62024TO0204
AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 23 de mayo de 2025 (
*1
)
«Recurso de anulación — Sistema Europeo de Supervisión Financiera — Investigación por infracción del Derecho de la Unión — Recomendación de la AESPJ sobre las medidas que deben adoptarse para ajustarse al Derecho de la Unión — Artículo 17, apartado 3, del Reglamento (UE) n.o 1094/2010 — Acto no recurrible — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., con domicilio social en Bratislava (Eslovaquia), representada por el Sr. A. Börner, la Sra. S. Henrich y el Sr. S. Förster, abogados,
parte demandante,
contra
Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), representada por la Sra. A. Terstegen-Verhaag y el Sr. S. Dispiter, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. H.‑G. Kamann, abogado,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente), Presidenta, y los Sres. E. Buttigieg y G. Hesse, Jueces;
Secretario: Sr. V. Di Bucci;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos, en particular:
–
la excepción de inadmisibilidad formulada por la AESPJ mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el 16 de julio de 2024;
–
las observaciones de la demandante sobre la excepción de inadmisibilidad presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 29 de agosto de 2024;
–
las demandas de intervención de la República Eslovaca y de la Comisión Europea presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 23 de julio y el 2 de agosto de 2024, respectivamente;
dicta el siguiente
Auto
1
Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., solicita la anulación de la recomendación de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) de 16 de mayo de 2022, dirigida al Národná banka Slovenska, sobre las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva 2009/138/CE (en lo sucesivo, «acto impugnado»).
Antecedentes del litigio
2
La demandante es una empresa de seguros de vida establecida en Eslovaquia y sujeta al control del Národná banka Slovenska (Banco Nacional de Eslovaquia; en lo sucesivo, «NBS»).
3
El 17 de marzo de 2022, la AESPJ inició una investigación con arreglo al artículo 17, apartado 2, del Reglamento (UE) n.o 1094/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), se modifica la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/79/CE de la Comisión (DO 2010, L 331, p. 48). Esta investigación tenía por objeto determinar si el NBS había ejercido sus facultades de control sobre la demandante de conformidad con la Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el seguro de vida, el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) (DO 2009, L 335, p. 1).
4
El 16 de mayo de 2022, la AESPJ adoptó el acto impugnado, sobre la base del artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 1094/2010.
5
En esa ocasión, la AESPJ declaró, primero, que la demandante había incumplido las normas relativas a las provisiones técnicas, al capital de solvencia obligatorio y al capital mínimo obligatorio, así como las normas de inversión derivadas de la Directiva 2009/138 (apartados 58 a 80 y 101 del acto impugnado). A continuación, la AESPJ examinó las medidas de control adoptadas por el NBS respecto de la demandante y concluyó que, al no haber adoptado las medidas correctoras necesarias a su debido tiempo y de manera proporcionada, el NBS había infringido el Derecho de la Unión e incumplido las obligaciones de control que le incumben en virtud de los artículos 29, apartado 1, y 34, apartados 1, 2 y 6, de la Directiva 2009/138 (apartados 81 a 100, 103 y 105 del acto impugnado). Por último, la AESPJ estimó que el NBS debía entonces actuar sin demora y adoptar medidas que le permitieran ajustarse al Derecho de la Unión (apartados 97, 100, 104 y 105 del acto impugnado).
6
En consecuencia, en el apartado 105 del acto impugnado, la AESPJ dirigió al NBS las dos «recomendaciones» siguientes:
«1. El NBS debería[,] en un plazo de 45 días naturales […], adoptar una posición, proceder a comprobaciones y extraer conclusiones en cuanto al cumplimiento por parte de [la demandante] de [su] decisión de 19 de abril de 2021, relativa a las infracciones de las [normas sobre] inversiones y de la decisión de 14 de enero de 2022, relativa a las infracciones de las [normas sobre] provisiones técnicas.
2. El NBS debería adoptar las disposiciones y medidas necesarias, de conformidad con los artículos 76, 138, 139 y 141 de la Directiva [2009/138], para garantizar el cumplimiento [por parte de la demandante, de sus obligaciones] dentro de los plazos […] establecidos, en el marco de una estrategia de intervención completa/integrada del NBS que conduzca bien a un restablecimiento estructural y duradero de todas las infracciones, bien, si ello resulta oportuno u obligatorio, a la revocación de la autorización de [la demandante] con arreglo al artículo 144 de la Directiva [2009/138]».
