JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANDREA BIONDI
3 päivänä heinäkuuta 2025 (1)
Asia C‑210/24
Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (AESTE)
vastaan
Ayuntamiento de Ortuella
(Ennakkoratkaisupyyntö – Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (julkisia hankintoja koskevia valituksia käsittelevä Baskimaan itsehallintoalueen hallinnollinen elin, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Direktiivi 2014/24/EU – Henkilölle tarjottavien sosiaalipalvelujen hankinta – Kynnysarvon alittava hankinta – 67 artikla – Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous – Sosiaalisiin näkökohtiin perustuva sopimuksentekoperuste – Palvelut toteuttavan henkilöstön palkankorotukset – Liityntä hankinnan kohteeseen – Suhteellisuusperiaate ja syrjimättömyyden periaate – 28 artikla – Kollektiivinen neuvotteluoikeus
I       Johdanto
1.        Nyt tarkasteltava asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden ottaa kantaa kysymykseen, joka koskee julkisten hankintojen käyttöä yleistä etua koskevien horisontaalisten tavoitteiden saavuttamiseksi, erityisesti sosiaalisten tavoitteiden edistämiseksi. Julkiset hankinnat muodostavat huomattavan osan unionin bruttokansantuotteesta (BKT),(2) ja ne nähdään yhä useammin strategisena välineenä, jota voidaan hyödyntää paitsi tavaroiden tai palvelujen hankkimiseksi parhaalla mahdollisella hinnalla myös laajempien poliittisten, muun muassa sosiaalisten, tavoitteiden saavuttamiseksi (socially responsible public procurement).(3)
2.        Direktiivillä 2014/24,(4) jota nyt tarkasteltavan ennakkoratkaisupyynnön tulkintakysymys koskee, on useiden siihen sisältyvien säännösten avulla vahvistettu mahdollisuutta hyödyntää hankintoja sosiaalisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Nyt tarkasteltava asia koskee erityisesti jo aiemmin oikeuskäytännössä vahvistettua ja nyttemmin direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohtaan kodifioitua hankintaviranomaisen oikeutta käyttää hankintasopimuksen tekoperusteina sosiaalisiin näkökohtiin liittyviä perusteita.
3.        Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty tilanteessa, jossa on kyse erimielisyydestä, joka koskee Ayuntamiento de Ortuellan (Ortuellan kunta, Espanja) järjestämään, vaikeassa tilanteessa olevien perheiden ja/tai henkilöiden kotiin tuotavia tukipalveluja koskevaan hankintamenettelyyn liittyvissä tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyä sopimuksentekoperustetta (jäljempänä riidanalainen sopimuksentekoperuste).(5)
4.        Riidanalaisen sopimuksentekoperusteen, joka koskee ”palkkamenojen nousua”, mukaan sopimuspuolen valinnassa otetaan huomioon alakohtaisessa työehtosopimuksessa vahvistetut palkat ylittävät palkat, joita tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettaviksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin.(6) Tarjouksille, joissa esitetään mainittuihin henkilöihin sovellettavaa prosentuaalista palkankorotusta, voidaan riidanalaisen sopimuksentekoperusteen mukaan antaa pisteytyksessä enintään 40 pistettä. Tarjouksille, joissa ei esitetä korotusta, annetaan 0 pistettä.(7)
5.        Kyseisessä sopimuksentekoperusteessa edellytetään lisäksi, että kuukauden enimmäismääräajan kuluessa hankintasopimuksen tekemisestä on työntekijöiden edustajien kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen täsmennettävä, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, ja että sopimuspuoleksi valitun yrityksen on myös pyrittävä tekemään sopimus, jossa määrätään hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön työehdoista (ns. Ortuellan kunnan tarjoamien kotiin tuotavien tukipalvelujen työehtosopimus).
6.        Asociación de Empresas de Servicios para la Dependencia (tukipalveluyritysten yhdistys, jäljempänä AESTE) valitti ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen, Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadiin (julkisia hankintoja koskevia valituksia käsittelevä Baskimaan itsehallintoalueen hallinnollinen elin, Espanja; jäljempänä OARC), ja vaati muun muassa riidanalaisen sopimuksentekoperusteen kumoamista.
7.        OARC, joka suhtautuu epäilevästi kyseisen sopimuksentekoperusteen yhteensopivuuteen useiden unionin oikeuden säännösten kanssa, päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Soveltuuko [riidanalaisen sopimuksentekoperusteen] kaltainen palveluhankintasopimuksen tekoperuste,
–      jossa annetaan pisteitä sovellettavan alakohtaisen työehtosopimuksen mukaisten ehtojen ylittävästä palkkamenojen noususta, jota tarjoaja esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin, ja
–      jonka mukaan sopimuspuoleksi valitun on täsmennettävä käytyään ensin kollektiivisia neuvotteluja työntekijöiden edustajien kanssa, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, ja pyrittävä tekemään työehtosopimus, jonka soveltamisalaan kuuluu vain hankintasopimuksen täyttävä henkilöstö,
direktiivin 2014/24/EU 67 artiklan 1 kohdassa edellytetyn kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen selvittämiseen?
Estääkö tällainen peruste palvelujen tarjoamisen vapauden tai rajoittaako se vapaata kilpailua vastoin SEUT 56 artiklaa sekä direktiivejä 2014/24/EU ja 96/71/EY?[(8)]
Loukkaako tällainen peruste Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artiklassa vahvistettua kollektiivista neuvotteluoikeutta?”
II     Asian tarkastelu
8.        Ennen kuin siirrytään tarkastelemaan kutakin ennakkoratkaisukysymyksen kolmessa osassa esitetyistä kysymyksistä, on esitettävä joitakin alustavia huomioita ennakkoratkaisukysymyksessä mainittujen unionin oikeuden säännösten sovellettavuudesta sekä unionin tuomioistuimen toimivallasta.
A       Alustavat toteamukset
9.        Kysymyksestä, onko OARC SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, keskusteltiin jo unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa. Totean lyhyesti, että unionin tuomioistuin on jo tunnustanut sen 20.9.2018 antamassaan tuomiossa Montte (C‑546/16, EU:C:2018:752).(9)
10.      Toiseksi kysymykseen siitä, soveltuuko direktiivi 2014/24 pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen hankintaan, on ensinnäkin todettava, että kuten 3 kohdasta ilmenee, kyseisen hankinnan kohteena ovat direktiivin 2014/24 liitteessä XIV tarkoitetut sosiaalipalvelut.(10) Tästä seuraa yhtäältä, että direktiiviä sovelletaan ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseisen hankinnan arvo on yhtä suuri tai suurempi kuin direktiivin 4 artiklan d alakohdassa vahvistettu 750 000 euron kynnysarvo, ja toisaalta, että jos mainittu kynnysarvo ylittyy, kyseiseen hankintaan sovelletaan mainitun direktiivin 74–77 artiklassa tarkoitettua ”kevennettyä järjestelyä”.(11)
11.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseisen hankinnan ennakoitu arvo on 166 250 euroa eli pienempi kuin mainittu kynnysarvo, eikä direktiiviä 2014/24 näin ollen sovelleta kyseiseen hankintaan.
12.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka on ainoana toimivaltainen tulkitsemaan kansallista oikeutta SEUT 267 artiklalla perustetussa tuomioistuinten välisen yhteistyön järjestelmässä, huomauttaa kuitenkin, että vaikka hankinnan arvo on edellä mainittua kynnysarvoa pienempi, direktiivin 2014/24 säännöksiä sovelletaan kansallisen oikeuden nojalla suoraan ja ehdottomasti nyt tarkasteltavan hankinnan kaltaisiin tilanteisiin, jotka eivät lähtökohtaisesti kuulu kyseisen direktiivin soveltamisalaan.
