Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 5 февруари 2026 г.(1)
Дело C‑813/24
Smartflats SA
срещу
Région de Bruxelles-Capitale
(Преюдициално запитване, отправено от
Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия)
„ Преюдициално запитване — Свободно предоставяне на услуги — Директива 2006/123/ЕО — Услуги на вътрешния пазар — Експлоатация на места за туристическо настаняване — Разрешителен режим — Условия за предоставяне на разрешение — Експлоатация, обвързана с предварителна декларация и регистрация — Изискване за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие — Необходимост от разрешение за градоустройствено проектиране — Участие на регионални и общински органи в процедурата — Липса на срокове за вземане на решение и на способи за правна защита в процедурата по издаване на удостоверение за градоустройствено съответствие “
1.        Преюдициално запитване по настоящото дело се отнася до съвместимостта с Директива 2006/123/ЕО(2) на правилата за разрешаване и регистриране на местата за туристическо настаняване в Région de Bruxelles-Capitale (регион Брюксел-столица, Белгия).
2.        Сложната регионална правна уредба, чието прилагане от общинските органи повдига немалко въпроси, включва сред изискванията за разрешаване на местата за туристическо настаняване и представянето на удостоверение за градоустройствено съответствие.
3.        В решение Cali Apartments(3) Съдът разглежда правни въпроси, които са в по-голяма или в по-малка степен сходни с поставените с преюдициалното запитване
по настоящото дело и се отнасят до френската правна уредба за туристическото настаняване, за което е приложим режим на предварително разрешение(4).
4.        Настоящото дело дава възможност на Съда да доразвие практиката си относно съвместимостта с Директива 2006/123 на национални правила, които ограничават предоставянето на туристически услуги. Приетият след постановяването на решение Cali Apartments нов нормативен акт, а именно Регламент (ЕС) 2024/1028(5), може да помогне за по-доброто разбиране на спора.
5.        Спорът, който стои в основата на преюдициалното запитване, се вписва в контекст, в който множество привлекателни за туристите европейски градове са засегнати от разрастването на този вид настаняване. Проблемите от всякакво естество (икономически, социални, градоустройствени), които възникват вследствие на това, стоят на дневен ред в политическия дебат на държавите членки(6).
I.      Правна уредба
А.      Правото на Съюза: Директива 2006/123
6.        Препращам към съображенията и разпоредбите на Директива 2006/123, както са възпроизведени в точки 3—11 от решение Cali Apartments.
Б.      Белгийското право
1.      Наредба закон от 8 май 2014 г.(7)
7.        В член 2 се посочва, че с тази наредба
закон се транспонира частично Директива 2006/123.
8.        Член 3, точка 2 определя туристическото настаняване (hébergement) като „всяко настаняване на туристи [(logement)] срещу заплащане за една или повече нощувки, предлагано редовно или инцидентно“.
9.        Член 3, точка 6 включва „жилищата за туристическо настаняване“ сред различните категории места за настаняване.
10.      Член 4 предвижда, че за експлоатацията на местата за туристическо настаняване се изискват „предварителна декларация“ и регистрация, както и спазване на условията, предвидени в член 5, точка 2(8).
11.      Условията по
член 5, точка 2 са следните:
–        притежаване на удостоверение за пожарна безопасност, издадено от кмета на общината по мястото за туристическо настаняване след становище на компетентната служба(9). За някои обекти, сред които и жилищата за туристическо настаняване, може да бъде достатъчно удостоверение за опростен контрол при определените от правителството условия [буква a)],
–        притежаване на удостоверение от общината по мястото за туристическо настаняване, в уверение на това, че това място за настаняване „е в съответствие с правната уредба относно устройството на територията и с действащите градоустройствени правила“ [буква b)].
2.      Правилник от 24 март 2016 г.(10)
12.      Що се отнася до удостоверението за пожарна безопасност, член 27 уточнява условията за издаване на удостоверение за опростен контрол по смисъла на член 5, точка 2, буква a) от Наредбата
закон от 8 май 2014 г.
13.      Член 27 изисква максималният капацитет на мястото за настаняване да е до десет лица и в същата сграда да няма друго място за настаняване, или обектът да се намира в сграда с няколко места за туристическо настаняване, общият капацитет на които е под десет лица, при условие обаче, по отношение на жилищата за туристическо настаняване, че мястото за туристическо настаняване не се експлоатира от оператор, който едновременно експлоатира повече от пет места за настаняване.
3.      Регионален план за земеползване(11)
14.      С удостоверението за градоустройствено съответствие общината потвърждава, че планираната експлоатация е в съответствие с градоустройственото положение на имота.
15.      В това отношение референтният документ е терминологичният речник(12) на PRAS, който разграничава, от една страна:
–        „жилище“ (logement), определяно като „съвкупност от помещения, проектирани за обитаване или за пребиваване от едно или няколко лица, доколкото не е законоустановено друго предназначение, включително лицензирани или субсидирани домове за грижи за възрастни хора и места за настаняване, с изключение на хотели“, и
–        и от друга страна, „хотел“, определяно като всеки „обект за настаняване на лица, който може да предлага услуги на клиентите, като хотел, хостел, младежки хостел, мотел, пансион, хотел с апартаменти, флат-хотел,
…“.
4.      Брюкселски кодекс за устройство на територията(13)
16.      Член 98, параграф 1, точка 5 изисква притежаването на разрешение за градоустройствено проектиране, когато се изменя предназначението на недвижимия имот (т.е. функцията на имота съгласно отнасящото се до него разрешение за строителство или за градоустройствено проектиране) или начинът на използване (който в рамките на цитираното по-горе предназначение се разбира като конкретната дейност, извършвана в имота или във връзка с него).
5.      Разяснително циркулярно писмо на министъра от 10 май 2016 г.(14)
17.      Съгласно точка 2 от него:
–        „От градоустройствена гледна точка основният критерий, който разграничава хотела от жилището, е фактът, че функцията на пребиваване/обитаване е второстепенна спрямо понятието „настаняване на преминаващи клиенти“.
–        Понятието „хотел“ „следва да се тълкува разширително и обхваща всеки вид обект, предназначен за настаняване на преминаващи лица, което го отличава от понятието „жилище“.
–        „Следва да се извършва конкретна проверка дали дейността по туристическо настаняване, осъществявана в недвижимия имот, изисква или не имотът да бъде определен като „хотел“ по смисъла на PRAS“.
–        „Ако имотът, в който се намира обектът за туристическо настаняване, запазва основната функция на жилищно помещение, той не трябва да бъде определян като хотел. Същото се отнася например за жилище, което е отдавано инцидентно под наем за туристическо настаняване, или за жилище, в което операторът пребивава обичайно, като същевременно експлоатира част от жилището като място за туристическо настаняване“.
–        „Обратно, когато имотът е изцяло използван за туристическо настаняване, като в него не живее обичайно никой обитател, дейността по туристическо настаняване вече не е допълнителна и имотът трябва да се счита за хотел по смисъла на PRAS“.
–        „От само себе си се разбира, че общината запазва пълна оперативна самостоятелност, за да преценява конкретно съответствието на предназначението, което се дава на съответния имот“.
II.    Фактите, спорът и преюдициалните въпроси
18.      Smartflats е дружество, занимаващо се с недвижими имоти в Брюксел, по-конкретно с краткосрочно отдаване под наем на жилища.
19.      На 10 септември 2020 г.
Smartflats подава до Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles(15) предварителна декларация съгласно член 4 от Наредбата
закон от 8 май 2014 г. във връзка с регистрацията на дейност по туристическо настаняване в намиращ се в Брюксел недвижим имот.
20.      На 11 ноември 2021 г.
службата обявява молбата за недопустима поради непълнота на комплекта документи. Тя уточнява, че поради неиздаването на регистрационен номер експлоатацията не се разрешава.
21.      На 24 юни 2022 г.
Smartflats подава до кмета на град Брюксел оплакване, че вероятно молбите за издаване на удостоверение за пожарна безопасност не са разгледани, тъй като кметството е преценило, че не може да бъде издадено удостоверение за градоустройствено съответствие (при все че Наредбата
закон от 8 май 2014 г. не обвързва издаването на единия от тези документи с издаването на другия)(16).
