61994CC0334_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1 Detta mål avser fransk lagstiftning avseende registrering och bemanning av fiske- och nöjesbåtar samt handelsfartyg. Målet ger upphov till intressanta frågor om bland annat domstolens behörighet avseende talan om fördragsbrott efter att Fördraget om Europeiska unionen trätt i kraft samt tillämpningen av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet inom ramen för tillämpningen av gemenskapsrätten.
2 Kommissionen har begärt att domstolen i enlighet med artikel 169 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (nedan kallat fördraget) skall
i) förklara att Republiken Frankrike bryter mot artiklarna 6 (icke-diskriminering), 48 (fri rörlighet för arbetstagare), 52, 58 och 221 (etableringsfrihet och kapitalplacering i bolag) i fördraget och andra bestämmelser i lag, i vilka anges mer ingående föreskrifter avseende fri rörlighet,(1) genom att behålla lagar och andra författningar som förbehåller rätten att registrera ett fartyg i det franska registret och föra fransk flagg enbart för fartyg som till över hälften tillhör fysiska personer av fransk nationalitet, eller ägs av juridiska personer med viss angiven anknytning till Frankrike, och begränsa en viss andel av bemanningen för franska medborgare,
ii) förklara att Republiken Frankrike bryter mot artikel 171 i fördraget genom att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa domstolens dom i målet kommissionen mot Frankrike(2) (genom vilken Republiken Frankrike redan har befunnits skyldig till fördragsbrott avseende kravet på bemanning), och
iii) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
Den franska regeringen har inte bestridit kommissionens påståenden, men har påpekat att den vidtar lagstiftningsåtgärder för att ändra bristerna. Inget muntligt förfarande har ägt rum.
Bakgrund i fråga om sakförhållanden och lagstiftning
3 Enligt fransk lag måste fartyg registreras (francisation) för att få föra fransk flagg.(3) För att registreras måste ett fartyg
i) åtminstone till hälften tillhöra fransmän som, om de är bosatta inom Frankrikes territorium mindre än sex månader om året, måste ha delgivningsadress i Frankrike för alla administrativa eller rättsliga frågor som berör fartyget, eller
ii) helt och hållet tillhöra bolag som har sitt säte inom Frankrikes territorium eller bolag vars säte är beläget i en annan stat i de fall då - med tillämpning av en konvention som slutits mellan Frankrike och den staten - ett bolag som bildats i enlighet med fransk rätt regelbundet kan utöva sin verksamhet inom den andra statens territorium och ha sitt säte där, under förutsättning att det har en delgivningsadress i Frankrike för alla administrativa eller rättsliga frågor som berör fartyget (i båda fallen och oberoende av var bolagets säte är beläget måste antingen vissa direktörer och styrelseledamöter, eller en majoritet av dessa, eller en majoritet av aktieägarna, beroende på vilken typ av bolag det är fråga om, vara franska medborgare), eller
iii) helt eller delvis höra till en kombination fysiska och juridiska personer som uppfyller villkoren under i och ii, eller
iv) vara avsett att, efter utnyttjande av en lösningsrätt för egendomen genom ett hyresköp, höra till personer i de ovan nämnda kategorierna i till iii, eller
v) helt övergå i fransk ägo efter skeppsbrott vid den franska kusten och reparationer till en kostnad av minst fyra gånger inköpspriset, om det gäller ett fartyg som för utländsk flagg.
Registrering kan också medges genom tillstånd från ministrarna som är ansvariga för handelsflottan respektive budgeten:
a) när rättigheterna för fysiska eller juridiska personer, som ingår i de ovan nämnda kategorierna ii till iv, inte omfattar hela men minst hälften av fartyget och dessutom på villkor att förvaltningen av fartyget ombesörjs av dessa personer själva eller åtminstone överlåts åt andra personer som uppfyller de villkor som föreskrivs, eller
b) när fartyget har befraktats med tomt skrov av en fransk redare som ombesörjer kontrollen, utrustningen, driften och förvaltningen till sjöss av det och om lagen i det land vars flagg fartyget ursprungligen förde tillåter ett sådant flaggbyte under sådana omständigheter.(4)
4 I vissa bestämmelser i fransk lag ställs krav på att en viss andel - som närmare anges i ett ministeriebeslut - av besättningen på sjögående fartyg skall vara franska medborgare.(5) I artikel 4 i ett dekret av den 7 augusti 1967 föreskrivs att (med förbehåll för de undantag som tillåts i artikel 3 i lagen från år 1926) besättningsmedlemmar på franska fartyg måste vara av fransk nationalitet.(6) Denna nationella rättsregel utgör en brott mot artikel 48 i fördraget och artikel 4 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68,(7) såsom domstolen redan har uttalat i dom i målet kommissionen mot Frankrike(8). I ett ministeriecirkulär som antogs efter det beslutet föreskrivs att bestämmelserna i dekretet inte är tillämpliga på medborgare i andra av gemenskapens medlemsstater.(9)
Förfarande
5 Kommissionen inledde det administrativa förfarandet enligt artikel 169 i fördraget genom att tillsända den franska regeringen fyra formella underrättelser, den 21 augusti 1989 (om registrering av fritidsbåtar), den 16 maj 1990 (om registrering utförd av juridiska personer), den 21 maj 1990 (om registrering av fiskefartyg och om de krav på bemanning som förklarades fördragsstridiga i domen i målet kommissionen mot Frankrike)(10) och den 24 april 1992 (om registrering av handelsfartyg). De två första underrättelserna besvarades inte. Den franska regeringen besvarade underrättelsen av den 21 maj 1990 den 30 juli samma år och begärde en förlängning av den tid inom vilken den skulle få svara. I en skrivelse av den 17 januari 1991 förklarade den franska regeringen att den ansåg att det behövdes en konkret ekonomisk anknytning mellan ett fartyg och den stat vars flagga det för, men tillade att planer förelåg på att ersätta de gällande reglerna med regler som grundade sig på medborgarskap i en av gemenskapens medlemsstater. Den franska regeringen svarade den 7 juli 1992 på underrättelsen av den 24 april 1992 och hänvisade till ett lagförslag som skulle innebära att fransk lag skulle fås att överensstämma med gemenskapsrätt på det här området och även avseende anställning av medborgare i andra medlemsstater på fartyg som för fransk flagg.
6 Då kommissionen inte erhållit några fler meddelanden från den franska regeringen, i synnerhet avseende ändringar i den franska rättsordningen, avgav den den 11 oktober 1993 ett motiverat yttrande som avsåg de fyra formella underrättelserna och i vilket det föreskrevs en frist för genomförande på två månader. Den franska regeringen svarade med en kort skrivelse av den 24 december 1993 i vilken den angav att det inte hade varit möjligt att debattera förslaget till lagändringar i det franska parlamentet. Den 22 juli 1994 sände den franska regeringen en kopia av lagförslaget till kommissionen som denna anser skulle råda bot på alla brott mot gemenskapsrätten om den antogs. (I lagförslaget förbehölls anställning som kapten och sekond för franska medborgare, men kommissionen har medgett att detta undantag är berättigat enligt artikel 48 i fördraget, eftersom dessa befäls uppgifter omfattar det faktiska utövandet av offentlig myndighet.) Kommissionen fick emellertid inte något ytterligare meddelande avseende föreslagna lagändringar och inledde den 22 december 1994 detta förfarande i enlighet med artikel 169 i fördraget. Den franska regeringen inkom med sitt svaromål den 15 mars 1995. Efter att ha inhämtat parternas medgivande beslutade domstolen i enlighet med artikel 44 a i rättegångsreglerna att inte hålla något muntligt förfarande.
7 Del ii av kommissionens ansökan - som sammanfattats under punkt 2 ovan - är grundad på artikel 171 i fördraget och avser uttryckligen Republiken Frankrikes underlåtenhet att följa domstolens dom i vilken den franska lagen avseende besättningars nationalitet - såsom beskriven under punkt 4 ovan - förklaras strida mot fördraget. Del i i ansökan avser samma franska lag, men i den åberopas ett brott mot en annan gemenskapsrättslig bestämmelse (artikel 52 i fördraget). Ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen (till vilket det nedan ibland kommer att hänvisas under den allmänna beteckningen Maastrichtfördraget) innebär att det är nödvändigt att beakta den eventuella inverkan på vissa aspekter av denna talan som ändringen av artikel 171 i fördraget medför.
