62008CC0400_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A jelen esetben a Bizottság annak kimondását kéri a Bíróságtól, hogy Spanyolország – mivel bizonyos korlátozásokat írt elő a kiskereskedelmi üzleteknek a Katalán Autonóm Közösség területén történő létesítésére vonatkozóan, nem teljesítette az EK 43. cikkből (jelenleg EUMSZ 49. cikk) eredő kötelezettségeit. Állítása szerint e korlátozások a Katalóniában hagyományosnak számító kisebb struktúrák létesítését – következésképpen a helyi kiskereskedőket – részesíti előnyben a más tagállamokból származó gazdasági szereplők által kedvelt nagyobb létesítményekkel szemben.
2. Spanyolország tagadja, hogy a korlátozások bármilyen módon megkülönböztetnék a gazdasági szereplőket, azt állítja, hogy e korlátozásokat minden esetben közérdeken alapuló kényszerítő ok igazolja, és a Bíróságot a kereset elutasítására kéri.
Jogi háttér
A Szerződés rendelkezései
3. Az EK 43. cikk az alábbiak szerint rendelkezik:
„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás. Ezt a rendelkezést azokra a korlátozásokra is alkalmazni kell, amelyek képviseletnek, fióktelepnek vagy leányvállalatnak egy tagállam valamely tagállamban letelepedett állampolgára által történő alapítására vonatkoznak.
A szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történő megkezdésére és folytatására, vállalkozások, így különösen a 48. cikk [jelenleg EUMSZ. 54. cikk] második bekezdése szerinti társaságok alapítására és irányítására, a letelepedés országának joga által a saját állampolgáraira előírt feltételek szerint, figyelemmel a tőkére vonatkozó fejezet rendelkezéseire is.”
4. Az EK 46. cikk (1) bekezdése (jelenleg az EUMSZ 52. cikk (1) bekezdése) kimondja:
„E fejezet rendelkezései és az azok alapján hozott intézkedések nem érintik azoknak a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek az alkalmazhatóságát, amelyek közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból különleges elbánást írnak elő a külföldi állampolgárokra nézve.”
Nemzeti rendelkezések
5. A Bizottság keresetében a spanyol nemzeti jogszabályok és a katalán regionális jogszabályok több rendelkezésére hivatkozik: nemzeti szinten a 7/1996. sz. törvényt(2), Katalóniában pedig a 18/2005. sz. törvényt(3), valamint a 378/2006. sz.(4) és 379/2006. sz.(5) rendeletet említi.
A 7/1996. sz. törvény
6. A törvény 2. cikke elsősorban úgy határozza meg a kiskereskedelmi létesítmények fogalmát, mint amelyek rendszeres kiskereskedelmi tevékenység céljára szolgáló állandó helyiségek. A „nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények” fogalmának meghatározását a törvény az egyes spanyolországi autonóm közösségekre hagyja, de azok minden körülmények között magukba foglalják azon létesítményeket, amelynek termékelhelyezésre szolgáló és eladóterülete meghaladja a 2500 m 2 ‑t.
7. A 6. cikk (1) bekezdése alapján a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények megnyitásához meg kell szerezni a megfelelő autonóm közösség engedélyét, amely kötelezettség nem érinti a kiskereskedelmi tevékenységhez kapcsolódó egyéb közigazgatási engedélyek megszerzését. A 6. cikk (2) bekezdése alapján az említett engedély odaítéléséről vagy megtagadásáról az alábbiak figyelembevételével kell döntést hozni: a) az érintett területen helyben meglévő kiskereskedelmi létesítmények megfelelő jellege, és b) az új létesítmény által az említett létesítményekre gyakorolt hatás; ezenkívül a Tribunal de Defensa de la Competencia (versenyjogi bíróság) jelentése is szükséges, jóllehet megállapításai nem kötelező erejűek.
8. Az a) pont vonatkozásában az adott terület akkor tekinthető úgy, hogy megfelelő adottságokkal rendelkezik, ha a meglévő (vagy középtávon előrejelzett) lakosságnak olyan szintű kínálat áll rendelkezésére, amely minőség, választék, szolgáltatás, ár és nyitvatartási idő tekintetében mind a jelenlegi helyzet követelményeinek, mind a modern kiskereskedelemben kialakuló tendenciáknak megfelel (a 6. cikk (3) bekezdése). A b) pontot illetően a versenyre gyakorolt pozitív hatásokat és meglévő kiskereskedőre gyakorolt negatív hatásokat egyaránt figyelembe kell venni (a 6. cikk (4) bekezdése).
9. A 6. cikk (5) bekezdése felhatalmazza az autonóm közösségeket arra, hogy bizottságokat állítsanak fel, amelyeknek az említett közösségek által meghatározott szabályokkal összhangban jelentést kell készíteniük a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények létrehozásáról.
10. A 7/1996. sz. törvény záró rendelkezése pontosítja a különböző cikkek alkotmányos státuszát. Többek között a 6. cikk (1) és (2) bekezdését az alkotmány 149. cikke (1) bekezdésének 13. szabálya alapján az állam kizárólagos hatáskörébe tartozó rendelkezések közé sorolja, míg a cikk további része a reziduális kategóriába tartozik, amely „az autonóm közösségek által elfogadott különös rendelkezések hiányában alkalmazandó.”
A 18/2005. sz. törvény
11. A 3. cikk (1) és (2) bekezdése a „nagyméretű” és „közepes méretű” kiskereskedelemi létesítményeket az elhelyezkedésük szerinti település lakosságszáma alapján határozza meg. A fogalommeghatározások az alábbi táblázatban foglalhatók össze:
>lt>1
12. A 3. cikk (3) bekezdése pontosítja, hogy az eladótérnek a PTSEC‑ben(6) szereplő korlátozásait kell alkalmazni az élelmiszerágazatba tartozó, közepes méretű létesítményekre, és minden olyan 1000 m 2 ‑nél nagyobb létesítményre, amely elektromos háztartási cikkeket vagy elektronikai termékeket, sport‑ vagy személyi felszereléseket, szabadidős vagy kulturális cikkeket árusít, tekintet nélkül az ilyen létesítménynek az (1) és a (2) bekezdésben szereplő kritériumok szerinti besorolására.
13. A 4. cikk szerint nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények kizárólag a települések olyan beépíthető városi övezeteiben nyithatók, amelyek vagy a körzet (comarca)
közigazgatási központjának felelnek meg, vagy 25 000 főt meghaladó lakossággal rendelkeznek (beleértve a szezonálisan vendégként ott tartózkodó turistákat is) (a 4. cikk (1) bekezdése). Az eltérés lehetőségével ugyanezen korlátozás alkalmazandó az 1000 m 2 ‑nél nagyobb eladótérrel rendelkező létesítményekre, amennyiben főként elektromos háztartási cikkekkel vagy elektronikai termékekkel, sport– vagy személyi felszerelésekkel, szabadidős vagy kulturális cikkekkel foglalkoznak (a 4. cikk (2) bekezdése). Annak meghatározásakor, hogy valamely terület beépíthető városi övezetnek minősül‑e, figyelembe kell venni, hol koncentrálódik a lakosság, hol találhatók összefüggő lakóterületek és a lakóterületekbe ékelődő kereskedelemi övezetek (a 4. cikk (3) bekezdése). Bizonyos típusú kereskedelmi tevékenységek nem tartoznak e korlátozás alá, különösen amelyek hajók vagy járművek, munkagépek, építési anyagok és egészségügyi berendezések, bútorok és barkácsfelszerelések értékesítésére irányulnak, továbbá a kertészetek, a gyári készletek kiárusítására szolgáló üzletek, a nagy sebességű vonatok állomásain és egyes kikötőkben, illetve repülőtereken elhelyezkedő eladóterek, valamint az egyes határtelepüléseken található üzletek (a 4. cikk (8) bekezdése).
14. A 6. cikk szerint a települési önkormányzat által kiadott kiskereskedelmi engedély szükséges a közepes méretű létesítmények megnyitásához, bővítéséhez, átruházásához vagy tevékenységének módosításához. A 7. cikk szerint a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények esetében a fentiekkel megegyező műveletekhez a Generalitat (a katalón kormány) által kiadott kiskereskedelmi engedély szükséges, amelyet a települési önkormányzatok által benyújtott jelentés alapján ítélnek oda, vagy tagadnak meg. Amennyiben az említett jelentés kedvezőtlen, vagy a jelentést nem adják ki az arra vonatkozó kérelemtől számított három hónapon belül, a kiskereskedelmi engedély nem bocsátható ki. Mindkét fent említett cikk úgy rendelkezik, hogy ha az engedélyt bizonyos időtartam (a Generalitat által kiadott engedélyek esetében hat hónap) alatt nem bocsátják ki, azt megtagadottnak kell tekinteni (a „hallgatólagos elutasítás” szabálya).
15. A 8. cikk a jelentésen felül mind a közepes méretű, mind a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények esetében megköveteli a szóban forgó vállalkozás vagy csoport piaci részesedésének értékelését (a 8. cikk (1) és (3) bekezdése). Ebben az esetben is igaz, hogy ha a jelentés kedvezőtlen, a kiskereskedelmi engedély sem ítélhető oda (a 8. cikk (4) bekezdése). A kis‑ és középvállalkozások(7) azonban mentességet élveznek e követelmény alól (a 8. cikk (2) bekezdése).
16. A 10. cikk felsorolja azokat a szempontokat, amelyeket a Generalitatnak vagy az önkormányzati hatóságnak értékelnie kell a kiskereskedelmi engedély iránti kérelem elbírálása során: a PTSEC‑nek való megfelelés; a településrendezési szabályokkal való összhang, „a projekt biztonságát és a létesítménynek a városi környezetbe való illeszkedését meghatározó feltételek”, „a projekt által előidézett mobilitás”, különösen annak az úthálózatra, illetve a tömeg- és magánközlekedésre gyakorolt hatása, a rendelkezésre álló parkolóhelyek száma az egyes esetekre rendeletekkel meghatározott arányszámok alapján kiszámítva, a létesítménynek „beépíthető városi övezetben” való elhelyezkedése, továbbá a kiskereskedelmi szolgáltatásokra vonatkozó önkormányzati terveknek való megfelelés, „a fogyasztók széles és – a termékek minősége, mennyisége, ára és tulajdonságai vonatkozásában – változatos kínálathoz való joga”, a kérelmező vállalkozás vonatkozó piaci részesedése.
17. A 11. cikk tanácsadó bizottságot hoz létre (amely a 7/1996. sz. törvény 6. cikkének (5) bekezdésében meghatározott típusba tartozik) „Comisión de equipamientos comerciales” (üzlethelyiségek bizottsága) elnevezéssel, amely jelentést készít különösen azon döntéssel kapcsolatos kérdésekről, hogy a Generalitat megadja‑e az engedélyt, foglalkozik a kiskereskedelmi létesítmények nyitására alkalmas területek kijelölésével kapcsolatos településrendezési kérdésekkel, a PTSEC módosítására irányuló javaslatok megalkotását is beleértve.
18. A 12. cikk rendelkezik a Generalitat által kibocsátott engedélyek iránti kérelmek kezeléséért, valamint a piaci részesedésekről szóló jelentésekért(8) felszámítandó díjakról. A települési önkormányzatok részére is lehetővé teszi, hogy az önkormányzati engedélyek iránti kérelmek kezeléséért, továbbá a Generalitattól kért engedélyek iránti kérelmeket érintő önkormányzati jelentések kibocsátásáért díjat számítsanak fel.
A 378/2006. sz. rendelet
19. A 3. cikk a hipermarketeket olyan önkiszolgáló áruházakként határozza meg, amelyek eladótere legalább 2500 m 2 (9), nagy választékban értékesítenek tartós, illetve nem tartós fogyasztási cikkeket, továbbá nagy parkolóterülettel rendelkeznek.
