62021CJ0237_RES
Zaak C‑237/21
S.M.
tegen
Generalstaatsanwaltschaft München
(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Oberlandesgericht München)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 december 2022
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Europese Unie – Artikelen 18 en 21 VWEU – Verzoek van een derde land aan een lidstaat tot uitlevering van een Unieburger die onderdaan van een andere lidstaat is en in de eerste lidstaat gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Verzoek met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf – Verbod van uitlevering dat alleen wordt toegepast wanneer het eigen onderdanen betreft – Beperking van het vrije verkeer – Rechtvaardiging op grond van de voorkoming van straffeloosheid – Evenredigheid”
Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Personele werkingssfeer – Onderdaan van een lidstaat die tevens beschikt over de nationaliteit van een derde land – Daaronder begrepen
(Art. 18 en 21 VWEU)
(zie punt 31)
Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Verzoek van een derde land aan een lidstaat tot uitlevering van een Unieburger die onderdaan van een andere lidstaat is en in de eerste lidstaat gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Verzoek tot uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf – Uitleveringsverbod dat alleen wordt toegepast wanneer het eigen onderdanen betreft – Beperking van het vrije verkeer van Unieburgers die permanent in de aangezochte lidstaat verblijven – Rechtvaardiging op grond van de voorkoming van straffeloosheid – Evenredigheid – Aangezochte lidstaat die toestaat dat een in het buitenland opgelegde straf op zijn grondgebied ten uitvoer wordt gelegd – Verplichting om te verzekeren dat Unieburgers die permanent op zijn grondgebied verblijven, hun straf op zijn grondgebied kunnen uitzitten onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen
(Art. 18 en 21 VWEU)
(zie punten 33‑36, 39‑42)
Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Verzoek van een derde land aan een lidstaat tot uitlevering van een Unieburger die onderdaan van een andere lidstaat is en in de eerste lidstaat gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Verzoek tot uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf – Aangezochte lidstaat die de uitlevering van zijn eigen onderdanen met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf verbiedt en die voorziet in de mogelijkheid dat een dergelijke in het buitenland opgelegde straf op zijn grondgebied wordt uitgezeten – Weigering om uit te leveren die mogelijk in strijd is met de krachtens het Europees Uitleveringsverdrag op de aangezochte lidstaat rustende verplichtingen – Automatisch en absoluut recht voor de persoon om wiens uitlevering wordt verzocht om niet te worden uitgeleverd aan landen buiten de Unie – Geen
(Art. 18 en 21 VWEU)
(zie punt 47)
Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Verzoek van een derde land aan een lidstaat tot uitlevering van een Unieburger die onderdaan van een andere lidstaat is en in de eerste lidstaat gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Verzoek tot uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf – Aangezochte lidstaat die de uitlevering van zijn eigen onderdanen met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf verbiedt en die voorziet in de mogelijkheid dat een dergelijke in het buitenland opgelegde straf op zijn grondgebied wordt uitgezeten, mits het derde land ermee instemt – Verplichting voor deze lidstaat om actief te trachten die instemming te verkrijgen en daarbij alle mechanismen voor samenwerking en wederzijdse bijstand op het gebied van het strafrecht aan te wenden
(Art. 18 en 21 VWEU)
(zie punten 48‑50, 56 en dictum)
Burgerschap van de Unie – Recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Verzoek van een derde land aan een lidstaat tot uitlevering van een Unieburger die onderdaan van een andere lidstaat is en in de eerste lidstaat gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer – Verzoek tot uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf – Aangezochte lidstaat die de uitlevering van zijn eigen onderdanen met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf verbiedt en die voorziet in de mogelijkheid dat een dergelijke in het buitenland opgelegde straf op zijn grondgebied wordt uitgezeten, mits het derde land ermee instemt – Recht van de aangezochte lidstaat om een Unieburger die permanent op zijn grondgebied verblijft, bij het uitblijven van instemming van het derde land uit te leveren – Voorwaarde – Verplichting om na te gaan of is voldaan aan de waarborgen van artikel 19 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
(Art. 18 en 21 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 19)
(zie punten 53‑55, 56 en dictum)
Samenvatting
S.M., die de Kroatische, de Bosnische en de Servische nationaliteit heeft, woont sinds 2017 in Duitsland en werkt daar sinds 2020. In november 2020 hebben de autoriteiten van Bosnië en Herzegovina aan de Bondsrepubliek Duitsland gevraagd om S.M. uit te leveren met het oog op de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf die hem door een Bosnische rechtbank was opgelegd.
