62004CC0258_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Het Koninkrijk België verleent steun, zogenaamde „wachtuitkeringen”, aan jongeren van minder dan 30 jaar die op zoek zijn naar een eerste dienstbetrekking of die een activiteit in loondienst hebben verricht gedurende een te korte periode om recht te hebben op werkloosheidsuitkeringen. Aan Ioannis Ioannidis zijn deze uitkeringen geweigerd omdat hij zijn studie van de secundaire cyclus niet had voleindigd in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de drie Gemeenschappen van België, niet in het bezit was van een diploma of getuigschrift betreffende een dergelijke opleiding en als kind niet ten laste was van migrerende werknemers, ofschoon hij in het bezit was van een erkend Grieks diploma.
2. Deze door het Arbeidshof te Luik (België) ingediende vraag betreft de verenigbaarheid van deze weigering met het gemeenschapsrecht. Het Hof van Justitie heeft al gelegenheid gehad de bovengenoemde uitkeringen te onderzoeken in verband met kinderen van migrerende werknemers en Belgische onderdanen die in een andere lidstaat hebben gestudeerd.
3. De kwestie in de onderhavige zaak vormt een aanvullende schakel in de keten. Zoals Sartre heeft geschreven: „Donc recommençons. Cela n’amuse personne [...] Mais il faut enfoncer le clou.”(2) Dit is de reden waarom ik, na de relevante regelgeving, de aan het geschil ten grondslag liggende feiten en de andere procedures te hebben uiteengezet, de bestaande rechtspraak zal onderzoeken teneinde ze op het onderhavige geval te kunnen toepassen.
II – Rechtskader
A –
Gemeenschapsrecht
4. Artikel 12, eerste alinea, EG verbiedt binnen de werkingssfeer van het Verdrag en onverminderd enkele uitzonderingen, „elke discriminatie op grond van nationaliteit”.
5. Voorts luidt artikel 17 EG:
„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld.”
6. In aansluiting hierop geeft artikel 18 EG een opsomming van de verschillende rechten die deze hoedanigheid met zich brengt, en inzonderheid het recht om „vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven”, onder voorbehoud van de beperkingen en de voorwaarden die bij het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
7. Bijgevolg genieten alle onderdanen van de lidstaten van de Unie het in artikel 12 EG genoemde recht op gelijke behandeling alsmede de rechten die in artikel 18 EG zijn voorzien.
8. Toch bevatten sommige artikelen een verbod van discriminaties op grond van nationaliteit jegens communautaire onderdanen die zich naar een andere lidstaat begeven om er in loondienst arbeid te verrichten, zoals artikel 39 EG, luidende:
„1. Het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
3. Het houdt behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen het recht in om,
a) in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling,
b) zich te dien einde vrij te verplaatsen binnen het grondgebied der lidstaten,
c) in een der lidstaten te verblijven teneinde daar een beroep uit te oefenen overeenkomstig de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen welke voor de tewerkstelling van nationale werknemers gelden,
d) op het grondgebied van een lidstaat verblijf te houden, na er een betrekking te hebben vervuld, overeenkomstig de voorwaarden die zullen worden opgenomen in door de Commissie vast te stellen uitvoeringsverordeningen.
[...]”
9. Vanaf haar oprichting heeft de Gemeenschap ernaar gestreefd de mobiliteit van werknemers tot stand te brengen, hetgeen ertoe heeft geleid dat zij in een zeer vroeg stadium voorschriften heeft vastgesteld voor de afschaffing van discriminaties ter zake van de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden, waardoor personen zich gemakkelijker konden verplaatsen om arbeid in loondienst te verrichten. Dit streven blijkt uit verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.(3) Artikel 7 van deze verordening bepaalt:
„1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
[...]”
B – De Belgische wetgeving
10. Het Koninklijk Besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering(4), voorziet in steun aan jongeren van minder dan 30 jaar die op zoek zijn naar een eerste dienstbetrekking, waarmee worden gelijkgesteld diegenen die in loondienst werkzaam zijn geweest maar nog niet voldoende arbeidsdagen hebben om in aanmerking te komen voor een werkloosheidsuitkering.
11. Artikel 36, § 1, somt de alternatieve voorwaarden op voor de verlening van deze steun(5) :
„[...]
2? a)	ofwel studies met een volledig leerplan van de hogere secundaire cyclus, of van de lagere secundaire cyclus met technische of beroepsvorming, voleindigd hebben in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een Gemeenschap(6) ;
b) ofwel voor de studies bedoeld in a) een diploma of getuigschrift behaald hebben voor de bevoegde examencommissie van een Gemeenschap;
[...]
h) ofwel studies of een vorming gevolgd hebben in een andere lidstaat van de Europese Unie indien volgende voorwaarden gelijktijdig vervuld zijn:
– de jongere legt documenten voor waaruit blijkt dat de studie of de vorming van hetzelfde niveau en gelijkwaardig zijn aan deze vermeld in de voormelde litterae;
– op het ogenblik van de uitkeringsaanvraag is de jongere, als kind, ten laste van migrerende werknemers in de zin van artikel 48 van het EG-Verdrag, die in België verblijven(7) ;
[...]”
III – De feiten, het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
12. Ioannidis, geboren op 23 april 1976 en van Griekse nationaliteit, heeft zich in 1994 in een gemeente van de Luikse agglomeratie gevestigd. Bij besluit van 17 oktober 1994 heeft de minister van Onderwijs, Onderzoek en Opleiding van de Franse Gemeenschap van België het door de belanghebbende in Griekenland behaalde studiegetuigschrift van secundair onderwijs („apolytirion”) erkend als gelijkwaardig aan het gehomologeerd getuigschrift van hoger secundair onderwijs dat toegang geeft tot het hoger onderwijs van het korte type.
