62009CC0061_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En esta petición de decisión prejudicial, el Oberverwaltungsgericht Rheinland‑Pfalz (Alemania) plantea al Tribunal de Justicia cuestiones sobre la interpretación del artículo 44 del Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo. (2) En esencia, las partes del procedimiento principal discuten sobre la toma en consideración de ciertas superficies (que se utilizan para la protección medioambiental y la producción agraria) con motivo de la determinación de los derechos de ayuda por el régimen de pago único.
I. Marco normativo
2. El Reglamento nº 1782/2003 prevé una modalidad de ayuda a la renta de los agricultores llamada régimen de pago único (en lo sucesivo, «RPU»).
3. El artículo 2 del Reglamento nº 1782/2003 define, entre otros conceptos, la «explotación» como «todas las unidades de producción administradas por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro», y «actividad agrícola» como «la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5».
4. Por lo que respecta al uso de los derechos de ayuda, el artículo 44 del Reglamento nº 1782/2003 establece:
«1. Todo derecho de ayuda unido a una hectárea admisible permitirá cobrar el importe que determine dicho derecho.
2. Se entenderá por “hectáreas admisibles” las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias.
3. El agricultor declarará las parcelas correspondientes a la hectárea admisible unida a cada derecho de ayuda. Salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, dichas parcelas estarán a disposición del agricultor durante un período de 10 meses como mínimo, que se iniciará a partir de una fecha que deberá fijar el Estado miembro, pero que no podrá ser anterior al 1 de septiembre del año natural precedente al año en que se haya presentado la solicitud de participación en el régimen de pago único.
[...]»
5. El artículo 2 del Reglamento (CE) nº 795/2004 de la Comisión (3) establece que «a los efectos del título III del Reglamento (CE) nº 1782/2003 y del presente Reglamento, se aplicarán las siguientes definiciones:
a) “superficie agraria”: la superficie total dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes;
b) “tierras de cultivo”: las “tierras de cultivo” en el sentido del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión;
[…]
e) “pastos permanentes”: los “pastos permanentes” según la definición que figura en el punto 2 del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 796/2004 de la Comisión;
[…]»
6. Al mismo tiempo, el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 796/2004 (4) establece que «a efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
(1) “Tierras de cultivo”: las tierras dedicadas a la producción de cultivos y las tierras retiradas de la producción, o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento nº 1782/2003, con independencia de que se encuentren en invernaderos o bajo protección fija o móvil;
(2) “Pastos permanentes”: las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las tierras retiradas de conformidad con el artículo 6, del Reglamento (CE) nº 1251/1999 del Consejo (DO L 160, p. 1), las tierras retiradas de conformidad con el artículo 54, apartado 2, y el artículo 107 del Reglamento nº 1782/2003, las superficies retiradas de conformidad con el Reglamento (CEE) nº 2078/92 del Consejo (DO L 215, p. 85) y las superficies retiradas de conformidad con los artículos 22, 23 y 24 del Reglamento (CE) nº 1257/1999 del Consejo (DO L 160, p. 80);
[…]»
II. Antecedentes de hecho y cuestiones planteadas
7. La presente petición de decisión prejudicial se formula en el contexto de un asunto sustanciado ante el órgano jurisdiccional remitente, en el que la Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion de Tréveris (Alemania) (órgano administrativo con facultades de supervisión y asesoramiento; en lo sucesivo, «ADD») plantea su controversia con el Landkreis de Bad Dürkheim (en lo sucesivo, «Landkreis») con respecto a la toma en consideración de determinadas superficies (en lo sucesivo, «tierras de que se trata») al determinar los derechos de ayuda de la Sra. Niedermair‑Schiemann en el marco del RPU durante los años 2005 y 2006. La Sra. Niedermair‑Schiemann posee una explotación de ganadería ovina. No es propietaria de las tierras de que se trata, pero está autorizada para utilizarlas en virtud de un contrato.
8. Con arreglo al contrato de explotación suscrito con el Land de Renania‑Palatinado, la Sra. Niedermair‑Schiemann está autorizada para utilizar sin obligación pecuniaria alguna, a cambio de asumir las contribuciones a la asociación profesional, aproximadamente 5 hectáreas de superficie como prados de siega y pasto, con ciertas restricciones. Por ejemplo, las superficies no pueden ser segadas en el período entre el 1 de noviembre y el 15 de junio, y la siega no puede realizarse con segadoras de succión ni rotativas. En lugar de la segunda siega, se puede destinar al pasto de ovejas y cabras en forma de apacentamiento de rotación apacentamiento en lugares abiertos bajo el control del pastor, debiéndose, en tal caso, llegar a un acuerdo sobre la duración con la autoridad competente en materia de ordenación paisajística.
