Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 12 de marzo de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Aproximación de las legislaciones — Sector de las telecomunicaciones — Directiva (UE) 2018/1972 — Código europeo de las comunicaciones electrónicas — Artículo 105, apartado 4, párrafo primero — Derecho de los usuarios finales a resolver su contrato sin ningún coste adicional debido a cambios previstos unilateralmente por un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas — Excepciones — Cambios directamente impuestos por el Derecho de la Unión o el Derecho nacional »
En el asunto C‑514/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Kúria (Tribunal Supremo, Hungría), mediante resolución de 26 de junio de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de julio de 2024, en el procedimiento entre
Magyar Telekom Nyrt.
y
Nemzeti Média‑ és Hírközlési Hatóság Elnöke,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por la Sra. K. Jürimäe, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Segunda, y los Sres. F. Schalin, M. Gavalec (Ponente) y Z. Csehi, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez‑Bordona;
Secretario: Sr. I. Illéssy, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 26 de junio de 2025;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre de Magyar Telekom Nyrt., por la Sra. V. Brengel y el Sr. Gy. V. Radics, ügyvédek, y por los Sres. M. L. Keresztury y B. Modok;
–        en nombre del Gobierno húngaro, por los Sres. D. Csoknyai y M. Z. Fehér, en calidad de agentes;
–        en nombre de Irlanda, por la Sra. M. Browne, Chief State Solicitor, y por la Sra. S. Finnegan y el Sr. A. Joyce, en calidad de agentes, asistidos por la Sra. B. Quigley, SC, y el Sr. S. Brittain, BL;
–        en nombre del Gobierno finlandés, por la Sra. M. Pere, en calidad de agente;
–        en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. V. Bottka, G. Conte y O. Gariazzo, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 18 de septiembre de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el código europeo de las comunicaciones electrónicas (DO 2018, L 321, p. 36).
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Magyar Telekom Nyrt., proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas, y el Nemzeti Média‑ és Hírközlési Hatóság Elnöke (presidente de la Oficina Nacional de Medios y Comunicaciones, Hungría) (en lo sucesivo, «presidente de la NMHH») en relación con una resolución por la que este le impuso, en particular, la modificación de los contratos de abono celebrados con los usuarios finales que incluían una opción tarifaria de «tarifa cero».
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento (UE) 2015/2120
3        El artículo 1 del Reglamento (UE) 2015/2120 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, por el que se establecen medidas en relación con el acceso a una internet abierta y se modifica la Directiva 2002/22/CE relativa al servicio universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas y el Reglamento (UE) n.º 531/2012 relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión (DO 2015, L 310, p. 1), titulado «Objeto y ámbito de aplicación», establece en su apartado 1:
«El presente Reglamento establece normas comunes para salvaguardar un tratamiento equitativo y no discriminatorio del tráfico en la prestación de servicios de acceso a internet y los derechos relacionados de los usuarios finales.»
4        El artículo 3 de este Reglamento, titulado «Salvaguardia del acceso a internet abierta», dispone en sus apartados 1 a 3:
«1.      Los usuarios finales tendrán derecho a acceder a la información y contenidos, así como a distribuirlos, usar y suministrar aplicaciones y servicios y utilizar los equipos terminales de su elección, con independencia de la ubicación del usuario final o del proveedor o de la ubicación, origen o destino de la información, contenido, aplicación o servicio, a través de su servicio de acceso a internet.
[…]
2.      Los acuerdos entre los proveedores de servicios de acceso a internet y los usuarios finales sobre condiciones comerciales y técnicas y características de los servicios de acceso a internet como el precio, los volúmenes de datos o la velocidad, así como cualquier práctica comercial puesta en marcha por los proveedores de servicios de acceso a internet, no limitarán el ejercicio de los derechos de los usuarios finales establecidos en el apartado 1.
3.      Los proveedores de servicios de acceso a internet tratarán todo el tráfico de manera equitativa cuando presten servicios de acceso a internet, sin discriminación, restricción o interferencia, e independientemente del emisor y el receptor, el contenido al que se accede o que se distribuye, las aplicaciones o servicios utilizados o prestados, o el equipo terminal empleado.
Lo dispuesto en el párrafo primero no impedirá que los proveedores de servicios de acceso a internet apliquen medidas razonables de gestión del tráfico. Para ser consideradas razonables, dichas medidas deberán ser transparentes, no discriminatorias y proporcionadas, y no podrán basarse en consideraciones comerciales, sino en requisitos objetivamente diferentes de calidad técnica del servicio para categorías específicas de tráfico. Dichas medidas no supervisarán el contenido específico y no se mantendrán por más tiempo del necesario.
