62016CJ0561
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
7 de agosto de 2018 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Diretiva 2012/27/UE — Artigo 7.o, n.os 1, 4 e 9 — Artigo 20.o, n.os 4 e 6 — Promoção da eficiência energética — Regime de obrigação de eficiência energética — Outras medidas políticas — Fundo Nacional de Eficiência Energética — Criação deste fundo como principal medida de cumprimento das obrigações de eficiência energética — Obrigação de contribuição — Designação das partes sujeitas a obrigação — Distribuidores de energia e/ou empresas de venda de energia a retalho»
No processo C‑561/16,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), por decisão de 25 de outubro de 2016, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de novembro de 2016, no processo
Saras Energía SA
contra
Administración del Estado,
sendo intervenientes:
Endesa SA,
Endesa Energía SA,
Endesa Energía XXI SLU,
Viesgo Infraestructuras Energéticas SL,
Hidroelétrica del Cantábrico, SAU,
Nexus Energía SA,
Nexus Renovables SLU,
Engie España SL,
Villar Mir Energía SL,
Energya VM Gestión de Energía SLU,
Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA,
Acciona Green Energy Developments SLU,
Fortia Energía SL,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: M. Ilešič, presidente de secção, A. Rosas, C. Toader, A. Prechal e E. Jarašiūnas (relator), juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: I. Illéssy, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 7 de março de 2018,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Saras Energía SA, por M. C. Flores Hernández e J. M. Almudí Cid, abogados,
–
em representação da Endesa SA, da Endesa Energía SA e da Endesa Energía XXI SLU, por M. Marañon Hermoso, abogada, e C. Piñeira de Campos, procurador,
–
em representação da Viesgo Infraestructuras Energéticas SL, por E. Abril Fernández e G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, e M. J. Gutiérrez Aceves, procuradora,
–
em representação da Nexus Energía SA e da Nexus Renovables SLU, por J. Briones Méndez, procurador,
–
em representação da Engie España SL, por G. Martínez‑Villaseñor Fernández e G. Rubio Hernández‑Sampelayo, abogados, e A. Cano Lantero, procuradora,
–
em representação da Villar Mir Energía SL e da Energya VM Gestión de Energía SLU, por G. Rubio Hernández‑Sampelayo e G. Martínez‑Villaseñor Fernández, abogados, e P. Domínguez Maestro, procurador,
–
em representação da Estaciones de Servicio de Guipúzcoa SA, por J. Domingo Montes, abogado, e M. Noya Otero, procuradora,
–
em representação da Acciona Green Energy Developments SLU, por F. Calancha Marzana, abogado, e A. G. López Orcera, procuradora,
–
em representação da Fortia Energia SL, por R. Vázquez del Rey Villanueva, abogado, G. Robledo Machuca e M. J. M. Martín Rodríguez, procuradores,
–
em representação do Governo espanhol, por V. Ester Casas, na qualidade de agente,
–
em representação do Governo luxemburguês, por D. Holderer, na qualidade de agente, assistida por P.‑E. Partsch, avocat,
–
em representação da Comissão Europeia, por E. Sanfrutos Cano e K. Talabér‑Ritz, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 12 de abril de 2018,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 7.o, n.os 1, 4 e 9, e do artigo 20.o, n.os 4 e 6, da Diretiva 2012/27/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativa à eficiência energética, que altera as Diretivas 2009/125/CE e 2010/30/UE e revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE (JO 2012, L 315, p. 1).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Saras Energía SA à Administración del Estado (Administração do Estado, Espanha), a respeito da legalidade da Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (Decreto IET/289/2015 do Ministério da Indústria, da Energia e do Turismo, que estabelece as obrigações de contribuição para o Fundo Nacional de Eficiência Energética para 2015), de 20 de fevereiro de 2015 (BOE n.o 47, de 24 de fevereiro de 2015, p. 15768), adotado em aplicação da Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Lei 18/2014, que aprova medidas urgentes para o crescimento, a competitividade e a eficiência), de 15 de outubro de 2014 (BOE n.o 252, de 17 de outubro de 2014, p. 83921), conforme alterada pela Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (Lei 8/2015, que altera a Lei 34/1998, de 7 de outubro [de 1998], relativa ao setor dos hidrocarbonetos, que regulamentam certas medidas fiscais e não fiscais relacionadas com a prospeção, a pesquisa e a exploração de hidrocarbonetos), de 21 de maio de 2015 (BOE n.o 122, de 22 de maio de 2015, p. 43367) (a seguir «Lei 18/2014»).
Quadro jurídico
Direito da União
3
Nos termos do considerando 20 da Diretiva 2012/27:
«Ao avaliar a possibilidade de criar um regime de “certificados brancos” à escala da União, constatou‑se que, na situação atual, tal regime acarretaria custos administrativos excessivos e implicaria o risco de as economias de energia se concentrarem em alguns Estados‑Membros e não serem introduzidas em toda a União. O objetivo de tal regime à escala da União poderá ser mais bem alcançado, pelo menos na fase atual, com a introdução de regimes nacionais de obrigações de eficiência energética para os serviços públicos no setor da energia ou com outras medidas políticas alternativas que permitam obter o mesmo nível de economias de energia. É conveniente estabelecer o grau de ambição desses regimes no âmbito de um quadro comum a toda a União, conferindo ao mesmo tempo aos Estados‑Membros flexibilidade bastante para que tenham plenamente em conta a organização nacional dos intervenientes do mercado, o contexto específico do setor da energia e os hábitos dos consumidores finais. Esse quadro comum deverá dar aos serviços públicos do setor da energia a possibilidade de oferecerem serviços energéticos a todos os consumidores finais, e não só àqueles a quem vendem energia. Aumentará, assim, a concorrência no mercado da energia pelo facto de os serviços públicos do setor poderem diferenciar os seus produtos graças à prestação de serviços energéticos complementares. […] Os Estados‑Membros deverão determinar, com base em critérios objetivos e não discriminatórios, quais as empresas de distribuição ou de venda de energia a retalho que deverão ser obrigadas a atingir o objetivo de economia energética no consumo final previsto na presente diretiva.