22.      На 24 септември 2022 г.
Smartflats потвърждава пред службата по нейно искане, че отдава под наем четири „помещения“ в недвижимия имот за краткосрочно настаняване.
23.      На 5 октомври 2022 г. инспектор от службата изготвя констативен протокол, че в недвижимия имот се извършва дейност по туристическо настаняване, която не отговаря на изискванията на Наредбата
закон от 8 май 2014 г.
24.      На 8 ноември 2022 г.
службата издава заповед за незабавно преустановяване на дейността по туристическо настаняване с мотива, че Smartflats не е подало предварителна декларация за дейността си.
25.      На 10 ноември 2022 г.
Smartflats подава молба до кмета на град Брюксел с искане за процесното място за туристическо настаняване да бъде издадено удостоверение за опростен противопожарен контрол.
26.      На 7 декември 2022 г. министър-председателят на регион Брюксел-столица, в чийто ресор е туризмът, потвърждава преустановителната заповед от 8 ноември 2022 г. с мотива, че Smartflats не притежава удостоверението за пожарна безопасност, предвидено в член 5, точка 2, буква a) от Наредба
закон от 8 май 2014 г., нито регистрационен номер, който да му разрешава да експлоатира обекта съгласно член 4 от посочената
наредба
закон.
27.      Smartflats продължава да експлоатира помещенията, поради което на 7 февруари 2023 г. му е съставен констативен протокол за нарушаването на заповедта за незабавно преустановяване на дейността.
28.      Smartflats съответно подава молба за издаване на удостоверение за опростен противопожарен контрол. На 22 май 2023 г. кметството на Брюксел отказва да издаде удостоверението с мотива, че не е подадена молба за разрешение за градоустройствено проектиране, за да се промени предназначението на сградата. В крайна сметка удостоверението е издадено след съответното обжалване.
29.      На 15 юни 2023 г. инспекторатът към службата уведомява Smartflats, че ще пристъпи към изпълнение на заповедта за незабавно преустановяване на дейността. На 23 юни 2023 г. запечатва обекта.
30.      На 3 юли 2023 г.
Smartflats подава жалба до Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Френскоезичен първоинстанционен съд Брюксел, Белгия), като иска отмяна на издадената на 8 ноември 2022 г.
заповед за незабавно преустановяване на дейността.
31.      Регион Брюксел-столица смята това искане за неоснователно и подава насрещна жалба, с която иска в допълнение към забраната за експлоатация на помещенията да бъде наложена имуществена санкция.
32.      С определение от 13 ноември 2023 г. Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Френскоезичен първоинстанционен съд Брюксел) обявява за неоснователно искането на Smartflats и уважава насрещната жалба, подадена от регион Брюксел-столица.
33.      Smartflats обжалва това определение пред запитващата юрисдикция —
Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия) —
която отправя преюдициално запитване, за да получи от Съда отговор на седем въпроса, от които възпроизвеждам третия, четвъртия, петия и шестия въпрос.
34.      Тези четири въпроса са със следния текст:
„3)      Допуска ли член 9 от Директива [2006/123], от гледна точка на изискването за пропорционалност, правен режим, който обвързва с предварителна декларация и с регистрация експлоатацията на всяко жилище, разполагащо с необходимото обзавеждане за настаняване и приготвяне на храна и включващо евентуално услуги от хотелски тип срещу допълнително заплащане, възмездно предлагано редовно или инцидентно за една или няколко нощувки на туристи, с основния мотив, че туристите следва да бъдат защитени, и с допълнителния (и имплицитен) мотив, че този режим позволява опазване на градската среда и съответно на жилищата?
4)      Допуска ли член 10 от Директива [2006/123] правен режим, който обвързва с предварителна декларация и с регистрация експлоатацията на всяко жилище, разполагащо с необходимото обзавеждане за настаняване и приготвяне на храна и включващо евентуално услуги от хотелски тип срещу допълнително заплащане, възмездно предлагано редовно или инцидентно за една или няколко нощувки на туристи, което предполага по-специално представянето на удостоверение от общината по съответното място за туристическо настаняване, в уверение на това, че въпросното място за настаняване е в съответствие с правната уредба относно устройството на територията и с действащите градоустройствени правила, когато националната правна уредба относно устройството на територията и градоустройството изисква притежаването на разрешение за градоустройствено проектиране при промяна на начина на използване или предназначението на недвижимия имот от „жилище“ в „хотел“ и когато експлоатацията на жилище в посочения по-горе смисъл би била квалифицирана като експлоатация на хотел с оглед на начина, по който понятието „хотел“ и понятието „туристическо настаняване“ са съответно определени в разглежданите подзаконови актове?
5)      Различен ли е отговорът на предходния въпрос според това дали квалифицирането като „хотел“ е или не е оставено на преценката на общинския орган, така както тя е очертана в циркулярно писмо на министъра?
6)      Допуска ли член 13 от Директива [2006/123] правен режим, който обвързва с предварителна декларация и с регистрация експлоатацията на всяко жилище, разполагащо с необходимото обзавеждане за настаняване и приготвяне на храна и включващо евентуално услуги от хотелски тип срещу допълнително заплащане, възмездно предлагано редовно или инцидентно за една или няколко нощувки на туристи, което предполага по-специално представянето на удостоверение от общината по съответното място за туристическо настаняване, в уверение на това, че въпросното място за настаняване е в съответствие с правната уредба относно устройството на територията и с действащите градоустройствени правила, когато не е предвиден никакъв срок за издаването на това удостоверение, не е наложено никакво специално задължение за мотивиране и не е предвиден никакъв конкретен способ за правна защита?“.
III. Производството пред Съда
35.      Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 27 ноември 2024 г.
36.      Писмени становища представят Smartflats, белгийското и нидерландското правителство и Европейската комисия. В съдебното заседание, проведено на 12 ноември 2025 г., се явяват Smartflats, белгийското правителство и Комисията.
37.      По указание на Съда моето заключение се свежда до третия, четвъртия, петия и шестия въпрос.
IV.    Анализ
А.      Предварителни бележки
38.      Постановките, от които изхожда запитващата юрисдикция, позволяват да се очертае обхватът на спора.
39.      Накратко запитващата юрисдикция иска от Съда тълкуване на членове 9, 10 и 13 от Директива 2006/123, за да установи дали действащият в регион Брюксел-столица разрешителен режим за местата за туристическо настаняване е в съответствие с тези членове, по-специално по отношение на задължителното представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие(17), за да може даден имот да бъде използван като място за туристическо настаняване(18).
40.      Запитващата юрисдикция счита, че:
–        безспорно Наредбата
закон от 8 май 2014 г. попада в обхвата на Директива 2006/123 и дейности като тези на Smartflats (състоящи се във възмездно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведени жилища на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно) съставляват услуги по смисъла на член 4 от Директивата,
–        безспорно е и обстоятелството, че с Наредбата
закон от 8 май 2014 г. е установен разрешителен режим по смисъла на член 9 от Директива 2006/123, а не режим на „изисквания“ като предвидения в членове 14 и 15 от нея,
–        що се отнася до изискванията, предвидени в член 9 от Директива 2006/123, действащият в регион Брюксел-столица режим не е дискриминационен и се основава на императивни съображения от обществен интерес, но неговата пропорционалност може да се окаже спорна,
–        изискването за удостоверение за пожарна безопасност изглежда отговаря на предвиденото в член 10 от Директива 2006/123, но е малко вероятно това да важи и за изискването за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие.
Б.      По третия преюдициален въпрос
41.      Запитващата юрисдикция иска тълкуване на член 9 от Директива 2006/123 „от гледна точка на изискването за пропорционалност“, за да установи дали той допуска правен режим като разглеждания, който:
–        обвързва с предварителна декларация и с регистрация експлоатацията на всяко жилище, разполагащо с необходимото обзавеждане за настаняване и приготвяне на храна и включващо евентуално услуги от хотелски тип срещу допълнително заплащане, възмездно предлагано редовно или инцидентно за една или няколко нощувки на туристи,
–        с „основния мотив, че туристите следва да бъдат защитени, и с допълнителния (и имплицитен) мотив, че този режим позволява опазване на градската среда и съответно на жилищата“.