De Generalstaatsanwaltschaft München (openbaar ministerie München, Duitsland) heeft, onder verwijzing naar het arrest Raugevicius (
1
), gevorderd dat het verzoek tot uitlevering van S.M. niet-ontvankelijk wordt verklaard.
Volgens het Oberlandesgericht München (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Beieren, München, Duitsland), de verwijzende rechter, hangt de gegrondheid deze vordering af van de vraag of de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat een Unieburger niet mag worden uitgeleverd, zelfs indien de aangezochte lidstaat (
2
) hem krachtens internationale verdragen wel moet uitleveren.
De verwijzende rechter is van oordeel dat deze vraag in het arrest Raugevicius niet is beantwoord omdat het in de zaak die tot dat arrest heeft geleid de aangezochte lidstaat op grond van de toepasselijke internationale verdragen was toegestaan om de betrokken Litouwse onderdaan niet uit te leveren aan een land buiten de Unie. Daarentegen is Duitsland in de onderhavige zaak krachtens het Europees Uitleveringsverdrag, ondertekend te Parijs op 13 december 1957, verplicht om S.M. aan Bosnië en Herzegovina uit te leveren. Overeenkomstig artikel 1 van dit verdrag zijn Duitsland en Bosnië en Herzegovina namelijk gehouden om aan elkaar de personen uit te leveren die door de gerechtelijke autoriteiten van de verzoekende staat worden gezocht met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf. Uit de verklaring die Duitsland krachtens artikel 6 van dit verdrag heeft afgelegd over de bescherming tegen uitlevering van zijn „onderdanen”, blijkt dat deze term uitsluitend ziet op personen die de Duitse nationaliteit bezitten.
Het Hof is in het arrest Raugevicius dus niet ingegaan op de vraag of het feit dat minder beperkende maatregelen dan uitlevering moeten worden overwogen kan meebrengen dat de aangezochte lidstaat zijn volkenrechtelijke verplichtingen schendt.
De verwijzende rechter verzoekt het Hof derhalve om uitlegging van de artikelen 18 en 21 VWEU. Hij wenst kort samengevat te vernemen of deze artikelen eraan in de weg staan dat een lidstaat waarvan het nationale recht alleen de uitlevering van eigen onderdanen aan landen buiten de Unie verbiedt en voorziet in de mogelijkheid om de straf op zijn grondgebied ten uitvoer te leggen mits het derde land daarmee instemt, in geval van een verzoek tot uitlevering van een derde land met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf van een burger van een andere lidstaat die permanent verblijft in eerstgenoemde lidstaat, deze Unieburger uitlevert overeenkomstig de verplichtingen die krachtens een internationaal verdrag op deze lidstaat rusten, wanneer hij zonder een dergelijke instemming de tenuitvoerlegging van de straf de facto niet kan overnemen.
In zijn arrest antwoordt het Hof dat de artikelen 18 en 21 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat
–
zij een aangezochte lidstaat in dergelijke omstandigheden verplichten om actief aan het derde land dat om uitlevering verzoekt te vragen of het ermee instemt dat de straf van de onderdaan van een andere lidstaat die permanent in de aangezochte lidstaat verblijft, op het grondgebied van laatstgenoemde staat ten uitvoer wordt gelegd, en daarbij alle mechanismen voor samenwerking en wederzijdse bijstand op het gebied van het strafrecht aan te wenden waarover hij in het kader van zijn betrekkingen met dat derde land beschikt;
–
indien een dergelijke instemming niet wordt verkregen, zij niet verhinderen dat de aangezochte lidstaat in dergelijke omstandigheden de Unieburger uitlevert overeenkomstig de verplichtingen die krachtens een internationale overeenkomst op die lidstaat rusten, mits de uitlevering geen afbreuk doet aan de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (
3
) gewaarborgde rechten.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats herinnert het Hof eraan dat het in het arrest Raugevicius, dat net als het hoofdgeding betrekking had op een uitleveringsverzoek van een derde land waarmee de Unie geen uitleveringsverdrag heeft gesloten, heeft geoordeeld dat de lidstaten, bij gebreke van Unierechtelijke voorschriften voor de uitlevering van hun onderdanen aan derde landen, weliswaar bevoegd zijn om dergelijke voorschriften vast te stellen, maar deze bevoegdheid moeten uitoefenen met inachtneming van het Unierecht, met name artikel 18 VWEU en artikel 21, lid 1, VWEU.