20. A 14. cikk meghatározza a Generaritathoz a kiskereskedelmi engedély iránt benyújtandó kérelem előterjesztésének eljárását. Felsorolja a benyújtandó dokumentumokat beleértve a projekt életképességét – a vonzáskörzetben meglévő kínálatra, a várható keresletre, a kapcsolódó piaci részesedésre és a jelenlegi kínálatra gyakorolt hatásra tekintettel – elemző piacfelmérést (a 14.1. cikk (b) pontjában előírt negyedik bekezdés) is.
21. A 26. és a 27. cikk a 18/2005 törvény 11. cikke által létrehozott tanácsadó bizottságra vonatkozik. A 26. cikk (1). bekezdése e bizottság összetételét szabályozza: hét tag (beleértve az elnököt és az alelnököt) a Generalitat egyes osztályait képviseli, hat tag az önkormányzatokat képviseli, hét tag a kereskedelmi ágazatot (két tag a kereskedelmi és iparkamara részéről, öt tag a legreprezentatívabb kereskedelmi szervezetek részéről) képviseli; két további tag a Generalitat kereskedelmi osztálya által kiválasztott szakértő, továbbá az elnök által kinevezett titkár. A 27. cikk előírja, hogy a bizottság véleményét ki kell kérni a 18/2005. sz. törvény 11. cikkében említett kérdésekben, valamint az „önkormányzatok összefüggő városi térségeinek” kijelölése vonatkozásában.
22. A 28‑34. cikk a 18/2005. sz. törvény 8. cikke szerinti, piaci részesedésről szóló jelentésre vonatkozik. A 28. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy nagyméretű kiskereskedők esetén a jelentésnek le kell fednie a nevük alatt – akár közvetlen, akár közvetett irányításukkal – működő valamennyi üzletet. A 31. cikk (4) bekezdése szerint minden kereskedelmi ágazat vonatkozásában évente maximális piaci részesedést határoznak meg mind egész Katalónia, mind az alacsonyabb szintű területek tekintetében (a Bizottság azt állítja, és a Spanyol Kormány nem vitatja, hogy ilyen évenkénti meghatározások eddig nem történtek, ezért azon csoport maximális piaci részesedését, amelyhez a kiskereskedő tartozik, a korábbi jogszabály határozza meg: az értékesítési terület 25%‑a Katalóniában vagy 35%‑a a javasolt létesítmény vonzáskörzetében található). A 33. cikk (2) bekezdése szerint a piaci részesedésről szóló jelentésnek kedvezőtlennek kell lennie abban az esetben, ha e maximális piaci részesedést meghaladják. A 33. cikk (5) bekezdése legfeljebb hat hónapos időszakot ír elő a jelentés kiadására (ennek eredménytelen elteltével a jelentést kedvezőnek kell tekinteni), és a 33. cikk (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a jelentés hat hónapig érvényes.
A 379/2006. sz. rendelet
23. A 7. cikk úgy rendelkezik, hogy a nagyméretű kiskereskedelmi létesítményekre az élelmiszer‑ágazatban működő, közepes méretű létesítményekre, valamint a főként elektromos háztartási cikkekkel vagy elektronikai termékekkel, sport– vagy személyi felszerelésekkel, szabadidős vagy kulturális cikkekkel foglalkozó, 1000 m 2 ‑nél nagyobb eladótérrel rendelkező valamennyi létesítményre a PTSEC–ben (az egyes körzetekre) előírt korlátozások alkalmazandók.
24. A 10.2. cikk úgy rendelkezik, hogy az új hipermarketekre és a hipermarketek bővítéseire vonatkozó méretkorlátozások valamennyi körzetben alkalmazandók. Amennyiben túlzott mértékű kínálatot jeleznek előre 2009‑re, nem valósulhat meg hipermarket‑fejlesztés; és más körzetekben sem haladhatják meg a hipermarket‑fejlesztések a tartós fogyasztási cikkek 2009‑re becsült kínálatának 9%‑át, valamint a nem tartós fogyasztási cikkek becsült kínálatának 7%‑át.
25. A PTSEC az említett rendelet 1. sz. mellékletét képezi. Különösen azon maximális területeket szabályozza, amelyek tekintetében a 2006–2009‑es időszakban az egyes területi egységekben kiskereskedelmi engedély adható 1) szupermarketek, 2) hipermarketek, 3) szaküzletek, 4) bevásárlóközpontok és áruházak részére.
Eljárás
26. Több nagyméretű kiskereskedelmi vállalkozás panasza alapján a Bizottságnak kétségei támadtak afelől, hogy a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények megnyitását Katalóniában szabályozó rendelkezések összeegyeztethetők‑e az EK 43. cikkel. A Bizottság 2004. július 9‑én felszólító levelet intézett Spanyolországhoz. 2004. október 13‑i válaszában a spanyol kormány úgy vélte, hogy a Bizottság észrevételei nem igazoltak.
27. 2005. december 27‑én Katalóniában elfogadták a 18/2005 törvényt. A Bizottság álláspontja szerint e törvény nem szüntette meg az EK 43. cikkel való korábbi összeegyeztethetetlenséget, hanem a letelepedési szabadság újabb korlátozásait vezette be. A Bizottság ezért 2006. július 4‑én újabb felszólító levelet küldött Spanyolországnak. 2006. október 6‑i válaszában Spanyolország tagadta, hogy a szabályozás korlátozást megvalósító, hátrányosan megkülönböztető vagy aránytalan lett volna.
28. Mivel a Bizottság továbbra sem volt megelégedve a válasszal, 2007. december 23‑án indokolással ellátott véleményt bocsátott ki, amelyben felszólította Spanyolországot, hogy két hónapon belül módosítsa jogi szabályozását az állítólagos jogsértés megszüntetése érdekében. 2008. január 3‑i válaszában Spanyolország megerősítette azon szándékát, hogy módosítsa a vitatott jogi szabályozást, de előadta, hogy a módosításokat a szolgáltatásnyújtási irányelv(10) átültetése során végzik majd el. Mivel az indokolással ellátott véleményben szereplő kéthónapos határidő lejártáig nem születtek intézkedések, a Bizottság előterjesztette a jelen keresetet.
29. A Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, „hogy a Spanyol Királyság, mivel a kiskereskedelmi tevékenység szabályozásáról szóló 7/1996 törvényből, valamint az azonos tárgyú katalán autonóm közösségi jogszabályokból (az üzlethelyiségek kialakításáról szóló 18/2005 törvény; a 18/2005 törvény végrehajtásáról szóló 378/2006. sz. rendelet; és az üzlethelyiségek kialakítására vonatkozó területi ágazati terv jóváhagyásáról szóló 379/2006. sz. rendelet) eredően korlátozásokat írt elő a kiskereskedelmi üzletek létesítésére vonatkozóan, nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit”, és kötelezze a Spanyol Királyságot a költségek viselésére.
30. A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
31. A Spanyolországot beavatkozóként támogató Dán Királyság úgy véli, hogy az ilyen típusú jogi szabályozás nem ellentétes az EK 43. cikkel.
32. A 2010. május 6‑án megtartott tárgyaláson a Bizottság és a Spanyol Királyság előadták szóbeli észrevételeiket.
Értékelés
Előzetes megjegyzés
33. A tárgyaláson a Bizottság tájékoztatta a Bíróságot, hogy mind a regionális, mind a szóban forgó nemzeti jogszabályok módosultak (2009 decemberében és 2010 januárjában) az ügy írásbeli szakaszának befejezését követően. Mindazonáltal nem volt képes határozott álláspontot kialakítani a tekintetben, hogy a módosított jogszabályok összeegyeztethetők‑e az uniós joggal. Ennek érdekében reméli, hogy a Bíróság egyértelmű döntést hoz majd a korábbi, vitatott jogszabályok összeegyeztethetősége vonatkozásában.
34. E remény álláspontom szerint csak akkor igazolható, ha a Bizottság maga is egyértelmű keresetet nyújtott be a Bírósághoz. Úgy hiszem, a jelen esetben a kereset nem volt különösebben egyértelmű. Emlékeztetni szeretném a Bizottságot azon kötelezettségére, hogy keresetét kellően egyértelműen és pontosan adja elő ahhoz, hogy az alperes elő tudja készíteni védekezését, valamint a Bíróság határozhasson, ehhez a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeket a keresetlevélben egységes, érthető és egyértelmű módon kell megjelölnie(11) . Mindez kiegészíthető azzal, hogy a Bíróság feladatát a Spanyol Kormány lényegretörőbb hozzáállása is megkönnyítette volna.
Az elemzés kivonata
35. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 43. cikkel ellentétes valamennyi olyan nemzeti intézkedés, amely – legyen bár állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó – alkalmas arra, hogy megzavarja, vagy kevésbé vonzóvá tegye a Szerződés által biztosított letelepedési szabadságnak az Unió polgárai általi gyakorlását.(12)
36. Mindazonáltal amennyiben a korlátozások állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetést megvalósító intézkedésből erednek, az EK 46. cikk lehetővé teszi annak a közrend, a közbiztonság vagy a közegészség alapján történő igazolását. Amennyiben nem valósul meg ilyen hátrányos megkülönböztetés, a korlátozások közérdeken alapuló kényszerítő okkal igazolhatók azzal a feltétellel, hogy a korlátozások alkalmasak az általuk elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és nem haladják meg az e cél megvalósításához szükséges mértéket.(13) Azokat az okokat, amelyekre valamely tagállam a letelepedés szabadsága elvétől való eltérés igazolása érdekében hivatkozik, az e tagállam által hozott korlátozó intézkedés megfelelőségének és arányosságának vizsgálatát alátámasztó elemzéssel, valamint az érvelését alátámasztó konkrét bizonyítékokkal is kísérni kell.(14)
37. Következésképpen a Bizottságra hárul az állítólagos korlátozások fennállásának és adott esetben azok hátrányosan megkülönböztető jellegének bizonyítása, ellenben a tagállamnak kell bizonyítania, hogy a korlátozás bármilyen módon igazolt.
38. A Bizottság fő érve, hogy az általa azonosított intézkedések közvetetten hátrányosan megkülönböztető és az EK 46. cikkben szereplő jogalapok egyike alapján sem igazolható korlátozásokhoz vezetnek. Spanyolország elismeri, hogy az intézkedések bizonyos mértékig korlátozzák a letelepedés szabadságát, de azzal érvel, hogy nem valósítanak meg – még közvetetten sem – állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetést, viszont azokat több közérdekhez kapcsolódó követelmény – fogyasztóvédelem, környezetvédelem, település‑ és területfejlesztés – igazolja, és azok e követelmények teljesítése tekintetében megfelelőek és arányosak. A Bizottság nem fogadja el ezen igazolásokat még azon feltevés megvalósulása esetén sem, hogy az intézkedések nem hátrányosan megkülönböztetők.
39. Dánia másrészről előadja, hogy a szóban forgó intézkedések – amennyiben nem hátrányosan megkülönböztetők – nem tekinthetők a letelepedési szabadság tiltott korlátozásának, hacsak nem érintik közvetlenül a külföldi gazdasági szereplők piacra jutását. Spanyolország is egyetért ezen állásponttal.
40. Meg kell vizsgálnom tehát, hogy a vitatott intézkedések (közvetetten) hátrányosan megkülönböztetők‑e. Amennyiben hátrányosan megkülönböztetők, meg kell vizsgálnom, hogy lehet‑e bármilyen igazolásra hivatkozni az EK 46. cikk alapján, vagy ha nem hátrányosan megkülönböztetők, tekinthetők‑e az EK 43. cikk hatályán kívül esőnek azért, mert nincsenek kellő hatással a piacra jutásra. Amennyiben az intézkedések nem hátrányosan megkülönböztetők, viszont az EK 43. cikk hatálya alá tartoznak, meg kell állapítanom, hogy fennáll‑e a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerinti valamely igazolás.
