62023CJ0292
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 8 april 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Europeiska åklagarmyndigheten – Förordning (EU) 2017/1939 – Artikel 42.1 – Processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man – Rättslig prövning vid de nationella domstolarna i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt – Räckvidd – Kallelse till vittnesförhör – Nationell rätt enligt vilken direkt rättslig prövning av en sådan åtgärd inte är möjlig – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Principerna om likvärdighet och effektivitet”
I mål C‑292/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Central förundersökningsdomstol nr 6 i Madrid, Spanien) genom beslut av den 26 april 2023, som inkom till domstolen den 3 maj 2023, i brottmålet mot
I.R.O.,
F.J.L.R.,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice-ordföranden T. von Danwitz, avdelningsordförandena K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias (referent) och M. Gavalec samt domarna E. Regan, I. Ziemele, J. Passer, Z. Csehi och O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: A.M. Collins,
justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 10 september 2024,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Europeiska åklagarmyndigheten, genom J.F. Castillo García och L. De Matteis, båda i egenskap av ombud, samt I. de Lucas Martín, Fiscal Europeo,
–
I.R.O. och F.J.L.R., genom N. de Dorremochea Guiot, procurador, och P. Soriano Mendiara, abogado,
–
Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis och P. Pérez Zapico, båda i egenskap av ombud,
–
Frankrikes regering, genom R. Bénard, B. Dourthe och B. Fodda, samtliga i egenskap av ombud,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av D.G. Pintus, avvocato dello Stato,
–
Nederländernas regering, genom E.M. Besselink, K. Bulterman och A. Hanje, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom J. Baquero Cruz, F. Blanc och H. Leupold, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 4 oktober 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 42.1 i rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (EUT L 283, 2017, s. 1), artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden (EUT L 65, 2016, s. 1), artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU, artikel 86.3 FEUF samt artiklarna 6, 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2
Begäran har framställts i ett straffrättsligt förfarande som Europeiska åklagarmyndigheten inlett mot I.R.O. och F.J.L.R., vilka är föremål för åklagarmyndighetens utredning avseende bidragsbedrägeri och urkundsförfalskning i samband med Europeiska unionens finansiering av ett projekt.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 12, 30, 32, 83 och 85–89 i förordning nr 2017/1939 anges följande:
”(12)
I enlighet med subsidiaritetsprincipen kan bekämpandet av brott som skadar unionens ekonomiska intressen bättre uppnås på unionsnivå, på grund av dess omfattning och verkningar. … Eftersom målen för denna förordning, nämligen att intensifiera kampen mot brott som skadar unionens ekonomiska intressen genom att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna i Europeiska unionen, med tanke på att lagföringsåtgärderna på nationell nivå avseende brott som skadar unionens ekonomiska intressen är splittrade, utan snarare, på grund av att Europeiska åklagarmyndigheten kommer att ha behörighet att lagföra sådana brott, kan uppnås bättre på unionsnivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i [FEU]. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål, och det säkerställs att den inkräktar så lite som möjligt på medlemsstaternas rättsordningar och institutionella strukturer.
…
(30)
Europeiska åklagarmyndighetens utredningar bör i regel genomföras av europeiska delegerade åklagare i medlemsstaterna. …
…
(32)
De europeiska delegerade åklagarna bör utgöra en integrerad del av Europeiska åklagarmyndigheten och bör som sådana, när de utreder och lagför brott som omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens behörighet, agera uteslutande på Europeiska åklagarmyndighetens vägnar och i Europeiska åklagarmyndighetens namn på sin respektive medlemsstats territorium. …
…
(83)
I denna förordning krävs det att Europeiska åklagarmyndigheten särskilt respekterar rätten till en rättvis rättegång, rätten till försvar och oskuldspresumtion i enlighet med artiklarna 47 och 48 i stadgan. … Europeiska åklagarmyndigheten bör följaktligen utöva sin verksamhet i fullständig överensstämmelse med dessa rättigheter och denna förordning bör tillämpas och tolkas i enlighet med detta.
…
(85)
Den rätt till försvar som fastställs i den berörda unionsrätten, till exempel [direktiv 2016/343], såsom [det] genomförs genom nationell lagstiftning, bör vara tillämplig på Europeiska åklagarmyndighetens verksamhet. Alla misstänkta eller tilltalade om vilka Europeiska åklagarmyndigheten inleder en utredning bör omfattas av dessa rättigheter samt av de i nationell lagstiftning fastställda rättigheterna att begära att experter utses eller att vittnen hörs eller att Europeiska åklagarmyndigheten på annat sätt lägger fram bevisning på försvarets vägnar.
(86)
Enligt artikel 86.3 [FEUF] ska unionens lagstiftare fastställa regler för domstolskontroll (i denna förordning kallat rättslig prövning) av de processuella åtgärder som Europeiska åklagarmyndigheten beslutar om när den utövar sin verksamhet. Denna behörighet som beviljas unionslagstiftaren avspeglar också den särskilda karaktären hos Europeiska åklagarmyndighetens uppgifter och struktur, som skiljer sig från alla andra unionsorgan och unionsbyråer och kräver särskilda regler för rättslig prövning.
(87)
Enligt artikel 86.2 [FEUF] ska Europeiska åklagarmyndigheten föra talan vid medlemsstaternas behöriga domstolar. De åtgärder som vidtas av Europeiska åklagarmyndigheten under dess utredningar har ett nära samband med det åtal som kan väckas till följd av utredningen och påverkar därigenom medlemsstaternas rättsordningar. I många fall kommer åtgärderna att vidtas av nationella brottsbekämpande myndigheter som agerar enligt Europeiska åklagarmyndighetens instruktioner, i vissa fall efter att ha fått tillstånd från en nationell domstol.
Det är därför lämpligt att anse att sådana processuella beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man bör kunna bli föremål för prövning vid de behöriga nationella domstolarna i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt. Detta bör säkerställa att sådana processuella beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som antas före åtalet och som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man (en kategori som omfattar den misstänkte, brottsoffret och andra berörda parter vars rättigheter kan påverkas negativt av dessa beslut) kan bli föremål för nationella domstolars rättsliga prövning. Processuella beslut som avser valet av vilken medlemsstats domstolar som kommer att vara behöriga att pröva åtalet, vilket ska avgöras på grundval av de kriterier som anges i denna förordning, är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man och bör därför senast vid rättegångsskedet kunna bli föremål för nationella domstolars rättsliga prövning.
… Om det i den nationella lagstiftningen föreskrivs rättslig prövning för processuella beslut som inte är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man …, bör denna förordning inte tolkas som att den påverkar sådana rättsliga bestämmelser. Dessutom bör medlemsstaterna inte vara skyldiga att föreskriva att processuella beslut som inte är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man, t.ex. tillsättande av experter eller ersättning för kostnader för vittnen, kan bli föremål för rättslig prövning vid behöriga nationella domstolar.
Slutligen påverkar denna förordning inte de nationella behöriga domstolarnas befogenheter.
(88)
Huruvida processuella beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man är lagenliga bör kunna bli föremål för rättslig prövning vid nationella domstolar. I detta avseende bör möjligheter till överklagande säkerställas i enlighet med artikel 19.1 andra stycket [FEU] Vidare får, såsom framhållits i Europeiska unionens domstols rättspraxis, de nationella processuella regler som reglerar talan om det skydd av subjektiva rättigheter som unionsrätten ger inte vara mindre förmånliga än de som reglerar liknande inhemsk talan (likvärdighetsprincipen) eller göra att det blir praktiskt omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som unionsrätten ger (principen om ändamålsenlig verkan).