Tillämpligheten av artikel 171.2 i fördraget
8 Genom artikel 169 i fördraget ges kommissionen möjlighet att begära att domstolen skall förklara att en medlemsstat brutit mot en gemenskapsrättslig regel (inklusive fördraget). Medlemsstaternas skyldighet att följa domstolens domar föreskrevs och föreskrivs fortfarande i artikel 171 i fördraget. Innan Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993, hade denna artikel samma status som alla andra fördragsbestämmelser som ålade medlemsstaterna förpliktelser. Inget särskilt förfarande föreskrevs för upprätthållandet av denna skyldighet, och kommissionen väckte talan i enlighet med artikel 169, såsom vid alla överträdelser av gemenskapsrätt.(11) I artikel 171.2 föreskrivs numera ett särskilt förfarande för de fall då medlemsstaterna inte har följt en av domstolens domar.
9 Artikel 171 i fördraget har, efter ändring genom Maastrichtfördraget, följande lydelse:
"1. Om domstolen finner att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt detta fördrag, skall denna stat vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom.
2. Om kommissionen anser att den berörda medlemsstaten inte har vidtagit sådana åtgärder skall kommissionen, efter att ha gett staten tillfälle att framföra sina synpunkter, avge ett motiverat yttrande i vilket den preciserar på vilka punkter den berörda medlemsstaten har underlåtit att följa domstolens dom.
Om den berörda medlemsstaten underlåter att inom den tidsfrist som kommissionen bestämt vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom, får kommissionen väcka talan vid domstolen. Därvid skall kommissionen ange det standardbelopp eller det vite som den med hänsyn till omständigheterna anser det lämpligt att den berörda medlemsstaten skall betala.
Om domstolen finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att efterkomma dess dom, kan den förelägga staten att betala ett standardbelopp eller ett vite.
Detta förfarande skall inte inverka på tillämpningen av artikel 170."
10 Den andra punkten som införts i artikel 171 i fördraget är på många sätt identisk med det förfarande som föreskrivs i artikel 169. Det föreskrivs om en formell underrättelse till medlemsstaterna för att ge dem tillfälle att yttra sig, ett motiverat yttrande i vilket en tidsfrist bestämts inom vilken medlemsstaten skall följa domen, innan det kontradiktoriska förfarandet inleds vid domstolen på kommissionens initiativ. Det stora utmärkande inslaget i denna nya bestämmelse är de roller som har getts kommissionen att föreslå och domstolen att påföra en medlemsstat ekonomiska påföljder.(12) Syftet med detta är helt klart att befrämja att domstolens domar följs. En medlemsstat som är motsträvig kommer redan att ha haft flera möjligheter - först genom artikel 169-förfarandet, före domen, och sedan genom artikel 171.2, efter domen - att uppfylla de krav som följer av gemenskapsrätten.
11 Den fråga som enligt mitt tycke måste ställas är huruvida kommissionen borde ha tillämpat detta nya, för artikel 171 i fördraget specifika, förfarande i stället för att, såsom den har gjort, använda det traditionella förfarandet enligt artikel 169. Å ena sidan föregår den dom vars genomdrivande är i fråga, som avkunnades den 4 april 1974, ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen, vilket även kommissionens meddelande och motiverade yttrande gör (den 21 maj 1990 respektive den 11 oktober 1993). Å andra sidan gick den tidsfrist ut som bestämts i det motiverade yttrandet ut den 11 december 1993, och talan väcktes vid domstolen den 22 december 1994, vilket är efter det att fördraget hade trätt i kraft.
12 Eftersom frågan inte har tagits upp, om kommissionen fortfarande kan använda sig av artikel 169 i fördraget i ett fall där artikel 171.2 faktiskt är tillämplig, måste jag avgöra om jag skall göra det när jag ger domstolen råd.(13) Om kommissionens behörighet har påverkats av ändringarna av artikel 171 så har domstolens behörighet blivit påverkad i samma utsträckning. Domstolen blir inte behörig enbart genom parternas samtycke.(14) Domstolen kan ex officio pröva om talan skall avvisas till följd av att oavhjälpligt rättegångshinder föreligger, vilket klargörs i artikel 92.2 i rättegångsreglerna. Det framgår vidare av en fast rättspraxis från domstolen att mål som faller inom domstolens behörighet avser allmänna handlingslinjer och måste prövas på detta sätt.(15) Domstolen känner sig också bunden att ex officio avvisa ansökningar för vilka ett oriktigt förfarande tillämpats (ofta för att undslippa tillämpning av snäva tidsfrister eller andra villkor på en talan som väckts på rätt sätt).(16) Det är därför domstolens skyldighet att granska frågan om en talan kan prövas i de fall då ett annat förfarande används än det som föreskrivs i fördraget för ett mål av den typen, och i än högre grad när väsentligt olika konsekvenser kan följa för parterna om ett förfarande används i stället för ett annat.(17)
13 Av denna anledning måste jag fråga om det förfarande som föreskrivs i artikel 171.2 i fördraget är obligatoriskt i de fall då man försöker att upprätthålla artikel 171.1 eller om kommissionen efter eget val eller i övergångsfall kan fortsätta att föra talan enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 169. Det är min uppfattning att det är obligatoriskt att använda det nya förfarandet enligt artikel 171.2 i fördraget i de fall för vilka det gäller, eftersom ett särskilt förfarande nu har tillkommit, vilket enligt vanliga tolkningsmetoder innebär att man inte beaktar mer allmänna bestämmelser till den del de båda inte sammanfaller.(18) Sådan inkonsekvens avslöjas av den tvingande karaktären i texten i första stycket i artikel 171.2. Genom detta språkbruk (som också förekommer i det andra stycket) ställs det krav på att vissa åtgärder vidtas innan kommissionen kan handla enligt artikel 171.2. Medlemsstaten måste ges möjlighet att yttra sig, kommissionen måste avge ett motiverat yttrande. Senare, om kommissionen utövar sin valfrihet till att föra talan vid domstolen, måste kommissionen ange vilket belopp den under omständigheterna anser vara korrekt, med ett standardbelopp eller ett vite. De två första stegen kan, som vi kommer att se, påverkas av möjligheten att påföra sådana sanktioner.
14 Denna syn står i överensstämmelse med den liknande tvingande karaktären av texten i artikel 169. I artikel 171.2 är det förhållandet att en medlemsstat inte vidtagit åtgärder för att följa en av domstolens domar särskilt reglerat, och kommissionen åläggs att följa det förfarande som föreskrivs i artikeln när den avser att vidta åtgärder mot en sådan underlåtenhet. Detta nya artikel 171.2-förfarande anges (i fjärde stycket) "inte inverka på tillämpningen av artikel 170", som är en allmänt tillämplig bestämmelse, medan ingen sådan anmärkning görs avseende artikel 169. Således är det enligt artikel 171.2 fortfarande möjligt för en medlemsstat, mot vilken en talan om fördragsbrott förs, att åberopa den allmänna genomförandebestämmelsen, utan att den påförs ekonomiska påföljder, och det är emellertid underförstått att ingen sådan möjlighet finns för kommissionen enligt artikel 169. Av detta följer att det förfarande som föreskrivs i artikel 171.2 nu måste användas vid varje tillfälle då kommissionen strävar efter att genomföra artikel 171.1 i fördraget.(19) Från denna allmänna regel finns emellertid av nedanstående skäl enligt min mening ett undantag avseende övergångsfall som det förevarande.
15 Det är enligt min mening en naturlig följd av den tvingande karaktären av det nya förfarandet enligt artikel 171.2 i fördraget att kommissionen inte kan väcka en ny talan enligt artikel 169 mot den berörda medlemsstaten på grundval av grundläggande gemenskapsrättsliga bestämmelser som redan har utgjort föremål för tidigare domar. Om det inte föreligger några ändringar avseende sakförhållandena, har domstolen med sin dom fastställt överträdelsen, och det skulle därför vara överflödigt att begära att domstolen skulle fastställa detta på nytt. Domstolen vägrar att uttala sig angående samma sak som i en tidigare dom som har verkan av res judicata.(20) Det är det särskilda åsidosättandet av medlemsstaten av dess förpliktelser enligt fördraget, då den inte vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa domstolens beslut, som berättigar till ytterligare en talan grundad på artikel 171.1 i fördraget.