13.      Kansallinen tuomioistuin on täsmentänyt, että kuten Espanjan hallituskin on huomauttanut, Espanjan hankintalain (jäljempänä LCSP)(12) mukaan hankintoihin, jotka eivät ennakoidun arvonsa perusteella kuulu direktiivin 2014/24 soveltamisalaan, sovelletaan pääsääntöisesti ja harvoin poikkeuksin samaa oikeudellista järjestelmää kuin kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluviin hankintoihin. Erityisesti todettakoon, että (direktiivin liitteessä XIV tarkoitettuihin) sosiaalipalveluja koskeviin hankintoihin sovelletaan LCSP:n 145 §:ää, joka koskee yleisesti hankintasopimusten tekemisen edellytyksiä ja tekoperusteiden lajeja ja jolla direktiivin 2014/24 67 artiklan 1 ja 2 kohta on saatettu osaksi Espanjan oikeutta, täydennettynä LCSP:n neljännelläkymmenennelläseitsemännellä lisäsäännöksellä
(jolla direktiivin 2014/24 76 artikla, joka on osa edellä mainittua ”kevennettyä järjestelyä” koskevia säännöksiä, on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä).
14.      Tältä osin unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun kansallisessa lainsäädännössä noudatetaan suoraan ja ehdottomasti muiden kuin unionin oikeuden toimen soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden ratkaisemiseksi unionin toimessa omaksuttuja ratkaisuja, unionilla on selvä intressi siihen, että kyseisestä toimesta omaksuttuja säännöksiä tulkitaan yhtenäisesti. Näin voidaan nimittäin välttää tulevat tulkintaerot ja varmistaa, että näitä tilanteita kohdellaan samalla tavalla kuin mainittujen säännösten soveltamisalaan kuuluvia tilanteita.(13)
15.      Nyt tarkasteltavassa tapauksessa edellä olevien 12 ja 13 kohdan perusteella on katsottava, että unionilla on kyseisen oikeuskäytännön mukaisesti selvä intressi siihen, että unionin tuomioistuin antaa ennakkoratkaisun direktiivin 2014/24 tulkinnasta.
16.      Kolmanneksi on selvitettävä, sovelletaanko SEUT 56 artiklaa ja direktiiviä 96/71 pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevaan hankintaan.
17.      Siltä osin kuin kyse on hankinnasta, joka ei arvonsa perusteella kuulu direktiivin 2014/24 soveltamisalaan, oikeuskäytännössä todetaan, että unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon EUT-sopimuksen perustavanlaatuiset säännöt ja yleiset periaatteet ja etenkin SEUT 56 artiklan periaatteet, mikäli kyseessä olevaan hankintaan liittyy varma rajat ylittävä intressi.(14)
18.      Oikeuskäytännön mukaan objektiivisia kriteerejä, jotka ovat omiaan viittaamaan varman rajat ylittävän intressin olemassaoloon, ovat muun muassa kyseessä olevan hankintasopimuksen arvon huomattavuus yhdessä rakennusurakan toteuttamispaikan kanssa tai
kyseisten tavaroiden tai palvelujen
erityispiirteet.(15)
19.      Pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevassa asiassa hankinnan ennakoitu arvo on selvästi direktiivin 2014/24 4 artiklan d alakohdassa edellytettyä kynnysarvoa pienempi. Lisäksi hankinnan kohteena ovat henkilöille tarjottavat sosiaalipalvelut, joille on luonteenomaista, ettei niillä ole suurta rajatylittävää ulottuvuutta.(16) Henkilöpalvelut, joiden arvot alittavat kyseisen kynnysarvon, eivät yleensä kiinnosta muista jäsenvaltioista tulevia palveluntarjoajia, jollei päinvastaisesta ole konkreettista näyttöä.(17) Tästä seuraa, että ellei tällaista näyttöä ole, SEUT 56 artiklaa ei sovelleta pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltaiseen hankintaan.(18)
20.      Direktiivin 96/71 soveltuvuuden osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole esittänyt seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että hankinnan kohteen huomioon ottaen ja erityisesti edeltävässä kohdassa esitettyjen näkökohtien perusteella pääasian oikeudenkäynnissä voisi edes potentiaalisesti olla käsillä tilanne, joka kuuluisi kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin valtioiden välisiin toimenpiteisiin ja jonka perusteella direktiiviä voitaisiin soveltaa.(19) Nähdäkseni tästä seuraa, ettei pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevaan asiaan voida soveltaa myöskään direktiiviä 96/71.
21.      Neljänneksi ja viimeiseksi on selvitettävä, sovelletaanko asiaan perusoikeuskirjan 28 artiklaa.
22.      Tältä osin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettu käsite ”unionin oikeuden soveltaminen” edellyttää ”unionin oikeuden toimen ja kyseessä olevan kansallisen toimenpiteen välillä yhteyttä, joka ei perustu pelkästään kyseisten alojen läheisyyteen tai niiden välisiin epäsuoriin vaikutuksiin”.(20)
23.      Oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällainen yhteys on olemassa, mikäli – kuten nyt tarkasteltavassa tapauksessa – unionin toimen säännöksiä sovelletaan suoraan ja ehdottomasti sellaisen kansallisessa oikeudessa tehdyn viittauksen perusteella, jolla unionin oikeuden soveltamisala ulotetaan tosiasiallisesti tilanteisiin, jotka eivät suoranaisesti kuulu sen soveltamisalaan. Useissa tämänkaltaisissa tapauksissa unionin tuomioistuin on nimittäin tulkinnut unionin oikeutta perusoikeuskirjan määräysten valossa(21) ja siten katsonut, että jäsenvaltio soveltaa tällaisessakin tilanteessa unionin oikeutta. Näin ollen perusoikeuskirjan 28 artiklaa sovelletaan nyt tarkasteltavaan asiaan.
24.      Yhteenvetona voidaan todeta, että edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, että asiassa on tarpeen vastata ainoastaan ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan, joka koskee direktiivin 2014/24 tulkintaa, ja kolmanteen osaan, joka koskee perusoikeuskirjan 28 artiklan tulkintaa.
B       Direktiivin 2014/24 tulkinta
25.      Ennakkoratkaisukysymyksensä ensimmäisessä osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle direktiivin 2014/24 67 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevan kysymyksen. Kyseinen tuomioistuin tiedustelee, soveltuuko henkilöille tarjottavia sosiaalipalveluja koskevan hankinnan yhteydessä kyseisessä säännöksessä tarkoitetun kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseen sellainen sopimuksentekoperuste, jossa määrätään sellaisten alakohtaisen työehtosopimuksen mukaiset palkat ylittävien palkankorotusten huomioon ottamisesta, joita tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettaviksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin.
26.      Direktiivin 2014/24 67 artiklan 1 kohdassa säädetään, että hankintaviranomaisten on käytettävä hankintasopimusten tekoperusteena kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta. Saman artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että ”hankintaviranomaisen kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous määritellään hinnan tai kustannusten perusteella käyttämällä kustannustehokkuusmallia – –, ja perusteisiin voi kuulua paras hinta-laatusuhde, joka on arvioitava kyseisen hankinnan kohteeseen liittyvien perusteiden mukaan, laadulliset, ympäristöön liittyvät ja/tai sosiaaliset näkökohdat mukaan lukien”.
