62021CJ0385
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 10 listopada 2022 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Artykuł 101 TFUE – Kara nakładana przez krajowy organ ochrony konkurencji – Określenie kwoty grzywny – Uwzględnienie obrotu wykazanego w rachunku zysków i strat – Żądanie, aby krajowy organ ochrony konkurencji uwzględnił inną wielkość obrotu – Odmowa ze strony organu ochrony konkurencji – Rzeczywista sytuacja gospodarcza danego przedsiębiorstwa – Zasada proporcjonalności
W sprawie C‑385/21
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia) postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 czerwca 2021 r., w postępowaniu:
Zenith Media Communications SRL,
przeciwko
Consiliul Concurenţei,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: E. Regan, prezes izby, D. Gratsias (sprawozdawca), M. Ilešič, I. Jarukaitis i Z. Csehi, sędziowie,
rzecznik generalny: A. M. Collins,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Zenith Media Communications SRL – V. Berea, R. Ionescu, P. Partene, A. I. Rusan, avocaţi, i A. Komives, ügyvéd,
–
w imieniu Consiliul Concurenţei – C. Butacu i B. Chiriţoiu, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu rumuńskiego – E. Gane i A. Rotăreanu, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierał G. Aiello, avvocato dello Stato,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – I. V. Rogalski i L. Wildpanner, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE w świetle zasady proporcjonalności.
2
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Zenith Media Communications SRL a Consiliul Concurenței (organem ochrony konkurencji, Rumunia, zwanym dalej „radą ds. konkurencji”) w przedmiocie decyzji nakładającej na tę spółkę grzywnę za naruszenie przepisów prawa konkurencji.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1/2003
3
Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101] i [102 TFUE] (Dz.U. 2003, L 1, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 2, s. 205):
„Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych w rozumieniu art. [101] ust. 1 [TFUE], które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu, stosują również art. [101 TFUE] do takich porozumień, decyzji lub praktyk uzgodnionych. […]”.
4
Artykuł 5 tego rozporządzenia stanowi:
„Organy ochrony konkurencji państw członkowskich mają prawo stosowania art. [101] i [102 TFUE] w indywidualnych sprawach. W tym celu, działając z urzędu lub na wniosek, mogą wydać następujące decyzje:
–
domagające się zaprzestania naruszenia,
–
zarządzające środki tymczasowe,
–
akceptujące zobowiązania,
–
nakładające grzywny lub okresowe kary pieniężne, lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa.
Jeżeli na podstawie informacji, które posiadają organy ochrony konkurencji państw członkowskich, warunki ustanowienia zakazu nie zostały spełnione, mogą również zdecydować, że nie ma podstaw do działania z ich strony”.
5
Artykuł 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 przewiduje możliwość nałożenia przez Komisję Europejską na przedsiębiorstwa grzywien za naruszenia przepisów prawa konkurencji Unii Europejskiej. Grzywny te nie mogą przekraczać 10% całkowitego obrotu uzyskanego przez przedsiębiorstwo w poprzedzającym roku obrotowym.
6
Zgodnie z art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia:
„Państwa członkowskie wyznaczą organ lub organy ochrony konkurencji odpowiedzialne za stosowanie art. [101] i [102 TFUE] w sposób, który zapewni skuteczne wykonanie przepisów niniejszego rozporządzenia. […]”.
Czwarta dyrektywa 78/660
7
Artykuł 2 ust. 1 akapit pierwszy czwartej dyrektywy Rady 78/660/EWG z dnia 25 lipca 1978 r. wydanej na podstawie art. [50 ust. 2 lit. g) TFUE] w sprawie rocznych sprawozdań finansowych niektórych rodzajów spółek (Dz.U. 1978, L 222, s. 11 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 17, t. 1, s. 21), zmienionej dyrektywą 2003/51/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 czerwca 2003 r. (Dz.U. 2003, L 178, s. 16 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 17, t. 1, s. 273), stanowi:
„Roczne sprawozdanie finansowe składa się z bilansu, rachunku zysków i strat oraz informacji dodatkowej do sprawozdania finansowego. Dokumenty te tworzą całość”.
