal osa sobilikust elupaigast, vaid üksnes elupaigast, mis võib olla sobilik sõltuvalt konkreetselt kasutatavast metsamajandamise mudelist. Sellest olenemata väidetakse eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel, et kuivõrd projekti ajal kaob jäädavalt oluline osa potentsiaalsest elupaigast, tähendab see ala olemusliku terviklikkuse ohustamist, isegi kui ala üldine kaitsekorraldus toimub selliselt, et säilitatakse või isegi parandatakse selle sobilikkust välja-loorkulli elupaigaks.
33.
Sellest tulenevalt on eelotsusetaotluse esitanud kohus olemasolevatele asjaoludele tuginedes veendunud, et kaitsekorralduskava aitab olemasolevat sobilikku elupaika vähemalt säilitada ja võib seda isegi suurendada. Eelotsusetaotluse esitanud kohtule ei ole aga elupaikade direktiivi artikli 6 tõlgendamisel kaitseala dünaamilisust arvestades selge, kas kaitsekorralduskava meetmed võib ELi õiguse alusel ja Euroopa Kohtu praktikat arvesse võttes liigitada ABP väitel elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel leevendavateks, või kaebajate väitel sama artikli lõike 4 alusel asendavateks meetmeteks.
34.
Neil asjaoludel on Supreme Court esitanud Euroopa Kohtule järgmised küsimused:
„Kui
a)
kaitseala põhieesmärk on konkreetsele liigile elupaiga võimaldamine,
b)
sellele liigile sobiva elupaiga olemusest tuleneb, et osa sellest sobivast elupaigast aja jooksul tingimata muutub ja
c)
kavandatud arenduse osana kehtestatakse kogu elupaiga jaoks kaitsekorralduskava (mis hõlmab kaitsekorralduse muudatusi ka nende ala osade suhtes, mida arendus otseselt ei mõjuta), mille eesmärk on tagada, et eespool nimetatud elupaigaks sobiva ala suurus ei vähene ja võib isegi suureneda, kuid
d)
arendusprojekti vältel loetakse, et osa sellest alast ei ole sobiliku elupaiga pakkumise potentsiaaliga,
kas selliseid meetmeid, mida on kirjeldatud punktis c, saab nõuetekohaselt pidada leevendavateks?“
35.
Kirjalikud seisukohad on Euroopa Kohtule esitanud kaebajad, arendajad, ABP, Madalmaade valitsus ja komisjon. Kõik nad osalesid kohtuistungil 1. veebruaril 2018.
IV. Poolte seisukohad
36.
Kaebajad ja komisjon väidavad, et kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmed ei ole piisavad selleks, et neid saaks Euroopa Kohtu elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 3 käsitleva praktika tähenduses lugeda kaitsvateks (leevendavateks) (
18
) meetmeteks, kuna nad ei aita vältida või vähendada tuulepargiga kaasnevat negatiivset mõju erikaitseala terviklikkusele. Selle argumendi toetuseks viidatakse Euroopa Kohtu otsustele näiteks kohtuasjades Sweetman (
19
), Briels (
20
), Orleans (
21
) ning komisjon vs. Saksamaa („Moorburgi elektrijaam“). (
22
) Kaebajad ja komisjon rõhutavad eelkõige, et elupaiga dünaamilisus ja majandamine ei ole määrava tähtsusega, kuna seal on (soo- ja nõmme-) alasid, mis ei ole üldse dünaamilised, ja et erikaitseala puhul tuleb arvesse võtta välja-loorkulli igasugust tegevust kogu ala ulatuses.
37.
Kaebajate esindaja rõhutas kohtuistungil muu hulgas seda, et erikaitseala tuleb võtta välja-loorkulli võimalike elupaikade kogumina, mitte alana, kus on üksikuid piirkondi, kus välja-loorkull mis tahes ajal eluneb. Seega ei ole võimalik ehitada ja käitada tuulegeneraatoreid nii, et seeläbi ei väheneks projekti eluaja jooksul ala, mis võib välja-loorkullile elupaigaks sobida, mistõttu kaotab välja-loorkull seega suure osa oma elupaigast ja see on otsene negatiivne mõju erikaitseala terviklikkusele, mida kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmed ei väldi ega vähenda.
38.
Komisjoni esindaja lisas kohtuistungil, et kui suhtuda probleemi põhimõttel, et kokkuvõttes elupaik ei vähene, ehk jätta arvesse võtmata alad, mis võivad sobida toitumiseks, oleks tulemuseks olukord, kus kaitsealustele liikidele on tagatud kaitsealustele elupaigatüüpidele tagatust väiksem kaitse, mida elupaikade direktiiv ei toeta.
39.
Lisaks väidab komisjon, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 3 tulenevad kaks peamist kohustust, nii nagu Euroopa Kohus on neid oma praktikas tõlgendanud, ei ole kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmete puhul täidetud. Esiteks ei ole kaitsekorralduskavas ette nähtud ühtki meedet, mis leevendaks negatiivset mõju, mis tuleneb 1 ha ammendatud turbaraba ja märja rohumaa otsesest püsivast hävimisest ja veel 2 ha ammendatud turbaraba otsestest ajutisest hävimisest; kaitsekorralduskavas vaipsoo ja märja nõmme alade taastamiseks välja pakutud meede võib seda kadu mujal erikaitsealal asendada, kuid ei vähenda ega väldi seda. Mis puudutab 6 ha raieküpse metsa otsest püsivat hävimist ja veel 162,7 ha toitumisala kadu seoses generaatorite peletava mõjuga, ei aita kaitsekorralduskavas välja pakutud muude metsaalade „tundlik“ majandamine seda potentsiaalselt sobiliku toitumisala kadu vältida, vaid püüab hoopis selle tagajärgi asendada. Teiseks ei olnud kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmete tagajärgi ajal, mil pädevad asutused projekti Euroopa Kohtu praktikale tuginedes kinnitasid, võimalik nõutava kindlusega ennustada.
40.
