62019TO0526(01)
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
20. svibnja 2020. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Energija – Unutarnje tržište prirodnog plina – Direktiva (EU) 2019/692 – Primjena Direktive 2009/73/EZ na plinovode koji vode prema trećim zemljama ili iz njih – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost – Podnošenje nezakonito prikupljenih dokumenata”
U predmetu T‑526/19,
Nord Stream 2 AG, sa sjedištem u Zugu (Švicarska), koji zastupaju L. Van den Hende, J. Penz‑Evren, odvjetnici, i M. Schonberg, solicitor‑advocate,
tužitelj,
protiv
Europskog parlamenta, koji zastupaju L. Visaggio, J. Etienne i I. McDowell, u svojstvu agenata,
i
Vijeća Europske unije, koje zastupaju A. Lo Monaco, S. Boelaert i K. Pavlaki, u svojstvu agenata,
tuženikâ,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a radi poništenja Direktive (EU) 2019/692 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o izmjeni Direktive 2009/73/EZ o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina (SL 2019., L 117, str. 1.),
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: J. Svenningsen (izvjestitelj), predsjednik, R. Barents i C. Mac Eochaidh, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
1
Direktiva 2003/55/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 98/30/EZ (SL 2003., L 176, str. 57.) stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktivom 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. (SL 2009., L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.).
2
Direktivom 2009/73 uvode se zajednička pravila u području transporta, distribucije, opskrbe i skladištenja prirodnog plina kako bi se omogućio pristup tržištu i potaknulo pošteno i nediskriminirajuće tržišno natjecanje. U tom se pogledu tom direktivom predviđa, među ostalim, obveza razdvajanja transportnih sustava i operatora transportnih sustava, kao i uvođenje sustava nediskriminirajućeg pristupa treće strane transportnom i distribucijskom sustavu plina, i to na temelju objavljenih tarifa.
3
U skladu s člankom 36. Direktive 2009/73, nova krupna infrastruktura za prirodni plin, tj. međudržavni spojni plinovodi, terminali za ukapljeni prirodni plin i sustavi skladišta plina mogu se na zahtjev i pod određenim uvjetima tijekom određenog vremenskog razdoblja izuzeti iz određenih obveza predviđenih tom direktivom. Da bi se to izuzeće odobrilo, treba biti dokazano, među ostalim, da će se ulaganjem unaprijediti tržišno natjecanje pri opskrbi plinom i poboljšati sigurnost opskrbe te da je razina rizika koja je povezana s ulaganjem takva da do ulaganja ne bi došlo da nije odobreno izuzeće.
4
Tužitelj Nord Stream 2 AG društvo je osnovano u skladu sa švicarskim pravom čiji je jedini dioničar rusko javno dioničko društvo Gazprom. Zaduženo je za planiranje, gradnju i rad plinovoda „Nord Stream 2”, čije financiranje u iznosu od 9,5 milijardi eura osiguravaju, u udjelu od 50 %, društva ENGIE SA (Francuska), OMV AG (Austrija), Royal Dutch Shell plc (Nizozemska i Ujedinjena Kraljevina), Uniper SE (Njemačka) i Wintershall Dea GmbH (Njemačka). Poput plinovoda „Nord Stream” (koji se sada obično naziva „Nord Stream 1”), koji se sastoji od sustava dvaju plinovoda čija je izgradnja dovršena 2012. i za koji se predviđa da će raditi 50 godina, plinovodom „Nord Stream 2”, koji se također sastoji od dvaju transportnih plinovoda, osigurat će se prijenos plina između Viborga (Rusija) i Lubmina (Njemačka), u blizini Greifswalda (Njemačka), čime će ukupni transportni kapacitet dvaju plinovoda „Nord Stream 1” i „Nord Stream 2” iznositi 55 milijardi kubičnih metara godišnje. Nakon što stigne na njemačko državno područje, plin koji se prenio plinovodom „Nord Stream 1” dalje se prenosi kopnenim plinovodima NEL i OPAL, koji pod nadzorom njemačkog regulatornog tijela podliježu obvezama na temelju Direktive 2009/73, dok se plin koji se prenio plinovodom „Nord Stream 2” dalje prenosi kopnenim plinovodom ENEL i novoizgrađenim kopnenim plinovodom EUGAL, koji su također uređeni njemačkim pravom na temelju Direktive 2009/73.
5
U siječnju 2017. započeli su radovi na betonskoj obnovi cijevi za plinovod „Nord Stream 2”, koji su u konačnici završeni u rujnu 2018.
6
U skladu s Prijedlogom Europske komisije COM(2017) 660 final od 8. studenoga 2017. (u daljnjem tekstu: Prijedlog direktive), Europski parlament i Vijeće Europske unije donijeli su 17. travnja 2019. Direktivu (EU) 2019/692 o izmjeni Direktive 2009/73 o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina (SL 2019., L 117, str. 1.) (u daljnjem tekstu: pobijana direktiva), koja je stupila na snagu dvadesetog dana od dana svoje objave, odnosno 23. svibnja 2019. Na taj je datum, prema tužiteljevim tvrdnjama, bilo završeno 95 % radova na betonskoj obnovi cijevi za „Nord Stream 2”, dok je 610 km, odnosno 432 km dvaju plinovoda postavljeno na dno teritorijalnog mora i/ili isključivog gospodarskog pojasa (IGP) Njemačke, Finske, Rusije i Švedske. Međutim, tužitelj je na datum podnošenja ove tužbe još trebao dobiti odobrenje danskih tijela za trasu dvaju plinovoda od kojih se sastoji „Nord Stream 2”. No to je odobrenje izdano 30. listopada 2019.
7
U skladu s uvodnom izjavom 3. pobijane direktive, njome se nastoji odgovoriti na prepreke dovršenju unutarnjeg tržišta prirodnog plina koje proizlaze iz dosadašnjeg izostanka primjene tržišnih pravila Europske unije na transportne plinovode koji vode prema trećim zemljama i iz njih.
8
U tom se pogledu člankom 2. točkom 17. Direktive 2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom, predviđa da pojam „međudržavni spojni plinovod” ne obuhvaća samo „[svaki] transportni plinovod koji prelazi ili premošćuje granicu između država članica radi povezivanja nacionalnih transportnih sustava tih država članica”, nego i „[svaki] transportni plinovod između države članice i treće zemlje do državnog područja države članice ili teritorijalnog mora te države članice”.
9
Međutim, u skladu s člankom 49.a stavkom 1. Direktive 2009/73, kako je dodan pobijanom direktivom, „[u] pogledu transportnih plinovoda između države članice i treće zemlje dovršenih prije 23. svibnja 2019., država članica u kojoj se nalazi prvo mjesto priključenja takvog transportnog plinovoda na mrežu [te] države članice može odlučiti da odstupi od [određenih odredbi Direktive 2009/73] za dijelove takvog transportnog plinovoda koji se nalaze na njezinu državnom području i u teritorijalnom moru, iz objektivnih razloga kao što su omogućivanje povrata izvršenog ulaganja ili iz razloga sigurnosti opskrbe, pod uvjetom da odstupanje ne bi bilo štetno za tržišno natjecanje ili učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta prirodnog plina, ili za sigurnost opskrbe u Uniji”. Navedenim člankom 49.a stavkom 1. također se predviđa, s jedne strane, da su takva odstupanja „vremenski ograničen[a] na najviše 20 godina na temelju objektivnog opravdanja, mo[gu] se obnoviti uz obrazloženje i mo[gu] podlijegati uvjetima kojima se doprinosi ostvarivanju prethodno navedenih uvjeta”, te, s druge strane, da se „[t]akva […] odstupanja ne primjenjuju na transportne plinovode između države članice i treće zemlje koja ima obvezu prenošenja [izmijenjene Direktive 2009/73] u [svoj] pravn[i] pore[dak] na temelju sporazuma sklopljenog s Unijom”.
10
Osim toga, pobijanom direktivom izmijenjen je članak 36. Direktive 2009/73 na način da se stavkom 1. točkom (e) tog članka predviđa da odstupanje koje je na temelju te odredbe odobreno za postojeće nove infrastrukture ne smije, među ostalim, biti štetno za „sigurnost opskrbe prirodnim plinom u Uniji”.
11
Što se tiče prenošenja izmjena koje su pobijanom direktivom uvedene u Direktivu 2009/73, člankom 2. pobijane direktive predviđa se da će države članice, osim onih koje nemaju zemljopisnih granica s trećim zemljama i nemaju transportne plinovode povezane s trećim zemljama te, zbog njihova zemljopisnog položaja, Cipra i Malte, „don[ijeti] zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s [tom d]irektivom do 24. veljače 2020., ne dovodeći u pitanje odstupanja na temelju članka 49.a Direktive 2009/73”.
Postupak i zahtjevi stranaka
12
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 26. srpnja 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak u kojemu od Općeg suda zahtijeva da:
–
u cijelosti poništi pobijanu direktivu;
–
naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
13
Zasebnim aktom koji je tajništvu Općeg suda također podnesen 26. srpnja 2019. tužitelj je zatražio da se ovom predmetu da prednost pri odlučivanju, na temelju članka 67. stavka 2. Poslovnika Općeg suda te je taj zahtjev privremeno odbijen odlukom Općeg suda (prvo vijeće) od 5. kolovoza 2019.
14
Dopisom od 4. rujna 2019. tužitelj je na temelju članka 66. Poslovnika od Općeg suda zatražio da se određene podatke navedene u tužbi smatra povjerljivima u odnosu na javnost.
15
Aktima koje je tajništvu Općeg suda Republika Poljska podnijela 2. listopada 2019., Komisija 15. listopada 2019., Republika Litva i Republika Estonija 30. listopada 2019. te Republika Latvija 6. studenoga 2019., te su države članice na temelju članka 143. Poslovnika podnijele zahtjeve za intervenciju u potporu Parlamentu i Vijeću.
16
Parlament je zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda 10. listopada 2019., na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika istaknuo prigovor nedopuštenosti u kojemu od Općeg suda zahtijeva da:
–
najprije,
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova;
–
podredno, ako Opći sud odbije prigovor nedopuštenosti ili odluči da će zajednički ispitati prigovor nedopuštenosti i meritum, Parlamentu i Vijeću odredi nove rokove za podnošenje odgovorâ na tužbu.
17
Vijeće je zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda 11. listopada 2019., na temelju članka 130. stavka 2. Poslovnika (u daljnjem tekstu: incidentalni zahtjev) od Općeg suda zatražilo da:
–
naloži da se određeni dokumenti (u daljnjem tekstu: sporni dokumenti) ne ulože u sudski spis ili da se dokumenti koje je podnio tužitelj izdvoje iz navedenog spisa, a to su u ovom slučaju [povjerljivo] (
1
) (u daljnjem tekstu: prvi sporni dokument), [povjerljivo] (u daljnjem tekstu: drugi sporni dokument) i [povjerljivo] (u daljnjem tekstu: treći sporni dokument);
–
zanemari sve odlomke tužbe i njezinih priloga u kojima se upućuje na te dokumente Vijeća klasificirane stupnjem tajnosti „Restreint UE/EU Restricted”, u kojima se opisuje njihov sadržaj ili se na njih poziva.