Em particular, deverá ser dada aos Estados‑Membros a possibilidade de não impor essa obrigação às pequenas empresas de distribuição e venda de energia a retalho e aos pequenos setores da energia a fim de evitar encargos administrativos desproporcionados. […] Como forma de apoiar as iniciativas nacionais neste domínio, as partes sujeitas a obrigação ao abrigo de regimes nacionais de obrigação de eficiência energética poderão cumprir as suas obrigações contribuindo anualmente para um Fundo Nacional de Eficiência Energética com um montante igual ao dos investimentos exigidos no quadro do regime.»
4
Nos termos do seu artigo 1.o, n.o 1, esta diretiva «estabelece um quadro comum de medidas de promoção da eficiência energética na União, a fim de assegurar a realização do grande objetivo da União que consiste em atingir 20% em matéria de eficiência energética até 2020, e de preparar caminho para novas melhorias nesse domínio para além dessa data».
5
Nos termos do artigo 2.o, pontos 14 e 18, da referida diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
14)
“Parte sujeita a obrigação”, um distribuidor de energia ou uma empresa de venda de energia a retalho vinculados pelos regimes nacionais de obrigação de eficiência energética a que se refere o artigo 7.o;
[…]
18)
“Medida política”, um instrumento regulamentar, financeiro, orçamental ou voluntário ou um meio de informação estabelecido e aplicado formalmente num Estado‑Membro para criar estruturas de apoio ou instaurar requisitos ou incentivos que levem os intervenientes no mercado a fornecer e adquirir serviços energéticos e a tomar outras medidas destinadas a melhorar a eficiência energética;»
6
O artigo 7.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Regimes de obrigação de eficiência energética», enuncia:
«1.   Os Estados‑Membros estabelecem regimes de obrigação de eficiência energética. Esses regimes asseguram que os distribuidores de energia e/ou as empresas de venda de energia a retalho que forem designados partes sujeitas a obrigação ao abrigo do n.o 4, e que exerçam a sua atividade no território de um Estado‑Membro, atinjam um objetivo cumulativo de economias finais de energia até 31 de dezembro de 2020, sem prejuízo do n.o 2.
Esse objetivo é pelo menos equivalente à realização anual, de 1 de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2020, de novas economias que ascendam a 1,5%, em volume, das vendas anuais de energia aos consumidores finais de todos os distribuidores de energia ou de todas as empresas de venda de energia a retalho, calculadas com base na média do último período de três anos anterior a 1 de janeiro de 2013. As vendas de energia, em volume, utilizada nos transportes podem ser total ou parcialmente excluídas desse cálculo.
Os Estados‑Membros determinam de que modo a quantidade estimada de novas economias a que se refere o segundo parágrafo deve ser distribuída ao longo do período.
[…]
4.   Sem prejuízo do cálculo de economias de energia para o objetivo referido no segundo parágrafo do n.o 1, os Estados‑Membros designam, para efeitos do primeiro parágrafo do n.o 1, com base em critérios objetivos e não discriminatórios, de entre as empresas de distribuição e/ou venda de energia a retalho que operam no seu território, as partes sujeitas a obrigação de eficiência energética, nelas podendo incluir os distribuidores ou revendedores de combustível destinado aos meios de transporte que operam no seu território. A quantidade de economias de energia necessária para cumprir a obrigação imposta é alcançada pelas partes sujeitas a obrigação entre os consumidores finais designados, se for caso disso, pelo Estado‑Membro em causa, independentemente do cálculo feito nos termos do n.o 1, ou, se os Estados‑Membros assim o decidirem, através de economias certificadas provenientes de outras partes, tal como descrito no n.o 7, alínea b).
[…]
9.   Em alternativa ao estabelecimento de um regime de obrigação de eficiência energética ao abrigo do n.o 1, os Estados‑Membros podem optar por tomar outras medidas políticas destinadas a obter economias de energia entre os consumidores finais, desde que essas medidas políticas satisfaçam os critérios previstos nos n.os 10 e 11. A quantidade anual de novas economias de energia conseguidas graças a esta abordagem deve ser equivalente à quantidade de novas economias de energia exigidas nos termos dos n.os 1, 2 e 3. Desde que a equivalência se mantenha, os Estados‑Membros podem combinar regimes obrigatórios com medidas políticas alternativas, incluindo programas nacionais de eficiência energética.