Madalmaade valitsus, ABP ja arendajad väidavad, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 nõuded on täidetud. Põhjenduseks märgivad nad, et kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmed on piisavad selleks, et neid saaks lugeda kaitsvateks (leevendavateks) meetmeteks, mis aitavad vältida või vähendada negatiivset mõju erikaitseala terviklikkusele. Nad väidavad, et kohtuasjades Sweetman, Briels, Orleans ning komisjon vs. Saksamaa kõne all olnud asjaolud erinevad käesolevas asjas kõne all olevatest, ning rõhutavad, et põhikohtuasjas on käsitlusel liigi, mitte elupaigatüübi kaitse ja et seepärast tuleb arvesse võtta erikaitseala kaitse-eesmärke ja olemuslikke tunnuseid. Samuti ei ole nad nõus komisjoni väitega, et kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmete tagajärjed ei olnud nende meetmete kinnitamise ajal ABP poolt nõutava kindlusega ennustatavad.
41.
Madalmaade valitsus väidab, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohane negatiivse mõju hindamine erikaitseala terviklikkusele on (linnu)liigi elupaiga puhul teistsugune kui loodusliku elupaigatüübi puhul, kuna seejuures tuleb arvesse võtta erikaitseala eesmärke, mis on püstitatud selle liigi jaoks. Sellega seoses väidab ta, et eristada tuleks ka potentsiaalselt sobilikke elupaiku tegelikult kasutatavatest, mistõttu arvestades kaitseala dünaamilisust, välja-loorkulli liikuvust ja välja-loorkulli tegelikult elupaigana kasutatava ala mittevähenemist, ei ole kasutamata elupaiga osa kaotamine iseenesest niivõrd negatiivne.
42.
ABP väidab muu hulgas, et ta pidi kaaluma küsimust, kas kavandatud arendusprojektil on erikaitseala kestvale sisulisele olemusele negatiivne mõju ehk kas seetõttu väheneks erikaitsealal välja-loorkullile tagatud kaitse ja eelkõige selle ala sobilikkus liigi toitumisalaks. Seda arvestades ei ole sobimatust ja sobilikust elupaigast osa kaotamine erikaitseala ühes osas iseenesest tingimata negatiivne, sest see elupaik on kogu aeg dünaamilises muutumises. Järelikult tuleb elupaigast osa kaotamise hindamisel erikaitseala ühes osas arvesse võtta kogu arendusprojekti, mis hõlmab elupaiga aktiivset majandamist kaitsekorralduskavas ette nähtud leevendavate meetmete abil.
43.
ABP on erinevalt kaebajatest seisukohal, et aktiivne majandustegevus ei ole sündmuste negatiivse mõju kompenseerimine. Pigem tagab see, et välja-loorkullile sobilik elupaik jääb sama suureks ja võib-olla isegi suureneb. Seega on kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmed, mille puhul ABP rõhutab, et need kuuluvad lahutamatult kavandatud arendusprojekti juurde, suunatud sellele, et vältida tuulepargi igasugust negatiivset mõju välja-loorkullile, tagades, et liigi toitumisala kokkuvõttes ei vähene ja tegelikult hoopis kokkuvõttes suureneb. ABP esindaja rõhutas kohtuistungil, et välja-loorkulli elupaik ei kao konkreetsel juhul püsivalt, kuna sellel ei ole iseenesest mingit tegelikku väärtust, ning metsade majandamine kindlustab elupaiga, nagu ka soo- ja nõmmealade allesjäämise, ja et järelduse, et liigi elupaik „kokkuvõttes ei vähene“, tegi ABP kõigest loamenetluse ajal talle kättesaadava teabe põhjal.
44.
Arendajad väidavad muu hulgas, et välja-loorkulli elupaiga kadu, mis seisneb 9 ha elupaiga püsivas otseses kadumises ja 162,7 ha toitumisala äralangemises seoses generaatorite peletava mõjuga, tuleb vaadelda kontekstis. See ei tähenda, et välja-loorkullile ei jää erikaitseala teistes osades toitumiseks ja pesitsemiseks sobilikke paiku, ning kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmed tagavad, et liigile jääb toitumiseks ja pesitsemiseks alati ala, mis on vähemalt sama suur kui praegune. Lisaks rõhutas arendajate esindaja kohtuistungil, et kaitsekorralduskavas ette nähtud meetmete tagajärgede kohta ei saa mitte mingil juhul väita, et neid ei ole võimalik kindlalt ennustada, nii nagu Euroopa Kohus seda on tõlgendanud, ja et ebakindlus on igal juhul faktiline küsimus, mille lahendamine ei ole Euroopa Kohtu pädevuses.
V. Analüüs
45.
Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas olukorras, kus on tegemist mingi liigi kaitseks määratud alaga, mis liikide vajaduste rahuldamiseks rakendatud inimtegevuse tagajärjel aja jooksul muutub, tuleb elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 3 tõlgendada nii, et projektil, mille eluaja jooksul jäetakse mingi osa kaitsealast välja sellele liigile sobilikust elupaigast, mille kaitseks see ala on määratud, kuid millega kaasneb kava, mille eesmärk on tagada, et sellele liigile sobiliku elupaiga suurus ei vähene ja võib isegi suureneda, on ala terviklikkusele negatiivne mõju.
46.
Seega puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus sisuliselt nende meetmete hindamist, mis on kaitsekorralduskavas ette nähtud seoses välja-loorkulli elupaigast 9 ha püsiva otsese kadumisega ja 162,7 ha toitumisala äralangemisega generaatorite peletava mõju tõttu. (
23
)
47.
Asun seisukohale, et selle hindamisel, kas liikmesriigi pädev asutus on täitnud talle elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 3 tulenevad kohustused, tuleb konkreetse liigi kaitseks määratud ala arvesse võtta tervikuna. Euroopa Kohtu kõnealuse sätte tõlgenduspraktikaga ei ole kooskõlas jätta selle hindamisel, kas välja pakutud arendusprojekti negatiivse mõju leevendamiseks ette nähtud meetmed on piisavad, arvesse võtmata alad, mida liik ei ole veel elupaigana kasutanud (potentsiaalsed alad). Põhikohtuasjas tähendab see, et kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmete puhul ei ole tegemist elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 3 ette nähtud piisavalt kaitsvate (leevendavate) meetmetega.
48.
