Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 16 april 2026
(1)
Gevoegde zaken C‑161/25 en C‑162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
tegen
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C‑161/25),
en
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25)
in tegenwoordigheid van:
Rete Ferroviaria Italiana SpA
[verzoeken van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Vervoer – Gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte – Richtlijn 2012/34/EU – Artikel 35 – Prestatieregeling – Draagwijdte – Internationaal goederenvervoer – Verstoringen die toe te schrijven zijn aan de spoorwegondernemingen – Grensboeten – Aanvullende nationale boeteregeling die losstaat van de algemene regeling die van toepassing is op het gehele spoorwegnet – Cumulatie van verschillende boeteregelingen – Coördinatie van deze verschillende regelingen – Voorwaarden – Speelruimte van de lidstaten ”
I.      Inleiding
1.        De onderhavige verzoeken van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing hebben betrekking op de uitlegging van artikel 97 VWEU en artikel 35 van richtlijn 2012/34/EU(2).
2.        Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen de Autorità di regolazione dei trasporti (toezichthoudende instantie voor het vervoer, Italië; hierna: „ART”) en de Rete Ferroviaria Italiana SpA (hierna: „RFI”), enerzijds, en meerdere spoorwegondernemingen die actief zijn op de Italiaanse markt(3),
anderzijds, over het besluit van ART tot goedkeuring van de door de nationale spoorweginfrastructuurbeheerder, RFI, vastgestelde „aanwijzingen en voorschriften met betrekking tot de ‚netverklaring 2024’”, die een boeteregeling bevatten om spoorwegondernemingen te bestraffen wanneer zij de stoptijden in stations met aansluitingen op buitenlandse netten overschrijden (hierna: „grensboeten”).
3.        Op verzoek van het Hof zal deze conclusie zich toespitsen op de analyse van de eerste vijf prejudiciële vragen in deze twee zaken, die in beide zaken bijna identiek zijn geformuleerd. Deze vragen komen in essentie neer op de vraag of artikel 35 van richtlijn 2012/34, dat nog niet door het Hof is uitgelegd, de lidstaten toestaat om naast de in dit artikel vastgestelde prestatieregeling specifieke boeteregelingen in te voeren voor verstoringen op het spoorwegnet, en, indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, of en in hoeverre deze verschillende regelingen kunnen worden gecumuleerd en moeten worden gecoördineerd.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
4.        In de overwegingen 2 en 3 van richtlijn 2012/34 staat te lezen:
„(2)      Een grotere integratie van de vervoersector in de Unie is een fundamenteel onderdeel van de voltooiing van de interne markt en de spoorwegen zijn een essentieel bestanddeel van de vervoersector in de Unie die zich richt op het bereiken van duurzame mobiliteit.
(3)      Met het oog op integratie in een markt met vrije concurrentie is het van belang om de efficiëntie van het spoor te verbeteren, waarbij evenwel met de bijzondere kenmerken van de spoorwegen rekening dient te worden gehouden.”
5.        Artikel 35 van deze richtlijn heeft als opschrift „Prestatieregeling” en bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.      De heffingsregelingen voor infrastructuur zetten de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder er door middel van een prestatieregeling toe aan, verstoringen zo gering mogelijk te houden en de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren door middel van een prestatieregeling. Deze regeling kan boetes inhouden voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen.
2.      De grondbeginselen van de prestatieregeling bedoeld in bijlage VI, punt 2, gelden voor het gehele net.”
6.        Artikel 56 van de richtlijn heeft als opschrift „Taken van de toezichthoudende instantie” en somt de taken van de toezichthoudende instantie op. Krachtens lid 1 van dit artikel kan een aanvrager zich tot deze instantie wenden wanneer hij van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, met name om beroep in te stellen tegen bepaalde beslissingen van de infrastructuurbeheerder, waaronder beslissingen met betrekking tot de netverklaring en de daarin opgenomen criteria. Overeenkomstig lid 2 van dit artikel gaat deze instantie met name na of de netverklaring discriminerende bepalingen bevat.
7.        Bijlage VI bij de richtlijn heeft als opschrift „Eisen inzake infrastructuurkosten en -heffingen” en bepaalt in punt 2:
„De in artikel 35 bedoelde prestatieregeling is gebaseerd op de volgende beginselen:
a)      Teneinde het overeengekomen prestatieniveau te bereiken zonder de economische levensvatbaarheid van een dienst in gevaar te brengen, bepaalt de infrastructuurbeheerder, in overleg met de aanvragers de belangrijkste parameters van de prestatieregeling en met name de waarde van vertragingen, de betalingsdrempels op grond van de prestatieregeling voor zowel individuele treinritten als alle treinritten van een spoorwegonderneming gedurende een bepaalde periode.
b)      De infrastructuurbeheerder stelt de spoorwegondernemingen ten
minste vijf dagen voor de treinrit in kennis van de dienstregeling op basis waarvan de vertragingen worden berekend. In geval van overmacht of late wijzigingen van de dienstregeling mag de infrastructuurbeheerder een kortere termijn voor kennisgeving hanteren.
c)      Alle vertragingen worden toegeschreven aan een van de volgende vertragingsklassen en -subklassen:
[...]”
B.      Italiaans recht
1.      Decreto-legge nr. 201/2011
8.        Artikel 37 van decreto-legge nr. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (voorlopig wetsbesluit nr. 201 houdende dringende bepalingen inzake groei, billijkheid en consolidatie van de overheidsrekeningen) van 6 december 2011(4), met wijzigingen omgezet bij wet nr. 214 van 22 december 2011(5), met als opschrift „Liberalisering van de vervoerssector”, bepaalt:
„1.      In het kader van het toezicht op de diensten van openbaar nut bedoeld in wet nr. 481 van 14 november 1995 wordt de Autorità di regolazione dei trasporti (hierna: ‚Autoriteit’) ingesteld die volledig autonoom optreedt en onafhankelijk is in haar oordeelsvorming. [...] De Autoriteit is bevoegd in de sector van het vervoer en de toegang tot de relevante infrastructuur en ondersteunende diensten, in overeenstemming met de regelgeving van de Unie en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en de bevoegdheden van de regio’s en de lokale overheden uit hoofde van titel V van het tweede deel van de grondwet. [...]
[...]
2.      De Autoriteit is bevoegd in de sector van het vervoer en de toegang tot de relevante infrastructuur en zorgt met name voor:
a)      het waarborgen van de doelmatigheid van het beheer en de beheersing van de kosten voor gebruikers, ondernemingen en consumenten, gelijkwaardige en niet-discriminerende toegangsvoorwaarden tot spoorweg-, haven- en luchthaveninfrastructuur en het autosnelwegennet op een manier die de concurrentie bevordert, [...];
b)      indien dit noodzakelijk wordt geacht in het licht van de feitelijke mededingingsvoorwaarden op de afzonderlijke markten van nationale en lokale vervoersdiensten, het bepalen van de criteria voor het vaststellen van tarieven, rechten en tolgelden door de daartoe bevoegde instanties, waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak om het economisch evenwicht van de gereguleerde ondernemingen, de doelmatigheid van het beheer en de beheersing van de kosten voor gebruikers, ondernemingen en consumenten te waarborgen;
[...]
i)      met name met betrekking tot de toegang tot de spoorweginfrastructuur, het vervullen van alle taken van de toezichthoudende instantie bedoeld in artikel 37 van decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 188 van 8 juli 2003, en met name het bepalen van criteria voor het vaststellen van tolgelden door de infrastructuurbeheerder en criteria voor de toewijzing van treinpaden en capaciteit, alsook het toezicht op de juiste toepassing daarvan door de infrastructuurbeheerder;
[...]”
