62023CJ0254
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2025. július 10. (
*1
)
[A 2025. szeptember 15‑i végzéssel kijavított szöveg]
Tartalomjegyzék
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. Az EUM‑Szerződés
2. A 26. jegyzőkönyv
3. A Charta
4. A 2006/123 irányelv
5. A 2008/98 irányelv
6. A 2018/851 irányelv
B. A szlovén jog
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
III. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
A. Az első kérdésről
B. A második–tizedik kérdésről
1. Előzetes észrevételek
a) A 2008/98 irányelvről
b) A 2006/123 irányelvről, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkről
c) A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának a 2006/123 irányelv, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alapján történő igazolásáról
d) A Chartának, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének tiszteletben tartásáról
2. A kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopólium létrehozásának feltételeiről
a) A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról
b) Az érintett korlátozások igazolásáról
1) A hátrányos megkülönböztetés tilalmának feltételéről
2) A közérdeken alapuló kényszerítő indokok fennállásáról
3) Az arányosság feltételéről
i) Arról, hogy a korlátozások alkalmasak‑e az elérni kívánt célok megvalósítására
ii) Az érintett korlátozások szükségességéről és szigorú értelemben vett arányosságáról
4) A Charta 16. és 17. cikkének, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének tiszteletben tartásáról
3. A monopólium jogosultjával és az abban részesedéssel rendelkező személyekkel szemben előírt intézkedésekről
a) A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról
b) Az érintett korlátozások igazolásáról
1) A hátrányos megkülönböztetés tilalmának feltételéről
2) A közérdeken alapuló kényszerítő indokok fennállásáról
3) Az arányosság feltételéről
i) Arról, hogy a korlátozások alkalmasak‑e az elérni kívánt célok megvalósítására
ii) Az érintett korlátozások szükségességéről és szigorú értelemben vett arányosságáról
4) A Charta 16. cikkének tiszteletben tartásáról
4. A nemzeti piacra belépni kívánó gyártók számára előírt intézkedésekről
a) A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról
b) Az érintett korlátozások igazolásáról
1) A közérdeken alapuló kényszerítő indokok fennállásáról
2) Az arányosság feltételéről
i) Arról, hogy a korlátozások alkalmasak‑e az elérni kívánt célok megvalósítására
ii) Az érintett korlátozások szükségességéről és szigorú értelemben vett arányosságáról
3) A Charta 16. cikkének tiszteletben tartásáról
5. Arról, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás fennállása hogyan befolyásolja a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát érintő korlátozások uniós joggal való összeegyeztethetőségét
IV. A költségekről
„Előzetes döntéshozatal – A letelepedés szabadsága és a szolgáltatásnyújtás szabadsága – EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk – Az EU‑ és az EUM‑Szerződéshez csatolt, az általános érdekű szolgáltatásokról szóló (26.) jegyzőkönyv – Belső piaci szolgáltatások – 2006/123/EK irányelv – Hatály – Monopóliumok és általános gazdasági érdekű szolgáltatások – Értékelendő követelmények – 15. cikk – Hulladékok – 2008/98/EK irányelv – Kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek – 8. és 8a. cikk – A kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésének piacán monopólium létrehozása – Egyetlen nonprofit szervezet – Az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése – A »vállalkozás« fogalma – Az alapítás és a működés szabályai – Átmeneti szabályok – A kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó gyártók csatlakozási kötelezettsége – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 16. és 17. cikke – A vállalkozás szabadsága és a tulajdonhoz való jog – A jogbiztonság és a bizalomvédelem elve – Arányosság”
A C‑254/23. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság, Szlovénia) a Bírósághoz 2023. április 20‑án érkezett, 2023. április 13‑i határozatával terjesztett elő
az INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. és társai,
a Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. és társai
által kezdeményezett,
a Državni zbor Republike Slovenije
részvételével folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: K. Lenaerts elnök, T. von Danwitz elnökhelyettes, K. Jürimäe, C. Lycourgos, L. Arastey Sahún, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen és M. Gavalec tanácselnökök, E. Regan, I. Ziemele (előadó), Csehi Z. és O. Spineanu‑Matei bírák,
főtanácsnok: A. M. Collins,
hivatalvezető: M. Longar tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2024. június 11‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
–
az INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o. és társai képviseletében A. Brezavšček odvetnik,
–
a Surovina družba za predelavo odpadkov d.o.o. és társai képviseletében M. Senica és M. Urankar odvetnika,
–
[A 2025. szeptember 15‑i végzéssel kijavítva] a szlovén kormány képviseletében A. Dežman Mušič és T. Mihelič Žitko, meghatalmazotti minőségben,
–
a cseh kormány képviseletében L. Langrová, M. Smolek és J. Vláčil, meghatalmazotti minőségben,
–
a magyar kormány képviseletében Biró‑Tóth Zs., meghatalmazotti minőségben,
–
a holland kormány képviseletében E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman és C. S. Schillemans, meghatalmazotti minőségben,
–
az Európai Bizottság képviseletében L. Armati, M. Kocjan, M. Mataija és D. Milanowska, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2024. szeptember 26‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 14., EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikknek, az EU‑Szerződéshez és az EUM‑Szerződéshez csatolt, az általános érdekű szolgáltatásokról szóló (26.) jegyzőkönyvnek (a továbbiakban: 26. jegyzőkönyv), a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.), a 2018. május 30‑i (EU) 2018/851 európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2018. L 150., 109. o.) módosított, a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 312., 3. o.; a továbbiakban: 2008/98 irányelv) 8. és 8a. cikkének, az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 16. és 17. cikkének, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének az értelmezésére vonatkozik.
2
E kérelmet a 2022. március 16‑i Zakon o varstvu okolja (környezetvédelmi törvény, Uradni list RS, 44/22. sz.) alapügyre alkalmazandó változatának (a továbbiakban: ZVO‑2) a szlovén jogban a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert (a továbbiakban: az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer) bevezető bizonyos rendelkezéseire vonatkozó alkotmányossági vizsgálatra irányuló eljárás keretében terjesztették elő.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1.
Az EUM‑Szerződés
3
Az EUMSZ 49. cikk értelmében:
„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás. Ezt a rendelkezést azokra a korlátozásokra is alkalmazni kell, amelyek képviseletnek, fióktelepnek vagy leányvállalatnak egy tagállam valamely tagállamban letelepedett állampolgára által történő alapítására vonatkoznak.
[…]”
4
Az EUMSZ 56. cikk előírja:
„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos az [Európai] Unión belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik nem abban a tagállamban letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy.
[…]”
5
Az EUMSZ 106. cikk értelmében:
„(1)   A közvállalkozások és az olyan vállalkozások esetében, amelyeknek a tagállamok különleges vagy kizárólagos jogokat biztosítanak, a tagállamok nem hozhatnak és nem tarthatnak fenn a Szerződésekkel, különösen a 18. és 101–109. cikkben foglalt szabályokkal ellentétes intézkedéseket.
(2)   Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
[…]”
2.
A 26. jegyzőkönyv
6
A 26. jegyzőkönyv 1. cikke szerint:
„Az [EUMSZ] 14. [cikk] szerinti általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra vonatkozó közös uniós értékek magukban foglalják különösen:
–
a nemzeti, regionális és helyi hatóságok alapvető szerepét és széles mérlegelési jogkörét a tekintetben, hogy a felhasználók igényeihez a lehető legközelebb álló módon hogyan gondoskodjanak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásáról, más által való ellátásáról, illetve megszervezéséről;
–
a különböző, általános gazdasági érdekű szolgáltatások sokféleségét, valamint a felhasználók igényei és preferenciái közötti különbségeket, amelyek földrajzi, társadalmi és kulturális különbségekből eredhetnek;
–
a magas minőségi szintet, magas fokú biztonságot és megfizethetőséget, az egyenlő bánásmódot, valamint az egyetemes hozzáférés és a felhasználói jogok előmozdítását.”
3.
A Charta
7
A Chartának „A vállalkozás szabadsága” című 16. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A vállalkozás szabadságát, az uniós joggal és a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban, el kell ismerni.”
8
A Chartának „A tulajdonhoz való jog” című 17. cikke az (1) bekezdésében kimondja:
„Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogszerűen szerzett tulajdonát birtokolja, használja, azzal rendelkezzen, és azt örökül hagyja. Tulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik. A tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni.”
9
A Chartának „A jogok és elvek hatálya és értelmezése” című 52. cikke az (1) bekezdésében előírja:
„Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.”
4.
A 2006/123 irányelv
10
A 2006/123 irányelv (6), (17), (70) és (73) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(6)
[A szolgáltatók tagállamokban való letelepedési szabadságát és a szolgáltatások tagállamok közötti szabad mozgását gátló] akadályokat nem lehet kizárólag [az EUMSZ 49. és az EUMSZ 56. cikk] közvetlen alkalmazására támaszkodva megszüntetni, mivel egyrészről az akadályoknak a Szerződés megsértése miatt az érintett tagállamokkal szemben indított eljárások keretében, eseti alapon történő vizsgálata – különösen a bővítést követően – rendkívül bonyolult lenne a nemzeti és közösségi intézmények számára, másrészről pedig számos akadály megszüntetése a nemzeti jogrendszerek előzetes összehangolását igényli, beleértve az igazgatási együttműködés kialakítását is. […]
[…]
(17)
Ez az irányelv kizárólag a gazdasági ellenszolgáltatás fejében végzett szolgáltatásokra terjed ki. Az általános érdekű szolgáltatásokra nem vonatkozik [az EUMSZ 57. cikkben] szereplő fogalommeghatározás, és ezért azok nem tartoznak ezen irányelv hatálya alá. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások olyan szolgáltatások, amelyeket gazdasági ellenszolgáltatás fejében nyújtanak, és ezért azok ezen irányelv hatálya alá tartoznak. […]
[…]
(70)
Ennek az irányelvnek az alkalmazásában […] a szolgáltatások csak abban az esetben tekinthetők általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, ha azokat az érintett tagállam által a szolgáltatóra bízott valamely közérdekű feladat megvalósításának keretében nyújtják. Ez a megbízás egy vagy több, az érintett tagállamok által meghatározott formájú jogi eszköz révén jön létre, amelyben meghatározzák a feladat pontos természetét.
[…]
(73)
A megvizsgálandó követelmények közé tartoznak azok a nemzeti szabályok, amelyek egyes szolgáltatások nyújtására való jogosultságot meghatározott szolgáltatók számára tartanak fenn, a szakmai képesítéstől eltérő alapon. E követelmények közé tartozik a szolgáltató kötelezettsége egy meghatározott jogi formában, különösen jogi személy formájában, egyszemélyes társaságként, nonprofit szervezetként vagy kizárólag természetes személyek tulajdonában álló társaságként való működésre, valamint a társaság tulajdonlására vonatkozó követelmények, különösen minimumtőke birtoklására vonatkozó kötelezettség bizonyos szolgáltatási tevékenységekkel kapcsolatban, vagy a tőke tulajdonlásához vagy bizonyos társaságok irányításához előírt szakképesítés meglétére vonatkozó kötelezettség. […]”
11
Ezen irányelvnek a „Tárgy” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ez az irányelv általános rendelkezéseket állapít meg a szolgáltatók letelepedési szabadságának gyakorlása és a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítése érdekében, a szolgáltatások magas színvonalának megőrzése mellett.
(2)   Ez az irányelv nem foglalkozik sem a közjogi vagy magánjogi jogalanyok számára fenntartott általános gazdasági érdekű szolgáltatások liberalizációjával, sem a szolgáltatást nyújtó közjogi jogalanyok privatizációjával.
(3)   Ez az irányelv nem foglalkozik sem a szolgáltatási monopóliumok eltörlésével, sem a tagállamok által nyújtott támogatásokkal, amelyek közösségi versenyszabályok hatálya alá tartoznak.
Ez az irányelv nem érinti a tagállamok szabadságát, hogy a közösségi joggal összhangban meghatározzák, mit tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, hogyan kell e szolgáltatásokat megszervezni és finanszírozni az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összhangban, és milyen konkrét kötelezettségeknek kell megfelelniük.
[…]”
12
Az említett irányelvnek a „Hatály” című 2. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Ez az irányelv a Közösség valamely tagállamában letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó.
(2)   Ez az irányelv nem alkalmazandó a következő tevékenységekre:
a)
általános érdekű nem gazdasági szolgáltatások;
[…]”
13
Ugyanezen irányelvnek a „Fogalommeghatározások” című 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ennek az irányelvnek az alkalmazásában:
[…]
1.
»szolgáltatás«: az [EUMSZ 57. cikkben] említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység;
[…]
7.
»követelmény«: bármely olyan kötelezettség, tilalom, feltétel vagy korlátozás, amelyet a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései írnak elő, vagy amelyek az joggyakorlatból, a közigazgatási gyakorlatból, szakmai testületek szabályaiból, vagy szakmai szövetségek vagy egyéb szakmai szervezetek által jogi autonómiájuk gyakorlása során elfogadott kollektív szabályokból erednek; […]
8.
»közérdeken alapuló kényszerítő indok«: a Bíróság joggyakorlatában ilyenként elismert indokok, köztük az alábbiak: […] közegészség; […] a környezet és a városi környezet védelme; […].
[…]”
14
A 2006/123 irányelvnek az „Értékelendő követelmények” című 15. cikke az alábbiakat írja elő:
„(1)   A tagállamok megvizsgálják, hogy jogrendszerük a (2) bekezdésben felsorolt követelmények bármelyikét előírja‑e, és biztosítják, hogy bármely ilyen követelmény összeegyeztethető legyen a (3) bekezdésben meghatározott feltételekkel. A tagállamok az említett feltételekkel való összeegyeztethetőség érdekében kiigazítják törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseiket.
(2)   A tagállamok megvizsgálják, hogy jogrendszerük a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot vagy a szolgáltatási tevékenység gyakorlását az alábbi megkülönböztetésmentes követelmények bármelyikének való megfeleléshez köti‑e:
a)
mennyiségi vagy területi korlátozások, különösen a népesség alapján vagy a szolgáltatók közötti legkisebb földrajzi távolság formájában meghatározott korlátozások;
b)
a szolgáltató kötelezettsége meghatározott jogi formában való működésre;
c)
a társaság tulajdonlására vonatkozó követelmények;
d)
egyéb, a [szakmai képesítések elismeréséről szóló, 2005. szeptember 7‑i 2005/36/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL 2005. L 255., 22. o.; helyesbítések: HL 2007. L 271., 18. o.; HL 2008. L 93., 28. o.; HL 2014. L 305., 115. o.)] szabályozott kérdésekre vonatkozó, vagy más közösségi jogszabályokban meghatározott követelményektől eltérő olyan követelmények, amelyek az érintett szolgáltatási tevékenység nyújtásához való jogosultságot – a tevékenység sajátos természete alapján – bizonyos szolgáltatók számára tartják fenn;
[…]
(3)   A tagállamok ellenőrzik, hogy a (2) bekezdésben említett követelmények megfelelnek‑e az alábbi feltételeknek:
a)
hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmények sem közvetlenül, sem közvetve nem lehetnek megkülönböztetőek az állampolgárság, vagy társaságok esetén a létesítő okirat szerinti székhely helye alapján;
b)
szükségesség: a követelményeket a közérdeken alapuló kényszerítő indoknak kell alátámasztania;
c)
arányosság: a követelményeknek alkalmasaknak kell lenniük a célok teljesítésének biztosítására, nem haladhatják meg az adott cél teljesítéséhez szükséges mértéket, és nem válthatók ki más, ugyanazt az eredményt biztosító, kevésbé korlátozó intézkedéssel.
(4)   Az (1), (2) és (3) bekezdés az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén hozott jogszabályokra csak annyiban vonatkozik, amennyiben e bekezdések alkalmazása jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza az ezekre ruházott különleges feladat teljesítését.
(5)   A 39. cikk (1) bekezdésében előírt kölcsönös értékelő jelentésben a tagállamok meghatározzák az alábbiakat:
a)
azokat a követelményeket, amelyeket továbbra is fenn kívánnak tartani, és annak indoklása, hogy miért tekintik az adott követelményeket a (3) bekezdésben meghatározott feltételeknek megfelelőnek;
b)
az eltörölt vagy enyhített követelményeket.
(6)   2006. december 28‑től a tagállamok nem vezethetnek be semmilyen új, a (2) bekezdésben felsoroltakkal megegyező típusú követelményt, kivéve, ha a követelmény megfelel a (3) bekezdésben meghatározott feltételeknek.
[…]”
15
Ezen irányelvnek „A szolgáltatásnyújtás szabadsága” című 16. cikke az (1) bekezdésében előírja:
„A tagállamok tiszteletben tartják a szolgáltatók jogát, hogy szolgáltatást nyújthassanak a letelepedési helyük szerinti tagállamtól eltérő tagállamban.
A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam saját területén biztosítja a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot és annak szabad gyakorlását.
[…]”
16
Az említett irányelvnek a „További eltérések a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvétől” című 17. cikke értelmében:
„A 16. cikk nem alkalmazandó a következőkre:
(1)
Másik tagállamban nyújtott általános gazdasági érdekű szolgáltatások, többek között:
[…]
e)
hulladékkezelés;
[…]”
5.
A 2008/98 irányelv
17
A 2008/98 irányelvnek a „Tárgy és hatály” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ez az irányelv intézkedéseket állapít meg a környezet és az emberi egészség védelme érdekében a hulladékkeletkezés megelőzése vagy csökkentése, a hulladékkeletkezés és ‑gazdálkodás káros hatásainak megelőzése vagy csökkentése, valamint az erőforrás‑felhasználás globális hatásainak csökkentése és e felhasználás hatékonyságának javítása révén, amelyek elengedhetetlen intézkedések az Unió hosszú távú versenyképességének biztosításához és a körforgásos gazdaság felé történő átmenethez.”
18
Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
9.
»hulladékgazdálkodás«: a hulladékok gyűjtése, szállítása, hasznosítása (ideértve a válogatást is) és ártalmatlanítása, beleértve az ilyen műveletek felügyeletét és a hulladéklerakók utógondozását, valamint a kereskedőként vagy közvetítőként végzett tevékenységet is;
[…]
21.
»kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer«: a tagállamok által hozott olyan intézkedések együttese, amelyek célja annak biztosítása, hogy a termékek gyártói viseljék a pénzügyi felelősséget, illetve a pénzügyi és szervezési felelősséget a termék életciklusa során a hulladékká válást követően a hulladékkezelésért.”
19
Az említett irányelv „Kiterjesztett gyártói felelősség” című 8. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Az újrahasználatnak, valamint a megelőzésnek, az újrafeldolgozásnak és a hulladék egyéb hasznosításának megerősítése érdekében a tagállamok jogalkotási vagy nem jogalkotási intézkedéseket hozhatnak, ezáltal biztosítva, hogy a termékek fejlesztésével, előállításával, feldolgozásával, kezelésével, eladásával vagy behozatalával hivatásszerűen foglalkozó természetes vagy jogi személy (a termék gyártója) kiterjesztett gyártói felelősséggel rendelkezzék.
Az ilyen intézkedések többek között a visszavitt termékek és a termékek használata után visszamaradó hulladék átvételét, a további hulladékgazdálkodást, továbbá az e tevékenységekért vállalt pénzügyi felelősséget foglalhatják magukban. Ezen intézkedések közé tartozhat a nyilvánosan hozzáférhető információ közlésére irányuló kötelezettség előírása is arra vonatkozóan, hogy a termék milyen mértékben újrahasználható és újrafeldolgozható.
Amennyiben az ilyen intézkedések magukban foglalják a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek létrehozását, a 8a. cikkben foglalt általános minimumkövetelményeket kell alkalmazni.
A tagállamok határozhatnak úgy, hogy a termék életciklusa során a hulladékká válást követően a hulladékkezelésért pénzügyi felelősséget, illetve pénzügyi és szervezési felelősséget önként viselő termékek gyártói a 8a. cikkben meghatározott általános minimumkövetelmények közül néhányat vagy valamennyit alkalmazzanak.
(2)   A tagállamok megfelelő intézkedéseket hozhatnak a termék‑ és alkatrésztervezés ösztönzésére azok környezeti hatásának, valamint a gyártás és a későbbi használat során a hulladékkeletkezésnek a csökkentése céljából, és annak biztosítása érdekében, hogy a hulladékká vált termékek hasznosítása és ártalmatlanítása a 4. és a 13. cikkel összhangban történjen.
Ezen intézkedések – a hulladékhierarchia helyes alkalmazásának elősegítése érdekében – ösztönözhetik egyebek mellett a többször használható, újrafeldolgozott anyagokat tartalmazó, műszaki szempontból tartós, könnyen javítható és a hulladékká válás után újrahasználatra való előkészítésre és újrafeldolgozásra alkalmas termékek és alkatrészeik fejlesztését, gyártását és forgalmazását. Az intézkedések figyelembe veszik a termékek teljes életciklusa során jelentkező hatásokat, a hulladékhierarchiát és adott esetben a többszöri újrahasznosítás lehetőségét.
(3)   A kiterjesztett gyártói felelősség alkalmazása során a tagállamok figyelembe veszik a műszaki megvalósíthatóság, a gazdasági életképesség és az általános környezeti, emberi egészségi és társadalmi hatásokat, tiszteletben tartva azt, hogy biztosítani kell a belső piac megfelelő működését.
(4)   A kiterjesztett gyártói felelősséget a 15. cikk (1) bekezdésében előírt hulladékgazdálkodással kapcsolatos felelősség és a hatályos, hulladékáramra és anyagokra vonatkozó egyedi jogszabályok sérelme nélkül alkalmazzák.
(5)   A[z Európai] Bizottság információcserét szervez a tagállamok és a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekben részt vevő szereplők között a 8a. cikkben meghatározott általános minimumkövetelmények gyakorlati végrehajtásáról. Ez magában foglalja többek között a megfelelő irányítást, a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekkel kapcsolatos határokon átnyúló együttműködést és a belső piac zavartalan működését biztosító bevált gyakorlatok cseréjére, valamint a termékek gyártói nevében kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeket teljesítő szervezetek szervezeti jellemzőire és nyomon követésére, a pénzügyi hozzájárulások módosítására, a hulladékgazdálkodással foglalkozó szereplők kiválasztására és a hulladékelhagyás megelőzésére vonatkozó információk cseréjét. A Bizottság közzéteszi az információcsere eredményét, és iránymutatást nyújthat arra és más releváns szempontokra vonatkozóan.
A Bizottság a tagállamokkal konzultálva iránymutatásokat tesz közzé a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekkel kapcsolatos határokon átnyúló együttműködésről és a pénzügyi hozzájárulásoknak a 8a. cikk (4) bekezdése b) pontjában említett módosításáról.
Amennyiben a belső piac torzulásának elkerüléséhez szükséges, a Bizottság végrehajtási jogi aktusokat fogadhat el annak érdekében, hogy a 8a. cikk (4) bekezdésének b) pontja egységes alkalmazása céljából kritériumokat állapítson meg, mellőzve azonban a hozzájárulások mértékének pontos meghatározását. Ezeket a végrehajtási jogi aktusokat a 39. cikk (2) bekezdése szerinti vizsgálóbizottsági eljárás keretében kell elfogadni.
20
Ugyanezen irányelvnek „A kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekre vonatkozó általános minimumkövetelmények” című 8a. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Amennyiben a 8. cikk (1) bekezdése – ideértve egyéb uniós jogalkotási aktusokat is – szerint kiterjesztett gyártói felelősségi rendszereket hoztak létre, a tagállamok:
a)
egyértelműen meghatározzák az összes érintett szereplő, ideértve a tagállam piacán termékeket forgalomba hozó gyártók, az ő nevükben kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeket teljesítő szervezetek, a hulladékgazdálkodással foglalkozó magán‑ vagy közszektorbeli szereplők, a helyi hatóságok, és adott esetben az újrahasználat és az újrahasználatra való előkészítés területén tevékenykedő szereplők és szociális gazdasági vállalkozások szerepét és felelősségét;
b)
a hulladékhierarchiával összhangban hulladékgazdálkodási célértékeket határoznak meg annak érdekében, hogy legalább az adott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerre vonatkozó, az ebben az irányelvben, a [csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló, 1994. december 20‑i 94/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL 1994. L 365., 10. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 13. kötet, 348. o.)], [az elhasználódott járművekről szóló, 1994. december 20‑i 2000/53/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL 2000. L 269., 34. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 5. kötet, 224. o.)], [az elemekről és akkumulátorokról, valamint a hulladékelemekről és ‑akkumulátorokról, továbbá a 91/157/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. szeptember 6‑i 2006/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL 2006. L 266., 1. o.; helyesbítések: HL 2006. L 339., 39. o.; HL 2007. L 139., 39. o.)] és [az elektromos és elektronikus berendezések hulladékairól szóló, 2012. július 4‑i 2012/19/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvben (HL 2012. L 197., 38. o.)] […] foglalt mennyiségi célértékeket teljesítsék, valamint a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer szempontjából relevánsnak tekintett egyéb mennyiségi célértékeket és/vagy minőségi célkitűzéseket határoznak meg;
c)
biztosítják, hogy jelentéstételi rendszer álljon rendelkezésre a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer hatálya alá tartozó termékek gyártói által a tagállam piacán forgalomba hozott termékekre, valamint az e termékekből származó hulladék összegyűjtésére és kezelésére vonatkozó adatok összegyűjtésére adott esetben megadva a hulladékáramokat, valamint a b) pontban említett kötelezettségek szempontjából releváns más adatokat;
d)
biztosítják a termékek gyártóinak származásukra vagy méretükre tekintet nélküli egyenlő bánásmódban részesítését, anélkül, hogy aránytalan szabályozási terhet rónának a kis mennyiségű termékek gyártóira, ideértve a kis‑ és középvállalkozásokat is.