Olen oma analüüsi jaganud kolmeks osaks. Esimeses teen mõned sissejuhatavad märkused teatavate kohustuste kohta, mis tulenevad liikmesriikide pädevatele asutustele elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 3 ja mida Euroopa Kohus on oma käesolevas asjas asjakohastes lahendites tõlgendanud. Teises käsitlen Euroopa Kohtu asjakohaseid otsuseid elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamisala kohta. Kolmandas käsitlen nende kohaldamist käesolevas menetluses.
A.
Sissejuhatavad märkused
49.
Erikaitsealadena klassifitseeritud alade kohta sätestab elupaikade direktiivi artikkel 7, et linnudirektiivi artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused asendatakse elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetest 2–4 tulenevate kohustustega alates viimati nimetatud direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala linnudirektiivi kohasest klassifitseerimisest, kui viimane kuupäev on hilisem. (
24
) See tähendab, et arenduskavade või ‑projektide puhul, mis mõjutavad linnudirektiivi alusel erikaitsealadena klassifitseeritud alasid, nagu ka käesolevas menetluses kõne all oleva tuulepargi puhul, tuleb täita muu hulgas elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 nõudeid.
50.
Kokkuvõtvalt näeb elupaikade direktiivi artikkel 6 ette järgmist. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 1 mõte on tagada positiivsete meetmete korrapärane rakendamine selleks, et asjaomase ala kaitsestaatus säiliks ja/või taastuks, samas kui artikli 6 lõigete 2–4 mõte on teistsugune, s.o vältida ala kahjustamist või erandlikel juhtudel, kui kahjustamisega tuleb leppida, seda kahju vähendada. Artikli 6 lõige 2 paneb liikmesriikide pädevatele asutustele üldise kohustuse vältida alade halvenemist või häirimist. Artikli 6 lõiked 3 ja 4 on kohaldatavad sellise kava või projekti puhul, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik. (
25
)
51.
Euroopa Kohus on sedastanud, et elupaikade direktiivi artikli 6 sätteid tuleb tõlgendada direktiiviga taotletavate kaitse-eesmärkide valguses sidusa tervikuna. Seega on elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 2 ja 3 mõte tagada liikidele ja looduslikele elupaikadele ühesugune kaitse, samas kui lõige 4 teeb lõike 3 teisest lausest erandi, (
26
) mis lubab liikmesriikide pädevatel asutustel anda teatavatel asjaoludel nõusolek arenduskavale või ‑projektile hoolimata sellest, et sellele on lõike 3 alusel antud negatiivne hinnang.
52.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 on liikmesriikide pädevate asutuste jaoks ette nähtud hindamismenetlus, mille eesmärk on eelneva kontrolli kaudu tagada, et kavale või projektile, mis ei ole otseselt seotud asjaomase ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, antakse luba vaid siis, kui see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju. Nimetatud säte näeb seega ette kaks etappi. Esimeses etapis, mille sätestab elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 esimene lause, peavad pädevad asutused asjakohaselt hindama kava või projekti mõju kaitsealale, kui on tõenäoline, et asjaomane kava või projekt avaldab sellele alale olulist mõju. (
27
)
53.
Käesoleva asja puhul teises etapis, mida peetakse silmas elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teises lauses ning mis leiab aset pärast eespool kirjeldatud asjakohast hindamist, võib liikmesriigi pädev asutus sellisele kavale või projektile anda loa üksnes tingimusel, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju; seejuures tuleb arvestada selle direktiivi artikli 6 lõike 4 sätetega (vt käesoleva ettepaneku punktid 57 ja 58). (
28
)
54.
Sellest on Euroopa Kohus järeldanud, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teise lause kohaselt võivad liikmesriikide pädevad asutused kavale või projektile loa anda vaid tingimusel, et nad on kindlad, et see ei avalda kaitseala terviklikkusele negatiivset mõju ning kui neil ei ole teaduslikust seisukohast mingisugust põhjendatud kahtlust sellise mõju puudumise suhtes. (
29
) Euroopa Kohus on lisaks selgitanud, et asjaomase ala terviklikkusele prognoositava mõju puudumise suhtes teaduslikust seisukohast ei tohi mingisugust põhjendatud kahtlust olla just projekti heakskiitva otsuse vastuvõtmise hetkel. (
30
)
55.
Nii ongi väljakujunenud kohtupraktika, et liikmesriikide pädev asutus peab keelduma kavale või projektile loa andmisest siis, kui ta ei ole kindel, et sellel puudub negatiivne mõju asjaomase ala terviklikkusele. Euroopa Kohus on seda põhjendanud nii, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teises lauses sätestatud loa andmise kriteerium hõlmab ettevaatusprintsiipi ning võimaldab tõhusalt vältida kaalutavate kavade või projektide negatiivset mõju kaitsealade terviklikkusele. Sellest loa andmise kriteeriumist leebema kriteeriumiga, nagu Euroopa Kohus on rõhutanud, pole võimalik sama tõhusalt tagada nimetatud artiklis taotletud alade kaitse-eesmärgi saavutamist. (
31
)
56.
Seega nõuab ettevaatuspõhimõtte kohaldamine elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 rakendamise raames, et liikmesriigi pädev asutus hindaks projekti mõju asjaomasele alale tulenevalt selle ala kaitse-eesmärkidest ja võttes eriti arvesse „sellesse projekti kaasatud kaitsemeetmeid, mille eesmärk on vältida või vähendada selle projektiga otseselt kaasneda võivat kahjulikku mõju, selleks et tagada, et projekt ei avaldaks kahjulikku mõju selle ala terviklikkusele“. (
32
) Eelmises lauses kirjeldatud meetmed on sisuliselt samad, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus pidevalt nimetab oma taotluses leevendavateks meetmeteks. (
33
)
57.
Euroopa Kohus on seni leevendavate meetmete mõiste kasutamist elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud kohustuste tähistamiseks vältinud põhjendusega, et „[elupaikade] direktiivi artikli 6 sõnastuses ei ole ühtegi viidet mõistele „leevendamismeede““. (
34
) Lisaks on Euroopa Kohus rõhutanud, et elupaikade direktiivi artiklis 6 ette nähtud kaitsemeetmete kasuliku mõju eesmärk on vältida, et nn leevendavate meetmetega, mis vastavad tegelikkuses asendusmeetmetele, väldib liikmesriigi pädev asutus selles artiklis nimetatud spetsiifilisi menetlusi, andes selle lõike 3 alusel loa projektidele, mis avaldavad asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju. (
35
)
58.