42.      Съответствието на национален разрешителен режим с Директива 2006/123 следва да се прецени с оглед на член 9, параграф 1 от нея. Държавите членки могат да въведат такъв режим само ако е недискриминационен, оправдан от наложителни причини, свързани с обществения интерес, и пропорционален на преследваната цел.
43.      Условията за получаване на разрешение трябва да са съобразени с член 10 от Директива 2006/123. Съгласно този член разрешителните режими трябва да се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин и които отговарят на характеристиките, изброени в параграф 2 от него.
44.      Както член 9, параграф 1 относно оправдаността, така и член 10, параграф 2 от Директива 2006/123 относно критериите за предоставяне на разрешения предвиждат ясни, точни и безусловни задължения, които им придават директен ефект(19).
45.      Следователно административният разрешителен режим трябва да е в съответствие с посочените два члена(20). Това съответствие изисква да се провери дали ограничението „най-напред, […] не е дискриминационно на основание на гражданство, след това, […] е оправдано от наложителна причина, свързана с обществения интерес, и най-накрая, […] е подходящо за постигане на преследваната цел, […] не надхвърля необходимото за нейното постигане и […] не може да бъде заменено с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат“(21).
46.      В крайна сметка запитващата юрисдикция следва да прецени дали са изпълнени трите условия, предвидени в член 9 от Директива 2006/123, тъй като е най-добре запозната с фактите по спора(22).
47.      При все това, за да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция, Съдът може да ѝ даде насоки, които да ѝ позволят да се произнесе по спора, с който е сезирана(23).
1.      Дискриминация
48.      От данните по делото не може да се направи извод, че разрешителният режим е дискриминационен, тъй като се прилага еднакво както за установените в регион Брюксел-столица икономически оператори, така и за установени или пребиваващи в други държави членки икономически оператори, които искат да упражняват тази независима икономическа дейност в посочения регион.
49.      Запитващата юрисдикция потвърждава тази констатация. Според нея посоченият режим не създава никаква дискриминация между доставчиците на услуги за туристическо настаняване(24).
2.      Оправданост поради наложителни причини, свързани с обществения интерес
50.      Запитващата юрисдикция пояснява, че разглежданата правна уредба има за цел да бъдат защитени туристите и градската среда(25).
51.      Съгласно член 4, точка 8 от Директива 2006/123 „наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означава „основания, признати като такива в практиката на Съда […], включително следните основания: […] защита на потребители, получатели на услуги […], опазване на околната среда и на градската околна среда […]“.
52.      По принцип защитата на туристите като ползватели на местата за туристическо настаняване може да бъде включена в по-широкото понятие за защита на потребителите и получателите на услуги. Освен това опазването на градската среда е включено изрично в Директива 2006/123.
53.      Следователно двете изтъкнати обосноваващи съображения съответстват на някои от основанията, които са допустими съгласно Директива 2006/123 и практиката на Съда(26).
54.      Освен това в Регламент 2024/1028 се посочва, както вече отбелязах, евентуалното въздействие на туристическото настаняване върху жилищната политика. Съдът „е признал, че изискванията, които са свързани със социалната жилищна политика и са в контекста на противопоставяне на натиска върху пазара на поземлените имоти, особено когато на конкретен пазар има структурен недостиг на жилища и особено висока гъстота на населението, могат да представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес“(27).
3.      Необходимост и пропорционалност на разрешителния режим, основан на целта за защита на туристите
55.      Съгласно член 9, параграф 1 от Директива 2006/123 следва да се установи дали разглежданият разрешителен режим: а) е необходим за защита на туристите и б) отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност.
56.      Налаганите от държавите членки ограничения на предоставянето на услуги трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалност. Такова съответствие ще е налице, ако тези ограничения са подходящи за постигане на преследваната цел, не надхвърлят необходимото за нейното постигане и не е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат(28).
57.      Освен това национална правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на набелязаната цел само ако действително отговаря на стремежа за нейното последователно и систематично постигане(29).
58.      Ако държава членка възнамерява да се позове на цел, която може да обоснове пречка за свободното предоставяне на услуги, тя е длъжна да представи пред съда, който трябва да се произнесе по този въпрос, всички обстоятелства, които да му позволят да се увери, че дадена мярка наистина отговаря на изискванията, произтичащи от принципа на пропорционалност(30).
59.      Белгийското правителство:
–        твърди, че наложителната причина, свързана с обществения интерес, и основната цел на разглежданата правна уредба е защитата на туристите,
–        посочва, че тази правна уредба е необходима и пропорционална, тъй като дава възможност за по-добра защита на туристите в сравнение с режима на обикновена регистрация и последващ контрол, който не би бил толкова ефективен. Предварителното разрешение гарантира на туриста, че мястото за настаняване, което наема, се експлоатира законно и следователно отговаря на всички изисквания на законодателството (минимални стандарти за обитаемост, хигиена и безопасност, градоустройствени и други правила, гарантиращи почтеността на доставчика на услугата).
60.      За разлика от него, Комисията и Smartflats считат, че въведеният в регион Брюксел-столица разрешителен режим за местата за туристическо настаняване не е необходим и пропорционален за целите на защитата на туристите, тъй като съществуват по-малко ограничителни алтернативи(31).
61.      Макар запитващата юрисдикция да има последната дума по този въпрос, считам, че доводите на Smartflats и Комисията са по-убедителни.
62.      На първо място, както изтъква Комисията, за да се гарантира спазването на минималните стандарти за обитаемост, хигиена и безопасност, не е необходимо да се прилага спорният режим на предварително разрешение. Изискването всяко място за туристическо настаняване в регион Брюксел-столица да отговаря на тези условия вече е предвидено, по-специално в членове 4 и 219 от Code du logement(32).
63.      Изискването за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие в рамките на режима на предварително разрешение също не допринася за спазването на условието местата за туристическо настаняване да отговарят на минималните стандарти за обитаемост, хигиена и безопасност. С него се удостоверява, че имотът е с определено предназначение (може да се използва) като жилище или хотел.
64.      На второ място, ако проблемът бъде разгледан от гледна точка на информацията, която се дава на лицата, използващи места за туристическо настаняване, тези лица разполагат —
в рамките на споделената икономика, свързана с най-използваните посреднически платформи (например Airbnb) — с инструменти за контрол и оценка на качествата на помещенията(33).
65.      Подобни инструменти позволяват „на търсещите да наемат помещения лица да направят напълно информиран избор измежду предлаганите от наемодателите [чрез платформата] помещения“(34).
66.      По принцип за защита на туристите при краткосрочно наемане на места за настаняване свързаните с електронните платформи инструменти (неофициални) са ефективни в контекста на пазарна икономика като тази, която е в основата на Директива 2006/123, и безспорно по-малко ограничителни в сравнение с режима на предварително разрешение.
67.      Накрая, именно в Белгия Фламандският и Валонският регион прилагат правила за последващ контрол върху местата за туристическо настаняване. От наличната информация е видно, че при прилагането им на практика тези правила за контрол дават по-добри резултати в сравнение с режима на предварително разрешение в региона на Брюксел-столица(35).
68.      Следователно, без да се засяга крайната преценка на запитващата юрисдикция, всичко сочи, че разглежданият режим не отговаря напълно на критериите за необходимост и пропорционалност за постигане на целта за защита на туристите.
4.      Необходимост и пропорционалност на разрешителния режим, основан на целта за опазване на градската среда
69.      Белгийското правителство твърди, че разглежданият режим е необходим и пропорционален за опазване на градската среда и жилищата в регион Брюксел-столица.
70.      В това отношение то се позовава на няколко проучвания(36), според които в Брюксел „явлението Airbnb“ е довело до увеличаване на местата за туристическо настаняване поради по-голямата им рентабилност и съответно до влошаване на пазара на жилищни имоти за местните жители.
71.      Според белгийското правителство неблагоприятните последици от „явлението Airbnb“ могат да се забележат по увеличаването на наемите на жилищата и на цените на продаваните имоти. Местните жители изпитват затруднения при наемането или купуването на жилища, а списъкът с чакащи за социални жилища нараства.
