SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
de 2 de julio de 2025 (*)(1)
« Ayudas de Estado — Televisión digital — Ayuda al despliegue de la TDT en las zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha) — Decisión por la que se declara la ayuda ilegal e incompatible con el mercado interior — Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal — Artículo 6, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 — Concepto de “régimen de ayudas” — Selectividad — Carga de la prueba — Neutralidad tecnológica — Ventaja — Enriquecimiento sin causa »
En el asunto T‑489/21,
Reino de España, representado por las Sras. A. Gavela Llopis y M. Morales Puerta, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. P. Němečková y los Sres. B. Stromsky y J. M. Carpi Badía, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada),
integrado por la Sra. K. Kowalik-Bańczyk, Presidenta, y los Sres. E. Buttigieg, G. Hesse e I. Dimitrakopoulos (Ponente) y la Sra. B. Ricziová, Jueces;
Secretaria: Sra. P. Núñez Ruiz, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 5 de octubre de 2023;
visto el auto de reapertura de la fase oral del procedimiento de 20 de diciembre de 2023;
habiendo considerado la diligencia de ordenación del procedimiento de 20 de diciembre de 2023 mediante la que se instaba a las partes a presentar sus observaciones sobre las consecuencias que procedía extraer de la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), en relación con el presente asunto y las respuestas de las partes presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 18 de enero de 2024;
habiendo considerado la diligencia de ordenación del procedimiento de 31 de enero de 2024 mediante la que se instaba a la Comisión a finalizar su examen de las consecuencias que procedía extraer de la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), en relación con el presente asunto y la respuesta de la Comisión presentada en la Secretaría del Tribunal General el 14 de marzo de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, el Reino de España solicita la anulación de la Decisión (UE) 2021/2034 de la Comisión, de 10 de junio de 2021, relativa a la ayuda estatal SA.28599 (C 23/2010) (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009) concedida por España para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha) (DO 2021, L 417, p. 1; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
2        El presente asunto se refiere a la transición de la radiodifusión analógica a la radiodifusión digital en España y, concretamente, a las medidas adoptadas por las autoridades españolas para asegurar el despliegue de la televisión digital en las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio español, excepto en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (en lo sucesivo, «medida controvertida»).
3        El Reino de España estableció un marco normativo para impulsar el proceso de transición de la radiodifusión analógica a la digital, promulgando, entre otras normas, la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo (BOE n.º 142, de 15 de junio de 2005, p. 20562), y el Real Decreto 944/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Plan técnico nacional de la televisión digital terrestre (BOE n.º 181, de 30 de julio de 2005, p. 27006). Este Real Decreto impuso a los radiodifusores nacionales privados y públicos la obligación de garantizar, respectivamente, que el 95 % y el 98 % de la población recibiera la televisión digital terrestre (TDT). En cuanto a los radiodifusores privados, dicho porcentaje fue aumentado al 96 % por el Real Decreto 365/2010, de 26 de marzo, por el que se regula la asignación de los múltiples de la Televisión Digital Terrestre tras el cese de las emisiones de televisión terrestre con tecnología analógica (BOE n.º 81, de 3 de abril de 2010, p. 30750).
4        Para hacer posible la transición de la televisión analógica a la TDT, la Decisión impugnada indica que las autoridades españolas dividieron el territorio español en tres zonas distintas, denominadas respectivamente «zona I», «zona II» y «zona III». La zona I es aquella en la que los radiodifusores nacionales privados y públicos estaban sujetos a obligaciones de cobertura del servicio de televisión (96 % de la población española para los radiodifusores privados y 98 % para los públicos) y donde los costes de transición a la televisión digital corrieron a cargo de los propios radiodifusores. Las zonas II y III abarcan el resto del territorio español en el que no rigen las obligaciones de cobertura antes mencionadas. La zona II comprende las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio español que agrupan al 2,5 % de la población que en el pasado recibía los canales públicos y privados a través de la televisión analógica terrestre. En esta zona, los radiodifusores, al no tener interés comercial, no invirtieron en la digitalización de la red de distribución de la señal de televisión digital. La zona III incluye las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio español que agrupan al 1,5 % de la población donde, como consecuencia de la topografía, el servicio de televisión se presta a través de la tecnología satelital.
5        En septiembre de 2007, el Consejo de Ministros aprobó el Plan Nacional de Transición a la TDT, cuyo objetivo era el cese efectivo de la señal analógica de televisión y que el servicio de TDT alcanzara un porcentaje de cobertura de población española al menos igual al de la televisión analógica.
6        Para alcanzar los objetivos de cobertura fijados para la TDT, las autoridades españolas decidieron otorgar financiación pública para sostener el proceso de digitalización en la zona II, y más en concreto, en el interior de las regiones de las comunidades autónomas situadas en dicha zona.
7        El 29 de febrero de 2008, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (en lo sucesivo, «MITyC») adoptó una resolución orientada a mejorar las infraestructuras de telecomunicaciones y a establecer los criterios y la distribución de la financiación de las actuaciones encaminadas al desarrollo de la Sociedad de la Información en el marco de un plan titulado «Plan Avanza», aprobado por el Consejo de Ministros el 14 de noviembre de 2005. El presupuesto aprobado mediante dicha resolución se asignó en parte a la digitalización de la televisión en la zona II.
8        Esta digitalización se llevó a cabo entre julio y noviembre de 2008. A continuación, el MITyC transfirió fondos a las comunidades autónomas, que se comprometieron a cubrir los demás costes de la operación con sus propios recursos presupuestarios.
9        En octubre de 2008, el Consejo de Ministros decidió acordar fondos adicionales para la extensión y culminación de la cobertura de TDT en el marco de los proyectos de transición a la tecnología digital que debían completarse a lo largo del primer semestre de 2009.
10      Posteriormente, las comunidades autónomas comenzaron a llevar a cabo la extensión de la TDT en la zona II. A tal efecto, ellas mismas organizaron licitaciones públicas o encomendaron la extensión a empresas privadas. En algunos casos, las comunidades autónomas pidieron a los ayuntamientos que se encargaran de dicha extensión.
11      El 18 de mayo de 2009, la Comisión Europea recibió una denuncia del operador de televisión por satélite SES Astra SA (en lo sucesivo, «denunciante») relativa a un presunto régimen de ayuda estatal adoptado por el Reino de España en favor de la conversión de la televisión analógica a la TDT en la zona II. Según la denunciante, este régimen constituía una ayuda no notificada que falseaba la competencia entre la plataforma de radiodifusión terrestre y la plataforma de radiodifusión por satélite.
12      Mediante escrito de 29 de septiembre de 2010, la Comisión informó al Reino de España de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, con relación al régimen de ayudas en cuestión para todo el territorio español, a excepción de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, región para la que se incoó un procedimiento separado (en lo sucesivo, «Decisión de incoación»).
13      Al término del procedimiento de investigación formal, la Comisión adoptó la Decisión 2014/489/UE, de 19 de junio de 2013, relativa a la ayuda estatal SA.28599 [C 23/10 (ex NN 36/10, ex CP 163/09)] concedida por el Reino de España para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas (excepto en Castilla-La Mancha) (DO 2014, L 217, p. 52), cuyo artículo 1 declaraba que la ayuda estatal concedida a los operadores de la plataforma de televisión terrestre para el despliegue, el mantenimiento y la explotación de la red de TDT en la zona II había sido ejecutada infringiendo lo dispuesto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y era incompatible con el mercado interior, con la excepción de la ayuda que fuera concedida con arreglo al criterio de neutralidad tecnológica. El artículo 3 de dicha Decisión ordenaba que se recuperara de los operadores de TDT la referida ayuda incompatible, independientemente de que estos hubiesen recibido la ayuda directa o indirectamente.
14      El Reino de España y algunos de los beneficiarios de la medida controvertida presentaron varios recursos de anulación de la Decisión 2014/489 ante el Tribunal General. Mediante sentencias de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión (T‑461/13, EU:T:2015:891), de 26 de noviembre de 2015, Abertis Telecom y Retevisión I/Comisión (T‑541/13, no publicada, EU:T:2015:898), de 26 de noviembre de 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Comisión (T‑487/13, no publicada, EU:T:2015:899), de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Cataluña y CTTI/Comisión (T‑465/13, no publicada, EU:T:2015:900), de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (T‑463/13 y T‑464/13, no publicada, EU:T:2015:901), y de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Comisión (T‑462/13, EU:T:2015:902), el Tribunal General desestimó todos los recursos y confirmó la Decisión 2014/489.
15      Posteriormente, las sentencias del Tribunal General mencionadas en el anterior apartado 14 fueron recurridas en casación ante el Tribunal de Justicia mediante los respectivos recursos interpuestos por el Reino de España, la Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi, S. A., la Comunidad Autónoma de Cataluña y el Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (CTTI) de la Generalidad de Cataluña, la Comunidad Autónoma de Galicia y Redes de Telecomunicación Galegas Retegal, S. A. (Retegal), Navarra de Servicios y Tecnologías, S. A., y Abertis Telecom, S. A. (a la que sucedió Cellnex Telecom, S. A.), y Retevisión I, S. A. El recurso de casación interpuesto por el Reino de España contra la sentencia de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión (T‑461/13, EU:T:2015:891), fue desestimado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de diciembre de 2017, España/Comisión (C‑81/16 P, EU:C:2017:1003). Los recursos de casación interpuestos por la Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi, la Comunidad Autónoma de Cataluña y el CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, y Abertis Telecom y Retevisión I contra las sentencias de 26 de noviembre de 2015, Abertis Telecom y Retevisión I/Comisión (T‑541/13, no publicada, EU:T:2015:898), de 26 de noviembre de 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Comisión (T‑487/13, no publicada, EU:T:2015:899), de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Cataluña y CTTI/Comisión (T‑465/13, no publicada, EU:T:2015:900), y de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco e Itelazpi/Comisión (T‑462/13, EU:T:2015:902), fueron desestimados por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco y otros/Comisión (C‑66/16 P a C‑69/16 P, EU:C:2017:999). Finalmente, el recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal contra la sentencia de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (T‑463/13 y T‑464/13, no publicada, EU:T:2015:901), fue estimado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
16      En la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), el Tribunal de Justicia declaró que la Decisión 2014/489 incumplía la obligación de motivación en cuanto concluía que la ventaja conferida por la medida controvertida tenía carácter selectivo, toda vez que, en esencia, la motivación de dicha Decisión no contenía indicación alguna que permitiera comprender las razones por las que debería considerarse que las empresas activas en el sector de la radiodifusión se encontraban en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las empresas activas en otros sectores, o bien que la situación de hecho y de Derecho de las empresas que utilizan la tecnología terrestre era comparable a la de las empresas que utilizan otras tecnologías (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, apartado 61). En consecuencia, el Tribunal de Justicia anuló la sentencia de 26 de noviembre de 2015, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (T‑463/13 y T‑464/13, no publicada, EU:T:2015:901), así como la Decisión 2014/489.
17      A raíz de la anulación de la Decisión 2014/489, la denunciante envió a la Comisión, por iniciativa propia, el 22 de enero, el 30 de enero, el 29 de mayo y el 15 de junio de 2018 y el 11 de enero de 2019, varios escritos en los que expresaba sus puntos de vista acerca de las consecuencias que procedía extraer de esa anulación. En el transcurso de la investigación se celebraron varias reuniones por iniciativa de las partes, a saber, el 28 de junio de 2018, entre la Comisión y Cellnex Telecom, el 19 de septiembre de 2018, entre la Comisión y la denunciante, y el 16 de octubre de 2018, entre la Comisión y el Reino de España. El 31 de octubre de 2018, el Reino de España facilitó una sinopsis de los procedimientos de licitación y de otras medidas aplicadas por las comunidades autónomas a raíz de la Decisión 2014/489. Mediante escrito de 14 de diciembre de 2018, la Comisión solicitó al Reino de España información adicional, que este presentó el 19 de febrero de 2019. El 19 de marzo de ese mismo año, el Reino de España remitió a la Comisión un escrito de la Comunidad Autónoma del País Vasco de fecha 4 de febrero de 2019. El 4 de abril de 2019, la Comisión envió una solicitud de información al Reino de España, a la que este respondió el 10 de mayo de 2019. El 26 de abril de 2019, la Comisión envió nuevas solicitudes de información, en las que instaba al Reino de España, Itelazpi, Cellnex Telecom, Retevisión I, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnología, Retegal y la denunciante a que manifestaran sus puntos de vista sobre la selectividad de la medida controvertida, a la luz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002). La denunciante respondió a dicha solicitud de información el 27 de mayo de 2019, mientras que Cellnex Telecom e Itelazpi hicieron lo propio el 13 de junio de 2019. El Reino de España respondió a la solicitud de información el 14 de junio de 2019. El 1 de octubre de 2020, la Comisión envió una solicitud de información al Reino de España para obtener información actualizada después de la adopción de la Decisión 2014/489, a la que dicho Estado miembro respondió el 19 de octubre de 2020 y el 5 de febrero de 2021.
18      En este contexto, el 10 de junio 2021, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, en la que consideró que la medida controvertida constituía un régimen de ayudas financiado directamente con cargo al presupuesto del Estado o a los presupuestos de determinadas comunidades autónomas y corporaciones locales, que confería una ventaja económica a los operadores que explotan la red terrestre (en lo sucesivo, «operadores de red terrestre» u «operadores de la plataforma terrestre»). Además, en la Decisión impugnada la Comisión señaló que los beneficiarios directos de la medida controvertida eran los operadores de la plataforma de red terrestre que recibieron los fondos destinados a la mejora y extensión de su red en la zona II y al suministro de equipos en conexión con su red, y que también se beneficiaron de la ayuda en curso para la explotación y el mantenimiento de estas redes. A continuación, la Decisión impugnada confirmó el carácter selectivo de la medida controvertida debido esencialmente, por un lado, a que disminuía para algunas empresas los costes que, en condiciones normales de mercado, deben soportar los operadores y, por otro lado, a que, aun en el caso de que el sistema de referencia fuera el sector de la radiodifusión y su objetivo fuera la transmisión de emisiones en digital, la medida controvertida confería una ventaja únicamente a los operadores de la plataforma terrestre, pese a que existían tecnologías diferentes de la tecnología terrestre (en particular, la tecnología satelital) que podían prestar servicios de transmisión de la señal de radiodifusión digital. Por otra parte, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que, en este caso, no se cumplían las condiciones enunciadas en la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), que la medida controvertida falseaba la competencia entre las plataformas terrestre y satelital y que afectaba al comercio entre los Estados miembros. Por último, se consideró que la medida controvertida era incompatible con el mercado interior y que no podía aplicársele la excepción contemplada en el artículo 106 TFUE, apartado 2. La Comisión ordenó, en consecuencia, que la ayuda fuera recuperada de sus beneficiarios.
19      El articulado de la Decisión impugnada establece lo siguiente:
«Artículo 1
La ayuda estatal concedida a los operadores de la plataforma de televisión terrestre para el despliegue, el mantenimiento y la explotación de la red de televisión digital terrestre en la zona II, ejecutada ilegalmente por [el Reino de] España infringiendo lo dispuesto en el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] es incompatible con el mercado interior, con la excepción de la ayuda que fuera concedida con arreglo al criterio de neutralidad tecnológica.
Artículo 2
La ayuda individual otorgada en virtud del régimen mencionado en el artículo 1 no constituye ayuda si, en el momento de su concesión, cumplía las condiciones establecidas por el Reglamento adoptado en aplicación del artículo 2 del Reglamento (CE) n.º 994/98 del Consejo[, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a determinadas categorías de ayudas de Estado horizontales (DO 1998, L 142, p. 1)], aplicable en el momento de concesión de la ayuda.
Artículo 3
1.      [El Reino de] España procederá a recuperar de los beneficiarios la ayuda incompatible concedida en virtud del régimen mencionado en el artículo 1.
[…]
4.      [El Reino de] España cancelará todos los pagos pendientes del régimen de ayuda mencionado en el artículo 1 con efectos a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
[…]
Artículo 5
1.      En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, [el Reino de] España presentará la siguiente información:
a)      la lista de beneficiarios que hayan recibido ayuda en virtud del régimen citado en el artículo 1 y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos con arreglo a dicho régimen, desglosada según las categorías siguientes: i) adjudicatarios de las licitaciones tecnológicamente no neutras destinadas a la extensión de la cobertura organizadas por las comunidades autónomas y ayuntamientos, ii) ayuntamientos que actúan como operadores de red, iii) empresas públicas que actúan como operadores de red y iv) adjudicatarios de las licitaciones tecnológicamente no neutras destinadas a la extensión de la cobertura organizadas por la empresa pública;
b)      el importe total (principal e intereses) que deba recuperarse de cada beneficiario;
c)      una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
d)      documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
2.      [El Reino de] España mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que concluya la recuperación de la ayuda concedida con arreglo al régimen mencionado en el artículo 1. Presentará inmediatamente, a solicitud simple de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses de recuperación ya cobrados de los beneficiarios.
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión es el Reino de España.»
Pretensiones de las partes
20      El Reino de España solicita al Tribunal General que:
–        Anule la Decisión impugnada.
–        Condene en costas a la Comisión.
21      La Comisión solicita al Tribunal General que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
22      El Reino de España invoca ocho motivos en apoyo de su recurso. El primer motivo se basa, en esencia, en la vulneración de su derecho de defensa y, más concretamente, del derecho a ser oído, reconocido en el artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y en la infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (DO 2015, L 248, p. 9), en relación con el artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento, así como del artículo 6, apartado 2, del mismo Reglamento. El segundo motivo se basa en la infracción del artículo 266 TFUE, por haberse excedido la Comisión supuestamente en sus competencias al ejecutar la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), y en la violación de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de prohibición de la reformatio in peius y en la infracción del artículo 47 de la Carta. El tercer motivo se basa en la vulneración del derecho a una buena administración establecido en el artículo 41 de la Carta, por dilación injustificada de tres años y seis meses para cumplir la obligación de motivación de la selectividad que impuso la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002). El cuarto motivo se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, por haberse realizado un análisis indebido de la selectividad invirtiendo la carga de la prueba. El quinto motivo se basa en la infracción del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, por haberse calificado la medida controvertida de régimen de ayudas. El sexto motivo se basa, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, y del artículo 17 de la Carta y en la violación del principio de buena administración, por el carácter confuso y contradictorio de los criterios de cuantificación de la ventaja. El séptimo motivo se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, por inexistencia de ventaja para los beneficiarios identificados y error de apreciación en la determinación de esos beneficiarios. El octavo motivo se basa, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE y en un error de apreciación al examinar la compatibilidad de la medida controvertida.
23      El Tribunal General examinará estos motivos por su orden, salvo el quinto motivo, que conviene tratar antes que el cuarto.
Sobre el primer motivo, basado, en esencia, en la vulneración del derecho de defensa del Reino de España y, más concretamente, del derecho a ser oído, reconocido en el artículo 41, apartado 2, de la Carta, y en la infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento, y del artículo 6, apartado 2, del mismo Reglamento
24      El primer motivo se divide, en esencia, en cuatro partes. En la primera parte, el Reino de España alega que la anulación de la Decisión 2014/489 conllevaba la anulación de todo el procedimiento que la precedió —incluida la Decisión de incoación— y que, por tanto, la Comisión tenía la obligación de adoptar una nueva Decisión de incoación con el fin de permitirle ejercer su derecho de defensa y, más concretamente, su derecho a ser oído, protegido también por el artículo 41 de la Carta, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento. En la segunda parte, el Reino de España sostiene, en esencia, que la Comisión no le transmitió ningún análisis preliminar suficiente relativo a la selectividad sobre el que pudiera pronunciarse, de manera que resultaron vulnerados los mencionados derechos y disposiciones. En la tercera parte, el Reino de España alega la vulneración de su derecho de defensa y la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, por entender que el análisis de la selectividad que contiene la Decisión impugnada es nuevo y se basa en hechos nuevos, posteriores a la Decisión 2014/489, que no se le comunicaron y sobre los que, en consecuencia, no pudo pronunciarse. En la cuarta parte, el Reino de España invoca la infracción del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, por entender que la Comisión incumplió su deber de hacerle llegar las observaciones de la denunciante y de las partes interesadas sobre la selectividad, presentadas a raíz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
25      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
Sobre la primera parte del primer motivo
26      El Reino de España imputa a la Comisión no haber adoptado una nueva decisión de incoación del procedimiento de investigación formal, a pesar de que la anulación de la Decisión 2014/489 mediante la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), conllevaba la anulación de todo el procedimiento de investigación formal que precedió a su adopción, incluida por tanto la Decisión de incoación. El Reino de España sostiene, en esencia, que la Comisión vulneró por ello su derecho de defensa y, más concretamente, su derecho a ser oído, protegido por el artículo 41 de la Carta y por el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento.
27      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
28      Según el artículo 266 TFUE, la institución de la que emane el acto anulado está obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia anulatoria.
29      Para adecuarse a una sentencia anulatoria y darle plena ejecución, las instituciones están obligadas a respetar no solo el fallo de la sentencia, sino también los fundamentos de Derecho que han conducido a aquel y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. En efecto, esos fundamentos de Derecho identifican por una parte la concreta disposición considerada ilegal, y revelan por otra parte las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que las instituciones afectadas habrán de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado (véase la sentencia de 6 de julio de 2017, SNCM/Comisión, T‑1/15, no publicada, EU:T:2017:470, apartado 64 y jurisprudencia citada).
