62008CJ0365_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑365/08
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Verwaltungsgerichtshof (Austria) postanowieniem z dnia 4 lipca 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 sierpnia 2008 r., w postępowaniu:
Agrana Zucker GmbH
przeciwko
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: J.C. Bonichot, prezes izby, C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris (sprawozdawca) i L. Bay Larsen, sędziowie,
rzecznik generalny: V. Trstenjak,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 listopada 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Agrany Zucker GmbH przez W. Schwartza i H.J. Prießa, Rechtsanwälte oraz przez B. Kurzaiego i H. Husemeyera,
– w imieniu rządu hiszpańskiego przez F. Díeza Morena, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu litewskiego przez D. Kriaučiūnasa, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu polskiego przez M. Dowgielewicza, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Rady Unii Europejskiej przez M. Moore’a oraz Z. Kupčovą, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez F. Erlbachera oraz P. Rossiego, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 21 stycznia 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni i ważności art. 16 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. L 58, s. 1).
2. Wniosek ten został złożony w ramach postępowania wszczętego skargą wniesioną przez Agranę Zucker GmbH (zwaną dalej „Agraną Zucker”) na decyzję Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (federalnego ministra rolnictwa, leśnictwa, środowiska naturalnego i gospodarki wodnej) z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie wysokości opłaty produkcyjnej na rok gospodarczy 2007/2008.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 318/2006
3. W rozporządzeniu nr 318/2006 przyjętym przez Radę Unii Europejskiej w ramach reformy wspólnej organizacji rynku w sektorze cukru przeprowadzanej w 2006 r. ustanowiono nowy system i nowe obniżki kwot. Wprowadzono także opłatę zwaną „opłata produkcyjną” oraz przewidziano nowe narzędzia rynkowe zarządzane przez Komisję, takie jak wycofanie z rynku.
4. W odniesieniu do opłaty produkcyjnej motyw 19 rozporządzenia nr 318/2006 stanowi, co następuje:
„Należy wprowadzić opłatę produkcyjną przeznaczoną na finansowanie wydatków związanych ze wspólną organizacją rynków w sektorze cukru”.
5. Artykuł 16 rozporządzenia zatytułowany „Opłata produkcyjna” stanowi:
„1. Począwszy od roku gospodarczego 2007/2008, kwoty cukru [...] przydzielone przedsiębiorstwom produkującym cukier [...] podlegają opłacie produkcyjnej.
2. Ustala się opłatę produkcyjną w wysokości 12,00 EUR za tonę cukru kwotowego [...].
3. Państwa członkowskie pobierają opłatę produkcyjną naliczoną zgodnie z ust. 1 od przedsiębiorstw na ich terytorium w wysokości zależnej od kwoty przydzielonej tym przedsiębiorstwom w danym roku gospodarczym.
Przedsiębiorstwa uiszczają opłatę produkcyjną najpóźniej do końca lutego danego roku gospodarczego.
4. Wspólnotowi producenci cukru [...] mogą zażądać od plantatorów buraków cukrowych, trzciny cukrowej lub dostawców cykorii poniesienia do 50% opłaty produkcyjnej”.
6. Artykuł 2 pkt 5 rozporządzenia nr 318/2006 definiuje pojęcie „cukier kwotowy” jako każdą wielkość produkcji cukru przypisaną do danego roku gospodarczego w ramach kwoty danego przedsiębiorstwa.
7. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 318/2006 uściśla, że rok gospodarczy rozpoczyna się 1 października i kończy 30 września następnego roku.
8. W odniesieniu do wycofania z rynku motyw 22 rozporządzenia stanowi, co następuje:
„Należy wprowadzić nowe narzędzia rynkowe zarządzane przez Komisję. [...] [A]by utrzymać równowagę strukturalną między rynkami cukru na poziomie cenowym bliskim cenie referencyjnej, Komisja powinna mieć możliwość podjęcia decyzji o wycofaniu cukru z rynku na okres potrzebny do powrotu tego rynku do równowagi”.