18
Vijeće je u okviru incidentalnog zahtjeva navelo da je na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) zaprimilo nekoliko zahtjeva za pristup dokumentima koje posjeduje. Ti su se zahtjevi odnosili na dokumente povezane s pregovorima o sporazumu između Unije i treće zemlje, u ovom slučaju [povjerljivo], kao i na zakonodavni postupak donošenja pobijane direktive. Vijeće je u tom pogledu pojasnilo da na dan podnošenja incidentalnog zahtjeva nije odobrilo pristup nijednom od navedenih dokumenata i da na datum podnošenja ove tužbe pred Općim sudom na temelju članka 263. UFEU‑a nije podneseno nijedno osporavanje u pogledu odbijanja tih zahtjeva za pristup dokumentima. Usto je incidentalnom zahtjevu priložilo dokumente koje je na dan 11. listopada 2019. sastavilo u okviru navedenih zahtjeva.
19
Vijeće je zasebnim aktom, podnesenim tajništvu Općeg suda 14. listopada 2019., na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika istaknulo prigovor nedopuštenosti u kojemu od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
20
Tužitelj je 4. studenoga 2019. podnio svoja očitovanja o incidentalnom zahtjevu, u kojima od Općeg suda zahtijeva da odbije zahtjev za izdvajanje dokumenata koji je podnijelo Vijeće, da u spisu zadrži sva upućivanja u dokumentima koje je podnio Općem sudu i da dopusti da dokument, u ovom slučaju prvi sporni dokument, ostane dio spisa predmeta.
21
Tužitelj je 29. studenoga 2019. podnio svoja očitovanja o prigovorima nedopuštenosti koje su istaknuli Parlament i Vijeće, u kojima od Općeg suda u biti zahtijeva da:
–
najprije,
–
zajednički ispita prigovore nedopuštenosti i meritum;
–
odredi novi rok za podnošenje odgovorâ na tužbu, i to kraći od roka propisanog člankom 81. Poslovnika kako bi se izbjeglo dodatno kašnjenje u obradi predmeta;
–
odredi da će se o troškovima odlučiti naknadno;
–
podredno,
–
odbije istaknute prigovore nedopuštenosti kao neosnovane;
–
naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
22
Tužitelj je zasebnim aktom, koji je tajništvu Općeg suda također podnesen 29. studenoga 2019., od Općeg suda zatražio da na temelju članka 88. Poslovnika odredi mjeru upravljanja postupkom ili, po potrebi, mjeru izvođenja dokaza, kojom bi se od „tuženika” zatražilo da podnesu određene dokumente koji su u posjedu Vijeća (u daljnjem tekstu: zahtjev za određivanje mjere upravljanja postupkom). Tužitelj je u okviru tog zahtjeva istaknuo, što Vijeće do tada nije znalo, da je zahtjeve koji su Vijeću podneseni 10. i 13. svibnja 2019. na temelju Uredbe br. 1049/2001, a na koje se ono poziva u incidentalnom zahtjevu, podnio jedan od njegovih zaposlenika, građanin Unije (u daljnjem tekstu: zahtjevi tužiteljeva zaposlenika). Taj je zaposlenik u tim zahtjevima zatražio pristup svim dokumentima u posjedu Vijeća koji sadržavaju očitovanja koja su države članice podnijele o Komisijinu prijedlogu koji je doveo do donošenja pobijane direktive, kao i pristup nekoliko drugih posebno određenih radnih dokumenata. Vijeće je u svojem prvotnom odgovoru od 5. lipnja 2019. odbilo odobriti pristup tim dokumentima. Nakon što je taj tužiteljev zaposlenik 23. lipnja 2019. podnio ponovljeni zahtjev kojim poziva Vijeće da preispita svoj stav, Vijeće je odlukom od 8. studenoga 2019., s jedne strane, odobrilo potpuni pristup 23 zatraženim dokumentima, kao i djelomični pristup 25 drugih zatraženih dokumenata te je, s druge strane, odbilo pristup dvama zatraženim dokumentima.
23
Tužitelj je 6. prosinca 2019. na temelju članka 66. Poslovnika zatražio da se određene podatke navedene u prigovorima nedopuštenosti koje su istaknuli Parlament i Vijeće smatra povjerljivima u odnosu na javnost.
24
Tužitelj je 19. prosinca 2019. podnio očitovanja o stanju postupka nakon što je Opći sud na zahtjev Vijeća produljio rok koji je Parlamentu i Vijeću dodijeljen za podnošenje očitovanja o zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom. Opći sud dopustio je da se u spis uloži taj dokument koji nije predviđen Poslovnikom.
25
Parlament i Vijeće podnijeli su 17. siječnja 2020. svoja očitovanja o zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom.
26
Tužitelj je 27. siječnja 2020. podnio dodatna očitovanja koja nisu predviđena Poslovnikom, a za koja je Opći sud dopustio da se ulože u spis.
27
Opći sud zatražio je 5. veljače 2020. od glavnih stranaka, na temelju mjere upravljanja postupkom, da podnesu svoja očitovanja o posljedicama koje u pogledu incidentalnog zahtjeva treba primijeniti na temelju presude od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska (C‑457/18, EU:C:2020:65). Glavne stranke postupile su u skladu s tom mjerom u određenom roku.
28
Odlukom od 4. travnja 2020. predsjednik Općeg suda odlučio je na temelju članka 67. stavka 2. Poslovnika ovom predmetu dati prednost pri odlučivanju s obzirom na njegove posebne okolnosti.
29
Vijeće je 6. travnja 2020. podnijelo novi dokazni prijedlog koji je sadržavao odluku europskog ombudsmana od 27. ožujka 2020., kojom je potonji ombudsman, kad je odlučivao o pritužbi od 27. kolovoza 2019. koja se odnosila na činjenicu da je Vijeće odbilo odobriti pristup dokumentima o plinovodu „Nord Stream 2”, obustavio postupak povodom te pritužbe, smatrajući da to odbijanje ne predstavlja nepravilnost u postupanju jer je navedeno odbijanje opravdano zaštitom javnog interesa koja se odnosi na međunarodne odnose Unije u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1049/2001. Od tužitelja i Parlamenta zatražilo se da u roku od dva tjedna podnesu svoja očitovanja o tom novom dokaznom prijedlogu, što su i učinili, te je Opći sud s obzirom na navedena očitovanja odlučio prihvatiti novi dokazni prijedlog i uložiti ga u spis.
Pravo
Postupovno pitanje koje je istaknulo Vijeće
30
Na temelju članka 130. stavaka 2. i 7. Poslovnika, ako stranka zasebnim aktom zatraži da Opći sud odluči o postupovnom pitanju, Opći sud mora odlučiti o zahtjevu u najkraćem mogućem roku, po potrebi nakon što je otvorio usmeni dio postupka.
31
Opći sud u ovom slučaju smatra da je predmet dovoljno razjašnjen na temelju sadržaja spisa, osobito na temelju očitovanja drugih glavnih stranaka o incidentalnom zahtjevu, kao i na temelju odgovora stranaka na pitanje koje je Opći sud postavio 5. veljače 2020., te stoga odlučuje donijeti odluku o navedenom postupovnom pitanju ovim rješenjem, pri čemu nije potrebno otvoriti usmeni dio postupka.
32
Vijeće, koje Parlament u biti podupire u svojem odgovoru na pitanje Općeg suda od 5. veljače 2020., u incidentalnom zahtjevu tvrdi da su sporni dokumenti, uključujući na datum podnošenja tog pitanja, i dalje dokumenti klasificirani stupnjem tajnosti „Restreint UE/EU Restricted” u smislu članka 2. stavka 2. točke (d) Odluke Vijeća 2013/488/EU od 23. rujna 2013. o sigurnosnim propisima za zaštitu klasificiranih podataka EU‑a (SL 2013., L 274, str. 1.), odnosno „podaci i materijali čije neovlašteno otkrivanje može dovesti u nepovoljan položaj interese […] [U]nije ili jedne ili više država članica”.
33
Osim toga, kad je konkretno riječ o drugom i trećem spornom dokumentu, ali i o prvom spornom dokumentu, Vijeće tvrdi da bi se, kad bi se tužitelju odobrilo njihovo podnošenje u prilog svojoj tužbi, time zaobišli postupci predviđeni na temelju Uredbe br. 1049/2001 s obzirom na to da je, kad je riječ o tim dokumentima, Vijeće u odgovoru na zahtjeve tužiteljeva zaposlenika djelomično ili u potpunosti odbilo pristup tim dokumentima i da te odluke kasnije nisu osporene na temelju članka 263. UFEU‑a pred Općim sudom. Isto tako ni okolnost da su ti dokumenti bez njegova odobrenja procurili na internetskoj stranici novina ili na neki drugi način i da su određene osobe zatim, znajući za njihovu klasifikaciju stupnjem tajnosti „Restreint UE/EU Restricted”, napisale članke i komentare u kojima su otkrile sadržaj navedenih dokumenata, tužitelju ne daje pravo da ih upotrijebi ili da se na njih pozove u ovom postupku.
34
Konkretno, Vijeće tvrdi da šteta nanesena institucijama Unije slijedom podnošenja i neovlaštene upotrebe spornih dokumenata uvelike premašuje štetu koju nanose autori koji te dokumente navode ili upotrebljavaju u istraživačkim publikacijama ili novinskim člancima. Naime, takva upotreba u pravosudnom kontekstu ovog predmeta ne bi samo u potpunosti poništila zaštitu koju bi trebala pružati klasifikacija stupnjem tajnosti „Restreint UE/EU Restricted”, nego bi usto mogla potaknuti tužitelja na to da navedene dokumente upotrijebi u drugim sudskim postupcima pred drugim sudovima ili tijelima, osobito u okviru arbitražnog postupka koji je tužitelj 26. rujna 2019. pokrenuo protiv Unije u skladu s odredbama Ugovora o Energetskoj povelji koji je predmet Odluke Vijeća i Komisije 98/181/EZ, EZUČ, Euratom od 23. rujna 1997. o sklapanju, od strane Europskih zajednica, Ugovora o Energetskoj povelji i Protokola uz Energetsku povelju o energetskoj učinkovitosti i povezanim okolišnim aspektima (SL 1998., L 69, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 2., str. 149.).
35
U svojim očitovanjima o postupovnom pitanju tužitelj tvrdi da zahtjev Vijeća od 11. listopada 2019. treba odbiti u cijelosti.