13. Na afloop van een studiecyclus van drie jaar heeft hij op 29 juni 2000 aan de Haute école de la province de Liège André Vésale het diploma van gegradueerde in de kinesitherapie behaald.
14. Op 7 juli daaraanvolgend is hij als voltijds werkzoekende ingeschreven bij de Office communautaire et régional de la formation professionnelle et de l’emploi (Gemeenschaps‑ en gewestdienst voor beroepsopleiding en arbeidsbemiddeling).
15. Van 10 oktober 2000 tot en met 29 juni 2001 heeft hij in Frankrijk, in het kader van een arbeidsovereenkomst bij een burgerlijke professionele vennootschap van in de oto-rhino-laryngologie gespecialiseerde artsen, een opleiding gevolgd in de vestibulaire revalidatie, waaraan een vergoeding was verbonden.
16. Na zijn terugkeer in België heeft hij op 7 augustus 2001 bij de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening een aanvraag voor een wachtuitkering ingediend, die bij besluit van 5 oktober 2001 is afgewezen.
17. De Arbeidsrechtbank te Luik heeft bij vonnis van 7 oktober 2002 het door betrokkene tegen dit besluit ingestelde beroep toegewezen.
18. De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij het Arbeidshof te Luik (negende kamer). Van mening dat Ioannidis niet voldeed aan de in het nationale recht gestelde voorwaarden voor het ontvangen van de betrokken uitkeringen(8), die hij alleen zou kunnen verkrijgen op grond van de communautaire voorschriften, heeft het Arbeidshof besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vraag voor te leggen:
„Verzet het gemeenschapsrecht (in het bijzonder de artikelen 12 EG, 17 EG en 18 EG) zich tegen een regeling van een lidstaat (zoals in België het Koninklijk Besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering), waarbij aan werkzoekenden van in beginsel minder dan 30 jaar zogenaamde wachtuitkeringen worden toegekend op grond van de door hen voleindigde studies van de secundaire cyclus en waarbij voor degenen onder hen die onderdaan zijn van een andere lidstaat, en de eigen onderdanen dezelfde voorwaarde geldt, namelijk dat die uitkeringen slechts worden toegekend als de vereiste studies zijn voleindigd in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de drie nationale Gemeenschappen (zoals bepaald in artikel 36, § 1, eerste alinea, 2?, sub a, van dat Koninklijk Besluit) zodat de wachtuitkeringen worden geweigerd aan een jonge werkzoekende die weliswaar geen deel uitmaakt van het gezin van een migrerend werknemer doch wel onderdaan is van een andere lidstaat alwaar hij, alvorens binnen de Unie gebruik te maken van zijn recht van vrij verkeer, studies van de secundaire cyclus had gevolgd en voltooid die als gelijkwaardig zijn erkend aan de studies die worden vereist door autoriteiten van de staat waar om de toekenning van wachtuitkeringen wordt verzocht?”
IV – De procedure voor het Hof van Justitie
19. De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, de Italiaanse regering, de Griekse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend binnen de termijn voorzien in artikel 20 van ’s Hofs Statuut EG.
20. Na de sluiting van de schriftelijke procedure is in de algemene vergadering van 26 april 2005 besloten geen mondelinge behandeling te houden wanneer geen van de partijen in het hoofdgeding binnen de hiervoor gestelde termijn, die op 28 april daaraanvolgend verstreek, een verzoek daartoe had ingediend. Aangezien partijen geen belangstelling voor het houden van een mondelinge behandeling hebben getoond, is de procedure voortgezet met het nemen van deze conclusie.
V – Onderzoek van de prejudiciële vraag
21. Voor de beantwoording van deze vraag dient de rechtspraak van het Hof te worden onderzocht, die voldoende aanwijzingen verschaft om de twijfels van de verwijzende rechter weg te nemen.
A – De relevante rechtspraak
22. Zoals ik al heb aangegeven, heeft het Hof zich herhaaldelijk over de Belgische wachtuitkeringen uitgelaten. Het arrest van 20 juni 1985, Deak (94/84, Jurispr. blz. 1873), het arrest Commissie/België, reeds aangehaald, en het arrest van 11 juli 2002, D’Hoop (C‑224/98, Jurispr. blz. I‑6191)(9), zijn ter zake van bijzonder belang. Meer recent, namelijk op 23 maart 2004, heeft het Hof het arrest Collins (C‑138/02, Jurispr. blz. I‑2703), betreffende een Britse steunmaatregel voor werkzoekenden, gewezen, waarvan de motivering van groot belang is voor de onderhavige zaak. Deze rechtspraak dient derhalve gedetailleerd te worden uiteengezet, omdat zij elementen bevat aan de hand waarvan de vraag van de verwijzende rechter kan worden beantwoord; bovendien hebben partijen in hun opmerkingen de draagwijdte van de communautaire rechtspraak ter sprake gebracht.
1. Het arrest Deak(10)
23. Dit arrest beantwoordt een prejudiciële vraag die door het Arbeidshof te Luik was gesteld in een geding tussen Deak, een jonge Hongaar met een Italiaanse moeder, zelf een in België wonende migrerende werkneemster, en de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening die geweigerd had hem uitkeringen toe te kennen omdat hij geen onderdaan van een lidstaat was.
