62023CJ0066
WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 12 września 2024 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Środowisko naturalne – Dyrektywa 92/43/EWG – Dyrektywa 2009/147/WE – Ochrona dzikiego ptactwa – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Klasyfikacja obszaru jako obszaru specjalnej ochrony – Tak zwane „gatunki uzasadniające wyznaczenie obszaru specjalnej ochrony” – Tymczasowe środki horyzontalne stosowane jednolicie do wszystkich obszarów specjalnej ochrony – Brak przyjęcia zindywidualizowanych planów zagospodarowania
W sprawie C‑66/23
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Symvoulio tis Epikrateias (radę stanu, Grecja) postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 lutego 2023 r., w postępowaniu:
Elliniki Ornithologiki Etaireia,
Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou,
Perivallontikos Syllogos Rethymnou,
Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou,
KX
i inne strony
przeciwko
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Oikonomikon,
Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon,
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Arabadjiev (sprawozdawca), prezes izby, T. von Danwitz, P.G. Xuereb, A. Kumin i I. Ziemele, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: L. Carrasco Marco, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 stycznia 2024 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Elliniki Ornithologiki Etaireia i Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou – P. Fokas-Pagoulatos, dikigoros,
–
w imieniu Perivallontikos Syllogos Rethymnou, Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou, KX i innych stron – D. Bousmpouras i V. Kounelis, dikigoroi,
–
w imieniu Ypourgos Esoterikon, Ypourgos Oikonomikon, Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, Ypourgos Perivallontos kai Energeias, Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon oraz rządu greckiego – E. Leftheriotou, M. Tassopoulou i A. Vasilopoulou, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu czeskiego – J. Benešová, L. Langrová i M. Smolek, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu niderlandzkiego – E.M.M. Besselink, M.K. Bulterman i C.S. Schillemans, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – C. Hermes oraz I. Zervas, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznik generalnej na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2024 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 2010, L 20, s. 7, zwanej dalej „dyrektywą ptasią”), art. 6 ust. 2–4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7, zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 124, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 2011/92”).
2
Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy Elliniki Ornithologiki Etaireia (greckim towarzystwem ornitologicznym), Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (stowarzyszeniem egejskiej sieci organizacji ekologicznych), Perivallontikos Syllogos Rethymnou (stowarzyszeniem ochrony środowiska w Retimnie), Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou (stowarzyszeniem kulturalnym Thronos Kleisidiou), KX i innymi stronami a Ypourgos Esoterikon (ministrem spraw wewnętrznych, Grecja), Ypourgos Oikonomikon (ministrem finansów, Grecja), Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (ministrem rozwoju i inwestycji, Grecja), Ypourgos Perivallontos kai Energeias (ministrem środowiska i energii, Grecja) oraz Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (ministrem rozwoju rolnictwa i żywności, Grecja) w przedmiocie zgodności z prawem wydanego w 2012 r. dekretu międzyresortowego mającego na celu zmianę i uzupełnienie aktu transponującego dyrektywę ptasią do prawa greckiego.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa ptasia
3
Zgodnie ze swym art. 1 ust. 1 dyrektywa ptasia odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat FUE. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji.
4
Artykuł 4 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
W związku z powyższym uwzględnia się:
а)
gatunki zagrożone wyginięciem;
b)
gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku;
c)
gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie;
d)
inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska.
Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.
Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.
[…]
4.   W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony”.
Dyrektywa siedliskowa
5
Zgodnie z art. 1 lit. l) dyrektywy siedliskowej wyrażenie „specjalny obszar ochrony” oznacza „teren mający znaczenie dla Wspólnoty wyznaczony przez państwa członkowskie w drodze ustawy, decyzji administracyjnej lub umowy, na którym są stosowane konieczne środki ochronne w celu zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych lub populacji gatunków, dla których teren został wyznaczony”.
6
Artykuł 6 dyrektywy siedliskowej stanowi:
„1.   Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.
2.   Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.   Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu [które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub konieczne do jego zagospodarowania], ale które może na nie [mogą na ów teren] w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega [podlegają] odpowiedniej ocenie jego [ich] skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. […].
4.   Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie musi [muszą] jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję [Europejską].
[…]”.
