61980C0142
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 1. APRIL 1981 (
1
)
Høje Domstol.
1.
De to præjudicielle sager, i hvilke jeg skal fremsætte nærværende forslag til afgørelse, rejser identiske problemer vedrørende fortolkningen af EØF-traktatens artikel 95, dvs. vedrørende det bekendte forbud mod indenlandske afgifter af diskriminerende art. De spørgsmål, som er blevet forelagt Domstolen, kommer fra Corte d'Appello di Milano, og er opstået under to sager, anlagt henholdsvis i 1976 og i 1977 af virksomhederne Essevi i Milano og Salengo i Genova mod det italienske finansministerium; sagsøgerne havde i første instans påstået — og fået medhold i påstanden ved domme afsagt af Tribunale di Milano af 1. juni og 7. oktober 1978 — sagsøgte dømt til at tilbagebetale de beløb, som var opkrævet i statsafgift af nogle partier fransk cognac, som firma Salengo og A/S Essevi havde indført i tiden hhv. 1960-1971 og 1962-1967. Corte d'Appello di Milano skal i anden instans tage stilling til, om den spiritusafgiftsordning, som er fastsat i henhold til nogle italienske love fra 1936 (som efterfølgende er blevet ændret) er forenelig med den nævnte artikel 95; det er baggrunden for forelæggelsen i medfør af EØF-traktatens artikel 1977.
For så vidt angår den nærmere beskrivelse af den fiskale byrde, der er tale om, bør det understreges, at den — på tidspunktet for de i sagen omhandlede begivenheder — blev beregnet på grundlag af den mængde ren alkohol, som fandtes i hvert enkelt produkt, og at de former for spiritus, som fremstilles af vin, principielt var fritaget for afgiften, mens der gjaldt nedsatte satser for andre spiritusarter. Fritagelserne og nedsættelserne kunne imidlertid kun finde anvendelse, hvis de anvendte råvarer i forvejen var blevet kontrolleret i produktionsleddet af embedsmænd fra finansministeriet. Dette begrænsede i praksis de nævnte begunstigelser til at gælde indenlandsk fremstillede spiritusprodukter.
Kommissionen havde allerede den 4. november 1965 meddelt den italienske regering, at man fandt det stridende mod EØF-traktatens artikel 95, at indførte spiritusprodukter var omfattet af produktionsafgiften og statsafgift på strengere betingelser end dem, der gjaldt for tilsvarende indenlandske produkter. Efter at den italienske regering havde svaret den 12. februar 1966 og herved anført, at de differentierede afgifter af spiritusprodukter skulle sikre afsætningen ar en række alkoholholdige råvarer udvundet af landbrugsprodukter, præciserede Kommissionen efterfølgende sit standpunkt ved skrivelse af 8. maj 1968. I skrivelsen erkendte Kommissionen først, at »der i Italien består en række problemer på landbrugsområdet med hensyn til spiritus.« Herefter udtaltes det, »at de differentierede afgifter, som er fastsat i den italienske lovgivning og beror på anvendelsen af statsafgiften, kan bestå midlertidigt, da statsafgiften i en vis forstand er led i den italienske landbrugspolitik vedrørende spiritus, som giver mulighed for, at spiritus af enhver oprindelse kan afsættes på markedet, uanset råvareprisen«. Som følge heraf blev den italienske regering opfordret til kun at ændre reglerne for produktionsafgiften. I den begrundede udtalelse af 28. februar 1969 understregede man denne indstilling, idet man dels bekræftede, at Italien midlertidigt kunne opretholde den differentierede statsafgift, dels foreholdt den italienske regering, at den alene i tre tilfælde af nedsættelse af produktionsafgiften havde overtrådt artikel 95.