24. Het Hof heeft sommige zaken verduidelijkt. In de eerste plaats was de weigering niet in strijd met verordening (EEG) nr. 1408/71(11) waarvan om uitlegging was verzocht, omdat de betrokken uitkeringen een sociaal voordeel vormden in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, dat alle voordelen omvat die, al dan niet verbonden aan een arbeidsovereenkomst, in het algemeen worden toegekend aan nationale werknemers, voornamelijk op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of enkel wegens het feit dat zij ingezetenen zijn; in de tweede plaats verbiedt het beginsel van gelijke behandeling bij de toekenning van de voordelen, discriminaties ten nadele van bloedverwanten in neergaande lijn die ten laste van de werknemer zijn; en ten slotte mag de nationaliteit niet van invloed zijn op de toekenning of de weigering van een uitkering aan jongeren, kinderen van communautaire migrerende werknemers, die op zoek zijn naar een eerste dienstbetrekking.
2. Het arrest Commissie/België(12)
25. In deze zaak verweet de Commissie het Koninkrijk België de artikelen 39 EG en 3 en 7 van verordening nr. 1612/68 te hebben geschonden, enerzijds door het handhaven van artikel 36 van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991, dat de toekenning van de wachtuitkering afhankelijk stelde van de voorwaarde dat de jongeren, op zoek naar hun eerste dienstbetrekking, hun studie van de secundaire cyclus hebben voltooid in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door de Belgische Staat of door een van zijn Gemeenschappen; en anderzijds door tegelijkertijd de werkgevers aan te sporen de ontvangers van deze uitkeringen in dienst te nemen door ervoor te zorgen dat de staat de lonen en de bijbehorende sociale bijdragen in het kader van speciale tewerkstellingsprogramma’s voor zijn rekening neemt.
26. Ik heb deze twee punten behandeld in mijn conclusie in die zaak, maar in de zaak Ioannidis is alleen het eerste punt van belang. Na eraan te hebben herinnerd dat in het arrest Deak, reeds aangehaald, de wachtuitkering als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/86 was gekwalificeerd (punten 22‑30), heb ik benadrukt dat de eventuele discriminatie op grond van nationaliteit niet voor de hand lag omdat de begunstigden werden aangewezen op grond van een criterium dat met de nationaliteit niets te maken heeft (punt 31), maar dat migrerende werknemers en hun bloedverwanten in neergaande lijn indirect werden benadeeld in vergelijking met nationale werknemers (punt 32), omdat de verplichting om de studie in België te voltooien, impliceerde dat zij voordien in België moesten wonen, waardoor jonge Belgen, die gemakkelijker aan de gestelde voorwaarden konden voldoen, werden bevoordeeld (punten 33‑43). Ten slotte heb ik erop gewezen dat dit bij die kinderen tot demotivatie leidt, maar „logischerwijze ook gevolgen [heeft] voor hun ouders [...] die dan niet kunnen profiteren van een van de sociale [voordelen] die wel aan Belgische gezinnen voor hun kinderen [worden] toegekend. Migrerende werknemers wier kinderen hun studies van de secundaire cyclus in hun land van herkomst hebben voltooid en naar werk zoeken, zullen meer problemen hebben om zich naar een lidstaat te verplaatsen die hun kinderen weigert wat wel aan kinderen van nationale werknemers wordt gegeven: een wachtuitkering die bij de toegang tot bepaalde dienstbetrekkingen ook nog een voorkeurspositie oplevert” (punt 44). Bijgevolg heb ik het Hof in overweging gegeven, vast te stellen dat sprake was van niet-nakoming van het gemeenschapsrecht.
27. Het Hof heeft deze redenering overgenomen, door te bevestigen dat wachtuitkeringen een sociaal voordeel vormen in de zin van verordening nr. 1612/68, zelfs wanneer de „kinderen ten laste van in België woonachtige migrerende werknemers, [...] hun studies niet in België, maar in hun land van herkomst of in een andere lidstaat hebben voltooid” (punten 25 en 26). Na aan zijn rechtspraak met betrekking tot het beginsel van gelijke behandeling te hebben herinnerd, door er met name op te wijzen dat „[v]erboden zijn [...] zonder onderscheid toepasselijke voorwaarden waaraan nationale werknemers gemakkelijker kunnen voldoen dan migrerende werknemers” (punten 27 en 28), heeft het Hof geoordeeld dat de betrokken bepaling, „die veel overeenkomst vertoont met een woonplaatsvereiste”, Belgen begunstigde, ofschoon zij eveneens van toepassing was op jongeren die hun studie van de secundaire cyclus buiten hun land hebben voltooid (punten 29 en 30), hetgeen het geval was in het arrest D’Hoop. Het Hof heeft derhalve op dit punt de door de Commissie verweten niet-nakoming vastgesteld.
28. Evenwel heeft het Hof het beroep verworpen voorzover het betrekking had op de toegang tot speciale tewerkstellingsprogramma’s, die wegens hun bijzondere kenmerken verband houden met de werkloosheidsverzekering en derhalve een ruimer gebied betreffen dan dat van de toegang tot arbeid (punt 39). Welnu, het gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van werknemers richt zich tot de persoon die reeds tot de arbeidsmarkt behoort doordat hij reële en daadwerkelijke beroepswerkzaamheden verricht waardoor hij de hoedanigheid van werknemer heeft verkregen, hetgeen niet het geval is bij jongeren die een eerste dienstbetrekking zoeken (punt 40).
29. Om zijn nationale bepalingen verenigbaar te maken met het arrest van het Hof, heeft het Koninkrijk België het Koninklijk Besluit van 13 december 1996 aangenomen, dat dat van 25 november 1991 heeft gewijzigd door toevoeging van artikel 36, punt h, reeds aangehaald, teneinde het verlenen van uitkeringen aan kinderen van migrerende werknemers mogelijk te maken.