72.      Smartflats тълкува проучванията и данните за пазара на жилищни имоти в регион Брюксел-столица по различен начин:
–        броят на жилищата, изтеглени от пазара на наемни жилища в този регион поради отдаването под наем на места за туристическо настаняване, се изчислява на 2 400, т.е. едва 0,7 % от всички отдавани под наем жилища. Ограничаването на експлоатацията на места за туристическо настаняване не е решение на кризата с недвижимите имоти, причините за която са липсата на достъпни нови жилища и наличието на многобройни празни жилища(37),
–        според проучване от 2024 г.(38) в регион Брюксел-столица има около 11 500 празни жилища (действителният брой зависи от възприетия метод за изчисляването му). Към тях трябва да се добавят още 5 000 празни социални жилища. Следователно броят на необитаваните жилища според Smartflats е с пет пъти по-висок от броя на жилищата, които са изтеглени от жилищния пазар поради отдаването под наем на места за туристическо настаняване.
73.      Smartflats подчертава и факта, че разрешителният режим в регион Брюксел-столица не се прилага в достатъчна степен в сравнение с режимите във Фламандския и Валонския регион(39). По отношение на Фламандския и Валонския регион регистрираните места за настаняване възлизат на съответно 60 % и 48 %, като тези региони прилагат режими на обикновена регистрация и последващ контрол на местата за туристическо настаняване.
74.      Поради това, според Smartflats, разглежданият режим не е необходим и пропорционален за опазване на градската среда и жилищата в регион Брюксел-столица.
75.      Аз, от своя страна, разбирам основателните опасения на белгийското правителство, изразени и в посоченото по-горе съображение 1 от Регламент № 2024/1028. Не е лесно да се намери баланс между задоволяването на нарастващите нужди от места за туристическо настаняване и (евентуалните) неблагоприятни последици от увеличаването на тези места, чиито собственици предпочитат този начин на ползване на имотите си пред дългосрочното им отдаване под наем като жилища.
76.      От гледна точка на правото на Съюза (със свободата на установяване като водещ принцип) произтичащата от решение Cali Apartments съдебна практика хвърля светлина върху съвместимостта с Директива 2006/123 на режим, който е повече или по-малко сходен с разглеждания в случая.
77.      Френският режим е издържал приложения от Съда в решение Cali Apartments тест за необходимост и пропорционалност, тъй като притежава три релевантни характеристики:
–        основан е на изследване на пазара на жилищни имоти във Франция и на натиска, на който същият
е подложен в резултат от увеличаването на местата за туристическо настаняване. Това изследване е представено на Съда от френското правителство(40),
–        не се прилага за помещения, които съставляват основното жилище на наемодателя, тъй като — при положение че не е необходимо той да установява основното си жилище в друг жилищен имот — отдаването им под наем не засяга пазара на дългосрочно отдаване под наем(41),
–        от географска гледна точка режимът не е с общо приложение, а е с ограничен обхват, тъй като се отнася до малък брой гъсто населени общини, в които има напрежение на пазара на отдаване под наем на жилищни помещения(42).
78.      Разрешителният режим за местата за туристическо настаняване в регион Брюксел-столица изглежда не притежава нито една от тези три характеристики, като все пак окончателната преценка в това отношение е на запитващата юрисдикция.
а)      Предварителни проучвания
79.      На първо място, няма данни за извършено задълбочено проучване на пазара на местата за туристическо настаняване в регион Брюксел-столица и на въздействието на последните върху жилищата за постоянно пребиваване преди приемането на Наредбата
закон от 8 май 2014 г. (и допълненията към нея).
80.      В съдебното заседание страните изразяват съгласие, че целта за борба с недостига на жилища на пазара на дългосрочното отдаване под наем в регион Брюксел-столица не е била в основата на приемането на Наредбата
закон от 8 май 2014 г., което се отнасяло само до устройството на територията.
81.      Белгийското правителство посочва, че тази
наредба
закон има за цел да предотврати увеличаването на местата за туристическо настаняване, свързано с платформите за споделена икономика, което впоследствие става факт в други големи европейски туристически градове. Обратно, Smartflats твърди, че действителната цел е била да се защити традиционното хотелиерство.
82.      Споменатите от Smartflats и Комисията проучвания на пазара на жилищни имоти в регион Брюксел-столица показват, че напрежението на пазара на жилищни имоти в този регион и липсата на места за настаняване на достъпни цени се дължат на множество фактори (бързия демографски растеж, бедността сред значителна част от жителите, увеличението на наемите и недостига на нови жилища, по-специално на социални жилища).
83.      В тези проучвания развитието на туристическото настаняване се посочва като допълнителен фактор, който води до напрежение на пазара на жилищни имоти, но с ограничена степен на въздействие, тъй като представлява не повече от 0,7 % от местата за настаняване в региона.
б)      Места за туристическо настаняване в жилището на собственика
84.      Разглежданата правна уредба изисква предварително разрешение за туристическо настаняване и в случаите, когато става въпрос за помещения в жилището на собственика и той продължава да го обитава.
85.      Опазването на градската среда не оправдава тази ограничителна мярка, когато местен жител, собственик на жилището, продължава да го обитава. В този контекст градската среда не се променя: жилището запазва основното предназначение, което е имало и преди това.
86.      Безспорно Циркулярното писмо на министъра от 2016 г. предвижда, че ако операторът пребивава обичайно в жилището и същевременно експлоатира само част от него като място за туристическо настаняване, превес има не второстепенното му предназначение (място за туристическо настаняване), а неговото основно предназначение (жилище). Това обстоятелство опростява получаването на удостоверение за градоустройствено съответствие, тъй като не е необходимо да се променя предназначението на имота.
87.      От наличната информация по делото обаче не личи органите на регион Брюксел-столица да прилагат тази възможност, която се упоменава единствено в Циркулярното писмо на министъра от 2016 г. Циркулярното писмо признава на общинските органи широка свобода на преценка да изискват или да не изискват в тези случаи промяна на предназначението на жилището. Задача на запитващата юрисдикция е да установи това обстоятелство.
в)      Засегнати географски райони
88.      Разглежданата правна уредба се прилага еднакво в целия регион Брюксел-столица, без да се прави разграничение между районите с оглед на по-голямото или по-малкото въздействие на увеличаването на местата за туристическо настаняване(43).
89.      Белгийското правителство посочва, че PRAS разделя територията на регион Брюксел-столица на райони, в които вече насърчава различни предназначения на имотите. Според него не би имало полза от ново разделение, за да се обхванат различни режими на експлоатация на местата за туристическо настаняване.
90.      Районите по PRAS обаче не са определени в зависимост от по-голямото или по-малкото увеличаване на местата за туристическо настаняване, поради което са ирелевантни при преценяването на необходимостта и пропорционалността на режима на предварително разрешение, който се прилага общо, т.е. без да отчита предвид действителното положение на всяка отделна зона.
91.      При разискването на този въпрос Комисията(44) посочва съдебно решение на запитващата юрисдикция (в различен съдебен състав) от 16 януари 2023 г., постановено във връзка с дейност по туристическо настаняване в община Скарбек, регион Брюксел-столица(45). На това съдебно решение се позовава и белгийското правителство, потвърждавайки, че то е влязло в сила.
92.      Първи състав F на Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел) е приел в това решение, че предвиденото в Наредбата
закон от 8 май 2014 г. изискване за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие за всяко място за туристическо настаняване на територията на регион Брюксел-столица е в разрез с решение Cali Apartments, тъй като „се прилага еднакво във всички общини на територията на региона, докато решението на [Съда] изисква „особено изразен“ натиск върху наемите, което предполага […] диференциране и сравняване на общините на територията на региона“(46).
93.      С оглед на изложените съображения на третия преюдициален въпрос може да се даде двоен отговор:
–        По принцип член 9 от Директива 2006/123 допуска правен режим, който обвързва с предварителна декларация и с регистрация експлоатацията на жилище като място за туристическо настаняване редовно или инцидентно, при условие че е необходим и пропорционален за целите на защитата на туристите и опазването на градската среда.