Entre as medidas políticas referidas no primeiro parágrafo podem incluir‑se as seguintes medidas ou combinações de medidas:
a)
Taxas sobre a energia ou o dióxido de carbono que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia;
b)
Mecanismos e instrumentos de financiamento ou incentivos fiscais que levem à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético e que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia;
c)
Disposições regulamentares ou acordos voluntários que levem à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético e que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia;
d)
Normas que visem melhorar a eficiência energética dos produtos e serviços, incluindo edifícios e veículos, exceto nos casos em que tenham caráter obrigatório e sejam aplicáveis nos Estados‑Membros por força da legislação da União;
e)
Sistemas de rotulagem energética, com exceção dos que tenham caráter obrigatório e sejam aplicáveis nos Estados‑Membros por força da legislação da União;
f)
Ações de formação e sensibilização, nomeadamente programas de aconselhamento energético, que levem à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético e que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia;
Até 5 de dezembro de 2013, os Estados‑Membros notificam a Comissão das medidas políticas que tencionam adotar para efeitos do primeiro parágrafo do presente número e do artigo 20.o, n.o 6, de acordo com o quadro previsto no [a]nexo V, ponto 4, indicando de que modo contam atingir o nível de economias exigido. No caso das medidas políticas referidas no segundo parágrafo do presente número e no artigo 20.o, n.o 6, a notificação feita à Comissão deve indicar de que modo são preenchidos os critérios previstos no n.o 10. No caso de medidas políticas não referidas no segundo parágrafo do presente número ou no artigo 20.o, n.o 6, os Estados‑Membros devem explicar de que forma é atingido um nível equivalente de economias, de controlo e de verificação. A Comissão pode apresentar sugestões de alteração no prazo de três meses após a notificação.
10.   Sem prejuízo do n.o 11, os critérios de definição das medidas políticas adotadas nos termos do n.o 9, segundo parágrafo, e do artigo 20.o, n.o 6, são os seguintes:
a)
As medidas políticas preveem, no mínimo, dois períodos intermédios até 31 de dezembro de 2020, e levam à realização do nível de ambição estabelecido no n.o 1;
b)
As responsabilidades das partes executantes, das partes intervenientes ou das autoridades públicas de execução, consoante o caso, são definidas;
c)
As economias de energia a obter são determinadas de forma transparente;
d)
O nível de economias de energia exigido ou a realizar pelas medidas políticas é expresso em consumo de energia final ou de energia primária, utilizando os fatores de conversão previstos no [a]nexo IV;
e)
As economias de energia são calculadas utilizando os métodos e os princípios previstos no [a]nexo V, pontos 1 e 2;
f)
As economias de energia são calculadas utilizando os métodos e os princípios previstos no [a]nexo V, ponto 3;
g)
As partes intervenientes apresentam, a menos que tal seja impossível, um relatório anual sobre as economias de energia realizadas, que é tornado público;
h)
Os resultados são objeto de acompanhamento, e são previstas medidas adequadas caso os progressos registados não sejam satisfatórios;
i)
É criado um sistema de controlo que inclui a verificação independente de uma proporção estatisticamente significativa das medidas de melhoria da eficiência energética; e
j)
São publicados anualmente dados sobre as tendências anuais em matéria de economias de energia.
11.   Os Estados‑Membros asseguram que as taxas referidas no n.o 9, segundo parágrafo, alínea a), satisfaçam os critérios estabelecidos no n.o 10, alíneas a), b), c), d), f), h) e j).
Os Estados‑Membros asseguram que as disposições regulamentares e os acordos voluntários referidos no n.o 9, segundo parágrafo, alínea c), satisfaçam os critérios estabelecidos no n.o 10, alíneas a), b), c), d), e), g), h), i) e j).
Os Estados‑Membros asseguram que as outras medidas políticas referidas no n.o 9, segundo parágrafo, e os Fundos Nacionais de Eficiência Energética a que se refere o artigo 20.o, n.o 6, satisfaçam os critérios estabelecidos no n.o 10, alíneas a), b), c), d), e), h), i) e j).
[…]»
7
Nos termos do artigo 20.o da Decisão 2012/27, sob a epígrafe «Fundo Nacional de Eficiência Energética, financiamento e apoio técnico»:
«1.   Sem prejuízo dos artigos 107.o e 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, os Estados‑Membros incentivam a criação de mecanismos de financiamento ou o recurso a mecanismos já existentes para a aplicação de medidas de melhoria da eficiência energética a fim de maximizar os benefícios de fluxos de financiamento múltiplos.
[…]
4.   Os Estados‑Membros podem criar um Fundo Nacional de Eficiência Energética. Esse fundo destina‑se a apoiar as iniciativas nacionais no domínio da eficiência energética.
[…]
6.   Os Estados‑Membros podem prever a possibilidade de as partes sujeitas a obrigação cumprirem as obrigações estabelecidas no artigo 7.o, n.o 1, mediante contribuições anuais para o Fundo Nacional de Eficiência Energética num montante igual ao dos investimentos necessários para cumprirem essas obrigações.
[…]»
Direito espanhol
8
Nos termos do preâmbulo da Lei 18/2014, que se destina a transpor a Diretiva 2012/27:
«[A presente lei tem por objetivo] estabelecer um regime de obrigação de eficiência energética de acordo com as orientações da União. […]
[…] [O] artigo 20.o da Diretiva [2012/27] permite aos Estados‑Membros criar, em apoio das iniciativas nacionais em matéria de eficiência energética, um [f]undo nacional de eficiência energética para o qual as empresas sujeitas a obrigação nos termos do artigo 7.o podem contribuir anualmente com um montante igual ao dos investimentos necessários para cumprirem as suas obrigações em matéria de economia energética. […]
Embora a Diretiva [2012/27] confira a possibilidade de as partes sujeitas a obrigação serem comerciantes ou distribuidores de energia, apenas os comerciantes de energia são considerados partes sujeitas a obrigação das quais a União exige as economias de energia, uma vez que, em Espanha, os distribuidores de energia não desenvolvem atividades de comercialização (ao contrário do que sucede noutros Estados‑Membros), mas sim uma atividade regulamentada de gestão da rede correspondente.
