62009CJ0300_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawach połączonych C‑300/09 i C‑301/09
mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Raad van State (Niderlandy) postanowieniami z dnia 24 lipca 2009 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 30 lipca 2009 r., w postępowaniach:
Staatssecretaris van Justitie
przeciwko
F. Toprakowi
(C‑300/09),
I. Oguzowi (C‑301/09),
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: J.N. Cunha Rodrigues, prezes izby, A. Rosas, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh i P. Lindh (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając procedurę pisemną,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez C.M. Wissels oraz B. Koopman, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu duńskiego przez V. Pasternak Jørgensen oraz R. Holdgaarda, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu niemieckiego przez M. Lummę oraz N. Grafa Vitzthuma, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez G. Rozeta oraz M. van Beeka, działających w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”). Rada Stowarzyszenia została utworzona na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Republiką Turcji, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”).
2. Wnioski te zostały przedstawione w ramach sporów pomiędzy F. Toprakiem w sprawie C‑300/09 i I. Oguzem w sprawie C‑301/09 a Staatssecretaris van Justitie (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości) w przedmiocie odmowy zmiany przez Staatssecretaris van Justitie ich zezwoleń na pobyt na czas określony.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Układ stowarzyszeniowy
3. Zgodnie z art. 2 ust. 1 układu stowarzyszeniowego jego celem jest promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych pomiędzy stronami, w tym także w zakresie stosunków pracy, poprzez stopniowe osiąganie swobody przepływu pracowników, jak również przez eliminację ograniczeń w zakresie swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej oraz swobody świadczenia usług celem polepszenia poziomu życia narodu tureckiego i ułatwienia przystąpienia w późniejszym czasie Republiki Turcji do Wspólnoty.
Decyzja nr 1/80
4. Artykuł 6 ust. 1 decyzji brzmi następująco:
„1. Pracownik turecki należący do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego ma w tym państwie, z zastrzeżeniem postanowień art. 7 dotyczącego dostępu członków jego rodziny do zatrudnienia, prawo:
– po roku legalnego zatrudnienia do odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko zostaje zachowane;
– po trzech latach legalnego zatrudnienia i z zastrzeżeniem pierwszeństwa pracowników z państw członkowskich Wspólnoty przyjęcia, w tym samym zawodzie u dowolnego pracodawcy, oferty pracy złożonej na normalnych warunkach i zarejestrowanej przez służby zatrudnienia tego państwa członkowskiego;
– po czterech latach legalnego zatrudnienia do swobodnego dostępu do dowolnej pracy najemnej” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
5. Artykuł 13 wspomnianej decyzji stanowi:
„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich właściwych terytoriach zgodnie z prawem”.
Protokół dodatkowy
6. Protokół dodatkowy, podpisany w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. L 293, s. 1) (zwany dalej „protokołem dodatkowym”) stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego, jak wynika to z jego art. 62.
7. Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ma następujące brzmienie:
„Umawiające się strony nie będą wprowadzać żadnych nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodzie świadczenia usług” [tłumaczenie nieoficjalne].
Uregulowania krajowe
8. W dniu 1 grudnia 1980 r. wjazd i pobyt cudzoziemców na terytorium Niderlandów był uregulowany przez Vreemdelingenwet (ustawę o cudzoziemcach) (Stb. 1965, nr 40), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1967 r., oraz przez Vreemdelingenbesluit (rozporządzenie o cudzoziemcach) i Vreemdelingencirculaire z 1966 r. (okólnik o cudzoziemcach z 1966 r.).
9. Z postanowień odsyłających wynika, że w dniu 1 grudnia 1980 r. obowiązywała następująca regulacja.
10. Cudzoziemiec, którego małżeństwo z osobą mającą prawo pobytu na czas nieokreślony trwało co najmniej trzy lata i który zamieszkiwał w Niderlandach przez okres także trzech lat, będąc posiadaczem prawa pobytu związanego z warunkiem „zamieszkanie z małżonką”, mógł w zasadzie pomimo rozpadu małżeństwa ubiegać się o samodzielne zezwolenie na pobyt. Można było jednak odmówić udzielenia takiego zezwolenia, jeśli cudzoziemiec nie posiadał wystarczających środków utrzymania. Ponadto można było wyjątkowo udzielić takiego zezwolenia z nadrzędnych względów humanitarnych lub gdy działalność wykonywana przez cudzoziemca służyła istotnemu interesowi Królestwa Niderlandów.