16 Kommissionen och domstolen är emellertid först och främst intresserade av att tillförsäkra att fördragets bestämmelser efterlevs och inte av innehållet i den rättsstridiga nationella bestämmelsen, förfarandet eller underlåtenheten i sig. På grund av detta anser jag att kommissionen, även efter att en medlemsstat i en dom av domstolen har befunnits ha åsidosatt en särskild skyldighet enligt fördraget, är behörig att åberopa ytterligare särskilda skyldigheter som följer av fördraget i det förfarande som inletts enligt artikel 169 avseende samma nationella bestämmelse, förfarande eller underlåtenhet. Följaktligen kan kommissionen väcka talan vid domstolen avseende den del under i i dess ansökan som avser de franska bestämmelserna avseende bemanning som förklarades strida mot gemenskapsrätten i domen från år 1974, men på grundval av att dessa bestämmelser påstås strida mot olika fördragsbestämmelser.(21)
17 Nu måste jag ställa frågan om artikel 171.2-förfarandet är tillämpligt på fall då domstolens domar, som avkunnats innan Fördraget om Europeiska Unionen trädde i kraft, påstås inte ha följts. Om inte, skulle dess obligatoriska tillämpning (endast på verkställighet av domar som avkunnats efter den 1 november 1993) vara irrelevant med beaktande av omständigheterna i detta fall. Åtminstone en person har gett uttryck för den synpunkten, som jag håller med om, att möjligheten att påföra ekonomiska påföljder enligt det nya förfarandet inte är tillämpligt i sådana fall till följd av principen om rättssäkerhet och förbudet mot retroaktiv lagtillämpning.(22) Dessa är allmänna gemenskapsrättsliga principer som särskilt är tillämpliga på retroaktiv tillämpning av straffrättsliga påföljder,(23) men som även utgör ett förbud (från vilken det kan göras berättigade undantag) mot retroaktiv lagstiftning av civilrättslig karaktär.(24) Med förbehåll för detta viktiga villkor anser jag inte desto mindre att förfarandet är tillämpligt på talan om fördragsbrott avseende vad som skulle kunna kallas domar före Maastricht, under förutsättning att det korrekta administrativa förfarandet följs avseende all tid efter Maastricht då domen inte har följts.(25)
18 Den skyldighet som artikel 171.1 ger uttryck för förblir oförändrad, så att det inte blir fråga om att medlemsstater åläggs en ny primär skyldighet. Dock kan de förpliktas att uppfylla en ny skyldighet att betala ett standardbelopp eller ett vite om de inte uppfyller den primära skyldigheten. Som jag ser det är det helt klart att domstolen inte kan ålägga en påföljd avseende en period under vilken en dom inte följdes, om domen avkunnades före den 1 november 1993. En påföljd som åläggs en medlemsstat enligt artikel 171.2 i fördraget för att den fortsätter att bryta mot artikel 171.1 bör avse endast tidsperioden efter den 1 november 1993. En påföljd för en medlemsstat enligt artikel 171.2 i fördraget för en fortsatt överträdelse av artikel 171.1 bör avse endast tidsperioden efter den 1 november 1993. Kommissionen kan förväntas beakta dessa principer när den för domstolen anger summan av det standardbelopp eller vite som skall betalas av den berörda medlemsstaten och vilket den anser vara lämpligt under de föreliggande förhållandena. Det framstår emellertid för mig som helt klart att kommissionens behörighet att föra talan mot medlemsstater för en period efter Maastricht från och med den 1 november 1993, då dessa inte har följt domstolens domar, grundas på artikel 171.2 i fördraget och inte på artikel 169, oavsett om domstolen kan påföra en påföljd för tidigare perioder då domen inte har följts.
19 Med beaktande av det ovanstående måste jag nu överväga om den annars obligatoriska tillämpningen av artikel 171.2 i fördraget är utesluten i fall som detta på grund av de särskilda omständigheter som sammanfattats i punkt 11.
20 Först skall jag göra en inledande anmärkning angående det förhållandet att lydelsen av artikel 171.2 i fördraget i ett avseende uttryckligen medför högre krav än lydelsen av artikel 169, eftersom det i den ställs krav på att kommissionen i sitt motiverade yttrande skall ange på vilka punkter den berörda medlemsstaten inte har följt domstolens dom. Trots att det inte anges något i artikel 169 om hur noga kommissionen måste ange en medlemsstats bristande efterlevnad av fördraget, har det i praktiken tolkats som ett krav på kommissionen att göra en sammanhängande framställning av de skäl som ledde till denna slutsats.(26) De krav som ställs upp i de båda artiklarna är därför identiska i detta avseende och har enligt min åsikt uppfyllts i detta fall.
21 Domstolen har i en fast rättspraxis klargjort att omfattningen av en talan enligt artikel 169 bestäms under det administrativa förfarandet.(27) Såsom domstolen nyligen har uttalat i målet kommissionen mot Spanien "[är e]tt korrekt genomförande av det administrativa förfarandet ... nödvändigt enligt fördraget, inte bara som en garanti för skyddet av den berörda medlemsstatens rättigheter, utan också för att säkerställa att ett eventuellt domstolsförfarande får ett klart avgränsat tvisteföremål".(28) Principen att tvisteföremålet skall framgå under det administrativa förfarandet är tillämplig på omfattningen av målet avseende såväl tid som sakförhållanden, om än på olika sätt.
22 Kommissionens avgivande av ett motiverat yttrande enligt artikel 169 utgör en vattendelare i det förfarandet. Det som föregår detta kan omfatta klagomål mot en medlemsstat av en enskild eller av en annan medlemsstat eller en oberoende undersökning av kommissionen. I alla dessa fall har kommissionen tagit det första steget att ge den berörda staten tillfälle att inkomma med sina synpunkter. Vi behöver inte här beakta de fall då medlemsstaten omedelbart kommer med ett övertygande och avgörande svar eller omedelbart anpassar sig. Låt oss anta att anpassning inte äger rum. Kommissionens nästa steg är att ta ställning genom ett motiverat yttrande. Den påtalar vad den har att anmärka på, påkallar en åtgärd och sätter ut en tidsfrist. Svaret från medlemsstaten tar ofta formen av overksamhet av ett eller annat slag. Den kan rent av bestrida kommissionens anmärkning eller hänge sig åt en av olika former för att försöka vinna tid som man så ofta finner exempel på i rättspraxis.
23 I båda dessa fall kan kommissionen - även om den inte är bunden att göra det - föra ärendet vidare till domstolen enligt artikel 169. Alternativt kan medlemsstaten vidta en åtgärd som jag ser som avgörande vid tolkningen av artikel 169. Den kan välja att följa de villkor som ställs upp i det motiverade yttrandet inom den frist som angivits av kommissionen. Kommissionens behörighet att "föra ärendet vidare till domstolen" uppkommer endast i de fall då medlemsstaten inte följer de villkor som ställs upp i det motiverade yttrandet inom den frist som angivits, vilken för medlemsstaten fungerar som en typ av respit, och ger den således en möjlighet att beröva kommissionen dess behörighet och domstolen dess domsrätt. Således anges i det motiverade yttrandet, den dag det avges, sakförhållandena i ett senare artikel 169-förfarande, genom att det i den anges den överträdelse av gemenskapsrätten som skall upphöra och inom vilken frist det skall ske. Om medlemsstaten i fråga efter utgången av fristen vidtar åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter, har domstolen domsrätt om kommissionen väcker talan avseende åsidosättande av dess skyldigheter som inträffat innan det motiverade yttrandet avgavs. Detta begränsar möjligheten att råda bot på bristerna till den frist som sätts ut i det motiverade yttrandet, och utgör en avvägning mellan den möjlighet som ges försvaret under den fristen och intresset av att fullfölja en talan, även efter försenat genomförande, för att kunna definiera grunden för det ansvar som en medlemsstat kan ådra sig till följd av sitt felaktiga handlande gentemot andra medlemsstater, gemenskapen eller enskilda parter.(29)
24 Det skall medges att de ord som används i domar och förslag till avgörande vid vissa tillfällen kan vara tvetydiga avseende den exakta tidpunkten då sakförhållandena i ett artikel 169-förfarande framgår. Till exempel i målet kommissionen mot Tyskland påpekade domstolen att "sakförhållandena i ett mål avseende en underlåtenhetstalan begränsas i tiden till det administrativa förfarandet".(30) Generaladvokat Reischl anmärkte i liknande ordalag i målet kommissionen mot Italien att "anmärkningarnas omfattning inte kan utökas efter att det administrativa förfarandet avslutats".(31) Detta skall ställas mot domstolens åsikt i det målet att ett lagförslag inte kunde beaktas i förfarandet, eftersom det meddelades till kommissionen "efter att det motiverade yttrandet avgivits".(32) Om inte slutet eller avslutandet av det administrativa förfarandet markeras av avgivandet snarare än utgången av fristen enligt det motiverade yttrandet (vilket inte är troligt och motsägs av den franska lydelsen av den anmärkning som citerades ovan från domen i kommissionen mot Tyskland), föreligger det en inkongruens mellan dessa domskäl. De mål jag har citerat avsåg emellertid omständigheter där det inte var relevant huruvida målets tidsmässiga omfattning avgränsas av avgivandet eller utgången av fristen enligt det motiverade yttrandet. I målen behandlades försök (som avvisades av domstolen) att ändra omfattningen i sakfrågorna efter utgången av den frist som föreskrivits i det motiverade yttrandet - i det första fallet av en medlemsstat som försökte stödja sig på ett senare fullgörande av sina skyldigheter, och i det andra av kommissionen som försökte utöka målets omfattning till det ovan nämnda lagförslaget.(33) I detta fall skulle det få betydande konsekvenser att fastställa den tidsmässiga omfattningen av det administrativa förfarandet till slutet i stället för början av den tid som anges i det motiverade yttrandet. I sådant fall ansluter jag mig till domstolens uttalande i målet kommissionen mot Italien att tidpunkten för avgivandet av det motiverade yttrandet utgör den mest logiska tidpunkten för att ange den tidsmässiga omfattningen av en senare talan av kommissionen.