3. Het arrest D’Hoop(13)
30. Anders dan in de vorige zaak, had betrokkene haar middelbare studie voltooid in Frankrijk, waar zij een diploma had verkregen ten aanzien waarvan het Koninkrijk België, waarvan zij onderdaan was, had erkend dat het gelijkwaardig was aan het getuigschrift van de hogere secundaire cyclus dat toegang geeft tot het hoger onderwijs. Na in België universitaire studies te hebben gevolgd, diende zij een verzoek in voor een wachtuitkering, die haar werd geweigerd omdat zij niet voldeed aan de vereisten van artikel 36 van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991.
31. De Arbeidsrechtbank te Luik had een prejudiciële vraag gesteld betreffende de toepassing, in het beschreven geval, van de artikelen 39 EG en 7 van verordening nr. 1612/68.
32. Het Hof heeft de conclusie van zijn advocaat-generaal(14) gevolgd en arrest gewezen op twee rechtsgronden, te weten enerzijds de reeds aangehaalde bepalingen en anderzijds het begrip burgerschap van de Unie.
33. Wat de eerste grond betreft, heeft het ontkend dat D’Hoop zich kon beroepen op de rechten die het Verdrag en het afgeleide recht aan migrerende werknemers en hun gezinsleden toekennen (punt 20), door erop te wijzen dat voor de toepassing van het gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van werknemers op de werkloosheidsverzekering, vereist is dat de persoon die zich daarop beroept, „reeds tot de arbeidsmarkt is toegetreden”, hetgeen niet het geval is bij jongeren die een eerste dienstbetrekking zoeken (punt 18); bovendien zijn verzoeksters ouders in België blijven wonen toen zij in Frankrijk haar studie volgde (punt 19).
34. Wat de tweede grond betreft, is het Hof uitgegaan van de gedachte dat, aangezien de burgers van de Unie in alle lidstaten recht hebben op dezelfde behandeling rechtens als de onderdanen van die lidstaten die zich in dezelfde situatie bevinden, het in strijd zou zijn met het recht van het vrije verkeer indien zij in de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, minder gunstig konden worden behandeld dan wanneer zij geen gebruik zouden hebben gemaakt van de door het Verdrag terzake verleende rechten (punt 30); „Deze overweging geldt inzonderheid op het gebied van het onderwijs” (punt 32). Na te hebben vastgesteld dat de Belgische regeling degenen die hun volledige middelbare studie in België hebben verricht en degenen die van het vrije verkeer gebruik hebben gemaakt en hun middelbareschooldiploma in een andere lidstaat hebben behaald, verschillend behandelt (punt 33), heeft het Hof verklaard dat een dergelijke ongelijke behandeling „in strijd [is] met de beginselen die aan de hoedanigheid van burger van de Unie ten grondslag liggen” (punt 35). Het heeft evenwel erkend dat zij gerechtvaardigd zou kunnen zijn indien zij gebaseerd is op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan de rechtmatige doelstellingen van het nationale recht (punt 36). In die zin heeft het erkend dat de uitkeringen tot doel hebben de overgang van studie naar beroepsleven voor jongeren te vergemakkelijken en dat het rechtmatig is dat „de nationale wetgever zich ervan wil vergewissen dat er een werkelijke band bestaat tussen de aanvrager van de uitkeringen en de betrokken geografische arbeidsmarkt” (punt 38). Evenwel heeft het Hof geoordeeld dat het hanteren van één enkel criterium, namelijk de plaats waar het diploma is behaald, te algemeen en te exclusief is, ten onrechte een te groot gewicht toekent aan een factor die niet noodzakelijk een juiste weergave is van de mate waarin er een echte en daadwerkelijke band bestaat, en verder gaat dan nodig is ter bereiking van het beoogde doel (punt 39).
35. De staat die rechtstreeks bij het arrest betrokken was, heeft artikel 36 van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991 gewijzigd door daaraan bij het Koninklijk Besluit van 11 februari 2003 een nieuwe mogelijkheid voor de verlening van de wachtuitkeringen – punt j – toe te voegen, die in casu niet relevant is aangezien dat besluit ten tijde van de feiten van het hoofdgeding nog niet in werking was getreden.(15)
4. Het arrest Collins(16)
36. In het kader van een geding tussen Collins en de Secretary of State for Work and Pensions betreffende de weigering van laatstgenoemde om Collins de in de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk voorziene uitkering voor werkzoekenden toe te kennen, heeft de Social Security Commissioner verschillende prejudiciële vragen gesteld betreffende de uitlegging van verordening nr. 1612/68 en richtlijn 68/306/EEG van de Raad van 15 oktober 1968.(17)
37. Wanneer men voorbijgaat aan de argumenten met betrekking tot de richtlijn, is het belang van dit arrest gelegen in twee ideeën: het begrip werknemer in de zin van de artikelen 7 e.v. van verordening nr. 1612/68 en de toepassing van het begrip burgerschap van de Unie op de betrokken zaak.
38. Ik heb deze twee ideeën onderzocht in de conclusie die ik op 10 juli 2003 heb genomen.
39. Wat het eerste betreft, heb ik het verschil beklemtoond dat bestaat tussen titel I (artikelen 1‑6) van de verordening, waarvan de bepalingen van toepassing zijn op iedere onderdaan van een lidstaat, en titel II (artikelen 7‑9), waarvan de bepalingen slechts betrekking hebben op „werknemers”, dat wil zeggen personen die gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens leiding prestaties verrichten en als tegenprestatie een vergoeding ontvangen.(18) Bijgevolg is de gelijkheid van behandeling ten aanzien van de sociale voordelen, vastgesteld in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, volgens het arrest Lebon(19) niet van toepassing op degenen die zich verplaatsen om werk te zoeken (punten 22‑35).