Nationella domstolar får vid sin prövning av sådana besluts lagenlighet utgå från unionsrätten, bland annat denna förordning, och nationell lagstiftning, som är tillämplig i den mån en fråga inte tas upp i denna förordning. …
…
(89)
Bestämmelsen i denna förordning om rättslig prövning innebär inte någon ändring av Europeiska unionens domstols behörighet att pröva sådana administrativa beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man, dvs. beslut som inte fattas under utövandet av dess verksamhet med att utreda, lagföra eller väcka talan. Denna förordning påverkar inte heller vare sig möjligheten för en av Europeiska unionens medlemsstater, Europaparlamentet, [Europeiska unionens råd] eller [Europeiska kommissionen] att i enlighet med artikel 263 andra stycket [FEUF] väcka talan om ogiltigförklaring, artikel 265 första stycket [FEUF] eller överträdelseförfaranden inom ramen för artiklarna 258 och 259 [FEUF].”
4
I artikel 4 i denna förordning, med rubriken ”Arbetsuppgifter”, föreskrivs följande:
”Europeiska åklagarmyndigheten ska vara ansvarig för att utreda, lagföra och väcka talan mot förövare av och medhjälpare till sådana brott som skadar unionens ekonomiska intressen … I detta avseende ska Europeiska åklagarmyndigheten genomföra utredningar samt driva åtal och utöva åklagares uppgifter i medlemsstaternas behöriga domstolar till dess att ärendet har avslutats.”
5
I artikel 8 i förordningen, med rubriken ”Europeiska åklagarmyndighetens struktur”, föreskrivs följande:
”1.   Europeiska åklagarmyndigheten ska vara ett odelbart unionsorgan, som ska verka som en enda myndighet med en decentraliserad struktur.
2.   Europeiska åklagarmyndigheten ska verka på central nivå och på decentraliserad nivå.
3.   Den centrala nivån ska bestå av ett centralt åklagarkontor förlagt till Europeiska åklagarmyndighetens säte. Det centrala åklagarkontoret ska bestå av kollegiet, de permanenta avdelningarna, den europeiska chefsåklagaren, de biträdande europeiska chefsåklagarna, de europeiska åklagarna och den administrativa direktören.
4.   Den decentraliserade nivån ska bestå av europeiska delegerade åklagare, som ska vara placerade i medlemsstaterna.
…”
6
I artikel 13 i samma förordning, med rubriken ”De europeiska delegerade åklagarna”, föreskrivs följande i punkt 1:
”De europeiska delegerade åklagarna ska agera på Europeiska åklagarmyndighetens vägnar i sina respektive medlemsstater och ha samma befogenheter som nationella åklagare när det gäller utredningar, lagföring och väckande av talan, …
De europeiska delegerade åklagarna ska ansvara för de utredningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller övertagit genom sin rätt att överta förfaranden. …
…”
7
I artikel 28 i förordning 2017/1939, med rubriken ”Genomförande av utredningar”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Den europeiska delegerade åklagare som handlägger ett ärende får, i enlighet med denna förordning och nationell lagstiftning, antingen vidta utredningsåtgärder och andra åtgärder på egen hand …”
8
I artikel 30 i förordning 2017/1939, med rubriken ”Utredningsåtgärder och andra åtgärder”, föreskrivs följande i punkterna 1, 4 och 5:
”1.   Åtminstone i de fall där det brott som utreds är belagt med en maximal påföljd på minst fyra års fängelse ska medlemsstaterna säkerställa att de europeiska delegerade åklagarna har rätt att begära eller beordra följande utredningsåtgärder:
a)
Genomsökning av lokaler …
b)
Erhållande av relevanta föremål eller handlingar …
c)
Erhållande av lagrade krypterade eller dekrypterade datauppgifter
d)
Frysning av hjälpmedel eller vinning av brott …
e)
Avlyssning av elektronisk kommunikation …
f)
Spårning av ett föremål …
…
4.   De europeiska delegerade åklagarna ha rätt att utöver de åtgärder som avses i punkt 1 begära eller beordra alla andra åtgärder i deras medlemsstater som är tillgängliga för åklagare enligt nationell lagstiftning i liknande nationella ärenden.
5.   De europeiska delegerade åklagarna får bara beordra de åtgärder som avses i punkterna 1 och 4 när det finns rimliga skäl att anta att de särskilda åtgärderna i fråga kan rendera information eller bevismaterial som är till nytta för utredningen och när det inte finns någon mindre ingripande åtgärd med vilken de skulle kunna uppnå samma mål. Förfarandena och metoderna för att vidta åtgärderna ska styras av tillämplig nationell lagstiftning.”
9
I artikel 41 i förordningen, med rubriken ”Misstänktas och tilltalades rättigheter”, föreskrivs följande:
”1.   Europeiska åklagarmyndigheten ska bedriva sin verksamhet i fullständig överensstämmelse med de rättigheter som fastställs för misstänkta och tilltalade i stadgan, inbegripet rätten till en opartisk domstol och rätten till försvar.
2.   Misstänkta eller tilltalade vid Europeiska åklagarmyndighetens straffrättsliga förfaranden ska åtminstone åtnjuta de processuella rättigheter som fastställs i unionslagstiftningen, inklusive direktiv om misstänktas och tilltalades rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, så som de införlivats genom nationell lagstiftning, såsom
…
b)
rätt till information och tillgång till material rörande ärendet, …
c)
rätt till tillgång till försvarare och rätt att kontakta tredje parter och få en tredje part underrättad vid frihetsberövande, …
d)
rätt att tiga och rätt till oskuldspresumtion, …
…
3.   Utan att det påverkar de rättigheter som avses i detta kapitel ska misstänkta, tilltalade och andra personer som berörs av Europeiska åklagarmyndighetens ärenden åtnjuta samtliga processuella rättigheter som de i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning har tillgång till, inbegripet möjligheten att lägga fram bevisning, begära att experter utses eller att expertgranskning sker och att vittnen hörs samt att begära att Europeiska åklagarmyndigheten utverkar dessa åtgärder på försvarets vägnar.”
10
I artikel 42 i förordningen, med rubriken ”Rättslig prövning”, föreskrivs följande:
”1.   Processuella beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man ska kunna bli föremål för prövning vid de behöriga nationella domstolarna i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt. Detsamma gäller för Europeiska åklagarmyndighetens underlåtenhet att anta processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man och som den inom ramen för denna förordning hade en lagstadgad skyldighet att anta.
2.   Europeiska unionens domstol ska vara behörig att meddela förhandsavgöranden i enlighet med artikel 267 [FEUF] om
a)
giltigheten av Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut i den mån en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat direkt på grundval av unionsrätten,
b)
tolkningen eller giltigheten av bestämmelser i unionsrätten, inklusive denna förordning,
c)
tolkningen av artiklarna 22 och 25 i denna förordning med avseende på en behörighetskonflikt mellan Europeiska åklagarmyndigheten och de behöriga nationella myndigheterna.
3.   Med avvikelse från punkt 1 i denna artikel ska Europeiska åklagarmyndighetens beslut att avskriva ett ärende, i den mån de bestrids direkt på grundval av unionsrätten, kunna bli föremål för prövning vid Europeiska unionens domstol i enlighet med artikel 263 fjärde stycket [FEUF].
4.   Europeiska unionens domstol ska i enlighet med artikel 268 [FEUF] vara behörig att avgöra tvister om skadestånd för skada som orsakats av Europeiska åklagarmyndigheten.
5.   Europeiska unionens domstol ska i enlighet med artikel 272 [FEUF] vara behörig att avgöra tvister om skiljedomsklausuler i avtal som ingåtts av Europeiska åklagarmyndigheten.
