61998CC0048_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Nella presente causa il Finanzgericht di Brema ha proposto una serie di questioni sull'interpretazione del codice doganale comunitario (1) e sulla validità e l'interpretazione del relativo regolamento d'attuazione (2).
2 Prima di analizzare i fatti e la causa principale e prima di esporre la legislazione in maniera più dettagliata, è utile riassumere le norme doganali comunitarie pertinenti, stabilite dal codice doganale.
Tratti essenziali delle procedure doganali pertinenti
3 Le merci introdotte nel territorio doganale della Comunità devono essere condotte senza indugio in un ufficio doganale o in una zona franca (3); nel primo caso le merci devono essere presentate in dogana (4) e costituire oggetto di una «dichiarazione sommaria» (5) che identifichi le merci. Le merci devono ricevere una destinazione doganale ammessa (6) e, in attesa di riceverla, acquisiscono la posizione di merci in custodia temporanea (7). Le formalità per l'assegnazione di una destinazione doganale devono essere adempiute entro venti giorni dalla data della presentazione della dichiarazione sommaria, per le merci inoltrate per via diversa da quella marittima (8) sebbene l'autorità doganale possa, quando le circostanze lo giustifichino, autorizzare una proroga di questo termine, sempre che non ecceda le effettive necessità giustificate dalle circostanze (9).
4 La «destinazione doganale di una merce» include il vincolo della merce ad un regime doganale e la sua riesportazione fuori del territorio doganale della Comunità (10). Il regime doganale include l'immissione in libera pratica (11).
5 L'obbligazione doganale sorge in un certo numero di situazioni specificate, tra le quali l'inadempienza di uno degli obblighi che derivano, per una merce soggetta a dazi all'importazione, dalla sua permanenza in custodia temporanea, sempre che non si costati che tali inosservanze non abbiano, in pratica, alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato (12).
6 Il regolamento d'attuazione elenca un certo numero d'inosservanze considerate avere alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale in questione, sempre che, tra l'altro, non rivelino una manifesta negligenza dell'interessato. Dalla formulazione della norma si evince chiaramente che l'elenco viene considerato esaustivo (13). Tra le inosservanze elencate figura il superamento del termine entro il quale deve essere assegnata alla merce una destinazione doganale, quando sarebbe stata concessa una proroga se fosse stata tempestivamente richiesta (14).
7 Inoltre, quando la normativa doganale prevede un'esenzione, questa esenzione si applica anche nei casi in cui l'obbligazione doganale sorge dalla custodia temporanea, se il comportamento dell'interessato è esente da manovra fraudolenta o da negligenza manifesta e se questi fornisce la prova che sussistono le altre condizioni di applicazione dell'esenzione (15).
8 Si può procedere al rimborso o allo sgravio dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione in situazioni da determinarsi nel regolamento d'attuazione e che sono dovute a circostanze che non implicano frode o manifesta negligenza da parte dell'interessato (16). Le situazioni che sono state determinate includono il caso in cui l'obbligazione doganale sia sorta a titolo diverso dall'immissione in libera pratica o dal vincolo della merce al regime dell'ammissione temporanea con parziale esonero dai dazi all'importazione e l'interessato possa presentare un documento attestante che le merci importate avrebbero potuto, qualora fossero state dichiarate per l'immissione in libera pratica, beneficiare del trattamento comunitario o di un trattamento tariffario preferenziale (17).
9 Il regime di perfezionamento passivo consente di esportare temporaneamente fuori del territorio doganale della Comunità merci comunitarie per sottoporle ad operazioni di perfezionamento: i prodotti risultanti da queste operazioni possono in seguito essere immessi in libera pratica in esenzione totale o parziale dai dazi all'importazione (18).
Fatti e causa principale
10 La ricorrente è un'impresa che tratta prodotti tessili costituita in forma di società in nome collettivo; essa effettua in misura rilevante importazioni sotto il regime del perfezionamento passivo e, in parte, riesporta merci di origine extracomunitaria introdotte nel territorio doganale della Comunità. Nel periodo dei fatti di causa le merci di origine extracomunitaria importate nel territorio doganale dalla ricorrente venivano regolarmente presentate all'ufficio di sdoganamento Hohe Tor dello Hauptzollamt Bremen-Ost (Ufficio doganale principale di Brema Ost; in prosieguo: l'«ufficio doganale») e affidate alla ricorrente in custodia temporanea.
11 Nell'agosto 1993 la ricorrente scriveva all'ufficio doganale per informarlo che l'informatizzazione della contabilità doganale, che una volta ultimata avrebbe permesso uno sdoganamento più rapido, non era ancora terminata; perciò non sarebbe stata in grado di rispettare in tutti i casi il termine di 20 giorni per lo sdoganamento. L'ufficio doganale comunicava allora all'ufficio di sdoganamento di Hohe Tor che il termine di venti giorni poteva essere prorogato solo in casi eccezionali su richiesta dell'interessato. Nel gennaio 1994 l'ufficio doganale informava la ricorrente che, anche se in passato l'ufficio di sdoganamento aveva regolarmente richiamato l'attenzione della stessa sulla scadenza dei termini relativi alle merci depositate presso di essa, tenuto conto che dal primo gennaio 1994 era entrato in vigore il codice doganale tale prassi non poteva più essere seguita. Perciò la ricorrente avrebbe dovuto prestare molta più attenzione che in passato al rispetto dei termini. Allo stesso tempo la ricorrente veniva informata del sorgere dell'obbligazione doganale all'importazione ai sensi del combinato disposto dell'art. 204, n. 1, lett. a), e dell'art. 49 del codice doganale.
12 Tra la metà del febbraio 1994 e la fine del 1994 la ricorrente lasciava costantemente scadere la durata del deposito prima di determinare la destinazione doganale delle merci. Nell'ottobre 1994 l'ufficio doganale scriveva alla ricorrente richiamandone l'attenzione sulle conseguenze derivanti da tale situazione per i debiti doganali e invitandola a spiegare i motivi di tale inosservanza dei termini. La ricorrente non rispondeva. In seguito presentava diverse domande di proroga dei termini, motivandole con il notevole arretrato di lavoro non prevedibile causato dall'informatizzazione della contabilità su base elettronica e dalle assenze per malattia di parte del personale.
13 Tra il 20 ottobre 1994 e il 15 febbraio 1995 l'ufficio doganale emanava 125 avvisi di accertamento riguardanti operazioni di sdoganamento compiute nel periodo compreso tra febbraio e dicembre 1994; gli avvisi erano fondati sull'art. 204, n. 1 del codice. La ricorrente proponeva opposizione contro tutti gli avvisi di accertamento, sostenendo, in sostanza, che non era sorta alcuna obbligazione doganale in base a tale disposizione poiché le inadempienze che aveva commesso non avevano prodotto conseguenze di rilievo sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale in questione. In subordine la ricorrente chiedeva il rimborso dei dazi versati ai sensi del combinato disposto dell'art. 239 del codice doganale e dell'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione Con due decisioni del 23 maggio 1995 l'ufficio doganale respingeva le opposizioni della ricorrente e negava il rimborso; con decisione 12 maggio 1997 l'ufficio doganale respingeva il reclamo contro questo rigetto.
14 Nel giugno 1995 la ricorrente proponeva ricorso dinanzi al Finanzgericht avverso la fissazione dei dazi risultante dalla decisione emessa il 23 maggio 1995 sull'opposizione contro gli avvisi di accertamento. Nel giugno 1997 essa proponeva un altro ricorso dinanzi allo stesso giudice avverso il rigetto del reclamo da essa presentato contro la decisione 12 maggio 1997 che negava il rimborso dei dazi. Nel dicembre 1997 il Finanzgericht ha disposto la riunione delle due cause, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni in via pregiudiziale:
«1) Se l'art. 859 del regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454/93, che fissa talune disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio, n. 2913/92, che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253, pag. 1; in prosieguo: il "regolamento d'attuazione"), contenga disciplina compiuta e validamente istituita delle inadempienze di cui all'art. 204, n. 1, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1; in prosieguo: il "codice doganale"), che non abbiano prodotto "alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato".
2) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1):
a) Se sia o meno consentito al giudice conoscere liberamente dei requisiti relativi alla concessione di una proroga dei termini ex art. 859, n. 1, del regolamento d'attuazione, tempestivamente richiesta dall'interessato, quando tale richiesta di proroga dei termini sia stata già respinta dalle autorità doganali con provvedimento divenuto definitivo.
b) Se la richiesta di proroga dei termini - invece di fare riferimento alle singole merci da presentare in dogana - possa essere proposta in modo onnicomprensivo con riguardo a tutte le merci da presentare in dogana in un determinato arco di tempo (nella specie, di vari mesi), adducendo a relativa giustificazione la sussistenza, in tale periodo, di specifici problemi aziendali (ad esempio: assenza del personale per ferie o per improvvisa malattia, periodo di avvio al lavoro di personale neoassunto, problemi connessi con l'applicazione di un sistema di elaborazione dei dati sviluppato ai fini del disbrigo delle pratiche di sdoganamento, sovraccarico di lavoro connesso con l'effettuazione, nel caso del perfezionamento passivo, di trascrizioni in realtà spettanti all'amministrazione doganale), senza che sussista manifesta negligenza ai sensi dell'art. 859, secondo trattino, del regolamento d'attuazione
3) In caso di soluzione negativa della questione sub 1):
Se si debba ritenere che le inadempienze, verificatesi in molteplici casi, e consistenti nel mancato tempestivo adempimento all'obbligo di dare alle merci presentate una destinazione doganale, non abbiano prodotto "alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato", quando la destinazione doganale sia stata data alle merci successivamente alla scadenza del termine all'uopo previsto, senza che sussistessero i requisiti per una proroga dei termini ai sensi dell'art. 49, n. 2, del codice doganale.
4) In caso di soluzione negativa della questione sub 2 b) o sub 3):
Se l'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione, introdotto dall'art. 1, punto 29), del regolamento (CE) della Commissione 19 dicembre 1994, n. 3254 (GU L 346, pag. 1), sia applicabile, oltre che nell'ambito della concessione del regime comunitario o del regime doganale preferenziale, anche alla concessione di altre agevolazioni doganali.
5) In caso di soluzione negativa della questione sub 4):
Se, a fronte di una domanda di rimborso, l'amministrazione doganale ed il giudice siano obbligati ad esaminare d'ufficio tutte le circostanze che possano legittimare il rimborso, anche quando il richiedente abbia espressamente fondato la propria domanda di rimborso su di un'unica fattispecie legale, con la conseguenza che, nella specie, occorrerebbe anche esaminare se sussistano i requisiti di cui all'art. 239, n. 1, secondo trattino, del codice doganale, nel combinato disposto con l'art. 905, n. 1, primo comma, del regolamento d'attuazione, con riferimento a dichiarazioni doganali per l'immissione in libera pratica in cui sono stati presentati certificati di circolazione delle merci EUR.1 e certificati di origine modulo A, poiché in tal caso va presa in considerazione un'esenzione totale o parziale dai dazi doganali all'importazione per le merci reimportate dopo il perfezionamento passivo (applicazione di dazi sul valore differenziale) o per merci in rientro a seguito di riparazioni.
6) Se, in presenza delle circostanze che legittimano il rimborso di cui all'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione si debba ritenere di norma che l'interessato non abbia agito con intento fraudolento o con manifesta negligenza.
7) In caso di soluzione negativa della questione sub 6) e/o di soluzione negativa della questione sub 4):
Se la nozione di "offensichtliche Fahrlässigkeit" di cui all'art. 239, n. 1, secondo trattino, del codice doganale (manifesta negligenza) debba essere definita secondo criteri oggettivi o (anche) criteri soggettivi e se coincida con la nozione di "grobe Fahrlässigkeit" di cui all'art. 859, secondo trattino, del regolamento d'attuazione (manifesta negligenza) e di "offenkundige Fahrlässigkeit" di cui all'art. 212 bis, del codice doganale (manifesta negligenza), e se una manifesta negligenza ai sensi dell'art. 239 del codice doganale possa essere esclusa quando l'obbligazione doganale all'importazione, ai termini del precedente art. 204, n. 1, lett. a), sia sorta in quanto, in un periodo di vari mesi e per motivi esemplificativamente indicati nella questione sub 2), non siano stati rispettati i termini di cui all'art. 49, n. 1, del codice doganale, senza che sussistessero circostanze tali da legittimare una proroga dei termini, con conseguente sussistenza anche di manifesta negligenza ai sensi dell'art. 859, secondo trattino, del regolamento d'attuazione».
15 Le parti nella causa principale, i governi tedesco e del Regno Unito e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte. Le parti, il governo tedesco e la Commissione hanno partecipato all'udienza.
Normativa comunitaria pertinente
16 L'art. 49 del codice doganale dispone:
«1. Le merci che formano oggetto di dichiarazione sommaria devono essere soggette a formalità al fine di assegnare loro una destinazione doganale entro i termini seguenti:
(...)
(b) venti giorni, dalla data della presentazione della dichiarazione sommaria, per le merci inoltrate per via diversa da quella marittima.
2. Quando le circostanze lo giustifichino, l'autorità doganale può fissare un termine più breve o autorizzare una proroga dei termini di cui al n. 1. Questa proroga non può tuttavia eccedere le effettive necessità giustificate dalle circostanze».
17 L'art. 204, n. 1, recita:
«1. L'obbligazione doganale all'importazione sorge in seguito:
a) all'inadempienza di uno degli obblighi che derivano, per una merce soggetta a dazi all'importazione, dalla sua permanenza in custodia temporanea oppure dall'utilizzazione del regime doganale cui è stata vincolata, oppure
b) (...)
in casi diversi da quelli di cui all'articolo 203 sempre che non si constati che tali inosservanze non hanno avuto in pratica alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato».
L'art. 203 riguarda la sottrazione al controllo doganale di una merce soggetta a dazi all'importazione.
18 L'art. 212 bis (19) stabilisce:
«Quando la normativa doganale prevede una franchigia o un'esenzione da dazi all'importazione o all'esportazione a norma degli articoli 184-187, questa franchigia o esenzione si applica anche nei casi in cui sorge l'obbligazione doganale a norma degli articoli 202-205, 210 o 211 se il comportamento dell'interessato è esente da manovra fraudolenta o da negligenza manifesta e se questi fornisce la prova che sussistono le altre condizioni di applicazione della franchigia o dell'esenzione» (20).
19 L'art. 239 dispone:
«1. Si può procedere al rimborso o allo sgravio dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione in situazioni diverse da quelle di cui agli articoli 236, 237 e 238:
- da determinarsi secondo la procedura del comitato;
- dovute a circostanze che non implicano frode o manifesta negligenza da parte dell'interessato. Le situazioni in cui si applica la presente disposizione e le modalità procedurali da osservare sono definite secondo la procedura del comitato. Il rimborso e lo sgravio possono essere subordinati a condizioni particolari.
2. Il rimborso o lo sgravio dei dazi per i motivi di cui al n. 1 è concesso su richiesta presentata all'ufficio doganale interessato entro dodici mesi dalla data della comunicazione al debitore dei predetti dazi.
Tuttavia, in casi eccezionali debitamente giustificati, l'autorità doganale può autorizzare il superamento di tale termine».
Gli artt. 236, 237 et 238 riguardano rispettivamente ipotesi nelle quali i dazi non sono legalmente dovuti, una dichiarazione in dogana è stata invalidata e le merci sono state rifiutate dall'importatore perché risultavano difettose o non conformi alle clausole contrattuali.
20 L'art. 249 stabilisce :
«1. Le disposizioni necessarie per l'applicazione del presente codice e del regolamento di cui all'articolo 184, ad eccezione del titolo VIII e fatti salvi gli articoli 9 e 10 del regolamento (CEE) n. 2658/87 (21) nonché il paragrafo 4, sono adottate secondo la procedura definita ai paragrafi 2 e 3, nel rispetto degli impegni internazionali sottoscritti dalla Comunità.
2. Il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato formula il suo parere sul progetto entro un termine che il presidente può fissare in funzione dell'urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza prevista all'articolo 148, paragrafo 2, del trattato per l'adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle votazioni in seno al comitato, ai voti dei rappresentanti degli Stati membri è attribuita la ponderazione fissata nell'articolo precitato. Il presidente non partecipa al voto.