7
Artykuł 7 tej dyrektywy przewiduje:
„Obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy [Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 1979, L 103, s. 1)] w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 [dyrektywy ptasiej] lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2 [dyrektywy ptasiej], poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409/EWG, gdy ta ostatnia data jest późniejsza”.
Prawo greckie
8
Nomos 1650/1986 gia tin prostasia tou perivallontosu (ustawa 1650/1986 o ochronie środowiska) (FEK Α’ 160/16.10.1986), zmieniona Nomos 3937/2011 (ustawą 3937/2011) (FEK Α’ 60/31.3.2011) oraz Nomos 4685/2020 (ustawą 4685/2020) (FEK Α’ 92/7.5.2020), zawiera przepisy regulujące obszary specjalnej ochrony (zwane dalej „OSO”) w Grecji. Ustawa 1650/1986 ze zmianami wymaga w istocie sporządzenia planów zagospodarowania w zakresie odnośnych gatunków i OSO po przeprowadzeniu specjalnej oceny oddziaływania na środowisko.
9
Nomos 4014/2011 gia tin perivallontiki adeiodotisi ergon kai drastitriotiton, rithmisi afthereton se sinartisi me dimiourgia perivallontikou isozigiou ki alles diatakseis armodiotitas Ypourgeiou Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Alllagis (ustawa 4014/2011 o zezwoleniach środowiskowych dla przedsięwzięć i działań, uregulowaniu kwestii obiektów budowlanych, na które nie wydano zezwolenia, w ramach zapewnienia równowagi środowiskowej oraz zawierająca inne przepisy objęte właściwością ministerstwa środowiska, energii i zmian klimatycznych) (FEK Α’ 209/21.9.2011) określa warunki realizacji przedsięwzięć na terenie OSO.
10
Artykuł 11 tej ustawy przewiduje, że specjalna ocena środowiskowa planu prac publicznych lub prywatnych obejmuje z jednej strony rejestrację odnośnych gatunków, a z drugiej strony odpowiednią ocenę oddziaływania takiego planu w szczególności na dzikie ptaki wymienione w załączniku I do art. 14 Koini Ypourgiki apofasi no 37338/1807/2010 „Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, »peri diatiriseos ton agrion ptinon« tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK)” (dekretu międzyresortowego nr 37338/1807/2010 „Określenie środków i procedur mających na celu ochronę dzikiego ptactwa i jego siedlisk zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG, ujednoliconą dyrektywą 2009/147/WE”) (FEK Β’ 1495/6.9.2010) (zwanego dalej „dekretem międzyresortowym z 2010 r.”), który przyjęto w celu transpozycji dyrektywy ptasiej do prawa greckiego, a także na gatunki wędrowne, które nie są wymienione w tym załączniku, ale które regularnie występują na terytorium Grecji.
11
Zgodnie z art. 2 dekretu międzyresortowego z 2010 r. owe dzikie ptaki oraz gatunki wędrowne stanowią „gatunki uzasadniające wyznaczenie OSO”, to znaczy gatunki ptaków, dla których dane obszary zostały sklasyfikowane jako OSO po dokonaniu oceny, do celów tej klasyfikacji, szczególnych kryteriów naukowych i ornitologicznych wymienionych w załączniku A do rzeczonego dekretu międzyresortowego. Wspomniane dzikie ptaki i gatunki wędrowne stanowią, w połączeniu z kryteriami wyznaczenia OSO, wskaźniki decydujące dla wyznaczenia danego obszaru jako OSO. Artykuł 4 tego dekretu międzyresortowego ustanawia OSO, na których podejmuje się specjalne środki, takie jak ograniczenie niektórych rodzajów działalności lub kontrola, a nawet zakaz pewnych działań mogących mieć negatywny wpływ na odnośne obszary.