Seks år senere, ved skrivelse af 31. juli 1975, henledte Kommissionen på ny den italienske regerings opmærksomhed på spørgsmålet om det differentierede afgiftssystem for spiritus og meddelte under henvisning til Domstolens dom af 10. december 1974 i sag 48/74, Charmasson (Sml. 1974, s. 1383), at systemet ikke længere kunne anses for lovligt. I dommen var det nemlig blevet udtalt, at enhver hindring for samhandelen var i strid med traktaten efter overgangsperiodens udløb, også når den bestod som del af en national markedsordning for nærmere bestemte landbrugsprodukter. Ved dommen var der således åbnet mulighed for private til at gå rettens vej med henblik på fjernelse af sådanne hindringer. Kommissionen meddelte derfor, at enhver medlemsstat havde pligt til at ophæve enhver foranstaltning, som måtte anses for uforenelig med fællesskabsretten i lyset af den nævnte dom.
Ved anordning (decreto legislativo) nr. 46 af 18. marts 1976 (artikel 20) indførtes i Italien et nyt system for visse indførte spiritusprodukter. Kommissionen meddelte imidlertid den italienske regering ved skrivelse af 18. juni 1976, at Italien fortsat overtrådte artikel 95, idet indførte produkter var undergivet højere afgifter end dem, der gjaldt for lignende indenlandske produkter. På sin side meddelte den italienske regering ved skrivelse af 28. juli 1976, at man anså statsafgiften af alkohol som en foranstaltning til udligning af en række produktionsomkostninger for alkohol fremstillet af en række nærmere bestemte råvarer, og at foranstaltningen var lovlig som instrument i landbrugspolitikken i mangel af en fælles politik på dette område. Kommissionen afviste imidlertid betragtningerne i sidstnævnte skrivelse og afgav den 31. juli 1978 en begrundet udtalelse, hvori det hed: »Den italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, som påhviler den i medfør af denne traktat, ved at have opretholdt ... afgiftsmæssig forskelsbehandling i forbindelse med produktionsafgiften, statsafgiften og den særlige statsafgift på indført spiritus fra de øvrige medlemsstater«.
2.
Jeg har fundet det nødvendigt med visse detaljer at resumere denne lange strid mellem Kommissionen og den italienske regering vedrørende det centrale spørgsmål i nærværende sag, også fordi betydningen af Kommissionens indledningsvise stillingtagen er et af de omtvistede spørgsmål. Jeg talte om en lang strid — den har varet i 13 år! — og, kan jeg tilføje, den er uafsluttet, da Kommissionen ikke har rejst sag i henhold til artikel 169 til opfølgning af den begrundede udtalelse af 31. juli 1978. På nationalt plan derimod indledte virksomhederne Essevi og Salengo i 1976 og i 1977, således som jeg allerede har anført, to sager. Efter at sagsøgerne havde fået medhold i første instans ved Tribunale di Milano, blev sagen anket, og anken gav anledning til nærværende sag. En anden omstændighed bør imidlertid nævnes. Mens ankesagen verserede, fastslog Italiens Corte di Cassazione, under medvirken af samtlige rettens afdelinger, ved afgørelserne nr. 1317 og 1321 af 1. marts 1979 i tvister af samme indhold bl.a., at »ved indførsel af spiritus fremstillet af vin under EØF-regler, indgik i hvert fald efter udtalelse af 28. februar 1969 fra Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, det differentierede afgiftssystem, hvorefter der kunne pålignes statsafgift med et beløb på op til 60000 lire pr. hl, ikke i beregningen af afgiftsbelastningen på det indførte produkt«. Til støtte for denne antagelse anførte Corte di Cassazione, at Kommissionen i den nævnte udtalelse af 28. februar 1969, der var rettet til Den italienske Republik i henhold til EØF-traktatens artikel 169, udtrykkeligt havde anerkendt, at Italien kunne anvende statsafgiften som middel i landbrugspolitikken og på spiritusområdet midlertidigt opretholde forskellige afgiftssatser indtil et beløb af 6000 lire pr. hl ren alkohol. Corte di Cassazione bemærkede endvidere, at den nationale domstol ikke havde kunnet underkende en statsstøttes forenelighed med fællesskabsretten, når der ikke alene ikke forelå nogen modsat rettet udtalelse fra Kommissionen, men denne tillige udtrykkeligt havde anerkendt den pågældende foranstaltning som forenelig med fællesskabsretten.
