RETTENS DOM (Syvende Afdeling)
22. juni 2022 (*)
»EFRU – regionalpolitik – operationelle programmer under målet »Investeringer i vækst og beskæftigelse« i Italien – afgørelse, der godkender EFRU’s finansielle bidrag til det store projekt »Stort nationalt projekt om højhastighedsbredbånd – hvide områder« – støttemodtagerens momsudgifter ikke støtteberettigede – artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning (EU) nr. 1303/2013 – begrebet »moms, der kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning««
I sag T-357/19,
Den Italienske Republik ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato P. Gentili
sagsøger,
støttet af
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek, J. Vláčil og O. Serdula, som befuldmægtigede,
og af
Kongeriget Spanien ved I. Herranz Elizalde, som befuldmægtiget,
intervenienter,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Mantl og F. Tomat, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Syvende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. da Silva Passos, og dommerne V. Valančius (refererende dommer) og I. Reine,
justitssekretær: E. Coulon,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og under henvisning til, at ingen af parterne har anmodet om afholdelse af retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, og at Retten i henhold til artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement har besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del,
afsagt følgende
Dom
1        Med sit søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Den Italienske Republik, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2019) 2652 final af 3. april 2019 om godkendelse af det finansielle bidrag fra EFRU til det store projekt »Stort nationalt projekt om højhastighedsbredbånd – Hvide områder« udvalgt i forbindelse med de operationelle programmer »POR Abruzzo FESR 2014-2020«, »Basilicata«, »POR Calabria FESR FSE«, »Campania«, »POR Emilia Romagna FESR«, »POR Lazio FESR«, »POR Liguria FESR«, »POR Lombardia FESR«, »POR Marche FESR 2014-2020«, »POR Piemonte FESR«, »POR Puglia FESR-FSE«, »POR Sardegna FESR«, »Sicilia«, »Toscana«, »POR Umbria FESR«, »POR Veneto FESR 2014-2020« og »Virksomheder og konkurrenceevne« i Italien, for så vidt som den udelukker støttemodtagerens udgifter til merværdiafgift (moms) fra EU-finansiering (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagens baggrund
2        Den 3. marts 2015 vedtog formandskabet for ministerrådet i Den Italienske Republik et dokument med overskriften »Italiensk strategi for højhastighedsbredbånd«.
3        Denne strategi omfattede navnlig målet om på italiensk område at sikre internethastigheder på 100 megabit i sekundet (Mbps) for 85% af husstandene og alle offentlige bygninger (herunder skoler og hospitaler) og på mindst 30 Mbps for den resterende befolkning, navnlig i områder med markedssvigt, hvor netværkene for adgang til næste generation af internettet var ikke-eksisterende, og hvor private operatører ikke havde til hensigt at anvende sådanne netværk i de tre kommende år (herefter »de hvide områder«).
4        Med henblik på at udbrede netværkene for adgang til næste generation af internettet i de hvide områder før den 31. december 2022 godkendte Den Italienske Republiks tværministerielle udvalg for økonomisk planlægning ved en afgørelse af 6. august 2015 princippet om et direkte offentligt intervention på ca. 4 mia. EUR, dvs. 2,2 mia. EUR finansieret af den italienske fond for udvikling og samhørighed, og på 1,8 mia. EUR i det væsentlige finansieret af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).
5        Den interventionsmodel, som blev anvendt af de italienske myndigheder, indeholdt navnlig bestemmelser om en udvælgelse, ved offentlige udbud, af en eller flere koncessionshavere med henblik på dels at opføre den passive infrastruktur for netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd – hvilken infrastruktur fortsat skulle henhøre under den italienske stats ejendomsrettigheder – dels at sikre vedligeholdelsen, forvaltningen og den kommercielle drift af dette netværk i en periode på 20 år, som kunne forlænges.
6        Ved afgørelse C(2016) 3931 final af 30. juni 2016 fandt Europa-Kommissionen, at den offentlige finansiering af netværkene for adgang til næste generation af internettet i de hvide områder udgjorde statsstøtte, med referencen »SA.41647 (2016/N) – Italien – Strategi for højhastighedsbredbånd«, og at denne statsstøtte var forenelig med det indre marked i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, eftersom den havde til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller visse økonomiske regioner og ikke ville ændre samhandelsvilkårene på en måde, som strider mod den fælles interesse.
7        Efter denne afgørelse gav det italienske ministerium for økonomisk udvikling Infratel Italia SpA (herefter »Infratel«) til opgave at udvælge en eller flere koncessionshavere med henblik på opførelse af den passive infrastruktur for netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd og med henblik på at sikre vedligeholdelsen og den kommercielle drift heraf.
8        Den 20. juni og den 8. november 2017, og derefter i løbet af april 2019 efter tre udbudsprocedurer, indgik Infratel koncessionskontrakter med Open Fiber SpA med henblik på dels at opføre den passive infrastruktur for netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd, dels at sikre vedligeholdelsen, forvaltningen og den kommercielle drift af dette netværk, i en periode på 20 år, med mulighed for forlængelse.
9        Den 7. september 2017 fremsendte de italienske myndigheder en anmodning til Kommissionen om indhentelse af et finansielt bidrag fra EFRU med henblik på gennemførelsen af »Stort nationalt projekt om højhastighedsbredbånd – Hvide områder« (herefter »det store projekt«), udvalgt af forvaltningsmyndigheden inden for rammerne af det prioriterede område nr. 2 under de operationelle programmer »POR Abruzzo FESR 2014-2020«, »Basilicata«, »POR Calabria FESR FSE«, »Campania«, »POR Emilia Romagna FESR«, »POR Lazio FESR«, »POR Liguria FESR«, »POR Lombardia FESR«, »POR Marche FESR 2014-2020«, »POR Piemonte FESR«, »POR Puglia FESR-FSE«, »POR Sardegna FESR«, »Sicilia«, »Toscana«, »POR Umbria FESR«, »POR Veneto FESR 2014-2020« og »Virksomheder og konkurrenceevne«.
10      Det fremgik af denne anmodning og af oplysningerne fremlagt af de italienske myndigheder til støtte herfor, at ministeriet for økonomisk udvikling var angivet som modtager af bidraget fra EFRU, mens gennemførelsen af det store projekt skulle påhvile Infratel.
11      De italienske myndigheder fandt i denne forbindelse, at den moms, som var forbundet med udgifterne til opførelse, var berettiget til finansiering fra EFRU, i det omfang den skulle betales af ministeret for økonomisk udvikling, uden at ministeriet kunne opnå tilbagebetaling heraf i henhold til national momslovgivning, eftersom ministeriet ikke var momspligtig og ikke kunne fradrage moms.
