61995CC0132_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Denne sag drejer sig om, hvorvidt medlemsstaterne ved udbetaling af stoettebeloeb i henhold til faellesskabsretten kan anvende nationale regler om modregning med stoettemodtagernes gaeld til det offentlige. Ifoelge den gaeldende faellesskabslovgivning, som er en del af McSharry-landbrugsreformerne, skal visse former for landbrugsstoette »udbetales ... fuldt ud« til stoettemodtagerne paa en bestemt angiven dato.
II - Sagens retlige og faktiske omstaendigheder
i) Faellesskabslovgivning
2 De paagaeldende landbrugsreformer afloeste indirekte stoette i form af prisstoette med en ordning, der skulle tilnaerme faellesskabspriserne til priserne paa verdensmarkedet, og med betaling af godtgoerelser direkte til producenterne. Reformerne blev paabegyndt med Raadets forordning (EOEF) nr. 3766/91 af 12. december 1991 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af sojaboenner, raps-, rybs- og solsikkefroe (1) og Kommissionens forordning (EOEF) nr. 615/92 af 10. marts 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser til en stoetteordning for producenter af sojaboenner, raps-, rybs- og solsikkefroe (2), og forlaenget ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder (3) (herefter »forordningen«). Det anfoeres i forordningens anden betragtning, at »for at skabe stoerre ligevaegt paa markedet maa der indfoeres en ny stoetteordning ... og at kompensere for det indkomsttab, der foelger af nedsaettelsen af de institutionelle priser paa visse markafgroeder, ved at yde en godtgoerelse til producenter, der saar disse produkter«. Det tilfoejes i betragtningen, at »det stoetteberettigede omraade boer begraenses til arealer med markafgroeder eller tidligere offentligt stoettede udtagne arealer«.
3 Godtgoerelserne ydes for det areal, der enten dyrkes eller braklaegges (4). Producenter, der ansoeger om stoette, paalaegges en forpligtelse til at udtage en del af arealet paa deres bedrift af produktionen, og faar en godtgoerelse for denne forpligtelse (5). Godtgoerelsen pr. hektar beregnes regionalt ved, at et bestemt grundbeloeb pr. ton multipliceres med det gennemsnitlige kornudbytte fra 1986/87 til 1989/91, fastslaaet for den paagaeldende region (6). Denne godtgoerelse og godtgoerelsen for jordudtagningsforpligtelsen kan aendres paa baggrund af produktions-, produktivitets- og markedsudviklingen (7). Naar summen af de individuelle arealer, for hvilke der ansoeges om stoette, overstiger det regionale basisareal, hvor der blev dyrket markafgroeder, eller som var braklagt i henhold til en offentligt finansieret ordning i referenceperioden 1989-1991, nedsaettes det stoetteberettigede areal proportionalt, eller der skal i de foelgende aar uden godtgoerelse foretages ekstraordinaer udtagning (8). I stedet for en ordning med regionale basisarealer kan medlemsstaterne anvende en ordning med individuelle basisarealer paa hele sit omraade; i saa fald fastlaegges basisarealet for en bedrift som det gennemsnitlige antal hektarer, hvor der blev dyrket markafgroeder, eller som var braklagt i referenceperioden (9). I dette tilfaelde kan producenterne kun ansoege om stoette for det omraade, som er tildelt dem.
4 Det bestemmes i forordningens artikel 13, at de omhandlede foranstaltninger skal betragtes som interventioner til regulering af landbrugsmarkederne i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (10). Det bestemmes i artikel 10, stk. 1, at godtgoerelserne udbetales efter hoest i perioden 16. oktober - 31. december. Det bestemmes i artikel 15, stk. 3, som er af central betydning for den foreliggende sag, at »de i denne forordning omhandlede beloeb skal udbetales til stoettemodtagerne fuldt ud«. Det bestemtes tilsvarende i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 615/92, at »medmindre andet er fastsat i denne forordning, sker de i denne forordning omhandlede betalinger til producenterne uden fradrag af nogen art«.
5 Paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder i hovedsagen (11) foreskrev artikel 4 i forordning nr. 729/70, at medlemsstaterne skulle udpege de kontorer og organer, der er godkendt til at betale de omhandlede udgifter, og som Kommissionen skulle stille de noedvendige midler til raadighed for. Det bestemtes i artikel 4, stk. 2, andet afsnit, at »medlemsstaterne soerger for, at disse midler uden forsinkelse udelukkende anvendes til de fastsatte formaal«. Efter udgangen af regnskabsaaret 1987 skulle medlemsstaterne stille de fornoedne finansielle midler, der skulle daekke de omhandlede udgifter, til raadighed for deres udbetalende organer, mens Kommissionen skulle foretage udbetalinger til daekning af udgifter, som medlemsstaterne allerede havde afholdt (12).
Artikel 8 i forordning nr. 729/70 bestemte paa det paagaeldende tidspunkt foelgende:
»1. Medlemsstaterne traeffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornoedne foranstaltninger for
- at sikre sig, at de af Fonden (Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget) finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og at de er blevet gennemfoert paa behoerig maade
- at forhindre og forfoelge uregelmaessigheder
- at gennemfoere tilbagebetaling af beloeb, der er udbetalt med urette paa grund af uregelmaessigheder eller forsoemmelser
...
2. Tilbagebetales de naevnte beloeb ikke fuldt ud, baerer Faellesskabet de finansielle foelger af uregelmaessighederne eller forsoemmelserne; dette gaelder ikke for uregelmaessigheder eller forsoemmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan goeres ansvarlige for.
De tilbagekraevede beloeb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem; disse traekker beloebene fra de udgifter, som finansieres af Fonden.«
6 Artikel 14 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 3887/92 af 23. december 1992 om gennemfoerelsesbestemmelser for det integrerede system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger (13) vedroerer tilbagebetaling af stoette, der er udbetalt med urette. Artikel 14, stk. 2, bestemmer foelgende:
»Dog kan medlemsstaterne bestemme, at det naevnte beloeb (saafremt der er foretaget uberettiget udbetaling til en landbruger) ikke tilbagebetales, men traekkes fra det foerste forskud eller den foerste udbetaling, som anvises den paagaeldende landbruger efter datoen for beslutningen om tilbagebetaling. Der anvendes ingen rente, efter at modtageren er blevet underrettet om den uberettigede udbetaling.«
ii) Dansk lovgivning
7 Efter dansk rets almindelige retsgrundsaetninger er de nationale myndigheder berettiget til at inddrive stoettemodtageres gaeld til staten paa tre maader. For det foerste kan en offentlig myndighed ligesom enhver kreditor foretage udlaeg i stoette, som tilkommer dens debitor; saafremt debitor fremsaetter indsigelser over for udlaeggets foretagelse, skal der ske forelaeggelse for en retsinstans. Der gaelder de almindelige regler om, at udlaeggene opstilles i en prioriteret raekkefoelge. Stoetten udbetales direkte til rekvirenten.
8 For det andet kan debitor give sine kreditorer, herunder offentlige myndigheder, transport i beloeb, som en offentlig myndighed skylder ham eller forventes at komme til at skylde ham. Saafremt der gives transport til flere kreditorer, opstilles kreditorerne i en prioriteret raekkefoelge. Ved transport til en privat kreditor opnaar transporthaver ret til at kraeve den paagaeldende stoette direkte udbetalt af vedkommende offentlige myndighed.
9 Endelig vedroerer den i denne sag omhandlede metode udbetaling af stoettebeloeb ved modregning med en stoettemodtagers gaeld. Der skal vaere gensidighed mellem kravene, dvs. at debitor efter den ene fordring skal vaere kreditor efter den anden fordring. Det antages, at staten skal betragtes som en enhed (14). Saaledes kan skattegaeld til skattemyndighederne f.eks. normalt modregnes i beloeb, som skal udbetales til samme person af andre ministerier.
10 Modregning er i visse tilfaelde afskaaret af almene og sociale hensyn (15). I praksis undlader den danske stat over for borgerne at modregne statslige krav uden for formuerettens omraade, f.eks. skatterestancer, i formueretlige krav mod staten (f.eks. krav paa vederlag for leverancer, entrepriser og arbejds- og tjenesteydelser) (16). Desuden synes praksis med hensyn til statslig modregning i erhvervstilskud at have varieret. Paa en raekke omraader har der ikke tidligere vaeret foretaget modregning i statslige tilskud til gennemfoerelse af konkrete projekter ud fra den betragtning, at projektet i saa fald ikke ville kunne gennemfoeres i fuldt omfang. Lov nr. 284 af 27. april 1994 foreskriver modregning paa op til 20% af en raekke tilskud fra den danske stat inden for visse omraader, men dette synes ikke at beroere statens generelle befoejelse til at modregne det fulde beloeb. Inden for Landbrugsministeriets ressortomraade anvendes denne begraensede form for modregning med hensyn til tilskud til produktudvikling af jordbrugs- og fiskeriprodukter, der ydes til gennemfoerelse af udviklingsprojekter i det primaere jordbrug og vedroerende forarbejdning af jordbrugs- og fiskeriprodukter. Modregning foretages overhovedet ikke med hensyn til tilskud, som falder uden for anvendelsesomraadet for lov nr. 284.
11 Transport af et krav vil normalt ikke beroere retten til at foretage modregning. Naar en kreditor overdrager et krav til en tredjepart, kan en debitor i det overdragne krav modregne en fordring, som debitor har paa den oprindelige kreditor, medmindre han har erhvervet fordringen efter det tidspunkt, da han fik kundskab eller formodning om overdragelsen. Var debitors fordring uforfalden paa dette tidspunkt, kan debitor kun bruge den til modregning, hvis den forfalder senest samtidig med det overdragne krav (17).
iii) Faktiske omstaendigheder
12 Den danske stat har tidligere i vidt omfang modregnet landbrugeres og andre personers skattegaeld i udbetalinger af landbrugsstoette. Landbrugsministeriet -- EF-Direktoratet, som er den nationale myndighed med ansvar for udbetaling af stoettebeloeb, anmodede i juli 1992 Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug om at tage stilling til denne praksis i lyset af forordning nr. 615/92. Generaldirektoratet anfoerte i en skrivelse af 12. november 1992, at for saa vidt den nationale lovgivning giver mulighed for en saadan modregning, havde Kommissionen ingen indvendinger at fremsaette i henhold til faellesskabsretten, under forudsaetning af, at den nationale lovgivning er neutral, hvad enten udbetaling sker i henhold til EF-ret eller national lovgivning, og at udbetalinger hidroerende fra handlinger under EF-ret ikke maatte blive umuliggjort af den nationale lovgivning. Det anfoertes, at artikel 2, stk. 2, og artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 615/92 kun kraevede, at der ikke kunne foretages fradrag i udbetalinger til producenterne i form af gebyrer for behandlingen af ansoegninger eller af andre grunde. Den 7. oktober 1994 meddelte Generaldirektoratet Landbrugsministeriet - under henvisning til den seneste vurdering fra Kommissionens Juridiske Tjeneste - at det aendrede sin tidligere »midlertidige stillingtagen«. Kommissionens Juridiske Tjeneste var naaet til den konklusion, at det var udelukket at foretage modregning af anden gaeld i beloeb, som skulle udbetales i henhold til forordningen, eftersom det bestemmes i artikel 15, stk. 3, at stoette skal udbetales fuldt ud. Desuden vil modregning gribe ind i stoetteordningens funktion, eftersom medlemsstaterne ville blive givet mulighed for at modregne eventuelle skattekrav mod producenterne uden at skulle foelge de normale inddrivelsesprocedurer, hvilket ikke var muligt i henhold til den tidligere prisstoetteordning (18). Den danske stat ophoerte derfor med at foretage modregning uden dog at acceptere rigtigheden af Kommissionens opfattelse.
