62018CJ0499
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
6 mei 2021 (
*1
)
„Hogere voorziening – Verordening (EG) nr. 1107/2009 – Artikelen 4 en 21 – Goedkeuringscriteria – Herziening van de goedkeuring – Gewasbeschermingsmiddelen – Uitvoeringsverordening (EU) nr. 485/2013 – Werkzame stoffen clothianidin en imidacloprid – Zaden die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stoffen bevatten – Verbod op niet‑professioneel gebruik – Voorzorgsbeginsel”
In zaak C‑499/18 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 27 juli 2018,
Bayer CropScience AG,
Bayer AG, gevestigd te Monheim am Rhein (Duitsland),
vertegenwoordigd door M. Zdzieborska, solicitor, A. Robert, avocate, K. Nordlander, advokat, C. Zimmermann, avocat, en P. Harrison, solicitor,
rekwirantes,
andere partijen in de procedure:
Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), gevestigd te Montardon (Frankrijk),
The National Farmers’ Union (NFU), gevestigd te Stoneleigh (Verenigd Koninkrijk), aanvankelijk vertegenwoordigd door H. Mercer, QC, en J. Robb, barrister, gevolmachtigd door N. Winter, solicitor, vervolgens vertegenwoordigd door H. Mercer, QC, J. Robb, barrister, en K. Tandy, advocate,
European Crop Protection Association (ECPA), gevestigd te Brussel (België), aanvankelijk vertegenwoordigd door D. Abrahams, E. Mullier en I. de Seze, avocats, vervolgens door D. Abrahams en E. Mullier, avocats,
Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, gevestigd te Isernhagen (Duitsland),
European Seed Association (ESA), gevestigd te Brussel, aanvankelijk vertegenwoordigd door P. de Jong, avocat, K. Claeyé, advocaat, en E. Bertolotto, avocate, vervolgens door P. de Jong, avocat, en K. Claeyé, advocaat,
Agricultural Industries Confederation Ltd, gevestigd te Peterborough (Verenigd Koninkrijk), aanvankelijk vertegenwoordigd door P. de Jong, avocat, K. Claeyé, advocaat, en E. Bertolotto, avocate, vervolgens door J. Gaul, P. de Jong, avocats, en K. Claeyé, advocaat,
interveniënten in eerste aanleg,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Eggers, P. Ondrůšek, X. Lewis en I. Naglis als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
ondersteund door:
Stichting De Bijenstichting, gevestigd te Vorden (Nederland), vertegenwoordigd door L. Smale, advocate,
interveniënte in hogere voorziening,
Union nationale de l’apiculture française (UNAF), gevestigd te Parijs (Frankrijk), vertegenwoordigd door B. Fau en J.‑F. Funke, avocats,
Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, gevestigd te Soltau (Duitsland),
Österreichischer Erwerbsimkerbund, gevestigd te Groβebersdorf (Oostenrijk), vertegenwoordigd door B. Tschida en A. Willand, Rechtsanwälte,
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), gevestigd te Brussel,
Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), gevestigd te Louvain-la-Neuve (België),
Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, gevestigd te Peterborough,
Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), gevestigd te Amsterdam (Nederland), vertegenwoordigd door B. Kloostra, advocaat,
Koninkrijk Zweden, aanvankelijk vertegenwoordigd door C. Meyer-Seitz, A. Falk, H. Shev, J. Lundberg en E. Karlsson, vervolgens door C. Meyer-Seitz, H. Shev en E. Karlsson als gemachtigden,
interveniënten in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, L. Bay Larsen (rapporteur), M. Safjan en N. Jääskinen, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M. Longar, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 3 juni 2020,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 september 2020,
het navolgende
Arrest
1
Met hun hogere voorziening verzoeken Bayer CropScience AG en Bayer AG ten eerste om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie (T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht hun beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening (EU) nr. 485/2013 van de Commissie van 24 mei 2013 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 wat de voorwaarden voor goedkeuring van de werkzame stoffen clothianidin, thiamethoxam en imidacloprid betreft en houdende een verbod op het gebruik en de verkoop van zaden die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stoffen bevatten (PB 2013, L 139, blz. 12; hierna: „litigieuze verordening”) heeft verworpen, en ten tweede om nietigverklaring van de litigieuze verordening voor zover deze hen betreft.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Richtlijn 91/414
2
Vóór 14 juni 2011 werd het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen geregeld door richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 1991, L 230, blz. 1).
3
Artikel 4, lid 1, van richtlijn 91/414 bepaalde dat een lidstaat een gewasbeschermingsmiddel slechts mocht toelaten indien de werkzame stoffen die het bevatte waren vermeld in bijlage I bij deze richtlijn.
4
Artikel 5 van deze richtlijn bepaalde met name:
„1. Op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis wordt een werkzame stof in bijlage I opgenomen voor een eerste periode van ten hoogste tien jaar, indien kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die de werkzame stof bevatten, aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)
de residuen hebben, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of op het grondwater en geen onaanvaardbaar milieu-effect en deze residuen kunnen – voor zover ze in toxicologisch opzicht of uit milieu-oogpunt van belang zijn – door middel van algemeen gebruikte methoden worden gemeten;
b)
het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen heeft, na een toepassing die in overeenstemming is met de goede gewasbeschermingspraktijken, geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of geen onaanvaardbaar milieu-effect, als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder b), punten iv) en v).
2.   Bij het opnemen van een werkzame stof in bijlage I dient zeer in het bijzonder rekening te worden gehouden met de volgende elementen:
a)
in voorkomend geval een ADI-waarde voor de mens;
b)
zo nodig een aanvaardbaar niveau van blootstelling van degenen die met deze stof omgaan;
c)
in voorkomend geval een beoordeling van de vraag waar de stof in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, alsmede wat de uitwerking is op niet-doelsoorten.
[...]”
B. Verordening nr. 1107/2009
5
Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (PB 2009, L 309, blz. 1) is in werking getreden op 14 juni 2011.
6
De overwegingen 8 en 16 van deze verordening luiden als volgt:
„(8)
Deze verordening heeft tot doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen en tegelijkertijd het concurrentievermogen van de communautaire landbouw te vrijwaren. [...]
[...]
(16)
Er moet worden voorzien in de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden de goedkeuring van een werkzame stof te wijzigen of in te trekken wanneer niet langer aan de criteria voor goedkeuring wordt voldaan of de stof mogelijk niet langer voldoet aan richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid [(PB 2000, L 327, blz. 1)].”
7
Volgens artikel 28, lid 1, en artikel 29, lid 1, onder a), van deze verordening mag een gewasbeschermingsmiddel alleen op de markt worden gebracht of worden gebruikt wanneer het in de betrokken lidstaat overeenkomstig deze verordening is toegelaten, en vooronderstelt de toelating van dit middel door een lidstaat onder meer dat de werkzame stoffen ervan zijn goedgekeurd op het niveau van de Europese Unie.
8
Artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 heeft als opschrift „Goedkeuringscriteria voor werkzame stoffen” en vermeldt onder meer de volgende criteria:
„1.   Een werkzame stof wordt overeenkomstig bijlage II goedgekeurd als in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis kan worden verwacht dat gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, rekening houdend met de in de punten 2 en 3 van die bijlage vastgestelde goedkeuringscriteria, aan de in de leden 2 en 3 vastgestelde eisen voldoen.
[...]
2.   De residuen van gewasbeschermingsmiddelen die resulteren uit de toepassing volgens goede gewasbeschermingspraktijken en rekening houdend met realistische gebruiksomstandigheden, voldoen aan de volgende eisen:
a)
zij hebben geen schadelijke effecten op de gezondheid van de mens, met name die van kwetsbare bevolkingsgroepen, of op die van dieren, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de [Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA)] aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op het grondwater;
b)
zij hebben geen onaanvaardbaar effect op het milieu.
[...]
3.   Een gewasbeschermingsmiddel dat resulteert uit de toepassing volgens goede gewasbeschermingspraktijken en rekening houdend met realistische gebruiksomstandigheden, voldoet aan de volgende eisen:
a)
het is voldoende doeltreffend;
b)
het heeft geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens, met inbegrip van kwetsbare groepen, of op die van dieren, rechtstreeks of via drinkwater (met inachtneming van stoffen die voortkomen uit waterbehandeling), levensmiddelen, diervoeder of lucht, noch gevolgen op de werkplek of andere indirecte effecten, rekening houdend met bekende cumulatieve en synergistische effecten waar er door de [EFSA] aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn, noch op grondwater;
c)
[het heeft] geen onaanvaardbare effecten [...] op planten of plantaardige producten;
d)
het veroorzaakt geen onnodig lijden of pijn bij te bestrijden gewervelde dieren;
e)
het heeft geen onaanvaardbare effecten op het milieu, met name rekening houdend met de volgende aspecten waar er door de [EFSA] aanvaarde wetenschappelijke methoden om dergelijke effecten te evalueren beschikbaar zijn:
i)
het gedrag en de verspreiding ervan in het milieu, met name de verontreiniging van oppervlaktewateren, met inbegrip van estuariene en kustwateren, grondwater, lucht en bodem, rekening houdende met ver van de plaats van gebruik gelegen locaties na verplaatsing over grote afstand in het milieu;
ii)
de gevolgen ervan voor niet-doelsoorten, ook voor het gedrag van deze soorten;
iii)
de gevolgen ervan voor de biodiversiteit en het ecosysteem.
[...]”
9
Artikel 7 van deze verordening heeft als opschrift „Toepassing” en bepaalt in lid 1, eerste alinea:
„Een aanvraag voor de goedkeuring van een werkzame stof of voor een wijziging van de voorwaarden van een goedkeuring wordt door de producent van de werkzame stof bij een lidstaat, hierna de ‚lidstaat-rapporteur’ genoemd, ingediend, samen met een beknopt en een volledig dossier [...] waaruit blijkt dat de werkzame stof voldoet aan de goedkeuringscriteria van artikel 4.”
10
Artikel 12 van deze verordening, met als opschrift „Conclusie van de [EFSA]”, bepaalt in lid 2, tweede alinea:
„Binnen 120 dagen na afloop van de periode voor het indienen van schriftelijke opmerkingen keurt de [EFSA], in het licht van de ten tijde van de aanvraag beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, een conclusie goed waarin zij vermeldt of de werkzame stof naar verwachting aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria zal beantwoorden [...]”
11
Artikel 21 van die verordening heeft als opschrift „Herziening van een goedkeuring” en luidt als volgt:
„1.   De Commissie kan de goedkeuring van een werkzame stof te allen tijde opnieuw bekijken. Zij kan rekening houden met het verzoek van een lidstaat om de goedkeuring van een werkzame stof in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis en monitoringgegevens opnieuw te bekijken, onder meer wanneer er na de herziening van de toelatingen overeenkomstig artikel 44, lid 1, aanwijzingen zijn dat de verwezenlijking van de overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), iv), en onder b), i), en artikel 7, leden 2 en 3 van [richtlijn 2000/60] vastgestelde doelstellingen in het gedrang komt.
Wanneer de Commissie in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis meent dat er aanwijzingen zijn dat de stof niet langer voldoet aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria, of wanneer de op grond van artikel 6, onder f), vereiste verdere informatie niet werd verstrekt, licht zij de lidstaten, de [EFSA] en de producent van de werkzame stof in en stelt zij een termijn vast waarbinnen de producent zijn opmerkingen moet doen toekomen.
2.   De Commissie kan de lidstaten en de [EFSA] om advies of om wetenschappelijke of technische bijstand verzoeken. De lidstaten kunnen eveneens binnen drie maanden na de datum van het verzoek van de Commissie opmerkingen indienen. De [EFSA] doet haar advies of de resultaten van haar werk binnen drie maanden na de datum van het verzoek aan de Commissie toekomen.
3.   Wanneer de Commissie concludeert dat niet langer wordt voldaan aan de in artikel 4 bepaalde goedkeuringscriteria, of wanneer de op grond van artikel 6, onder f), vereiste verdere informatie niet is verstrekt, wordt volgens de in artikel 79, lid 3, bedoelde regelgevingsprocedure een verordening vastgesteld om de goedkeuring in te trekken of te wijzigen.
[...]”
