61997CC0232_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Η παρούσα υπόθεση δίνει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να αποφανθεί ακόμη μία φορά επί του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητος (1) (στο εξής: οδηγία). Από το Δικαστήριο ζητείται να διευκρινίσει αν η έννοια της «απορρίψεως» κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας καταλαμβάνει και τη ρύπανση που προέρχεται από σημαντικές πηγές, περιλαμβανομένων των πολλαπλών και διάχυτων πηγών, συγκεκριμένων ουσιών κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 86/280/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1986, σχετικά με τις οριακές τιμές και τους ποιοτικούς στόχους για τις απορρίψεις ορισμένων επικίνδυνων ουσιών που υπάγονται στον κατάλογο Ι του παραρτήματος της οδηγίας 76/464 (2). Επί πλέον, ζητείται από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί του ζητήματος αν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν διαφορετική και ευρύτερη έννοια της «απορρίψεως» από την περιεχόμενη στην οδηγία και να εξαρτούν τη χορήγηση άδειας για απορρίψεις και από προϋποθέσεις που δεν προβλέπονται από την οδηγία και που είναι ικανές να καταστήσουν αδύνατη τη χρησιμοποίηση της επιβλαβούς ουσίας (εν προκειμένω, του κρεοσωτέλαιου), δημιουργώντας έτσι το ενδεχόμενο να υπάρξει αντίθεση με την οδηγία 76/769/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουλίου 1976, περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν περιορισμούς κυκλοφορίας στην αγορά και χρήσεως μερικών επικίνδυνων ουσιών και παρασκευασμάτων (3), οδηγία που ρυθμίζει περιοριστικώς τη χρησιμοποίηση των ουσιών αυτών, αλλά δεν τις απαγορεύει.
Το κοινοτικό νομικό πλαίσιο
2 Η οδηγία σκοπό έχει να εξασφαλίσει την αποτελεσματική προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος και, με την προοπτική αυτή, διακρίνει δύο κατηγορίες επικίνδυνων ουσιών. Η πρώτη περιλαμβάνει τις ουσίες του καταλόγου I του παραρτήματος της οδηγίας, οι οποίες είναι ιδιαιτέρως επιβλαβείς λόγω της χαρακτηριστικής τους τοξικότητας, ανθεκτικότητας και βιοσυσσωρεύσεως. Κατά το άρθρο 2 της οδηγίας, τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα για να εξαλειφθεί η ρύπανση των υδάτων που προκαλείται από τις ουσίες αυτές. Προς τούτο, κάθε απόρριψη των ουσιών αυτών υπόκειται σε προηγούμενη άδεια που χορηγείται από την αρμόδια αρχή του σχετικού κράτους μέλους. Η άδεια καθορίζει τα πρότυπα αποβολής, δηλαδή την ανώτατη ποσότητα των επιβλαβών αυτών ουσιών κατά τις απορρίψεις (4). Για ορισμένες από τις ουσίες αυτές, το Συμβούλιο έχει καθορίσει, βάσει του άρθρου 6 της οδηγίας, τόσο οριακές τιμές που τα πρότυπα αποβολής που καθιερώνουν οι εθνικές αρχές δεν πρέπει να υπερβαίνουν όσο και ποιοτικούς στόχους (5). Η οδηγία 86/280 διέπει τις οριακές τιμές των προτύπων αποβολής, τους ποιοτικούς στόχους, καθώς και τις μεθόδους αναλύσεως όσον αφορά τις ουσίες του καταλόγου Ι που μέχρι τότε δεν είχαν αποτελέσει το αντικείμενο ειδικής οδηγίας (για την εκτέλεση της οδηγίας). Στη συνέχεια, οριακές τιμές και ποιοτικοί στόχοι καθορίστηκαν για ορισμένες ουσίες του προαναφερθέντος καταλόγου Ι, και για τρεις από αυτές καθορίστηκαν με την ίδια την οδηγία 86/280 (6). Εξάλλου, με το νομοθέτημα αυτό, το Συμβούλιο θέσπισε κανόνες που δεν προβλέπονται από την οδηγία και, μεταξύ αυτών, επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καταρτίζουν για τις πιο πάνω ουσίες (οι οποίες περιλαμβάνονται στον κατάλογο ΙΙ της οδηγίας 86/280) «ειδικά προγράμματα, προκειμένου να αποφευχθεί ή να εξαλειφθεί η ρύπανση που προέρχεται από σημαντικές πηγές των ουσιών αυτών (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών), εκτός από πηγές απορρίψεων που υπάγονται στο καθεστώς των κοινοτικών οριακών τιμών ή των εθνικών προτύπων αποβολής» (άρθρο 5) (7).
3 Η δεύτερη κατηγορία περιλαμβάνει τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ της οδηγίας. Πρόκειται για ουσίες των οποίων οι επιβλαβείς συνέπειες στο υδάτινο περιβάλλον μπορούν να περιοριστούν σε συγκεκριμένη ζώνη και εξαρτώνται από τα χαρακτηριστικά των υδάτων υποδοχής και από την τοποθεσία τους. Στη δεύτερη αυτή κατηγορία εμπίπτουν και οι ουσίες που ανήκουν στην πρώτη κατηγορία αλλά για τις οποίες δεν έχουν καθοριστεί οριακές τιμές (η περίπτωση του επίμαχου στην κύρια δίκη κρεοσωτέλαιου).
Κατά το άρθρο 2 της οδηγίας, τα κράτη μέλη οφείλουν να μειώσουν (και επομένως όχι να εξαλείψουν) τη ρύπανση που προκαλείται από τις ουσίες της δεύτερης κατηγορίας. Για να επιτύχουν τον σκοπό αυτόν, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να καταρτίζουν «προγράμματα» αναφέροντας «ποιοτικούς στόχους» για τα ύδατα· οι στόχοι αυτοί πρέπει να τηρούν τις λεπτομερέστερες ή τις εφαρμοζόμενες επί συγκεκριμένου τομέα οδηγίες που έχουν ενδεχομένως εκδοθεί από το Συμβούλιο. Και για την απόρριψη των ουσιών της δεύτερης κατηγορίας, η οδηγία υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καθιερώσουν σύστημα προηγούμενης άδειας συνεπαγόμενο τον καθορισμό προτύπων αποβολής που υπολογίζονται αναλόγως των πιο πάνω στόχων.
4 Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας ορίζει ως «απόρριψη» την εισαγωγή στα ύδατα των ουσιών που απαριθμούνται «στους καταλόγους Ι και ΙΙ του παραρτήματος, εξαιρέσει: - των απορρίψεων βυθοκόρων πλοίων, - των εργασιών απορρίψεως από πλοία μέσα στα χωρικά ύδατα, - της καταβυθίσεως αποβλήτων πλοίων μέσα στα χωρικά ύδατα». Το στοιχείο εε της ίδιας διατάξεως ορίζει ως «ρύπανση» την «άμεση ή έμμεση απόρριψη από τον άνθρωπο ουσιών ή ενεργείας μέσα στο υδάτινο περιβάλλον, με συνέπειες που μπορούν να θέσουν σε κίνδυνο την ανθρώπινη υγεία, να καταστρέψουν τους βιολογικούς πόρους για το υδάτινο οικοσύστημα, να παραβλάψουν την αναψυχή ή να παρεμποδίσουν άλλες νόμιμες χρήσεις των υδάτων».
