Zaak C‑240/22 P
Europese Commissie
tegen
Intel Corporation Inc.
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 24 oktober 2024
„ Hogere voorziening – Mededinging – Misbruik van machtspositie – Markt van microprocessoren – Beschikking houdende vaststelling van een inbreuk op artikel 102 VWEU en artikel 54 van de EER-Overeenkomst – Getrouwheidskorting – Kwalificatie als misbruik – Strategie die erop gericht is minstens even efficiënte concurrenten als de onderneming met een machtspositie uit te sluiten ”
1.        Hogere voorziening – Middelen – Schending van het verbod om ultra petita uitspraak te doen – Beroep tot nietigverklaring van een beschikking van de Commissie waarbij een inbreuk op de mededingingsregels wordt vastgesteld – Geen – Onderzoek door het Gerecht van argumenten die beweerdelijk niet zijn aangevoerd in het gedinginleidend stuk – Aanvulling van een bestaand middel dat hiermee nauw verband houdt – Toelaatbaarheid
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 21; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 76 en art. 84, lid 1)
(zie punten 96‑106)
2.        Mededinging – Administratieve procedure – Beschikking van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Rechterlijke toetsing – Rechtmatigheidstoetsing – Omvang – Vervanging van de motivering van de bestreden handeling – Daarvan uitgesloten
(Art. 102 en 263 VWEU)
(zie punten 138, 158, 163, 166, 293, 316, 317)
3.        Machtspositie – Misbruik – Begrip – Objectief begrip dat ziet op gedragingen die van invloed zijn op de structuur van de markt en ertoe leiden dat de handhaving of de ontwikkeling van de mededinging wordt belemmerd – Verplichtingen van de onderneming met een machtspositie – Mededinging enkel op basis van verdienste – Beoordelingscriteria
(Art. 102 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 54)
(zie punten 175‑180)
4.        Machtspositie – Misbruik – Exclusiviteits- of getrouwheidskortingen – Potentiële beperking van de mededinging en afschermende werking – Analyse van de even efficiënte concurrent – Beoordelingscriteria
(Art. 102 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 54)
(zie punten 181, 182, 201, 203)
5.        Machtspositie – Misbruik – Exclusiviteits- of getrouwheidskortingen – Potentiële beperking van de mededinging en afschermende werking – Analyse van de even efficiënte concurrent – Bewijsverplichtingen van de onderneming met een machtspositie waarbij zij de juistheid van de bij deze analyse verrichte berekeningen betwist
(Art. 102 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 54)
(zie punten 204‑208)
6.        Machtspositie – Misbruik – Exclusiviteits- of getrouwheidskortingen – Potentiële beperking van de mededinging en afschermende werking – Bewijslast rustend op de Commissie – Analyse van de even efficiënte concurrent – Rechterlijke toetsing – Omvang – Ingewikkelde economische beoordeling – Controle van de materiële juistheid, de betrouwbaarheid en de samenhang van de bewijzen – Controle van de volledigheid van de relevante feiten
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 267‑271)
7.        Machtspositie – Misbruik – Exclusiviteits- of getrouwheidskortingen – Potentiële beperking van de mededinging en afschermende werking – Analyse van de even efficiënte concurrent – Rechterlijke toetsing – Inaanmerkingneming van feitelijke en juridische elementen die niet zijn betwist tijdens de administratieve procedure – Toelaatbaarheid
(Art. 102 VWEU)
(zie punten 273‑279)
8.        Machtspositie – Misbruik – Exclusiviteits- of getrouwheidskortingen – Potentiële beperking van de mededinging en afschermende werking – Analyse van de even efficiënte concurrent – Korting die is verleend in de vorm van een voordeel in natura – Bepaling van de waarde van de korting – Criteria
(Art. 102 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 54)
(zie punten 309‑315)
9.        Machtspositie – Misbruik – Exclusiviteits- of getrouwheidskortingen – Potentiële beperking van de mededinging en afschermende werking – Analyse van de even efficiënte concurrent – Ontoereikendheid van de voorgelegde elementen ter ondersteuning van deze analyse – Verplichting van het Gerecht om andere elementen te onderzoeken die dit uitsluitingseffect kunnen teweegbrengen – Geen
(Art. 102 en 263 VWEU)
(zie punten 328‑343)
Samenvatting
In zijn arrest verwerpt het Hof de hogere voorziening die de Europese Commissie heeft ingesteld tegen het arrest van het Gerecht van 26 januari 2022(1) houdende gedeeltelijke nietigverklaring door het Gerecht van de beschikking van de Commissie waarbij aan Intel sancties waren opgelegd omdat zij misbruik had gemaakt van haar machtspositie op de wereldmarkt van microprocessoren door een strategie toe te passen met als doel haar belangrijkste concurrent van de markt uit te sluiten. Daarmee beslecht het Hof definitief het geding dat sinds 2009 tussen Intel en de Commissie over deze kwestie hangende is, door in casu de analyse van het Gerecht te bevestigen en te oordelen dat onvoldoende is aangetoond dat de betwiste exclusiviteitskortingen tot marktuitsluiting kunnen leiden en bijgevolg de vaststelling van een inbreuk op dit punt nietig te verklaren. Het Hof verduidelijkt daarbij de omvang van de wettigheidscontrole die het Gerecht moet verrichten wanneer het zich dient uit te spreken over een dergelijke analyse van de potentiële mededingingsverstorende effecten van zulke praktijken en over de toepassing van het criterium van de as efficient competitor (hierna: „AEC-criterium”).