12
Bijlage II bij verordening nr. 1107/2009, met als opschrift „Procedure en criteria voor de goedkeuring van werkzame stoffen, beschermstoffen en synergisten overeenkomstig hoofdstuk II”, omvat in punt 3, met als opschrift „Criteria voor de goedkeuring van een werkzame stof”, punt 3.8.3, dat luidt als volgt:
„Een werkzame stof, beschermstof of synergist wordt slechts goedgekeurd wanneer bij een passende risicobeoordeling op grond van Unie‑ of internationale richtsnoeren voor het uitvoeren van proeven is vastgesteld dat het gebruik onder de voorgestelde voorwaarden van gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof, beschermstof of synergist bevatten:
–
een verwaarloosbare blootstelling van honingbijen oplevert, of
–
geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen heeft voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen.”
13
Artikel 69 van die verordening heeft als opschrift „Noodmaatregelen” en bepaalt:
„Wanneer duidelijk is dat een goedgekeurde werkzame stof, beschermstof, synergist of formuleringshulpstof of een overeenkomstig deze verordening toegelaten gewasbeschermingsmiddel waarschijnlijk een ernstig risico inhoudt voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, en dat dit risico niet toereikend kan worden bestreden met maatregelen van de betrokken lidstaat of lidstaten, worden volgens de regelgevingsprocedure van artikel 79, lid 3, op eigen initiatief van de Commissie of op verzoek van een lidstaat, onmiddellijk maatregelen genomen om het gebruik en/of de verkoop van die stof of dat middel te beperken of te verbieden. Alvorens deze maatregelen te nemen, onderzoekt de Commissie het bewijsmateriaal en kan zij advies van de [EFSA] inwinnen. De Commissie kan een termijn vaststellen waarbinnen een dergelijk advies moet worden verstrekt.”
14
Artikel 78 van deze verordening, „Wijzigingen en uitvoeringsmaatregelen”, bepaalt in lid 3 dat na intrekking van richtlijn 91/414 en de vervanging ervan door verordening nr. 1107/2009, de in bijlage I bij richtlijn 91/414 opgenomen werkzame stoffen worden geacht te zijn goedgekeurd krachtens verordening nr. 1107/2009, en dat zij thans vermeld staan in deel A van de bijlage bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van verordening nr. 1107/2009 wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft (PB 2011, L 153, blz. 1).
II. Voorgeschiedenis van het geding
15
De werkzame stoffen clothianidin en imidacloprid (hierna: „betrokken stoffen”), die behoren tot de familie van de neonicotinoïden en waren opgenomen in bijlage I bij richtlijn 91/414, staan vermeld in deel A van de bijlage bij uitvoeringsverordening nr. 540/2011.
16
Naar aanleiding van incidenten waarbij er sprake was van verkeerd gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die met name de betrokken stoffen bevatten en die hebben geleid tot het verlies van honingbijenkolonies, heeft de Commissie de EFSA op 18 maart 2011 verzocht om het bestaande, door de Plantenbeschermingsorganisatie voor Europa en het gebied van de Middellandse Zee (EPPO) opgestelde systeem voor de risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen te herzien in het licht van de beoordeling van de chronische risico’s voor de bijen, de blootstelling aan lage doses, de blootstelling via guttatie en de beoordeling van de cumulatieve risico’s. Dit systeem is gepresenteerd in een document met de titel „Environmental risk assessment scheme for plant protection products” (systeem voor de risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen voor het milieu), onder de referentie PP 3/10 (hierna: „richtsnoeren van de EPPO”).
17
Op 30 maart 2012 zijn in het tijdschrift Science twee studies gepubliceerd naar de subletale effecten van binnen de familie van de neonicotinoïden vallende stoffen op bijen. De eerste van deze studies ging over producten die de werkzame stof thiamethoxam bevatten (hierna: „studie van Henry”), en de tweede over producten die de werkzame stof imidacloprid bevatten (hierna samen: „studies van maart 2012”). De auteurs van deze studies hebben geconcludeerd dat normale niveaus van deze twee werkzame stoffen aanzienlijke uitwerkingen konden hebben op de stabiliteit en het voortbestaan van kolonies van honingbijen en hommels.
18
Op 3 april 2012 heeft de Commissie de EFSA krachtens artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 verzocht de studies van maart 2012 te beoordelen en na te gaan of de doses die waren gebruikt voor de in die studies genoemde experimenten, vergelijkbaar waren met de doses waaraan bijen in de Unie daadwerkelijk werden blootgesteld, gelet op het op Unieniveau toegelaten gebruik en de door de lidstaten verleende toelatingen. De Commissie heeft tevens gevraagd of de resultaten van die studies ook golden voor andere neonicotinoïden die voor de zaadbehandeling worden gebruikt, met name clothianidin.
19
Op 25 april 2012 heeft de Commissie de EFSA verzocht om vóór 31 december 2012 de beoordelingen bij te werken van de risico’s die met name gepaard gaan met de betrokken stoffen, meer bepaald wat betreft, ten eerste, de acute en chronische gevolgen voor de ontwikkeling en het voortbestaan van de bijenkolonies, daarbij rekening houdend met de effecten op de bijenlarven en op het gedrag daarvan en, ten tweede, de effecten van subletale doses op het voortbestaan en het gedrag van bijen.
20
Op 23 mei 2012 heeft de EFSA in antwoord op het verzoek van de Commissie van 18 maart 2011 het wetenschappelijk advies gepubliceerd over de wetenschappelijke benadering die ten grondslag ligt aan de uitvoering van een beoordeling van de risico’s van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen (hierna: „advies van de EFSA”). Dit document noemde meerdere gebieden waarop de toekomstige beoordelingen van risico’s voor bijen moesten worden verbeterd. Hierin werd met name gewezen op verschillende zwakke punten van de richtsnoeren van de EPPO, die zouden leiden tot onzekerheid omtrent de werkelijke mate van blootstelling van honingbijen, en werden voor de gezondheid van bijen relevante vragen opgeworpen die voorheen niet in de richtsnoeren van de EPPO waren onderzocht.
21
Op 1 juni 2012 heeft de EFSA naar aanleiding van het verzoek van de Commissie van 3 april 2012 een verklaring gepresenteerd over de conclusies van recente studies naar de subletale gevolgen van bepaalde neonicotinoïden voor bijen in het licht van de thans in Europa toegestane gebruiksvormen. In deze verklaring gaf de EFSA een beoordeling van de studies van maart 2012 en van een derde studie, naar clothianidin, die was gepubliceerd in januari 2012 (hierna: „studie van Schneider”). In het geheel genomen kwam de EFSA tot de conclusie dat meer onderzoek moest worden gedaan, met verschillende blootstellingsniveaus of in andere situaties.
22
Op 16 januari 2013 heeft de EFSA haar conclusies inzake de beoordeling van de risico’s van de betrokken stoffen en thiamethoxam voor bijen gepubliceerd (hierna: „conclusies van de EFSA”), waarin zij heeft gewezen op:
–
een hoog acuut risico voor honingbijen bij blootstelling aan stofdrift bij het zaaien van mais en granen (clothianidin, imidacloprid, thiamethoxam), koolzaad (clothianidin, imidacloprid en, behalve voor gebruik in het laagste in de Unie toegelaten gehalte, thiamethoxam) alsmede katoen (imidacloprid, thiamethoxam);
–
een hoog acuut risico voor bijen bij blootstelling aan residuen in nectar en pollen bij gebruik op koolzaad (clothianidin, imidacloprid), alsmede op katoen en zonnebloem (imidacloprid), en
–
een hoog acuut risico bij blootstelling aan guttatie bij vormen van gebruik op mais (thiamethoxam).
23
Bovendien wierpen de conclusies van de EFSA het licht op tal van gebieden waar sprake is van onzekerheid omdat wetenschappelijke gegevens ontbreken. Dit betrof met name de blootstelling van honingbijen aan stof, aan het binnenkrijgen van besmette nectar en pollen en aan guttatie, het acute risico en het langetermijnrisico voor het voortbestaan en de ontwikkeling van honingbijenkolonies, het risico voor andere bestuivende insecten, het risico van residuen in honingdauw en dat van residuen in de opvolgende gewassen.
24
Gelet op de door de EFSA aan het licht gebrachte risico’s, heeft de Commissie op 24 mei 2013 de litigieuze verordening vastgesteld.
25
Artikel 1 van deze verordening heeft met name voor de betrokken stoffen de volgende beperkingen ingesteld:
–
verbod op het niet-professioneel gebruik, binnen en buiten;
–
verbod op het gebruik als zaadbehandeling of bodembehandeling voor de volgende granen wanneer deze worden gezaaid van januari tot juni: gerst, gierst, haver, rijst, rogge, sorghum, triticale, tarwe;
–
verbod op bladbehandeling voor de volgende granen: gerst, gierst, haver, rijst, rogge, sorghum, triticale, tarwe, en
–
verbod op het gebruik voor zaadbehandeling, voor bodembehandeling of voor toepassing op bladeren voor een honderdtal gewassen, waaronder koolzaad, soja, zonnebloem en mais, met uitzondering van gebruik in kassen en van bladbehandeling na de bloei.
26
Bovendien is bij artikel 2 van de litigieuze verordening een verbod opgelegd voor het gebruik en het in de handel brengen van zaden van de in bijlage II bij deze verordening vermelde gewassen die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken stoffen bevatten, met uitzondering van zaden voor gebruik in kassen.
III. Beroep bij het Gerecht en bestreden arrest
27
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 augustus 2013, hebben Bayer CropScience en Syngenta Crop Protection AG, ondersteund door de Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), de National Farmers’ Union (NFU), de Europese vereniging voor gewasbescherming (European Crop Protection Association; hierna: „ECPA”), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, de European Seed Association (ESA) en de Agricultural Industries Confederation Ltd beroep tot nietigverklaring van de litigieuze verordening ingesteld.
28
Ter ondersteuning van dat beroep voerden Bayer CropScience en Syngenta Crop Protection voornamelijk grieven over de toepassing van artikel 21, leden 1 en 3, van verordening nr. 1107/2009 aan.
29
Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep verworpen en Bayer CropScience en Syngenta Crop Protection verwezen in de kosten.
IV. Conclusies van partijen in hogere voorziening
30
Bayer CropScience en Bayer verzoeken het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
de litigieuze verordening nietig te verklaren voor zover deze op hen betrekking heeft, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten van de procedure voor het Gerecht en de procedure in hogere voorziening.
31
De NFU en de Agricultural Industries Confederation formuleren dezelfde vorderingen als Bayer CropScience en Bayer. De ECPA ondersteunt de vorderingen van Bayer CropScience en Bayer zonder zelf een argument uiteen te zetten.
32
De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en Bayer CropScience en Bayer te verwijzen in de kosten.
33
De Union nationale de l’apiculture française (UNAF), de Deutsche Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, de Österreichische Erwerbsimkerbund, het Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, de Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) en het Koninkrijk Zweden, interveniënten in eerste aanleg, ondersteunen de vorderingen van de Commissie.
34
Hetzelfde geldt voor de Stichting De Bijenstichting, die bij beschikking van de president van het Hof van 7 februari 2019 is toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
V. Hogere voorziening
35
Ter onderbouwing van hun hogere voorziening voeren Bayer CropScience en Bayer zes middelen aan, die respectievelijk betrekking hebben op onjuiste rechtsopvattingen over de uitlegging en de toepassing van artikel 21, leden 1 en 3, van verordening nr. 1107/2009, en onjuiste rechtsopvattingen over de toepassing van de voorzorgsmaatregelen.
A. Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
36
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het bestaan van een procesbelang van degene die hogere voorziening instelt, veronderstelt dat de uitkomst van de hogere voorziening hem een voordeel kan opleveren [zie met name beschikking van de vicepresident van het Hof van 16 januari 2020, Highgate Capital Management/Commissie, C‑605/19 P(R) en C‑605/19 P(R)-R, niet gepubliceerd, EU:C:2020:12, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
37
In casu had Bayer CropScience, zoals de advocaat-generaal in punt 58 van haar conclusie opmerkt, tot het bestreden arrest ongetwijfeld procesbelang, aangezien de litigieuze verordening het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op basis van de door deze onderneming geproduceerde betrokken stoffen aanzienlijk beperkte en deze beperkingen zouden zijn weggevallen indien het beroep succesvol was geweest.
