61983C0051
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL C. O. LENZ
VAN 23 MEI 1984 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A —
Met het onderhavige krachtens artikel 169 EEG-Verdrag ingestelde beroep verzoekt de Commissie vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 30 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de invoer te beperken van levensmiddelen die dierlijke gelatine bevatten en in andere Lid-Staten rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht.
Het betwiste besluit van het Italiaanse ministerie van Gezondheid van 20 oktober 1978 (gewoon supplement bij de Gazzetta ufficiale nr. 337 van 2. 12. 1978) houdende de regeling inzake bij de produktie en conservering van levensmiddelen toegestane chemische toevoegingen, bepaalt dat bepaalde produkten slechts in Italië mogen worden vervaardigd en in de handel gebracht indien de hoeveelheid dierlijke gelatine een bepaald percentage niet overschrijdt. Voor gekookte vleeswaren (carni cotte) is maximaal 0,4 %, voor ijs en suikerwaren (prodotti dolciari) maximaal 1 % toegestaan.
Naar de mening van de Commissie vormt deze regeling een verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30, daar zij noch uit het oogpunt van de bescherming van de consument dwingend geboden is, noch uit het oogpunt van de volksgezondheid is gerechtvaardigd. De Commissie heeft daarom de in artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag voorziene precontentieuze procedure gevoerd, voor de details waarvan ik mag vewijzen naar het rapport ter terechtzitting. In aansluiting op een daaraan voorafgegane briefwisseling nopens de invoerbeperking voor gelatinesnoepjes, kritiseerde zij in haar schriftelijke ingebrekestelling in de eerste plaats de in de betrokken regeling neergelegde beperking van de toevoeging van gelatine aan suikerwaren. In het met redenen omkleed advies van 24 november 1982 maakte zij uitdrukkelijk bezwaar tegen de genoemde regeling in haar geheel en nodigde zij de Italiaanse Republiek uit, binnen een termijn van twee maanden deze handelsbelemmering ongedaan te maken.
De Italiaanse regering verdedigde in de precontentieuze procedure de mening, dat het tot de definitieve harmonisatie van de betrokken materie de Lid-Staten niet verboden is om een maximum percentage voor toegevoegde gelatine vast te stellen; zij verklaarde zich in haar antwoord op het met redenen omkleed advies eventueel bereid om de voor gelatinesnoepjes toegestane maximum hoeveelheid te verhogen. Hierop heeft de Commissie op 29 maart 1983 een verzoekschrift ingediend met de hierboven weergegeven conclusie. Pas na de indiening van het verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek bij ministerieel besluit van 14 april 1983 (GU nr. 120 van 4. 5. 1983) de betwiste beperking van het gebruik van dierlijke gelatine in snoepgoed opgeheven en de aanwending ervan „volgens de gebruikelijke produktiemethode (secondo buona tecnica industriale)” toegelaten.
De Italiaanse regering verzoekt het Hof vast te stellen dat zij de beperking gesteld aan het gebruik van dierlijke gelatine in snoepgoed heeft opgeheven, en het beroep voor het overige te verwerpen.
Β —
Met betrekking tot deze zaak wil ik het volgende opmerken.
1. De ontvankelijkheid
a)
Het beroep is slechts dan ontvankelijk indien het is voorafgegaan door een regelmatige precontentieuze procedure. Deze procedure moet de Lid-Staten de gelegenheid bieden hun gedrag te verdedigen of te wijzigen, ten einde een procedure in rechte te voorkomen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is daartoe vereist dat het onderwerp van het beroep en van de precontentieuze procedure identiek is. De dwingende regel, dat de betrokken Lid-Staat gelegenheid moet krijgen om zich te uiten, onderstelt dat hij in beginsel reeds in het eerste stadium op de hoogte wordt gesteld van de wezenlijke bezwaren van feitelijke en juridische aard, die tegen hem worden ingebracht.