2.      Decreto legislativo nr. 112/2015
9.        Artikel 13 van decreto legislativo nr. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) [wetsbesluit nr. 112 tot omzetting van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (herschikking)] van 15 juli 2015(6), met als opschrift „Voorwaarden voor de toegang tot diensten”, bepaalt in lid 1:
„De infrastructuurbeheerder garandeert, en verleent dus, aan alle spoorwegondernemingen waaraan tijdpaden zijn toegewezen, onder gelijkwaardige en niet-discriminerende voorwaarden en zonder bijkomende financiële lasten boven
op de rechten voor toegang tot en gebruik van de infrastructuur, de volgende diensten die het minimumtoegangspakket vormen:
a)      de behandeling van aanvragen voor spoorweginfrastructuurcapaciteit met het oog op het sluiten van overeenkomsten voor het gebruik van de infrastructuur;
b)      het recht gebruik te maken van toegewezen capaciteit;
c)      gebruik van de spoorweginfrastructuur, inclusief de wissels en aansluitingen op het net;
d)      beheer en regeling van het treinverkeer, seinen en treindienstleiding, en het mededelen van alle informatie betreffende het verkeer;
e)      in voorkomend geval gebruik van elektrische voedingsinstallaties ten behoeve van de tractie;
f)      alle overige gegevens die nodig zijn om de dienst waarvoor capaciteit aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren.
[...]”
10.      Artikel 21 van dit wetsbesluit heeft als opschrift „Prestatieregeling voor het vervoer per spoor” en bepaalt:
„1.      Om mogelijke verstoringen van het treinverkeer tot een minimum te beperken, stelt de infrastructuurbeheerder, zonder aanvullende financiële lasten voor de staatsbegroting, een prestatieregeling voor het vervoer per spoor vast, waarin de mogelijkheid kan worden vastgelegd om boeten op te leggen aan spoorwegnetgebruikers die dergelijke verstoringen veroorzaken, compensatie toe te kennen aan spoorwegnetgebruikers die onder deze verstoringen te lijden hebben, en bepaalde vormen van beloning vast te stellen voor spoorwegnetgebruikers die beter presteren dan in hun overeenkomsten voor de toegang tot de infrastructuur is bepaald.
2.      De grondbeginselen van de prestatieregeling die zijn uiteengezet in punt 2 van bijlage VI bij [richtlijn 2012/34] zijn van toepassing op het gehele spoorwegnet dat door de infrastructuurbeheerder wordt beheerd.”
11.      Artikel 37, lid 1, van dit wetsbesluit heeft als opschrift „Toezichthoudende instantie” en bepaalt:
„De Autorità di regolazione dei trasporti is de toezichthoudende instantie die de bevoegdheden uitoefent in de sector van het vervoer per spoor en op het gebied van de toegang tot de relevante infrastructuur in de zin van artikel 37 van voorlopig wetsbesluit nr. 201 van 6 december 2011, met wijzigingen omgezet bij wet nr. 214 van 22 december 2011, artikel 37 van voorlopig wetsbesluit nr. 1 van 24 januari 2012, met wijzigingen omgezet bij wet nr. 27 van 24 maart 2012, [richtlijn 2012/34] en dit besluit. Deze instantie handelt volledig autonoom en is onafhankelijk in haar oordeelsvorming.”
III. Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
12.      Bij een in 2022 genomen besluit heeft ART de „aanwijzingen en voorschriften met betrekking tot de ‚netverklaring 2024’”, die waren ingediend door de nationale spoorweginfrastructuurbeheerder, RFI, goedgekeurd. In het kader van dit besluit heeft ART vastgesteld dat sommige van deze aanwijzingen en voorschriften zouden worden omgezet in de prospetto informativo della rete (netverklaring; hierna: „PIR”) voor 2024, en andere in de PIR voor 2023.
13.      De aanwijzingen en voorschriften met betrekking tot de PIR voor 2023 en 2024 omvatten met name grensboeten, te weten boeten die werden opgelegd aan spoorwegondernemingen wanneer zij de stoptijden in grensstations overschreden. Deze grensboeten kwamen derhalve boven
op de boeten waarin reeds was voorzien in het kader van de prestatieregeling op grond van artikel 35 van richtlijn 2012/34, zoals omgezet in Italiaans recht bij artikel 21 van wetsbesluit nr. 112/2015, waarin een algemeen kader werd vastgesteld voor het opleggen van boeten in geval van vertragingen die werden veroorzaakt door de spoorwegondernemingen of de infrastructuurbeheerder.
14.      De verzoekende spoorwegondernemingen hebben bij de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (bestuursrechter in eerste aanleg Piëmont, Italië) een beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van ART en van de PIR voor 2023, waarbij zij met name hebben aangevoerd dat met deze handelingen een boeteregeling is ingevoerd die verschilt van die welke is vastgesteld in artikel 35 en bijlage VI van richtlijn 2012/34.
15.      In 2023 heeft deze rechter in zijn vonnis geoordeeld dat ART bevoegd was om grensboeten in te voeren op grond van artikel 35 van richtlijn 2012/34 en artikel 21 van wetsbesluit nr. 112/2015. Deze rechter heeft echter geoordeeld dat het feit dat deze boeten en de boeten die voortvloeien uit de prestatieregeling naast elkaar bestaan op zich weliswaar niet indruist tegen de toepasselijke wetgeving, maar dat ART ervoor had moeten zorgen dat deze boeten eveneens worden toegepast op de infrastructuurbeheerder en dat zij vergezeld gaan van passende compenserende mechanismen. Bovendien heeft deze rechter erop gewezen dat de twee stimuleringsregelingen niet op elkaar waren afgestemd en dat er geen technische evaluatie had plaatsgevonden van de mogelijke wisselwerking tussen beide, zodat het besluit van ART ontoereikend was gemotiveerd voor wat betreft de concrete uitvoeringsmodaliteiten ervan. Deze rechter heeft de zaak dan ook terugverwezen naar ART opdat deze, in voorkomend geval, haar bevoegdheid opnieuw zou uitoefenen.
16.      ART en RFI hebben tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato, de verwijzende rechter. De verzoekende spoorwegondernemingen hebben van hun kant incidenteel hoger beroep ingesteld, waarmee zij opkomen tegen de conclusie van de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte dat ART wel degelijk over de bevoegdheid beschikte om op grond van artikel 35 van richtlijn 2012/34 grensboeten vast te stellen.
17.      In deze omstandigheden tracht de Consiglio di Stato te bepalen of een regeling zoals die welke is ingesteld bij artikel 21 van wetsbesluit nr. 112/2015, die niet uitsluit dat een aanvullende boeteregeling wordt toegepast die losstaat van de regeling waarin in het algemeen wordt voorzien door de PIR, verenigbaar is met artikel 35 van richtlijn 2012/34.