5 Κατά το άρθρο 10 της οδηγίας, τα κράτη μέλη «δύνανται να λάβουν, κατά περίπτωση, από κοινού ή μεμονωμένα, μέτρα αυστηρότερα από αυτά που προβλέπονται στην παρούσα οδηγία».
6 Η οδηγία 76/769 (όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 94/60/ΕΚ (8)) περιέχει ομοιόμορφες για όλα τα κράτη μέλη περιοριστικές διατάξεις σχετικά με την κυκλοφορία στην αγορά και τη χρησιμοποίηση ορισμένων επικίνδυνων ουσιών και παρασκευασμάτων που περιλαμβάνονται στο παράρτημά της. Το κρεοσωτέλαιο περιλαμβάνεται στο σημείο 32 του παραρτήματος αυτού, όπου διευκρινίζονται και οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες επιτρέπεται η χρησιμοποίησή του.
Το εθνικό νομικό πλαίσιο
7 Στην ολλανδική έννομη τάξη, η ρύπανση των επιφανειακών υδάτων διέπεται από ειδικό νόμο (τον Wet verontreiniging oppervlaktewateren, στο εξής: WVO), ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 1970. Το περιεχόμενο του νόμου αυτού στοιχεί σε μεγάλο βαθμό με τις διατάξεις της οδηγίας. Στη συνέχεια, για να προσαρμοστεί ο WVO στην οδηγία, εκδόθηκε νόμος της 24ης Ιουνίου 1981 (Stbl. 1981, σ. 414) Για την καταπολέμηση της ρυπάνσεως των επιφανειακών υδάτων ο WVO απαγορεύει τη χωρίς προηγούμενη άδεια εισαγωγή στα ύδατα αυτά απορριμμάτων ή ρυπογόνων ή επιβλαβών ουσιών.
8 Το εκδοθέν στις 28 Νοεμβρίου 1974 εκτελεστικό διάταγμα του WVO (Stbl. 1974, σ. 709) περιέχει λεπτομερέστερες διατάξεις περί των απορρίψεων από πηγές που δεν αποτελούν βιομηχανικές εγκαταστάσεις. Κατά το άρθρο 3 του διατάγματος αυτού, απαγορεύεται η υπό οποιαδήποτε μορφή και σε οποιαδήποτε επιφανειακά ύδατα εισαγωγή απορριμμάτων, καθώς και των ρυπογόνων και επιβλαβών ουσιών που απαριθμούνται στο παράρτημα του εν λόγω διατάγματος.
Τα πραγματικά περιστατικά και τα προδικαστικά ερωτήματα
9 Η εταιρία L. Nederhoff & Zn. (στο εξής: Nederhoff) χρησιμοποίησε διαποτισμένους με κρεοσωτέλαιο ξύλινους πασσάλους για να στηρίξει τις όχθες κοίτης επιφανειακών υδάτων. Το κρεοσωτέλαιο περιέχει πολυκυκλικούς αρωματικούς υδρογονάνθρακες (στο εξής: ΠΑΥ) και, ως εκ τούτου, υπάγεται στις επιβλαβείς ουσίες του καταλόγου Ι του παραρτήματος της οδηγίας. Όμως, εφόσον μέχρι τώρα για τους υδρογονάνθρακες αυτούς δεν έχουν καθοριστεί οριακές τιμές κατ' εφαρμογήν του άρθρου 6 της ίδιας οδηγίας, για το κρεόσωτο ισχύει το καθεστώς των ουσιών του καταλόγου ΙΙ του παραρτήματος της οδηγίας αυτής.
10 Η Nederhoff ζήτησε από την αρμόδια ολλανδική αρχή άδεια για τη χρησιμοποίηση κρεοσώτου μόνον αφότου είχε τοποθετήσει εντός επιφανειακών υδάτων πασσάλους που είχαν τύχει κατεργασίας με την ουσία αυτή.
11 Η αρμόδια αρχή απέρριψε την αίτηση αυτή με την αιτιολογία ότι είναι αδύνατον να αποφευχθεί η ελευθέρωση ΠΑΥ από τους πασσάλους που έχουν τύχει κατεργασίας με κρεόσωτο και η συνακόλουθη ρύπανση των υδάτων. Επί πλέον, σημείωσε ότι για τη ρύπανση των υδάτων υφίστανται εναλλακτικές λύσεις που έχουν μικρότερες επιπτώσεις για το περιβάλλον και ότι, εν πάση περιπτώσει, το μεγαλύτερο κόστος των λύσεων αυτών αντισταθμίζεται από αυτές τις μικρότερες επιπτώσεις.
12 Στη συνέχεια, η Nederhoff άσκησε ενώπιον του Nederlandse Raad van State προσφυγή κατά της απορριπτικής αποφάσεως, ισχυριζόμενη ότι το άρθρο 1, παράγραφος 3, του WVO έχει εφαρμογή επί των απορρίψεων και όχι επί των διαχύτων πηγών ρυπάνσεως (στις οποίες, κατά τη Nederhoff, πρέπει να αναχθεί η παρούσα υπόθεση) και ότι η οδηγία επιτρέπει στις εθνικές αρχές να θεσπίσουν για τις απορρίψεις αυστηρότερους κανόνες από τους περιεχόμενους σ' αυτήν, αλλά όχι και να υποβάλουν στο καθεστώς αδειών άλλες πηγές ρυπάνσεως, διαφορετικές από εκείνες που προβλέπει η οδηγία.
13 Στην απόφαση περί παραπομπής, το ολλανδικό δικαστήριο διευκρινίζει ότι μέχρι τώρα έδινε ευρεία ερμηνεία στην έννοια της «απορρίψεως», χωρίς να κάνει διάκριση μεταξύ των άλλων πολλαπλών και διάχυτων πηγών ρυπάνσεως κατά την οδηγία 86/280 και της έννοιας της απορρίψεως κατά την οδηγία 76/464. Επομένως, κατά το ολλανδικό δικαστήριο, υποχρέωση λήψεως προηγούμενης άδειας υφίσταται και για τις πολλαπλές και διάχυτες πηγές, μολονότι δεν υπόκεινται στο καθεστώς των κοινοτικών οριακών τιμών ή των εθνικών προτύπων αποβολής (9).
