62021TJ0377_RES
Rechtssache T‑377/21
Eurecna SpA
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Neunte Kammer) vom 12. Juli 2023
„Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Abschlussbericht des OLAF über seine Untersuchung zur Erfüllung eines durch den EEF finanzierten Dienstleistungsvertrags – Verweigerung des Zugangs – Ausnahmeregelung zum Schutz des Entscheidungsprozesses – Ausnahmeregelung zum Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Allgemeine Vermutung – Begründungspflicht“
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Verpflichtung des Organs zu einer konkreten und individuellen Prüfung der Dokumente – Fehlen – Möglichkeit, sich auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten – Begründungspflicht – Umfang – Begründung, die auf die Berufung auf die betreffende Ausnahme beschränkt ist
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2)
(vgl. Rn. 26-28, 40, 60, 61, 84)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten – Anwendung auf Dokumente, die zu einer Untersuchung des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) gehören – Allgemeine Vermutung, dass der Schutz der mit einer solchen Untersuchung verbundenen Interessen durch die Offenlegung der Dokumente beeinträchtigt wird – Anwendung nach Abschluss dieser Tätigkeiten – Voraussetzungen
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich)
(vgl. Rn. 32-36, 43, 50-53, 57)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Schutz von Dokumenten, die im Rahmen eines bereits abgeschlossenen Verfahrens erstellt wurden – Umfang – Verweigerung des Zugangs – Begründungspflicht – Umfang
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2)
(vgl. Rn. 64-66, 68, 69)
Zusammenfassung
Die Klägerin, die Eurecna SpA, ist ein Unternehmen, das im Bereich der Erbringung von IT‑Dienstleistungen tätig ist. Im Jahr 2014 unterzeichnete die Vereinigung der überseeischen Länder und Gebiete der Europäischen Union (OCTA) mit ihr einen vom Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanzierten Dienstleistungsvertrag, der die nachhaltige Entwicklung und wirtschaftliche Diversifizierung stärken sowie die Wettbewerbsfähigkeit der überseeischen Länder und Gebiete verbessern sollte.
Nachdem das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) von der Europäischen Kommission gebeten worden war, etwaige Unregelmäßigkeiten bei der Durchführung dieses Vertrags zu kontrollieren, leitete es im Jahr 2020 eine Untersuchung ein.
Mit Schreiben vom 4. Dezember 2020 teilte das OLAF der Klägerin mit, dass der Abschlussbericht dieser Untersuchung der Staatsanwaltschaft Venedig (Italien) und der Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung der Kommission übermittelt worden sei. Diesem Bericht waren Empfehlungen über etwaige Folgemaßnahmen beigefügt gewesen, die u. a. die Einleitung eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens wegen Betrugs sowie die Rückforderung der gezahlten und wegen der fehlenden Abrechnung von Honoraren und wegen von der Klägerin nicht belegter Kosten für nicht förderfähig befundenen Kosten umfassten. Im Jahr 2021 beantragte die Klägerin Zugang zum Abschlussbericht des OLAF sowie zu seinen Anhängen. Kurz nachdem sie diesen Antrag gestellt hatte, erhielt sie ein Vorabinformationsschreiben der Kommission, in dem sie über die Einleitung des Verfahrens zur Rückforderung unterrichtet wurde. Mit seinem Beschluss vom 26. April 2021 verweigerte das OLAF den Zugang zu den angeforderten Dokumenten und berief sich dabei auf die Anwendung der für die Dokumente zu seinen Untersuchungen anerkannte allgemeine Vertraulichkeitsvermutung (im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Das Gericht, bei dem eine Nichtigkeitsklage gegen diesen Beschluss anhängig ist, prüft das Verhältnis zwischen den sich aus der Rechtsprechung zur Begründungspflicht ergebenden Grundsätzen und denjenigen über die für die Dokumente im Zusammenhang mit den Untersuchungen des OLAF anerkannte allgemeine Vertraulichkeitsvermutung nach der Ausnahmeregelung zum Schutz des Zwecks von Inspektionstätigkeiten (
1
). In Anlehnung an die Rechtsprechung, wonach sich der Schutz dieser Untersuchungen auf ihre Folgemaßnahmen erstreckt, sofern diese innerhalb einer angemessenen Frist durchgeführt werden, weist das Gericht darauf hin, dass die Begründung eines Beschlusses über eine Verweigerung des Zugangs Angaben enthalten muss, die die Erwägungen des OLAF hinsichtlich der Anwendung der allgemeinen Vertraulichkeitsvermutung in zeitlicher Hinsicht dartun (
2
). Aufgrund seiner Feststellung, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses in diesem Punkt unzureichend ist, erklärt das Gericht im vorliegenden Fall den Beschluss daher für nichtig.
