62001CC0292_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. El Consiglio di Stato de la República Italiana (Sala Tercera), en los recursos extraordinarios interpuestos ante el presidente de la República por Albacom SpA e Infostrada SpA, suscita dos cuestiones prejudiciales de contenido idéntico, que atañen a la interpretación de la Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de las telecomunicaciones (en lo sucesivo, «Directiva»), para saber si el artículo 11 permite a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros imponer a los titulares de licencias individuales el pago de prestaciones pecuniarias, cualquiera que sea su denominación, distintas de las contempladas por la Directiva.
I. El marco normativo
A. La Directiva 97/13
1. Su objeto
II. Para alcanzar una completa liberalización de las telecomunicaciones, la Directiva establece un sustrato común al que deben adaptarse los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros para la concesión de autorizaciones generales y de licencias individuales en el ámbito de los servicios que integran dicho mercado, inspirado en los principios de proporcionalidad, de transparencia y de no discriminación. Se trata, en suma, de garantizar la puesta a punto en el sector de las comunicaciones a distancia de dos de las herramientas indispensables para la construcción de un mercado único: las libertades de establecimiento y de prestación de servicios.
III. En congruencia con tales premisas, el libre suministro de los servicios de telecomunicaciones y la liberalización de la explotación de sus redes presiden la regulación de la Directiva. El legislador comunitario quiere que sean distribuidos y utilizados sin trabas o, en su caso, conforme a autorizaciones generales, y reduciendo las licencias individuales a la condición de excepción o de complemento de los permisos universales.
IV. Al servicio de esa regla de favor libertatis, la Directiva aplica también como criterio rector el de no limitación del número de licencias individuales que los Estados miembros pueden otorgar, salvo que sea necesario para garantizar el uso eficaz de las radiofrecuencias o la existencia de números suficientes. De entrada, pues, toda empresa que satisfaga las condiciones establecidas con publicidad por los ordenamientos nacionales tiene derecho a obtener una licencia individual.
2. Sus disposiciones tributarias
V. Los artículos 6 y 11 de la Directiva se sitúan en la misma línea de favorecer la competencia en el mercado de las telecomunicaciones y de no imponer a las empresas más limitaciones ni cargas que las imprescindibles, respetando, por consiguiente, el principio de proporcionalidad. Llevan, respectivamente, por título «Cánones y gravámenes para los procedimientos de las autorizaciones generales» y «Cánones y gravámenes para las licencias individuales».
VI. «Artículo 6
VII. [¼ ]
VIII. Sin perjuicio de la contribución financiera a la prestación del servicio universal de conformidad con lo dispuesto en el anexo, los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasionen la expedición, el control de la gestión y la ejecución del régimen de autorización general aplicable. Dichos cánones se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a éstos.»
IX. «Artículo 11
X. [¼ ]
XI. 1. Los Estados miembros garantizarán que todo canon impuesto a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización tenga por único objetivo cubrir los gastos administrativos que ocasionen la expedición, la gestión, el control y la ejecución del régimen de licencias individuales aplicable. Los cánones por una licencia individual deberán ser proporcionados en relación con el trabajo que supongan y se publicarán de manera adecuada y suficientemente detallada, a fin de facilitar el acceso a la información relativa a los mismos.
XII. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando se trate de recursos escasos, los Estados miembros podrán autorizar a sus autoridades nacionales de reglamentación a imponer gravámenes que tengan en cuenta la necesidad de garantizar el uso óptimo de dichos recursos. Estos gravámenes no podrán ser discriminatorios y habrán de tener en cuenta, en especial, la necesidad de potenciar el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia.»
B. El derecho italiano. Su evolución
XIII. El llamado «Código Postal y de las Telecomunicaciones» de 1973 estableció la titularidad pública de los servicios de comunicaciones a distancia, aunque admitió su gestión indirecta mediante concesión, quedando el concesionario obligado al pago de un canon anual.
