61978C0180
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 16 MAI 1979 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La présente procédure trouve son origine dans une question préjudicielle d'interprétation posée par une juridiction des Pays-Bas (le Centrale Raad van Beroep) dans le cadre d'un litige relatif à l'application des dispositions anticumul néerlandaises en matière de pension. La requérante au principal, Mme Brouwer-Kaune, a été salariée dans deux États membres: en Allemagne de 1928 à 1950 et aux Pays-Bas de 1951 à 1972; entre 1950 et 1957 elle a volontairement continué de cotiser en Allemagne à l'assurance d'invalidité et de vieillesse afin d'atteindre la période globale de cotisation nécessaire et suffisante pour obtenir une pension. En 1970, à la suite d'une visite médicale à laquelle l'intéressée s'était soumise auprès de l'institution d'assurance allemande compétente, elle a été déclarée atteinte d'une incapacité partielle de travail et, partant, elle a perçu, à partir du 1er août de cette année, une pension d'invalidité professionnelle au titre de la législation fédérale en dehors de tout cumul des périodes d'assurances allemandes avec celles accomplies aux Pays-Bas. Par la suite, par décision du 16 août 1974, cette pension a été transformée, avec effet rétroactif au 1er août 1973, en pension de vieillesse.
Entre-temps, l'organisme d'assurance néerlandais, ayant à son tour reconnu l'incapacité de travail de Mme Brouwer-Kaune, lui avait attribué, par décision du 25 octobre 1973, une pension d'invalidité professionnelle avec effet au 2 octobre 1973. A cet égard il convient d'observer que la législation des Pays-Bas, à la différence du régime en vigueur en République fédérale, est du type qui ne subordonne pas le montant des prestations d'invalidité à la durée des périodes d'assurance, c'est-à-dire du type visé à l'article 37, paragraphe 1, du règlement no 1408/71. Mais par décision du 13 janvier 1976, l'organisme néerlandais précité, compte tenu de la pension de vieillesse allemande accordée à la même bénéficiaire, a fait application de la clause anticumul prévue à l'article 1 de l'arrêté royal néerlandais du 22 décembre 1972 aux termes duquel une pension d'invalidité, si elle se trouve en concurrence avec d'autres pensions d'invalidité ou de vieillesse, n'est versée que pour la partie excédant le montant de ces dernières. En conséquence, le montant total de la pension allemande a été déduit des versements dus au titre de la pension néerlandaise (et ce avec effet ex tunc).
L'intéressée à vainement attaqué la décision anticumul devant le Raad van Beroep d'Amsterdam. Elle a donc interjeté appel devant le Centrale Raad van Beroep et cette juridiction, tout en considérant comme fondée la réduction de la pension d'invalidité au regard de la seule législation nationale, s'est interrogée sur le point de savoir si cette réduction est compatible avec le droit communautaire. Cela l'a amenée à poser à la Cour de justice, par ordonnance du 16 mai 1978, la question suivante:
«L'article 40, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 doit-il, entre autres à la lumière de l'article 43, être interprété dans ce sens que les dispositions du chapitre 3 (notamment l'article 46) sont aussi applicables par analogie lorsqu'un droit à une prestation d'invalidité existe en vertu d'une législation d'un État membre du type visé à l'article 37, paragraphe 1, du règlement et lorsque l'intéressé satisfait aux conditions auxquelles une législation d'un autre État membre non citée à l'annexe III subordonne le droit à des prestations, dans le cas où la prestation citée en premier lieu doit être accordée à une personne qui a déjà droit à une prestation de vieillesse en vertu de la législation de l'État membre visée en dernier lieu?»
2.
Aux fins d'une meilleure compréhension du problème posé, il convient de rappeler brièvement le contenu des dispositions communautaires sur lesquelles la solution doit se fonder. L'article 40, paragraphe 1, précité du règlement no 1408/71 fait partie du chapitre 2 du titre III, chapitre relatif aux prestations d'invalidité; mais il renvoie aux dispositions du chapitre 3 (vieillesse et décès) en les déclarant applicables par analogie au règlement des prestations d'invalidité dont doit bénéficier un travailleur qui a été soumis, successivement ou alternativement, aux législations de deux ou plusieurs États membres, législations dont l'une au moins n'est pas du type visé à l'article 37, paragraphe 1 (c'est-à-dire du type qui détermine le montant de la prestation d'invalidité indépendamment de la durée des périodes d'assurance). Le même article 40, paragraphe 1, précise en outre que l'application par analogie du chapitre 3 doit être faite «compte tenu des dispositions du paragraphe 3», mais ce paragraphe n'entre pas en ligne de compte dans l'hypothèse considérée ici.
