61989C0300
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 13 de marzo de 1991 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Al solicitar la anulación de la Directiva 89/428/CEE por falta de base jurídica, la Comisión plantea una cuestión sustancial-mente nueva y de gran relieve: la delimitación de los respectivos ámbitos de aplicación del artículo 100 A y del artículo 130 S del Tratado. (
1
)
2.
Vale la pena subrayar, de entrada, que la elección entre estas dos disposiciones no tiene un valor meramente formal. Desde el punto de vista sustantivo, es cierto, los artículos 100 A y 130 S se refieren a competencias diversas de las Instituciones, dado que la nueva normativa en materia de medio ambiente, prevista por los artículos 130 R y siguientes, concede una competencia puramente subsidiaria a la Comunidad y se inspira en una filosofía de protección mínima, mientras la acción desarrollada al amparo del artículo 100 A se basa en una competencia de ningún modo subsidiaria y se orienta hacia niveles altos de protección.
Pero las diferencias fundamentales entre ambas disposiciones se encuentran en el ámbito procedimental. Por una parte, el artículo 100 A establece que el Consejo delibere según las modalidades del procedimiento de cooperación, el cual implica, al menos en determinadas circunstancias, el voto por mayoría cualificada, además de prever, en un ámbito más general, una participación más incisiva del Parlamento en el procedimiento de toma de decisiones; por otra parte, el artículo 130 S sólo prevé la mera consulta al Parlamento y, salvo que el Consejo no lo establezca de otro modo (véase artículo 130 S, párrafo segundo), el voto por unanimidad.
Ante estas circunstancias, es evidente que la elección de la base jurídica incide marcadamente en el proceso de formación del acto, pudiendo, pues, reflejarse en el contenido del mismo. En consecuencia, y de acuerdo con una reiterada jurisprudencia (inaugurada con la conocida sentencia «preferencias generalizadas» (
2
) y confirmada últimamente por la sentencia de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo, C-62/88, Rec. p. I-1527), en el supuesto que nos ocupa, la determinación de una base jurídica errónea no se limita a un simple vicio de forma, sino que representa también un vicio sustancial de forma que puede afectar a la validez del acto.
Dicho esto, es también oportuno señalar la notable importancia práctica de la cuestión. El «enjeu» del asunto no se limita como es obvio sólo a la Directiva impugnada, sino que, de modo más general, se trata de establecer qué procedimientos y, en particular, qué normas de voto deben seguirse para adoptar los actos asimilables (por contenido y efectos) a la Directiva de que se trata, actos que, como podremos señalar a continuación, representan una categoría de ningún modo secundaria de las medidas de armonización de las normativas nacionales en materia de protección del medio ambiente.
Las tesis de las partes
3.
Las partes interpretan de modo diverso tanto las normas como el acto en cuestión.
El Consejo parte de la consideración de que, al introducir los artículos 130 R y siguientes, la Comunidad adquirió la competencia para desarrollar una acción específica en materia de medio ambiente. De ello se deduce que el artículo 130 S debe considerarse como la base jurídica adecuada para los actos que persiguen una de las finalidades señaladas por el artículo 130 R, es decir, la conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas y la utilización prudente y racional de los recursos naturales.
Por el contrario, en opinión del Consejo, el artículo 100 A constituye la base jurídica no para la adopción de medidas específicamente medioambientales, sino para los actos dirigidos al establecimiento y al funcionamiento del mercado interior como viene definido por el artículo 8 A del Tratado. Entre ambas normas existe, pues, una neta distinción, por cuanto van dirigidas a objetivos distintos. No puede imaginarse ninguna confusión o solapamiento entre ambas.
Dicho esto, el Consejo reconoce que un determinado acto puede pretender al mismo tiempo varias finalidades contempladas en distintas normas del Tratado. Por lo tanto, a fin de individualizar la base jurídica específicamente pertinente, es indispensable determinar cuál es el «objetivo principal» o el «centro de gravedad» del acto. En particular, el Consejo admite que las normativas en materia de protección del medio ambiente, como la Directiva controvertida, que regulan las condiciones de producción de un determinado sector industrial, puesto que armonizan las condiciones de competencia entre las empresas interesadas, también están dirigidas en cierta medida a promover el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior; sin embargo, este último objetivo tiene un carácter totalmente secundario respecto al fin principal de protección del medio ambiente contra la contaminación producida por las industrias en cuestión.
En cuanto a la Directiva impugnada, un análisis de su contenido y de sus efectos, así como del contexto normativo en el que se encuadra, confirma que el «centro de gravedad» del acto consiste en la exigencia de eliminar la contaminación provocada por los residuos del proceso de fabricación del dióxido de titanio. El artículo 130 S representa, en consecuencia, la única base jurídica correcta.
La Comisión —apoyada por el Parlamento— está de acuerdo con el Consejo en que los artículos 130 R y siguientes han concedido a la Comunidad amplias competencias en materia de medio ambiente. Sin embargo, pone de manifiesto que el artículo 130 S no constituye la base jurídica adecuada para la adopción de medidas relativas, por su objeto, al mercado interior: tales medidas deberían, por el contrario, tomarse sólo en virtud del artículo 100 A, única norma específicamente pertinente. Esta última constituye, pues, una especie de lex specialis respecto al artículo 130 S, así como respecto a todas las demás disposiciones del Tratado que, en sí mismas, no estén destinadas al establecimiento y al funcionamiento del mercado interior.
De ello resulta que, en principio, las medidas de protección del medio ambiente deben adoptarse según el procedimiento previsto por el artículo 100 A cuando se den tres requisitos: que se trate de medidas de armonización; que las normas armonizadas, aunque se adopten en materia de protección del medio ambiente, contribuyan por su «objeto» al establecimiento y al funcionamiento del mercado interior (objeto que debe determinarse en relación con el contenido y los efectos de la medida), y que, por último, no existan bases jurídicas más específicas en el sector del mercado interior (como los artículos 56, apartado 2, 57, apartado 2, o 69, normas estas últimas que son prioritarias, además de por el principio de especialidad, también en virtud de la reserva, enunciada por el artículo 100 A, «salvo que el presente Tratado disponga otra cosa», pero que, por otra parte, bajo el punto de vista procedimental, no se distinguen del artículo 100 A, al menos en cuanto respecta al voto por mayoría). El propio texto del artículo 100 A y del artículo 130 S apoya este análisis, en la medida en que establece que las exigencias de protección del medio ambiente forman parte integrante de las acciones de armonización realizadas al amparo del artículo 100 A.
