62022CC0697
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 16 maggio 2024 (
1
)
Causa C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, già Helsingin Bussiliikenne Oy
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Autolinee – Prestito per l’acquisto e crediti di gestione concessi dal Comune di Helsinki – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno e ne ordina il recupero – Continuità economica – Diritti procedurali delle parti interessate – Articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 – Pubblicazione di una decisione di avvio del procedimento supplementare o rettificata – Violazione di una forma sostanziale – Principio di proporzionalità»
I. Introduzione
1.
Le presenti conclusioni vertono su un’impugnazione proposta dalla società Koiviston Auto Helsinki Oy, già Helsingin Bussiliikenne Oy, diretta ad ottenere l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 settembre 2022, Helsingin Bussiliikenne/Commissione (
2
). Con detta sentenza, il Tribunale ha respinto il ricorso inteso all’annullamento della decisione (UE) 2020/1814 della Commissione, del 28 giugno 2019, relativa a un aiuto di Stato a cui la Finlandia ha dato esecuzione a favore della ricorrente (
3
).
2.
Con la sua decisione, la Commissione europea aveva identificato la ricorrente come beneficiario effettivo dell’aiuto in ragione della continuità economica con la destinataria iniziale di detto aiuto. Tuttavia, posto che la cessione dell’attività commerciale a favore della ricorrente, che giustifica una siffatta continuità, è intervenuta successivamente all’avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione non le ha dato la possibilità di presentare osservazioni nel corso di detto procedimento.
3.
Il Tribunale ha dichiarato che, benché la Commissione abbia violato il diritto della ricorrente di essere associata al procedimento di indagine formale come richiedono l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 (
4
), la ricorrente non ha dimostrato che, se fosse stata messa in grado di presentare osservazioni, queste ultime avrebbero potuto modificare la valutazione effettuata dalla Commissione sulla continuità economica dei beneficiari dell’aiuto di cui trattasi. In tale contesto, non vi era motivo di annullare la decisione controversa.
4.
Questa impugnazione dà alla Corte nuovamente l’occasione di interpretare l’espressione «punti di fatto e di diritto pertinenti», contenuta nell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, e di precisare le conseguenze giuridiche che occorre trarre dalla mancanza, per il beneficiario effettivo di un aiuto illegale, della possibilità di presentare osservazioni nel corso del procedimento di indagine formale, segnatamente quando l’attività commerciale di cui trattasi è trasferita al suo nuovo titolare dopo la scadenza del termine concesso dalla Commissione per intimare gli interessati.
II. Contesto normativo
5.
L’articolo 1 del regolamento 2015/1589, intitolato «Definizioni», così dispone:
«Ai fini del presente regolamento, si applicano le seguenti definizioni:
(…)
h)
“interessati”: qualsiasi Stato membro e qualsiasi persona, impresa o associazione d’imprese i cui interessi possono essere lesi dalla concessione di aiuti, in particolare il beneficiario, le imprese concorrenti e le organizzazioni professionali».
6.
L’articolo 6 del regolamento 2015/1589, intitolato «Procedimento d’indagine formale», prevede quanto segue:
«1.   La decisione di avvio del procedimento d’indagine formale espone sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contiene una valutazione preliminare della Commissione relativa al carattere di aiuto della misura prevista ed espone i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato interno. La decisione invita lo Stato membro e tutti gli altri interessati a formulare le loro osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore a un mese. In casi debitamente giustificati la Commissione può prorogare tale termine.
(...)».
III. Fatti
7.
I fatti all’origine della controversia sono esposti ai punti da 2 a 9 della sentenza impugnata e possono essere riassunti come segue.
8.
La Helsingin Bussiliikenne (in prosieguo: la «vecchia HelB») (
5
) è stata costituita il 1o gennaio 2005 dalla Suomen Turistiauto Oy, società privata di trasporto detenuta dal Helsingin kaupunki (Comune di Helsinki, Finlandia), dopo che quest’ultimo aveva acquisito le attività e le passività della HKL-Bussiliikenne Oy, un’impresa nata dal dipartimento dei servizi di trasporto del Comune di Helsinki. La vecchia HelB effettuava servizi di collegamento con autobus nell’area di Helsinki (Finlandia) e offriva servizi di trasporto charter e di noleggio autobus. Essa era detenuta al 100% dal Comune di Helsinki.
9.
Nel corso degli anni 2002-2012, il Comune di Helsinki ha adottato diverse misure a favore della HKL-Bussiliikenne e della vecchia HelB (in prosieguo: le «misure controverse»). Così, in primo luogo, nel 2002, è stato concesso alla HKL-Bussiliikenne un prestito di EUR 14,5 milioni al fine di finanziare l’acquisto di materiale di trasporto mediante autobus. Tale credito veniva rilevato dalla vecchia HelB il 1o gennaio 2005. In secondo luogo, il Comune di Helsinki ha concesso a quest’ultima, al momento della sua costituzione, un prestito in conto capitale per un importo complessivo di EUR 15893700,37 diretto a rifinanziare taluni passivi della HKL-Bussiliikenne e della Suomen Turistiauto. In terzo luogo, il 31 gennaio 2011 e il 23 maggio 2012, il Comune di Helsinki ha concesso alla vecchia HelB due nuovi prestiti in conto capitale, per un importo rispettivo di EUR 5,8 milioni e di EUR 8 milioni.
10.
Il 31 ottobre 2011 le imprese di trasporto pubblico Nobina Sverige AB e Nobina Finland Oy hanno presentato una denuncia alla Commissione, alla quale la loro società madre, la Nobina AB, si è unita il 15 novembre 2011. Con tale denuncia, esse sostenevano che la Repubblica di Finlandia aveva concesso un aiuto illegale alla vecchia HelB. Il 22 novembre 2011 la Commissione ha trasmesso tale denuncia alla Repubblica di Finlandia.
11.
Con la decisione C(2015) 80 final, del 16 gennaio 2015 (
6
), la Commissione ha avviato il procedimento d’indagine formale riguardo, in particolare, alle misure controverse, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Tale decisione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 10 aprile 2015 e le parti interessate sono state invitate a presentare le loro osservazioni entro il termine di un mese a decorrere da tale pubblicazione.
12.
Il 24 giugno 2015, nel corso del procedimento, il Comune di Helsinki ha inoltre informato la Commissione dell’attuazione del processo di vendita della vecchia HelB. Il 5 novembre 2015 la Repubblica di Finlandia ha trasmesso alla Commissione la bozza di contratto di vendita predisposta con la ricorrente.
13.
Il 14 dicembre 2015 la vecchia HelB è stata venduta alla ricorrente, in precedenza denominata Viikin Linja Oy. In conformità a quanto previsto dall’atto di vendita, essa è stata ridenominata Helsingin Bussiliikenne Oy (in prosieguo: la «nuova HelB»). Gli atti relativi all’operazione di vendita includevano una clausola che garantiva l’indennizzo totale dell’acquirente della vecchia HelB in caso di domanda di recupero di un aiuto di Stato (in prosieguo: la «clausola di indennizzo») e una parte del prezzo di vendita veniva collocata su un conto di garanzia bloccato fino all’adozione di una decisione definitiva sull’aiuto di Stato o, al più tardi, fino al 31 dicembre 2022.
14.