9. Con arreglo al contrato de conservación y explotación celebrado con el Landkreis, la Sra. Niedermair‑Schiemann (como parte obligada a la ejecución del contrato) está obligada a conservar y explotar determinadas superficies con fines de protección de la naturaleza, de aproximadamente 35 hectáreas. Por esta función percibe una retribución anual de 13.870 euros. La Sra. Niedermair‑Schiemann ha de cumplir determinadas obligaciones contractuales y seguir otras indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza (por ejemplo, relativas a la intensidad del apacentamiento), y recibe el apoyo de dichas autoridades mediante medidas de conservación, como siegas preparatorias de parcelas concretas o labores periódicas de desbrozo y desmonte realizadas por terceros.
10. La Sra. Niedermair‑Schiemann, con motivo de la solicitud de ayudas de fomento agrario, designó las tierras de que se trata como pastos permanentes pertenecientes a la explotación. Mediante resolución de 20 de febrero de 2006, le fueron concedidos derechos de ayuda para tierras de cultivo y para tierras destinadas a pastos. Esa resolución fue modificada, siguiendo instrucciones del Ministerio, mediante resolución de 14 de mayo de 2007, debido a que las superficies utilizadas en virtud de los contratos de explotación no reunían los requisitos para recibir ayudas. La Sra. Niedermair‑Schiemann impugnó dicha resolución ante el comité de asuntos jurídicos del Landkreis, que anuló la resolución antes citada. Mediante sentencia de 2 de julio de 2008, el Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo) autorizó la acción contra la resolución de anulación del Landkreis, revocó la resolución inherente a la impugnación y, consecuentemente, confirmó la resolución de modificación de 14 de mayo de 2007. Dicha sentencia fue recurrida ante el órgano jurisdiccional remitente, que estimó que era necesario plantear, con carácter prejudicial, al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1) ¿Se considera que existe también una “superficie agraria” en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1782/2003 cuando, si bien se usa asimismo con fines agrarios (pasto para cría de ovejas), el uso predominante de tal superficie consiste en el cumplimiento de los objetivos de la conservación del paisaje y la protección de la naturaleza?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿Se considera que una superficie se utiliza para actividades no agrarias en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1782/2003 cuando el objetivo primordial de la actividad consiste en la protección de la naturaleza o, en cualquier caso, cuando el agricultor está sometido, en el cumplimiento de los objetivos de protección de la naturaleza, a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza?
3) En caso de que se trate de una superficie agraria (primera cuestión) utilizada también para una actividad agrícola (segunda cuestión):
Para considerar que una superficie agraria ha sido cedida a una explotación [superficie agraria de la explotación en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1782/2003]:
a) ¿Es necesario que esté a disposición de la explotación en virtud de un contrato de arrendamiento o de una transacción temporal similar a título oneroso?
b) Si no es así, ¿es irrelevante, por lo que respecta a la cesión a la explotación, que se permita la ocupación de la superficie de forma gratuita o sólo a cambio de la asunción de las contribuciones a la asociación profesional para un uso determinado y durante un período de tiempo limitado de acuerdo con los objetivos de la protección de la naturaleza?
c) Si es así, ¿es irrelevante, por lo que respecta a la cesión a la explotación, el hecho de que la explotación esté obligada a prestar determinados servicios en las superficies a cambio de una retribución?»
11. El Landkreis, la ADD, la Sra. Niedermair‑Schiemann, el Gobierno alemán y la Comisión Europea formularon observaciones escritas. Las argumentaciones desarrolladas por todas esas partes, excepto la del Gobierno alemán, fueron suscritas por el Gobierno polaco en la vista celebrada el 4 de febrero de 2010.
III. Apreciación
A. Alegaciones principales de las partes
12. En lo que atañe a la segunda cuestión planteada, la ADD alega que el uso de las superficies destinadas a la protección de la naturaleza no es una actividad agrícola. Por lo que respecta a la tercera cuestión, entiende que las superficies a las que son de aplicación las normas de protección de la naturaleza no deben constituir una superficie agraria a efectos del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003. Para eso sería necesario que la superficie (esto es, las unidades de producción conforme a los términos del artículo 2 del citado Reglamento) fuese administrada por la explotación. Sin embargo, el concepto de administración exige un poder de disposición ilimitado sobre la superficie en lo que concierne a su uso agrario.
13. El Landkreis alega que la tierra utilizada para preservar las condiciones medioambientales y agrarias constituye tierra agraria en el sentido del artículo 44, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003. Las indicaciones dadas por la autoridad responsable de la protección medioambiental no afectan en absoluto a esta conclusión. En lo que concierne a la tercera cuestión planteada, el Landkreis manifiesta que el artículo 44, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 no establece si las tierras de que se trata deben ser legalmente cedidas al agricultor, ni de qué forma. Ni su cesión de forma gratuita ni la remuneración por pastorear las tierras tiene influencia alguna sobre su cesión a una determinada explotación.
