62022CC0227
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PRIITA PIKAMÄE
przedstawiona w dniu 13 lipca 2023 r. (
1
)
Sprawa C‑227/22
IL
przeciwko
Regionalna direktsia „Avtomobilna administratsia” Pleven
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administrativen sad – Gabrovo (sąd administracyjny w Gabrowie, Bułgaria)]
Odesłanie prejudycjalne – Transport – Dyrektywa 2006/126/WE – Prawa jazdy – Fizyczna i psychiczna zdolność do kierowania pojazdami – Częstotliwość badań lekarskich w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kierowców – Dokument poświadczający zdolność psychologiczną kierowców
I. Wprowadzenie
1.
Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administrativen sad – Gabrovo (sąd administracyjny w Gabrowie, Bułgaria) na podstawie art. 267 TFUE dotyczy wykładni przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (
2
).
2.
Wniosek ów został złożony w ramach sporu pomiędzy IL, będącym obywatelem bułgarskim, a Regionalna direktsia „Avtomobilna administratsia” Pleven (regionalną dyrekcją administracji pojazdami silnikowymi, Plewen, Bułgaria) w przedmiocie decyzji nakładającej sankcję administracyjną na IL ze względu na to, że podczas kontroli drogowej nie był on w stanie przedstawić ważnego zaświadczenia o zdolności psychologicznej, wymaganego przez prawo krajowe.
3.
Niniejsza sprawa skłania Trybunał do wypowiedzenia się na temat zakresu harmonizacji, której dotyczy dyrektywa 2006/126, oraz na temat kompetencji państw członkowskich do przyjmowania bardziej rygorystycznych środków w celu zagwarantowania bezpieczeństwa drogowego. Trybunał będzie musiał ustalić, czy zaświadczenie o zdolności psychologicznej wymagane przez bułgarskie ustawodawstwo stanowi środek, który wchodzi w zakres mechanizmów przewidzianych w tej dyrektywie, czy też należy je uznać za nieuzasadnioną przeszkodę w swobodnym przepływie osób, a zatem za środek niezgodny z jednym z głównych celów realizowanych przez prawodawcę Unii. Kluczowym aspektem niniejszej sprawy będzie określenie funkcji rozpatrywanego zaświadczenia o zdolności psychologicznej oraz ustalenie, czy dokument ten jest zbędny, biorąc pod uwagę wartość dowodową posiadaną już przez prawo jazdy.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
4.
Artykuł 7 dyrektywy 2006/126 przewiduje:
„1.   Prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy:
a)
zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III;
[…]
a)
Od 19 stycznia 2013 r. administracyjny okres ważności praw jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1 i BE wydawanych przez państwa członkowskie wynosi 10 lat.
Państwo członkowskie może postanowić o wydawaniu takich praw jazdy z administracyjnym okresem ważności wynoszącym do 15 lat;
b)
Od 19 stycznia 2013 r. administracyjny okres ważności praw jazdy kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E wydawanych przez państwa członkowskie wynosi 5 lat;
[…]
3.   Ważność praw jazdy, po wygaśnięciu administracyjnego okresu ich ważności, jest przedłużana zależnie od tego, czy:
a)
kierowca nieprzerwanie spełnia minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E, określone w załączniku III; oraz
[…]
Państwa członkowskie mogą ograniczyć administracyjny okres ważności, określony w ust. 2, w przypadku praw jazdy dowolnej kategorii wydawanych początkującym kierowcom, w celu zastosowania wobec takich kierowców środków specjalnych w trosce o poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Państwa członkowskie mogą ograniczyć do trzech lat administracyjny okres ważności praw jazdy kategorii C i D wydawanych po raz pierwszy początkującym kierowcom, w celu ewentualnego zastosowania wobec takich kierowców środków specjalnych w trosce o ich bezpieczeństwo na drodze.
Państwa członkowskie mogą ograniczyć administracyjny okres ważności, określony w ust. 2, w indywidualnych przypadkach odnoszących się do praw jazdy dowolnej kategorii; ograniczenie takie może być podyktowane koniecznością częstszego przeprowadzania badań lekarskich lub zastosowania środków specjalnych, takich jak ograniczenia nakładane za wykroczenia drogowe.
[…]”.
5.
Załącznik III do tej dyrektywy, zatytułowany „Minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym”, stanowi:
„DEFINICJE
1.
Do celów niniejszego załącznika kierowców klasyfikuje się w dwóch grupach:
1.1. Grupa 1:
kierowcy pojazdów kategorii A, A1, A2, AM, B, B1 i BE.
1.2. Grupa 2:
kierowcy pojazdów kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E.
[…]
BADANIA LEKARSKIE
[…]
4.
Grupa 2:
Osoby ubiegające się o prawo jazdy poddają się badaniom lekarskim przed otrzymaniem prawa jazdy po raz pierwszy, a kierowcy w okresie późniejszym poddają się badaniom zgodnym z krajowym systemem stosowanym w państwie członkowskim, w którym znajduje się ich miejsce zamieszkania, przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy.
5.
Wymagania ustanowione przez państwa członkowskie w odniesieniu do wydawania lub przedłużania terminu ważności prawa jazdy mogą być bardziej rygorystyczne niż te wymienione w niniejszym załączniku.
[…]
ZABURZENIA PSYCHICZNE
Grupa 1:
13.1.
Praw jazdy nie wydaje się ani nie przedłuża się okresu ich ważności w przypadku osób ubiegających się o nie czy kierowców cierpiących na:
poważne zaburzenia psychiczne, wrodzone lub spowodowane chorobą, urazem albo operacją neurochirurgiczną,
poważny niedorozwój umysłowy,
poważne zaburzenia zachowania spowodowane wiekiem; czy też zaburzenia osobowości mające negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne,
o ile do wniosku przedkładanego przez te osoby nie załączono opinii upoważnionego lekarza oraz, w razie konieczności, z zastrzeżeniem regularnych kontrolnych badań lekarskich.
Grupa 2:
13.2.
Właściwy organ medyczny należycie rozważa dodatkowe ryzyka i zagrożenia, jakie mogą mieć miejsce w przypadku kierowania pojazdami przez osoby zaliczane do tej grupy.
[…]”.
B.
Prawo bułgarskie
6.
Artykuł 51 ust. 4 Zakon za balgarskite lichni dokumenti (ustawy o bułgarskich dokumentach tożsamości, zwanej dalej „ZBLD”) stanowi:
„Okres ważności praw jazdy kategorii С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E i Т wynosi pięć lat”.
7.
Artykuł 8 ust. 1 Naredba no 36 ot 15.05.2006 za iziskvaniyata za psikhologicheska godnost i usloviyata i reda za provezhdane na psikhologicheskite izsledvaniya na kandidati za pridobivane na pravosposobnost za upravlenie na MPS, na vodachi na MPS i na predsedateli na izpitni komisii i za izdavane na udostovereniya za registratsiya za izvarshvane na psikhologicheski izsledvaniya (rozporządzenia nr 36 w sprawie wymagań dotyczących zdolności psychologicznej oraz warunków i trybu przeprowadzania badań psychologicznych osób ubiegających się o prawo jazdy, kierowców i przewodniczących komisji egzaminacyjnych na prawo jazdy oraz wydawania zaświadczeń o rejestracji przeprowadzenia badań psychologicznych) z dnia 15 maja 2006 r. (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 36”), stanowi:
„Osoby, które podejmują pracę i wykonują działalność jako taksówkarze lub kierowcy pojazdów w publicznym transporcie drogowym osób lub rzeczy jak również jako przewodniczący komisji egzaminacyjnych na prawo jazdy, przedstawiają każdorazowo zaświadczenie o zdolności psychologicznej”.