9. Artykuł 19 rozporządzenia zatytułowany „Wycofanie cukru z rynku” brzmi następująco:
„1. W celu zachowania równowagi strukturalnej rynku na poziomie cenowym bliskim cenie referencyjnej, z uwzględnieniem zobowiązań Wspólnoty wynikających z umów zawartych zgodnie z art. 300 traktatu [WE], do dnia rozpoczęcia następnego roku gospodarczego można wycofać z rynku część cukru kwotowego [...] określoną przy użyciu współczynnika procentowego, jednakowego dla wszystkich państw członkowskich.
[...]
2. Współczynnik procentowy, o którym mowa w ust. 1, ustala się najpóźniej do dnia 31 października danego roku gospodarczego na podstawie przewidywanych tendencji rynkowych w tym roku gospodarczym.
3. Każde przedsiębiorstwo, któremu przyznano kwotę, przechowuje w okresie wycofania na własny koszt ilość cukru wynikającą z zastosowania współczynnika procentowego, o którym mowa w ust. 1, do jego produkcji w ramach kwoty na dany rok gospodarczy.
Ilości cukru wycofane w roku gospodarczym uznaje się za pierwsze ilości wyprodukowane w ramach kwoty dla kolejnego roku gospodarczego. Jednakże, po uwzględnieniu przewidywanych tendencji na rynku cukru, można, zgodnie z procedurą określoną w art. 39 ust. 2, podjąć decyzję o uwzględnieniu w obecnym lub przyszłym roku gospodarczym całości lub części wycofanego cukru [...] jako:
– nadwyżki cukru [...], którą można przeznaczyć do zaklasyfikowania jako cukier przemysłowy [...],
lub
– produkcji w ramach kwoty tymczasowej, z której część może zostać zarezerwowana na wywóz, z poszanowaniem zobowiązań Wspólnoty wynikających z umów zawartych na mocy art. 300 traktatu.
[...]”.
Rozporządzenie(WE) nr 290/2007
10. Motyw 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 290/2007 z dnia 16 marca 2007 r. ustalającego, na rok gospodarczy 2007/2008, współczynnik procentowy, o którym mowa w art. 19 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 (Dz.U. L 78, s. 20), brzmi następująco:
„W związku z tym należałoby uwzględnić fakt, iż ograniczenia związane ze środkiem zapobiegawczym mogą mieć poważne skutki gospodarcze dla tych przedsiębiorstw w państwach członkowskich, które poczyniły szczególne starania w ramach systemu restrukturyzacji ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 320/2006. Skutki takie byłyby w istocie sprzeczne z samym celem tego systemu oraz ze wspólną organizacją rynku w sektorze cukru, która ma na celu zapewnienie rentowności i konkurencyjności tego sektora. Należy zatem przewidzieć wyłączenie z zastosowania zapobiegawczego współczynnika procentowego w odniesieniu do państw członkowskich proporcjonalnie do procentu kwoty krajowej, która została uwolniona w ramach wspomnianego systemu restrukturyzacji”.
11. Artykuł 1 rozporządzenia nr 290/2007 stanowi:
„1. W odniesieniu do roku gospodarczego 2007/2008 współczynnik procentowy określony w art. 19 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 318/2006 ustala się na 13,5%.
2. W drodze odstępstwa od ust. 1:
a) współczynnik procentowy przewidziany w wymienionym ustępie nie ma zastosowania w odniesieniu do przedsiębiorstw, których produkcja jest niższa od 86,5% ich kwoty dla roku gospodarczego 2007/2008;
b) w odniesieniu do przedsiębiorstw, których produkcja jest równa lub wyższa od 86,5% ich kwoty dla roku gospodarczego 2007/2008, ilości wyprodukowane powyżej 86,5% zostają wycofane;
c) współczynnik procentowy przewidziany w wymienionym ustępie nie ma zastosowania w odniesieniu do ilości wyprodukowanych w państwach członkowskich, w których co najmniej 50% kwoty krajowej cukru zostało uwolnione od dnia 1 lipca 2006 r. w wyniku zrzeczenia się kwot zgodnie z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 320/2006.
W odniesieniu do państw członkowskich, w których co najmniej 50% kwoty krajowej zostało uwolnione od dnia 1 lipca 2006 r. w wyniku zrzeczenia się kwot zgodnie z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 320/2006, współczynnik procentowy przewidziany w ust. 1 zostaje zmniejszony proporcjonalnie do uwolnionych kwot.