14 Παρ' όλ' αυτά, το ολλανδικό δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Πρέπει η έννοια "απόρριψη", κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητoς [ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 138], να ερμηνευθεί έτσι ώστε να περιλαμβάνει και την έννοια "άλλες σημαντικές πηγές (...) (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών)", κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1986, σχετικά με τις οριακές τιμές και τους ποιοτικούς στόχους για τις απορρίψεις ορισμένων επικινδύνων ουσιών που υπάγονται στον κατάλογο Ι του παραρτήματος της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ (ΕΕ 1986, L 181);
2) Αν δοθεί αρνητική απάντηση στο ερώτημα 1, πρέπει η έννοια "άλλες σημαντικές πηγές (...) (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών)", κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280/ΕΟΚ, να ερμηνευθεί έτσι ώστε να περιλαμβάνει την εκροή κρεοσώτου από το ξύλο που έχει τοποθετηθεί εντός επιφανειακών υδάτων;
3) Αν δοθεί καταφατική απάντηση στο ερώτημα 1 ή αν δοθεί αρνητική απάντηση σε αμφότερα τα ερωτήματα 1 και 2, πρέπει η έννοια "απόρριψη", κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, στοιχείο δδ, της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ, να ερμηνευθεί έτσι ώστε να περιλαμβάνει:
α) την τοποθέτηση εντός επιφανειακών υδάτων ξύλου που έχει διαποτιστεί με κρεόσωτο, ενώ είναι εκ των προτέρων γνωστό ότι το κρεόσωτο θα εκχυθεί εντός των επιφανειακών υδάτων;
ή
β) την εκροή κρεοσώτου από το ξύλο που έχει τοποθετηθεί εντός επιφανειακών υδάτων;
4) Στην περίπτωση που δοθεί αρνητική απάντηση στα ερωτήματα 3 α και/ή 3 β, επιτρέπεται, λαμβανομένων υπόψη ειδικά των άρθρων 5, παράγραφος 2, και 10 της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ, να δοθεί από την εθνική νομοθεσία ή την αρμόδια αρχή κράτους μέλους άλλο, ευρύτερο, περιεχόμενο στην έννοια "απόρριψη" από το περιεχόμενο που δίνει η οδηγία αυτή;
5) α) Αν δοθεί καταφατική απάντηση στο ερωτήματα 3 α και/ή 3 β ή στο ερώτημα 4, επιτρέπει το άρθρο 3 της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ, σε συνδυασμό ή χωρίς συνδυασμό με το άρθρο 10 της οδηγίας αυτής, να τάσσονται κατά την εξέταση των αιτήσεων αδείας απαιτήσεις που δεν περιλαμβάνονται στην οδηγία, όπως η υποχρέωση να γίνει έρευνα για να εξευρεθούν εναλλακτικές λύσεις που επιβαρύνουν λιγότερο το περιβάλλον;
β) Αν ναι, μπορούν οι πρόσθετες αυτές απαιτήσεις να οδηγήσουν στο να καταστεί αδύνατη ή όλως κατ' εξαίρεση δυνατή η χορήγηση αδείας;
6) Αν δοθεί καταφατική απάντηση στο ερωτήματα 3 α και/ή 3 β ή στο ερώτημα 4, απαγορεύουν οι περιοριστικές προϋποθέσεις που περιέχονται στο σημείο 32 του παραρτήματος Ι της οδηγίας 76/769/ΕΟΚ, της 27ης Ιουλίου 1976, περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν περιορισμούς κυκλοφορίας στην αγορά και χρήσεως μερικών επικινδύνων ουσιών και παρασκευασμάτων [ΕΕ ειδ. έκδ. 13/004, σ. 178], να θέτει η αρμόδια αρχή κράτους μέλους, κατά την εξέταση των αιτήσεων αδείας για την εκ μέρους επαγγελματιών χρηστών τοποθέτηση στα επιφανειακά ύδατα ξύλου που έχει τύχει κατεργασίας με κρεόσωτο, τέτοια κριτήρια ώστε να καταστεί αδύνατη ή όλως κατ' εξαίρεση δυνατή η χρήση αυτή;»
Επί του πρώτου ερωτήματος
15 Με το πρώτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο θέλει να πληροφορηθεί αν στην έννοια της «απορρίψεως» κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας εμπίπτει και η ρύπανση που προέρχεται από «σημαντικές πηγές (...) συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών» κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280.
16 Η απόρριψη κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας είναι, όπως προκύπτει από το γράμμα της διατάξεως αυτής σε συνδυασμό με το στοιχείο εε της ίδιας παραγράφου, η έχουσα ως αντικείμενο επικίνδυνες ουσίες «άμεση ή έμμεση απόρριψη από τον άνθρωπο (...) μέσα στο υδάτινο περιβάλλον, με συνέπειες που μπορούν να (...) καταστρέψουν (...) το υδάτινο οικοσύστημα». Επομένως, στον ορισμό αυτόν εμπίπτουν όλες οι απορρίψεις που μπορούν να αναχθούν σε πηγή δυναμένη να εξατομικευθεί και να συνδεθεί με συγκεκριμένη ανθρώπινη πράξη. Εμπίπτουν στην έννοια αυτή και οι απορρίψεις ρυπογόνων ουσιών οι οποίες απορρίψεις δεν πραγματοποιούνται κατ' ευθείαν στα επιφανειακά ύδατα, αλλά γίνονται σε τόπους (όπως, π.χ., σε υδρορρές ή αγωγούς ομβρίων υδάτων) από τους οποίους οι επιβλαβείς ουσίες φθάνουν στα ύδατα, καθώς και οι απορρίψεις σχετικά με τις οποίες εύλογα μπορεί να προβλεφθεί ότι οι επικίνδυνες ουσίες οπωσδήποτε θα καταλήξουν στο υδάτινο περιβάλλον.
17 Στη συνέχεια, όσον αφορά την έννοια των «πολλαπλών και διάχυτων πηγών» κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280, το κείμενο της εν λόγω διατάξεως δεν μας δίνει ρητώς το περιεχόμενο της έννοιας αυτής. Όμως, αν ληφθεί υπόψη ότι η οδηγία αυτή αφορά τις απορρίψεις των ουσιών του καταλόγου Ι της οδηγίας 76/464, η έννοια αυτή μπορεί να συναχθεί από τον προπαρατεθέντα ορισμό της «απορρίψεως». Υπενθυμίζω συναφώς ότι το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας 86/280 διακρίνει ρητώς τις «σημαντικές πηγές», στις οποίες περιλαμβάνονται οι «πολλαπλές και διάχυτες πηγές», από τις πηγές «που υπάγονται στο καθεστώς των κοινοτικών οριακών τιμών ή των εθνικών προτύπων αποβολής», δηλαδή των πηγών ρυπάνσεως κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας 76/464. Οι τελευταίες πηγές ρυπάνσεως είναι οι «απορρίψεις» ως αντικείμενο της οδηγίας 76/464 και αφορούν τις πράξεις αποβολής των ουσιών του καταλόγου Ι και ΙΙ του παραρτήματος της οδηγίας. Κατά συνέπεια, οι «πολλαπλές και διάχυτες πηγές» αφορούν όλες τις μορφές ρυπάνσεως που δεν μπορούν να αναχθούν σε δυναμένη να εξατομικευθεί δραστηριότητα αποβολής και, επομένως, σε συγκεκριμένη ή ειδική ανθρώπινη πράξη (π.χ., η ρύπανση των υδάτων που προκαλείται από νιτρικά άλατα γεωργικής προελεύσεως). Συγκεκριμένα, εφόσον ελλείπει ή δεν δύναται να εξατομικευθεί ο αυτουργός της αποβολής, είναι αδιανόητο να καθοριστούν οριακές τιμές αποβολής και, επομένως, να επιβληθεί υποχρέωση λήψεως άδειας. Εξ αυτών συνάγεται ότι στην έννοια της «απορρίψεως» κατά την οδηγία 76/464 δεν περιλαμβάνεται η εκπομπή στο περιβάλλον επιβλαβών ουσιών που προέρχονται από «σημαντικές πηγές, συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών», κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280.