De Europese Commissie heeft bij beschikking van 13 mei 2009(2) een boete van 1,06 miljard EUR opgelegd aan de producent van microprocessoren Intel, omdat deze onderneming tussen oktober 2002 en december 2007 misbruik had gemaakt van haar machtspositie op de wereldmarkt van x86-microprocessoren (Central Processing Units(3); hierna: „x86-CPU’s”(4)) door een strategie toe te passen die was bedoeld om haar belangrijkste concurrent van de markt uit te sluiten.
In haar beschikking heeft de Commissie Intel twee soorten ongeoorloofde gedragingen ten aanzien van haar handelspartners verweten, namelijk onverbloemde concurrentiebeperkingen en voorwaardelijke kortingen. Wat met name de voorwaardelijke kortingen betreft, zou Intel kortingen hebben toegekend aan vier strategische computerfabrikanten [Dell, Hewlett-Packard (HP), NEC en Lenovo], op voorwaarde dat zij al hun of vrijwel al hun x86-CPU’s bij haar inkochten. Ook heeft Intel betalingen verricht aan een Europese detailhandelaar in consumentenelektronica (MSH), op voorwaarde dat MSH uitsluitend met door Intel vervaardigde x86-CPU’s uitgeruste computers verkocht. Deze kortingen en betalingen (hierna samen: „betwiste kortingen”) zouden ervoor hebben gezorgd dat deze vier fabrikanten en MSH een trouwe afnemer bleven en aldus het vermogen van de concurrenten van Intel om te concurreren op basis van de verdiensten van hun x86-CPU’s aanzienlijk hebben verminderd.
Bij arrest van 12 juni 2014(5) heeft het Gerecht Intels beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking in zijn geheel verworpen. Tegen dat arrest is door Intel hogere voorziening ingesteld, en bij arrest van 6 september 2017(6) heeft het Hof het oorspronkelijke arrest vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht. In het arrest in hogere voorziening heeft het Hof vastgesteld dat het Gerecht, net als de Commissie, was uitgegaan van de veronderstelling dat de getrouwheidskortingen die door een onderneming met een machtspositie worden toegekend, naar hun aard de mededinging kunnen beperken, zodat niet alle omstandigheden van de zaak hoefden te worden onderzocht en het meer bepaald niet nodig was om het AEC-criterium toe te passen. Aangezien de Commissie toch het AEC-criterium had toegepast en dit criterium daadwerkelijk een belangrijke rol had gespeeld bij de beoordeling van het vermogen van die kortingen om een even efficiënte concurrent als Intel uit te sluiten, heeft het Hof niettemin geoordeeld dat het Gerecht gehouden was om alle argumenten van Intel met betrekking tot de toepassing van dat criterium door de Commissie te onderzoeken, waarbij zij niet alleen de omvang van de machtspositie van de onderneming op de relevante markt, de marktdekking van de betwiste kortingen, de voorwaarden en de modaliteiten voor het verlenen van die kortingen alsmede de duur en de hoogte ervan moet onderzoeken, maar ook moet nagaan of er sprake kan zijn van een strategie die erop gericht is minstens even efficiënte concurrenten als die onderneming uit te sluiten.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht uit het oorspronkelijke arrest de bevindingen overgenomen die betrekking hebben op de onverbloemde concurrentiebeperkingen en de onrechtmatigheid daarvan in het licht van artikel 102 VWEU, evenals de beoordelingen uit dat arrest met betrekking tot de kwalificatie van de betwiste kortingen als „exclusiviteitskortingen”.