36
Tužitelj u tom pogledu tvrdi da su sporni dokumenti očito relevantni da bi se dokazala njegova aktivna procesna legitimacija za poništenje pobijane direktive, osobito činjenice da se ta direktiva odnosi „konkretno” na njega, kao i da bi se poduprli tužbeni razlozi istaknuti u meritumu, osobito povreda načelâ jednakog postupanja i pravne sigurnosti, kao i zlouporaba ovlasti suzakonodavca. Osim toga, što se tiče okolnosti da su ti dokumenti klasificirani stupnjem tajnosti „Restreint UE/EU Restricted”, smatra da je riječ o internoj klasifikaciji Vijeća kojom se ne nalažu nikakve obveze trećim osobama, kao što je tužitelj, i da je ta zaštita u svakom slučaju de facto prestala kada su, kao što je to ovdje slučaj, dokumenti s pečatom te klasifikacije, zbog nepostojanja mjera Vijeća za sprečavanje njihova širenja ili osiguravanje poštovanja njegovih pravila izvan okvira te institucije, postali javno dostupni, u ovom slučaju na internetu, te ih se često navodilo u više objavljenih članaka.
37
Usto, valja odbiti argument Vijeća da Opći sud stranci treba odbiti podnošenje dokumenta ako je pristup tom dokumentu predmet upravnog ili sudskog postupka koji je u tijeku. Naime, Uredba br. 1049/2001 ne primjenjuje se izravno na sudačke ovlasti suda Unije. Usto, zbog kašnjenja u donošenju odluke Vijeća na temelju Uredbe br. 1049/2001 i naknadne odluke Općeg suda na temelju članka 263. UFEU‑a o zakonitosti takve odluke Vijeća kojom se odbija pristup dokumentu, stav Vijeća bi, kad bi se potvrdio, doveo do toga da u praksi pred sudom Unije nije moguće, prije završetka glavnog sudskog postupka u kojemu je navedeni dokument relevantan i koristan kao dokaz, podnijeti dokument koji neka institucija odbija otkriti. Podredno, tužitelj smatra da razlozi, koje je Vijeće istaknulo protiv zahtjeva tužiteljeva zaposlenika i koje ponavlja u ovom predmetu, nisu dovoljno potkrijepljeni i da su, u svakom slučaju, navodne štetne učinke otkrivanja sadržaja prvog spornog dokumenta već prouzročile Komisijine javne izjave.
Uvodna razmatranja
38
Uvodno, kao prvo, valja utvrditi da je u ovom slučaju nesporno da tužitelj nije prethodno zatražio od Vijeća i/ili Komisije odobrenje da pred Općim sudom podnese sporne dokumente čiji su autori i/ili adresati te institucije Unije; kao drugo, o postupovnom pitanju valja odlučiti ne dovodeći u pitanje tužiteljev zahtjev za određivanje mjere upravljanja postupkom od 29. studenoga 2019. koji će se ispitati naknadno; kao treće, valja istaknuti da Opći sud na dan podnošenja incidentalnog zahtjeva i u toj fazi ispitivanja postupovnog pitanja istaknutog u tom zahtjevu, nije naložio podnošenje navedenih spornih dokumenata u okviru glavnog postupka i, kao četvrto, valja utvrditi da ih ni Vijeće ni Parlament ni Komisija nisu otkrili ni djelomično ni u cijelosti, dobrovoljno ili u odgovoru na zahtjev za javni pristup dokumentima institucija podnesen na temelju Uredbe br. 1049/2001.
39
Nadalje, valja utvrditi da je, iako odredbe Uredbe br. 1049/2001 nisu primjenjive u ovom postupku, tužitelj u ovom slučaju ipak podnio sporne dokumente bez odobrenja njihovih autora i/ili adresata. Stoga te odredbe imaju određenu indikativnu vrijednost za potrebe odmjeravanja interesâ, koje je potrebno provesti kako bi se odlučilo o incidentalnom zahtjevu za izdvajanje tog dokumenta (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljeno, EU:C:2019:438, t. 9., 12. i 13. te presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 67.).
40
U tom se pogledu, najprije, člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 predviđa da „[i]nstitucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu […] sudskog postupka i pravnog savjetovanja, […] osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes”. Međutim, bilo bi protivno javnom interesu – koji treba uzeti u obzir na temelju te odredbe, kojom se predviđa da institucije mogu dobivati mišljenja svojih pravnih službi dana potpuno neovisno – dopustiti da se interni dokumenti, koji imaju prirodu pravnog mišljenja, mogu podnositi u okviru spora pred Općim sudom a da to podnošenje nije dopustila dotična institucija ili naložio taj sud (vidjeti rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljeno, EU:C:2019:438, t. 8. i navedenu sudsku praksu; presuda od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 66.).
41
Ta razmatranja vrijede mutatis mutandis u pogledu interesa zaštićenih člankom 4. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1049/2001. Tom se odredbom predviđaju vrlo općeniti kriteriji s obzirom na koje javnosti treba uskratiti pristup, kao što proizlazi iz teksta te odredbe, kada bi otkrivanje dotičnog dokumenta „ugrozilo” zaštitu „javnog interesa”, osobito u pogledu „javne sigurnosti” ili „međunarodnih odnosa”, a ne samo, kao što je to bilo predloženo tijekom zakonodavnog postupka na temelju kojeg je ta uredba donesena, kada je stvarno utvrđeno „znatno” ugrožavanje te zaštite (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 36. do 38. i od 7. veljače 2018., Access Info Europe/Komisija, T‑851/16, EU:T:2018:69, t. 39.).
42
Stoga bi bilo protivno javnom interesu – koji se odnosi na zaštitu „javnog interesa”, osobito u pogledu „javne sigurnosti” ili „međunarodnih odnosa”– dopustiti da se interni dokumenti, obuhvaćeni područjem primjene te odredbe, mogu podnositi u okviru spora pred Općim sudom a da to podnošenje nije dopustila dotična institucija ili naložio taj sud (vidjeti u tom smislu presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 66.).
43
Osim toga, sama činjenica da se tužitelj na određene sporne dokumente poziva u postupku pred Općim sudom protiv stranke koja nije institucija od koje potječu ti dokumenti, u ovom slučaju institucije kojoj su navedeni dokumenti upućeni, nema utjecaja na zaštitu javnih interesa institucija kako su zaštićeni člankom 4. stavcima 1. do 3. Uredbe br. 1049/2001 te stoga ne čini suvišnim odmjeravanje interesâ koje je potrebno kako bi se odlučilo o zahtjevu za izdvajanje tih dokumenata iz spisa predmeta (vidjeti presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 69. i navedenu sudsku praksu).
44
Konačno, okolnost, na koju se poziva tužitelj, da je isti do spornih dokumenata došao posredstvom internetske stranice na koju se upućivalo u članku pravne teorije ili da je za njihov sadržaj saznao preko elemenata koje su naveli autori članaka pravne teorije, ne može dovesti u pitanje prethodna razmatranja (vidjeti u tom smislu presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
45
Zahtjeve Vijeća istaknute u incidentalnom zahtjevu treba ispitati uzimajući u obzir ta razmatranja.
Zahtjevi da Opći sud izdvoji sporne dokumente iz sudskog spisa
46
Zahtjev Vijeća odnosi se na tri dokumenta koje treba ispitati uzastopno, uzimajući u obzir činjenicu, koju je potvrdio tužitelj, da su prva dva sporna dokumenta bila predmet zahtjevâ tužiteljeva zaposlenika u pogledu kojih je Vijeće donijelo odluke o odbijanju koje su, prema tužiteljevu mišljenju, donesene protivno Uredbi br. 1049/2001.
– Prvi sporni dokument
47
Što se tiče prvog spornog dokumenta, Vijeće ističe da pravno mišljenje koje je u njemu sadržano nije javno objavljeno jer bi njegovo neovlašteno širenje moglo ugroziti dobro funkcioniranje institucije. Iako taj tekst nije bio priložen tužbi, tužitelj je citirao i analizirao sadržaj tog dokumenta i pritom uputio na članke autora koji ne samo da opisuju sadržaj tog teksta, nego usto pružaju hiperpoveznice na internetsku stranicu novina koje omogućuju pristup tom mišljenju.
48
U tom pogledu valja utvrditi da tužitelj prvotno tužbi nije priložio prvi sporni dokument. Međutim, iako je Vijeće 11. listopada 2019. zatražilo da se navedeni dokument ne uloži u spis, tužitelj je taj dokument podnio kao prilog svojim očitovanjima o incidentalnom zahtjevu.
49
Stoga, iako se incidentalni zahtjev u pogledu prvog spornog dokumenta prvotno nije mogao odnositi na izdvajanje tog dokumenta iz sudskog spisa, nego je, štoviše, taj zahtjev trebalo smatrati zahtjevom kojim se Opći sud poziva da u ostatku postupka ne prizna taj dokument i ne zahtijeva njegovo podnošenje, ipak valja utvrditi da je, s obzirom na to da je tužitelj naknadno podnio taj dokument i da je Vijeće u okviru svojih očitovanja od 17. siječnja 2020. zatražilo da ga se proglasi nedopuštenim, Opći sud sada dužan odlučiti o dopuštenosti navedenog dokumenta.
50
U tom je pogledu prvi sporni dokument, kao što na to upućuje njegov naslov, mišljenje pravne službe Vijeća koje je upućeno stalnim predstavnicima država članica Unije pri toj instituciji. Naslovljeno je „[povjerljivo]”. Stoga taj dokument nedvojbeno sadržava pravno savjetovanje u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001.
51
Nadalje, time što je u okviru ove tužbe podnio i pozvao se na to pravno mišljenje, koje je sastavila pravna služba jednog od tuženika i koje sadržava pravnu ocjenu relevantnih pravnih pitanja o predmetu tužbe, tužitelj namjerava suočiti tuženike s tim mišljenjem u ovom predmetu. Međutim, dopuštanje zadržavanja tog pravnog savjeta u spisu predmeta, iako Vijeće, koje je odbilo zahtjeve tužiteljeva zaposlenika, nije dopustilo njegovo otkrivanje, predstavljalo bi dopuštanje tužitelju da zaobiđe postupak zahtijevanja pristupa takvom dokumentu, kako je uspostavljen Uredbom br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljeno, EU:C:2019:438, t. 14. i presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 68.).
52
U ovom slučaju postoji predvidljiva opasnost, koja uopće nije hipotetska, da bi Vijeće i u manjoj mjeri Parlament zbog neovlaštena podnošenja prvog spornog dokumenta u ovom postupku morali javno zauzeti stajalište o pravnom savjetu koji je očito bio namijenjen internoj upotrebi institucije Unije. Međutim, takva bi mogućnost neizbježno imala negativne reperkusije na interes institucija, osobito Vijeća, da zahtijevaju pravna mišljenja i da dobivaju istinita, objektivna i cjelovita mišljenja (vidjeti u tom smislu presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 70.; vidjeti također po analogiji presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 42. i rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljeno, EU:C:2019:438, t. 16.).
53
Stoga se Vijeće u incidentalnom zahtjevu pravilno poziva na zaštitu pravnih mišljenja, kako je predviđena člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1049/2001. U tom pogledu, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, s obzirom na dokaznu i instrumentalnu funkciju prilogâ (vidjeti u tom smislu rješenje od 8. studenoga 2007., Belgija/Komisija, C‑242/07 P, EU:C:2007:672, t. 41.), Vijeće je moglo potkrijepiti svoje tvrdnje iznesene u incidentalnom zahtjevu time što je u prilogu svojim očitovanjima o zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom podnijelo odluku o odbijanju pristupa prvom spornom dokumentu koja je bila upućena fizičkoj osobi, za koju se tijekom postupka pokazalo da je riječ o tužiteljevu zaposleniku koji je djelovao u tužiteljevu interesu.