Würdigung durch das Gericht
Erstens stellt das Gericht fest, dass die Klägerin der Begründung des angefochtenen Beschlusses entnehmen konnte, dass sich das OLAF auf die allgemeine Vertraulichkeitsvermutung berufen hat, um die Verbreitung der angeforderten Dokumente abzulehnen. Aus dem angefochtenen Beschluss geht nämlich hervor, dass das OLAF der Auffassung war, die angeforderten Dokumente fielen unter die Ausnahme zum Schutz des Zwecks von Inspektionstätigkeiten, da eine allgemeine Vermutung bestehe, dass die Dokumente, die mit seinen Untersuchungen in Zusammenhang stünden, nicht zugänglich seien.
Zweitens führt das Gericht aus, dass die Klägerin mangels der erforderlichen Informationen jedoch nicht nachvollziehen konnte, aus welchen Gründen das OLAF zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses der Ansicht war, dass die angeforderten Dokumente unter die allgemeine Vertraulichkeitsvermutung fielen.
Zwar heißt es in dem angefochtenen Beschluss, dass diese Dokumente Teil der Untersuchungsakte des OLAF seien, doch beschränkt sich das OLAF in dem Beschluss auf die Feststellung, dass die Untersuchung abgeschlossen worden sei und dass sein Abschlussbericht, dem Empfehlungen über etwaige Folgemaßnahmen beigefügt gewesen seien, der Kommission und der Staatsanwaltschaft Venedig übermittelt worden sei. In der Begründung des angefochtenen Beschlusses wird jedoch der Umstand nicht erwähnt, dass die Kommission vor seinem Erlass, der nach Übermittlung des OLAF‑Berichts erfolgte, ein Vorabinformationsschreiben an die Klägerin gerichtet hat, um den überwiegenden Teil der gezahlten und für nicht förderfähig befundenen Beträge zurückzufordern. Diese Einleitung des Verfahrens zur Rückforderung durch die Kommission kann nach Auffassung des Gerichts als Folgemaßnahme einer der Empfehlungen aus dem OLAF‑Bericht und damit als eine Entscheidung angesehen werden, mit der die Untersuchung abgeschlossen wird. In Anbetracht des Schweigens des angefochtenen Beschlusses zu dieser Frage kann vermutet werden, dass das OLAF der Auffassung war, dass das Vorabinformationsschreiben der Kommission den Abschluss der Untersuchung weder bezweckt noch bewirkt habe und dass die Behörden, für die sein Abschlussbericht bestimmt war, zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses noch nicht innerhalb einer angemessenen Frist über das weitere Vorgehen in Bezug auf diesen Untersuchungsbericht entschieden hätten.