11. Począwszy od dnia 1 lutego 1983 r., regulacja ta została zmieniona w dwóch aspektach przez okólnik o cudzoziemcach wydany w 1982 r. (dalej zwany „okólnikiem z 1982 r.”). Po pierwsze, wymagana długość zamieszkiwania w Niderlandach przed rozpadem lub rozwiązaniem małżeństwa, która wynosiła trzy lata, została zmniejszona do jednego roku. Po drugie, brak środków utrzymania pozostał negatywną przesłanką w odniesieniu do cudzoziemca tylko, jeśli właściwe władze mogły wymagać od niego gotowości do podjęcia pracy.
12. W dniu 1 kwietnia 2001 r. weszła w życie Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (ustawa z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie szeroko zakrojonej nowelizacji ustawy o cudzoziemcach) (Stb. 2000, nr 495). Ustawie tej towarzyszyły wydane w 2000 r. Vreemdelingenbesluit 2000 (rozporządzenie o cudzoziemcach) (Stb. 2000, nr 497, zwane dalej „Vb 2000”) oraz również wydany w tym samym roku Vreemdelingencirculaire 2000 (okólnik o cudzoziemcach, zwany dalej „okólnikiem z 2000 r.”).
13. Wraz z wejściem w życie Vb 2000 i okólnika z 2000 r. w dniu 1 kwietnia 2001 r. zmiany wprowadzone w 1982 r. stały się bezskuteczne i zostały przywrócone warunki uzyskania samodzielnych zezwoleń na pobyt obowiązujące w dniu 1 grudnia 1980 r.
14. Jednakże zostały przewidziane opierające się na art. 9.6 Vb 2000 przepisy przejściowe w odniesieniu do cudzoziemców, którzy korzystali przed dniem 11 grudnia 2000 r. z zezwolenia na pobyt ze względu na małżeństwo. Na mocy tych przepisów przy założeniu, że cudzoziemiec posiadał przez co najmniej rok zezwolenie na pobyt na podstawie małżeństwa, które trwało trzy lata przed jego rozpadem lub rozwiązaniem, mogło zostać udzielone temu cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt związane z warunkiem „poszukiwanie i wykonywanie pracy najemnej lub na własny rachunek”.
Postępowania przed sądami krajowymi i pytanie prejudycjalne
Sprawa Toprak (C‑300/09)
15. F. Toprak, obywatel turecki, zawarł związek małżeński z obywatelką niderlandzką w dniu 14 czerwca 2001 r. W dniu 21 maja 2002 r. przybył do Niderlandów, dysponując tymczasowym pozwoleniem na pobyt, które zostało zastąpione pozwoleniem na pobyt na czas określony z adnotacją „w celu zamieszkania z małżonką”, którego okres ważności został przedłużony do dnia 24 września 2006 r.
16. Małżeństwo między F. Toprakiem i jego małżonką rozpadło się faktycznie w dniu 12 kwietnia 2004 r., czyli przed upływem trzech lat po ślubie, a rozwód został orzeczony w dniu 30 grudnia 2004 r., czyli ponad trzy lata po ślubie. Wynika z tego, że pomiędzy dniem wjazdu do Niderlandów a dniem faktycznego rozpadu małżeństwa F. Toprak przebywał mniej niż trzy lata ze swoją małżonką w Niderlandach.
17. Po rozwodzie F. Toprak zwracał się kilkakrotnie z wnioskiem o zastąpienie adnotacji „zamieszkanie z małżonką” adnotacją „wykonywanie pracy najemnej” i przedłużenie zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony.
