62007TJ0421_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie T‑421/07
Deutsche Post AG, z siedzibą w Bonn (Niemcy), reprezentowana przez adwokatów J. Sedemunda oraz T. Lübbiga,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez N. Khana oraz B. Martenczuka, a następnie przez B. Martenczuka oraz D. Grespana, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez:
UPS Europe NV/SA, z siedzibą w Brukseli (Belgia),
oraz
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, z siedzibą w Neuss (Niemcy),
reprezentowane przez adwokatów T. Ottervangera oraz E. Henny,
interwenienci,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 12 września 2007 r. o wszczęciu przewidzianego w art. 88 ust. 2 [WE] postępowania dotyczącego pomocy państwa przyznanej przez władze niemieckie na rzecz Deutsche Post AG [pomoc państwa C 36/07 (ex NN 25/07)],
SĄD (ósma izba),
w składzie: L. Truchot, prezes, M.E. Martins Ribeiro i H. Kanninen (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: T. Weiler, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 czerwca 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
Okoliczności powstania sporu
1. W dniu 8 czerwca 1989 r. Republika Federalna Niemiec przyjęła Postverfassungsgesetz (ustawę o organizacji poczty) (BGBl. 1989 I, s. 1026, zwaną dalej „PostVerfG”). Na mocy § 1 ust. 2 tej ustawy niemiecka administracja pocztowa, Deutsche Bundespost, została podzielona na trzy odrębne jednostki prawne, to jest Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom i Deutsche Bundespost Postbank (zwane dalej odpowiednio „DB‑Postdienst”, „DB-Telekom” i „DB-Postbank”). Zgodnie z § 65 ust. 2 PostVerfG jednostki te były zobowiązane do dalszego świadczenia usług, które oferowała Deutsche Bundespost. Podczas gdy więc DB‑Telekom wstąpiła w prawa i obowiązki Deutsche Bundespost w zakresie działalności telekomunikacyjnej, DB‑Postdienst przejęła działalność Deutsche Bundespost w sektorze pocztowym, w tym w zakresie dotyczącym pocztowych usług powszechnych.
2. W dniu 14 września 1994 r. Republika Federalna Niemiec przyjęła Postumwandlungsgesetz (ustawę o reorganizacji poczty) (BGBl. 1994 I, s. 2339, zwaną dalej „PostUmwG”). Na podstawie §§ 1 i 2 tej ustawy trzy ww. jednostki prawne zostały z dniem 1 stycznia 1995 r. przekształcone w spółki akcyjne. Działalność DB‑Postdienst została przejęta przez skarżącą, Deutsche Post AG. Działalność DB‑Telekom i DB‑Postbank została przejęta odpowiednio przez Deutsche Telekom AG i Deutsche Postbank AG.
3. W dniu 7 lipca 1994 r. spółka zajmująca się doręczaniem paczek, UPS Europe NV/SA (zwana dalej „UPS Europe”), wniosła przeciwko DB‑Postdienst skargę do Komisji (zwaną dalej „skargą z 1994 r.”), opartą zarówno na art. 86 traktatu WE (obecnie art. 82 WE), jak i na art. 92 traktatu WE (następnie art. 87 WE). Po tej skardze wpłynęła inna, złożona w 1997 r. przez stowarzyszenie prywatnych podmiotów świadczących usługi kurierskie i ekspresowe, Bundesverband Internationaler Express– und Kurierdienste eV (zwane dalej „BIEK”).
4. UPS Europe i BIEK zarzucały w istocie DB‑Postdienst nadużywanie pozycji dominującej poprzez prowadzenie polityki sprzedaży ze stratą w zliberalizowanym sektorze dostarczania paczek od drzwi do drzwi, finansowanej z przychodów osiąganych w sektorze przewozu listów (czy też przesyłek listowych), w którym DB‑Postdienst korzystała z monopolu prawnego (zwanego dalej „sektorem zastrzeżonym”), bądź dzięki sprzecznej z art. 87 WE pomocy.
5. Pismem z dnia 17 sierpnia 1999 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
w dniu 23 października 1999 r. (Dz.U. C 306, s. 25), Komisja powiadomiła Republikę Federalną Niemiec o wydaniu decyzji o wszczęciu przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie różnego rodzaju środków, w ramach których skarżąca korzystała z funduszy publicznych (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania z 1999 r.”) i zwróciła się do niej o dostarczenie jej pewnych dokumentów i informacji.
6. W dniu 20 marca 2001 r. Komisja wydała decyzję 2001/354/WE dotyczącą postępowania na podstawie art. 82 WE (sprawa COMP/35.141 – Deutsche Post AG) (Dz.U. L 125, s. 27). W decyzji tej Komisja stwierdziła, że skarżąca nadużywała swojej pozycji dominującej w segmencie sprzedaży wysyłkowej, uzależniając w latach 1974–2000 przyznanie swoim klientom rabatów lojalnościowych od warunku, iż zobowiążą się do przesyłania wszystkich lub większości swoich przesyłek za jej pośrednictwem oraz prowadząc w latach 1990–1995 politykę sprzedaży ze stratą.
7. W dniu 19 czerwca 2002 r. Komisja wydała decyzję 2002/753/WE w sprawie środków przyjętych przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz skarżącej (Dz.U. L 247, s. 27, zwaną dalej „decyzją z 2002 r.”).