18.      De verwijzende rechter vraagt zich met name af of artikel 35 van deze richtlijn, dat voorziet in boeten voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, in compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben en in premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen, aldus kan worden uitgelegd dat dergelijke boeten, die zijn vastgesteld in aanvullende regels die losstaan van de algemene in de PIR vastgestelde regeling, mogen worden ingevoerd, wat tot gevolg zou hebben dat voor eenzelfde feit (een vertraging in een grensstation) meerdere boeten kunnen worden opgelegd en dat de bepalingen van deze regeling worden uitgebreid tot tekortkomingen in grensstations.
19.      In dit verband is de verwijzende rechter van mening dat een geïntegreerde en gecoördineerde regeling met twee soorten boeten niet aanvaardbaar is indien de aard van deze regeling en de mate van autonomie ervan ten aanzien van het Unierecht niet duidelijk zijn vastgesteld. Volgens deze rechter moet met het oog op de naleving van het rechtszekerheidsbeginsel met name worden nagegaan of het Unierecht een dergelijke cumulatie van boeteregelingen toestaat of, indien coördinatie vereist is, in hoeverre deze twee regelingen, ook met betrekking tot boeten voor grensstations, de naleving van de beginselen van het recht op toegang tot diensten waarborgen.
20.      Indien artikel 35 van richtlijn 2012/34 de cumulatie van meerdere boeteregelingen zou toestaan, waardoor een spoorwegonderneming voor eenzelfde feit, zoals een vertraging in een grensstation, zowel een boete krijgt
op grond van de algemene regeling die van toepassing is op het gehele spoorwegnet als een specifieke boete voor het grensstation, zouden de vereisten voor een dergelijke cumulatie moeten worden verduidelijkt. Zo zou, ten eerste, moeten worden vastgesteld of deze bepaling de nationale bevoegde autoriteit, in casu ART, ertoe verplicht het beginsel van neutraliteit van het ingevoerde mechanisme na te leven, met name door te voorzien in premies voor goed presterende spoorwegondernemingen en compensatie voor benadeelde ondernemingen en door eveneens boeten op te leggen aan de infrastructuurbeheerder indien deze de vertraging heeft veroorzaakt, en, ten tweede, of en in hoeverre artikel 35 van deze richtlijn de nationale bevoegde autoriteit ertoe verplicht de algemene regeling van de prestatieregeling en de specifieke regeling van de grensboeten te coördineren, opdat deze twee mechanismen op samenhangende wijze bijdragen aan de verwezenlijking van de prestatiedoelstelling voor het net, zonder dat dit buitensporig belastend is voor de spoorwegondernemingen die grensboeten moeten betalen.
21.      In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof in zaak C‑161/25 zes prejudiciële vragen voorgelegd. In deze conclusie
spits ik mij toe op de volgende vijf vragen:
„1)      Kan een boeteregeling worden opgelegd buiten de uitdrukkelijke bepalingen van artikel 35 van richtlijn 2012/34/EU?
2)      Staat artikel 35 [van richtlijn 2012/34] toe dat verschillende boeteregelingen worden gecumuleerd, dat wil zeggen dat een spoorwegonderneming voor hetzelfde feit, namelijk vertraging in een grensstation, zowel kan worden onderworpen aan de boete die is vastgesteld in de algemene regeling die van toepassing is op het gehele spoorwegnet als aan een specifieke boete voor het grensstation?
3)      Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, vereist artikel 35 [van richtlijn 2012/34] dat de toezichthoudende instantie [voor het vervoer] bij het invoeren of in ieder geval bij het ‚valideren’ van een boeteregeling voor grensstations ten laste van goederenspoorwegondernemingen steeds gehouden is de voorschriften van deze bepaling te handhaven en daarbij de neutraliteit van de maatregel te waarborgen, in die zin dat: i) premies ter beloning van goed presterende spoorwegondernemingen moeten worden vastgesteld; ii) compensaties voor benadeelde ondernemingen moeten worden vastgesteld, en iii) boeten ook aan de beheerder moeten worden opgelegd indien deze de vertraging heeft veroorzaakt, ervan uitgaande dat neutraliteit steeds vereist dat de boeten voor beide partijen gelden?
4)      In geval van een bevestigend antwoord op de [tweede] vraag, verplicht artikel 35 [van richtlijn 2012/34] de toezichthoudende instantie [voor het vervoer] om de boeteregeling in verband met de prestatieregeling en de boeteregeling voor grensstations aldus op elkaar af te stemmen dat beide regelingen op een gecoördineerde manier de doelstelling van efficiëntie van het net nastreven, zonder dat dit buitensporig belastend is voor de spoorwegondernemingen die door de boeteregeling voor grensstations worden getroffen, en op welke wijze moet die coördinatie dan plaatsvinden?
5)      In geval van een bevestigend antwoord op de [tweede] vraag, vereist artikel 35 [van richtlijn 2012/34] dat de maxima die zijn vastgesteld door beide boeteregelingen op elkaar worden afgestemd en dat de economische gevolgen ervan voor de spoorwegondernemingen worden beoordeeld, zodat het doeltreffendheidsbeginsel wordt afgewogen tegen het evenredigheids- en het redelijkheidsbeginsel en de rentabiliteit van de spoorwegdiensten niet in gevaar wordt gebracht?”
22.      In zaak C‑162/25 heeft de Consiglio de Stato de behandeling van de zaak eveneens geschorst en het Hof dezelfde prejudiciële vragen voorgelegd als in zaak C‑161/25, met uitzondering van de derde vraag, waarvan het einde als volgt is geformuleerd:
„Indien de [tweede] vraag bevestigend wordt beantwoord, vereist artikel 35 [van richtlijn 2012/34] dat de toezichthoudende instantie [voor het vervoer] bij het invoeren of in ieder geval bij het ‚valideren’ van een boeteregeling voor grensstations ten laste van goederenspoorwegondernemingen steeds gehouden is de voorschriften van deze bepaling te handhaven en daarbij de neutraliteit van de maatregel te waarborgen, in die zin dat: i) premies ter beloning van goed presterende spoorwegondernemingen moeten worden vastgesteld; ii) compensaties voor benadeelde ondernemingen moeten worden vastgesteld, en iii) boeten ook aan de beheerder moeten worden opgelegd indien deze de vertraging heeft veroorzaakt, ervan uitgaande dat neutraliteit steeds vereist dat de boeten voor beide partijen gelden?”
23.      Bij beslissing van de president van het Hof van 1 april 2025 zijn de zaken C‑161/25 en C‑162/25 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsook voor het arrest.
24.      Captrain Italia, Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, de RFI, de Italiaanse regering, de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend.
IV.    Analyse
A.      Opmerkingen vooraf
25.      De onderhavige prejudiciële verwijzing heeft in essentie betrekking op de vraag of een nationale regeling die niet de toepassing uitsluit van een aanvullende boeteregeling die losstaat van de regeling waarin in het algemeen door de in artikel 35 van richtlijn 2012/34 bedoelde prestatieregeling wordt voorzien, verenigbaar is met dit artikel. De uitlegging van dat artikel staat centraal in de vijf prejudiciële vragen van de verwijzende rechter waarop ik mij in deze conclusie zal toespitsen.
26.      Om te beginnen merk ik op dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 voorziet in de vaststelling van een prestatieregeling die tot doel heeft het gebruik van de spoorweginfrastructuur te optimaliseren door de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten doeltreffendere beheersmethoden te hanteren. Met het oog hierop mogen de lidstaten krachtens dit artikel een reeks maatregelen toepassen om deze doelstelling te bereiken, met name boeten voor handelingen die de exploitatie van het net verstoren, compensatie voor ondernemingen die onder verstoringen te lijden hebben, en premies ter beloning van prestaties die de ramingen overtreffen. De aldus door de lidstaten tot stand gebrachte prestatieregelingen moeten bovendien in overeenstemming zijn met de grondbeginselen die zijn vastgesteld in punt 2 van bijlage VI bij deze richtlijn.