7
Por otra parte, la AESPJ instó al NBS a que le informara, en un plazo de diez días, de las disposiciones que hubiera adoptado o que tuviera intención de adoptar para ajustarse al Derecho de la Unión (apartado 106 del acto impugnado).
8
El 13 de septiembre de 2022, la Comisión Europea adoptó, sobre la base del artículo 17, apartado 4, del Reglamento n.o 1094/2010, el Dictamen C(2022) 6455 final, dirigido al NBS, sobre las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva 2009/138. Este Dictamen fue objeto de un recurso de anulación interpuesto por la demandante ante el Tribunal General y registrado con el número de asunto T‑179/24.
9
El 31 de octubre de 2022, el NBS revocó la autorización de la demandante (en lo sucesivo, «decisión de revocación de la autorización»). El 1 de junio de 2023, el NBS confirmó dicha revocación.
Pretensiones de las partes
10
La demandante solicita al Tribunal General que:
–
Anule el acto impugnado.
–
Condene en costas a la AESPJ.
11
La AESPJ solicita al Tribunal General que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
12
Además, la demandante solicita también al Tribunal General, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento o de diligencias de prueba, que ordene a la AESPJ que presente, en esencia, todos los documentos relativos a los procedimientos de control que le conciernen.
Fundamentos de Derecho
Sobre la excepción de inadmisibilidad
13
Con arreglo al artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal General puede decidir sobre la inadmisibilidad sin entrar en el fondo del asunto. En el presente asunto, el Tribunal General se considera suficientemente informado por los documentos que obran en autos y decide resolver sin continuar el procedimiento y sin que sea necesario adoptar las diligencias de ordenación del procedimiento ni las diligencias de prueba solicitadas por la demandante.
14
En su excepción de inadmisibilidad, la AESPJ sostiene, en primer lugar, que, al no producir efectos jurídicos vinculantes, el acto impugnado no puede ser objeto de un recurso de anulación; en segundo lugar, que dicho acto, por una parte, es, a lo sumo, un acto de trámite y, por otra parte, no afecta directamente a la demandante, y, en tercer lugar, que el recurso no se interpuso dentro del plazo para interponer un recurso contencioso.
15
La demandante impugna las tres partes de la excepción de inadmisibilidad. En particular, alega que el acto impugnado produce efectos jurídicos vinculantes y, por tanto, puede ser objeto de un recurso de anulación. Afirma, en esencia, que ese acto obliga al NBS a adoptar una medida predeterminada, a saber, revocar su autorización.
16
Procede examinar antes de nada la primera parte de la excepción de inadmisibilidad y, por tanto, determinar si el acto impugnado forma parte de los actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE.
17
En virtud del artículo 263 TFUE, párrafo primero, el juez de la Unión controla la legalidad de los actos de las instituciones, de los órganos y de los organismos de la Unión «destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros».
18
De ello se deduce que el recurso de anulación previsto en el artículo 263 TFUE puede interponerse contra todas las medidas o disposiciones adoptadas por las instituciones, órganos u organismos de la Unión, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo_22/70, EU:C:1971:32, apartados 39 y 42; véase también la sentencia de 15 de julio de 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, apartado 36 y jurisprudencia citada).
19
Por el contrario, cualquier acto de la Unión que no produzca efectos jurídicos obligatorios escapa al control jurisdiccional previsto en el artículo 263 TFUE (véase la sentencia de 15 de julio de 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, apartado 37 y jurisprudencia citada).
20
Así sucede, en particular, con las recomendaciones, que no están destinadas a producir efectos jurídicos vinculantes. En efecto, al instituir las recomendaciones como una categoría especial de actos de la Unión y establecer expresamente que «no serán vinculantes», el artículo 288 TFUE, párrafo quinto, pretendió investir a las instituciones, órganos y organismos de la Unión habilitados para adoptarlas de una facultad de incitación y de persuasión, distinta de la facultad para adoptar actos dotados de fuerza vinculante (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de febrero de 2018, Bélgica/Comisión, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, apartados 26 y 27, y de 25 de marzo de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, apartados 79, 80 y 82 y jurisprudencia citada).