8
Z art. 22–26 czwartej dyrektywy Rady 78/660, zmienionej dyrektywą 2003/51, wynika, że wielkość obrotu netto jest wykazywana w rachunku zysków i strat.
Prawo rumuńskie
9
Artykuł 2 ust. 3 Legea concurenței nr. 21/1996 (ustawy o konkurencji nr 21/1996) z dnia 10 kwietnia 1996 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 88 z dnia 30 kwietnia 1996 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, (zwanej dalej „ustawą o konkurencji”), stanowi:
„W przypadku gdy przedsiębiorstwa […] tworzą grupę, w drodze umownej zawierając porozumienie, pakt, protokół czy też w innej formie, niezależnie od tego, czy dokonują tego w sposób wyraźny, publiczny lub ukryty, ale bez nadania grupie osobowości prawnej i bez względu na jej formę – sojuszu, koalicji, grupy, bloku, federacji i in. – w związku z działaniami prawnymi i faktycznymi, o których mowa w ust. 1, których przedsiębiorstwa te dopuściły się w związku z udziałem w takiej grupie, przepisy niniejszej ustawy mają zastosowanie do każdego przedsiębiorstwa, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności”.
10
Artykuł 5 ust. 1 ustawy o konkurencji ma następujące brzmienie:
„1.   Zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione między przedsiębiorstwami, których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji na rynku rumuńskim lub na jego części, a w szczególności te, które polegają na:
a)
ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków transakcji;
b)
ograniczaniu lub kontrolowaniu produkcji, rynków, rozwoju technicznego lub inwestycji;
c)
podziale rynków lub źródeł zaopatrzenia;
d)
stosowaniu wobec partnerów handlowych nierównych warunków do świadczeń równoważnych i stwarzaniu im przez to niekorzystnych warunków konkurencji;
e)
uzależnianiu zawarcia kontraktów od przyjęcia przez partnerów zobowiązań dodatkowych, które ze względu na swój charakter lub zwyczaje handlowe nie mają związku z przedmiotem tych kontraktów”.
11
Artykuł 55 ust. 1 lit. a) ustawy o konkurencji stanowi:
„Naruszeniem administracyjnym podlegającym sankcji w postaci grzywny nieprzekraczającej 10% całkowitego światowego obrotu osiągniętego przez przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw w roku obrotowym poprzedzającym ukaranie są następujące czyny popełnione umyślnie lub przez niedbalstwo przez przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw:
a)
naruszenie art. 5 i 6 niniejszej ustawy, a także art. 101 i 102 TFUE […]”.
12
W załączniku do Ordinul nr. 420 pentru punerea în aplicare a Instrucțiunilor privind individualizarea sancțiunilor pentru contravențiile prevăzute la articolul [55] din legea concurenței nr. 21/1996 (dekretu nr 420 w sprawie wdrażania wskazówek w zakresie konkretnego ustalenia sankcji za naruszenia administracyjne przewidziane w art. [55] ustawy o konkurencji z dnia 2 września 2010 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 638 z dnia 10 września 2010 r.) zawarte zostały skierowane do rady ds. konkurencji wytyczne dotyczące obliczania grzywien (zwane dalej „wytycznymi w sprawie wymiaru kar”); rozdział II pkt A tego załącznika stanowi:
„A. Ustalenie stawki podstawowej
1.   Stawka podstawowa ustalana jest w zależności od wagi i czasu trwania okoliczności faktycznych. Stawkę podstawową oblicza się poprzez dodanie dwóch następujących kwot w zależności od tych wagi i czasu trwania:
x waga naruszenia + y czas trwania naruszenia = stawka podstawowa
2.   W przypadku wykroczeń, o których mowa w art. [55] ustawy, za punkt wyjścia przy ustalaniu podstawowej stawki grzywny przyjmowany jest obrót całkowity osiągnięty przez podmiot dopuszczający się naruszenia w roku obrotowym poprzedzającym karę, określany zgodnie z obowiązującymi przepisami podatkowymi”.
