61999CC0430_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I Inledning
1. Raad van State har i föreliggande begäran om förhandsavgörande ställt frågor beträffande det nederländska avgiftssystemet för ledsagning av sjötransporter i kustvatten och i hamnområden. Avgifter för ledsagningen av sjötransporter uttas enbart för havsgående fartyg med en längd på mer än 41 meter, men inte för mindre havsgående fartyg och fartyg som framförs på inre vattenvägar. Den nationella domstolen är osäker på om avgifternas utformning och skyldigheten att betala dessa avgifter är förenlig med bestämmelserna om fri rörlighet av tjänster och undrar om avgiftsbefrielsen för mindre fartyg och fartyg som framförs på inre vattenvägar utgör ett förbjudet stöd.
II Tillämpliga bestämmelser
A De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2. Enligt artikel 61.1 i EG-fördraget (nu artikel 51 EG i ändrad lydelse) regleras den fria rörligheten för tjänster på transportområdet av bestämmelserna i avdelningen om transporter. Enligt artikel 84.1 i EG-fördraget (nu artikel 80 EG) omfattar dessa bestämmelser fartygstrafik på inre vattenvägar, men inte sjötransporter. Artikel 84.2 i EG-fördraget ger emellertid rådet befogenhet att meddela bestämmelser för sjötransporter.
3. På grundval av denna artikel har rådet antagit förordning (EEG) nr 4055/86 av den 22 december 1986 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land. Artikel 1 i förordningen har följande lydelse:
"1) Frihet att utföra sjötransporter mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och tredje land skall gälla för medborgare i medlemsstater med hemvist i en annan medlemsstat än den person för vilken sjötransporten utförs.
2) Föreskrifterna i förordningen skall också gälla medborgare i medlemsstaterna som är etablerade utanför gemenskapen, samt rederier som är etablerade utanför gemenskapen och kontrollerade av medborgare i en medlemsstat, om deras fartyg är registrerade i denna medlemsstat enligt dess lagstiftning.
3) Föreskrifterna i artiklarna 5558 och 62 i fördraget skall tillämpas på de frågor som denna förordning omfattar.
4) I denna förordning används följande beteckningar för att avse sjötransporter mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och tredje land när de normalt utförs mot vederlag:
a) Sjötransporter inom gemenskapen:
Transport av passagerare eller gods till sjöss mellan en hamn i en medlemsstat och en hamn eller offshore-anläggning i någon annan medlemsstat.
b) Tredjelandstrafik:
Transport av passagerare eller gods till sjöss mellan hamnar i en medlemsstat och hamnar eller offshore-anläggningar i ett tredje land."
4. Artikel 8 i nämnda förordning föreskriver följande:
"Utan att det påverkar tillämpningen av fördragets föreskrifter om etableringsrätt får en person som utför sjötransporter, för att kunna göra detta, under en övergångsperiod fortsätta sin verksamhet i den medlemsstat där transporten utförs, på samma villkor som den staten föreskriver för sina egna medborgare."
B De nederländska bestämmelserna
5. 1995 privatiserades lotstjänsten i Nederländerna. Systemet för ledsagning av sjötransporter ("verkeersbegeleidingssysteem", nedan kallat VBS) organiseras fortfarande av staten. Kostnaderna för detta, som tidigare täcktes genom lotsavgifterna, finansieras sedan dess i stort sett genom VBS-avgiften som uttas separat. Rättslig grund för denna avgift är "Scheepvaartverkeerswet" (den nederländska sjöfartslagen, nedan kallad SVW) och tillämpningsföreskrifterna till denna lag.
6. Artikel 1 första stycket bokstaven i i SVW definierar ledsagning av sjötransporter som förverkligandet och upprätthållandet av en säker och fortlöpande sjötrafik som är systematisk och interaktiv, med hjälp av en kombination av personal och infrastruktur.
7. I artikel 15c första stycket i SVW föreskrivs en skyldighet för dem som (på grund av en annan genomförandeföreskrift) enligt artikel 4 tredje stycket SVW är skyldiga att delta i ledsagning av sjötransporter att erlägga VBS-avgiften.
8. Enligt artikel 15d första stycket i SVW skall VBS-avgiften täcka statens kostnader för ledsagning av sjötransporter, i den mån som detta utgör tillhandahållande av en viss bestämd tjänst.
9. I artikel 15d andra stycket föreskrivs att VBS-avgiften skall erläggas till staten och att det i förordningar skall anges för vilka segelleder avgiften skall erläggas samt fastställas kriterier för uttagande av och befrielse från VBS-avgiften.
10. I artikel 15d tredje stycket föreskrivs att VBS-avgiften fastställs genom ministerbeslut.
11. Artikel 15d andra stycket i SVW har genomförts genom "Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer" (beslut om avgifter för ledsagning av sjötransporter) av den 4 november 1994 (nedan kallad BVS). Enligt artikel 2 första stycket i BVS skall den i ministerbeslutet fastställda avgiften erläggas av havsgående fartyg som framförs inom följande områden för ledsagning av sjötransporter:
a. Eems.
b. Den Helder.
c. Noordzeekanaal.
d. Nieuwe Waterweg.
e. Westerschelde.
12. Enligt artikel 4 första stycket i BVS fastställs grunden och storleken för den avgift som skall erläggas i förhållande till det havsgående fartygets längd avrundad i hela meter, varvid endast hela meter beaktas.
13. Enligt artikel 5 första stycket skall avgiften inte erläggas om det havsgående fartyget hör till följande kategorier:
Havsgående fartyg med en längd på upp till 41 meter.
Nederländska örlogsfartyg.
Andra havsgående fartyg som ägs eller administreras av staten.
Andra än nederländska örlogsfartyg, om detta avtalats med det ifrågavarande fartygets flaggstat.
Havsgående fartyg som kommer från en hamn, ankrings- eller kajplats i ett avgiftsområde och som lämnar inloppet för att gå till havs och därefter kommer tillbaka till samma inlopp ("zeezwaaiers").
Havsgående fartyg som anlöper en nederländsk hamn, ankrings- eller kajplats utan att någon ekonomisk verksamhet bedrivs.
14. "Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer" (föreskrifter om avgifter för ledsagning av sjötransporter) antogs den 14 september 1995 för genomförande av artikel 15d tredje stycket i SVW. Enligt dessa föreskrifter är avgiften för fartyg med en längd av mellan 41 och 100 meter 250 NLG. För varje ytterligare meter utkrävs en avgift på 17 NLG och maximalt 2 800 NLG för fartyg med en längd av 250 meter eller mer.
III Bakgrund och förfarande
15. Klagandena i de båda likartade målen vid den nationella domstolen, Sea-Land Service Inc. (mål C-430/99) och Nedlloyd Lijnen B.V. (mål C-431/99) (nedan kallade Sea-Land och Nedlloyd eller klagandena) driver havsgående fartyg. Sea-Land bildades i Wilmington, Delaware, Förenta staterna. Enligt de uppgifter som lämnats i Belastingdienst Douane, Rotterdams beslut av den 15 mars 1996 har Sea-Land sin huvudsakliga verksamhet i Charlotte, North Carolina, Förenta staterna. Därutöver har Sea-Land ett kontor i Maasvlakte (Rotterdam), Nederländerna. Nedlloyd är ett bolag bildat enligt nederländsk rätt med säte i Rotterdam.
16. När klagandenas fartyg framförs i nederländska kustvatten är de skyldiga att delta i sjöfartsvägledningen. Med hjälp av ledsagningen av sjötransporter kan fartyg i områden med hög trafiktäthet och/eller många transporter av farliga laster och/eller navigationssvårigheter erhålla aktuell trafikinformation, först och främst som vägledning för en säker navigering i dessa områden. Vidare kan omständigheten att kommunikationen mellan sjötrafikanterna avlyssnas och kontrolleras tjäna till att en kontroll av en ordnad sjötrafik kan ske från kusten och att farliga situationer kan åtgärdas i tid. Vidare kan farliga situationer förutses. De fartyg som är skyldiga att delta i sjöfartsvägledningen är förpliktade att anmäla när de kommer in i VBS-området och tillkännage genomförandet av vissa manövrar.
17. Inspecteur van de Belastingdienst Douane, Rotterdam (nedan kallad motparten) krävde i slutet av år 1995 och i början av år 1996 att klagandena skulle erlägga VBS-avgiften. Klagandena begärde omprövning av detta beslut, vilken avslogs, och väckte i anslutning härtill talan vid Arrondissementsrechtbank Rotterdam.
18. Arrondissementsrechtbank biföll klagandenas talan och upphävde de omtvistade besluten med motiveringen att avgiften i strid med artikel 15d första stycket i SVW inte uteslutande täcker kostnaderna för en bestämd tjänst, utan även finansierar det allmänna VBS-systemet. Arrondissementsrechtbank anförde att det dessutom inte var bevisat att storleken på avgiften står i proportion till de faktiska kostnaderna. Motparten överklagade de båda avgörandena.
IV Begäran om förhandsavgörande
19. Den nationella domstol till vilken besluten överklagades anser att den första instansens bedömning är oriktig. Den har anfört att avgiften i stort sett motsvarar kostnaden för de tjänster som tillkommer enskilda havsgående fartyg. Den nationella domstolen har vidare påpekat att enligt motiveringen till den nederländska sjöfartslagen tillskrivs 90 procent av kostnaderna för ledsagningen för sjötransporter sjötrafik, 10 procent av kostnaderna fartygstrafik på de inre vattenvägarna. Den nationella domstolen har anfört att kostnaden för vissa allmänna tjänster lämnades utan avseende när avgiften fastställdes, så att summan av de avgifter som förväntades erläggas år 1995 ungefär utgjorde 72 procent av de samlade kostnaderna för ledsagningen av sjötransporter. Även om man tar hänsyn till andra uppskattningar, enligt vilka ledsagningen av sjötransporter till 60 procent utnyttjas av sjötrafik och till 40 procent av fartygstrafik på inre vattenvägar, anser den nationella domstolen att avgifterna för sjötransporten inte är oproportionerliga i förhållande till den andel av systemet som utnyttjas av den. Den nationella domstolen har anfört att enligt ännu inte slutgiltiga uppgifter motsvarar intäkterna från VBS-avgiften i verkligheten nämligen enbart cirka 62 procent av kostnaderna för ledsagningen av sjötransporter. Den nationella domstolen anser vidare att längden på ett fartyg är ett lämpligt kriterium för att beräkna storleken på avgiften som lätt kan överprövas.
