61980C0158
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 18 MARS 1981 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Par ordonnance du 5 juin 1980, le Finanzgericht de Hambourg a soumis à la Cour toute une série de questions préjudicielles — huit, exactement — qui tirent leur origine d'un litige sur le fond assez singulier. Pour résumer la situation de fait, il convient d'indiquer qu'un certain nombre de sociétés d'armateurs de la république fédérale d'Allemagne, dont le siège se situe le plus souvent à Flensburg ou à Hambourg, organisent de très brèves croisières (généralement d'une durée de quelques heures), ayant comme point d'embarquement et de débarquement des ports allemands situés sur la Baltique ou la mer du Nord. Elles ont été surnommées les «croisières du beurre», car leur attraction essentielle, voire unique, réside dans la possibilité qu'elles donnent aux passagers d'acquérir un certain nombre de marchandises exonérées des droits de douane, accises et autres taxes.
A bord des bateaux, on trouve en effet différentes variétés alimentaires (comme le beurre, les fromages et la viande) ainsi que d'autres produits (alcools, tabacs, café, thé, produits de parfumerie, etc.) en provenance de la Communauté ou de pays tiers. Pour rendre applicables les règles allemandes en matière de franchise douanière et de détaxe, il suffit que ces bateaux aillent au-delà de la frontière douanière maritime, avant de retourner dans le port de départ, sans faire escale à l'étranger; parfois cependant (plus rarement), ils poussent une pointe en haute mer, en dehors des eaux territoriales de la République fédérale, ou font une très brève escale dans un port danois, auxquels cas les passagers bénéficient de facilités plus grandes. Il convient de rappeler à cet égard que le décret du 3 décembre 1974, intitulé «Reisegepäck-Verordnung», prévoit une franchise «pour le grand transit», à condition que le bateau vienne de la haute mer ou ait quitté un port étranger ou soit resté au moins huit heures en dehors du territoire douanier, cependant qu'une franchise plus limitée est accordée «pour le petit transit», lorsque le bateau croise dans les eaux côtières situées au-delà de la frontière douanière. L'autre facteur exerçant une incidence sur les prix — particulièrement avantageux — des produits agricoles achetés à bord résidait dans le fait 3ue ces produits, quittant le territoire ouanier communautaire, bénéficiaient de subventions allouées par le FEOGA, sous forme de restitutions à l'exportation et de montants compensatoires monétaires.
Le phénomène a pris des dimensions considérables. Selon les données fournies par la juridiction de renvoi, il apparaît qu'au cours de l'année 1979, dans la circonscription du Bureau principal des douanes, partie défenderesse au principal, des «croisières du beurre» ont été effectuées par trente-deux bateaux pour environ 1850000 passagers. Ces faits expliquent la question de fond soulevée par les deux sociétés Rewe, dont le champ d'activité commercial s'étend sur la côte baltique du Schleswig-Holstein et qui vendent — l'une en gros, l'autre au étail — les mêmes types de produits vendus au cours des croisières précitées. Considérant qu'elles subissaient indûment un préjudice du fait de la concurrence des armateurs, lesquels détourneraient des établissements commerciaux normaux une part notable des acheteurs résidant sur la côte baltique, les entreprises en cause ont attrait le Bureau principal des douanes de Kiel devant le Finanzgericht de Hambourg, afin de bloquer les importations en franchise effectuées dans les conditions qui ont été décrites. Selon les requérantes, les exonérations douanières et fiscales dont bénéficient les «croisières du beurre» sont incompatibles avec le droit communautaire; partant, elles demandent au Finanzgericht d'enjoindre au Bureau des douanes de ne pas appliquer ces exonérations et, subsidiairement, de constater que la défenderesse est tenue de s'abstenir de dédouaner en exemption de droits et de taxes.
Dans le cadre de la présente affaire, le juge allemand saisi a décidé de déférer à la Cour une demande de décision préjudicielle, conformément à l'article 177 du traité CEE, portant sur des questions de nature diverse. En premier lieu, en effet, il sollicite l'interprétation de la réglementation communautaire concernant l'exonération respectivement des droits de douane et des taxes sur le chiffre d'affaires et autres impôts indirects, de manière à clarifier les conditions auxquelles elle est soumise (question n° 1 des groupes I et II). En deuxième lieu, il souhaite que soit définie la marge d'autonomie que cette réglementation laisse éventuellement aux États membres (question n° 2 des groupes I et II). En troisième lieu, il soulève le problème de la situation juridique (et en particulier de la possibilité d'une action judiciaire) des particuliers, dont les intérêts seraient lésés par des dispositions nationales contraires à un règlement ou à une directive (question n° 3 des groupes I et II). Enfin, il pose la question de l'invalidité éventuelle du règlement (CEE) n° 3023/77 (question n° 4 du groupe I) et, dans l'affirmative, il souhaite savoir les droits susceptibles d'être revendiqués par les particuliers lésés par des dispositions nationales fondées sur le règlement ainsi privé de validité (question n° 5 du groupe I).
Nous nous proposons de traiter ces questions dans l'ordre qui vient d'être indiqué, de nature nous semble-t-il à faciliter leur examen, même si le juge de renvoi a préféré distinguer les questions concernant l'exonération douanière (groupe I) de celles concernant par contre l'exonération fiscale (groupe II). Nous nous arrêterons sur le contenu de la réglementation communautaire concernée, à mesure que nous avancerons dans la discussion des problèmes qui s'y rapportent.
2.
La première question du groupe I est formulée comme suit: «Le règlement (CEE) n° 1544/69 du Conseil du 23 juillet 1969, en dernier lieu dans la rédaction du règlement (CEE) n° 3061/78 du Conseil du 19 décembre 1978, doit-il être interprété en ce sens que la franchise qu'il prévoit ne s'applique qu'aux marchandises qui proviennent du territoire douanier d'un État tiers et qui, le cas échéant, s'y trouvaient en outre sous le régime douanier de la libre circulation, ou bien suffit-il que les marchandises proviennent d'États membres et soient importées à travers la frontière douanière maritime ou à travers la frontière du territoire de chaque État membre en venant de la haute mer?»