14. En lo que concierne a la primera cuestión, la Sra. Niedermair‑Schiemann alega que una superficie que se utiliza efectivamente como «tierras de cultivo», a tenor del artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 796/2004, o como «pastos permanentes», en virtud de ese mismo artículo, sigue siendo una superficie agraria a efectos del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, a pesar de que su uso predominante sea la protección de la naturaleza y conservación del paisaje. En lo concerniente a la segunda cuestión, alega que una superficie se utiliza con fines agrarios, en los términos del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, aunque el objetivo predominante de la actividad agrícola sea la protección de la naturaleza. Poco importa que el agricultor está sometido –mediante contrato o en virtud de la legislación– a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza. En lo tocante a la tercera cuestión, la Sra. Niedermair‑Schiemann alega que la cesión de una superficie agraria a una explotación (superficie agraria de la explotación en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003) no exige ningún contrato celebrado en virtud de la legislación civil. Por lo tanto, el área puesta a disposición de una explotación no requiere ningún arrendamiento ni ninguna otra transacción temporal a título oneroso. El hecho de que una superficie agraria haya sido cedida a una explotación de forma gratuita o sólo a cambio de la asunción de las contribuciones a la asociación profesional, para un uso determinado y durante un período de tiempo limitado, de acuerdo con los objetivos de la protección de la naturaleza no impide que esa superficie sea cedida a la explotación. Ello se debe a que en el presente caso la acción del agricultor no está totalmente determinada por terceros. Por último, el hecho de que la explotación esté obligada –en virtud de un contrato o de las obligaciones agroambientales– a prestar determinados servicios en las tierras a trueque de una retribución no impide la cesión a una explotación a tenor del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003.
15. El Gobierno alemán alega que debe responderse a la primera cuestión en el sentido de que una superficie sigue siendo una superficie agraria a efectos del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 cuando, aunque se utilice como pasto con fines agrícolas, sirva también para la protección de la naturaleza y conservación del paisaje. Esa afirmación sigue siendo válida incluso cuando el objetivo mencionado en último lugar sea el predominante. En lo que concierne a la segunda cuestión planteada, el Gobierno alemán alega que el hecho de que la actividad agrícola también sirva (incluso de forma predominante) para la protección de la naturaleza, o el hecho de que, al cumplir los objetivos de conservación del paisaje, el agricultor esté sometido a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza, no impiden considerar que una superficie está destinada a actividades agrarias. Por lo que respecta a la tercera cuestión, dicho Gobierno alega que, para ceder a una explotación (superficie agraria de la explotación en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003) una superficie agraria utilizada para una actividad agrícola, en el supuesto de que se permita la ocupación de la superficie durante un período determinado, es necesario que el agricultor administre esa superficie. Sin embargo, no es necesario que la ocupación se haga a título oneroso. Para determinar si un agricultor administra una superficie es necesario realizar una valoración global de todas las circunstancias relevantes. Según las circunstan cias del caso –en particular, el alcance de la reglamentación o las facultades reguladoras de la parte contratante– la autorización para ocupar las superficies para un uso determinado y durante un periodo de tiempo limitado, de acuerdo con los objetivos de conservación de la naturaleza puede ciertamente referirse al hecho de que esas superficies no puedan cederse a la explotación que las utilice porque ésta no las administra. Sin embargo, el hecho de que la explotación esté obligada a prestar determinados servicios en las tierras a cambio de una retribución debería impedir, en principio, que fuesen cedidas a la explotación.
16. La Comisión propone reformular las cuestiones planteadas y alega, en esencia, que deben ser respondidas del siguiente modo. En primer lugar, el artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 no impide que las superficies sean consideradas «hectáreas admisibles» cuando, en circunstancias como las del litigio principal, se utilicen de forma predominante para la protección de la naturaleza y la conservación del paisaje, o cuando la actividad desarrollada en esas superficies tenga ese objetivo principal. En segundo lugar, el artículo 44 del Reglamento nº 1782/2003 debería interpretarse, en circunstancias como las del litigio principal, en el sentido de que puede considerarse que las superficies pertenecen a la explotación en virtud del RPU: a) independientemente de la existencia de un contrato de arrendamiento o de una transacción temporal similar a título oneroso, aun en el caso de que las superficies hayan sido puestas a disposición de la explotación de forma gratuita o sólo a cambio de la asunción de las contribuciones a la asociación profesional; b) a pesar de que el agricultor esté sometido a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza o de que la explotación esté obligada a prestar determinados servicios en las tierras y obtenga una retribución por ello, o c) aun en el caso de que las superficies estén sujetas a determinadas restricciones durante un periodo determinado.
17. El Gobierno polaco manifestó que su posición es esencialmente la misma que la de la Comisión.
B. Apreciación
1. Cuestiones primera y segunda
18. Considero que las cuestiones primera y segunda deben ser analizadas conjuntamente. (5) En la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si existe asimismo una «superficie agraria» en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 cuando, si bien se usa igualmente con fines agrarios (pasto para cría de ovejas), su objetivo predominante consiste en el cumplimiento de las finalidades relativas a la conservación del paisaje y la protección de la naturaleza. En la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional inquiere si se considera que una superficie se utiliza para actividades no agrarias en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 cuando la actividad sirve principalmente para la conservación de la naturaleza o, en cualquier caso, cuando el agricultor está sometido, en el cumplimiento de los objetivos de conservación de la naturaleza, a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza.
