61996CJ0288_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-288/96,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av B. Kloke, Oberregierungsrat, förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten M. Schütte, Berlin, delgivningsadress: E. Röder, Ministerialrat, samma ministerium, D - 53107 Bonn,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av P.F. Nemitz, rättstjänsten, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten R.M. Bierwagen, Bryssel, delgivningsadress: rättstjänsten, C. Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/563/EG av den 29 maj 1996 om ett stöd från delstaten Niedersachsen till firma JAKO Jadekost GmbH & Co KG (EGT L 246, s. 43),
meddelar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden D.A.O. Edward (referent) samt domarna J.C. Moitinho de Almeida, L. Sevón, J.-P. Puissochet och M. Wathelet,
generaladvokat: G. Cosmas,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören H.A. Rühl,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid förhandlingen den 11 mars 1999 av: Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av W.-D. Plessing, Ministerialrat, förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten M. Schütte, och kommissionen, företrädd av P.F. Nemitz, biträdd av advokaten R.M. Bierwagen,
och efter att den 11 maj 1999 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Förbundsrepubliken Tyskland har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 26 augusti 1996, med stöd av artikel 173 första stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 första stycket EG i ändrad lydelse) väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 96/563/EG av den 29 maj 1996 om ett stöd från delstaten Niedersachsen till firma JAKO Jadekost GmbH & Co KG (EGT L 246, s. 43, nedan kallat det ifrågasatta beslutet).
Bakgrunden till målet
2 Företaget JAKO Jadekost GmbH & Co KG (nedan kallat Jadekost), Wilhelmshaven (Tyskland), bildades i augusti 1991. Jadekost ingick i koncernen Nordfrost, i vilken Jadekosts direktör är majoritetsdelägare, och hade specialiserat sig på framställning och distribution av djupfrysta varor. Företaget förfogade över två produktionslokaler, varav en för fiskprodukter och en för köttprodukter. I juni 1993 inledde Jadekost sin produktion av fiskprodukter.
3 På grund av sina likviditetsproblem försökte Jadekost att av delstaten Niedersachsen utverka en garanti för den kredit för driftskapital som företaget skulle beviljas av sin bank.
4 Den 1 mars 1994 fattade delstatsregeringen i Niedersachsen följande beslut:
"Delstatsministeriet tillstyrker att delstaten tar på sig ett 80-procentigt borgensansvar för en företagskredit på 35 miljoner mark och förklarar sig införstådd med att även det behov av en ytterligare likviditetsförstärkning på 15 miljoner mark fram till och med december 1996 ... får ingå i borgensförbindelsen."
5 Efter det att det delstatliga kreditutskottet och ekonomiutskottet vid Landtag hade lämnat det godkännande som krävdes delgav det niedersachsiska finansministeriet Jadekost, i skrivelse av den 2 maj 1994, sitt beslut att bevilja företaget den garanti som det hade ansökt om.
6 I skrivelse av den 30 juni 1994 uttryckte kommissionen tveksamhet om huruvida garantin var förenlig med punkt 1.3 i dess meddelande 92/C 152/02, med rubriken "Riktlinjer för prövning av enskilda staters stödåtgärder inom fiskeri- och vattenbrukssektorn" (EGT C 152, 1992, s. 2, nedan kallat riktlinjerna), och den anmodade Förbundsrepubliken Tyskland att lämna synpunkter på detta.
7 Denna anmodan följdes av en skriftväxling varefter kommissionen den 20 februari 1995 underrättade Förbundsrepubliken Tyskland om sitt beslut att inleda det administrativa förfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG). Förfarandet resulterade i att kommissionen fattade det ifrågasatta beslutet.
8 Den 31 mars 1995 försattes Jadekost i konkurs.
Riktlinjerna
9 I riktlinjernas inledning anges att nationella stöd endast får beviljas om det sker med iakttagande av målen med den gemensamma fiskeripolitiken. Sjätte stycket i riktlinjernas inledning innehåller dessutom följande formulering:
"Det är mot denna bakgrund som kommissionen avser att behandla undantagen från principen om statliga stöds oförenlighet med den gemensamma marknaden (artikel 92.1 i EEG-fördraget), som det föreskrivs om i artikel 92.2 och 92.3 i EEG-fördraget och i bestämmelserna för dess genomförande."
10 I punkt 1.1 i riktlinjerna, i vilken allmänna principer fastslås, föreskrivs följande:
"Dessa riktlinjer skall tillämpas på alla åtgärder som är förbundna med någon form av finansiella förmåner som beviljas med offentliga myndigheters budgetmedel på nationell, region-, provins-, departements- eller lokal nivå. Som stödåtgärder skall bland annat anses: kapitalöverföringar, lån med nedsatt ränta, räntesubventioner, vissa offentliga bidrag till driftskapital, stöd som finansieras av medel som härrör från särskilda avgifter samt stöd i form av statliga garantier för banklån och i form av reduktion av eller befrielse från avgifter eller skatter, inklusive intensifierade avskrivningar och nedsättning av sociala avgifter.
Samtliga nämnda åtgärder faller under begreppet 'nationella stöd' i den mening som avses i artikel 92.1 i EEG-fördraget."
11 I punkt 1.3 i riktlinjerna, i vilken allmänna principer likaledes fastslås, anges följande:
"En förutsättning för beviljande av nationella stödåtgärder är att målen för den gemensamma politiken beaktas.
Stödåtgärderna får inte ha en bevarande karaktär. Åtgärderna skall tvärtom bidra till rationalisering och effektivitet vid produktion och saluföring av fiskprodukter för att främja och påskynda den process varigenom denna sektor skall anpassas till den nya situation som den står inför.