6.   Europeiska unionens domstol ska i enlighet med artikel 270 [FEUF] vara behörig att avgöra alla tvister i personalfrågor.
7.   Europeiska unionens domstol ska vara behörig i fråga om avsättning av den europeiska chefsåklagaren eller av europeiska åklagare …
8.   Denna artikel påverkar inte rättslig prövning vid Europeiska unionens domstol i enlighet med artikel 263 fjärde stycket [FEUF] av sådana beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som påverkar registrerades rättigheter inom ramen för kapitel VIII och av Europeiska åklagarmyndighetens beslut som inte är processuella beslut, t.ex. Europeiska åklagarmyndighetens beslut om allmänhetens rätt till tillgång till handlingar, beslut om avsättning av europeiska delegerade åklagare som antagits i enlighet med artikel 17.3 i denna förordning eller andra administrativa beslut.”
Spansk rätt
Ley Orgánica 9/2021
11
Genom Ley Orgánica 9/2021 de aplicación del Reglamento (EU) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (lag 9/2021 om genomförande av rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten) av den 1 juli 2021 (BOE nr 157 av den 2 juli 2021, s. 78523) (nedan kallad lag 9/2021), inrättas vid varje behörig domstol en Juez de garantías, det vill säga en domare som garanterar parternas rättigheter (nedan kallad garantidomare). Enligt ingressen till lag 9/2021 utgör garantidomaren ett organ som inte ingår i ledningen av förfarandet, men vars uppdrag omfattar den rättsliga prövning som uttryckligen föreskrivs i nämnda lag.
12
I artikel 42 i lag 9/2021 föreskrivs följande:
”1.   De europeiska delegerade åklagarna ska, i enlighet med bestämmelserna i [lag 9/2021], förordning [2017/1939] och de bestämmelser som fastställs i deras interna föreskrifter, leda utredningen genom att besluta om alla utredningsåtgärder och interimistiska skyddsåtgärder som anges i Ley de Enjuiciamiento Criminal [(straffprocesslagen)], förutom de som är förbehållna domstolarna enligt konstitutionen och den övriga rättsordningen, vilka måste godkännas av garantidomaren.
…
3.   Utredningen ska vidtas i enlighet med bestämmelserna i straffprocesslagen, förutom i särskilda fall som uttryckligen anges i [lag 9/2021].”
13
I artikel 43 i lag 9/2021 föreskrivs följande:
”1.   Den europeiska delegerade åklagaren får kalla och höra som vittne var och en som har kännedom om fakta eller omständigheter som är relevanta för utredningen av ett brott och för fastställande av vem som är har begått det, eller som kan tillhandahålla användbara uppgifter för detta ändamål.
Förutom de som är undantagna från plikten att infinna sig och vittna i den muntliga delen av domstolsförhandlingarna, är var och en, som har kallats av den europeiska delegerade åklagaren, skyldig att infinna sig och vittna om allt som han eller hon känner till om det som han eller hon blir tillfrågad om.
2.   Vittnesmålet ska tas upp på det sätt som föreskrivs i straffprocesslagen.
Parterna får, genom sina advokater, närvara när vittnet lämnar vittnesmål, i vilket fall de, när vittnesmålet har lämnats, ska beredas tillfälle att be vittnet göra de förtydliganden som de anser vara nödvändiga.”
14
I artikel 90 i lag 9/2021 föreskrivs följande:
”De beslut som den europeiska delegerade åklagaren meddelar under utredningen får överklagas till garantidomaren endast i de fall som uttryckligen anges i denna lag.”
15
I artikel 91 i lag 9/2021 regleras förfarandet för att överklaga.
16
Enligt lag 9/2021 kan den tilltalade som är föremål för utredningen överklaga följande beslut av den europeiska delegerade åklagaren:
–
beslut att väcka åtal,
–
beslut att avslå en begäran från den tilltalade om att han eller hon ska höras igen,
–
beslutet att neka vissa utredningsåtgärder som begärts inför den europeiska delegerade åklagaren,
–
beslut att avslå en begäran om att infoga vissa handlingar eller rapporter i akten,
–
beslut att inte låta den sakkunnige som utsetts av försvaret utföra det sakkunnigutlåtande som det har överenskommits om,
–
beslut att avslå jävsinvändning avseende den sakkunnige,
–
beslut om säkerhetsåtgärder avseende egendom,
–
beslut av den europeiska delegerade åklagaren om häktning och
–
beslut att återuppta utredningen.
Straffprocesslagen
17
I artikel 311 i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”Den utredande domaren ska utföra alla utredningsåtgärder som föreslås av Åklagarmyndigheten eller av någon part i förfarandet, om domaren inte anser att de är onödiga eller skadliga.
Beslutet att inte vidta de begärda åtgärderna kan överklagas till en högre instans. Överklagandet ska samtidigt prövas och återförvisas till den behöriga domstol som meddelade beslutet.
…”
18
I artikel 766.1 i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”De beslut av den utredande domaren och brottmålsdomaren som kan överklagas kan omprövas vid samma domstol och överklagas till högre instans. Om inte annat föreskrivs i lag ska sådana överklaganden inte medföra att förfarandet vilandeförklaras.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19
I.R.O. och F.J.L.R. var direktörer för ett spanskt bolag som erhöll stöd för genomförandet av ett projekt som finansierades med unionsmedel. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) informerade Fiscalía de área de Getafe-Leganés (Åklagarmyndigheten, Getafe-Leganés, Spanien) om att direkta personalkostnader för två forskare, nämligen Y.C. och I.M.B., som bolaget hade anställt för att genomföra projektet och hade begärt anslag för, var otillräckligt styrkta.
20
Åklagarmyndigheten, Getafe-Leganés väckte talan inför Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Förstainstans- och förundersökningsdomstol nr 1 i Getafe, Spanien) och gjorde gällande att ett bidragsbrott hade begåtts. Den 20 april 2021 inledde den domstolen en förundersökning avseende I.R.O. Inom ramen för denna förundersökning förhördes I.R. O. den 21 maj 2021 men han utövade sin rätt att tiga. Den 2 juli 2021 höll domstolen ett vittnesförhör med Y.C.
21
Genom beslut av den 26 juli 2022 utövade de europeiska delegerade åklagarna, som var ansvariga för ärendets handläggning i Spanien, sin rätt att överta förfarandet och inledde den utredning som ligger till grund för förevarande begäran om förhandsavgörande.
22
Genom beslut av den 22 augusti och den 25 oktober 2022 förelade de europeiska delegerade åklagarna, i enlighet med artikel 27 i lag 9/2021, I.R.O. respektive F.J.L.R. att inställa sig till ett första förhör för att informera var och en av dem om att de var föremål för en utredning om bidragsbedrägeri och urkundsförfalskning, med stöd av artikel 308 eller, i förekommande fall, artikel 306 i Código Penal (strafflagen) samt artiklarna 390 och 392 i denna lag.
23
Genom beslut av den 2 februari 2023 (nedan kallat beslutet av den 2 februari 2023), vilket antogs med stöd av artikel 43 i lag 9/2021, förelade de europeiska delegerade åklagarna Y.C. och I.M.B. att inställa sig inför dem som vittnen. Beslutet varigenom Y.C. kallades till vittnesförhör överklagades den 7 februari 2023 av ombuden för I.R.O. och F.J.L.R, med stöd av artikel 90 i lag 9/2021, vid Europeiska åklagarmyndigheten. De gjorde gällande att utredningsåtgärden varken var relevant, nödvändig eller ändamålsenlig, eftersom Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Förstainstans- och förundersökningsdomstol nr 1 i Getafe) redan hade hört Y.C. som vittne. Den 8 februari 2023 delgavs Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Central förundersökningsdomstol nr 6 i Madrid, Spanien) överklagandet. Denna domstol, som är hänskjutande domstol i förevarande mål, intervenerade i förfarandet i egenskap av garantidomare.