12
Koini Ypourgiki apofasi no 8353/276/Ε103 „Tropopoiisi kai simplirosi tis koinis ypourgikis apofasis no 37338/1807/2010 Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, »peri diatiriseos ton agrion ptinon« tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK” (dekret międzyresortowy nr 8353/276/Ε103 w sprawie zmiany i uzupełnienia dekretu międzyresortowego nr 37338/1807/2010 „Określenie środków i procedur mających na celu ochronę dzikiego ptactwa i jego siedlisk zgodnie z dyrektywą 79/409/EWG, ujednoliconą dyrektywą 2009/147/WE”) (FEK Β’ 415/23.2.2012) (zwany dalej „dekretem międzyresortowym z 2012 r.”) ma na celu zmianę i uzupełnienie dekretu międzyresortowego z 2010 r. Przewiduje on środki horyzontalne mające zastosowanie do wszystkich OSO wyznaczonych jako takie na podstawie dekretu międzyresortowego z 2010 r. Skutkuje on włączeniem do art. 14 tego ostatniego dekretu załącznika wymieniającego OSO w zależności od „gatunków uzasadniających wyznaczenie OSO”, wymienionych w pkt 10 niniejszego wyroku, i przewiduje specjalne środki ochrony dzikiego ptactwa oraz ich siedlisk, które mogą zostać uzupełnione planami zagospodarowania.
Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
13
Szereg stowarzyszeń i wiele osób fizycznych kwestionuje system ochrony ustanowiony przez dekret międzyresortowy z 2012 r. Twierdzą one w szczególności, że ów dekret międzyresortowy nie dokonał prawidłowej transpozycji dyrektywy ptasiej do greckiego porządku prawnego.
14
Rzeczony dekret międzyresortowy jest tym samym przedmiotem dwóch skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych do Symvoulio tis Epikrateias (rady stanu, Grecja), która jest sądem odsyłającym. Pierwsza z nich ma na celu stwierdzenie nieważności rzeczonego dekretu międzyresortowego w całości. Druga zmierza do stwierdzenia nieważności art. 5a ust. 2, art. 5b ust. 3 i 4, art. 5c ust. 1, art. 5d ust. 1 i 3b oraz art. 5i ust. 4 tego dekretu.
15
Na poparcie tych dwóch skarg skarżący w postępowaniu głównym podnoszą, po pierwsze, że przewidziane w dekrecie międzyresortowym z 2012 r. środki ochronne dotyczą wyłącznie „gatunków uzasadniających wyznaczenie OSO”, wymienionych w pkt 10 niniejszego wyroku, jeśli spełniają kryteria liczbowe określone w załączniku A do art. 14 dekretu międzyresortowego z 2010 r. Zdaniem skarżących przepis ten jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, który uzależnia przyznanie ochrony przewidzianej w tej dyrektywie od tego, czy gatunki figurują w załączniku I do rzeczonej dyrektywy, a nie od tego, czy gatunki figurują w wykazie sporządzonym na poziomie krajowym.
16
Po drugie, skarżący w postępowaniu głównym zauważają, że dekret międzyresortowy z 2012 r. przewiduje horyzontalne środki ochrony dla wszystkich OSO, bez ochrony wszystkich gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej, a także ptaków wędrownych regularnie występujących na terenie każdego OSO (zwanych dalej „gatunkami chronionymi”).
17
Pozwani w postępowaniu głównym podnoszą, że ów dekret międzyresortowy służy jako „wytyczne dla prowadzenia działalności w ramach OSO” i że odnośne środki są „środkami ochronnymi”, przyjętymi w oczekiwaniu na ustanowienie kompletnych i właściwych dla każdego OSO ram ochrony.
18
Sąd odsyłający dodaje, że w chwili wydania wspomnianego dekretu międzyresortowego nie ustalono jeszcze odpowiednich celów ochrony i że nie podjęto odpowiednich środków ochronnych dla każdego OSO rozpatrywanego indywidualnie. Sąd ten zastanawia się zatem, czy ustawodawca grecki dokonał prawidłowej transpozycji dyrektywy ptasiej, w szczególności ze względu na utrzymanie w mocy horyzontalnych środków „ochronnych”, które dotyczą jednak wyłącznie ochrony „gatunków uzasadniających wyznaczenie OSO”, wymienionych w pkt 10 niniejszego wyroku.