41. Elsőként azonban azon korlátozásokat kell azonosítani, amelyek vonatkozásában a Bizottság annak megállapítását kéri, hogy Spanyolország nem teljesítette a Szerződésből eredő kötelezettségeit.
A kért megállapítás terjedelme
42. A Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Spanyolország nem teljesítette kötelezettségeit azzal, hogy négy olyan jogalkotási intézkedésből „eredően […] korlátozásokat írt elő a kiskereskedelmi üzletek létesítésére vonatkozóan”, amelyeknek a Bírósághoz benyújtott szövege meghaladja a 200 oldal terjedelmet. Egyértelmű, hogy ennél konkrétabb bizonyítékra van szükség ahhoz, hogy a Bíróság képes legyen eldönteni, hogy e megállapítást meg lehet‑e tenni, és ha igen, milyen körben. A Bizottság által használt kifejezésekkel megszövegezett megállapítás korántsem felel meg a jogbiztonság követelményének, és kevéssé szolgál azzal az egyértelműséggel, amelyet a Bizottság a Bíróság megállapításától remél.
43. Nem könnyű a Bizottság keresetéből pontosabb információt kinyerni. Válaszában azonban benyújtotta a konkrét korlátozások felsorolását. Ha az említett felsorolást a keresetre való hivatkozásokkal együttesen értelmezzük, az alábbi – a Bizottság szerint a katalán jogszabályokból származó – korlátozások azonosíthatók:
(1) nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények létrehozásának tilalma bizonyos számú önkormányzat beépíthető városi övezetén kívül (a 18/2005. sz. törvény 4. cikkének (1) bekezdése);
(2) az eladótérre vonatkozó korlátozások az egyes körzetek és önkormányzatok esetében (a 379/2006. sz. rendelet 7. cikke együttesen az 1. sz. mellékletében szereplő PTSEC‑vel); a Bizottság különösen azt állítja, hogy:
a) a korlátozás különösen szigorú a hipermarketek esetében – a 41 körzetből 37‑ben nem engedélyezhető új hipermarket (PTSEC, a 379/2006. sz. rendelet 1.2. sz. melléklete);
b) a fennmaradó négy körzetben kizárólag a tartós fogyasztási cikkek legfeljebb 9%‑át és a nem tartós fogyasztási cikkek legfeljebb 7%‑át értékesítő szupermarketek engedélyezhetők (a 379/2006. sz. rendelet 10.2. cikke);
c) az említett négy körzetben hat önkormányzat területén csupán 23 667 m 2
áll rendelkezésre (PTSEC, a 379/2006. sz. rendelet 1.2. sz. melléklete);
(3) a piaci részesedésről szóló jelentés szükségessége, amely jelentés – ha kedvezőtlen – kötelező erejű, és amely feltétlenül kedvezőtlen, ha a piaci részesedés meghalad egy bizonyos értéket (a 18/2005. sz. törvény 8. cikke és a 378/2006. sz. rendelet 31.4. cikke);
(4) az alkalmazott kritériumok pontos meghatározásának hiánya (a 18/2005. sz. törvény 10. cikke(15) );
(5) bizonyos eljárási vonatkozások:
a) a „hallgatólagos elutasítás” szabálya (a 18/2005. sz. törvény 6. és 7. cikke);
b) a kérelmező versenytársait is magában foglaló tanácsadó bizottság véleményének kikérésére vonatkozó kötelezettség (a 18/2005. sz. törvény 11. cikke és a 378/2006 rendelet 26. cikke);
c) az eljárás költségeihez nem kapcsolódó díjak felszámítása (a 18/2005. sz. törvény 12. cikke);
d) az eljárás túlzott időtartama (a 378/2006. sz. rendelet 33. cikke a piaci részesedésről szóló jelentés kiadására és érvényességére vonatkozó határidők vonatkozásában).
44. A tárgyaláson a Bíróság kérdésére a Bizottság meghatalmazottja megerősítette, hogy az említett felsorolás a katalán jogszabályok azon vonatkozásainak teljes listája, amelyeket a Bizottság kifogásolt, és hogy az állítólagos korlátozásokat mindkét szempontból kifogásolták, mivel a nagyméretű kiskereskedelmi létesítményeket, és nem a közepes méretű kiskereskedelmi létesítményeket érintették – amely elhatárolás szükségesnek látszik, ha elfogadható a Bizottság hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó azon állítása, amely azon az előfeltevésen alapul, hogy a spanyol gazdasági szereplők a kisméretű és közepes méretű létesítményeket részesítik előnyben, míg más tagállamok gazdasági szereplői a nagyméretű létesítményeket kedvelik – és azokat nem igazolták.
45. A nemzeti jogszabály (7/1996. sz. törvény) vonatkozásában nem vitatott, hogy a Bizottság az említett törvény 6. cikkének azon rendelkezéseit kifogásolja, amelyek a) azon kritériumokat tartalmazzák, amelyeket annak eldöntése során kell alkalmazni, hogy az engedély megadható‑e, amennyiben e kritériumok a meglévő kiskereskedelmi üzleteket védik (a 6. cikk (1)‑(4) bekezdésének b) pontja előírja, hogy a kérelmekkel kapcsolatban ki kell kérni a versenyjogi bíróság véleményét, a 6. cikk (2) bekezdésének (c) pontja pedig azon bizottságokról rendel kezik, amelyeknek jelentést kell készíteniük az új kiskereskedelmi létesítmények megnyitásáról (a 6. cikk (5) bekezdése).
46. Meg kell azonban jegyezni, hogy a spanyol kormány vitatja a 6. cikk (3)–(5) bekezdésének Katalónia esetében való alkalmazhatóságát.
Fennáll‑e az állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetés?
47. A Bizottság nem állítja, és nyilvánvalóan is nem állíthatta, hogy a vitatott rendelkezések azért közvetlenül hátrányosan megkülönböztetők, mert a spanyol gazdasági szereplők és a más tagállamokból származó gazdasági szereplők részére eltérő bánásmódot írnak elő. Sokkal inkább az az álláspontja, hogy bár a rendelkezések láthatóan semlegesek, valójában a más tagállamokból származó gazdasági szereplőket a spanyol gazdasági szereplőknél jelentősen kedvezőtlenebb helyzetbe hozzák.
48. A fenti érv két alapfeltevésen alapul: először is eltérő bánásmódban részesülnek a nagyméretű és az egyéb (kis‑ és közepes méretű) kiskereskedelmi létesítmények; másodszor pedig ezen eltérő bánásmód a spanyol (és különösen a katalán) – kisebb létesítményeket előnyben részesítő – gazdasági szereplőknek kedvez a más tagállamokból származó azon gazdasági szereplők hátrányára, amelyek a nagyméretű létesítményeket részesítik előnyben.
49. Az első alapfeltevés a Bizottság által kifogásolt intézkedések közül csupán kevés esetében tűnik érvényesnek, míg a második esetében nem tűnik úgy, hogy azt bármilyen megfelelő bizonyíték alátámasztaná.
A nagyméretű és az egyéb létesítmények közötti eltérő bánásmód
50. Először a fenti 43. pont (4) bekezdésében és az (5) bekezdésének a) pontjában megnevezett, a kritériumok állítólagos pontatlan meghatározását, valamint a „hallgatólagos elutasítás” szabályát illetően a hivatkozott rendelkezések (egyrészről a 18/2005 törvény 10. cikke, másrészről az említett törvény 6. és 7. cikke) szövegéből egyértelműen kiderül, hogy azok mind a Generalitat által kiadott, mind az önkormányzati engedélyekre – és ily módon mind a nagyméretű, mind a közepes méretű létesítményekre – vonatkoznak.
51. Másodszor a fenti 43. pont (5) bekezdésének c) pontjában megnevezett azon állítás tekintetében, hogy a díjak nem kapcsolódnak az eljárás költségeihez, a 18/2005 törvény 12. cikke előírja,
hogy az engedélyezési díjakat a Generalitat számítsa fel (a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények esetében), és engedélyezi,
hogy az önkormányzatok díjakat számítsanak fel (a közepes méretű kiskereskedelmi létesítmények esetében). A Bizottság állításai kizárólag a Generalitat által felszámított díjakhoz kapcsolódnak, de nem szolgáltatott információt a díjak önkormányzati szintű felszámításáról, amelynek alapján bármilyen összehasonlítás elvégezhető lenne.
52. Harmadszor a fenti 43. pont (3) bekezdésében, illetve (5) bekezdésének d) pontjában megnevezett, a piaci részesedésről szóló jelentés követelménye és az állítólagosan hozzá kapcsolódó eljárási határidők mind a nagyméretű, mind a közepes méretű kiskereskedelmi létesítményekre vonatkoznak. Mindazonáltal a kis- és közép vállalkozások
menetesek e követelmény alól. Következésképpen a követelmény és a hozzá esetlegesen kapcsolódó határidők olyan nagyvállalkozásokra alkalmazandók, amelyek nagyméretű vagy
közepes méretű kiskereskedelmi létesítményeket kívánnak létrehozni, más típusú vállalkozásokra azonban nem alkalmazhatók, bármilyen méretű létesítményt is kívánnak létrehozni (és nem szabad megfeledkezni arról, hogy a „nagyméretű” és a „közepes méretű” létesítmény meghatározása az érintett önkormányzat lakosságszámától függ).
53. A fenti intézkedések közül tehát egyik sem releváns a Bizottság azon állítása szempontjából, hogy a korlátozások hátrányosan megkülönböztetők.
54. A fentiekkel ellentétben a fenti 43. pont (2) bekezdésének a), b) és c) pontjában szereplő konkrét kifogások kizárólag a hipermarketekre (azaz a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények egyik típusára), vonatkoznak, de más kategóriákat nem érintenek.(16) Az állítólagosan a katalán jogszabályokból származó további korlátozások – az egyenként a fenti 43. pont (1) bekezdésében, illetve (5) bekezdésének b) pontjában megnevezett, a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények létrehozásának tilalma a korlátozott számú önkormányzat beépíthető városi övezetén kívül és a kérelmező versenytársait magában foglaló tanácsadó bizottság véleményének megszerzésére vonatkozó kötelezettség – valamennyi típusú nagyméretű kiskereskedelmi létesítményre alkalmazandó, de csak a nagyméretűekre, éppen úgy, ahogyan a 7/1996 törvény (a nemzeti jogszabály) 6. cikkéből állítólagosan következő korlátozások.
55. Következésképpen kizárólag e vonatkozások relevánsak a Bizottság érvelése szempontjából.
A spanyol és a más tagállamokból származó gazdasági szereplők eltérő preferenciái
56. Hacsak nem igaz, hogy a spanyol (és különösen a katalán) gazdasági szereplők a kisebb méretű kiskereskedelmi létesítményeket részesítik előnyben, míg a más tagállamokból származó gazdasági szereplők a nagyméretű kiskereskedelmi létesítményeket kedvelik, a szóban forgó intézkedések nem lehetnek hátrányosan megkülönböztetők az utóbbiakra nézve, bármilyen mértékben is korlátozzák a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények létrehozását az egyéb típusú létesítmények létrehozásához képest.
57. A Bíróság elé terjesztett egyetlen olyan bizonyíték, amelyből megállapítható lehet, hogy ezen kijelentés valóban igaz‑e, számadatok két csoportjából áll (az egyik a Bizottságtól, a másik a Spanyol Kormánytól származik), amely a katalóniai kiskereskedelmi üzletek fölötti ellenőrzést a spanyol és a nem spanyol gazdasági szereplők szerint bontja le a) a 2500 m 2
alatti és b) a 2500 m 2
feletti létesítmények tekintetében. A számadatok két csoportja különböző évekhez kapcsolódik, és azok láthatólag eltérő forrásból származnak. Nem meglepő tehát, hogy meglehetősen eltérő képet tükröznek, jóllehet mindkettő azt mutatja, hogy a külföldi gazdasági szereplők ellenőrizték a nagyobb méretű kiskereskedelmi létesítmények eladóterének nagyobb részét (53% és 68% között), és spanyol gazdasági szereplők ellenőrizték a kisebb méretű kiskereskedelmi létesítmények eladóterének nagyobb részét (72% és 92% között).(17) Az is látható belőlük, hogy a 2500 m 2 ‑nél kisebb kiskereskedelmi létesítmények összesített eladótere 4,5 és 10(18) közötti többszöröse a nagyobb létesítményekének.
