61994CC0334_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
Introduction
1. La présente affaire a trait aux lois françaises relatives à l ' immatriculation et à l ' équipage de bateaux de pêche et de plaisance et de navires marchands. Elle soulève d ' intéressantes questions sur, entre autres, la compétence de la Cour en matière d ' actions en manquement postérieures à l ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union européenne et l ' application de l ' interdiction de discrimination à raison de la nationalité dans le cadre du droit communautaire.
2. La Commission invite la Cour, conformément à l ' article 169 du traité instituant la Communauté européenne (ci-après le
" traité" ):
i) à constater que, en maintenant en vigueur les dispositions législatives, réglementaires ou administratives qui limitent le droit d ' immatriculer un navire dans le registre national et de battre le pavillon national aux navires qui appartiennent pour plus de la moitié à des personnes physiques ayant la nationalité française, ou à des personnes morales ayant certains liens particuliers avec la France, et qui restreignent la composition de l ' équipage dans une certaine proportion des ressortissants français, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 6 (non-discrimination), 48 (libre circulation des travailleurs), 52, 58 et 221 (liberté d ' établissement et de participation à des sociétés) du traité, ainsi que des dispositions législatives fixant dans le détail les règles relatives à la libre circulation (1) ;
ii) à constater que_en ne prenant pas les mesures appropriées que comporte l ' exécution de l ' arrêt de la Cour de justice du 4 avril 1974 rendu dans l ' affaire 167/73,
Commission/République française (2) (qui avait déjà constaté que la République française avait manqué aux obligations que le traité lui imposait en matière de règles relatives à l ' équipage), la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l ' article 171 du traité CE; et
iii) à condamner la République française aux dépens.
Le gouvernement français ne conteste pas la position de la Commission, si ce n ' est pour souligner que des mesures visant à modifier la législation concernée sont en cours d ' élaboration. Il n ' y a pas eu d ' audience.
Le contexte de droit et de fait
3. Selon la législation française, le droit pour les navires de mer de battre pavillon français dépend de l ' immatriculation ( francisation ) (3) . Pour être immatriculé, un navire doit:
i) appartenir (au moins en majorité) à des ressortissants français qui, s ' ils résident sur le territoire de la République française moins de six mois par an, doivent y faire élection de domicile pour toutes les affaires administratives ou judiciaires se rapportant aux navires; ou
ii) appartenir pour le tout à une société ayant son siège social en France, ou à une société qui a son siège social dans un autre État où, en application d ' une convention passée avec la France, les sociétés de droit français sont autorisées à exercer leurs activités, et qui fait élection de domicile en France pour toutes les affaires administratives ou judiciaires relatives au navire (dans tous les cas, et quel que soit le lieu du siège social, certains dirigeants et membres du conseil de surveillance, ou la majorité de ceux-ci, ou une majorité des actionnaires, selon le type de société, doivent être des ressortissants français); ou
iii) appartenir pour le tout à une combinaison de personnes physiques et morales remplissant les conditions des catégories i) et ii); ou
iv) être
destiné à appartenir à des personnes entrant dans les catégories i) à iii) ci-dessus après levée de l ' option ouverte pour l ' acquisition de la propriété du navire par une opération de crédit-bail; ou
v) dans le cas d ' un navire battant pavillon étranger, devenir entièrement propriété française à la suite d ' un naufrage sur la côte française et après réparations s ' élevant au quadruple au moins de son prix d ' achat.
La francisation peut également être accordée par agrément du ministre chargé de la marine marchande et du ministre du Budget:
a) lorsque des personnes physiques et morales entrant dans les catégories ii) à iv) ci-dessus ne détiennent que la majorité de la propriété du navire alors que la propriété totale est exigée, à la condition que la gestion du navire soit effectuée par ces personnes elles-mêmes ou confiée à d ' autres personnes remplissant les conditions prévues; ou
b) lorsque le navire a été affrété, coque nue, par un armateur français qui en assure le contrôle, l ' armement, l ' exploitation et la gestion nautique, et si la loi de l ' État du pavillon permet, en pareille hypothèse, l ' abandon du pavillon étranger (4) .
4. Certaines dispositions de droit français exigent que les membres de l ' équipage des navires de mer soient des ressortissants français, dans des proportions fixées par arrêté ministériel (5) . L ' article 4 d ' un décret du 7 août 1967 dispose que (sous réserve de certaines dérogations prévues par l ' article 3 de la loi de 1926) les membres d ' équipage d ' un navire français sont de nationalité française (6) . Dans l ' affaire Commission/République française (7), la Cour a déjà déclaré cette règle nationale contraire à l ' article 48 du traité et à l ' article 4 du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil (8) . Une circulaire ministérielle prise à la suite de cette décision dispose que les conditions fixées par ce décret ne sont pas opposables aux ressortissants d ' autres États membres de la Communauté (9) .
Procédure
5. La Commission a engagé la phase précontentieuse de l ' article 169 du traité en adressant au gouvernement de la République française quatre lettres officielles de mise en demeure, respectivement les 21 août 1989 (sur l ' immatriculation des bateaux de plaisance), 16 mai 1990 (sur l ' immatriculation par les personnes juridiques), 21 mai 1990 (sur l ' immatriculation des bateaux de pêche et sur les exigences relatives à l ' équipage condamnées dans l ' arrêt Commission/République française (10) ), et 24 avril 1992 (sur l ' immatriculation des navires marchands). Il n ' y a pas eu de réponse aux deux premières lettres. Le gouvernement français a répondu à la lettre du 21 mai 1990 le 30 juillet de la même année, en demandant une prorogation du délai pour agir; dans une lettre du 17 janvier 1991, il a rappelé l ' importance qu ' il accordait au principe selon lequel il devait exister un lien économique réel entre un navire et l ' État dont il bat pavillon, mais a ajouté qu ' il était prévu de substituer aux règles existantes sur la propriété des critères fondés sur la nationalité d ' un État membre de la Communauté. Le gouvernement français a répondu le 7 juillet 1992 à la lettre de mise en demeure du 24 avril 1992, citant un projet de loi qui mettrait le droit français en conformité avec le droit communautaire dans ce domaine, et aussi dans celui de l ' emploi de ressortissants d ' autres États membres sur des navires battant pavillon français.
6. N ' ayant pas reçu d ' autre communication du gouvernement français, en ce qui concerne notamment les modifications du régime légal français, la Commission a émis le 11 octobre 1993 un avis motivé unique, portant sur les quatre lettres de mise en demeure, et a fixé une période de deux mois pour la mise en conformité. Dans une brève note du 24 décembre 1993, le gouvernement français a répondu qu ' il n ' avait pas été possible de débattre devant le Parlement français des réformes législatives projetées. Le 22 juillet 1994, le gouvernement français a envoyé à la Commission une copie du projet de loi dont la promulgation, selon la Commission, portera remède à toutes les violations du droit communautaire constatées par elle en l ' espèce. La loi envisagée réserverait les postes de capitaine et de capitaine en second aux ressortissants français, mais la Commission admet que cette exception est autorisée par l ' article 48 du traité, les fonctions de ces officiers comportant de réelles prérogatives de puissance publique. Mais, faute de recevoir d ' autres informations sur les modifications législatives envisagées, la Commission a engagé, le 22 décembre 1994, la présente procédure au titre de l ' article 169 du traité. Le gouvernement français a déposé son mémoire en défense le 15 mars 1995. La Cour a décidé, les parties y ayant consenti, de ne pas faire procéder à l ' audience conformément à l ' article 44 bis du règlement de procédure.
7. La partie ii) du recours de la Commission, exposée au point 2 ci-dessus, invoque l ' article 171 du traité et est fondée expressément sur la non-exécution par la République française d ' un arrêt de la Cour condamnant la loi française sur les conditions de nationalité relatives à la composition de l ' équipage, ainsi qu ' il est exposé au point 4 ci-dessus. La partie i) du recours concerne pour partie la même loi française, mais invoque la violation d ' une disposition différente du droit communautaire (l ' article 52 du traité). L ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union européenne (parfois désigné ci-après sous son appellation courante de
" traité de Maastricht" ) nous amène à envisager l ' effet éventuel sur certains aspects du présent recours de la modification de l ' article 171 du traité qui en est résulté.