54
Što se tiče postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji bi opravdavao zadržavanje prvog spornog dokumenta u spisu ovog predmeta, osim činjenice da se, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, pravno mišljenje koje taj dokument sadržava ne odnosi na zakonodavni postupak u kojem je potrebna povećana transparentnost (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 46., 47., 67. i 68.), s obzirom na to da se u toj fazi odnosi isključivo na [povjerljivo], treba istaknuti da se, za tužitelja, interes za to zadržavanje sastoji u tome da se može pozivati na to pravno mišljenje u potporu svojoj tužbi i svojim očitovanjima o prigovorima nedopuštenosti koje su istaknuli Parlament i Vijeće. U tim je okolnostima podnošenje navedenog pravnog mišljenja vođeno vlastitim tužiteljevim interesima da potkrijepi svoju argumentaciju o dopuštenosti i meritumu tužbe, a ne nekim prevladavajućim javnim interesom (vidjeti u tom smislu rješenje od 14. svibnja 2019., Mađarska/Parlament, C‑650/18, neobjavljeno, EU:C:2019:438, t. 18. i presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 71.).
55
Osim toga, okolnost, na koju se poziva tužitelj, da je isti do spornih dokumenata došao posredstvom internetske stranice na koju se upućivalo u članku pravne teorije ili da je za njihov sadržaj saznao preko elemenata koje su naveli autori članaka pravne teorije ili da su pak druge institucije, kao što su Parlament ili Komisija, u izjavama ili dokumentima objavljenima na njihovim internetskim stranicama uputile na prvi sporni dokument i eventualno djelomično otkrile zaključke pravnog mišljenja koje je ono sadržavalo, ne može dovesti u pitanje prethodna razmatranja o interesu Vijeća, a ne tih drugih institucija, da zadrži svoju ovlast da od svoje pravne službe zatraži pravna mišljenja i dobije istinita, objektivna i cjelovita mišljenja (vidjeti u tom smislu presudu od 31. siječnja 2020., Slovenija/Hrvatska, C‑457/18, EU:C:2020:65, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
56
Što se tiče tužiteljeve kritike u pogledu nesposobnosti Vijeća da kontrolira curenje prvog spornog dokumenta izvan okvira institucije i njegove inertnosti da osigura poštovanje povjerljivosti koju je namijenio tom dokumentu time što ga je klasificirao stupnjem tajnosti „Restreint UE/EU Restricted”, Opći sud smatra da se, iako je Vijeću doista dopušteno da poduzme radnje kako bi, među ostalim, uklonilo internetske poveznice na taj dokument, na temelju nedostatka inicijative ili neuspjeha Vijeća u tom pogledu ipak ne može zaključiti da je ono implicitno odobrilo otkrivanje navedenog dokumenta u smislu Uredbe br. 1049/2001.
– Drugi sporni dokument
57
Što se tiče drugog spornog dokumenta, riječ je, kao što na to upućuje njegov naslov, o preporukama koje je Komisija uputila Vijeću radi donošenja odluke o međunarodnim pregovorima s trećom zemljom koji se konkretno odnose na [povjerljivo].
58
Vijeće u tom pogledu u incidentalnom zahtjevu ističe da je ta institucija stoga još uvijek ispitivala drugi sporni dokument. Taj dokument nije bio otkriven javnosti, uključujući nakon zahtjeva za pristup dokumentima koji su podneseni na temelju Uredbe br. 1049/2001, jer bi takvo otkrivanje ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose i proces odlučivanja Vijeća, a osobito bi potkopalo stajalište Vijeća i Unije u sudskim postupcima, uključujući pred arbitražnim sudovima, u smislu članka 4. stavaka 1. i 2. te uredbe.
59
Tužitelj ponovno smatra, što se tiče drugog spornog dokumenta, da se Opći sud treba ograničiti na elemente koje je Vijeće navelo u incidentalnom zahtjevu i da se pritom ne može pozvati na razloge za odbijanje pristupa tom dokumentu kako su navedeni u odluci Vijeća koju je ono priložilo svojim očitovanjima, a kojom je fizičkoj osobi odbilo takav pristup. Podredno, što se tiče navoda Vijeća istaknutog u toj odluci o odbijanju, prema kojem bi otkrivanje drugog spornog dokumenta ugrozilo međunarodne odnose Unije zbog otkrivanja [povjerljivo], tužitelj smatra, pri čemu ističe da bi to bio prvi put da se dokument takve prirode ne otkrije javnosti, da se Vijeće, od trenutka kad je dopustilo da dokument ili informacija procuri izvan okvira te institucije, ne može pozivati na takve razloge ni tvrditi da bi otkrivanje tog dokumenta negativno utjecalo na rasprave o tom spisu i [povjerljivo]. U svakom slučaju, ni upućivanje na navodno slabljenje stajališta Unije u arbitražnom postupku koji je tužitelj pokrenuo protiv nje nije dovoljno da bi se opravdalo izdvajanje drugog spornog dokumenta iz spisa. Naime, taj je postupak različit od ovog sudskog postupka. Međutim, prema tužiteljevu mišljenju, u navedenom se arbitražnom postupku ne primjenjuju ni Uredba br. 1049/2001 ni Poslovnik Općeg suda, kao što se u navedenom arbitražnom postupku neće moći pozvati ni na odluku Općeg suda o postupovnom pitanju u ovom slučaju.
60
U tom pogledu valja podsjetiti da se načelu uskog tumačenja izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001, kako je priznato sudskom praksom (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 63.; od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 36. i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 30.), ne protivi to da u pogledu izuzeća u vezi s javnim interesom iz stavka 1. točke (a) tog članka dotična institucija raspolaže širokom marginom prosudbe kako bi utvrdila bi li razotkrivanje dokumenta javnosti ugrozilo interese zaštićene tom odredbom (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 64. i od 7. veljače 2018., Access Info Europe/Komisija, T‑851/16, EU:T:2018:69, t. 40.).
61
Naime, Sud je zaključio da valja priznati da spoj osobito osjetljive i važne prirode tih interesa s obvezom odbijanja pristupa, na koju se u skladu s navedenom odredbom institucija mora pozvati kada bi otkrivanje dokumenta javnosti ugrozilo te interese, daje toj odluci, koju na taj način mora donijeti institucija, obilježje složenosti i osjetljivosti za koje je nužan poseban stupanj razboritosti i da u predmetnom slučaju takva odluka stoga zahtijeva marginu prosudbe (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 35.). To je potkrijepljeno činjenicom da su izuzeća utvrđena u članku 4. stavku 1. Uredbe br. 1049/2001 obvezna u smislu da su institucije dužne odbiti pristup dokumentima koji su obuhvaćeni tim obveznim izuzećima kada je podnesen dokaz o okolnostima koje su predviđene navedenim izuzećima, pri čemu nije potrebno odvagivati zaštitu javnog interesa s prevladavajućim općim interesom zbog kojeg bi ih trebalo otkriti (vidjeti presude od 7. veljače 2018., Access Info Europe/Komisija, T‑851/16, EU:T:2018:69, t. 38. i navedenu sudsku praksu i od 7. veljače 2018., Access Info Europe/Komisija, T‑852/16, EU:T:2018:71, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
62
U tom je pogledu već presuđeno, u biti, da bi otkrivanje elemenata koji imaju poveznicu s ciljevima koje su Unija i njezine države članice zadale u odlukama, osobito kada obrađuju poseban sadržaj predviđenog međunarodnog sporazuma ili strateške ciljeve koje je Unija zadala u pregovorima, štetilo ozračju povjerenja u pregovorima koji su u tijeku u trenutku donošenja odluke o odbijanju pristupa dokumentima koji sadržavaju te elemente (presuda od 7. veljače 2018., Access Info Europe/Komisija, T‑852/16, EU:T:2018:71, t. 44.; vidjeti također u tom smislu presudu od 4. svibnja 2012., In’t Veld/Vijeće, T‑529/09, EU:T:2012:215, t. 35., 36. i 39.).
63
S obzirom na prethodna razmatranja i sadržaj drugog spornog dokumenta, valja utvrditi da Vijeće pravilno smatra da bi otkrivanje tog dokumenta konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, u ovom slučaju u odnosima između Unije i [povjerljivo], što samo po sebi opravdava isključivanje navedenog dokumenta iz spisa, pri čemu nije potrebno odvagivati zaštitu tog javnog interesa s prevladavajućim općim interesom, niti je potrebno ispitati druga dva razloga na koja se Vijeće poziva kako bi tužitelju onemogućilo da podnese drugi sporni dokument, odnosno razloge koji se odnose na zaštitu sudskih postupaka iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 i internog procesa odlučivanja Vijeća iz članka 4. stavka 3. te uredbe.
64
Osim toga, valja ponoviti da se taj zaključak ne može dovesti u pitanje argumentima koji su već izneseni i odbijeni u točkama 55. i 56. ovog rješenja.
– Treći sporni dokument
65
Što se tiče trećeg spornog dokumenta, tužitelj tvrdi da se na njega ne poziva u tužbi i da prigovor Vijeća zapravo treba shvatiti na način da se odnosi na članak pravne teorije koji je podnesen kao prilog A. 19. Međutim, zahtjev Vijeća u pogledu trećeg spornog dokumenta bespredmetan je u dijelu u kojem tužiteljeva argumentacija proizlazi samo iz onoga što je navedeno u tužbi, a ne iz onoga što je podneseno kao prilog na koji se ne upućuje u navedenoj tužbi.
66
U tom pogledu valja utvrditi da, doista, iako je datum na drugom i trećem spornom dokumentu, na koje se Vijeće poziva u incidentalnom zahtjevu, 12. lipnja 2017. i iako je treći sporni dokument prilog drugome, ipak se čini da tužitelj nije podnio treći sporni dokument kao takav. Stoga se obustavlja postupak o glavnom zahtjevu koji se odnosi na izdvajanje navedenog dokumenta iz spisa.
67
Što se tiče očito podrednog zahtjeva Vijeća kojim se traži da Opći sud naloži da se treći sporni dokument „ne uloži” u spis, očito je da njime ta institucija preventivno izražava stajalište u slučaju da Opći sud odluči donijeti mjeru upravljanja postupkom kojom bi od njega zatražio da podnese navedeni dokument. Međutim, takav zahtjev ne odražava postojanje postupovnog pitanja, tako da se i u pogledu njega postupak obustavlja.
68
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da iz spisa treba izdvojiti prvi sporni dokument koji je podnesen kao prilog O. 20 tužiteljevim očitovanjima o incidentalnom zahtjevu, kao i drugi sporni dokument koji je podnesen kao prilog A. 14. tužbi, u dijelu u kojem su podneseni bez odobrenja predmetne institucije kao autora ili adresata i s obzirom na to da Opći sud u toj fazi nije naložio njihovo podnošenje.