8. Decyzja z 2002 r. oparta została na czworakiego rodzaju rozumowaniu.
9. W pierwszej kolejności Komisja najpierw przypomniała, że w decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. wyraziła przypuszczenie, iż wypłaty dokonywane na rzecz DB‑Postdienst, a następnie na rzecz skarżącej z tytułu rekompensaty za koszty wykonania zadania z zakresu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (zwanych dalej „UOIG”) przewyższały dodatkowe koszty wykonania tego zadania; powiadomiła ona również o swym zamiarze zbadania pięciu mających rzekomo pomocowy charakter środków. Do środków tych należały, po pierwsze, gwarancje państwowe, na mocy których Republika Federalna Niemiec gwarantowała spłatę długów zaciągniętych przez Deutsche Bundespost jeszcze przed przekształceniem jej w trzy spółki akcyjne (zwane dalej „gwarancjami publicznymi”), po drugie, publiczne finansowanie emerytur pracowników DB-Postdienst i skarżącej, oraz po trzecie, pomoc finansowa, jakiej państwo miało udzielać skarżącej (motywy 2, 4, 5 i 7 decyzji z 2002 r.).
10. Komisja przedstawiła następnie zgłoszone przez Republikę Federalną Niemiec uwagi dotyczące pięciu mających rzekomo pomocowy charakter środków, o których mowa w decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. (motywy 12–20 decyzji z 2002 r.). Jeśli chodzi o pomoc finansową państwa, zasygnalizowała ona, że Republika Federalna Niemiec przyznała, iż DB-Postdienst i skarżąca skorzystały z dwóch transferów środków publicznych, składających się, po pierwsze, z przyznania transferów środków dokonanych w latach 1990–1994 przez DB-Telekom na podstawie § 37 ust. 3 PostVerfG, oraz po drugie, na rezygnacji przez DB-Telekom w dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie § 7 PostUmwG z wierzytelności wobec skarżącej (zwanych dalej „transferami dokonanymi przez DB-Telekom”). Komisja wskazała, że rząd niemiecki nie zaprzecza, iż te transfery można przypisać państwu, lecz podnosi jednocześnie, że były one nieodzowne, aby wykonane zostało powierzone skarżącej zadanie z zakresu UOIG (motywy 16–20 decyzji z 2002 r).
11. Komisja wskazała wreszcie, że „odpowiednio do przedmiotu skarg wniesionych UPS [Europe] i BIEK, [decyzja z 2002 r.] dotyczy pokrycia kosztów ponoszonych w zliberalizowanym sektorze usług dostarczania paczek od drzwi do drzwi”, w związku z czym prowadzone przez nią badanie winno mieć za przedmiot przede wszystkim pokrywanie kosztów ponoszonych przez skarżącą w związku z dwiema podstawowymi zliberalizowanymi usługami dostarczania paczek od drzwi do drzwi: usługą przewozu paczek oferowaną klientom biznesowym oraz usługą przewozu paczek na zlecenie przedsiębiorstw zajmujących się sprzedażą wysyłkową (motyw 21 decyzji z 2002 r.).
12. W drugiej kolejności Komisja wskazała, że Republika Federalna Niemiec poinformowała ją, iż w latach 1990 i 1998 skarżąca odnotowywała zyski w sektorze zastrzeżonym oraz straty w sektorach zliberalizowanych, przy czym we wszystkich sektorach łącznie odnotowała stratę. Wyciągnęła ona na tej podstawie wniosek, że ewentualna strata w sektorze paczek nie może być rekompensowana ani zyskami z sektora zastrzeżonego, ani przychodami osiągniętymi w sektorach zliberalizowanych (motywy 66–69; przypis nr 107 decyzji z 2002 r.).
13. W trzeciej kolejności Komisja stwierdziła, że straty odniesione przez skarżącą w sektorze paczek w latach 1990–1998 musiały być pokrywane za pomocą zasobów publicznych, i postanowiła zbadać, czy były one związane z jej zadaniem z zakresu UOIG; Komisja podniosła jednocześnie, że jeśli nie były one z nim związane, skarżąca odniosła korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE (motyw 72 decyzji z 2002 r.).
14. W tym względzie Komisja stwierdziła, że począwszy od dnia 1 stycznia 1994 r. skarżąca miała na podstawie § 2 ust. 2 pkt 3 Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (rozporządzenia w sprawie świadczeń obowiązkowych) (BGBl. 1994 I, s. 86), możliwość, choć nie obowiązek, przyznawania swym klientom w sektorze paczek rabatów, które skutkowały stosowaniem cen niższych niż określona w § 1 ust. 1 Postdienst-Pflichtleistungsverordnung jednolita stawka. Wskazała ona, że ze względu na stosowane rabaty przychody osiągane w latach 1994–1999 były niewystarczające do pokrycia kosztów operacyjnych, co pociągnęło za sobą powstanie deficytu na kwotę 1118,7 mln marek niemieckich (DEM) pozbawionego jakiegokolwiek związku przyczynowego z jakimkolwiek zadaniem z zakresu UOIG (motywy 75–79, 82, 86, 88 decyzji z 2002 r.).
15. Komisja podniosła następnie, po pierwsze, że zasoby wykorzystane do publicznego finansowania emerytur podlegają kontroli Republiki Federalnej Niemiec, po drugie, w odniesieniu do gwarancji publicznych, że Republika Federalna Niemiec kontroluje papiery dłużne skarżącej, i po trzecie, w odniesieniu do pomocy finansowej Republiki Federalnej Niemiec dla skarżącej, że dokonane przez DB-Telekom transfery należy przypisać temu państwu członkowskiemu (motywy 92–94 decyzji z 2002 r.).