25 Det finns ett antal mål där domstolen har gett definitiv tidsmässig effekt åt underrättelsen i stället för det motiverade yttrandet. Dessa mål avser antingen upprepade årligen återkommande åsidosättanden, till exempel betalningsskyldighet enligt den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna,(34) eller åsidosättanden av en allmän skyldighet, beträffande vilka den tidsmässiga omfattningen utökas när skyldighetens omfattning utökas.(35) I sådana fall har domstolen avgjort att generella påståenden i kommissionens ansökan avseende åsidosättandet av skyldigheten i fråga inte kan utsträckas till att omfatta liknande åsidosättanden som påstås ha inträffat efter den formella underrättelsen till den berörda medlemsstaten, eftersom detta skulle skada rätten till försvar. Även om detta mål skulle falla under en av dessa typer (vilket det inte gör) skulle dessa mål emellertid endast bekräfta att sakförhållandena i målet hade blivit klara före ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska Unionen.
26 Å andra sidan har domstolen under mer exceptionella omständigheter godtagit möjligheten att utöka förfarandet till att omfatta sådant som inträffat efter att det motiverade yttrandet avgavs eller efter att den tid som anges i det gick ut, förutsatt att det som inträffat är "av samma typ som de som yttrandet avsåg och ... utgör samma beteende"(36). Denna möjlighet att utsträcka den tidsmässiga omfattningen av förfarandet skall tolkas snävt, men förefaller mig i princip vara tillämplig vid fall av upprepad underlåtenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att följa en av domstolens domar, i strid med artikel 171.1 i fördraget. Så länge det inte inträffat någon förändring avseende sakförhållandena åsidosätts inte rätten till försvar genom att man inkluderar anmärkningar som avser upprepade identiska handlanden eller underlåtenheter efter avgivandet av det motiverade yttrandet. I sådana fall kan en medlemsstat, som inte tar till vara på den respit som ges genom det motiverade yttrandet för att se om sitt hus, bli föremål för en dom från domstolen avseende hela tidsperioden till den dag då domstolsförfarandet inleds (eller till dess att yttrandet följs, om detta infaller tidigare).
27 Denna undantagsmöjlighet är lika tillämplig nu, på förfaranden för tillämpning av artikel 171.1 i fördraget enligt artikel 171.2, som den var innan Maastrichtfördraget trädde i kraft, avseende förfaranden med samma syfte där man tillämpade artikel 169. Emellertid utmärker möjligheten att sanktionera fortsatt åsidosättande efter den 1 november 1993 det nya förfarandet. Det är min åsikt att ett motiverat yttrande enligt artikel 169 i det förevarande fallet inte är en tillräcklig grund för en talan som, om än endast till en del, avser vad jag har kallat en period efter Maastrichtfördragets ikraftträdande då en dom inte har följts, och som följaktligen kan leda till sanktioner. Som en del av sin rätt till försvar och rättssäkerheten har medlemsstaten rätt att bli underrättad (om så bara genom ett omnämnande av artikel 171.2 i fördraget) om risken för sådana sanktioner.(37) Om kommissionen i sin ansökan skulle ha försökt att inkludera påståenden om fortlöpande överträdelse av artikel 171.1 i fördraget efter ikraftträdandet av Maastrichtfördraget i tvisteföremålet för detta förfarande, skulle jag ha varit tvungen att rekommendera att ansökan inte skulle prövas till dessa delar. Eftersom den emellertid är inlindad i allmänna termer föredrar jag att läsa den som om den endast avsetts omfatta perioden fram till avgivandet av det motiverade yttrandet den 11 oktober 1993, och som om det inte med den eftersträvas en exceptionell förlängning av den tidsmässiga omfattningen av förfaranden avseende överträdelser till att omfatta tid efter det datumet. Vid närmare påseende avser målet endast påstådda överträdelser av artikel 171.1 före den 1 november 1993, och det uppkommer ingen fråga om påföljder.
28 Eftersom tvisteföremålet i detta förfarande framgick innan Fördraget om Europeiska Unionen trädde i kraft, anser jag följaktligen att artikel 169 i fördraget var den riktiga grunden för att väcka talan vid domstolen även efter den 1 november 1993. Vid den tid som sakförhållandena inträffade angavs kommissionens behörighet och det rätta förfarandet för att väcka talan vid domstolen i artikel 169. Även om jag ovan uttalade att omfattningen i sak [ratione materiae] av artikel 169 har minskats av att artikel 171.2 har tillkommit, är jag av den åsikten att denna ändring enbart skall få verkan i framtiden, från avgivna motiverade yttranden i relevanta fall efter den 1 november 1993 (eller möjligen från underrättelser som avser att leda till synpunkter i sådana fall som de som beskrivs i punkt 24 ovan). Att besluta något annat skulle kunna få den verkan att alla förfaranden om överträdelse av artikel 171.1 i fördraget skulle bli utan verkan, om det motiverade yttrandet avgavs före den 1 november 1993 men talan vid domstolen väcktes först efter denna dag. Det skulle strida mot de syften som ligger bakom införandet av den nya artikel 171.2 i fördraget om dess införande, om så bara i ett litet antal fall, skulle få verkan som undergrävde kommissionens strävanden att tillförsäkra att domstolens domar följs.
29 Om domstolen skulle anse att artikel 171.2 i fördraget är den enda riktiga grunden för ett domstolsförfarande i detta fall, på grund av att talan väcktes efter den 1 november 1993, rekommenderar jag att domstolen som alternativ behandlar talan som om den väckts på grundval av denna artikel. Med undantag för frågan om påföljder utgör artiklarna 169 och 171.2, i fråga om kraven på förfarandet(38) och de potentiella följderna (till och med mer uppenbart än i domen i målet Chevalley mot kommissionen), "en och samma typ av talan".(39) Eftersom påförande av påföljder inte blir aktuellt i ett fall som i sin helhet avser överträdelser av artikel 171.1 före den 1 november 1993, och eftersom det inte föreligger något åsidosättande av rätten till försvar, och ett konstaterande att saken inte kan prövas skulle strida mot det allmänna intresset av genomdrivande av gemenskapsrätten, bör talan tas upp till prövning.