Zahtjev da Opći sud zanemari određene odlomke tužbe i prilogâ
69
Što se tiče povezanog zahtjeva Vijeća da Opći sud zanemari odlomke tužbe u kojima se upućuje na sporne dokumente, osobito točke 50. do 53., točku 112. podtočku (a) podpodtočku iii., točku 139. i točku 158. podtočku (d), tužitelj smatra da ga treba odbiti. Naime, ističe da je u tim točkama, osim u posljednjoj u kojoj nema nijednog izričitog upućivanja na prvi sporni dokument, samo objasnio da pobijana direktiva proizlazi iz pravne analize koja se nalazi u prvom spornom dokumentu. Međutim, to je podrijetlo objašnjeno u točki 2. Prijedloga direktive, koji je javni dokument. Usto, čini se da se tvrdnja Vijeća više odnosila na navodnu mogućnost tužitelja da se pozove na dokument koji je objavio Parlament, naslovljen „Common Rules for Gas Pipelines entering the EU Internal Market” (Zajednička pravila za plinovode koji ulaze na unutarnje tržište Unije), iako se tužitelj zbog javne prirode tog dokumenta mogao na njega pozvati, kao i na informacije navedene u njemu. U preostalom dijelu, Opći sud ne može uskratiti tužitelju mogućnost da se pozove na akademske tekstove, čak i ako se u njima samima u potpunosti ili djelomično poziva ili upućuje na povjerljive dokumente ili se izravno ili neizravno otkriva njihov sadržaj.
70
U tom pogledu, slijedom izdvajanja prvog i drugog spornog dokumenta iz spisa, stoga valja smatrati da tužiteljeve tvrdnje, kako su navedene u tužbi te se u njima upućuje na navedene dokumente, više nisu potkrijepljene dokazima koji potvrđuju njihov sadržaj i njihovu istinitost. Što se tiče članaka pravne teorije koje je podnio tužitelj i u kojima se upućuje na prva dva sporna dokumenta ili se otkrivaju njihovi ulomci, s jedne strane, upravno ili sudsko tijelo same te publikacije nije proglasilo nezakonitima i, s druge strane, s obzirom na to da je dokazna snaga publikacija i drugih komentara u pravnoj teoriji općenito ograničena, valja smatrati da, a fortiori, članci koji su podneseni u ovom slučaju, iako ih nije potrebno izdvojiti iz spisa, imaju manju dokaznu snagu jer tužitelj nije na zakonit način podnio izvorne dokumente čiji sadržaj navodno otkrivaju.
71
U tim okolnostima, incidentalni zahtjev kojim se traži da Opći sud zanemari određene odlomke tužbe i prilogâ valja prihvatiti samo u pogledu odlomaka u kojima se preuzimaju ulomci prvog i drugog spornog dokumenta (vidjeti u tom smislu rješenja od 30. travnja 2010., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, T‑18/10 R, neobjavljeno, EU:T:2010:172, t. 23. i od 21. veljače 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11, neobjavljeno, EU:T:2013:91, t. 16.). U preostalom dijelu taj zahtjev treba odbiti.
72
S obzirom na sva prethodna razmatranja, o incidentalnom zahtjevu valja odlučiti na sljedeći način:
–
dokumenti koje je tužitelj podnio kao priloge A. 14 i O. 20 izdvajaju se iz spisa te više ne treba uzeti u obzir odlomke tužbe i priloga u kojima su preuzeti ulomci tih dokumenata;
–
obustavlja se postupak koji se odnosi na treći sporni dokument;
–
incidentalni zahtjev odbija se u preostalom dijelu.
Prigovori nedopuštenosti koje su istaknuli Parlament i Vijeće
73
U prilog svojim prigovorima nedopuštenosti Parlament i Vijeće tvrde da tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju da bi zahtijevao poništenje pobijane direktive jer se navedena direktiva na njega ne odnosi ni izravno ni neizravno. Stoga je ova tužba nedopuštena.
74
Tužitelj pak tvrdi da ima aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje pobijane direktive.
75
U tom pogledu, na temelju članka 130. Poslovnika, ako tuženik ili tuženici zasebnim aktom zatraže da Opći sud odluči o nedopuštenosti ili nenadležnosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu, Opći sud mora odlučiti o zahtjevu u najkraćem mogućem roku, po potrebi nakon što je otvorio usmeni dio postupka.
76
Opći sud u ovom slučaju smatra da je stvar dovoljno razjašnjena na temelju sadržaja spisa pa odlučuje donijeti odluku o prigovorima nedopuštenosti koje su istaknuli Parlament i Vijeće ovim rješenjem, pri čemu nije potrebno otvoriti usmeni dio postupka.
Uvodna razmatranja
77
U skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, „[s]vaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv[, prva pretpostavka,] akta koji je upućen toj osobi ili[, druga pretpostavka,] koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv[, treća pretpostavka,] regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”.
78
U tom pogledu, iako se članak 263. četvrti stavak UFEU‑a ne odnosi izričito na dopuštenost tužbi za poništenje koje fizičke ili pravne osobe podnose protiv direktive, iz sudske prakse ipak proizlazi da sama ta okolnost nije dovoljna da bi se takve tužbe proglasile nedopuštenima. Naime, institucije Unije ne mogu, samo na temelju izbora oblika predmetnog akta, isključiti sudsku zaštitu koju ta odredba Ugovora pruža fizičkim ili pravnim osobama (vidjeti po analogiji rješenje od 10. rujna 2002., Japan Tobacco i JT International/Parlament i Vijeće, T‑223/01, EU:T:2002:205, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
79
S obzirom na navedeno, u skladu s člankom 288. trećim stavkom UFEU‑a, direktive su upućene državama članicama. Stoga na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, fizičke ili pravne osobe, kao što je tužitelj, mogu podnijeti tužbu za poništenje direktive, kao što je pobijana direktiva, samo pod uvjetom da se ona, u skladu s „drugom pretpostavkom”, izravno i osobno odnosi na njih ili da, u skladu s „trećom pretpostavkom”, predstavlja regulatorni akt koji se izravno odnosi na njih, a ne podrazumijeva provedbene mjere (vidjeti u tom smislu presude od 25. listopada 2010., Microban International i Microban (Europe)/Komisija, T‑262/10, EU:T:2011:623, t. 19.; od 6. rujna 2013., Sepro Europe/Komisija, T‑483/11, neobjavljena, EU:T:2013:407, t. 29. i rješenje od 7. srpnja 2014., Wepa Lille/Komisija, T‑231/13, neobjavljeno, EU:T:2014:640, t. 20.).
80
Što se tiče pojma „regulatorni akt” u smislu „treće pretpostavke” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, treba ga tumačiti tako da uključuje sve opće akte osim zakonodavnih. Naime, u pogledu potonjih akata autori Ugovora iz Lisabona namjeravali su zadržati strogi pristup što se tiče mogućnosti pojedinaca da zahtijevaju njihovo poništenje, uz dokaz da se navedeni zakonodavni akti na njih „izravno i osobno odnose” (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 59. i 60., kao i Tajništvo Europske konvencije, Završno izvješće Raspravnog kruga o funkcioniranju Suda, od 25. ožujka 2003., CONV 636/03, t. 22. i bilješka o slanju Predsjedništva Konvencije od 12. svibnja 2003., CONV 734/03, str. 20.).
81
U tom pogledu, razlika između zakonodavnog i regulatornog akta počiva prema UFEU‑u na kriteriju postupka, ovisno o tome je li riječ o zakonodavnom postupku ili to nije slučaj, koji je doveo do njegova donošenja (vidjeti rješenje od 7. siječnja 2015., Freitas/Parlament i Vijeće, T‑185/14, neobjavljeno, EU:T:2015:14, t. 26. i navedena sudska praksa). Naime, u skladu s člankom 289. UFEU‑a, pravni akti doneseni zakonodavnim postupkom su zakonodavni akti, kao i, u posebnim slučajevima predviđenima Ugovorima, određeni akti doneseni na inicijativu skupine država članica ili Parlamenta, na preporuku Europske središnje banke (ESB) ili na zahtjev Suda Europske unije ili Europske investicijske banke (EIB).
82
U ovom je slučaju nesporno da je pobijana direktiva donesena na temelju članka 194. stavka 2. UFEU‑a i u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom kako je detaljno opisan u članku 294. UFEU‑a. Stoga je navedena direktiva zakonodavni akt u smislu UFEU‑a.
83
U tim okolnostima, neovisno o činjenici da se pobijanom direktivom, kao direktivom, predviđa da određene države članice kojima je upućena donose mjere za prenošenje, pri čemu ona već sama po sebi isključuje mogućnost da je se u načelu smatra aktom koji ne podrazumijeva „provedbene mjere”, uvjet koji se odnosi na tužiteljevu aktivnu procesnu legitimaciju u pogledu navedene direktive ne može se temeljiti na „trećoj pretpostavci” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a jer pobijani akt, odnosno pobijana direktiva, nije „regulatorni akt” u smislu te odredbe.
84
Što se tiče „druge pretpostavke” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, valja podsjetiti da se, u određenim okolnostima, čak i zakonodavni akt koji se općenito primjenjuje na zainteresirane gospodarske subjekte može izravno i pojedinačno odnositi na neke od tih subjekata u smislu te odredbe (vidjeti u tom smislu presude od 17. siječnja 1985., Piraiki‑Patraiki i dr./Komisija, 11/82, EU:C:1985:18, t. 11. do 32. i od 27. lipnja 2000., Salamander i dr./Parlament i Vijeće, T‑172/98 i T‑175/98 do T‑177/98, EU:T:2000:168, t. 30.).
85
Stoga u ovom slučaju valja ispitati je li tužitelj, s obzirom na uvjete koji su u pogledu „druge pretpostavke” postavljeni člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, dokazao da se pobijana direktiva na njega izravno i osobno odnosi, pri čemu valja podsjetiti da pojam izravnog i osobnog utjecaja koji se nalazi u toj odredbi odgovara pojmu iz članka 230. četvrtog stavka UEZ‑a, odnosno pojmu koji autori Ugovora iz Lisabona nisu imali namjeru izmijeniti (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 70. i 71.).
Izravni utjecaj na tužitelja
86
Parlament smatra da se pobijana direktiva ne odnosi izravno na tužitelja jer je riječ o općem normativnom aktu koji se u apstraktnom smislu primjenjuje na objektivno utvrđene situacije. Usto, neće proizvesti učinke na pravnu situaciju tužitelja prije nego što države članice, adresati pobijane direktive, ne provedu zakone, propise i upravne odredbe koji su potrebni za usklađivanje s navedenom direktivom ili, po potrebi, prije isteka roka za prenošenje.
