62011CP0061_RO
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Corte d’appello di Trento (Italia) a adresat Curții două întrebări preliminare cu privire la Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală(2), cu următorul conținut:
„În lumina principiului colaborării loiale, care are ca efect util atingerea obiectivelor directivei, și a principiului proporționalității, al caracterului adecvat și al individualizării pedepsei, articolele 15 și 16 din Directiva 2008/115/CE se opun:
1) posibilității de a sancționa penal nerespectarea unei etape intermediare a procedurii administrative de returnare, înainte de finalizarea acesteia, prin aplicarea celor mai stricte măsuri coercitive posibile încă din punct de vedere administrativ;
2) posibilității de a sancționa cu pedeapsa cu închisoarea de până la patru ani simpla lipsă de cooperare a persoanei în cauză la procedura de expulzare și în special în cazul nerespectării primului ordin de îndepărtare emis de autoritatea administrativă?”
2. Instanța de trimitere apreciază că răspunsul Curții la întrebările adresate este necesar înainte de a se putea pronunța asupra apelului declarat de domnul El Dridi, resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală în Italia, împotriva hotărârii pronunțate de Tribunale di Trento (Italia) prin care acesta din urmă l‑a condamnat la o pedeapsă de un an de închisoare pentru infracțiunea, constatată la 29 septembrie 2010, de a nu fi respectat ordinul emis de questore(3) de a părăsi teritoriul statului într‑un termen de cinci zile.
3. Mai precis, este vorba despre un ordin de îndepărtare emis de questore‑le din Udine la 21 mai 2010 în executarea ordinului de expulzare emis de prefectul din Torino la 8 mai 2004 și care a fost notificat domnului El Dridi în momentul eliberării din închisoare, după ce sus‑numitul a executat o pedeapsă îndelungată pentru infracțiuni în materie de droguri. Questore‑le a motivat acest ordin de îndepărtare prin imposibilitatea escortării până la frontieră a domnului El Dridi din lipsa unui operator de transport sau a altor mijloace de transport, prin lipsa documentelor de identitate și prin imposibilitatea de a‑l găzdui într‑un centru de cazare din lipsă de locuri.
4. Din trimiterea preliminară rezultă că domnul El Dridi este deținut, fiind acuzat de săvârșirea infracțiunii menționate. Acesta este motivul pentru care Curtea a hotărât ca, în conformitate cu articolul 267 al patrulea paragraf TFUE, prezenta trimitere preliminară să facă obiectul procedurii preliminare de urgență, la cererea instanței de trimitere.
5. În fața Curții, au fost prezentate observații scrise de către domnul El Dridi Hassen, de către guvernul italian, precum și de către Comisia Europeană. Toți au fost reprezentați la ședința din 30 martie 2011.
6. Domnul El Dridi a propus Curții să răspundă la întrebările adresate că articolele 15 și 16 din Directiva 2008/15, care au efect direct în ordinea juridică a statelor membre, se opun posibilității unui stat membru de a sancționa cu închisoarea nerespectarea unui ordin de îndepărtare emis împotriva resortisantului unei țări terțe în cadrul unei proceduri administrative de returnare.
7. Comisia a propus un răspuns aproape identic. Aceasta adaugă că nu numai articolele 15 și 16 din Directiva 2008/115, ci și articolul 7 alineatul (1), precum și articolul 8 alineatul (1) din directiva menționată se opun reglementării naționale în discuție.
8. De opinie contrară, Republica Italiană a propus Curții să răspundă la întrebările adresate că Directiva 2008/115 și principiul comunitar al cooperării loiale în vederea unui efect util nu se opun reglementării naționale în discuție, în cazul în care ordinul de îndepărtare, pe baza aprecierii concrete a instanței, este conform cu dispozițiile directivei menționate.
Cadrul juridic
Directiva 2008/115
9. Directiva 2008/115 are ca obiectiv, astfel cum rezultă atât din considerentele (2) și (20), cât și din articolul 1, stabilirea unor norme comune privind returnarea, îndepărtarea și utilizarea măsurilor coercitive, luarea în custodie publică și interdicțiile de intrare în ceea ce privește resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru, norme care ar trebui să constituie un temei pentru instituirea unei politici eficiente de îndepărtare.
