61987J0360
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-360/87 (
*1
)
Ι — Κανονιστικό πλαίσιο
1.
Η οδηγία 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες ( εφεξής: οδηγία ), επέβαλε στα κράτη μέλη την υποχρέωση να εκδώσουν τα αναγκαία μέτρα απαγορεύσεως της άμεσης ή έμμεσης απόρριψης ορισμένων ουσίων (που αριθμούνται στον κατάλογο Ι του παραρτήματος της ) στα υπόγεια ύδατα και περιορισμού της απορρίψεως άλλων ουσιών ( που απαριθμούνται στον κατάλογο II του παραρτήματος της ).
2.
Η οδηγία διακρίνει συναφώς μεταξύ των αμέσων απορρίψεων ( διοχέτευση στα υπόγεια ύδατα ουσιών που απαριθμούνται στους καταλόγους Ι ή II, χωρίς διέλευση από το έδαφος ή το υπέδαφος) και των εμμέσων απορρίψεων (διοχέτευση στα υπόγεια ύδατα ουσιών που απαριθμούνται στους καταλόγους Ι ή II, μετά από διέλευση από το έδαφος ή το υπέδαφος ) (άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία β και γ).
Όσον αφορά τις ουσίες του καταλόγου Ι:
—
η οδηγία απαγορεύει οποιαδήποτε άμεση απόρριψη ·
—
εξαρτά από προκαταρκτική έρευνα τις ενέργειες εκκενώσεως και αποθέσεως με σκοπό την απαγόρευση των εν λόγω ουσιών που είναι δυνατό να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη·
—
ορίζει ότι πρέπει να λαμβάνονται όλα τα πρόσφορα μέτρα, ώστε να αποφεύγεται οποιαδήποτε έμμεση απόρριψη των εν λόγω ουσιών οφειλόμενη σε ενέργειες που έλαβαν χώρα επί ή εντός του εδάφους ( άρθρο 4, παράγραφος 1 ).·
3.
Όσον αφορά τις ουσίες του καταλόγου Η, η οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση διεξαγωγής προκαταρκτικής έρευνας για:
—
οποιαδήποτε άμεση απόρριψη, ώστε να περιοριστούν οι εν λόγω απορρίψεις·
—
τις ενέργειες εκκενώσεως ή αποθέσεως με σκοπό την εκκένωση των ουσιών αυτών που είναι δυνατόν να οδηγήσουν σε έμμεση απόρριψη ( άρθρο 5, παράγραφος 1 ).
4.
Επειδή οποιαδήποτε άμεση απόρριψη των ουσιών του καταλόγου Ι απαγορεύεται απολύτως, η οδηγία προβλέπει για τις λοιπές περιπτώσεις σύστημα αδειών που χορηγούνται μόνο εφόσον έχουν προηγηθεί προκαταρκτικές έρευνες που αποσκοπούν στον ενδεχόμενο εντοπισμό ουσιών των καταλόγων Ι και Π στις απορρίψεις ( άρθρο 4, παράγραφοι 2 και 3, άρθρο 5, παράγραφος 1, και άρθρο 6). Οι έρευνες αυτές πρέπει να περιλαμβάνουν μελέτη των υδρογεωλογικών συνθηκών της συγκεκριμένης ζώνης, της εκάστοτε διυλιστικής ικανότητας του εδάφους και του υπεδάφους, καθώς και των κινδύνων ρυπάνσεως και αλλοιώσεως της ποιότητας των υπογείων υδάτων από την απόρριψη, ενώ πρέπει επίσης να αιτιολογείται κατά πόσο η απόρριψη αυτή αποτελεί πρόσφορη λύση ( άρθρο 7 ). Οι άδειες χορηγούνται μόνο αφού αποδειχθεί ότι η εποπτεία των υπογείων υδάτων, και ειδικότερα της ποιότητας τους, είναι εξασφαλισμένη (άρθρο 8). Για τους λόγους αυτούς, τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας καθορίζουν τα στοιχεία που πρέπει να αναφέρονται στις άδειες.
5.
Οι άδειες επιτρέπεται να χορηγούνται μόνο για περιορισμένη περίοδο, επανεξεταζόμενες τουλάχιστον κάθε τέσσερα έτη ( άρθρο 11 ).
6.
Εξάλλου, η οδηγία προβλέπει την υποχρέωση των αρμοδίων αρχών των κρατών μελών να ελέγχουν την τήρηση των επιβαλλομένων με τις άδειες όρων καθώς και τις επιπτώσεις από τις απορρίψεις στα υπόγεια ύδατα (άρθρο 13).
7.
Το άρθρο 15 της οδηγίας ορίζει περαιτέρω ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν βιβλίο χορηγουμένων αδειών.
8.
Κατά το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 80/68, τα κράτη μέλη όφειλαν να θέσουν σε ισχύ τα ανωτέρω μέτρα εντός προθεσμίας δύο ετών από την κοινοποίηση της και, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή τις ουσιώδεις διατάξεις που θέσπισαν στον υπαγόμενο στην οδηγία τομέα. Η προθεσμία μεταφοράς της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη έληξε στις 19 Δεκεμβρίου 1981.
II — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
9.
Ύστερα από καταγγελία που περιήλθε σε γνώση της το 1984 και αφορούσε τη ρύπανση υπογείου στρώματος ύδατος στις περιφέρειες Καμπανία και Βασιλικάτα, η Επιτροπή ζήτησε με έγγραφο της 22ας Μαΐου 1984 από την Ιταλική Κυβέρνηση να της διαβιβάσει μεταξύ άλλων πληροφορίες σχετικά με την τήρηση των διατάξεων της οδηγίας 80/68.