19
W tych okolicznościach Symvoulio tis Epikrateias (rada stanu, Grecja) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy [ptasiej] w związku z art. 6 ust. 2–4 dyrektywy [siedliskowej] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym […], które stanowią, że specjalne środki ochrony, zachowania i odtworzenia gatunków i siedlisk dzikiego ptactwa na [OSO] mają zastosowanie jedynie do »gatunków uzasadniających wyznaczenie OSO«, to znaczy jedynie do gatunków dzikiego ptactwa wymienionych w załączniku I do dyrektywy [ptasiej] oraz do ptaków wędrownych regularnie występujących na terenie każdego OSO, które to środki wraz z kryteriami wyznaczenia OSO zawartymi w ustawodawstwie krajowym są wykorzystywane jako wskaźniki decydujące dla wyznaczenia danego obszaru jako OSO?
2)
Czy dla udzielenia odpowiedzi na poprzednie pytanie ma znaczenie okoliczność, że wyżej wspomniane specjalne środki ochrony, zachowania i odtworzenia gatunków i siedlisk dzikiego ptactwa na [OSO] są zasadniczo podstawowymi zapobiegawczymi środkami ochrony (»środkami ostrożności«) OSO, mającymi zastosowanie horyzontalne, to znaczy w odniesieniu do wszystkich OSO, oraz że do chwili obecnej w greckim porządku prawnym nie przyjęto planów zarządzania dla każdego konkretnego OSO, określających cele i środki niezbędne do osiągnięcia lub zapewnienia zadowalającego stanu ochrony każdego OSO i żyjących w nim gatunków?
3)
Czy dla udzielenia odpowiedzi na dwa poprzednie pytania ma znaczenie okoliczność, że na podstawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć i działalności zgodnie z dyrektywą [2011/92] i dokonania »odpowiedniej oceny«, o której mowa w art. 6 ust. 2–4 dyrektywy [siedliskowej], wszystkie gatunki [ptaków] wymienione w załączniku I do dyrektywy [ptasiej] lub ptaki wędrowne regularnie występujące w każdym OSO są brane pod uwagę w ramach oceny skutków wywieranych przez każdy konkretny plan prac publicznych lub prywatnych na środowisko?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
20
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 4 dyrektywy ptasiej w związku z art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że środki ochrony, zachowania i odtworzenia gatunków i siedlisk dzikiego ptactwa na terenie OSO, które ten przepis przewiduje, dotyczą wyłącznie gatunków uzasadniających sklasyfikowanie danego obszaru, czy również innych gatunków ptactwa podlegających ochronie na podstawie art. 4 dyrektywy siedliskowej, które występują na tych OSO.
21
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej owa dyrektywa „odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat [FUE]”.
22
Artykuł 4 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie powinny przyjąć specjalne środki ochrony dotyczące siedliska, które powinny zapewnić w szczególności przetrwanie i reprodukcję gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do rzeczonej dyrektywy. Przepis ten nakazuje również sklasyfikowanie jako OSO obszarów najbardziej odpowiednich pod względem liczby i powierzchni dla zachowania gatunków wymienionych w tym załączniku I.
23
Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy ptasiej państwa członkowskie klasyfikują jako OSO także obszary wylęgu, pierzenia i zimowania regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w rzeczonym załączniku I oraz miejsca postoju wzdłuż ich tras migracji (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 marca 2003 r., Komisja/Finlandia, C‑240/00, EU:C:2003:126, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
24
Tak więc art. 4 dyrektywy ptasiej przewiduje wzmocniony system ochrony, ukierunkowany szczególnie zarówno na gatunki wymienione w załączniku I do tej dyrektywy, jak i na regularnie występujące gatunki wędrowne niewymienione w tym załączniku, który to system znajduje uzasadnienie w fakcie, iż są to, odpowiednio, gatunki najbardziej zagrożone i gatunki stanowiące wspólne dziedzictwo Unii Europejskiej. Państwa członkowskie mają zatem obowiązek podjęcia działań niezbędnych do ochrony tych gatunków (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r., Komisja/Irlandia, C‑418/04, EU:C:2007:780, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
25
System ten przewiduje dwie kategorie dodatkowych obowiązków.