27.      Alustavasti totean ensinnäkin, että direktiivin 2014/24 67 artiklan tulkinnassa on nyt tarkasteltavassa tapauksessa otettava huomioon se erityinen lainsäädäntökonteksti, johon kyseinen hankinta sijoittuu. Kuten edellä on todettu, kyseiseen hankintaan ei sen kohteen (sosiaalipalvelujen tarjoaminen henkilöille) eikä kynnysarvon alittavan arvon perusteella periaatteessa sovellettaisi direktiivin 2014/24 mukaista yleistä sopimusten tekemistä koskevaa sääntelyä. Kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta koskevan perusteen soveltaminen kyseiseen hankintaan perustuu pelkästään siihen, että Espanjan lainsäätäjä on päättänyt ulottaa mainitun yleisen sääntelyn tämäntyyppisiin hankintoihin. Toisaalta direktiivissä 2014/24 säädetään sosiaalipalveluja koskevien hankintojen osalta, nimenomaan tällaisten sopimusten kohteen perusteella, direktiivin 74–77 artiklassa tarkoitetusta erityisestä ”kevennetystä järjestelystä”. Kyseinen järjestely vaatii jäsenvaltioilta ”ainoastaan avoimuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevien perusperiaatteiden noudattamista” ja jättää niille nimenomaisesti ”runsaasti harkintavaltaa”. Kyseisessä järjestelyssä jäsenvaltioille annetaan ”mahdollisuus soveltaa palvelujentarjoajien valintaan erityisiä laatuvaatimuksia” ja vapaus määrittää menettelyt kyseisten palvelujen hankkimiseksi.(22)
28.      Vaikka edellä mainittu unionin oikeuden säännöksiä koskeva yhtenäisen tulkinnan vaatimus(23) edellyttää, ettei kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen käsitteen tulkinta voi poiketa siitä, jota direktiivin 2014/24 soveltamisalaan kuuluvaan hankintaan sovellettaisiin, on tässä yhteydessä kuitenkin välttämätöntä ottaa nyt tarkasteltavassa tapauksessa kyseisen käsitteen tulkinnassa huomioon hankinnan kohteena olevien sosiaalipalvelujen erityispiirteet ja edellä mainittu jäsenvaltioiden runsas harkintavalta tällaisia palveluja koskevissa hankinnoissa. Direktiivistä 2014/24 käy sitä paitsi nimenomaisesti ilmi, että tällaiset piirteet täytyy ottaa huomioon siinäkin tapauksessa, että jäsenvaltio päättää soveltaa tämäntyyppisiin hankintoihin kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen perustetta.(24)
29.      Toiseksi huomautan, että sen lisäksi, että nyt tarkasteltavassa tapauksessa hankinnan kohteena ovat sosiaalipalvelut, riidanalainen sopimuksentekoperuste on niin ikään direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin ”sosiaalisiin näkökohtiin” liittyvä peruste.
30.      Tältä osin direktiivillä 2014/24 on aiempiin hankintadirektiiveihin verrattuna vahvistettu mahdollisuuksia hyödyntää julkisia hankintoja strategisesti yleistä etua koskevien tavoitteiden, erityisesti sosiaalisten tavoitteiden, saavuttamiseksi.(25) Tämä on sitä paitsi linjassa Lissabonin sopimuksella vahvistettujen määräysten, nimittäin SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEUT 9 artiklan, kanssa.(26)
31.      Tätä varten direktiivissä 2014/24 säädetään useista mahdollisuuksista, joilla sosiaalinen ulottuvuus voidaan sisällyttää julkisiin hankintoihin, ja joilla erityisesti voidaan velvoittaa noudattamaan taikka edistää työoikeudellisia vaatimuksia ja sosiaalista inkluusiota. Edellä on jo mainittu sosiaalipalveluja koskeviin hankintoihin sovellettava ”kevennetty” järjestely sekä direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdan mukainen sosiaalisten näkökohtien nimenomainen huomioon ottaminen sopimuksentekoperusteissa;(27) näiden lisäksi huomionarvoinen on erityisesti 18 artiklan 2 kohdan säännös, jonka mukaan talouden toimijoiden on hankintasopimuksia toteuttaessaan noudatettava muun muassa sovellettavia sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita. Unionin tuomioistuin on pitänyt tätä velvoitetta direktiivin yleisen rakenteen kannalta ”perusarvona” ja korottanut sen periaatteeksi muiden saman artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen periaatteiden,(28) eli yhdenvertaisen kohtelun periaatteen, syrjimättömyyden periaatteen, avoimuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen, rinnalle. Tämän perusarvon on siten ohjattava koko direktiivin tulkintaa.
32.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen direktiivin 2014/24 67 artiklan tulkinnasta on vastattava edellä esitettyjen näkökohtien mukaisesti. Kysymyksessä nostetaan esiin neljä pienempää kysymystä, joita tarkastelen seuraavassa. Nämä kysymykset ovat i) riidanalaisen sopimusperusteen soveltuvuus kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseen, ii) kysymys siitä, ”liittyykö” kyseinen peruste hankinnan kohteeseen, iii) kyseisen perusteen oikeasuhteisuus ja iv) kyseisen perusteen mahdollinen syrjivyys.
1.     Riidanalaisen sopimusperusteen sopivuus kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi
33.      Kuten edellä jo todettiin, direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdassa, jota sovelletaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaiseen sosiaalipalveluhankintaan LCSP:n 145 §:n nojalla, hankintaviranomaisille annetaan nimenomaisesti oikeus sisällyttää kyseisen hankinnan kohteeseen liittyviä, sosiaalisia näkökohtia koskevia perusteita kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämisessä käytetyn parhaan hinta-laatusuhteen arviointiin.
34.      Sopimuksentekoperusteita määrittävien hankintaviranomaisten harkintavallasta oikeuskäytännössä(29) on jo todettu, että kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta määrittäessään niillä on mahdollisuus ottaa huomioon sosiaaliset näkökohdat. Niinpä yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossa ”Nord-Pas-de-Calais”, ettei hankintaviranomaisten mahdollisuutta käyttää työttömyyden torjuntaan liittyvää perustetta ole suljettu pois.(30) Sittemmin unionin tuomioistuin totesi tuomiossa ”Fair Trade” nimenomaisesti, että yleisesti hankintaviranomaiset ”saavat valita sosiaalisiin näkökohtiin perustuvia hankintasopimuksen tekoperusteita”.(31)
35.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja direktiivin 2014/24 säännösten perusteella on mahdollista hahmotella sitä, missä rajoissa hankintaviranomaiset saavat ottaa huomioon sosiaalisia näkökohtia kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämisessä.