La Comisión subraya, además, que la tesis mantenida por el Consejo restringe de un modo injustificado el alcance del artículo 100 A respecto al artículo 130 S: de hecho, el Consejo considera que el artículo 130 S puede servir como fundamento de medidas destinadas a igualar las condiciones de competencia entre las empresas, excluyendo, sin embargo, que el artículo 100 A pueda ser utilizado como fundamento de medidas de armonización dirigidas a la protección del medio ambiente.
Por último, la Comisión analiza también la Directiva controvertida, llegando, sin embargo, a una conclusión opuesta a la del Consejo. En opinión de la Comisión, de hecho, el acto tendría principalmente como «objeto» (o como «centro de gravedad») la mejora de las condiciones de competencia en la industria del dióxido de titanio. Por lo tanto debería haber sido adoptado en virtud sólo del artículo 100 A. (
3
)
La calificación de la normativa controvertida
4.
Hay, pues, una neta diversidad de posturas entre las partes tanto respecto a la interpretación de la norma como a la calificación del acto controvertido. Consideremos, en primer lugar, este último aspecto. Al respecto hay que señalar que la lectura opuesta (por sus resultados) que las partes hacen de la Directiva de que se trata sólo en apariencia se debe a sus diversos enfoques del problema. De hecho, es cierto que la Comisión ha privilegiado la determinación del «objeto» principal del acto, mientras el Consejo ha considerado que el criterio determinante para la calificación del acto era el «objetivo» prioritario del mismo. Estas divergencias, sin embargo, tienen un valor puramente terminológico. De hecho, por una parte la Comisión no deja de tener en cuenta también la finalidad de la normativa en cuestión, por otra parte, el Consejo, justamente para evitar el riesgo (y la acusación) de que su análisis se base en un criterio de carácter subjetivo (la convicción de la Institución sobre la finalidad del acto), señala que el «objetivo» del acto mismo sólo puede ser puesto de manifiesto en función de su contenido y de sus efectos, aspectos estos últimos también examinados por la Comisión en el marco de su análisis del objeto de la Directiva. Por lo demás, también en el ámbito terminológico las diferencias entre ambas Instituciones parecen reducirse, hasta desaparecer, en la medida en que ambas consideran indispensable y decisivo identificar lo que definen como el «centro de gravedad» de la normativa controvertida.
No aparece, pues, una verdadera diversidad en cuanto a los criterios de análisis utilizados. ¿Cómo se explica entonces que las partes, a pesar de mantener que se han basado exclusivamente en «elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional» (de acuerdo con el conocido principio sancionado por el Tribunal de Justicia en asuntos de controversias sobre la base jurídica, desde la citada sentencia «preferencias generalizadas») hayan luego llegado a resultados diametralmente opuestos?
5.
Para responder a esta pregunta es indispensable recordar que el Consejo y la Comisión están de acuerdo en que la Directiva se refiere a un doble aspecto, en el sentido de que pretende tanto la armonización de las condiciones de producción, y por lo tanto de competencia, en la industria del dióxido de titanio como el desarrollo de una acción anticontaminación. La verdadera divergencia entre las partes consiste sólo en la graduación de la importancia relativa de ambos aspectos y, por lo tanto, en la determinación del aspecto prioritario o principal del acto.
Dicho esto, pasemos a examinar la normativa en cuestión. Es oportuno señalar que la citada Directiva se encuadra, completándola, en la sistemática trazada por la precedente Directiva 78/176/CEE del Consejo. Esta última ya había dado lugar a una controversia sobre la base jurídica, habiendo propuesto la Comisión la adopción en virtud sólo del artículo 100 y habiendo añadido el Consejo —de acuerdo con una práctica sobre la cual tendremos ocasión de volver—, como segunda base jurídica, el artículo 235.
El recurso a esta doble base jurídica viene justificado, así, por los considerandos tercero y cuarto de la Directiva 78/176:
«Considerando que una disparidad entre las disposiciones ya aplicables o en preparación en los diversos Estados miembros en lo relativo a los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio puede crear unas condiciones de competencia desiguales y tener, por este hecho, una incidencia directa sobre el funcionamiento del mercado común; que es conveniente proceder, por lo tanto, en este ámbito, a la aproximación de las legislaciones prevista en el artículo 100 del Tratado;
Considerando que parece necesario acompañar esta aproximación de las legislaciones con una acción de la Comunidad tendente a realizar, mediante una regulación más amplia, uno de los objetivos de la Comunidad en el ámbito de la protección del medio ambiente y de la mejora en la calidad de vida; que conviene pues prever a tal fin determinadas disposiciones específicas; que, dado que los poderes de acción necesarios a tal fin no están previstos por el Tratado, es conveniente recurrir al artículo 235 del Tratado».
Se observa que los considerandos antes citados lo único que hacen es reproducir una fórmula estereotipada que se encuentra normalmente en los actos que, en el marco de un acción (más o menos específica) de protección del medio ambiente, armonizan las normativas nacionales relativas a las condiciones de producción de las empresas. Recuerdo, por ejemplo, la Directiva 75/439/CEE del Consejo, relativa a la gestión de aceites usados (véanse los considerandos segundo y tercero), la Directiva 75/440/CEE del Consejo, relativa a la calidad requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los Estados miembros (véanse considerandos tercero y cuarto), la Directiva 82/501/CEE del Consejo, relativa a los riesgos de accidentes graves en determinadas actividades industriales (véanse considerandos primero y segundo) y, sobre todo, la Directiva 75/442/CEE del Consejo, que establece normas de armonización general en materia de eliminación de residuos (véanse considerandos primero y segundo) y que constituye, por lo tanto, un claro precedente del presente asunto.
En todos estos actos, la necesidad del artículo 100 (junto con el artículo 235), viene justificada por la consideración de que la diferencia entre las normativas nacionales que deben armonizarse crea distorsiones en la competencia y, por lo tanto, tiene un efecto directo en el funcionamiento del mercado. (
4
)Por el contrario, en los casos en que este aspecto de la protección del mercado y de la eliminación de las distorsiones de la competencia no parece relevante, el Consejo se ha basado sólo en el artículo 235, sin referirse al artículo 100. Cito, por ejemplo, la Decisión 75/441/CEE del Consejo, que establece un procedimiento común de intercambio de información en lo que respecta a los datos relativos a la contaminación atmosférica causada por algunos compuestos del azufre y a las partículas en suspensión, y la Directiva 79/409/CEE del Consejo, relativa a la conservación de las aves silvestres.
Volviendo, tras este paréntesis, a la Directiva 78/176, señalo en primer lugar cómo ésta es perfectamente coherente con la práctica habitual de las Instituciones. También pongo de manifiesto cómo la motivación de la Directiva 78/176 (y de los actos sustancialmente análogos a ésta) confirma plenamente que, en estos casos, la acción comunitaria, junto con el componente medio ambiente, incluye también un componente mercado, y que este último adquiere un papel coesencial en el acto, imponiendo sin duda el recurso al artículo 100, y ello, a pesar de que el artículo 1 de la Directiva señala que ésta tiene como «objeto la prevención y la disminución progresiva, con miras a supresión, de la contaminación provocada por los residuos procedentes de la industria del dióxido de titanio».