L'alternative proposée par le juge de renvoi s'articule, comme on voit, autour de la notion de provenance des marchandises bénéficiant de l'exonération douanière. Or, cette approche doit être écartée, car on ne trouve pas son pendant dans le règlement (CEE) n° 1544/69. Ce dernier a pour objet le traitement tarifaire applicable aux marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs et répond à la nécessité de «prévoir un régime communautaire d'allégements tarifaires dans le cadre du trafic de voyageurs entre les pays tiers et la Communauté» (avant-dernier considérant). Ce faisant, il ne prend nullement en considération l'élément de la provenance des marchandises. Ce qui importe, aux fins de l'applicabilité de cette réglementation, est que le voyageur entre dans la Communauté, en provenance d'un pays tiers; en outre, les marchandises exonérées doivent faire partie de ses bagages personnels; l'importation ne doit avoir aucun caractère commercial et la valeur globale des marchandies ne doit pas excéder certaines limites (cf. article 1 du règlement précité; toutefois, une limite quantitative a été fixée pour un certain nombre de produits). Les résultats de l'interprétation textuelle concordent d'ailleurs avec ceux auxquels on aboutit, dès lors qu'on tient compte de la finalité de la réglementation en cause. En effet, l'instauration d'une franchise douanière tend à favoriser non la circulation des produits entre les États tiers et la Communauté, mais uniquement le trafic des voyageurs, en rendant plus commode le travail des douanes. Le fait que l'exonération douanière des marchandises fait abstraction de leur origine et du lieu où elles ont été acquises est donc parfaitement conforme à la finalité du règlement (CEE) n° 1544/69.
Le nouveau texte de l'article 1, paragraphe 1, précité, tel qu'il résulte du règlement (CEE) n° 3061/78 du Conseil a pris soin de spécifier que la franchise bénéficie aux «voyageurs en provenance des pays tiers»; cette précision — ainsi que le souligne le dernier considérant du règlement précité n° 3061/78 — a été faite dans le but «d'éviter tout abus d'interprétation». Il est hors de doute, par conséquent, que sont exclus du bénéfice de l'exonération prévue dans les règlements (CEE) nos 1544/69 et 3061/78 les voyageurs en provenance de pays membres de la Communauté. En tout cas, la prise de position du Conseil, telle qu'elle résulte du deuxième considérant du règlement (CEE) n° 3023/77 du 20 décembre 1977 — donnant acte que le règlement (CEE) n° 1544/69 «ne s'applique pas aux marchandises importées à la suite d'un voyage effectué par bateau à partir d'un État membre et à l'occasion duquel le territoire douanier d'un pays tiers n'a pas été touché» — confirme ce point de vue.
3.
La première demande du deuxième groupe — parallèle en tous points à celle examinée jusqu'à présent, mais située sur un autre terrain, celui des exonérations fiscales — s'énonce comme suit: «La directive 69/169/CEE du Conseil, du 28 mai 1969, modifiée en dernier lieu par la directive 78/1032/CEE du Conseil du 19 décembre 1978, doit-elle être interprétée en ce sens que la franchise des taxes sur le chiffre d'affaires et des accises qu'elle prévoit ne s'applique qu'aux marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs, en provenance du territoire douanier d'un pays tiers (article 1) ou, au cas où la marchandise provient d'un État membre, du territoire douanier de la Communauté (article 2), marchandises qui, le cas échéant, se trouvaient en outre sous le régime douanier de la libre circulation d'un pays tiers ou d'un État membre, ou bien suffit-il que les marchandises soient importées à travers la frontière douanière maritime ou à travers la frontière du territoire de l'État membre intéressé en venant de la haute mer?»
Comme son titre l'indique, la directive 69/169/CEE se propose d'harmoniser les dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux franchises des taxes sur le chiffre d'affaires et des accises perçues à l'importation dans le trafic international de voyageurs. A la différence de ce que prévoit le règlement (CEE) n° 1544/69 précité, le «trafic international» vise ici à la fois le cas des voyageurs en provenance des pays tiers et celui des voyageurs en provenance d'autres États membres; on doit même reconnaître que, parmi les objectifs de la directive, celui qui est tout particulièrement mis en relief est la nécessité de libéraliser davantage le régime de taxation des importations dans le trafic de voyageurs entre les États membres (deuxième et troisième considérants). Mais, hormis cela, l'orientation générale de la directive est la même que celle qu'on retrouve deux mois plus tard dans le règlement (CEE) n° 1544/69, à savoir que la provenance des marchandises n'est en réalité pas prise en considération, les éléments déterminants aux fins de l'exonération étant la provenance des voyageurs, le fait que les marchandises sont contenues dans leurs bagages personnels, le caractère non commercial de l'importation et la valeur limitée (ou la quantité limitée) des produits importés. Par conséquent, abstraction faite de la provenance ou de l'origine des marchandises, la franchise prévue par la directive précitée ne bénéficie pas aux personnes participant à des croisières maritimes qui auraient comme point de départ et d'arrivée des ports situés dans un seul et même État membre, sans toucher le territoire d'autres États membres ou de pays tiers.
Il est à peine nécessaire d'ajouter qu'un trafic de voyageurs du type de celui auquel donnent lieu les croisières «sans escale» ne saurait aucunement être compris dans la notion de trafic de voyageurs entre États membres, auquel se réfère l'article 2 de la directive précitée. En effet, ce texte est trop précis pour qu'on puisse lui faire violence; en outre, cela aboutirait à un résultat allant à l'encontre d'une condition préalable particulièrement importante au regard de l'exemption dont il est présentement question, à savoir que les marchandises achetées dans un État membre sont généralement grevées des taxes fiscales, de sorte que l'exonération de ces dernières à l'importation dans un autre État membre «évite une double imposition sans aboutir à une absence d'imposition»(quatrième considérant de la directive précitée).
