62019TJ0569
ARREST VAN HET GERECHT (Vijfde kamer)
29 september 2021 (
*1
)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende een procedure tot terugvordering van staatssteun ingevolge een besluit waarbij die steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast – Weigering van toegang – Uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Hoger openbaar belang – Beginsel van non-discriminatie – Motiveringsplicht”
In zaak T‑569/19,
AlzChem Group AG, gevestigd te Trostberg (Duitsland), vertegenwoordigd door A. Borsos en J. Guerrero Pérez, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese
Commissie, vertegenwoordigd door C. Ehrbar en K. Herrmann als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit C(2019) 5602 final van 22 juli 2019, waarbij de Commissie heeft geweigerd verzoekster toegang te verlenen tot documenten betreffende de procedure voor de terugvordering van staatssteun ingevolge een besluit waarin die steun onverenigbaar met de interne markt is verklaard en de terugvordering ervan is gelast,
wijst
HET GERECHT (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: D. Spielmann, president, O. Spineanu-Matei (rapporteur) en R. Mastroianni, rechters,
griffier: I. Pollalis, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 maart 2021,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
1
Bij besluit (EU) 2015/1826 van 15 oktober 2014 betreffende de staatssteun SA.33797 – (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) ten uitvoer gelegd door Slowakije ten gunste van NCHZ (PB 2015, L 269, blz. 71) heeft de Europese Commissie zich onder meer op het standpunt gesteld dat Novácke chemické závody a.s. (hierna: „NCHZ”), een Slowaakse chemische onderneming, in het kader van haar faillissementsprocedure onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun had ontvangen. De Commissie heeft beslist dat NCHZ en haar economische opvolger, Fortischem a.s., deze steun moesten terugbetalen.
2
Verzoekster, AlzChem Group AG, is een Duitse chemische onderneming die als belanghebbende is opgetreden in de procedure die tot besluit 2015/1826 heeft geleid.
3
Tegen besluit 2015/1826 zijn twee beroepen tot gedeeltelijke nietigverklaring ingesteld. Bij arrest van 24 september 2019, Fortischem/Commissie (T‑121/15, EU:T:2019:684), heeft het Gerecht het beroep ongegrond verklaard. Bij arrest van 13 december 2018, AlzChem/Commissie (T‑284/15, EU:T:2018:950), heeft het Gerecht artikel 2 van besluit 2015/1826 nietig verklaard.
4
Bij brief van 12 april 2019 heeft verzoekster de Commissie krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) verzocht om toegang tot documenten. Dit verzoek had betrekking op de relevante documenten die in het bezit waren van de Commissie, waaronder met name Excel-rekenbladen, Word-documenten of interne databases die informatie bevatten over de voortgang van de terugvorderingsprocedure en het bedrag aan staatssteun dat de Slowaakse Republiek ingevolge besluit 2015/1826 had teruggevorderd (hierna: „gevraagde documenten”).
5
De Commissie heeft dit verzoek bij brief van 24 april 2019 afgewezen omdat het onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, en lid 3, van verordening nr. 1049/2001 viel. Zij heeft tevens opgemerkt dat er geen enkel argument was aangevoerd waaruit zou blijken dat de gevraagde documenten openbaar moesten worden gemaakt vanwege een hoger openbaar belang, en dat er geen gedeeltelijke toegang kon worden verleend.
6
Bij brief van 15 mei 2019 heeft verzoekster bij de Commissie overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend. Verzoekster heeft de weigering van de Commissie betwist en heeft onder meer aangevoerd dat haar verzoek geen betrekking had op een document dat onder de door de Commissie ingeroepen uitzonderingen viel en dat de gevraagde documenten openbaar moesten worden gemaakt vanwege een hoger openbaar belang. Zij heeft bovendien verzocht om gedeeltelijke toegang tot die documenten te verkrijgen of om toegang tot die documenten in de gebouwen van de Commissie te verkrijgen.
7
Op 11 juni 2019 heeft de Commissie verzoekster laten weten dat haar confirmatief verzoek in behandeling was, maar dat haar niet binnen de gestelde termijn zou worden geantwoord en dat de termijn voor beantwoording van dat verzoek overeenkomstig artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 met 15 werkdagen was verlengd. Op 1 juli 2019 heeft zij verzoekster meegedeeld dat niet alle voor de volledige analyse van haar verzoek en de vaststelling van een definitief besluit vereiste elementen konden worden verzameld en dat haar zo spoedig mogelijk een definitief besluit zou worden toegezonden.
II. Bestreden besluit
8
Bij besluit C(2019) 5602 final van 22 juli 2019 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie geweigerd verzoekster toegang te verlenen tot de gevraagde documenten omdat die volgens haar vielen onder, ten eerste, de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake bescherming van onderzoeken, en ten tweede, de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake bescherming van commerciële belangen.
9
Wat in de eerste plaats de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreft, was de Commissie van oordeel dat de gevraagde documenten niet alleen deel uitmaakten van het administratieve dossier betreffende het onderzoek naar staatssteun, maar ook betrekking hadden op een onderzoek naar de uitvoering van het besluit inzake onrechtmatige staatssteun.
10
Ten eerste heeft de Commissie erop gewezen dat volgens de rechtspraak een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid bestaat volgens hetwelk het openbaar maken van documenten uit het administratieve dossier van een staatssteunprocedure het doel van het onderzoek naar deze steun zou ondermijnen, ook al was de procedure reeds afgesloten. De gevraagde documenten bevatten informatie over de voortgang van de procedure tot terugvordering van de betrokken staatssteun waartoe de Slowaakse autoriteiten op grond van besluit 2015/1826 moesten overgaan en maakten deel uit van het administratieve dossier betreffende het onderzoek naar die steun, die niet volledig was teruggevorderd, aldus de Commissie.
11
Ten tweede heeft de Commissie verklaard dat zij er bij de terugvordering van onrechtmatige staatssteun met de actieve medewerking van de betrokken lidstaat op toezag dat het besluit betreffende die steun correct werd uitgevoerd, en dat haar optreden en de genomen maatregelen dus onlosmakelijk verband hielden met haar onderzoek naar die steun in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Zij heeft bovendien aangegeven dat de terugvordering van staatssteun plaatsvond in het kader van een gestructureerde en geformaliseerde procedure die een onderzoek in de zin van die bepaling vormde. Aangezien de niet-naleving van het besluit inzake staatssteun tot de inleiding van een niet-nakomingsprocedure kon leiden, moest de uitvoering van dat besluit volgens de Commissie worden beschouwd als een precontentieuze procedure die vergelijkbaar was met de procedure van artikel 258 VWEU, waarvoor het Hof het bestaan van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid had erkend. Derhalve zou het openbaar maken van de gevraagde documenten de dialoog met de Slowaakse Republiek, waarvoor een vertrouwensklimaat van groot belang is, kunnen ondermijnen.
12
In de tweede plaats heeft de Commissie met betrekking tot de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 opgemerkt dat in de rechtspraak een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid is erkend voor documenten die deel uitmaken van een van haar dossiers, ongeacht of het verzoek om toegang betrekking heeft op een afgesloten dan wel een lopende controleprocedure. In casu onthullen de gevraagde documenten gedetailleerde informatie over de voortgang en de verschillende fasen van de door de betrokken ondernemingen ingeleide terugvorderingsprocedure. Deze commerciële informatie is gevoelig. Gelet op het bilaterale karakter van de uitvoering van het besluit inzake onrechtmatige staatssteun zou de voortijdige openbaarmaking van documenten over de voortgang van de door de betrokken ondernemingen gevoerde terugvorderingsprocedure, voordat die steun effectief is teruggevorderd, deze ondernemingen benadelen en uiteindelijk het doel van de staatssteunprocedure ondermijnen in plaats van bij te dragen tot de transparantie, zo stelt de Commissie.
13
In de derde plaats heeft de Commissie het verzoek om gedeeltelijke toegang afgewezen op grond dat er een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid gold voor de gevraagde documenten.
14
In de vierde plaats was de Commissie van mening dat de overwegingen die verzoekster had aangevoerd om het bestaan van een hoger openbaar belang aan te tonen, tamelijk algemeen waren. Het feit dat de gevraagde documenten betrekking hadden op een administratief onderzoek en niet op wetgevingshandelingen, waarvoor in de rechtspraak het bestaan van een grotere transparantie was erkend, en het feit dat de Commissie na de definitieve afronding van de terugvorderingsprocedure informatie zou publiceren over de terugvordering van de betrokken staatssteun, waaronder het bedrag dat is terugbetaald, het bedrag dat is verloren gegaan en het bedrag aan rente dat is teruggevorderd, staafden volgens deze instelling nog meer de conclusie dat er hier geen sprake was van een hoger openbaar belang.
III. Procedure en conclusies van partijen
15
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 augustus 2019, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
16
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Partijen zijn ter terechtzitting van 23 maart 2021 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
17
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
18
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
IV. In rechte
19
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster twee middelen aan. Met het eerste middel stelt zij dat de Commissie het recht verkeerd heeft toegepast en een kennelijke beoordelingsfout heeft begaan bij de toepassing van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, en lid 3, van verordening nr. 1049/2001. Met het tweede middel voert zij aan dat de Commissie niet heeft voldaan aan de verplichting te motiveren waarom zij weigert om overeenkomstig artikel 4, lid 6, en artikel 10 van deze verordening toegang te verlenen tot de gevraagde documenten in een niet-vertrouwelijke versie of in de gebouwen van de Commissie.
A. Inleidende opmerkingen over de vaststelling van de handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld en de termijn voor dat beroep
20
Verzoekster betoogt dat de rechtspraak van het Gerecht inzake verordening nr. 1049/2001 op een aantal punten incoherent en tegenstrijdig lijkt met betrekking tot de vraag tegen welke handelingen beroep kan worden ingesteld en wanneer de termijn begint te lopen. Zo kan uit een analyse van de rechtspraak, met name het arrest van 10 december 2010, Ryanair/Commissie (T‑494/08–T‑500/08 en T‑509/08, EU:T:2010:511), worden opgemaakt dat het aanvangspunt van de termijn om beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een besluit waarbij de toegang tot documenten op grond van verordening nr. 1049/2001 is geweigerd, wordt bepaald door de laatste dag waarop de Commissie een besluit had moeten nemen. Hoewel het bestreden besluit dateert van 22 juli 2019, gaat de beroepstermijn volgens verzoekster in op 5 juni 2019 omdat het uitblijven van een antwoord op die datum krachtens artikel 8, lid 3, van verordening 1049/2001 als een afwijzend besluit moet worden beschouwd.