24
Den hänskjutande domstolen har begärt att EU-domstolen ska ge vägledning om tolkningen av unionsrätten, för att den ska kunna bedöma effekterna av förordning 2017/1939, såvitt avser garantidomarens behörighet att pröva vissa av Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. Den hänskjutande domstolen har påpekat att enligt artiklarna 42 och 43 i lag 9/2021, jämförda med artikel 90 i samma lag, är en rättslig prövning av detta organs processuella beslut endast möjlig om en sådan prövning uttryckligen är tillåten enligt denna lag. Eftersom kallelsen att inställa sig som vittne inte ingår bland de beslut för vilka en sådan prövning är tillåten enligt nämnda lag, finns det inte något rättsmedel mot beslutet av den 2 februari 2023 inför en garantidomare.
25
Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att enligt artikel 42 i förordning 2017/1939 kan en rättslig prövning ske av Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. Den hänskjutande domstolen anser att beslutet av den 2 februari 2023 är ett sådant beslut.
26
För det första anser den hänskjutande domstolen att detta beslut har direkt effekt i förhållande till de personer som kallats att inställa sig, eftersom det kränker dels deras grundläggande rätt att resa in i och ut ur unionen och att fritt röra sig där, vilken skyddas i artikel 6 i stadgan, dels deras rätt till försvar enligt artikel 48 i stadgan, eftersom det rimligen kan antas att deras utsagor kan ge vid handen att de medverkat i de ifrågavarande gärningarna och att det är möjligt att indicier avseende en överträdelse framkommer därur, samtidigt som det i straffprocesslagen inte föreskrivs att vittnet ska biträdas av en advokat under vittnesförhöret.
27
För det andra har kallelsen av Y.C. och I.M.B. enligt den hänskjutande domstolen verkningar i förhållande till de personer som är föremål för den pågående utredningen. Den hänskjutande domstolen anser att en kallelse av Y.C. i egenskap av vittne, trots att han redan hade avgett ett vittnesmål vid Juzgado de Primera Instancia e Instrucción no 1 de Getafe (Förstainstans- och förundersökningsdomstol nr 1 i Getafe) i denna egenskap, skulle kunna få konsekvenser för dessa personers rätt till ett förfarande utan omotiverade dröjsmål, eftersom detta skulle innebära att redan vidtagna processhandlingar upprepades. Vidare har den hänskjutande domstolen påpekat att Y.C:s och I.M.B:s vittnesmål skulle kunna göra det möjligt att erhålla bevisning som kan vara till nackdel för de personer som är föremål för utredningen.
28
Mot bakgrund av dessa överväganden anser den hänskjutande domstolen att den omständigheten att det är omöjligt att överklaga beslutet av den 2 februari 2023 skulle kunna medföra en omotiverad begränsning av en subjektiv rättighet som följer av unionsrätten, mot bakgrund av principerna om likvärdighet och effektivitet.
29
Vad gäller likvärdighetsprincipen har den hänskjutande domstolen anfört att om de aktuella gärningarna prövades av en spansk förundersökningsdomare, som på nationell nivå är likvärdig med den europeiska delegerade åklagaren, ska handläggningsreglerna för brottsutredning följas, eftersom straffet för de aktuella brotten är lägre än fem års fängelse. Enligt artikel 766 i straffprocesslagen kan beslut genom vilka förundersökningsdomare förordnar om utredningsskyldigheter inom ramen för detta förfarande överklagas till den domare som har fattat det överklagade beslutet och till en i funktionellt hänseende överordnad domstol.
30
Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det visserligen framgår av en tendens inom nationell rättspraxis att det i artikel 311 i straffprocesslagen, inom ramen för förundersökningen ”Procedimiento Sumario Ordinario” (förfarande för brott som bestraffas med fängelse i mer än fem år), föreskrivs att ett beslut varigenom de utredningsåtgärder som parterna har begärt beviljas inte kan överklagas. Denna tendens inom rättspraxis, som utsträcker tillämpningen av en bestämmelse som är specifik för förundersökningsförfarandet ”Procedimiento Sumario Ordinario” till att omfatta förfarandet för brottsutredning, har emellertid inte bekräftats av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien), den är inte heller enhällig och den har inte lett till någon lagstiftningsreform.
31
Den hänskjutande domstolen anser således att likvärdighetsprincipen har åsidosatts, eftersom det enligt lag 9/2021 inte är möjligt att överklaga beslut om kallelse till vittnesförhör, trots att det i straffprocesslagen inte föreskrivs någon begränsning av möjligheten att överklaga förundersökningsdomarens beslut att fullgöra eller inte fullgöra utredningsskyldigheter.
32
Vad gäller effektivitetsprincipen har den hänskjutande domstolen konstaterat att den rättsliga prövningen av europeiska delegerade åklagares processuella beslut enligt lag 9/2021 begränsas till de fall som uttömmande har angetts. Den hänskjutande domstolen anser att garantidomarens begränsade befogenheter att genomföra en rättslig prövning enligt denna lag, bland annat artikel 90 i lagen, utgör hinder för utövandet av den rätt till ett effektivt rättsmedel och den rätt till försvar som enskilda tillerkänns i förordning 2017/1939, som garanteras i stadgan och som följer av de värden som är grundläggande för rättsstaten, vilka unionen grundar sig på. Det rättsmedel som föreskrivs i artikel 42.1 i denna förordning ingår dessutom i ett förfarande som huvudsakligen syftar till att bekämpa skatteundandragande och skatteflykt i unionen. I enlighet med principen om lojalt samarbete föreligger det följaktligen ett berättigat intresse och ett tvingande skäl av allmänintresse av att de processuella regler som gäller för dessa rättsmedel på nationell nivå inte leder till att ändamålet med sådana i unionsrätten föreskrivna rättsmedel går förlorat eller till att de endast kan användas i begränsad omfattning.
33
Mot denna bakgrund beslutade Juzgado Central de Instrucción no 6 de Madrid (Central förundersökningsdomstol nr 6 i Madrid) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 42.1 i förordning [2017/1939] tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som artikel 90 i lag 9/2021, enligt vilken det inte går att överklaga ett sådant processuellt beslut av Europeiska åklagarmyndigheten, vilket får rättsverkan i förhållande till tredje man (på så sätt som beskrivits), såsom den europeiska delegerade åklagarens beslut av den 2 februari 2023 att kalla vittnen?
2)
Ska artiklarna 6 och 48 i [stadgan] samt artikel 7 i direktiv [2016/343] tolkas så, att de utgör hinder för en nationell bestämmelse som artikel 90 [i lag 9/2021], jämförd med artiklarna 42.1, 42.3 och 43 i denna lag, enligt vilken det inte går att överklaga ett sådant processuellt beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som den europeiska delegerade åklagarens beslut att som vittne kalla en tredje part, med avseende på vilken det föreligger skälig misstanke om att vederbörande har medverkat i det brott som utreds?
3)
Ska artikel 19.1 andra stycket FEU och artikel 86.3 FEUF tolkas så, att de utgör hinder för ett sådant system för rättslig prövning som det som föreskrivs i artiklarna 90 och 91 i lag 9/2021 med avseende på beslut som europeiska delegerade åklagare antar med stöd av artiklarna 42.1 och 43 i lag 9/2021, vilket innebär att en utredningsåtgärd som beslutats av den europeiska delegerade åklagaren när denne utövar sina undersökningsbefogenheter inte kan överklagas, och som inte på något sätt är likvärdigt med de nationella processuella bestämmelserna om överklaganden av beslut som nationella förundersökningsdomare har fattat när de utövar sina utredningsbefogenheter?