20. Enligt den nationella domstolen strider avgiftssystemet inte mot den fria rörligheten för varor (förbud mot tullar och avgifter med motsvarande verkan). För det första utkrävs inte avgiften i samband med ett gränsöverskridande. För det andra föreligger inget direkt samband mellan import eller export av varor och VBS-avgiften.
21. Den nationella domstolen är emellertid osäker på om utkrävandet av VBS-avgiften är förenligt med principen om frihet att tillhandahålla tjänster i artikel 59 i EG-fördraget (nu artikel 49 EG i ändrad lydelse). Enligt förordning nr 4055/86 är denna princip även tillämplig på sjötransportområdet.
22. Enligt den nationella domstolen strider reglerna inte mot förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet. Avgiften gäller på samma sätt för alla fartyg oberoende av fartygets flagg. Enligt den nationella domstolens uppfattning utgör inte heller avgiftsbefrielsen för fartygstrafik på inre vattenvägar och mindre fartyg någon indirekt diskriminering. Visserligen är andelen nederländska fartyg i fartygstrafiken på de inre vattenvägarna i VBS-pliktiga vatten betydligt större än deras andel i sjötransporten. Avgiftsbefrielsen gynnar följaktligen i större utsträckning nationella sjötransportföretag. Den nationella domstolen anser emellertid att den är objektivt berättigad, eftersom VBS i mycket mindre omfattning utnyttjas för fartygstrafiken på de inre vattenvägarna.
23. Raad van State anser emellertid att det är möjligt att en överträdelse av förbudet mot varje även icke-diskriminerande inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster föreligger och har hänvisat till domen i målet Corsica Ferries III. Enligt Raad van States kan såväl skyldigheten att delta i VBS som skyldigheten att erlägga en avgift utgöra en inskränkning.
24. Enligt den nationella domstolen finns det emellertid möjligheter att motivera dessa eventuella inskränkningar. Den har anfört att åtgärderna möjligtvis är tillåtna enligt artikel 56 i EG-fördraget (nu artikel 46 EG i ändrad lydelse). Domstolen har emellertid uppställt ett antal villkor för att undantag från principen om frihet att tillhandahålla tjänster skall vara tillåtna. Den nationella domstolen anser att det är oklart om utkrävandet av avgifterna är ägnat att förverkliga det eftersträvade målet, att säkerställa trafikens säkerhet. Det föreligger även tvivel om avgiftsskyldigheten, som enbart avser havsgående fartyg, är proportionerlig.
25. Slutligen har den nationella domstolen övervägt att tillämpa de principer som domstolen utvecklat i domen i målet Keck även på den fria rörligheten för tjänster.
26. I detta sammanhang har Raad van State ställt följande frågor till domstolen:
1) a) Utgör ett system som VBS-systemet, i den mån som det medför en skyldighet att delta i ledsagning av sjötrafiktransporter, ett hinder för den fria rörligheten för tjänster i den mening som avses i förordning (EEG) nr 4055/86 jämförd med artikel 59 i EG-fördraget?
b) Om ovanstående fråga besvaras nekande: Förhåller det sig annorlunda om ett vederlag för de tjänster som tillhandahålls deltagarna i systemet krävs ut?
c) Skall fråga 1 b besvaras annorlunda om detta vederlag tas ut från trafikanter som är skyldiga att delta i systemet, men inte av övriga användare, som till exempel fartygstrafiken på de inre vattenvägarna eller havsgående fartyg med en längd på mindre än 41 meter?
2) a) Om ett system som VBS-systemet med den därtill knutna avgiftsskyldigheten utgör ett hinder för den fria rörligheten för tjänster, omfattas detta hinder i så fall av undantaget i artikel 56 i EG-fördraget för bestämmelser som grundas på hänsyn till allmän säkerhet?
b) Är det av betydelse för svaret på fråga 2 a om avgiften är högre än den verkliga kostnaden för den särskilda tjänst som tillhandahålls ett enskilt fartyg?
3) Om ett system som VBS-systemet med den därtill knutna avgiftsskyldigheten utgör ett hinder för den fria rörligheten för tjänster och detta hinder inte är berättigat i enlighet med artikel 56 i EG-fördraget (nu artikel 46 EG), kan detta hinder då vara berättigat antingen eftersom det endast utgörs av en sådan "försäljningsform" som nämns i domen i målet Keck och Mithouard och det inte är fråga om diskriminering, eller eftersom det uppfyller de kriterier som domstolen slagit fast för detta ändamål i andra domar, i synnerhet domen i målet Gebhard?
27. Den nationella domstolen har vidare övervägt om avgiftsbefrielsen för fartygstrafiken på de inre vattenvägarna utgör ett förbjudet stöd enligt artikel 92 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG). I målet 173/73 klargjorde domstolen att en befrielse från vissa ekonomiska bördor för en industrisektor kan utgöra ett statligt stöd till de gynnade företagen. Den nationella domstolen anser emellertid att befrielsen från VBS-avgiften är berättigad genom detta systems karaktär och struktur. Den anser att det dessutom är tvivelaktigt om konkurrensen snedvrids och handeln mellan medlemsstaterna påverkas därigenom. Slutligen kan det eventuellt vara fråga om ett tillåtet stöd med hänsyn till de minimis-regeln.
28. I detta sammanhang har den nationella domstolen ställt följande frågor:
4) a) Skall ett system i en medlemsstat sådant som VBS-systemet anses som ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87 EG), i den mån som vissa grupper av deltagare i systemet, särskilt fartygstrafiken på de inre vattenvägarna, befrias från skyldigheten att erlägga avgift?
b) Om fråga 4 a besvaras jakande: Omfattas detta stöd av förbudet i den ovannämnda bestämmelsen?
c) Om även fråga 4 b besvaras jakande, har kvalifikationen som ett på grundval av gemenskapsrätten förbjudet stöd enligt gemenskapsrätten även följder, förutom för de befriade deltagarna, för det vederlag som de betalningsskyldiga deltagarna skall betala?
V Parternas argument
1) Klagandena
a) Utformningen av VBS-avgiftssystemet
29. Till skillnad från den nationella domstolen anser klagandena att ledsagningen av sjötransporter är ett system av allmänt intresse och inte någon särskild tjänst som kan tillskrivas ett fartyg. Enligt klagandenas uppfattning måste därför kostnaderna för ledsagningen finansieras genom statsbudgeten. Klagandena menar att det inte finns något konkret samband mellan en konkret tjänst och storleken på VBS-avgiften.
30. Klagandena har vidare påpekat att på grund av internationella avtal mellan Nederländerna och Belgien får summan av lotskostnaden och VBS-avgiften för att trafikera Schelde inte vara högre än lotskostnaden för att trafikera Maas. Klagandena har gjort gällande att det enbart är genom att fastställa storleken på VBS-avgiften som staten kan åstadkomma en enhetlig betalningsbörda, eftersom lotskostnaden fastställs i hög grad i fria avtal mellan lotsföreningarna, hamnförvaltningen och sjötransportföretagen. Klagandena anser att det därför inte finns någon koppling mellan storleken på VBS-avgiften och kostnaderna, utan att storleken på avgiften är resultatet av ett ekonomisk-politiskt beslut.
31. Klagandena har anfört att den övervägande delen av kostnaderna är att hänföra till ledsagningen av transporterna kring Rhens mynning (VBS Waterweg). Staten har anförtrott denna uppgift åt den kommunala hamnverksamheten Rotterdam ("Gemeentelijk Havenbetrijf Rotterdam") och utger ett bidrag till hamnverksamheten för fullgörandet av denna uppgift. Bidraget har emellertid inte något samband med kostnaderna. Klagandena har gjort gällande att kostnaderna för ledsagningen av transporterna i området Waterweg delvis täcks av hamnavgifter som uttas i Rotterdam, vilket medför att havsgående fartyg erlägger dubbla avgifter. Klagandena har vidare påpekat att kostnaderna för ledsagningen i andra mindre trafikerade områden medfinansieras genom intäkterna från avgifterna i detta VBS-område.
32. Enligt klagandena strider avgifternas utformning mot domstolens rättspraxis, enligt vilken en avgift måste stå i proportion till den faktiska kostnaden för tjänsten. I samband med systemet för trafikavgifter för användningen av Brennermotorvägen framförde generaladvokaten att man vid beräkningen av avgifterna enbart skall ta hänsyn till de kostnader som konkret kan tillskrivas den använda sträckan, men inte till kostnaderna för hela motorvägsnätet. Generaladvokaten anförde vidare att en avgift måste utgöra ett vederlag för en personlig förmån för den avgiftsskyldige.
b) Friheten att tillhandahålla tjänster
33. Enligt klagandenas uppfattning utgör skyldigheten att delta i ledsagningen av sjötrafiken i sig inte någon inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.
34. Klagandena anser emellertid att utkrävandet av VBS-avgiften strider mot bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster. Trots att 82 procent av ledsagningen av sjötransporter är att hänföra till fartyg som trafikerar de inre vattenvägarna, är fartygstrafiken på de inre vattenvägarna befriad från VBS-avgiften. Enligt uppskattningar utgör andelen nederländska fartyg 75 procent av fartygstrafken på de inre vattenvägarna. Däremot seglar enbart 13,6 procent av de fartyg som anlöper Rotterdams hamn under nederländsk flagg, medan cirka 40 procent seglar under andra medlemsstaters flagg. Klagandena menar följaktligen att avgiftsbefrielsen för fartygstrafik på de inre vattenvägarna utgör en dold diskriminering på grund av nationalitet.
35. Klagandena har gjort gällande att överträdelsen av bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster inte heller är berättigad. Klagandena menar att en finansiering genom avgifter enbart är tillåten, om avgifterna står i proportion till tjänsten och kostnaderna fördelas på användarna på ett icke-diskriminerande sätt.
