61997CC0435_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Verwaltungsgericht, Autonome Sektion fuer die Provinz Bozen (Italien), har i en praejudiciel forelaeggelse anfoert, at et projekt om »omstrukturering af Bolzano-St Jakob-lufthavnen« blev godkendt i 1997 ved afgoerelse nr. 1230 af 27. marts 1997 fra regeringen for den selvstyrende provins Bolzano Alto Adige og ved en skrivelse af 11. april 1997 fra Landeshauptmann.
2 Disse afgoerelser anfaegtes af sagsoegerne i hovedsagen, som er fysiske personer, der angiver at vaere naboer til lufthavnen, samt to miljoebeskyttelsesforeninger. De goer gaeldende, at projektet kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet, hvorfor der burde vaere foretaget en vurdering heraf i overensstemmelse med Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (1) (herefter »direktivet«).
3 Ifoelge forelaeggelseskendelsen vedroerer projektet ombygningen af en lufthavn, som har vaeret anvendt til militaere formaal og sportsflyvning siden 1925-1926, men ogsaa i en kort periode og i begraenset omfang anvendt til civile formaal. Ifoelge projektet skal lufthavnen opbygges, saa den kan drives paa et erhvervsmaessigt grundlag og anvendes til ruteflyvning samt charter- og fragtflyvning.
4 Det projekterede bygge- og anlaegsarbejde bestaar i det vaesentlige i foelgende: fornyelse af den bestaaende start- og landingsbane, anlaeg af tilkoerselsveje og parkeringspladser, bygning af et kontroltaarn med de til flysikkerheden noedvendige tekniske anlaeg, bygning af en afgangshal, en hangar, etablering af de noedvendige tilslutninger og udledninger osv. samt forlaengelse af start- og landingsbanen fra 1 040 til 1 400 m. Paa tidspunktet for fremsendelsen af forelaeggelseskendelsen var den sidstnaevnte del af projektet imidlertid endnu ikke godkendt, da byplanen foerst skulle aendres.
5 Projektet for omstruktureringen af Bolzanos lufthavn er omhandlet i den udviklingsplan, som blev godkendt ved lov nr. 3 af 18. januar 1995, der var udstedt af den selvstyrende provins Bolzano, og som indeholder foelgende afsnit: »vurdering af miljoeindvirkningen med henblik paa afgoerelsen af, om en lufthavn paa niveau tre er aktuel og forenelig med miljoeet«.
6 Projektet blev desuden undersoegt af Amtsdirektorenkonferenz, som afgav udtalelse under en procedure for »forenklet vurdering af miljoeindvirkningen«, hvorom reglerne er indeholdt i artikel 11, 12 og 13 i lov nr. 27 af 7. juli 1992 om indfoerelse af en procedure for vurdering af miljoeindvirkningen, der er udstedt af provinsen Bolzano (herefter »lov nr. 27/92«).
7 Ifoelge den forelaeggende ret gaelder der foelgende nationale retsforskrifter i sagen:
Der skal foretages en vurdering af miljoeindvirkningen for projekter, som er opregnet i bilag I til lov nr. 27/92.
8 Endvidere skal der foretages en saadan miljoevurdering af de projekter, der er naevnt i lovens bilag II. Forpligtelsen hertil er dog i visse tilfaelde betinget af, at den i bilaget naevnte graensevaerdi overskrides.
9 Hvad angaar lufthavne foreskriver lovens bilag II, nr. 11, litra e), at der skal foretages en vurdering af miljoeindvirkningen for alle projekter om anlaeg af nye lufthavne, uden hensyn til graensevaerdier.
10 Ifoelge de sagsoegte i hovedsagen er det omtvistede projekt foelgelig ikke omfattet af denne bestemmelse, da projektet vedroerer udbygningen af en allerede eksisterende flyveplads og ikke anlaegget af en ny lufthavn.
11 Ifoelge samme lovs artikel 2, stk. 2, skal der hvad angaar projekter om udvidelser eller ombygninger foretages en vurdering af disses miljoeindvirkning i to tilfaelde.
12 For det foerste, naar projekterne overstiger de graensevaerdier for de enkelte projekter, som er naevnt i bilag II, med mere end 20%, hvilket ikke er tilfaeldet i den foreliggende sag, da bilag II ikke fastsaetter nogen graensevaerdi for flyvepladser.
13 For det andet, naar der ifoelge bilag I skal foretages en vurdering af miljoeindvirkningen. Heller ikke bilag I finder imidlertid anvendelse i den foreliggende sag, da det kun gaelder for lufthavne med en start- og landingsbane paa 2 100 m og derover, mens det omtvistede projekt som tidligere naevnt indebaerer en forlaengelse af den eksisterende start- og landingsbane til 1 400 m.
14 Det fremgaar af disse nationale retsforskrifter, saaledes som de er gengivet i forelaeggelseskendelsen, at de ikke indeholder nogen pligt til at foretage en vurdering af miljoeindvirkningen for et projekt om udbygning af en flyveplads som det foreliggende.