4)
Ska artikel 2 FEU, där de rättsstatliga värden som unionen ska bygga på anges, jämförd med den rätt till ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång som föreskrivs i artikel 47 i [stadgan] samt med den effektivitetsprincip som förskrivs i artikel 19.1 andra stycket FEU, tolkas så, att den utgör hinder för ett sådant system för rättslig prövning av europeiska delegerade åklagares beslut som innebär att dessa beslut endast kan överklagas i ett begränsat antal fall, såsom föreskrivs i den spanska lagstiftningen i artiklarna 90 och 91 i lag 9/2021?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
34
Europeiska åklagarmyndigheten, den spanska, den franska och den nederländska regeringen samt kommissionen har gjort gällande att den andra frågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den är rent hypotetisk. Skälet för detta är att det nationella målet rör personer under utredning vilka överklagar europeiska delegerade åklagares beslut att kalla tredje part som vittnen medan den andra frågan rör möjligheten för vittnena själva att överklaga detta beslut.
35
Europeiska åklagarmyndigheten har dessutom anfört att även den tredje och den fjärde frågan är hypotetiska, eftersom artikel 42.1 i förordning 2017/1939 enligt dess uppfattning inte medför en automatiskt rätt till rättslig prövning av dess processuella beslut, när det inte finns någon rättslig grund i nationell rätt.
36
Enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 24 oktober 2018, XC m.fl., C‑234/17, EU:C:2018:853, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
37
I förevarande fall har den hänskjutande domstolen ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 6 och 48 i stadgan samt artikel 7 i direktiv 2016/343 utgör hinder för en nationell bestämmelse i vilken det inte föreskrivs någon möjlighet för tredje man att överklaga Europeiska åklagarmyndighetens beslut att kalla vederbörande till vittnesförhör, med hänsyn till de kränkningar av dennes grundläggande rättigheter som kan följa av detta beslut.
38
Det kan emellertid konstateras att även om det nationella målet faktiskt avser ett överklagande av beslutet av den 2 februari 2023, varigenom de europeiska delegerade åklagare som handlade det nationella målet kallade Y.C. och I.M.B. till vittnesförhör, har överklagandet inte getts in av dessa sistnämnda personer, utan av I.R.O. och F.J.L.R., vilka är föremål för de europeiska delegerade åklagarnas utredning inom ramen för vilken detta beslut fattades. Eftersom den hänskjutande domstolen inte har angett skälen till att det, trots detta förhållande, ändå är nödvändigt att EU-domstolen besvarar den andra frågan, kan denna fråga inte tas upp till sakprövning.
39
Den tredje och den fjärde frågan syftar vidare till att få klarhet i huruvida likvärdighets- och effektivitetsprinciperna utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken möjligheterna att överklaga Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut begränsas till ett antal uttömmande uppräknade fall och som därför inte innebär ett likvärdigt skydd i förhållande till det skydd som garanteras i nationella processuella regler som är tillämpliga på överklaganden av beslut som förundersökningsdomare, vilka på nationell nivå är likställda med de europeiska delegerade åklagarna, antar vid utövandet av sina utredningsbefogenheter.
40
Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande anser den hänskjutande domstolen att Europeiska åklagarmyndighetens beslut att kalla Y.C. och I.M.B. till vittnesförhör, vilket är föremålet för det nationella målet, inte kan överklagas enligt gällande nationell rätt. Den hänskjutande domstolen anser dessutom, i motsats till vad Europeiska åklagarmyndigheten har anfört, att nationell rätt ska tolkas så, att beslut genom vilka en förundersökningsdomare vidtar utredningsåtgärder inom ramen för en brottsutredning kan överklagas.
41
Mot bakgrund av dessa överväganden, vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att ifrågasätta, framstår den tredje och den fjärde frågan som relevanta för utgången i det nationella målet, eftersom frågan huruvida talan i det nationella målet kan tas upp till sakprövning kan bli beroende av EU-domstolens svar på dessa frågor. Europeiska åklagarmyndighetens invändning om rättegångshinder avser för övrigt tolkningen av artikel 42.1 i förordning 2017/1939 och hänför sig således till prövningen i sak av frågorna och inte till frågan huruvida de kan tas upp till sakprövning.
42
Den tredje och den fjärde frågan kan således tas upp till sakprövning.
Den första, den tredje och den fjärde frågan
43
Den hänskjutande domstolen har ställt den första, den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 42.1 i förordning 2017/1939, jämförd med artikel 19.1 andra stycket FEU, artiklarna 47 och 48 i stadgan samt likvärdighets- och effektivitetsprinciperna, ska tolkas så, att den utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken personer som är föremål för Europeiska åklagarmyndighetens utredningar inte direkt till behörig nationell domstol får överklaga ett beslut varigenom den europeiska delegerade åklagare som handlägger det aktuella ärendet inom ramen för denna utredning kallar vittnen.
44
Enligt artikel 4 i förordning 2017/1939 ska ”Europeiska åklagarmyndigheten … vara ansvarig för att utreda, lagföra och väcka talan mot förövare av och medhjälpare till sådana brott som skadar unionens ekonomiska intressen”. I detta avseende ska Europeiska åklagarmyndigheten genomföra utredningar samt driva åtal och utöva åklagares uppgifter i medlemsstaternas behöriga domstolar till dess att ärendet har avslutats.
45
I artikel 8.1 i förordningen föreskrivs att Europeiska åklagarmyndigheten ska vara ett odelbart unionsorgan, som ska verka som en enda myndighet med en decentraliserad struktur. I artikel 8.2–8.4 anges att Europeiska åklagarmyndigheten ska verka såväl på en central nivå, bestående av det centrala åklagarkontoret, förlagt till myndighetens säte, som på en decentraliserad nivå, bestående av de europeiska delegerade åklagare som är placerade i medlemsstaterna.
46
Enligt artikel 13.1 i förordningen, jämförd med skälen 30 och 32 samma förordning, ska Europeiska åklagarmyndighetens utredningar i princip genomföras av de europeiska delegerade åklagarna, som agerar på Europeiska åklagarmyndighetens vägnar i sina respektive medlemsstater (dom av den 21 december 2023, G.K. m.fl. (Europeiska åklagarmyndigheten), C‑281/22, EU:C:2023:1018, punkt 42).
47
Enligt artikel 28.1 i förordning 2017/1939 får den europeiska delegerade åklagare som handlägger ett ärende, i enlighet med denna förordning och nationell lagstiftning, vidta utredningsåtgärder och andra åtgärder på egen hand. De europeiska delegerade åklagarna har inte bara befogenhet att vidta de utredningsåtgärder som avses i artikel 30.1 i nämnda förordning, åtminstone i de fall där det brott som utreds är belagt med en maximal påföljd på minst fyra års fängelse. De kan även, i enlighet med artikel 30.4, begära eller beordra alla andra åtgärder i deras medlemsstater som är tillgängliga för åklagare enligt nationell lagstiftning i liknande nationella ärenden. Såsom anges i nämnda artikel 30.5 ska dessutom förfarandena och metoderna för att vidta åtgärderna styras av tillämplig nationell lagstiftning.