10.
Με έγγραφο της 14ης Ιανουαρίου 1985, η Ιταλική Κυβέρνηση γνωστοποίησε μεταξύ άλλων ότι τα ιταλικά ύδατα προστατεύονται από τη ρύπανση με τον νόμο 319, της 10ης Μαΐου 1976, ο οποίος φέρει τον τίτλο « Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento » ( άλλως « νόμος Merli I », GURI αριθ. 141 της 29.5.1976, σ. 4125), τον νόμο 650, της 24.12.1979, ο οποίος φέρει τον τίτλο « Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, no 171, e 10 maggio 1976, no 319, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento » ( άλλως « νόμος Merli II », GURI αριθ. 352 της 29.12.1979, σ. 10533), καθώς και με την απόφαση της 4ης Φεβρουαρίου 1977 της Επιτροπής Υπουργών για την προστασία των υδάτων από τη ρύπανση (GURI αριθ. 48 της 21.2.1977, Supplemento ordinario, σ. 2 ).
11.
Εκτιμώντας ότι οι εν λόγω εθνικές διατάξεις δεν συνήδαν απόλυτα προς την οδηγία, η Επιτροπή κίνησε με έγγραφο της 3ης Απριλίου 1986 τη διαδικασία του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ και κάλεσε την Ιταλική Κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.
12.
Με έγγραφα της 18ης Ιουνίου και 15ης Ιουλίου 1986, η Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας απάντησε ισχυριζόμενη ότι οι ισχύουσες στην Ιταλία διατάξεις εγγυώνταν ήδη στην πράξη την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας 80/68, παραδέχθηκε όμως ότι ορισμένες διατάξεις της οδηγίας « πρέπει να μεταφερθούν στην ιταλική έννομη πράξη με ακόμη σαφέστερο τρόπο ».
13.
Αφού επανεξέτασε σε βάθος την ιταλική νομοθεσία ενόψει των παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν με τα προαναφερθέντα δύο έγγραφα, η Επιτροπή δεν τροποποίησε την άποψη της και απηύθυνε στην Ιταλική Κυβέρνηση, στις 20 Ιανουαρίου 1987, αιτιολογημένη γνώμη, καλώντας την Ιταλία να λάβει τα αναγκαία μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη της εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση της αιτιολογημένης γνώμης.
14.
Η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησε με έγγραφο της 31ης Μαρτίου 1987, επαναλαμβάνοντας τις παρατηρήσεις που είχε ήδη υποβάλει. Κατόπιν της απαντήσεως αυτής και μετά την εκπνοή της προθεσμίας που ετάχθη στην Ιταλική Δημοκρατία για τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη της των διατάξεων της οδηγίας, η Επιτροπή άσκησε την παρούσα προσφυγή.
III — Έγγραφη διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
15.
Η προσφυγή της Επιτροπής πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 2 Δεκεμβρίου 1987.
16.
Η έγγραφη διαδικασία διεξήχθη κανονικά. Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Η Ιταλική Δημοκρατία κλήθηκε να απαντήσει εγγράφως σε ορισμένες ερωτήσεις, η Επιτροπή δε να λάβει θέση επί των συγκεκριμένων απαντήσεων η καθής απάντησε μετά την εκπνοή της προθεσμίας που είχε οριστεί στις 8 Μαΐου 1989.
17.
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, μη θεσπίζοντας εντός της ταχθείσας προθεσμίας τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα που είναι αναγκαία για την πλήρη και ορθή μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη της της οδηγίας 80/68/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 1979, περί προστασίας των υπογείων υδάτων από τη ρύπανση που προέρχεται από ορισμένες επικίνδυνες ουσίες, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ·
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
18.
Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή, πλην του σημείου εκείνου του αιτητικού που αφορά την αναιτιολόγητη ρύθμιση που προβλέπεται για ορισμένες ουσίες παρατιθέμενες στους επίμαχους καταλόγους Ι και Π της οδηγίας.
19.
Η Ιταλική Δημοκρατία δεν διατύπωσε κανένα αίτημα επί των εξόδων.
ΙV — Ισχυρισμοί και επιχειρήματα των διαδίκων
20.
Η Επιτροπή λαμβάνει υπό σημείωση τις δηλώσεις της Ιταλικής Δημοκρατίας στο πλαίσιο της προηγηθείσας της προσφυγής διαδικασίας, σύμφωνα με τις οποίες, με βάση τις ισχύουσες στην Ιταλία νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις, απαγορεύεται οποιαδήποτε άμεση απόρριψη ακαθάρτων υδάτων στα υπόγεια ύδατα και θεωρεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία συμμορφώθηκε προς τις επιταγές του άρθρου 4, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, καθώς και του άρθρου 5, παράγραφος 1, πρώτη περίπτωση, της επίδικης οδηγίας· υποστηρίζει, πάντως, ότι υφίστανται διάφορα σημεία επί των οποίων η ιταλική νομοθεσία δεν είναι σύμφωνη προς την οδηγία.
Επί της οιακρίοεως μεταξύ των ουσιών τον καταλόγου Ι και εκείνων τον καταλόγου II
21.