21
De handeling waartegen beroep kan worden ingesteld wanneer de Commissie niet binnen de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 gestelde termijn een besluit heeft genomen, is naargelang van de omstandigheden ofwel het stilzwijgende weigeringsbesluit, ofwel zowel het stilzwijgende als het uitdrukkelijke weigeringsbesluit, dan wel het uitdrukkelijke weigeringsbesluit. Verzoekster vraagt derhalve dat het impliciete weigeringsbesluit dat voortvloeit uit het stilzwijgen van de Commissie tot en met 5 juni 2019 als een integrerend onderdeel van het bestreden besluit wordt beschouwd, voor zover het Gerecht oordeelt dat het bestreden besluit ook dit besluit omvat.
22
Bovendien wijst verzoekster op de mogelijk negatieve en onvoorziene gevolgen van de rechtspraak inzake de termijn waarbinnen er beroep tot nietigverklaring moet worden ingesteld tegen een uitdrukkelijk besluit in gevallen waarin dat besluit na de totstandkoming van een stilzwijgend besluit wordt vastgesteld. Uit met name het arrest van 10 december 2010, Ryanair/Commissie (T‑494/08–T‑500/08 en T‑509/08, EU:T:2010:511), en de beschikking van 13 november 2012, ClientEarth e.a./Commissie (T‑278/11, EU:T:2012:593), blijkt dat die termijn, indien het uitdrukkelijke besluit de handeling is waartegen beroep kan worden ingesteld, ingaat op de datum van het stilzwijgende besluit. Verzoekster had haar beroep tegen het stilzwijgende besluit in de zin van artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 dus moeten herformuleren om rekening te houden met de argumenten die de Commissie in het bestreden besluit had aangevoerd. Hierdoor is de aanvankelijke termijn waarbinnen zij haar beroep moest voorbereiden ingekort. De verkorting door de rechtspraak van de termijnen waarbinnen justitiabelen hun rechten uit hoofde van het VWEU kunnen uitoefenen, kan ertoe leiden dat deze rechten op ongerechtvaardigde wijze worden beperkt en dat de artikelen 42 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden geschonden.
23
Voorts is verzoekster van mening dat de mededelingen van de Commissie van 11 juni en 1 juli 2019, gelet op de rechtspraak, misleidend waren en haar de toegang tot de rechter konden belemmeren, en dat zij buiten beschouwing moesten worden gelaten.
24
De Commissie betwist verzoeksters beweringen dat de rechtspraak van het Gerecht incoherent en tegenstrijdig is en dat haar handelswijze mogelijk misleidend is geweest.
25
In dit verband zij erop gewezen dat de Commissie noch binnen de oorspronkelijke termijn, noch binnen de na de eerste verlenging van 11 juni 2019 gestelde antwoordtermijn op verzoeksters verzoek om toegang heeft geantwoord, hetgeen overeenkomt met de situatie bedoeld in artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, maar vervolgens een uitdrukkelijk weigeringsbesluit heeft genomen, te weten het bestreden besluit.
26
In een situatie als de onderhavige, die in punt 25 hierboven is beschreven, moet in de eerste plaats het uitblijven van een antwoord van de Commissie worden beschouwd als een stilzwijgend besluit van weigering van toegang. Bij de tweede verlenging van de termijn, op 1 juli 2019, kon de termijn namelijk niet rechtsgeldig worden verlengd, aangezien de Commissie krachtens artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 de oorspronkelijke termijn slechts eenmaal kon verlengen en bij het verstrijken van de verlengde termijn wordt aangenomen dat een stilzwijgend besluit van weigering van toegang is genomen (zie in die zin arrest van 10 december 2010, Ryanair/Commissie, T‑494/08–T‑500/08 en T‑509/08, EU:T:2010:511, punten 38 en 40, en beschikking van 27 november 2012, Steinberg/Commissie, T‑17/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:625, punt 99). Dienaangaande zij opgemerkt dat de termijn van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 dwingend is (zie in die zin arrest van 19 januari 2010, Co-Frutta/Commissie, T‑355/04 en T‑446/04, EU:T:2010:15, punten 60 en 70) en buiten de omstandigheden van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 niet kan worden verlengd zonder dit artikel alle nuttige werking te ontnemen, daar de verzoeker niet meer zou weten wanneer de termijn voor het instellen van beroep of het indienen van een klacht in de zin van artikel 8, lid 3, van deze verordening precies ingaat (zie naar analogie arrest van 21 april 2005, Housieaux, C‑186/04, EU:C:2005:248, punt 26). Tegen een dergelijk stilzwijgend besluit van weigering van toegang kan overeenkomstig artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring worden ingesteld (zie in die zin beschikking van 27 november 2012, Steinberg/Commissie, T‑17/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:625, punt 101).
27
Toen de Commissie vervolgens uitdrukkelijk en definitief op het confirmatief verzoek heeft geantwoord door toegang tot de betrokken documenten te weigeren, heeft zij niettemin impliciet het stilzwijgende besluit van weigering van toegang ingetrokken [zie in die zin arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punten 88 en 89; beschikking van 27 november 2012, Steinberg/Commissie, T‑17/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:625, punt 101, en arrest van 26 april 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/ECB, T‑251/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:234, punt 34]. Tegen dat uitdrukkelijke besluit kan dan krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring worden ingesteld.
28
Indien tegen het stilzwijgende besluit beroep tot nietigverklaring is ingesteld, verliest de verzoekende partij haar procesbelang door de vaststelling van het uitdrukkelijke besluit en hoeft er op dat beroep geen uitspraak meer te worden gedaan [zie in die zin arresten van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punten 88 en 89; 10 december 2010, Ryanair/Commissie, T‑494/08–T‑500/08 en T‑509/08, EU:T:2010:511, punt 48; 2 juli 2015, Typke/Commissie, T‑214/13, EU:T:2015:448, punt 36, en 26 april 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/ECB, T‑251/15, niet gepubliceerd, EU:T:2018:234, punt 36]. De verzoekende partij kan haar conclusies en middelen ook aanpassen binnen de daartoe in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde beroepstermijn (zie in die zin arrest van 16 december 2011, Enviro Tech Europe en Enviro Tech International/Commissie, T‑291/04, EU:T:2011:760, punt 94). Indien het uitdrukkelijke besluit is vastgesteld voordat beroep is ingesteld tegen het stilzwijgende besluit, dan zou een daaropvolgend beroep tegen het stilzwijgende besluit niet-ontvankelijk zijn (zie in die zin arrest van 10 december 2010, Ryanair/Commissie, T‑494/08–T‑500/08 en T‑509/08, EU:T:2010:511, punt 47).
29
In casu heeft de Commissie een uitdrukkelijk besluit genomen, zij het helaas na het verstrijken van de verlengde termijn, maar vóór het verstrijken van de termijn voor het instellen van beroep tegen het stilzwijgende besluit en voordat beroep tegen dat besluit was ingesteld. Door dit uitdrukkelijke besluit vast te stellen heeft de Commissie dus het stilzwijgende besluit ingetrokken zodat er in casu slechts beroep tot nietigverklaring kon worden ingesteld tegen het op 22 juli 2019 vastgestelde uitdrukkelijke besluit waarbij toegang tot de gevraagde documenten is geweigerd, ofwel het bestreden besluit.
30
In de tweede plaats moet de termijn voor het instellen van beroep tot nietigverklaring tegen het uitdrukkelijke besluit, anders dan verzoekster stelt, worden berekend overeenkomstig artikel 263 VWEU en mag deze termijn niet worden berekend vanaf de datum waarop het stilzwijgende besluit van weigering is vastgesteld. Bovendien stelt verzoekster ten onrechte dat de feiten in de zaak die heeft geleid tot de beschikking van 13 november 2012, ClientEarth e.a./Commissie (T‑278/11, EU:T:2012:593), vergelijkbaar waren met die van de onderhavige zaak. In die zaak was het beroep tot nietigverklaring, dat was gericht tegen een stilzwijgend besluit tot afwijzing van 4 februari 2011, pas ingesteld op 25 mei 2011 en was het dus niet-ontvankelijk wegens laattijdigheid. Uit die beschikking volgt dus geenszins dat er beroep moet worden ingesteld tegen een uitdrukkelijk besluit binnen de termijn die geldt voor een beroep tot nietigverklaring van het stilzwijgende besluit dat aan dat uitdrukkelijke besluit voorafgaat.
31
In casu moet de termijn voor het instellen van beroep tegen het bestreden besluit worden berekend vanaf 22 juli 2019 om 24.00 uur. Alhoewel alleen maar kan worden benadrukt dat de Commissie de antwoordtermijn na de eerste verlenging niet opnieuw kon verlengen, zoals verzoekster stelt, kan deze omstandigheid evenwel niet leiden tot onrechtmatigheid van het bestreden besluit op grond waarvan nietigverklaring ervan gerechtvaardigd zou zijn, aangezien de Commissie heeft geantwoord op dit verzoek voordat verzoekster gevolgen had verbonden aan het uitblijven van een antwoord binnen de termijn van artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 (zie in die zin arrest van 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 89, en beschikking van 27 november 2012, Steinberg/Commissie, T‑17/10, niet gepubliceerd, EU:T:2012:625, punt 102). Anders dan verzoekster betoogt, kan daarenboven niet worden geoordeeld dat zij niet over de voorgeschreven termijn beschikte voor de voorbereiding van haar beroep, dat overeenkomstig artikel 263, zesde alinea, VWEU juncto de artikelen 58 en 60 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht tot en met 2 oktober 2019 kon worden ingesteld.
B. Eerste middel: de Commissie heeft het recht verkeerd toegepast en een kennelijke beoordelingsfout begaan bij de toepassing van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, en lid 3, van verordening nr. 1049/2001
32
Volgens verzoekster moeten de onjuiste rechtsopvattingen en de kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie worden getoetst aan het fundamentele recht van toegang tot documenten, dat strookt met de doelstelling om meer legitimiteit te verlenen aan de beleidswerkzaamheden van bestuursorganen, en dat is neergelegd in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten. Elke uitzondering op of beperking van dat recht moet restrictief worden uitgelegd. Verzoekster voert aan dat de Commissie tegenstrijdige standpunten heeft ingenomen inzake de openbaarmaking van informatie over de stand van de terugvordering van staatssteun.