3. a)
La Commissione adotta le misure previste qualora siano conformi al parere del comitato.
b)
Se le misure previste non sono conformi al parere del comitato, o in mancanza di parere, la Commissione sottopone senza indugio al Consiglio una proposta in merito alle disposizioni adottate. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata.
c)
Se il Consiglio non ha deliberato entro un termine di tre mesi a decorrere dalla data in cui gli è stata sottoposta la proposta, la Commissione adotta le misure proposte.
4.
Le disposizioni necessarie per l'applicazione degli articoli 11, 12 e 21 sono adottate secondo la procedura di cui all'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 2658/87».
21 L'art. 859 del regolamento d'attuazione stabilisce (22):
«Ai sensi dell'articolo 204, paragrafo 1, del codice si ritiene che non abbiano alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerate le seguenti inosservanze, sempre che:
- non costituiscano un tentativo di sottrarre la merce al controllo doganale,
- non rivelino una manifesta negligenza dell'interessato, e
- a posteriori siano espletate tutte le formalità necessarie per regolarizzare la posizione della merce:
1) il superamento del termine entro il quale la merce deve aver ricevuto una delle destinazioni doganali previste nel quadro della custodia temporanea o del regime doganale considerato, quando sarebbe stata concessa una proroga se fosse stata tempestivamente richiesta;
2) nel caso di una merce vincolata al regime di transito, il superamento del termine stabilito per la sua presentazione all'ufficio di destinazione, quando tale presentazione abbia avuto luogo in un secondo tempo;
3) nel caso di una merce posta in custodia temporanea o vincolata al regime di deposito doganale, le manipolazioni effettuate senza preventiva autorizzazione dell'autorità doganale, quando tali manipolazioni sarebbero state autorizzate se fossero state richieste;
4)
nel caso di una merce vincolata al regime dell'ammissione temporanea, l'utilizzazione della merce in condizioni diverse da quelle previste nell'autorizzazione, quando tale utilizzazione sarebbe stata autorizzata, a fronte del medesimo regime, se fosse stata richiesta;
5)
nel caso di una merce posta in custodia temporanea o vincolata ad un regime doganale, la sua rimozione non autorizzata quando può essere presentata tal quale all'autorità doganale, su richiesta della medesima;
6)
nel caso di una merce posta in custodia temporanea o vincolata ad un regime doganale, la sua uscita dal territorio doganale della Comunità o la sua introduzione in zona franca o in deposito franco senza che vengano espletate le formalità necessarie;
7)
nel caso di una merce che ha beneficiato di un trattamento tariffario favorevole a motivo della sua destinazione particolare, la sua cessione, senza notifica all'autorità doganale, quando non abbia ancora ricevuto la destinazione prevista, sempre che:
a) nella contabilità materie tenuta dal cedente sia annotata tale cessione, e
b) il cessionario sia titolare di un'autorizzazione per la merce in causa;
8)
nel caso di una merce che può beneficiare dell'esenzione totale o parziale dai dazi all'importazione di cui all'articolo 145 del codice qualora sia immessa in libera pratica, la sussistenza di una delle fattispecie di cui all'articolo 204, paragrafo 1, lettere a) o b) del codice, durante la permanenza di detta merce in custodia temporanea o vincolata ad un altro regime doganale, prima della dichiarazione d'immissione in libera pratica;
9)
nel caso di operazioni di perfezionamento attivo effettuate in maniera costante, l'omessa domanda di rinnovo dell'autorizzazione necessaria, pur in presenza delle condizioni necessarie per la sua concessione».
22 L'art. 860 del regolamento d'attuazione dispone:
«Conformemente all'art. 204, paragrafo 1 del codice, l'autorità doganale ritiene sorta l'obbligazione doganale a meno che la persona reputata debitrice non fornisca la prova che sono soddisfatte le condizioni di cui all'articolo 859».
23 L'art. 899 del regolamento d'attuazione stabilisce che «fatte salve altre situazioni da esaminare caso per caso nell'ambito della procedura prevista agli articoli da 905 a 909 e quando l'autorità doganale di decisione, cui è stata presentata la domanda di rimborso o di sgravio di cui all'articolo 239, paragrafo 2 del codice, constati:
- che i motivi addotti a sostegno della domanda corrispondono all'una o all'altra situazione di cui agli articoli da 900 a 903 e che non vi è stata alcuna manovra fraudolenta o manifesta negligenza dell'interessato, accorda il rimborso o lo sgravio dell'importo dei dazi all'importazione in oggetto.
Per "interessato" s'intende la (le) persona(e) di cui all'articolo 878, paragrafo 1, o i loro rappresentanti e, all'occorrenza, ogni altra persona che abbia partecipato all'espletamento delle formalità doganali relative alle merci in oggetto o che abbia dato le istruzioni necessarie per l'espletamento di tali formalità;
- che i motivi addotti a sostegno della domanda corrispondono all'una o all'altra situazione di cui all'art. 904, non accorda il rimborso o lo sgravio dell'importo dei dazi all'importazione in oggetto».
24 L'art. 900 del regolamento d'attuazione (23) stabilisce, nel punto pertinente al caso di specie:
«1. Si procede al rimborso o allo sgravio dei dazi all'importazione quando:
(...)
o) l'obbligazione doganale non sia sorta sulla base dell'articolo 201 del codice e l'interessato possa presentare un certificato d'origine, un certificato di circolazione, un documento di transito comunitario interno o qualsiasi altro documento appropriato attestante che le merci importate avrebbero potuto, qualora fossero state dichiarate per l'immissione in libera pratica, beneficiare del trattamento comunitario o di un trattamento tariffario preferenziale, sempre che siano state soddisfatte le altre condizioni previste dall'articolo 890».
25 L'art. 905, n. 1, del regolamento d'attuazione stabilisce:
«1. Quando l'autorità doganale di decisione, alla quale è stata presentata la domanda di rimborso o di sgravio in virtù dell'articolo 239, paragrafo 2 del codice, non sia in grado di decidere, sulla base dell'articolo 899, e la domanda sia corredata di giustificazioni tali da costituire una situazione particolare risultante da circostanze che non implicano alcuna manovra fraudolenta o negligenza manifesta da parte dell'interessato, lo Stato membro da cui dipende tale autorità trasmette il caso alla Commissione affinché sia evaso conformemente alla procedura di cui agli articoli da 906 a 909.
Il termine "interessato" deve essere inteso nel senso di cui all'articolo 899. In tutti gli altri casi, l'autorità doganale di decisione respinge la domanda».
Sulla prima questione
26 Con la prima questione il giudice a quo domanda se l'art. 859 del regolamento d'attuazione contenga una disciplina esaustiva e validamente istituita delle inadempienze di cui all'art. 204, n. 1, lett. a), del codice doganale comunitario che non abbiano prodotto «alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea e del regime doganale considerato».
27 Risulta dall'ordinanza di rinvio che il giudice a quo è stato spinto a proporre questa questione dalle riserve sollevate dalla dottrina tedesca sulla validità del carattere esaustivo attribuito all'art. 859 dall'art. 860. Queste riserve si fondano sull'idea che il codice doganale non attribuisca la competenza ad adottare regole esaustive che disciplinino le circostanze nelle quali si ritiene che le inadempienze non abbiano conseguenze di rilievo sul corretto funzionamento della custodia temporanea e del regime doganale considerato. Il giudice a quo, la ricorrente e il governo tedesco condividono queste riserve e aggiungono una serie di argomenti a sostegno della loro tesi.
28 Questi argomenti derivano essenzialmente dall'idea che l'art. 859 ridefinisca i limiti delle deroghe previste nell'art. 204: mentre l'art. 204 stabilisce semplicemente che un'obbligazione doganale non sorge nelle circostanze enunciate nel n. 1, lett. a) (24), quando le inadempienze non hanno avuto alcuna conseguenza di rilievo sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato, l'art. 859 stabilisce tre condizioni cumulative perché la deroga sia applicabile (che le inadempienze non costituiscano un tentativo di sottrarre la merce al controllo doganale, che esse non rivelino una manifesta negligenza dell'interessato e che a posteriori siano espletate tutte le formalità necessarie per regolarizzare la situazione della merce) ed enumera poi tassativamente (v. l'art. 860) nove inadempienze specifiche che non si considerano avere delle conseguenze reali ai sensi dell'art. 204, n. 1. Viene sostenuto che l'art. 859 eccede quindi ciò che era necessario e legittimo per attuare l'art. 204, n. 1, poiché riduce a talune situazioni specifiche l'ambito d'applicazione di una deroga enunciata, in origine, in termini generali.