36. Klagandena har vidare framhållit att den rättspraxis som domstolen utvecklade i domen i målet Keck inte är tillämplig på grund av diskrimineringen. Klagandena anser att det för övrigt är oklart vad utkrävandet av avgiften har att göra med en försäljningsform.
37. Klagandena är av uppfattningen att systemet inte kan motiveras av ett tvingande allmänintresse och att VBS-avgiften inte är ägnad att uppnå mål med systemet. Enligt klagandena är avgiften inte heller nödvändig, eftersom den inte står i proportion till kostnaderna. Klagandena menar vidare att ett fartygs längd inte är ett lämpligt kriterium för att beräkna avgiften.
c) Förbudet mot statligt stöd
38. Klagandena anser att befrielsen för fartygstrafiken på de inre vattenvägarna utgör ett statligt stöd som snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Klagandena har påpekat att konkurrensen mellan Antwerpens och Rotterdams hamnar är stark. Tjänster som tillhandahålls av transportföretag består ofta i leverans från dörr till dörr. Vid beslutet om över vilken hamn transporten skall genomföras, har kostnaderna för en ytterligare transport på de inre vattenvägarna mellan de båda hamnarna en avgörande betydelse. De kostnadsfördelar som fartygstrafiken på de inre vattenvägarna i Rotterdam åtnjuter kan därför snedvrida konkurrensen mellan Rotterdam och Antwerpen.
2) Den nederländska regeringen
a) Utformningen av VBS-avgiftssystemet
39. Den nederländska regeringen har gjort gällande att sjötransporter i större utsträckning använder VBS än fartygstrafik på de inre vattenvägarna. Den nederländska regeringen har vidare påpekat att betydligt fler uppgifter måste föras in i systemet avseende havsgående fartyg, uppgifter som till och med gemenskapsrättsligt föreskrivs genom direktiv 93/75/EEG beträffande havsgående fartyg med farligt gods ombord. Regeringen har dessutom anfört att VBS även tjänar till att organisera fördelningen av lotsare till havsgående fartyg.
40. Den nederländska regeringen har anfört att reglerna för ledsagning av sjötransporter på inre vattenvägar och i hamnar föreskriver en mindre intensiv ledsagning och har vidare påpekat följande. I vatten som trafikeras av havsgående fartyg, vilka utgör tyngdpunkten för VBS, förekommer sällan fartyg som utnyttjar de inre vattenvägarna. Det är inte utan anledning som VBS-avgiften tidigare ingick i lotskostnaden, vilken även den enbart erlades av havsgående fartyg. Större havsgående fartyg är för övrigt svårare att manövrera och i synnerhet kan de först vid vissa hastigheter styras på ett säkert sätt. Därför måste i princip mindre fartyg väja för större fartyg. Slutligen trafikeras de övervakade vattenvägarna mycket oftare av mindre havsgående fartyg och fartyg som framförs på inre vatten. Besättningen på dessa fartyg har därför bättre kunskaper om det trafikerade området än besättningen på de större havsgående fartygen. De senare är därför i större utsträckning beroende av ledsagningen av sjötransporter.
41. Den nederländska regeringen har påpekat att det på grundval av den internationella sjöfartsorganisationens regler i hela världen finns mer eller mindre jämförliga system för ledsagning av sjötransporter.
b) Friheten att tillhandahålla tjänster
42. Enligt den nederländska regeringen innehåller reglerna om VBS-avgifter varken någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av nationalitet. Tvärtom gäller avgiftsskyldigheten på samma sätt för alla havsgående fatyg, såväl nederländska som utländska sådana. Bestämmelserna ställer inte några ytterligare krav på kvalifikation hos de personer som tillhandahåller tjänster och som är etablerade i en annan medlemsstat samt uppfyller alla krav som föreskrivs i den medlemsstaten. Däremot fastställs endast villkor för hur tjänsten skall utföras. Den nederländska regeringen menar att detta kan jämföras med den situation som låg till grund för domen i målet Keck.
43. I andra hand anser den nederländska regeringen att eventuella inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster är berättigade med hänsyn till allmän säkerhet enligt artikel 56 i EG-fördraget och ett tvingande allmänintresse. Redan motsvarande bestämmelser i direktiv 93/75 och spridningen världen över av sådana regler visar att det finns ett allmänintresse av ledsagning i kustvatten. Enligt den nederländska regeringen är det tillåtet att utkräva avgifter som täcker kostnaderna för att finansiera dessa nödvändiga statliga tjänster.
c) Förbudet mot statligt stöd
44. Beträffande förbudet mot statligt stöd har den nederländska regeringen hänvisat till domstolens rättspraxis, enligt vilken förmåner för enstaka företag som följer av allmänna ekonomisk-politiska åtgärder inte utgör något stöd.
45. Den nederländska regeringen har gjort gällande att VBS-avgiften enbart utkrävs för sjötransport, eftersom ledsagningen i större utsträckning utnyttjas av denna. De förmåner för fartygstrafiken på de inre vattenvägarna som följer av ledsagningen av sjötransporter är enbart en bieffekt.
46. Den nederländska regeringen anser att avgiftsbefrielsen för andra grupper av fartyg, i synnerhet för fartyg med en längd på mindre än 41 meter, är grundad på objektiva skäl.
3) Kommissionen
a) Friheten att tillhandahålla tjänster
47. Enligt kommissionens uppfattning strider de nederländska reglerna mot förbudet mot diskriminering i artikel 9 i förordning nr 4055/86. Enligt kommissionen främjar VBS-avgiftssystemet fartygstrafik på de inre vattenvägarna och därmed till övervägande del fartyg som seglar under nederländsk flagg. Kommissionen anser att situationen i det föreliggande fallet såtillvida är jämförlig med den som förelåg i målet Corsica Ferries II. Kommissionen har vidare anfört att även om fartyg som framförs på de inre vattenvägarna sällan trafikerar vatten som utgör tyngdpunkten för ledsagningen av sjötransporter (till exempel anlopp till hamnar), kan det inte uteslutas att ett fartyg som trafikerar de inre vattenvägarna under samma omständigheter som ett havsgående fartyg, i enstaka fall kan dra fördel av systemet, utan att behöva erlägga avgifter.
48. Enligt kommissionens åsikt är åtskillnaden i behandling av havsgående fartyg som till övervägande del seglar under utländsk flagg inte berättigad enligt artikel 56 i EG-fördraget. Kommissionen anser att det i synnerhet är oklart på vilket sätt den ofördelaktiga utformningen av avgiften är nödvändig för att förbättra sjösäkerheten.
b) Förbudet mot statligt stöd
49. Kommissionen anser att om staten avstår från att utkräva avgifter för vissa kategorier av fartyg, så beviljas ett stöd. Enligt kommissionens uppfattning rör det sig inte om en allmän åtgärd. En tjänst kommer däremot enstaka företag till godo som de under marknadsmässiga förhållanden inte skulle ha kunnat erhålla kostnadsfritt.
50. Kommissionen anser inte att avståendet från avgiften kan framstå som berättigat med hänsyn till systemets karaktär eller struktur. Kommissionen har vidare anfört att omständigheten att fartyg som trafikerar de inre vattenvägarna i mindre omfattning uppehåller sig i övervakade kustvatten och inte är skyldiga att ha sådan utrustning ombord som är nödvändig för VBS, inte utesluter att fartyg som trafikerar inre vattenvägar i enstaka fall ändå utnyttjar VBS-ledsagningen. Kommissionen anser att den mer begränsade omfattningen av utnyttjandet kan beaktas genom motsvarande lägre avgifter eller schablonavgifter. Kommissionen har vidare påpekat att lagstiftaren vid införandet av VBS-avgiften slutligen själv utgick från att systemet till 10 procent kommer att utnyttjas av fartygstrafik på inre vattenvägar, vilket enligt kommissionens uppfattning inte är en försumbar andel.
51. Kommissionen verkar också kritisera avgiftsbefrielsen för andra kategorier av fartyg, i synnerhet den allmänna avgiftsbefrielsen för fartyg som ägs av staten.
52. Kommissionen anser att VBS-avgiftssystemet snedvrider konkurrensen och påverkar handeln inom gemenskapen på två sätt. För det första har fartygstrafiken på de inre vattenvägarna en klar fördel jämfört med sjötransporter på motsvarande sträckor. Framför allt på sträckan AntwerpenRotterdam konkurrerar fartygstrafik på de inre vattenvägarna med sjötransporten. För det andra stärker förmånen nederländska fartyg som trafikerar de inre vattenvägarnas ställning på den inre marknaden, eftersom inhemska företag oftast drar fördel av befrielsen.
53. Kommissionen anser att de minimis-regeln inte är tillämplig, eftersom transportsektorn kännetecknas av en stark splittring och överkapacitet. Enligt kommissionens uppfattning kan finansieringen av VBS inte heller jämföras med finansieringen av infrastrukturåtgärder, eftersom ledsagning av sjötransporter är en viss bestämd tjänst.
54. I det skriftliga förfarandet företrädde kommissionen ännu uppfattningen att den nationella domstolen företrädesvis kan avhjälpa överträdelsen av reglerna för statligt stöd genom att underlåta att tillämpa systemet i dess helhet och befria alla ekonomiska aktörer från avgiften. Vid den muntliga förhandlingen meddelade emellertid företrädaren för kommissionen att det vore mer konsekvent att retroaktivt ålägga alla deltagare i VBS en skyldighet att erlägga rimliga avgifter, men betvivlade emellertid samtidigt att den nationella domstolen skulle kunna uppnå detta resultat.
VI Rättslig bedömning
55. Den nationella domstolen har begärt att domstolen tar ställning till om skyldigheten att delta i VBS och att betala VBS-avgiften möjligtvis strider mot friheten att tillhandahålla tjänster och mot bestämmelserna om stöd.
56. Frågorna 1 till 3 rör principen om frihet att tillhandahålla tjänster. Det förefaller därför lämpligt att behandla dessa frågor tillsammans. Frågorna avseende bestämmelserna om stöd kommer att prövas under en annan rubrik i anslutning härtill.
A Huruvida VBS-systemet är förenligt med friheten att tillhandahålla tjänster
57. Den nationella domstolen har för det första ifrågasatt om utkrävandet och utformningen av VBS-avgifterna är förenlig med principen om friheten att tillhandahålla tjänster.