30 Som slutsats anser jag att artikel 171.2 tillhandahåller ett obligatoriskt förfarande för genomförande av artikel 171.1 i fördraget i fall då kommissionen har avgivit sitt motiverade yttrande efter den 1 november 1993. Domstolen kan emellertid inte påföra medlemsstaterna påföljder för tidsperioder då de inte har följt ett domstolsbeslut som ligger före den 1 november 1993. I artikel 169 i fördraget föreskrivs således det riktiga förfarandet för genomdrivande av artikel 171.1 i de fall då ett motiverat yttrande avgavs, och tvisteföremålet således fastställdes, före den 1 november 1993. Artikel 169 kan dessutom, även i fall då artikel 171.2 i fördraget är tillämplig på verkställighet av en av domstolens domar, användas för att fastställa överträdelser av olika gemenskapsbestämmelser genom en nationell bestämmelse, praxis eller underlåtenhet som utgjorde föremålet för den tidigare domen. Kommissionens talan i detta fall kan alltså prövas till den del den är avsedd att verkställa artikel 171.1 i fördraget och domen i målet kommissionen mot Frankrike,(40) och är avsedd att leda till ett beslut av domstolen om att de franska bestämmelserna avseende besättningars nationalitet strider mot andra gemenskapsbestämmelser än de som åberopades i den domen (nämligen bestämmelser avseende etableringsfriheten). Ingen fråga om att talan inte kan prövas uppkommer i fråga om målets övriga aspekter.
Parternas påståenden i sakfrågan
31 Även om det i fransk lag inte görs någon skillnad mellan sådana fartyg som används vid utövande av ekonomisk verksamhet och andra, har kommissionen gjort det i sin talan enligt gemenskapsrätt riktad mot den franska lagstiftningen avseende registrering av sådana fartyg.
i) Fartyg som används vid utövandet av ekonomisk verksamhet
32 Kommissionen anser att det franska registreringssystemet strider mot artiklarna 6, 52, 58 och 221 i fördraget till den del det avser fartyg som används vid utövande av ekonomisk verksamhet. Kommissionen stöder sig huvudsakligen på domstolens dom i målet The Queen mot Secretary of State for Transport, ex parte Factortame m.fl. (Factortame II).(41) Domstolen beslutade i det målet att i de fall då ett användande av ett fartyg i ekonomiskt syfte krävde att användaren var etablerad i den berörda medlemsstaten, medförde dess registrering att reglerna om etableringsfrihet måste följas. Registreringsregler som innebar att personer diskriminerades på grund av sin nationalitet förbjöds därför. Mer specifikt stred registreringsregler, i vilka det föreskrevs att de som ägde eller chartrade fartyg skulle vara av en viss nationalitet eller, om de var ett bolag, att en viss andel av aktieägarna eller ledningen skulle vara av denna nationalitet, mot artikel 52 i fördraget. Sådana regler om bolag stred också mot artikel 221 i fördraget avseende samma behandling av medborgare i medlemsstaterna med avseende på kapitalplacering i bolag som avses i artikel 58. Regler som innebar att registrering krävde hemvist i medlemsstaten i fråga för fysiska personer stred även mot artikel 52, på samma sätt som regler om att företagsledningen skulle vara belägen i och kontrollen av fartyget skulle utövas från medlemsstaten i fråga, till den del detta uteslöt ett dotterbolag från att verka enligt instruktioner från ett moderbolag i en annan medlemsstat.(42) Kommissionen har tillagt att kravet på att företag skall ha sitt högkvarter i Frankrike utgör ett hinder för etablering av kontor, filialer eller dotterbolag där i syfte att använda ett fartyg i ekonomisk verksamhet, som strider mot artikel 58 i fördraget.
33 Beträffande fiskefartyg har kommissionen påmint om domstolens rättspraxis avseende medlemsstaternas behörighet att definiera de villkor på vilka deras fiskekvoter kan utnyttjas, vilket påvisar att utövandet av denna behörighet måste överensstämma med gemenskapsrätten. Även om det kan föreskrivas att fartyg som har tillstånd att utnyttja deras fiskekvoter måste ha "en faktisk ekonomisk anknytning" till medlemsstaten i fråga, medger syftena med gemenskapens kvotsystem att den föreskrivna anknytningen endast avser förhållandet mellan fartygets fiskeverksamhet och den lokala befolkning som är beroende av fiske och därmed förbunden industri.(43) Det är med beaktande av domstolens rättspraxis uppenbart att nationella regler genom vilka det ställs krav på medborgarskap eller bosättning för ägande eller drivande (eller bemanning) av fiskefartyg inte har någon anknytning till dessa syften.(44) I fall då en unionsmedborgare försöker begagna sig av rätten att etablera sig i en medlemsstat för att utnyttja dennas fiskekvoter kan sådana regler således inte tillämpas.
ii) Fartyg som inte används för utövande av ekonomisk verksamhet
34 Kommissionen anser att det franska registreringssystemet strider mot artiklarna 6, 48 och 52 i fördraget och mot garantierna för likabehandling som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 1251/70(45) och artikel 7 i direktiv 75/34/EEG(46) till den del den avser fartyg som inte används för utövande av ekonomisk aktivitet. Även om registrering av ett fartyg i fritidssyfte inte avser anställningsvillkor i snäv mening, är möjligheten att utöva fritidsaktiviteter i en medlemsstat en naturlig följd av arbetstagares frihet att resa dit för att bedriva sitt yrke. En person skall inte diskrimineras på grund av medborgarskap på områden som är anknutna till utövandet av gemenskapsrättsliga rättigheter. Kommissionen stöder sig på domstolens dom i målet Cowan mot Trésor Public(47), som bekräftats genom domen i målet kommissionen mot Spanien(48). Domstolen gjorde i domen i målet Cowan klart att inte heller nationell lagstiftning på områden som i princip omfattas av medlemsstaternas ansvar (inklusive straff- och processrätt) kan tillåtas diskriminera personer som genom gemenskapsrätten ges en rätt till likabehandling. Domstolen uttalade att personer som reser till en annan medlemsstat för att köpa tjänster bland annat hade rätt till skydd mot skada på samma grund som de som är medborgare eller bosatta i medlemsstaten i fråga och således rätt till ersättning för skada enligt ett nationellt system på samma villkor som de som är medborgare eller bosatta där, även om utfärdandet av sådana bestämmelser hör under medlemsstatens behörighet.(49) Diskriminering avseende villkoren för inträde till museer i Spanien dömdes av domstolen utgöra en överträdelse av artikel 59 och artikel 6 (i nuvarande lydelse) i fördraget i domen i målet kommissionen mot Spanien.
35 Kommissionen har också yrkat verkställighet, i enlighet med artikel 171.1 i fördraget, av domen i målet kommissionen mot Frankrike(50) avseende den franska lagstiftningen om fartygsbesättningar. Den har, med stöd av domstolens fasta rättspraxis avseende denna typ av rättsakters otillräcklighet för att införliva direktiv på ett rättsligt effektivt sätt,(51) anfört att ett cirkulär från ett ministerium inte är tillräckligt för att rätta en lagtext som strider mot fördraget. Kommissionen har tillagt att den franska lagstiftningen strider mot både artikel 52 i fördraget och artikel 48 (som utgjorde grunden för domstolens beslut i dom från 1974 i samband med förordning nr 1612/68)(52), eftersom den utgör ett hinder för egenföretagare från andra medlemsstater som vill etablera sig i Frankrike (och i synnerhet ett hinder för tillträde till fiskesektorn).
36 Den franska regeringen har godtagit de argument i sakfrågan som kommissionen har gett uttryck för i sin ansökan. Den har påpekat att den administrativa praxisen, att inte tillämpa kravet på franskt medborgarskap för besättningsmän på gemenskapsmedborgare, förstärktes efter domen i målet kommissionen mot Frankrike(53) genom ett cirkulär från transportministern. Den franska regeringen har i sitt försvar också beskrivit innehållet i ett lagförslag avseende transport i allmänhet som enligt kommissionen på ett fullgott sätt råder bot på de klagopunkter den har avseende registrering och besättning. Svårigheterna med parlamentets tidsschema och beslutet att anta bestämmelser avseende luft- och vägtransporter förhindrade att det antogs i tid.
Slutsatser avseende sakfrågan
37 Vad beträffar fartyg som används vid utövandet av ekonomisk verksamhet godtar jag kommissionens argument, som jag har sammanfattat och utvecklat här nedan, och drar den slutsatsen att den franska lagstiftning genom vilken registrering av fartyg regleras strider mot fördraget.