(2)   A tagállamok megteszik a szükséges lépéseket annak biztosítása érdekében, hogy 8. cikk (1) bekezdésének megfelelően létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek által megcélzott hulladékbirtokosok tájékoztatást kapjanak a hulladékképződés megelőzésére irányuló intézkedésekről, az újrahasználati és az újrahasználatra való előkészítést végző központokról, a visszavételi és hulladékgyűjtési rendszerekről és a hulladékelhagyás megelőzéséről. A tagállamok intézkedéseket hoznak annak érdekében is, hogy ösztönözzék a hulladékbirtokosokat, nevezetesen – amennyiben szükséges – gazdasági vagy szabályozási ösztönzők révén, hogy felelősséget vállaljanak hulladékaiknak a meglévő, elkülönített gyűjtési rendszerekbe szállításáért.
(3)   A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy bármely, a termékek gyártói nevében kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeket teljesítő termékek gyártója vagy szervezet megfeleljen a következő feltételeknek:
a)
egyértelműen meghatározott földrajzi területen egyértelműen meghatározott termékekkel és anyagokkal foglalkozik, anélkül, hogy ezeket a területeket olyanokra korlátozná, ahol a hulladékgyűjtés és ‑gazdálkodás a legjövedelmezőbb;
b)
hulladékgyűjtő rendszerek megfelelő elérhetőségét biztosítja a (3) bekezdés a) pontjában említett területeken;
c)
rendelkezik a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítéséhez szükséges pénzügyi eszközökkel, vagy pénzügyi és szervezési eszközökkel;
d)
megfelelő önellenőrzési mechanizmust vezet be, amelyet adott esetben rendszeres független audit támogat a következők ellenőrzése érdekében:
i.
pénzgazdálkodása, beleértve a (4) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott követelményeknek való megfelelést;
ii.
az e cikk (1) bekezdése c) pontjának megfelelően gyűjtött és bejelentett adatok minősége, és [hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK rendelet (HL 2006. L 190., 1. o.; helyesbítések: HL 2013. L 334., 46. o.; HL 2014. L 283., 65. o.; HL 2015. L 277., 61. o.)] követelményeinek való megfelelés;
e)
a nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszi az (1) bekezdés b) pontjában említett hulladékgazdálkodási célértékek elérésére vonatkozó információkat, valamint a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek kollektív teljesítése esetén a következő információkat:
i.
a gyártó vagy szervezet tulajdonosi köre és tagjai;
ii.
a termékek gyártói által az értékesített egységek vagy a forgalomba hozott termékek tonnamennyisége alapján fizetett pénzügyi hozzájárulások; és
iii.
a hulladékgazdálkodással foglalkozó szereplők kiválasztására irányuló eljárás.
(4)   A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a termékek gyártói által a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeknek való megfelelés céljából fizetett pénzügyi hozzájárulás:
a)
fedezze az érintett tagállam piacán a gyártó által forgalomba hozott termékek következő költségeit:
–
a hulladék elkülönített gyűjtésének, azt követő elszállításának és kezelésének költsége, ideértve az uniós hulladékgazdálkodási célértékeknek való megfeleléshez szükséges kezelés költségeit, továbbá az (1) bekezdés b) pontjában említett egyéb célértékeknek és célkitűzéseknek való megfeleléshez szükséges költségeket, figyelembe véve az újrahasználatból, a gyártó termékeiből származó másodnyersanyagok értékesítéséből és a nem igényelt betétdíjakból befolyó bevételeket;
–
a hulladékbirtokosoknak a (2) bekezdéssel összhangban történő, megfelelő tájékoztatásából adódó költségek;
–
az (1) bekezdés c) pontjával összhangban történő adatgyűjtés és ‑szolgáltatás költsége.
Ez a pont nem vonatkozik a [2000/53], a [2006/66] vagy a [2012/19] irányelv alapján létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekre;
b)
a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek kollektív teljesítése esetén, amennyiben lehetséges, az egyes termékek vagy hasonló termékekből álló termékcsoportok esetében módosításra kerüljön, figyelembe véve a termékek tartósságát, javíthatóságát, újrahasználhatóságát, újrafeldolgozhatóságát és a veszélyes anyagok jelenlétét, életciklus‑alapú megközelítést alkalmazva és a vonatkozó uniós jogszabályok követelményeivel összhangban, valamint – amennyiben rendelkezésre állnak – harmonizált kritériumok alapján a belső piac zökkenőmentes működésének biztosítása érdekében; és
c)
nem haladja meg a hulladékgazdálkodási szolgáltatások költséghatékony módon történő nyújtásához szükséges költségeket. Az ilyen költségeket az érintett szereplők között átlátható módon kell megállapítani.
Amennyiben a megfelelő hulladékgazdálkodás biztosításának szükségessége és a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer gazdasági életképessége indokolja, a tagállamok eltérhetnek az a) pontban meghatározott pénzügyi felelősség megosztásától, amennyiben:
i.
az uniós jogalkotási aktusok által meghatározott hulladékgazdálkodási célértékek és célkitűzések elérése érdekében létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek esetében a termékek gyártói viselik a szükséges költségek legalább 80%‑át;
ii.
a kizárólag a tagállami jogszabályok által meghatározott hulladékgazdálkodási célok és célkitűzések elérése érdekében 2018. július 4‑én vagy azt követően létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek esetében a termékek gyártói viselik a szükséges költségek legalább 80%‑át;
iii.
a kizárólag a tagállami jogszabályok által meghatározott hulladékgazdálkodási célértékek és célkitűzések elérése érdekében 2018. július 4‑ét megelőzően létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek esetében a termékek gyártói viselik a szükséges költségek legalább 50%‑át,
és feltéve, hogy a fennmaradó költségeket az eredeti hulladéktermelők vagy ‑forgalmazók viselik.
Ez az eltérés nem alkalmazható a 2018. július 4. előtt létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek keretébe tartozó termékek gyártói által viselt költségek arányának csökkentésére.
(5)   A tagállamok megfelelő nyomonkövetési és végrehajtási keretrendszert hoznak létre annak biztosítása érdekében, hogy a termékek gyártói és a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeket a nevükben teljesítő szervezetek – többek között távértékesítés esetében is – teljesítsék kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeiket, a pénzügyi eszközök felhasználása megfelelően történjen, és a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer működtetésében részt vevő valamennyi szereplő megbízható adatokat szolgáltasson.
Ha egy tagállam területén a termékek gyártói nevében több szervezet is foglalkozik a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésével, az érintett tagállam legalább egy, egyéni érdekektől független szervet jelöl ki a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségek teljesítésének felügyeletére, vagy azzal egy hatóságot bíz meg.
Minden tagállam lehetővé teszi, hogy a másik tagállamban letelepedett és a területén termékeket forgalomba hozó gyártók a területén letelepedett jogi vagy természetes személyt meghatalmazott képviselőnek jelöljön ki a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekkel kapcsolatos gyártói kötelezettségek teljesítése céljából az adott tagállam területén.
A termékek gyártóinak a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekkel kapcsolatos kötelezettségeinek való megfelelés nyomon követése és ellenőrzése céljából a tagállamok megállapíthatnak olyan követelményeket, mint a nyilvántartásba vételi, tájékoztatási és jelentéstételi követelmények, amelyeket a területükön meghatalmazott képviselőnek kijelölt jogi vagy természetes személynek kell teljesítenie.
(6)   A tagállamok rendszeres párbeszédet biztosítanak a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek működtetésében részt vevő érdekelt felek között, beleértve a gyártókat és forgalmazókat, a magán‑ és közszektorbeli hulladékgazdálkodási szereplőket, a helyi önkormányzatokat, a civilszervezeteket és adott esetben a szociális gazdasági szereplőket, az újrahasználati és javítási hálózatokat és az újrahasználatra való előkészítéssel foglalkozó gazdasági szereplőket.
(7)   A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a 2018. július 4. előtt létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek 2023. január 5‑ig megfeleljenek e cikknek.
(8)   A nyilvánosság e cikk értelmében történő tájékoztatása a vonatkozó uniós és nemzeti jogszabályokkal összhangban nem érinti a bizalmas üzleti adatok titkosságának tiszteletben tartását.
6.
A 2018/851 irányelv
21
A 2018/851 irányelv (14), (21), (22) és (26) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(14)
A kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer fogalommeghatározását annak tisztázására kell bevezetni, hogy az a tagállamok által hozott azon intézkedéseket foglalja magában, amelyek célja annak előírása, hogy a termékek gyártói viseljék a pénzügyi felelősséget, illetve a pénzügyi és szervezési felelősséget a termék életciklusa során a hulladékká válást követően a hulladékkezelésért, beleértve az elkülönített gyűjtési, válogatási és kezelési műveletek irányításáért. Ez a kötelezettség magában foglalhat szervezési felelősséget is és azt a felelősséget, hogy hozzájáruljon a hulladékképződés megelőzéséhez és a termékek újrahasználhatóságához és újrafeldolgozhatóságához. A gyártók a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer szerinti kötelezettségeiknek eleget tehetnek egyénileg, illetve kollektíven is.
[…]
(21)
A kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek alapvető elemei a hatékony hulladékgazdálkodásnak. Eredményességük és működésük azonban komoly eltérést mutat az egyes tagállamok között. Ezért meg kell határozni az ilyen kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek minimális működési követelményeit, és tisztázni kell, hogy ezek a követelmények vonatkoznak az egyéb uniós jogalkotási aktusok […] értelmében létrehozott, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekre is, az említett jogszabályokban már rögzített követelmények mellett, hacsak nem rendelkeznek kifejezetten másként. […]
(22)
Az általános minimumkövetelményeknek a költségek csökkentését, a teljesítmény fokozását, többek között a kis‑ és középvállalkozások és az e‑kereskedelmi vállalkozások számára is egyenlő versenyfeltételek biztosítását, valamint a belső piac zökkenőmentes működése előtt álló akadályok elhárítását kell szolgálniuk. Emellett hozzá kell járulniuk az életciklus végi költségeknek a termékek árába való beépítéséhez a termékek tervezése során, és arra kell ösztönözniük a gyártókat, hogy a termékek tervezése során fordítsanak nagyobb figyelmet az újrafeldolgozhatóság, újrahasználhatóság és javíthatóság szempontjaira, valamint a veszélyes anyagok jelenlétére. Az említett követelményeknek összességében javítaniuk kell a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek irányítását és átláthatóságát, és csökkenteniük kell a termékek gyártói nevében kiterjesztett gyártói felelősséget teljesítő szervezetek és az említett szervezetek által szerződtetett hulladékgazdálkodási szereplők között felmerülő összeférhetetlenségek lehetőségét. A követelményeknek az új és a már működő kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerekre is vonatkozniuk kell. A meglévő kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek esetében azonban átmeneti időszakot kell biztosítani a struktúráknak és az eljárásoknak az új követelményekhez való hozzáigazítására.
[…]
(26)
A termékek gyártóinak kell fedezniük a vonatkozó kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer tekintetében meghatározott hulladékgazdálkodási célok, valamint egyéb célok és célkitűzések, köztük a hulladékképződés megelőzésével kapcsolatosak teljesítéséhez szükséges költségeket. Ezek a költségek szigorú feltételek mellett megoszthatók az eredeti hulladékgyártókkal vagy ‑forgalmazókkal, amennyiben ezt a megfelelő hulladékgazdálkodás biztosítása iránti igény és a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer gazdasági életképessége indokolja.”
B. A szlovén jog
22
A ZVO‑2 „Kiterjesztett gyártói felelősség” című 34. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek gyártójának […] be kell tartania minden tilalmat, követelményt és egyéb magatartási szabályt annak biztosítása érdekében, hogy az e termékek használatából származó hulladékot […] az előírt módon kezeljék.
[…]
(4)   Annak a másik országban letelepedett gyártónak, aki [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékeket Szlovéniában közvetlenül a fogyasztók vagy más végfelhasználók részére távértékesítéssel értékesít, kötelezettségei teljesítéséért felelős képviselőt kell megbíznia.
[…]
(6)   Az [Unió] valamely másik tagállamában vagy az Európai Gazdasági Térség valamely országában […] letelepedett azon gyártó, aki a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékeit Szlovénia területén forgalmazza, vállalhatja a Szlovéniában letelepedett gyártó kötelezettségeit egy olyan képviselő megbízásával, aki felelős a gyártó kötelezettségeinek teljesítéséért e területen. Az előző mondatban említett esetben e kötelezettségek az említett képviselőt terhelik.
[…]”
23
A ZVO‑2 „A gyártó kötelezettségei” című 35. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A gyártó biztosítja a következőket:
1.
a termékekből származó hulladékok gyűjtése Szlovénia egész területén, kivéve az eredeti hulladéktermelőktől való gyűjtést, amennyiben azt a települési hulladék összegyűjtésére irányuló kötelező önkormányzati közszolgáltatásként végzik;
2.
a begyűjtött termékekből származó hulladékok kezelése;
3.
környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása a termékekből származó hulladék kezelése révén;
4.
a nyilvánosság és a hulladékbirtokosok tájékoztatása a termékhulladék megelőzésének módszeréről és fontosságáról, a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó használt termékek újrafelhasználásáról és visszaküldéséről, a termékhulladékok elkülönített gyűjtéséről és az elhagyott hulladék keletkezésének megelőzéséről, valamint a termékhulladék környezetvédelmi szempontból hatékony kezeléséről;
5.
a hulladékkezelésért felelős személyek tájékoztatása a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékekről és az ilyen termékekből származó hulladék kezelésének módszereiről, amennyiben ezt előírják; és
6.
a Szlovéniában forgalomba hozott, [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékek nyilvántartásának vezetése, az ilyen termékekből származó, összegyűjtött és feldolgozott hulladékok nyilvántartásának vezetése, valamint az e nyilvántartásokból származó adatok továbbítása a minisztériumnak.
(2)   A gyártónak az e cikk (1) bekezdésében említett kötelezettségeket a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó, azonos típusú termékek más gyártóival együttesen kell teljesítenie az e termékekből származó hulladékkal kapcsolatos kötelezettségek teljesítését célzó tevékenységek és intézkedések kollektív teljesítésében való részvétel révén […].
(3)   Az előző bekezdéstől eltérve a gyártó egyénileg is teljesítheti az e cikk (1) bekezdésében említett kötelezettségeket, ha Szlovéniában a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó, nem háztartási felhasználásra szánt termékeket hoz forgalomba […].
[…]”
24
A ZVO‑2 „A kötelezettségek kollektív teljesítése” című 37. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A jelen törvény 35. cikkének (1) bekezdése szerinti azon gyártók, akik nem egyénileg teljesítik a 35. cikk (3) bekezdése szerinti kötelezettségeket, kollektívan teljesítik azokat. A [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó, azonos típusú termékek gyártóira vonatkozó kötelezettségek kollektív teljesítését az ilyen termékekből származó hulladékokra vonatkozó [kiterjesztett gyártói felelősségből] eredő kötelezettségek kollektív érvényesítésével foglalkozó szervezet látja el […]. E szervezet biztosítja az azt létrehozó gyártók, valamint a létrehozatalát követően ahhoz később csatlakozó gyártók kötelezettségeinek kollektív teljesítését. E gyártók e kötelezettségek teljesítése tekintetében egyenrangúak, függetlenül attól, hogy ők hozták‑e létre az említett szervezetet, vagy annak létrehozását követően csatlakoztak‑e ahhoz.
(2)   Egyetlen szervezet biztosítja a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó, azonos típusú termékek gyártóira vonatkozó kötelezettségek kollektív teljesítését.
(3)   A jelen cikk (1) bekezdésében említett termelők írásbeli szerződést kötnek e szervezettel, amelyben megbízzák azt a jelen törvény 35. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeik teljesítésével.
[…]”
25
A ZVO‑2 „Szervezet” című 38. cikke értelmében:
„(1)   A szervezet Szlovéniában székhellyel rendelkező jogi személy, amelynek célja az azonos típusú, kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek olyan gyártói számára, akik az ilyen felelősségből eredő kötelezettségeiket az előző cikk (1) bekezdése értelmében kollektíven teljesítik, e kötelezettségek nonprofit tevékenység keretében történő kollektív teljesítése; az említett kötelezettségek e törvény szerinti kollektív teljesítéséből származó bevételek nem haladhatják meg teljesítésük tényleges költségeit.
[…]
(3)   E szervezet nem folytathat olyan tevékenységet, amely nem kapcsolódik az e cikk (1) bekezdésében említett célhoz.
(4)   Az említett szervezetet az azonos típusú, a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékek azon gyártói hozzák létre és birtokolják, akik együttesen e termékek teljes mennyiségének legalább 51%‑át forgalmazzák, az egyes termelők részesedése azonban nem haladhatja meg a 25%‑ot. Az előző mondatban szereplő feltétel teljesítésének bizonyítási módját a kormány határozza meg a jelen törvény 34. cikkének (8) bekezdése szerinti rendelkezésekben.
(5)   Ugyanaz a szervezet és az abban részesedéssel rendelkező gyártó nem lehet olyan személy, aki az e törvény szerinti kötelezettségek kollektív teljesítésének tárgyát képező termékekből származó hulladék gyűjtését vagy kezelését végzi, kivéve ha a jelen törvény 34. cikkének (8) bekezdésében említett rendelkezések előírják, hogy gyártónak kell tekinteni azt a személyt, aki a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékekből származó hulladékot újrafelhasználás céljából készíti elő, és azt másodszor is forgalomba hozza, vagy az olyan személy, aki e hulladékot olyan hasznosított anyaggá vagy tárggyá alakítja át, amely kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termék, de az eredeti terméktől eltér a felhasználási módja.
(6)   Az érintett szervezet és az abban részesedéssel rendelkező gyártó:
1.
nem állhat közvetlen vagy közvetett tőkekapcsolatban olyan jogi személlyel, amely a kötelezettségek kollektív teljesítésének tárgyát képező termékekből származó hulladék gyűjtését vagy kezelését végzi, és e jogi személyben irányítási vagy ellenőrzési jogokkal sem rendelkezhet;
2.
nem állhat tőke‑ vagy rokoni kapcsolatban olyan személlyel, aki az előző pontban említett jogi személy irányító vagy ellenőrző szervében szavazati jogokkal rendelkezik vagy azok felett ellenőrzést gyakorol, vagy aki e jogi személyt képviseli.
(7)   A jelen cikk (6) bekezdésének 2. pontja értelmében vett rokoni kapcsolat a negyedik fokig terjedő felmenő ági vagy oldalági vérségi kapcsolat, második fokig terjedő, törvény szerint elismert élettársi kapcsolatból és házasságból eredő kapcsolat, még annak felbontása esetén is, vagy ha a részesedéssel rendelkező személy gyámsági vagy gondnoksági viszonyban áll egy olyan személlyel, aki az irányító vagy ellenőrző szervben szavazati jogokkal rendelkezik vagy azok felett ellenőrzést gyakorol, vagy aki a (6) bekezdés 1. pontjában említett személyt képviseli.
(8)   A szavazati jogok e cikk (6) bekezdésének 2. pontjában említett ellenőrzése alatt olyan jogokat, szerződéseket vagy egyéb eszközöket kell érteni, amelyek külön‑külön vagy együttesen, a vonatkozó ténybeli vagy jogi körülményeket figyelembe véve lehetővé teszik a részesedéssel rendelkező személy számára, hogy meghatározó befolyást gyakoroljon egy olyan személy felett, aki az irányító vagy ellenőrző szervben szavazati jogokkal rendelkezik vagy azok felett ellenőrzést gyakorol, vagy aki a (6) bekezdés 1. pontjában említett személyt képviseli.
(9)   A jelen cikk (5) és (6) bekezdésében említett korlátozások az érintett szervezet irányító szervének, ellenőrző szervének vagy képviselőjének tagjaira is alkalmazandók.
(10)   A szervezet a [kiterjesztett termelői felelősségi] rendszert ellenőrző szervvel rendelkezik, amely a szervezetben részesedéssel rendelkező gyártók három képviselőjéből, a korábban létrehozott szervezethez csatlakozó gyártók három képviselőjéből, valamint a környezetvédelmi minisztérium egy képviselőjéből áll. A szervezetet létrehozó gyártók képviselői és a korábban létrehozott szervezethez később csatlakozó gyártók képviselői egyenrangúak és azonos döntéshozatali jogokkal rendelkeznek. Az előző mondatban említett gyártóknak a jelen bekezdés szerinti szerven belüli egyéni képviselőinek kijelölésére irányuló eljárást, valamint a [kiterjesztett gyártói felelősségi] rendszerrel kapcsolatos megbízatásuk időtartamát a kormány határozza meg a jelen törvény 38. cikkének (8) bekezdése szerinti rendelkezésekben.
(11)   Az előző bekezdésben említett szerv:
1.
rendszeresen tájékoztatást kap a kötelezettségek érintett szervezet általi kollektív teljesítéséről,
2.
jóváhagyja a gyártó által a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó, Szlovéniában forgalomba hozott termékek után értékesítési egységenként vagy tonnánként fizetendő pénzügyi hozzájárulás összegét,
3.
jóváhagyja az e szervezet által a termékekből származó hulladék kezelése terén tervezett és elért környezetvédelmi célkitűzéseket,
4.
általános jogi aktust fogad el, amely meghatározza a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékekből származó hulladékok kezelésére vonatkozó előírásokat, amelyeket a szervezet nevében az ilyen típusú termékekből származó hulladékot gyűjtő vagy kezelő személyeknek a jelen törvény 24. cikkének (6) bekezdésében és 34. cikkének (8) bekezdésében említett rendelkezésekben meghatározott követelményeken felül tiszteletben kell tartaniuk,
5.
betekint a jelen törvény 37. cikke (6) bekezdésének 4. pontja szerinti dokumentációba, vagy megszervezi ezt, és a 40. cikk (11) bekezdésének megfelelően ellenőrzi a hulladékgyűjtő vagy ‑kezelő telepeket azon személyeknél, akik e szervezet nevében gyűjtik vagy kezelik a [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékekből származó hulladékot, megállapításaikat a jelen törvény 38. cikkének (8) bekezdésében foglalt rendelkezésekben meghatározott kritériumoknak megfelelően értékeli, és
6.
jóváhagyja a jelen törvény 40. cikkének (6) bekezdése szerinti ajánlati felhívás tartalmát, és – a kormány által a jelen törvény 34. cikkének (8) bekezdésében foglalt rendelkezésekben meghatározott kritériumok, valamint az előző pontban említett iratbetekintés, valamint a hulladékgyűjtő vagy ‑kezelő telepek ellenőrzésének eredményei alapján – hátrányos megkülönböztetéstől mentesen meghatározza azokat a személyeket, akik a következő naptári évben a jelen törvény 37. cikkének (1) bekezdése alapján elvégzik a termékhulladékok végleges hasznosítás vagy ártalmatlanítás céljából történő gyűjtését és előkészítését.
[…]”
26
A ZVO‑2 „A szervezet kötelezettségei” című 39. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A szervezet a jelen törvény 35. cikkének (1) és (2) bekezdése szerinti kötelezettségek kollektív teljesítését költséghatékonyan biztosítja. A szervezet biztosítja az előző mondatban említett kötelezettségek teljesítését a Szlovén Köztársaság egész területén egy adott időszakban keletkezett valamennyi hulladék kezelésére vonatkozóan. A szervezet biztosítja, hogy a termékekből származó hulladék gyűjtésére és kezelésére a torlódásmentesen kerüljön sor egész évben.
[…]
(3)   A szervezet a kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tervet készít […], amelyben meghatározza az e cikk (1) bekezdésében említett kötelezettségek teljesítésére irányuló tevékenységeket és intézkedéseket.
[…]”
27
A ZVO‑2 „A kötelezettségek kollektív teljesítésének engedélyezése” című 41. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az érintett szervezetnek engedéllyel kell rendelkeznie a kötelezettségek kollektív teljesítére.