13
Ordinul nr. 3055, pentru aprobarea Reglementarilor contabile conforme cu directivele europene (dekret [ministra finansów publicznych] nr 3055 o zatwierdzeniu zasad rachunkowości zgodnie z dyrektywami europejskimi) z dnia 29 października 2009 r. (Monitorul Oficial al României, część I, nr 766 z dnia 10 listopada 2009 r., zwany dalej „dekretem o zatwierdzeniu zasad rachunkowości”) stanowi w pkt 33, 46 i 253:
„33. (1) Obrót netto obejmuje kwoty pochodzące ze sprzedaży produktów oraz świadczenia usług w ramach bieżącej działalności jednostki gospodarczej, po odliczeniu rabatów i podatku od wartości dodanej oraz innych podatków bezpośrednio związanych z obrotem.
[…]
46. (1) Zasada nadrzędności charakteru gospodarczego nad formą prawną. Przedstawienie wartości w pozycjach bilansu oraz rachunku zysków i strat następuje z uwzględnieniem gospodarczego przedmiotu zgłoszonej transakcji lub zgłoszonej operacji, a nie tylko jej formy prawnej.
(2) Przestrzeganie tej zasady ma na celu zapewnienie, aby transakcje ekonomiczno-finansowe były rzetelnie rozliczane i prezentowane zgodnie z rzeczywistością gospodarczą, z podkreśleniem praw i obowiązków oraz ryzyka związanego z tymi transakcjami.
[…]
(4) Jednostki gospodarcze są zobowiązane do uwzględniania przy księgowaniu transakcji ekonomiczno-finansowych wszystkich dostępnych informacji w taki sposób, aby uczynić nadzwyczaj rzadkimi sytuacje, w których charakter transakcji, określany na podstawie zasady nadrzędności charakteru gospodarczego nad formą prawną, różniłby się od tego charakteru ustalonego w braku zastosowania tej zasady.
[…]
253.
[…]
(2) Kwoty otrzymane przez jednostkę gospodarczą na rachunek osób trzecich, również w przypadku zawartej zgodnie z ustawą umowy agencyjnej, prowizyjnej lub przedstawicielstwa handlowego, nie stanowią dochodów z bieżącej działalności, nawet jeśli, z punktu widzenia podatku od wartości dodanej, osoby działające we własnym imieniu są uważane za odsprzedawców. W tym przypadku dochód z bieżącej działalności stanowią należne prowizje”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
14
Rada ds. konkurencji w decyzji z dnia 3 grudnia 2014 r. (zwanej dalej „decyzją rady ds. konkurencji”) stwierdziła, że w okresie od dnia 26 marca do dnia 17 października 2012 r. szereg przedsiębiorstw, w tym skarżąca w postępowaniu głównym, oferujących usługi agencji reklamowej, dopuściło się jednolitego i ciągłego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o konkurencji i art. 101 ust. 1 TFUE, uczestnicząc w kartelu mającym na celu wyeliminowanie z rumuńskiego rynku konkurencyjnych agencji reklamowych. Na skarżącą w postępowaniu głównym nałożono grzywnę w wysokości 2146199 RON (lei rumuńskich, około 484759 EUR), stanowiącą 2,52% jej obrotu, wykazanego w rachunku zysków i strat jej sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2013.
15
Skarżąca w postępowaniu głównym wniosła do Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie, Rumunia) skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji rady ds. konkurencji lub, tytułem żądania ewentualnego, o obniżenie kwoty grzywny z uwzględnieniem górnej granicy, jaka wynika z prawidłowego określenia wielkości osiągniętego przez nią obrotu. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r.