19. En el asunto Horvath, (6) relacionado con el Reglamento nº 1782/2003, la Gran Sala del Tribunal de Justicia sostuvo, entre otras cosas, que, «en la medida en que las exigencias de la protección del medio ambiente, que constituye uno de los objetivos esenciales de la Comunidad, deben, según el artículo 6 CE, “integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad”, dicha protección debe considerarse como un objetivo que también forma parte de la política común en el ámbito de la agricultura».
20. Los objetivos de la política agrícola común y los de la protección medioambiental no son incompatibles; antes bien, debe considerarse que son complementarios. Esta matización es importante, porque podría decirse que de las cuestiones planteadas se deduce que el órgano jurisdiccional remitente ha considerado que estos dos conjuntos de objetivos son esencialmente opuestos.
21. Volviendo ahora a la redacción del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, en él se establece que se entenderá por «hectáreas admisibles» las «superficies agrarias» de la explotación consistentes en «tierras de cultivo» y «pastos permanentes», salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para «actividades no agrarias».
22. El concepto de «superficie agraria» se define en el artículo 2, letra a), del Reglamento nº 795/2004: la superficie total dedicada a tierras de cultivo, pastos permanentes y cultivos permanentes.
23. De la lectura de las disposiciones anteriores se desprende que se entiende por «hectáreas admisibles» las tierras de cultivo y pastos permanentes (salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques) que se utilizan para una actividad agrícola.
24. Por consiguiente, analizaré sucesivamente los conceptos de i) pasto permanente, ii) tierras de cultivo y iii) actividad agrícola.
25. Los conceptos de tierras de cultivo y pastos permanentes se definen en el artículo 2 del Reglamento nº 796/2004. El órgano jurisdiccional remitente infiere de esas disposiciones que las superficies agrícolas deben utilizarse con «fines» agrarios. Por lo tanto, plantea la cuestión de si es suficiente, en el caso de una superficie utilizada para varios fines (por ejemplo, también como área de protección de la naturaleza), con que exista al menos un fin agrario, o si en tal caso el uso predominante es decisivo.
26. Sin embargo, según se desprende de la definición de «hectárea admisible» descrita en el punto 21 supra
y, según se verá, también de las disposiciones que se citan más adelante, resulta evidente que lo relevante a este respecto es el uso efectivo de la superficie, o quizás lo que se ha plantado efectivamente en la superficie, en lugar de los objetivos o usos (predominantes) con los que se utiliza o a los que se destina.
27. De hecho, según se desprende del artículo 2, letra e), del Reglamento nº 795/2004 (que, a su vez, se remite al artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 796/2004), los «pastos permanentes» son las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más, excluidas las tierras retiradas. Resulta evidente que lo que importa es el cultivo efectivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, con excepción de las tierras que son objeto de algún programa de retirada.
28. Es necesario señalar a este respecto que el órgano jurisdiccional remitente ha hecho constar que las tierras de que se trata se utilizan como pasto para la cría de ovejas, lo que significa que la tierra se utiliza efectivamente para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos.
29. Por consiguiente, mientras las tierras de que se trata no hayan sido incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más (lo que no queda claro en la documentación aportada ante el Tribunal de Justicia), podría decirse que las tierras de que se trata se ajustan ciertamente a la definición de «pastos permanentes», ya que es evidente que sirven para cultivos de pastos para las ovejas.
30. Además, en lo que atañe al concepto de «tierras de cultivo», también se basa en el uso efectivo de las tierras de que se trata: según se desprende del artículo 2, letra b) del Reglamento nº 795/2004 (que, a su vez, se remite al artículo 2, apartado 1 del Reglamento nº 796/2004), estas tierras son esencialmente las efectivamente dedicadas a la producción de cultivos y las tierras retiradas de la producción, o mantenidas en buenas condiciones agrícolas y medioambientales, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento nº 1782/2003.
31. El primer apartado de este último artículo establece, entre otras cosas, que las tierras mantenidas en buenas condiciones agrarias y medioambientales son «especialmente las que ya no se utilicen para la producción». (7) Además, establece esencialmente que los Estados miembros deben definir los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales sobre la base del marco establecido en el anexo IV. Ese anexo prevé, entre otras cosas, en el epígrafe «Cuestiones» lo siguiente: «Garantizar un nivel mínimo de mantenimiento y evitar el deterioro de los hábitats». (8)
32. Como vimos al principio, en el punto 23 supra,
las tierras de que se trata deben ser también dedicadas «a una actividad agrícola».
33. La definición de actividad agrícola está contenida en el artículo 2, letra c), del Reglamento nº 1782/2003: es «la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios, con inclusión de la cosecha, el ordeño, la cría de animales y el mantenimiento de animales a efectos agrícolas, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5».