In het onderhavige geval spreekt de Commissie in de schriftelijke ingebrekestelling uitdrukkelijk slechts van de beperking van de toevoeging van gelatine aan snoepgoed, maar niet van de beperking gesteld aan de toevoeging aan vleeswaren en ijs. De vraag is dus, of een dergelijke wijze van handelen de Italiaanse Republiek niet in haar verdediging schaadt. Welbeschouwd lijkt dit echter niet het geval te zijn. Uit de schriftelijke ingebrekestelling blijkt namelijk al, dat de Commissie de in het ministerieel besluit vervatte beperking van de toevoeging van gelatine aan bepaalde levens- en genotmiddelen in strijd met het Verdrag acht. Zoals met name ook uit verweersters antwoordbrieven blijkt, wordt zij in haar verdediging inzonderheid niet belemmerd doordat in het met redenen omkleed advies en in het verzoekschrift ook de andere beperkingen worden gekritiseerd die in het ministerieel besluit aan de toevoeging van gelatine worden gesteld. Blijkens zaak 45/64 (Commissie t. Italië, arrest van 1. 12. 1965, Jurispr. 1965, blz. 1078) bepalen tenslotte de schriftelijke ingebrekestelling en het advies te zamen het onderwerp van het beroep. Daar echter het met redenen omkleed advies en het beroep in ieder geval op dezelfde gronden en middelen berusten, kan, zoals de Italiaanse regering tenslotte ook toegeeft, de regelmatigheid van de precontentieuze procedure niet worden betwist.
b)
Anders dan de Italiaanse regering betoogt, valt verder niet aan te nemen dat de Commissie geen belang meer heeft bij voortzetting van het geding, nu verweerster na de instelling van het beroep de oorspronkelijke regeling inzake de toevoeging van gelatine aan snoepgoed heeft gewijzigd. Daar het onderwerp van het geding, zoals gezegd, uiteindelijk door het met redenen omkleed advies van de Commissie wordt bepaald, is volgens vaste rechtspraak van het Hof een procesbelang in beginsel ook nog aanwezig wanneer het verzuim na ommekomst van de krachtens artikel 169, tweede alinea, gestelde termijn ongedaan is gemaakt (vgl. zaak 39/72, Commissie t. Italië, Jurispr. 1973, blz. 101). Een belang bij de vaststelling in rechte van een niet-nakoming bestaat zeker wanneer, zoals in het onderhavige geval, de gewraakte regeling pas na de instelling van het beroep en slechts gedeeltelijk is afgeschaft.
2. Ten gronde
a)
Naar de opvatting van de Commissie is de betrokken regeling een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 30, daar zij de invoer van de daarin bedoelde produkten die een hoger percentage gelatine bevatten en in een andere Lid-Staat rechtmatig zijn vervaardigd en in het verkeer gebracht, kan verhinderen.
De Italiaanse Republiek geeft toe, dat het bij de invoer van gelatinesnoepjes een enkele maal tot handelsbelemmeringen is gekomen, maar bestrijdt dat de invoer of de verhandeling van gekookte vleeswaren en ijs feitelijk is belemmerd. Naar haar mening kan in een beroep krachtens artikel 169 EEG-Verdrag schending van het Verdrag enkel worden vastgesteld, indien een werkelijke belemmering van de intracommunautaire handel wordt aangetoond.
Deze door de Italiaanse regering verdedigde opvatting kan echter, de rechtspraak van het Hof in aanmerking genomen, niet worden gevolgd. Volgens de in de zaak-Dassonville (arrest van 11. 6. 1974, zaak 8/74, Jurispr. 1974, blz. 837) voor de eerste maal geformuleerde en sedertdien voortdurend herhaalde grondregel is als maatregel van gelijke werking te beschouwen elke nationale maatregel „die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren.” Deze bijzonder ruime omschrijving omvat derhalve alle maatregelen die objectief geschikt zijn om de invoer negatief te beïnvloeden. Het komt er in het bijzonder niet op aan, of de intracommunautaire handel feitelijk wordt belemmerd, of dat de handelsbelemmerende werking met cijfers kan worden aangetoond. Een maatregel van gelijke werking moet, zoals de rechtspraak-Cassis de Dijon heeft verduidelijkt (arrest van 20. 2. 1979, zaak 120/78, Rewe-Zentral-AG, Jurispr. 1979, blz. 649), steeds worden aangenomen indien een in een Lid-Staat in de handel gebracht produkt in een andere Lid-Staat op grond van de daar geldende binnenlandse bepalingen niet mag worden verhandeld. Dat de onderhavige regeling als zodanig de handel in produkten uit andere Lid-Staten, die te veel gelatine bevatten, ongunstig kan beïnvloeden, behoeft geen verder betoog.