18 Από την πιο πάνω διάκριση των δύο εννοιών προκύπτει ότι στην «απόρριψη» κατά την οδηγία 76/464 δεν υπάγεται η εισαγωγή στο περιβάλλον επιβλαβών ουσιών που προέρχονται από σημαντικές πηγές, περιλαμβανομένων των πολλαπλών και διάχυτων πηγών. Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από το γράμμα του άρθρου 5, όπου διευκρινίζεται ότι η υποχρέωση των κρατών μελών να καταρτίζουν ειδικά προγράμματα προκειμένου να αποφευχθεί ή εξαλειφθεί η ρύπανση που προέρχεται από τις πηγές αυτές περιορίζεται στις «ουσίες για τις οποίες γίνεται ειδική μνεία στο παράρτημα ΙΙ» της οδηγίας 86/280 (10). Επομένως, τυχόν ευρεία ερμηνεία της εννοίας της «απορρίψεως» εις τρόπον ώστε να περιλαμβάνονται σ' αυτήν οι πολλαπλές ή διάχυτες πηγές, μολονότι θα στοιχούσε με τον σκοπό της οδηγίας να εξασφαλιστεί η προστασία του υδάτινου περιβάλλοντος, θα ήταν αντίθετη προς τη βούληση του κοινοτικού νομοθέτη, ο οποίος θέλησε μόνο για συγκεκριμένες ουσίες να επιβάλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καταρτίζουν ειδικά προγράμματα για τη μείωση της ρυπάνσεως που προκαλείται από τις διάχυτες πηγές. Κατά συνέπεια, το να εξομοιωθεί η διάχυτη ρύπανση με την έννοια της «απορρίψεως» θα καθιστούσε άνευ σημασίας τη διάκριση μεταξύ των δύο πηγών που απορρέει από το άρθρο 5, παράγραφος 1. Εξάλλου, το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από το γράμμα της δέκατης αιτιολογικής σκέψεως της οδηγίας 86/280, όπου εκτίθεται ότι η εκ μέρους των κρατών μελών κατάρτιση ειδικών προγραμμάτων για την εξάλειψη ή μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων που προέρχεται από διάχυτες πηγές δεν βασίζεται στην οδηγία 74/464. Τούτο καθιστά φανερό ότι, παρά την εγγύτητα του θέματος, το καθεστώς των διάχυτων πηγών δεν έχει σχέση με το σύστημα της οδηγίας 76/464.
19 Τελικά, για δύο διαφορετικούς τρόπους ρυπάνσεως των υδάτων υφίστανται δύο χωριστά, αν και συμπληρωματικά, συστήματα: αφενός, για τις «απορρίψεις» κατά την οδηγία 76/464 - οι οποίες, ακριβώς ως τέτοιες, μπορούν να αποδοθούν σε ανθρώπινη πράξη - προβλέπεται η υποχρέωση λήψεως προηγούμενης άδειας και, αφετέρου, για τη ρύπανση που προέρχεται από «διάχυτες και πολλαπλές πηγές» προβλέπεται η υποχρέωση των κρατών μελών να καταρτίζουν ή εφαρμόζουν ειδικά προγράμματα προκειμένου να αποφευχθεί ή εξαλειφθεί η ρύπανση αυτή, η οποία, λόγω του διάχυτου χαρακτήρα της, κατά κανόνα δεν μπορεί να αποδοθεί σε συγκεκριμένη ανθρώπινη πράξη.
20 Για τους λόγους αυτούς, προτείνω να δοθεί στο πρώτο ερώτημα του ολλανδικού δικαστηρίου η απάντηση ότι δεν εμπίπτουν στην έννοια της «απορρίψεως» κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας οι σημαντικές πηγές ρυπάνσεως συγκεκριμένων ουσιών (περιλαμβανομένων των πολλαπλών και διάχυτων πηγών) κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
21 Εφόσον έδωσα αρνητική απάντηση στο πρώτο ερώτημα, πρέπει να εξετάσω και το δεύτερο, που το αιτούν δικαστήριο εξάρτησε ρητώς από αρνητική απάντηση στο πρώτο ερώτημα. Με το δεύτερο αυτό ερώτημα, το ολλανδικό δικαστήριο ερωτά αν η έννοια των «[άλλων] σημαντικών πηγών (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών)» κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280 πρέπει να ερμηνευθεί εις τρόπον ώστε να μπορεί να αναχθεί σ' αυτήν η ελευθέρωση σωματιδίων κρεοσωτελαίου που περιέχεται σε ξύλα τοποθετημένα εντός επιφανειακών υδάτων.
22 Η απάντηση υποδεικνύεται από την προαναφερθείσα διάκριση μεταξύ της έννοιας της «απορρίψεως» και της έννοιας των «άλλων σημαντικών πηγών», διάχυτων και πολλαπλών. Αν ληφθεί αυτό ως αφετηρία, δεν θα μπορεί να μη θεωρηθεί ότι συνιστά «απόρριψη» η ελευθέρωση σωματιδίων κρεοσωτελαίου που περιέχεται σε ξύλα τοποθετημένα εντός επιφανειακών υδάτων, όταν το φαινόμενο αυτό μπορεί να αποδοθεί σε δυναμένη να εξατομικευθεί ανθρώπινη πράξη, και ότι, αντιθέτως, όταν δεν υφίσταται τέτοια δυνατότητα καταλογισμού, το πιο πάνω φαινόμενο θα πρέπει να ανάγεται στις διάχυτες πηγές και, επομένως, για το φαινόμενο αυτό δεν θα μπορεί να εφαρμοστεί η ρύθμιση της οδηγίας 76/464.
23 Στην υπόθεση της κύριας δίκης προκύπτει ότι το κρεοσωτέλαιο που περιέχεται στους πασσάλους, ερχόμενο σε επαφή με το νερό, ελευθερώνει ρυπογόνα σωματίδια. Επομένως, δεν χωρεί αμφιβολία ως προς το ότι η ρύπανση μπορεί να αποδοθεί στην εντός των υδάτων τοποθέτηση πασσάλων που έχουν τύχει κατεργασίας με την πιο πάνω ουσία (11). Επί πλέον, προκύπτει ότι η ρύπανση σαφώς μπορεί να αποδοθεί σε ανθρώπινη δραστηριότητα, και ακριβέστερα στη δραστηριότητα εκείνων που τοποθετούν πασσάλους που έχουν τύχει κατεργασίας με κρεοσωτέλαιο. Θα προσθέσω ότι, κατά κανόνα, η εξατομίκευση των επιχειρηματιών αυτών δεν θα είναι ιδιαίτερα δύσκολη, αν ληφθεί υπόψη η φύση των σχετικών εργασιών. Από τη διαπίστωση αυτή συνάγεται ότι η ρύπανση των υδάτων δεν μπορεί να αποδοθεί σε μη δυνάμενες να εξατομικευθούν πηγές, αλλά προέρχεται από συγκεκριμένη και ειδική ανθρώπινη πράξη. Κατά συνέπεια, στην περίπτωση αυτή δεν είναι αδιανόητο να προβλεφθεί υποχρέωση λήψεως προηγούμενης άδειας.
24 Επομένως, στην παρούσα υπόθεση υφίσταται το χαρακτηριστικό στοιχείο της «απορρίψεως» κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, και ακριβέστερα η δυνατότητα να αποδοθεί σε ανθρώπινη πράξη η εισαγωγή σε επιφανειακά ύδατα ουσιών που εμπίπτουν στην κατηγορία των επιβλαβών ουσιών κατά την οδηγία. Εφόσον μια περίπτωση όπως η παρούσα ανάγεται στην έννοια της «απορρίψεως», πρέπει να αποκλειστεί, για τους λόγους που εξέθεσα σχετικά με το πρώτο ερώτημα, η δυνατότητα να εμπίπτει η περίπτωση αυτή στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5 της οδηγίας 86/280.
25 Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει αρνητική απάντηση και στο δεύτερο ερώτημα, και ακριβέστερα να δώσει την απάντηση ότι η ελευθέρωση σωματιδίων κρεοσωτελαίου που περιέχεται σε ξύλα τοποθετημένα εντός επιφανειακών υδάτων δεν μπορεί να αναχθεί στην έννοια των «[άλλων] σημαντικών πηγών (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών)» κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280.