Het Gerecht heeft daarentegen, overeenkomstig de door het arrest in hogere voorziening beslechte rechtspunten, de argumenten onderzocht die Intel betreffende de toepassing van het AEC-criterium door de Commissie heeft aangevoerd. Daarbij heeft het Gerecht fouten vastgesteld bij de toepassing van dit criterium door de Commissie ten aanzien van de vier fabrikanten en MSH. Het Gerecht heeft ook fouten vastgesteld in het onderzoek door de Commissie van de marktdekking van de betwiste kortingen en van de duur van de toepassing van die kortingen, welke fouten rechtvaardigden dat de litigieuze beschikking gedeeltelijk nietig werd verklaard omdat de betwiste kortingen daarin als schending van artikel 102 VWEU werden gekwalificeerd, en dat de geldboete die Intel was opgelegd nietig werd verklaard(7).
De Commissie heeft tegen dat arrest van het Gerecht hogere voorziening ingesteld. Zij voerde aan dat het Gerecht fouten heeft gemaakt bij zijn onderzoek van de toepassing van het AEC-criterium en dat de omvang van de rechterlijke toetsing die het Gerecht moet verrichten om na te gaan of de betwiste kortingen de mededinging konden beperken, niet was geëerbiedigd.
Beoordeling door het Hof
Het Hof buigt zich om te beginnen over de in het kader van de eerste twee middelen geformuleerde grieven, die in wezen betrekking hebben op de omvang van de rechterlijke toetsing die het Gerecht moet verrichten om na te gaan of de betwiste kortingen de mededinging kunnen beperken. In dit verband is het Hof van mening dat het Gerecht niet kan worden verweten niet hebben onderzocht of andere elementen van de litigieuze beschikking – dan de gegevens waarop de Commissie had gesteund om een inbreuk op artikel 102 VWEU vast te stellen – konden aantonen dat de betwiste kortingen een mededingingsverstorend uitsluitingseffect teweegbrachten, aangezien het Gerecht zijn eigen motivering niet in de plaats mag stellen van degene die de handeling, waarvan het de rechtmatigheid toetst, heeft verricht. Voorts herinnert het Hof eraan dat het Gerecht zich, wat betreft de elementen en stukken van het dossier waarmee het bij zijn beoordeling rekening kan houden, niet kan baseren op gegevens die niet tijdens de administratieve procedure aan de Commissie zijn meegedeeld, noch op gegevens die niet uit de litigieuze beschikking blijken. In casu blijkt uit het onderzoek van de betwiste motivering van het bestreden arrest evenwel niet dat de aldus in herinnering gebrachte beginselen zijn geschonden.
Beoordeling van de toepassing van het AEC-criterium door de Commissie
Het Hof onderzoekt daarna achtereenvolgens de grieven van de Commissie met betrekking tot het onderzoek door het Gerecht van de toepassing van het AEC-criterium ten aanzien van bepaalde fabrikanten.
Wat Dell betreft, onderzoekt het Hof meer in het bijzonder of het Gerecht, zoals de Commissie heeft verklaard, blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting bij de analyse van de bewijzen die het door de Commissie verkregen resultaat van de toepassing van het AEC-criterium in twijfel kunnen trekken.
In casu heeft de Commissie het AEC-criterium toegepast om te beoordelen of de betwiste kortingen een concurrent kunnen uitsluiten die even efficiënt is als Intel, maar geen machtspositie inneemt. Dienaangaande merkt het Hof op dat de toepassing van het AEC-criterium ertoe strekte de prijs te bepalen waarvoor een even efficiënte concurrent als Intel, die dezelfde kosten maakt als Intel, zijn x86-CPU’s had moeten aanbieden om de strategische computerfabrikanten en MSH te compenseren voor het verlies van de betwiste kortingen, teneinde vast te stellen of deze concurrent in een dergelijk geval zijn kosten nog steeds kon dekken.
Deze test berust dus op een vergelijking tussen het betwistbare aandeel(8) en het vereiste aandeel(9) voor elke computerfabrikant en voor MSH. In dit verband merkt het Hof op dat de Commissie zich heeft gebaseerd op veronderstellingen waarbij een groot aantal cijfers in aanmerking wordt genomen.
