62016CC0005
GENERALINIO ADVOKATO
PAOLO MENGOZZI IŠVADA,
pateikta 2017 m. lapkričio 30 d. (
1
)
Byla C‑5/16
Lenkijos Respublika
prieš
Europos Parlamentą,
Europos Sąjungos Tarybą
„Ieškinys dėl panaikinimo – Sprendimas (ES) 2015/1814 – Teisinio pagrindo nustatymas – Atsižvelgimas į akto padarinius – SESV 192 straipsnio 1 dalis – SESV 192 straipsnio 2 dalies c punktas – Sąvoka valstybės narės pasirinkimo iš skirtingų energijos šaltinių „didelis poveikis“ – Sąvoka valstybės narės bendros energijos tiekimo struktūros „didelis poveikis“ – Lojalaus bendradarbiavimo principas – ESS 15 straipsnis – Europos Vadovų Tarybos kompetencija – Teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principai – Proporcingumo principas – Poveikio vertinimas“
Įžanga
1.
Lenkijos Respublika ieškiniu prašo Teisingumo Teismo panaikinti 2015 m. spalio 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimą (ES) 2015/1814 dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos rinkos stabilumo rezervo sukūrimo ir veikimo bei kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/87/EB (toliau – ginčijamas sprendimas) (
2
).
2.
2003 m. spalio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/87/EB, nustatanti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos leidimų sistemą Bendrijoje ir iš dalies keičianti Tarybos direktyvą 96/61/EB (
3
), priimta remiantis EB 175 straipsnio 1 dalimi, siekiant padėti veiksmingiau vykdyti Sąjungos ir jos valstybių narių tarptautinius įsipareigojimus mažinti išmetamų antropogeninės kilmės šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį. Ji iš esmės pakeista 2009 m. balandžio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2009/29/EB (
4
).
3.
Nuo 2005 m. sausio 1 d. veikia šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistema (ATLPS), kuri apima 45 % Sąjungos išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų. Iš pradžių Direktyvoje 2003/87 išskirti trys apyvartinių leidimų prekybos etapai: 2005–2007 m., 2008–2012 m. ir 2013–2020 m. Nors Direktyvoje 2003/87 nurodyta, kad Sąjunga šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijas 2008–2012 metais, palyginti su 1990 m. lygiais, yra įsipareigojusi sumažinti 8 % (
5
), Direktyvoje 2009/29 nurodytas Europos Vadovų Tarybos įsipareigojimas iki 2020 m. bendrą šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijų kiekį Sąjungoje sumažinti „bent 20 %, palyginti su 1990 m. lygiu, arba 30 %, jei kitos išsivysčiusios šalys įsipareigos panašiai sumažinti emisijų kiekį“ (
6
).
4.
Nepaisant priimtų kelių sprendimų papildyti ATLPS veikimo taisykles arba jas iš dalies pakeisti (
7
), anglies dioksido rinkos padėtis vis dar kelia nerimą dėl didelio apyvartinių taršos leidimų pertekliaus šioje rinkoje, dėl kurio smarkiai sutriko pasiūlos ir paklausos pusiausvyra. Komisijos ataskaitoje Europos Parlamentui ir Tarybai dėl anglies dioksido rinkos padėties (toliau – 2012 m. Komisijos ataskaita) (
8
) nurodyta, kad tokia padėtis ilgai tęsis, jeigu Sąjungos teisės aktų leidėjas nesiims veiksmų, todėl teisės aktų leidėjas ėmėsi veiksmų, priimdamas ginčijamą sprendimą.
Teisinis pagrindas
5.
Remiantis SESV 192 straipsnio 1 dalimi, 2015 m. spalio 6 d. priimtas ginčijamas sprendimas. Jo 1 straipsnis skirtas rinkos stabilumo rezervui (toliau – RSR), kurį pagal šį sprendimą ketinama sukurti. Šis straipsnis suformuluotas taip:
„1.   2018 m. sukuriamas [RSR], o nuo 2019 m. sausio 1 d. į rezervą perkeliami apyvartiniai taršos leidimai.
2.   900 mln. apyvartinių taršos leidimų, 2014–2016 m. atskaitytų iš aukcionui skirtų apyvartinių taršos leidimų, kaip, vadovaujantis Direktyvos [2003/87] 10 straipsnio 4 dalimi, nustatyta Reglamente (ES) Nr. 176/2014, neturi būti pridedama prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos ketinama skirti aukcionui 2019 ir 2020 m., bet jie turi būti perkeliami į rezervą.
3.   Apyvartiniai taršos leidimai, nepaskirstyti įrenginiams vadovaujantis Direktyvos [2003/87] 10a straipsnio 7 dalimi, ir apyvartiniai taršos leidimai, nepaskirstyti įrenginiams dėl to, kad taikomos tos direktyvos 10a straipsnio 19 ir 20 dalys, 2020 m. perkeliami į rezervą. Komisija peržiūri Direktyvos [2003/87] nuostatas dėl tų nepaskirstytų apyvartinių taršos leidimų ir prireikus pateikia pasiūlymą Europos Parlamentui ir Tarybai.
<…>
5.   Kasmet apyvartinių taršos leidimų skaičius, atitinkantis 12 % bendro apyvartoje buvusių apyvartinių taršos leidimų skaičiaus <…> išskaičiuojamas iš apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės ketina pateikti aukcionui pagal Direktyvos [2003/87] 10 straipsnio 2 dalį skaičiaus ir per 12 mėnesių laikotarpį, kuris prasideda tų metų rugsėjo 1 d., perkeliamas į rezervą, nebent tas į rezervą perkeltinų apyvartinių taršos leidimų skaičius būtų mažesnis kaip 100 milijonų. <…>
<…>
6.   Konkrečiais metais, jei bendras apyvartoje esantis apyvartinių taršos leidimų skaičius yra mažesnis nei 400 milijonų, iš rezervo į apyvartą perkeliama ir prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos valstybės narės parduos aukcione pagal Direktyvos [2003/87] 10 straipsnio 2 dalį, pridedama 100 milijonų apyvartinių taršos leidimų. Kai rezerve yra mažiau nei 100 milijonų apyvartinių taršos leidimų, pagal šią dalį į apyvartą perkeliami visi jame esantys apyvartiniai taršos leidimai.
<…>“.
Šalių reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
6.
Lenkijos Respublika Teisingumo Teismo prašo panaikinti ginčijamą sprendimą ir priteisti iš Europos Parlamento ir Europos Sąjungos Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
7.
Parlamentas ir Taryba Teisingumo Teismo prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Lenkijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
8.
2016 m. birželio 1 d. Danijos Karalystei, Vokietijos Federacinei Respublikai (
9
), Ispanijos Karalystei, Prancūzijos Respublikai bei Europos Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Parlamento ir Tarybos reikalavimų. Tą pačią dieną Švedijos Karalystei leista įstoti palaikyti Tarybos reikalavimų.
9.
Per 2017 m. liepos 11 d. Teisingumo Teisme vykusį posėdį savo žodines pastabas pateikė Lenkijos Respublika, Parlamentas, Taryba, taip pat Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika bei Komisija.
Dėl ieškinio
10.
Lenkijos Respublika nurodė penkis pagrindus ginčijamam sprendimui panaikinti. Pirmasis pagrindas grindžiamas SESV 192 straipsnio 2 dalies c punkto pažeidimu, remiantis tuo, kad ginčijamas sprendimas priimtas pagal įprastą teisėkūros procedūrą, nors jis turi didelį poveikį valstybės narės pasirinkimui iš skirtingų energijos šaltinių ir jos bendrai energijos tiekimo struktūrai. Antrasis pagrindas grindžiamas lojalaus bendradarbiavimo principo ir ESS 15 straipsnyje apibrėžtos Tarybos kompetencijos pažeidimu, nes buvo nustatytos 2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Tarybos išvadoms prieštaraujančios priemonės. Trečiasis pagrindas grindžiamas teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimu, nes taikant nustatytas priemones kišamasi į šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą prekybos laikotarpiu. Ketvirtasis pagrindas grindžiamas proporcingumo principo pažeidimu, nes dėl nustatytų priemonių reikia įgyvendinti tikslą dar labiau sumažinti išmetamų dujų kiekį, nei nustatyta pagal Sąjungos tarptautinius įsipareigojimus ir Direktyvą 2003/87. Penktasis pagrindas grindžiamas įpareigojimo tinkamai išnagrinėti ginčijamo sprendimo poveikį skirtingoms valstybėms narėms pažeidimu ir su įpareigojimo pateikti tinkamą sprendimo įgyvendinimo apyvartinių taršos leidimų rinkoje poveikio įvertinimą pažeidimu.
Analizė
Dėl pirmojo pagrindo, grindžiamo SESV 192 straipsnio 2 dalies c punkto pažeidimu
Šalių argumentai
11.
Iš esmės Lenkijos Respublika primena SESV 192 straipsnio 2 dalies c punktą, kuriuo remiasi darydama išvadą, kad ginčijamas sprendimas turėjo būti priimtas jo pagrindu, taigi turėjo būti taikoma speciali teisėkūros procedūra. Šioje nuostatoje numatyta, kad valstybėms narėms itin didelę svarbą turinčius teisės aktus vieningai priima Taryba, ir taip ta nuostata minėtoms valstybėms suteikiama veto teisė, kuria Lenkijos Respublikai nebuvo leista pasinaudoti. Ieškovė tvirtina, kad ginčijamas sprendimas turėjo didžiulį poveikį jos pasirinkimui iš skirtingų energijos šaltinių ir bendrai energijos tiekimo struktūrai. Ji primena, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su teisinio pagrindo nustatymu, ir pagal SESV 192 straipsnio 2 dalies c punktą reikia išnagrinėti ginčijamo sprendimo poveikį siekiant nustatyti, ar teisinis pagrindas teisingas. Ieškovė nurodo, kad siekiant apibūdinti didelį poveikį, nes Sutartyje ši sąvoka nepatikslinta, reikia atsižvelgti į bendrą valstybės narės energetikos kontekstą. Lenkijos Respublika teigia esanti labai priklausoma nuo iškastinio kuro, kad 83 % savo elektros gamina iš anglies ir lignito ir turi didelius anglies išteklius, todėl gali užtikrinti gamybą nedidelėmis sąnaudomis, savo ekonominį konkurencingumą ir energijos tiekimą savo gyventojams. Darydama prielaidą, kad apyvartinių taršos leidimų kaina tiesiogiai lemia gamybos technologijos, į kurią ateityje bus investuojama, pasirinkimą, Lenkijos Respublika tvirtina, kad apyvartinių taršos leidimų kaina daro poveikį nacionalinės elektros gamybos struktūros vystymui. Iki 2035 m. Lenkijos Respublika numatė pastatyti daugiau dujomis kūrenamų elektrinių, nors, jei nebūtų rinkos stabilumo rezervo, investicijos būtų skirtos didelio naudingumo anglimis kūrenamoms elektrinėms. Taigi sukūrus tokį rezervą bus padarytas didelis poveikis kuro paklausai – padidės gamtinių dujų suvartojimas, todėl jas reikės importuoti, o tai turės poveikį ieškovės energetiniam saugumui. Pati Komisija pripažino, kad didinant apyvartinių taršos leidimų kainą skatinama pakeisti kuro rūšį ir atgrasyti nuo investicijų į anglimis kūrenamas elektrines (
10
).