33
Het eerste middel bestaat uit vijf onderdelen. Met het eerste onderdeel stelt verzoekster dat het verzoek om toegang geen betrekking had op een document betreffende een onderzoek of deel uitmaakte van een dossier betreffende een onderzoek, en derhalve noch het in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 genoemde doel in verband met onderzoeken, noch het in artikel 4, lid 3, van die verordening bedoelde besluitvormingsproces van de Commissie raakte. Met het tweede onderdeel betoogt verzoekster dat het verzoek om toegang niet kon worden afgewezen op grond van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 genoemde bescherming van het doel van onderzoeken en evenmin op grond van de in artikel 4, lid 3, van deze verordening bedoelde bescherming van het besluitvormingsproces van de Commissie. Met het derde onderdeel voert zij aan dat het verzoek om toegang geen betrekking had op informatie of gegevens van commercieel belang die bescherming behoeven krachtens artikel 4, lid 2, eerste streepje, van die verordening. Met het vierde onderdeel beroept zij zich op het feit dat in het bestreden besluit de uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie betreffende de terugvordering op discriminerende wijze zijn toegepast. Met het vijfde onderdeel beweert zij dat een hoger openbaar belang zich verzet tegen de toepassing van enige uitzondering op de openbaarmaking.
34
De Commissie betwist verzoeksters argumenten.
35
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat in het bestreden besluit de toegang wordt geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en niet op grond van artikel 4, lid 3, van deze verordening, anders dan verzoekster in haar schriftelijke stukken stelt. Verzoekster heeft dit overigens ter terechtzitting toegegeven, hetgeen in het proces-verbaal van de terechtzitting is opgetekend. Bijgevolg zijn haar argumenten irrelevant voor zover zij betrekking hebben op de vermeende toepassing van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 en moeten zij worden afgewezen.
36
Artikel 1 van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat deze verordening beoogt aan het publiek een zo ruim mogelijke toegang tot documenten van de instellingen van de Unie te verlenen (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37
In dit verband dient te worden beklemtoond dat voor de administratieve werkzaamheden van de Commissie volgens de rechtspraak niet een even ruime toegang tot de documenten vereist is als voor de wetgevende werkzaamheden van een instelling van de Unie (zie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 7 september 2017, AlzChem/Commissie, T‑451/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:588, punt 80).
38
Uit artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, dat in dit verband een uitzonderingsregeling instelt, blijkt tevens dat aan dit recht van toegang niettemin bepaalde beperkingen zijn gesteld om redenen van openbaar of particulier belang. Aangezien die uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punten 52 en 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39
Wanneer een instelling, orgaan of instantie van de Unie waarbij een verzoek om toegang tot een document is ingediend, besluit om dit verzoek af te wijzen op grond van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen, moet die instelling, dat orgaan of die instantie in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door die uitzondering, waarbij het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar moet zijn en niet louter hypothetisch mag zijn (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40
In bepaalde gevallen heeft het Hof erkend dat die instelling, dat orgaan of die instantie zich in dit verband echter mag baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken tot openbaarmaking van documenten van gelijke aard (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41
Het doel van dergelijke vermoedens ligt dus in de mogelijkheid voor de betrokken instelling, instantie of het betrokken orgaan van de Unie om ervan uit te gaan dat de openbaarmaking van bepaalde categorieën documenten in beginsel het belang ondermijnt dat wordt beschermd door de uitzondering die de instelling, de instantie of het orgaan inroept, en zich daarbij op dergelijke overwegingen van algemene aard te baseren, zonder gehouden te zijn elk van de gevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken (zie arrest van 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42
Net zoals de rechtspraak gebiedt dat de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen op openbaarmaking strikt worden uitgelegd en toegepast omdat daarmee wordt afgeweken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten die berusten bij instellingen, organen of instanties van de Unie (arresten van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 75, en 3 juli 2014, Raad/In ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punt 48), moeten ook de erkenning en de toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid strikt worden opgevat (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punt 81).
43
Tenslotte sluit het bestaan van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid volgens de rechtspraak niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan om openbaarmaking is verzocht, niet onder dat vermoeden valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document krachtens artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 gebiedt (arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 62, en 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 66).
44
In het licht van de hierboven vermelde beginselen uit de rechtspraak moet worden nagegaan of de Commissie artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 ten onrechte heeft toegepast.
45
Er zij aan herinnerd dat de Commissie niet elk van de gevraagde documenten concreet en individueel heeft onderzocht, maar in wezen meende dat deze documenten ingevolge het besluit waarin zij de terugvordering van de steun had bevolen, vielen onder twee algemene vermoedens van vertrouwelijkheid die gelden voor documenten die betrekking hebben op de voortgang van de procedure tot terugvordering van staatssteun en de teruggevorderde bedragen. De vermoedens die de Commissie heeft toegepast berusten ten eerste op de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake bescherming van onderzoeken, en ten tweede onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van die verordening inzake bescherming van commerciële belangen.
1.
Eerste onderdeel en tweede onderdeel: in wezen kon het verzoek om toegang niet worden afgewezen op grond van de bescherming van het doel van onderzoeken als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
46
In het eerste onderdeel stelt verzoekster dat haar verzoek geen betrekking had op een document dat een onderzoek betrof of dat deel uitmaakte van een dossier betreffende een onderzoek, noch wat betreft de in besluit 2015/1826 vastgestelde staatssteun, noch wat betreft een toekomstig besluit inzake staatssteun. Het verzoek had betrekking op welbepaalde feitelijke informatie over de reeds met de uitvoering van besluit 2015/1826 gemaakte voortgang en dus op gegevens die na de vaststelling van dit besluit zijn verzameld. Aangezien haar verzoek geen betrekking had op inhoudelijke argumenten van de Slowaakse Republiek, kon de inwilliging ervan geen afbreuk doen aan de bereidheid van de lidstaten om met de Commissie samen te werken in het kader van haar onderzoeken. Bovendien biedt de rechtspraak geen steun voor de stelling van de Commissie dat haar verzoek betrekking heeft op documenten of informatie die behoren tot een dossier van een zaak of op documenten betreffende een onderzoek. Derhalve heeft haar verzoek geen afbreuk gedaan aan het doel van onderzoeken als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, aldus verzoekster.
47
In het tweede onderdeel voert verzoekster in de eerste plaats aan dat de Commissie zich, zelfs al zou haar verzoek betrekking hebben gehad op documenten of informatie die formeel deel uitmaakten van het dossier in kwestie dat aan de basis ligt van het bestreden besluit, niet op de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 had kunnen beroepen om dit verzoek af te wijzen. Toegang tot de gevraagde documenten kon volgens verzoekster geen afbreuk doen aan de bereidheid van de lidstaten om met de Commissie samen te werken, aangezien haar verzoek geen betrekking had op analysen of interne nota’s waarin een bepaalde zaak of onderzoek door de Commissie wordt beoordeeld.
48
In repliek wijst verzoekster erop dat de gevraagde informatie over de stand van de terugvordering van de staatssteun volgens de Commissie verband houdt met andere onderzoeken, met name dat betreffende de terugvorderingsprocedure van artikel 16 van verordening (EU) 2015/1589 van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9), en dat betreffende de inbreukprocedure krachtens artikel 258 VWEU. Zij verwijst hiervoor – naar analogie – naar de „EU-Pilot-procedure”. De Commissie heeft echter noch in de brief van 24 april 2019 noch in het bestreden besluit naar die procedures verwezen en heeft niet vermeld dat er dienaangaande een procedure tegen de Slowaakse Republiek was ingeleid. Zij kan thans geen nieuwe feiten en middelen aanvoeren, aldus verzoekster.
49
In de tweede plaats verwerpt verzoekster het argument van de Commissie dat de gevraagde documenten betreffende de voortgang van de terugvordering van de betrokken staatssteun niet kunnen worden meegedeeld omdat die wezenlijke informatie bevatten. Kwantitatieve gegevens hadden kunnen worden verstrekt zonder wezenlijke gegevens openbaar te maken, bijvoorbeeld via overhandiging van een document waaruit blijkt dat een bepaald percentage van de staatssteun was teruggevorderd dan wel dat er niets was teruggevorderd. Hoe dan ook is het volgens verzoekster de gewoonte van de Commissie om wezenlijke informatie te verstrekken in de antwoorden die zij geeft op de verzoeken om toegang tot documenten krachtens verordening nr. 1049/2001.
50
In de derde plaats stelt verzoekster dat de Commissie zich niet kan baseren op een ruime uitlegging van de uitzonderingen op het in verordening nr. 1049/2001 neergelegde algemene beginsel van openbaarmaking van openbare documenten wanneer haar eigen praktijk duidelijk aantoont dat de door haar aangevoerde gronden niet van toepassing zijn op het verzoek om toegang. Als voorbeeld noemt zij zes zaken waarin de Commissie vóór de inleiding van de inbreukprocedure informatie openbaar heeft gemaakt die vergelijkbaar was met de informatie waar in het verzoek om is gevraagd.
51
De Commissie betwist verzoeksters betoog.
52
Vastgesteld moet worden dat verzoekster met het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel in wezen in de eerste plaats betwist dat de gevraagde documenten deel uitmaakten van een lopend onderzoek, met name omdat het onderzoek naar de staatssteun was afgesloten bij besluit 2015/1826. In de tweede plaats betwist zij dat de Commissie zich kan beroepen op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering inzake bescherming van het doel van onderzoeken.
53
In het bestreden besluit heeft de Commissie op twee verschillende gronden geweigerd om toegang tot de gevraagde documenten te verlenen. Ten eerste was zij van mening dat de gevraagde documenten deel uitmaakten van het dossier betreffende de in besluit 2015/1826 vastgestelde staatssteun en derhalve onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vielen dat van toepassing was op het onderzoek naar de betrokken staatssteun. Zij heeft zich dus op het standpunt gesteld dat die documenten waren gedekt door het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat geldt voor documenten in het administratieve dossier betreffende een controleprocedure inzake staatssteun, zoals dat is erkend in het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 61), en in herinnering is gebracht in met name de arresten van 14 juli 2016, Sea Handling/Commissie (C‑271/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:557, punten 36‑38); 13 maart 2019, AlzChem/Commissie (C‑666/17 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:196, punt 31), en 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissie (T‑39/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:560, punt 62).