8.
Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 36 przewiduje:
„Zaświadczenie o zdolności psychologicznej jest ważne przez okres trzech lat od daty jego wydania”.
9.
Artykuł 8 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi:
„Osoby, o których mowa w ust. 1, poddają się badaniom psychologicznym co trzy lata od daty wydania ostatniego zaświadczenia o zdolności psychologicznej […]”.
10.
Artykuł 13 ust. 1 Naredba no 1–157 ot 1.10.2002 za usloviyata i reda za izdavane na svidetelstvo za upravlenie na motorni prevozni sredstva, otcheta na vodachite i tyahnata distsiplina (rozporządzenia nr 1–157 z dnia 1 października 2002 r. w sprawie warunków i trybu wydawania praw jazdy, ewidencji kierowców i sankcji dla kierowców, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1–157”), ma następujące brzmienie:
„Wydanie prawa jazdy po raz pierwszy następuje na podstawie oryginału protokołu ze zdanego egzaminu na prawo jazdy, przekazanego z urzędu przez odpowiedni oddział regionalny Drzhavna avtomobilna inspektsiya [państwowej inspekcji pojazdów silnikowych, Bułgaria]; przy czym należy przedstawić:
1. formularz wniosku wraz z załącznikami zgodnie z Pravilnik za izdavane na balgarskite lichni dokumenti [regulaminem wydawania bułgarskich dokumentów tożsamości];
[…]
3. zaświadczenie wydane przez lekarza rodzinnego, regionalne komisje biegłych lekarzy w dziedzinie transportu (TOLEK) lub przez centralną komisję biegłych lekarzy w dziedzinie transportu (TTSLEK) potwierdzające zdolność fizyczną kierowcy/osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy;
4. kopię zaświadczenia o zdolności psychologicznej niezbędnej do wydania prawa jazdy kategorii C1, С, D1, D i Ttm (na tramwaje);
5. kopię zaświadczenia o ukończeniu przeznaczonego dla kierowców pojazdów kursu pierwszej pomocy w wypadkach drogowych;
6. oświadczenie [danej osoby], że nie ma ona miejsca zwykłego pobytu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej oraz że nie posiada ważnego prawa jazdy wydanego przez państwo członkowskie Unii Europejskiej;
7. kopię świadectwa ukończenia co najmniej pierwszego poziomu szkoły średniej, a w przypadku kształcenia za granicą – zaświadczenie zgodnie z art. 110 ust. 2 naredba no 11 ot 1 septembri 2016 g. za otsenyavane na rezultatite ot obuchenieto na uchenitsite [rozporządzenia nr 11 z dnia 1 września 2016 r. w sprawie oceny szkolnych wyników nauczania] […]”.
11.
Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 1–157 przewiduje:
„W celu przedłużenia ważności [prawa jazdy] zgodnie z ust. 1 kierowcy przedstawiają dokumenty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 3 i 6, oraz poprzednie prawo jazdy”.
12.
Zgodnie z art. 178c ust. 5 Zakon za Dvizhenieto po patishtata (ustawy o ruchu drogowym) kierowca, który wykonuje przewozy taksówką, przewozy na własny rachunek lub publiczny przewóz osób lub towarów bez ważnego zaświadczenia o zdolności psychologicznej, podlega karze grzywny w wysokości 500 lewów bułgarskich (BGN) (około 255 EUR).
13.
Zgodnie z § 35 pkt 3 Dopalnitelnite razporedbi na Zakona za izmenenie i dopalnenie na Zakona za dvizhenieto po patishtata (przepisów uzupełniających do ustawy o zmianie i uzupełnieniu ustawy o ruchu drogowym) ustawa o ruchu drogowym wdraża wymogi dyrektywy 2006/126.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
14.
IL posiada ważne prawo jazdy do prowadzenia pojazdów kategorii A, A1, A2, AM, B, B1, C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E i TCT. Jego prawo jazdy jest ważne w okresie od dnia 28 listopada 2019 r. do dnia 28 listopada 2024 r.
15.
W dniu 4 sierpnia 2021 r. IL został zatrzymany przez organy kontrolne w celu przeprowadzenia kontroli, gdy prowadził ciągnik siodłowy z przyłączoną naczepą, za pomocą których wykonywał publiczny przewóz towarów. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że nie był on w stanie przedstawić ważnego zaświadczenia o zdolności psychologicznej. Ostatnie posiadane przez niego zaświadczenie o zdolności psychologicznej zostało wydane w dniu 7 października 2017 r. i było ważne do dnia 7 grudnia 2020 r.
16.
Organy kontrolne ustaliły popełnienie wykroczenia administracyjnego za naruszenie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 36, ponieważ IL nie przedstawił ważnego zaświadczenia o zdolności psychologicznej. Na podstawie tego aktu dyrektor regionalnej dyrekcji administracji pojazdami silnikowymi w Plewen wydał w dniu 24 sierpnia 2021 r. decyzję w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej na IL, w której na tego ostatniego – za stwierdzone naruszenie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 36 i na podstawie art. 178c ust. 5 ustawy o ruchu drogowym – nałożono grzywnę w wysokości 500 BGN (około 255 EUR).
17.
IL zaskarżył tę grzywnę do Rayonen sad Sevlievo (sądu rejonowego w Sewliewie, Bułgaria), podnosząc w istocie, że art. 8 rozporządzenia nr 36 i kara określona w art. 178c ust. 5 ustawy o ruchu drogowym są sprzeczne z przepisami dyrektywy 2006/126. Sąd ów, powołując się na pkt 4 załącznika III do tej dyrektywy, orzekł, że państwo członkowskie może nałożyć na kierowców dodatkowe, bardziej rygorystyczne wymagania w odniesieniu do terminu przeprowadzania okresowych badań. Mając to na uwadze, w wyroku z dnia 10 grudnia 2021 r. Rayonen sad Sevlievo (sąd rejonowy w Sewliewie) uznał, że nie ma sprzeczności między prawem krajowym a prawem Unii, oraz utrzymał w mocy decyzję nakładającą sankcję administracyjną.
18.
IL wniósł skargę kasacyjną do sądu odsyłającego, czyli Administrativen sad – Gabrovo (sądu administracyjnego w Gabrowie), podnosząc, że sąd pierwszej instancji błędnie zastosował dyrektywę 2006/126.
19.
Sąd odsyłający uważa, że przepisy dyrektywy 2006/126 są niejasne i w pewnym stopniu wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony, zaznacza on, że zgodnie z motywem 9 tej dyrektywy dowód spełniania minimalnych wymagań dotyczących fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania przez kierowców pojazdami używanymi do przewozu osób lub rzeczy powinien być przedstawiany w momencie wydawania prawa jazdy, a później w określonych przedziałach czasowych. Wyraźnie zaleca się, aby termin badań lekarskich w tym zakresie zbiegał się z terminem przedłużenia ważności prawa jazdy, a zatem aby był wyznaczony okresem ważności prawa jazdy. Z drugiej strony, sąd ten wskazuje, że pkt 4 załącznika III do dyrektywy 2006/126 daje państwom członkowskim możliwość ustalenia w prawie krajowym okresów pomiędzy badaniami lekarskimi dla kierowców z grupy 2 (kierowców pojazdów kategorii С, СЕ, C1, C1E, D, DE, D1, D1E) według własnego uznania, przy czym te okresy mogą nie pokrywać się z okresem ważności prawa jazdy.
20.