[…]
(5)   A kötelezettségek kollektív teljesítésére vonatkozó engedély a hatálybalépésétől számított határozatlan időre szól. […]
[…]”
28
A ZVO‑2 „A [kiterjesztett gyártói felelősséggel] kapcsolatos kötelezettségek teljesítésének [az érintett] jelenlegi gyártók általi kiigazítása” című 275. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A jelen törvény hatálybalépésének időpontjában [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékeket gyártó személyek, akik az e területen fennálló kötelezettségeiket a jelen törvény 37. cikke szerinti kollektív rendszerben teljesítik, e törvény 38. cikke alapján szervezetet hoznak létre, és e szervezet a kötelezettségek kollektív teljesítésének engedélyezése iránt az említett törvény 41. cikke alapján legkésőbb 2022. július 31‑ig teljes kérelmet nyújt be. A jelen törvény hatálybalépésének időpontjában [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékeket gyártók, akik e törvény 38. cikke alapján nem szervezetalapítók, legkésőbb 2022. december 31‑ig szerződést kötnek egy olyan szervezettel, amely a jelen törvény 41. cikke alapján a kötelezettségek kollektív teljesítésére vonatkozó engedéllyel rendelkezik.
[…]
(3)   Azon, a jelen törvény hatálybalépésének időpontjában [kiterjesztett gyártói felelősség] hatálya alá tartozó termékeket gyártó személy, aki nem felel meg a jelen cikk előző bekezdéseiben foglalt rendelkezéseknek, a következő szankciókkal sújtható:
1.
jogi személy esetében 75000 eurótól 250000 euróig terjedő bírság;
2.
egyéni vállalkozó vagy saját javára tevékenységet végző természetes személy esetén 45000 eurótól 135000 euróig terjedő bírság.
[…]
(5)   Ha a jelen törvény 38. cikkének (1) bekezdése szerinti szervezet írásban értesíti a minisztériumot arról, hogy a jelen törvény 41. cikkének (3) bekezdése szerinti végleges engedély alapján megkezdi e törvény értelmében a csomagolási hulladék kezelésével kapcsolatos kötelezettségek kollektív teljesítését, a minisztérium határozatban megállapítja a csomagolási hulladék kezelésére vonatkozó kötelezettségek kollektív teljesítésére vonatkozó engedély lejártát, amellyel megszűnik a 2006. július 27‑i Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (a csomagolások és a csomagolási hulladék kezeléséről szóló rendelet, Uradni list RS, 84/06. sz.) vagy a 2021. április 8‑i Uredba o embalaži in odpadni embalaži (a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló rendelet, Uradni list RS, 54/21. sz.) alapján kiadott, a csomagolási hulladék kezelésére vonatkozó kötelezettségek kollektív teljesítésére vonatkozó környezetvédelmi engedély érvényessége.
(6)   A 2015. július 23‑i Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (az elektromos és elektronikus berendezések hulladékairól szóló rendelet, Uradni list RS, 55/15. sz.), a 2010. január 14‑i Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (az elemek és akkumulátorok, valamint a hulladékelemek és ‑akkumulátorok kezeléséről szóló rendelet, Uradni list RS, 3/10. sz.), a 2019. április 18‑i Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (a temetőigyertya‑hulladékról szóló rendelet, Uradni list RS, 25/19. sz.), a 2008. október 30‑i Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (a gyógyszerek kezeléséről szóló rendelet_Uradni list RS, 105/08. sz.), a 2006. november 9‑i Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (a veszélyes anyagokat tartalmazó növényvédő szerekből származó hulladékok kezeléséről szóló rendelet, Uradni list RS, 119/06. sz.), a 2011. április 28‑i Uredba o izrabljenih vozilih (elhasználódott járművekről szóló rendelet, Uradni list RS, 32/11. sz.), és a 2009. július 30‑i Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (a használt gumiabroncsok kezeléséről szóló rendelet, Uradni list RS, 63/09. sz.) alapján elfogadott közös tervek jóváhagyásáról szóló határozatok hatályukat vesztik a minisztérium által hozott, a közös tervek érvényességének megszüntetését megállapító deklaratív határozatok alapján, amennyiben a jelen törvény 38. cikke szerinti szervezet írásban értesíti a minisztériumot arról, hogy a jelen törvény 41. cikkének (3) bekezdése szerinti végleges engedély alapján a jelen törvény értelmében megkezdte az e termékek kezelésére irányuló kötelezettségek kollektív teljesítését.
(7)   2023. január 1‑jétől hatályukat vesztik a csomagolások és a csomagolási hulladékokról szóló rendelet […], a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló rendelet […], az elektromos és elektronikus berendezések hulladékairól szóló rendelet […], az elemek és akkumulátorok, valamint a hulladékelemek és ‑akkumulátorok kezeléséről szóló rendelet […], a temetőigyertya‑hulladékokról szóló rendelet […], a gyógyszerek kezeléséről szóló rendelet […], a veszélyes anyagokat tartalmazó növényvédő szerekből származó hulladékok kezeléséről szóló rendelet […], az elhasználódott járművekről szóló rendelet […] és a használt gumiabroncsok kezeléséről szóló rendelet […] alapján elfogadott egyedi tervek jóváhagyásáról szóló deklaratív határozatok, és a minisztérium legkésőbb 2023. január 5‑én határozatot hoz e tárgyban.
(8)   A jelen cikk (5) és (6) bekezdésében említett esetekben a termékek gyártóinak a termékhulladék kezelésével kapcsolatos kötelezettségei teljesítése céljából kötött szerződések, amelyek keretében valamely társaság a Zakon o varstvu okolja (környezetvédelmi törvény, Uradni list RS, 39/06. sz., a továbbiakban: ZVO‑1) 20. cikke (10) bekezdésének 2. pontja alapján engedélyt kapott kötelezettségek teljesítésére, a deklaratív határozat elfogadásának időpontjában hatályukat vesztik.
(9)   A jelen cikk (5)–(7) bekezdésében említett esetekben a ZVO‑1 20. cikke (10) bekezdésének 2. pontja alapján kötelezettségek teljesítésére engedéllyel rendelkező társaság vagy a ZVO‑1 20. cikke (10) bekezdésének 1. pontja szerinti kötelezettségeket egyénileg teljesítő gyártó, illetve a termékhulladékot e szerződések alapján kezelő vállalkozások által kötött szerződések a deklaratív határozat elfogadásának időpontjában hatályukat vesztik.”
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
29
2022. március 29‑én a szlovén jogalkotó jogalkotási reform keretében elfogadta a ZVO‑2‑t, amely 2022. április 13‑i hatállyal az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerrel váltotta fel a ZVO‑1‑et, valamint az egyes termékkategóriákra alkalmazandó ágazati szabályozásokat.
30
Amint az a Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, a ZVO‑1 által előírt rendszer értelmében a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó gyártó e kötelezettségeket teljesíthette egyénileg vagy pedig kollektíven, gyártói szövetségen vagy erre engedéllyel rendelkező gazdasági társaságon (a továbbiakban: ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplő) keresztül. E rendszer részletes végrehajtási szabályai a kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó termékek különböző kategóriáira vonatkozó ágazati szabályokban szerepeltek, és a ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők üzleti modelljétől is függtek.
31
Az említett rendszer végrehajtását illetően jelentős működési zavarokat állapítottak meg a háztartási felhasználásra szánt termékek csomagolását és a temetőgyertyákat illetően. A szlovén jogalkotó ezért először 2018‑ban avatkozott be a felhalmozott csomagolási és temetői hulladék visszavételének és kezelésének biztosítása érdekében. A ZVO‑2 elfogadása előtt másodszor is sor került e rendszer 2021. január 1‑jétől történő módosítására, így többek között megszüntették az évente 15 tonnánál kevesebb csomagolást forgalomba hozó termelőknek a szabályozás alkalmazása alóli kizárását.
32
Az egyrészt az INTERZERO Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov d.o.o., valamint más társaságok és természetes személyek (a továbbiakban: Interzero és társai), másrészt pedig a Surovina, družba za predelavo odpadkov d.o.o. és más társaságok által benyújtott két panasz alapján az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság, Szlovénia), amely a kérdést előterjesztő bíróság, az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer alkotmányossági vizsgálatára irányuló eljárást indított. Az alapeljárás felperesei Szlovéniában letelepedett gazdasági társaságok. E társaságok az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer hatálya alá tartozó termékeket gyártanak, és a ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők és/vagy hulladékgazdálkodási tevékenységet végző gazdasági szereplők.
33
2022. május 19‑i és december 14‑i végzésével a kérdést előterjesztő bíróság felfüggesztette a ZVO‑2 egyes, az alapeljárás felperesei által vitatott rendelkezéseinek alkalmazását, így az alapügyben meghozandó végleges határozat meghozataláig továbbra is a ZVO‑1 rendelkezései és a jelen ítélet 30. pontjában említett releváns ágazati szabályozások alkalmazandók.
34
A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a ZVO‑2 alapvetően megváltoztatta a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeknek a ZVO‑1 által korábban előírt teljesítési szabályait, és választ arra vár, hogy az így elfogadott jogszabályi intézkedések közül egyesek összeegyeztethetők‑e az uniós joggal.
35
A kérdést előterjesztő bíróság először is kifejti, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet az egyes érintett termékkategóriák tekintetében már nem végezheti az adott piacon versenyző egy vagy több gazdasági szereplő, mivel az érintett termék teljes mennyiségének legalább 51%‑át forgalomba hozó gyártóknak e termékkategóriák mindegyike tekintetében egyetlen szervezetet kell létrehoznia (a továbbiakban: egyetlen szervezet). Ezenkívül e tevékenységet nonprofit jelleggel kell folytatni, és így elveszíti a szabályozott kereskedelmi tevékenység jellegét.
36
E bíróság rámutat egyrészt arra, hogy az EUMSZ 106. cikk értelmezésére van szüksége ahhoz, hogy határozni tudjon az alapeljárások felpereseinek azon érveléséről, amely szerint az említett tevékenység gyakorlása céljából egyetlen szervezet számára biztosított kizárólagos jog ellentétes az EUMSZ 102. cikkel összefüggésben értelmezett EUMSZ 106. cikkel.
37
Másrészt az említett bíróság választ vár arra is, hogy az ilyen monopolhelyzet összeegyeztethető‑e a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkével, a 2006/123 irányelvvel, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikkel, valamint a Charta 16. és 17. cikkével. Ami a korlátozások EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkre, vagy pedig a 2006/123 irányelv 15. cikkének (3) bekezdésére tekintettel történő igazolását illeti, ugyanezen bíróság többek között arra keresi a választ, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer alkalmas‑e arra, hogy koherens módon biztosítsa a 2008/98 és a 2018/851 irányelvben előírt, a környezet és az emberi egészség védelmére irányuló célok megvalósítását, és e rendszer a feltétlenül szükséges mértékre korlátozódik‑e.
38
Másodszor a kérdést előterjesztő bíróság rámutat arra, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer a törvény erejénél fogva megszünteti az egyrészről a ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők, másrészről pedig a kiterjesztett felelősségi rendszer hatálya alá tartozó termékek gyártói, valamint a hulladékgazdálkodási szolgáltatók közötti szerződéseket. A megszűntetésükre nem vonatkozik semmilyen konkrét határidő, mivel arra csak azt követően kerülhet sor, hogy az egyetlen szervezet megkezdte tevékenységét, és a környezetvédelmi minisztérium e célból deklaratív határozatot hozott. Ezenkívül semmilyen kompenzációs intézkedést nem írtak elő az érintett ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők számára.
39
E bíróság, mivel úgy véli, hogy a jelenlegi szolgáltatók kizárása a Charta 16. cikkében, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkben kimondott vállalkozás szabadságának korlátozását vonja maga után, kétségeit fejezi ki az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerben előírt átmeneti szabályok uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően. Különösen a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének értelmezését tartja szükségesnek, mivel az alapeljárás felperesei azt állítják, hogy az e rendszer által végrehajtott módosítás „önkényesen és váratlanul” sértette azon jogos elvárásukat, hogy az e területen fennálló kötelezettségeik kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet folytathassák. Az említett bíróság arra is választ vár, hogy összeegyeztethető‑e a Charta 17. cikkében biztosított tulajdonhoz való joggal az a szabály, amely szerint az egyetlen szervezet a nyereségét kizárólag a tevékenység gyakorlására és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésre irányuló intézkedések megvalósítására használhatja fel.
40
A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben úgy véli, hogy a meglévő kiterjesztett gyártói felelősségi rendszereket 2023. január 5. előtt a 2018/851 irányelv követelményeihez kellett igazítani. Mindazonáltal, mivel a szlovén jogalkotó már 2021. január 1‑jétől módosításokat hajtott végre e területen, az érintett szereplők nem számíthattak azonkívül más – ráadásul olyan jelentős – módosításokra, mint amelyeket az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer vezetett be.
41
Harmadszor, a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer számos korlátozást ír elő a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésében részt vevő különböző szereplők számára a tőke‑ és rokoni kapcsolatok, valamint az engedélyezett tevékenységek tekintetében. Így az egyetlen szervezetet csak gyártók hozhatják létre, és csak azok a gyártók rendelkezhetnek benne részesedéssel, akik létrehozták e szervezetet. Ezenkívül azok a gyártók, akik részesedéssel rendelkeznek az említett szervezetben, nem végezhetik az érintett hulladékok gyűjtésének és kezelésének tevékenységét, míg a kiterjesztett gyártói felelősséggel kapcsolatos kötelezettségeket vállaló és egyidejűleg hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet végző gyártók nem rendelkezhetnek ilyen részesedéssel.
42
E tekintetben e bíróság arra vár választ, hogy összeegyeztethetők‑e a 2006/123 irányelv 15. cikkével, az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, valamint a Charta 16. cikkével az ilyen követelmények, amelyek úgy értelmezhetők, hogy a környezet és a verseny védelme érdekében arra irányulnak, hogy kizárják azon kockázatot, hogy nem gyártók befolyásolhassák az egyetlen szervezet működését, valamint csökkentsék az e szervezet és a hulladékgazdálkodási tevékenységet végző gazdasági szereplők közötti érdekösszeütközést.
43
Negyedszer, a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer hatálya alá tartozó gyártók bírság terhe mellett kötelesek szerződést kötni az egyetlen szervezettel az e területen fennálló kötelezettségeik kollektív teljesítése érdekében. Arra vár tehát választ, hogy a szerződési szabadság és a vállalkozás szabadságának ilyen korlátozása összeegyeztethető‑e a Charta 16. cikkével, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, annál is inkább, mivel az alapeljárás felperesei azt állítják, hogy az ilyen szerződéskötési kötelezettség bizonyos termelőket hátrányos helyzetbe hoz azon termelőkhöz képest, akik már részesedéssel rendelkeznek az egyetlen szervezetben.
44
E körülmények között az Ustavno sodišče (alkotmánybíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Az [EUMSZ 14. cikk], a [26.] jegyzőkönyv, valamint a [2008/98 irányelv] 8. és 8a. cikke tükrében az [EUMSZ 106. cikk] (2) bekezdése értelmében vett, általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozásnak tekinthető‑e az olyan jogi személy, amely a Szlovén Köztársaság területén azonos típusú termékek vonatkozásában kizárólagosan jogosult a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység végzésére, amely magában foglalja:
–
olyan szerződéseknek meghatározott termékek gyártóival való megkötését, amelyek alapján a gyártók azzal bízzák meg e jogi személyt, hogy nevükben biztosítsa a szóban forgó termékekből származó hulladék megfelelő kezelését;
–
hulladékgyűjtési és ‑kezelési rendszernek a megszervezését (szerződések megkötését olyan gazdasági társaságokkal, amelyek [az egyetlen] szervezet nevében intézkednek a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékekből származó, valamennyi összegyűjtött hulladék megfelelő gyűjtéséről és kezeléséről), valamint
–
nyilvántartás vezetését olyan termékekről, amelyekre vonatkozik a kiterjesztett gyártói felelősség, és amelyeket forgalomba hoznak a Szlovén Köztársaságban, valamint nyilvántartás vezetését a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékekből származó, összegyűjtött és kezelt hulladékról, és ezen adatoknak a minisztérium részére való továbbítását,
és amely jogi személy e tevékenység végzése során köteles szerződést kötni a kiterjesztett gyártói felelősség kötelezettségével terhelt gyártókkal, és azokkal a gazdasági társaságokkal is, amelyek majd a hulladékgyűjtést és ‑kezelést végzik?
2)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 16. és 17. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a [2006/123 irányelvet], valamint a [2008/98 irányelv] 8. és 8a. cikkét, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén az azonos típusú termékekre vonatkozó kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet a tagállam területén kizárólag egy jogi személy, nyereségszerzési cél nélkül végezheti, ami azt jelenti, hogy a bevételek nem haladják meg a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését szolgáló tényleges kiadásokat, és hogy a szóban forgó jogi személy a nyereséget kizárólag a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését szolgáló tevékenységek végzésére és intézkedések végrehajtására fordíthatja?
3)
Amennyiben a második kérdésre nemleges választ kell adni: úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 16. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét, valamint a [2008/98 irányelv] 8. és 8a. cikkét, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén a tagállam úgy módosítja az azonos típusú termékekre vonatkozó kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet, hogy azt a több gazdasági szereplő által végzett, szabályozás tárgyát képező, nyereség‑ és piacorientált tevékenységből olyan tevékenységgé alakítja át, amelyet kizárólag egy szervezet végezhet, és amelyet e szervezetnek a második kérdés szerinti értelemben vett módon, nyereségszerzési cél nélkül kell végeznie?
4)
Úgy kell‑e értelmezni a harmadik kérdésben említett uniós jogi rendelkezéseket, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek révén a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére vonatkozó új jogi szabályozás hatálybalépése a jogszabály erejénél fogva (ex lege) az egyes jogviszonyokba történő olyan beavatkozást eredményez, amelynek következtében hatályát veszti az összes olyan szerződés, amelyet a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését a korábbi jogi szabályozással összhangban végző gazdasági szereplők és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségekkel terhelt gyártók, valamint a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését a korábbi jogi szabályozással összhangban végző gazdasági szereplők és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésének tárgyát képező termékekből származó hulladék gyűjtésére és kezelésére irányuló tevékenységet végző gazdasági szereplők kötöttek egymással?
5)
A harmadik és negyedik kérdésben leírt új jogi szabályozás elfogadásának körülményei között úgy kell‑e értelmezni a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét, hogy a jogalkotó köteles átmeneti időszakot meghatározni és/vagy kártalanítási rendszert bevezetni? Igenlő válasz esetén az átmeneti időszak és a kártalanítási rendszer észszerűségéhez milyen szempontokat kell tiszteletben tartani?
6)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 16. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a [2006/123 irányelvet], valamint a [2008/98 irányelv] 8. és 8a. cikkét, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségekkel terhelt és a kiterjesztett gyártói felelősség kötelezettségének hatálya alá tartozó, azonos típusú termékek 51%‑át forgalomba hozó gyártók kötelesek a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység végzésével megbízott jogi személyt létrehozni, és amelynek révén az azonos típusú termékek gyártói a felhatalmazás esetleges visszavonása esetén kötelesek újból létrehozni az ilyen jogi személyt, vagy úgy kell értelmezni a fent említett uniós rendelkezéseket, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén kizárólag a gyártók rendelkezhetnek részesedéssel a szóban forgó jogi személyben?
7)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 16. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a [2006/123 irányelvet], valamint a [2008/98 irányelv] 8. és 8a. cikkét, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését biztosító jogi személyben részesedéssel rendelkező gyártók nem lehetnek olyan személyek, amelyek a szóban forgó jogi személy keretében a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésének tárgyát képező termékekből származó hulladék gyűjtését vagy kezelését végzik?
8)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 16. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a [2006/123 irányelvet], valamint a [2008/98 irányelv] 8. és 8a. cikkét, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését biztosító jogi személyben részesedéssel rendelkező gyártó és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet végző jogi személy:
–
tőke szempontjából közvetlenül és közvetve sem kapcsolódhat ahhoz a személyhez, amely a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését biztosító jogi személy keretében a kötelezettségek kollektív teljesítésének tárgyát képező termékekből származó hulladék gyűjtését vagy kezelését végzi, és az említett jogi személyben irányítási vagy ellenőrzési jogokkal sem rendelkezhet;
–
tőke és rokonság szempontjából nem kapcsolódhat olyan személyhez, amely az előző franciabekezdésben említett jogi személy ügyvezető vagy ellenőrző szervében szavazati jogokkal rendelkezik, vagy ellenőrzi a szavazati jogokat, vagy amely e jogi személyt képviseli?
9)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 16. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a [2006/123 irányelvet], valamint a [2008/98 irányelv] 8. és 8a. cikkét, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén a hetedik és nyolcadik kérdésben említett korlátozások a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet végző jogi személy ügyvezető szervének tagjára, e jogi személy ellenőrző szervének tagjára vagy képviselőjére is vonatkoznak?
10)
Úgy kell‑e értelmezni [a Charta] 16. cikkét, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikket, hogy azokkal ellentétes az olyan szabályozás, amelynek révén a kiterjesztett gyártói felelősség kötelezettségével terhelt és háztartási felhasználásra szánt termékeket forgalomba hozó gyártók kötelesek olyan szerződést kötni, amellyel a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység végzésére felhatalmazással rendelkező jogi személyt megbízzák a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeik teljesítésével?”
III. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
A. Az első kérdésről
45
Első kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy e rendelkezés értelmében vett, általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével megbízott vállalkozásnak tekinthető‑e az olyan jogi személy, amely egyrészt a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkének megfelelően adott termékkategória vonatkozásában valamely tagállam egész területén kizárólagosan jogosult a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység végzésére az érintett gyártók nevében, másrészt pedig e tevékenységet nonprofit jelleggel kell végeznie.
46
E kérdés megválaszolása érdekében először is meg kell vizsgálni, hogy az ilyen körülmények között működő jogi személy „vállalkozásnak” tekinthető‑e az említett rendelkezés értelmében, másodszor pedig azt, hogy az a tevékenység, amelyet e jogi személy ilyen kizárólagos jog alapján köteles gyakorolni, az ugyanezen rendelkezés értelmében általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthető‑e.
47
Először is, az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében vett „vállalkozás” fogalmát illetően emlékeztetni kell arra, hogy az uniós versenyjoggal kapcsolatos állandó ítélkezési gyakorlat szerint e fogalom jogállásuktól és finanszírozási módjuktól függetlenül minden gazdasági tevékenységet folytató jogalanyra kiterjed (lásd ebben az értelemben: 2020. június 11‑iBizottság és Szlovák Köztársaság kontra Dôvera zdravotná poist’ovňa ítélet, C‑262/18 P és C‑271/18 P, EU:C:2020:450, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. január 18‑iLietuvos notarų rūmai és társai ítélet, C‑128/21, EU:C:2024:49, 55. pont).
48
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint gazdasági tevékenységnek minősül minden, adott piacon áruk vagy szolgáltatások – tehát rendszerint díjazás fejében nyújtott szolgáltatások – kínálásában megnyilvánuló tevékenység. A díjazás alapvető jellemzője, hogy az adott szolgáltatásnyújtás gazdasági ellenszolgáltatásának minősül (lásd ebben az értelemben: 2002. október 3‑iDanner ítélet, C‑136/00, EU:C:2002:558, 26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2018. november 6‑iScuola Elementare Maria Montessori kontra Bizottság, Bizottság kontra Scuola Elementare Maria Montessori és Bizottság kontra Ferracci ítélet, C‑622/16 P‑C‑624/16 P, EU:C:2018:873, 104. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2020. június 11‑iBizottság és Szlovák Köztársaság kontra Dôvera zdravotná poist’ovňa ítélet, C‑262/18 P és C‑271/18 P, EU:C:2020:450, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
49
Az olyan tevékenység viszont, amely a jellegénél, a rá vonatkozó szabályoknál és a tárgyánál fogva a gazdasági tevékenység körén kívül esik, vagy közhatalmi jogkörök gyakorlásával függ össze, nem feltétlenül tartozik a Szerződés szabályainak hatálya alá (lásd ebben az értelemben: 2002. február 19‑iWouters és társai ítélet, C‑309/99, EU:C:2002:98, 57. pont; 2013. február 28‑iOrdem dos Técnicos Oficiais de Contas ítélet, C‑1/12, EU:C:2013:127, 40. pont).
50
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer egyetlen szervezetnek biztosít kizárólagos jogot arra, hogy Szlovénia egész területén nonprofit jelleggel végezze a kiterjesztett gyártói felelősséggel kapcsolatos kötelezettségek kollektív érvényesítésére irányuló tevékenységet az e kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó termékek egy adott kategóriája tekintetében. E tevékenység lényegében az e termékekből származó hulladékoknak az e szervezethez tartozó termelők által fizetendő díjak ellenében történő gyűjtésére és kezelésére szolgáló rendszer létrehozásából áll.