12.
Atsakovai, prie kurių prisijungia įstojusios į bylą šalys, iš esmės laikosi tokios pozicijos. Suformuotoje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje dėl teisinio pagrindo nustatymo daugiausia dėmesio skiriama akto tikslui ir turiniui, o jeigu minėtas aktas turi du tikslus, teisinis pagrindas turi būti siejamas tik su pagrindine akto sudedamąja dalimi. Teisingumo Teismo jurisprudencijoje niekada nebuvo įtvirtintas įpareigojimas atsižvelgti į akto poveikį, dėl ko, beje, pasak Ispanijos Karalystės, kiltų sunkumų, nes teisinį pagrindą būtų galima tinkamai išnagrinėti tik aktui įsigaliojus. Atsakovai ir į bylą įstojusios šalys remiasi generalinės advokatės J. Kokott išvada byloje Komisija /Latvija (
11
). Jie taip pat pabrėžia, kad SESV 192 straipsnio 2 dalis yra suprantama kaip nukrypti leidžianti nuostata ir todėl ši straipsnio dalis turi būti aiškinama siaurai. Pernelyg dažnai taikant specialią teisėkūros procedūrą būtų sunkiau įgyvendinti Sąjungos aplinkos apsaugos tikslus. Be to, šios šalys iš ginčijamo sprendimo teksto daro išvadą, kad, nustatant siekiamus tikslus, sprendimas turi būti aiškinamas kartu su Direktyva 2003/87, nes pasitelkus RSR turėtų būti pakoreguotas ATLPS struktūrinis disbalansas. Technologiniu požiūriu ATLPS yra neutrali, o apie tai, kad ji nedaro tiesioginio poveikio valstybių narių energijos rūšių deriniui galima spręsti iš Direktyvos 2003/87 ir Direktyvos 2009/29 teisinių pagrindų, kurie, be to, niekada nebuvo užginčyti. Tuo pačiu būdu sukūrus RSR, ATLPS išliktų neutrali ir tai neturėtų didelio poveikio valstybių narių pasirinkimui. Vienintelis ilgalaikis RSR poveikis būtų tik apyvartinių taršos leidimų kainų svyravimo sumažinimas, o ne minėtų kainų sisteminio augimo siekis. Beje, poveikio vertinime nurodytas šis ilgalaikio kainų stabilizavimo tikslas. Be to, šis stabilizuojantis poveikis užtikrinamas dvikrypte logika, t. y. kad RSR gali neleisti neapdairiai mažinti turimų apyvartinių taršos leidimų skaičiaus ir nepagrįstai didinti tokių leidimų skaičių. Bet kuriuo atveju padidėjus kainai valstybės narės ir ūkio subjektai visada turėtų pasirinkimą. Taigi, jeigu RSR daro poveikį valstybių narių energijos rūšių deriniui, jis yra tik netiesioginis. RSR neturi poveikio valstybių narių pasirinkimui iš kelių šaltinių arba jų tiekimo šaltinio pakeitimui. Be to, naudojant RSR valstybėms narėms nenustatomi individualūs mažinimo tikslai. Atsakovams ir į bylą įstojusioms šalims Lenkijos Respublikos nurodytas RSR poveikis yra tik spekuliacijos arba spėjimai, pirmiausia turint omeny, kad šioje srityje sunku daryti prognozes. Lenkijos Respublika nurodė labai objektyvų RSR poveikį: pirma, tik kainų augimui, nors naudojant šį mechanizmą taip pat galima mažinti apyvartinių taršos leidimų kainas, ir, antra, neatsižvelgdama į tai, kad ATLPS taikymo sritis yra platesnė ir apima ne tik energetikos sritį ir kad bet kuriuo atveju gamybos sąnaudos priklauso nuo daugelio veiksnių, o ne tik nuo apyvartinių taršos leidimų kainos.
13.
Lenkijos Respublika atsikerta, kad nors neginčija Direktyvos 2003/87 teisinio pagrindo, tai nereiškia, kad SESV 192 straipsnio 1 dalis yra tinkamas ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas, todėl minėtą sprendimą reikia išnagrinėti atskirai ir nepriklausomai nuo direktyvos, siekiant nustatyti teisingą sprendimo teisinį pagrindą, o atliekant akto teisinio pagrindo patikrinimą ankstesnė teisinė praktika neturi reikšmės. Ieškovė pažymi, kad Teisingumo Teismas bet kuriuo atveju neišnagrinėjo Direktyvos 2009/29 teisinio pagrindo. Ieškovė, neginčydama atsakovų ir į bylą įstojusių šalių nurodytos jurisprudencijos, tvirtina, kad Teisingumo Teismas jau išnagrinėjo akto poveikį, nagrinėdamas jo teisinį pagrindą (
12
), nes būtent poveikio nustatymas yra objektyvus aspektas, į kurį galima atsižvelgti. Be to, ieškovė pakartoja savo argumentus dėl poveikio vertinimo, kuris, pasak jos, patvirtina, kad RSR turi įtakos energijos rūšių deriniui. Remiantis keliais kitais vertinimais arba mokslo leidiniais taip pat galima daryti išvadą, kad apyvartinių taršos leidimų kaina padidės sukūrus RSR. Kadangi poveikio vertinimas aiškinamas skirtingai, Lenkijos Respublika nurodo Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Nacionalinis išmetamų teršalų kiekio subalansavimo ir valdymo centras) parengtą „Rinkos stabilumo rezervo mechanizmo poveikio Lenkijos energijos rūšių deriniui vertinimą“ (toliau – KOBiZE vertinimas) (
13
), kuris parodo, kad įgyvendinus ginčijamą sprendimą Lenkijos Respublikos energijos rūšių deriniui padarytas didžiulis poveikis. Ieškovė primena, kad 2014 m. 83,8 % visų šalies išmetamų teršalų sudarė degimo metu išmetami teršalai, ir remdamasi tuo daro išvadą, kad nors ATLPS taikymo sritis yra platesnė, RSR turi esminį poveikį šiam sektoriui.
14.
Lenkijos Respublika atsako į bylą įstojusioms šalims, kad svarbu atskirti SESV 192 straipsnio 2 dalį nuo SESV 194 straipsnio, nes pirmasis susijęs su Sąjungos aplinkos politika, o antrasis – su jos energetikos politika. Ieškovė primena, jog pati Komisija poveikio vertinime pripažino, kad valstybių narių perėjimas prie atsinaujinančiosios energijos yra RSR tikslas. Ji taip pat pabrėžia, kad pagal Direktyvą 2003/87 elektros energijos sektoriui netaikoma apyvartinių taršos leidimų suteikimo sistema. Kadangi egzistuoja pareiga pirkti, apyvartinių taršos leidimų kainos augimo poveikis yra didesnis tam sektoriui, kurio suinteresuotieji subjektai priversti ieškoti kitų šaltinių, taip pakeisdami energijos rūšių derinį. Lenkijos Respublika nesutinka su argumentu dėl RSR neutralumo minėto energijos rūšių derinio atžvilgiu. Galiausiai ieškovė, nesutikdama su KOBiZE vertinimu, atsako į išsakytą kritiką, pabrėždama, kad poveikis bus ištirtas iki 2030 m., kad naudojama modeliavimo priemonė nekritikuotina ir kad apsiribojimas Lenkija atliekant tyrimą yra objektyviai pagrįstas.
15.
Pateikdami tripliką atsakovai pažymi, kad ieškovė nekelia klausimų dėl klasikinės jurisprudencijos, susijusios su teisinio pagrindo nustatymu, ir pabrėžia, kad akto poveikis gali būti išnagrinėtas tik atliekant minėto akto tikslo ir turinio analizę, o ne atskirą ar savarankišką vertinimą. Naudojant RSR nebus pakeistas pradinis ATLPS užmojo lygis, nes tai tik papildomas aspektas, puikiai derantis su ATLPS. Atsakovai taip pat ginčija KOBiZE vertinimo svarbą ir išvadas, nes jis buvo atliktas priėmus ginčijamą sprendimą, jame tik iš dalies įvertintas trumpalaikis tariamas RSR poveikis ir tik Lenkijoje, galiausiai jis grindžiamas neteisinga prielaida ir naudojama klaidinga metodika. Papildomai atsakovai abejoja dėl „didelio“ poveikio ieškovės bendros energijos tiekimo struktūrai, kaip reikalaujama SESV 192 straipsnio 2 dalies c punkte.
Analizė
– Dėl taikytino tyrimo nustatymo
16.
Iš suformuotos Teisingumo Teismo jurisprudencijos, kurios šalys neginčija, matyti, kad Sąjungos kompetencijos sistemoje „teisės akto teisinio pagrindo parinkimas turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė. Prie šių kriterijų, be kita ko, priskirtinas teisės akto tikslas ir turinys. <…> Jeigu išnagrinėjus teisės aktą paaiškėja, kad siekiama dviejų tikslų arba tikslas turi dvi sudedamąsias dalis, ir jei vieną iš šių tikslų arba vieną iš šių dalių galima išskirti kaip pagrindinį (pagrindinę) ar vyraujantį (vyraujančią), o kitą tik kaip papildomą, teisės aktas turi būti grindžiamas tik vienu teisniu pagrindu – tuo, kurio reikalauja vyraujantis tikslas arba vyraujanti sudedamoji dalis“ (
14
).
17.
Nors Teisingumo Teismas akto tikslą ir turinį nurodo kaip aspektus, kuriais, „be kita ko“ – atrodo, kad šiuo įterpiniu paliekama galimybė taikyti kitus kriterijus, – vadovaujamasi vertinant teisinį pagrindą, reikia konstatuoti, kad jis visada jais vadovaujasi. Be to, akto poveikis nebūtinai ir nevisiškai turi būti tapatinamas su aktu siekiamo tikslo vertinimu. Pagaliau, kaip, be kita ko, teisingai nurodė Ispanijos Karalystė, į tyrimą, kurį turi atlikti Sąjungos teismas siekdamas įvertinti akto teisinio pagrindo tinkamumą, įtraukti numatomo akto poveikio vertinimą prilygtų prašymui, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nuspėtų ateitį. Dėl šios priežasties apsiribosiu ginčijamo sprendimo tikslo ir turinio analize, kad nustatyčiau, ar minėtas teisės aktų leidėjas gali savo veiksmus teisėtai grįsti SESV 192 straipsnio 1 dalimi (
15
).