Un autre argument à l'appui de ce point de vue est offert par le paragraphe 4 de l'article 2 précité, ajouté au texte original de la règle par la directive du Conseil 78/1032/CEE du 19 décembre 1978. En effet, ce paragraphe 4 dispose que, lorsque le voyage d'un pays membre à l'autre s'effectue en transit par le territoire d'un pays tiers, ou au départ d'une partie de territoire d'un autre État membre dans laquelle les taxes auxquelles la directive se réfère ne sont pas d'application aux marchandises qui y sont consommées, «le voyageur doit pouvoir justifier que les marchandises transportées dans ses bagages ont été acquises aux conditions générales d'imposition du marché intérieur d'un des Etats membres et qu'il ne bénéficie d'aucun remboursement de taxes sur le chiffre d'affaires et/ou d'accises»; dans le cas contraire, l'article 1 s'applique. Si donc le voyageur intéressé n'est pas en mesure de fournir la preuve précitée, il ne peut bénéficier, depuis le 1er janvier 1979, que de la franchise plus limitée prévue pour le trafic de voyageurs entre les pays tiers et la Communauté. En tout cas, même pour bénéficier de cette franchise réduite, il doit être en provenance d'un autre État membre; or, cette condition n'est évidemment pas satisfaite dans l'hypothèse d'une croisière se résumant en une brève promenade en mer, au-delà de la frontière douanière et sans escale dans des ports étrangers.
4.
Par sa deuxième question rattachée au groupe de questions I, le Finanzgericht de Hambourg vous demande: «Le règlement (CEE) n° 1544/69, en dernier lieu dans la rédaction du règlement (CEE) n° 3061/78, le cas échéant en liaison avec l'article 28 du traité CEE — sous réserve des marchandises visées dans le règlement (CEE) n° 3023/77 du Conseil du 20 décembre 1977 — contient-il une réglementation exhaustive concernant la franchise de marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs ou bien les États membres peuvent-ils, en outrepassant le domaine du règlement (CEE) n° 1544/69, accorder une franchise de manière autonome — sous réserve des marchandises visées dans le règlement (CEE) n° 3023/77?».
Comme nous avons déjà eu l'occasion de le dire dans nos conclusions du 27 novembre 1980 relativement à l'affaire 50/80 Horwath, certains secteurs en matière douanière continuent d'être régis dans chaque État membre par des règles nationales non harmonisées avec celles en vigueur dans d'autres États membres. Ce phénomène s'explique, étant donné qu'il s'agit d'une matière dont la réglementation ne doit pas résulter dans son intégralité de règlements communautaires, alors qu'elle relève partiellement de la compétence des ordres juridiques nationaux, lesquels restent encore à harmoniser complètement. Toutefois, ces considérations générales ne peuvent fournir d'éléments suffisants aux fins de la réponse à la question posée par le juge allemand; en l'espèce, la matière est parfaitement délimitée — il s'agit de l'exonération des droits de douane — et elle a fait l'objet des dispositions directement arrêtées par le législateur communautaire dans le cadre du règlement (CEE) n° 1544/69.
En formulant sa question, le juge du fond paraît sous-entendre l'idée que, dès lors que le règlement précité n'aurait pas réglementé de manière exhaustive l'exonération douanière pour les marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs, les États membres pourraient intervenir dans le domaine non couvert par les règles communautaires. A notre avis, le problème doit être posé dans d'autres termes. Il y a lieu plutôt de partir de l'idée que les droits de douane sont régis par le tarif douanier commun (articles 3, littera b, 9, paragraphe 1 et 23, paragraphe 3, du traité CEE) — lequel s'applique comme on sait à l'ensemble des importations dans la Communauté — et que toute concession de franchises douanières constitue une limitation à la sphère d'efficacité du tarif. Si l'on choisit ce point de départ, il apparaît à l'évidence qu'on ne saurait admettre qu'un État membre prenne des mesures en vue d'étendre le champ d'application des exonérations douanières résultant de normes communautaires.
En effet, à l'expiration de la période transitoire et hormis la possibilité de mesures dérogatoires de sauvegarde en faveur de l'un ou l'autre État membre (lorsque des situations particulières le justifient), la seule voie ouverte susceptible d'avoir une incidence sur l'application des droits du tarif douanier commun est la procédure prévue à l'article 28 du traité CEE, règle sur laquelle se fonde précisément le règlement (CEE) n° 1544/69. Selon cet article, «toutes modifications ou suspensions autonomes des droits du tarif douanier commun sont décidées par le Conseil statuant à l'unanimité» (ou à la majorité qualifiée, dans l'hypothèse où les modifications ou suspensions ne dépassent pas 20 % du taux de chaque droit, pour une période maximale de six mois). Les facilités tarifaires, telles que celles accordées par le règlement (CEE) n° 1544/69 aux voyageurs en provenance de pays tiers, comportent en substance l'introduction de certaines dérogations aux droits découlant du tarif douanier commun; il convient d'ailleurs de rappeler que, selon votre jurisprudence, les pouvoirs attribués aux institutions par l'article 28 (de même que par les autres règles relatives à l'union douanière) doivent être interprétés dans un sens large, afin de garantir un régime cohérent des relations économiques externes (cf. l'arrêt du 12. 7. 1973 dans l'affaire 8/73, Massey-Ferguson, Recueil 1973, p. 897, point 4 des motifs). On remarquera pour finir que les modifications ou suspensions des roits du tarif douanier commun, arrêtées sur la base de l'article 28, ont un effet direct dans tous les États membres et sauvegardent donc le principe de l'application uniforme du tarif douanier commun dans l'ensemble de la Communauté. Il ne serait au contraire pas conforme à ce principe d'admettre que les États membres aient le pouvoir d'introduire ou de maintenir de leur propre initiative des exonérations des droits de douane.
5.
Par sa deuxième question rattachée au groupe de questions II, le Finanzgericht de Hambourg demande si «la directive 69/169/CEE, dans la rédaction en vigueur en dernier, lieu, contient une réglementation exhaustive concernant les franchises de la taxe sur le chiffre d'affaires et des accises pour les marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs ou bien [si] les États membres peuvent, en outrepassant le domaine de la directive, accorder des franchises autonomes de taxes sur le chiffre d'affaires et les accises pour des marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs».