34. La segunda cuestión sugiere que el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si existe una actividad no agraria cuando el uso «predominante» es la protección de la naturaleza. A ese respecto, la Comisión alegó correctamente que, para determinar si las tierras de que se trata están destinadas a actividades que cumplan las condiciones establecidas en el artículo 2, letra c), del Reglamento nº 1782/2003, es procedente señalar que esta definición no apunta fundamentalmente a un objetivo agrícola predominante. La expresión «a efectos agrícolas» de la definición hace referencia a la cría y el mantenimiento de animales, pero no a la caracterización general de «la producción, la cría o el cultivo de productos agrarios». En efecto, el hecho de que, según el órgano jurisdiccional remitente, las ovejas se críen para obtener un beneficio en las tierras de que se trata ya demuestra que se está llevando a cabo una actividad agrícola. Puede señalarse que el apacentamiento de animales de granja como fuente de ingresos es una actividad agrícola tradicional.
35. Del mismo modo, no considero que sea relevante en este contexto que el agricultor, en lo que concierne al uso de las tierras de que se trata, esté o no sometido a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza en el cumplimiento de los objetivos de protección de la naturaleza. Para que el agricultor pueda declarar una «hectárea admisible» es necesario que pueda considerarse que las tierras de que se trata son cedidas a su explotación en el sentido del artículo 44 del Reglamento nº 1782/2003.
36. De los puntos 19 y 20 supra
se desprende que no existe ninguna contradicción entre la superficie agraria o la actividad agrícola, por un lado, y los aspectos de la protección de la naturaleza, por el otro. (9) Además, es discutible que en el presente caso la protección de la naturaleza no sea una actividad autónoma por sí misma, sino un objetivo que la Unión Europea o los Estados miembros intentan alcanzar, incluso en el contexto de las actividades agrarias.
37. En lo que concierne a la relevancia de las indicaciones de las autoridades, el artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 establece expresamente que «la autoridad nacional competente proporcionará a los agricultores la lista de los requisitos legales de gestión y de las buenas condiciones agrarias y medioambientales que deberán respetar». El mero hecho de que el agricultor esté sometido a indicaciones no debería impedirle llevar a cabo de forma autónoma una actividad agrícola en las tierras de que se trata.
38. Como acertadamente señalan la Sra. Niedermair‑Schiemann y el Gobierno polaco, la actividad agrícola, por definición, nunca está enteramente libre de restricciones, y los agricultores se encuentran sometidos a diversas condiciones relevantes, incluidas las relativas al medio ambiente, especialmente en virtud del sistema de condicionalidad.
39. Estoy de acuerdo con la Comisión en que las circunstancias del litigio principal representan un caso ideal de agricultura ecológica. Es la actividad agrícola autónoma de la propia Sra. Niedermair-Schiemann, es decir, la cría de ovejas, la que cumple los objetivos de la protección de la naturaleza. De hecho sería ilógico que este caso ideal de agricultura sostenible fuese calificado como no agrario precisamente por causa de su carácter ecológico. En este sentido, debe tenerse en cuenta que todo el plan subyacente al Reglamento nº 1782/2003 y a la reforma de la política agrícola común de 2003 era, en general, hacer la agricultura europea más sostenible, competitiva y orientada al mercado. (10) Además, la Sra. Niedermair‑Schiemann alegó que las tierras utilizadas como pastos para la cría de ovejas suelen ser especiales desde un punto de vista agroambiental: son tierras cuyo uso apenas reviste interés económico (superficies con un rendimiento marginal), que se utilizan en interés de su propietario, con el objetivo de preservar su valor ecológico.
40. Por último, puede señalarse que se deduce de la petición de decisión prejudicial que las tierras utilizadas con fines de protección de la naturaleza también son tenidas en cuenta en el contexto del pago de ayudas agrícolas en los planes de ayudas de Austria y Francia.
41. De las consideraciones anteriores se sigue que la respuesta a la primera cuestión debe ser que existe también una «superficie agraria» en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 si esa superficie se utiliza también con fines agrarios (pasto para cría de ovejas), pero su uso predominante consiste en el cumplimiento de los objetivos de la conservación del paisaje y la protección de la naturaleza. En lo que concierne a la segunda cuestión, debe responderse que una superficie sigue utilizándose para actividades agrarias en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003 aun cuando la actividad agrícola sirve principalmente para la protección de la naturaleza, e incluso cuando el agricultor está sometido a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza.
2. Tercera cuestión
42. Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si la cesión de una superficie agraria a una explotación (superficie agraria de la explotación en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003) exige: a) que esté a disposición de la explotación en virtud de un contrato de arrendamiento u otra transacción temporal similar a título oneroso; b) de no ser así, si es irrelevante para la cesión a la explotación que se permita la ocupación de la superficie sin obligación pecuniaria alguna o sólo a cambio de la asunción de las contribuciones a la asociación profesional para un uso determinado y durante un período de tiempo limitado de acuerdo con los objetivos de la protección de la naturaleza, y c) si la respuesta al planteamiento del apartado a) es afirmativa, si es irrelevante para la cesión a la explotación que ésta esté obligada a prestar determinados servicios en las superficies y obtenga una retribución por ello.
