62003CC0441_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés és a felek kérelmei
1. Ebben a tagállami kötelezettségszegés miatti indított eljárásban a Bizottság azt kifogásolja, hogy Hollandia nem ültette át a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i 79/409/EGK tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: madárvédelmi irányelv) és a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv(3) (a továbbiakban: élőhely-irányelv) bizonyos rendelkezéseit.
2. A Bizottság, miután válaszában keresetének egy pontját visszavonta, azt kéri, hogy a Bíróság:
„– állapítsa meg, hogy a Holland Királyság, mivel nem fogadta el azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy
– a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i 79/409/EGK tanácsi irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeinek 1981. április 25. előtt eleget tegyen, vagy legalábbis nem közölte e rendelkezéseket a Bizottsággal, és
– a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv 2. cikkének (2) bekezdésével és (1) bekezdése a), e) és i) pontjával, 6. cikkének (2)–(4) bekezdésével, valamint 7., 11. és 15. cikkével együtt olvasott 6. cikkének (1) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeinek 1994. június 20. előtt eleget tegyen, vagy legalábbis nem közölte e rendelkezéseket a Bizottsággal,
nem hozta meg a 79/409/EGK irányelv 18. cikkének (1) bekezdése szerinti intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek legkésőbb 1981. április 25‑ig megfeleljen, illetve nem hozta meg a 92/43/EGK irányelv 23. cikkének (1) bekezdése szerinti intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az irányelvnek 1994. június 5‑ig megfeleljen;
– állapítsa meg, hogy a természetvédelmi törvény (Natuurbeschermingswet) 13. cikkének (4) bekezdése ellentétes a 92/43/EGK irányelv 6. cikkének (4) bekezdésével;
– kötelezze a Holland Királyságot a költségek viselésére.”
3. A Holland Királyság a kereset részbeni elutasítását kéri.
4. A holland kormány elismeri, hogy a Bizottság által felsorolt rendelkezéseket nem kielégítően ültette át, azonban vitatja az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti átültetési kötelezettség Bizottság által állított mértékét.
II – Jogi háttér
5. A keresetben kifogásoltak messzemenő elismerésére tekintettel jelen esetben csak az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése lényeges. E rendelkezések a következők:
„(3) Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program [helyesen: projekt] hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz [helyesen: tervvel vagy projekttel együttesen jelentős hatással lehet] arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében [helyesen: rendelkezéseire is figyelemmel] az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot [helyesen: projektet], ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.
(4) Amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel [helyesen: valamely fontos közérdeken alapuló kényszerítő ok miatt, ideértve a társadalmi vagy gazdasági jellegű okokat is] – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy programot [helyesen: projektet], a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének [helyesen: koherenciájának] megóvása érdekében. A tagállam az elfogadott kiegyenlítő intézkedésekről értesíti a Bizottságot.
Amennyiben az érintett természeti terület elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust foglal magában, és/vagy veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgál, kizárólag az emberi egészséggel, a közbiztonsággal vagy a környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökkel kapcsolatos, továbbá – a Bizottság véleménye szerint [helyesen: a Bizottság véleményének kikérését követően] – a közérdek kényszerítő indokain [helyesen: más, fontos közérdeken alapuló kényszerítő okokon] alapuló szempontokat lehet érvényesíteni.”
III – Értékelés
6. A Bizottság annak megállapítását kéri, hogy Hollandia nem teljesítette a madárvédelmi irányelv és az élőhely-irányelv említett rendelkezéseinek az előírt határidőn belüli átültetésére vonatkozó kötelezettségét. A Bizottság álláspontja az átültetési határidők lejártával kapcsolatban azonban nem egyértelmű. A Bizottság a madárvédelmi irányelv vonatkozásában két időpontot nevez meg, 1981. április 6‑át és 25‑ét, az élőhely-irányelv vonatkozásában pedig hármat: 1994. június 5‑ét, 10‑ét és 20‑át. Az a kérdés azonban, hogy melyik időpont a helyes, nyitva maradhat, mivel az átültetési határidő minden esetben már jóval a jelen pert megelőző eljárás megindulása előtt lejárt(4) .
7. Amennyiben e tekintetben a holland kormány elismeri a keresetben foglalt kifogások megalapozottságát, a Holland Királyságot a kérelem szerint kell marasztalni.