12      Endelig blev det præciseret, at Infratel var 100% ejet af Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa SpA, hvis eneste aktionær var ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerium for økonomi og finans, Italien).
13      Den 30. april 2018 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om at fremlægge yderligere oplysninger med henblik på at bedømme støtteberettigelsen af momsen vedrørende udgifterne til opførelse som følge af gennemførelsen af det store projekt.
14      Den 2. juli 2018 fremlagde de italienske myndigheder disse supplerende oplysninger for Kommissionen.
15      Det fremgår heraf, at inden for rammerne af fasen for opførelse af netværket for adgang til internet via højhastighedsbredbånd foregik faktureringen som følger:
–        Koncessionshaveren fremsendte fakturaerne for udgifterne i forbindelse med det gennemførte arbejde, inklusive moms, til Infratel.
–        Infratel fremsendte derefter fakturaer for de samme beløb, inklusive moms, til ministeriet for økonomisk udvikling.
–        Ministeriet for økonomisk udvikling betalte derefter dels beløbet uden moms af de fakturaer, som Infratel havde fremsendt, dels momsen, direkte til ministeriet for økonomi og finans, efter ordningen om opdelt betaling af moms fastsat i den nationale lovgivning i overensstemmelse med Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2017/784 af 25. april 2017 om tilladelse til Den Italienske Republik til at anvende en særlig foranstaltning, der fraviger artikel 206 og 226 i direktiv 2006/112/EF om det fælles merværdiafgiftssystem og om ophævelse af gennemførelsesafgørelse (EU) 2015/1401 (EUT 2017, L 118, s. 17).
16      Hvad endvidere angår fasen for drift af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd var det bestemt, at koncessionshaveren skulle betale Infratel koncessionsafgiften for anvendelsen af det nævnte netværk, og at selskabet skulle betale momsen i forbindelse hermed direkte til ministeriet for økonomi og finans i overensstemmelse med samme ordning om opdelt betaling af moms. Infratel skulle således sende fakturaerne vedrørende afgiften direkte til koncessionshaveren.
17      Endelig var de samlede omkostninger til det store projekt i den sidste udgave af ansøgningen om finansiering indgivet af de italienske myndigheder anslået til 3 096 733 706,11 EUR, herunder 364 798 002 EUR i moms. Ifølge disse myndigheder udgjorde momsen en del af de omkostninger, som var berettigede til det finansielle bidrag fra EFRU med et beløb på 210 044 165,81 EUR.
18      Den 26. december 2018 oplyste Kommissionen de italienske myndigheder om, at omkostningerne vedrørende moms ikke var berettigede til støtte fra EFRU og ELFUL, og opfordrede de nævnte myndigheder til at fratrække momsbeløbet i de samlede støtteberettigede udgifter vedrørende det store projekt.
19      Den 6. marts 2019 fremsendte de italienske myndigheder den endelige udgave af anmodningen om et finansielt bidrag fra EFRU til det store projekt til Kommissionen. I denne endelige udgave blev det fastholdt, at udgifterne vedrørende moms med et beløb på 210 044 165,81 EUR udgjorde støtteberettigede udgifter i forbindelse med denne transaktion.
20      Ved den anfægtede afgørelse godkendte Kommissionen det finansielle bidrag fra EFRU til det store projekt med et beløb på 941 022 670 EUR i medfør af artikel 102, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320).
21      I denne afgørelse fandt Kommissionen, at momsen afholdt af ministeriet for økonomisk udvikling i anledning af gennemførelsen af det store projekt ikke udgjorde en økonomisk byrde for modtageren, og at det ikke kunne lægges til grund, at den ikke kunne blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning som omhandlet i artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
22      Til støtte for denne konklusion baserede Kommission sig på tre særskilte grunde i den anfægtede afgørelse.
23      For det første fandt Kommissionen, at betalingen af moms mellem to ministerier, i det foreliggende tilfælde ministeriet for økonomisk udvikling og ministeriet for økonomi og finans, ikke kunne anses for en udgift for den italienske statsadministration, hvorunder henhører ministeriet for økonomisk udvikling.
24      For det andet anførte Kommissionen, at henset til Infratels status som internt (in house-)selskab under Infratel, skulle der ikke betales moms af interne transaktioner, og som følge heraf skulle der ikke medtages moms i de fakturaer, som Infratel fremsendte til ministeriet for økonomisk udvikling. Ifølge den anfægtede afgørelse kunne Infratel endvidere fradrage momsen på opførelsesarbejdet, fordi selskabet var en afgiftspligtig person.
25      For det tredje anførte Kommissionen, at det store projekt gav anledning til indtægter takket være de koncessionsafgifter, som koncessionshaveren betalte til Infratel for driften af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd. Eftersom disse afgifter var pålagt moms, udledte Kommissionen heraf, at denne moms, som blev tilbagebetalt senere, neutraliserede den indgående moms på arbejdet i forbindelse med opførelse af det nævnte netværk, og at momsen derfor i teorien kunne blive tilbagebetalt uafhængig af det store projekts institutionelle struktur og adskillelsen mellem modtageren og Infratel.
26      Kommissionen anførte i denne forbindelse, at udtrykket »moms, der ikke kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning« i artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, skulle forstås således, at momsen ikke var støtteberettiget i alle de situationer, hvor modtageren kan fradrage momsen, opnå en tilbagebetaling af moms eller foranstalte, at den bliver tilbagebetalt ved et hvilket som helst middel.
27      Kommissionen fandt således, at momsudgifterne vedrørende det store projekt ikke var berettigede til det finansielle bidrag fra EFRU.
Parternes påstande
28      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. juni 2019 har Den Italienske Republik anlagt nærværende søgsmål. Den Italienske Republik har nedlagt følgende påstande:
–        Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den udelukker støttemodtagerens momsudgifter fra bidraget fra EFRU.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
29      Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse.
–        Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
30      Den Tjekkiske Republik og Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
–        Den Italienske Republik gives medhold i søgsmålet.