21
Sin embargo, la imposibilidad de interponer recurso de anulación contra una recomendación pierde validez si el acto impugnado, por su contenido, no constituye una auténtica recomendación (véase la sentencia de 20 de febrero de 2018, Bélgica/Comisión, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, apartado 29).
22
Para determinar si un acto produce efectos jurídicos obligatorios, hay que atenerse al contenido esencial de dicho acto y apreciar sus efectos en función de criterios objetivos, como el contenido del acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en el que se adoptó y las facultades de la institución, el órgano o el organismo de la Unión que fue su autor (véase la sentencia de 15 de julio de 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, apartado 38 y jurisprudencia citada). Con carácter complementario, también puede tomarse en consideración el criterio subjetivo de la intención del autor del acto (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de mayo de 2021, ABLV Bank y otros/BCE, C‑551/19 P y C‑552/19 P, EU:C:2021:369, apartado 42).
23
En el caso de autos, en primer lugar, por lo que respecta al contenido del acto impugnado, resumido en los anteriores apartados 5 y 6, procede señalar que dicho acto se limita a constatar una infracción del Derecho de la Unión por parte de la demandante y del NBS y a formular dos recomendaciones dirigidas al NBS, en las que se exponen las medidas que este debe adoptar para poner fin a dicha infracción. Estas medidas consisten, en esencia, en reexaminar, en un plazo de cuarenta y cinco días, la situación de la demandante y adoptar, con respecto a esta, una estrategia «global/integrada» que conduzca bien a la subsanación de todas las infracciones, bien a la revocación de su autorización.
24
En segundo lugar, por lo que respecta al tenor del acto impugnado, debe indicarse que, en sus dos versiones auténticas, dicho acto se describe, tanto en su título como en su motivación (apartados 1, 2, 14, 18, 55, 105 y 106 del acto impugnado), como una recomendación («recommendation» en la versión inglesa y «odporúčanie» en la versión eslovaca). Pues bien, debe subrayarse que la referencia al concepto de «recomendación» constituye una indicación clara de que el contenido de dicho acto no está destinado a producir efectos jurídicos obligatorios (auto de 26 de enero de 2011, FIBE/Parlamento, T‑550/10, no publicado, EU:T:2011:19, apartado 19; véase también, por analogía, la sentencia de 1 de diciembre de 2005, Italia/Comisión, C‑301/03, EU:C:2005:727, apartados 21 y 22).
25
Además, el acto impugnado está redactado esencialmente en términos no imperativos, tanto en su versión inglesa como en su versión eslovaca. Así, el modo condicional se utiliza en varias ocasiones, y en particular en las dos recomendaciones citadas en el apartado 6 anterior, como demuestra el empleo de los términos «should» (debería) en inglés y «by mala» (debería) en eslovaco (apartados 100, 104 y 105 del acto impugnado).
26
En tercer lugar, por lo que respecta al contexto de la adopción del acto impugnado y a las facultades de su autor, procede recordar que, como se desprende del considerando 27 del Reglamento n.o 1094/2010, el artículo 17 de dicho Reglamento establece un «mecanismo de tres etapas» cuando se reprocha a una autoridad nacional, en sus prácticas de control, la no aplicación o la aplicación incorrecta o insuficiente del Derecho de la Unión, en particular de los actos contemplados en el artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento, entre los que figura la Directiva 2009/138.
27
En una primera etapa, en virtud del artículo 17, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.o 1094/2010, la AESPJ investigará, si procede, la supuesta infracción u omisión de aplicación del Derecho de la Unión. Al término de esta investigación y con arreglo al artículo 17, apartado 3, párrafo primero, del mismo Reglamento, la AESPJ podrá dirigir a la autoridad nacional en cuestión una «recomendación en la que expondrá las medidas que deben adoptarse para ajustarse al Derecho de la Unión».
28
En una segunda etapa, si la autoridad nacional de que se trate no ha cumplido el Derecho de la Unión en el plazo de un mes a partir de la recepción de la recomendación de la AESPJ, la Comisión podrá, con arreglo al artículo 17, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento n.o 1094/2010, emitir un «dictamen formal instando a [dicha] autoridad […] a adoptar las medidas necesarias para cumplir el Derecho de la Unión».