87
Konkretno, Parlament smatra da, s obzirom na mogućnost država članica da odstupe od obveza Direktive 2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom, i na mogućnost nacionalnih regulatornih tijela da takva odstupanja smatraju opravdanima i da utvrde obveze povezane s njima, valja smatrati, kao što je to Opći sud odlučio u presudi od 27. lipnja 2000., Salamander i dr./Parlament i Vijeće (T‑172/98 i T‑175/98 do T‑177/98, EU:T:2000:168, t. 67. do 70.), da pobijana direktiva državama članicama ostavlja diskrecijsku ovlast kojom se isključuje da se navedena direktiva odnosi izravno na tužitelja.
88
Usto, Parlament ističe da se, u svakom slučaju, na datum podnošenja ove tužbe još nije odlučilo o trasi koju će dvostruki transportni plinovod „Nord Stream 2” imati unutar IGP‑a Danske uz otok Bornholm. To potvrđuje da se tužitelj, kako bi dokazao izravan utjecaj, poziva na potencijalni i budući učinak pobijane direktive na njegov isto tako budući status. Međutim, izravan utjecaj treba postojati na datum podnošenja tužbe, što očito nije slučaj u ovom predmetu.
89
Vijeće tvrdi da se pobijana direktiva ne odnosi izravno na tužitelja u smislu „druge pretpostavke” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a koja se tumači usko, kao što je to Sud istaknuo u presudi od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 59.).
90
Vijeće u tom pogledu smatra da pobijana direktiva sama po sebi prije donošenja nacionalnih mjera za prenošenje navedene direktive, a i neovisno o takvom donošenju, ne može utjecati na tužiteljevu pravnu situaciju. Konkretno, s obzirom na tekst i sadržaj pobijane direktive, tužitelju se izravno ne nameće nikakva obveza jer sve obveze u području razdvajanja, pristupa trećih osoba ili reguliranih tarifa mogu proizlaziti samo iz nacionalnih mjera za prenošenje te direktive. Tužitelj je uostalom to činjenično stanje priznao u razmjeni dopisa prije nego što je na temelju Energetske povelje pokrenuo arbitražni postupak protiv Unije jer je naveo da će, „[k]ada [pobijana] direktiva stupi na snagu i bude prenesena u njemačko pravo, dionica plinovoda Nord Stream 2 koja je obuhvaćena zemljopisnim područjem primjene te direktive (odnosno dionica koja se nalazi na njemačkom državnom području i u njemačkim teritorijalnim vodama) u načelu podlijegati pravilima Direktive [2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom,] koja se odnose, među ostalim, na razdvajanje, pristup trećih osoba i reguliranje tarifa”.
91
Što se tiče mjera za prenošenje pobijane direktive, države članice raspolažu širokom marginom prosudbe u pogledu načina provedbe te direktive, osobito kad je riječ, kao prvo, o izboru između tri modela razdvajanja (model potpunog vlasničkog razdvajanja, model neovisnog operatora sustava i model neovisnog operatora transportnog sustava), kao drugo, o mogućnosti da se odobre odstupanja i izuzeća od obveza predviđenih Direktivom 2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom, i, kao treće, o mogućnosti primjene postupka ovlašćivanja radi sklapanja ili izmjene sporazuma s trećim zemljama kako bi se osiguralo da navedeni međunarodni sporazumi poštuju pravo Unije. Konkretno, što se tiče odstupanja koja se mogu dodijeliti, nacionalna regulatorna tijela imaju diskrecijsku ovlast u donošenju tih odluka, ali i u utvrđivanju uvjeta pogodnih za tržišno natjecanje, učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta ili sigurnosti opskrbe kojima mogu podvrgnuti takva odstupanja.
92
Usto, pobijanom se direktivom zahtijeva da nacionalna regulatorna tijela donesu dodatne provedbene mjere, na primjer za utvrđivanje, metode izračuna i odobravanje tarifa, u pogledu kojih raspolažu marginom prosudbe.
93
Vijeće u svakom slučaju tvrdi da, čak i ako se za potrebe pravnog dokazivanja pretpostavi da države članice ne raspolažu manevarskim prostorom u donošenju nacionalnih mjera za prenošenje pobijane direktive, izravan utjecaj na tužiteljevu pravnu situaciju svejedno ne postoji jer pobijana direktiva proizvodi pravne učinke na subjekt, kao što je tužitelj, samo putem akata koje donose nacionalna tijela.
94
Vijeće isto tako smatra da se tužiteljevo dokazivanje činjenice da se pobijana direktiva na njega izravno odnosi temelji na pogrešnoj pretpostavci da on nema nikakvu mogućnost dobivanja odstupanja na temelju članka 49.a, koji je pobijanom direktivom novouveden u Direktivu 2009/73, čak ni na temelju članka 36. potonje direktive. Međutim, s jedne strane, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, pobijanom direktivom ne nalaže se nacionalnim regulatornim tijelima da zahtijevaju da se zahtjevi za odstupanje podnesu prije donošenja odluke o ulaganju ili prije pokretanja izgradnje predmetne plinske infrastrukture. S druge strane, odluku o eventualnom odobravanju takvog odstupanja donose nacionalna regulatorna tijela koja djeluju na temelju zakonodavstva o prenošenju pobijane direktive. Usto, navedena tijela u tom pogledu imaju mogućnost takva odstupanja popratiti posebnim uvjetima koje ona utvrđuju.
95
Konačno, Vijeće podsjeća se u svakom slučaju eventualni učinci pobijane direktive na tužiteljevu gospodarsku situaciju ne mogu smatrati dokazom da navedena direktiva izravno utječe na njegov pravni položaj.
96
Tužitelj u tužbi i svojim očitovanjima o prigovorima nedopuštenosti koje su istaknuli Parlament i Vijeće tvrdi da se pobijana direktiva odnosi izravno na njega. Prema njegovu mišljenju, neovisno o navodnoj mogućnosti da mu njemačko regulatorno tijelo odobri odstupanje na temelju članka 49.a, kako je pobijanom direktivom dodan Direktivi 2009/73, odnosno na temelju članka 36. potonje direktive, koji se u svakom slučaju ne može primijeniti na „nove infrastrukture”, što nije slučaj s plinovodom „Nord Stream 2”, zahtjevi potonje direktive od sada se na njega primjenjuju. Isto vrijedi za obveze u području razdvajanja transportnih sustava i operatora transportnih sustava, kako su predviđene člankom 9. Direktive 2009/73, za obvezu da se trećim osobama odobri pristup njegovu plinovodu, kako je predviđena člankom 32. te direktive, i za obveze koje se odnose na tarife, kako su predviđene člankom 41. stavcima 1. i 6. navedene direktive, kao i odgovarajućim njemačkim zakonima o prenošenju.
97
Te nove obveze trebaju dovesti do znatnih promjena u tužiteljevu slučaju jer on, da bi se uskladio s njima, treba prodati cijeli plinovod „Nord Stream 2” trećoj osobi ili u potpunosti izmijeniti svoju organizacijsku i poslovnu strukturu, što bitno ugrožava osnovu financiranja te infrastrukture s kojim su, osim toga, povezani europski poduzetnici.
98
Prema tužiteljevu mišljenju, pobijanom direktivom ne dodjeljuje se Saveznoj Republici Njemačkoj, odnosno državi članici na čijem se teritorijalnom moru nalazi predmetna dionica plinovoda Nord Stream 2, nikakva stvarna margina prosudbe u provedbi te direktive jer se pravila o razdvajanju, pristupu trećih osoba i reguliranju tarifa primjenjuju na tužitelja a da mu se pritom ne može odobriti odstupanje od odgovarajućih odredbi Direktive 2009/73 na temelju članka 49.a koji je u potonju direktivu novouveden pobijanom direktivom.
99
Međutim, svaka bi od opcija u području razdvajanja, kako su predviđene pobijanom direktivom, proizvela znatne učinke na tužiteljevu situaciju i pritom bitno utjecala na njegovu vlasničku i poslovnu strukturu. Stoga, „[b]udući da je Njemačka dužna zahtijevati od tužitelja da postupi u skladu s najmanje jednom od tih triju opcija, ta država članica nema mogućnost djelovati ili ne djelovati”, prema riječima Općeg suda u točki 53. rješenja od 22. lipnja 2006., Sahlstedt i dr./Komisija (T‑150/05, EU:T:2006:172), te stoga „šteta nanesena [tužiteljevoj] pravnoj situaciji nastaje zbog zahtjeva da se postigne taj rezultat”, prema riječima Suda u točki 63. presude od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159).
100
U svakom slučaju, ne može se osporiti da je društvo u situaciji kao što je tužiteljeva, koje želi postupiti u skladu sa zahtjevima pobijane direktive kako bi bilo spremno iskorištavati plinovod kao što je „Nord Stream 2”, na datum isteka roka koji je državama članicama određen za prenošenje navedene direktive, odnosno 24. veljače 2020., odmah trebalo početi uvoditi potrebne promjene, čime bi se dokazali pravni učinci te direktive na tužiteljevu situaciju.
101
Usto, što se tiče tužiteljeve mogućnosti da mu njemačko regulatorno tijelo odobri odstupanje na temelju novog članka 49.a Direktive 2009/73, koji je potonjoj direktivi dodan pobijanom direktivom, pri čemu bi to odstupanje, prema mišljenju Parlamenta i Vijeća, u praksi moglo poništiti sve pravne učinke pobijane direktive na njegovu situaciju, tužitelj smatra da bi njegov zahtjev za takvo odstupanje bio osuđen na neuspjeh. Naime, takvo odstupanje moglo bi se dodijeliti samo da je predmetna plinska infrastruktura bila „dovršen[a] prije 23. svibnja 2019.”, što nije bio slučaj s plinovodom „Nord Stream 2”. Pravo meritorno pitanje zapravo se odnosi na doseg tog uvjeta kojim se ograničava područje primjene ratione materiae navedenog članka 49.a, čime se opravdava odluka Općeg suda da zajednički ispita prigovore nedopuštenosti i meritum te Parlamentu i Vijeću odredi rok za podnošenje odgovora na tužbu.
102
U tom pogledu valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, uvjet u skladu s kojim se odluka koja je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu, poput onoga predviđenog „drugom pretpostavkom” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno, s jedne strane, da taj akt izravno proizvodi učinke na pravnu situaciju tužitelja i, s druge strane, da se njome ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima tog akta koji su zaduženi za njegovu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (rješenje od 19. lipnja 2008., US Steel Košice/Komisija, C‑6/08 P, neobjavljena, EU:C:2008:356, t. 60. i presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 42.).
103
Isto vrijedi i kada postoji samo teorijska mogućnost da adresati ne postupe u skladu s osporavanim aktom Unije, pri čemu njihova namjera da djeluju u skladu s njime nije dvojbena (vidjeti rješenje od 19. lipnja 2008., US Steel Košice/Komisija, C‑6/08 P, neobjavljena, EU:C:2008:356, t. 61. i navedenu sudsku praksu i presudu od 4. prosinca 2019., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, t. 39. i navedenu sudsku praksu).
