61971C0049
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL SR. KARL ROEMER
presentadas el 18 de enero de 1972 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
Dos son las cuestiones prejudiciales (asunto 49/71 y asunto 50/71), acumulados a efectos de la fase oral mediante auto de 10 de noviembre de 1971 que requieren hoy mi atención. Comenzaré por recordar los elementos indispensables para poder responder con conocimiento de causa al Juez nacional.
Como sabemos de otros procedimientos, el Reglamento no 120/67/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1967 (DO 117, p. 2269), ha establecido la organización definitiva de mercados en el sector de los cereales con un sistema de precios únicos (precios indicativos comunes, precios de umbral y precios únicos de intervención). A tenor del artículo 7 de este Reglamento, los organismos de intervención designados por los Estados miembros tienen, durante toda la campaña de comercialización, la obligación de comprar los cereales, recolectados en la Comunidad, que les sean ofrecidos, y principalmente el trigo blando y la cebada. Las modalidades de intervención son reguladas por el Reglamento no 132/67/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1967 (DO 120, p. 2364), así como por las disposiciones (a las que se refiere el presente asunto) del Reglamento (CEE) no 1028/68 de la Comisión, de 19 de julio de 1968 (DO L 176, p. 1), que fija los procedimientos y requisitos de aceptación de los cereales por parte de los organismos de intervención para la campaña 1968/1969. Ésta es la normativa que voy a examinar detalladamente a lo largo de mi exposición.
Por el momento, me limito a señalar que en la primavera de 1969, la inminente devaluación provocó una caída en la cotización del franco francés. Ciertas empresas establecidas en los demás Estados miembros, tras haber exportado mercancías a Francia conviniendo largos períodos para el pago en francos franceses, vendieron más baratos sus créditos de exportación extendidos en moneda francesa, cediéndolos por debajo del curso oficial de cambio, lo cual permitió a ciertos importadores (y principalmente a empresas alemanas) el comprar los cereales franceses al precio de intervención y, a pesar de los gastos que estas transacciones implicaban, cederlos (aparentemente con beneficios) al organismo alemán de intervención (la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, en Frankfurt-am-Main). Puesto que operaciones de este tipo fueron practicadas a gran escala, el organismo alemán de intervención se encontró con dificultades de almacenamiento. Por ello, el Gobierno federal solicitó el 2 de mayo de 1969 a la Comisión de las Comunidades Europeas la autorización para adoptar medidas de salvaguardia de acuerdo con el artículo 226 del Tratado CEE. La Comisión autorizó dicha solicitud por Decisión de 8 de mayo de 1969, por la que se autorizó a la República Federal «a limitar las compras de trigo blando y de cebada, previstas en el apartado 1 del artículo 7 del Reglamento no 120/67/CEE, a los cereales recolectados en este Estado miembro». La única limitación a dicha autorización consistía en el hecho de que el organismo alemán de intervención quedaba obligado a aceptar los cereales extranjeros que le hubieran sido «ofrecidos […] antes de la entrada en vigor de la mencionada Decisión». Similares autorizaciones fueron concedidas en la misma fecha al Reino de Bélgica y al Reino de los Países Bajos. Según se ha dicho en el procedimiento, la Decisión destinada a la República Federal fue inmediatamente notificada y, con arreglo al artículo 191 del Tratado CEE, entró en vigor el 8 de mayo de 1969 a las 18.40.
A raíz de dicha notificación, la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel publicó una comunicación, fechada el 8 de mayo de 1969, en el Bundesanzeiger de 10 de mayo de 1969 redactada en los siguientes términos: «Según instrucciones del Bundesministers für Ernahrung, Land-wirtschaft und Forsten [Ministro federal de Alimentación, Agricultura y Silvicultura] y en aplicación de la Decisión de las Comunidades Europeas de 8 de mayo de 1969, la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel informa a los interesados que, con efectos inmediatos, sólo aceptará compras de intervención de trigo blando y de cebada si dichos cereales han sido recolectados en la República Federal de Alemania. Esta normativa no se aplicará al trigo blando y a la cebada que hayan sido ofrecidos a la Einfuhr- und Vorratsstelle con anterioridad al 8 de mayo de 1969, a las 18.40, hora de entrada en vigor de la Decisión mencionada.» Algunos días más tarde (exactamente el 17 de junio de 1969), el Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten dictó, de común acuerdo con el Bundesminister für Wirtschaft (Ministro federal de Economía), un Reglamento cuyo artículo 1 establecía: «Las compras de intervención de trigo blando y de cebada efectuadas en aplicación del apartado 1 del artículo 7 del Reglamento no 120/67 […] se limitarán a los cereales recolectados en la República Federal de Alemania». De acuerdo con el artículo 3 de dicho Reglamento, esta disposición entró «en vigor el 9 de mayo de 1969, a las 18.45».