10. Articolul 2 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2008/115 oferă statelor membre posibilitatea de a decide să nu aplice directiva menționată resortisanților țărilor terțe care fac obiectul returnării ca sancțiune de drept penal sau ca urmare a unei sancțiuni de drept penal, în conformitate cu dreptul intern, sau fac obiectul unor proceduri de extrădare.
11. În conformitate cu considerentul (10) al Directivei 2008/115, potrivit căruia ar trebui să fie preferată returnarea voluntară a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru în raport cu returnarea forțată, articolul 7 din directiva menționată, intitulat „Plecarea voluntară”, prevede:
„(1)	Decizia de returnare prevede un termen adecvat între șapte și treizeci de zile, pentru plecarea voluntară, fără a aduce atingere excepțiilor menționate la alineatele (2) și (4). […]
[…]
(4)	În cazul existenței unui risc de sustragere sau în cazul în care o cerere de permis de ședere a fost respinsă ca neîntemeiată în mod evident sau frauduloasă sau în cazul în care persoana în cauză prezintă un risc pentru ordinea publică, siguranța publică sau securitatea națională, statele membre pot să nu acorde un termen pentru plecarea voluntară sau pot să acorde o perioadă mai scurtă de șapte zile.”
12. Articolul 8 din Directiva 2008/115, intitulat „Îndepărtarea”, are următorul cuprins:
„(1)	Statele membre iau toate măsurile necesare pentru a executa decizia de returnare dacă nu a fost acordat un termen pentru plecarea voluntară în conformitate cu articolul 7 alineatul (4) sau dacă obligația de returnare nu a fost îndeplinită în timpul perioadei pentru plecarea voluntară acordate în conformitate cu articolul 7.
[…]
(4)	În cazul în care statele membre aplică – în ultimă instanță – măsuri coercitive pentru a proceda la îndepărtarea unui resortisant al unei țări terțe care se opune îndepărtării, aceste măsuri sunt proporționale și recurgerea la forță nu trebuie să depășească limitele rezonabile. Aceste măsuri se aplică astfel cum este prevăzut în legislația națională în conformitate cu drepturile fundamentale și cu respectarea demnității și integrității fizice a resortisantului în cauză al unei țări terțe.
[…]”
13. Articolul 15 din Directiva 2008/115, care figurează în capitolul privind luarea în custodie publică în scopul îndepărtării și este intitulat „Luarea în custodie publică”, are următorul cuprins:
„(1)	Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într‑un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care:
(a) există riscul de sustragere sau
(b) resortisantul în cauză al unei țări terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare.
Orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și a executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare.
[…]
(4)	În cazul în care există indicii conform cărora nu mai există posibilitatea rezonabilă a îndepărtării din motive legale sau de altă natură sau există indicii privind încetarea condițiilor stabilite la alineatul (1), luarea în custodie publică nu mai este justificată și persoana în cauză este eliberată imediat.
(5)	Luarea în custodie publică se menține pe toată durata în care se îndeplinesc condițiile stabilite la alineatul (1) și în măsura în care este necesar pentru a asigura punerea în aplicare cu succes a măsurii de îndepărtare. Fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni.
(6)	Statele membre nu pot extinde perioada menționată la alineatul (5) decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislația lor națională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită:
(a) lipsei de cooperare a resortisantului în cauză al unei țări terțe sau
(b) întârzierilor în obținerea documentației necesare din partea țărilor terțe.”
14. Articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2008/115 prevede că luarea în custodie publică se efectuează, în general, în centre specializate de cazare. Dacă un stat membru nu poate oferi cazare într‑un centru specializat de cazare și trebuie să recurgă la cazarea în cadrul unui penitenciar, resortisanții țărilor terțe luați în custodie publică sunt separați de deținuții obișnuiți.
15. Potrivit articolului 20 din Directiva 2008/115, statele membre trebuie să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a respecta dispozițiile acesteia, sub rezerva articolului 13 alineatul (4), până la 24 decembrie 2010.
Reglementarea națională
16. La data de 24 decembrie 2010, Republica Italiană nu adoptase dispozițiile legislative prevăzute de Directiva 2008/115.
17. Materia imigrației este reglementată de Decretul‑lege nr. 286 din 25 iulie 1998 cu privire la textul unic al dispozițiilor privind reglementarea imigrației și normele referitoare la condiția străinilor (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 286/1998”).