La cessione a favore della Viikin Linja riguardava l’insieme delle attività commerciali della vecchia HelB. La vecchia HelB non conservava più alcun attivo, ad eccezione delle somme iscritte o da iscrivere sul conto di garanzia bloccato. Il passivo risultante dalle misure controverse non è stato trasferito alla nuova HelB. Dopo la vendita della vecchia HelB, quest’ultima è stata dispensata dal Comune di Helsinki dal rimborso dell’importo residuo dovuto a titolo di credito per l’acquisto di attrezzature del 2002. Peraltro, l’11 dicembre 2015, il Comune di Helsinki ha convertito prestiti in conto capitale del 2005, del 2011 e del 2012, che non erano stati rimborsati, in fondi propri della vecchia HelB.
15.
Il 28 giugno 2019 la Commissione ha adottato la decisione controversa senza che alla ricorrente fosse stato intimato di presentare osservazioni. Il dispositivo della decisione controversa è così formulato:
«Articolo 1
L’aiuto di Stato dell’importo di 54231850 EUR, che la [Repubblica di] Finlandia ha concesso a Helsingin Bussiliikenne Oy nell’ambito delle misure [controverse] in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE], non è compatibile con il mercato interno.
Articolo 2
1.   La [Repubblica di] Finlandia procede al recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 presso il beneficiario.
2.   Alla luce della continuità economica sussistente tra la vecchia HelB (ora Helsingin kaupungin Linja-autotoiminta Oy) e la nuova HelB (nome completo Helsingin Bussiliikenne Oy, precedentemente denominata Viikin Linja Oy), l’obbligo di rimborsare l’aiuto è esteso alla nuova HelB (nome completo Helsingin Bussiliikenne Oy).
3.   Le somme da recuperare sono fruttifere di interessi dalla data in cui sono state messe a disposizione del beneficiario fino al loro effettivo recupero.
(…)
Articolo 4
1.   Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la [Repubblica di] Finlandia trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
(…)».
IV. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
16.
La nuova HelB, sostenuta dalla Repubblica di Finlandia, ha chiesto al Tribunale di annullare la decisione controversa.
17.
A sostegno del suo ricorso, essa ha dedotto cinque motivi, vertenti, il primo, su un errore sostanziale di procedura in quanto la decisione controversa è stata adottata in violazione dei suoi diritti procedurali; il secondo, su un manifesto errore della Commissione nella sua valutazione dell’esistenza di una continuità economica tra la vecchia e la nuova HelB; il terzo, sull’insufficiente motivazione della decisione controversa; il quarto, sulla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento e di proporzionalità e, il quinto, sulla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
18.
Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto detto ricorso nella sua interezza.
19.
In primo luogo, per quanto attiene al motivo vertente su un errore sostanziale di procedura, oggetto della presente impugnazione, il Tribunale ha ritenuto, anzitutto, che la Commissione non fosse tenuta a estendere il procedimento di indagine formale mediante una nuova decisione di avvio o una decisione rettificata, come affermato dalla ricorrente (
7
).
20.
Tuttavia, il Tribunale ha poi ritenuto che, in conformità della giurisprudenza tratta dalla sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia (
8
), le circostanze particolari del caso di specie giustificavano che la Commissione, intendendo esaminare la questione della continuità economica tra le attività della vecchia e quelle della nuova HelB, coinvolgesse maggiormente la ricorrente, nella sua qualità di beneficiaria effettiva delle misure controverse, al procedimento. Il Tribunale ha concluso che la Commissione, non avendo ad essa consentito di presentare le proprie osservazioni sulla questione della continuità economica, aveva violato il diritto garantito dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (
9
).
21.
Il Tribunale ha dichiarato infine che, posto che la violazione constatata non riguardava gli obblighi incombenti alla Commissione alla data di avvio del procedimento di indagine formale, bensì gli obblighi ad essa incombenti in ragione di una circostanza particolare verificatasi nel corso del procedimento (
10
), occorreva ritenere che detta istituzione avesse commesso un’irregolarità procedurale e non violato una forma sostanziale (
11
). Tuttavia, a parere del Tribunale, la ricorrente non ha dimostrato, come richiede la giurisprudenza in un caso del genere, che, se fosse stata messa in grado di presentare le sue osservazioni sulla questione della continuità economica, queste ultime avrebbero potuto modificare la valutazione effettuata dalla Commissione al riguardo (
12
).
22.
In secondo luogo, per quanto attiene al motivo vertente sulla violazione del principio di proporzionalità, il Tribunale ha ritenuto, da un lato, che la ricorrente non poteva fondatamente sostenere che l’obbligo di recupero dell’aiuto di Stato derivante dalle misure controverse dovesse riguardare soltanto un importo ridotto rispetto all’ammontare di detto aiuto (
13
). Dall’altro, il Tribunale ha osservato che, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, la Commissione non era tenuta a stabilire in che misura l’aiuto risultante dalle misure controverse dovesse essere recuperato presso di essa. Infatti, era la Repubblica di Finlandia, destinataria della decisione controversa, a dover recuperare – nell’ambito delle misure che essa è tenuta ad adottare in forza dell’articolo 288 TFUE ai fini dell’effettivo recupero delle somme dovute – l’aiuto di cui trattasi, se non in capo alla vecchia HelB, in capo alla ricorrente (
14
).
V. Conclusioni delle parti
23.
Con la sua impugnazione, la ricorrente chiede che la Corte voglia:
–
annullare la sentenza impugnata;
–
annullare la decisione controversa;
–
condannare la Commissione all’integralità delle spese da essa sostenute nel procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte, maggiorate degli interessi legali.
24.
La Commissione chiede che la Corte voglia:
–
respingere l’impugnazione;
–
condannare la ricorrente all’integralità delle spese della Commissione.
VI. Analisi
25.
A sostegno della sua impugnazione, la ricorrente deduce due motivi, vertenti su un errore sostanziale di procedura e sulla violazione del principio di proporzionalità.
A.
Sul primo motivo, vertente su un errore sostanziale di procedura
26.
Con il suo primo motivo, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto concludendo che la Commissione non ha violato una forma sostanziale nel corso del procedimento di indagine formale delle misure controverse.
27.
Tale motivo è suddiviso in tre parti, relative, in primo luogo, all’obbligo della Commissione di estendere il procedimento di indagine formale mediante la pubblicazione di una decisione di avvio supplementare o rettificata; in secondo luogo, alla qualificazione della violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE riscontrata dal Tribunale come irregolarità procedurale e non come violazione di una forma sostanziale del procedimento e, in terzo luogo, alla constatazione secondo cui le osservazioni della ricorrente sulla questione della continuità economica non avrebbero potuto modificare la valutazione compiuta dalla Commissione nella decisione controversa.
1. Sulla prima parte, relativa all’obbligo della Commissione di estendere il procedimento di indagine formale mediante la pubblicazione di una decisione di avvio supplementare o rettificata
28.
Con la prima parte del presente motivo, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha erroneamente ritenuto che la Commissione non fosse tenuta ad estendere la decisione di avvio del procedimento di indagine formale a seguito della cessione dell’attività della vecchia HelB a suo favore. A parere della ricorrente, una siffatta cessione costituiva un elemento nuovo, non presente nella decisione di avvio, che avrebbe dovuto condurre la Commissione ad estendere il procedimento di indagine adottando una decisione di avvio supplementare o, quantomeno, una rettifica rispetto alla decisione di avvio iniziale. Con tale iniziativa la Commissione avrebbe intimato alla ricorrente di presentare le sue osservazioni quale parte interessata, in particolare, sulla questione della continuità economica con la vecchia HelB, come richiesto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
29.