Επί του τρίτου ερωτήματος
26 Με το τρίτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν πρέπει να αναχθεί στην έννοια της «απορρίψεως» η εισαγωγή σε επιφανειακά ύδατα ξύλων διαποτισμένων με κρεοσωτέλαιο ή η ελευθέρωση σωματιδίων κρεοσωτελαίου που περιέχεται σε ξύλα τοποθετημένα εντός των υδάτων αυτών.
27 Το ερώτημα αυτό διακρίνει δύο περιπτώσεις που στην πραγματικότητα μπορούν να αναχθούν σε ένα ενιαίο φαινόμενο, δηλαδή στην εντός των υδάτων εισαγωγή ρυπογόνων σωματιδίων μέσω της εντός των υδάτων αυτών τοποθετήσεως ξυλίνων πασσάλων που έχουν τύχει κατεργασίας με τις ουσίες αυτές. Επομένως, στο ολλανδικό δικαστήριο μπορεί να δοθεί η απάντηση ότι απλώς και μόνον η τοποθέτηση εντός των υδάτων πασσάλων που έχουν τύχει κατεργασίας με κρεοσωτέλαιο συνιστά δραστηριότητα που μπορεί να χαρακτηριστεί ως «απόρριψη», δεδομένου ότι με την επαφή με το νερό το κρεοσωτέλαιο ελευθερώνεται υπό μορφή ρυπογόνων σωματιδίων.
Επί του τετάρτου ερωτήματος
28 Για την περίπτωση που το Δικαστήριο επιλέξει να ερμηνεύσει την έννοια της «απορρίψεως» ως μη περιλαμβάνουσα την εντός επιφανειακών υδάτων τοποθέτηση ξύλων διαποτισμένων με κρεοσωτέλαιο, πρέπει να εξεταστεί και το τέταρτο ερώτημα, το οποίο υποβλήθηκε επικουρικώς ακριβώς για να εξακριβωθεί αν επιτρέπεται σε κράτος μέλος να χρησιμοποιεί διαφορετική και ευρύτερη έννοια της απορρίψεως από την περιεχόμενη στην οδηγία.
29 Εν προκειμένω, πρέπει προ παντός να παρατηρηθεί ότι η οδηγία περιορίζεται στην εξασφάλιση ενός κατωτάτου επιπέδου εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών περί των απορρίψεων στα ύδατα (12),
αφήνοντας στα κράτη μέλη τη δυνατότητα θεσπίσεως ακόμη αυστηρότερων κανόνων. Τα άρθρα 10 και 5, παράγραφος 2, της οδηγίας, καθώς και η ενδέκατη αιτιολογική της σκέψη, περιορίζονται να επιβεβαιώσουν την εξουσία αυτή των κρατών μελών και, κατά συνέπεια, να διευκρινίσουν ότι οι διατάξεις της οδηγίας σκοπό έχουν να εξασφαλίσουν ένα κατώτατο επίπεδο προστασίας του υδάτινου περιβάλλοντος μετά από το οποίο τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να θεσπίζουν αυστηρότερες διατάξεις, οι οποίες μπορούν να συνίστανται και στην καθιέρωση συστήματος αδειών.
30 Πρέπει να διευκρινιστεί ότι η ερμηνεία αυτή της οδηγίας στοιχεί με τις αρμοδιότητες που στον τομέα του περιβάλλοντος αναθέτουν στην Κοινότητα η Ενιαία Ευρωπαϋκή Πράξη και η Συνθήκη του Μάαστριχτ (13). Οι αρμοδιότητες αυτές, οι οποίες συντρέχουν με τις αρμοδιότητες των κρατών μελών, πρέπει να ασκούνται τηρουμένης της αρχής της επικουρικότητας υπό την έννοια ότι, ακόμη και όπου ασκούνται, παραμένει στα κράτη μέλη η εξουσία «να διατηρούν και να θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας» (άρθρο 130 Τ της Συνθήκης), αρκεί τα μέτρα αυτά να συμβιβάζονται με τη Συνθήκη (14).
31 Κατόπιν αυτών, πρέπει να αναγνωριστεί στα κράτη η εξουσία να υποβάλλουν σε προηγούμενη άδεια τις απορρίψεις που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Η εξουσία αυτή έχει έρεισμα τις αυτοτελείς αρμοδιότητες των κρατών στον τομέα του περιβάλλοντος, αρμοδιότητες που η οδηγία απλώς υπενθυμίζει. Η πιο πάνω εξουσία περιορίζεται μόνον από το συμβιβαστό με τους κανόνες της Συνθήκης, και ειδικότερα με αυτούς που αφορούν την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (άρθρα 30 επ.) και την πολιτική ανταγωνισμού (άρθρα 85 και 86) (15). Όποια και αν είναι τα εθνικά μέτρα, ακόμη και αν είναι αντίθετα με τις προαναφερθείσες κοινοτικές πηγές, δεν είναι λιγότερο νόμιμα όταν ικανοποιούν μια επιτακτική ανάγκη, αρκεί να μη δημιουργούν δυσμενείς διακρίσεις και να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας (16).
32 Εν κατακλείδι, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο τέταρτο ερώτημα την απάντηση ότι επιτρέπεται σε κράτος μέλος να χρησιμοποιεί στην εσωτερική του έννομη τάξη διαφορετική και ευρύτερη έννοια της «απορρίψεως» από την περιεχόμενη στην οδηγία, υπό την προϋπόθεση ότι η αυστηρότερη αυτή έννοια ικανοποιεί επιτακτικές ανάγκες, δεν δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις και τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.
Επί του πέμπτου ερωτήματος
33 Λαμβανομένου υπόψη ότι οι απαντήσεις στο τρίτο και τέταρτο ερώτημα είναι καταφατικές, πρέπει να δοθεί απάντηση και στο πέμπτο ερώτημα, που το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε κλιμακωτά, και επομένως να κριθεί, σχετικά με τα άρθρα 3 και 10 της οδηγίας, αν τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών από πρόσθετες προϋποθέσεις που δεν προβλέπονται από την οδηγία, όπως η υποχρέωση αναζητήσεως ή επιλογής εναλλακτικών λύσεων που επιβαρύνουν λιγότερο το περιβάλλον, και αν οι πρόσθετες αυτές προϋποθέσεις μπορούν να είναι τόσο αυστηρές ώστε να αποκλείουν γενικά τη χορήγηση αδειών ή να την επιτρέπουν όλως κατ' εξαίρεση.
34 Η απάντηση και στο ερώτημα αυτό δεν μπορεί παρά να είναι καταφατική, και τούτο για τους λόγους που εξέθεσα σχετικά με το προηγούμενο ερώτημα. Συγκεκριμένα, πρέπει να αναγνωριστεί στα κράτη μέλη η εξουσία όχι μόνο να χρησιμοποιούν στην εσωτερική τους έννομη τάξη ευρύτερη έννοια της «απορρίψεως» από την περιεχόμενη στην οδηγία, αλλά και να θεσπίζουν ή τάσσουν, ειδικά για τις ουσίες του καταλόγου Ι, αυστηρότερες διατάξεις ή πρόσθετες προϋποθέσεις για τη χορήγηση αδειών. Επομένως, θεωρώ ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα και να θεσπίζουν στην εσωτερική τους έννομη τάξη διατάξεις που εξαρτούν τη χορήγηση αδειών από την έλλειψη εναλλακτικών λύσεων που επιβαρύνουν λιγότερο το περιβάλλον. Εξάλλου, η απάντηση αυτή στοιχεί τόσο με την εξουσία, που το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας αναγνωρίζει στα κράτη μέλη, να καθορίζουν αυστηρότερα πρότυπα αποβολής από εκείνα που καθορίζει το Συμβούλιο σχετικά με τις ουσίες του παραρτήματος Ι, όσο και με το κριτήριο «της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή», που περιλαμβάνεται στο άρθρο 130 Ρ, παράγραφος 2, της Συνθήκης.