La pertinence de l ' article 171, paragraphe 2, du traité
8. L ' article 169 du traité donne pouvoir à la Commission de demander à la Cour de constater qu ' un État membre a enfreint une disposition du droit communautaire (y compris le traité). L ' article 171 du traité prévoyait, et prévoit encore, l ' obligation pour les États membres d ' exécuter les arrêts de la Cour. Avant l ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union européenne le 1 er  novembre 1993, cet article était sur le même plan que toutes les autres dispositions du traité imposant des obligations aux États membres. Aucune disposition particulière n ' était prévue pour la mise en oeuvre forcée de cette obligation, et l ' action était engagée par la Commission au titre de l ' article 169, comme pour toutes les infractions alléguées au droit communautaire (11) . L ' article 171 comporte maintenant, en son paragraphe 2, une procédure distincte concernant les actions en non-exécution d ' un arrêt de la Cour.
9. L ' article 171 du traité, tel que modifié par le traité de Maastricht, dispose maintenant que:
" 1. Si la Cour de justice reconnaît qu ' un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l ' exécution de l ' arrêt de la Cour de justice.
2. Si la Commission estime que l ' État membre concerné n ' a pas pris ces mesures, elle émet, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l ' État membre concerné ne s ' est pas conformé à l ' avis de la Cour de justice.
Si l ' État membre concerné n ' a pas pris les mesures que comporte l ' exécution de l ' arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l ' astreinte à payer par l ' État membre concerné qu ' elle estime adapté aux circonstances.
Si la Cour de justice reconnaît que l ' État membre concerné ne s ' est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d ' une somme forfaitaire ou d ' une astreinte.
Cette procédure est sans préjudice de l ' article 170.
"
10. Le paragraphe 2, inséré à l ' article 171 du traité, reprend à de nombreux égards la procédure de l ' article 169: il prévoit une invitation à présenter des observations et un avis motivé fixant un délai pour que l ' État membre exécute l ' arrêt avant que la Commission n ' engage, si elle le juge utile, la procédure contentieuse devant la Cour. Le trait le plus notable de cette nouvelle disposition est qu ' elle envisage la possibilité pour la Commission de proposer et pour la Cour d ' imposer une sanction financière à un État membre (12) . Il est manifeste que cette disposition vise à susciter le respect des arrêts de la Cour. Un État membre récalcitrant aura eu plusieurs occasions, par le biais, tout d ' abord, de la procédure antérieure à l ' arrêt de l ' article 169, puis, après l ' arrêt, de la période prévue à l ' article 171, paragraphe 2, de se conformer aux règles de droit communautaire.
11. La question qui, nous semble-t-il, se pose est de savoir si la Commission aurait dû recourir à cette nouvelle procédure, particulière à l ' article 171 du traité, plutôt qu ' à la procédure traditionnelle de l ' article 169 ainsi qu ' elle l ' a fait. D ' un côté, l ' arrêt de la Cour dont elle veut obtenir l ' exécution est antérieur à l ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union européenne, ayant été rendu le 4 avril 1974, et il en est de même de la lettre officielle de mise en demeure et de l ' avis motivé de la Commission (datés respectivement des 21 mai 1990 et 11 octobre 1993). D ' un autre côté, le délai d ' exécution prévu dans l ' avis motivé expirait le 11 décembre 1993, et la Cour a été saisie le 22 décembre 1994, c ' est-à-dire après l ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union.
12. Étant donné que le point de savoir si la Commission avait toujours le pouvoir de recourir à l ' article 169 du traité dans un cas où l ' on peut soutenir que l ' article 171, paragraphe 2, trouve application n ' a pas été soulevé, il nous faut examiner s ' il convient d ' appeler l ' attention de la Cour à cet égard (13) . Si la modification de l ' article 171 a affecté le pouvoir de la Commission, il en va de même de la compétence de la Cour. La Cour ne saurait se reconnaître compétente lorsqu ' elle ne tiendrait cette compétence que du seul consentement des parties (14) . Ainsi qu ' il ressort de l ' article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure, la Cour peut soulever d ' office tout cas d ' incompétence lui interdisant absolument de connaître d ' une affaire; de plus, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour que les questions relatives à sa compétence sont d ' ordre public et
doivent
être soulevées d ' office (15) . La Cour se sent tenue également de rejeter d ' office comme irrecevables des recours dans lesquels il est fait usage d ' une procédure inadéquate (parfois pour échapper à la rigueur des délais ou à d ' autres conditions sévères prévues par la procédure correcte) (16) . Il appartient donc à la Cour de soulever la question de la recevabilité lorsque la procédure utilisée n ' est pas celle qu ' imposent les traités dans le type d ' affaire concernée, et lorsque, a fortiori, le recours à une procédure plutôt qu ' à l ' autre est susceptible d ' entraîner des conséquences sensiblement différentes pour les parties (17) .
13. Il convient donc de rechercher si la procédure de l ' article 171, paragraphe 2, du traité est obligatoire lorsqu ' il s ' agit de donner effet à l ' article 171, paragraphe 1, ou si la Commission peut continuer, à sa guise, ou pour les affaires transitoires, à recourir en pareil cas à la procédure de l ' article 169. Nous pensons que le recours à la nouvelle procédure de l ' article 171, paragraphe 2, du traité est obligatoire
dans les cas où elle s ' applique, puisqu ' il existe maintenant une procédure spéciale, laquelle, selon les principes habituels d ' interprétation, déroge à toute disposition de portée plus générale dans la mesure où elle est incompatible avec celle-ci (18) . Cette incompatibilité est révélée par le caractère impératif du texte du premier alinéa de l ' article 171, paragraphe 2. Ce ton impératif (qui transparaît aussi au second alinéa) exige, selon nous, que la Commission accomplisse certaines démarches avant de pouvoir se prévaloir de l ' article 171, paragraphe 2: elle doit donner à l ' État membre l ' occasion de présenter ses observations; elle doit émettre un avis motivé; et, à un stade ultérieur, si elle fait usage de son pouvoir discrétionnaire de porter l ' affaire devant la Cour, elle doit indiquer quel est, à son avis, le montant adéquat, eu égard aux circonstances, de la somme forfaitaire ou de l ' astreinte. Comme nous le verrons, les deux premières démarches peuvent être affectées par la possibilité d ' infliger les sanctions précitées.
14. Cette interprétation n ' est pas incompatible avec le to n tout aussi impératif de l ' article 169. L ' article 171, paragraphe 2, du traité vise le cas où un État membre n ' exécute pas un arrêt de la Cour et oblige la Commission à suivre la procédure qu ' il définit pour l ' obliger à remédier à ce manquement. Il est indiqué (au quatrième alinéa) que la procédure du nouvel article 171, paragraphe 2, est
" sans préjudice de l ' article 170", disposition de portée générale, alors que cette précision n ' est pas donnée s ' agissant de l ' article 169. Donc, comme l ' article 171, paragraphe 2, prévoit expressément qu ' un État membre qui poursuit une action en manquement garde la possibilité de recourir à la disposition générale d ' exécution, qui ne comporte pas de sanction pécuniaire, il en découle implicitement que la Commission n ' a plus cette possibilité de choix, s ' agissant de l ' article 169. On en déduit que la procédure de l ' article 171, paragraphe 2, s ' impose désormais dès lors que la Commission entend donner effet à l ' article 171, paragraphe 1, du traité (19) . Toutefois, cette affirmation de principe doit, selon nous, être tempérée d ' une exception, s ' agissant d ' affaires transitoires telles que la présente, pour les raisons soulignées ci-après.
15. A notre avis, le caractère impératif de la nouvelle procédure de l ' article 171, paragraphe 2, du traité a pour corollaire que la Commission ne peut engager une action nouvelle au titre de l ' article 169 contre l ' État membre concerné sur la base de dispositions du droit communautaire du fond qui ont déjà fait l ' objet d ' un arrêt précédent. En l ' absence d ' un changement dans les faits, l ' arrêt existant de la Cour établit la violation, et il serait absurde de demander à la Cour de se prononcer à nouveau. La Cour se refuse à prononcer un nouveau jugement qui serait exactement le même qu ' un jugement antérieur revêtu de la force de la res judicata (20) . C ' est une violation nouvelle, et distincte, par un État membre des obligations qui lui incombent en vertu du traité, consistant à ne pas prendre les mesures nécessaires à assurer l ' exécution d ' un arrêt de la Cour, qui justifie une action nouvelle fondée sur l ' article 171, paragraphe 1, du traité.