58. Dessförinnan har den nationella domstolen övervägt om skyldigheten att delta i ledsagningen av sjötransporter i sig utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. Samtliga parter i målet anser emellertid att skyldigheten att delta i VBS i sig inte medför någon inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. Kommissionen anser att systemet till och med främjar friheten att tillhandahålla tjänster. Mot denna bakgrund kan skyldigheten att delta i VBS inte betraktas isolerat från den därmed åtföljande skyldigheten att betala VBS-avgiften. Endast skyldigheten att delta i systemet mot en avgift kan försvåra genomförandet av transporter till sjöss. Av det skälet kommer i det följande enbart skyldigheten att delta i systemet mot en avgift att undersökas med avseende på dess verkan på friheten att tillhandahålla tjänster.
1) Tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla sjötransporttjänster
59. I artikel 61.1 i EG-fördraget föreskrivs att den fria rörligheten för tjänster på transportområdet regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter. Tillämpningen av principerna om frihet att tillhandahålla tjänster skall därför förverkligas genom en gemensam transportpolitik. Även efter övergångstidens utgång är bestämmelserna i artikel 59 och 60 i EG-fördraget inte direkt tillämpliga på transportpolitiken.
60. EG-fördragets bestämmelser om transportpolitik omfattar enligt artikel 84.1 i EG-fördraget enbart trafik på järnväg, landsväg och inre vattenvägar. För att utöka den gemensamma transportpolitiken till att omfatta sjötransporter krävs enligt artikel 84.2 i EG-fördraget en särskild rättsakt som upprättats av rådet. På grundval av denna bestämmelse har rådet antagit förordning nr 4055/86. Genom förordning nr 4055/86 blir samtliga regler i fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster tillämpliga på sektorn sjötransporter mellan medlemsstater.
61. Därvid avviker den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 4055/86 delvis från den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för EG-fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster.
62. Enligt artikel 1.1 i förordning nr 4055/86 kan friheten att tillhandahålla tjänster först och främst åberopas av medborgare i medlemsstater med hemvist i en annan medlemsstat än den person för vilken sjötransporten utförs. I detta hänseende motsvarar förordning nr 4055/86 artikel 59 i EG-fördraget. Enligt artikel 1.3 i förordning nr 4055/86, jämförd med artikel 58 i EG-fördraget (nu artikel 48 EG), likställs bolag med fysiska personer som är medborgare i medlemsstaterna. Detta förutsätter att bolaget har bildats i överensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning och har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom gemenskapen.
63. Av de uppgifter som den nationella domstolen lämnat framgår att Nedlloyd är ett bolag bildat enligt nederländsk rätt med säte i Rotterdam. Företaget är därmed ett bolag som är att likställa med medborgare i en medlemsstat. Sea-Land uppfyller emellertid inte dessa villkor. Sea-Land har bildats i Delaware (Förenta staterna). Av Belastingdienst Douane, Rotterdams beslut av den 15 mars 1996, vilket Sea-Land har bifogat som bilaga 17 till sitt skriftliga yttrande, framgår att bolaget har sin huvudsakliga verksamhet i Charlotte, North Carolina (Förenta staterna).
64. Artikel 1.2 i förordning nr 4055/86 utvidgar den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för friheten att tillhandahålla tjänster till att även omfatta medborgare i medlemsstaterna som är bosatta utanför gemenskapen, samt rederier som är etablerade utanför gemenskapen och kontrollerade av medborgare i en medlemsstat, om deras fartyg är registrerade i denna medlemsstat enligt dess lagstiftning.
65. Därvid skall antas att det första alternativet (medborgare i medlemsstaterna som är etablerade utanför gemenskapen) enbart är tillämpligt på fysiska personer. Villkoret för att likställa ett bolag med en fysisk person enligt artikel 58 i EG-fördraget är nämligen att bolaget är etablerat just i gemenskapen. Sea-Land kan därmed på sin höjd i egenskap av rederi i den mening som avses i det andra alternativet åberopa friheten att tillhandahålla tjänster. Två villkor måste emellertid vara uppfyllda:
Sea-Land måste kontrolleras av medborgare i medlemsstaterna.
Sea-Lands fartyg måste vara registrerade i den medlemsstat i vilken de kontrollerande bolagsmännen är medborgare.
66. Med utgångspunkt i de uppgifter som lämnats i begäran om förhandsavgörande är det inte möjligt att bedöma huruvida dessa förutsättningar är uppfyllda när det gäller Sea-Land. De resonemang som följer avseende friheten att tillhandahålla tjänster gäller därför enbart för Sea-Land om dessa förutsättningar föreligger och Sea-Land därmed tillhör den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 4055/86.
67. Ytterligare ett villkor för tillämpningen av förordning nr 4055/86 är enligt ordalydelsen i artikel 1.1 att den som tillhandahåller tjänsten har sitt hemvist i en annan medlemsstat än den person för vilken sjötransporten utförs. I målet C-381/93 har domstolen definierat förordningens tillämpningsområde på följande sätt:
"Till följd av dessa regler kan friheten att tillhandahålla tjänster åberopas inte bara av medborgare i medlemsstaterna som är etablerade i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsterna, utan även av ett företag gentemot den stat där det är etablerat, när tjänsterna utförs för mottagare som är etablerade i en annan medlemsstat ... och, mer generellt, i samtliga fall då den som tillhandahåller tjänster erbjuder sina tjänster på territoriet i en annan medlemsstat än den där han är etablerad."
68. Domstolen har därmed överfört sin tolkning av friheten att tillhandahålla tjänster i de så kallade turistguide-avgörandena till att omfatta den särskilda regleringen för sjötransporter. Enligt denna tolkning är principen om frihet att tillhandahålla tjänster även tillämplig när den som tillhandahåller tjänsterna är etablerad i samma medlemsstat som mottagaren av tjänsten, men tjänsten emellertid utförs i en annan medlemsstat. En tillräcklig gränsöverskridande omständighet föreligger till och med när en tjänst erbjuds i en annan medlemsstat. För transporter som sker från en medlemsstat till en annan utförs tjänsten såväl i avsändarlandet som i destinationslandet. I dessa fall föreligger alltid en gränsöverskridande omständighet.
69. Det kvarstår att klargöra frågan huruvida friheten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet även är tillämplig om det saknas gränsöverskridande omständigheter inom gemenskapen, utan endast en anknytning till tredje land föreligger. Detta skulle till exempel vara fallet om den som tillhandahåller tjänster och mottagaren av tjänsten är etablerade i Nederländerna och tjänsten består i en varutransport från Nederländerna till Förenta staterna. Enligt ordalydelsen i artikel 1.1 första meningen syftar förordningen visserligen uttryckligen till att utvidga principen om frihet att tillhandahålla tjänster till att omfatta sjötransporter mellan medlemsstater och tredje land. Därvid är emellertid utgångspunkten att den som tillhandahåller tjänster och mottagaren av tjänsten är etablerade i olika medlemsstater. Den vidare tolkning av friheten att tillhandahålla tjänster som domstolen har utvecklat i turistguide-avgörandena kan inte medföra att friheten att tillhandahålla tjänster även omfattar fall som enbart har anknytning till en medlemsstat i gemenskapen. Det förhållandet att enbart en gränsöverskridande anknytning till tredje land inte räcker för tillämpningen av de grundläggande friheterna bekräftas av domstolens fasta rättspraxis avseende fri rörlighet för arbetstagare.
70. Som klagandena emellertid har framhållit i ett annat sammanhang, består tjänster som tillhandahålls av transportföretag ofta inte enbart i en transport mellan två hamnar. Däremot levereras ofta gods "från dörr till dörr". En tillräcklig gemenskapsaspekt kan alltså även vara förhanden om själva sjötransporten genomförs mellan det land i vilket sjötransportföretaget är etablerat och ett tredje land och godsen i anslutning därtill transporteras vidare inom gemenskapen.
71. Nedlloyd kan följaktligen åberopa friheten att tillhandahålla tjänster gentemot det land i vilket bolaget är etablerat, trots att mottagaren av tjänsten likaså är etablerad i detta land, om transporter genomförs i en annan medlemsstat. Detta gäller i vidare bemärkelse också för Sea-Land. Kontrolleras bolaget av nederländska medborgare och är bolagets fartyg registrerade i Nederländerna, kan Sea-Land ändå åberopa friheten att tillhandahålla tjänster gentemot Nederländerna om ett annat gränsöverskridande element föreligger.
72. Den nationella domstolen har emellertid inte angett för vilka mottagare av tjänster och på vilka sträckor klagandena utförde transporttjänster när de omtvistade avgifterna skulle betalas.
73. Vidare gäller förordning nr 4055/86 enbart tjänster som tillhandahålls mot vederlag. Även i detta hänseende framgår inte något av begäran om förhandsavgörande. Man kan dock anta att klagandenas fartyg bedrev ekonomisk verksamhet när de kom in i VBS-området. I annat fall skulle de ha varit befriade från VBS-avgiften enligt artikel 5 första stycket f BVS.
74. I det följande utgås från att klagandena tillhör den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 4055/86 och att förordningen är tillämplig i sak, varvid det antas att klagandena
tillhandahåller tjänster mot vederlag och
tjänsten har en gränsöverskridande anknytning till en annan medlemsstat.
75. Vad beträffar klaganden Sea-Land antas vidare att
bolaget kontrolleras av medborgare i medlemsstaterna och
bolagets fartyg är registrerade i den medlemsstat, i vilken de kontrollerande bolagsmännen är medborgare.
76. Det ankommer på den nationella domstolen att fastställa om dessa förutsättningar verkligen föreligger.
2) Inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster
a) Diskriminering på grund av nationalitet
77. Principen om frihet att tillhandahålla tjänster, såsom den säkerställs i förordning nr 4055/86, utesluter all diskriminering på grund av nationalitet av den som tillhandahåller tjänster. Således är medlemsstaterna enligt artikel 8 i förordning nr 4055/86 skyldiga att likställa medborgare från andra medlemsstater med sina egna medborgare. Eventuella inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster får enligt artikel 9 i förordning nr 4055/86 inte tillämpas på olika sätt gentemot personer som erbjuder tjänster på grundval av hemvist eller nationalitet.