– Dėl ginčijamo sprendimo tikslo ir turinio
18.
Pirmiausia turėčiau paaiškinti, kad, kaip ir Lenkijos Respublika, manau, jog ginčijamo sprendimo teisinio pagrindo vertinimą reikėtų atlikti atskirai nuo Direktyvos 2003/87 arba Direktyvos 2009/29, kuria pirmoji iš dalies pakeista, teisinio pagrindo vertinimo, nepaisant jų sąsajos, taip, kad šioje byloje nebūtų galima daryti jokios galutinės išvados dėl to, kad ieškovė galimai nesiėmė veiksmų dviejų minėtų direktyvų atžvilgiu.
19.
Kalbant apie ginčijamo sprendimo tikslą, pažymėtina, kad šis akivaizdžiai glaudžiai susijęs su Direktyvos 2003/87 tikslu, dėl kurio Teisingumo Teismas jau nusprendė, kad: „[g]alutinis [ATLPS] tikslas yra aplinkos apsauga, sumažinant šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją, tačiau pati ši sistema ne mažina šią emisiją, o skatina ir sudaro palankias sąlygas siekti sumažinti minėtą emisiją iki nustatyto lygio kuo mažesne kaina<…>. Nauda aplinkai priklauso nuo to, kaip griežtai nustatomas visas suteiktų leidimų kiekis [skaičius], kuriuo ribojama minėta sistema leidžiama bendra emisija. Taip pat matyti, kad pagal [ATLPS] ekonomijos logiką šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisija turi būti kuo mažesne kaina sumažinta tiek, kiek būtina numatytam aplinkos apsaugos rezultatui pasiekti. Pagal šią sistemą, leidžiant parduoti suteiktus leidimus, visi jos dalyviai skatinami išmesti mažiau šiltnamio efektą sukeliančių dujų, nei jie turi teisę pagal pirm[a] suteiktus leidimus, kad galėtų juos perleisti kitiems dalyviams, kurių emisija viršija jiems suteiktų leidimų kiekį [skaičių]. Taigi [ATLPS] gali gerai veikti tik esant šios sistemos dalyvių leidimų paklausai ir pasiūlai, o tai reiškia, kad šios sistemos apimamų veiklos rūšių galimybės sumažinti joms priskiriamą emisiją gali netgi labai skirtis. Be to, <…> kuo platesnė bus sistemos apimtis, tuo įvairesnės suderinimo išlaidos teks pavienėms įmonėms ir tuo bus didesnės galimybės bendrai sumažinti išlaidas“ (
16
).
20.
Iš jurisprudencijos taip pat matyti, kad „nors pagrindinis [Direktyvos 2003/87] tikslas yra iš esmės sumažinti išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį“, šis tikslas turi būti pasiektas paisant tam tikrų papildomų tikslų, pvz., „ekonomikos plėtros ir užimtumo bei vidaus rinkos vientisumo ir konkurencijos sąlygų užtikrinim[o]“ (
17
).
21.
Ginčijamo sprendimo preambulėje primenamas Direktyvos 2003/87 tikslas – „skatinti taupiai ir ekonomiškai efektyviai mažinti išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį“ (
18
).
22.
Pagal 2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Tarybos išvadas dėl 2030 m. klimato ir energetikos politikos strategijos (
19
) ir siekiant įgyvendinti privalomą Sąjungos tikslą – iki 2030 m. Sąjungos viduje išmetamą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį sumažinti ne mažiau kaip 40 %, palyginti su 1990 m., Europos Vadovų Taryba ragina padaryti veiksmingesnę ATLPS ją pertvarkant „su priemone, skirta rinkos stabilumui užtikrinti“ (
20
). 2012 m. Komisijos ataskaitoje pateikta nelabai džiuginanti ATLPS veikimo rezultatų apžvalga, nes ji parodė 955 mln. ATL perteklių (
21
). Be to, didėjanti ATL pasiūla siejama su mažėjančia paklausa, o to pasekmė – ATL kainos sumažėjimas. 2012 m. ataskaitos duomenimis, įgyvendinus 3 ATLPS etapą galėjo būti sukaupta daugiau nei 1,5 mlrd. ATL perteklius. Nuo 2014 m. per 3 etapą buvo planuota 2 mlrd. ATL siekiantis „struktūrinis perteklius“ (
22
). Tačiau dėl pernelyg didelio turimo ATL kiekio ir jų nedidelės kainos kilo aiški grėsmė jų skatinamajam poveikiui, kurio iš jų buvo tikimasi sukūrus veikiančią ATLPS. Todėl reaguojant į nuo 2012 m. nustatytą „struktūrinės pusiausvyros trūkumą“ (
23
) priimtas ginčijamas sprendimas. Šio sprendimo pagrindinis tikslas, jei ne vienintelis, kaip primenama jo 8 konstatuojamoje dalyje – „kovoti su struktūriniais pasiūlos ir paklausos pusiausvyros sutrikimais“.
23.
Kalbant apie ginčijamo sprendimo turinį, pažymėtina, jog juo tik parodoma, kad nuo 2019 m. sausio 1 d. (
24
) RSR veiks kaip apyvartinių taršos leidimų perkėlimo į rezervą priemonė, kaip, be kita ko, matyti iš to, kad 900 mln. apyvartinių taršos leidimų, 2014–2016 m. atskaitytų iš aukcionui skirtų apyvartinių taršos leidimų, nebus pridėti prie apyvartinių taršos leidimų, kuriuos ketinama skirti aukcionui 2019 ir 2020 m., bet jie bus perkelti į rezervą (
25
). Iš pradžių tikslo sumažinti ATLPS būdingą pasikartojantį perteklių taip pat siekiama numatant kasmet 12 % visų apyvartoje buvusių apyvartinių taršos leidimų perkelti į rezervą, juos išskaičiuojant iš bendro apyvartinių taršos leidimų, kuriuos ketinama pateikti aukcionui, skaičiaus (
26
). Per pirmuosius RSR veikimo metus 8 % visų apyvartoje esančių apyvartinių taršos leidimų perkeliami atitinkamų metų laikotarpiu nuo sausio 1 d. iki rugsėjo 1 d. (
27
). Stabilizuojantį RSR poveikį užtikrina tai, kad ginčijamame sprendime, be galimybės perkelti apyvartinius taršos leidimus į rezervą taip pat numatyta, kad rezervą galima valdyti esant apyvartinių taršos leidimų deficitui rinkoje. Taigi ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 6 dalyje numatyta, kad jei bendras apyvartoje esantis apyvartinių taršos leidimų skaičius yra mažesnis nei 400 milijonų, rezerve esantys apyvartiniai taršos leidimai gali būti grąžinti į rinką. Galiausiai ginčijamo sprendimo 3 straipsnyje Komisija įgaliojama stebėti, kaip rengiamas RSR ir galimą jo poveikį konkurencingumui, taip pat reguliariai peržiūrėti, kaip veikia rezervas.
– Išvada dėl ginčijamo sprendimo teisinio pagrindo
24.
Taigi ir iš ginčijamo sprendimo tikslo, ir iš jo turinio matyti, kad sprendimas parengtas kaip priemonė nuo skirtingų grėsmių, dėl kurių ATLPS negalėtų „duoti būtino signalo investuoti siekiant ekonomiškai efektyviu būdu sumažinti išmetamą CO2 kiekį ir skatinti taikyti mažo anglies dioksido kiekio inovacijas, kuriomis būtų prisidėta prie ekonomikos augimo ir darbo vietų kūrimo“ (
28
). RSR turi stabilizuoti rinką ir tam numatyti mechanizmai siekiant kovoti su apyvartinių taršos leidimų pertekliumi ir deficitu. Ginčijamame sprendime jokiu momentu nedaroma tiesioginės nuorodos į kokį nors apyvartinių taršos leidimų kainos nustatymą. ATLPS galima koreguoti tik nekeičiant pirminio užmojo, nes RSR sukurtas kaip papildoma priemonė, todėl Sąjungos teisės aktų leidėjas savo aktą teisingai grindė SESV 192 straipsnio 1 dalimi. Kitaip tariant, ginčijamas sprendimas tik papildo Direktyvą 2003/87, siekiant skatinti taupiai ir ekonomiškai efektyviai mažinti išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį, siekiant išlaikyti, saugoti ir gerinti aplinkos kokybę (
29
).
25.
Savo ruožtu SESV 192 straipsnio 2 dalies c punkte numatyta, kad nustatant „priemones, turinčias nemažai įtakos valstybėms narėms, kai šios renkasi skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą“, reikia taikyti specialią teisėkūros procedūrą. Kaip jau nurodžiau, nei iš ginčijamo sprendimo turinio, nei iš siekiamo tikslo negalima spręsti, kad priimdamas ginčijamą sprendimą Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė inicijuoti reikšmingą ieškovės bendros energijos tiekimo struktūros pokytį arba padaryti tiesioginį poveikį jos pasirinkimui iš skirtingų energijos šaltinių. SESV 192 straipsnio 2 dalies c punktą, kaip nukrypti leidžiančią nuostatą, reikia aiškinti siaurai, juo labiau kad šiuolaikinėje veiksmingoje aplinkos politikoje turi būti atsižvelgta į energetikos klausimus. Prisidedu prie atsakovų ir į bylą įstojusių šalių būgštavimų, kad atsižvelgus į ieškovės siūlomo SESV 192 straipsnio 2 dalies c punkto aiškinimą ir pagal jį padarytą išvadą dėl ginčijamo sprendimo teisinio pagrindo nagrinėjimo tikrai būtų sudarytos sąlygos vetuoti bet kokį teisėkūros sumanymą, pripažįstant valstybių narių veto teisę, kai Sąjunga taiko priemones, kuriomis tik ragina racionalizuoti savo veiklą, kurią vykdant išmetama anglies dioksido. Be to, dėl tokio aiškinimo ATLPS būtų pasmerkta žlugti, nes taip būtų trukdoma Sąjungos teisė aktų leidėjui ištaisyti ATLPS struktūrinius trūkumus. Taip pat, nors kuriant RSR siekiama ne nustatyti apyvartinių taršos leidimų kainas, o tik užtikrinti ATLPS veiksmingumą, bet kuriuo atveju vieno ar kito energijos šaltinio ūkio subjekto ar gamybos technologijos pasirinkimas neturi priklausyti tik nuo šios kainos, kuri pati savaime nenurodo gamybos sąnaudų, nes jas lemia daugelis veiksnių. Technologijų pasirinkimas ir net RSR sukūrimas visada priklauso nuo ūkio subjektų, ir nėra nulemtas Sąjungos. Galiausiai toliau nebesileisiu į diskusijas dėl išvadų, padarytų pagal KOBiZE vertinimą, dėl to, kad šis vertinimas atliktas po to, kai buvo priimtas ginčijamas sprendimas.