18. Articolul 13 din Decretul‑lege nr. 286/1998, intitulat „Expulzarea administrativă”, prevede:
„1.	Pentru motive de ordine publică și de siguranță a statului, ministrul de interne poate decide expulzarea unui străin, chiar dacă nu are reședința pe teritoriul statului […]
2.	Prefectul ia măsura expulzării atunci când străinul:
a) a intrat pe teritoriul statului sustrăgându‑se de la controalele de frontieră și nu a fost returnat în conformitate cu articolul 10;
b) a rămas pe teritoriul statului fără comunicarea prevăzută la articolul 27 alineatul 1bis sau fără a solicita permisul de ședere în termenul prevăzut, cu excepția situației în care întârzierea este cauzată de un caz de forță majoră sau atunci când permisul de ședere a fost revocat sau anulat sau nu s‑a solicitat reînnoirea acestuia, deși expirase de mai mult de 60 de zile. […]
[…]
4.	Questore‑le execută măsura expulzării cu escortarea la frontieră de către forțele de ordine publică, cu excepția cazurilor prevăzute la alineatul 5.
5.	Atunci când străinul a rămas pe teritoriul statului în pofida expirării permisului de ședere de mai mult de 60 de zile și nu s‑a solicitat reînnoirea acestuia, prin decizia de expulzare este obligat să părăsească teritoriul statului într‑un termen de 15 zile. Dacă prefectul apreciază că există un risc concret ca resortisantul străin să se sustragă de la executarea deciziei, questore‑le decide escortarea imediată la frontieră. […]”
19. Articolul 14 din Decretul‑lege nr. 286/1998 privește executarea deciziei de expulzare a străinului aflat în situație de ședere ilegală în Italia. Acesta este redactat după cum urmează:
„1.	Atunci când nu este posibilă executarea imediată a expulzării prin escortarea la frontieră sau returnare, întrucât trebuie să i se acorde ajutor străinului, să se efectueze controale suplimentare privind identitatea sau cetățenia acestuia sau să se întocmească documente de călătorie sau din cauza lipsei unui operator de transport sau a unui alt mijloc de transport adecvat, questore‑le dispune luarea în custodie publică a străinului, pentru perioada strict necesară, în centrul de cazare cel mai apropiat […]
[…]
5bis.	Atunci când nu este posibilă plasarea străinului într‑un centru de cazare sau atunci când șederea într‑un astfel de centru nu a permis executarea expulzării sau a returnării cu escortare la frontieră, questore‑le somează străinul să părăsească teritoriul statului în termen de cinci zile. Ordinul este scris și menționează sancțiunile aplicabile în caz de ședere ilegală pe teritoriul statului, inclusiv în cazul recidivei. […]
5ter.	Străinul care rămâne în mod ilegal pe teritoriul statului, fără motive justificate, încălcând ordinul adoptat de questore conform alineatului 5bis, este pasibil de pedeapsa închisorii de la unu la patru ani dacă expulzarea sau returnarea s‑a dispus pentru intrarea ilegală pe teritoriul național în sensul articolului 13 alineatul (2) literele (a) și (c), sau pentru faptul că nu a solicitat permis de ședere sau nu și‑a declarat prezența pe teritoriul statului în termenul prevăzut, în lipsa cazurilor de forță majoră, sau dacă i‑a fost revocat sau anulat permisul de ședere. În cazul în care s‑a dispus expulzarea întrucât permisul de ședere expirase de mai mult de 60 de zile și nu s‑a solicitat reînnoirea acestuia sau în cazul în care cererea privind permisul de ședere a fost respinsă sau dacă străinul a rămas pe teritoriul statului, încălcând articolul 1 alineatul 3 din Legea nr. 68 din 28 mai 2007, se aplică pedeapsa închisorii de la 6 luni la 1 an. În orice caz, cu excepția situației în care străinul este lipsit de libertate, se va adopta o nouă măsură a expulzării cu escortare la frontieră de către forțele de ordine publică, pentru încălcarea ordinului de îndepărtare adoptat de questore conform alineatului 5bis. În cazul în care escortarea la frontieră nu mai este posibilă, se aplică dispozițiile alineatelor 1 și 5bis ale prezentului articol, și, dacă este cazul, dispozițiile articolului 13 alineatul 3.
