61990C0302
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 3 de Julho de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O pedido que nos é dirigido pela cour du travail de Mons relacionado com a interpretação de disposições comunitárias relativas à segurança social dos trabalhadores migrantes suscita-nos as seguintes observações:
Parecer
2.
1. A primeira questão procura saber se uma trabalhadora assalariada francesa, residente em França, tendo trabalhado unicamente na Bélgica durante cerca de catorze anos como assalariada, perdeu a qualidade de trabalhador fronteiriço na acepção do artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 36/63/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1963, relativo à segurança social dos trabalhadores fronteiriços (
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) (qualidade que lhe era ainda reconhecida no momento do seu despedimento em 4 de Dezembro de 1970), pelo facto de se encontrar em situação de desemprego completo e ter sido indemnizada a esse título pela instituição francesa do local da sua residência no período de 25 de Fevereiro de 1971 a 11 de Outubro de 1971, nos termos do artigo 19.°, n.° 1, do Regulamento n.° 36/63, quando parece que ela conserva essa qualidade à luz dos artigos 2.°, n.° 1, e 19.°, n.° 1, do referido regulamento.
3.
Convém recordar, a este propósito, que, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 36/63, o termo «trabalhador fronteiriço» designa o trabalhador assalariado que, tendo residência no território de um Estado-membro aonde regressa, em princípio, diariamente ou, pelo menos, uma vez por semana, exerce a sua actividade no território de outro Estado-membro; que, por força do artigo 2.° do referido regulamento, as disposições deste são aplicáveis aos trabalhadores fronteiriços que estejam ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou vários Estados-membros; e que o artigo 19.° do regulamento dispõe que, em caso de desemprego, um trabalhador fronteiriço tem direito às prestações nos termos do disposto na legislação do Estado-membro em cujo território reside, como se tivesse exercido o seu último emprego no território deste Estado.
4.
Deve igualmente recordar-se que a resposta à questão submetida é esperada para decidir sobre os pedidos de prestações de incapacidade primária (a partir de 12 de Outubro de 1971) e de prestações de invalidez (a partir de 12 de Outubro de 1972) apresentados pela recorrida originária, uma antiga fronteiriça (que residiu em França e trabalhou na Bélgica).
5.
E pacífico que as prestações foram recusadas pela recorrente por razões baseadas na lei belga de 9 de Agosto de 1963, mais exactamente com o fundamento de que, no momento em que ocorreu a incapacidade, a recorrida originária abandonara a segurança belga há mais de 30 dias (e não preenchia, portanto, a condição prevista no artigo 75.° da lei acima citada). Todavia, na sequência de um recurso, os pedidos foram acolhidos por sentença do órgão jurisdicional de primeira instância competente, proferida em 1976, que, nomeadamente, salientou que o desemprego controlado em França da recorrida originária devia ser equiparado a um período controlado na Bélgica. Houve recurso da sentença e o processo foi retomado em 1989 pelos herdeiros da interessada, falecida em 1983, sendo esses pedidos presentemente o objecto do processo pendente na cour du travail de Mons, que deu lugar ao pedido de decisão prejudicial que nos foi dirigido.
6.
Verifica-se que, perante este órgão jurisdicional, a recorrente sustenta que a recorrida originária já não tinha a qualidade de trabalhador fronteiriço, na acepção do Regulamento n.° 36/63, desde o início do período de desemprego (4 de Dezembro de 1970). Em seu entender, não podia, portanto, invocar, em relação às prestações de incapacidade primária, o artigo 6.° do referido regulamento; considera, pelo contrário, que podia invocar direitos com base no artigo 17.° do Regulamento n.° 3 do Conselho, de 25 de Setembro de 1958, relativo à segurança social dos trabalhadores migrantes (
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), a partir da ocorrência da incapacidade (12 de Outubro de 1971), e, nos termos do artigo 39.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (
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), os seus direitos com base em invalidez (a partir de 12 de Outubro de 1972), o que significa que as prestações eram devidas por instituições de seguro francesas.