18. Wnioski F. Topraka były oddalane przez właściwego ministra ze względu na to, że licząc od dnia faktycznego rozpadu jego małżeństwa, nie spełniał już warunku zamieszkiwania z małżonką. Ponadto mimo że pracował w Niderlandach, F. Toprak nie wykazał też w sposób dostateczny, że w dniu tym spełniał przesłanki umożliwiające mu uzyskanie zezwolenia na pobyt w celu wykonywania pracy najemnej na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80. W szczególności nie wykazał, że pracował przez rok u tego samego pracodawcy ani że pracodawca ten jest skłonny utrzymać ten stosunek pracy. Ponadto jego praca najemna nie służyła żadnemu istotnemu interesowi Królestwa Niderlandów.
19. F. Toprak odwołał się do Staatssecretaris van Justitie, który jednak oddalił to odwołanie jako bezzasadne.
20. F. Toprak wniósł zatem skargę do Rechtbank’s‑Gravenhage. Sąd ten uznał, że zaostrzenie polityki wobec osób takich jak F. Toprak, które następowało po okresie złagodzenia tej polityki, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80. W rezultacie uwzględnił skargę, stwierdził nieważność decyzji o oddaleniu Staatssecretaris van Justitie i nakazał mu wydanie nowej decyzji. Staatssecretaris van Justitie odwołał się od tego wyroku do Raad van State.
Sprawa Oguz (C‑301/09)
21. I. Oguz jest obywatelem tureckim, który zawarł związek małżeński z obywatelką turecką posiadającą zezwolenie na pobyt na czas nieokreślony w Niderlandach. Ślub odbył się w dniu 12 sierpnia 2002 r. Po przyjeździe do Niderlandów rok później uzyskał zezwolenie na pobyt na czas określony związany z warunkiem „zamieszkanie z małżonką”, którego termin ważności został przedłużony do sierpnia 2009 r.
22. Małżeństwo I. Oguza i jego małżonki rozpadło się faktycznie w dniu 16 października 2005 r., a rozwód został orzeczony w dniu 21 lipca 2006 r., czyli w obu przypadkach po trzech latach od zawarcia małżeństwa. Jednakże pomiędzy dniem wjazdu do Niderlandów w 2003 r. a dniem faktycznego rozpadu jego małżeństwa I. Oguz zamieszkiwał przez krócej niż trzy lata ze swoją małżonką w Niderlandach.
23. W dniu 12 kwietnia 2006 r. I. Oguz wniósł o zmianę warunku udzielenia jego zezwolenia na pobyt, które zawierało adnotację „zamieszkanie z małżonką”, tak aby od tej pory było opatrzone adnotacją „w celu wykonywania pracy najemnej”. Z postanowienia odsyłającego wynika, że I. Oguz zawarł umowę o pracę z pewnym pracodawcą na okres od dnia 1 kwietnia do dnia 1 października 2004 r., pracował dla innego pracodawcy od dnia 16 października 2005 r. i został zatrudniony przez trzeciego pracodawcę od dnia 1 lutego 2006 r.
24. Wniosek I. Oguza o zmianę zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony został oddalony kilkoma decyzjami właściwego ministra ze względu na to, że licząc od dnia rozpadu jego małżeństwa, nie spełniał już warunku „zamieszkiwania z małżonką”, od którego uzależnione było udzielenie mu zezwolenia na pobyt. Ponadto I. Oguz nie wykazał też w sposób dostateczny, że mógł ubiegać się o zezwolenie na pobyt w celu wykonywania pracy najemnej na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80. W szczególności nie wykazał, że pracował przez rok u tego samego pracodawcy ani że pracodawca ten jest skłonny utrzymać ten stosunek pracy. Poza tym jego praca najemna nie służyła żadnemu istotnemu interesowi Królestwa Niderlandów.
25. I. Oguz odwołał się do Staatssecretaris van Justitie, który uznał to odwołanie za bezzasadne.
26. Staatssecretaris van Justitie uznał w szczególności, że I. Oguz nie może ubiegać się o zezwolenie na pobyt na podstawie przepisów przejściowych opartych na art. 9.6 Vb 2000, gdyż jego zezwolenie na pobyt nie zostało mu udzielone przed dniem 11 grudnia 2000 r.