30      Además, la anulación de un acto que pone fin a un procedimiento administrativo que comprende varias fases no implica necesariamente la anulación de todo el procedimiento que precedió a la adopción del acto impugnado, con independencia de los fundamentos de Derecho, de naturaleza sustantiva o procesal, de la sentencia anulatoria (véase la sentencia de 6 de julio de 2017, SNCM/Comisión, T‑1/15, no publicada, EU:T:2017:470, apartado 66 y jurisprudencia citada).
31      Así, puede reponerse el procedimiento destinado a sustituir tal acto al momento preciso en el que se produjo la ilegalidad (véase la sentencia de 6 de julio de 2017, SNCM/Comisión, T‑1/15, no publicada, EU:T:2017:470, apartado 65 y jurisprudencia citada).
32      En el presente asunto, del punto 1 del fallo de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), así como de los fundamentos de Derecho que constituyen su sustento necesario, se infiere que el Tribunal de Justicia anuló la Decisión 2014/489 por contener una motivación insuficiente en cuanto a la selectividad de la medida controvertida. En la expresada sentencia, el Tribunal de Justicia entendió que esa Decisión no contenía una motivación suficiente para sustentar la conclusión según la cual la medida controvertida era selectiva y no se pronunció sobre la existencia de una motivación suficiente de la Decisión de incoación ni sobre la legalidad de esta última Decisión.
33      De esta manera, la ilegalidad de que adolecía la Decisión 2014/489 se produjo en el momento de su adopción y no concierne al procedimiento que la precedió, sobre el cual el Tribunal de Justicia no se pronunció. Por tanto, la ejecución de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), no obligaba a la Comisión a volver a tramitar íntegramente el procedimiento del artículo 108 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Italia/Comisión, T‑257/10, no publicada, EU:T:2012:504, apartados 48 y 49).
34      Por cuanto antecede, el Reino de España no puede sostener fundadamente que la anulación de la Decisión 2014/489 mediante la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), conllevaba la anulación de todo el procedimiento que precedió a su adopción, incluida la Decisión de incoación, la cual, en consecuencia, sigue en vigor.
35      Por consiguiente, la primera parte del primer motivo, que parte de una premisa errónea, no puede ser acogida.
Sobre la segunda parte del primer motivo
36      Por un lado, el Reino de España sostiene que la Decisión de incoación contenía un análisis preliminar de la selectividad que era insuficiente, toda vez que no mencionaba ni el sistema de referencia utilizado ni las razones por las que la Comisión entendía que las tecnologías terrestre y satelital se hallaban en la misma situación de hecho y de Derecho a la vista del objetivo perseguido por la medida controvertida. Por otro lado, según el Reino de España, el escrito de la Comisión de 26 de abril de 2019 no incluía ningún análisis preliminar de la selectividad, sino que solo contenía preguntas, infringiendo con ello la carga de la prueba que incumbía a la citada institución. Así pues, tras la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), la Comisión debería haber adoptado, cuando menos, una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal adicional que contuviera, en esencia, un análisis preliminar de la selectividad que fuera suficiente y sobre el que el Reino de España hubiera podido presentar sus observaciones. Al no haber procedido de la manera indicada, entiende el Reino de España que la Comisión vulneró su derecho de defensa y, más concretamente, su derecho a ser oído, protegido también por el artículo 41 de la Carta y por el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento.
37      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
–       Observaciones preliminares
38      En primer lugar, el Reglamento 2015/1589 derogó el Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO 1999, L 83, p. 1), y entró en vigor a los veinte días de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, que tuvo lugar el 24 de septiembre de 2015. Por ello, el procedimiento de investigación formal que se reanudó, de hecho, tras la anulación de la Decisión 2014/489 mediante la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), se regía por las disposiciones del Reglamento 2015/1589. En consecuencia, la cuestión de si, a raíz de la citada sentencia, la Comisión debería haber adoptado una decisión de incoación adicional debe apreciarse con arreglo a este Reglamento. En cambio, la alegación del Reino de España relativa a la insuficiencia del análisis preliminar de la selectividad expuesto en la Decisión de incoación debe apreciarse con arreglo a las disposiciones del Reglamento n.º 659/1999, aplicable en la fecha de adopción de la referida Decisión. De esta manera, a efectos del examen de si el análisis de la selectividad expuesto en la Decisión de incoación era suficiente, debe entenderse que, cuando el Reino de España se refiere a los artículos 4, apartado 4, y 6 del Reglamento 2015/1589 se está refiriendo a los artículos 4, apartado 4, y 6 del Reglamento n.º 659/1999, cuyo tenor es idéntico.
39      En segundo lugar, sin plantear la inadmisibilidad de la alegación del Reino de España basada, en esencia, en la insuficiencia del análisis preliminar de la selectividad expuesto en la Decisión de incoación, la Comisión sostiene que, en su recurso de anulación contra la Decisión 2014/489, dicho Estado miembro no adujo en ningún momento que la motivación de la Decisión de incoación fuera insuficiente para poder presentar sus observaciones sobre la selectividad.
40      A este respecto, por un lado, de la jurisprudencia se desprende que el respeto de los derechos procedimentales de las partes interesadas implica que estas puedan impugnar la decisión final invocando en apoyo de su recurso vicios relativos a todas las etapas del procedimiento que condujo a esa decisión, incluidos, por tanto, los relativos a la decisión de incoación (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08, EU:T:2011:493, apartado 78 y jurisprudencia citada; véase también, por analogía, la sentencia de 12 de mayo de 1999, Moccia Irme y otros/Comisión, T‑164/96 a T‑167/96, T‑122/97 y T‑130/97, EU:T:1999:97, apartado 65).
41      En el caso de autos, es preciso señalar que el Reino de España no solicita la anulación de la Decisión de incoación, sino que invoca, en esencia, su motivación insuficiente en cuanto a la selectividad de la medida controvertida como argumento en apoyo de su alegación de que no se le transmitió ningún análisis preliminar suficiente sobre la selectividad antes de la adopción de la Decisión impugnada, sobre el que hubiera podido presentar sus observaciones.
42      Por otro lado, y en cualquier caso, procede recordar que la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), no se pronunció sobre la cuestión de si la motivación de la Decisión de incoación era suficiente, habida cuenta, en particular, de los requisitos enunciados en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999 (véanse los anteriores apartados 32 y 33).
43      A la vista de cuanto antecede, procede considerar que, en todo caso, el Reino de España puede lícitamente invocar, por primera vez en el presente recurso, defectos sustanciales que vician la Decisión de incoación y, por tanto, el procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión impugnada.
44      La alegación del Reino de España basada, en esencia, en la insuficiencia del análisis preliminar de la selectividad expuesto en la Decisión de incoación es por tanto admisible.
–       Sobre la procedencia de la segunda parte del primer motivo
45      A tenor del artículo 108 TFUE, apartado 2, si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, o que dicha ayuda se aplica de manera abusiva, decidirá que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
46      El artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.º 659/1999 establece que si, tras un examen previo, la Comisión comprueba que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, decidirá incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Según el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento, «la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal deberá resumir las principales cuestiones de hecho y de derecho, incluir una valoración inicial de la Comisión en cuanto al carácter de ayuda de la medida propuesta y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado común».
47      Conforme a la jurisprudencia, del artículo 108 TFUE, apartado 2, así como del artículo 1, letra h), del Reglamento n.º 659/1999, se deriva que, cuando la Comisión decide incoar un procedimiento de investigación formal, debe dar al Estado miembro de que se trate y a las demás partes interesadas la oportunidad de presentar sus observaciones, y esa obligación tiene la condición de «requisito sustancial de forma». Esta condición resulta de que tal obligación constituye un requisito esencial de procedimiento intrínsecamente ligado a la correcta formación o expresión de la voluntad del autor del acto (sentencia de 10 de marzo de 2022, Comisión/Freistaat Bayern y otros, C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176, apartado 89).
48      Pues bien, la obligación que el Tribunal de Justicia ha calificado de «requisito sustancial de forma» se concreta, en particular, en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999, que obliga específicamente a la Comisión a resumir, en la decisión de incoación, las principales cuestiones de hecho y de Derecho para el examen de la ayuda o del programa de ayudas de que se trate y, en consecuencia, a garantizar el efecto útil del artículo 108 TFUE, apartado 2 (sentencia de 10 de marzo de 2022, Comisión/Freistaat Bayern y otros, C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176, apartado 90).
49      De ello se sigue, en particular, que la selectividad de la ventaja, como uno de los requisitos para la calificación de «ayuda de Estado» con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 1, constituye una cuestión principal, en el sentido del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.º 659/1999, y como tal, debe ser resumida y valorada en la decisión de incoación (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión, C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989, apartado 72; véase igualmente, en este sentido, por analogía, la sentencia de 10 de marzo de 2022, Comisión/Freistaat Bayern y otros, C‑167/19 P y C‑171/19 P, EU:C:2022:176, apartados 54 y 55).
50      En el caso de autos, procede examinar, por tanto, si el Reino de España puede sostener fundadamente que el análisis preliminar de la selectividad de la medida controvertida expuesto en la Decisión de incoación era insuficiente, habida cuenta de los requisitos del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.º 659/1999.
51      Para apreciar el alcance de la obligación de motivar una decisión de incoación de un procedimiento de investigación formal, como la Decisión de incoación, es preciso recordar que, conforme al artículo 6 del Reglamento n.º 659/1999, cuando la Comisión decide incoar el procedimiento de investigación formal, la decisión de incoación puede limitarse a resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, incluir una «valoración inicial» de la medida estatal de que se trate en cuanto a si presenta el carácter de ayuda y exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior (sentencias de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar/Comisión, T‑195/01 y T‑207/01, EU:T:2002:111, apartado 137; de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 99, y de 25 de marzo de 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisión, T‑332/06, no publicada, EU:T:2009:79, apartado 79). La decisión de incoación del procedimiento de investigación formal contiene, pues, una valoración provisional tanto de la calificación de la medida de ayuda de Estado como de su compatibilidad con el mercado interior (sentencia de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 75).
52      El carácter necesariamente provisional de la calificación de una medida estatal como ayuda de Estado en una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal resulta confirmado asimismo por el artículo 9, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, que dispone que, al concluir el procedimiento de investigación formal, la Comisión podrá declarar que la medida no constituye una ayuda (sentencia de 23 de octubre de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión, T‑346/99 a T‑348/99, EU:T:2002:259, apartado 78).
53      Además, según la jurisprudencia, si bien los conceptos de «ventaja» y «selectividad» constituyen dos criterios distintos, pueden examinarse conjuntamente como una «tercera condición» prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 1, relativa a la existencia de una «ventaja selectiva» (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2023, Magnetrol International y otros/Comisión, T‑263/16 RENV, T‑265/16, T‑311/16, T‑319/16, T‑321/16, T‑343/16, T‑350/16, T‑444/16, T‑800/16 y T‑832/16, recurrida en casación, EU:T:2023:565, apartados 45 a 47 y jurisprudencia citada).
54      En primer lugar, en el caso de autos, procede señalar que la medida controvertida, examinada en la Decisión de incoación, se adoptó en un contexto muy conocido del Reino de España, del que derivan, por otra parte, las disposiciones legales y reglamentarias que constituyen la base jurídica de la referida medida. El marco jurídico de referencia, que tiene por objeto regular el sector de la radiodifusión televisiva digital y organizar la transición de la radiodifusión analógica a la radiodifusión digital de las señales de televisión, se describe en los considerandos 6 a 11 de la Decisión de incoación. En particular, de los considerandos 6 y 7 de la Decisión de incoación se desprende que la medida controvertida se adoptó en el marco del régimen de transición a la televisión digital en España y que su objetivo es permitir que la señal de televisión digital cubra las zonas que quedaban fuera de las obligaciones de cobertura impuestas a los radiodifusores públicos y privados, a excepción de las zonas más aisladas donde no es posible construir una red terrestre y donde la plataforma satelital es la única disponible.
55      A continuación, en el considerando 22 de la Decisión de incoación se recuerda la postura de las autoridades españolas, según la cual la medida controvertida no era discriminatoria, toda vez que los operadores de red terrestre y los de red satelital operaban en mercados diferentes y los primeros realizaban un servicio público y emitían fundamentalmente en abierto, mientras que los segundos utilizaban un modelo privado y de pago. Las autoridades españolas añadieron que la medida controvertida no era selectiva, puesto que los operadores de red satelital podían participar en las licitaciones organizadas por las comunidades autónomas, como hizo la denunciante en Cantabria, y que dichas comunidades autónomas no excluían expresamente la participación de operadores de la plataforma satelital.
56      Además, en el considerando 28 de la Decisión de incoación, la Comisión recordó que las autoridades españolas consideraban que los costes de extensión de la cobertura de la tecnología terrestre y de la tecnología satelital no eran comparables y presentaron, a estos efectos, un estudio de costes realizado en 2007 (en lo sucesivo, «estudio de costes de 2007»). La Comisión consideró que tal supuesto no estaba totalmente justificado y que no podía concluirse en absoluto que la tecnología terrestre fuera menos onerosa.
57      Por otra parte, la Comisión examinó conjuntamente las condiciones relativas a la existencia de una ventaja y a la selectividad de dicha ventaja (véanse los considerandos 38 a 47 de la citada Decisión) y concluyó, en el considerando 47 de esta Decisión, que la medida controvertida parecía dar una ventaja selectiva, en particular, a los proveedores/instaladores de red (ventaja sectorial), a los operadores de la plataforma de TDT y a los radiodifusores de TDT, tanto en abierto como de pago.
58      A este respecto, el considerando 40 de la Decisión de incoación indica que los operadores privados existentes de la red analógica continuaban operando la red de TDT, mientras que los ayuntamientos y otras entidades públicas que operaban dicha red se beneficiaban de la financiación pública de la extensión y actualización de su red digital. Según el considerando 43 de la misma Decisión, había que añadir a estos beneficios la subvención continuada de los costes de funcionamiento de las redes digitales locales por parte de los gobiernos regionales.
59      Por añadidura, en el considerando 44 de la Decisión de incoación, la Comisión recordó la alegación de la denunciante según la cual, en esencia, los operadores de red terrestre obtenían una ventaja directa al competir con los operadores de otras plataformas. La Comisión indicó igualmente que un radiodifusor interesado en una cobertura nacional habría tenido, por tanto, menos incentivos para optar por la plataforma satelital.
60      De los considerandos 22, 28, 40, 41, 43 y 44 de la Decisión de incoación se infiere claramente, pues, que la Comisión comparó la situación de los operadores de la plataforma terrestre con la de los operadores de otras plataformas, en particular con los de la plataforma satelital. La Comisión, en consecuencia, consideró que esas situaciones eran comparables a efectos del examen del requisito de selectividad de la ventaja, a la vista del objetivo perseguido por el marco jurídico de referencia, que regula la transición a la televisión digital en España, teniendo en cuenta la capacidad de los referidos operadores para transmitir la señal de radiodifusión digital.
61      Finalmente, la conclusión expuesta en el anterior apartado 60 también viene corroborada por los considerandos 49 a 52 de la Decisión de incoación, relativos a la distorsión de la competencia. En particular, el considerando 49 de dicha Decisión indica, en esencia, que la medida controvertida, al ir dirigida a la digitalización e instalación de centros emisores terrestres, sin considerar la difusión de la señal de televisión por satélite, podía falsear la competencia entre la plataforma terrestre y la plataforma satelital. Asimismo, en el considerando 51 de la Decisión de incoación se rechazó el argumento de las autoridades españolas, recordado en el considerando 50 de dicha Decisión, según el cual la plataforma satelital operada por la denunciante no formaba parte del mismo mercado que la plataforma terrestre, ya que no tenía derechos de emisión en abierto. A este respecto, el considerando 51 indica, en concreto, que la denunciante había competido con la plataforma terrestre para la extensión de la cobertura en Cantabria y que la plataforma satelital se había utilizado en la zona III después de que el Gobierno español impusiera obligaciones a los radiodifusores para garantizar que sus señales se enviaran a través de esta plataforma. Por último, en el considerando 52 de la Decisión de incoación, la Comisión sostuvo que el hecho de que los radiodifusores de cadenas en abierto fueran reacios a utilizar la plataforma satelital no implicaba que dicha plataforma y la plataforma terrestre pertenecieran a mercados diferentes y que la situación podría haber sido diferente si el Gobierno hubiera intervenido de otra manera en lo atinente a la radiodifusión en la zona II.
62      Por consiguiente, habida cuenta del carácter y del contenido antes mencionado de la Decisión de incoación, así como del contexto de su adopción, procede considerar que el Reino de España tuvo la posibilidad, a pesar de la escueta motivación relativa a la selectividad de la medida controvertida expuesta en esa Decisión, de comprender las razones por las que la Comisión consideró, con carácter preliminar, que la referida medida parecía conferir una ventaja selectiva concretamente a los operadores de red terrestre frente a los operadores de red que utilizaban otras tecnologías, en particular la satelital, los cuales competían con los primeros por la difusión de la señal de televisión digital objeto del régimen jurídico por el que se rige la transición a la televisión digital en España. Pues bien, esta apreciación preliminar de la Comisión quedó confirmada, en esencia, por el razonamiento subsidiario relativo a la selectividad que figura en los considerandos 172 y siguientes de la Decisión impugnada.
63      Así pues, el Reino de España no puede sostener fundadamente que la Decisión de incoación infringió el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999, al no indicar cuál era el sistema de referencia ni presentar un examen previo de la comparabilidad de hecho y de Derecho entre los operadores de red terrestre y los de red satelital a la vista del objetivo perseguido por ese sistema de referencia.
64      En segundo lugar, se ha de hacer constar que la motivación correspondiente a la selectividad de la medida controvertida, expuesta en la Decisión de incoación, permitió al Reino de España presentar su punto de vista sobre esta cuestión, en particular en cuanto a la comparabilidad de las situaciones de las tecnologías terrestre y satelital.
65      A este respecto, el considerando 135 de la Decisión impugnada recuerda que, en sus observaciones de 30 de noviembre de 2010 sobre la Decisión de incoación, el Reino de España explicó que los operadores de red que empleaban la tecnología de TDT no se beneficiaron de una ventaja selectiva con respecto a otros operadores de red. Dicho Estado miembro también afirmó que las medidas en cuestión no discriminaban a las tecnologías distintas de la tecnología terrestre y explicó las diferencias entre la tecnología terrestre y la satelital en lo que se refiere a costes y condiciones de mercado. El Reino de España hizo hincapié en que estas dos tecnologías no formaban parte del mismo mercado.
66      Además, tras la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), la Comisión, mediante escrito de 26 de abril de 2019, instó al Reino de España, a las otras partes interesadas y a la denunciante a que le remitieran sus respectivas observaciones sobre las consecuencias que procedía extraer de dicha sentencia en relación con la selectividad de la medida controvertida. El Reino de España respondió mediante escrito de 14 de junio de 2019, en el que indicaba, entre otros extremos, que, «en todo caso, en aras de la mayor colaboración con la Comisión [se aportaban] las opiniones y observaciones solicitadas en su carta del pasado día 26 de abril sobre la consecuencias de la sentencia Retegal, en particular en lo relativo al examen de selectividad, partiendo de la premisa [de] que, como ya se [había] indicado, dichas opiniones y observaciones sobre la selectividad de la medida cuestionada y su adecuación global al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ya [figuraban] en el expediente que [había] sido objeto de anulación por la citada sentencia y que la Comisión [disponía] ya de elementos de hecho y de derecho más que suficientes para llegar a la conclusión de que la medida referenciada no [era] ayuda de Estado, en particular en lo que se refiere a su selectividad, o en todo caso [era] ayuda de Estado compatible con el ordenamiento [de la Unión Europea]».
67      Así, de lo afirmado por el Reino de España se infiere que tuvo efectivamente la posibilidad, desde 2010, de presentar todas las alegaciones y datos útiles para rebatir la selectividad de la medida controvertida, hasta el punto de que no le pareció útil completar o precisar su punto de vista en 2019.
68      En tercer lugar, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal General sobre las consecuencias que procedía extraer, en relación con el presente asunto, de la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), el Reino de España afirmó, en esencia, que, en ese asunto, la decisión de incoación no contenía la motivación mínima exigida en cuanto a la comparabilidad entre los supuestos beneficiarios de un régimen de ayudas y las empresas no favorecidas por dicho régimen, de modo que dejó sin contenido una garantía procedimental esencial del Estado miembro consistente en formular observaciones sobre un análisis previo de la selectividad antes de la adopción de la decisión impugnada. Según el Reino de España, la citada sentencia confirma que solo la mención, en una decisión de incoación, de una competencia potencial no basta para cumplir el requisito de motivación mínima en cuanto a la comparabilidad de las situaciones en cuestión. Por otra parte, para el Reino de España, la sentencia antes mencionada reconoció la pertinencia de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), para examinar si la Decisión de incoación de 2010 cumplía con el deber de motivación mínima.
69      Por un lado, en la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), apartado 83, el Tribunal de Justicia consideró que la decisión de incoación de que se trataba en ese asunto adolecía, en esencia, de un defecto de motivación, al no haber expuesto en ella la Comisión las razones por las que la medida controvertida favorecía a determinadas empresas en relación con otras empresas que se hallaban, habida cuenta del objetivo perseguido por ese régimen, en una situación fáctica y jurídica comparable.
70      Tal conclusión debe entenderse, no obstante, a la luz tanto del contenido de la decisión de incoación de que se trataba como de la medida de ayuda que se había examinado en ese asunto. A este respecto, procede señalar que la decisión de incoación de que se trataba en ese asunto se refería a un régimen de subvenciones con objeto de incentivar la producción eléctrica al que solo podían acogerse las centrales de carbón que cumplieran ciertos requisitos.