Las normas que acabo de resumir afectaron a las sociedades Hagen y Wünsche, demandantes en los litigios principales (y a los que a partir de ahora denominaré demandante no 1 y demandante no 2).
Por lo que se refiere a la demandante no 1, ésta compró en Francia cebada de verano y trigo blando en enero y febrero de 1969 y los ofreció para intervención a la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, presentando el 5 de mayo de 1969, en aplicación de las directivas dictadas por la mencionada Oficina (y sobre las que volveré más tarde), un formulario que llegó a la Oficina el 6 de mayo de 1969 aproximadamente a las 11 de la mañana. En este formulario se señalaba Mannheim como centro de comercialización elegido para la oferta; no contenía ninguna indicación relativa al «lugar en que se encontraban los cereales en el momento de la oferta» (derzeitiger Lagerort). En realidad, en el momento de presentarse la solicitud, los lotes ofrecidos a la intervención estaban siendo transportados. En lo que concierne a la cebada, que había sido provisionalmente almacenada en Estrasburgo, fue embarcada con posterioridad, llegando a Mannheim el 9 de mayo por la tarde. En cuanto al trigo blando, se encontraba en un barco, que pasó por Estrasburgo el 12 de mayo y llegó a Mannheim el 14 de mayo. La demandante comunicó a la Ein-fuhr- und Vorratsstelle la llegada de las mercancías al almacén de entrega de Mannheim respectivamente el 12 y el 14 de mayo. Pero este Organismo, mediante decisiones de fecha 10 y 11 de junio de 1969, se negó a hacerse cargo de las mercancías debido a que, desde el 9 de mayo, no estaba ya obligado a adquirir los cereales extranjeros y a que no podía considerar válidas las ofertas que había recibido antes de dicha fecha en las que no se indicase el lugar donde se encontraban las mercancías.
La demandante no 2 corrió la misma suerte. Tras comprar en Francia el trigo blando en febrero de 1969, lo ofreció a la intervención mediante tres formularios que, con fecha 8 de mayo de 1969, llegaron a la Einfuhr- und Vorratsstelle el 9 de mayo de 1969 al mediodía. En el primer formulario, la demandante indicaba como almacén de entrega las instalaciones «Silo Kiel-Nordhafen», en Kiel-Wik, precisando no obstante que, desde el 6 de mayo, la mercancía estaba siendo transportada por barco hacia dicho destino. En el segundo formulario, se indicaba como almacén de entrega las instalaciones de «Rhenus GmbH», en Stuttgart, señalando que las mercancías estaban siendo transportadas por barco hacia dicho destino desde el 7 de mayo. Las indicaciones que figuraban en la tercera oferta concordaban con las de la segunda. Las partidas de cereales llegaron a sus respectivos almacenes el 12 de mayo de 1969. Mediante escrito de esa misma fecha, la demandante informó al Organismo alemán que los cereales ofrecidos se encontraban ya en los lugares de almacenamiento que había indicado. El 14 de mayo de 1969, la Einfuhr- und Vorratsstelle comunicó telefónicamente a la demandante no 2 que rehusaba aceptar los cereales para la intervención. Y, el 28 de mayo de 1969, mediante decisión dirigida a la importadora en respuesta a su reclamación administrativa, declaró que desde el 9 de mayo de 1969 no estaba ya obligada a comprar los cereales extranjeros, y que las ofertas no eran válidas por cuanto, en el momento de realizarse, el producto no estaba almacenado, sino que se encontraba, o en alta mar, o en las cercanías de Mannheim.
Ambas empresas importadoras consideran injustificada la actitud adoptada por la Einfuhr- und Vorratsstelle. Estiman que la fecha determinante es la del envío de las ofertas y, por otra parte, entienden que las ofertas son válidas incluso si no indican el lugar donde se encuentran las mercancías, ya que basta con que éstas lleguen a su lugar de almacenamiento durante el mes indicado para la entrega. Por ello, sometieron el asunto al Verwaltungsgericht Frankfurt, el cual no acogió sus pretensiones o lo hizo sólo parcialmente, por lo que apelaron ante el Hessischer Verwaltungsgerichtshof. Dado que el litigio planteaba determinadas cuestiones de interpretación del Derecho comunitario cuya solución era esencial según dicho órgano jurisdiccional para poder resolver al respecto, el mismo decidió el 19 de julio de 1971 suspender las actuaciones y someter las siguientes cuestiones prejudiciales (idénticas para ambos litigios):
1)
a)
Los términos «oferta» y «ofrecido» que figuran en los Reglamentos de que se trata, ¿deben interpretarse en cada uno de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea de acuerdo con las disposiciones y normas de sus Derechos internos,
o bien,
b)
ha creado la Comunidad Económica Europea, para el término «oferta», una noción propia que, en consecuencia, debe interpretarse de la misma manera en todos los Estados miembros?