16
Na poparcie odwołania wniesionego od tego wyroku do Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższego sądu kasacyjnego, Rumunia), czyli sądu odsyłającego, skarżąca w postępowaniu głównym podnosi, że jako agencja reklamowa prowadzi ona działalność polegającą na pośrednictwie między reklamodawcami a podmiotami świadczącymi usługi reklamowe, takimi jak kanały telewizyjne. Dodaje on, że agencje reklamowe wypłacają podmiotom świadczącym usługi reklamowe wynagrodzenie pobierane od reklamodawców. Wynagrodzenie agencji reklamowych ma formę prowizji otrzymywanej od reklamodawcy. To jedynie ta prowizja stanowi część obrotów agencji reklamowej. Rada ds. konkurencji uwzględniła zaś jako podstawę obliczenia nałożonej grzywny obrót wskazany w dokumentacji księgowej tej skarżącej, który obejmował nie tylko otrzymane prowizje, lecz również kwoty wypłacane za pośrednictwem skarżącej podmiotom świadczącym usługi reklamowe. W ten sposób rada ds. konkurencji naruszyła pkt 253 (2) dekretu o zatwierdzeniu zasad rachunkowości i odmówiła zastosowania przepisów ustawowych i orzecznictwa dotyczących obliczania obrotu w przypadku pośredników, opartych na pkt 152 jej wytycznych z dnia 5 sierpnia 2010 r. w sprawie reguł mających zastosowanie w dziedzinie kontroli koncentracji. Skarżąca została zatem ukarana nie za naruszenie prawa konkurencji, jakiego miała się dopuścić, lecz za sposób prowadzenia przez nią rachunkowości. W tych okolicznościach, oddalając skargę wniesioną na decyzję rady ds. konkurencji, Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie), z uchybieniem zasady proporcjonalności nie uwzględnił rzeczywistych dochodów, jakie osiągała skarżąca w postępowaniu głównym.
17
Sąd odsyłający wyjaśnia, że przed wydaniem tej decyzji wszystkie przedsiębiorstwa, którym zarzucono naruszenie, twierdziły, iż w celu ustalenia kwoty grzywny rada ds. konkurencji powinna uwzględnić nie całość ich przychodów, lecz jedynie osiągane przez nie w rzeczywistości dochody. Jednak zarówno w tej decyzji, jak i w ustawie o konkurencji oraz w wytycznych w sprawie wymiaru kar jako podstawę obliczenia grzywny podaje się całkowity obrót wykazany w rocznym sprawozdaniu finansowym, bez rozróżniania składników tego obrotu lub prowadzonej przez dane przedsiębiorstwo działalności. Wytyczne w sprawie wymiaru kar nie pozostawiają radzie ds. konkurencji żadnego zakresu uznania, aby zniwelować ryzyko wydania przez nią arbitralnego rozstrzygnięcia. Tak więc przedsiębiorstwo, któremu zarzuca się popełnienie naruszenia, nie może powoływać się na niezgodność wielkości obrotu wynikającego z jego rachunku zysków i strat z dotyczącymi ich zasadami rachunkowości, ponieważ obrót ten wynika z jego własnych decyzji i zapisów księgowych.
18
Sąd odsyłający wskazuje ponadto, że zgodnie z pkt 253 (2) dekretu o zatwierdzeniu zasad rachunkowości dochód agenta stanowią prowizje, które otrzymuje on tytułem wynagrodzenia za oferowane przez niego usługi pośrednictwa oraz że w sprawie dotyczącej koncentracji rada ds. konkurencji dokonuje własnego oszacowania obrotów skarżącej w postępowaniu głównym, aby uwzględnić jedynie prowizje otrzymane z tytułu prowadzenia przez nią pośrednictwa.
19
Sąd odsyłający uważa, że w tych okolicznościach, w celu ustalenia, czy rada ds. konkurencji jest zobowiązana uwzględnić jedynie część obrotu stanowiącą pobierane przez skarżącą w postępowaniu głównym prowizje, powinien on dokonać wyważenia zasad przewidywalności i proporcjonalności z odstraszającym charakterem sankcji. Winno to odbywać się z uwzględnieniem obowiązku lojalnej współpracy i spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku powstrzymania się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby uniemożliwić skuteczne stosowanie art. 101 TFUE.