71      Pues bien, salvo la referencia a la competencia entre las centrales beneficiarias de la medida de ayuda examinada y las demás centrales, la decisión de incoación de que se trataba en ese asunto no contenía otras indicaciones que permitieran comprender las razones por las que todas esas centrales hubieran podido estar en una situación comparable.
72      Por otro lado, se desprende, en particular, de los anteriores apartados 54 a 62 que, en el presente asunto, la Decisión de incoación contenía, de manera global, un análisis preliminar de la selectividad que permitía deducir fácilmente que, a la vista del objetivo de difusión de la señal de televisión digital, las tecnologías satelital y terrestre se hallaban, según la Comisión, en una situación comparable, toda vez que tanto una como otra podían garantizar que la señal de televisión digital llegara a la población española, concretamente en la zona II. Así, el hecho de que las tecnologías satelital y terrestre sean competidoras y, por tanto, capaces de difundir la señal de televisión digital, en particular, en las zonas más alejadas y aisladas del territorio español, lo que corresponde al objetivo del marco jurídico de referencia en el que se integra la medida controvertida, debe considerarse, en las concretas circunstancias del presente asunto, una cuestión principal para la comparabilidad de las tecnologías en cuestión. Conviene recordar asimismo que, en la Decisión de incoación, la Comisión descartó también los argumentos expuestos por las autoridades españolas para demostrar que las tecnologías antes mencionadas no se hallaban en una situación comparable, por sus costes respectivos y porque los radiodifusores de las cadenas en abierto eran supuestamente reacios a utilizar la plataforma satelital (véanse los anteriores apartados 56 y 61).
73      En consecuencia, la solución aplicada en la sentencia de 14 de diciembre de 2023, EDP España/Naturgy Energy Group y Comisión (C‑693/21 P y C‑698/21 P, EU:C:2023:989), no es extrapolable al caso de autos.
74      Por todo ello, procede considerar que la Decisión de incoación contenía un análisis preliminar de la selectividad de la medida controvertida suficiente y, por tanto, que la Comisión respetó su obligación de dar al Reino de España la oportunidad de presentar sus observaciones sobre esta cuestión, en cumplimiento del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 659/1999.
75      En tales circunstancias, la alegación del Reino de España según la cual el escrito de la Comisión de 26 de abril de 2019 no comprendía un análisis preliminar de la selectividad, sino que se limitaba a instarle a manifestar su posición acerca de la selectividad tras la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), trasladando a dicho Estado miembro la carga de la prueba de la selectividad, no demuestra ni la existencia de una vulneración del derecho de defensa del Reino de España y, en concreto, de su derecho a ser oído, ni ninguna inversión de la carga de la prueba de la selectividad que recae sobre la Comisión.
76      En vista de cuanto antecede, no puede acogerse la segunda parte del primer motivo.
Sobre la tercera parte del primer motivo
77      El Reino de España sostiene, en esencia, que la Decisión impugnada vulnera su derecho de defensa e infringe el artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, según el cual «las observaciones recibidas se comunicarán al Estado miembro interesado», «si una parte interesada lo solicita, alegando posibles perjuicios, no se revelará su identidad a dicho Estado miembro», «el Estado miembro interesado podrá replicar a las observaciones presentadas en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes» y, «en casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo». Aduce que el análisis de la selectividad se basa en datos y alegaciones nuevos que las otras partes interesadas y la denunciante comunicaron a la Comisión tras la anulación de la Decisión 2014/489, que no figuraban en dicha Decisión y de los que no se le dio traslado. Según el Reino de España, de una interpretación teleológica del Reglamento 2015/1589, y especialmente de sus artículos 1, 9, apartado 8, y 11, resulta que, antes de adoptar la Decisión impugnada, la Comisión debería haberle dado audiencia para pronunciarse sobre las principales cuestiones de hecho y de Derecho, así como sobre su nueva apreciación de la selectividad de la medida controvertida y sobre los nuevos datos esenciales a efectos de dicha apreciación.
78      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
79      Con carácter preliminar, por un lado, de los anteriores apartados 53 a 62 se desprende que la Decisión de incoación y el razonamiento subsidiario expuesto en los considerandos 171 y siguientes de la Decisión impugnada parten, en esencia, de la misma premisa en cuanto a la selectividad de la medida controvertida y que, en cualquier caso, la Decisión de incoación contenía una motivación suficiente a este respecto, sobre la cual el Reino de España pudo presentar eficazmente sus observaciones conforme a lo exigido por el Reglamento n.º 659/1999.
80      Por otro lado, el Reino de España no puede invocar eficazmente cualesquiera diferencias entre la Decisión 2014/489 y la Decisión impugnada para demostrar que se vulneró su derecho de defensa y se infringió el artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589. En efecto, la Decisión 2014/489 no era un acto preparatorio, como tal, de la Decisión impugnada, sino que puso fin al procedimiento de investigación de la medida controvertida y debe considerarse inexistente a raíz de su anulación mediante la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) (véanse los anteriores apartados 99 y 100).
81      Por otra parte, el Reino de España ya conocía las circunstancias supuestamente nuevas a las que aludió de manera suficientemente precisa en sus escritos ante el Tribunal General y, en cualquier caso, no se puede considerar que esas circunstancias constituyan un fundamento esencial para la conclusión de la Comisión relativa a la selectividad de la medida controvertida.
82      En primer lugar, por lo que se refiere a la alegación del Reino de España según la cual el análisis de la selectividad y el de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior contienen referencias a los estudios de costes que la denunciante y las partes interesadas remitieron a la Comisión después de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), y a los que se hace referencia en los considerandos 177 y 260 a 264 de la Decisión impugnada, basta con señalar que, en dicha Decisión, la Comisión no basó su conclusión sobre la selectividad de la medida controvertida en uno de esos estudios, sino que los descartó por ser posteriores al período pertinente para la investigación de la medida controvertida y porque no demostraban de manera satisfactoria que existiera una diferencia de costes significativa entre las tecnologías terrestre y satelital. Por lo demás, en la nota a pie de página n.º 168 que figura en el considerando 258 de la Decisión impugnada, la Comisión confirmó expresamente no haberse fundado particularmente en ningún estudio determinado.
83      En segundo lugar, el Reino de España sostiene que, en el considerando 184 de la Decisión impugnada, para demostrar que los operadores de la plataforma satelital podían negociar con los radiodifusores y obtener acceso a su señal con el fin de extender la cobertura a la zona II, la Comisión citó el ejemplo de la Comunidad Foral de Navarra, donde un litigio de este tipo se había resuelto a raíz de la intervención de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en 2019. Fue la denunciante quien, en su respuesta de 27 de mayo de 2019 al escrito de la Comisión de 26 de abril de 2019, informó a esta de dicho ejemplo. A este respecto, procede señalar que el ejemplo antes mencionado de la Comunidad Foral de Navarra fue invocado por la Comisión únicamente para rechazar la alegación del Reino de España según la cual los operadores de la plataforma satelital tenían dificultades para obtener de los radiodifusores las licencias para difundir sus contenidos a través de la tecnología satelital y, en consecuencia, no se hallaban en una situación comparable a la de los operadores de la plataforma terrestre. Además, de hecho, la Comisión invocó el ejemplo antes mencionado únicamente a mayor abundamiento y para confirmar su posición según la cual no había obstáculos en absoluto para que la plataforma satelital difundiera la señal de los radiodifusores.
84      Por añadidura, en cuanto a la referencia al artículo 31 de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual (BOE n.º 79, de 1 de abril de 2010, p. 30157), efectuada en el mismo considerando 184 de la Decisión impugnada, en la vista, la Comisión indicó acertadamente que el Reino de España había invocado dicha Ley en sus observaciones de 14 de junio de 2019 en respuesta a su escrito de 26 de abril de 2019. En cualquier caso, al igual que el ejemplo de la Comunidad Foral de Navarra, el artículo 31 de la citada Ley 7/2010 fue mencionado por la Comisión únicamente a mayor abundamiento y para corroborar la posición de esta, recordada en el anterior apartado 83.
85      En tercer lugar, el Reino de España indica que la Decisión impugnada se refiere a la Decisión (UE) 2016/1385 de la Comisión, de 1 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.27408 (C 24/10) (ex NN 37/10, ex CP 19/09) concedida por las autoridades de Castilla-La Mancha para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas de Castilla-La Mancha (DO 2016, L 222, p. 52), así como a las sentencias del Tribunal General y del Tribunal de Justicia que confirmaron dicha Decisión. No obstante, del tenor del considerando 178 de la Decisión impugnada se desprende que las referidas circunstancias se invocan para «corroborar» la conclusión enunciada en el considerando 177 de esa misma Decisión, según la cual no podía considerarse que la tecnología satelital estuviera en una situación de desventaja competitiva en lo que respecta a los costes, a la que la Comisión ya había llegado basándose en otras razones expuestas en ese considerando 177. En consecuencia, la Comisión no basó su conclusión sobre la selectividad en la Decisión 2016/1385, que mencionó únicamente a mayor abundamiento, para reforzar la conclusión que figura en el considerando 177 de la Decisión impugnada. Por lo demás, es obligado señalar que el Reino de España ya conocía las antedichas circunstancias, puesto que era el destinatario de la Decisión 2016/1385 y el que promovió los recursos interpuestos ante el Tribunal General (sentencia de 15 de diciembre de 2016, España/Comisión, T‑808/14, no publicada, EU:T:2016:734) y el Tribunal de Justicia (sentencia de 20 de septiembre de 2018, España/Comisión, C‑114/17 P, EU:C:2018:753) contra dicha Decisión.
86      Así pues, el Reino de España no puede invocar fundadamente las disposiciones del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 para demostrar que, antes de adoptar la Decisión impugnada, la Comisión debería haberle dado audiencia para pronunciarse sobre su nueva apreciación de la selectividad de la medida controvertida y sobre los supuestos nuevos datos decisivos a efectos de esa apreciación.
87      Por consiguiente, no puede acogerse la tercera parte del primer motivo.
Sobre la cuarta parte del primer motivo
88      El Reino de España imputa a la Comisión haber adoptado la Decisión impugnada infringiendo el artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, toda vez que no le comunicó las observaciones de las partes interesadas y de la denunciante en respuesta a su escrito de 26 de abril de 2019, de modo que no le permitió presentar alegaciones al respecto, contrariamente a lo que exige el citado artículo.
89      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
90      El artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento 2015/1589 dispone que en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal se invitará al Estado miembro interesado y a las demás partes interesadas a presentar sus observaciones en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes, salvo en casos debidamente justificados. A tenor del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, las observaciones recibidas se comunicarán al Estado miembro interesado. Si una parte interesada lo solicita, alegando posibles perjuicios, no se revelará su identidad a dicho Estado miembro. El Estado miembro interesado podrá replicar a las observaciones presentadas en un plazo determinado que por lo general no será superior a un mes. En casos debidamente justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
91      De una lectura conjunta de los apartados 1, primera frase, y 2 del artículo 6 del Reglamento 2015/1589 se deduce que las observaciones a las que se refiere este último apartado son las observaciones sobre la decisión de incoación del procedimiento de investigación formal que las partes interesadas tuvieron la oportunidad de presentar.
92      Pues bien, en el caso de autos, el escrito de la Comisión de 26 de abril de 2019 se limita a solicitar las observaciones de las partes sobre la selectividad de la medida controvertida a raíz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002) (véase el anterior apartado 66), y por tanto no constituye una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal.
93      De aquí se sigue que las observaciones de la denunciante y de las partes interesadas remitidas en respuesta al escrito antes mencionado no constituyen observaciones sobre una decisión de incoación del procedimiento de investigación formal a los efectos del artículo 6, apartado 2, del Reglamento 2015/1589. Por lo tanto, la Comisión no estaba obligada, con arreglo a esta disposición, a comunicar dichas observaciones al Reino de España.
94      Por último, en el supuesto de que el Reino de España defienda que la falta de comunicación de las respuestas de las partes interesadas y de la denunciante al escrito de la Comisión de 26 de abril de 2019 sea constitutiva de una vulneración de su derecho de defensa, tal vulneración no justificaría la anulación de la Decisión impugnada, habida cuenta de que el Reino de España no ha expuesto de manera pormenorizada que el procedimiento hubiera podido llevar a un resultado diferente de no concurrir tal irregularidad (véase la sentencia de 3 de julio de 2014, Kamino International Logistics y Datema Hellmann Worldwide Logistics, C‑129/13 y C‑130/13, EU:C:2014:2041, apartado 79 y jurisprudencia citada).
95      Por consiguiente, no puede acogerse la cuarta parte del primer motivo.
96      A la vista de todo lo anterior, se desestima el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 266 TFUE, por haberse excedido supuestamente la Comisión en sus competencias al ejecutar la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P), así como en la violación de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de prohibición de la reformatio in peius y en la infracción del artículo 47 de la Carta
97      El Reino de España alega la infracción del artículo 266 TFUE, por entender que la Comisión se excedió en sus competencias al ejecutar la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), así como la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, que comprende la prohibición de reformatio in peius, y la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 47 de la Carta. Según el Reino de España, en la Decisión impugnada la Comisión no se limitó a motivar su análisis de la selectividad, sino que modificó los criterios de recuperación de la ayuda controvertida, agravando con ello la situación de los operadores afectados.
98      La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
99      Con carácter preliminar, conviene recordar que una sentencia anulatoria produce efectos ex tunc y elimina, pues, del ordenamiento jurídico con carácter retroactivo el acto anulado [sentencias de 18 de septiembre de 2015, Deutsche Post/Comisión, T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654, apartado 57, y de 8 de febrero de 2018, Sony Interactive Entertainment Europe/EUIPO — Marpefa (Vieta), T‑879/16, EU:T:2018:77, apartado 37].
100    En el caso de autos, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), anuló la Decisión 2014/1489, la cual, por tanto, fue eliminada con carácter retroactivo del ordenamiento jurídico de la Unión y se considera que nunca existió.
101    Por consiguiente, la Comisión debía adoptar una nueva decisión con el mismo objeto que su Decisión 2014/489, que fue anulada.
102    De esta manera, la Comisión no podía limitarse a completar la motivación que figuraba en la Decisión 2014/489, sino que, por el contrario, debía adoptar una nueva decisión aunque respetando los fundamentos de Derecho y el fallo de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), lo que cumplió al adoptar la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Italia/Comisión, T‑257/10, no publicada, EU:T:2012:504, apartado 54).
103    En este marco, ni el artículo 266 TFUE, ni el artículo 47 de la Carta ni tampoco los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica impedían a la Comisión adoptar una nueva decisión por la que se declarase la existencia de una ayuda de Estado ilegal e incompatible con el mercado interior y se ordenara su recuperación de los beneficiarios.
104    En efecto, la eliminación del ordenamiento jurídico, con efectos retroactivos, de la Decisión 2014/489 implica que no es posible comparar su contenido con el de la Decisión impugnada para examinar la legalidad de esta última [véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 5 de octubre de 2022, Puma/EUIPO — CMS (CMS Italy), T‑711/20, no publicada, EU:T:2022:604, apartado 131].
105    En tales circunstancias, no puede considerarse que el Reino de España estaba en una posición más desfavorable que aquella en la que se habría hallado de no existir un recurso, lo que determina que carezca de argumentos con los que demostrar la violación del principio de prohibición de la reformatio in peius.
106    Del mismo modo, procede concluir que el Reino de España no puede fundar su imputación relativa a la violación del principio de seguridad jurídica en la Decisión 2014/489, que fue anulada definitivamente y se considera por tanto que nunca existió.
107    Por otra parte, en lo atinente a la supuesta violación del principio de protección de la confianza legítima, alegada por el Reino de España, se ha de recordar la reiterada jurisprudencia según la cual el derecho a invocar ese principio se extiende a cualquier persona que se halle en una situación de la que resulte que la Administración de la Unión, al proporcionarle garantías concretas, le hizo concebir esperanzas fundadas. Constituyen garantías de esa índole los datos precisos, incondicionales y concordantes que emanan de fuentes autorizadas y fiables, cualquiera que sea la forma en que hayan sido comunicados. En cambio, nadie puede invocar la violación de dicho principio si la Administración no le ha proporcionado garantías concretas (véase la sentencia de 12 de noviembre de 2015, Italia/Comisión, T‑255/13, no publicada, EU:T:2015:838, apartado 143 y jurisprudencia citada).
108    En el caso de autos, es preciso señalar que el Reino de España no ha alegado y menos aún ha demostrado la existencia de garantías concretas que hubiera recibido de la Comisión antes de la adopción de la Decisión impugnada en el sentido de que estuviera excluida la recuperación de la ayuda controvertida de algunos operadores. Pues bien, únicamente una manifestación clara y expresa por parte de la Comisión le habría permitido concluir que esta institución había excluido la recuperación de la ayuda satisfecha a determinados operadores (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 14 de diciembre de 2011, España/Comisión, T‑106/10, no publicada, EU:T:2011:740, apartado 69 y jurisprudencia citada).
109    Finalmente, en lo atinente a la supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva derivada, en esencia, según el Reino de España, de la situación más desfavorable en que quedaron los operadores afectados con respecto a la situación definida por la Decisión 2014/489, basta con remitirse a los anteriores apartados 105 y 106 y señalar que el Reino de España tuvo la posibilidad de interponer el presente recurso contra la Decisión impugnada. En tales circunstancias, el Reino de España no puede invocar fundadamente la infracción del artículo 47 de la Carta.
110    A la vista de todo lo anterior, se desestima el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de buena administración reconocido por el artículo 41 de la Carta
111    El Reino de España invoca, en esencia, la violación del principio de buena administración reconocido por el artículo 41 de la Carta, al considerar excesivo el plazo de tres años y seis meses que transcurrió entre la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), y la adopción de la Decisión impugnada, con la consiguiente situación de incertidumbre para los órganos jurisdiccionales y administraciones nacionales, así como para los operadores económicos afectados.
112    A tenor del artículo 41, apartado 1, de la Carta, toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
113    La observancia por parte de la Comisión de un plazo razonable al adoptar las decisiones que ponen fin a procedimientos administrativos en materia de política de competencia constituye, en consecuencia, un principio de buena administración (véase la sentencia de 27 de noviembre de 2003, Regione Siciliana/Comisión, T‑190/00, EU:T:2003:316, apartado 136 y jurisprudencia citada).
114    En el presente asunto, es cierto que, como sostiene el Reino de España, la Decisión impugnada, adoptada el 10 de junio de 2021, se tomó tres años y seis meses después del pronunciamiento de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002). Ahora bien, durante ese período, como se desprende de los autos y, en particular, del considerando 11 de la Decisión impugnada, primero, la denunciante presentó en 2018 y 2019, por iniciativa propia, varios escritos a la Comisión referentes a las consecuencias que procedía extraer de dicha sentencia; segundo, en 2018 se celebraron varias reuniones por iniciativa de las partes ante la Comisión; tercero, la Comisión solicitó en 2018 y 2019 información complementaria al Reino de España, que se la facilitó en 2019; cuarto, en 2019 el Reino de España y la denunciante respondieron al escrito de la Comisión de 26 de abril de 2019 en el que esta les instaba a manifestar su punto de vista sobre la selectividad de las medidas en cuestión a la vista de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), y, quinto, el 19 de octubre de 2020 y el 5 de febrero de 2021, el Reino de España respondió a la solicitud de información actualizada de la Comisión de 1 de octubre de 2020. Habida cuenta de estas circunstancias, se impone concluir que no ha resultado probado que la Comisión tratara el asunto en cuestión, tras la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), con una dilación excesiva o en un plazo irrazonable.
115    Además, procede recordar que la violación del principio de la observancia de un plazo razonable solo justifica la anulación de la decisión de que se trate si lleva aparejada también una vulneración del derecho de defensa de las personas afectadas. Cuando no se demuestre que el excesivo tiempo transcurrido ha afectado a la capacidad de las personas de que se trate para defenderse de forma eficaz, la inobservancia del principio del plazo razonable carece de incidencia sobre la validez del procedimiento administrativo [véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de octubre de 2014, Portovesme/Comisión, T‑291/11, EU:T:2014:896, apartado 73 (no publicado), y de 17 de diciembre de 2015, SNCF/Comisión, T‑242/12, EU:T:2015:1003, apartado 393]. Pues bien, en el caso de autos, es preciso señalar que el Reino de España se limitó a alegar que la supuesta inobservancia del plazo razonable supuso para él y para los operadores afectados una situación de incertidumbre y, por tanto, de inseguridad jurídica, pero no sostiene que se hayan vulnerado sus derechos de defensa.
116    Por consiguiente, debe desestimarse el tercer motivo.
Sobre el quinto motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 y en un error de apreciación por haberse calificado la medida controvertida de régimen de ayudas
117    El Reino de España imputa a la Comisión la infracción del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, al haber calificado la medida controvertida de régimen de ayudas. En primer lugar, el Reino de España sostiene que, en la Decisión impugnada, la Comisión no analizó el margen de apreciación de las comunidades autónomas, que ni siquiera fue mencionado en la referida Decisión. Pues bien, según el Reino de España, las comunidades autónomas y los ayuntamientos tenían un gran margen de discrecionalidad para decidir cómo extender concretamente la cobertura en la zona II, incompatible con la existencia de un régimen de ayudas. En esencia, fueron las comunidades autónomas y los ayuntamientos mencionados los que determinaron la tecnología que debía utilizarse para extender la cobertura y, por tanto, los beneficiarios de la medida controvertida, el importe de la supuesta ventaja, el porcentaje de cobertura de la población, el criterio que debían seguir las licitaciones o incluso la ubicación de las infraestructuras necesarias en función de criterios de eficacia y de la orografía de la zona a la que debía llegar la señal de televisión digital. Asimismo, el Reino de España imputa a la Comisión no haber tenido en cuenta, en la Decisión impugnada, el ejemplo de Cantabria, donde se realizaron 115 licitaciones que incluían una cláusula de neutralidad tecnológica y de las cuales el 48,65 % fueron adjudicadas a contratistas que diseñaron y proyectaron una ampliación de red basada en la plataforma satelital. Además, al menos un 17,6 % (es decir, 3 de 17) de los contratos adjudicados a operadores de red, examinados por la Comisión, eran tecnológicamente neutros. En segundo lugar, el Reino de España sostiene que las disposiciones adoptadas por el Estado central, los convenios y las adendas a dichos convenios, identificados en la Decisión impugnada como base jurídica del supuesto régimen de ayudas, no definían a los beneficiarios de este régimen.