Corte d'Appello di Milano har i forelæggelseskendelserne udtrykkeligt henvist til dommene fra Corte di Cassazione nr. 1317 og 1321/79; men den har ikke fundet, at tvivlen om, hvorvidt statsafgiften af spiritus er forenelig med fællesskabsreglerne, i tilstrækkelig grad var fjernet. Alligevel minder ordlyden af de i medfør af EØF-traktatens artikel 177, forelagte spørgsmål, således som det straks vil ses, om holdningen i Italiens højesteret.
3.
Det første af de to spørgsmål, som Domstolen skal besvare, har følgende ordlyd: »Hvilken virkning må der tillægges Kommissionens to ovennævnte udtalelser i medfør af EØF-traktatens artikel 169? Har Italien krænket traktatens artikel 95 ved på spiritus fremstillet af vin og indført fra andre medlemsstater at anvende en afgiftsordning, som omfatter en afgift på 60000 lire pr. hl ren alkohol (90000 lire fra marts 1976), der ikke er foreskrevet for og ikke anvendes på det lignende indenlandske produkt?«.
Det er klart, at et sådant spørgsmål bør deles i to: det bør først afgøres, hvilken virkning der kan tillægges Kommissionens udtalelser i henhold til EØF-traktatens artikel 169. Svaret er enkelt: sådanne udtalelser er ikke bindende (jf. artikel 189, sidste stykke) og er alene en del af den procedure, hvorunder Kommissionen rejser sag mod medlemsstater for traktatbrud; de er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan indbringe sagen for Domstolen, såfremt den pågældende stat ikke retter sig »efter den fremsatte udtalelse inden for den frist, der er fastsat af Kommissionen« (artikel 169, stk. 2).
I den foreliggende sag ved vi imidlertid, at spørgsmålet om betydningen af udtalelser efter artikel 169 er rejst med hensyn til den del af udtalelsen af 28. februar 1969, i hvilken Kommissionen erklærede, at Italien midlertidigt kunne opretholde det differentierede afgiftssystem med hensyn til statsafgiften af spiritus. Er det muligt at tillægge en sådan erklæring virkning som en tilladelse? Efter min opfattelse kan svaret kun være benægtende. Kommissionens beføjelse til at tillade medlemsstaterne en bestemt handlemåde må være udtrykkeligt fastlagt i traktaten. I intet tilfælde kan Kommissionen, når der ikke foreligger en bestemmelse af denne art, fritage en stat, ej heller midlertidigt, fra at respektere de forpligtelser, som en regel som artikel 95 pålægger dem, så meget desto mere som der er tale om en regel med direkte virkning, som også private kan kræve overholdt. I virkeligheden afspejler en erklæring som den, der findes i udtalelsen af 28. februar 1969 vedrørende statsafgiften af spiritus alene den opfattelse hos Kommissionen, at handlemåden hos den medlemsstat, som var blevet foreholdt et traktatbrud, var delvis berettiget, i hvert fald på et vist tidspunkt, og at proceduren efter artikel 169 således ikke burde fortsættes for den del. Men den tillægger med sikkerhed ikke den pågældende stat en individuel ret til fortsat at handle på den nævnte måde, som om Kommissionens fortolkning af traktaten fritog den for ethvert muligt ansvar. I denne forbindelse bør det med hensyn til den foreliggende sag haves for øje, at Domstolen den 15. oktober 1969 i sag 16/69, Kommissionen mod Den italienske Republik (Sml. 1969, s. 101; org.ref. Rec. 1969, s. 377), udtalte, at spiritus ikke er et landbrugsprodukt, og således benægtede, at afgiftsmæssig forskelsbehandling på spiritusområdet i strid med artikel 95 kunne begrundes med, at det på landbrugsområdet er muligt at fravige visse af traktatens regler. Dette torpederede den argumentation, som Kommissionen havde lagt til grund for at anse differentierede statsafgifter af alkohol (i hvert fald alkohol i spiritusprodukter) for retmæssig. Det burde have givet den italienske regering anledning til overvejelser af sin holdning til beskatning af spiritus.