W świetle powyższego sąd odsyłający zastanawia się, czy zgodnie z przepisami dyrektywy 2006/126 państwa członkowskie mogą wymagać od kierowców pojazdów rzeczonych kategorii, by poddawali się oni badaniom lekarskim w celu ustalenia ich zdolności fizycznej i psychicznej w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności prawa jazdy, oraz wymagać odrębnego dokumentu – oprócz prawa jazdy – poświadczającego ich zdolność, czy też posiadanie ważnego prawa jazdy na te kategorie wystarcza, aby poświadczyć ową zdolność, skoro została ona już stwierdzona przy wydaniu względnie przy przedłużeniu ważności prawa jazdy.
21.
Sąd odsyłający wskazuje, że pojawiło się również pytanie, czy sankcja przewidziana w bułgarskich przepisach dla kierowcy, którego prawo jazdy kategorii C, CE, Cl, C1E, D, DE, D1, D1E i Tkt jest ważne, ale który nie jest w stanie przedstawić organom kontrolnym zaświadczenia o zdolności psychologicznej, ponieważ upłynął jego okres ważności, stoi w sprzeczności ze zsynchronizowanym administracyjnie okresem ważności praw jazdy i badań lekarskich w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej zgodnie z dyrektywą 2006/126 lub czy zastosowanie przepisów krajowych przez organ nakładający sankcje prowadzi do naruszenia prawa Unii.
22.
W tych okolicznościach Administrativen sad – Gabrovo (sąd administracyjny w Gabrowie) postanowił zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy przepisy dyrektywy 2006/126 pozwalają państwom członkowskim na ustanowienie wymogu w stosunku do kierowców pojazdów kategorii С, CE, C1, CIE, D, DE, D1, D1E, by poddawali się oni badaniom lekarskim w celu ustalenia ich zdolności fizycznej i psychicznej w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności prawa jazdy, oraz na wymaganie w tym kontekście odrębnego dokumentu (oprócz prawa jazdy) poświadczającego ich zdolność? Czy też posiadanie ważnego prawa jazdy na wymienione kategorie poświadcza również zdolność fizyczną i psychiczną kierowcy pojazdu, skoro zdolność ta została już stwierdzona przy pierwszym wydaniu względnie przy przedłużeniu ważności prawa jazdy?
2)
Czy art. 7 ust. 1 dyrektywy [2006/126] oraz motywy 8 i 9 tej dyrektywy zezwalają na przyjęcie przepisów krajowych takich jak te będące przedmiotem niniejszego postępowania, które – oprócz minimalnych wymogów dotyczących egzaminu na prawo jazdy (załącznik II do dyrektywy 2006/126) oraz minimalnych wymogów dotyczących zdolności fizycznej i psychicznej (załącznik III do dyrektywy 2006/126) – ustanawiają dodatkowe warunki mające na celu ustalenie zdolności psychologicznej kierowców przewożących pasażerów lub towary?
3)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie [drugie]: Czy wymogi te podlegają przewidzianej w dyrektywie [2006/126] – a w szczególności w motywie 9 zdanie czwarte i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2006/126 – zasadzie synchronizacji administracyjnego okresu ważności praw jazdy i badań lekarskich w związku ze stosowaniem minimalnych standardów dotyczących zdolności psychicznej i fizycznej?”.
IV. Postępowanie przed Trybunałem
23.
Postanowienie odsyłające z dnia 22 marca 2022 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 31 marca 2022 r.
24.
Postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r., zarejestrowanym w sekretariacie w dniu 30 maja 2022 r., sąd odsyłający wysłał uzupełnienie swojego postanowienia odsyłającego.
25.
IL, rząd bułgarski oraz Komisja Europejska złożyli uwagi na piśmie w terminie wyznaczonym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
26.
Na podstawie art. 61 § 1 regulaminu postępowania w dniu 14 lutego 2023 r. Trybunał wezwał rząd bułgarski do udzielenia odpowiedzi na piśmie na dane pytanie. Odpowiedzi na to pytanie udzielono w wyznaczonym terminie.
27.
Na rozprawie w dniu 3 maja 2023 r. pełnomocnik procesowy IL oraz pełnomocnicy rządu bułgarskiego i Komisji przedstawili uwagi ustne.
V. Analiza prawna
A.
Uwagi wstępne
28.
Przepisy dotyczące praw jazdy stanowią zasadniczy element wspólnej polityki transportowej, przyczyniając się do poprawy bezpieczeństwa drogowego i ułatwiając swobodny przepływ osób. Trybunał uznał w swoim orzecznictwie, że posiadanie prawa jazdy należycie uznanego przez państwo przyjmujące może mieć wpływ na faktyczne wykonywanie przez osoby podlegające prawu Unii wielu rodzajów działalności zawodowej, zarówno w ramach zatrudnienia, jak i samozatrudnienia (
3
). Trybunał orzekł także, iż posiadacz prawa jazdy może się nim posłużyć w celu udowodnienia swojego obywatelstwa władzom państwa przyjmującego, tak jakby był to dokument równoważny z dowodem tożsamości lub paszportem (
4
). Ważne jest podkreślenie tego aspektu, ponieważ posiadanie owych dokumentów jest wymogiem formalnym, przewidzianym w przepisach prawa, aby móc korzystać z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich. Z tego punktu widzenia można powiedzieć, że prawo jazdy przyczynia się do realizacji praw obywateli Unii na rynku wewnętrznym.
29.
Pomimo postępów osiągniętych w harmonizacji zasad dotyczących praw jazdy nadal istnieją znaczne różnice pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie zasad dotyczących okresów, na jakie przedłużana jest ważność praw jazdy, oraz podkategorii pojazdów, co spowodowało konieczność dążenia do pełniejszego zharmonizowania w celu wsparcia realizacji polityk Unii. Taki cel przyświecał prawodawcy Unii przy przyjmowaniu dyrektywy 2006/126. Dlatego też zrozumiałe jest, że środki krajowe, które wydają się odbiegać od tych określonych w owej dyrektywie, powinny podlegać dogłębnej kontroli. Dotyczy to w szczególności wymogów dotyczących wydawania prawa jazdy, niezależnie od uprawnień państw członkowskich do nakładania surowszych wymogów w niektórych przypadkach.
30.
Jak wskazałem we wprowadzeniu, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, jakie wymogi nakłada dyrektywa 2006/126 i czy przewidziane w ustawodawstwie bułgarskim zaświadczenie o zdolności psychologicznej wchodzi w zakres mechanizmów przewidzianych w tej dyrektywie, czy też należy je raczej uznać za nieuzasadnioną przeszkodę w swobodnym przepływie osób, a w konsekwencji za środek niezgodny z jednym z wyżej wymienionych celów prawodawczych (
5
). Będzie to zasadniczo zależeć od funkcji przypisanej temu dokumentowi. Drugie pytanie, zadane później przez sąd odsyłający, wydaje się dostarczać kilku wyjaśnień co do pierwszego pytania, podczas gdy trzecie pytanie zostało zadane tylko na wypadek, gdyby na drugie pytanie udzielono odpowiedzi twierdzącej. Uważam, że logiczne jest przeanalizowanie pytań w kolejności, w jakiej zostały zadane.
B.
W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
31.
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy przepisy prawa Unii, w szczególności dyrektywa 2006/126, przyznają państwom członkowskim uprawnienie do wymagania w stosunku do kierowców pojazdów kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E, by poddawali się oni badaniom lekarskim w celu ustalenia ich zdolności fizycznej i psychicznej w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności prawa jazdy, oraz do wymagania w tym kontekście odrębnego dokumentu, oprócz prawa jazdy, poświadczającego ich zdolność, lub też do potwierdzenia, że posiadanie ważnego prawa jazdy poświadcza również zdolność psychiczną i umysłową kierowcy pojazdu, skoro zdolność ta została już stwierdzona przy wydaniu względnie przy przedłużeniu ważności tego prawa jazdy.
