62024TJ0255_RES
Mål T‑255/24
Martijn Frederik Nouwen
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (åttonde avdelningen) av den 10 september 2025
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som rör den av rådet inrättade uppförandekodgruppen (företagsbeskattning) – Delvis vägran att ge tillgång – Artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 – Undantag avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser och unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik – Allmän presumtion för sekretess – Motiveringsskyldighet”
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Avslag på ansökan om tillgång till en handling på grund av att den inte existerar eller att den berörda institutionen inte innehar den – Presumtion för att den inte existerar om den berörda institutionen påstått detta – Presumtion som kan motbevisas på grundval av relevanta och samstämmiga uppgifter
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skäl 13 samt artiklarna 2.3, 7 och 8)
(se punkterna 25–29 och 32–34)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Avslag på ansökan om tillgång till en handling på grund av att den inte existerar eller att den berörda institutionen inte innehar den – Skyldighet att ange skäl – Räckvidd
(Artikel 296 FEUF; Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1049/2001)
(se punkterna 47–49 och 54)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Möjlighet för medlemsstaten att begära att institutionen inte ska lämna ut handlingen – Följder för förfarandet – Skyldigheten att motivera beslutet att vägra tillgång åvilar medlemsstaten och EU-institutionen – Räckvidd
(Artiklarna 1 andra stycket och 10.3 FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 42; Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1049/2001, skäl 1 och artiklarna 1 och 4)
(se punkterna 70–76)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Restriktiv tolkning och tillämpning – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd – Omfattas inte av skyldigheten – Möjlighet att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Gränser
(Artikel 1 andra stycket och 10.3 EUF; artiklarna 15.1 och 298 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 42; Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1049/2001, skäl 1 och artiklarna 1 och 4)
(se punkterna 87–99 och 103)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från en medlemsstat – Möjlighet för medlemsstaten att begära att institutionen inte ska lämna ut handlingar – Unionsdomstolens behörighet att kontrollera om den berörda institutionens beslut att vägra tillgång var välgrundat – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1–4.3 och 4.5)
(se punkterna 112 och 113)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för det allmänna samhällsintresset – Internationella förbindelser – gemenskapens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik, – Domstolsprövning – Räckvidd – Gränser
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatsen)
(se punkterna 114–119 och 128)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att bevilja delvis tillgång till de uppgifter som inte omfattas av undantagen – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatsen och 4.6)
(se punkt 143)
Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Skyldighet för sökanden att visa varför vederbörande önskar få tillgång till handlingen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.6)
(se punkt 150)
Resumé
Tribunalen har att pröva en talan om ogiltigförklaring, som tribunalen delvis bifaller, och preciserar på vilka villkor de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 (
1
) kan tillämpas när de aktuella handlingarna härrör från medlemsstater som motsätter sig att de lämnas ut. Tribunalen nekar dessutom att fastställa en allmän presumtion för sekretess som är tillämplig på handlingar rörande översynen av ”skatteuppförandekoden”, vilken antagits av en arbetsgrupp som inrättats av Europeiska unionens råd och som består av företrädare på hög nivå för medlemsstaterna och Europeiska kommissionen (nedan kallad uppförandekodgruppen) och bekräftar principen om största möjliga tillgång till institutionernas handlingar.
Sökanden, Martijn Frederik Nouwen, är lärare som bland annat bedriver forskning om skatteuppförandekoden. Den 14 juli 2023 ingav han en ansökan om tillgång till handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001, i vilken han begärde att e‑postmeddelanden från medlemsstaterna, kommissionen och rådet, vilka utväxlats mellan år 2019 och den 30 maj 2023, om reform eller översyn av mandatet eller tillämpningsområdet för skatteuppförandekoden och dess tillsynsorgan, det vill säga uppförandekodgruppen, på området för företagsbeskattning, skulle lämnas ut.
Efter en omfattande skriftväxling mellan sökanden och rådet informerade rådet, genom beslut av den 7 mars 2024 (nedan kallat det angripna beslutet), som svar på en bekräftande ansökan från sökanden, sökanden om att det hade identifierat 75 e‑postmeddelanden som uppfyllde kriterierna för hans ansökan. Rådet lämnade ut 55 i handlingar i deras helhet, avslog ansökan om tillgång till 19 av dem och beviljade delvis tillgång till 1 handling (nedan tillsammans kallade de omtvistade handlingarna).