O setor dos transportes é incluído nas partes sujeitas a obrigação devido à sua grande importância na procura final de energia e do grande potencial de economias de energia que nele se podem alcançar. No caso dos produtos petrolíferos e do gás de petróleo liquefeito, também não foi considerado adequado impor obrigações ao gestor da rede mas sim às empresas que se encarregam, de facto, da comercialização dos produtos para venda aos consumidores finais e, em especial, dada a dispersão da comercialização final desses produtos, aos grossistas de produtos petrolíferos e de gás de petróleo liquefeito.
[…]
[…] [P]ara poder tomar o mais rapidamente possível as medidas de eficiência energética ao mais baixo custo possível é necessário dispor de meios económicos suficientes no Fundo Nacional de Eficiência Energética, que permite pôr em prática estas medidas em grande escala, sendo de interesse geral a implementação no mais breve prazo possível do regime de obrigação que permite dotar o Fundo destes meios. Entre as opções que foram analisadas para iniciar medidas céleres de economia energética em grande escala, a implementação de um regime de obrigação de contribuição para um [f]undo nacional de eficiência energética é a que permite dispor o mais rapidamente possível dos meios necessários para levar a cabo medidas de eficiência energética que conduzam a um reconhecimento precoce de economias com vista ao cumprimento dos objetivos da Diretiva [2012/27] da forma mais eficiente do ponto de vista económico.
[…]»
9
O artigo 69.o desta lei dispõe:
«1.   É criado um regime nacional de obrigação de eficiência energética, por força do qual é atribuída aos comerciantes de gás e de eletricidade, aos grossistas de produtos petrolíferos e aos grossistas de gás de petróleo liquefeito, adiante designados partes sujeitas a obrigação ao abrigo do regime de obrigações, uma quota anual de economia energética a nível nacional, denominada obrigações de economia.
As obrigações de economia daqui decorrentes equivalem, de forma agregada e durante todo o período de vigência do sistema, ao objetivo atribuído [ao Reino de Espanha] pelo artigo 7.o da Diretiva [2012/27], após dedução das economias resultantes das medidas alternativas previstas no artigo 7.o, n.o 9, da referida diretiva.
2.   O período de vigência do regime nacional de obrigação de eficiência energética corre desde a data de entrada em vigor do Real Decreto‑ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Decreto‑Lei 8/2014, que aprova medidas urgentes para o crescimento, a competitividade e a eficiência), de 4 de julho de 2014, até 31 de dezembro de 2020.
3.   A fim de verificar os progressos no cumprimento do objetivo atribuído [ao Reino de Espanha], é possível proceder a uma revisão do sistema durante o período compreendido entre 1 de janeiro de 2017 e 31 de dezembro de 2020.»
10
O artigo 70.o, n.o 1, da referida lei dispõe:
«O objetivo de economia anual, as percentagens de repartição entre as partes sujeitas a obrigação em causa, bem como as quotas ou obrigações de economia daí decorrentes e o seu equivalente financeiro, são fixados anualmente por decreto do Ministro da Indústria, da Energia e do Turismo, com o acordo da Comissão Delegada do Governo para os Assuntos Económicos e após parecer do Instituto para a Diversificação e Economia Energética.
O objetivo de economia energética anual fixado é proporcionalmente repartido entre as partes sujeitas a obrigação, no caso de comerciantes de gás e eletricidade, em função do volume das suas vendas de energia final a consumidores finais a nível nacional e, no caso dos grossistas de produtos petrolíferos e de gás de petróleo liquefeito, em função do volume das suas vendas de energia final a nível nacional para a sua posterior distribuição a retalho e aos consumidores finais, expressas em termos de gigawatt/hora (GWh), durante o segundo ano anterior ao período anual da obrigação.
[…]»
11
Nos termos do artigo 71.o da mesma lei, sob a epígrafe «Cumprimento das obrigações e certificados de economia energética»:
«1.   Para efeitos do cumprimento das obrigações anuais de economias de energia, as partes sujeitas a obrigação devem pagar ao Fundo Nacional de Eficiência Energética referido no artigo seguinte uma contribuição financeira anual num montante equivalente ao produto da sua obrigação de economia anual multiplicado pela equivalência financeira estabelecida.
[…]
2.   [Em alternativa], um sistema de validação da realização de um nível de economia energética equivalente ao cumprimento das obrigações impostas pelo mecanismo pode ser estabelecido nos termos que o Governo espanhol fixará por via regulamentar. Este sistema baseia‑se na apresentação de certificados de economia energética […] negociáveis, decorrentes da realização das medidas de eficiência energética definidas num catálogo, em conformidade com os requisitos e condições estabelecidos nesse catálogo, cuja gestão incumbe ao instituto para a diversificação e economia energética.
[…]»
12
O artigo 72.o da Lei 18/2014 tem a seguinte redação:
«1.   É criado O Fundo Nacional de Eficiência Energética, sem personalidade jurídica, com o objetivo de financiar as iniciativas nacionais em matéria de eficiência energética em aplicação do artigo 20.o da Diretiva [2012/27].
2.   O Fundo Nacional de Eficiência Energética destina‑se a financiar mecanismos de apoio económico e financeiro, a assistência técnica, a formação, informação ou outras medidas para aumentar a eficiência energética em diferentes setores, contribuindo para a realização do objetivo nacional de economias de energia estabelecido pelo regime nacional de obrigação de eficiência energética previsto no artigo 7.o da referida diretiva.
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
13
A Saras Energía, uma empresa espanhola que opera no setor da energia, interpôs recurso no Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) do Decreto IET/289/2015, que estabelece, nomeadamente no que lhe diz respeito, as obrigações de contribuição para o Fundo Nacional de Eficiência Energética correspondentes ao ano de 2015.