Stödåtgärderna skall närmare bestämt uppmuntra till sådana utvecklings- och anpassningsåtgärder som på grund av bristande flexibilitet inom sektorn och berörda aktörers begränsade finansiella möjligheter inte kan vidtas under normala marknadsvillkor. Åtgärderna måste leda till varaktiga förbättringar, så att fiskerisektorn kan vidareutvecklas enbart på grundval av marknadsinkomsterna. Stöden får därför endast utges under den tid som behövs för genomförandet av de önskade förbättringarna och anpassningarna.
Följande principer skall därför tillämpas:
- Nationella stödåtgärder får inte hindra tillämpning av reglerna för den gemensamma fiskeripolitiken. Det är framför allt att märka att stöd till exporten av fiskprodukter och till handeln med fiskprodukter inom gemenskapen under inga förhållanden är förenliga med den gemensamma marknaden.
- De delar av den gemensamma fiskeripolitiken som inte kan anses vara uttömmande reglerade, bland annat på strukturpolitikens område, kan fortfarande motivera nationella stödåtgärder, förutsatt att målen för de gemensamma bestämmelserna iakttas på sådant sätt att deras fulla verkan inte äventyras eller riskerar att förfelas. Stödågärderna måste därför i förekommande fall ingå i de utvecklingsprogram som avses i gemenskapsföreskrifterna.
- Nationella stödåtgärder som beviljas utan att några förpliktelser beträffande användningen avkrävs mottagaren och som är avsedda att förbättra företagens finansiella läge (med förbehåll för bestämmelserna i punkt 2.6.2), respektive vilkas belopp är avpassade efter den tillverkade eller saluförda kvantiteten, efter priset på produkterna eller efter produktions- eller produktionsmedelsenheten, och som innebär en sänkning av produktionskostnaderna eller ökade intäkter för mottagaren av stödet, utgör driftsstöd och är därför oförenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen skall pröva sådana stödåtgärder från fall till fall, när de står i omedelbart samband med en plan för omstrukturering som bedöms vara förenlig med den gemensamma marknaden."
Det ifrågasatta beslutet
12 Kommissionen fastslog i punkt IV i skälen till det ifrågasatta beslutet att den omtvistade garantin måste undersökas mot bakgrund av artikel 92.1 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 EG i ändrad lydelse) och riktlinjerna.
13 Kommissionen konstaterade att garantin utgjorde ett stöd i den mening som avses i artikel 92 i fördraget. Den påpekade härvid dels att varken den tyska regeringen eller någon annan i förfarandet berörd part hade ifrågasatt kommissionens bedömning, dels att statliga garantier för banklån betraktas som stöd enligt punkt 1.1 i riktlinjerna.
14 Kommissionen påminde om att den del som utgör stöd vid en sådan garanti i allmänhet motsvarar skillnaden mellan den räntesats som låntagaren skulle ha betalat på marknaden och den räntesats som han faktiskt har erhållit tack vare garantin efter avdrag för alla premier. Kommissionen anser i detta hänseende att, med hänsyn till att inget kreditinstitut skulle ha beviljat Jadekost lånet utan en garanti från staten och till den mycket stora risk som garanten stod, den omtvistade garantin utgjorde den förutsättning som först måste vara uppfylld för att lånet skulle kunna beviljas och att hela lånebeloppet kunde betraktas som stöd.
15 Kommissionen påpekade dessutom att stödet var ägnat att utgöra en inkomstförstärkning för Jadekost, eftersom stödet dels befriade företaget från kostnader som det normalt måste bära inom ramen för sin vanliga affärsverksamhet, dels hade beviljats utan att företaget avkrävdes några förpliktelser beträffande användningen. Genom detta stöd fick Jadekost möjlighet att erbjuda sina produkter till priser som på konstlad väg kunde hållas fördelaktiga för kunderna.
16 Kommissionen drog av detta slutsatsen att sådant driftsstöd, i enlighet med punkt 1.3 i riktlinjerna, i sig var oförenligt med den gemensamma marknaden utan att det krävdes någon ytterligare prövning av huruvida det var förenligt med de övriga kraven i artikel 92.1 i fördraget.
17 Oberoende av detta ansåg kommissionen att stödet hotade att snedvrida konkurrensen på marknaden för djupfrysta fiskprodukter till nackdel för andra företag i Tyskland och övriga medlemsstater som inte fick dylikt stöd, eftersom det gynnade ett visst företag och minskade detta företags kostnader på ett sätt som på konstlad väg stärkte företagets ställning på marknaden.
18 I punkt V i skälen till det ifrågasatta beslutet undersökte kommissionen de undantag som anges i artikel 92.2 och 92.3 i fördraget. Den drog slutsatsen att dessa undantag inte var tillämpliga i detta fall på grund av stödets art och syften.
19 Kommissionen tillade slutligen i punkt VI i skälen till det ifrågasatta beslutet att den tyska regeringen hade underlåtit att i förväg anmäla detta stöd till kommissionen, i strid med artikel 93.3 i fördraget, samt bortsett från denna bestämmelses uppskjutande verkan.
20 Kommissionen fastslog följaktligen, i artikel 1 i det ifrågasatta beslutet, att den av delstaten Niedersachsen beviljade garantin var oförenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.1 i fördraget och att den var olaglig, eftersom den hade beviljats i strid med förfarandereglerna i artikel 93.3 i fördraget.
