61991CJ0316_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-316/91,
Euroopan parlamentti, asiamiehenään aluksi oikeudellinen neuvonantaja Jorge Campinos, tämän jälkeen oikeudellisen yksikön virkamies José Luis Rufas Quintana, avustajanaan Lausannen yliopiston Eurooppa-oikeuden professori Roland Bieber, prosessiosoite c/o Euroopan parlamentin pääsihteeri, Kirchberg,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään oikeudellisen yksikön johtaja Arthur Alan Dashwood ja oikeudellinen neuvonantaja Jürgen Huber, prosessiosoite c/o Euroopan investointipankin lakiasiain osaston johtaja Bruno Eynard, 100 boulevard Konrad Adenauer,
vastaajana,
jota tukee
Espanjan kuningaskunta, asiamiehinään ulkoasiainministeriön yhteisön oikeutta ja toimielimiä koskevan kansallisen koordinoinnin pääjohtaja Alberto José Navarro González ja valtionasiamies Rosario Silva de Lapuerta, yhteisöön liittyvien asioiden osastosta, prosessiosoite Luxemburgissa Espanjan suurlähetystö, 4-6 boulevard E. Servais,
väliintulijana,
jossa kantaja vaatii kehitysrahoitusyhteistyöhön neljännen AKT-ETY-yleissopimuksen nojalla sovellettavan, 29 päivänä heinäkuuta 1991 annetun neuvoston varainhoitoasetuksen N:o 91/491/ETY (EYVL L 266, s. 1) kumoamista,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN,
toimien kokoonpanossa: presidentti O. Due, jaostojen puheenjohtajat G. F. Mancini ja J. C. Moitinho de Almeida sekä tuomarit C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg, (esittelevä tuomari) P. J. G. Kapteyn ja J. L. Murray,
julkisasiamies: F. G. Jacobs,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan asianosaisten suulliset huomautukset 14.9.1993 pidetyssä istunnossa,
kuultuaan julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen 10.11.1993 pidetyssä istunnossa,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1
Euroopan parlamentti on 6.12.1991 yhteisöjen tuomioistuimeen jättämällään kanteella vaatinut ETY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan kehitysrahoitusyhteistyöhön neljännen AKT-ETY-yleissopimuksen nojalla sovellettavan, 29 päivänä heinäkuuta 1991 annetun neuvoston varainhoitoasetuksen N:o 91/491/ETY (EYVL L 266, s. 1).
2
Neljäs AKT-ETY-yleissopimus on allekirjoitettu Loméssa 15.12.1989 (EYVL 1991, L 229, s. 3). Rahoitusyhteistyöstä määrätään yleissopimuksen kolmannen osan III osaston 2 luvussa. Rahoitustuen kokonaismäärän osalta 231 artiklassa viitataan yleissopimuksen liitteenä olevaan rahoituspöytäkirjaan. Kokonaismääräksi on vahvistettu 12 000 miljoonaa ecua. Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioiden hallitusten edustajat ovat kokoontuneet neuvostossa ja tehneet 16.7.1990 sisäisen sopimuksen 91/401/ETY neljännen AKT-ETY-yleissopimuksen mukaisesta yhteisön tukien rahoituksesta ja hoidosta (EYVL 1991, L 229, s. 288). Tällä sopimuksella jäsenvaltiot ovat perustaneet seitsemännen Euroopan kehitysrahaston (1990, jäljempänä EKR).
3
Sisäisen sopimuksen 32 artiklan mukaan sopimuksen soveltamista koskevista määräyksistä annetaan varainhoitoasetus, jonka neuvosto antaa sopimuksen 21 artiklan 4 kohdassa määrätyllä määräenemmistöllä komission hankkeen perusteella ja saatuaan Euroopan investointipankin lausunnon sille merkityksellisistä säännöksistä, sekä saatuaan tilintarkastustuomioistuimen lausunnon. Neuvosto on antanut 29.7.1991 kyseisen varainhoitoasetuksen, jonka kumoamista Euroopan parlamentti vaatii.
4
Kanteessaan parlamentti vaatii sen vahvistamista, että neljännessä AKT-ETY-yleissopimuksessa kehitysavun nimellä määrätyt kulut ovat yhteisön kuluja ja näin ollen ne kuuluvat ETY:n perustamissopimuksen 209 artiklan nojalla annettujen varainhoitoasetusten soveltamisalaan.
5
Erillisellä asiakirjalla neuvosto on vaatinut yhteisöjen tuomioistuinta jättämään kanteen tutkimatta sillä perusteella, ettei kysymyksessä ole perustamissopimuksen 173 artiklassa tarkoitettu neuvoston toimi ja ettei parlamentilla ole asiavaltuutta tässä tapauksessa. Yhteisöjen tuomioistuin on päättänyt 30.9.1992 antamallaan määräyksellä käsitellä tämän oikeudenkäyntiväitteen pääasian yhteydessä.