51
Ami az e tevékenységre vonatkozó szabályokat illeti, e tevékenység a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikke szerinti kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer hatálya alá tartozik. Márpedig az uniós jogalkotó a kiterjesztett gyártói felelősség minimumkövetelményeinek megállapítására szorítkozott, és nem pontosította, hogy az érintett gyártóknak milyen módon kell eleget tenniük az e rendelkezéseknek megfelelően létrehozott felelősségi rendszer alapján őket terhelő kötelezettségeknek. A jogalkotó a 2018/851 irányelv (14) preambulumbekezdésében azonban utalt arra, hogy e gyártók főszabály szerint egyénileg vagy kollektíven is eleget tehetnek e kötelezettségeknek. Az, hogy az ilyen gyártók olyan szervezetet vesznek igénybe, amelynek az említett kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet e rendelkezéseknek megfelelően kell végeznie, egyike tehát azon eszközöknek, amelyekkel eleget tehetnek a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer alapján őket terhelő kötelezettségeknek.
52
Egyébiránt, amint az a Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, a ZVO‑2 39. cikkének (1) és (3) bekezdése értelmében az egyetlen szervezet köteles a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet költséghatékonyan gyakorolni, és a szolgáltatásaiért beszedett díjaknak fedezniük kell e tevékenység összes költségét. E szervezetnek az érintett gyártók által a részére fizetett díjakból származó esetleges nyereségét továbbá visszaforgatják e tevékenységbe, és így erősíthetik e szervezet pénzügyi kapacitását a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékekből származó hulladékok gyűjtésére és kezelésére szolgáló rendszer létrehozása céljából.
53
Annak ellenére, hogy a hatóságok – amint azt a szlovén kormány a tárgyaláson megerősítette – általában véve jelentős befolyást gyakorolnak az egységes szervezet tevékenységére, különösen a díjak összegének meghatározása révén, e szervezet autonómiával rendelkezik azzal kapcsolatban, hogy milyen módon nyújtja szolgáltatásait a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítése területén.
54
E körülmények között a jelen ítélet 50. pontjában említett tevékenység nem tekinthető úgy, mint amely a hulladékgazdálkodás területén fennálló közhatalmi jogkörök gyakorlásához kapcsolódik.
55
Ezenkívül, ami azt a kérdést illeti, hogy az egyetlen szervezet által folytatott tevékenység a gazdasági tevékenységek körén kívül esik‑e, emlékeztetni kell egyrészt arra, hogy önmagában az a tény, hogy valamely jogalany nem nyereségszerzésre törekszik, nem elegendő annak megállapításához, hogy e jogalany nem folytat gazdasági tevékenységet (lásd ebben az értelemben: 2009. március 26‑iSELEX Sistemi Integrati kontra Bizottság ítélet, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, 116. pont). Így önmagában az a körülmény, hogy e nemzeti szabályozás szerint a szervezetnek a tevékenységéből származó bevételeit bizonyos közérdekű célok megvalósítására kell fordítania, nem elegendő e tevékenység jellegének megváltoztatásához és a gazdasági jellegétől való megfosztásához (lásd ebben az értelemben: 1994. március 24‑iSchindler ítélet, C‑275/92, EU:C:1994:119, 35. pont; 2016. február 23‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑179/14, EU:C:2016:108, 157. pont).
56
Másrészt a tevékenység gazdasági jellegét nem kérdőjelezi meg önmagában az, ha a tagállam – mint a jelen ügyben is – úgy dönt, hogy közérdekből kivonja e tevékenységet a verseny alól azáltal, hogy törvényi monopóliumot hoz létre egy kizárólagos jogokkal felruházott jogalany javára (lásd ebben az értelemben: 1974. április 30‑iSacchi ítélet, 155/73, EU:C:1974:40, 14. pont; 1985. október 3‑iCBEM‑ítélet, 311/84, EU:C:1985:394, 16. pont). Az EUMSZ 106. cikk (1) és (2) bekezdéséből ugyanis az következik, hogy – függetlenül attól, hogy e jogalany nyereségszerzésre törekszik‑e, vagy sem – e monopólium kialakításának vagy gyakorlásának módja sértheti a Szerződések szabályait, különösen az alapszabadságokra és a versenyszabályokra vonatkozó szabályokat (lásd ebben az értelemben: 1991. június 18‑iERT‑ítélet, C‑260/89, EU:C:1991:254, 11. pont).
57
Kétségtelenül más a helyzet akkor, ha az érintett jogalany társadalombiztosítási mint közszolgáltatási feladat ellátásban vesz részt, és kizárólag szociális jellegű feladatot lát el, így tevékenysége a szolidaritás elvén alapul (lásd ebben az értelemben: 1993. február 17‑iPoucet és Pistre ítélet, C‑159/91 és C‑160/91, EU:C:1993:63, 18. pont; 2015. október 22‑iEasyPay és Finance Engineering ítélet, C‑185/14, EU:C:2015:716, 38. pont). Az olyan tevékenység azonban, mint amely a jelen ítélet 50. pontjában szerepel, nem tartozik ezen eset körébe.
58
A fentiekre tekintettel az olyan jogi személy, mint az egyetlen szervezet, úgy tekinthető, mint amely a jelen ítélet 47. és 48. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében gazdasági tevékenységet végez, következésképpen pedig az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében „vállalkozásnak” minősülhet.
59
Másodszor, ami azt a kérdést illeti, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthető‑e, emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdését – amely arra irányul, hogy összeegyeztesse a tagállamok azon érdekét, hogy egyes vállalkozásokat gazdaság‑ vagy szociálpolitikai eszközként vegyenek igénybe, az Uniónak a versenyszabályok tiszteletben tartására és a belső piac egységének megóvására irányuló érdekével – a 26. jegyzőkönyvben szereplő pontosításokat figyelembe véve kell értelmezni, amelynek 1. cikke többek között kimondja, hogy a tagállamok „mérlegelési jogkörrel” rendelkeznek a tekintetben, hogy a felhasználók igényeihez a lehető legközelebb álló módon gondoskodjanak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásáról, más által való ellátásáról, illetve megszervezéséről (lásd ebben az értelemben: 2020. november 24‑iViasat Broadcasting UK ítélet, C‑445/19, EU:C:2020:952, 30. és 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
60
Így a tagállamok az uniós jog tiszteletben tartása mellett jogosultak arra, hogy – különösen a nemzeti politikájuk sajátos céljaira figyelemmel – meghatározzák az általános gazdasági érdekű szolgáltatások terjedelmét és megszervezését. A tagállamokat e tekintetben megillető széles mérlegelési mozgástér csak nyilvánvaló hiba esetén kérdőjelezhető meg (lásd ebben az értelemben: 2010. április 20‑iFederutility és társai ítélet, C‑265/08, EU:C:2010:205, 29. pont; 2019. május 15‑iAchema és társai ítélet, C‑706/17, EU:C:2019:407, 104. pont; 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet, C‑50/21, EU:C:2023:448, 76. pont). A tagállamok ugyanis nem gyakorolhatják önkényesen az általános gazdasági érdekű szolgáltatások meghatározására vonatkozó hatáskörüket kizárólag abból a célból, hogy egy adott ágazatot kivonjanak a Szerződések szabályainak alkalmazása alól.
61
A 2006/123 irányelvvel kapcsolatban az uniós jogalkotó megerősítette e mérlegelési mozgásteret ezen irányelv 1. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében, amely úgy rendelkezik, hogy az említett irányelv nem érinti a tagállamok szabadságát, hogy az uniós joggal összhangban meghatározzák, mit tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, hogyan kell e szolgáltatásokat megszervezni és finanszírozni az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összhangban, és milyen konkrét kötelezettségeknek kell megfelelniük (lásd ebben az értelemben: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 50. pont).
62
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely szolgáltatás általános gazdasági érdeket szolgálhat, amennyiben ezen érdek sajátos jelleget mutat a gazdasági élet más tevékenységei által szolgált érdekekhez képest (2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet, C‑50/21, EU:C:2023:448, 77. pont).
63
Ezenkívül, amint az a 2006/123 irányelv (70) preambulumbekezdéséből is kitűnik, ahhoz, hogy valamely szolgáltatást általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak lehessen minősíteni, az szükséges, hogy a szolgáltatást az érintett tagállam által a szolgáltatóra bízott sajátos közérdekű feladat teljesítése keretében nyújtsák (2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 52. pont; 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet, C‑50/21, EU:C:2023:448, 78. pont).
64
A kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésével kell megbízni, és e kötelezettségeket egyértelműen kell meghatározni a nemzeti jogban, aminek az az előfeltétele, hogy létezzen egy vagy több olyan hatósági jogi aktus, amely kellő pontossággal határozza meg legalábbis a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésével megbízott vállalkozásra háruló e kötelezettségek jellegét, időtartamát és terjedelmét (lásd ebben az értelemben: 2017. december 20‑iComunidad Autónoma del País Vasco és társai kontra Bizottság ítélet, C‑66/16 P–C‑69/16 P, EU:C:2017:999, 73. pont; 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet, C‑50/21, EU:C:2023:448, 79. pont).
65
Ami tehát egyrészt azt a kérdést illeti, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység általános gazdasági érdeket szolgálhat‑e, az ítélkezési gyakorlatból kétségtelenül az következik, hogy gazdasági tevékenységek harmadik személyektől való egyszerű szervezeti átvállalása főszabály szerint nem mutat sajátos jelleget a gazdasági élet más tevékenységei által szolgált érdekekhez képest (lásd ebben az értelemben: 1974. március 21‑iBRT és Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs ítélet, 127/73, EU:C:1974:25, 23. pont; 1991. december 10‑iMerci convenzionali porto di Genova ítélet, C‑179/90, EU:C:1991:464, 27. pont; 2013. február 28‑iOrdem dos Técnicos Oficiais de Contas ítélet, C‑1/12, EU:C:2013:127, 105. pont).
66
A Bíróság azonban megállapította, hogy a környezet és az emberi egészség védelme szempontjából fennálló jelentőségük folytán a hulladékgazdálkodás bizonyos vonatkozásai – például a gyűjtés és a kezelés – általános gazdasági érdekű szolgáltatás tárgyát képezhetik, különösen ha az érintett szolgáltatás célja környezeti problémák kezelése (lásd ebben az értelemben: 1998. november 10‑iBFI Holding ítélet, C‑360/96, EU:C:1998:525, 52. pont; 2000. május 23‑iSydhavnens Sten & Grus ítélet, C‑209/98, EU:C:2000:279, 75. pont).
67
Annak vizsgálatához, hogy hasonló érvelés alkalmazható‑e a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre, emlékeztetni kell arra, hogy a 2008/98 irányelv 8. cikke (1) bekezdésének első és harmadik albekezdése előírja, hogy az újrahasználatnak, valamint a megelőzésnek, az újrafeldolgozásnak és a hulladék egyéb hasznosításának megerősítése érdekében a tagállamok kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek hatálya alá vonhatják a termékek gyártóit, és az ilyen rendszereknek meg kell felelniük az ezen irányelv 8a. cikkében meghatározott, a 2018/851 irányelvvel bevezetett általános minimumkövetelményeknek.
68
A „kiterjesztett gyártói felelősségi rendszernek” a 2008/98 irányelv 3. cikkének a 2018/851 irányelv (21) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 21. pontjában szereplő meghatározásából az következik, hogy e rendszerek célja, hogy pénzügyi és adott esetben szervezeti szempontból szabályozzák a bizonyos termékkategóriákból származó hulladékok kezelését, és így a hatékony hulladékgazdálkodás alapvető elemét képezik. Az ilyen rendszerek ugyanis közvetlenül hozzájárulnak a 2008/98 irányelv azon célkitűzésének megvalósításához, amely többek között a hulladékgazdálkodás környezetre és emberi egészségre gyakorolt negatív hatásainak minimalizálása (lásd ebben az értelemben: 2020. október 14‑iSappi Austria Produktion és Wasserverband Region Gratkorn‑Gratwein ítélet, C‑629/19, EU:C:2020:824, 59. pont; 2021. november 11‑iRegione Veneto [Vegyes települési hulladék szállítása] ítélet, C‑315/20, EU:C:2021:912, 19. pont).
69
Márpedig, amint az a jelen ítélet 51. pontjában megállapításra került, az, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó gyártók olyan szervezetet vesznek igénybe, amely a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkének megfelelően kollektíven teljesíti az e területen fennálló kötelezettségeket, egyike azon eszközöknek, amelyekkel e gyártók eleget tehetnek az őket terhelő kötelezettségeknek. A kérdést előterjesztő bíróság magyarázatai szerint ráadásul a szlovén jogalkotó a hatékony hulladékgazdálkodás biztosítása, így többek között a környezet védelme érdekében fogadta el a ZVO‑2‑t, amely előírja, hogy egy adott terméktípusra vonatkozó, kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet csak egyetlen szervezet végezhet. Ebből következik, hogy e tevékenység – amennyiben hozzájárul a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek hatékony alkalmazásának biztosításához – úgy tekinthető, hogy olyan általános gazdasági érdeket szolgál, amely sajátos jellemzőkkel bír a gazdasági élet más tevékenységei által szolgált érdekekhez képest, következésképpen általános gazdasági érdekű szolgáltatás tárgya lehet.
70
Másrészt, ami azt a kérdést illeti, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység gyakorlása során az egyetlen szervezet a rábízott sajátos közérdekű feladat keretében nyújtja‑e szolgáltatásait, az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az a közhatalmi intézkedés, amely a kedvezményezett vállalkozást bízta meg az általános gazdasági érdekű szolgáltatással, nemcsak jogalkotási vagy rendeleti jellegű, hanem közigazgatási jellegű is lehet, így például adott esetben az e vállalkozás számára előírt jogi kötelezettségek konkretizálása céljából odaítélt közjogi koncesszió formájában is megjelenhet (lásd ebben az értelemben: 1997. október 23‑iBizottság kontra Franciaország ítélet, C‑159/94, EU:C:1997:501, 65. és 66. pont).
71
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a ZVO‑2 41. cikkének megfelelően az egyetlen szervezet feladata az, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet ellássa a hatáskörrel rendelkező minisztérium által pontosan e célból kiadott engedély alapján. E 41. cikk (5) bekezdése előírja, hogy ez az engedély határozatlan időre szól, és meghatározza az egyetlen szervezetet e tevékenység ellátása során terhelő kötelezettségek tartalmát és terjedelmét.
72
Így tehát az ilyen szabályozás megfelel annak a követelménynek, amely szerint az érintett szolgáltatásokat a tagállam által a jelen ítélet 64. pontjában felidézett feltételeknek megfelelő jogi aktus vagy jogi aktusok alapján a szolgáltatóra bízott sajátos közérdekű feladat keretében kell nyújtani. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az e tekintetben szükséges vizsgálatokat elvégezze.
73
A fenti indokok összességére tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az olyan jogi személyt, amely egyrészt a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkének megfelelően adott termékkategória vonatkozásában valamely tagállam egész területén kizárólagosan jogosult a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység végzésére az érintett gyártók nevében, másrészt pedig e tevékenységet nonprofit jelleggel kell végeznie, az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében vett, általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével megbízott vállalkozásnak kell tekinteni, amennyiben e jogi személyt ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésével bízták meg, továbbá e kötelezettségek jellegét, időtartamát és terjedelmét a nemzeti jog egyértelműen meghatározza.
B. A második–tizedik kérdésről
74
A második–tizedik kérdésével, amelyeket célszerű együttesen vizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkét, a 2006/123 irányelvet, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a Charta 16. és 17. cikkét, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely:
–
monopolhelyzetet hoz létre azáltal, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott, egy adott termékkategóriára vonatkozóan e tevékenység gyakorlására kizárólagos joggal rendelkező szervezetet hoz létre, ugyanakkor előírja egyrészt azon engedélyek ex lege visszavonását, amelyek addig lehetővé tették a gazdasági szereplők számára az említett tevékenység gyakorlását, másrészt pedig az e gazdasági szereplők által e tevékenység gyakorlása keretében kötött szerződések ex lege megszűnését;
–
arra kötelezi e szervezetet, hogy e tevékenységet nonprofit jelleggel végezze;
–
ilyen szervezet létrehozásának és abban részesedés birtoklásának kötelezettségét írja elő a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó azon gyártók számára, amelyek az ilyen felelősség hatálya alá tartozó, azonos termékkategória teljes mennyiségének legalább 51%‑át forgalmazzák;
–
az e szervezetben részesedéssel rendelkező személyek számára előírja annak kötelezettségét, hogy gyártók legyenek az érintett piacon;
–
megtiltja e gyártók számára, hogy hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet folytassanak, valamint tőke‑ vagy rokoni kapcsolat álljon fenn egyrészt az említett szervezet, az ügyvezető szervének tagjai és az abban részesedéssel rendelkező gyártók, másrészt pedig a hulladékgyűjtést és ‑kezelést végző személyek, valamint az ugyanazon szervezet irányító vagy ellenőrző szervében szavazati joggal rendelkező személyek között;
–
az említett gyártók számára kötelezővé teszi a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeik kollektív teljesítését, és arra kötelezi őket, hogy e tevékenység ellátása céljából kizárólagos joggal rendelkező szervezettel kössenek szerződést.
1.
Előzetes észrevételek
75
Az előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdései egyrészt a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopólium létrehozásának az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerben előírt feltételeire, valamint e monopólium jogosultjaként az egyetlen szervezettel és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó gyártókkal szemben a szlovén jog által ebben az összefüggésben előírt egyes intézkedésekre vonatkoznak. Az e bíróság által hivatkozott összes uniós jogi rendelkezést figyelembe véve e kérdések megválaszolásához elöljáróban pontosítani kell, hogy e rendelkezések mennyiben befolyásolhatják az említett kérdések vizsgálatát.
a)
A 2008/98 irányelvről
76
A 2008/98 irányelv 8. cikke (1) bekezdésének első és harmadik albekezdése értelmében az újrahasználatnak, valamint a megelőzésnek, az újrafeldolgozásnak és a hulladék egyéb hasznosításának megerősítése érdekében a tagállamok kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek hatálya alá vonhatják a termékek gyártóit, az ilyen rendszereknek azonban meg kell felelniük az ezen irányelv 8a. cikkében meghatározott általános minimumkövetelményeknek.
77
Amint arra a jelen ítélet 51. pontja emlékeztet, az ezen, a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkének megfelelően létrehozott rendszerek hatálya alá tartozó termékek gyártói főszabály szerint egyénileg vagy kollektíven, az e kötelezettségeknek a nevükben történő teljesítésével megbízott szervezet bevonásával tehetnek eleget kötelezettségeiknek.
78
E tekintetben a 2008/98 irányelv nemcsak annak eldöntését bízza a tagállamokra, hogy bizonyos termékkategóriákat a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek hatálya alá vonjanak, hanem – az ezen irányelv 8a. cikkében előírt minimumkövetelmények tiszteletben tartása mellett – mérlegelési mozgásteret is biztosít számukra e rendszerek, és különösen az e felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére vonatkozó szabályok kialakítása terén.
79
Így egyrészt a 2008/98 irányelv 8a. cikke (5) bekezdésének második albekezdése annak előírására szorítkozik, hogy ha a termékek gyártói nevében több szervezet is foglalkozik a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek teljesítésével, az érintett tagállam legalább egy, egyéni érdekektől független szervet jelöl ki e kötelezettségek teljesítésének felügyeletére, vagy azzal egy hatóságot bíz meg.
80
Másrészt a 2008/98 irányelv 8a. cikke (4) bekezdésének c) pontjából az következik, hogy a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az érintett termékek gyártói által a kiterjesztett gyártói felelősségi kötelezettségeknek való megfelelés céljából fizetett pénzügyi hozzájárulás nem haladja meg a hulladékgazdálkodási szolgáltatások költséghatékony módon történő nyújtásához szükséges költségeket. Márpedig a szlovén kormány állításával ellentétben az ilyen, a hulladékgazdálkodási szolgáltatások díjszabására vonatkozó szabály nem teszi lehetővé következtetések levonását azzal kapcsolatban, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységgel megbízott szervezet követhet‑e nyereségszerzési célt, vagy sem.
81
Mindemellett a 2018/851 irányelv (22) és (26) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkével összhangban létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek többek között az ilyen rendszerek tekintetében meghatározott, a hulladékgazdálkodással és a hulladékképződés megelőzésével kapcsolatos célok teljesítéséhez szükséges költségeknek a gyártókra való hatékony áthárítására, valamint a hulladékgazdálkodási rendszerek környezeti teljesítményének növelésére irányulnak. Ebből következik, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek létrehozása során a tagállamoknak figyelembe kell venniük e célkitűzéseket, így különösen a 2008/98 irányelv általános célkitűzését, amely a hulladékkeletkezés és ‑gazdálkodás környezetre és emberi egészségre gyakorolt negatív hatásainak minimalizálása (lásd ebben az értelemben: 2019. július 4‑iTronex ítélet, C‑624/17, EU:C:2019:564, 18. pont), valamint az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdését, amely úgy rendelkezik, hogy az Unió környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, és az többek között az elővigyázatosság és a megelőzés elvén, valamint a „szennyező fizet”‑elven alapul.
82
A 2008/98 irányelv 8. cikkének (3) bekezdése továbbá pontosítja, hogy a tagállamok a jelen ítélet 78. pontjában felidézett mérlegelési mozgásterük keretében a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek alkalmazásakor kötelesek biztosítani a belső piac megfelelő működését. Következésképpen, az uniós jogban az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén előírt eltérésekre figyelemmel, minden olyan nemzeti szabályozásnak, amely ezen irányelv 8. és 8a. cikkének megfelelően kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert vezet be, meg kell felelnie a belső piac megfelelő működésének biztosítását célzó uniós szabályoknak, nevezetesen többek között a letelepedés, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikknek, valamint az EUMSZ 53. és EUMSZ 62. cikk alapján elfogadott olyan jogi aktusoknak, mint a 2006/123 irányelv.
83
Ebben az összefüggésben pontosítani kell, hogy a 2008/98 irányelv 8. cikkének (3) bekezdése nemcsak a termékek gyártói közötti kapcsolatokban, valamint e gyártók és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet gyakorolni kívánó szervezetek közötti kapcsolatokban írja elő az uniós belső piaci szabályok alkalmazását, hanem az e tevékenységet gyakorolni kívánó szervezetek közötti kapcsolatokban is.
b)
A 2006/123 irányelvről, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkről
84
A 2006/123 irányelv (6) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát gátló akadályokat nem lehet kizárólag az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk közvetlen alkalmazására támaszkodva megszüntetni, különösen azért, mivel ezen alapszabadságok akadályainak eseti alapon történő vizsgálata rendkívül bonyolult lenne (lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑iRina Services és társai ítélet, C‑593/13, EU:C:2015:399, 38. pont; 2024. november 7‑iCentro di Assistenza Doganale Mellano ítélet, C‑503/23, EU:C:2024:933, 46. pont).
85
Valamely nemzeti intézkedésnek a 2006/123 irányelv rendelkezései és az EUM‑Szerződés rendelkezései alapján történő egyidejű vizsgálata ugyanis az elsődleges jogon alapuló eseti vizsgálat bevezetésével lenne egyenértékű, ami értelmetlenné tenné az ezen irányelv által célzott harmonizációt (lásd ebben az értelemben: 2018. január 30‑iX és Visser ítélet, C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44, 96. pont; 2024. november 7‑iCentro di Assistenza Doganale Mellano ítélet, C‑503/23, EU:C:2024:933, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
86
Ebből következik, hogy csak akkor kell a letelepedés vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alapján vizsgálni, ha az nem tartozik a 2006/123 irányelv III. és IV. fejezetének, különösen 15. és 16. cikkének hatálya alá (lásd ebben az értelemben: 2019. június 26‑iBizottság kontra Görögország ítélet, C‑729/17, EU:C:2019:534, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. november 7‑iCentro di Assistenza Doganale Mellano ítélet, C‑503/23, EU:C:2024:933, 48. pont).
87
Következésképpen a második–tizedik kérdés megválaszolásához a 2006/123 irányelv rendelkezéseit annyiban kell értelmezni, amennyiben azok alkalmazandók az alapeljárásban.
88
A 2006/123 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése értelmében ez az irányelv általános rendelkezéseket állapít meg a szolgáltatók letelepedési szabadságának gyakorlása és a szolgáltatások szabad mozgásának megkönnyítése érdekében. Ezen irányelv 2. cikkének (1) bekezdése értelmében az irányelv az Unió valamely tagállamában letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó, a „szolgáltatás” fogalma alatt pedig az EUMSZ 57. cikkben említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység értendő.
89
A jelen ügyben az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer az e felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló szolgáltatások nyújtásának különböző aspektusait, valamint az e rendszer hatálya alá tartozó, gazdasági tevékenységüket Szlovénia területén folytató gyártókra vonatkozó követelményeket állapít meg, így a 2006/123 irányelv főszabály szerint alkalmazandó az alapeljárásban.