Por otra parte, el contenido de la Directiva demuestra cómo los dos componentes esenciales se compenetran y se funden uno con otro. La Directiva 78/176, además de recalcar, en sus artículos 2 y 3, los principios fundamentales de la acción comunitaria en materia de tratamiento de los residuos, es decir, los principios de la eliminación sin riesgos para la salud y para el medio ambiente, y de la prevención y del reciclaje, principios ya anunciados en los artículos 3 y 4 de la Directiva general 75/442, relativa a los residuos, antes citada, prohibe, salvo autorización, el vertimiento, la inmersión, el almacenamiento, el depósito y la inyección de residuos de la industria del dióxido de titanio (véase el artículo 4); la Directiva armoniza los requisitos de la autorización (artículos 5 y 6) y establece el régimen de las operaciones de control (artículo 7) y las acciones de respuesta en determinadas situaciones de emergencia (artículo 8). En otras palabras, la Directiva armoniza las disposiciones nacionales dirigidas a la salvaguardia del medio ambiente, pero al mismo tiempo, y con las mismas disposiciones, establece normas uniformes para todas las empresas comunitarias productoras de dióxido de titanio, contribuyendo así a evitar las disparidades de los costes y de las condiciones de competencia; por este motivo —repitámoslo otra vez— el Consejo ha indicado también el artículo 100 como base jurídica.
Pero la disposición de la Directiva 78/176 que adquiere mayor importancia en el marco del presente análisis es la recogida en el artículo 9, que prevé que los Estados miembros establecerán unos programas nacionales de reducción progresiva de la contaminación, para su supresión, provocada por los residuos procedentes de las fábricas de dióxido de titanio. El apartado 3 del artículo 9 precisa, sin embargo, que tales programas constituyen simplemente la base de una ulterior armonización comunitaria que debía producirse dentro de unos plazos precisos; esta armonización está destinada ya sea a la reducción y, por lo tanto, a la eliminación definitiva de la contaminación, ya sea «a mejorar las condiciones de competencia en el sector de producción del dióxido de titanio».
6.
Ahora bien, precisamente esta armonización constituye el objeto de la Directiva controvertida. Es oportuno precisar que la Directiva 89/428 fue propuesta originariamente por la Comisión con arreglo a la doble base jurídica (artículos 100 y 235), ya elegida por el Consejo para la precedente Directiva 78/176. Una vez entrada en vigor el Acta Unica Europea, la Comisión modificó su propuesta, introduciendo como única base jurídica del acto el artículo 100 A, disposición que luego fue sustituida por el Consejo por el artículo 130 S. Se señala también que estas modificaciones de la base jurídica no dependen de cambios introducidos en la parte dispositiva o en la motivación de la propia Directiva.
Queriendo ahora proceder a calificar jurídicamente el acto controvertido, debemos, de acuerdo con la sentencia de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo (C-62/88, Rec. p. I-1527), examinar su finalidad y su contenido. Respecto a la finalidad, ésta resulta ser la misma —no podía ser de otro modo— que la ya indicada por el apartado 3 del artículo 9 de la precedente Directiva 78/176, es decir, por un lado la protección del medio ambiente y, por otro, la eliminación de distorsiones de la competencia en el mercado común. Ello resulta claramente del segundo considerando de la Directiva 89/428, que, por lo demás, recoge los términos del apartado 3 del artículo 9 de la Directiva 78/176, antes citada; y viene confirmado, claramente, por el artículo 1 de la Directiva controvertida, que dispone:
«La presente Directiva, con arreglo al apartado 3 del artículo 9 de la Directiva 78/176/CEE, fija las modalidades de armonización de los programas de reducción de la contaminación provocada por los residuos procedentes de centrales industriales ya existentes, con vistas a la supresión de dicha contaminación, y pretende mejorar las condiciones de competencia en el sector de la producción del dióxido de titanio.»
El texto del artículo 1 es, por lo tanto, absolutamente inequívoco: la Directiva 89/428 persigue una doble finalidad de protección del medio ambiente y de protección del funcionamiento del mercado interior, y ningún elemento permite considerar que una de ambas finalidades prevalezca sobre la otra, a menos de que se pretenda suprimir arbitrariamente una u otra parte del artículo 1.
Respecto al contenido, la Directiva controvertida prohibe o reduce en virtud de precisos parámetros el vertido de residuos procedentes de las empresas productoras de dióxido de titanio, previendo también los diversos plazos para la aplicación definitiva de las distintas disposiciones. En definitiva, resulta un régimen armonizado que, estableciendo obligaciones precisas a los Estados y, sobre todo, a las industrias (en particular «a las centrales industriales ya existentes»), en relación con el tratamiento de los residuos del proceso productivo, por una parte, limita el nivel de la contaminación y, por otra, establece condiciones más uniformes de producción, de costes y, por lo tanto, de competencia.
El análisis del contenido del acto confirma, pues, una vez más la existencia de un doble componente, uno inherente a la protección del medio ambiente y el otro, a la protección del mercado. Además, como ya se ha indicado respecto a la Directiva 78/176, estos dos componentes actúan en el mismo nivel: ambos resultan esenciales e indisociable-mente vinculados, dado que las normas anticontaminación regulan al mismo tiempo el mercado, para garantizar un funcionamiento más equilibrado de éste.
7.
La validez de estas conclusiones no se ve empañada por algunos elementos alegados por la Comisión y por el Parlamento para demostrar cómo, en el proceso de formación de la Directiva controvertida, habría desempeñado un papel principal la exigencia de armonizar las condiciones de competencia. De hecho, la Comisión y el Parlamento han subrayado que ya se recogían disposiciones contra la contaminación por residuos de la producción de dióxido de titanio en los programas nacionales adoptados al amparo del artículo 9 de la Directiva 78/176. La posterior armonización realizada por la Directiva 89/428 habría respondido pues, más que a otra cosa, a la exigencia de evitar las distorsiones de competencia debidas a la diversa incidencia económica de las normas nacionales en cierta medida distintas. En apoyo de esta tesis, la Comisión ha aportado los resultados de estudios realizados en 1984 y en 1989, que demuestran cómo los diversos sistemas anticontaminación pueden incidir de modo directo en los precios de los diversos Estados miembros, del 10 % al 20 % en 1984, y cómo las divergencias de precios aumentaron en los años 1984 a 1989.