Καταρχάς, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η ιταλική νομοθεσία δεν διακρίνει μεταξύ των ουσιών του καταλόγου Ι και εκείνων του καταλόγου II του παραρτήματος της οδηγίας. Κατά την Επιτροπή, η ιταλική νομοθεσία εκκινεί από την αρχή ότι όλες.οι απορρίψεις ουσιών είναι επιτρεπτές στον βαθμό που τηρούνται τα καθοριζόμενα στους πίνακες Α και Γ του νόμου Merli Ι όρια. Η σημασία της εν λόγω διακρίσεως έγκειται στο γεγονός ότι, όσον αφορά τις ουσίες του καταλόγου Ι, η οδηγία προβλέπει στα άρθρα 3 και 4 ότι η διοχέτευση των εν λόγω ουσιών στα υπόγεια ύδατα πρέπει να απαγορεύεται και όχι να περιορίζεται. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η σχετική ρύθμιση παρακωλύει την επίτευξη του στόχου της οδηγίας, και συγκεκριμένα την πρόληψη της ρυπάνσεως των υπογείων υδάτων και τη μείωση ή την παύση των επιπτώσεων από τη ρύπανση τους ( άρθρο 1 ). Κατά την Επιτροπή, η Ιταλική Δημοκρατία δεν λαμβάνει θέση επί του σημείου αυτού με τα υπομνήματα της.
Επί των ουσιών που δεν προβλέπει η ιταλική νομοθεσία
22.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ιταλική νομοθεσία δεν επαναλαμβάνει αριθμό ουσιών που αναφέρονται στους εν λόγω καταλόγους. Όσον αφορά τις ουσίες του καταλόγου Ι, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι πουθενά δεν απαντάται η παράμετρος « οργανοκασσιτερικές ενώσεις» (κατάλογος Ι, σημείο 3, της οδηγίας) · επίσης, όσον αφορά τις « οργανοαλο γόνες ενώσεις και ουσίες που μπορούν να προκαλέσουν τη δημιουργία τέτοιων ενώσεων στο υδάτινο περιβάλλον » και τις « οργανοφωσφο-ρικές ενώσεις» (κατάλογος Ι, σημεία 1 και 2), η ιταλική νομοθεσία αναφέρεται απλώς στα « pesticidi clorurati », στα « solventi clorurati » και στα « pesticidi fosforati » · κατά την Επιτροπή, στην ιταλική νομοθεσία δεν αναφέρονται επίσης οι περισσότερες από τις ουσίες που « έχουν ιδιότητες καρκινογόνες, μεταλλαξιογόνες ή τερατογόνες σε υδάτινο περιβάλλον ή διά μέσου αυτού » ( κατάλογος Ι, σημείο 4 ). Ως προς τον κατάλογο II, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η ισχύουσα ιταλική νομοθεσία δεν λαμβάνει υπόψη καμιά από τις ακόλουθες χημικές ουσίες: αντιμόνιο, μολυβδένιο, τιτάνιο, βηρύλλιο, ουράνιο, βανάδιο, κοβάλτιο, θάλλιο, τελλούριο και άργυρο. Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι η ιταλική νομοθεσία δεν επαναλαμβάνει σειρά ενώσεων που μπορούν να καταταχθούν μεταξύ των « βιοκτόνων και των παραγώγων τους που δεν περιλαμβάνονται στον κατάλογο Ι » ( επί παραδείγματι: καρβαμιδικά, διθειοκαρβαμι-δικά, οργανοθειικά μυκητοκτόνα, παράγωγα τεταρτοταγούς αμμωνίου κ.λπ. ), αλλ' ούτε την ομάδα των « τοξικών ή ανθεκτικών οργανοπυ-ρητικών ενώσεων και ουσιών που μπορούν να προκαλέσουν τη δημιουργία τέτοιων ενώσεων στα ύδατα, με εξαίρεση εκείνες που είναι βιολογικά αβλαβείς ή εκείνες που μετασχηματίζονται γρήγορα μέσα στο ύδωρ σε ουσίες αβλαβείς » ( σημεία 1, 2 και 4 του καταλόγου II του παραρτήματος της οδηγίας ).
23.
Επί των παραλείψεων αυτών, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, επειδή δεν υφίσταται ακριβής ορισμός ορισμένων ουσιών, προσέκρουσε σε δυσχέρειες κατά τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη της, ενώ η Επιτροπή δεν της παρέσχε τις αιτηθείσες διευκρινίσεις. Εξάλλου, η Ιταλική Δημοκρατία βεβαίωσε κατά την προηγηθείσα της προσφυγής διαδικασία ότι επεξεργάστηκε σχέδιο νόμου (αριθ. 3832) προκειμένου να καλύψει το κενό αυτό.
Επί της διαδικασίας χορηγήσεως των «αδειών απορρίψεως»
24.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η διαδικασία χορηγήσεως « αδειών απορρίψεως » που προβλέπει η ιταλική ρύθμιση δεν συνάδει προς την οδηγία, επειδή το ιταλικό σύστημα προβλέπει τη χορήγηση των αδειών απορρίψεως χωρίς ειδική προκαταρκτική έρευνα, ενώ η οδηγία απαιτεί, αφενός μεν, ειδική και εμπεριστατωμένη προκαταρτική έρευνα ( άρθρο 7 ), αφετέρου δε, εξασφάλιση της εποπτείας των υπογείων υδάτων ( άρθρο 8 της οδηγίας ).
25.
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι οι αιτιάσεις της Επιτροπής δεν λαμβάνουν υπόψη το άρθρο 2 του νόμου 62, της 5ης Μαρτίου 1982 ( GURI αριθ. 63 της 5.3.1982, σ. 1713 ), το οποίο, προβλέποντας ότι η εκ μέρους των περιφερειών κατάρτιση σχεδίου περί ορισμού των ζωνών που είναι κατάλληλες για την έκχυση των ακαθάρτων υδάτων και αποβλήτων στο έδαφος και εφαρμόζοντας τα κριτήρια της από 4ης Φεβρουαρίου 1977 υπουργικής αποφάσεως, ανταποκρίνεται στις επιταγές της οδηγίας, επειδή επιτελεί έργο προκαθορισμού των προϋποθέσεων απορρίψεως των υδάτων. Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, με το σχέδιο αυτό ο διενεργούμενος κατά την έκδοση της αδείας έλεγχος καθίσταται αποτελεσματικότερος.