27. I. Oguz wniósł zatem skargę do Rechtbank’s‑Gravenhage. Sąd ten uznał, że Staatssecretaris van Justitie oparł się niesłusznie na art. 9.6 Vb 2000, podczas gdy powinien był zastosować politykę przyjętą od roku 1983 r. Uwzględnił skargę I. Oguza, twierdząc, że bardziej rygorystyczna regulacja, którą zastosował wobec niego Staatssecretaris van Justitie, a która nastąp iła po okresie łagodniejszej regulacji wobec obywateli tureckich, stanowi „nowe ograniczenie”, sprzeczne z art. 13 decyzji nr 1/80. W rezultacie stwierdził nieważność decyzji Staatssecretaris van Justitie i nakazał mu wydanie nowej decyzji. Staatssecretaris van Justitie odwołał się od tego wyroku do Raad van State.
Pytanie prejudycjalne
28. W tych okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowania i zwrócić się do Trybunału w każdej sprawie z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem nowego ograniczenia w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć również zaostrzenie przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia 1980 r. i który przewidywał rozluźnienie przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., jeśli zaostrzenie to nie pociąga za sobą pogorszenia sytuacji w stosunku do przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r.?”.
29. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 2 października 2009 r. sprawy C‑300/09 i C‑301/09 zostały połączone zarówno dla celów procedury pisemnej i ustnej, jak i dla celów wydania wyroku.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Uwagi wstępne
30. Należy zauważyć na wstępie, że art. 13 decyzji nr 1/80 może stosować się do przepisów zawartych nie tylko w tekście o charakterze ustawy lub rozporządzenia, ale także w okólniku, który precyzuje sposób, w jaki dany rząd zamierza stosować ustawę.
31. Ten art. 13 dotyczy bowiem ograniczeń wprowadzonych przez państwa członkowskie, przy czym charakter aktu wprowadzającego takie ograniczenia nie jest uściślony.
32. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑398/06 Komisja przeciwko Niderlandom Trybunał rozpatrywał zgodność okólnika dotyczącego cudzoziemców, podobnego do tego będącego przedmiotem postępowań przed sądem krajowym, z wtórnym prawem Unii dotyczącym swobodnego przepływu osób. Orzekł, że wspomniany okólnik był sprzeczny z tym prawem.
33. Bezsprzeczne jest, że okólnik z 1982 r. i okólnik z 2000 r. – tak jak okólnik będący przedmiotem sprawy, w której zapadł ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom – wywierają skutki wobec określonych cudzoziemców, w tym obywateli tureckich.
34. Wynika z tego, że art. 13 decyzji nr 1/80 może mieć zastosowanie do przepisów tego okólnika.
Odpowiedź Trybunału
35. Stawiając swoje pytanie, sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia w odniesieniu do przepisu krajowego dotyczącego uzyskiwania zezwolenia na pobyt przez pracowników tureckich, takich jak F. Toprak i I. Oguz, czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że „nowym ograniczeniem” w rozumieniu tego artykułu jest zaostrzenie przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia 1980 r. i który przewidywał złagodzenie przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., nawet jeśli zaostrzenie to nie pogarsza warunków uzyskania tego zezwolenia w stosunku do warunków wynikających z przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r.
36. Pytanie postawione przez Raad van State dotyczy zatem w istocie ustalenia daty istotnej dla analizy istnienia nowego ograniczenia w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.
37. O ile rząd niderlandzki nie podważa, że F. Toprak i I. Oguz pracowali w Niderlandach, o tyle utrzymuje, że nie należy odpowiadać na to pytanie, gdyż art. 13 decyzji nr 1/80 nie ma zastosowania w niniejszym przypadku ze względu na to, iż regulacja będąca przedmiotem postępowań przed sądem krajowym dotyczy nie warunków dostępu do rynku pracy pracowników tureckich, o których mowa w tym artykule, ale uprawnień małżonków będących cudzoziemcami w dziedzinie łączenia rodzin.