Los proveedores de servicios de acceso a internet no tomarán medidas de gestión del tráfico que vayan más allá de las recogidas en el párrafo segundo y, en particular, no bloquearán, ralentizarán, alterarán, restringirán, interferirán, degradarán ni discriminarán entre contenidos, aplicaciones o servicios concretos o categorías específicas, excepto en caso necesario y únicamente durante el tiempo necesario para:
a)      cumplir los actos legislativos de la Unión o la legislación nacional acorde con la de la Unión, a la que el proveedor de servicio de acceso a internet esté sujeto, o las medidas que cumplan dicho Derecho de la Unión para hacer efectivos actos legislativos de la Unión o de la legislación nacional, incluidas las sentencias de tribunales o autoridades públicas investidas con los poderes pertinentes;
b)      preservar la integridad y la seguridad de la red, los servicios prestados a través de ella y los equipos terminales de los usuarios finales;
c)      evitar la inminente congestión de la red y mitigar los efectos de congestiones de la red excepcionales o temporales, siempre que categorías equivalentes de tráfico se traten de manera equitativa.»
Reglamento (UE) 2018/1971
5        El considerando 5 del Reglamento (UE) 2018/1971 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por el que se establecen el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Agencia de Apoyo al ORECE (Oficina del ORECE), por el que se modifica el Reglamento (UE) 2015/2120 por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1211/2009 (DO 2018, L 321, p. 1), enuncia:
«El [Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Agencia de Apoyo al ORECE (Oficina del ORECE)] se establecieron mediante el Reglamento (CE) n.º 1211/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 25 de noviembre de 2009, por el que se establece el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Oficina (DO 2009, L 337, p. 1)]. El ORECE sustituyó al [Grupo de Entidades Reguladoras Europeas de las Redes y los Servicios de Comunicaciones Electrónicas (GRE)], y su finalidad era contribuir, por una parte, al desarrollo y, por otra, a la mejora del funcionamiento del mercado interior de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas, procurando velar por la aplicación coherente del marco reglamentario de las comunicaciones electrónicas. El ORECE actúa como un foro para la cooperación entre las autoridades nacionales de reglamentación [(ANR)], y entre las [ANR] y la Comisión [Europea], en el ejercicio de todas sus responsabilidades con arreglo al marco regulador de la Unión. El ORECE fue creado para proporcionar conocimientos especializados y para actuar con independencia y transparencia.»
6        El artículo 3 del Reglamento 2018/1971, titulado «Objetivos del ORECE», dispone en su apartado 2:
«El ORECE perseguirá los objetivos enunciados en el artículo 3 de la Directiva [2018/1972]. En particular, el objetivo del ORECE será garantizar una aplicación coherente del marco regulador de las comunicaciones electrónicas dentro del ámbito de aplicación a que se refiere el apartado 1 del presente artículo.»
7        El artículo 4 de este Reglamento, titulado «Cometidos reguladores del ORECE», establece en sus apartados 1 y 4:
«1.      El ORECE tendrá los siguientes cometidos reguladores:
[…]
d)      establecer directrices sobre la aplicación del marco regulador de la Unión para las comunicaciones electrónicas, como [está] previsto en particular en los Reglamentos (UE) n.º 531/2012 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2012, relativo a la itinerancia en las redes públicas de comunicaciones móviles en la Unión (DO 2012, L 172, p. 10),] y [2015/2120] y en la Directiva [2018/1972] sobre:
[…]
e)      publicar otras directrices que garanticen la aplicación coherente del marco regulador para las comunicaciones electrónicas y decisiones reguladoras coherentes por parte de las [ANR], por propia iniciativa o previa petición de una [ANR], del Parlamento Europeo, del Consejo [de la Unión Europea] o de la Comisión, en particular para cuestiones reguladoras que afecten a un número importante de Estados miembros o que tengan una dimensión transfronteriza;
[…]
4.      Sin perjuicio del cumplimiento del Derecho aplicable de la Unión, las [ANR] y la Comisión tendrán en cuenta en la mayor medida posible las directrices, los dictámenes, las recomendaciones, las posiciones comunes, y las mejores prácticas adoptados por el ORECE para garantizar la aplicación coherente del marco regulador de las comunicaciones electrónicas dentro del ámbito de aplicación a que se refiere el artículo 3, apartado 1.
