62009CC0399_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W wyniku rozwiązania, a następnie rozpadu Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej, dwa nowe państwa, które powstały na jej obszarze, zawarły umowę międzynarodową mającą na celu koordynację szeregu aspektów zawiązanych ze świadczeniami z zabezpieczenia społecznego dla osób związanych z obydwoma tymi państwami. Kryterium, które zostało przyjęte w celu ustalenia właściwego reżimu prawnego oraz wyznaczenia organów uprawnionych do przyznawania tych świadczeń, było kryterium państwa miejsca siedziby pracodawcy w momencie rozwiązania Czechosłowacji, to jest w dniu 31 grudnia 1992 r.
2. Zastosowanie tej zasady skutkowało tym, że obywatele czescy, którzy przed rozpadem pracowali na rzecz pracodawców mających siedzibę na obszarze dzisiejszej Republiki Słowackiej, zostali poddani ustawodawstwu słowackiemu i właściwości instytucji zabezpieczenia społecznego tego państwa. Ta okoliczność była przedmiotem wielu sporów sądowych, które leżały u podstaw orzecznictwa czeskiego trybunału konstytucyjnego, obecnie mającego już charakter utrwalony. W dużym skrócie, na mocy tego orzecznictwa obywatele czescy poddani systemowi słowackiemu, w oparciu o prawo podstawowe dostępu do świadczeń zabezpieczenia społecznego są uprawnieni do otrzymania dodatkowego świadczenia płatnego przez władze czeskie, pokrywającego ewentualną różnicę między świadczeniem słowackim a świadczeniem, które zostałoby im wypłacone, gdyby – hipotetycznie – podlegali czeskiemu reżimowi prawnemu.
3. W swoich uwagach na piśmie przedstawionych w ramach niniejszego postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, rząd czeski podnosi, że stanowisko przyjęte przez trybunał konstytucyjny narusza prawo Unii. Po pierwsze rząd czeski stwierdza, że skutkuje ono podwójnym uwzględnieniem tego samego okresu ubezpieczenia, co jest sprzeczne z rozporządzeniem nr 1408/71(2) . Po drugie rząd czeski wskazuje, że dodatkowe świadczenie przysługujące czeskim emerytom jest udzielane selektywnie, w oparciu o łączną przesłankę obywatelstwa i miejsca zamieszkania i w ten sposób stoi ono w sprzeczności z art. 3 i 10 rozporządzenia nr 1408/71 interpretowanymi w świetle art. 39 WE (obecnie art. 45 TFUE).
4. Nejvyšší správní soud (naczelny sąd administracyjny Republiki Czeskiej) przedłożył dwa pytania prejudycjalne, które leżą u podstaw niniejszej sprawy, podzielając wątpliwości wyrażone uprzednio przez rząd czeski.
5. Na tym polega istota problemu, z którym zwrócono się do Trybunału Sprawiedliwości w niniejszym postępowaniu. „Normami prawa krajowego”, kwestionowanymi przez sąd odsyłający, są właśnie normy wynikające z orzecznictwa trybunału konstytucyjnego. W szczególności dotyczy to orzecznictwa rozszerzającego uprawnienia obywateli czeskich mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej, przyjętego w ramach historycznego procesu podziału państwa skutkującego powstaniem dwóch nowych państw. Z drugiej strony, szczególną cechą niniejszego postępowania jest to, iż nie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy osoba prywatna występuje z wnioskiem o traktowanie jej, tak jak by należała do uprzywilejowanej grupy, lecz –przeciwnie – z sytuacją gdy organy zabezpieczenia społecznego chcą pozbawić określonych korzyści osobę prywatną, która należy do uprzywilejowanej grupy. Mamy zatem do czynienia ze sprawą dotyczącą dyskryminacji, która została przedłożona w sposób, jeśli można tak określić, odwrócony. Ponadto, sprawa dotyczy kontekstu instytucjonalnego nie tylko kontrowersyjnego, lecz również bardzo delikatnego.
6. Co za tym idzie, niniejsza sprawa stwarza okazję do wypowiedzenia się w zawsze drażliwej sprawie usunięcia skutków sytuacji dyskryminujących, a w szczególności do rozważenia, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności niniejszej sprawy, jaki jest margines działania, którym dysponuje sąd w takich okolicznościach.
II – Ramy prawne Unii
7. Artykuł 12 WE (obecnie art. 18 TFUE) stanowi: „w zakresie zastosowania niniejszego Traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
8. Artykuł 39 WE w sposób szczególny przewiduje zakaz dyskryminacji w stosunku do pracowników, stanowiąc:
„1. Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Unii.
2. Swoboda ta obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.
[…].”
9. Artykuł 42 WE (obecnie art. 48 TFUE) przewiduje, że Parlament Europejski i Rada przyjmą w dziedzinie zabezpieczeń społecznych środki niezbędne „do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników; w tym celu Rada ustanawia system umożliwiający migrującym pracownikom najemnym i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek oraz uprawnionym osobom od nich zależnym:
a) zaliczenie wszystkich okresów uwzględnianych w prawie poszczególnych państw, w celu nabycia i zachowania prawa do świadczeń oraz naliczenia wysokości świadczeń;
b) wypłatę świadczeń osobom mającym miejsce zamieszkania na terytoriach państw członkowskich”.
10. Środki przywołane w treści art. 42 WE znajdują odzwierciedlenie w rozporządzeniu nr 1408/71, którego art. 3 ustanawia zakaz dyskryminacji o następującym brzmieniu:
„1. Z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, zawartych w niniejszym rozporządzeniu osoby, do których stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa.
[…]
3. Postanowienia konwencji o zabezpieczeniu społecznym, które pozostają w mocy na podstawie art. 7 ust. 2 lit. c), stosuje się do wszystkich osób, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, o ile załącznik III nie stanowi inaczej”.
11. Z art. 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż jego postanowienia znajdują zastosowanie do świadczeń z tytułu inwalidztwa i starości, natomiast art. 6 rozporządzenia stanowi, iż zastępuje ono każdą konwencję o zabezpieczeniu społecznym, która wiąże dwa lub więcej państwa członkowskie. Jedyny wyjątek od tej reguły wynika z treści art. 7 ust. 2, który stanowi, że pozostają w mocy „określone postanowienia konwencji o zabezpieczeniu społecznym, do których państwa członkowskie przystąpiły przed datą wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, pod warunkiem że są one korzystniejsze dla beneficjentów lub jeśli wynikają ze szczególnych okoliczności o charakterze historycznym, a ich skutek jest ograniczony w czasie, o ile postanowienia te są wymienione w załączniku III”.
12. Przywołany wyżej załącznik III, część A, w rubryce „Postanowienia konwencji o zabezpieczeniu społecznym, które pozostają w mocy, nie naruszając przepisów art. 6 rozporządzenia” w ustępie 9 wskazuje, jak następuje:
„9. Republika Czeska - Słowacja
Artykuły 12, 20 i 33 Umowy z dnia 29 października 1992 r. o zabezpieczeniu społecznym”.
III – Krajowe ramy prawne
13. Artykuł 30 karty praw i wolności podstawowych Republiki Czeskiej stanowi, że „[o]bywatele mają prawo do odpowiedniego zabezpieczenia materialnego na starość i w okresach niezdolności do pracy, a także w przypadku utraty żywiciela”.
14. Artykuł  28 ustawy 155/1995 Rec., dotyczącej ubezpieczenia emerytalnego stanowi, że „ubezpieczony ma prawo do emerytury, jeśli ukończył niezbędny okres ubezpieczenia i osiągnął wymagany wiek oraz w razie potrzeby spełnia inne warunki określone w niniejszej ustawie”.
15. Artykuł 20 ust. 1 Porozumienia pomiędzy Republiką Czeską a Republiką Słowacką o zabezpieczeniu społecznym podpisanego w dniu 29 października 1992 r. stanowi, że „okres ubezpieczenia ukończony przed dniem podziału Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej uważa się za okres ubezpieczenia umawiającego się państwa, na terytorium którego pracodawca obywatela miał siedzibę w dniu podziału Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej lub bezpośrednio przed tym dniem”.