XIV. Iniciado y desarrollado en la Comunidad Europea el proceso para la instauración de una plena competencia en el mercado de las telecomunicaciones, el Decreto Ley nº 545, de 23 de octubre de 1996, acordó la adopción de disposiciones urgentes para adecuar del ordenamiento nacional al derecho comunitario y, en particular, a la Directiva 96/19. La norma fue asumida, con modificaciones, por el poder legislativo italiano mediante la Ley nº 650, de 23 de diciembre de 1996.
XV. La nueva regulación suprimió los derechos exclusivos y especiales. También reconoció a toda empresa la facultad de desarrollar servicios y de instalar redes de telecomunicaciones, pero condicionándola a la obtención de una autorización administrativa, sin perjuicio de las concesiones previstas legalmente. El sometimiento de la actividad de telecomunicación a licencias y autorizaciones fue ratificado en el artículo 4 de la Ley nº 249, de 31 de julio de 1997, relativa a la designación de la Autoridad competente en materia de garantías de las comunicaciones y de normas sobre los sistemas radiotelevisivo y de telecomunicaciones.
XVI. La anunciada adaptación del derecho italiano a las exigencias impuestas por el ordenamiento jurídico comunitario fue realizada, conforme a los expresados principios, por el Decreto del presidente de la República nº 318, de 19 de septiembre de 1997. El procedimiento para la obtención de autorizaciones generales y de licencias individuales se regula en el artículo 6, cuyos apartados 5, 20 y 21 contienen disposiciones sobre la percepción por el Estado de cánones y contribuciones:
XVII. «5. La contribución exigida a las empresas por el procedimiento de autorización general cubre exclusivamente los gastos administrativos que ocasione la expedición, el control de la gestión del servicio y el mantenimiento de las condiciones establecidas en la autorización [¼ ].
XVIII. [¼ ]
XIX. «20. Sin perjuicio de las contribuciones financieras por la prestación del servicio universal conforme al artículo 3, la contribución impuesta a las empresas por el procedimiento relativo a las licencias individuales tiene la exclusiva finalidad de cubrir los gastos administrativos inherentes a la instrucción del expediente, al control de la gestión del servicio y al mantenimiento de la condiciones previstas en las licencias [¼ ].
XX. [¼ ]
XXI. 21. En caso de utilización de recursos limitados, la Autoridad puede exigir contribuciones destinadas también a asegurar una utilización óptima de dichos recursos, teniendo en cuenta los correspondientes aspectos comerciales. Estas contribuciones son no discriminatorias y contemplan, en particular, la necesidad de promover el desarrollo de servicios innovadores y de la competencia [¼ ].»
XXII. En los tres supuestos, el importe de la contribución se fija por la Autoridad contemplada en la Ley nº 249, de 31 de julio de 1997, ya citada, mediante una decisión específica, publicada conforme a la legislación en vigor y a las previsiones del artículo 19, apartado 3, letra b), de la misma disposición reglamentaria.
XXIII. El ministro de Hacienda, Presupuestos y Planificación Económica, en Orden adoptada el 5 de febrero de 1998 al amparo del artículo 6 del Decreto del presidente de la República nº 318 de 1997, acordó que el titular de una licencia individual está obligado a ingresar en las arcas públicas: a) una contribución por los gastos de expedición y otorgamiento de la licencia, abonada en el momento de la presentación de la solicitud; b) un canon anual por los controles y las verificaciones; c) otro, de la misma periodicidad, por el uso de recursos escasos; y d) un tributo, también anual, por la atribución de la numeración necesaria para operar.
XXIV. La Ley nº 448, de 23 de diciembre de 1998, relativa a las disposiciones de hacienda pública para la estabilidad y el desarrollo (Ley de presupuestos para 1999), confirma, en el apartado 3 del artículo 20, que, a partir del 1 de enero de 1999, el artículo 188 del Código Postal y de las Telecomunicaciones no es aplicable a las empresas que prestan servicios públicos en el mercado en cuestión. Sin embargo, en el apartado 2, crea «una contribución sobre las actividades de instalación y de suministro de redes públicas de telecomunicaciones, de prestación al público de servicios de telefonía vocal y de servicios de comunicaciones móviles y personales», cuyo importe se calcula según un porcentaje de la facturación correspondiente a las actividades desarrolladas en el sector durante el año precedente.