2)
En caso de que la letra b) de la primera cuestión reciba una respuesta afirmativa:
a)
¿Debe interpretarse el término «oferta» en el sentido de que se considera realizada la oferta de venta de cereales para la intervención desde el instante en que el oferente envía su oferta, aun cuando el organismo de intervención no la haya recibido todavía,
o bien,
b)
no existe propiamente oferta válida sino desde el momento en que la misma se recibe en el organismo de intervención?
3)
Siempre en caso de que la letra b) de la segunda cuestión reciba una respuesta afirmativa:
a)
¿Es válida y puede ser aceptada una oferta aunque no se indique en la misma el lugar en el que se encuentran los cereales ofrecidos o en el que se encontraban en el momento de realizarse aquélla,
o bien,
b)
para que la oferta sea válida y pueda ser aceptada, se ha de indicar el lugar en el que los cereales ofrecidos se encontraban en el momento de realizarse aquélla?
4)
En caso de que la letra b) de la tercera cuestión reciba una respuesta afirmativa:
a)
¿La oferta no es válida sino a condición de que contenga simultáneamente todas las indicaciones esenciales, incluyendo la del lugar donde los cereales ofrecidos se encontraban en el momento de la oferta,
o bien,
b)
cuando la oferta no se acompaña inicialmente de la indicación, indispensable, del lugar en el que los cereales ofrecidos se encontraban en el momento de la oferta, puede ésta ser completada con posterioridad?
5)
En caso de que la letra b) de la cuarta cuestión reciba una respuesta afirmativa:
a)
Una oferta completada con posterioridad tal como se acaba de señalar, ¿ha de considerarse realizada en el momento en que se presentó la primera oferta incompleta,
o bien,
b)
tal oferta sólo ha de considerarse realizada desde el momento en que se comunicó con posterioridad el lugar en el que se encontraban los cereales ofrecidos en el momento de la oferta?
6)
a)
La expresión «en que se encuentren en el momento de la oferta», que figura en el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento no 132/67/CEE del Consejo, ¿debe interpretarse en el sentido de que en el momento de la oferta los cereales ofrecidos deben estar almacenados en un lugar determinado,
o bien,
b)
pueden igualmente ofrecerse cereales que todavía estén siendo transportados siempre que la oferta se haga sólo para un centro de comercialización elegido entre los tres centros más próximos al lugar en que se encuentren los cereales en el momento de la oferta?
7)
a)
¿Tienen carácter imperativo las disposiciones que figuran en los Reglamentos mencionados y que fijan las reglas generales de intervención, y en particular aquellas que se refieren al envío de las ofertas a la intervención,
o bien,
b)
pueden adoptar los diversos Estados miembros disposiciones o prácticas diferentes que puedan considerarse válidas?
Las demandantes en el litigio principal, la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, de Frankfurt, y la Comisión de las Comunidades Europeas han presentado observaciones escritas y orales acerca de estas cuestiones. Analizaré por mi parte cómo deben responderse.
1.
Es conveniente señalar, en primer lugar, que la controversia se centra en la Decisión de 8 de mayo de 1969 por la cual (como ya hemos visto) la Comisión autorizó a la República Federal a interrumpir las compras de intervención de cereales extranjeros, con la excepción de aquéllos ofrecidos antes de la entrada en vigor de la Decisión (es decir, antes del 8 de mayo, a las 18.40) que debían ser aceptados en cualquier caso a la intervención.
Es basándose en el Derecho nacional como debe determinarse el momento en el que se hizo válidamente uso de esta autorización. Para ello hay que tener en cuenta la comunicación que publicó la Einfuhr- und Vorratsstelle el 8 de mayo de acuerdo con las instrucciones del Bundesminister für Ernahrung, Landwirtschaft und Forsten. En este sentido, y habida cuenta de las disposiciones de la Grundgesetz (Constitución) alemana así como de la Ley alemana de 30 de junio de 1967 sobre ejecución de la normativa comunitaria, es conveniente también tener en cuenta el Reglamento dictado en junio de 1969 y preguntarse si el mismo podía tener efectos retroactivos. Pero, en cualquier caso, está claro que, hasta el momento en que se hizo uso válidamente de la autorización, los organismos de intervención debían respetar el régimen común, el cual les obligaba a aceptar los cereales recolectados en la Comunidad. La reserva incluida en la Decisión de la Comisión significaba solamente que los organismos de intervención estaban de cualquier modo obligados a adquirir los cereales que les habían sido ofrecidos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Decisión. Pero ello no significa que, aun en el caso de que se hiciera uso más tarde de la autorización, sólo debieran aceptarse a la intervención los cereales importados ofrecidos al organismo de intervención antes de la entrada en vigor de la Decisión.
Me ha parecido útil hacer esta precisión, a la cual la Comisión también le ha atribuido importancia, en el comienzo de la discusión jurídica del presente asunto. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir la importancia de la misma para la resolución de los procedimientos pendientes ante él.
2.