Cuando una [ANR] se desvíe de las directrices a que se refiere el apartado 1, letra e), deberá indicar los motivos para ello.»
Directiva 2018/1972
8        El considerando 275 de la Directiva 2018/1972 es del siguiente tenor:
«Cualquier modificación de las condiciones contractuales propuesta por los proveedores de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público distintos de los servicios de comunicaciones interpersonales independientes de la numeración que no beneficie al usuario final, por ejemplo en relación con los cargos, tarifas, limitaciones del volumen de datos, velocidades de datos, cobertura o tratamiento de datos personales, debe dar origen al derecho del usuario final a rescindir el contrato sin coste, incluso si dicha modificación se acompaña de alguna modificación ventajosa. Por tanto, toda modificación en las condiciones contractuales que establezca el proveedor da derecho al usuario final a rescindir el contrato, a menos que cada modificación sea en sí beneficiosa para el usuario final, que las modificaciones sean puramente administrativas (por ejemplo, el cambio de dirección del proveedor) y no tengan efectos negativos para el usuario final, o vengan estrictamente impuestas por cambios legislativos o reglamentarios, como los nuevos requisitos de información de los contratos impuestos por el Derecho nacional o el Derecho de la Unión. El hecho de que una modificación sea exclusivamente beneficiosa para el usuario final debe evaluarse en función de criterios objetivos. El derecho del usuario final a rescindir el contrato solo debe quedar excluido si el proveedor puede demostrar que todas las modificaciones del contrato son exclusivamente beneficiosas para el usuario final o de naturaleza puramente administrativa sin efectos negativos para el usuario final.»
9        El artículo 3 de esta Directiva, titulado «Objetivos generales», dispone en su apartado 2, letra d):
«En el contexto de la presente Directiva, las [ANR] y otras autoridades competentes, así como el ORECE, la Comisión y los Estados miembros perseguirán cada uno de los siguientes objetivos generales, que se enumeran sin orden de prelación:
[…]
d)      promover los intereses de los ciudadanos de la Unión, asegurando la conectividad y la disponibilidad y la adopción de redes de muy alta capacidad, incluidas las redes fijas, las redes móviles e inalámbricas y los servicios de comunicaciones electrónicas, permitiendo maximizar los beneficios en cuanto a variedad de elección, precio y calidad a través de una competencia efectiva, garantizando la seguridad de las redes y servicios, así como un nivel elevado y uniforme de protección de los usuarios finales gracias a la normativa sectorial necesaria y a medidas que atiendan a las necesidades, tales como unos precios asequibles, de determinados grupos sociales, en particular de los usuarios finales con discapacidad, los usuarios finales de más edad y los usuarios finales con necesidades sociales especiales, así como las posibilidades de elección y el acceso equivalente de los usuarios finales con discapacidad.»
10      El artículo 10 de dicha Directiva, titulado «Participación de las [ANR] en el ORECE», establece:
«1.      Los Estados miembros velarán por que sus respectivas [ANR] apoyen activamente los objetivos del ORECE de promover una mayor coordinación y coherencia reguladora.
2.      Los Estados miembros velarán por que, al adoptar sus propias decisiones para sus mercados nacionales, las [ANR] tengan muy en cuenta las directrices, los dictámenes, las recomendaciones, las posiciones comunes, las mejores prácticas y las metodologías adoptados por el ORECE.»
11      El artículo 105 de la misma Directiva, titulado «Duración y resolución del contrato», dispone en su apartado 4:
«Los usuarios finales tendrán el derecho de rescindir sus contratos sin contraer ningún coste adicional cuando el proveedor de los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público distintos de los servicios de comunicaciones interpersonales independientes de la numeración les anuncie que propone introducir cambios en las condiciones contractuales, a menos que los cambios propuestos sean exclusivamente en beneficio del usuario final o sean de una naturaleza estrictamente administrativa y no tengan efectos negativos sobre los usuarios finales o vengan impuestos por el Derecho de la Unión o nacional.
Los proveedores notificarán a los usuarios finales, al menos con un mes de antelación, cualquier cambio de las condiciones contractuales, y les informarán al mismo tiempo de su derecho a rescindir su contrato sin contraer ningún coste adicional si no aceptan las nuevas condiciones. El derecho de rescindir el contrato podrá ejercerse en el plazo de un mes a partir de la notificación, plazo que los Estados miembros podrán prorrogar por un período adicional de hasta tres meses. Los Estados miembros velarán por que la notificación se efectúe de forma clara y comprensible, en un soporte duradero.»