Det bør endvidere vedrørende virkningen af Kommissionens udtalelser efter artikel 169 understreges, at sådanne virkninger i hvert fald kun kan foreligge under overtrædelsesprocedurer, og at virkningerne ikke må forveksles med Kommissionens eventuelle stillingtagen til statsstøtte. I virkeligheden er der klart forskel på Kommissionens bemærkninger efter artikel 93, stk. 3, og dens udtalelser efter artikel 169, som svarer til den åbenlyse forskel, der består mellem proceduren til anerkendelse af en statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet og proceduren til konstatering af en overtrædelse af traktaten. Det vil efter min opfattelse således ikke kunne antages, at en udtalelse fra Kommissionen om ikke for tiden at anse en bestemt afgiftsmæssig foranstaltning for stridende mod traktaten af nærmere bestemte grunde, er en erklæring om, at en sådan foranstaltning er forenelig med traktaten som støtte. Endvidere fremgår det ikke i den foreliggende sag, at den italienske regering i sin brevveksling med Kommissionen før udstedelsen af den begrundede udtalelse af 28. februar 1969 havde anset den pågældende afgift for støtte i den i artiklerne 92 eller 93 angivne forstand; ej heller har Kommissionen i sin stillingtagen af 8. maj 1968 og 28. februar 1969 haft til hensigt at lægge de ovennævnte bestemmelser i traktaten til grund ved afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt den nævnte statsafgift kunne opretholdes. Som påvist anså Kommissionen afgiften for tilladt, dels ud fra den fejlagtige antagelse, at spiritus var en landbrugsvare, dels på grundlag af den opfattelse, som senere blev dementeret ved Charmasson-dommen, hvorefter det, indtil en fælles markedsordning trådte i kraft, var lovligt for staterne efter overgangsperiodens udløb midlertidigt at opretholde bestemte foranstaltninger til fordel for nærmere bestemte indenlandske produkter, herunder foranstaltninger, der kan hindre varernes frie bevægelighed i fællesmarkedet. Det er således udelukket, at Kommissionens stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt den italienske statsafgift af spiritus er tilladt, senere kan henføres under traktatens artikler 92 og 93.
4.
Anden del af det første spørgsmål er udformet på en måde, der ikke er i overensstemmelse med en procedure med henblik på præjudiciel fortolkning. Den forelæggende ret kan ikke forvente, at Domstolen i henhold til artikel 177 afgør en konkret sag vedrørende spørgsmålet om en medlemsstats overtrædelse af traktaten. Spørgsmålet kan imidlertid, således som det er sket mange andre gange, formuleres i generelle vendinger, nemlig som spørgsmålet om, hvorvidt det er foreneligt med artikel 95, at en medlemsstat på spiritus indført fra andre medlemsstater anvender et afgiftssystem indeholdende en afgift, der ikke er foreskrevet for og ikke anvendes på det tilsvarende indenlandske produkt.
Jeg mener, at svaret bør være benægtende. Et afgiftssystem som det beskrevne er utvivlsomt af diskriminerende karakter. Man kunne spørge — idet jeg herved går ud fra spørgsmålets klare ordlyd og tager hensyn til den foreliggende sags faktiske omstændigheder — om der kan foreligge en afgiftsmæssig forskelsbehandling i strid med artikel 95, når forskelsbehandlingen ikke følger af den nationale afgiftsregel som sådan, men af det forhold, at denne regel hjemler afgiftsfritagelser eller -nedsættelser, som i praksis alene kan finde anvendelse på det indenlandske produkt. Artikel 95 er imidlertid klar: den forbyder, at der direkte eller indirekte pålægges varer fra andre medlemsstater interne afgifter af nogen art, som er højere end de afgifter, der direkte eller indirekte pålægges lignende indenlandske varer. At sådanne afgiftsnedsættelser eller -fritagelser er undergivet betingelser, som faktisk kun kan opfyldes for indenlandske produkters vedkommende, er et eksempel på en indirekte diskriminerende afgift.
5.
Med andet spørgsmål ønsker Corte d'Appello di Milano afgjort, »om Italien efter begybdelsen af anden etape — der ifølge artikel 95, stk. 3, gælder som sidste frist for ophævelse af nationale regler, som strider mod det i samme artikels stykker 1 og 2 fastlagte princip om afgiftsmæssig ligestilling — undtagelsesvis kunne bemyndiges til at opretholde en allerede eksisterende forskelsbehandling af indført spiritus fremstillet af vin«.