16. Or, ce qui importe d ' abord à la Commission et à la Cour, c ' est le respect de toutes les obligations découlant du traité plutôt que la teneur en soi de la disposition, de la pratique ou de l ' omission nationale contrevenante. Nous pensons donc que, même après la condamnation d ' un État membre par un arrêt de la Cour pour infraction à une obligation particulière du traité, la Commission garde le pouvoir d ' invoquer d ' autres obligations du traité dans une procédure de l ' article 169 visant la même disposition, pratique ou omission nationale. Donc, la Commission n ' outrepasse pas ses droits en portant devant la Cour la partie du point i) de son recours qui concerne les obligations françaises relatives à l ' équipage condamnées dans l ' arrêt de 1974, mais en fondant son allégation d ' incompatibilité sur des dispositions différentes du traité (21) .
17. Il nous faut maintenant rechercher si la procédure de l ' article 171, paragraphe 2, s ' applique à la non-exécution prétendue d ' arrêts de la Cour antérieurs à l ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union européenne. Dans le cas contraire, elle ne serait pas d ' application obligatoire (laquelle ne concernerait que l ' exécution des seuls arrêts rendus après le 1 er
novembre 1993). Un exégète au moins a exprimé le point de vue, auquel nous nous rallions, que la possibilité de sanctions pécuniaires, prévue par la nouvelle procédure, est inapplicable en pareil cas, eu égard aux principes de sécurité juridique et de non-rétroactivité du droit (22) . Il est des principes généraux de droit communautaire qui non seulement s ' opposent avec une force particulière à ce que des sanctions pénales rétroactives soient infligées (23), mais qui interdisent également (sous réserve d ' exceptions justifiées) des mesures légales rétroactives à caractère civil (24) . Sous cette réserve importante, nous n ' en pensons pas moins que la procédure s ' applique aux actions en manquement, s ' agissant de ce que l ' on pourrait appeler les arrêts pré-Maastricht, pourvu que soit observée la procédure précontentieuse requise pour toute période d ' infraction post-Maastricht (25) .
18. L ' obligation de l ' article 171, paragraphe 1, subsiste, sans modification, de sorte qu ' il ne s ' agit pas d ' imposer aux États membres une nouvelle obligation fondamentale. Toutefois, le non-respect de cette obligation fondamentale les expose à une nouvelle obligation potentielle de payer une somme forfaitaire ou une astreinte. A notre avis, il est manifeste que la Cour ne saurait infliger de sanction pour la période de non-exécution d ' un arrêt antérieure au 1 er novembre 1993. Toute sanction infligée à un État membre au titre de l ' article 171, paragraphe 2, du traité, en raison d ' une violation continue de l ' article 171, paragraphe 1, ne devrait porter que sur la période postérieure au 1 er  novembre 1993. Nous attendons de la Commission qu ' elle tienne compte de ces principes lorsqu ' elle indiquera à la Cour le montant de la somme forfaitaire ou de l ' astreinte qu ' elle souhaite voir payer par l ' État membre concerné et qu ' elle juge approprié eu égard aux circonstances. Toutefois, nous restons persuadé que c ' est de l ' article 171, paragraphe 2, du traité, et non plus de l ' article 169, que découle, depuis le 1 er  novembre 1993, le pouvoir de la Commission de citer les États membres pour toutes périodes post-Maastricht de non-exécution d ' un arrêt de la Cour, quelle que soit la date de celui-ci, indépendamment du point de savoir si la Cour peut infliger une sanction pour les périodes de non-exécution antérieures.
19. Compte tenu de ce qui précède, il nous faut maintenant rechercher si les faits particuliers résumés au point 11 font échec dans des cas tels que le présent au caractère normalement impératif de l ' application de l ' article 171, paragraphe 2.
20. Nous souhaitons observer d ' abord que le texte de l ' article 171, paragraphe 2, du traité est, sur un point, expressément plus exigeant que celui de l ' article 169, en ce qu ' il impose à la Commission, dans son avis motivé, de préciser les points sur lesquels l ' État membre concerné ne s ' est pas conformé à l ' arrêt de la Cour. Or, si l ' article 169 ne dit rien du degré de précision avec lequel la Commission doit caractériser le manquement d ' un État membre aux obligations du traité, la pratique l ' a interprété en ce sens qu ' il imposait à la Commission d ' exposer de façon cohérente les raisons qui avaient emporté sa conviction (26) . Les exigences des deux articles sont donc identiques à cet égard et, selon nous, satisfaites en l ' espèce.
21. Dans une jurisprudence constante, la Cour a indiqué que les critères d ' une action de l ' article 169 sont établis par la procédure précontentieuse (27) . Ainsi que la Cour l ' a déclaré récemment dans l ' affaire Commission/Espagne,
" la régularité de la procédure précontentieuse constitue une garantie essentielle voulue par le traité, non seulement pour la protection des droits de l ' État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini" (28) . Le principe selon lequel l ' objet du litige devrait être consolidé lors de la phase précontentieuse s ' applique, quoique de façon différente, tant à son amplitude temporelle qu ' à son contenu concret.
22. L ' émission par la Commission de l ' avis motivé de l ' article 169 représente une césure dans cette procédure. Les faits antérieurs à la date de présentation de l ' avis motivé peuvent comporter des plaintes déposées contre un État membre par une partie privée ou par un autre État membre, ou une enquête indépendante de la Commission. Dans chaque cas, la Commission aura fait le premier pas en invitant l ' État membre concerné à présenter des observations. Nous n ' avons pas ici à envisager les cas où l ' État membre donne d ' emblée une réponse convaincante et décisive ou propose de remédier sans délai au manquement. Nous supposons que le manquement persiste. Dans l ' étape suivante, la Commission expose sa position sous la forme de l ' avis motivé. Elle indique ses griefs, appelle à y remédier, et fixe un délai. L ' État membre oppose souvent en réponse son inertie, quelle que soit la forme qu ' elle revête. Il peut contester formellement les griefs de la Commission, ou se contenter de recourir à l ' une de ces diverses formes de temporisation dont la jurisprudence donne maints exemples.
23. Dans l ' un ou l ' autre cas, la Commission peut ─ sans y être tenue ─ saisir la Cour au titre de l ' article 169. Sinon, l ' État membre peut prendre une mesure qui, d ' après nous, est déterminante dans l ' interprétation de l ' article 169. Il peut choisir de se conformer aux termes de l ' avis motivé dans le délai fixé par la Commission. La Commission n ' a le pouvoir de saisir la Cour que si l ' État membre ne s ' exécute pas dans le délai prévu, qui joue le rôle d ' une sorte de délai de grâce pour l ' État membre, lequel a donc l ' occasion de priver la Commission de son pouvoir et la Cour de sa compétence. Donc, l ' avis motivé, à la date où il est rendu, définit l ' objet de toute action ultérieure de l ' article 169 en précisant la violation du droit communautaire à laquelle il doit être porté remède et le délai pour ce faire. Si l ' État membre en cause entreprend de se conformer à ses obligations après l ' expiration de cette période, il reste soumis à la juridiction de la Cour, saisie à la demande de la Commission, pour les violations antérieures à la date de l ' émission de l ' avis motivé. Ce système limite la possibilité de repentir à la période fixée dans l ' avis motivé et représente un équilibre entre l ' occasion que représente cette période pour la défense et l ' intérêt à poursuivre l ' action, même après exécution tardive, pour établir le fondement de la responsabilité qu ' un État membre peut encourir à raison de ses manquements envers les autres États membres, la Communauté ou les personnes privées (29) .