Seega tuleneb elupaikade direktiivi artikliga 6 liikmesriikide pädevatele asutustele pandud kohustustest, nii nagu Euroopa Kohus on neid oma praktikas tõlgendanud, et kava või projekti juurde kuuluvad kaitsemeetmed, mille eesmärk on vältida või vähendada mis tahes otseselt negatiivset mõju ala terviklikkusele ja millele võib loa anda elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel, erinevad asendusmeetmetest, mis kompenseerivad kava või projekti negatiivset mõju ala terviklikkusele laiemas kontekstis ja millele võib loa anda sama direktiivi artikli 6 lõike 4 alusel. (
36
) Sellel taustal tulebki Euroopa Kohtu otsuseid elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamisala kohta arvestada.
B.
Elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 3 käsitlev kohtupraktika
59.
Nagu eespool märgitud, on Euroopa Kohus elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamisala käsitlenud – kohtuotsustes Sweetman, Briels, Orleans ja komisjon vs. Saksamaa („Moorburgi elektrijaam“). Kuna pooled on oma Euroopa Kohtule esitatud väidetes nendele lahenditele viidanud, kirjeldan lähemalt põhjendusi, mida Euroopa Kohus on neis lahendites esitanud.
60.
Kohtuasjas Sweetman käsitles Euroopa Kohus Supreme Court of Irelandi (Iirimaa kõrgeim kohus) eelotsusetaotluse alusel teatavate selliste meetmete hindamist, mis olid välja pakutud seoses ühe ringtee projektiga, mille tõttu pidi püsivalt või pöördumatult kaduma osa ühe kaitseala paepaljanditest, mis on elupaikade direktiiviga eriliselt kaitstav esmatähtis looduslik elupaigatüüp. (
37
) Euroopa Kohus sedastas oma otsuses, et selleks, et asjaomase ala kui loodusliku elupaiga terviklikkusele ei avaldataks negatiivset mõju elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 teise lause tähenduses, on vajalik, et ala kaitsestaatus jääb soodsaks; see tähendab, et säilivad püsivalt asjaomase ala olemuslikud tunnused, mis on seotud teatud loodusliku elupaigatüübi esinemisega, mille kaitse-eesmärk õigustas selle ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu direktiivi tähenduses. (
38
)
61.
Sellest tulenevalt järeldas Euroopa Kohus, et asjaomane ala kanti loetellu alana, kus esineb esmatähtis elupaigatüüp, eeskätt seetõttu, et see ala hõlmab paepaljandeid, mis kujutavad endast loodusvara, mida ei ole võimalik hävitamise korral taastada. (
39
) Ala kaitse‑eesmärk on seega asjaomase ala olemuslike tunnuste, st paepaljandite soodsa kaitsestaatuse säilitamine. (
40
) Euroopa Kohus tegi järelduse, et kui pädev siseriiklik asutus teeb asjakohase hindamise tulemusel järelduse, et kava või projekt tingib kas kogu sellise esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi või selle osa püsiva ja pöördumatu kadumise, mille kaitse eesmärgil kvalifitseeriti asjaomane ala ühenduse tähtsusega alaks, siis tuleb asuda seisukohale, et selline kava või projekt avaldab asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju ja sellele ei või anda luba elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel. (
41
)
62.
Kohtuasjas Briels oli arutusel Madalmaade ühe maantee laiendamise projektiga seotud selliste meetmete hindamine, mis mõjutasid elupaikade direktiivi alusel kaitsealaks määratud ala, kus esineb looduslik elupaigatüüp „sinihelmikaniidud“ ja mille kaitse-eesmärk seisneb selle elupaigatüübi pindala laiendamises ja kvaliteedi parandamises. (
42
) Asjaomaste meetmete eesmärk oli sama suure või veel suurema elupaigatüübi rajamine või laiendamine mujal sellel alal. (
43
)
63.
Kohtuotsuses sedastas Euroopa Kohus, et nende meetmete eesmärk ei ole vältida ega vähendada sellele elupaigatüübile otseselt põhjustatud negatiivset mõju, vaid hoopis seda kompenseerida, ja et need meetmed ei saa seega tagada, et projekt ei kahjustaks ala terviklikkust. (
44
) Euroopa Kohus lisas, et „üldreeglina [on] uue elupaiga – mis peaks kompenseerima sama elupaigatüübi pindala ja kvaliteedi kadu kaitsealal, tehes seda isegi suuremal pindalal ja paremas kvaliteedis – loomisega tulevikus kaasnev positiivne mõju üksnes raskesti ettenähtav ja seda on näha igal juhul alles mõne aasta pärast“. (
45
) Sellest järeldas Euroopa Kohus, et väljapakutud meetmeid ei saa arvesse võtta elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 3 ette nähtud menetluse raames. (
46
)
64.
Tähelepanuväärne on asjaolu, et kohtujurist Sharpston lükkas ümber Madalmaade ja Ühendkuningriigi valitsuse väite, et ala terviklikkust tuleb käsitleda tervikuna, kahju või kasu ülekaalu arvestades, mis tähendab, et ei ole oluline, et ala ühes osas kaob teatav elupaik, kui mujal sama ala piires tekib vähemalt sama suur (eelistatavalt suurem) ja sama kvaliteetne sama tüüpi elupaik. (
47
) Kohtujurist oli küll nõus, et ala terviklikkuse hindamisel tuleb ala käsitleda tervikuna, rõhutas aga, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 nõuab igal juhul, et arvesse tuleb võtta ala kaitse-eesmärke, ja et isegi kui ennustatakse kasuliku mõju ülekaalu, avaldatakse olemasolevatele looduslikele elupaikadele ja seega ka ala terviklikkusele ikkagi negatiivset – vahest lausa korvamatut – mõju. (
48
)
65.