26.
Dėl visų nurodytų priežasčių pirmąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl antrojo pagrindo, grindžiamo ESS 15 straipsnyje nustatytos Europos Vadovų Tarybos kompetencijos ir lojalaus bendradarbiavimo principo pažeidimu
Šalių argumentai
27.
Iš esmės Lenkijos Respublika tvirtina, kad 2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Tarybos išvadose (
30
) nustatyta RSR sukūrimo data. Parlamentas ir Taryba, paankstindami šią datą (ją perkeldami į 2019 m.), pažeidė ESS 15 straipsnyje nustatytą Europos Vadovų Tarybos kompetenciją ir lojalaus bendradarbiavimo principą.
28.
Dėl tariamo Europos Vadovų Tarybos kompetencijos pažeidimo ieškovė primena kompetencijos suteikimo principą, kuriuo grindžiamas Sąjungos institucijų veikimas, ir ESS 15 straipsnio turinį ir tuo remdamasi daro išvadą, kad minėtose išvadose Europos Vadovų Taryba aiškiai išreiškė politinę valią nustatyti, kad RSR pradėtų veikti 2021 m. Sprendimu 2019 m. sukurti RSR nustatomi nepagrįsti mokesčiai įmonėms, kurios vykdydamos veiklą išskiria didelį anglies dioksido kiekį, o Europos Vadovų Taryba, nurodydama, kad RSR turi būti sukurtas 2021 m., norėjo apsaugoti rinkos dalyvius. Šios valios nepaisymas yra Europos Vadovų Tarybos kompetencijos nustatyti politikos gaires įgyvendinant naują Sąjungos teisės aktą dėl šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekio mažinimo pažeidimas. Šiuo RSR sukūrimo termino pakeitimu, kuris ginčijamame sprendime yra esminis Europos Vadovų Tarybos išvadoms prieštaraujantis aspektas, taip pat pažeidžiamas lojalaus bendradarbiavimo principas. Parlamentas ir Taryba veikė nesąžiningai kai kurių valstybių narių aiškiai išreikštos pozicijos dėl ginčijamo sprendimo prieštaravimo visiems anksčiau sudarytiems susitarimas atžvilgiu (
31
).
29.
Iš esmės atsakovai ir į bylą įstojusios šalys ginčija ieškovės pateiktą Europos Vadovų Tarybos išvadų aiškinimą. Pasak jų, Europos Vadovų Taryba neišreiškė jokios pozicijos dėl RSR sukūrimo datos, nes nuoroda į 2021 m. susijusi su kitu klausimu. Taigi nėra prieštaravimo tarp išvadų ir ginčijamo sprendimo. Nors galime manyti, kad Europos Vadovų Taryba savo išvadose nurodė Komisijos pasiūlymą, kuriame, priimant minėtas išvadas, buvo nurodyta, kad RSR bus sukurta 2021 m., atsakovai ir į bylą įstojusios šalys vieningai teigia, kad būtų viršyti Europos Vadovų Tarybos įgaliojimai, jeigu jai būtų suteikta galimybė užkonservuoti teisėkūros procedūra priimtą aktą, o iš Parlamento ir Tarybos atimta teisė naudotis savo prerogatyvomis svarstant teisėkūros procedūra priimamus aktus. Atsižvelgiant į teisinį Europos Vadovų Tarybos išvadų pobūdį, negalima pritarti pagrindui dėl teisėkūros procedūra priimamo akto neatitikties minėtoms išvadoms.
Analizė
30.
2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Tarybos išvadų 2.3 punkte teigiama: „gerai veikianti, pertvarkyta [ATLPS] su priemone, skirta rinkos stabilumui užtikrinti, atitinkančia Komisijos pasiūlymą, bus pagrindinė [Sąjungos] priemonė šiam tikslui pasiekti; nuo 2021 m. metinis koeficientas, kurį taikant mažinamas didžiausias leidžiamas išmetamųjų teršalų kiekis, bus ne 1,74 %, o 2,2 %“.
31.
Iš šio 2.3 punkto teksto matyti, kad jame aiškiai nurodyti 2021 m. yra ne priemonės rinkai stabilizuoti sukūrimo data, o data, kai bus pakeistas metinis koeficientas, kurį taikant mažinamas išmetamų teršalų kiekis. Todėl Europos Vadovų Taryba nenustatė RSR įsigaliojimo datos.
32.
Vis dėlto ieškovė remiasi tuo, kad Europos Vadovų Taryba nurodė, kad ATLPS turi būti su priemone, skirta rinkos stabilumui užtikrinti, „atitinkančia Komisijos pasiūlymą“ (
32
). Tuomet, kai Europos Vadovų Taryba tai pareiškė, minėtame pasiūlyme buvo numatyta, kad RSR įsigalios 2021 m. (
33
)
33.
Šiuo atžvilgiu tik priminsiu, kad ESS 15 straipsnio 1 dalyje nustatyta Europos Vadovų Tarybos misija – „deramai [skatinti] Sąjungos vystymąsi ir [nustatyti] bendrąsias politikos gaires ir prioritetus. Ji nevykdo teisėkūros funkcijų“ (
34
). Todėl atrodo, kad nuorodą į Komisijos pasiūlymą aiškinant kaip Europos Vadovų Tarybos įsakymą sukurti RSR ne anksčiau kaip 2021 m. reikštų, kad, viena vertus, Parlamentas ir Taryba atlieka tik Europos Vadovų Tarybos išvadų registratoriaus funkciją, antra vertus, tai reikštų pripažinti Europos Vadovų Tarybos įgaliojimus tiesiogiai kištis į teisės aktų leidybos sritį. Todėl negalima laikyti, kad šia nuoroda Europos Vadovų Taryba išreiškė politinę valią, kuri tapo norma, užkonservuoti Komisijos pasiūlymą tokį, koks jis buvo 2014 m. spalio mėn., taip iš Parlamento ir Tarybos atimant teisę naudotis savo prerogatyvomis svarstant teisėkūros procedūra priimamus aktus. Tas pats pasakytina apie Lenkijos Respublikos nurodytą kai kurių valstybių narių pareiškimą, kuriuo negalima nei grįsti Europos Vadovų Tarybos pozicijos dėl RSR sukūrimo datos, nei įpareigoti teisės aktų leidžiamosios valdžios.
34.
Galiausiai būtent ieškovė savo pozicija aiškiai pažeidžia ESS 15 straipsnio 1 dalį ir ESS13 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą kompetencijos suteikimo principą, todėl Parlamentui ir Tarybai negali būti pateikta jokio kaltinimo dėl lojalaus bendradarbiavimo principo pažeidimo. Taigi antrajam pagrindui negali būti pritarta ir jis turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl trečiojo pagrindo, grindžiamo teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių principų pažeidimu
Šalių argumentai
35.
Iš esmės Lenkijos Respublika teigia, kad priėmus ginčijamą sprendimą, kuriame numatyta sukurti RSR per Direktyvoje 2003/87 nustatytą prekybos laikotarpį, buvo pakenkta ATLPS nuspėjamumui. Todėl teisėti įmonių lūkesčiai nepatenkinti dėl drastiško apyvartinių taršos leidimų skaičiaus sumažinimo prekybos laikotarpiu. Ieškovė, priminusi klasikinę Teisingumo Teismo jurisprudenciją, susijusią su teisiniu saugumu ir teisėtų lūkesčių apsauga, teigia, kad apyvartinių taršos leidimų pertekliaus perkėlimas į RSR iki 2019 m. turės poveikį ūkio subjektų ekonominei veiklai, bus minėtos veiklos vykdymo sąlygų netikėto pakeitimo prekybos laikotarpiu priežastis, todėl tai prieštarauja dviem pirma minėtiems principams. Nors ieškovė pripažįsta, kad minėti principai nėra absoliutūs ir jiems gali būti taikomi apribojimai, ji mano, kad šiuo atveju neįvykdytos sąlygos, kad šie principai būtų apriboti. Be to, ūkio subjektų teisėti lūkesčiai grindžiami Reglamentu Nr. 176/2014. Nors 2014 m. sausio mėn. Komisijos pasiūlyme dėl RSR sukūrimo numatyta, kad RSR pradės veikti 2021 m., po mėnesio priimtame Reglamente Nr. 176/2014 nurodyta, kad iš pradžių 2014–2016 m. laikotarpiu sumažintas apyvartinių taršos leidimų skaičius 2019–2020 m. laikotarpiu turi padidėti (
35
). Todėl atsargus ir apdairus ūkio subjektas, tuo metu, kai Reglamentu Nr. 176/2014 ką tik buvo priimtas sprendimas padidinti apyvartinių taršos leidimų skaičių, negalėjo numatyti, kad bus priimtas sprendimas, kuriuo bus neleidžiama paleisti į apyvartą 900 mln. apyvartinių taršos leidimų. Galiausiai, 2019 m. įsigaliojus RSR padidės sąnaudos ir finansinė našta. Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas turi itin griežtai prižiūrėti, ar laikomasi teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių principų. Savo dublike ieškovė teigia, kad Direktyvoje 2003/87 nustačius prekybos laikotarpius buvo siekiama ne tik administracinio poveikio, bet ir to, kad įmonės galėtų nustatyti savo strategiją atsižvelgdamos būtent į turimų apyvartinių taršos leidimų skaičių atitinkamu laikotarpiu. Galiausiai Lenkijos Respublika priduria, kad ginčijamu sprendimu nebuvo iš dalies pakeista Reglamento Nr. 1031/2010, iš dalies pakeisto Reglamentu Nr. 176/2014 (toliau – Reglamentas Nr. 1031/2010), 10 straipsnio 2 dalies penkta pastraipa, nes dabar pagal Sąjungos teisę nustatyta ir nuo 2019 m. į RSR perkelti apyvartinius taršos leidimus, vadovaujantis ginčijamu sprendimu, ir 2019–2020 m. laikotarpiu aukcionuose parduoti įšaldytus apyvartinius taršos leidimus, vadovaujantis iš dalies pakeistu Reglamentu Nr. 1031/2010. Tokiu prieštaravimu, be to, kad jis parodo tikrą Sąjungos teisės aktų leidėjo ketinimą nustatyti, kad RSR pradėtų veikti 2021 m., pažeidžiamas teisinio saugumo principas.