15 Den nationale ret er imidlertid af den opfattelse, at et saadant projekt har en vaesentlig indvirkning paa miljoeet. Den rejser derfor det spoergsmaal, om de paagaeldende nationale retsforskrifter er i overensstemmelse med direktivet.
16 Som det fremgaar af artikel 1, stk. 1, vedroerer direktivet vurderingen af indvirkningen paa miljoeet af offentlige og private projekter, der er af en saadan beskaffenhed, at de vil kunne paavirke miljoeet vaesentligt.
17 Ifoelge artikel 1, stk. 2, forstaas ved »projekt« i direktivets forstand:
»- gennemfoerelse af anlaegsarbejder eller andre installationer eller arbejder
- andre indgreb i det naturlige miljoe eller i landskaber, herunder saadanne, der tager sigte paa udnyttelse af ressourcer i undergrunden«.
Ved »tilladelse« i samme bestemmelse forstaas den »afgoerelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemfoere projektet«.
18 Artikel 1, stk. 4, bestemmer:
»Dette direktiv vedroerer ikke projekter, der tager sigte paa det nationale forsvar.«
19 Artikel 1, stk. 5, bestemmer:
»Dette direktiv finder ikke anvendelse paa projekter, der vedtages i enkeltheder ved en saerlig national lov, idet de maal, der forfoelges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til raadighed, naas gennem lovgivningsprocessen.«
20 Direktivets artikel 2, stk. 1, bestemmer: »Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«
21 Artikel 4 bestemmer:
»1) Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal projekter, der henhoerer under de i bilag I anfoerte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
2) Projekter, der henhoerer under de i bilag II anfoerte grupper, vurderes i henhold til artikel 5 til 10, naar medlemsstaterne finder, at det er paakraevet paa grund af projekternes karakter.
Med henblik herpaa kan medlemsstaterne navnlig udpege visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaette kriterier og/eller graensevaerdier for at afgoere, hvilke af projekterne henhoerende under de i bilag II anfoerte kategorier der skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.«
22 Blandt de projekter, som er omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 1, naevner bilag I, nr. 7, »anlaeg af ... lufthavne med en start- og landingsbane paa 2 100 m og derover«.
23 Hvad angaar projekter, som er omhandlet i direktivets artikel 4, stk. 2, omfatter disse ifoelge bilag II, nr. 10, litra d), »anlaeg af ... flyvepladser (projekter, som ikke er omfattet af bilag I)«.
24 Endelig naevner direktivets bilag II, nr. 12, tillige »aendring af projekter i bilag I ...«.
Den forelaeggende rets spoergsmaal
25 Spoergsmaalene fra den forelaeggende ret lyder saaledes:
»1) Skal artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337/EOEF fortolkes saaledes,
a) at medlemsstaterne efter deres eget skoen paa forhaand generelt kan undtage bestemte grupper af de projekter, der er naevnt i bilag II, fra pligten til at undergive dem en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet
eller
b) at medlemsstaternes skoen er begraenset af forpligtelsen efter direktivets artikel 2, stk. 1, til i hvert fald at lade projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergive en vurdering heraf.
c) Er det lovligt efter direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, at en medlemsstat fastsaetter visse typer projekter eller fastsaetter kriterier og/eller graensevaerdier paa en saadan maade (eller undlader at fastsaette dem), at omstruktureringen af en lufthavn, hvis landingsbane er under 2 100 m, paa forhaand undtages fra pligten til at undergive projektet en miljoevurdering, selv om det kan have en vaesentlig indvirkning paa miljoeet? Overskrider en medlemsstat derved det skoen, som den raader over efter direktivets artikel 4, stk. 2 [forudsat spoergsmaal b) besvares bekraeftende]?
2) Skal direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, fortolkes saaledes, at pligten til at foretage en vurdering af projektets indvirkning paa miljoeet ogsaa gaelder for udvidelser og omstruktureringer af projekter, der er omfattet af bilag II, naar de kan have en vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og er det lovligt efter direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, udtrykkeligt eller stiltiende paa forhaand at undtage omstruktureringsprojekter, som kan indvirke paa miljoeet, fra en miljoevurdering (f.eks. i kraft af en ordning, som ikke gaelder for lufthavne)?
3) Er det lovligt efter direktivets artikel 2, stk. 1 - naar denne bestemmelse tillige sammenholdes med artikel 2, stk. 2 - at medlemsstaterne indfoerer alternative (i forhold til den normale miljoevurdering) vurderingsprocedurer (eller benytter sig af saadanne procedurer)? Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, oenskes det oplyst:
a) hvilke vaesentlige krav, eventuelt mindstekrav, denne vurdering skal opfylde for at vaere i overensstemmelse med direktivets maal, og navnlig
b) om det er en vaesentlig betingelse ved vurderingen af et projekts indvirkning paa miljoeet, at offentligheden har haft lejlighed til at deltage i proceduren, jf. direktivets artikel 6.