Kohtuasjas Orleans käsitles Euroopa Kohus ühe sadamaarendusprojekti meetmeid, mis nägid ette, et enne kaitsealal asuva loodusliku elupaigatüübi negatiivset mõjutamist rajatakse edaspidi seda tüüpi ala, kuid mille lõplik elluviimine toimub pärast kõnealuse ala terviklikkusele tekkida võiva negatiivse mõju olulisuse hindamist. (
49
)
66.
Kohtuotsuses sedastas Euroopa kohus esiteks, et negatiivne mõju asjaomasele Natura 2000 alale on kindel, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus – kes oli tuvastanud, et detailplaneering kaotaks 20 hektarit mudaseid laugmadalikke ja loodetevööndis asuvaid alasid – sai seda arvuliselt väljendada. (
50
) Teiseks järeldas Euroopa Kohus, et siseriiklik asutus oli oma hindamisel ja selle näitamisel, et kõnealusele alale ei tekitata olulist negatiivset mõju, juba arvesse võtnud looduslike tuumikalade arendamisest tulenevat kasu, kuigi nende alade arendamise tulemus ei olnud kindel, sest seda ei olnud veel lõpule viidud. (
51
)
67.
Sellest järeldas Euroopa Kohus, et kohtuasjade Orleans ja Briels asjaolud on sarnased, kuna need põhinevad kava või projekti poolt asjaomasele alale avaldatava mõju hindamise ajal ühesugusel eeldusel, et tulevikus tekib kasu, mis leevendab sellele alale avaldatavat olulist negatiivset mõju, kuigi need arendusmeetmed ei ole lõpule viidud. (
52
) Järelikult ei kuulu kava või projekti – mis ei ole otseselt seotud erikaitseala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik ja kahjustab selle terviklikkust – negatiivne mõju elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohaldamisalasse. (
53
)
68.
Kohtuotsuses komisjon vs. Saksamaa („Moorburgi elektrijaam“) käsitles Euroopa Kohus rikkumishagi, mille komisjon oli esitanud Saksamaa vastu muu hulgas põhjendusega, et see oli ekslikult asunud seisukohale, et üks teatav meede on elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses leevendav meede. (
54
) Silmas peeti Moorburgi elektrijaama lähedale rajatud kalakäiku, mis oli mõeldud kompenseerima kalade surma elektrijaama jahutussüsteemi käitamise ajal, mille käigus võetakse elektrijaama jahutamiseks suuri veekoguseid kõrval asuvast jõest. See jõgi on mitme jõe ülemjooksul asuva Natura 2000 alaga kaitstud kalaliigi rändetee. (
55
)
69.
Kohtuotsuses sedastas Euroopa Kohus, et kalakäik võimaldab siirdekalade varude tugevdamist, pakkudes kalaliikidele võimalust jõuda palju kiiremini oma paljunemisaladele, ja kompenseerib seega kadu Moorburgi elektrijaama juures ja seetõttu ei avaldata elektrijaamast ülesvoolu asuvate Natura 2000 alade kaitse-eesmärkidele olulist mõju. (
56
) Sellegipoolest nähtus Saksamaa asutuste tehtud tagajärgede hinnangust, et selles ei olnud kalakäigu tõhusus lõplikult tuvastatud, vaid selles oli üksnes täpsustatud, et kalakäigu tõhusust saab kinnitada ainult pärast seda, kui on mitu aastat järelevalvet tehtud. (
57
) Sellest tulenevalt asus Euroopa Kohus seisukohale, et loa andmise hetkel ei saanud kalakäik – isegi kui selle eesmärk oli vähendada Natura 2000 aladele otseselt avalduvat olulist mõju – ilma mingisuguse põhjendatud kahtluseta tagada, et koos teiste, jõest vee võtmisega kaasneva negatiivse mõju vältimiseks rakendatavate meetmetega ei avalda kõnealune elektrijaam negatiivset mõju ala terviklikkusele elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses. (
58
)
70.
Neid lahendeid arvestades juhin tähelepanu, et Euroopa Kohus ei tuvastanud üheski neist, et asjaomase arenduskava või ‑projekti raames välja pakutud meetmed on piisavad selleks, et neid saaks lugeda elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses sellisteks kaitsemeetmeteks, mis väldivad või vähendavad igasugust negatiivset mõju asjaomase ala terviklikkusele.
C.
Kohaldamine põhikohtuasja asjaolude suhtes
71.
Asun seisukohale, et kuigi eespool kirjeldatud kohtuotsustes kõne all olnud asjaolud ei ole käesolevas käsitletavatega identsed, toetavad teatavad neis otsustes täpsustatud põhimõtted järeldust, et käesolevas menetluses kõne all olevas kaitsekorralduskavas välja pakutud meetmed ei ole piisavad selleks, et neid saaks lugeda elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses, nii nagu Euroopa Kohus seda olukordades, kus kaitsekorralduskava jätab välja-loorkulli potentsiaalse elupaiga arvesse võtmata, on tõlgendanud, sellisteks kaitsemeetmeteks, mis väldivad või vähendavad igasugust negatiivset mõju asjaomase ala terviklikkusele.
72.
Saan aru, et nimetatud kohtuotsused käsitlesid kohustusi, mis on elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 3 ette nähtud seoses sellises kavas või projektis kavandatud meetmete hindamisega, millel oli selle direktiivi alusel mõne elupaigatüübi kaitsealaks määratud ala terviklikkusele negatiivne mõju. Juhin aga tähelepanu, et Euroopa Kohus on alates kohtuotsusest Sweetman (vt käesoleva ettepaneku punkt 60) rõhutanud ala olemuslike tunnuste seost kaitse-eesmärgiga, mis õigustas selle ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, selle hindamisel, kas kavas või projektis kavandatud meetmeid saab pidada sellisteks, et need väldivad või vähendavad igasugust negatiivset mõju ala terviklikkusele.
73.
Lisaks jõudis Euroopa Kohus kohtuotsustes Briels, Orleans ja komisjon vs. Saksamaa („Moorburgi elektrijaam“) sisuliselt järeldusele, et meetmeid, mis kompenseerivad ala piires mujal tekkivat, kvantifitseeritavat negatiivset mõju, ei saa pidada meetmeteks, mis leevendavad piisavalt negatiivset mõju asjaomase ala terviklikkusele. Samuti on Euroopa Kohus alates kohtuotsusest Briels rõhutanud, et üldreeglina on uue elupaiga – mis peaks kompenseerima sama elupaigatüübi pindala ja kvaliteedi kadu kaitsealal – loomisega tulevikus kaasnev positiivne mõju üksnes raskesti ettenähtav (vt käesoleva ettepaneku punkt 63).