5quater. Străinul care este destinatar al măsurii de expulzare prevăzute la alineatul 5ter și al unui nou ordin de îndepărtare prevăzut la alineatul 5bis, care rămâne în mod ilegal pe teritoriul statului, este pasibil de pedeapsa cu închisoarea de la 1 la 5 ani. În orice caz, dispozițiile alineatului 5ter a treia și a patra teză se aplică în mod corespunzător.
5quinquies. În cazul infracțiunilor prevăzute la alineatul 5ter prima teză și la alineatul 5quater, se aplică procedura simplificată («rito direttissimo») și este obligatorie arestarea autorului faptei […]”
Apreciere
20. Interpretăm cele două întrebări, la care, în opinia noastră, este necesar să se răspundă în comun, ca solicitând Curții să abordeze problema dacă articolele 15 și 16 din Directiva 2008/115, care reglementează luarea în custodie publică a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în scopul îndepărtării, se opun unei dispoziții de drept național care prevede că nerespectarea de către un străin aflat în situație de ședere ilegală a deciziei autorității naționale prin care este obligat să părăsească teritoriul statului într‑un termen stabilit constituie o infracțiune sancționată cu închisoarea de până la patru ani.
21. Pentru ca răspunsul nostru la întrebările adresate să fie utilizabil și util independent de faptul că o persoană precum domnul El Dridi, respectiv o persoană urmărită pentru săvârșirea infracțiunii de nerespectare a deciziei autorității naționale prin care este obligată să părăsească teritoriul statului într‑un termen stabilit, a fost sau nu a fost arestată sau deținută în timpul procedurii penale, precum și independent de faptul că o asemenea persoană a fost sau nu a fost condamnată în final la o pedeapsă cu închisoarea, apreciem că trebuie să se analizeze nu numai articolele 15 și 16 din Directiva 2008/115, dar și articolul 8 alineatul (1) din această directivă, precum și procedura de returnare prevăzută de directiva menționată ca atare.
22. Cu toate acestea, trebuie să se precizeze în primul rând dacă, având în vedere articolul 2 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2008/115, aceasta s‑ar aplica într‑o situație precum cea în care se află domnul El Dridi, respectiv situația unui străin aflat ilegal pe teritoriul unui stat membru care face obiectul unei proceduri penale, pentru motivul că nu a respectat ordinul autorității publice de a părăsi teritoriul statului într‑un anumit termen.
23. Articolul 2 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2008/115 oferă statelor membre posibilitatea de a decide excluderea din domeniul de aplicare al directivei menționate a resortisanților țărilor terțe care fac obiectul returnării ca sancțiune de drept penal sau ca urmare a unei sancțiuni de drept penal, în conformitate cu dreptul intern, sau fac obiectul unor proceduri de extrădare.
24. Din textul acestei dispoziții rezultă în mod clar că excluderea din domeniul de aplicare personal al Directivei 2008/115 poate avea loc doar în măsura în care obligația de returnare a unui străin este aplicată ca sancțiune penală sau ca urmare a unei asemenea sancțiuni.
25. Chiar dacă, potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea nu este competentă să interpreteze dreptul național(4), se pare că, în speță, din articolele 13 și 14 din Decretul‑lege nr. 286/1998 reiese că obligația de a părăsi teritoriul unui stat membru sau, pentru utilizarea terminologiei Directivei 2008/115, obligația de returnare nu constituie o sancțiune penală sau o urmare a unei asemenea sancțiuni. Atât ordinul de expulzare emis de prefect, cât și ordinul de îndepărtare emis de questore constituie decizii administrative adoptate având în vedere șederea ilegală a persoanei în cauză, care nu sunt legate de condamnarea penală a acestei persoane.
26. Astfel, procedura penală îndreptată în prezent împotriva domnului El Dridi și care se poate încheia cu pronunțarea unei pedepse cu închisoare de la unu la patru ani nu este cauza obligației de returnare, ci, dimpotrivă, urmarea neexecutării respectivei obligații.
27. În opinia noastră, din cele ce precedă rezultă că excluderea din domeniul de aplicare al Directivei 2008/115, prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (b) din această directivă, nu se poate aplica în speță și, în consecință, că situația în care se află domnul El Dridi intră sub incidența directivei menționate.
28. În plus, în opinia noastră, statul membru care nu a adoptat dispozițiile de transpunere a unei directive (tocmai situația Republicii Italiene în ceea ce privește Directiva 2008/115) nu poate invoca aplicarea unui drept care decurge din această directivă, în speță dreptul statului membru de a restrânge domeniul de aplicare personal al directivei. Dacă am admite contrariul, ar însemna că statul membru poate beneficia de drepturile care decurg din directivă fără a îndeplini obligațiile care îi revin în acest sens, în special obligația de a adopta dispozițiile care transpun directiva.