26.
Ως προς τις « άδειες απορρίψεως », η Επιτροπή θεωρεί ότι οι διατάξεις του προαναφερθέντος νόμου 62, της 5ης Μαρτίου 1982, δεν συμφωνούν προς την οδηγία, επειδή είναι εξαιρετικά γενικής φύσεως και υπερβολικά αόριστες και, κατά συνέπεια, ανεπαρκείς σε σχέση με το σύστημα των προκαταρκτικών, ειδικών και επακριβών ερευνών που προβλέπει η οδηγία. Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι οι απορρέουσες από την οδηγία υποχρεώσεις μπορούν να ανατεθούν στις περιφέρειες, υποστηρίζει όμως ότι μέχρι σήμερα ούτε η κεντρική εξουσία ούτε οι ιταλικές περιφέρειες θέσπισαν οποιοδήποτε αναγκαίο μέτρο που επιβάλλεται για τη συμμόρφωση προς την οδηγία.
Επί της τεκμαιρομένης «προσωρινής εγκρίσεως»
27.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά το άρθρο 15 του νόμου 319 του 1976, η χορήγηση αδείας δεν εξαρτάται από καμιά προϋπόθεση, και ότι ο ενδιαφερόμενος οφείλει να υποβάλει στις δημοτικές αρχές αίτηση χορηγήσεως αδείας συνοδευόμενη από ακριβή περιγραφή των ποιοτικών και ποσοτικών χαρακτηριστικών γνωρισμάτων της απορρίψεως. Επιπλέον, η « προσωρινή έγκριση » τεκμαίρεται ως χορηγηθείσα εφόσον η αίτηση για τη χορήγηση της δεν απορρίφθηκε εντός προθεσμίας έξι μηνών. Κατά την Επιτροπή, το σύστημα αυτό καθιερώνει διαδικασία « σιωπηρής συμφωνίας », η οποία επιτρέπει τις απορρίψεις και καταντά απλή διαδικασία πρωτοκολλήσεως της σχετικής αιτήσεως, χωρίς να ελέγχεται συγκεκριμένα αν τα δηλωθέντα στοιχεία συμφωνούν προς τα αποδεκτά όρια που προβλέπει ο νόμος ούτε κυρίως προς τις προβλεπόμενες ειδικότερα με τα άρθρα 9 και 10 της οδηγίας προϋποθέσεις, από τις οποίες εξαρτάται η χορήγηση αδείας. Εξάλλου, οι ίδιες παρατηρήσεις μπορούν να διατυπωθούν και όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 12 της οδηγίας.
28.
Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, η αρμόδια αρχή οφείλει εν πάση περιπτώσει να εξακριβώνει, όσον αφορά τις σιωπηρές εγκρίσεις, ότι η επιλεγείσα για την απόρριψη στο έδαφος ζώνη (που παρατίθεται στην αίτηση για τη χορήγηση αδείας ) εμπίπτει στην προκαθορισθείσα από τις περιφερειακές αρχές ζώνη. Ως προς τα άρθρα 8, 9 και 10 της οδηγίας, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή αγνοεί τη σημασία των διατάξεων του ιταλικού δικαίου που εγγυώνται αποτελεσματικό προληπτικό έλεγχο των εμμέσων απορρίψεων σύμφωνα με την οδηγία. Εξάλλου, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, είναι αστήρικτος ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι οι διατάξεις της οδηγίας σχετικά με την υποχρεωτική φύση της αδείας δεν εφαρμόστηκαν λόγω του ότι ο ιταλικός νόμος προβλέπει τη δυνατότητα σιωπηρής εγκρίσεως. Επειδή η οδηγία δεν αποκλείει παρόμοιο διαδικαστικό κανόνα, ο τελευταίος εμπίπτει στις εκτελεστικές εξουσίες του κράτους μέλους. Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, δεν μπορεί να προβάλλεται ο ισχυρισμός ότι η προβλεπόμενη σιωπηρή έγκριση αντίκειται αφ' εαυτής προς τον επιδιωκόμενο με την οδηγία στόχο. Αν το επιχείρημα αυτό ήταν βάσιμο, θα σήμαινε ότι η σιωπηρή συμφωνία είναι εκ φύσεως ασυμβίβαστη προς οποιαδήποτε διαδικασία ελέγχου, γεγονός που, κατά την Ιταλική Δημοκρατία, δεν είναι ακριβές.
Επί της διαρκείας ισχύος της αδείας
29.
Κατά την Επιτροπή, η ιταλική νομοθεσία προβλέπει σύστημα οριστικής εγκρίσεως, ενώ το άρθρο 11 της επίδικης οδηγίας προβλέπει ότι οι άδειες δεν μπορούν να χορηγούνται παρά μόνο για περιορισμένη χρονική περίοδο και πρέπει να επανεξετάζονται τουλάχιστον κάθε τέσσερα έτη. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο ιταλικός νόμος δεν περιέχει καμιά διάταξη προς την κατεύθυνση αυτή. Αντίθετα, το άρθρο 15 του νόμου Merli Ι προβλέπει σύστημα οριστικής εγκρίσεως, το οποίο φαίνεται ότι αντίκειται καθ' ολοκληρίαν προς ένα σύστημα περιορισμένης χρονικά αδείας. Καίτοι η ιταλική νομοθεσία προβλέπει ότι οι οριστικές εγκρίσεις μπορούν να ανακληθούν ή τροποποιηθούν ανά πάσα στιγμή, τούτο δεν σημαίνει κατ' ανάγκην ότι συνάδει προς την αυστηρή υποχρέωση επανεξετάσεως κάθε τέσσερα έτη των εν λόγω αδειών. Κατά την Επιτροπή, η Ιταλική Δημοκρατία δεν φαίνεται να λαμβάνει θέση επί του σημείου αυτού.