54
Ten tweede heeft de Commissie in wezen opgemerkt dat de terugvorderingsprocedure rechtstreeks kon leiden tot een inbreukprocedure krachtens artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU, en heeft zij zich op het standpunt gesteld dat de uitvoering van haar besluit inzake deze steun moest worden beschouwd als een precontentieuze procedure die vergelijkbaar is met de procedure van artikel 258 VWEU. Zij heeft eraan herinnerd dat het Hof had erkend dat er een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid bestaat voor documenten die zijn verzameld in het kader van een onderzoek in verband met een inbreukprocedure en was van oordeel dat de redenering die aan de erkenning van een dergelijk vermoeden ten grondslag lag, mutatis mutandis toepasbaar was op de weigering om de gevraagde documenten openbaar te maken. Zij heeft zich dus op het standpunt gesteld dat die documenten via een analoge toepassing vielen onder het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat geldt voor documenten die betrekking hebben op de precontentieuze fase van een inbreukprocedure in de zin van artikel 258 VWEU, zoals dat is erkend in het arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 65) en dat in herinnering is gebracht in met name de arresten van 23 januari 2017, Justice & Environment/Commissie (T‑727/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:18, punt 46), en 5 december 2018, Campbell/Commissie (T‑312/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:876, punt 29).
55
Bijgevolg moet worden nagegaan of de Commissie het recht onjuist heeft toegepast door te oordelen dat de documenten die betrekking hebben op de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij de terugvordering van staatssteun is gelast, vallen onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, en, indien een dergelijk vermoeden bestaat of moet worden erkend, of de Commissie dit vermoeden hier heeft toegepast zonder haar besluit te bezwaren met een beoordelingsfout.
a)
Bestaan van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid
56
Opgemerkt zij dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat geldt voor documenten van het administratieve dossier betreffende een controleprocedure inzake staatssteun volgens de rechtspraak (zie punt 53 hierboven) uitdrukkelijk ziet op documenten die deel uitmaken van het onderzoek dat de Commissie heeft verricht om in een besluit met name het bestaan van staatssteun vast te stellen en de terugvordering ervan te gelasten. De Unierechter heeft zich daarentegen nog niet hoeven uitspreken over de hypothese waarin de betrokken lidstaat weigert toegang te verlenen tot documenten betreffende de uitvoering van een dergelijk besluit van de Commissie.
57
De erkenning van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid in de in punt 53 hierboven vermelde rechtspraak heeft weliswaar betrekking op het administratieve dossier van een overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU ingeleide controleprocedure, maar dit vermoeden geldt alleen met zekerheid voor documenten van de administratieve procedure die leidt tot de vaststelling van een besluit van de Commissie waarin zij met name tot de slotsom komt dat er sprake is van staatssteun en de terugvordering ervan gelast.
58
Bovendien kunnen de documenten betreffende de uitvoering van een besluit waarin de Commissie de terugvordering van staatssteun gelast, formeel tot hetzelfde dossier behoren als de documenten van het door de Commissie gevoerde onderzoek dat tot de vaststelling van dat besluit heeft geleid, zoals verzoekster overigens erkent. Alle documenten hebben namelijk betrekking op dezelfde nationale maatregel of maatregelen. Zoals in punt 42 hierboven in herinnering is gebracht, moeten de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen op de openbaarmaking evenwel strikt worden uitgelegd en toegepast, omdat daarmee wordt afgeweken van het beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet hebben tot bij de instellingen van de Unie berustende documenten. Bijgevolg kan, zoals verzoekster betoogt, niet worden aangenomen dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid op het gebied van staatssteuntoezicht, zoals dat is erkend in de rechtspraak (zie punt 53 hierboven), noodzakelijkerwijs geldt voor documenten betreffende de uitvoering van het besluit van de Commissie omdat zij deel uitmaken van hetzelfde administratieve dossier.
59
Derhalve moet worden onderzocht of de documenten betreffende de uitvoering van het besluit van de Commissie door de betrokken lidstaat ook onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid kunnen vallen, hetzij onder het in de rechtspraak erkende algemene vermoeden dat geldt inzake staatssteuntoezicht (dat dan ook zou zien op deze documenten), hetzij onder een ander algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid.
60
In dit verband is het van belang erop te wijzen dat de Unierechter verschillende criteria heeft ontwikkeld voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid. Die criteria hebben betrekking op de betrokken documenten en op de aantasting van het belang dat wordt beschermd door de betrokken uitzondering.
1) Betrokken documenten
61
Uit de rechtspraak blijkt dat, wil een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldig kunnen worden tegengeworpen aan de persoon die op basis van verordening nr. 1049/2001 om toegang tot documenten verzoekt, vereist is dat de gevraagde documenten tot eenzelfde categorie documenten behoren of van gelijke aard zijn (arrest van 5 februari 2018, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, T‑729/15, EU:T:2018:67, punt 25; zie in die zin ook arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 50, en 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, punt 72).
62
In alle zaken die hebben geleid tot beslissingen waarbij algemene vermoedens van vertrouwelijkheid zijn ingesteld, had de betrokken weigering van de toegang betrekking op een samenstel van documenten die duidelijk waren afgebakend doordat zij allemaal behoorden tot het dossier van een lopende administratieve of gerechtelijke procedure (arrest van 5 februari 2018, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, T‑729/15, EU:T:2018:67, punt 28; zie in die zin ook arresten van 28 juni 2012, Commissie/Editions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 128; 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punten 49 en 50, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punten 69 en 70).
63
Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof inderdaad heeft geoordeeld dat alle documenten van het administratief dossier betreffende een controleprocedure inzake staatssteun één enkele categorie vormen (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 64). Zoals in punt 56 hierboven is opgemerkt, heeft de Unierechter evenwel nog niet de gelegenheid gehad om zich uit te spreken over de vraag of de documenten die hebben geleid tot het besluit waarin de Commissie het bestaan van staatssteun vaststelt en de terugvordering ervan gelast enerzijds, en documenten betreffende de procedure voor toezicht op de uitvoering van dat besluit anderzijds, tot eenzelfde categorie documenten behoren. Er moet rekening mee worden gehouden dat de documenten weliswaar tot hetzelfde dossier van de Commissie kunnen behoren, maar dat het strikt genomen om twee verschillende categorieën documenten gaat.
64
Daarentegen kan niet worden betwist dat de documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit van de Commissie waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, één enkele categorie vormen, aangezien zij duidelijk zijn afgebakend doordat zij allemaal behoren tot het dossier van een administratieve procedure die dateert van na de procedure die tot de vaststelling van dat besluit heeft geleid.
2) Aantasting van het belang dat wordt beschermd door de ingeroepen uitzondering
65
Volgens de rechtspraak is de toepassing van algemene vermoedens van vertrouwelijkheid in wezen geboden wegens de dwingende noodzaak om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet worden ondermijnd. Zo kan de erkenning van een dergelijk vermoeden worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van toegang tot documenten van bepaalde procedures met het goede verloop ervan en op de dreigende ondermijning ervan, met dien verstande dat algemene vermoedens van vertrouwelijkheid de integriteit van het verloop van de procedure kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken (arresten van 7 september 2017, AlzChem/Commissie, T‑451/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:588, punt 21, en 5 februari 2018, MSD Animal Health Innovation en Intervet international/EMA, T‑729/15, EU:T:2018:67, punt 26).
66
De erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid voor een nieuwe categorie documenten veronderstelt dus dat eerst wordt bewezen dat de openbaarmaking van het soort documenten dat binnen die categorie valt, op redelijkerwijs voorzienbare wijze het door de betrokken uitzondering beschermde belang daadwerkelijk kan ondermijnen (arrest van 28 mei 2020, Campbell/Commissie, T‑701/18, EU:T:2020:224, punt 39).
67
In dit verband moet om te beginnen worden nagegaan of de documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit van de Commissie waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast, deel uitmaken van een onderzoek, hetgeen verzoekster betwist. In voorkomend geval moet vervolgens worden beoordeeld of de kenmerken van een dergelijk onderzoek rechtvaardigen dat voor deze documenten een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid wordt erkend.
i) Bestaan van een onderzoek
68
Artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt weliswaar dat de instellingen de toegang weigeren tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van met name het doel van onderzoeken, maar het begrip „onderzoeken” in de zin van die bepaling wordt niet gedefinieerd in die verordening.
69
Volgens de rechtspraak is het begrip „onderzoek” in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 een autonoom Unierechtelijk begrip, bij de uitlegging waarvan met name rekening moet worden gehouden met de normale betekenis en de context ervan (arrest van 7 september 2017, Frankrijk/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, punt 45). Aangezien het begrip „onderzoek” een uitzondering op de algemene regel betreft op grond waarvan alle documenten toegankelijk moeten zijn, moet dit begrip strikt worden uitgelegd en toegepast (conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de zaak Frankrijk/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:280, punt 101).
70
Zonder dat een uitputtende definitie van een „onderzoek” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 hoeft te worden geformuleerd, moet worden geoordeeld dat een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren opdat die instelling een standpunt kan innemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU, als een onderzoek dient te worden aangemerkt. Die procedure hoeft niet noodzakelijk ertoe te strekken een inbreuk of een onregelmatigheid op te sporen of te vervolgen. Onder het begrip „onderzoek” kan ook de activiteit van de Commissie vallen die erop gericht is feiten vast te stellen om een bepaalde situatie te beoordelen (arrest van 7 september 2017, Frankrijk/Schlyter, C‑331/15 P, EU:C:2017:639, punten 46 en 47).
71
Tenslotte is het begrip „onderzoek” in staatssteunprocedures niet uitsluitend bedoeld om het doel van onderzoeken naar bepaalde ondernemingen te beschermen, zoals de Commissie in het bestreden besluit heeft aangegeven [zie in die zin arrest van 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissie, T‑39/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:560, punt 70].