78. Reglerna om VBS-avgiften anknyter till övervägande del inte direkt till sjötransportföretagens nationalitet eller säte. Däremot omfattas havsgående fartyg som används av nederländska rederier på samma sätt som motsvarande fartyg som används av rederier i andra medlemsstater av en skyldighet att erlägga avgift. Det spelar heller ingen roll under vilken flagg det havsgående fartyget seglar.
79. På annat sätt förhåller det sig endast i fråga om avgiftsbefrielsen för nederländska örlogsfartyg och andra havsgående fartyg som ägs eller administreras av staten (artikel 5 första stycket b och c BVS). Dessa föreskrifter främjar uttryckligen nederländska fartyg. Den nationella domstolen har i fråga 1 c och även i sin motivering emellertid i första hand lagt tyngdpunkten på åtskillnaden i behandling av havsgående fartygstrafik med fartyg med en längd på mer än 41 meter jämfört med fartygstrafik på inre vattenvägar och mindre havsgående fartyg. Raad van State har inte närmare berört de andra grupper som omfattas av befrielsen.
80. Enligt definitionen i artikel 1.4 i förordning nr 4055/86 och artikel 60.1 i EG-fördraget (nu artikel 50 EG) är en tjänst en prestation som normalt utförs mot ersättning. Varken örlogsfartyg eller andra fartyg som ägs av staten, såsom fartyg i polisens eller tullens tjänst, tillhandahåller normalt sett tjänster mot ersättning som kan jämföras med tjänster som tillhandahålls genom havsgående fartyg som omfattas av en skyldighet att erlägga avgift. Endast om fartyg som tillskrivs staten skulle erbjuda motsvarande ekonomiska tjänster, skulle avgiftsbefrielsen för dessa fartyg utgöra en diskriminering som strider mot friheten att tillhandahålla tjänster. Det ankommer på den nationella domstolen att utreda de nödvändiga faktiska omständigheterna.
b) Indirekt diskriminering
81. Klagandena och kommissionen anser att avgiftssystemet visserligen inte utgör en direkt, men däremot en indirekt, diskriminering på grund av nationalitet, eftersom havsgående fartyg måste erlägga VBS-avgiften, medan fartyg som trafikerar de inre vattenvägarna är avgiftsbefriade. Därmed gynnas nederländska företag, eftersom deras andel i fartygstrafiken på de inre vattenvägarna är betydligt större än deras andel i den havsgående fartygstrafiken. Den nationella domstolen och den nederländska regeringen anser däremot att det finns objektiva skäl för avgiftsbefrielsen.
82. Som tidigare konstaterats är samtliga regler i fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster tillämpliga på sjötransporter mellan medlemsstater enligt förordning nr 4055/86. För att säkerställa att förordning nr 4055/86 tillämpas i enlighet med fördraget skall alla principer som domstolen uttalat vid tolkningen av artikel 59 i EG-fördraget beaktas. I enlighet därmed är inte bara öppen diskriminering förbjuden, utan även alla former av förtäckt diskriminering som, även om de grundas på kriterier som framstår som neutrala, i praktiken leder till samma resultat.
83. I det föreliggande fallet behandlas havsgående fartygstrafik med fartyg med en längd på mer än 41 meter annorlunda än fartygstrafik på inre vattenvägar. Därmed tycks vid första anblicken två olika situationer behandlas på olika sätt. En dold diskriminering skulle kunna antas föreligga, om det skenbart objektiva särskiljande kriteriet fartygstrafik på inre vattenvägar/havsgående fartygstrafik i verkligheten är ägnat att göra en åtskillnad på grund av nationalitet.
84. I mål C-18/93 hade domstolen att undersöka om italienska lotsavgifter utgjorde en indirekt diskriminering på grund av nationalitet. I den omtvistade regleringen föreskrevs en förmånligare avgift för fartyg med cabotagetillstånd. Vid den dåvarande graden av avreglering var rätten till cabotage förbehållen fartyg som seglade under inhemsk flagg. Den gynnade gruppen bestod därför huvudsakligen av medborgare i den staten, eftersom fartyg som seglade under inhemsk flagg i första hand användes av medborgare i den staten. Redan denna omständighet ansåg domstolen vara tillräcklig för att fastställa förekomsten av en diskriminering. Domstolen undersökte inte närmare om lika situationer verkligen behandlades olika genom åtskillnaden i storleken på avgiften. I detta fall var det emellertid uppenbart att det förutom de berörda parternas medborgarskap inte förelåg någon skillnad mellan dem som var skyldiga att erlägga full avgift och dem som hade att betala reducerad avgift.
85. Visserligen utgör den omständigheten att gruppen som behandlas mer fördelaktigt till övervägande del består av medlemsstatens egna medborgare, medan gruppen som behandlas sämre till övervägande del består av medborgare i andra medlemsstater, ett starkt indicium för att en dold diskriminering föreligger. Enbart denna omständighet innebär emellertid inte att en indirekt diskriminering föreligger. Annars skulle man, om man överför detta resonemang på förevarande fall, även kunna kritisera omständigheten att en mans segelbåtar som seglar längs Nederländernas kust och nästan uteslutande styrs av inhemska fritidskaptener, inte heller omfattas av VBS-avgiften. Däremot tycks den skenbart objektiva åtskillnaden, som inte görs på grundval av nationalitet, i själva verket vara godtycklig. Närmare bestämt behandlas situationer, som med undantag för de berörda parternas nationalitet är jämförbara, på olika sätt. Det verkliga skälet för åtskillnaden är enbart att sammansättningen av de berörda grupperna skiljer sig åt med avseende på deras nationalitet.
86. Vid bedömningen av frågan om åtskillnaden mellan havsgående fartygstrafik och fartygstrafik på inre vattenvägar är godtycklig och om det därmed är fråga om ett åsidosättande av friheten att tillhandahålla tjänster i form av en dold diskriminering, måste betydelsen av denna gemenskapsrättsliga princip för den inre marknaden beaktas. Förbudet mot att behandla medborgare i en annan medlemsstat sämre vid tillhandahållandet av tjänster än medlemsstatens egna medborgare syftar till att öppna de nationella marknaderna och att skapa en inre marknad för tjänster. Genom att gynna medlemsstatens egna medborgare, gör man det svårare för medborgare från andra medlemsstater som tillhandahåller tjänster att komma in på den nationella marknaden och snedvrider konkurrensen på den inre marknaden.
87. Generaladvokaten Fennelly förde ett liknande resonemang i målet Corsica Ferries III. Föremål i detta mål var utformningen av avgiften för lotsning av fartyg i italienska hamnar, särskilt i La Spezia. Enbart fartyg med ett bruttotonnage på mer än 500 ton var skyldiga att anlita hamnens lotstjänster och därmed skyldiga att betala avgifter. Sökanden i tvisten vid den nationella domstolen, som själv använde större fartyg, gjorde gällande att framför allt nationella företag bedrev trafik med fartyg med ett bruttotonnage på mindre än 500 ton. I sitt förslag till avgörande lämnade generaladvokaten Fennelly frågan om en dold diskriminering förelåg öppen. Han ansåg emellertid att redare som bedriver trafik med större fartyg inte kan åberopa någon sådan diskriminering, eftersom de inte konkurrerar med redare som bedriver trafik med mindre fartyg. Generaladvokaten anförde att de däremot bör jämföras med fartyg av motsvarande storlek som används av nationella redare, vilka fartyg omfattas av samma taxa som företag från andra medlemsstater.
88. För frågan om en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i form av indirekt diskriminering på grund av nationalitet föreligger är det alltså av avgörande betydelse om de grupper som behandlas annorlunda kan jämföras med varandra med avseende på den tjänst som de tillhandahåller. Detta måste antas vara fallet om företag som omfattas av den ena gruppen konkurrerar med företag som omfattas av den andra gruppen.
89. Den nationella domstolen och de berörda parterna har i samband med prövningen av frågan huruvida diskriminering förekommer emellertid snarare lagt tyngdpunkten på frågan om intensiteten i utnyttjandet av VBS genom sjötransporterna och fartygstrafiken på de inre vattenvägarna än på frågan huruvida de tjänster som tillhandahålls är jämförbara. Denna aspekt kan vara av betydelse för bedömningen av frågan om kostnaderna för VBS är rättvist fördelade på användarna och om en eventuell inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster är proportionerlig. För bedömningen av frågan om olika grupper av personer som tillhandahåller tjänster indirekt diskrimineras på grund av nationalitet eller om åtskillnaden är motiverad, är det emellertid utslagsgivande om de ekonomiska aktörerna kan jämföras med varandra med avseende på de tjänster som tillhandahålls.
90. Transporttjänster som å ena sidan tillhandahålls med havsgående fartyg, å andra sidan med fartyg som framförs på inre vattenvägar, skiljer sig avsevärt från varandra. Havsgående fartyg trafikerar normalt sett helt andra destinationsorter än fartygstrafik på inre vattenvägar, de har en annan transportkapacitet och omfattas av andra rättsliga regler. Sålunda är avdelning V i tredje delen av fördraget om transporter enligt artikel 84 i EG-fördraget direkt tillämplig på fartygstrafik på inre vattenvägar, men inte på sjötransporter. Friheten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet regleras i förordning nr 4055/86, medan friheten att tillhandahålla tjänster på inre vattenvägar regleras i rådets förordning (EG) nr 1356/96 av den 8 juli 1996 om gemensamma bestämmelser för transport av gods eller passagerare på inre vattenvägar mellan medlemsstater, i syfte att införa frihet att tillhandahålla sådana transporttjänster.
91. Visserligen har kommissionen gjort gällande att sjötransport och fartygstrafik på de inre vattenvägarna, i varje fall på sträckan AntwerpenRotterdam, konkurrerar med varandra. Kommissionen har anfört att den årliga fraktvolymen som transporteras på de inre vattenvägarna mellan dessa hamnar uppgår till 6,3 miljoner ton. Kommissionen har emellertid inte klargjort i vilken omfattning gods transporteras på motsvarande sjörutt.
