Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
D. SPIELMANN
представено на 26 февруари 2026 година(1)
Дело C‑809/24
Trenitalia SpA
срещу
Regione Liguria
(Преюдициално запитване, отправено от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия)
„ Преюдициално запитване — Транспорт — Обществена услуга за регионален железопътен превоз — Регламент (ЕО) 1370/2007 — Непредоставяне на разумна печалба на оператора на обществени услуги — Краткосрочен договор за обществени услуги — Пълна липса на риск за този оператор — Член 6 — Точка 5 от приложението към Регламент № 1370/2007 — Задължение за счетоводно разделяне “
Въведение
1.        По настоящото дело Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) сезира Съда с преюдициално запитване относно тълкуването на някои разпоредби от Регламент (ЕО) № 1370/2007 относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт(2).
2.        По-конкретно, на Съда за първи път е поставен въпрос с важни икономически последици, а именно дали в рамките на обществена поръчка за услуги компетентните национални органи са длъжни да включат във възнаграждението на оператора, на когото е възложено изпълнението на предвидените в този договор задължения за извършване на обществени услуги, сума под формата на „разумна печалба“.
Правна уредба
3.        Член 1 от Регламент № 1370/2007 е озаглавен „Цел и приложно поле“ и параграф 1 от него гласи:
„Целта на настоящия регламент е да определи начина, по който, в съответствие с правилата на правото на Общността, могат да действат компетентните органи в сферата на обществения пътнически превоз, за да гарантират предоставянето на услуги от общ интерес, които, наред с другото, са по-многобройни, по-безопасни, по-висококачествени или на по-ниска цена спрямо тези, които биха били обусловени само от пазарните механизми.
За тази цел настоящият регламент установява условията, при които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи и/или им предоставят изключителни права в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги“.
4.        Член 3 от този регламент е озаглавен „Обществени поръчки за услуги и общи правила“ и параграф 1 от него гласи:
„Когато компетентният орган реши да предостави на оператор по свой избор изключително право и/или компенсация от какъвто и да е характер в замяна на изпълнението на задължения за извършване на обществени услуги, той прави това в рамките на обществена поръчка за услуги“.
5.        Член 5 от посочения регламент е озаглавен „Възлагане на обществени поръчки за услуги“ и в параграф 6 от него се уточнява:
„Освен ако националното право не забранява това, компетентните органи могат да решат да възложат пряко обществени поръчки за услуги, когато последните се отнасят за железопътен транспорт, с изключение на друг вид релсов транспорт като метро или трамвай. Чрез дерогация от член 4, параграф 3 срокът на такива поръчки не може да надвишава 10 години, с изключение на случаите, когато се прилага член 4, параграф 4“.
6.        Член 6 от същия регламент е озаглавен „Компенсация за обществени услуги“ и параграф 1 от него гласи:
„Всяка компенсация, свързана с общо правило или обществена поръчка за услуги, се подчинява на разпоредбите на член 4, независимо от начина, по който е възложена поръчката. Всички компенсации, от какъвто и да е характер, във връзка с обществена поръчка за услуги, възложена пряко в съответствие с член 5, параграфи 2, 4, 5 или 6 или във връзка с общо правило, са съобразени също и с разпоредбите на приложението“.
7.        Приложението към Регламент № 1370/2007, озаглавено „Правила, приложими за компенсациите в случаите по член 6, параграф 1“, гласи следното:
„1.      Компенсацията във връзка с обществени поръчки за услуги, възложени пряко съгласно член 5, параграфи 2, 4, 5 или 6, или съгласно общо правило, трябва да се изчислява според определените в настоящото приложение правила.
2.      Компенсацията не може да надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците — положителни или отрицателни — от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги. Последиците се оценяват, като се сравни състоянието, при което задължението за извършване на обществени услуги е изпълнено, със състоянието, което би било налице при неизпълнение на това задължение. С оглед изчисляване на нетния финансов ефект компетентният орган се ръководи от следната схема:
Разходи, извършени във връзка със задължението за извършване на обществени услуги или група задължения за извършване на обществени услуги, наложени от компетентния/те орган/и и съдържащи се в обществена поръчка за услуги и/или в общо правило,
минус всякакви положителни финансови резултати, реализирани в рамките на мрежата, експлоатирана съгласно въпросното/ите задължение/я за извършване на обществени услуги,
минус тарифните приходи или всякакви други постъпления, реализирани при изпълнение на въпросното/ите задължение/я за извършване на обществени услуги,
плюс разумна печалба,
равно на нетен финансов ефект.