La primera cuestión se refiere a si el término «oferta» (y «ofrecida») que figura en la Decisión de la Comisión y en ciertos Reglamentos comunitarios (Reglamentos nos 120/67, 132/67 y 1028/68), puede definirse según las normas del Derecho nacional o bien se trata de una noción propia de la Comunidad, que debe interpretarse de la misma forma en todos los Estados miembros.
Es esta una cuestión fácil de responder, al menos en parte. En efecto, el Reglamento de base no 120/67 establece que las ofertas deben reunir ciertas condiciones, que deberán fijarse de acuerdo con el apartado 5 del artículo 7, y el apartado 2 de este artículo 7 habla de los requisitos para que los organismos de intervención compren los cereales, requisitos que deberán establecerse en aplicación de los apartados 4 y 5. El apartado 4 del mencionado artículo 7 dispone que «El Consejo, a propuesta de la Comisión de acuerdo al procedimiento de voto previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado, fijará las normas generales que regulen la intervención […]» El apartado 5 prevé seguidamente que se fijarán, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 26 (es decir, de acuerdo con el procedimiento del Comité de Gestión) las modalidades de aplicación de «los procedimientos y los requisitos para que los organismos de intervención puedan hacerse cargo de los cereales». En aplicación de estas disposiciones, el artículo 1 del Reglamento no 132/67 establece las modalidades según las cuales deben realizarse las ofertas para la intervención (como ya sabemos, dispone que deben serlo para un centro de comercialización elegido entre los tres centros mas próximos al lugar donde se encuentran los cereales en el momento de la oferta). El artículo 3 del Reglamento no 1028/68 precisa además que toda oferta de venta a la intervención debe ser objeto de una solicitud escrita dirigida a un organismo de intervención. Estas normas están formuladas en unos términos que no permiten dudar de la fuerza obligatoria de las disposiciones que establecen. Es por ello necesario afirmar que al menos en lo que ha sido objeto de regulación, el concepto de oferta debe tener el mismo contenido en toda la Comunidad.
Por lo demás, esta primera cuestión requiere las siguientes observaciones. Dado que el alcance del Derecho comunitario es el mismo para todos, se puede considerar, cuando la normativa comunitaria utiliza determinados conceptos, que en caso de duda deben dárseles una significación uniforme. Si no es ésta la intención del legislador comunitario, si éste desea dejar al Derecho nacional la tarea de definir un término, es necesario que ello se deduzca claramente, que esta dejación se exprese formalmente o que se desprenda sin equívoco posible de la finalidad de la disposición de que se trate. En lo que se refiere al sistema de intervención, es necesario observar al respecto que se establece un régimen uniforme para toda la Comunidad (esto es lo que los considerandos del Reglamento denominan formalmente «medidas comunitarias de intervención»). La Comunidad aplica un sistema orgánico de precios de intervención establecidos por el Consejo para una serie de centros de comercialización en función de su situación geográfica, de manera que se mantengan en la medida de lo posible las corrientes comerciales existentes en el mercado. El sistema obedece además al principio de que los cereales recolectados en la Comunidad pueden ser ofrecidos en todas partes a la intervención. En tales circunstancias, no es concebible que el concepto central de «oferta», al cual está vinculada la obligación de comprar los cereales para la intervención, pueda recibir significados distintos en función de las normas de Derecho nacional. Por último, no olvidemos que antes que nada aquí se trata de una Decisión de la Comisión y que lo que importa es el sentido en el que se utiliza el término en tal Decisión. Como ya he señalado, con el mismo se establece un límite absoluto a la autorización, de acuerdo con las exigencias comunitarias y que, además, debe tener el mismo alcance para los Estados beneficiarios de la autorización. Esta es otra razón por la que dicho término debe interpretarse a la luz del Derecho comunitario.
Por consiguiente, no cabe ninguna duda respecto a la respuesta que hay que dar a la primera cuestión: hay que admitir que los términos «oferta» y «ofrecido» deben, en lo esencial, recibir un significado uniforme en toda la Comunidad.
3.
Con su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide al Tribunal de Justicia que precise si la oferta a la intervención puede reputarse hecha a partir del momento en que el oferente la ha enviado, o si es necesario que la misma llegue al organismo de intervención para poder ser considerada válida. La Einfuhr- und Vorratsstelle y la Comisión se manifiestan a favor de la segunda solución, mientras que la demandante no 2 sostiene que es el envío de la oferta lo que hay que tomar en consideración (y esto, esencialmente, por cuanto sus solicitudes no llegaron a la Einfuhr- und Vorratsstelle hasta el 9 de mayo a las 8.45).