7.
Esta é a mesma tese que adoptou no presente processo. Considera que, nos termos do artigo 10.° do Regulamento n.° 36/63, a recorrida originária, após o início do período de desemprego, apenas podia solicitar as prestações em espécie (em relação à doença) à segurança francesa. Em sua opinião, não podia, porém, ter direito a prestações pecuniárias nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 36/63, porque já não correspondia, na qualidade de desempregada, à designação (acima mencionada) constante do artigo 1.°, n.° 1, alínea c); a este propósito, refere igualmente a posição adoptada na 54.a sessão pela comissão administrativa para a segurança social dos trabalhadores migrantes, no que respeita à interpretação da noção «está ocupado» inscrita no artigo 1.o do Regulamento n.° 36/63.
8.
A esta tese opõem-se com vigor no presente processo tanto os recorridos na causa principal como a Comissão.
9.
Parece-nos — seja-nos permitido dizê-lo de imediato — que a tese sustentada por estes últimos é manifestamente melhor fundada que a da recorrente e que, por isso, não é possível responder à primeira questão no sentido por esta pretendido.
10.
Apesar de, indiscutivelmente, o texto do artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 36/63 (nos termos do qual a expressão «trabalhador fronteiriço» designa um trabalhador assalariado que está ocupado) não poder ser mais claro, não parece que deva atribuir-se demasiada importância a esta formulação extraída de uma disposição que tem em vista o trabalhador fronteiriço típico (e que se limita a fixar um princípio) para a determinação do âmbito de aplicação do Regulamento n.° 36/63. Também o artigo 2° (nos termos do qual as disposições do regulamento são aplicáveis aos trabalhadores fronteiriços que estejam ou tenham estado sujeitos à legislação de um ou vários Estados-membros) aponta já a favor de um âmbito de aplicação mais amplo. Mas também, e sobretudo, podemos referir, a este respeito, formulações como as que se encontram no artigo 19.° (bem como no artigo 10.°) do regulamento. Quando se diz, por um lado, que um trabalhador fronteiriço em situação de desemprego completo tem direito às prestações nos termos da legislação do Estado-membro em cujo território reside (artigo 19.°) e, por outro (artigo 10.°), que um trabalhador fronteiriço que, nos termos do artigo 19.°, beneficie de prestações de desemprego tem direito durante o mesmo período às prestações em espécie concedidas pela instituição do local da residência, pode efectivamente concluir-se, exactamente porque a pessoa em causa tem, apesar de desempregada, direitos na qualidade de trabalhador fronteiriço, que, na acepção do regulamento, essa qualidade não se ex-. tinguiu com o despedimento, mas persistiu enquanto foram efectuados pagamentos com base nas referidas disposições àquele que, no fundo, é um «antigo» trabalhador fronteiriço.
11.
Pelo contrário, aquilo que a comissão administrativa para a segurança social dos trabalhadores migrantes tratou na sua 54. a sessão, não traz manifestamente, em nossa opinião, nada de decisivo. O conteúdo geral do documento que nos foi apresentado a este respeito mostra, com efeito, que se tratou, nessa ocasião, apenas de saber se os trabalhadores fronteiriços que beneficiam de prestações de desemprego parcial ou acidental devem considerar-se «ocupados». Em contrapartida, a discussão não tinha como objecto a apreciação geral do problema da interpretação do artigo 1.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento n.° 36/63, e, por isso, não pode de modo algum constituir argumento o facto de, naquela ocasião, os trabalhadores fronteiriços que se encontravam em desemprego completo não terem sido igualmente mencionados. Por outro lado, deve recordar-se que, de acordo com a jurisprudência (ver, por exemplo, o acórdão 21/87 (
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)), verifica-se que as decisões da Comissão Administrativa para a Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes não têm qualquer carácter normativo e não são, por isso, determinantes na interpretação das disposições aplicáveis. Pelo contrário, a apreciação do alcance real de tal disposição depende exclusivamente da interpretação dada pelo Tribunal de Justiça.