92. Detta stämmer inte överens med vad klagandena har anfört, nämligen att havsgående fartyg för det mesta endast anlöper en hamn på hela kustområdet mellan Le Havre och Hamburg. Det är sannolikt att de varor som lossas på den centrala lossningsplatsen i detta område därefter fördelas vidare på det kontinentala Nordvästeuropa till lands eller på fartyg som framförs på inre vattenvägar. Det verkar därför som om en transport mellan hamnar sällan genomförs till sjöss, om hamnarna även är förenade genom inre vattenvägar. Särskilt för större havsgående fartyg med en längd på mer än 41 meter torde det inte löna sig att transportera gods mellan hamnar som ligger mycket nära varandra. Kostnaden för lotstjänster och nyttjandet av hamnar samt omfattningen av arbetet vid lastning och lossning står inte i proportion till den korta transportsträckan.
93. I likhet med kommissionen har klagandena framhållit betydelsen av transporten av gods på de inre vattenvägarna mellan Antwerpen och Rotterdam. Vad klagandena anfört verkar inte styrka att sjötransport och fartygtrafik på inre vattenvägar konkurrerar med varandra. De uppgifter som klagandena framhållit styrker snarare att havsgående fartyg som anlöper Antwerpen respektive Rotterdam konkurrerar med varandra, eller att dessa hamnar själva konkurrerar med varandra, om lossningar i hela det kontinentala Västeuropa. Trafiken med fartyg som framförs på de inre vattenvägarna är i enlighet med detta enbart en faktor som påverkar dessa konkurrensförhållanden.
94. Mot bakgrund av det ovan anförda finns det anledning att anse att fartyg som framförs på de inre vattenvägarna och havsgående fartyg inte är verksamma på samma marknad. Man kan således dra slutsatsen att skillnaden i behandling av dessa båda transportsektorer inte har en negativ inverkan med avseende på målet att uppnå likartade konkurrensvillkor på den inre marknaden. Redan att ålägga havsgående fartyg en skyldighet att erlägga VBS-avgiften utgör därför ingen indirekt diskriminering på grund av nationalitet. Även om främst medlemsstatens egna medborgare drar fördel av avgiftsbefrielsen för fartygstrafik som framförs på de inre vattenvägarna, kan redare som bedriver trafik med havsgående fartyg inte åberopa någon diskriminering, eftersom deras trafik inte kan jämföras med fartygstrafik som framförs på de inre vattenvägarna på ett meningsfullt sätt.
95. Av samma skäl diskrimineras inte heller de havsgående fartyg som omfattas av avgiftsskyldigheten i förhållande till de kategorier av fartyg som enligt artikel 5 första stycket e och f BVS är befriade från avgiften, även om denna kategori till övervägande del består av nederländska fartyg. Detta beror på att redare som bedriver trafik med dessa fartyg antingen överhuvudtaget inte tillhandahåller några tjänster mot vederlag (f) eller i varje fall inga liknande tjänster (e) "zeezwaaiers".
96. Med utgångspunkt i de uppgifter som lämnats av den nationella domstolen och parterna i målet är det inte möjligt att bedöma huruvida avgiftsbefrielsen för havsgående fartyg med en längd på upp till 41 meter ger upphov till en indirekt diskriminering. Det är varken klart om andelen nederländska fartyg överväger i denna kategori av fartyg, eller om de tjänster som tillhandahålls med dessa fartyg kan jämföras med tjänster som tillhandahålls genom större fartyg. Det ankommer på den nationella domstolen att undersöka dessa omständigheter och att göra en bedömning på grundval av de ovanstående kriterierna.
c) Andra inskränkningar
97. Enligt fast rättspraxis innebär artikel 59 i fördraget inte bara att det är nödvändigt att avskaffa all diskriminering på grund av nationalitet av personer som tillhandahåller tjänster utan även en skyldighet att avskaffa varje inskränkning även om den är tillämplig på medborgare i det egna landet som tillhandahåller tjänster och medborgare från andra medlemsstater som tillhandahåller tjänster utan åtskillnad som innebär att tjänster som tillhandahålls av personer som är etablerade i en annan medlemsstat, där de rättsenligt tillhandahåller liknande tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiva.
98. VBS-avgifterna inverkar på alla transporttjänster som utförs via nederländska hamnar. De avgifter som betalas i samband med att VBS-zoner passeras ökar kostnaderna för transporten av gods eller passagerare i andra gemenskapsstater och i tredje land. Avgiftssystemet utgör därmed en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.
d) Rättspraxis enligt domen i målet Keck
99. Den nationella domstolen har emellertid även bett domstolen att undersöka om inte en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster föreligger av det skälet att utkrävandet av avgiften kan jämföras med försäljningsformer i den mening som avses i rättspraxis enligt domen i målet Keck.
100. I detta avgörande fann domstolen att en nationell regel avseende försäljningsformer, som på samma sätt begränsade försäljningen av inhemska varor och försäljningen av varor från andra medlemsstater, inte utgjorde en begränsning av den fria rörligheten för varor. VBS-avgiften måste likaså erläggas oberoende av om tjänsten har ett gränsöverskridande inslag eller inte och av om den tillhandahålls av inhemska eller utländska sjötransportföretag.
101. Slutsatserna i domen i målet Keck är emellertid inte tillämpliga i förevarande mål. De nationella reglerna som undersöktes i fallet Keck avsåg avsättningen av varor i en medlemsstat. Förevarande avgiftssystem påverkar emellertid inte enbart avsättningen av sjötransporttjänster i Nederländerna. Tjänstens gränsöverskridande karaktär medför att lokala åtgärder av sådant slag som här är i fråga i sig försvårar tillhandahållandet av tjänster och därmed berör hela den inre marknaden. Domstolen har redan i domen i målet Alpine Investment klargjort att en inskränkning i den stat, i vilken den som tillhandahåller tjänster är etablerad, även berör mottagare etablerade i andra medlemsstater och därmed indirekt påverkar tillgången till marknader för tjänster i dessa stater. En analog tillämpning av den rättspraxis som utvecklats i domen i målet Keck på gränsöverskridande tjänster kommer därför i princip inte i fråga.
102. Oberoende av denna grundtanke kan slutsatserna i domen i målet Keck inte tillämpas på det föreliggande fallet, redan av det skälet att skyldigheten att erlägga VBS-avgiften inte utgör någon försäljningsform. Regleringen rör inte marknadsföring av tjänster, utan avser direkt tjänstens tillhandahållande. Avgiften ökar kostnaderna för sjötransporten och påverkar därmed prissättningen. Avgiften kan eventuellt även påverka beslutet rörande vilken hamn på den nordvästeuropeiska kusten ett fartyg kommer att anlöpa. Regleringen kan därmed snarare jämföras med en produktrelaterad inskränkning än med en försäljningsform.
103. Utkrävandet av avgifter för att finansiera VBS begränsar följaktligen friheten att tillhandahålla tjänster. Avgiften är därför enbart förenlig med gemenskapsrätten, om den är motiverad.
3) Huruvida inskränkningarna är motiverade
a) Artikel 56 i EG-fördraget
104. Den nationella domstolen anser att eventuella inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster som orsakas genom VBS-avgiftssystemet är motiverade enligt artikel 56.1 i EG-fördraget (nu artikel 46 EG i ändrad lydelse).
105. Artikel 1.3 i förordning nr 4055/86 föreskriver uttryckligen att artikel 56 i EG-fördraget är tillämplig på sjötransportområdet. Enligt denna artikel är bestämmelser som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som motiveras med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa tillåtna. Denna undantagsbestämmelse tillåter alltså diskriminering på grund av nationalitet i särskilda fall. För att berättiga skyldigheten att erlägga avgift för ledsagningen av sjötrafik kommer hänsyn till allmän säkerhet i fråga. Förevarande regel är emellertid, som det tidigare konstaterats, tillämplig på medlemsstatens egna medborgare och medborgare från andra medlemsstater utan åtskillnad. Det är därför tveksamt huruvida artikel 56 i EG-fördraget överhuvudtaget kan tillämpas för att motivera allmänna föreskrifter som inte särskilt beträffar utlänningar.
106. Domstolen har tidigare tillämpat artikel 56 i EG-fördraget för att bedöma att icke-diskriminerande allmänna regler är motiverade. I synnerhet i domen i målet Corsica Ferries III övervägde domstolen om bestämmelserna om utnyttjandet av lotstjänster i italienska hamnar var motiverade enligt artikel 56 i EG-fördraget, trots att de gällde alla som tillhandahöll tjänster utan åtskillnad och bestämmelserna inte särskilt beträffade utlänningar. I andra mål har domstolen samtidigt prövat såväl artikel 56 i EG-fördraget som tvingande hänsyn till allmänintresset som möjliga motiveringsgrunder, utan att klart skilja mellan tillämpningsområdena för dessa grunder.
107. Ett argument för att direkt tillämpa artikel 56.1 i EG-fördraget på icke-diskriminerande begränsningar som införts med hänsyn till allmän säkerhet, är att motiveringsgrunden i artikel 56 i EG-fördraget måste vara tillämplig i detta fall, eftersom till och med diskriminering av utlänningar kan vara tillåten enligt denna artikel. Mot denna tolkning talar emellertid bestämmelsens tydliga ordalydelse. Artikel 56 i EG-fördraget omfattar enbart "bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare". Härtill kommer att artikel 56 i EG-fördraget, som utgör ett undantag från principen om etableringsfrihet och principen om frihet att tillhandahålla tjänster, skall tolkas restriktivt. Därmed är artikel 56 i EG-fördraget endast tillämplig på mycket begränsade områden som särskilt beträffar utlänningar, som till exempel bestämmelser om allmän ordning vad gäller utlänningar.
108. Denna bedömning bekräftas även i artikel 56.1 i EG-fördraget jämförd med artikel 56.2. Enligt artikel 56.2 kan rådet utfärda direktiv för samordning av de bestämmelser i lagar och andra författningar som nämns i artikel 56.1. Om artikel 56.1 i EG-fördraget skulle tolkas extensivt och inte enbart omfattade specifika bestämmelser som föreskriver särskild behandling för utlänningar, skulle gemenskapen ha en omfattande behörighet enligt artikel 56.2 att utfärda samordningsbestämmelser på alla berörda områden. Detta skulle strida mot principen som fastställs i artikel 3 b första stycket i EG-fördraget (nu artikel 5 EG) om tilldelningen av EU:s befogenheter att oberoende av ordalydelsen i den rättsliga grunden utvidga gemenskapens behörighet på detta sätt.