Si, para responder a esta cuestión, partimos del concepto genérico de oferta, es indudable que una serie de indicios apoyan la tesis de la Einfuhr- und Vorratsstelle, según la cual la oferta debe llegar al organismo de intervención. En este sentido, observemos, en primer lugar, que los Reglamentos nos 132/67 y 1028/68 señalan que toda oferta a la intervención debe hacerse a un organismo de intervención (en alemán: bei der Interventionsstelle). Si acudimos al Derecho interno, ya que la normativa citada no ofrece más aclaraciones, no podemos más que repetir, a propósito del concepto de «oferta» (que constituye una declaración de voluntad emitida con la intención de producir efectos jurídicos), lo que el Tribunal de Justicia señaló ya al comienzo de su existencia (Alma/Alta Autoridad, 8/56, Rec. 1957, pp. 157 y ss., especialmente p. 190), cuando afirmó que, según «un principio general de derecho generalmente admitido en todos los países de la Comunidad, […] una declaración de voluntad escrita produce todos sus efectos desde el momento en que entre de forma efectiva en la esfera de conocimiento del destinatario». Y, como último elemento en orden que no en importancia, podemos todavía referirnos al problema análogo planteado a propósito del momento en que producen efectos las solicitudes presentadas en otras materias (expedición de certificados de importación y exportación y fijación anticipada de las exacciones). En este ámbito, la tesis según la cual la solicitud produce efectos a partir del momento de su presentación (Einreichung) encuentra un apoyo, no sólo en el texto francés de los artículos 12,15 y 16 del Reglamento no 120/67 y en el del artículo 6 del Reglamento (CEE) no 1373/70 (DO L 158, p. 1) («jour du dépót»), sino también en el hecho de que la normativa establecida en esta materia se basa manifiestamente en la fecha en la que las solicitudes llegan al organismo destinatario. Me permito en este punto remitirme a las consideraciones que la Comisión ha desarrollado en la página 10 de su escrito de alegaciones en el asunto 50/71, así como a sus observaciones a propósito del Reglamento (CEE) no 2591/69 (DO L 324, p. 1) (relativo a la aplicación de la cláusula de salvaguardia establecida en el artículo 20 del Reglamento no 120/67).
Así pues, el momento determinante es normalmente aquel en que las ofertas llegan a sus destinatarios, y, dado que la Decisión de la Comisión de 8 de mayo de 1969 habla simplemente de ofertas, podemos inferir de ello que es este principio el que debe aplicarse aquí. Considerar que la oferta puede producir efectos desde el instante en que es enviada constituiría verdaderamente un cambio, una excepción, y se puede pensar que, si tal hubiera sido la intención del legislador, lo hubiera manifestado con claridad. Además, esta interpretación se corresponde también con los intereses en juego. La reserva que, en la Decisión de autorización de la Comisión, tiende a proteger las operaciones de intervención ya comprometidas se explica por la intención de no atentar contra los derechos adquiridos. Pero se puede afirmar con la Comisión que la obligación de aceptar los cereales a la intervención sólo crea un interés legítimo en el momento en que la oferta ha sido válidamente presentada, esto es, cuando el órgano competente se entera de la intención de la empresa de ofrecer las mercancías y, por consiguiente, tiene motivos para tomar las medidas de intervención. No encuentro razón alguna que justifique una protección superior a la mencionada. A este respecto, es necesario observar, en primer lugar, que, incluso tras la adopción de las medidas nacionales de salvaguardia autorizadas por la Decisión de la Comisión, subsistía la posibilidad de poner en marcha medidas de intervención en el Estado miembro en el que los cereales de que se trataba hubieran sido recolectados. En segundo lugar, hay que tener en cuenta que, en circunstancias normales, cuando el mecanismo de intervención cuyo objetivo es el de garantizar unos precios mínimos a los productores, funciona normalmente, los intercambios internacionales de mercancías constituyen no ya la regla sino la excepción. Por consiguiente, las transacciones del tipo de aquellas a las que nos referimos en el presente asunto, esto es, operaciones provocadas por la evolución de una moneda nacional y en las circunstancias especiales que las caracterizan, se puede afirmar que se trata de ofertas a la intervención que salen de lo normal. Se puede, pues, estimar que los interesados se percataban del carácter particular de las operaciones en que se habían embarcado, así como de los riesgos que implicaban las mismas y que no podían esperar que se considerara su posición jurídica como especialmente digna de protección.
En resumidas cuentas, procede declarar que, no sólo a título general, sino también respecto a la Decisión de la Comisión de 8 de mayo de 1969, el momento de referencia para la «oferta» es el de llegada a su destinatario.
4.
Un tercer grupo de cuestiones, que cabe examinar conjuntamente, se refiere al lugar en el que los cereales se encuentran en el momento en que se ofrecen a la intervención. El órgano jurisdiccional nacional pide al Tribunal de Justicia que precise si en el momento de la oferta, los cereales de que se trate deben encontrarse almacenados en un lugar fijo y determinado, o bien, si es posible ofrecer a la intervención cereales que estén siendo todavía transportados. De otro lado pregunta s la validez de la oferta está subordinada a que se indique el lugar en que se encuentran los cereales en el momento en que son ofrecidos.