58. E számadatok kétségtelenül összhangban vannak a Bizottság azon állításával, hogy a más tagállamokból származó gazdasági szereplők a nagyobb, a spanyol gazdasági szereplők pedig a kisebb méretű kiskereskedelmi létesítményeket részesítik előnyben. Álláspontom szerint azonban nem szolgáltatnak semmilyen bizonyítékot arról, hogy ezen állítás igaz lenne. Legfeljebb általános statisztikai összefüggést mutatnak, amely ráadásul sokat veszít relevanciájából a Bizottság keresetének összefüggésében, ha figyelembe vesszük, hogy a PTSEC‑ben felsorolt önkormányzatok közül csak egy (Barcelonán kívül eső) önkormányzat tűnik 240 000‑nél nagyobb lakosságúnak, és az önkormányzatok több mint felének 10 000‑nél kisebb a lakossága, a Bizottság által kifogásolt rendelkezések által érintett „nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények” kategóriája tehát meghatározatlan számú olyan létesítményt foglal magában, amelynek eladótere 800 m 2
és 2500 m 2
között van,(19) amely tartományban nem bocsátották a Bíróság rendelkezésére sem az érintett létesítmények számát, sem a spanyol és nem spanyol ellenőrzés szerinti lebontást.(20) A megadott számadatok alapján levonható bármilyen következtetésre tett kísérletet tehát másfajta határozott bizonyítéknak kell alátámasztania annak érdekében, hogy a Bizottság keresetének alapjául szolgálhasson, és lehetséges, hogy az csupán a hipermarketekre, és nem a vitatott rendelkezésekkel érintett valamennyi típusú nagyméretű kiskereskedelmi létesítményre lenne alkalmazandó.
59. Ilyen egyéb bizonyíték nem áll rendelkezésre. A Bizottságnak az volt az említett statisztikai összefüggés alapjául szolgáló, állítólagos laza kapcsolat kifejtéséhez leginkább kapcsolódó érve, amikor – a tárgyaláson a Bíróság kérdésére válaszolva – arra utalt, hogy a külföldi gazdasági szereplők természetszerűleg a nagyobb létesítmények létrehozását részesítik előnyben az új területre való sikeres bejutás esélyeinek optimalizálásához szükséges méretgazdaságosságból eredő haszon elérése érdekében. Ezen érvelés azonban – bármennyire meggyőzőnek is tűnik – a székhelytől távol elhelyezkedő új piacra való belépéshez, és nem a gazdasági szereplő állampolgárságához kapcsolódik,(21) ezért csupán részben támasztja alá a Bizottság alapfeltevését.
60. Kétségtelen, hogy a spanyol kormány nem támadta nagy erőkkel e feltevést, jóllehet bizonyos bizonyítékokra támaszkodva azt állítja, hogy számos nem spanyol gazdasági szereplő mindig is előnyben részesítette, vagy kezdi előnyben részesíteni a kisebb üzleteket. Mindenesetre a Bizottság feladata kereseti kérelmének bizonyítása, és úgy vélem, hogy e rendkívül alapvető kérdésben távolról sem tett eleget e kötelezettségének.
61. Következésképpen, amennyiben a Bizottság kifogása azon az állításon alapul, hogy a vitatott intézkedések állampolgársági alapú hátrányos megkülönböztetést alkalmaznak, az nem fogadható el.
62. Mindazonáltal az EK 43. cikk alapján nem hátrányosan megkülönböztető intézkedések is tiltottak lehetnek, ezért most azt vizsgálom meg, hogy az említett cikk hatálya kiterjed‑e ezen intézkedésekre.
A vitatott rendelkezések az EK 43. cikk hatálya alá tartoznak?
63. Az EK 43. cikk megtilt minden olyan nemzeti intézkedést, amely – legyen bár állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazandó – alkalmas arra, hogy megzavarja, vagy kevésbé vonzóvá tegye a Szerződés által biztosított letelepedési szabadságnak az Unió polgárai általi gyakorlását.(22) A Bíróság soha nem állapította meg e tilalmat de minimis
kritérium, azaz olyan küszöbérték kimondásával, amely alatt valamely intézkedés nem tartozik e cikk hatálya alá.
64. A dán kormány (amelynek állítása szerint saját jogszabályai egyes pontokon hasonlóságot mutatnak a szóban forgó spanyol rendelkezésekkel) azonban azt állítja, hogy azon nemzeti jogszabály (például a településrendezési jogszabályok), amely piaci feltételeket szabályoz valamennyi vállalkozás vonatkozásában, és minden gazdasági szereplőre állampolgárságtól függetlenül, megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, csak akkor tartozik az EK 43. cikk hatálya alá, ha közvetlenül érinti a külföldi gazdasági szereplők piacra jutását. A nagyméretű kiskereskedelmi létesítményekre vonatkozó előzetes engedélyezés követelménye nem tekinthető automatikusan ilyen hatással rendelkezőnek. A dán kormány négy érvet terjeszt elő, amelyekkel a spanyol kormány egyetért.
65. Először is az ítélkezési gyakorlat kiemeli, hogy a piacra jutás korlátozásainak jelentőseknek kell lenniük ahhoz, hogy az EK 43. cikk hatálya alá tartozzanak. A CaixaBank France ügyben hozott ítéletben(23) a Bíróság „komoly” korlátozását említette annak, hogy „hatékonyabb versenyt folytassanak”, vagy a verseny „egyik leghatékonyabb eszközét” alkalmazzák. A Bizottság kontra Olaszország ügyben(24) a szerződéskötési szabadságba való „lényeges beavatkozást” és „jelentős többletköltségeket” említett, valamint azt a követelményt, hogy kötelesek „újragondolni” kereskedelmi politikájukat és stratégiájukat, „jelentősen kiszélesítve” szolgáltatásaik kínálatát, ami olyan „mértékű kiigazításokkal és költségekkel jár”, hogy befolyásolja a piacra jutást. Igaz, hogy néhány más ítélet nem tűnik ennyire szigorúnak,(25) de ez azok egyedi körülményeivel magyarázható. Ráadásul a korábbi ítélkezési gyakorlatban a Bíróság azon az állásponton volt, hogy az általános piaci szabályozás intézkedései nem esnek az EK 43. cikk (akkor az EK‑Szerződés 52. cikke) hatálya alá.(26)
66. Másodszor azok a nemzeti intézkedések, amelyek túlzottan bizonytalan és közvetett hatást gyakorolnak valamely alapszabadságra, nem tartoznak általános jelleggel a Szerződés tilalmainak hatálya alá.(27)
67. Harmadszor logikai és teleológiai szempontból léteznie kell olyan küszöbnek, amely alatt a nemzeti intézkedés nem valósítja meg a letelepedés szabadságának korlátozását.(28) Egyéb esetben még a legjelentéktelenebb szabályozás is az EK 43. cikk hatálya alá tartozna.
68. Negyedszer az EK 43. cikk ilyen megközelítése megfelelne a Bíróság áruk szabad mozgására vonatkozó megközelítésének, különösen az „értékesítés egyes módjai” tekintetében.(29) Hasonló megközelítést alkalmaztak a termékek használata vonatkozásában.(30) Amennyiben a tagállam piaci feltételekre vonatkozó általános szabályozása csak akkor esik az EK 28. cikk (jelenleg EUMSZ 34. cikk) hatáskörébe, ha közvetlen hatással van a piachoz való hozzáférésre, az EK 43. cikk vonatkozásában sem alkalmazható szélesebb körű megközelítés.
69. Bár értékelem ezen érvek közül legalább néhánynak az erejét, nem vagyok meggyőződve arról, hogy a jelen ügyben ahhoz vezethetnek, hogy a szóban forgó intézkedéseket kizárják az EK 43. cikk alapján történő vizsgálat köréből.
70. Ahogyan a Bizottság rámutat, a kiskereskedelmi létesítmények megnyitására vonatkozó valamennyi előzetes engedélyezési rendszer meghatározásából eredően közvetlen
hatással van a gazdasági szereplők letelepedési szabadságára, és ez alkalmazandó minden egyes olyan akadályra, amely az engedélyezési folyamat részét képezi. A fentiekből következik, hogy ha de minimis
szabály lenne alkalmazandó az EK 43. cikkre a jelen eljárásban szóban forgókhoz hasonló intézkedések kizárása érdekében, az nem lehetne megfogalmazni a dán kormány által javasolt szöveg szerint.
71. A tekintetben, hogy a jelen ügyben szóban forgó feltételek és korlátozások valósak és lényegesek‑e, és hogy a gazdasági szereplőkre gyakorolt hatásuk bizonytalanként vagy elhanyagolható ként írható‑e le, vitathatatlan, hogy az említett feltételek és korlátozások nem kezelhetők azonos szinten.
72. A fenti 43. pont (1)–(3) bekezdésében szereplő feltételek – amelyek korlátozzák az új létesítmények rendelkezésére álló helyszíneket, és korlátozásokat írnak elő az engedélyezhető eladótér méretét, valamint a kérelmezők maximális piaci részesedését illetően – egyértelműen valósak, lényegesek, és semmiképpen nem bizonytalanok.
73. A (4) és az (5) bekezdésben felsorolt feltételeket talán nehezebb kategorizálni, de úgy tűnik számomra, hogy mindkét esetben észrevehető negatív hatással lehetnek a benyújtott és/vagy az elfogadott engedélykérelmek számára:
– az olyan kritériumok használata, amelyek nem elég egyértelműen meghatározottak ahhoz, hogy lehetővé tegyék annak objektív megállapítását, hogy teljesültek‑e,(31) gátolhatja a kérelmek benyújtását, előreláthatatlan eredményekhez vezethet, és megnehezítheti az elutasítással szembeni jogorvoslatok előterjesztését – mindezek valós akadályai az új létesítmények létrehozásának;
– a „hallgatólagos elutasítás” szabálya(32) szükségszerűen több elutasított kérelemhez vezet, mint ahánynak az elutasítását a „hallgatólagos beleegyezés” szabálya (amely alapján a kérelemre való válaszadás meghatározott időtartamig való elmulasztása hallgatólagos elfogadásnak minősül) eredményezné;
– a tanácsadó bizottság bevonása, amelynek tagjai közé tartoznak a terségben már letelepedett kereskedők is, és amelynek a véleményét nem csupán az engedélykérelmek kapcsán, hanem a rendelkezésre álló helyszínek kijelölésével(33) kapcsolatban is kikérik, eredendően visszavetheti az új létesítmények létrehozását;
– a kérelmezési eljárás költségeihez nem kapcsolódó díjak felszámítása és az említett eljárás túlzott időtartama(34) egyaránt olyan tényezők, amelyek nagy mértékben eltántoríthatják a gazdasági szereplőket az új létesítmények létrehozására vonatkozó szándékuktól.
74. A nemzeti jogszabályban az engedély és a tanácsadó bizottság felállításának követelménye megismétli a katalán jogszabályban szereplő követelményeket, és ugyanezt teszi az alkalmazandó kritériumok széles köre esetében is.(35) E kritériumok – azon túl, hogy nélkülözik az objektív pontosságot – arra irányulnak, hogy kizárólag ott tegyék lehetővé az új létesítményeket, ahol a meglévő kereslet még nincs kielégítve, és ahol nem gyakorolnak hatást a meglévő kisméretű kiskereskedőkre, ami valószínűleg mindkét esetben észrevehetően korlátozza az új közepes méretű és nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények megnyitását.