38
Kort na de uitspraak van het bestreden arrest zijn echter uitvoeringsverordening (EU) 2018/783 van de Commissie van 29 mei 2018 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 wat betreft de voorwaarden voor de goedkeuring van de werkzame stof imidacloprid (PB 2018, L 132, blz. 31), en uitvoeringsverordening (EU) 2018/784 van de Commissie van 29 mei 2018 tot wijziging van uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 wat betreft de voorwaarden voor de goedkeuring van de werkzame stof clothianidine (PB 2018, L 132, blz. 35) vastgesteld.
39
Zoals de advocaat-generaal in punt 59 van haar conclusie in wezen opmerkt, hebben rekwirantes deze verordeningen niet betwist, hoewel de goedkeuringsvoorwaarden voor de betrokken stoffen daarbij zijn herzien en nog strenger zijn geworden ten opzichte van die welke daarvóór in de litigieuze verordening waren neergelegd.
40
Dienaangaande heeft het Hof aanvaard dat het procesbelang van een verzoeker niet noodzakelijkerwijs verdwijnt vanwege het feit dat de door hem aangevochten handeling gedurende de procedure heeft opgehouden effect te sorteren (arrest van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punt 62). Een verzoeker kan er immers belang bij blijven hebben een verklaring van onrechtmatigheid van die handeling te verkrijgen voor de periode dat deze toepasselijk was en effect sorteerde, aangezien een dergelijke verklaring op zijn minst een grondslag voor een aansprakelijkheidsvordering zou kunnen opleveren (arresten van 27 juni 2013, Xeda International en Pace International/Commissie, C‑149/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:433, punt 32, en 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41
Dit is in casu het geval. Voor zover Bayer CropScience de in de litigieuze verordening bedoelde werkzame stoffen en gewasbeschermingsmiddelen die deze stoffen bevatten, produceert en in de handel brengt, zou de hogere voorziening haar immers, indien die zou worden toegewezen, een voordeel kunnen opleveren bij een eventuele aansprakelijkheidsvordering.
42
Aangaande het argument van de UNAF dat de hogere voorziening in haar geheel niet-ontvankelijk is omdat zij een nieuwe feitenbeoordeling beoogt, moet worden vastgesteld dat, naast het feit dat dit argument ten eerste zeer algemeen is en geen enkel specifiek onderdeel van het verzoekschrift in hogere voorziening aanhaalt ter onderbouwing van die niet-ontvankelijkheid, en ten tweede niet wordt aangevoerd door de Commissie – verwerende partij aan wier zijde de UNAF intervenieert –, rekwirantes over het geheel genomen hebben aangegeven welke punten van het bestreden arrest volgens hen blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting en dat zij het Hof niet hebben gevraagd om de feiten opnieuw algemeen te beoordelen.
43
Tot slot moet worden geconstateerd dat de hogere voorziening is ingesteld in naam van Bayer CropScience en Bayer, terwijl enkel die eerste onderneming partij was in de procedure bij het Gerecht. Volgens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie staat hogere voorziening echter alleen open voor de partijen en de interveniënten in de procedure bij het Gerecht en voor lidstaten en instellingen van de Unie. Bayer heeft niet deelgenomen aan de procedure bij het Gerecht en heeft geen enkele bijzondere omstandigheid aangevoerd waardoor zij in voorkomend geval hogere voorziening zou mogen instellen, zodat de hogere voorziening niet-ontvankelijk is voor zover die in naam van deze onderneming is ingesteld.
44
Voorts is het nuttig eraan te herinneren dat Syngenta Crop Protection geen hogere voorziening tegen het bestreden arrest heeft ingesteld en dat de onderhavige procedure dus niet ziet op de werkzame stof „thiamethoxam”.
B. Ten gronde
1.
Eerste middel
a)
Argumenten van partijen
45
Bayer CropScience betoogt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door met name in de punten 162 en 179 van het bestreden arrest te oordelen dat een toename van de mate van zekerheid van eerdere wetenschappelijke kennis kon worden aangemerkt als „nieuwe kennis”, waardoor de Commissie de betrokken goedkeuring volgens artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 mocht herzien.
46
Volgens de Commissie moet dit middel worden afgewezen.
b)
Beoordeling door het Hof
47
De punten 162, 164 en 179 van het bestreden arrest luiden als volgt:
„162
[...] Zoals de ECPA terecht heeft benadrukt, kan het begrip ‚nieuwe wetenschappelijke en technische kennis’ immers niet uitsluitend worden opgevat in temporele zin, maar omvat dit tevens een kwalitatieve component, die overigens geldt voor zowel de kwalificatie van ‚nieuw’ als die van ‚wetenschappelijk’. Hieruit volgt dat de drempel voor de toepassing van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 niet is bereikt indien de ‚nieuwe [...] kennis’ louter betrekking heeft op herhalingen van eerdere kennis, nieuwe veronderstellingen zonder gegronde basis alsmede op politieke overwegingen die geen verband houden met de wetenschap. De ‚nieuwe wetenschappelijke en technische kennis’ moet uiteindelijk dus daadwerkelijk relevant zijn voor de beoordeling of de goedkeuringsvoorwaarden van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 nog steeds zijn vervuld.
[...]
164
Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat, opdat de Commissie krachtens artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 de goedkeuring van een werkzame stof opnieuw kan bekijken, volstaat dat er nieuw onderzoek bestaat [...] waarvan de resultaten, ten opzichte van de kennis die bij de eerdere beoordeling beschikbaar was, aanleiding geven tot bezorgdheid over de vraag of de goedkeuringsvoorwaarden van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 nog steeds zijn vervuld, zonder dat in dit stadium hoeft te worden nagegaan of deze bezorgdheid daadwerkelijk [gegrond is], aangezien dit juist tijdens de herziening zelf moet worden getoetst.
[...]
179
De kwalificatie van dergelijke resultaten die nieuwe wetenschappelijke kennis bevestigen, veronderstelt echter ten minste dat de nieuwe methodologieën betrouwbaarder zijn dan diegene die voordien werden gebruikt. In een dergelijk geval is het namelijk de toename van de mate van zekerheid van eerdere kennis die moet worden aangemerkt als nieuwe wetenschappelijke kennis. In het kader van een besluit inzake risicobeheer ingevolge het voorzorgsbeginsel moet dergelijke informatie als relevant worden beschouwd, anders dan door Bayer [CropScience] wordt beweerd.”
48
Er moet op worden gewezen dat blijkens de punten 162, 164 en 179 van het bestreden arrest de toepassingsdrempel voor de in artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 neergelegde herzieningsprocedure vooronderstelt dat er nieuwe wetenschappelijke kennis is die doet vermoeden dat de betrokken stof mogelijk niet langer voldoet aan de goedkeuringscriteria, en die nieuwe wetenschappelijke kennis de vorm kan aannemen van nieuwe methodologieën waarvan de resultaten de mate van zekerheid van eerdere wetenschappelijke kennis verhogen.
49
Door de toepassingsdrempel voor de herzieningsprocedure aldus vast te stellen, heeft het Gerecht echter blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
50
Volgens artikel 21, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening nr. 1107/2009 kan de Commissie de goedkeuring van een werkzame stof immers te allen tijde opnieuw bekijken en komt hier dus geen andere voorwaarde bij kijken. Enkel in de situaties die uitdrukkelijk worden omschreven in de tweede volzin daarvan vereist een herzieningsprocedure nieuwe wetenschappelijke en technische kennis.
51
In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat het bestaan van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis slechts één van de hypotheses is waarin de Commissie de goedkeuring van een werkzame stof kan herzien (zie in die zin arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 99).
52
Overweging 16 van verordening nr. 1107/2009, waarop Bayer CropScience zich beroept, is, zoals de advocaat-generaal in punt 80 van haar conclusie aangeeft, irrelevant. De daarin genoemde voorwaarden zijn namelijk de voorwaarden die moeten zijn vervuld om een goedkeuring te wijzigen of in te trekken, niet om een herzieningsprocedure in te leiden.
53
Dit gezegd zijnde betekent de in punt 49 van het onderhavige arrest geconstateerde onjuiste rechtsopvatting niet dat het bestreden arrest moet worden vernietigd.
54
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt immers dat wanneer de motivering van een beslissing van het Gerecht schending van het Unierecht in zich houdt, maar het dictum ervan op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, deze schending niet betekent dat die beslissing moet worden vernietigd, maar dat zij anders dient te worden gemotiveerd (arrest van 23 januari 2019, Deza/ECHA, C‑419/17 P, EU:C:2019:52, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55
Hoewel het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat er nieuwe wetenschappelijke kennis nodig was om de Commissie in staat te stellen de goedkeuring van een werkzame stof te herzien in de zin van artikel 21, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van verordening nr. 1107/2009, heeft het in punt 217 van het bestreden arrest op goede gronden vastgesteld dat de Commissie in casu mocht oordelen dat de goedkeuring van de betrokken stoffen diende te worden herzien.
56
Gelet op het voorgaande moet het eerste middel als niet ter zake dienend worden afgewezen.
2.
Tweede middel
a)
Argumenten van partijen
57
Bayer CropScience verwijt het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 door te oordelen dat de EFSA zich voor de risicobeoordeling terecht op haar eigen advies heeft gebaseerd en zich niet moest houden aan de officiële leidraad voor risicobeoordelingen die op het moment van de herziening van de goedkeuring van de betrokken stoffen van kracht was.
58
Volgens die onderneming is het Gerecht de verkeerde weg ingeslagen door ervan uit te gaan dat zij had betoogd dat de EFSA voor de risicobeoordeling de leidraad moest hanteren die van kracht was op het moment van de verlening van de oorspronkelijke goedkeuringen, terwijl uit het verzoekschrift en haar repliek bleek dat zij had aangevoerd dat de EFSA de leidraad moest hanteren die van kracht was op het moment van de herziening van de goedkeuring van de betrokken stoffen. Bovendien zijn de officiële richtsnoeren voor risicobeoordelingen die ten tijde van die herziening van toepassing waren, bijgewerkt in 2010, te weten na de vaststelling van verordening nr. 1107/2009 en de goedkeuringscriteria in artikel 4 daarvan en punt 3.8.3 van bijlage II daarbij.
59
Volgens de Commissie moet dit middel worden afgewezen.
b)
Beoordeling door het Hof
60
Zoals met name uit de punten 228, 260 en 271 van het bestreden arrest blijkt, heeft het Gerecht zich gebaseerd op de omstandigheid dat Bayer CropScience heeft aangevoerd dat de EFSA en de Commissie in het kader van de herzieningsprocedure van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 verplicht waren om de risicobeoordeling te baseren op een leidraad die beschikbaar was op het moment van de aanvraag voor de goedkeuring van een werkzame stof, en die hetzij op het niveau van de Unie hetzij op internationaal niveau was vastgesteld. Uit het bij het Gerecht neergelegde verzoekschrift blijkt echter duidelijk dat die onderneming in werkelijkheid doelde op de leidraad die beschikbaar was op het moment van de herziening van de goedkeuring van de betrokken stoffen.
61
Bijgevolg heeft het Gerecht de feiten die Bayer CropScience de EFSA en de Commissie verwijt en die volgens haar de herzieningsprocedure voor de goedkeuring van de betrokken stoffen ongeldig hebben gemaakt, onjuist opgevat.
62
Deze onjuiste opvatting heeft het Gerecht er weliswaar toe gebracht in de punten 266 en 271 van het bestreden arrest in wezen vast te stellen dat bij de herzieningsprocedure van artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 de risicobeoordeling van een goedgekeurde werkzame stof niet kan steunen op de leidraden die beschikbaar zijn ten tijde van de aanvraag tot goedkeuring van deze stof, maar heeft het Gerecht er, anders dan Bayer CropScience aanvoert, niet toe gebracht vast te stellen dat die beoordeling niet mag steunen op de leidraad die van kracht is ten tijde van de herziening.