48
För att ta hänsyn till Europeiska åklagarmyndighetens särskilda uppgifter och struktur, vilken skiljer sig från alla unionens övriga organ och byråer, får unionslagstiftaren enligt artikel 86.3 FEUF, såsom anges i skäl 86 i förordning 2017/1939, i detta sammanhang, fastställa särskilda regler för domstolsprövning av processuella beslut som Europeiska åklagarmyndigheten antar i samband utövandet av sina uppgifter.
49
Unionslagstiftaren har utövat denna befogenhet genom att anta artikel 42 i förordningen, i vilken det i punkt 1 föreskrivs att processuella beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man ska kunna bli föremål för prövning vid de behöriga nationella domstolarna i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt.
50
För att avgöra huruvida artikel 42.1 utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken personer som är föremål för Europeiska åklagarmyndighetens utredning inte direkt till behörig nationell domstol får överklaga ett beslut genom vilket den handläggande europeiska delegerade åklagaren kallar vittnen, ska det prövas huruvida ett sådant beslut omfattas av begreppet ”Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man” i den mening som avses i denna bestämmelse.
51
Enligt fast rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande inte bara av bestämmelsens ordalydelse utan även det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (dom av den 30 april 2024, M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, punkt 109 och där angiven rättspraxis).
52
För det första är det visserligen så att de behöriga nationella domstolarna, enligt artikel 42.1 i förordning 2017/1939, ska göra en rättslig prövning av Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man ”i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt”.
53
Det framgår emellertid av själva ordalydelsen i artikel 42.1 att denna hänvisning till ”de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt” endast avser det sätt på vilket de behöriga nationella domstolarna rättsligt ska pröva de aktuella besluten, och inte räckvidden av begreppet ”Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man”. Vad gäller detta begrepp hänvisas i denna bestämmelse inte till medlemsstaternas rättsordningar, på så sätt som avses i den rättspraxis som anges i punkt 51 ovan.
54
Såsom generaladvokaten har framfört i punkterna 39–43 i sitt förslag till avgörande framgår det dessutom av ordalydelsen och systematiken i artikel 42 i förordning 2017/1939, jämförd med skälen 86, 87 och 89 i förordningen, samt av det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår, att den bland annat syftar till att fördela behörigheten för den rättsliga prövningen av Europeiska åklagarmyndighetens verksamhet mellan de nationella domstolarna och unionsdomstolarna.
55
De nationella domstolarna tillerkänns visserligen enligt artikel 42.1 i nämnda förordning, såsom det har erinrats om i punkterna 49 och 52 ovan, behörighet att pröva sådana processuella beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. I punkterna 2–8 i artikel 42 anges emellertid de fall där den rättsliga prövningen av Europeiska åklagarmyndighetens verksamhet däremot omfattas av unionsdomstolarnas behörighet.
56
I synnerhet ger artikel 42.3 i förordning 2017/1939 unionsdomstolarna behörighet att, i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF, pröva Europeiska åklagarmyndighetens beslut att avskriva ett ärende, i den mån de bestrids direkt på grundval av unionsrätten. Enligt artikel 42.8 får unionsdomstolarna, i enlighet med artikel 263 fjärde stycket, även granska såväl sådana beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som påverkar registrerades rättigheter inom ramen för förordningens kapitel VIII som Europeiska åklagarmyndighetens beslut som inte är processuella beslut, till exempel beslut om allmänhetens rätt till tillgång till handlingar, beslut om avsättning av europeiska delegerade åklagare som antagits i enlighet med artikel 17.3 i denna förordning eller andra administrativa beslut.
57
Följaktligen är ”processuella beslut”, i den mening som avses i artikel 42.1 i förordning 2017/1939, sådana beslut vars lagenlighet i princip prövas av de nationella domstolarna, med undantag för de beslut som avses i artikel 42.3, och i motsats till beslut om skydd av personuppgifter och Europeiska åklagarmyndighetens ”administrativa beslut”, i den mening som avses i nämnda artikel 42.8, vilka omfattas av tillämpningsområdet för artikel 263 FEUF.
58
Härav följer att begreppet ”processuella beslut av Europeiska åklagarmyndigheten som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man”, i den mening som avses i artikel 42.1 i förordning 2017/1939, utgör ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas på grundval av enhetliga kriterier. Det är nämligen endast genom en sådan tolkning som det, inom hela unionen, kan säkerställas en konsekvent fördelning av behörigheten mellan de nationella domstolarna och unionsdomstolarna när det gäller den rättsliga prövningen av Europeiska åklagarmyndighetens verksamhet.
59
För det andra ska det prövas huruvida ett beslut av Europeiska åklagarmyndigheten att kalla vittnen omfattas av detta begrepp, vilket inte definieras i förordning 2017/1939.
60
Det framgår i detta avseende av skäl 87 i förordningen att uttrycket ”processuella beslut” bland annat avser åtgärder som vidtas av Europeiska åklagarmyndigheten i samband med dess utredningar. Det är emellertid utrett att det beslut som är aktuellt i det nationella målet utgör ett ”processuellt beslut”, i enlighet med detta begrepps vanliga betydelse, och att detta beslut har antagits inom ramen för en utredning vid Europeiska åklagarmyndigheten.
61
Vad vidare gäller frågan huruvida ett sådant beslut ska anses utgöra ett processuellt beslut ”som är avsett att ha rättsverkan i förhållande till tredje man”, ska det inledningsvis påpekas att detta uttryck motsvarar det villkor som används i artikel 263 första stycket FEUF för att definiera begreppet akt mot vilken talan kan väckas vid unionsdomstolarna inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt denna artikel 263.
62
Enligt fast rättspraxis kan en talan om ogiltigförklaring väckas med stöd av artikel 263 första stycket FEUF mot varje bestämmelse eller åtgärd som antagits av unionens institutioner, organ, kontor eller byråer, oavsett form, vilka avser att skapa bindande rättsverkningar som är ägnade att påverka en fysisk eller en juridisk persons intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga ställning (dom av den 22 september 2022, IMG/kommissionen, C‑619/20 P och C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punkt 98 och där angiven rättspraxis).
63
Det kan således utläsas av ordalydelsen i artikel 42.1 i förordning 2017/1939, jämförd med den förordningens allmänna systematik och syftet med artikel 42, att unionslagstiftaren, genom att hänvisa till ett villkor som liknar villkoret i artikel 263 första stycket FEUF, inte har avsett att begränsa den obligatoriska rättsliga prövningen av Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut till vissa specifika kategorier av processuella beslut, utan att utvidga denna prövning till att omfatta alla processuella beslut avsedda att ha bindande rättsverkningar som kan påverka tredje mans intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga ställning, bland annat sådana beslut som antas inom ramen för en brottsutredning.
64
Det kan i detta sammanhang påpekas att enligt skäl 87 i förordning 2017/1939 avser begreppet ”tredje man”, i den mening som avses i artikel 42 i den förordningen, en kategori av personer som inte bara omfattar ”den misstänkte” och ”brottsoffret”, utan även ”andra berörda parter vars rättigheter kan påverkas negativt av dessa beslut”.
65
För att illustrera begreppet ”processuella beslut som inte är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man” har unionslagstiftaren i tredje stycket i skäl 87 dessutom uttryckligen endast hänvisat till tillsättande av experter eller ersättning för kostnader för vittnen. Med hänsyn till att denna uppräkning är exemplifierande kan det inte omedelbart uteslutas att ett beslut att kalla vittnen, vilket inte figurerar bland de processuella beslut som anges i skäl 87, kan anses ha sådana bindande rättsverkningar som kan påverka tredje mans intressen genom att på ett tydligt sätt förändra dennes rättsliga ställning.