29 La ricorrente, inoltre, sostiene che l'art. 249 del codice regola semplicemente la procedura da seguire per l'adozione delle disposizioni d'attuazione senza conferire alcuna competenza a tale scopo. Il governo tedesco aggiunge che, se il Consiglio avesse voluto che la base della competenza ad adottare disposizioni d'attuazione fosse l'art. 249, un gran numero di disposizioni specifiche del codice che autorizzano la Commissione ad adottare disposizioni d'attuazione (per esempio gli artt. 19, 30, n. 3, 34, 35, n. 3, 36, n. 2, 76, n. 1, e 94, n. 2 et 3) sarebbero superflue.
30 Il giudice a quo e la ricorrente concludono che solo il Consiglio avrebbe potuto adottare una disposizione come l'art. 859 e che essa avrebbe dovuto figurare nel codice doganale. Il governo tedesco sostiene che il Consiglio, se avesse voluto attribuire alla Commissione il potere di legiferare come essa fa all'art. 859, avrebbe inserito una disposizione esplicita che la autorizzasse a determinare in modo esaustivo le deroghe all'art. 204, n. 1.
31 Sebbene questi argomenti non siano privi di pertinenza, devono tuttavia, a mio parere, essere valutati alla luce di una serie di altre considerazioni.
32 In primo luogo, il tenore dell'art. 249 è molto ampio: è redatto in modo da conferire alla Commissione il potere di adottare le «disposizioni necessarie per l'applicazione del» codice (ad eccezione del titolo VIII che concerne i ricorsi), nel rispetto della procedura prescritta che coinvolge strettamente il comitato del codice doganale, costituito in base all'art. 247. Il preambolo del codice conferma, inoltre, che vi era l'intenzione di attribuire ampi poteri di attuazione, dal momento che stabilisce:
«considerando che occorre garantire l'uniforme applicazione del codice e prevedere, a tal fine, una procedura comunitaria che permetta di stabilirne le modalità di applicazione in termini appropriati; che occorre istituire un comitato del codice doganale per garantire in tale settore una stretta ed efficace collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione» (25).
33 Questo considerando sottolinea l'obiettivo di assicurare un alto livello di uniformità nell'applicazione del codice; tale obiettivo può essere considerato particolarmente importante in materia di diritto doganale, che è una delle pietre angolari della Comunità e richiede un lavoro amministrativo delle autorità doganali nazionali e una procedura minuziosa nella sua applicazione. È, senza dubbio, necessario che la normativa che disciplina lo status doganale delle merci che entrano nella Comunità attraverso una qualsiasi frontiera sia applicata in modo uniforme negli Stati Membri.
34 Inoltre, in casi analoghi, la Corte ha dato un'interpretazione ampia della competenza di attuazione della Commissione. Nella causa Zuckerfabrik Franken (26), per esempio, che riguardava la competenza della Commissione ad adottare norme d'applicazione comportanti una definizione di un processo importante che non figurava nella legislazione di base, la Corte ha stabilito che una normativa che prevede l'adozione, da parte del Consiglio, di norme generali per l'applicazione e l'adozione da parte della Commissione delle relative modalità d'applicazione secondo una procedura di comitato:
«va intesa nel senso che, per quanto è di competenza della Commissione, questa è autorizzata a adottare tutti i provvedimenti necessari o utili per l'attuazione della disciplina di base, purché essi non siano contrastanti con tale disciplina o con le norme d'applicazione stabilite dal Consiglio» (27).
La Corte ha riaffermato questo principio nella causa Paesi Bassi contro Commissione (28) e nella causa Belgio e Germania contro Commissione (29). Sebbene tutte e tre le cause riguardino dei regolamenti adottati nel contesto della politica agricola comune, secondo me, il principio ivi sancito si applica parimenti in materia doganale.
35 Come rileva la Commissione, nell'art. 204 del codice il Consiglio non si è riservato la competenza a fissare in modo esaustivo le categorie delle inadempienze, ma ha lasciato alla Commissione l'obbligo di determinare se e in quale misura era ragionevole e necessario adottare altre disposizioni. Non si può dedurre dal semplice fatto che la «regola del sempre che non» prevista all'art. 204 sia stabilita in termini ampi che la Commissione non fosse competente ad adottare norme più specifiche. Invece, tenuto conto del bisogno di certezza giuridica e di uniformità nell'interpretazione, a mio parere è vero il contrario e bisogna ritenere che la formulazione generale di detta disposizione consenta alla Commissione di adottare tali norme (30). Conseguentemente condivido la tesi della Commissione secondo la quale era non solo ragionevole, ma anche necessario dare alle autorità doganali nazionali una cornice comunitaria uniforme, stabilendo un regime esaustivo.
36 Questo modo di vedere è, per di più, corroborato dal preambolo del codice doganale. Oltre al settimo considerando, citato supra, si afferma ivi che, «in sede di adozione delle disposizioni di applicazione del presente codice, conviene badare, per quanto possibile, a prevenire qualsiasi frode o irregolarità suscettibile di arrecare pregiudizio al bilancio generale delle Comunità europee» (31). Condivido con la Commissione l'opinione secondo la quale questo obiettivo richiede un regime comunitario esaustivo di eccezioni che permetta alle autorità doganali di impartire istruzioni chiare agli uffici doganali in tutta la Comunità.
37 Per quanto riguarda l'argomento secondo cui i differenti poteri specifici di attuazione disseminati in tutto il codice sarebbero inutili se si ritenesse che l'art. 249 conferisca una competenza generale d'attuazione, la conclusione che scaturirebbe logicamente da tale punto di vista sarebbe che, tra i 253 articoli del codice, nessun'altra disposizione, eccetto le rare disposizioni menzionate dal governo tedesco, potrebbe essere legittimamente attuata, e che la maggior parte dei 915 articoli del regolamento d'attuazione sarebbe, di conseguenza, illegittima. Una siffatta posizione è, evidentemente, insostenibile. Nessuna disposizione del codice permette di affermare che solo nel caso in cui una disposizione espressa riguarda l'attuazione si è voluto che le norme delegate fossero adottate secondo la procedura del comitato prescritta dall'art. 249. Invece, queste disposizioni sono dei casi nei quali si è ritenuto che tali norme fossero particolarmente appropriate o, addirittura, necessarie. Ovviamente, non ne deriva che una normativa d'attuazione fosse vietata in tutti gli altri casi.
38 Inoltre non si trova alcun appiglio nell'art. 249 per sostenere che il suo campo di applicazione sia limitato nel modo sostenuto dalla ricorrente: esso non si limita a stabilire la procedura da seguire nei casi in cui vi siano altre disposizioni specifiche del codice che attribuiscano una competenza, ma si riferisce in termini generali alle «disposizioni necessarie per l'applicazione del presente codice» e stabilisce la procedura da seguire per tutte le disposizioni di tale natura.