16. Co za tym idzie, przy zastosowaniu powyższego porozumienia, pracownicy czescy i słowaccy, którzy mieli miejsce zamieszkania na terytorium Republiki Czeskiej, lecz świadczyli pracę na rzecz pracodawcy z siedzibą w Republice Słowackiej, byli poddani słowackiemu reżimowi prawnemu i właściwości instytucji Republiki Słowackiej. Natomiast pracownicy czescy i słowaccy, którzy zamieszkiwali na terytorium czeskim, lecz świadczyli pracę na rzecz pracodawcy z siedzibą na terytorium czeskim, byli poddani przepisom prawnym i właściwości instytucji Republiki Czeskiej.
17. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r.(3), trybunał konstytucyjny Republiki Czeskiej potwierdził linię orzecznictwa ustaloną przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej(4), zgodnie z którą obywatele Republiki Czeskiej poddani prawu oraz właściwości instytucji Republiki Słowackiej, na mocy art. 30 karty praw i wolności podstawowych Republiki Czeskiej(5) są uprawnieni do pobierania dopłat do świadczeń emerytalnych, do których są uprawnieni zgodnie z porozumieniem z 29 października 1992 r. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez trybunał konstytucyjny: „jeśli obywatel Republiki Czeskiej spełnia przesłanki ustawowe uzyskania uprawnienia do świadczenia i to uprawnienie byłoby zgodnie z (czeskim) prawem krajowym wyższe niż uprawnienie na podstawie porozumienia [czesko-słowackiego], to [czeska instytucja zabezpieczenia społecznego] obowiązana jest zapewnić pobieranie wypłat emerytury w wysokości odpowiadającej wyższemu uprawnieniu na podstawie przepisów prawa krajowego, to jest zdecydować o wyrównaniu emerytury pobieranej zgodnie z porozumieniem [czesko-słowackim] od drugiej strony porozumienia, uwzględniając wysokość emerytury pobieranej zgodnie z porozumieniem [czesko-słowackim] od drugiej strony porozumienia, tak aby nie doszło do podwójnego pobierania dwóch emerytur tego samego rodzaju przyznanych z tych samych powodów od dwóch różnych [instytucji zabezpieczenia społecznego]”.
18. W wyroku tym wskazano również, iż wyrównanie jakie ma wypłacić czeska instytucja zabezpieczenia społecznego może być uzyskane wyłącznie przez osoby, które spełniają łącznie przesłankę obywatelstwa czeskiego oraz miejsca zamieszkania na obszarze Republiki Czeskiej.
IV – Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym
19. Marie Landtovà, obywatelka Republiki Czeskiej, pracowała na terytorium byłej Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej od 1964 r. do dnia 31 grudnia 1992 r. Po tej dacie, w której nastąpiło rozwiązanie, a następnie rozpad Czechosłowacji, Marie Landtovà pracowała do dnia 31 sierpnia 1993 r. na terytorium Republiki Słowackiej. Następnie przeniosła się do pracy na terytorium Republiki Czeskiej aż do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego.
20. W 2002 r. słowacka instytucja zabezpieczenia społecznego, uwzględniając okres ubezpieczenia między 1964 r. a 31 sierpnia 1993 r., zgodnie z porozumieniem czesko-słowackim z dnia 29 października 1992 r., przyznała jej częściową rentę inwalidzką.
21. W 2006 r. czeska instytucja zabezpieczenia społecznego (zwana dalej „CSSA”) przyznała skarżącej częściową emeryturę, uwzględniając okres ubezpieczenia rozpoczynający się z dniem 31 sierpnia 1993 r., to jest daty, w której Marie Landtovà przeniosła się na terytorium Republiki Czeskiej. CSSA wyraźnie odmówił przyznania skarżącej dodatkowego świadczenia zapewnionego na mocy orzeczeń trybunału konstytucyjnego obywatelom czeskim mającym miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej. W konsekwencji decyzja administracyjna ograniczała się do sztywnego zastosowania zasady obliczenia świadczenia ustanowionej w art. 20 przywołanego wyżej porozumienia czesko-słowackiego z dnia 29 października 1992 r.
22. Skarżąca wniosła skargę na decyzję CSSA do sądu miejskiego w Pradze (Městský soud v Praze), a sąd ten stwierdził nieważność spornej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazanego powyżej orzecznictwa trybunału konstytucyjnego. Sąd odwoławczy stwierdził, że CSSA jest zobowiązany do zagwarantowania każdemu obywatelowi czeskiemu mającemu miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej pobieranie świadczenia w wysokości wyrównującej różnicę między wysokością słowackiego świadczenia emerytalnego a świadczeniem, do którego byłaby uprawniona taka osoba, gdyby podlegała czeskiemu systemowi zabezpieczenia społecznego. Taki był właśnie przypadek Marie Landtovej. W konsekwencji sąd miejski w Pradze stwierdził, że przyznane skarżącej przez CSSA świadczenie emerytalne musi być wyrównane do wysokości, do której skarżąca byłaby uprawniona, gdyby ukończyła cały okres ubezpieczenia do dnia 31 grudnia 1992 r. w systemie zabezpieczenia społecznego Republiki Czeskiej.
23. CSSA wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Nejvyšší správní soud i na poparcie skargi powołał się na rozporządzenie nr 1408/71 oraz na zasadę niedyskryminacji w ogólnym brzmieniu wynikającym z traktatów założycielskich. Nejvyšší správní soud rozpatrzył skargę, potwierdził zasadność argumentów podnoszonych przez CSSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.
24. Rozstrzygając sprawę po raz drugi, sąd miejski w Pradze podtrzymał jednakże swoje pierwotne stanowisko, uchylając się od stosowania wykładni dokonanej przez Nejvyšší správní soud. CSSA wniósł ponownie skargę kasacyjną od tego ostatniego wyroku, powołując się na te same argumenty co w pierwszej skardze kasacyjnej. W ramach tego drugiego postępowania kasacyjnego, Nejvyšší správní soud postanowił zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z niniejszym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
V – Pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości
25. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 16 października 2009. W tym wniosku Nejvyšší správní soud przedłożył Trybunałowi dwa pytania prejudycjalne w następującym brzmieniu:
„1. Czy przepis części A pkt 6 załącznika III w związku z art. 7 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów z abezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, zgodnie z którym nadal ma być stosowane kryterium dotyczące określenia państwa sukcesora właściwego do uwzględnienia okresów ubezpieczenia ukończonych przez osoby zatrudnione do dnia 31 grudnia 1992 r. w systemie zabezpieczenia społecznego byłej Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej, należy interpretować w ten sposób, że zakazuje stosowania reguły prawa krajowego, zgodnie z którą czeska instytucja zabezpieczenia społecznego w pełni uwzględnia w odniesieniu do uprawnienia do świadczenia i ustalenia jego wysokości okres ubezpieczenia ukończony na terytorium byłej Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej do dnia 31 grudnia 1992 r., nawet jeśli do jego uwzględnienia według wyżej wspomnianego kryterium właściwa jest instytucja zabezpieczenia społecznego Republiki Słowacji?
2) W razie przeczącej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w związku z art. 3 ust. 1, art. 10 i 46 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on, by okres ubezpieczenia ukończony w systemie zabezpieczenia społecznego byłej Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej do dnia 31 grudnia 1992 r., który został już raz uwzględniony w tym samym zakresie dla celów dotyczących świadczeń w systemie zabezpieczenia społecznego Republiki Słowackiej, był zgodnie z wyżej wymienioną regułą krajową uwzględniany w pełni w odniesieniu do uprawnienia do świadczenia emerytalnego i ustalenia jego wysokości jedynie wobec obywateli Republiki Czeskiej zamieszkałych na jej terytorium?”
26. Uwagi na piśmie przedłożyli pełnomocnik Marie Landtovej, przedstawiciele Republiki Czeskiej, Republiki Słowackiej jak również Komisji.
27. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 25 listopada 2010 r., stawili się celem ustnego przedstawienia swoich stanowisk przedstawiciele Republiki Czeskiej oraz Komisji.
VI – Dopuszczalność
28. Republika Słowacka uważa, iż wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny gdyż dotyczy kwestii hipotetycznej. W takim zakresie, w jakim niniejsza sprawa obraca się wokół zgodności przepisów czeskich z unijną zasadą niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, Republika Słowacja twierdzi, iż Marie Landtovà nie jest poszkodowana w wyniku domniemanej dyskryminacji, lecz wręcz z niej korzysta. Orzecznictwo trybunału konstytucyjnego rzeczywiście gwarantuje obywatelom czeskim uprawnienie do wyrównania świadczenia emerytalnego, a w takiej właśnie sytuacji znajduje się już skarżąca. Co za tym idzie, w ocenie rządu słowackiego kwestia będąca przedmiotem niniejszej sprawy miałaby wyłącznie charakter użyteczny w postępowaniu wszczętym przez osobę prywatną, która nie
może skorzystać z dodatkowego świadczenia, do którego rzeczywiście mają prawo osoby znajdujące się w takiej sytuacji jak Marie Landtovà.
29. Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie stwierdzał, że w szczególnych okolicznościach to do Trybunału, w celu zweryfikowania jego własnej kompetencji, należy zbadanie kontekstu, w jakim sąd krajowy kieruje do niego wniosek.. Odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedstawione przez sąd krajowy jest możliwa jedynie wówczas, gdy w sposób oczywisty okazuje się, że wykładnia prawa wspólnotowego, o której dokonanie zwrócił się sąd krajowy, nie pozostaje w jakimkolwiek związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem postępowania przed tym sądem lub że pytanie ma charakter hipotetyczny(6) .
30. Jednakże tutaj nie występuje taki przypadek. Aczkolwiek Marie Landtovà nie jest osobą wykluczoną z zastosowania budzącego wątpliwości ustawodawstwa, lecz z niego korzysta, to jednak należy pamiętać, iż przepisy na jakich opiera swoje roszczenie są bezpośrednio kwestionowane zarówno przez CSSA jak i przez Nejvyšší správní soud. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze skarżącą prowadzącą abstrakcyjne postępowanie sądowe lub z sądem, który powziął wątpliwości co do kwestii prawnych niemających żadnego związku z konkretnym stanem faktycznym. Wręcz przeciwnie, postępowanie, w ramach którego pojawiło się pytanie prejudycjalne, stanowi już drugie postępowanie kasacyjne. Jego źródłem jest sprzeczność między stanowiskami dwóch czeskich instancji sądowych, znajdująca swój wyraz w trzech już rozbieżnych rozstrzygnięciach opartych o, co prawda utrwalone, lecz nadal kontrowersyjne orzecznictwo trybunału konstytucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że Nejvyšší správní soud wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych, których skutkiem było długotrwałe postępowanie toczące się między Marie Landtovą a instytucjami w jej kraju. Można również w sposób uzasadniony domniemywać, że nie jest to jedyny spór sądowy dotyczący tej problematyki.
31. Jest to wystarczające do odrzucenia hipotetycznego charakteru niniejszej sprawy, niezależnie od wniosków jakie należałoby wyciągnąć ze szczególnego sposobu, w jaki niniejsze pytanie prejudycjalne zostało przedłożone Trybunałowi Sprawiedliwości.
VII – Pierwsze pytanie prejudycjalne
32. Pierwsze pytanie prejudycjalne, z jakim zwraca się Nejvyšší správní soud, dotyczy zgodności orzecznictwa czeskiego trybunału konstytucyjnego z rozporządzeniem nr 1408/71. W szczególności sąd odsyłający powziął wątpliwości, czy przyznanie dodatkowego świadczenia uprawnionemu do świadczenia z zabezpieczenia społecznego jest wynikiem podwójnego uwzględnienia tego samego okresu ubezpieczenia, czego zabrania art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71.
33. Istotnie, wskazany wyżej przepis przewiduje metodę kalkulacji opartą na proporcjonalnym podzieleniu całkowitej kwoty świadczenia na części poddane poszczególnym systemom zabezpieczenia społecznego, którym podlegał uprawniony w trakcie całego swojego okresu ubezpieczenia. Celem uniknięcia zawyżenia lub zaniżenia całkowitej kwoty świadczenia przywołany wyżej przepis proporcjonalnie uwzględnia każdy okres ubezpieczenia w poszczególnych państwach członkowskich, co jednak nie może skutkować jednoczesnym uwzględnieniem tego samego okresu ubezpieczenia dla celów dwóch lub więcej systemów krajowych. Nakładanie się różnych systemów ubezpieczenia społecznego w ramach tego samego okresu ubezpieczenia niewątpliwie umożliwia obiektywne proporcjonalne podzielenie tego okresu.
34. Republika Czeska uważa, iż czeski trybunał konstytucyjny, gwarantując dodatkowe świadczenie dla obywateli czeskich mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej pozwalające na pokrycie różnicy między świadczeniami słowackimi a świadczeniami czeskimi, zobowiązuje jednocześnie CSSA do podwójnego uwzględniania okresów ubezpieczenia, co jest sprzeczne z art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71. Ponadto, w opinii rządu czeskiego, to dodatkowe świadczenie zmieniałoby zasadę wyrażoną w art. 20 porozumienia czesko-słowackiego z dnia 29 października 1992 r., która ustala znajdujący zastosowanie reżim prawny i właściwość instytucji w dziedzinie świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Na mocy art. 7 rozporządzenia nr 1408/71 przywołane wyżej porozumienie zostało potwierdzone w załączniku III do tego rozporządzenia. Zdaniem Republiki Czeskiej, Trybunał konstytucyjny zmienia w ten sposób ekonomiczną wartość świadczenia przysługującego uprawnionemu w wyniku zastosowania porozumienia czesko-słowackiego (gdyż takiej osobie przyznaje się uprawnienie do otrzymania dodatku zwiększającego ostateczną wartość świadczenia). Zmianie podlegałoby również kryterium właściwości (w takiej sytuacji, jaka występuje w przedmiotowej sprawie organy słowackie są właściwe w zakresie przyznawania świadczenia, zaś wyłącznie organy czeskie mogą przyznać uprawnienie do otrzymywania dodatkowego świadczenia).
35. Aczkolwiek stwierdzenia poczynione przez czeski trybunał konstytucyjny mogą skłaniać do uznania, że przedmiotowe dodatkowe świadczenie zmienia system obliczenia wysokości świadczenia przewidziany w art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, to z przyczyn, które zostaną wskazane, poniżej nie ulega jednakże wątpliwości, że taki skutek nie występuje.
36. Po pierwsze należy zaznaczyć, że z punktu widzenia formalnego, dodatkowe świadczenie, do którego są uprawnieni obywatele czescy zamieszkujący w Republice Czeskiej, nie jest ustalane jednocześnie z uprawnieniem do uzyskania świadczenia podstawowego, lecz jest ustalane już po tej dacie. Oznacza to, że w pierwszej kolejności osoba uprawniona do otrzymania świadczenia podlegającego rozporządzeniu nr 1408/71 oraz porozumieniu czesko-słowackiemu musi zwrócić się do organów wskazanych w tych przepisach. Zgodnie z zasadami określonymi w tych przepisach, te właśnie organy ustalają odpowiednią wysokość świadczenia. Dopiero z chwilą przeprowadzenia tej operacji może wchodzić w grę ewentualne uprawnienie do otrzymania dodatkowego świadczenia na zasadach określonych w orzecznictwie czeskiego trybunału konstytucyjnego. W konsekwencji mamy do czynienia z dodatkiem w ścisłym znaczeniu, można nawet stwierdzić, że jest to korekta, która zwiększa wysokość świadczenia. Ta korekta nie zmierza do zmiany zasad obliczania wysokości świadczenia, lecz jedynie sytuacji prawnej uprawnionego. Ponadto, dodatkowe świadczenie nie jest przyznawane z urzędu lecz jedynie na wniosek uprawnionego, jako że mamy do czynienia z uprawnieniem dodatkowym uzupełniającym świadczenie główne.