72
Opgemerkt zij dat de Commissie, zoals zij zelf betoogt, in het kader van de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast, de door de betrokken lidstaat verstrekte inlichtingen verzamelt en beoordeelt om te bepalen of die lidstaat met name alle nodige maatregelen heeft genomen om de steun volledig terug te vorderen en om, indien nodig, te besluiten de zaak overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU aan het Hof voor te leggen.
73
Hieruit volgt dat een dergelijke activiteit overeenkomstig de in punt 70 hierboven aangehaalde rechtspraak dient te worden gekwalificeerd als een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren opdat die instelling een standpunt kan innemen in de uitoefening van haar functies.
74
Bovendien moet erop worden gewezen dat artikel 28, lid 1, van verordening 2015/1589 in het kader van de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit van de Commissie waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, bepaalt dat „indien de betrokken lidstaat, met name in gevallen bedoeld in artikel 16 van deze verordening, niet voldoet aan een voorwaardelijk of negatief besluit, [...] de Commissie overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU de zaak rechtstreeks bij het Hof [...] aanhangig [kan] maken”.
75
Anders dan artikel 258 VWEU voorziet artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU niet in een precontentieuze fase. Zoals de Commissie betoogt, moet de fase van toezicht op de uitvoering van haar besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, vergelijkbaar worden geacht met de precontentieuze fase van de procedure van artikel 258 VWEU, die overeenstemt met een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Zoals advocaat-generaal Wathelet in zijn conclusie in de zaak Frankrijk/Schlyter (C‑331/15 P, EU:C:2017:280, punt 99) heeft opgemerkt, omvat het begrip „onderzoek” van verordening nr. 1049/2001 namelijk niet-nakomingsprocedures, zoals blijkt uit het arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU: C:2013:738, punt 70), alsmede onderzoekshandelingen die kunnen leiden tot het instellen van deze procedure (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punten 62 en 65).
76
Uit het voorgaande volgt dat de procedure van toezicht op de uitvoering van het besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, anders dan verzoekster stelt en zoals de Commissie betoogt, overeenstemt met een door de Commissie verricht onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, zoals dat is omschreven in de rechtspraak.
77
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door verzoeksters argument dat het beginsel van toegang tot documenten alsook verordening nr. 1049/2001 zouden worden uitgehold indien de door het Hof in het arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738), uiteengezette rechtvaardigingsgrond van toepassing zou zijn op eventueel door de Commissie in toekomstige inbreukprocedures te gebruiken documenten. Verzoekster is namelijk van mening dat dan bijna alle door de Commissie in om het even welke context verzamelde documenten niet openbaar zouden hoeven te worden gemaakt, aangezien elk document gebruikt zou kunnen worden in een procedure die gevolgen kan hebben voor eventuele toekomstige onderzoeken van de Commissie, ongeacht de omstandigheden waarin het document is verzameld. In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat er geen sprake is van eventuele toekomstige onderzoeken, maar van een welbepaalde administratieve procedure waarvan het uitgangspunt wordt gevormd door een besluit van de Commissie waarin het doel van het onderzoek na de vaststelling van dat besluit wordt omschreven met het oog op een nieuw door de Commissie te nemen besluit aangaande de vraag of de zaak overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU aan het Hof moet worden voorgelegd.
78
Hoewel niet kan worden ontkend dat er een verband bestaat tussen de fase waarin een besluit inzake staatssteun wordt vastgesteld enerzijds en de fase waarin de uitvoering van dat besluit wordt gecontroleerd anderzijds, aangezien de tweede fase het gevolg is van de eerste, mag voor de toepassing van de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering niet worden aangenomen dat er tussen deze twee fasen procedurele continuïteit bestaat. Vastgesteld moet namelijk worden dat het onderzoek in elk van deze fasen verschilt wat betreft de reden voor de aanvang en het doel ervan. Het desbetreffende betoog van de Commissie moet derhalve worden afgewezen.
ii) Ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken
79
Volgens de rechtspraak volstaat het ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht, in beginsel niet dat het document betrekking heeft op een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit. De betrokken instelling, instantie of het betrokken orgaan moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in die bepaling neergelegde uitzonderingen (arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 116; 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 44, en 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punt 68).
80
In dit verband zij eraan herinnerd dat de fase van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, vergelijkbaar moet worden geacht met de precontentieuze fase van de procedure van artikel 258 VWEU (zie punt 75 hierboven).
81
Volgens vaste rechtspraak kan worden aangenomen dat de openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan de aard van deze procedure dreigt aan te tasten en het verloop ervan te wijzigen, zodat de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 in beginsel wordt ondermijnd (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 65, en 11 mei 2017, Zweden/Commissie, C‑562/14 P, EU:C:2017:356, punt 40).
82
De door de Commissie in een niet-nakomingsprocedure te verrichten controle is namelijk een administratieve taak waarbij zij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en een bilaterale dialoog met de betrokken lidstaten aangaat. Andere partijen dan die lidstaten daarentegen beschikken niet over specifieke procedurele waarborgen waarvan de inachtneming is onderworpen aan een daadwerkelijke rechterlijke controle (zie arrest van 13 september 2013, ClientEarth/Commissie, T‑111/11, EU:T:2013:482, punt 74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83
Volgens de rechtspraak heeft de Commissie dus het recht de vertrouwelijkheid te bewaren van de documenten die zijn verzameld in het kader van een onderzoek in een niet-nakomingsprocedure, waarvan de openbaarmaking het klimaat van vertrouwen kan ondermijnen dat moet bestaan tussen haarzelf en de betrokken lidstaat om in onderling overleg een oplossing te vinden voor de eventueel vastgestelde inbreuken op het Unierecht (arrest van 13 september 2013, ClientEarth/Commissie, T‑111/11, EU:T:2013:482, punt 60).
84
Wat betreft de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, moet rekening worden gehouden met de omstandigheid dat deze procedure bilateraal is omdat zij wordt gevoerd tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. In het kader van deze procedure hebben andere belanghebbenden dan deze lidstaat niet het recht om de documenten van het administratieve dossier van de Commissie in te zien en is hun geen bijzondere rol toebedeeld.
85
Indien andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat op basis van verordening nr. 1049/2001 toegang zouden kunnen krijgen tot documenten van het administratieve dossier van de Commissie betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, zou een dergelijke openbaarmaking de aard en het verloop van een dergelijke bilaterale procedure kunnen wijzigen, doordat derden in voorkomend geval een standpunt zouden kunnen innemen over de door de betrokken lidstaat verstrekte inlichtingen en aldus de bescherming van het doel van het onderzoek zouden kunnen ondermijnen.
86
In het kader van de procedure voor de terugvordering van staatssteun zijn loyale samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de voor de steunverlening verantwoordelijke lidstaat immers onontbeerlijk om hen in staat te stellen zich vrij uit te spreken. Hoewel deze lidstaat verplicht is het Commissiebesluit uit te voeren en de Commissie moet toezien op de uitvoering van haar besluit, is voor de uitvoering van het terugvorderingsbesluit overleg vereist tussen de Commissie en de autoriteiten van de betrokken lidstaat, met name, maar niet uitsluitend, wanneer de lidstaat bij de terugvordering moeilijkheden ondervindt.
87
Een bilaterale dialoog met de Commissie kan de betrokken lidstaat ertoe brengen loyaal mee te werken, waarbij de Commissie erop toeziet dat haar besluit zo spoedig mogelijk en naar behoren wordt uitgevoerd. Zoals de Commissie stelt, zou door openbaarmaking van de documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast, het verloop van deze procedure alsook de bereidheid van de lidstaten om gedetailleerde toelichtingen te verstrekken over met name de voortgang van de terugvordering en de zich daarbij voordoende moeilijkheden, in gevaar komen. Dat kan het voor de Commissie nog moeilijker maken om dergelijke informatie te verkrijgen en, in voorkomend geval, onderhandelingen aan te knopen en een schikking met de betrokken lidstaat te treffen waarbij een einde wordt gemaakt aan een eventueel aan de lidstaat te verwijten verzuim om zich naar het besluit van de Commissie te voegen, zodat het Unierecht kan worden nageleefd en een beroep in rechte krachtens artikel 108, lid 2, VWEU kan worden vermeden (zie in die zin en naar analogie arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 63).
88
Om dezelfde redenen als in een inbreukprocedure, en met name de precontentieuze fase daarvan (die in de punten 81 en 83 hierboven in herinnering zijn gebracht), en gelet op de bijzondere positie die de betrokken lidstaat inneemt in de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, moet dan ook worden erkend dat de openbaarmaking van de documenten betreffende deze procedure in beginsel de dialoog en bijgevolg de samenwerking tussen de Commissie en deze lidstaat in gevaar zou brengen.
89
Uit wat voorafgaat volgt dat de documenten betreffende de procedure voor de controle op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, gelet op de toepassing van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, behoren tot een onderdeel van het administratieve dossier van de Commissie dat betrekking heeft op de betrokken nationale maatregel(en) en moet worden onderscheiden van het onderdeel waarin de maatregel(en) wordt/worden aangemerkt als staatssteun (zie punt 63 hierboven). Ook moet een onderscheid worden gemaakt tussen het onderzoek dat voorafgaat aan de vaststelling van een besluit inzake staatssteun enerzijds, en de controle op de uitvoering van dat besluit anderzijds (zie punt 78 hierboven). Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, anders dan de Commissie in het bestreden besluit heeft betoogd, niet vallen onder het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat geldt voor documenten van het administratieve dossier in een controleprocedure inzake staatssteun, zoals dat is erkend in de rechtspraak (zie punt 53 hierboven).
90
Daarentegen kunnen de redenen die hebben geleid tot de erkenning van een op artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 gebaseerd algemeen vermoeden dat geldt voor in het kader van een onderzoek inzake een niet-nakomingsprocedure verzamelde documenten als rechtvaardigingsgrond dienen om op basis van diezelfde bepaling een algemeen vermoeden te erkennen voor documenten die betrekking hebben op de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast (zie punt 88 hierboven).
91
Derhalve moet worden geoordeeld dat de Commissie het recht niet onjuist heeft toegepast door vast te stellen dat de documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast, onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen.