29
En una tercera etapa, si la autoridad nacional de que se trate no cumple el dictamen formal emitido por la Comisión en el plazo fijado en dicho dictamen y si se cumplen determinados requisitos, la AESPJ podrá adoptar, sobre la base del artículo 17, apartado 6, párrafo primero, del Reglamento n.o 1094/2010, una «decisión individual dirigida a [dicha] entidad financiera instándola a adoptar las medidas necesarias para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, incluido el cese de una práctica».
30
Así pues, del tenor del artículo 17 del Reglamento n.o 1094/2010 se desprende que las recomendaciones formuladas por la AESPJ sobre la base del artículo 17, apartado 3, de dicho Reglamento se limitan a «exponer» las medidas que deben adoptarse, mientras que los dictámenes formales emitidos por la Comisión sobre la base del artículo 17, apartado 4, de dicho Reglamento y las decisiones individuales adoptadas por la AESPJ sobre la base del artículo 17, apartado 6, del mismo Reglamento «instan» a sus respectivos destinatarios a adoptar medidas.
31
Además, el artículo 17, apartado 7, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1094/2010 establece que, al tomar medidas en asuntos que sean objeto de un dictamen formal de la Comisión o de una decisión individual de la AESPJ, las autoridades nacionales de que se trate «se atendrán al dictamen formal o la decisión, según proceda». En cambio, ni esta disposición ni ninguna otra disposición del Reglamento n.o 1094/2010 establecen que dichas autoridades estén obligadas a atenerse a las recomendaciones formuladas por la AESPJ.
32
Así pues, tanto del tenor del artículo 17 del Reglamento n.o 1094/2010 como de la estructura del mecanismo en tres etapas se desprende que dicho artículo establece que las recomendaciones formuladas por la AESPJ sobre la base del artículo 17, apartado 3, de dicho Reglamento son meras recomendaciones y no pretenden producir por sí mismas efectos jurídicos obligatorios frente a la autoridad nacional o entidad financiera de que se trate. En cambio, los dictámenes formales emitidos por la Comisión sobre la base del artículo 17, apartado 4, del Reglamento n.o 1094/2010 y las decisiones individuales adoptadas por la AESPJ sobre la base del artículo 17, apartado 6, del mismo Reglamento producen efectos jurídicos obligatorios para sus destinatarios.
33
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que las recomendaciones formuladas por la Autoridad Bancaria Europea (ABE) sobre la base de una disposición redactada en términos idénticos a los del artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 1094/2010 se enmarcan en la categoría de actos de la Unión prevista en el artículo 288 TFUE, párrafo quinto, y, por tanto, no pretenden producir efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de marzo de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, apartados 79 y 80). Por consiguiente, tales recomendaciones no pueden ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en el asunto Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, punto 82).
34
En cuarto lugar y con carácter complementario, por lo que respecta a la intención del autor del acto impugnado, ningún elemento de los autos permite pensar que, al adoptar dicho acto sobre la base del artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 1094/2010, la AESPJ quiso, en realidad, adoptar un acto dotado de fuerza obligatoria, y no un mero valor de incitación y de persuasión. En particular, el acto impugnado no contiene ninguna indicación explícita de que el NBS esté obligado a atenerse a las recomendaciones que contiene.
35
En estas circunstancias, habida cuenta de todas las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 23 a 34, procede concluir que el acto impugnado no produce efectos jurídicos obligatorios, de modo que no puede ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE.
36
Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones de la demandante.
37
En primer término, la demandante sostiene que el efecto vinculante del acto impugnado se deriva del tenor del artículo 17 del Reglamento n.o 1094/2010, de la estructura del mecanismo que establece dicho artículo y del proceso de toma de decisiones de la AESPJ previsto en el artículo 39 del mismo Reglamento.
38
A este respecto, para empezar, procede señalar que el tenor del artículo 17 del Reglamento n.o 1094/2010 no respalda la argumentación de la demandante.
39
Por una parte, si bien el artículo 17, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.o 1094/2010 establece que la recomendación de la AESPJ «expondrá las medidas que deben adoptarse», esta indicación se limita a fijar el contenido de dicha recomendación y no tiene por efecto conferir a esta un carácter vinculante y limitativo en lo que respecta al tipo de medidas que puede adoptar la autoridad nacional de que se trate.