La Commissione contesta questi argomenti. Essa ritiene, in linea con il Tribunale, che l’esistenza di una continuità economica tra la vecchia e la nuova HelB non implicava una diversa valutazione riguardo al beneficiario rispetto al quale la Commissione doveva valutare la sussistenza di un aiuto e la sua compatibilità con il mercato interno. La constatazione relativa alla continuità economica non implicava neppure che la Commissione avesse ampliato l’oggetto del procedimento di indagine. In tali circostanze, la Commissione ritiene che essa non fosse tenuta ad ampliare il procedimento di indagine formale, né adottando una decisione di avvio supplementare, né pubblicando una decisione rettificata.
30.
Ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, primo comma, TFUE, qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato interno a norma dell’articolo 107 TFUE, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
31.
Secondo una giurisprudenza costante, il procedimento di indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE diventa indispensabile una volta che la Commissione si trova in serie difficoltà nel verificare se una misura costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107 TFUE e nel valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato interno (
15
). Tale procedimento risponde a una duplice finalità: da un lato, consentire alla Commissione di essere pienamente edotta su tutti i dati della causa prima di adottare la propria decisione e, dall’altro, proteggere i diritti dei terzi potenzialmente interessati (
16
).
32.
A tal proposito, dalla giurisprudenza della Corte emerge che, anche se, tenuto conto del suo impianto generale, il procedimento in materia di aiuti è un procedimento avviato unicamente nei confronti dello Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto (
17
), l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE obbliga la Commissione, quando decide di avviare il procedimento di indagine formale in merito a una misura di aiuti, a mettere gli interessati in condizione di presentare le loro osservazioni (
18
).
33.
La portata di detto obbligo è determinata dall’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589, che include nella categoria degli «interessati», tra gli altri, qualsiasi impresa i cui interessi possono essere lesi dalla concessione di aiuti, in particolare il beneficiario.
34.
La Corte ha altresì precisato che la pubblicazione di una comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea costituisce un mezzo adeguato allo scopo di informare tutti gli interessati dell’avvio di un procedimento. Tale comunicazione è diretta ad ottenere, da parte di questi ultimi, tutte le informazioni atte ad illuminare la Commissione circa il suo successivo comportamento. La comunicazione di cui trattasi dà anche agli ambienti interessati la garanzia di poter farsi sentire (
19
).
35.
Occorre ricordare, infine, che anche se gli interessati non possono far valere i diritti della difesa nel corso del procedimento di indagine formale, poiché detto procedimento non ha carattere contraddittorio (
20
), essi hanno il diritto di partecipare al procedimento amministrativo seguito dalla Commissione in misura adeguata, tenendo conto delle circostanze del caso di specie (
21
).
36.
Nel caso di specie, nei punti da 36 a 41 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto l’argomento della ricorrente secondo cui la Commissione era tenuta a integrare o rettificare la decisione di avvio a seguito della cessione della vecchia HelB (
22
).
37.
In sostanza, il Tribunale ha ritenuto, da un lato, che la Commissione non avesse modificato l’analisi da essa effettuata nella decisione di avvio per quanto riguarda il beneficiario delle misure controverse e, più in generale, l’esistenza di un aiuto o la sua compatibilità con il mercato interno.
38.
Dall’altro lato, il Tribunale ha stabilito che la circostanza che, nel dispositivo della decisione controversa, la Commissione abbia ritenuto che l’obbligo di recupero dell’aiuto derivante dalle misure controverse doveva essere esteso alla nuova HelB a causa della continuità economica con la vecchia HelB, non poteva essere equiparata a una modifica del beneficiario delle misure rispetto al quale la Commissione doveva valutare l’esistenza di un aiuto e la sua compatibilità con il mercato interno.
39.
A mio avviso, tale ragionamento non può essere condiviso.
40.
Va ricordato che l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 definisce il contenuto obbligatorio che la decisione di avvio del procedimento di indagine formale deve presentare. Tale disposizione impone alla Commissione di esporre sinteticamente, all’interno di detta decisione, i punti di fatto e di diritto pertinenti necessari per l’esame da compiere nell’ambito di tale procedimento, di ivi includere una valutazione preliminare della misura in questione come aiuto e di esporre i dubbi attinenti alla compatibilità di detta misura con il mercato interno.
41.
Per quanto attiene ai termini «punti di fatto e di diritto pertinenti», presenti all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, dalla giurisprudenza della Corte emerge, in sostanza, che essi devono essere interpretati alla luce delle finalità del procedimento di indagine formale, segnatamente, quella di consentire agli interessati di presentare le loro osservazioni sugli elementi che hanno indotto la Commissione ad avviare detto procedimento, garantendo, in tal modo, l’efficacia dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (
23
).
42.
Peraltro, benché la Corte non si sia pronunciata espressamente a tal proposito nella sua giurisprudenza, il Tribunale ha ripetutamente dichiarato che l’identificazione del beneficiario di un aiuto (
24
), se possibile all’atto dell’avvio del procedimento di indagine formale (
25
), rappresenta un elemento pertinente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589. Infatti, è sulla base di una tale identificazione che la Commissione, qualora riconosca l’esistenza di un aiuto illegale cui è stata data esecuzione, ordina allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per il suo recupero (
26
).
43.
Le basi di tale giurisprudenza – che, a mio avviso, la Corte potrebbe agevolmente fare proprie – restano valide con riferimento al beneficiario effettivo di un aiuto, posto che a lui incombe l’obbligo di rimborso quando, come nel caso di specie, la Commissione riconosce la sua continuità economica con la destinataria iniziale di tale aiuto. Detto beneficiario effettivo deve quindi essere considerato come un punto pertinente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 e deve, pertanto, necessariamente figurare nella motivazione della decisione di avvio del procedimento di indagine formale, purché la sua identificazione sia possibile in detta fase, ancorché in via provvisoria.
44.
Tuttavia, la questione che si pone nel caso di specie è se, laddove il beneficiario effettivo sia noto solo dopo la scadenza del termine concesso dalla Commissione agli interessati, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, per presentare osservazioni, debba essere pubblicata – prima dell’adozione della decisione finale – una nuova decisione o, quantomeno, una decisione rettificata.
45.
A tal proposito, occorre ricordare, anzitutto, che per quanto riguarda un procedimento pendente, le norme di legge che disciplinano il procedimento in materia di aiuti di Stato non prevedono espressamente la possibilità di adottare una decisione di avvio supplementare o rettificata.
46.
Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte, tale constatazione non può condurre alla conseguenza di impedire una siffatta rettifica o, eventualmente, l’estensione del procedimento di indagine formale, qualora la decisione iniziale di avvio di tale procedimento si fondi su circostanze incomplete o su un’erronea qualificazione giuridica di tali circostanze (
27
).
47.
La giurisprudenza della Corte invita parimenti a considerare che una decisione di avvio del procedimento di indagine formale si fonda su circostanze incomplete, non solo quando omette di fare riferimento a fatti noti al momento della sua adozione, ma anche in ragione della sopravvenienza di fatti nuovi o diversi nel corso di detto procedimento (
28
).
48.