36.
Iš esmės atsakovai ir į bylą įstojusios šalys pabrėžia, kad Lenkijos Respublika iš tikrųjų neužginčijo ginčijamame sprendime nustatytų taisyklių aiškumo ir nuspėjamumo taip, kad trečiąjį pagrindą būtų galima aiškinti kaip iš esmės susijusį su tariamu teisėtų lūkesčių pažeidimu. Jie primena, kad Teisingumo Teismas teisės aktų leidėjui pripažįsta didelę diskreciją techniškai sudėtingose srityse. Be to, jie atmeta argumentą, kad per Direktyvoje 2003/87 nustatytus prekybos laikotarpius Sąjungos teisės aktų leidėjas negali padaryti jokio pakeitimo, vadovaudamasis minėtos direktyvos nuostatomis, pagal kurias prireikus prekybos laikotarpiu galima patikslinti ATLPS veikimo taisykles. Beje, toks laikotarpis yra visiškai administracinio pobūdžio. Be to, 2012 m. Komisijos ataskaitoje nurodytos atskirais atvejais nustatomos priemonės, siekiant išlaikyti tinkamai veikiančią ATLPS, yra galimo ATLPS neveikimo rodiklis, su kuriuo ekonominę veiklą vykdantys ūkio subjektai supažindinti taip, kad jie galėjo logiškai numatyti, jog ATLPS bus iš dalies pakeista, kad būtų užtikrintas jos veiksmingumas. Joks teisėtas lūkestis negali būti grindžiamas Reglamentu Nr. 176/2014, kuris bet kuriuo atveju yra tik įgyvendinimo priemonė, kurios teisės aktų leidžiamoji valdžia neprivalo laikytis. Be to, teisėti lūkesčiai negali būti pagrįsti Komisijos pasiūlymu, kuriame numatyta, kad RSR pradės veikti 2021 m., viena vertus, dėl to, kad prie jo pridėtas poveikio vertinimas, kuriame numatyti keli pasirinkimai, kita vertus, dėl to, kad tai tik parengiamasis aktas, kuris būtinai bus plėtojamas svarstant teisėkūros procedūra priimamus aktus. Atsakovai ir į bylą įstojusios šalys taip pat pabrėžia RSR dvikryptį pobūdį, nurodydami, kad apyvartinių taršos leidimų perkėlimas į rezervą nėra jų pripažinimas nebegaliojančiais taip, kad ginčijamas sprendimas turėtų ieškovės nurodytų radikalių pasekmių turimų apyvartinių taršos leidimų skaičiui. Be to, pagal ATLPS ūkio subjektams niekada nebuvo garantuota apyvartinių taršos leidimų kaina, nes tai tik kiekybinė priemonė, iš dalies grindžiama prekybos aukcionuose principu. Galiausiai jie ginčija ieškovės padarytas išvadas dėl galimos ginčijamo sprendimo ir iš dalies pakeisto Reglamento Nr. 1031/2010 kolizijos, nes ginčijamas sprendimas yra po minėto reglamento teisėkūros procedūra priimtas aktas.
Analizė
37.
Iš suformuotos Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, jog pagal teisinio saugumo principą reikalaujama, kad teisės normos būtų aiškios, tikslios ir nuspėjamo poveikio, ypač kai jos gali turėti neigiamų pasekmių fiziniams asmenims ir įmonėms (
36
). Tačiau pagal šį principą nereikalaujama nekeisti teisės aktų (
37
).
38.
Iš bylos medžiagos matyti, jog Lenkijos Respublika neginčija, kad ginčijamame sprendime nustatytos taisyklės yra aiškios ir tikslios. Dėl taisyklių nuspėjamumo kartu su atsakovais ir į bylą įstojusiomis šalimis pažymiu, kad minėtas sprendimas buvo priimtas 2015 m. spalio 6 d. nurodant, kad 2018 m. bus sukurtas rezervas, kuris pradės veikti, t. y. į jį bus perkeliami apyvartiniai taršos leidimai, nuo 2019 m. sausio 1 d. (
38
). Šiomis aplinkybėmis negalima konstatuoti, kad buvo pažeistas teisinio saugumo principas.
39.
Dėl teisėtų lūkesčių principo Teisingumo Teismas nusprendė, kad šiuo principu, kuris yra Sąjungos teisinės sistemos dalis ir teisinio saugumo principo išdava, galima remtis ginčijant Sąjungos teisės aktus tik tuo atveju, kai Sąjunga pati iš anksto sukuria situaciją, galinčią sukelti teisėtų lūkesčių. Bet kuris ūkio subjektas, kuriam institucija suteikė pagrįstų lūkesčių, gali remtis šiuo principu ir niekas negali remtis šio principo pažeidimu, jeigu administracinė institucija nesuteikė jam konkrečių garantijų. Be to, jei protingas ir apdairus ūkio subjektas galėjo numatyti, jog Sąjungos priemonės nustatymas galimai paveiks jo interesus, jis negali remtis šiuo principu nustačius tą priemonę. Taip pat, nors teisėtų lūkesčių apsaugos principas yra vienas iš pagrindinių Sąjungos principų, yra nepagrįsta, kad ūkio subjektai turėtų teisėtą lūkestį išlaikyti egzistuojančias aplinkybes, kurios gali būti pakeistos Sąjungos institucijoms įgyvendinant savo diskreciją (
39
). Kitaip tariant, minėti ūkio subjektai negali reikalauti, kad teisės aktai liktų visiškai nepakeisti (
40
).
40.
Teisingumo Teismas taip pat nusprendė, kad „Direktyva 2003/87 nustatyta [ATLPS] yra nauja sudėtinga sistema“ (
41
). Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas Direktyvą 2003/87, pasinaudojo jam tradiciškai pripažinta plačia diskrecija tose srityse, kur reikia politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio pasirinkimų ir kai jis turi sukurti sudėtingą sistemą, jam leidžiama siekti tikslo etapais ir veikti, remiantis įgyta patirtimi (
42
). Teisingumo Teismas priminė, kad tokiomis aplinkybėmis teisės aktų leidėjas privalo protingais intervalais peržiūrėti nustatytas priemones (
43
). Todėl Teisingumo Teismas aiškiai suteikė galimybę prireikus iš dalies pakeisti ATLPS veikimą, nes Sąjungos teisėkūros įgaliojimai yra tinkamai vykdomi tik reguliariai atliekant Direktyvoje 2003/87 nustatytos naujos sudėtingos sistemos vertinimą.
41.
Taigi kaltinimas dėl teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimo turi būti išnagrinėtas atsižvelgiant į šiuos jurisprudencijoje pateiktus paaiškinimus.
42.
Viena vertus, šiuo klausimu ieškovė tvirtina, kad principai, kuriais reglamentuojamas ATLPS veikimas, negali būti pakeisti prekybos laikotarpiu ir kad dėl pakeitimo, atlikto priėmus ginčijamą sprendimą, buvo pažeisti teisėti lūkesčiai, kurių ūkio subjektai tikėjosi iš Direktyvos 2003/87, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/29. Net jei ieškovė galėtų remtis ekonominę veiklą vykdančių ūkio subjektų, kuriems taikomas ginčijamas sprendimas, teisėtais lūkesčiais, vis dėlto reikėtų konstatuoti, kad Direktyvoje 2003/87 nenumatyta jokių tokio pobūdžio apribojimų, kuriuos nurodė ieškovė. Priešingai, Sąjungos teisės aktų leidėjas supranta, jog tokioje nepastovioje ir mažai nuspėjamoje srityje būtina persvarstyti šios naujos sudėtingos sistemos veikimo taisykles. Direktyvos 2003/87 22 konstatuojamoje dalyje konkrečiai nurodyta, kad ji „turėtų būti svarstoma iš naujo atsižvelgiant į tos srities pokyčius ir paisant jos įgyvendinimo patirties bei pažangos“. Direktyvos 2003/87, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/29, 10 straipsnio 5 dalyje Komisijai patikėta stebėti, kaip veikia Sąjungos anglies dioksido rinka. Tos pačios iš dalies pakeistos direktyvos 29 straipsnyje aiškiai nurodyta, kad jeigu Komisija Parlamentui ir Tarybai pateiktoje ataskaitoje nurodo, kad rinka veikia netinkamai, kartu prireikus gali būti pateikti pasiūlymai dėl priemonių jos veikimui pagerinti. Taigi nei priėmus Direktyvą 2003/87, nei priėmus Direktyvą 2009/29, kuria iš dalies pakeista pirmoji, nebuvo suteikta garantija, kad iš pradžių nurodytos ATLPS veikimo aspektai išliks nepakitę arba kad ją bus galima keisti tik laikotarpio pabaigoje, kaip, beje, regis patvirtinta Direktyvos 2003/87, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/29, 9 straipsnyje, kuriame nurodomas tolygus kasmetinis apyvartinių taršos leidimų kiekio [skaičiaus] mažėjimas, pradedant skaičiuoti nuo „2008–2012 m. laikotarpio vidurio“ (
44
).
43.
Kita vertus, Lenkijos Respublika pateikia argumentą, kad anglies dioksido rinkos ūkio subjektų teisėti lūkesčiai grindžiami Reglamentu Nr. 176/2014 ir Komisijos pasiūlymu (
45
), kuriame nurodyta, kad RSR įsigalios tik 2021 m. Pagal negalutinę apibrėžtį Komisijos pasiūlymas yra parengiamasis aktas, kuris negali sukelti pagrįstų lūkesčių ir kuriuo negali būti suteiktos konkrečios garantijos, kaip tai suprantama pagal šios išvados 39 punkte primintą jurisprudenciją. Kalbant apie Reglamentą Nr. 176/2014, be to, kad jis yra puikus ATLPS pakeitimo tam tikru laikotarpiu (
46
) pavyzdys ir nors jame faktiškai numatyta, kad parduotinų apyvartinių taršos leidimų skaičius 2019 m. padidės 300 mln. ir 2020 m. 600 mln., reikia priminti, kad šis reglamentas priimtas Komisijai vadovaujantis savo turimais įgyvendinimo įgaliojimais šioje srityje ir kad jo negalima aiškinti kaip garantijos, kad kokia nors teisėkūros priemone šio reglamento turinys nebus panaikintas.
44.