Dans le cadre du chapitre 3, la disposition qui revêt, semble-t-il, la plus grande importance en ce qui concerne notre cas, est l'article 46, intitulé «liquidation des prestations». Il indique les moyens de déterminer le montant des prestations (d'invalidité) par l'institution compétente de chacun des États membres aux législations desquelles le travailleur a été assujetti, tant lorsque les conditions d'ouverture du droit aux prestations existent sans qu'il soit nécessaire d'appliquer l'article 45 (c'est-à-dire de prendre en considération les périodes d'assurances accomplies sous plusieurs législations auxquelles le travailleur a été assujetti) que dans l'hypothèse inverse. L'importance de l'article 46, dans l'optique du cas d'espèce, réside surtout dans le fait que cet article pose des limites aux effets des règles anticumul nationales puisqu'en admettant le critère de la proratisation, il empêche que l'une des prestations éventuellement concurrentes soit réduite dans une mesure inférieure au prorata.
L'article 43, ensuite, mérite une attention particulière. Cette disposition traite de la «transformation des prestations d'invalidité en prestations de vieillesse», c'est-à-dire du phénomène que nous avons vu se vérifier en l'espèce en ce qui concernait la pension d'invalidité allemande. Il y a lieu de souligner que le paragraphe 2 admet le cumul des prestations d'assurance, et précisément des prestations d'invalidité à la charge d'un État et des prestations de vieillesse dues par un autre État membre, en stipulant que «toute institution débitrice de prestations d'invalidité d'un État membre continue à servir au bénéficiaire de prestations d'invalidité admis à faire valoir des droits à des prestations de vieillesse au regard de la législation d'autres États membres, conformément aux dispositions de l'article 49, les prestations d'invalidité auxquelles il a droit au titre de la législation qu'elle applique, jusqu'au moment où les dispositions du paragraphe 1 deviennent applicables à l'égard de cette institution» (c'est-à-dire jusqu'au moment où les prestations d'invalidité dues se transforment elles aussi en prestations de vieillesse). Mais le juge néerlandais a nié que cet article s'applique à la question qu'il s'agit de résoudre, en estimant que la disposition précitée du paragraphe 2 est limitée à l'hypothèse dans laquelle le travailleur a été bénéficiaire simultanément de deux pensions d'invalidité avant la transformation de l'une des deux en pension de vieillesse (cela résulterait de l'expression «toute institution … continue à servir». Or, en l'espèce, la pension d'invalidité néerlandaise a été attribuée, comme nous l'avons vu, à partir du 2 octobre 1973, tandis que la transformation de la pension d'invalidité allemande en pension de vieillesse a pris effet (rétroactivement) au 1er août 1973. Dans ces conditions, l'intéressée a commencé à bénéficier de la pension d'invalidité aux Pays-Bas postérieurement à la date de la transformation de la pension allemande en pension de vieillesse.
C'est la raison pour laquelle le juge néerlandais a estimé que l'article 43 était inapplicable au cas dont il s'agit. Malgré cela il a suggéré dans la formulation de la question préjudicielle que l'interprétation de l'article 40, paragraphe 1, se fasse «à la lumière de l'article 43». De cette façon il a vraisemblablement voulu souligner l'opportunité d'interpréter l'article 40, paragraphe 1, en tenant compte de l'article 43 et en harmonie avec celui-ci, étant donné le caractère très voisin de l'hypothèse exposée ici (prestations d'invalidité attribuées à une personne ayant déjà droit, dans un autre État membre, à des prestations de vieillesse résultant de la transformation d'une pension d'invalidité antérieure) et de l'hypothèse dans laquelle l'article 43 serait certainement applicable (prestations d'invalidité qui continuent à être servies à une personne qui, dans un autre État membre, avait droit simultanément à des prestations analogues qui se sont transformées par la suite en prestations de vieillesse).