Malgré l'évidente analogie de ce problème, par rapport à celui qui vient d'être examiné, il nous semble que la considération développée dans l'ordonnance de renvoi à la Cour, selon laquelle il y a lieu d'appliquer à cet égard des critères différents, est tout à fait pertinente. En effet, alors que la matière de l'exonération des droits de douane relève directement de la réglementation communautaire, dans le champ d'application de la fiscalité interne au contraire, la Communauté n'a qu'une compétence limitée à l'adoption de directives tendant à harmoniser les législations nationales. En matière fiscale, on peut donc admettre en principe que les États membres adoptent des mesures autonomes, pourvu que leur contenu ne soit pas incompatible avec le traité ni avec des directives communautaires.
En examinant la sphère d'application de la directive 69/169/CEE, nous avons déjà eu l'occasion d'établir qu'elle ne concerne pas les passagers embarquant dans un port d'un État membre et y retournant après un bref tour en mer, au-delà de la frontière douanière maritime. Cela posé, il y a lieu de se demander s'il n'y a pas contradiction entre les objectifs de cette directive, ou son contexte, et une réglementation nationale qui étendrait l'octroi des franchises fiscales aux voyageurs participant à des «croisières» du genre qui vient d'être indiqué.
Comme il résulte de son préambule, les deux principaux objectifs de la directive sont, d'une part, une plus grande libéralisation du régime de taxation des importations dans le trafic de voyageurs entre les États membres, permettant un nouveau pas en direction de la création de conditions analogues à celles d'un marché intérieur (3e considérant) et, d'autre part, la promotion du trafic de voyageurs entre les pays tiers et la Communauté (dernier considérant). Il nous semble que ni l'un ni l'autre de ces objectifs n'est en cause lorsqu'un État membre accorde unilatéralement des franchises à des personnes qui, prenant part à une promenade en mer sans escale, ne participent pas à des mouvements de voyageurs entre les États membres, ni entre la Communauté et des pays tiers. Il est à peine nécessaire d'ajouter, entre parenthèses, que cela laisse intacte l'obligation des États membres d'appliquer les règles de la directive dans tous les cas, où les croisières du type indiqué touchent des ports d'autres États membres ou de pays tiers.
En ce qui concerne ensuite les arguments qu'on peut déduire du contexte de la directive, il y a lieu de tenir compte du fait que cette dernière prévoit expressément un certain nombre de cas dans lesquels les États membres ont la faculté d'arrêter des dispositions complémentaires ou dérogatoires par rapport aux règles générales de cette même directive (citons, entre autres, les articles 2, paragraphe 2, 4, paragraphe 1, 5, paragraphes 2 et 3, 6, paragraphes 2 et 3). Selon la Commission, ceci reviendrait à démontrer, implicitement, que les États membres ne détiennent plus aucun pouvoir autonome de légiférer dans le domaine des exonérations fiscales. Il nous semble cependant que, dans les cas précités, il s'agissait de conférer aux Etats membres la possibilité de moduler de manière discrétionnaire l'application des règles générales de la directive, en rapport avec certaines situations, ou par rapport à certaines catégories déterminées de voyageurs, lesquelles n'en figurent pas moins au nombre des situations et des sujets auxquels la directive s'applique. Le point en cause concerne, au contraire, la compétence des États d'accorder des franchises fiscales dans des situations et à l'égard de sujets non compris en réalité dans la sphère d'application de la directive.
Parmi les dispositions précitées de la directive, l'article 6, paragraphe 2, tel que modifié par la directive 78/1032/CEE du 18 décembre 1978, mérite toutefois une attention plus particulière. Ce paragraphe impose aux États membres l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour permettre, dans certains cas déterminés, la détaxation des taxes sur le chiffre d'affaires pour les livraisons de marchandises à emporter dans les bagages personnels des voyageurs; cette disposition est toutefois assortie, d'emblée, d'une réserve en ce qui concerne le régime applicable aux ventes effectuées dans les comptoirs de vente sous douane des aéroports et aux ventes à bord des avions (de sorte que la disposition en cause ne saurait préjuger de ce dernier régime). Il y a lieu de se demander si on peut à juste titre inférer de cette réserve — qui a une large portée — que le Conseil entendait envisager de manière exhaustive la réglementation des franchises fiscales pour les voyageurs, contenue dans la directive, avec la conséquence qu'à défaut de toute autre réserve expresse, on ne pourrait reconnaître aux États membres le pouvoir d'octroyer ces franchises en dehors de la directive. Nous estimons que la réponse à cette qestion doit être négative. La réserve ont s'agit est elle aussi manifestement liée à la matière spécifique régie par l'article 6 précité; alors que l'hypothèse qui nous préoccupe actuellement concerne, répétons-le, un domaine non régi par la directive, dans lequel l'intervention législative d'un État membre ne porte pas atteinte au respect de la réglementation communautaire.
Ces considérations nous donnent à penser que des mesures d'exonération fiscale en faveur de personnes participant à des excursions maritimes sans escale n'étant pas contraires au droit communautaire, relèvent du pouvoir d'appréciation discrétionnaire du législateur national.
6.
Dans sa question numéro 3 du premier groupe, la juridiction allemande demande si «la violation d'un règlement communautaire fonde des droits directement applicables en faveur de celui dont les droits sont affectés par des dispositions législatives et réglementaires ou par leur mesure d'exécution, incompatibles avec le domaine de ce règlement, en ce sens qu'il peut agir devant une juridiction nationale en vue de faire prononcer l'interdiction de mesures contraires au droit communautaire ou de faire respecter des mesures de droit communautaire».
Cette question paraît formulée de manière tautologique. En effet, si on part de l'hypothèse que des particuliers détiennent des droits subjectifs sur la base d'un règlement communautaire et si on admet que ces droits sont lésés par des mesures législatives ou administratives d'un État membre, contraires audit règlement, il est hors de doute que les particuliers ont le pouvoir d'agir devant le juge national aux fins de la sauvegarde de leurs droits, en requérant l'application du règlement (lequel doit prévaloir sur le droit national non conforme). Mais il importe de tenir compte de la situation soumise à l'appréciation du Finanzgericht de Hambourg, et sur cette base, préciser le sens de la question. Il s'agit donc essentiellement de savoir si, dans l'hypothèse où un État membre a accordé des exonérations douanières qu'en vertu du droit communautaire il n'avait pas le droit d'octroyer, de sorte qu'il a enfreint le règlement relatif au tarif douanier commun, les commerçants lésés par les effets concrets de ces exonérations peuvent requérir devant le juge national que les autorités douanières n'appliquent pas les règles internes concernant les exonérations ou, subsidiairement, qu'elles se conforment aux règles du tarif douanier commun.