Tampoco me parece difícil responder a estas cuestiones. El funcionamiento del sistema de intervención se desprende claramente de las normas que lo regulan. Así, el artículo 1 del Reglamento no 132/67 establece que toda oferta a la intervención deberá hacerse para un centro de comercialización elegido de entre los tres más próximos al lugar en que se encuentren los cereales en el momento de la oferta y que se entenderá por centros de comercialización más próximos aquellos para los que se hayan fijado precios de intervención y hacia los que puedan transportarse los cereales con los menores gastos. El mencionado Reglamento prevé a continuación que los organismos de intervención decidirán en qué lugar se harán cargo de los cereales. Cuando el organismo de intervención se haga cargo de los cereales en un lugar distinto del centro de comercialización designado por el vendedor, deberá pagar un precio igual al precio de intervención válido en el centro de comercialización designado por el vendedor, menos los gastos de transporte más favorables desde el lugar donde se encuentren los cereales al hacerse la oferta hasta el centro de comercialización. Y el artículo 2 del Reglamento añade que, cuando el organismo de intervención se haga cargo de los cereales en un lugar distinto del centro de comercialización designado por el vendedor y del lugar en que se encuentren los cereales al hacerse la oferta, el organismo de intervención asumirá los gastos que ocasione el transporte de los cereales desde el lugar en que se encuentren hasta el lugar donde se haga cargo de los mismos.
Lo que es importante es que el oferente debe elegir entre tres centros de comercialización determinados en función del lugar en que se encuentren los cereales. También es importante que, de acuerdo con ello, el organismo de intervención ha de adoptar la decisión de adquisición sin retraso (como lo prevé el Reglamento no 1028/68). Para adoptar dicha decisión, tendrá en cuenta especialmente los gastos de transporte derivados de la operación y, según el Reglamento no 132/67, es a él a quien le corresponde determinarlos. Por consiguiente, puede pensarse que el régimen de la intervención parte de la idea de que los cereales ofrecidos están almacenados en un lugar determinado en el momento de la oferta. En efecto, aun admitiendo que es posible elegir un centro de comercialización para una mercancía que está siendo transportada y cuya localización está cambiando continuamente en el momento de la oferta, hay que reconocer que en tal caso es mucho más difícil, por no decir imposible, para el organismo de intervención controlar como debe hacerlo, la exactitud de su elección. El régimen existente implica además que el lugar de almacenamiento ha de indicarse en el momento mismo de la oferta. En efecto, el organismo de intervención debe adoptar su decisión sin tardanza, esto es, sin tener que perder tiempo realizando indagaciones ni interrogando a los importadores, habida cuenta en particular de los gastos de transporte que implica la intervención, costos que los principios de economía que debe presidir toda gestión administrativa exigen mantener al nivel más bajo posible. El análisis de las normas que rigen la intervención y los motivos que llevaron a su adopción me permiten de esta forma concluir que la validez de la oferta a la intervención está subordinada al requisito de que los cereales se encuentren en un lugar determinado en el momento de la oferta y que dicho lugar se indique en la misma. Dicho esto, en realidad podría dar por finalizado mi examen, puesto que (al centrarse la discusión en torno a la oferta tal como se concibe en la Decisión de la Comisión de mayo de 1969 y a los límites que tal concepto puede significar para la autorización conferida al legislador nacional) es básicamente el alcance comunitario de dicho concepto lo que importa determinar.
Sin embargo, para completar mi análisis, demostraré todavía que la solución que propongo no varía aunque se tengan en cuenta las particularidades del Derecho nacional. En este sentido, recordemos que las demandantes en el litigio principal se han referido a ciertas disposiciones de ejecución adoptadas en la República Federal, y más precisamente las directivas que la Einfuhr- und Vorratsstelle adoptó el 3 de octubre de 1967 tras oír a los representantes del comercio alemán de cereales, directivas cuya aplicación fue extendida por una comunicación oficial de 1 de agosto de 1968 a la campaña de comercialización 1968/1969. De estas directivas se deduce, según destacan las demandantes, que la Einfuhr- und Vorratsstelle designó con anterioridad una serie de almacenes al fijar los precios especiales de los mismos y al invitar a los interesados a celebrar contratos con vistas a colocar sus cereales en estos almacenes. La no 5.11 de dichas directivas dice, en efecto, así: «En lo que se refiere a ciertos almacenes de aceptación (indicados en el anexo C), la Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide ha adoptado una decisión de carácter general según la cual, cuando los cereales se encuentren en estos almacenes y le sean ofrecidos a la intervención, es en ellos donde se hará cargo de los mismos.» Las demandantes señalan que, por efecto de esta normativa, la decisión relativa al lugar de aceptación, única decisión que el sistema de intervención obliga a adoptar a la Einfuhr- und Vorratsstelle, ha sido ya tomada de forma general y que no tiene utilidad alguna el exigir que los cereales se encuentren en un lugar determinado en el momento de la oferta. A la vista de dicha normativa, las demandantes deducen, y alegan, que las ofertas deben considerarse válidas incluso si no indican el lugar en el que se encuentran los cereales.
