61998CC0010_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Nella presente causa la Corte è chiamata a pronunciarsi sul ricorso proposto dall'Azienda Agricola «Le Canne» Srl avverso la sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee (Terza Sezione) 7 novembre 1997 (in prosieguo: la «sentenza impugnata») .
2. Con tale sentenza il Tribunale ha respinto il ricorso proposto per ottenere l'annullamento di una decisione della Commissione di ridurre un contributo finanziario comunitario inizialmente corrisposto nonché per il risarcimento del danno che la ricorrente asserisce di aver subito a causa della detta riduzione.
II - Contesto normativo della controversia
3. L'art. 1, n. 1, lett. b), del regolamento (CEE) del Consiglio 18 dicembre 1986, n. 4028, relativo alle azioni comunitarie per il miglioramento e l'adeguamento delle strutture nel settore della pesca e dell'acquicoltura (in prosieguo: il «regolamento n. 4028/86»), dispone che la Commissione può concedere un contributo finanziario comunitario alle azioni intraprese nel campo dello sviluppo dell'acquicoltura e della sistemazione di zone marittime protette, ai fini di una migliore gestione della fascia costiera di pesca .
4. In conformità dell'art. 12, che rinvia all'allegato III del regolamento n. 4028/86, il contributo comunitario previsto per l'acquicoltura è pari, per la regione Veneto, al 40% delle spese ammissibili, mentre la partecipazione dell'Italia rappresenta una percentuale compresa tra il 10 e il 30%.
5. L'art. 44 del regolamento n. 4028/86 dispone:
«1. Per tutta la durata dell'intervento comunitario, l'autorità o l'organismo all'uopo designato dallo Stato membro interessato trasmette alla Commissione, a richiesta di quest'ultima, tutti i documenti giustificativi e tutti i documenti atti a stabilire che le condizioni finanziarie o di altro genere prescritte per ciascun progetto sono soddisfatte. La Commissione, secondo la procedura di cui all'articolo 47, può decidere di sospendere, sopprimere o ridurre il contributo:
- se il progetto non viene eseguito come previsto ovvero
- se alcune condizioni prescritte non sono soddisfatte ovvero
- se il beneficiario, contrariamente alle informazioni contenute nella sua domanda e riportate nella decisione di concessione del contributo, non inizia, entro un anno dalla notifica della decisione, a realizzare i lavori o se, prima della scadenza di tale termine, non ha fornito garanzie sufficienti per l'esecuzione del progetto ovvero
- se il beneficiario non termina i lavori entro i due anni successivi al loro inizio, salvo il caso di forza maggiore.
La decisione è notificata allo Stato membro interessato e al beneficiario.
La Commissione procede al recupero delle somme il cui versamento non era o non è giustificato.
2. Le modalità di applicazione del presente articolo sono adottate dalla Commissione secondo la procedura di cui all'articolo 47» .
6. Ai termini dell'art. 47:
«1. Nei casi in cui si fa riferimento alle disposizioni del presente articolo, il comitato permanente per le strutture della pesca è chiamato a pronunciarsi dal suo presidente, su iniziativa di quest'ultimo o a richiesta del rappresentante dello Stato membro.
2. Il rappresentante della Commissione presenta al comitato un progetto delle misure da prendere. Il comitato formula il proprio parere in merito a tale progetto entro un termine che il presidente può stabilire in relazione all'urgenza del problema. Il comitato si pronuncia a maggioranza di 54 voti; ai voti degli Stati è attribuita la ponderazione di cui all'articolo 148, paragrafo 2, del Trattato. Il presidente non partecipa al voto.
3. La Commissione adotta le misure che sono di immediata applicazione. Tuttavia, le misure non conformi al parere espresso dal comitato sono immediatamente comunicate dalla Commissione al Consiglio; in tal caso, la Commissione può rinviarne l'applicazione di un mese al massimo a decorrere dalla comunicazione. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può adottare misure diverse entro il termine di un mese».
7. Con regolamento (CEE) 20 aprile 1988, n. 1116 (in prosieguo: il «regolamento n. 1116/88»), la Commissione ha adottato le modalità di esecuzione delle decisioni di contributo per progetti concernenti le azioni comunitarie per il miglioramento e l'adeguamento delle strutture nel settore della pesca, dell'acquicoltura e del riassetto della fascia costiera.
8. L'art. 3 di tale regolamento dispone quanto segue:
«Una volta ultimato un progetto o durante la sua realizzazione, se la decisione della Commissione prevede il pagamento in più versamenti (...), l'autorità competente trasmette alla Commissione una domanda di pagamento che consenta di constatare che sono soddisfatte le condizioni per il pagamento.
Le domande di pagamento comprendono un certificato e un elenco dei documenti giustificativi. Esse devono essere presentate in duplice esemplare e devono contenere i dati e i documenti menzionati in allegato».
9. Ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 1116/88:
«1. I pagamenti parziali non possono superare per ciascun investimento il tasso di realizzazione dei lavori relativo all'investimento. Tale tasso è costituito dal rapporto tra l'importo totale delle fatture o altri documenti contabili effettivamente pagati e relativi alle spese ammissibili, e l'importo totale delle spese ammissibili previste nella decisione di concessione del contributo.
a) (...)
b) Acquicoltura, riassetto della fascia costiera
Il contributo può essere pagato, di norma, in tre rate al massimo.
Una (prima) domanda di pagamento parziale può essere presentata soltanto:
- se il tasso di realizzazione è pari almeno al 30 % delle spese ammissibili, e
- se viene redatta la relazione interinale sulla realizzazione dei lavori (soltanto acquicoltura).
c) (...).
2. I pagamenti finali per tutti i tipi di progetti sono subordinati alle condizioni stabilite nella decisione di concessione del contributo, segnatamente per quanto riguarda la partecipazione finanziaria dello Stato membro e la presentazione dei documenti ufficiali richiesti».
10. Ai sensi del sesto considerando del regolamento n. 1116/88, «non è opportuno avviare la procedura di sospensione, riduzione o soppressione del contributo senza aver consultato in precedenza lo Stato membro interessato, che può prendere posizione, e senza aver dato la possibilità ai beneficiari di presentare le loro osservazioni».
11. In proposito, l'art. 7 del regolamento n. 1116/88 dispone:
«Prima di avviare la procedura di sospensione, riduzione o soppressione del contributo di cui all'articolo 44, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4028/86, la Commissione:
- ne informa lo Stato membro sul cui territorio il progetto dev'essere realizzato, affinché prenda posizione in merito;
- consulta l'autorità competente incaricata di trasmettere i documenti giustificativi;
- invita il beneficiario o i beneficiari ad esprimere, tramite l'autorità o l'organismo competente, i motivi per cui non hanno rispettato le condizioni previste».
III - Fatti
12. Per quanto riguarda la lite in oggetto, dalla sentenza impugnata (punti 8-20) emerge quanto segue.
13. Con decisione 30 ottobre 1990, C(90) 1923/99, la Commissione ha concesso alla società Le Canne un contributo di 1 103 646 181 LIT, pari al 40% dell'importo delle spese ammissibili di 2 759 115 453 LIT per lavori di ammodernamento e di sistemazione di impianti di piscicoltura (progetto ITA/16/90). Un contributo proporzionale del 30% delle spese ammissibili, pari a 827 734 635 LIT, era previsto a carico dello Stato italiano.
14. Nella decisione si precisava che «l'ammontare del contributo effettivo che la Commissione verserà a progetto ultimato dipende dalla natura dei lavori realizzati rispetto a quelli previsti nel progetto». Nella stessa decisione veniva altresì precisato che «conformemente all'avvertenza riportata nella parte B) della domanda di contributo presentata dal beneficiario, i lavori previsti non possono subire cambiamenti o modifiche senza previo accordo dell'amministrazione nazionale e, se del caso, della Commissione. Modifiche importanti apportate senza l'accordo della Commissione possono comportare la riduzione o la soppressione del contributo, se venissero ritenute inaccettabili dall'amministrazione nazionale o dalla Commissione. All'occorrenza l'amministrazione nazionale indicherà a ciascun beneficiario la procedura da seguire».