Le représentant de la Commission s'est référé à l'arrêt du 22 janvier 1976 dans l'affaire 60/75 Russo/Aima (Recueil 1976, p. 45). De cet arrêt, il infère le critère selon lequel une règle communautaire ne pourrait être invoquée par des particuliers que lorsqu'elle a pour finalité de protéger leurs intérêts. Or, l'arrêt dont il s'agit concerne un cas dans lequel un producteur de blé tirait grief devant le juge interne de la violation du droit communautaire par l'agence étatique d'intervention sur le marché agricole pour fonder une demande en dommages--intérêts à l'encontre de cet organisme. En statuant dans cette affaire, la Cour a reconnu l'existence d'un droit, du chef de la réglementation communautaire, au profit de chaque producteur et affirmé que, dans l'hypothèse d'un dommage résultant de la violation par l'État d'une règle communautaire, «il incomberait à l'État d'en assumer, à l'égard de la personne lésée, les conséquences dans le cadre des dispositions du droit national relatives à la responsabilité de l'État».
En l'espèce, les parties demanderesses au principal n'ont pas demandé réparation du préjudice qui résulterait, en ce qui les concerne, de l'octroi de franchises aux importateurs des produits vendus à l'occasion des croisières du beurre. Elles se sont contentées de demander que ces importations soient assujetties au régime normal du tarif douanier commun et donc de réclamer l'application correcte du droit communautaire. Or, la question que nous examinons présentement concerne à son tour, comme nous l'avons dit, la possibilité que des commerçants lésés par les effets pratiques des franchises requièrent du juge qu'il enjoigne aux autorités douanières de ne pas appliquer ces franchises (autrement dit, de respecter le tarif douanier commun).
Pour résoudre ce problème, il convient, selon nous, de partir de deux considérations d'ordre général. La première concerne le rapport entre norme juridique, droit subjectif et intérêt à l'application de la règle. On sait que chaque règle de droit envisage une situation type déterminée et que tour à tour les personnes qui se trouvent être concrètement dans cette situation deviennent les sujets d'un rapport de droit: l'une d'elles devient, dans le cadre de rapports obligatoires, titulaire d'un droit subjectif. Cela vaut bien entendu également pour les règles communautaires instituées au moyen de règlements; c'est ainsi que, si on se réfère au tarif douanier commun, le droit de s'en prévaloir naît en relation avec chacune des opérations concrètes d'importation ou d'exportation et c'est le sujet effectuant l'opération qui en est le titulaire. Il est hors de doute, par conséquent, que chaque importateur a le droit de voir l'autorité douanière correctement appliquer à son égard ledit tarif et que ce droit naît pour autant qu'il effectue une opération d'importation. Autre chose est de parler du droit des importateurs, en tant que catégorie, à l'application correcte de ce tarif: envisagée de la sorte, la question se situe au niveau général et hypothétique de la règle, abstraction faite de l'individuation du droit, c'est-à-dire de la naissance d'un rapport juridique propre à un individu. Enfin, une autre chose encore est de parler de l'intérêt à l'application d'une règle, par exemple de l'intérêt des opérateurs économiques à une application correcte des droits de douane lors de l'importation de marchandises concurrentes de celles qu'ils produisent ou distribuent. On sait, en effet, qu'une règle de droit par nature reflète les intérêts collectifs, au-delà même des catégories de personnes relevant de sa sphère d'application, de telle sorte que les sujets intéressés à voir respecter une règle déterminée sont beaucoup plus nombreux que ceux qui ont un droit — ou qui pourraient se trouver en mesure de revendiquer un droit — dérivé de cette même règle.
La deuxième considération porte sur l'aspect procédural de la question. Pour pouvoir légitimement intenter une action en justice (aux fins, par exemple, de requérir qu'un autre sujet de droit soit astreint au respect de certaines obligations déterminées), la personne doit être nécessairement titulaire du droit subjectif que l'action est destinée concrètement à garantir. En effet, l'action en justice sert non à confirmer de manière générale et hypothétique le contenu d'une règle, mais à l'appliquer dans le cadre d'un rapport donné. Partant, celui qui a simplement un intérêt à l'observation d'une règle — ou plus précisément, celui qui n'est pas partie à un rapport juriique déterminé procédant de la règle de droit — n'est pas fondé à s'en prévaloir devant la justice.
Il s'agit à présent de mettre à profit ces réflexions d'ordre général par rapport au problème soulevé par le Finanzgericht de Hambourg. Nous observerons à titre préliminaire que l'octroi illicite d'exonérations douanières par un État membre implique, au moins en apparence, une double violation des règles communautaires: d'une part, il constitue une violation de la règle interdisant à un État de légiférer dans une matière réservée au législateur communautaire; d'autre part, il entraîne l'inapplication du tarif douanier commun. La première violation enfreint la répartition des sphères de compétence respectives de la Communauté et des États membres; le droit subjectif de faire respecter cette répartition incombe à la Communauté et, sur le plan de la procédure, à la Commission. La seconde violation n'est qu'une conséquence de la première: en réalité, on n'a relevé aucun cas particulier d'application irrégulière du tarif au regard d'un importateur (comme dans l'hypothèse d'un droit perçu suivant un taux non prévu par le tarif douanier commun). En revanche, une disposition législative a restreint de manière illicite le champ d'application dudit tarif, contrairement à l'obligation s'imposant à l'État de soumettre les produits importés aux droits fixés par la Communauté. Également envisagé de ce point de vue, le droit de requérir l'application intégrale du tarif douanier commun revient, croyons-nous, à la Communauté, et non à l'un ou l'autre sujet privé faisant partie d'une catégorie intéressée au respect du tarif.