Anders dan de Italiaanse regering zegt, heeft verzoekster dit ook reeds in de precontentieuze procedure duidelijk genoeg tot uitdrukking gebracht. Uit het overzicht dat zij op verzoek van het Hof heeft overgelegd, blijkt ten duidelijkste, dat er in de Bondsrepubliek Duitsland en Nederland geen wettelijke regeling inzake de toevoeging van gelatine aan bijvoorbeeld vleeswaren bestaat. In Frankrijk en België bestaan voor sommige produkten evenmin beperkingen, terwijl voor andere het toegelaten maximum aanzienlijk hoger ligt dan de in Italië toegestane hoeveelheid van 0,4 %.
Wat de toevoeging van gelatine aan suikerwaren betreft, toont het overzicht aan, dat deze, anders dan in Italië, in alle vier door de Commissie onderzochte Lid-Staten onbeperkt is toegestaan. Bij consumptie-ijs kennen Frankrijk en België weliswaar dezelfde beperkingen als Italië, in de Bondsrepubliek Duitsland is het toegestane percentage zelfs nog geringer, in Nederland bestaat hier geen maximumgrens voor de toevoeging van gelatine. Daarmee is echter aangetoond, dat in elk geval consumptie-ijs met meer dan 1 % gelatine, dat in Nederland is vervaardigd en rechtmatig in de handel gebracht, volgens het Italiaanse ministeriële besluit van 20 oktober 1978 in de Italiaanse Republiek niet op de markt mag worden gebracht.
b)
Als verboden maatregelen van gelijke werking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag zijn volgens de recht-spraak-Cassis de Dijon (zaak 120/78, reeds aangehaald), die tot een inperking van de Dassonville-formule heeft geleid, niet te beschouwen de handelsregelingen die in de eerste plaats zonder onderscheid gelden, en die in de tweede plaats noodzakelijk zijn wegens dringende behoeften onder meer verband houdende met de eerlijkheid der handelstransacties en de bescherming van consumenten. "
Uit het bestaan van de richtlijn van de Raad van 18 juni 1974 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke voorschriften der Lid-Staten inzake de emulgatoren, stabilisatoren, verdikkingsmiddelen en geleermiddelen waarvan het gebruik in levensmiddelen is toegestaan (PB L 189 van 1974, blz. 1), wil de Italiaanse regering afleiden dat tot het moment waarop de voorwaarden voor toevoeging van geleerstoffen ingevolge artikel 4 van deze richtlijn zullen zijn geharmoniseerd, het de Lid-Staten vrijstaat om deze voorwaarden zelf vast te stellen. Naar haar mening moet bij de onder deze richtlijn vallende stoffen in het bijzonder acht worden geslagen op de bescherming van de consument, hetgeen door de gemeenschapswetgever in de derde overweging uitdrukkelijk zou zijn erkend. Het waarborgen van de eerlijkheid in de handel en de bescherming van de consument zou een belangrijke rol spelen bij de regeling van de voorwaarden voor het gebruik van gelatine, aangezien het met behulp van deze stof mogelijk is, in het bijzonder bij vleeswarenconserven en consumptie-ijs, om een grote hoeveelheid water te binden.
Om verschillende redenen is dit betoog niet overtuigend. Verweerster gaat er weliswaar terecht van uit, dat de toegestane hoeveelheid gelatine in levensmiddelen niet door het gemeenschapsrecht is geregeld en dat daarom in beginsel de Lid-Staten bevoegd zijn een dergelijke regeling te treffen, maar in dit verband is niet van belang of, zoals de Italiaanse regering meent, gelatine als een verdik-kings- of geleermiddel in de zin van artikel 1 van de richtlijn is te beschouwen en dus in beginsel binnen het toepassingsgebied ervan valt. Beslissend is enkel, dat gelatine niet behoort tot de in bijlage I bij de richtlijn genoemde stoffen, die volgens artikel 2 van de richtlijn als enige door de Lid-Staten mogen worden toegelaten voor de behandeling van levensmiddelen met emulgatoren, stabilisatoren, verdikkings- en geleermiddelen. Uitsluitend voor de daar genoemde produkten bevat de richtlijn in de artikelen 5 tot 8 een aantal bepalingen die de bescherming van de volksgezondheid en de verbruikers dienen. Zou men in gelatine een verdikkings- of geleermiddel in de zin van artikel 1 van de richtlijn zien, dan was ingevolge artikel 2 van de richtlijn het gebruik ervan als toevoeging aan levensmiddelen in ieder geval uitgesloten. Gelatine wordt immers niet in bijlage I genoemd. Artikel 9 van de richtlijn bepaalt, dat Artikel 2 niet van toepassing is op, onder meer, voedingsgelatine. De richtlijn verbiedt de Lid-Staten dus niet, om behalve de in bijlage I genoemde produkten ook gelatine als toevoeging aan levensmiddelen toe te staan. Aangezien ten deze dus geen gemeenschapsregeling bestaat, blijft het, zoals het Hof onder meer in de zaak-Gilli overwoog (arrest van 26. 6. 1980, zaak 788/79, Jurispr. 1980, blz. 2071), in beginsel aan de Lid-Staten voorbehouden om voor hun grondgebied alle op produktie, verhandeling en afzet betrekking hebbende regelingen vast te stellen, met dien verstande evenwel dat deze bepalingen niet in strijd mogen zijn met artikel 30 EEG-Verdrag.