38 Kommissionens ansökan medför också att jag måste beakta registrering av fartyg som används för annat än utövande av ekonomisk verksamhet. Likaledes anser jag att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget, trots att domstolen inte har haft tillgång till något detaljerat resonemang från parternas sida. Cowan-principen(54), som domstolen har utformat i samband med fri rörlighet till förmån för tjänster, är uppenbart tillämplig även på andra områden som regleras i fördraget: etableringsfrihet och fri rörlighet för arbetstagare, och rätten att kvarstanna i medlemsstater efter att ha använt sig av dessa rättigheter.(55) Såsom slogs fast i domen i målet Cowan i fråga om tjänster, kan grundläggande ekonomiska rättigheter leda till vissa därav följande rättigheter till likabehandling även på områden som i sak hör under medlemsstaternas behörighet, bland vilka lika skydd mot skada är en av de mest betydelsefulla. Områden som hör under medlemsstaternas behörighet faller inom fördragets tillämpningsområde i den mån jämlikhet på dessa områden är en viktig följd av den grundläggande ekonomiska rättigheten att röra eller bosätta sig i en medlemsstat i ekonomiskt syfte. Jämlikhet garanteras då, i frånvaron av mer detaljerade bestämmelser, av förbudet i artikel 6 i fördraget mot diskriminering av personer på grund av nationalitet inom fördragets tillämpningsområde.
39 Om något gäller dessa argument i ännu högre grad i fråga om dem som har sin etablerade hemvist i en annan medlemsstat i syfte att där bedriva ekonomisk verksamhet, än för dem vilkas närvaro i medlemsstaten är tillfällig, såsom är fallet med turister. De uppvisar det "starka band" med värdstaten som den franska regeringen utan framgång stödde sig på i domen i målet Cowan till försvar för begränsande av brottskadeersättning till franska medborgare och utländska medborgare bosatta inom franskt territorium.(56)
40 Migrerande arbetare har redan fördelen av omfattande rättigheter genom den lagstiftade garantin för likabehandling avseende "sociala och skattemässiga förmåner".(57) Sociala förmåner omfattar alla förmåner "som, antingen de är knutna till ett anställningskontrakt eller inte, i allmänhet ges nationella arbetstagare i första hand på grund av deras objektiva status av arbetare eller på grund av det enkla faktum att de är bosatta inom det nationella territoriet vilket det därför förefaller lämpligt att utsträcka till att omfatta arbetstagare som är medborgare i andra medlemsstater för att underlätta deras rörlighet inom gemenskapen".(58) De omfattar (i de fall då sådana rättigheter beviljas medborgare i medlemsstaten i fråga) sänkta tariffer i kollektivtrafiken för stora familjer,(59) användning av ett minoritetsspråk i förfaranden vid medlemsstatens domstolar,(60) rätten att i en medlemsstat förenas med en partner med vilken man inte är gift(61) och rätten till studiestöd för barn som är ekonomiskt beroende som befinner sig i en annan medlemsstat(62).
41 Antagande av sekundär gemenskapsrätt för att säkra sådana rättigheter för arbetstagare utesluter emellertid inte förekomsten av en återstående kategori rättigheter till likabehandling som enligt fördraget utgör följder av den fria rörligheten för arbetstagare samt etableringsfriheten. Sådana följdrättigheter till likabehandling skulle, i fall då arbetstagare stöder sig på artikel 48, gälla för sådant som inte utgör sociala förmåner enligt förordning nr 1612/68. De skulle vara av större betydelse i fråga om etableringsfrihet enligt artikel 52, där det inte har förekommit någon motsvarande lagstiftningsåtgärd från gemenskapens sida.
42 Gränserna för sådana följdrättigheter till likabehandling måste anges med hänsyn till de väsentliga mänskliga samt ekonomiska behoven hos dem som de primära fördragsrättigheterna tillkommer. Att förneka egenföretagare och personer som utför tjänster många sociala förmåner (i den mening som avses i förordning nr 1612/68) kan anses påverka deras konkurrenskraft och således utgöra ett rättsstridigt hinder för utövandet av sådana yrken, på samma sätt som ansågs i beslutet i målet kommissionen mot Italien som avsåg tillgång till socialbostäder.(63) Trots att det beslutet är avfattat i ekonomiska termer kan målet knytas an till domen i målet Cowan, eftersom de båda avser den sociala omgivningen inom vilken ekonomiska friheter utövas.(64)
43 Unionsmedborgare som flyttar för att påbörja en ekonomisk verksamhet i en annan medlemsstat skall ha möjlighet att bosätta sig och integreras i samhället i den berörda medlemsstaten, och de skall inte hindras från att utöva sina ekonomiska rättigheter genom diskriminering på andra områden som är väsentliga för deras välbefinnande.(65) Enligt min mening är detta den logiska följden av domen i målet Cowan. Således skall de inte bara ges en möjlighet till arbete och drivande av egen företagsverksamhet, eller bosättning efter pensionering från sådana verksamheter, utan också möjligheter till sociala aktiviteter och fritidsaktiviteter.
44 Registrering av fritidsbåtar förefaller enligt min mening inte vara en social förmån i den mening som avses i förordning nr 1612/68. Inte desto mindre, och trots att det nästan oundvikligen endast utnyttjas av en liten minoritet, är det helt klart en del av en bred kategori fritidsaktiviteter som kan åtnjutas i en medlemsstat. Tillgång till sådana fritidsmöjligheter är en följd av den fria rörligheten för att påbörja ekonomisk verksamhet och omfattas således av fördragets tillämpning. Följaktligen strider diskriminering i detta avseende på grund av nationalitet mot artikel 6 i fördraget, när den avser dem som åtnjuter fri rörlighet för arbetstagare eller fri etableringsrätt eller tillhörande bosättningsrättigheter efter utövandet av sådana rättigheter.
45 Avseende de franska reglerna om besättningars medborgarskap, godtar jag kommissionens argument som går ut på att ett ministeriecirkulär inte är en tillräckligt rättsligt effektiv åtgärd för att avhjälpa den överträdelse av gemenskapsrätten som domstolen konstaterat i sin dom i målet kommissionen mot Frankrike.(66) Detta framgår av domstolens dom i det målet(67) och bekräftas av den fasta rättspraxis som nämnts av kommissionen.(68)
46 Beträffande kommissionens påstående om att de franska reglerna om besättning strider mot artikel 52 i fördraget utgör förekomsten av regler (även om dessa inte tillämpas i praktiken), som begränsar den kategori av människor som kan anställas på ett fartyg som är registrerat i Frankrike, ett etableringshinder för fysiska eller juridiska personer som har för avsikt att använda ett sådant fartyg i utövandet av ekonomisk verksamhet. Detta utgör också en begränsning av antalet fartyg som kan utnyttja de franska fiskekvoterna vilken inte har något samband med syftet med kvotsystemet.(69)
Rättegångskostnader
47 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom jag har kommit fram till att kommissionen har rätt i alla sina påståenden att svaranden har åsidosatt sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, föreslår jag att Republiken Frankrike skall dömas att ersätta rättegångskostnaderna.
Förslag till avgörande
I enlighet med det resonemang som förts ovan, föreslår jag att domstolen skall avkunna dom enligt följande:
1) Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 6, 48, 52, 58 och 221 i fördraget samt kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 och rådets direktiv 75/34/EEG genom att ha bibehållit bestämmelser i lagar som begränsar rätten att föra nationell flagg till fartyg som (till mer än hälften) ägs av personer som är av fransk nationalitet, juridiska personer som har vissa särskilt angivna anknytningar till Frankrike och som innebär att besättningen till en viss närmare angiven andel skall utgöras av franska medborgare.
2) Republiken Frankrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 171 i EG-fördraget, genom att inte vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom i målet kommissionen mot Frankrike(70).
3) Republiken Frankrike skall åläggas att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Kommissionen stöder sig i huvudsak på kommissionens förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där (EGT nr L 142, s. 24) och rådets direktiv 75/34/EEG av den 17 december 1974 om rätten för medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse (EGT nr L 14, 1975, s. 10).
(2) - Dom av den 4 april 1974, kommissionen mot Frankrike (167/73, Rec. s. 359).
(3) - Artikel 217 i Code des douanes français (franska tullagen).
(4) - Artikel 219 i den franska tullagen.
(5) - Artikel 3 i lag av den 13 december 1926 om Code de Travail Maritime (lagen om arbete till sjöss). Artikel 221 i den franska tullagen.