In diesem Zusammenhang weist das Gericht darauf hin, dass das OLAF in der Begründung des angefochtenen Beschlusses zu der Frage hätte Stellung nehmen müssen, ob die zwischen dem Zeitpunkt der Übermittlung seines Berichts an die Behörden, für die er bestimmt ist, und dem Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses verstrichene Zeit als angemessen anzusehen war. Insoweit führt es aus, dass für Dokumente, die mit einer soeben abgeschlossenen Untersuchung des OLAF im Zusammenhang stehen, zwar die allgemeine Vertraulichkeitsvermutung gilt, wenn die zuständigen Behörden noch nicht über das weitere Vorgehen in Bezug auf den entsprechenden Untersuchungsbericht entschieden haben, jedoch nur unter der Voraussetzung, dass zu dem Zeitpunkt, zu dem der Beschluss über die Ablehnung der Verbreitung dieser Dokumente erlassen wird, die seit der Übermittlung des OLAF‑Berichts an die zuständigen Behörden verstrichene Zeit nicht als unangemessen angesehen werden kann (
3
). Zwar kann vermutet werden, dass das OLAF im vorliegenden Fall die verstrichene Zeit nicht als unangemessen erachtet hat, doch gehen die Gründe für eine solche Auslegung nicht aus der Begründung des angefochtenen Beschlusses hervor.
Drittens und letztens stellt das Gericht fest, dass es der angefochtene Beschluss angesichts der Lückenhaftigkeit seiner Begründungselemente dem Gericht nicht ermöglicht, die Begründetheit des zweiten Klagegrundes zu prüfen, mit dem die Klägerin rügt, das OLAF habe das Bestehen einer Vermutung der Vertraulichkeit der angeforderten Dokumente auf der Grundlage der Ausnahmeregelung zum Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Untersuchungs- und Audittätigkeiten nicht nachgewiesen, und demzufolge auch nicht, seine Rechtmäßigkeitskontrolle auszuüben.
Insoweit weist das Gericht darauf hin, dass es weder ein Recht der Unionsorgane gibt, ihre unzulänglich begründeten Beschlüsse vor dem Unionsrichter nachzubessern, noch eine Pflicht des Unionsrichters, ergänzende Erläuterungen, die der Urheber des fraglichen Rechtsakts erst im Lauf des gerichtlichen Verfahrens vorgebracht hat, bei der Prüfung, ob die Begründungspflicht erfüllt wurde, zu berücksichtigen. Eine derartige Rechtslage brächte nämlich die Gefahr mit sich, die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Verwaltung und dem Unionsrichter aufzuweichen, die Rechtmäßigkeitskontrolle zu schwächen und die Ausübung des Rechts auf Einlegung von Rechtsbehelfen zu beeinträchtigen (
4
).
Selbst wenn eingeräumt wird, dass die von der Kommission im Lauf des Verfahrens beigebrachten zusätzlichen Erläuterungen nicht als ergänzende Begründung des angefochtenen Beschlusses, sondern als notwendige Klarstellung angesehen werden können, um die der Begründung des OLAF zugrunde liegende Analyse vollständig nachzuvollziehen, stellt das Gericht gleichwohl fest, dass die Kommission im gerichtlichen Verfahren weder zu der Frage Stellung genommen hat, ob das Vorabinformationsschreiben eine den Abschluss der Untersuchung mit sich bringende Folgemaßnahme darstellte, noch, falls dies zu bejahen sein sollte, die Gründe dargelegt hat, aus denen die Übermittlung des OLAF‑Berichts an die Staatsanwaltschaft Venedig eine Verlängerung der allgemeinen Vertraulichkeitsvermutung zur Folge hatte. Schließlich hat die Kommission auch nicht zu der Frage Stellung genommen, ob zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses eine angemessene Zeit seit der Übermittlung der angeforderten Dokumente an die Kommission und die Staatsanwaltschaft Venedig verstrichen war.
(
1
)	Nach Art. 4 Abs. 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
(
2
)	Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Dezember 2019, EZB/Espírito Santo Financial (Portugal) (C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, Rn. 55), und vom 21. Oktober 2020, EZB/Estate of Espírito Santo Financial Group (C‑396/19 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:845, Rn. 62).
(
3
)	Vgl. Urteil vom 1. September 2021, Homoki/Kommission (T‑517/19, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:529, Rn. 63 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
4
)	Vgl. Urteil vom 11. Juni 2020, Kommission/Di Bernardo (C‑114/19 P, EU:C:2020:457, Rn. 58).