Επί τον ελέγχου τηρήσεως των προϋποθέσεων πον επιβάλλουν οι άδειες και των επιπτώσεων από τις απορρίψεις
30.
Η Επιτροπή υποστηρίζει περαιτέρω ότι το άρθρο 13 της οδηγίας, το οποίο προβλέπει τον έλεγχο τηρήσεως των προϋποθέσεων που επιβάλλουν οι άδειες καθώς και των επιπτώσεων από τις απορρίψεις στα υπόγεια ύδατα, προφανώς δεν μεταφέρθηκε ορθά στην ιταλική έννομη τάξη. Κατά την Επιτροπή, ναι μεν το άρθρο 15, έκτο εδάφιο, του νόμου Merli Ι, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο Merli II, αναθέτει στα συμβούλια, στις διαπεριφερειακές υπηρεσίες και, εν παρόδω, στα επαρχιακά εργαστήρια υγιεινής και προφυλάξεως αρμοδιότητες εποπτείας και ελέγχου όλων των απορρίψεων ». Πλην όμως, αφενός μεν, οι αρμοδιότητες αυτές έχουν υπερβολικά γενικό και αόριστο χαρακτήρα, αφετέρου δε, φαίνεται ότι περιορίζονται σε « έλεγχο των απορρίψεων » με τον οποίο εξασφαλίζεται η τήρηση των καθοριζόμενων από τον νόμο αποδεκτών ορίων.
31.
Η Ιταλική Δημοκρατία απαντά ότι, όσον αφορά τον έλεγχο τηρήσεως των επιβαλλομένων με τις άδειες προϋποθέσεων και τις επιπτώσεις από τις απορρίψεις, οι αιτιάσεις της Επιτροπής είναι αβάσιμες, επειδή η ιταλική νομοθεσία περιλαμβάνει τις ενδεδειγμένες συναφώς διατάξεις.
Επί της υποχρεώσεως τηρήσεως βιβλίου αδειών
32.
Η Επιτροπή υποστηρίζει επίσης ότι το άρθρο 15 της οδηγίας, το οποίο υποχρεώνει τα κράτη μέλη να τηρούν βιβλίο αδειών, δεν μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη, επειδή το ιταλικό σύστημα χορηγήσεως σιωπηρών εγκρίσεων περιορίζει τελικά τα αποτελέσματα που απορρέουν από την υποχρέωση αυτή. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν το δέκατο πέμπτο εδάφιο του σημείου 2.1 του παραρτήματος 5 της αποφάσεως της Επιτροπής Υπουργών, της 4ης Φεβρουαρίου 1977, που προαναφέρθηκε ( « προς τον σκοπό αυτό ιδρύεται αρχείο όλων των επιτρεπομένων απορρίψεων » ) έχει την έννοια ότι ανταποκρίνεται στην προαναφερθείσα υποχρέωση, παρόμοιο βιβλίο (εφόσον τηρείται) πρέπει, τουλάχιστον, να εμφανίζει αναγκαστικά πολλά κενά, τουλάχιστον όσον αφορά τις σιωπηρές εγκρίσεις. Από τα προηγούμενα συνάγεται ιδίως ότι, σε περίπτωση κατά την οποία η Επιτροπή ζητεί από τα κράτη μέλη να της υποβάλουν όλες τις αναγκαίες συναφώς πληροφορίες (άρθρο 16, παράγραφος 1, σημεία β και δ, της οδηγίας) περί των λεπτομερειών που αφορούν τις χορηγηθείσες άδειες και περί των αποτελεσμάτων των προβλεπομένων στο άρθρο 15 της οδηγίας βιβλίων, η Ιταλική Δημοκρατία αδυνατεί εξ υπαιτιότητός της να συμμορφωθεί προς την υποχρέωση αυτή. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι δεν υφίσταται κανένα βιβλίο αδειών ούτε θα μπορούσε να υφίσταται παρόμοιο στην Ιταλία, αν ληφθεί υπόψη το σύστημα εγκρίσεων που ισχύει εκεί.
33.
Η Ιταλική Δημοκρατία απαντά ότι η Επιτροπή εκτιμά κατά τρόπο αρκετά γενικευμένο και αδικαιολόγητο την πρακτική αποτελεσματικότητα των συναφών μέτρων. Λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι η οδηγία δεν περιέχει, όσον αφορά τις πτυχές αυτές, επιτακτικές υποχρεώσεις επακριβώς καθοριζόμενες, φαίνεται ότι δεν μπορεί κανείς να στηρίζεται σε παρόμοιες βάσεις για να κρίνει έγκυρα ότι η οδηγία δεν μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη.
V — Ερωτήσεις που υποβλήθηκαν στην Κυβέρνηση της Ιταλικής Δημοκρατίας
34.