–        Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
31      Den Italienske Republik har til støtte for søgsmålet i det væsentlige fremsat tre anbringender om for det første tilsidesættelse af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, for det andet tilsidesættelse af artikel 9, 11, 13, 28, 206 og 250 i Rådets direktiv 2006/112/EF af 28. november 2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT 2006, L 347, s. 1, herefter »momsdirektivet«) samt af artikel 4, stk. 2, TEU og for det tredje tilsidesættelse af artikel 61, stk. 8, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
32      Retten finder det i den foreliggende sag hensigtsmæssigt først at undersøge anbringendet om tilsidesættelse af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
33      Med dette anbringende har Den Italienske Republik, støttet af Den Tjekkiske Republik og Kongeriget Spanien, gjort gældende, at i modsætning til artikel 3 i Rådets forordning nr. 1084/2006 af 11. juli 2006 om oprettelse af Samhørighedsfonden og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1164/94 (EUT 2006, L 210, s. 79), og i modsætning til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 af 5. juli 2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999 (EUT 2006, L 210, s. 1), indeholder artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 en streng henvisning til national momslovgivning, hvilket fremover indebærer, at kun den momsudgift, som er fradragsberettiget som omhandlet i den specifikke afgiftsbestemmelser, kan holdes uden for de støtteberettigede udgifter. Derimod kan andre former for tilbagebetaling, som ikke er af specifik afgiftsmæssig art, og som heller ikke er baseret på national momslovgivning, ikke resultere i en udelukkelse af momsen fra de udgifter, som er berettigede til en finansiel støtte fra EFRU.
34      Den Italienske Republik har således i det væsentlige fremhævet, at ministeriet for økonomisk udvikling, der har status af modtager af det finansielle bidrag fra EFRU, ikke har ret til at fradrage den moms, som det skal betale med hensyn til opførelsen af den passive infrastruktur for netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd, således at Kommissionen, fordi denne moms ikke kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning, ikke lovligt kunne udelukke den fra de støtteberettigede udgifter.
35      Kommissionen har anført, at dette anbringende er ugrundet, og har baseret sig på tre grunde anført i den anfægtede afgørelse og gengivet i præmis 22-26 ovenfor.
36      Kommissionen har for det første fremhævet, at muligheden for at opnå tilbagebetaling af moms som omhandlet i artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 henviser til et bredere begreb end begrebet retten til fradrag af moms, og at selv om ministeriet for økonomisk udvikling ikke reelt har status af afgiftspligtig person som omhandlet i momsdirektivets artikel 13, stk. 1, forholder det sig ikke desto mindre således, at dette ministerium kunne opnå tilbagebetaling af momsen som omhandlet i artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
37      Ifølge Kommissionen skal artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 således fortolkes sammen med bestemmelserne i samme forordnings artikel 65 vedrørende udgifters støtteberettigelse, hvoraf fremgår, at alene udgifter, som udgør en reel og endelig byrde for modtageren, er berettigede til bidrag fra strukturfondene.
38      I denne forbindelse findes der to tilfælde, hvor moms ikke udgør en reel og endelig byrde for modtageren, nemlig dels når modtageren kan fradrage momsen i overensstemmelse med bestemmelserne i momsdirektivets afsnit X, dels når, selv om modtageren ikke kan fradrage moms, de afholdte udgifter ikke desto mindre kan blive tilbagebetalt på anden vis, enten via en kompensationsmekanisme reguleret af anden lovgivning end momslovgivningen, eller når momsen betalt i forbindelse med opførelsen af den medfinansierede infrastruktur bliver tilbagebetalt ved hjælp af indtægterne genereret af driften af denne infrastruktur som i det foreliggende tilfælde.
39      Kommissionen har navnlig fremhævet, at fasen med opførelse og fasen med anvendelse af infrastrukturen ikke kan adskilles fra hinanden fra et teknisk, organisatorisk og institutionelt synspunkt, og at det i den foreliggende sag forholder sig således, at den indgående moms på arbejdet i forbindelse med opførelse af infrastrukturen reelt er blevet tilbagebetalt, idet den er blevet neutraliseret af den udgående moms på koncessionsafgifterne for anvendelse af infrastrukturen.
40      Det er Kommissionens opfattelse, at en anden fortolkning vil være i strid med formålet med artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, eftersom den gør det muligt for modtageren to gange at få tilbagebetalt den moms, som denne ikke kan fradrage i henhold til national momslovgivning, en første gang takket være den nationale kompensationsmekanisme eller takket være momsen anvendt på indtægter og en anden gang takket været bidraget fra strukturfondene.
Fortolkningen af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013
41      Ifølge Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den lovgivning, som den er en del af, og bl.a. til denne lovgivnings tilblivelse (dom af 11.7.2018, E LATS, C-154/17, EU:C:2018:560, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
42      Det skal indledningsvis bemærkes, at i medfør af navnlig artikel 174 TEUF – 176 TEUF fastsætter forordning nr. 1303/2013 med virkning fra den 1. januar 2014 de fælles regler, som finder anvendelse på de »europæiske struktur- og investeringsfonde« (herefter »ESI-fondene«), som EFRU er en del af, samt de almindelige bestemmelser, som finder anvendelse på EFRU.
43      Det fremgår navnlig af artikel 100 i forordning nr. 1303/2013, at EFRU kan yde støtte til et stort projekt defineret som en operation, der omfatter en række arbejder, aktiviteter eller tjenesteydelser, der i sig selv tager sigte på udførelse af en uopdelelig opgave af præcis økonomisk eller teknisk art, som har tydeligt fastlagte mål, og hvortil de samlede støtteberettigede omkostninger overstiger 50 000 000 EUR, forudsat, at dette store projekt indgår i et eller flere operationelle programmer, som er blevet præsenteret under målet om »Investeringer i vækst og beskæftigelse«, og som er blevet godkendt af Kommissionen.
44      I denne sammenhæng pålægger artikel 102 i forordning nr. 1303/2013 Kommissionen, med henblik på at afgøre, om forvaltningsmyndighedens udvælgelse af et stort projekt er begrundet, at vurdere dette store projekt på grundlag af visse oplysninger opregnet i artikel 101, bl.a. de samlede udgifter og samlede støtteberettigede udgifter.
45      Hvad angår artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 er denne omfattet af kapitel III i afsnit VII i anden del af den nævnte forordning, der definerer de specifikke betingelser for støtteberettigelse, i lyset af hvilke udgifterne i forbindelse med en operation skal vurderes med henblik på at drage fordel af EFRU’s deltagelse. Ud over de betingelser for støtteberettigelse, som fastsættes på grundlag af de nationale bestemmelser i overensstemmelse med denne forordnings artikel 65, stk. 1, omfatter dennes artikel 69 særlige regler for støtteberettigelse i forbindelse med tilskud og tilbagebetalingspligtig bistand. Navnlig udelukker denne artikels stk. 3, litra c), moms fra udgifter, som er berettigede til sådanne bidrag fra ESI-fondene, medmindre den ikke kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning.