13 Den foreliggende tvist vedroerer et tilfaelde af simpel modregning og et tilfaelde af modregning efter transport, som begge blev foretaget i 1993, inden Kommissionen og den danske stat aendrede politik. Det stoettebeloeb, som tilkom Bent Jensen i slutningen af 1993 (33 563 DKK), blev modregnet i forfalden momsgaeld, som oversteg stoettebeloebet. Stoetten ville i modsat fald vaere blevet anvendt til delvis betaling af hele Bent Jensens gaeld, herunder til skattemyndighederne, inden for rammerne af en akkordordning med kreditorerne, og modregningen medfoerte en vaesentlig reduktion af betalingen til de oevrige kreditorer.
14 Korn- og Foderstofkompagniet A/S (herefter »KFK«) havde i foraaret 1993 modtaget transport fra gaardejer Jens Anker Stenholt i det aarlige stoettebeloeb, som han var berettiget til at modtage (45 574 DKK) med henblik paa betaling for visse leverancer. Den danske stat var imidlertid i stand til at modregne dette beloeb i Jens Anker Stenholts gaeld til den danske stat i henhold til et saakaldt gaeldssaneringslaan, der var blevet bevilget ham i 1984, hvor hans samlede gaeld til saavel offentlige som private kreditorer blev reduceret i en konkurslignende procedure.
15 Baade Bent Jensen og KFK anlagde sag ved OEstre Landsret med paastand om, at Landbrugsministeriet -- EF-Direktoratet, tilpligtedes at udbetale den omhandlede stoette. OEstre Landsret har udsat sagen og forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal til praejudiciel afgoerelse i henhold til EF-traktatens artikel 177:
»1. Er faellesskabsretten generelt til hinder for, at en medlemsstat foretager modregning i et beloeb, der tilkommer en stoettemodtager i henhold til en EF-retsakt, med tilgodehavender, der tilkommer en medlemsstat?
2a. Er det ved besvarelsen af spoergsmaal 1 af betydning, om stoettebeloebet i medfoer af faellesskabsretten udlaegges forskudsvis af medlemsstaten, som kun har krav paa refusion af den udbetalte stoette, saafremt faellesskabsrettens regler om udbetaling er opfyldt, og som selv maa afholde de udgifter, der er forbundet med stoetteordningens administration?
2b. Er det ved besvarelsen af spoergsmaal 1 af betydning, at det i henhold til medlemsstatens regler om modregning er en betingelse for foretagelse af modregning, at der er gensidighed imellem debitor i henhold til hovedkravet og kreditor i henhold til modkravet?
2c. Er det ved besvarelsen af spoergsmaal 1 af betydning, at medlemsstatens praksis ved visse erhvervs- og miljoetilskud er fastlagt saaledes, at der kan ske modregning paa op til 20 pct. af disse statslige tilskud?
2d. Er det ved besvarelsen af spoergsmaal 1 af betydning, hvilket retsgrundlag der er for det statslige tilgodehavende, der modregnes med?
Specielt oenskes det besvaret, om medlemsstaterne har en videre adgang til at foretage modregning, hvis det beloeb, der modregnes med, eller er en del deraf, udgoer en del af Faellesskabets egne indtaegter.
3. Hvis spoergsmaalene 1 og 2a-2d besvares saaledes, at modregning generelt er mulig, eller mulig under visse betingelser, skal artikel 15, stk. 3, i Raadets forordning nr. 1765/92 da fortolkes saaledes, at en medlemsstat er afskaaret fra at paalaegge et nationalt interventionsorgan at foretage modregning hos en stoettemodtager med statslige tilgodehavender, som ellers ville kunne benyttes til modregning?
4. Skal artikel 10, stk. 1, i Raadets forordning nr. 1765/92 fortolkes saaledes, at de omhandlede godtgoerelser skal udbetales straks, naar interventionsorganet har afsluttet sagsbehandlingen af stoettemodtagerens ansoegning, eller kan udbetalingen afvente en undersoegelse af, om staten har tilgodehavender hos stoettemodtageren, som den oensker at modregne, blot udbetalingen sker senest den 31. december i det paagaeldende stoetteaar?«
III - Indlaeg
16 Der er blevet indgivet skriftlige indlaeg af Bent Jensen, Landbrugsministeriet -- EF-Direktoratet, Kommissionen, Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Irland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland. Der er blevet indgivet mundtlige indlaeg af Bent Jensen, KFK, Landbrugsministeriet, Kommissionen, Kongeriget Danmark, Republikken Finland, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik og Irland.
17 Alle de medlemsstater, der har afgivet indlaeg, og Landbrugsministeriet stoetter generelt af stort set ensartede grunde muligheden for at modregne skattegaeld i udbetalinger i henhold til forordningen, selv om de ikke alle har fremfoert bemaerkninger vedroerende alle de spoergsmaal, som den nationale ret har forelagt. Jeg skal derfor ikke forsoege at sondre mellem de argumenter, som de hver har fremfoert vedroerende det foerste og det tredje spoergsmaal. Jeg skal blot betegne dem som medlemsstaterne. Selv om Kommissionen ikke under alle omstaendigheder oensker at udelukke, at medlemsstaternes offentlige myndigheder kan modregne national skattegaeld i faellesskabsstoette, har den, ligesom Bent Jensen og KFK, anfoert, at dette ikke er tilladt med hensyn til stoette ydet i henhold til forordningen. Det er derfor hensigtsmaessigt at sammenfatte de argumenter, som er blevet fremfoert med hensyn til hvert af den nationale rets spoergsmaal, under disse to vide opfattelser. Eftersom de fremfoerte indlaeg rejser beslaegtede argumenter vedroerende det mere generelle problem om modregning i spoergsmaal 1 og det mere specifikke problem om lovgivningsfortolkning i spoergsmaal 3, skal jeg gennemgaa disse to spoergsmaal i faellesskab.
Spoergsmaal 1 og 3
18 Bent Jensen, KFK og Kommissionen har anfoert, at forordningens artikel 15, stk. 3, indeholder et klart forbud mod modregning. Modregning og saaledes opfyldelse af et modkrav kan ikke anses for at svare til betaling, saafremt beloebet ikke er udbetalt kontant. Kommissionen har anfoert, at landbrugeren skal opnaa raadighed over den ydede stoette paa samme maade, som hvis han modtog betaling for solgte produkter. Landbrugeren boer have et valg med hensyn til anvendelsen af beloebet snarere end ensidigt at blive paalagt en bestemt anvendelse heraf. Baade Bent Jensen og Kommissionen har til stoette for denne fortolkning af artikel 15, stk. 3, henvist til formaalene med forordningen, som er sammenfattet ovenfor. Kommissionen har anfoert, at forordningens artikel 15, stk. 3, hverken indeholder et forbud mod udlaeg eller udskrivning og inddrivelse af skatter, for saa vidt som den ikke indebaerer forskelsbehandling og ikke griber ind i de faelles markedsordningers funktion. Kommissionen har i besvarelse af et spoergsmaal under den mundtlige forhandling anfoert, at forordningens artikel 15, stk. 3, ikke udelukker, at beloeb, som en landbruger skylder i henhold til EF-retten, modregnes i stoettebeloeb, hvilket er blevet bekraeftet i Domstolens praksis.
19 Bent Jensen har anfoert, at uanset om faellesskabsretten, eller kun dansk ret, kraever gensidighed mellem kravene, er denne betingelse ikke opfyldt i den foreliggende sag. Den ved forordningen indfoerte stoetteordning er reguleret, finansieret og overvaaget af Faellesskabet. Bent Jensen og KFK har anfoert, at stoetteordningen blot forvaltes af medlemsstaterne, som loyalt skal formidle stoettebeloebene til de stoettemodtagere, som EU oensker at stoette (19). Det er derfor uden betydning, om medlemsstatens rolle beskrives som en fuldmaegtigs eller som en mellemmands, eftersom stoetten ejes af en tredjemand, nemlig Faellesskabet. Bent Jensen og KFK har anfoert, at det under alle omstaendigheder maa vaere forbudt for staten at foretage modregning, eftersom det ikke kan vaere tilladt, at en medlemsstat ensidigt udnytter sin stilling som udbetaler af stoetten uden nogen som helst retslig kontrol (20). I modsat fald ville medlemsstaternes myndigheder vaere privilegerede i forhold til andre kreditorer, hvilken opfattelse Kommissionen har stoettet under den mundtlige forhandling. Bent Jensen har anfoert, at landbrugsreformerne ikke havde til formaal at forsyne medlemsstaterne med et nemt nyt skatteinddrivelsesmiddel. KFK har endvidere anfoert, at udbetaling af stoette gennem et af statens organer, snarere end gennem et uafhaengigt udpeget organ, ikke var foreskrevet ved forordning nr. 729/70, men henhoerte under medlemsstaternes skoen.
20 Kommissionen har anfoert, at faellesskabsretten ikke generelt er til hinder for udskrivning eller inddrivelse af nationale skatter inden for landbrugssektoren, under hensyn til, at den er snaevert forbundet med oekonomien som helhed (21), saa laenge markedets struktur eller funktionen af de markedsmekanismer, der er indfoert ved de faelles markedsordninger, ikke derved undergraves. Faellesskabsretten indeholder ingen regler om modregning af national skattegaeld i faellesskabsstoette, selv om artikel 14 i forordning nr. 3887/92 og Domstolens domme i sagerne DEKA mod EOEF (22) og Continental Irish Meat (23) tillader modregning i tilfaelde, hvor de gensidige fordringer er opstaaet i henhold til faellesskabsretten. Kommissionen har anfoert, at neutrale nationale bestemmelser om modregning derfor normalt ville kunne anvendes, naar der ikke er udstedt faellesskabsbestemmelser. Selv om Bent Jensen har anfoert, at den udtrykkelige lovbestemmelse om modregning i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 udelukker modregning under alle andre omstaendigheder, mener Kommissionen ikke, at naevnte bestemmelse er relevant for andre situationer.
21 Bent Jensen, KFK og Kommissionen har alle anfoert, at anvendelsen af nationale modregningsregler i den foreliggende sag ville skade opnaaelsen af forordningens formaal, som er at skabe en direkte stoette til landbrugernes indkomster og kompensere for indkomsttab som foelge af nedsaettelsen af de garanterede priser og eksportrestitutioner. Stoetten er en integrerende del af kreditgrundlaget for landbrugsbedrifter. Denne situation ville blive bragt i fare, saafremt deres loebende indtaegter blev afskaaret, hvorimod det tidligere - indirekte - interventionssystem ikke kunne anvendes af staten til modregning. KFK har anfoert, at et hoestpantebrev ikke i sig selv giver tilstraekkelig sikkerhed paa grund af nedsaettelsen af priserne i forbindelse med landbrugsreformerne, og goer gaeldende, at landbrugerne skulle vaere i stand til at vaelge de kreditorer, som de indroemmer sikkerhed. Bent Jensen og Kommissionen har ogsaa anfoert, at det fortsat ville vaere muligt at foretage udlaeg i fordringer, og har anfoert, at dette er en mere gennemskuelig procedure, som staar aaben for alle kreditorer.
22 Medlemsstaterne har anfoert, at forordningens artikel 15, stk. 3, ikke er tilstraekkelig praecis til at affoede et forbud mod modregning af skattegaeld i stoette. Der er intet i forordningens praeambel, der giver grundlag for en saadan hensigt fra lovgivers side. Varierende affattelser af den formel, der er anvendt i artikel 15, stk. 3, er indeholdt i andre retsakter, saasom artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 615/92 og artikel 7, stk. 2, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 84/93 af 19. januar 1993 om saerstoetten til producentsammenslutninger i tobakssektoren (24). Kommissionens »sproglige« fortolkning af artiklen vil foere til retslig usikkerhed, eftersom det aldrig i nogen sag ville vaere klart, om modregningen kunne skade stoetteordningens videre formaal.