35 Οι σκέψεις που έως τώρα ανέπτυξα ισχύουν και για τις ουσίες του καταλόγου ΙΙ, στις οποίες ανήκει το κρεοσωτέλαιο, καθόσον το Συμβούλιο δεν έχει ακόμη καθορίσει πρότυπα αποβολής όσον αφορά την ουσία αυτή (17). Εξάλλου, εφόσον, όπως έχουν τώρα τα πράγματα, πρότυπα αποβολής για τέτοιες ουσίες έχουν καθοριστεί μόνον από τα κράτη μέλη, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να τάσσουν, για τη χορήγηση αδειών, τις προϋποθέσεις που θεωρούν ως τις πλέον κατάλληλες για τη μείωση της ρυπάνσεως των υδάτων (18). Θα προσέθετα ότι η εξουσία των κρατών - εξουσία που αναγνωρίζει η Συνθήκη -
να τάσσουν πρόσθετες, και μάλιστα ιδιαιτέρως αυστηρές, προϋποθέσεις για τη χορήγηση αδειών, βρίσκει, αν και δεν χρειάζεται, σημαντική επιβεβαίωση στο άρθρο 10 της οδηγίας.
36 Επί πλέον, το γεγονός ότι οι πρόσθετες αυτές προϋποθέσεις μπορούν να οδηγήσουν σε μια κατάσταση όπου η χορήγηση αδειών, αν δεν είναι εντελώς αδύνατη, επιτρέπεται μόνον κατ' εξαίρεση δεν είναι αντίθετο προς τον σκοπό που τα κράτη οφείλουν να επιδιώκουν βάσει της πιο πάνω οδηγίας και που συνίσταται «στην εξάλειψη της ρυπάνσεως των υδάτων (...) που προέρχεται από τις επικίνδυνες ουσίες που περιλαμβάνονται στις οικογένειες και τις ομάδες των ουσιών του καταλόγου Ι». Δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι η επιδίωξη του σκοπού αυτού θα μπορεί να οδηγήσει ακόμη και σε απόλυτη απαγόρευση των απορρίψεων· στην ακραία αυτή περίπτωση, η απαγόρευση, για να είναι θεμιτή, απλώς και μόνο θα πρέπει να τηρεί την αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων και την αρχή της αναλογικότητας.
37 Δεν μπορώ να καταλήξω σε διαφορετική λύση για το κρεοσωτέλαιο με βάση τη σκέψη ότι, όπως έχουν τώρα τα πράγματα, το κρεοσωτέλαιο υπόκειται στο καθεστώς των ουσιών του καταλόγου ΙΙ, μολονότι περιλαμβάνεται στις ουσίες του καταλόγου Ι· και τούτο, διότι η οδηγία σαφώς επιβάλλει για όλες τις ουσίες του καταλόγου Ι, επομένως δε και γι' αυτές που προσωρινώς υπόκεινται στο καθεστώς των ουσιών του καταλόγου ΙΙ, την υποχρέωση των κρατών μελών να εξαλείψουν τη ρύπανση που προκαλείται από αυτές.
38 Κατά συνέπεια, προτείνω να δοθεί στο πέμπτο ερώτημα η απάντηση ότι τα κράτη μέλη μπορούν να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών από πρόσθετες προϋποθέσεις που δεν προβλέπονται από την οδηγία, όπως η υποχρέωση αναζητήσεως ή επιλογής εναλλακτικών λύσεων που επιβαρύνουν λιγότερο το περιβάλλον, υπό τον όρο ότι η αυστηρότερη αυτή ρύθμιση ικανοποιεί επιτακτικές ανάγκες, δεν δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις και τηρεί την αρχή της αναλογικότητας. Πάντοτε τηρουμένων των ορίων αυτών, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα και να τάσσουν, ειδικά για τις ουσίες του καταλόγου Ι, προϋποθέσεις τόσο επαχθείς ώστε η χορήγηση αδειών για απορρίψεις να αποκλείεται γενικώς ή να επιτρέπεται όλως κατ' εξαίρεση.
Επί του έκτου ερωτήματος
39 Με το τελευταίο ερώτημα, το ολλανδικό δικαστήριο θέλει να πληροφορηθεί αν οι περιοριστικές προϋποθέσεις της οδηγίας 76/769, και ειδικότερα οι προϋποθέσεις που τάσσονται για το κρεοσωτέλαιο στο σημείο 32 του παραρτήματός της, εμποδίζουν την αρμόδια αρχή κράτους μέλους να εφαρμόζει, κατά την εξέταση των αιτήσεων αδείας για την εισαγωγή της ουσίας αυτής στα ύδατα, τέτοια κριτήρια εκτιμήσεως ώστε στην πράξη να καθίσταται αδύνατη ή όλως κατ' εξαίρεση δυνατή η χρησιμοποίηση της ουσίας αυτής.
40 Η ερμηνευτική αυτή αμφιβολία δημιουργήθηκε λόγω του ασυμβιβάστου που θα μπορούσε να ανακύψει μεταξύ της προαναφερθείσας οδηγίας 76/769, η οποία θέτει μόνον περιορισμούς για την εμπορία του ξύλου που έχει τύχει κατεργασίας με κρεοσωτέλαιο, και μιας εθνικής ρυθμίσεως για την προστασία των υδάτων, η οποία αντιθέτως καταλήγει σε απόλυτη απαγόρευση χρήσεως της ουσίας αυτής.
41 Το διαφορετικό επίπεδο στο οποίο λειτουργούν οι δύο ρυθμίσεις καθιστά δυνατό να δοθεί αρνητική απάντηση στο υπό εξέταση ερώτημα. Συγκεκριμένα, ενώ η οδηγία 76/769 ρυθμίζει τη θέση σε κυκλοφορία προϋόντων, και ειδικότερα τη διάθεση στην αγορά ουσιών και παρασκευασμάτων επικινδύνων για την υγεία των ατόμων και για την ασφάλεια των καταναλωτών (19), η υποθετική αυτή εθνική ρύθμιση θα αφορά, στην ουσία, την προστασία των υδάτων από τη ρύπανση και θα επιτυγχάνει τον σκοπό αυτόν ρυθμίζοντας τις απορρίψεις (όπως η οδηγία 76/464). Όμως, μια τέτοια εθνική ρύθμιση πολύ δύσκολα θα είναι ασυμβίβαστη με την οδηγία 76/769, καθόσον δεν θα έχει συνέπειες, και αν θα έχει θα είναι έμμεσες και σε πολύ μικρή κλίμακα, για την κυκλοφορία των προϋόντων που χρησιμοποιούν κρεοσωτέλαιο· συγκεκριμένα, θα αρκείται να επιβάλει περιορισμούς ή απαγορεύσεις για την εντός των υδάτων εισαγωγή ξύλων που έχουν τύχει κατεργασίας με την ουσία αυτή, αφήνοντας άθικτη οποιαδήποτε άλλη δυνατή χρήση της πιο πάνω ουσίας. Όμως, ακόμη και αν θα πρέπει να διαπιστωθεί το πιο πάνω ασυμβίβαστο, η εθνική ρύθμιση, έχοντας σκοπό την ικανοποίηση μιας επιτακτικής ανάγκης όπως η προστασία των υδάτων, θα υπερισχύει της οδηγίας 76/769, αρκεί βέβαια να τηρεί την αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων και την αρχή της αναλογικότητας.