Tutkittavaksi ottaminen
6
Neuvosto ja Espanjan hallitus kiistävät kanteen tutkimisen kahdella perusteella.
7
Ensiksi neuvosto katsoo, ettei varainhoitoasetus ole toimi, josta voidaan nostaa kanne perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla. Vaikka toimi on neuvoston antama, kysymyksessä on itse asiassa toimi, jota ei ole annettu perustamissopimuksen nojalla vaan neuvostolle sellaisessa kansainvälisessä sopimuksessa annetuin valtuuksin, jossa ovat mukana kaikki jäsenvaltiot.
8
On huomattava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kumoamiskanteen kohteena voivat olla luonteestaan tai muodostaan riippumatta kaikki ne toimielinten toimet, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia (ks. asia 22/70, komissio v. neuvosto, tuomio 31.3.1971, Kok. 1971, s. 263, 42 kohta).
9
Edellä esitetystä seuraa, että parlamentin kanne toimielimen toimesta, jonka tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia, voidaan ottaa tutkittavaksi riippumatta siitä, onko toimielin antanut kyseisen toimen perustamissopimuksen määräysten nojalla.
10
Toiseksi neuvosto katsoo, ettei parlamentti voi vedota oikeuksiensa loukkaamiseen, koska sitä on kuultu, tosin vapaaehtoisesti.
11
Aluksi on tuotava esiin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. erityisesti asia C-70/88, parlamentti v. neuvosto, tuomio 22.5.1990, Kok. 1990, s. I-2041, 21 kohta) perustamissopimuksissa on toteutettu yhteisön toimielinten välistä toimivallanjakoa koskeva järjestelmä, jossa kullekin toimielimelle on annettu oma tehtävänsä yhteisön toimielinrakenteessa ja yhteisölle uskottujen tehtävien toteuttamisessa.
12
Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on säilyttää tämä toimielinten välinen tasapaino varmistamalla toimivallan jakoa koskevien perustamissopimusten määräysten täysi soveltaminen. Edellä mainitussa asiassa parlamentti vastaan neuvosto antamansa tuomion 27 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen lausunut, että parlamentilla on oikeus nostaa kumoamiskanne neuvoston tai komission toimesta, jos parlamentti pyrkii kyseisellä kanteella ainoastaan suojaamaan oikeuksiaan ja jos kanne perustuu ainoastaan näiden oikeuksien loukkaamista koskeviin kanneperusteisiin.
13
Kyseinen edellytys täyttyy, jos parlamentti osoittaa asiaankuuluvalla tavalla, mitä oikeuttaan se pyrkii suojaamaan ja millä tavoin kyseistä oikeutta on loukattu.
14
Tässä tapauksessa parlamentti katsoo, että sillä oli oikeus tulla kuulluksi sellaista varainhoitoasetusta annettaessa, jonka oikeudellisena perustana olisi pitänyt olla perustamissopimuksen 209 artikla, jossa määrätään parlamentin kuulemisesta. Antaessaan kyseisen asetuksen sisäisen sopimuksen 32 artiklan perusteella, jossa ei edellytetä tällaista kuulemista, neuvosto on parlamentin mukaan loukannut kyseistä oikeutta.
15
Neuvoston väitettä, jonka mukaan parlamentin oikeuksia ei ole loukattu sillä perusteella, että parlamenttia olisi tosiasiallisesti kuultu, ei voida hyväksyä.
16
Oikeus tulla kuulluksi perustamissopimuksen nojalla on parlamentin oikeus. Toimen antaminen sellaisen oikeudellisen perustan nojalla, jossa ei määrätä kyseisestä kuulemisesta, voi loukata kyseistä oikeutta, vaikka parlamenttia olisikin kuultu vapaaehtoisesti.
17
Parlamentin säännönmukainen kuuleminen perustamissopimuksessa määrätyissä tapauksissa on yksi niistä keinoista, jotka mahdollistavat sen, että parlamentti voi tosiasiallisesti osallistua yhteisön lainsäädäntömenettelyyn (ks. asiassa 138/79, Roquette Frères v. neuvosto, Kok. 1980, s. 3333, 33 kohta, ja asiassa 139/79, Maizena v. neuvosto, Kok. 1980, s. 3393, 34 kohta, 29.10.1980 annetut nk. Isoglucose-tuomiot).