74.
Meenutan, et käesolevas asjas on erikaitseala kaitse-eesmärk säilitada või taastada välja-loorkullile soodsat kaitsestaatust (vt käesoleva ettepaneku punkt 13). Leian ka, et erikaitseala olemuslikud tunnused on selliseid, mis peavad kooskõlas erikaitseala kaitse-eesmärgiga tagama välja-loorkullile piisava elupaiga.
75.
Nagu eelotsusetaotluse lisas märgitud, kaotab välja-loorkull tuulepargi ehitamise tõttu erikaitsealal osa oma toitumisalast. Eelotsusetaotluse lisas on see kaotus väljendatud nii, et otseselt kaob püsivalt 9 ha elupaika ja tuulegeneraatorite peletava mõju tõttu veel 162,7 ha (vt käesoleva ettepaneku punktid 24 ja 25). Seega kaotab välja-loorkull tuulepargi tõttu osa oma olemasolevast ja võimalikust elupaigast. Väidetavalt tagavad kaitsekorralduskavas ette nähtud meetmed, et elupaiga suurus erikaitseala piires jääb kokkuvõttes samaks, ja et seega väldivad nad negatiivset mõju erikaitseala terviklikkusele.
76.
Minu arvates on kaitsekorralduskavas ette nähtud meetmed sarnased kohtuotsustes Briels ja Orleans kõne all olnutega, sest isegi kui nad tagavad välja-loorkullile piisavalt „olemasolevat“ elupaika, ei lahenda nad juurprobleemi, s.o vajaliku maa kaotamist. Kuna kaitsekorralduskavas ette nähtud meetmete kasulikkus ilmneb ootuste kohaselt projekti eluaja jooksul, olen samuti Euroopa Kohtu praktikaga kooskõlas seisukohal, et ei ole täidetud liikmesriigi pädeva asutuse kohustus tagada, et loa andmise hetkel puudub põhjendatud kahtlus, et asjaomased meetmed väldivad igasugust negatiivset mõju erikaitseala terviklikkusele.
77.
Lisaks leian konkreetselt käesoleva asja asjaolusid arvestades, et välja-loorkulli võimalik elupaik kuulub selle liigi soodsat kaitsestaatust säilitada aitava erikaitseala olemuslike tunnuste hulka. Seega tuleb välja-loorkulli võimaliku elupaiga olulist kadu arvesse võtta selle hindamisel, kas kaitsekorralduskavas ette nähtud meetmed on piisavad selleks, et vältida või vähendada tuulepargi negatiivset mõju erikaitseala terviklikkusele. ELi õigusega kaitstud alal asuvad potentsiaalsed elupaigad ei ole midagi enamat kui elupaigad, mida ei ole veel majandatud, kuna välja-loorkullil ei ole neid veel elupaigaks vaja olnud, või mis ei sobi veel välja-loorkullile elupaigaks.
78.
Välja-loorkull on linnuliik, mis on kantud linnudirektiivi I lisasse ja mille elupaik väärib seega direktiivi põhjenduse 8 ja artikli 4 kohaselt erimeetmeid, et kindlustada tema säilimine ja paljunemine levikualal. (
59
) Nagu Euroopa Kohus on sedastanud, „[näeb] linnudirektiivi artikkel 4 […] ette kaitsekorra, mis on iseäranis suunatud nii I lisas mainitud liikide kui ka rändliikide kaitsele ja mida on tugevdatud neid liike silmas pidades ning mis on õigustatud seetõttu, et tegemist on vastavalt enim ohustatud liikidega ja ühenduse looduspärandi moodustavate liikidega“. (
60
) Pealegi tekivad liikmesriikide pädevate asutuste kaitsekohustused juba enne seda, kui tuvastatakse lindude arvu vähenemine või kui kaitsealuse liigi väljasuremisoht on reaalseks muutunud. (
61
)
79.
Euroopa Kohus on oma praktikas rõhutanud ettevaatuspõhimõtet meetmete hindamisel elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel (vt käesoleva ettepaneku punktid 55 ja 56). Minu arvates on see seda enam paikapidav välja-loorkulli puhul, kes on komisjoni ühe hiljutise juhise lisasse kantud kui linnuliik, kelle elupaikadele on peletavat mõju avaldavad tuulepargid eriti ohtlikud. (
62
)
80.
Seepärast teen järelduse, et põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras ei ole meetmed, mis on arendusprojekti kaitsekorralduskavas ette nähtud selleks, et ala, mille põhiotstarve on pakkuda mingile kaitsealusele liigile elupaika ja mis sobib sellele liigile elupaigaks, ei vähene kunagi ja võib isegi suureneda, kuid väheneb see osa alast, kus arendusprojekti eluajal ei ole võimalik sellele liigile elupaika kindlustada, ei vasta piisavalt kaitsvate (leevendavate) meetmete tingimusele, nii nagu Euroopa Kohus seda elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 puhul on tõlgendanud.
VI. Ettepanek
81.
Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Supreme Courti (Iirimaa kõrgeim kohus) esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
„Kui
a)
kaitseala põhieesmärk on konkreetsele liigile elupaiga võimaldamine,
b)
sellele liigile sobiva elupaiga olemusest tuleneb, et osa sellest sobivast elupaigast aja jooksul tingimata muutub ja
c)
kavandatud arenduse osana kehtestatakse kogu elupaiga jaoks kaitsekorralduskava (mis hõlmab kaitsekorralduse muudatusi ka nende ala osade suhtes, mida arendus otseselt ei mõjuta), mille eesmärk on tagada, et eespool nimetatud elupaigaks sobiva ala suurus ei vähene ja võib isegi suureneda, kuid
d)
arendusprojekti vältel loetakse, et osa sellest alast ei ole sobiliku elupaiga pakkumise potentsiaaliga,
ei saa punktis c kirjeldatud meetmeid pidada projekti või kavasse kaasatud kaitsemeetmeteks, mille eesmärk on vältida või vähendada otseselt negatiivset mõju, selleks et tagada, et projekt või kava ei avaldaks negatiivset mõju selle ala terviklikkusele vastavalt nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõikele 3.