15. La Commissione pagava alla ricorrente, il 23 giugno 1993, una prima rata di 343 117 600 LIT.
16. Dopo aver controllato mediante sopralluogo lo stato finale del progetto, il genio civile comunicava alla ricorrente, con lettera 7 aprile 1994, che, salvo alcune variazioni apportate al progetto, limitatamente alle opere murarie ed affini e a movimenti di terra, era del parere che i lavori realizzati potessero ritenersi conformi, sotto il profilo tecnico ed economico, al progetto approvato.
17. Con decisione 27 luglio 1994, C(94) 1531/99, la Commissione accoglieva una seconda domanda di contributo della ricorrente, legata all'ultimazione delle opere di ammodernamento dei propri impianti (progetto ITA/100/94).
18. Con lettera 12 dicembre 1994, inviata al Ministero dell'Agricoltura italiano (in prosieguo: il «Ministero») e alla Commissione, la Le Canne osservava che circostanze assolutamente indipendenti dalla sua volontà, sopravvenute dopo l'invio del progetto al Ministero, avevano reso indispensabili alcune modifiche ai lavori previsti nell'ambito del progetto ITA/16/90, ma che ciò non significava che il progetto avesse complessivamente subito modifiche sostanziali . La Le Canne precisava che la convinzione del rispetto degli obiettivi proposti e della correttezza delle scelte operate, da una parte, e il desiderio di raggiungere rapidamente i risultati auspicati, dall'altra, le avevano impropriamente fatto dimenticare la necessità di comunicare in anticipo al Ministero le variazioni introdotte, il che costituiva un notevole ostacolo alla definizione della pratica. Dichiarava inoltre che soltanto a lavori ultimati si era resa conto di non aver osservato la formalità della previa comunicazione delle modifiche e chiedeva pertanto al Ministero e, se del caso, alla stessa Commissione, di procedere a un esame tecnico della variazioni effettuate allo scopo di stabilirne la correttezza, nonché la necessità e l'opportunità delle scelte operate dalla Le Canne. La Le Canne sottolineava peraltro che tutte le varianti menzionate erano state presentate e recepite in sede di approvazione del progetto integrativo di sistemazione (ITA/100/94) ammesso a fruire del contributo finanziario comunitario con la decisione C(94) 1531/99.
19. Dopo aver proceduto alla verifica dell'esito dei lavori, il Ministero trasmetteva alla ricorrente, il 3 giugno 1995, il certificato di verifica dello stato finale dei lavori (in prosieguo: il «certificato») redatto in data 24 maggio 1995. A parere del Ministero, la ricorrente aveva apportato modifiche supplementari rispetto a quelle già rilevate dal genio civile . Il Ministero ne concludeva che la ricorrente avrebbe dovuto chiedere, ai sensi della normativa comunitaria, la preventiva autorizzazione per procedere a tali varianti. Per tale ragione riduceva a 1 049 556 101 LIT l'importo delle spese ammissibili nella fase finale del progetto. Il Ministero concludeva che, tenuto conto delle spese già riconosciute ammissibili nel primo stato di avanzamento dei lavori, per un importo di 857 794 000 LIT, l'ammontare totale delle spese riconosciute ammissibili era di 1 907 350 101 LIT, pari al 69,13% delle spese ammissibili del progetto inizialmente autorizzato dalla Commissione.
20. Con ordine di pagamento finale emesso il 5 luglio 1995, la Commissione pagava alla ricorrente il saldo di 419 822 440 LIT, riducendo così da 1 103 646 181 LIT a 762 940 040 LIT l'importo totale del contributo comunitario dovuto a titolo dei lavori che, in base al certificato, l'istituzione ha ritenuto conformi al progetto inizialmente approvato.
21. La ricorrente faceva pervenire al Ministero e alla Commissione, il 28 luglio e, rispettivamente, il 3 agosto 1995, una serie di osservazioni scritte con cui deduceva l'infondatezza del certificato e ne chiedeva il riesame.
22. Su richiesta delle autorità nazionali, la Commissione trasmetteva loro le sue osservazioni con telex n. 12497 del 27 ottobre 1995. L'istituzione riteneva che non emergesse dalle informazioni disponibili la necessità di rivedere il procedimento seguito dal Ministero per la liquidazione della pratica del progetto ITA/16/90, in quanto: 1) modifiche importanti erano state apportate al progetto senza previa comunicazione all'amministrazione nazionale; la concessione di un contributo al successivo progetto ITA/100/94 non implicava l'accettazione da parte della Commissione delle modifiche anteriori; 2) nell'ambito del progetto ITA/16/90 erano stati effettuati taluni lavori previsti dal progetto ITA/100/94 e che quindi non erano ammissibili per il contributo concesso al progetto ITA/16/90; 3) l'art. 7 del regolamento n. 1116/88, cui faceva riferimento il difensore della ricorrente, non era applicabile nel contesto evocato dallo stesso difensore; 4) dalle informazioni fornite dal Ministero risultava, come riferisce la sentenza impugnata, che le osservazioni contenute nella memoria presentata dal difensore della Le Canne, relative alle deduzioni di spese che sarebbero intervenute a causa della loro indicazione in capitoli non previsti, erano erronee.
23. Infine, con lettera 14 novembre 1995, il Ministero ha respinto la richiesta di riesame presentata dalla Le Canne per gli stessi motivi di cui al telex n. 12497 della Commissione, del 27 ottobre 1995.
24. Con ricorso depositato alla cancelleria del Tribunale il 1° dicembre 1995 la Le Canne ha chiesto, in primo luogo, l'annullamento del telex n. 12497 della Commissione, del 27 ottobre 1995, e, in secondo luogo, il risarcimento del danno da essa subito a causa dell'adozione di tale atto; vi chiedeva inoltre la condanna della Commissione alle spese.
25. La Commissione ha chiesto al Tribunale di dichiarare il ricorso ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE irricevibile e, in subordine, di respingerlo in quanto infondato; di respingere la domanda ai sensi degli artt. 178 e 215 del Trattato e di porre, in ogni caso, le spese del giudizio a carico della Le Canne.
26. Dinanzi al Tribunale, a sostegno del ricorso, la Le Canne ha dedotto cinque motivi d'annullamento, rispettivamente attinenti: a) alla mancata notifica dell'atto impugnato, b) alla violazione del principio di collegialità che deve informare l'azione della Commissione, c) alla violazione delle norme di procedura applicabili in caso di riduzione da parte della Commissione di un contributo finanziario già concesso, d) alla violazione dell'obbligo di motivazione e, infine, e) allo sviamento di potere.
27. Il Tribunale ha respinto il ricorso, condannando la Le Canne alle spese.
IV - Domande delle parti in sede d'impugnazione
28. Con il suo ricorso, depositato alla cancelleria della Corte il 16 gennaio 1998, la società Le Canne (in prosieguo: la «ricorrente»), chiede alla Corte di a) annullare la sentenza del Tribunale di primo grado impugnata e accogliere le conclusioni presentate in primo grado, b) annullare l'atto della Commissione (in prosieguo: la «resistente») n. 12 497 del 27 ottobre 1995, c) condannare la Commissione al risarcimento del danno nella misura indicata nel ricorso di primo grado e d) condannare la Commissione alle spese di entrambi i gradi del giudizio.