27.      Voorts blijkt uit de rechtspraak van het Hof in verband met artikel 11 van richtlijn 2001/14/EG(7), dat is vervangen door artikel 35 van richtlijn 2012/34, dat de lidstaten weliswaar in de heffingsregelingen voor spoorweginfrastructuur een prestatieregeling moeten opnemen om zowel de spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten de prestatie van het spoorwegnet te verbeteren, maar dat zij vrij blijven in de keuze van de maatregelen die concreet deel uitmaken van de betrokken regeling, zolang deze een samenhangend en transparant geheel vormen dat als een „prestatieregeling” kan worden aangemerkt.(8)
28.      Zoals uit het voorgaande volgt, zijn de lidstaten uit hoofde van artikel 35 van richtlijn 2012/34 dus weliswaar verplicht om op nationaal niveau een prestatieregeling in te stellen, maar laat dit artikel hun een beoordelingsmarge met betrekking tot de concrete invulling ervan, aangezien de vorm of de precieze modaliteiten van deze regeling niet nader worden gepreciseerd.(9)
29.      Als instrument dat gericht is op een minimumharmonisatie, stelt dit artikel namelijk geen specifieke boeteregeling vast, maar biedt het de lidstaten enkel de mogelijkheid om te voorzien in een reeks maatregelen, waaronder boeten, om de doelstellingen van richtlijn 2012/34 te verwezenlijken. Met andere woorden, dit artikel legt aan de lidstaten een resultaatsverplichting op in die zin dat zij moeten waarborgen dat de ingevoerde prestatieregeling het mogelijk maakt om de verstoringen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren.
30.      Tegen deze achtergrond moeten de door de verwijzende rechter in de onderhavige zaak gestelde prejudiciële vragen over de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2012/34 worden behandeld.
B.      Eerste prejudiciële vraag
1.      Ontvankelijkheid
31.      Vóór het onderzoek van de prejudiciële vraag dient uitspraak te worden gedaan over de door de Italiaanse regering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid. De Italiaanse regering voert immers aan dat deze vraag, zoals zij is geformuleerd, niet-ontvankelijk is aangezien de verwijzende rechter, ten eerste, niet heeft gepreciseerd welke soort twijfel in het hoofdgeding bestaat over de toepassing van artikel 35 van richtlijn 2012/34, en, ten tweede, niet heeft aangegeven of de door hem in de verwijzingsbeslissing voorgestelde uitlegging in strijd kan zijn met een nationale bepaling.
32.      In dit verband herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof op vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht een vermoeden van relevantie rust en dat het Hof in beginsel verplicht is op deze vragen te antwoorden. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(10)
33.      Dit lijkt in casu echter niet het geval te zijn, aangezien de eerste prejudiciële vraag betrekking heeft op de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling waarvan de relevantie voor het hoofdgeding voldoende duidelijk blijkt uit de verwijzingsbeslissing. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat de uitlegging van artikel 35 van richtlijn 2012/34, waarom de verwijzende rechter verzoekt, noodzakelijk is om te bepalen of de in casu toepasselijke Italiaanse regeling, die niet de mogelijkheid uitsluit om specifiek voor grensstations een boeteregeling in te voeren die een aanvulling vormt op en losstaat van de boeteregeling die wordt ingevoerd door de prestatieregeling die van toepassing is op het Italiaanse grondgebied, in strijd is met deze Unierechtelijke bepaling.
34.      Hieruit volgt dat de door de Italiaanse regering aangevoerde argumenten met betrekking tot de niet-ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag moeten worden verworpen, zodat deze vraag ontvankelijk moet worden geacht.
2.      Ten gronde
35.      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten uitsluitend een prestatieregeling mogen invoeren overeenkomstig dit artikel en de grondbeginselen die zijn vastgesteld in punt 2 van bijlage VI van deze richtlijn, waarnaar in dat artikel wordt verwezen, dan wel of deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten ook buiten het door deze bepaling vastgestelde kader een dergelijke regeling mogen opzetten.(11)
36.      Om te beginnen merk ik op dat, zoals in de punten 26 tot en met 28 van deze conclusie in herinnering is gebracht, een reeks maatregelen die tot doel hebben om zowel de spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, moet worden beschouwd als een „prestatieregeling” in de zin van artikel 35 van richtlijn 2012/34, voor zover deze maatregelen deel uitmaken van een samenhangend en transparant geheel.
37.      Hieruit volgt dat de loutere omstandigheid dat een dergelijke regeling bestaat uit meerdere verschillende maatregelen die voortvloeien uit afzonderlijke rechtshandelingen er op zich niet aan in de weg staat dat deze regeling wordt aangemerkt als een „prestatieregeling”. Hetzelfde geldt in het geval dat eenzelfde instantie zou beslissen om een aanvullende handeling vast te stellen ter vervollediging van bepaalde maatregelen die eerder in het kader van deze regeling waren genomen. De wijziging van de regeling door de invoering van nieuwe maatregelen of de wijziging van reeds bestaande maatregelen, bijvoorbeeld om een ernstige verstoring van de spoorwegmarkt te verhelpen, kan namelijk op zichzelf niet het bestaan van deze regeling op losse schroeven
zetten en evenmin de conclusie
wettigen dat het om een andere prestatieregeling gaat.(12)
38.      Ik herinner er ten eerste aan dat infrastructuurbeheerders krachtens artikel 35 van richtlijn 2012/34 een prestatieregeling moeten invoeren waarmee spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder zelf ertoe worden aangezet het aantal verstoringen te verminderen en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren.
39.      Aangezien deze bepaling voorziet in de totstandbrenging van een prestatieregeling en tegelijkertijd de doelstellingen en de basisbeginselen van deze regeling vaststelt, mogen de lidstaten een dergelijke regeling niet invoeren zonder de aldus in richtlijn 2012/34 vastgestelde vereisten na te leven. Hoewel de lidstaten bij het ontwerp van de prestatieregelingen over een ruime speelruimte beschikken, mogen zij deze regelingen uitsluitend invoeren indien zij artikel 35 van deze richtlijn en de grondbeginselen van punt 2 van bijlage VI bij deze richtlijn, waarnaar in dit artikel wordt verwezen, naleven.
40.      Ik wijs er in dit verband op dat het begrip „prestatieregeling” weliswaar niet is gedefinieerd in artikel 35 van de richtlijn, maar dat mijns inziens op basis van de in punt 2 van bijlage VI bij de richtlijn vastgestelde grondbeginselen en de met een dergelijke regeling nagestreefde doelstellingen kan worden geoordeeld dat dit begrip elke heffingsregeling voor spoorweginfrastructuur omvat die tot doel heeft het gebruik van de spoorweginfrastructuur te optimaliseren en de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder ertoe aan te zetten verstoringen tot een minimum te beperken, ongeacht de kwalificatie of de benaming van deze maatregel in het nationale recht.