90
Mindazonáltal, amint az az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre adott válaszban megállapításra került, általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthető az a tevékenység, amely valamely tagállam egész területén, egy adott termékkategóriára vonatkozóan a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeknek az érintett gyártók nevében történő kollektív teljesítéséből áll, és amelyet e tagállam joga értelmében nonprofit jelleggel kell végezni. Ezenkívül az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer monopóliumot hoz létre az említett tevékenység gyakorlására vonatkozóan. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2006/123 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése és 1. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében ezen irányelv nem foglalkozik sem a közjogi vagy magánjogi jogalanyok számára fenntartott általános gazdasági érdekű szolgáltatások liberalizációjával, sem a szolgáltatási monopóliumok eltörlésével.
91
A 2006/123 irányelv e rendelkezései kizárják az irányelv hatálya alól azokat a helyzeteket, amelyekben valamely szolgáltatás nyújtása ki van vonva a verseny alól, mivel a nemzeti szabályozás bizonyos szolgáltatások nyújtására monopóliumot biztosított valamely gazdasági szereplő számára, és amelyekben e rendelkezések alkalmazása megkérdőjelezné e monopólium fennállását (lásd ebben az értelemben: 2024. október 17‑iFA.RO. di YK & C. ítélet, C‑16/23, EU:C:2024:886, 55. pont). A Bíróság azonban úgy értelmezte az említett rendelkezéseket, hogy azok csak az említett irányelv hatálybalépésének időpontjában fennálló általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra és szolgáltatási monopóliumokra vonatkoznak (lásd ebben az értelemben: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 42. és 43. pont).
92
Ebből következik, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer nem tartozik a 2006/123 irányelv alkalmazási körből való, az 1. cikkének (2) bekezdésében és (3) bekezdésének első albekezdésében foglalt kizárás hatálya alá.
93
Kétségtelen, hogy a 2006/123 irányelv 1. cikke (3) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy ezen irányelv nem érinti a tagállamok szabadságát, hogy az uniós joggal összhangban meghatározzák, mit tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, hogy hogyan kell e szolgáltatásokat megszervezni és finanszírozni az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összhangban, és milyen konkrét kötelezettségeknek kell megfelelniük. E fenntartással ugyanakkor – az ezen irányelv (17) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 2. cikke (1) bekezdésére és (2) bekezdésének a) pontjára tekintettel – az irányelv által felállított szabályok főszabály szerint az összes általános gazdasági érdekű szolgáltatásra alkalmazandók, mivel kizárólag az általános, nem gazdasági érdekű szolgáltatások nem tartoznak e szabályok alkalmazási körébe (lásd ebben az értelemben: 2015. december 23‑iHiebler ítélet, C‑293/14, EU:C:2015:843, 43. és 44. pont; 2019. április 11‑iRepsol Butano és DISA Gas ítélet, C‑473/17 és C‑546/17, EU:C:2019:308, 43. pont; 2024. október 17‑iFA.RO. di YK & C. ítélet, C‑16/23, EU:C:2024:886, 61. pont).
94
A szolgáltatók letelepedési szabadságát illetően a 2006/123 irányelv 15. cikke (1) bekezdésének első mondata úgy rendelkezik, hogy a tagállamoknak meg kell vizsgálniuk, hogy jogrendszerük az ezen irányelv 15. cikkének (2) bekezdésében felsorolt követelmények közül egyet vagy többet előír‑e, és amennyiben igen, biztosítaniuk kell, hogy azok összeegyeztethetők legyenek az említett irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében meghatározott hátrányos megkülönböztetés tilalmának, a szükségességnek és az arányosságnak a feltételével. Ugyanezen irányelv 15. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében a tagállamoknak az említett feltételekkel való összeegyeztethetőség érdekében ki kell igazítaniuk törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseiket (lásd ebben az értelemben: 2018. január 30‑iX és Visser ítélet, C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44, 129. pont).
95
Noha a 2006/123 irányelv 15. cikkének (4) bekezdése pontosítja, hogy e cikk (1)–(3) bekezdése az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén hozott jogszabályokra csak annyiban vonatkozik, amennyiben e bekezdések alkalmazása jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza az érintett szolgáltatóra ruházott különleges feladat teljesítését, a Bíróság kimondta, hogy e rendelkezés nem zárja ki automatikusan az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat az említett cikk hatálya alól. Amint ugyanis az a 2006/123 irányelv 15. cikke (4) bekezdésének a szövegéből is kitűnik, amennyiben a hátrányos megkülönböztetés, a szükségesség és az arányosság 15. cikk (3) bekezdésében előírt feltételének alkalmazása nem akadályozza az illetékes hatóság által valamely általános gazdasági érdekeltségű szolgálatra ruházott különleges feladat teljesítését, e feltételeket tiszteletben kell tartani (lásd ebben az értelemben: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 62. pont; 2019. április 11‑iRepsol Butano és DISA Gas ítélet, C‑473/17 és C‑546/17, EU:C:2019:308, 47. pont).
96
Ebből következik, hogy a letelepedés szabadságának kizárólag azon korlátozásait kell az EUMSZ 49. cikk alapján vizsgálni, amelyek nem tartoznak a 2006/123 irányelv 15. cikkének (2) bekezdésében felsorolt követelmények hatálya alá. E követelményeket illetően hangsúlyozni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a 2006/123 irányelvnek a szolgáltatók letelepedési szabadságára vonatkozó III. fejezete rendelkezései – amelyek közé tartozik az irányelv 15. cikke is – olyan helyzetekre is alkalmazható, amelyek összes releváns vonatkozása kizárólag egyetlen tagállamot érint (lásd ebben az értelemben: 2018. január 30‑iX és Visser ítélet, C‑360/15 és C‑31/16, EU:C:2018:44, 110. pont; 2024. október 17‑iFA.RO. di YK & C. ítélet, C‑16/23, EU:C:2024:886, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
97
Ezzel szemben, ami a szolgáltatásnyújtásnak a 2006/123 irányelv 16. cikkében foglalt szabadságát illeti, ezen irányelv 17. cikke 1. pontjának e) alpontja kifejezetten előírja, hogy a 16. cikk nem alkalmazandó a másik tagállamban nyújtott általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra, különösen a hulladékkezelésre. Ami ezt az alapszabadságot illeti, az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert tehát csak az EUMSZ 56. cikk alapján lehet vizsgálni.
c)
A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának a 2006/123 irányelv, valamint az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alapján történő igazolásáról
98
Ami a letelepedés szabadságának a 2006/123 irányelv 15. cikkének (2) bekezdésében felsorolt követelmények körébe tartozó korlátozásait illeti, e cikk (5) és (6) bekezdéséből következően a tagállamok fenntarthatnak vagy adott esetben bevezethetnek az említett cikk (2) bekezdésében említettekhez hasonló jellegű követelményeket, feltéve hogy azok megfelelnek az e cikk (3) bekezdésében említett feltételeknek (2015. június 16‑iRina Services és társai ítélet, C‑593/13, EU:C:2015:399, 33. pont; 2019. július 29‑iBizottság kontra Ausztria [Építőmérnökök, szabadalmi ügyvivők és állatorvosok] ítélet, C‑209/18, EU:C:2019:632, 80. pont).
99
A 2006/123 irányelv 15. cikkének (3) bekezdésében foglalt együttes feltételek értelmében az érintett követelmények először is nem lehetnek közvetlenül vagy közvetve hátrányosan megkülönböztetőek az érintettek állampolgársága, illetve társaságok esetében a létesítő okirat szerinti székhelyük alapján. Másodszor e követelményeket közérdeken alapuló kényszerítő indoknak kell alátámasztaniuk. Harmadszor arányosnak kell lenniük, azaz alkalmasaknak kell lenniük a kitűzött célok koherens és szisztematikus módon történő megvalósítására, nem haladhatják meg az annak eléréshez szükséges mértéket, és nem lehetnek más, ugyanazt az eredményt biztosító, kevésbé korlátozó intézkedések (lásd ebben az értelemben: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 80. pont; 2024. november 7‑iCentro di Assistenza Doganale Mellano ítélet, C‑503/23, EU:C:2024:933, 79. és 84. pont).
100
Ami a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás EUMSZ 49., illetve EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságának korlátozását illeti, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az csak akkor megengedett, ha közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja, és tiszteletben tartja az arányosság elvét, ami azt jelenti, hogy alkalmas az elérni kívánt cél koherens és szisztematikus módon történő megvalósításának biztosítására, és nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2019. június 18‑iAusztria kontra Németország ítélet, C‑591/17, EU:C:2019:504, 139. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. szeptember 7‑iCilevičs és társai ítélet, C‑391/20, EU:C:2022:638, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet, C‑50/21, EU:C:2023:448, 64. pont).
101
Annak meghatározása érdekében, hogy a korlátozás megfelel‑e az arányosság követelményének, az alapszabadság vagy alapvető jog korlátozásának igazolására alkalmas célra hivatkozni szándékozó tagállamnak kell a nemzeti bíróság rendelkezésére bocsátania minden olyan információt, amely lehetővé teszi számára, hogy megbizonyosodjon arról, hogy az érintett intézkedés valóban megfelel az arányosság elvéből eredő követelményeknek (lásd ebben az értelemben: 2018. február 28‑iSporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), és e tagállamnak az általa felhozható indokok mellett az ezen intézkedés e cél elérésére való alkalmasságára és szükségességére vonatkozó elemzést, valamint az érvelését alátámasztó konkrét bizonyítékokat is be kell mutatnia (lásd ebben az értelemben: 2023. január 19‑iCIHEF és társai ítélet, C‑147/21, EU:C:2023:31, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
102
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából azonban nem vonható le az a következtetés, hogy a tagállam önmagában azért, mert nem tud benyújtani olyan tanulmányokat, amelyek az érintett szabályozás elfogadásának alapjául szolgálhattak, elveszíti azt a lehetőséget, hogy alátámassza azt, hogy a korlátozó intézkedés megfelel e követelményeknek (lásd ebben az értelemben: 2018. február 28‑iSporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 63. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
103
A nemzeti bíróságnak ugyanis objektív módon, statisztikai adatok segítségével vagy más eszközökkel meg kell vizsgálnia, hogy az érintett tagállam hatóságai által előterjesztett bizonyítékok alapján, észszerűen lehet‑e úgy tekinteni, hogy a választott eszközök alkalmasak a követett célok megvalósítására, és ez utóbbiak elérhetők‑e kevésbé korlátozó intézkedésekkel (lásd ebben az értelemben: 2024. október 17‑iFA.RO. di YK & C. ítélet, C‑16/23, EU:C:2024:886, 92. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
104
E tekintetben, ami az érintett nemzeti intézkedések által a gazdasági szereplőkre rótt terhet illeti, a tagállamok még mérlegelési mozgástér fennállása esetén is kötelesek választásukat objektív kritériumokra alapítani, és a különböző lehetséges intézkedésekhez kapcsolódó korlátozás értékelése keretében megvizsgálni, hogy az e nemzeti intézkedések által követett célok igazolhatják‑e az egyes gazdasági szereplőkre gyakorolt – akár jelentős – kedvezőtlen gazdasági következményeket (lásd analógia útján: 2008. december 16‑iArcelor Atlantique et Lorraine és társai ítélet, C‑127/07, EU:C:2008:728, 59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2020. december 8‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet, C‑626/18, EU:C:2020:1000, 98. pont).
d)
A Chartának, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének tiszteletben tartásáról
105
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, amennyiben egy tagállam arra hivatkozik, hogy az EUM‑Szerződés által biztosított alapszabadságot korlátozó, általa hozott intézkedést az uniós jog által elismert, közérdeken alapuló kényszerítő indok igazolja, az ilyen intézkedést úgy kell tekinteni, mint amely a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében véve az uniós jogot hajtja végre, és így összhangban kell állnia a Chartában biztosított alapvető jogokkal (lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476, 101. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ugyanez vonatkozik arra az esetre is, ha valamely tagállam a 2006/123 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján közérdeken alapuló kényszerítő indokra hivatkozik az e cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozó követelmény igazolása érdekében (lásd analógia útján: 2020. október 6‑iBizottság kontra Magyarország [Felsőoktatás] ítélet, C‑66/18, EU:C:2020:792, 214. pont).
106
Ebből az következik, hogy amennyiben valamely nemzeti szabályozás korlátozza a letelepedés és/vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságát, e szabályozásnak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét, és így annak igazolását nemcsak a 2006/123 irányelvben és a Bíróság ítélkezési gyakorlatában foglalt kivételekre, hanem a Charta által biztosított jogokra és szabadságokra tekintettel is meg kell vizsgálni (lásd ebben az értelemben: 2019. május 21‑iBizottság kontra Magyarország [Mezőgazdasági földterületeken létesített haszonélvezeti jog] ítélet, C‑235/17, EU:C:2019:432, 66. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2021. október 6‑iECOTEX BULGARIA ítélet, C‑544/19, EU:C:2021:803, 89. pont).
107
Az a követelmény, amely szerint az intézkedésnek összhangban kell lennie a Chartában biztosított jogokkal és szabadságokkal, magában foglalja annak vizsgálatát, hogy az érintett nemzeti rendelkezések korlátozzák‑e azokat, és ha igen, akkor azt, hogy e korlátozások a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében foglalt követelmények alapján igazolhatók‑e (lásd ebben az értelemben: 2020. június 18‑iBizottság kontra Magyarország [Az egyesületek átláthatósága] ítélet, C‑78/18, EU:C:2020:476, 103. pont).
108
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Charta 16. cikkében biztosított vállalkozás szabadsága és a Charta 17. cikkében biztosított tulajdonhoz való jog sem abszolút jogosultság (lásd ebben az értelemben: 2024. április 30‑iTrade Express‑L és DEVNIA TSIMENT ítélet, C‑395/22 és C‑428/22, EU:C:2024:374, 78. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), mivel gyakorlásuk a Charta 52. cikke (1) bekezdésének megfelelően korlátozható, feltéve hogy azt törvény írja elő, tiszteletben tartják e szabadság és e jog lényeges tartalmát, valamint az arányosság elvére figyelemmel elengedhetetlenek és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálják.
109
Ebben az összefüggésben pontosítani kell, hogy az olyan általános érdekű célkitűzéseket, mint a környezet és a közegészség védelme, nem lehet anélkül megvalósítani, hogy a nemzeti intézkedés ne venné figyelembe, hogy azokat össze kell egyeztetni az ezen intézkedéssel érintett – a Szerződésekben és a Chartában foglalt – alapvető jogokkal és elvekkel, mivel el kell végezni egyrészről e célkitűzések, másrészről pedig a szóban forgó jogok és elvek közötti kiegyensúlyozott mérlegelést annak biztosítása érdekében, hogy az ezen intézkedéssel okozott hátrányok ne legyenek aránytalanok az elérni kívánt célokhoz képest. A Charta 16. és 17. cikkében biztosított jogokat érintő korlátozás igazolásának lehetőségét tehát az ilyen korlátozással járó beavatkozás súlyosságának felmérésével, valamint annak ellenőrzésével kell értékelni, hogy az e korlátozás által elérni kívánt általános érdekű célkitűzések jelentősége arányban áll‑e a beavatkozás súlyosságával (lásd ebben az értelemben: 2023. december 5‑iNordic Info ítélet, C‑128/22, EU:C:2023:951, 93. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
110
Továbbá, ha valamely tagállam közérdeken alapuló kényszerítő indokokra hivatkozik egy olyan szabályozás igazolása érdekében, amely akadályozhatja a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását, az ilyen igazolást az uniós jog általános elveire, így köztük a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvére figyelemmel is értékelni kell (lásd ebben az értelemben: 2017. december 20‑iGlobal Starnet ítélet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. szeptember 22‑iAdmiral Gaming Network és társai ítélet, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 60. pont).
111
A fenti előzetes észrevételek összessége alapján kell megvizsgálni az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer különböző intézkedéseit, figyelembe véve az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben említett uniós jogi rendelkezéseket is.
2.
A kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopólium létrehozásának feltételeiről
112
A második kérdés első része, valamint a harmadik, negyedik és ötödik kérdés mindenekelőtt a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló monopólium létrehozásának feltételeire irányul.
a)
A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról
113
A ZVO‑2 37. cikkének (2) bekezdése kizárólagos jogot biztosít az egy adott termékkategória vonatkozásában e tevékenység gyakorlásával megbízott egyetlen szervezet számára, és így monopóliumot hoz létre e szervezet javára az említett tevékenység tekintetében.
114
Annak vizsgálata érdekében, hogy az ilyen intézkedés a 2006/123 irányelv 15. cikkének hatálya alá tartozik‑e, emlékeztetni kell arra, hogy az e cikk (2) bekezdésében szereplő „követelmény” fogalmát ezen irányelv 4. cikke 7. pontjának megfelelően úgy kell értelmezni, hogy az különösen „bármely olyan kötelezettség, tilalom, feltétel vagy korlátozás, amelyet a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezései írnak elő” (lásd ebben az értelemben: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
115
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint továbbá az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk szerinti „korlátozás” fogalma olyan intézkedésekre vonatkozik, amelyek a letelepedés vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását tiltják, zavarják vagy kevésbé vonzóvá teszik, mint például a tagállam által elfogadott olyan intézkedések, amelyek – bár megkülönböztetés nélkül alkalmazandók – befolyásolják más tagállamokbeli vállalkozások piacra jutását (lásd ebben az értelemben: 2011. március 29‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑565/08, EU:C:2011:188,45. és 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. június 8‑iFastweb és társai [Számlázási időszakok] ítélet, C‑468/20, EU:C:2023:447, 81. és 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
116
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopóliumnak a ZVO‑2 37. cikke (2) bekezdésében történő létesítése – mivel az így létrehozott monopólium nem minősül sem a 2005/36 irányelvben szabályozott kérdésekre vonatkozó követelménynek, sem más uniós jogszabályokban előírt követelménynek – olyan követelménynek minősül, amely a 2006/123 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének d) pontja értelmében az érintett szolgáltatási tevékenység nyújtásához való jogosultságot – a tevékenység sajátos természete alapján – bizonyos szolgáltatók számára tartja fenn. Az ítélkezési gyakorlatból ugyanis kitűnik, hogy az ilyen követelmény körébe tartozik az olyan nemzeti szabályozás, amely monopólium létrehozásával a szolgáltatásnyújtási tevékenység gyakorlását egyetlen magán‑ vagy állami vállalkozás javára tartja fenn (lásd ebben az értelemben: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 79. pont).
117
A szolgáltatásnyújtás szabadságát illetően továbbá, az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy ezen alapszabadság korlátozásának minősül a ZVO‑2 37. cikkének (2) bekezdéséhez hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely valamely gazdasági tevékenység gyakorlását egyetlen köz‑ vagy magánjogi gazdasági szereplő javára szóló kizárólagossági rendszernek rendeli alá (lásd ebben az értelemben: 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 88. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. március 2‑iBursa Română de Mărfuri ítélet, C‑394/21, EU:C:2023:146, 47. pont).
b)
Az érintett korlátozások igazolásáról
118
A jelen ítélet 98–110. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően meg kell vizsgálni, hogy e korlátozások igazolhatók‑e.
1) A hátrányos megkülönböztetés tilalmának feltételéről
119
A hátrányos megkülönböztetés tilalmának feltételét illetően meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer minden olyan gyártóra vonatkozik, aki vagy amely termékeket hoz forgalomba Szlovéniában, anélkül hogy közvetlen vagy közvetett módon különbséget tenne állampolgárságuk, illetve társaságok esetében a létesítő okirat szerinti székhelyük alapján. A ZVO‑2 34. cikkének (1), (4) és (6) bekezdéséből így kitűnik, hogy a Szlovén Köztársaságtól eltérő tagállamban letelepedett és ez előbbi tagállamban termékeket forgalmazó gyártó főszabály szerint az e törvényben előírt, a kiterjesztett felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozik.
2) A közérdeken alapuló kényszerítő indokok fennállásáról
120
A Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, hogy a szlovén jogalkotó az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerre vonatkozó szabályozást abból a célból fogadta el, hogy megfeleljen az e területre vonatkozóan a 2008/98 irányelv 8a. cikkében foglalt minimumkövetelményeknek, valamint ezen irányelv környezetvédelmi célkitűzéseinek. A szlovén kormány azt állítja, hogy e szabályozás célja a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer, valamint az ilyen felelősség hatálya alá tartozó termékekből származó hulladékok gazdálkodási rendszerének javítása Szlovéniában, többek között a kezelendő hulladék mennyiségének csökkentése révén, ami a környezet és közegészség védelmére irányuló célkitűzésekhez kapcsolódik. Az említett szabályozást arra válaszul fogadták el, hogy a ZVO‑1 hatálya idején a hulladékgazdálkodás nem volt hatékony, ami a csomagolási hulladéknak a helyi településihulladék‑gyűjtő közszolgáltatóknál való felhalmozódásában nyilvánult meg.
121
Márpedig az ilyen célok közérdeken alapuló kényszerítő indoknak tekinthetők, amelyek igazolhatják a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó intézkedéseket. Egyrészt ugyanis, ami a 2006/123 irányelv hatálya alá tartozó követelmények igazolását illeti, ezen irányelv 4. cikkének 8. pontja a Bíróság joggyakorlatában ilyenként elismert indokként határozza meg a „közérdeken alapuló kényszerítő indok” fogalmát, és ezek közé tartozik többek között a közegészség, valamint a környezet és a városi környezet védelme.
122
Másrészt az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a környezetvédelem olyan közérdeken alapuló kényszerítő indoknak minősül, amely igazolhatja az alapszabadságok korlátozását (lásd ebben az értelemben: 2004. december 14‑iRadlberger Getränkegesellschaft és S. Spitz ítélet, C‑309/02, EU:C:2004:799, 75. pont; 2023. január 19‑iCIHEF és társai ítélet, C‑147/21, EU:C:2023:31, 51. pont). Ugyanez vonatkozik a szolgáltatások minőségének biztosítására, valamint a közegészség védelmére irányuló célkitűzésekre is (lásd ebben az értelemben: 2009. május 19‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑531/06, EU:C:2009:315, 51. pont; 2019. július 29‑iBizottság kontra Ausztria [Építőmérnökök, szabadalmi ügyvivők és állatorvosok] ítélet, C‑209/18, EU:C:2019:632, 89. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
123
Amennyiben a szlovén kormány az érintett termelők hulladékgazdálkodási költségeinek csökkentésére irányuló célkitűzésre is hivatkozik, és így érvelését a gazdasági hatékonyságra alapítja, emlékeztetni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tisztán gazdasági jellegű célok nem minősülhetnek olyan közérdeken alapuló kényszerítő indoknak, amely igazolhatná az EUM‑Szerződés által biztosított valamely alapszabadság korlátozását (lásd ebben az értelemben: 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet, C‑50/21, EU:C:2023:448, 70. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezzel szemben a Bíróság elismerte, hogy egy nemzeti szabályozás valamely alapszabadság igazolt korlátozásának minősülhet, ha az gazdasági jellegű, közérdekű célt követő indokokon alapul (lásd ebben az értelemben: 2013. október 22‑iEssent és társai ítélet, C‑105/12–C‑107/12, EU:C:2013:677, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezért, még ha úgy is tekintjük, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer a gazdasági hatékonyság ilyen indokán alapul, ez önmagában nem minősülhet olyan közérdeken alapuló kényszerítő indoknak, amely igazolhatná az uniós jog által biztosított alapszabadság korlátozását, de végső soron a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy e rendszer az említett indokok ellenére a környezet és a közegészség védelmére irányuló célt követ‑e.
3) Az arányosság feltételéről
124
Ami az arányosság feltételét illeti, a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy e rendszer megfelel‑e a jelen ítélet 98–103. pontjában felidézett feltételeknek, mivel e bíróság rendelkezik az alapeljárás tényállásának értékelésére és az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer értelmezésére kizárólagos hatáskörrel. A Bíróság azonban – amelynek az a feladata, hogy hasznos választ adjon e bíróságnak – hatáskörrel rendelkezik arra, hogy az alapeljárás iratai, valamint az elé terjesztett írásbeli észrevételek alapján útmutatást adjon e bíróságnak a döntéshez (lásd ebben az értelemben: 2022. szeptember 7‑iCilevičs és társai ítélet, C‑391/20, EU:C:2022:638, 72. és 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. október 17‑iFA.RO. di YK & C. ítélet, C‑16/23, EU:C:2024:886, 93. pont).
i) Arról, hogy a korlátozások alkalmasak‑e az elérni kívánt célok megvalósítására
125
Ami azt a kérdést illeti, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopólium az e felelősség hatálya alá tartozó minden egyes hulladékáram tekintetében alkalmas‑e a környezet és közegészség védelmére irányuló cél megvalósítására, a Bíróság rendelkezésére bocsátott információkból az következik, hogy ezt a monopóliumot azzal a céllal hozták létre, hogy javítsák az adott termékkategóriára, és általában az érintett hulladékgazdálkodási rendszer egészére alkalmazandó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer hozzáférhetőségét, átláthatóságát és egységes árképzését.
