61997CJ0127_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-127/97,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, dal Bayerisches Verwaltungsgericht di Regensburg (Germania) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Willi Burstein
e
Freistaat Bayern,
domanda vertente sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi (GU L 262, pag. 201), come modificata dalla direttiva del Consiglio 21 marzo 1991, 91/173/CEE (GU L 85, pag. 34), e dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
composta dai signori H. Ragnemalm, presidente di sezione, R. Schintgen, G.F. Mancini, P.J.G. Kapteyn (relatore) e G. Hirsch, giudici,
avvocato generale: A. Saggio
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
- per il signor M. Burstein, dall'avv. B. Weber, del foro di Amberg;
- per il Freistaat Bayern, dal signor E. Boettcher, Generallandesanwalt presso il Landesanwaltschaft Bayern, Monaco;
- per il governo danese, dal signor P. Biering, consigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo olandese, dal signor A. Bos, consigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo austriaco, dal signor F. Cede, Botschafter presso il ministero federale degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo finlandese, dalla signora T. Pynnä, consigliere giuridico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per il governo svedese, dal signor E. Brattgård, Departementsråd presso il dipartimento del commercio estero del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente;
- per la Commissione delle Comunità europee, dal signor R. Wainwright, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dall'avv. B. Wägenbaur, del foro di Bruxelles,
vista la relazione d'udienza,
sentite le osservazioni orali del signor Burstein, rappresentato dall'avv. B. Weber, del Freistaat Bayern, rappresentato dall'avv. R. Beer, Oberlandesanwalt presso il Landesanwaltschaft Bayern, Monaco, del governo francese, rappresentato dalla signora R. Loosli-Surrans, chargé de mission presso la direzione «Affari giuridici» del ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo dei Paesi Bassi, rappresentato dal signor M. Fierstra, consigliere giuridico aggiunto presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo austriaco, rappresentato dalla signora A. Bernhard, avvocato presso il ministero federale degli Affari esteri, in qualità di agente, del governo svedese, rappresentato dal signor E. Brattgård, e della Commissione, rappresentata dal signor R. Wainwright e dall'avv. B. Wägenbaur, all'udienza del 12 marzo 1998,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 7 maggio 1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 13 marzo 1997, pervenuta alla Corte il 28 marzo seguente, il Bayerisches Verwaltungsgericht di Regensburg ha posto, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, quattro questioni pregiudiziali sull'interpretazione della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi (GU L 262, pag. 201), come modificata dalla direttiva del Consiglio 21 marzo 1991, 91/173/CEE (GU L 85, pag. 34), e dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE.
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un ricorso presentato dal signor Burstein contro il Gewerbeaufsichtsamt di Regensburg (Ispettorato del lavoro di Regensburg) al fine di ottenere l'annullamento di una decisione di quest'autorità concernente l'eliminazione dei rifiuti pericolosi.
Ambito normativo
3 L'art. 1, nn. 1 e 3, della direttiva 76/769 stabilisce:
«1. Fatta salva l'applicazione di altre disposizioni comunitarie in materia, la presente direttiva concerne le restrizioni all'immissione sul mercato e all'uso negli Stati membri della Comunità di sostanze e preparati pericolosi elencati nell'allegato.
(...)
3. A norma della presente direttiva si intendono per:
a) sostanze: gli elementi chimici e i loro composti allo stato naturale ovvero ottenuti mediante lavorazioni industriali;
b) preparati: i miscugli o soluzioni composti da due o più sostanze».
4 L'art. 2 della direttiva 76/769 prevede inoltre:
«Gli Stati membri prendono tutte le opportune disposizioni affinché le sostanze e i preparati pericolosi elencati in allegato possano essere immessi sul mercato od utilizzati soltanto alle condizioni ivi previste. Queste limitazioni non si applicano all'immissione sul mercato o all'uso a fini di ricerca, come pure di sviluppo e di analisi».
5 Nella sua versione iniziale, l'allegato della direttiva 76/769 non menzionava il pentaclorofenolo (indicato in prosieguo con la sigla «PCP»).