23 Medlemsstaterne har anfoert, at modregning indebaerer, at stoetten udbetales fuldt ud til den beroerte landbruger; han opnaar en berigelse herved, for saa vidt som hans gaeld nedsaettes med hele stoettebeloebet. Betaling kan finde sted paa anden maade end ved udstedelse af en check eller ved en anden banktransaktion. Modregningen er saaledes neutral i sine virkninger. Forordningens artikel 15, stk. 3, har nemlig til formaal at forbyde, at medlemsstaterne i stoettebeloeb fradrager administrative gebyrer, som ikke finansieres af Faellesskabet, eller saerlige afgifter, i modsaetning til dem, som finder generel anvendelse. Medlemsstaterne har til stoette for denne opfattelse henvist til Kommissionens meddelelse, som ledsagede forslaget til forordningen (25).
24 Medlemsstaterne har anfoert, at da der ikke er udstedt faellesskabsbestemmelser, kan de nationale regler fortsat anvendes, for saa vidt som de ikke indebaerer forskelsbehandling og ikke undergraver den faelles markedsordning (26). Domstolens retspraksis anerkender muligheden for modregning (27), og anvendelsen heraf under den foreliggende sags omstaendigheder adskiller sig i princippet ikke fra modregning med urigtigt udbetalt faellesskabsstoette i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 3887/92. Den naevnte bestemmelses regel om modregning finder baade anvendelse paa ordninger, som fuldt ud finansieres af Faellesskabet, og paa ordninger som finansieres i faellesskab af Faellesskabet og medlemsstaterne. Den i medlemsstaternes retsordener hjemlede almindelige ret til at anvende modregning eller lignende inddrivelsesprocedurer maa antages at begrunde et generelt faellesskabsretligt princip herom. Under hensyn til subsidiaritetsprincippet skal udelukkelsen af gaeldende nationale bestemmelser vaere fastsat udtrykkeligt.
25 Landbrugsreformernes konsekvenser for gaeldsinddrivelse blev ikke diskuteret af faellesskabslovgiver, hvorfor formaalet med disse reformer ikke kan paaberaabes som begrundelse for at udelukke modregning. Reformerne vedroerte tilnaermelse til verdensmarkedspriserne snarere end sikring af en specifik udbetaling til individuelle landbrugere eller deres beskyttelse mod kreditorer. Landbrugerne er ikke unddraget medlemsstaternes generelle retsforskrifter (28), og den snaevre forbindelse mellem landbrugssektoren og resten af oekonomien kan beroere den faelles landbrugspolitiks virkning afhaengig af lokale oekonomiske forhold, herunder beskatningsniveauer (29).
26 Forud for reformerne var der intet, som forhindrede, at erhvervsdrivende som KFK foretog modregning med krav mod producenter i henhold til den tidligere ordning med indirekte landbrugsstoette, og der synes heller ikke at vaere noget til hinder for, at private erhvervsdrivende saasom banker foretager modregning under den nye ordning. Desuden var modregning mulig mellem de offentlige myndigheder og de erhvervsdrivende under prisstoetteordningen. Under alle omstaendigheder kan en ny ordning have nye foelger for stoettemodtagerne, naar den forvaltes inden for rammerne af en national retsorden. Saafremt medlemsstaternes skattemyndigheder afskaeres fra at foretage modregning, vil det indebaere en uberettiget forskelsbehandling til fordel for og give de landbrugere, som ikke betaler deres skatter, en konkurrencefordel, til skade for statskassen, andre kategorier af skatteydere, saasom loenmodtagere, og landbrugere som punktligt betaler deres skatter. Desuden vil private kreditorer saasom KFK, som end ikke er de tilsigtede stoettemodtagere, drage fordel af dette privilegium. Det ville vaere saerligt ubilligt, eftersom staten, til forskel fra en privat kreditor, ikke selv kan vaelge sine debitorer. Inddrivelse af skatter er en central statslig funktion, og det tvingende krav om skattekontrol anerkendes af faellesskabsretten (30). Der bestaar en faellesskabsinteresse i medlemsstaternes oekonomier og skattemaessige tilstand. Det er desuden urimeligt at tvinge en solvent kreditor til at udbetale penge til hans insolvente debitor.
27 Medlemsstaterne har understreget denne sags potentielle betydning for andre gaeldsinddrivelsesformer, saasom udlaeg. De er af den opfattelse, at logikken i Kommissionens argumenter ville udelukke alle former for udlaeg i stoette, endog foretaget af privatpersoner, og ville udelukke modregning til fordel for Faellesskabet, som Domstolen allerede udtrykkeligt har godkendt. Udelukkelse af enhver form for udlaeg i stoette med henblik paa gaeldsinddrivelse vil goere det vanskeligere for landbrugerne at opnaa kredit. Fortsat accept af andre gaeldsinddrivelsesformer, saasom udlaeg, vil desuden godtgoere fordelene ved modregning, som er hurtigere og ikke indebaerer supplerende omkostninger for de beroerte landbrugere. De af Kommissionen foretrukne retslige inddrivelsesprocedurer ville paavirke den afvejning mellem debitorernes og kreditorernes rettigheder, der er udviklet i de forskellige medlemsstaters retsordener.
Spoergsmaal 2
28 Med hensyn til spoergsmaal 2a. har Bent Jensen anfoert, at det er irrelevant, at medlemsstaterne udlaegger de noedvendige stoettebeloeb forskudsvis af egne midler, eftersom de kan kraeve fuld refusion fra Faellesskabet. AEndringen af betalingsproceduren i 1988 (der afloeste den tidligere ordning med forskudsbetaling fra Faellesskabet til medlemsstaterne) (31), kan ikke have aendret arten af fuldmagtsforholdet mellem medlemsstaterne og Faellesskabet. Den omstaendighed, at medlemsstaterne kun kan kraeve refusion, saafremt stoetten er blevet udbetalt i overensstemmelse med faellesskabsbestemmelserne, er paa ingen maade uforenelig med et saadant fuldmagtsforhold. Kommissionen anfoerte under den mundtlige forhandling, at gensidighedsprincippet ikke i sig selv var en hindring for modregning, eftersom medlemsstaten handlede for egen regning, da den tildelte stoette (32).
29 Landbrugsministeriet, Kongeriget Danmark og Republikken Finland har anfoert, at den omhandlede gaeld gensidigt paahviler og tilkommer den danske stat. Betalingsmekanismen, medlemsstatens afholdelse af administrative omkostninger og den omstaendighed, at medlemsstaten er eneansvarlig over for Faellesskabet for denne udgift, indicerer, at ministeriet er landbrugerens debitor med hensyn til stoetten. Forpligtelsen til at udbetale stoetten er direkte paalagt medlemsstaterne, med det resultat, at den stoetteberettigede ikke kan kraeve stoette direkte fra Faellesskabet (33).
30 I besvarelse af spoergsmaal 2b. har Bent Jensen anfoert, at den almindelige lighedsgrundsaetning kraever, at gensidighed mellem kravene er en betingelse for faellesskabsrettens accept af muligheden for modregning. Selv om Domstolen ikke kan fortolke de danske bestemmelser herom, boer den udtale sig om den egenskab, i hvilken Landbrugsministeriet handler, naar det forvalter Faellesskabets stoetteordninger. Modregning ville foere til en uacceptabel ulighed mellem medlemsstaterne paa grund af afvigende former for praksis.
31 Landbrugsministeriet er enig i, at Domstolen kun boer tage stilling til, om medlemsstaten skylder stoettebeloeb til landbrugeren, naar den handler af egen drift (og Landbrugsministeriet foretraekker herved et bekraeftende svar), og at de heraf foelgende spoergsmaal vedroerende national ret, f.eks. vedroerende problemet, om staten udgoer en retlig enhed, skal overlades til den nationale domstols afgoerelse. Det Forenede Kongerige har derimod anfoert, at gensidighed er en almindeligt gaeldende betingelse for modregning ifoelge faellesskabsrettens bestemmelser, men at der foreligger gensidighed i den foreliggende sammenhaeng, eftersom de nationale myndigheder ikke virker paa Faellesskabets vegne (34), samt at der boer indroemmes national ret et vidt skoen (35).
32 Bent Jensen og Kommissionen har med hensyn til spoergsmaal 2c. anfoert, at modregning med hensyn til direkte landbrugsstoette er diskriminerende og derfor ulovlig (36), fordi ens nationale former for stoette enten overhovedet ikke goeres til genstand for modregning, eller fordi de goeres til genstand for en modregning, som er begraenset til 20% af det samlede beloeb. Kommissionen har tilfoejet, at den hoejst diskriminerende maade, hvorpaa modregningen foretages, under alle omstaendigheder ville skabe en permanent risiko for forskelsbehandling. Bent Jensen har endvidere anfoert, at udbetaling af stoette boer anses for at henhoere under ejendomsrettens omraade, og at der derfor ikke kan modregnes skattegaeld i stoetten.
33 Landbrugsministeriet har anfoert, at selv om det tilkommer den nationale ret at foretage en sammenligning af Faellesskabets landbrugsstoette med nationale former for stoette, er de ikke er ens, saaledes at der ikke eksisterer nogen ulovlig forskelsbehandling i dansk ret.
34 Bent Jensen har foreslaaet, at Domstolen i besvarelse af spoergsmaal 2d. boer fastslaa, at der ikke er noget grundlag i faellesskabsretten for at antage, at medlemsstaterne boer anvende i oevrigt ulovlige inddrivelsesmetoder med hensyn til skattegaeld, som bidrager til Faellesskabets egne indtaegter. Under alle omstaendigheder udgoer kun ca. 1,4% af momsindtaegterne en del af Faellesskabets egne indtaegter.
35 Landbrugsministeriet har anfoert, at selv om modregning med skattegaeld i Faellesskabets landbrugsstoette ikke generelt er tilladt, boer det i det mindste vaere muligt med hensyn til beloeb, der udgoer en del af Faellesskabets egne indtaegter. Det har anfoert, at Raadets forordning (EOEF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemfoerelse af afgoerelse 88/376/EOEF, Euratom om ordningen for Faellesskabernes egne indtaegter (37) kraever, at medlemsstaterne skal traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at opkraeve de paagaeldende beloeb.
Spoergsmaal 4
36 Bent Jensen har anfoert, at naar sagsbehandlingen af stoetteansoegningen er afsluttet, er det i strid med forordningens artikel 10, stk. 1, at udsaette betalingen, endog inden den endelige frist, som er fastsat i naevnte bestemmelse, for at goere det muligt at foretage yderligere undersoegelse om eventuel skattegaeld. Denne forsinkelse tjener medlemsstaternes ensidige interesser og er i strid med kravet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 729/70 om, at medlemsstaterne skal soerge for, at midlerne uden forsinkelse udelukkende anvendes til de fastsatte formaal. Desuden foerer saadanne frister til forskellig behandling, eftersom de vil variere fra medlemsstat til medlemsstat (38). Bent Jensen har nedlagt paastand om, at Landbrugsministeriet tilpligtes at betale renter fra det tidspunkt, hvor sagsbehandlingen af hans stoetteansoegning blev afsluttet. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at forordningens artikel 10, stk. 1, ikke har nogen selvstaendig betydning for den foreliggende sag i forhold til artikel 15, stk. 3.
37 Landbrugsministeriet har anfoert, at forordningen ikke indeholder saerlige regler om behandling af ansoegninger, og at medlemsstaterne har et vidt skoen med hensyn til den maade, hvorpaa de vil forvalte udbetalingen af stoette (39), forudsat at fristen overholdes. Det tilkommer den nationale ret at afgoere, om der er foretaget en hurtig sagsbehandling af ansoegningen. Baade Irland og Det Forenede Kongerige har anfoert, at udbetaling skal finde sted inden for en rimelig periode, efter at sagsbehandlingen af stoetteansoegningen er afsluttet, under overholdelse af den endelige frist, som er fastsat ved artikel 10, stk. 1.