4) Skal artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 fortolkes saaledes, at denne bestemmelse ogsaa omfatter projekter, selv om disse paa den ene side er foreskrevet i en lov, der har karakter af et program, men paa den anden side godkendes under en saerskilt forvaltningsprocedure?
Hvilke mindstekrav i henseende til miljoevurderingen skal en procedure for vedtagelse af en 'national lov' opfylde for at naa 'de maal, der forfoelges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til raadighed'?
5) Skal undtagelsen i direktivets artikel 1, stk. 4, bringes i anvendelse, naar lufthavnen benyttes saavel til civile som militaere formaal?
Gaelder der i den forbindelse et kriterium om, at lufthavnen overvejende benyttes til det ene eller andet formaal, eller er det tilstraekkeligt for at goere undtagelse, at lufthavnen ogsaa benyttes til militaere formaal?
6) For det tilfaelde, at direktivet ikke er korrekt gennemfoert, har direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, da direkte, vertikal virkning (self executing), saaledes at forstaa, at myndighederne i en medlemsstat er forpligtet til at undergive de omhandlede projekter en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet?«
Indledende bemaerkninger
26 Jeg skal foerst goere nogen indledende bemaerkninger.
27 Sagsoegerne i hovedsagen har anmodet Domstolen om at udtale sig om de eventuelle praktiske foelger af dens beslutning, navnlig under hensyn til, at de omtvistede arbejder tilsyneladende allerede er langt fremskredne.
28 Desuden har de sagsoegte fremfoert en raekke kritikpunkter over for forelaeggelseskendelsen, hvis sagsfremstilling de bestrider. De anfoerer endvidere, at den forelaeggende ret har overskredet sine befoejelser ved nogle af de afgoerelser, den har truffet.
29 Domstolen har ikke kompetence til at tage stilling til saadanne forhold under en praejudiciel sag. Det tilkommer alene Domstolen paa grundlag af forelaeggelseskendelsen at give den nationale ret de oplysninger om faellesskabsretten, som er noedvendige for afgoerelsen af den tvist, som er indbragt for den. Alle de andre aspekter af sagen, herunder hvilke foelger der i den konkrete sag boer drages af Domstolens fortolkning, vedbliver med at vaere undergivet den forelaeggende rets kompetence.
Foerste og andet spoergsmaal
30 Disse to spoergsmaal boer behandles under et, da de i det vaesentlige vedroerer samme problem, nemlig omfanget af det skoen, der tilkommer medlemsstaterne efter direktivets artikel 4, stk. 2.
31 Den nationale ret oensker for det foerste at faa oplyst, om medlemsstaterne efter denne bestemmelse paa forhaand generelt kan undtage bestemte grupper af de projekter, der er naevnt i direktivets bilag II, fra pligten til at undergive dem en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet, eller om deres skoen paa dette omraade er begraenset af direktivets artikel 2, stk. 1.
32 Som samtlige procesdeltagere har fremhaevet, fremgaar det af Domstolens faste praksis, at det sidstnaevnte er tilfaeldet.
33 Domstolen har saaledes fastslaaet foelgende (2):
»Selv om direktivets artikel 4, stk. 2, andet afsnit, imidlertid giver medlemsstaterne et skoen, naar de udpeger visse typer projekter, der skal vurderes, eller fastsaetter kriterier og/eller graensevaerdier, der skal laegges til grund, er dette skoen afgraenset af forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, til at foretage en undersoegelse af indvirkningerne af projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet.«
34 Heraf sluttede Domstolen i samme dom, at en medlemsstat alene kunne undtage en hel gruppe af projekter fra forpligtelsen til at undersoege deres indvirkning paa miljoeet, saafremt alle de undtagne projekter ud fra en helhedsvurdering maatte antages ikke at have vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
35 Disse principper boer udvides til ogsaa at gaelde for de udbygninger, aendringer og andre omstruktureringer, som den nationale ret naevner i sit andet spoergsmaal.
36 De er ganske vist ikke udtrykkeligt naevnt i direktivet hvad angaar de i bilag II opregnede projekter. Heraf kan det dog ikke udledes, at kun nye anlaeg falder ind under direktivets anvendelsesomraade. Det fremgaar nemlig af dommen i Kraaijeveld-sagen, at
»den blotte omstaendighed, at direktivet ikke udtrykkeligt naevner aendringer af projekter henhoerende under bilag II, i modsaetning til aendringer af projekter, der er anfoert i bilag I, ikke giver grundlag for deraf at udlede, at de ikke falder ind under direktivets anvendelsesomraade«.
37 Endelig spoerger den nationale ret Domstolen, hvilken raekkevidde de naevnte principper har i en situation som den foreliggende.