46      For det første bestemmer artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, at når et bidrag fra ESI-fondene, som i den foreliggende sag, har karakter af et tilskud, er den moms, som skal betales i forbindelse med leveringen af de tilskudsberettigede varer eller tjenesteydelser, udelukket fra de udgifter, som er berettigede til dette bidrag, medmindre denne moms ikke kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning.
47      Det skal i denne forbindelse fastslås, at en sådan regel er i fuld overensstemmelse med kravet om forsvarlig økonomisk forvaltning i artikel 317 TEUF, som ligger til grund for gennemførelsen af strukturfondene (jf. i denne retning dom af 25.1.2018, Italien mod Kommissionen, T-91/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:30, præmis 50). Medtagelsen af momsen i de udgifter, som er berettigede til et bidrag fra ESI-fondene, såsom et tilskud, medfører en uberettiget berigelse for modtageren af dette bidrag, hvis modtageren, efter at have betalt momsen på den tilskudsberettigede levering af varer eller tjenesteydelser, var i stand til at opnå tilbagebetaling af denne moms i henhold til national momslovgivning.
48      Det forholder sig ikke desto mindre således, at artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 bevirker, at udgifter vedrørende moms i forbindelse med en støttet operation medtages i de udgifter, som er berettigede til et tilskud fra ESI-fondene, når denne moms ikke kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning.
49      Udelukkelsen af momsen fra de udgifter, som er berettigede til et tilskud fra ESI-fondene, når denne afgift ikke kan blive tilbagebetalt, bevirker, at den del af finansieringen, som påhviler modtageren af ESI-midlerne, forhøjes og derfor kan være til hinder for gennemførelsen af operationer, som disse midler skulle finansiere.
50      Det fremgår af artikel 174 TEUF – 176 TEUF, at strukturfondene og Unionens øvrige finansielle instrumenter, som medvirker til den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed, særligt har til formål at formindske forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer og forbedre situationen for de mindst begunstigede områder. Dette mål anføres i øvrigt i første betragtning til forordning nr. 1303/2013 og skal tages i betragtning ved gennemførelsen af investeringer, som medfinansieres ved hjælp af midler fra de pågældende fonde og instrumenter (jf. analogt dom af 19.12.2012, GAMP, C-579/11, EU:C:2012:833, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
51      Ved at fastsætte, at momsen ikke udgør en udgift, der er berettiget til støtte fra ESI-fondene, som navnlig har karakter af et tilskud, medmindre denne moms ikke kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning, sikrer artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 følgelig, at mekanismerne for økonomisk, social og territorial samhørighed indført ved denne forordning fungerer korrekt.
52      For det andet fremgår det af ordlyden af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, at den omstændighed, at momsen kan blive tilbagebetalt, hvilket er til hinder for dens medtagelse i de samlede udgifter, som er berettigede til et tilskud fra en ESI-fond, skal være fastsat i den pågældende medlemsstats momslovgivning.
53      Det bemærkes herved, at ordlyden af denne bestemmelse adskiller sig fra ordlyden i de tidligere fastsatte regler hvad angår bidrag fra EFRU, ved regel nr. 7, punkt 1), i bilaget til Kommissionens forordning (EF) nr. 448/2004 af 10. marts 2004 om ændring af forordning (EF) nr. 1685/2000 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene og om tilbagetrækning af forordning (EF) nr. 1145/2003 (EUT 2004, L 72, s. 66), og derefter ved artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1080/2006.
54      Disse bestemmelser, som var ophævet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, bestemte, at moms ikke var en udgift, der var berettiget til et bidrag fra EFRU, hvis denne udgift hvad angår reglen i nr. 7), punkt 1), i bilaget til forordning nr. 448/2004 »på en eller anden måde [kunne] tilbagebetales«, og hvad angår artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1080/2006, hvis denne udgift var |»refundérbar«.
55      Til gengæld fremgår det klart af ordlyden af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, at spørgsmålet, om momsen kan tilbagebetales, nu kun kan vurderes i lyset af national momslovgivning.
56      I det forslag til forordning, som ligger til grund for forordning nr. 1303/2013 (SEC(2011) 1141 final og SEC (2011) 1142 final), havde Kommissionen foreslået at begrænse momsens støtteberettigelse til det tilfælde, hvor denne dels ikke kunne blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning, dels blev betalt af en anden modtager end en ikke-afgiftspligtig person som omhandlet i momsdirektivet, på betingelse af, at denne moms ikke afholdes i forbindelse med levering af infrastrukturer.
57      Dels fandt Regionsudvalget i sin udtalelse vedrørende det nævnte forslag (EUT 2012, C 225, s. 58) imidlertid, at hvis moms, som ikke kunne tilbagebetales, blev anset for en ikke støtteberettiget udgift i alle projekter gennemført af institutioner i den offentlige sektor, som foreslået af Kommissionen, ville medlemsstaters andel af medfinansieringen blive betragteligt forøget, og regionale og lokale administrative enheders evne til at fuldføre projekter ville blive bragt i fare.
58      Dels udspringer teksten til artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 af Europa-Parlamentets ændring nr. 255 til det forslag til forordning, der er nævnt i præmis 56 ovenfor. Denne ændring var ifølge Parlamentets Udvalg om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter begrundet i nødvendigheden af »ikke yderligere at belaste offentlige enheders budgetter, som, medmindre momsen integreres, risikerer at se gennemførelsen af deres operationer bragt i fare og endeligt selve effektiviteten f de politikker, som de søger at støtte«.
59      Det er korrekt, at Parlamentets Udvalg om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter anførte, at ændringen var en del af kontinuiteten af tidligere programperioder. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, var formålet med den således påberåbte kontinuitet at imødegå Kommissionens forslag om helt at udelukke enhver dækning af moms båret af de offentligretlige organer, således som det fremgår af udtalelsen fra Udvalget om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter, hvoraf et uddrag er nævnt i præmis 58 ovenfor. Der var således ikke tale om at opretholde den tidligere ordning, hvorefter moms, som kunne blive tilbagebetalt ved et hvilket som helst middel, skulle udelukkes fra ethvert bidrag fra ESI-fondene.
60      Ordlyden og tilblivelseshistorien af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 afspejler følgelig EU-lovgivers hensigt om at begrænse rækkeviden af den grund til at udelukke momsen fra støtteberettigelse, som tidligere var fastsat i artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1080/2006.
61      Artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 begrænser herefter den situation, hvor momsen ikke berettiger til bidrag fra EFRU, som bl.a. har karakter af et tilskud, til det tilfælde alene, hvor denne afgift kan blive tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning, og ikke, som Kommissionen har gjort gældende, ved et hvilket som helst middel.