IV - Gennemgang
38 Den nationale rets tre foerste spoergsmaal vedroerer alle problemet om, hvorvidt der er noget til hinder for anvendelsen af de danske regler om modregning under omstaendigheder som de i naervaerende sag foreliggende, enten for det foerste paa grund af dens uforenelighed med faellesskabsretten i almindelighed, naar der tages hensyn til faktorer saasom den egenskab, hvori Landbrugsministeriet handler, naar det tildeler faellesskabsstoette, og for det andet navnlig paa grund af den danske regel om gensidighed, den paastaaede forskelsbehandling i forbindelse med gennemfoerelse af modregning og retsgrundlaget for den skattegaeld, som betales gennem modregning, eller for det tredje paa grund af dens uforenelighed med forordningens artikel 15, stk. 3. Jeg skal derfor behandle disse tre spoergsmaal under ét, selv om det vil vaere hensigtsmaessigt foerst at gennemgaa spoergsmaal 3 vedroerende artikel 15, stk. 3, eftersom det haevdes, at denne bestemmelse udgoer et udtrykkeligt forbud mod modregning, efterfulgt af det mere generelle spoergsmaal 1 og derefter de mere specifikke underspoergsmaal i spoergsmaal 2. Jeg skal derefter saerskilt gennemgaa spoergsmaal 4, som vedroerer den maade, hvorpaa modregning gennemfoeres, og som kun skal besvares, saafremt det er tilladt at foretage modregning.
Spoergsmaal 1, 2 og 3
39 Forordningens artikel 15, stk. 3, som Kommissionen navnlig har citeret, naevner ikke udtrykkeligt modregning. Stoettens kreditering til stoettemodtageren i form af modregning med og, pro tanto, betaling af eksisterende skattegaeld til den stat, som er ansvarlig for ydelse af stoetten, adskiller sig klart fra fradrag i stoetten af saerlige administrative gebyrer eller afgifter, som er de eneste former for fradrag, der er naevnt i Kommissionens meddelelse i forbindelse med dens forslag til forordning. Imidlertid vil opkraevning af saerlige gebyrer til daekning af nationale administrative omkostninger ikke tilvejebringe nogen fordel af tilsvarende vaerdi for stoettemodtageren og vil derfor klart vaere forbudt i henhold til artikel 15, stk. 3. Ved modregning modtager stoettemodtageren stoettens fulde pengemaessige vaerdi, ogsaa selv om han ikke har fuld adgang til at raade over den. Det samme ville vaere tilfaeldet med hensyn til udlaeg i stoette til opfyldelse af et krav eller enhver anden inddrivelsesprocedure anvendt mod stoettemodtageren eller hans formue, enten i forventning af eller efter faktisk betaling. Dette er alle konsekvenser af den omstaendighed, at - som generaladvokat Mancini anfoerte i sagen DEKA mod EOEF - »den, der skylder penge, yder som bekendt sine kreditorer en slags generel sikkerhed i sin formue ... skyldneren haefter med hele sin formue« (40). Der vil ikke vaere tale om, at stoetten ikke blev anset for at vaere betalt fuldt ud, saafremt den blev overdraget til stoettemodtageren, udgjorde (maaske kun forbigaaende) en del af hans formue og derefter blev gjort til genstand for udlaeg, mod hans vilje, til fordel for en kreditor. Tvangsfuldbyrdelse inden den faktiske udbetaling af et beloeb adskiller sig - under synsvinklen graden af stoettemodtagerens frie raadighed over sin formue - kun lidt fra enhver form for inddrivelse paa et tidspunkt, som ligger efter udbetalingen (41). Desuden er der ikke nogen holdepunkter for at antage, at faellesskabslovgiver med vedtagelsen af den temmelig lakonisk affattede artikel 15, stk. 3, tilsigtede at begraense de meget varierende gaeldsinddrivelsesformer, der eksisterer i national ret. Jeg konkluderer derfor, at forordningens artikel 15, stk. 3, ikke forbyder, at der i stoette udbetalt i henhold til forordningen ifoelge national ret foretages modregning med tidligere opstaaet gaeld til staten, hvor dette er foreskrevet i national ret, og hvor stoettemodtageren krediteres stoettens fulde vaerdi.
40 Jeg kommer nu til det mere grundlaeggende problem, som er rejst ved spoergsmaal 1, nemlig om faellesskabsretten er til hinder for anvendelsen af nationale regler om modregning i forbindelse med anvendelsen af forordningen.
41 Det er et af de grundlaeggende karakteristika ved en faelles markedsordning, at medlemsstaterne fratages deres kompetence til ensidigt at fastsaette regler for den paagaeldende sektor. Domstolen udtalte vedroerende medlemsstaterne i dommen i sag 48/85, Kommissionen mod Tyskland (42), at »deres lovgivningskompetence kan alene betragtes som residual og begraenset til forhold, der ikke er omfattet af faellesskabsbestemmelserne, samt til forhold, der i henhold til en udtrykkelig faellesskabsbestemmelse er undergivet deres kompetence«. Den sidstnaevnte situation illustreres af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, der foreskriver, at medlemsstaterne skal udstede retsforskrifter til overvaagning af anvendelsen af Faellesskabets politikker samt forhindring og forfoelgning af uregelmaessigheder (43). I den ovennaevnte situation, hvor faellesskabsretten tier, suppleres den af materielle og formelle betingelser, fastsat i national ret med henblik paa at give rettigheder i henhold til faellesskabsretten virkninger (44). Paa den anden side er der intet i de faelles markedsordninger, som fratager medlemsstaterne deres ret til generelt at lovgive om uafhaengige aspekter af national politik. Domstolen har f.eks. fastslaaet, at opkraevning af en midlertidig afgift af landbrugsprodukter eller en midlertidig foroegelse af beskatningen af landbrugsejendommes vaerdi i henhold til en national indkomstpolitik, som har til formaal at fordele skattebyrden, i princippet ikke er uforenelig med faellesskabsretten. Den faelles landbrugspolitik har ikke til formaal at undtage stoettemodtagere fra virkningerne af saerlige nationale generelle politikker (45). Domstolens anerkendelse af medlemsstaternes kompetence til at forfoelge og beskytte deres egne fiskale interesser (46) kan nemlig suppleres af anerkendelsen af, at Faellesskabet har en saerskilt interesse i medlemsstaternes fiskale effektivitet, ikke kun fordi moms og told bidrager til Faellesskabets egne indtaegter, eller fordi koordineringen af medlemsstaternes oekonomiske politikker, herunder stoerrelsen af den offentlige gaeld, er af faelles betydning for en oekonomisk og monetaer union, som er under udvikling (47), men i sidste ende fordi Faellesskabets rette funktion afhaenger af hensigtsmaessigheden af det administrative, retslige eller anden form for system, som medlemsstaterne anvender og finansierer. Efter min opfattelse er nationale regler om betaling og opkraevning af skattegaeld og alt, som er forbundet hermed, herunder procedurer for inddrivelse eller udlaeg, prioritetsraekkefoelge mellem kreditorer, og foelgelig ret til modregning, omfattet af dette princip, forudsat de i oevrigt er forenelige med faellesskabsretten.
42 I alle saadanne tilfaelde er anvendelsen af nationale regler undergivet betingelser, som generelt er udformet med henblik paa at sikre faellesskabsrettens effektivitet. I dommen i sagen Deutsche Milchkontor m.fl. angav Domstolen f.eks. betingelserne for nationale bestemmelser om tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte beloeb, idet den herved udtrykkeligt henviste til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70:
»For det foerste maa anvendelsen af national ret ikke begraense faellesskabsrettens raekkevidde og virkning. Dette ville navnlig vaere tilfaeldet, saafremt anvendelsen af national ret i praksis ville umuliggoere tilbagesoegning af uretmaessigt udbetalte beloeb ... For det andet maa anvendelsen af national ret ikke foere til forskelsbehandling sammenholdt med behandlingen af sager angaaende rent nationale, men i oevrigt lignende tvister« (48).
I de tilfaelde, hvor faellesskabsretten forudsaetningsvis goer brug af det supplerende system af nationale materielle og formelle regler til at sikre udoevelsen af rettigheder i henhold til faellesskabsretten, er disse regler ogsaa undergivet de betingelser, som jeg skal benaevne som San Giorgio-reglerne, nemlig at de »ikke maa vaere mindre gunstige end dem, der gaelder for tilsvarende nationale soegsmaal, og at de ikke maa udformes saaledes, at de i praksis umuliggoer haevdelse af rettigheder, som hjemles ved Faellesskabets retsorden« (49).
43 Selvstaendige nationale regler er undergivet saerlige betingelser under hensyn til den omstaendighed, at de ikke er umiddelbart eller direkte noedvendige for gennemfoerelsen af faellesskabsretten paa det paagaeldende omraade. Paa omraadet for de faelles markedsordninger for landbrugsprodukter ville saadanne regler vaere uforenelige med traktaten, saafremt de »hindrede de mekanismer i at fungere, som anvendes til opnaaelse af de paagaeldende markedsordningers formaal« (50). En saadan hindring kunne med hensyn til en national afgift komme til udtryk i en paavirkning af prisniveauerne, leveringerne til markedet, landbrugsproduktionens eller landbrugsbedrifternes struktur (51).
44 Modregning i henhold til nationale regler af disse landbrugeres skattegaeld til en medlemsstat i stoette, som tilkommer landbrugerne i henhold til forordningen, er til dels omfattet af begge situationer. Modregning er en procedure i henhold til dansk ret, der, samtidig med at den sikrer den fulde udbetaling af faellesskabsstoette, goer det paa en saerlig maade med henblik paa at sikre det selvstaendige nationale formaal bestaaende i inddrivelse af skatter. Jeg skal henvise til betingelserne vedroerende begge typer regler i min foelgende gennemgang. Jeg mener imidlertid ikke, at de forskelligt formulerede betingelser, som jeg har anfoert ovenfor i punkt 42 og 43, i et blandet tilfaelde som det foreliggende kan foere til materielt forskellige krav. Hovedproblemerne er, om gennemfoerelse af modregning goer det aktuelt eller faktisk umuligt at nyde rettigheder i henhold til forordningen eller paa anden maade paavirker den herved oprettede ordnings funktion, og om modregning foerer til forskelsbehandling med hensyn til udoevelsen af tilsvarende rettigheder i henhold til national ret.
45 Domstolen har allerede i dommen i sagen DEKA mod EOEF udtalt, at over for en erhvervsdrivende, som er blevet insolvent, kan modregning af gensidige eller endog konnekse fordringer vaere myndighedernes eneste reelle mulighed for at sikre sig tilbagebetaling til Faellesskabet af beloeb, der udbetalt med urette (52). Generaladvokat Mancini anfoerte i forslaget til afgoerelse, at for at sikre ensartet retsanvendelse inden for Faellesskabet boer en saadan ret til modregning anses for at vaere baseret paa et almindeligt princip, som er faelles for medlemsstaternes retssystem, hvorfor den ogsaa maa gaelde for fordringer med hjemmel i EF-retten (53). Den samme argumentation ligger klart til grund for dommen (54). Domstolen udtalte, at EF-rettens bestemmelser vedroerende produktions- eller eksportrestitutioner ikke blot kan give de erhvervsdrivende fordringer paa de myndigheder, som administrerer ordningen, men ogsaa give myndighederne en fordring paa tilbagebetaling af beloeb, som de erhvervsdrivende har oppebaaret med urette, og at bestemmelserne kan give hjemmel for gensidige, endog konnekse fordringer, i forholdet mellem myndighederne og de erhvervsdrivende, og saadanne fordringer er egnet til modregning (55).