6 Il 17 dicembre 1989, la Repubblica federale di Germania ha adottato il Pentachlorphenolverbotsverordnung (regolamento relativo al divieto del pentaclorofenolo, BGBl. 1989, pag. 2235; in prosieguo: il «regolamento PCP»). In conformità dell'art. 1, n. 1, tale regolamento si applica al PCP, al pentaclorofenolato di sodio, agli altri sali e composti di PCP, ai preparati contenenti globalmente più dello 0,01% di queste sostanze nonché ai prodotti che, per effetto del loro trattamento mediante quei preparati, ne contengono una concentrazione superiore a 5 mg/kg (ppm). Ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento PCP è vietato fabbricare, immettere sul mercato o utilizzare le sostanze di cui all'art. 1, n. 1, di tale regolamento a titolo professionale, nell'ambito di altre imprese commerciali o ancora dell'impiego di dipendenti.
7 Il 21 marzo 1991 il Consiglio, sulla base dell'art. 100 A del Trattato, ha adottato la direttiva 91/173, che ha modificato la direttiva 76/769, introducendo una normativa relativa al PCP.
8 L'art. 1 della direttiva 91/173 stabilisce:
«All'allegato I della direttiva 76/769/CEE, è aggiunto il punto seguente:
"23. Pentaclorofenolo (CAS n. 87-86-5) e suoi sali e esteri:
Non sono ammessi in concentrazione pari o superiore allo 0,1 % in massa nelle sostanze e nei preparati immessi sul mercato.
In deroga a quanto precede, la suddetta disposizione non si applica alle sostanze e ai preparati destinati ad essere utilizzati negli impianti industriali che non consentono l'emissione e/o lo scarico di pentaclorofenolo (PCF) in quantità superiore a quella prescritta dalle vigenti norme:
a) per il trattamento del legno.
Tuttavia il legno trattato non può essere utilizzato:
- all'interno degli edifici per scopi decorativi o meno, indipendentemente dalla loro destinazione (abitazione, lavoro, tempo libero);
- per la fabbricazione di contenitori destinati a colture agricole e per il loro eventuale ritrattamento e per la fabbricazione di imballaggi che possano entrare in contatto con prodotti greggi, intermedi e/o finiti destinati all'alimentazione umana e/o animale e per il loro eventuale ritrattamento o di altri materiali che possano contaminare questi prodotti,
b) per l'impregnazione di tessuti pesanti e di fibre (...)
c) come agente di sintesi e/o di trasformazione in processi industriali,
d) con deroga speciale (...).
In ogni caso:
a) il pentaclorofenolo utilizzato in quanto tale o come componente di preparati impiegati nell'ambito delle suddette regole deve avere un tenore totale di esaclorodibenzoparadiossina (H6CDD) inferiore a 4 parti per milione (ppm);
(...)
Inoltre, la presente disposizione non si applica ai rifiuti oggetto delle direttive 75/442/CEE e 78/319/CEE"».
9 L'art. 2, n. 2, della direttiva 91/173 prevede che gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi a tale direttiva anteriormente al 1, luglio 1992.
10 Il quarto e quinto `considerando' della direttiva 91/173 sono così formulati:
«considerando che la Commissione metterà a punto una strategia comunitaria coordinata in materia di immissione sul mercato e di uso dei prodotti chimici impiegati come preservanti del legno; che tale strategia sarà elaborata sulla scorta delle informazioni fornite alla Commissione dagli Stati membri, segnatamente con riguardo alla valutazione dei rischi per l'uomo e l'ambiente, tenendo conto in pari tempo dei vari problemi che pone la preservazione del legno negli Stati membri;
considerando che la presente direttiva non incide sullo stato attuale del diritto comunitario concernente l'eventuale adozione, da parte degli Stati membri, di restrizioni più severe per l'uso delle sostanze e dei preparati in questione sul luogo di lavoro».
11 L'art. 100 A, n. 4, del Trattato prevede:
«Allorché, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione da parte del Consiglio a maggioranza qualificata, uno Stato membro ritenga necessario applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti previste dall'articolo 36 o relative alla protezione dell'ambiente di lavoro o dell'ambiente, esso notifica tali disposizioni alla Commissione.
La Commissione conferma le disposizioni in questione dopo aver verificato che esse non costituiscano uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri».
12 Il 2 agosto 1991 la Repubblica federale di Germania, in applicazione di questa disposizione, ha notificato alla Commissione la sua decisione di continuare ad applicare il regolamento PCP in luogo e in sostituzione della direttiva 91/173.
13 Con decisione 2 dicembre 1992 la Commissione, in conformità dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato, ha confermato le disposizioni del regolamento PCP (comunicazione della Commissione; GU C 334, pag. 8).