41.      Anders zouden de lidstaten deze bepaling immers gemakkelijk kunnen omzeilen door mechanismen voor de verbetering van de prestaties in te voeren die ontsnappen aan de in deze bepaling vastgestelde regels en daardoor onverenigbaar zouden kunnen blijken te zijn met deze regels. Indien de invoering van parallelle regelingen zou worden toegestaan louter op grond van het feit dat deze in het nationale recht anders worden gekwalificeerd, zou dat er bovendien op neerkomen dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 zijn nuttige werking zou verliezen. Een prestatieregeling die buiten het door deze richtlijn vastgestelde kader valt, zou voorts de algemene doelstelling van deze richtlijn in gevaar kunnen brengen, te weten de totstandbrenging van een geïntegreerde spoorwegmarkt binnen de Unie, alsook de goede werking en de verbetering ervan(13), en zou afbreuk doen aan de vereisten van transparantie en samenhang die voortvloeien uit de in punt 27 van deze conclusie vermelde rechtspraak van het Hof.
42.      Hieruit volgt dat de boeten of sancties die worden opgelegd vanwege handelingen of nalatigheden die verstoringen op het spoorwegnet veroorzaken, en die uiteindelijk tot doel hebben om het aantal verstoringen op dit net te verminderen, in beginsel moeten worden beschouwd als een van de onderdelen van een prestatieregeling. Zij kunnen derhalve niet worden vastgesteld buiten het normatieve kader dat in artikel 35 van richtlijn 2012/34 is vastgesteld.
43.      Deze vaststelling sluit echter niet uit dat de lidstaten met betrekking tot andere aspecten die niet binnen de werkingssfeer van dit artikel vallen, maatregelen, met inbegrip van boeten, kunnen nemen die zij passend achten, voor zover geen enkele andere bepaling van richtlijn 2012/34 dit belet. Zo vallen regelgevende maatregelen die niet gericht zijn op de verbetering van de prestaties of die geen verband houden met de beoordeling van prestaties, zoals met name mechanismen voor het bestraffen van de niet-naleving van de regels inzake de veiligheid op het spoor, niet binnen de werkingssfeer van artikel 35 van de richtlijn.
44.      Ten tweede regelt artikel 35, lid 2, van richtlijn 2012/34, zoals blijkt uit deze bepaling gelezen in samenhang met bijlage VI, punt 2, bij deze richtlijn, de prestatieregeling, als onderdeel van de heffingsregeling, volledig en op uniforme wijze en zijn de beginselen die aan deze regeling ten grondslag liggen van toepassing op het volledige net. Ik wijs er in dit verband op dat artikel 35 van de richtlijn geen enkel onderscheid maakt tussen de verschillende punten van het spoorwegnet van een lidstaat en evenmin voor grensstations in een specifieke regeling of een vrijstelling van de regels voorziet.(14)
45.      In tegenstelling tot wat de Italiaanse en de Poolse regering betogen(15), valt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde boeteregeling die van toepassing is op grensstations wel degelijk binnen de werkingssfeer van artikel 35 van richtlijn 2012/34. De betrokken
sancties betreffen namelijk weliswaar een specifiek aspect van de spoorweginfrastructuur, maar hebben tot doel aan te zetten tot een verbetering van de prestaties, wat een doorslaggevend criterium is om vast te stellen of een maatregel onder een prestatieregeling valt. Door te voorzien in een aansprakelijkheidsregeling met boeten voor verstoringen in grensstations die kunnen worden toegeschreven aan spoorwegondernemingen, beogen deze sancties namelijk het aantal verstoringen te verminderen en de efficiëntie van het net te verbeteren. Met andere woorden, zij streven doelstellingen na die passen in de logica van een prestatieregeling of er zelfs een integraal onderdeel van uitmaken. De omstandigheid dat de werkingssfeer ervan beperkt is tot bepaalde punten van het spoorwegnet, in casu de grensstations, is op zich niet doorslaggevend, aangezien artikel 35 van de richtlijn niet vereist dat de opgelegde boeten noodzakelijkerwijs op uniforme wijze van toepassing zijn op het volledige nationale grondgebied. Het feit dat deze boeten zijn ingevoerd op basis van verschillende rechtsinstrumenten lijkt in casu evenmin relevant, aangezien artikel 35 van de richtlijn niet vereist dat alle maatregelen deel uitmaken van één en dezelfde rechtshandeling.
46.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de eerste vraag te antwoorden dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan de invoering van een prestatieregeling die niet in overeenstemming is met de eisen van dat artikel en die afwijkt van de in punt 2 van bijlage VI bij deze richtlijn vastgestelde grondbeginselen, waarnaar in dit artikel wordt verwezen, en dat alle maatregelen die zijn opgenomen in de heffingsregeling voor spoorweginfrastructuur en die tot doel hebben de verstoringen op het spoorwegnet te verminderen en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen en derhalve als onderdeel van een prestatieregeling moeten worden beschouwd. Voor zover een boeteregeling die specifiek van toepassing is op grensstations tot doel heeft het optimale gebruik van het spoorwegnet te bevorderen, valt deze regeling binnen de werkingssfeer van artikel 35 van deze richtlijn, ongeacht of zij op grond van een afzonderlijke handeling is ingevoerd, en moet zij derhalve in overeenstemming zijn met de in dit artikel vastgestelde voorwaarden en de grondbeginselen van punt 2 van bijlage VI bij deze richtlijn, ook al hebben deze boeten betrekking op een specifiek deel van het spoorwegnet.
C.      Tweede, vierde en vijfde prejudiciële vraag
47.      Met zijn tweede, vierde en vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het de cumulatie van meerdere boeteregelingen toestaat, zodat een spoorwegonderneming voor eenzelfde handeling, zoals vertraging in een grensstation, zowel kan worden onderworpen aan de boete die is vastgesteld in de algemene regeling die van toepassing is op het gehele spoorwegnet als aan een specifieke boete voor een vertraging in een grensstation, en, voor het geval dat deze vraag bevestigend wordt beantwoord, of de toezichthoudende instantie (in casu ART) ervoor moet zorgen dat deze regelingen op elkaar worden afgestemd en moet nagaan of zij in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.(16)
48.      Gezien het antwoord dat ik voorstel voor de eerste prejudiciële vraag en het feit dat de tweede, vierde en vijfde vraag met elkaar verband houden, stel ik voor deze vragen gezamenlijk te behandelen.
49.      Ik herinner er ten eerste aan dat de lidstaten krachtens artikel 35 van richtlijn 2012/34 met betrekking tot het concrete ontwerp van de prestatieregelingen over een ruime beoordelingsmarge beschikken, mits deze regelingen verenigbaar blijven met de prestatiedoelstellingen die bij deze richtlijn voor het spoorwegnet zijn vastgesteld. Dit artikel, dat niet voorziet in een specifieke boeteregeling, bevat geen precieze aanwijzingen over de aard of de hoogte van eventuele boeten, laat staan over de mogelijkheid om meerdere boeteregelingen te cumuleren.
50.      Hieruit volgt dat de lidstaten, voor zover artikel 35 van richtlijn 2012/34 een cumulatie van meerdere boeteregelingen niet a priori uitsluit, vrij blijven om een prestatieregeling in te voeren die bestaat uit verschillende maatregelen, door met name zoals in casu specifieke boeten in te voeren voor het overschrijden van de stoptijden in grensstations, naast de boeten die in het algemeen van toepassing zijn bij vertragingen op het volledige nationale spoorwegnet. Voorts belet niets een lidstaat die een tekortkoming of een verstoring vaststelt op een specifiek punt van het spoorwegnet, aanvullende maatregelen ten aanzien van de infrastructuurbeheerder of de spoorwegondernemingen te nemen om deze te verhelpen, mits deze maatregelen verenigbaar zijn met de richtlijn.