39 Desidero concludere sottolineando, nell'ambito della prima questione, un elemento rilevato dalla Commissione sia nelle sue osservazioni scritte che in udienza, cioè l'importanza del fatto che si richieda che il regolamento d'attuazione venga adottato secondo la procedura definita nell'art. 249, nn. 2 e 3. Questa procedura implica lo stretto coinvolgimento del comitato del codice doganale istituito dall'art. 247, che è composto da rappresentanti degli Stati Membri e presieduto da un rappresentante della Commissione. L'art. 249 impone alla Commissione di presentare al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato deve emettere il proprio parere su questo progetto a maggioranza qualificata in base all'art.148, n. 2, del Trattato CE; il presidente non prende parte al voto. La Commissione può, in seguito, adottare le misure ove siano conformi al parere del comitato; altrimenti, deve presentare una proposta al Consiglio, che deve decidere a maggioranza qualificata. Come osserva la Commissione, ne deriva che gli Stati membri disponevano di un certo numero di opzioni al momento della negoziazione del regolamento d'attuazione: avrebbero potuto bloccare il regolamento proposto e, agendo in seno al Consiglio con la stessa maggioranza (qualificata), avrebbero potuto sostituirlo con un regolamento differente o emendare il codice in maniera che includesse la lista esaustiva delle eccezioni adesso in vigore come artt. 859 e 860. Sebbene il precetto che impone che il regolamento d'attuazione sia adottato dal Consiglio conformemente alla procedura definita all'art. 249, nn. 2 e 3, non interessi direttamente, com'è ovvio, la questione della ripartizione delle competenze tra il Consiglio e la Commissione, la procedura realizza in gran parte l'obiettivo di garantire che gli interessi degli Stati membri siano protetti.
40 Per questi motivi, a mio parere, bisogna risolvere la prima questione del giudice a quo nel senso che l'art. 859 del regolamento d'attuazione contiene una disciplina esaustiva e validamente istituita delle inadempienze ai sensi dell'art. 204, n. 1, del codice doganale che «non hanno avuto in pratica alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato».
Sulla seconda questione
41 La seconda questione del giudice a quo si pone ove si risolva la prima questione in senso affermativo - come ho suggerito - cioè supponendo che l'art. 859 sia valido. La seconda questione è suddivisa in due parti.
Questione 2, sub a)
42 Nella prima parte della questione si chiede se il giudice possa verificare autonomamente le condizioni stabilite per concedere una proroga del termine di cui all'art. 859, punto 1, del regolamento d'attuazione, tempestivamente richiesta dall'interessato quando la domanda in tal senso sia stata già respinta dalle autorità doganali con decisione divenuta definitiva.
43 Ricordo che l'art. 859, punto 1, stabilisce che, a patto che siano rispettate tre condizioni (32), il mancato rispetto dei termini entro i quali la merce deve ricevere una destinazione doganale, quando una proroga dei termini sarebbe stata accordata se fosse stata chiesta in tempo, si considera non avere alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale ai sensi dell'art. 204, n. 1 del codice.
44 Risulta chiaramente, a mio parere, dalla formulazione dell'art. 859, punto 1, che tale disposizione deve applicarsi quando non sia stata presentata nessuna domanda di proroga del termine in base all'art. 49 del codice, ma il giudice sia convinto che, se la domanda fosse stata presentata, i termini sarebbero stati prorogati. Come rileva il Regno Unito, questa interpretazione è inoltre dettata dai principi di certezza del diritto e di buona amministrazione della giustizia, poiché, altrimenti, gli operatori potrebbero, agendo in giudizio per contestare un'obbligazione doganale, impugnare la decisione di un'autorità doganale che rifiuti di prorogare i termini in applicazione dell'art.49 del codice, anche se il rifiuto, in sé, non è più impugnabile. Ciò renderebbe incerte tutte le decisioni di rifiuto della proroga dei termini adottate dalle autorità doganali in base all'art. 49.
45 Per questi motivi, ritengo che il giudice non possa verificare autonomamente le condizioni stabilite per la concessione di una proroga del termine di cui all'art. 859, punto 1, del regolamento d'attuazione, tempestivamente richiesta dall'interessato, quando la domanda in tal senso sia stata già respinta dalle autorità doganali con decisione divenuta definitiva.
Questione 2, sub b)
46 La seconda parte della seconda questione del giudice a quo, che si pone anch'essa solo nel caso in cui si risolva affermativamente la prima questione (di modo che si considera valido l'art. 859), mira a stabilire se la richiesta di proroga dei termini, invece di fare riferimento a dichiarazioni da elencare individualmente, possa essere proposta globalmente con riguardo a tutte le dichiarazioni effettuate in un determinato periodo (nella specie, vari mesi), adducendo a giustificazione la sussistenza, in tale periodo, di specifici problemi aziendali (ad esempio: assenza o malattia di personale, formazione di personale neoassunto, problemi connessi con l'applicazione di un nuovo sistema di elaborazione dei dati), senza che sussista manifesta negligenza ai sensi dell'art. 859, secondo trattino, del regolamento d'attuazione
47 La questione riguarda, quindi, l'interpretazione dell'art. 49 del codice doganale e, in particolare, il tipo di circostanze che possono giustificare una proroga dei termini per l'espletamento delle formalità prescritte per attribuire una destinazione doganale alle merci oggetto di dichiarazione sommaria. L'art. 49, n. 2, lo si rammenta, permette alle autorità doganali di prorogare i termini di 20 giorni a partire dal deposito della dichiarazione sommaria quando le circostanze lo giustificano, a condizione che questa proroga non ecceda «le effettive necessità giustificate dalle circostanze» (33). Inoltre il giudice a quo chiede se le domande debbano essere presentate con riguardo a ogni singola dichiarazione individualmente o se si possa presentare una sola domanda per ottenere la proroga con riguardo a diverse dichiarazioni sommarie.
48 Come è stato rilevato dal giudice nazionale e dalla Commissione, l'art. 49, n. 2, discende dall'art. 7 della direttiva del Consiglio 30 luglio 1968, 68/312/CEE, relativa all'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti: 1. la presentazione in dogana delle merci che arrivano nel territorio doganale della Comunità; 2. la custodia temporanea di tali merci (34). Detta norma conferiva la competenza a prorogare i termini equivalenti «quando circostanze eccezionali lo giustificano». Il termine «eccezionale» è sparito quando la direttiva 68/312 è stata sostituita dal regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1988, n. 415, che stabilisce le disposizioni applicabili alle merci introdotte nel territorio doganale della Comunità (35). Ciò lascia intendere che la giustificazione per la proroga dei termini non è più limitata alle sole circostanze eccezionali.
49 Tuttavia, come viene parimenti rilevato sia dal giudice a quo che dalla Commissione, il senso e la finalità della normativa e la sua collocazione nel sistema dei dazi doganali lasciano pensare che non siano sufficienti delle circostanze ordinarie per giustificare la proroga dei termini. La finalità del regime della custodia temporanea consiste nel creare per le merci non comunitarie presentate alla dogana e oggetto di una dichiarazione sommaria un periodo transitorio limitato sino a quando queste merci non ricevano una destinazione doganale entro termini rigorosi. Le disposizioni che disciplinano le proroghe dei termini non hanno lo scopo di permettere che la custodia temporanea sia abitualmente prorogata e, quindi, trasformata di fatto in un regime di deposito doganale, il quale è a sua volta un regime doganale specifico e distinto che richiede l'accordo e il controllo delle autorità doganali.
50 Per questi motivi ritengo che una proroga dei termini di cui all'art. 49, n. 1, del codice doganale non possa essere concessa se non sussistono circostanze specifiche e straordinarie che giustificano di per sé la proroga e la sua durata. In questo contesto intendo il termine «straordinario» nel suo senso letterale di fuori dell'ordinario. Sebbene eventi riguardanti specificamente un'impresa possano, se sono straordinari in questo senso, giustificare una proroga, nel caso di specie non sussistono circostanze di tale genere: gli eventi menzionati nella questione proposta fanno parte della routine quotidiana dell'impresa di cui trattasi e devono essere trattati come tali.
51 Il giudice nazionale chiede inoltre se una domanda di proroga dei termini possa riferirsi a un insieme di dichiarazioni o se debba essere presentata una domanda distinta per ogni dichiarazione. Se le circostanze invocate per giustificare la proroga sono valide per tutte le dichiarazioni, di modo che può essere presentata logicamente una domanda di proroga dei termini con riguardo a ogni dichiarazione, ritengo che possa essere presentata una sola richiesta per più dichiarazioni. Un caso del genere si verificherebbe, ad esempio, se più dichiarazioni sono state presentate o debbono essere presentate in un periodo limitato e le ragioni presentate a sostegno della domanda si riferiscono a questo periodo. Tuttavia, bisogna sottolineare, a mio parere, che le circostanze specifiche e straordinarie in base alle quali viene richiesta la proroga dei termini devono essere indicate in ogni domanda di proroga. Come viene rilevato dal convenuto, senza una domanda motivata di proroga di termini l'autorità doganale non sarebbe in grado di determinare le «effettive necessità giustificate dalle circostanze». Inoltre la lettera dell'art. 859, n. 1, induce chiaramente a ritenere che sia prevista una domanda di proroga, come fa anche il punto 15 dell'allegato A.2 della Convenzione internazionale per la semplificazione e l'armonizzazione dei regimi doganali (36), alla quale la Comunità aderisce e deve conformarsi. Spetta al giudice nazionale determinare quali circostanze possano giustificare una proroga in un caso particolare e come queste circostanze possano essere provate.