[…]
5.      С цел повишаване на прозрачността и избягване на кръстосано субсидиране, в случай че даден оператор извършва не само компенсирани услуги в изпълнение на задължения за обществени превозни услуги, но развива и други дейности, счетоводството за посочените обществени услуги трябва да бъде отделено, така че да отговаря поне на следните условия:
–        текущите сметки по всяка една от тези дейности трябва да са отделни и делът на съответните активи, както и фиксираните разходи, трябва да са разпределени в съответствие с действащите счетоводни и данъчни правила,
[…]
6.      Под „разумна печалба“ трябва да се разбира степен на възвръщаемост на капитала, която е нормална за сектора в дадена държава членка и отчита риска, или липсата на риск, на който е изложен операторът на обществени услуги вследствие намесата на обществения орган.
7.      Методът на компенсиране трябва да насърчава поддържането или развитието на:
–        ефективно управление от страна на оператора на обществени услуги, което може да подлежи на обективна оценка, и
–        предоставяне на услуги за пътнически превоз с достатъчно високо качество“.
Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
8.        На 10 март 2010 г. Regione Liguria (Регион Лигурия, Италия) и Trenitalia сключват,
при условията на пряко възлагане, договор за предоставяне на услуги за обществен пътнически превоз с железопътен транспорт за периода 2009—2014 г. (наричан по-нататък „договорът за 2009—2014 г.“), с възможност за подновяване за срок от шест години.
9.        След изтичането на срока на действие на договора Регион Лигурия отхвърля представеното от Trenitalia предложение за подновяване поради недостатъчните инвестиции, предвидени за модернизирането на подвижния състав. Според Регион Лигурия това модернизиране е било основно условие за сключването на нов шестгодишен договор и определящ фактор за подобряването на качеството и надеждността на услугата.
10.      На 10 декември 2016 г., за да се гарантира непрекъснатост на услугите за обществен транспорт, обхванати от договора за 2009—2014 г., Регион Лигурия и Trenitalia сключват, отново при условията на пряко възлагане, тригодишен „междинен“ договор (наричан по-нататък „договорът за 2015—2017 г.“) за преходния период между изтичането на договора за 2009—2014 г. и възлагането на нов договор за услуги за срок от петнадесет години, считано от 2018 г.
11.      В договора за 2015—2017 г. се запазват договорните условия за периода 2009—2014 г., с изключение на метода за изчисляване на предоставеното на Trenitalia възнаграждение, определен в приложен към този договор тригодишен обобщаващ документ. Този документ предвижда, че общият нетен резултат, изчислен като алгебричен сбор от резултатите за всяка година, трябва да бъде равен на нула, като по този начин се гарантират икономическото и финансово равновесие (приходи = разходи + финансови разходи) и пълното покриване на направените от Trenitalia разходи през целия тригодишен период. Така всяко намаляване на разходите или увеличаване на приходите е трябвало непременно да доведе до намаляване на възнаграждението, изплащано от Регион Лигурия, за да се гарантира икономическото и финансово равновесие (общ нетен резултат, равен на нула).
12.      През 2018 г. между страните възниква различие в становищата относно елементите, които трябва да бъдат включени в изчисляването на общия нетен резултат за периода 2015—2017 г. По-конкретно, Регион Лигурия се противопоставя на отчитането в полза на Trenitalia на възвръщаемостта на нетния инвестиран капитал.
13.      На 25 май 2021 г. е прието Deliberazione della Giunta regionale no 444/2021 (Решение № 444/2021 на регионалния съвет, наричано по-нататък „решение № 444/2021“), в което, без да се отчита възвръщаемостта на нетния инвестиран капитал, е установено, че счетоводното салдо за периода 2015—2017 г. възлиза на 10 702 543,18 евро. След приспадане на дължимата от Регион Лигурия сума от 3 955 613,73 евро, с това решение Trenitalia се задължава да заплати сумата от 6 746 929,45 евро, тъй като то няма право да запази положителното салдо за периода 2015—2017 г., понеже е освободено от риска от евентуално отрицателно салдо.
14.      Trenitalia оспорва законосъобразността на Решение № 444/2021 пред Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Регионален административен съд Лигурия, Италия). С решение от 27 юни 2022 г. последният отхвърля жалбата, като приема, че отказът на Trenitalia от разумна печалба е обоснован, първо, от преходния характер на договора за 2015—2017 г., второ, от факта, че то е освободено от риска от евентуални загуби и трето, от ново пряко възлагане на съответните транспортни услуги за срок от петнадесет години.
15.      Този съд констатира също, че излишъкът от приходите на Trenitalia е резултат от извършването на търговската услуга „Cinque Terre Express“, и отхвърля тълкуването, че Trenitalia има право да запази този излишък, доколкото това би означавало, че компенсациите, платени за изпълнението на задължение за извършване на обществена услуга, се използват за субсидиране на високо рентабилни търговски дейности.
16.      Trenitalia обжалва това решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия), който е запитващата юрисдикция.