62      For det tredje må det konstateres, at der består en terminologisk forskel mellem udtrykket »moms, som kan blive tilbagebetalt«, nævnt i artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 og udrykket »fradragsberettiget moms«, som bl.a. er indeholdt i momsdirektivets artikel 167, 168a, 188, 226, 295 og 310.
63      I modsætning til hvad Den Italienske Republik har gjort gældende, svarer muligheden for en modtager af et finansielt bidrag fra en ESI-fond for at opnå tilbagebetaling af moms ikke helt til den ret til fradrag, som den afgiftspligtige person har inden for rammerne af momsdirektivet (jf. analogt domme af 20.9.2012, Ungarn mod Kommissionen, T-89/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:451, præmis 47, og Ungarn mod Kommissionen, T-407/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:453, præmis 46).
64      Det fremgår imidlertid af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, at retten til at fradrage moms udgør en metode til at opnå tilbagebetaling, som er til hindrer for, at momsen medregnes i de udgifter, som er berettigede til bidrag fra ESI-fondene, hvilket ingen af parterne i øvrigt har bestridt.
65      Ifølge fast retspraksis omfatter fradragsretten, som er en integrerende del af momsordningen, hele det afgiftsbeløb, der er blevet betalt i forbindelse med transaktioner i tidligere omsætningsled, og hvis formål er, at den erhvervsdrivende aflastes fuldt ud for den moms, denne skylder eller har erlagt i forbindelse med hele sin økonomiske virksomhed. Det fælles momssystem sikrer således, at afgiftsbyrden er neutral for enhver økonomisk virksomhed, uanset denne virksomheds formål eller resultater, forudsat at virksomheden principielt i sig selv er momspligtig. For så vidt som en afgiftspligtig person, der handler i sin egenskab af afgiftspligtig ved køb af en vare eller en tjenesteydelse, anvender varen eller tjenesteydelsen i forbindelse med sine afgiftspligtige transaktioner, er den pågældende berettiget til at fradrage den moms, der skyldes eller er erlagt for nævnte vare eller tjenesteydelse (jf. i denne retning dom af 14.9.2017, Iberdrola Inmobiliaria Real Estate Investments, C-132/16, EU:C:2017:683 præmis 25-27).
66      I forbindelse med forordning nr. 1303/2013 gør retten til at fradrage moms, som er sikret ved momsdirektivet, det således muligt for modtageren af et tilskud fra en ESI-fond, når denne modtager er en afgiftspligtig person som omhandlet i dette direktiv, at få tilbagebetalt den moms, som denne tidligere har betalt ved den levering af vare eller tjenesteydelser, som har givet anledning til tilskud.
67      Heraf følger, at hvis udtrykket »moms, som kan blive til tilbagebetalt i henhold til national momslovgivning«, nødvendigvis omfatter den moms, som kan fradrages, kan den ikke begrænses til alene at omfatte dette tilfælde, idet andre muligheder for tilbagebetaling i national momslovgivning også vil kunne være til hinder for en hensyntagen til moms i forbindelse med bidrag fra ESI-fondene.
68      For det fjerde og sidste er det korrekt, at ligesom artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1080/2006 og artikel 3, litra e), i forordning nr. 1084/2006, som den navnlig er inspireret af, identificerer artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013 ikke den enhed eller person, fra hvis synsvinkel det skal vurderes, om momsen kan blive tilbagebetalt.
69      Det fremgår imidlertid af artikel 65, stk. 2, i forordning nr. 1303/2013, at udgifter er berettigede til et bidrag fra ESI-fondene, hvis de er afholdt af en modtager af et sådant bidrag og betalt i den relevante periode. Det er derfor kun udgifter, som er afholdt og betalt af denne modtager, som kan anses for støtteberettigede udgifter i forbindelse med det pågældende projekt. Begrebet »støttemodtager« er defineret i denne forordnings artikel 2, nr. 10), som et offentligt eller privat organ eller en fysisk person, der har ansvaret for at iværksætte eller både iværksætte og gennemføre operationer.
70      Som Retten allerede har fastslået hvad angår Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT 2006, L 210, s. 25) og forordning nr. 1084/2006 (dom af 20.9.2012, Ungarn mod Kommissionen, T-89/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:451, præmis 51), må det fastslås, at i forbindelse med forordning nr. 1303/2013 henvises der hvad angår momsens støtteberettigelse til modtageren af et tilskud fra en ESI-fond.
71      Det skal endvidere bemærkes, at i forbindelse med de forberedende arbejder, som resulterede i vedtagelsen af forordning nr. 1080/2006, vedtog Rådet den 12. juni 2006 en fælles holdning til forslaget til Kommissionens forordning vedrørende EFRU, hvorefter moms, som ikke kan blive tilbagebetalt og »reelt og endeligt bæres af modtageren«, skulle anses for en støtteberettiget udgift med henblik på beregningen af bidraget fra fondene. I en meddelelse fremsendt den 13. juni 2006 til Europa-Parlamentet tilkendegav Kommissionen sin støtte til denne fælles holdning.
72      Det er på denne baggrund, at EU-lovgiver vedtog artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1080/2006, som bestemte, at moms, som kan blive tilbagebetalt, ikke udgjorde en udgift, som var berettiget til et bidrag fra EFRU.
73      Det fremgår på ingen måde af de forberedende arbejder, der resulterede i vedtagelsen af forordning nr. 1303/2013, at udpegelsen af den enhed eller person, fra hvis synsvinkel momsens støtteberettigelse skal vurderes, dvs. modtageren af et bidrag fra en ESI-fond, er blevet ændret, henset til den, som blev anvendt af lovgiver, da denne vedtog navnlig artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1080/2006.
74      Heraf følger, at hvis den moms, som skal betales på grund af gennemførelsen af en operation støttet af en ESI-fond, reelt og endeligt bæres af modtageren af dette tilskud, og hvis momsen kan blive tilbagebetalt til denne i henhold til national momslovgivning, kan den nævnte moms ikke medregnes i de udgifter, som er berettigede til dette tilskud.
75      Det er i lyset af samtlige disse betragtninger, at de tre begrundelser, som ligger til grund for den anfægtede afgørelse, skal undersøges, idet Den Italienske Republik har anført, at de er baseret på en tilsidesættelse af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
Den første begrundelse om, at ministeriet for økonomisk udvikling henhører under den italienske stats centraladministration
76      Det skal indledningsvis bemærkes, at ifølge 25. betragtning til den anfægtede afgørelse har ministeriet for økonomisk udvikling egenskab af modtager af det finansielle bidrag fra EFRU som omhandlet i den definition, der er fastsat i artikel 2, nr. 10), i forordning nr. 1303/2013.