En définitive, on peut dire qu'il suffit d'éviter une confusion entre le droit subjectif s'inscrivant dans un rapport donné, procédant des conditions définies par la règle, et l'intérêt des tiers de voir respecter la règle. C'est au titulaire du droit, et non au porteur d'un intérêt du second type, qu'appartient le pouvoir d'agir en justice pour obtenir à son endroit l'application de la règle. Une opinion contraire reviendrait à admettre la possibilité de greffer sur les règles communautaires directement applicables une sorte d'action populaire; or, cela serait contraire à toute tradition juridique commune des États membres et risquerait en outre de donner naissance à des inconvénients pratiques majeurs dans le fonctionnement de la justice (que l'on pense au nombre de sujets qui pourraient avoir un quelconque intérêt à l'application correcte de certaines règles communautaires !).
La conclusion à laquelle nous sommes parvenus n'exclut pas, d'autre part, que des personnes données, intéressées au respect d'un règlement, puissent faire valoir des droits subjectifs sur la base de l'ordre interne qui leur est applicable, dès lors que le comportement de l'administration contraire au droit communautaire serait apprécié également au regard des règles ou principes juridiques nationaux, pourvu qu'à l'instar de ces règles ou principes, les personnes en question soient considérées comme titulaires de droits susceptibles d'être revendiqués en justice. L'exemple le plus simple est fourni par l'hypothèse d'un droit à indemnité pour le préjudice résultant d'un comportement illicite de l'administration, hypothèse à laquelle se réfère l'arrêt Russo/Aima, précité. Or, rien n'empêche de penser que, confronté à des mesures législatives internes prises à la fois en violation des règles communautaires et des droits subjectifs constitutionnellement garantis (dans l'hypothèse, par exemple, d'une constitution nationale protégeant le droit à l'égalité de traitement également en faveur des opérateurs économiques), le particulier peut faire valoir en justice ses droits aux fins d'obtenir l'inapplication des ces mesures et par là, indirectement, le respect du droit communautaire.
7.
La question n° 3 du second groupe est strictement parallèle à celle qui vient d'être examinée. Le juge du fond demande en effet «si la directive 69/169/CEE, dans la rédaction en vigueur en dernier lieu, fonde des droits immédiatement applicables en faveur de celui dont les droits sont affectés par une disposition législative ou réglementaire d'un État membre ou par sa mesure d'exécution, incompatible avec le contenu de cette directive, en ce sens qu'il peut agir devant une juridiction nationale en vue de faire prononcer l'interdiction de mesures nationales contraires au droit communautaire».
Il nous semble superflu de répéter les considérations d'ordre général qui nous ont amené à distinguer entre les droits revenant au sujet destinataire d'une règle et le simple intérêt des tiers à obtenir que cette même règle soit respectée. Nous nous limiterons donc à observer que, dès lors qu'on admet à titre de principe la possibilité qu'une directive engendre immédiatement des droits subjectifs en faveur des particuliers, le phénomène se présente dans les mêmes termes que celui des effets d'un règlement, lequel par nature est directement applicable. Partant, la solution ne saurait être différente.
Il convient cependant d'ajouter deux remarques spécifiques. En premier lieu, on doit tenir pour acquis que les dispositions d'une directive ne sont normalement pas de nature à créer des droits en faveur des particuliers: un tel effet ne peut être reconnu qu'à titre exceptionnel et uniquement au regard de certaines de ses normes, présentant des caractéristiques particulières. En ce qui concerne la irective 69/169/CEE, aucune recherche en ce sens n'a été faite, ni demandée. Au demeurant, la réponse donnée à la question précédente la rend de toute évidence inutile. En second lieu, l'opinion que nous avons exprimée à propos de la question n° 2 du deuxième groupe exclut que les États membres violent la directive 69/169/CEE lorsqu'ils octroient de manière autonome des exonérations fiscales au-delà de ce qui est prévu par cette même directive. En conséquence, l'hypothèse que sous-tend la question présentement examinée (à savoir qu'un État membre aurait arrêté des dispositions législatives ou administratives contredisant le contenu de ladite directive) doit être d'ores et déjà considérée comme dénuée de fondement.
8.
La question n° 4 du premier groupe a été posée par le Finanzgericht de Hambourg comme suit: «le règlement (CEE) n° 3023/77 est-il nul parce qu'il viole le droit communautaire de rang supérieur (par exemple, le principe d'égalité, l'interdiction de discrimination, l'égalité de concurrence, la proportionnalité)?»
Il est nécessaire de préciser au départ que le règlement (CEE) n° 3023/77, adopté par le Conseil le 20 décembre 1977, porte sur «certaines mesures destinées à mettre fin à des abus résultant de la vente de produits agricoles à bord de bateaux». Comme le rappelle le préambule de cet instrument, le champ d'application des facilités douanières introduites par le règlement (CEE) n° 1544/69 précité, en faveur des voyageurs en provenance de pays tiers, a été par la suite étendu par le règlement (CEE) n° 1818/75 du 10 juillet 1975, en sorte de comprendre les prélèvements agricoles et autres impositions à l'importation prévus dans le cadre de la politique agricole commune (ou dans celui des régimes spécifiques applicables à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles). Or, aucune exonération n'aurait dû s'appliquer aux marchandises importées à la suite d'un voyage effectué par bateau à partir d'un État membre et à l'occasion duquel le territoire douanier d'un pays tiers n'a pas été touché: ce point a été précisé par le deuxième considérant du règlement (CEE) n° 3023/77, que nous avons eu l'occasion de mentionner lors de l'examen de la première question. Malgré cela, en pratique, des ventes en franchise ont bien eu lieu dans le cadre de croisières sans escale du type précité, et elles ont concerné également des produits agricoles communautaires ayant bénéficié de restitutions à l'exportation, ainsi que des produits agricoles en provenance de pays tiers: le quatrième considérant reconnaît l'existence de cet état de fait.