21 Kommissionen begär således att 42,3 procent av stödbeloppet skall krävas åter, eftersom denna siffra motsvarar den del av Jadekosts omsättning som härrörde från fiskprodukter. Eftersom riktlinjerna endast är tillämpliga på fiskprodukter var det endast det stöd som hade beviljats inom sektorn i fråga som fick krävas åter.
22 Vid beräkningen av det belopp som skulle krävas åter tog kommissionen hänsyn till att den omtvistade garantin endast täckte 80 procent av det av Jadekost erhållna lånet och att det lånebelopp som faktiskt betalades ut till företaget uppgick till 32 000 000 DEM, vilket innebar att det belopp som delstaten Niedersachsen garanterade uppgick till 25 600 000 DEM. Genom att utgå från att subventionens nettovärde var 98,7 procent erhölls beloppet 25 267 200 DEM. Därav avsåg 10 688 025 DEM - det vill säga 42,3 procent - fiskprodukter.
De grunder som har anförts av Förbundsrepubliken Tyskland
23 Den tyska regeringen har till stöd för sin ansökan om ogiltigförklaring anfört fyra grunder. Nämnda regering har genom sin första grund hävdat att det ifrågasatta beslutet är olagligt redan av det skälet att principen om rätten till försvar har åsidosatts. Genom sin andra grund har regeringen gjort gällande att kommissionens fastställelse av de faktiska omständigheterna endast delvis är riktig och att denna institution har underlåtit att fastslå vissa väsentliga omständigheter. Som tredje grund har regeringen hävdat att kommissionen har tillämpat artikel 92.1 i fördraget på ett felaktigt sätt. Slutligen har den tyska regeringen genom sin sista grund anfört att kommissionen borde ha förklarat att den omtvistade garantin var förenlig med den gemensamma marknaden, i enlighet med artikel 92.3 c i fördraget.
24 I detta fall kommer domstolen att först undersöka den tyska regeringens andra, tredje och fjärde grund, som avser saken i målet, och därefter den första grunden, som avser förfarandet.
Den grund som avser en oriktig fastställelse av de faktiska omständigheterna
25 Den tyska regeringen har genom sin andra grund, som består av tre delar, gjort gällande att kommissionens fastställelse av de faktiska omständigheterna endast delvis är riktig såvitt avser uppskattningen av stödets storlek (den första delen), tillämpningen av riktlinjerna (den andra delen) och bedömningen av snedvridningen av konkurrensen (den tredje delen).
26 Domstolen erinrar inledningsvis om att då kommissionen har en långtgående befogenhet att göra en skönsmässig bedömning, vilket är fallet vid tillämpning av artikel 92 i fördraget, kan inte domstolen, vid kontrollen av om denna befogenhet utövas på rättsenligt sätt, ersätta den behöriga myndighetens bedömning med sin egen utan skall begränsa sig till att pröva om den behöriga myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk (se bland annat dom av den 14 mars 1973 i mål 57/72, Westzucker, REG 1973, s. 321, punkt 14, och dom av den 14 januari 1997 i mål C-169/95, Spanien mot kommissionen, REG 1997, s. I-135, punkt 34).
27 Det är mot bakgrund av denna princip som den andra grundens tre delar, som den tyska regeringen har framställt beträffande en oriktig fastställelse av de faktiska omständigheterna, skall undersökas.
Fastställelsen av de faktiska omständigheter som hänför sig till stödets storlek
28 Den tyska regeringen har inte förnekat att den av delstaten Niedersachsen beviljade garantin innefattade delar som utgör stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, vilket den har medgett i sin talan. Denna regering har emellertid hävdat att kommissionen gjorde en oriktig bedömning vid fastställelsen av de omständigheter som hänför sig till stödet, och följaktligen vid fastställelsen av stödets storlek. Den tyska regeringen har i detta hänseende anfört sex argument.
29 Den tyska regeringen har genom sitt första argument hävdat att kommissionen inte i tillräcklig grad bedömde om Jadekost hade andra finansieringsmöjligheter.
30 För att avgöra i vilken mån den omtvistade garantin har karaktär av statligt stöd, är det relevant att tillämpa det kriterium - i det ifrågasatta beslutet - som bygger på Jadekosts möjligheter att erhålla lånet på kapitalmarknaden om garantin inte fanns (se i detta avseende dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87, Frankrike mot kommissionen, kallat Boussac, REG 1990, s. I-307, punkt 39, svensk specialutgåva, volym 10, s. 303, och dom av den 21 mars 1990 i mål C-142/87, Belgien mot kommissionen, kallat Tubermeuse, REG 1990, s. I-959, punkt 26, svensk specialutgåva, volym 10, s. 369).
31 Om inget kreditinstitut skulle bevilja ett företag ett lån utan att det fanns en garanti från staten, med hänsyn till företagets svåra finansiella ställning, skall således hela det garanterade lånebelopp som företaget erhåller anses som ett stöd.
32 Det var genom att tillämpa detta kriterium som kommissionen bedömde, i punkt IV sjätte stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet, att Jadekost inte skulle ha kunnat få lånet i fråga utan den garanti som beviljades av delstaten Niedersachsen.
33 Kommissionens konstaterande stöds av de handlingar i målet av vilka framgår att Jadekost hade likviditetsproblem när det beviljades lånet och att det på marknaden för djupfrysta fiskprodukter skedde ett mycket hastigt prisras för dessa produkter efter det att Jadekost hade inträtt på densamma. I det expertutlåtande som revisionsbyrån C & L Treuarbeit - Deutsche Revision - (nedan kallad C & L) upprättade den 29 mars 1994 bedömdes för övrigt den risk som garanten stod som mycket stor.