12.
2. A segunda questão, a que vamos agora dedicar-nos, respeita ao problema de saber se a recorrida originária podia solicitar à instituição de seguro belga prestações de incapacidade primária a partir de 12 de Outubro de 1971, nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 36/63, e, posteriormente, prestações de invalidez.
13.
É sabido que o artigo 6.° do Regulamento n.° 36/63, refendo na questão, incluído no capítulo «Doença, maternidade», dispõe que as prestações pecuniárias a que um trabalhador fronteiriço tem ou poderia ter direito, se residisse no território do país competente, lhe são pagas pela instituição competente como se residisse no referido território. Se se partir do princípio — o que fazemos em conformidade com a resposta a dar à primeira questão — de que a recorrida originária continuou a ser trabalhador fronteiriço, mesmo depois do início do período de desemprego, resulta efectivamente da disposição citada que as prestações pecuniárias de doença deviam ser pagas pela instituição de seguro do Estado de emprego (o que corresponde, aliás, ao princípio geral que rege a materia, para o qual o representante da Comissão chamou justificadamente a atenção na audiência), ou seja, que os subsidios por incapacidade primária deviam ser pagos nos termos da legislação belga. Não havia que referir o artigo 17.° — como fez, sem razão, a recorrente —, que se inclui no capítulo «Doença, maternidade», do Regulamento n.° 3, e no qual se refere que os trabalhadores assalariados que tenham cumprido períodos de seguro nos termos da legislação de um ou vários Estados-membros e se desloquem para o território de outro Estado-membro têm direito às prestações previstas pela legislação deste Estado-membro se estiverem preenchidas determinadas condições (aptidão para o trabalho na última entrada no território deste Estado-membro e sujeição ao seguro obrigatório após a última entrada no referido território).
14.
No que diz respeito às prestações de invalidez solicitadas a partir de 12 de Outubro de 1972, é necessário recorrer ao Regulamento n.° 1408/71, em vigor desde 1 de Outubro de 1972. Mas, neste contexto, não é possível — como igualmente salientou, com razão, a Comissão — recorrer ao artigo 39.°, n.° 5, incluído no capítulo «Invalidez» e que dispõe:
«O trabalhador assalariado em situação de desemprego completo ao qual se aplica o disposto no n.° 1, alínea a), ii), ou b), ii), primeira frase, do artigo 71.°, beneficiará das prestações de invalidez concedidas pela instituição competente do Estado-membro em cujo território reside, nos termos da legislação por ela aplicada, como se tivesse estado sujeito a essa legislação no decurso do seu último emprego... Tais prestações estarão a cargo da instituição do país de residência.»
15.
Com efeito, esta disposição só foi introduzida pelo Regulamento (CEE) n.° 2793/81 (
5
), que entrou em vigor na data da publicação (29 de Setembro de 1981). Não pode, portanto, aplicar-se na causa principal, que incide sobre uma incapacidade reconhecida a partir de 12 de Outubro de 1971 e que subsistiu até ao início da reforma (30 de Setembro de 1980). Pelo contrário, devem aplicar-se a este caso as disposições em vigor na época em causa, ou seja, os dois primeiros números do artigo 39.°, que dispõem:
«A instituição do Estado-membro cuja legislação era aplicável no momento em que ocorreu a incapacidade de trabalho seguida de invalidez determinará, em conformidade com as disposições dessa legislação, se o interessado preenche as condições exigidas para ter direito às prestações, tendo em conta, se for caso disso, o disposto no artigo 38.°
O interessado que preencher as condições previstas no n.° 1 obterá exclusivamente as prestações da referida instituição, em conformidade com as disposições da legislação por ela aplicada».
16.