26
Z jednej strony państwa członkowskie mają obowiązek dokonania klasyfikacji jako OSO obszarów najbardziej odpowiednich pod względem liczby i powierzchni dla zachowania gatunków chronionych, z którego to obowiązku nie można się zwolnić poprzez przyjęcie innych specjalnych środków ochrony. Zatem jeżeli takie gatunki zamieszkują na terytorium państwa członkowskiego, owo państwo jest zobowiązane do określenia dla nich w szczególności OSO (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 maja 1998 r., Komisja/Niderlandy, C‑3/96, EU:C:1998:238, pkt 55, 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
27
Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że gdyby państwa członkowskie mogły uchylić się od tego obowiązku, uznając, że inne specjalne środki ochrony są wystarczające do zapewnienia przetrwania i reprodukcji gatunków chronionych, to istniałoby ryzyko, że przewidziany w art. 4 ust. 3 dyrektywy ptasiej cel polegający na zapewnieniu, aby OSO stanowiły spójną całość, nie zostanie osiągnięty (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 maja 1998 r., Komisja/Niderlandy, C‑3/96, EU:C:1998:238, pkt 58).
28
W szczególności art. 4 ust. 1 i 2 owej dyrektywy wymaga od państw członkowskich przyznania OSO statusu ochrony prawnej, który pozwoli zapewnić zwłaszcza przetrwanie i reprodukcję gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy, jak również wylęg, pierzenie i zimowanie regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w rzeczonym załączniku (wyrok z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
29
Wynika z tego, że OSO wyznacza się dla konkretnych gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej oraz dla regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w tym załączniku. Każdy z tych obszarów ochrony charakteryzuje się zatem niektórymi gatunkami chronionymi.
30
Z drugiej strony państwa członkowskie powinny przyjąć specjalne środki ochrony w odniesieniu do siedliska.
31
Owe środki nie mogą się ograniczać do działań zmierzających do odpierania szkodliwego oddziaływania człowieka, lecz muszą w zależności od sytuacji obejmować również działania pozytywne, mające na celu zachowanie lub polepszenie stanu odnośnego obszaru [wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska), C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 209 i przytoczone tam orzecznictwo].
32
Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, który zastąpiły obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej, państwa członkowskie podejmują w odniesieniu do OSO właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na „ptactwo”, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów owego art. 4.
33
Należy stwierdzić, podobnie jak uczyniła to rzecznik generalna w pkt 36 opinii, że jeśli chodzi o wymogi ochrony, art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej nie dokonuje rozróżnienia w zależności od tego, czy dany OSO został wyznaczony dla gatunków ptactwa chronionych na mocy tego przepisu, czy też takie gatunki „występują” tam jako inne gatunki podlegające ochronie, a obszar ten nie został sklasyfikowany jako OSO dla tych gatunków.
34
Należy ponadto zaznaczyć, że ten art. 4 ma na celu przyjęcie środków ochrony niezbędnych do zachowania we właściwym stanie ochrony gatunków chronionych przez tę dyrektywę, które występują na wyznaczonych OSO [zob. podobnie wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska), C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 210].
35
Niemniej jednak, jak wskazano w pkt 32 niniejszego wyroku, zgodnie z art. 7 dyrektywy siedliskowej obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2–4 tej dyrektywy zastępują obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ostatniej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy jej art. 4 ust. 2.
36
Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej przewiduje ogólny obowiązek podjęcia przez państwa członkowskie odpowiednich działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk, jak również w celu uniknięcia istotnego niepokojenia gatunków, „dla których zostały wyznaczone takie obszary”, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów tej dyrektywy.
37
W niniejszej sprawie skarżący w postępowaniu głównym podnoszą, że na podstawie przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym lub stosowania przewidzianych w tych przepisach kryteriów ani przewidziane w art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej specjalne środki ochrony dotyczące gatunków wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy, ani przewidziane w art. 4 ust. 2 rzeczonej dyrektywy równoważne środki dotyczące regularnie występujących gatunków wędrownych, ani nawet środki przewidziane w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej nie mają zastosowania do wszystkich gatunków ptaków ujętych w standardowych formularzach danych ustanowionych decyzją Komisji 97/266/WE z dnia 18 grudnia 1996 r. dotyczącą formularza zawierającego informacje o terenach proponowanych jako tereny Natura 2000 (Dz.U. 1997, L 107, s. 1), a których występowanie zostało ocenione na więcej niż „nieistotne”.
38
Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w jego kontekście, z uwzględnieniem art. 4 dyrektywy ptasiej, a także przepisów poprzedzających ten przepis i przepisów, które go zastąpiły.