El efecto distorsionante de tal situación sobre la competencia y la consiguiente necesidad de ponerle remedio fueron puntualmente expresados en los dictámenes emitidos, durante el procedimiento de adopción de la Directiva, por el Comité Económico y Social y por el Parlamento Europeo. Este último, en particular, en una Resolución de 10 de abril de 1984, deplorando el retraso de los Estados miembros y de la Comisión en adoptar las medidas de armonización previstas por la Directiva 78/176, subrayaba que «es indispensable armonizar lo más rápidamente posible a nivel comunitario los programas nacionales de reducción de la contaminación, con el fin, en particular, de evitar las distorsiones de competencia entre productores de dióxido de titanio en la Comunidad», precisando, además, que «una prórroga del plazo de 1987 a 1993 produciría distorsiones de la competencia, que beneficiarían a las empresas que, hasta el momento, no han adoptado ninguna medida o muy pocas medidas para adaptarse a la Directiva de base 78/176» (
5
)(traducción no oficial).
Por último, la Comisión ha citado diversas declaraciones de delegaciones nacionales en el Consejo, formuladas durante el procedimiento de adopción de la Directiva 89/428, de las cuales resulta que los Estados miembros eran particularmente sensibles a la exigencia de mejorar las condiciones de competencia de la industria del dióxido de titanio. (
6
)
8.
Ahora bien, estas consideraciones, aunque pertinentes y no discutidas por el Consejo, no creo que puedan tener un valor determinante a efectos de la interpretación del acto. Estas se refieren principalmente a los trabajos preparatorios y, por lo tanto, permiten establecer los motivos específicos que en cierto momento han movido al legislador a intervenir (occasio legis), pero, según todas las normas hermenéuticas, no tienen un peso determinante para determinar la efectiva voluntad del acto. Esta última viene consagrada y objetivada por el texto normativo y viene delimitada esencialmente por el significado exacto de las palabras, por la función del propio acto y por el sistema en el cual se encuadra. Pero el análisis de estos aspectos ya pone de manifiesto que la armonización de las condiciones de competencia constituye un elemento fundamental de la Directiva, y los aspectos de la fase de formación del acto sólo vienen a confirmar esto. Sin embargo, también es innegable que la Directiva controvertida contiene nuevas normas anticontaminación y que, por lo tanto, también este segundo elemento debe ser tenido en cuenta a fin de determinar la correcta base jurídica.
En definitiva me parece que, si no se quiere proceder a una interpretación del acto basada exclusivamente en los datos subjetivos y, por eso mismo, arbitrarios, debe reconocerse necesariamente que en la Directiva impugnada no es posible individualizar un componente principal o prioritario y otro meramente accesorio o secundario, sino que existen dos componentes; ambos esenciales e indisociablemente vinculados.
El tenor claro de la Directiva no permite otra interpretación. Debo, no obstante, añadir que esta consideración no sólo es válida para la Directiva que nos ocupa. Es inevitable que, en líneas generales, cuando se trata de armonizar normativas nacionales de protección del medio ambiente y que regulan las características de los productos o las condiciones de producción de estos últimos, la intervención de la Comunidad adquiera una doble valencia, ambiental y económica, y que, también, sea extremadamente difícil discernir, en cada caso, si el acto adoptado por el Consejo tiene su «centro de gravedad» en una u otra exigencia. Ahora bien, tales dificultades, si no crean una verdadera imposibilidad para individualizar el componente prioritario, hacen que el análisis sea finalmente influenciado, de modo determinante, por consideraciones de índole subjetiva, y en definitiva política, consideraciones vinculadas a los diversos procedimientos y normas de voto relacionados con las bases jurídicas en cuestión.
Ello provoca una situación de incertidumbre inconciliable con el principio, en numerosas ocasiones consagrado por el Tribunal de Justicia, según el cual la elección de la base jurídica de un acto debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional. Este imperativo fundamental de certeza exige, por lo tanto, buscar la solución más amplia y segura al problema que nos ocupa. Una solución que, por lo tanto, no se agote exclusivamente en el intento de individualizar un hipotético«centro de gravedad» del acto; una solución que encuadre el problema de la determinación de la base jurídica no sólo en función de la interpretación del acto, sino también en función de la interpretación de las normas que se consideran pertinentes, es decir, el artículo 100 A y el artículo 130 S.
Por lo demás, es precisamente la diversidad entre la interpretación que hace la Comisión y el Consejo sobre el alcance de estas dos normas lo que explica por qué las Instituciones han llegado a resultados opuestos en relación con la base jurídica de la Directiva en cuestión.
La interpretación de las normas
9.
Las dificultades inherentes en la distinción de estas disposiciones han sido en su mayor parte subrayadas incluso antes de interponerse el presente recurso. (
7
) Sin embargo, hay que analizar el alcance efectivo de tales dificultades. De hecho, no existen dudas sobre la aplicabilidad del artículo 130 S por sí solo (y, antes de entrar en vigor el Acta Unica Europea, del artículo 235 por sí solo), como base jurídica de las medidas de protección del medio ambiente que no implican la armonización de normas relativas al mercado interior; se trata de un importante grupo de intervenciones que van desde los actos que tienen un carácter programático hasta las acciones concretas realizables en la Comunidad y dirigidas más o menos directamente a la defensa de la flora, de la fauna y del medio ambiente en general (por lo que respecta a los actos adoptados después del Acta Unica Europea, véanse los ejemplos citados infra en el punto 14).
En la doctrina y en la práctica de las Instituciones se acepta generalmente que las medidas comunitarias de protección del medio ambiente que incluyan armonización de normas nacionales relativas a los productos se basan normalmente sólo en el artículo 100 A, así como, antes de entrar en vigor el Acta Unica Europea, estas medidas se basaban normalmente sólo en el artículo 100 (el ejemplo que se cita habitualmente en relación con esto es la Directiva 70/220/CEE del Consejo, que armoniza las normas nacionales contra la contaminación del aire provocada por los gases de escape de los vehículos de motor).
Por el contrario, el problema del deslinde de los respectivos ámbitos de aplicación de los artículos 100 A y 130 S se plantea esencialmente respecto al régimen de armonización de las normativas nacionales en materia de medio ambiente referentes no a los productos, sino a las instalaciones industriales que los fabrican; regímenes estos últimos que, antes de las modificaciones introducidas por el Acta Unica Europea, se adoptaban por lo general, como se ha visto, recurriendo en conjunto a los artículos 100 y 235. En esta tercera categoría entran evidentemente las normativas armonizadas correspondientes —como la Directiva que nos ocupa— al tratamiento y a la eliminación de residuos industriales.
Desde el punto de vista práctico, es, por lo tanto, en el sector de armonización de las normas en materia de medio ambiente relativas a la industria donde se plantea la necesidad de individualizar criterios claros para regular la relación entre el artículo 100 A y el artículo 130 S.