32.
Badanie tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy wymóg zdolności psychologicznej ustanowiony w bułgarskich przepisach prawa wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2006/126. Dopiero po ustaleniu tego aspektu konieczne będzie, w drugiej kolejności, określenie wymogów, z którymi muszą być zgodne rozpatrywane bułgarskie przepisy prawa.
1. W przedmiocie zastosowania ratione materiae dyrektywy 2006/126
a) W przedmiocie badań lekarskich pozwalających na ustalenie fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym
33.
Jak wynika z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2006/126, prawo jazdy upoważnia do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym, które należą do kategorii zdefiniowanych w rzeczonej dyrektywie. Inaczej rzecz ujmując, kierowca musi posiadać prawo jazdy odpowiedniej kategorii do prowadzenia działalności zawodowej w zakresie przewozu drogowego osób lub rzeczy.
34.
Na podstawie art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/126 prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny oraz spełniają minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności określone w załączniku III do tej dyrektywy. Ponadto art. 7 ust. 3 lit. a) owej dyrektywy wymaga, aby przedłużenie ważności prawa jazdy zależało od spełnienia tych minimalnych wymagań dotyczących fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E.
35.
Z zastosowania odpowiednich przepisów dyrektywy 2006/126 wynika, że zdolność psychiczna posiadaczy praw jazdy na pojazdy kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E, a w szczególności osób pracujących jako kierowcy zawodowi, została już oceniona i poświadczona w momencie wydawania i przedłużania ważności tych praw jazdy. Biorąc pod uwagę to ustalenie, dziwne wydaje się wymaganie od posiadaczy ważnego prawa jazdy posiadania dodatkowo odrębnego zaświadczenia o zdolności psychicznej..
36.
Wymóg posiadania takiego zaświadczenia stanowi dodatkowe ograniczenie, jako że cele tych zaświadczeń są już objęte badaniami lekarskimi dotyczącymi zdrowia psychicznego wymaganymi przez dyrektywę 2006/126. Konieczność spełnienia wymogów bezpieczeństwa drogowego, swobodny przepływ osób, potrzeba uniknięcia zakłóceń konkurencji i szczególna odpowiedzialność kierowców, wszystkie te cele określone w motywach 8 i 9 dyrektywy 2006/126, które uzasadniają wykazanie, że minimalne wymogi dotyczące zdolności psychicznej zostały spełnione przy wydawaniu prawa jazdy, są już bowiem chronione w zharmonizowany sposób na mocy art. 7 ust. 1 i 3 dyrektywy oraz załącznika III do niej.
37.
Nie ma żadnego obiektywnego powodu, aby przypuszczać, że działalność kierowcy zawodowego powoduje szczególne problemy w zakresie bezpieczeństwa drogowego, które nie są już objęte przewidzianym w dyrektywie 2006/126 badaniem zdolności psychicznej. W tym względzie należy zauważyć, że większość praw jazdy kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E jest uzyskiwana przez ich posiadaczy właśnie w celu wykonywania działalności kierowcy zawodowego. Ponieważ dyrektywa 2006/126 ustanawia również minimalne wymogi dotyczące zdolności psychicznej kierowców pojazdów należących do tych kategorii, oczywiste jest, że wymogi te obejmują również normy, które kierowcy muszą spełniać pod względem psychicznym, aby wykonywać swoją działalność zawodową.
38.
Nie można zatem twierdzić, że harmonizacja dokonana przez dyrektywę 2006/126 pozostawia miejsce na wprowadzenie wymogów dotyczących „zdolności psychologicznej” nienależącej do kategorii zdolności psychicznej. Zdrowie psychiczne, a w konsekwencji zdolność psychiczna, ostatecznie obejmują dobrostan emocjonalny, psychologiczny i społeczny, a tym samym pojęcia „zdrowia umysłowego” i „zdolności umysłowej”.
39.
Dyrektywa 2006/126 ma na celu zharmonizowanie minimalnych wymogów dotyczących zdolności psychicznej, a w pkt 13.1 i 13.2 załącznika III do niej określa zaburzenia psychiczne, jakie należy w tym zakresie wziąć pod uwagę. W szczególności pkt 13.1 odnosi się konkretnie do „poważnych zaburzeń psychicznych […], urazem”, przy czym pojęcie „urazu” można interpretować w sposób szeroki, obejmujący ostre lub przewlekłe zdarzenie o charakterze emocjonalnym, psychologicznym lub społecznym. Świadczy to z jednej strony o tym, że „zdolność psychologiczna” jest elementem, który może wchodzić w zakres stosowania tej dyrektywy jako element „zdolności psychicznej”, a z drugiej strony o tym, że prawodawca Unii dokonał już oceny zakresu, w jakim zaburzenia psychiczne powinny być uwzględniane do celów wydawania praw jazdy.
b) W przedmiocie bułgarskich przepisów prawa dotyczących badania zdolności psychologicznej
40.
Przedstawione przez rząd bułgarski argumenty nie podważają tego wniosku, jak wyjaśnię poniżej.
41.
Po pierwsze, rząd bułgarski podnosi, że „zdolności psychologicznej” w rozumieniu tych przepisów krajowych nie należy rozumieć jako „zdrowie psychiczne” i brak zaburzeń lub chorób psychicznych, lecz jako zdolność do wykonywania zawodu/działalności. Według rządu bułgarskiego badania psychologiczne nie są badaniami medycznymi. Chodzi raczej o odrębną procedurę i zupełnie inny rodzaj ekspertyzy. Dokładniej rzecz ujmując, chodzi o procedurę selekcji zawodowej, przeprowadzaną zgodnie z kryteriami czysto psychologicznymi, a nie medycznymi, przez psychologów stosujących metody psychologii eksperymentalnej i różnicowej.
42.
Niemniej należy zauważyć, iż rząd bułgarski przyznał, że bułgarskie przepisy prawa „mają na celu ustalenie psychologicznej zdolności do kierowania pojazdami z napędem silnikowym bez ryzyka spowodowania wypadków drogowych na podstawie istotnych pod kątem zawodowym cech psychologicznych”. W konsekwencji wydaje się, że celem badania psychologicznego jest również potwierdzenie emocjonalnego, psychologicznego i społecznego dobrostanu danej osoby, co jest niezbędnym wymogiem, aby móc kierować pojazdem należącym do kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E. W zakresie, w jakim oba rodzaje badań są nierozerwalnie związane z kierowaniem określonym pojazdem, ich celem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa drogowego. Z tego punktu widzenia wydaje się, że nic istotnego nie odróżnia rodzaju badania psychologicznego objętego bułgarskimi przepisami prawa od badania przewidzianego w dyrektywie 2006/126.
43.
Po drugie, rząd bułgarski podnosi, że rozpatrywane krajowe przepisy prawa obowiązywały już przed przyjęciem tej dyrektywy. O ile wyjaśnia on, że rozpatrywane krajowe przepisy prawa „w żaden sposób nie odwołują się do dyrektywy 2006/126”, o tyle nie wskazuje, czy władze bułgarskie przeprowadziły badanie zgodności przy transpozycji dyrektywy w celu ustalenia, czy rozpatrywane przepisy prawa wchodzą w zakres mechanizmów przewidzianych w owej dyrektywie. Wobec braku takiego badania zgodności, wątpliwości co do tej kwestii pozostają.