Tot hetzelfde resultaat komt men overigens ook wanneer men in navolging van de Italiaanse regering gelatine als verdik-kings- of geleermiddel in de zin van artikel 1 van de richtlijn aanmerkt. Artikel 4 van de richtlijn, dat onder meer bepaalt dat de Raad zo spoedig mogelijk de voorwaarden voor toevoeging van deze stoffen moet harmoniseren, kan als bepaling van secundair gemeenschapsrecht in geen geval aldus worden uitgelegd, dat de Lid-Staten, zolang die harmonisering nog niet heeft plaatsgehad, de bevoegdheid hebben regelingen te treffen die niet in overeenstemming zijn met de bepalingen van de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag.
Volgens de rechtspraak van het Hof kan een handelsbelemmering slechts dan niet als maatregel van gelijke werking worden gekwalificeerd, wanneer dwingende behoeften verband houdende met de bescherming van de consument, ze noodzakelijk maken. In elk concreet geval dient derhalve een afweging plaats te vinden tussen wat het vrije goederenverkeer binnen de gemeenschappelijke markt vereist, en de te beschermen legitieme belangen. Volgens vaste rechtspraak verlangt het evenredigheidsbeginsel dan, dat een Lid-Staat die tussen meer geschikte middelen kan kiezen, kiest voor het middel „dat het vrije handelsverkeer het minst belemmert” (arrest van 10. 11. 1982, zaak 261/81, Rau, Jurispr. 1982, blz. 3961). Met name heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld („Cassis de Dijon”, Gilli, beide reeds aangehaald; arrest van 16. 12. 1980, zaak 27/80, Fietje, Jurispr. 1980, blz. 3839; arrest van 19. 2. 1981, zaak 130/80, Kelderman, Jurispr. 1981, blz. 527; arrest van 9. 12. 1981, zaak 193/80, Commissie t. Italië, Jurispr. 1981, blz. 3019; arrest van 22. 6. 1982, zaak 220/81, Robertson, Jurispr. 1982, blz. 2349; zaak 261/81, Rau, reeds aangehaald), dat een absoluut handelsverbod uit hoofde van bescherming van de verbruikers niet gerechtvaardigd is indien een toereikende voorlichting van de verbruiker door een passende etikettering kan worden gewaarborgd. Een passende voorlichting van de eindverbruiker kan, zoals de Commissie terecht stelt, ook in casu worden bereikt door voor de betrokken produkten de vermelding van de toegevoegde hoeveelheid gelatine voor te schrijven. Bij verpakte produkten kan een dergelijke vermelding zonder meer op de verpakking worden geplaatst, bij onverpakte kan men eisen dat de toevoegingen op andere wijze voldoende duidelijk worden vermeld.
Niet overtuigend is in dit verband de tegenwerping van de Italiaanse regering, dat de consument in het onderhavige geval onvoldoende wordt beschermd door de etiketteringsvoorschriften van richtlijn nr. 79/112 van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB L 33 van 1979, blz. 1), volgens welke de bestanddelen van levensmiddelen in dalende volgorde van gewicht moeten worden opgesomd. De in deze richtlijn vervatte algemene, voor alle levensmiddelen geldende zogenoemde „horizontale” gemeenschapsregels sluiten in ieder geval, naar de Commissie terecht opmerkt, enkel voor bepaalde levensmiddelen geldende bijzondere regels in beginsel niet uit.
In het bijzonder kan volgens artikel 4, lid 2, van deze richtlijn het gemeenschapsrecht in dit opzicht aanvullende dwingende vermeldingen eisen. Indien dergelijke gemeenschapsbepalingen niet bestaan, kunnen de Lid-Staten volgens de tweede alinea van lid 2 van deze bepaling dergelijke vermeldingen voorschrijven, waarbij zij enkel de in artikel 16 van deze richtlijn voorgeschreven procedure in acht hebben te nemen.