52 L'ulteriore quesito diretto a stabilire se sussista manifesta negligenza nelle circostanze indicate nella questione non è più pertinente poiché, a mio parere, non si riscontrano nel caso di specie circostanze straordinarie atte a giustificare una proroga dei termini. La questione della negligenza è tuttavia analizzata più approfonditamente nel contesto dell'ultima questione posta dal giudice a quo (37) .
53 Per concludere sulla seconda parte della seconda questione del giudice a quo ritengo, per i motivi sopraindicati, che i) una proroga dei termini di cui all'art. 49, n. 1, del codice doganale può essere concessa solo se sussistono circostanze specifiche e straordinarie che giustificano di per sé la proroga e la sua durata e che ii) una domanda di proroga dei termini può vertere su più dichiarazioni in un periodo determinato, sempre che le circostanze specifiche e straordinarie invocate riguardino tutte le dichiarazioni considerate.
Sulla terza questione
54 Con la terza questione del giudice nazionale, che si pone solo nel caso in cui - contrariamente al mio parere - si risolva negativamente la prima questione (in modo da ritenere non valido l'art. 859), si chiede se bisogni considerare che le inadempienze commesse in un gran numero di casi, consistenti nel non assegnare entro venti giorni alle merci una destinazione doganale, non hanno avuto «alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerate» quando le merci presentate hanno ricevuto una destinazione doganale dopo lo scadere dei venti giorni e una proroga dei termini non sarebbe stata giustificata in base all'art. 49, n. 2, del codice doganale. Risulta dall'ordinanza di rinvio che il giudice nazionale ritiene che, anche se delle inadempienze isolate come quelle in esame non fossero state considerate prive di conseguenze ai sensi dell'art. 204, n. 1, l'eccezione prevista in questa disposizione non possa essere applicata quando i termini sono stati superati in numerosissimi casi nel corso di un anno.
55 Siccome tale questione non si pone ove si risolva affermativamente la prima, come io propongo, l'esaminerò brevemente.
56 Sembra evidente che frequenti inadempienze all'obbligo di assegnare una destinazione doganale alle merci in custodia temporanea incideranno sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato. Come è stato indicato sopra, la conseguenza è che il regime della custodia temporanea verrà utilizzato nello stesso modo del regime del deposito doganale senza l'autorizzazione e senza il controllo prescritti in questo caso dal regolamento. L'art. 204, n. 1, dispone che in tali circostanze sorge un'obbligazione doganale. La «regola del sempre che non» mira a permettere la cancellazione di un'obbligazione quando si tratti di un'irregolarità formale alla quale si può rimediare. Nel caso di specie, tuttavia, nel quale una proroga dei termini non sarebbe stata accordata, non si tratta di un'irregolarità formale alla quale si possa rimediare.
Sulla quarta questione
57 La quarta questione si pone ove si risolva negativamente la seconda questione, sub b), o la terza questione. Ho suggerito di risolvere in tal senso la terza questione e una parte della seconda questione sub b). Il giudice a quo domanda se l'art. 900 n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione, relativo al rimborso dei dazi quando le merci avrebbero potuto beneficiare o di un trattamento tariffario preferenziale o di un trattamento comunitario, si applichi anche quando le merci avrebbero potuto fruire di altre forme di trattamento tariffario preferenziale.
58 Tale questione riguarda la domanda per ottenere il rimborso dei dazi prelevati che il richiedente presenta in subordine, in base all'art. 239 del codice. È opportuno ricordare che l'art. 239 prevede che si possa procedere al rimborso o allo sgravio dei dazi nelle situazioni «dovute a circostanze che non implicano frode o manifesta negligenza da parte dell'interessato». Le situazioni nelle quali l'art. 239 va applicato devono essere determinate secondo la procedura del comitato e, quindi, in base al regolamento d'attuazione L'art. 900 di questo regolamento elenca un certo numero di casi nei quali si deve procedere al rimborso o allo sgravio dei dazi all'importazione, tra i quali, si trova, al n. 1, lett. o), quello in cui l'obbligazione doganale non sia sorta sulla base dell'art. 201 del codice e l'interessato possa presentare un certificato d'origine, un certificato di circolazione, un documento di transito comunitario interno o qualsiasi altro documento appropriato attestante che le merci importate avrebbero potuto, qualora fossero state dichiarate per l'immissione in libera pratica, beneficiare del trattamento comunitario o di un trattamento tariffario preferenziale, sempre che siano state soddisfatte le altre condizioni previste dall'art. 890.
59 L'art. 201 del codice dispone che un'obbligazione doganale all'importazione sorge in seguito all'immissione in libera pratica di una merce, oppure al vincolo di tale merce al regime dell'ammissione temporanea con parziale esonero dai dazi all'importazione. Il regime dell'importazione temporanea deve essere distinto da quello della custodia temporanea: si tratta di un regime doganale. Le condizioni previste nell'art. 890 del regolamento d'attuazione sono che il documento prodotto si riferisca espressamente alle merci considerate, che tutte le condizioni relative all'accettazione del documento siano soddisfatte e che tutte le altre condizioni per la concessione del trattamento tariffario preferenziale siano soddisfatte.
60 Risulta dall'ordinanza di rinvio che il giudice a quo ha posto tale questione poiché la ricorrente aveva sostenuto che l'art. 900, n. 1, lett. o), si applica anche con riguardo alle merci che possono beneficiare di altre forme di trattamento preferenziale, ossia la franchigia totale o parziale dai dazi doganali relativi, in primo luogo, alle merci reimportate in seguito a perfezionamento passivo e, in secondo luogo, alle merci restituite dopo riparazione.
61 L'art. 900, n. 1, lett. o), è stato aggiunto al regolamento d'attuazione dal regolamento n. 3254/94 (38), il cui preambolo recita:
«considerando che l'art. 890 del regolamento (CEE) n. 2454/93 prevede il rimborso o lo sgravio dei dazi sulle importazioni di merci che possono beneficiare di un trattamento comunitario o di un trattamento tariffario preferenziale qualora l'obbligazione doganale sia connessa all'immissione in libera pratica;
considerando che esistono anche casi in cui l'obbligazione doganale non è connessa all'immissione in libera pratica e per i quali l'importatore può presentare un documento che gli consentirebbe di beneficiare di siffatto trattamento preferenziale; che, in assenza di frode o di negligenza manifesta, l'obbligo, in questi casi, di versare i dazi doganali risulta sproporzionato alla funzione di protezione creata dalla tariffa doganale comune» (39).
62 Risulta chiaramente dalla lettera della normativa che l'art. 900, n. 1, lett. o), si applica solo quando si può stabilire che, se le merci fossero state dichiarate per l'immissione in libera pratica, avrebbero potuto beneficiare di un trattamento comunitario o di un trattamento preferenziale. Il fatto che le merci avrebbero potuto beneficiare al momento della loro immissione in libera pratica di altre riduzioni o esenzioni dei dazi, come quelle cui si riferisce la ricorrente, non fa rientrare la situazione nell'ambito dell'art. 900, n. 1, lett. o). Ne consegue che la tesi della ricorrente non regge.
63 Ritengo, pertanto, che l'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione non sia applicabile quando le merci avrebbero potuto fruire di trattamenti tariffari preferenziali diversi da quelli espressamente menzionati in tale disposizione.
Sulla quinta questione
64 La quinta questione del giudice a quo viene posta per l'ipotesi in cui la quarta questione riceva una soluzione negativa, come da me proposto, cioè in cui l'art. 900, n. 1, lett. o), l'unico fondamento della domanda di rimborso della ricorrente, non si applichi alla situazione della ricorrente. Il giudice a quo domanda, in sostanza, se in tale circostanza le autorità doganali e i giudici debbano esaminare d'ufficio se il rimborso possa essere basato su altre cause.