Het Hof verduidelijkt welk bewijsniveau vereist is om de onderneming met een machtspositie in staat te stellen het door de Commissie in aanmerking genomen resultaat in twijfel te trekken, en benadrukt dat het voor de onderneming met een machtspositie niet volstaat om de juistheid van een van de bij de toepassing van het AEC-criterium verrichte berekeningen in twijfel te trekken, maar dat zij een gebrek of een fout moet aantonen die van dien aard is dat het resultaat van de toepassing wordt gewijzigd van negatief in positief, zodat redelijke twijfel kan rijzen over de gegrondheid van dat in aanmerking genomen resultaat.
In casu merkt het Hof op dat het Gerecht in het kader van zijn soevereine beoordeling van het door Intel aangevoerde bewijs heeft geoordeeld dat alle relevante gegevens die bij de beoordeling van het betwistbare aandeel van Dell in aanmerking moesten worden genomen aantoonden dat dit betwistbare aandeel hoogstwaarschijnlijk hoger kon zijn dan het door de Commissie – die ervoor heeft gekozen zich slechts op een deel van de gegevens te baseren – gehanteerde percentage van 7,1 %, zodat het resultaat van de toepassing van het AEC-criterium had kunnen worden gewijzigd van negatief in positief indien met al deze gegevens rekening was gehouden. Dit betwistbare aandeel was bovendien denkbaar voor de Commissie zelf, die er evenwel voor heeft gekozen zich uitsluitend te baseren op bepaalde gegevens.
Bijgevolg heeft het Gerecht op goede gronden kunnen vaststellen dat de Commissie niet rechtens genoegzaam had aangetoond dat de waardering van het betwistbare aandeel van Dell gegrond was.
Na ook de grieven inzake onjuiste rechtsopvattingen en schending van de rechten van de verdediging van de Commissie bij het onderzoek van de toepassing van het AEC-criterium ten aanzien van HP te hebben afgewezen, onderzoekt het Hof de grieven betreffende het onderzoek van de toepassing van het AEC-criterium ten aanzien van Lenovo, waarbij het meer bepaald zijn aandacht richt op de beoordeling van het bedrag van de aan deze fabrikant verleende kortingen.
In casu heeft Intel een deel van de kortingen aan Lenovo verleend in de vorm van twee voordelen in natura, namelijk de uitbreiding van Intels standaardgarantie van een jaar en het voorstel voor een beter gebruik van een distributieplatform van Intel in China.
Zoals het Gerecht heeft verduidelijkt, zijn de omvang en de aard van de aan Lenovo verleende kortingen factoren waarmee rekening is gehouden bij de berekening van het vereiste aandeel om het resultaat van de toepassing van het AEC-criterium te bepalen. Worden deze kortingen geheel of deels in natura verleend, moeten zij bijgevolg worden beoordeeld.
In dit verband verklaart het Hof dat de door de even efficiënte concurrent als Intel aangeboden compensatie niet noodzakelijkerwijs de vorm hoeft te hebben van een geldelijk voordeel dat gelijk is aan de waarde van het voordeel in natura voor de betrokken afnemer, maar ook kan bestaan in een gelijkwaardig voordeel in natura. Ook doet het niet ter zake dat dit voordeel vanuit het subjectieve standpunt van de afnemer een waarde kan vertegenwoordigen die verschilt van de kosten die de even efficiënte concurrent als Intel heeft moeten maken om dat voordeel aan die afnemer te verlenen.
Bijgevolg moet, overeenkomstig de grondslagen van de toepassing van het AEC-criterium, een korting die is verleend in de vorm van een voordeel in natura worden beoordeeld aan de hand van een hypothetische concurrent met een kostenstructuur die vergelijkbaar is met die van Intel. Het Hof voegt daaraan toe dat een aanpassing van die kosten evenwel kan nodig blijken om er rekening mee te houden dat de kosten van een even efficiënte concurrent kunnen worden beïnvloed door het feit dat deze concurrent alleen kan voorzien in het betwistbare aandeel van de afnemers, dat lager ligt dan het niet-betwistbare aandeel van Intel.
Hieruit volgt dat de Commissie, die niet had geredeneerd alsof de hypothetische concurrent x86-CPU’s aan Lenovo kon verkopen en haar daarbij in dezelfde omstandigheden als Intel voordelen in natura aanbood, is uitgegaan van een veronderstelling die in strijd is met de in de litigieuze beschikking uiteengezette grondslagen van de toepassing van het AEC-criterium. Het Gerecht heeft dus zijn beoordeling niet in de plaats gesteld van die van de Commissie, maar heeft in het bestreden arrest een interne incoherentie in de toepassing van het AEC-criterium aan het licht gebracht.