109. I sin nyligen avkunnade dom i målet Mac Quen, som gällde etableringsfriheten, använde domstolen inte direkt artikel 56 i EG-fördraget för att motivera en inskränkning med hänsyn till hälsoskyddet som tillämpades utan åtskillnad. Domstolen anförde däremot följande:
"När det gäller frågan huruvida det föreligger tvingande hänsyn till allmänintresset som kan motivera den inskränkning av etableringsfriheten som följer av det omtvistade förbudet erinrar domstolen om att skydd för folkhälsan ingår i de hänsyn som enligt artikel 56.1 i EG-fördraget (nu artikel 46.1 EG i ändrad lydelse) kan motivera inskränkningar som följer av en särskild reglering för utländska medborgare. Skydd för folkhälsan kan sålunda i princip motivera även nationella åtgärder som tillämpas utan åtskillnad, såsom i förevarande fall."
110. Mot bakgrund härav framgår att artikel 56 i EG-fördraget inte heller är direkt tillämplig på inskränkningar som tillämpas utan åtskillnad, om syftet med inskränkningen är att skydda ett av de värden som uttryckligen avses i denna bestämmelse. Sådana nationella åtgärder kan emellertid vara berättigade med hänsyn till ett tvingande allmänintresse. Därvid anses även skyddet av ett av de i artikel 56 i EG-fördraget nämnda värdena som ett tvingande allmänintresse.
b) Tvingande hänsyn till allmänintresset
111. Domstolen har i fast rättspraxis fastställt att "friheten att tillhandahålla tjänster är en grundläggande princip i fördraget och kan som sådan ... inskränkas genom regleringar som är berättigade av tvingande hänsyn till allmänintresset och som är tillämpliga på varje person eller företag som utövar en verksamhet på mottagarstatens territorium, i den mån detta intresse inte skyddas genom de regler som den som tillhandahåller tjänsterna omfattas av i den medlemsstat där han är etablerad".
112. Enligt domstolens rättspraxis måste närmare bestämt fyra förutsättningar vara uppfyllda för att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheter som garanteras av fördraget skall vara tillåtna. De skall tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de skall motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de skall vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem och de skall inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
113. Som tidigare konstaterats tillämpas inte VBS-systemet på ett diskriminerande sätt. Det måste vidare undersökas om tvingande hänsyn till allmänintresset föreligger. Även om hänsyn till allmän säkerhet uttryckligen nämns i de särskilda villkoren för tillämplighet av artikel 56 i EG-fördraget, kan de även utgöra tvingande hänsyn till allmänintresset i den mening som avses i omnämnd rättspraxis.
114. VBS syftar till att bistå navigeringen av fartyg i kustvatten och hamnområden och möjliggöra en störningsfri användning av desssa starkt trafikerade vatten. Genom ledsagningen av sjötrafiken skall även olyckor förebyggas och därmed också människors hälsa och materiell egendom liksom miljön skyddas. Båda skyddsintressena såväl den enskildes intresse som det allmännas intresse är av allmänt intresse. Det råder inte heller någon tvekan om att VBS även är proportionerligt för ledsagningen av sjötransport.
115. I detta sammanhang måste det emellertid erinras om att det inte är deltagandet i VBS, utan skyldigheten att betala VBS-avgifterna och avgifternas storlek som är föremål för föreliggande begäran om förhandsavgörande. Denna betalningsskyldighet måste motiveras med hänsyn till allmänintresset. Härvidlag kan det konstateras att avgifter för statliga åtgärder visserligen enbart kan vara berättigade, om dessa åtgärder är motiverade av hänsyn till allmänintresset. För avgifter krävs emellertid en kompletterande specifik motivering. Slutligen är även andra medel som i mindre utsträckning inskränker tillhandahållandet av tjänsten tänkbara för att finansiera åtgärderna i fråga.
116. Vanligen är det av allmänt intresse att de som förorsakar kostnader för de statliga åtgärderna i fråga förpliktas att bära den. I slutändan är även överföringen av kostnadsansvaret på förorsakarna av kostnaderna av allmänt intresse. Allmänheten avlastas nämligen från kostnaderna för ledsagningen av sjötrafiken. Samma sak gäller även för VBS-reglerna. De syftar alltså i sin helhet till att främja allmänintresset.
117. Domstolen har i sin rättspraxis vidare uppställt följande krav på inskränkningar som grundas på tvingande hänsyn till allmänintresset:
"Tillämpningen av en medlemsstats nationella regler på en person som tillhandahåller tjänster och som är etablerad i en annan medlemsstat skall emellertid enligt proportionalitetsprincipen vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det syfte som eftersträvas genom den och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte."
118. En regel som ålägger redare som bedriver trafik med havsgående fartyg med en längd på mer än 41 meter en skyldighet att erlägga avgifter när de passerar VBS-områden syftar till att låta dem som förorsakar kostnaderna för VBS, eller åtminstone en del av dem, betala kostnaderna.
119. Uttagandet av avgiften är också nödvändig. Visserligen kan kostnaderna för VBS betalas över statsbudgeten. I det fallet skulle emellertid kostnaderna uppbäras av allmänheten och inte av de ekonomiska aktörer som är ansvariga för och orsaken till att kostnaderna uppstår. Enbart omständigheten att kustområdena är starkt trafikerade är nämligen det som gör ledsagningen av sjötrafiken nödvändig.
120. Avgifterna måste slutligen vara proportionerliga i inskränkt mening. Det vill säga att uttas avgifter, kan redare som bedriver trafik med havsgående fartyg enbart åläggas en skyldighet att bidra till finansieringen av de kostnader för VBS som de till följd av att de utnyttjar systemet faktiskt har medansvar för. Detta innebär för det första att summan av de avgifter som erläggs inte får överstiga den andel av kostnaderna som på grund av utnyttjandet av VBS tillskrivs samtliga redare som bedriver trafik med havsgående fartyg. För det andra får avgiften som utkrävs för en konkret genomfart av ett VBS-område inte vara oproportionerlig i förhållande till de kostnader som i det fallet uppstår till följd av ledsagningen av sjötrafik.
121. Den nationella domstolens fråga 2 b avser huruvida avgiften får vara högre än de faktiska kostnaderna för den särskilda tjänst som tillhandahålls ett enskilt fartyg. Frågan som således ställer sig är om det av proportionalitetsprincipen närmare framgår vilka kostnadsfaktorer som kan beaktas mot denna bakgrund. I samband med förbudet mot tullar och avgifter med motsvarande verkan har domstolen i fast rättspraxis visserligen betonat att
"artiklarna 9 och 12 förvisso inte [är] tillämpliga på en avgift som påläggs varor vid gränsövergång, om den utgör ersättning som står i proportion till en bestämd tjänst som faktiskt och individuellt har kommit den ekonomiska aktören tillhanda".
122. Detta utesluter emellertid inte att den enskilde användaren, vid sidan av de konkreta kostnaderna för den individuella tjänsten i fråga, även kan åläggas en skyldighet att finansiera en andel av de allmänna kostnaderna för systemet. Användaren har nämligen ett medansvar även för dessa kostnader. Vid beräkningen av storleken på avgiften för ledsagningen av ett havsgående fartyg får emellertid inte kostnaderna för individuella tjänster som tillhandahålls andra trafikanter och deras andel av de allmänna kostnaderna som till exempel kostnaden för ledsagningen av fartyg som framförs på inre vattenvägar beaktas.
123. Storleken på den konkreta avgiften måste i största möjliga utsträckning motsvara den konkreta kostnaden för ledsagningstjänsten, så att avgiftssystemet är proportionerligt med avseende på målet att uppnå en rättvis kostnadsfördelning på de som förorsakat kostnaderna. När den nationelle lagstiftaren fastställer avgifter har han emellertid befogenhet att fastställa schablonbelopp för att förenkla det administrativa förfarandet. Differentieringen av avgiften kan orientera sig efter objektiva och lätt kontrollerbara kriterier. Dessa kriterier måste emellertid ha ett logiskt samband med kostnadansvaret.
124. Vid bestämmandet av vilken andel av de allmänna kostnaderna som skall tillskrivas en viss användargrupp är det emellertid tillåtet att ta hänsyn till gruppens behov av ledsagning och den nytta som gruppen har av ledsagningen. Således kan omständigheten att större havsgående fartygs manöverförmåga är sämre och att besättningen på dessa fartyg vanligen har sämre lokalkännedom klart tala för att de skall uppbära en större andel av de allmänna kostnaderna.
125. Den nationella domstolen har angett olika beräkningar av hur stor andel av VBS som utnyttjas av sjötransporten. Den verkar emellertid ännu inte ha kommit fram till några slutgiltiga slutsatser på denna punkt. Det har inte heller slutgiltigt klargjorts om summan av de avgifter som faktiskt erläggs står i proportion till sjötransportens kostnadsansvar. Den nationella domstolen har i detta sammanhang visserligen hänvisat till uppskattningar som tyder på att det råder stor överensstämmelse mellan summan av de avgifter som erläggs och sjötransportens andel av systemets utnyttjande. Klagandena har emellertid, under åberopande av sakkunnigutlåtanden, lagt fram helt andra siffror. De har dessutom anfört olika argument för att det inte finns något samband mellan storleken på avgiften och kostnaden för VBS, utan att storleken på avgiften är ett uttryck för ekonomisk-politiska beslut.
126. Med hänsyn till det oklara faktaunderlaget gäller det som domstolen senast framhållit i målet C-435/97:
"Vad avser bolagets Airport Bolzano-Bozen AG [part i tvisten vid den nationella domstolen] ifrågasättande av vissa faktiska omständigheter vill domstolen erinra om att enligt artikel 177 i fördraget, vilken bygger på en tydlig åtskillnad mellan de nationella domstolarnas och EG-domstolens funktioner, är EG-domstolen endast behörig att uttala sig om tolkningen eller giltigheten av en gemenskapsrättsakt mot bakgrund av de faktiska omständigheter som den nationella domstolen har upplyst om ... .