34 Domstolen erinrar dessutom om att enligt fast rättspraxis skall lagenligheten av ett beslut avseende stöd bedömas mot bakgrund av den information som kommissionen hade tillgång till när den antog beslutet (se dom av den 10 juli 1986 i mål 234/84, Belgien mot kommissionen, REG 1986, s. 2263, punkt 16, svensk specialutgåva, volym 8, s. 691, och dom av den 26 september 1996 i mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, REG 1996, s. I-4551, punkt 33).
35 Domstolen konstaterar i detta hänseende att den tyska regeringen varken under det administrativa förfarandet eller ens inför domstolen har gett några konkreta exempel på andra finansieringsmöjligheter som Jadekost skulle ha kunnat använda sig av. Den tyska regeringen gjorde under det administrativa förfarandet inte heller gällande att kommissionen aktivt borde ha undersökt i vilken mån det fanns andra finansieringsmöjligheter. Följaktligen framstår den tyska regeringens första argument som hypotetiskt.
36 Den tyska regeringen har genom sitt andra argument hävdat att kommissionen vid beräkningen av stödets storlek inte tog hänsyn till att Jadekosts kreditbanker förfogade över säkerheter.
37 Av punkt II fjärde stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet framgår emellertid att kommissionen har tagit hänsyn till dessa säkerheter. Av punkt IV sjätte stycket i nämnda skäl följer vidare att kommissionen bedömde att dessa säkerheter inte kunde inverka på stödets storlek, eftersom Jadekost inte skulle ha beviljats någon kredit om den omtvistade garantin inte fanns. Denna bedömning stöds av de handlingar som har getts in av den tyska regeringen, av delstaten Niedersachsens ställningstagande och av expertutlåtandet från C & L, av vilket framgår att säkerheterna var av begränsat värde.
38 Kommissionens bedömning stöds även av delstaten Niedersachsens allmänna riktlinjer för borgensåtaganden, där villkoren för att delstaten skall gå i borgen anges.
39 I synnerhet anges i punkt 3 i nämnda allmänna riktlinjer följande: "En garanti får principiellt endast beviljas om åtgärderna annars inte kan genomföras, bland annat därför att tillräckliga säkerheter inte står till förfogande och en garanti inte kan erhållas av Niedersächsische Bürgschaftsbank (NBB) GmbH."
40 Den tyska regeringen har genom sitt tredje argument hävdat att kommissionen inte har tagit hänsyn till att räntesatsen för det garanterade lånet var den brukliga på kapitalmarknaden.
41 I detta hänseende följer likaledes av punkt IV sjätte stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet att det var likgiltigt huruvida den räntesats som tillämpades på Jadekost för det garanterade lånet var högre eller lägre än den genomsnittliga räntesats som bankerna på kapitalmarknaden tillämpade för liknande lån, eftersom lånet under alla omständigheter inte skulle ha beviljats utan den omtvistade garantin.
42 Det har, med hänsyn till vad som har anförts ovan, inte framkommit någon omständighet som pekar på att kommissionen skulle ha gjort en uppenbart oriktig bedömning genom att i punkt IV femte stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet anse att "... Jadekost med den niedersachsiska regeringens hjälp [har] erhållit en finansieringsmöjlighet som företaget med tanke på dess finansiella svårigheter annars inte skulle ha beviljats" och genom att dra slutsatsen att stödet motsvarade hela lånebeloppet.
43 De tre första argumenten skall följaktligen underkännas.
44 Den tyska regeringen har genom sitt fjärde argument hävdat att kommissionen har analyserat utvecklingen på marknaden i fråga på ett alltför negativt sätt. Denna regering anser att det av de prognoser som gjordes vid den aktuella tidpunkten framgick att Jadekost hade goda framtidsutsikter. Dessutom förutsåg varken koncernen Nordfrost eller dess konkurrenter någon mättnad av marknaden.
45 Kommissionens bedömning stöds för det första av expertutlåtandet från C & L, i vilket man drog slutsatsen att den risk som garanten stod var mycket stor, med hänsyn bland annat till koncernen Nordfrosts minskade finansiella kapacitet, till dess svåra utveckling och till marknadens utveckling. För det andra stöds kommissionens bedömning av det faktum att Jadekost därefter försattes i konkurs den 31 mars 1995.
46 Följaktligen kan inte heller den tyska regeringens fjärde argument läggas till grund för slutsatsen att kommissionen skulle ha gjort en uppenbart oriktig bedömning. Argumentet kan därför inte godtas.
47 Den tyska regeringen har genom sitt femte och sitt sjätte argument motsatt sig kommissionens uppfattning enligt vilken den omtvistade garantin skall karakteriseras som ett driftsstöd. Nämnda regering har hävdat dels att kommissionen gjorde fel när den drog slutsatsen att stödet medförde en väsentlig minskning av produktionskostnaderna, dels att kommissionen borde ha gjort en helhetsbedömning, vilken skulle ha bevisat att den omtvistade garantin hade främjat en större investering. Den tyska regeringen har i synnerhet gjort gällande att den av delstaten Niedersachsen beviljade garantin hade kunnat användas för att finansiera investeringar, vilket hade gjort det möjligt för Jadekost att täcka sina likviditetsbehov med sina egna medel. Av detta följer enligt denna regering att garantin inte kan karakteriseras som ett driftsstöd.
48 Domstolen konstaterar för det första att det i punkt 1.3 i riktlinjerna, som är tillämplig i detta fall, föreskrivs att stöd som beviljas utan att några förpliktelser föreskrivs för mottagaren, vilka gör det möjligt att förbättra företagens situation och vilka är avsedda att förbättra företagens likviditet, utgör driftsstöd.