Devant de tels abus, le Conseil a estimé «nécessaire de clarifier la situation juridique en la matière» et à cette fin il a cru opportun «d'autoriser les États membres à accorder, pour les produits énumérés à l'annexe II du traité qui sont vendus ou distribués à bord de bateaux dans les conditions indiquées ci-dessus, des franchises portant sur des quantités très limitées, en dehors desquelles ces produits ne pourraient désormais être introduits dans la Communauté que moyennant paiement des droits à l'importation exigibles» (dernier considérant du règlement (CEE) n° 3023/77). En d'autres termes, le Conseil s'est contenté de limiter l'abus, en le légalisant. Partant, en vertu de l'article 1 du règlement précité, les États membres ont la faculté d'accorder une franchise des droits à l'importation (comprenant à la fois les droits de douane et les prélèvements agricoles) pour de petites quantités de produits, tels le beurre, le fromage, la viande, le vin et autres produits visés à l'annexe II du traité, vendus ou distribués à bord, au cours de ces croisières sans escale présentement en cause.
Il nous semble que la thèse de la nullité du règlement (CEE) n° 3023/77 doit être accueillie, et ce pour différentes raisons. En premier lieu, le Conseil ne pouvait ignorer que les franchises accordées aux clients des «croisières du beurre» précitées impliquaient un avantage sensible de concurrence pour les organisateurs de ces excursions, par rapport aux négociants vendant les mêmes produits sur la terre ferme, dans la zone contiguë aux ports d'embarquement. Les bateaux affectés à ces «croisières du beurre» sont en fait de véritables marchés flottants, sur lesquels il est possible d'acheter certaines marchandises à des prix de beaucoup inférieurs à ceux qui peuvent être pratiqués par les établissements commerciaux normaux. Rappelons à cet égard qu'outre l'avantage résultant de l'exonération des droits de douane, des prélèvements agricoles et autres impositions à l'importation (article 1, paragraphe 1, et article 2 du règlement), les marchandises en question, si elles sont d'origine communautaire, ont bénéficié jusqu'au 31 décembre 1980 d'aides communautaires à l'exportation sous forme de restitutions et de montants compensatoires monétaires (article 1, paragraphe 1, alinéa 1). Au cours de la présente procédure, nous avons appris que l'octroi de ces aides a été supprimé pour les «croisières du beurre» à compter du 1er janvier 1981. Cela montre que le même exécutif communautaire a considéré qu'il était excessif de maintenir intégralement en vigueur les conditions exceptionnellement favorables dont jouissaient les organisateurs des marchés flottants sous l'empire du règlement (CEE) n° 3023/77. Étant donné, d'autre part, que la situation à laquelle se réfère le juge du fond concerne une époque pour laquelle ces conditions n'avaient pas encore été modifiées, le tableau d'ensemble des avantages résultant du règlement (CEE) n° 3023/77 au profit des armateurs des «croisières du beurre» doit être dressé en tenant compte de tous les aspects qui viennent d'être décrits.
Tout cela nous amène à estimer qu'en prenant les mesures du 20 décembre 1977, le Conseil a violé le principe général de non-discrimination applicable aux entreprises, en accordant à une catégorie d'entre elles un régime privilégié, qui ne se justifie pas objectivement. Le fait que les bénéficiaires directs du règlement (CEE) n° 3023/77 sont les utilisateurs des «croisières du beurre» (les voyageurs) n'exclut pas, selon nous, que l'on tienne compte des effets concrets constatés au bénéfice des organisateurs; en réalité, les intérêts de ces derniers étaient nécessairement influencés par des mesures se rapportant (textuellement) à la vente de produits agricoles à bord des bateaux. Il est à peine nécessaire d'ajouter que, bien que le règlement se soit proposé de «mettre fin aux abus» — et ait limité la quantité de produits pouvant être achetés en franchise —, le régime de faveur n'a pas été supprimé, mais qu'à l'inverse il a trouvé sa reconnaissance sur le plan communautaire; du fait de cette reconnaissance, il y a eu violation du principe de non-discrimination.
Une deuxième cause de nullité apparaît, à notre avis, dès lors qu'on confronte les objectifs apparents aux objectifs réels du règlement (CEE) n° 3023/77. A en juger par le dernier considérant (précité) et par le titre de l'acte, il semblerait que son objectif soit de «clarifier la situation juridique» en mettant fin aux abus constatés. On observera, toutefois, que la solution imaginée pour supprimer l'abus est à tout le moins singulière, en ce qu'elle consiste à lui donner — même si c'est en partie — une teinture de légitimité. D'autre part, les règlements (CEE) nos 1544/69 et 1818/75, dont l'application incorrecte au niveau national avait donné lieu à des pratiques abusives et suscité des plaintes, tendaient à faciliter le trafic des voyageurs en provenance de pays tiers, en simplifiant en même temps les formalités douanières. Or, ces objectifs sont manifestement étrangers au règlement (CEE) n° 3023/77.
La recherche d'un intérêt communautaire, justifiant les franchises admises pour les «croisières du beurre», amène à poser la question de la règle communautaire susceptible de fonder le règlement (CEE) n° 3023/77. Au début du préambule, il est renvoyé au traité CEE, en dehors de toute référence spécifique à un article de ce dernier. On pourrait penser qu'à l'image du règlement (CEE) n° 1544/69, le règlement dont il s'agit a été arrêté sur la base de l'article 28, lequel confie au Conseil — nous l'avons déjà vu précédemment — la responsabilité de décider «toutes modifications ou suspensions autonomes des droits du tarif douanier commun». Il y a cependant quelque raison d'en douter, étant donné que le Conseil n'a pas arrêté en l'espèce de dérogation de caractère général et uniforme, mais a simplement concédé aux États membres une faculté de dérogation, laquelle, dans la mesure où elle peut être exercée ou non, s'oppose en définitive aux critères de l'uniformité du tarif. Par conséquent, même sous cet angle, il paraît difficile de ramener l'acte en question à des objectifs d'intérêt communautaire.
En réalité, les informations dont nous disposons nous font penser que les pratiques abusives mentionnées dans le 4e considérant du règlement étaient localisées dans un seul Etat membre: la république fédérale d'Allemagne. Compte tenu de cela, la faculté d'accorder des franchises, formellement concédées par le règlement à tous les États membres, semble avoir eu pour seule fonction de permettre la poursuite d'une activité économique intéressant de manière spécifique la République fédérale (probablement aussi en ce qu'elle constitue une source d'emplois). De ce point de vue, on devrait considérer ce règlement comme une sorte de mesure de sauvegarde camouflée. Son caractère substantiel transparaissait, au demeurant, plus clairement du texte proposé par la Commission (modifié ensuite par le Conseil), lequel limitait à six mois la période d'exercice de la faculté octroyée aux États membres.