I detta sammanhang ankommer det inte på EG-domstolen utan på den nationella domstolen att bedöma de faktiska omständigheter som givit upphov till tvisten och därav dra vederbörliga slutsatser för det avgörande den har att fatta ... ."
127. Det ankommer alltså på den nationella domstolen att avgöra om summan av de avgifter som uttagits för sjötransporten täcker de samlade kostnaderna som tillskrivs denna för utnyttjandet av systemet. Därvid innebär inte enbart omständigheten att även andra trafikanter, i synnerhet fartygstrafiken på de inre vattenvägarna, drar nytta av VBS utan att behöva medfinansiera systemet, i sig att proportionalitetsprincipen åsidosatts. Detta skulle endast vara fallet om avgifterna för havsgående fartyg inte enbart tjänade till att täcka de kostnader som tillskrivs dem, utan därutöver även kostnader som är att hänföra till ledsagningen av andra fartyg som inte är avgiftsskyldiga.
128. På grundval av de fakta som domstolen har till sitt förfogande kan inte heller frågan om storleken på avgiften i varje enskilt fall står i rimlig proportion till de tillskrivbara kostnaderna slutgiltigt besvaras. Klagandena har framför allt kritiserat omständigheten att enhetliga avgifter utkrävs i alla VBS-områden, trots att kostnaderna avsevärt skiljer sig åt från region till region. Klagandena har i detta sammanhang åberopat generaladvokaten Saggios förslag till avgörande i målet C-205/98. Denna fråga tas inte upp i begäran om förhandsavgörande.
129. Generaladvokaten Saggio har i nämnda förslag till avgörande anfört att höjningen av vägtrafikavgifter på Brennermotorvägen enbart kan rättfärdigas om höjningen är relaterad till en höjning av kostnaderna för driften av sträckan, emellertid inte om höjningen är relaterad till kostnadsutvecklingen för hela motorvägsnätet, för vars användning för övrigt inga jämförbara avgifter uttas. Förslaget grundades på en tolkning av direktiv 93/89. Visserligen utgör de bestämmelser i direktiv 93/89 som tillämpades i målet C-205/98 ett särskilt uttryck för proportionalitetsprincipen. Med beaktande av reglernas särdrag och de särskilda omständigheterna i fallet kan slutsatserna i målet C-205/98 emellertid inte tillämpas på förevarande fall.
130. Visserligen kan det vara nödvändigt att utkräva olika VBS-avgifter i de olika VBS-områdena, om utnyttjandet och kostnaderna avsevärt skiljer sig åt från region till region. Därvid skall målet att åstadkomma en så rättvis kostnadsfördelning som möjligt på förorsakarna vägas mot målet att utforma avgiftssystemet så enkelt och schablonmässigt som möjligt för att förenkla handläggningen av det.
131. De frågor som har ställts avseende friheten att tillhandahålla tjänster skall därför besvaras enligt följande:
En nationell reglering, som ålägger redare som bedriver trafik med havsgående fartyg med en längd på mer än 41 meter en skyldighet att delta i ett system för ledsagning av sjötransporter i kustvatten och hamnområden och en skyldighet att erlägga en avgift för de tjänster som tillhandahålls genom detta system, kan utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla sjötransporttjänster i den mening som avses i förordning nr 4055/86 jämförd med artikel 59 i EG-fördraget, om de berörda sjötransportföretagen tillhandahåller en tjänst som har en gränsöverskridande anknytning till en annan medlemsstat. För att avgöra huruvida en inskränkning föreligger saknar det betydelse om andra trafikanter är befriade från avgiften, om de inte tillhandahåller någon likartad tjänst.
Inskränkningen kan framstå som motiverad med hänsyn till ett tvingande allmänintresse, i synnerhet med hänsyn till målet att säkerställa trafiksäkerheten och att överföra kostnaderna för det system för ledsagning av sjötrafiken som är nödvändigt för uppnåendet av detta mål på användarna av systemet om summan av de avgifter som erläggs motsvarar de kostnader som gruppen avgiftspliktiga i sin helhet i förhållande till omfattningen av deras utnyttjande av systemet ansvarar för och om avgiften som erläggs i det enskilda fallet likaså står i proportion till kostnaderna för ledsagningen inklusive en andel av de allmänna kostnaderna för systemet.
B Förbudet mot statligt stöd
132. Den andra gruppen av frågor gäller frågan om reglerna avseende VBS-avgiften är förenliga med förbudet mot statligt stöd i artikel 92 i EG-fördraget.
133. VBS-avgiften omfattar i sin helhet enbart sjötrafiken. Den nationella domstolen vill få klarhet i huruvida avgiftsbefrielsen för fartygstrafiken på de inre vattenvägarna och andra grupper av fartyg utgör ett förbjudet statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i EG-fördraget.
134. Det är emellertid tveksamt om det överhuvudtaget är nödvändigt att besvara denna grupp av frågor. Domstolen har i detta hänseende uttalat följande i domen i målet EKW och Wein & Co:
"Det skall i detta avseende först erinras om att det enligt fast rättspraxis ankommer uteslutande på de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen ... . Domstolen har emellertid ansett att den inte kan avgöra en fråga som en nationell domstol har ställt, om det är uppenbart att denna domstols begäran om tolkning av gemenskapsrätten eller om prövning av giltigheten av en gemenskapsrättslig regel inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten eller om frågan är hypotetisk och domstolen inte förfogar över de uppgifter om faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt sätt besvara de frågor som ställts till den ..."
135. Domstolen har tillämpat dessa principer i två mål, i vilka klagandena huvudsakligen ifrågasatte vissa skattepålagor och där frågan som de nationella domstolarna ställde till domstolen bland annat var om undantag från skatt som tillämpas på andra företag skall betraktas som ett stöd. I båda fallen har domstolen ansett att när det gäller talan mot en skattepålaga saknar det betydelse om undantaget från skatt som tillämpas på tredje man utgör ett stöd. Följaktligen är det inte nödvändigt att besvara de frågor som ställts i detta sammanhang.
136. Det förevarande fallet visar att denna ståndpunkt är riktig. Enligt artikel 93.3 i EG-fördraget skall kommissionen underrättas om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Ett stöd får inte genomföras så länge som kommissionen inte har fattat ett slutgiltigt beslut. I domen i målet SFEI fastställde domstolen att den nationella domstolen skall, när den slutgiltigt avgör ett sådant mål, säkerställa ett skydd mot följderna av att de rättsstridiga stödåtgärderna genomförs. Därav drog domstolen slutsatsen att den nationella domstolen som skall avgöra en talan från en konkurrent grundad på artikel 93.3 sista meningen i EG-fördraget har befogenhet att besluta om återbetalning av stödet. Domstolen har emellertid inte på något sätt givit uttryck för att även andra ekonomiska aktörer har rätt till samma stöd till följd av en överträdelse av artiklarna 92 och 93.3 i EG-fördraget. Kommissionens uppfattning skulle om den följdes leda till detta resultat, vilket inte kan accepteras.
137. Om det avgiftsfria deltagandet i VBS skulle karaktäriseras som ett stöd, finns i princip två möjligheter att undanröja verkningarna som stödet ger. Antingen ålägger man alla deltagare i VBS en skyldighet att erlägga avgiften eller så ställer man VBS till gratis förfogande. Det första alternativet torde knappast kunna genomföras med retroaktiv verkan. Det andra alternativet väcker därutöver frågan om inte redan deltagandet i VBS utgör en fördel som skall karaktäriseras som ett stöd, om den beviljas utan att avgift måste erläggas. I vilket fall som helst innebär inte omständigheten att avgiftsbefrielsen för andra deltagare i VBS-systemet karaktäriseras som ett stöd nödvändigtvis att havsgående fartyg med en längd på mer än 41 meter helt eller delvis skall befrias från VBS-avgiften.
138. Det förefaller även uteslutet att den nationella domstolen enbart till följd av slutsatsen att befrielsen för andra fartyg från VBS-avgiften utgör ett stöd som strider mot fördraget, även befriar klagandena från att erlägga avgiften.
139. Något annat följer inte heller av den inverkan som ett eventuellt stöd har på havsgående fartygs konkurrensställning. I förevarande fall finns det nämligen inget som talar för att avgiftsskyldiga havsgående fartyg på ett nämnvärt sätt konkurrerar med fartyg som är befriade från avgiften.
140. Det är därför inte nödvändigt att besvara de frågor som den nationella domstolen ställt avseende huruvida befrielsen från VBS-avgiften skall kvalificeras som ett stöd.
VII Förslag till avgörande
141. Mot bakgrund av det anförda föreslås att domstolen meddelar följande dom:
1) En nationell reglering, som ålägger redare som bedriver trafik med havsgående fartyg med en längd på mer än 41 meter en skyldighet att delta i ett system för ledsagning av sjötransporter i kustvatten och hamnområden och en skyldighet att erlägga en avgift för de tjänster som tillhandahålls genom detta system, kan utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla sjötransporttjänster i den mening som avses i förordning nr 4055/86 jämförd med artikel 59 i EG-fördraget, om de berörda sjötransportföretagen tillhandahåller en tjänst som har en gränsöverskridande anknytning till en annan medlemsstat. För att avgöra huruvida en inskränkning föreligger saknar det betydelse om andra trafikanter är befriade från avgiften, om de inte tillhandahåller någon likartad tjänst.
2) Inskränkningen kan framstå som motiverad med hänsyn till ett tvingande allmänintresse, i synnerhet med hänsyn till målet att säkerställa trafiksäkerheten och att överföra kostnaderna för det system för ledsagning av sjötrafiken som är nödvändigt för uppnåendet av detta mål på användarna av systemet, om summan av de avgifter som erläggs motsvarar de kostnader som gruppen avgiftspliktiga i sin helhet i förhållande till omfattningen av deras utnyttjande av systemet ansvarar för och om avgiften som erläggs i det enskilda fallet likaså står i proportion till kostnaderna för ledsagningen inklusive en andel av de allmänna kostnaderna för systemet.