65 Come viene osservato dalla Commissione, risulta chiaramente dalla sentenza SEIM (40), che riguardava l'articolo da cui deriva l'art. 239, n. 1 [art. 13 del regolamento (CEE) n. 1430/79] (41), che, anche se la normativa comunitaria non impedisce alle autorità doganali - e per estensione ai giudici nazionali - di verificare in tutti i casi se le circostanze invocate in una domanda di rimborso o di sgravio non rientrino in un'altra disposizione, nulla le obbliga nemmeno ad effettuare tale controllo (42). L'esistenza e la portata di un obbligo di esaminare se sussistano motivi di rimborso diversi da quelli invocati sono determinate dal diritto nazionale.
66 Ritengo conseguentemente che, quando viene presentata una domanda di rimborso, le autorità doganali e i giudici non siano obbligati ad esaminare d'ufficio se siano soddisfatti tutti i pertinenti criteri di un rimborso.
Sulla sesta questione
67 Con la sesta questione il giudice a quo chiede se, quando siano soddisfatte le condizioni per il rimborso previste nell'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione, si possa ritenere che l'interessato non abbia agito in modo fraudolento o con negligenza manifesta.
68 L'art. 899 del regolamento d'attuazione stabilisce che, quando l'autorità doganale di decisione «cui è stata presentata la domanda di rimborso o di sgravio di cui all'articolo 239, paragrafo 2, del codice, constati che i motivi addotti a sostegno della domanda corrispondono all'una o all'altra situazione di cui agli articoli da 900 a 903 e che non vi è stata alcuna manovra fraudolenta o manifesta negligenza dell'interessato, accorda il rimborso o lo sgravio dell'importo dei dazi all'importazione in oggetto». La ricorrente sostiene che la condizione che non vi sia stata alcuna manovra fraudolenta o manifesta negligenza da parte dell'interessato è generalmente soddisfatta nei casi di cui all'art. 900, compresi
quelli, come (a suo parere) il caso di specie, che rientrano nell'art. 900 n. 1, lett. o).
69 Tuttavia, come sottolineano sia la Commissione che il convenuto, tale interpretazione contrasta, in maniera evidente, con la lettera della norma. Si evince chiaramente dal testo dell'art. 899 - e il preambolo del regolamento n. 3254/94 (43), che ha aggiunto l'art. 900, n. 1, lett. o), al regolamento d'attuazione (44) lo conferma - che devono essere soddisfatte due condizioni cumulative per l'applicazione del rimborso o dello sgravio in base all'art. 239 del codice: in primo luogo che l'una o l'altra delle circostanze previste dagli artt. 900-903 si produca e, in secondo luogo, che queste circostanze non implichino né manovre fraudolente né negligenza manifesta da parte dell'interessato. Aggiungo che questa interpretazione è fortemente corroborata dalle versioni francese e tedesca dell'art. 899.
70 Per questi motivi ritengo che, se sono soddisfatte le condizioni che legittimano il rimborso prescritte dall'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione, non si può ritenere che l'interessato non abbia agito con intento fraudolento o con manifesta negligenza.
Sulla settima questione
71 La settima questione del giudice a quo si pone solamente ove si siano state risolte negativamente sia la quarta che la sesta questione, come ho suggerito. Il giudice a quo chiede lumi sul senso della «manifesta negligenza» di cui all'art. 239, n. 1, del codice e domanda, in particolare se si possa escludere l'esistenza di una «manifesta negligenza» quando siano sorte obbligazioni doganali all'importazione ai sensi dell'art. 204, n. 1, lett. a), a causa del mancato rispetto per diversi mesi, per i motivi esposti a titolo esemplificativo nella seconda questione, sub b, dei termini prescritti dall'art. 49, n. 1, del codice doganale, senza che sussistessero circostanze tali da legittimare una proroga dei termini, con conseguente sussistenza anche di manifesta negligenza ai sensi dell'art. 859, secondo trattino, del regolamento d'attuazione
72 Risulta dall'ordinanza di rinvio che il giudice a quo è stato spinto a proporre tale questione a causa di alcune differenze terminologiche secondarie nelle nozioni di negligenza figuranti nelle disposizioni relative al rimborso e allo sgravio dei dazi doganali (art. 239 del codice e artt. 899 e 905 del regolamento d'attuazione) e nelle disposizioni relative al sorgere di un'obbligazione doganale (art.859 del regolamento d'attuazione). Mentre le versioni inglese e francese del codice e del regolamento d'attuazione utilizzano gli stessi termini («obvious negligence» e «négligence manifeste») in tutte le disposizioni, la versione tedesca utilizza termini leggermente differenti: negli artt. 239, 899 e 905 usa l'espressione «offensichtliche Fahrlässigkeit» (negligenza manifesta/evidente) mentre nell'art. 859 si riferisce a una «große Fahrlässigkeit» (negligenza grave/seria). Inoltre, nell'art. 212 bis, che estende le circostanze nelle quali vi può essere esonero dai dazi doganale stabilendo che l'esonero si applicherà quando, tra l'altro, non vi sia né «manovra fraudolenta» né «negligenza manifesta» («neither fraudulent dealing nor manifest negligence» nella versione inglese), mentre la versione francese usa sempre «négligence manifeste», la versione tedesca utilizza ancora un'altra espressione, «offenkundige Fahrlässigkeit» (negligenza manifesta/evidente). Queste differenze terminologiche nei testi inglese e tedesco hanno indotto il giudice a quo a chiedere se un'obbligazione doganale che sorga a causa di una manifesta negligenza ai sensi dell'art. 859 possa tuttavia essere rimborsata o condonata.
73 Nelle sue osservazioni scritte la Commissione ha effettuato un esame esaustivo di tutte le versioni linguistiche della normativa. La principale conclusione che si trae da quest'analisi è che i termini non sono utilizzati in modo sistematico. Come abbiamo visto, la versione francese utilizza una sola espressione in tutte e cinque le disposizioni; altrettanto avviene nelle versioni danese, italiana, portoghese e spagnola. La versione inglese utilizza due espressioni; le versioni finlandese e greca ne usano tre (ma in punti differenti); le versioni tedesca e svedese detengono il primato con quattro diverse espressioni (del pari in punti differenti). La sola conclusione ragionevole è, a mio parere, che il legislatore non ha voluto fare differenze di rilievo fra i termini utilizzati nelle varie versioni linguistiche. Interpretare i termini differenti come se avessero un significato differente, vista l'assenza di una qualsiasi ragione o giustificazione dell'uso di termini differenti, comprometterebbe gravemente l'interpretazione uniforme della normativa.
74 Tuttavia si può aggiungere, come rileva la Commissione, che con il termine o i termini utilizzati, il legislatore ha inteso riferirsi a qualcosa di diverso da «négligence grave» o «serious negligence», espressione usata (e definita) in un regolamento precedente: è stata usata agli artt. 4 bis, 6 bis e 11 bis del regolamento n. 1430/79 (45) e definita all'art. 2 del regolamento n. 3799/86 (46). Sebbene l'espressione «große Fahrlässigkeit» sia stata utilizzata nelle versione tedesca dell'art. 859 del regolamento d'attuazione, tutte le altre versioni linguistiche ufficiali del regolamento n. 3799/86 all'epoca esistenti (danese, olandese, greca, italiana, portoghese e spagnola) usavano un termine differente - e apparentemente più rigoroso - del termine o dei termini utilizzati nel regolamento in vigore.
75 L'art. 2, lett. b), del regolamento n. 3799/86 stabilisce:
«si ritiene che vi è "negligenza grave da parte dell'interessato" ogni qualvolta quest'ultimo non abbia rispettato le disposizioni procedurali alla cui osservanza è in linea di massima subordinata la concessione del rimborso o dello sgravio, allorché non poteva ignorarne l'esistenza.