49 Domstolen konstaterar för det andra att denna definition är förenlig med punkt 18 i domen av den 15 maj 1997 i mål C-278/95 P, Siemens mot kommissionen (REG 1997, s. I-2507), i vilken domstolen fastslog att stöd som motsvarar just den typ av allmänna driftskostnader som ett företag har att bära i sin normala verksamhet utgör driftsstöd.
50 Det är ostridigt att det lån för vilket den omtvistade garantin beviljades var avsett att finansiera Jadekosts allmänna driftskostnader. Domstolen noterar i detta hänseende att den tyska regeringen i sin skrivelse till kommissionen av den 19 juli 1994 själv har betecknat det garanterade lånet som en driftskredit. Denna klassificering följer även av alla de bankhandlingar som åtföljde den ansökan som Jadekost gav in till delstaten Niedersachsen.
51 Mot bakgrund av det ovan anförda finner domstolen att kommissionens slutsats, att det av delstaten Niedersachsen beviljade stödet utgjorde ett driftsstöd i den mening som avses i punkt 1.3 i riktlinjerna, var riktig.
Fastställelsen av de faktiska omständigheter som hänför sig till tillämpningen av riktlinjerna
52 Den tyska regeringen har genom den andra grundens andra del gjort gällande att kommissionen inte har beaktat att den omtvistade garantin beviljades på villkor att den finansieringsplan som Jadekost upprättade den 23 mars 1994 iakttogs, vilket övervakades av delstaten Niedersachsen.
53 Domstolen finner att det i detta hänseende är tillräckligt att konstatera att det i det ifrågasatta beslutet klart anges att kommissionen på vederbörligt sätt bedömde de villkor som ställdes av delstaten Niedersachsen och att den i punkt IV åttonde stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet drog slutsatsen att dessa villkor inte var av sådant slag som dem som avses i punkt 1.3 i riktlinjerna.
54 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på den andra grundens andra del.
Fastställelsen av de faktiska omständigheter som hänför sig till en snedvridning av konkurrensen
55 Den tyska regeringen har genom den andra grundens tredje del gjort gällande att den fastställelse av omständigheter som gjorde det möjligt att konstatera antingen att det var fråga om ett stöd som snedvrider konkurrensen eller - såsom har påståtts - att den omtvistade garantin har medfört lägre kostnader för Jadekost är otillräcklig.
56 Denna grund skall förstås så, att den tyska regeringen därigenom avser att påtala att det ifrågasatta beslutets motivering i den mening som avses i artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG) är bristfällig. Domstolen kommer därför att undersöka denna grund tillsammans med den tredje grundens tredje del, som avser att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
Den grund som avser att artikel 92.1 i fördraget har tillämpats på ett felaktigt sätt
57 Genom sin tredje grund, som består av tre delar, har den tyska regeringen hävdat att kommissionen har tillämpat artikel 92.1 i fördraget på ett felaktigt sätt, för det första genom att använda riktlinjerna på ett olämpligt sätt vid bedömningen av de rekvisit som anges i nämnda artikel för att stöd skall föreligga, för det andra genom att klassificera de faktiska omständigheterna på ett sätt som är oriktigt med hänsyn till denna artikel och för det tredje genom att åsidosätta den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 190 i fördraget.
58 Domstolen erinrar inledningsvis om att den tyska regeringen varken under det administrativa förfarandet eller inom ramen för sin talan inför domstolen har förnekat att den av delstaten Niedersachsen beviljade garantin innefattar stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget.
Användningen av riktlinjerna
59 Den tyska regeringen har genom sin tredje grunds första del gjort gällande att det ifrågasatta beslutet innebär felaktig rättstillämpning, eftersom kommissionen har lagt riktlinjerna till grund för att avgöra huruvida de rekvisit som utgör en överträdelse enligt artikel 92.1 i fördraget föreligger i stället för att företa en individuell prövning.
60 Domstolen konstaterar inledningsvis att kommissionens slutsats att stödet hotade att snedvrida konkurrensen i den mening som avses i artikel 92 i fördraget till stor del grundas på riktlinjerna. Efter att ha dragit slutsatsen att den omtvistade garantin utgjorde ett driftsstöd, förklarade kommissionen således i punkt IV tionde stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet att sådant stöd "är enligt punkt 1.3 i riktlinjerna principiellt oförenligt med den gemensamma marknaden utan att det krävs någon ytterligare prövning av sakförhållandena enligt artikel 92.1 i EG-fördraget". Såsom framgår av punkt IV trettonde stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet var det dessutom endast den del av den omtvistade garantin som hade beviljats för fiskerisektorn som kommissionen betecknade som stöd, eftersom riktlinjerna endast omfattar denna sektor.
61 I punkterna 48-51 i denna dom har domstolen konstaterat att kommissionen inte gjorde fel när den ansåg att den omtvistade garantin utgjorde ett driftsstöd. Det finns emellertid anledning att fastställa huruvida kommissionen hade fog för att lägga riktlinjerna till grund för att dra slutsatsen att det omtvistade stödet var oförenligt med den gemensamma marknaden.
62 Domstolen konstaterar i detta hänseende att kommissionen kan fastställa vägledande regler för hur den skall utöva sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar genom sådana rättsakter som riktlinjerna i fråga, förutsatt att de innehåller bestämmelser om den inriktning som institutionen avser att följa och inte avviker från normerna i fördraget (se i detta avseende dom av den 24 mars 1993 i mål C-313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen, REG 1993, s. I-1125, punkterna 34 och 36; svensk specialutgåva, volym 14, s. 83).