51.      Dit neemt niet weg dat de lidstaten weliswaar verschillende boeteregelingen kunnen vaststellen die naast elkaar kunnen bestaan, maar ervoor moeten zorgen dat de genomen maatregelen in overeenstemming zijn met de in de richtlijn verankerde beginselen en een samenhangend en transparant geheel vormen.(17)
52.      Ten tweede merk ik op dat in het geval van een regeling die verschillende maatregelen – zowel boeten als premies –
omvat, het vereiste dat deze maatregelen een samenhangend en transparant geheel vormen zodat met een dergelijke regeling de doelstellingen van richtlijn 2012/34 kunnen worden verwezenlijkt, een bepaalde mate van coördinatie tussen de verschillende maatregelen die deel uitmaken van de prestatieregeling impliceert of zelfs vooronderstelt.
53.      Ik wil in dit verband verduidelijken dat krachtens artikel 56 van richtlijn 2012/34 de opdracht om de markt te „reguleren”, en derhalve de verantwoordelijkheid om de goede werking van het spoorwegnet te waarborgen, is toegekend aan de toezichthoudende instantie die door elke lidstaat wordt aangeduid. In het kader van de bevoegdheid tot rechtmatigheidstoetsing die door artikel 56 wordt toegekend aan deze toezichthoudende instantie, in casu ART, moet deze er eveneens voor zorgen dat de verschillende voorgeschreven boeten in hun geheel genomen noodzakelijk en evenredig zijn in het licht van de in artikel 35 van de richtlijn vastgestelde doelstellingen.(18) Meer bepaald moet deze instantie bij de toetsing van de door de infrastructuurbeheerder voorgestelde prestatieregeling – dus wanneer ART overeenkomstig artikel 56 van de richtlijn wordt gevraagd de verschillende maatregelen die daartoe in de PIR zijn opgenomen, goed te keuren(19) – de hele reeks maatregelen onderzoeken om zich ervan te vergewissen dat zij op een samenhangende manier de prestatiedoelstelling van het spoorwegnet nastreven.
54.      Een dergelijke analyse veronderstelt naar mijn mening echter dat deze instantie de wisselwerking tussen deze twee regelingen en de gevolgen ervan voor de spoorwegondernemingen concreet onderzoekt.(20) Meer bepaald moet ART zich er in een geval als het onderhavige met name van vergewissen dat de specifieke boeten voor het overschrijden van de stoptijden in grensstations en de boeten die in het algemeen van toepassing zijn bij vertragingen op het volledige nationale spoorwegnet een samenhangend geheel vormen, en nagaan of deze boeten in hun geheel beschouwd niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van artikel 35 van richtlijn 2012/34 te bereiken, namelijk het aantal verstoringen te verminderen en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, en of zij in overeenstemming zijn met het „ne bis in idem”-beginsel.(21)
55.      Hetzelfde geldt voor de beoordeling van de economische gevolgen van de verschillende maatregelen die aan de spoorwegondernemingen worden opgelegd. ART zal dus moeten nagaan of het feit dat de netbeheerder een dubbele boete aan een spoorwegonderneming oplegt wanneer de stoptijden in een grensstation worden
overschreden, de economische levensvatbaarheid en de rentabiliteit van
deze ondernemingen niet in gevaar kan brengen.
56.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de tweede, vierde en vijfde vraag te antwoorden dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten een prestatieregeling kunnen invoeren waarbij specifieke boeten worden opgelegd indien de geplande stoptijd in grensstations wordt overschreden, naast boeten die in het algemeen van toepassing zijn bij vertragingen op het volledige nationale spoorwegnet, mits deze regeling samenhangend is en in zijn geheel beschouwd niet leidt tot onevenredige boeten. Overeenkomstig artikel 56 van deze richtlijn moet de nationale toezichthoudende instantie in het kader van de validering van de prestatieregeling verifiëren of de twee toegepaste boeteregelingen op gecoördineerde wijze het doel nastreven om de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, en de economische gevolgen van deze boeten voor de spoorwegondernemingen beoordelen om te waarborgen dat de economische levensvatbaarheid en de rentabiliteit van de spoorwegdiensten niet in gevaar worden gebracht.
D.      Derde prejudiciële vraag
57.      Met zijn derde vraag, die als laatste moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat de toezichthoudende instantie, gelet op het vereiste om de neutraliteit van de in dit artikel bedoelde prestatieregeling te waarborgen, moet verifiëren of in het kader van deze regeling eveneens premies voor goed presterende spoorwegondernemingen en compensaties voor benadeelde ondernemingen zijn vastgesteld, en of de boeten voor vertragingen ook worden toegepast op de infrastructuurbeheerder indien deze verantwoordelijk is voor de vertraging.
58.      Om de redenen die ik in de volgende punten zal uiteenzetten, ben ik van mening dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord.
59.      Om te beginnen herinner ik eraan dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 de lidstaten uitsluitend de mogelijkheid biedt, en niet de verplichting oplegt, om een reeks maatregelen vast te stellen die onder deze bepaling vallen. Evenzo moet erop worden gewezen dat uit de bewoordingen van dit artikel geenszins blijkt dat een prestatieregeling slechts verenigbaar met deze richtlijn kan worden geacht indien zij elk van de drie in deze richtlijn genoemde onderdelen bevat.
60.      Hieruit volgt dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken waarbinnen zij kunnen bepalen welke van de maatregelen waarin deze bepaling voorziet het meest geschikt zijn om de doelstellingen van richtlijn 2012/34 te verwezenlijken, en de toepassing ervan kunnen afstemmen op de specifieke kenmerken van de verstoring van het net, zonder dat de bevoegde nationale autoriteit verplicht is om al deze maatregelen toe te passen of meerdere ervan te combineren.
61.      Een prestatieregeling is weliswaar in beginsel bedoeld om maatregelen te omvatten die zowel op de infrastructuurbeheerder als op de spoorwegondernemingen van toepassing zijn, wat een zekere mate van wederkerigheid veronderstelt wat de verplichtingen betreft die op de verschillende partijen rusten, met name wat de boeten betreft die zijn ingevoerd om de neutraliteit van de regeling te waarborgen en de partijen ertoe aan te zetten de nodige maatregelen te nemen om de frequentie van vertragingen op het net te verminderen en de gevolgen ervan te beperken, maar
dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat de lidstaten boeten of dezelfde boeten moeten vaststellen voor zowel de spoorwegondernemingen als de infrastructuurbeheerder, of ervoor moeten zorgen dat elke maatregel gepaard gaat met of wordt gecompenseerd door een andere maatregel, zoals een premie of compensatie.(22)
62.      In dit verband merk ik op dat een prestatieregeling naar haar aard kan bestaan uit een reeks afzonderlijke maatregelen die gericht zijn op verschillende aspecten van de heffingsregeling voor spoorweginfrastructuur, zoals wordt bevestigd door punt 2 van bijlage VI bij richtlijn 2012/34. Het kan dus niet bij voorbaat worden uitgesloten dat voor een specifiek aspect van het spoorwegnet bepaalde maatregelen uitsluitend van toepassing zijn op de infrastructuurbeheerder of op de betrokken spoorwegondernemingen, zonder dat deze omstandigheid op zich leidt tot de onverenigbaarheid van een nationale maatregel met artikel 35 van deze richtlijn. Een dergelijke keuze kan worden gerechtvaardigd door praktische overwegingen, die door de nationale toezichthoudende instantie moeten worden getoetst. In de praktijk kan dus niet worden geëist dat de infrastructuurbeheerder en de spoorwegondernemingen in het geval van verstoringen met gevolgen voor het treinverkeer noodzakelijkerwijs aan een identieke boeteregeling worden onderworpen, aangezien zij verschillende soorten activiteiten uitoefenen en daardoor aan verschillende verplichtingen onderworpen zijn.