–        Задача на запитващата юрисдикция е да прецени дали този режим е необходим и пропорционален, като вземе предвид неговия географски обхват, наличието на обосноваващи го проучвания и точни данни, както и въздействието му върху жилищните нужди в градските райони, в които се прилага.
В.      По четвъртия и петия преюдициален въпрос
94.      Четвъртият и петият въпрос могат да бъдат разгледани заедно. С тях запитващата юрисдикция иска да се установи накратко:
–        дали член 10 от Директива 2006/123 допуска правен режим като разглеждания, който изисква представянето на издадено от общината удостоверение за градоустройствено съответствие. В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че „националната правна уредба относно устройството на територията и градоустройството изисква притежаването на разрешение за градоустройствено проектиране при промяна на начина на използване или предназначението на недвижимия имот от „жилище“ в „хотел“ и когато експлоатацията на [жилище като място за туристическо настаняване] би била квалифицирана като експлоатация на хотел с оглед на начина, по който понятието „хотел“ и понятието „туристическо настаняване“ са съответно определени в разглежданите подзаконови актове“,
–        дали отговорът на този въпрос е различен според това дали квалифицирането като „хотел“ е оставено на преценката на общинския орган, така както тя е очертана в циркулярно писмо на министъра.
95.      Член 10, параграф 1 от Директива 2006/123 предвижда, че „[р]азрешителните режими се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин“.
96.      Член 10, параграф 2
от тази директива предвижда, че критериите за предоставяне на разрешения трябва да са недискриминационни, оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес, пропорционални на целта на този обществен интерес, да са ясни и недвусмислени, обективни, предварително известни на обществеността, както и прозрачни и достъпни(47).
97.      Запитващата юрисдикция вече е преценила, че разглежданият разрешителен режим не е дискриминационен. При разглеждането на предходния въпрос анализирах обосноваването му със защитата на туристите и опазването на градската среда.
98.      Сега следва да се разгледа въпросът дали изискването за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие, което е в основата на разглеждания разрешителен режим, отговаря на останалите условия по член 10, параграф 2 от Директива 2006/123.
99.      По-конкретно следва да се провери дали правната уредба, която предвижда това изискване, е ясна, недвусмислена и обективна, дали е предварително известна на обществеността, както и дали е прозрачна и достъпна(48).
100. Условието за предварителна известност на обществеността е изпълнено, тъй като Наредбата
закон от 8 май 2014 г. е била публикувана официално. Това не е така по отношение на Циркулярното писмо на министъра от 2016 г., което не е публикувано официално, а е достъпно единствено на уебстраница.
101. Що се отнася до останалите условия, Съдът (накратко) е приел, че:
–        условията за издаване на разрешение са ясни и недвусмислени, ако са достатъчно разбираеми и е изключена всяка двусмисленост,
–        изискването за обективност предполага молбите за разрешение да се преценяват по собствените си качества, за да се гарантира на заинтересованите лица обективност и безпристрастност, както изисква член 13, параграф 1 от посочената директива(49).
102. С оглед на данните, с които Съдът разполага, считам, че разглежданият режим не може да бъде окачествен като ясен, недвусмислен и прозрачен. В крайна сметка по този въпрос следва да се произнесе запитващата юрисдикция, като вземе предвид предоставените ѝ от Съда насоки.
103. Ако правилно съм разбрал разглежданата правна уредба, във връзка с издаването на удостоверение за градоустройствено съответствие се разграничават две хипотези:
–        когато жилището вече се използва като място за туристическо настаняване, собственикът му има право да му бъде издадено удостоверение за градоустройствено съответствие от общината, без да е нужно да извършва допълнителни действия. При това положение не е необходимо да подава молба за издаване на разрешение за градоустройствено проектиране, за да може жилището да бъде признато като място за туристическо настаняване съгласно CoBAT(50). В тази хипотеза
издаването на удостоверение за градоустройствено съответствие е „само формалност“ и не е в разрез с член 10, параграф 2 от Директива 2006/123,
–        положението е различно, когато жилището не е предназначено за туристическо настаняване и за експлоатацията му като място за туристическо настаняване е необходима промяна на предназначението му. В тази хипотеза за издаването на удостоверение за градоустройствено съответствие от общината се изисква притежаване на разрешение за градоустройствено проектиране съгласно член 98 от CoBAT.
104. Във втората хипотеза, в която попада и случаят по главното производството, както и случаят на повечето лица, които искат да извършват дейност по предоставяне на услуги за туристическо настаняване, удостоверението за градоустройствено съответствие не е само документ, доказващ предназначението на имота (както твърди белгийското правителство в съдебното заседание), след като издаването му е обвързано с предварителни административни действия на общинските органи.
105. Трябва да се отбележи, че при всички положения в случая става въпрос не за чисто и просто прилагане на градоустройствени правила, които не попадат в обхвата на Директива 2006/123(51), а за критерий, приложим в рамките на разрешителен режим за упражняването на дейност по предоставянето на туристически услуги, за който се прилага Директива 2006/123(52).
106. Изискването за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие води до прилагане на член 98 от CoBAT (необходимост от разрешение за градоустройствено проектиране за промяна на предназначението или начина на използване на имота) във връзка с член 5, точка 2, буква b) от Наредбата
закон от 8 май 2014 г. (удостоверение в уверение на това, че мястото за настаняване „е в съответствие с правната уредба относно устройството на територията и с действащите градоустройствени правила“).
107. Следователно, когато имотът се използва като жилище за постоянно пребиваване, получаването на удостоверение за градоустройствено съответствие, което е предпоставка за това регионалните органи впоследствие да издадат за имота регистрационен номер, се усложнява: необходима е намесата на общината, което според наличната информация се оказва сложно, доколкото налага да бъде издадено (ново) разрешение за градоустройствено проектиране.
108. Член 5, точка 5, буква b) от Наредбата
закон от 8 май 2014 г. не съдържа ясни насоки за техническите предписания, чието изпълнение общинските органи трябва да проверят, за да издадат удостоверение за градоустройствено съответствие за целите на регистрацията и предоставянето на разрешение за мястото за туристическо настаняване.
109. Член 98 от CoBAT, в който не се споменават дейностите по туристическо настаняване, също не внася яснота.
110. Разграничението в PRAS между понятията „жилище“ и „хотел“(53) предполага, че ако имотът се използва в градоустройствено отношение като жилище, е необходимо разрешение за градоустройствено проектиране, за да може предназначението му да бъде променено на хотел.
111. Освен това общинските органи разполагат с широка свобода на преценка дали да разрешат или не промяната на предназначението, като критериите изглежда са различни в отделните общини.
112. Не е очевидна и връзката между понятията „място за туристическо настаняване“(54) в Наредбата
закон от 8 май 2014 г. и „хотел“ в PRAS, които актове се прилагат по различен начин от общините в регион Брюксел-столица.
113. Според запитващата юрисдикция въпросът е дали всички места за туристическо настаняване (по смисъла на член 3 от Наредбата
закон от 8 май 2014 г.) следва да се разглеждат като „хотели“ (по смисъла на PRAS) и съответно дали за преустройството на жилище в място за туристическо настаняване е необходимо разрешение за градоустройствено проектиране(55).
114. Както личи от наличната информация, практиката на общините в регион Брюксел-столица е ориентирана предимно към квалифицирането на всяко място за туристическо настаняване като хотел по смисъла на PRAS. Обикновено тази практика предполага (нелесна) промяна на предназначението на имота, за да бъде получено разрешение за градоустройствено проектиране.
115. Тъй като градоустройствените правила ограничават възможността за създаване на хотели, е трудно да бъде получено разрешение за градоустройствено проектиране, което разрешение, повтарям, позволява да се издаде необходимото за регистрацията на местата за туристическо настаняване удостоверение за градоустройствено съответствие.