77      I samme forordnings artikel 2, nr. 9), defineres udtrykket »operation« som »et projekt, en kontrakt, en aktion eller en gruppe projekter, som er udvalgt af forvaltningsmyndighederne for de pågældende programmer eller under deres ansvar, og som bidrager til at nå målene for en prioritet eller prioriteter«.
78      Det er endvidere ubestridt mellem parterne, at Open Fibers opførelse, mod vederlag, af en infrastruktur, såsom et netværk for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd, udgjorde en levering af en vare, som mod vederlag foretages på en medlemsstats område af en afgiftspligtig person, der handler i denne egenskab, og som er underlagt moms i medfør af momsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra a), og at momsbyrden vedrørende udgifterne til opførsel af det nævnte netværk påhvilede modtageren af bidraget fra EFRU, dvs. ministeriet for økonomisk udvikling.
79      Hvad angår den begrundelse, der er indeholdt i 30. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter momsen betalt af ministeriet for økonomisk udvikling til ministeriet for økonomi og finans ikke kan anses for en udgift afholdt af den italienske stats centraladministration, har Kommissionen forklaret, at den har taget hensyn til den omstændighed, at ministeriet for økonomisk udvikling finansieres over statsbudgettet, hvilket bl.a. finansieres af midler fra inddrivelsen af moms.
80      Det fremgår imidlertid for det første på igen måde af sagsakterne, at den momsudgift, som ministeriet for økonomisk udvikling har afholdt på grund af gennemførelsen af det store projekt, er genstand for en budgetmæssig kompensation fra ministeriet for økonomi og finans, således at en sådan fremgangsmåde for tilbagebetaling af momsen til modtageren af bidraget ikke er godtgjort.
81      Selv hvis det antages, at der findes en sådan budgetmæssig kompensation, har Kommissionen for det andet ikke godtgjort, at den har karakter af en tilbagebetaling i henhold til national momslovgivning.
82      Som det fremgår af ordlyden af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, og som anført i præmis 52-61 ovenfor, er momsens manglede berettigelse til støtte fra EFRU begrænset til det ene tilfælde, hvor den modtager, som skal afholde betalingen af denne afgift, kan opnå tilbagebetaling heraf i henhold til national momslovgivning, og ikke, i modsætning til, hvad Kommissionen har anført, det tilfælde, hvor momsen kan blive tilbagebetalt ved et hvilket som helst middel.
83      Desuden kan den begrundelse, der er indeholdt i 30. betragtning til den anfægtede afgørelse, ikke tiltrædes, eftersom den bevirker en systematisk udelukkelse af momsen af udgifter, som er berettigede til bidrag fra EFRU, når modtageren er en medlemsstats centraladministration, såsom et ministerielt departement, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
84      En sådan fortolkning fremgår på ingen måde af ordlyden af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013, og den indebærer desuden en ulige behandling af offentlige organer, som kan være berettigede til støtte fra ESI-fondene, hvilket er i strid med samme forordnings artikel 2, nr. 10), der i definitionen af begrebet støttemodtager inkluderer offentlige organer, uden hensyntagen til den omstændighed, at disse organer tilhører en medlemsstats centraladministration, eller har status som selvstændige juridisk personer, der er adskilt fra den stat, som de henhører under.
85      Heraf følger, at ved at basere sig på den begrundelse, der fremgår af 30. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter ministeriet for økonomisk udviklings betaling af moms til ministeriet for økonomi og finans ikke kan anses for en udgift afholdt af den italienske stats centraladministration, har Kommissionen tilsidesat artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
Den anden begrundelse, som i det væsentlige vedrører det forhold, at momsbyrden ikke påhvilede ministeriet for økonomisk udvikling
86      I 31. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen i det væsentlige, at udgiften til moms vedrørende opførelse af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd alene påhvilede Infratel som internt selskab under ministeriet for økonomisk udvikling og ikke sidstnævnte. Ifølge momsdirektivet skal der ikke betales afgift af en »intern transaktion«, således at der ikke burde være medregnet moms i fakturaerne fremsendt af Infratel til dette ministerium. Eftersom Infratel har egenskab af afgiftspligtig person, kunne selskabet desuden fradrage den omhandlede moms.
87      Det skal indledningsvis bemærkes, at de italienske myndigheder i deres anmodning om det finansielle bidrag fra EFRU anførte, at hele finansieringen af det store projekt, dvs. ikke blot kapitalomkostningerne, som omfatter udgifterne til erhvervelse af aktiver såsom infrastrukturer, men også driftsomkostningerne, ville blive forvaltet gennem Infratel, uden at præcisere, at dette selskab ikke skulle betale moms.
88      Det var imidlertid i samme anmodning angivet, at ministeriet for økonomisk udvikling skulle påtage sig driftsomkostningerne, som sædvanligvis omfatter afgifter, i overensstemmelse med programaftalen indgået den 20. oktober 2015 mellem dette ministerium, Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa og Infratel.
89      De italienske myndigheder havde desuden udtrykkeligt præciseret, at de havde medregnet momsen i de omkostningsberettigede udgifter, eftersom denne afgift skulle betales af modtageren, dvs. ministeriet for økonomisk udvikling.
90      Som det fremgår af præmis 15 ovenfor og af besvarelserne fra Den Italienske Republik på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, skulle koncessionshaveren Open Fiber, efterhånden som arbejdet i forbindelse med opførelse af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd skred frem, fremsende fakturaer inklusive moms for dette arbejde til Infratel, der alene skulle betale disse fakturaers beløb uden moms.
91      Ministeret for økonomisk udvikling skulle betale den del af disse fakturaer, der svarede til momsen, direkte til ministeriet for økonomi og finans i henhold til den fravigelsesordning om opdelt betaling, der er nævnt i præmis 15 ovenfor, hvorefter momsen på leveringer af varer og tjenesteydelser til offentlige myndigheder skulle betales direkte af de nævnte myndigheder på en separat og blokeret bankkonto hos skatte- og afgiftsmyndigheden.
92      Det må under disse omstændigheder konstateres, at ifølge den institutionelle struktur, som de italienske myndigheder har anvendt til gennemførelsen af det store projekt, og som Kommissionen ikke har anfægtet, påhviler momsbyrden vedrørende udgifterne til opførelse af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbåd modtageren af bidraget fra EFRU, dvs. ministeriet for økonomisk udvikling, og ikke Infratel.