40
Por otra parte, es cierto que el artículo 17, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1094/2010 obliga a la autoridad nacional de que se trate a informar a la AESPJ de las medidas que haya adoptado o se proponga adoptar para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión. No obstante, esta obligación de información, recordada en el apartado 106 del acto impugnado (véase el apartado 7 anterior), no implica que las medidas adoptadas o previstas por la autoridad nacional de que se trate deban ser conformes con las que figuran en la recomendación emitida por la AESPJ.
41
A continuación, de lo dispuesto en el artículo 39, apartado 2, frases primera y tercera, del Reglamento n.o 1094/2010 resulta que la AESPJ debe informar a «cualquier destinatario» de una recomendación contemplada en el artículo 17, apartado 3, del mismo Reglamento de su intención de adoptar dicha recomendación para permitirle expresar sus opiniones. Sin embargo, contrariamente a lo que sostiene la demandante, no cabe deducir de estas disposiciones ni que la entidad financiera de que se trate sea destinataria de dicha recomendación ni que esta constituya una decisión vinculante. En efecto, el artículo 17, apartado 3, de dicho Reglamento no menciona más destinatario que la autoridad nacional en cuestión y no prevé que tal recomendación produzca efectos jurídicos obligatorios para dicha autoridad o para la entidad financiera de que se trate.
42
Por último, el carácter vinculante de las recomendaciones formuladas sobre la base del artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 1094/2010 no puede depender de las modalidades del procedimiento de adopción, por parte de la Comisión, de un dictamen formal sobre la base del artículo 17, apartado 4, del mismo Reglamento en el supuesto de que, a raíz de una recomendación de la AESPJ, la autoridad nacional de que se trate no se ajuste al Derecho de la Unión. Por lo tanto, es indiferente que, en este último supuesto, la Comisión pueda emitir un dictamen formal sin estar obligada a adoptar previamente «ninguna diligencia de prueba adicional».
43
En segundo término, la demandante alega que el acto impugnado se adoptó en el marco de un procedimiento relativo a una entidad financiera en particular y que tenía por objeto medidas particulares de esta, como la revocación de su autorización. Considera que, en tal supuesto, la recomendación emitida por la AESPJ produce efectos jurídicos vinculantes.
44
A este respecto, procede señalar que el artículo 17 del Reglamento n.o 1094/2010 se refiere, en su apartado 1, a cualquier situación de infracción del Derecho de la Unión por parte de una autoridad nacional, incluido «en particular» el supuesto en que dicha autoridad «no [se asegure] de que una entidad financiera satisface los requisitos previstos en [el Derecho de la Unión]». De ello se deduce que el hecho de que una recomendación emitida sobre la base de esta disposición se refiera a la situación de una entidad financiera en particular y preconice medidas particulares a esta no puede conferirle, con carácter excepcional, carácter obligatorio.
45
Procede añadir que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la sentencia de 25 de marzo de 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), mencionada en el apartado 33 anterior, se dictó en relación con una recomendación de la ABE relativa a la situación de una entidad financiera en particular, a saber, Korporativna targovska banka AD. De ello se deduce que el principio, enunciado en dicha sentencia, según el cual las recomendaciones de la ABE no están destinadas a producir efectos jurídicos vinculantes es extrapolable, por analogía, al presente asunto.
46
En tercer término, la demandante sostiene, en esencia, que, mediante una toma de posición definitiva, la AESPJ quiso limitar y anular la facultad de apreciación del NBS obligándole a proceder a la revocación inmediata de su autorización, excluyendo un enfoque más gradual y cualquier otra medida.
47
A este respecto, es preciso señalar, antes de nada, que el acto impugnado está redactado en términos no imperativos. (véase el apartado 25 anterior) y se limita a formular recomendaciones (véase el apartado 23 anterior), sin imponer ni prohibir al NBS que adopte ninguna medida específica.