36.      Tältä osin käsite ”sosiaaliset näkökohdat” sisältää yleensä sekä tuotantoprosessiin tai palvelun tarjoamiseen liittyviä tekijöitä (esimerkiksi tekijöitä, jotka liittyvät työoloihin, ihmisoikeuksien kunnioittamiseen toimitusketjussa tai raaka-aineiden vastuulliseen hankintaan) että loppukäyttäjien kannalta merkityksellisiä tekijöitä (esimerkiksi tekijöitä, jotka liittyvät palvelun saavutettavuuteen, palvelun suunnitteluun sellaiseksi, että se tavoittaa heikommassa asemassa olevia käyttäjiä, tai työllistymismahdollisuuksiin).(32)
37.      Unionin tuomioistuin on sitä paitsi selventänyt, että sosiaalisiin näkökohtiin perustuvat hankintasopimuksen tekoperusteet voivat koskea paitsi hankintasopimuksen kohteena olevien rakennusurakoiden,
tavaroiden tai palvelujen käyttäjiä tai vastaanottajia myös muita henkilöitä,(33) esimerkiksi hankintasopimuksen täyttämiseen osallistuvia työntekijöitä.(34)
38.      Direktiivin 2014/24 ja oikeuskäytännön perusteella voidaan lisäksi todeta, että hankintaviranomainen voi ottaa huomioon sosiaalisia näkökohtia koskevia perusteita, kunhan kyseiset perusteet ensinnäkin liittyvät hankinnan kohteeseen,(35) toiseksi eivät anna hankintaviranomaiselle rajoittamatonta valinnanvapautta,(36) kolmanneksi ovat avoimuuden vaatimusten mukaisia eli ne yhtäältä nimenomaisesti mainitaan tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa(37) yhdessä niille annettavan painotuksen(38) ja mahdollisten alaperusteiden kanssa ja toisaalta ovat riittävän selvät, jotta kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat ymmärtää ne,(39) ja neljänneksi ovat unionin oikeuden perusperiaatteiden, erityisesti syrjimättömyyden periaatteen, mukaisia.(40)
39.      Direktiivistä ilmenee lisäksi, että parhaaseen hinta-laatusuhteeseen perustuvaan kokonaistaloudellisesti edullisimpaan tarjoukseen on aina kuuluttava hinta- tai kustannustekijä(41) niin, ettei kyseisen tarjouksen määrittäminen voi perustua yksinomaan laadullisiin ja/tai sosiaalisiin perusteisiin. Kaikkien hankintaviranomaisen käyttämien, kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta arvioitaessa huomioon otettavien sopimuksen tekemisen perusteiden ei sitä paitsi tarvitse välttämättä olla pelkästään taloudellisia. Ei nimittäin voida sulkea pois sitä, että sellaisetkin seikat, jotka eivät ole puhtaasti taloudellisia, saattavat vaikuttaa tarjouksen arvoon kyseisen hankintaviranomaisen näkökulmasta.(42)
40.      Nyt tarkasteltavassa tapauksessa edellä olevasta 4 kohdasta ilmenee, että riidanalainen sopimuksentekoperuste koskee sellaista alakohtaisen työehtosopimuksen mukaisiin palkkoihin verrattuna maksettavaa palkankorotusta, jota tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin.
41.      Koska kyseinen peruste koskee palkankorotusta ja siten työehtoja, kyse on direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja ”sosiaalisia näkökohtia” koskevasta sopimuksentekoperusteesta, joka edellä 37 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti koskee hankintasopimuksen täyttämiseen osallistuvia työntekijöitä. Lukuun ottamatta jäljempänä käsiteltyjä kysymyksiä, jotka koskevat kyseisen sopimuksentekoperusteen liityntää hankinnan kohteeseen ja sitä, onko se suhteellisuusperiaatteen ja syrjimättömyyden periaatteen mukainen, vaikuttaa siltä, ettei asiassa ole kyseenalaistettu sitä, että kyseinen peruste täyttää 38 kohdassa luetellut vaatimukset. Tältä osin ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että 39 kohdassa esitetyn vaatimuksen mukaisesti kyseiseen hankintaan liittyy myös hintaa koskeva peruste.
42.      On myös huomattava, että nimenomaan sosiaalipalveluja koskevissa hankinnoissa direktiivin 2014/24 76 artiklan 2 kohdasta yhtäältä seuraa, että hankintaviranomaiset voivat kyseisten palvelujen erityispiirteiden vuoksi painottaa näkökohtia, jotka koskevat laatua, jatkuvuutta, esteettömyyttä, kohtuuhintaisuutta, saatavuutta ja kattavuutta sekä eri käyttäjäryhmien erityistarpeita. Toisaalta, kuten edellä on jo todettu, jäsenvaltioilla on tämän tyyppisten hankintojen osalta runsaasti harkintavaltaa(43) erityisesti sopimuksentekoperusteiden määrittelyssä. Nämä huomiot, jotka pätevät direktiivin 2014/24 soveltamisalaan kuuluviin sosiaalipalveluhankintoihin, koskevat sitä suuremmalla syyllä nyt tarkasteltavan kaltaisia hankintoja, jotka eivät edes kuulu direktiivin 2014/24 soveltamisalaan vaan joihin kyseistä direktiiviä sovelletaan ainoastaan kyseisen jäsenvaltion vapaaehtoisen valinnan perusteella. Tällaisten hankintojen osalta edellä mainittua harkintavaltaa on vieläkin runsaammin.(44)
43.      Tässä nimenomaisessa yhteydessä katson näin ollen, että jollei jäljempänä esitetyistä, sopimuksentekoperusteen liitynnästä hankinnan kohteeseen sekä suhteellisuusperiaatteen ja syrjimättömyyden periaatteen noudattamista koskevista seikoista muuta johdu, direktiivi 2014/24 ei rajoita kyseisen jäsenvaltion laajaa harkintavaltaa eikä ole esteenä sille, että hankintaviranomainen voi sosiaalipalveluja koskevassa, kynnysarvon alittavassa ja siten direktiivin 2014/24 soveltamisalan ulkopuolelle jäävässä hankinnassa, johon jäsenvaltio soveltaa vapaaehtoisesti kyseistä direktiiviä, ottaa huomioon riidanalaisen sopimuksentekoperusteen kaltaisen, sosiaalisia näkökohtia koskevan perusteen kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämisessä.
2.     Riidanalaisen sopimuksentekoperusteen liityntä hankinnan kohteeseen
44.      Direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 kohdasta ilmenee kuitenkin, että sopimuksentekoperusteen tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Kyseisen artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että ”hankintasopimuksen tekoperusteiden on katsottava liittyvän hankinnan kohteeseen, jos ne liittyvät sopimuksen perusteella toimitettaviin – – palveluihin miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa, mukaan lukien tekijät, jotka – – eivät kuulu niihin fyysisenä osana”.
45.      Juuri tällaisen liitynnän olemassaolo riidanalaisen sopimuksentekoperusteen ja nyt tarkasteltavan hankinnan kohteen välillä on yksi niistä seikoista, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin suhtautuu epäilevästi. Kyseinen tuomioistuin katsoo, että palkankorotuksen ja tarjotun palvelun paranemisen välinen suhde on liian hypoteettinen, jotta kyse olisi myönteisestä tekijästä, joka voisi vaikuttaa ratkaisevasti hankintasopimuksen sopimuspuolen valintaan.
46.      Nyt kyseessä olevassa hankinnassa on kyse henkilölle tarjottavista sosiaalipalveluista. Tällaisia palveluja tarjotaan tavallisesti ihmiseltä ihmiselle, ja niiden toteuttaminen on työvaltaista.(45) Riidanalainen sopimuksentekoperuste koskee palkkaa, jonka palvelun toteuttava toimija saa palvelun tarjoamisesta, joten pohjimmiltaan se koskee itse palvelusta maksettavaa korvausta eli kyseisen suorituksen taloudellista vastiketta(46) ja siten palveluun selvästi liittyvää näkökohtaa.
47.      Tältä osin oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei hankintasopimuksen tekoperusteen välttämättä tarvitse koskea palvelun luontaista ominaisuutta;(47) tämän seikan vahvistavat myös direktiivin 2014/24 67 artiklan 3 kohdan viimeinen virke ja sen johdanto-osan 97 perustelukappale. Kuten edellä 44 kohdassa mainittiin, kyseisen 67 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen mukaan sopimuksen tekoperusteen ja palvelun välistä liityntää määritettäessä huomioon voidaan ottaa tekijöitä, jotka eivät kuulu palveluun ”fyysisenä osana”. Kuten edellä 39 kohdassa todettiin, sopimuksentekoperusteen ei myöskään tarvitse välttämättä tuottaa pelkästään taloudellista hyötyä.