Als Kroatisch onderdaan die legaal in Duitsland verblijft, kan S.M. zich op grond van zijn Unieburgerschap beroepen op artikel 21, lid 1, VWEU en valt hij binnen de werkingssfeer van de Verdragen in de zin van artikel 18 VWEU. De omstandigheid dat hij ook de nationaliteit bezit van het derde land dat om uitlevering verzoekt, kan hem niet beletten om zich te beroepen op de rechten en vrijheden die hij als Unieburger geniet, met name de rechten en vrijheden die worden gewaarborgd door de artikelen 18 en 21 VWEU.
In de tweede plaats merkt het Hof op dat de uitleveringsregels van een lidstaat die, zoals in het hoofdgeding, een verschil in behandeling invoeren naargelang de persoon om wiens uitlevering wordt verzocht onderdaan van die lidstaat dan wel onderdaan van een andere lidstaat is, de vrijheid van verkeer en verblijf van onderdanen van andere lidstaten die legaal op het grondgebied van de aangezochte staat verblijven nadelig kunnen beïnvloeden, omdat zij ertoe leiden dat hun niet de bescherming tegen uitlevering wordt geboden die de onderdanen van deze laatste lidstaat genieten.
In een situatie als die van het hoofdgeding leidt de ongelijke behandeling die erin bestaat dat een Unieburger die onderdaan is van een andere lidstaat dan de aangezochte lidstaat kan worden uitgeleverd, tot een beperking van voornoemde vrijheid, die slechts kan worden gerechtvaardigd indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel.
Het legitieme doel om te voorkomen dat personen die een strafbaar feit hebben begaan onbestraft blijven, kan een rechtvaardiging vormen voor een maatregel die de in artikel 21 VWEU bedoelde vrijheid beperkt, mits deze maatregel noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen die hij beoogt te waarborgen en de nagestreefde doelen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
In geval van een verzoek tot uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf vormt de mogelijkheid om de straf waarop het uitleveringsverzoek betrekking heeft ten uitvoer te leggen op het grondgebied van de aangezochte lidstaat, voor zover het recht van deze staat daarin voorziet, een alternatief voor uitlevering dat een minder beperkende uitwerking heeft op de uitoefening van het recht op vrij verkeer en verblijf van een Unieburger die permanent in deze lidstaat verblijft. Bijgevolg moet een dergelijke onderdaan van een andere lidstaat die permanent in de aangezochte lidstaat verblijft, op grond van de artikelen 18 en 21 VWEU zijn straf op het grondgebied van deze lidstaat kunnen uitzitten onder dezelfde voorwaarden als onderdanen van diezelfde lidstaat.
In de derde plaats benadrukt het Hof evenwel dat in de rechtspraak in de zaak Raugevicius niet is erkend dat Unieburgers een automatisch en absoluut recht hebben om niet te worden uitgeleverd aan landen buiten de Unie. Het Hof merkt tevens op dat, wanneer een nationale regel, zoals in het hoofdgeding, een verschil in behandeling invoert tussen de onderdanen van de aangezochte lidstaat en Unieburgers die er permanent verblijven, door enkel de uitlevering van eerstgenoemden te verbieden, die lidstaat moet nagaan of er geen alternatief voor uitlevering bestaat met een minder beperkende uitwerking op de uitoefening van de rechten en vrijheden die Unieburgers ontlenen aan de artikelen 18 en 21 VWEU, wanneer een derde land om hun uitlevering verzoekt.