24. Nous admettons que les termes employés dans les arrêts et les conclusions des avocats généraux peuvent parfois être ambigus quant au moment exact où se consolide l ' objet de la procédure de l ' article 169. Par exemple, dans l ' affaire Commission/Allemagne, la Cour a relevé que
" l ' existence [du manquement] doit être appréciée à la date d ' expiration du délai de l ' avis motivé" (30) . Dans l ' affaire Commission/Italie, l ' avocat général M. Reischl a relevé, de même, que
" l ' objet du litige ne [peut] plus être étendu après la fin de la procédure préliminaire" (31) . En revanche, la Cour, dans cette dernière affaire, a estimé qu ' il n ' y avait pas lieu de tenir compte dans la procédure d ' un projet de loi parce que la transmission de celui-ci à la Commission était
" postérieure à l ' adoption (32) de l ' avis motivé
" . Il y a quelque incompatibilité entre ces points de vue à moins que ce ne soit l ' adoption de l ' avis motivé plutôt que l ' expiration du délai qui marque la fin, ou la clôture, de la procédure préliminaire (ce qui est peu plausible, et va à l ' encontre du texte français de la citation précitée de l ' arrêt Commission/Allemagne). Or, dans les affaires dont nous avons extrait des citations, il n ' y avait pas motif à déterminer si l ' affaire était circonscrite dans le temps par l ' émission ou par l ' expiration de l ' avis motivé. Elles révélaient des tentatives (rejetées par la Cour) de modifier la
portée substantielle
de l ' action après l ' expiration de la période fixée à l ' avis raisonné ─ dans le premier cas, l ' État membre tentait d ' invoquer le respect tardif de ses obligations, dans le second, la Commission cherchait à étendre l ' action au projet de loi susmentionné (33) . En l ' espèce, il ne serait pas sans conséquence de fixer la limite dans le temps de la procédure contentieuse à la fin plutôt qu ' au début de la période prévue à l ' avis motivé. En pareil cas, nous nous rallions à la thèse exposée par la Cour dans l ' affaire Commission/Italie selon laquelle la date de l ' émission de l ' avis motivé constitue le point le plus logique pour déterminer la portée dans le temps de tout recours ultérieur de la Commission.
25. Il existe un ensemble de cas dans lesquels la Cour a attribué un effet temporel définitif à la lettre de mise en demeure plutôt qu ' à l ' avis motivé. Il s ' agit soit d ' une violation renouvelée année après année, par exemple, des obligations de paiement au titre de l ' organisation commune des marchés agricoles (34), soit de violation d ' une obligation générale, dont l ' allégation doit être étendue au fur et à mesure que la portée de l ' obligation s ' élargit (35) . En pareil cas, la Cour a jugé que les griefs d ' ordre général de violation de l ' obligation en cause exposés par la Commission ne sauraient être étendus à des violations similaires prétendument intervenues après la communication de la lettre formelle de mise en demeure à l ' État membre concerné, ce qui porterait atteinte au droit de la défense. Or, même si la présente affaire relevait de l ' une ou l ' autre catégorie (ce qui n ' est pas le cas), ces affaires ne feraient que confirmer que l ' objet du litige s ' était consolidé avant l ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union européenne.
26. Par ailleurs, la Cour a admis, dans un ensemble plus exceptionnel de circonstances, la possibilité d ' étendre la procédure à des événements survenus après l ' adoption de l ' avis motivé, ou après son expiration, pourvu qu ' ils soient
" du même type que ceux visés par l ' avis et constituent le même comportement" (36) . Cette possibilité d ' extension de la portée temporelle de la procédure devrait être d ' interprétation stricte, mais elle nous semble néanmoins s ' appliquer en principe aux cas de manquement continu à prendre les mesures nécessaires pour exécuter un arrêt de la Cour, en infraction à l ' article 171, paragraphe 1, du traité. Aussi longtemps qu ' il n ' y a pas de changement dans les faits, la prise en compte de plaintes fondées sur des actes ou omissions continus identiques après l ' adoption de l ' avis motivé ne lèse pas les droits de la défense. En pareil cas, un État membre qui ne tire pas partie du délai de grâce accordé par l ' avis motivé pour se mettre en règle s ' expose à être condamné par la Cour pour la totalité de la période jusqu ' à la date d ' engagement de la phase contentieuse (ou jusqu ' à la date de mise en conformité éventuelle, si elle est antérieure).
27. Cette possibilité exceptionnelle s ' applique maintenant aux actions en exécution de l ' article 171, paragraphe 1, du traité, au titre de l ' article 171, paragraphe 2, tout autant qu ' elle s ' appliquait, avant l ' entrée en vigueur du traité de Maastricht, aux actions de l ' article 169 ayant le même objet. Toutefois, la possibilité d ' infliger des sanctions si la violation persiste après le 1 er
novembre 1993 distingue la nouvelle procédure. Nous pensons que l ' avis motivé de l ' article 169, en l ' espèce, est inapte à fonder une action concernant, ne serait-ce qu ' en partie, ce que nous avons appelé la période de non-exécution post-Maastricht, et qui pourrait donc déboucher sur des sanctions: au titre des droits de la défense et de la sécurité juridique, l ' État membre concerné a le droit d ' être avisé de la possibilité de pareilles sanctions (ne serait-ce que par la mention de l ' article 171, paragraphe 2, du traité) (37) . Si la Commission avait tenté d ' inclure dans son recours des allégations expresses de violation continue post-Maastricht de l ' article 171, paragraphe 1, du traité, nous aurions été obligé de proposer de déclarer le recours irrecevable sur ce point. Toutefois, comme la requête est rédigée en termes généraux, nous préférons considérer qu ' elle ne porte que sur la période antérieure à l ' adoption de l ' avis motivé, le 11 octobre 1993, et ne tente pas d ' invoquer l ' extension exceptionnelle de la portée dans le temps des actions en manquement aux périodes postérieures. Selon cette interprétation, l ' affaire ne porte que sur les violations alléguées de l ' article 171, paragraphe 1, antérieures au 1 er
novembre 1993, et la question des sanctions ne se pose pas.
28. En conséquence, comme l ' objet du présent recours s ' est consolidé avant l ' entrée en vigueur du traité sur l ' Union européenne, nous pensons que c ' est en application de l ' article 169 du traité, même après le 1 er
novembre 1993, qu ' il convenait de saisir la Cour. L ' article 169 donnait à l ' époque compétence à la Commission et indiquait la procédure adéquate pour porter pareilles affaires devant la Cour. Si nous avons conclu ci-dessus que l ' inclusion dans le traité de l ' article 171, paragraphe 2, a réduit implicitement la portée ratione materiae de l ' article 169, nous sommes d ' avis que cette modification ne devrait avoir effet que pour l ' avenir: à savoir, dès l ' adoption de l ' avis motivé, dans les affaires postérieures au 1 er  novembre 1993 (ou peut-être dès l ' émission de l ' invitation à produire des observations dans des affaires telles que celles décrites au point 24 ci-dessus). En décider autrement pourrait aboutir à priver d ' effet utile toute action en infraction de l ' article 171, paragraphe 1, du traité, où l ' avis motivé a été rendu avant le 1 er  novembre 1993 alors que la Cour n ' a été saisie qu ' après cette date. Il serait contraire aux objectifs sous-tendant le nouvel article 171, paragraphe 2, que son insertion ait pour effet, ne serait-ce que dans un petit nombre d ' affaires transitoires, de saper les efforts de la Commission pour assurer le respect des arrêts de la Cour.
29. Si la Cour estime que l ' article 171, paragraphe 2, du traité constituait la seule base adéquate pour engager la phase contentieuse en l ' espèce, étant donné que la Cour a été saisie après le 1 er  novembre 1993, nous proposerions à titre subsidiaire que l ' action soit réputée avoir été engagée sur ce fondement. La question des sanctions mise à part, les articles 169 et 171, paragraphe 2, constituent, quant aux règles de procédure qu ' ils mettent en oeuvre (38) et à leurs issues potentielles (de manière plus évidente même que dans l ' affaire Chevalley/Commission)
" une seule et même voie de droit" (39) . Comme la question des sanctions ne se pose pas dans une affaire portant entièrement sur des infractions à l ' article 171, paragraphe 1, antérieures au 1 er  novembre 1993, que les droits de la défense sont respectés, et qu ' une conclusion d ' irrecevabilité serait contraire à l ' intérêt général que revêt le respect du droit communautaire, il convient de juger le recours recevable.