63
Zoals uit de punten 16, 17, 223 tot en met 235 en 238 van het bestreden arrest blijkt, is het in werkelijkheid naar aanleiding van de vaststelling van een richtlijn die de goedkeuringsvoorwaarden voor onder meer de betrokken stoffen strenger heeft gemaakt voor wat betreft de bescherming van inzonderheid bijen dat de Commissie de EFSA op 18 maart 2011 heeft verzocht om het bestaande, door de EPPO in 2010 opgestelde systeem voor de risicobeoordeling van gewasbeschermingsmiddelen voor bijen te herzien in het licht van de beoordeling van chronische risico’s voor bijen, blootstelling aan lage doses, blootstelling via guttatie en de beoordeling van cumulatieve risico’s, en dat de EFSA haar advies heeft uitgebracht waarin uitgebreid gebruik is gemaakt van de beschikbare studies en waarin de verschillende manieren van blootstelling van de verschillende categorieën bijen tot in detail zijn geanalyseerd, de bestaande richtsnoeren voor de testen zijn geëvalueerd, is gewezen op een aantal zwakke punten in deze richtsnoeren over de tot dan toe gebruikte proeven, en is voorgesteld de bestaande richtsnoeren uit te werken en hierin de huidige stand van de wetenschappelijke kennis over bepaalde punten op te nemen of zelfs nieuwe richtsnoeren te ontwikkelen.
64
Het Gerecht heeft daar in de punten 239 en 240 van het bestreden arrest uit afgeleid dat het advies van de EFSA, dat een wetenschappelijke basis verstrekt die kan dienen als grondslag voor de ontwikkeling van leidraden en richtsnoeren voor uit te voeren proeven, weliswaar niet zelf een dergelijk document was, maar dat de EFSA zich in het kader van de risicobeoordeling op haar advies mocht baseren, aangezien dit advies, als een document waarin in detail wordt onderzocht langs welke verschillende wegen de verschillende categorieën bijen worden blootgesteld en de bestaande richtsnoeren voor de testen werden geëvalueerd, kon worden gebruikt om duidelijkheid te scheppen op de gebieden waar de tot dan toe uitgevoerde beoordelingen leemten vertoonden die risico’s konden verbloemen die nog niet waren beoordeeld en die nog niet in aanmerking waren genomen in het kader van eerdere besluiten tot risicobeheer van de betrokken stoffen.
65
Aldus voert Bayer CropScience aan dat het Gerecht is afgeweken van het in punt 3.8.3 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 en artikel 12, lid 2, ervan gestelde vereiste de risicobeoordeling te baseren op richtsnoeren.
66
Dienaangaande zij er om te beginnen aan herinnerd dat punt 3.8.3 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 bepaalt dat een werkzame stof slechts wordt goedgekeurd wanneer bij een passende risicobeoordeling op grond van Unie‑ of internationale richtsnoeren voor het uitvoeren van proeven is vastgesteld dat het gebruik onder de voorgestelde voorwaarden van gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, een verwaarloosbare blootstelling van honingbijen oplevert, of geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen heeft voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie, rekening houdend met de effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen.
67
Voorts luidt artikel 12, lid 2, tweede alinea, van deze verordening dat de EFSA binnen 120 dagen na afloop van de periode voor het indienen van schriftelijke opmerkingen, in het licht van de ten tijde van de aanvraag voor de goedkeuring van een werkzame stof beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, een conclusie goedkeurt waarin zij vermeldt of deze werkzame stof naar verwachting aan de in artikel 4 van deze verordening bepaalde goedkeuringscriteria zal beantwoorden.
68
In het kader van de herziening van de goedkeuring van een werkzame stof bepaalt artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 juncto lid 1, tweede alinea, van dit artikel daarentegen dat wanneer de Commissie in het licht van nieuwe wetenschappelijke en technische kennis concludeert dat niet langer wordt voldaan aan de in artikel 4 van deze verordening bepaalde goedkeuringscriteria, een verordening wordt vastgesteld om de goedkeuring in te trekken of te wijzigen.
69
Hieruit volgt dat bij een herziening van een goedkeuring van een werkzame stof, de conclusie dat niet langer wordt voldaan aan de in artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 bepaalde goedkeuringscriteria kan steunen op elke wetenschappelijke of technische nieuwe kennis, ongeacht de bron of het document waaruit die voortvloeit.
70
Een dergelijke uitlegging van artikel 21, lid 3, van deze verordening, die impliceert dat bij die herziening rekening wordt gehouden met de beste beschikbare wetenschappelijke en technische kennis, strookt bovendien met de doelstelling die wordt genoemd in overweging 8 van deze verordening, namelijk om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen.
71
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat het Gerecht weliswaar de door Bayer CropScience ter onderbouwing van haar middel aangevoerde argumenten onjuist heeft opgevat, zoals in de punten 60 en 61 van het onderhavige arrest is vastgesteld, maar geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 240 van het bestreden arrest te oordelen dat de EFSA, die tekortkomingen in de richtsnoeren van de EPPO had opgemerkt, zich bij de risicobeoordeling kon baseren op haar advies. Immers, als document waarin in detail wordt onderzocht langs welke verschillende wegen de verschillende categorieën bijen worden blootgesteld en de bestaande richtsnoeren voor de testen werden geëvalueerd, kon dit advies worden gebruikt om duidelijkheid te scheppen op de gebieden waar de tot dan toe uitgevoerde beoordelingen leemten vertoonden die risico’s konden verbloemen die nog niet waren beoordeeld en die nog niet in aanmerking waren genomen in het kader van eerdere besluiten tot risicobeheer van de betrokken stoffen.
72
Derhalve moet het tweede middel als niet ter zake dienend worden afgewezen.
3.
Derde en vijfde middel
73
Bayer CropScience verwijt het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 door, ten eerste, geen rekening te houden met het feit dat de EFSA een passende risicobeoordeling moest maken, ten tweede, vast te stellen dat de Commissie op basis van deze bepaling noodmaatregelen mocht treffen, ten derde, haar niet de mogelijkheid te geven de ontbrekende gegevens over te leggen en, ten vierde, in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel te oordelen dat het gewijzigde regelgevingskader van de goedkeuringscriteria op zich kon volstaan om de Commissie in staat te stellen zich te kwijten van de krachtens die bepaling op haar rustende bewijslast.
74
Volgens de Commissie moeten het derde en het vijfde middel worden afgewezen.
a)
Eerste onderdeel van het derde middel, en vijfde middel
1) Argumenten van partijen
75
Bayer CropScience verwijt het Gerecht in de punten 309 en 310 van het bestreden arrest niet te hebben onderzocht of de risicobeoordeling en de wetenschappelijke beoordeling volledig en duidelijk genoeg waren om de vaststelling van de litigieuze verordening te kunnen rechtvaardigen. Volgens haar druist het tegen de procedurele waarborgen van verordening nr. 1107/2009 in dat de Commissie haastig een herzieningsprocedure kan inleiden en kan beslissen een goedkeuring te wijzigen of in te trekken, zonder op enig moment een grondige risicobeoordeling te maken of als basis te nemen.
76
De Commissie betwist dit betoog.
2) Beoordeling door het Hof
77
De punten 309 en 310 van het bestreden arrest, waarop Bayer CropScience haar grieven toespitst in het eerste onderdeel van het derde middel, luiden als volgt:
„309
Een dergelijk uitstel zou er echter noodzakelijkerwijs toe hebben geleid dat de Commissie, als risicobeheerder, pas later, zelfs maar onnauwkeurig, kennis had genomen van de mate van risico die door de [betrokken] stoffen wordt gevormd en zou dientengevolge hebben geleid tot vertraging in de besluitvorming over de noodzaak en het nut van een wijziging van de goedkeuringsvoorwaarden voor deze stoffen. De Commissie werd dus geconfronteerd met de conflicterende doelstellingen van de spoedige uitvoering van de risicobeoordeling enerzijds en de volledigheid en nauwkeurigheid daarvan anderzijds.
310
De vraag die in het onderhavige geval rijst is dan ook niet of, in abstracto en zonder beperking in de tijd, een meer volledige en nauwkeurige wetenschappelijke beoordeling mogelijk was geweest. Uit het bovenstaande vloeit voort dat deze vraag waarschijnlijk bevestigend moet worden beantwoord. Daarentegen moet in eerste instantie worden onderzocht of de Commissie de datum van afsluiting van de risicobeoordeling rechtmatig heeft gekozen [...] en, zo ja, in tweede instantie, of bij deze beoordeling rekening is gehouden met de stand van de wetenschappelijke kennis die op de gekozen datum beschikbaar was [...].”
78
Blijkens de punten 307 en 308 van het bestreden arrest is erkend dat indien de einddatum voor de risicobeoordeling van de EFSA zou zijn uitgesteld om te wachten tot een leidraad voor de testen was afgerond en om Bayer CropScience in staat te stellen die leidraad in aanmerking te nemen, rekening had kunnen worden gehouden met een nog geavanceerdere stand van de wetenschappelijke kennis dan die welke uit het advies van de EFSA bleek. Hieruit is afgeleid dat het feit dat de risicobeoordeling op 31 december 2012 was beëindigd, mogelijk betekende dat bepaalde risico’s niet konden worden uitgesloten, hoewel die in werkelijkheid niet bestonden en deze situatie had kunnen worden vermeden door deze termijn naar een latere datum uit te stellen.
79
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bepalingen van verordening nr. 1107/2009 stoelen op het voorzorgsbeginsel en dat ze de lidstaten er niet van weerhouden dit beginsel toe te passen wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over de risico’s voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu van de op hun grondgebied toe te laten gewasbeschermingsmiddelen (arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 44). Hetzelfde geldt voor de Commissie, wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over die risico’s van de werkzame stoffen die worden herzien krachtens artikel 21 van verordening nr. 1107/2009.
80
Volgens het voorzorgsbeginsel kunnen bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor onder meer het milieu, beschermende maatregelen worden genomen zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond. Wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel dat beperkende maatregelen worden getroffen (zie in die zin arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81
Anders dan Bayer CropScience stelt, kan dan ook geen uitputtende risicobeoordeling worden geëist in de context waarin het voorzorgsbeginsel wordt toegepast, dat wil zeggen een context van wetenschappelijke onzekerheid.
82
Voorts vereist het voorzorgsbeginsel niet dat de op grond van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 genomen maatregelen worden uitgesteld alleen omdat er onderzoek aan de gang is dat de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens zou kunnen ontkrachten (zie naar analogie arrest van 21 juli 2011, Etimine, C‑15/10, EU:C:2011:504, punten 128 en 129).
83
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de punten 309 en 310 van het bestreden arrest geen blijk geven van de onjuiste rechtsopvatting die Bayer CropScience aanvoert.
84
Bijgevolg moeten het eerste onderdeel van het derde middel alsook het vijfde middel ongegrond worden verklaard.
b)
Tweede onderdeel van het derde middel
1) Argumenten van partijen
85
Met het tweede onderdeel van haar derde middel betoogt Bayer CropScience dat het Gerecht, door te aanvaarden dat de Commissie zich baseerde op een in haast verrichte risicobeoordeling van de EFSA en haar eigen herziening met een beroep op dwingende termijnen bespoedigde, in werkelijkheid heeft geoordeeld dat de Commissie op basis van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 spoedmaatregelen mocht nemen die onder artikel 69 van deze verordening vallen.
86
De Commissie bestrijdt dit betoog.
2) Beoordeling door het Hof
87
Opgemerkt zij dat in casu niets erop wijst dat de voorwaarden voor de toepassing van artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 niet vervuld waren. In het bijzonder blijkt uit de punten 312 en 313 van het bestreden arrest, die niet worden betwist, dat de einddatum voor de beoordeling van de risico’s van de betrokken werkzame stoffen was vastgesteld op 31 december 2012 en dat de EFSA dus méér tijd heeft gekregen om haar conclusies over te leggen dan wettelijk was bepaald in artikel 21, lid 2, van deze verordening. Bovendien staat vast dat de Commissie de litigieuze verordening pas heeft vastgesteld op 24 mei 2013.