44.
Po trzecie, chciałbym zwrócić uwagę na pewną niespójność w argumentacji rządu bułgarskiego, ponieważ z jednej strony wyjaśnia on, że podczas badania psychologicznego przewidzianego w krajowych przepisach prawa „zawodowi kierowcy muszą przedstawić ważne prawo jazdy, co domyślnie zakłada spełnienie wszystkich podstawowych wymogów, w tym minimalnych standardów w zakresie fizycznych i psychicznych zdolności do kierowania pojazdami”. Z drugiej strony rząd bułgarski podkreśla konieczność oceny psychologicznej w celu uzyskania prognozy przyszłego zachowania danej osoby na drodze i ryzyka spowodowania wypadku drogowego.
45.
Argumentacja wysunięta przez rząd bułgarski na poparcie tezy, że regulowane krajowymi przepisami prawa badanie zdolności psychologicznej znacznie różni się od przewidzianego w dyrektywie 2006/126 badania zdolności psychicznej, nie wydaje mi się przekonująca, ponieważ oczywiste jest, że dochodzi do nakładania się funkcji obu rodzajów dokumentów (prawa jazdy i zaświadczenia o zdolności psychologicznej), a w konsekwencji istnieje ryzyko pomyłki co do ich praktycznej przydatności. Okoliczność ta skutkuje znacznym ograniczeniem funkcji prawa jazdy jako dokumentu poświadczającego zdolność do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym. Otóż, jak potwierdził rząd bułgarski na rozprawie, posiadanie obu dokumentów jest wymagane na terytorium bułgarskim, podczas gdy samo prawo jazdy powinno wystarczyć do bycia uprawnionym do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym w całej Unii.
46.
Z powyższego wynika, że ponieważ rozpatrywane bułgarskie przepisy prawa dotyczą w istocie aspektów, które podlegają już minimalnej harmonizacji, przepisy te należy uznać za wchodzące w zakres stosowania dyrektywy
2006/126. Biorąc pod uwagę, że owa dyrektywa harmonizuje minimalne standardy dotyczące zdolności psychicznej do kierowania pojazdami należącymi do wyżej wymienionej kategorii, nie widzę żadnego obiektywnego powodu uzasadniającego nałożenie dodatkowych wymogów w przypadku, gdy prowadzenie pojazdu jest działalnością zawodową.
47.
Jak wyjaśnię bardziej szczegółowo, uważam, że art. 7 ust. 1 i 3 dyrektywy 2006/126 oraz załącznik III do niej nie pozwalają na środki krajowe wymagające od kierowców świadczących pewne usługi transportowe posiadania jeszcze uzupełniającego, odrębnego zaświadczenia o zdolności psychicznej, ponieważ posiadanie ważnego prawa jazdy poświadcza już zdolność psychiczną kierowcy.
2. W przedmiocie wymogów nałożonych na ustawodawstwo krajowe przez dyrektywę 2006/126
a) W przedmiocie możliwości wymagania dowodu dodatkowych zdolności umysłowych i psychicznych przy przedłużaniu ważności prawa jazdy
48.
Zdolności umysłowe i psychiczne kierowcy są zwykle sprawdzane przy wydawaniu prawa jazdy. Powstaje jednak pytanie, czy państwa członkowskie mogą również wymagać dowodu dodatkowej zdolności umysłowej i psychicznej w późniejszym terminie, w szczególności przy przedłużaniu ważności prawa jazdy.
49.
W tym względzie należy zauważyć, że załącznik III pkt 4 do dyrektywy 2006/126 przewiduje (we francuskiej wersji językowej), że „[l]es candidats doivent faire l’objet d’un examen médical avant la délivrance initiale d’un permis et, par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur dans l’État membre de résidence normale où a lieu le renouvellement de leur permis de conduire” (osoby ubiegające się o prawo jazdy poddają się badaniom lekarskim przed wydaniem prawa jazdy po raz pierwszy, a kierowcy w okresie późniejszym poddają się badaniom zgodnym z krajowym systemem stosowanym w państwie członkowskim ich miejsce zamieszkania, gdzie dochodzi do przedłużenia ważności prawa jazdy). Analiza porównawcza różnych wersji językowych prowadzi do wniosku, że zdanie to należy interpretować jako oznaczające, że przedmiotowe badanie należy przeprowadzić przy przedłużaniu ważności prawa jazdy (
6
).
50.
Należy zaznaczyć, że bułgarska wersja językowa tego przepisu nie odpowiada w pełni innym wersjom językowym dyrektywy 2006/126, gdyż brakuje ostatniego zdania. Pominięcie to nie może jednak prowadzić do odmiennej interpretacji prawa Unii. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konieczność jednolitego stosowania i jednolitej wykładni aktu Unii wyklucza bowiem jego rozpatrywanie w jednej, w oderwaniu od innych, wersji językowej, ale wymaga ustalenia wykładni w zależności od rzeczywistej woli autora tego aktu i przyświecającego mu celu, a zwłaszcza w świetle wszystkich wersji językowych (
7
).
51.
W związku z tym, pomimo tego pominięcia w tym przepisie w bułgarskiej wersji językowej, z innych wersji językowych dyrektywy 2006/126 jasno wynika, że prawodawca Unii dąży do zapewnienia, aby termin badania lekarskiego zbiegał się z terminem przedłużenia ważności prawa jazdy. Jak słusznie wskazał sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, motyw 9 zdanie czwarte tej dyrektywy przemawia za taką wykładnią, ponieważ wyraźnie stanowi, że „termin takich badań powinien zbiegać się z terminem przedłużenia ważności praw jazdy, a zatem powinien być wyznaczony okresem ważności prawa jazdy”.
52.
Wynika stąd, że nie ma sprzeczności między motywem 9 a załącznikiem III pkt 4 do dyrektywy 2006/126, ponieważ oba przepisy odnoszą się do konieczności zbiegania się terminu badań lekarskich z terminem przesłużenia ważności prawa jazdy.
b) W przedmiocie możliwości wymagania dowodu dodatkowych zdolności umysłowych i psychicznych w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności prawa jazdy
53.
Należy następnie zbadać, czy okoliczność ta uniemożliwia państwom członkowskim wymaganie dowodu dodatkowej zdolności umysłowej i psychicznej w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności prawa jazdy (
8
).
54.
W tym względzie konieczne jest rozróżnienie między różnymi kategoriami pojazdów. Zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/126 prawa jazdy wydane przez państwa członkowskie dla kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E, które stanowią sedno niniejszej sprawy, mają administracyjny okres ważności wynoszący pięć lat.
55.
Jak wskazałem w niniejszej opinii, pkt 4 załącznika III do dyrektywy 2006/126 stanowi, że „[o]soby ubiegające się o prawo jazdy poddają się badaniom lekarskim przed otrzymaniem prawa jazdy po raz pierwszy, a kierowcy w okresie późniejszym poddają się badaniom zgodnym z krajowym systemem stosowanym […], przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy”. Wychodząc z założenia, że brzmienie przepisu jest punktem wyjścia dla jakiejkolwiek interpretacji, należy stwierdzić, że łączna lektura wyżej wymienionych przepisów nie pozostawia moim zdaniem żadnego marginesu na interpretację. Rozpatrywane przepisy nie wspominają bowiem o możliwości ustanowienia przez państwa członkowskie krótszych terminów między badaniami lekarskimi dla kierowców z grupy 2.
56.