Rådet motiverade sitt beslut att inte lämna ut dessa handlingar med hänvisning till artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och angav att ett utlämnande skulle undergräva de allmänna intressena i samband med internationella förbindelser och unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik. Denna vägran gjordes efter samråd med de berörda medlemsstaterna i enlighet med artikel 4.5 i samma förordning.
Tribunalens bedömning
Tribunalen prövade först rådets argument att de omtvistade handlingarna omfattas av en allmän presumtion för sekretess, eftersom de avser uppförandekodgruppens arbete, vilka måste förbli konfidentiella för att skydda unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik och för att deras arbete ska kunna bedrivas effektivt.
Tribunalen erinrar om att förordning nr 1049/2001 markerar en ny fas i processen att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, där besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Av denna anledning föreskrivs i artikel 1 i nämnda förordning att denna syftar till att ge allmänheten största möjliga tillgång till unionsinstitutionernas handlingar.
Det framgår emellertid av artikel 4 i förordning nr 1049/2001, som inrättar ett system med undantagsregler, att rätten till tillgång till handlingar likafullt är föremål för vissa begränsningar som grundar sig på hänsyn till allmänna eller privata intressen. Sådana undantag ska tolkas och tillämpas restriktivt. I detta avseende erinrar tribunalen om att om en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut med stöd av ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, är denna enhet i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av undantaget. Risken för att detta intresse ska skadas måste rimligen kunna förutses och inte vara enbart hypotetisk.
Domstolen har emellertid i sin praxis slagit fast att det i vissa fall dock står denna institution, detta organ eller denna byrå fritt att grunda sig på allmänna presumtioner, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. Syftet med sådana allmänna presumtioner är således att ge unionsinstitutionen, unionsorganet eller unionsbyrån i fråga möjlighet att med stöd av sådana allmänna överväganden göra bedömningen att utlämnande av vissa kategorier av handlingar i princip skadar det intresse som skyddas av det åberopade undantaget, utan att behöva göra en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna.
Tribunalen erinrar om att domstolen hittills har erkänt att det finns allmänna presumtioner för sekretess såvitt avser fem kategorier av handlingar och att tribunalen har erkänt fem andra presumtioner avseende andra kategorier av handlingar. I vart och ett av dessa fall avsåg avslaget på ansökan om tillgång till handlingar en samling handlingar som klart avgränsades av att de tillsammans ingick i ett pågående administrativt förfarande eller domstolsförfarande.
De allmänna presumtionerna för sekretess grundar sig dessutom på den omständigheten att de undantag från rätten till tillgång till handlingar som anges i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, när de handlingar som en ansökan om tillgång avser omfattas av ett särskilt område inom unionsrätten, inte kan tolkas utan att ta hänsyn till de specifika regler som styr tillgången till dessa handlingar. Dessa allmänna presumtioner gör det därför möjligt att säkerställa en enhetlig tillämpning av rättsliga regleringar som har olika syften och som inte innehåller några uttryckliga föreskrifter om att vissa regleringar ska ha företräde framför andra.
Tillämpningen av dessa allmänna presumtioner motiveras huvudsakligen av det absoluta behovet av att säkerställa ett korrekt genomförande av de aktuella förfarandena och att garantera att syftet med förfarandena inte äventyras. Erkännande av en allmän presumtion kan grundas på att utlämnande av handlingar i vissa förfaranden inte är förenligt med ett välfungerande förfarande och på risken för att dessa skulle undergrävas. Allmänna presumtioner gör det nämligen möjligt att bevara integriteten i förfarandet genom att begränsa inblandning från tredjeparter.
I det aktuella fallet noterar tribunalen till att börja med att de begärda handlingarna inte utgör någon grupp av handlingar som avgränsas av att de alla ingår i ett pågående administrativt förfarande eller domstolsförfarande. Det är vidare utrett att det inte finns några specifika bestämmelser som reglerar tillgången till handlingar hänförliga till översynen av skatteuppförandekoden. Slutligen kan rådet inte med framgång åberopa rådets slutsatser, av vilka det följer att allt arbete inom uppförandekodgruppens ska omfattas av sekretess. Omfattningen av de skyldigheter som åvilar en unionsinstitution i kraft av förordning nr 1049/2001, såsom unionsdomstolen har tolkat dessa skyldigheter, kan nämligen inte vara beroende av innehållet i rättsakter, som den aktuella institutionen själv har antagit, vilket är fallet med rådets slutsatser. Mot denna bakgrund anser tribunalen att en presumtion för sekretess inte ska gälla för de omtvistade handlingarna.