8. Ez vonatkozik lényegében az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) bekezdésére is, mivel a holland kormány e tekintetben is elismeri, hogy az irányelv átültetése nem kielégítő. E rendelkezéssel kapcsolatban azonban vitás a felek között az abban foglalt kötelezettség mértéke. Ezt a vitát a Bíróságnak kell eldöntenie annak érdekében, hogy a felek tisztában legyenek azzal, hogy az ítéletben foglaltak teljesítéséhez milyen intézkedéseket kell megtenniük a Szerződés 228. cikkének (1) bekezdése alapján.
9. A Bizottság ezzel kapcsolatban azt a felfogást képviseli, hogy az élőhely-irányelv 6. cikkének (4) bekezdésében foglalt követelményeket a (3) bekezdés szerinti hatásvizsgálat során kell figyelembe venni. Véleménye szerint az alternatív megoldások vizsgálata a 6. cikk (4) bekezdésének megfelelően bizonyos ismereteket feltételez arról, hogy ezek hátrányosan befolyásolják‑e az érintett területet. Ezért azokat szerinte már a hatásvizsgálat során figyelembe kell venni(5) . A Bizottság szerint a hatásvizsgálat során továbbá azt is vizsgálni kell, hogy az alternatív megoldások nem befolyásolhatják‑e hátrányosan az elsődleges fontosságú fajokat vagy természetes élőhelytípusokat(6), annak ellenére, hogy az elsődleges fontosság jelleg csak a 6. cikk (4) bekezdésében merül fel.
10. A holland kormány szerint azonban az irányelv nem alapozza meg ezt az álláspontot, amely véleménye szerint ellentétes a Bizottság vonatkozó útmutatásával(7) is.  Az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése a tervek és projektek több szakaszban történő értékelését írja elő. Az élőhely-irányelv 6. cikkének (4) bekezdése szerinti vizsgálatra ezért csak akkor kerül sor, ha egy sor feltétel már teljesült – különösen a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kell olyan eredménnyel végződnie, hogy a terv vagy projekt jelentős hatással lehet az adott területre. Ha azonban a vizsgálat olyan eredménnyel jár, hogy a területet nem éri kedvezőtlen hatás, akkor az élőhely-irányelv 6. cikkének (4) bekezdése szerinti vizsgálatra nincs szükség.
11. Ahogy a Bíróság már megállapította, az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) bekezdése nem határozza meg, hogy milyen módszerrel kell a hatásvizsgálatot lefolytatni(8) . Ugyanakkor a legtöbb nyelvi változatból, és a német nyelvű változat 10. preambulumbekezdéséből is az következik, hogy a vizsgálatnak megfelelőnek („angemessen”) kell lennie(9) . A többi nyelvi változat, pl. az angol „appropriate“, a francia „appropriée“, a spanyol „adecuada“, a portugál „adequada“, az olasz „opportuna“ és a holland  „passend“, figyelembevételével e fogalom szerintünk a szakszerű vagy célszerű jelentést is hordozza.
12. A hatásvizsgálat ezért nem pusztán formális eljárási cselekmény, hanem meg kell felelnie a rendeltetésének. A vizsgálat célja annak megállapítása, hogy a terv vagy projekt összeegyeztethető‑e az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzésekkel. Ezért az idevágó legjobb tudományos eredmények figyelembevételével fel kell tárni valamennyi olyan szempontot, amely az adott tervben vagy projektben önmagában, vagy más tervvel vagy projekttel együttesen hátrányosan befolyásolhatná az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket(10) .
13. A vizsgálat tehát igen széleskörűen van meghatározva. Különösen – mint a Bizottság rámutat – az elsődleges fontosságú fajokra vagy természetes élőhelyekre kell nagy figyelmet fordítani. Ez azonban nem az élőhely-irányelv 6. cikkének (4) bekezdéséből következik, hanem az irányelv általános összefüggéseiből és különösen a terület védelmével kapcsolatos célkitűzésekből. Ezek kiemelkedő jelentőséget kell tulajdonítsanak az elsődleges fontosságú élőhelyeknek és fajoknak, mert a Közösséget és a tagállamokat az 1. cikk d) és h) pontja és a tizenegyedik preambulumbekezdés első mondata alapján e tekintetben különleges felelősség terheli(11) .