Współczynnik procentowy mający zastosowanie na mocy tej litery ustalony jest w załączniku.
[...]
4. Ilości wycofane zgodnie z ust. 2 lit. b) i ust. 3 zostają uznane za nadwyżki cukru [...] za rok gospodarczy 2007/2008, które mogą stać się cukrem przemysłowym [...].
[...]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
12. W 2006 r. organ administracji przyznał Agranie Zucker kwotę cukru w łącznej wysokości 405 812,4 ton na produkcję cukru w latach gospodarczych od 2006/2007 do 2014/2015. W odniesieniu do roku gospodarczego 2007/2008 organ ten, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 290/2007 wyznaczył próg produkcyjny w ramach kwoty przyznanej Agranie Zucker na 86,5% tej kwoty, czyli na 351 027,73 ton, stosując w ten sposób wobec tej spółki wycofanie wynoszące 13,5% stosownej kwoty, czyli 54 784,67 ton cukru.
13. Decyzją z dnia 28 stycznia 2008 r. Agrarmarkt Austria (organ administrujący pomocą) ustalił wysokość opłaty produkcyjnej należnej od Agrany Zucker za rok gospodarczy 2007/2008 na kwotę 4 869 748,80 EUR oraz wezwał tę spółkę do zapłaty wskazanej kwoty.
14. Twierdząc, że wysokość opłaty produkcyjnej została obliczona na podstawie przyznanej kwoty, a zatem włączając do tej podstawy 54 784,67 ton cukru wycofanego, którego Agrana Zucker nie mogła zbyć jako ilości wyprodukowanej w ramach kwoty, spółka ta wniosła wobec decyzji Agrarmarkt Austria odwołanie do Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft. Organ ten oddalił odwołanie decyzją z dnia 25 marca 2008 r. będącą przedmiotem postępowania przed sądem krajowym.
15. Z postanowienia odsyłającego wynika, że Agrana Zucker twierdzi w postępowaniu przed sądem krajowym, iż włączenie do kwoty opłaty produkcyjnej ilości cukru będącej przedmiotem wycofania z rynku narusza zasadę proporcjonalności i zasadę niedyskryminacji, wyrażone w art. 34 ust. 2 WE. Według skarżącej naruszenia tego można by uniknąć, gdyby dokonano zgodnej z prawem pierwotnym wykładni art. 16 rozporządzenia nr 318/2006.
16. Sąd krajowy stoi zasadniczo na stanowisku, że w świetle opinii prawnych przedstawionych przez strony, wyroku z dnia 8 maja 2008 r. w sprawach połączonych C‑5/06 i od C‑23/06 do C‑36/06, Zb.Orz. s. I‑3231 Zuckerfabrik Jülich i in., oraz wyrażonych przez skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym zastrzeżeń co do ważności art. 16 rozporządzenia nr 318/2006, powstałego problemu dotyczącego prawa Unii nie da się łatwo rozstrzygnąć i nie znajduje on rozwiązania w orzecznictwie Trybunału.
17. W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 16 rozporządzenia [...] nr 318/2006 [...] należy interpretować w ten sposób, że częścią wymiaru opłaty produkcyjnej ma być również kwota cukru, która nie może zostać wykorzystana z powodu wycofania zapobiegawczego w rozumieniu art. 1 rozporządzenia [...] nr 290/2007 [...]?
2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
Czy art. 16 rozporządzenia [...] nr 318/2006 [...] jest zgodny z prawem pierwotnym, a w szczególności z zasadą proporcjonalności oraz z wynikającym z art. 34 WE zakazem dyskryminacji?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
18. W pytaniu pierwszym sąd krajowy zmierza co do zasady do ustalenia, czy art. 16 rozporządzenia nr 318/2006 należy interpretować w ten sposób, że ilość cukru kwotowego, będąca przedmiotem wycofania z rynku na podstawie art. 19 tego rozporządzenia oraz art. 1 rozporządzenia nr 290/2007, jest wliczana do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej.
19. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, a także rządy hiszpański i litewski stoją na stanowisku, że opłata produkcyjna ma zastosowanie do ilości cukru kwotowego, która została rzeczywiście wyprodukowana i która może zostać sprzedana, nie zaś do kwoty jako takiej. Oznaczałoby to, że ilość cukru wycofanego z rynku nie powinna być brana pod uwagę przy określaniu podstawy wymiaru tej opłaty.
20. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 318/2006 przewiduje, że począwszy od roku gospodarczego 2007/2008, kwoty cukru przydzielone przedsiębiorstwom produkującym cukier podlegają opłacie produkcyjnej. Przepis ten wskazuje także jasno, że kwoty te stanowią podstawę wymiaru op łaty produkcyjnej. Oznacza to, że podstawę wymiaru opłaty, jaka winna zostać uiszczona przez przedsiębiorstwo produkujące cukier, wyznacza kwota cukru przyznana temu przedsiębiorstwu na dany rok gospodarczy.
21. Termin „opłata produkcyjna” użyty w motywie 19 rozporządzenia nr 318/2006, a także w tytule i przepisach zawartych w art. 16 tego rozporządzenia, może wprowadzać w błąd co do kwestii podstawy wymiaru analizowanej opłaty, gdyż wydaje się, że nie oznacza on opłaty mającej zastosowanie do kwoty, lecz opłatę mającą zastosowanie do artykułów spożywczych rzeczywiście wyprodukowanych. Wynika to także z brzmienia art. 16 ust. 2 spornego rozporządzenia, który stanowi, że „ustala się opłatę produkcyjną w wysokości 12,00 EUR za tonę cukru kwotowego”, przy czym cukier kwotowy zdefiniowano w art. 2 pkt 5 rozporządzenia jako każdą wielkość produkcji cukru przypisaną do danego roku gospodarczego w ramach kwoty danego przedsiębiorstwa.
22. Jednakże – jak stwierdziła rzecznik generalna w pkt 46–51 opinii – z treści oraz logiki art. 16 rozporządzenia nr 318/2006 wynika, że w ramach reformy wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru prawodawca unijny zamierzał wprowadzić nową opłatę, której podstawą wymiaru nie jest faktycznie wyprodukowana ilość cukru, lecz przydzielona kwota cukru. O ile bowiem art. 16 ust. 1 wyraża zasadę pobierania opłaty od kwoty cukru przydzielonej przedsiębiorstwom produkującym cukier, o tyle art. 16 ust. 2 ma na celu jedynie określenie kwoty tej opłaty.
23. Powyższa argumentacja znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 318/2006, który wskazuje z kolei konkretne sposoby pobierania opłaty produkcyjnej. Z jednej strony bowiem stanowi on, w akapicie pierwszym, że „państwa członkowskie pobierają opłatę produkcyjną naliczoną zgodnie z ust. 1 od przedsiębiorstw na ich terytorium w wysokości zależnej od kwoty przydzielonej tym przedsiębiorstwom w danym roku gospodarczym”. Z drugiej strony art. 16 ust. 3 akapit drugi wymaga, aby przedsiębiorstwa uiszczały opłatę najpóźniej do końca lutego danego roku gospodarczego. W tym terminie ilość wyprodukowana w bieżącym roku gospodarczym nie jest jednak jeszcze znana, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia rok gospodarczy rozpoczyna się 1 października i kończy 30 września następnego roku.
24. Ponadto ani z rozporządzenia nr 318/2006, ani z żadnego innego dokumentu nie wynika, że prawodawca unijny zamierzał wyłączyć z podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej ilość cukru kwotowego wycofaną z rynku zgodnie z art. 19 tego rozporządzenia. Teza, zgodnie z którą omawianej opłacie podlega jedynie ilość cukru odpowiadająca różnicy między przydzieloną kwotą cukru a ilością cukru kwotowego wycofanego z rynku, nie znajduje żadnego uzasadnienia w szczególności w art. 16 rozporządzenia, który został poddany analizie w pkt 20–23 niniejszego wyroku.
25. Wobec powyższego na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że art. 16 rozporządzenia nr 318/2006 należy interpretować w ten sposób, że ilość cukru kwotowego będąca przedmiotem wycofania z rynku na podstawie art. 19 tego rozporządzenia oraz art. 1 rozporządzenia nr 290/2007 jest wliczana do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej.
W przedmiocie pytania drugiego
26. Pytanie drugie dotyczy kwestii ważności art. 16 rozporządzenia nr 318/2006. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze sąd krajowy zmierza w szczególności do ustalenia, czy przepis ten jest ważny w świetle zasad proporcjonalności i niedyskryminacji.