Tribunalen anser att denna slutsats inte påverkas av rådets argument med innebörden att en sådan presumtion bör gälla för de begärda handlingarna av det skälet att uppförandekodgruppen är av mellanstatlig karaktär, eftersom beskattning är ett område där medlemsstaterna har exklusiv befogenhet. Rådet har nämligen inte förklarat varför den omständigheten i sig skulle göra det befogat att slå fast en allmän presumtion för sekretess. Det är dessutom ostridigt att det är rådet som innehar de omtvistade handlingarna. Dessa handlingar omfattas således av de principer som följer av förordning nr 1049/2001, inbegripet de principer som slagits fast i unionsdomstolarnas praxis för när en allmän presumtion för sekretess kan erkännas.
Mot denna bakgrund underkänner tribunalen rådets argument att de omtvistade handlingarna omfattas av en allmän presumtion för sekretess.
Vad vidare beträffar frågan huruvida artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är tillämplig på de omtvistade handlingarna, samt huruvida motiveringsskyldigheten har iakttagits, erinrar tribunalen om att när en medlemsstat åberopar artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001 och åberopar de skäl för avslag som räknas upp i punkterna 1–3 i samma artikel, ankommer det på unionsdomstolen att, på begäran av den som vägrats tillgång till handlingar av en institutionen, pröva huruvida denna vägran med fog kunde grundas på nämnda undantag, oavsett huruvida vägran följer av den bedömning av undantagen som institutionen själv har gjort eller av den som den berörda medlemsstaten har gjort. För säkerställande av ett effektivt domstolsskydd för den som den berörda institutionen, till följd av att medlemsstaten gjort en invändning, har vägrat tillgång till en eller flera handlingar härrörande från den medlemsstaten, krävs det således att unionsdomstolen prövar lagenligheten av beslutet att vägra tillgång i det konkreta fallet, med hänsyn till alla relevanta omständigheter, bland vilka en av de viktigaste är de handlingar som det vägrats tillgång till.
Såvitt avser de berörda undantagens räckvidd preciserar tribunalen att institutionerna enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. I artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 föreskrivs bland annat att institutionerna får vägra tillgång till en handling om ett utlämnande av denna skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens eller en medlemsstats finansiella, monetära eller ekonomiska politik. Den särskilt känsliga och väsentliga karaktären hos de intressen som skyddas genom artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 innebär att det beslut som institutionen ska fatta är av komplicerad och känslig natur, vilket kräver ett särskilt mått av försiktighet. Detta gäller i synnerhet med tanke på att undantagen i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 är formulerade i tvingande ordalag, eftersom institutionerna är skyldiga att vägra tillgång till de handlingar som omfattas av dessa tvingande undantag, när de omständigheter som avses i dessa undantag är styrkta, utan att det behöver göras någon avvägning mellan skyddet för det allmänna samhällsintresset och något övervägande allmänintresse.
De kriterier som anges i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 är dessutom mycket allmänt hållna. Såsom framgår av ordalydelsen i denna bestämmelse ska tillgång till en handling vägras när ett utlämnande av den berörda handlingen skulle ”undergräva” skyddet för det ”allmänna samhällsintresset” i fråga och alltså inte endast när – såsom föreslogs under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av denna förordning – det faktiskt kan konstateras att ett utlämnande ”avsevärt kan skada” detta skydd. Principen om en restriktiv tolkning av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 utgör således inte hinder för att den berörda institutionen, när det gäller de undantag avseende allmänintressen som avses i punkt 1 a i denna artikel, förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid prövningen av huruvida ett utlämnande till allmänheten av en handling skulle undergräva de intressen som skyddas av denna bestämmelse. Tribunalens lagenlighetsprövning av ett beslut att vägra tillgång till en handling som institutionen har antagit med hänvisning till ett av dessa undantag måste därför begränsas till en granskning av att reglerna i fråga om förfarandet och motiveringen har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga och att det inte har skett uppenbart oriktig bedömning av dessa omständigheter eller förekommit maktmissbruk.