Ne consegue che, purché una circostanza possa costituire un «punto pertinente» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, la sua assenza o il suo carattere incompleto, se non addirittura errato, nella motivazione della decisione di avvio del procedimento di indagine formale impone alla Commissione di adottare o una decisione supplementare o una decisione di rettifica (
29
), a prescindere dalla questione se tale fatto preceda o meno l’avvio di tale procedimento.
49.
Nel caso di specie, occorre osservare che, come emerge dai punti da 42 a 46 della sentenza impugnata, la Commissione era informata del processo di cessione delle attività della vecchia HelB a partire dal mese di giugno 2015 e che tra la data di tale cessione e quella di adozione della decisione controversa è trascorso un periodo di tre anni e mezzo. Inoltre, la cessione tra la vecchia e la nuova HelB ha portato la Commissione a riconoscere, all’articolo 2 della decisione controversa, una continuità economica tra queste due imprese e, su detta base, l’obbligo della ricorrente di rimborsare l’aiuto in questione, come definito all’articolo 1 di tale decisione.
50.
A mio avviso, dalle constatazioni che precedono si evince chiaramente che il contesto dell’esame effettivamente compiuto dalla Commissione nel corso del procedimento formale – e che si è concretizzato nel dispositivo della decisione controversa – è più ampio di quello inizialmente definito nella decisione di avvio di detto procedimento. Infatti, essendosi verificata in un momento successivo, la cessione intervenuta tra la vecchia e la nuova HelB non è stata menzionata nella decisione di avvio, benché essa abbia rappresentato per la Commissione uno dei principali aspetti dell’esame da essa compiuto per designare la ricorrente come beneficiario effettivo dell’aiuto di cui trattasi.
51.
Orbene, ciò dimostra chiaramente, da un lato, che la cessione intervenuta tra la vecchia e la nuova HelB, una volta portata a conoscenza della Commissione, è divenuta un punto pertinente del suo esame, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, e che la decisione di avvio del procedimento formale si fondava, quindi, su un’esposizione dei punti pertinenti incompleta.
52.
Dall’altro, nella misura in cui la decisione di avvio del procedimento di indagine formale non è stata completata al fine di identificare la ricorrente come beneficiario effettivo dell’aiuto, si osserva una discrepanza tra il quadro dell’esame compiuto dalla Commissione e l’obbligo per quest’ultima di intimare gli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589.
53.
In particolare, in nessuna fase del procedimento dinanzi alla Commissione è stato intimato alla ricorrente, che non è stata identificata come beneficiario effettivo dell’aiuto di cui trattasi, di presentare le sue osservazioni in applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, benché fosse una parte direttamente interessata da uno dei punti pertinenti del procedimento di indagine formale. Come sostenuto dalla ricorrente, quest’ultima, pur trovandosi in una situazione comparabile a quella del beneficiario iniziale dell’aiuto, non ha avuto la benché minima possibilità di presentare le sue osservazioni, informazioni pertinenti e prove in merito all’effettivo beneficio dell’aiuto di cui trattasi prima dell’adozione, da parte della Commissione, di una decisione vertente sul suo recupero.
54.
Anche alle altre parti interessate al procedimento, a loro volta, si sarebbe dovuto intimare di presentare le rispettive osservazioni con riferimento alla continuità economica tra la vecchia e la nuova HelB. A tal proposito, basti osservare, ad esempio, che le imprese concorrenti della ricorrente che erano all’origine della denuncia dinanzi alla Commissione, avrebbero certamente potuto voler comunicare le loro osservazioni in merito al recupero dell’aiuto in capo alla nuova HelB, la quale, a seguito della cessione dell’attività della vecchia HelB, era divenuta loro concorrente sul mercato. Orbene, posto che, nel corso del procedimento di indagine formale, la Commissione non ha pubblicato alcuna decisione supplementare per informare di detta nuova circostanza, nemmeno loro hanno avuto occasione di prendere posizione su tale aspetto.
55.
Alla luce di quanto precede, ritengo che, nella misura in cui la decisione di avvio del procedimento di indagine formale non conteneva inizialmente tutti i punti pertinenti su cui la Commissione ha poi fondato la sua analisi, sarebbe stato necessario pubblicare una decisione supplementare al fine di adempiere gli obblighi derivanti dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, e dall’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 (
30
).
56.
La constatazione che precede non può essere messa in discussione dagli argomenti della Commissione.
57.
In primo luogo, diversamente da quanto sostiene la Commissione, va osservato che, nella misura in cui l’esame compiuto nella decisione controversa identifica la ricorrente come il beneficiario responsabile del rimborso dell’aiuto di cui trattasi, il Tribunale non poteva, senza commettere errore, dichiarare che l’analisi da essa compiuta nella decisione di avvio con riferimento al beneficiario delle misure controverse non fosse stata oggetto di modifica. A questo proposito, occorre ricordare che la società beneficiaria iniziale dell’aiuto è, sostanzialmente, venuta meno e che essa non disponeva nemmeno di un patrimonio residuo, con la conseguenza che la ricorrente, beneficiaria effettiva dell’aiuto secondo la Commissione, diviene la sola impresa alla quale potesse essere chiesta la restituzione dell’aiuto.
58.
In secondo luogo, l’approccio che propongo alla Corte di adottare non è tale da modificare, come asserisce la Commissione, il carattere bilaterale del procedimento di indagine formale tra la Commissione e lo Stato membro interessato, come descritto dalla giurisprudenza costante della Corte. Al contrario, esso mira a garantire il rispetto degli obblighi che il testo dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e quello dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 impongono esplicitamente a carico della Commissione con riferimento ai diritti riconosciuti da dette disposizioni agli interessati.
59.
In terzo luogo, il fatto che la Commissione sia legittimata ad adottare decisioni connesse e supplementari riguardanti il beneficiario effettivo di un aiuto, come da essa sostenuto, non può mettere in discussione la valutazione che precede. Infatti, da un lato, si deve constatare che ciò non si è verificato nella presente causa, nell’ambito della quale la Commissione ha deciso di pronunciarsi sul beneficiario effettivo dell’aiuto direttamente nella decisione controversa a seguito del procedimento di indagine formale. Dall’altro, va osservato che, in sede di adozione di decisioni connesse e supplementari, il beneficiario effettivo dell’aiuto può presentare osservazioni in merito alla continuità economica con un’altra impresa, il che certamente non è avvenuto nel caso di specie.
60.
Ne consegue che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ritenendo, al punto 41 della sentenza impugnata, che la Commissione, a seguito della cessione di attività intervenuta tra la vecchia HelB e la ricorrente, non fosse tenuta a pubblicare una decisione di avvio supplementare.
61.
In tali circostanze, la prima parte del primo motivo dovrebbe, a mio avviso, essere accolta, portando così la Corte ad annullare la sentenza impugnata, senza che sia necessario pronunciarsi sulle altre due parti del presente motivo o sul secondo motivo dedotto dalla ricorrente.
62.
Mi permetto peraltro di ricordare che, quando lo stato degli atti lo consente, la Corte può, in forza dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, statuire definitivamente su tale controversia.
63.
Nel caso di specie, dato che il ricorso di annullamento della ricorrente dinanzi al Tribunale è fondato su motivi che sono stati oggetto di discussione in contraddittorio dinanzi al Tribunale e il cui esame non richiede, a mio avviso, l’adozione di alcuna ulteriore misura di organizzazione del procedimento o di istruzione del fascicolo, ritengo che la Corte sia nella condizione di statuire definitivamente sulla presente controversia.