30. Nous concluons que l ' article 171, paragraphe 2, prévoit une procédure impérative pour l ' exécution de l ' article 171, paragraphe 1, lorsque la Commission a rendu son avis motivé après le 1 er  novembre 1993. Toutefois, la Cour ne peut pas infliger de sanctions aux États membres concernant les périodes de non-exécution de ses arrêts antérieures au 1 er
novembre 1993. L ' article 169 du traité offre donc une procédure adéquate pour l ' exécution de l ' article 171, paragraphe 1, lorsque l ' avis motivé a été rendu et, en conséquence, l ' objet du litige circonscrit, avant le 1 er  novembre 1993. En outre, même si l ' article 171, paragraphe 2, du traité s ' applique à l ' exécution d ' un arrêt de la Cour, le recours à l ' article 169 reste possible pour établir une violation de différentes dispositions de droit communautaire par la législation, la pratique ou le manquement national faisant l ' objet de l ' arrêt antérieur. Le recours de la Commission est donc recevable en l ' espèce pour autant qu ' il vise à faire respecter l ' article 171, paragraphe 1, du traité et l ' arrêt de la Cour dans l ' affaire Commission/République française (40), et invite la Cour à constater que les dispositions françaises relatives à la nationalité des équipages des navires sont contraires à des dispositions du droit communautaire autres que celles invoquées dans cet arrêt (c ' est-à-dire aux dispositions relatives à la liberté d ' établissement). Les autres aspects de l ' affaire ne posent pas la question de la recevabilité.
Les observations des parties sur le fond
31. Même si cette distinction est étrangère au droit français, la Commission, lorsqu ' elle a engagé son recours contre le régime français d ' immatriculation des navires, a distingué entre les navires servant à l ' exercice d ' une activité économique et les autres.
i) Navires servant à l ' exercice d ' une activité économique
32. La Commission estime que le régime d ' immatriculation français est contraire aux articles 6, 52, 58 et 221 du traité dans la mesure où il concerne des navires servant à l ' exercice d ' une activité économique. La Commission invoque principalement l ' arrêt de la Cour dans l ' affaire Factortame e.a. (Factortame II) (41) . Dans cette affaire, la Cour a décidé que, lorsque l ' utilisation d ' un navire à des fins économiques exigeait que l ' utilisateur fût domicilié dans l ' État membre concerné, son immatriculation devait être conforme aux règles relatives à la liberté d ' établissement; étaient donc interdites les règles d ' immatriculation discriminatoires à raison de la nationalité, et donc, contraires à l ' article 52 du traité, notamment, les règles exigeant que les armateurs ou affréteurs de navires soient d ' une nationalité déterminée ou, dans le cas d ' une société, qu ' une certaine proportion de ses actionnaires ou dirigeants soit de cette nationalité. Lorsque des sociétés étaient concernées, ces règles étaient aussi contraires à l ' article 221 du traité sur l ' égalité de traitement des ressortissants des États membres en matière de participation au capital de sociétés au sens de l ' article 58. Les règles faisant dépendre l ' immatriculation de la domiciliation des personnes physiques dans l ' État membre en cause étaient elles aussi contraires à l ' article 52, de même que les règles relatives à la localisation de la gestion et du contrôle du navire dans l ' État membre concerné dans la mesure où elles excluaient le fonctionnement d ' un établissement secondaire sous la direction d ' un établissement primaire établi dans un autre État membre (42) . La Commission ajoute que la règle imposant aux sociétés d ' avoir leur siège en France représente un obstacle à l ' établissement dans ce pays d ' agences, de filiales ou de succursales ayant pour objet de gérer un navire de commerce, en infraction à l ' article 58 du traité.
33. Pour ce qui est des bateaux de pêche, la Commission rappelle la jurisprudence de la Cour sur la compétence des États membres pour définir les conditions d ' exploitation de leurs contingents de pêche, précisant que l ' exercice de cette compétence doit se faire dans le cadre du droit communautaire. S ' il peut être précisé que les bateaux autorisés à exploiter le contingent de pêche doivent avoir un
" lien économique réel"
avec l ' État membre en question, les objectifs du système des contingents communautaires autorisent à limiter le lien requis à certaines relations entre les activités de pêche du bateau et les populations locales dépendant des pêcheries et des industries connexes (43) . Il ressort clairement de la jurisprudence que des règles nationales imposant des conditions de nationalité ou de résidence en matière de propriété ou de gestion (ou d ' équipage) de bateaux de pêche sont sans rapport avec leurs objectifs (44) . Donc, ces règles ne trouvent pas application au cas où un citoyen de l ' Union veut se prévaloir du droit d ' établissement dans un État membre afin d ' y exploiter ses contingents de pêche.
ii) Les navires ne servant pas à l ' exercice d ' une activité économique
34. La Commission est d ' avis que le régime français d ' immatriculation est contraire aux articles 6, 48 et 52 du traité, ainsi qu ' à la règle d ' égalité de traitement de l ' article 7 du règlement n° 1251/70 (45), et à l ' article 7 de la directive 75/34
(46), dans la mesure où ils visent des navires qui ne servent pas à exercer une activité économique. Si l ' immatriculation d ' un bateau de plaisance ne concerne pas les conditions d ' emploi au sens strict, la possibilité de se livrer à des activités de loisirs dans un État membre serait le corollaire de la liberté des travailleurs d ' y aller pour exercer un emploi. Nul ne devrait faire l ' objet d ' une discrimination à raison de la nationalité dans des domaines reliés à l ' exercice d ' une prérogative de droit communautaire. La Commission invoque l ' arrêt Cowan (47), confirmé par l ' arrêt Commission/Espagne (48) . Dans l ' affaire Cowan, la Cour a exposé qu ' une législation nationale, même concernant des domaines qui relèvent en principe de la compétence des États membres (dont le droit pénal et la procédure pénale), ne peut contenir de discrimination à l ' égard de personnes auxquelles l ' ordre juridique communautaire confère le droit à l ' égalité de traitement. Elle a constaté que des personnes qui s ' étaient rendues dans un autre État membre aux fins d ' y bénéficier de services ont droit, entre autres, à la même protection que les ressortissants et les résidents de l ' État membre en cause, et, donc, en cas de préjudice, à y recevoir les prestations d ' un régime national d ' indemnisation dans les mêmes conditions que les ressortissants et les résidents, même si les dispositions prévoyant cette indemnisation relèvent de la compétence nationale (49) . Dans l ' affaire Commission/Espagne, la Cour a condamné comme contraire aux articles 59 et 6 (dans sa rédaction actuelle) du traité la discrimination que comportaient les conditions d ' admission aux musées en Espagne.
35. La Commission invoque aussi l ' exécution, en application de l ' article 171, paragraphe 1, du traité, de l ' arrêt rendu par la Cour dans l ' affaire Commission/République française (50) concernant la législation française relative à l ' équipage des navires de mer. Elle soutient qu ' une circulaire ministérielle ne suffit pas à modifier un texte de loi contraire au traité, citant la jurisprudence constante de la Cour sur l ' inaptitude de pareils actes à donner effet juridique utile à des directives (51) . Elle ajoute que le droit français est contraire à l ' article 52 du traité, ainsi qu ' à l ' article 48 (sur les dispositions duquel, combinées à celles du règlement n° 1612/68 (52), la Cour a fondé sa décision de 1974), dans la mesure où il crée des obstacles pour les entrepreneurs d ' autres États membres qui souhaitent s ' établir en France (et, notamment, un obstacle à l ' accès au secteur de la pêche).
36. Le gouvernement français reconnaît le bien-fondé des arguments de fond de la Commission, tels qu ' ils sont exprimés dans la requête. Il souligne que, à la suite de la décision rendue dans l ' affaire Commission/République française (53), une circulaire du ministre des Transports a rappelé à l ' administration qu ' elle ne devait pas appliquer aux ressortissants communautaires les règles françaises relatives à la nationalité de l ' équipage. Le gouvernement français met aussi en exergue dans son mémoire en défense la teneur d ' un projet de loi sur les transports en général qui, selon la Commission, répond de manière adéquate à ses différents griefs concernant les règles d ' immatriculation et d ' équipage. Toutefois, les exigences du calendrier parlementaire et la décision d ' y inclure des dispositions relatives aux transports aérien et routier ont empêché le vote de la loi en temps utile.
Conclusions sur le fond
37. Pour ce qui est des navires de mer servant à l ' exercice d ' activités économiques, nous recevons les arguments de la Commission, que nous avons résumés et développés ici, et concluons que le régime français d ' immatriculation de ces navires viole le traité.