118    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
119    Con carácter preliminar, de la jurisprudencia se desprende que, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión está obligada a proceder al examen de ese régimen tomando como punto de referencia el momento de su adopción, mediante la realización de un examen ex ante (sentencia de 2 de febrero de 2023, España y otros/Comisión, C‑649/20 P, C‑658/20 P y C‑662/20 P, EU:C:2023:60, apartado 63).
120    La existencia de un régimen de ayudas debe apreciarse, por tanto, en este caso, considerando la situación existente en el momento de su adopción. Pues bien, en el momento pertinente, el concepto de «régimen de ayudas» venía definido en el artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999. De esta manera, a efectos del examen de la existencia de un régimen de ayudas, en el caso de autos, debe entenderse que, cuando el Reino de España se refiere al artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 se está refiriendo al artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999, cuyo tenor es idéntico.
121    Según el artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999, se entenderá por «régimen de ayudas», por un lado, el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, y, por otro lado, todo dispositivo con arreglo al cual pueda concederse ayuda, no vinculada a un proyecto específico, a una o varias empresas por un período indefinido o por un importe ilimitado.
122    En el presente asunto, consta que la medida controvertida no está vinculada a un proyecto específico y no se concede por un período indefinido o por un importe ilimitado en el sentido del segundo supuesto del artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999, de modo que dicho segundo supuesto carece en este caso de pertinencia.
123    Procede verificar, pues, si la medida controvertida constituye un régimen de ayudas en el sentido del primer supuesto mencionado en el artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999.
124    Conforme a dicha disposición, debe entenderse, en particular, por régimen de ayudas el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales. Así, la calificación de una medida estatal como régimen de ayudas presupone la concurrencia de tres requisitos acumulativos. En primer lugar, las ayudas pueden concederse individualmente a las empresas basándose en un «dispositivo». En segundo lugar, no se requiere ninguna medida de aplicación adicional para la concesión de dichas ayudas. En tercer lugar, las empresas a las que pueden concederse las ayudas individuales deben definirse «de forma genérica y abstracta» (sentencia de 16 de septiembre de 2021, Comisión/Bélgica y Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, apartados 59 y 60).
125    La existencia de medidas de aplicación adicionales implica el ejercicio de una facultad de apreciación por parte de la autoridad que adopta las medidas de que se trate, que le permite influir en el importe de la ayuda, sus características o las condiciones conforme a las cuales se concede. En cambio, la mera aplicación técnica de los actos que prevén la concesión de las ayudas de que se trate no constituye una «medida de aplicación adicional» en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 (sentencia de 16 de septiembre de 2021, Comisión/Bélgica y Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, apartado 105).
126    De ello se infiere que la cuestión de si son necesarias «medidas de aplicación adicionales» para la concesión de ayudas individuales en virtud de un régimen de ayudas está intrínsecamente vinculada a la de la determinación del «dispositivo», en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999, en el que se basa ese régimen. En efecto, es preciso determinar, a la luz de este dispositivo, si la concesión de ayudas individuales está supeditada a la adopción de tales medidas o si, por el contrario, tal concesión puede hacerse únicamente sobre la base del referido dispositivo (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 16 de septiembre de 2021, Comisión/Bélgica y Magnetrol International, C‑337/19 P, EU:C:2021:741, apartado 106).
127    Por último, es jurisprudencia reiterada que, en el caso concreto de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de las reglas fijadas en dicho régimen, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja frente a sus competidores y puede beneficiar a empresas que participen en los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Así, en una decisión relativa a un régimen de ayudas, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de tal régimen. Solo en la fase de recuperación de las ayudas deberá comprobarse la situación individual de cada empresa afectada (véase la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, apartado 65 y jurisprudencia citada).
128    Por lo tanto, en el caso de tal régimen de ayudas, procede establecer una diferencia entre el establecimiento de ese régimen, por una parte, y la concesión de ayudas con arreglo a dicho régimen, por otra (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, apartado 22, y de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, apartado 66).
129    Debe examinarse a la luz de las anteriores consideraciones si, como afirma el Reino de España, la Comisión infringió el artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999. Con tal fin, procede verificar, por tanto, si los tres requisitos para la existencia de un régimen de ayudas mencionados en el anterior apartado 124 se cumplen en el presente asunto.
130    En primer lugar, la base jurídica del supuesto régimen de ayudas se describió en los considerandos 28 a 39 y 138 a 140 de la Decisión impugnada. En particular, de los considerandos 28 y 138 se desprende que el marco legal para la transición a la televisión digital en España era una compleja red formada por varios actos jurídicos promulgados por el Gobierno central español, las comunidades autónomas y las autoridades locales, es decir, los ayuntamientos, a lo largo de un período de cuatro años. Dichos actos, descritos en los considerandos 29 a 39 de la Decisión impugnada, son los siguientes: primero, la Ley 10/2005; segundo, el Real Decreto 944/2005, por el que se aprobó el Plan técnico nacional de la TDT de 2005 (en lo sucesivo, «Plan técnico nacional de 2005»), en particular su disposición adicional duodécima; tercero, el Plan de Transición a la TDT; cuarto, la resolución de 29 de febrero de 2008 del MITyC; quinto, las adendas de 2008 a los convenios marco de 2006; sexto, los convenios marco de 2008; séptimo, el acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 2008 por el que se asignaban más recursos para la extensión y culminación de la cobertura de la TDT; octavo, el Real Decreto‑ley 1/2009, de 23 de febrero, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones (BOE n.º 47, de 24 de febrero de 2009, p. 19015); noveno, el acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de mayo de 2009 por el que se aprobaron los criterios de distribución de los importes destinados a la financiación de iniciativas encaminadas a la transición a la TDT; décimo, la Ley 7/2009, de 3 de julio, de medidas urgentes en materia de telecomunicaciones (BOE n.º 161, de 4 de julio de 2009, p. 55729), y, undécimo, las adendas de 2009 a los convenios marco de 2008.
131    Del considerando 139 de la Decisión impugnada se desprende que, para la Comisión, los diversos actos adoptados a nivel central y los convenios celebrados entre el MITyC y las comunidades autónomas y modificados por estos constituían la base del régimen de ayudas para la extensión de la cobertura en la zona II e incluían sus características esenciales, es decir, el incentivo para pasar a la televisión digital en la zona II y la limitación de este incentivo a la tecnología terrestre. Además, la Comisión consideró que estos actos y convenios tenían el objetivo de llevar a las comunidades autónomas a adoptar medidas que no eran tecnológicamente neutras y que, en la práctica, las comunidades autónomas aplicaron el plan del Gobierno central a partir de sus respectivos convenios marco, que estaban hechos siguiendo el mismo modelo. En el considerando 140 de la Decisión impugnada, la Comisión añadió que las medidas adoptadas por las autoridades nacionales, autonómicas o locales perseguían el mismo objetivo y que, a la vista de sus estrechos vínculos, debían analizarse conjuntamente como parte de un mismo sistema. Así pues, en esencia, las autoridades estatales y subestatales españolas no tenían margen alguno en la aplicación técnica del sistema para respetar el principio de neutralidad tecnológica.
132    De igual forma, por un lado, consta entre las partes que la Ley 10/2005, el Real Decreto 944/2005, el Plan técnico nacional de 2005 y el Plan de Transición a la TDT regulaban principalmente la transición a la TDT en la zona I, es decir, la zona en la que los radiodifusores nacionales públicos y privados tenían la obligación de asegurar, sufragando los costes que ello implicara, que la señal de televisión digital llegase a la cuasitotalidad de la población, a saber, al 98 % de la población para los primeros y al 96 % para los segundos, conforme a sus obligaciones de servicio público (véanse los considerandos 29 a 32 y 138 de la Decisión impugnada).
133    Por otro lado, procede señalar que el Reino de España no cuestiona que la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005, el Real Decreto‑ley 1/2009, la Ley 7/2009, las adendas de 2008 a los convenios marco de 2006, los convenios marco de 2008, los acuerdos del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 2008 y de 29 de mayo de 2009, la resolución de 29 de febrero de 2008 del MITyC y las adendas de 2009 a los convenios marco de 2008 (véase el anterior apartado 130) sentaron las bases para la extensión de la cobertura de la señal de televisión digital al porcentaje de la población española que no disfrutaba de tal cobertura, en virtud de las obligaciones de servicio público que incumben a los radiodifusores nacionales públicos y privados (véase el anterior apartado 3).
134    En efecto, en el marco del presente recurso, el Reino de España se ha limitado a rebatir, en esencia, la conclusión de la Comisión, formulada en el considerando 139 de la Decisión impugnada, según la cual los diversos actos adoptados a nivel central y los convenios celebrados entre el MITyC y las comunidades autónomas y modificados por estos constituían la base del régimen de ayudas para la extensión de la cobertura en la zona II e incluían las características esenciales del supuesto régimen de ayudas, en particular el hecho de que el incentivo para extender la cobertura en la zona II se limitaba a la tecnología terrestre.
135    En primer término, procede comenzar señalando a este respecto que, en la Decisión impugnada, la Comisión explicó que la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005 contemplaba la posibilidad de que los ayuntamientos y las autoridades autonómicas extendieran la cobertura para llegar a una proporción de la población comprendida entre el 96 % y el 100 %, hacía referencia explícita a la TDT y establecía, entre las condiciones de aplicación, la conformidad de la instalación local con el Plan técnico nacional de 2005 (véase el considerando 33 de la Decisión impugnada).
136    A continuación, la Comisión indicó que «las adendas [de 2008] a los convenios marco de 2006 siguen la misma plantilla para todas las comunidades autónomas, con algunas pequeñas diferencias [y que la] redacción de estos convenios señala en la mayoría de los casos que es la tecnología digital terrestre la única que se ha de financiar» (véase el considerando 35 de la Decisión impugnada).
137    Además, la Comisión señaló que, el 17 de octubre de 2008, el Consejo de Ministros acordó asignar 8 720 000 euros más para la extensión y culminación de la cobertura de TDT en el marco de los proyectos de transición que debían completarse a lo largo del primer semestre de 2009, y que dicha financiación había de concederse tras la firma de los convenios marco de 2008. La Comisión precisó igualmente que los convenios marco de 2008 tenían por objeto la concesión de la financiación antes mencionada a las comunidades autónomas, que dichos convenios contenían una lista de actividades financiadas por las autoridades centrales y regionales con objeto de alcanzar una cobertura de TDT idéntica a la cobertura analógica entonces existente y que tales actividades estaban relacionadas con la puesta en funcionamiento de la TDT (véase el considerando 36 de la Decisión impugnada).
138    Asimismo, la Comisión explicó que el artículo 2 del Real Decreto‑ley 1/2009 había añadido una nueva disposición a la Ley 10/2005, según la cual «el acceso a los referidos canales difundidos por el o los sistemas de difusión por satélite se limitará a los ciudadanos que residan en zonas en las que, una vez concluida la transición a la televisión digital terrestre, no vaya a existir cobertura del servicio de televisión digital terrestre de ámbito estatal». La Comisión señaló también que, en su preámbulo, el Real Decreto‑ley 1/2009 indicaba que la extensión de la cobertura en la zona II, financiada por las autoridades públicas, se debía llevar a cabo exclusivamente mediante tecnología digital terrestre. La Comisión llegó a la conclusión de que el citado Real Decreto‑ley partía de la base de que «solo se [utilizaba] la tecnología terrestre en las zonas I y II». El extracto pertinente de dicho preámbulo, reproducido en la nota a pie de página n.º 34 de la Decisión impugnada, indicaba, en particular, que, «mediante sistemas de satélite, se realiza la extensión complementaria de la cobertura poblacional de los canales de [TDT] de ámbito estatal, respecto de las zonas en las que residan ciudadanos que no vayan a tener cobertura de dichos canales de televisión una vez cumplidos los compromisos de alcanzar el 96 % de la población por los operadores privados del servicio de Televisión Digital Terrestre de ámbito estatal y del 98 % de la población por la Corporación de Radio y Televisión Española, así como realizadas las extensiones de cobertura, por las Administraciones Públicas, más allá de dichos porcentajes de población», y que «esta obligación de extensión complementaria de cobertura a través de sistemas por satélite se estima que alcanzará en torno al 1,5 % de la población que se ubica en zonas dispersas y aisladas del territorio y cuya cobertura mediante emisores terrestres de televisión supone un coste desproporcionado» (véase el considerando 37 de la Decisión impugnada).
139    Por otra parte, la Comisión señaló que el acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de mayo de 2009 había fijado los criterios de distribución del importe de los 52 000 000 de euros destinados a la financiación de iniciativas encaminadas a la transición a la TDT. Según la Comisión, dicho acuerdo establecía un vínculo con el Plan de Transición a la TDT al que hacía referencia. La Comisión explicó a este respecto que, a tenor del acuerdo antes mencionado, la ejecución de la cooperación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas «se [había formalizado], dentro de las líneas fijadas por el [Plan de Transición a la TDT]» (véase el considerando 38 de la Decisión impugnada).
140    Por último, la Comisión indicó que las adendas de 2009 definían lo que se debía entender por «actuaciones de extensión de cobertura», precisando que dichas actuaciones hacían referencia explícita únicamente a la tecnología terrestre, aunque sin excluir formalmente otras tecnologías (véase el considerando 39 de la Decisión impugnada). A este respecto, se desprende del considerando 139 de la Decisión impugnada que, «aunque el Plan técnico nacional regula la conversión a la TDT en la zona I, también da un mandato a las autoridades locales para establecer, en cooperación con las comunidades autónomas, los centros emisores adicionales necesarios para garantizar la recepción de la TDT en la zona II»; que, «así pues, ya en ese momento el Gobierno central preveía la extensión de la cobertura de la TDT»; que «el mandato contenido en el principal instrumento jurídico que regula la conversión a la televisión digital solo se refiere a la plataforma terrestre»; que, «además, el Real Decreto‑ley 1/2009 muestra que la utilización de tecnología satelital solo se ha previsto para la zona III»; que, «por tanto, en la práctica las comunidades autónomas han aplicado las directrices del Gobierno central para la extensión de la TDT», y que «las comunidades autónomas aplicaron el plan del Gobierno central a partir de sus respectivos convenios marco, que estaban hechos siguiendo el mismo modelo». En el considerando 140 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que «de los actos mencionados adoptados a nivel central, los convenios y las adendas se desprende que constituyen la base de un sistema destinado a extender la cobertura de la TDT en la zona II utilizando exclusivamente la radiodifusión terrestre» y que, «en tales circunstancias, las autoridades centrales o locales no tenían margen alguno en la aplicación técnica del sistema para respetar el principio de neutralidad tecnológica», que «las medidas adoptadas por las autoridades nacionales, autonómicas o locales persiguieron el mismo objetivo y, a la vista de sus estrechos vínculos, deben analizarse conjuntamente como parte de un mismo sistema» y que «esto fue corroborado además por el Tribunal General […] en el asunto T‑541/13, en relación con el recurso de anulación de la Decisión [2014/489]».
141    En segundo término, se ha de advertir que, en sus escritos y en la vista, el Reino de España solo impugnó de manera concreta y detallada las apreciaciones de la Comisión relativas a la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005 y al Real Decreto‑ley 1/2009 expuestas, respectivamente, en los considerandos 33 y 37 de la Decisión impugnada (véanse los anteriores apartados 135 y 138).
142    Por un lado, en lo atinente a la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005, en respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal General en la vista, el Reino de España alegó que dicha disposición no implicaba ninguna obligación de utilizar la tecnología terrestre en la zona de extensión de la cobertura y que se limitaba exclusivamente a ofrecer tal posibilidad a las comunidades autónomas y a los ayuntamientos. Según el Reino de España, la disposición adicional duodécima no excluía, por tanto, la extensión de la cobertura mediante la tecnología satelital.
143    A este respecto, procede señalar que, conforme a la disposición antes mencionada, los órganos competentes de las administraciones públicas y de las entidades dependientes de las mismas podían acordar la instalación, en zonas donde no existiera cobertura del servicio de TDT, de estaciones terrestres en red de frecuencia única para la difusión a sus ciudadanos del citado servicio, siempre y cuando se cumplieran una serie de condiciones, entre ellas la observancia del Plan técnico nacional de 2005. En la vista, el Reino de España reconoció que este Plan solo se refería a las condiciones técnicas relativas a la radiodifusión digital terrestre.
144    Así, aunque la disposición adicional duodécima se limitaba a contemplar la posibilidad de utilizar la tecnología terrestre para la extensión de la cobertura, sin imponer ninguna obligación expresa a este respecto, no es menos cierto que dicha disposición solo mencionaba la tecnología terrestre y hacía referencia expresa a las condiciones técnicas aplicables únicamente a esa tecnología.
145    En cualquier caso, conviene recordar que la Comisión no dedujo la existencia de un régimen de ayudas de la disposición adicional duodécima, considerada aisladamente, sino de una serie de actos legislativos, reglamentarios y convencionales que, considerados como un todo, tenían por objeto llevar a las comunidades autónomas y a los ayuntamientos a adoptar medidas que no eran tecnológicamente neutras y, por tanto, extender la cobertura en la zona II mediante la tecnología terrestre en detrimento de las otras tecnologías existentes, en particular la satelital.
146    Por consiguiente, debe desestimarse la alegación del Reino de España.
147    Por otro lado, en lo atinente al Real Decreto‑ley 1/2009, el Reino de España sostuvo, en esencia, que el considerando 37 de la Decisión impugnada adolecía de error de apreciación en la medida en que la Comisión había entendido que el citado Real Decreto‑ley establecía que la extensión de la cobertura en la zona III debía efectuarse únicamente por medio de la tecnología satelital y de ello dedujo que la tecnología terrestre estaba reservada a la zona II. Según el Reino de España, en esencia, la Comisión limitó su examen de la medida controvertida a la zona de extensión de la cobertura donde las comunidades autónomas habían escogido discrecionalmente la tecnología terrestre por razones de costes, lo que la llevó a dividir artificialmente dicha zona en una zona II y una zona III. En cualquier caso, el Reino de España afirma que no existía ninguna disposición que limitara expresamente el uso de la tecnología terrestre a la zona II.
148    En el caso de autos, el preámbulo del Real Decreto‑ley 1/2009 indicaba que la tecnología satelital era la «más adecuada» para realizar la extensión complementaria de la cobertura poblacional de los canales de TDT de ámbito estatal, respecto de las zonas en las que residieran ciudadanos que no iban a tener cobertura de dichos canales de televisión una vez cumplidos los compromisos de alcanzar el 98 % y el 96 % de la población española por parte de los radiodifusores públicos y privados respectivamente, y una vez realizadas las extensiones de cobertura, por parte de las administraciones públicas, más allá de dichos porcentajes de población. El referido preámbulo precisaba además que esa obligación de extensión complementaria de cobertura mediante sistemas por satélite alcanzaría en torno al 1,5 % de la población que se ubicaba en zonas dispersas y aisladas del territorio y cuya cobertura mediante emisores terrestres de televisión habría supuesto un coste desproporcionado. Debe señalarse que el preámbulo de la Ley 7/2009 estaba redactado en los mismos términos.
149    A continuación, el artículo 1 del Real Decreto‑ley 1/2009, al igual que el artículo 1 de la Ley 7/2009, introdujo una disposición adicional séptima en la Ley 10/2005, cuyo apartado 2 disponía que, en esencia, el acceso a los canales digitales de ámbito estatal pertenecientes a radiodifusores públicos y privados y difundidos por satélite se limitaría a los ciudadanos residentes en zonas en las que, una vez concluida la transición a la TDT, no existiría cobertura del servicio de TDT de ámbito estatal.
150    Si bien los respectivos preámbulos del Real Decreto‑ley 1/2009 y de la Ley 7/2009, así como el apartado 2 de la disposición adicional séptima de la Ley 10/2005, no establecieron expresamente que la tecnología terrestre quedaría reservada a la zona II, también es cierto que una lectura conjunta de dichos textos revela implícita, pero necesariamente, que las autoridades españolas reservaron la tecnología satelital a las zonas dispersas y aisladas del territorio nacional en las que la población no recibiría los canales nacionales de televisión digital, una vez concluida la transición a la TDT realizada por los radiodifusores públicos y privados, conforme a sus obligaciones de servicio público, y una vez completada la extensión de la cobertura por las «administraciones públicas» (es decir, las comunidades autónomas o los ayuntamientos) más allá de las obligaciones de cobertura que incumbían a dichos radiodifusores.
151    Así pues, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, el Real Decreto‑ley 1/2009 confirma la existencia de una división del territorio español en tres zonas, a saber, la zona I, en la que la cobertura de la señal de televisión digital la proporcionaron los radiodifusores públicos y privados sin financiación pública; la zona II, donde las comunidades autónomas y los ayuntamientos procedieron a la extensión de la cobertura más allá de los porcentajes de población que ya recibía la señal de TDT en virtud de las obligaciones de servicio público a cargo de los radiodifusores antes mencionados, de manera cofinanciada por el Estado central y las comunidades autónomas, y la zona III, donde la tecnología más adecuada, por razones de costes, era la satelital.