29. După această constatare privind domeniul de aplicare personal al Directivei 2008/115, care urmărește să asigure echilibrul dintre, pe de o parte, dreptul statului membru de a controla intrarea, șederea și îndepărtarea străinilor(5) și, pe de altă parte, respectarea drepturilor fundamentale ale străinilor și a demnității acestora, putem efectua analiza procedurii de returnare prevăzute de directiva menționată.
30. Directiva 2008/115 favorizează plecarea voluntară a resortisantului unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru. Este motivul pentru care decizia de returnare, respectiv, în sensul articolului 3 punctul 4 din Directiva 2008/115, o decizie prin care se declară ilegală șederea unui resortisant al unei țări terțe și prin care se impune sau se enunță o obligație de returnare, trebuie să prevadă, în general, un termen adecvat pentru plecarea voluntară.
31. După expirarea termenului menționat fără ca obligația de returnare să fi fost respectată, și anume după nerespectarea de către un străin aflat în situație de ședere ilegală a deciziei autorității naționale prin care este obligat să părăsească teritoriul statului într‑un termen stabilit, articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115 impune statelor membre să ia toate măsurile necesare, inclusiv, în ultimă instanță, măsuri coercitive, pentru a executa decizia de returnare.
32. Este adevărat că Directiva 2008/115 nu enumeră în mod exhaustiv măsurile care pot fi luate pentru a executa decizia de returnare. Totuși, având în vedere individualitatea (singularitatea) fiecăreia dintre procedurile de returnare, nici nu ar fi posibil.
33. Cu toate acestea, conform obiectivului de a garanta respectarea drepturilor fundamentale ale străinilor și a demnității acestora, Directiva 2008/115 menționează și reglementează la articolele 15-18, relativ în detaliu, una dintre măsurile prevăzute la articolul 8 alineatul (1) din directiva menționată, respectiv luarea în custodie publică în scopul îndepărtării, întrucât aceasta constituie o atingere considerabilă adusă dreptului la libertate garantat prin articolul 6 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
34. În sensul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2008/115, luarea în custodie publică constituie o măsură coercitivă care poate fi utilizată doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive.
35. De asemenea, trebuie amintit că modul de redactare a articolelor 15 și 16 din Directiva 2008/115 dovedește că autorii acesteia au urmărit să distingă luarea în custodie publică în scopul îndepărtării de privarea de libertate individuală în vederea desfășurării procedurii penale, precum arestarea, detenția preventivă sau închisoarea.
36. Apreciem că rezultă în mod clar din articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolele 15 și 16 din directiva menționată, care sunt necondiționate și suficient de precise, în primul rând, o obligație de a acționa care revine statului membru pentru executarea deciziei de returnare și, în al doilea rând, pentru atingerea efectului util al primei obligații, o obligație de a nu lua măsuri de natură să compromită executarea acestei decizii. Acestor obligații ale statelor membre le corespunde un drept corelativ al resortisanților din țările terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul statelor membre la un astfel de comportament din partea statului.
37. În ceea ce privește sistemul de returnare prevăzut de reglementarea italiană, trebuie să se observe că Republica Italiană însăși a admis că, la data de 24 decembrie 2010, nu adoptase dispozițiile legislative prevăzute de Directiva 2008/115. Materia imigrației este reglementată prin Decretul‑lege nr. 286/1998, care prevede procedura de returnare sau, potrivit terminologiei decretului menționat, procedura de expulzare administrativă, diferită de cea prevăzută de Directiva 2008/115 – în primul rând, un ordin de expulzare emis de către prefect, care este executat de questore prin escortare la frontieră cu ajutorul forței publice, apoi, dacă o asemenea executare nu este posibilă imediat, decizia de luare în custodie publică a străinului și, în cele din urmă, dacă străinul nu poate fi ținut în custodie publică, ordinul emis de questore de a părăsi teritoriul într‑un termen de cinci zile. Nerespectarea ordinului amintit este considerată infracțiune sancționată cu închisoarea de la unu la patru ani.