39
W tym względzie należy stwierdzić, że art. 6 dyrektywy siedliskowej dzieli środki, jakie można przyjąć, na trzy kategorie, a mianowicie na środki ochronne, środki zapobiegawcze i środki kompensujące, przewidziane odpowiednio w ust. 1, 2 i 4 tego artykułu [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo].
40
Z jednej strony należy zaznaczyć, że art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, który nie ma zastosowania do OSO, lecz stanowi – jak podkreśla Komisja – przepis równoważny z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej w odniesieniu do ustanowienia środków ochronnych, nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków ochronnych, które odpowiadają ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I do dyrektywy siedliskowej i gatunków wymienionych w załączniku II do tej ostatniej dyrektywy, „żyjących na tych terenach”. Właściwym kryterium jest więc kryterium występowania gatunków na danym terenie.
41
Z drugiej strony zgodnie z orzecznictwem Trybunału przepisy art. 6 dyrektywy siedliskowej powinny być interpretowane jako spójna całość w świetle celów ochrony przyrody, do realizacji których zmierza owa dyrektywa. Artykuł 6 ust. 2 i 3 rzeczonej dyrektywy zmierza bowiem do zapewnienia tego samego poziomu ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, podczas gdy art. 6 ust. 4 stanowi jedynie przepis wprowadzający odstępstwo od uregulowań zawartych w art. 6 ust. 3 zdanie drugie (wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., People Over Wind i Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
42
W tym względzie, jak podkreśla Komisja, art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, który zgodnie z art. 7 owej dyrektywy ma zastosowanie również do OSO i na mocy którego państwa członkowskie są zobowiązane do przeprowadzenia oceny ex ante i do uzyskania uprzedniej zgody na plany lub przedsięwzięcia mogące w istotny sposób oddziaływać na dane tereny, uściśla, że cele ochrony terenu stanowią obowiązkowy punkt odniesienia dla wymaganych odpowiednich ocen.
43
W związku z tym poziom ochrony przewidziany w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej należy ustalić w szczególności w świetle celów ochrony danego terenu.
44
Ponadto należy zauważyć, że OSO podlegają obowiązkom dotyczącym zarządzania obszarami ochrony, sformułowanym w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej oraz w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, które – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 54 opinii – mają na celu zapewnienie w OSO ochrony równoważnej z ochroną na podstawie art. 4 ust. 4 i art. 6 ust. 1 dyrektywy siedliskowej.
45
W wyroku z dnia 21 września 2023 r., Komisja/Niemcy (Ochrona specjalnych obszarów ochrony) (C‑116/22, EU:C:2023:687, pkt 105), który dotyczy dyrektywy siedliskowej, lecz której wykładnię można zastosować do dyrektywy ptasiej, Trybunał orzekł, że obowiązek ustalenia celów ochrony istnieje w odniesieniu do terenów wyznaczonych na podstawie dyrektywy siedliskowej, mimo że dyrektywa ta nie wspomina wyraźnie o tym obowiązku.
46
Wynika z tego, że obowiązki dotyczące zarządzania OSO, przewidziane w art. 4 dyrektywy ptasiej w związku z art. 6 dyrektywy siedliskowej, oznaczają, iż państwa członkowskie powinny ustalić dla tych obszarów cele ochrony. Zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 28 niniejszego wyroku status prawny OSO powinien obejmować takie cele ochrony.
47
Tymczasem, jak stwierdziła w istocie rzecznik generalna w pkt 44 opinii, przy określaniu celów ochrony terenu należy uwzględnić gatunki chronione, to znaczy zarówno gatunki wymienione w załączniku I do dyrektywy ptasiej, jak i regularnie występujące gatunki wędrowne niewymienione w tym załączniku, ponieważ gatunki te są chronione przez szczególnie ukierunkowany i wzmocniony system przewidziany w art. 4 owej dyrektywy.
48
Ponadto obowiązek ustalenia celów ochrony dla wybranych terenów ma zastosowanie do odnośnych gatunków i typów w zależności od ich znaczącego występowania na danych terenach i nie ogranicza się wyłącznie do gatunków, na których oparto wybór terenów.