37. Z tych względów zakwestionowane orzecznictwo nie naruszałoby zasad przewidzianych w porozumieniu czesko-słowackim, gdyż te zasady w pełni znajdują zastosowanie. Wskutek przyznania przedmiotowego dodatku nie ulega zmianie ani znajdujący zastosowanie reżim prawny, ani też właściwość organów wyznaczonych przez porozumienie czesko-słowackie. Przyznane świadczenie dodatkowe pozwala jedynie, już po zastosowaniu porozumienia czesko-słowackiego, na złożenie wniosku do innej instytucji zabezpieczenia społecznego o przyznanie dodatkowego uprawnienia, o które zostanie uzupełnione świadczenie główne. Ponadto przyjęcie odmiennego rozwiązania skutkowałoby zmniejszeniem wysokości świadczenia w wyniku zastosowania prawa Unii Europejskiej, co z trudem mieściłoby się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości(7) . Co za tym idzie, uważam, że orzecznictwo czeskiego trybunału konstytucyjnego nie stoi w sprzeczności z zasadami ustalania wysokości świadczenia przewidzianymi w art. 45 rozporządzenia nr 1408/71, ani też z reżimem prawnym porozumienia czesko-słowackiego, lecz przeciwnie, dodatkowe świadczenie do którego są uprawnieni obywatele czescy mieszkający w Republice Czeskiej stanowi uzupełniające świadczenie pieniężne, które nie zakłóca stosowania wcześniej przywołanych przepisów.
38. W konsekwencji, z powyżej wskazanych względów uważam, że rozporządzenie 1408/1971 musi być interpretowane w ten sposób, że jest ono zgodne z krajowym orzecznictwem, na mocy którego instytucja zabezpieczenia społecznego musi przyznać dodatkowe świadczenie tym obywatelom, którzy mieszkają na obszarze tego państwa i którzy zwrócą się o jego przyznanie w wysokości odpowiadającej różnicy między świadczeniem przysługującym im w innym państwie członkowskim a tym, które przysługiwałoby im w państwie członkowskim, którego są obywatelami.
VIII – Drugie pytanie prejudycjalne
39. W ramach drugiego z przedłożonych pytań prejudycjalnych, sąd odsyłający w istocie zwraca się z zapytaniem, czy wcześniej wskazane orzecznictwo czeskiego trybunału konstytucyjnego nie stoi w sprzeczności z zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce zamieszkania, stanowiącym podstawową zasadę Unii. Aczkolwiek sporne dodatkowe świadczenie nie jest wynikiem podwójnego uwzględnienia tego samego okresu ubezpieczenia, to jednak, jak to zostało wskazane powyżej, orzecznictwo czeskiego trybunału konstytucyjnego na mocy którego jest ono przyznawane, ogranicza jego podmiotowy zakres wyłącznie do obywateli czeskich mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej. W konsekwencji mamy zatem do czynienia z dodatkowym świadczeniem, do którego są uprawnione wyłącznie osoby posiadające obywatelstwo czeskie, które ponadto muszą mieć miejsce zamieszkania na obszarze Republiki Czeskiej. Wszyscy inni obywatele Unii są wyłączeni.
40. W pierwszej kolejności zajmę się sukcesywnie dwoma aspektami leżącymi u podstaw dyskryminacyjnego traktowania. Mogę już uprzedzić, że dojdę następnie do wniosku, że zarzucana dyskryminacja rzeczywiście występuje. W dalszej kolejności, w celu udzielenia użytecznej odpowiedzi sądowi odsyłającemu, zajmę się kwestią, która co prawda nie została wyrażona wprost, lecz która jest nieunikniona, a mianowicie, zakresem uznania, jakim dysponuje sąd odsyłający w chwili wyciągania konsekwencji z ewentualnej odpowiedzi udzielonej przez Trybunał.
41. Jak zostanie to niniejszym wykazane, fakt, że dodatkowe świadczenie jest przyznawane wyłącznie obywatelom jednego państwa budzi wątpliwości w zakresie jego zgodności z art. 3 rozporządzenia nr 1408/71, interpretowanego w świetle art. 39 WE. Jeżeli dyskryminacja zostanie potwierdzona, należałoby stwierdzić, iż dodatkowe świadczenie jest niezgodne z prawem Unii. Jednakże kontekst, w ramach którego pojawiła się niniejsza sprawa wymaga pewnych dodatkowych wyjaśnień. Źródłem tego dodatkowego świadczenia jest orzecznictwo trybunału konstytucyjnego, który ze swojej strony dokonuje wykładni prawa podstawowego, rozszerzając zakres ochrony przewidziany przez przepisy prawa. Odpowiedź, której udzieli Trybunał Sprawiedliwości nie może całkowicie pomijać tych okoliczności. Co za tym idzie, zaproponuję odpowiedź dostosowaną do kontekstu niniejszej sprawy, w szczególności odnosząc się do skutków regresowych, jakie pociągnęłaby za sobą odpowiedź udzielona przez tutejszy sąd w brzmieniu wcześniej proponowanym w odniesieniu do sytuacji prawnej, w jakiej znajduje się Marie Landtovà.
A – Zarzuty w przedmiocie dyskryminacji
42. Rząd czeski, rząd słowacki oraz Komisja podzielają stanowisko, iż przedmiotowy dodatek wyrównawczy, ograniczony wyłącznie do obywateli czeskich mających miejsce zamieszkania w Republice Czeskiej jest niezgodny z unijną zasadą niedyskryminacji. W szczególności, na poparcie ich stanowiska, przywołują wprost treść art. 3 i 10 rozporządzenia nr 1408/71, ustanawiającego zasadę równego traktowania w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, interpretowaną w świetle art. 39 WE, z którego wynika, iż zakazane są wszelkie przeszkody o charakterze dyskryminującym zakłócające swobodny przepływ pracowników.
43. Domniemana dyskryminacja byłaby podwójna: orzecznictwo trybunału konstytucyjnego ustanawia bowiem wymóg łącznego spełnienia warunków obywatelstwa i miejsca zamieszkania, by uzyskać przedmiotowy dodatek. Jak zostanie to wykazane poniżej, aczkolwiek oba warunki są poddane innym regułom, to jednak są one w takim samym stopniu sprzeczne z prawem Unii.
1. Dyskryminacja ze względu na przynależność państwową
44. Na mocy art. 3 rozporządzenia nr 1408/71, osoby, do których stosują się przepisy tego rozporządzenia korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach co obywatele tego państwa. W istocie mamy do czynienia z nakazem niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, która konkretyzuje w obszarze zabezpieczenia społecznego zasadę wcześniej wyrażoną w art. 39 WE. Ta reguła zakłada, jak słusznie wskazała Komisja, że państwa członkowskie nie mogą stosować środków, które w sposób nieuzasadniony różnicują obywateli państw Unii. Co za tym idzie, nie chodzi o całkowite wyeliminowanie jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, lecz o wykluczenie tych przypadków, które nie są w szczególny sposób uzasadnione(8) .
45. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż sporne dodatkowe świadczenie stanowi świadczenie, do którego są uprawnieni wyłącznie obywatele czescy. Co za tym idzie, ten środek ma charakter oczywiście dyskryminujący. W dalszej kolejności należy ocenić czy różnica w traktowaniu jest uzasadniona względami obiektywnymi i racjonalnymi. Odnośnie do tego aspektu należy podkreślić, mimo że dyskryminacja ze względu na przynależność państwową ze względu na swój charakter może być uzasadniona tylko w bardzo wyjątkowych okolicznościach, że żadna ze stron postępowania przed sądem krajowym, ani tym bardziej rząd słowacki czy Komisja, nie dostarczyły żadnych przekonujących argumentów w jednym czy w drugim kierunku. Wyłącznie Komisja podjęła trud analizy charakteru dyskryminacyjnego wymogu dotyczącego przynależności państwowej narzuconego osobom uprawnionym do dodatkowego świadczenia, lecz jej argumenty ograniczają się do stwierdzenia, że ten środek nie jest uzasadniony.