92
Bijgevolg moet worden onderzocht of de Commissie geen beoordelingsfout heeft begaan door in casu het in punt 91 hierboven vermelde algemene vermoeden van vertrouwelijkheid toe te passen.
b)
Toepassing van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid op de gevraagde documenten
93
In het bestreden besluit heeft de Commissie met name aangegeven dat de niet-nakoming door de betrokken lidstaat van haar besluit waarbij terugvordering van de steun is gelast, tot de inleiding van een inbreukprocedure kon leiden, zoals verzoekster erkent. De Commissie was dus van mening dat de redenering die is gevolgd om te erkennen dat er een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid bestaat voor documenten die zijn verzameld in het kader van een onderzoek inzake een niet-nakomingsprocedure van overeenkomstige toepassing is op de weigering om de hier aan de orde zijnde documenten openbaar te maken.
94
In dit verband is het weliswaar juist dat de Commissie, zoals verzoekster stelt, in het bestreden besluit niet heeft verwezen naar de procedure voor de terugvordering van staatssteun bedoeld in artikel 16 van verordening 2015/1589, maar er wordt niettemin voldoende duidelijk naar de terugvorderingsprocedure verwezen en het is dus irrelevant dat zij deze bepaling niet heeft aangehaald.
95
Bovendien heeft verzoekster, zoals in punt 4 hierboven is opgemerkt, verzocht om toegang te krijgen tot de relevante documenten van de Commissie die informatie bevatten over de voortgang van de terugvordering en over het bedrag aan staatssteun dat de Slowaakse Republiek ingevolge besluit 2015/1826 heeft teruggevorderd.
96
Bijgevolg heeft de Commissie geen onjuiste beoordeling verricht door vast te stellen dat de gevraagde documenten vielen onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid dat was gebaseerd op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken die geldt voor documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast (zie punt 91 hierboven).
97
Verzoeksters betoog laat deze conclusie onverlet.
98
In de eerste plaats zou volgens verzoekster de inwilliging van haar verzoek om toegang te krijgen tot de gevraagde documenten de bereidheid van de Slowaakse Republiek om mee te werken aan het onderzoek van de Commissie niet ondermijnen. Zelfs indien haar verzoek geen betrekking heeft op door deze staat aangevoerde inhoudelijke argumenten, zoals verzoekster stelt, is dit slechts waar voor zover deze argumenten verband houden met de kwalificatie van de in besluit 2015/1826 onderzochte nationale maatregelen. Haar verzoek kan daarentegen betrekking hebben op inhoudelijke argumenten van die staat betreffende de uitvoering van dat besluit.
99
In de tweede plaats betoogt verzoekster dat in het bestreden besluit weliswaar wordt verwezen naar tal van precedenten, maar dat geen daarvan hier van toepassing is. Volgens haar hadden het arrest van 11 december 2001, Petrie e.a./Commissie (T‑191/99, EU:T:2001:284), de beschikking van 13 november 2012, ClientEarth e.a./Commissie (T‑278/11, EU:T:2012:593), en het arrest van 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissie (T‑39/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:560), betrekking op verzoeken om toegang tot door de Commissie opgestelde „inhoudelijke documenten” betreffende een mogelijke schending van het Unierecht, en niet op specifieke informatie over de voortgang van de terugbetaling van de staatssteun.
100
De Commissie heeft het derde in punt 99 hierboven genoemde arrest aangehaald ter onderbouwing van haar stelling dat de handelingen die zij heeft verricht bij het uitvoeren van haar besluit waarin staatssteun onrechtmatig is verklaard, moesten worden beschouwd als een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Hetzelfde geldt voor het arrest van 7 september 2017, Frankrijk/Schlyter (C‑331/15 P, EU:C:2017:639), waarnaar verzoekster in haar schriftelijke stukken heeft willen verwijzen, zoals zij ter terechtzitting heeft toegelicht, hoewel zij per vergissing het „arrest Frankrijk/Commissie” had genoemd. Tot slot heeft de Commissie de eerste twee in punt 99 hierboven genoemde arresten aangehaald ter ondersteuning van haar stelling dat de redenering die is gevolgd wat betreft het bestaan van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid voor documenten betreffende onderzoeken die tot een niet-nakomingsprocedure zouden kunnen leiden, van overeenkomstige toepassing was op documenten als hier aan de orde zijn. Evenwel is geoordeeld dat deze redenering van de Commissie niet berustte op een onjuiste rechtsopvatting.
101
In de derde plaats betoogt verzoekster dat, zelfs indien zou worden aanvaard dat informatie betreffende een inbreukprocedure in aanmerking kan komen voor de uitzondering inzake bescherming van het doel van onderzoeken, zoals het Hof in het arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie (C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738) heeft gesuggereerd, zij niet weet van enige inbreukprocedure die na de vaststelling van besluit 2015/1826 tegen de Slowaakse Republiek is ingeleid. In dit verband moet worden opgemerkt dat deze staat op grond van besluit 2015/1826 verplicht is de staatssteun in kwestie terug te vorderen en dat de Commissie zich bij niet-nakoming van de terugvorderingsverplichting overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU rechtstreeks tot het Hof kan wenden, zodat er geen enkele reden is om een nieuwe procedure in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU „in te leiden”, net zomin als tegen deze staat een procedure op grond van artikel 258 VWEU „in te leiden”. Anders dan verzoekster eveneens aanvoert, verwijst de Commissie in haar schriftelijke stukken bovendien niet naar een tegen de Slowaakse Republiek ingeleide niet-nakomingsprocedure met betrekking tot de uitvoering van besluit 2015/1826.
102
In de vierde plaats stelt verzoekster dat de Commissie zich niet kan baseren op een ruime uitlegging van de uitzonderingen op het in verordening nr. 1049/2001 neergelegde algemene beginsel van openbaarmaking van overheidsdocumenten, wanneer uit haar eigen praktijk duidelijk blijkt dat de door haar aangevoerde redenen niet van toepassing zijn op het verzoek om toegang. Als voorbeeld noemt zij zes zaken waarin de Commissie vóór de inleiding van de inbreukprocedure persberichten heeft uitgebracht met daarin informatie die vergelijkbaar was met de informatie die zij met haar verzoek wenste te verkrijgen. Aldus heeft de Commissie in die berichten, alsook in haar brief van juni 2015 waarin zij AlzChem Trostberg AG in kennis stelde van de voortgang van de invordering door derden van bepaalde kartelboeten, naar de opvatting van verzoekster bewezen dat het mogelijk was om kwantitatieve gegevens te verstrekken zonder daarbij wezenlijke gegevens openbaar te maken. In casu had de Commissie zich er dus toe kunnen beperken uitsluitend kwantitatieve informatie bekend te maken over de stand van de terugvordering van de betrokken staatssteun.
103
Dienaangaande zij opgemerkt dat de Commissie in de zes door verzoekster aangehaalde zaken heeft besloten bepaalde informatie via persberichten bekend te maken, zoals haar besluit om tegen elk van de zes betrokken lidstaten beroep in te stellen bij het Hof. Zoals de Commissie betoogt, doet de bekendmaking van dergelijke persberichten echter niet af aan het feit dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid geldt voor documenten betreffende de uitvoeringsfase van besluit 2015/1826 (zie in die zin arrest van 5 december 2018, Campbell/Commissie, T‑312/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:876, punt 38). Zoals de Commissie opmerkt, geldt dit temeer wanneer zij nog niet heeft besloten beroep in te stellen bij het Hof.
104
Aangezien verzoeksters betoog kan worden opgevat als een verzoek om gedeeltelijke toegang tot de betrokken documenten te krijgen waarbij slechts bepaalde informatie kan worden ingekeken, moet het worden afgewezen. Het begrip „document” dient namelijk te worden onderscheiden van het begrip „informatie”. Het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen heeft enkel betrekking op documenten en niet op informatie in de bredere zin van het woord, en houdt voor de instellingen geen verplichting in om op elk verzoek om inlichtingen door een particulier in te gaan (arrest van 25 april 2007, WWF European Policy Programme/Raad, T‑264/04, EU:T:2007:114, punt 76).
105
Voor zover verzoekster stelt dat de Commissie haar een document had kunnen toezenden waaruit bleek dat een bepaald percentage van de onrechtmatige en onverenigbare staatssteun was teruggevorderd, zou dit er bovendien op neerkomen dat wezenlijke informatie wordt verstrekt aan verzoekster, in tegenstelling tot wat zij suggereert. Wat de toegang betreft tot documenten waarvoor een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt, zoals voor de gevraagde documenten, houdt dit vermoeden in elk geval in dat de inhoud van documenten waarop dit vermoeden betrekking heeft, niet openbaar hoeven te worden gemaakt, noch geheel noch gedeeltelijk (zie in die zin arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 68, en 7 september 2017, AlzChem/Commissie, T‑451/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:588, punten 93 en 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
106
Gelet op een en ander moeten het eerste en het tweede onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
2.
Vierde onderdeel: de uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie over de terugvordering zijn op discriminerende wijze toegepast
107
Verzoekster stelt dat de Commissie de uitzonderingen op de openbaarmaking van informatie over de terugvordering van staatssteun in het bestreden besluit, in strijd met artikel 20 van het Handvest van de grondrechten, op discriminerende wijze heeft toegepast. In de eerste plaats voert zij aan dat de Commissie in zes staatssteunzaken informatie openbaar heeft gemaakt over bedragen die niet waren teruggevorderd, en dit voordat een inbreukprocedure tegen de betrokken lidstaten was ingeleid en terwijl er gerechtelijke procedures met betrekking tot het desbetreffende besluit inzake staatssteun aanhangig waren. Het gestelde belang om het lopende onderzoek of commerciële belangen te beschermen heeft de Commissie dus niet belet om de naam van geïdentificeerde of identificeerbare begunstigden bekend te maken, aldus verzoekster.
108
In de tweede plaats beweert verzoekster in repliek dat de Commissie kwantitatieve en wezenlijke informatie over de stand van de invordering van kartelboeten heeft bekendgemaakt, terwijl tegen sommige van de besluiten waarbij deze boeten waren opgelegd, beroep bij de Unierechter is ingesteld.
109
De Commissie betwist verzoeksters betoog.