40. In het kader van het onderzoek van het tweede heb ik uiteengezet, dat volgens de rechtspraak het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit alleen autonoom kan worden toegepast in situaties die onder het gemeenschapsrecht vallen maar waarvoor het Verdrag geen specifieke non-discriminatieregel bevat. Evenzo vindt artikel 18 EG, dat algemeen uitdrukking geeft aan het recht van iedere burger van de Unie om vrij te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten, met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers een specifieke uitdrukking in artikel 39 EG, zodat het slechts van toepassing is wanneer een geval niet onder laatstgenoemde bepaling valt. Ik heb erkend dat een verblijfsvoorwaarde, waarmee wordt nagegaan of er een vaste band met het land bestaat en de aanvrager werkelijke banden heeft met de nationale arbeidsmarkt, gerechtvaardigd kan zijn ter voorkoming van „sociaal toerisme” door personen die zich van de ene lidstaat naar de andere verplaatsen om niet op premiebetaling berustende uitkeringen te ontvangen, alsmede ter voorkoming van misbruiken (punten 55‑76).
41. Het Hof heeft ook in deze zaak zijn advocaat-generaal gevolgd. Om te beginnen heeft het eraan herinnerd dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de onderdanen van de lidstaten die nog geen dienstbetrekking hebben gevonden in de ontvangende lidstaat waar zij werk zoeken, en degenen die reeds in deze lidstaat werkzaam zijn of er hebben gewerkt en die, ofschoon zij thans geen dienstbetrekking hebben, als werknemers worden aangemerkt. Eerstgenoemden hebben slechts recht op gelijkheid van behandeling wat de toegang tot arbeid betreft(20), terwijl laatstgenoemden „overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 recht hebben op dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers” (punten 30 en 31).
42. Na te hebben onderzocht welke gevolgen artikel 39 EG voor de nationale bepalingen heeft (punten 55‑59), heeft het Hof geoordeeld dat ter bepaling van de draagwijdte van het recht op gelijke behandeling van werkzoekenden, dit beginsel moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van andere gemeenschapsrechtelijke bepalingen, met name artikel 12 EG (punt 60).
43. Op grond van deze uitgangspunten heeft het Hof geoordeeld dat de Britse regeling, door de invoering van een verschillende behandeling naargelang de betrokkenen al dan niet in het Verenigd Koninkrijk verblijven, zijn onderdanen bevoordeelt, aangezien zij gemakkelijker aan deze voorwaarde kunnen voldoen (punt 65). Vervolgens heeft het Hof, om vast te stellen of deze ongelijke behandeling kon worden gerechtvaardigd, verwezen naar het arrest D’Hoop, reeds aangehaald, en bevestigd dat de verblijfsvoorwaarde geschikt is om het bestaan van een werkelijke band tussen de werkzoekende en de betrokken arbeidsmarkt te waarborgen, mits zij niet verder gaat dan noodzakelijk is ter verwezenlijking van deze doelstelling (punten 67‑72).(21)
B – Onderzoek van het onderhavige geval
44. Voor de beantwoording van de door het Arbeidshof te Luik gestelde vraag dient een onderzoek in drie fasen te worden ingesteld: nagaan welke wetgeving van toepassing is, vaststellen of sprake is van ongelijke behandeling en verifiëren of deze gerechtvaardigd is.
1. De toepasselijke communautaire regeling
a) Probleemstelling
45. Om te beginnen dienen de van toepassing zijnde bepalingen van het primaire recht, zowel betreffende het burgerschap van de Unie als betreffende het vrije verkeer van werknemers, te worden vastgesteld.
46. Artikel 17 EG voert met het oog op het vaststellen van een „status civitatis” van de Europeanen het „burgerschap van de Unie” in, dat toekomt aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit (lid 1); zij genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij het Verdrag zijn vastgesteld (lid 2).
47. Waar artikel 12 EG elke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, kan worden aangenomen dat deze uitdrukking van het gelijkheidsbeginsel behoort tot de rechten die Europese burgers genieten en die aanzienlijk zijn uitgebreid, aangezien hun enige begrenzing is gelegen in het vereiste van een communautair verband tussen deze subjectieve hoedanigheid en de betrokken situatie.(22)
48. Welnu, zoals ik in mijn conclusie in de zaak Collins, reeds aangehaald, heb uiteengezet, is het vaste rechtspraak dat de in artikel 12, lid 1, EG bedoelde gelijkheid van behandeling, uitwerking heeft binnen de werkingssfeer van het Verdrag, onverminderd de daarin gestelde bijzondere bepalingen(23), hetgeen bevestigt dat dit beginsel slechts autonoom kan worden toegepast in gevallen waarin het gemeenschapsrecht niet in een bijzondere regeling voorziet.(24)
49. Aangezien het beginsel van het vrije verkeer van werknemers en de daaruit voortvloeiende afschaffing van elke discriminatie op grond van nationaliteit voornamelijk zijn omgezet bij verordening nr. 1612/68 en verordening nr. 1408/71(25), dient eveneens te worden onderzocht of hun bepalingen op Ioannidis van toepassing zijn.
b) De niet-toepasselijkheid van het beginsel van gelijke behandeling van werknemers
50. Wie wenst te profiteren van de in een nationaal recht voorziene werkloosheidsverzekering, kan zich slechts op de regels inzake het vrije verkeer van werknemers beroepen wanneer hij al tot de arbeidsmarkt behoort, aldus het arrest Commissie/België, reeds aangehaald. Volgens het arrest Collins, waarin verschillende eerdere arresten worden aangehaald, heeft het begrip „werknemer” in de zin van artikel 39 EG en verordening nr. 1612/68 een communautaire strekking en mag het niet eng worden uitgelegd.