At artikel 95, stk. 3, er entydig og kun i meget begrænset omfang giver plads for fortolkning, er så klart, at enhver kommentar er overflødig: senest ved begyndelsen af anden etape var medlemsstaterne forpligtede til at ophæve eller ændre de ved traktatens ikrafttræden gældende bestemmelser, som måtte stride mod reglerne i samme artikels stykke 1 og 2. Derfor skulle en »allerede eksisterende afgift« (jeg anvender her den samme udtryksmåde som den forelæggende ret), som gjaldt for indførslen af spiritus, have været afskaffet, idet artikel 95 ikke rummer mulighed for undtagelse. Det står herefter alene tilbage at afgøre, om andre regler i traktaten tillader en eventuel overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling på afgiftsområdet. Dette perspektiv fører til en lidt nøjere undersøgelse af den italienske regerings opfattelse, hvorefter nærmere bestemte afgiftsmæssige fordele for indenlandske produkter, som indføres som støtte til den nationale produktion, bør vurderes i forhold ikke til artikel 95, men til artiklerne 92 og 93 i EØF-traktaten. Det fremgår ganske vist, at appelretten i Milano slet ikke har henvist til de nævnte regler, således at man kunne sige, at appelretten ikke har anset en fortolkning heraf for at være af betydning for afgørelsen af den sag, som er indbragt for den. Jeg finder imidlertid, at det med udgangspunkt i en vid fortolkning af det ovenfor nævnte spørgsmål, bør foretrækkes, at undersøgelsen udvides til også at omfatte det synspunkt, som den italienske regering har gjort gældende i sagen for Domstolen.
Ifølge dette synspunkt vil der i et tilfælde som det foreliggende kunne antages at foreligge støtte til den indenlandske produktion, ikke fordi provenuet af den større afgift af det importerede produkt er tænkt at skulle støtte den indenlandske produktion, men alene fordi sidstnævnte er underkastet en lavere afgiftsbyrde. Som følge heraf er sagsforholdet ifølge den italienske regering forskelligt fra det, Domstolen tog stilling til i dommen af 21. maj 1980 i sag 73/79, Kommissionen mod Den italienske Republik. Her udtalte Domstolen, at »tilfælde af fiskal forskelsbehandling ikke er undtaget fra anvendelsen af artikel 95 af den grund, at de samtidig kan kvalificeres som finansieringsmidler for statsstøtte«.
Jeg skal i denne forbindelse gøre opmærksom på, at hvis man giver medlemsstaterne mulighed for at unddrage sig forbudet i artikel 95 ved at kvalificere et differentieret afgiftssystem som en foranstaltning til iværksættelse af en støttepolitik til fordel for en del af den indenlandske økonomi, risikerer man at gøre det umuligt at foretage en objektiv bedømmelse af afgiftssystemer, som er i strid med artikel 95. Det er nemlig så vanskeligt at afgrænse den afgiftsmæssige forskelsbehandling, der alene tager sigte på at beskytte den indenlandske produktion mod udenlandsk konkurrence fra de differentierede afgiftssystemer, der har til formål at støtte et bestemt marked inden for rammerne af en samlet national økonomisk politik, at der let kan opstå alvorlig fare for misbrug. Det er klart, at diskriminerende afgifter til skade for bestemte indførte produkter automatisk indebærer en fordel for de konkurrerende indenlandske produkter, og dette må altså anses for en støtte til den indenlandske produktion. Hvis derfor diskriminerende afgiftsmæssig praksis måtte anses for at falde uden for anvendelsesområdet for artikel 95, når en medlemsstat kalder den en del af sin sektorbestemte støttepolitik, ville retsvirkningen af artikel 95 blive begrænset i væsentlig grad.