18
Lisäksi sovelletaan erityismääräystä, kun parlamenttia kuullaan perustamissopimuksen 209 artiklan nojalla. Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan, 21.12.1977 annetun neuvoston varainhoitoasetuksen (EYVL L 356, s. 1, ja EYVL 1991, C 80, s. 1 - ajantasalle saatettu teksti) 127 artiklan mukaan neuvosto antaa asetukset, jotka muuttavat tätä varainhoitoasetusta, noudatettuaan ensin neuvottelumenettelyä, jos Euroopan parlamentti pyytää sitä.
19
Näin ollen on todettava, että parlamentin kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.
Pääasia
20
Yleissopimuksen kolmannen osan III osastossa määrätään kehitysrahoitusyhteistyöstä. Yleissopimuksen 231 artiklan mukaan mainitussa osastossa määritettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi "yhteisön rahoitustuen" kokonaismäärä esitetään yleissopimuksen liitteenä olevassa rahoituspöytäkirjassa.
21
Parlamentti katsoo, että yleissopimuksen 231 artiklan sanamuodosta, joka on toistettu rahoituspöytäkirjan 1 artiklassa, johtuu, että yhteisö on sellaisenaan sitoutunut suhteessa AKT-valtioihin kehitysrahoitusyhteistyössä toisenlaiseen kansainvälisen oikeuden velvoitteeseen kuin jäsenvaltiot.
22
Näin ollen myönnettävä rahoitus kuuluisi yhteisön kuluihin, jotka on kirjattava yhteisön budjettiin, ja niiden toteuttaminen kuuluisi perustamissopimuksen, erityisesti sen 209 artiklan soveltamisalaan.
23
Edellä esitetyt perusteet on hylättävä.
24
On erotettava toisistaan kysymys siitä, kuka on sitoutunut suhteessa AKT-valtioihin, ja toisaalta kysymys siitä, paneeko yhteisö vai sen jäsenvaltiot tehdyn sitoumuksen täytäntöön. Vastaus ensimmäiseen kysymykseen kuuluu yleissopimuksen tulkinnan alaan ja yhteisön oikeuden mukaiseen yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivallan jakoon kyseisellä alalla, kun taas vastaus toiseen kysymykseen kuuluu ainoastaan toimivallan jaon alaan.
25
Ensin on tarkasteltava toimivallan jakoa yhteisön ja sen jäsenvaltioiden välillä kehitysyhteistyön alalla.
26
Yhteisön toimivalta tällä alalla ei ole yksinomainen. Näin ollen jäsenvaltioilla on oikeus tehdä itse sitoumuksia suhteessa kolmansiin valtioihin, ja ne voivat tehdä näitä sitoumuksia yhdessä tai erikseen taikka yhdessä yhteisön kanssa.
27
Kuten Espanjan hallitus on perustellusti todennut, EY:n perustamissopimuksen uusi osasto XVII tukee edellä esitettyä väitettä. Kyseinen osasto on liitetty perustamissopimukseen Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella, ja sen 130 X artiklassa määrätään yhteisön ja jäsenvaltioiden kehitysyhteistyöpolitiikan yhteensovittamisesta, avustusohjelmia koskevista keskinäisistä neuvotteluista ja mahdollisista yhteisistä toimista.
28
Seuraavaksi on tulkittava yleissopimusta, jotta voitaisiin määrittää sitoumuksen tehneet sopimuspuolet.
29
Yleissopimuksen johdanto-osan ja 1 artiklan mukaan yleissopimus on tehty toisaalta yhteisön ja sen jäsenvaltioiden ja toisaalta AKT-valtioiden välillä. Siinä perustetaan AKT-ETY-yhteistyö, joka on luonteeltaan olennaisesti kahdenvälinen. Näin ollen ja jollei yleissopimuksessa nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu, yhteisö ja sen jäsenvaltiot AKT-valtioiden kumppaneina ovat yhteisesti vastuussa suhteessa viimeksi mainittuihin valtioihin allekirjoitetuista sitoumuksista johtuvien, myös rahoitusyhteistyöhön liittyvien velvoitteiden täytäntöönpanosta.
30
Vaikka yleissopimuksen 231 artiklassa samoin kuin rahoituspöytäkirjan 1 artiklassa käytetään ilmaisua "yhteisön rahoitustuki", monissa muissa määräyksissä kuitenkin käytetään käsitettä "yhteisö" tarkoittamaan yhteisöä ja sen jäsenvaltioita kokonaisuutena.
31
Yleissopimuksen 338 artiklassa määrätäänkin erottelematta lainkaan menettelyn sisältöä, että assosiaation ministerineuvosto tekee päätöksensä yhteisön ja AKT-valtioiden yhteisymmärryksen perusteella. Lisäksi yleissopimuksen 367 artiklassa määrätään, että yhteisö voi irtisanoa yleissopimuksen, eikä siinä anneta tarkempaa määräystä.