46. Orzecznictwo czeskiego trybunału konstytucyjnego wydaje się opierać wymóg przynależności państwowej na literalnym brzmieniu art. 30 karty praw i wolności podstawowych Republiki Czeskiej, który odnosi się wyłącznie do „obywateli”. Takie wyrażenie ograniczałoby zakres podmiotowy kręgu osób korzystających z prawa podstawowego do świadczeń zabezpieczenia społecznego tylko do obywateli czeskich, co wyjaśniałoby, dlaczego sporne dodatkowe świadczenie, którego podstawa prawna jest oparta o cytowany przepis, dotyczy tylko tego kręgu osób. Jednakże bezpośrednim skutkiem prawnym tego orzecznictwa jest właśnie ustanowienie dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, dopuszczaną przez prawo Unii jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Literalna wykładnia oparta na treści czeskiej karty praw i wolności podstawowych dokonana przez trybunał konstytucyjny nie wydaje się być na tyle istotna, by uzasadnić taką różnicę w traktowaniu, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przynajmniej z punktu widzenia prawa Unii.
47. Co za tym idzie, wobec braku innych argumentów przedstawionych w toku postępowania, uważam, że zakres podmiotowy udzielania spornego dodatku stanowi wyraz dyskryminacji nieuzasadnionej w sposób obiektywny i racjonalny.
2. Dyskryminacja ze względu na miejsce zamieszkania
48. Jak to zostało wskazane powyżej, przedmiotowe dodatkowe świadczenie wymaga ponadto, by osoby uprawnione miały stałe miejsce zamieszkania na obszarze Republiki Czeskiej. Sąd odsyłający zwraca się także z wnioskiem o wyjaśnienie, czy ten drugi warunek jest zgodny z unijną zasadą niedyskryminacji.
49. W przeciwieństwie do klauzuli przynależności państwowej, prawo Unii poddaje innym regułom warunki dotyczące miejsca zamieszkania. Oczywiście art. 10 rozporządzenia nr 1408/71 zakazuje państwom członkowskim warunkowania uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego od tego, iż uprawniony ma miejsce zamieszkania na ich terytorium. Jednakże zarówno prawo wtórne jak i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oceniały warunki dotyczące miejsca zamieszkania w swobodniejszy sposób niż w przypadku klauzul dotyczących przynależności państwowej. Z drugiej strony, przyjmowane w tym względzie stanowisko różni się w zależności od rodzaju świadczenia(9) . Artykuł 10 rozporządzenia nr 1408/71 od początku podkreśla, że zakaz stosowania klauzul zamieszkania znajduje zastosowanie, chyba że rozporządzenie stanowi inaczej, do świadczeń pieniężnych z tytułu inwalidztwa, starości lub dla osób pozostałych przy życiu, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci. Gdy Trybunał Sprawiedliwości rozpatrywał wymogi zamieszkania mające zastosowanie do innych świadczeń niż te wskazane w art. 10, takich jak świadczenia nieskładkowe, różne były ramy prawne do których odnosił się Trybunał, jak również różny był stopień intensywności kontroli.
50. W niniejszej sprawie sporne dodatkowe świadczenie stanowi świadczenie w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71, gdyż po pierwsze, jest przyznawane uprawnionym w sytuacji, która została zdefiniowana prawnie, bez jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych. Po drugie, dodatkowe świadczenie odnosi się do jednego z ryzyk wprost wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia, a mianowicie, starości. Jest to dokładnie jedno z ryzyk wskazanych także w art. 10, a na mocy tego przepisu zakazane są klauzule zamieszkania powiązane ze świadczeniami tam wymienionymi.
51. Wychodząc ze wskazanej powyżej argumentacji, należy przyznać, że warunek miejsca zamieszkania narzucony przez orzecznictwo czeskiego trybunału konstytucyjnego stanowi środek o charakterze dyskryminującym. Jego zgodność z prawem może zostać uznana jedynie w przypadku gdy środek ten będzie obiektywnie i racjonalnie uzasadniony. Niemniej jednak, jak to zostało wskazane w punktach 45 i 46 niniejszej opinii, w toku postępowania nie zostały przedstawione żadne argumenty, które uzasadniałyby ten środek. Co więcej, w przypadku warunku miejsca zamieszkania elementy, którymi dysponujemy są jeszcze słabsze. Co więcej, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie przedstawia też argumentów, jakie doprowadziły czeski trybunał konstytucyjny do przyjęcia takiej linii orzecznictwa.
52. Co za tym idzie, wobec tego, że w toku postępowania nie przedstawiono uzasadnienia ani też okoliczności, w jakich wprowadzony został wymóg miejsca zamieszkania, uważam, że kwestionowane dodatkowe świadczenie stanowi środek o charakterze dyskryminującym, który nie jest uzasadniony obiektywnie i racjonalnie.
B – Skutki, jakie wywiera stwierdzenie naruszenia unijnej zasady niedyskryminacji na rozstrzygnięcie, które ma przyjąć sąd odsyłający
53. Odpowiedź, jaką do tego momentu proponowałem Trybunałowi w odniesieniu do drugiego z pytań prejudycjalnych, byłaby niepełna gdyby nie towarzyszyły jej pewne dodatkowe wyjaśnienia wynikające z bardzo szczególnego kontekstu, jaki występuje w niniejszej sprawie.
54. W charakterze wprowadzenia należy przede wszystkim zaznaczyć, iż – tak jak zostało to wskazane powyżej – źródłem niniejszej sprawy jest orzecznictwo czeskiego trybunału konstytucyjnego dotyczące wykładni prawa podstawowego do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Celem przywołanego orzecznictwa było jedynie naprawienie praktycznych skutków wynikających ze stosowania porozumienia czesko-słowackiego z 1992 r., zgodnie z którym obywatele czescy, którzy pracowali dla pracodawcy słowackiego w dacie podziału państwa zostali poddani prawu słowackiemu i właściwości instytucji zabezpieczenia społecznego Republiki Słowackiej. Wydaje się, że ekonomiczne pogorszenie sytuacji tych osób w stosunku do innych obywateli czeskich poddanych prawu czeskiemu i właściwości czeskich instytucji zabezpieczenia społecznego było powszechnie uznawane. Uzasadniać to mogło przyjęcie takiej wykładni art. 30 karty praw i wolności podstawowych Republiki Czeskiej, która rozwiązywałaby tę sytuację. Rozwiązanie jakie przyjął czeski trybunał konstytucyjny było również uwarunkowane istnieniem konwencji międzynarodowej, to jest, wielokrotnie przywoływanego porozumienia czesko-słowackiego. Ostatecznie uznane dodatkowe świadczenie było zatem wynikiem kompromisu interpretacyjnego między zapewnieniem gwarancji wynikających z prawa podstawowego a wykonaniem zobowiązań międzynarodowych podjętych przez Republikę Czeską.
55. Obecnie przeze mnie rozpatrywany problem jest jednakże bezpośrednio zdeterminowany przez klasyczny dylemat, jaki stwarzają przepisy uznane za dyskryminacyjne. Zadanie przywrócenia stanu prawnego zgodnego z zasadą równego traktowania lub z zasadą niedyskryminacji, w ramach jednego systemu prawnego może bezpośrednio należeć do tego samego sądu, który jest odpowiedzialny za kontrolę tych przepisów(10) . Sąd ten ma do wyboru, i na tym właśnie polega dylemat, albo wybrać rozwiązanie „rozszerzające”, to jest zastosowanie wobec wszystkich najkorzystniejszej opcji, lub też rozwiązanie „zawężające”, to jest zniesienie danego uprawnienia wobec wszystkich. Oczywiście w kontekście krajowym może w pierwszej kolejności mieć miejsce interwencja ustawodawcy, który wprowadza „nowy” przepis, to jest, inny niż dwie przedstawione wyżej możliwości i jednocześnie zgodny z zakazem dyskryminacji.