43. Dado que, como hemos visto anteriormente, en el presente caso existe una superficie agraria, que también se utiliza para actividades agrarias, el órgano jurisdiccional remitente interesa cierta información sobre la cuestión de la cesión de una superficie agraria a una explotación.
44. En principio, la cuestión de la cesión de una superficie a una explotación agraria puede plantear problemas, especialmente en las situaciones en la que una superficie es propuesta por varios agricultores, aunque no exista un uso común de esa tierra. Sin embargo, esa no es la situación en el presente asunto. Aquí, la cuestión de la cesión de una superficie a una explotación ha sido planteada por el órgano jurisdiccional remitente en relación con las condiciones del uso de la superficie.
45. Según se desprende del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, la «hectárea admisible» es una superficie agraria «de la explotación».
46. Además, el artículo 2, letra b) establece que se entiende por «explotación» todas las unidades de producción administradas (en alemán, «verwaltet») por un agricultor y situadas en el territorio de un mismo Estado miembro.
47. Por último, el artículo 44, apartado 3, establece que la superficie agraria «estará a disposición del agricultor durante un período de 10 meses como mínimo».
48. Ni el Reglamento nº 1782/2003 ni los Reglamentos nº 795/2004 y nº 796/2004 contienen una definición del término «administrado» ni de la expresión «estar a disposición de».
49. Como señalaba el Gobierno alemán, del artículo 44 del Reglamento nº 1782/2003 se deduce que la superficie (las parcelas correspondientes a la hectárea admisible) debe ser utilizada, y debe estar sometida a un uso agrario por el agricultor. Una unidad de producción es administrada por el agricultor si éste hace un uso agrario de la misma en su propio nombre. Por lo tanto, en principio las partes contratantes tienen libertad para acordar las relaciones jurídicas en que se fundamenta el uso de una superficie. El hecho de si existe un uso agrario en nombre del agricultor debe ser comprobado por el órgano jurisdiccional remitente, tomando en consideración todas las circunstancias relevantes del caso.
50. También estoy de acuerdo con la Comisión en que no son decisivos a este respecto los datos de la propiedad o del régimen contractual particular, por ejemplo la existencia de un contrato de arrendamiento o retribución por la que el agricultor declare la superficie. Además, puede ser oportuno señalar que en el artículo 46, apartado 2, del Reglamento nº 1782/2003, que pertenece a la misma sección del Reglamento que el artículo 44, el legislador comunitario prevé expresamente, en el contexto de la cesión de los derechos de ayuda, determinados regímenes contractuales, es decir, el arrendamiento u otros tipos de transacciones similares, así como la cesión definitiva. (11)
51. Sin embargo, es evidente que el artículo 44 del Reglamento nº 1782/2003 no contempla esos aspectos. Por lo tanto, estoy de acuerdo con el órgano jurisdiccional remitente en que el poder de disposición de la explotación no debería existir únicamente cuando haya un contrato de arrendamiento o transacción similar.
52. Por último, según señaló acertadamente el Gobierno polaco, la titularidad legal sobre la tierra es una cuestión de Derecho civil y variará entre los distintos Estados miembros. Si fuese relevante en el contexto de la interpretación del artículo 44 del Reglamento nº 1782/2003, existiría el riesgo de que se aplicara de forma no uniforme en los 27 Estados miembros.
53. A continuación, el órgano jurisdiccional remitente plantea la cuestión de si una superficie pertenece a una explotación cuando es puesta a disposición de esa explotación de forma gratuita o sólo a cambio de la asunción de las contribuciones a la asociación profesional para un uso de carácter agrícola, limitado en cuanto a tiempo y a naturaleza.
54. A ese respecto, pero también en relación con la cuestión del arrendamiento anteriormente referida, el órgano jurisdiccional remitente señalaba que los pastores, en particular, utilizan tradicionalmente las superficies agrarias con frecuencia de forma extensiva y gratuita en virtud de la tolerancia de los propietarios de carácter consuetudinario. (12)
55. En lo que concierne al hecho de que la ocupación de superficies está permitida durante un periodo de tiempo limitado de acuerdo con los objetivos de protección de la naturaleza, la Comisión tiene razón cuando alega que los diez meses exigidos por el artículo 44, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 implican que el agricultor debe poder utilizar las tierras de que se trata para su actividad agrícola durante al menos diez meses. Sin embargo, eso incluye el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales. Por lo tanto, cuando el uso está restringido es necesario que, durante el periodo de restricciones, la tierra siga sirviendo para una actividad agrícola, sin la cual no existiría el elemento de cesión funcional a una explotación.