10.
Para examinar tal problema es indispensable resolver una cuestión previa. Se ha dicho muchas veces que los actos del tipo de la Directiva controvertida, antes del Acta Unica Europea, se basaban únicamente en el artículo 100 y 235. Ahora bien, si después del Acta Unica el artículo 235 ha sido sustituido (en lo que procede) por el artículo 130 S, ¿puede considerarse que, en relación con tales actos, el artículo 100 ha sido sustituido por el artículo 100 A?
En relación con esto recuerdo, sobre todo, que el uso del artículo 100 estaba justificado por el impacto directo que los actos basados en él tenían en la competencia y en el mercado (véanse los considerandos de la Directiva 78/176 así como los de las Directivas análogas citadas supra en el punto 5). Este planteamiento viene confirmado por las sentencias de 18 de marzo de 1980, Comisión/Italia (91/79 y 92/79, Rec. pp. 1099 y 1115), donde el Tribunal de Justicia señaló:
«Las disposiciones necesarias en virtud de consideraciones en materia de salud y de medio ambiente pueden ser una carga para las empresas a las que se aplican y, a falta de aproximación de las correspondientes disposiciones nacionales, la competencia podría resultar sensiblemente falseada»(traducción provisional).
Pues bien, para establecer si los actos del tipo de la Directiva que nos ocupa corresponden ahora a la esfera de la nueva norma sobre la aproximación de las legislaciones nacionales, el artículo 100 A, es preciso, ante todo, señalar que el ámbito de aplicación de tal disposición no viene determinado ratione materiae sino en virtud de un criterio de carácter funcional, que se extiende transversalmente al conjunto de las medidas destinadas a la realización del «mercado interior». El artículo 100 A se refiere, de hecho_«a las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior»; en términos más generales, la misma norma confirma que está destinada a la «realización de los objetivos del artículo 8 A».
El artículo 8 A define el «mercado interior» como «un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado».
Es evidente, por lo tanto, que la delimitación del concepto de «mercado interior» constituye un paso esencial para determinar el alcance del artículo 100 A, así como la definición del concepto de «mercado común» es fundamental para establecer los límites de aplicación del artículo 100.
Ahora bien, me parece plenamente coherente con la lógica que inspira el Acta Unica Europea considerar que el «espacio sin fronteras interiores» de que habla el artículo 8 A se identifique con un espacio realmente integrado, en el cual, por lo tanto, subsisten condiciones lo más análogas posible a las de un único mercado interior: un espacio, por lo tanto, en el que han sido armonizadas no sólo las normativas relativas a los productos, sino también aquéllas de las que dependen, de modo más general, las condiciones de competencia de las empresas. De hecho, no veo cómo se puede realizar un mercado realmente único e integrado sin eliminar las divergencias entre las normativas nacionales que, al incidir de modo diverso sobre los costos de producción, impiden a la competencia desarrollarse con efectiva paridad en el interior de la Comunidad.
En las sentencias 91/79 y 92/79, antes citadas, una interpretación similar viene en síntesis a resaltar el concepto de «mercado interior» sobre el de «mercado común», tal como ha sido definido por el Tribunal de Justicia, y desde un punto de vista más general, en la sentencia Schul, (
8
) donde se afirma:
«El concepto de mercado común, tal y como lo ha desarrollado el Tribunal de Justicia en una jurisprudencia constante, tiene por objeto la eliminación de todos los obstáculos a los intercambios intracomunitarios con el fin de fundir los mercados nacionales en un mercado único estableciendo condiciones lo más próximas posible a las de un auténtico mercado interior»(traducción provisional).
De ello debería resultar que, dado que antes del Acta Unica Europea el Consejo y la Comisión han considerado siempre que la armonización de normas en materia de medio ambiente que pudieran incidir en los costes de producción y en la competencia tenía «una incidencia directa sobre el establecimiento y el funcionamiento del mercado común» en el sentido del artículo 100, motivando por tanto el uso de dicha norma como base jurídica, así, después del Acta Unica Europea, debe considerarse que tal armonización está, por las mismas razones (incidencia sobre las cargas de las empresas y sobre la competencia), funcionalmente vinculada al establecimiento y al funcionamiento del «mercado interior» en el sentido del artículo 100 A, imponiendo por tanto dicha norma como pertinente, en lugar del artículo 100. Dicho con otras palabras, quiero decir que, desde este punto de vista, no existe ninguna diferencia entre el concepto de «mercado común» y el de «mercado interior»: ambos conceptos se diferencian en su amplitud, en el sentido de que el «mercado común» se extiende a sectores que no forman parte del «mercado interior», pero no en profundidad, en el sentido de que ambos conceptos se refieren al mismo nivel de integración.
Por el contrario, considerar que la armonización de las condiciones de competencia escapa del artículo 100 A, estando aceptado que la misma armonización formaba parte antes del artículo 100, equivale a considerar que el concepto de «mercado interior» del artículo 100 A prevé un nivel de integración menos avanzado que el del concepto de «mercado común», en el sentido del artículo 100. Lo cual, no existiendo una confirmación textual del Acta Unica, me parece francamente inadmisible, tanto más cuanto que tal lectura conduce a una interpretación restrictiva del alcance del artículo 100 A, que, también por las razones de principio que examinaré, no comparto de ninguna manera.
En definitiva, considero que la armonización de las normativas nacionales medioambientales relativas a las centrales industriales concurren a la «realización de los objetivos del artículo 8 A» no menos y de igual manera a las relativas a los productos, y por lo tanto pertenecen al ámbito de aplicación del artículo 100 A. (
9
)
11.
Una vez establecido que tanto el artículo 100 A como el artículo 130 S son, en principio, pertinentes para adoptar actos del tipo de la Directiva controvertida, es preciso además definir los criterios según los cuales deben regularse las relaciones entre ambas disposiciones.
En este sentido, la primera hipótesis que debe tomarse en cuenta es la de la aplicación acumulativa de las dos normas. A favor de tal solución —por otra parte, no evocada durante el procedimiento— podrían aducirse los siguientes elementos. Ante todo, el recurso a la doble base jurídica sería coherente con la praxis anterior al Acta Unica Europea, caracterizada precisamente por el recurso conjunto a los artículos 100 y 235 para la adopción de tales actos. Sería legítimo preguntarse si, después del Acta Unica Europea, los artículos 100 y 235 no deben ser simplemente sustituidos por las nuevas disposiciones pertinentes, es decir, respectivamente, los artículos 100 A y 130 S.