104
U ovom slučaju valja utvrditi da, općenito, od stupanja na snagu pobijane direktive, dio transportnih plinovoda operatora plinovoda kao što je tužitelj, u ovom slučaju dio koji se nalazi između države članice i treće države sve do državnog područja država članica ili dio koji se nalazi u teritorijalnom moru države članice, sada potencijalno podliježe obvezama predviđenima Direktivom 2009/73 i nacionalnim odredbama za prenošenje potonje direktive, kako je izmijenjena pobijanom direktivom.
105
Međutim, što se tiče konkretnih obveza kojima će sada, na temelju odredbi Direktive 2009/73, kako je izmijenjena, podlijegati dio transportnih plinovoda određenih subjekata kao što je tužitelj, kao i načina na koji će te odredbe biti precizno utvrđene, one ovise o nacionalnim mjerama za prenošenje koje će, na temelju članka 2. pobijane direktive, u vezi s člankom 288. trećim stavkom UFEU‑a, donijeti ili je donijela država članica u čijem se teritorijalnom moru nalazi taj dio plinovoda, i to najkasnije do 24. veljače 2020.
106
Naime, direktiva ne može sama po sebi stvarati obveze za pojedinca te se nacionalna tijela stoga protiv subjekata ne mogu pozivati na direktivu kao takvu ako ne postoje mjere za prenošenje navedene direktive koje su ta tijela prethodno donijela (presuda od 26. veljače 1986., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, t. 48. i rješenje od 7. srpnja 2014., Group’Hygiène/Komisija, T‑202/13, EU:T:2014:664, t. 33.; vidjeti također u tom smislu presudu od 14. srpnja 1994., Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, t. 20. i 25.).
107
Stoga, neovisno o tome jesu li jasne i dovoljno precizne, odredbe pobijane direktive ne mogu, prije i neovisno o donošenju državnih mjera o prenošenju, biti izravan ili neposredan izvor tužiteljevih obveza, a stoga ni izravno utjecati na njegovu pravnu situaciju u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 27. lipnja 2000., Salamander i dr./Parlament i Vijeće, T‑172/98 i T‑175/98 do T‑177/98, EU:T:2000:168, t. 54. i rješenje od 7. srpnja 2014., Group’Hygiène/Komisija, T‑202/13, EU:T:2014:664, t. 33.). Konkretno, njemačko regulatorno tijelo ne može, ako Savezna Republika Njemačka ne donese mjere za prenošenje pobijane direktive, od tužitelja zahtijevati da poštuje nove obveze koje se primjenjuju na njegov slučaj, kao što je to predviđeno navedenom direktivom.
108
U tom je pogledu okolnost da su sada tužiteljeve djelatnosti djelomično uređene pravom Unije, u ovom slučaju izmijenjenom Direktivom 2009/73, u svakom slučaju posljedica njegova izbora da razvije i zadrži svoju djelatnost na području Unije, u ovom slučaju u teritorijalnom moru jedne od država članica Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr., C‑366/10, EU:C:2011:864, t. 127. i 128.). Međutim, pobijana direktiva kao takva i od svojeg stupanja na snagu ne proizvodi neposredne i konkretne učinke na pravnu situaciju subjekata kao što je tužitelj, a u svakom slučaju ne prije isteka roka za prenošenje predviđenog u njezinu članku 2. stavku 1.
109
Uostalom, kad bi se priznalo tužiteljevo stajalište da na njegovu pravnu situaciju izravno utječe stupanje na snagu pobijane direktive zbog toga što u suprotnom rad njegove mreže dvostrukih plinovoda „Nord Stream 2” ne bi bio obuhvaćen materijalnim područjem primjene Direktive 2009/73, to bi značilo da bi se, svaki put kad Unija ponovno donese propise u nekom području i subjekte podvrgne obvezama kojima prije nisu bili podvrgnuti, to zakonodavstvo, iako bi se donijelo u obliku direktive i u redovnom zakonodavnom postupku, nužno i izravno odnosilo na subjekte u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Međutim, takav pristup protivan je samom tekstu članka 288. trećeg stavka UFEU‑a, prema kojem su „[d]irektiv[e] […] obvezujuć[e], u pogledu rezultata koji je potrebno postići, za svaku državu članicu kojoj [su] upućen[e], a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima”, a stoga i činjenici da nacionalne mjere za prenošenje svake direktive u načelu utječu na pravnu situaciju subjekata.
110
Stoga će u ovom slučaju države članice, odnosno Savezna Republika Njemačka u tužiteljevu slučaju, tek putem nacionalnih mjera za prenošenje pobijane direktive donijeti ili su donijele odluku da će subjekti kao što je tužitelj podlijegati ili podliježu obvezama iz Direktive 2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom, i to pod uvjetima koje donesu te države članice (vidjeti u tom smislu rješenja od 10. rujna 2002., Japan Tobacco i JT International/Parlament i Vijeće, T‑223/01, EU:T:2002:205, t. 47. i od 7. srpnja 2014., Group’Hygiène/Komisija, T‑202/13, EU:T:2014:664, t. 33. i 36.).
111
U tom pogledu, s jedne strane, na datum podnošenja ove tužbe takve mjere za prenošenje nisu postojale u Saveznoj Republici Njemačkoj. S druge strane i u svakom slučaju, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, valja utvrditi da su, što se tiče nacionalnih mjera za prenošenje koje su države članice trebale donijeti najkasnije do 24. veljače 2020. i kojima su se obveze iz Direktive 2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom, trebale učiniti obvezujućima za subjekte, navedene države članice raspolagale diskrecijskom ovlasti u provedbi odredbi te direktive.
112
Naime, s jedne strane, što se tiče obveza predviđenih člankom 9. Direktive 2009/73, kako je izmijenjena, države članice mogu na temelju novog stavka 8. prvog podstavka, kao i stavka 9. tog članka 9., kako su dodani pobijanom direktivom, odlučiti da neće primijeniti obvezu razdvajanja transportnih sustava i operatora transportnih sustava kako je predviđena u navedenom članku 9. stavku 1. Konkretno, one to „mogu” odlučiti u pogledu dijela transportnog sustava koji povezuje državu članicu s trećom zemljom između granice navedene države članice i prvog mjesta priključenja na mrežu navedene države članice, ako je, s jedne strane, na dan 23. svibnja 2019. transportni sustav pripadao vertikalno integriranom poduzeću i ako je, s druge strane, na dan 23. svibnja 2019. transportni sustav pripadao vertikalno integriranom poduzeću te postoje odredbe kojima se jamči djelotvornija neovisnost operatora transportnog sustava od odredbi poglavlja IV. Direktive 2009/73.
113
Tužitelj uostalom priznaje tu mogućnost ističući da je „[t]akođer točno da se, što se tiče vlasničkog razdvajanja, Direktivom [2009/73, kako je izmijenjena pobijanom direktivom,] državama članicama omogućuje da uvedu alternative za potpuno razdvajanje, odnosno model neovisnog operatora […] i model neovisnog operatora transportnog sustava”. Isto tako valja utvrditi da države članice mogu na temelju članka 14. stavka 1. Direktive 2009/73, kako je dodan pobijanom direktivom, odlučiti ne primijeniti članak 9. stavak 1. te, na prijedlog vlasnika predmetnog transportnog sustava i uz odobrenje Komisije, imenovati neovisnog operatora sustava.
114
S druge strane, nacionalna tijela mogu na temelju izmjena koje su u Direktivu 2009/73 uvedene pobijanom direktivom, osobito onih koje se odnose na članak 36. i dodavanje članka 49.a, odlučiti da će u pogledu „[nove] krupn[e] infrastruktur[e] za prirodni plin” i „transportnih plinovoda između držav[a] članic[a] i treć[ih] zem[alja] dovršenih prije 23. svibnja 2019.” odobriti odstupanja od određenih članaka izmijenjene Direktive 2009/73, u ovom slučaju, što se tiče članka 36., odstupanja od članaka 9., 32., 33., 34., kao i članka 41. stavaka 6., 8. i 10., te, što se tiče članka 49.a, odstupanja od članaka 9., 10., 11., 32. i članka 41. stavaka 6., 8. i 10.
115
U tom su pogledu države članice dužne donijeti nacionalne mjere koje predmetnim subjektima omogućuju da zatraže dodjelu tih odstupanja te pritom precizno utvrditi uvjete za odobravanje tih odstupanja s obzirom na opće kriterije predviđene člankom 49.a Direktive 2009/73 kako je izmijenjena, kao i postupak koji njihovim nacionalnim regulatornim tijelima omogućuje da o takvim zahtjevima odluče u rokovima predviđenima pobijanom direktivom. Usto, za potrebe provedbe tih uvjeta nacionalna regulatorna tijela raspolažu širokom diskrecijskom ovlasti u pogledu dodjele takvih odstupanja i eventualnih posebnih uvjeta kojima bi ta odstupanja mogla podlijegati (vidjeti po analogiji presudu od 4. prosinca 2019., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, t. 48. do 53.).
116
Iz prethodno navedenog proizlazi da se odredbe pobijane direktive izravno ne odnose na tužitelja.
117
Konačno, tužitelj se ne može pozivati na rješenje koje je Sud donio u presudi od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). Naime, taj se predmet odnosio na Komisijinu odluku upućenu državama članicama osim Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, kojom je Komisija odobrila mjere koje je donijela ta država, tada članica Unije, a čija je posljedica bila to da se nacionalnim televizijskim kućama naložio određen broj ograničenja u pogledu namjere emitiranja određenih događaja za koje je tužitelj u prvom stupnju stekao isključiva prava. Stoga se pravna i činjenična situacija iz navedenog predmeta uopće ne može usporediti sa situacijom u ovom predmetu, koja se odnosi samo na direktivu i koja, štoviše, nije netipična.
118
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da se pobijana direktiva izravno ne odnosi na tužitelja. Međutim, s obzirom na to da su uvjeti predviđeni „drugom pretpostavkom” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a kumulativni, posljedica je tog utvrđenja ta da tužitelj ne može imati aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje pobijane direktive na temelju te druge pretpostavke (vidjeti u tom smislu presudu od 4. prosinca 2019., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
119
Valja dodati da, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, okolnost da su Parlament i Vijeće pobijani akt donijeli u obliku direktive ili pak da su odlučili da se odstupanje na temelju novog članka 49.a Direktive 2009/73, kako je izmijenjena, primjenjuje samo na plinovode „dovršen[e] prije 23. svibnja 2019.”, ne ograničava njegovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu na temelju članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
120
Naime, UFEU‑u je u svojim člancima 263. i 277., s jedne strane, te člankom 267., s druge strane, uspostavio cjelovit sustav pravnih lijekova i postupaka kojima je cilj osigurati nadzor zakonitosti akata Unije povjeravajući ga sudu Unije (presude od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, t. 23.; od 25. srpnja 2002., Unión de Pequeños Agricultores/Vijeće, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, t. 40. i od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 92.).
121
Na taj su način fizičke ili pravne osobe kao što je tužitelj, koje zbog pretpostavki za dopuštenost iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ne mogu izravno pobijati opće akte Unije, zaštićene od toga da se ti akti na njih primijene (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 93.).