XXV. El procedimiento de aplicación de las anteriores disposiciones fue establecido por el ministro de Hacienda, Presupuestos y Planificación Económica en Orden de 21 de marzo de 2000.
XXVI. La mencionada norma reglamentaria preceptúa en el artículo 1:
XXVII. «1. [¼ ] los titulares de licencias para la instalación y el suministro de redes públicas de telecomunicaciones, así como de suministro al público de servicios de telefonía vocal y de comunicaciones móviles y personales están obligados al pago de la contribución establecida por el artículo 20, apartado 2, de la Ley nº 448, de 23 de diciembre de 1998, durante los años y en la cuantía indicados en dicho apartado.
XXVIII. 2. Esta contribución se aplica a la instalación y al suministro de redes públicas de telecomunicaciones, así como al suministro al público de servicios de telefonía vocal y de comunicaciones móviles y personales.»
XXIX. El artículo 2, apartado 1, reza como sigue:
XXX. «Para la determinación de la contribución, se entiende por facturación [¼ ] el volumen de negocios previsto en el artículo 20 del Decreto del presidente de la República nº 663, de 26 de octubre de 1972. [] La facturación se refiere exclusivamente a la actividad sujeta a contribución.»
II. Los hechos de los litigios principales y la cuestión prejudicial
XXXI. Albacom e Infostrada son dos empresas italianas titulares de licencias individuales para la prestación de servicios de telecomunicaciones y, en cuanto tales, están sujetas a la contribución prevista en el artículo 20, apartado 2, de la Ley nº 448 de 1998. Durante el ejercicio de 1999 abonaron el importe correspondiente a dicho tributo, sin perjuicio de su derecho a la devolución, si hubiere lugar.
XXXII. Las dos sociedades han impugnado la Orden ministerial de 21 de marzo de 2000, mediante sendos recursos interpuestos ante el presidente de la República, en los que invocan el artículo 11 de la Directiva y pretenden que no se les aplique el artículo 20, apartado 2, de la Ley nº 448 o que, con carácter subsidiario, se interrogue al Tribunal de Justicia sobre la correcta interpretación de las normas comunitarias.
XXXIII. En los procedimientos seguidos para tramitar esas impugnaciones extraordinarias, el ministro autor de la Orden discutida ha pedido al Consejo de Estado que emita un dictamen.
XXXIV. Antes de manifestar su opinión, el mencionado órgano consultivo ha decidido suspender la tramitación de los procedimientos y dirigir al Tribunal de Justicia dos preguntas de contenido idéntico:
XXXV. «¿Puede permitir la Directiva 97/13/CE que los Estados miembros impongan a las empresas titulares de licencias o autorizaciones para el ejercicio de la actividad de telecomunicaciones prestaciones pecuniarias, de cualquier modo que se denominen, que sean distintas y adicionales de las admitidas por la propia Directiva?»
III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
XXXVI. El presidente del Tribunal de Justicia, en auto de 12 de septiembre de 2001, decidió acumular los dos asuntos, dada la conexión objetiva existente.
XXXVII. Han presentado observaciones escritas, dentro del plazo señalado al efecto por el artículo 20 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, la Comisión, el Gobierno italiano y las empresas demandantes en los procesos principales.
XXXVIII. En el acto de la vista, que tuvo lugar el 21 de noviembre de 2002, han comparecido los representantes de quienes han realizado observaciones por escrito, para formular oralmente sus alegaciones.