29. La Commissione chiede alla Corte di: a) respingere il ricorso e b) condannare la ricorrente alle spese.
V - Motivi d'impugnazione
30. La ricorrente afferma che la sentenza impugnata dev'essere annullata per i quattro seguenti motivi: a) violazione del principio di collegialità che informa l'azione della Commissione, b) violazione del principio del contraddittorio, c) violazione e falsa applicazione da parte del Tribunale degli artt. 44, n. 1, e 47 del regolamento n. 4028/86 nonché dell'art. 7 del regolamento n. 1116/88 e infine d) carenza di motivazione della decisione della Commissione in violazione dell'art. 190 del Trattato e, di conseguenza, erronea e contraddittoria motivazione del Tribunale sul punto.
31. Per ragioni sistematiche, dopo il primo motivo d'impugnazione analizzerò il terzo, e successivamente il secondo e il quarto.
A - Violazione del principio di collegialità
32. Il primo motivo d'impugnazione dedotto dalla ricorrente si articola in tre punti. Essa sostiene anzitutto che erroneamente il Tribunale ha ritenuto (punto 37), facendo riferimento al regolamento interno della Commissione, che i funzionari della Commissione possano essere abilitati ad adottare, a nome dell'istituzione e sotto il suo controllo, misure di gestione chiaramente definite, come il provvedimento della Commissione qui controverso. A parere della ricorrente, la delega di poteri è in linea di diritto contraria al principio di collegialità che deve informare l'azione della Commissione. Di conseguenza, ritiene che il Tribunale abbia errato dichiarando che le deleghe di firma rappresentano lo strumento normale con cui la Commissione esercita i suoi poteri. Aggiunge infine che, se si ritenesse invece che il Tribunale ha sostenuto che si è trattato di una semplice delega di firma, esso ha operato un'erronea ripartizione dell'onere della prova statuendo (punto 38) che incombeva alla ricorrente dimostrare che l'amministrazione non aveva osservato le norme applicabili in materia. Richiamandosi infine alla giurisprudenza della Corte, afferma che tale prova non potrebbe che essere fornita dalla Commissione allorché vi è contestazione sul punto.
33. Occorre chiedersi anzitutto se il Tribunale abbia errato nel ritenere che il telex di cui trattasi potesse anche essere adottato da un funzionario delegato della Commissione, sostanzialmente senza che sia stato osservato preventivamente il principio di collegialità, che è un principio fondamentale dell'azione della Commissione in quanto organo collegiale .
34. Per quanto riguarda la delega, occorre distinguere quella che comporta trasferimento di competenza ad altro organo (delega di potere/di competenza) dalla delega di firma . In concreto, la competenza attribuita a un determinato organo amministrativo non può legittimamente essere esercitata da altro organo salvo che vi sia un'espressa disposizione contraria. Di conseguenza, un organo non può legittimamente modificare le norme che disciplinano la propria competenza, salvo che tale modifica sia espressamente consentita o imposta da tali norme, da interpretarsi restrittivamente.
35. La delega comportante trasferimento di competenza ad altro organo differisce dalla delega di firma. In quest'ultimo caso un organo, con suo atto proprio, attribuisce la competenza ad un altro, solitamente gerarchicamente inferiore, a firmare al suo posto e su suo mandato determinati atti. Tali atti, pur se recano la firma dell'organo delegato, sono considerati atti promananti dall'organo delegante. Anche la delega di firma dev'essere consentita dalle disposizioni che disciplinano la competenza dell'organo delegante.
36. Come la Corte ha sottolineato ripetutamente, il funzionamento della Commissione è disciplinato dal principio di collegialità, che discende dall'art. 163 del Trattato CE . E' stato precisato che il principio di collegialità così stabilito si fonda sull'uguaglianza dei membri della Commissione nel partecipare all'adozione di una decisione, ed implica tra l'altro, da un lato, che le decisioni sono deliberate in comune e, dall'altro, che tutti i membri del collegio sono collettivamente responsabili, sul piano politico, del complesso delle decisioni adottate.
37. Ciò nonostante, risulta da una giurisprudenza consolidata della Corte che il ricorso alla procedura di delega per l'adozione di misure amministrative o di gestione è conforme al principio di collegialità. Come ha Corte ha sottolineato, «essendo limitato a determinate categorie di atti di amministrazione e di gestione, il che esclude a priori le decisioni di principio, tale sistema di autorizzazioni, tenuto conto del considerevole aumento del numero degli atti decisionali che la Commissione deve adottare, appare necessario per consentire alla Commissione di svolgere il suo compito».
38. L'art. 11, primo comma, del regolamento interno della Commissione prevede la possibilità che la Commissione deleghi ai suoi membri, nel rispetto del principio di responsabilità collegiale, l'adozione, a suo nome e sotto suo controllo, di provvedimenti di gestione o di amministrazione chiaramente definiti. Il quarto comma dello stesso articolo prevede, inter alia, che le disposizioni del primo comma si applicano senza pregiudizio delle regole relative alle deleghe in materia finanziaria. Ai sensi dell'art. 18, nn. 1-3, del regolamento finanziario della Commissione, essa cura l'esecuzione del bilancio e può in via di principio delegare i suoi poteri in materia alle condizioni specificate nel suo regolamento interno ed entro i limiti fissati nell'atto di delega. I delegati possono agire soltanto entro i limiti dei poteri che sono loro espressamente conferiti .
39. Giacché dunque le vigenti disposizioni in materia di azione della Commissione, alla luce della giurisprudenza della Corte, le consentono di conferire deleghe per determinate categorie di atti di amministrazione e di gestione o ai fini dell'esecuzione del bilancio, ciò significa che essa può delegare a propri funzionari l'adozione di tali atti in modo da adempiere più celermente i propri compiti amministrativi senza che ciò comprometta il principio di collegialità che governa la sua azione. Né la concessione di tali deleghe potrebbe essere considerata violazione della norma sancita dall'art. 173 del Trattato, in forza della quale gli atti adottati in tal modo sono soggetti al controllo del giudice comunitario.
40. Di conseguenza, correttamente il Tribunale ha dichiarato, al punto 37, che, come risulta dal regolamento interno della Commissione (art. 11), funzionari dell'istituzione possono essere abilitati ad adottare, a suo nome e sotto il suo controllo, misure di gestione o amministrative chiaramente definite, come il provvedimento controverso. Si tratta cioè di deleghe che non comportano il trasferimento al funzionario di un potere proprio, privando la Commissione delle rispettive competenze . Correttamente, inoltre, il Tribunale ha dichiarato che le deleghe di firma rappresentano lo strumento normale con cui la Commissione esercita i propri poteri, come d'altronde la Corte ammette costantemente .
41. Correttamente, pertanto, il Tribunale ha dichiarato che l'adozione dell'atto controverso sulla base delle norme in materia di attribuzione di deleghe era legittima e conforme al principio di collegialità.
42. Occorre rilevare inoltre che il capo unità facente funzione, che ha firmato la decisione impugnata, appartiene alla DG XIV, direzione generale competente per la pesca, che gestisce i contributi comunitari concessi in base al regolamento n. 4028/86, come indica la Commissione. La resistente precisa, peraltro, che l'atto impugnato è stato adottato nell'ambito della gestione del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «orientamento», che rientra nella competenza della Direzione generale della pesca (DG XIV) della Commissione.
43. Ritengo inoltre che il Tribunale abbia correttamente ripartito l'onere della prova, dichiarando (punto 38) che la ricorrente non ha fornito alcun indizio atto a dimostrare che l'amministrazione non avrebbe osservato le norme applicabili in materia . La Le Canne era infatti tenuta a produrre i mezzi di prova a sostegno dei suoi argomenti . Di conseguenza, la tesi contraria sostenuta dalla ricorrente dev'essere respinta in quanto infondata.