66
Den tolkning som anges i punkt 63 i denna dom är vidare den enda som kan säkerställa iakttagandet av principen att unionen är en rättslig union vars institutioner, organ och byråer är underkastade prövning av om deras rättsakter står i överensstämmelse med bland annat fördragen, de allmänna rättsprinciperna och de grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
67
För att avgöra huruvida den angripna rättsakten är avsedd att ha bindande rättsverkningar i ett visst fall är det dessutom nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dess verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och befogenheterna för den unionsinstitution, det unionsorgan eller den unionsbyrå som har antagit rättsakten. Dessa befogenheter ska själva inte beaktas på ett teoretiskt sätt, utan som omständigheter som kan tjäna som vägledning vid den konkreta bedömningen – vilken är oundgänglig och av central betydelse – av rättsaktens innehåll (se, analogt, dom av den 22 september 2022, IMG/kommissionen, C‑619/20 P och C‑620/20 P, EU:C:2022:722, punkt 99 och där angiven rättspraxis).
68
Mot bakgrund av de villkor som anges i punkterna 62–67 ovan kan frågan huruvida en europeisk delegerad åklagares beslut att kalla vittnen är avsett att ha bindande rättsverkningar som kan påverka rättigheterna för de personer som är föremål för utredningen, såsom klagandena i det nationella målet, genom att på ett tydligt sätt förändra deras rättsliga ställning, inte avgöras på ett abstrakt och allmänt sätt.
69
Enligt dessa villkor krävs nämligen att det görs en konkret bedömning av beslutet i fråga, särskilt med hänsyn till egenskapen av ”tredje man” hos den som bestrider beslutet, beslutets innehåll, det sammanhang i vilket det har antagits och befogenheterna för det organ som har antagit detsamma.
70
Såsom framgår av skälen 83 och 85–87 i förordning 2017/1939 ska artikel 42.1 i denna förordning, jämförd med artikel 41 i samma förordning, tolkas så, att den rättsliga prövningen av processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man ska göra det möjligt att säkerställa att Europeiska åklagarmyndigheten iakttar de grundläggande rättigheterna för de personer med avseende på vilka dessa beslut har sådana verkningar. Denna prövning ska särskilt göra det möjligt att kontrollera att Europeiska åklagarmyndigheten iakttar ett rättvist förfarande samt misstänktas och tilltalades rätt till försvar, i enlighet med artiklarna 47 och 48 i stadgan.
71
En sådan prövning innebär i synnerhet en kontroll inte bara av att misstänktas och tilltalades processuella rättigheter enligt unionsrätten, vilka avses i artikel 41.1 i förordningen, iakttas, utan även, i enlighet med artikel 41.3 i förordningen, av iakttagandet av samtliga processuella rättigheter som dessa personer och andra personer som berörs av Europeiska åklagarmyndighetens förfaranden tillerkänns enligt den nationella rätt som är tillämplig på dessa personer.
72
Omfattningen av de processuella garantier som beviljas olika personkategorier kan således variera beroende på den berörda medlemsstatens nationella processrätt. Omfattningen av de processuella beslut som dessa personer har rätt att överklaga vid de nationella domstolarna kan följaktligen också variera beroende på tillämplig nationell rätt.
73
Bedömningen av vilka verkningar ett beslut att kalla vittnen kan få för rättigheterna för de personer som är föremål för utredningen beror således i viss mån på de nationella processuella reglerna och det särskilda sammanhanget för den brottsutredning inom ramen för vilken Europeiska åklagarmyndigheten har antagit detta beslut. De nationella domstolar som är behöriga att utföra den rättsliga prövning som föreskrivs i artikel 42.1 i förordning 2017/1939 är således bäst lämpade att göra detta.
74
Denna tolkning vinner stöd av skälen 12 och 87 i förordningen. Det framgår nämligen av skäl 12 att unionslagstiftaren, i enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, vilka stadfästs i artikel 5.3 och 4 FEU, har haft för avsikt att begränsa harmoniseringen av den rättsliga prövningen av Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut till vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa en enhetlig nivå på det effektiva domstolsskyddet i enlighet med unionens primärrätt. Denna tolkning överensstämmer vidare med den betydande grad av integration som detta unionsorgan har i medlemsstaternas straffrättsliga system inom ramen för vilka organet utövar sin behörighet, vilket, såsom framgår av skäl 87 första stycket i förordningen, motiverar att de nationella domstolarna medges behörighet med avseende på de processuella beslut som avses i artikel 42.1 i samma förordning.
75
Härav följer att det ankommer på de behöriga nationella domstolarna att, mot bakgrund av bland annat de nationella processuella reglerna och det särskilda sammanhanget för den brottsutredning inom ramen för vilken talan väcks vid dem, bedöma huruvida en europeisk delegerad åklagares beslut att kalla vittnen är avsett att ha bindande rättsverkningar som kan påverka intressena för de personer som bestrider detta beslut, såsom i förevarande fall de personer som är föremål för denna utredning, genom att på ett tydligt sätt förändra deras rättsliga ställning, bland annat genom att påverka deras processuella rättigheter. Om så är fallet kan detta beslut prövas av dessa domstolar med stöd av artikel 42.1 i förordning 2017/1939.
76
För det tredje, vad gäller frågan huruvida denna rättsliga prövning i förekommande fall ska ske inom ramen för en direkt talan mot samma beslut, ska det påpekas att det av ordalydelsen i denna bestämmelse inte framgår huruvida medlemsstaterna ska föreskriva ett särskilt rättsmedel som gör det möjligt att direkt bestrida ett processuellt beslut av Europeiska åklagarmyndigheten eller huruvida denna prövning nödvändigtvis måste avse ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
77
I denna bestämmelse föreskrivs däremot att den rättsliga prövningen ska ske ”i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt”. Härav följer att i den mån de rättigheter som stadfästs i artiklarna 47 och 48 i stadgan garanteras fullt ut, utesluter samma bestämmelse inte att denna rättsliga prövning kan göras accessoriskt, i de medlemsstater där det i straffprocessrättsliga bestämmelser inte föreskrivs något särskilt rättsmedel för att bestrida beslut som antagits under detta förfarande.
78
Denna tolkning vinner stöd av skäl 88 i förordning 2017/1939, där det anges att när det gäller de nationella domstolarnas prövning av huruvida processuella beslut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man är lagenliga, bör möjligheter till överklagande säkerställas i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU.
79
Enligt denna bestämmelse i EU-fördraget åläggs medlemsstaterna en skyldighet att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Enligt EU-domstolens praxis motsvarar denna skyldighet den rätt till ett effektivt rättsmedel som tillkommer var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har åsidosatts, vilken föreskrivs i artikel 47 första stycket i stadgan. Denna skyldighet innebär endast att var och en har rätt att väcka talan vid domstol mot en rättsakt som går honom eller henne emot och som kan kränka dessa fri- och rättigheter, och inte nödvändigtvis att innehavaren av denna rätt till ett effektivt rättsmedel har tillgång till ett direkt rättsmedel som i första hand syftar till att bestrida en viss åtgärd, under förutsättning att det vid de olika behöriga nationella domstolarna i övrigt finns ett eller flera rättsmedel som gör det möjligt för vederbörande att indirekt få till stånd en sådan domstolsprövning av denna åtgärd som säkerställer iakttagandet av de fri- och rättigheter som unionsrätten garanterar vederbörande, utan att behöva utsätta sig för risken att åläggas en sanktion om den aktuella åtgärden inte efterlevs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor), C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkterna 47, 58 och 79 samt där angiven rättspraxis).