Šio trečiojo pagrindo analizę užbaigsiu keliomis bendromis pastabomis. ATLPS yra kiekybinė priemonė, todėl ja negrindžiama atitinkamų ūkio subjektų teisė įsigyti arba parduoti apyvartinius taršos leidimus už tam tikrą kainą. Be to, prekybos laikotarpiu turimų apyvartinių taršos leidimų skaičius turi skirtis nuo šiuo laikotarpiu pirkėjui skirtų apyvartinių taršos leidimų skaičiaus, kuris savo ruožtu priklauso nuo daugelio veiksnių. Neneigiant to, kad apyvartinių taršos leidimų skaičiaus pakeitimas gali turėti poveikio šių apyvartinių taršos leidimų „naudotojų“ vystomoms strategijoms, šios strategijos nebūtinai grindžiamos vieninteliu kiekio rodikliu. Bet kuriuo atveju primenu, kad RSR yra priemonė, kurią taikant iš esmės galima perkelti apyvartinius taršos leidimus į rezervą, o ne juos panaikinti. Teigti, kad teisėti lūkesčiai buvo pažeisti reiškia, kaip pažymėjo Komisija, įtvirtinti teisę į nuolatinį ATLPS disbalansą tokiomis aplinkybėmis, kai apie jį yra žinoma ir atitinkami ūkio subjektai negali apie jį nežinoti dėl tam tikrų darbų (
47
) šiuo klausimu ir dėl to, kad tam tikru mastu jis jiems naudingas.
45.
Taigi manau, kad trečiasis pagrindas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Dėl ketvirtojo ir penktojo pagrindų, atitinkamai grindžiamų proporcingumo principo ir įsipareigojimo tinkamai įvertinti ginčijamo sprendimo poveikį pažeidimu
Šalių argumentų santrauka
– Dėl ketvirtojo pagrindo
46.
Iš esmės, kalbant apie ketvirtąjį pagrindą, Lenkijos Respublika kaltina tuo, kad ginčijamu sprendimu pažeistas proporcingumo principas, nes sprendime nustatytas tikslas išmesti mažesnį dujų kiekį už tą, kurio siekiama ir pagal Sąjungos tarptautinius įsipareigojimus, ir pagal Direktyvą 2003/87. Ieškovės nuomone, ginčijamu sprendimu siekiama išsaugoti ATLPS nuoseklumą ir tinkamą veikimą tam, kad būtų pasiekti pačios ATLPS tikslai. Neatrodo, kad RSR sukūrimas ginčijamame sprendime nustatytomis sąlygomis yra nebūtina priemonė siekiant su Dohos pakeitimu ir Direktyva 2003/87, iš dalies pakeista Direktyva 2009/29, susijusio tikslo iki 2020 m. 20 % sumažinti išmetamų dujų kiekį. Subjektams užkrauta našta yra pernelyg didelė, palyginti su siekiamu tikslu, nes ginčijamas sprendimas neatitinka būtinumo kriterijaus ir juo pažeidžiamas proporcingumo principas. Kioto protokolo antruoju įsipareigojimų laikotarpiu, t. y. 2013–2020 m. laikotarpiu, apyvartoje esančių apyvartinių taršos leidimų skaičius nustatytas atsižvelgiant į siekiamą tikslą jį sumažinti taip, kad dėl ginčijamame sprendime nustatyto reikalavimo sumažinti apyvartinių taršos leidimų skaičių ginčijamu sprendimu, kuris šiuo požiūriu nėra neutralus, reikalaujama papildomų anglies dioksido rinkos ūkio subjektų pastangų, kurios nebūtinos siekiamam tikslui įgyvendinti. Tai, kad turint RSR galima laikinai į rezervą perkeltus apyvartinius taršos leidimus grąžinti į rinką, negali paneigti aplinkybės, kad toks pateikimas rinkai iki 2020 m. yra mažai tikėtinas. Be to, tai, kad teisės aktų leidėjas galėjo pasirinkti griežtesnę sistemą, nebūtinai reiškia, kad ginčijamas sprendimas atitinka proporcingumo principą.
47.
Ieškovai ir į bylą įstojusios šalys iš esmės teigia, kad ieškovės nurodytas tikslas yra ne toks, į kurį reikėtų atsižvelgti nagrinėjant, ar laikomasi proporcingumo principo. Minėtas tikslas yra ne tik iki 2020 m. sumažinti išmetamų dujų kiekį. Priešingai, iš ginčijamo sprendimo nuostatų, siejamų su Direktyvos 2003/87 ir Direktyvos 2009/29 nuostatomis, matyti, kad pirminis tikslas yra tinkamai neribotą laiką veikianti ATLPS. Todėl iš tikrųjų siekiamas tikslas yra užtikrinti tinkamą ilgalaikį ATLPS veikimą. Be to, šio tikslo siekiama taikant ginčijamą sprendimą, kuris priimtas tada, kai buvo žinoma apie ATLPS disbalansą – 2 milijardų apyvartinių taršos leidimų perteklių. Sąjungos teisės aktų leidėjas nesutiko taikyti griežtesnių priemonių, pavyzdžiui, panaikinti apyvartinius taršos leidimus arba sukurti RSR vėliau nei 2019 m. Ieškovė neįrodė, kad ūkio subjektams anglies dioksido rinkoje taikomos nepagrįstos kainos dėl apyvartinių taršos leidimų perkėlimo į RSR. Sąjungos teisės aktų leidėjo pasirinkimai, įtraukti į ginčijamą sprendimą, susiję su plačia jam tradiciškai suteikta diskrecija tose srityse, kuriose reikia atlikti sudėtingą vertinimą, ir neviršija to, kas būtina siekiamam tikslui įgyvendinti.
– Dėl penktojo pagrindo
48.
Nurodydama penktąjį pagrindą Lenkijos Respublika iš esmės kaltina Komisiją, sprendimo autorę, taip pat institucijas atsakoves, kaip ginčijamo sprendimo autores, dėl netinkamai atlikto poveikio vertinimo. Prie Komisijos pasiūlymo pridėtame poveikio vertinime didžiausias dėmesys subjektyviai skiriamas teigiamiems minėto pasiūlymo aspektams, nuslepiant aspektus, susijusius su konkurencingumo mažėjimu, gamybos sąnaudų augimu, centralizuoto šildymo ir elektros kainų bei vartojimo išlaidų augimu, taip pat su darbo vietų neatsinaujinančiosios energijos sektoriuose praradimu. Komisija ir (arba) institucijos atsakovės taip pat turėjo išnagrinėti konkrečias tokio pasiūlymo pasekmes kiekvienai valstybei narei ir jo poveikį apyvartinių taršos leidimų rinkai. Jos turėjo pateikti konkretų ir skaičiais pagrįstą vertinimą, be kita ko, susijusį su apyvartinių taršos leidimų, elektros ir energijos kainų didėjimu. Galiausiai nė viena institucija neįvertino nei išankstinio RSR sukūrimo nuo 2019 m., nei galutinai nustatytų ribinių verčių poveikio. Nebuvo viešai konsultuojamasi dėl galutinės ginčijamo sprendimo versijos. Toks institucijų požiūris prieštarauja Tarpinstituciniam susitarimui dėl geresnės teisėkūros (
48
) ir geresnio reglamentavimo gairėms (
49
). Savo dublike ieškovė kaltina Parlamentą ir Tarybą, kad nepakankamai paviešino savo teisėkūros darbus ir nesuorganizavo atvirų viešų konsultacijų, vykdydami teisėkūros procedūrą.
49.
Atsakovai ir į bylą įstojusios šalys iš esmės teigia, kad ieškovės argumentai dėl penktojo pagrindo turi būti nagrinėjami kaip proporcingumo principo vertinimo pasekmė. Nėra jokio oficialaus teisės akto teisėtumą lemiančio reikalavimo atlikti poveikio vertinimą. Iš teisės aktų leidėjo tik reikalaujama įrodyti, kad šis veikė susipažinęs su visais pagrindiniais sprendimui priimti būtinais duomenimis, o teisminė kontrolė taip pat apsiriboja akivaizdžios klaidos vertinimu. Šios šalys tvirtina, kad poveikio vertinimas nėra vienintelis Sąjungos teisės aktų leidėjo informacijos šaltinis vykdant ginčijamo sprendimo priėmimo procedūrą ir kad įvairūs aspektai, kurie, pasak ieškovės, nebuvo išnagrinėti (t. y. RSR sukūrimas anksčiau, nei pasiūlė Komisija, ribinių verčių nustatymas) kaip tik buvo aptarti ir dėl jų buvo konsultuojamasi, tam tikrais atvejais viešai. Galiausiai, vadovaujantis jurisprudencija, Sąjungos teisės aktų leidėjas negali būti kaltinamas tuo, kad neatsižvelgė į konkrečią valstybės narės padėtį.
Analizė
50.
Įpareigojimas atlikti poveikio vertinimą nėra priežastis vertinti akto teisėtumą. Šiuo atžvilgiu vienintelis reikalavimas yra tas, kad institucijos nurodytų aspektus, į kuriuos atsižvelgė ir nuo kurių priklauso teisėtas jiems suteiktos diskrecijos įgyvendinimas, o teisės aktų leidėjas turi galėti įvertinti visus šioje situacijoje, kurią šiuo aktu siekiama reglamentuoti, svarbius duomenis ir aplinkybes (
50
). Teisingumo Teismas, atlikdamas proporcingumo analizę, nuolat nagrinėja kaltinimus dėl poveikio vertinimo nebuvimo, spragų arba neatitikties poveikio vertinimui, ir tai yra proporcingumo nagrinėjimo pasekmė. Siūlau šiuo atveju taip pat laikytis šio požiūrio – tai yra priežastis, dėl kurios paskutinius ieškinio pagrindus nagrinėju abu kartu.
51.
Kalbant apie penktąjį pagrindą, pažymėtina, kad Lenkijos Respublika, viena vertus, kaltina Komisiją atlikus subjektyvų ir neišsamų poveikio vertinimą ir, kita vertus, kaltina Parlamentą ir Tarybą, kad šie savo ruožtu neišnagrinėjo priemonių, kurias ketino pasirinkti ir kurios skyrėsi nuo pasiūlymų, kurių poveikį išnagrinėjo Komisija, pasekmių.
52.
Pirmiausia reikia pažymėti, kad Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad toks prie pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimto akto pridėtas poveikio vertinimas „nėra privalomas nei Parlamentui, nei Tarybai <…> Todėl Sąjungos teisės aktų leidėjas gali laisvai imtis nustatyti kitas priemones negu tas, dėl kurių buvo atliktas poveikio vertinimas. Taip pat vien aplinkybė, jog jis pasirinko kitą ir tam tikrais atvejais griežtesnę priemonę negu tos, kurias numatė Komisija <…> [Komisijos] poveikio vertinime, negali įrodyti, kad jis akivaizdžiai viršijo tai, kas būtina siekiamam tikslui įgyvendinti“ (
51
). Be to, reikia, kad vykstant teisėkūros procesui institucijos atsižvelgtų į turimus duomenis ir suinteresuotųjų asmenų nuomones (
52
).