16. Komisja zauważyła, gdyby DB‑Telekom nie dokonała tych transferów, Republika Federalna Niemiec musiałaby, w celu wsparcia DB‑Postdienst i skarżącej, użyć środków z budżetu ogólnego (motyw 95 decyzji z 2002 r.).
17. Komisja wyciągnęła następnie wniosek, że ma do czynienia z zakłóceniem konkurencji oraz wywieraniem wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Uznała ona również, że przyznana pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem ze względu na to, iż nie jest ona uzasadniona na gruncie art. 87 ust. 2 i 3 WE, a poniesione w sektorze paczek dodatkowe koszty netto na kwotę 1118,7 mln DEM nie mogą zostać uznane za wynikające ze spoczywającego na skarżącej obowiązku wykonania zadania z zakresu UOIG w rozumieniu art. 86 ust. 2 WE (motywy 96–106 decyzji z 2002 r.).
18. W czwartej kolejności Komisja doszła do wniosku, że ze względu na to, iż przyznana przez Republikę Federalną Niemiec rekompensata dodatkowych kosztów poniesionych wskutek prowadzenia polityki sprzedaży ze stratą obniżyła koszty związane normalnie ze świadczeniem usług w sektorze dostarczania paczek od drzwi do drzwi, środek ten stanowi korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE oraz niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc na kwotę 572 mln EUR (motywy 107 decyzji z 2002 r.).
19. Część normatywna zaskarżonej decyzji brzmi następująco:
„ Artykuł pierwszy
Pomoc państwa w wysokości 572 mln EUR (1118,7 mln DEM), jaką [Republika Federalna Niemiec] przyznała [skarżącej], jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.
Artykuł 2
[Republika Federalna Niemiec] podejmie wszelkie kroki konieczne do odzyskania od beneficjenta pomocy wymienionej w art. 1, która została mu przyznana bezprawnie.
[…]”.
20. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie T‑266/02 Deutsche Post przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1233, Sąd stwierdził nieważność decyzji z 2002 r. Wniesione przez Komisję odwołanie od tego wyroku zostało oddalone przez Trybunał wyrokiem z dnia 2 września 2010 r. w sprawie C‑399/08 P Komisja przeciwko Deutsche Post, Zb.Orz. s. I‑7831.
21. W dniu 22 kwietnia 2004 r. UPS Europe wniosła do Komisji skargę na podstawie art. 82 WE podnosząc, że stawki stosowane przez skarżącą w zastrzeżonym sektorze miały cechy nadużycia. Komisja wszczęła w tej sprawie postępowanie, w ramach którego otrzymała pewne dokumenty dotyczące decyzji, jakie władze niemieckie podjęły w przedmiocie tych stawek.
22. W dniu 11 maja 2004 r. UPS Europe ponownie wniosła do Komisji skargę, ponosząc, że instytucja ta w decyzji z 2002 r. nie zbadała wszystkich środków publicznych wskazanych w skardze z 1994 r., a korzyści, jakie odniosła skarżąca, przekraczały znacznie kwotę, którą Komisja nakazała odzyskać. Ze swej strony w dniu 16 lipca 2004 r. TNT Post AG & Co. KG wniosła do Komisji skargę, w której podniosła, że stawki za usługi fakturowane przez skarżącą jej spółce zależnej – DB-PostBank – były zaniżone, a usługi te były finansowane z przychodów osiąganych w sektorze zastrzeżonym. W następstwie tych skarg Komisja skierowała do Republiki Federalnej Niemiec żądania udzielenia informacji, którym to państwo członkowskie uczyniło zadość.
23. Pismem z dnia 4 kwietnia 2006 r. Komisja poinformowała UPS Europe, że nie istnieje interes wspólnotowy wystarczający, aby prowadzić dochodzenie w sprawie jej wniesionej na podstawie art. 82 WE skargi.
24. W dniu 26 kwietnia 2007 r. UPS Europe wezwała formalnie Komisję do podjęcia koniecznych środków w zakresie dotyczącym jej skargi z dnia 11 maja 2004 r.
25. Pismem z dnia 13 czerwca 2007 r. Republika Federalna Niemiec wyraziła zgodę na to, by informacje udzielone Komisji w ramach dochodzenia wszczętego wskutek skargi wniesionej przez UPS Europe w dniu 22 kwietnia 2004 r. zostały wykorzystane w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa.
26. W dniu 3 września 2007 r. UPS Europe i UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (zwane dalej łącznie „UPS”) wniosły do Sądu na podstawie art. 232 WE skargę zmierzającą do stwierdzenia bezczynności Komisji ze względu na to, że instytucja ta nie wydała rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionej do niej w dniu 11 maja 2004 r. skargi (sprawa T‑329/07 UPS Europe i UPS Deutschland przeciwko Komisji).
27. Pismem z dnia 12 września 2007 r. Komisja poinformowała Republikę Federalną Niemiec o wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przyznanej przez władze niemieckie na rzecz Deutsche Post AG [pomoc państwa C 36/07 (ex NN 25/07)] (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). Decyzja ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
w dniu 19 października 2007 r. (Dz.U. C 245, s. 21) w autentycznej wersji językowej (język niemiecki) i poprzedzona była streszczeniem w innych językach urzędowych.
28. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 listopada 2007 r. UPS wycofała swą skargę w sprawie T‑329/07, o której mowa w pkt 26 powyżej. Postanowieniem Sądu z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie T‑329/07 UPS Europe i UPS Deutschland przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze, sprawa ta została wykreślona z rejestru.