38 Det foerste spoergsmaal, der maa undersoeges, er, om det omhandlede projekt omfattes af direktivets anvendelsesomraade, naar henses til de naevnte principper.
39 Procesdeltagerne er enige om, at det i sagen omhandlede projekt ikke omfattes af direktivets bilag I, saaledes som det ogsaa fastslaas i forelaeggelseskendelsen. Dette bilag omfatter nemlig ifoelge nr. 7 »anlaeg af ... lufthavne med en start- og landingsbane paa 2 100 m og derover«, hvorimod det i sagen omhandlede projekt vedroerer en start- og landingsbane, som skal udvides fra 1 040 til 1 400 m.
40 Derimod er procesdeltagerne uenige om, hvorvidt projektet omfattes af bilag II, som ifoelge nr. 10, litra d), omfatter »anlaeg af ... flyvepladser (projekter, som ikke er omfattet af bilag I)«.
41 Ifoelge de sagsoegte i hovedsagen maa heraf sluttes, at kun nye anlaeg og ikke omstruktureringer af allerede eksisterende flyvepladser omfattes af bilag II.
42 De oevrige procesdeltagere er derimod af den opfattelse, at direktivets bilag II boer fortolkes saaledes, at det ogsaa omfatter omstruktureringer og udbygninger af eksisterende anlaeg.
43 Efter min opfattelse boer det sidste antages. Det fremgaar nemlig af ovennaevnte retspraksis og de principper, som ligger til grund herfor, at direktivets anvendelsesomraade skal fortolkes udvidende, da direktivets effektive virkning i modsat fald bringes i fare. Det er grunden til, at Domstolen allerede, som tidligere naevnt, har fastslaaet, at ogsaa udbygninger af projekter, som henhoerer under bilag II, omfattes af dette bilag, selv om de ikke udtrykkeligt er naevnt heri.
44 Lovgiver har i oevrigt bekraeftet denne fortolkning i den nye affattelse af bilag II, som blev indfoert ved Raadets direktiv 97/11/EF af 3. marts 1997 om aendring af direktiv 85/337 (3). Ifoelge den nugaeldende bestemmelse i nr. 13 omfatter dette bilag nemlig:
»aendringer eller udvidelser af projekter i bilag I eller II, som allerede er godkendt, er udfoert eller ved at blive udfoert, naar de kan vaere til skade for miljoeet«.
45 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at alle projekter om omstrukturering af eksisterende lufthavne ifoelge de gaeldende nationale bestemmelser, nemlig provinslov nr. 27/92, er undtaget fra forpligtelsen til at foretage en undersoegelse af projektets indvirkning paa miljoeet.
46 Ifoelge ovennaevnte retspraksis staar det ikke de kompetente nationale myndigheder frit for paa denne maade at udelukke en hel type af projekter fra direktivets anvendelsesomraade, saa laenge det ikke er paavist, at alle de undtagne projekter ud fra helhedsvurdering ikke har nogen vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
47 Der foreligger imidlertid en raekke saerlige omstaendigheder i denne sag.
48 Det er saaledes gjort gaeldende af de sagsoegte, at den i sagen omhandlede lufthavn er den eneste i hele provinsen, som kan ombygges. Dette har naturligvis staaet klart for lovgiver i provinsen paa tidspunktet for vedtagelsen af lov nr. 27/92.
49 Lovgiver har derfor ikke i kraft af bestemmelser, som forudsaetningsvis undtager udbygninger af lufthavne, udelukket en hel type af projekter, som dette forstaas efter Domstolens praksis, men har ved vedtagelsen af denne lov gjort brug af sin ret til at skoenne, at et bestemt produkt, nemlig udbygningen af den eneste lufthavn, som var egnet hertil, ikke havde nogen vaesentlig miljoeindvirkning.
50 Over for dette argument staar imidlertid den indsigelse, at selv om der kun var én lufthavn i provinsen, som kunne udvides, kunne en saadan udvidelse antage mange forskellige former og have forskelligt omfang, hvorfor det var umuligt for lovgiver paa tidspunktet for vedtagelsen af lov nr. 27/92 at vurdere ombygningens mulige indvirkning paa miljoeet.
51 Under alle omstaendigheder er spoergsmaalet om, hvorvidt lovgiver ved vedtagelsen af lov nr. 27/92, hvorved udbygningen af lufthavnen undtages fra forpligtelsen til at foretage en undersoegelse af indvirkningen paa miljoeet, har overskredet sit skoen efter direktivets artikel 4, stk. 2, saaledes som den forelaeggende ret oensker, at Domstolen fastslaar, ikke afgoerende for tvisten i hovedsagen.