48.      Kun kyseessä sitä paitsi on sellainen palvelun tyyppi, jossa henkilökohtaisella osatekijällä on huomattava merkitys, ei vaikuta kohtuuttomalta ajatella, että yleisesti ottaen sosiaalipalvelujen tarjoajien työtyytyväisyyden, johon myös palkkaus vaikuttaa, ja tarjotun palvelun laadun välillä saattaa olla positiivinen korrelaatio.
49.      Unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista ilmenee lisäksi, että hankintaviranomainen käytti riidanalaista sopimuksentekoperustetta tilanteessa, jossa oli välttämätöntä löytää ratkaisu työriitoihin, jotka liittyivät myös palkkatasoon ja jotka olivat johtaneet palvelun tarjoamisesta vastanneiden henkilöiden pitkään jatkuneisiin mielenilmauksiin. Kyseisen perusteen käytön tavoitteena oli taata palvelun jatkuvuus ja asianmukaisuus.
50.      Tältä osin katson, että – ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi jääviä, tosiseikkoja koskevia tarvittavia selvityksiä lukuun ottamatta – edellä kuvatut hankintaviranomaisen arvioinnit ovat perusteltuja ja voivat oikeuttaa erityisen sopimuksentekoperusteen käytön erityisesti nyt tarkasteltavan kaltaisessa tilanteessa, jossa, kuten edellä 42 kohdassa on todettu, hankinnan kohteena olevien palvelujen erityispiirteiden vuoksi palvelun jatkuvuutta ja saatavuutta koskevat näkökohdat ovat yhtäältä ensisijaisen tärkeitä ja toisaalta jäsenvaltioilla on runsaasti harkintavaltaa, etenkin kynnysarvon alittavien hankintojen tapauksessa.
3.     Riidanalaisen sopimuksentekoperusteen oikeasuhteisuus
51.      Komissio on huomautuksissaan suhtautunut epäilevästi siihen, onko riidanalainen sopimuksentekoperuste yhteensopiva suhteellisuusperiaatteen kanssa. Komissio suhtautuu epäilevästi erityisesti siihen, onko kyseisen perusteen painotus tasoltaan oikeasuhteinen suhteessa muihin tarjouspyyntöasiakirjoissa mainittuihin perusteisiin. Unionin tuomioistuimelle toimitettujen asiakirjojen perusteella ei ole mahdollista täysin ymmärtää eri perusteiden painotuksia nyt tarkasteltavassa hankinnassa.(48) On ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä käytännössä selvittää, mikä riidanalaisen sopimuksentekoperusteen tosiasiallinen painotus on, jotta kyseisen perusteen oikeasuhteisuus voidaan arvioida.
52.      Tältä osin suhteellisuusperiaatteella taataan, että hankintaviranomaisten toteuttamat toimenpiteet ovat omiaan hankintalainsäädännöllä tavoiteltujen hyväksyttyjen päämäärien saavuttamiseksi ja ettei niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisten päämäärien saavuttamiseksi. Tiettyä hankintaa varten laadittujen sopimuksentekoperusteiden oikeasuhteisuutta on tarkasteltava tapauskohtaisesti, ja se riippuu useista tekijöistä, joihin myös hankinnan kohde epäilemättä kuuluu.
53.      Sosiaalisia näkökohtia koskevien sopimuksentekoperusteiden painotuksen osalta vaikuttaa mahdottomalta määrittää abstraktisti sellaista enimmäis- tai vähimmäisprosenttiosuutta, joka olisi oikeasuhteinen. Hankinnoissa, joihin liittyy suuria sosiaalisia riskejä (esimerkiksi ihmisoikeusloukkausten riski) tai, kuten nyt tarkasteltavassa hankinnassa, potentiaalisesti suuria yhteiskunnallisia hyötyjä (kuten haavoittuvassa asemassa olevan ryhmän hyvinvoinnin koheneminen), saattaa olla mielekästä antaa sosiaalisille sopimuksentekoperusteille suuri painoarvo.(49) Oikeasuhteisuuden arvioinnissa on otettava huomioon myös edellä 42 kohdassa mainittu erityinen, sosiaalipalvelujen hankintaa koskeva asiayhteys, erityisesti siinä tapauksessa, että hankinta alittaa kynnysarvon.
54.      Hintaperusteen painotuksen osalta vaikuttaa sen sijaan siltä, että edellä 39 kohdassa mainittua edellytystä lukuun ottamatta direktiivissä 2014/24 ei aseteta täsmällisiä vaatimuksia kyseisen perusteen oikeasuhteisuuden määrittämiseksi, vaan se riippuu useista hankinnan tyyppiin liittyvistä tekijöistä.
55.      Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että unionin tuomioistuin on katsonut, että hankintaviranomainen sai painottaa ympäristönäkökohtiin perustuvaa sopimuksentekoperustetta 45 prosentilla(50) ja että laatua koskevat perusteet saivat muodostaa yhteensä 60 prosenttia pisteistä, jotka voitiin antaa tarjousta arvioitaessa.(51)
56.      Unionin tuomioistuimeen toimitetuista asiakirjoista ei selviä, onko riidanalaisen sopimuksentekoperusteen soveltamista varten tarjouspyyntöasiakirjojen eri vaatimusten yhteydessä asetettu jokin yläraja niille palkankorotuksille, joita tarjouksen tekevä yritys voisi esittää sovellettavaksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin. Jos olisi mahdollista esittää palvelun arvoon nähden ilmeisen suhteettomia palkankorotuksia, se olisi suhteellisuusperiaatteen noudattamisen kannalta ongelmallista.
57.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on näin ollen edellä esitettyjen seikkojen ja sen tehtäväksi kuuluvien, tosiseikkoja koskevien selvitysten perusteella arvioitava, onko riidankaltaisen sopimuksentekoperusteen kaltainen peruste pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaisessa sosiaalipalveluhankinnassa edellä 42 kohdassa tarkoitetussa nimenomaisessa tilanteessa suhteellisuusperiaatteen mukainen.
4.     Riidanalaisen sopimuksentekoperusteen syrjivyys
58.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin suhtautuu lisäksi epäilevästi siihen, voiko riidanalainen sopimuksentekoperuste haitata syrjivällä tavalla toimijoita, joilla on pienemmät taloudelliset valmiudet korkeiden palkkojen maksamiseen, kuten pk-yrityksiä, jotka pystyisivät tekemään kilpailukykyisiä tarjouksia juuri siksi, että niiden palkkakustannukset ovat pienemmät.
59.      Tältä osin direktiivin 2014/24 18 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseisessä säännöksessä vahvistetuilla yhdenvertaisen kohtelun ja syrjimättömyyden periaatteilla pyritään edistämään julkiseen hankintamenettelyyn osallistuvien yritysten välisen terveen ja toimivan kilpailun kehittymistä, ja ne kuuluvat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjä koskevien unionin sääntöjen ydinsisältöön. Näiden periaatteiden mukaisesti tarjoajien on oltava yhdenvertaisessa asemassa sekä silloin, kun ne laativat tarjouksiaan, että silloin, kun hankintaviranomainen arvioi niiden tekemiä tarjouksia.(52) Kyseiset periaatteet edellyttävät, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.(53)
60.      Erityisesti on todettava, että kuten direktiivin 2014/24 18 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee, julkisia hankintoja koskevassa unionin oikeudessa syrjimättömyys merkitsee sitä, etteivät hankintaviranomaiset voi käyttää sellaisia perusteita tai sääntöjä, joilla aiheettomasti suosittaisiin tiettyjä talouden toimijoita tai saatettaisiin tietyt talouden toimijat epäedulliseen asemaan niiden omien ominaisuuksien perusteella tai jotka loisivat keinotekoisia esteitä tietyntyyppisille toimijoille, kuten pk-yrityksille.