75. Ennélfogva jóllehet rokonszenvezni tudok azon állásponttal, hogy az EK 43. cikket ne érintsék elhagyagolható szabályozási kérdések, és a Bíróság számára kívánatos lehet, hogy kifejezetten következetes megközelítést fogadjon el a Keck és Mithouard ügyben a Szerződésben biztosított alapszabadságokkal kapcsolatban kialakított ítélkezési gyakorlatával összhangban, nem hiszem, hogy e megfontolások érinthetik az EK 43. cikknek a jelen ügyre vonatkozó relevanciáját.
76. Azon érvet illetően, hogy a Bíróság egyes ítéletekben hangsúlyozta a letelepedés szabadsága valamely konkrét megsértésének súlyosságát, elmondható, hogy e körülmény nem jelenti azt, hogy a súlyos sérelmet az EK 43. cikk alkalmazhatóságának egyik feltételéül szabta volna, különösen mivel e szempontot nem hangsúlyozta rendszeresen, és ilyen következtetés a hivatkozott ítéletek szövegéből sem vonható le. Ezenfelül a Bizottság által benyújtott eljárási iratokból úgy tűnik számomra, hogy az említett szabadság állítólagos megsértése első látásra súlyosnak minősülhet.
77. Következésképpen szükségesnek vélem annak vizsgálatát, hogy a szóban forgó (a fenti 43. és 45. pontban kifejtett) intézkedések igazolhatók‑e – Spanyolország állításának megfelelően – a Bíróság által a letelepedés szabadságának nem hátrányosan megkülönböztető korlátozása tekintetében kialakított ítélkezési gyakorlata keretében.
Igazolhatók a vitatott rendelkezések?
78. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Szerződés által biztosított valamely alapszabadságot korlátozó intézkedés csak akkor fogadható el, ha közérdeken alapuló kényszerítő okkal igazolható, azzal a feltétellel, hogy megfelelő az általa elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, és nem haladja meg az e cél megvalósításához szükséges mértéket.(36) Először is meg kell vizsgálnom, hogy a Spanyolország által követett célok a fentiekre tekintettel jogszerűek‑e, másodszor pedig azt, hogy a vitatott intézkedések megfelelőek és arányosak‑e.
A szóban forgó intézkedések által elérni kívánt célok „közérdeken alapuló kényszerítő oknak” minősülnek‑e?
79. A spanyol kormány azt állítja, hogy az intézkedések a) a környezetvédelem, valamint a következetes település- és területrendezés, illetve b) a fogyasztóvédelem céljait szolgálják, amelyek mindegyike olyan cél, amelyek elismerten közérdeken alapuló kényszerítő okhoz kapcsolódnak. A Bizottság másrészről a 7/1996 törvény 6. cikkére hivatkozva ragaszkodik ahhoz, hogy a valós cél a kisméretű kiskereskedők védelme, olyan gazdasági cél, amely nem igazolhatja a letelepedés szabadságának korlátozását.
80. A céloknak a spanyol kormány által említett típusait a Bíróság valóban olyanként ismerte el, mint amelyek alkalmasak az alapszabadságok korlátozásainak igazolására;(37) a tisztán gazdasági jellegű célokat azonban nem.(38) Következésképpen bármely olyan korlátozást, amely kizárólag ilyen gazdasági célt követ, az EK 43. cikk automatikusan megtilt.
81. A Bizottság által kifogásolt korlátozásokat illetően úgy tűnik számomra, hogy kizárólag a maximális piaci részesedés és az engedélykérelmek értékelése során alkalmazandó kritériumok – amennyiben e kritériumok a meglévő helyi kereskedőkre gyakorolt hatással kapcsolatosak – kategorizálhatók úgy, hogy céljuk tisztán gazdasági jellegű.
82. Míg a piaci részesedés korlátozása kizárólag a katalán jogszabályokból ered, a szóban forgó többi kritérium kifejezetten megtalálható 7/1996 törvény 6. cikkének (4) bekezdésében,(39) amely különösen arról rendelkezik, hogy a meglévő kisméretű kiskereskedőkre gyakorolt bármilyen negatív hatást mérlegelni kell. Spanyolország azonban ezzel szemben azt hozza fel, hogy alkotmányos és jogalkotási okokból az említett törvény 6. cikkének (3)‑(5) bekezdése Katalóniában nem alkalmazható, és a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás az említett autonóm közösségben alkalmazandó jogszabályokra korlátozódik. E kifogás meglehetősen bonyolult vitához vezetett a felek között a szóban forgó rendelkezésnek az eljárás körébe történő bevonása vonatkozásában.
83. Nem hiszem, hogy megoldható lenne e különös jogvita, mivel olyan spanyol alkotmányjogi kérdéseket vet fel, amelyek tekintetében való határozathozatalra a Bíróságnak nincs hatásköre. Mindazonáltal a meglévő üzlethelyiségekre gyakorolt hatás figyelembevételének szükségessége általánosabb, de továbbra is egyértelmű megfogalmazásban szerepel mind a 6/1996 törvény 6. cikkének (2) bekezdésében (amelynek a Katalónia területén való alkalmazhatósága nem vitatott), mind a 378/2006. sz. katalán rendelet 14.1. cikkének b) pontjában.(40)
84. Spanyolország lényegében azzal érvel, hogy a piaci részesedésre vonatkozó korlát és a meglévő kisméretű kiskereskedőkre gyakorolt hatással kapcsolatos feltételek célja a fogyasztók védelme az árképzés, a minőség és a választék tekintetében hatékonyabb verseny biztosítása révén.
85. A piaci részesedéshez és a meglévő kereskedelemre gyakorolt hatáshoz kapcsolódó feltételek azonban – a fogyasztói választáshoz kifejezetten kapcsolódó bizonyos egyes egyéb feltételektől eltérően – inkább a piac szerkezetét, mint a fogyasztóvédelmet érintik. Ezenfelül ahogyan a Bizottság rámutatott, a versenypolitika az Európai Unió szintjén szabályozott terület, és a Bíróság különösen úgy rendelkezett, hogy az olyan célok, mint „az érintett piac versenyszerkezetének erősítése vagy a termelőeszközök modernizálása vagy hatékonyságának növelése […] nem képezhetik az érintett alapszabadság korlátozásának igazolását”.(41)
86. Következésképpen az az álláspontom, hogy a 7/1996. sz. törvény 6. cikkének (2) bekezdése, a 18/2005. sz. törvény 8. cikke és a 378/2006. sz. rendelet 14.1. cikkének b) pontja sérti az EK 43. cikket, amennyiben e rendelkezések piacrészesedési küszöb, valamint a létező kiskereskedelemre gyakorolt hatás küszöbértékének alkalmazását írják elő, amelyeken túl nem hozhatók létre új nagyméretű és/vagy közepes méretű kiskereskedelmi létesítmények. Mivel e rendelkezések tisztán gazdasági célt követnek, a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján nem igazolhatók.
87. A fennmaradó intézkedések azonban álláspontom szerint mind alkalmasak arra, hogy részben vagy egészben megvalósítsák a spanyol kormány által kitűzött jogszerű célokat, és ezért el kell végezni azok megfelelőségének és arányosságának vizsgálatát.
A rendelkezések anélkül biztosítják a kitűzött célok megvalósítását, hogy túllépnék az e cél eléréséhez szükséges mértéket?
88. A fennmaradó vitatott intézkedések az alábbiak szerint oszthatók fel: az elhelyezkedéshez és a mérethez kapcsolódó korlátozások; véleménykérés a) a versenyjogi bíróságtól és b) a tanácsadó bizottságtól; az alkalmazandó kritériumok pontatlansága; a „hallgatólagos elutasítás” szabálya; az eljárási költségekhez nem kapcsolódó díjak felszámítása és az eljárás időtartama.
89. Bár igaz, hogy azon tagállamnak, amely igazolni kívánja a Szerződésben biztosított valamely alapszabadság korlátozását, egyaránt bizonyítania kell annak megfelelőségét és arányosságát, ami a megfelelőség tekintetében nem azt jelenti, hogy a tagállamnak azt kellene bizonyítania, hogy a korlátozás a kitűzött cél elérését biztosító valamennyi lehetséges intézkedés közül a legmegfelelőbb, hanem csupán azt, hogy megfelelő e cél szempontjából. Az arányosság vonatkozásában azonban bizonyítani kell, hogy más ugyanannyira hatékony intézkedés nem korlátozná kevésbé a szóban forgó szabadságot.
– Az új létesítmények elhelyezkedésének és méretének korlátozása
90. Spanyolország érvelése szerint a katalán jogszabályok – azáltal, hogy a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények elhelyezkedését a (városi) lakossági központokra korlátozzák, ahol a legnagyobb a kereslet, és a kevésbé lakott területeken korlátozza a létesítmények méretét – a környezetszennyező gépkocsiutazásokat kívánja elkerülni, fel kíván lépni a városi környezet leromlása ellen, meg kívánja őrizni a környezeti szempontból integrált városmodellt, el kívánja kerülni az új útépítéseket., és biztosítani kívánja a tömegközlekedéshez való hozzáférést. Állítása szerint a modellezésből kiderül, hogy a CO 2 ‑kibocsátás jelentősen lecsökken, amikor a kiskereskedelmi áruházak városközpontokban, és nem városon kívüli területeken nyílnak meg. Ráadásul amennyiben e megfontolásokat figyelembe kell venni, azt szükségszerűen az előzetes engedélyezési eljárás keretében, és nem az utólagos vizsgálatok és ellenőrzések eszközével kell megtenni.
91. Ezen általános érvelés – és különösen a környezetvédelem összefüggésében a megelőző,
azaz előzetes intézkedések szükségességére helyezett hangsúly – számomra meggyőzőnek tűnik, és azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben semmilyen módon nem vitatta. A tárgyaláson nem állított többet annál, mint hogy az intézkedések nem megfelelők a leírt környezetvédelmi célok elérésére. Teljes mértékben elfogadom tehát, hogy a létesítmények elhelyezkedésére és méretére vonatkozó korlátozások megfelelő eszközök a Spanyolország által kitűzött sajátos környezetvédelmi célok elérésére.
92. Egyértelmű azonban, hogy a vitatott intézkedéssel bevezetett konkrét korlátozások valóban szigorúak, és jelentős mértékben érintik a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények és különösen a hipermarketek Katalóniában történő megnyitásának lehetőségeit. Spanyolországnak nem csupán azt kell bizonyítania, hogy az ilyen jellegű korlátozások megfelelők a környezetvédelmi célok elérésének biztosítására. Azt is bizonyítania kell, hogy a bevezetett tényleges korlátozások nem mennek túl a szükséges mértéken, például oly módon, hogy alternatív (kevésbé korlátozó) intézkedéseket vázol fel, és megmagyarázza, hogy azok miért nem érnék el kielégítően az említett célt. A spanyol kormány észrevételeiben nem találok erre vonatkozó (az egyszerű állításoktól eltérő) bizonyítékot vagy érvet, és a spanyol kormány a tárgyaláson sem terjesztett elő ilyen bizonyítékot vagy érvet.
93. Álláspontom szerint tehát lehetetlen a Bíróság számára, hogy megállapítást tegyen a Bizottság által hivatkozott rendelkezésekben a méretre és az elhelyezkedésre vonatkozó korlátozások arányossága vagy egyéb vonatkozása tekintetében. Mivelhogy a korlátozás fennállása bizonyított, és mivel az ítélkezési gyakorlat szerint(42) az eltérésre hivatkozó tagállam feladata annak bizonyítása, hogy a Szerződésben biztosított valamely szabadság korlátozása nem csupán megfelelő, de arányos is a jogszerű cél elérése szempontjából, azt a következtetést kell levonnom, hogy a Bizottság kérésére meg kell tenni az e vonatkozásban kért megállapítást.