Το Δικαστήριο κάλεσε την Ιταλική Δημοκρατία να απαντήσει εγγράφως και την Επιτροπή να διατυπώσει τις απόψεις της επί των απαντήσεων της Ιταλικής Δημοκρατίας στα ακόλουθα ερωτήματα:
«1)
Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι, κατά την ιταλική νομοθεσία, επιτρέπονται όλες οι απορρίψεις στον βαθμό που τηρούνται ορισμένα όρια, χωρίς να γίνεται διάκριση μεταξύ των ουσιών του καταλόγου Ι και εκείνων του καταλόγου II του παραρτήματος της οδηγίας, διάκριση σημαντική, επειδή η οδηγία προβλέπει ότι η διοχέτευση των ουσιών του καταλόγου Ι πρέπει να απαγορεύεται και όχι να περιορίζεται.
Είναι ακριβής ο ισχυρισμός της Επιτροπής; Αν όχι, ποιες είναι οι ισχύουσες στην Ιταλία διατάξεις που επιτρέπουν να θεωρηθεί ότι η επίδικη οδηγία μεταφέρεται πλήρως στην εσωτερική έννομη τάξη όσον αφορά το συγκεκριμένο σημείο;
2)
Η Επιτροπή απαριθμεί σειρά ουσιών που παρατίθενται στους δύο καταλόγους που προαναφέρθηκαν και μνεία των οποίων δεν γίνεται στην ιταλική νομοθεσία.
Η Ιταλική Δημοκρατία επιβεβαιώνει το γεγονός ότι δεν συμπεριέλαβε τις ουσίες που απαριθμεί η Επιτροπή;
3)
Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, η Επιτροπή αγνοεί τη σπουδαιότητα των εθνικών διατάξεων που διασφαλίζουν την εποπτεία των υπογείων υδάτων, όπως ορίζει η οδηγία (άρθρο 8), καθώς και τον έλεγχο του αν η έγκριση συνάδει προς τα προβλεπόμενα από τον νόμο αποδεκτά όρια και προς τις επιβαλλόμενες στα άρθρα 9 και 10 της προαναφερθείσας οδηγίας προϋποθέσεις.
Ποιες είναι οι οικείες διατάξεις και ποιο το πεδίο της οδηγίας που κάθε μία από αυτές μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη;
4)
Κατά την Επιτροπή, η ιταλική νομοθεσία προβλέπει σύστημα οριστικής εγκρίσεως, ενώ το άρθρο 11 της οδηγίας προβλέπει ότι οι άδειες δεν μπορούν να εκδίδονται παρά μόνο για περιορισμένη χρονική περίοδο, πρέπει δε να επανεξετάζονται τουλάχιστον κάθε τέσσερα έτη.
Αμφισβητεί τον ισχυρισμό αυτό η Ιταλική Δημοκρατία; Αν ναι, με βάση ποιες συγκεκριμένες διατάξεις;
5)
Ποιες είναι οι συγκεκριμένες διατάξεις που διασφαλίζουν τη μεταφορά του άρθρου 13 της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο;
6)
Είναι δυνατή και πώς η τήρηση βιβλίου των αναγνωριζομένων στη νομοθεσία της Ιταλικής Δημοκρατίας σιωπηρών εγκρίσεων;
Η Επιτροπή στην οποία θα κοινοποιηθούν οι απαντήσεις της Κυβερνήσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας καλείται να τις σχολιάσει εντός προθεσμίας μηνός από την κοινοποίηση. »
Επί τον πρώτον ερωτήματος
35.
Με την απάντηση της που πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου την 1η Αυγούστου 1989, η Ιταλική Δημοκρατία αναφέρεται στο παράρτημα 5, σημείο 1, της αποφάσεως της 4ης Φεβρουαρίου 1977 της Επιτροπής Υπουργών για την προστασία των υδάτων από τη ρύπανση. Η Ιταλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι επιτρέπονται οι απορρίψεις:
α)
στο έδαφος και στα εγγύτερα προς την επιφάνεια του εδάφους στρώματα, αποκλειστικά όμως εφόσον πρόκειται για απορρίψεις που λόγω των χαρακτηριστικών γνωρισμάτων τους επιδέχονται φυσικό καθαρισμό·
β)
στο υπέδαφος, αποκλειστικά όμως εφόσον η απόρριψη γίνεται σε βαθιά γεωλογικά στρώματα' οι απορρίψεις πρέπει να εγκλωβίζονται σε επαρκούς διυλιστικής ικανότητας υπόγεια στρώματα πορώδους υφής, χωρίς να έρχονται σε επαφή με τα υπογείως ρέοντα ύδατα λόγω της υπάρξεως καταλλήλων στεγανών γεωλογικών προστατευτικών τοιχωμάτων.
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, ενόψει των διατάξεων αυτών, αποκλείεται παντελώς το ενδεχόμενο άμεσης απόρριψης των απαριθ-μουμένων στο παράρτημα Ι της οδηγίας ουσιών. Εξάλλου, δεν υφίσταται στην πράξη ο κίνδυνος έμμεσης απόρριψης που μπορεί να οδηγήσει σε απόρριψη στα υπόγεια ύδατα των εν λόγω ουσιών.
36.