48
En particular, la AESPJ dejó al NBS la tarea de determinar si había agotado efectivamente la lista de medidas posibles y proporcionadas o si, por el contrario, aún existían otras medidas alternativas (apartado 104 del acto impugnado). En consecuencia, se limitó a recomendar al NBS que «adoptase las disposiciones y medidas necesarias» y solo le instó a proceder a la revocación de la autorización si dicha medida resultaba «oportuna u obligatoria» (segunda recomendación que figura en el apartado 105 del acto impugnado y citada en el apartado 6 anterior). De ello se deduce que la demandante no puede sostener fundadamente que la AESPJ obligara al NBS a revocar su autorización, excluyendo un enfoque más gradual y cualquier otra medida.
49
A continuación, además de que la AESPJ no adoptó una posición definitiva en cuanto al tipo de medidas que debían adoptarse, la demandante no puede sostener fundadamente que, cuando una institución, órgano u organismo de la Unión se ha formado una opinión definitiva y ha expresado así su voluntad de poner fin a un examen previo, el acto adoptado siempre puede ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE, como se desprende, en su opinión, de la sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión (C‑322/09 P, EU:C:2010:701), apartado 58. En efecto, en los apartados 51 a 56 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia se limitó a declarar, en esencia, que, cuando la Comisión, a raíz del examen de una denuncia, se negaba implícitamente a incoar el procedimiento de examen de las ayudas de Estado previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, no adoptaba una mera medida preparatoria, sino una decisión que tenía carácter definitivo, producía efectos jurídicos obligatorios y que, en consecuencia, podía ser objeto de un recurso de anulación. Así pues, dicha sentencia se refería a un supuesto en el que la institución en cuestión disponía de una facultad decisoria y no, como en el presente asunto, de una mera facultad de recomendación respecto de la autoridad nacional de que se trata.
50
Por otra parte, la circunstancia, aun suponiéndola acreditada, de que la AESPJ ejerciera una forma de «presión política» sobre el NBS para que revocara la autorización de la demandante no basta para considerar que dicha agencia tuviera la intención de ir más allá de su facultad de incitación y persuasión y de adoptar un acto dotado de una fuerza obligatoria no prevista en el artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 1094/2010.
51
Por último, el hecho, aun suponiéndolo acreditado, de que el acto impugnado haya podido desempeñar un papel desencadenante en la adopción del Dictamen C(2022) 6455 final (véase el apartado 8 anterior), y posteriormente de la decisión de revocación de la autorización, resulta únicamente de la existencia de procedimientos en los que intervienen e interactúan, por una parte, la AESPJ y la Comisión y, por otra, las autoridades nacionales, entre ellas el NBS. Por lo tanto, tal circunstancia no puede conferir carácter vinculante al acto impugnado.
52
En cuarto término, la demandante sostiene, en esencia, que la posibilidad de interponer un recurso directo contra el acto impugnado es necesaria para garantizar la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Afirma que un recurso ante los órganos jurisdiccionales eslovacos contra la decisión de revocación de la autorización, acompañado de una impugnación incidental de la legalidad del acto impugnado, sería aleatorio e insuficiente.
53
A este respecto, procede recordar que el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado en el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, no tiene por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados ni, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos interpuestos directamente ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. Así pues, los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE deben interpretarse a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva, sin que, no obstante, ello se traduzca en obviar esos requisitos, que están expresamente previstos en el Tratado FUE (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2015, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, apartados 43 y 44 y jurisprudencia citada). Por lo tanto, la interpretación del concepto de «acto impugnable» a la luz del artículo 47 de la Carta no puede conducir a ignorar el requisito relativo a los efectos jurídicos obligatorios establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo primero, sin sobrepasar las competencias que el Tratado FUE atribuye a los órganos jurisdiccionales de la Unión (véase la sentencia de 9 de julio de 2020, República Checa/Comisión, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, apartado 52 y jurisprudencia citada).
54
Pues bien, así sucedería precisamente si se permitiera a la demandante interponer un recurso de anulación contra una recomendación de la AESPJ que no constituye un acto impugnable en el sentido de la jurisprudencia citada en los apartados 18 a 22 de la presente sentencia.
55
Por otra parte, procede señalar que el juez de la Unión es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones de la Unión, sin excepción alguna, y, en particular, sobre la validez de las recomendaciones emitidas por la AESPJ sobre la base del artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 1094/2010 (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 25 de marzo de 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, apartados 82 y 83 y jurisprudencia citada). De ello se deduce que, en el marco de un recurso contra las medidas adoptadas por el NBS y, en particular, contra la decisión de revocación de la autorización, los órganos jurisdiccionales eslovacos podrán, en caso necesario, incoar ante el Tribunal de Justicia un procedimiento prejudicial para que aprecie la validez del acto impugnado.