– A versenyjogi bíróság és a tanácsadó bizottság véleményének kikérése
94. A versenyjogi bíróság vonatkozásában a Bizottság a 7/1996. sz. törvény 6. cikkének (2) bekezdésében szereplő azon követelményt kifogásolja, hogy ki kell kérni az említett bíróság véleményét.
95. A Bizottság nem terjesztett elő semmilyen érvet azon állításának igazolására, hogy az ilyen követelmény korlátozza a letelepedés szabadságát, azon az általános állításán túlmenően, hogy minden előzetes közigazgatási eljárás szükségszerűen korlátozást valósít meg. Spanyolország sem hozott fel konkrét érvet e lehetséges korlátozás igazolására.
96. E körülmények között, és mivel úgy tűnik számomra, hogy egy nem kötelező erejű jelentés nem különösebben korlátozó intézkedés, de mivel versenyügyekkel foglalkozó testülettől származik, és inkább az előzetes ellenőrzéshez, mint az utólagos végrehajtáshoz szolgáltat eszközöket, első látásra lehetséges, hogy mind megfelelő, mind arányos a fogyasztóvédelmi követelmények szempontjából, azt az álláspontot foglalom el, hogy a Bizottság keresetének e vonatkozását el kell utasítani.
97. A tanácsadó bizottságot illetően a Bizottság az alábbiakat kifogásolja: a 7/1996. sz. törvény 6. cikkének (5) bekezdése, amely felhatalmazza az autonóm közösségeket arra, hogy bizottságokat hozzanak létre a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények létrehozásáról való jelentéstétel céljából; a 18/2005. sz. törvény 11. cikke, amely ilyen bizottságot hoz létre Katalóniában abból a célból, hogy jelentést adjon többek között a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények engedélyeinek kibocsátásával kapcsolatban; és a 378/2006. sz. rendelet 26. cikke, amely az említett bizottság összetételét szabályozza. A Bizottság fő panasza arra irányul, hogy a bizottság magában foglalja a meglévő kereskedők képviselői t, amely tényező a piacra újonnan belépő – új létesítményeket létrehozni kívánó – gazdasági szereplőkkel szemben befolyásolhatja a bizottságot.
98. Spanyolország tagadja a 7/1996. sz. törvény 6. cikke (5) bekezdésének Katalóniában való alkalmazhatóságát.(43) Egyértelműnek tűnik azonban számomra, hogy amikor valamely autonóm közösség ténylegesen bizottságot hozott létre, az ezt lehetővé tévő rendelkezés létezése mindenképpen releváns. Az egyetlen eltérő értelmezés az lenne, hogy a felhatalmazó rendelkezés kezdettől fogva teljes mértékben céltalan és hatástalan volt.(44)
99. Vajon a tanácsadó bizottság és azon követelmény, hogy az engedélykérelmekről jelentést adjon, megfelelő eszközök‑e a Spanyolország által kitűzött környezetvédelmi, településfejlesztési és/vagy fogyasztóvédelmi célok megvalósítására?
100. A tanácsadó bizottság nem csupán az engedélyeknek a Genaralitat általi odaítélésével kapcsolatos kérdésekről készít jelentést, hanem azon területek kijelölésével kapcsolatos településrendezési kérdésekről is, ahol kiskereskedelmi létesítmények nyílhatnak, beleértve a PTSEC módosítására és az „önkormányzatok beépíthető városi övezetének” kijelölésére irányuló javaslatokat.
101. Azon területek közül tehát, amelyek vonatkozásában a bizottság véleményét kérik, egyesek egyértelműen a település‑ és területrendezés körébe esnek, és céljaik közül egyesek környezetvédelmi jellegűek lehetnek. Másrészről a jogszabályból nem derül ki egyértelműen, hogy a véleménykérés bármilyen módon érintene fogyasztóvédelmi kérdéseket. A környezetvédelmi, valamint település‑ és területrendezési megfontolások az egyes engedélyek megadásának elbírálása során is relevánsak lehetnek. Nem tűnik tehát úgy, hogy a helyi és regionális szervek, illetve érdekcsoportok képviselőit magában foglaló, a határozathozatalt megelőzően az említett különböző kérdésekben jelentést adó tanácsadó bizottság ne lenne megfelelő.
102. A bizottságnak sem a létezése, sem a feladatai nem tűnnek semmilyen tekintetben aránytalannak. Ahogyan a spanyol kormány rámutatott, szerepe pusztán tanácsadó jellegű, és nehéz ennél kevésbé korlátozó eszközt elképzelni az érintett különböző kérdések vizsgálata céljából.
103. Mindazonáltal a ténylegesen létrehozott bizottság megfelelő e cél szempontjából?
104. A Bizottság fő érve, hogy e bizottság magában foglalja a létező helyi kereskedőket, amelyeknek valószínűleg érdekeik közé tartozik a status quo
fenntartása, és az új gazdasági szereplők rendelkezésére álló új lehetőségek korlátozása. Ez elfogadható érvnek tűnik, és egyike azon érveknek, amelyeket a Bíróság hasonló körülmények között már korábban elfogadott.(45)
105. Spanyolország hangsúlyozza, hogy a bizottság tagjainak csak a kisebbsége (a harmadánál kevesebb tagja) képviseli a helyi kereskedőket, de ez számomra nem tűnik releváns kérdésnek. Még abban az esetben is, ha a többség a helyi és regionális hatóságokat képviseli, és feltételezhető, hogy feladataikat pártatlanul látják el, az egyetlen (és jelentős mértékben) képviselt ágazati érdek a meglévő helyi kereskedelem.
106. Az ilyen összetételű testület, amelyben nem képviseltek a környezeti vagy fogyasztói érdekek, számomra nem tűnik megfelelő eszköznek a környezetvédelmi, településfejlesztési vagy fogyasztóvédelmi célok megvalósítására. Lehetséges, hogy a testület véleménye következetesen a meglévő kereskedelmi érdekek felé hajlik, már csak azon okból is, mert nem érkezik információ azon egyéb érdekcsoportoktól, amelyek céljait a bizottság állítólagosan el kívánja érni.
107. Következésképpen az a véleményem, hogy (a 7/1996. sz. törvény 6. cikkének (5) bekezdése alapján) a 18/2005. sz. törvény 11. cikkével létrehozott tanácsadó bizottság létezése, valamint az utóbbi cikkben és a 378/2006. sz. rendelet 27. cikkében szereplő feladatai igazolhatók, amennyiben közérdeken alapuló kényszerítő okot kívánnak szolgálni, viszont a bizottságnak az utóbbi rendelet 26. cikkében szabályozott összetétele nem alkalmas a vonatkozó célok elérésére, és ezért megvalósítja az EK 43. cikk megsértését.
– A kritériumok pontatlansága
108. A Bizottság azzal érvel, hogy a 18/2005. sz. törvény 10. cikkében szereplő kritériumok pontatlanok, mivel az különösen (és kimerítő jelleggel) az alábbiakra hivatkozik: „a projekt biztonságát és a létesítménynek a városi környezetbe való illeszkedését meghatározó feltételek”, „a projekt által előidézett mobilitás”, és „a fogyasztók széles és – a termékek minősége, mennyisége, ára és tulajdonságai vonatkozásában – változatos kínálathoz való joga”.
109. E tekintetben megjegyzem, hogy a Bizottság nem a kritériumok jellegét, hanem azok pontatlanságát kifogásolja, amely állítása szerint megakadályozza a kérelmezőket abban, hogy pontosan értékeljék az engedély megszerzésére való esélyeiket, és túlságosan tág mérlegelési jogkört biztosít az engedélyező hatóságoknak.
110. Míg Spanyolország elismeri, hogy „a fogyasztók széles és ‑ a termékek minősége, mennyisége, ára és tulajdonságai vonatkozásában ‑ változatos kínálathoz való joga” kritérium esetleg pontatlannak tekinthető, azt állítja, hogy a másik két vitatott kritérium kellőképpen meghatározott.
111. Az első vonatkozásában nem értek egyet. Spanyolország csupán azt állította, hogy a létesítménynek a városi környezetbe való integrálása hatással van a projektnek a „beépíthető városi övezetben” való elhelyezésére (amely kritériumot a Bizottság látszólag nem kifogásolja). Nem tűnik azonban úgy számomra, hogy mindez a kritériumot bármiben is pontosabbá vagy határozottabbá tenné.
112. A másodikat illetően Spanyolország rámutat, hogy a „a projekt által előidézett mobilitás” kritériumát kifejezetten a 9/2003. sz. katalán törvény(46) rendelkezéseivel összhangban kell értékelni. E törvény vizsgálatát követően úgy vélem, hogy jóllehet bizonyos részletességgel tartalmazza a személyes mobilitás és az áruszállítás alakulását irányító elveket és célokat, továbbá azon tényezőket, amelyeket az értékelések során figyelembe kell venni, nem szolgál útmutatással arról, hogy mely pontos kritériumok vagy küszöbértékek határozzák meg, hogy odaítélik‑e a kiskereskedelmi engedélyt. Ily módon tehát úgy tűnik, hogy fennáll a meghatározásnak a Bizottság által kifogásolt hiánya.
113. Spanyolország azonban azzal is érvel, hogy a kritériumok nem válnak alkalmatlanná a környezetvédelmi és fogyasztóvédelmi célok elérésére pusztán azáltal, hogy meghatározásuk pontatlan. Előadja, hogy az uniós jogszabályok is használják azt a technikát, hogy az alkalmazandó kritériumokat azon küszöbértékek közlése nélkül jelölik meg, amelyek alapján előzetesen pontosan meghatározható lenne, hogy a kérelmet el fogják‑e fogadni, vagy sem.
114. Jóllehet Spanyolország ilyen uniós szabályozásra nem adott konkrét példát, állítása helytálló. Futólagos keresés eredményeképpen több ilyen esetre is fényt derül, amelyek közül talán jó példa erre a 98/8/EK irányelv.(47)
115. Az arányosságot illetően a Bizottság a Bíróság Analir‑ügyben(48) hozott ítéletére hivatkozik, amely szerint: „[…] ahhoz, hogy valamely előzetes közigazgatási engedélyezési rendszer az alapvető szabadságok korlátozása ellenére igazolható legyen, olyan objektív szempontokon kell alapulnia, amelyek mentesek a hátrányos megkülönböztetéstől, és előzetesen ismertek az érintett vállalkozások számára, ezzel – az önkényes alkalmazás megakadályozása végett – behatárolva a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörét. Ennek alapján az előzetes közigazgatási engedélyezési rendszer által előírt közszolgáltatási kötelezettségek jellegét és terjedelmét előzetesen közölni kell az érintett vállalkozásokkal”.
116. A közszolgáltatási kötelezettségek jellegének és terjedelmének közlése a szigetközi kabotázsszolgáltatás esetében ésszerű követelménynek tűnik. A jelen ügyben azonban (úgy is mint az általam fent hivatkozott uniós jogszabályokban) úgy tűnik számomra, hogy a szóban forgó kritériumok típusai nem tesznek lehetővé ilyen közlést. Amennyiben a városi környezetbe való illeszkedés, az úthálózatra, illetve a közlekedésre gyakorolt hatás és a fogyasztók rendelkezésére álló választék jogszerű kritériumok annak eldöntése során, hogy a kiskereskedelmi létesítmény engedélyezhető‑e – és a Bizottság ezek jellegét nem, csak pontatlanságukat kifogásolja – nem tűnik lehetségesnek konkrét küszöbértékek előzetes meghatározása, anélkül hogy az olyan mértékű merevséget vigyen a rendszerbe, amely a letelepedés szabadságának valószínűleg még nagyobb korlátozását valósítaná meg.