14
A Saras Energía alega que este decreto é contrário à Diretiva 2012/27, na medida em que, por um lado, a obriga a cumprir as suas obrigações de economia energética através de uma contribuição anual para o Fundo Nacional de Eficiência Energética sem lhe permitir fazê‑lo através da implementação de medidas de economia energética eficazes e, por outro, só impõe a obrigação de contribuição às empresas de venda de energia a retalho e não às empresas de distribuição de energia.
15
O órgão jurisdicional de reenvio considera que a questão central no processo principal é a de saber se o artigo 71.o da Lei 18/2014 é compatível com a Diretiva 2012/27, na medida em que prevê o pagamento de uma contribuição financeira anual para o Fundo Nacional de Eficiência Energética como principal modo de cumprimento das obrigações de economia energética. Esclarece que este fundo foi criado nos termos do artigo 20.o, n.o 4, da Diretiva 2012/27 e destina‑se a financiar as iniciativas nacionais no domínio da eficiência energética.
16
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 71.o, n.o 2, da Lei 18/2014 prevê, «em alternativa», a possibilidade de o Governo espanhol estabelecer, nos termos do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27, um sistema de verificação das economias de energia realizadas. Salienta que, à data dos factos do processo principal, o Governo espanhol ainda não tinha implementado esse sistema.
17
Resulta da Diretiva 2012/27, em especial do seu artigo 7.o, que as partes sujeitas a obrigação devem, pelo menos, ter a possibilidade de cumprir os objetivos de economia energética de forma efetiva e direta, através de medidas específicas que permitam ao utilizador final reduzir o seu consumo de energia.
18
Além disso, importa, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, determinar se a contribuição anual para o Fundo Nacional de Eficiência Energética pode constituir uma medida «alternativa» na aceção do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 2012/27. O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas a este respeito e observa, em primeiro lugar, que a possibilidade de os Estados‑Membros criarem um fundo nacional de eficiência energética está expressamente prevista no artigo 20.o, n.o 4, desta diretiva, sem ser qualificada de medida «alternativa» na aceção do referido artigo 7.o, n.o 9; em segundo lugar, que a Lei 18/2014 não faz referência a esta última disposição como fundamento para a criação deste fundo; e, em terceiro lugar, que as medidas «alternativas» enumeradas no artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 2012/27 parecem ser medidas que têm por efeito direto reduzir o consumo energético, ao passo que o Fundo previsto no artigo 20.o, n.o 4, desta diretiva e no artigo 72.o da Lei 18/2014 tem por objetivo, de um modo mais geral, «apoiar as iniciativas nacionais no domínio da eficiência energética».
19
Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a Diretiva 2012/27 foi corretamente transposta por uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que, por um lado, estabelece como principal modo de cumprimento das obrigações de eficiência energética um sistema de contribuição financeira anual para o Fundo Nacional de Eficiência Energética e, por outro, institui o regime previsto a título principal no artigo 7.o, n.o 1, dessa diretiva, como um mecanismo alternativo que pode ser implementado de forma discricionária pelo poder regulamentar.
20
Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio indica que a Lei 18/2014 designa como «partes sujeitas a obrigação», na aceção do artigo 7.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2012/27, unicamente os comerciantes de gás e eletricidade, bem como os grossistas de produtos petrolíferos e de gás de petróleo liquefeito, com exclusão das empresas de distribuição de energia, ao passo que o n.o 4 do referido artigo 7.o, na versão em língua espanhola, refere as empresas de distribuição de energia «e» as empresas de venda de energia a retalho. Além disso, observa que esta lei não justifica os motivos que levaram o legislador nacional a prever tal exclusão. Por conseguinte, interroga‑se sobre a compatibilidade com a Diretiva 2012/27 dessa designação das partes sujeitas a obrigação.
21
Foi neste contexto que o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
É compatível com o artigo 7.o, n.os 1 e 9, da Diretiva [2012/27] uma regulamentação de um Estado‑Membro que estabelece um regime nacional de obrigação de eficiência energética cujo cumprimento primário consiste numa contribuição financeira anual para um Fundo Nacional de Eficiência Energética criado ao abrigo do disposto no artigo 20.o, n.o 4, da referida [d]iretiva?
2)
É compatível com os artigos 7.o, n.o 1, e 20.o, n.o 6, da Diretiva 2012/27] uma regulamentação nacional que prevê a possibilidade de cumprir as obrigações de economia energética através da certificação da economia conseguida, como uma alternativa à contribuição financeira para um Fundo Nacional de Eficiência Energética?
3)
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, é compatível com os citados artigos 7.o, n.o 1, e 20.o, n.o 6, da Diretiva [2012/27] a previsão da referida possibilidade alternativa de cumprimento das obrigações de economia energética quando a sua existência efetiva depende de o [g]overno a implementar discricionariamente por via regulamentar?
E, neste contexto, é tal regulamentação compatível quando o [g]overno não proceda à implementação da referida alternativa?
4)
É compatível com o artigo 7.o, n.os 1 e 4, da Diretiva [2012/27] um regime nacional que considera partes sujeitas a obrigação de eficiência energética apenas as empresas de venda [de gás e eletricidade e os grossistas de produtos petrolíferos e de gases de petróleo liquefeito,] e não os distribuidores [de gás e eletricidade e os retalhistas de produtos petrolíferos e de gases de petróleo liquefeito]?
5)
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, é compatível com os referidos números do artigo 7.o a designação das empresas de venda [de gás e eletricidade a retalho e dos grossistas de produtos petrolíferos e de gases de petróleo liquefeito] como partes sujeitas a obrigação, sem determinar os motivos que levam a não considerar como tal os distribuidores de [gás e eletricidade e os retalhistas de produtos petrolíferos e gases de petróleo liquefeito]?»