De cet ensemble de circonstances nous déduisons qu'en adoptant le règlement (CEE) n° 3023/77, le Conseil a exercé son pouvoir normatif en vue d'objectifs différents des objectifs apparents et qui ne peuvent être en tout cas ramenés à une quelconque finalité tirée de l'intérêt communautaire. Nous estimons pour cette raison que l'acte doit également être considéré comme vicié par un détournement de pouvoir.
Enfin, une troisième cause d'invalidité réside, à notre avis, dans le défaut de motivation. Nous avons déjà relevé le caractère contradictoire et de toute façon insuffisant du dernier considérant, auquel se résume en définitive la motivation. Il convient en outre de souligner qu'en se situant en dehors des objectifs poursuivis par le règlement (CEE) n° 1544/69 et en créant une brèche dans l'uniformité du tarif douanier commun, l'acte nécessitait une motivation particulièrement affinée et convaincante. Or, une motivation en ce sens fait entièrement défaut. Il nous semble qu'il y a eu une violation manifeste de l'article 190 du traité.
9.
La question n° 5 du premier groupe est subordonnée à une réponse affirmative de la question précédente. Elle présuppose donc que la Cour déclare le règlement (CEE) n° 3023/77 invalide. Dans cette hypothèse, le juge du fond souhaite savoir si «celui dont les droits sont affectés par une disposition législative ou réglementaire ou par sa mesure d'exécution, fondée sur le règlement (CEE) n° 3023/77, possède des droits immédiatement applicables, en ce sens qu'il peut agir devant une juridiction nationale en vue de faire prononcer l'interdiction de mesures contraires au droit communautaire».
Malgré l'apparente ressemblance avec la question n° 3 du premier groupe, nous pensons être confronté à un problème différent. Il ne s'agit plus en effet de clarifier la situation juridique des personnes ayant un intérêt à l'application correcte d'un règlement qui aurait été violé par des mesures contraires prises par un État membre; il s'agit, au contraire, de la situation des individus lésés par un règlement communautaire invalide et de la possibilité qu'ils ont d'agir en justice et de requérir à cette fin l'inapplication des mesures nationales adoptées sur la base de ce règlement (plus précisément, dans l'exercie d'une faculté concédée par le règlement).
Selon nous, l'élément décisif ne réside pas seulement dans l'invalidité du règlement (CEE) n° 3023/77, mais dans le fait que cette invalidité est la conséquence de la violation du principe de non-discrimination entre entreprises concurrentes. Étant donné que ce principe tend de manière spécifique à la protection des particuliers, celui qui aurait subi un traitement discriminatoire imputable au législateur communautaire doit, nous semble-t-il, être considéré comme ayant un intérêt légitime à faire valoir en justice son droit à la parité de traitement avec ses concurrents, aux fins d'obtenir le rétablissement de cette parité à travers l'inapplication des mesures nationales indûment autorisées par les institutions communautaires. Cela implique, bien entendu, que le droit des particuliers de ne pas être discriminés soit entendu dans son acception la plus large, en tant que reflet d'une obligation s'imposant aux autorités communautaires — laquelle va de pair avec chacune de leurs initiatives — et qui leur impose la prise en considération des effets économiques concrets de chacun de leurs actes. Mais il n'est pas besoin de nous attarder sur ce point, car nous en avons déjà parlé dans le cadre de l'analyse des vices du règlement (CEE) n° 3023/77.
10.
Eu égard aux considérations qui précèdent, nous suggérons donc à la Cour de répondre aux questions formulées par le Finanzgericht de Hambourg, par ordonnance du 5 juin 1980, de la manière suivante:
1.
L'exonération des droits de douane prévue par le règlement (CEE) n° 1544 du Conseil, du 23 juillet 1969 (modifié en dernier lieu par le règlement (CEE) n° 3061 du 19 décembre 1978), s'applique aux marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs en provenance de pays tiers, quelle que soit l'origine et la provenance de ces marchandises.
2.
Les exonérations fiscales prévues par la directive du Conseil 69/169/CEE, du 28 mai 1969 (modifié en dernier lieu par la directive 78/1032/CEE du 19 décembre 1978), s'appliquent aux marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs en provenance d'un pays tiers ou d'un autre État membre de la Communauté, indépendamment de l'origine ou de la provenance de ces marchandises.
3.
La Communauté — représentée en l'occurrence par le Conseil — peut seule instituer des dérogations, suspensions ou modifications des droits à l'importation fixées par le tarif douanier commun. Est exclu dès lors tout pouvoir autonome des États membres d'accorder des exonérations dans ce secteur.
4.
La directive 69/169/CEE ne fait pas obstacle à ce que soit octroyé par les États membres, agissant à titre autonome, un traitement fiscal préférentiel applicable aux marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs retournant dans l'État membre d'où ils étaient partis, après avoir effectué une croisière au-delà de la frontière douanière maritime et sans avoir touché des ports dans d'autres États.
5.
Le titulaire d'un droit subjectif dérivé d'une règle fixée par règlement communautaire peut invoquer en justice l'application de cette règle à son égard. Ne jouit pas de cette possibilité le tiers qui a simplement un intérêt, en tant que membre d'une catégorie, à voir respectée la règle fixée par un règlement. Les mêmes critères s'appliquent au regard des règles directement applicables d'une directive communautaire.
6.
Le règlement (CEE) n 3023/77 du Conseil, du 20 décembre 1977, est invalide, en raison de la violation du principe de non-discrimination, du détournement de pouvoir et de l'insuffisance de motifs dont il est entaché.
7.
Les entreprises qui auraient subi un traitement discriminatoire par rapport à leurs concurrents du fait d'un acte communautaire ultérieurement déclaré invalide en tant que contraire au principe de non-discrimination, sont fondées à faire valoir en justice leur droit à bénéficier de l'égalité de traitement, en vue d'obtenir l'inapplication des mesures nationales adoptées sur la base de cet acte.
(
1
)	Traduit de l'italien.