52 Det er nemlig ubestridt mellem procesdeltagerne, at der i den foreliggende sag blev foretaget en vis undersoegelse af det omhandlede projekts indvirkning paa miljoeet. Saaledes blev bygherren for de planlagte arbejder anmodet om at lade foretage en undersoegelse. Forskellige regionale myndigheder, herunder miljoeagenturet, fik herefter sagen forelagt. De beroerte kommuner blev underrettet, og der blev indhentet flere udtalelser. Beslutningen om at godkende arbejderne, bortset fra udvidelsen af start- og landingsbanen, som forudsatte ivaerksaettelse af forskellige procedurer, blev foerst truffet efter ivaerksaettelsen af alle disse forholdsregler.
53 Bortset fra spoergsmaalet om, hvorvidt den selvstyrende provins Bolzano Alto Adige ved i sin lovgivning at udelukke samtlige udbygninger af lufthavne fra forpligtelsen til en miljoevurdering har overskredet sit skoen efter artikel 4, stk. 2 - hvilket efter min opfattelse er uomtvisteligt - maa Domstolen tage stilling til, om den individuelle undersoegelse, som foerte til, at de regionale myndigheder undtog det foreliggende projekt fra miljoevurderingen, blev foretaget under iagttagelse af denne bestemmelse.
54 Ifoelge artikel 4, stk. 2, »kan« medlemsstaterne »navnlig« udpege visse typer projekter eller fastsatte kriterier og/eller graensevaerdier for at afgoere, hvilke projekter der skal vurderes.
55 Der er altsaa klart tale om en mulighed og ikke nogen forpligtelse. Hvis medlemsstaterne imidlertid ikke goer brug af denne mulighed, er de forpligtet til i hvert enkelt konkrete tilfaelde at traeffe en ad hoc-beslutning om, hvorvidt det paagaeldende projekt skal underkastes en miljoevurdering efter direktivet eller ej.
56 Dette fremgaar i oevrigt endnu klarere af den nye affattelse af direktivet, som jeg har naevnt ovenfor, og som indeholder en ny bestemmelse i artikel 4, stk. 2, der lyder saaledes:
»Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal medlemsstaterne for projekter, der er opfoert i bilag II, ved hjaelp af
a) en undersoegelse i hvert enkelt tilfaelde, eller
b) graensevaerdier eller kriterier fastsat af medlemsstaten
afgoere, om projektet skal vurderes i henhold til artikel 5 til 10.
...«
57 I den foreliggende sag er det altsaa »en undersoegelse i hvert enkelt tilfaelde«, de kompetente myndigheder har foretaget. Direktivet indeholder ingen praecise angivelser af, hvilken procedure der skal foelges ved foretagelsen af en saadan undersoegelse, eller af, hvad denne i det vaesentlige skal gaa ud paa.
58 De nationale myndigheder maa derfor selv afgoere, hvilke procedurer de finder egnede. Hvad angaar realiteten er det klart, at den paagaeldende undersoegelse - som er en maade, hvorpaa medlemsstaterne udoever deres skoen efter direktivets artikel 4, stk. 2 - skal opfylde kravene i Domstolens praksis vedroerende denne bestemmelse.
59 Direktivets formaal ville saaledes blive bragt i fare, hvis de nationale myndigheder ved at vaelge at foretage en saadan konkret undersoegelse udelukker et projekt, som har vaesentlig indvirkning paa miljoeet, fra forpligtelsen til at foretage en vurdering heraf.
60 Den paagaeldende undersoegelse skal altsaa goere det muligt for de kompetente myndigheder at foretage en saa praecis vurdering som muligt af det omhandlede projekts samlede indvirkning paa miljoeet, uanset om der er foreskrevet en saerlig godkendelsesprocedure for visse arbejder, saaledes som det er tilfaeldet i denne sag.
61 Jeg skal i denne forbindelse goere opmaerksom paa, at bilag III til direktivet, i dettes nye affattelse, opregner de kriterier, som skal laegges til grund.
62 Det tilkommer den nationale domstol under anvendelse af dens kontrolbefoejelser efter national ret at vurdere i det foreliggende tilfaelde, om den undersoegelse, de kompetente myndigheder har foretaget, gav dem mulighed for at foretage en korrekt vurdering af, om projektet har vaesentlig indvirkning paa miljoeet.
Tredje spoergsmaal
63 Med dette spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, i hvilket omfang direktivets artikel 2, stk. 1 - naar denne bestemmelse tillige sammenholdes med artikel 2, stk. 2 - giver medlemsstaterne mulighed for at anvende alternative vurderingsprocedurer i forhold til dem, der er fastsat i direktivet. Den forelaeggende ret oensker desuden at faa oplyst, om saadanne procedurer i bekraeftende fald skal opfylde visse mindstekrav.
64 Artikel 2, stk. 2, bestemmer: »Vurderingen af indvirkningen paa miljoeet kan indgaa i medlemsstaternes gaeldende procedurer for projektgodkendelse eller, i mangel heraf, i andre procedurer eller i de procedurer, der skal udarbejdes for at opfylde dette direktivs maalsaetninger.«
65 I praemisserne til forelaeggelseskendelsen anfoerer den nationale ret, at den er i tvivl om, hvorvidt den undersoegelse af projektets virkninger, som er blevet foretaget i den foreliggende sag inden for rammerne af den gaeldende nationale procedure, opfylder direktivets betingelser.