46 I dommen i sagen Continental Irish Meat (56) accepterede Domstolen uden videre anvendelsen af nationale modregningsregler med hensyn til monetaere udligningsbeloeb, der paahvilede, henholdsvis tilkom den paagaeldende medlemsstats interventionsorgan. Der kan hertil fremsaettes to bemaerkninger. For det foerste er gennemfoerelse af modregning tilladt med hensyn til bestemte ordninger i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 3887/92. Uretmaessigt udbetalt stoette kan fradrages endnu ikke udbetalt stoette. Artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 3887/92 udelukker efter min opfattelse ikke - gennem en modsaetningsslutning - modregning i andre sammenhaenge. Saa meget er klart, naturligvis ud fra den fortsatte anvendelighed af Domstolens egen retspraksis paa omraadet, men ogsaa ud fra bestemmelsens kontekst. Artikel 14 i forordning nr. 3887/92 vedroerer generelt tilbagebetaling af uretmaessigt udbetalte beloeb, og modregning er tilladt som et alternativ til andre inddrivelsesformer. Den boer derfor ikke forstaas saaledes, at den foregriber problemet med hensyn til krav, som opstaar uden for den saerlige sammenhaeng, som den vedroerer. For det andet, saafremt faellesskabsretten tillader modregning, enten direkte til fordel for selve Faellesskabet, eller foretaget af medlemsstaterne i sammenhaenge, hvor baade kravet og modkravet er opstaaet i henhold til en faellesskabsordning, saa dikterer Faellesskabets interesse i effektiviteten af medlemsstatens fiskale kontrol, at modregning i skattegaeld til en medlemsstat med stoette i henhold til forordningen boer vaere tilladt i henhold til nationale bestemmelser, medmindre der foreligger tungtvejende beviser for en skadelig paavirkning af faellesskabsrettens raekkevidde og effektivitet, herunder forordningens raekkevidde og effektivitet. Jeg mener imidlertid ikke, at der i mangel af et klart holdepunkt for det modsatte boer foretages nogen principiel sondring mellem gaeld til en medlemsstats myndighed, som det paahviler at opkraeve Faellesskabets indtaegter, og gaeld til en myndighed, som det paahviler at opkraeve skatter, saa laenge dette ville goere det muligt for den foerste, men ikke for den anden myndighed at tilbageholde betaling gennem modregning af et krav, der er erkendt at vaere forfaldent. Den modsatte opfattelse ville vende San Giorgio-reglerne paa hovedet ved at kraeve, at national ret skal give krav i henhold til faellesskabsretten fortrinsbehandling.
47 Forordningens formaal vedroerer klart landbrugsmarkedernes generelle funktion. Dette fremgaar ikke alene af de ovenfor citerede bemaerkninger og af det i artikel 13 anfoerte om, at udbetalinger i henhold til forordningen har til formaal at regulere landbrugsmarkederne, men ogsaa af arten af den ordning, der er indfoert ved forordningen. Selv om det saaledes tilsigtes at godtgoere landbrugerne faldet i priserne, beregnes godtgoerelsen ikke paa grundlag af enkelte landbrugeres krav i henhold til den tidligere ordning, men snarere paa grundlag af den regionale produktivitet, som kan foere til, at visse landbrugere opnaar en for stor eller for lille godtgoerelse (57). Den kan ogsaa aendres paa baggrund af markedsudviklingen (58), idet et overtal af ansoegninger vedroerende det omraade, der udgoer grundlaget for beregningen af godtgoerelsen, vil foere til forholdsmaessige nedsaettelser af stoetten til alle, og eventuelt til foroeget udtagning uden godtgoerelse (59). I modsaetning til Bent Jensens og KFK's argumenter har forordningen saaledes ikke til formaal at beskytte den enkelte landbruger mod ethvert fald i disponibel indkomst. Desuden bestaar der ikke generelt en saadan rettighed i henhold til faellesskabsretten (60). Jeg kan tiltraede medlemsstaternes argumenter om, at landbrugerne baade direkte og indirekte var undergivet modregningsprocedurernes luner i henhold til den tidligere ordning (61). Erhvervsdrivende kunne modregne deres krav mod producenter i de stoettesubsidierede priser, der tilkom producenterne. Desuden kunne hver medlemsstats interventionsorgan modregne erhvervsdrivendes gaeld i prisstoetten. Saafremt der forelaa insolvens, ville dette uundgaaeligt have indebaaret tab for den erhvervsdrivendes andre kreditorer, herunder eventuelt landbrugere, som havde krav paa betaling for produkter (62)
48 Efter min opfattelse indebaerer den simple omstaendighed, at direkte statslig modregning i stoette til landbrugerne ikke tidligere er blevet praktiseret, ikke, at den kan finde anvendelse nu. Det egentlige problem er, om den nye ordning i henhold til forordningen vil blive beroert saa meget af modregningen, at det vil undergrave den effektive funktion.
49 Som jeg allerede har anfoert, medfoerer modregning, at landbrugeren krediteres det paagaeldende fulde stoettebeloeb, selv om hans adgang til at raade over det, som han oensker, er begraenset. Han har herved allerede en fordel i forhold til andre former for fradrag, der i princippet er tilladt i henhold til faellesskabsretten, saasom opkraevning af skatter, som faktisk reducerer vaerdien af stoetten til landbrugeren (63). Fradrag af stoette ved kilden til betaling af eksisterende skattegaeld paa en maade, som sikrer, at stoettens fulde vaerdi ikke desto mindre tilfalder landbrugeren, under hensyn til hans forpligtelser og disponible indkomst, synes heller ikke i hoejere grad at kunne beroere formaalene med den faelles markedsordning end en saadan direkte beskatning.
50 Desuden er det ikke overraskende, at ingen har bestridt kreditorernes ret til i almindelighed at anvende udlaeg eller andre former for fuldbyrdelse imod debitorlandbrugerens vilje. Det afgoerende kendetegn er imidlertid ikke graden af beskyttelsen for den landbruger, hvis stoette under alle omstaendigheder kan omledes, men beskyttelsen af andre kreditorer, som ikke er direkte omtalt i forordningen. Der er ingen umiddelbar faellesskabsinteresse i at forstyrre den afvejning, som national ret foretager mellem de forskellige grupper af kreditorer.
51 Graden af beskyttelse af en landbrugers private kreditorer er blevet sammenknyttet med forordningens funktion, dog under paaberaabelse af behovet for likviditet. Bankers eller leveringsfirmaers interesse i at yde landbrugere kredit siges at vaere nedsat, saafremt enten deres forventning om at vaere i stand til at goere udlaeg i stoetten, eller deres formelle adkomst til stoetten i henhold til en transport, bliver bragt i fare gennem statens modregning, hvilket i sidste ende er til skade for landbrugerne. Der er intet holdepunkt for at antage, at forordningen vedroerer landbrugeres likviditet som saadan. Denne afhaenger af mange strukturelle faktorer samt prisniveauet og stoerrelsen af den stoette, som de modtager - faktorer som saesonudsving, rentesatser, ejendomsvaerdier osv. Sagt uden omsvoeb kan Faellesskabet naeppe tilsigte at bidrage til landbrugeres likviditet ved at goere det muligt for dem at forhale eller hindre lovlige skattekrav mod dem.
52 Under alle omstaendigheder kan et forbud mod statslig modregning af national skattegaeld i stoette af grunde, som baade gjaldt for andre personers modregning og for transport, i sidste ende have en langt skadeligere virkning for landbrugeres kreditvaerdighed og likviditet end statens fortsatte anvendelse af en blandt flere inddrivelsesformer i henhold til national ret.
53 Modregning er kun af betydning i situationer med aktuel eller forestaaende insolvens. Dens anvendelse paa gensidigt loebende mellemvaerender mellem handlende sker rutinemaessigt og indebaerer ikke nogen kontroverser, eftersom den er hensigtsmaessig for begge parter. Det er ifoelge sagens natur usandsynligt, at en insolvent landbruger eller en landbruger, som har finansielle vanskeligheder, personligt frit ville kunne raade over stoettebeloebene. De forskellige former for modregning og inddrivelse, som eksisterer i medlemsstaternes retsordener, vedroerer alle haandtering af de risici, som kreditorer er udsat for i forbindelse med insolvens (64). Muligheden for modregning giver en fordel til den kreditor, hvis debitors gaeld til ham helt eller delvis svarer til et beloeb, som han skylder sin debitor, og som han kan drage fordel af med henblik paa at afboede denne risiko. Det er blevet anfoert, at det ikke boer vaere tilladt for staten at udnytte sin privilegerede adgang til stoettebeloeb gennem modregning. Modregning indebaerer imidlertid - og Domstolen har ikke i andre sammenhaenge udtalt, at der kan goeres indsigelse mod modregning som saadan - at en kreditor er saa heldig at befinde sig i en saadan privilegeret stilling i forhold til andre. Det er vigtigt ikke at betragte dette privilegium isoleret fra andre eventuelle privilegier. Alle former for sikkerhed er betinget af en eller anden form for privilegeret adgang til midlerne til inddrivelse af det paagaeldende krav. Andre kreditorer kan have tilrettelagt deres forhold med henblik paa ligeledes at have privilegeret adgang til andre dele af landbrugerens formue. Disse kan omfatte en sikring af, at de skylder ham beloeb for produkter, der svarer til den ydede kredit, opretholdelse af ejendomsret til leveret udstyr eller opnaaelse af pantebreve i landbrugerens ejendom, hoest eller anden formue. Argumentet mod en saadan privilegeret adgang for staten eller en hvilken som helst anden kreditor er i det vaesentlige et argument, som er baseret paa retfaerdighed i forhold til andre kreditorer, snarere end et argument, som vedroerer selv forordningens funktion. Jeg kan kun gentage, at der ikke er noget aabenbart behov for, at faellesskabsretten forstyrrer den afvejning, der er foretaget ved de forskellige nationale retsordener mellem de rettigheder, som tilkommer de forskellige typer af kreditorer, uanset om deres krav er sikret eller ej. Det samme gaelder den relative status i national ret med hensyn til retten til at foretage modregning og rettighederne i henhold til akkordordninger med kreditorerne saasom den, der aabenbart blev indgaaet af Bent Jensen.
54 Det er ogsaa blevet anfoert, at landbrugerens evne til at opnaa privat kredit vil blive formindsket, saafremt staten goer brug af modregning, til skade for hans private kreditorer; landbrugeren kan i saa fald ikke goere brug af stoetten til at give sikkerhed til en kreditor efter hans valg. En landbruger ville imidlertid aldrig kunne bruge en fremtidig stoettebetaling til at sikre kredit fra skattemyndighederne, der, saaledes som det er blevet anfoert, ikke kan undgaa at vaere hans kreditor, og som derfor ikke behoever at forledes til at yde kredit. Ligesom offentlige myndigheder er de eneste organer, som i almenhedens interesse kan blive forpligtet til at vaere kreditorer i forhold til en hvilken som helst oekonomisk aktoer (med hensyn til skatter, told eller andre afgifter), er de organer, som i almenhedens interesse er ansvarlige for betaling og fordeling af forskellige typer af stoette og ydelser (oekonomisk, social sikring, osv.) til vide kredse af befolkningen. Den omstaendighed, at staten maatte have en privilegeret adgang til forskellige former for offentlig stoette, herunder faellesskabsfinansieret stoette, kan derfor ikke undersoeges saerskilt fra den omstaendighed, at den baerer byrden med at opkraeve skatter og andre afgifter, som i sidste ende anvendes til at finansiere saadanne former for stoette, samt systemet til at forvalte den. Mens de har meget forskellige funktioner, er der ikke blevet fremfoert noget overbevisende argument for, hvorfor fordelene ved risikostyring i henhold til de almindelige nationale regler om gaeldsinddrivelse skulle naegtes staten, hvis rolle indebaerer, at den baade er kreditor og debitor, mens de fortsat skal indroemmes kreditorer, som accepterer risikoen for at yde kredit til frit kontraherende oekonomiske aktoerer, saasom landbrugere.