Esta solución se ve apoyada, además, por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual,
«en la medida en que la competencia de una Institución se apoya en dos disposiciones del Tratado, ésta debe adoptar los actos correspondientes basándose en ambas disposiciones» (sentencia de 27 de septiembre de 1988, Comisión/Consejo, 165/87, Rec. p. 5545, apartado 11).
A este respecto se señala, además, que esta jurisprudencia se refería a la relación entre dos normas, los artículos 28 y 113, que podían aplicarse de manera acumulativa, simplemente adoptando el procedimiento de voto más riguroso, la unanimidad prevista por el artículo 28 (antes del Acta Unica Europea), respecto a aquél más ágil, la mayoría cualificada prevista por el artículo 113.
No puede decirse lo mismo de los artículos 100 A y 130 S. De la aplicación de estas dos normas se derivan consecuencias procesales y sustantivas bastante diversas. Desde el punto de vista del fondo, la competencia de la Comunidad en el ámbito de la política del medio ambiente está sometida a límites que no se aplican a las acciones de armonización en virtud del artículo 100 A. La competencia de los actos derivados de los artículos 130 R y siguientes es, de hecho, puramente subsidiaria ya que, según el apartado 4 del artículo 130 R, se ejerce sólo si tales objetivos de protección del medio ambiente no pueden ser conseguidos mejor en el ámbito nacional, mientras que la acción de armonización en virtud del artículo 100 A prescinde evidentemente de tal limitación y puede ser desarrollada siempre que resulte necesaria para la realización del «mercado interior». Además, la competencia en materia de medio ambiente tiene un carácter mínimo por cuanto que, como dispone el artículo 130 T, los Estados miembros pueden prescindir de las normas comunes para adoptar medidas que garanticen una mayor protección; pero es precisamente esta facultad de apartarse de las normas comunes lo que, en principio, está excluido en los casos en que se adoptan regímenes de armonización.
Me parece, por lo tanto, que, bajo este aspecto, los artículos 100 A y 130 S se inspiran en filosofías diversas, si no incluso opuestas, y que, por lo tanto, parece difícil postular el uso conjunto de las dos normas para adoptar un mismo acto.
Pero, sobre todo, procesalmente, debe subrayarse que el procedimiento de cooperación, elemento esencial del artículo 100 A, no parece conciliable con una base jurídica que impone el voto por unanimidad. En los casos en que el Consejo estuviese obligado a expresarse por unanimidad, los mecanismos que permiten a este complejo procedimiento aumentar la participación del Parlamento en el proceso de toma de decisiones resultarían, en buena medida, desprovistos de su eficacia. En particular, el procedimiento de cooperación presupone que el Consejo pueda acoger por mayoría cualificada las enmiendas formuladas por el Parlamento y acogidas por la Comisión en su propuesta reexaminada, mientras que debe alcanzar la unanimidad cuando intenta separarse de la propuesta modificada de la Comisión (que puede incluir las enmiendas del Parlamento) o cuando pretenda deliberar sobre una posición común que el Parlamento ha rechazado globalmente. Pues bien, me parece claro que la dialéctica interinstitucional que estos dispositivos —aunque un poco complicados— pretenden realizar, se vería perjudicada en el supuesto en que, a consecuencia de la aplicación acumulativa de otras bases jurídicas, el Consejo se viera de cualquier modo obligado, en cualquier momento del procedimiento, a votar por unanimidad.
Existen, pues, serias dudas sobre el hecho de que el artículo 100 A pueda ser aplicado acumulativamente con otra base jurídica que prevea, como en el presente caso el artículo 130 S, el voto por unanimidad, por cuanto que la acumulación perjudicaría gravemente el funcionamiento del procedimiento de cooperación. Por otra parte, en la audiencia, tanto la Comisión como el Consejo me han parecido de acuerdo sobre este punto.
Sin embargo, la cuestión determinante me parece que es otra. Quizás precisamente a causa de la dificultad de conciliar dos disposiciones de las que se derivan consecuencias jurídicas tan diversas, los Estados miembros han regulado expresamente las relaciones entre la nueva norma sobre la aproximación de las legislaciones y las nuevas normas en materia de medio ambiente, estableciendo que la exigencia de protección del medio ambiente constituye parte integrante de la acción de armonización dirigida a la realización del mercado interior.
Ante todo, de hecho, el apartado 2 del artículo 130 R establece que «las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad», lo cual, si por una parte quiere decir que, en el ejercicio de las competencias que les son atribuidas, las Instituciones comunitarias no pueden prescindir de las consideraciones de la protección del medio ambiente, de otra implica que las medidas que reflejan tales consideraciones pueden proceder también del ejercicio de competencias distintas de las previstas por los artículos 130 R y siguientes y, en particular, del ejercicio de las competencias relativas a la realización del mercado interior.
El «principio de integración» de las acciones medioambientales en el ámbito de las demás políticas o acciones comunitarias se ve confirmado exactamente por el apartado 3 del artículo 100 A, donde se afirma que la Comisión en sus propuestas «referentes a la [...] protección del medio ambiente [...] se basará en un nivel de protección elevado»; disposición de la que resulta que el artículo 100 A ha sido considerado como una base adecuada para los actos de armonización en materia medioambiental, a condición de que se den los requisitos para la aplicación de tal norma y, por lo tanto, a condición de que la normativa armonizada concurra funcionalmente a la realización del mercado interior.
En pocas palabras, si la interpretación de estos datos textuales es correcta, resulta que, en el supuesto de que el artículo 100 A pueda considerarse pertinente, como es el caso de la Directiva controvertida, el recurso al artículo 130 S puede considerarse superfluo.
12.
Naturalmente, el resultado de esta reconstrucción de las relaciones entre el artículo 100 A y el artículo 130 S es que la aplicación de este último se ve limitada sólo a las medidas que no encuentran su fundamentación en otra disposición del Tratado. Tal resultado, precisamente, me parece que viene plenamente confirmado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 130 S. El Tribunal de Justicia, de hecho, en los apartados 19 y 20 de la sentencia 62/88, antes citada, afirmó:
«19.
Efectivamente, los artículos 130 R y 130 S se orientan a reconocer competencias a la Comunidad para realizar una acción concreta por lo que respecta al medio ambiente. Sin embargo, estos artículos dejan intactas las competencias atribuidas a la Comunidad por otras disposiciones del Tratado, aun cuando las medidas a adoptar con arreglo a estas últimas persigan al propio tiempo uno de los objetivos de protección del medio ambiente.
20.
Además, esta interpretación se ve confirmada por la norma de la segunda frase del apartado 2 del artículo 130 R, conforme a la cual “las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la Comunidad”. Esta disposición, que recoge el principio de que todas las medidas comunitarias deben responder a las exigencias de la protección del medio ambiente, supone que una medida comunitaria no puede incluirse en la acción de la Comunidad por lo que respecta al medio ambiente por el mero hecho de tener en cuenta tales exigencias.»