117. Az tehát az álláspontom, hogy a Bizottság által a 18/2005. sz. törvény 10. cikkében azonosított kritériumok pontatlansága nem olyan mértékű, hogy az alkalmatlanná tenné őket a Spanyolország által kitűzött környezetvédelmi, városrendezési és fogyasztóvédelmi célok elérésére, vagy e tekintetben aránytalanná tenné őket.
– A „hallgatólagos elutasítás” szabálya
118. A „hallgatólagos elutasítás” szabálya a megfelelőség szempontjából semlegesnek tűnik. Ha az engedélyező hatóság nem hoz kifejezett határozatot az előírt határidőn belül, a hallgatólagos határozat biztosítja a jogbiztonságot. Akár elfogadó, akár elutasító a hallgatólagos határozat, nem tűnik úgy számomra, hogy azt e tulajdonsága többé vagy kevésbé tenné megfelelővé a Spanyolország által követett célok bármelyikének elérésére.
119. Az arányosságot illetően a Bizottság előadja, hogy a „hallgatólagos beleegyezés” szabálya (amely szerint a kérelmet elfogadottnak kell tekinteni, amennyiben meghatározott időtartamon belül nem hoznak azt elutasító határozatot) ugyanolyan hatékony, de kevésbé korlátozza a letelepedés szabadságát. Azt is állítja, hogy a hallgatólagos elutasító határozat nem teszi lehetővé a kérelmezők számára azon indokok megismerését, amelyeken az elutasítás alapult, illetve ily módon azt, hogy ezen elutasítási okokat kifogásolják.
120. Az első kérdés vonatkozásában úgy tűnik számomra, hogy a Bizottság szükségszerűen helyes álláspontot képvisel, amelynek vitatására a spanyol kormány nem terjesztett elő érveket. Megjegyzem ugyanis, hogy a 378/2006. sz. rendelet 33. cikkének (5) bekezdése (amelyet a Bizottság egyéb indokok alapján kifogásol(49) ) tartalmazza a „hallgatólagos beleegyezés szabályát” a piaci részesedésről szóló jelentés kiadása vonatkozásában, ami mutatja, hogy az teljes mértékben lehetséges megközelítés.
121. A második kérdés vonatkozásában azonban senki nem vitatta a Spanyolország által előadott azon álláspontot, hogy a „hallgatólagos elutasítás” szabálya nem mentesíti a hatóságokat az indokolási kötelezettség alól, hanem meghatároz egy bizonyos időpontot, amelytől kedve jogorvoslattal lehet élni. Ezenfelül megjegyzem, hogy az Európai Unió belső jogrendjében a Személyzeti Szabályzat 90. és 91. cikke ugyanúgy a „hallgatólagos elutasítás” elvét alkalmazza a tisztviselők kérelmei és panaszai esetében, anélkül hogy e tisztviselőket megfosztaná az Unió bíróságaihoz való fordulás jogától.
122. Elfogadom tehát, hogy a Bizottság e tekintetben alátámasztotta álláspontját, de csak addig terjedően, hogy a „pozitív hallgatás” szabálya éppen olyan hatékony, de kevésbé korlátozó, mint a „negatív hallgatás” szabálya.
– Díjak
123. Az engedélykérelmek feldolgozásáért felszámított díj tökéletesen megfelelő eszköznek tűnik annak biztosítására, hogy a kérelmeket komolyan megfontolják, és hogy a vonatkozó környezetvédelmi, városrendezési és fogyasztóvédelmi céloknak való megfelelés szükséges ellenőrzései ne jelentsenek szükségtelen terhet az adófizetők számára.
124. A Bizottság azonban azt állítja, hogy a felszámított díjak nem kapcsolódnak az eljárás költségeihez, ezért aránytalanok. Az ítélkezési gyakorlatra hivatkozik a tekintetben, hogy a Szerződésben biztosított alapszabadság megsértésének elkerülése érdekében az előzetes engedélyezési eljáráshoz kapcsolódó költségek nem tántoríthatják el a gazdasági szereplőket üzleti terveik megvalósításától;(50) a nyilvántartásba vételi követelmények nem járhatnak aránytalan közigazgatási költségekkel;(51) és hogy a valamely szolgáltatásért a szolgáltatás költségéhez semmilyen módon nem kapcsolódó szinten felszámított vagy nem a konkrét költség alapján, hanem a szolgáltatásért felelős szerv működési és tőkeköltségei alapján kiszámított díj adónak minősül.(52)
125. Spanyolország másrészről előadja, hogy a szóban forgó díjakat a tervezett eladótérre vetítve, meghatározott négyzetméterenkénti összegben rögzítik.(53) Az összeget eredetileg az 1994‑ben és 1995‑ben felmerült feldolgozási költségeknek az említett években érintett négyzetméterek számával történő elosztása révén számították ki, és azóta az inflációnak megfelelően módosították. E módszer lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy a díjak összegét előzetesen bizonyossággal kiszámítsák. A spanyol kormány hozzáteszi, hogy a díjakat részleteként vetik ki, ily módon a projektjét visszavonó kérelmezőnek nem kell a díjak teljes összegét megfizetnie, továbbá hogy a díjak összege általában átlagosan a projekt teljes költségének hozzávetőleg 0,1%‑át teszi ki.
126. A Spanyolország által e tekintetben előadottak általánosságban meggyőzőek. A Bizottság nem utasította el Spanyolországnak a számítási módszerre vonatkozó magyarázatát, és úgy tűnik számomra, hogy e módszer, jóllehet talán nem vezet olyan eredményhez, amely minden esetben teljes pontossággal tükrözi a tényleges költségeket, de ésszerű mértékben helyesen tükrözi az általános költségeket, és elképzelhető, hogy egyedi esetekben kismértékben eltér a tényleges költségektől. Egyetértek azzal, hogy a négyzetméterenkénti ár olyan objektív kritérium, amely azzal az előnnyel jár, hogy az eljárás költségei teljes átláthatóság melletti előre láthatók. Az sem tűnik valószínűnek a számomra, hogy a gazdasági szereplőket eltántorítja üzleti terveik megvalósításától az a díj, amelynek összege átlagosan hozzávetőleg a projekt költségeinek 0,1%‑át teszi ki, még abban az esetben sem, ha e 0,1% abszolút értékben jelentős összeg is lehet.
127. A fentiek alapján úgy vélem, hogy Spanyolország megfelelően bizonyította, hogy a Bizottság által kifogásolt költségek igazoltak.
– Az eljárás időtartama
128. A Bizottság előadja, hogy a 378/2006. sz. rendelet 33.5. és 33.7. cikkében előírt két hat hónapos időszak akár egy évet is biztosít a hatóságok számára a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények engedélyének kibocsátására, ami bármilyen elérni kívánt célra tekintettel túlzottan hosszú időtartam, és még abban az esetben is eltántoríthatja a kérelmezőket, ha ezen időszak a lehetséges felső határt jelenti. Spanyolország azt állítja, hogy a valóságban a kérelmeket átlagosan 1,9 hónap alatt dolgozzák fel, eltekintve a kiegészítő formalitásoktól és az eljárásnak a hiányzó dokumentumok benyújtását lehetővé tévő felfüggesztéseitől, míg amennyiben az engedélyezett teljes időtartam túl rövid lenne, gyakrabban lépne működésbe a „negatív hallgatás ” szabálya, és több kérelem kerülne elutasításra.
129. A szóban forgó hathónapos időszakok ugyanis inkább a piaci részesedésről szóló jelentés kiadását és érvényességét érintik, mint magát az engedélyezési eljárást.
130. Az első időszak a „pozitív hallgatás” szabályát testesíti meg: ha hat hónapon belül nem adnak ki negatív, piaci részesedésről szóló jelentést, a jelentést pozitívnak kell tekinteni. Ellentmondásosnak tűnik számomra a Bizottság részéről annak állítása, hogy ez a letelepedési szabadság aránytalan korlátozását valósítja meg, miközben ennél is határozottabban érvelt amellett, hogy a „negatív hallgatás” szabálya csak akkor jelent ilyen korlátozást, ha önkormányzati kiskereskedelmi engedély vagy önkormányzati jelentés esetében alkalmazzák. Egyáltalán nem helytelen határidőt előírni valamely jelentés kiadása vonatkozásában (ami szükségszerűen igénybe vesz bizonyos időtartamot, de az nem terjeszthető ki határozatlan hosszúságúra), és az sem bizonyított, hogy a hat hónapos időtartam nem építhető be könnyedén valamely nagyobb projekt ütemtervébe.
131. A második időszak a piaci részesedésről szóló jelentés érvényességének korlátja. Ha az ilyen korlátozás el is tántoríthatja az esetleges kérelmezőket, számomra valószínűbbnek tűnik, hogy ez inkább a túl rövid, mint a túl hosszú időtartam esetén fordul elő.
132. Következésképpen úgy vélem, hogy a 378/2006. sz. rendelet 33.5. cikkében meghatározott hat hónapos időszak megfelelően és arányosan biztosítja a kérelmek kezelését, és hogy az említett rendelet 33.7. cikkében szereplő hat hónapos időszak nem olyan mértékű, hogy hosszára tekintettel korlátozná a letelepedési szabadságot. Tekintettel azonban arra, hogy már arra az álláspontra jutottam, hogy a piaci részesedésről szóló jelentés követelménye – amely a fent említett időszakokat érinti – olyan korlátozás, amely nem igazolható, mivel gazdasági célt követ, a fenti következtetések nem érintik a jelen eljárás végső kimenetelét.
Költségek
133. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 3. §‑a alapján részleges pernyertesség esetén a Bíróság határozhat úgy, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit. Az általam fent levont végkövetkeztetésekre tekintettel úgy vélem, hogy a jelen ügyben indokolt az említett rendelkezés alkalmazása. Ugyanezen szabályzat 69. cikkének 4. §‑a alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket.
Végkövetkeztetések
134. A fenti megállapításokra tekintettel azt indítványozom, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság nem teljesítette az EK 43. cikkből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy elfogadta és/vagy hatályban tartotta az alábbi rendelkezéseket:
– a 2005/18. sz. katalán törvény 4. cikkének (1) bekezdése, mivel bizonyos települési önkormányzatok beépíthető városi övezetén kívül megtiltja a nagyméretű kiskereskedelmi létesítmények létrehozását;
– a 379/2006. sz. katalán rendelet 7. és 10. 2. cikke az említett rendelet 1. mellékletével együttesen értelmezve, mivel e rendelkezések korlátozzák az új hipermarketek engedélyezését, és e hipermarketek részére előírják, hogy a tartós fogyasztási cikkek legfeljebb 9%‑át és a nem tartós fogyasztási cikkek legfeljebb 7%‑át fedjék le;
– A 7/1996. sz. spanyol törvény 6. cikkének (2) bekezdése, a 18/2005. sz. katalán törvény 8. cikke és a 378/2006. sz. katalán rendelet 14. cikke (1) bekezdésének b) pontja, mivel e rendelkezések piacrészesedési küszöb és a fennálló kiskereskedelmi tevékenységre gyakorolt hatás küszöbértékének alkalmazását írják elő, amely értékeken túl új nagyméretű és/vagy közepes méretű kiskereskedelmi létesítmények nem hozhatók létre;
– A 18/2005. sz. törvény 6. és 7. cikke, mivel úgy rendelkezik, hogy az engedélykérelem hallgatólagosan elutasításra kerül, ha azt bizonyos időtartamon belül kifejezetten nem fogadják el, és ily módon nagyobb mértékben korlátozza a letelepedési szabadságot, mint az a szabály, amely szerint a kérelem hallgatólagosan elfogadásra kerül, ha az adott időtartamon belül nem utasítják el.
– A 378/2006. sz. rendelet 26. cikke, mivel oly módon szabályozza a Comisión de Equipamientos Comerciales összetételét, hogy jelentős teret ad a meglévő kiskereskedelmi érdekek kifejezésének, és kizárja a környezetvédelmi és fogyasztóvédelmi érdekcsoportokat;
– a keresetet ezt meghaladó részében utasítsa el, és
– a Bizottságot, a Spanyol Királyságot és a Dán Királyságot kötelezze a saját költségeik viselésére.