126
Amennyiben az ilyen intézkedés tehát főszabály szerint alkalmas a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok megvalósítására, a jelen ítélet 99. és 100. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat szerint továbbá az is szükséges, hogy e célokat koherens és szisztematikus módon kövesse, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak az érintett nemzeti rendelkezések elfogadását és végrehajtását kísérő körülmények átfogó értékelése alapján kell megvizsgálnia (lásd ebben az értelemben: 2018. február 28‑iSporting Odds ítélet, C‑3/17, EU:C:2018:130, 64. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
127
A jelen ügyben az Interzero és társai írásbeli észrevételeiben arra hivatkozott, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésének ágazatában a monopólium létrehozása nem minősül olyan intézkedésnek, amely koherens módon követné a környezetvédelmi célt, mivel ez az intézkedés sértheti a körforgásos gazdaságra való átállás célját. E monopólium létrehozása egyrészt visszatarthatja az érintett gyártókat attól, hogy versenyhelyzetük javítása érdekében innovatív és környezetvédelmi szempontból hatékonyabb körforgásos megoldásokat dolgozzanak ki, másrészt megakadályozhatja a más tagállamokból származó ismeretek és a bevált gyakorlatok átadását. Az eredmény végső soron e gyártók költségeinek növekedése lesz.
128
Kétségtelen, hogy – amint az a 2008/98 irányelv 1. cikkéből következik – az ezen irányelvvel összhangban létrehozott, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszereknek a körforgásos gazdaságra való átállásnak és az Unió hosszú távú versenyképessége fenntartásának logikáját kell követniük. A Bíróság rendelkezésére álló iratok alapján azonban nem lehet arra következtetni, hogy az olyan helyzet, amelyben a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység területén nincs piaci verseny, mivel az ilyen felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezet számára monopolhelyzetet teremtettek, végső soron veszélyezteti a hatékony hulladékgazdálkodást, amelynek megvalósítása az említett monopóliumot bevezető tagállam célja volt.
129
Hangsúlyozni kell továbbá, hogy amennyiben a monopóliumot bevezető nemzeti szabályozás az alapszabadságokat különösen korlátozó intézkedésnek minősül, azt olyan szabályozási keret bevezetésének kell kísérnie, amely alkalmas annak biztosítására, hogy az említett monopólium jogosultja koherens és szisztematikus módon ténylegesen követni tudja az ily módon meghatározott célokat a mennyiségében és minőségében e céloknak megfelelően kialakított és a hatóságok szigorú ellenőrzése alatt álló kínálat útján (lásd ebben az értelemben: 2010. szeptember 8‑iStoß és társai ítélet, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 és C‑410/07, EU:C:2010:504, 83. pont). Így az uniós jog megkövetelheti, hogy a monopólium jogosultjával szemben bizonyos korlátozásokat írjanak elő (lásd ebben az értelemben: 2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 72. pont), különösen annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a visszaélésszerű magatartás bármely veszélye, amely sértheti a kitűzött célokat.
130
A kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer összességében biztosítja‑e az e tekintetben szükséges garanciákat.
ii) Az érintett korlátozások szükségességéről és szigorú értelemben vett arányosságáról
131
Amint az mind a 2006/123 irányelv 15. cikke (3) bekezdésének c) pontjából, mind pedig a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, a valamely alapszabadságot korlátozó intézkedés csak akkor igazolható, ha a kitűzött cél nem érhető el olyan intézkedésekkel, amelyek éppolyan hatékonyak, ugyanakkor kevésbé korlátozóak (lásd ebben az értelemben: 2022. szeptember 7‑iCilevičs és társai ítélet, C‑391/20, EU:C:2022:638, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. november 7‑iCentro di Assistenza Doganale Mellano ítélet, C‑503/23, EU:C:2024:933, 83. pont).
132
A környezet és a közegészség védelme területén kitűzött célok elérésére alkalmas intézkedések megválasztását illetően emlékeztetni kell egyrészt arra, hogy a környezetvédelem az Unió leglényegesebb céljainak egyike, továbbá mind átfogó, mind pedig alapvető jellegű (lásd ebben az értelemben: 2012. február 28‑iInter‑Environnement Wallonie és Terre wallonne ítélet, C‑41/11, EU:C:2012:103, 57. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Másrészt a közegészség első helyen áll az EUM‑Szerződés által oltalmazott javak és érdekek között, továbbá a tagállamok feladata eldönteni, hogy milyen szinten kívánják biztosítani a közegészség védelmét, és azt milyen módon kívánják megvalósítani. E tekintetben a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek arra vonatkozóan, hogy – a nemzeti sajátosságokra és arra tekintettel, hogy milyen jelentőséget tulajdonítanak az uniós jog szempontjából konkrétabb, olyan jogszerű célok megvalósításának, mint például a minőségi, kiegyensúlyozott és mindenki számára hozzáférhető hulladékgazdálkodási rendszer – meghatározzák azokat az intézkedéseket, amelyek konkrét eredmények elérésére alkalmasak (lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 28‑iAhokainen és Leppik ítélet, C‑434/04, EU:C:2006:609, 32. pont; 2015. november 12‑iVisnapuu ítélet, C‑198/14, EU:C:2015:751, 118. pont).
133
Ebből következik, hogy – a különösen a 2008/98 irányelv, valamint a vonatkozó uniós ágazati szabályozások által támasztott követelmények tiszteletben tartása mellett – a tagállamok főszabály szerint szabadon határozhatják meg hulladékgazdálkodási politikájuk célkitűzéseit, és adott esetben a környezet és a közegészség védelmének azon szintjét is, amelyet el kívánnak érni (lásd analógia útján: 2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
134
Következésképpen az a tagállam, amely a környezet és a közegészség területén különösen magas szintű védelmet kíván biztosítani, megalapozottan tekintheti úgy, hogy kizárólag az teszi lehetővé számára e célok kellően hatékony elérését, ha egyetlen, a hatóságok szigorú ellenőrzése alatt álló szervezet számára biztosít kizárólagos jogokat (lásd analógia útján: 2010. szeptember 8‑iStoß és társai ítélet, C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 és C‑410/07, EU:C:2010:504, 81. pont; 2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 48. pont).
135
A jelen ügyben az alapeljárás felperesei szerint a szlovén jogalkotó által követett célok kevésbé korlátozó intézkedésekkel is elérhetők lennének, nevezetesen a szolgáltatások minőségére és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítéséért felelős szervezet által fizetendő költségek összegére vonatkozó feltételek megállapításával, valamint egy független ügynökség létrehozásával, amely az érintett kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert ellenőrzi.
136
E tekintetben a Bíróság kimondta, hogy az a kérdés, hogy a kitűzött célok elérése érdekében a kizárólagos jogoknak a feljogosított közintézmény számára történő biztosítása helyett kívánatosabb lenne‑e inkább olyan szabályozás elfogadása, amely az érintett gazdasági szereplők számára ír elő követendő szabályokat, főszabály szerint a tagállamok mérlegelési mozgásterébe körébe tartozik, feltéve azonban, hogy a választott eszköz nem aránytalan az elérni kívánt célhoz képest (lásd ebben az értelemben: 1999. szeptember 21‑iLäärä és társai ítélet, C‑124/97, EU:C:1999:435, 39. pont).
137
Így a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerre vonatkozó szabályozás elfogadásával a szlovén jogalkotó valóban a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok különösen magas szintű védelmének biztosítására törekedett‑e, és ezen elérni kívánt védelmi szint fényében a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopólium létrehozása ténylegesen szükségesnek tekinthető‑e (lásd analógia útján: 2011. szeptember 15‑iDickinger és Ömer ítélet, C‑347/09, EU:C:2011:582, 54. pont).
138
Ami a szóban forgó intézkedések szigorú értelemben vett arányosságának kérdését illeti, amint az a jelen ítélet 104. pontjából kitűnik, a kérdést előterjesztő bíróságnak azt is meg kell vizsgálnia, hogy ezen intézkedések nem aránytalanok‑e az elérni kívánt környezetvédelmi és közegészség‑védelmi célokhoz képest. Ebben az összefüggésben e bíróság figyelembe veheti többek között azokat a működési zavarokat, amelyek – amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik – a ZVO‑1 szerinti kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert jellemezték, és nem tették lehetővé a hatékony hulladékgazdálkodás biztosítását. Figyelembe veheti a szlovén kormány azon érvelését is, amely szerint az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer lehetővé teszi az állam számára, hogy biztosítsa az egységes szervezet működésének átláthatóságát, és megelőzze a verseny torzulását a hulladékgazdálkodási piacon, továbbá gazdaságosabbnak és egyszerűbbnek bizonyul a gyártók számára, és ezáltal hozzájárul a hulladékgazdálkodás minőségének jobb ellenőrzéséhez.
4) A Charta 16. és 17. cikkének, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének tiszteletben tartásáról
139
A jelen ítélet 105–110. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopóliumnak az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer révén történő létrehozását a Charta által biztosított alapvető jogokra, a jelen esetben a 16. és 17. cikkére, valamint az uniós jog általános elveire tekintettel is meg kell még vizsgálni.
140
Ami először is a Charta 16. cikkét illeti, az kimondja, hogy a vállalkozás szabadságát, az uniós joggal és a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban, el kell ismerni. Az e cikk által nyújtott védelem magában foglalja különösen a gazdasági vagy kereskedelmi tevékenység gyakorlásának szabadságát, valamint a szerződési szabadságot (lásd ebben az értelemben: 2013. január 22‑iSky Österreich ítélet, C‑283/11, EU:C:2013:28, 42. pont; 2024. április 30‑iTrade Express‑L és DEVNIA TSIMENT ítélet, C‑395/22 és C‑428/22, EU:C:2024:374, 76. pont).
141
E 16. cikk szövegére tekintettel – amely előírja, hogy a vállalkozás szabadságát, az uniós joggal és a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban, el kell ismerni, illetve amelynek szövege eltér a Charta II. címében elismert többi alapvető szabadság megfogalmazásától, ugyanakkor közel áll a Charta IV. címe egyes rendelkezéseinek szövegéhez – e szabadság széles körű közhatalmi beavatkozásoknak vethető alá, amelyek a gazdasági tevékenység gyakorlásának közérdekből való korlátozásait jelenthetik. E körülmény különösen abban jut kifejezésre, ahogyan az uniós szabályozást, valamint a nemzeti jogszabályokat és gyakorlatot – a Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében – az arányosság elvére tekintettel értékelni kell (lásd ebben az értelemben: 2021. december 21‑iBank Melli Iran ítélet, C‑124/20, EU:C:2021:1035, 81. és 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
142
E tekintetben elegendő rámutatni arra, hogy mivel az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer rendelkezései, amelyek monopóliumot hoznak létre a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre, amint az a jelen ítélet 116. pontjában megállapításra került, a letelepedés szabadsága korlátozásának minősülnek, és emellett főszabály szerint az érintett gazdasági szereplőknek a Charta 16. cikkében biztosított vállalkozási szabadsága gyakorlását is korlátozzák (lásd ebben az értelemben: 2019. május 8‑iPI ítélet, C‑230/18 EU:C:2019:383, 65. pont).
143
Másodsorban, a Charta 17. cikkének (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogszerűen szerzett tulajdonát birtokolja, használja, azzal rendelkezzen, és azt örökül hagyja, továbbá tulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik. A tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni.
144
A Charta 17. cikkének (1) bekezdése három különböző szabályt tartalmaz. Az első, amely e rendelkezés első mondatában szerepel, általános jellegű, és a tulajdon tiszteletben tartásának elvét konkretizálja. Az említett rendelkezés második mondatában szereplő második szabály a tulajdontól való megfosztásra vonatkozik, és bizonyos feltételekhez köti azt. Ugyanezen rendelkezés harmadik mondatában szereplő harmadik szabály elismeri a tagállamok hatáskörét arra, hogy a tulajdon használatát az általános érdek által szükséges mértékben szabályozhassák. E szabályok azonban nem függetlenek egymástól. A második és harmadik szabály ugyanis a tulajdonhoz való jog megsértésének konkrét eseteire vonatkozik, és azokat az első szabályban foglalt elv fényében kell értelmezni (lásd ebben az értelemben: 2024. szeptember 10‑iNeves 77 Solutions ítélet, C‑351/22, EU:C:2024:723, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. október 4‑iAeris Invest kontra Bizottság és ESZT ítélet, C‑535/22 P, EU:C:2024:819, 214. pont).
145
A Charta 17. cikkének (1) bekezdése által nyújtott védelem olyan vagyoni jogokra terjed ki, amelyekből az érintett jogrendre tekintettel olyan megszerzett jogi helyzet következik, amely lehetővé teszi, hogy a jogosult e jogait a maga javára önállóan gyakorolja (2019. május 21‑iBizottság kontra Magyarország [Mezőgazdasági földterületeken létesített haszonélvezeti jog] ítélet, C‑235/17, EU:C:2019:432, 69. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. május 5‑iBPC Lux 2 és társai ítélet, C‑83/20, EU:C:2022:346, 39. pont).
146
E tekintetben az Emberi Jogok Európai Bíróságának az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 1952. március 20‑án Párizsban aláírt első kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatából – melyet a Charta 17. cikkének értelmezéséhez a Charta 52. cikkének (3) bekezdése alapján a védelem minimális szintjeként figyelembe kell venni (lásd ebben az értelemben: 2019. május 21‑iBizottság kontra Magyarország [Mezőgazdasági földterületeken létesített haszonélvezeti jog] ítélet, C‑235/17, EU:C:2019:432, 72. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2024. szeptember 10‑iNeves 77 Solutions ítélet, C‑351/22, EU:C:2024:723, 80. pont) – kitűnik, hogy az engedélyek hasznosításához fűződő vagyoni érdekek az 1. cikk által biztosított védelem alá esnek (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2012. június 7., Centro Europa 7 S.r.l. és Di Stefano kontra Olaszország, CE:ECHR:2012:0607JUD003843309, 178. §). Következésképpen az olyan engedély ex lege visszavonása, amely lehetővé tette jogosultja számára valamely gazdasági tevékenység gyakorlását, az e cikkben biztosított tulajdonhoz való jog korlátozásának minősül, amely – a tulajdon használatát szabályozó intézkedésként – az említett cikk második bekezdésének körébe tartozik (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2015. január 13., Vékony kontra Magyarország, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, 29. és 30. §; EJEB, 2022. április 5., NIT S. R. L. kontra Moldovai Köztársaság, CE:ECHR:2022:0405JUD002847012, 235. és 236. §).
147
Ezenkívül, továbbra is az említett ítélkezési gyakorlat értelmében, a fennálló szerződéses követelésekre vonatkozó jogalkotói beavatkozás szintén a tulajdon használatát szabályozó intézkedésnek, és ennélfogva a tulajdonhoz való jog korlátozásának minősülhet (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2004. július 20., Bäck kontra Finnország, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, 57. és 68. §).
148
A jelen ügyben a Bíróság rendelkezésére bocsátott információkból kitűnik, hogy – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat függvényében – az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer révén az egyetlen szervezet számára biztosított monopólium létrehozása egyrészt a környezetvédelmi engedélyeknek, valamint a ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők számára a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység gyakorlása céljából a meglévő közös terveket jóváhagyó határozatoknak a törvény erejénél fogva történő visszavonását, másrészt pedig az e gazdasági szereplők és a gyártók, valamint a hulladékgazdálkodási szolgáltatók által kötött valamennyi szerződés törvény erejénél fogva történő megszűnését vonja maga után. Márpedig az ilyen következmények a tulajdonhoz való jog gyakorlásának korlátozásaként vizsgálhatók, amely a Charta 17. cikke (1) bekezdésének harmadik mondata szerint a tulajdon használatára vonatkozó szabályozás körébe tartozik.
149
Ami a Charta 16. és 17. cikkében foglalt szabadság és jog ilyen korlátozásának igazolását illeti, először is nem vitatott, hogy a monopólium bevezetéséből, valamint a szlovén jogalkotó által ezzel összefüggésben előírt átmeneti szabályokból eredő korlátozások az alapügyben szóban forgó, a ZVO‑2‑ben megállapított kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer részét képezik.
150
Másodszor, az említett korlátozások tiszteletben tartják a Charta 16. és 17. cikkének lényeges tartalmát. Egyrészt ugyanis a vállalkozás szabadsága lényeges tartalmának tiszteletben tartására vonatkozó feltételt illetően meg kell állapítani, hogy valamely gazdasági tevékenységre vonatkozó monopóliumnak a meglévő gazdasági szereplők kárára történő bevezetése önmagában nem akadályozza meg e gazdasági szereplők valamennyi vállalkozói tevékenységét, az elsődleges jog ugyanis kifejezetten lehetővé teszi, hogy egy vagy több köz‑ vagy magánjogi gazdasági szereplő számára kizárólagos jogokat biztosítsanak egy adott gazdasági tevékenységre vonatkozóan, és – amint az a jelen ítélet 141. pontjából kitűnik – az ilyen intézkedés arányosságának vizsgálata keretében az e kizárólagos jogok megadásából eredő, valamely tevékenységre vonatkozó monopólium bevezetésének feltételeit kell értékelni.
151
Másrészt, mivel – amint az a jelen ítélet 148. pontjában megállapításra került – ez az intézkedés a Charta 17. cikke (1) bekezdésének harmadik mondata értelmében vett, a tulajdon használatára vonatkozó szabályozás körébe tartozik, nem sértheti a tulajdonhoz való jog lényeges tartalmát (lásd ebben az értelemben: 2024. szeptember 10‑iNeves 77 Solutions ítélet, C‑351/22, EU:C:2024:723, 88. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
152
Harmadsorban, ugyanezen korlátozások – amint az a jelen ítélet 120. pontjában megállapításra került – a hatékony hulladékgazdálkodási rendszer biztosítására, és ennélfogva a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok megvalósítására irányulnak, így azok ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket szolgálják.
153
Negyedsorban, ami az arányosság elvének tiszteletben tartását illeti, a jelen ítélet 125–136. pontjából az következik, hogy az ilyen korlátozások önmagukban alkalmasak a kitűzött célok elérésére, valamint szükségesek ahhoz. Ami a jogszabály‑módosítást illeti, az e módosítással érintett gazdasági szereplők alapvető jogainak tiszteletben tartása azt is megköveteli, hogy a nemzeti jogalkotó olyan megfelelő intézkedéseket vezessen be, amelyek lehetővé teszik e gazdasági szereplők védelmét az olyan intézkedésekkel szemben, amelyek sajátos helyzetükre tekintettel túlzott terhet rónak rájuk (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2015. január 13., Vékony kontra Magyarország, CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, 34. és 35. §; EJEB, 2018. október 16., KÖNYV‑Tár Kft. és társai kontra Magyarország, CE:ECHR:2018:1016JUD002162313, 48. és 50. §).
154
A Bíróságnak a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvére vonatkozó ítélkezési gyakorlatából az is következik, hogy a nemzeti jogalkotónak a jogszabály‑módosítás során figyelembe kell vennie az e módosítással érintett gazdasági szereplők sajátos helyzetét, és adott esetben az új szabályok alkalmazását ahhoz kell igazítania (lásd ebben az értelemben: 2005. június 7‑iVEMW és társai ítélet, C‑17/03, EU:C:2005:362, 81. pont; 2015. december 17‑iSzemerey ítélet, C‑330/14, EU:C:2015:826, 48. pont).
155
E tekintetben a Bíróság kimondta, hogy a nemzeti jogalkotó által korábban elfogadott szabályozásnak való megfelelés érdekében költséges beruházásokat megvalósító gazdasági szereplők érdekeit jelentősen érintheti e szabályozás idő előtti megszüntetése, és ez még inkább így van, amennyiben arra hirtelen és előre nem látható módon kerül sor, anélkül hogy az új jogszabályi környezethez való alkalmazkodáshoz szükséges időt hagytak volna számára (2015. június 11‑i ítélet Berlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 87. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. szeptember 22‑iAdmiral Gaming Network és társai ítélet, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 64. pont).
156
Így a nemzeti jogalkotónak kellően hosszú átmeneti időszakot kell biztosítania, hogy lehetővé tegye a gazdasági szereplők számára az őket érintő változásokhoz való alkalmazkodást, vagy pedig az őket ért kár észszerű megtérítési rendszerét kell előírnia (lásd ebben az értelemben: 2004. december 14‑iRadlberger Getränkegesellschaft és S. Spitz ítélet, C‑309/02, EU:C:2004:799, 81. pont; 2015. június 11‑iBerlington Hungary és társai ítélet, C‑98/14, EU:C:2015:386, 85. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2017. december 20‑iGlobal Starnet ítélet, C‑322/16, EU:C:2017:985, 48. pont). Amennyiben az e gazdasági szereplőkre nehezedő túlzott terhek elkerülése érdekében szükséges, nem kizárt, hogy e két intézkedés együttesen is megkövetelhető.
157
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság rámutat egyrészt arra, hogy a ZVO‑2 275. cikkében szereplő átmeneti rendelkezések nem határozzák meg pontosan azt az időpontot, amikor lejárnak a ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők engedélyei, valamint az általuk a gyártókkal és a hulladékgazdálkodási szolgáltatókkal kötött szerződések. Ezen időpont ugyanis ahhoz kapcsolódik, hogy az egyetlen szervezet közli, hogy megkezdte a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését, valamint az illetékes minisztérium meghozta deklaratív határozatát. Másrészt az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer nem ír elő semmilyen kompenzációs rendszert a ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők számára.
158
A kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy a jelen ügy körülményei között az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer túlzott terhet jelenthet‑e a ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők számára. Ennek során figyelembe kell vennie minden olyan releváns tényezőt, amely többek között az érintett szabályozás szövegéből, rendszeréből és céljából következik (lásd ebben az értelemben: 2022. szeptember 22‑iAdmiral Gaming Network és társai ítélet, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), valamint meg kell vizsgálnia, hogy a gondos és körültekintő gazdasági szereplők előre láthatták‑e az érdekeiket érintő intézkedés elfogadását (lásd ebben az értelemben: 2021. április 15‑iFederazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche [Anie] és társai ítélet, C‑798/18 és C‑799/18, EU:C:2021:280, 42. pont; 2022. szeptember 22‑iAdmiral Gaming Network és társai ítélet, C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:714, 62. pont).
159
E tekintetben figyelembe kell venni az érintett ZVO‑1 szerinti gazdasági szereplők egyedi helyzetét jellemző összes körülményt, így például azt, hogy a részükre kiadott engedélyeket határozatlan időre adták ki, valamint az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer elfogadását kísérő körülményeket is. A ZVO‑2 elfogadását megelőzően a szlovén jogalkotó ugyanis két alkalommal is módosította a ZVO‑1 által eredetileg előírt kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert, így 2021. január 1‑jétől úgy módosította, hogy megszüntette az említett rendszer alkalmazásának az évente 15 tonnánál kevesebb csomagolást forgalomba hozó termelőkre való, addig alkalmazandó kizártságát.
160
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy – az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett – a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkével, a 2006/123 irányelv 15. cikkével, az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, a Charta 16. és 17. cikkével, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely monopolhelyzetet hoz létre a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott olyan szervezet létrehozásával, amely egy adott termékkategória tekintetében kizárólagos joggal rendelkezik e tevékenység gyakorlására, ugyanakkor előírja egyrészt azon engedélyek törvény erejénél fogva történő visszavonását, amelyek addig lehetővé tették a gazdasági szereplők számára az említett tevékenység gyakorlását, másrészt pedig az e gazdasági szereplők által ugyanezen tevékenység gyakorlása során kötött valamennyi szerződés törvény erejénél fogva történő megszűnését, azzal a feltétellel azonban, hogy e szabályozást egyrészt olyan szabályozási keret bevezetésének kell kísérnie, amely alkalmas annak biztosítására, hogy e monopólium jogosultja koherens és szisztematikus módon ténylegesen követni tudja a környezet és a közegészség védelmére irányuló célokat, amelyeket az érintett tagállam a mennyiségében és minőségében e céloknak megfelelően kialakított és a hatóságok szigorú ellenőrzése alatt álló kínálat útján állapított meg, másrészt pedig e szabályozás az érintett gazdasági szereplőkre nehezedő túlzott terhek elkerülésére alkalmas kiigazításokat ír elő az új szabályok alkalmazása tekintetében, így különösen kellően hosszú átmeneti időszakot, amely lehetővé teszi számukra a változásokhoz való alkalmazkodás, vagy az őket ért kár észszerű megtérítési rendszerét.
3.