152    Por otra parte, en la vista se hizo constar que la Comisión no consideraba que las disposiciones y los convenios que formaban la base jurídica del régimen de ayudas excluyeran la tecnología satelital de la extensión de la cobertura en la zona II, sino que excluían dicha tecnología de la financiación pública prevista a esos efectos.
153    A este respecto, procede recordar que, en el considerando 35 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que las adendas de 2008 a los convenios marco de 2006 seguían la misma plantilla para todas las comunidades autónomas y que, en la mayoría de los casos, la redacción de los convenios señalaba que la tecnología digital terrestre era la única que se había de financiar. Además, en el considerando 36 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que los convenios marco de 2008 contenían una lista de actividades financiadas por las autoridades centrales y las comunidades autónomas con objeto de igualar la cobertura analógica existente, las cuales estaban relacionadas con la puesta en funcionamiento de la televisión digital terrestre. Se ha de observar que el Reino de España no ha impugnado de manera concreta y precisa las anteriores apreciaciones.
154    Así, a pesar de no haber sido excluida expresamente la tecnología satelital a efectos de la extensión de la cobertura en la zona II en los actos y convenios que constituyen la base jurídica del régimen de ayudas en cuestión, la Comisión demostró de modo jurídicamente suficiente que estos últimos, en realidad, limitaban el incentivo financiero para la extensión de la cobertura en la zona II a la tecnología terrestre.
155    De aquí se sigue que la Comisión no incurrió en error de apreciación al concluir, en el considerando 37 de la Decisión impugnada, que el Real Decreto‑ley 1/2009 confirmaba que la extensión de la cobertura en la zona II se efectuaría exclusivamente mediante la tecnología terrestre.
156    En cualquier caso, conviene recordar que, en la Decisión impugnada, la Comisión entendió que el régimen de ayudas en cuestión se basaba en una serie de actos legislativos, reglamentarios y convencionales que tenían como objetivo conducir a las comunidades autónomas y a los ayuntamientos a la adopción de medidas tecnológicamente no neutras. Pues bien, el Reino de España no impugnó de manera precisa y suficiente la apreciación de cada uno de los actos identificados en la Decisión impugnada como base jurídica de dicho régimen de ayudas.
157    A la vista de todas las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 130 a 156, procede concluir que la Comisión podía entender fundadamente, en los considerandos 139 y 140 de la Decisión impugnada, que los diversos actos adoptados por el Estado central, así como los convenios y las adendas celebrados entre el MITyC y las comunidades autónomas, constituían la base de un sistema destinado a financiar la extensión de la cobertura en la zona II mediante la tecnología terrestre.
158    En consecuencia, el primer requisito para la existencia de un régimen de ayudas mencionado en el anterior apartado 124 se cumple en el presente asunto.
159    En segundo lugar, procede comprobar si los actos, los convenios y las adendas antes mencionados permitían por sí solos, es decir, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, conceder ayudas individuales a las empresas que lo hubieran solicitado.
160    En primer término, por lo que se refiere a la alegación del Reino de España según la cual la Comisión no examinó el margen de apreciación de que disponían las comunidades autónomas y ni siquiera lo mencionó en la Decisión impugnada, basta con señalar que del considerando 140 de esta se infiere, en esencia, que, para la Comisión, las autoridades centrales y locales no tenían margen alguno, en la aplicación técnica del sistema establecido mediante los diferentes actos del Estado central y los convenios y las adendas celebrados entre el MITyC y las comunidades autónomas, para respetar el principio de neutralidad tecnológica. De los considerandos 141 a 143 de la Decisión impugnada resulta asimismo que el análisis de la muestra significativa de licitaciones llevadas a cabo por las comunidades autónomas venía a confirmar la conclusión anterior. Por consiguiente, la alegación del Reino de España no se ajusta a los hechos y debe desestimarse.
161    En segundo término, el Reino de España sostiene, en esencia, que las comunidades autónomas y los ayuntamientos disponían de un margen de discrecionalidad para la aplicación del régimen en cuestión, puesto que determinaban la tecnología que debía utilizarse para extender la cobertura y, por tanto, los beneficiarios de la medida controvertida, así como el importe de la supuesta ventaja, el porcentaje de cobertura de la población, el contenido de los contratos celebrados con empresas públicas o privadas (compra de equipos con o sin mantenimiento), el criterio que debían seguir las licitaciones o incluso la ubicación de las infraestructuras necesarias en función de criterios de eficacia y de la orografía de la zona a la que debía llegar la señal de televisión digital.
162    Para comenzar, de los anteriores apartados 134 a 140 se desprende que los actos adoptados por el Estado central y los convenios celebrados entre el MITyC y las diferentes comunidades autónomas incluían los elementos esenciales de dicho régimen, a saber, el incentivo (financiero) para pasar a la televisión digital en la zona II y la limitación de este incentivo a la tecnología terrestre.
163    A continuación, la circunstancia alegada por el Reino de España relativa a que el importe de la ventaja percibida por los beneficiarios individuales del régimen de ayudas venía predeterminado por las comunidades autónomas concierne a la mera aplicación técnica del régimen en cuestión en el sentido de la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 125. En efecto, el presupuesto total que había de asignarse a la extensión de la cobertura en la zona II venía definido tanto por los acuerdos del MITyC y del Consejo de Ministros mencionados en los anteriores apartados 130, 137 y 139 como por los convenios celebrados entre el MITyC y las comunidades autónomas y, en particular, los convenios marco de 2008, que, como ha admitido el Reino de España, seguían la misma plantilla.
164    Además, procede señalar que la determinación de la ubicación exacta de las instalaciones necesarias para la extensión de la cobertura en la zona II por las comunidades autónomas y los ayuntamientos forma parte necesariamente de la mera aplicación técnica del régimen de ayudas en cuestión.
165    Por otra parte, en lo atinente al porcentaje de la población que debía beneficiarse de la extensión de la cobertura, del considerando 33 de la Decisión impugnada se desprende que, por lo que respecta a las zonas II y III, la disposición adicional duodécima del Real Decreto 944/2005 contemplaba la posibilidad de que las autoridades locales y autonómicas extendieran la cobertura para llegar a una proporción de la población comprendida entre el 96 % y el 100 %. De igual forma, por lo que se refiere más concretamente a la zona II, la Comisión indicó, en el considerando 27 de la Decisión impugnada, que la extensión de la cobertura en la zona II afectaba a la población española que residía en las zonas remotas y menos urbanizadas que en el pasado recibía los canales públicos y privados a través de la televisión analógica y que, en esencia, no estaba comprendida en el porcentaje de la población española que debía recibir obligatoriamente la señal de televisión digital conforme a las obligaciones de servicio público impuestas a los radiodifusores públicos y privados, es decir, en torno al 2,5 % de la población total española. Ese porcentaje resulta confirmado, por lo demás, por la estimación del porcentaje del 1,5 % de la población española que se ubica en la zona III, mencionado en el preámbulo del Real Decreto‑ley 1/2009.
166    De ello se sigue que, si bien incumbía a las comunidades autónomas determinar con precisión el porcentaje exacto de la población de la zona II ubicada en su territorio, tal circunstancia concierne a la mera aplicación técnica del régimen de ayudas en cuestión.
167    Por lo tanto, la alegación del Reino de España debe ser desestimada.
168    Por último, en cuanto a la alegación del Reino de España según la cual el contenido de los contratos celebrados con empresas públicas o privadas (compra de equipos con o sin mantenimiento) o el criterio que debían seguir las licitaciones venían, en esencia, determinados libremente por las comunidades autónomas y los ayuntamientos, procede señalar que, en el considerando 141 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó una muestra representativa de licitaciones llevadas a cabo por las propias comunidades autónomas que, a su entender, ponía de manifiesto que «la inmensa mayoría de las licitaciones examinadas no han sido tecnológicamente neutras» y que estas, «en general, se atenían a la lógica de centrarse exclusivamente en la tecnología terrestre». La Comisión indicó igualmente que estas licitaciones eran el resultado de la ejecución del programa nacional antes descrito en la Decisión impugnada, que se definió previamente sobre la base de las leyes y los acuerdos alcanzados con las comunidades autónomas.
169    La circunstancia de que los contratos o las licitaciones llevadas a cabo por cada Comunidad Autónoma pudieran estipular diferentes modalidades prácticas de ejecución concreta del programa antes mencionado concierne a la mera aplicación técnica del régimen de ayudas y, en cualquier caso, no demuestra que dichas comunidades autónomas hubieran tenido un margen discrecional en cuanto a la elección de la tecnología que habría de utilizarse para poder obtener la financiación pública de la extensión de la cobertura en la zona II sometida a su autoridad.
170    Esta conclusión no queda en entredicho por las alegaciones del Reino de España según las cuales, por un lado, en Cantabria, 115 licitaciones incluían una cláusula de neutralidad tecnológica y el 48,65 % de esas licitaciones se adjudicaron a contratistas que habían previsto extender la cobertura a través de la plataforma satelital y, por otro lado, la muestra de contratos examinados en la Decisión impugnada pone de manifiesto que al menos el 17,6 % de dichos contratos (3 de 17) eran tecnológicamente neutros.
171    Por una parte, en la réplica, en respuesta al argumento de la Comisión de que el ejemplo de Cantabria demostraba que un operador de red satelital podía efectivamente competir con un operador de red terrestre, el Reino de España indicó que la Comisión no había explicado por qué la solución aplicada en Cantabria, «territorio notoriamente montañoso», podría ser extrapolable a otras comunidades autónomas. Así pues, se impone concluir que la argumentación del Reino de España es en cierto modo contradictoria por lo que se refiere a la pertinencia del ejemplo de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
172    En cualquier caso, procede considerar que los ejemplos de licitaciones tecnológicamente neutras invocados por el Reino de España se refieren únicamente a la Comunidad Autónoma de Cantabria y, por tanto, no bastan para desvirtuar las apreciaciones de la Comisión expuestas en los considerandos 140 a 142 de la Decisión impugnada.
173    Por otra parte, en cuanto al argumento del Reino de España relativo a que el 17,6 % de los contratos examinados en la Decisión impugnada eran tecnológicamente neutros, debe observarse que de la nota a pie de página n.º 42 de la Decisión impugnada se infiere que de las 516 licitaciones organizadas para todas las regiones, excepto Castilla-La Mancha, la Comisión analizó un total de 82, de las cuales solo cuatro eran tecnológicamente neutras (tres contratos en Castilla y León y uno en Cantabria, o sea, el 4,9 %). Según el Reino de España, estos datos son esencialmente erróneos, siendo el porcentaje de contratos tecnológicamente neutros el 17,6 %.
174    Del escrito de demanda se desprende que el porcentaje antes mencionado se basa en una muestra de contratos de operadores de red, compuesta de 17 contratos, a la que se hizo referencia en la Decisión 2014/489. No obstante, tras ser anulada por el Tribunal de Justicia, esta Decisión desapareció del ordenamiento jurídico con efectos retroactivos, lo que implica que no es posible comparar su contenido con el de la Decisión impugnada a efectos de examinar la legalidad de esta última (véase el anterior apartado 108). En cualquier caso, tal eventual diferencia entre el contenido de las dos decisiones no demuestra que la referencia al análisis de 82 licitaciones efectuada en la nota a pie de página n.º 42 de la Decisión impugnada sea errónea.
175    Así, no habiendo aportado ninguna otra prueba en el presente procedimiento, procede considerar que el Reino de España no ha demostrado que el porcentaje del 4,9 % señalado, en esencia, por la Comisión en la Decisión impugnada fuera erróneo.
176    Por añadidura, como indicó la Comisión acertadamente en el considerando 142 de la Decisión impugnada, la existencia de una minoría de licitaciones tecnológicamente neutras solo pone de manifiesto una ejecución incompleta del régimen de ayudas, pero no cuestiona la calificación de este régimen como tal.
177    Por último, el argumento del Reino de España según el cual las comunidades autónomas que disponían de canales específicos privados fijaban la obligación de cobertura lo mismo que con la televisión pública no es suficientemente claro ni está suficientemente fundamentado, por lo que debe desestimarse.
178    A la vista de todo lo anterior, procede concluir que la Comisión no incurrió en error de apreciación al considerar que los actos y los convenios que identificó en la Decisión impugnada como base jurídica del régimen de ayudas en cuestión, globalmente considerados, permitían por sí solos conceder ayudas individuales a determinadas empresas sin necesidad de medidas de aplicación adicionales.
179    En tercer lugar, por lo que se refiere al requisito según el cual las empresas a las que pueden concederse las ayudas individuales deben venir definidas de forma genérica y abstracta en las disposiciones que forman la base jurídica del régimen de ayudas (véase el anterior apartado 124), procede considerar que, en el caso de autos, el hecho de que los diversos actos adoptados a nivel central y los convenios celebrados entre el MITyC y las comunidades autónomas y modificados por estos no mencionasen las diferentes categorías de personas jurídicas de Derecho público o privado que fueron consideradas por la Comisión como beneficiarios finales y, por tanto, reales de la medida controvertida (véanse los considerandos 153 a 162 de la Decisión impugnada) no impide que se califique la financiación de la extensión de la cobertura en la zona II de régimen de ayudas.
180    En efecto, los actos que forman la base jurídica del régimen de ayudas, en la medida en que se refieren únicamente a la extensión de la cobertura en la zona II a través de la tecnología terrestre, van dirigidos de forma genérica y abstracta a los beneficiarios de la ayuda, a saber, el conjunto de personas jurídicas de Derecho público o privado que pueden, directa o indirectamente, realizar dicha extensión mediante la instalación de una red terrestre digital o la adaptación de una red terrestre ya existente, así como mediante la conservación y el mantenimiento de la red, con el fin de que dicha extensión sea efectiva, y que, por tanto, pueden obtener la financiación de todas esas medidas mediante fondos estatales y de las comunidades autónomas.
181    Por las razones que anteceden, el Reino de España no ha logrado demostrar que la Decisión impugnada adoleciera de un error de apreciación ni que infringiera el artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999 por haberse calificado la medida controvertida de régimen de ayudas.
182    En consecuencia, debe desestimarse el quinto motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, debido al análisis erróneo del requisito de la selectividad y a la inversión ilícita de la carga de la prueba que recae sobre la Comisión
183    El cuarto motivo se divide esencialmente en tres partes. En la primera parte del motivo, el Reino de España alega, en esencia, que la Comisión cometió varios errores al identificar los marcos de referencia utilizados a efectos del razonamiento principal y del razonamiento subsidiario sobre la selectividad. En la segunda parte del motivo, el Reino de España sostiene que el examen de la comparabilidad de las situaciones en cuestión efectuado por la Comisión adolece de varios errores. En particular, el Reino de España alega fundamentalmente que la Comisión no llevó a cabo un examen concreto y exhaustivo de la comparabilidad de las situaciones en cuestión y concluyó que las tecnologías terrestre y satelital eran comparables únicamente con arreglo a su potencial relación competitiva. En la tercera parte del motivo, el Reino de España censura, en esencia, la falta de un examen de la selectividad para cada uno de los beneficiarios de la medida controvertida identificados en la Decisión impugnada.
184    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
185    Con carácter preliminar, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, la intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, la medida debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981, apartado 53 y jurisprudencia citada; sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, apartado 27).
186    En lo que se refiere al requisito de selectividad de la ventaja, inherente a la calificación de una medida de «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de una jurisprudencia igualmente reiterada se desprende que este requisito requiere que se determine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, la medida nacional en cuestión puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en relación con otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen, y que reciben de este modo un trato diferenciado que, en esencia, puede calificarse de discriminatorio (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Polonia, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, apartado 28 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, World Duty Free Group y España/Comisión, C‑51/19 P y C‑64/19 P, EU:C:2021:793, apartado 32).
187    El requisito de selectividad que se deriva del artículo 107 TFUE, apartado 1, debe diferenciarse claramente de la detección concomitante de una ventaja económica, dado que, cuando la Comisión detecta la existencia de una ventaja, en un sentido amplio, derivada directa o indirectamente de una medida determinada, debe acreditar, además, que dicha ventaja beneficia específicamente a una o a varias empresas. Para ello, corresponde a la Comisión demostrar, en particular, que la medida en cuestión introduce diferenciaciones entre las empresas que se hallan, a la luz del objetivo perseguido, en una situación comparable. Es necesario, por tanto, que la ventaja se conceda de manera selectiva y pueda colocar a determinadas empresas en una situación más favorable que la de otras (véase la sentencia de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, apartado 48 y jurisprudencia citada). No obstante, debe diferenciarse según que la medida en cuestión esté pensada como un régimen general de ayuda o como una ayuda individual. En este último caso, la identificación de la ventaja económica permite, en principio, presumir su selectividad. En cambio, al examinar un régimen general de ayuda, es necesario identificar si la medida en cuestión, a pesar de la constatación de que confiere una ventaja de alcance general, lo hace en beneficio exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad (véase la sentencia de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión, C‑270/15 P, EU:C:2016:489, apartado 49 y jurisprudencia citada).
188    En este contexto, con objeto de calificar una medida nacional como «selectiva», la Comisión debe identificar, en un primer momento, el sistema de referencia, es decir, el régimen «normal» aplicable en el Estado miembro de que se trate, y demostrar, en un segundo momento, que la medida en cuestión supone una excepción a ese sistema de referencia, en la medida en que introduce diferenciaciones entre operadores económicos que, teniendo en cuenta el objetivo perseguido por dicho sistema, se hallan en una situación fáctica y jurídica comparable (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981, apartado 57, y de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 37 y jurisprudencia citada). No obstante, el concepto de «ayuda de Estado» no se refiere a las medidas que establecen una diferenciación entre empresas que, en relación con el objetivo perseguido por el régimen jurídico en cuestión, se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, y que, en consecuencia, son a priori selectivas, cuando el Estado miembro de que se trate consigue demostrar que esa diferenciación está justificada porque resulta de la naturaleza o de la estructura del sistema en que se inscriben tales medidas (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros, C‑20/15 P y C‑21/15 P, EU:C:2016:981, apartado 58; véase también la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 38 y jurisprudencia citada).
189    En el presente asunto, el Reino de España impugna tanto el razonamiento principal sobre la selectividad, expuesto en los considerandos 169 y 170 de la Decisión impugnada, como el razonamiento subsidiario sobre la selectividad, expuesto en los considerandos 171 a 188, así como la conclusión a la que llegó la Comisión en los considerandos 189 y 190 de la misma Decisión, según la cual la medida controvertida confería fundamentalmente una ventaja económica selectiva a compañías concretas que ejercían actividades comerciales, toda vez que la financiación pública reducía los costes que estas tendrían que soportar en condiciones de mercado normales.
190    El Tribunal General considera oportuno, en este caso, examinar las tres partes del cuarto motivo, para comenzar, en cuanto impugnan el razonamiento subsidiario sobre la selectividad.
Sobre la primera parte, basada en errores relativos al sistema de referencia
191    En el razonamiento subsidiario sobre la selectividad, la Comisión planteó la hipótesis, en el considerando 172 de la Decisión impugnada, de que el sistema de referencia se limitara, en el presente asunto, al sector de la radiodifusión y de que el objetivo de dicho sistema fuera la transmisión de emisiones en digital. Además, la Comisión observó que, en el sector de la radiodifusión, varias plataformas de radiodifusión competían entre sí y podían prestar servicios de transmisión de la señal de radiodifusión digital. En el considerando 173 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó que la selectividad de la medida se evaluaría teniendo en cuenta todas las empresas que ofrecían, o podían ofrecer, servicios de extensión de la cobertura de la radiodifusión digital en la zona II. A continuación, en el considerando 176 de la Decisión impugnada, la Comisión expuso las circunstancias que acreditaban, a su juicio, que tecnologías distintas de la TDT, especialmente la satelital, estaban en condiciones de prestar servicios de transmisión de la señal de televisión digital en la zona II. Por otra parte, en los considerandos 174, 175 y 177 a 188 de la Decisión impugnada, la Comisión rechazó los diversos argumentos presentados por el Reino de España y las partes interesadas para demostrar que la tecnología terrestre no se hallaba en una situación comparable a la de la tecnología satelital. Por último, en el considerando 177 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que no existía ningún motivo inherente invocado por el Reino de España que justificase que otras plataformas distintas de la terrestre quedaran excluidas ex ante de los beneficios de la medida controvertida.
192    El Reino de España impugna el sistema de referencia identificado por la Comisión en el razonamiento subsidiario sobre la selectividad. A este respecto, el Reino de España sostiene, en esencia, que dicho sistema de referencia es fruto de la especulación y que la Comisión no siguió el método de análisis que ella misma había establecido en el apartado 133 de su Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal» conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (DO 2016, C 262, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación relativa al concepto de “ayuda estatal”»). Para el Reino de España, además, la Comisión no identificó un régimen jurídico coherente y específico aplicable a la transición digital en el sector de la televisión terrestre.
193    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
194    De la jurisprudencia se desprende que un error cometido al determinar el sistema de referencia vicia inevitablemente todo el análisis del requisito de la selectividad (véase la sentencia de 16 de marzo de 2021, Comisión/Hungría, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, apartado 52 y jurisprudencia citada).
195    Además, la determinación del sistema de referencia, que debe llevarse a cabo tras un debate contradictorio con el Estado miembro de que se trate, ha de ser el resultado de un examen objetivo del contenido, de la articulación y de los efectos concretos de las normas aplicables en virtud del Derecho nacional de ese Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, Banco Santander/Comisión, C‑52/19 P, EU:C:2021:794, apartado 44 y jurisprudencia citada).