44. Pertanto, il primo motivo d'impugnazione dedotto dalla ricorrente dev'essere respinto in quanto infondato.
B - Violazione e falsa applicazione degli artt. 44, n. 1, e 47 del regolamento n. 4028/86, nonché dell'art. 7 del regolamento n. 1116/88
45. Con il terzo motivo d'impugnazione la ricorrente deduce che il Tribunale ha erroneamente applicato gli artt. 44, n. 1, e 47 del regolamento n. 4028/86, nonché l'art. 7 del regolamento n. 1116/88, avendo ritenuto che il procedimento seguito nella fattispecie dalla Commissione - senza l'intervento del comitato permanente per le strutture della pesca - fosse conforme a tali norme. Afferma in particolare che erroneamente il Tribunale ha dichiarato (punto 56) che gli artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86 si applicano solo in caso di rivalutazione dell'intero progetto e non allorché «una parte delle spese di cui la ricorrente chiede il pagamento non si ricollega al progetto così come inizialmente accettato». Infatti l'art. 44 elenca, tra le ipotesi cui esso è applicabile, il caso in cui «il progetto non viene eseguito come previsto». La ricorrente ritiene, come ha sottolineato in udienza, che dalla lettera della legge non si possa desumere una differenza tra spese ammissibili e modifiche da comunicare del progetto finanziato. Deduce infine che non ogni modifica importante, per quanto non concordata, implica riduzione o soppressione del contributo, bensì soltanto quella modifica del progetto approvato che, valutata ex post, dopo aver seguito la procedura di cui all'art. 47, sia dichiarata inammissibile.
46. A parere della Commissione, la procedura speciale di cui trattasi trova applicazione solo in presenza di una nuova valutazione della percentuale del contributo comunitario, nell'ambito della nuova valutazione dell'intero progetto, e non in caso di semplice adeguamento degli importi effettivamente corrisposti per lavori effettuati nell'ambito del progetto che rappresentano spese ammissibili. In quest'ultimo caso, infatti, la percentuale del finanziamento comunitario rimane costante . Sottolinea inoltre che la variazione delle spese ammissibili, che si riscontra nella quasi totalità dei progetti presentati, è frutto di una pura valutazione tecnica.
47. L'art. 44, interpretato in combinato disposto con gli artt. 47 del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88, istituisce una forma di procedura ad substantiam, la cui inosservanza produce l'invalidità dell'atto adottato. Tale procedura, conformemente alla lettera dell'art. 44, dev'essere osservata in ogni caso di riduzione, sospensione o soppressione del contributo finanziario comunitario per una delle ragioni ivi elencate.
48. Ciò considerato, occorre anzitutto definire le nozioni di «contributo» e di «riduzione» del contributo contenute nell'art. 44 del regolamento n. 4028/86, per identificare successivamente quali siano i poteri della Commissione in forza di tale articolo.
49. Nel settore dell'acquicoltura il termine «contributo», interpretato alla luce anche delle altre disposizioni del regolamento n. 4028/86 e dell'allegato III a tale regolamento, dev'essere inteso come riferito a quella percentuale dell'importo complessivo destinato all'effettuazione di un investimento materiale, che viene approvata in quanto finanziamento comunitario per l'esecuzione di progetti relativi alla costruzione, all'attrezzatura, all'ammodernamento o all'estensione di stabilimenti di acquicoltura. Tale percentuale, che corrisponde a un determinato importo dell'investimento ed è determinata al momento dell'approvazione del progetto, costituisce il contributo finanziario comunitario .
50. L'art. 44 attribuisce alla Commissione la facoltà («può») di disporre la sospensione, la riduzione o la soppressione del contributo, vale a dire di quella percentuale determinata inizialmente, in sede di approvazione del progetto da finanziare. La Commissione può procedervi, nei casi specifici ivi elencati, nel rispetto del procedimento previsto dall'art. 47.
51. In particolare, ai sensi dell'art. 44 la sospensione, riduzione o soppressione del contributo può essere disposta in quattro casi: a) se il progetto non viene eseguito come previsto, ovvero b) se alcune condizioni prescritte non sono soddisfatte, ovvero c) se il beneficiario, contrariamente alle informazioni contenute nella sua domanda e riportate nella decisione di concessione del contributo, non inizia, entro un anno dalla notifica della decisione, a realizzare i lavori o se, prima della scadenza di tale termine, non ha fornito garanzie sufficienti per l'esecuzione del progetto, ovvero, infine, d) se il beneficiario non termina i lavori entro i due anni successivi al loro inizio, salvo il caso di forza maggiore.
52. A mio parere, in teoria, si potrebbe sostenere che il termine «riduzione» del contributo indichi il pagamento all'avente diritto, per una qualunque ragione, di un importo inferiore rispetto a quello che inizialmente era stato deciso di versare. Ad esempio, vi è chiaramente riduzione allorché, nel corso dell'esecuzione del progetto, la Commissione, per qualche ragione, lo sottopone a nuova stima e decide di ridurre la percentuale inizialmente approvata del contributo finanziario comunitario, che sicuramente corrisponde a un determinato importo. Ciò può avvenire perché, ad esempio, l'andamento dei lavori fino a quel momento lascia presumere che non sarà conseguito lo scopo in vista del quale la concessione del finanziamento era stata approvata.
53. Ritengo tuttavia che, in base al tenore stesso dell'art. 44, n. 1, del regolamento n. 4028/86, la riduzione, sospensione o soppressione riguardi, da una parte, la percentuale che inizialmente si era deciso dovesse costituire il contributo finanziario comunitario, nel momento cioè in cui il progetto finanziato è stato autorizzato. Dall'altra parte, la decisione di riduzione, sospensione o soppressione del contributo riguarda l'andamento futuro del progetto finanziato. Ciò significa che si può parlare di riduzione, ai sensi della disposizione de qua, soltanto allorché vi è un progetto in svolgimento.
54. Inoltre, dalla disposizione dell'art. 44, n. 1, interpretata, come vedremo più avanti, in combinato disposto con altre disposizioni dei regolamenti nn. 4028/86 e 1116/88, risulta a mio parere che la riduzione riguarda l'importo del contributo inizialmente previsto per i lavori finanziati e non l'importo che la Commissione effettivamente versa per un determinato lavoro allorché esso è ultimato. Il rifiuto da parte della Commissione di versare un determinato importo alla luce dei lavori eseguiti ritengo non integri gli estremi di una riduzione ai sensi del regolamento in quanto non altera la percentuale del contributo inizialmente prevista, bensì soltanto quanto versato in concreto alla luce dei lavori eseguiti e delle spese corrispondenti, ove siano ammissibili.
55. Di conseguenza, non vi è riduzione, ai sensi del regolamento n. 4028/86, allorché il progetto è ormai ultimato e sulla base degli accertamenti dello stato finale dei lavori effettuati dalle competenti autorità nazionali si opera un semplice adeguamento degli importi da versare in considerazione dei lavori svolti e di quelli previsti dal progetto approvato e concluso, come correttamente sottolinea la Commissione. Infatti, benché anche in questo caso l'importo che l'avente diritto percepisce a titolo di contributo sia inferiore rispetto a quello inizialmente autorizzatogli, questo diniego di pagamento dell'intero importo restante da parte della Commissione non costituisce riduzione ai sensi di legge.
56. D'altronde, dalla lettura dell'art. 44 risulta che il legislatore ha utilizzato, al primo trattino, il tempo presente e fa riferimento al progetto che «non viene eseguito» come previsto. Da tale elemento si può desumere una volontà del legislatore di escludere i lavori già completati. La scelta del tempo (della forma verbale) effettuata dal legislatore all'art. 44 ritengo costituisca un ulteriore segnale della sua volontà di non ricomprendere tra i casi in cui si richiede l'osservanza dello specifico procedimento dell'art. 44 l'ipotesi in cui il progetto sia stato ultimato e si tratti semplicemente di adeguare gli importi dovuti ai lavori eseguiti. Di conseguenza, l'espressione «se il progetto non viene eseguito come previsto» non può essere interpretata in modo tanto ampio da ricomprendervi anche il caso dei progetti già eseguiti.