Dans ce contexte, il y a lieu de relever que le cas d'espèce présente une particularité: en effet, s'il est vrai que la date à partir de laquelle la pension d'invalidité néerlandaise a pris effet est postérieure à celle de la pension de vieillesse allemande, il se trouve cependant que la date de la décision néerlandaise (25 octobre 1973) a été antérieure à celle de la décision de transformation allemande (16 août 1974) de sorte que dans l'intervalle entre la première et la deuxième date, l'intéressée bénéficiait simultanément de deux pensions d'invalidité. Est-ce un fait dont le juge néerlandais aurait dû tenir compte avant de nier l'applicabilité de l'article 43? On pourrait éviter de répondre à cette question en observant que le problème de l'application de l'une ou de l'autre disposition à une situation concrète déterminée ne doit pas être résolu par la Cour de justice dans le cadre de l'article 177 du traité CEE, et que le juge au principal s'est clairement borné à demander l'interprétation de l'article 40, paragraphe 1. Mais il nous semble que la position la plus opportune, pour la Cour de justice, est la suivante: celle de s'en tenir à l'hypothèse générale énoncée par le juge au principal (c'est-à-dire, répétons-le, que la prestation d'invalidité d'un État membre revient à un travailleur après que celui-ci a déjà bénéficié, dans un autre État membre, de la transformation d'une pension d'invalidité en pension de vieillesse) et de chercher à établir comment cette hypothèse doit être appréciée au regard du droit communautaire et plus précisément du règlement no 1408/71, sans limiter l'examen à l'une ou l'autre de ses dispositions.
3.
Cela dit, examinons d'abord la question à la lumière de l'article 40, paragraphe 1. Il ne fait pas de doute que dans des cas tels que l'espèce décrite, les deux conditions prévues par la disposition précitée sont réunies: le fait que le travailleur intéressé ait été soumis successivement aux législations (en matière d'invalidité) de deux États membres, et la circonstance que l'une de ces législations ne soit pas du type visé à l'article 37, paragraphe 1; d'autre part c'est le texte même de la question qui suppose les deux conditions vérifiées, puisque l'on y formule l'hypothèse selon laquelle le droit à une pension d'invalidité existe au titre de la législation d'un État membre du type visé à l'article 37, paragraphe 1, et que l'intéressée remplit les conditions permettant de lui reconnaître un droit analogue par la législation d'un autre État membre, d'un type différent de celui visé à l'article 37, paragraphe 1. D'où provient donc le doute que le juge néerlandais manifeste quant à l'applicabilité par analogie du chapitre 3? Poser la question de savoir si les dispositions de ce chapitre sont applicables équivaut à se demander si le même article 40 est applicable, puisque cet article ne fait, en réalité, que régir au moyen d'un renvoi au chapitre 3 les prestations d'invalidité au bénéfice des travailleurs qui se trouvent dans la situation qui y est décrite. Étant donné qu'il s'agit, dans l'hypothèse énoncée par le juge au principal, de déterminer le montant des prestations d'invalidité, et que le travailleur se trouve dans la situation prévue par l'article 40, paragraphe 1, il est hors de doute que cet article — et, partant, le chapitre 3 — doit être appliqué.
Il nous semble donc que le sens de la question posée par le juge néerlandais est différent. Nous connaissons le problème qu'il veut résoudre: il s'agit d'établir si l'on peut ou non déduire du règlement no 1408/71 une limite aux effets des dispositions nationales anticumul dans un cas tel que celui qui est à l'origine de la procédure au principal. Nous avons vu le motif qui a mené le même juge à exclure l'applicabilité de l'article 43: le travailleur ayant droit à la pension d'invalidité a déjà obtenu une pension de vieillesse au titre de la législation d'un autre État membre. La seule disposition du règlement no 1408/71 qui pourrait, toujours selon le juge néerlandais, limiter dans une certaine mesure les effets des règles nationales anticumul, est l'article 46. En conséquence, le sens de la question est, à notre avis, le suivant: l'article 46 ne s'applique-t-il que lorsque des prestations d'un contenu identique concourent (deux prestations d'invalidité attribuées dans deux États membres) ou également dans l'hypothèse d'un concours entre prestations d'un contenu différent (d'invalidité, d'une part, de vieillesse, d'autre part)? Voici les deux thèses alternatives qui correspondent effectivement à la nature du problème soulevé par le juge au principal.
4.