De conclusie moet dus zijn, dat de in het ministerieel besluit van 20 oktober 1978 vervatte regeling van de maximaal toegestane hoeveelheid toegevoegde gelatine als een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 30 moet worden aangemerkt.
c)
Tenslotte moet dan nog worden nagegaan of, zoals de Italiaanse regering stelt, deze regering krachtens artikel 36 EEG-Verdrag gerechtvaardigd is uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid.
Uit richtlijn nr. 7'4/329, waarnaar de Italiaanse regering hier verwijst, kan niet worden afgeleid dat de gemeenschapswetgever met deze rechthandeling het risico dat de toevoeging van dierlijke gelatine aan levensmiddelen oplevert, in beginsel erkent. Het gebruik van vo.edingsgelatine is, zoals aangetoond, volgens de richtlijn onbeperkt toegestaan.
Onder verwijzing naar met name het arrest van het Hof in de zaak-Sandoz (arrest van 14. 7. 1983, zaak 174/82, Jurispr. 1983, blz. 2445) betoogt de Italiaanse regering, dat een beperking van de toevoeging van gelatine aan levensmiddelen gerechtvaardigd is, daar gelatine ook uit gelooide dierenhuiden kan worden vervaardigd en dan stoffen kan bevatten die de gezondheid in gevaar brengen, zoals broom en chloor.
Het arrest-Sandoz is echter in casu niet relevant. Daar ging het om het gebruik van vitaminen, die in het algemeen op zichzelf niet gevaarlijk zijn, doch bij overmatig gebruik schadelijk kunnen zijn voor de gezondheid. Gezien de in wetenschappelijke kringen bestaande onzekerheid over de kritische hoeveelheid en de juiste werking van vitaminen, oordeelde het Hof, dat het bij gebreke van harmonisatie aan de Lid-Staten staat om, rekening houdend met de eisen van het vrije handelsverkeer binnen de Gemeenschap, te bepalen in welke mate zij de bescherming van de gezondheid en het leven van de burgers willen waarborgen.
Anders dan bij vitaminen schijnt volgens de resultaten van het wetenschappelijk onderzoek het verbruik van ook grotere hoeveelheden dierlijke gelatine als zodanig niet gevaarlijk voor de gezondheid te zijn. De vertegenwoordiger van verweerster heeft althans op een vraag daarover geen antwoord gegeven. Voor deze stelling, die volgens de Commissie door onderzoekingen van de WHO en van de FAO wordt bevestigd, pleit niet in de laatste plaats ook het feit dat noch het gemeenschapsrecht noch de wettelijke regelingen van enkele Lid-Staten beperkingen stellen aan het gebruik van gelatine. Indien, zoals aan de Italiaanse regering moet worden toegegeven, het gebruik van grote hoeveelheden chemisch verontreinigde gelatine de gezondheid in gevaar kan brengen, ligt dat niet aan de toegevoegde gelatine zelf, maar aan de genoemde chemische residu's, die uiteraard in een levens- of genotmiddel volstrekt niet thuis horen. Om een dergelijk, door de Italiaanse regering opgeroepen gevaar het hoofd te bieden, is het voldoende om het gebruik van chemisch verontreinigde gelatine te verbieden. Een dergelijke maatregel zou het door het Verdrag gewaarborgde vrije goederenverkeer in elk geval minder belemmeren dan de onderhavige regeling inzake maximum hoeveelheden.
3. De kosten
Volgens artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen voor zover zulks is gevorderd. De Commissie heeft dit echter pas ter terechtzittingen gevorderd.
Volgens artikel 38, paragraaf 1, moet echter het verzoekschrift reeds alle vorderingen van de verzoeker bevatten. Daar er in casu geen aanleiding lijkt te bestaan om uitbreiding van de vorderingen van het verzoekschrift in een lateistadium toe te laten, moet de vordering van verzoekster om verweerster in de kosten te verwijzen, als tardief worden verworpen en moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten draagt.
C —
Concluderend geef ik het Hof derhalve in overweging, vast te stellen dat de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 30 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door de invoer te beperken van levensmiddelen die dierlijke gelatine bevatten en in een andere Lid-Staat rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht.
Voorts dienen partijen in de eigen kosten te worden verwezen.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.