20
W szczególności sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy podejście, zgodnie z którym rada ds. konkurencji jest zobowiązana do określenia podstawowej stawki grzywny, odnosząc się do obrotu wykazanego w rachunku zysków i strat skarżącej w postępowaniu głównym, który obejmuje, poza prowizjami z tytułu wynagrodzenia za prowadzenie działalności pośrednika, kwoty pobrane od reklamodawców i wypłacone usługodawcom usług reklamowych, może naruszać zasadę proporcjonalności. Uznanie, że rada ds. konkurencji nie jest uprawniona do uwzględnienia obrotu w innej wysokości, mogłoby spowodować nałożenie przez nią grzywny, która – choć jest przewidywalna i odstraszająca – nie odzwierciedlałaby rzeczywistej sytuacji gospodarczej danego przedsiębiorstwa i naruszałaby w ten sposób tę zasadę.
21
W tych okolicznościach Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższy sąd kasacyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„Czy art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że:
1)
nakładają na organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego obowiązek dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego regulujących określenie sankcji w postaci grzywny zgodnie z zasadą proporcjonalności, w ten sposób, że należy zweryfikować okoliczność, czy całkowity obrót wskazany w rachunku zysków i strat bilansu księgowego za poprzedni rok obrotowy wiernie odzwierciedla transakcje gospodarczo-finansowe, zgodnie z rzeczywistością gospodarczą;
2)
w świetle zasady proporcjonalności, stoją na przeszkodzie praktyce organu ochrony konkurencji państwa członkowskiego nakładania grzywny w odniesieniu do obrotu wskazanego w rachunku zysków i strat bilansu księgowego za poprzedni rok obrotowy, który obejmuje kwoty refakturowane na klientów końcowych za usługi, w odniesieniu do których wykonywana była działalność pośrednictwa zakupu powierzchni w mediach, a nie jedynie prowizje wynikające z działalności pośrednictwa;
3)
stoją na przeszkodzie wykładni przepisu prawa krajowego w ten sposób, że odpowiedzialność za prawidłowe zapisanie w księgach rachunkowych i wierne przedstawienie transakcji gospodarczo-finansowych, zgodnie z rzeczywistością gospodarczą, spoczywa na ukaranym przedsiębiorstwie, i że organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego jest związany sposobem, w jaki ukarane przedsiębiorstwo wywiązuje się z tego obowiązku?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
22
Rada ds. konkurencji podnosi w pierwszej kolejności, że pytania prejudycjalne są niedopuszczalne ze względu na to, iż sąd odsyłający zwraca się w rzeczywistości do Trybunału o dokonanie wykładni pojęcia „obrotu” zawartego w przepisie prawa krajowego i o wydanie orzeczenia w przedmiocie okoliczności faktycznych sporu zawisłego w postępowaniu głównym.
23
Niewątpliwie w ramach postępowania przewidzianego w art. 267 TFUE funkcje Trybunału i sądu krajowego są jednoznacznie rozdzielone, a wykładnia przepisów krajowych i ocena okoliczności faktycznych sporu zawisłego w postępowaniu głównym należy wyłącznie do sądu krajowego (wyrok z dnia 14 listopada 2019 r., Spedidam, C‑484/18, EU:C:2019:970, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
24
Niemniej jednak, wbrew temu, co podnosi rada ds. konkurencji, sąd odsyłający nie zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni prawa krajowego.
25
Przedstawione przez ten sąd pytania prejudycjalne dotyczą bowiem wykładni w świetle zasady proporcjonalności art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE w kontekście sporu dotyczącego zgodności z prawem kwoty grzywny nałożonej na skarżącą w postępowaniu głównym przez krajowy organ ochrony konkurencji za naruszenie zarówno krajowego prawa konkurencji, jak i prawa konkurencji Unii. Sąd ten zmierza w szczególności do uzyskania istotnych wskazówek w zakresie wykładni prawa Unii umożliwiających mu ustalenie, w jakim zakresie obrót wpisany do ksiąg rachunkowych ma charakter wiążący dla celów obliczenia tej kwoty.