61.      Yksi direktiivin 2014/24 julkilausutuista tavoitteista on sitä paitsi helpottaa pk-yritysten osallistumista julkisiin hankintoihin.(54) Tältä osin sellaisten kohtuuttoman ankarien vaatimusten tai sopimuksentekoperusteiden asettaminen, jotka eivät liity hankinnan kohteeseen eivätkä ole oikeassa suhteessa siihen, voi muodostaa perusteettoman esteen pk-yritysten osallistumiselle julkisiin hankintoihin.(55) Julkisten hankintojen osalta yksi unionin sääntöjen keskeisistä tavoitteista on toisaalta mahdollisimman suuri avoimuus kilpailulle niin, että tarjoajia osallistuu tarjouspyyntömenettelyyn mahdollisimman laajasti.
62.      Nyt tarkasteltavassa tapauksessa ei ole poissuljettua, että riidanalaisen sopimuksentekoperusteen kaltainen peruste voisi teoriassa, yksittäistapauksen konkreettisista olosuhteista riippuen, vaikuttaa syrjivästi toimijoihin, joilla on pienemmät taloudelliset valmiudet korkeiden palkkojen maksamiseen, etenkin siinä tapauksessa, että – kuten edellä 56 kohdassa esitettiin – tällaiseen perusteeseen ei liittyisi teoriassa esitettävissä olevia palkankorotuksia koskevaa ylärajaa.
63.      Katson kuitenkin, että nyt tarkasteltavassa tapauksessa unionin tuomioistuimella ei ole käytettävissään riittäviä tietoja sen määrittämiseksi, onko asiassa kyseessä tällainen syrjivä vaikutus. Kun huomioon otetaan hankinnan erityinen kohde ja sen vähäinen arvo, vaikuttaa kuitenkin epätodennäköiseltä, että sitä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn tosiasiassa osallistuisi yrityksiä, jotka eivät ole pk-yrityksiä ja jotka siten konkreettisesti hyötyisivät kyseisestä sopimuksentekoperusteesta tavalla, joka vaarantaisi kyseiseen tarjouspyyntömenettelyyn osallistuvien yritysten välisen terveen ja tehokkaan kilpailun. Tähän liittyvien, tosiseikkoja koskevien selvitysten tekeminen jää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi.
5.     Direktiiviä 2014/24 koskeva johtopäätös
64.      Edellä esitetyistä näkökohdista ilmenee, että nyt tarkasteltavassa tapauksessa direktiivin 2014/24 67 artiklan tulkinnassa on otettava huomioon, että nyt tarkasteltavan hankinnan kohteena ovat henkilölle tarjottavat sosiaalipalvelut ja että vaikka hankinnan arvo alittaa direktiivissä kyseisen kaltaisille palveluille asetetun kynnysarvon, jäsenvaltio on päättänyt, että kyseisen artiklan säännöksiä sovelletaan kansallisessa oikeudessa suoraan ja ehdottomasti. Tässä tilanteessa kyseisiä säännöksiä on tulkittava niin, että ne eivät ole esteenä riidanalaisen sopimuksentekoperusteen kaltaiselle sopimuksentekoperusteelle kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämisessä, kunhan kyseinen peruste on suhteellisuusperiaatteen, yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja syrjimättömyyden periaatteen mukainen, minkä selvittäminen jää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi.
C       Perusoikeuskirjan 28 artikla
65.      Ennakkoratkaisukysymyksensä kolmannessa osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, loukataanko perusoikeuskirjan 28 artiklassa vahvistettua kollektiivisia neuvotteluja koskevaa oikeutta sellaisella palveluhankintasopimuksen tekoperusteella, jossa määrätään sellaisten alakohtaisessa työehtosopimuksessa vahvistetut palkat ylittävien palkankorotusten huomioon ottamisesta, joita tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettaviksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin, ja jonka mukaan sopimuspuoleksi valitun on täsmennettävä, käytyään ensin neuvotteluja työntekijöiden edustajien kanssa, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, ja pyrittävä tekemään työehtosopimus, jonka soveltamisalaan kuuluu vain hankintasopimuksen täyttävä henkilöstö.
66.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, loukataanko riidanalaisella sopimuksentekoperusteella perusoikeuskirjan 28 artiklassa vahvistettua kollektiivisia neuvotteluja koskevaa oikeutta: kyseinen peruste voi nimittäin sen mukaan johtaa siihen, että hankintasopimuksen täyttämiseen osallistuva henkilöstö suljetaan voimassa olevan työehtosopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle, mikä puolestaan voisi johtaa palkkaeroihin samoja tehtäviä hoitavien saman yrityksen työntekijöiden välillä yksinomaan sen mukaan, minkä toimeksiantajahenkilön hyväksi kyseisiä tehtäviä hoidetaan.
67.      Perusoikeuskirjan 28 artiklan mukaan työntekijöillä ja työnantajilla tai näiden järjestöillä on unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti muun muassa oikeus asianmukaisilla tasoilla neuvotella ja tehdä työehtosopimuksia.
68.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että kun kyseistä artiklaa tulkitaan SEUT 152 artiklan ensimmäisen kohdan valossa, sen voidaan todeta edellyttävän sellaista työmarkkinaosapuolten itsenäisyyttä, että sopimuksen neuvotteluvaiheessa, jossa ”yksinomaan” työmarkkinaosapuolet ovat aloitteentekijöinä, nämä voivat vaihtaa näkemyksiään ja toimia vapaasti ottamatta vastaan määräyksiä tai ohjeita miltään taholta, etenkään jäsenvaltioilta tai unionin toimielimiltä.(56)
69.      Nyt tarkasteltavassa tapauksessa riidanalainen sopimuksentekoperuste sisältää kaksi vaihetta. Ensinnäkin kuukauden kuluessa hankintasopimuksen tekemisestä on työntekijöiden edustajien kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen täsmennettävä, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset, jotka ylittävät alakohtaisessa työehtosopimuksessa vahvistetut palkat ja joita tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettaviksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin, toteutetaan käytännössä. Toiseksi sopimuspuoleksi valitun yrityksen on pyrittävä tekemään erityinen työehtosopimus, jossa määrätään hankintasopimuksen täyttävän henkilöstön työehdoista.
70.      Tältä osin katson, että riidanalainen sopimuksentekoperuste pikemminkin edistää kollektiivista neuvotteluoikeutta kuin heikentää sitä. Yhtäältä se nimittäin velvoittaa hankinnan voittaneen yrityksen neuvottelemaan työntekijöiden edustajien kanssa kyseisen palkankorotuksen osatekijöistä. Yritys ei siis voi vapaasti päättää, miten se määrittää nämä osatekijät. Toisaalta kyseinen peruste velvoittaa mainitun yrityksen pelkästään ”pyrkimään” kyseessä olevaa palvelua koskevan työehtosopimuksen tekemiseen. Siinä ei siten aseteta minkäänlaista tulosvelvoitetta, eikä se näytä millään tavalla vaikuttavan asianomaisten työmarkkinaosapuolten itsenäisyyteen.