Contra esta alegación, sólida en apariencia, pueden hacerse diversas objeciones. En primer lugar, es evidente que el procedimiento simplificado (tal como lo denominan las demandantes) del que acabamos de hablar no es el único que se utiliza, sino que también se aplica el régimen establecido en el Reglamento no 132/67 y que podríamos denominar como el régimen «normal». En este caso, el formulario utilizado por el organismo alemán de intervención exige formalmente que se indique el lugar en el que se encuentran los cereales en el momento de la oferta. Los fundamentos de la resolución de remisión y los escritos procesales parecen indicar que fue este último sistema el que se utilizó en el caso de la demandante no 1. Al menos respecto de este caso, es inoperante la alegación de las demandantes basada en las reglas de procedimiento establecidas por la Einfuhr- un Vorratsstelle. De otro lado, convendría verificar si la forma en que las demandantes han expuesto el procedimiento que ellas califican de simplificado se corresponde con la realidad. En efecto, cuando las directivas de la Einfuhr- und Vorratsstelle hablan de acuerdos a concluir entre los vendedores y los almacenistas, se refieren expresamente a la aceptación de la oferta, y es por lo tanto manifiesto que apuntan a acuerdos a concluir tras esta aceptación. Además (y aquí está lo más importante), parece que el requisito de que los cereales ofrecidos se encuentren en un lugar concreto y determinado en el momento de la oferta se aplica también en el procedimiento simplificado. Según las convincentes explicaciones de la Einfuhr- und Vorratsstelle, es en este sentido en el que hay que entender el formulario D, concebido para uno y otro procedimiento; en efecto, en su número 7 prevé, en caso de acudir al procedimiento simplificado, la necesidad de asegurar formalmente que los cereales se encuentren ya en un almacén determinado. No cabe por lo tanto mantener que el lugar donde se encuentran los cereales y la indicación del mismo carecen de importancia en el caso del procedimiento simplificado. Y esto se comprende fácilmente. Como se ha explicado a lo largo del proceso, la aceptación de la oferta implica ciertas tareas administrativas. Por ello hace falta que en el momento de esta aceptación, se tenga la certeza de que el organismo de intervención ante el que se acude es competente para resolver sobre la oferta que se le ha presentado, dicho de otra forma, que los cereales se encuentran en la esfera de su competencia.
Parece por lo tanto que incluso si hubiera que basarse en las reglas de procedimiento previstas en el Derecho nacional para responder a la cuestión planteada, forzosamente deberíamos afirmar que el envío de una oferta a la intervención debe acompañarse necesariamente de la indicación del lugar en que se encuentran los cereales.
5.
Mediante el conjunto de cuestiones que plantea a continuación, el Juez nacional pregunta al Tribunal de Justicia si las ofertas que no indican el lugar en que se encuentran los cereales en el momento en que son ofertados pueden completarse posteriormente y, en caso afirmativo, si hay que considerar que la oferta no está válidamente hecha sino a partir del momento en que el oferente comunica dicho dato.
Se puede responder brevemente a estas preguntas. Desde el momento en que no es nada anormal en los negocios jurídicos que una oferta incompleta sea completada y que las normas comunitarias no exigen la comunicación simultánea de todos los datos requeridos, parece que, desde este punto de vista, nada se opone a que las ofertas a la intervención puedan ser completadas. Si, por consiguiente, en el caso de que los cereales ofrecidos a la intervención estén siendo transportados, al organismo de intervención se le informa del momento en que llegan al lugar de almacenamiento, mediante una notificación que indique al mismo tiempo que se mantiene la oferta, hay que considerar que, de este modo, dicha oferta ha quedado válidamente completada. De acuerdo con la práctica habitual en materia de intervención, esto significa que es a partir de este momento, esto es, a partir del momento en que las indicaciones complementarias llegan al organismo competente, cuando la oferta es examinada, es decir que produce efectos ex nunc. Como, por otra parte, la Decisión de autorización de la Comisión no modifica expresamente este principio, no puede admitirse que en el supuesto específico tratado en esta Decisión, el organismo de intervención esté obligado a reconocer de forma retroactiva la validez de las ofertas inicialmente incompletas y, forzosamente, hay que afirmar que la oferta no puede considerarse válida sino desde el momento en que fue completada.
El cuarto grupo de cuestiones formuladas en la resolución de remisión debería recibir una respuesta en este sentido.
6.
El Hessischer Verwaltungsgerichtshof pregunta, por último, al Tribunal de Justicia si los Estados miembros están autorizados a adoptar disposiciones o prácticas que vayan contra las disposiciones comunitarias en materia de procedimiento de intervención y de presentación de ofertas a la intervención.