38. Cu toate acestea, cele două reglementări în discuție au un punct comun, și anume atât Directiva 2008/115, cât și Decretul‑lege nr. 286/1998 prevăd posibilitatea ca resortisantul unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru să nu respecte ordinul autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit. Totuși, consecințele sunt diferite. În timp ce, în cadrul sistemului prevăzut de Directiva 2008/115, un asemenea comportament poate determina, în sensul articolului 15 alineatul (1), luarea în custodie publică a resortisantului unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală ca măsură necesară pentru executarea deciziei de returnare, cu condiția ca alte măsuri suficiente, însă mai puțin coercitive, să nu poată fi aplicate eficient, potrivit Decretului‑lege nr. 286/1998, un asemenea comportament este considerat infracțiune sancționată cu închisoare de la unu la patru ani.
39. Prin urmare, se ridică problema dacă infracțiunea reprezentată de nerespectarea unui ordin al autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit, sancționată cu pedeapsa cu închisoarea, ar putea fi considerată o măsură națională necesară pentru executarea deciziei de returnare, în sensul articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115 sau, dimpotrivă, o măsură de natură să compromită executarea deciziei amintite.
40. În ceea ce privește pedeapsa cu închisoarea ca măsură națională necesară pentru executarea deciziei de returnare, explicația dată de Republica Italiană în observațiile scrise este utilă. Potrivit Republicii Italiene, pedeapsa cu închisoarea reprezintă o sancțiune aplicată cu titlu de pedeapsă în cazul încălcării unui ordin al autorității publice care constituie o atingere gravă adusă ordinii publice și, în consecință, pedeapsa menționată nu este o măsură coercitivă pentru executarea deciziei de returnare, ci este o reacție represivă a ordinii juridice, subordonată verificării lipsei unui motiv justificat, față de o încălcare a unui ordin al autorității.
41. În această privință, putem doar constata că împărtășim în întregime această caracterizare a pedepsei cu închisoarea în discuție, din care reiese că pedeapsa amintită nu poate fi considerată nici o măsură națională necesară pentru executarea deciziei de returnare, în sensul articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115, și, în consecință, nici o luare în custodie publică, în sensul articolului 15 din directiva menționată.
42. Dimpotrivă, pedeapsa cu închisoarea prevăzută în cazul nerespectării unui ordin al autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit împiedică din punct de vedere obiectiv, chiar dacă doar temporar, executarea respectivei decizii de returnare. Acest lucru nu este, în mod cert, o caracteristică a politicii de returnare eficientă prevăzută de Directiva 2008/115. Astfel, reglementarea care prevede pedeapsa în discuție lipsește articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 15 din directiva menționată de efectul lor util.
43. Constatarea anterioară este valabilă nu numai în raport cu pedeapsa cu închisoarea prevăzută în cazul nerespectării unui ordin al autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit, dar și în raport cu însăși incriminarea penală a nerespectării unui asemenea ordin.
44. O infracțiune precum cea din speță, și anume nerespectarea deciziei autorității publice, vizează protejarea, precum și susținerea autorității instituțiilor publice prin utilizarea măsurilor de drept penal. Cu toate acestea, rezultă că autorii Directivei 2008/115 au plasat preocuparea pentru o politică de returnare eficientă mai presus de protecția autorității instituțiilor publice, prevăzând într‑o asemenea situație luarea în custodie publică în scopul îndepărtării, în sensul articolului 15 din directiva menționată. Dimpotrivă, reglementarea italiană favorizează protecția autorității instituțiilor publice în raport cu o politică de returnare eficientă, prevăzând în aceeași situație o pedeapsă cu închisoarea și, în consecință, lipsește articolul 15 din Directiva 2008/115 de efectul său util.
45. Prin urmare, trebuie să se conchidă că Directiva 2008/115, în special articolul 8 alineatul (1) coroborat cu articolul 15, se opune unei reglementări naționale care prevede că nerespectarea unui ordin al autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit constituie o infracțiune sancționată cu pedeapsa cu închisoarea de până la patru ani(6), dat fiind că o asemenea reglementare lipsește articolele amintite ale Directivei 2008/115 de efectul lor util.
46. Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentul potrivit căruia legislația penală se încadrează în sfera competenței statelor membre, iar nu în sfera competenței Uniunii Europene(7) .