88
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het derde middel ongegrond worden verklaard.
c)
Derde onderdeel van het derde middel
1) Argumenten van partijen
89
Volgens Bayer CropScience heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 142 van het bestreden arrest te oordelen dat de gegevens die voortkwamen uit de onderzoeken die met het oog op de initiële goedkeuring waren uitgevoerd, in het licht van de gewijzigde goedkeuringscriteria niet volstonden om alle risico’s voor bijen in verband met de betrokken stoffen in kaart te brengen, en dat de Commissie derhalve de goedkeuring van deze stoffen mocht intrekken. In dergelijke omstandigheden zou de Commissie verplicht geweest zijn de belanghebbende eerst in de gelegenheid te stellen om bijgewerkte gegevens over te leggen. De door de EFSA verrichte risicobeoordeling had gebaseerd moeten zijn op deze bijgewerkte gegevens, en de Commissie had verplicht moeten zijn om aan de hand van die bijgewerkte gegevens uit te maken of aan de gewijzigde goedkeuringscriteria werd voldaan.
90
De Commissie betwist deze argumenten.
2) Beoordeling door het Hof
91
Punt 142 van het bestreden arrest luidt als volgt:
„Zo kwijt de Commissie zich rechtens genoegzaam van de bewijsplicht die in het licht van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 op haar rust, indien zij kan aantonen dat in het licht van een wijziging van het regelgevingskader die heeft geleid tot een aanscherping van de goedkeuringsvoorwaarden, de gegevens die afkomstig zijn van onderzoeken die zijn uitgevoerd met het oog op de initiële goedkeuring niet volstonden om alle risico’s voor bijen in verband met de werkzame stof [...] in kaart te brengen. Het voorzorgsbeginsel vereist immers dat de goedkeuring van een werkzame stof wordt ingetrokken of gewijzigd wanneer er sprake is van nieuwe gegevens die de eerdere conclusie dat die stof voldoet aan de criteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009, ontkrachten. In deze context kan de Commissie er overeenkomstig het gemene bewijsrecht mee volstaan, ernstige en concludente aanwijzingen te verschaffen op basis waarvan, zonder voorbij te gaan aan de wetenschappelijke onzekerheid, redelijkerwijze kan worden betwijfeld of de betrokken werkzame stof aan de goedkeuringscriteria voldoet [...].”
92
Benadrukt moet worden dat punt 142 van het bestreden arrest enkel betrekking heeft op de bewijslast die de Commissie bij de herzieningsprocedure volgens artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 draagt, niet op de specifieke vraag of een producent als Bayer CropScience daarbij het recht had om opmerkingen in te dienen of nieuwe gegevens te verstrekken.
93
Wat de stelling van Bayer CropScience betreft dat zij tijdens de procedure tot herziening van de goedkeuring de kans moest krijgen om bijgewerkte gegevens te verstrekken, wordt hoe dan ook niet betwist dat deze onderneming, zoals uit punt 435 van het bestreden arrest blijkt, meermaals de mogelijkheid heeft gehad om tijdens deze procedure op grond van artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 opmerkingen in te dienen.
94
Zoals de advocaat-generaal in punt 119 van haar conclusie aangeeft, verplicht het recht om te worden gehoord de Commissie echter niet om bij een herziening overeenkomstig artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 de producent de gelegenheid te bieden om nieuwe onderzoeken uit te voeren om eventuele lacunes in de beschikbare gegevens te dichten.
95
Zoals in punt 82 van het onderhavige arrest is aangegeven, vereist het voorzorgsbeginsel immers niet dat de op grond van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 genomen maatregelen worden uitgesteld alleen omdat er onderzoek gaande is dat de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens zou kunnen ontkrachten.
96
Aldus heeft het Gerecht, met name gelet op het in punt 442 van het bestreden arrest in herinnering gebrachte voorzorgsbeginsel, in punt 446 van dat arrest op goede gronden kunnen oordelen dat Bayer CropScience in het bijzonder geen recht had op uitstel van de wijziging van de goedkeuring van de betrokken stoffen door de Commissie om haar in de gelegenheid te stellen de gegevens te genereren die nodig waren om de in de conclusies van de EFSA vastgestelde leemten aan te vullen.
97
Bijgevolg moet het derde onderdeel van het derde middel ongegrond worden verklaard.
d)
Vierde onderdeel van het derde middel
1) Argumenten van partijen
98
Met het vierde onderdeel van haar derde middel betoogt Bayer CropScience dat het Gerecht in punt 142 van het bestreden arrest het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden door te oordelen dat een wijziging van het regelgevingskader van de goedkeuringscriteria op zich kon volstaan om de Commissie in staat te stellen zich te kwijten van de krachtens artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 op haar rustende bewijslast.
99
Deze onderneming stelt dat indien de toepassingsdrempel van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 hoger is dan die van artikel 21, lid 1, van deze verordening en laatstgenoemde bepaling nieuwe wetenschappelijke en technische kennis vereist die doet vermoeden dat niet meer wordt voldaan aan de goedkeuringscriteria, de toepassingsdrempel van artikel 21, lid 3, logischerwijs nieuwe wetenschappelijke en technische kennis vereist die verder gaat en die de conclusie ondersteunt dat niet wordt voldaan aan de goedkeuringscriteria.
100
De Commissie wijst deze argumenten af.
2) Beoordeling door het Hof
101
Zoals het Gerecht er in punt 285 van het bestreden arrest aan heeft herinnerd, vereist het rechtszekerheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, opdat de belanghebbenden daaraan houvast hebben in de door het Unierecht beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen.
102
Het betoog van Bayer CropScience berust echter op een onjuiste lezing van punt 142 van het bestreden arrest.
103
Hoewel het Gerecht inderdaad, zoals in punt 49 van het onderhavige arrest is geconstateerd, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de toepassingsdrempel voor de herzieningsprocedure van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 veronderstelt dat er nieuwe wetenschappelijke kennis opduikt die doet vermoeden dat de betrokken stof mogelijk niet meer aan de goedkeuringscriteria voldoet, heeft deze onjuiste opvatting in casu geen gevolgen.
104
Anders dan Bayer CropScience stelt, heeft het Gerecht in punt 142 van het bestreden arrest immers niet geoordeeld dat een enkele wijziging van het regelgevingskader van de goedkeuringscriteria op zich kon volstaan om de Commissie in staat te stellen zich te kwijten van de krachtens artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 op haar rustende bewijslast, maar heeft het gepreciseerd dat er voor de intrekking of de wijziging van de goedkeuring van een werkzame stof nieuwe gegevens moeten bestaan die de vroegere conclusie dat de stof voldoet aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 ervan ontkrachten.
105
Ondanks de onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht, waarop nogmaals is gewezen in punt 103 van dit arrest, blijkt in de context van dit onderdeel van het derde middel dus niet dat de regel van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009, zoals uitgelegd door het Gerecht, in tegenspraak is met het rechtszekerheidsbeginsel.
106
Bijgevolg moet het vierde onderdeel van het derde middel ongegrond worden verklaard.
107
Gelet op alle voorgaande overwegingen moet het derde middel ongegrond worden verklaard.
4.
Vierde middel
108
Met haar vierde middel verwijt Bayer CropScience het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verzuimen een passend niveau van wetenschappelijke zekerheid vast te stellen voor het intreden van het vermeende risico dat vereist is om voorzorgsmaatregelen te treffen, ten eerste door de voor de vaststelling van voorzorgsmaatregelen vereiste bewijsstandaard onjuist uit te leggen en toe te passen, ten tweede door te oordelen dat puur hypothetische risico’s de vaststelling van voorzorgsmaatregelen konden rechtvaardigen, en ten derde door de regeling van de bewijslast niet na te leven.
109
Voor de Commissie moet het vierde middel niet-ontvankelijk of op zijn minst ongegrond worden verklaard.
a)
Eerste onderdeel van het vierde middel
1) Argumenten van partijen
110
Bayer CropScience verwijt het Gerecht ten eerste te hebben miskend dat de betrokken stoffen reeds waren goedgekeurd na een grondige wetenschappelijke beoordeling, en niet de aangewezen bewijsstandaard te hebben toegepast, die voor die stoffen hoger ligt dan voor nog niet goedgekeurde stoffen. Ten tweede heeft het Gerecht zich tegengesproken door te oordelen dat de Commissie voorzorgsmaatregelen mocht treffen hoewel er geen relevante nieuwe wetenschappelijke kennis was, en heeft het ten onrechte geoordeeld dat het volstond dat de Commissie de goedkeuringen van rekwirante wijzigde op basis van zeer onvolledige gegevens. Ten derde heeft het Gerecht de Commissie in werkelijkheid toegestaan het voorzorgsbeginsel te gebruiken om spoedmaatregelen te nemen op grond van artikel 21, lid 3, in plaats van artikel 69 van verordening nr. 1107/2009.
111
De Commissie betoogt dat dit onderdeel van het vierde middel primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond is.
2) Beoordeling door het Hof
112
Opgemerkt moet worden dat Bayer CropScience niet opkomt tegen de vaststelling in punt 142 van het bestreden arrest dat de Commissie er in het kader van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 overeenkomstig het gemene bewijsrecht mee kan volstaan ernstige en concludente aanwijzingen te verschaffen op basis waarvan, zonder voorbij te gaan aan de wetenschappelijke onzekerheid, redelijkerwijze kan worden betwijfeld of de betrokken werkzame stof voldoet aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 ervan.
113
Deze onderneming stelt evenwel dat het Gerecht de aldus gevergde bewijsstandaard onjuist heeft toegepast door niet te eisen dat de Commissie, om voorzorgsmaatregelen te kunnen nemen, een zwaardere bewijslast draagt voor reeds goedgekeurde stoffen dan voor nog niet goedgekeurde stoffen en dus aan de hand van nieuwe gegevens moet aantonen dat er ernstige twijfel bestaat over de veiligheid van de betrokken werkzame stof.
114
Zo heeft het Gerecht volgens haar in de punten 177 en 180 van het bestreden arrest aanvaard dat de Commissie voorzorgsmaatregelen mocht nemen zonder dat er enige relevante wetenschappelijke kennis voorhanden was, en in punt 442 van dat arrest dat de Commissie de goedkeuringen van Bayer CropScience op basis van zeer onvolledige gegevens kon wijzigen.
115
Zoals uit punt 79 van het onderhavige arrest blijkt, beletten de bepalingen van verordening nr. 1107/2009, die op het voorzorgsbeginsel stoelen, de Commissie niet om dit beginsel toe te passen wanneer er wetenschappelijk gezien onzekerheid bestaat over de risico’s, voor de gezondheid van mens en dier of voor het milieu, van werkzame stoffen die op grond van artikel 21 van deze verordening worden herzien.
116
Zoals in punt 80 van dit arrest in herinnering is gebracht, houdt dit beginsel in dat bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor onder meer het milieu, beschermende maatregelen kunnen worden genomen zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond. Wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel dat beperkende maatregelen worden getroffen. Volgens verordening nr. 1107/2009 draagt de Commissie daarbij geen zwaardere bewijsplicht voor reeds goedgekeurde werkzame stoffen dan voor nog niet goedgekeurde stoffen.
117
Het argument van Bayer CropScience dat het Gerecht heeft aanvaard dat de Commissie voorzorgsmaatregelen kon nemen zonder enige relevante wetenschappelijke kennis, kan niet slagen.
118
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat de punten 177 tot en met 180 van het bestreden arrest in essentie gaan over de vraag of de Commissie, gelet op de studies van maart 2012 en de studie van Schneider, bij het inleiden van de herzieningsprocedure beschikte over „nieuwe wetenschappelijke en technische kennis” in de zin van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009.
119
Hoewel het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat dergelijke nieuwe kennis noodzakelijk was om een herziening op te starten krachtens artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009, neemt dit niet weg dat dit gedeelte van het bestreden arrest handelt over de inleiding van de herzieningsprocedure en daarin geen standpunt wordt ingenomen over de voorzorgsmaatregelen die de Commissie op basis van lid 3 van dit artikel heeft getroffen.
120
In punt 442 van het bestreden arrest heeft het Gerecht eraan herinnerd dat in punt 325 ervan was geoordeeld dat het voorzorgsbeginsel rechtvaardigde dat, gelet op de omstandigheden van het geval, de goedkeuring van de betrokken stoffen werd gewijzigd zonder te wachten tot de gegevens die de in de conclusie van de EFSA geïdentificeerde leemten aanvulden, beschikbaar waren.
121
Zoals in punt 82 van het onderhavige arrest is vastgesteld, vereist het voorzorgsbeginsel niet dat de krachtens artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 genomen maatregelen worden uitgesteld louter omdat er onderzoek aan de gang is dat de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens zou kunnen ontkrachten. Zoals het Gerecht terecht heeft vastgesteld in punt 116 van het bestreden arrest, is de context waarin het voorzorgsbeginsel wordt toegepast, er immers per definitie een van wetenschappelijke onzekerheid.