56. De hecho, según se deduce del segundo considerando de la exposición de motivos del Reglamento (CE) nº 146/2008 del Consejo, (13) el artículo 44, apartado 3, del Reglamento nº 1782/2003 intenta evitar que se presenten dos solicitudes respecto a la misma parcela. Sin embargo, según parece desprenderse de la petición de decisión prejudicial, las tierras de que se trata son utilizadas por un único agricultor, es decir, la Sra. Niedermair‑Schiemann, y ella es la única persona con derecho a utilizar esas tierras.
57. Hay que reconocer que la superficie no puede utilizarse durante diez meses al año, porque el uso está limitado en el tiempo. Sin embargo, es suficiente con que no exista ningún otro uso agrario en ese periodo y que la explotación pueda utilizar los cultivos del periodo de diez meses como pasto para animales. El órgano jurisdiccional remitente tiene razón al sostener que, en el presente caso, sin perjuicio de la restricción sobre el uso, siguió siendo posible hacer un uso agrario. Por lo tanto, las tierras de que se trata sirvieron a una actividad agrícola incluso durante el periodo en que su uso estaba restringido.
58. En conclusión, estoy de acuerdo con la Sra. Niedermair-Schiemann en que, a efectos de la cesión de una superficie a una explotación, es suficiente que el agricultor que está utilizando efectivamente esa superficie 1) tenga la posibilidad de excluir el uso simultáneo por terceras partes y 2) pueda disponer de los frutos de su trabajo, 3) sin estar totalmente sometido a las decisiones tomadas por un tercero.
59. Consecuentemente, para contestar a la primera y segunda partes de la tercera cuestión planteada [en los apartados a) y b)], considero que la cesión de una superficie agraria a una explotación no exige que esté a disposición de la explotación en virtud de un contrato de arrendamiento o de una transacción temporal similar a título oneroso. Además, es irrelevante para la cesión a la explotación que se permita la ocupación de la superficie por la explotación sin obligación pecuniaria alguna o sólo a cambio de la asunción de las contribuciones a la asociación profesional para un uso determinado y durante un período de tiempo limitado de acuerdo con los objetivos de la protección de la naturaleza.
60. Puesto que a la primera parte de la tercera cuestión [recogida en el apartado a)] debe darse una respuesta negativa, no es necesario, en principio, responder a la tercera parte [recogida en el apartado c)]. Sin embargo, a mayor abundamiento, la analizaré y expondré las siguientes consideraciones. Como hemos observado anteriormente, las relaciones contractuales formales no son relevantes en este contexto, y lo que importa son los derechos de uso efectivos que posee el agricultor. El hecho de que el agricultor sea designado como la parte obligada a ejecutar la actividad («le mandataire», en francés) no es decisivo. Por ello, en tanto el agricultor lleve a cabo una actividad agrícola de forma autónoma en las tierras de que se trata, con independencia de que reciba o no una retribución suplementaria, la superficie está cedida a la explotación. De la petición de decisión prejudicial parece desprenderse que la retribución no constituye un pago por la actividad relativa al apacentamiento, sino un suplemento de dificultad, ya que la explotación se ha de realizar, por motivos de medio ambiente, de una forma muy gravosa; aparentemente, la cantidad de que se trata cubre más o menos los costes adicionales resultantes del uso de superficies con un rendimiento marginal. El apacentamiento, no obstante, sirve por sí mismo al objeto de la explotación agrícola, ya que de otro modo las ovejas tendrían que ser alimentadas en otro lugar.
61. Por consiguiente, considero que de la petición de decisión prejudicial no se deduce que en el presente asunto el agricultor no fuese capaz de llevar a cabo la cría de ovejas de forma autónoma en las tierras de que se trata.
62. En consecuencia, en respuesta a la tercera parte de la tercera cuestión [en el apartado c)], considero que es irrelevante por lo que respecta a la cesión a favor de la explotación el hecho de que ésta esté obligada a prestar determinados servicios en las superficies y obtenga una retribución por ello.
IV. Conclusión
63. Propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el Oberverwaltungsgericht Rheinland‑Pfalz:
«1) Se considera que existe también una “superficie agraria” en el sentido del artículo 44, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, que modifica el Reglamento (CEE) nº 2019/93 y varios otros reglamentos cuando, aunque se use con fines agrarios (pasto para cría de ovejas), el uso predominante de tal superficie consiste en el cumplimiento de los objetivos de la conservación del paisaje y la protección de la naturaleza.
2) Se considera que una superficie sigue utilizándose para actividades agrarias en el sentido del artículo 44, apartado 2 del Reglamento nº 1782/2003 aun cuando la actividad agrícola sirve principalmente para la protección de la naturaleza, e incluso cuando el agricultor está sometido a las indicaciones de las autoridades de protección de la naturaleza.