Derecho húngaro
12      El artículo 132 de la az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (Ley C de 2003, de Comunicaciones Electrónicas), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley 2003/100»), establece en sus apartados 5 y 6:
«5.      El abonado podrá resolver el contrato de abono con efecto inmediato y sin más consecuencias jurídicas en un plazo de cuarenta y cinco días a partir de la recepción de la notificación de una modificación unilateral del contrato por parte del proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público.
6.      El abonado no tendrá derecho a la resolución del contrato a la que se refiere el apartado 5 si la modificación:
a)      supone un cambio en el contrato de abono o en las condiciones de utilización del servicio que es exclusivamente favorable al abonado,
b)      es de carácter administrativo y no contiene ninguna disposición perjudicial para el abonado o
c)      se basa expresamente en un cambio normativo o en una resolución administrativa o judicial.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
13      Magyar Telekom es una empresa que opera en el sector de las tecnologías de la información y de la comunicación. Esta empresa ofrecía a los usuarios finales, para algunos de sus paquetes de acceso a Internet, una opción tarifaria de «tarifa cero», en virtud de la cual no descontaba del volumen de datos incluidos en esos paquetes los datos consumidos por la utilización de determinadas aplicaciones o determinados servicios específicos.
14      Mediante resolución de 6 de septiembre de 2022 (en lo sucesivo, «resolución de la NMHH»), la NMHH declaró que dicha empresa no cumplía lo dispuesto en el artículo 3, apartado 3, del Reglamento 2015/2120, ya que, en el marco de la aplicación de esta opción tarifaria, no trataba todo el tráfico de Internet de manera igual y sin discriminación. En dicha resolución, la NMHH ordenó a Magyar Telekom que dejara, a más tardar el 15 de noviembre de 2022, de proponer cualquier oferta que contuviera dicha opción tarifaria y modificara, a más tardar el 31 de marzo de 2023, los contratos de los abonados afectados, incluidas las condiciones generales y los contratos de abono individuales, con el fin de eliminar cualquier referencia a esa opción tarifaria.
15      En la citada resolución, la NMHH subrayó que, en la medida en que la necesidad de modificar los contratos de los abonados afectados resultaba de la incompatibilidad de la práctica de Magyar Telekom con dicho artículo 3, apartado 3, la modificación unilateral de esos contratos en perjuicio de esos abonados les confería el derecho a resolverlos, de conformidad con el artículo 132, apartado 5, de la Ley 2003/100, que tiene por objeto transponer al Derecho húngaro el artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972. A este respecto, afirmó que no es aplicable la excepción prevista en el artículo 132, apartado 6, letra c), de la Ley 2003/100, destinada a transponer al Derecho húngaro la tercera excepción prevista en la última parte de la frase del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972.
16      Mediante resolución de 27 de octubre de 2022 (en lo sucesivo, «resolución del presidente de la NMHH»), el presidente de la NMHH, pronunciándose sobre un recurso administrativo interpuesto por Magyar Telekom, confirmó la resolución de la NMHH.
17      En esta resolución de 27 de octubre de 2022, el presidente de la NMHH señaló que, en las sentencias de 2 de septiembre de 2021, Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675); de 2 de septiembre de 2021, Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676), y de 2 de septiembre de 2021, Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), el Tribunal de Justicia había declarado que la opción tarifaria de «tarifa cero» era incompatible con las obligaciones derivadas del artículo 3, apartado 3, del Reglamento 2015/2120. Así, afirmó que la obligación de Magyar Telekom de modificar los contratos de abono individuales en vigor resulta de esta disposición, cuya interpretación correcta había dado el Tribunal de Justicia en esas sentencias.
18      En dicha resolución, el presidente de la NMHH subrayó que, a raíz del pronunciamiento de esas sentencias, Magyar Telekom estaba obligada a dejar voluntariamente de ofrecer y utilizar tal opción tarifaria y que el objetivo de la resolución de la NMHH era garantizar que Magyar Telekom aplicara el Reglamento 2015/2120 de conformidad con dichas sentencias, cuyas consideraciones se incluyeron en las Directrices del ORECE sobre la aplicación del Reglamento de Internet abierta, de 9 de junio de 2022 [BoR (22) 81; en lo sucesivo, «Directrices del ORECE de 2022»].