Ora, uma vez que — como vimos — nos termos do artigo 6.° do Regulamento n.° 36/63 era a legislação belga que se aplicava quando ocorreu a incapacidade (12 de Outubro de 1971), e, em conformidade com esta legislação, há que pagar, durante um ano, as prestações de incapacidade primária, é forçoso reconhecer que é esta legislação que determina se estão preenchidas as condições relativas ao direito às prestações de invalidez.
17.
E, pois, neste sentido que há que responder à segunda parte da segunda questão, e isso parece de facto significar, em nosso entender, que, contrariamente à tese da recorrente, estão preenchidas as condições do artigo 75.° da lei belga de 9 de Outubro de 1963, precisamente porque, apesar do desemprego, a interessada estava segurada nos termos da legislação belga até de 12 de Outubro de 1972 ou, pelo menos, até ao termo da validade do Regulamento n.° 36/63, que foi revogado pelo artigo 100.° do Regulamento n.° 1408/71.
18.
3. A terceira questão — à qual, à luz de quanto precede, nem haveria sequer que responder (como observou, com razão, o representante da Comissão) — procura, por fim, saber se, tendo em conta o facto de um trabalhador fronteiriço desempregado dever exercer o seu direito às prestações no país do local da residência (como impunha o artigo 19.° do Regulamento n.° 36/63), se deve admitir que o período de desemprego em França, apesar de não ser reconhecido neste país de residência como período de seguro ou equiparado ou equivalente a um período de seguro, deve ser considerado, na Bélgica, país do local do trabalho anterior, como período de seguro ou equiparado ou equivalente a um período de seguro.
19.
A recorrente propôs uma resposta negativa quanto a este ponto, baseando-se nas definições inscritas no artigo 1.° dó Regulamento n.° 3. Com efeito, o essencial, do seu ponto de vista, de acordo com essas definições, é que a expressão «períodos de seguro» abrange os períodos de contribuição ou de emprego, tal como são definidos como períodos de seguro.pela legislação relativa ao regime contributivo ao abrigo da qual foram cumpridos; igualmente importante, em seu entender, é que a expressão «períodos equiparados» designa os períodos equiparados aos períodos de seguro ou, se for caso disso, aos períodos de emprego, tal como estão definidos na legislação ao abrigo da qual foram cumpridos e na medida em que são reconhecidos por esta legislação como equivalentes aos períodos de seguro ou de emprego [artigo 1.°, alíneas p) e r)]. Ora, não sendo o desemprego em França reconhecido como período de seguro ou período equiparado, também não pode, por isso, no entender da recorrente, ser tomado em consideração, na Bélgica, na causa principal, para a aquisição do direito às prestações.
20.
Em apoio da tese oposta, os recorridos afirmam, em primeiro lugar, que, em conformidade com a legislação belga de segurança social, os períodos de desemprego são equiparados aos períodos de actividade segurada. Consideram em seguida que, tendo em conta o facto de a recorrida originária ser obrigada, por força do direito comunitário, a requerer as prestações de desemprego no Estado da residência e não no Estado de emprego (ver o artigo 19.° do Regulamento n.° 36/63), deve interpretar-se a legislação belga à luz do direito comunitário, o que, no caso dos trabalhadores fronteiriços, implica que sejam reconhecidos como períodos equiparados também os períodos de desemprego que dão lugar a prestações no Estado no local de residência.
21.
Consideramos igualmente, quanto a este ponto, que há que fazer prevalecer a tese da recorrida sobre o ponto de vista formalista e limitativo da recorrente.
22.