Με τις παρατηρήσεις της, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η απάντηση της Ιταλικής Δημοκρατίας επιβεβαιώνει ότι η ιταλική νομοθεσία δεν διακρίνει μεταξύ των ουσιών του καταλόγου Ι και εκείνων του καταλόγου Π, πράγμα το οποίο είναι κεφαλαιώδους σημασίας στα πλαίσια της οικονομίας της οδηγίας. Η Επιτροπή προσθέτει ότι η επικληθείσα από την Ιταλική Δημοκρατία απόφαση δεν μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη την εν λόγω οδηγία, επειδή στην πραγματικότητα, λόγω μάλιστα της μη διακρίσεως μεταξύ των ουσιών των καταλόγων Ι και Π, οι διατάξεις είναι ανεπαρκείς και γενικευμένες όπως ακριβώς και ο προαναφερθείς νόμος 319, την ερμηνεία και εφαρμογή του οποίου επιχειρούν. Εξάλλου, κατά την Επιτροπή, ο όρος « φυσικός καθαρισμός » είναι ανεπαρκής για τη μεταφορά στην εσωτερική έννομη τάξη της διακρίσεως μεταξύ των δύο καταλόγων.
Επί τον όεντέρον ερωτήματος
37.
Η Ιταλική Δημοκρατία παραδέχεται τις αιτιάσεις της Επιτροπής, παρατηρώντας όμως ότι, όσον αφορά τις ουσίες με καρκινογόνες, μεταλλαξιογόνες ή τερατογόνες ιδιότητες, η Επιτροπή δεν διευκρινίζει ποιες από τις ουσίες που έχουν τις εν λόγω ιδιότητες δεν προβλέπονται από την ιταλική ρύθμιση.
38.
Η Επιτροπή λαμβάνει υπό σημείωση την παραδοχή εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας της αιτιάσεως αυτής και διευκρινίζει ότι η οδηγία δεν παρέχει τον κατάλογο με τις ουσίες αυτές που συνδέεται με την εξέλιξη της επιστήμης και ότι, αντίθετα, η Ιταλική Δημοκρατία ουδαμού αναφέρεται στις συγκεκριμένες ουσίες.
Επί τον τρίτον ερωτήματος
39.
Σχετικά με τη μεταφορά των άρθρων 8, 9 και 10 της οδηγίας στην ιταλική έννομη τάξη, η Ιταλική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι το παράρτημα 5 της προαναφερθείσας αποφάσεως, της 4ης Φεβρουαρίου 1977, προβλέπει πολύ λεπτομερή ρύθμιση σχετικά με τις προκαταρκτικές έρευνες που πρέπει να διενεργούνται προκειμένου να εκτιμάται κατά πόσον η απόρριψη δεν επιβαρύνει το περιβάλλον, έρευνες που αφορούν κατ' ουσίαν την εξέταση των χαρακτηριστικών γνωρισμάτων της περιοχής που πρόκειται να αποτελέσει τον χώρο απορρίψεως καθώς και των χαρακτηριστικών γνωρισμάτων των προς απόρριψη υδάτων. Όσον αφορά ειδικότερα την αναφερόμενη στο άρθρο 8 εποπτεία, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι αυτή διασφαλίζεται με τη διάταξη του σημείου 2.8 της αποφάσεως της Επιτροπής Υπουργών (εξακρίβωση των επιπτώσεων στο περιβάλλον και προβλέψεις σχετικά με την εξέλιξη του συστήματος).
40.
Η Επιτροπή τονίζει τον ασαφή χαρακτήρα της απαντήσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας σε σχέση με τις σαφείς και ακριβείς διατάξεις της οδηγίας ( άρθρα 7 έως 10 ) και παρατηρεί ότι η Ιταλική Δημοκρατία δεν αναφέρεται πλέον, όπως και με το υπόμνημα αντικρούσεως της, στο άρθρο 2 του νόμου 62 και δεν αμφισβητεί το γεγονός που επισημαίνει η Επιτροπή με την ανταπάντηση της ότι εν πάση περιπτώσει μέχρι σήμερα ούτε το ίδιο το κράτος ούτε οι ιταλικές περιφέρειες ανέλαβαν οποιαδήποτε δράση για την υλοποίηση στην πράξη των προβλεπομένων αορίστως μέτρων.
Επί τον τετάρτου ερωτήματος
41.
Ως προς τη μεταφορά του άρθρου 11 της οδηγίας, η Ιταλική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι με το υπόμνημα αντικρούσεως της δεν έλαβε θέση, επειδή στην προσφυγή της Επιτροπής, όπως είναι διατυπωμένη, δεν εντόπισε ρητή και ειδική αιτίαση αφορώσα τις επιπτώσεις από την προσωρινή έγκριση. Η Ιταλική Δημοκρατία προσθέτει πάντως ότι οι ισχύουσες διατάξεις δεν ρυθμίζουν το ζήτημα της διαρκείας ισχύος της αδείας.
42.
Η Επιτροπή λαμβάνει υπό σημείωση το ότι η Ιταλική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι η « ισχύουσα νομοθεσία δεν ρυθμίζει το ζήτημα της διαρκείας ισχύος της αδείας » και υπογραμμίζει ότι είναι ανακριβές να υποστηρίζεται από την Ιταλική Κυβέρνηση ότι δεν έθεσε ρητώς με την προσφυγή της ζήτημα εφαρμογής του άρθρου 11 της οδηγίας. Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι με έγγραφο της 7ης Δεκεμβρίου 1987 διαβίβασε στο Δικαστήριο συμπληρωματικό έγγραφο της προσφυγής (παράγραφο 3.Α προς ενσωμάτωση στη σελίδα 9 ), το οποίο αναφέρεται ειδικά στο εν λόγω σημείο, ενώ με έγγραφο της 9ης Δεκεμβρίου 1987 η Γραμματεία του Δικαστηρίου βεβαίωσε την παραλαβή του εν λόγω addendum ως συμπληρώματος της προσφυγής που ασκήθηκε στις 2 Δεκεμβρίου 1987.
Επί τον πέμπτον ερωτήματος
43.