38. Le recours de la Commission nous impose aussi d ' examiner l ' immatriculation de navires de mer destinés à des usages autres que l ' exercice d ' activités économiques. Nous pensons que, là aussi, la République française méconnaît les obligations qui s ' imposent à elle en vertu du traité, bien que les parties n ' aient pas soumis à la Cour d ' observations détaillées sur ce point. Il est clair que le principe Cowan (54), énoncé par la Cour dans le contexte de la libre circulation des services, s ' applique également à d ' autres domaines régis par le traité: liberté d ' établissement et libre circulation des travailleurs, et droit de rester dans les États membres après l ' exercice de ces droits (55) . Ainsi qu ' il a été établi dans l ' affaire Cowan, s ' agissant des services, des droits, en soi de nature économique, peuvent engendrer certaines exigences d ' égalité de traitement même dans des domaines qui, sur le fond, relèvent des États membres, et dont fait partie, parmi les plus importantes, l ' obligation d ' assurer une égalité de prévention des préjudices. Les domaines de compétence de l ' État membre relèvent de l ' application du traité dans la mesure où l ' égalité dans ces domaines est le corollaire indispensable du droit essentiellement économique d ' aller ou de résider dans un État membre à des fins économiques. A défaut de dispositions plus détaillées, l ' égalité est alors garantie par l ' interdiction à l ' article 6 de discrimination à raison de la nationalité dans le cadre de l ' application du traité.
39. Le principe s ' impose avec une force plus grande encore s ' agissant non de personnes dont la présence dans un État membre est transitoire, telle des touristes, mais de personnes qui ont établi leur résidence dans un autre État membre pour y mener des activités économiques. Ces dernières présentent ce
" lien étroit"
avec l ' État hôte sur lequel le gouvernement français a tenté en vain de se fonder, sur l ' affaire Cowan, pour défendre la limitation de l ' indemnisation des délits pénaux aux ressortissants français et aux ressortissants étrangers résidant sur le territoire français (56) .
40. Les travailleurs migrants bénéficient déjà de droits importants en vertu de la garantie législative d ' égalité en matière
" d ' avantages sociaux et fiscaux" (57) . Les avantages sociaux sont tous ceux qui,
" liés ou non à un contrat d ' emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux, en raison principalement de leur qualité objective de travailleurs ou du simple fait de leur résidence sur le territoire national, et dont l ' extension aux travailleurs ressortissants d ' autres États membres apparaît dès lors comme apte à faciliter leur mobilité à l ' intérieur de la Communauté" (58) . Ils comportent (lorsque ces droits sont accordés aux ressortissants de l ' État membre en question) le droit au tarif réduit dans les transports pour les familles nombreuses (59), l ' utilisation d ' une langue minoritaire dans une procédure devant une juridiction nationale (60), le droit d ' être rejoint dans un État membre par un partenaire (61) non marié, et le droit de bénéficier de bourses d ' études pour les enfants à charge résidant dans un autre État membre (62) .
41. Or, l ' adoption d ' une législation communautaire dérivée pour garantir pareils droits aux travailleurs n ' exclut pas l ' existence d ' une catégorie résiduelle de droits à l ' égalité de traitement qui sont les corollaires, sous l ' égide du traité, de la libre circulation des travailleurs, ainsi que de la liberté d ' établissement. Ces droits corollaires à l ' égalité joueraient, pour des travailleurs invoquant l ' article 48, s ' agissant de matières qui ne constituent pas des avantages sociaux au titre du règlement n° 1612/68; ces droits seraient plus importants dans le domaine de la liberté d ' établissement en vertu de l ' article 52, où le législateur communautaire n ' a pas exercé de manière équivalente sa compétence.
42. Les limites de ces droits corollaires à l ' égalité de traitement doivent se définir par référence aux besoins essentiels, tant humains qu ' économiques, des personnes qui se prévalent du traité. Il est concevable que le refus de nombreux avantages sociaux (au sens de cette expression dans le règlement n° 1612/68) aux travailleurs non salariés et aux prestataires de services nuise à leur compétitivité et, donc constitue une entrave illicite à la poursuite de leurs activités, ainsi que la Cour l ' a décidé dans l ' affaire Commission/Italie, s ' agissant de l ' accès au logement social (63) . Bien que cette décision repose sur des considérations économiques, cette affaire peut être reliée à l ' affaire Cowan, en ce que toutes deux concernent l ' environnement social de l ' exercice des libertés économiques (64) .
43. Les citoyens de l ' Union qui vont dans un autre État membre pour y entreprendre une activité économique devraient pouvoir s ' établir et s ' intégrer à la société de l ' État membre concerné, et ne devraient pas être dissuadés d ' exercer leurs droits économiques par une discrimination dans d ' autres domaines essentiels à leur bien-être (65) . D ' après nous, telle est la conséquence logique de l ' arrêt Cowan. Partant, ils devraient pouvoir profiter des possibilités non seulement d ' emplois salariés et non salariés, ou simplement de résidence une fois retirés de ces activités économiques, mais aussi des possibilités d ' activités sociales et de loisirs.
44. Nous ne pensons pas voir un avantage social au sens du règlement n° 1612/68 dans l ' immatriculation des bateaux de plaisance maritimes. Néanmoins, même si elle ne concerne presque certainement qu ' une petite minorité, elle entre à l ' évidence dans la vaste catégorie des activités de loisirs disponibles dans un État membre. L ' accès aux possibilités de loisirs est le corollaire de la libre circulation aux fins d ' exercer les activités économiques et, partant, entre dans le champ d ' application du traité. En conséquence, la discrimination à cet égard à raison de la nationalité est, dans le cas des personnes se prévalant de la libre circulation des travailleurs ou de la liberté d ' établissement, ou de droits auxiliaires de résidence après l ' exercice de ces droits, contraire à l ' article 6 du traité.
45. En ce qui concerne les règles françaises régissant la nationalité des équipages, nous accueillons les arguments de la Commission quant au caractère inadéquat d ' une circulaire ministérielle pour porter remède de manière juridiquement efficace à la violation du droit communautaire identifiée par la Cour dans son arrêt Commission/République française (66) . Cette constatation découle de l ' arrêt rendu par la Cour dans cette affaire (67), et est confirmée par la jurisprudence constante citée par la Commission (68) .
46. En ce qui concerne l ' argument de la Commission selon lequel les règles françaises relatives à l ' équipage sont contraires à l ' article 52 du traité, l ' existence de règles (même non appliquées en pratique) restreignant la catégorie des personnes susceptibles d ' être employées sur un navire immatriculé en France constitue un obstacle à l ' établissement de personnes physiques ou morales ayant l ' intention de faire usage de pareils navires pour l ' exercice d ' activités économiques. Ces règles restreignent également le nombre des navires susceptibles d ' exploiter les contingents français de pêche, sans que cette restriction soit justifiée par les objectifs du régime des contingents (69) .
Dépens
47. Selon l ' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens. Comme nous avons conclu que la Commission est fondée dans toutes ses allégations de violation par la partie défenderesse des obligations que lui impose le droit communautaire, nous recommandons de condamner la République française aux dépens.
Conclusion
Par ces motifs, nous concluons que:
1) en maintenant en vigueur les dispositions législatives qui limitent le droit d ' immatriculer un navire dans le registre national et de battre pavillon français aux navires qui appartiennent (en majorité) à des personnes de nationalité française, ou à des personnes morales ayant certains liens particuliers avec la France, et restreignant la composition de l ' équipage, dans une certaine proportion, aux ressortissants français, la République française a violé les articles 6, 48, 52, 58 et 221 du traité, le règlement (CEE) n° 1251/70 de la Commission et la directive 75/34/CEE du Conseil;
2) en ne prenant pas les mesures appropriées que comporte l ' exécution de l ' arrêt rendu par la Cour dans l ' affaire Commission/France, la République française a violé l ' article 171, paragraphe 1, du traité; (70)
3) la République française est condamnée aux dépens.
(1) .
(1) La Commission invoque, notamment, le règlement (CEE) n° 1251/70 de la Commission du 29 juin 1970, relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d ' un État membre après y avoir occupé un emploi (JO L 142, p. 24) et la directive 75/34/CEE du Conseil du 17 décembre 1974, relative au droit des ressortissants d ' un État membre de demeurer sur le territoire d ' un autre État membre après y avoir exercé une activité non salariée (JO 1975, L 14, p. 10).