116. При това положение:
–        лицето, което иска да експлоатира като място за туристическо настаняване стая от собственото си жилище, без да преустановява пребиваването си в него, ще трябва да получи разрешение за градоустройствено проектиране все едно е хотел, което би било явно непропорционално. Както посочих по-горе, то може да избегне това изискване само ако органите преценят, че туристическата дейност в имота е второстепенна спрямо основната му функция на жилище. Това изключение обаче, което се споменава единствено в Циркулярното писмо на министъра от 2016 г., изглежда, не се прилага систематично и еднакво от общинските органи при издаването на удостоверение за градоустройствено съответствие,
–        лицето, което иска да експлоатира като място за туристическо настаняване имот, чието предназначение според градоустройствените правила е различно от хотел, е изправено пред дилемата да определи в градоустройствено отношение планираното място за туристическо настаняване, като го отнесе към някоя от категориите по PRAS, които не са предназначени за това. Запитващата юрисдикция(56) се позовава на доктрината, която е критична по отношение на произтичащото от тази трудност концептуално разминаване.
117. В съдебното заседание бе изтъкнато още едно изискване: за цялостната или частичната промяна на предназначението от жилище на хотел, изисквана от PRAS за експлоатацията на това жилище като място за туристическо настаняване, се предвижда компенсация от собственика под формата на осигуряване на същата жилищна площ в района, както е предвидено в правило 0.12, точка 1 от „Общи правила за всички райони“ към PRAS.
118. Изискването за компенсация не е прецизно регламентирано, за разлика от предвиденото в разглежданата в решение Cali Apartments(57) френска правна уредба, тъй като прилагането му е оставено на преценката на общинските органи. Както посочва Smartflats в съдебното заседание, частните лица, които искат да използват жилището си като място за туристическо настаняване за кратки периоди от време, без да живеят в него, трудно могат да си позволят разходите за тази компенсация.
119. Задължението да се придобие друг жилищен имот в същия жилищен район на Брюксел, за да се компенсира промяната на предназначението на жилище, като задължително условие за упражняването на дейност по предоставяне на услуги за туристическо настаняване (когато в градоустройствено отношение имотът не е определен като хотел), ми се струва непропорционално, но все пак преценката е на запитващата юрисдикция.
120. Тази сложна нормативна среда води до значителна правна несигурност за всеки, който иска да се установи или да предоставя услуги за туристическо настаняване в регион Брюксел-столица. Никое физическо или юридическо лице не би могло лесно да разбере предварително дали проектът му за експлоатация на места за туристическо настаняване в посочения регион ще е в съответствие с разглежданата правна уредба(58).
121. За неяснотата и правната несигурност допринася и недостатъчната регулация на правомощията на общините(59) за вземане на решения по молбите за разрешения за градоустройствено проектиране, които са необходими (при промяна на предназначението на имота), за да бъде издадено удостоверение за градоустройствено съответствие, което дава възможност за регистрация на мястото за туристическо настаняване(60).
122. Циркулярното писмо от 2016 г. очевидно не е достатъчно, за да се уеднакви административната практика на общинските органи. Става въпрос за текст без обвързваща правна сила, който дори не е бил официално публикуван и който оставя пълна свобода на общините да определят за всеки отделен случай кога съгласно PRAS даден имот следва да се счита за жилище и кога за хотел.
123. Освен това Циркулярното писмо от 2016 г. позволява твърде широко тълкуване на понятието за хотел, което води до необходимост от промяна на предназначението на имотите като предварителна стъпка за получаване на разрешение за градоустройствено проектиране и последващото удостоверение за градоустройствено съответствие.
124. Съдържанието на разглежданата правна уредба, както и нееднаквото ѝ прилагане от общините в регион Брюксел-столица(61) създават, повтарям, правна несигурност и намаляват прозрачността и обективността на изискването за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие. В това отношение яснотата и обективността на разглежданата правна уредба са под въпрос(62).
125. В крайна сметка считам, че член 10 от Директива 2006/123 не допуска правен режим, който обвързва експлоатацията на място за туристическо настаняване с представянето на удостоверение за градоустройствено съответствие, когато такова удостоверение изисква преди това да е получено разрешение за градоустройствено проектиране и се издава от общинските органи в условията на широка свобода на преценка,
на основание на национална правна уредба, която не е ясна, обективна и прозрачна.
Г.      По шестия преюдициален въпрос
126. Запитващата юрисдикция иска тълкуване на член 13 от Директива 2006/123, за да установи дали е в съответствие с посочения член правен режим, който при изложените по-горе обстоятелства изисква представянето на удостоверение за градоустройствено съответствие, във връзка с чието издаване „не е наложено никакво специално задължение за мотивиране и не е предвиден никакъв конкретен способ за правна защита“(63).
127. Съгласно член 13, параграфи 1—4 от Директива 2006/123 процедурите и формалностите по издаване на разрешения:
–        са ясни, направени са предварително достояние на обществеността и предоставят на молителите гаранции, че тяхната молба ще бъде разглеждана обективно и безпристрастно,
–        не могат да имат възпиращо действие и да усложняват или забавят ненужно предоставянето на услугата,
–        са лесно достъпни и свързаните с тях разходи са разумни и пропорционални,
–        предоставят на молителите гаранции, че тяхната молба ще се разгледа възможно най-бързо, при всички положения в рамките на разумен срок, който е фиксиран и предварително публично обявен.
128. Белгийското правителство счита, че Правилникът от 24 март 2016 г. допълва Наредбата
закон от 8 май 2014 г. и процедурата по разрешаване и регистриране на местата за туристическо настаняване отговаря на изискванията на член 13 от Директива 2006/123.
129. Според белгийското правителство Правилникът от 24 март 2016 г. предвижда за регионалните органи конкретни срокове за разглеждане и произнасяне по молбите за разрешаване и регистриране на местата за туристическо настаняване и определя възможностите за обжалване. То добавя, че в действителност са разгледани всички молби, подадени с пълни документи, и като цяло решенията на регионалните органи са мотивирани и подлежат на съдебен контрол. В съдебното заседание белгийското правителство подчертава, че броят на споровете във връзка с изискването за представяне на удостоверение за градоустройствено съответствие е незначителен и че що се отнася до прилагането на Наредбата
закон от 8 май 2014 г., не се е налагало регионалните органи да упражняват надзорните си правомощия спрямо общинските органи по повод на подадени жалби от засегнати частни лица.
130. Обяснението на белгийското правителство обаче е непълно, тъй като се отнася само до „регионалната фаза“ на разрешителната процедура и не отчита обстоятелството, че истинският проблем е в „общинската фаза“, т.е. при издаването на удостоверението за градоустройствено съответствие. Именно за последното се отнася преюдициалното запитване: по-конкретно шестият въпрос е съсредоточен върху посоченото удостоверение, чието издаване може да бъде отказано без изискване за мотивиране и възможност за обжалване.
131. Както вече беше пояснено, разрешаването и регистрирането на местата за туристическо настаняване са обвързани със сложни формалности, които включват две последователни процедури:
–        провежданата от регионалните органи процедура по разрешаване и регистриране на местата за туристическо настаняване и
–        провежданата от общинските органи процедура по издаване на удостоверение за градоустройствено съответствие за местата за туристическо настаняване. В повечето случаи за неговото издаване е необходимо разрешение за градоустройствено проектиране, което от своя страна е свързано с промяната на предназначението на имота.
132. Следователно не може да се твърди, както прави белгийското правителство, че удостоверението за градоустройствено съответствие е само формален документ и сроковете и останалите изисквания по член 13 от Директива 2006/123 се прилагат от момента на подаване на пълни документи за издаване на разрешение и регистрация.
133. Съответствието с изискванията по член 13 от Директива 2006/123 трябва да се провери по отношение и на двете процедури, тъй като без удостоверение за градоустройствено строителство не може да бъде издаден регистрационен номер на мястото за туристическо настаняване.
134. В случай че подадените документи са непълни, член 13, параграф 6 от Директива 2006/123 задължава органите да информират молителя за необходимостта да предостави допълнителна документация, а също и за възможните ефекти върху срока по параграф 3. Освен това съгласно член 13, параграф 3
in fine от посочената директива срокът за произнасяне по молбата започва да тече от момента на подаване на всички документи.