29. Zaskarżona decyzja składa się z szeregu elementów.
30. W pkt 1 zaskarżonej decyzji Komisja przypomniała postępowania na podstawie art. 82 WE i 87 WE prowadzone przeciwko skarżącej począwszy od wniesienia skargi z 1994 r. Powołała się ona na konieczność przeprowadzenia ogólnego dochodzenia w przedmiocie całokształtu zakłóceń konkurencji spowodowanych przyznaniem funduszy publicznych skarżącej i jej poprzedniczce oraz wskazała, że postępowanie zapoczątkowane decyzją o wszczęciu postępowania z 1999 r. zostało uzupełnione w celu objęcia nim otrzymanych informacji i zajęcia ostatecznego stanowiska w przedmiocie zgodności tych funduszy z traktatem WE (motywy 1–15 zaskarżonej decyzji).
31. Komisja podkreśliła, że „dodatkowe dochodzenie”, które zamierza przeprowadzić, „nie zastępuje w żaden sposób decyzji z 2002 r.”, w której stwierdzono, iż „pomoc państwa na kwotę 572 mln EUR została wykorzystana na subwencjonowanie krzyżowe prowadzonej działalności komercyjnej, przy czym nie przyjęto stanowiska dotyczącego ogólnej kwestii tego, czy [skarżąca i jej poprzedniczka] otrzymały nadmierną rekompensatę [za wypełnianie ich zadania z zakresu UOIG] z funduszy publicznych”. Komisja wyjaśniła, że w swym dochodzeniu zamierza ustalić, czy doszło do takiej nadmiernej rekompensaty ponad kwotę 572 mln EUR i powiadomiła, że jest w trakcie badania całokształtu publicznych środków przyjętych na rzecz tych przedsiębiorstw między dniem 1 lipca 1989 r., kiedy to utworzono DB‑Postdienst, a dniem 31 grudnia 2007 r., kiedy to skarżąca miała zaprzestać wykonywania zadań z zakresu UOIG (motyw 15 zaskarżonej decyzji).
32. W pkt 3 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Opis środków publicznych na rzecz DB-Postdienst i [skarżącej]”, Komisja, po pierwsze, wskazała w istocie, że DB‑Postdienst i skarżąca korzystały z transferów dokonanych przez DB‑Telekom oraz z gwarancji publicznych (motywy 25–32, 38, 39 zaskarżonej decyzji).
33. Po drugie, Komisja zbadała, czy doszło do finansowania emerytur ze środków publicznych. Jeśli chodzi o lata 1989–1994 wskazała ona, że nie posiada żadnej informacji, zgodnie z którą DB‑Postdienst miałaby uczestniczyć w finansowaniu emerytur swych pracowników, efektem czego uznała, że całkowity ich ciężar ponosiło państwo niemieckie. Jeśli chodzi o lata 1995–1999, skarżąca wpłaciła pewną kwotę do funduszu emerytalnego pracowników poczty utworzonego w dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie § 16 ust. 1 Gesetz zum Personalrecht der Beschäftigen der Früheren Deutschen Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz, ustawy z dnia 14 września 1994 r. o pracownikach dawnej Deutsche Bundespost, BGBl. 1994 I, s. 2325), państwo niemieckie pokryło zaś powstały w ramach tego funduszu deficyt. Wreszcie kwota składek wpłacanych przez skarżącą do tego funduszu została w 2000 r. obniżona do 33% wynagrodzenia brutto urzędników w stanie czynnym; Komisja nie dysponowała dokładnymi informacjami dotyczącymi kolejnych lat (motywy 40–48 zaskarżonej decyzji).
34. W pkt 6 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Ocena tego, czy istniała pomoc państwa”, po pierwsze, Komisja stwierdziła, że przyznana skarżącej i DB-Postdienst korzyść zakłóca konkurencję i wywiera wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi; po drugie, Komisja zauważyła, że dokonane przez DB-Telekom transfery i gwarancje publiczne stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE (motywy 72–75 zaskarżonej decyzji); po trzecie, Komisja podniosła, że na publiczne finansowanie emerytur składał się transfer zasobów publicznych. Wskazała ona, że jeśli chodzi o lata 1989–1995, „DB-Postdienst ewidentnie nie uczestniczyła w finansowaniu emerytur [swych] pracowników”, a jeśli chodzi o lata 1995–1999 „stawia sobie ona pytanie, czy [skarżąca] uzyskała korzyść ekonomiczną ze względu na warunki przyznawania wcześniejszych emerytur”. W szczególności po wskazaniu, że Republika Federalna Niemiec podniosła, iż począwszy od 1995 r. skarżąca „ponosiła koszty związane z wypłatą emerytur wyższych niż te wypłacane przez jej konkurentów”, Komisja zdeklarowała chęć zbadania tego, w jakim zakresie to publiczne finansowanie emerytur „było bardziej korzystne dla [skarżącej] niż dla innych podmiotów gospodarczych” (motywy 76–78 zaskarżonej decyzji).
35. W pkt 7 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Ocena zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem”, Komisja wskazała, że ma zamiar zbadać, w jakim zakresie rekompensata przyznana skarżącej i jej poprzedniczce była konieczna do zapewnienia wykonania zadań z zakresu UOIG, który to obowiązek spoczywał na nich od 1989 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (motywy 80–81 zaskarżonej decyzji). Komisja przedstawiła metodę obliczeniową, jaką zamierzała zastosować w tym względzie, oraz przychody, jakie zamierzała uwzględnić (motywy 84–104 zaskarżonej decyzji).