14. A másik, a Bizottság álláspontja szerint már az élőhely-irányelv 6. cikke (3) bekezdésének keretei között is figyelembe veendő szempont a (4) bekezdésben az alternatív megoldások vizsgálata. A Bizottság jogosan hangsúlyozza, hogy alternatív megoldásokat csak akkor lehet vizsgálni, ha nemcsak az eredeti terv természetvédelmi területre gyakorolt hatásai ismertek, hanem az alternatív megoldásokéi is. Ebben az összefüggésben azonban összekeveri az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti kritériumok alkalmazását az alternatív megoldások (4) bekezdés szerinti vizsgálata során a (3) bekezdés által megkövetelt vizsgálati program végrehajtásával.
15. Ha le kell folytatni az alternatív megoldások vizsgálatát, azoknak a természetvédelmi területre gyakorolt hatásait ugyanazon tudományos standardok alapján kell megítélni, mint az eredeti tervet vagy projektet. Egyáltalán, az alternatív megoldásokat csak hatásaik összehasonlítható vizsgálata útján lehet összehasonlítani egymással. A gyakorlatban az engedélyezési eljárás során a két vizsgálati szakasz gyakran egybeesik, amint láthatóvá válik, hogy egy terv vagy projekt az eredetileg tervezett formájában hátrányosan befolyásolná az adott területet. Nem lenne célszerű először megállapítani a hátrányos befolyásolást, és csak ez után kezdeni annak vizsgálatát, hogy vannak‑e alternatív megoldások, és ezek milyen hatásokkal járnak.
16. Az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése szerinti vizsgálatokat azonban jogi szempontból szigorúan külön kell választani. A 6. cikk (4) bekezdése csak akkor kerül alkalmazásra, ha a (3) bekezdés szerinti vizsgálatot követően
nem zárható ki, hogy bekövetkezhetnek kedvezőtlen hatások a területen.(12) Az alternatív megoldások vizsgálatának kötelezettsége
ezért csak akkor áll fenn, ha ebben a helyzetben valamely fontos közérdeken alapuló kényszerítő ok miatt mégis végre kell hajtani a tervet vagy a projektet. Ha viszont a megvalósítást mellőzik, akkor felesleges az alternatív megoldás vizsgálata még akkor is, ha a hatásvizsgálat negatív eredménnyel járt. A holland kormány ezért helyesen értelmezi az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdését a tervek és projektek többszakaszú vizsgálatát előíró rendszerként(13) . Ebből az okból kifolyólag nem szükséges már a 6. cikk (3) bekezdésének átültetése során figyelembe venni olyan elemeket, amelyeket csak a (4) bekezdés tartalmaz. Fordítva viszont, a 6. cikk (4) bekezdésének alkalmazása szükségessé tehet olyan vizsgálatokat, amelyek a (3) bekezdés szerinti vizsgálatnak felelnek meg.
17. A teljesség kedvéért meg kell jegyezni, hogy olyan alternatív megoldások is vannak, amelyek a tervet vagy projektet nem egy terv‑ vagy projektalternatíva értelmében módosítják, hanem csak a megvalósítást érintik. Ami a természetvédelmi területre gyakorolt hatásokat illeti, például arról van szó, hogy zavaró tevékenység folytatására olyan időszakokban kerüljön sor, amikor a zavaró hatás a legkisebb mértékű. Ilyen alternatív megvalósítási módok részét képezhetik a terv vagy projekt szempontjainak, amelyeket az élőhely-irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján fel kell tárni. Az illetékes hatóságoknak az engedélyezéssel kapcsolatos döntésük során ezeket a vizsgálati eredményeket a 6. cikk (3) bekezdésének második mondata értelmében akkor is figyelembe kell venniük, ha az adott terv vagy projekt nem érinti hátrányosan az érintett természeti terület épségét. A megfelelő kikötések ugyanis hozzájárulhatnak az élőhely-irányelv által a 2. cikk (2) bekezdésének és 3. cikk (1) bekezdésének megfelelően kitűzött célok értelmében a közösségi érdekeltségű természetes élőhelyek, valamint vadon élő állat‑ és növényfajok kedvező védettségi helyzetének fenntartásához. A 6. cikk (4) bekezdése azonban nem ezekre a végrehajtási alternatívákra, hanem az alternatív tervekre és projektekre vonatkozik.
18. Ezért ebben a pontban a kereset elutasítandó.
IV – A költségekről
19. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a jelen eljárásban a Bizottság hat kereseti kérelem tekintetében teljes mértékben, egy további kérelem tekintetében pedig nagyobbrészt pernyertes, a költségek viselése szempontjából figyelmen kívül hagyható, hogy a Bizottság válaszában egyik kereseti kérelmét visszavonta, egy másik vonatkozásában pedig részben pervesztes lett. Következésképpen a Holland Királyságot kötelezni kell a költségek viselésére.