(2) Rec. p. 359.
(3) Article 217 du code des douanes français.
(4) Article 219 du code des douanes français.
(5) Article 3 de la loi du 13 décembre 1926, relative au Code de Travail Maritime; article 221 du Code français des douanes.
(6) Décret 67-690 du 7 août 1967. Ce décret (que la Commission cite en l ' espèce) n ' est pas le texte qui était en cause dans l ' affaire 167/73, Commission/République française précitée, note 2. Celle-ci portait (ainsi qu ' il est dit au point 3 de l ' arrêt) sur un arrêté ministériel du 21 novembre 1961, tel que modifié par un arrêté du 12 juin 1969, qui, sous réserve de certaines exceptions locales, réservait l ' emploi sur la passerelle, dans la salle des machines et la salle de la radio des navires de mer français aux personnes de nationalité française et réservait de manière générale l ' emploi aux ressortissants français à raison de trois pour un; toutefois, ces arrêtés ont été pris dans le cadre de l ' article 3 de la loi de 1926 et, en tant qu ' ils permettent l ' emploi de ressortissants étrangers dans la proportion d ' un contre trois, il est possible qu ' ils soient considérés en droit français comme des dérogations découlant de cet article au sens cité dans le décret de 1967.
(7) Arrêt précité note 2 ci-dessus.
(8) Règlement relatif à la libre circulation des travailleurs à l ' intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 2.
(9) Circulaire du 29 avril 1975,
Journal officiel de la République française,
2 mai 1975.
(10) Arrêt précité note 2 ci-dessus.
(11) La première affaire de ce type a été l ' arrêt du 13 juillet 1972, Commission/Italie (48/71, Rec. p. 529
" Trésors artistiques" ). Le nombre de telles affaires a largement augmenté après 1985.
(12) Sur les autres différences importantes entre le libellé des règles de procédure des articles 169 et 171, paragraphe 2, voir le point 20 ci-après.
(13) Il n ' y aurait pas lieu de s ' attendre à ce que la Commission invoque l ' irrecevabilité de sa propre action, ou que le gouvernement français demande qu ' il soit fait usage à son égard d ' une forme d ' action comportant éventuellement des conséquences plus graves.
(14) Voir, par exemple, les arrêts du 11 mars 1980, Foglia (104/79, Rec. p. 745), et du 16 décembre 1981, Foglia (244/80, Rec. p. 3045).
(15) Voir, par exemple, l ' arrêt du 8 octobre 1992, Meskens/Parlement (T-84/91, Rec. p. II-2335), dans lequel le Tribunal de première instance, de sa propre initiative, s ' est tenu pour obligé de rejeter comme irrecevable une invitation à infliger une sanction financière à une institution communautaire en vue de garantir le respect d ' un de ses arrêts précédents. Voir aussi l ' arrêt du 17 février 1970, Commission/Italie (31/69, Rec. p. 25, point 8), dans lequel la Cour a relevé que, bien qu ' un moyen (selon lequel la procédure de l ' article 169 ne pouvait être engagée, s ' agissant de simples omissions de mettre en oeuvre une législation directement applicable) eût été présenté hors délai, il concernait la compétence de la Cour et qu ' il
" [convenait] de l ' examiner d ' office" . On trouvera d ' autres exemples de cas, dans lesquels la Cour a estimé que l ' article 92, paragraphe 2, du règlement de procédure la contraignait à soulever d ' office des questions de recevabilité, dans les arrêts du 17 novembre 1965, Lens/Cour de justice (55/64, Rec. p. 1033 et notamment 1036 et 1037, sur les délais pour agir prévus au statut du personnel); Giordani/Commission (200/87, Rec. p. 1877, point 10, où il n ' était pas sûr que la Commission invoque l ' irrecevabilité); du 11 juillet 1991, Von Hoessle/Cour des comptes (T-19/90, Rec. p. II-615, point 23), (les délais sont destinés à assurer la sécurité des situations juridiques et
" sont donc d ' ordre public et ne sauraient être laissés à la disposition des parties et du juge" ); voir les affaires dans lesquelles la Cour, à défaut d ' une objection de l ' État membre concerné, n ' était pas tenue de soulever le prétendu non-respect de la procédure précontentieuse de l ' article 169, qui ne vise qu ' à protéger les droits des États membres: conclusions de l ' avocat général M. Lenz dans l ' affaire Commission/France (ordonnance du 4 mars 1994, C-249/91, Rec. p. I-787, point 22) et conclusions de l ' avocat général M. Gulmann dans l ' affaire Commission/Grèce (arrêt du 7 avril 1992, C-61/90, Rec. p. I-2407, point 16).
(16) Voir, par exemple, l ' ordonnance du 7 mai 1980, Fournier e.a./Commission (114/79, 115/79, 116/79 et 117/79, Rec. p. 1529), dans laquelle la famille d ' un fonctionnaire communautaire a tenté d ' engager une action au titre des articles 175 et 178 du traité dans des domaines régis normalement par les dispositions du statut; l ' arrêt du 6 avril 1962, Meroni e.a./Haute Autorité (21/61 à 26/61, Rec. p. 143, et notamment p. 155 et 156), dans lequel la Cour a jugé d ' office qu ' une action en carence constituait
" un artifice de procédure"
et ne pouvait être invoquée contre la Haute Autorité dans le cas du refus de reconsidérer une décision contre laquelle une action en annulation était atteinte par la prescription; l ' arrêt du 10 décembre 1969, Eridania e.a./Commission (10/68 et 18/68, Rec. p. 459, et notamment p. 483), dans le même cas. Ce n ' est que lorsque les conditions de recours tant à l ' article 173 qu ' à l ' article 175 sont remplies que la Cour peut considérer ces deux dispositions comme
" ne formant qu ' une seule et même voie de droit"
comme dans l ' arrêt du 18 novembre 1970, Chevalley/Commission (15/70, Rec. p. 975, point 6).
(17) Ce n ' était pas le cas dans l ' arrêt Chevalley/Commission, cité ci-dessus, note 16.
(18) Ce point de vue est partagé par D. Ritleng,
" article 171", dans
Traité sur l ' Union européenne: commentaire article par article
V. Constantinesco, R. Kovar & D. Simon éditeurs, Paris, 1995, p. 577. Sur le principe de la lex specialis, voir, par exemple, les conclusions de l ' avocat général M. Verloren van Themaat dans l ' affaire Gerlach (arrêt du 24 octobre 1985, 239/84, Rec. p. 3507 et notamment p. 3510).
(19) Selon nous, le fait que le premier alinéa de l ' article 171, paragraphe 2, reproduise à de nombreux égards le libellé de l ' article 169 implique que la décision d ' engager une action en exécution de l ' article 171, paragraphe 1, du traité devant la Cour continue de relever de même du pouvoir d ' appréciation de la Commission.
(20) Voir l ' ordonnance du 28 mars 1980, Commission/France (24/80 et 97/80 R, Rec. p. 1319, points 16, 17 et 19), où la Cour a refusé d ' ordonner des mesures provisoires destinées à assurer l ' exécution d ' un arrêt déjà rendu dans l ' affaire Commission/France (arrêt du 25 septembre 1979, 232/78, Rec. p. 2729).
(21) Voir point 7 ci-dessus.
(22) Voir Diez-Hochleitner J.:,
" Le traité de Maastricht et l ' inexécution des arrêts de la Cour de justice par les États membres"
(1994),
Revue du Marché unique européen
111, p. 130.
(23) Voir l ' arrêt du 10 juillet 1984, Kirk (63/83, Rec. p. 2689, points 21 à 23).
(24) Voir, par exemple, les arrêts du 9 janvier 1990, SAFA (C-337/88, Rec. p. I-1, point 13), et du 13 novembre 1990, Fedesa e.a. (C-331/88, Rec. p. I-4023, point 45).
(25) Les termes pré-Maastricht et post-Maastricht désignent respectivement les périodes antérieures et postérieures à l ' entrée en vigueur de ce traité.
(26) Arrêt du 19 décembre 1961, Commission/Italie (7/61, Rec. p. 633 et notamment p. 327).