122
Wat betreft het argument van Bayer CropScience dat het Gerecht in werkelijkheid toestaat dat de Commissie het voorzorgsbeginsel hanteert om spoedmaatregelen te treffen op grond van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 in plaats van artikel 69 ervan, moet erop worden gewezen dat deze onderneming, los van wat in de punten 87 en 88 van het onderhavige arrest is geconstateerd, in dit verband niet heeft aangegeven tegen welke rechtsoverwegingen van het bestreden arrest zij zich richt, anders dan artikel 169, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof vereist. Dit argument is dan ook niet-ontvankelijk.
123
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het vierde middel deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard.
b)
Derde onderdeel van het vierde middel
1) Argumenten van partijen
124
Met het derde onderdeel van het vierde middel verwijt Bayer CropScience het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de bewijslastregeling niet na te leven.
125
Volgens haar heeft het Gerecht de bewijslast in casu omgedraaid door in de punten 546, 184, 216 en 499 tot en met 500 van het bestreden arrest te verlangen dat zij respectievelijk aantoonde dat het verbod op bladbehandelingstoepassingen kennelijk ongeschikt was, dat de studies van maart 2012 en de studie van Schneider geen nieuwe wetenschappelijke en technische kennis opleverden, dat de bezorgdheid rond een toegenomen bijensterfte of een verdwijning van kolonies die samenvalt met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken stoffen bevatten, onterecht was, en dat de veronderstelling dat er een correlatie bestond tussen de gevolgen voor individuele honingbijen en de gevolgen voor kolonies, ongegrond was.
126
Bovendien heeft het Gerecht, door enkel op basis van bepaalde risico’s voor de individuele honingbijen en een vermeende correlatie tussen die risico’s en gevolgen voor de kolonie te bepalen dat niet kon worden uitgesloten dat er een risico voor de kolonies was, blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het heeft de Commissie immers vrijgesteld van haar verplichting om te voldoen aan het toepasselijke juridische criterium dat in verordening nr. 1107/2009 is neergelegd en dat gericht is op het behoud van de gezondheid van honingbijenkolonies, niet van individuele bijen.
127
De Commissie betwist deze argumenten.
2) Beoordeling door het Hof
128
Wat ten eerste de vermeende onjuiste rechtsopvatting betreft, namelijk dat van rekwirante werd geëist dat zij kon aantonen dat het verbod op bladbehandelingstoepassingen kennelijk ongeschikt was, zij eraan herinnerd dat in punt 546 van het bestreden arrest is geconstateerd dat Bayer CropScience met name niet had aangetoond dat het verbod op bladbehandelingstoepassingen kennelijk ongeschikt was ter bereiking van de doelstellingen van de litigieuze verordening, te weten de bescherming van het milieu en met name van bijen.
129
Zoals uit de punten 79 en 80 van het onderhavige arrest blijkt, houdt het voorzorgsbeginsel in dat bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor onder meer het milieu, beschermende maatregelen kunnen worden genomen in het kader van de herzieningsprocedure van artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond, en dat wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, het voorzorgsbeginsel rechtvaardigt dat beperkende maatregelen worden getroffen.
130
Hieruit volgt dat wanneer de Commissie een beperkende maatregel wil treffen in de zin van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 om een risico af te wenden waarvan het bestaan of de omvang niet zeker is maar dat toch voldoende gedocumenteerd lijkt, het aan de belanghebbende staat om overeenkomstig artikel 7, lid 1, van deze verordening aan te tonen dat de betrokken werkzame stof voldoet aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 ervan. Wanneer de Commissie ernstige en concludente aanwijzingen verschaft op basis waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat aan deze criteria is voldaan, geldt voor de belanghebbende immers opnieuw de oorspronkelijke bewijslast, zoals de advocaat-generaal in punt 150 van haar conclusie heeft opgemerkt.
131
Bij een grief als die in de onderhavige zaak, waarbij enkel wordt aangevoerd dat het Gerecht de bewijslast heeft omgedraaid, en niet dat er geen ernstige en concludente aanwijzingen zijn op basis waarvan kan worden betwijfeld dat aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 is voldaan, vormt de vaststelling in punt 546 van het bestreden arrest dat Bayer CropScience niet heeft aangetoond dat het verbod op bladbehandelingstoepassingen kennelijk ongeschikt was ter bereiking van de met de litigieuze verordening nagestreefde doelstelling van bescherming van de bijen, op zich geen onjuiste rechtsopvatting.
132
Wat betreft punt 184 van het bestreden arrest, volgens hetwelk aan de hand van het op 24 mei 2013 afgeronde onderzoek waartoe Bayer CropScience opdracht had gegeven – over de vraag of de resultaten van de studies van Henry en Schneider afweken van eerdere kennis op dit gebied – niet kon worden aangetoond dat de studies van maart 2012 en de studie van Schneider geen „nieuwe wetenschappelijke en technische kennis” opleverden in de zin van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009, moet worden opgemerkt dat het argument dat deze vaststelling niet strookt met de bewijslastregeling, hoe dan ook niet ter zake dienend is. Zoals in punt 50 van het onderhavige arrest is opgemerkt, kan de Commissie volgens artikel 21, lid 1, eerste alinea, eerste volzin, van deze verordening immers te allen tijde de goedkeuring van een werkzame stof opnieuw bekijken, zonder enige andere voorwaarde.
133
Bovendien is in punt 55 van dit arrest aangegeven dat het Gerecht in punt 217 van het bestreden arrest op goede gronden heeft vastgesteld dat de Commissie in casu mocht oordelen dat de goedkeuring van de betrokken stoffen diende te worden herzien.
134
Hetzelfde geldt voor het argument dat de vaststelling in punt 216 van het bestreden arrest indruist tegen de bewijslastregeling. Dat punt, waarin staat te lezen dat de door rekwirantes aangevoerde monitoringgegevens zeker twijfel zouden kunnen zaaien ten aanzien van de bezorgdheid die was gewekt naar aanleiding van de resultaten van de studies van maart 2012 en de studie van Schneider, maar daarentegen niet konden aantonen dat deze bezorgdheid ongegrond was, gaat immers weliswaar over de bewijslast inzake wetenschappelijke kennis, maar in de context van een beslissing over een herziening op basis van artikel 21, lid 1, van verordening nr. 1107/2009.
135
De punten 499 en 500 van het bestreden arrest, waarvan Bayer CropScience stelt dat deze in strijd zijn met de bewijslastregeling, luiden als volgt:
„499
Het staat dus vast dat er een correlatie bestaat tussen het risico voor individuele bijen en dat voor de kolonie. In dit stadium bestaat er echter nog wetenschappelijke onzekerheid over het sterftecijfer van individuele bijen waarboven ‚onaanvaardbare acute of chronische gevolgen’ voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie kunnen ontstaan. Deze onzekerheid is met name te wijten aan de moeilijkheden bij het in veldcondities meten van de omvang van de individuele verliezen en de gevolgen ervan voor de kolonie.
500
In deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat de Commissie terecht mocht oordelen dat, in het licht van de waarden van gevarenquotiënten die voor de [betrokken] stoffen in de conclusies van de EFSA waren gevonden, een risico voor de kolonie niet kon worden uitgesloten en het dus aan haar was om op basis van het voorzorgsbeginsel beschermingsmaatregelen te nemen zonder te wachten totdat volledig was vastgesteld onder welke omstandigheden en vanaf welk sterftecijfer het verlies van individuele bijen het overleven of de ontwikkeling van kolonies in gevaar kon brengen.”
136
Deze punten zijn als zodanig gewoon een toepassing op een concreet geval van het voorzorgsbeginsel, dat onder meer in punt 129 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht en dat inhoudt dat bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor onder meer het milieu, beschermende maatregelen kunnen worden genomen in het kader van de herzieningsprocedure van artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond, en dat wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, het gerechtvaardigd is om beperkende maatregelen te treffen.
137
Wat tot slot het argument van Bayer CropScience betreft dat het Gerecht, door enkel op basis van een aantal risico’s voor individuele honingbijen en een vermeende correlatie tussen die risico’s en gevolgen voor de kolonie te bepalen dat niet kon worden uitgesloten dat er een risico voor de kolonies was, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omdat het de Commissie heeft vrijgesteld van haar verplichting om te voldoen aan het relevante juridische criterium dat verordening nr. 1107/2009 voorschrijft en dat gericht is op het behoud van de gezondheid van honingbijenkolonies en niet van individuele bijen, moet het volgende worden opgemerkt.
138
Volgens punt 3.8.3 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 wordt een werkzame stof enkel goedgekeurd wanneer onder meer is vastgesteld dat het gebruik, onder de voorgestelde voorwaarden van gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten, geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen heeft voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen.
139
Volgens de punten 499 en 500 van het bestreden arrest, die zijn weergegeven in punt 135 van het onderhavige arrest, kon de Commissie, in een situatie waarin vaststond dat er een correlatie was tussen het risico voor individuele bijen en dat voor de kolonie, maar er in dit stadium nog wetenschappelijke onzekerheid bestond over het sterftecijfer van individuele bijen waarboven „onaanvaardbare acute of chronische gevolgen” voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie konden ontstaan, terecht oordelen dat een risico voor de kolonies niet kon worden uitgesloten en het dus aan haar was om op basis van het voorzorgsbeginsel beschermingsmaatregelen te nemen.
140
Anders dan Bayer CropScience betoogt, heeft het Gerecht, door erop te wijzen dat vaststaat dat er een correlatie was tussen het risico voor individuele bijen en dat voor de kolonie, en er alleen nog wetenschappelijke onzekerheid bestond over het sterftecijfer van individuele bijen waarboven „onaanvaardbare acute of chronische gevolgen” voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie konden ontstaan, de Commissie dus niet ontslagen van haar verplichting om te voldoen aan het in punt 3.8.3 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 neergelegde juridische criterium van het behoud van de gezondheid van honingbijenkolonies.
141
Op dit punt is er dan ook geen sprake van een onjuiste rechtsopvatting.
142
Bijgevolg moet het derde onderdeel van het vierde middel ongegrond worden verklaard.
c)
Tweede onderdeel van het vierde middel
1) Argumenten van partijen
143
Met het tweede onderdeel van haar vierde middel verwijt Bayer CropScience het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat louter hypothetische risico’s voorzorgsmaatregelen konden rechtvaardigen. Het Gerecht heeft namelijk ten onrechte vastgesteld dat zowel bladbehandelingstoepassingen als niet-professionele gebruikstoepassingen mochten worden beperkt zonder dat er een wetenschappelijke beoordeling voorhanden was en op basis van veronderstellingen, namelijk dat de nog niet door de ESFA beoordeelde bladbehandelingstoepassingen soortgelijke risico’s als de beoordeelde toepassingen konden opleveren (punten 533 en 534 van het bestreden arrest) en dat niet-professionele gebruikers de gebruiksinstructies mogelijk niet zouden naleven (punten 556 en 558 van het bestreden arrest).
144
Tot slot heeft het Gerecht volgens haar ook in punt 543 van het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door de Commissie toe te staan zelf aan te voeren dat het betrokken product in het geval van bladbehandelingstoepassingen op de bodem terechtkwam, en zich te baseren op haar eigen hypothetische conclusies in plaats van de wetenschappelijke risicobeoordeling toe te vertrouwen aan de EFSA.
145
De Commissie betwist het betoog van Bayer CropScience.
2) Beoordeling door het Hof
146
Wat in de eerste plaats het verbod op bladbehandelingstoepassingen betreft, staat in de door Bayer CropScience bekritiseerde punten van het bestreden arrest het volgende te lezen:
„533
In de tweede plaats moet worden benadrukt dat de tweede opdracht van de Commissie aan de EFSA, in de herziene vorm van 25 juli 2012 [...], uitdrukkelijk was beperkt tot de ‚toegelaten toepassingen van deze stoffen voor de behandeling van zaad en korrels’. Bijgevolg had de risicobeoordeling door de EFSA geen betrekking op andere toegelaten toepassingen en bevatten de conclusies van de EFSA over de drie genoemde stoffen geen enkele aanwijzing over het risico in verband met bladbehandelingstoepassingen.