Quanto às três primeiras questões
22
Com as suas três primeiras questões, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 7.o, n.os 1 e 9, e o artigo 20.o, n.os 4 e 6, da Diretiva 2012/27 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação nacional que estabelece, como principal modo de cumprimento das obrigações de eficiência energética, um mecanismo de contribuição anual para um fundo nacional de eficiência energética, sem prever a possibilidade de as partes sujeitas a obrigação cumprirem os objetivos de economia de energia de uma forma efetiva e direta em vez do pagamento da referida contribuição.
23
Resulta da decisão de reenvio que a Diretiva 2012/27 foi transposta para o direito espanhol pela Lei 18/2014, em aplicação da qual o Decreto IET/289/2015 estabeleceu obrigações de contribuição para o Fundo Nacional de Eficiência Energética para o ano de 2015 e, nomeadamente, o pagamento da contribuição a que a Saras Energía está obrigada. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, esta lei prevê, como principal modo de cumprimento das obrigações de eficiência energética, na aceção do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27, um mecanismo que obriga as partes sujeitas a obrigação a pagar ao Fundo Nacional de Eficiência Energética uma contribuição anual cujo montante é igual ao dos investimentos necessários para cumprirem as suas obrigações previstas nos termos da referida disposição. É apenas de maneira «alternativa» que a referida lei prevê que o Governo espanhol pode adotar, por via regulamentar, um sistema de verificação dos volumes de economias de energia realizados, baseado em certificados de economia energética. O órgão jurisdicional de reenvio especifica que este sistema não tinha sido implementado à data dos factos no processo principal, quando deveria ter constituído, na sua opinião, uma medida principal de cumprimento das obrigações de eficiência energética nos termos do artigo 7.o, n.o 1, da Diretiva 2012/27.
24
Conforme resulta da Diretiva 2012/27 e, em especial, do seu considerando 20, o legislador da União deixou aos Estados‑Membros um amplo poder de apreciação na determinação dos meios adequados a alcançar os objetivos de economia energética estabelecidos no artigo 1.o, n.o 1, desta diretiva (v., por analogia, Acórdão de 26 de setembro de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, n.o 61). Com efeito, a referida diretiva destina‑se a estabelecer, ao nível da União, os princípios gerais que constituem um quadro para a redução do consumo de energia, deixando aos Estados‑Membros a escolha das modalidades da sua aplicação. Por conseguinte, a Diretiva 2012/27 visa unicamente estabelecer, nos termos do seu artigo 1.o, um quadro comum de medidas de promoção da eficiência energética na União, a fim de assegurar a realização do grande objetivo da União que consiste em atingir 20% em matéria de eficiência energética até 2020, e de preparar caminho para novas melhorias nesse domínio para além dessa data.
25
Assim, os Estados‑Membros são obrigados, nos termos da Diretiva 2012/27, a adotar regimes de obrigação de eficiência energética para assegurar a realização de economias de energia no consumo final, conformes aos objetivos prosseguidos por essa diretiva.
26
A constituição de um fundo nacional de eficiência energética, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 4, da Diretiva 2012/27, figura entre as medidas adequadas a permitir a economia energética.
27
Todavia, resulta da interpretação conjugada do artigo 7.o, n.os 1 a 4, e do artigo 20.o, n.o 6, da Diretiva 2012/27, que, para que o mecanismo estabelecido por um Estado‑Membro seja abrangido pelo artigo 7.o, n.o 1, da referida diretiva, é necessário que diga respeito a obrigações de economia energética que as próprias empresas em causa possam realizar entre os consumidores finais. Isto decorre designadamente da expressão «[a] quantidade de economias de energia necessária para cumprir a obrigação imposta é alcançada pelas partes sujeitas a obrigação entre os consumidores finais», constante do n.o 4 deste artigo, que precisa o n.o 1 do mesmo.
28
Por outro lado, como referiu a advogada‑geral nos n.os 31 a 34 das suas conclusões, um mecanismo de obrigação de contribuição anual como o que está em causa no processo principal, que não confere às empresas designadas a possibilidade de escolha entre essa contribuição financeira e a realização efetiva e direta de economias de energia, não se enquadra na faculdade prevista no artigo 20.o, n.o 6, da Diretiva 2012/27. Com efeito, como resulta da expressão «a possibilidade de as partes sujeitas a obrigação cumprirem as obrigações estabelecidas no artigo 7.o, n.o 1, mediante contribuições anuais para o Fundo Nacional de Eficiência Energética», constante do referido artigo 20.o, n.o 6, esta disposição refere‑se a mecanismos através dos quais os Estados‑Membros conferem uma escolha às empresas designadas. Ora, a regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal impõe a tais empresas seguirem a via do pagamento de uma contribuição anual para o fundo, sem prever a possibilidade de satisfazer as suas obrigações de outra forma.
29
Por conseguinte, como a advogada‑geral referiu no n.o 35 das suas conclusões, a obrigação controvertida de contribuição sem alternativa só é compatível com a Diretiva 2012/27 se puder ser considerada como outra medida política na aceção do artigo 7.o, n.o 9, desta diretiva.