66 Det er i denne forbindelse noedvendigt at foretage en afklaring. Som naevnt ovenfor, har de kompetente myndigheder ikke ifoelge det af dem oplyste ivaerksat en »alternativ« vurderingsprocedure, men en undersoegelse i det konkrete tilfaelde i overensstemmelse med direktivets artikel 4, stk. 2, paa grundlag af hvilken de besluttede, at det ikke var noedvendigt at foretage en vurdering i direktivets forstand. Jeg har allerede i det foregaaende gennemgaaet de betingelser, som en saadan undersoegelse skal opfylde.
67 Domstolen kan derfor eventuelt beslutte, at det er ufornoedent at besvare det tredje spoergsmaal.
68 Jeg vil dog for mit vedkommende foretraekke, at der gives et udtrykkeligt svar herpaa, som vil kunne formuleres paa foelgende maade:
»Vurderingen af et projekts indvirkning paa miljoeet skal opfylde betingelserne i direktivets artikel 5-10, selv om denne vurdering indgaar som led i en gaeldende national procedure for projektgodkendelse i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand.«
69 Naar det derimod fremgaar, navnlig efter ivaerksaettelsen af en konkret undersoegelse i henhold til artikel 4, stk. 2, at det ikke er noedvendigt at overholde den i direktivet fastsatte vurderingsprocedure, staar det medlemsstaten frit for at fastsaette en alternativ procedure, som den selv fastsaetter de naermere retningslinjer for.
Fjerde spoergsmaal
70 Den nationale rets fjerde spoergsmaal er i det vaesentlige, hvilke betingelser et projekt skal opfylde for at vaere omfattet af undtagelsesbestemmelsen i direktivets artikel 1, stk. 5, der som tidligere naevnt har foelgende ordlyd:
»Dette direktiv finder ikke anvendelse paa projekter, der vedtages i enkeltheder ved en saerlig national lov, idet de maal, der forfoelges ved dette direktiv, herunder at stille oplysninger til raadighed, naas gennem lovgivningsprocessen.«
71 Den forelaeggende ret anfoerer, at projektet i denne sag ganske vist er fastsat »i en lov, der har karakter af et program«, men at det paa den anden side er blevet godkendt under en saerskilt forvaltningsprocedure.
72 Det fremgaar af selve direktivets ordlyd, at de paagaeldende retsforskrifter skal have form af en saerlig lov, hvorved projektet vedtages i enkeltheder.
73 Som de intervenerende regeringer og Kommissionen med rette har anfoert, foelger heraf for det foerste, at alle de elementer i projektet, som har betydning for vurderingen af dets indvirkning paa miljoeet, skal vaere bekendt, naar den paagaeldende lov vedtages, og skal vaere taget i betragtning paa dette tidspunkt.
74 Dette bekraeftes i oevrigt af henvisningen i artikel 1, stk. 5, til direktivets maal. Det fremgaar saaledes af direktivets sjette betragtning, at »tilladelse til ... projekter, ... foerst [boer] gives efter forudgaaende vurdering af de betydelige virkninger, disse projekter kan forventes at faa paa miljoeet; denne vurdering boer foretages paa grundlag af relevante oplysninger fra bygherren og eventuelt ogsaa fra de myndigheder og den offentlighed, der vil kunne beroeres af projektet«.
75 Den paagaeldende nationale lov skal derfor indeholde disse forskellige elementer for at vaere i overensstemmelse med direktivets artikel 1, stk. 5. Ellers ville direktivets formaal blive bragt i fare, da et projekt kunne vedtages uden forudgaaende vurdering af dets indvirkning paa miljoeet.
76 Loven skal endvidere indeholde en godkendelse af det paagaeldende projekt, saaledes at det ikke er noedvendigt efterfoelgende at vedtage en beslutning om godkendelse, der paalaegger bygherren yderligere betingelser, eller som indeholder yderligere enkeltheder i forhold til lovens indhold.
77 Ganske vist anvender artikel 1, stk. 5, udtrykket »vedtages i enkeltheder« og ikke udtrykket »godkende«. Et projekt kan imidlertid ikke anses for at vaere vedtaget i enkeltheder, hvis de naermere vilkaar for dets gennemfoerelse efterfoelgende skal fastsaettes ved en anden foranstaltning. En vedtagelse i enkeltheder forudsaetter, at foranstaltningen baade er tilstraekkeligt praecis og tilstraekkelig definitiv. Som den italienske regering med rette har anfoert, boer der ikke, naar loven foerst er vedtaget, laengere bestaa noget skoen med hensyn til de sider af projektet, som vedroerer dets indvirkning paa miljoeet.