17.      Тази юрисдикция констатира, че договорът за 2015—2017 г. гарантира на Trenitalia пълно покриване на разходите, без обаче да му предоставя право на разумна печалба. В този смисъл намаляването на разходите или увеличаването на приходите в сравнение с първоначалните прогнози следва да води до намаляване на дължимото от Регион Лигурия възнаграждение, за да се поддържа нулево икономическо и финансово равновесие в края на тригодишния период, както е предвидено в този договор.
18.      Посочената юрисдикция иска да се установи дали договорът за 2015—2017 г. е съвместим с Регламент № 1370/2007, доколкото този договор, от една страна, предвижда отказ от разумна печалба от страна на оператора на транспортни услуги и от друга страна, не изисква отделно осчетоводяване на разходите и приходите, свързани с отчасти търговската услуга „Cinque Terre Express“.
19.      При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Не допускат ли Регламент
[№ 1370/2007] — и по-специално съображение 27, втора част, член 1, параграф 2, член 4, параграф 1, член 6, параграф 1, точки 2 и 6 от приложението към Регламента — както и принципите и целите на правото на Европейския съюз, установени в съответните разпоредби на ДФЕС (по-специално членове
14, 93 и 106), под страх от недействителност на съответните клаузи, договор за възлагане на обществена услуга като разглеждания, който поради пълната липса на риск за икономическия оператор предполага свободен и съзнателно приет от него отказ от разумна печалба, когато този отказ се отнася до ограничен период от време (три години) с оглед на прякото възлагане на последваща обществена поръчка за услуга за максималния срок, предвиден в член 5, параграф 6 във връзка с член 4, параграф 4 от Регламент
[№ 1370/2007]?
2)      При утвърдителен отговор на първия въпрос, не допускат ли Регламент
[№ 1370/2007] — и по-специално съображение 27, първа част, съображение 28, член 4, параграф 1, член 6, параграф 1, точка 5 от приложението към Регламента — както и принципите и целите на правото на Европейския съюз, установени в съответните разпоредби на ДФЕС (по-специално членове
14, 93 и 106), под страх от недействителност и непротивопоставимост в тази му част, договор за възлагане на обществена услуга като разглеждания, който не предвижда отделно осчетоводяване на разходите и приходите от услуга, която има отчасти търговски характер, тъй като се характеризира с по-високи тарифи, за да се избегне рискът от свръхкомпенсиране?“.
20.      Писмени становища представят Trenitalia, Регион Лигурия и Европейската комисия. Същите страни представят устните си становища в съдебното заседание, проведено на 27 ноември 2025 г.
Анализ
По първия въпрос
21.      С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали Регламент № 1370/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска сключването на договор за услуги за железопътен транспорт, който договор, предвид липсата на риск за оператора, на когото е възложено изпълнението на задълженията за извършване на обществени услуги, предвижда, че размерът на компенсацията, дължима на този оператор, покрива всички направени от него разходи, без обаче да включва разумна печалба, и то за преходен период, предхождащ сключването на нов дългосрочен договор за същото задължение за извършване на обществени услуги(3).
22.      Най-напред следва да се припомни, че Регламент № 1370/2007, чието тълкуване иска запитващата юрисдикция, е приет както на основание на разпоредбите на Договора относно държавните помощи, така и на разпоредбите относно общата транспортна политика.
23.      В съображение 4 от Регламент № 1370/2007 се посочва, че този регламент има за цел да премахне различията между транспортните предприятия от различните държави членки. Както следва от член 1, параграф 1, първа алинея и от съображение 4 от посочения регламент, към тази цел се прибавя и целта да се гарантира чрез регулирана конкуренция извършването на услуги за пътнически превоз от общ интерес, които, наред с другото, са по-многобройни, по-безопасни, по-висококачествени или на по-ниска цена спрямо тези, които биха били обусловени само от пазарните механизми(4).
24.      Така член 1, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1370/2007 определя условията, при които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи и/или им предоставят изключителни права в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги.
25.      Що се отнася до понятието „компенсация за обществена услуга“, то е дефинирано в член 2, буква ж) от посочения регламент като „каквато и да е облага, в частност финансова, предоставена пряко или непряко от компетентен орган от обществени средства по време на периода на изпълнение на задължение за извършване на обществена услуга или във връзка с този период“.
26.      Съгласно член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 1370/2007 всяка компенсация, свързана с обществена поръчка за услуги, трябва да е в съответствие с изискванията, определени в член 4 от него, независимо от начина, по който е възложена поръчката. Когато, както в настоящия случай, поръчката се възлага пряко, тази компенсация, независимо от характера си, трябва да отговаря и на разпоредбите на приложението към посочения регламент.