110
Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 20 van het Handvest van de grondrechten „eenieder [gelijk is] voor de wet”. Voordat artikel 6 VEU juridisch bindende kracht verleende aan het Handvest van de grondrechten, had het Hof reeds geoordeeld dat het gelijkheidsbeginsel behoorde tot de algemene beginselen van het Unierecht die door iedere rechter in acht moesten worden genomen (zie in die zin arrest van 19 oktober 1977, Ruckdeschel e.a., 117/76 en 16/77, EU:C:1977:160, punt 7). De eerbiediging van dit beginsel verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie in die zin arrest van 11 juli 2006, Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
111
In de eerste plaats heeft de Commissie, zoals verzoekster betoogt, haar in de brief van 24 april 2019 de toegang tot de gevraagde documenten geweigerd op grond van de overweging dat tegen besluit 2015/1826 een procedure aanhangig was en dus artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing was. Vastgesteld moet echter worden dat deze overweging niet is overgenomen in het bestreden besluit en dat de Commissie geenszins verplicht is om in het besluit dat zij vaststelt in antwoord op het confirmatief verzoek de rechtsgrondslag te behouden waarop haar antwoord op het initiële verzoek was gebaseerd (arrest van 28 maart 2017, Deutsche Telekom/Commissie, T‑210/15, EU:T:2017:224, punt 83). Het is dus irrelevant dat in vier van de zes door verzoekster aangehaalde staatssteunzaken waarvoor een persbericht is uitgebracht, een beroep bij de rechter van de Unie aanhangig was tegen de besluiten van de Commissie op grond waarvan de betrokken lidstaat verplicht was de betrokken staatssteun terug te vorderen, zoals hier het geval is met betrekking tot besluit 2015/1826.
112
Voorts moet verzoeksters argument worden afgewezen dat niet kan worden begrepen hoe de Commissie heeft kunnen oordelen dat het onderzoek naar de terugvordering van de steun in de zes door haar aangehaalde zaken was afgesloten, terwijl het begrip „lopende onderzoeken” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 ook slaat op de perioden waarin de procedure voor het Hof van de Unie wordt voortgezet. De situatie zou dan in die zes zaken dezelfde zijn geweest als in de zaak die hier aan de orde is. Naast de overwegingen in punt 103 hierboven moet erop worden gewezen dat het besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat staatssteun is verleend weliswaar inhoudt dat deze instelling van mening is dat haar onderzoek om vast te stellen of er sprake is van staatssteun tot een conclusie heeft geleid, maar dat het feit dat tegen dat besluit een beroep aanhangig is bij de Unierechter, tot gevolg heeft dat de documenten betreffende dat onderzoek onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid blijven vallen. Hetzelfde geldt voor documenten die verband houden met de terugvordering van staatssteun wanneer de Commissie besluit zich tot het Hof te wenden omdat zij meent dat haar besluit waarbij terugvordering van de betrokken staatssteun wordt gelast, niet ten uitvoer is gelegd. Zelfs indien de Commissie had kunnen oordelen dat het onderzoek naar de terugvordering van de steun in de zes door verzoekster aangehaalde zaken was voltooid, bestaat er dus geen verschil tussen die zaken en de onderhavige zaak wat betreft de toepasselijkheid van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat geldt voor documenten die betrekking hebben op de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij terugvordering van staatssteun wordt gelast.
113
Wat de zes door verzoekster aangehaalde zaken betreft, moet evenwel worden vastgesteld dat de Commissie geen toegang tot documenten heeft verleend, maar het publiek via persberichten in kennis heeft gesteld van haar besluit om bij het Hof beroep in te stellen tegen de betrokken lidstaten, omdat die volgens haar geen uitvoering hadden gegeven aan besluiten waarbij terugvordering van staatssteun was gelast. Zoals de Commissie stelt, verschilt de situatie in deze zes zaken dus van die in de onderhavige zaak, omdat verzoekster de Commissie om toegang tot documenten heeft verzocht op grond van verordening nr. 1049/2001. Voorts zijn er geen aanwijzingen dat de Commissie heeft besloten om bij het Hof beroep in te stellen tegen de Slowaakse Republiek op grond dat besluit 2015/1826 niet was uitgevoerd (zie punt 101 hierboven).
114
In de tweede plaats moet met betrekking tot de door verzoekster aangehaalde zaken betreffende betaling van geldboeten worden vastgesteld dat de overgelegde bewijzen nieuw zijn omdat zij pas in de repliek zijn overgelegd, zoals de Commissie beweert. Verzoekster heeft geen enkel bewijs aangevoerd waaruit blijkt dat de overgelegde documenten – ten eerste het verzoek om toegang tot documenten dat AlzChem Trostberg krachtens verordening nr. 1049/2001 heeft ingediend met betrekking tot het bedrag van de geldboeten dat daadwerkelijk is betaald door de adressaten van verschillende besluiten die de Commissie in het kader van zaken betreffende het mededingingsrecht van de Unie heeft vastgesteld (bijlage C.1 bij de repliek), en ten tweede het antwoord van de Commissie op dat verzoek (bijlage C.2 bij de repliek) – niet in haar bezit waren toen zij het beroep instelde, en heeft ook geen bewijzen aangevoerd op basis waarvan kon worden vastgesteld waarom deze bewijsstukken niet samen met het verzoekschrift zijn overgelegd. Bijgevolg is de overlegging van die bewijzen in de repliek laattijdig en zijn de bijlagen C.1 en C.2 bij de repliek niet-ontvankelijk op grond van artikel 85, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.
115
Afgezien van het feit dat drie van de zeven aangehaalde zaken, anders dan de terugvorderingsprocedure ingevolge besluit 2015/1826, waren afgesloten en dat de Commissie met haar brief van 11 juni 2005, die is opgenomen in bijlage C.2, geen toegang heeft verleend tot documenten maar informatie heeft verstrekt, moet de terugvordering van staatssteun volgens de Commissie hoe dan ook in een andere juridische context worden gesitueerd dan die van de betaling van een geldboete die is opgelegd in een besluit dat zij heeft vastgesteld krachtens artikel 7 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101] en [102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1). Zoals toegelicht door de Commissie is de verplichting om staatssteun terug te vorderen geen sanctie die aan de begunstigde van de steun – en overigens evenmin aan de betrokken lidstaat – wordt opgelegd en wordt de terugvorderingsprocedure uitsluitend gevoerd met de staat waartoe het terugvorderingsbesluit is gericht, die als enige partij het Unierecht heeft geschonden (artikel 108, lid 3, VWEU), terwijl een aan een onderneming opgelegde geldboete een sanctie is wegens schending van de mededingingsregels. Al deze verschillen houden in dat het niet gaat om vergelijkbare situaties.
116
Uit al wat voorafgaat, volgt dat de Commissie niet kan worden verweten dat zij het non-discriminatiebeginsel heeft geschonden. Het vierde onderdeel van het eerste middel moet dus worden afgewezen.
3.
Vijfde onderdeel: bestaan van een hoger openbaar belang
117
Verzoekster betoogt dat de Commissie, zelfs als zij op goede gronden tot de conclusie was gekomen dat haar verzoek betrekking had op documenten die onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vielen, deze documenten in de eerste plaats openbaar had moeten maken omdat er een hoger openbaar belang bestond, namelijk het waarborgen van een doeltreffende voorziening in rechte krachtens artikel 47 van het Handvest van de grondrechten.
118
In de tweede plaats beroept verzoekster zich op het belang van transparantie en publieke controle op het handelen van de Commissie. Bijgevolg moet de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 worden uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstelling om het doel van onderzoeken te beschermen, en mag de Commissie niet worden toegestaan van deze uitzondering gebruik te maken uitsluitend om zich aan het toezicht van het publiek te onttrekken. Verzoekster verwijt de Commissie weliswaar niet dat zij geen inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU tegen de Slowaakse Republiek heeft ingeleid – die beslissing valt namelijk binnen haar beoordelingsbevoegdheid – maar deze instelling is jegens de burgers van de Unie aansprakelijk voor haar nalaten.
119
Zowel de vrijwaring van de begroting van de lidstaten voor de verwoestende gevolgen van de wedloop om staatssteun, als de uitvoering van de desbetreffende besluiten van de Commissie zijn van hoger openbaar belang en niet in het particuliere belang van verzoekster. Zoals de Commissie heeft opgemerkt in haar studie over de nationale toepassing van de Unieregels inzake staatssteun, hebben twee Duitse instellingen gewezen op het openbare belang dat met de terugvordering van onrechtmatige staatssteun is gemoeid, aldus verzoekster.
120
Verzoekster voegt daaraan toe dat de Unierechter verordening nr. 1049/2001 restrictief heeft uitgelegd en toegepast – wat hem op kritiek van het Europees Parlement is komen te staan – hoewel elke uitzondering op of beperking van het recht van toegang tot documenten strikt moet worden uitgelegd. Aangezien haar verzoek geen betrekking heeft op documenten of informatie die behoren tot het dossier van de Commissie over de door de Slowaakse Republiek aan NCHZ verleende staatssteun, mag het de Commissie niet worden toegestaan om het grondrecht op toegang tot documenten van de burgers van de Unie nog verder te beperken.
121
De Commissie betwist verzoeksters betoog.
122
Er zij aan herinnerd dat de instellingen overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 „de toegang tot een document [weigeren] wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van”, met name, „het doel van inspecties, onderzoeken en audits, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt”.
123
Zoals in punt 43 hierboven in herinnering is gebracht, sluit een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid dat is gebaseerd op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering inzake bescherming van het doel van onderzoeken niet uit dat kan worden aangetoond dat er een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking van de bedoelde documenten gebiedt.
124
Volgens vaste rechtspraak moet degene die stelt dat er sprake is van een hoger openbaar belang op concrete wijze de omstandigheden vermelden die de openbaarmaking van de documenten in kwestie gebieden (zie arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arrest van 14 juli 2016, Sea Handling/Commissie, C‑271/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:557, punt 40).
125
De uitzonderingsregeling van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, en met name lid 2 ervan, berust dus op een afweging tussen in een bepaalde situatie tegengestelde belangen, namelijk enerzijds de belangen die door de openbaarmaking van de betrokken documenten worden gediend en anderzijds de belangen die daardoor worden bedreigd. De beslissing over een verzoek om toegang tot documenten hangt af van de vraag welk belang in een specifiek geval zwaarder moet wegen (zie arrest van 7 september 2017, AlzChem/Commissie, T‑451/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:588, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
126
Verzoeksters argumenten moeten in het licht van deze beginselen worden onderzocht.