534
In de derde plaats zij eraan herinnerd dat de in de [litigieuze verordening] getroffen maatregelen zijn gebaseerd op een toepassing van het voorzorgsbeginsel, daar sprake was van ernstige aanwijzingen dat sommige tot dusver goedgekeurde toepassingen van de [betrokken] stoffen onaanvaardbare risico’s voor bijen konden meebrengen, zonder dat op dat punt al wetenschappelijke zekerheid bestond. In een dergelijke situatie mocht de Commissie ook voor nog niet specifiek door de EFSA beoordeelde toepassingen preventieve maatregelen nemen, indien en voor zover zij redelijkerwijs kon veronderstellen dat zij soortgelijke risico’s opleverden als de beoordeelde toepassingen.
[...]
543
Ten tweede heeft de Commissie ten aanzien van de acropetale translocatie aangevoerd dat het betrokken product in het geval van bladbehandelingstoepassingen op de bodem terechtkwam, van waaruit de werkzame stoffen via de wortels konden worden geabsorbeerd en door de plant verspreid.”
147
Aangaande het argument van Bayer CropScience dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te aanvaarden dat de Commissie de risico’s zelf mocht beoordelen in plaats van deze taak aan de EFSA toe te vertrouwen, zij er samen met de advocaat-generaal in punt 155 van haar conclusie op gewezen dat volgens artikel 21, lid 2, van verordening nr. 1107/2009 de Commissie al dan niet een verzoek tot de EFSA kan richten, en een risicobeoordeling door de EFSA dus niet strikt noodzakelijk is.
148
Het Gerecht heeft evenmin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te aanvaarden dat de Commissie de risicobeoordeling voor nog niet specifiek door de EFSA beoordeelde toepassingen, zoals de bladbehandelingstoepassingen, zelf mocht verrichten.
149
Aangaande het argument van Bayer CropScience dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te stellen dat de bladbehandelingstoepassingen mochten worden beperkt zonder dat er een wetenschappelijke beoordeling voorhanden was en op basis van veronderstellingen, namelijk dat dergelijke toepassingen soortgelijke risico’s als de beoordeelde toepassingen konden opleveren, moet worden onderstreept dat het Gerecht in punt 534 van het bestreden arrest enkel heeft erkend dat de Commissie ook voor nog niet specifiek door de EFSA beoordeelde toepassingen voorlopige maatregelen mocht nemen indien en voor zover zij redelijkerwijs kon veronderstellen dat die toepassingen soortgelijke risico’s opleverden als de beoordeelde toepassingen.
150
Zo was het Gerecht, wat de basipetale translocatie betreft, in punt 542 van het bestreden arrest van oordeel dat, gelet op de van verschillende zijden aangevoerde tekortkomingen van de wetenschappelijke studies, niet kon worden geconcludeerd dat de Commissie redelijkerwijze mocht veronderstellen dat de bladbehandelingstoepassingen soortgelijke risico’s meebrachten als de beoordeelde toepassingen.
151
Wat daarentegen de acropetale translocatie betreft, heeft het Gerecht er in de punten 543 en 544 van het bestreden arrest op gewezen dat de Commissie had aangevoerd dat het betrokken product in het geval van bladbehandelingstoepassingen op de bodem terechtkwam, van waaruit de werkzame stoffen via de wortels konden worden geabsorbeerd en door de plant verspreid, zodat die instelling aan de hand van deze gegevens redelijkerwijze mocht veronderstellen dat de bladbehandelingstoepassingen soortgelijke risico’s opleverden als die welke de EFSA in haar conclusies had beoordeeld.
152
Uit het voorgaande blijkt dan ook dat het Gerecht, zoals de advocaat-generaal in punt 160 van haar conclusie aangeeft en anders dan Bayer CropScience stelt, ten aanzien van het verbod op de bladbehandelingstoepassingen geen risicobeoordeling op basis van louter hypothetische overwegingen heeft toegestaan en in dit verband dus geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
153
Wat in de tweede plaats het verbod op niet-professioneel gebruik betreft, luiden de punten 553 tot en met 558 van het bestreden arrest als volgt:
„553
Wat ten derde de waarschijnlijkheid betreft van ongeschikt gebruik door niet-professionele gebruikers van gewasbeschermingsmiddelen die de [betrokken] stoffen bevatten, hebben de Commissie noch verzoeksters echt aangetoond in hoeverre een dergelijke waarschijnlijkheid al dan niet bestaat. Bayer [CropScience] heeft echter verwezen naar een enquête van 2011, waartoe de Commissie opdracht had gegeven, naar de mate waarin ‚de consument de etiketten en het veilige gebruik van chemische stoffen begrijpt’, waaruit zou blijken dat bijna 80 % van de respondenten ‚altijd’ of ‚meestal’ de etiketten op pesticiden las en dat nog eens 12 % deze ‚soms’ las. Van degenen die de instructies op de etiketten lazen, volgde bijna 74 % deze ‚volledig’, terwijl 23 % deze ‚gedeeltelijk’ volgden. Deze cijfers zouden worden bevestigd door een andere enquête, waarvan Bayer [CropScience] enkel uittreksels heeft overgelegd.
554
In dit verband moet er allereerst op worden gewezen dat de cijfers die Bayer [CropScience] voor de eerste van deze enquêtes heeft aangegeven niet overeenstemmen met de cijfers in de door haar overgelegde kopie. Het percentage van de respondenten dat heeft geantwoord ‚altijd’ of ‚meestal’ de etiketten van gewasbeschermingsmiddelen te lezen, bedroeg namelijk 66 % (50 % ‚altijd’ en 16 % ‚meestal’) en niet ‚bijna 80 %’, zoals Bayer [CropScience] aangeeft.
555
Voorts blijkt uit het uittreksel van de tweede enquête van Bayer [CropScience] niet wie deze enquête heeft uitgevoerd, hoe de steekproef van respondenten is samengesteld en of zij representatief was voor de bevolking van de zeven landen waar zij is gehouden. In die omstandigheden kan de enquête slechts een zeer beperkte bewijswaarde worden toegekend.
556
Tot slot blijkt uit de eerste enquête, die in alle lidstaten is gehouden aan de hand van een representatieve steekproef, dat 34 % van de respondenten alleen ‚soms’ of ‚nooit’ de gebruiksinstructies op het etiket van gewasbeschermingsmiddelen leest. Vastgesteld moet worden dat in die omstandigheden en in het bijzonder rekening houdend met de hoge mate van toxiciteit van de [betrokken] stoffen, de Commissie op goede gronden mocht concluderen dat niet-professionele gebruikers eerder dan professionele gebruikers de gebruiksinstructies mogelijk niet zouden naleven.
557
Derhalve kan het verbod op niet-professionele gebruikstoepassingen buitenshuis van de [betrokken] stoffen niet worden gekwalificeerd als ‚kennelijk ongeschikt ter bereiking van het nagestreefde doel’ in de zin van de in punt 506 supra aangehaalde rechtspraak.
558
In de vierde plaats lijkt, wat specifiek het niet-professionele gebruik binnenshuis betreft, een gevaarstelling voor bijen op het eerste gezicht inderdaad eerder onwaarschijnlijk, verondersteld dat de gebruiksinstructies worden nageleefd. Zoals zojuist is uiteengezet, kan verkeerd gebruik, waarbij de gebruiksinstructies niet worden nageleefd, echter niet worden uitgesloten, vooral waar het niet-professionele gebruikers betreft. In dit verband lijkt het door de Commissie aangevoerde risico dat een binnenshuis behandelde plant vervolgens buiten wordt gezet eerder anekdotisch en in ieder geval geïsoleerd van aard. Daarentegen lijkt het, gezien de doeltreffendheid van de [betrokken] stoffen als insecticide, waarschijnlijk dat sommige gebruikers in de verleiding kunnen komen producten die deze stoffen bevatten direct in de buitenlucht te gebruiken, zelfs indien zij worden verkocht voor gebruik binnenshuis.”
154
Bayer CropScience verwijt het Gerecht in wezen in punt 558 van het bestreden arrest te hebben geconstateerd dat verkeerd gebruik, waarbij de gebruiksinstructies niet worden nageleefd, niet kan worden uitgesloten, vooral waar het niet-professionele gebruikers betreft, terwijl het in punt 553 van dat arrest heeft erkend dat noch rekwirantes noch de Commissie hebben aangetoond in hoeverre de waarschijnlijkheid van verkeerd gebruik al dan niet bestaat.
155
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, zoals uit de punten 551 en 552 van het bestreden arrest blijkt, de instellingen die belast zijn met beleidskeuzen degene zijn die het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau moeten bepalen, en dat dit risiconiveau niet alleen op basis van puur wetenschappelijke overwegingen wordt bepaald maar ook rekening houdend met maatschappelijke factoren, zoals de uitvoerbaarheid van controles.
156
Laatstgenoemde factor kan inderdaad relevant zijn ter bepaling van het aanvaardbare risiconiveau. Controles dienen immers om ervoor te zorgen dat de gebruiksinstructies voor gewasbeschermingsmiddelen met werkzame stoffen worden nageleefd, wat op zijn beurt de weerslag van het gebruik van die stoffen op het milieu kan verzachten.
157
Stellig heeft het Gerecht in punt 553 van het bestreden arrest geconstateerd dat noch de Commissie noch Bayer CropScience exact heeft aangetoond hoe waarschijnlijk het is dat niet-professionele gebruikers op ongeschikte wijze gebruikmaken van de gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken stoffen bevatten. Aangezien niet-professionele gebruikers op geen enkele wijze worden gecontroleerd, mag niettemin worden aangenomen – zoals het Gerecht in punt 556 van het bestreden arrest heeft gedaan – dat zij eerder dan professionele gebruikers de gebruiksinstructies mogelijk niet naleven.
158
Gelet op de hoge toxiciteit van de betrokken werkzame stoffen voor bijen, heeft het Gerecht dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te constateren dat het verbod op niet-professioneel gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die deze stoffen bevatten, niet kon worden gekwalificeerd als „kennelijk ongeschikt” ter verwezenlijking van het door de litigieuze verordening nagestreefde doel.
159
Ook het tweede onderdeel van het vierde middel is dus ongegrond.
160
Bijgevolg moet het vierde middel ongegrond worden verklaard.
5.
Zesde middel
a)
Argumenten van partijen
161
Met haar zesde middel betoogt Bayer CropScience dat het Gerecht in de punten 459 tot en met 461 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de omvang van de effectbeoordeling die vóór het nemen van voorzorgsmaatregelen moet worden verricht, fout in te schatten, en door de vereisten die met die beoordeling gepaard gaan, niet na te leven. Het Gerecht achtte het namelijk voldoende dat de Commissie kennis had genomen van de effecten die het beoogde handelen kon hebben, en was van oordeel dat de omvang en de opzet van de effectbeoordeling tot de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie behoorden. Voor het Gerecht volstond een samenvatting in vier punten van een door de sector overgelegde effectbeoordeling, hoewel de Commissie niet beschikte over een volledig overzicht van de alternatieve gewasbeschermingsmiddelen, waardoor de effectbeoordelingsplicht volledig werd uitgehold, aldus Bayer CropScience.
162
De Commissie weerlegt deze argumenten.
b)
Beoordeling door het Hof
163
Bayer CropScience bekritiseert de volgende punten van het bestreden arrest:
„459
Ten eerste moet in dit verband worden vastgesteld dat punt 6.3.4 van de mededeling [over het voorzorgsbeginsel van 2 februari 2000 [COM(2000) 1 final] (hierna: ‚mededeling over het voorzorgsbeginsel’)] bepaalt dat de voordelen en de lasten van al dan niet handelen moeten worden bestudeerd. De opzet en de omvang van dit onderzoek worden daarentegen niet nader beschreven. Meer bepaald vloeit hieruit niet voort dat de betrokken autoriteit verplicht is een specifieke beoordelingsprocedure in te leiden die uitmondt in bijvoorbeeld een officieel schriftelijk beoordelingsverslag. Daarenboven blijkt uit de tekst dat de autoriteit die het voorzorgsbeginsel toepast, beschikt over een aanzienlijke beoordelingsmarge met betrekking tot de analysemethoden. Immers, ofschoon in de mededeling wordt vermeld dat het onderzoek een economische analyse ‚moet’ omvatten, moet de betrokken autoriteit in ieder geval ook niet-economische overwegingen meewegen. Bovendien wordt uitdrukkelijk benadrukt dat, in bepaalde omstandigheden, minder gewicht moet worden toegekend aan economische overwegingen dan aan andere, als zeer belangrijk erkende belangen: als voorbeeld worden uitdrukkelijk milieu of gezondheid genoemd.