64.
Infatti, va osservato che il primo motivo di annullamento formulato dalla ricorrente dinanzi al Tribunale verteva su un errore sostanziale di procedura in quanto la decisione controversa era stata adottata in violazione dei suoi diritti procedurali.
65.
A tal proposito, dalla giurisprudenza della Corte emerge che l’obbligo di intimare agli interessati di presentare le loro osservazioni all’atto dell’avvio del procedimento di indagine formale ha il carattere di formalità sostanziale e che l’omissione, nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, di un punto pertinente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 deve essere considerata come una violazione di una siffatta formalità, la quale comporta l’annullamento di diritto di tale decisione (
31
).
66.
Una tale conseguenza deve essere naturalmente riconosciuta, negli stessi termini, nel caso in cui la Commissione abbia a torto omesso di pubblicare una decisione di avvio supplementare a seguito della sopravvenienza di un fatto nuovo che rappresenta un punto pertinente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589.
67.
Nell’ambito della presente causa, nella misura in cui la mancata pubblicazione da parte della Commissione di una decisione di avvio supplementare integrava una violazione di una forma sostanziale del procedimento, occorre accogliere il primo motivo di annullamento dedotto dalla ricorrente dinanzi al Tribunale e, conformemente alle conclusioni da essa formulate nel suo ricorso, annullare la decisione controversa.
68.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, esaminerò brevemente la seconda e la terza parte del presente motivo solo in via subordinata e per l’eventualità che la Corte non condivida le proposte da me in precedenza formulate.
2. Sulla seconda parte, relativa alla qualificazione quale irregolarità procedurale della violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE riconosciuta dal Tribunale
69.
Con la seconda parte del suo primo motivo, la ricorrente ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore nel considerare che la violazione del suo diritto di partecipare al procedimento amministrativo non costituiva una violazione di una forma sostanziale del procedimento, ma soltanto un’irregolarità procedurale, che poteva comportare l’annullamento della decisione controversa solo qualora fosse stato dimostrato che, in mancanza di detta irregolarità, quest’ultima decisione avrebbe potuto avere un contenuto diverso.
70.
La Commissione contesta tali argomenti. Pur condividendo la conclusione del Tribunale quanto all’inesistenza di una violazione di una forma sostanziale del procedimento, essa ritiene che la Corte dovrebbe operare una sostituzione della motivazione della sentenza impugnata poiché reputa di non aver commesso alcuna irregolarità non coinvolgendo maggiormente la ricorrente al procedimento di indagine formale.
71.
In via preliminare, occorre osservare che la presente parte del primo motivo si fonda sulla premessa secondo cui, contrariamente alla conclusione risultante dalla mia analisi precedente, la Commissione non era tenuta a pubblicare una decisione di avvio supplementare a seguito della cessione dell’attività della vecchia HelB a favore della ricorrente. Orbene, una siffatta constatazione non esclude che la Commissione fosse comunque tenuta a coinvolgere la ricorrente nel procedimento sulla base dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
72.
A tal proposito, al punto 48 della sentenza impugnata, il Tribunale ha concluso che le circostanze particolari del caso di specie giustificavano che la Commissione, intendendo esaminare la questione della continuità economica tra le attività della vecchia e quelle della nuova HelB, coinvolgesse maggiormente la ricorrente nel procedimento, nella sua qualità di beneficiaria effettiva delle misure controverse. Non avendo dato a quest’ultima la possibilità di presentare le proprie osservazioni sulla questione della continuità economica, la Commissione ha violato – secondo il Tribunale – il diritto garantito dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
73.
Per quanto attiene, in primo luogo, alla domanda di sostituzione della motivazione della Commissione, condivido la valutazione del Tribunale nel senso che la ricorrente avrebbe dovuto essere coinvolta maggiormente nel procedimento di indagine formale, cosicché l’assenza di un tale coinvolgimento ha comportato una violazione dei suoi diritti procedurali.
74.
Infatti, come indicato al paragrafo 47 delle presenti conclusioni, la Corte ha dichiarato che vi sono circostanze in cui l’accertamento di fatti nuovi o diversi rispetto a quelli menzionati nella decisione di avvio può richiedere un ulteriore coinvolgimento delle parti interessate (
32
).
75.
Nel caso di specie, alla luce della giurisprudenza succitata, il Tribunale ha considerato a giusto titolo che la cessione delle attività della vecchia HelB a favore della nuova HelB costituiva una circostanza che giustificava il coinvolgimento della ricorrente nel procedimento di indagine formale, in considerazione del fatto, segnatamente, che la Commissione ha esaminato la questione della continuità economica tra le attività della vecchia e quelle della nuova HelB nell’ambito di detto procedimento e ha fondato la motivazione e il dispositivo della decisione controversa sulle conclusioni tratte da tale esame.
76.
Orbene, la Commissione non ha in alcun momento coinvolto la ricorrente, quale beneficiario effettivo delle misure controverse, nel procedimento e ciò pur avendo deciso, all’esito di detto procedimento, di estendere a suo carico l’obbligo di recupero dell’aiuto di cui trattasi; essa non ha, pertanto, rispettato gli obblighi procedurali ad essa incombenti nei confronti della ricorrente.
77.
Reputo, quindi, corretta la conclusione del Tribunale secondo cui la Commissione ha violato il diritto della ricorrente garantito dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
78.
La sostituzione della motivazione richiesta dalla Commissione dovrebbe, a mio avviso, essere negata.
79.
Per quanto attiene, in secondo luogo, alle conseguenze giuridiche che occorre trarre dalla violazione, da parte della Commissione, degli obblighi procedurali nei confronti della ricorrente, ai punti da 49 a 51 della sentenza impugnata il Tribunale ha qualificato tale violazione come «irregolarità procedurale».
80.
In sostanza, il Tribunale ha dichiarato che la violazione consistente nel mancato coinvolgimento della ricorrente nel procedimento di indagine formale non riguardava gli obblighi incombenti alla Commissione alla data di avvio di detto procedimento, il che lo avrebbe indotto a riconoscere la violazione di una forma sostanziale, bensì gli obblighi ad essa incombenti in ragione di una circostanza particolare derivante da un evento verificatosi dopo che le parti interessate sono state invitate a presentare le loro osservazioni e prima dell’adozione della decisione controversa. Il Tribunale si è fondato, a tal proposito, sulla sentenza Commissione/Freistaat Bayern e a. (
33
).
81.
In tali circostanze, il Tribunale ha concluso che l’annullamento totale o parziale della decisione controversa poteva essere disposto unicamente laddove fosse stato dimostrato che, in assenza di tale irregolarità, detta decisione avrebbe potuto avere un contenuto diverso.
82.
Tuttavia, a mio avviso, la distinzione operata dal Tribunale al fine di accertare la violazione di una forma sostanziale o, in alternativa, un’irregolarità procedurale si fonda su presupposti artificiosi poiché la violazione dei diritti procedurali degli interessati non può essere sanzionata diversamente in funzione del momento in cui detta violazione si è prodotta. In caso contrario, come sostenuto dalla ricorrente, gli interessati che hanno acquisito detto status prima dell’avvio del procedimento di indagine formale sarebbero avvantaggiati rispetto a quelli che l’hanno acquisito successivamente – a seguito, come nel caso di specie, di un evento verificatosi dopo detto avvio – e che sarebbero, per tale ragione, soggetti a un obbligo di dimostrazione più stringente per ottenere l’annullamento dell’atto in questione.