A monopólium jogosultjával és az abban részesedéssel rendelkező személyekkel szemben előírt intézkedésekről
161
Az előterjesztő bíróság második kérdésének második része, valamint hatodik–kilencedik kérdése a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek teljesítésére vonatkozó monopólium jogosultjára, valamint az e szervezetben részesedéssel rendelkező személyekre vonatkozóan előírt bizonyos intézkedésekre irányul.
a)
A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról
162
Először is, az előterjesztő bíróság második kérdésének második része a ZVO‑2 38. cikkének (1) bekezdésében szereplő azon követelményre vonatkozik, amely szerint az egyetlen szervezet köteles a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet nonprofit jelleggel végezni.
163
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az ilyen kötelezettség olyan követelménynek minősíthető, amely előírja a szolgáltató számára, hogy a 2006/123 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében meghatározott jogi formában működjön, feltéve hogy a nemzeti jog ténylegesen meghatározott jogi formát ír elő a nonprofit szervezetek számára. A Bíróság ugyanis kimondta, hogy ezen irányelv (73) preambulumbekezdésére tekintettel ez utóbbi rendelkezés többek között arra a követelményre vonatkozik, hogy a szolgáltató ne nyereségorientált jogalany legyen (lásd ebben az értelemben: 2016. február 23‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑179/14, EU:C:2016:108, 62. pont; 2019. június 26‑iBizottság kontra Görögország ítélet, C‑729/17, EU:C:2019:534, 60. pont).
164
Másodszor, ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett hatodik kérdésben említett nemzeti szabályozást illeti, a ZVO‑2 38. cikkének (4) bekezdése a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó termékek gyártói számára, akik az e kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó, azonos termékkategória teljes mennyiségének legalább 51%‑át hozzák forgalomba, arra vonatkozó kötelezettséget vezet be, hogy egyetlen, az e felelősségből eredő kötelezettségeik kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet végző szervezetet hozzanak létre, és abban részesedéssel rendelkezzenek. E gyártók továbbá nem lehetnek olyan személyek, akik az e termékekből származó hulladékok gyűjtését vagy kezelését végzik.
165
Egyrészt egyes gyártók azon kötelezettsége, hogy az érintett hulladékkategória tekintetében a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeik kollektív teljesítésével megbízott szervezetet hozzanak létre, amely kötelezettséghez elválaszthatatlanul kapcsolódik az e szervezetben való részesedésre vonatkozó kötelezettség is, nem tartozik a 2006/123 irányelv 15. cikkének (2) bekezdésében felsorolt követelmények egyik kategóriájába sem.
166
Mivel – amint az a jelen ítélet 96. és 97. pontjából kitűnik – e követelményt az elsődleges jogra tekintettel kell értékelni, emlékeztetni kell arra, hogy amennyiben valamely nemzeti intézkedés egyidejűleg kapcsolódik a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságához is, a Bíróság azt főszabály szerint csak e szabadságok egyikére tekintettel vizsgálja meg, ha bebizonyosodik, hogy az adott ügy körülményei között a másik szabadság az elsőhöz képest teljesen másodlagos, és ahhoz kapcsolódhat. Az elsődleges alapszabadság meghatározása érdekében az érintett szabályozás célját kell figyelembe venni (lásd ebben az értelemben: 2022. szeptember 7‑iCilevičs és társai ítélet, C‑391/20, EU:C:2022:638, 50. és 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
167
A szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadsága hatályának elhatárolása céljából meg kell határozni, hogy az érintett gazdasági szereplő letelepedett‑e abban a tagállamban, ahol a szóban forgó szolgáltatást kínálja. A „letelepedés” fogalma e tekintetben a fogadó tagállamban állandó telephelyen, határozatlan ideig ténylegesen végzett gazdasági tevékenységet jelent (lásd ebben az értelemben: 2018. november 22‑iVorarlberger Landes – und Hypothekenbank ítélet, C‑625/17, EU:C:2018:939, 34. és 35. pont; 2024. október 4‑iLitvánia és társai kontra Parlament és Tanács [Mobilitási csomag] ítélet, C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, 364. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
168
Az EUMSZ 56. cikk értelmében vett „szolgáltatásnyújtás” ezzel szemben minden olyan szolgáltatás, amelyet nem állandó és folyamatos jelleggel kínálnak a szolgáltatás igénybevételének helye szerinti tagállamban lévő telephelyről (2022. szeptember 7‑iCilevičs és társai ítélet, C‑391/20, EU:C:2022:638, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. december 21‑iEuropean Superleague Company ítélet, C‑333/21, EU:C:2023:1011, 245. pont).
169
A jelen ügyben a ZVO‑2 38. cikkének (4) és (5) bekezdése konkrét kötelezettségeket ír elő a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek bizonyos gyártói számára a szlovén piacon folytatott gazdasági tevékenységük volumenének különös jelentősége miatt. E tekintetben meg kell állapítani, hogy az ilyen jelentős termelők által a nemzeti piacon végzett gazdasági tevékenységeket főszabály szerint az érintett tagállamban található telephelyről állandó és folyamatos jelleggel végzik. Ebből következik, hogy – a kérdést előterjesztő bíróságnak az érintett termelők helyzetére vonatkozó vizsgálatát fenntartva – e rendelkezés döntően a letelepedés szabadságának hatálya alá tartozik.
170
Márpedig – még ha más tagállamok azon állampolgárai, akik az említett rendelkezés hatálya alá tartozhatnak, nincsenek is akadályozva abban, hogy gazdasági tevékenységük gyakorlása céljából letelepedjenek Szlovénia területén – azon kötelezettség, hogy adott esetben a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeik kollektív teljesítésével kapcsolatos tevékenységet ellátó, Szlovéniában letelepedett szervezetet hozzanak létre, valamint azon kötelezettség, hogy ezen egyetlen szervezetben részesedéssel rendelkezzenek, a saját gazdasági tevékenységük gyakorlásához kapcsolódó terheken felüli adminisztratív és pénzügyi terheket vonhat maga után.
171
Ebből következik, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer alkalmas arra, hogy más tagállamok állampolgárai számára kevésbé vonzóvá tegye az érintett tagállamban való letelepedésüket, így az az EUMSZ 49. cikkben biztosított letelepedés szabadsága korlátozásának minősül.
172
Másrészt az arra vonatkozó feltétel, hogy csak gyártók rendelkezhetnek részesedéssel ebben az egyetlen szervezetben, a 2006/123 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében vett, a társaság tulajdonlására vonatkozó követelménynek minősül. E rendelkezés ugyanis az érintett jogalany összetételére vagy az e tőkéje tulajdonosainak minőségére vonatkozó valamennyi követelményre vonatkozik (lásd ebben az értelemben: 2018. március 1‑jei CMVRO‑ítélet, C‑297/16, EU:C:2018:141, 77. pont; 2019. június 26‑iBizottság kontra Görögország ítélet, C‑729/17, EU:C:2019:534, 63. pont; 2019. július 29‑iBizottság kontra Ausztria [Építőmérnökök, szabadalmi ügyvivők és állatorvosok] ítélet, C‑209/18, EU:C:2019:632, 84. pont).
173
Harmadszor, ami a hetedik–kilencedik kérdésben említett nemzeti szabályozást illeti, a ZVO‑2 38. cikkének (6)–(9) bekezdése egyrészt megtiltja az egyetlen szervezetben részesedéssel rendelkező gyártók számára, hogy hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet folytassanak, másrészt pedig azt, hogy tőke‑ vagy rokoni kapcsolat álljon fenn egyrészt e szervezet, az ügyvezető szervének tagjai és az e szervezetben részesedéssel rendelkező gyártók, másrészt pedig a hulladékgyűjtést és ‑kezelést végző személyek, valamint az ugyanazon szervezet irányító vagy ellenőrző szervében szavazati joggal rendelkező személyek között.
174
A jelen ítélet 172. pontjában felidézett fogalommeghatározásra tekintettel, amely az érintett jogalany összetételére vagy a tőketulajdonosainak minőségére vonatkozó valamennyi követelményre vonatkozik, meg kell állapítani, hogy az ilyen szabályozás a 2006/123 irányelv 15. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében a társaság tulajdonlására vonatkozó követelménynek minősül.
b)
Az érintett korlátozások igazolásáról
175
A jelen ítélet 98–110. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően meg kell vizsgálni, hogy e korlátozások igazolhatók‑e.
1) A hátrányos megkülönböztetés tilalmának feltételéről
176
Amint az a jelen ítélet 119. pontjában megállapításra került, az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer minden olyan gyártóra vonatkozik, aki vagy amely termékeket hoz forgalomba Szlovéniában, anélkül hogy közvetlen vagy közvetett módon különbséget tenne állampolgárságuk, illetve társaságok esetében a létesítő okirat szerinti székhelyük alapján. Ebből következik, hogy e szabályozásnak a jelen ítélet 162–174. pontjában említett szempontjai közvetlenül és közvetve sem hátrányosan megkülönböztető jellegűek.
2) A közérdeken alapuló kényszerítő indokok fennállásáról
177
Amint az a Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, az egyetlen szervezetre, valamint az abban részesedéssel rendelkező gyártókra vonatkozóan előírt valamennyi követelmény célja a gyártók kiterjesztett gyártói felelősségi rendszereken belüli szervezeti felelősségének megerősítése, az e felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló szolgáltatások monopolhelyzetű nyújtására vonatkozó eljárási feltételek biztosítása, valamint az érintett gazdasági szereplők közötti összeférhetetlenség elkerülése. E követelmények így általában arra szolgálnak, hogy Szlovéniában hatékonyabbá tegyék a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékekből származó hulladékok gazdálkodási rendszerét azáltal, hogy orvosolják a ZVO‑1 hatálya alatt fellépő hulladékgazdálkodási problémákat. Márpedig az ilyen célkitűzések a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok követéséhez kapcsolódnak, amelyek – amint az a jelen ítélet 120–122. pontjából kitűnik – olyan közérdeken alapuló kényszerítő indokoknak minősülnek, amelyek igazolhatják a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását.
178
Amennyiben a szlovén kormány a gyártók költségeinek csökkentésére irányuló célra is hivatkozik, és így érvelését a gazdasági hatékonyságra alapítja, a kérdést előterjesztő bíróság feladata – amint azt a jelen ítélet 123. pontja felidézi – annak vizsgálata, hogy az érintett korlátozások végső soron a környezet és a közegészség védelmére irányulnak‑e.
3) Az arányosság feltételéről
i) Arról, hogy a korlátozások alkalmasak‑e az elérni kívánt célok megvalósítására
179
Ami először is azt a követelményt illeti, amely szerint az egyetlen szervezetnek tevékenységét nonprofit jelleggel kell gyakorolnia, a Bíróság rendelkezésére álló iratokban semmi nem utal arra, hogy az ilyen intézkedés ne lenne alkalmas a hatékony hulladékgazdálkodási rendszer biztosítására, és így a szlovén jogalkotó által követett, a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok megvalósítására. A szlovén kormány állítása szerint a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység nonprofit gyakorlására vonatkozó követelmény alkalmas annak biztosítására, hogy az ilyen szolgáltatás költségeit kizárólag e kötelezettségek teljesítésének tényleges költségei alapján számítsák fel a gyártóknak, mivel e költségeket az érintett termék tartóssága, javíthatósága, újrafelhasználhatósága és újrafeldolgozhatósága alapján állapítják meg. Az ilyen intézkedés többek között a „szennyező fizet” uniós jogban kimondott elvének tiszteletben tartásához kapcsolódik, amint arra a jelen ítélet 81. pontja emlékeztet.
180
Másodszor, ami a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezet létrehozására, valamint az abban való részesedés birtoklására vonatkozó intézkedéseket illeti, emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a 2008/98 irányelv 3. cikkének 21. pontjában szereplő fogalommeghatározásból kitűnik – az ezen irányelv 8. és 8a. cikkével összhangban létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek célja annak biztosítása, hogy a kiterjesztett gyártói kötelezettségek hatálya alá tartozó termékek gyártói viseljék nemcsak az ezen termékekből keletkező hulladék kezelésének pénzügyi felelősségét, hanem adott esetben e tevékenység szervezési felelősségét is.
181
Mind a kiterjesztett felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó, azonos termékkategória teljes mennyiségének legalább 51%‑át forgalomba hozó, e felelősség hatálya alá tartozó gyártók azon kötelezettsége, hogy az e felelősségből eredő kötelezettségeik kollektív teljesítésével megbízott szervezetet hozzanak létre, és abban részesedéssel rendelkezzenek, mind pedig az e szervezetben részesedéssel rendelkező személyek számára előírt azon kötelezettség, hogy gyártók legyenek, közvetlenül ebbe a célkitűzésbe illeszkedik, és így alkalmas lehet a környezet és közegészség védelmére irányuló célok megvalósítására. Annál is inkább, mivel e szabályok ténylegesen lehetővé teszik, hogy az érintett piacon a legnagyobb részesedéssel rendelkező gyártók a termék életciklusa során, a hulladékká válást követően ne csak pénzügyi, hanem szervezeti felelősséget is viseljenek.
182
Harmadszor, ami a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezetek, az azokban részesedéssel rendelkező személyek, e szervezetek irányító szervei, valamint a hulladékgazdálkodási szolgáltatók közötti vertikális kapcsolatok tilalmára vonatkozó szabályokat illeti, a 2018/851 irányelv (22) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a 2008/98 irányelv 8a. cikkében előírt minimumkövetelmények célja többek között az egyenlő versenyfeltételek biztosítása, valamint az említett szervezetek és az általuk szerződtetett hulladékgazdálkodási szereplők között felmerülő összeférhetetlenségek lehetőségének csökkentése.
183
Mivel e szabályok az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer keretében közreműködő különböző gazdasági szereplők közötti kapcsolatokban felmerülő összeférhetetlenség elkerülésére irányulnak, és – amint arra a főtanácsnok az indítványának 76. pontjában lényegében rámutatott – ily módon lehetővé teszik azon kockázat csökkentését, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezet által nyújtott hulladékgazdálkodási szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződések odaítélése során mégis az előírt gazdasági vagy környezetvédelmi követelményeknek meg nem felelő ajánlattevőket válasszák ki nem releváns megfontolások alapján, az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer e kritériuma szintén alkalmas a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok megvalósításának biztosítására.
ii) Az érintett korlátozások szükségességéről és szigorú értelemben vett arányosságáról
184
Először is azon követelményt illetően, amely szerint az egyetlen szervezet köteles tevékenységét nonprofit jelleggel folytatni, a szlovén kormány azt állítja, hogy a ZVO‑1‑ből eredő, nyereségorientált jelleg megakadályozta a környezet megfelelő védelmére irányuló cél elérését. Mindenképpen a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy a szlovén jogalkotó rendelkezésére álltak‑e olyan kevésbé korlátozó intézkedések, amelyek lehetővé tették volna számára a kitűzött célok ugyanolyan hatékony elérését.
185
A szóban forgó intézkedések szigorú értelemben vett arányosságát illetően, amint az a jelen ítélet 104. pontjából kitűnik, a kérdést előterjesztő bíróságnak azt is meg kell vizsgálnia, hogy ezen intézkedések nem aránytalanok‑e az elérni kívánt környezet és közegészség‑védelmi célokhoz képest. Ebben az összefüggésben e bíróság figyelembe veheti többek között azokat a működési zavarokat, amelyek – amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik – a ZVO‑1 szerinti kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert jellemezték, és veszélyeztették a hatékony hulladékgazdálkodást.
186
Másodszor, ami a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezet létrehozására, valamint az abban való részesedés birtoklására vonatkozó intézkedéseket illeti, a szlovén kormány megjegyzi, hogy ezen intézkedések annak biztosítására irányulnak, hogy a kiterjesztett gyártói felelősség alá tartozó termékek minden egyes kategóriája tekintetében csak egyetlen szervezetet lehessen létrehozni. Ezenkívül rámutat arra, hogy az említett intézkedések célja a gyártók és a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezetek közötti szervezeti kapcsolatok tekintetében a ZVO‑1 hatálya alatt fennálló hiányosságok orvoslása, valamint a gyártók által e szervezet működésére gyakorolt hatás maximalizálása volt. A szervezet működésére, irányítására és önellenőrzésére gyakorolt e fokozott befolyás növeli a gyártók felelősségét, mivel e szervezet a nevükben biztosítja számukra a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékekből származó hulladék megfelelő kezelését.
187
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy ezen intézkedések célja, hogy lehetővé tegye a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeknek kollektív teljesítésével megbízott szervezet azon gyártók általi létrehozását, amelyek az érintett termék teljes mennyiségének legalább 51%‑át hozzák forgalomba. Így alkalmasak arra, hogy megerősítsék e gyártók elszámoltathatóságát, ezáltal pedig hatékonyabbá tegyék a ZVO‑2 alapján létrehozott kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek működését.
188
Ezenkívül, figyelembe véve azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel a tagállamok a különösen magas szintű védelem biztosítása érdekében a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok megvalósítására alkalmas intézkedések megválasztása tekintetében rendelkeznek, a nemzeti jogalkotó főszabály szerint dönthet úgy, hogy fennáll a kockázata, hogy az érintett piacon működő, gyártónak nem minősülő gazdasági szereplők – ha olyan helyzetben vannak, hogy befolyást gyakorolhatnak a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezet irányítására – az irányítással kapcsolatos olyan döntéseket hoznak, amelyek veszélyeztethetik az e szervezet által követett célokat (lásd analógia útján: 2018. március 1‑jei CMVRO‑ítélet, C‑297/16, EU:C:2018:141, 82. pont).
189
Harmadszor, a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott szervezetek, az azokban részesedéssel rendelkező személyek, valamint a hulladékgazdálkodási szolgáltatók közötti vertikális kapcsolatok tilalmára vonatkozó szabályokkal kapcsolatban a szlovén kormány azt állítja, hogy e szabályok szükségesek a hulladékgazdálkodási ágazat versenyképességének biztosításához. Így az azonos típusú termékekre vonatkozóan egyetlen szervezet létrehozása bizonyos szolgáltatások iránti kereslet koncentrációjához vezethet, ami olyan tárgyalási pozíciót biztosítana e szervezetnek, amely megbonthatná a hulladékgazdálkodási piac gazdasági és versenyegyensúlyát. A vertikális kapcsolatok tilalmára vonatkozó szabályok célja az is, hogy csökkentsék a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeket a gyártók nevében teljesítő szervezetek és az azokkal szerződő hulladékgazdálkodási szolgáltatók közötti összeférhetetlenséget.
190
A kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy a szlovén jogalkotónak lett volna‑e lehetősége olyan intézkedéseket elfogadni, amelyek – bár kevésbé korlátozóak – ugyanolyan hatékonyan lehetővé tették volna a kitűzött célok elérését, tekintettel arra, hogy az egyenlő versenyfeltételek hulladékgazdálkodási ágazatban való fenntartása, valamint e piac megfelelő működése különös jelentőséggel bír a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkének végrehajtása során. Ennek keretében e bíróságnak figyelembe kell vennie azt a mérlegelési mozgásteret, amellyel a tagállamok a jelen ítélet 134. pontja értelmében az említett célok megvalósítására alkalmas intézkedések megválasztása tekintetében rendelkeznek.
4) A Charta 16. cikkének tiszteletben tartásáról
191
A jelen ítélet 105–110. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően azt is meg kell vizsgálni, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer összeegyeztethető‑e a Charta által biztosított alapvető jogokkal, a jelen esetben a 16. cikkében biztosított vállalkozás szabadságával.
192
A jelen ítélet 179–190. pontjában kifejtettekkel azonos indokok folytán a Bíróság rendelkezésére álló iratokban semmi nem utal arra, hogy a vállalkozás szabadságának korlátozásai ne lennének igazolhatók a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében előírt követelményeknek megfelelően.
193
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkével, a 2006/123 irányelv 15. cikkével, az EUMSZ 49. cikkel, valamint a Charta 16. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely:
–
a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott, kizárólagos joggal rendelkező szervezet számára előírja azt, hogy tevékenységét nonprofit jelleggel gyakorolja;
–
ilyen szervezet létrehozásának és abban részesedés birtoklásának kötelezettségét írja elő a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó azon gyártók számára, amelyek a kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó, azonos termékkategória teljes mennyiségének legalább 51%‑át forgalmazzák;
–
az e szervezetben részesedéssel rendelkező személyek számára előírja annak kötelezettségét, hogy gyártók legyenek az érintett piacon
–
megtiltja e gyártók számára, hogy hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet folytassanak, valamint tőke‑ vagy rokoni kapcsolat álljon fenn egyrészt az említett szervezet, az ügyvezető szervének tagjai és az abban részesedéssel rendelkező gyártók, másrészt pedig a hulladékgyűjtést és ‑kezelést végző személyek, valamint az ugyanazon szervezet irányító vagy ellenőrző szervében szavazati joggal rendelkező személyek között.
4.
A nemzeti piacra belépni kívánó gyártók számára előírt intézkedésekről
194
Végül tizedik kérdésével az előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy összeegyeztethető‑e az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkel, valamint a Charta 16. cikkével azon kötelezettség, hogy a szlovén piacra belépni kívánó, háztartási felhasználásra szánt termékek gyártóinak a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítése céljából egyetlen szervezetet kell igénybe venniük.
a)
A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról
195
A tizedik kérdésben említett szabályozást illetően a ZVO‑2 35. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a gyártó főszabály szerint egyénileg is teljesítheti a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeit, kivéve ha az általa Szlovéniában forgalomba hozott termékeket háztartási felhasználásra szánják. A ZVO‑2 37. cikkének (3) és (4) bekezdése továbbá arra kötelezi a gyártókat, amelyeknek ily módon kollektíven kell teljesíteniük a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségeiket, hogy e célból az egyetlen szervezettel kössenek szerződést. Amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, a szerződéskötés megtagadása bírsággal sújtható.
196
Márpedig az ilyen rendelkezések a jelen ítélet 167. és 168. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlat értelmében mind a letelepedés, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságának hatálya alá tartozhatnak attól függően, hogy az érintett gazdasági szereplő a tevékenységeit Szlovéniában állandó telephelyen keresztül végzi‑e, vagy sem.
197
Ami azt a kérdést illeti, hogy egy adott szolgáltató kötelező igénybevétele a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül‑e, emlékeztetni kell egyrészt arra, hogy – amint az a jelen ítélet 51. pontjában megállapításra került – a 2008/98 irányelv főszabály szerint lehetővé teszi a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszerek hatálya alá tartozó termékek gyártói számára, hogy az e területen fennálló kötelezettségeiket egyénileg vagy kollektíven teljesítsék. Amennyiben egy tagállam egy adott termékkategória tekintetében a kötelező kollektív teljesítés mellett dönt, azok a változtatások, amelyeket az érintett gyártóknak meg kell tenniük ahhoz, hogy megfeleljenek e követelménynek, további adminisztratív és pénzügyi terheket vonhatnak maguk után, ami kevésbé vonzóvá teszi a szlovén piacra való belépést. Ez még inkább így van azon gyártók esetében, akik csak alkalmanként nyújtanak szolgáltatásokat a szlovén piacon, mivel az érintett szabályozás rájuk is alkalmazandó, és annak figyelmen kívül hagyása pénzügyi szankcióval jár.
198
Másrészt a Bíróság kimondta, hogy a más tagállamban letelepedett gazdasági szereplők számára előírt szerződéskötési kötelezettség akkor minősülhet a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának, ha csökkenti az érintett gazdasági szereplők azon képességét, hogy hatékony versenyt folytassanak az e tagállamban már jelen lévő gazdasági szereplőkkel (lásd ebben az értelemben: 2009. április 28‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑518/06, EU:C:2009:270, 70. pont). Így a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása eredhet olyan nemzeti rendelkezésekből, amelyek valamely piaci szereplőnek az érintett piacra való belépésének feltételeit, valamint e gazdasági szereplő gazdasági tevékenysége gyakorlásának feltételeit az érintett nemzeti piacon már jelen lévő versenytárs gazdasági szereplők közvetlen vagy közvetett beavatkozásához kötik, és így azzal a kockázattal járnak, hogy ez utóbbiak számára versenyelőnyt biztosítanak (lásd ebben az értelemben: 2002. január 15‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑439/99, EU:C:2002:14, 39. pont; 2008. július 1‑jei MOTOE‑ítélet, C‑49/07, EU:C:2008:376, 38. és 51. pont).
199
A jelen ügyben a ZVO‑2 38. cikkének (10) bekezdése előírja, hogy az egyetlen szervezet az érintett kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert ellenőrző szervvel rendelkezik, amely az e szervezetben részesedéssel rendelkező gyártók három képviselőjéből, a korábban létrehozott szervezethez csatlakozó gyártók három képviselőjéből, valamint a környezetvédelmi minisztérium egy képviselőjéből áll. Az e szervet a ZVO‑2 38. cikkének (11) bekezdése alapján megillető jogkörök között szerepel többek között a gyártók birtokában lévő, a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékekre vonatkozó bizonyos információkhoz való hozzáférés, valamint az egyetlen szervezet nevében hulladékgyűjtést és ‑kezelést végző személyek előírt módon történő kiválasztása.