W przedmiocie ważności art. 16 rozporządzenia nr 318/2006 w świetle zasady proporcjonalności
27. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym utrzymuje zasadniczo, że włączenie do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej ilości cukru kwotowego, będącej przedmiotem wycofania z rynku, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności, gdyż skutkuje powstaniem obowiązku uiszczania opłaty od ilości cukru, która nie została wyprodukowana – a więc nie istnieje, względnie od ilości cukru faktycznie wyprodukowanego, lecz uznanego za nadwyżkę, która może stać się cukrem przemysłowym sprzedawanym dwa razy taniej niż cukier kwotowy, bądź zostać przeniesiona, jako cukier kwotowy, na kolejny rok gospodarczy, w którym zostanie ona ponownie obciążona opłatą produkcyjną. Obciążenia nałożone w ten sposób na przedsiębiorstwa produkujące cukier nie byłyby konieczne do realizacji zamierzonego celu, określonego w motywie 19 rozporządzenia nr 318/2006, ponieważ wpływy z opłaty produkcyjnej przewyższałaby wydatki związane ze wspólną organizacją rynków w sektorze cukru.
28. Stanowisko to podzielają rządy hiszpański, litewski i polski, które twierdzą również, że pobieranie opłaty produkcyjnej od ilości cukru kwotowego, będącej przedmiotem wycofania z rynku, prowadzi do nałożenia na zainteresowane przedsiębiorstwa nieproporcjonalnego obciążenia finansowego. Powołując się – tak jak skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym – na ww. wyrok w sprawie Zuckerfabrik Jülich i in., rząd litewski podkreśla w szczególności, że pomimo szerokiego zakresu uznania, jakim dysponują instytucje w tej dziedzinie, producenci nie mogą być obciążani powyżej poziomu, który jest konieczny dla osiągnięcia celu opłaty. Rząd polski, który wskazuje nadto, że cukier wycofany z rynku nie generuje żadnych wydatków związanych ze wspólną organizacją rynków w sektorze cukru, twierdzi z kolei, że ze względu na techniczny charakter kwestionowanego przepisu instytucje nie dysponują w tej dziedzinie szerokim zakresem uznania.
29. Należy przypomnieć w tym względzie, iż zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie C‑233/08 Agrana Zucker, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
30. Co się tyczy kontroli sądowej okoliczności wykonywania tej zasady, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania w dziedzinie wspólnej polityki rolnej i że w kontekście tych uprawnień jedynie oczywiście nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, charakter przyjętego w tej materii środka może mieć wpływ na jego zgodność z prawem (zob. ww. wyrok w sprawie Agrana Zucker, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
31. Tym samym nie chodzi o wątpliwość, czy przyjęty przez prawodawcę środek był jedynym lub najlepszym z możliwych, lecz czy był on w oczywisty sposób nieodpowiedni (ww. wyrok w sprawie Agrana Zucker, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
32. Z motywu 19 rozporządzenia nr 318/2006 wynika, że opłatę produkcyjną wprowadzono w celu wsparcia finansowania wydatków związanych ze wspólną organizacją rynków w sektorze cukru.
33. Opłata, której podstawą wymiaru jest kwota przydzielona przedsiębiorstwom, umożliwia uzyskanie stałych wpływów do budżetu Unii Europejskiej, których wysokość nie zależy od faktycznie wyprodukowanych ilości ani ewentualnego wycofania z rynku. Ponadto określenie podstawy wymiaru opłaty w taki właśnie sposób umożliwia uzyskanie rzeczonych wpływów w trakcie roku gospodarczego, zgodnie z art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 318/2006.
34. Co się tyczy wydatków związanych ze wspólną organizacją rynków w sektorze cukru, o których mowa w motywie 19 spornego rozporządzenia, nie można uznać, że chodzi tu – jak utrzymuje skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym – jedynie o refundacje wywozowe dla cukru i izoglukozy, refundacje produkcyjne umożliwiające wykorzystanie cukru w przemyśle chemicznym oraz wydatki związane z przechowywaniem.