36. W pkt 8 zaskarżonej decyzji, zatytułowanym „Decyzja”, Komisja wezwała Republikę Federalną Niemiec do „przedstawienia jej stanowiska w terminie miesiąca od otrzymania [zaskarżonej decyzji]” oraz „podania do wiadomości wszystkich informacji, które mogą okazać się użyteczne dla prawnej oceny ww. środków w kontekście przepisów regulujących pomoc państwa”.
Przebieg postępowania i żądania stron
37. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 listopada 2007 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
38. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 lutego 2008 r. UPS wniosła o przyłączenie się do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
39. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2008 r. prezes pierwszej izby Sądu uwzględnił ten wniosek UPS.
40. Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, której następnie przekazano niniejszą sprawę.
41. Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem zwrócił się do stron z pytaniami. Strony udzieliły odpowiedzi na te pytania w wyznaczonym terminie.
42. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. strony wygłosiły wystąpienia ustne oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu.
43. W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
44. Komisja, wspierana przez UPS, wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej albo, tytułem ewentualnym, jej oddalenie jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
45. Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności w rozumieniu art. 114 regulaminu postępowania przed Sądem, Komisja, wspierana przez UPS, zakwestionowała dopuszczalność skargi.
46. Stanowisko swe oparła na dwóch zarzutach głównych. Po pierwsze, twierdzi ona w odpowiedzi na skargę, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego jest aktem zaskarżalnym tylko w przypadku, gdy dotyczy ona kwestii tego, czy należy uznać daną pomoc za nową czy też za istniejącą. Decyzja ta nie jest natomiast zaskarżalna, jeśli dotyczy kwalifikacji danego środka jako pomocy państwa. Ani zaś skarżąca, ani Republika Federalna Niemiec nie podniosły w odpowiednim czasie, że badane w zaskarżonej decyzji środki stanowiły pomoc istniejącą.
47. Po drugie, Komisja w swej pisemnej odpowiedzi na pytanie zadane przez Sąd na rozprawie podnosi, że negatywne skutki, jakie może mieć dla skarżącej zaskarżona decyzja, zostały już wywołane przez decyzję o wszczęciu postępowania z 1999 r. Zdaniem Komisji przedmiotem tej decyzji są wszystkie środki, które zostały tymczasowo zakwalifikowane w zaskarżonej decyzji jako nowa pomoc. Gdyby nawet stwierdzono nieważność tej decyzji, pomoc ta nadal byłaby przedmiotem toczącego się od 1999 r. formalnego postępowania wyjaśniającego. Skarżąca nie ma więc w niniejszym przypadku interesu prawnego.
48. Skarżąca utrzymuje, że skarga jest dopuszczalna. W tym względzie podnosi ona, że środki, o których mowa w zaskarżonej decyzji, należy traktować jako pomoc istniejącą ze względu na to, iż były one już przedmiotem postępowania zakończonego pod każdym względem decyzją z 2002 r. Skarga jest więc dopuszczalna ze względu na to, że w zaskarżonej decyzji środki te zostały zakwalifikowane jako nowa pomoc. Tytułem ewentualnym skarżąca podnosi, że decyzja o wszczęciu postępowania jest zaskarżalna, skoro podważana jest kwalifikacja środka jako pomocy.
49. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aktami lub decyzjami, które mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, są w rozumieniu art. 230 WE jedynie akty wywołujące wiążące skutki prawne mogące wywierać wpływ na interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej. W szczególności jeśli chodzi o akty prawne bądź decyzje, których opracowanie odbywa się w kilku fazach, w szczególności w ramach procedury wewnętrznej, jedynie akty, które w sposób definitywny określają stanowisko instytucji w momencie zakończenia owej procedury, stanowią akty zaskarżalne, co wyklucza akty pośrednie, których celem jest przygotowanie decyzji kończącej postępowanie (wyrok Trybunału z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji, Rec. s. 2639, pkt 9, 10; wyroki Sądu z dnia 10 lipca 1990 r. w sprawie T‑64/89 Automec przeciwko Komisji, Rec. s. II‑367, pkt 42; z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie T‑332/06 Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 34).