27.      Член 4
параграф 1, буква б), подточка i) от Регламент № 1370/2007 предвижда, че обществените поръчки за услуги трябва, от една страна, да установяват предварително по обективен и прозрачен начин параметрите, въз основа на които трябва да се изчисли компенсацията, когато тя е предвидена, и от друга страна, съгласно буква в) от посочената разпоредба — да определят механизмите за разпределение на разходите, свързани с предоставянето на услугите. Тези разходи могат да включват по-специално разходите за персонал, енергия, инфраструктурни такси, поддръжка и ремонт на превозни средства за обществения транспорт, подвижен състав и инсталации, необходими за извършване на услугите за пътнически превоз, както и фиксирани разходи и подходяща възвръщаемост на капитала.
28.      Съгласно неотдавнашната практика на Съда от текста на тази разпоредба е видно, че компетентните органи се ползват, в рамките на обществена поръчка, със свобода на преценка, за да създадат механизма за компенсация на оператора на обществени услуги(5). Тази свобода обаче е строго очертана от изискването, посочено в член 4, параграф 1, буква б), второ изречение от Регламент № 1370/2007 и в точка 2 от приложението към този регламент, да се избегне прекаленото компенсиране („свръхкомпенсиране“)(6). При пряко възлагане на обществена поръчка за услуги параметрите, въз основа на които трябва да се изчисли компенсацията, се определят така, че да не е възможно изплащането на компенсация да надвиши сумата, необходима за покриване на нетния финансов ефект върху направените разходи и реализираните приходи при изпълнение на задълженията за извършване на обществени услуги, като се отчитат приходите от тази дейност, които остават в оператора, и „разумната печалба“(7). Тази печалба е дефинирана в точка 6 от приложението към Регламент № 1370/2007 като „степен на възвръщаемост на капитала, която е нормална за сектора в дадена държава членка и отчита риска, или липсата на риск, на който е изложен операторът на обществени услуги вследствие намесата на обществения орган“.
29.      С други думи, обществените поръчки за услуги трябва да предвиждат механизъм, гарантиращ, че компенсацията остава по-малка или равна на максималната сума, съответстваща на нетния финансов ефект, за да се избегне неоправдано нарушаване на конкуренцията, както е посочено в съображение 34 от Регламент № 1370/2007(8).
30.      Така член 4, параграф 1 от този регламент изисква при изчисляването на такъв финансов ефект да се вземе предвид разумна печалба, когато тя е включена в обществената поръчка за услуги.
31.      Тълкуване в смисъл, че изискванията на Регламент № 1370/2007 се прилагат към разумната печалба само доколкото такава печалба е предвидена в обществената поръчка за услуги, се потвърждава от две свързани с контекста обстоятелства.
32.      Първо, член 4, параграф 1, буква в) от Регламент № 1370/2007 предвижда, че разходите, свързани с предоставянето на услуги, чиито механизми за разпределение трябва да бъдат определени в обществените поръчки за услуги, „могат да включват“ по-специално „подходяща възвръщаемост на капитала“ (т.е. разумна печалба). Тази формулировка показва, че законодателят на Съюза не е искал да определи разходите, които задължително трябва да бъдат включени в обществената поръчка за услуги.
33.      Второ, в точка 2 от приложението към Регламент № 1370/2007 се посочва формула, съгласно която размерът на нетния финансов ефект съответства на направените разходи, от които се приспадат приходите от операциите по предоставяне на обществени услуги и потенциалните приходи от мрежови ефекти, като се добави разумна печалба. Съгласно същата точка компетентният орган „се ръководи“ от тази схема („shall be guided by the following scheme“ в текста на английски език, „se guiará por el siguiente esquema“ в текста на испански език и „deve tomar como referencial as seguintes regras“ в текста на португалски език). Според мен използването на този глагол се обяснява именно с факта, че нетният финансов ефект, въз основа на който се изчислява максималният размер на компенсацията, включва потенциалните приходи от мрежови ефекти, ако има такива, и разумна печалба, ако е предвидена в обществената поръчка за услуги(9).
34.      Следователно от разгледаните до момента разпоредби на Регламент № 1370/2007 не може да се изведе задължение за компетентните органи да предоставят на оператора на обществени услуги компенсация, включваща разумна печалба.
35.      Член 1, параграф 1 и точка 7 от приложението към от Регламент № 1370/2007 във връзка със съображение 27 от него също не могат да се тълкуват в смисъл, че налагат такова задължение на компетентните органи, противно на поддържаното от Trenitalia в писменото му становище и в съдебното заседание.
36.      Следва да се припомни съдържанието на тези разпоредби. Член 1, параграф 1, първа алинея от посочения регламент установява целта „[да се гарантира] предоставянето на услуги от общ интерес, които, наред с другото, са по-многобройни, по-безопасни, по-висококачествени или на по-ниска цена“(10). В съображение 27 от този регламент се посочва, че когато компетентен орган планира да възложи обществена поръчка за услуги без конкурентна тръжна процедура, той следва да спазва също подробни правила, които гарантират, че сумата на компенсацията е подходяща и изразява стремеж към ефективност и качество на услугата. В точка 7 от приложението се уточнява, че методът на компенсиране трябва да насърчава поддържането или развитието на ефективно управление от страна на оператора на обществени услуги, което може да подлежи на обективна оценка, и предоставяне на услуги за пътнически превоз с достатъчно високо качество.