55 Det foelger ogsaa af statens noedvendige rolle som kreditor i skattemaessig henseende, at saafremt der ikke kan foretages modregning, vil landbrugere, som er i skattemaessige vanskeligheder, vaere i stand til at drage fordel af denne ufrivillige kredit, idet de samtidig kan optage laan med sikkerhed i deres ret til stoette i henhold til forordningen. En saadan optagelse af laan vil uundgaaelig foere til indtaegtstab for staten. Domstolen har allerede i sagen DEKA mod EOEF (65) haft lejlighed til at fordoemme overdragelser af krav, naar de udgoer svig i forhold til kreditorerne (i naevnte tilfaelde Faellesskabet selv).
56 Endelig er mit svar til argumentet om, at hvis man tillader modregning i denne sag, vil det foere til omfattende forskelle i behandlingen efter de forskellige nationale retsordener, hvilket vil foere til en forstyrrelse af de faelles markedsordningers funktion, at saafremt det viser sig, at forskellene kan medfoere hindringer for ligebehandling af de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater eller fremkalde fordrejninger eller skade det faelles markeds funktion, tilkommer det ikke Domstolen at udelukke anvendelsen af alle saadanne nationale regler om gaeldsinddrivelse, men det tilkommer faellesskabslovgiver at vedtage de bestemmelser, der er noedvendige for at fjerne disse forskelle (66).
57 Jeg kommer nu til spoergsmaal 2a.-d., hvor den nationale ret henleder opmaerksomheden paa visse saerlige aspekter af de nationale regler.
Spoergsmaal 2a. og b.
58 Spoergsmaal 2a. og 2b. vedroerer begge problemet om gensidighed mellem kravene i forbindelse med modregning. Med spoergsmaal 2a. spoerges i det vaesentlige, om den egenskab, hvori staten handler, naar den yder stoette i henhold til forordningen, ifoelge faellesskabsretten beroerer dens ret i henhold til national ret til at foretage modregning med skattegaeld. Med spoergsmaal 2b. spoerges der, om det er af betydning, at det i henhold til de nationale regler om modregning er en betingelse, at der er gensidighed. Domstolen er ikke blevet anmodet om at definere den egenskab, hvori medlemsstatens udpegede myndighed handler, naar den udbetaler faellesskabsmidler i form af stoette.
59 Domstolen udtalte i dommen DEKA mod EOEF, at »gensidige, endog konnekse fordringer ... er egnet til modregning« i faellesskabsretten (67). Som anfoert i retspraksis eksisterer der krav om gensidighed i de forskellige nationale retsordener, der tillader modregning, selv om de varierer meget med hensyn til deres naermere udformning. I nogle medlemsstater udgoer staten og dens organer ikke en enhed i denne henseende. I Irland f.eks. er hver minister i regeringen en saerskilt juridisk person, saaledes at en minister ikke kan modregne et krav, som tilkommer ham, med et beloeb, som tilkommer en anden. Det er en aabenlys forhaandsbetingelse for anvendelse af modregning i den foreliggende sag, at Landbrugsministeriet og den skatteopkraevende myndighed ifoelge dansk ret er én enhed i denne henseende; det tilkommer den nationale ret at tage stilling hertil. Faellesskabsretten fastlaegger ikke betydningen af eller raekkevidden af anvendelsen af den gensidighed, som kraeves for anvendelsen af de nationale regler om modregning (68). I faellesskabsretten anvendes der den mere generelle test om, hvorvidt den nationale regel paavirker faellesskabsrettens, herunder forordningens, raekkevidde og effektivitet.
60 I dommen i sagen Unaprol (69) f.eks. udtalte Domstolen, at faellesskabsretten ikke regulerer spoergsmaalet om, hvem de bankrenter tilfalder, som tilskrives de beloeb, som det nationale interventionsorgan ligger inde med, indtil de udbetales til stoettemodtageren i form af stoette. Eksistensen af en saadan ret skulle derfor fastsaettes ved national ret, forudsat at de paagaeldende regler ikke var til hinder for, at faellesskabsretten anvendes ensartet og faar den tilsigtede virkning (70). Domstolen behoevede derfor ikke at fastslaa, om det nationale interventionsorgan retligt havde status som mellemmand eller som ejer af de paagaeldende beloeb (71).
61 Jeg har allerede anfoert, at stoettemodtagernes interesser ikke skades af modregning paa en maade, som undergraver forordningens effektive funktion og opnaaelsen af dens maal, eller som er i strid med bestemmelserne i forordning nr. 729/70. Af disse grunde kan det ikke siges, at Faellesskabet lider nogen skade herved.
62 Det kan ikke desto mindre vaere nyttigt, at jeg fremfoerer min opfattelse vedroerende den egenskab, hvori de af medlemsstaterne udpegede myndigheder handler i henhold til faellesskabsretten, naar de udbetaler beloeb i henhold til forordningen, saafremt Domstolen skulle fastslaa, at den egenskab, hvori disse myndigheder handler, naar de udbetaler stoettebeloeb, har selvstaendig betydning, eller saafremt det kunne vaere nyttigt for den nationale ret ved anvendelsen af de nationale regler. Efter min opfattelse adskiller medlemsstaternes og deres myndigheders forhold til Faellesskabet (72) i denne sammenhaeng sig kun lidt fra det forhold, der opstaar, naar de traeffer foranstaltninger til at opfylde en forpligtelse i henhold til faellesskabsretten, uanset om det drejer sig om opkraevning af moms, haandhaevelse af direkte anvendelige faellesskabsregler, eller gennemfoerelse af direktiver. De handler af egen drift og udoever deres egne kompetencer, idet de er undergivet baade national ret og faellesskabsret. De handler ikke som Faellesskabets fuldmaegtig eller mellemmand, eller paa dets vegne, i andet end i den forstand, der anvendes i daglig tale. De kan »kan anvende faellesskabsretten paa eget ansvar« (73). Domstolen har saaledes i en raekke sager vedroerende tab lidt af borgerne som foelge af gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik udtalt, at uanset den rolle, som Kommissionen spiller, er det interventionsorganerne, som er ansvarlige, som foelge af deres uafhaengighed af Faellesskabets myndigheder (74). Denne konklusion beroeres paa ingen maade af den omstaendighed, at Faellesskabet finansierer de noedvendige udgifter i henhold til forordningen (naturligvis med forbehold af den finansielt betydningsfulde undtagelse med hensyn til administrative omkostninger). Den omstaendighed, at Faellesskabet stiller de noedvendige midler til raadighed forud for eller efter den tilsvarende udbetaling af stoette, er derfor uden nogen som helst relevans.
63 Domstolen har ofte fastslaaet, at den faelles landbrugspolitik fungerer paa grundlag af en kompetencefordeling mellem Faellesskabet og medlemsstaterne (75). Denne kompetencefordeling er inden for landbrugssektoren bl.a. kommet til udtryk i artikel 4 og 8 i forordning nr. 729/70. I sag C-34/89, Italien mod Kommissionen, sondrede Domstolen saaledes mellem forholdet i henhold til artikel 8 i forordning nr. 729/70 mellem interventionsorganerne og de erhvervsdrivende, som er underlagt national ret, og forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, som »vedroerer ikke selve ydelsen af stoetten eller tilbagesoegning af for meget udbetalte beloeb, men derimod spoergsmaalet om, hvorvidt det er den beroerte medlemsstat eller Faellesskabet, som skal baere de hermed forbundne oekonomiske byrder« (76).
Spoergsmaal 2c.
64 Den nationale domstol rejser hermed problemet om forskelsbehandling og navnlig problemet om betydningen af en begraensning i praksis af modregning af visse nationale erhvervs- og miljoetilskud i stoettemodtagernes skattegaeld til staten. Ethvert spoergsmaal om forskelsbehandling kan kun afgoeres ved, at den nationale ret sammenligner de regler, der gaelder for de forskellige former for krav, og de saerlige kendetegn ved disse krav, skoent Domstolen har kompetence til at give den vejledning med hensyn til denne sammenligningsproces. Det altovervejende hensyn er, at nationale regler ikke maa tillade, at modregning anvendes mere frit mod krav i henhold til faellesskabsretten end mod krav i henhold til national ret.
65 Det foerste mulige aspekt af forskelsbehandling i forbindelse med anvendelsen af de danske regler vedroerer eksistensen af, hvad der i forelaeggelsesbeslutningen betegnes som en undtagelse begrundet i almene og sociale hensyn. Skoent denne undtagelses praecise natur er uklar, vil der eksistere ulovlig forskelsbehandling, saafremt den ikke ogsaa, for saa vidt som den finder anvendelse, skulle anvendes paa modregning af skattegaeld i Faellesskabets landbrugsstoette. Hvis undtagelsen f.eks. tillader eller kraever, at der skal tages hensyn til debitors personlige forhold, vil det vaere i strid med faellesskabsretten, saafremt en landbruger fratages det fulde stoettebeloeb paa grund af hans skattegaeld, mens en anden person, som befinder sig i en tilsvarende situation, eller endog samme person, kunne kraeve en undtagelse med hensyn til hele eller en del af en gaeld, der skyldes til staten i henhold til national ret. Hvis derimod paa den anden side hele kategorier af udbetalinger fra staten, saasom f.eks. loen, pensioner eller sociale ydelser, eller fastsatte minimumsbeloeb af saadanne udbetalinger, af sociale eller almene hensyn ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for nationale regler om modregning, maa den nationale ret undersoege, om saadanne former for gaeld kan sammenlignes med stoette i henhold til forordningen. Den nationale ret boer med henblik herpaa tage hensyn til, at selv om forordningen er en strukturmaessig foranstaltning, vedroerer den stadig, saaledes som det anfoeres i praeamblens anden betragtning, landbrugernes indkomster, og det bestemmes i traktatens artikel 39, stk. 1, litra b), at et af den faelles landbrugspolitiks formaal er at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard. Bortset fra godtgoerelser for jordudtagning, udgoer udbetalinger i henhold til forordningen blot et supplement til den pris, som landbrugeren modtager for sin hoest, men dette ville kun vaere af afgoerende betydning, saafremt de nationale reglers begraensninger om modregning i loen mv. ophaeves i lyset af supplerende indkomstkilder.
66 For det andet maa der foretages en gennemgang af den saerlige behandling af visse nationale former for oekonomisk stoette. Paa det tidspunkt, hvor de i den foreliggende sag omhandlede modregninger blev gennemfoert, synes det i det mindste sikkert, at saadanne former for stoette ikke i praksis blev gjort til genstand for modregning overhovedet, af frygt for at hindre gennemfoerelsen af de paagaeldende projekter. Visse af de fritagne former for stoette vedroerte projekter i landbrugssektoren, baade vedroerende den primaere produktion og den sekundaere forarbejdning. Efter min mening er det ikke noedvendigt, at de undtagne nationale former for stoette i alle henseender og detaljer skal vaere sammenlignelige med stoette ydet i henhold til forordningen for at kunne fastslaa, at der sker forskelsbehandling. Som generaladvokat Mancini anfoerte i sit forslag til afgoerelse i San Giorgio-sagen i forbindelse med et nationalt afgiftssystem, vil en opdeling af nationale afgiftssystemer (eller i den foreliggende sag nationale former for stoette) i flere sektorer, for derefter at begraense princippet om forbud mod forskelsbehandling inden for hver af disse sektorer, ikke kun indebaere en afsvaekning af princippet, men det vil naerme sig sin ophaevelse (77). Domstolen udtalte saaledes i dommen i sagen Finsider mod Kommissionen, at en forskellig behandling kan vaere berettiget, saafremt den er begrundet i »objektive og vaegtige forskelle« (78). Enhver form for stoette til en oekonomisk aktivitet, som ikke paa anden maade ville vaere mulig under hensyn til markedets struktur, boer anses for sammenlignelig. Med henblik paa et saadant resultat er det end ikke noedvendigt, at undtagelsen finder anvendelse paa stoette inden for landbrugssektoren, eftersom der ikke noedvendigvis er tale om forskelsbehandling af forskellige former for stoette modtaget af samme stoettemodtager. Saafremt udbetaling af godtgoerelser i henhold til forordningen findes at vaere sammenlignelig med nogen af de forskellige former for national stoette, vil der foreligge ulovlig forskelsbehandling, selv om den nationale stoette i teorien er undergivet fuld modregning, hvis den i praksis ikke er det.
FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM: 695C0132.1
67 Eksistensen af de danske myndigheders skoen med hensyn til anvendelsen af modregningsreglerne er efter min opfattelse ikke noedvendigvis ulovlig i kraft af det, som Kommissionen beskriver som en permanent risiko for forskelsbehandling. Beslutningen om at benytte modregning er sandsynligvis altid skoensmaessig i den forstand, at det er en valgmulighed for kreditor, hvis anvendelse heraf vil afhaenge af hans bedoemmelse af debitors solvens. Undtagelser i lyset af skattedebitorers personlige forhold eller sandsynligheden af deres evne til fortsat at drive virksomhed maa ogsaa efter deres natur vaere skoensmaessige. Paa den ene side har Domstolen udelukket, at der kan anvendes nationale regler, som indebaerer udoevelse af et skoen med hensyn til hensigtsmaessigheden af at kraeve tilbagebetaling af faellesskabsmidler, der er udbetalt med urette eller paa grund af uregelmaessigheder (79), navnlig i overensstemmelse med oekonomiske kriterier (80). Paa den anden side har Domstolen tilladt, at man af personlige billighedsgrunde kan undlade at opkraeve saadanne beloeb i henhold til nationale regler, der ikke indebaerer forskelsbehandling, og som ikke strider mod formaalene med den paagaeldende faelles markedsordning (81). Domstolen har ogsaa anerkendt anvendelse uden forskelsbehandling af nationale regler, der af billighedsgrunde efter udloebet af den normale nationale tidsfrist tillader godtgoerelse af for meget betalt told, hvor dette ikke aendrer virkningen af de relevante faellesskabsretlige bestemmelser (82). Den omstaendighed, at en landbruger skoensmaessigt tildeles godtgoerelser i henhold til forordningen ud fra sociale eller billighedshensyn, i stedet for at de indeholdes gennem modregning, skader klart ikke forordningens funktion. Det kan efter min opfattelse ikke sammenlignes med undladelse af at tilbagesoege midler, der uretmaessigt er blevet udbetalt af faellesskabsmidler. Det ligger meget snaevrere op ad omstaendighederne i Reichelt-sagen, som var ganske anderledes, og hvor udoevelsen af et skoen i overensstemmelse med nationale billighedsregler var tilladt for at modvirke en national regel om begraensning af perioder, der begraensede en importoers mulighed for at tilbagesoege for meget betalt told, som han i princippet var berettiget til i henhold til faellesskabsretten. Jeg mener derfor, at udoevelsen af et skoen med hensyn til gennemfoerelse af modregning af vide oekonomiske hensyn ogsaa ville vaere tilladt. Dette er imidlertid underkastet reglen om, at der ikke maa ske forskelsbehandling. Saafremt sammenlignelige nationale former for godtgoerelse i praksis allerede blev gjort til genstand for modregning, vil den blotte mulighed for en skoensmaessig undladelse af at foretage modregning med hensyn til udbetalinger i henhold til forordningen ikke opfylde kravet om ligebehandling af udbetalinger i henhold til faellesskabsretten og national ret.
Spoergsmaal 2d.
68 I lyset af den ovennaevnte diskussion mener jeg ikke, at det er noedvendigt for anvendelsen af nationale regler om modregning, som ikke indebaerer forskelsbehandling, paa stoette i henhold til forordningen, at modkravet har hjemmel i faellesskabsretten, eller at en del af det beloeb, der modregnes med, udgoer en del af Faellesskabets egne indtaegter. Saafremt Domstolen imidlertid ikke deler denne opfattelse, vil den omstaendighed, at medlemsstaterne i henhold til faellesskabsretten skal gennemfoere et system med mervaerdiafgift, hvilken afgift Bent Jensen har undladt at betale, vaere af betydning. Medlemsstaterne udfoerer i det vaesentlige samme funktion, naar de opkraever moms, som naar de udbetaler Faellesskabets landbrugsstoette, dvs. som selvstaendige retssubjekter i henhold til faellesskabsretten, som overholder deres forpligtelser i henhold hertil (83). Den omstaendighed, at de i foerstnaevnte tilfaelde tildeler beloeb, som fuldt ud tilvejebringes af Faellesskabet, mens de selv afholder de administrative omkostninger, og i sidstnaevnte tilfaelde beholder hovedparten af de opkraevede afgifter, og kun overdrager en lille del heraf til Faellesskabet, er irrelevant. I saa fald kunne kravene siges at vaere gensidige paa samme maade som kravene i sagen DEKA mod EOEF, hvor de, selv om begge de omhandlede krav var opstaaet i henhold til den faelles landbrugspolitik, ikke vedroerte samme ordning - den ene vedroerte produktionsrestitutioner, og den anden vedroerte uretmaessigt udbetalte eksportrestitutioner. Saafremt faellesskabsretten tillader, at Faellesskabet foretager modregning mellem krav i henhold til to forskellige ordninger, boer den ogsaa tillade medlemsstaterne i henhold til national regler, som ikke indebaerer forskelsbehandling, at modregne skattegaeld, som de i henhold til faellesskabsretten er forpligtet til at opkraeve, i landbrugsstoette, som de i henhold til faellesskabsretten er forpligtet til at udbetale til skattedebitor.
Spoergsmaal 4
69 Forordningens artikel 10, stk. 1, fastsaetter en periode paa 11 uger, inden for hvilken stoetten skal udbetales, men kraever ikke udtrykkeligt, at stoetten skal udbetales, saa snart den af medlemsstaten udpegede myndighed har fastslaaet, at den landbruger, som har indgivet ansoegningen, har ret til at modtage en saadan godtgoerelse. Det vil imidlertid efter min opfattelse undergrave forordningens effektive virkning, saafremt en betaling udsaettes, naar det foerst er fastslaaet, at ansoegeren har ret hertil, ogsaa selv om den fastsatte tidsfrist overholdes. Selv om det i princippet ikke er i strid med faellesskabsretten, at medlemsstaternes myndigheder foretager modregning med udbetaling af godtgoerelser, betyder dette ikke, at deres undersoegelser af, om en landbruger ogsaa er skattedebitor, kan tillades at forstyrre forordningens normale funktion. Det maa antages, at saadanne forsinkelser vil beroere alle landbrugere, og ikke blot dem, som efter en undersoegelse viser sig at have gaeld til skattemyndighederne. Enhver forsinkelse med udbetalingen kan vaere bekostelig for landbrugerne, navnlig for dem, som oensker at anvende stoetten til at tilbagebetale gaeld til tredjeparter, hvis krav er forfaldet. Forordningens artikel 13 henviser til forordning nr. 729/70, og det bestemmes i den for sagen gaeldende version af artikel 4, stk. 2, at medlemsstaterne skal sikre, at beloeb, som stilles til raadighed af Faellesskabet, udbetales uden forsinkelse. Selv om denne bestemmelse er blevet beroevet meget af sin virkning paa grund af den omstaendighed, at medlemsstaterne siden 1988 kun har modtaget forskud med hensyn til udgifter, der allerede er afholdt af nationale midler, vidner den om Faellesskabets interesse i hurtig udbetaling af bl.a. beloeb, som skal stabilisere landbrugsmarkederne. Desuden er den paagaeldende frist sandsynligvis objektivt unoedvendig.
V - Forslag til afgoerelse
70 I lyset af det foregaaende foreslaar jeg Domstolen at besvare OEstre Landsrets spoergsmaal saaledes:
1) Artikel 15, stk. 3, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1765/92 af 30. juni 1992 om indfoerelse af en stoetteordning for producenter af visse markafgroeder er ikke til hinder for, at en medlemsstat i henhold til nationale regler, uden supplerende omkostninger, foretager modregning i godtgoerelser, som en landbruger har ret til i henhold til forordningen, med skattegaeld, som landbrugeren skylder medlemsstaten.
2) Faellesskabsretten er ikke til hinder for, at en medlemsstat i henhold til nationale regler foretager modregning i et beloeb, der tilkommer en stoettemodtager i henhold til en EF-retsakt, med tilgodehavender, der tilkommer en medlemsstat, forudsat at de nationale regler ikke goer det umuligt at udoeve den paagaeldende ret i henhold til faellesskabsretten eller hindrer den ved EF-retsakten indfoerte ordning i at fungere, og ikke anvendes paa en maade, der indebaerer forskelsbehandling.
3) En medlemsstats modregning i henhold til nationale regler i godtgoerelser i henhold til forordning nr. 1765/92 med skattegaeld til medlemsstaten, udelukker ikke udoevelsen af rettigheder i henhold til forordningen og hindrer ikke den herved indfoerte ordning i at fungere.
4) Besvarelsen under punkt 3) beroeres ikke af den omstaendighed, at stoettebeloebet udlaegges forskudsvis af medlemsstaten, som kun har krav paa at opnaa refusion af den udbetalte stoette, saafremt faellesskabsrettens regler om udbetaling er opfyldt, og som selv maa afholde de udgifter, der er forbundet med administrationen af den ved forordning nr. 1765/92 indfoerte ordning.
5) Besvarelsen under punkt 3) beroeres ikke af eksistensen af nationale regler, hvorefter det er en betingelse for foretagelse af modregning, at der er gensidighed imellem debitor i henhold til hovedkravet og kreditor i henhold til modkravet.
6) Besvarelsen under punkt 3) beroeres ikke af, hvilket retsgrundlag der er for det statslige tilgodehavende, der modregnes med, og navnlig heller ikke af den omstaendighed, at en del af det beloeb, der modregnes med, udgoer en del af Faellesskabets egne indtaegter.
7) Det tilkommer den nationale ret at fastslaa, om nationale tilskud, som i praksis underkastes modregning paa op til 20% af det omhandlede beloeb, kan sammenlignes med godtgoerelser i henhold til forordning nr. 1765/92 med henblik paa at fastslaa, om de nationale regler om modregning anvendes paa en maade, der indebaerer forskelsbehandling. Det tilkommer ligeledes den nationale ret i samme oejemed at fastslaa, om godtgoerelser i henhold til forordningen kan sammenlignes med visse andre former for udbetaling, med hensyn til hvilke modregning er begraenset ud fra sociale hensyn.
8) Det er i strid med faellesskabsretten, at udbetaling af godtgoerelser i henhold til forordning nr. 1765/92 udsaettes for at muliggoere en undersoegelse af, om staten har tilgodehavender hos stoettemodtageren, som den oensker at modregne.
(1) - EFT L 356, s. 17.
(2) - EFT L 67, s. 11.
(3) - EFT L 181, s. 12.
(4) - Forordningens artikel 2, stk. 2, og artikel 7.
(5) - Forordningens artikel 2, stk. 5, og artikel 7, stk. 1. Det bestemmes i artikel 8, stk. 1, at mindre producenter kan ansoege om godtgoerelse under en forenklet ordning, som ikke indebaerer en jordudtagningsforpligtelse.