38. Zarzut ten należy zbadać przed ewentualną odpowiedzią na pytanie zadane przez sąd krajowy.
39. Rząd niderlandzki wyjaśnia bowiem, że po trzech latach małżeństwa i po trzyletnim pobycie w Niderlandach przyznanym ze względu na to małżeństwo cudzoziemiec jest w zasadzie uprawniony do uzyskania samodzielnego zezwolenia na pobyt, bez warunku zamieszkiwania z małżonkiem. Jednakże zanik konieczności łączenia rodziny przed upływem trzech lat ze względu na rozpad więzi małżeńskiej powoduje w zasadzie wygaśnięcie prawa pobytu. Regulacja ta nie dotyczy pracowników i art. 13 decyzji nr 1/80 nie ma zatem zastosowania. Co się tyczy cudzoziemców narodowości tureckiej, w razie rozpadu więzi małżeńskiej w okresie tych trzech lat przestają oni korzystać z prawa pobytu na podstawie rozpatrywanej regulacji i mogą wywodzić takie prawo tylko z art. 6 decyzji nr 1/80, jeśli spełniają określony w tym artykule warunek legalnego zatrudnienia u tego samego pracodawcy.
40. W tym względzie wspomniana regulacja oczywiście nie dotyczy bezpośrednio pracowników cudzoziemskich, ale dotyczy cudzoziemców będących małżonkami osób korzystających z prawa pobytu na czas nieokreślony w Niderlandach.
41. Jednakże taka regulacja może mieć wpływ na pracowników cudzoziemskich, w szczególności na pracowników tureckich poprzez uściślenie warunków przyznania samodzielnego zezwolenia na pobyt bez związku z zamieszkiwaniem z małżonkiem.
42. Z akt sprawy wynika bowiem, że sytuacja pracowników tureckich będących małżonkami osób korzystających z prawa pobytu na czas nieokreślony w Niderlandach, w szczególności obywateli niderlandzkich, zmieniła się od dnia 1 kwietnia 2001 r. w zakresie dotyczącym przyznawania takiego zezwolenia. Począwszy od tego dnia i w przeciwieństwie do sytuacji istniejącej od dnia 1 lutego 1983 r., pracownicy ci znów podlegają warunkowi zamieszkiwania ze swoim małżonkiem w tym państwie członkowskim przez okres trzech lat.
43. Trybunał wypowiadał się już w przedmiocie zmian dotyczących warunków przyznawania zezwolenia na pobyt obywatelom tureckim w odniesieniu do zasad „standstill” zawartych w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego i w art. 13 decyzji nr 1/80. Orzekł, że wprowadzenie nieistniejącego w chwili wejścia w życie protokołu dodatkowego obowiązku posiadania wizy w celu wykonywania pewnych rodzajów działalności polegających na świadczeniu usług w Niemczech stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 41 ust 1 protokołu dodatkowego (wyrok z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie C‑228/06 Soysal i Savatli, Zb.Orz. s. I‑1031, pkt 57). Trybunał orzekł również, że wprowadzenie opłat w wysokości nieproporcjonalnej w stosunku do pobieranych od obywateli państw członkowskich za wydanie zezwolenia na pobyt stanowi ograniczenie zakazane na mocy art. 13 decyzji nr 1/80 (wyrok z dnia 17 września 2009 r. w sprawie C‑242/06 Sahin, Rec. s. I‑8465, pkt 74).
44. W niniejszych sprawach regulacja niderlandzka będąca przedmiotem postępowań przed sądem krajowym skutkuje także zmianami warunków przyznawania niektórych zezwoleń na pobyt. W zakresie, w jakim zmiany te dotyczą sytuacji pracowników tureckich, takich jak F. Toprak i I. Oguz, należy uznać, że taka regulacja jest objęta zakresem stosowania art. 13 decyzji nr 1/80.