51. Hieraan dient te worden toegevoegd dat het Hof herhaaldelijk heeft beslist dat het rechtskarakter sui generis van de arbeidsrelatie, de productiviteit van de betrokkene, de herkomst van het loon en de geringe hoogte daarvan geen „gevolgen [kunnen] hebben voor de hoedanigheid van werknemer”(26), die eveneens wordt toegekend aan iedereen die in het kader van een beroepsopleiding reële en daadwerkelijke arbeid verricht en als tegenprestatie een beloning ontvangt(27) ; dit is het geval met betrokkene, die een overeenkomst heeft gesloten in Frankrijk(28), waar hij derhalve de hoedanigheid van werknemer heeft.
52. Daar staat tegenover dat hij deze hoedanigheid niet heeft in België, waar hij niet tot de arbeidsmarkt is toegetreden en derhalve niet op grond van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 aanspraak kan maken op dezelfde voordelen – waaronder, sedert het arrest Deak, de wachtuitkering – als de nationale werknemers(29), ofschoon hij vroeger in een ander land werkzaam is geweest.(30)
53. Een van de twijfels van de verwijzende rechter is daarmee uit de weg geruimd: omdat de specifieke bepalingen betreffende de gelijke behandeling op het gebied van het vrije verkeer van werknemers niet van toepassing zijn op personen die werk zoeken, is het in artikel 12 EG genoemde beginsel van non-discriminatie, gelezen in combinatie met artikel 17 EG, weer volledig van toepassing.
2. Het bestaan van discriminatie op grond van nationaliteit
54. Het burgerschap van de Europese Unie is bestemd om de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten te worden, waardoor degenen onder hen die zich in dezelfde situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, aanspraak hebben op gelijke behandeling rechtens.(31)
55. In casu zijn de voorwaarden voor de verlening van de wachtuitkeringen kennelijk geformuleerd op objectieve wijze en met verwijzing naar factoren die, in abstracte termen, niet met nationaliteit van doen hebben.
56. Evenwel impliceert het vereiste dat de opleiding is beëindigd in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de Belgische Gemeenschappen (artikel 36, § 1, eerste alinea, punt 2, sub a, van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991) of dat de aanvrager het bij deze opleiding behorende diploma of getuigschrift heeft behaald (sub b), een voorafgaande verblijfsvoorwaarde, die gemakkelijker kan worden vervuld door de onderdanen van die staat dan door de onderdanen van andere lidstaten.(32)
57. Speciale vermelding verdient de als gevolg van het arrest Commissie/België in punt 2, sub h, geopende mogelijkheid om in andere lidstaten onderwijs te volgen, die echter afhankelijk wordt gesteld van twee voorwaarden, te weten dat het een vorming van hetzelfde niveau betreft en dat verzoeker een kind ten laste van migrerende werknemers is.
58. Bij geen van de hierboven genoemde alternatieve hypotheses wordt rekening gehouden met het geval dat het verzoek om wachtuitkeringen wordt ingediend door een persoon die niet de hoedanigheid van werknemer in loondienst heeft, wiens ouders niet in het land werkzaam zijn en die, na zijn opleiding in een andere lidstaat, een bevestiging heeft verkregen van de gelijkwaardigheid van die studie met de Belgische opleiding die aanspraak geeft op wachtuitkeringen.
59. Daarom moet worden vastgesteld dat sprake is van een ongelijke behandeling ten nadele van degenen die, zoals Ioannidis, zich in de bovengenoemde situatie bevinden, aangezien steunmaatregelen bestemd om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, hun worden ontzegd op grond dat zij hun middelbare studie in een andere lidstaat hebben gevolgd.
60. Nu is vastgesteld dat sprake is van een ongelijke behandeling, moet thans worden onderzocht of deze kan worden gerechtvaardigd.
3. De rechtvaardiging van de ongelijke behandeling
61. Zoals ik al hierboven heb uiteengezet, beogen de Belgische wachtuitkeringen de overgang van het onderwijs naar de arbeidsmarkt voor jongeren te vergemakkelijken, zodat het legitiem is zich ervan te vergewissen dat een band met de nationale arbeidsmarkt bestaat, een doelstelling die moeilijk kan worden bereikt door middel van één enkele voorwaarde betreffende de plaats waar de studie is voltooid of het relevante diploma is verkregen, zoals die bepaald in artikel 36, § 1, eerste alinea, punt 2, sub a en b, van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991. Deze voorwaarde is niet alleen te algemeen en te exclusief, maar is ook gebaseerd op een factor die geen juiste weergave is van de mate waarin een echte en daadwerkelijke band bestaat, zoals het Hof heeft opgemerkt in het arrest D’Hoop, reeds aangehaald, dat in volle omvang op de onderhavige zaak van toepassing is, ofschoon de betrokkene hier geen Belg is. Met de nationaliteit van verzoeker kan immers geen rekening worden gehouden, want anders zou sprake zijn van directe discriminatie.