14 Nella sentenza 17 maggio 1994, causa C-41/93, Francia/Commissione (Racc. pag. I-1829), la Corte ha annullato questa decisione della Commissione poiché non rispettava l'obbligo di motivazione imposto dall'art. 190 del Trattato CE.
15 Con lettera 18 maggio 1994 indirizzata alla Commissione, la Repubblica federale di Germania ha confermato la sua intenzione di continuare ad applicare il regolamento PCP.
16 Nella decisione 14 settembre 1994, 94/783/CE, relativa al divieto del pentaclorofenolo (PCP) notificato dalla Germania (GU L 316, pag. 43), la Commissione ha confermato nuovamente le disposizioni del regolamento PCP.
Sul contesto di fatto
17 Con decisione 17 dicembre 1992 il Gewerbeaufsichtsamt di Regensburg ha ingiunto al signor Burstein di eliminare come rifiuti pericolosi circa 120 000 casse di munizioni, depositate su un terreno di sua proprietà in attesa della rivendita, che provenivano da stock dell'esercito americano e dell'esercito nazionale popolare, poiché si trattava di prodotti trattati con PCP in misura superiore al limite di 5 mg/kg, fissato dal regolamento PCP.
18 Il signor Burstein ha presentato un ricorso dinanzi al Bayerisches Verwaltungsgericht di Regensburg contro questa decisione, facendo valere in particolare che essa era incompatibile con la direttiva 91/173.
19 Nutrendo dubbi sull'interpretazione da dare a questa direttiva, il Bayerisches Verwaltungsgericht di Regensburg ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni:
«1) Se la direttiva del Consiglio 21 marzo 1991, 91/173/CEE, vada interpretata nel senso che gli Stati membri sono vincolati solo con riguardo al divieto di ammettere il pentaclorofenolo, i suoi esteri e i suoi sali in concentrazioni pari o superiori allo 0,1% in massa nelle sostanze e nei preparati immessi sul mercato, o se al contrario possano fissare limiti autonomi per i prodotti trattati con il pentaclorofenolo.
2) In caso di soluzione negativa della questione sub 1):
Se la direttiva citata sub 1) osti all'applicazione di una normativa nazionale più severa vigente prima della sua emanazione, fintantoché non venga emanata una decisione della Commissione ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE.
3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 2):
Se la detta normativa nazionale possa trovare applicazione dal momento in cui sia stata confermata dalla Commissione, anche qualora la decisione della Commissione venga successivamente impugnata dinanzi alla Corte di giustizia e da questa dichiarata nulla.
Se sia rilevante il fatto che la decisione della Commissione sia annullata per motivi puramente formali, e venga in seguito reiterata. Se tale nuova decisione della Commissione abbia effetti retroattivi.
4) In caso di soluzione negativa della questione sub 3).
Se la direttiva citata sub 1) possa essere applicata come normativa direttamente vincolante in uno Stato membro fintantoché non sia intervenuta una decisione definitiva sull'applicabilità della normativa nazionale».
Sulla prima questione
20 Con la prima questione il giudice nazionale chiede in sostanza se il limite fissato al punto 23, prima frase, dell'allegato I della direttiva 76/769, introdotto dall'art. 1 della direttiva 91/173, sia applicabile solo al PCP, ai suoi sali e ai suoi esteri nonché ai preparati realizzati con queste sostanze, o se questo valore si applichi anche ai prodotti trattati mediante queste sostanze o questi preparati.
21 Il ricorrente nella causa principale sostiene che le direttive 76/769 e 91/173 non operano alcuna distinzione tra, da un lato, le nozioni di «sostanze» e di «preparati» e, dall'altro, quella di prodotti trattati con queste ultime. Innanzi tutto, le definizioni delle sostanze e dei preparati che figurano all'art. 1, n. 3, della direttiva 76/769 sarebbero formulate in maniera talmente ampia che comprenderebbero anche i prodotti trattati con le sostanze o i preparati di cui trattasi. Inoltre, il punto 23, secondo comma, lett. a), conterrebbe un divieto di usare legni trattati con PCP. Infine, diverse altre direttive di modifica della direttiva 76/769 riguarderebbero sia le sostanze o i preparati pericolosi stessi sia prodotti trattati con tali sostanze o preparati.
22 Occorre osservare che, ai sensi dell'art. 1, n. 1, la direttiva 76/769 riguarda le restrizioni all'immissione sul mercato e all'uso, negli Stati membri, di sostanze e preparati pericolosi elencati nell'allegato.