460
Bovendien is het niet noodzakelijk dat de economische kosten-batenanalyse wordt gemaakt op basis van een precieze berekening van de respectieve kosten van het beoogde handelen en van niet handelen. Dergelijke precieze berekeningen zijn in de meeste gevallen onmogelijk te maken, omdat de uitkomst daarvan in de context waarin het voorzorgsbeginsel wordt toegepast afhangt van diverse variabelen die per definitie onbekend zijn. Immers, als alle gevolgen van optreden en van niet optreden bekend waren, behoefde geen beroep te worden gedaan op het voorzorgsbeginsel, maar zou kunnen worden beslist op basis van zekerheden. Als conclusie kan worden gesteld dat aan de vereisten van de mededeling over het voorzorgsbeginsel is voldaan, aangezien de betrokken autoriteit, in casu de Commissie, daadwerkelijk kennis heeft genomen van de positieve en negatieve, economische en andere effecten die kunnen worden veroorzaakt door het beoogde handelen en door het niet handelen, en dat zij daarmee bij haar besluit rekening heeft gehouden. Het is daarentegen niet noodzakelijk dat deze effecten nauwkeurig worden berekend indien dat niet mogelijk is of onevenredig veel inspanning zou vergen.
461
Ten tweede moet worden opgemerkt dat de Commissie duidelijk een vergelijking heeft gemaakt tussen de meest waarschijnlijke positieve en negatieve effecten, in de zin van de totale kosten voor de Unie, van het al dan niet nemen van de overwogen maatregel, waarmee zij voldeed aan de vereisten van punt 6.3.4 van de mededeling over het voorzorgsbeginsel. Dit blijkt duidelijk uit de nota van 21 januari 2013 ter attentie van het lid van de Commissie dat destijds bevoegd was. Deze nota was bedoeld om dit lid te informeren over de lopende besprekingen over de conclusies van de EFSA en hem te vragen om goedkeuring van de door de diensten van de Commissie voorgenomen maatregelen. In bijlage V bij de nota, met als opschrift ‚Achtergrondinformatie over EP, Industrie, NGO’s’ werden verschillende omstandigheden genoemd die in het kader van het voorstel in aanmerking waren genomen. Meer bepaald bevatte bijlage V, wat betreft het feit dat neonicotinoïden op grote schaal in de landbouw worden gebruikt, de wezenlijke resultaten van de studie van Humboldt, die door verzoeksters aan de Commissie was overgelegd, met inbegrip van de conclusies van deze studie over de effecten van een verbod op neonicotinoïden voor de economie, de arbeidsmarkt en de milieubalans van de Unie. Tevens werd hierin vermeld dat de Commissie niet alle alternatieve gewasbeschermingsmiddelen kende, omdat deze op nationaal niveau werden toegelaten. Tot slot stond in de nota dat het [Europees] Parlement drie dagen later, op 24 januari 2013, over het onderwerp zou debatteren op basis van een door het [Europees] Parlement gevraagde studie naar de risico’s die door de [betrokken] stoffen worden veroorzaakt en waarin een algeheel verbod op neonicotinoïden werd aanbevolen (eerder dan alleen een beperking van de gebruiksdoeleinden), alsmede dat ook de milieuorganisaties verzochten om een algeheel verbod. Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie zich bewust was van de uitdagingen op zowel economisch als milieugebied in verband met het gebruik van de [betrokken] stoffen.”
164
In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 bepaalt dat wanneer de Commissie concludeert dat niet langer wordt voldaan aan de in artikel 4 [van deze verordening] bepaalde goedkeuringscriteria, een verordening wordt vastgesteld om de goedkeuring in te trekken of te wijzigen.
165
Zoals in punt 69 van dit arrest is vastgesteld, kan bij een herziening van een goedkeuring van een werkzame stof de conclusie dat niet langer wordt voldaan aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 gesteund worden op elke nieuwe kennis, mits die wetenschappelijk of technisch van aard is.
166
Wanneer de Commissie tot die conclusie komt, is het volgens artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 haar taak om een verordening tot intrekking of wijziging van de goedkeuring van de betrokken werkzame stof vast te stellen. Waar deze bepaling voorziet in de wijziging of de intrekking van de goedkeuring, komt dus duidelijk het evenredigheidsbeginsel tot uiting, dat volgens vaste rechtspraak deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en volgens hetwelk handelingen van de Unie-instellingen niet buiten de grenzen mogen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest van 8 juli 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
167
In casu heeft de Commissie, zoals uit de punten 22 tot en met 24 van het onderhavige arrest en uit de litigieuze verordening zelf blijkt, met deze verordening de goedkeuringsvoorwaarden voor de betrokken stoffen gewijzigd, gelet op het feit dat deze stoffen een hoog acuut risico voor bijen inhielden en dat onaanvaardbare risico’s als gevolg van acute of chronische gevolgen voor het overleven en de ontwikkeling van kolonies voor meerdere gewassen niet konden worden uitgesloten.
168
De Commissie was dus van oordeel dat de goedgekeurde gebruikstoepassingen van de betrokken werkzame stoffen niet meer voldeden aan de goedkeuringscriteria in artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 en met name in punt 3.8.3 van bijlage II bij deze verordening, waarin staat dat een werkzame stof slechts wordt goedgekeurd wanneer is vastgesteld dat het gebruik onder de voorgestelde voorwaarden van de gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stof bevatten een verwaarloosbare blootstelling van honingbijen oplevert of geen onaanvaardbare acute of chronische gevolgen heeft voor het overleven en de ontwikkeling van een honingbijenkolonie, rekening houdend met effecten op de larven of op het gedrag van de honingbijen.
169
Aangaande het evenredigheidsbeginsel zij erop gewezen dat artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 niet specifiek bepaalt in welke vorm of op welke wijze de naleving ervan moet worden verzekerd.
170
De vaststelling van het Gerecht dat de opzet en de vorm van het onderzoek naar de voordelen en de lasten van al dan niet handelen, tot de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie behoren, is niet in strijd met artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 en evenmin met het evenredigheidsbeginsel, dat, zoals in punt 166 van het onderhavige arrest is opgemerkt, in deze bepaling tot uiting komt.
171
Dienaangaande moet worden benadrukt dat de beoordeling die de Commissie bij een herziening krachtens artikel 21 van verordening nr. 1107/2009 juncto punt 3.8.3 van bijlage II daarbij maakt, een analyse is van de risico’s die het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel dat een van de betrokken stoffen bevat, inhoudt voor het overleven en de ontwikkeling van honingbijenkolonies.
172
Bayer CropScience kan dan ook niet met succes aanvoeren dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te verwijzen naar de ruime beoordelingsmarge die de Commissie heeft wanneer zij beslist om naast die risicobeoordeling – het enige dat het voormeld regelgevingskader voorschrijft – ook de voordelen en de lasten van haar handelen of nalaten te onderzoeken.
173
Hoe dan ook moet worden vastgesteld dat het voor het Gerecht, anders dan Bayer CropScience aanvoert, niet volstond dat de Commissie kennis had genomen van de effecten die het beoogde handelen kon hebben. Zoals in punt 461 van het bestreden arrest staat aangegeven, heeft de Commissie immers een vergelijking gemaakt tussen de meest waarschijnlijke positieve en negatieve effecten, in de zin van de totale kosten voor de Unie, van het al dan niet nemen van de overwogen maatregel.
174
Zoals uit de punten 463 tot en met 466 van het bestreden arrest blijkt, heeft de Commissie bovendien de gevolgen voor landbouw en milieu van de maatregelen uit de litigieuze verordening kunnen meten, daarbij rekening houdend met het feit dat, mocht dit nodig blijken, op nationaal niveau bij wijze van uitzondering toelatingen konden worden verstrekt voor de gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken stoffen bevatten, en met het feit dat in sommige lidstaten de landbouw in het verleden op bevredigende wijze had kunnen functioneren zonder gebruik te maken van gewasbeschermingsmiddelen die de betrokken stoffen bevatten en zonder dat dit negatieve gevolgen voor het milieu had.
175
Tot slot blijkt uit de punten 468 tot en met 470 van het bestreden arrest dat hoewel de Commissie inderdaad, gelet op het systeem dat bij verordening nr. 1107/2009 is ingesteld, waarin de Commissie bevoegd is voor de goedkeuring van de werkzame stoffen op het niveau van de Unie terwijl de lidstaten bevoegd zijn voor de toelating van de gewasbeschermingsmiddelen die de goedgekeurde werkzame stoffen bevatten, onmogelijk voor de hele Unie kon uitmaken in welke mate, voor welke gebruiksdoeleinden en voor welke gewassen landbouwers beschikten over alternatieve producten voor die welke de betrokken stoffen bevatten, dit niet wegneemt dat zij wist welke werkzame stoffen de in de litigieuze verordening bedoelde stoffen konden vervangen.
176
Derhalve, en zelfs gesteld dat de Commissie in het kader van artikel 21, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 een autonome verplichting had om een beoordeling te verrichten waarbij specifiek rekening wordt gehouden met de voordelen en de lasten van wel of niet handelen, moet worden geconstateerd dat de argumenten van Bayer CropScience hoe dan ook niet kunnen slagen.
177
Het zesde middel moet dan ook ongegrond worden verklaard.
178
Gelet op alle voorgaande overwegingen dient de hogere voorziening te worden afgewezen.
VI. Kosten
179
Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
180
Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd.
181
Aangezien rekwirantes in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie, de UNAF, de Deutsche Berufs- und Erwerbsimkerbund, de Österreichische Erwerbsimkerbund, PAN Europe, Bee Life, Buglife en Greenpeace te worden verwezen in de kosten van deze partijen. Aangezien het Koninkrijk Zweden niets heeft gevorderd met betrekking tot de kosten, zal het zijn eigen kosten dragen.
182
Volgens artikel 184, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering kan een partij die in eerste aanleg heeft geïntervenieerd, wanneer zij niet zelf de hogere voorziening heeft ingesteld, alleen in de kosten van de hogere voorziening worden verwezen indien zij aan de schriftelijke of mondelinge behandeling bij het Hof heeft deelgenomen. Wanneer een dergelijke partij aan de procedure deelneemt, kan het Hof beslissen dat zij haar eigen kosten draagt.
183
De AGPM, de ECPA, Rapool-Ring Qualitätsraps deutscher Züchter en de ESA, die in eerste aanleg de hoedanigheid van interveniërende partijen hadden, hebben niet deelgenomen aan de procedure bij het Hof. De NFU en de Agricultural Industries Confederation daarentegen, die aan de procedure in hogere voorziening hebben deelgenomen en die in het ongelijk zijn gesteld, zullen hun eigen kosten dragen.
184
Overeenkomstig artikel 140, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, kan het Hof bepalen dat andere interveniënten dan de lidstaten, de instellingen, de staten – niet zijnde lidstaten – die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 (PB 1994, L 1, blz. 3) of de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA hun eigen kosten zullen dragen.
185
Deze bepaling dient te worden toegepast en de Stichting De Bijenstichting zal dus haar eigen kosten dragen.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1)
De hogere voorziening is niet-ontvankelijk voor zover deze door Bayer AG is ingesteld.
2)
De hogere voorziening wordt afgewezen voor zover deze door Bayer CropScience AG is ingesteld.
3)
Bayer CropScience AG en Bayer AG worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie, de Union nationale de l’apiculture française (UNAF), de Deutsche Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, de Österreichische Erwerbsimkerbund, het Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust en de Stichting Greenpeace Council (Greenpeace).
4)
De National Farmers’ Union (NFU), de Agricultural Industries Confederation Ltd en de Stichting De Bijenstichting zullen hun eigen kosten dragen.
5)
Het Koninkrijk Zweden zal zijn eigen kosten dragen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.