56. Jednakże pytanie prejudycjalne dotyczy interpretacji czy też ważności prawa Unii, co oznacza, iż skuteczne przywrócenie zasady równego traktowania w ustawodawstwie danego państwa członkowskiego, w zakresie ustalonym przez Trybunał Sprawiedliwości, obciążać może albo organy sądowe, albo ustawodawcze państwa, w zależności od danego przypadku. Lecz w każdym wypadku taka sytuacja zawsze musi wynikać z konkretnego sporu, który doprowadził do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Odpowiedź udzielona przez Trybunał musi być użyteczna w kontekście tego właśnie sporu. Co do zasady zatem odpowiedź na przedłożone pytanie musi mieć takie znaczenie, iż wpływa na rozstrzygnięcie sądowe, które ma zapaść na odpowiednim etapie postępowania.
57. Zapowiedzią trudności, jakie pojawiają się w niniejszym postępowaniu, był już zarzut podniesiony przez Republikę Słowacką w zakresie hipotetycznego charakteru niniejszej sprawy. Zaproponowałem jednak odrzucenie tego zarzutu.
58. Oczywiście taka odpowiedź, jaką właśnie zaproponowałem, stwierdzająca, iż norma prawna będąca przedmiotem pytania prejudycjalnego ma charakter dyskryminujący, będzie mieć w każdym wypadku konsekwencje o zasięgu ogólnym w ustawodawstwie danego państwa członkowskiego. W ramach tego ustawodawstwa i na odpowiedniej podstawie zostanie podjęta decyzja o tym, jak położyć kres sytuacji prawnej, która została uznana za dyskryminację. Czy będzie to tylko interwencja sądowa czy też ustawodawcy lub wreszcie trybunału konstytucyjnego nie jest kwestią stanowiącą w tym wypadku część odpowiedzi, której należy udzielić sądowi odsyłającemu.
59. Jednak istotne są również bezpośrednie skutki, jakie wywierać będzie nasza odpowiedź na rozstrzygnięcie sporu, w ramach którego pojawiło się pytanie prejudycjalne, i od którego zależeć będzie to czy obywatelka Unii może uzyskać określone świadczenie z tytułu starości. Jeżeli przychylimy się do uzasadnienia przyjętego przez czeski trybunał konstytucyjny, które leży u podstaw stworzenia w drodze orzecznictwa normy prawnej, którą się zajmujemy, to mamy do czynienia z koniecznością zapewnienia minimum niezbędnego do godnego życia. Prawo Unii oparte jest na szeregu wartości, które służą jako wskazówki i jako inspiracja i charakteryzują się taką mocą, że mogą wpłynąć na decyzje podejmowane przez instytucje Unii, a w szczególności na rozstrzygnięcia sądowe(11) .
60. Tym samym, jak to już sygnalizowałem powyżej, proponowana przeze mnie odpowiedź na drugie pytanie prejudycjalne będzie wywierać skutki o zasięgu ogólnym i bezpośrednim w ustawodawstwie państwa członkowskiego. Niemniej jednak uważam, że ta odpowiedź nie może wywrzeć bezpośredniego skutku dla rozstrzygnięcia sądowego poprzez uwzględnienie roszczenia czeskiej instytucji zabezpieczenia społecznego. Należy jednak zauważyć, że nie sugeruję niniejszym, by sąd odsyłający zastosował w tym przypadku normę prawną, której charakter dyskryminujący właśnie stwierdziłem. Sugeruję, by w szczególnych okolicznościach, jakie występują w związku z niniejszym pytaniem prejudycjalnym, sąd krajowy nie traktował odpowiedzi udzielonej na przedłożone przez niego pytanie jako uzasadniającej uwzględnienie roszczeń CSSA.
61. Jak podkreśliłem powyżej, prawodawstwo Unii jest inspirowane pewnymi wartościami, które zajmują na tyle centralną pozycję, by wyłączyć skutek, który właśnie opisałem powyżej. Oczywiście nie można też twierdzić, że Trybunał Sprawiedliwości pomijał od dawna te wartości dokładnie w kontekście przywrócenia rządów zasady równego traktowania.
62. Wręcz przeciwnie, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dostarcza w tym zakresie szeregu istotnych wskazówek.
63. I tak, polityka równego traktowania ze względu na płeć stworzyła tutejszemu sądowi okazję do analizy konsekwencji, jakie niesie ze sobą obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z zasadą niedyskryminacji. W wyroku w sprawie Federatie Nederlandse Vakbeweging(12), Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w odniesieniu do dyrektyw równego traktowania kobiet i mężczyzn, a w szczególności w kontekście zabezpieczenia społecznego, że kobiety, które były poszkodowane przez dyskryminujące traktowanie mają prawo „ być traktowane w ten sam sposób i znajdują do nich zastosowanie te same zasady, które są stosowane wobec mężczyzn, którzy znajdują się w tej samej sytuacji . Jest to reżim prawny, który w braku wykonania [dyrektywy] stanowi jedyny ważny system referencyjny”(13) . Takie rozstrzygnięcie, które zapadło w sytuacji gdy państwo członkowskie nie przyjęło środków transpozycji danej dyrektywy, zobowiązywało sąd krajowy do przywrócenia stanu zgodnego z zasadą niedyskryminacji w dosłownym znaczeniu: przyznania kobietom tych samych korzyści, jakie przysługują osobom uprzywilejowanym. W późniejszym czasie Trybunał Sprawiedliwości rozszerzył tę wykładnię na przypadki, w których podnoszona była dyskryminacja pośrednia, również ze względu na płeć. I tak, w sprawie Ruzius-Wilbrink(14) stwierdzono, analogicznie jak w kontekście dyskryminacji bezpośredniej, że „w przypadku dyskryminacji pośredniej […] członkowie gorzej traktowanej grupy, czy to mężczyźni czy kobiety, są uprawnieni do tego, by znalazł do nich zastosowanie ten sam reżim prawny jaki jest stosowany wobec osób uprzywilejowanych” (15) .
64. Należy podkreślić, że w 1991 r. przywołane orzecznictwo skorzystało ze znaczącego impulsu, wynikającego nie tylko z przyjęcia dyrektyw w sprawie równego traktowania, lecz również z postanowień traktatu. W tym okresie zostały również opracowane reguły, którymi musi posługiwać się sąd krajowy przy rozpatrywaniu tego rodzaju sporu. Wyrok w sprawie Nimz stwierdzał, że sytuacja osoby poszkodowanej w wyniku dyskryminacji musi zostać zrównana ze statusem osób uprzywilejowanych. Sprawa ta dotyczyła zastosowania art. 141 WE (obecnie art. 157 TFUE) i w dalszej kolejności sąd podkreślił, iż sąd krajowy, na którym ciąży obowiązek stosowania prawodawstwa Unii jest „zobowiązany do zapewnienia pełnej skuteczności tych środków i jeżeli jest to konieczne, w ramach przysługujących mu kompetencji decyzyjnych, niestosowania jakichkolwiek przepisów niezgodnych z tym prawodawstwem, bez konieczności żądania lub oczekiwania uprzedniego uchylenia tych przepisów przez ustawodawcę lub w drodze jakiegokolwiek postępowania konstytucyjnego”(16) .
65. W obecnej chwili przywołana wyżej wykładnia stanowi pewne i utrwalone orzecznictwo(17) . Można je krótko podsumować w następujący sposób: jeżeli sąd stwierdzi dyskryminację ze względu na płeć, to jest on zobowiązany do przyznania osobom należącym do grupy gorzej traktowanej tych samych korzyści, jaki przysługiwały osobom uprzywilejowanym. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie temu, by zainteresowane państwo członkowskie zmieniło to rozwiązanie i w ogóle zniosło dane uprawnienie w stosunku do wszystkich. Oznaczałoby to przyjęcie środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z zasadą niedyskryminacji w sposób „zawężający”. Niemniej jednak, do czasu przyjęcia przez właściwe organy takiego rozwiązania, organy sądowe są zobowiązane do dokonania wskazanego powyżej rozszerzenia korzystniejszego traktowania wskutek zastosowania prawa Unii(18) .