3) La cesión de una superficie agraria a una explotación no exige que esté a disposición de la explotación en virtud de un contrato de arrendamiento o de una transacción temporal similar a título oneroso. Además, es irrelevante para la cesión a la explotación que se permita la ocupación de la superficie sin obligación pecuniaria alguna o sólo a cambio de la asunción de las contribuciones a la asociación profesional para un uso determinado y durante un período de tiempo limitado de acuerdo con los objetivos de la protección de la naturaleza. Por último, es irrelevante para la cesión a la explotación que ésta esté obligada a prestar determinados servicios en las superficies y obtenga una retribución por ello.»
(1) .
(2)
– Reglamento de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) nº 2019/93, (CE) nº 1452/2001, (CE) nº 1453/2001, (CE) nº 1454/2001, (CE) nº 1868/94, (CE) nº 1251/1999, (CE) nº 1254/1999, (CE) nº 1673/2000, (CEE) nº 2358/71 y (CE) nº 2529/2001 (DO L 270, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2013/2006 del Consejo de 19 de diciembre de 2006 (DO L 384, p. 13) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1782/2003»).
(3)
– Reglamento de 21 de abril de 2004, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el Reglamento nº 1782/2003 (DO L 141, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1974/2004 de la Comisión, de 29 de octubre de 2004 (DO L 345, p. 85) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 795/2004»).
(4)
– Reglamento de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento nº 1782/2003 (DO L 141, p. 18), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 239/2005 de la Comisión, de 11 de febrero de 2005 (DO L 42, p. 3) (en lo sucesivo, «Reglamento nº 796/2004»).
(5)
–	La Comisión sugirió que el Tribunal de Justicia reformulara las cuestiones planteadas. Sin embargo, considero que, para facilitar al órgano jurisdiccional remitente respuestas útiles que le permitan solucionar el asunto que se le plantea, no es necesario hacerlo.
(6)
– 	Sentencia de 16 de julio de 2009 (C‑428/07, Rec. p. I‑0000), apartado 29. Véanse igualmente las conclusiones presentadas por la Abogado General Trstenjak en ese asunto, en particular los puntos 43 a 53.
(7)
–	El razonamiento subyacente a esa disposición se establece en el tercer considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 1782/2003, según el cual el objetivo del legislador es evitar el abandono de tierras agrarias. Además, debe hacerse referencia también al cuarto considerando, que establece que dado que los pastos permanentes tienen un efecto medioambiental positivo, resulta oportuno adoptar medidas para fomentar su mantenimiento y evitar una transformación masiva en tierras de cultivo.
(8)
– Bajo el epígrafe «Normas», el anexo cita los niveles mínimos de carga ganadera o regímenes apropiados; la protección de los pastos permanentes; el mantenimiento de las particularidades topográficas y la prevención de la invasión de la vegetación indeseable en los terrenos de cultivo.
(9)
– Con carácter ilustrativo, me gustaría señalar que mi interpretación en las presentes conclusiones se apoya en la legislación aplicable en la actualidad. Me remito al Reglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nº 1290/2005, (CE) nº 247/2006, (CE) nº 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) nº 1782/2003 (DO L 30, p. 16). En virtud del artículo 34, apartado 2, letra a) del citado reglamento, se entenderá por «hectárea admisible», entre otras cosas, cualquier superficie agraria que se utilice para una actividad agrícola o, «cuando la superficie se utilice igualmente para actividades no agrarias, se utilice predominantemente para actividades agrarias». Por otro lado, el artículo 1, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 370/2009 de la Comisión, de 6 de mayo de 2009, que modifica el [Reglamento nº 795/2004] (DO L 114, p. 3), establece que una superficie se considerará esencialmente utilizada con fines agrícolas «si la actividad agrícola puede ejercerse sin estar sensiblemente obstaculizada por la intensidad, la naturaleza, la duración y el calendario de la actividad no agrícola». Por último, según se desprende del artículo 34, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 73/2009, cualquier superficie que haya dado derecho a pagos con arreglo al RPU en 2008, seguirá siendo admisible aunque haya dejado de atenerse a la definición de «admisible» a consecuencia de la aplicación de determinadas medidas medioambientales citadas en dicho artículo.
(10)
–	Véase también, a este respecto, Norer, R., Rechtsfragen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik
2003, Einheitliche Betriebsprämie und Cross Compliance in europa-, verfassungs-, verwaltungs- und zivilrechtlicher Analyse,
NWV, Viena‑Graz, 2007, pp. 13 y ss.
(11)
– A ese respecto, véanse la sentencia de 21 de enero de 2010, van Dijk (C‑470/08, Rec. p. I‑0000), y mis conclusiones presentadas el 4 de febrero de 2010 en el asunto Harms (C‑434/08), todavía pendiente ante el Tribunal de Justicia.
(12)
–	Véase, a este respecto, también el punto 39 supra.
(13)
– Reglamento de 14 de febrero de 2008 que modifica el [Reglamento nº 1782/2003] y el Reglamento (CE) nº 1698/2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 46, p. 1).