IV. Examen de la cuestión prejudicial
A. Delimitación del debate
XXXIX. El órgano jurisdiccional remitente no indica el precepto de la Directiva cuya interpretación pide al Tribunal de Justicia. Sin embargo, del contexto fáctico de los litigios en los que suscita el interrogante, se obtiene que es el artículo 11, en el que el legislador comunitario delimita la potestad tributaria de los Estados miembros en relación con las empresas titulares de licencias individuales en el sector de las telecomunicaciones.
XL. La Comisión e Infostrada dirigen todo su esfuerzo dialéctico a demostrar que la normativa italiana se opone al mencionado artículo 11, solicitando al Tribunal de Justicia que se pronuncie en dicho sentido.
XLI. Conviene precisar que la competencia prejudicial del artículo 234 CE tiene por objeto la interpretación o, en su caso, el juicio sobre la validez de las disposiciones del derecho europeo que constituyen su ámbito material. El Tribunal de Justicia no puede pronunciarse sobre las normas jurídicas nacionales ni sobre su compatibilidad con el ordenamiento comunitario. Esta última es una tarea propia de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, una vez que las dudas que albergan sean despejadas mediante el pronunciamiento prejudicial.
B. La figuras tributarias contempladas en los artículos 6 y 11 de la Directiva
XLII. Ambos preceptos son, como señala con acierto la Comisión, extravagantes en la Directiva. Los dos contienen normas tributarias insertas en un texto de naturaleza procedimental, que, como he apuntado, pretende coadyuvar a la completa liberalización del mercado de las telecomunicaciones. Para alcanzar esa meta se requiere suprimir los obstáculos al acceso de nuevos operadores, en un marco común al que deben acoplarse los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, con vistas al desarrollo de la sociedad de la información.
XLIII. Las referidas normas de naturaleza fiscal han de interpretarse en consonancia con el mencionado objetivo: las cargas tributarias a las empresas de telecomunicaciones en los procedimientos de autorización no deben desalentarlas de introducirse en el mercado, por lo que sólo pueden responder a criterios objetivos, no discriminatorios y transparentes.
XLIV. Ahora bien, aunque aparentemente su contenido sea semejante, los artículos 6 y 11 tienen un alcance distinto, porque están al servicio de regímenes diferentes.
XLV. Las autorizaciones generales son permisos predefinidos con carácter genérico, que permiten actuar a las empresas en el mercado de las telecomunicaciones sin necesidad de una decisión expresa del órgano competente, pero con un eventual control ulterior.
XLVI. Por el contrario, las licencias individuales son autorizaciones específicas, para que los titulares pueden operar, que requieren un pronunciamiento de la Administración a través de un procedimiento ad hoc.
XLVII. Estas diferencias justifican que, mientras el artículo 6 habla de «cubrir los gastos administrativos que ocasionen la expedición, el control de la gestión y la ejecución del régimen de autorización general aplicable», el apartado 1 del artículo 11 se refiera a los desembolsos de la misma naturaleza relativos a «la expedición, la gestión, el control y la ejecución de las licencias individuales». Por esta razón, la segunda disposición exige que el canon por una licencia individual sea proporcionado al trabajo que suponga, precisión que no aparece cuando se regula la exacción en el caso de las autorizaciones generales.
XLVIII. Los artículos 6 y 11, apartado 1, de la Directiva contemplan, pues, sendas figuras tributarias que, con independencia de la calificación que se les confiera, tienen naturaleza remunerativa y parafiscal, pues tienden a compensar por el acto o por el servicio administrativo que afecta al sujeto pasivo. Sin embargo, a causa de la distinta naturaleza de la prestación, el importe del canon al que se refiere el primero de los preceptos mencionados se destina, de manera inespecífica, a cubrir el coste del funcionamiento del «régimen de autorización general aplicable», mientras que la exacción por los permisos individuales se dirige exclusivamente a sufragar los gastos en que incurre la Administración con ocasión de la expedición, la gestión, el control y la ejecución de cada licencia en particular.