71.      Sen perusteella, että riidanalaisesta sopimusperusteesta voi seurata palkkaeroja, kun jotkin työntekijät jäisivät alakohtaisen työehtosopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle sikäli kuin Ortuellan kunnan erityisen työehtosopimuksen ehdot ovat alakohtaisen työehtosopimuksen ehtoja edullisemmat, en näe
perusteita päätellä perusoikeuskirjan 28 artiklaa loukattavan. Päinvastoin se, että alakohtainen työehtosopimus otetaan riidanalaisessa sopimusperusteessa vertailukohdaksi (benchmark), korostaa kyseisen työehtosopimuksen merkitystä.
72.      Näin ollen katson, ettei perusoikeuskirjan 28 artikla ole esteenä riidanalaisen sopimuksentekoperusteen kaltaiselle sopimuksentekoperusteelle.
III  Ratkaisuehdotus
73.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadin (sopimusasioita koskevia valituksia käsittelevä Baskimaan autonomisen yhteisön hallinnollinen elin, Espanja) esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24 67 artiklaa on tulkittava siten, että kun kyseessä on hankinta, jonka kohteena ovat henkilölle tarjottavat sosiaalipalvelut ja jonka arvo alittaa direktiivissä kyseisen kaltaisille palveluille asetetun kynnysarvon mutta johon jäsenvaltio on päättänyt soveltaa kyseisen artiklan säännöksiä kansallisessa oikeudessa suoraan ja ehdottomasti, kyseinen artikla ei ole esteenä sellaiselle kyseisessä artiklassa tarkoitetun kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi käytettävälle sopimuksentekoperusteelle, jossa määrätään sellaisten alakohtaisessa työehtosopimuksessa vahvistetut palkat ylittävien palkankorotusten huomioon ottamisesta, joita tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettaviksi hankintasopimuksen täyttäviin henkilöihin, edellyttäen, että kyseinen sopimuksentekoperuste on suhteellisuusperiaatteen, yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja syrjimättömyyden periaatteen mukainen, minkä selvittäminen jää ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi.
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 28 artikla ei ole esteenä sellaiselle palveluhankintasopimuksen tekoperusteelle, jossa määrätään sellaisten alakohtaisessa työehtosopimuksessa vahvistetut palkat ylittävien palkankorotusten huomioon ottamisesta, joita tarjouksen tekevä yritys esittää sovellettaviksi hankintasopimuksen täyttämiviin henkilöihin, ja jonka mukaan sopimuspuolen valitun on täsmennettävä, käytyään ensin neuvotteluja työntekijöiden edustajien kanssa, minkä osatekijöiden osalta palkankorotukset toteutetaan käytännössä, ja pyrittävä tekemään työehtosopimus, jonka soveltamisalaan kuuluu vain hankintasopimuksen täyttävä henkilöstö.
1      Alkuperäinen kieli: italia.
2      Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksesta 28/2023 ilmenee, että julkisiin hankintoihin käytetään vuosittain noin kaksi biljoonaa euroa eli 14 prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta (ks. s. 4).
3      Ks. tältä osin lokakuussa 2023 julkaistu Euroopan parlamentin selvitys ”The social impact of public procurement, can the EU do more?”, komission tiedonanto C(2021) 3573 final, 26.5.2021, ”Sosiaalinen ostaminen: opas sosiaalisten näkökohtien huomioon ottamisesta julkisissa hankinnoissa (2. laitos)” (EUVL 2021, C 237, s. 1) ja Euroopan komission julkaisu ”Making Socially Responsible Public Procurement Work” (2020).
4      Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65).
5      Kyseinen palvelu, joka oli otsikoitu ”Ortuellan kunnan tarjoamat kotiin tuotavat tukipalvelut”, kuuluu sosiaalityön avopalveluihin (CPV-koodi 85312000‑9). Lisätietoja on ennakkoratkaisupyynnön 6 kohdassa.
6      Palkkamenojen nousuprosentti lasketaan tietyllä kaavalla (tarkempia tietoja on ennakkoratkaisupyynnön 7 kohdassa).
7      Eri sopimuksentekoperusteiden painotuksesta ks. jäljempänä 51 kohta ja alaviite 48.
8      Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16.12.1996 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 96/71/EY
(EYVL 1997, L 18, s. 1).
9      Ks. 20–25 kohta. Unionin tuomioistuimen myöhemmästä oikeuskäytännöstä ei nähdäkseni löydy perusteita kyseisen arvion kyseenalaistamiseksi.
10      Edellä alaviitteessä 5 mainittu CPV-koodi 85312000‑9 kuuluu nimittäin kyseisessä liitteessä olevassa luettelossa lueteltuiin koodeihin.
11      Ks. direktiivin 2014/24 johdanto-osan 28 perustelukappale.
12      Julkisen sektorin hankintasopimuksista 8.11.2017 annettu laki nro 9/2017 (Ley de Contratos del Sector Público).
13      Ks. tästä tuomio 18.10.1990, Dzodzi (C‑297/88 ja C‑197/89, EU:C:1990:360, 36 ja 37 kohta) ja tuomio 16.6.2022, Obshtina Razlog (C‑376/21, EU:C:2022:472, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
14      Tuomio 4.4.2019, Allianz Vorsorgekasse (C‑699/17, EU:C:2019:290, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja määräys 5.7.2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, 23 kohta).
15      Tuomio 6.10.2016, Tecnoedi Costruzioni (C‑318/15, EU:C:2016:747, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja määräys 5.7.2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16      Ks. direktiivin 2014/24 johdanto-osan 114 perustelukappale. Näitä palveluja tarjotaan tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten kulttuuriperinteiden vuoksi. Ks. tuomio 14.7.2022, ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:559, jäljempänä tuomio ASADE, 75 kohta).
17      Ibidem.
18      Ellei tällaista näyttöä ole, pelkästään se, että hankinnan kohteena olevat palvelut on tarjottava noin 130 kilometrin etäisyydellä Ranskan rajasta sijaitsevassa Ortuellan kunnassa, ei itsessään ole omiaan osoittamaan varman rajatylittävän intressin olemassaoloa. Ks. tästä määräys 5.7.2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, 26 kohta).
19      Valtioiden väliset toimenpiteet on lueteltu kyseisen säännöksen a–c alakohdassa, ja ne koskevat työntekijän lähettämistä työhön toisen jäsenvaltion alueelle lähettävän yrityksen ja palvelujen vastaanottajan välillä tehdyn sopimuksen nojalla (a alakohta), työntekijän lähettämistä toisen jäsenvaltion alueelle yritysryhmään kuuluvaan toimipaikkaan tai yritykseen (b alakohta) ja sitä, että tilapäistä työvoimaa välittävä yritys lähettää työntekijän toisen yrityksen käyttöön (c alakohta).
20      Ks. tuomio 28.11.2024, PT (Syyttäjän ja rikoksentekijän välinen sopimus) (C‑432/22, EU:C:2024:987, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21      Ks. vastaavasti tuomio 13.3.2019, E. (C‑635/17, EU:C:2019:192, 35–39 ja 53 kohta); tuomio 30.1.2020, Generics (UK) ym. (C‑307/18, EU:C:2020:52, 22–29, 41 ja 137 kohta) ja tuomio 11.6.2020, JI (C‑634/18, EU:C:2020:455, 24–30 ja 43 kohta). Yleisemmin tästä kysymyksestä ks. julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotus Prokuratura Rejonowa w Słupsku (C‑634/18, EU:C:2020:29, 34–44 kohta).