A l'appui de la première de ces thèses on pourrait affirmer que l'article 46 doit être interprété en liaison avec l'article 12, paragraphe 2, du règlement. Cette disposition stipule que «les clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par ta législation d'un État membre en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations de sécurité sociale ou avec d'autres revenus sont opposables au bénéficiaire, même s'il s'agit de prestations acquises au titre de la législation d'un autre État membre …»; et elle poursuit en précisant que «il n'est pas fait application de cette règle lorsque l'intéressé bénéficie de prestations de même nature d'invalidité, de vieillesse, de décès (pensions) ou de maladies professionnelles qui sont liquidées par les institutions de deux ou plusieurs États membres, conformément aux dispositions des articles 46, 50 et 51 ou de l'article 60, paragraphe 1, alinéa b)».
D'autre part, nous savons qu'il existe une jurisprudence, même récente, de la Cour de justice relative aux limites d'applicabilité des règles nationales anticumul, jurisprudence qui tend assurément à favoriser le travailleur. Mais jusqu'à présent, l'exigence de restreindre les effets des règles nationales anticumul a été reconnue à propos de cas d'espèce dans lesquels deux pensions d'invalidité ou deux pensions de survivants concouraient. Il est utile de citer, en particulier, l'arrêt rendu le 13 octobre 1977 dans l'affaire 22/77, Mura (Recueil 1977, p. 1699). Dans cet arrêt, la Cour, après avoir affirmé que «tant que le travailleur reçoit une pension en vertu de la seule législation nationale, les dispositions du règlement no 1408/71 ne font pas obstacle à ce que la législation nationale lui soit appliquée intégralement, y compris les règles anticumul nationales», a jugé que «si l'application des seules dispositions nationales pour l'ouverture et le calcul du droit est moins avantageuse pour le travailleur que celles des règles de la totalisation et de la proratisation, celles-ci doivent être appliquées». Ce principe a été tiré de l'article 46, paragraphe 1, précité, interprété comme une disposition limitant l'incidence des règles anticumul nationales. La même orientation est reprise dans les arrêts du 13 octobre 1977 rendus dans l'affaire 37/77, Greco (Recueil 1977, p. 1711), du 14 mars 1978 dans l'affaire 98/77, Schaap (Recueil 1978, p. 707) et encore le 14 mars 1978 dans l'affaire 105/77, Boerboom-Kersjes (Recueil 1978, p. 717).
A l'appui de la deuxième thèse il convient de relever d'abord le fait que l'article 46, dans la mesure où l'article 40, paragraphe 1, y renvoie, se situe dans le contexte des règles concernant les prestations d'invalidité et, par conséquent, dans le même contexte que l'article 43 précité. Or, nous avons déjà eu l'occasion de noter que l'article 43 admet le cumul entre pensions d'invalidité et pensions de vieillesse; et il prévaut certainement sur toute règle nationale éventuelle qui aurait un contenu différent; il écarte donc les dispositions de l'article 12, paragraphe 2. A propos du paragraphe 3 de ce même article 43, la Commission a observé à juste titre qu'il prévoit seulement la possibilité d'une réduction, également dans le cas où le travailleur bénéficie d'une pension d'invalidité dans un État et d'une pension de vieillesse dans un autre État membre: le cumul des deux prestations est donc, fût-ce dans une certaine mesure, admis, et les règles anticumul nationales ne sont pas applicables sauf lorsqu'elles aboutissent à un résultat plus favorable à celui du régime de proratisation. Une interprétation systématique correcte de l'article 46 devrait donc amener à penser qu'à tout le moins en matière de concours entre pensions d'invalidité et pensions de vieillesse, la nature différente des prestations n'empêche pas l'application des critères destinés à limiter les effets des règles nationales anticumul.