26
W drugiej kolejności rada ds. konkurencji podnosi, że pytania prejudycjalne są hipotetyczne ze względu na to, iż skarżąca w postępowaniu głównym nie zakwestionowała w toku postępowania administracyjnego prawdziwości zapisów księgowych, jakich dokonała w swoim rachunku zysków i strat, ograniczając się do podniesienia, że przy obliczaniu grzywny należało uwzględnić jedynie część jej obrotu.
27
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak również ocena znaczenia pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Servizio Elettrico Nazionale i in., C‑377/20, EU:C:2022:379, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
28
Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (zob. wyrok z dnia 12 maja 2022 r., Servizio Elettrico Nazionale i in., C‑377/20, EU:C:2022:379, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
29
W niniejszej sprawie wystarczy zauważyć, że – jak stwierdzono już w pkt 25 niniejszego wyroku – postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii. Po pierwsze, nie można bynajmniej uznać, że wykładnia tego prawa, o którą zwraca się sąd odsyłający, jest pozbawiona jakiegokolwiek związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, ponieważ wydaje się, że każde z zadanych pytań może dostarczyć sądowi odsyłającemu wyjaśnień umożliwiających mu wydanie orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem kwoty grzywny nałożonej na skarżącą w postępowaniu głównym, i, co za tym idzie, rozstrzygnięcia tego sporu. Po drugie, postanowienie odsyłające zawiera wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego niezbędne do udzielenia odpowiedzi na te pytania. W tych okolicznościach nie można uznać, że zadane pytania są pozbawione znaczenia dla sprawy.
30
Pytania zadane przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia) są więc dopuszczalne.
Co do istoty
31
Zadając te trzy pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE, rozpatrywane w świetle zasady proporcjonalności, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu lub praktyce krajowej, zgodnie z którą w celu obliczenia grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo za naruszenie art. 101 TFUE krajowy organ ochrony konkurencji jest zobowiązany uwzględnić w każdych okolicznościach obrót w wielkości, w jakiej został on wykazany w rachunku zysków i strat tego przedsiębiorstwa, przy czym organ ten nie ma możliwości przeanalizować przedstawionych przez to przedsiębiorstwo dowodów zmierzających do wykazania, że ten obrót nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji gospodarczej, w której znajduje się to przedsiębiorstwo i, co za tym idzie, że należy uwzględnić tytułem obrotu inną kwotę, która odzwierciedla tę sytuację.
32
Zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 państwa członkowskie wyznaczą organ lub organy ochrony konkurencji odpowiedzialne za stosowanie art. 101 TFUE w sposób, który zapewni skuteczne wykonanie przepisów niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z tym rozporządzeniem wyznaczone w ten sposób organy ochrony konkurencji winny zapewniać skuteczne stosowanie tego postanowienia traktatu FUE w interesie ogólnym (wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r., VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, pkt 56).
33
W tym celu w art. 5 rozporządzenia nr 1/2003 zawarto wyjaśnienie, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnione do stosowania art. 101 TFUE mogą w szczególności wydawać decyzje nakładające grzywny, okresowe kary pieniężne lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa.
34
Zawarte w art. 5 rozporządzenia nr 1/2003 odesłanie do przepisów prawa krajowego przewidujących sankcje za naruszenie art. 101 TFUE oznacza, że państwa członkowskie są na podstawie art. 4 ust. 3 akapity drugi i trzeci TUE zobowiązane do podjęcia wszelkich właściwych środków w celu zapewnienia zakresu i skuteczności stosowania tego postanowienia traktatu FUE. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, w braku uregulowań prawa Unii w tej dziedzinie państwa członkowskie powinny wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa Unii, i, w szczególności, zasady skuteczności. Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą uczynić stosowania prawa Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym, a w szczególności – w dziedzinie prawa konkurencji – powinny one zapewnić, by przepisy, które stanowią lub stosują, nie podważały skutecznego stosowania art. 101 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 47, 48 i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc, mimo iż państwa członkowskie zachowują swobodę wyboru kar, to muszą one czuwać nad tym, by naruszenia art. 101 TFUE były karane analogicznie i przy zastosowaniu analogicznych procedur do tych, które mają zastosowanie do naruszeń prawa krajowego o podobnym charakterze i ciężarze, przy czym kara musi być w każdym razie proporcjonalna (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 września 2017 r., Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība, C‑177/16, EU:C:2017:689, pkt 68; z dnia 3 kwietnia 2019 r., Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C‑617/17, EU:C:2019:283, pkt 37).