78 Betingelsen om, at den paagaeldende lov ogsaa skal indeholde en godkendelse af projektet, foelger i oevrigt, som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering, tillige af den omstaendighed, at direktivet ifoelge sin femte betragtning har til formaal at samordne procedurerne for tilladelse til projekter, og af, at loven har samme virkning som en beslutning om godkendelse, hvori der er taget hensyn til de oplysninger, som er specificeret naermere i direktivet.
79 Det foelger af de anfoerte betragtninger, at en lov ikke omfattes af direktivets artikel 1, stk. 5, hvis den kun indeholder generelle henvisninger til det paagaeldende projekt, ved at den f.eks. fremhaever noedvendigheden af at ivaerksaette forudgaaende undersoegelser af dets gennemfoerlighed, og som skal foelges op af en raekke yderligere procedurer bl.a. med henblik paa at fastsaette supplerende betingelser, navnlig vedroerende projektets indvirkning paa miljoeet, foer der kan gives en endelig godkendelse.
80 Det tilkommer den nationale ret at anvende de naevnte betingelser paa den her i sagen omhandlede lov.
81 Den forelaeggende ret spoerger endvidere, hvilke mindstekrav i henseende til miljoevurderingen en procedure for vedtagelse af en lov skal opfylde for at naa »de maal, der forfoelges ved ... direktiv[et], herunder at stille oplysninger til raadighed«.
82 For det tilfaelde, at dette spoergsmaal ikke er blevet uden genstand under hensyn til det tidligere anfoerte, skal jeg praecisere, at direktivet ikke stiller nogen saerlige mindstekrav til den lovgivningsprocedure, der foelges i en medlemsstat. Direktivets maal maa anses for tilgodeset, naar det paagaeldende projekt er vedtaget i enkeltheder ved en saerlig lov. Bestemmelsen bygger paa det princip, at disse betingelser er opfyldt, hvis alle de beroerte kredse er blevet tilstraekkeligt informeret og har haft mulighed for at give deres mening til kende.
Femte spoergsmaal
83 Det femte spoergsmaal er, om en lufthavn, der benyttes saavel til civile som militaere formaal, er udelukket fra direktivets anvendelsesomraade, fordi direktivet ifoelge artikel 1, stk. 4, ikke vedroerer projekter, der tager sigte paa det nationale forsvar.
84 Jeg er ligesom Kongeriget Nederlandene og Kommissionen af den opfattelse, at denne direktivforskrift er en undtagelsesbestemmelse, som boer fortolkes indskraenkende.
85 Det fremgaar nemlig af bestemmelsens ordlyd, at det afgoerende er det paagaeldende projekts formaal.
86 Artikel 1, stk. 4, finder derfor kun anvendelse paa projekter, der hovedsagelig og i foerste raekke vedroerer det nationale forsvar. Det er ikke tilstraekkeligt, at det nye anlaeg fortsaetter med at tjene nationale forsvarsformaal, og at der stadig er stationeret militaere enheder i anlaegget, som varigt og paa institutionelt grundlag benytter lufthavnen til nationale forsvarsformaal, hvilken sidste opfattelse er den, som er blevet gjort gaeldende af Airport Bolzano-Bozen AG og Suedtiroler Transportstrukturen AG.
87 Som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering, er udbygningen og udvidelsen af en lufthavn kun omfattet af undtagelsesbestemmelsen, saafremt den overvejende tjener nationale forsvarsformaal.
88 Det fremgaar imidlertid af sagen, at det omtvistede projekt hovedsagelig har til formaal at tilpasse lufthavnen, saaledes at den i hoejere grad kan benyttes til civile, navnlig turistmaessige formaal.
89 Som anfoert af den italienske regering, ses dette formaal ikke at have nogen klar sammenhaeng med den militaere udnyttelse af lufthavnen. Regeringen har i denne forbindelse tilfoejet, at provinsen Bolzano, som skal godkende arbejderne, i oevrigt ikke har nogen kompetence hvad angaar det nationale forsvar. Efter italiensk ret henhoerer projekter og beslutninger om anlaeg til det nationale forsvar under Forsvarsministeriets kompetence.
90 Foelgelig er et projekt som det i sagen omhandlede, der har til formaal at tilpasse en lufthavn, saaledes at den i hoejere grad kan anvendes til civile formaal, ikke omfattet af undtagelsen i direktivets artikel 1, stk. 4.
Sjette spoergsmaal
91 Den nationale rets spoergsmaal i denne forbindelse er, om bestemmelserne i direktivets artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, er tilstraekkeligt praecise og ubetingede til, at de har direkte virkning og forpligter de kompetente nationale myndigheder til at lade et projekt underkaste en vurdering af dets indvirkning paa miljoeet, selv om direktivet ikke er korrekt gennemfoert paa nationalt plan.