93      I den anfægtede afgørelses punkt 31 fandt Kommissionen, at momsen ikke skulle betales inden for rammerne af »interne transaktioner«, således at Infratel havde kunnet betale momsen vedrørende omkostningerne til opførelse af netværket for højhastighedsbredbånd i stedet for ministeriet for økonomisk udvikling, og at dette selskab derefter havde kunnet fradrage den.
94      Ifølge Kommissionen har den udgift, som momsen i forbindelse med udgifterne til opførelse af netværket for højhastighedsbredbånd udgør, ikke karakter af en sikker finansiel byrde for modtageren af bidraget fra EFRU. Det følger heraf, at momsen ikke udgør en støtteberettiget udgift for modtageren.
95      Det må imidlertid for det første konstateres, at begreberne »intern transaktion« og »internt selskab« ikke fremgår af momsdirektivet. Kommissionen har heller påberåbt sig bestemmelser i den italiensk momslovgivning, som definerer eller anvender sådanne begreber.
96      Kommissionen har mere generelt ikke godtgjort, at Infratel som juridisk adskilt selskab fra ministeriet for økonomisk udvikling ikke kunne overvælte momsen på sidstnævnte.
97      For det andet bemærkes, at for så vidt som Kommissionen havde til hensigt at henvise til momsdirektivets artikel 11, er det korrekt, at denne bestemmelse i stk. 1 foreskriver, at hver enkelt medlemsstat kan betragte personer, der er etableret på dens område, og som i retlig forstand er selvstændige, men finansielt, økonomisk og organisatorisk er nært knyttet til hinanden, som én enkelt afgiftspligtig person.
98      En sådan bestemmelse har karakter af en betingelse i den forstand, at den kræver, at nationale bestemmelser fastsætter den nøjagtige betydning af den finansielle, økonomiske og organisatoriske tilknytning mellem de omhandlede personer (jf. analogt dom af 16.7.2015, Larentia + Minerva og Marenave Schiffahrt, C-108/14 og C-109/14, EU:C:2015:496, præmis 50). Det bemærkes desuden, at som Den Italienske Republik har gjort gældende, uden på dette punkt at blive modsagt af Kommissionen, er den mulighed, som den nævnte bestemmelse giver, ikke blevet gennemført i de italienske bestemmelser hvad angår enheder såsom ministeriet for økonomisk udvikling og Infratel, som udgør to adskilte juridiske enheder.
99      Det bemærkes således under alle omstændigheder, at Kommissionen ikke kunne fastslå, at operationerne mellem Infratel og ministeriet for økonomisk udvikling fandt sted mellem to enheder, som udgjorde én enkelt afgiftspligtig person som omhandlet i momsdirektivets artikel 11, hvilket ville have gjort det muligt for ministeriet at overvælte momsen i forbindelse med opbygningen af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd på Infratel.
100    Det er for det tredje korrekt, som Kommissionen har fremhævet, at beslutningen om at fordele indtægterne og udgifterne mellem flere offentlige organer henhørende under den samme medlemsstat samt mellem flere ansvarlige for et projekt ikke kan ændre bedømmelsen af den støtteberettigede karakter af udgifterne, navnlig af den moms, som er blevet betalt for gennemførelsen af det nævnte projekt (jf. i denne retning dom af 20.9.2012, Ungarn mod Kommissionen, T-407/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:453, præmis 32).
101    Det er imidlertid tilstrækkeligt at fastslå, at i den foreliggende sag er de italienske myndigheders beslutning om ikke at anvende Infratels tjenester uden betydning for ministeriet for økonomisk udviklings betaling af moms, som Open Fiber direkte har faktureret dette, for arbejderne i forbindelse med opførelse af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd.
102    Desuden har Kommissionen hverken bevist eller hævdet, at den institutionelle struktur anvendt af de italienske myndigheder ved gennemførelsen af det store projekt, for så vidt som det lader den endelige momsbyrde påhvile ministeriet for økonomisk udvikling, er uretmæssig, henset til reglerne fastsat ved momsdirektivet.
103    Den anden begrundelse, som den anfægtede afgørelse er baseret på, hvorefter momsbyrden vedrørende arbejderne i forbindelse med opførelse af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd alene burde påhvile Infratel som internt selskab i ministeriet for økonomisk udvikling, indebærer også en tilsidesættelse af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
Det tredje anbringende om neutralisering af den moms, som skal betales på arbejderne i forbindelse med opførelsen af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd opkrævet af koncessionsafgifterne vedrørende dette netværk
104    I 32. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen i det væsentlige, at koncessionsafgifter vedrørende netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd, som koncessionshaveren betalte til Infratel i dennes egenskab af ordregivende myndighed, var underlagt moms, som skulle betales direkte af koncessionshaveren til den italienske skatte- og afgiftsmyndighed i overensstemmelse med ordningen om opdelt betaling. Den indgående moms på arbejderne i forbindelse med opførelse af dette netværk ville således blive neutraliseret ved den udgående moms på de nævnte afgifter og kan således i teorien blive tilbagebetalt.
105    Det må i den foreliggende sag fastslås, at denne begrundelse, som vedrører neutraliseringen af momsen på opbygningsarbejderne takket være den moms, som Infratel oppebar på koncessionsafgifterne, ikke vedrører ministeriet for økonomisk udvikling, som er modtageren af bidraget fra EFRU til gennemførelsen af det store projekt. En sådan begrundelse er således ikke egnet til at godtgøre, at dette ministerium kan opnå tilbagebetaling af moms i henhold til national moslovgivning, idet den moms, som denne skal betale i forbindelse med fakturaerne, vedrører fasen med opbygning af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd.
106    Det fremgår således af sagsakterne, at i takt med at arbejdet i forbindelse med opbygningen af det nævnte netværk skred frem, skulle Infratel alene betale beløbet på de af Open Fiber fremsendte fakturaer uden moms, mens ministeriet for økonomisk udvikling skulle betale den del af disse fakturabeløb, der svarede til momsen, direkte til skatte- og afgiftsmyndigheden.
107    Som Den Italienske Republik har anført, uden på dette punkt at blive modsagt af Kommissionen, anses ministeriet for økonomisk udvikling ikke som en afgiftspligtig person for aktiviteter eller operationer, der gennemføres i forbindelse med udøvelsen af institutionelle opgaver, såsom gennemførelsen af det store projekt, eftersom den udfører disse aktiviteter eller operationer som offentlig myndighed i overensstemmelse med momsdirektivets artikel 13, som blev gennemført i den italienske retsorden ved artikel 4 i decreto del Presidente delle Repubblica n. 633 – Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto (dekret fra Republikkens Præsident nr. 633 om indførelse og regulering af merværdiafgift af 26.10.1972 (almindeligt tillæg til GURI nr. 292 af 11.11.1972).