62. Bovendien rechtvaardigt de in ditzelfde artikel, sub h, voorziene mogelijkheid evenmin de ongelijke behandeling. Weliswaar vermijdt de erkenning van de geldigheid van het in een andere lidstaat gevolgde onderwijs de tegen de punten a en b geformuleerde grief, maar de cumulatieve voorwaarde dat men een kind ten laste van in België wonende migrerende werknemers is, is uiterst restrictief, omdat zij geen rekening houdt met het geval waarin burgers van de Europese Unie die op zoek zijn naar een eerste dienstbetrekking, geen kinderen ten laste van dergelijke migrerende werknemers zijn. Deze hindernis gaat verder dan nodig is voor de vaststelling van het bestaan van een band tussen de aanvrager van de uitkering en de arbeidsmarkt waartoe hij wenst toe te treden.
63. Bijgevolg leiden de Belgische bepalingen waarin geen rekening wordt gehouden met situaties als die van Ioannidis, tot een met de communautaire rechtsorde in strijd zijnde ongelijke behandeling.
VI – Conclusie
64. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door het Arbeidshof te Luik voorgelegde vraag te beantwoorden als volgt:
„Het gemeenschapsrecht, en inzonderheid artikel 12, lid 1, EG, verzet zich tegen een regeling van een lidstaat op grond waarvan wachtuitkeringen kunnen worden geweigerd aan een onderdaan van een andere lidstaat die op zoek is naar zijn eerste dienstbetrekking, op grond dat hij zijn studie heeft voleindigd in het land waarvan hij onderdaan is en niet een kind ten laste van een migrerende werknemer is.”
(1) .
(2)
–	Citaat uit Luby M., Journal du droit international, 1997, nr. 2, blz. 542, ontleend aan zijn commentaar op het arrest van 12 september 1996, Commissie/België (C‑278/94, Jurispr. blz. I‑4307), waarop ik terugkom.
(3)
–	PB L 257, blz. 2.
(4) –								Belgisch Staatsblad van 31 december 1991, blz. 29888 .
(5)
–	Ik vermeld alleen de voorwaarden die in de onderhavige zaak relevant zijn.
(6)
– Dit punt a) werd gewijzigd bij Koninklijk Besluit van 11 februari 2003 ( Belgisch Staatsblad van 19 februari 2003, blz. 8026) en vermeldt thans technisch en beroepsonderwijs.
(7)
– De redactie van dit punt h) is die van het Koninklijk Besluit van 13 december 1996 ( Belgisch Staatsblad van 31 december 1996, blz. 32265), vastgesteld als gevolg van het arrest Commissie/België, reeds aangehaald, dat ik hierna gedetailleerd zal uiteenzetten. Bij het in de vorige voetnoot genoemde Koninklijk Besluit van 11 februari 2003 zijn de woorden „lidstaat van de Europese Unie” vervangen door „lidstaat van de Europese Economische Ruimte” en zijn twee nieuwe punten toegevoegd, luidende als volgt: „i) ofwel in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een Gemeenschap een getuigschrift behaald hebben van hoger secundair onderwijs of secundair technisch, kunst‑ of beroepsonderwijs van de tweede graad”; „j) ofwel een bewijsstuk bekomen hebben afgeleverd door een Gemeenschap dat de gelijkwaardigheid vaststelt met het getuigschrift bedoeld onder b) of een toelatingsbewijs dat toegang geeft tot het hoger onderwijs; deze littera geldt evenwel slechts op voorwaarde voorafgaandelijk ten minste zes jaar studies gevolgd te hebben in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een Gemeenschap”; deze laatste wijzigingen zijn niet van invloed op de onderhavige zaak aangezien het verzoek is ingediend vóór de inwerkingtreding van de nieuwe tekst.
(8)
–	Volgens de verwijzende rechter heeft hij zijn studie van de hogere secundaire cyclus niet voleindigd in een onderwijsinstelling opgericht, gesubsidieerd of erkend door een van de Belgische Gemeenschappen (artikel 36, § 1, eerste alinea, punt 2, sub a, van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991); evenmin heeft hij voor deze studie een diploma of getuigschrift voor de bevoegde examencommissie behaald (sub b); en ten slotte heeft hij, ofschoon de in Griekenland gevolgde vorming als gelijkwaardig is beschouwd (sub h, eerste streepje), niet aangetoond dat zijn ouders migrerende werknemers waren (sub h, tweede streepje).
(9)
–	Eerder werd in het arrest van 1 december 1977, Kuyken (66/77, Jurispr. blz. 2311), al de regeling onderzocht van de prestaties voorzien in artikel 124 van het Koninklijk Besluit van 20 december 1963, dat de voorloper was van artikel 36 van het Koninklijk Besluit van 25 november 1991 – zie voor de gevolgen van het arrest Deak op de rechtspraak van het Hof, de punten 46‑59 van de conclusie die ik in de zaak Commissie/België heb genomen –, en werd in het arrest van 31 januari 1991, Kziber (C‑18/90, Jurispr. blz. I‑199), de weigering onderzocht om s teun te verlenen aan een Marokkaanse vrouw die woonde bij haar vader, eveneens Marokkaan, die in België met pensioen was gegaan na aldaar in loondienst werkzaam te zijn geweest.
(10)
– Aangehaald in punt 22.
(11)
–	Verordening van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (PB L 149, blz. 2).
(12)
– Aangehaald in voetnoot 2.
(13)
– Aangehaald in punt 22. Iliopoulo A., en Toner, H., „A new approach to discrimination against free movers? D’Hoop v. Office national de l’Emploi”, European Law Review, 2003, blz. 389 e.v.