35
Wynika stąd, że zasada proporcjonalności wiąże się z wymogiem, aby, w szczególności w dziedzinie sankcji, po pierwsze, nałożona kara odpowiadała wadze naruszenia, i, po drugie, aby przy ustalaniu kwoty grzywny zostały uwzględnione indywidualne okoliczności danego przypadku (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, pkt 45).
36
Ponadto, jeżeli chodzi o nałożenie grzywny za naruszenie art. 101 TFUE, z orzecznictwa Trybunału dotyczącego uprawnień przysługujących Komisji na podstawie art. 23 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1/2003 wynika, że wymóg, zgodnie z którym grzywna nałożona na przedsiębiorstwo, które naruszyło art. 101 TFUE, nie może przekroczyć 10% całkowitego obrotu uzyskanego przez to przedsiębiorstwo w poprzedzającym roku obrotowym, ma właśnie na celu zapewnienie, by, zgodnie z zasadą proporcjonalności, zamierzony wpływ na dane przedsiębiorstwo był oceniany w każdym przypadku z osobna, uwzględniając w szczególności obrót tego przedsiębiorstwa odzwierciedlający rzeczywistą sytuację gospodarczą, w jakiej znajdowało się ono w okresie, w którym zostało popełnione naruszenie (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2015 r., LG Display i LG Display Taiwan/Komisja, C‑227/14 P, EU:C:2015:258, pkt 48, 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Pojęcie „obrotu” odnosi się bowiem do wartości sprzedaży towarów lub usług osiągniętej przez dane przedsiębiorstwo, odzwierciedlającej jego rzeczywistą sytuację gospodarczą (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 września 2017 r., Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra – Latvijas Autoru apvienība, C‑177/16, EU:C:2017:689, pkt 65).
37
Wynika z tego, że chociaż państwa członkowskie są z pewnością uprawnione do określenia kar, jakie krajowy organ ochrony konkurencji może nałożyć za naruszenie art. 101 TFUE, to jednak przepisy krajowe lub praktyka krajowego organu ochrony konkurencji, zgodnie z którymi organ ten byłby zobowiązany we wszystkich przypadkach do obliczania kwoty grzywny z uwzględnieniem jedynie obrotu wykazanego na rachunku zysków i strat, z wykluczeniem możliwości zbadania wszelkich istotnych powodów lub danych, na które powołuje się przedsiębiorstwo, któremu zarzuca się naruszenie, w celu wykazania, że dana kwota grzywny nie odzwierciedla rzeczywistości gospodarczej, mogą skutkować nakładaniem grzywien, które przekraczają granice tego, co jest konieczne do osiągnięcia celów realizowanych poprzez art. 101 TFUE.
38
Z zastrzeżeniem, że powołane w tym względzie przez przedsiębiorstwo, któremu zarzuca się naruszenie, uzasadnienie oparte na wystarczająco dokładnych i udokumentowanych dowodach w tym zakresie, będzie zasadne pod względem prawnym i faktycznym, nałożona grzywna mogłaby bowiem, mimo że plasowałaby się poniżej górnej granicy ustanowionej w przepisach krajowych i określonej na podstawie obrotu wykazanego w rachunku zysków i strat, przekraczać w rzeczywistości tę granicę ustaloną na podstawie obliczenia obrotu odzwierciedlającego rzeczywistą sytuację gospodarczą tego przedsiębiorstwa.