(6) - Forordningens artikel 4, stk. 1 og 2.
(7) - Forordningens artikel 15, stk. 1.
(8) - Forordningens artikel 2, stk. 6.
(9) - Forordningens artikel 2, stk. 3.
(10) - EFT 1970 I, s. 196.
(11) - Artikel 4, 5 og 8 i forordning nr. 729/70 blev aendret ved Raadets forordning (EF) nr. 1287/95 af 22.5.1995, EFT L 125, s. 1, med virkning fra den 16.10.1995.
(12) - Artikel 4, stk. 2, tredje afsnit, og artikel 5, stk. 2, litra a), tredje afsnit, i forordning nr. 729/70, som indsat og aendret henholdsvis ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3183/87 af 19.10.1987 om saerlige bestemmelser for finansieringen af den faelles landbrugspolitik, EFT L 304, s. 1, og yderligere aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2048/88 af 24.6.1988, EFT L 185, s. 1. Det bestemtes tidligere i artikel 5, stk. 2, litra a), at Kommissionen skulle yde forskud til medlemsstaterne, inden udgifterne blev afholdt.
(13) - EFT L 391, s. 36. Kommissionens forordning nr. 3387/92 anvendes fra den 1.2.1993 og blev udstedt i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 3508/92 af 27.11.1992 om et integreret system for forvaltning og kontrol af visse EF-stoetteordninger, EFT L 355, s. 1, som bl.a. finder anvendelse paa den ved forordningen indfoerte stoetteordning.
(14) - Denne udtalelse i forelaeggelsesbeslutningen anfaegtes af Bent Jensen paa grundlag af en sondring mellem staten, amtskommuner, kommuner og forskellige institutioner. Det tilkommer den nationale ret at afgoere enhver bestaaende tvivl med hensyn til fortolkningen af de nationale retsforskrifter.
(15) - Modregning er saaledes ikke mulig i udbetalinger, der skal opfylde grundlaeggende behov, saasom loen, pensioner og sociale ydelser.
(16) - Justitsministeriets cirkulaereskrivelse nr. 186 af 22.11.1983.
(17) - § 28 i lov nr. 669 af 23.9.1986.
(18) - Kommissionens Juridiske Tjenestes note af 27.4.1994 til Kommissionens generaldirektoer for landbrug.
(19) - Sag C-186/93, Unaprol, Sml. 1994 I, s. 3615.
(20) - Sag C-34/89, Italien mod Kommissionen, Sml. 1990 I, s. 3603.
(21) - Traktatens artikel 39, stk. 2, litra c).
(22) - Sag 250/78, Sml. 1983, s. 421.
(23) - Sag 125/84, Sml. 1985, s. 3441.
(24) - EFT L 12, s. 5.
(25) - KOM(91) 379 endelig udg., 18.10.1991, Reform af den faelles landbrugspolitik.
(26) - Sag 33/76, Rewe, Sml. 1976, s. 1989, sag 45/76, Comet, Sml. 1976, s. 2043, sag 199/82, San Giorgio, Sml. 1983, s. 3595.
(27) - DEKA mod EOEF, anfoert i fodnote 22.
(28) - Sag 297/82, Samvirkende Danske Landboforeninger, Sml. 1983, s. 3299.
(29) - Traktatens artikel 39, stk. 2, litra c); forenede sager 36/80 og 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., Sml. 1981, s. 735.
(30) - Sag 120/78, Rewe-Zentral (»Cassis de Dijon«), Sml. 1979, s. 649.
(31) - Jf. fodnote 12.
(32) - Sag 109/83, Eurico mod Kommissionen, Sml. 1984, s. 3581.
(33) - Dommen i sagen Unaprol, anfoert i fodnote 19, Eurico mod Kommissionen, a.st.
(34) - Jf. dommen i sagen Eurico mod Kommissionen, anfoert i fodnote 32, samt dommen i sagen Continental Irish Meat, anfoert i fodnote 23.
(35) - Dommen i sagen Unaprol, anfoert i fodnote 19.
(36) - Forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa, Sml. 1982, s. 1503.
(37) - EFT L 155, s. 1.
(38) - Forenede sager 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. 1983, s. 2633.
(39) - Dommen i sagen Unaprol, anfoert i fodnote 19.
(40) - Anfoert i fodnote 22, Sml. s. 439.
(41) - Med hensyn til virkningen for kreditorerne henvises til dette forslags punkt 47-54.
(42) - Sml. 1986, s. 2549, praemis 12.
(43) - Sag 118/76, Balkan Import-Export, Sml. 1977, s. 1177, praemis 5, Deutsche Milchkontor m.fl., anfoert i fodnote 38, praemis 2, sag C-34/89, Italien mod Kommissionen, anfoert i fodnote 20, praemis 9, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa, anfoert i fodnote 36, praemis 29.
(44) - Rewe, Comet og San Giorgio, praemis 12, alle anfoert i fodnote 26.
(45) - Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., anfoert i fodnote 29, praemis 13, Samvirkende Danske Landboforeninger, anfoert i fodnote 28, praemis 8.
(46) - Jf. ogsaa dommen i sagen Cassis de Dijon, anfoert i fodnote 30, praemis 8, sag C-250/95, Futura Participations og Singer, Sml. 1997 I, s. 2471, praemis 31, og i en anden sammenhaeng mit forslag til afgoerelse af 20.3.1997 i de forenede sager C-286/94, C-340/95, C-401/95 og C-47/95, Garage Molenheide m.fl., Sml. 1997 I, s. 7281, paa s. 7283, punkt 43.
(47) - Jf. traktatens artikel 3 A, stk. 3, og artikel 104 C.
(48) - Anfoert i fodnote 38, praemis 22 og 23. Jf. endvidere dommen i sagen Balkan Import-Export, anfoert i fodnote 43, praemis 5, dommen i sagen BayWa, anfoert i fodnote 36, praemis 24, og dommen i sag C-34/89, Italien mod Kommissionen, anfoert i fodnote 20, praemis 9.
(49) - San Giorgio-dommen, a.st., praemis 12.
(50) - Dommen i sagen Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., anfoert i fodnote 29, praemis 15. Jf. ogsaa dommen i sagen Samvirkende Danske Landboforeninger, anfoert i fodnote 28, praemis 11. Domstolen har ikke fastslaaet, at forpligtelsen for landbrugere til at betale nationale afgifter som modydelse for faellesskabsstoette er i strid med kravet i den gaeldende version af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 729/70 om, at medlemsstaten skal anvende de kreditter, der er stillet til raadighed af Kommissionen, »udelukkende ... til de fastsatte formaal«.
(51) - Dommen i sagen Irish Creamery Milk Suppliers Association mod Irland, anfoert i fodnote 29, praemis 22, dommen i sagen Samvirkende Danske Landboforeninger mod Ministeriet for Skatter og Afgifter, anfoert i fodnote 28, praemis 14, 15 og 16.
(52) - Anfoert i fodnote 22, praemis 13 og 14.
(53) - Sml. 1983, s. 439.
(54) - Jf. dommens praemis 13, 14 og 15. Praemis 15 henviser udtrykkelig til retshandler til skade for kreditorerne.
(55) - Dommens praemis 13.
(56) - Anfoert i fodnote 23.
(57) - Forordningens artikel 4, stk. 1 og 2.
(58) - Forordningens artikel 15, stk. 1.
(59) - Forordningens artikel 2, stk. 6.
(60) - Jf. sag 230/78, Eridania, Sml. 1979, s. 2749.
(61) - Jf. punkt 25 ovenfor.
(62) - Dette kunne f.eks. vaere sket under de omstaendigheder, der gjorde sig gaeldende i sagen Continental Irish Meat, anfoert i fodnote 23.
(63) - Jf. dommen i sagen Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., anfoert i fodnote 29, og dommen i sagen Samvirkende Danske Landboforeninger, anfoert i fodnote 28.
(64) - Jf. atter praemis 14 i dommen i sagen DEKA mod EOEF, anfoert i fodnote 22, samt generaladvokat Mancini's forslag til afgoerelse, Sml. s. 439. Jf. endvidere generaladvokat Mancini's forslag til afgoerelse i sagen Continental Irish Meat, Sml. s. 3447, anfoert i fodnote 23, og henvisningen til »likviditetsmangel« i punkt 41 i mit forslag til afgoerelse i sagen Garage Molenheide m.fl., anfoert i fodnote 46.
(65) - Anfoert i fodnote 22, praemis 15 til 18.
(66) - Deutsche Milchkontor m.fl., anfoert i fodnote 38, praemis 24.
(67) - Anfoert i fodnote 22, praemis 13.
(68) - Situationen er selvfoelgelig en anden, naar Faellesskabet direkte selv foretager modregning, saaledes som det var tilfaeldet i sagen DEKA mod EOEF, i hvilket tilfaelde der i mangel af saerlige regler maa fastlaegges en faellesskabsstandard paa grundlag af medlemsstaternes faelles almindelige retsgrundsaetninger.
(69) - Sag C-186/93, anfoert i fodnote 19.
(70) - Dommens praemis 24, 25 og 28.
(71) - Dommens praemis 12.
(72) - Som jeg allerede har anfoert, fastslaas forholdet mellem statens forskellige tjenestegrene som saadan ved nationale regler om gensidighed.
(73) - Sag 217/81, Interagra mod Kommissionen, Sml. 1982, s. 2233, praemis 7, sag 133/79, Sucrimex mod Kommissionen, Sml. 1980, s. 1299.
(74) - Dommen i sagen Eurico mod Kommissionen, anfoert i fodnote 32, praemis 18, sag 60/75, Russo, Sml. 1976, s. 45, sag 101/78, Granaria, Sml. 1979, s. 623, dommen i sagen Sucrimex, a.st., dommen i sagen Interagra, a.st.
(75) - Dommen i sagen Unaprol, anfoert i fodnote 19, praemis 27, dommen i sagen Balkan Import-Export, anfoert i fodnote 43, praemis 5. Jf. ogsaa generaladvokat van Gerven's diskussion i punkt 14 og 15 i hans forslag til afgoerelse i sagen Unaprol.
(76) - Anfoert i fodnote 20, dommens praemis 10. Denne kompetencefordeling godtgoeres ogsaa af den overvaagningsordning, der er indfoert ved artikel 9 i forordning nr. 729/70. Jf. sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1990 I, s. 3571, praemis 20-23.
(77) - Anfoert i fodnote 26, Sml. s. 3634. Jf. ogsaa dommen i de forenede sager 117/76 og 16/77, Ruckdeschl m.fl., Sml. 1977, s. 1753, praemis 7.
(78) - Sag 250/83, Sml. 1985, s. 131, praemis 8 (min fremhaevelse).
(79) - Dommen i sagen BayWa, anfoert i fodnote 36, praemis 30, Deutsche Milchkontor m.fl., anfoert i fodnote 38, praemis 22.
(80) - Dommen i sagen Balkan Import-Export, anfoert i fodnote 43, praemis 5.
(81) - Sag C-290/91, Peter, Sml. 1993 I, s. 2981, praemis 11. Generaladvokat Jacobs sondrer i punkt 22 i sit forslag til afgoerelse mellem et billighedsskoen og et skoen vedroerende hensigtsmaessigheden af at undlade at gennemfoere tilbagesoegning.
(82) - Sag 113/81, Reichelt, Sml. 1982, s. 1957, praemis 16.
(83) - Med hensyn til den grundlaeggende forpligtelse til at indfoere et system med mervaerdiafgift henvises til artikel 1 i Raadets andet direktiv (67/228/EOEF) af 11.4.1967 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter - Det faelles mervaerdiafgiftssystems struktur og de naermere regler for dets anvendelse (EFT 1967, s. 14).