135. Следователно и двете последователни процедури трябва да отговарят на тези изисквания. В допълнение, както посочва Комисията, срокът (който тече от момента на подаване на пълни документи) не може да започне да тече, когато молителят не е могъл да представи документацията по вина на администрацията.
136. Според данните, предоставени от запитващата юрисдикция, към които Съдът следва да се придържа, за процедурата по издаване на удостоверение за градоустройствено съответствие от общинските органи не е определен никакъв срок за произнасяне, не е наложено задължение за мотивиране и не е предвиден никакъв конкретен способ за правна защита. Процедурните гаранции, предвидени в Правилника от 24 март 2016 г., който допълва Наредбата
закон от 8 май 2014 г., не обхващат процедурата по издаване на удостоверение за градоустройствено съответствие от общинските органи.
137. Освен това липсата на отговор от страна на регионалния орган означава, че разрешението и регистрацията на мястото за туристическо настаняване са отказани. Това правило е в разрез с правилото в член 13, параграф 4 от Директива 2006/123, че липсата на отговор в рамките на определения срок означава, че разрешението е дадено, освен ако не е предвидено друго поради наложителни причини, свързани с обществения интерес, каквито в случая не са посочени от белгийското правителство.
138. Поради това считам, че член 13 от Директива 2006/123 не допуска правен режим, който обвързва експлоатацията на място за туристическо настаняване с представянето на удостоверение за градоустройствено съответствие, когато не е определен никакъв срок за издаването на това удостоверение, не е наложено никакво специално задължение за мотивиране и не е предвиден никакъв конкретен способ за правна защита срещу решенията за отказ.
V.      Заключение
139. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия) по следния начин:
„Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар
трябва да се тълкува в смисъл, че
–        член 9 от Директива 2006/123 допуска правен режим, който обвързва с предварителна декларация и с регистрация експлоатацията на жилище като място за туристическо настаняване редовно или инцидентно, при условие че е необходим и пропорционален за целите на защитата на туристите и опазването на градската среда. Задача на запитващата юрисдикция е да прецени дали този режим е необходим и пропорционален, като вземе предвид неговия географски обхват, наличието на обосноваващи го проучвания и точни данни, както и въздействието му върху жилищните нужди в градските райони, в които се прилага,
–        член 10 от Директива 2006/123 не допуска правен режим, който обвързва експлоатацията на място за туристическо настаняване с представянето на удостоверение за градоустройствено съответствие, когато такова удостоверение изисква преди това да е получено разрешение за градоустройствено проектиране и се издава от общинските органи в условията на широка свобода на преценка,
на основание на национална правна уредба, която не е ясна, обективна и прозрачна,
–        член 13 от Директива 2006/123 не допуска правен режим, който обвързва експлоатацията на място за туристическо настаняване с представянето на удостоверение за градоустройствено съответствие, когато не е определен никакъв срок за издаването на това удостоверение, не е наложено никакво специално задължение за мотивиране и не е предвиден никакъв конкретен способ за правна защита срещу решенията за отказ“.
1      Език на оригиналния текст: испански.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).
3      Решение от 22 септември 2020 г., Cali Apartments (C‑724/18 и C‑727/18, EU:C:2020:743, наричано по-нататък „решение Cali Apartments“). В моето изложение неминуемо ще се позовавам нееднократно на това решение.
4      Посоченото дело се отнася за „национална правна уредба, която изисква предварително разрешение за упражняването на дейности по отдаване под наем срещу възнаграждение — осъществявани многократно и краткосрочно — на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно“ (решение Cali Apartments, т. 2).
5      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 11 април 2024 година за събиране и споделяне на данни във връзка с услугите за краткосрочно настаняване под наем и за изменение на Регламент (ЕС) 2018/1724 (ОВ L 2024/1028).
6      Въздействието на туристическото настаняване е посочено в съображение 1 от Регламент 2024/1028 по следния начин: „[…] Обемът на услугите за краткосрочно настаняване под наем нараства значително в целия Съюз като следствие от растежа на основаната на платформи икономика. Услугите за краткосрочно настаняване под наем създават много възможности за гостите, домакините и цялата туристическа екосистема, но техният бърз растеж също така поражда опасения и e свързан с трудности, по-специално за местните общности и публичните органи, например като води до намаляването на наличните жилища за дългосрочно отдаване под наем и до увеличаването на наемите и цените на жилищата. […]“.
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (Наредба
закон за туристическото настаняване) от 8 май 2014 г. (Moniteur belge от 17 юни 2014 г., ed. 2, стр. 45695) (наричана по-нататък „Наредбата
закон от 8 май 2014 г.“).
8      Всъщност комбинацията от предварителна декларация и издаване на регистрационен номер при определени условия води до необходимост от издаване на „разрешение“ от регионалните органи, за да може жилищен имот да се използва като място за туристическо настаняване.
9      Става въпрос за Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (Служба за противопожарна безопасност и спешна медицинска помощ на регион Брюксел-столица, Белгия).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (Правилник на правителството на регион Брюксел-столица за прилагане на Наредбата
закон от 8 май 2014 г. за туристическото настаняване) от 24 март 2016 г. (Moniteur belge от 14 април 2016 г., ed. 2, стр. 24452) (наричан по-нататък „Правилникът от 24 март 2016 г.“).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (Регионален план за земеползване) (наричан по-нататък „PRAS“).
12      Този терминологичен речник е достъпен на следния адрес в интернет: https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Брюкселски кодекс за устройство на територията) (Moniteur belge от 26 май 2004 г., стр. 40738, наричан по-нататък „CoBAT“), в редакцията му, приложима ratione temporis към фактите. Тази правна уредба е променена при изменение от 2017 г. https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (Разяснително циркулярно писмо на министъра от 10 май 2016 г. относно задачите на общината и на кмета в изпълнение на Наредбата
закон от 8 май 2014 г., наричано по-нататък „Циркулярното писмо на министъра от 2016 г.“, достъпно на следния адрес в интернет: https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Служба „Икономика и заетост“ към Регионална публична администрация на Брюксел (наричана по-нататък „службата“).
16      Впоследствие Smartflats изпраща седем напомнителни писма, последното от които е от 12 януари 2023 г.
17      Ще използвам израза „удостоверение за градоустройствено съответствие“ за обозначаване на удостоверението, посочено в член 5, точка 2, буква b) от Наредбата
закон от 8 май 2014 г. То трябва да свидетелства, че мястото за туристическо настаняване „е в съответствие с правната уредба относно устройството на територията и с действащите градоустройствени правила“.
18      Запитващата юрисдикция не отправя въпрос относно изискването за обикновено или опростено удостоверение за противопожарна безопасност, за да се предостави разрешение за туристическо настаняване. Поради това няма да разглеждам посоченото изискване, което освен това изглежда не поражда проблеми, отнасящи се до съвместимостта с член 10 от Директива 2006/123.
19      Решение Cali Apartments, точка 58.
20      Въпросът дали е в съответствие
с двата члена правна уредба на държава членка за установяване на разрешителен режим предполага да се преценят отделно и последователно, първо, обосноваността на самия принцип на установяване на този режим, а след това критериите за предоставяне на предвидените в него разрешения. Решение Cali Apartments, точка 58.
21      Решение от 23 декември 2015 г., Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, т. 55).
22      По някои дела самият Съд е преценил дали националните мерки са оправдани и пропорционални, в отговор на преюдициални запитвания относно Директива 2006/123. Това е така например в решение Cali Apartments (т. 3 и 4 от диспозитива). В повечето случаи обаче той оставя тази преценка на запитващата юрисдикция (решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др., C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 103) или се произнася „с уговорката, че запитващата юрисдикция трябва да направи проверка“ (решение от 23 декември 2015 г., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, т. 70).
23      Решения от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 40), и от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen (C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:641, т. 55).
24      Съдебно решение, приложено към акта за преюдициално запитване, точки 43 и 44.
25      Съдебно решение, приложено към акта за преюдициално запитване, точка 45.
26      Решения от 15 октомври 2015 г., Grupo Itevelesa и др. (C‑168/14, EU:C:2015:685, т. 74), от 4 юли 2019 г., Комисия/Германия (C‑377/17, EU:C:2019:562, т. 70), и от 27 февруари 2025 г., AEON NEPREMIČNINE и др. (C‑674/23, EU:C:2025:113, т. 54). Като посочва защитата на потребителите като императивно изискване, Директива 2006/123 е в съзвучие с изискванията по член 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз, което се потвърждава от съображение 40 от нея.