53.
Taigi negalima reikalauti, kad poveikio vertinime būtų išsamiai išnagrinėtas visų siūlomo akto aspektų poveikis. Bet kuriuo atveju iš ieškovės kritikuojamo poveikio vertinimo matyti, kad jame nurodytas galimas skirtingų pasiūlyme nurodytų pasirinkimų poveikis apyvartinių taršos leidimų kainos nustatymui, Sąjungos konkurencingumui, energijai imlių sektorių patiriamoms sąnaudoms, taip pat nurodytos numatytos socialinės pasekmės (
53
). Atrodo, kad, atsižvelgiant į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, tokiu poveikio vertinimu Sąjungos teisės aktų leidėjui suteikiama galimybė susipažinti su pagrindiniais kiekvieno nurodyto pasirinkimo aspektais.
54.
Be to, iš bylos medžiagos matyti, kad be 2012 m. Komisijos ataskaitos ir 2014 m. sausio mėn. poveikio vertinimo, 2014 m. birželio 25 d. įvyko Komisijos surengtas ekspertų posėdis, per Aplinkos darbo grupės (
54
) posėdžius kelios Tarybos delegacijos pateikė savo skirtingų pasirinkimų, kuriuos savo poveikio vertinime nurodė Komisija, poveikio vertinimus, 2014 m. rugsėjo 8 d. surengtos tam tikrų ūkio subjektų ir nacionalinių ekspertų diskusijos, o 2014 m. lapkričio 5 d. Parlamentas surengė seminarą. Daugelio šių posėdžių santraukos paskelbtos internete arba apie posėdžius paskelbta viešai. Iš Teisingumo Teismo turimų duomenų taip pat matyti, kad buvo svarstomas ribinių verčių nustatymo klausimas arba sprendžiama dėl RSR veikimo pradžios. Todėl man atrodo, kad institucijos, ginčijamo sprendimo autorės, pakankamai įrodė, kad ginčijamas sprendimas buvo priimtas veiksmingai pasinaudojant savo diskrecija, kuri reikalauja atsižvelgti į visus šioje situacijoje, kurią šiuo aktu siekiama reglamentuoti, svarbius duomenis ir aplinkybes (
55
). Šiuo klausimu galiausiai pažymiu, jog negalima kaltinti Parlamento, Tarybos ar Komisijos, kad neatsižvelgė į tariamai konkrečią su anglies dioksido rinka susijusią ieškovės padėtį. Iš tikrųjų Teisingumo Teismas jau yra atmetęs panašų argumentą dėl to, kad ginčijamu aktu „daromas poveikis visoms valstybėms narėms ir daroma prielaida, kad esamų skirtingų interesų pusiausvyra bus užtikrinta atsižvelgiant į [to akto] tikslus. Todėl tokios pusiausvyros ieškojimas, atsižvelgiant ne į vienos valstybės narės konkrečią situaciją, bet į visas Sąjungos valstybes nares, neturi būti laikomas prieštaraujančiu proporcingumo principui“ (
56
).
55.
Kalbant apie kaltinimą dėl proporcingumo principo pažeidimo, reikėtų priminti, kad šis principas, „kuris yra vienas iš bendrųjų Sąjungos teisės principų, įpareigoja, kad Sąjungos teisės nuostata nustatytos priemonės būtų tinkamos atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti“ (
57
). Teisingumo Teismas taip pat paaiškino, kad „[d]ėl teisminės šių sąlygų kontrolės vis dėlto reikia pripažinti, kad srityje, kurioje būtina priimti politinius, ekonominius ir socialinius sprendimus ir kurioje privaloma atlikti sudėtingus vertinimus, Sąjungos teisės aktų leidėjui suteikiama didelė diskrecija. Vykdydamas naudojimosi šia kompetencija kontrolę Sąjungos teismas negali pakeisti Sąjungos teisės aktų leidėjo vertinimo savuoju. Jis gali pripažinti šį teisės aktų leidėjo pasirinkimą netinkamu, tik jeigu jis akivaizdžiai klaidingas ar tam tikriems ūkio subjektams sukeliami nepatogumai yra neproporcingi gaunamai naudai“ (
58
). Paskui jis pripažino, kad „prekybos anglies dioksido ekvivalento leidimais sistemos įtvirtinimas Sąjungoje buvo teisės aktų leidėjo pasirinkimas, atspindintis politinį siekį skubiai spręsti rimtas aplinkos apsaugos problemas <…>. Be to, šis teisės aktų leidėjo pasirinkimas grindžiamas ypač sudėtingais ir plačiai diskutuojamais ekonominiais ir techniniais aspektais <…>. Todėl, siekdamas prisidėti prie Europos Sąjungos ir jos valstybių narių įsipareigojimų pagal Kioto protokolą įgyvendinimo, Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo pats įvertinti būsimą ir neaiškų įsikišimo poveikį“ (
59
). Kaip jau minėjau (
60
), Teisingumo Teismas jau yra konstatavęs, kad ATLPS yra sudėtinga.
56.
Taigi atrodo, kad Teisingumo Teismas gali pareikšti nepasitikėjimą ginčijamu sprendimu dėl jo neproporcingumo, tik jeigu yra akivaizdu, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas suklydo. Tačiau šiuo atveju taip nėra. Iš tiesų nustačius iš tikrųjų siekiamą tikslą – iš esmės tai jau padaryta išnagrinėjus pirmąjį pagrindą – galima konstatuoti, kad ginčijamas sprendimas yra tinkama priemonė, neviršijanti to, kas būtina šiam tikslui įgyvendinti, ir atitinkamiems ekonominę veiklą vykdantiems ūkio subjektams nesukelia nepatogumų, neproporcingų iš minėto sprendimo gaunamai naudai.
57.
Kalbant apie siekiamą tikslą, pažymėtina, kad ieškovė grindė savo argumentus klaidingu vertinimu. Iš tikrųjų nepakanka tvirtinti, jog ginčijamu sprendimu tik siekiama, kad Sąjunga įgyvendintų pagal tarptautiniais įsipareigojimais nustatytus tikslus sumažinti išmetamų teršalų kiekį, ypač iki 2020 m. nustatytą tikslą. Sąjunga niekada neslėpė savo ketinimo siekti didesnių tikslų nei tų, kurie nustatyti tarptautiniu lygmeniu, o tas ketinimas aiškiai išreikštas Direktyvoje 2009/29 (
61
). Bet kuriuo atveju teisės aktų leidėjo siekiamas ir nustatant šio akto teisinį pagrindą nustatytas tikslas negali skirtis nuo to, kuriuo turi būti grindžiamas tyrimas, ar laikomasi proporcingumo principo. Todėl primenu (
62
), kad mano ginčijamas sprendimas suprantamas kaip priemonė anglies dioksido rinkai, kurioje yra visuotinai žinomas apyvartinių taršos leidimų perteklius, stabilizuoti ir kaip priemonė skirtingoms grėsmėms, dėl kurių ilgalaikis veiksmingas ATLPS veikimas negalimas, įveikti (
63
).
58.
Atsižvelgiant į šį tikslą ir institucijų turimus duomenis tuo metu, kai įstojo į bylą, man nepavyko nustatyti kokios nors akivaizdžios vertinimo, kurį tik galima kritikuoti, klaidos.
59.
Iš tikrųjų 2012 m. Komisijos ataskaita (
64
) parodė ATLPS veikiantį struktūrinį disbalansą, dėl kurio būtina taikyti teisėkūros priemonę, siekiant atkurti tinkamai veikiančią ATLPS. Kaip jau nurodžiau, šia teisėkūros priemone sukurtas rezervas, į kurį bus laikinai perkeltas apyvartinių taršos leidimų perteklius, kol bus atkurta apyvartinių taršos leidimų rinkos pusiausvyra. Jeigu šiai pusiausvyrai iškils grėsmė ne dėl apyvartinių taršos leidimų pertekliaus, o dėl jų deficito, tuomet laikinai į rezervą perkelti apyvartiniai taršos leidimai bus sugrąžinti į apyvartinių taršos leidimų rinką. Todėl toks mechanizmas atrodo visiškai tinkamas siekiamam tikslui sumažinti apyvartinių taršos leidimų rinkos kintamumą. Be to, pažymėtina, kad apyvartinių taršos leidimų išėmimas yra laikinas, o RSR pradės veikti tik 2019 m. Taigi teisės aktų leidėjas ūkio subjektams paliko daugiau nei trejus metus tam pasirengti.
60.
Taigi teisės aktų leidėjo pasirinkimas nėra akivaizdžiai klaidingas. Be to, Lenkijos Respublika neįrodė, kad su šiuo pasirinkimu susiję kai kurių ekonominę veiklą vykdančių subjektų patiriami nepatogumai yra neproporcingi iš šio pasirinkimo gaunamai naudai, kaip tai suprantama pagal pirmiau nurodytą jurisprudenciją (
65
), pirma, dėl to, kad tarp RSR ir apyvartinių taršos leidimų kainų nustatymo nėra tiesioginio ryšio, antra, dėl to, kad pirmas tikslas, reikia jį priminti, yra stabilizuoti apyvartinių taršos leidimų kainą.
61.
Dėl šių priežasčių reikia atmesti ketvirtąjį ir penktąjį pagrindus kaip nepagrįstus.
Analizės išvada
62.
Priėjęs prie išvados, kad visi ieškovės nurodyti pagrindai turi būti atmesti, siūlau Teisingumo Teismui atmesti visą ieškinį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
63.
Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Parlamentas ir Taryba to reikalavo, iš Lenkijos Respublikos priteisiamos šių dviejų institucijų bylinėjimosi išlaidos.
64.
Be to, pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį Danijos Karalystė, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Komisija, kaip į bylą įstojusios šalys, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Išvada
65.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Lenkijos Respublikos Europos Parlamento ir Europos Sąjungos Tarybos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
3.
Danijos Karalystė, Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	OL L 264, 2015, p. 1.
(
3
)	OL L 275, 2003, p. 32; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 631. Kaskart šioje išvadoje darydamas nuorodą į Direktyvą 2003/87, nurodau pirminę iš dalies nepakeistos šios direktyvos versiją, nebent būtų nurodyta kitaip.
(
4
)	OL L 140, 2009, p. 63.
(
5
)	Be kita ko, žr. Direktyvos 2003/87 2 konstatuojamąją dalį.
(
6
)	Direktyvos 2009/29 3 konstatuojamoji dalis.