83.
Per contro, come indicato al paragrafo 48 delle presenti conclusioni, la sola circostanza determinante per constatare la violazione di una forma sostanziale è che la Commissione non ha dato agli interessati la possibilità di pronunciarsi, quantomeno in un primo momento, su un «punto pertinente» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, successivamente utilizzato nella decisione finale, a prescindere dalla questione se tale elemento sia anteriore o meno all’avvio del procedimento di indagine formale.
84.
Ciò vale a maggior ragione quando, come nel caso di specie, l’interessato le cui osservazioni non sono state raccolte dalla Commissione è, giustamente, la parte che deve farsi carico dell’integrale rimborso dell’aiuto considerato illegale e incompatibile nella decisione controversa.
85.
Infatti, a seguito di un quesito posto dalla Corte alla Commissione ai fini di una risposta in udienza, quest’ultima istituzione ha confermato che la formulazione della decisione controversa impediva di riconsiderare lo status di beneficiario effettivo della ricorrente e di modulare l’ammontare dell’aiuto che, in base al dispositivo della decisione controversa, essa era tenuta a rimborsare alla Finlandia. La ricorrente, dal canto suo, ha confermato che sia le autorità incaricate di dare esecuzione alla decisione controversa a livello nazionale sia i giudici supremi nazionali hanno agito conformemente a tale interpretazione di detta decisione.
86.
Ne consegue che la ricorrente non ha avuto la possibilità di presentare osservazioni né dinanzi alla Commissione, dal momento che quest’ultima non le ha accordato tale possibilità, né dinanzi alle autorità nazionali, in quest’ultimo caso poiché la motivazione e il dispositivo della decisione controversa esaurivano qualsiasi margine di discrezionalità riconosciuto a dette autorità per valutare il beneficio effettivo ottenuto dalla ricorrente a seguito della cessione delle attività da parte della vecchia HelB.
87.
Di conseguenza, pur potendo comprendere le considerazioni di natura pragmatica alla base della giurisprudenza relativa alla necessità di dimostrare che una decisione impugnata avrebbe potuto avere un esito diverso a seguito dell’accertamento di un’irregolarità procedurale – vale a dire l’esigenza di non gravare inutilmente i procedimenti amministrativi condotti dalla Commissione –, non credo che la situazione della ricorrente nel presente caso sia giustificata da un siffatto approccio, la cui compatibilità con l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea mi sembra essere molto discutibile.
88.
Alla luce di quanto precede, inviterò pertanto la Corte a considerare che la violazione del diritto della ricorrente di essere coinvolta nel procedimento corrisponde a una violazione di una forma sostanziale, che comporta di per sé l’annullamento della decisione controversa, senza che la ricorrente debba fornire alcuna dimostrazione aggiuntiva.
89.
Desidero, inoltre, osservare, in linea con la posizione illustrata al precedente paragrafo 58, che l’approccio che propongo alla Corte di adottare non è tale da mettere in discussione il carattere bilaterale del procedimento di indagine formale tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Al contrario, esso mira a fornire una tutela giuridica adeguata ai diritti procedurali che l’articolo 108, paragrafo 2, TFUE riconosce alla ricorrente quale parte interessata che non ha avuto alcuna possibilità di far conoscere le sue osservazioni su uno degli elementi decisivi della decisione controversa che la riguarda direttamente.
90.
Inoltre, tale approccio non contrasta con la sentenza Commissione/Freistaat Bayern e a., citata dal Tribunale a fondamento del proprio ragionamento. Infatti, in detta sentenza la Corte ha dichiarato che l’omissione di un elemento pertinente nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale doveva essere considerata una violazione delle forme sostanziali. Tuttavia, la Corte non ha assolutamente escluso che tale qualificazione giuridica possa applicarsi anche alla violazione, da parte della Commissione, del diritto garantito dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, non nella fase iniziale, ma nel corso del procedimento di indagine formale.
91.
Infine, l’approccio proposto non contrasta nemmeno con le sentenze emesse dalla Corte nelle cause Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
34
) e Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia (
35
), anch’esse citate nella sentenza impugnata. I casi che hanno dato luogo a queste due sentenze riguardavano una modifica del quadro giuridico nel corso del procedimento d’indagine formale della misura di aiuto. La Corte ha dichiarato, in sostanza, alla luce della sua pregressa giurisprudenza (
36
), che, quando avviene un cambiamento di regime giuridico dopo che la Commissione ha intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni e prima dell’adozione di una decisione relativa a un progetto di aiuto, il fatto di non richiedere nuove osservazioni a dette parti non può comportare, di per sé, l’annullamento della decisione in parola. Nel presente caso, a differenza dei fatti risultanti dalle sentenze succitate, si deve constatare, ancora una volta, che la ricorrente non ha avuto la minima possibilità di presentare osservazioni dinanzi alla Commissione.
92.
In tali circostanze, la seconda parte del primo motivo dovrebbe quindi, a mio avviso, essere accolta.
93.
Inoltre, dato che l’accoglimento di tale parte spiegherebbe sulla decisione controversa i medesimi effetti giuridici dell’accoglimento della prima parte del motivo, come da me proposto, trovano parimenti applicazione le considerazioni illustrate ai paragrafi da 62 a 67 delle presenti conclusioni.
3. Sulla terza parte, vertente su un errore di diritto nella misura in cui il Tribunale avrebbe ritenuto che l’irregolarità amministrativa commessa dalla Commissione non avrebbe potuto sfociare in una decisione differente
94.
Con la terza parte del primo motivo, la ricorrente contesta la conclusione del Tribunale secondo cui la decisione controversa non avrebbe potuto avere un contenuto diverso se essa fosse stata nella condizione di presentare le sue osservazioni sulla questione della continuità economica nel corso del procedimento amministrativo. In sostanza, la ricorrente sostiene che essa avrebbe potuto presentare ulteriori osservazioni sulla questione se l’aiuto di cui trattasi le fosse stato effettivamente trasferito e, in particolare, elementi relativi alla cessione dell’attività, alle condizioni del mercato interessato, alla conformità al mercato del prezzo di acquisto e alla continuità economica.
95.
La Commissione respinge tali argomenti. A suo avviso, la ricorrente contesta in realtà la valutazione in punto di fatto compiuta dal Tribunale nell’ambito del primo motivo esaminato nella sentenza impugnata. Orbene, una siffatta contestazione non è ricevibile in sede di impugnazione, salvo venga dedotto uno snaturamento dei fatti, il che, secondo la Commissione, non avviene nel caso di specie.
96.
In via preliminare, occorre osservare che l’esame della presente parte presuppone che la Corte ritenga che il mancato coinvolgimento della ricorrente nel procedimento di indagine formale da parte della Commissione integri, in linea con quanto accertato dal Tribunale nella sentenza impugnata, un’irregolarità procedurale e non una violazione di una forma sostanziale.
97.