63.      Bovendien moeten de maatregelen die zijn vastgesteld in het kader van een prestatieregeling weliswaar worden beoordeeld in het licht van de noodzaak om de neutraliteit van de regeling te waarborgen en van het doel om tekortkomingen te verminderen en de prestaties in het kader van het gebruik van het spoorwegnet te verbeteren, maar kan een dergelijke beoordeling pas plaatsvinden na een concreet onderzoek waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante omstandigheden.  Voorts moet de verenigbaarheid van een prestatieregeling met artikel 35 van richtlijn 2012/34, zoals in de punten 53 en 54 van deze conclusie is opgemerkt, in haar geheel en niet in abstracto worden beoordeeld, waarbij alle maatregelen waarin de nationale regelgeving voorziet in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of deze maatregelen een samenhangend en transparant geheel van regels vormen op basis waarvan de doelstellingen van deze richtlijn kunnen worden gewaarborgd met inachtneming van de beginselen van het Unierecht.
64.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging op de derde vraag te antwoorden dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 aldus moet worden uitgelegd dat het voor de verenigbaarheid van een prestatieregeling met deze bepaling niet vereist is dat deze regeling niet alleen voorziet in boeten voor vertragingen die worden veroorzaakt door spoorwegondernemingen, maar ook in premies voor goed presterende ondernemingen en in compensaties voor benadeelde ondernemingen, en evenmin dat in het kader van elk van de maatregelen waaruit deze regeling bestaat en die boeten omvatten, identieke boeten worden opgelegd aan de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder, voor zover deze regeling in haar geheel samenhangend is en evenredig is met het doel van artikel 35 van deze richtlijn, de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder aan te moedigen om tekortkomingen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren.
V.      Conclusie
65.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de eerste tot en met vijfde prejudiciële vraag van de Consiglio di Stato in de gevoegde zaken C‑161/25 en C‑162/25 als volgt te beantwoorden:
„Artikel 35 van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte
moet aldus worden uitgelegd dat
1)      het
in de weg staat aan de invoering van een prestatieregeling die niet in overeenstemming is met de eisen van dit artikel en die afwijkt van de in punt 2 van bijlage VI bij deze richtlijn vastgestelde grondbeginselen, waarnaar in dat artikel wordt verwezen, en dat alle maatregelen die zijn opgenomen in de heffingsregeling voor spoorweginfrastructuur en die tot doel hebben de verstoringen op het spoorwegnet te verminderen en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren, binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen en derhalve als onderdeel van een prestatieregeling moeten worden beschouwd. Voor zover een boeteregeling die specifiek van toepassing is op grensstations tot doel heeft het optimale gebruik van het spoorwegnet te bevorderen, valt deze regeling binnen de werkingssfeer van artikel 35 van deze richtlijn, ongeacht of zij op grond van een afzonderlijke handeling is ingevoerd, en moet zij derhalve in overeenstemming zijn met de in dit artikel vastgestelde voorwaarden en de grondbeginselen van punt 2
van bijlage VI bij deze richtlijn, ook al hebben deze boeten betrekking op een specifiek deel van het spoorwegnet;
2)      de lidstaten een prestatieregeling kunnen invoeren waarbij specifieke boeten worden opgelegd indien de geplande stoptijd in grensstations wordt overschreden, naast boeten die in het algemeen van toepassing zijn bij vertragingen op het volledige nationale spoorwegnet, mits deze regeling samenhangend is en in zijn geheel beschouwd niet leidt tot onevenredige boeten. Overeenkomstig artikel 56 van richtlijn 2012/34 moet de nationale toezichthoudende instantie in het kader van de validering van de prestatieregeling verifiëren of de twee toegepaste boeteregelingen op gecoördineerde wijze het doel nastreven om de prestaties van het spoorwegnet te
verbeteren, en de economische gevolgen van deze boeten voor de spoorwegondernemingen beoordelen om te waarborgen dat de economische levensvatbaarheid en de rentabiliteit van de spoorwegdiensten niet in gevaar worden gebracht;
3)       het voor de verenigbaarheid van een prestatieregeling met artikel 35 van richtlijn 2012/34 niet vereist is dat deze regeling niet alleen voorziet in boeten voor vertragingen die worden veroorzaakt door spoorwegondernemingen, maar ook in premies voor goed presterende ondernemingen en in compensaties voor benadeelde ondernemingen, en evenmin dat in het kader van elk van de maatregelen waaruit deze regeling bestaat en die boeten omvatten, identieke boeten worden opgelegd aan de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder, voor zover deze regeling in haar geheel samenhangend is en evenredig is met het doel van deze bepaling, de spoorwegondernemingen en de infrastructuurbeheerder aan te moedigen om tekortkomingen tot een minimum te beperken en de prestaties van het spoorwegnet te verbeteren.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PB 2012, L 343, blz. 32), zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2016/2370 van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 (PB 2016, L 352, blz. 1) (hierna: „richtlijn 2012/34”).
3      Het gaat met name om Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl con socio unico, DB Cargo Italia Srl en Sangritana SpA
(zaak C‑161/25), alsmede om Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (zaak C‑162/25)
(hierna samen: „verzoekende spoorwegondernemingen”).
4      GURI nr. 284 van 6 december 2011, gewoon supplement nr. 251.
5      GURI nr. 300 van 27 december 2011, gewoon supplement nr. 297 (hierna: „decreto-legge nr. 201/2011”).
6      GURI nr. 170 van 24 juli 2015 (hierna: „decreto legislativo nr. 112/2015”).
7      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering (PB 2001, L 75, blz. 29).
8      Arresten van 28 februari 2013, Commissie/Spanje (C‑483/10, EU:C:2013:114, punt 64), en 11 juli 2013, Commissie/Tsjechië (C‑545/10, EU:C:2013:509, punt 80).
9      Zie in dit verband het verslag van de Independent Regulators’ Group – Rail (groepering van toezichthoudende instanties voor het spoorverkeer), getiteld „Performance Schemes in rail: a European overview” [IRG-Rail (2025) 10], gepubliceerd in november 2025, met name blz. 8‑9, uitsluitend in het Engels beschikbaar op het volgende adres: https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Zoals blijkt uit dit verslag over de toepassing van prestatieregelingen in de spoorwegsector, dat werd opgesteld door de groepering van bevoegde toezichthoudende instanties in de Unie, lopen het ontwerp en de uitvoering van deze regelingen van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. Volledigheidshalve merk ik op dat de Commissie op 11 juli 2023 bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel heeft ingediend voor een verordening inzake het gebruik van spoorweginfrastructuurcapaciteit in de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte, tot wijziging van richtlijn 2012/34/EU en tot intrekking van verordening (EU) nr. 913/2010 [COM(2023) 443 final] om het beheer en de prestaties van het Europese spoorwegnet te verbeteren. In zijn huidige vorm blijft de prestatieregeling, zoals die is vastgelegd in artikel 35 van richtlijn 2012/34, beperkt tot het nationale niveau: wat betreft de toegepaste maatregelen en methoden beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge. Dit leidt, zoals de Commissie beklemtoont in de toelichting bij dit voorstel voor een verordening, tot heterogene nationale regelingen.