In particolare, costituiscono "negligenza grave da parte dell'interessato":
- il fatto, per una persona che non esercita la professione di dichiarante in dogana, di non aver rispettato le disposizioni procedurali alla cui osservanza è in linea di massima subordinata la concessione del rimborso o dello sgravio allorché essa si era già in precedenza trovata in una situazione analoga e che di conseguenza era informata delle formalità regolamentari da osservare per ottenere detto rimborso o sgravio;
- il fatto, per una persona che esercita la professione di dichiarante in dogana e che rappresenta la persona nel cui nome è formulata la domanda di rimborso o di sgravio, di non aver eseguito le istruzioni datele da tale persona per effettuare presso le autorità doganali i passi necessari allo scopo di ottenere tale rimborso o tale sgravio».
76 Quindi il criterio precedente per individuare la negligenza manifesta era che l'interessato «non poteva ignorar(n)e l'esistenza» delle regole di procedura che condizionavano in via di principio la concessione del rimborso o dello sgravio; i termini utilizzati nelle versioni linguistiche francese e tedesca erano «ne pouvait ignorer» e «Kenntnis haben mußte». In assenza di una specifica definizione del criterio della «manifesta negligenza» nel contesto del codice doganale, ritengo che tale presupposto possa sussistere se l'interessato non poteva ignorare quelle regole, nel senso che qualsiasi persona ragionevole, operante nello stesso settore e nelle stesse circostanze, avrebbe dovuto conoscerle. In generale, spetta al giudice nazionale stabilire se un determinato comportamento rientri in questa nozione, ma aggiungo che condivido il punto di vista della Commissione secondo cui il comportamento descritto nell'ordinanza di rinvio nella presente causa rientra chiaramente nella nozione di manifesta negligenza.
Conclusione
77 Per questi motivi ritengo che le questioni del Finanzgericht di Brema dovrebbero essere così risolte:
«1) L'art. 859 del regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 ("regolamento d'attuazione"), contiene una disciplina esaustiva e validamente istituita delle inadempienze ai sensi dell'art. 204, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario ("codice doganale") che "non hanno avuto in pratica alcuna conseguenza sul corretto funzionamento della custodia temporanea o del regime doganale considerato".
2) Il giudice non può verificare autonomamente le condizioni stabilite per la concessione di una proroga del termine di cui all'art. 859, punto 1, del regolamento d'attuazione, tempestivamente richiesta dall'interessato, quando la domanda in tal senso sia stata già respinta dalle autorità doganali con decisione divenuta definitiva.
3) i) Una proroga dei termini di cui all'art. 49, n. 1, del codice doganale può essere concessa solo se sussistono circostanze specifiche e straordinarie che giustificano di per sé la proroga e la sua durata.
ii) Una domanda di proroga dei termini può vertere su più dichiarazioni in un periodo determinato, sempre che le circostanze specifiche e straordinarie invocate riguardino tutte le dichiarazioni considerate.
4) L'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione non è applicabile quando le merci avrebbero potuto fruire di trattamenti tariffari preferenziali diversi da quelli espressamente menzionati in tale disposizione.
5) Quando viene presentata una domanda di rimborso ex art. 239, n. 1, secondo trattino, del codice doganale, le autorità doganali e i giudici non sono obbligati ad esaminare d'ufficio se siano soddisfatti tutti i pertinenti criteri di un rimborso.
6) Se sono soddisfatte le condizioni che legittimano il rimborso prescritte dall'art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione non si può ritenere che l'interessato non abbia agito con intento fraudolento o con manifesta negligenza.
7) Sussiste "manifesta negligenza" ai sensi dell'art. 239, n. 1, secondo trattino, del codice doganale se l'interessato non poteva ignorare l'esistenza di regole procedurali che condizionavano in via di principio la concessione del rimborso o dello sgravio, nel senso che qualsiasi persona ragionevole, operante nello stesso settore e nelle stesse circostanze, avrebbe dovuto conoscerle».
(1) - Regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario, GU L 302, pag. 1.
(2) - Regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario, GU L 253, pag. 1.
(3) - Art. 38, n. 1, del codice doganale.
(4) - Art. 40 del codice doganale.
(5) - Art. 43 del codice doganale.
(6) - Art. 48 del codice doganale.
(7) - Art. 50 del codice doganale.
(8) - Art. 49, n. 1, del codice doganale.
(9) - Art. 49, n. 2, del codice doganale.
(10) - Art. 4, n. 15, del codice doganale.
(11) - Art. 4, n. 16, del codice doganale.
(12) - Art. 204, n. 1, del codice doganale.
(13) - Art. 860 del regolamento d'attuazione.
(14) - Art. 859 del regolamento d'attuazione.
(15) - Art. 212 bis del codice doganale, inserito dal regolamento (CE) del Parlamento Europeo e del Consiglio 19 dicembre 1996, n. 82, che modifica il regolamento (CEE) n. 2913/92, GU L 17, pag. 1.
(16) - Art. 239, n. 1, del codice doganale.
(17) - Art. 900, n. 1, lett. o), del regolamento d'attuazione come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 19 dicembre 1994, n. 3254, recante modifica del regolamento (CEE) n. 2454/93 che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92, GU L 346, pag. 1.
(18) - Art. 145 del codice.
(19) - Inserito dal regolamento (CE) n. 82/97, citato nella nota 15.
(20) - Nota irrilevante per la versione italiana di queste conclusioni.
(21) - Regolamento del Consiglio 23 luglio 1987, relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 256, pag. 1).
(22) - Come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 23 luglio 1997, n. 1427 (GU L 196, pag. 31), che ha aggiunto i punti 8 e 9.
(23) - Inserito dal regolamento n. 3254/94, citato nella nota 17.
(24) - Inadempienza di uno degli obblighi che derivano dal deposito temporaneo o dall'uso del regime doganale sotto il quale la merce è posta.
(25) - Settimo `considerando'.
(26) - Sentenza 15 maggio 1984, causa 121/83 (Racc. pag. 2039).
(27) - Punto 13 della sentenza.
(28) - Sentenza 17 ottobre 1995, causa C-478/93 (Racc. pag. I-3081).
(29) - Sentenza 4 febbraio 1997, cause riunite C-71/95, C-155/95 e C-271/95 (Racc. pag. I-687).
(30) - V., ad esempio, sentenza 27 ottobre 1992, causa C-240/90, Germania/Commissione (Racc. pag. I-5383), in particolare punti 36 e 37, nonché i paragrafi 42 e 43 delle mie conclusioni presentate in quella causa.
(31) - Ottavo `considerando'.
(32) - V. il paragrafo 21 supra.
(33) - Descritta dal prof. Ben Terra in Community Custom Law, come «una delle espressioni più graziose del codice», vol. I, pag. 333.
(34) - GU L 194, pag. 13.
(35) - GU L 367, pag. 1. V. art. 15, n. 2.
(36) - La Convenzione è allegata alla decisione del Consiglio 18 marzo 1975, 75/199/CEE, sulla conclusione della Convenzione internazionale per la semplificazione e l'armonizzazione dei regimi doganali e accettazione dell'allegato relativo ai depositi doganali, GU L 100, pag. 1. L'allegato A2 figura nell'allegato della decisione del Consiglio 6 giugno 1978, 78/528/CEE, recante accettazione, a nome della Comunità, di tre allegati alla Convenzione internazionale per la semplificazione e l'armonizzazione dei regimi doganali, GU L 160, pag. 13.
(37) - V. i paragrafi 71-76 infra.
(38) - Citato nella nota 17.
(39) - Quattordicesimo e quindicesimo `considerando'.
(40) - Sentenza 18 gennaio 1996, causa C-446/93 (Racc. pag. I-73).
(41) - Regolamento (CEE) del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione (GU L 175, pag. 1).
(42) - V. punti 52-54 della sentenza.
(43) - Citato nella nota 17.
(44) - V. il quindicesimo `considerando', riprodotto sopra, nel paragrafo 61.
(45) - Citato nella nota 41.
(46) - Regolamento (CEE) della Commissione 12 dicembre 1986, n. 3799, che fissa le disposizioni d'applicazione degli articoli 4 bis, 6 bis, 11 bis e 13 del regolamento (CEE) n. 1430/79 del Consiglio relativo al rimborso o allo sgravio dei dazi all'importazione o all'esportazione (GU L 352 pag. 19). Il regolamento n. 3799/86 è stato abrogato dall'art. 913 del regolamento di attuazione.