200
Azon egyetlen szervezet tevékenységét tehát, amellyel minden, a szlovén piacra belépni kívánó gyártó köteles szerződést kötni, lényegében olyan gyártók határozzák meg, amelyek már jelen vannak a szlovén piacon. Ezenkívül, amint arra a Bizottság az írásbeli észrevételeiben rámutatott, nem kizárt, hogy e gyártók képviselői megbízatásukat a gyártók gazdasági érdekeit követve gyakorolják, és – az e szervezetet megillető jogköröket figyelembe véve – a szervezetben való jelenlétük révén versenyelőnyöket biztosítanak e gyártók számára. Bár az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból az ellenőrző szervben képviselettel rendelkező gyártókkal kapcsolatban kétségtelenül kitűnik, hogy az említett szervezetben részesedéssel rendelkező gyártók és az abban részesedéssel nem rendelkező gyártók egyenlő bánásmódban részesülnek, és azonos döntéshozatali jogokkal rendelkeznek, e gyártók mindegyike a szlovén piacra belépni kívánó gyártókkal versengő gazdasági szereplő.
201
E körülmények között egy adott szolgáltató kötelező igénybevétele alkalmas arra, hogy más tagállamok állampolgárai számára kevésbé vonzóvá tegye a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását abban a tagállamban, amely ilyen kötelezettséget ír elő, így az EUMSZ 56. cikkben biztosított szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül. Hasonló okokból, a jelen ítélet 197–199. pontjában említett rendelkezések alkalmasak arra, hogy más tagállamok állampolgárai számára kevésbé vonzóvá tegyék az érintett tagállamban való letelepedésüket, ily módon az EUMSZ 49. cikkben biztosított letelepedés szabadsága korlátozásának is minősülnek.
b)
Az érintett korlátozások igazolásáról
202
A jelen ítélet 98–110. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően meg kell vizsgálni, hogy e korlátozások igazolhatók‑e.
1) A közérdeken alapuló kényszerítő indokok fennállásáról
203
Amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, a szlovén piacra belépni kívánó gyártók számára előírt azon kötelezettség, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítése céljából az egyetlen szervezettel kössenek szerződést, a gyártóknak az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszeren belüli szervezeti felelősségének, és így az e rendszer hatálya alá tartozó termékek hulladékgazdálkodási rendszerének szlovéniai hatékonysága megerősítésére irányul. E célok a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok követéséhez kapcsolódnak, amelyek – amint az a jelen ítélet 120–122. pontjából kitűnik – olyan közérdeken alapuló kényszerítő indokoknak minősülnek, amelyek igazolhatják a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását.
2) Az arányosság feltételéről
i) Arról, hogy a korlátozások alkalmasak‑e az elérni kívánt célok megvalósítására
204
Ami az olyan intézkedés alkalmasságát illeti, amely a ZVO‑2 környezetvédelmi és közegészségügyi céljainak elérése érdekében a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítése érdekében egyetlen szolgáltató kötelező igénybevételét írja elő, mind az egyetlen szolgáltató igénybevételének kötelező jellege, mind pedig az e kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó termékek gyártóinak azon kötelezettsége, hogy e tevékenység gyakorlása céljából kizárólagos joggal rendelkező szervezettel kössenek szerződést, megfelel e követelménynek.
205
Egyrészt ugyanis a Bíróság rendelkezésére álló iratokban semmi nem enged arra következtetni, hogy a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítése hátrányt okozhatna e kötelezettségek egyéni teljesítéséhez képest, különösen a hulladékáramok tekintetében. Éppen ellenkezőleg, amint azt a holland kormány az írásbeli észrevételeiben állította, a háztartási felhasználásra szánt termékek gyártóinak azon kötelezettsége, hogy kötelezettségeiket egyetlen szervezeten keresztül, kollektívan teljesítsék, hozzájárulhat a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek gyártói által tanúsított, bizonyos visszaélésszerű magatartások megelőzéséhez vagy legalábbis csökkentéséhez, akik az e kollektív teljesítés keretében létrehozott visszavételi, gyűjtési vagy újrafeldolgozási rendszereket anélkül vehetnék igénybe, hogy az általuk termelt hulladék mennyiségétől és típusától függő hozzájárulást fizetnének.
206
Másrészt, amint arra a Bizottság az írásbeli észrevételeiben rámutatott, a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó gyártók számára előírt szerződéskötési kötelezettség az ilyen felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységre vonatkozó monopólium létrehozásával kapcsolatos, szisztematikus és koherens megközelítésbe illeszkedik. Mindenesetre a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére vonatkozó, egyetlen központi szervezettel létrehozott kötelező rendszer bevezetése – amint azt a szlovén és a holland kormány a Bíróság előtti eljárás során állította – különösen a kis‑ vagy közepes méretű tagállamokban megkönnyítheti a jól működő hulladékgazdálkodási rendszer létrehozását.
ii) Az érintett korlátozások szükségességéről és szigorú értelemben vett arányosságáról
207
Ami azt a kérdést illeti, hogy a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok elérhetők‑e kevésbé korlátozó intézkedésekkel – amint az a jelen ítélet 132–134. pontjából kitűnik, és feltéve, hogy a nemzeti jogalkotó valóban a környezet és a közegészség védelmének különösen magas szintjét kívánta elérni –, a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítése céljából egyetlen szolgáltató kötelező igénybevétele szükségesnek tekinthető e célok eléréséhez.
208
Mindenesetre a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy a szlovén jogalkotónak nem volt‑e lehetősége olyan intézkedések elfogadására, amelyek ugyanolyan hatékonyak, de kevésbé korlátozóak lennének a kitűzött célok elérése szempontjából, különösen mivel az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer azokra a gyártókra is alkalmazandó, akik csak alkalmanként nyújtanak szolgáltatásokat a szlovén piacon.
209
Amint az a jelen ítélet 104. pontjából kitűnik, a kérdést előterjesztő bíróságnak továbbá meg kell vizsgálnia, hogy az alapügyben szóban forgó intézkedések nem aránytalanok‑e az elérni kívánt környezetvédelmi és közegészségügyi célokhoz képest. Ebben az összefüggésben e bíróság figyelembe veheti többek között azokat a működési zavarokat, amelyek – amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik – a ZVO‑1 szerinti kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert jellemezték.
3) A Charta 16. cikkének tiszteletben tartásáról
210
A jelen ítélet 105–110. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően azt is meg kell vizsgálni, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer összeegyeztethető‑e a Charta által biztosított alapvető jogokkal, a jelen esetben a 16. cikkében biztosított vállalkozás szabadságával.
211
E tekintetben egyrészt a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a vállalkozás szabadsága korlátozásának minősül minden olyan intézkedés, amely kellően közvetlen és jelentős hatást gyakorolhat az érintett gazdasági szereplők szakmai vagy kereskedelmi tevékenységének szabad gyakorlására (lásd ebben az értelemben: 2004. szeptember 23‑iSpringer végzés, C‑435/02 és C‑103/03, EU:C:2004:552, 49. pont).
212
Másrészt a Bíróság kimondta, hogy a Charta 16. cikke által nyújtott védelem a szerződési szabadság címén magában foglalja a gazdasági partner megválasztásának szabadságát is (lásd ebben az értelemben: 2013. január 22‑iSky Österreich ítélet, C‑283/11, EU:C:2013:28, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2023. január 12‑iTP [Közszolgálati televízió audiovizuális szerkesztője] ítélet, C‑356/21, EU:C:2023:9, 74. pont), és a szerződéskötési kötelezettség előírása a gazdasági szereplőket főszabály szerint megillető szerződési szabadság lényeges korlátozásának minősül (lásd ebben az értelemben: 2009. április 28‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑518/06, EU:C:2009:270, 66. pont).
213
A jelen ügyben mind a háztartási felhasználásra szánt termékek gyártóinak a kötelezettségeik kollektív teljesítésére vonatkozó kötelezettsége, mind pedig e gyártók számára előírt azon kötelezettség, hogy egyetlen szervezettel kössenek szerződést – mivel a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadsága korlátozásának minősül – kellően közvetlen és jelentős hatással lehet az említett termelők szakmai tevékenységének szabad gyakorlására, így a Charta 16. cikkében biztosított vállalkozás szabadsága gyakorlása korlátozásának minősülnek. Amint azt a jelen ítélet 108. pontja felidézi, az ilyen korlátozások azonban igazolhatók.
214
Ami a háztartási felhasználásra szánt termékekből származó hulladékokra vonatkozó kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítése kötelező jellegének, valamint az ilyen termékek gyártói számára előírt szerződéskötési kötelezettségnek az igazolását illeti, először is nem vitatott, hogy e kötelezettségeket az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer írja elő.
215
Másodszor, a vállalkozás szabadságának e korlátozásai tiszteletben tartják a Charta 16. cikkében biztosított szabadság lényeges tartalmát. Az így előírt követelmények ugyanis nem akadályoznak meg teljesen minden vállalkozói tevékenységet, hanem az érintett gazdasági szereplők szakmai vagy kereskedelmi tevékenységét szabályozó intézkedéseknek minősülnek, amelyek feltételeit – amint az a jelen ítélet 141. pontjából kitűnik – az arányosságuk vizsgálata keretében kell értékelni.
216
Harmadsorban, az említett korlátozások – amint az a jelen ítélet 120. pontjában megállapításra került – a hatékony hulladékgazdálkodási rendszer biztosítására, és ennélfogva a környezet és a közegészség védelmére irányuló célok megvalósítására irányulnak, így azok ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket szolgálják.
217
Negyedszer, ami az arányosság elvének tiszteletben tartását illeti, a jelen ítélet 204–206. pontjából az következik, hogy az alapügyben szóban forgó, kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer önmagában alkalmas a kitűzött célok elérésére, és szükséges ahhoz. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából ugyanakkor az következik, hogy a szerződési szabadság tiszteletben tartása azt is megköveteli, hogy a tagállam a gazdasági szereplők más gazdasági szereplőkkel fennálló szerződéses kapcsolataiba csak úgy avatkozhat be jogalkotási vagy szabályozási úton, hogy a lehető legkisebbre csökkenti a gazdasági szereplő érdekeire gyakorolt hatást (lásd ebben az értelemben: 2013. július 18‑iAlemo‑Herron és társai ítélet, C‑426/11, EU:C:2013:521, 34. és 35. pont).
218
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatából hasonlóképpen az következik, hogy a szerződési szabadság széles körű, jogalkotási úton történő korlátozása esetén ahhoz olyan koherens eljárási garanciáknak kell kapcsolódniuk, amelyek lehetővé teszik az érintett személyekre nehezedő túlzott teher elkerülését, és annak biztosítását, hogy a rendszer működése és e személyek jogaira gyakorolt hatása ne legyen sem önkényes, sem előreláthatatlan (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2006. június 19., Hutten‑Czapska kontra Lengyelország, CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, 167. és 168. §; EJEB, 2008. október 14., Maria Dumitrescu és Sorin Mugur Dumitrescu kontra Románia, CE:ECHR:2008:1014JUD000729302, 47. és 54. §; EJEB, 2014. január 28., Bittó kontra Szlovákia, CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, 98. §).
219
Ebből következik, hogy amikor valamely tagállam a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek gyártói számára előírja, hogy az e felelősségből eredő kötelezettségeik kollektív teljesítése céljából egyetlen szervezetet vegyenek igénybe, e tagállamnak biztosítania kell, hogy e kötelezettségekhez – különösen az esetleges összeférhetetlenség vagy versenyhátrányok tekintetében – megfelelő eljárási garanciák kapcsolódjanak, amelyek lehetővé teszik annak elkerülését, hogy gazdasági tevékenységük gyakorlása során az érintett gyártókra túlzott teher háruljon a szerződéses kapcsolataikra gyakorolt önkényes vagy előre nem látható hatások következtében. Mivel az olyan nemzeti szabályozást, mint amelyről az alapügyben szó van, úgy kell kialakítani, hogy minimalizálja az érintett gazdasági szereplők érdekeire gyakorolt hatást, a kérdést előterjesztő bíróságnak – amint az a jelen ítélet 109. pontjából kitűnik – azt is meg kell vizsgálnia, hogy az e korlátozás által elérni kívánt közérdekű célok jelentősége arányban áll‑e az e korlátozással járó beavatkozás súlyosságával.
220
E körülmények között meg kell állapítani, hogy – az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett – a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkével, az EUMSZ 56. cikkel, valamint a Charta 16. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely kötelezővé teszi a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek gyártóinak e felelősségből eredő kötelezettségei kollektív teljesítését, valamint előírja számukra, hogy e tevékenység gyakorlása céljából kizárólagos joggal rendelkező szervezettel kössenek szerződést, azzal a feltétellel azonban, hogy e kötelezettségekhez – különösen az esetleges összeférhetetlenségek vagy versenyhátrányok tekintetében – megfelelő eljárási garanciák kapcsolódnak, amelyek lehetővé teszik annak elkerülését, hogy gazdasági tevékenységük gyakorlása során az érintett gyártókra túlzott teher háruljon a szerződéses kapcsolataikra gyakorolt önkényes vagy előre nem látható hatások következtében.
5.
Arról, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás fennállása hogyan befolyásolja a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát érintő korlátozások uniós joggal való összeegyeztethetőségét
221
Amennyiben az előterjesztő bíróság úgy ítélné meg egyrészt, hogy – az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre adott válaszra tekintettel – a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenységet a 2006/123 irányelv 15. cikkének (4) bekezdése és az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében vett általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak kell minősíteni, másrészt pedig úgy, hogy az alapügyben szóban forgó kiterjesztett gyártói felelősségi rendszer egy vagy több rendelkezése nem felel meg vagy ezen irányelv 15. cikke (1)–(3) bekezdésének, vagy pedig az – adott esetben a Charta 16. és 17. cikkében foglalt jogok és szabadságok, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elve fényében értelmezett – EUMSZ 49. és/vagy EUMSZ 56. cikknek, azt is meg kell vizsgálnia, hogy e korlátozások igazolhatók‑e a 2006/123 irányelv 15. cikkének (4) bekezdése vagy az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése alapján.
222
Egyrészt ugyanis a 2006/123 irányelv 15. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy e cikk (1)–(3) bekezdése az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén hozott jogszabályokra csak annyiban vonatkozik, amennyiben azok alkalmazása jogilag vagy ténylegesen nem akadályozza az ezekre ruházott különleges feladat teljesítését. Az említett cikkel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a (2) bekezdés szerinti olyan követelményt ír elő, amely nem felel meg a megkülönböztetésmentesség, a szükségesség és az arányosság (3) bekezdésében előírt feltételeinek, amennyiben e követelmény szükséges az érintett különleges közszolgáltatási feladat gazdaságilag megvalósítható feltételek melletti ellátásához (lásd ebben az értelemben: 2015. december 23‑iHiebler ítélet, C‑293/14, EU:C:2015:843, 73. pont; 2018. november 7‑iBizottság kontra Magyarország ítélet, C‑171/17, EU:C:2018:881, 85. pont).
223
Másrészt az EUMSZ 106. cikknek az (1) bekezdésével együttesen értelmezett (2) bekezdése lehetővé teszi a valamely általános gazdasági érdekű szolgáltatás teljesítésével megbízott vállalkozás részére a Szerződés rendelkezéseivel ellentétes különleges vagy kizárólagos jogok tagállam általi nyújtásának igazolását, amennyiben a kitűzött különleges feladat teljesítése csak ilyen jogok nyújtásával biztosítható, és ez nem veszélyezteti a Közösség érdekével ellentétes mértékben a kereskedelem fejlődését (lásd ebben az értelemben: 2000. május 23‑iSydhavnens Sten & Grus ítélet, C‑209/98, EU:C:2000:279, 74. pont; 2007. december 18‑iAsociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia ítélet, C‑220/06, EU:C:2007:815, 78. pont; 2009. október 1‑jei Woningstichting Sint Servatius ítélet, C‑567/07, EU:C:2009:593, 44. pont).
224
Saját megállapításai szerint is a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy teljesülnek‑e a jelen ítélet 222. és 223. pontjában felidézett feltételek, azzal, hogy ahhoz, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás ellátásával megbízott vállalkozással szemben előírt kötelezettségeket a rábízott különleges feladat körébe tartozónak lehessen tekinteni, azoknak kapcsolatban kell állniuk az érintett általános gazdasági érdekű szolgáltatás tárgyával, és közvetlenül ezen érdek kielégítését kell elősegíteniük (lásd ebben az értelemben: 1997. október 23‑iBizottság kontra Franciaország ítélet, C‑159/94, EU:C:1997:501, 68. pont).
225
Mindenesetre az általános gazdasági érdekű szolgáltatás fennállására hivatkozó nemzeti hatóságnak kell részletesen kifejtenie azon indokokat, amelyek miatt a letelepedés vagy a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának hiánya jogilag vagy ténylegesen akadályozná az érintett vállalkozásra bízott közszolgáltatási feladat ellátását (lásd ebben az értelemben: 2003. május 13‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet, C‑463/00, EU:C:2003:272, 82. pont; 2023. június 8‑iPrestige and Limousine ítélet, C‑50/21, EU:C:2023:448, 75. pont). E követelmény azonban nem terjedhet odáig, hogy megkövetelje e hatóságoktól annak kifejezett bizonyítását, hogy semmilyen más elképzelhető intézkedés nem teszi lehetővé e feladat azonos feltételek melletti ellátását (lásd ebben az értelemben: 1997. október 23‑iBizottság kontra Hollandia ítélet, C‑157/94, EU:C:1997:449, 58. pont).
226
A fenti indokok összességére tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második–tizedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkét, a 2006/123 irányelv 15. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, a Charta 16. és 17. cikkét, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét úgy kell értelmezni, hogy azokkal – az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett – nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely:
–
monopolhelyzetet hoz létre a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott olyan szervezet létrehozásával, amely egy adott termékkategória tekintetében kizárólagos joggal rendelkezik e tevékenység gyakorlására, ugyanakkor előírja egyrészt azon engedélyek ex lege visszavonását, amelyek addig lehetővé tették a gazdasági szereplők számára az említett tevékenység gyakorlását, másrészt pedig az e gazdasági szereplők által ugyanezen tevékenység gyakorlása során kötött valamennyi szerződés ex lege megszűnését, azzal a feltétellel azonban, hogy e szabályozást egyrészt olyan szabályozási keret bevezetésének kell kísérnie, amely alkalmas annak biztosítására, hogy e monopólium jogosultja koherens és szisztematikus módon ténylegesen követni tudja a környezet és a közegészség védelmére irányuló célokat, amelyeket az érintett tagállam a mennyiségében és minőségében e céloknak megfelelően kialakított és a hatóságok szigorú ellenőrzése alatt álló kínálat útján állapított meg, másrészt pedig az érintett gazdasági szereplőkre nehezedő túlzott teher elkerülésére alkalmas kiigazításokat írnak elő az új szabályok alkalmazása tekintetében, így különösen kellően hosszú átmeneti időszakot, amely lehetővé teszi számukra a változásokhoz való alkalmazkodás, vagy az őket ért kár észszerű megtérítési rendszerét;
–
arra kötelezi e szervezetet, hogy e tevékenységet nonprofit jelleggel végezze;
–
ilyen szervezet létrehozásának és abban részesedés birtoklásának kötelezettségét írja elő a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó azon gyártók számára, amelyek a kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó, azonos termékkategória teljes mennyiségének legalább 51%‑át forgalmazzák;
–
az e szervezetben részesedéssel rendelkező személyek számára előírja annak kötelezettségét, hogy gyártók legyenek az érintett piacon
–
megtiltja e gyártók számára, hogy hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet folytassanak, valamint tőke‑ vagy rokoni kapcsolat álljon fenn egyrészt az említett szervezet, az ügyvezető szervének tagjai és az említett gyártók, másrészt pedig a hulladékgyűjtést és ‑kezelést végző személyek, valamint ugyanezen szervezet irányító vagy ellenőrző szervében szavazati joggal rendelkező személyek között;
–
a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek gyártói számára kötelezővé teszi az ilyen felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését, és előírja számukra, hogy ugyanezzel a szervezettel kössenek szerződést, azzal a feltétellel azonban, hogy e kötelezettségekhez – különösen az esetleges összeférhetetlenségek vagy versenyhátrányok tekintetében – megfelelő eljárási garanciák kapcsolódnak, amelyek lehetővé teszik annak elkerülését, hogy gazdasági tevékenységük gyakorlása során az érintett gyártókra túlzott teher háruljon a szerződéses kapcsolataikra gyakorolt önkényes vagy előre nem látható hatások következtében.
IV. A költségekről
227
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1)
Az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdését
a következőképen kell értelmezni:
az olyan jogi személyt, amely egyrészt a 2018. május 30‑i (EU) 2018/851 európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 8. és 8a. cikkének megfelelően adott termékkategória vonatkozásában valamely tagállam egész területén kizárólagosan jogosult a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésére irányuló tevékenység végzésére az érintett gyártók nevében, másrészt pedig e tevékenységet nonprofit jelleggel kell végeznie, az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében vett, általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével megbízott vállalkozásnak kell tekinteni, amennyiben e jogi személyt ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésével bízták meg, továbbá e kötelezettségek jellegét, időtartamát és terjedelmét a nemzeti jog egyértelműen meghatározza.
2)
A 2018/851 irányelvvel módosított 2008/98 irányelv 8. és 8a. cikkét, a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 15. cikkét, az EUMSZ 49., EUMSZ 56. és EUMSZ 106. cikket, az Európai Unió Alapjogi Chartájának 16. és 17. cikkét, valamint a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvét
a következőképen kell értelmezni:
az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett e rendelkezésekkel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely:
–
monopolhelyzetet hoz létre a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítésével megbízott olyan szervezet létrehozásával, amely egy adott termékkategória tekintetében kizárólagos joggal rendelkezik e tevékenység gyakorlására, ugyanakkor előírja egyrészt azon engedélyek törvény erejénél fogva történő visszavonását, amelyek addig lehetővé tették a gazdasági szereplők számára az említett tevékenység gyakorlását, másrészt pedig az e gazdasági szereplők által ugyanezen tevékenység gyakorlása során kötött valamennyi szerződés törvény erejénél fogva történő megszűnését, azzal a feltétellel azonban, hogy e szabályozást egyrészt olyan szabályozási keret bevezetésének kell kísérnie, amely alkalmas annak biztosítására, hogy e monopólium jogosultja koherens és szisztematikus módon ténylegesen követni tudja a környezet és a közegészség védelmére irányuló célokat, amelyeket az érintett tagállam a mennyiségében és minőségében e céloknak megfelelően kialakított és a hatóságok szigorú ellenőrzése alatt álló kínálat útján állapított meg, másrészt pedig e szabályozás az érintett gazdasági szereplőkre nehezedő túlzott terhek elkerülésére alkalmas kiigazításokat ír elő az új szabályok alkalmazása tekintetében, így különösen kellően hosszú átmeneti időszakot ír elő, amely lehetővé teszi számukra a változásokhoz való alkalmazkodást, vagy az őket ért kár észszerű megtérítési rendszerét írja elő;
–
arra kötelezi e szervezetet, hogy e tevékenységet nonprofit jelleggel végezze;
–
ilyen szervezet létrehozásának és abban részesedés birtoklásának kötelezettségét írja elő a kiterjesztett gyártói felelősségből eredő kötelezettségek hatálya alá tartozó azon gyártók számára, amelyek a kiterjesztett felelősség hatálya alá tartozó, azonos termékkategória teljes mennyiségének legalább 51%‑át forgalmazzák;
–
az e szervezetben részesedéssel rendelkező személyek számára előírja annak kötelezettségét, hogy gyártók legyenek az érintett piacon;
–
megtiltja e gyártók számára, hogy hulladékgyűjtési és ‑kezelési tevékenységet folytassanak, valamint tőke‑ vagy rokoni kapcsolat álljon fenn egyrészt az említett szervezet, az ügyvezető szervének tagjai és az említett gyártók, másrészt pedig a hulladékgyűjtést és ‑kezelést végző személyek, valamint ugyanezen szervezet irányító vagy ellenőrző szervében szavazati joggal rendelkező személyek között;
–
a kiterjesztett gyártói felelősség hatálya alá tartozó termékek gyártói számára kötelezővé teszi az ilyen felelősségből eredő kötelezettségek kollektív teljesítését, valamint előírja számukra, hogy e tevékenység gyakorlása céljából ugyanezzel a szervezettel kössenek szerződést, azzal a feltétellel azonban, hogy e kötelezettségekhez – különösen az esetleges összeférhetetlenségek vagy versenyhátrányok tekintetében – megfelelő eljárási garanciák kapcsolódnak, amelyek lehetővé teszik annak elkerülését, hogy gazdasági tevékenységük gyakorlása során az érintett gyártókra túlzott teher háruljon a szerződéses kapcsolataikra gyakorolt önkényes vagy előre nem látható hatások következtében.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: szlovén.