57. In ogni caso, giacché «la decisione con cui viene ridotto l'ammontare del contributo inizialmente concesso determina conseguenze più gravi» ai fini della realizzazione del progetto finanziato, in quanto modifica sostanzialmente le condizioni in base alle quali il contributo è stato approvato, senza peraltro trascurare anche la grande rilevanza dell'aiuto per il destinatario, ritengo che ciò giustifichi la previsione di una specifica procedura.
58. Di conseguenza, si deve riconoscere che tale procedura non dev'essere osservata nel caso in cui l'interessato, violando una clausola espressa della decisione di concessione del contributo finanziario della Commissione, senza preventivamente richiedere l'approvazione delle modifiche del progetto, abbia completato la realizzazione del progetto e semplicemente non abbia eseguito in tutto o in parte il progetto come inizialmente approvato, oppure abbia effettuato spese non ammissibili. Allorché, cioè, in questo caso, la Commissione si limita sostanzialmente a constatare, sulla scorta di elementi trasmessile dalle autorità nazionali, che una parte delle spese delle quali la ricorrente sollecita il pagamento riguarda il progetto ultimato, così come era stato inizialmente ammesso, essa può versare un importo inferiore, in proporzione ai lavori che sono stati effettuati.
59. La differenziazione tra la percentuale di contributo finanziario comunitario e l'importo effettivamente versato alla luce delle spese ammissibili e dei lavori effettuati nonché la possibilità di adeguare gli importi effettivamente versati ai lavori eseguiti in relazione al progetto da realizzare, che presuppone una serie di calcoli e di valutazioni tecniche, discende a mio parere anche da altre disposizioni.
60. Tale differenziazione ritengo risulti da una lettura dell'art. 4 del regolamento n. 1116/88. Questa norma dispone che i pagamenti parziali non possono superare per ciascun investimento il tasso di realizzazione dei lavori relativo all'investimento. Tale tasso è costituito dal rapporto tra l'importo totale delle fatture o altri documenti contabili effettivamente pagati e relativi alle spese ammissibili, e l'importo totale delle spese ammissibili previste, come determinate nella decisione di concessione del contributo.
61. Per quanto riguarda in particolare l'acquicoltura, che qui ci interessa, l'art. 4, n. 1, del regolamento n. 1116/88 prevede che il contributo può essere pagato, di norma, in tre rate al massimo. Una (prima) domanda di pagamento parziale può essere presentata soltanto se il tasso di realizzazione è pari almeno al 30% delle spese ammissibili e se viene redatta la relazione interinale sulla realizzazione dei lavori (soltanto acquicoltura).
62. Ricordo inoltre che lo stesso art. 4, al n. 2, prevede che i pagamenti finali per tutti i tipi di progetti sono subordinati alle condizioni stabilite nella decisione di concessione del contributo, segnatamente per quanto riguarda la partecipazione finanziaria dello Stato membro e la presentazione dei documenti ufficiali richiesti.
63. Peraltro, dal regolamento della Commissione n. 970/87, e in particolare dal suo allegato che riguarda i progetti nel settore dell'acquicoltura, si evince, a mio parere, che la riduzione può avvenire dopo la valutazione del progetto finanziato. In particolare, vi si dispone che la domanda di contributo proposta dall'interessato contiene due parti (parte A e parte B). La parte B contiene alcune note esplicative attinenti alla descrizione del progetto, dopo di che vi è un'avvertenza per il beneficiario secondo la quale «qualsiasi modifica dei lavori dopo tale decisione (si tratta della decisione della Commissione di concedere il contributo) implica il riesame del progetto, che può concludersi eventualmente con l'annullamento del contributo qualora tali modifiche non siano considerate accettabili» (il corsivo è mio). Segue, sempre nella parte B della domanda di contributo, una tabella recante il riepilogo dei lavori previsti. Conformemente alla corrispondente nota esplicativa, tale riepilogo serve a raggruppare le diverse voci di spesa. Vi si dispone che in ogni caso occorre accludere al progetto il preventivo dettagliato delle costruzioni, i preventivi delle ditte specializzate per la fornitura di macchine e attrezzature varie e le planimetrie dei lavori. Ciò significa che il beneficiario è al corrente tanto delle spese che sono ritenute ammissibili al momento dell'approvazione del contributo, quanto del fatto che l'esecuzione di altri lavori oltre a quelli previsti può condurre all'annullamento del contributo nell'ambito di un riesame del progetto.
64. Inoltre, soltanto nel caso di lavori in fieri si può dimostrare, nell'ambito del procedimento ex artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86, e 7 del regolamento n. 1116/88, che nonostante le modifiche viene conseguito o può essere conseguito lo scopo in vista del quale il contributo comunitario è stato concesso, e che di conseguenza non è necessario ridurre l'importo del contributo comunitario. Poiché tuttavia tale valutazione presuppone un approfondito esame economico e giuridico dell'andamento complessivo dei lavori e dell'utilità della loro realizzazione, occorre che sia rispettata la procedura istituita dalle citate disposizioni.
65. Non si vede dunque per quale ragione la Commissione dovrebbe rispettare tale procedura specifica anche nel caso in cui risulta dai dati fornitile dalle autorità nazionali che le spese ammissibili di un progetto ultimato non sono quelle che dovrebbero essere conformemente alla decisione di concessione del contributo. Di conseguenza, a mio parere, non si tratta in tal caso di una questione sulla quale, ai sensi dell'art. 44, debba esprimersi lo specifico comitato previsto dall'art. 47.
66. Oltre al tenore letterale delle disposizioni del regolamento n. 4028/86, anche un'interpretazione teleologica e sistematica di tali norme conduce a tale conclusione.
67. Ai sensi del sedicesimo considerando del regolamento n. 4028/86, «devono essere adottate misure intese a prevenire e perseguire le irregolarità e a recuperare le somme indebitamente versate a motivo di tali irregolarità o di negligenza; (...) occorre prevedere inoltre la possibilità di sospendere, ridurre o sopprimere il finanziamento comunitario». Il fine perseguito dal legislatore è cioè quello di adottare misure intese a prevenire e a perseguire le irregolarità manifestatesi nel corso dell'esecuzione del progetto finanziato, a causa delle quali non può essere conseguito l'obiettivo in vista del quale il finanziamento è stato concesso. A tal fine sono ad esempio previsti, da una parte, il diniego di pagamento del saldo del contributo da parte della Commissione in ragione di discordanze nelle spese ammissibili e, dall'altra, la procedura di sospensione, riduzione o soppressione del contributo comunitario istituita dall'art. 44. Ritengo quindi che il termine «inoltre» utilizzato stia a significare che la riduzione, la sospensione o la soppressione del contributo comunitario non sono gli unici tipi di iniziativa di cui dispone la Commissione allorché riscontra irregolarità. Si può cioè desumere dal contenuto della seconda frase di questo considerando che il fine del procedimento di cui trattasi è che sia salvaguardato l'ulteriore iter del progetto senza che intervengano irregolarità.
68. Quando il beneficiario ha completato i lavori attinenti al progetto e ciò è constatato dalle autorità nazionali (oppure non ha iniziato o non ha completato in tempo i lavori di esecuzione), non si può parlare di prevenzione delle irregolarità nel corso dello svolgimento del progetto né di sospensione, riduzione o soppressione del contributo giacché il lavoro è stato eseguito in conformità a quanto previsto oppure no, e lo scopo in vista del quale il contributo è stato concesso è stato conseguito oppure no. In questa fase precedente l'ultimo pagamento del contributo ci si deve chiedere soltanto se le spese fossero ammissibili o meno, sulla scorta dei documenti giustificativi nonché degli altri documenti trasmessi alla Commissione dalle competenti autorità nazionali, mentre il problema non è se lo svolgimento dei lavori, con riferimento alla possibilità di conseguirne lo scopo, giustifichi l'avvio dello specifico procedimento che precede la riduzione, sospensione o soppressione del contributo. Ciò significa che non viene riesaminato il progetto, il quale, essendo stato ultimato, non è più in fieri, bensì si effettua un adeguamento ex post della percentuale di contributo dovuta ai lavori eseguiti.