19      El presidente de la NMHH añadió que, mientras que, en las anteriores Directrices del ORECE sobre la aplicación de las normas de la neutralidad de la red en Europa por las entidades reguladoras, de 30 de agosto de 2016 [BoR (16) 127; en lo sucesivo, «Directrices del ORECE de 2016»], se había interpretado que las disposiciones del Reglamento 2015/2120 autorizaban determinadas opciones tarifarias denominadas de «tarifa cero», a raíz del pronunciamiento de la sentencia de 15 de septiembre de 2020, Telenor Magyarország (C‑807/18 y C‑39/19, EU:C:2020:708), y de las sentencias mencionadas en el apartado 17 de la presente sentencia, el ORECE adoptó sus Directrices de 2022, en las que se interpretó que esas disposiciones no autorizaban tales opciones tarifarias.
20      En su recurso judicial contra la resolución del presidente de la NMHH, interpuesto ante el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital, Hungría), Magyar Telekom alegó que no tenía ninguna obligación de aplicar dichas sentencias, que su práctica se había elaborado sobre la base de las Directrices del ORECE de 2016 y que no le incumbía ninguna obligación de modificar esos contratos en virtud de las Directrices del ORECE de 2022, ya que estas se dirigían a las ANR. En opinión de Magyar Telekom, esa resolución debía considerarse «Derecho nacional», en el sentido del artículo 105, apartado 4, de la Directiva 2018/1972, que le imponía directamente la modificación de dichos contratos.
21      El Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital) desestimó el recurso contencioso-administrativo de Magyar Telekom.
22      Dicho órgano jurisdiccional recordó que el artículo 132, apartado 6, letra c), de la Ley 2003/100 establecía una excepción cuyo tenor se refiere claramente a una modificación directamente impuesta por una norma del Derecho de la Unión o del Derecho nacional que se aplica únicamente a los actos del Derecho de la Unión, tal como se definen en el artículo 288 TFUE, y a los actos legislativos nacionales. En su opinión, la resolución del presidente de la NMHH, adoptada en un caso individual, no es un acto legislativo o reglamentario, ya que ha sido adoptada por una autoridad administrativa en el ejercicio de sus competencias de aplicación del Derecho y, por tanto, dicha resolución no puede estar comprendida en la excepción prevista en esa disposición. A su entender, los cambios producidos en la interpretación o aplicación del Derecho no pueden asimilarse a cambios legislativos o reglamentarios.
23      En su recurso de casación interpuesto ante la Kúria (Tribunal Supremo, Hungría), que es el órgano jurisdiccional remitente, Magyar Telekom sostiene que el Fővárosi Törvényszék (Tribunal General de la Capital) interpretó erróneamente la articulación entre el considerando 275 y el artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972, al considerar que el término «reglamentarios» que figura en la segunda frase de dicho considerando no podía referirse a una resolución adoptada en el marco del ejercicio de competencias de aplicación del Derecho.
24      Según Magyar Telekom, la excepción al derecho de resolución de los contratos de abono de los usuarios finales debido a modificaciones unilaterales de dichos contratos por parte del proveedor de que se trate se aplica no solo en el supuesto de que tales modificaciones sean impuestas directamente por actos legislativos de la Unión o de un Estado miembro, sino también cuando vengan impuestas por el Derecho de la Unión o el Derecho nacional, entendidos en un sentido más amplio.
25      El órgano jurisdiccional remitente considera necesario que el Tribunal de Justicia formule determinadas precisiones sobre la interpretación del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972 para poder emitir su fallo, dado que debe resolver la cuestión de si los usuarios finales tienen derecho a resolver sus contratos sin contraer ningún coste adicional debido a las modificaciones de las condiciones contractuales previstas por Magyar Telekom, cuando esa disposición excluye tal derecho de resolución sin costes adicionales en caso de que los cambios propuestos «vengan impuestos por el Derecho de la Unión o nacional».
26      Dicho órgano jurisdiccional recuerda que, en virtud del mecanismo establecido por la Directiva 2018/1972, el ORECE tiene por misión armonizar la interpretación de las disposiciones del Reglamento 2015/2120 en el ámbito de la Unión Europea, para las ANR. Añade que, sin embargo, las Directrices del ORECE de 2016 crearon una confianza legítima en Magyar Telekom y considera que, sobre la base de esas Directrices, Magyar Telekom no pudo anticipar la práctica que debería haberse seguido según las sentencias del Tribunal de Justicia mencionadas en el apartado 17 de la presente sentencia y a la que se atuvo la resolución de la NMHH después de que esa práctica se recogiera en las Directrices del ORECE de 2022.