196    Dado que la determinación del sistema de referencia debe ser el resultado de un examen objetivo del contenido y de la articulación de las normas aplicables en virtud del Derecho nacional, no procede, en esta primera etapa del examen del carácter selectivo, tomar en consideración los objetivos perseguidos por el legislador al adoptar la medida examinada. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que, en principio, estas eviten su calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE, ya que esta disposición no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (sentencia de 6 de octubre de 2021, Banco Santander/Comisión, C‑52/19 P, EU:C:2021:794, apartado 47 y jurisprudencia citada).
197    Como se ha recordado en el anterior apartado 191, la Comisión planteó formalmente la hipótesis, en el marco del razonamiento subsidiario sobre la selectividad, en el considerando 172 de la Decisión impugnada, de que el sistema de referencia se limitara al «sector de la radiodifusión» y de que tuviera como objetivo la «transmisión de emisiones en digital».
198    Esta definición no puede entenderse, en particular, de manera separada de los considerandos 21 a 39 y 138 a 140 de dicha Decisión, que presentan el contexto de la digitalización de la radiodifusión en España, la base jurídica de la medida controvertida y las principales normas que regulan la transición de la televisión analógica a la televisión digital. A este respecto, según el considerando 21 de la Decisión impugnada, la medida investigada se ha de analizar en el contexto de la digitalización de la radiodifusión que se ha llevado o se está llevando a cabo en las plataformas por tierra, por satélite y por cable. Se indica asimismo, en el considerando 27 de la Decisión impugnada, que, durante el período 2005‑2009, las autoridades españolas adoptaron diversas medidas con vistas a la conversión de la televisión analógica en digital, entre ellas la medida controvertida.
199    Así, de una lectura conjunta de los considerados 21, 27 y 172 de la Decisión impugnada se infiere que el sistema de referencia identificado en el razonamiento subsidiario sobre la selectividad es el sector de la radiodifusión digital en España y que su objetivo es la transmisión de emisiones en digital en la totalidad del territorio español.
200    Se impone observar que dicho sistema de referencia no se limita a la zona I, a la zona II o a las zonas II y III, sino que comprende indudablemente todas esas zonas.
201    De ello se sigue que el Reino de España no puede sostener fundadamente que la Comisión haya especulado sobre el posible sistema de referencia sin analizar los sistemas de referencia más evidentes como la transición digital de la televisión terrestre en España, en la zona I o en toda la zona de extensión de la cobertura, incluidas las zonas II y III.
202    A la vista de cuanto antecede, procede considerar que, en el marco del razonamiento subsidiario sobre la selectividad, la Comisión no incurrió en error de Derecho o en error de apreciación al definir el sistema de referencia y su objetivo.
203    En consecuencia, la primera parte del cuarto motivo debe ser desestimada.
Sobre la segunda parte, basada en errores de Derecho que vician el examen de la comparabilidad de las situaciones en cuestión
204    Del considerando 173 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión evaluó la existencia de una ventaja selectiva teniendo en cuenta todas las empresas que ofrecían, o podían ofrecer, servicios de extensión de la cobertura de la radiodifusión digital en la zona II. A este respecto, entendió que los operadores de red que usaban tecnologías distintas de la terrestre, especialmente la satelital, estaban en condiciones de ofrecer servicios de extensión de la cobertura en la zona II y, por tanto, se encontraban en una situación fáctica y jurídica comparable, habida cuenta de los objetivos del régimen jurídico en cuestión.
205    En primer lugar, el Reino de España censura a la Comisión por haber concluido que los operadores de red terrestre estaban en una situación comparable a la de los operadores de red satelital debido a que podían ofrecer el mismo servicio de transmisión de la señal de radiodifusión digital (considerando 172 de la Decisión impugnada). El Reino de España considera, en consecuencia, que la Comisión dedujo erróneamente el carácter selectivo de la medida controvertida de la potencial competencia entre las plataformas terrestre y satelital, sin efectuar un análisis detallado de las circunstancias fácticas y jurídicas propias de la situación de cada una de esas tecnologías.
206    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
207    Procede recordar que una medida es selectiva si introduce una diferenciación entre empresas que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable, teniendo en cuenta el objetivo del sistema de referencia (véase la jurisprudencia citada en el anterior apartado 188).
208    Por un lado, en la medida en que el objetivo del sistema de referencia es, en el presente asunto, la transmisión de emisiones en digital, procede considerar que la Comisión entendió acertadamente, en la Decisión impugnada, que tanto los operadores de la plataforma terrestre como los operadores de la plataforma satelital eran capaces de garantizar esa transmisión, como ponía de manifiesto la circunstancia de que la tecnología satelital se había utilizado para extender, en particular, la cobertura en la zona III y también se había utilizado, de hecho, en la zona II como apoyo de la plataforma terrestre. A este respecto, de los considerandos 176 y 227 de la Decisión impugnada se desprende que el operador satelital Hispasat prestaba servicios en algunas partes de la zona II en apoyo de la transmisión terrestre de la TDT, extremo que no ha sido rebatido por el Reino de España.
209    Contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, tales circunstancias apuntan a una relación de competencia real, y no potencial, entre las plataformas terrestre y satelital.
210    Así pues, las alegaciones del Reino de España deben desestimarse en la medida en que parten de la premisa errónea según la cual la Comisión, en esencia, solo tuvo en cuenta la competencia potencial entre las referidas plataformas.
211    Por otro lado, procede señalar que la Comisión no llegó a la conclusión de que las situaciones en cuestión eran comparables únicamente por la relación de competencia, real o potencial, entre las plataformas terrestre y satelital. En efecto, los considerandos 174 y siguientes de la Decisión impugnada revelan que la Comisión tuvo en cuenta una serie de circunstancias por las que, a su modo ver, las dos tecnologías en cuestión resultaban similares, habida cuenta del objetivo de transmisión de la señal de radiodifusión digital. En primer término, en el considerando 175 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó, en esencia, que las diferencias normativas entre las dos tecnologías en cuestión no daban lugar a la prestación de servicios diferentes. En segundo término, en los considerandos 176 y 184 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló fundamentalmente que no existían diferencias técnicas ni cualitativas entre las dos tecnologías en relación con la transmisión de la señal de televisión digital. En tercer término, en el considerando 177 de la Decisión impugnada se indica que no existía ningún motivo económico inherente que justificara la exclusión ex ante de la tecnología satelital por ser menos eficiente que la tecnología terrestre desde el punto de vista de los costes. En cuarto término, en el considerando 183 de la Decisión impugnada, la Comisión llegó, en esencia, a la conclusión de que ciertas diferencias fácticas entre las dos tecnologías, como el hecho de que ya existiese una red de televisión terrestre analógica, no ponían en entredicho su comparabilidad.
212    Por eso, el Reino de España yerra al sostener que la Comisión no efectuó un análisis de las circunstancias fácticas y jurídicas que caracterizaban la situación de las tecnologías terrestre y digital habida cuenta del objetivo del sistema de referencia.
213    En segundo lugar, el Reino de España sostiene que la Comisión incurrió en error al no tener en cuenta varias circunstancias fácticas y jurídicas que distinguían a la plataforma terrestre de la satelital.
214    En primer término, el Reino de España invoca la existencia de regímenes jurídicos diferentes aplicables a las tecnologías terrestre y satelital, las obligaciones de cobertura del servicio de televisión terrestre que incumben a los radiodifusores y que condicionan su derecho a continuar utilizando las frecuencias de la televisión terrestre, el hecho de que la televisión por satélite no implique una limitación del número de concesiones del espacio radioeléctrico cuyo titular sea una misma persona física y del número de licencias audiovisuales para los canales de televisión de ámbito nacional y el hecho de que la plataforma terrestre se utilizaba generalmente para la radiodifusión en abierto mientras que la plataforma satelital se utilizaba para televisión de pago.
215    A este respecto, basta con señalar que el Reino de España no ha demostrado que las diferencias normativas a las que se ha hecho referencia en el anterior apartado 214 impidieran a la tecnología satelital proporcionar el servicio de transmisión de la señal de televisión digital. Por otra parte, el hecho de que la tecnología satelital se haya utilizado en la zona III y, esporádicamente, en la zona II prueba que dicha tecnología podía garantizar ese servicio (véase el anterior apartado 208).
216    Además, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, el presente asunto debe distinguirse, por tanto, del que dio lugar a la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (C‑518/13, EU:C:2015:9), invocada por el Reino de España en apoyo de sus alegaciones.
217    En dicho asunto, se trataba de comparar la situación de los taxis londinenses a la de los vehículos con conductor (en lo sucesivo, «VTC») a la vista del objetivo de garantizar un sistema de transporte seguro y eficaz. A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló que los taxis y los VTC competían en el segmento de la reserva previa, pero no en el de la recogida de los clientes en la calle. Sin embargo, según el Tribunal de Justicia, la identificación de la situación fáctica y jurídica de los taxis y de los VTC no podía limitarse a la que prevalece en el segmento de mercado en el que estas dos categorías de transportistas de pasajeros se encontraban en competencia directa, a saber, el segmento de la reserva previa, ya que el conjunto de los trayectos efectuados por los taxis y los VTC podía afectar a la seguridad y eficacia del sistema de transporte en la totalidad de las carreteras. Pues bien, habida cuenta de las obligaciones reglamentarias impuestas a los taxis, tales como la de hacerse cargo del pasajero, la de poder transportar a personas que se desplacen en silla de ruedas y la de ser reconocibles, el Tribunal de Justicia confirmó que no se hallaban en una situación comparable a la de los VTC con respecto al objetivo de garantizar un sistema de transporte seguro y eficaz. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia consideró que una disposición reglamentaria por la que solo se autorizaba a los taxis a utilizar los carriles bus no era selectiva (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, apartados 59 a 63).
218    Así pues, el Reino de España no puede sostener fundadamente que las diferencias normativas mencionadas en el anterior apartado 214 demuestran que las plataformas terrestre y satelital no se hallan en una situación jurídica comparable.
219    En segundo término, en cuanto a la circunstancia invocada por el Reino de España según la cual el «apagón analógico» impuesto por la normativa española solo afectaba a la tecnología terrestre, es preciso señalar que dicho Estado miembro no afirma que el cese de la señal analógica haya influido en la facultad de la tecnología satelital o de la tecnología terrestre para transmitir la señal de televisión digital.
220    Por añadidura, ni el sistema de referencia ni la propia medida controvertida tenían como objetivo compensar a los operadores de la plataforma terrestre por el cese de la señal analógica o el eventual cese de actividad de los operadores que utilizaban esta tecnología.
221    Por consiguiente, el hecho de que el cese de la señal analógica afectara específicamente a la tecnología terrestre no es pertinente a efectos de la comparación de la situación de las plataformas terrestre y satelital, habida cuenta del objetivo de la prestación del servicio de transmisión de la señal de televisión digital en España y, más concretamente, en la zona II.
222    En tercer término, el Reino de España alega que, por un lado, los principales beneficiarios de la digitalización de la televisión terrestre, a saber, los operadores de telefonía móvil y el propio Estado central, obtuvieron una ventaja a través de la subasta del dividendo digital, que era superior al coste de la extensión de la cobertura en la zona II, y que, por otro lado, en virtud del principio de lealtad institucional y del régimen de financiación de las comunidades autónomas y entidades locales, al adoptar una medida que genera a la vez costes para estas últimas e ingresos para el Estado, deben adoptarse medidas para compensar dichos costes.
223    A este respecto, basta con observar que ni de la Decisión impugnada ni de los autos del presente asunto se infiere que el sistema de referencia o la propia medida controvertida, a saber, la financiación de la extensión de la cobertura en la zona II mediante la tecnología terrestre, tuvieran como objetivo compensar el perjuicio causado a las comunidades autónomas y a las entidades locales por el cierre del analógico.
224    Por consiguiente, la supuesta obligación del Estado español de compensar a las comunidades autónomas y a las entidades locales no pone en entredicho la comparabilidad de las plataformas terrestre y satelital con respecto a la transmisión de la señal de televisión analógica en España.
225    En cuarto término, por lo que se refiere a los supuestos obstáculos a la transmisión de emisiones con licencia por medio de la plataforma satelital, el Reino de España ha explicado que los radiodifusores elaboran contenidos propios y también compran contenidos a terceros mediante contratos de licencia. En este último caso, los radiodifusores pagan un canon en función, por un lado, de la difusión territorial y, por otro, de la plataforma de distribución utilizada. Pues bien, el Reino de España sostiene, en esencia, que, dado que los radiodifusores habían celebrado contratos de licencia únicamente para la difusión de esos contenidos mediante la plataforma terrestre, no tenían interés en celebrar contratos con los operadores de la plataforma satelital. El Reino de España alega que la Decisión impugnada no tiene en cuenta estas circunstancias y añade que, al estimar, en el considerando 184 de la Decisión impugnada, que tales dificultades eran superables, toda vez que la Ley 7/2010 había impuesto a los radiodifusores de ámbito estatal la obligación de negociar con los operadores de red con independencia de la tecnología que utilizaran, la Comisión incurrió en un error de apreciación y, en esencia, en un error de Derecho porque siguió un planteamiento contrario a la jurisprudencia según la cual la cuestión de si una medida constituye una ayuda de Estado debe resolverse a la luz de la situación existente en el momento en que se adoptó dicha medida.
226    En el considerando 184 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó la alegación del Reino de España y de las partes interesadas según la cual los operadores de la plataforma satelital no podían recibir la señal de los radiodifusores, debido a que estos últimos eran reacios a utilizar dicha tecnología y no tenían el derecho de transmitir sus contenidos vía satélite. La Decisión impugnada indica que «estas dificultades» eran superables, puesto que la Ley 7/2010 había impuesto a los licenciatarios de los servicios de comunicación audiovisual de ámbito estatal la obligación de negociar la venta de sus principales canales de radiodifusión con independencia de la tecnología que utilizaran. Además, basándose en el ejemplo de la Comunidad Foral de Navarra, la Comisión concluyó que los operadores de satélite podían negociar con los radiodifusores y obtener acceso a su señal a efectos de la extensión de la cobertura en la zona II.
227    Conviene recordar que, según la jurisprudencia, la cuestión de si una medida constituye una ayuda de Estado debe resolverse a la luz de la situación existente en el momento en que se adoptó dicha medida (véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, EU:T:2011:209, apartado 143 y jurisprudencia citada). Así, para apreciar la comparabilidad de las plataformas terrestre y satelital, la Comisión debía basarse en la situación existente en el momento de la adopción de la medida controvertida.
228    Pues bien, en el presente asunto, sin que sea necesario tener en cuenta la Ley 7/2010, que es posterior a la adopción de la medida controvertida, ni la documentación que obra en los autos ni las alegaciones de las partes revelan que la celebración de contratos de licencia entre los radiodifusores y los operadores de red satelital constituyera una «dificultad» a la hora de adoptar la medida controvertida.
229    En efecto, los ejemplos de la Comunidad Autónoma de Cantabria (véanse los considerandos 176 y 226 de la Decisión impugnada) y de la Comunidad Foral de Navarra (véase el considerando 184 de la Decisión impugnada) muestran, al contrario, que fue a la hora de ejecutar los contratos adjudicados mediante licitación cuando los operadores de red satelital se encontraron con la negativa de algunos radiodifusores a cederles los derechos de licencia sobre sus contenidos.
230    No era probable que las autoridades españolas hubieran podido prever tal negativa, pretextada por los operadores económicos, antes de organizar las licitaciones para la extensión de la cobertura ni en el momento en el que algunas de dichas autoridades, a saber, las de Cantabria y Navarra, adjudicaron los contratos para la extensión de la cobertura a operadores satelitales.
231    A fortiori, procede considerar que la reticencia de los radiodifusores a ceder sus derechos a los operadores de red satelital tampoco era previsible en el momento de la adopción de la medida controvertida y que la «dificultad» invocada por el Reino de España surgió ex post, al llevar a cabo concretamente la extensión de la cobertura en la zona II.
232    Por último, y en cualquier caso, de la Decisión impugnada se desprende, sin que el Reino de España haya rebatido tal extremo, que la tecnología satelital fue utilizada efectivamente para garantizar que los canales de televisión digital pudieran llegar a la zona III, por ejemplo en Navarra (véase el considerando 184 de dicha Decisión), y a la zona II (véanse los considerandos 176 y 227 de la misma Decisión).
233    Así pues, procede considerar que la dificultad que les surgió a los operadores de red satelital para obtener los derechos de difusión sobre los contenidos de los radiodifusores no pone en entredicho la comparabilidad de las plataformas terrestre y satelital con respecto a la transmisión de la señal de televisión digital en España.
234    En quinto término, el Reino de España imputa a la Comisión, en esencia, no haber tenido en cuenta la diferencia de costes que existe entre las tecnologías terrestre y satelital. A este respecto, el Reino de España censura a la Comisión por no haber basado su análisis en un estudio de costes y por haberse limitado a rechazar los estudios que le fueron presentados a tales efectos, en particular por él, invirtiendo con ello la carga de la prueba de la selectividad, que recae sobre ella. Por otra parte, el Reino de España critica determinados fundamentos específicos de la Decisión impugnada en los que se apoyó la Comisión para concluir, en esencia, que no había quedado acreditado que la plataforma terrestre fuera la más eficiente en materia de costes.
235    En el considerando 177 de la Decisión impugnada, la Comisión descartó que existiera algún motivo económico inherente que justificara la exclusión ex ante de otras plataformas distintas de la plataforma terrestre para la zona II y rechazó los estudios aportados, en particular, por el Reino de España para demostrar que la tecnología terrestre era más eficiente desde el punto de vista de los costes que la satelital, remitiéndose a las apreciaciones efectuadas en tal sentido en la sección 6.3.3.2 de la Decisión impugnada. En lo atinente al estudio de costes de 2007, la Comisión consideró que no demostraba de forma satisfactoria que existiera una diferencia de costes entre la plataforma terrestre y la plataforma satelital. Además, la Comisión rechazó los dos estudios de costes, mencionados en el considerando 177 de la Decisión impugnada, realizados en 2010, es decir, después de que se adoptara la medida controvertida. De igual forma, por lo que se refiere a los otros estudios citados en el mismo considerando, realizados en 2015 y 2019, la Comisión explicó, remitiéndose a los considerandos 260 a 264 de la Decisión impugnada, que eran posteriores a dicha medida y que no demostraban de forma satisfactoria que la TDT fuera una tecnología más eficiente desde el punto de vista de los costes que la satelital. De esta manera, la Comisión llegó a la conclusión, en el considerando 177 de la Decisión impugnada, de que la tecnología satelital no estaba en una situación de desventaja competitiva en lo que respecta a los costes.
236    Para comenzar, en lo que atañe a la imputación del Reino de España sobre la inversión de la carga de la prueba de la selectividad, se ha de recordar que, según reiterada jurisprudencia, incumbe a la Comisión aportar la prueba de la existencia de una «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por lo tanto, también la prueba de que concurre el requisito de la concesión de una ventaja selectiva a los beneficiarios (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de octubre de 2023, Larko/Comisión, C‑445/22 P, no publicada, EU:C:2023:773, apartado 29 y jurisprudencia citada).
237    Sin embargo, no incumbe a la Comisión buscar, por iniciativa propia y a falta de cualquier indicio en este sentido, toda la información que pueda tener relación con el asunto de que conoce, aun cuando tal información sea de dominio público (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 12 de octubre de 2023, Larko/Comisión, C‑445/22 P, no publicada, EU:C:2023:773, apartado 34 y jurisprudencia citada).
238    De aquí se sigue que, en el caso de autos, correspondía al Reino de España presentar a la Comisión toda la información y todos los datos que le permitieran verificar la procedencia de su argumento relativo a la diferencia de costes entre las tecnologías terrestre y satelital, en su caso, una vez que dicha institución le hubiera instado a que aportara toda la información pertinente a esos efectos (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 10 de diciembre de 2020, Comune di Milano/Comisión, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, apartados 103 y 104 y jurisprudencia citada).
239    Por consiguiente, la alegación del Reino de España según la cual, al no haber basado su análisis en un estudio de costes, la Comisión invirtió la carga de la prueba de la existencia de una ayuda de Estado debe ser desestimada por infundada.
240    A continuación, el Reino de España impugna la conclusión de la Comisión según la cual el estudio de costes de 2007 no contenía cálculos suficientemente detallados y sólidos para justificar la elección de la tecnología terrestre. Según el Reino de España, dicho estudio nunca avaló una solución basada enteramente en la tecnología terrestre, sino una solución en función de las características de cada ubicación. Este es el motivo por el que una parte de la zona de cobertura estaba cubierta mediante una solución mixta terrestre/satelital (zona II), mientras que la otra parte estaba cubierta únicamente mediante una solución satelital (zona III).
241    Según el considerando 177 de la Decisión impugnada, interpretado conjuntamente con el considerado 256 de la misma Decisión, las conclusiones del estudio de costes de 2007 no demostraban suficientemente la superioridad de la plataforma terrestre frente a la satelital, ya que el estudio concluía que la elección de una solución tecnológica determinada para la extensión de la cobertura debía ser analizada para cada región en concreto, teniendo en cuenta sus peculiaridades topográficas y demográficas.