66. Trudno byłoby ukryć, że wskazane wyżej orzecznictwo ma konkretny cel, który nie występuje w niniejszej sprawie: równe traktowanie kobiet i mężczyzn, w szczególności w kontekście pracowniczym. Niemniej jednak, podstawy wskazanej powyżej doktryny nie są ograniczone wyłącznie do polityki w zakresie równouprawnienia. Orzecznictwu Nimz przyświecają motywy, które znajdują również zastosowanie w innych dziedzinach prawa Unii, w tym, jak to zostanie wskazane poniżej, w dziedzinie zabezpieczenia społecznego oraz swobodnego przepływu pracowników.
67. Podstawę prawną orzecznictwa Nimz stanowi art. 141 WE, który wymaga, by państwa członkowskie zapewniły stosowanie zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej. Przepis ten odzwierciedla wolę Unii zwalczania tej szczególnie odpychającej postaci dyskryminacji jaką jest dyskryminacja ze względu na płeć w obszarze zatrudnienia, w którym to obszarze mają również znaczenie interesy związane z zabezpieczeniem społecznym. W tym samym kierunku, rozporządzenie nr 1408/71 wyraża również zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, posiadającą szczególne znaczenie dla Unii. O wadze, jaką przywiązuje się do tego rodzaju dyskryminacji świadczy fakt, że art. 12 WE wprost jej zakazuje. Podobne zakazy dyskryminacji zostały zawarte w przepisach dotyczących wszystkich swobód, które w szczególności zakazują jakichkolwiek środków państwowych, opartych bezpośrednio lub pośrednio na kryterium przynależności państwowej. Dodać do tego należy również, iż Karta praw podstawowych Unii Europejskiej potwierdza znaczenie walki ze wszelkimi przejawami dyskryminacji, zakazując jej w sposób bezpośredni i indywidualny w jej art. 31 ust. 2 i art. 23.
68. Podobnie art. 141 WE, a wraz z nim orzecznictwo Nimz, odpowiada celowi wskazanemu w art. 2 WE, który stwierdza, że zadaniem Wspólnoty „jest popieranie […] równości mężczyzn i kobiet” aczkolwiek w ramach „wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej”. Właśnie ten ostatni fragment, odwołujący się do pewnego stopnia ochrony socjalnej stanowi łącznik z celami przyświecającymi europejskiej regulacji zabezpieczenia społecznego. Z tych względów, zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową występującej w kontekście zabezpieczenia społecznego, jak ta, która pojawia się w niniejszej sprawie, jest oparty o wartości ochrony socjalnej pracowników. Te wartości głosi Unia i można je utożsamiać z wartościami, na których opiera się zakaz dyskryminacji ze względu na płeć w sferze pracowniczej(19) .
69. Niezależnie od powyższego, nie ulega również wątpliwości, że polityka socjalna wymaga zawsze globalnego spojrzenia na wszelkie sytuacje prawne, a w szczególności uważnego uwzględnienia charakterystyki gospodarczej i finansowej określającej systemy zabezpieczenia społecznego oraz pomocy socjalnej w poszczególnych państwach członkowskich. W odniesieniu do prawa Unii Europejskiej, ta uwaga jest nawet bardziej wzmocniona w takim zakresie, w jakim polityka socjalna Unii jest ograniczona jedynie do koordynacji, nie polega zaś na ujednolicaniu lub harmonizowaniu krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Konieczne jest znalezienie rozwiązań, które godzą wartości socjalne, odzwierciedlone przez takie zasady jak niedyskryminacja, z ochroną autonomii i integralności finansowej wymagane przez krajowe reżimy zabezpieczenia społecznego. Właśnie taka wyważona ocena została już dokonana w ramach orzecznictwa Nimz, gdyż jak to już wskazałem uprzednio w pkt 64 niniejszej opinii, Trybunał Sprawiedliwości ogranicza się do wymagania od sądu krajowego, by przywrócił stan zgodny z zasadą niedyskryminacji ad casum, lecz pozostawiając wprowadzenie ogólnego rozwiązania przywracającego stan zgodności z zasadą niedyskryminacji, jakie by ono nie było, ustawodawcy lub organowi konstytucyjnemu zainteresowanego państwa członkowskiego. W ten sposób wyrok w sprawie Nimz zapewnia określony poziom ochrony osobie uczestniczącej w sporze i sprawiającej, że sprawa jest rozpatrywana w trybie prejudycjalnym, lecz deleguje każdemu państwu członkowskiemu znalezienie rozwiązania przywracającego zgodność z zasadą niedyskryminacji w sposób ogólny i ostateczny. Idąc tym samym tokiem rozumowania, dyskryminacja ze względu na przynależność państwową w sferze zabezpieczenia społecznego, w ramach której konieczne jest uwzględnienie globalnego kontekstu każdego krajowego systemu zabezpieczeń, również umożliwiałaby dokonanie przywrócenia stanu zgodnego z zasadą niedyskryminacji ad casum. Natomiast państwu członkowskiemu pozostałoby dokonanie wyboru formuły ogólnego przywrócenia stanu zgodnego z zasadą niedyskryminacji, za pośrednictwem postępowań ustawodawczych lub konstytucyjnych określonych w ustawodawstwie tego państwa.
70. Podsumowując, uważam, że odpowiedź na niniejsze pytanie prejudycjalne, w którym podnoszony jest charakter dyskryminujący dodatkowego świadczenia z ubezpieczenia społecznego, z zastrzeżeniem tego, co zostanie zaraz przeze mnie wskazane, musi być oparta o orzecznictwo Nimz. Opierając się na podstawie prawnej, celach, wartościach i równowadze między interesami wspólnymi dla obu tych przypadków, nie widzę przeszkód, by zastosować przywołane powyżej orzeczenie do niniejszej sprawy.
71. Istotnie, wobec powyższego stwierdzenia pozostaje nam tylko wrócić do szczególnych okoliczności niniejszej sprawy, gdyż należy wyjaśnić czy fakt, iż sprawa ta została przedłożona „w odwrócony sposób”, wpływa w jakiejkolwiek mierze na proponowane rozwiązanie. Jak zostało to podkreślone w pkt 28‑30 niniejszej opinii, to nie ofiara dyskryminacji wystąpiła do sądu o zaniechanie nierównego traktowania. Przeciwnie, to osoba uprawniona, czyli Marie Landtovà jest zmuszona do prowadzenia sporu sądowego wskutek odmownych decyzji wydanych przez instytucje zabezpieczenia społecznego w przedmiocie przyznania jej uprawnienia do dodatkowego świadczenia i to ona właśnie doprowadziła do powstania niniejszej sprawy.
72. Sprawa Nimz, podobnie jak przeważająca większość przypadków dotyczących dyskryminacji, została wszczęta przez osobę prywatną, która była poszkodowana przez dyskryminujące traktowanie zabronione przez prawo Unii. W tym celu Trybunał Sprawiedliwości zobowiązał sąd odsyłający do zastosowania wobec skarżącego tego samego reżimu prawnego, z którego korzystała grupa uprzywilejowana. W takim przypadku jak sprawa Marie Landtovej, gdzie skarżącą jest osoba uprawniona do uzyskania środka o charakterze dyskryminującym, nie jest możliwe rozszerzenie uprawnienia do uzyskania dodatkowego świadczenia na inne osoby poszkodowane w wyniku dyskryminacji, choćby z tego względu, że nie biorą one udziału w postępowaniu.