69. D'altronde, le conclusioni di cui sopra sono suffragate anche dall'analisi della missione assegnata dal legislatore comunitario al comitato permanente per le strutture della pesca di cui all'art. 47. Come giustamente sottolinea la resistente (punto 25 della comparsa di risposta), richiamandosi alla logica dell'art. 44, l'intervento del comitato permanente di cui all'art. 47 non può essere imposto per semplici variazioni di natura tecnica delle spese ammissibili. Ciò sarebbe assolutamente sproporzionato rispetto allo scopo perseguito, che è il completamento del lavoro, e sarebbe privo di significato, in quanto la variazione delle spese ammissibili che si riscontra in quasi tutti i progetti presentati è il risultato di valutazioni meramente tecniche.
70. Inoltre, secondo la Commissione, tale comitato permanente, costituito da rappresentanti degli Stati membri, non è un organo tecnico, bensì economico-giuridico, inidoneo a valutare l'ammissibilità di determinate spese. Essa ne conclude che, se si dovesse ricorrere alla procedura prevista dall'art. 47 tutte le volte che, pur in assenza di variazioni percentuali, le spese ammissibili variano rispetto alle previsioni iniziali, ciò comporterebbe il blocco immediato di tutti i programmi disciplinati dal regolamento.
71. Ritengo che l'intervento dello specifico comitato istituito dall'art. 47 si imponga allorché vi è un margine di valutazione in ordine all'andamento del progetto in corso e all'adozione di una decisione di riduzione, sospensione o soppressione. Quando la realizzazione del progetto non è ancora completata, né è scaduto il termine per la conclusione dei lavori, il comitato deve intervenire per accertare se lo scopo in vista del quale il progetto è stato finanziato possa essere conseguito o meno, nel qual caso potrebbe farsi ricorso alla riduzione, sospensione o soppressione del contributo.
72. Argomenti a sostegno della tesi innanzi illustrata possono desumersi anche da altre disposizioni del regolamento della Commissione n. 1116/88. Tale regolamento definisce con precisione le fasi della specifica procedura da seguire per il caso di riduzione, sospensione o soppressione del contributo. Ai sensi del settimo considerando del detto regolamento, «non è opportuno avviare la procedura di sospensione, riduzione o soppressione del contributo senza aver consultato in precedenza lo Stato membro interessato, che può prendere posizione, e senza aver data la possibilità ai beneficiari di presentare le loro osservazioni». Ciò significa che lo scopo del legislatore comunitario consiste nell'escludere atti arbitrari della Commissione all'insaputa degli Stati membri interessati e dei beneficiari del contributo e senza aver sentito il loro parere.
73. In particolare, l'art. 7 del regolamento n. 1116/88 dispone che, prima di avviare la procedura di sospensione, riduzione o soppressione del contributo, la Commissione deve compiere una serie di atti, tassativamente elencati: a) ne informa lo Stato membro sul cui territorio il progetto dev'essere realizzato, affinché prenda posizione in merito; b) consulta l'autorità competente incaricata di trasmettere i documenti giustificativi e c) invita il beneficiario o i beneficiari ad esprimere, tramite l'autorità o l'organismo competente, i motivi per cui non hanno rispettato le condizioni previste.
74. L'analisi dei presupposti sanciti dall'art. 7 del regolamento n. 1116/88 dimostra che esso fa riferimento a un progetto non concluso bensì in itinere, mentre la decisione della Commissione in ordine alla riduzione del contributo riguarda l'esecuzione dell'intero progetto, come era stato previsto.
75. Ritengo pertanto che un progetto ultimato, per il quale le autorità nazionali già hanno redatto il certificato di verifica dello stato finale dei lavori, riducendo la percentuale delle spese ammissibili nella fase finale del progetto, non possa anzitutto essere più considerato un progetto da attuare; in secondo luogo non ha senso che la Commissione consulti la competente autorità nazionale dopo aver già agito, sostanzialmente, in base agli accertamenti e al parere dell'autorità nazionale stessa per quanto riguarda il rifiuto di pagare determinati importi alla luce delle spese ammissibili.
76. Peraltro, anche sulla base di altre disposizioni del regolamento n. 4028/86, e in particolare dell'art. 39, possiamo osservare che, ogniqualvolta il legislatore comunitario intendeva - nel caso dei progetti di cui al titolo IV, relativo allo sviluppo dell'acquicoltura, quale appunto il progetto della ricorrente - attribuire alla Commissione la facoltà di rivedere interamente o in parte la sua decisione di concessione del contributo, in sede di controllo dei risultati del progetto, in particolare di quelli economici, ha previsto espressamente che ciò dovesse avvenire dopo aver seguito la procedura di cui all'art. 47. All'art. 39, n. 2, il legislatore non menziona la riduzione del contributo, in quanto esso è già stato corrisposto, bensì la revisione, totale o parziale, della decisione di concessione che sopraggiunge un certo tempo (due anni nel caso dei lavori di sviluppo dell'acquicoltura) dopo «l'ultimo versamento del contributo». Poiché si tratta di un riesame dei risultati dell'intero progetto è espressamente disposto che la Commissione procede al recupero, totale o parziale, delle somme versate, dopo aver osservato la procedura di cui all'art. 47.
77. Ciò significa che anche l'art. 39 fornisce argomenti che dimostrano come la ragione per la quale è stata istituita la specifica procedura, la cui osservanza è peraltro prevista anche dall'art. 44 del regolamento n. 4028/86, consiste nel controllare, nell'ambito del procedimento dinanzi allo specifico comitato di cui all'art. 47, in che misura, una volta concluso il progetto, in sede di controllo dei suoi risultati, sia stato conseguito lo scopo in vista del quale il finanziamento è stato attribuito, mediante una valutazione complessiva.
78. La tesi sostenuta dalla Commissione è suffragata dalla sentenza 4 giugno 1992, causa C-189/90, Cipeke/Commissione . Tale causa riguardava la legittimità di una decisione della Commissione di ridurre un contributo concesso dal Fondo Sociale Europeo (in prosieguo: il «FSE») per un'attività di formazione professionale. Tuttavia, la normativa attinente alla concessione di quel tipo di contributo non prevedeva l'osservanza di un procedimento specifico analogo a quello dell'art. 44 del regolamento n. 4028/86, ma attribuiva alla Commissione la facoltà di sospendere, ridurre o sopprimere il contributo dopo aver dato allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni .
79. Nella citata sentenza Cipeke, in cui si trattava più specificamente dell'esame di una domanda di pagamento del saldo, dopo il compimento dell'attività di formazione professionale, la Commissione aveva bensì constatato che un determinato importo riguardava spese non ammissibili, ma non aveva proceduto a una ripartizione delle riduzioni in base all'ammontare esatto delle spese irregolari. In proposito la Corte ha dichiarato che «l'approvazione è stata data per un importo globale e (...) la domanda di pagamento del saldo è stata presentata globalmente per l'intero progetto, senza che sia stata notificata a ciascuna delle imprese interessate una decisione di approvazione dettagliata e precisa». E ha proseguito : «Peraltro, risulta che la Commissione ha suddiviso (...) le riduzioni in proporzione all'importanza di ciascuna di esse nelle voci considerate e non in base all'ammontare esatto delle spese irregolari». La Corte ha pertanto annullato la decisione di diniego della Commissione in quanto i metodi di applicazione della riduzione del contributo del Fondo non erano stati comunicati alla ricorrente, ritenendo che la decisione della Commissione non fosse sufficientemente motivata ai sensi dell'art. 190 del Trattato. Ne deriva, a contrario, che la Commissione avrebbe potuto ripartire le riduzioni sulla base del preciso ammontare delle spese irregolari in sede di esame della domanda di pagamento del saldo, dopo il compimento dell'attività di formazione professionale, e la sua decisione di riduzione non avrebbe sollevato alcun problema sotto questo profilo.