242    La Comisión tenía razones fundadas para tal constatación. En efecto, tal como declaró el Tribunal General en la sentencia de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión (T‑461/13, EU:T:2015:891), apartado 120, procede señalar que, según el estudio antes mencionado, era probable que la solución final más apropiada fuera la derivada de considerar ambas alternativas, esto es, las plataformas terrestre y satelital, utilizando una u otra en función de las condiciones y circunstancias de la ubicación física de la población a la que se pretendiera extender la cobertura en cada caso. Pues bien, era imposible prever la proporción en la que iba a contribuir cada una de estas alternativas a la solución final sin realizar antes un pormenorizado estudio por comunidades autónomas, en el que se tuviera presente la orografía del terreno, la distribución territorial de la población y la situación de la red de difusión de televisión existente.
243    De esta manera, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, la Decisión impugnada no cuestionó los cálculos que figuran en el estudio de costes de 2007, sino que consideró acertadamente que dicho estudio, que proponía una utilización caso por caso de la plataforma terrestre o satelital, no permitía concluir que la plataforma terrestre fuera generalmente superior desde el punto de vista de los costes a la plataforma satelital.
244    De ello resulta que la alegación del Reino de España, que se apoya en una interpretación errónea de la Decisión impugnada, debe ser desestimada.
245    El Reino de España imputa también a la Comisión haber refutado los estudios de costes presentados por las comunidades autónomas porque sus conclusiones no coincidían con los datos aportados por la denunciante. Le censura asimismo que se haya basado en el estudio aportado por la denunciante sin responder a las críticas que habían presentado las comunidades autónomas sobre dicho estudio.
246    La Comisión arguye que examinó debidamente la información sobre los costes presentada por algunas comunidades autónomas.
247    Del considerando 177 de la Decisión impugnada y de los considerandos 260 a 264 a los que se remite resulta que no se rechazaron los estudios de las comunidades autónomas fundándose en el estudio de la denunciante, sino por otras razones.
248    Por lo demás, en la nota a pie de página n.º 168 de la Decisión impugnada, la Comisión explicó que no había examinado detalladamente las hipótesis de costes formuladas por la denunciante, dado que no se había basado en ningún informe en particular.
249    Por consiguiente, la alegación del Reino de España no se ajusta a los hechos y debe desestimarse.
250    Por añadidura, el Reino de España alega, en esencia, que la Decisión impugnada descartó indebidamente los estudios de costes de 2010 mencionados en su considerando 178 por la única razón de que fueron realizados después de aplicarse la medida controvertida, confundiendo así el hecho de que el análisis de la selectividad se base en criterios ex ante con la necesidad de que los estudios se hayan realizado antes de la aplicación de toda medida de ayuda.
251    A este respecto, basta con señalar que del considerando 215 de la Decisión impugnada se desprende que los estudios de costes facilitados por las autoridades españolas y los beneficiarios de la ayuda fueron descartados por varias razones, a saber, porque no habían sido elaborados ni ex ante ni por un experto independiente y porque no demostraban que la tecnología satelital fuera claramente más costosa o no cumpliera los requisitos cualitativos esenciales para la extensión de la cobertura en la zona II.
252    Por tanto, la alegación del Reino de España, que parte de una premisa fáctica errónea, debe ser desestimada.
253    Por otra parte, el Reino de España considera, en esencia, que la conclusión formulada en los considerandos 214, 256 y 273 de la Decisión impugnada, según la cual una licitación única a nivel nacional o de comunidad autónoma hubiera sido más eficiente en materia de costes, no llegó nunca a acreditarse y queda desmentida por los considerandos 177 y 256 de la Decisión impugnada, los cuales, interpretados conjuntamente, indican que la Comisión había aceptado la conclusión del estudio de costes de 2007 según la cual la eficiencia de una tecnología debía ser analizada para cada región, teniendo en cuenta sus peculiaridades topográficas y demográficas.
254    En el marco del análisis de la selectividad de la medida controvertida, el considerando 177 de la Decisión impugnada remite al considerando 256 de la misma Decisión, y no al considerando 214. Además, del tenor del considerando 177 de la Decisión impugnada se infiere que dicha remisión solo se refiere a las razones por las que la Comisión entendió que los estudios de costes que había examinado no justificaban una exclusión ex ante de la tecnología satelital o, dicho de otro modo, no demostraban que existiera una diferencia de costes entre las plataformas terrestre y satelital que permitiera considerar que ambas plataformas no se hallaban en una situación fáctica y jurídica comparable.
255    En cambio, la conclusión expuesta en el considerando 273 de la Decisión impugnada, según la cual habría sido más conveniente llevar a cabo una licitación a nivel nacional o de comunidad autónoma, se refiere a la cuestión de la proporcionalidad de la medida controvertida en el marco del examen de su compatibilidad con el mercado interior.
256    Por lo demás, procede observar que, en su análisis de la selectividad, la Comisión no se remitió en ningún momento al considerando 273 de la Decisión impugnada.
257    Así pues, no existe contradicción alguna entre los considerandos 177, 214, 256 y 273 de la Decisión impugnada.
258    Por consiguiente, la alegación del Reino de España mencionada en el anterior apartado 253 debe ser desestimada.
259    Por último, el Reino de España imputa a la Comisión no haber explicado, en la Decisión impugnada, las razones por las que rechazó tener en cuenta que ya existía una red analógica que permitía reducir los costes de la digitalización de la zona II mediante la tecnología terrestre.
260    En la medida en que el Reino de España pretenda invocar, de este modo, un incumplimiento de la obligación de motivación con respecto a la supuesta negativa de la Comisión a tener en cuenta, en el marco del análisis de los costes, la red analógica preexistente en la zona II, procede señalar que la Decisión impugnada contiene una motivación en cuanto a dicho extremo en su considerando 183. En este último se indica, en efecto, que la instalación de la red de TDT en la zona II no es una simple adaptación o una mejora de la red analógica preexistente, que la radiodifusión digital terrestre es una tecnología diferente de la radiodifusión analógica terrestre y que la extensión de la cobertura exigía la instalación de un equipo digital en los centros preexistentes y requería también la construcción de nuevos centros en la zona II. Por tanto, no cabe hablar en este caso de un incumplimiento de la obligación de motivación.
261    Por otra parte, si el Reino de España pretendía impugnar la procedencia de las apreciaciones antes mencionadas, la falta de precisiones que permitan valorar si tal impugnación es conforme a Derecho conduciría a desestimarla.
262    Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, la segunda parte del cuarto motivo debe ser desestimada.
Sobre la tercera parte, basada en un error derivado de la falta de un análisis de la selectividad en función de los beneficiarios identificados en la Decisión impugnada
263    El Reino de España imputa a la Comisión fundamentalmente haber analizado la selectividad sectorial de la medida controvertida, a pesar de que esta última no iba dirigida a todas las empresas del sector de la radiodifusión. Según el Reino de España, la Comisión debería haber analizado la selectividad en relación con cada una de las categorías de beneficiarios identificadas en la Decisión impugnada. Pues bien, el Reino de España sostiene que la Comisión solo analizó la selectividad respecto de un grupo de beneficiarios, a saber, los proveedores de equipos de comunicación, pero no respecto de los ayuntamientos y las empresas privadas que actúan como operadores de red, a cambio, en el caso de dichas empresas privadas, de un precio en el marco de un contrato administrativo mixto de prestación de servicios o de suministro. Según el Reino de España, los ayuntamientos, por un lado, y los licitadores que ejecutan un contrato administrativo, por otro, no estaban en una situación comparable a la de los otros operadores de red.
264    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
265    Conviene recordar que, en el marco del razonamiento subsidiario sobre la selectividad, la Comisión comparó la situación de los operadores de red terrestre con la de los operadores de red satelital a la vista del objetivo del sistema de referencia.
266    Habida cuenta de que, en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que los ayuntamientos actuaron como operadores de red y que, por tanto, debía considerárseles beneficiarios directos de la medida controvertida (véase el considerando 158 de la Decisión impugnada), es obligado señalar que la Comisión obró acertadamente al no analizar la selectividad de dicha medida por lo que a ellos se refería específicamente. Esta conclusión también es válida para los operadores privados que celebraron contratos administrativos con una administración pública para los servicios de extensión de la cobertura (véanse los considerandos 154 y 162 de la Decisión impugnada). En efecto, el régimen del pago de la ayuda controvertida a sus beneficiarios directos e indirectos no constituye un dato pertinente para apreciar la comparabilidad entre los operadores de red terrestre y los operadores de red que utilizan otras tecnologías con el fin de transmitir la señal de televisión digital.
267    Por último, en la medida en que, mediante la tercera parte del cuarto motivo, el Reino de España pretenda rebatir la existencia de una ventaja para los ayuntamientos y los operadores privados que habían celebrado un contrato administrativo con las comunidades autónomas, dicha impugnación se solapa con la planteada en el séptimo motivo y, en consecuencia, será examinada por el Tribunal General en ese marco.
268    Por cuanto antecede, la tercera parte del cuarto motivo debe desestimarse por infundada.
269    Habida cuenta de las anteriores consideraciones, el Reino de España no ha demostrado que el razonamiento subsidiario sobre la selectividad estuviera viciado de un error de Derecho o de un error de apreciación.
270    En estas circunstancias, no ha lugar a examinar las tres partes del cuarto motivo en la medida en que tienen por objeto impugnar el razonamiento principal sobre la selectividad expuesto en la Decisión impugnada. En efecto, aun suponiendo que este adoleciera de error de Derecho o de error de apreciación, tal constatación no conduciría a la anulación de la Decisión impugnada, que se basa correctamente en el razonamiento subsidiario sobre la selectividad.
271    Por lo tanto, se desestima el cuarto motivo.
Sobre el sexto motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, y del artículo 17 de la Carta y en la violación del principio de buena administración, por el carácter confuso y contradictorio de los criterios de recuperación
272    El sexto motivo se divide, en esencia, en dos partes. La primera parte se basa en la violación del principio de buena administración, por presentar la Decisión impugnada criterios de recuperación de la ventaja confusos y arbitrarios que generan inseguridad jurídica tanto para los operadores como para el Reino de España. La segunda parte se basa fundamentalmente en que los criterios de recuperación antes mencionados conducen supuestamente a un enriquecimiento injusto de la Administración contratante, así como a la expropiación del trabajo y de los materiales aportados por los operadores de red.
273    De entrada, debe precisarse que algunos argumentos formulados por el Reino de España en su sexto motivo tienen por objeto, en esencia, refutar la existencia de una ventaja y, por eso, serán examinados en el marco del séptimo motivo, que se refiere a dicha cuestión.
Sobre la primera parte, basada en la introducción de criterios de recuperación de la ayuda confusos y arbitrarios que generan una situación de inseguridad jurídica
274    Según la jurisprudencia, ninguna disposición del Derecho de la Unión exige que la Comisión, cuando ordena la devolución de una ayuda declarada incompatible con el mercado interior, fije el importe exacto de la ayuda que debe devolverse. Basta con que la decisión de la Comisión incluya indicaciones que permitan a su destinatario determinar por sí mismo, sin excesivas dificultades, dicho importe. La recuperación de una ayuda declarada incompatible con el mercado interior debe realizarse según las modalidades previstas por el Derecho nacional. Además, la obligación de un Estado miembro de calcular el importe exacto de las ayudas que debe recuperar se inscribe en el marco, más amplio, de la obligación de cooperación leal que vincula mutuamente a la Comisión y a los Estados miembros en la aplicación de las disposiciones del Tratado FUE relativas a las ayudas de Estado (véase la sentencia de 28 de julio de 2011, Mediaset/Comisión, C‑403/10 P, no publicada, EU:C:2011:533, apartado 126 y jurisprudencia citada).
275    No obstante, aunque la cuantificación de las ayudas controvertidas incumbe a las autoridades del Estado de que se trate en el marco de la ejecución de la decisión por la que se declara la incompatibilidad de esas ayudas, no es menos cierto que, conforme a la jurisprudencia, en caso de dificultades imprevistas, dicho Estado debe someter sus problemas a la apreciación de la Comisión, y esta última y el referido Estado deberán colaborar de buena fe, conforme a sus deberes recíprocos de cooperación leal, para superar esas dificultades respetando plenamente las disposiciones del Tratado y, en particular, las relativas a las ayudas estatales (véase la sentencia de 13 de diciembre de 2017, Grecia/Comisión, T‑314/15, no publicada, EU:T:2017:903, apartado 201 y jurisprudencia citada).
276    En el caso de autos, en primer lugar, por lo que se refiere a la identificación de los beneficiarios, en el considerando 282 de la Decisión impugnada, la Comisión resaltó que la financiación concedida por el Reino de España (incluidas las ayudas otorgadas por las comunidades autónomas y las corporaciones locales) a los operadores de red terrestre para la actualización y digitalización de su red con el fin de ofrecer canales de televisión en abierto en la zona II constituía una ayuda a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1. Así pues, la Comisión consideró que los operadores de red terrestre eran los beneficiarios del régimen en cuestión y era de ellos de quienes debía recuperarse la ayuda.
277    En el considerando 283 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que la financiación concedida por el Reino de España a los operadores de red terrestre para la explotación y el mantenimiento de la red digitalizada, sin mediar licitaciones o en virtud de licitaciones que no eran neutras tecnológicamente, hasta el momento en que se modificó el régimen en cuestión, era también una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
278    Por otra parte, del considerando 289 de la Decisión impugnada se desprende que los operadores de red eran los beneficiarios directos cuando recibían directamente los fondos destinados a la actualización y extensión de sus redes y a la explotación y el mantenimiento y que, cuando la ayuda se abonaba a empresas públicas que posteriormente llevaban a cabo licitaciones para la extensión de la cobertura, el operador de red seleccionado era el beneficiario indirecto. La Comisión indicó asimismo que la ayuda ilegal e incompatible debía recuperarse de los operadores de red, ya fueran estos beneficiarios directos o indirectos de la ayuda.
279    Según el considerando 300 de la Decisión impugnada, cuando las comunidades autónomas organizaron licitaciones tecnológicamente no neutras para la extensión de la cobertura, los adjudicatarios de dichas licitaciones eran los beneficiarios directos de la ayuda ilegal.
280    El considerando 301 de la Decisión impugnada indica que, en los casos en los que se concedió la ayuda ilegal para la actualización de la red terrestre a los ayuntamientos que actuaban en calidad de operadores de red, los beneficiarios directos de la ayuda eran dichos ayuntamientos, y que, si estos habían celebrado un contrato para la extensión de la cobertura, incluido el suministro de los equipos necesarios, con una empresa que era un operador de red, entonces el beneficiario de la ayuda era el referido operador.
281    De igual forma, el considerando 303 de la Decisión impugnada indica que, en los casos de las comunidades autónomas en las que una empresa pública que actuaba en calidad de operador de red llevó a cabo la extensión de la cobertura de la red, se considera que esa empresa es beneficiario directo y está sujeta a recuperación.
282    Por otra parte, del considerando 306 de la Decisión impugnada resulta que la ayuda para el mantenimiento y explotación de las redes de TDT ha de recuperarse de esos mismos operadores.
283    Por último, el artículo 5 de la Decisión impugnada impone al Reino de España presentar a la Comisión la lista de los beneficiarios y de los importes recibidos, desglosada según cuatro categorías de beneficiarios, a saber, primero, los adjudicatarios de las licitaciones tecnológicamente no neutras destinadas a la extensión de la cobertura organizadas por las comunidades autónomas y los ayuntamientos; segundo, los ayuntamientos que actúan como operadores de red; tercero, las empresas públicas que actúan como operadores de red, y, cuarto, los adjudicatarios de las licitaciones tecnológicamente no neutras destinadas a la extensión de la cobertura organizadas por una empresa pública.
284    De cuanto antecede se deduce que la Decisión impugnada indica claramente que la ayuda controvertida debía recuperarse de los operadores de red que habían llevado a cabo efectivamente la extensión de la cobertura en la zona II, con independencia de su forma y su estatuto jurídico (véanse los considerandos 153 a 162 de la Decisión impugnada).
285    En segundo lugar, por lo que se refiere a los importes que debían recuperarse, según los considerandos 292 a 294, 300, 301, 303 y 304 de la Decisión impugnada, corresponden al total de las cantidades recibidas por los operadores de red terrestre, y no por los meros suministradores de equipos (véase el siguiente apartado 289), en virtud de subvenciones públicas o a raíz de licitaciones tecnológicamente no neutras para la creación o mejora de la red terrestre y para todos los servicios accesorios, incluidos los de explotación y mantenimiento.
286    En particular, el considerando 300 de la Decisión impugnada indica que, cuando las comunidades autónomas organizaron licitaciones no neutras para la extensión de la cobertura, el importe que debía recuperarse equivalía a la totalidad de la cuantía recibida por los adjudicatarios de las licitaciones para la extensión y, en su caso, para todos los servicios accesorios (como locales, obras de adaptación, suministro de energía, etc.). El considerando 301 de la Decisión impugnada añade que, en los casos en los que la actualización de la red se confió a los ayuntamientos que actuaban en calidad de operadores de red, el importe de la ayuda que debía recuperarse equivalía a la cuantía total recibida por los ayuntamientos para la extensión de la cobertura. Si los ayuntamientos habían celebrado un contrato con un operador privado para la extensión de la cobertura, la cantidad que debía recuperarse era el importe total de los fondos públicos recibidos por dicho operador. Finalmente, el considerando 304 de la Decisión impugnada indica que, en los casos en los que la extensión de la cobertura la llevaron a cabo empresas públicas y estas confiaron parte de la extensión a un operador de red mediante licitaciones, la ayuda ilegal debía ser recuperada de los beneficiarios efectivos, es decir, por un lado, de la empresa pública por el importe recibido para la extensión, menos los fondos transferidos a los operadores de red a raíz de licitaciones tecnológicamente no neutras para la extensión de la cobertura, y, por otro, de los operadores de red por los importes recibidos a raíz de la licitación tecnológicamente no neutra destinada a la extensión de la cobertura organizada por la empresa pública en cuestión.
287    Habida cuenta de las consideraciones expuestas en los anteriores apartados 276 a 286, procede concluir que la Comisión presentó las indicaciones necesarias, y estas eran suficientes, sobre los criterios para calcular la ayuda ilegal e incompatible que debía recuperarse en función de las categorías de beneficiarios identificadas y del método utilizado para la materialización de la ayuda. Ninguna de las alegaciones formuladas por el Reino de España alcanza a desvirtuar esta conclusión.
288    En primer lugar, el Reino de España alega que, en el presente caso, la obligación de recuperación se basa en un criterio puramente subjetivo y arbitrario, consistente en calificar un contrato como «contrato de suministro» o «contrato de extensión de red» y afirmar al mismo tiempo que la extensión de la red puede implicar también prestaciones de suministro.
289    Esta alegación no puede ser acogida. En efecto, la Decisión impugnada distingue con la suficiente claridad entre las licitaciones destinadas meramente al suministro de equipos y las destinadas a la digitalización de una red terrestre existente que incluyen el suministro de equipo. A este respecto, los considerandos 163 y 292 a 294 de la Decisión impugnada aportan precisiones importantes a efectos de distinguir las licitaciones para el suministro de equipos que dan lugar a una obligación de recuperación de las que no implican tal obligación. Para empezar, el considerando 163 de la Decisión impugnada indica que los proveedores de equipos de telecomunicación no se consideran beneficiarios indirectos, ya que no disfrutaron de ninguna ventaja selectiva. A continuación, el considerando 292 de la Decisión impugnada indica que, en el marco de las licitaciones destinadas a la extensión de la cobertura, el suministro del equipo necesario figuraba entre las tareas necesarias, y que, por tanto, dichas licitaciones incluían también, en su caso, el suministro de equipos que el operador de red tenía derecho a explotar o utilizar. En consecuencia, el equipo debía ser necesario para la extensión y el operador de red debía explotarlo o utilizarlo con vistas a la extensión de la cobertura. Por último, el considerando 293 de la Decisión impugnada indica, por un lado, que los meros suministradores de equipo no estaban obligados a reembolsar la ayuda y, por otro lado, que, cuando una licitación daba lugar a la digitalización de una red terrestre existente, incluyendo, en su caso, el suministro de equipo que es explotado, utilizado o aprovechado por un operador de red, debía recuperarse la ayuda de dicho operador, ya que tal licitación ha de calificarse de licitación para la extensión de la cobertura. En el considerando 294 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que, con respecto a las licitaciones clasificadas como extensión de la cobertura, el Reino de España había de recuperar la ayuda concedida en virtud de una licitación tecnológicamente no neutra.
290    Finalmente, el considerando 294 de la Decisión impugnada cita el ejemplo de las licitaciones organizadas por la Comunidad Autónoma de Extremadura, cuyo título solo hace referencia al suministro de equipos, pero cuyo objeto incluía de hecho el diseño y la instalación de la red. Dicho ejemplo basta para despejar todas las dudas que pudieran existir en cuanto a la obligación de recuperar los importes correspondientes a los contratos administrativos o a las licitaciones para el suministro de equipos.
291    De aquí se sigue que la obligación de recuperación de los fondos públicos abonados para el suministro de equipos solo existe si dicho suministro no es el único objeto del contrato que se propone mediante la licitación, sino que forma parte de la obligación de la empresa adjudicataria de crear una red de TDT operativa, que presupone otras prestaciones.
292    Por consiguiente, la alegación del Reino de España debe ser desestimada.
293    En segundo lugar, procede desestimar la alegación del Reino de España según la cual el método de recuperación establecido por la Decisión impugnada incluye condiciones nuevas, con respecto a la Decisión 2014/489, que introducen o precisan nuevos costes que deben recuperarse, tales como los costes de servicios accesorios (a saber, construcción de locales, obras de adaptación o suministro de energía) mencionados en el considerando 300 de la Decisión impugnada. En efecto, ya se ha señalado, en el anterior apartado 104, que, dada la eliminación del ordenamiento jurídico, con efectos retroactivos, de la Decisión 2014/489, no es posible comparar su contenido con el de la Decisión impugnada para examinar la legalidad de esta última [véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 5 de octubre de 2022, Puma/EUIPO — CMS (CMS Italy), T‑711/20, no publicada, EU:T:2022:604, apartado 131].