30
A este respeito, o artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 2012/27 permite expressamente que os Estados‑Membros adotem, «em alternativa ao estabelecimento de um regime de obrigação de eficiência energética», outras medidas políticas para realizar os objetivos de economia energética junto dos clientes finais. O artigo 2.o, ponto 18, da Diretiva 2012/27 define as medidas políticas que os Estados‑Membros podem adotar como instrumentos regulamentares, financeiros, orçamentais ou voluntários ou meios de informação estabelecidos e aplicados formalmente num Estado‑Membro para criar estruturas de apoio ou instaurar requisitos ou incentivos que levem os intervenientes no mercado a fornecer e adquirir serviços energéticos e a tomar outras medidas destinadas a melhorar a eficiência energética.
31
O artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 2012/27 estabelece igualmente, de forma não exaustiva, uma lista de medidas políticas a que podem recorrer os Estados‑Membros, podendo eventualmente combiná‑las. Estas medidas podem, designadamente, assumir a forma de taxas sobre a energia, mecanismos e instrumentos de financiamento para a economia de energia, disposições regulamentares ou acordos voluntários que levem à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético, normas que visem melhorar a eficiência energética dos produtos e serviços, sistemas de rotulagem energética, ou ações de formação e sensibilização.
32
No que diz respeito à conformidade da regulamentação nacional como a que está em causa no processo principal com esta disposição da diretiva, há que recordar que resulta do artigo 72.o, n.os 1 e 2, da Lei 18/2014 que o Fundo Nacional de Eficiência Energética em causa no processo principal tem por objetivo financiar iniciativas nacionais em matéria de eficiência energética. Destina‑se a financiar mecanismos de apoios financeiros e económicos, de assistência técnica, de formação e de informação ou outras medidas destinadas a aumentar a eficiência energética, a fim de contribuir para a realização dos objetivos prosseguidos pelo direito da União, bem como pelo direito espanhol na matéria. Além disso, como resulta da decisão de reenvio, as contribuições anuais para o Fundo Nacional de Eficiência Energética são utilizadas para a promoção de medidas destinadas a melhorar a economia energética.
33
Por conseguinte, pode considerar‑se que a obrigação de contribuição anual para o fundo em causa no processo principal está abrangida pelo artigo 7.o, n.o 9, segundo parágrafo, alínea b), da Diretiva 2012/27, na medida em que constitui um instrumento de financiamento que leva à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético e que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia.
34
Daqui resulta que, mesmo que a obrigação de contribuição para o Fundo Nacional de Eficiência Energética não constitua um regime de obrigação de economia energética, na aceção do artigo 7.o, n.o 1, lido em conjugação com o artigo 20.o, n.o 6, da Diretiva 2012/27, esta obrigação corresponde, contudo, a uma das medidas enumeradas por esta diretiva, destinadas a obter economias de energia entre os consumidores finais. O facto de o artigo 7.o, n.o 9, da referida diretiva não mencionar este tipo de medidas de forma «alternativa» é apenas a expressão de uma possibilidade de escolha deixada aos Estados‑Membros.
35
Na medida em que os Estados‑Membros dispõem, nesta matéria, de uma grande flexibilidade e uma ampla margem de apreciação, a realização dos objetivos prosseguidos pela Diretiva 2012/27 não pode ser obtida sem que cada um dos Estados‑Membros tenha a oportunidade de escolher, de entre diferentes tipos de regimes, o regime que melhor corresponde à sua situação específica tendo em conta, como decorre do considerando 20 desta diretiva, as condições específicas nacionais (v., por analogia, Acórdão de 26 de setembro de 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, n.os 62 e 70).
36
A este respeito, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, como resulta do artigo 7.o, n.o 9, da Diretiva 2012/27, se a regulamentação nacional respeita o objetivo de economia energética no consumo final, que deverá ser alcançado até ao final de 2020, em medida equivalente aos regimes de obrigação de eficiência energética que podem ser implementados ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, desta diretiva, e se cumpre os requisitos estabelecidos no seu artigo 7.o, n.os 10 e 11.
37
Por conseguinte, há que responder às três primeiras questões que os artigos 7.o e 20.o da Diretiva 2012/27 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que estabelece, como principal modo de cumprimento das obrigações de eficiência energética, um mecanismo de contribuição anual para um fundo nacional de eficiência energética, desde que, por um lado, essa regulamentação garanta economias de energia em medida equivalente aos regimes de obrigação de eficiência energética que podem ser implementados ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, dessa diretiva, e que, por outro lado, sejam cumpridos os requisitos do artigo 7.o, n.os 10 e 11, da referida diretiva, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto à quarta e quinta questões
Quanto à admissibilidade
38
Na audiência, o Reino de Espanha invocou a inadmissibilidade da quarta e quinta questões, com o fundamento de que estas não se referiam ao setor petrolífero. O processo principal apenas diz respeito aos produtos petrolíferos, e as empresas dos outros setores mencionados nas questões prejudiciais, concretamente, os do gás, do gás de petróleo liquefeito e da eletricidade, só foram admitidas no processo principal na qualidade de intervenientes em apoio da Saras Energía. Essas empresas não podem, portanto, alargar o objeto do litígio a outros setores diferentes dos produtos petrolíferos.
39
A este respeito, basta constatar que não resulta do teor das questões submetidas nem da sua fundamentação que as mesmas se referem apenas às empresas inseridas no setor petrolífero e não às empresas abrangidas por outros setores, como o do gás, do gás de petróleo liquefeito ou da eletricidade.
40
A quarta questão prejudicial deve ser entendida como pretendendo saber se é compatível com o artigo 7.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2012/27 impor obrigações de eficiência energética a certas empresas do setor da energia e não a outras empresas do setor.
41
Quanto à quinta questão, esta deve ser entendida como destinada a saber se o Estado‑Membro está obrigado a fundamentar a escolha das empresas designadas como partes sujeitas a obrigação nos termos da Diretiva 2012/27, recorrendo a critérios objetivos e não discriminatórios.