También a esta cuestión podemos responder con bastante rapidez. Refirámonos, en primer lugar, al Reglamento no 1028/68 de la Comisión, de 19 de julio de 1968. Su artículo 5 prevé que los organismos de intervención «adoptarán, en el caso de que sean necesarios, procedimientos y requisitos complementarios de aceptación» (weitere Verfahrens- und Obernahmebedingungen), pero a condición de que las disposiciones adoptadas a nivel nacional sean compatibles con las normas fijadas por el Reglamento no 1028/68 (así como, evidentemente, con las restantes disposiciones comunitarias aplicables en la materia). Ahora bien, un principio general surge de las consideraciones que he expuesto anteriormente: cuando las normas comunitarias se formulan de manera imperativa, cuando se trata de normas esenciales para el funcionamiento del mecanismo de intervención, la uniformidad que debe presidir la aplicación del sistema impide que se admitan excepciones. Como hemos observado, este principio general sirve para la presentación de la oferta, para los requisitos a los que se somete la validez de las ofertas y en particular, para la indicación del lugar donde se encuentran los cereales. Si (como piensan las demandantes no sin razón), la cuestión del Juez nacional se refiere al procedimiento de aceptación «simplificado» instituido en la República Federal (es decir, a la designación previa de ciertos almacenes de manera general) sólo se puede responder que parece indudable la compatibilidad de este procedimiento con el Derecho comunitario dado que, incluso en este sistema, es necesario que los cereales se encuentren en un lugar determinado en el momento de la oferta.
Pero quizá sea conveniente añadir las siguientes observaciones. Me parece esencial el hecho de que la Decisión de la Comisión que constituye el objeto central del presente análisis, se limite a autorizar que el Estado miembro adopte medidas nacionales de salvaguardia. Por lo que se refiere a la Comunidad, dicha Decisión sólo establece una única limitación: en todo caso, los organismos de intervención deben aceptar las ofertas que, de acuerdo con el Derecho comunitario, hayan sido válidamente realizadas con anterioridad a la entrada en vigor de la mencionada Decisión. Por lo demás, poco importa, desde el punto de vista del Derecho comunitario, saber cómo se utiliza y cómo podría ser utilizada la autorización a nivel nacional. Así, por ejemplo, en atención a la estructura del procedimiento y de la práctica nacional, puede suceder que las normas del Derecho interno impongan límites a la facultad acordada por la Comunidad. Es posible que dichos límites supongan para el organismo de intervención la obligación de aceptar, no sólo las ofertas para la intervención de cereales extranjeros que hayan sido válidamente realizadas de acuerdo con el Derecho comunitario, sino también las ofertas que hayan producido sus efectos después de la entrada en vigor de las medidas nacionales de salvaguardia, y ello en aplicación de los principios del Derecho interno sobre protección de la buena fe y de la confianza legítima de los interesados. No pueden excluirse estas conclusiones en el ámbito del Derecho nacional, puesto que se trata de una simple autorización acordada por la Comunidad, y no de una obligación impuesta al Estado miembro de adoptar un determinado comportamiento.
Pero creo que debo limitarme a hacer esta observación por lo que cierro así el examen del último grupo de cuestiones, ya que corresponde al Juez nacional resolver sobre cualquier otro extremo.
7.
Resumiendo, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas:
a)
Los términos «oferta» y «ofrecido» que figuran en los Reglamentos nos 120/67, 132/67, y 1028/68 no han de interpretarse de acuerdo con el Derecho interno de los Estados miembros que apliquen el régimen de intervención, sino como conceptos propios de la Comunidad con una función particular en el marco de un sistema de intervención comunitario uniforme para toda la Comunidad.
b)
Las ofertas a las que se refieren las normas mencionadas surten sus efectos a partir del momento en que llegan al organismo de intervención destinatario de las mismas.
c)
De los principios que rigen las normas de la intervención se deduce que los cereales ofrecidos a la intervención deben encontrarse en un lugar determinado en el momento de la oferta (en otras palabras, que no se permite que en ese momento estén siendo transportados) y que las ofertas sólo son efectivas si indican el lugar en el que se encuentran los cereales en el momento de la oferta.
d)
Si las ofertas que no reúnen todos los requisitos de eficacia se completan con posterioridad (por ejemplo, mediante la indicación del lugar donde se encuentran los cereales), subsistiendo la voluntad de mantener la oferta, aquéllas surten sus efectos a partir del momento en que las indicaciones complementarias llegan al organismo de intervención, destinatario de las mismas.
e)
Según el artículo 5 del Reglamento no 1028/68, los organismos de intervención tienen derecho a establecer procedimientos y requisitos complementarios de aceptación. Sin embargo, cuando las disposiciones que rigen la intervención son formuladas en términos imperativos y cuando están en juego normas esenciales para el funcionamiento del mecanismo de intervención, las disposiciones de ejecución dictadas a nivel nacional no pueden sustituir al Derecho comunitario.
(
*1
)	Lengua original: alemán.