27      En opinión de dicho órgano jurisdiccional, el hecho de que las sentencias del Tribunal de Justicia sean seguidas necesariamente por las directrices del ORECE, las cuales, a su vez, son necesariamente seguidas por las resoluciones de las [ANR], en consonancia con la interpretación de las disposiciones del Reglamento 2015/2120 adoptada por el Tribunal de Justicia, sugiere que tal proceso se caracteriza por la existencia de un «elemento reglamentario» que no puede considerarse una mera aplicación del Derecho.
28      En tales circunstancias, la Kúria (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Puede considerarse que una sentencia del Tribunal de Justicia equivale a una disposición del Derecho de la Unión directamente vinculante, en el sentido del artículo 105, apartado 4, [de la Directiva 2018/1972], o bien debe considerarse que se trata de una interpretación del Derecho que no constituye una modificación de la normativa anterior desde el punto de vista [de dicho] artículo 105, apartado 4 […]?
2)      ¿Puede considerarse que las [Directrices del ORECE de 2016], sustituidas, en lo que afecta al presente litigio, por [las Directrices del ORECE de 2022] —a la vista, en particular, del artículo 10, apartado 2, [de la Directiva 2018/1972] y del artículo 4, apartado 4, del Reglamento [2018/1971]—, son parte del Derecho de la Unión o disposiciones de este directamente vinculantes, y que, como tales, constituyen una modificación de la normativa que justifica la aplicación de la excepción prevista en el artículo 105, apartado 4, [de la Directiva 2018/1972], o bien se trata únicamente de una interpretación del Derecho —especialmente si aplican una sentencia del Tribunal de Justicia— que no constituye una modificación de la normativa anterior desde el punto de vista [de dicho] artículo 105, apartado 4 […]?
3)      Si la aplicación de la excepción prevista en el artículo 105, apartado 4, [de la Directiva 2018/1972] no está justificada ni por una sentencia del Tribunal de Justicia ni por las Directrices del ORECE de 2022, ¿puede considerarse que constituye una disposición del Derecho nacional directamente vinculante, en el sentido del artículo 105, apartado 4, [de la Directiva 2018/1972], la resolución de una [ANR] que aplica, con respecto a un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas, un criterio jurisprudencial modificado referido al artículo 3, apartado 3, del Reglamento [2015/2120], y basado en las Directrices del ORECE de 2022 modificadas en virtud de una sentencia del Tribunal de Justicia, debiendo señalarse la circunstancia de que la disposición del Reglamento 2015/2120 sigue siendo la misma y no ha cambiado durante el período de tiempo al que se refiere el litigio?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
29      Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972 debe interpretarse en el sentido de que un usuario final tiene derecho a resolver sin ningún coste adicional el contrato que ha celebrado con un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas cuando este tiene la intención de modificar ese contrato para adecuarlo a la interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en una sentencia prejudicial de una disposición del Derecho de la Unión que regula determinados aspectos de ese contrato, o bien para adecuarlo a las Directrices del ORECE adoptadas a raíz de esa sentencia o incluso a una resolución adoptada por una ANR con respecto a ese proveedor teniendo en cuenta dicha sentencia y dichas Directrices.
30      Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión, debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencias de 17 de noviembre de 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, apartado 12, y de 8 de mayo de 2025, Pielatak, C‑410/23, EU:C:2025:325, apartado 54 y jurisprudencia citada).
31      El artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972 establece que los usuarios finales tendrán el derecho de rescindir sus contratos sin contraer ningún coste adicional cuando el proveedor de los servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público distintos de los servicios de comunicaciones interpersonales independientes de la numeración les anuncie que propone introducir cambios en las condiciones contractuales, a menos que los cambios propuestos sean exclusivamente en beneficio del usuario final o sean de una naturaleza estrictamente administrativa y no tengan efectos negativos sobre los usuarios finales o vengan impuestos por el Derecho de la Unión o nacional.
32      Según el considerando 275 de dicha Directiva, cualquier modificación de las condiciones contractuales por parte del proveedor debe dar origen al derecho del usuario final a rescindir el contrato sin coste, a menos que cada modificación sea beneficiosa para el usuario final o que las modificaciones sean puramente administrativas, como un cambio de dirección del proveedor, y no tengan efectos negativos para el usuario final, o vengan estrictamente impuestas por cambios legislativos o reglamentarios.