63 Den tyska regeringen har emellertid varken förnekat att riktlinjerna är förenliga med artikel 92 i fördraget eller uttryckt tvivel om huruvida så är fallet.
64 Riktlinjerna, som inte är de första som är tillämpliga på det aktuella området, grundas på artikel 93.1 i fördraget, enligt vilken kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande skall granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Kommissionen skall till medlemsstaterna även lämna förslag på vilka åtgärder som bör vidtas med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion. Riktlinjerna omfattas följaktligen av denna skyldighet att samarbeta fast och regelbundet, som varken kommissionen eller medlemsstaterna kan undandra sig (se dom av den 15 oktober 1996 i mål C-311/94, Ijssel-Vliet, REG 1996, s. I-5023, punkterna 36 och 37).
65 Kommissionen har understrukit att den tyska regeringen medverkade i förfarandet för att anta riktlinjerna och att den godkände dem, vilket denna regering inte har förnekat. Dessa riktlinjer utgör dessutom ett av villkoren för kommissionens godkännande av delstaten Niedersachsens allmänna riktlinjer för borgensåtaganden. Den tyska regeringen har följaktligen godtagit tillämpligheten av riktlinjernas regler. Av detta följer, i enlighet med punkt 36 i domen i det ovannämnda målet CIRFS m.fl. mot kommissionen samt punkt 43 i domen i det ovannämnda målet Ijssel-Vliet, att riktlinjerna är bindande för såväl kommissionen som den tyska regeringen.
66 Av det ifrågasatta beslutet framgår under alla omständigheter att kommissionen, med tillämpning av alla rekvisit i artikel 92.1 i fördraget och oberoende av det resonemang i beslutet som grundas på punkt 1.3 i riktlinjerna, fastslog att den av delstaten Niedersachsen beviljade garantin utgjorde ett stöd i den mening som avses i nämnda artikel.
67 För att en åtgärd skall omfattas av förbudet enligt artikel 92.1 i fördraget krävs att det rör sig om ett statligt stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
68 Kommissionen har anfört flera skäl till stöd för sitt konstaterande att dessa villkor var uppfyllda i detta fall.
69 Kommissionen har nämligen för det första understrukit att statliga garantier för banklån, enligt punkt 1.1 i riktlinjerna, skall anses som stöd, en princip som inte har förnekats av den tyska regeringen. Kommissionen har för det andra konstaterat att Jadekost tack vare stödet från delstaten Niedersachsen hade kunnat erhålla en finansiering som det under andra omständigheter skulle ha nekats. Institutionen fastslog för det tredje att stödet var ägnat att utgöra en inkomstförstärkning för Jadekost, eftersom stödet befriade företaget från kostnader som det normalt måste bära. Kommissionen bedömde slutligen att stödet hotade att snedvrida konkurrensen och var av sådant slag att det kunde påverka handeln mellan medlemsstaterna, eftersom det gynnade ett visst företag till förfång för företagets konkurrenter i Tyskland och i övriga medlemsstater.
70 Av detta följer att talan inte kan vinna bifall på den tredje grundens första del.
Rättslig kvalificering av de faktiska omständigheterna
71 Den tyska regeringen har genom sin tredje grunds andra del hävdat att det ifrågasatta beslutet är oriktigt såvitt avser uppskattningen av stödets storlek och bedömningen av en snedvridning av konkurrensen.
72 Beträffande stödets storlek har den tyska regeringen i huvudsak hävdat att kommissionen inte kontrollerade om Jadekost kunde erhålla en annan kredit utan garanti, att kommissionen inte tog hänsyn till andra befintliga säkerheter och att institutionen underlät att undersöka säkerheternas värde och deras inverkan på bedömningen av stödets storlek.
73 Dessa argument uppvisar ingen större skillnad i förhållande till dem som har anförts till stöd för den andra grundens första del. Av det ifrågasatta beslutet och av handlingarna i målet framgår nämligen att kommissionen hade fog för att dra slutsatsen att Jadekost, utan den omtvistade garantin, med hänsyn till gällande marknadsvillkor inte skulle ha fått det lån som det beviljades. Såsom har konstaterats i punkterna 29-43 i denna dom har kommissionen inte gjort någon uppenbart oriktig bedömning i detta hänseende. Av detta följer att dessa argument inte kan godtas.
74 Vad beträffar bedömningen av en snedvridning av konkurrensen, har den tyska regeringen i huvudsak hävdat dels att kommissionen har underlåtit att definiera marknaden i fråga, dels att presumtionen att ett driftsstöd till följd av dess natur snedvrider konkurrensen inte kan tillerkännas giltighet.
75 Domstolen konstaterar, i fråga om definitionen av marknaden, att kommissionen i punkt III tredje stycket och i punkt IV elfte stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet har definierat marknaden som en marknad för djupfrysta fiskprodukter.
76 I detta hänseende noterar domstolen att den tyska regeringen inte har föreslagit någon annan möjlig definition av marknaden i fråga, vare sig under det administrativa förfarandet eller inför domstolen. Denna regering har inte heller lämnat någon uppgift enligt vilken kommissionens definition av marknaden skulle vara felaktig.
77 Vad gäller presumtionen att driftsstöd till följd av själva sin natur snedvrider konkurrensen, konstateras för det första att denna presumtion framgår av domar från domstolen. Se i synnerhet dom av den 6 november 1990 i mål C-86/89, Italien mot kommissionen (REG 1990, s. I-3891), punkt 18, där domstolen drog slutsatsen att stödet i fråga skulle anses som ett driftsstöd för företagen i fråga och att det, i denna egenskap, påverkade handeln i negativ riktning i en omfattning som stred mot det gemensamma intresset.