10      Arrest van 12 februari 2026, Valora Effekten Handel (C‑864/24, EU:C:2026:94, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
11      Hoewel de bewoordingen van deze eerste vraag op een algemene manier betrekking hebben op de mogelijkheid om een „boeteregeling” op te leggen buiten de uitdrukkelijke bepalingen van artikel 35 van richtlijn 2012/34, zonder dat het soort boeten wordt gespecificeerd, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de Consiglio di Stato in essentie wenst te vernemen of ervan moet worden uitgegaan dat een regeling inzake
boeten die specifiek van toepassing zijn op grensstations losstaat van de in artikel 35 van deze richtlijn bedoelde prestatieregeling of binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.
12      Alleen in het geval dat er meerdere regels zouden bestaan die betrekking zouden hebben op verschillende aspecten van de spoorweginfrastructuur en die afzonderlijk en op onsamenhangende wijze, mogelijk door verschillende instanties, zouden zijn ingevoerd, zou kunnen worden overwogen
dat er sprake is van een andere
„regeling”.
13      Zie in die zin met name overwegingen 2 en 3 van richtlijn 2012/34.
14      Vermeldenswaard
is dat volgens het in voetnoot 9 aangehaalde deskundigenverslag in de meeste lidstaten (18) de prestatieregelingen van toepassing zijn op internationale verbindingen, terwijl in een minderheid van de lidstaten (6, waaronder Italië) deze verbindingen niet onder de regeling vallen. Zie in die zin de blz. 8 en 9 van dit verslag.
15      In dit verband moet worden gepreciseerd dat de Poolse regering aanvoert dat artikel 35 van richtlijn 2012/34 geen betrekking heeft op aanvullende boeten die niet onder de heffingsregeling vallen of die niet van toepassing zijn op het volledig spoorwegnet, maar uitsluitend op bepaalde specifieke punten van het net, zoals grensstations. De Italiaanse regering is dan weer van mening dat de grensboeten zijn ingevoerd in het kader van een afgebakende regeling die niet uitsluitend onder de prestatieregeling valt.
16      Voor de volledigheid wijs ik erop dat de Italiaanse regering weliswaar niet uitdrukkelijk een exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft opgeworpen met betrekking tot de vierde en vijfde prejudiciële vraag, maar in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft dat het niet de taak is van het Hof om advies te verstrekken over algemene of hypothetische vragen, en de verwijzende rechter aldus verwijt vragen te hebben gesteld die geen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht. Deze argumenten kunnen vrij eenvoudig worden afgewezen, aangezien voldoende duidelijk is dat de verwijzende rechter met deze twee vragen wenst te vernemen welke gevolgen voortvloeien uit een eventuele cumulatie van boeten ten aanzien van spoorwegondernemingen en welke rol de bevoegde nationale autoriteit in deze context speelt, met name wat
haar mogelijke
verplichting betreft om deze verschillende regelingen op elkaar af te stemmen.
17      Zie in die zin punten 27 tot en met 29 van deze conclusie.
18      Krachtens
bijlage VI, punt 2, onder a), bij richtlijn 2012/34 moeten de toegepaste boeten, als geheel beschouwd, niet alleen noodzakelijk zijn „teneinde het overeengekomen prestatieniveau te bereiken” maar ook evenredig zijn aan deze doelstelling, zodat zij „de economische levensvatbaarheid” van de diensten van spoorwegondernemingen „niet in gevaar brengen”.
19      In dit verband merk ik op dat artikel 56 van richtlijn 2012/34 uitdrukkelijk voorziet in twee manieren waarop de toezichthoudende instantie kan optreden. Ten eerste bepaalt lid 1 van dit artikel dat wanneer een aanvrager die van mening is dat hij oneerlijk behandeld, gediscrimineerd of op enigerlei andere wijze benadeeld is, bij de toezichthoudende instantie beroep instelt, deze instantie onder meer de voorlopige en de definitieve versie van de PIR en de daarin opgenomen criteria moet beoordelen. Ten tweede is de toezichthoudende instantie krachtens lid 2 van dit artikel bevoegd om op eigen initiatief op te treden, met name om te controleren of
de PIR geen discriminerende bepalingen bevat of geen beslissingsbevoegdheden voor de infrastructuurbeheerder schept die kunnen worden gebruikt om aanvragers te discrimineren. Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt eveneens dat de PIR, die ten grondslag ligt aan het onderhavige geding, zowel de prestatieregeling als de regeling voor grensboeten omvatte.
20      Hoewel de verwijzende rechter vraagt of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Italiaanse regeling verenigbaar is met artikel 35 van richtlijn 2012/34, lijkt hij in de verwijzingsbeslissing nergens aan
te geven hoe een dergelijke cumulatie ongerechtvaardigd zou zijn of onevenredig zou kunnen zijn. Het is weliswaar aan deze rechter om definitief te oordelen over de verenigbaarheid van deze regeling met het Unierecht, maar
het feit dat de twee aan de orde zijnde boeteregelingen complementaire doelstellingen nastreven, dat de inhoud ervan en de voorwaarden voor de toepassing ervan duidelijk en transparant zijn vastgesteld, en dat vooraf een maximumgrens is vastgesteld voor de boete voor het overschrijden van de stoptijden in een grensstation, pleit er op het eerste gezicht voor dat deze maatregelen gerechtvaardigd zijn in het licht van de doelstellingen van artikel 35 van de richtlijn,
behoudens willekeurige toepassing door de infrastructuurbeheerder of kennelijk onredelijke uitlegging door ART.
21      Het is tevens belangrijk erop te wijzen dat
de verwijzende rechter weliswaar het „ne-bis-in-idem”-beginsel niet als zodanig heeft vermeld, maar dat dit beginsel
geen belemmering vormt voor de cumulatie van boeten, aangezien de twee boeteregelingen in casu duidelijk en nauwkeurig zijn omschreven en aanvullende doelstellingen nastreven. Zie in die zin arrest van 30 januari 2025, Engie România (C‑205/23, EU:C:2025:43, punt 63).
22      Vrijwel alle prestatieregelingen (22 op een totaal van 24) voorzien in
boeten voor actoren waarvan het gedrag de werking van het spoorwegnet verstoort, maar
een grote meerderheid van de onderzochte regelingen (17 van de 24) voorziet eveneens in compensatie voor goed presterende
spoorwegondernemingen. Een aantal lidstaten – ongeveer een derde van de respondenten (9 van de 24) – heeft aangegeven dat hun prestatieregelingen naast de vastgestelde mechanismen met boeten en compensaties eveneens bonusregelingen omvatten. Deze bonussen hebben tot doel goede prestaties te belonen, hetzij door resultaten te belonen
die vooraf vastgestelde doelstellingen overtreffen, hetzij door de relatieve prestaties van de exploitanten te vergelijken. Zie in dit verband het in voetnoot 9 van deze conclusie aangehaalde deskundigenverslag, blz. 13.