A tal proposito, occorre osservare che, secondo la giurisprudenza consolidata, il ricorrente che deduce la violazione dei suoi diritti procedurali non deve dimostrare che la decisione dell’istituzione dell’Unione interessata avrebbe avuto un contenuto differente, bensì solo che una simile ipotesi non va totalmente esclusa (
37
). La valutazione di tale questione deve, in ogni caso, essere effettuata in funzione delle circostanze di fatto e di diritto del caso di specie (
38
).
98.
Inoltre, dalla giurisprudenza consolidata emerge che una continuità economica tra le società parti di un trasferimento di attivi deve essere valutata in funzione di numerosi fattori attinenti all’oggetto del trasferimento – ossia gli attivi e i passivi, la forza lavoro mantenuta, gli attivi aggregati –, nonché del prezzo del trasferimento, dell’identità degli azionisti o dei proprietari dell’impresa acquirente e dell’impresa di origine, del momento in cui il trasferimento è realizzato – ossia dopo l’inizio dell’indagine, l’avvio del procedimento o la decisione finale – o anche della logica economica dell’operazione (
39
).
99.
Nel caso di specie, ai punti da 52 a 63 della sentenza impugnata, il Tribunale ha esaminato gli argomenti formulati dalla ricorrente al fine di dimostrare che, se essa avesse avuto occasione di essere sentita nel corso del procedimento amministrativo condotto dalla Commissione, prima dell’adozione della decisione controversa, la valutazione ivi contenuta con riferimento alla continuità economica tra la vecchia e la nuova HelB avrebbe potuto essere diversa. Tuttavia, il Tribunale è giunto alla conclusione che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, quest’ultima non era riuscita a fornire tale prova.
100.
Nell’ambito della presente impugnazione, è sufficiente osservare, in linea con la Commissione, che la ricorrente non deduce argomenti diversi da quelli già sollevati dinanzi al Tribunale. Essa si limita, infatti, a sostenere, come ha già fatto nell’ambito del ricorso di annullamento, di aver trasmesso alla Commissione ulteriori informazioni decisive in merito alla questione se l’aiuto di cui trattasi le fosse stato trasferito. Tuttavia, nel farlo essa omette di spiegare, in particolare, in che modo la valutazione del Tribunale sarebbe errata.
101.
In tali circostanze, ritengo che la ricorrente non riesca a mettere in discussione la conclusione che si trae dal punto 64 della sentenza impugnata, secondo cui le sue osservazioni non avrebbero potuto modificare la decisione della Commissione se essa avesse avuto la possibilità di presentarle nel corso del procedimento di indagine formale.
102.
La terza parte del primo motivo non dovrebbe, a mio avviso, essere accolta.
4. Conclusione intermedia
103.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo di accogliere la prima parte del primo motivo o, in via subordinata, la seconda parte del medesimo.
104.
In entrambi i casi, la Corte, ove decida di accogliere una di queste parti, dovrà annullare la sentenza impugnata e, in forza dell’articolo 61 dello Statuto della Corte, accogliere il ricorso di annullamento della ricorrente dinanzi al Tribunale e annullare la decisione controversa.
105.
Per contro, qualora la Corte non condivida le proposte in precedenza formulate e respinga la prima e la seconda parte del primo motivo, occorrerà respingere anche la terza parte e, quindi, detto motivo nella sua interezza.
B.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
106.
Con il secondo motivo di impugnazione, la ricorrente contesta al Tribunale di aver respinto il quarto motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità. In sostanza, la ricorrente ha dedotto dinanzi al Tribunale che la decisione controversa violava il principio di proporzionalità, in quanto ha obbligato le autorità finlandesi a procedere a un recupero dell’aiuto che oltrepassa il beneficio effettivo di cui la ricorrente ha goduto in ragione della cessione delle attività della vecchia HelB.
107.
La Commissione contesta tali argomenti. Essa sostiene che una cosa è constatare la continuità economica, un’altra determinare in che misura il recupero dovrebbe essere compiuto in capo a beneficiari diversi. A suo avviso, per accertare la continuità economica non è pertanto necessario che essa determini la misura esatta del rimborso cui sono tenuti i beneficiari dell’aiuto illegale. La Commissione sostiene che, come ricordato dal Tribunale al punto 159 della sentenza impugnata, essa non era tenuta a determinare in che misura l’aiuto di cui era ordinato il recupero con la decisione controversa dovesse essere recuperato in capo alla ricorrente e che competeva alla Repubblica di Finlandia adottare le misure adeguate per pervenire al recupero effettivo delle somme dovute.
108.
Conformemente a una costante giurisprudenza, la soppressione di un aiuto illegittimo attraverso il recupero è la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità ed è intesa al ripristino dello status quo ante. Siffatto obiettivo è raggiunto quando gli aiuti in parola, eventualmente maggiorati degli interessi di mora, sono stati restituiti dal beneficiario o, in altri termini, dalle imprese che ne hanno tratto effettivo vantaggio. Il recupero di siffatto aiuto non può, in quanto tale, ritenersi un provvedimento sproporzionato con riferimento alle finalità delle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato (
40
).
109.
Sempre secondo una giurisprudenza consolidata e come già osservato, l’obbligo di recupero dell’aiuto versato a una società può essere esteso a una nuova impresa alla quale la società beneficiaria dell’aiuto abbia trasferito taluni dei suoi attivi, laddove tale trasferimento permetta di constatare una continuità economica tra le due società.
110.
A mio avviso, occorre anzitutto ricordare che la Commissione ha confermato in udienza (
41
), a seguito di un quesito rivolto dalla Corte, che i termini della decisione controversa impedivano di riconsiderare lo status di beneficiario effettivo della ricorrente e di modulare l’ammontare dell’aiuto che, in base al dispositivo della decisione controversa, essa era tenuta a rimborsare alla Finlandia. La ricorrente, dal canto suo, ha confermato che sia le autorità incaricate di dare esecuzione alla decisione contestata a livello nazionale sia i giudici supremi nazionali avevano ritenuto di non disporre di alcun margine discrezionale per valutare il beneficio effettivo tratto dalla ricorrente a seguito della cessione delle attività da parte della vecchia HelB.
111.
In tali circostanze, si deve constatare che il Tribunale ha dichiarato a torto, al punto 159 della sentenza impugnata, che la Commissione non era tenuta a stabilire in quale misura l’aiuto risultante dalle misure controverse dovesse essere recuperato in capo alla ricorrente. La Repubblica di Finlandia, destinataria della decisione controversa, non aveva infatti la possibilità di modulare l’importo da recuperare in capo alla ricorrente.
112.
Ciò detto, occorre osservare che, con il suo argomento, la ricorrente mette in discussione la valutazione del Tribunale frutto dell’esame da esso compiuto in merito alla continuità economica e, in particolare, gli accertamenti compiuti da detto giudice con riferimento all’argomento secondo cui il prezzo di vendita non rispecchiava correttamente il prezzo di mercato in occasione della cessione delle attività della vecchia HelB.
113.
Tuttavia, nella misura in cui la ricorrente non ha contestato la valutazione del Tribunale con riferimento al secondo motivo dedotto in primo grado, vertente sulla valutazione compiuta dalla Commissione in merito all’esistenza di una continuità economica tra la vecchia e la nuova HelB, occorre ritenere che gli accertamenti risultanti dalla sentenza a tal riguardo, coperti del resto dal suo dispositivo, siano passati in giudicato (
42
). Ciò include necessariamente la determinazione dell’importo dell’aiuto che la Commissione ha obbligato le autorità finlandesi a recuperare in capo alla ricorrente.