XLIX. Por su parte, el apartado 2 del artículo 11 se refiere a un tributo del que desaparece toda idea de contraprestación, que reúne la naturaleza de un impuesto, si bien con afección singular.
L. Las anteriores consideraciones me proporcionan la pauta para analizar la disposición cuya interpretación pide el Consiglio di Stato.
C. El análisis del artículo 11 de la Directiva
1. La «tasa» por licencias individuales
LI. El hecho imponible es la tramitación de un procedimiento para la concesión de la licencia, o para la gestión, el control o la ejecución del título de autorización.
LII. Su exclusivo objetivo es cubrir los gastos que genere la instrucción de dichos trámites administrativos. La Comisión señala con atino que la recaudación de esta exacción no se destine a financiar otras actividades del órgano encargado de la concesión de las licencias y de su supervisión.
LIII. La cuota tributaria ha de ser proporcionada al trabajo desarrollado para la realización del hecho imponible. Es decir, cualquiera que sea la cuantía, su determinación tiene que hacerse a la vista de los gastos devengados, sin que, en ningún caso, puedan superar su importe. Así lo exige la naturaleza remuneratoria; el exceso lo convertiría en un tributo de naturaleza fiscal.
LIV. Los principios de objetividad, de no discriminación y de transparencia rigen el establecimiento del canon, al que se ha de dar una publicidad suficientemente detallada.
2. El «impuesto» por la utilización de recursos escasos
LV. Los anteriores principios son también aplicables al tributo fiscal del artículo 11, apartado 2, de la Directiva.
LVI. Uno de los ámbitos de las licencias individuales es el de los recursos escasos, concepto que, en contra de las tesis del Gobierno Italiano, ha de ser precisado desde el derecho comunitario. Conforme a lo dispuesto en la Directiva, tienen tal condición las radiofrecuencias y los números. Pues bien, para garantizar su uso óptimo, resulta coherente que el legislador comunitario permita a los Estados miembros gravar a los titulares de estos permisos singulares.
LVII. La naturaleza de este tributo es, como he apuntado, muy distinta de la de la «tasa» prevista en el apartado 1 del mismo precepto, pues no persigue retribuir los gastos realizados por la Administración para la concesión y la gestión de estas licencias, sino buscar la mejor manera de explotar esos recursos escasos, «potenciando el desarrollo de los servicios innovadores y de la competencia».
LVIII. Los tres mencionados principios de objetividad, de no discriminación y de transparencia, así como el afán de la Directiva por abrir los mercados a todos los operadores y por imponer más limitaciones ni cargas que las estrictamente necesarias, exigen que el tipo de gravamen y la cuota tributaria no sean de un nivel que desaliente el acceso de los nuevos competidores o la introducción de inéditos servicios de telecomunicaciones.
D. La interdicción de otras cargas distintas a las previstas en el artículo 11
LIX. Llego así al núcleo del problema que suscita el Consiglio di Stato. ¿Prohíbe el artículo 11 de la Directiva que los Estados miembros sometan a los titulares de licencias individuales a cargas tributarias distintas de las que contempla?
LX. La respuesta es, en mi opinión, afirmativa. En primer lugar, la letra de la disposición autoriza a pensar que el artículo 11 impone una limitación a la soberanía financiera y tributaria de los Estados miembros, ya que, por razón de los procedimientos relativos a las licencias individuales en el ámbito de los servicios de telecomunicaciones, no pueden aplicar otras exacciones que las previstas en este precepto. Si todo canon exigible a las empresas en el marco de los procedimientos de autorización ha de tener por «único objetivo» cubrir los correspondientes gastos administrativos, no cabe imputarles tributos diversos, que persigan distinta finalidad.
LXI. En la misma dirección abundan los criterios de interpretación teleológico y sistemático.
LXII. Ya he señalado que la armonización a la que aspira la Directiva, supone la completa liberalización del mercado de las telecomunicaciones y la supresión de obstáculos al acceso de nuevos operadores (principio favor libertatis). Las barreras que procura eliminar no son sólo las formales y las aparentes, como la exigencia generalizada de permisos y autorizaciones previas para operar en dicho mercado, sino también las materiales, que, con distintas coberturas, son susceptibles de estorbar la cumplida satisfacción del fin propuesto.