V – Végkövetkeztetések
20. Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1. A Holland Királyság nem hozta meg a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i 79/409/EGK tanácsi irányelv 18. cikkének (1) bekezdése szerinti intézkedéseket, mivel a megállapított határidőkön belül nem fogadta el azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy teljesítse a 79/409/EGK irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
2. A Holland Királyság nem hozta meg a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv 23. cikkének (1) bekezdése szerinti intézkedéseket, mivel a megállapított határidőkön belül nem fogadta el azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy teljesítse a 92/43/EGK irányelv 2. cikkének (2) bekezdésével és (1) bekezdésének a), e) és i) pontjával, 6. cikkének (2)–(4) bekezdésével, valamint 7., 11. és 15. cikkével együtt olvasott 6. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
3. A természetvédelmi törvény (Natuurbeschermingswet) 13. cikkének (4) bekezdése ellentétes a 92/43/EGK irányelv 6. cikkének (4) bekezdésével.
4. A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
5. A Bíróság a Holland Királyságot kötelezi a költségek viselésére.
(1) .
(2)
–	HL 1979. L 103., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 98. o.
(3)
–	HL 1992. L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.
(4)
–	Az irányelvek esetében nehéz az átültetési határidő lejártának dátumát pontosan meghatározni. Ez az EGK‑Szerződés akkor hatályos 191. cikke szerint attól a dátumtól függ, amelyen az irányelv meghozatalát a tagállamokkal közölték. A madárvédelmi irányelv esetében a CELEX és a 236/85. sz., Bizottság kontra Hollandia [!] ügyben 1987. október 13‑án hozott ítélet (HL 1987., 3989. o., 2. pont) szerint 1981. április 6‑át kell alapul venni. Az élőhely-irányelv vonatkozásában a CELEX 1994. június 10‑ét nevezi meg, míg a Bíróság a C‑329/96. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1997. június 26‑án hozott ítéletében (HL L 1997., I‑3749. o., 2. pont) és a C‑83/97. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1997. december 11‑én hozott ítéletében (HL L 1997., I‑7191. o., 2. pont) 1994. június 5‑ét vette alapul.
(5)
–	E felfogással kapcsolatban a Bizottság utal a „Natura 2000 – Gebietsmanagement, Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG“ c. útmutatására is (Luxemburg 2000), 5.3.1. pont (a német kiadás 47. oldala), amely szerint az alternatív megoldások „meghatározására főszabály szerint már a 6. cikk (3) bekezdése alapján elvégzendő hatásvizsgálat keretein belül” sor kellene kerüljön.
(6)
–	A Bizottság ezzel kapcsolatban idézi útmutatásának 4.4.1. pontját (idézve az 5. lábjegyzetben, a német kiadás 36. oldala).
(7)
–	Ez az útmutatás (idézve az 5. lábjegyzetben, l. 4.5.2. pont, a német kiadás 41. oldala) kifejezetten utal arra, hogy „a 6. cikk (3) bekezdése alapján szigorúan véve nem kötelező a tulajdonképpeni terv vagy program mellett az alternatív megoldásokat és a károk enyhítésére tett intézkedéseket is hatásvizsgálatnak alávetni.”
(8)
–	A C‑127/02. sz. Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee és Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels ügyben 2004. szeptember 4‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑0000., 0. o., 54. pont).
(9)
–	Úgy tűnik, hogy az irányelv német nyelvű változatának fordítása itt hibás. Az illetékes szerveknek ezért meg kellene vizsgálniuk, hogy szükség van‑e helyesbítésre.
(10)
–	Waddenzee‑ítélet  (idézve a 8. lábjegyzetben, 54. pont).
(11)
–	L. a C‑117/03. sz. Società Italiana Dragaggi SpA és társai ügyben 2005. január 13‑án hozott ítéletet is (EBHT 2005., I‑0000., 0. o., 27. pont).
(12)
–	L. ezzel kapcsolatban a Waddenzee‑ítélet is (idézve az 8. lábjegyzetben, 57. és 60. pont).
(13)
–	L. ezzel kapcsolatban a C‑127/02. sz. Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee és  Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels ügyben készült 2004. január 29‑i indítványomat (EBHT 2004., I‑0000., 0. o., 28. és következő pontok).