O ile pkt 5 załącznika III do dyrektywy 2006/126 stanowi, że „[w]ymagania ustanowione przez państwa członkowskie w odniesieniu do wydawania lub przedłużania terminu ważności prawa jazdy mogą być bardziej rygorystyczne niż te wymienione w niniejszym załączniku” (wyróżnienie moje), o tyle ważne jest, aby sprecyzować, że przepis ten odnosi się do możliwości nakładania wymogów, które wykraczają poza przewidziane w owym załączniku „minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym”. Inaczej rzecz ujmując, już sam tytuł załącznika wskazuje, które aspekty podlegają minimalnej harmonizacji przez dyrektywę 2006/126. Są to wymagania dotyczące zdolności fizycznej i psychicznej (
9
).
57.
W związku z tym państwa członkowskie mogą określić sposób przeprowadzania badań lekarskich i być bardziej surowe w odniesieniu do zdolności psychicznej kierowców z grupy 2 w celu uwzględnienia szczególnych potrzeb w zakresie bezpieczeństwa tej kategorii pojazdów. Z kolei nie jest możliwe jednostronne odstąpienie od okresu ważności prawa jazdy, uregulowanego w art. 7 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/126, w celu wymagania dowodu dodatkowych zdolności umysłowych i psychicznych.
58.
Chociaż art. 7 ust. 3 akapit piąty dyrektywy 2006/126 wyjątkowo upoważnia państwa członkowskie do ograniczenia administracyjnego okresu ważności praw jazdy w indywidualnych przypadkach dla dowolnej kategorii, jeżeli „ograniczenie takie [jest] podyktowane koniecznością częstszego przeprowadzania badań lekarskich” w celu zagwarantowania bezpieczeństwa drogowego, należy zauważyć, iż przepis ten potwierdza już wspomnianą zasadę, zgodnie z którą termin badania lekarskiego musi zbiegać się z terminem przedłużenia ważności prawa jazdy, a zatem terminy te powinny być wyznaczone okresem ważności tego prawa jazdy.
59.
Z powyższego wynika, że państwa członkowskie nie są uprawnione do wymagania dowodu dodatkowej zdolności umysłowej i psychicznej w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności prawa jazdy.
c) W przedmiocie możliwości wymagania odrębnego dokumentu (poza prawem jazdy) poświadczającego zdolność umysłową i psychiczną
60.
Wnioski z powyższej analizy pozwalają na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy państwa członkowskie są upoważnione do wymagania odrębnego dokumentu (poza prawem jazdy) poświadczającego zdolność umysłową i psychiczną.
61.
Po pierwsze, jak wyjaśniłem w niniejszej opinii, cele zaświadczenia o zdolności psychicznej wymaganego przez bułgarskie ustawodawstwo są już objęte badaniami lekarskimi dotyczącymi zdrowia psychicznego wymaganymi przez dyrektywę 2006/126. W związku z tym prawo jazdy, zgodnie z przepisami owej dyrektywy, ma odpowiednią wartość dowodową w zakresie zdolności umysłowej i psychicznej do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym należącym do danej kategorii.
62.
Po drugie, wskazałem, iż dyrektywa 2006/126 wymaga, aby badania lekarskie były przeprowadzane przed wydaniem prawa jazdy i przy przedłużaniu jego ważności. Moim zdaniem nie ma zatem miejsca na wydawanie dokumentu takiego jak zaświadczenie o zdolności psychologicznej w innym momencie niż ten przewidziany przez ową dyrektywę.
63.
Po trzecie, należy zauważyć, że wprawdzie dyrektywa 2006/126 wprowadza jedynie minimalną harmonizację przepisów krajowych w zakresie warunków wydawania praw jazdy, jednakże dyrektywa ta dokonuje wyczerpującej harmonizacji dokumentów poświadczających istnienie uprawnienia do kierowania pojazdami, które powinny zostać uznane przez państwa członkowskie zgodnie z art. 2 ust. 1 owej dyrektywy (
10
). Okoliczność ta logicznie wyklucza współistnienie prawa jazdy z jakimkolwiek innym dokumentem krajowym spełniającym tę samą funkcję.
64.
W świetle powyższych rozważań wydaje się zbędne wymaganie od kierowców przedstawiania odrębnego dokumentu poświadczającego zdolność umysłową i psychiczną. Co więcej, wydaje mi się, iż nie można wykluczyć, że wymóg posiadania takiego zaświadczenia stałby się dodatkowym obciążeniem administracyjnym, mogącym stanowić nieuzasadnioną przeszkodę, a tym samymmogącym naruszać swobodny przepływ osób, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego. Istnienie takiej przeszkody jest oczywiste, gdy procedura administracyjna wymaga uiszczenia dodatkowej opłaty (
11
), co ma miejsce w niniejszym przypadku, jak potwierdził rząd bułgarski na rozprawie w odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał.
3. Odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne
65.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie pierwsze odpowiedzieć, iż art. 7 ust. 1 i 3 dyrektywy 2006/126 oraz załącznik III do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie wymagało od posiadacza ważnego prawa jazdy dla kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E poddania się badaniom lekarskim w celu ustalenia jego zdolności psychicznej w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności jego prawa jazdy i aby wymagało w tym kontekście odrębnego dokumentu, oprócz prawa jazdy, poświadczającego jego zdolność psychiczną.
C.
W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
1. W przedmiocie uprawnienia państw członkowskich do przyjęcia bardziej restrykcyjnych środków
66.
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy krajowe przepisy prawa, które – oprócz minimalnych wymogów dotyczących egzaminu na prawo jazdy (załącznik II do tej dyrektywy) oraz minimalnych wymogów dotyczących zdolności fizycznej i psychicznej (załącznik III do owej dyrektywy) – ustanawiają dodatkowe warunki mające na celu poświadczenie zdolności psychologicznej kierowców pojazdów służących do przewozu osób lub towarów, są zgodne z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2006/126.
67.
Na wstępie należy zauważyć, że przedstawienie powodów, dla których sąd odsyłający zadał dwa pytania uzupełniające, jest bardzo zwięzłe, co utrudnia ich zrozumienie. Oczywiste jest jednak, że pytanie drugie ma na celu przeformułowanie i doprecyzowanie pytania pierwszego. Wydaje się zatem, że sąd odsyłający pragnie uzyskać informacje na temat charakteru badań, które państwo członkowskie może wprowadzić na mocy swoich przepisów krajowych, tak jak ma to miejsce w sprawie w postępowaniu głównym. To na podstawie tych informacji sąd odsyłający będzie mógł ocenić, czy krajowe przepisy prawa są zgodne z przepisami dyrektywy 2006/126. Fakt, że sąd ów wyraźnie wskazuje, iż rozpatrywane bułgarskie przepisy prawa ustanawiają „dodatkowe warunki” w stosunku do tych przewidzianych w tej dyrektywie, wydaje mi się ważnym elementem, który należy wziąć pod uwagę przy badaniu tego pytania.
68.
Jak wskazałem powyżej, z art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2006/126 wynika, że prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie zgodnie z przepisami załączników II i III do tej dyrektywy. Artykuł 7 ust. 3 lit. a) rzeczonej dyrektywy wymaga, aby ważność praw jazdy była przedłużana zależnie od ciągłego spełniania minimalnych wymagań dotyczących fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania, określonych w załączniku III do owej dyrektywy.
69.
Z uwagi na to, iż przepisy zawarte w załącznikach II i III do dyrektywy 2006/126 nakładają obowiązki na państwa członkowskie, uważam, że należy je dokładnie przeanalizować. Załącznik II zawiera minimalne wymagania dotyczące egzaminów na prawo jazdy w celu zapewnienia, że kandydaci posiadają wiedzę i zdolności oraz podejmują zachowania wymagane do kierowania pojazdem. Wprowadzony w ten sposób egzamin musi obejmować egzamin teoretyczny oraz egzamin umiejętności i zachowań.