Jeg mener, at mine bemærkninger har støtte i Domstolens praksis. Jeg skal først nævne, at Domstolen i dommen af 22. marts 1977 i sag 74/76, Iannelli, havde lejlighed til at fastslå, at da traktatens artikel 95 omfatter interne afgifter af enhver art, kan »den omstændighed, at en afgift eller et gebyr opkræves af et andet offentligretligt organ end staten eller for dennes regning og udgør en særlig afgift eller en afgift, som er bestemt til et særligt formål, ikke bevirke, at afgiften eller gebyret falder uden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 95« (Sml. 1977, s. 576). Da det dengang foreliggende tilfælde, som Domstolen traf afgørelse i, vedrørte afgifter, der var del af en statsstøtteordning, kan det udledes af den ovennævnte dom, at sammenkædningen af en diskriminerende afgift med en støtteordning ikke er tilstrækkelig til at udelukke anvendelsen af artikel 95. Domstolen har senere — i dommen af 10. oktober 1978 i sag 148/77, Hansen — udtalt, at »når nationale fiskale lovbestemmelser ved afgiftsfritagelser eller afgiftsnedsættelser begunstiger fremstillingen af bestemte former for spiritus eller bestemte producentgrupper, skal disse fordele, selv om de kun kommer en mindre del af den indenlandske produktion til gode eller indrømmes af særlige sociale grunde, også gælde for spiritus indført fra Fællesskabet, som opfylder de samme betingelser, ...« (præmis 20, Sml. 1978, s. 1806). Det bemærkes herved, at Domstolen i samme dom anså det for mere hensigtsmæssigt at undersøge det af den nationale ret stillede spørgsmål ud fra artikel 95 end ud fra bestemmelserne om støtte i artiklerne 92-94, »idet disse også hviler på samme grundlæggende idé som artikel 95, nemlig fjernelse af al offentlig indgriben — herunder fiskale nedsættelser — som kan fordreje de normale handelsbetingelser mellem medlemsstater« (præmis 14).
Sådanne præjudikater er tilstrækkelige til at stille den nævnte dom af 21. maj 1980 i sag 73/79, Kommissionen mod Den italienske Republik, i det rette lys. I dommen blev det fastslået, at en støttes mulige uforenelighed med artikel 95 kan være tilstrækkelig grund til at afskaffe foranstaltningen. Dette er nødvendigvis tilfældet, når støttens finansieringsmåde er en sådan, at udenlandske konkurrerende produkter pålægges en afgift, men ikke nyder den samme støtte, eller når provenuet af den afgift, der pålægges indenlandske produkter og indførte produkter på en ikke-diskriminerende måde, er beregnet til at finansiere støtten til de samme indenlandske produkter. I nærværende sag består støtten til den indenlandske produktion ganske enkelt i anvendelsen af et system med afgiftslettelser (fritagelser eller nedsættelser), som i praksis kun indenlandske produkter er omfattet af. Uanset om det måtte findes tilladeligt at yde en støtte til selve produktet, er det forhold, at dette sker via en diskriminerende afgift til skade for indførte produkter, derfor tilstrækkeligt til at gøre støtten uforenelig med artikel 95, og derfor forbudt.
6.
På grundlag af det anførte skal jeg foreslå Domstolen at afgøre de spørgsmål, der er rejst ved de af Corte d'Appello di Milano fremsatte præjudicielle anmodninger, således:
1.
Kommissionens udtalelser i henhold til EØF-traktatens artikel 169 er ikke bindende; de har alene virkning for så vidt angår den traktatbrudsprocedure, som artikelen regulerer.
2.
Forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 95 omfatter enhver afgiftsordning, som direkte eller indirekte (og altså også ved at hjemle afgiftsfritagelser eller -nedsættelser, som i praksis alene gælder for indenlandske produkter) indebærer en større afgiftsbelastning af den indførte vare end af den tilsvarende indenlandske.
3.
Med virkning fra begyndelsen af overgangsperiodens anden etape, jf. EØF-traktatens artikel 8, gælder der efter artikel 95 et absolut forbud mod enhver intern diskriminerende afgift.
4.
Det forhold, at den stat, som pålægger afgiften, anser en afgiftsfritagelsesordning til fordel for den indenlandske produktion for et led i en generel støttepolitik til fordel for betrængte nationale økonomiske sektorer, kan ikke unddrage en sådan ordning diskrimininationsforbudet i artikel 95.
(
1
) – Oversat fra italiensk.