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι οι ισχύουσες διατάξεις διασφαλίζουν την εφαρμογή του άρθρου 13 της οδηγίας. Ως προς τον έλεγχο επί των επιπτώσεων από τις απορρίψεις στα υπόγεια ύδατα, παραπέμπει στις παρατηρήσεις που διατύπωσε σε απάντηση επί του τρίτου ερωτήματος επ' ευκαιρία της εφαρμογής του άρθρου 8 της οδηγίας. Συμπληρωματικά, ως προς τον έλεγχο τηρήσεως των τασσομένων με την άδεια προϋποθέσεων, η Ιταλική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι, κατά το άρθρο 9 του νόμου 650, της 24ης Δεκεμβρίου 1979, οι ορεινοί δήμοι και κοινότητες είναι υποχρεωμένοι να εποπτεύουν τις δημοσίου και ιδιωτικού χαρακτήρα απορρίψεις, ενώ το άρθρο 22 του νόμου 319, της 10ης Μαΐου 1976, επιβάλλει ποινικές κυρώσεις, μέχρι και φυλάκιση, σε οποιονδήποτε προβαίνει σε απόρριψη ή εξακολουθεί να απορρίπτει χωρίς να τηρεί όλες τις απαιτούμενες με την πράξη εγκρίσεως προϋποθέσεις. Η Ιταλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι ο νομικός χαρακτηρισμός της συμπεριφοράς αυτής ως εγκλήματος συνεπάγεται αυτοδικαίως υποχρέωση εποπτείας που βαρύνει όλες τις επιφορτισμένες με τη διαπίστωση των συνιστωσών έγκλημα παραβάσεων αρχές. Προσθέτει επίσης ότι, για να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα της ασκήσεως εποπτείας εκ μέρους του δημοσίου, της προλήψεως και καταστολής των διαπραττομένων σε βάρος του περιβάλλοντος παραβάσεων (μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται ασφαλώς η παράβαση που αφορά την υπό εξέταση περίπτωση), συστάθηκε επιχειρησιακή ομάδα από καραμπινιέρους, ειδικευμένη σε θέματα περιβάλλοντος ( άρθρο 8, παράγραφος 4, του νόμου 349, της 8ης Ιουλίου 1986, GURI αριθ. 162 της 15.7.1986).
44.
Κατά την Επιτροπή, τα στοιχεία που παρασχέθηκαν σε απάντηση επί του πέμπτου ερωτήματος επιβεβαιώνουν εκ νέου το βάσιμο της θέσεως της. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι, όπως συνάγεται σαφώς, καμιά εθνική διάταξη δεν προνοεί για την εφαρμογή του άρθρου 13 της οδηγίας, που αφορά τον έλεγχο τηρήσεως των επιβαλλομένων με τις άδειες προϋποθέσεων και την παρακολούθηση των επιπτώσεων από τις απορρίψεις στα υπόγεια ύδατα. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι αναφερόμενες από την Ιταλική Δημοκρατία διατάξεις ανταποκρίνονται στο πνεύμα των νόμων « Merli » ( αποδεκτά όρια), ασφαλώς όμως όχι στο πνεύμα της οδηγίας, η οποία είναι κατά πολύ ακριβέστερη και αυστηρότερη. Ως προς τις προβλεπόμενες στο άρθρο 22 του νόμου 319, της 10ης Μαΐου 1976, κυρώσεις, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι πρόκειται για προβλέψεις, οι οποίες είναι εντελώς ανεπαρκείς για να διασφαλίσουν την τήρηση των διατάξεων της οδηγίας, ιδίως αν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ο εν λόγω νόμος υπολείπεται αισθητά εκείνου που θα ήταν αναγκαίο για τη συμμόρφωση του προς την προβλεπόμενη με την οδηγία ρύθμιση. Τέλος, όσον αφορά τη σύσταση του Nucleo operativo ecologico dell'Arma dei Carabinieri (επιχειρησιακού σώματος των καραμπινιέρων για την προστασία του περιβάλλοντος), η Επιτροπή διερωτάται πώς μπορεί να εμφανίζεται ως μέτρο, έστω μερικό, εφαρμογής του άρθρου 13 της οδηγίας τη στιγμή κατά την οποία πρόκειται για 20 περίπου ανθρώπους επιφορτισμένους με την εποπτεία όλων των περιπτώσεων που συνιστούν προσβολή του περιβάλλοντος υπό την ευρύτερη έννοια.
Επί τον έκτον ερωτήματος
45.
Στο έκτο ερώτημα η Ιταλική Δημοκρατία απαντά ότι η χορήγηση σιωπηρών εγκρίσεων δεν αποσκοπεί στο να παρεμποδίσει την απαιτούμενη από την οδηγία τήρηση βιβλίου, εφόσον η σχετική πράξη συνοδεύεται κατ' ανάγκη από βασική τεκμηρίωση που υποβάλλεται με την αίτηση στην αρμόδια υπηρεσία εκδόσεως της αδείας.
46.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι αυτό που συμφωνήθηκε να αποκαλείται « σιωπηρές εγκρίσεις » δεν μπορεί εν πάση περιπτώσει να αποτελέσει τη βάση για την προβλεπόμενη στο άρθρο 15 της οδηγίας τήρηση βιβλίου (που αναφέρεται σε συγκεκριμένο τύπο αδείας), ενώ δεν αμφισβητείται ότι μέχρι σήμερα στην Ιταλία δεν υφίσταται βιβλίο αδειών είτε τυπικών είτε σιωπηρών.
Κ. Ν. Κακούρης
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.