70.
Załącznik III do dyrektywy 2006/126 ustanawia minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności. Sekcja dotycząca „zaburzeń psychicznych” określa w pkt 13.1 i 13.2 minimalne wymagania dotyczące zdolności psychicznej do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym. W pkt 13.1 określono okoliczności, w których prawo jazdy nie zostanie wydane, a okres jego ważności nie zostanie przedłużony osobom ubiegającym się o prawo jazdy lub kierowcom z grupy 1, czyli w przypadku poważnych zaburzeń psychicznych, poważnego niedorozwoju umysłowego lub poważnych zaburzeń zachowania spowodowanych wiekiem, czy też zaburzeń osobowości mających negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne. Prawo jazdy może zostać wydane lub okres jego ważności może zostać przedłużony w stosunku do tych osób ubiegających się o prawo jazdy lub tych kierowców tylko wtedy, gdy „do wniosku […] załączono opinię upoważnionego lekarza oraz, w razie konieczności, z zastrzeżeniem regularnych kontrolnych badań lekarskich”.
71.
W odniesieniu do kierowców z grupy 2, których dotyczy rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, pkt 13.2 tego załącznika III uzupełnia przepisy zawarte we wspomnianym pkt 13.1 i umożliwia właściwym organom medycznym państw członkowskich uwzględnienie dodatkowych ryzyk i zagrożeń, jakie mogą mieć miejsce w przypadku kierowania pojazdami przez osoby zaliczane do tej grupy.
72.
W świetle powyższego można słusznie stwierdzić, że dyrektywa 2006/126 nie uniemożliwia państwom członkowskim wprowadzenia bardziej rygorystycznych warunków dotyczących badań zdolności psychicznej dla kierowców pojazdów kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E wyłącznie w odniesieniu do kierowców z grupy 2, o ile takie bardziej rygorystyczne warunki są niezbędne do poświadczenia braku zaburzeń psychicznych w świetle dodatkowych ryzyk i zagrożeń, jakie mogą mieć miejsce w przypadku kierowania pojazdami tych kategorii.
73.
Z pkt 4 tego załącznika III wynika bowiem, że kierowcy z grupy 2 podlegają okresowym badaniom lekarskim przewidzianym w ustawodawstwie krajowym przy okazji przedłużania ważności ich prawa jazdy. Najważniejszy jest jednak fakt, że pkt 5 tego samego załącznika III wyraźnie wskazuje, że wymagania ustanowione przez państwa członkowskie w odniesieniu do wydawania lub późniejszego przedłużania ważności prawa jazdy mogą być bardziej rygorystyczne niż te wymienione w załączniku.
74.
W konsekwencji, przy określaniu badań lekarskich, którym mają zostać poddani kierowcy z grupy 2, państwa członkowskie mogą wprowadzać bardziej rygorystyczne wymagania dla kierowców z grupy 2 niż dla kierowców z grupy 1 w celu wykrycia ewentualnych „zaburzeń psychicznych”, o których mowa w pkt 13.2 załącznika III do dyrektywy 2006/126. Celem tego podejścia jest dostosowanie badań lekarskich mających na celu poświadczenie zdolności psychicznej kierowców do specyficznych potrzeb bezpieczeństwa tej kategorii pojazdów.
2. W przedmiocie ograniczeń, jakie prawo Unii nakłada na uprawnienia państw członkowskich
75.
Błędem byłoby jednak wyciągnięcie z tego wniosku, że dyrektywa 2006/126 przyznaje państwom członkowskim nieograniczone uprawnienie. Wręcz przeciwnie, środki przyjęte przez państwa członkowskie powinny wpisywać się w cele tej dyrektywy. Wykładnia art. 7 w związku z załącznikiem III do niej pozwala wywnioskować, że wyklucza to w szczególności nałożenie arbitralnych dodatkowych wymagań innych niż badania lekarskie przewidziane w dyrektywie w celu ustalenia zdolności do kierowania pojazdem o napędzie silnikowym.
76.
Państwa członkowskie nie mogą również ustanawiać nowych kategorii wymagań innych niż te przewidziane w załącznikach II i III do dyrektywy 2006/126, co mogłoby zagrażać celom tej dyrektywy polegającym na harmonizacji. Motyw 8 zdanie drugie wyraźnie stanowi, że „[n]ależy podjąć harmonizację wymagań dotyczących egzaminów na prawo jazdy oraz wydawania praw jazdy”. Tymczasem, ustanawiając nowe wymagania dotyczące zdolności psychicznej, państwa członkowskie działałyby dokładnie wbrew temu celowi.
77.
Podobnie należy przypomnieć, iż przy nakładaniu wymagań, które wykraczają poza minimalną harmonizację, państwa członkowskie są związane ogólnymi zasadami prawa Unii, w tym podstawowymi prawami i swobodami rynku wewnętrznego (
12
). W konsekwencji, jeżeli władze krajowe zdecydują się na wprowadzenie bardziej rygorystycznego badania w celu zagwarantowania braku zaburzeń psychicznych mogących stworzyć zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego, muszą zapewnić, że wszelkie wynikające z tego ograniczenia swobodnego przepływu osób są należycie uzasadnione i zgodne z zasadą proporcjonalności (
13
).
78.
W tym względzie należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie rząd bułgarski wychodzi z założenia, że test psychologiczny przewidziany w bułgarskich przepisach prawa znacznie różni się od badania zdolności psychicznej przewidzianego w dyrektywie 2006/126, nie przedstawiając jednak dowodu na prawdziwość swojego twierdzenia ani na to, że przedmiotowy test psychologiczny faktycznie zapewnia wartość dodaną w zakresie bezpieczeństwa drogowego. Ponadto należy zauważyć, iż rząd bułgarski nie zajął stanowiska co do oświadczenia złożonego przez Komisję na rozprawie, zgodnie z którym prawo Unii zawiera już wystarczające regulacje, w szczególności w dziedzinie uznawania kwalifikacji zawodowych, aby uwzględnić wymogi bezpieczeństwa związane z przewozem towarów i pasażerów (
14
). Z tych powodów dodatkowe obciążenie administracyjne, które oznacza dla kierowców konieczność uzyskania zaświadczenia o zdolności psychologicznej, wydaje mi się, z zastrzeżeniem weryfikacji, jakich powinien dokonać sąd odsyłający, trudne do uzasadnienia.
79.
Ponadto, nawet gdyby test psychologiczny przewidziany w bułgarskich krajowych przepisach prawa rzeczywiście znacznie różnił się od przewidzianego w dyrektywie 2006/126 badania zdolności psychicznej, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego, wątpię, czy wprowadzenie testu psychologicznego mającego na celu uzyskanie prognozy przyszłego zachowania danej osoby na drodze i ryzyka spowodowania wypadku, który to test nie jest oparty na wymogach dyrektywy 2006/126, można uznać za zgodne z prawem Unii. Rozpatrywany test psychologiczny ma bowiem w rzeczywistości na celu stworzenie nowej kategorii wymagań i badań, które nie są badaniami lekarskimi mającymi na celu weryfikację braku zaburzeń psychicznych mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego, co właśnie jest wykluczone przez dyrektywę 2006/126.
3. Odpowiedź na drugie pytanie prejudycjalne
80.