42
Daqui resulta que a quarta e quinta questões são admissíveis.
Quanto ao mérito
43
Com as suas quarta e quinta questões, que importa analisar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 7.o, n.os 1 e 4, da Diretiva 2012/27 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que, por um lado, só impõe obrigações de eficiência energética a determinadas empresas do setor da energia, designadas partes sujeitas a obrigação, e, por outro, não indica expressamente as razões pelas quais essas empresas são designadas partes sujeitas a obrigação.
44
A este respeito, há que salientar que o artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2012/27 prevê que cada Estado‑Membro designa as partes sujeitas a obrigação para efeitos do artigo 7.o, n.o 1, desta diretiva, de entre as empresas de distribuição de energia «e/ou» venda de energia a retalho, com base em critérios objetivos e não discriminatórios.
45
Ora, a interpretação do artigo 7.o, n.o 4, da referida diretiva é igualmente útil para apreciar se um Estado‑Membro, no âmbito da aplicação de um instrumento de financiamento abrangido pelo n.o 9 desse artigo, designou adequadamente as empresas obrigadas a contribuir para este instrumento. Com efeito, tal medida é adotada «em alternativa» ao estabelecimento do regime a que se refere o n.o 1 do mesmo artigo e deve ser acompanhada de garantias equivalentes. Por conseguinte, as condições enunciadas no artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2012/27 para a designação das partes sujeitas a obrigação devem igualmente ser respeitadas quando essas partes sejam designadas de acordo com um regime diferente do previsto no referido n.o 1.
46
O facto de a versão espanhola do artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2012/27 não incluir a expressão «e/ou», mas apenas a conjunção «e» não é suscetível de pôr em causa esta conclusão, uma vez que decorre, como observou também a advogada‑geral no n.o 64 das suas conclusões, da economia geral da referida disposição que os Estados‑Membros podem efetivamente escolher se designam como partes sujeitas a obrigação as empresas de distribuição de energia ou as empresas de venda de energia a retalho e, assim, excluir da categoria de partes sujeitas a obrigação alguns dos operadores do setor da energia.
47
Com efeito, a versão espanhola do artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2012/27, à semelhança de outras versões linguísticas desta disposição, prevê que os Estados‑Membros devem escolher as empresas sujeitas a obrigação de entre as empresas de distribuição de energia e as empresas de venda de energia a retalho.
48
Além disso, é de referir que o artigo 7.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da referida diretiva indica, na sua versão em língua espanhola, que as empresas sujeitas a obrigação podem pertencer à categoria das empresas de distribuição de energia «e/ou» das empresas de venda de energia a retalho.
49
Ademais, a definição de «parte sujeita a obrigação», conforme enunciada no artigo 2.o, ponto 14, da Diretiva 2012/27 utiliza apenas a conjunção «ou», inclusivamente na versão espanhola da referida disposição.
50
Daqui resulta, em primeiro lugar, que os Estados‑Membros são livres de designar como partes sujeitas a obrigação apenas alguns operadores, com exclusão de outros, independentemente da justificação da medida de cumprimento das obrigações de eficiência energética efetivamente implementada pela regulamentação nacional.
51
Em segundo lugar, resulta do artigo 7.o, n.o 4, da Diretiva 2012/27 que esta disposição exige que, para efeitos do artigo 7.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desta diretiva, as partes sujeitas a obrigação sejam designadas com base em critérios objetivos e não discriminatórios.
52
Como salientou a advogada‑geral no n.o 79 das suas conclusões, esses critérios objetivos e não discriminatórios devem ser expressamente enunciados pelo Estado‑Membro em causa.
53
Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se, no âmbito da implementação, pelo Reino de Espanha, de uma obrigação anual de contribuições para um fundo nacional de eficiência energética, como o que está em causa no processo principal, a designação das empresas sujeitas a obrigação se baseia efetivamente em critérios expressamente previstos, objetivos e não discriminatórios.
54
Para o efeito, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio tomar em consideração a configuração e as características do mercado nacional, bem como a situação dos operadores desse mercado, como preconiza a Diretiva 2012/27, nomeadamente, no seu considerando 20.
55
Resulta do que precede que há que responder às quarta e quinta questões que o artigo 7.o da Diretiva 2012/27 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que só impõe obrigações de eficiência energética a determinadas empresas do setor energético, desde que a designação dessas empresas como partes sujeitas a obrigação se baseie efetivamente em critérios objetivos e não discriminatórios expressamente enunciados, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto às despesas
56
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
1)
Os artigos 7.o e 20.o da Diretiva 2012/27/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativa à eficiência energética, que altera as Diretivas 2009/125/CE e 2010/30/UE e revoga as Diretivas 2004/8/CE e 2006/32/CE, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma regulamentação nacional que estabelece, como principal modo de cumprimento das obrigações de eficiência energética, um mecanismo de contribuição anual para um fundo nacional de eficiência energética, desde que, por um lado, essa regulamentação garanta economias de energia em medida equivalente aos regimes de obrigação de eficiência energética que podem ser implementados ao abrigo do artigo 7.o, n.o 1, dessa diretiva, e que, por outro lado, sejam cumpridos os requisitos do artigo 7.o, n.os 10 e 11, da referida diretiva, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
2)
O artigo 7.o da Diretiva 2012/27 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que só impõe obrigações de eficiência energética a determinadas empresas do setor energético, desde que a designação dessas empresas como partes sujeitas a obrigação se baseie efetivamente em critérios objetivos e não discriminatórios expressamente enunciados, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.