33      De la lectura del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la citada Directiva en relación con dicho considerando se desprende que la tercera excepción, prevista en la última parte de la frase del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, se aplica, cuando un proveedor les anuncie que propone introducir cambios en las condiciones contractuales, únicamente en el supuesto de que los cambios de esas condiciones contractuales se impongan directa y estrictamente por la entrada en vigor o la modificación de un acto legislativo o reglamentario del Derecho de la Unión o del Derecho nacional.
34      La estructura general del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972 y la finalidad de dicha Directiva corroboran esta interpretación.
35      En efecto, el citado artículo 105, apartado 4, párrafo primero, establece una regla general según la cual una modificación de las condiciones contractuales propuesta por un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles para el público tiene por efecto conferir a los usuarios finales el derecho a resolver su contrato sin contraer ningún coste adicional. Esta regla general está acompañada de tres excepciones, que deben interpretarse de manera estricta.
36      Una interpretación estricta de estas excepciones es conforme con el objetivo general consistente en garantizar un elevado nivel común de protección de los usuarios finales, contemplado en el artículo 3, apartado 2, letra d), de la Directiva 2018/1972. Así pues, el artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de la aplicación de la tercera excepción prevista en dicha disposición, es necesario que el cambio propuesto en las condiciones contractuales por el proveedor de que se trate venga directa y estrictamente impuesto por un cambio producido en el Derecho de la Unión o en el Derecho nacional que constituya el marco legislativo o reglamentario pertinente.
37      En el caso de autos, las dudas del órgano jurisdiccional remitente se refieren, en primer término, a si una sentencia dictada con carácter prejudicial por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea puede considerarse un cambio producido en el Derecho de la Unión en el sentido del apartado anterior de la presente sentencia.
38      A este respecto, procede recordar que la interpretación que, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de una norma del Derecho de la Unión aclara y precisa, cuando es necesario, el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. En otros términos, una sentencia prejudicial no tiene un valor constitutivo, sino puramente declarativo, con la consecuencia de que sus efectos se remontan, en principio, a la fecha de entrada en vigor de la norma interpretada (sentencias de 12 de febrero de 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, apartado 35; de 28 de enero de 2015, Starjakob, C‑417/13, EU:C:2015:38, apartado 63, y de 10 de marzo de 2022, Grossmania, C‑177/20, EU:C:2022:175, apartado 41).
39      De ello resulta que la norma así interpretada debe ser aplicada, en principio, por una autoridad administrativa en el marco de sus competencias y por un órgano jurisdiccional nacional incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de que se dicte la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación [véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de febrero de 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, apartado 36; de 14 de mayo de 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU y C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, apartado 186; de 16 de marzo de 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, apartado 56, y de 20 de abril de 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Ayuntamiento de Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, apartado 73].
40      En estas circunstancias, una sentencia dictada con carácter prejudicial por el Tribunal de Justicia que se pronuncia, en particular, sobre la interpretación del artículo 3, apartado 3, del Reglamento 2015/2120, como las sentencias de 15 de septiembre de 2020, Telenor Magyarország (C‑807/18 y C‑39/19, EU:C:2020:708); de 2 de septiembre de 2021, Vodafone (C‑854/19, EU:C:2021:675); de 2 de septiembre de 2021, Vodafone (C‑5/20, EU:C:2021:676), y de 2 de septiembre de 2021, Telekom Deutschland (C‑34/20, EU:C:2021:677), no puede considerarse una modificación de un acto legislativo o reglamentario del Derecho de la Unión que pueda obligar directamente a un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas a modificar las condiciones contractuales de los contratos de abono que este haya celebrado con los usuarios finales.
41      En segundo término, por lo que respecta a las directrices del ORECE, procede señalar que no constituyen ni actos legislativos o reglamentarios del Derecho de la Unión ni modificaciones de estos.
42      Es cierto que, a tenor del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2018/1971, las ANR y la Comisión «tendrán en cuenta en la mayor medida posible las directrices, los dictámenes, las recomendaciones, las posiciones comunes, y las mejores prácticas adoptados por el ORECE». Asimismo, a tenor del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2018/1972, los Estados miembros velarán por que, «al adoptar sus propias decisiones para sus mercados nacionales, las [ANR] tengan muy en cuenta las directrices, los dictámenes, las recomendaciones, las posiciones comunes, las mejores prácticas y las metodologías adoptados por el ORECE.»