Z przedstawionych powyżej względów proponuję, aby na drugie pytanie prejudycjalne odpowiedzieć, iż art. 7 ust. 1 i 3 dyrektywy 2006/126 oraz załącznik III do tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, aby krajowe przepisy prawa wprowadzały nowe kategorie dodatkowych warunków, oprócz minimalnych wymagań dotyczących zdolności psychicznej określonych w załączniku III, mających na celu poświadczenie zdolności psychologicznej kierowców pojazdów o napędzie silnikowym służących do przewozu osób i rzeczy.
D.
W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
81.
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy dodatkowe wymogi dopuszczone przez dyrektywę 2006/126 powinny obowiązywać przez taki sam okres, jak okres ważności prawa jazdy. Pytanie to wydaje się pokrywać z pierwszym pytaniem zadanym przez sąd odsyłający i udzielono już na nie odpowiedzi co do istoty w ramach analizy pytań pierwszego i drugiego.
82.
Analiza tych pytań wykazała bowiem, że wszelkie wprowadzone bardziej rygorystyczne wymogi – zgodnie z celami dyrektywy 2006/126 i zasadą proporcjonalności (
15
) – na szczeblu krajowym dotyczące zdolności fizycznej i psychicznej kierowców pojazdów służących do przewozu osób i towarów muszą być dostosowane do administracyjnego okresu ważności praw jazdy i badań lekarskich przeprowadzanych przy wydawaniu praw jazdy lub przedłużaniu ich ważności (
16
).
83.
Biorąc pod uwagę szczegółową analizę zawartą w niniejszej opinii oraz odpowiedzi, których proponuję udzielić na dwa pierwsze pytania, uważam, że nie ma konieczności udzielania odrębnej, szczegółowej odpowiedzi na pytanie trzecie.
VI. Wnioski
84.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Administrativen sad – Gabrovo (sąd administracyjny w Gabrowie, Bułgaria) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
1)
Artykuł 7 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/126/WE z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy oraz załącznik III do tej dyrektywy
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie wymagało od posiadacza ważnego prawa jazdy dla kategorii C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 i D1E poddania się badaniom lekarskim w celu ustalenia jego zdolności psychicznej w przedziałach czasowych krótszych niż okres ważności jego prawa jazdy i aby wymagało w tym kontekście odrębnego dokumentu, oprócz prawa jazdy, poświadczającego jego zdolność psychiczną.
2)
Artykuł 7 ust. 1 i 3 dyrektywy 2006/126 oraz załącznik III do tej dyrektywy
należy interpretować w ten sposób, że:
stoją one na przeszkodzie temu, aby krajowe przepisy prawa wprowadzały nowe kategorie dodatkowych warunków, oprócz minimalnych wymagań dotyczących zdolności psychicznej określonych w załączniku III, mających na celu poświadczenie zdolności psychologicznej kierowców pojazdów o napędzie silnikowym służących do przewozu osób i rzeczy. Nie uniemożliwia to jednak państwom członkowskim przyjęcia bardziej rygorystycznych środków w ramach badań lekarskich przewidzianych w owej dyrektywie.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dz.U. 2006, L 403, s. 18.
(
3
)	Zobacz wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, pkt 71).
(
4
)	Zobacz wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, pkt 28–35).
(
5
)	Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału niepełna harmonizacja nie uniemożliwia państwom członkowskim utrzymania lub przyjęcia bardziej surowych środków, pod warunkiem jednak, że przepisy te nie będą w poważny sposób utrudniać osiągnięcia rezultatu przewidzianego mocą analizowanej dyrektywy i że są zgodne z traktatem FUE. W tym ostatnim aspekcie Trybunał wskazał, że takie środki mogą być uzasadnione, mimo że wywołują skutek w postaci ograniczenia, jeżeli odpowiadają nadrzędnemu względowi interesu ogólnego, są odpowiednie do realizacji celu, którego osiągnięciu służą, i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego realizacji [zob. wyrok z dnia 7 lipca 2016 r., Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, pkt 43, 44)].
(
6
)	Zobacz wersje językowe: hiszpańską („cada vez que renueven su permiso de conducción”), duńską („ved hver fornyelse af kørekortet”), niemiecką („bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis”), estońską („igal juhiloa uuendamisel”), angielską („whenever their driving license is renewed”), włoską („in occasione del rinnovo della patente”), niderlandzką („bij elke verlenging van het rijbewijs”), polską („przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy”) i portugalską („sempre que a carta de condução seja renovada”).
(
7
)	Zobacz wyroki: z dnia 12 grudnia 2013 r., X (C‑486/12, EU:C:2013:836, pkt 19); z dnia 15 maja 2014 r., Timmel (C‑359/12, EU:C:2014:325, pkt 63).
(
8
)	W odpowiedzi na piśmie rząd bułgarski wskazał, iż rozpatrywane krajowe przepisy prawa zostały następnie zmienione w taki sposób, że okres ważności zaświadczenia o zdolności psychologicznej stał się nieokreślony. Ponadto wspomniane zaświadczenie mogło zostać unieważnione i ponownie wydane jedynie w określonych przypadkach. Niemniej, jak wyjaśnił również rząd bułgarski, ta zmiana przepisów nie skutkuje usunięciem przedmiotu sporu w postępowaniu głównym, ponieważ nie obejmuje ona przypadków takich jak przypadek skarżącego w postępowaniu głównym, w którym bezsporne jest, że nie posiadał on ważnego zaświadczenia w chwili nałożenia na niego sankcji administracyjnej. Z tych względów uważam za właściwe zbadanie pytań prejudycjalnych na podstawie krajowych przepisów prawa mających zastosowanie ratione temporis do okoliczności, które doprowadziły do powstania sporu w postępowaniu głównym.
(
9
)	Zobacz w tym względzie A. Rebler, Die gegenseitige Anerkennung von Fahrerlaubnissen in der EU, Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht, vol. 25, nr 11, 2021, s. 517.
(
10
)	Zobacz wyroki: z dnia 26 października 2017 r., I (C‑195/16, EU:C:2017:815, pkt 57); z dnia 29 kwietnia 2021 r., Stadt Pforzheim (Adnotacje na prawie jazdy) (C‑56/20, EU:C:2021:333, pkt 42).
(
11
)	Zobacz wyroki: z dnia 15 lipca 2010 r., Bâtiments et Ponts Construction i WISAG Produktionsservice (C‑74/09, EU:C:2010:431, pkt 54); z dnia 18 czerwca 2019 r., Austria/Niemcy (C‑591/17, EU:C:2019:504, pkt 164), dotyczące ograniczeń podstawowych wolności związanych z pobieraniem należności i nakładaniem dodatkowych/nadmiernych opłat administracyjnych.
(
12
)	Zobacz w tym względzie pkt 30 niniejszej opinii, a także przytoczone orzecznictwo.
(
13
)	Zobacz podobnie M. Szydło, EU legislation on driving licenses: does it accelerate or slow down the free movement of persons?, German Law Journal, t. 13, nr 3, 2012 r., s. 365.
(
14
)	Komisja odnosi się konkretnie do dyrektywy 2003/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób, zmieniającej rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz dyrektywę Rady 91/439/EWG i uchylającej dyrektywę Rady 76/914/EWG (Dz.U. 2003, L 226, s. 4). Dyrektywa ta, która obowiązywała do dnia 11 stycznia 2023 r., została uchylona i zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2561 z dnia 14 grudnia 2022 r. w sprawie wstępnej kwalifikacji i okresowego szkolenia kierowców niektórych pojazdów drogowych do przewozu rzeczy lub osób (Dz.U. 2022, L 330, s. 46).
(
15
)	Zobacz pkt 75 i nast. niniejszej opinii.
(
16
)	Zobacz pkt 53 i nast. niniejszej opinii.