23 Ai sensi dell'art. 1, n. 3, lett. a) e b), della direttiva 76/769, s'intende per «sostanze» «gli elementi chimici e i loro composti allo stato naturale ovvero ottenuti mediante lavorazioni industriali» e per «preparati» «i miscugli o soluzioni composti da due o più sostanze».
24 Ne deriva che, in mancanza di disposizioni in senso contrario, le restrizioni apportate dalla direttiva 76/769 all'immissione sul mercato e all'uso, negli Stati membri, delle sostanze e dei preparati pericolosi elencati nell'allegato di quest'ultima non si applicano ai prodotti trattati con tali sostanze o preparati.
25 Questa interpretazione è corroborata dal punto 23, prima frase, dell'allegato I della direttiva 76/769, come modificata dalla direttiva 91/173, in base al quale il PCP (CAS n. 87-86-5), i suoi sali e i suoi esteri non sono ammessi in concentrazione pari o superiore allo 0,1% in massa nelle sostanze e nei preparati immessi sul mercato.
26 A questa interpretazione il ricorrente nella causa principale non può opporre che il punto 23, secondo comma, lett. a), dell'allegato I della direttiva 76/769, modificata, contiene un divieto dell'uso del legno trattato con il PCP.
27 Infatti, dalla formulazione stessa del punto 23 risulta che il divieto di utilizzare legno trattato con il PCP nei casi cui si riferisce il secondo comma, lett. a), primo e secondo trattino, costituisce un'eccezione alla deroga prevista dal punto 23, secondo comma, per le sostanze e i preparati destinati ad essere utilizzati in impianti industriali. Nell'ambito di questa deroga è vietato che legno trattato con PCP in una concentrazione superiore a quella prevista sia utilizzato a taluni fini considerati particolarmente pericolosi.
28 Per il resto, in base al quarto `considerando' della direttiva 91/173, la Commissione metterà a punto una strategia comunitaria coordinata in materia di immissione sul mercato e di uso dei prodotti chimici impiegati come preservanti del legno. Come l'avvocato generale ha osservato al paragrafo 13 delle sue conclusioni, ne deriva che il legislatore comunitario è intervenuto su talune modalità specifiche di utilizzo del legno rinviando, per quanto riguarda provvedimenti generali, ad una regolamentazione futura.
29 Ne deriva che il punto 23, secondo comma, lett. a), dell'allegato I della direttiva 76/769, modificata, non ha per effetto di estendere il campo di applicazione del divieto di cui all'art. 23, prima frase, ai prodotti trattati con sostanze o preparati ivi elencati.
30 Per quanto riguarda le direttive di modifica fatte valere dal signor Burstein, è sufficiente constatare che, come ha osservato la Commissione, esse si applicano ai prodotti trattati con sostanze o preparati pericolosi elencati all'allegato I della direttiva 76/769 solo in forza di disposizioni esplicite.
31 Da quanto precede risulta che l'art. 1, n. 1, della direttiva 76/769, come modificata dalla direttiva 91/173, non si applica ai prodotti che sono stati trattati con il PCP, i suoi sali e i suoi esteri o con un preparato realizzato a partire da queste sostanze, di modo che gli Stati membri rimangono in via di principio liberi di fissare valori limiti autonomi per tali prodotti.
32 Occorre quindi risolvere la prima questione posta nel senso che il valore limite fissato al punto 23, prima frase, dell'allegato I della direttiva 76/769, come modificata dalla direttiva 91/173, si applica al PCP, ai suoi sali e ai suoi esteri nonché ai preparati realizzati con queste sostanze, ma non ai prodotti trattati con queste sostanze o questi preparati.
Sulla seconda, terza e quarta questione
33 Vista la soluzione data alla prima questione, non occorre risolvere la seconda, terza e quarta questione.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
34 Le spese sostenute dai governi danese, francese, olandese, austriaco, finlandese e svedese nonché dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Bayerisches Verwaltungsgericht di Regensburg con ordinanza 13 marzo 1997, dichiara:
Il valore limite fissato al punto 23, prima frase, dell'allegato I della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, come modificata dalla direttiva del Consiglio 21 marzo 1991, 91/173/CEE, si applica al PCP, ai suoi sali e ai suoi esteri nonché ai preparati realizzati con queste sostanze, ma non ai prodotti trattati con queste sostanze o questi preparati.