37.      В точка 2.4.8. от Насоките от 2014 г.(11) относно редакцията на Регламент № 1370/2007, приложима ratione temporis към фактите по делото, Комисията посочва, че съгласно член 1 и точка 7 от приложението разпоредбите на този регламент „имат за цел не само да предотвратят всяка възможна свръхкомпенсация за задължения за извършване на обществени услуги, но и да гарантират, че предлагането на обществени услуги, определени в обществените поръчки за услуги, е финансово устойчиво за постигане и поддържане на високо равнище на качеството на услугите“. От това според Комисията следва, че „задължението за извършване на обществени услуги следва да бъде подходящо компенсирано, така че собствените средства на оператора по дадена обществена поръчка за услуги да не намаляват в дългосрочен план, което да му попречи ефикасно да изпълнява задълженията си съгласно поръчката и да поддържа висок стандарт на изпълнение на услугите за пътнически превоз […]“(12). Всъщност, „ако компетентният орган не изплаща подходяща компенсация, той рискува да […] [създаде] сериозни финансови затруднения за оператора, ако обществената поръчка за услуги се възлага пряко, и/или да [намали] общото равнище и качество[то] на обществените услуги, предоставяни по време на срока на действие на обществената поръчка“(13).
38.      От това може да се направи следното заключение.
39.      Член 1 от Регламент № 1370/2007 и точка 7 от приложението към него не определят минимален праг за компенсация(14) и не задължават изрично компетентните органи да признаят равнище на компенсация, по-голямо от нетния финансов ефект от задълженията за извършване на обществена услуга, като по този начин включат разумна печалба. Поради това те не могат да се тълкуват в смисъл, че налагат на компетентните органи принципно задължение да предоставят такава печалба на операторите на обществени услуги.
40.      Тези разпоредби отразяват все пак общо ограничение на свободата на договаряне на компетентните органи. По-конкретно, свободата на преценка, с която разполагат тези органи, за да определят параметрите за изчисляване на компенсацията, е ограничена и от целта да се гарантира предоставянето на едновременно ефикасни и финансово рентабилни услуги за пътнически превоз за постигането на високо равнище на качество на тези услуги. Ето защо, както Съдът приема в решение DOBELES, компетентните национални органи не могат да налагат на доставчиците на транспортни услуги, на които е възложено изпълнението на задълженията за извършване на обществени услуги, условия — като свързаните с механизмите за компенсация — които са прекомерни или неразумни(15). Такъв би бил по-специално случаят на договорна клауза, установяваща условия, които не гарантират на този оператор достатъчна компенсация и които по този начин могат да застрашат поддържането на висок стандарт на изпълнение на обществените услуги в дългосрочен план.
41.      Следователно не е изключено непредоставянето на разумна печалба, а оттам и на възвръщаемост на инвестирания капитал, да доведе до това оператор на обществени услуги да получи явно недостатъчна компенсация. В такъв случай това би било „прекомерно или неразумно“ условие в посочения по-горе смисъл, което е несъвместимо с Регламент № 1370/2007(16).
42.      Към такава преценка, която следва да извърши запитващата юрисдикция, се прилага принципът на пропорционалност(17). За да се провери дали този принцип е спазен, е необходимо да се вземат предвид всички релевантни обстоятелства, свързани с разглежданата в главното производство обществена поръчка, т.е. с договора за 2015—2017 г. Имам предвид по-специално двете посочени от тази юрисдикция обстоятелства, а именно междинния характер на този договор и липсата на какъвто и да било икономически и финансов риск за Trenitalia при предоставянето на обществената услуга, предмет на посочения договор.
43.      За да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, считам за необходимо да изложа някои съображения, по-специално във връзка с тези две обстоятелства.
44.      С оглед на първото обстоятелство припомням преди всичко, че този договор е сключен, след като Регион Лигурия е приел, че той е необходим, за да се осигури непрекъснатост на предоставянето на разглежданата обществена услуга за пътнически превоз с железопътен транспорт. Следователно ограниченият му срок на действие (три години) се обяснява с необходимостта да се уреди преходно положение с оглед на сключването на последващ договор със значително по-дълъг срок на действие. Очевидно е обаче, че условията на краткосрочен договор по принцип е по-малко вероятно да окажат отрицателно въздействие върху дългосрочната финансова устойчивост на услугата в сравнение с дългосрочен договор.