Gevolgen die moeten worden verbonden aan de bij de toepassing van het AEC-criterium vastgestelde fouten
Het Hof onderzoekt ten slotte de grieven van de Commissie met betrekking tot de onjuiste beoordeling door het Gerecht van de gevolgen die moeten worden verbonden aan de bij de toepassing van het AEC-criterium vastgestelde fouten.
In dat kader verduidelijkt het Hof de omvang van de rechterlijke toetsing die het Gerecht dient te verrichten in het kader van zijn onderzoek van de door de Commissie verrichte analyse van het vermogen van de betwiste kortingen om de mededinging uit te sluiten.
Volgens vaste rechtspraak moeten de constitutieve elementen van een inbreuk blijken uit de motivering van de handeling waarbij de inbreuk wordt vastgesteld en kunnen de rechterlijke instanties van de Unie deze niet wijzigen door in het kader van de rechtmatigheidstoetsing van artikel 263 VWEU hun eigen motivering in de plaats te stellen van degene die de betrokken handeling heeft verricht.
In casu heeft het Gerecht geoordeeld, zonder dat de bijzondere elementen van zijn beoordeling door de Commissie in het kader van de hogere voorziening werden betwist, dat de Commissie fouten had gemaakt bij de toepassing van het AEC-criterium, het criterium inzake de marktdekking niet naar behoren had onderzocht en de duur van de betwiste kortingen niet juist had geanalyseerd.
Gelet op deze overwegingen hoefde het Gerecht, aan de hand van een redenering zonder de door het Gerecht in het bestreden arrest vastgestelde fouten, zich bij zijn onderzoek of de betwiste kortingen een even efficiënte concurrent als Intel konden uitsluiten, niet te baseren op andere elementen dan die waarop de Commissie had gesteund om die mogelijkheid vast te stellen.
Met name volstond de loutere verwijzing in de litigieuze beschikking naar de periode waarin Intel de betwiste kortingen heeft toegepast en naar het tijdsschema ervan op zich niet om, ondanks de conclusies die uit de toepassing van het AEC-criterium moeten worden getrokken, definitieve conclusies over de aldus teweeggebrachte uitsluitingseffecten te schragen. Het Gerecht hoefde evenmin rekening te houden met de daadwerkelijke mogelijkheid van Intels belangrijkste concurrent om zich op de markt te handhaven omdat haar producten efficiënt, innovatief en aantrekkelijk zijn, aangezien deze analyse losstaat van de toepassing van het AEC-criterium.
1      Arrest van 26 januari 2022, Intel Corporation/Commissie (T‑286/09 RENV, EU:T:2022:19; hierna: „bestreden arrest”).
2      Beschikking C(2009) 3726 definitief van de Commissie van 13 mei 2009 betreffende een procedure overeenkomstig artikel [102 VWEU] en artikel 54 van de EER-Overeenkomst (zaak COMP/C 3/37.990 – Intel) (hierna: „litigieuze beschikking”).
3      De processor is een wezenlijk onderdeel van elke computer, dat zowel de algemene prestaties van het systeem als de totale kosten van het apparaat bepaalt.
4      In computers gebruikte microprocessoren kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën, namelijk x86-processoren en processoren die op een andere architectuur zijn gebaseerd. De x86-architectuur is een door Intel ontworpen norm waarmee de exploitatiesystemen Windows en Linux kunnen functioneren.
5      Arrest van 12 juni 2014, Intel/Commissie (T‑286/09, EU:T:2014:547; hierna: „oorspronkelijk arrest”).
6      Arrest van 6 september 2017, Intel/Commissie (T-413/14 P, EU:T:2017:632; hierna: „arrest in hogere voorziening”).
7      Aangezien het Gerecht zich niet in staat achtte het bedrag van de geldboete met betrekking tot enkel de onverbloemde concurrentiebeperkingen vast te stellen, heeft het Gerecht het artikel van de litigieuze beschikking, waarbij Intel wegens de vastgestelde inbreuk een geldboete van 1,06 miljard EUR wordt opgelegd, in zijn geheel nietig verklaard.
8      Deze uitdrukking duidt in dit geval op het marktaandeel waarvoor de klanten van Intel naar een andere leverancier wilden en konden overstappen. Dit marktaandeel was, gezien de aard van het product alsook het merkimago en het profiel van Intel, noodzakelijkerwijze beperkt.
9      Deze uitdrukking verwijst in casu naar het deel van de behoeften van de afnemer dat een even efficiënte concurrent als Intel moet verkrijgen om zonder verliezen te kunnen toetreden tot de markt.