73. Rozwiązanie, jakie pojawia się w niniejszej sprawie, jest jednocześnie skromniejsze i wyjątkowe: wyłączenie w niniejszej sprawie zwyczajowych skutków stwierdzenia charakteru dyskryminacyjnego danej normy prawnej, polegających na zniesieniu, w tym przypadku, korzystniejszej sytuacji tych osób, które z mocy prawa są objęte zakresem podmiotowym stosowania przywołanej normy. Oczywiście, może mieć to miejsce tak długo, jak Republika Czeska nie przystąpi do wprowadzenia w sposób ogólny odpowiedniego rozwiązania w tej materii, zgodnie z procedurą ustawodawczą lub konstytucyjną wynikającą z jej ustawodawstwa.
IX – Wnioski
74. Mając na względzie powyższe rozważania, zwracam się do Trybunału z propozycją, aby odpowiedział na pytania prejudycjalne sformułowane przez Nejvyšší správní soud w następujący sposób:
„1) Rozporządzenie nr 1408/71 należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie stoi ono na przeszkodzie istnieniu orzecznictwa krajowego, na mocy którego instytucja zabezpieczenia społecznego musi przyznać dodatkowe świadczenie osobom, które o nie wystąpią, a którego wysokość odpowiada różnicy między świadczeniem przysługującym tym osobom w innym państwie członkowskim a tym, które by im przysługiwało w państwie członkowskim, którego są obywatelami.
2) Artykuły 3 i 10 rozporządzenia nr 1408/71, interpretowane w świetle art. 39 WE, należy rozumieć w ten sposób, że stoją na przeszkodzie istnieniu dodatkowego świadczenia z zabezpieczenia społecznego przyznawane wyłącznie obywatelom czeskim mającym miejsce zamieszkania na terytorium Republiki Czeskiej, o cechach opisanych powyżej. W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy powyższe stwierdzenie nie wywiera jednakże skutków uzasadniających uwzględnienie żądań CSSA w postępowaniu a quo”.
(1) .
(2) – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, s. 2; Polskie wydanie specjalne: Rozdział 05 Tom 01 P. 35‑82 05/01, s. 98), zastąpiony przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166, s. 1).
(3)  –	Wyrok sygn. III ÚS 252/04 (vol. 36, nr 16, s. 173).
(4)  –	Zobacz wyrok z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie sygn. II. ÚS 405/02 (vol. 30, nr 80, s. 245).
(5)  –	Karta praw i wolności podstawowych Republiki Czeskiej jest autonomicznym aktem przyjętym w 1991 r. i zatwierdzonym w drodze uchwały czeskiej rady narodowej (nr 2/1993 Rec.), której art. 112 konstytucji Republiki Czeskiej nadaje rangę konstytucyjną.
(6)  –	Zobacz w tym kierunku, m.in. następujące wyroki: z dnia 16 grudnia 1981 r. w sprawie 244/80 Foglia, Rec. s. 3045, pkt 21; z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C‑379/98 PreussenElektra, Rec. s. I‑2099, pkt 39, oraz z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie C‑544/07, Rüffler, Zb.Orz. s. I‑3389, pkt 37.
(7)  –	Zobacz m.in następujące wyroki : z dnia 9 czerwca 1964 r. w sprawie 92/63 Nonnenmacher, Rec. s. 557; z dnia 9 lipca 1980 r. w sprawie 807/79 Gravina, Rec. s. 2205, pkt 7; z dnia 25 lutego 1986 r. w sprawie 254/ 84 De Jong, Rec. s. 671, pkt 15; z dnia 5 lipca 1988 r. w sprawie 21/87 Borowitz, Rec. s. 3715, pkt 24; z dnia 14 grudnia 1989 r. w sprawie 168/88, Dammer, Rec. s. 4553, pkt 21; z dnia 7 lutego 1991 r. w sprawie C‑227/89 Rönfeldt, Rec. s. I‑323, pkt 26; z dnia 7 lipca 1992 r. w sprawie C‑370/90 Singh, Rec. s. I‑4265, pkt 23; z dnia 28 kwietnia 1994 r. w sprawie C‑305/92 Hoorn, Rec. s. I‑1525, pkt 16; oraz z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie C‑277/99 Kaske, Rec. s. I‑1261, pkt 37.
(8)  –	Zobacz m.in. wyroki z dnia 28 czerwca 1978 r. w sprawie 1/78 Kenny, Rec. s. 1489; z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie C‑302/02 Laurin Effing, Zb.Orz. s. I‑553, oraz z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C‑332/05 Celozzi, Zb.Orz. s. I‑563.
(9)  –	Zob. m.in. wyroki: z dnia 10 listopada 1992 r. w sprawie C‑326/90 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑5517, z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C‑43/99 Leclere i Deaconescu, Rec. s. I‑4265; z dnia 16 października 2001 r. w sprawie C‑212/00 Stallone Rec. s. I‑7625; z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie C‑28/00 Kauer, Rec. s. I‑1343.
(10)  –	W tym kierunku zob. M. González Beilfuss, Tribunal Constitucional y reparación de la discriminación normativa, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2000.
(11)  –	Zobacz przykładowo wyroki : z dnia 23 października 2007 r. w sprawie C‑403/05 Parlament przeciwko Komisji. Zb.Orz. s. I‑9045, pkt 56; z dnia 20 maja 2008 r. w sprawie C‑91/05 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑3651; z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6351, pkt 303; oraz z dnia 2 marca 2010 r. w sprawach połączonych C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08 Salahadin Abdulla i inni, Zb.Orz. s. I‑1493.
(12)  –	Wyrok z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 71/85 Federatie Nederlandse Vakbeweging, Rec. s.‑3855.
(13)  –	Ibidem, pkt 23 (kursywa dodana).
(14)  –	Wyrok z dnia 13 grudnia 1989 r. w sprawie C‑102/88 Ruzius-Wilbrink, Rec. s. 4311.
(15)  –	Ibidem, pkt 20 (kursywa dodana).
(16)  –	Wyrok z dnia 7 lutego 1991 r. w sprawie C‑184/89 Nimz, Rec. s. I‑297, pkt 19.
(17)  –	Zobacz m.in. wyroki : z dnia 28 września 1994 r. w sprawie C‑408/92 Avdel Systems, Rec. s. I‑4435, pkt 16 i 17; z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑442/00 Rodríguez Caballero, Rec. s. I‑11915, pkt 42 i 43; z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C‑81/05 Cordero Alonso, Zb.Orz.. s. I‑7569, pkt 45 i 46, a także w postanowieniach wydanych na podstawie art. 104 § 3 regulaminu Trybunału Sprawiedliwości, takich jak postanowienie z dnia 16 stycznia 2008 r. w sprawie C‑128/07 Molinari__ C‑129/07 Galeota, C‑130/07 Barbagallo, sprawach połączonych C‑128/07 do C‑131/07 Ciampi, Zb.Orz. s. I‑1‑4* pkt 23.
(18)  –	Odnośnie do orzecznictwa Nimz zob. A. Adinolfi, Common Market Law Review, vol. 29, 1992; G. Burragato, La discriminazione indiretta secondo la Corte di giustizia: oneri probatori e sanzioni, Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 1993; S. Deakin, Levelling Down Employee Benefits, The Cambridge Law Journal,
vol. 54, 1995 oraz G. More, Seniority Pay for Part-time Workers, European Law Review
1991.
(19)  –	Odwołuję się w tym aspekcie do wyroków: z dnia 18 listopada 2007 r. w sprawie C‑341/05 Laval un Partneri, Zb.Orz. s. I‑11767, pkt 104 i 105, oraz z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie C‑438/05 International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union zwanej „Viking Line” Zb.Orz. s. I‑10779, pkt 79, w którym Trybunał Sprawiedliwości najpierw podkreślił cele społeczne Wspólnoty, po czym stwierdził, że „[p]onieważ Wspólnota ma zatem na celu nie tylko rozwój gospodarczy, lecz również społeczny, prawa wynikające z przepisów traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału powinny być zrównoważone z celami polityki społecznej, wśród których znajdują się między innymi, jak wynika z art. 136 akapit pierwszy WE, poprawa warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną i dialog między partnerami społecznymi”.