80. In conclusione, dal complesso delle norme menzionate si evince, a mio parere, che il legislatore ha inteso far osservare lo specifico procedimento di cui agli artt. 44 e 47, tra l'altro, allorché occorre valutare in che misura, nel caso di progetti in fieri, non conclusi, sia stato conseguito lo scopo in vista del quale il finanziamento è stato concesso. Ha voluto cioè il rispetto della valvola di sicurezza istituita dall'art. 47 in modo da accertare in che misura sia conseguito lo scopo per il quale il contributo è stato concesso e, solo qualora tale scopo non sia stato conseguito oppure, a maggior ragione, rischi di essere vanificato, in modo che la Commissione possa procedere alla riduzione, sospensione o soppressione del contributo ; la sua decisione riguarda quindi il futuro, vale a dire l'ulteriore svolgimento del progetto. Per contro, nel caso di rifiuto del pagamento, la sua decisione riguarda le situazioni esistenti ed il lavoro effettuato fino a quel momento, riguarda cioè il passato, la parte già compiuta del progetto. Ciò costituisce un criterio sicuro per differenziare i casi di riduzione, sospensione o soppressione del contributo per l'esecuzione di un lavoro in svolgimento dal rifiuto di pagare una parte dell'importo del contributo nel caso in cui il lavoro sia ultimato.
81. Di conseguenza, l'importo del contributo determinato non è modificato, e in particolare non è ridotto, ai sensi dell'art. 44 del regolamento n. 4028/86, laddove la Commissione decida, in base ai dati fornitile dalle autorità nazionali, che, poiché soltanto alcuni dei lavori sono stati eseguiti e le relative spese sono ammissibili, in proporzione a ciò devono essere pagati gli importi previsti, fatto salvo l'obbligo di rispettare il diritto alla difesa del destinatario interessato.
82. D'altra parte, secondo la Commissione (punto 24 della comparsa di risposta), il fatto che il progetto iniziale sia stato modificato senza che ne sia stata data comunicazione alle autorità nazionali e comunitarie costituisce un notevole ostacolo alla valutazione delle opere compiute dal destinatario del finanziamento. Per tale ragione, nelle decisioni di concessione del contributo è espressamente indicato che i lavori previsti non possono subire modifiche né cambiamenti senza previo accordo dell'amministrazione nazionale ed eventualmente della Commissione.
83. Pertanto il richiedere, oltre al rispetto dei diritti della difesa, come vedremo più oltre, anche l'osservanza della procedura di cui all'art. 44 nei casi come il presente, imponendo alla Commissione, quale condizione formale, l'obbligo di consultazione, quantunque, come nella fattispecie, le disposizioni comunitarie applicabili - correttamente interpretate - non impongano tale obbligo all'istituzione comunitaria, si tradurrebbe in un'applicazione analogica di tali disposizioni a un caso che non rientra nelle fattispecie previste dall'art. 44, n. 1.
84. Inoltre, richiedere l'osservanza della procedura di cui all'art. 44 anche nei casi come il presente equivarrebbe ad imporre alla Commissione un obbligo eccessivamente formalistico. Ciò comporterebbe un irragionevole prolungamento dei procedimenti nonché la violazione della lettera e dello spirito delle disposizioni vigenti. Sarebbe cioè eccessivo richiedere alla Commissione - prima che essa versi la parte finale del finanziamento per un determinato lavoro concluso, sulla base dei dati e delle valutazioni tecniche messi a sua disposizione dalle autorità nazionali - di seguire il procedimento istituito dagli artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86, nonché dall'art. 7 del regolamento n. 1116/88. Né con ciò si comprometterebbe l'obiettivo in vista del quale è stata prevista questa forma ad substantiam del procedimento, la cui osservanza è necessaria nell'ambito dei finanziamenti di progetti da parte della Commissione affinché sia garantita la maggior trasparenza possibile delle procedure in questo importante settore dell'attività comunitaria.
85. Alla luce di quanto sopra, correttamente il Tribunale ha dichiarato che la decisione della Commissione impugnata non comportava riduzione del contributo inizialmente approvato, ai sensi dell'art. 44, n. 1, del regolamento n. 4028/86, bensì si limitava, in realtà, ad accertare che una parte delle spese di cui la ricorrente chiede il pagamento non riguardava il progetto come inizialmente approvato.
86. Di conseguenza, il terzo motivo d'impugnazione dev'essere respinto in quanto infondato.
C - Violazione del principio del contraddittorio
87. Il secondo motivo d'impugnazione dedotto dalla ricorrente si articola in due parti. In primo luogo, essa sostiene che il Tribunale ha erroneamente dichiarato (punti 49 e 51) che con la domanda indirizzata dalla ricorrente al Ministero il 28 luglio e alla Commissione il 3 agosto 1995, ossia prima che la Commissione adottasse la sua decisione definitiva del 27 ottobre 1995, essa era stata in grado di esporre i motivi per cui non aveva rispettato le condizioni previste dalla decisione di concessione del contributo finanziario. La ricorrente ritiene cioè che non sia stato osservato il procedimento consistente nel prendere in considerazione il parere dell'interessato prima di adottare una decisione lesiva dei suoi interessi, come avrebbe imposto il principio generale del contraddittorio.
88. In secondo luogo, la ricorrente deduce che il Tribunale erroneamente ha dichiarato (punto 51) che la Commissione ha in sostanza osservato le prescrizioni dell'art. 7 del regolamento n. 1116/88. Infatti, contrariamente a quanto ha riconosciuto il Tribunale, la Commissione aveva espressamente respinto la richiesta della ricorrente di applicare il procedimento di cui all'art. 7 del regolamento n. 1116/88.
89. Ho già detto che non occorre seguire lo specifico procedimento di cui agli artt. 44, in combinato disposto con l'art. 47, del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88, che d'altronde la Commissione non aveva seguito. A parte il fatto che un procedimento speciale, che integra gli estremi di una forma ad substantiam, non penso possa essere osservato sostanzialmente e non anche formalmente, senza cioè che siano seguite tutte le fasi determinate dallo stesso legislatore, erroneamente il Tribunale ha ritenuto che la Commissione si sia sostanzialmente conformata a tale procedimento avendo invitato l'interessata ad esporre, prima dell'adozione della decisione de qua, le ragioni per cui aveva trasgredito le condizioni previste.
90. Tuttavia, per quanto riguarda la violazione del principio del contraddittorio, vorrei sottolineare anzitutto che, conformemente alla giurisprudenza consolidata della Corte, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo, costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e dev'essere garantito anche in mancanza di una norma specifica. Tale principio impone che i destinatari di decisioni che pregiudicano in maniera sensibile i loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista.
91. Poiché il rifiuto di pagare il saldo del contributo finanziario comunitario contenuto nell'atto 27 ottobre 1995 costituiva un provvedimento sfavorevole nei confronti della ricorrente, dovevano essere tutelati i diritti della difesa ad essa attribuiti dal diritto comunitario.