Ingeval de toepassing van een dergelijke alternatieve maatregel voor uitlevering erin bestaat dat Unieburgers die permanent in de aangezochte lidstaat verblijven hun straf in die lidstaat kunnen uitzitten onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat, maar alleen als het om uitlevering verzoekende derde land daarmee instemt, verplichten de artikelen 18 en 21 VWEU de aangezochte lidstaat dus om actief te trachten instemming van dat derde land te verkrijgen en daarbij gebruik te maken van alle mechanismen voor samenwerking en bijstand op het gebied van strafrecht waarover de lidstaat in het kader van zijn betrekkingen met dat derde land beschikt.
Indien dat derde land ermee instemt dat de straf op het grondgebied van de aangezochte lidstaat ten uitvoer wordt gelegd, kan deze lidstaat de Unieburger op wie het verzoek om uitlevering betrekking heeft en die permanent in die lidstaat verblijft, toestaan daar de straf uit te zitten die hem door het derde land dat om uitlevering verzoekt is opgelegd, en aldus verzekeren dat deze Unieburger op dezelfde wijze wordt behandeld als de eigen onderdanen.
In een dergelijk geval zou de toepassing van deze alternatieve maatregel voor uitlevering de aangezochte lidstaat ook in staat kunnen stellen zijn bevoegdheden uit te oefenen overeenkomstig de verdragsverplichtingen die hem binden jegens het derde land. Het feit dat dit derde land ermee instemt dat de volledige straf waarop het uitleveringsverzoek betrekking heeft op het grondgebied van de aangezochte lidstaat ten uitvoer wordt gelegd, kan het namelijk overbodig maken om het verzoek tot uitlevering uit te voeren.
Indien dit derde land daar echter niet mee instemt, kan de door de artikelen 18 en 21 VWEU vereiste alternatieve maatregel voor uitlevering niet worden toegepast. In dat geval kan de lidstaat de betrokken persoon uitleveren overeenkomstig de verplichtingen die krachtens het Europees Uitleveringsverdrag op hem rusten, aangezien het risico dat die persoon onbestraft blijft niet zou kunnen worden voorkomen indien de uitlevering zou worden geweigerd.
In dat geval vormt de uitlevering van de betrokkene, gelet op dat doel, een noodzakelijke en evenredige maatregel, zodat de beperking van het recht op vrij verkeer en verblijf die het gevolg is van de uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, gerechtvaardigd is. De aangezochte lidstaat moet niettemin nagaan of deze uitlevering geen afbreuk doet aan de bescherming die artikel 19, lid 2, van het Handvest biedt tegen uitlevering aan een om uitlevering verzoekend derde land waar een ernstig risico bestaat dat de uitgeleverde persoon de doodstraf zal krijgen of aan folteringen of andere onmenselijke of vernederende behandelingen zal worden onderworpen.
(
1
)	In het arrest van 13 november 2018, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898; hierna: „arrest Raugevicius”), heeft het Hof artikel 18 VWEU (waarin het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is vastgelegd) en artikel 21 VWEU (dat in lid 1 het recht waarborgt om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven) aldus uitgelegd dat wanneer een derde land met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf verzoekt om de uitlevering van een Unieburger die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, de aangezochte lidstaat waarvan het nationale recht zich verzet tegen de uitlevering van eigen onderdanen aan landen buiten de Unie met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf en voorziet in de mogelijkheid dat een dergelijke in het buitenland opgelegde straf ten uitvoer wordt gelegd op zijn grondgebied, gehouden is te waarborgen dat die Unieburger, wat de uitlevering betreft, op dezelfde wijze wordt behandeld als de eigen onderdanen van de betrokken lidstaat indien hij permanent op het grondgebied van deze lidstaat verblijft (punt 50 en dictum).
(
2
)	De lidstaat waarbij een uitleveringsverzoek is ingediend.
(
3
)	Hierna: „Handvest”.