50. Jeśli chodzi o decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w dziedzinie pomocy państwa z orzecznictwa wynika jednak, że w sytuacji gdy Komisja zakwalifikuje obowiązujący środek jako nową pomoc, decyzja taka wywołuje autonomiczne skutki prawne, zwłaszcza co do zawieszenia rozpatrywanego środka (wyrok Trybunału z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C‑400/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7303, pkt 62; wyrok Sądu z dnia 23 października 2002 r. w sprawach połączonych od T‑346/99 do T‑348/99 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑4259, pkt 33; ww. w pkt 49 wyrok w sprawie Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 34). Wniosek taki należy wyciągnąć w przypadku, gdy władze danego państwa członkowskiego uznają ten obowiązujący środek za pomoc istniejącą, lecz również wtedy, gdy władze te stoją na stanowisku, że środek, którego dotyczy decyzja o wszczęciu postępowania, nie jest objęty zakresem stosowania art. 87 ust. 1 WE (zob. ww. w pkt 49 wyrok w sprawie Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
51. Decyzja o wszczęciu procedury formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środka obowiązującego i zakwalifikowanego przez Komisję jako nowa pomoc zmienia bowiem nieuchronnie zakres prawny danego środka, jak również sytuację prawną przedsiębiorstw z niego korzystających, w szczególności jeśli chodzi o dalsze jego stosowanie. Do momentu wydania takiej decyzji państwo członkowskie, przedsiębiorstwa korzystające z pomocy oraz inni uczestnicy obrotu gospodarczego mogą zakładać, że środek jest stosowany legalnie jako ogólny środek nieobjęty zakresem art. 87 ust. 1 WE lub jako pomoc istniejąca. Za to po wydaniu takiej decyzji istnieją co najmniej poważne wątpliwości co do zgodności tego rodzaju środków z prawem, co, niezależnie od możliwości ubiegania się przed sądem o zastosowanie środka tymczasowego, powinno skłonić państwo członkowskie do zawieszenia jego stosowania, zakładając, że wszczęcie procedury formalnego postępowania wyjaśniającego wyklucza bezzwłoczne wydanie decyzji stwierdzającej zgodność ze wspólnym rynkiem, która z kolei pozwoliłaby na dalsze zgodne z prawem wykonywanie rzeczonego środka. Na taką decyzję można powołać się również przed sądem krajowym, który jest zobowiązany do wyciągnięcia wszystkich konsekwencji wynikających z naruszenia art. 88 ust. 3 zdanie ostatnie WE. Wreszcie może ona skłonić przedsiębiorstwa korzystające ze środka do odmowy przyjęcia nowych wpłat lub korzyści albo do zaoszczędzenia kwot pieniężnych koniecznych na pokrycie przyszłego rozrachunku finansowego. Środowisko przedsiębiorców bierze także pod uwagę we wzajemnych stosunkach z beneficjentami pomocy ich osłabioną sytuację prawną i finansową (ww. w pkt 50 wyrok w sprawie Diputación Foral de Álava przeciwko Komisji, pkt 34; ww. w pkt 49 wyrok w sprawie Alcoa Trasformazioni przeciwko Komisji, pkt 36).
52. Z zaskarżonej decyzji wynika, że celem jej wydania było wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie trzech środków, a mianowicie dokonanych przez DB‑Telekom transferów, gwarancji publicznych oraz publicznego finansowania emerytur (zwanych dalej „spornymi środkami”).
53. Jak wskazano w pkt 34 powyżej, w zaskarżonej decyzji Komisja zakwalifikowała jako nową pomoc transfery dokonane przez DB‑Telekom oraz gwarancje publiczne (motywy 72–75 zaskarżonej decyzji). Jeśli chodzi o publiczne finansowanie emerytur, Komisja wyraziła swe wątpliwości co do kwestii tego, w jakim zakresie to finansowanie przysporzyło skarżącej korzyści ekonomicznej (motywy 76–78 zaskarżonej decyzji).
54. Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 49–51 powyżej należy zbadać, czy zaskarżona decyzja wywołuje autonomiczne skutki prawne, efektem czego podlegałaby ona zaskarżeniu.
55. W tym względzie należy przypomnieć, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wydaniem decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. Należy zatem zbadać, czy skutki prawne, jakie ma wywoływać zaskarżona decyzja, nie zostały już w każdym razie wywołane przez decyzję o wszczęciu postępowania z 1999 r., jak twierdzi Komisja w swej argumentacji przedstawionej na poparcie twierdzenia o niedopuszczalności skargi (zob. pkt 47 powyżej).
56. Strony zgadzają się co do kwestii, że formalne postępowanie wyjaśniające zapoczątkowane decyzją o wszczęciu postępowania z 1999 r. dotyczyło już spornych środków, które są ponadto badane w decyzji z 2002 r.
57. W tym względzie należy bowiem podnieść, że Komisja w motywie 37 decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. wskazała, iż zdaniem UPS Europe i BIEK długi skarżącej były, zgodnie z § 40 PostVerfG, objęte gwarancją państwową ograniczoną, począwszy od dnia 2 stycznia 1995 r., do długów istniejących w tym dniu. W motywie 62 decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. Komisja zauważyła, że po przeprowadzeniu wstępnego badania tego środka nie można było wyciągnąć wniosku, iż nie stanowi on pomocy państwa.
58. Następnie w w motywie 40 decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. Komisja wskazała, że w opinii BIEK Republika Federalna Niemiec sama pokryła deficyt powstały w funduszu emerytalnym pracowników poczty, co miało stanowić państwowe wsparcie skarżącej. W motywie 65 decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. Komisja wskazała, że to ten fundusz ponosił koszty związane z emeryturami dawnych pracowników skarżącej i jej poprzedniczki, oraz podkreśliła, że Republika Federalna Niemiec pokryła zaistniały w nim znaczny deficyt. Komisja zauważyła również, że po przeprowadzeniu wstępnego badania tego środka nie można było wyciągnąć wniosku, iż nie stanowi on pomocy państwa.
59. Wreszcie w motywie 63 decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. Komisja wskazała, że przekazanie przez państwo nieruchomości i innych aktywów należy co do zasady uznać za pomoc państwa i co za tym idzie, musi być ono uzasadnione. W motywie 80 tej decyzji Komisja zwróciła się do władz niemieckich o dostarczenie jej szczegółowych informacji w przedmiocie przyznanego na działalność skarżącej państwowego wsparcia finansowego, powołując się między innymi na subwencje mające przysparzać jej korzyści w zakresie, w jakim były one znaczne w rozumieniu dotyczących pomocy państwa postanowień traktatowych.