39
Krajowy organ ochrony konkurencji powinien zatem mieć możliwość zbadania zasadności pod względem prawnym i faktycznym wszelkich dowodów mogących świadczyć w wiarygodny sposób o tym, że wielkość obrotu wykazana w rachunku zysków i strat nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji gospodarczej przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie. W niniejszej sprawie to do rozpatrywanego krajowego organu ochrony konkurencji należy zatem sprawdzenie, czy skarżąca w postępowaniu głównym rzeczywiście działała, tak jak twierdzi, w charakterze pobierającego kwoty na rachunek osób trzecich agenta, którego wynagrodzenie przybrało postać prowizji, oraz zapytanie jej o dokładne powody, dla których nie uznała za konieczne, aby dokonać korekty wykazanej w jej rachunku zysków i strat wielkości jej obrotu. To do tego organu będzie należało wówczas wyciągnięcie odpowiednich wniosków ze złożonych przez skarżącą wyjaśnień, aby zapewnić zarówno odstraszający charakter grzywny, jak i jej zgodność z zasadą proporcjonalności.
40
Wbrew temu, co twierdzi rada ds. konkurencji, konieczność ustalenia grzywny z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów i konieczności zapewnienia jej przewidywalności nie może uzasadniać przyjęcia odmiennej wykładni.
41
Z jednej strony bowiem każdy krajowy organ ochrony konkurencji jest zobowiązany dostosować kwotę grzywny do szczególnych okoliczności poszczególnych przypadków z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów, takich jak waga i czas trwania naruszenia, jak również ewentualnych okoliczności obciążających i łagodzących, a to w celu zagwarantowania skuteczności, odstraszającego charakteru i proporcjonalności tej grzywny.
42
Z drugiej strony, co się tyczy przewidywalności grzywny, należy zaznaczyć, że jest ona zagwarantowana przez przepisy prawa krajowego, umożliwiające zainteresowanym przedsiębiorstwom określenie z góry maksymalnej kwoty grzywny, która może zostać na nie nałożona przez krajowy organ ochrony konkurencji, jak również obiektywnych czynników branych pod uwagę przez ten organ przy obliczaniu tej grzywny, ponieważ przepisy te służą do określenia ram, w jakich ten organ wykonuje przysługujące mu uprawnienia (zob. analogicznie wyrok z dnia 23 kwietnia 2015 r., LG Display i LG Display Taiwan/Komisja, C‑227/14 P, EU:C:2015:258, pkt 51).
43
W świetle powyższych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, iż art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE, rozpatrywane w świetle zasady proporcjonalności, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu lub praktyce krajowej, zgodnie z którą, w celu obliczenia grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo za naruszenie art. 101 TFUE, krajowy organ ochrony konkurencji jest zobowiązany uwzględnić w każdych okolicznościach obrót w wielkości, w jakiej został on wykazany w rachunku zysków i strat tego przedsiębiorstwa, przy czym organ ten nie ma możliwości przeanalizowania przedstawionych przez to przedsiębiorstwo wystarczająco dokładnych i udokumentowanych dowodów zmierzających do wykazania, że ten obrót nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji gospodarczej, w której znajduje się to przedsiębiorstwo i, co za tym idzie, należy uwzględnić tytułem obrotu inną kwotę, która odzwierciedla tę sytuację.
W przedmiocie kosztów
44
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu lub praktyce krajowej, zgodnie z którą, w celu obliczenia grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo za naruszenie art. 101 TFUE, krajowy organ ochrony konkurencji jest zobowiązany uwzględnić w każdych okolicznościach obrót w wielkości, w jakiej został on wykazany w rachunku zysków i strat tego przedsiębiorstwa, przy czym organ ten nie ma możliwości przeanalizowania przedstawionych przez to przedsiębiorstwo wystarczająco dokładnych i udokumentowanych dowodów zmierzających do wykazania, że ten obrót nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji gospodarczej, w której znajduje się to przedsiębiorstwo i, co za tym idzie, należy uwzględnić tytułem obrotu inną kwotę, która odzwierciedla tę sytuację.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: rumuński.