35. Jak wskazała bowiem rzecznik generalna w pkt 38–40 oraz 81–84 opinii, reforma wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru świadczy o tym, że w ramach nowej wspólnej polityki rolnej prawodawca zmierza do stopniowego odstępowania od polityki wspierania cen i produkcji, na rzecz polityki niepowiązanego z produkcją wsparcia dochodów z gospodarki rolnej. Ograniczenie wsparcia dla rynku cukru zostało częściowo zrównoważone przez wsparcie dochodów przedsiębiorstw rolnych w formie dopłat bezpośrednich zwanych „oddzielonymi od produkcji”. Koszt nowych proponowanych środków, którego głównym składnikiem są bezpośrednie dopłaty dla producentów oddzielone od produkcji, będzie w dużej mierze zrównoważony – zgodnie z pkt 5 wniosku projektu rozporządzenia Rady w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru [COM(2005) 263 wersja ostateczna] – oszczędnościami wynikającymi ze znacznej redukcji wydatków na refundacje wywozowe i zaniechania pomocy na rafinację, przy czym koszt proponowanej reformy winien być zgodny ze status quo wydatków w wysokości proponowanej wraz z przedstawionym wnioskiem dotyczącym reformy wspólnej polityki rolnej w styczniu 2003 r.
36. W tym kontekście cel określony w motywie 19 rozporządzenia nr 318/2006 należy rozumieć w ten sposób, że opłata produkcyjna służy finansowaniu różnych działań w sektorze cukru, w tym dopłat bezpośrednich oddzielonych od produkcji, stanowiących największą pozycję w wydatkach.
37. Wpływy z tytułu opłaty produkcyjnej uzyskiwane w każdym roku gospodarczym są jednak niewątpliwie znacznie niższe od całości tych wydatków.
38. Należy zatem stwierdzić, że opłata produkcyjna różni się od środka spornego w ww. sprawie Zuckerfabrik Jülich i in. zakończonej wyrokiem, w którym Trybunał orzekł, że sposób obliczania składki poddanej analizie w pkt 57−60 tego wyroku wykraczał poza to co konieczne, aby osiągnąć cel rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz.U. L 178, s. 1), tj. zapewnienia, aby w sprawiedliwy, a zarazem skuteczny sposób producenci sami pokrywali koszty zbytu nadwyżek produkcji wspólnotowej według zasady samofinansowania.
39. Co się tyczy obciążenia finansowego ponoszonego przez stosowne przedsiębiorstwa ze względu na włączenie do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej ilości cukru kwotowego, będącej przedmiotem wycofania z rynku, należy zwrócić uwagę, że obciążenie to jest częściowo równoważone przez zyski, jakie przedsiębiorstwa te czerpią z wycofania z rynku, którego celem – jak wynika z motywu 22 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 318/2006 – jest utrzymanie równowagi strukturalnej rynku cukru na poziomie cenowym bliskim cenie referencyjnej przez okres potrzebny do powrotu tego rynku do równowagi. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 4 wskazanego rozporządzenia producenci mogą odzyskać od plantatorów buraków cukrowych, trzciny cukrowej lub dostawców cykorii aż do 50% stosownej opłaty produkcyjnej.
40. Z całości powyższych rozważań wynika, że włączenie do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej ilości cukru kwotowego, będącej przedmiotem wycofania z rynku, nie jest oczywiście nieproporcjonalne w stosunku do realizowanego celu, wobec czego nie może być uznane za sprzeczne z zasadą proporcjonalności.
W przedmiocie ważności art. 16 rozporządzenia nr 318/2006 w świetle zasady niedyskryminacji
41. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym oraz rząd litewski utrzymują, że włączenie do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej ilości cukru kwotowego, będącej przedmiotem wycofania z rynku, prowadzi także do dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Wycofanie z rynku następuje bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 290/2007 – nie na podstawie zastosowania jednolitej stawki, lecz w oparciu o współczynniki, które są różne dla poszczególnych państw członkowskich, wobec czego opłata nałożona na pewne przedsiębiorstwa może być wyższa – w stosunku do faktycznie wyprodukowanej ilości cukru – niż opłata ponoszona przez inne przedsiębiorstwa, znajdujące się w porównywalnej sytuacji, lecz mające siedzibę w innym państwie członkowskim.