60. W odpowiedzi na to żądanie Komisji władze niemieckie poinformowały szczegółowo o istnieniu transferów dokonanych przez DB‑Telekom (zob. motywy 16–20 decyzji z 2002 r). Komisja w odpowiedzi na zadane przez Sąd pytanie wskazała, że otrzymała tę informację w dniu 16 września 1999 r. Republika Federalna Niemiec przedstawiła również Komisji uwagi dotyczące kwestii tego, czy te transfery stanowią pomoc państwa.
61. Skoro więc zaskarżona decyzja dotyczy tych samych środków co te, które były przedmiotem decyzji z 1999 r., skoro w ramach decyzji i zapoczątkowanego nim postępowania Komisja wspominała już, że sporne środki mogą wchodzić w zakres stosowania zakazu z art. 87 ust. 1 WE i skoro związane z formalnym postępowaniem wyjaśniającym autonomiczne skutki prawne zostały już w efekcie tego wywołane wskutek wydania tej decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r., zaskarżona decyzja nie może wywoływać takich skutków, a zatem nie może stanowić decyzji zaskarżalnej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Od momentu wszczęcia postępowania w 1999 r. istniała co najmniej poważna wątpliwość co do zgodności spornych środków z prawem, skoro samo wszczęcie tego postępowania wykluczało się z bezzwłocznym wydaniem decyzji stwierdzającej zgodność ze wspólnym rynkiem, która umożliwiałaby dalsze zgodne z prawem stosowanie tych środków oraz korzystanie z nich.
62. Skarżąca podnosi jednak, że formalne postępowanie wyjaśniające wszczęte w przedmiocie spornych środków decyzją o wszczęciu postępowania z 1999 r. zostało zakończone pod każdym względem decyzją z 2002 r. Komisja twierdzi natomiast, że decyzja ta zakończyła to postępowanie jedynie częściowo.
63. Należy więc zbadać, czy to postępowanie zostało przed wydaniem zaskarżonej decyzji zakończone w zakresie dotyczącym spornych środków.
64. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. L 83, s. 1), mającego, zgodnie z jego art. 13 ust. 1, zastosowanie do bezprawnie przyznanej pomocy, formalne postępowanie wyjaśniające zostaje zakończone decyzją zgodnie z ust. 2–5 niniejszego artykułu (z wyjątkiem wycofania przez dane państwo członkowskie zgłoszenia).
65. Z art. 7 ust. 2–5 rozporządzenia nr 659/1999 wynika, że decyzja kończąca formalne postępowanie w sprawie może mieć czworaką treść, a mianowicie, że dany środek nie stanowi pomocy (ust. 2), że środek ten stanowi pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem (decyzja pozytywna, ust. 3), że stanowi on pomoc zgodną ze wspólnym rynkiem, jeśli spełnione zostaną pewne warunki i zobowiązania (decyzja warunkowa, ust. 4), lub wreszcie że środek ten stanowi pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem (decyzja negatywna, ust. 5).
66. Z przepisów tych wynika, że formalne postępowanie wyjaśniające należy zakończyć decyzją dokonującą jednoznacznej kwalifikacji badanego środka zgodnie z art. 7 ust. 2–5 rozporządzenia nr 659/1999.
67. Z decyzji z 2002 r., a zwłaszcza z jej motywów przywołanych w pkt 9–16 powyżej wynika zaś, że jeśli chodzi o kwotę przekraczającą 572 mln EUR, o której mowa w sentencji rozpatrywanej decyzji, Komisja w tej decyzji nie dokonała jednoznacznej kwalifikacji spornych środków zgodnie z ww. przepisami. Ograniczyła się ona do stwierdzenia, po pierwsze, że na środki te składał się transfer zasobów publicznych na rzecz skarżącej, i po drugie, że zasoby te musiały zostać użyte, aby pokryć powstały wskutek prowadzenia przez skarżącą w sektorze paczek polityki sprzedaży ze stratą deficyt na kwotę 1118,7 mln DEM, co odpowiada 572 mln EUR, a to ze względu na to, że skarżąca nie mogła sfinansować tego deficytu ze swych własnych środków.
68. Na rozprawie Komisja przyznała, iż decyzja z 2002 nie zawierała wyjaśnień wskazujących na to, że stanowi ona częściową decyzję ostateczną w przedmiocie spornych środków i że formalne postępowanie wyjaśniające pozostało częściowo niezakończone. Zdaniem Komisji należy jednak dokonywać tej wykładni tej decyzji jako całości, a jej część normatywną należy rozumieć w świetle jej uzasadnienia.
69. W tym względzie należy podnieść, że jak zostało wskazane w pkt 11 powyżej, Komisja w motywie 21 decyzji z 2002 r. podkreśliła, iż ta decyzja dotyczyła pokrycia kosztów ponoszonych w zliberalizowanym sektorze dostarczania paczek od drzwi do drzwi.