I det aktuella fall erinrar tribunalen om att rådet grundade sig på skälen avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser och skyddet för unionens finansiella, monetära eller ekonomiska politik för att motivera sin vägran att ge tillgång till de omtvistade handlingarna med stöd av de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det ankommer således på tribunalen att pröva huruvida denna vägran med giltig verkan, med hänsyn till innehållet i de omtvistade handlingarna, kunde grundas på sådana skäl. Efter sin prövning fann tribunalen att tre av de omtvistade handlingarna inte omfattades av dessa undantag och att rådet följaktligen borde ha beviljat sökanden fullständig tillgång. Däremot fann tribunalen att rådet hade fog för att, med stöd av de undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatserna i förordning nr 1049/2001, motsätta sig att de övriga omtvistade handlingarna lämnades ut.
Tribunalen prövar därefter huruvida rådet borde ha beviljat delvis tillgång till dessa andra omtvistade handlingar till vilka tillgång vägrats i sin helhet.
Tribunalen noterade härvidlag inledningsvis att vissa passager i nämnda handlingar bland annat innehåller allmänna synpunkter på skälen till översynen av skatteuppförandekoden och om den tidpunkt som är lämplig för att genomföra denna översyn, liksom redaktionella kommentarer avseende vissa delar av utkastet till ny skatteuppförandekod eller den därtill knutna resolutionen, eller allmänna funderingar om det konkreta genomförandet av utkastet till ny skatteuppförandekod. Vissa av dessa passager innehåller även artighetsuttryck som utväxlats mellan olika aktörer som var inblandade i översynen av skatteuppförandekoden liksom förslag om att ytterligare möten ska hållas. Det är emellertid uppenbart att ett utlämnande av sådana passager inte kan vara förenat med någon rimligen förutsebar och inte enbart hypotetisk risk såvitt avser de intressen som skyddas genom undantagen i artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatserna i förordning nr 1049/2001.
Dessutom kan dessa passager utan svårighet skiljas från det övriga innehållet i de berörda handlingarna.
Slutligen, i den mån rådet har hävdat att ett utlämnande av nämnda passager inte skulle ha någon nytta för sökanden, erinrar tribunalen om att det varken enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 eller förordningen som helhet, krävs att sökanden kan styrka att han eller hon kan ”ha nytta av ” den handling som vederbörande ansöker om tillgång till. Det ankommer nämligen inte på den institution som har mottar en ansökan om tillgång till en handling att bedöma huruvida sökande kan ha nytta av den aktuella handlingen. Detta gäller i synnerhet inte med tanke på att artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 inte kan tolkas så, att den befriar den berörda institutionen från en skyldighet som uttryckligen föreskrivs i denna bestämmelse, nämligen skyldigheten att lämna ut delar av den begärda handlingen, eftersom någon sådan befrielse inte nämns bland de undantag som uttömmande räknas upp i denna förordning.
Tribunalen drar härav slutsatsen att rådet gjorde en uppenbart felaktig bedömning när rådet fann att det inte var möjligt att devis bevilja tillgång till de omtvistade handlingarna, förutom tre av dem, till vilka rådet under alla omständigheter borde ha beviljat fullständig tillgång.
Tribunalen ogiltigförklarade därför delvis det överklagade beslutet. Tribunalen erinrarade emellertid om att det inte ankommer på tribunalen att träda i rådets ställe och utpeka samtliga delar av de omtvistade handlingarna som rådet borde ha beviljat delvis tillgång till, utan rådet är i enlighet med artikel 266 FEUF skyldigt att beakta de skäl som anges i domen när det vidtar åtgärder för att följa denna. I förevarande fall framhåller tribunalen att de passager i de omtvistade handlingarna som tribunalen anser kan lämnas ut endast utgör exempel på passager som uppenbart inte omfattas av undantagen i artikel 4.1 a tredje och fjärde strecksatsen i förordning nr 1049/2001, samt att det åligger rådet att, i förekommande fall efter samråd med medlemsstaterna i enlighet med artikel 4.5 i förordningen, identifiera samtliga passager som inte omfattas därav.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 juni 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).