56
En cuanto a las dificultades prácticas invocadas por la demandante en relación con la efectividad de un recurso ante los órganos jurisdiccionales eslovacos y de un control incidental del acto impugnado, estas no parecen insuperables.
57
Para empezar, por lo que respecta a la circunstancia de que, en la decisión de revocación de la autorización, el NBS no se basara en el acto impugnado y ni siquiera hiciera referencia a él, esta tiende a corroborar la tesis de la AESPJ de que NBS no se atuvo a dicho acto y adoptó un enfoque diferente. En tal supuesto, podría no ser necesaria una remisión prejudicial para apreciar la validez de dicho acto.
58
Además, por lo que respecta al carácter «secreto» de los documentos intercambiados entre el NBS, la AESPJ y la Comisión, los órganos jurisdiccionales eslovacos podrán, en caso necesario, exigir al NBS que presente dichos documentos o, en su defecto, solicitar a la AESPJ y a la Comisión que se los comuniquen. En efecto, el principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3, obliga, en principio, a las instituciones, organismos y órganos de la Unión a comunicar cuanto antes la información solicitada por un órgano jurisdiccional nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 2002, First y Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, apartado 49 y jurisprudencia citada).
59
A continuación, por lo que respecta a la duración y al supuesto carácter no suspensivo del procedimiento ante los órganos jurisdiccionales eslovacos, la demandante no fundamenta su alegación. En cualquier caso, la inexistencia de recurso suspensivo contra una decisión no constituye necesariamente una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, apartado 59). Por otra parte, tanto del artículo 47, párrafo primero, de la Carta como del artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se desprende que los Estados miembros deben establecer un sistema de vías de recurso y de procedimientos que permita garantizar el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2015, T & L Sugars y Sidul Açúcares/Comisión, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, apartados 49 y 50 y jurisprudencia citada).
60
Por último, el mero hecho de que la Comisión decidiera, el 24 de abril de 2024, incoar un procedimiento de infracción con arreglo al artículo 258 TFUE contra la República Eslovaca, debido a que el NBS incumplió sus obligaciones en el ejercicio de sus facultades de control respecto de la demandante, no puede, en ningún caso, tener por objeto o por efecto privar a esta última de la tutela judicial efectiva ante los órganos jurisdiccionales eslovacos.
61
De todo lo anterior resulta que, al no producir efectos jurídicos obligatorios, el acto impugnado no puede ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE.
62
Por lo tanto, sin que sea necesario examinar las otras partes de la excepción de inadmisibilidad, procede estimar la primera parte de dicha excepción y declarar la inadmisibilidad del recurso.
Sobre la demanda de intervención
63
A tenor del artículo 142, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la intervención quedará sin objeto cuando se declare la inadmisibilidad de la demanda. En el caso de autos, al haberse declarado la inadmisibilidad del recurso, no procede pronunciarse sobre las demandas de intervención presentadas por la República Eslovaca y por la Comisión.
Costas
64
En primer lugar, a tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de AESPJ, conforme a lo solicitado por esta, salvo las relativas a la demanda de intervención.
65
En segundo lugar, con arreglo al artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, si se pone fin al proceso en el asunto principal antes de que se haya decidido sobre una demanda de intervención, la persona que solicitaba intervenir y las partes principales cargarán con las costas relativas a dicha demanda, soportando cada una sus propias costas. En el caso de autos, la demandante, la AESPJ, la República Eslovaca y la Comisión cargarán cada una con sus propias costas relativas a las demandas de intervención.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
resuelve:
1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)
Sobreseer las demandas de intervención de la República Eslovaca y de la Comisión Europea.
3)
Condenar a Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. a cargar con sus propias costas y con las de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), salvo las relativas a las demandas de intervención.
4)
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, la AESPJ, la República Eslovaca y la Comisión cargarán cada una con sus propias costas relativas a las demandas de intervención.
Dictado en Luxemburgo, a 23 de mayo de 2025.
El Secretario
V. Di Bucci
La Presidenta
K. Kowalik-Bańczyk
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.