LXIII. Es coherente, por tanto, no imponer a los titulares de licencias individuales en el sector de las telecomunicaciones, por el hecho de serlo, otras cargas tributarias que las del artículo 11 de la Directiva: una tasa para hacer frente a los gastos de la concesión de la licencia o, llegado el caso, su gestión, su control y su ejecución y un impuesto que garantice el uso óptimo de los recursos limitados. El propio título del precepto autoriza esta interpretación: «Cánones y gravámenes para las licencias individuales».
LXIV. De no entenderse así, se pondría en peligro el «efecto útil» de la norma. Si, aparte de los tributos que autoriza el artículo 11 de la Directiva, los Estados miembros estuvieran facultados para someter a los empresarios titulares de licencias individuales en el sector de las telecomunicaciones a otras cargas por el solo hecho de esa titularidad y de su condición de operadores en el mercado, podría burlarse el propósito de la norma comunitaria.
LXV. Además, al leer debidamente coordinados los dos apartados del artículo 11, se observa que esa fue la voluntad del legislador. En efecto, si todo canon en los procedimientos de autorización ha de tener por único objetivo cubrir los gastos administrativos originados por la tramitación (apartado 1) y, sólo como excepción, es posible gravar a los titulares de licencias individuales con otra carga de naturaleza impositiva cuando disponen de recursos escasos (apartado 2), es claro que la Directiva ambiciona que las empresas de telecomunicación, habilitadas por una autorización de esa naturaleza no sean gravadas, por esa circunstancia, con otros tributos.
LXVI. Lo que pretende el artículo 11 de la Directiva es armonizar los cánones y los gravámenes que los Estados miembros pueden imponer a los titulares de licencias individuales para operar en el sector de las telecomunicaciones. El fundamento de ese necesario concierto se encuentra en el artículo 2 CE, en la medida en que la diversidad de las legislaciones fiscales comprometa el logro de los objetivos que señala. La armonización fiscal no es un fin de la Unión Europea, es una herramienta para su construcción. La disparidad en el tratamiento tributario de un mismo hecho imponible por los Estados miembros es susceptible de causar distorsiones significativas en la competencia, incidiendo en las libertades de circulación de personas, de capitales, de mercancías y de prestación de servicios.
LXVII. En suma, el marco común en materia de autorizaciones generales y de licencias individuales en los servicios de las telecomunicaciones, que intenta implantar la Directiva, quebraría al dejar libertad a los Estados miembros sobre las cargas tributarias a que deben hacer frente las empresas del sector. Si el legislador comunitario ha incorporado a la Directiva disposiciones, en principio, ajenas a su ámbito, es porque entiende que el proceso armonizador ha de alcanzar también a esas materias.
LXVIII. La interpretación que propongo es corroborada por la «Directiva autorización» de 2002, que ha sustituido a la Directiva 97/13, al exigir que los sistemas reguladores de las tasas administrativas y los cánones por el uso de radiofrecuencias y números no distorsionen la competencia ni creen barreras en el mercado, con lo que se expresa la idea de que los titulares de autorizaciones y de licencias («derechos de uso», en la nueva terminología) no pueden ser sometidos, en cuanto tales, a otros gravámenes que los previstos en la norma comunitaria.
V. Conclusión
LXIX. En atención a las anteriores consideraciones, sugiero al Tribunal de Justicia que, en respuesta, a las preguntas formuladas por el Consiglio di Stato, declare que:
LXX. «La Directiva 97/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de abril de 1997, relativa a un marco común en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el ámbito de los servicios de las telecomunicaciones, impide que los Estados miembros impongan a las empresas titulares de licencias individuales, por esta sola condición, otras cargas tributarias distintas y adicionales a las previstas en el artículo 11.»