(14)
–	Conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 21 februari 2002.
(15)
–	Zie voetnoot 7 bij deze conclusie.
(16)
– Aangehaald in punt 22.
(17)
–	Inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 13).
(18)
–	Deze definitie van de arbeidsverhouding is te vinden in de arresten van 3 juli 1986, Lawrie-Blum (66/85, Jurispr. blz. 2121, punten 16 en 17); 12 mei 1998, Martínez Sala (C‑85/96, Jurispr. blz. I‑2691, punt 32), en 6 november 2003, Ninni-Orasche (C‑413/01, Jurispr. blz. I‑13187, punt 34).
(19)
–	Arrest van 18 juni 1987 (316/85, Jurispr. blz. 2811).
(20)
–	Artikel 5 van verordening nr. 1612/68, waarin het recht om dezelfde bijstand te ontvangen van de arbeidsbureaus wordt erkend, vormt de concrete uitdrukking van dit beginsel.
(21)
–	Zie in deze laatste zin arresten van 15 januari 1998, Schöning-Kougebetopoulou (C‑15/96, Jurispr. blz. I‑47, punt 21), en 24 november 1998, Bickel en Franz (C‑274/96, Jurispr. blz. I‑7637, punt 27). Het arrest van 17 september 2002, Baumbast en R (C‑413/99, Jurispr. blz. I‑7091), stelt met betrekking tot het verblijfsrecht van burgers van de Unie bedoeld in artikel 18 EG vast, dat de uitoefening daarvan „ondergeschikt kan worden gemaakt aan de legitieme belangen van de lidstaten” (punt 90) en voegt daaraan toe dat „[d]eze beperkingen en voorwaarden [...] evenwel [moeten] worden toegepast met inachtneming van de grenzen die het gemeenschapsrecht stelt en overeenkomstig de algemene beginselen ervan, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel. Dit betekent dat de ter zake vastgestelde nationale maatregelen passend en noodzakelijk moeten zijn om het beoogde doel te bereiken” (punt 91).
(22)
–	Requejo Isidro, M., „Estrategias para la ‘comunitarización: descubriendo el potencial de la ciudadanía europea”, La Ley, 2003, nr. 5903, blz. 1 e.v. Zoals blijkt uit het arrest Martínez Sala, reeds aangehaald, punt 63, het arrest van 20 september 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Jurispr. blz. I‑6193, punt 32), en het arrest van 15 maart 2005, Bidar (C‑209/03, Jurispr. blz. I‑2119, punt 32), kan een burger van de Europese Unie die legaal op het grondgebied van de ontvangende lidstaat verblijft, zich op artikel 12 EG beroepen „in alle binnen de materiële werkingssfeer van het gemeenschapsrecht vallende situaties”.
(23)
–	Arrest van 15 januari 2002, Gottardo (C‑55/00, Jurispr. blz. I‑413, punt 21).
(24)
–	Arresten van 29 februari 1996, Skanavi en Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Jurispr. blz. I‑929, punt 20); 25 juni 1997, Mora Romero (C‑131/96, Jurispr. blz. I‑3659, punt 10), en 26 november 2002, Oteiza Olazabal (C‑100/01, Jurispr. blz. I‑10981, punt 25).
(25)
–	Arresten van 28 juni 1978, Kenny (1/78, Jurispr. blz. 1489, punt 9), en 12 mei 1998, Gilly (C‑336/96, Jurispr. blz. I‑2793, punt 38).
(26)
–	Arresten van 21 juni 1988, Brown (197/86, Jurispr. blz. 3205, punt 21); 31 mei 1989, Bettray (344/87, Jurispr. blz. 1621, punten 15 en 16), en 26 februari 1992, Raulin (C‑357/89, Jurispr. blz. I‑1027, punt 10); arrest Bernini (C‑3/90, Jurispr blz. I‑1071, punten 14‑17), en arrest van 19 november 2002, Kurz (C‑188/00, Jurispr. blz. I‑10691, punt 32).
(27)
–	Arresten Lawrie-Blum, punten 19‑21, Bernini, punten 15 en 16, en Kurz, punten 33 en 34, reeds aangehaald.
(28)
–	De weinige gegevens die in dit opzicht zijn verschaft, maken het niet mogelijk, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangevoerd, het onderzoek van de prejudiciële vraag uit te breiden tot bijvoorbeeld het dienstverband in de zin van verordening nr. 1408/71.
(29)
–	Arresten Lebon, punt 26, Commissie/België, punten 39 en 40, en Collins, punten 31‑58, reeds aangehaald.
(30)
–	Het is van belang eraan te herinneren dat, zoals het Arbeidshof heeft opgemerkt, de steunmaatregelen worden verleend aan jongeren die op zoek zijn naar hun eerste dienstbetrekking en aan hen die, na beëindiging van hun studie, tegen beloning werkzaam zijn geweest voor een periode die te kort was om hun het recht op een werkloosheidsuitkering toe te kennen.
(31)
–	Arrest van 2 oktober 2003, Garcia Avello (C‑148/02, Jurispr blz. I‑11613, punten 22 en 23); arresten Grzelczyk, punt 31; D’Hoop, punt 28; Collins, punt 61, en Bidar, punt 31; deze laatste vier arresten zijn al hierboven aangehaald.
(32)
–	Zie met name arresten van 23 mei 1996, O’Flynn (C‑237/94, Jurispr. blz. I‑2617, punt 18), en 16 januari 2003, Commissie/Italië (C‑388/01, Jurispr. blz. I‑721, punt 13 en 14), en arrest Collins, reeds aangehaald, punt 65.