92. Di conseguenza, correttamente il Tribunale ha dichiarato che, avendo la ricorrente contestato la fondatezza del certificato di verifica dello stato finale dei lavori, del 24 maggio 1995, rilasciato dal Ministero competente, ed avendone chiesto il riesame, il che è avvenuto prima che la Commissione adottasse definitivamente la sua decisione con il telex n. 12 497 del 27 ottobre 1995, i diritti della difesa nonché il principio generale del contraddittorio sono stati rispettati, sebbene non sia stato seguito lo specifico procedimento istituito dagli artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88.
93. Alla luce di quanto sopra, avendo il Tribunale dichiarato (punto 56) che la decisione della Commissione non costituisce un provvedimento recante riduzione, ai sensi dell'art. 44, n. 1, del contributo inizialmente assegnato alla ricorrente, correttamente ha applicato tali disposizioni, a prescindere dalle motivazioni contenute nella sentenza impugnata. Di conseguenza, la tesi contraria è infondata e dev'essere respinta, così come il corrispondente motivo d'impugnazione nel suo complesso.
D - Carenza di motivazione della decisione della Commissione ed erronea interpretazione dell'art. 190 del Trattato
94. Con il quarto motivo d'impugnazione la ricorrente deduce che il Tribunale ha errato nel respingere il ricorso d'annullamento dell'atto della Commissione, dichiarando che non vi era alcun difetto di motivazione dell'atto in violazione dell'art. 190 del Trattato. Essa concentra in particolare la sua critica sul punto 70 della sentenza impugnata, in base al quale la motivazione della decisione della Commissione, attraverso il richiamo alle delucidazioni svolte nel certificato di verifica dello stato finale dei lavori dal competente Ministero, aveva fornito alla Le Canne «un'indicazione adeguata per conoscere i principali elementi di fatto e di diritto che sono alla base dell'iter logico seguito». Infatti, le sue osservazioni scritte, inviate alle autorità nazionali e comunitarie (rispettivamente il 28 luglio e il 3 agosto 1995), confutavano sostanzialmente le risultanze del certificato rilasciato dalle autorità nazionali chiedendone il riesame da parte del comitato speciale di cui all'art. 47 del regolamento n. 402/86, in osservanza del procedimento istituito dall'art. 7 del regolamento n. 1116/88. La ricorrente argomenta quindi che la Commissione non poteva limitarsi a motivare la propria decisione per relationem al certificato delle autorità nazionali, ma avrebbe dovuto procedere a un controllo dei dettagli tecnici. Perciò era necessario il rispetto del procedimento di cui all'art. 7, in modo da consentire la valutazione comparata e in contraddittorio tra progetto iniziale e lavoro finale (il progetto alla fine dei lavori) e da fornire alla ricorrente la possibilità di spiegare perché il progetto non era stato eseguito come previsto.
95. Fatto salvo quanto detto in merito alla questione se occorresse o meno seguire lo specifico procedimento di cui agli artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88, ritengo che, per quanto riguarda il problema dei pretesi vizi della motivazione, sia sufficiente sottolineare che il Tribunale non ha errato allorché ha dichiarato (punto 70) che la motivazione era completa e sufficiente.
96. La costante giurisprudenza della Corte ammette che la motivazione richiesta dall'art. 190 del Trattato dev'essere adeguata alla natura dell'atto controverso e deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e onde permettere al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo. Tuttavia, non si può esigere che la motivazione di un atto specifichi i vari elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento del fatto che la motivazione di un atto sia sufficiente va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata .
97. Più precisamente, la Corte è particolarmente esigente in materia di completezza della motivazione nel caso di atti che riducono un contributo finanziario comunitario inizialmente concesso. Nella causa C-189/90, Cipeke/Commissione, la Corte, dopo aver sottolineato che «qualora la domanda iniziale sia stata approvata, la decisione con cui viene ridotto l'ammontare del contributo inizialmente concesso determinata conseguenze più gravi per il richiedente», conclude che «una decisione di riduzione del contributo deve far risultare chiaramente i motivi che giustificano la riduzione del contributo rispetto all'ammontare inizialmente approvato». Sulla base di queste considerazioni la Corte ha dichiarato che non risponde ai requisiti prescritti dall'art. 190 del Trattato una decisione fondata sul fatto che talune delle spese sostenute non erano state approvate al momento della concessione del contributo, senza che sia stata notificata una decisione di approvazione dettagliata e precisa, contenente elementi indicativi dei criteri in base ai quali è stato calcolato l'importo ridotto comunicato al destinatario.
98. Nella sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato (punto 66) che gli antecedenti della causa, il carteggio scambiato dalla ricorrente con l'amministrazione nazionale e con la Commissione nonché la decisione impugnata mettevano in evidenza i motivi su cui la Commissione aveva fondato tale decisione con una chiarezza sufficiente per consentire alla ricorrente di far valere i suoi diritti dinanzi al giudice comunitario e a quest'ultimo di esercitare il suo sindacato sulla legittimità della decisione.
99. Il Tribunale continuava dichiarando che la sufficienza della motivazione risultava in particolare da tre ragioni.
100. In primo luogo (punto 67), come risultava dalla lettera 12 dicembre 1994 indirizzata dalla Le Canne al Ministero e alla Commissione, la ricorrente aveva, da una parte, ammesso che dopo la presentazione del progetto alcune condizioni avevano subito una sostanziale modifica che aveva imposto taluni adeguamenti e, dall'altra, aveva dichiarato di essere consapevole di non aver osservato la formalità della previa comunicazione delle modifiche, il che, per sua stessa ammissione, costituiva un notevole ostacolo alla definizione della pratica (v. anche punto 13 della sentenza impugnata).
101. In secondo luogo, secondo il Tribunale (punto 68), dalle particolareggiate delucidazioni che il certificato forniva a sostegno della dichiarazione di inammissibilità delle spese rientranti nelle diverse voci risultavano con adeguata chiarezza i motivi atti a giustificare la decisione impugnata, come richiesto dalla giurisprudenza in materia .
102. In terzo luogo, come il Tribunale ha dichiarato (punto 69), la decisione impugnata enunciava, in modo succinto ma chiaro, i motivi tenuti presenti dalla Commissione, in primo luogo, rispondendo a taluni degli argomenti svolti dalla ricorrente nelle osservazioni pervenute alla Commissione il 3 agosto 1995 e, in secondo luogo, richiamandosi alle delucidazioni fornite dal Ministero nel certificato.
103. Di conseguenza, il Tribunale non è incorso in un errore giuridico nel dichiarare che, tenuto conto del sistema di stretta collaborazione tra la Commissione e gli Stati membri sul quale si basa la concessione dei contributi finanziari, giustamente la decisione della Commissione si era richiamata alle dette delucidazioni.
104. Ho concluso innanzi che la decisione della Commissione non costituiva un provvedimento di riduzione dell'importo del contributo ai sensi dell'art. 44 del regolamento n. 4028/86. Ciò considerato, ritengo che il Tribunale correttamente abbia dichiarato (punto 70) che la motivazione della decisione della Commissione era sufficiente ai sensi dell'art. 190 del Trattato, avendo essa fornito all'interessata un'indicazione adeguata per conoscere i principali elementi di fatto e di diritto alla base dell'iter logico seguito dalla Commissione.
105. Di conseguenza, anche il quarto motivo d'impugnazione dev'essere respinto in quanto infondato.
VI - Sulla domanda di risarcimento
106. Poiché propongo il rigetto di tutti i motivi d'impugnazione, non occorre discutere la domanda di risarcimento del danno proposta dalla ricorrente. In caso contrario, qualora cioè la Corte intendesse accogliere il ricorso e annullare la sentenza, la causa dovrebbe essere rinviata al giudice di merito in quanto necessitante di approfondimenti di fatto, in conformità all'art. 54 dello Statuto della Corte.
VII - Conclusione
107. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte:
«1) di respingere il ricorso;
2) di condannare la ricorrente alle spese».