42 Αν ληφθούν υπόψη τα διαφορετικά πεδία εφαρμογής (προστασία του περιβάλλοντος, ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων) της εθνικής και της κοινοτικής ρυθμίσεως, οι σκέψεις που έως τώρα ανέπτυξα ισχύουν και για το ενδεχόμενο αντιθέσεως του συμφέροντος που προστατεύει η οδηγία 76/769 (κυκλοφορία των εμπορευμάτων) με το συμφέρον που προστατεύει η οδηγία 76/464 (προστασία των υδάτων). Όπου υπάρχει αντίθεση μεταξύ των δύο οδηγιών, η οδηγία 76/464 θα πρέπει δίχως άλλο να υπερισχύει λόγω του ειδικού χαρακτήρα του περιεχομένου της, και ακριβέστερα λόγω του ότι οι κανόνες της έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την προστασία των υδάτων (20).
43 Κατά συνέπεια, στο τελευταίο ερώτημα του ολλανδικού δικαστηρίου πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι η οδηγία 76/769 δεν απαγορεύει εθνική ρύθμιση η οποία εξαρτά τη χορήγηση αδειών για την εντός επιφανειακών υδάτων εισαγωγή ξύλων που έχουν τύχει κατεργασίας με κρεοσωτέλαιο από τέτοιες προϋποθέσεως ώστε η χρησιμοποίηση της ουσίας αυτής να καθίσταται αδύνατη ή όλως κατ' εξαίρεση δυνατή. Σε περίπτωση αντιθέσεως των δύο ρυθμίσεων, θα υπερισχύει η εθνική ρύθμιση αν έχει ως σκοπό την ικανοποίηση μιας επιτακτικής ανάγκης όπως η προστασία των υδάτων, αρκεί βέβαια να μη δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις και να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.
Πρόταση
44 Ενόψει των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα του Nederlandse Raad van State ως εξής:
«1) Δεν εμπίπτουν στην έννοια της "απορρίψεως" κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας 76/464/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 4ης Μαου 1976, περί ρυπάνσεως που προκαλείται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες που εκχέονται στο υδάτινο περιβάλλον της Κοινότητος, "[άλλες] σημαντικές πηγές (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών)" κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 12ης Ιουνίου 1986, σχετικά με τις οριακές τιμές και τους ποιοτικούς στόχους για τις απορρίψεις ορισμένων επικίνδυνων ουσιών που υπάγονται στον κατάλογο Ι του παραρτήματος της οδηγίας 76/464.
2) Η έκφραση "[άλλες] σημαντικές πηγές (συμπεριλαμβανομένων πολλαπλών και διάχυτων πηγών)" κατά το άρθρο 5 της οδηγίας 86/280 δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι μπορεί να αναχθεί σ' αυτήν η ελευθέρωση σωματιδίων κρεοσωτελαίου που περιέχεται σε ξύλα τοποθετημένα εντός επιφανειακών υδάτων.
3) Η έννοια της "απορρίψεως" κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας 76/464 πρέπει να ερμηνευθεί εις τρόπον ώστε να μπορεί να αναχθεί σ' αυτήν η εντός επιφανειακών υδάτων τοποθέτηση πασσάλων που έχουν τύχει κατεργασίας με κρεοσωτέλαιο, και τούτο διότι με την επαφή με το νερό η ουσία αυτή ελευθερώνεται υπό μορφή σωματιδίων που ρυπαίνουν τα επιφανειακά ύδατα.
4) Επιτρέπεται σε κράτος μέλος να χρησιμοποιεί στην εσωτερική του έννομη τάξη διαφορετική και ευρύτερη έννοια της "απορρίψεως" από την περιεχόμενη στην οδηγία, υπό την προϋπόθεση ότι η αυστηρότερη αυτή έννοια ικανοποιεί επιτακτικές ανάγκες, δεν δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις και τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.
5) Η οδηγία 76/464 επιτρέπει στα κράτη μέλη να εξαρτούν τη χορήγηση αδειών από πρόσθετες προϋποθέσεις που δεν προβλέπονται από την οδηγία, όπως η υποχρέωση αναζητήσεως ή επιλογής εναλλακτικών λύσεων που επιβαρύνουν λιγότερο το περιβάλλον, υπό τον όρο ότι η αυστηρότερη αυτή ρύθμιση ικανοποιεί επιτακτικές ανάγκες, δεν δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις και τηρεί την αρχή της αναλογικότητας. Πάντοτε τηρουμένων των ορίων αυτών, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα και να τάσσουν, ειδικά για τις ουσίες του καταλόγου Ι, προϋποθέσεις τόσο επαχθείς ώστε η χορήγηση αδειών για απορρίψεις να αποκλείεται γενικώς ή να επιτρέπεται όλως κατ' εξαίρεση.
6) Η οδηγία 76/769/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουλίου 1976, περί προσεγγίσεως των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που αφορούν περιορισμούς κυκλοφορίας στην αγορά και χρήσεως μερικών επικινδύνων ουσιών και παρασκευασμάτων, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 94/60/ΕΚ του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1994, για τη δέκατη τέταρτη τροποποίηση της οδηγίας 79/769, δεν απαγορεύει εθνική ρύθμιση η οποία εξαρτά τη χορήγηση αδειών για την εντός επιφανειακών υδάτων εισαγωγή ξύλων που έχουν τύχει κατεργασίας με κρεοσωτέλαιο από τέτοιες προϋποθέσεις ώστε η χρησιμοποίηση της ουσίας αυτής να καθίσταται αδύνατη ή όλως κατ' εξαίρεση δυνατή. Σε περίπτωση αντιθέσεως των δύο ρυθμίσεων, θα υπερισχύει η εθνική ρύθμιση αν έχει ως σκοπό την ικανοποίηση μιας επιτακτικής ανάγκης όπως η προστασία των υδάτων, αρκεί βέβαια να μη δημιουργεί δυσμενείς διακρίσεις και να τηρεί την αρχή της αναλογικότητας.»
(1) - ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 138.
(2) - ΕΕ L 181, σ. 16.
(3) - ΕΕ ειδ. έκδ. 13/004, σ. 178.
(4) - Βλ. τα άρθρα 3 και 5 της οδηγίας.
(5) - Οριακές τιμές και ποιοτικοί στόχοι καθορίστηκαν από το Συμβούλιο για ορισμένες ουσίες του καταλόγου I, όπως π.χ. το κάδμιο, με την οδηγία 83/513/ΕΟΚ, της 26ης Σεπτεμβρίου 1983 (ΕΕ L 291, σ. 1), τον υδράργυρο, με την οδηγία 84/156/ΕΟΚ, της 17ης Μαρτίου 1984 (ΕΕ L 74, σ. 49), και το εξαχλωροκυκλοεξάνιο, με την οδηγία 84/491/ΕΟΚ, της 9ης Οκτωβρίου 1984 (ΕΕ L 274, σ. 11).