Si nous revenons ensuite à la jurisprudence de la Cour de justice que nous venons de citer, nous constatons qu'elle part de la prémisse que la première phrase de l'article 12, paragraphe 2, précité s'applique et que la deuxième ne doit pas être appliquée (voir en particulier l'arrêt Mura, 13e à 14e attendus). Les affaires jugées étaient donc caractérisées par l'applicabilité de principe, des clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par les législations nationales. Malgré cela, la Cour a déduit de l'article 46, paragraphe 1, que les critères de cumul et de proratisation doivent trouver application chaque fois que les dispositions nationales concernant l'existence et le calcul du droit aux prestations aboutissent à un résultat moins avantageux pour le travailleur. Et même si, comme nous l'avons noté précédemment, les situations dont les questions préjudicielles sont issues étaient des cas concrets de concours, dans deux États membres, de prestations de même nature, cette circonstance n'a cependant eu aucune répercussion explicite sur les jugements de la Cour. L'unique condition qui résulte de ces arrêts est en effet qu'il s'agisse d'un travailleur qui perçoit la pension au titre des seules législations nationales, comme c'est également le cas en l'espèce. Par là nous n'entendons pas affirmer que l'orientation adoptée dans la jurisprudence précitée puisse purement et simplement être reprise dans cette affaire; la teneur de la question posée par le juge au principal et la situation à laquelle il se réfère, qui présentent indubitablement des caractéristiques particulières, s'y opposent. Mais on peut certainement considérer comme acquis que, en dehors des dispositions de l'article 12, paragraphe 2, deuxième phrase, et après avoir corrigé partiellement la règle de la première phrase, la Cour a admis que l'article 46, paragraphe 1, limite les effets des règles anticumul; et cela, nous le répétons, sans exiger que les prestations concurrentes soient de même nature.
Enfin, il ne nous semble pas inutile de rappeler les finalités générales du régime en cause. Il ressort des considérants du règlement no 1408/71 (considérants 7 et 8) que «les règles de coordination prises pour l'application des dispositions de l'article 51 du traité doivent assurer aux travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté les droits et avantages acquis, sans qu'elles puissent entraîner des cumuls injustifiés»; et que «dans ce but, en matière de prestations d'invalidité, de vieillesse et de décès (pensions), les intéressés doivent pouvoir bénéficier de l'ensemble des prestations acquises dans les différents États membres dans la limite — nécessaire pour éviter les cumuls injustifiés, résultant notamment de la superposition de périodes d'assurance et de périodes assimilées — du plus élevé des montants de prestations qui serait dû par l'un de ces États si le travailleur y avait accompli toute sa carrière». Essayons d'appliquer ces critères généraux à l'espèce présente. Si la salariée intéressée avait accompli toute son activité en Allemagne pendant une période correspondante à la somme des périodes de travail accomplies en Allemagne et aux Pays-Bas (c'est-à-dire de 1928 à 1972), il y a lieu de penser qu'elle aurait bénéficié en Allemagne d'une pension de vieillesse sensiblement plus élevée que celle qu'elle perçoit actuellement sur la base de la période de travail de. 1928 à 1957. Il semblerait donc contraire aux critères généraux rappelés ci-dessus d'appliquer un mécanisme anticumul national qui, compte tenu de la pension de vieillesse à laquelle a droit un travailleur pour les périodes de contribution accomplies sous la législation d'un autre État membre, déduit la totalité de son montant de la prestation d'invalidité à laquelle le même travailleur a droit dans l'État de résidence, bien que ce droit soit né indépendamment des périodes de contribution susindiquées. En termes généraux, cela démontre que l'exigence de limiter les effets des règles nationales anticumul se confirme également lorsqu'il y a concours, dans deux États différents, entre une pension d'invalidité et une pension de vieillesse, justifiées par des périodes d'assurance accomplies pour la plus grande partie à des époques différentes dans les deux États considérés. Si l'on est en présence de règles nationales anticumul qui prennent en considération la pension de vieillesse perçue par l'assurée dans un autre État aux fins de réduire sa pension d'invalidité, la nature différente des deux droits à pension concurrents ne doit pas non plus servir à exclure l'applicabilité des principes ou des dispositions communautaires qui garantissent au travailleur le droit aux prestations acquis dans l'État dans lequel les règles anticumul précitées sont en vigueur, à tout le moins dans la limite de la proratisation prévue par l'article 46.
5.
En conséquence, nous concluons en suggérant à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par le Centrale Raad van Beroep par ordonnance du 16 mai 1978 en déclarant qu'en vertu de l'article 40, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 du Conseil, l'article 46 de ce règlement est applicable à la liquidation des prestations d'invalidité dans un État membre dans lequel le droit à ces prestations a été reconnu à un travailleur sur la base d'une législation du type visé à l'article 37, paragraphe 1, également lorsque l'intéressé, avant la naissance de ce droit, est déjà devenu titulaire d'une pension de vieillesse résultant de la transformation d'une pension d'invalidité précédente dans le cadre de la législation d'un autre État membre, d'un type différent de celle qui est visée à l'article 37, paragraphe 1, précité.
(
1
)	Traduit de l'italien.