27      Решения Cali Apartments, точка 68, от 8 май 2013 г., Libert и др. (C‑197/11 и C‑203/11, EU:C:2013:288, т. 50—52), и от 1 октомври 2009 г., Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, т. 30).
28      Решение от 19 декември 2024 г., Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, т. 67).
29      Решения от 21 март 2024 г., LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, т. 85), и от 11 юни 2015 г.,
Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 64).
30      Решения от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др. (C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 65), и от 30 април 2014 г., Pfleger и др. (C‑390/12, EU:C:2014:281, т. 50).
31      Вж. съмненията относно пропорционалността на този режим, изразени в Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., Servais, D.La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, No. 3, стр. 54—59, достъпно на следния адрес в интернет: https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (Наредба
закон за изменение на Брюкселския жилищен кодекс) от 11 юли 2013 г. (Moniteur belge от 26 юли 2013 г.), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Решение от 19 декември 2019 г., Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, т. 59): „[…] освен дейността си по свързване на наемодатели и наематели посредством приложението на електронната си платформа, Airbnb Ireland предоставя на наемодателите и наемателите образци за изготвяне на съдържанието на офертите, възможност за ползване на фотографски услуги за отдавания под наем имот, както и система за оценка на наемодателите и наемателите, достъпна и за бъдещи наемодатели или наематели“.
34      Решение от 19 декември 2019 г., Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, т. 60). Отрицателните или положителните отзиви, които тези места за настаняване получават от използвалите ги лица, вероятно оказват много по-силно влияние върху тяхната репутация, отколкото съдържащата се в официално удостоверение обикновена констатация.
35      Както ще изложа по-нататък, случаите на неспазване на действащия в регион Брюксел-столица режим и увеличаването на незаконните места за туристическо настаняване може да са показателни за непропорционалността на този режим, въпреки че винаги има възможност да се избегне тази критика чрез по-подходящото му административно прилагане.
36      По-специално May, X., Pongi Nyuba, R., Decroly, J.‑M.
La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus No. 62, февруари 2024 г., https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R., Decroly, J.‑M.,  La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus No. 62, февруари 2024 г., p. 5.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., Wayens, B. Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale. Brussels Studies Institute, 29.2.2024 г., достъпно на следния адрес в интернет: https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      От 6 092
места за настаняване средно, предлагани на електронните платформи за споделена икономика, регистрирани са само 292 (27 хотели с апартаменти, 93 туристически жилища и 172 стаи за гости), т.е. 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, 12—14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Решение Cali Apartments, точка 69.
41      Решение Cali Apartments, точка 72.
42      Решение Cali Apartments, точка 73. Френската правна уредба се отнася до многократно и краткосрочно отдаване под наем на обзаведени жилищни помещения на преминаващи клиенти, които не смятат да живеят там за постоянно.
43      Натискът в някои райони на регион Брюксел-столица (напр. „Пентагона“ и Европейският квартал в Брюксел) е различен от този в други общини в региона, в които има много малко места за туристическо настаняване.
44      Писмено становище на Комисията, бележка под линия 22.
45      Решение № 2023/390, 2022/KR/31 от 16 януари 2023 г., непубликувано.
46      Точка 25 от решението от 16 януари 2023 г. В това решение обаче Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел) е приел, че задължението за притежание на удостоверение за градоустройствено съответствие е оправдано от целта за защита на получателите на услугите.
47      Решения Cali Apartments, точка 57, и от 3 декември 2020 г., Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, т. 86).
48      Вж. производство за установяване на нарушение INFR (2018)4142, прессъобщение IP/19/467 от 24 януари 2019 г., достъпно на следния адрес в интернет: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. Комисията е изпратила официално уведомително писмо до Белгия във връзка с евентуалната несъвместимост с Директива 2006/123 на разрешителната процедура и общите изисквания, които регион Брюксел-столица прилага към доставчиците на услуги за туристическо настаняване. Това производство все още не е приключило, както посочва Комисията в съдебното заседание.
49      Решения Cali Apartments, точка 96, от 26 септември 2018 г., Van Gennip и др. (C‑137/17, EU:C:2018:771, т. 85), и от 1 юни 1999 г., Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, т. 44).
50      В акта за преюдициално запитване, точка 8
in fine, се посочва белгийската съдебна практика, която потвърждава това обяснение. В решение на Conseil d’État (Държавен съвет, Белгия) от 30 септември 2021 г. (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) се отбелязва, че удостоверението за градоустройствено съответствие има „за единствена функция да удостовери, че мястото за туристическо настаняване е в съответствие с правната уредба относно устройството на територията и с действащите градоустройствени правила“ и „се основава изцяло на преценка на фактите и тяхната правна квалификация и по това се различава от удостоверението за градоустройствено проектиране, което предполага известна дискреция при преценката за целесъобразност по-конкретно от гледна точка на добрата пространствена организация“. В решението се посочва още, че когато „мястото за туристическо настаняване отговаря на правната уредба относно устройството на територията и на действащите градоустройствени правила, тълкувани в съответствие с правото на Европейския съюз, и по-конкретно с Директивата за услугите, общината е длъжна за издаде удостоверение за градоустройствено съответствие на този имот“. Наредбата
закон от 8 май 2014 г. всъщност прогласявала субективно право да се получи удостоверението.
51      Решения Cali Apartments, точки 41 и 42, и от 30 януари 2018 г., X и Visser (C‑360/15 и C‑31/16, EU:C:2018:44, т. 123).
52      Съображение 9 от Директива 2006/123.
53      Вж. точка 15 от настоящото заключение.
54      Член 3, точка 2 от Наредбата
закон от 8 май 2014 г. определя туристическото настаняване като „всяко настаняване на туристи срещу заплащане за една или повече нощувки, предлагано редовно или инцидентно“. Посоченият член 3, точки 4—9, разграничава следните видове места за туристическо настаняване: хотели, хотели с апартаменти, туристически жилища, места за настаняване в частни домове, обекти за социален туризъм и къмпинги. Настоящият спор се отнася до „туристическите жилища“, определени в точка 6 като „всяка вила, къща или етаж, студио или стая, запазени за изключително ползване от наемателя, разполагащи с необходимото обзавеждане за настаняване и приготвяне на храна и включващи евентуално услуги от хотелски тип срещу допълнително заплащане“, както и до „местата за настаняване в частни домове“, определени в точка 7 като „всеки обект, разполагащ с една или няколко самостоятелни стаи или помещения, проектирани за тази цел, които са част от личното жилище на собственика, в което той пребивава обичайно, или от съседните на това жилище прилежащи обекти“.
55      Съдебно решение, приложено към акта за преюдициално запитване, точка 35.
56      Съдебно решение, приложено към акта за преюдициално запитване, точка 65.
57      Решение Cali Apartments, точки 81—94.
58      Bernard, N., Debroux, L.
Mise à disposition de logements à une „clientèle de passage“: les mesures nationales “anti-Airbnb” ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen“, Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, No. 18, стр. 814 и 815.
59      Директива 2006/123, по-конкретно член 10 от нея, не се намесва в разпределението на компетентности на местно и регионално ниво между предоставящите разрешенията
органи на държавите членки. Тя допуска за туристическото настаняване разрешителен режим, при прилагането на който общинските органи участват с определена свобода на преценка, но при условие че в националната правна уредба са очертани ясни параметри за действията на тези органи (решение Cali Apartments, точки 97 и 98).
60      Решение Cali Apartments, точка 99.
61      Това обстоятелство се подчертава в проучването относно разрешителния режим, възложено от регион Брюксел-столица на Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, № 2018/ServECO/024, 21/05/2019, раздел 4.4, непубликувано.
62      Вж. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., Servais, D.
La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique. Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, No. 3, 59—64.
63      Недостатъците на разрешителната процедура са конкретизирани в Вж. Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., и Servais, D.
La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique“, Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, No. 3, стр. 71—78.