(6) - Dekret 67-690 av den 7 augusti 1967. Detta dekret (som kommissionen avser med sin talan i detta mål) är ett annat än det som var i fråga i det ovan i fotnot 2 nämnda målet kommissionen mot Frankrike, 167/73, vilket avsåg (såsom anges i punkt 3 i domen) ett ministerbeslut av den 21 november 1961, ändrat genom ett ministerbeslut av den 12 juni 1969 som förutom vissa lokala undantag förbehöll anställning på bryggan, maskinrummet och telegrafilokalen på franska sjögående fartyg för franska medborgare och förbehöll anställning i allmänhet för franska medborgare i ett förhållande tre till ett. Dessa beslut antogs emellertid på grundval av artikel 3 i lagen från år 1926, och till den del de tillåter bemanning med medborgare som inte är franska i proportionen en till tre är det möjligt att de enligt fransk lag kan anses utgöra undantag från den artikeln på det sätt som avses i dekretet från år 1967.
(7) - Förordning om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, s. 2).
(8) - Mål 167/73, nämnt i fotnot 2 ovan.
(9) - Cirkulär av den 29 april 1975, Journal Officiel de la République Française den 2 maj 1975.
(10) - Mål 167/73, nämnt i fotnot 2 ovan.
(11) - Det första målet som avsåg detta var det som avgjordes genom domstolens dom av den 13 juli 1972, kommissionen mot Italien, (48/71, Rec. s. 529, kallat konstskatter). Antalet mål av det slaget ökade kraftigt efter år 1985.
(12) - För en diskussion om den andra betydelsefulla skillnaden i texten avseende förfarandebestämmelserna i artiklarna 169 och 171.2, se punkt 20 nedan.
(13) - Det var inte heller att vänta att kommissionen skulle yrka att dess egen talan inte kunde prövas eller att den franska regeringen skulle yrka att ett förfarande skulle användas mot det som skulle kunna innebära allvarligare konsekvenser.
(14) - Se till exempel dom av den 11 mars 1980, Foglia mot Novello (104/79, Rec. s. 745), och dom av den 16 december 1981, Foglia mot Novello (244/80, Rec s. 3045).
(15) - Se till exempel dom av den 8 oktober 1992, Meskens mot parlamentet (T-84/91, Rec. s. II-2335), i vilken förstainstansrätten ex officio avvisade en talan avseende att den skulle ålägga en institution att betala ett vite för att den inte följt en av domstolens tidigare domar. Se även dom av den 17 februari 1970, kommissionen mot Italien (31/69, Rec s. 26), punkt 8, i vilken domstolen förklarade att en viss grund (som gick ut på att artikel 169-förfarandet inte kunde användas vid underlåtenhet att genomföra direkt tillämplig lagstiftning) var för sent framlagd, men att den "måste prövas ex officio av domstolen", eftersom den avsåg domstolens behörighet. För flera exempel på när domstolen har tolkat artikel 92.2 i rättegångsreglerna som en skyldighet att ex officio pröva frågor om sin egen behörighet, se dom av den 17 november 1965, Lens mot domstolen (55/64, Rec. s. 1033), och i synnerhet sidorna 1036 och 1037 (om tidsfristerna för att väcka talan i personalmål), dom av den 27 juni 1989, Giordani mot kommissionen (200/87, Rec. s. 1877), punkt 10 (i ett mål där det var oklart huruvida kommissionen yrkade avvisning), dom av den 11 juli 1991, von Hoessle mot revisionsrätten (T-19/90, Rec. s. II-615), punkt 23 (tidsfrister är avsedda att tillförsäkra rättssäkerhet, "de avser av denna anledning allmän ordning och kan inte lämnas åt parternas eller domstolens skön"), se de domar där uteblivet åberopande av att det administrativa förfarande som föreskrivs i artikel 169, som endast avsetts skydda medlemsstaternas rättigheter, inte behöver göras gällande av domstolen om inte den berörda medlemsstaten påkallar det: generaladvokat Lenz i målet kommissionen mot Frankrike (C-249/91, Rec. s. I-787), punkt 22, generaladvokat Gulmann i målet kommissionen mot Grekland (C-61/90, Rec. s. I-2407), punkt 16.
(16) - Se till exempel dom av den 7 maj 1980, Fournier m.fl. mot kommissionen (förenade målen 114/79-117/79, Rec. s. 1529), där de anhöriga till en vid gemenskaperna anställd tjänsteman försökte väcka talan enligt artiklarna 175 och 178 i fördraget avseende sådant som egentligen regleras genom bestämmelserna avseende personalmål; se vidare dom av den 6 april 1962, Meroni m.fl. mot Höga myndigheten (förenade målen 21/61-26/61, Rec. s. 143), i synnerhet sidorna 155 och 156, där domstolen ex officio avgjorde att en passivitetstalan utgjorde ett "artificiellt förfarande" som inte kunde åberopas mot Höga myndigheten i ett fall då denna inte omprövade ett beslut mot vilket ogiltighetstalan inte kunde föras på grund av preskription; se slutligen domstolens dom av den 10 december 1969, Eridania mot kommissionen (förenade målen 10/68 och 18/68, Rec. s. 459), i synnerhet sidan 483, i samma sak. Det är endast när villkoren för väckande av talan enligt såväl artikel 173 som artikel 175 är uppfyllda som domstolen kan anse att dessa två bestämmelser "endast utgör ett och samma rättsmedel" som i domen av den 18 november 1970 i målet Chevalley mot kommissionen (15/70, Rec. s. 975), punkt 6.
(17) - Detta var inte fallet i domen i målet Chevalley mot kommissionen, nämnt ovan i fotnot 16.
(18) - Denna uppfattning delas av D. Ritleng, "Artikel 171" i "Traité sur l'Union Européenne: commentaire article par article", V. Constantinesco, R. Kovar och D. Simon, utgivare, Paris, 1995, s. 577. Angående principen om lex specialis, se till exempel uttalandena av generaladvokat Verloren van Themaat i målet Gerlach (dom av den 24 oktober 1985, 239/84, Rec s. 3507, i synnerhet s. 3510).
(19) - Det är min åsikt att repetitionen i många avseenden av ordalydelsen av artikel 169 första stycket i artikel 171.2 första stycket, antyder att beslutet att väcka talan vid domstolen för genomförande av artikel 171.1 i fördraget ligger inom kommissionens område för skönsmässig bedömning.
(20) - Se domstolens beslut av den 28 mars 1980, kommissionen mot Frankrike (förenade målen 24/80 och 97/80 R, Rec. s. 1319), punkterna 16, 17 och 19, i vilket domstolen beslutade att inte förordna om interimistiska åtgärder för att tillförsäkra att den dom följdes som den avkunnat den 25 september 1979 i målet kommissionen mot Frankrike (232/78, Rec. s. 2729).
(21) - Se punkt 7 ovan.
(22) - Se J. Diez-Hochleitner, "Le traité de Maastricht et l'inexécution des arrêts de la Cour de justice par les Etats membres" (1994), Revue du Marché unique européen 111, p. 130.
(23) - Se dom av den 10 juli 1984, Regina mot Kirk (63/83, Rec. s. 2689), punkt 21-23.
(24) - Se till exempel domstolens dom av den 9 januari 1990, Società Agricola Fattoria Alimentare (C-337/88, Rec. s. I-1), punkt 13, och av den 13 november 1990, Regina mot Minister for Agriculture, ex parte Fedesa m.fl. (331/88, Rec. s. I-4023), punkt 45.
(25) - "Före" och "efter" Maastricht avser tidsperioderna före respektive efter det att det fördraget trädde i kraft.
(26) - Dom av den 19 december 1961, kommissionen mot Italien (7/61, Rec s. 633), och i synnerhet s. 327.
(27) - Se till exempel mål 31/69, kommissionen mot Italien, nämnt ovan i fotnot 15, punkt 12, 232/78, kommissionen mot Frankrike, punkt 3, nämnt ovan i fotnot 20; se vidare dom av den 9 december 1981, kommissionen mot Italien (193/80, Rec. s. 3019, punkt 12), av den 15 december 1982, kommissionen mot Danmark (211/81, Rec. s. 4547, punkt 14), av den 8 februari 1983, kommissionen mot Förenade kungariket (124/81, Rec. s. 203, punkterna 6 och 7), av den 14 februari 1984, kommissionen mot Tyskland (325/82, Rec. s. 777, punkterna 8 och 9), av den 7 februari 1984, kommissionen mot Italien (166/82, Rec. s. 459, punkterna 16 och 17), av den 7 maj 1987, kommissionen mot Belgien (186/85, Rec. s. 2029, punkt 13), av den 13 december 1990, kommissionen mot Grekland (C-347/88, Rec. s. I-4747, punkterna 16 och 17), och av den 31 mars 1992, kommissionen mot Danmark (C-52/90, Rec. s. I-2187, punkt 17).