22      Ks. direktiivin 2014/24 johdanto-osan 114 perustelukappale. Kyseisestä järjestelystä ks. tuomio ASADE, 73 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
23      Ks. edellä alaviitteessä 13 mainittu oikeuskäytäntö.
24      Direktiivin 2014/24 76 artiklan 1 kohdan viimeisestä virkkeestä käy nimittäin ilmi, että sosiaalipalveluja koskevissa hankinnoissa ”jäsenvaltiot voivat määritellä sovellettavat menettelysäännöt, kunhan kyseisissä säännöissä sallitaan hankintaviranomaisten ottaa huomioon asianomaisten [sosiaali]palvelujen erityispiirteet”. Saman artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen mukaan ”jäsenvaltiot voivat – – säätää, että palveluntarjoaja valitaan hinta-laatusuhteeltaan parhaan tarjouksen perusteella ottaen huomioon sosiaalipalvelujen laatu- ja kestävyysperusteet.” (Kursivointi tässä.) Ks. tästä tuomio ASADE, 84 ja 85 kohta.
25      Tältä osin direktiivin johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että kun julkisia hankintoja koskevia sääntöjä tarkistettiin, yksi tavoitteista oli nimenomaan antaa hankkijoille paremmat edellytykset hyödyntää julkisia hankintoja ”yhteisten yhteiskunnallisten tavoitteiden tueksi”. Ks. myös edellä alaviitteessä 3 mainitut Euroopan parlamentin selvitys (s. 10) ja komission tiedonanto C(2021) 3573 final (1 luvun 1 kohta).
26      Ensin mainitun määräyksen mukaan ”unioni torjuu sosiaalista syrjäytymistä – – sekä edistää yhteiskunnallista oikeudenmukaisuutta ja sosiaalista suojelua”. Jälkimmäisen määräyksen mukaan ”unioni ottaa politiikkansa ja toimintansa määrittelyssä ja toteuttamisessa huomioon korkean työllisyystason edistämiseen [ja] riittävän sosiaalisen suojelun takaamiseen – – liittyvät vaatimukset”.
27      Direktiivin 2014/24 muihin merkityksellisiin säännöksiin kuuluvat 20 artiklassa tarkoitettu varattujen hankintasopimusten sääntely sekä mahdollisuus vahvistaa hankintasopimuksen toteuttamiselle erityisehtoja, joihin voi 70 artiklan mukaisesti kuulua sosiaalisia näkökohtia.
28      Ks. tuomio 30.1.2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, 38 kohta).
29      Ks. tästä tuomio 4.12.2003, EVN ja Wienstrom (C‑448/01, EU:C:2003:651, 37 kohta).
30      Tuomio 26.9.2000, komissio v. Ranska (C‑225/98, EU:C:2000:494, 49 ja 50 kohta).
31      Tuomio 10.5.2012, komissio v. Alankomaat (C‑368/10, EU:C:2012:284, 85 kohta).
32      Ks. esimerkiksi edellä alaviitteessä 3 mainitussa komission julkaisussa ”Making socially responsible public procurement work” mainitut sosiaaliset tavoitteet, joihin hankintaviranomaiset voivat julkisilla hankinnoilla pyrkiä.
33      Tuomio 10.5.2012, komissio v. Alankomaat (C‑368/10, EU:C:2012:284, 85 kohdan loppuosa).
34      Itse direktiivissäkin esimerkkinä sosiaalisista näkökohdista mainitaan sitä paitsi hankintasopimuksen toteutukseen osoitettua henkilöstöä koskevat perusteet kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi. Ks. johdanto-osan 93 ja 94 perustelukappale sekä 67 artiklan 2 kohdan b alakohta.
35      Ks. direktiivin 2014/24 67 artiklan 2 ja 3 kohta ja kyseistä direktiiviä edeltävä tuomio 17.9.2002, Concordia Bus Finland (C‑513/99, EU:C:2002:495, 64 kohta).
36      Ks. direktiivin 2014/24 67 artiklan 4 kohta sekä johdanto-osan 92 perustelukappale ja tuomio 20.9.2018, Montte (C‑546/16, EU:C:2018:752, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37      Ks. direktiivin 2014/24 liitteessä V olevan C osan 18 kohta ja kyseistä direktiiviä edeltävä tuomio 17.9.2002, Concordia Bus Finland (C‑513/99, EU:C:2002:495, 64 kohta).
38      Ks. direktiivin 2014/24 67 artiklan 5 kohta.
39      Tuomio 18.10.2001, SIAC Construction (C‑19/00, EU:C:2001:553, 42 kohta).
40      Ks. direktiivin 2014/24 18 artikla ja kyseistä direktiiviä edeltävä tuomio 17.9.2002, Concordia Bus Finland (C‑513/99, EU:C:2002:495, 64 kohta).
41      Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 90 perustelukappale.
42      Ks. analogisesti tuomio 17.9.2002, Concordia Bus Finland (C‑513/99, EU:C:2002:495, 64 kohta).
43      Ks. direktiivin 2014/24 johdanto-osan 114 perustelukappale ja edellä 27 kohta.
44      Tältä osin LCSP:n 145 §:n 2 momentissa mainitaan useita tavoitteita, joihin hankinnan yhteiskunnalliset ominaisuudet liittyvät, ja yksi näistä on työolojen ja palkkojen parantaminen.
45      Ks. tästä edellä alaviitteessä 3 mainittu komission tiedonanto C(2021) 3573 final, s. 39.
46      Ks. julkisasiamies Medinan ratkaisuehdotus ASADE (C‑436/20, EU:C:2022:77, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47      Ks. analogisesti tuomio 10.5.2012, komissio v. Alankomaat (C‑368/10, EU:C:2012:284, 91 kohta).
48      Komissio toteaa, että nyt tarkasteltavan hankinnan yhteydessä riidanalaisen sopimuksentekoperusteen painotus olisi 27 prosenttia annettavien pisteiden kokonaismäärästä (40/145 pistettä), kun taloudellisesta tarjouksesta voisi saada enintään 15 ja teknisestä tarjouksesta enintään 45 pistettä. Tarjouspyyntöasiakirjojen liitteen I tarkastelu ei kuitenkaan vahvista sitä, että annettavien pisteiden kokonaismäärä olisi 145. Kyseisestä liitteestä ilmenee, että riidanalaisesta sopimuksentekoperusteesta voisi saada 40 pistettä, teknisestä tarjouksesta 45 pistettä ja taloudellisesta tarjouksesta 15 pistettä, mikä tekee yhteensä 100 pistettä. Taloudellista perustetta koskevassa selityksessä (sivulla 45) kuitenkin mainitaan, että kyseisestä perusteesta voi saada 55 pistettä.
49      Ks. edellä alaviitteessä 3 mainittu komission tiedonanto
C(2021) 3573 final, s. 52.
50      Tuomio 4.12.2003, EVN ja Wienstrom (C‑448/01, EU:C:2003:651, 42 ja 43 kohta).
51      Tuomio 17.11.2022, Antea Polska ym. (C‑54/21, EU:C:2022:888, 92 kohta).
52      Ks. tästä mm. tuomio 13.6.2024, BibMedia (C‑737/22, EU:C:2024:495, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Yhdenvertaisuusperiaatteen soveltamisesta direktiivin 2014/24 76 artiklan yhteydessä ks. tuomio ASADE, 86 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
53      Tuomio 6.10.2021, Conacee (C‑598/19, EU:C:2021:810, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54      Ks. direktiivin 2014/24 johdanto-osan toinen perustelukappale.
55      Ks. tästä direktiivin 2014/24 johdanto-osan 83 perustelukappale.
56      Ks. tästä tuomio 15.12.2022, TimePartner Personalmanagement (C‑311/21, EU:C:2022:983, 71–74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).