32
Lopuksi yleissopimuksen 223 artiklassa määrätään kehitysyhteistyörahoituksen alalla, että jollei yleissopimuksessa toisin määrätä, kaikki päätökset, jotka vaativat toisen sopimuspuolen hyväksynnän, hyväksytään tai niitä pidetään hyväksyttyinä 60 päivän kuluttua toisen sopimuspuolen tekemästä ilmoituksesta.
33
Edellä esitetystä seuraa, että olennaisesti kahdenvälisen yhteistyön mukaisesti velvollisuus myöntää "yhteisön rahoitustukea" kuuluu yhteisölle ja sen jäsenvaltioille kokonaisuutena.
34
Koska on tiedettävä, kuuluuko kyseisen velvollisuuden täyttäminen yhteisölle vai sen jäsenvaltioille, on muistettava, kuten edellä 26 kohdassa on todettu, ettei yhteisön toimivalta kehitysavun alalla ole yksinomainen, joten jäsenvaltioilla on oikeus käyttää yhdessä toimivaltaansa tältä osin vastatakseen AKT-valtioille myönnettävästä rahoitustuesta.
35
Edellä esitetystä seuraa, että yleissopimuksen 231 artiklassa ja rahoituspöytäkirjan 1 artiklassa määrätyn rahoitustuen toteuttaminen kuuluu yhteisön ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan, ja niiden tehtävänä on määrittää rahoituslähde ja rahoitusmuodot.
36
Tämä on tehty edellä mainitulla neljännen AKT-ETY-yleissopimuksen mukaisesta yhteisön tukien rahoituksesta ja hoidosta tehdyllä sisäisellä sopimuksella 91/401/ETY, jonka soveltamissäännökset annetaan sisäisen sopimuksen 32 artiklan nojalla annetussa neuvoston varainhoitoasetuksessa.
37
Sisäisen sopimuksen 1 artiklassa määrätään, että jäsenvaltiot perustavat EKR:n, ja täsmennetään kunkin jäsenvaltion osuus rahastossa. Sisäisen sopimuksen 10 artiklassa annetaan komission tehtäväksi EKR:n hoito ja 33 artiklan 2 kohdassa määrätään, että tilintarkastustuomioistuin käyttää myös toimivaltaansa rahaston toimenpiteiden osalta, ja 3 kohdassa, että parlamentti myöntää neuvoston suosituksesta komissiolle vastuuvapauden rahaston varojen hoidossa.
38
Edellä esitetystä seuraa, että jäsenvaltiot vastaavat suoraan yleissopimuksen 231 artiklassa ja rahoituspöytäkirjan 1 artiklassa määrättyyn rahoitustukeen tarvittavista menoista ja rahoitustuen jakaa rahasto, jonka ne perustavat yhteisellä sopimuksella ja jonka hoidosta yhteisön toimielimet vastaavat kyseisen sopimuksen nojalla.
39
Näin ollen kyseiset menot eivät ole yhteisön budjettiin kirjattavia yhteisön menoja, joihin on sovellettava perustamissopimuksen 209 artiklaa.
40
Parlamentti on vielä väittänyt yhteisöjen tuomioistuimessa, että menojen yhteisöluonne käy ilmi niiden hoitoa ja sitomista varten määrätystä menettelystä. Varainhoitoasetuksen syntyhistoriasta, ulkomuodosta ja päätösmenettelystä sekä sisällöstä käy parlamentin mukaan ilmi, että se liittyy kiinteästi yhteisön toimiin.
41
Edellä esitettyä väitettä ei voida hyväksyä. Perustamissopimuksen yhdessäkään määräyksessä ei estetä jäsenvaltioita käyttämästä perustamissopimuksen soveltamisalan ulkopuolella menettelyjä, jotka ovat samankaltaisia kuin yhteisön menoihin sovellettavat menettelyt, ja ottamasta yhteisön toimielimiä mukaan tällä tavoin perustettuun menettelyyn (ks. yhdistetyt asiat C-181/91 ja C-248/91, parlamentti v. neuvosto ja komissio, tuomio 30.6.1993, Kok. 1993, s. I-3685).
42
Edellä esitetystä seuraa, ettei varainhoitoasetusta ole ollut tarpeen antaa perustamissopimuksen 209 artiklan perusteella. Näin ollen parlamentin oikeuksia ei ole loukattu. Siksi kanne on hylättävä perusteettomana.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
43
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska parlamentti on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Espanjan kuningaskunta, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1)
Kanne hylätään.
2)
Euroopan parlamentti velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Espanjan kuningaskunta, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.