45.      Що се отнася до второто обстоятелство, според мен, за да се запази финансовата устойчивост на дадена обществена услуга, размерът на компенсацията трябва да варира в зависимост от риска, който операторът е склонен да поеме(18). Както отбелязва Комисията в писменото си становище, непредоставянето на разумна печалба би могло да представлява нарушение на Регламент № 1370/2007, когато съответният оператор е изправен пред инвестиционни или големи оперативни рискове. От акта за преюдициално запитване обаче е видно, че в договора за 2015—2017 г. за Trenitalia не е предвидено никакво задължение за инвестиране, тъй като инвестициите за модернизиране на подвижния състав са били отложени за следващия договор. Освен това договорните клаузи предвиждат пълно покриване на оперативните рискове, които могат да застрашат предоставянето на въпросната обществена услуга от Trenitalia. Оказва се следователно, че по силата на разглеждания договор това дружество е било защитено срещу всякакъв риск, свързан с извършването на предоставяната обществена услуга.
46.      В това отношение следва също да се отбележи, че механизъм за компенсация, основан на пълното покриване на разходите на оператора на обществени услуги, какъвто е налице в настоящия случай, не може да насърчи ефективното управление на обществената услуга, както изисква точка 7, първо тире от приложението към Регламент № 1370/2007. Всъщност, както уточнява Комисията в точка 2.4.3. от Насоките си от 2014 г., „схемите за компенсация, които покриват само действително извършените разходи, осигуряват малко стимули за транспортното дружество да ограничава разходите или да повишава ефикасността си с течение на времето“, и „[с]ледователно по-добре е тяхното използване да бъде ограничено до случаи, в които несигурността относно разходите е голяма и доставчикът на транспортни услуги се нуждае от висока степен на защита срещу несигурността“. Въпреки че това обстоятелство трябва да се вземе предвид в рамките на проверката за пропорционалност, все пак е необходимо то да се постави в контекст, в който компетентният орган е взел решение, от една страна, да сключи договор за обществена поръчка за услуги, предвиждащ покриване на всички действителни разходи на съответния оператор, за да се насърчи запазването на предоставянето на тази услуга, и от друга страна, да започне процедура за пряко възлагане на същия оператор на договор за срок от петнадесет години.
47.      С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на първия въпрос, че Регламент № 1370/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска сключването на договор за услуги за железопътен транспорт, който предвид липсата на риск за оператора, на когото е възложено изпълнението на задълженията за извършване на обществена услуга, предвижда, че размерът на компенсацията, която се дължи на този оператор, покрива всички направени от него разходи, без обаче да включва разумна печалба, и то за преходен период, предхождащ сключването на нов дългосрочен договор за същото задължение за извършване на обществена услуга, стига непредоставянето на разумна печалба да не води до недостатъчна компенсация, възпрепятстваща ефикасното изпълнение на предвидените в договора задължения и запазването на предоставянето на услуги за пътнически превоз с достатъчно високо качество, което обстоятелство запитващата юрисдикция следва да провери.
По втория въпрос
48.      С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 6, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 и точка 5 от приложението към този регламент трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат сключването на договор за услуги, който не предвижда отделно счетоводство за разходите и приходите от транспортна услуга, предмет на този договор, чиито тарифни условия гарантират търговската рентабилност(19).
49.      Този въпрос се поставя само ако отговорът на първия въпрос е утвърдителен, т.е. ако съгласно Регламент № 1370/2007 компетентният орган е длъжен да предостави разумна печалба на оператора на обществени услуги. Както вече обясних в настоящото заключение, убеден съм, че случаят не е такъв. Затова предлагам на Съда да не отговаря на втория въпрос. В случай обаче, че Съдът не възприеме становището ми, по-нататък ще разгледам въпроса по същество.
50.      Като начало следва да се припомни, че посочената в този въпрос услуга, наречена „Cinque Terre Express“, е позволила на Trenitalia да получи по-високи тарифни приходи от обичайните в рамките на обикновената обществена услуга благодарение на увеличените тарифи, приложими за туристите.
51.      В главното производство Trenitalia твърди, че е имало право да задържи като разумна печалба излишъка от приходите от предоставянето на тази услуга. Регион Лигурия възразява, като счита, че защитаваното от Trenitalia правно тълкуване предполага това дружество да използва компенсацията, получена в замяна на изпълнение на задължение за предоставяне на обществена услуга, за да субсидира търговска дейност, а именно предоставянето на услугата „Cinque Terre Express“.
52.      Съгласно член 6, параграф 1, второ изречение от Регламент № 1370/2007 всички компенсации във връзка с обществена поръчка за услуги, възложена пряко съгласно член 5, параграф 6 от същия регламент, трябва да отговарят на разпоредбите, предвидени в приложението към него. Главното производство се отнася именно до прякото възлагане на обществена поръчка за услуги за превоз с железопътен транспорт.