294    Por lo tanto, debe desestimarse la alegación del Reino de España por inoperante.
295    En cualquier caso, como señala el Reino de España, la obligación de recuperar los costes correspondientes a los servicios accesorios, mencionada en el considerando 300 de la Decisión impugnada, constituye una precisión y, por tanto, contribuye a clarificar la obligación de recuperación. No se trata, pues, de un criterio de cuantificación de la ventaja que sea confuso o contradictorio o que añada nuevos costes que deban recuperarse. Por lo demás, en el considerando 292 de la Decisión impugnada, se indica que «las licitaciones para la extensión de la cobertura suelen incluir contratos accesorios relacionados con la digitalización de los centros de emisión o la construcción de nuevos centros emisores (como, por ejemplo, locales, obras de adaptación, suministro de energía, “mantenimiento estricto”, contratos de arrendamiento o estudios de seguridad y salud)». Así pues, dichos contratos accesorios participaban plenamente en la extensión de la red y, por tal razón, estaban sujetos a las mismas obligaciones de recuperación que las aplicables a las licitaciones de las que eran parte accesoria.
296    Por consiguiente, la alegación del Reino de España debe ser desestimada.
297    En tercer lugar, el Reino de España imputa a la Comisión haber impuesto la recuperación de los fondos que se dedicaron a la extensión de la cobertura entre el 19 de junio de 2013 y el 31 de octubre de 2014, pese a que la Decisión impugnada alcanzaba solo hasta el 19 de junio de 2013.
298    De una lectura conjunta del considerando 9 y de la sección 2.3 de la Decisión impugnada se infiere que, a raíz de la adopción de la Decisión 2014/489, los servicios de la Comisión ayudaron al Reino de España a elaborar una plantilla modelo para licitaciones relacionadas con la explotación y el mantenimiento de la infraestructura tecnológicamente neutras. La referida plantilla se finalizó el 14 de octubre de 2014 y los servicios de la Comisión dieron de plazo al Reino de España hasta el 31 de octubre de 2014 para que todas las comunidades y ciudades autónomas afectadas organizasen nuevas licitaciones tecnológicamente neutras basadas en dicha plantilla. No obstante, se indica que no se cumplió tal condición.
299    En el considerando 309 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que, dadas las circunstancias, el Reino de España había de recuperar la ayuda ilegal concedida entre el 19 de junio de 2013 y el 31 de octubre de 2014.
300    A este respecto, por un lado, procede recordar que el segundo paso tras la extensión de la TDT a la zona II, que comenzó en 2009, consistió en que algunas de las comunidades autónomas organizaron otras licitaciones o celebraron sin licitación los correspondientes contratos para la explotación y el mantenimiento del equipo digitalizado e instalado durante la extensión. El considerando 44 de la Decisión impugnada señala que, al contrario que las ayudas a la transición a la TDT, estas últimas medidas constituían ayudas en curso.
301    Por otro lado, en el presente recurso, el Reino de España no niega que incumplió la condición impuesta por la Comisión relativa a que todas las comunidades autónomas organizaran nuevas licitaciones tecnológicamente neutras para la explotación y el mantenimiento de la infraestructura antes del 31 de octubre de 2014.
302    En cualquier caso, del considerando 309 de la Decisión impugnada se desprende claramente que esta no se refiere exclusivamente al período transcurrido hasta el 19 de junio de 2013. Además, el Reino de España no explica en ningún momento por qué el período comprendido entre el 19 de junio de 2013 y el 31 de octubre de 2014 no era pertinente a efectos de la recuperación de la ayuda ilegal otorgada durante ese período.
303    Por otra parte, el artículo 3, apartados 1 y 4, de la Decisión impugnada impone al Reino de España recuperar de los beneficiarios la ayuda incompatible concedida y cancelar todos los pagos pendientes de dicha ayuda, sin establecer ningún límite temporal, en cuanto al futuro, para ambas obligaciones.
304    De ello se sigue que el Reino de España no puede impugnar fundadamente la obligación de recuperar las ayudas concedidas en el marco de las licitaciones o de los contratos relativos a la explotación y el mantenimiento de la infraestructura por el período comprendido entre el 19 de junio de 2013 y el 31 de octubre de 2014, debiéndose señalar que le corresponderá determinar exactamente a qué contratos o licitaciones alcanza la expresada obligación de recuperación.
305    Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, procede desestimar la primera parte del sexto motivo.
Sobre la segunda parte, basada en un enriquecimiento injusto de la Administración contratante y una expropiación del trabajo y de los materiales aportados por los operadores de red
306    El Reino de España sostiene que la Decisión impugnada adolece de errores, ya que no tiene en cuenta, a efectos de la determinación de la ventaja recibida por los beneficiarios identificados, la contraprestación que deben realizar los licitadores a cambio de la obtención de fondos públicos. Como consecuencia de ello, según el Reino de España, se produce un enriquecimiento injusto de la Administración contratante y una expropiación del trabajo y de los materiales aportados por los operadores de red.
307    A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que la obligación de recuperar una ayuda ilegal no viola ni el principio de proporcionalidad ni el principio de igualdad de trato. En efecto, la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad, de modo que la recuperación de tal ayuda, con objeto de restablecer la situación anterior, no puede considerarse, en principio, una medida desproporcionada con respecto a los objetivos de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas estatales (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Aer Lingus y Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P y C‑165/15 P, EU:C:2016:990, apartado 116 y jurisprudencia citada). La medida de recuperación de la ayuda de Estado ilegal solo vulnera el principio de proporcionalidad si el importe que debe reembolsar su beneficiario es superior al importe de la ayuda recibida, incrementado en los intereses de demora, en su caso (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2024, Koiviston Auto Helsinki/Comisión, C‑697/22 P, EU:C:2024:641, apartado 80).
308    Como ya se ha señalado en los anteriores apartados 285 y 286, la Comisión indicó, en los considerandos 292 a 294, 300, 301, 303 y 304 de la Decisión impugnada, que los importes que debían recuperarse correspondían al total de las cantidades recibidas por los operadores de red terrestre, en virtud de subvenciones públicas o a raíz de licitaciones tecnológicamente no neutras para la creación de la red terrestre operativa y para todos los servicios accesorios, incluidos los de explotación y mantenimiento, sin que proceda deducir los costes soportados por dichos operadores o el valor de las supuestas contraprestaciones que realizaron.
309    El Reino de España no puede impugnar estas indicaciones sobre el cálculo de los importes que debe recuperar. En efecto, la ventaja proporcionada por la medida controvertida a sus beneficiarios no puede residir únicamente en la existencia de una eventual compensación excesiva concedida a estos como contrapartida a las prestaciones que efectuaron, sino que consiste generalmente en la totalidad de los fondos públicos que se les hayan transferido, con independencia del modo en que dichas entidades hayan utilizado tales fondos (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de abril de 2018, Cellnex Telecom y Telecom Castilla-La Mancha/Comisión, C‑91/17 P y C‑92/17 P, EU:C:2018:284, apartado 118).
310    Además, las expresadas indicaciones se imponen sin perjuicio de la eventual aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento sin causa, en circunstancias excepcionales que lo justifiquen. A este respecto, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales pronunciarse con carácter definitivo sobre el importe de la ayuda que debe recuperarse, en su caso tras haber obtenido del Tribunal de Justicia, a través de un procedimiento prejudicial, las precisiones necesarias sobre el alcance y la interpretación del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Aer Lingus y Ryanair Designated Activity, C‑164/15 P y C‑165/15 P, EU:C:2016:990, apartado 78).
311    Por consiguiente, la segunda parte del sexto motivo debe desestimarse por infundada.
312    A la vista de cuanto antecede, se desestima el sexto motivo.
Sobre el séptimo motivo, basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, por inexistencia de ventaja para los beneficiarios identificados y error de apreciación en la identificación de dichos beneficiarios
313    El Reino de España niega la existencia de una ventaja para los supuestos beneficiarios de la medida controvertida. En particular, imputa a la Comisión haber considerado que las comunidades autónomas habían obtenido una ventaja, a pesar de que los importes que percibieron estaban condicionados a que fueran invertidos en equipos cuya utilización era gratuita para el usuario final. El Reino de España arguye además que, mediante la medida controvertida, el legislador compensó el perjuicio que él mismo les había ocasionado al adoptar una normativa tecnológicamente no neutra que obligaba a los ayuntamientos y a las comunidades autónomas a cesar en la actividad que venían realizando. Según el Reino de España, la Comisión se basó en una mera presunción negativa, fundada en la inexistencia de información que permitiera llegar a la conclusión contraria, a falta de otros datos que pudieran acreditar positivamente la existencia de una ventaja semejante. Además, el Reino de España considera, en esencia, que la Decisión impugnada adolece de varios errores en la medida en que la Comisión, primero, consideró que el precio recibido por un contratista en virtud de un contrato administrativo era una subvención, contradiciendo así su propia evaluación de la ventaja, al no tener en cuenta si el contratista adquiere o no el derecho a utilizar para sí mismo la red que suministra; segundo, no respetó la Comunicación de la Comisión sobre el concepto de «ayuda de Estado», según la cual, la utilización y el cumplimiento de los procedimientos establecidos en las Directivas sobre contratación pública pueden considerarse suficientes para cumplir el criterio del operador privado en una economía de mercado y para eliminar la ventaja, y, tercero, se apartó, sin motivación alguna, del considerando 38 de la Decisión de incoación, en el que había señalado que, «puesto que la adquisición se realiza a precio de mercado, prima facie, no implica una ventaja para un proveedor de red concreto».
314    La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
315    En primer lugar, por lo que se refiere a la alegación del Reino de España según la cual el régimen en cuestión tiene por objeto compensar a los ayuntamientos y a las comunidades autónomas, procede recordar que el concepto de «ventaja», inherente a la calificación de una medida de ayuda de Estado, reviste carácter objetivo, independientemente de las motivaciones de los autores de la medida de que se trate. Así pues, la naturaleza de los objetivos perseguidos por las medidas estatales y su justificación carecen de relevancia en cuanto a su calificación como ayuda de Estado. En efecto, el artículo 107 TFUE, apartado 1, no establece una distinción en función de las causas o de los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase la sentencia de 25 de enero de 2022, Comisión/European Food y otros, C‑638/19 P, EU:C:2022:50, apartado 122 y jurisprudencia citada).
316    Por lo tanto, aun suponiendo que, como afirma el Reino de España, el legislador español hubiera instituido el régimen en cuestión con el fin de compensar a los ayuntamientos y a las comunidades autónomas que actuaban como operadores de red terrestre analógica por las consecuencias derivadas de la obligación que se les impuso de cesar en la transmisión de la señal de televisión analógica, lo cual no ocurre en el presente asunto (véanse los anteriores apartados 220 y 223), tal circunstancia no sería pertinente para determinar si se cumple en este caso la condición de la existencia de una ventaja.
317    A la vista de lo anterior, procede desestimar igualmente el argumento del Reino de España de que debe distinguirse el presente asunto del que dio lugar a la sentencia de 23 de marzo de 2006, Enirisorse (C‑237/04, EU:C:2006:197), por cuanto dicho argumento parte del postulado erróneo según el cual la medida controvertida tenía por objeto compensar una desventaja estructural de una empresa.
318    Cabe añadir que, de conformidad con la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado 315, procede desestimar también el argumento del Reino de España de que las comunidades autónomas no obtuvieron una ventaja, porque los importes que percibieron sirvieron supuestamente para comprar equipos cuya utilización era gratuita para el usuario final.
319    Asimismo, el hecho de que el coste de la extensión de la red y el de la explotación y mantenimiento de dicha red en la zona II sean gratuitos para el usuario final no permite excluir la existencia de una ventaja competitiva para las comunidades autónomas y los ayuntamientos que actuaron como operadores de red terrestre, toda vez que estos competían con otras plataformas en el mercado de la prestación de servicios de transmisión de la señal de radiodifusión digital.
320    En segundo lugar, por lo que atañe a los argumentos del Reino de España mediante los que niega la existencia de una ventaja, procede desestimar, para comenzar, el argumento de que la Comisión concluyó, en la Decisión impugnada, que los operadores habían obtenido una ventaja constitutiva de ayuda de Estado basándose en una mera presunción negativa, fundada en la inexistencia de información que permitiera llegar a la conclusión contraria, a falta de otros datos que pudieran acreditar positivamente la existencia de una ventaja semejante.
321    Por un lado, dicho argumento adolece de falta de claridad y fundamento suficientes. Por otro lado, de los considerandos 153 a 162 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión examinó específicamente los diferentes tipos de beneficiarios y la ventaja que obtuvo, en principio, cada tipo de beneficiario.
322    A continuación, la alegación del Reino de España según la cual, en esencia, no existe ninguna ventaja económica en el presente asunto, toda vez que los operadores de red fueron seleccionados al término de un procedimiento de contratación pública, no puede prosperar.
323    A este respecto, del apartado 89 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal» resulta que, si la venta y adquisición de activos, bienes y servicios u otras transacciones comparables se realiza siguiendo un procedimiento de licitación competitivo, transparente, no discriminatorio e incondicional que se ajuste a los principios del Tratado FUE sobre contratación pública, se puede suponer que dichas transacciones se ajustan a las condiciones de mercado, siempre y cuando se hayan utilizado los criterios adecuados para seleccionar al comprador o al vendedor expuestos en los apartados 95 y 96 de la citada Comunicación.
324    Además, el apartado 93 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal» indica que utilizar y cumplir los procedimientos previstos en las Directivas sobre contratación pública puede considerarse suficiente para respetar los requisitos anteriores, siempre y cuando concurran todas las condiciones para el uso del procedimiento respectivo.
325    Por lo demás, según el apartado 96 de la Comunicación relativa al concepto de «ayuda estatal», cuando los organismos públicos compran activos, bienes y servicios, toda condición específica impuesta en la licitación debe ser no discriminatoria y guardar relación estrecha y objetiva con el asunto y con el objetivo económico específico del contrato. Deben permitir a la oferta económicamente más ventajosa igualar el valor del mercado. Por tanto, los criterios deben definirse de manera que hagan posible un procedimiento de licitación efectivo desde el punto de vista de la competencia que aporte al licitador seleccionado una rentabilidad normal, no superior.
326    Por último, el considerando 1 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65), señala que la adjudicación de contratos públicos por las autoridades de los Estados miembros ha de respetar, en particular, el principio de no discriminación. El artículo 18, párrafo segundo, de dicha Directiva dispone además que la contratación no será concebida con la intención de excluirla del ámbito de aplicación de la Directiva ni de restringir artificialmente la competencia. Se considerará que la competencia está artificialmente restringida cuando la contratación se haya concebido con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos.
327    En el caso de autos, conviene recordar que la Comisión llegó a la conclusión de que, salvo excepciones, las licitaciones organizadas por las comunidades autónomas y los ayuntamientos para la extensión de la cobertura en la zona II no eran tecnológicamente neutras, toda vez que excluían de facto a los operadores de red satelital. Pues bien, se ha de señalar, coincidiendo con lo expuesto por la Comisión en el considerando 220 de la Decisión impugnada, que una licitación que, sin ningún motivo válido, impide la participación de determinados operadores interesados no puede considerarse abierta y no discriminatoria.
328    Así pues, las licitaciones tecnológicamente no neutras organizadas por las comunidades autónomas y los ayuntamientos para la extensión de la cobertura en la zona II no permiten excluir la existencia de una ventaja.
329    Por añadidura, el Reino de España censura a la Comisión por no responder a su alegación según la cual, en el considerando 38 de la Decisión de incoación, la Comisión había estimado que los licitadores que concurrían a la contratación pública percibían un precio de mercado.
330    A este respecto, es obligado señalar que el considerando 38 de la Decisión de incoación se refería a la eventual concesión de una ventaja selectiva a los proveedores de equipos de telecomunicación. Pues bien, al contrario que a los operadores de red, a los proveedores de equipos de telecomunicación no se les calificó de beneficiarios indirectos de la medida controvertida, porque no disfrutaron de ninguna ventaja selectiva (véase el considerando 163 de la Decisión impugnada). De ello se sigue que el Reino de España no puede invocar eficazmente el considerando 38 de la Decisión de incoación para refutar la legalidad de la Decisión impugnada.
331    Por consiguiente, la alegación del Reino de España debe ser desestimada.
332    A la vista de cuanto antecede, se desestima el séptimo motivo.
Sobre el octavo motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE y en un error de apreciación al examinar la compatibilidad de la medida controvertida
333    El Reino de España sostiene que el análisis de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior, efectuado en la Decisión impugnada, adolece de errores en la medida en que la Comisión no tuvo en cuenta que la zona II y la zona III constituían una misma área geográfica en la que se había llevado a cabo la extensión de la cobertura recurriendo tanto a la plataforma terrestre como a la satelital.
334    A este respecto, del análisis de las disposiciones que forman la base jurídica de la medida controvertida se desprende que las zonas II y III, consideradas conjuntamente, constituyen la parte del territorio español en la que los radiodifusores nacionales públicos y privados no están obligados a garantizar que el servicio de televisión digital llegue a la población y, por tanto, en la que, una vez concluida la transición digital, no existirá cobertura del servicio nacional de TDT. Las zonas II y III, consideradas como una unidad, constituyen, por tanto, la «zona de extensión de la cobertura». Sin embargo, la zona II comprendía las zonas menos urbanizadas y más remotas del territorio español en las que residía la población que, antes de que cesara la señal analógica, recibía los canales públicos y privados a través de la televisión analógica. Además, del régimen en cuestión, en particular de la séptima disposición adicional de la Ley 10/2005, resulta que la zona III comprendía las zonas remotas y menos urbanizadas del territorio en las que residía aproximadamente el 1,5 % de la población y en las que, a causa de la topografía, la transmisión de la señal digital habría de efectuarse por medio de la tecnología satelital, dado que la cobertura de los emisores terrestres de televisión habría supuesto un coste desproporcionado (véanse los anteriores apartados 138 y 148).
335    Así, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, el régimen en cuestión distinguía entre la zona de extensión de la cobertura en la que se consideró que la tecnología satelital era la más adecuada (zona III), por un lado, y la zona de extensión donde se consideraba que la tecnología terrestre era la única viable y se aceptaba que era subvencionable (zona II), por otro lado.
336    Por lo tanto, no ha resultado probado que la Comisión haya incurrido en error de apreciación al distinguir las zonas II y III en su examen de la compatibilidad de la medida controvertida.
337    De ello se sigue que la premisa de la que parte el octavo motivo no se ajusta a los hechos.
338    En consecuencia, procede desestimar el octavo motivo y, por tanto, el recurso en su totalidad.
Costas
339    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
340    Al haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de España, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, conforme a lo solicitado por esta.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Condenar al Reino de España a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
Kowalik-Bańczyk
Buttigieg
Hesse
Dimitrakopoulos
Ricziová
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 2 de julio de 2025.
El Secretario
El Presidente
V. Di Bucci
M. van der Woude
Índice
Antecedentes del litigio
Pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre el primer motivo, basado, en esencia, en la vulneración del derecho de defensa del Reino de España y, más concretamente, del derecho a ser oído, reconocido en el artículo 41, apartado 2, de la Carta, y en la infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4, apartado 4, de dicho Reglamento, y del artículo 6, apartado 2, del mismo Reglamento
Sobre la primera parte del primer motivo
Sobre la segunda parte del primer motivo
– Observaciones preliminares
– Sobre la procedencia de la segunda parte del primer motivo
Sobre la tercera parte del primer motivo
Sobre la cuarta parte del primer motivo
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 266 TFUE, por haberse excedido supuestamente la Comisión en sus competencias al ejecutar la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Comunidad Autónoma de Galicia y Retegal/Comisión (C 70/16 P), así como en la violación de los principios de seguridad jurídica, de protección de la confianza legítima y de prohibición de la reformatio in peius y en la infracción del artículo 47 de la Carta
Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio de buena administración reconocido por el artículo 41 de la Carta
Sobre el quinto motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 y en un error de apreciación por haberse calificado la medida controvertida de régimen de ayudas
Sobre el cuarto motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, debido al análisis erróneo del requisito de la selectividad y a la inversión ilícita de la carga de la prueba que recae sobre la Comisión
Sobre la primera parte, basada en errores relativos al sistema de referencia
Sobre la segunda parte, basada en errores de Derecho que vician el examen de la comparabilidad de las situaciones en cuestión
Sobre la tercera parte, basada en un error derivado de la falta de un análisis de la selectividad en función de los beneficiarios identificados en la Decisión impugnada
Sobre el sexto motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, y del artículo 17 de la Carta y en la violación del principio de buena administración, por el carácter confuso y contradictorio de los criterios de recuperación
Sobre la primera parte, basada en la introducción de criterios de recuperación de la ayuda confusos y arbitrarios que generan una situación de inseguridad jurídica
Sobre la segunda parte, basada en un enriquecimiento injusto de la Administración contratante y una expropiación del trabajo y de los materiales aportados por los operadores de red
Sobre el séptimo motivo, basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, por inexistencia de ventaja para los beneficiarios identificados y error de apreciación en la identificación de dichos beneficiarios
Sobre el octavo motivo, basado, en esencia, en la infracción del artículo 107 TFUE y en un error de apreciación al examinar la compatibilidad de la medida controvertida
Costas
*      Lengua de procedimiento: español.
1 Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.