47. Potrivit unei jurisprudențe constante, dreptul Uniunii impune limite acestei competențe(8) . Aceasta ar trebui să fie exercitată de către statele membre astfel încât acestea să își poată îndeplini obligațiile care decurg din dreptul Uniunii, inclusiv obligația de a atinge rezultatul prevăzut de directivă care rezultă din articolul 288 al treilea paragraf TFUE. Legislația penală nu poate compromite efectul util al dispozițiilor dreptului Uniunii, cum este cazul, în opinia noastră, în relația dintre, pe de o parte, legislația națională care prevede infracțiunea care constă în nerespectarea unui ordin al autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit sancționată cu o pedeapsă cu închisoarea de până la patru ani și, pe de altă parte, articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 15 din directiva menționată, care impune statelor membre să ia toate măsurile necesare, inclusiv luarea în custodie publică, pentru a executa decizia de returnare, precum și să nu ia măsuri de natură să compromită executarea acestei decizii.
48. Trebuie să mai revenim asupra naturii articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2008/115 coroborat cu articolul 15 din directiva menționată. Obligațiile impuse statelor membre de dispozițiile menționate, pe care le‑am descris la punctul anterior din prezenta luare de poziție, sunt formulate în mod clar și necondiționat și nu necesită nicio măsură specială de punere în aplicare. Acestor obligații ale statelor membre le corespunde un drept corelativ al resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul statelor membre. Potrivit jurisprudenței constante a Curții, este vorba, așadar, despre una dintre dispozițiile directivei care pot avea un efect direct care să permită unui particular să o invoce împotriva statului care nu a transpus directiva în termenul prevăzut, în scopul de a nu se aplica o reglementare națională care ar fi incompatibilă cu aceste dispoziții(9) . Într‑o asemenea situație, instanța națională este obligată să asigure primatul dispozițiilor directivei asupra dispozițiilor legislației naționale contrare(10) .
49. În conformitate cu cele de mai sus, apreciem că Curtea ar trebui să răspundă la întrebările preliminare că Directiva 2008/115, în special articolul 8 alineatul (1) coroborat cu articolul 15, trebuie interpretată în sensul că se opune unei reglementări naționale care prevede că nerespectarea unui ordin al autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit constituie o infracțiune sancționată cu pedeapsa cu închisoarea de până la patru ani.
Concluzie
50. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Corte d’appello di Trento după cum urmează:
„Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în special articolul 8 alineatul (1) coroborat cu articolul 15, trebuie interpretată în sensul că se opune reglementării naționale care prevede că nerespectarea unui ordin al autorității publice de a părăsi teritoriul național în termenul stabilit constituie o infracțiune sancționată cu pedeapsa cu închisoarea de până la patru ani.”
(1) .
(2)
–	JO L 348, p. 98.
(3)
–	Este vorba despre o înaltă autoritate a poliției locale.
(4)
–	A se vedea, în acest sens, Hotărârea din 10 ianuarie 2006, Cassa di Risparmio di Firenze și alții (C‑222/04, Rec., p. I‑289, punctul 63), precum și Hotărârea din 17 martie 2011, Naftiliaki Etaireia Thasou și Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑128/10 și C‑129/10, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 40).
(5)
–	Curtea Europeană a Drepturilor Omului repetă periodic că este vorba despre un principiu de drept internațional consacrat; a se vedea, de exemplu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Moustaquim împotriva Belgiei din 18 februarie 1991, seria A, nr. 193, § 43, precum și Hotărârea Riad și Idiab împotriva Belgiei din 24 ianuarie 2008, § 94.
(6)
–	Bineînțeles, aceasta nu înseamnă că, în cursul procedurii de returnare, un resortisant al unei țări terțe nu ar putea fi arestat sau condamnat pentru comiterea unei alte infracțiuni prevăzute de legislația națională.
(7)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 23 octombrie 2007, Comisia/Consiliul (C‑440/05, Rep., p. I‑9097, punctul 66 și jurisprudența citată).
(8)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 6 martie 2007, Placanica și alții (C‑338/04, C‑359/04 și C‑360/04, Rep., p. I‑1891, punctul 68).
(9)
–	A se vedea în acest sens Hotărârea din 26 februarie 1986, Marshall (152/84, Rec., p. 723, punctul 46), și Hotărârea din 3 martie 2011, Auto Nikolovi (C‑203/10, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 64).
(10)
– 	A se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 1988, Moormann (190/87, Rec., p. 4689, punctul 23).