(
1
)	Algkeel: inglise.
(
2
)	Vt nt Inglismaa Kuningliku Linnukaitseseltsi poolt välja-loorkulli kaitseks algatatud projekti (2011–2015) raames tehtud film välja-loorkulli kaitse edendamiseks Inglismaal, mis on vaadatav aadressil https://www.rspb.org.uk/our-work/conservation/conservation-and-sustainability/safeguarding-species/skydancer.
(
3
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. novembri 2009. aasta direktiiv 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (kodifitseeritud versioon) (ELT 2010, L 20, lk 7).
(
4
)	Nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT eriväljaanne 15/02, lk 102).
(
5
)	Kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Bulgaaria, C‑141/14, EU:C:2015:528, punkt 1. Vt nt 21. juuli 2011. aasta kohtuotsus, Azienda Agro-Zootecnia Franchini ja Eolica di Altamura, C‑2/10, EU:C:2011:502; ning 14. jaanuari 2016. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Bulgaaria, C‑141/14, EU:C:2016:8.
(
6
)	Vt nt BirdWatchIreland, „The bird behind the headlines: getting to know the Hen Harrier“ – eWings, nr 64, jaanuar 2015, http://www.birdwatchireland.ie.
(
7
)	Välja-loorkull on kantud näiteks IUCNi (Rahvusvaheline Looduskaitseliit) 2016. aasta punasesse raamatusse: http://www.iucnredlist.org.
(
8
)	Välja-loorkull on linnudirektiivi (nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiiv 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (EÜT 1979, L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98)) I lisas olnud direktiivi vastuvõtmisest peale ja tegelikult isegi kauem, alates sellest, kui komisjon tegi direktiivi kohta oma esimese ettepaneku. Vt nõukogu linnukaitsedirektiivi ettepanek, KOM (76) 676 (lõplik), I lisa.
(
9
)	Vt ka linnudirektiivi põhjendus 8, mille asjakohases osas on märgitud järgmist: „Teatavate linnuliikide elupaikasid tuleb kaitsta erimeetmete abil, et kindlustada nende säilimine ja paljunemine levikualal“.
(
10
)	S.I. No. 587/2011 – European Communities (Conservation of Wild Birds (Slievefelim to Silvermines Mountains Special Protection Area 004165)) Regulations 2011, 3. lisa, http://www.irishstatutebook.ie/eli/2011/si/588/made/en/print.
(
11
)	Eelotsusetaotluses on erikaitseala pindalaks märgitud 20935 ha. Vt ka Slieve Felimi – Silvermine’i mägede erikaitseala IE0004165 Natura 2000 standardne andmevorm: https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/natura2000/NF004165.pdf (edaspidi „Natura 2000 standardne andmevorm“).
(
12
)	Slieve Felimi – Silvermine’i mägede erikaitseala [004165] kaitse-eesmärgid, 15. august 2016, https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004165.pdf.
(
13
)	Natura 2000 standardne andmevorm; Slieve Felimi – Silvermine’i mägede erikaitseala kokkuvõte, https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/synopsis/SY004165.pdf.
(
14
)	13. detsembri 2007. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Iirimaa, C‑418/04, EU:C:2007:780, punkt 105; vt ka ibid., punktid 170–175. Märgin ära, et välja-loorkulli on nimetatud ka ühes varasemas Iirimaa vastu esitatud rikkumishagis: vt kohtujurist La Pergola ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Iirimaa, C‑392/96, EU:C:1998:612, punkt 45; ning ühes Prantsusmaa vastu esitatud rikkumishagis: vt 7. detsembri 2000. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Prantsusmaa, C‑374/98, EU:C:2000:670, punkt 16; ja kohtujurist Alberi ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Prantsusmaa, C‑374/98, EU:C:2000:86, punkt 35.
(
15
)	ESB Wind Development ja Coillte märgivad oma kirjalikes seisukohtades, et tuulepargis toodetav elektrienergia antakse riigi elektrivõrku, vähendades vajadust elektrienergia tootmise järele fossiilkütuste abil, mis on osa Iirimaa võetud kohustusest võidelda kliimamuutuse vastu ja vähendada kasvuhoonegaaside heidet.
(
16
)	Liitunud võrastikuga mets on üldjuhul selline, kus puude võrad on liitunud ühtlaseks kihiks, avatud võrastikuga mets aga selline, kus puud paiknevad hajusamalt, nii et nende vahele jääb avatud ruumi. Vt nt Michael Allaby (toim), A Dictionary of Plant Sciences, Third edition, Oxford University Press, 2012 ja 2013.
(
17
)	Eelotsusetaotluse lisas on märgitud, et kaitsekorralduskaval on kolm peamist eesmärki: 1) taastada vaipsoo ja märja nõmme alad (välja-loorkulli looduslikud elupaigad) erikaitseala kahes konkreetses kohas; 2) võimaldada projekti eluajal välja-loorkullile, rabapüüle ja teistele erikaitsealal elunevate liikidele optimaalne elupaik; ning 3) luua rohekoridor, mis ühendab välja-loorkulli jaoks sobilikke soo-elupaiku.
(
18
)	Vt käesoleva ettepaneku punktid 56 ja 57.
(
19
)	11. aprilli 2013. aasta kohtuotsus, Sweetman jt, C‑258/11, EU:C:2013:220 (edaspidi „kohtuotsus Sweetman“).
(
20
)	15. mai 2014. aasta kohtuotsus, Briels jt, C‑521/12, EU:C:2014:330 (edaspidi „kohtuotsus Briels“).
(
21
)	21. juuli 2016. aasta kohtuotsus, Orleans jt, C‑387/15 ja C‑388/15, EU:C:2016:583 (edaspidi „kohtuotsus Orleans“).
(
22
)	26. aprilli 2017. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Saksamaa, C‑142/16, EU:C:2017:301.