49
W związku z tym należy stwierdzić, że cele ochrony terenu należy określić z uwzględnieniem „gatunków uzasadniających wyznaczenie OSO” oraz innych gatunków ptactwa podlegających ochronie na podstawie art. 4 dyrektywy ptasiej, które występują w znacznej liczbie na danym OSO, nawet jeśli ów teren nie został wyznaczony jako OSO dla tych ostatnich gatunków.
50
Przeciwna wykładnia art. 6 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 4 dyrektywy ptasiej, zgodnie z którą należy wziąć pod uwagę jedynie „gatunki uzasadniające wyznaczenie OSO”, nie jest zgodna z celem tych dyrektyw. Zgodnie bowiem z taką wykładnią dane państwo członkowskie nie jest zobowiązane w odniesieniu do OSO ani do określenia celów ochrony obejmujących cel właściwy dla populacji i siedliska gatunku chronionego na mocy rzeczonego art. 4, inny niż cel, który uzasadniał klasyfikację jako OSO, ani do przyjęcia i wdrożenia środków ochronnych odpowiadających konkretnie potrzebom ekologicznym tego gatunku, jak przewiduje to art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej. Państwo to nie jest też zobowiązane do przyjęcia środków przewidzianych w art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub istotnego niepokojenia tego gatunku ani do dokonania odpowiedniej oceny skutków przedsięwzięć dla populacji i siedlisk owego gatunku.
51
Należy zatem stwierdzić, że taka przeciwna wykładnia nie pozwoliłaby na objęcie gatunków chronionych „szczególnie ukierunkowanym i wzmocnionym systemem” ochrony wymaganym dla wszystkich tych gatunków na mocy art. 4 dyrektywy ptasiej. Tymczasem, jak wynika z pkt 24 niniejszego wyroku, system ten należy bezwzględnie przyjąć i wdrożyć w zakresie, w jakim dotyczy on „gatunków najbardziej zagrożonych i gatunków stanowiących wspólne dziedzictwo” Unii.
52
Należy dodać, że o ile państwa członkowskie powinny uwzględnić wszystkie wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej gatunki ptactwa występujące na terenie OSO oraz ich siedliska w zakresie, w jakim przepis ten wymaga przyjęcia środków stosownie do wymogów ochrony gatunków, które zależą od sytuacji na danym OSO, o tyle do państw członkowskich należy określenie priorytetów w zakresie ochrony tych gatunków.
53
W tym względzie władze krajowe są zobowiązane na mocy wspomnianego przepisu do ustalenia występowania na terenie OSO gatunków ptactwa podlegających ochronie, udziału odnośnych populacji w realizacji celów dyrektywy ptasiej, jak również tego, na jakie ryzyko i zagrożenia owe populacje są narażone.
54
W tym kontekście, jak zauważyła w istocie rzecznik generalna w pkt 52 opinii, gatunki i siedliska, dla których teren został wyznaczony jako OSO, korzystają naturalnie z priorytetowego statusu w odniesieniu do specjalnych środków ochrony, które należy przyjąć i wdrożyć na tym terenie. Niemniej jednak nie można lekceważyć występowania innych gatunków, takich jak gatunki ptaków rzadkich, podatnych na zagrożenia, a nawet gatunki ptaków, które ewoluują naturalnie w odosobnieniu na danym terenie, a przyjęcie takich środków ochronnych w stosunku do nich może okazać się użyteczne lub konieczne do osiągnięcia odpowiednich celów ochrony.
55
Skarżący w postępowaniu głównym podnoszą też, że na mocy przepisów krajowych będących przedmiotem postępowania głównego plany zagospodarowania dotyczące OSO oraz środki i działania przewidziane w tych planach w celu ochrony gatunków ptactwa oraz ich siedlisk nie obejmują wszystkich gatunków wymienionych w formularzach informacyjnych dotyczących terenu proponowanego jako obszar Natura 2000. Sytuacja ta skutkuje brakiem ochrony gatunków chronionych, ponieważ przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym mogą ograniczać zakres przewidzianego w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej obowiązku włączenia do specjalnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie dyrektywy 2011/92 podsumowania konkretnych danych ornitologicznych. Zważywszy, że z tego względu żadne dokładne dane naukowe nie są podane w odniesieniu do gatunków innych niż „gatunki uzasadniające wyznaczenie OSO”, owa ocena oddziaływania na środowisko nie jest dokonywana zgodnie z tym przepisem.