114.
In tali circostanze e in linea con la giurisprudenza citata al precedente paragrafo 108, occorre concludere che gli argomenti addotti dalla ricorrente non possono mettere in discussione la proporzionalità dell’importo del recupero.
115.
Alla luce di quanto precede, ritengo che il Tribunale non abbia commesso alcun errore di diritto concludendo che la Commissione non aveva violato il principio di proporzionalità.
116.
Il secondo motivo di impugnazione dovrebbe pertanto essere respinto, così come l’impugnazione nel suo insieme qualora la Corte dichiari respinto altresì il primo motivo.
VII. Sulle spese
117.
Ai sensi dell’articolo 137 del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di tale regolamento, si provvede sulle spese con la sentenza che definisce la causa.
118.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, anch’esso applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di tale regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
119.
Fondandomi sulla proposta formulata in via principale nelle presenti conclusioni, come illustrata al precedente paragrafo 61, che invita a considerare la Commissione quale parte soccombente nell’ambito della presente impugnazione, occorrerà condannare quest’ultima alle spese, in conformità della conclusione della ricorrente.
VIII. Conclusione
120.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di dichiarare e statuire quanto segue:
–
la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 14 settembre 2022, Helsingin Bussiliikenne/Commissione (T‑603/19, EU:T:2022:555), è annullata;
–
la decisione (UE) 2020/1814 della Commissione, del 28 giugno 2019, relativa all’aiuto di Stato SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) a cui la Finlandia ha dato esecuzione a favore di Helsingin Bussiliikenne Oy è annullata;
–
la Commissione europea si fa carico, oltre che delle proprie spese, riguardanti sia il procedimento dinanzi al Tribunale che quello di impugnazione, delle spese sostenute dalla Koiviston Auto Helsinki Oy nell’ambito di tali due procedimenti.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	T‑603/19; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2022:555.
(
3
)	Decisione relativa all’aiuto di Stato SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) a cui la Finlandia ha dato esecuzione a favore di Helsingin Bussiliikenne Oy (GU 2020, L 404, pag. 10; in prosieguo: la «decisione controversa»).
(
4
)	Regolamento del Consiglio del 13 luglio 2015 recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU 2015, L 248, pag. 9; in prosieguo: il «regolamento 2015/1589»).
(
5
)	Le presenti conclusioni riprendono le convenzioni di scrittura impiegate dal Tribunale nella sentenza impugnata.
(
6
)	Decisione relativa alla misura SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Finlandia – Helsingin Bussiliikenne Oy (GU 2015, C 116, pag. 22; in prosieguo: la «decisione di avvio»).
(
7
)	Sentenza impugnata, punto 41.
(
8
)	C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 71.
(
9
)	Sentenza impugnata, punto 48.
(
10
)	Sentenza impugnata, punto 50.
(
11
)	Sentenza impugnata, punto 51.
(
12
)	Sentenza impugnata, punto 64.
(
13
)	Sentenza impugnata, punto 156.
(
14
)	Sentenza impugnata, punto 159.
(
15
)	Sentenza del 14 settembre 2023, Commissione e IGG/Dansk Erhverv (C‑508/21 P e C‑509/21 P, EU:C:2023:669, punto 69).
(
16
)	Sentenze del 20 marzo 1984, Germania/Commissione (84/82, EU:C:1984:117, punto 13), e del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punto 27).
(
17
)	Sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punto 73).
(
18
)	Sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punto 55).
(
19
)	Sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punti 71 e 72).
(
20
)	Sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punto 74).
(
21
)	Sentenza del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punto 38 e giurisprudenza citata).
(
22
)	V. altresì sentenza impugnata, punto 33.
(
23
)	V., in tal senso, sentenza del 10 marzo 2022, Commissione/Freistaat Bayern e a. (C‑167/19 P e C‑171/19 P; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Freistaat Bayern e a., EU:C:2022:176, punti 57 e 91).
(
24
)	Salva diversa indicazione, al fine di evitare continue ripetizioni, i riferimenti al «beneficiario» o al «beneficiario effettivo» di un aiuto nell’ambito di un procedimento di indagine formale condotto dalla Commissione devono essere intesi come compiuti al «beneficiario presunto» o al «beneficiario effettivo presunto» di tale aiuto.
(
25
)	La Commissione non è tenuta a identificare il beneficiario dell’aiuto nella sua decisione finale se detta identificazione risulta difficoltosa, in particolare, quando si discute di un regime di aiuti (v. sentenza del 13 febbraio 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punto 22).
(
26
)	Sentenza del 22 febbraio 2006, Le Levant 001 e a./Commissione (T‑34/02, EU:T:2006:59, punti 80, 82 e 83).
(
27
)	V., in tal senso, sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione (da C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punti 50 e 51).
(
28
)	V., in tal senso, sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia (C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punto 71).
(
29
)	Fermo restando che l’adozione di una decisione supplementare appare idonea, ovviamente, nel caso in cui l’informazione manchi o sia incompleta quanto alla decisione di avvio iniziale, mentre l’adozione di una decisione di rettifica lo è qualora l’informazione sia errata.
(
30
)	V., in tale medesimo senso, sentenza del 22 febbraio 2006, Le Levant 001 e a./Commissione (T‑34/02, EU:T:2006:59, punto 83), citata al paragrafo 42 delle presenti conclusioni, con cui è stato dichiarato che l’individuazione del beneficiario dell’aiuto di cui trattasi deve figurare o nella decisione di avvio o «in una fase ulteriore del procedimento d’indagine formale che precede l’adozione della decisione definitiva» della Commissione.
(
31
)	Sentenze dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punto 55), e Commissione/Freistaat Bayern e a. (punto 94).
(
32
)	A mio avviso, occorre ritenere che detta giurisprudenza tragga origine da altri insegnamenti della Corte a tal proposito, citati al paragrafo 35 delle presenti conclusioni, in base ai quali il diritto di essere coinvolti nel procedimento amministrativo condotto dalla Commissione deve essere attuato in misura adeguata «tenendo conto delle circostanze del caso di specie».
(
33
)	V. punto 94 di tale sentenza.
(
34
)	Sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punti 80 e 81).
(
35
)	Sentenza dell’11 novembre 2021, Autostrada Wielkopolska/Commissione e Polonia (C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punti 67 e 68).
(
36
)	Sentenze dell’8 maggio 2008, Ferriere Nord/Commissione (C‑49/05 P, EU:C:2008:259), e dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709).
(
37
)	V., tra le altre, sentenza del 1o ottobre 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consiglio (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punto 94 e giurisprudenza citata).
(
38
)	V., tra le altre, sentenza del 10 settembre 2013, G. e R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, punto 40).
(
39
)	A tal proposito, il Tribunale cita, a mio avviso in maniera appropriata, la sentenza del 7 marzo 2018, SNCF Mobilités/Commissione (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punto 108 e giurisprudenza citata).
(
40
)	Ordinanza del 28 febbraio 2024, Grecia/Commissione (C‑797/22 P, EU:C:2024:174, punto 72 e giurisprudenza citata).
(
41
)	V. paragrafo 85 delle presenti conclusioni.
(
42
)	V., in tal senso, sentenza del 14 marzo 2024, D & A Pharma/Commissione ed EMA (C‑291/22 P, EU:C:2024:228, punto 118).