(28) - Domstolens beslut av den 11 juli 1995, kommissionen mot Spanien (C-266/94, REG s. I-1975), punkt 17.
(29) - Se till exempel dom av den 30 maj 1991, kommissionen mot Tyskland (C-361/88, Rec. s. I-2567, punkt 31). Se även domstolens dom av den 7 februari 1973, kommissionen mot Italien (39/72, Rec. s. 101), och av den 20 februari 1986, kommissionen mot Italien (309/84, Rec. s. 599).
(30) - Dom av den 1 juni 1994 (C-317/92, Rec. s. I-2039, punkt 3). Det skall påpekas att den franska texten är mer specifik än den engelska, i det att den hänvisar till den dag då den tid som anges i det motiverade yttrandet löpte ut.
(31) - Mål 166/82, nämnt ovan i fotnot 27, s. 477.
(32) - Punkt 17 i domen i ovannämnda mål (fotnot 31) (min kursivering).
(33) - Se även de snarlika domskälen i ett helt annat mål, kommissionen mot Italien, 309/84, punkt 14, nämnt ovan i fotnot 29. Det rörde sig emellertid, som kommer att synas nedan, i det målet om den formella underrättelsen där den tidsmässiga omfattningen av förfarandet angavs.
(34) - Se till exempel mål 309/84, kommissionen mot Italien, nämnd ovan i fotnot 33, avseende årlig betalning av premier för upphörande med vinodling, och dom av den 10 juli 1990, kommissionen mot Tyskland (C-217/88, Rec. s. I-2879), avseende obligatorisk destillering av vinstockar under vissa vinodlingsår.
(35) - Se till exempel målet kommissionen mot Italien, 31/69, nämnt ovan i fotnot 15, i vilket ett system för återbetalning vid export utsträcktes till att omfatta ytterligare produkter ett par dagar före avgivandet av det motiverade yttrandet.
(36) - Se domstolens dom av den 22 mars 1983, kommissionen mot Frankrike (42/82, Rec. s. 1013), och av den 4 februari 1988, kommissionen mot Italien (113/86, Rec. s. 607).
(37) - Se kommissionens tolfte årsrapport om övervakning av gemenskapsrättens tillämpning (EGT nr C 254, s. 1, och i synnerhet s. 7) avseende dess praxis att såväl i formella underrättelser som i motiverade yttranden påminna medlemsstaterna om den möjlighet att påföra sanktioner som föreskrivs för det nya förfarandet.
(38) - Se punkt 20 ovan.
(39) - Se den ovan i fotnot 16 nämnda domen i målet Chevalley mot kommissionen.
(40) - Mål 167/73, nämnt ovan i fotnot 2.
(41) - Dom av den 25 juli 1991 (C-221/89, Rec. s. I-3905).
(42) - Målet Factortame II, nämnt ovan i fotnot 41, punkterna 22, 29-31 och 33-35. Se även domar av den 4 oktober 1991, kommissionen mot Förenade kungariket (C-246/89, Rec. s. I-4585), och kommissionen mot Irland (C-93/89, Rec. s. I-4569). Det framgår av dom av den 30 maj 1989 i målet kommissionen mot Grekland (305/87, Rec. s. 1461, punkt 12), att alla bestämmelser som strider mot artikel 52 i fördraget även strider mot artikel 6.
(43) - Se domar av den 14 december 1989, The Queen mot Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Agegate (C-3/87, Rec. s. 4459, punkterna 17 och 27), samt The Queen mot Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Jaderow (C-216/87, Rec. s. 4509, punkterna 18 och 43), och mål C-246/89, kommissionen mot Förenade kungariket, punkterna 12 och 35, nämnt ovan i fotnot 12.
(44) - Angående registrering, säte, kontroll och ägande i fråga om bolag och fysiska personers nationalitet, se den i fotnot 43 nämnda domen i målet Jaderow, punkt 42 i domen, det i fotnot 42 nämnda målet 246/89, kommissionen mot Förenade kungariket, punkterna 31 och 39, det i fotnot 42 nämnda målet C-93/89, kommissionen mot Irland, punkterna 10, 11 och 15 (vad gäller endast registrering av bolag). Om besättningens hemvist se det i fotnot 43 nämnda målet Agegate, punkt 24-26.
(45) - Se fotnot 1.
(46) - Se fotnot 1.
(47) - Dom av den 2 februari 1989 (186/87, Rec. s. 195).
(48) - Dom av den 15 mars 1994 (C-45/93, Rec. s. I-911).
(49) - Den i fotnot 47 nämnda domen, punkt 17-19. Se även dom av den 11 november 1981, Casati (203/80, Rec. s. 2595).
(50) - Mål 167/73, nämnt i fotnot 2.
(51) - Se dom av den 15 oktober 1986, kommissionen mot Italien (168/85, Rec. s. 2945, punkt 15), mål C-361/88, kommissionen mot Tyskland, nämnt i fotnot 29, punkt 24, och dom av den 1 oktober 1991, kommissionen mot Frankrike (C-13/90, C-14/90 och C-64/90, Rec. s. I-4327, I-4331 och I-4335).
(52) - Nämnd i fotnot 7.
(53) - Mål 167/73, nämnt i fotnot 2.
(54) - Det framgår inte klart av lydelsen av domen i mål 45/93, kommissionen mot Spanien, nämnd i fotnot 48, om domstolen ansåg att diskrimineringen avseende inträdesavgifterna till museer hade samband med tillhörande förmåner som påverkar de villkor under vilka tjänster tillhandahålls eller erhålls av turister (som klart kunde ses i målet Cowan), eller med villkoren för tillhandahållande eller mottagande av en tjänst i förhållande till turister. Se punkt 5 respektive 7 i domen, där kommissionens påståenden sammanfattats.
(55) - Kommissionen har inte åberopat och jag skall inte här beröra rättigheterna för andra unionsmedborgare som har en rättighet att kvarstanna i en medlemsstat på grund av andra rättigheter som följer av gemenskapsrätt och som nu förstärkts genom artikel 8a i fördraget. Se rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om uppehållstillstånd för arbetstagare och egenföretagare som har upphört med sin yrkesverksamhet (EGT nr L 180, 1990, s. 28), rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om uppehållstillstånd för personer som inte har rätt till detta enligt någon annan gemenskapsrättslig bestämmelse (EGT nr L 180, 1990, s. 26) och rådets direktiv 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 om uppehållstillstånd för studerande som är inskrivna för att genomgå kurser (EGT nr L 317, 1993, s. 59).
(56) - Domen i målet Cowan, nämnd i fotnot 47, punkt 16.
(57) - Artikel 7.2 i förordning nr 1612/68, nämnd i fotnot 7.
(58) - Dom av den 31 maj 1979, Even (207/78, Rec. s. 2019), punkt 22.
(59) - Dom av den 30 september 1975, Cristini mot SNCF (32/75, Rec. s. 1085).
(60) - Dom av den 11 juli 1985, Mutsch (137/84, Rec. s. 2681).
(61) - Dom av den 17 april 1986, Nederländerna mot Reed (59/85, Rec. s. 1283).
(62) - Dom av den 26 februari 1992, Bernini mot Minister van Onderwijs (C-3/90, Rec. s. I-1071).
(63) - Dom av den 14 januari 1988 (63/86, Rec. s. 29), punkterna 16 och 17.
(64) - De två avgörandena tillkom "dans une même perspective de protection de l'environnement sociologique des libertés garanties", enligt J. Mertens de Wilmars, "L'arrêt Cowan", Cahiers de droit européen 388, 1990, s. 401.
(65) - Se till exempel dom av den 15 mars 1989, Echternach och Moritz mot Minister for Education and Science (förenade målen 389/87 och 390/87, Rec. s. 723, punkt 20).
(66) - Mål 167/73, nämnt i fotnot 2.
(67) - Se punkterna 41 och 42 i domen.
(68) - Se de domar som nämns i fotnot 51.
(69) - Se domen i målet Agegate, nämnd i fotnot 43.
(70) - Dom av den 4 april 1974 (167/73, Rec. s. 359).