56
W tym względzie należy przypomnieć, że spoczywające na państwach członkowskich na podstawie art. 6 dyrektywy siedliskowej obowiązki muszą być skutecznie wdrażane za pomocą kompletnych, jednoznacznych i precyzyjnych środków [wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Irlandia (Ochrona specjalnych obszarów ochrony), C‑444/21, EU:C:2023:524, pkt 138 i przytoczone tam orzecznictwo].
57
Należy uściślić, że status ochrony prawnej, z którego powinny korzystać OSO, nie oznacza, iż cele ochrony muszą być wyszczególnione dla każdego gatunku rozpatrywanego osobno. Poza tym nie można uznać, że owe cele powinny być zawarte w tym samym akcie prawnym co akt, który dotyczy gatunków i siedlisk chronionych określonego OSO (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
58
Należy wreszcie wskazać, że wytyczenie granic OSO – podobnie jak określenie gatunków, które uzasadniały sklasyfikowanie danego obszaru jako OSO – musi mieć formę wiążącą, której nie można podważyć. Gdyby bowiem tak nie było, zagrożone byłoby pełne osiągnięcie celu ochrony wynikającego z art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, jak również z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej (zob. podobnie wyrok z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 64).
59
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej oraz art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, iż nakładają one na państwa członkowskie obowiązek określenia dla każdego OSO rozpatrywanego indywidualnie celów i środków ochronnych w odniesieniu do wszystkich gatunków chronionych oraz ich siedlisk. Do państw członkowskich należy przy tym określenie priorytetów w zależności od znaczenia tych środków dla realizacji celów ochrony wszystkich owych gatunków.
W przedmiocie pytania drugiego
60
Z uwagi na treść odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze nie jest konieczna analiza pytania drugiego. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na pytanie pierwsze, środki ochrony, zachowania i odtworzenia przyjmowane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej i art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej powinny co do zasady opierać się na wymaganiach ekologicznych właściwych dla różnych OSO i wymagają one określenia – dla każdego OSO rozpatrywanego indywidualnie i zgodnie z hierarchią określoną przez dane państwo członkowskie – celów i środków ochronnych w odniesieniu do wszystkich gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej i regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w tym załączniku, jak również ich siedlisk.
61
Tymczasem z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że środki krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym są zindywidualizowane jedynie w zakresie, w jakim mają one przynosić korzyści gatunkom ptactwa uzasadniającym wyznaczenie danego OSO.
W przedmiocie pytania trzeciego
62
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej i art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie dyrektywy 2011/92 ma wpływ na zakres obowiązków wynikających z tych przepisów.
63
Sąd odsyłający wskazuje w tym kontekście, że w ramach takiej oceny przeprowadza się analizę oddziaływania danego przedsięwzięcia na wszystkie gatunki ptactwa wymienione w załączniku I do dyrektywy ptasiej oraz na gatunki wędrowne regularnie występujące na każdym OSO.
64
W tym względzie wystarczy zauważyć, że przeprowadzenie takiej analizy może mieć charakter komplementarny, ale w żadnym razie nie ma wpływu na wykładnię obowiązków w zakresie ochrony OSO wynikających z dyrektywy ptasiej w związku z dyrektywą siedliskową.
65
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej i art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko na podstawie dyrektywy 2011/92 nie ma wpływu na zakres obowiązków wynikających z tych przepisów.
W przedmiocie kosztów
66
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa oraz art. 6 ust. 2–4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory
należy interpretować w ten sposób, że:
nakładają one na państwa członkowskie obowiązek określenia dla każdego obszaru specjalnej ochrony rozpatrywanego indywidualnie celów i środków ochronnych w odniesieniu do wszystkich gatunków ptactwa wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2009/147 i regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w tym załączniku, jak również ich siedlisk. Do państw członkowskich należy przy tym określenie priorytetów w zależności od znaczenia tych środków dla realizacji celów ochrony wszystkich owych gatunków.
2)
Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/147 i art. 6 ust. 2–4 dyrektywy 92/43
należy interpretować w ten sposób, że:
obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r., nie ma wpływu na zakres obowiązków wynikających z tych przepisów.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.