127
In casu beroept verzoekster zich in het verzoekschrift in de eerste plaats op het hoger openbaar belang om een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten te waarborgen. Deze grief hoeft echter niet te worden onderzocht, aangezien verzoekster, toen zij daarover ter terechtzitting werd ondervraagd, heeft bevestigd dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de weigering van toegang tot de gevraagde documenten en de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten. Zij heeft ook aangegeven dat het Gerecht geen rekening hoefde te houden met de verwijzing naar het bestaan van een hoger openbaar belang om een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen, zoals vermeld was in de titel van het vijfde onderdeel van het eerste middel, hetgeen in het proces-verbaal van de terechtzitting is opgetekend.
128
In de tweede plaats beroept verzoekster zich, onder verwijzing naar overweging 2 van verordening nr. 1049/2001, op het belang van transparantie en publieke controle op het handelen van de Commissie, die de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van deze verordening niet mag gebruiken met als enige doel haar stilzitten te verhullen en zich aan de controle van het publiek te onttrekken.
129
Het belang inzake de transparantie betreft inderdaad een openbaar belang, voor zover het objectief en algemeen is (arrest van 11 december 2018, Arca Capital Bohemia/Commissie, T‑440/17, EU:T:2018:898, punt 76; zie in die zin ook arrest van 12 mei 2015, Technion en Technion Research & Development Foundation/Commissie, T‑480/11, EU:T:2015:272, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wat de transparantie van en de publieke controle op het handelen van de Commissie betreft, hebben de rechterlijke instanties van de Unie, zoals in punt 37 hierboven in herinnering is gebracht, evenwel erkend dat haar administratieve werkzaamheden niet een even ruime toegang tot de documenten eisen als de wetgevende activiteit van een instelling van de Unie. In casu maken de gevraagde documenten duidelijk deel uit van een administratieve procedure, namelijk een procedure tot terugvordering van staatssteun ingevolge een besluit van de Commissie.
130
Bovendien kunnen algemene overwegingen met betrekking tot het transparantiebeginsel en het recht van het publiek om te worden geïnformeerd over de werkzaamheden van de instellingen geen rechtvaardiging vormen voor de openbaarmaking van documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van het besluit van de Commissie, een procedure die kan leiden tot het aanhangig maken van een zaak bij het Hof overeenkomstig artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU en die vergelijkbaar is met de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure (zie punt 75 hierboven) (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punten 91 en 93).
131
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie, wanneer zij van mening is dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, moet nagaan of tegen deze lidstaat moet worden opgetreden, moet bepalen welke bepalingen hij heeft geschonden en moet vaststellen op welk tijdstip de procedure van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU tegen deze lidstaat moet worden ingeleid. Bijgevolg heeft verzoekster of een burger niet het recht om van de Commissie te eisen dat zij een bepaald standpunt inneemt of om op te komen tegen de weigering van de Commissie om een procedure tegen de Slowaakse Republiek in te stellen (zie in die zin en naar analogie arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punten 60 en 61).
132
Bijgevolg komt het door verzoekster ter rechtvaardiging van de openbaarmaking van de gevraagde documenten aangevoerde doel, namelijk controle uitoefenen op het handelen van de Commissie in de procedure van toezicht op de uitvoering van besluit 2015/1826, er dus op neer dat, anders dan zij stelt, wordt ontkend dat deze instelling over een discretionaire bevoegdheid beschikt in het kader van de procedure van artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU, terwijl het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid van alle documenten betreffende een dergelijke procedure er met name juist voor moet zorgen dat de Commissie in het kader van die procedure nuttig kan optreden (zie in die zin en naar analogie arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punten 61, 63 en 65).
133
Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, doet zij bovendien het nodige om het publiek te informeren over de voortgang van specifieke inbreukprocedures door persberichten uit te brengen (zie in die zin arrest van 23 januari 2017, Justice & Environment/Commissie, T‑727/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:18, punt 60).
134
Voorts stelt verzoekster in wezen dat het in het openbaar belang is dat de besluiten van de Commissie inzake staatssteun worden uitgevoerd, dat de staatsbegroting van de lidstaten wordt beschermd tegen de verwoestende gevolgen van de wedloop om staatssteun en dat de onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun opnieuw moet worden opgenomen in de begroting van de lidstaten waartegen een besluit inzake staatssteun wordt gericht. Dat argument kan echter niet slagen. Zoals de Commissie betoogt, kan het openbaar belang dat erin bestaat de begroting van de lidstaten te vrijwaren door onrechtmatige staatssteun terug te vorderen, niet worden verzekerd door verzoekster toegang te verlenen tot de gevraagde documenten.
135
Ten slotte betoogt verzoekster dat de Unierechter verordening nr. 1049/2001 restrictief heeft toegepast, hoewel elke uitzondering op het recht van toegang tot documenten of enige beperking van dat recht strikt moet worden uitgelegd, en dat haar verzoek in essentie niet viel onder de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken. Aangezien zij betwist dat haar verzoek om toegang onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 kon vallen, heeft haar betoog betrekking op een andere vraag dan de vraag of een hoger openbaar belang het in geval van toepassing van een uitzondering mogelijk maakt de toepassing ervan uit te sluiten. Die vraag is derhalve irrelevant in het kader van het onderhavige onderdeel. Zij is trouwens in het eerste onderdeel van het onderhavige middel onderzocht en afgewezen.
136
Bijgevolg moet het vijfde onderdeel van het eerste middel en het eerste middel in zijn geheel worden afgewezen, en hoeft het derde onderdeel ervan niet te worden onderzocht, aangezien ten eerste de uitzondering inzake de bescherming van de door de Unie-instellingen gevoerde onderzoeken een autonome en toereikende grondslag vormde om het bestreden besluit vast te stellen, en ten tweede een eventuele fout in de tweede grond van dat besluit betreffende de uitzondering inzake de bescherming van de commerciële belangen (waarop het derde onderdeel van het eerste middel betrekking heeft), hoe dan ook geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van dat besluit.
C. Tweede middel: schending van de verplichting tot motivering van de weigering om toegang te verlenen tot de gevraagde documenten in een niet-vertrouwelijke versie dan wel om er toegang toe te verlenen in de gebouwen van de Commissie
137
Verzoekster verklaart dat zij in het confirmatief verzoek had voorgesteld om toegang tot de documenten te verlenen in een niet-vertrouwelijke versie dan wel in de gebouwen van de Commissie. De Commissie was evenwel van mening dat er geen gedeeltelijke toegang kon worden verleend omdat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid ook van toepassing was op gedeeltelijke openbaarmaking. Verzoekster meent dat zij alle mogelijke gronden voor weigering van openbaarmaking van de gevraagde documenten, waaronder de door de Commissie aangevoerde algemene vermoedens van vertrouwelijkheid, heeft weerlegd, zodat uit de redenering van de Commissie a contrario volgt dat zij haar verzoek had moeten inwilligen, althans door haar overeenkomstig artikel 4, lid 6, respectievelijk artikel 10 van verordening nr. 1049/2001 gedeeltelijke toegang tot de documenten dan wel toegang daartoe in de gebouwen van de Commissie te verlenen. De Commissie heeft evenwel niet gemotiveerd waarom zij dit heeft geweigerd, aldus verzoekster.
138
De Commissie betwist verzoeksters betoog.
139
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 22 april 2008, Commissie/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
140
Voorts zij eraan herinnerd dat niet-nakoming van de motiveringsplicht een middel betreffende schending van wezenlijke vormvoorschriften is, dat als zodanig verschilt van het middel inzake verkeerde motivering van het litigieuze besluit, dat moet worden getoetst bij het onderzoek van de gegrondheid van dit besluit (zie in die zin arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 67, en 19 juni 2009, Qualcomm/Commissie, T‑48/04, EU:T:2009:212, punt 179). De motivering van een besluit houdt namelijk in dat de gronden waarop dat besluit berust, formeel tot uitdrukking worden gebracht. Indien deze gronden berusten op vergissingen, doen deze afbreuk aan de inhoudelijke wettigheid van het besluit, maar niet aan de motivering ervan, die toereikend kan zijn, ook al zijn de uiteengezette gronden onjuist (zie arrest van 10 juli 2008, Bertelsmann en Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punt 181 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
141
In het bestreden besluit heeft de Commissie onderzocht of verzoekster gedeeltelijke toegang tot de betrokken documenten kon worden verleend overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001. Zij heeft opgemerkt dat de gevraagde documenten evenwel onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid vielen op grond van de uitzonderingen als bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van die verordening en dat een dergelijk vermoeden de mogelijkheid uitsloot om gedeeltelijke toegang tot het dossier te verlenen. Zij heeft in dit verband verwezen naar het arrest van 14 juli 2016, Sea Handling/Commissie (C‑271/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:557, punt 61).
142
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de Commissie heeft toegelicht waarom zij verzoeksters verzoek om toegang tot de documenten in een niet-vertrouwelijke versie dan wel in haar gebouwen heeft afgewezen. Aldus heeft verzoekster kunnen begrijpen op welke gronden dit verzoek was afgewezen en heeft het Gerecht zijn toezicht kunnen uitoefenen. Derhalve is het bestreden besluit op dit punt toereikend gemotiveerd.
143
Voor zover verzoekster betoogt dat de Commissie haar verzoek om toegang tot de gevraagde documenten in een niet-vertrouwelijke versie dan wel in haar gebouwen had moeten inwilligen omdat zij alle mogelijke gronden voor weigering van openbaarmaking heeft weerlegd, moet tevens worden vastgesteld dat zij niet stelt dat het bestreden besluit niet of ontoereikend is gemotiveerd, maar dat het ongegrond is. Dit argument kan hoe dan ook evenmin slagen. De Commissie heeft namelijk het recht niet onjuist toegepast en evenmin een beoordelingsfout begaan door verzoeksters verzoek om toegang tot de gevraagde documenten af te wijzen op grond van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid, zodat verzoeksters betoog op een onjuiste premisse berust.
144
Het tweede middel moet dus worden afgewezen.
145
Gelet op een en ander dient het onderhavige beroep te worden verworpen.
V. Kosten
146
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
AlzChem Group AG wordt verwezen in de kosten.
Spielmann
Spineanu-Matei
Mastroianni
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 29 september 2021.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.