42. Należy przypomnieć w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 34 ust. 2 akapit drugi WE ustanawiający zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji w ramach wspólnej polityki rolnej daje jedynie szczególny wyraz ogólnej zasadzie równości, która wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób i by odmienne sytuacje nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie odmienne traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (ww. wyrok w sprawie Agrana Zucker, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
43. Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 290/2007 ustala w odniesieniu do roku gospodarczego 2007/2008 wspólny dla wszystkich państw członkowskich współczynnik cukru kwotowego wycofanego z rynku wynoszący 13,5%, o którym mowa w art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 318/2006. W drodze odstępstwa od tego przepisu art. 1 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 290/2007 przewiduje po pierwsze, że współczynnik ten nie ma zastosowania w odniesieniu do ilości wyprodukowanych w państwach członkowskich, w których co najmniej 50% kwoty krajowej cukru zostało uwolnione od dnia 1 lipca 2006 r. w wyniku zrzeczenia się kwot zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 58, s. 42), a po drugie, że w odniesieniu do państw członkowskich, w których co najmniej 50% kwoty krajowej zostało uwolnione od dnia 1 lipca 2006 r., współczynnik ten zostaje zmniejszony proporcjonalnie do uwolnionych kwot.
44. Wynika stąd, że wysokość wycofania nałożonego na przedsiębiorstwa w tym roku gospodarczym może różnić się szczególnie w zależności od państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwo miało siedzibę. Tym samym część opłaty produkcyjnej odpowiadającej ilości cukru kwotowego wycofanej z rynku jest również wyższa lub niższa w zależności od tego, w jakim państwie przedsiębiorstwo ma swoją siedzibę.
45. Wobec tego włączenie do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej ilości cukru kwotowego wycofanej z rynku może prowadzić – ze względu na sposób, w jaki określa się zakres tego wycofania – do odmiennego traktowania przedsiębiorstw znajdujących się w ewentualnie porównywalnej sytuacji, ale z siedzibami w różnych państwach członkowskich.
46. Niemniej jednak tego rodzaju traktowanie przedsiębiorstw wydaje się obiektywnie uzasadnione. Podział kwot pomiędzy przedsiębiorstwami i zarządzanie kwotami są bowiem nadal zapewnione przez państwa członkowskie, również zrzeczenie się kwot odbywa się na poziomie krajowym i różni się między sobą. W tym kontekście i jak wskazano w motywie 8 rozporządzenia nr 290/2007, Komisja uznała, że niezbędne jest uwzględnienie okoliczności, że ograniczenia związane z wycofaniem z rynku mogą mieć poważne konsekwencje gospodarcze dla przedsiębiorstw w państwach członkowskich, które podjęły szczególny wysiłek w ramach systemu restrukturyzacji ustanowionego w rozporządzeniu nr 320/2006 i że skutek taki byłby sprzeczny z samym celem tego systemu i wspólnej organizacji rynków, jakim jest zapewnienie rentowności i konkurencyjności tego sektora. Całkowite lub częściowe wyłączenie zastosowania wspólnego dla państw członkowskich współczynnika procentowego wycofania ma zatem na celu uwzględnienie podjętych przez nie wysiłków w zakresie dążenia do ostatecznego uwolnienia kwot (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Agrana Zucker, pkt 51).
47. Oznacza to, że włączenie do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej ilości cukru kwotowego wycofanej z rynku nie może zostać uznane za sprzeczne z zasadą niedyskryminacji.
48. Mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, należy na pytanie drugie odpowiedzieć, że analiza tego pytania nie wykazała niczego, co naruszałoby ważność art. 16 rozporządzenia nr 318/2007.
W przedmiocie kosztów
49. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 16 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru należy interpretować w ten sposób, że ilość cukru kwotowego, będąca przedmiotem wycofania z rynku na podstawie art. 19 tego rozporządzenia oraz art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 290/2007 z dnia 16 marca 2007 r. ustalającego, na rok gospodarczy 2007/2008 współczynnik procentowy, o którym mowa w art. 19 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006, jest wliczana do podstawy wymiaru opłaty produkcyjnej.
2) Analiza drugiego pytania prejudycjalnego nie wykazała niczego, co naruszałoby ważność art. 16 rozporządzenia nr 318/2006.