(1) .
(2)  –	Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación de comercio minorista (a kiskereskedelmi tevékenység szabályozásáról szóló, 1996. január 15‑i törvény).
(3)  –	Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales (az üzlethelyiségek kialakításáról szóló, 2005. december 27‑i törvény).
(4)  –	Decreto 378/2006, de 10 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 18/2005 (a 18/2005. sz. törvény végrehajtásáról szóló, 2006. október 10‑i törvény).
(5)  –	Decreto 379/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Plan territorial sectorial de equipamientos comerciales („PTSEC”) (az üzlethelyiségek kialakítására vonatkozó területi ágazati terv jóváhaszásáról szóló, 2006. október 10‑i rendelet).
(6)
–	Lásd a fenti 5. lábjegyzetet és az alábbi 23. pontot.
(7)
–	Amelyeket a törvény 1. cikkének (2) bekezdésében található kiegészítő rendelkezés úgy határoz meg, mint amelyek 250‑nél kevesebb alkalmazottal rendelkeznek, éves forgalmuk nem haladhja meg az 50 millió eurót, és/vagy éves mérlegfőösszegük nem haladja meg a 43 millió eurót.
(8)
–	A díjakat a Decreto Legislativo (jogalkotási rendelet) 3/2008 által jóváhagyott Ley de Tasas y Precios Públicos (a közigazgatási illetékekről és díjakról szóló törvény) átdolgozott szövegének 7. cikke szabályozza. A díjakat a kérelem tárgyát képező eladóterület alapján számítják, összege 3,60 euróm 2 ‑enként az engedélykérelem vonatkozásában és 0,90 euró m 2 ‑enként a paici részesedésről szóló jelentés vonatkozásában.
(9)
–	Létezik ezenkívül a közepes méretű hipermarketek (5000 m 2 ‑nél nagyobb) és a nagyméretű hipermarketek (10 000 m 2 ‑nél nagyobb) kategóriája is.
(10)  –	A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamaneti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.).
(11)
–	Lásd e tekintetben a C‑211/08. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 32. pontját.
(12)
–	Újabb keletű példaként lásd a C‑570/07. és C‑571/07. sz., Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 53. pontját.
(13)  –	Lásd még a 12. lábjegyzetben hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 61. pontját.
(14)
–	Újabb keletű példaként lásd a C‑161/07. sz., Bizottság kontra Austria ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., I‑10671. o.) 36. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(15)
– A Bizottság különösen az alábbiakat kifogásolja: „a projekt biztonságát és a létesítménynek a városi környezetbe való illeszkedését meghatározó feltételek”, „a projekt által előidézett mobilitás” és „a fogyasztók széles és – a termékek minősége, mennyisége, ára és tulajdonságai vonatkozásában – változatos kínálathoz való joga”.
(16)
–	A korlátozások általában szintén alkalmazandók a közepes méretű, élelmiszerágazatba tartozó létesítményekre és minden 1000 m 2 ‑nél nagyobb olyan létesítményre, amelyek elektromos háztartási cikkeket vagy elektronikai termékeket, sport‑ vagy személyi felszereléseket, szabadidős vagy kulturális cikkeket értékesítenek. Ily módon kizárólag az a), b) és c) pontban szereplő konkrét kifogások lehetnek relevánsak a hátrányos megkülönböztetéshez kapcsolódó kifogás szempontjából.
(17)
–	A Bizottság által szolgáltatott számadatok (amelyek pontosságát a spanyol kormány vitatta) azt mutatják, hogy 2002‑ben a külföldi gazdasági szereplők ellenőrzése alatt állt a nagyobb létesítmények eladóterének hozzávetőleg 54%‑a és a kisebb létesítmények eladóterének hozzávetőleg 14%‑a, továbbá hogy 2007‑ben – míg a nagyobb létesítményekre vonatkozó számadat nagyjából stabil maradt, a kisebb létesítmények esetében 8% körüli értékre csökkent. A spanyol kormány 2008‑ra vonatkozó számadatai azt mutatják, hogy külföldi gazdasági szereplők ellenőrzik a nagyobb létesítmények eladóterének hozzávetőleg 68%‑át és a kisebb létesítmények eladóterének hozzávetőleg 28%‑át.
(18)
–	A két szorzó közötti nagy eltérést főként az okozza, hogy a Spanyol Kormánynak a 2500 m 2 ‑nél kisebb kiskereskedelemi létesítményekre vonatkozó számadatai jelentősen kisebbek a Bizottság számadatainál.
(19)
–	Lásd a fenti 11. pontban szereplő táblázatot. A 2500 m 2 ‑es “vízválasztó” relevanciáját tovább csökkentik a fenti 12., 13. és 23. pontban szereplő különböző kivételek.
(20)
–	Egyik létesítménykategória vonatkozásában sem bocsátották a Bíróság rendelkezésére az érintett kiskereskedelmi gazdasági szereplők részesedései szerint lebontott kimutatást.
(21)
–	Nagyobb mértékű korlátozást valósít meg például valamely Huelvából, azaz Spanyolország délnyugati részéről (azaz Barcelonától több mint 1000 km távolságról) származó gazdasági szereplő esetében, mint a Dél‑Franciaországban (Barcelonától kevesebb mint 200 km távolságra) található Perpignanból származó gazdasági szereplő esetében, amennyiben mindketten a katalán piacra kívánnak lépni.
(22)
–	A fenti 12. lábjegyzetben hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez egyesített ügyekben hozott ítélet 53. pontja.
(23)  –	A C‑442/02. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 2004., I‑8961. o.) 12‑14. pontja.
(24)  –	A C‑518/06. sz. ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., I‑3491. o.) 66‑70. pontja.
(25)  –	A C‑439/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet (EBHT 2002., I‑305. o.); a C‑531/06. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., I‑4103. o.) és a C‑169/07. sz., Hartlauer‑ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., I‑1721. o.).
(26)  –	A 221/85. sz., Bizottság kontra Belgium .ügyben hozott ítélet (EBHT 1987., I‑719. o.).
(27)  –	A C‑418/93., C‑419/93., C‑420/93., C‑421/93., C‑460/93., C‑461/93., C‑462/93., C‑464/93., C‑9/94., C‑10/94., C‑11/94., C‑14/94., C‑15/94., C‑23/94., C‑24/94. és C‑332/94. sz., Semeraro Casa Uno és társai egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 1996., I‑2975. o.) 32. pontja, és a C‑190/98. sz., Graf‑ügyben hozott ízélet (EBHT 2000., I‑493. o.) 25. és 26. pontja.
(28)  –	Tizzano főtanácsnoknak a fenti 23. lábjegyzetben hivatkozott CaixaBank France ügyben előterjesztett indítványának 57. pontja.
(29)  –	A C‑267/91. és C‑268/91. sz., Keck és Mithouard egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 1993., I‑6097. o.) 16. és 17. pontja, a C‑391/92. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1621. o.), valamint a C‑69/93. és C‑258/93. sz., Punto Casa és PPV egyesített ügyekben hozott ítélet (EBHT 1994., I‑2355. o.) 12. pontja.
(30)
–	A C‑110/05. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., I‑519. o.) 56. és 57. pontja; a C‑265/06. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet (EBHT 2008., I‑2245. o.), és a C‑142/05 sz., Mickelsson és Roos ügyben hozott ítélet (EBHT 2009., I‑4273. o.).
(31)
–	Lásd a fenti 16. pontot. A Bizottság különösen az alábbiakat kifogásolja: „a projekt biztonságát és a létesítménynek a városi környezetbe való illeszkedését meghatározó feltételek”, „a projekt által előidézett mobilitás” és „a fogyasztók széles és – a termékek minősége, mennyisége, ára és tulajdonságai vonatkozásában – változatos kínálathoz való joga”; e feltételek mind pontatlannak tűnnek, és széles körben eltérő alkalmazáshoz vezethetnek. Spanyolország azonban tagadja a pontosság hiányát az első két feltétel vonatkozásában, amely kérdést az alábbiakban vizsgálom.
(32)
–	Lásd a fenti 14. pontot.
(33)
–	Lásd a fenti 17. pontot.
(34)
–	Feltételezve, hogy ezen állítások bizonyíthatók, az alábbiakban azzal a kérdéssel foglalkozom, hogy a felszámított díjak és az eljárás időtartama megfelelők és arányosak‑e.
(35)
–	Lásd a fenti 7–9. pontot.
(36)
–	Lásd például a fenti 12. lábjegyzetben hivatkozott Blanco Pérez és Chao Gómez, egyesített ügyekben hozott ítélet 61. pontját.
(37)
–	Újabb keletű példákként lásd a környezetvédelem vonatkozásában a C‑384/08. sz., Attanasio Group ügyben hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 50. pontját, a településrendezés és területrendezés vonatkozásában a C‑567/07. sz. Woningstichting Sint Servatius ügyben hozott ítélet (az EBHT ban még nem tették közzé) 29. pontját és a fogyasztóvédelem vonatkozásában a C‑260/04. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet (EBHT 2007., I‑7083. o.) 27. pontját.
(38)
–	Újabb keletű példaként lásd a C‑96/08. sz. CIBA‑ügyben hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 48. pontját.
(39)
–	Lásd a fenti 8. pontot.
(40)
–	Lásd a fenti 7. és 20. pontot.
(41)  –	A C‑367/98. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet (EBHT 2002., I‑4731. o.) 52. pontja.
(42)
–	Lásd a fenti 36. pontot és 14. lábjegyzetet.
(43)
–	Lásd a fenti 82. pontot.
(44)
–	Megjegyzem, hogy a Bizottság e kérdést mindenesetre irrelevánsnak tartja, mivel szerinte a katalán jogszabályokat az állami jogszabályok inspirálják.
(45)
–	Lásd a fenti 25. lábjegyzetben hivatkozott C‑439/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 40. és 41. pontját, valamint a kérdés teljeskörűbb elemzéséhez Alber főtanácsnok ugyanezen ügyben előterjesztett indítványának 163. és azt követő pontjait.
(46)
–	Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad (a mobilitásról szóló, 2003. június 13‑i törvény), különösen annak 18. cikke.
(47)
–	A biocid termékek forgalomba hozataláról szóló, 1998. február 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1998. L 123, 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 23. kötet, 3. o.); lásd különösen a VI. mellékletet. További példák körébe tartozhatnak az alábbiak: a 91/496/EGK tanácsi irányelvnek a harmadik országokból behozott élő állatok állat‑egészségügyi vizsgálata tekintetében történő alkalmazására vonatkozó egyes részletes szabályok megállapításáról szóló, 1997. november 12‑i 97/794/EC bizottsági határozat (HL 1997. L 323., 31. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 22. kötet, 111. o.); a vertikális korlátozásokról szóló iránymutatás (HL 2000. C 291., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 390. o.) és a növényvédő szerek forgalomba hozataláról, valamint a 79/117/EGK és a 91/414/EGK tanácsi irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. október 21‑i 1107/2009/EK európai parlamenti és a tanácsi rendelet (HL 2009. L 309, 1. o.).
(48)
–	A C‑205/99. sz. ügyben hozott ítélet [EBHT 2001., I‑1271.o.] 38. pontja.
(49)
–	Lásd az alábbi 128. és azt követő pontokat.
(50)
–	A C‑390/99. sz. Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet [EBHT 2002., I‑607. o.] 41. pontja.
(51)
–	Uo., 42. pont.
(52)
–	A C‑71/91. és C‑178/91. sz. Ponente Carni and Cispadana ügyben hozott ítélet [EBHT 1993., I‑1915. o.] 42. pontja.
(53)
–	Lásd a fenti 8. lábjegyzetet.