(
23
)	Juhin tähelepanu, et eelotsuse küsimus ei puuduta tuulepargi võimalikku mõju, nii nagu seda eelotsusetaotluse lisas on kirjeldatud seoses pargi ehitamisega ja kokkupõrkeohuga (vt käesoleva ettepaneku punktid 26, 27 ja 30). Seetõttu ma seda teemat edasi ei käsitle.
(
24
)	Vt nt 24. novembri 2011. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Hispaania, C‑404/09, EU:C:2011:768, punkt 97 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
25
)	Kohtujurist Sharpstoni ettepanek kohtuasjas Sweetman, C‑258/11, EU:C:2012:743, punktid 41–45.
(
26
)	Vt nt kohtuotsus Orleans, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
27
)	Vt nt kohtuotsus Orleans, punktid 43 ja 44.
(
28
)	Vt nt kohtuotsus Orleans, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika. Vt ka kohtujurist Sharpstoni ettepanek kohtuasjas Sweetman, punktid 45–51.
(
29
)	Vt nt kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika. Kohtujuristi kursiiv. Vt ka nt kohtuotsus Briels, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika, ning kohtujurist Boti ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Poola, C‑441/17, EU:C:2018:80, punkt 154.
(
30
)	Vt nt kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
31
)	Vt nt 7. septembri 2004. aasta kohtuotsus, Waddenvereniging ja Vogelsbeschermingvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482 (edaspidi „kohtuotsus Waddenzee“), punktid 57 ja 58.
(
32
)	Vt nt kohtuotsus Orleans, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika. Kohtujuristi kursiiv.
(
33
)	Leevendavate meetmete mõistet kasutatakse õiguskirjanduses ja ELi õigusaktides, eriti komisjoni juhistes elupaikade direktiivi artikli 6 kohta, mis on saadaval aadressil http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance_en.htm.
(
34
)	Kohtuotsus Orleans, punkt 57. Vt ka 12. aprilli 2018. aasta kohtuotsus People Over Wind and Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, punkt 25.
(
35
)	Kohtuotsus Briels, punkt 33; kohtuotsus Orleans, punkt 58.
(
36
)	Vt kohtuotsus Briels, punkt 29, ja kohtujurist Sharpstoni ettepanek kohtuasjas Briels, C‑521/12, EU:C:2014:113, punktid 29–36 ja 46–51. Vt ka komisjoni juhenddokument elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõike 4 kohta (2007/2012), viidatud 33. joonealuses märkuses, punkt 1.4. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõikes 4 on ette nähtud, et kui hoolimata alale avalduva mõju hindamise negatiivsetest järeldustest ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud „asendusmeetmed“, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse, ja teavitama neist komisjoni. Seega võivad liikmesriikide pädevad asutused loa artikli 6 lõike 4 alusel anda ainult siis, kui seal sätestatud tingimused on täidetud. Vt nt kohtuotsus Orleans, punktid 60–63 ning seal viidatud kohtupraktika.
(
37
)	Kohtuotsus Sweetman, punktid 11–12 ja 26.
(
38
)	Kohtuotsus Sweetman, punkt 39. Kohtujuristi kursiiv. Vt ka nt kohtuotsus Briels, punkt 21, ja kohtuotsus Orleans, punkt 47.
(
39
)	Kohtuotsus Sweetman, punkt 45.
(
40
)	Kohtuotsus Sweetman, punkt 45.
(
41
)	Kohtuotsus Sweetman, punktid 46–48.
(
42
)	Kohtuotsus Briels, punktid 9 ja 10.
(
43
)	Kohtuotsus Briels, punktid 12, 13 ja 18.
(
44
)	Kohtuotsus Briels, punkt 31.
(
45
)	Kohtuotsus Briels, punkt 32. Vt ka nt kohtuotsus Orleans, punkt 52.
(
46
)	Kohtuotsus Briels, punkt 32.
(
47
)	Kohtujurist Sharpstoni ettepanek kohtuasjas Briels, punkt 40.
(
48
)	Kohtujurist Sharpstoni ettepanek kohtuasjas Briels, punktid 41 ja 42.
(
49
)	Kohtuotsus Orleans, punktid 11–16, 20, 21 ja 30.
(
50
)	Kohtuotsus Orleans, punktid 37 ja 55.
(
51
)	Kohtuotsus Orleans, punkt 55.
(
52
)	Kohtuotsus Orleans, punkt 56.
(
53
)	Kohtuotsus Orleans, punkt 59.
(
54
)	Kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punktid 9 ja 14.
(
55
)	Kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punktid 6 ja 7.
(
56
)	Kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 36.
(
57
)	Kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punkt 37.
(
58
)	Kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, punktid 35 ja 38.
(
59
)	Vt käesoleva ettepaneku punkt 12. Sellega seoses vt ka komisjoni tellitud juhtumiuuringute koondaruanne elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 kohase loamenetluse kohta (juuni 2013), millele olen viidanud 33. joonealuses märkuses, juhtumiuuring 1: „Adopting a systematic approach to the screening and AA [Appropriate Assessment] of plans and projects relating to forest activities (Ireland)“, lk 10 (kus on märgitud, et välja-loorkull on üks tähtsamaid liike piirkondades, kus metsandusega seotud otsuste tegemine on oluline, ning „on jätkuvalt tõsiselt ohustatud [ja] tema populatsioon erikaitsealadel on vähenemas“).
(
60
)	Vt nt 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika.
(
61
)	Vt nt 24. novembri 2016. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Hispaania, C‑461/14, EU:C:2011:895, punkt 83 ja seal viidatud kohtupraktika. Vt ka kohtujurist Wahli ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Hispaania, C‑461/14, EU:C:2016:110, punkt 72.
(
62
)	Komisjoni juhenddokument, „Wind energy developments and Natura 2000 (2011)“, viidatud 33. joonealuses märkuses, II lisa. Tähelepanuväärne on asjaolu, et seda märgitakse ära hiljutises teadusprojektis „Windharrier – Interactions between hen harriers and wind turbines“ (2012–2014), kus uuriti konkreetselt välja-loorkulli ja tuuleenergia tootmisega seotud küsimusi, avaldatud aadressil https://www.ucc.ie/en/forestecology/research/windharrier/.