108    Ministeriet for økonomisk udvikling havde derfor ikke mulighed for at fratrække momsen vedrørende omkostningerne til opførelse af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd efter de fremgangsmåder, der er fastsat i momsdirektivets artikel 1, stk. 2, andet afsnit, og i artikel 19, stk. 1, i dekret nr. 633 af 26. oktober 1972 fra republikkens præsident.
109    Endvidere fremgår det ikke af sagsakterne, at ministeriet for økonomisk udvikling indirekte kunne opnå en tilbagebetaling, eventuelt kun delvis, af den moms, som skyldes af Open Fiber på koncessionsafgifterne under fasen med drift af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd, således at dette ministerium kunne anses for ikke at bære den reelle og endelige byrde for denne udgift.
110    Det bemærkes i denne forbindelse, at den omstændighed alene, at Infratel er et offentlig kapitalselskab, som indirekte ejes af den italienske stat, og som er under denne stats kontrol, ikke er tilstrækkelig til at godtgøre, at der foreligger en mekanisme for indirekte tilbagebetaling af momsen til fordel for ministeriet for økonomisk udvikling.
111    Under alle omstændigheder bemærkes, at selv hvis det forudsættes, at en sådan mekanisme findes eller kan indføres mellem ministeriet for økonomisk udvikling og Infratel, kan en udgift til moms, som skyldes af dette ministerium i forbindelse med fasen med opbygning af netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd, kun udelukkes fra de samlede udgifter, som er berettigede til et bidrag fra EFRU, hvis denne indirekte tilbagebetaling af moms, gennem Infratel, er fastsat i den italienske momslovgivning, hvilket Kommissionen end ikke har påberåbt sig.
112    Det bemærkes i denne forbindelse, at Kommissionen ikke har grundlag for at påberåbe sig den løsning, som Retten valgte i domme af 20. september 2012, Ungarn mod Kommissionen (T-89/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:451) og Ungarn mod Kommissionen (T-407/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2012:453).
113    I disse to sager frifandt Retten ganske vist Kommissionen i de annullationssøgsmål, som var anlagt til anfægtelse af to afgørelser fra denne institution, hvorved det blev fastslået, at der skulle udelukkes moms fra de udgifter, som var berettigede til bidraget fra EFRU og Samhørighedsfonden.
114    Det bemærkes imidlertid, at disse to afgørelser fra Kommissionen var reguleret af bl.a. forordning nr. 1084/2006, hvis artikel 3, litra e), på linje med artikel 7, stk. 1, litra d), i forordning nr. 1080/2006 udelukkede den moms, som kunne blive tilbagebetalt, fra udgifter, der var berettigede til en intervention fra Samhørighedsfoden, uden at det er nødvendigt at afgøre, om fremgangsmåderne for tilbagebetaling fulgte af en anvendelse af national momslovgivning.
115    I de to sager, som lå til grund for de domme, der er nævnt i præmis 112 ovenfor, havde modtageren taget hensyn til én enkelt finansiel forvaltning af faserne for opførelse og drift af de projekter, som var omhandlet i disse sager, og foretog en analyse af omkostningerne/fordelene, som vedrører projekter, som afføder indtægter.
116    I den foreliggende sag udgør støtten fra EFRU til det store projekt, som anført i præmis 6 ovenfor, statsstøtte, der er forenelig med det indre marked, således som det fremgår af den individuelle efterprøvelse af de finansieringsbehov, som Kommissionen foretog i overensstemmelse med de bestemmelser, som gælder på statsstøtteområdet.
117    Som Den Italienske Republik med rette har anført, følger det af artikel 61, stk. 8, i forordning nr. 1303/2013, i den version, som fandt anvendelse på tidspunktet for vedtagelse af den anfægtede afgørelse, at bestemmelserne om operationer, som afføder nettoindtægter efter deres gennemførelse, ikke fandt anvendelse på operationer, med hensyn til hvilke støtten givet i medfør af programmet udgør statsstøtte.
118    Endelig har Kommissionen ikke godtgjort, at den italienske momslovgivning fastsætter andre mekanismer for tilbagebetaling af moms end fradragsretten fastsat i momsdirektivet, hvilken gør det muligt for offentligretlige organer såsom ministeriet for økonomisk udvikling at få tilbagebetalt den moms, som de afholder som endelige forbrugere.
119    Den omstændighed alene, at de koncessionsafgifter i forbindelse med netværket for adgang til internettet via højhastighedsbredbånd, som er betalt af koncessionshaveren til Infratel som ordregivende myndighed, er underlagt moms, forbliver uden betydning for det forhold, at ministeret for økonomisk udvikling reelt og endeligt pålægges momsudgiften vedrørende gennemførelsen af det store projekt. Da Kommissionen ikke har godtgjort, at det var umuligt for dette ministerium at få tilbagebetalt denne udgift i henhold til national momslovgivning, indebærer det tredje anbringende, som fremgår af 32. betragtning til den anfægtede afgørelse, også en tilsidesættelse af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013.
120    Det følger af det foregående, at de tre grunde, som den anfægtede afgørelse er baseret på, indebærer en tilsidesættelse af artikel 69, stk. 3, litra c), i forordning nr. 1303/2013. Den anfægtede afgørelse skal derfor annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge de andre anbringender fremsat til støtte for søgsmålet.
Sagsomkostninger
121    Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Den Italienske Republiks påstande.
122    Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):
1)      Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2019) 2652 final af 3. april 2019 om godkendelse af det finansielle bidrag til det store projekt »Stort nationalt projekt om højhastighedsbredbånd – hvide områder« udvalgt i forbindelse med de operationelle programmer »POR Abruzzo FESR 2014-2020«, »Basilicata«, »POR Calabria FESR FSE«, »Campania«, »POR Emilia Romagna FESR«, »POR Lazio FESR«, »POR Liguria FESR«, »POR Lombardia FESR«, »POR Marche FESR 2014-2020«, »POR Piemonte FESR«, »POR Puglia FESR-FSE«, »POR Sardegna FESR«, »Sicilia«, »Toscana«, »POR Umbria FESR«, »POR Veneto FESR 2014-2020« og »Virksomheder og konkurrenceevne« i Italien, annulleres, for så vidt som den udelukker støttemodtagerens udgifter til merværdiafgift fra EU-finansiering.
2)      Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler omkostningerne afholdt af Den Italienske Republik.
3)      Den Tjekkiske Republik og Kongeriget Spanien bærer hver deres egne omkostninger.
da Silva Passos
Valančius
Reine
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 22. juni 2022.
Underskrifter
*Processprog: italiensk.