78 För det andra följer denna presumtion även av punkt 1.3 i riktlinjerna, enligt vilken driftsstöd är oförenliga med den gemensamma marknaden. Eftersom driftsstöd aldrig kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden, följer a fortiori att de snedvrider konkurrensen i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget.
79 Talan kan följaktligen inte heller vinna bifall på den tredje grundens andra del.
Motiveringsskyldigheten
80 Den tyska regeringen har genom den tredje grundens tredje del hävdat att kommissionen har åsidosatt sin skyldighet att motivera det ifrågasatta beslutet.
81 Denna regering anser att kommissionen i det ifrågasatta beslutet endast har framställt presumtioner och hypoteser i stället för att fastställa de omständigheter som uppfyller villkoren i artikel 92.1 i fördraget. Regeringen har understrukit att det i det ifrågasatta beslutet inte har gjorts några konstateranden avseende bland annat stödets existens och storlek samt snedvridningen av konkurrensen. Den tyska regeringen har, i fråga om snedvridningen av konkurrensen, gjort gällande att kommissionen på ett konkret sätt borde ha definierat situationen på marknaden, förklarat på vilket sätt ett driftsstöd kunde leda till en snedvridning av konkurrensen och motiverat såväl orsakssambandet mellan den omtvistade garantin och snedvridningen av konkurrensen som förekomsten av handelshinder inom gemenskapen.
82 Domstolen erinrar inledningsvis om att det av fast rättspraxis följer att den motivering som krävs enligt artikel 190 i fördraget skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt (se dom av den 2 februari 1988 i de förenade målen 67/85, 68/85 och 70/85, Van der Kooy m.fl. mot kommissionen, REG 1988, s. 219, punkt 71, svensk specialutgåva, volym 9, s. 505, och dom av den 14 juli 1994 i mål C-353/92, Grekland mot rådet, REG 1994, s. I-3411, punkt 19).
83 Kravet på motivering skall dessutom bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, exempelvis rättsaktens innehåll och de anförda skälens karaktär (dom av den 13 mars 1985 i de förenade målen 296/82 och 318/82, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek mot kommissionen, REG 1985, s. 809, punkt 19; svensk specialutgåva, volym 8, s. 103).
84 Att det ifrågasatta beslutet grundas på riktlinjerna är i detta fall av särskild betydelse för motiveringsskyldighetens innehåll.
85 Enligt punkt 1.3 i riktlinjerna är driftsstöd principiellt oförenliga med den gemensamma marknaden. Eftersom kommissionen konstaterade att den omtvistade garantin utgjorde ett sådant stöd, var det inte nödvändigt att i minsta detalj ange varför stödet innebar en snedvridning av konkurrensen. I riktlinjerna fastslås nämligen att en sådan slutsats är en naturlig följd av att det föreligger ett driftsstöd.
86 Domstolen konstaterar följaktligen att den kortfattade karaktären av det ifrågasatta beslutets motivering inte innebär att artikel 190 i fördraget har åsidosatts, eftersom de förklaringar om bland annat snedvridningen av konkurrensen vilka har påståtts saknas inte var nödvändiga till följd av att det rörde sig om ett driftsstöd.
87 Domstolen finner följaktligen att talan inte kan vinna bifall på den tredje grundens tredje del. Det förhåller sig på samma sätt beträffande den andra grundens tredje del.
Den grund som avser tillämpningen av artikel 92.3 c i fördraget
88 Som sista grund har den tyska regeringen hävdat att kommissionen borde ha förklarat att stödet i fråga var förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 92.3 c i fördraget.
89 Kommissionen konstaterade i punkt V åttonde stycket i skälen till det ifrågasatta beslutet att "stödet i fråga är ett driftsstöd för bibehållande av status quo, vilket i grunden inte är ägnat att främja utvecklingen i enlighet med artikel 92.3 c".
90 Detta konstaterande är förenligt med domen i det ovannämnda målet Siemens mot kommissionen, i vilken domstolen ansåg att förstainstansrätten hade fört ett riktigt resonemang när den i punkt 48 i sin dom av den 8 juni 1995 i mål T-459/93, Siemens mot kommissionen (REG 1995, s. II-1675), konstaterade att driftsstöd i princip inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92.3 i fördraget.
91 Domstolen finner följaktligen att kommissionens synsätt är helt i överensstämmelse med domstolens rättspraxis och att talan inte kan vinna bifall på den tyska regeringens fjärde grund.
Den grund som avser åsidosättande av rätten till försvar
92 Den tyska regeringen har genom sin första grund förebrått kommissionen för att ha nekat regeringen samt delstaten Niedersachsen tillgång till de yttranden som fyra företag som konkurrerar med Jadekost hade skickat till kommissionen under det administrativa förfarandet genom skrivelser av den 31 augusti 1995, av den 1 september 1995 och av den 4 september 1995. Den tyska regeringen har omnämnt dessa yttranden i punkt II i skälen till det ifrågasatta beslutet.
93 Enligt nämnda punkt II underströk upphovsmännen till skrivelserna i fråga att Jadekost hade utnyttjat det beviljade stödet för att vinna marknadsandelar på konkurrenternas bekostnad genom en prissättning som understeg produktionskostnaderna. Konkurrentföretagen yttrade sig dessutom om Jadekosts affärsverksamhet, marknadens utveckling och ärendets behandling av Landtag i Niedersachsen.