Estas observaciones formuladas por el Tribunal de Justicia respecto a la relación entre los artículos 130 S y 113 me parecen también válidas para las competencias de la Comunidad en virtud del artículo 100 A; así, con mayor razón respecto al artículo 100 A, teniendo en cuenta la circunstancia de que el apartado 3 de esta disposición prevé expresa y significativamente que las medidas de armonización destinadas a la realización del mercado interior comprenderán también medidas «en materia de medio ambiente».
En conclusión, considero que:
—
Las normativas de armonización del tipo de la Directiva controvertida concurren al objetivo de la protección del medio ambiente y al de la realización del mercado interior.
—
Las normativas de este tipo también pueden basarse únicamente en el procedimiento del artículo 100 A, por cuanto el Tratado establece expresamente que las exigencias de protección del medio ambiente pueden perseguirse también al ejercer otras competencias comunitarias y, en particular, en el ámbito de la competencia de armonización en virtud del artículo 100 A.
13.
Hasta aquí el análisis textual. Sin embargo, debo subrayar que esta interpretación —que extiende el alcance del artículo 100 A reduciendo necesariamente el del artículo 130 S— parece plenamente coherente con los objetivos fundamentales de las modificaciones introducidas por el Acta Unica Europea.
Ante todo, es obvio que, entre las novedades de mayor alcance que esta última introduce, están la extensión del voto por mayoría por parte del Consejo y el reforzamiento de la participación del Parlamento en el proceso de decisión comunitario, mediante el procedimiento de cooperación. Novedades que alcanzan valor de principio, ya que finalizan y aceleran, respectivamente, el desarrollo de la integración comunitaria y aumentan las garantías democráticas en la adopción de los actos.
Del mismo modo hay que resaltar cómo justamente la nueva norma sobre la aproximación de las normativas nacionales, el artículo 100 A, representa, por su posición central en la realización del mercado interior, el supuesto quizás más importante en el cual el voto por mayoría y el procedimiento de cooperación encuentran aplicación.
De ello se sigue que una interpretación restrictiva del artículo 100 A —como la que postula el Consejo— tendría como consecuencia reducir, en un sector particularmente delicado (la armonización en materia medioambiental), el ámbito de aplicación de estas dos innovaciones procesales de carácter esencial.
Ahora bien, es evidente que tal resultado contrasta fuertemente con las motivaciones fundamentales del Acta Unica Europea, es decir, el relanzamiento de la integración, a través de una mayor aplicación de procedimientos de toma de decisiones más ágiles, y el desarrollo de las garantías democráticas, mediante formas más incisivas de participación del Parlamento en el proceso de decisión comunitario.
Es precisamente esta razón de principio, a la que he aludido antes, la que me mueve a rechazar la hipótesis de una interpretación restrictiva del artículo 100 A y la que, en particular, me induce a estar de acuerdo con quien ha afirmado que el ámbito de aplicación de esta norma no se limita sólo a la armonización de las normas relativas a los productos, sino que se extiende también a la armonización de las condiciones de competencia entre las empresas en el interior de la Comunidad.
14.
Un ulterior elemento viene a convencerme definitivamente de lo acertado de esta solución. La aplicación del artículo 100 A a la Directiva en cuestión, y en general a la armonización de las medidas en materia de medio ambiente o relativas a las centrales industriales, no perjudica de ningún modo la eficacia del artículo 130 S, ni, sobre todo, la eficacia de la política de la Comunidad en materia de medio ambiente.
En la esfera de eficacia que le es propia, el artículo 130 S es y sigue siendo aplicable a todos los actos en materia de medio ambiente, que, sin embargo, no impliquen la armonización de normas nacionales relativas a los procesos productivos o a los productos resultantes y que, por lo tanto, no regulen (armonizándola) ni la circulación de los bienes, ni las condiciones de competencia en el interior de la Comunidad. Se trata, en síntesis —como ya se ha señalado varias veces—, de los actos que antes del Acta Unica Europea se basaban exclusivamente en el artículo 235.
La práctica ofrece numerosos ejemplos. Entre aquellos actos adoptados después de la entrada en vigor del Acta Unica Europea y basados correctamente en el artículo 130 S, recuerdo, entre tantos otros, la Directiva 90/313/CEE del Consejo, sobre la libertad de acceso del público a la información en materia de medio ambiente, el Reglamento (CEE) n° 2210/90 del Consejo, por el que se crea la Agencia Europea del Medio Ambiente y la red europea de información y de observación sobre el medio ambiente, la Decisión 90/150/CEE del Consejo relativa al programa de trabajo de la Comisión referente a un proyecto experimental para la recogida, coordinación y coherencia de la información sobre la situación del medio ambiente y de los recursos naturales de la Comunidad, las Directivas 89/429/CEE y 89/369/CEE del Consejo, relativas a la contaminación atmosférica procedente de las instalaciones de incineración de residuos municipales, y el Reglamento (CEE) n° 2242/87 del Consejo, relativo a acciones comunitarias para el medio ambiente.
Por otra parte, debe subrayarse que la circunstancia de que actos como la Directiva impugnada sean adoptados en virtud del artículo 100 A y no del artículo 130 S aparece no sólo coherente con el objetivo de la plena realización del mercado interior, sino también con el objetivo de desarrollar la política ambiental de la Comunidad. Tal política, de hecho, sólo puede resultar beneficiada por el hecho de que los actos en cuestión se adopten por mayoría en vez de por unanimidad y con una mayor participación del Parlamento.
Por último, considero que la solución aquí postulada no implica ningún verdadero sacrificio para los intereses de los Estados miembros. De hecho, no se ven perjudicados los intereses de orden económico, desde el momento en que tales normativas no implican cargas para los Estados, sino que se limitan a incidir en los costes de producción de las empresas, evitando, precisamente, que tales costes varíen de país a país.
Además, y sobre todo, tampoco se ven perjudicados los intereses de orden ambiental. Naturalmente, en este sentido, el interés digno de tutela sólo puede ser la exigencia de garantizar una eficaz salvaguardia del medio ambiente. Pero es evidente que tal exigencia es sentida con particular intensidad por los Estados miembros, y por algunos de ellos en particular. No hay duda, por lo tanto, de que debe verse adecuadamente protegida.