Podemos invocar, neste sentido, a tendência, visível na jurisprudência, para interpretar de modo extensivo, no interesse dos objectivos do Tratado, que prosseguem, os regulamentos relativos à segurança social dos trabalhadores migrantes, de modo que a livre circulação não implique a perda de benefícios resultantes de uma ordem jurídica aplicável num determinado caso. Esta tendência manifestou-se — para citar apenas um exemplo — no processo 733/79 (
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), que tinha por objecto a interpretação do artigo 77° do Regulamento n.° 1408/71, relativo ao pagamento das prestações familiares. O Tribunal de Justiça, recordando que a regulamentação comunitária deve ser aplicada de modo a não implicar uma diminuição das prestações devidas ao abrigo da legislação de um Estado-membro, chegou à conclusão (que o teor das disposições em causa estava longe de sugerir) de que — se as prestações pagas pelo Estado da residência, normalmente competente, não atingirem o nível das prestações pagas pelo Estado de emprego — deve ser paga a diferença a cargo deste último.
23.
Partindo desta tendência de base, há que admitir como defensáveis as considerações expendidas pelos recorridos — como aliás também foi entendido pelo representante da Comissão na audiência. Por conseguinte, se a legislação belga considera efectivamente os períodos de desemprego como períodos equiparados aos períodos de seguro para a concessão das prestações de invalidez (parece apontar neste sentido o artigo 45.° da lei belga referida), não se pode infligir uma desvantagem a um trabalhador assalariado que se encontra na situação especial de fronteiriço devido ao facto de, em caso de desemprego, não ser socorrido pelo Estado de emprego (o que pareceria lógico) mas que, por força do direito comunitário, é remetido para a legislação do Estado de residência, a qual parece não conhecer tal equiparação. Se assim não fosse, o exercício do direito à livre circulação e a aplicação do direito comunitário implicariam, no presente caso, uma perda de direitos, o que não estaria certamente em conformidade com os objectivos prosseguidos pelo artigo 48.° do Tratado CEE.
Conclusão
24.
4. Na sequência de quanto precede (tendo em conta as conclusões a que chegámos, não nos parece necessário abordar a quarta questão, com carácter meramente subsidiário), entendemos que se justifica a seguinte resposta às questões submetidas:
«a)
O Regulamento n.° 36/63/CEE deve ser interpretado no sentido de que a qualidade de trabalhador fronteiriço não se perde pelo facto de o despedimento ter originado o desemprego e a concessão de prestações nos termos do artigo 19.° do regulamento.
b)
Um trabalhador fronteiriço desempregado podia, enquanto o Regulamento n.° 36/63/CEE fosse aplicável, solicitar, nos termos do artigo 6.°, prestações pecuniárias de doença em conformidade com a legislação do Estado de emprego. Os pedidos de prestações de invalidez por um período que se iniciou após a entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 e que terminou antes da entrada em vigor do Regulamento (CEE) n.° 2793/81 devem ser apreciados à. luz do artigo 39.°, n.os 1 e 2, do Regulamento (CEE) n.° 1408/71.
c)
Se, no Estado de emprego de um trabalhador fronteiriço que entrou no desemprego, os períodos de desemprego forem reconhecidos como períodos equiparados aos períodos de seguro para a concessão das prestações de incapacidade, não se pode concluir do facto de, por força do artigo 19.° do Regulamento n.° 36/63/CEE, o trabalhador fronteiriço ser obrigado a requerer as prestações de desemprego no Estado do local da sua residência, nem do facto de os períodos de desemprego não serem reconhecidos neste Estado como períodos equiparados, que, em tal caso, o Estado de emprego não deva também considerar os períodos de desemprego como períodos equiparados.»
(
*1
)	Língua original: alemão.
(
1
)	JO 1963, 62, p. 1314.
(
2
)	JO 1958, 30, p. 561.
(
3
)	Do Conselho de 14 de Junho de 1971 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados c às suas famílias que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 Fl p. 98).
(
4
)	Acórdão de 5 de Julho de 1988, Borowitz (21/87, Colect., p. 3715).
(
5
)	Do Conselho de 17 de Setembro de 1981 (JO L 275, p. 1).
(
6
)	Acórdão de 12 de Junho de 1980, Laterza (733/79, Recueil, p. 1915).