43      Sin embargo, estos actos carecen de carácter jurídicamente vinculante y no se inscriben en el marco de un procedimiento de elaboración de la normativa de la Unión en materia de comunicaciones electrónicas. El ORECE tiene como única función desempeñar un papel de foro para la cooperación entre las ANR, y entre las ANR y la Comisión, con el objeto de garantizar la aplicación coherente del marco regulador en este ámbito, como se desprende del artículo 3, apartado 2, del Reglamento 2018/1971, a la luz de su considerando 5 (sentencia de 17 de enero de 2023, España/Comisión, C‑632/20 P, EU:C:2023:28, apartado 85).
44      De ello se desprende que no puede considerarse que las directrices del ORECE —como las Directrices del ORECE de 2022, que declaran, contrariamente a las Directrices del ORECE de 2016, que el artículo 3, apartado 3, del Reglamento 2015/2120 no autoriza opciones tarifarias de «tarifa cero»— impongan directamente a un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas la modificación de las condiciones contractuales, en el sentido del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972.
45      En tercer término, por lo que respecta a la cuestión de si tal es, no obstante, el caso de una resolución adoptada por una ANR, procede señalar que, en su petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente precisa que el litigio principal versa sobre una resolución que el presidente de la NMHH ha adoptado en el marco de sus competencias de control administrativo para que su destinatario, el proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas Magyar Telekom, cumpla las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 3, del Reglamento 2015/2120, tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia.
46      Pues bien, tal resolución carece de carácter normativo, ya que, al adoptarla, una ANR se limita a interpretar y aplicar a un caso concreto dicha disposición, que forma parte de la normativa de la Unión en materia de comunicaciones electrónicas.
47      De ello se deduce que no puede considerarse que una resolución adoptada por una ANR, en el marco de sus competencias de control administrativo, respecto de un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas para que este cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de una disposición del Derecho de la Unión comprendida en el ámbito de aplicación de la normativa en materia de comunicaciones electrónicas imponga directamente a dicho proveedor la modificación de las condiciones contractuales, en el sentido del artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972.
48      Por lo demás, es preciso recordar que, a tenor del artículo 288 TFUE, párrafo segundo, el reglamento «será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro» y que, según reiterada jurisprudencia, en virtud de esta disposición y en razón de la propia índole de los reglamentos y de su función en el sistema de fuentes del Derecho de la Unión, sus disposiciones tienen, por regla general, efecto directo en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación (sentencia de 16 de enero de 2024, Österreichische Datenschutzbehörde, C‑33/22, EU:C:2024:46, apartado 60 y jurisprudencia citada).
49      Es cierto que algunas disposiciones de un reglamento pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por los Estados miembros (sentencia de 15 de junio de 2021, Facebook Ireland y otros, C‑645/19, EU:C:2021:483, apartado 110 y jurisprudencia citada). Sin embargo, en el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente no menciona tales medidas nacionales de aplicación en su petición de decisión prejudicial y, en definitiva, del artículo 3, apartado 3, del Reglamento 2015/2120 no se desprende que, para la aplicación de esta disposición, sea necesaria la adopción de tales medidas nacionales de aplicación.
50      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 2018/1972 debe interpretarse en el sentido de que un usuario final tiene derecho a resolver sin ningún coste adicional el contrato que ha celebrado con un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas cuando este tiene la intención de modificar ese contrato para adecuarlo a la interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en una sentencia prejudicial de una disposición del Derecho de la Unión que regula determinados aspectos de ese contrato, o bien para adecuarlo a las Directrices del ORECE adoptadas a raíz de esa sentencia o incluso a una resolución adoptada por una ANR con respecto a ese proveedor teniendo en cuenta dicha sentencia y dichas Directrices.
Costas
51      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
El artículo 105, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el código europeo de las comunicaciones electrónicas,
debe interpretarse en el sentido de que
un usuario final tiene derecho a resolver sin ningún coste adicional el contrato que ha celebrado con un proveedor de servicios de comunicaciones electrónicas cuando este tiene la intención de modificar ese contrato para adecuarlo a la interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en una sentencia prejudicial de una disposición del Derecho de la Unión que regula determinados aspectos de ese contrato, o bien para adecuarlo a las Directrices del Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas adoptadas a raíz de esa sentencia o incluso a una resolución adoptada por una autoridad nacional de reglamentación con respecto a ese proveedor teniendo en cuenta dicha sentencia y dichas Directrices.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: húngaro.