Dicho esto, sin embargo, debo subrayar que tales preocupaciones en sí mismas no pueden impedir a la Comunidad adoptar medidas de armonización en virtud del artículo 100 A en los supuestos en que los requisitos de aplicación de tales normas se cumplen. Y esto por el simple motivo de que también el artículo 100 A contiene garantías más que suficientes para salvaguardar los intereses de los Estados más sensibles a la problemática del medio ambiente. El apartado 3 del artículo 100 A impone, de hecho, a la Comisión la obligación de basarse «en un nivel de protección elevado» en esta materia. A este respecto, el artículo 100 A se revela quizás más protector que las normas específicas en materia de medio ambiente, que como demuestra el artículo 130 T, se inspiran, más bien, en la filosofía de la protección mínima. Las disposiciones del apartado 3 del artículo 100 A, apoyadas sobre todo, como es conocido, por la República Federal de Alemania y por Dinamarca, tienden precisamente a evitar que las medidas de armonización adoptadas (entre otras) «en materia de medio ambiente» impliquen un nivel de protección demasiado bajo respecto a algunos sistemas nacionales.
A esta garantía específica vienen luego a añadirse las cláusulas de salvaguardia contempladas en los apartados 4 y 5 del artículo 100 A. En particular, el apartado 4 del artículo 100 A permite — aunque sea en el marco de un control que, en última instancia, ejerce el Tribunal de Justicia— al Estado miembro que se haya encontrado en minoría al ser adoptada una medida de armonización aplicar disposiciones nacionales justificadas por razones importantes relacionadas con la protección del medio ambiente.
Conclusión
15.
A la luz de las anteriores consideraciones, considero que la Directiva controvertida ha sido adoptada con una base jurídica incorrecta y, por lo tanto, debe ser anulada. Propongo, pues, que se estime el recurso y que se condene en costas al Consejo.
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	Recuerdo que el Tribunal de Justicia, que en más de una ocasión ha examinado el alcance del artículo 100, aún no se ha pronunciado sobre el artículo 100 A, nueva norma introducida por el Acta Unica Europea en relación a la aproximación de las legislaciones nacionales [la definición del ámbito de aplicación del artículo 100 A —respecto ai artículo 31 del Tratado Euratom— es, por otra parte, el objeto del asunto C-70/88, Parlamento Europeo/Consejo (sentencia de 4 de octubre de 1991, Rec. p. I-4529), relativo al Reglamento (Euratom) n° 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por el que se establecen las tolerancias máximas de contaminación radiactiva en los productos alimenticios y en los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica]. En cuanto al artículo 130 S, el Tribunal de Justicia ha analizado recientemente el ámbito de aplicación, en relación con la norma sobre la política comercial, el artículo 113, en la sentencia de 29 de marzo de 1990, Grecia/Consejo (C-62/88, Rec. p. I-1527).
(
2
)	Véase la sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Consejo (45/86, Rec. p. 1493), apartado 11.
(
3
)	En la audiencia, la Comisión modificó en parte su interpretación de la relación entre los artículos 100 A y 130 S. Dicha Institución sostuvo que ambas disposiciones tienen un objeto distinto. El artículo 100 A se refiere a la armonización de las normas nacionales, también en materia de medio ambiente, destinadas a la realización del mercado interior. Por el contrario, el artículo 130 S constituye la base de los actos relativos a la protección del medio ambiente en cuanto tal, es decir, de los actos que prescinden de la armonización de las normas relativas al funcionamiento del mercado. De ello se sigue que, en opinión de la Comisión, el principio de especialidad no es apropiado para establecer la norma correctamente aplicable en un caso concreto. Dicho principio es válido en el caso de que una disposición tenga un ámbito de aplicación que incluya el de otra norma de contenido más específico (como, por ejemplo, el principio general de no discriminación, sancionado por el artículo 7, que viene especificado en otras normas del Tratado, como los artículos 40, apartado 3, o 48). Por el contrario, entre el ámbito de aplicación del artículo 100 A y el del articulo 130 S no existe ningún solapamiento. En concreto, se trata, pues, sólo de establecer si, teniendo en cuenta el objeto del acto que se quiere adoptar, es pertinente una u otra disposición. Sin embargo, debe subrayarse que, a pesar de esta modificación en sus alegaciones, la aproximación de la Comisión a! problema sigue siendo esencialmente la misma. Tanto si se admite la especialidad del artículo 100 A, como si se reconoce que esta norma tiene un ámbito de aplicación totalmente distinto al del artículo 130 S, en ambos casos la cuestión determinante —en opinión de la Comisión— es la de establecer si tal Directiva, a causa de su «objeto principal» o «centro de gravedad», forma parte, o no, del ámbito material del artículo 100 A.
(
4
)	De modo análogo, por ios mismos motivos (efecto sobre la competencia y sobre el mercado), se basan (sólo) en el artículo 100 las Directivas de armonización de normas nacionales que, en otros sectores distintos al del medio ambiente, se refieren sin embargo a las condiciones de producción de las empresas. Véase, por ejemplo, la Directiva 85/374/CEE del Consejo, relativa a las condiciones de responsabilidad del productor por los daños causados por productos defectuosos, o bien la Directiva 75/117/CEE del Consejo en materia de igualdad de retribución entre los trabajadores masculinos y femeninos.
(
5
)	DO C 127 de 14.5.1984, p. 34.
(
6
)	El Consejo no sc opuso a la introducción dc estos elementos en los autos del asunto, aunque no aceptó que fueran válidos para demostrar que las consideraciones económicas habían desempeñado un papel prioritario respecto a las de índole medioambiental.
(
7
)	Véase Langeheine, B., «Le rapprochement des législations nationales selon l'article 100 A du traité CEE: l'harmonisation communautaire face aux exigences de protection nationales», Revue du marché commun, 1989, p. 347; Ehlermann, C. D., «The Internai Market Following the Single European Act», Common Market Law Revue, 1987, p. 361; Kromareck, R., «Commentaire de l'Acte unique européen en matière d'environnement», Revue juridique de l'environnement, 1988, p. 76; Roelants du Vivier, F., y Hannequart, J. P., «Une nouvelle stratégie européenne pour l'environnement dans le cadre de l'Acte unique», Revue du marché commun, 1988, p. 205, y Saggio, A., «Le basi giuridiche della politica ambientale nell'ordinamento comunitario dopo l'entrata in vigore dell'Atto unico», Rivista di diritto europeo, 1990, p. 39.
(
8
)	Véase la sentencia de 5 de mayo de 1982 (15/81, Rec. p. 1409), apartado 33.
(
9
)	Véase en este sentido Ehlermann, C. D., art. cit., p. 369, según el cual cl concepto de mercado interior «implies the creation of conditions of competition which allow the free circulation of goods [...]»; análogamente Langcheinc, B., art. cit., p. 350, donde se afirma: «La création du marché intérieur ne s'épuise pas dans la suppression des frontières intérieures mais englobe de façon nécessairement complémentaire un rapprochement des conditions de concurrence, afin de permettre une exploitation efficace et non discriminatoire des libertés fondamentales garanties par le traité».