(
7
)	Žr. 2010 m. lapkričio 12 d. Komisijos reglamentą (ES) Nr. 1031/2010 dėl šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų pardavimo aukcione pagal Direktyvą 2003/87/EB, terminų, administravimo ir kitų aspektų (OL L 302, 2010, p. 1), 2013 m. balandžio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimą Nr. 377/2013/ES, kuriuo laikinai nukrypstama nuo Direktyvos 2003/87 (OL L 113, 2013 p. 1), ir 2014 m. vasario 25 d. Komisijos reglamentą (ES) Nr. 176/2014, kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas Nr. 1031/2010, kad būtų nustatyti 2013–2020 m. aukcionuose parduotinų šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų skaičiai (OL L 56, 2014, p. 11).
(
8
)	2012 m. lapkričio 14 d. COM(2012) 652 final.
(
9
)	Galiausiai Vokietijos Federacinė Respublika nepateikė nei savo įstojimo į bylą paaiškinimų, nei įstojo per žodinę šio proceso dalį.
(
10
)	Ieškovė remiasi būtent Komisijos tarnybų darbiniu dokumentu „Poveikio vertinimas, pridedamas prie pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos sprendimo dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemos rinkos stabilumo rezervo sukūrimo ir veikimo, kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/87/EB“ (toliau – poveikio vertinimas) (SWD/2014/017 final, p. 53).
(
11
)	2013 m. spalio 3 d. Sprendimas Komisija / Latvija (C‑267/11 P, EU:C:2013:624, 58 punktas).
(
12
)	Ieškovė šiuo klausimu remiasi 1999 m. vasario 23 d. Sprendimu Parlamentas / Taryba (C‑42/97, EU:C:1999:81), 2002 m. gruodžio 12 d. Sprendimu Komisija / Taryba (C‑281/01, EU:C:2002:761) ir generalinės advokatės J.Kokott išvada byloje Komisija / Latvija (C‑267/11 P, EU:C:2013:46).
(
13
)	Žr. Lenkijos Respublikos dubliko C1 priedą.
(
14
)	Iš gausios jurisprudencijos žr. 2001 m. sausio 30 d. Sprendimą Ispanija / Taryba (C‑36/98, EU:C:2001:64, 58 ir 59 punktai), 2012 m. rugsėjo 6 d. Sprendimą Parlamentas / Taryba (C‑490/10, EU:C:2012:525, 44 ir 45 punktai) ir 2014 m. birželio 11 d. Sprendimą Komisija / Taryba (C‑377/12, EU:C:2014:1903, 34 punktas).
(
15
)	Man atrodo, kad generalinės advokatės J. Kokott išvadoje byloje Komisija / Latvija (C‑267/11 P, EU:C:2013:46), būtent 58 punkte, kurį nurodė šalys, pateikiama tik akto tikslo ir turinio analizė. Iš tikrųjų šiame punkte tik primenama, atsižvelgiant į Direktyvos 2003/87 teisinį pagrindą, kad „Komisija Direktyvos 2003/87 negalėjo aiškinti ir taikyti taip, kad ji yra labiausiai susijusi su dideliu poveikiu valstybėms narėms, kai šios renkasi skirtingus energijos šaltinius ir savo energijos tiekimo bendrą struktūrą. Tačiau dėl jos teisinio pagrindo abejonių dar nekiltų tada, jei toks poveikis, net jei ir didelis, būtų tik papildomas elementas arba tikslas, taigi tam tikra prasme šalutinis direktyvos poveikis“ (išskirta mano).
(
16
)	2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimas Arcelor Atlantique et Lorraine ir kt. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 31–33 punktai). Taip pat žr. 2013 m. spalio 17 d. Sprendimą Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 26 punktas).
(
17
)	Žr. 2016 m. birželio 22 d. Sprendimą DK Recycling und Roheisen / Komisija (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 49 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
18
)	Ginčijamo sprendimo 1 konstatuojamoji dalis.
(
19
)	2014 m. gruodžio 24 d. EUCO/69/14.
(
20
)	Ginčijamo sprendimo 2 konstatuojamoje dalyje nurodytų Europos Vadovų Tarybos išvadų 2.3 punktas.
(
21
)	Žr. 2012 m. Komisijos ataskaitos p. 5.
(
22
)	Žr. 2012 m. Komisijos ataskaitos p. 6.
(
23
)	Žr. 2012 m. Komisijos ataskaitos p. 7.
(
24
)	Ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 1 dalis.
(
25
)	Ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 2 dalis.
(
26
)	Ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 5 dalis.
(
27
)	Taip pat žr. ginčijamo sprendimo 1 straipsnio 5 dalį.
(
28
)	Ginčijamo sprendimo 4 konstatuojamoji dalis.
(
29
)	Pagal SESV 191 straipsnio 1 dalies pirmą įtrauką.
(
30
)	Žr. šios išvados 19 išnašą.
(
31
)	Ieškovė daro nuorodą į savo pačios, Bulgarijos Respublikos, Kroatijos Respublikos, Vengrijos ir Rumunijos pareiškimą per 2015 m. rugsėjo 18 d. Aplinkos tarybos posėdį.
(
32
)	Žr. 2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Tarybos 2.3 punktą.
(
33
)	Žr. Pasiūlymą dėl Europos Parlamento ir Tarybos sprendimo dėl Sąjungos šiltnamio efektą sukeliančių dujų [ATLPS] RSR sukūrimo ir veikimo, kuriuo iš dalies keičiama Direktyva 2003/87/EB [2014 m. sausio 22 d. COM(2014)20 final].
(
34
)	Daugių daugiausia gali įstoti, kai tai nurodyta Sutartyje, kad paspartintų įstrigusį teisėkūros procesą. Žr., be kita ko, SESV 48 straipsnį, 82 straipsnio 3 dalį, 86 straipsnio 1 dalį ir 87 straipsnio 3 dalį.
(
35
)	Žr. Reglamento Nr. 176/2014 1 straipsnį.
(
36
)	Iš gausios jurisprudencijos žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 77 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
37
)	Žr. 2015 m. birželio 11 d. Sprendimą Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 79 punktas).
(
38
)	Žr. ginčijamo sprendimo 1 straipsnį.
(
39
)	Iš gausios jurisprudencijos žr. 2004 m. liepos 15 d. Sprendimą Di Lenardo ir Dilexport (C‑37/02 ir C‑38/02, EU:C:2004:443, 70 punktas) ir 2013 m. liepos 4 d. Nutartį Menidzherski biznes reshenia (C‑572/11, nepaskelbta Rink., EU:C:2013:456, 29 punktas).
(
40
)	2015 m. birželio 11 d. Sprendimas Berlington Hungary ir kt. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 78 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
41
)	2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimas Arcelor Atlantique et Lorraine ir kt. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 60 punktas). Apie šios politikos srities sudėtingumą taip pat žr. 2013 m. spalio 17 d. Sprendimą Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 36 punktas).
(
42
)	2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimas Arcelor Atlantique et Lorraine ir kt. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 57 punktas).
(
43
)	2008 m. gruodžio 16 d. Sprendimas Arcelor Atlantique et Lorraine ir kt. (C‑127/07, EU:C:2008:728, 62 punktas).
(
44
)	Taip pat pažymėtina, kad gali būti pakeistas pats linijinis koeficientas. Žr. Direktyvos 2003/87, iš dalies pakeistos Direktyva 2009/29, 9 straipsnį.
(
45
)	Žr. šios išvados 33 išnašą.
(
46
)	Reglamento Nr. 176/2014 pavadinime nurodytas 2013–2020 m. laikotarpis, paskui minėto reglamento tekste nurodytas 2014–2020 m. laikotarpis (žr. Reglamento Nr. 176/2014 3 konstatuojamąją dalį) ir 2014–2016 m. laikotarpis (žr. Reglamento Nr. 176/2014 1 straipsnį). Nors nustatytas atitinkamas 2013–2020 m. laikotarpis, konstatuotina, kad šiuo laikotarpiu priimtu iškart įsigaliojusiu Reglamentu Nr. 176/2014 (žr. Reglamento Nr. 176/2014 7 konstatuojamąją dalį ir 2 straipsnį) iš dalies pakeistos veikimo taisyklės.
(
47
)	Pirmiausia turiu omeny 2012 m. Komisijos ataskaitą, paties teisės aktų leidėjo padarytus įvairius Direktyvos 2003/87 pakeitimus ir vienkartinius Komisijos įsikišimus naudojantis įgyvendinimo įgaliojimais.
(
48
)	OL C 321, 2003, p. 1. Ieškovė taip pat nurodo tarpinstitucinį susitarimą dėl teisės aktų poveikio vertinimo [Komisijos komunikatas Europos Parlamentui, Tarybai, Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetui ir regionų komitetui Geresnis reglamentavimas – geresni rezultatai. ES darbotvarkė, COM(2015) 215 final].
(
49
)	Komisijos darbo dokumentas „Better Regulation Guidelines“ [2015 m. gegužės 19 d. SWD(2015) 111 final].
(
50
)	Žr. 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Ispanija / Taryba (C‑310/04, EU:C:2006:521, 122 punktas).
(
51
)	2016 m. gegužės 4 d. Sprendimas Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 65 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
52
)	2016 m. gegužės 4 d. Sprendimas Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, 66 punktas).
(
53
)	Žr. poveikio vertinimo 7.2, 7.4, 7.4.1, 7.4.2 ir 7.5 punktus.
(
54
)	Paskelbtas Jungtinės Karalystės atstovų atliktas vertinimas.
(
55
)	Pagal analogiją žr. 2006 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Ispanija / Taryba (C‑310/04, EU:C:2006:521, 122 punktas).
(
56
)	2015 m. birželio 18 d. Sprendimas Estija / Parlamentas ir Taryba (C‑508/13, EU:C:2015:403, 39 punktas).
(
57
)	2013 m. spalio 17 d. Sprendimas Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 34 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
58
)	2013 m. spalio 17 d. Sprendimas Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 35 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
(
59
)	2013 m. spalio 17 d. Sprendimas Billerud Karlsborg ir Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, 36 punktas).
(
60
)	Žr. šios išvados 40 punktą.
(
61
)	Be kita ko, žr. Direktyvos 2009/29, 4–6 konstatuojamąsias dalis. Europos Vadovų Taryba tarptautiniu lygmeniu nustatytų tikslų sumažinti išmetamų dujų kiekį nebelaiko svarbiausiais. Žr. 2014 m. spalio 23 ir 24 d. Europos Vadovų Tarybos išvadas, cituojamas šios išvados 22 punkte.
(
62
)	Žr. šios išvados 19 ir paskesnius punktus.
(
63
)	Dar kartą žr. ginčijamo sprendimo 5 konstatuojamąją dalį.
(
64
)	Žr. šios išvados 22 punktą.
(
65
)	Žr. šios išvados 55 punktą.