(27) Voir, par exemple, les affaires 31/69, Commission/Italie, précitée note 15, point 12; 232/78, Commission/France, précitée note 20, point 3; les arrêts du 9 décembre 1981, Commission/Italie (193/80, Rec. p. 3019, point 12); du 15 décembre 1982, Commission/Danemark (211/81, Rec. p. 4547, point 14); du 8 février 1983, Commission/Royaume-Uni (124/81, Rec. p. 203, points 6 et 7); du 14 février 1984, Commission/Allemagne (325/82, Rec. p. 777, points 8 et 9); du 7 février 1984, Commission/Italie (166/82, Rec. p. 459, points 16 et 17); du 7 mai 1987, Commission/Belgique (186/85, Rec. p. 2029, point 13); du 13 décembre 1990, Commission/Grèce (C-347/88, Rec. p. I-4747, points 16 et 17), et du 31 mars 1992, Commission/Danemark (C-52/90, Rec. p. I-2187, point 17).
(28) Ordonnance du 11 juillet 1995 (C-266/94, Rec. p. I-1975, point 17).
(29) Voir, par exemple, l ' arrêt du 30 mai 1991, Commission/Allemagne (C-361/88, Rec. p. I-2567, point 31). Voir aussi les arrêts du 7 février 1973, Commission/Italie (39/72, Rec. p. 101), et du 20 février 1986, Commission/Italie (309/84, Rec. p. 599).
(30) Arrêt du 1 er
juin 1994 (C-317/92, Rec. p. I-2039, point 3). Nous relevons que le texte français est plus précis que le texte anglais en ce qu ' il se réfère à la date d ' expiration de la période prévue dans l ' avis motivé.
(31) Affaire 166/82, précitée, note 27, p. 477.
(32) Affaire précitée note 31, point 17 (mis en italique par nous).
(33) Voir aussi une affaire tout à fait différente où la Cour a jugé dans le même sens, 309/84, Commission/Italie, précitée note 29, point 14; toutefois, ainsi que nous le verrons ci-après, il s ' agissait d ' une affaire dans laquelle l ' émission de la lettre formelle de mise en demeure déterminait l ' objet de la procédure contentieuse dans le temps.
(34) Voir, par exemple, l ' affaire 309/84, Commission/Italie, précitée, note 33 ci-dessus, sur le paiement annuel de primes pour l ' abandon de la culture de la vigne, et l ' arrêt du 10 juillet 1990, Commission/Allemagne (C-217/88, Rec. p. I-2879), sur la distillation obligatoire des stocks de vins concernant certaines années viticoles.
(35) Voir, par exemple, l ' affaire 31/69, Commission/Italie, précitée note 15, dans laquelle un système de restitution à l ' exportation a été étendu à d ' autres produits quelques jours avant l ' invitation à produire des observations.
(36) Voir les arrêts du 22 mars 1983, Commission/France (42/82, Rec. p. 1013), et du 4 février 1988, Commission/Italie (113/86, Rec. p. 607).
(37) Voir le douzième rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l ' application du droit communautaire (JO 1995, C 254, p. 1, et notamment p. 7), sur la pratique consistant à avertir les États membres, tant dans la lettre de mise en demeure que dans l ' avis motivé, de la possibilité de sanctions prévues par la nouvelle procédure.
(38) Voir le point 20 ci-dessus.
(39) Voir l ' affaire Chevalley/Commission, précitée note 16.
(40) Affaire 167/73, précitée note 2.
(41) Arrêt du 25 juillet 1991 (C-221/89, Rec. p. I-3905).
(42) Affaire Factortame II, précitée, note 41, points 22, 29 à 31, 33 à 35. Voir aussi les arrêts du 4 octobre 1991, Commission/Royaume-Uni (C-246/89, Rec. p. I-4585) et Commission/Irlande (C-93/89, Rec. p. I-4569). Il ressort de l ' arrêt du 30 mai 1989, Commission/Grèce (305/87, Rec. p. 1461, point 12), que toutes règles incompatibles avec l ' article 52 du traité le sont aussi avec l ' article 6.
(43) Voir les arrêts du 14 décembre 1989, Agegage (C-3/87, Rec. p. 4459, points 17 et 27); Jaderow (C-216/87, Rec. p. 4509, points 18 et 43), et l ' affaire C-246/89, Commission/Royaume-Uni, précitée, note 42, points 12 et 35.
(44) Sur l ' immatriculation, le siège, la propriété et la surveillance des sociétés, et sur la nationalité des personnes physiques, voir l ' arrêt Jaderow, précité, note 43, point 42 de l ' arrêt; l ' affaire C-246/89, Commission/Royaume-Uni, précitée, note 42, points 31 et 39; l ' affaire C-93/89, Commission/Irlande, précitée note 42, points 10, 11 et 15 (en ce qui concerne seulement l ' immatriculation des sociétés); sur le lieu de résidence des équipages, voir l ' affaire Agegate, précitée, note 43, points 24 à 26.
(45) Précité, note 1.
(46) Précitée, note 1.
(47) Arrêt du 2 février 1989 (186/87, Rec. p. 195).
(48) Arrêt du 15 mars 1994 (C-45/93, Rec. p. I-911).
(49) Arrêt précité, note 47, points 17 à 19; voir aussi l ' arrêt du 11 novembre 1981, Casati (203/80, Rec. p. 2595).
(50) Affaire 167/73, précitée, note 2.
(51) Voir l ' arrêt du 15 octobre 1986, Commission/Italie (168/85, Rec. p. 2945, point 15); l ' affaire C-361/88, Commission/Allemagne, précitée, note 29, point 24 et l ' arrêt du 1 er
octobre 1991, Commission/France (C-13/90, C-14/90 et C-64/90, Rec. p. I-4327, I-4331 et I-4335 respectivement).
(52) Précité, note 8.
(53) Affaire 167/73, précitée, note 2.
(54) Le texte de l ' arrêt rendu dans l ' affaire C-45/93, Commission/Espagne, précité, note 48, ne permet pas de savoir si la Cour a estimé que la discrimination en matière de prix d ' admission dans les musées faisait partie des avantages annexes qui affectent les conditions dans lesquelles les services sont fournis aux touristes ou reçus par eux (ce qui était clairement le cas dans l ' affaire Cowan), ou des conditions de fourniture ou de réception d ' un service par les touristes: voir les points 5 et 7, respectivement, de l ' arrêt, où sont résumées les observations de la Commission.
(55) La Commission n ' invoque pas, et nous faisons de même, les droits des autres citoyens de l ' Union qui sont fondés à résider dans un État membre en vertu d ' autres droits conférés par le droit communautaire et maintenant confortés par l ' article 8 A du traité: voir la directive 90/365/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle (JO L 180, p. 28); la directive 90/364/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des personnes qui ne tirent pas ce droit d ' une autre disposition de droit communautaire (JO L 180, p. 26), et la directive 93/96/CEE du Conseil, du 29 octobre 1993, relative au droit de séjour des étudiants (JO L 317, p. 59).
(56) Affaire Cowan, précitée, note 47, point 16.
(57) Règlement nº 1612/68, article 7, paragraphe 2, précité, note 8.
(58) Arrêt du 31 mai 1979, Even (207/78, Rec. p. 2019, point 22).
(59) Arrêt du 30 septembre 1975, Cristini (32/75, Rec. p. 1085).
(60) Arrêt du 11 juillet 1985, Mutsch (137/84, Rec. p. 2681).
(61) Arrêt du 17 avril 1986, Reed (59/85, Rec. p. 1283).
(62) Arrêt du 26 février 1992, Bernini (C-3/90, Rec. p. I-1071).
(63) Arrêt du 14 janvier 1988 (63/86, Rec. p. 29, points 16 et 17).
(64) Les deux décisions ont été prises
" dans une même perspective de protection de l ' environnement sociologique des libertés garanties"
aux termes de Mertens de Wilmars, J.:
" l ' arrêt Cowan",
Cahiers de droit européen
388, 1990, p. 401.
(65) Voir, par exemple, l ' arrêt du 15 mars 1989, Echternach et Moritz (389/87 et 390/87, Rec. p. 723, point 20).
(66) Affaire 167/73, précitée, note 2.
(67) Voir les points 41 et 42 de l ' arrêt.
(68) Voir les affaires précitées à la note 51.
(69) Voir l ' affaire Agegate, précitée, note 43.
(70) Arrêt du 4 avril 1974 (167/73, Rec. p. 359).