80
Även om artikel 42.1 i förordning 2017/1939 ska tolkas mot bakgrund av artikel 19.1 andra stycket FEU samt artiklarna 47 och 48 i stadgan, påverkar den emellertid inte de processuella reglerna för de nationella domstolarnas rättsliga prövning. Denna rättsliga prövning kan således även ha formen av en accessorisk prövning, bland annat av den brottmålsdomstol som ska avgöra målet, under förutsättning att rätten till ett effektivt rättsmedel garanteras genom sådana processuella regler. Detta förutsätter att den domstol vid vilken målet anhängiggjorts är behörig att pröva alla rättsliga och faktiska frågor som är relevanta för att avgöra det. Denna domstol ska i synnerhet vara behörig att kontrollera att den bevisning på vilken det ifrågavarande beslutet grundar sig inte har erhållits eller använts i strid med de fri- och rättigheter som vederbörande garanteras av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor), C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
81
För det fjärde och sista ska artikel 42.1 i förordning 2017/1939, såsom framgår av skäl 88 i förordningen, tolkas mot bakgrund av principen om medlemsstaternas processuella autonomi.
82
Enligt denna princip ankommer det på varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för de rättsmedel som är nödvändiga för att säkerställa att enskildas rätt till ett effektivt domstolsskydd iakttas inom de områden som omfattas av unionsrätten. Dessa regler får emellertid varken, i situationer som omfattas av unionsrätten, vara mindre förmånliga än i liknande situationer som regleras av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkterna 56 och 58 samt där angiven rättspraxis).
83
Vad gäller likvärdighetsprincipen har den hänskjutande domstolen uttryckt tvivel om huruvida de tillämpliga nationella processuella reglerna har iakttagits.
84
För att pröva huruvida likvärdighetsprincipen har iakttagits ska det avgöras dels vilka förfaranden och taletyper som är jämförbara, dels huruvida en talan som grundar sig på nationell rätt ges en förmånligare behandling än en talan som avser skyddet av enskildas rättigheter enligt unionsrätten (dom av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Överklagandets suspensiva verkan), C‑180/17, EU:C:2018:775, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
85
Vad angår frågan huruvida taletyperna är jämförbara, ankommer det på den nationella domstolen, som har direkt kunskap om de tillämpliga processuella reglerna, att avgöra i vilken mån taletyperna liknar varandra med hänsyn till saken, bakgrunden och de centrala delarna (dom av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Överklagandets suspensiva verkan), C‑180/17, EU:C:2018:775, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
86
I förevarande fall framgår det, såsom har angetts i punkterna 29 och 40 ovan, av begäran om förhandsavgörande att rättsmedlen mot processuella beslut meddelade av europeiska delegerade åklagare som tjänstgör i Spanien bör jämföras med de rättsmedel som finns i nationell rätt mot liknande beslut som meddelas av en förundersökningsdomare, vilken på nationell nivå är likvärdig med en europeisk delegerad åklagare.
87
När det gäller den likvärdiga behandlingen av taletyperna, erinrar domstolen om att varje fall där frågan uppkommer huruvida en nationell förfaranderegel avseende en talan som grundas på unionsrätten är mindre förmånlig än de regler som avser liknande talan som grundas på nationell rätt ska bedömas av den nationella domstolen med beaktande av de aktuella reglernas funktion i förfarandet som helhet vid de olika nationella domstolarna samt med beaktande av hur förfarandet är utformat och reglernas särdrag (dom av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Överklagandets suspensiva verkan), C‑180/17, EU:C:2018:775, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
88
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 61 i sitt förslag till avgörande förefaller det framgå av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att personer som är föremål för en utredning som företas genom en i Spanien tjänstgörande europeisk delegerad åklagares försorg befinner sig i en mindre fördelaktig situation än personer som är föremål för utredning som företas genom en förundersökningsdomares försorg. Enligt den nationella lagstiftning som är tillämplig på den rättsliga prövningen av Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut är det nämligen inte är möjligt att direkt överklaga ett beslut att kalla vittnen, medan det enligt den lagstiftning som är tillämplig på den rättsliga prövningen av ett liknande beslut som antas av en förundersökningsdomare är möjligt att klaga hos förundersökningsdomaren eller överklaga vid högre instans.
89
Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida så är fallet, mot bakgrund av de villkor som anges i punkt 87 ovan, och särskilt huruvida den tolkning av nationell rätt som den spanska regeringen och Europeiska åklagarmyndigheten har förespråkat i sina skriftliga yttranden ska underkännas, enligt vilken det i en rent inhemsk situation är möjligt att tillämpa processuella bestämmelser där en sådan direkt talan inte föreskrivs.
90
Vad gäller effektivitetsprincipen finner domstolen att den i förevarande fall inte innehåller några krav som går utöver de krav som följer av rätten till ett effektivt domstolsskydd, såsom denna rätt garanteras i artikel 47 första stycket i stadgan och i artikel 19.1 andra stycket FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en justitie (Överklagandets suspensiva verkan), C‑180/17, EU:C:2018:775, punkt 43 och där angiven rättspraxis). Det framgår av punkt 79 ovan att dessa bestämmelser i unionens primärrätt inte utgör hinder för den omständigheten att det saknas direkta rättsmedel mot Europeiska åklagarmyndighetens processuella beslut att kalla vittnen, under förutsättning att de krav som det erinrats om i punkt 79 och i punkt 80 ovan är uppfyllda.
91
Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första, den tredje och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 42.1 i förordning 2017/1939, jämförd med artikel 19.1 andra stycket FEU, artiklarna 47 och 48 i stadgan samt med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen, ska tolkas på följande sätt. Ett beslut genom vilket den europeiska delegerade åklagare som handlägger det aktuella ärendet kallar vittnen inom ramen för en utredning ska kunna bli föremål för prövning vid den behöriga nationella domstolen enligt nämnda artikel 42.1, när beslutet är avsett att ha bindande rättsverkningar som kan påverka intressena hos de personer som bestrider detta beslut, såsom de personer som är föremål för denna utredning, genom att tydligt förändra deras rättsliga ställning. Om så är fallet ska dessa personer i nationell rätt garanteras en effektiv rättslig prövning av detta beslut, åtminstone genom en accessorisk prövning, i förekommande fall, vid den brottmålsdomstol som ska avgöra målet. När det enligt nationella processuella bestämmelser avseende en liknande talan av inhemsk karaktär föreskrivs en möjlighet att direkt överklaga ett liknande beslut, ska emellertid, med tillämpning av likvärdighetsprincipen, en sådan möjlighet även finnas för dessa personer.
Rättegångskostnader
92
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Artikel 42.1 i rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförandet av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten, jämförd med artikel 19.1 andra stycket FEU, artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt med likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen,
ska tolkas på följande sätt:
Ett beslut genom vilket den europeiska delegerade åklagare som handlägger det aktuella ärendet kallar vittnen inom ramen för en utredning ska kunna bli föremål för prövning vid den behöriga nationella domstolen enligt nämnda artikel 42.1, när beslutet är avsett att ha bindande rättsverkningar som kan påverka intressena hos de personer som bestrider detta beslut, såsom de personer som är föremål för denna utredning, genom att tydligt förändra deras rättsliga ställning.
Om så är fallet ska dessa personer i nationell rätt garanteras en effektiv rättslig prövning av detta beslut, åtminstone genom en accessorisk prövning, i förekommande fall, vid den brottmålsdomstol som ska avgöra målet.
När det enligt nationella processuella bestämmelser avseende en liknande nationell talan föreskrivs en möjlighet att direkt överklaga ett liknande beslut, ska emellertid, med tillämpning av likvärdighetsprincipen, en sådan möjlighet även finnas för dessa personer.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.