92 Som samtlige procesdeltagere har fremhaevet, har Domstolen allerede tidligere, nemlig i Kraaijeveld-sagen, undersoegt spoergsmaalet om disse bestemmelsers direkte virkning. Den drejede sig om nogle nationale bestemmelser, som medfoerte, at visse typer projekter blev undtaget fra forpligtelsen til at foretage en vurdering af deres indvirkning paa miljoeet.
93 Som tidligere naevnt, er situationen noget anderledes i den foreliggende sag, da problemet ikke alene er, at visse projekter udelukkes fra en miljoevurdering som foelge af en raekke generelle bestemmelser, men ogsaa vedroerer en beslutning, som traeffes efter at der er foretaget en vurdering, og som gaar ud paa ikke at foretage nogen undersoegelse af et bestemt projekts indvirkning paa miljoeet.
94 Dog vedroerer de to sager det samme spoergsmaal, nemlig omfanget af medlemsstaternes skoensbefoejelse efter direktivets artikel 4, stk. 2, og borgernes muligheder for at goere deres rettigheder gaeldende, saafremt denne skoensbefoejelse overskrides.
95 Jeg mener derfor, at de principper, som Domstolen har opstillet i Kraaijeveld-sagen, ogsaa boer anvendes i denne sag. Domstolen fastslog heri, at den nationale ret er forpligtet til at efterproeve, om en medlemsstats lovgivende eller udoevende myndigheder har holdt sig inden for graenserne af det skoen, der er fastsat i direktivets artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 2.
96 Den omstaendighed alene, at disse myndigheder har antaget, at det ikke var noedvendigt at foretage en vurdering i direktivets forstand af et bestemt projekt, udgoer ikke noget bevis for, at graenserne for dette skoen er overskredet.
97 Endvidere fastslog Domstolen i naevnte dom, at medlemsstaterne er forpligtet til at tilsidesaette de nationale bestemmelser, saafremt dette skoen overskrides, og at det paahviler medlemsstatens myndigheder at traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for, at projekterne undersoeges med henblik paa at fastslaa, om de kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, og at de i bekraeftende fald underkastes en vurdering heraf.
98 Som anfoert af Det Forenede Kongeriges regering, skal den endelige beslutning herom traeffes af de myndigheder, som medlemsstaten har udpeget i overensstemmelse med direktivets artikel 1, stk. 3.
Forslag til afgoerelse
99 Af de anfoerte grunde skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de spoergsmaal, som er forelagt af Verwaltungsgericht, Autonome Sektion fuer die Provinz Bozen, paa foelgende maade:
Foerste og andet spoergsmaal
»Artikel 4, stk. 2, jf. artikel 2, stk. 1, i Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat foerst kan undtage et bestemt projekt fra forpligtelsen til at foretage en vurdering af dets indvirkning paa miljoeet, naar der er foretaget en helhedsvurdering af projektet, som giver grundlag for at fastslaa, at det ikke har vaesentlig indvirkning paa miljoeet.«
Tredje spoergsmaal
»Vurderingen af et projekts indvirkning paa miljoeet skal opfylde betingelserne i artikel 5-10 i direktiv 85/337, selv om denne vurdering indgaar som led i en gaeldende national procedure for projektgodkendelse i direktivets artikel 2, stk. 2's forstand.
Naar det derimod fremgaar, navnlig efter ivaerksaettelsen af en konkret undersoegelse i henhold til artikel 4, stk. 2, i direktiv 85/337, at det ikke er noedvendigt at foretage den i direktivet foreskrevne vurdering, staar det medlemsstaten frit for at foelge en alternativ undersoegelsesprocedure, som den selv fastsaetter de naermere retningslinjer for.«
Fjerde spoergsmaal
»Artikel 1, stk. 5, i direktiv 85/337 skal fortolkes saaledes, at den kun omfatter projekter, der er godkendt ved en saerlig lov, som vedroerer alle de elementer i et bestemt projekt, der kan have relevans for dets eventuelle indvirkning paa miljoeet.«
Femte spoergsmaal
»Artikel 1, stk. 4, i direktiv 85/337 skal fortolkes saaledes, at den ikke finder anvendelse paa et projekt, der i det vaesentlige tjener civile formaal.«
Sjette spoergsmaal
»Artikel 4, stk. 2, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337, skal fortolkes saaledes, at saafremt de lovgivende eller udoevende myndigheder i en medlemsstat har overskredet graenserne for det skoen, der er indroemmet dem ved disse bestemmelser, skal der ses bort fra de nationale regler eller foranstaltninger, som er uforenelige med disse bestemmelser, og de kompetente myndigheder skal inden for rammerne af deres kompetence traeffe alle de almindelige eller saerlige foranstaltninger, der er noedvendige for at undersoege, om projekterne kan have vaesentlig indvirkning paa miljoeet, saaledes at de i bekraeftende fald underkastes en vurdering heraf.«
(1) - EFT L 175, s. 40.
(2) - Dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403. Se endvidere dom af 2.5.1996, sag C-133/94, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 2323.
(3) - EFT L 73, s. 5.