122
Naime, tužitelj u svojem slučaju može od njemačkog regulatornog tijela tražiti odstupanje na temelju članka 49.a, odnosno na temelju članka 36. Direktive 2009/73 kako je izmijenjena, i po potrebi osporavati odluku tog tijela pred njemačkim sudom pozivajući se na nevaljanost pobijane direktive i navodeći ga tako da Sudu uputi prethodna pitanja o valjanosti pobijane direktive, i to na temelju članka 267. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 16. svibnja 2019., Pebagua/Komisija, C‑204/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:425, t. 67. i 68. i od 4. prosinca 2019., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisija, C‑342/18 P, neobjavljena, EU:C:2019:1043, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
123
U tom se pogledu, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, takav zahtjev za prethodnu odluku ne bi ni zbog kojeg razloga trebao proglasiti nedopuštenim jer bi tužitelj „nedvojbeno imao pravo” tražiti poništenje pobijane direktive na temelju članka 263. UFEU‑a, u smislu sudske prakse koja proizlazi iz presude od 9. ožujka 1994., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), i koja je nedavno pojašnjena u presudi od 25. srpnja 2018., Georgsmarienhütte i dr. (C‑135/16, EU:C:2018:582, t. 43.). Naprotiv, odbacivanje ove tužbe kao nedopuštene potvrđuje da tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju na temelju članka 263. UFEU‑a.
124
Stoga tužbu treba odbaciti kao nedopuštenu u dijelu u kojem tužitelj ne može svoju aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje pobijane direktive temeljiti ni na jednoj pretpostavci iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Zahtjev za određivanje mjere upravljanja postupkom
125
Tužitelj u svojem zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom navodi da su izostavljeni brojni odlomci u 25 dokumenata kojima je Vijeće u odgovoru na zahtjeve njegova zaposlenika odobrilo samo djelomičan pristup. Stoga ima razloga vjerovati da su navedeni izostavljeni odlomci vrlo relevantni za ishod ove tužbe jer vjerojatno sadržavaju informacije koje dokazuju da se pobijana direktiva, koju je donio zakonodavac Unije, odnosi na njega osobno. Smatra da je dokaz toga činjenica da je, očito od drugog izvora, pribavio neredigirane verzije dvaju od 25 dokumenata kojima je odbijen potpun pristup. Naime, ta dva dokumenta, koja sadržavaju očitovanja Savezne Republike Njemačke o Prijedlogu direktive, dokazuju da se pobijana direktiva odnosi na tužitelja osobno.
126
Stoga tužitelj zahtijeva od Općeg suda da Vijeću naloži da podnese neredigirane verzije 25 dokumenata u pogledu kojih je njegovu zaposleniku odobren samo djelomičan pristup, kao i dva dokumenta koje mu je Vijeće odbilo dostaviti, pri čemu pojašnjava da se u navedenim verzijama mogu izostaviti eventualni odlomci koji se odnose na mišljenje pravne službe Vijeća ili na osobne podatke.
127
Vijeće, koje Parlament u biti podupire, u svojim očitovanjima o zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom zahtijeva od Općeg suda da, najprije, odbije taj zahtjev jer zatraženi dokumenti očito nisu relevantni kad je riječ o tužiteljevoj aktivnoj procesnoj legitimaciji. Osim toga, ističe da Opći sud u okviru ovog predmeta ne može čak ni neizravno nadzirati zakonitost odluka koje je ono na temelju Uredbe br. 1049/2001 donijelo kao odgovor na zahtjeve tužiteljeva zaposlenika i da, naprotiv, treba odbiti tužiteljev pokušaj da pokrene nedopušteni postupak „document discovery” i, u nedostatku tužbe na temelju članka 263. UFEU‑a, zaobiđe konačnost odluka o odbijanju pristupa upućenih njegovu zaposleniku. Vijeće također zahtijeva da Opći sud u svakom slučaju naloži da se iz spisa izdvoje dokumenti koji su podneseni kao prilozi M. 26 i M. 30 zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom jer ih je tužitelj pribavio nezakonito, a stoga i nezakonito podnio i priložio svojem zahtjevu.
128
Vijeće, koje ističe da je Sud o povezanoj problematici odlučivao u okviru predmeta u kojem je donesena presuda od 28. ožujka 2017., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), u kojoj je tužitelj na temelju postupka predviđenog Uredbom br. 1049/2001 želio dobiti dokumente institucije kako bi potkrijepio svoje tvrdnje kao privatna stranka u sporu protiv Unije, u biti navodi da se boji da tužitelj u ovom slučaju želi navesti Opći sud da uredi tužiteljevo posjedovanje dokumenata koji otkrivaju interne rasprave i preliminarne stavove država članica o pobijanoj direktivi kako bi ih tužitelj kasnije upotrijebio u okviru arbitražnog postupka koji je pokrenuo protiv Unije, iako mu je Vijeće na temelju Uredbe br. 1049/2001 odbilo pristup tim dokumentima u neredigiranim verzijama.
129
U tom pogledu valja utvrditi da se, s tužiteljeva stajališta, dokumentima na koje se odnosi zahtjev za određivanje mjere upravljanja postupkom utvrđuje da se pobijana direktiva odnosi na njega osobno. Međutim, u dijelu u kojem je nepostojanje izravnog utjecaja na tužiteljevu pravnu situaciju, kako je prethodno utvrđeno, dovoljno da bi se smatralo da on nema aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje pobijane direktive, ova se tužba može odbaciti kao nedopuštena, a da pritom nije potrebno odlučiti o zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom.
130
Što se tiče zahtjeva Vijeća da se dva dokumenta koje je tužitelj podnio kao priloge M. 26 i M. 30 izdvoje iz spisa, valja istaknuti da, suprotno onomu što tužitelj tvrdi u svojem dopisu od 27. siječnja 2020., u kojemu je spontano zauzeo stajalište o tom dodatnom zahtjevu Vijeća, takvo postupovno pitanje nije nužno postaviti zasebnim aktom na temelju članka 130. stavka 2. Poslovnika, nego se, osim toga, može istaknuti u bilo kojoj fazi postupka. Stoga je zahtjev Vijeća, kako je postavljen u njegovim očitovanjima o zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom, dopušten.
131
U tom pogledu valja istaknuti da ta dva sporna dokumenta sadržavaju stavove Savezne Republike Njemačke u okviru zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja pobijane direktive.
132
Tužitelj u svojem dopisu od 27. siječnja 2020. osporava da je nezakonito u posjedu navedenih dokumenata. S jedne strane, ističe da oni nisu nosili pečat „Restreint UE/EU Restricted” te je bilo navedeno samo da su namijenjeni upotrebi unutar skupine adresata i da su za postupanje s navedenim dokumentima, kao i za njihovo naknadno širenje, odgovorni isključivo članovi navedene skupine. S druge strane, naveo je da je, „[a]ko član takve skupine podijeli dokument s [njime], vrlo teško zamisliti kako bi to moglo dovesti do nezakonitosti s [njegove] strane”.
133
U tom pogledu valja utvrditi da tužitelj u svojem dopisu od 27. siječnja 2020. nije naveo koji mu je od stalnih predstavnika država članica Unije, koji pripada skupini adresata dvaju predmetnih dokumenata, dao odobrenje da raspolaže navedenim dokumentima. Nije se pozvao ni na suglasnost stalnog predstavnika Savezne Republike Njemačke kao autora navedenih dokumenata. Ne čini se ni da je, u smislu članka 4. stavka 5. Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u pogledu te mogućnosti presudu od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, t. 85. do 89.), navedena država članica prešutno ili izričito dala svoju suglasnost da se navedeni komentari proslijede tužitelju ni prije ni nakon što je Vijeće djelomično odbilo zahtjeve tužiteljeva zaposlenika.
134
U tim okolnostima valja utvrditi da tužitelj nije dokazao da su neredigirane verzije komentara Savezne Republike Njemačke podnesenih u okviru postupka donošenja pobijane direktive stečene zakonito.
135
Stoga treba prihvatiti zahtjev Vijeća da se dokumenti koje je tužitelj podnio kao priloge M. 26 i M. 30 izdvoje iz spisa, pri čemu se u svakom slučaju ističe, s jedne strane, da ti dokumenti ne dokazuju izravan utjecaj na tužitelja na temelju druge pretpostavke iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, tako da Opći sud ne treba tražiti od Vijeća da ih podnese kako bi odlučio o prigovorima nedopuštenosti i, s druge strane, da bi otkrivanje sadržaja tih dokumenata, uključujući u okviru ovog postupka, konkretno i stvarno ugrozilo zaštitu javnog interesa koji se odnosi na međunarodne odnose Unije u smislu članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1049/2001, osobito na način da bi oslabilo položaj Unije u okviru arbitražnog postupka koji je protiv nje pokrenuo tužitelj, uključujući zato što bi mjera upravljanja postupkom koju je predložio tužitelj, a koju bi donio Opći sud, opravdala tužiteljevo posjedovanje neredigiranih verzija tih dokumenata.
Zahtjevi za intervenciju
136
U skladu s člankom 144. stavkom 3. Poslovnika, kad tuženik podnese prigovor nedopuštenosti ili nenadležnosti iz članka 130. stavka 1., o zahtjevu za intervenciju odlučuje se tek nakon odbijanja prigovora ili odgode odlučivanja o njemu do odluke o meritumu. Usto, u skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika, intervencija gubi svoju svrhu, među ostalim, kad je tužba proglašena nedopuštenom.
137
Međutim, budući da su u ovom slučaju prihvaćeni prigovori nedopuštenosti i da se stoga ovim rješenjem završava postupak, obustavlja se postupak o zahtjevima za intervenciju koje su podnijele Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija.
Troškovi
138
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da su Parlament i Vijeće postavili takav zahtjev, tužitelju valja naložiti snošenje troškova.
139
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Usto, na temelju članka 144. stavka 10. Poslovnika, ako je glavni postupak završio prije odlučivanja o zahtjevu za intervenciju, podnositelj zahtjeva za intervenciju i glavne stranke snose svatko vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju. Stoga će tužitelj, Parlament i Vijeće, kao i Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija snositi vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
rješava:
1.
Dokumenti koje je Nord Stream 2 AG podnio kao priloge A. 14 i O. 20 izdvajaju se iz spisa te ne treba uzeti u obzir odlomke tužbe i priloga u kojima su preuzeti ulomci tih dokumenata.
2.
Incidentalni zahtjev Vijeća Europske unije odbija se u preostalom dijelu.
3.
Dokumenti koje je Nord Stream 2 podnio kao priloge M. 26 i M. 30 izdvajaju se iz spisa.
4.
Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
5.
Obustavlja se postupak o zahtjevima za intervenciju koje su podnijele Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska i Europska komisija.
6.
Društvu Nord Stream 2 nalaže se snošenje troškova Europskog parlamenta i Vijeća, osim troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.
7.
Nord Stream 2, Parlament i Vijeće, kao i Republika Estonija, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Poljska i Komisija snosit će vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.
U Luxembourgu 20. svibnja 2020.
Tajnik
E. Coulon
Predsjednik
J. Svenningsen
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
1
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.