53.      Припомням, че съгласно точка 5, първо изречение от това приложение „[с] цел повишаване на прозрачността и избягване на кръстосано субсидиране, в случай че даден оператор извършва не само компенсирани услуги в изпълнение на задължения за обществени превозни услуги, но развива и други дейности, счетоводството за посочените обществени услуги трябва да бъде отделено“. В това отношение в точка 2.4.4 от Насоките от 2014 г. се посочва, че целта на такова задължение за счетоводно разделяне е да се избегне компенсацията, получена от доставчика на обществена услуга, да се използва за укрепване на конкурентната му позиция в търговските му дейности, което би означавало да се предостави кръстосано субсидиране на тези дейности.
54.      Следователно Регламент № 1370/2007 изисква счетоводно разделяне между транспортните услуги, за които се получават компенсации за изпълнение на задължения за обществена услуга, и тези, за които такива не се получават(20).
55.      Както е видно от определението за „обществена поръчка за услуги“, съдържащо се в член 2, буква и) от Регламент № 1370/2007(21), за услугите, включени в такава поръчка, се прилагат предвидените в него задължения за извършване на обществена услуга.
56.      Според мен от това следва, че услугата за железопътен превоз „Cinque Terre Express“, изрично предвидена в договора за 2015—2017 г., спада към „компенсирани услуги в изпълнение на задължения за обществени превозни услуги“ по смисъла на точка 5 от приложението към Регламент № 1370/2007. Ето защо задължението за водене на отделно счетоводство според мен не е приложимо към обстоятелствата по случая в главното производство.
57.      Това заключение не може да бъде опровергано от факта, че услугата за железопътен превоз „Cinque Terre Express“ е рентабилна от търговска гледна точка поради предвидената в договора за 2015—2017 г. възможност за прилагане на по-висока тарифа за туристите. Всъщност от точка 5 от приложението към Регламент № 1370/2007 по никакъв начин не следва, че търговската рентабилност на една от „компенсирани[те] услуги в изпълнение на задължения за обществени превозни услуги“ води до задължение за отделно счетоводно третиране на разходите и приходите, свързани с превозната услуга. Освен това е важно да се подчертае, както прави Trenitalia в писменото си становище, че в точка 2.2.5 от Насоките от 2014 г. се посочва, че географският обхват на обществените поръчки за услуги следва да даде възможност на компетентните органи да се възползват от мрежовите ефекти от обществените превозни услуги на местно, регионално и поднационално равнище. За тази цел посочената точка изрично предвижда възможността за икономически ефективно предоставяне на такива услуги чрез кръстосано финансиране между рентабилни услуги и други, губещи услуги, включени в една и съща обществена поръчка за услуги.
58.      С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на втория въпрос, че член 6, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 във връзка с точка 5 от приложението към този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че допуска сключването на договор за услуги, който не предвижда отделно счетоводство за разходите и приходите от транспортна услуга, предмет на този договор, чиито тарифни условия гарантират търговската рентабилност.
Заключение
59.      С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициални въпроси по следния начин:
„1)      Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска сключването на договор за услуги за железопътен транспорт, който предвид липсата на риск за оператора, на когото е възложено изпълнението на задълженията за извършване на обществена услуга, предвижда, че размерът на компенсацията, която се дължи на този оператор, покрива всички направени от него разходи, без обаче да включва разумна печалба, и то за преходен период, предхождащ сключването на нов дългосрочен договор за същото задължение за извършване на обществена услуга, стига липсата на предоставяне на разумна печалба да не води до недостатъчна компенсация, възпрепятстваща ефикасното изпълнение на предвидените в договора задължения и запазването на предоставянето на услуги за пътнически превоз с достатъчно високо качество, което обстоятелство запитващата юрисдикция следва да провери.
2)      Член 6, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 във връзка с точка 5 от приложението към този регламент
трябва да се тълкува в смисъл, че
допуска сключването на договор за услуги, който не предвижда отделно счетоводство за разходите и приходите от транспортна услуга, предмет на този договор, чиито тарифни условия гарантират търговската рентабилност“.
1      Език на оригиналния текст: френски.
2      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета (ОВ L 315, 2007 г., стр. 1).
3      Освен редица разпоредби на Регламент № 1370/2007, във въпроса си запитващата юрисдикция посочва членове 14, 93 и 106 ДФЕС, без обаче да излага причините, поради които счита, че тези членове са релевантни в случая. Според мен Съдът следва да преформулира този въпрос, като изключи тези разпоредби. В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени, като при необходимост ограничи тълкуването си само до онези от разпоредбите в преюдициалното запитване, които са релевантни (вж. решение от 26 януари 2023 г., Министерство на вътрешните работи (Регистрация на биометрични и генетични данни от полицията), C‑205/21, EU:C:2023:49, т. 77), в което Съдът преформулира третия преюдициален въпрос, поставен от запитващата юрисдикция.