(6) - Πρόκειται για τον τετραχλωράνθρακα, το DDT και την πενταχλωροφαινόλη. Στη συνέχεια, το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας 86/280 επεκτάθηκε σε άλλες ουσίες, όπως η αλδρίνη, η διλδρίνη, η ενδρίνη, η ισοδρίνη, το χλωροφόρμιο, το εξαχλωροβενζόλιο, το εξαχλωροβουταδιένιο, το διχλωροαιθάνιο, το τριχλωροαιθυλένιο, το υπερχλωροαιθυλένιο, το τριχλωροβενζόλιο.
(7) - Η δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 86/280 διευκρινίζει ότι, «για ορισμένες σημαντικές πηγές ρύπανσης από τις ουσίες αυτές εκτός από τις πηγές απορρίψεων που υπάγονται στο καθεστώς των κοινοτικών οριακών τιμών ή των εθνικών προτύπων αποβολής, κρίνεται αναγκαίο να θεσπιστούν ειδικά προγράμματα για την εξάλειψη της ρύπανσης· ότι οι ειδικές εξουσίες δράσης για τον σκοπό αυτό δεν προβλέπονται από την οδηγία 76/464/ΕΟΚ», οπότε, εφόσον οι ειδικές εξουσίες δράσεως για τον σκοπό αυτό δεν προβλέπονται από τη Συνθήκη, «πρέπει να γίνει προσφυγή στο άρθρο 235».
(8) - Οδηγία του Ευρωπαϋκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 20ής Δεκεμβρίου 1994 για τη δέκατη τέταρτη τροποποίηση της οδηγίας 79/769 (ΕΕ L 365, σ. 1).
(9) - Σε μια απόφασή του της 20ής Απριλίου 1994, το Nederlandse Raad van State εφάρμοσε την ερμηνεία αυτή σε υπόθεση όπου πάσσαλοι που είχαν τύχει κατεργασίας με κρεόσωτο τοποθετήθηκαν εντός επιφανειακών υδάτων. Στην απόφαση εκείνη, διευκρίνισε ότι η έννοια της απορρίψεως κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο δδ, της οδηγίας πρέπει να ερμηνευθεί ευρέως και ότι, επομένως, εμπίπτει στην έννοια αυτή και η τοποθέτηση πασσάλων που έχουν τύχει κατεργασίας με κρεόσωτο, αν από την τοποθέτηση αυτή προκλήθηκε ρύπανση των επιφανειακών υδάτων.
(10) - Στις ουσίες αυτές δεν περιλαμβάνονται οι ΠΑΥ και επομένως το κρεόσωτο. Όσον αφορά τις ουσίες του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας 86/280, βλ. την υποσημείωση 6.
(11) - Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος του Hoogheemraadschap Rijnland υπενθύμισε ότι «μετά από έρευνες διαπιστώθηκε ότι η στήριξη όχθης μήκους 15 km με πασσάλους διαποτισμένους με κρεόσωτο είναι αρκετή για να σημειωθεί υπέρβαση των ορίων που θέτουν οι κανόνες περί ρυπάνσεως».
(12) - Το χαρακτηριστικό αυτό υφίσταται και στο άρθρο 2 της οδηγίας, όπου διευκρινίζεται ότι οι διατάξεις της οδηγίας «αποτελούν το πρώτο μόνο βήμα για την επίτευξη του ως άνω στόχου», δηλαδή του στόχου της εξαλείψεως ή μειώσεως της ρυπάνσεως των υδάτων.
(13) - Η Ενιαία Ευρωπαϋκή Πράξη, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 1987, παρενέβαλε στη Συνθήκη διάφορες διατάξεις που αφορούν ευθέως την προστασία του περιβάλλοντος (άρθρα 130 Ρ, 130 Σ και 130 T) και διέπουν την κανονιστική εξουσία της Κοινότητας στον τομέα αυτόν. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 1η Νοεμβρίου 1993, η προστασία του περιβάλλοντος ανήχθη σε θεμελιώδη αρχή της Ευρωπαϋκής Κοινότητας (άρθρο 2). Με το νέο άρθρο 3, στοιχείο κ, το οποίο ορίζει ότι η δράση της Κοινότητας περιλαμβάνει «μια πολιτική στον τομέα του περιβάλλοντος», η περιβαλλοντική πολιτική εντάσσεται από κάθε πλευρά στους στόχους της Συνθήκης.
(14) - Βλ. επίσης την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1998, C-284/95, Safety Hi-Tech (Συλλογή 1998, σ. I-4301, σκέψη 43).
(15) - Βλ. τις αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, 302/86, Επιτροπή κατά Δανίας (Συλλογή 1988, σ. 4607)· της 25ης Ιουνίου 1998, C-203/96, Dusseldorp κ.λπ. (Συλλογή 1998, σ. I-4075, σκέψεις 49 και 50)· της 9ης Ιουλίου 1992, C-2/90, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1992, σ. I-4431, σκέψη 34), και της 7ης Φεβρουαρίου 1985, 240/83, ADBHU (Συλλογή 1985, σ. 531).
(16) - Στην προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Δανίας, το Δικαστήριο έκρινε, υπενθυμίζοντας την απόφαση ADBHU, ότι «το Δικαστήριο έχει ήδη θεωρήσει (...) την προστασία του περιβάλλοντος ως "έναν από τους ουσιώδεις στόχους της Κοινότητας", δυνάμενο γι' αυτό να δικαιολογήσει ορισμένους περιορισμούς της αρχής της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων» (σκέψη 8, βλ. επίσης τη σκέψη 9). Ο προσανατολισμός αυτός επιβεβαιώθηκε προσφάτως στη σκέψη 64 της προαναφερθείσας αποφάσεως Safety Hi-Tech, όπου το Δικαστήριο, αναφερόμενο στην αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, υπενθύμισε ότι «η προστασία του περιβάλλοντος συνιστά επιτακτική ανάγκη δυνάμενη να περιορίσει την εφαρμογή του άρθρου 30 της Συνθήκης». Όμως, στην προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι «η ύπαρξη επιτακτικών αναγκών δεν μπορεί να λαμβάνεται υπόψη παρά μόνον όταν πρόκειται για μέτρα επιβαλλόμενα χωρίς διακρίσεις στα εγχώρια και στα εισαγόμενα προϋόντα» (σκέψη 34).
(17) - Συγκεκριμένα, υπενθυμίζω ότι, κατά τον κατάλογο ΙΙ του παραρτήματος της οδηγίας, στον κατάλογο αυτόν περιλαμβάνονται και οι ουσίες που ανήκουν στις οικογένειες και ομάδες ουσιών του καταλόγου Ι, αλλά για τις οποίες δεν έχουν καθοριστεί οριακές τιμές κατά το άρθρο 6 της οδηγίας.
(18) - Αρκεί οι προϋποθέσεις αυτές να μην έχουν ως αποτέλεσμα την καταστρατήγηση των διατάξεων της οδηγίας ή την επιδείνωση της ρυπάνσεως των υδάτων (άρθρα 8 και 9 της οδηγίας).
(19) - Βλ. την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 76/769 και τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της προαναφερθείσας οδηγίας 94/60. Η οδηγία 76/769 θεωρεί και την προστασία του περιβάλλοντος ως σκοπό που πρέπει να επιδιωχθεί.
(20) - Εξάλλου, η οδηγία 76/769 διευκρινίζει, στο άρθρο 1, ότι οι διατάξεις της εφαρμόζονται «υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής άλλων διατάξεων της Κοινότητος».