70. W motywie tym Komisja wyjaśniła, że analiza, jakiej dokonała w decyzji z 2002 r. w celu przeprowadzenia oceny zgodności spornych środków ze wspól nym rynkiem, dotyczyła jedynie sektora paczek. W pkt II F decyzji z 2002 r., zatytułowanym „Koszty infrastruktury związane ze świadczeniem usługi dostarczania paczek od drzwi do drzwi”, Komisja nie przeprowadziła więc analizy ewentualnych kosztów dodatkowych poniesionych w związku z wykonywaniem zadania z zakresu UOIG w tym sektorze. W pkt II G decyzji z 2002 r., zatytułowanym „Zakres [powierzonego skarżącej] zadania z zakresu usług publicznych w sektorze paczek”, nie zbadała ona innych powierzonych skarżącej zadań z zakresu UOIG. W pkt II H decyzji z 2002 r., zatytułowanym „Zobowiązania przejęte przez [skarżącą], będącą dawnym przedsiębiorstwem publicznym”, Komisja przeanalizowała jedynie wpływ, jaki przywoływane przez Republikę Federalną Niemiec i skarżącą zobowiązania wywarły na sektor paczek. Punkt III decyzji z 2002 r., zatytułowany „Uwagi zainteresowanych stron trzecich”, dotyczy głównie komentarzy stron trzecich dotyczących sytuacji finansowej, praktyk handlowych oraz kosztów i kosztów dodatkowych związanych z wykonywaniem zadania z zakresu UOIG DB‑Postdienst i skarżącej – znowu wyłącznie w sektorze paczek.
71. Podobnie w decyzji z 2002 r. Komisja poddała analizie fakt osiągania przez skarżącą i DB‑Postdienst korzyści jedynie w zakresie dotyczącym pokrywania odnoszonych przez nie strat w sektorze paczek (motywy 66–91 decyzji z 2002 r.). Następnie przeanalizowano jedynie kwestie dotyczące tego, czy doszło do zakłócenia konkurencji i wywierania wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz kwestię zgodności tej korzyści ze wspólnym rynkiem (motywy 96–106 decyzji z 2002 r.).
72. Wreszcie wyciągnięty przez Komisję w decyzji z 2002 r. wniosek, że środek będący przedmiotem wszczętego w 1999 r. formalnego postępowania wyjaśniającego nie stanowi pomocy państwa, ma charakter wyraźny, a nie – dorozumiany.
73. Komisja w motywie 64 decyzji o wszczęciu postępowania z 1999 r. wskazała bowiem, że podmiot wnoszący do niej skargę twierdził, iż w 1998 r. skarżąca nabyła od Republiki Federalnej Niemiec część Deutsche Postbank, potrącając od ceny sprzedaży kwotę nieistniejącej wierzytelności wobec państwa niemieckiego. Komisja uznała, że pierwsze badanie warunków tego nabycia nie pozwoliło na wyciagnięcie wniosku, iż Republika Federalna Niemiec nie przyznała skarżącej w ten sposób pomocy państwa. W motywie 65 decyzji z 2002 r. Komisja wskazała zaś, że nabycie przez skarżącą DB‑Postbank nie pociągnęło za sobą przyznania pomocy państwa.
74. Należy więc uznać, że Komisja w decyzji z 2002 r. przeanalizowała sporne środki jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczą one finansowania pewnych rodzajów prowadzonej przez skarżącą działalności dotyczących sektora paczek. Należy więc stwierdzić, że jeśli chodzi o kwotę przekraczającą 572 mln EUR, o której mowa w sentencji rozpatrywanej decyzji, Komisja w decyzji z 2002 r. ani nie wykluczyła, ani nie potwierdziła tego, iż środki te stanowią niezgodną z traktatem WE pomoc państwa.
75. Z powyższego wynika, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji wszczęte w 1999 r. formalne postępowanie wyjaśniające nie zostało na mocy decyzji z 2002 r. zamknięte w zakresie dotyczącym kwoty przekraczającej 572 mln EUR, o której mowa w sentencji rozpatrywanej decyzji.
76. Wydając decyzję z 2002 r., Komisja miała oczywiście możliwość bardziej wyraźnego zaznaczenia tego, w jakim zakresie zamyka ona wszczęte decyzją z 1999 r. formalne postępowanie. Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik przeprowadzanej analizy dopuszczalności skargi.
77. Wyciągnięty w pkt 75 powyżej wniosek nie może zostać zakwestionowany za pomocą ww. w pkt 20 wyroku w sprawie Deutsche Post przeciwko Komisji, w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji z 2002 r. po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. W wyroku tym Sąd nie rozstrzygnął bowiem kwestii tego, czy wszczęte w 1999 r. w przedmiocie spornych środków formalne postępowanie wyjaśniające zostało zakończone.
78. Należy zatem uznać, że zaskarżony akt w momencie wydania nie zmienił ani zakresu prawnego spornych środków, ani sytuacji prawnej skarżącej.
79. Dodać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ww. w pkt 20 wyrok w sprawie Deutsche Post przeciwko Komisji stwierdza nieważność decyzji z 2002 r. ze skutkiem ex tunc i w związku z tym retroaktywnie eliminuje ten akt z porządku prawnego (zob. wyrok Sądu z dnia 10 października 2001 r. w sprawie T‑171/99 Corus UK przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2967, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo). Efektem tego wyrok ten nie ma żadnego znaczenia dla wniosku, zgodnie z którym decyzja z 2002 r. nie ma wpływu na wywoływanie przez zaskarżoną decyzję ewentualnych autonomicznych skutków prawnych.
80. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie jest aktem zaskarżalnym w rozumieniu art. 230 WE. Niniejszą skargę należy zatem odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
81. Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania, stosownie do żądania Komisji.
82. W zastosowaniu art. 87 § 4 akapit trzeci regulaminu postępowania przed Sądem UPS pokrywa swe własne koszty.
Sentencja
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2) Deutsche Post AG pokrywa własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską.
3) UPS Europe NV/SA i UPS Deutschland Inc. & Co. OHG pokrywają własne koszty.