94 Den tyska regeringen har hävdat att underlåtenheten att lämna underrättelse om dessa skrivelser utgör en kränkning av rätten till försvar som medför att det ifrågasatta beslutet är olagligt. Det är i detta fall dessutom fråga om en fortgående kränkning av rätten till försvar, eftersom det i själva skrivelserna i fråga hänvisas till andra relevanta handlingar som den tyska regeringen inte har kunnat få kännedom om. Denna regering har i sin replik tillagt att rätten till försvar även har kränkts på grund av underlåtenheten att tillkännage rättsliga överväganden. Regeringen har gjort gällande att kommissionen är skyldig att underrätta medlemsstaterna om de rättsliga överväganden som den avser att grunda sitt negativa beslut på.
95 Enligt den tyska regeringen framgår av domstolens rättspraxis, särskilt punkt 31 i domen i det ovannämnda målet Boussac, att det är tillräckligt att det endast föreligger en möjlighet att förfarandet har påverkats i negativ riktning för att kränkningen skall anses som betydande och för att den således skall kunna ligga till grund för en ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet.
96 Kommissionen medger att den tyska regeringen, av misstag, inte underrättades om konkurrentföretagens skrivelser. Kommissionen hävdar emellertid att det av domen i det ovannämnda målet Boussac följer att en kränkning av rätten till försvar endast kan leda till en ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet om förfarandet hade lett till ett annat resultat om denna oegentlighet inte hade förelegat.
97 Kommissionen anser i detta fall att konkurrenternas yttranden inte innehåller någon aspekt som är relevant för bedömningen av de faktiska omständigheterna med avseende på konkurrensreglerna och som den tyska regeringen inte själv redan har underrättat kommissionen om i sina skrivelser och under sina utförliga diskussioner den 31 augusti 1994 och den 28 november 1995, i de bankhandlingar som översändes till den tyska regeringen för yttrande, eller i andra källor som fanns tillgängliga för allmänheten, och som parterna inte diskuterade i sin skriftväxling och under sina möten.
98 Vad beträffar den påstådda underlåtenheten att tillkännage rättsliga överväganden har kommissionen hävdat dels att denna invändning har framställts för sent, dels att den är ogrundad, eftersom kommissionen på ett otvetydigt sätt har gett uttryck för sin rättsliga bedömning, såväl i sin skriftväxling med den tyska regeringen som i sina samtal med den.
99 Domstolen erinrar om att enligt fast rättspraxis utgör iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot, en grundläggande gemenskapsrättslig princip som skall säkerställas även i avsaknad av en särskild reglering (se dom av den 10 juli 1986 i det ovannämnda målet Belgien mot kommissionen, punkt 27, samt domen i det ovannämnda målet Boussac, punkt 29).
100 I ovannämnda domar har domstolen fastslagit att enligt denna princip krävs att medlemsstaten i fråga ges tillfälle att på lämpligt sätt yttra sig beträffande de synpunkter som har framförts av tredje part enligt artikel 93.2 i fördraget. Om medlemsstaten inte har getts tillfälle att yttra sig över dessa synpunkter kan kommissionen inte lägga dem till grund för sitt beslut rörande denna medlemsstat.
101 För att en sådan kränkning av rätten till försvar skall leda till en ogiltigförklaring krävs emellertid att förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat om denna oegentlighet inte hade förelegat (se domen i det ovannämnda målet Boussac, punkt 31).
102 I detta hänseende noteras att domstolen i domen i det ovannämnda målet Boussac hade konstaterat att synpunkterna i fråga inte innehöll några ytterligare upplysningar än dem som kommissionen redan hade och som den franska regeringen kände till. Under sådana förhållanden hade den omständigheten att den franska regeringen inte hade haft någon möjlighet att yttra sig över nämnda synpunkter inte varit av sådant slag att den kunnat påverka resultatet av det administrativa förfarandet.
103 På liknande sätt framgår i detta fall, som generaladvokaten har påpekat i punkterna 64-67 i sitt förslag till avgörande, av skriftväxlingen mellan kommissionen och den tyska regeringen att denna regering i sak kände till innehållet i yttrandena från Jadekosts konkurrenter och hade möjlighet att beakta detsamma när den tog ställning till de anmärkningar som framfördes av kommissionen. Av handlingarna i målet och av kommissionens meddelande 95/C 201/06 (EGT C 201, 1995, s. 6) beträffande det stöd som Jadekost hade beviljats, vilket offentliggjordes den 5 augusti 1995 i enlighet med artikel 93.2 i fördraget, framgår att den tyska regeringen kände till de rättsliga och faktiska omständigheter som kommissionen lade till grund för sitt påstående att gemenskapsrätten hade åsidosatts, i enlighet med redogörelsen i punkt IV i skälen till det ifrågasatta beslutet.
104 Domstolen konstaterar dessutom att kommissionen inte hade kunnat föranledas att fatta ett annat beslut om den tyska regeringen hade underrättats om de av Jadekosts konkurrenter ingivna skrivelserna. Av de överväganden som har anförts i denna dom framgår nämligen att kommissionen drog slutsatsen dels att riktlinjerna var tillämpliga, dels att stödet i fråga utgjorde ett driftsstöd. Det är uppenbart att den tyska regeringen upplystes om båda dessa slutsatser under det administrativa förfarandet.
105 I detta hänseende har den tyska regeringen under förfarandet vid domstolen inte kunnat ange någon faktisk eller rättslig omständighet som, om regeringen hade underrättats om den, skulle ha föranlett kommissionen att fatta ett annat beslut.
106 Av det ovan anförda följer således att talan inte kan vinna bifall på denna grund.
107 Eftersom inget av de argument som har anförts av den grekiska regeringen har godtagits, skall talan ogillas.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
108 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall denna stat förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
109 Talan ogillas.
110 Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.