4      Вж. също решение от 8 септември 2022 г., Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, т. 67—69).
5      Вж. решение от 21 декември 2023 г., DOBELES AUTOBUSU PARKS и др. (C‑421/22, наричано по-нататък „решение DOBELES“, EU:C:2023:1028, т. 42).
6      Вж. решение от 25 януари 2024 г., Община Поморие (C‑390/22, EU:C:2024:75, т. 39).
7      Тази разпоредба кодифицира третото условие, което трябва да бъде изпълнено, за да може компенсация за обществена услуга да не бъде квалифицирана като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС (вж. решение от 24 юли 2003 г., Altmark Trans и Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, т. 92). В това отношение трябва да се напомни, че по силата на член 9, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз, която се изплаща в съответствие с този регламент, е съвместима с общия пазар и следователно е освободена от изискването за предварително нотифициране, предвидено в член 88, параграф 3 ЕО (понастоящем член 108, параграф 3 ДФЕС).
8      Съгласно съображение 34 от посочения регламент „[т]акава компенсация [за обществена услуга] може да бъде съвместима с Договора съгласно член 73 от него при определени условия. На първо място, тя трябва да гарантира извършването на услуги, които са от общ интерес по смисъла на Договора. На второ място, за да се избегне неоправданото нарушаване на конкуренцията, компенсацията не може да надвишава необходимото за покриване на нетните разходи, направени при изпълнението на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответно генерираните приходи и разумна печалба“.
9      От друга страна, текстът на италиански език („segue il seguente schema“) би могъл да наведе на мисълта, че тази формулировка е обвързваща за компетентните органи. Изглежда обаче, че такова тълкуване не може да се направи въз основа на текстовете на останалите езици, които разбирам.
10      Курсивът е мой.
11      Съобщение на Комисията относно тълкувателни насоки по отношение на Регламент (ЕО) № 1370/2007 относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт (OB C 92, 2014 г., стр. 1) (наричани по-нататък „Насоките от 2014 г.“). В точка 1 от този текст, озаглавена „Въведение“, се уточнява, че „[в това] съобщение Комисията разяснява своето разбиране за някои разпоредби на регламента в светлината на най-добрите практики, за да помогне на държавите членки да се възползват напълно от вътрешния пазар“.
12      Курсивът е мой.
13      Курсивът е мой.
14      Вж. Законодателна резолюция на Европейския парламент относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1370/2007 относно отварянето на пазара на вътрешни услуги за железопътни пътнически превози (COM(2013)0028 — C7‑0024/2013 — 2013/0028(COD), документ A7‑0034/2014 от 16 януари 2014 г., изменения 10 и 40, която може да бъде консултирана на следния адрес: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7‑2014‑0034_FR.html#_section5.
15      Решение DOBELES (т. 54).
16      Следва да се припомни, че когато упражняват свободата си на преценка, предоставена им с регламент, държавите членки трябва да правят това в пределите на разпоредбите на този регламент, за да не засегнат неговото съдържание и цели (вж., що се отнася до Регламент № 1370/2007, решение от 25 януари 2024 г., Община Поморие, C‑390/22, EU:C:2024:75, т. 40).
17      Вярно е, че този принцип е закрепен единствено в консолидирания текст на Регламент № 1370/2007, а не в редакцията, приложима към фактите по делото. Това обаче е общ принцип на правото на Съюза, който се прилага независимо от формалното си посочване в акт на вторичното право.
18      Вж. решение DOBELES (т. 55).
19      В съответствие със съдебната практика, цитирана в бележка под линия 3 от настоящото заключение, предлагам на Съда да преформулира този въпрос, като изключи съображения 27 и 28 и член 4, параграф 1 от Регламент № 1370/2007.
20      Вж. решение от 28 юни 2017 г., Комисия/Германия (C‑482/14, EU:C:2017:499, т. 127—129), в което Съдът приема, че от член 6, параграф 1 от Регламент № 1370/2007 във връзка с точка 5 от приложението към този регламент не следва, че „операторите на железопътни пътнически транспортни услуги, извършващи едновременно подлежащите на компенсиране дейности в рамките на задължения за обществена услуга и други дейности, са длъжни в годишните си отчети да посочват поотделно за всеки отделен договор публичните средства, получени в рамките на дейността им по извършване на обществена услуга“. За сметка на това според Съда тези разпоредби задължават посочените оператори „само да водят отделно счетоводство за различните си групи дейности“.
21      Съгласно тази разпоредба става въпрос за „един или повече правно-задължителни акта, потвърждаващи споразумението между компетентния орган и оператор на обществени услуги за възлагане на последния на управлението и предоставянето на обществени услуги за пътнически превоз при спазване на задълженията за извършване на обществена услуга“.