45. Okoliczność, że zainteresowani pracownicy nie są już zintegrowani na rynku pracy Niderlandów w tym znaczeniu, że nie spełniają warunków przewidzianych w art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80, nie stanowi w żadnym wypadku przeszkody dla stosowania wspomnianego art. 13. Trybunał orzekł poprzednio, że zasada „standstill” zawarta w art. 13 decyzji nr 1/80 nie służy ochronie obywateli tureckich już zintegrowanych na rynku pracy danego państwa członkowskiego, lecz winna mieć zastosowanie właśnie do obywateli tureckich, którzy jeszcze nie korzystają z żadnych praw w zakresie zatrudnienia i związanego z nimi prawa w zakresie pobytu na mocy art. 6 ust. 1 tej decyzji (zob. wyroki: z dnia 21 października 2003 r. w sprawach połączonych C‑317/01 i C‑369/01 Abatay i in., Rec. s. I‑12301, pkt 83; a także wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑92/07 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑3683, pkt 45).
46. Należy w rezultacie oddalić argumentację rządu niderlandzkiego, zgodnie z którą art. 13 decyzji nr 1/80 nie ma zastosowania do regulacji rozpatrywanej w postępowaniach przed sądem krajowym, gdyż regulacja ta dotyczy nie warunków dostępu do rynku pracy obywateli tureckich, o których mowa we wspomnianym artykule, ale uprawnień małżonków będących cudzoziemcami w dziedzinie łączenia rodzin.
47. Z tego względu należy zbadać, którą datę należy wziąć pod uwagę w celu analizy istnienia „nowego ograniczenia” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.
48. Zdaniem rządów niderlandzkiego, duńskiego i niemieckiego wyłącznie dzień 1 grudnia 1980 r. jest istotny dla sprawdzenia, czy ustawodawstwo lub dana polityka pogarsza sytuację pracowników tureckich. Każda późniejsza zmiana, która byłaby korzystniejsza dla pracowników, nie powinna być brana pod uwagę.
49. Należy zauważyć, że ponieważ brzmienie art. 13 decyzji nr 1/80 nie wskazuje na żadną konkretną datę, począwszy od której zasada „standstill” ma zastosowanie, istnienie „nowych ograniczeń” w rozumieniu tego artykułu można oceniać w stosunku do dnia wejścia w życie przepisów, w których się pojawia, w niniejszym przypadku dnia wejścia w życie decyzji nr 1/80. Trybunał zresztą miał kilkakrotnie okazję odnieść się do tego punktu wyjścia. Zatem w pkt 49 ww. wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom Trybunał orzekł, że art. 13 decyzji nr 1/80 stoi na przeszkodzie wprowadzaniu do przepisów niderlandzkich, począwszy od dnia wejścia w życie w Niderlandach wspomnianej decyzji, jakichkolwiek nowych ograniczeń w wykonywaniu swobody przepływu pracowników (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawach połączonych Abatay i in., pkt 74; a także w sprawie Sahin, pkt 63; analogicznie w odniesieniu do zasady „standstill” zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ww. wyroki: w sprawach połączonych Abatay i in., pkt 66; a także w sprawie Soysal i Savatli, pkt 47).
50. Nie wynika z tego jednak, że tylko ta data ma znaczenie.
51. Aby ustalić zakres wyrażenia „nowe ograniczenia”, należy odnieść się do celu, do którego zmierza art. 13 decyzji nr 1/80.
52. W pkt 72 ww. wyroku w sprawach połączonych Abatay i in. Trybunał orzekł, że zasady standstill, zawarte w art. 13 decyzji nr 1/80 i art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, zmierzają do identycznego celu polegającego na stworzeniu warunków korzystnych do stopniowego ustanowienia odpowiednio swobodnego przepływu pracowników, swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług poprzez nakładanie na władze krajowe zakazu wprowadzania nowych przeszkód w zakresie wymienionych swobód, tak aby nie utrudniać stopniowej realizacji tych swobód pomiędzy państwami członkowskimi a Republiką Turcji.
53. W wyroku z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑16/05 Tum i Dari, Zb.Orz. s. I‑7415, pkt 61, Trybunał dodał w odniesieniu do art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, że celem tego przepisu jest stworzenie korzystnych warunków dla stopniowego osiągania swobody przedsiębiorczości w związku nałożonym wobec władz krajowych absolutnym zakazem wprowadzania nowych przeszkód w wykonywaniu tej swobody, polegających na pogarszaniu warunków istniejących w danym momencie.
54. W świetle zbieżnej wykładni art. 41 protokołu dodatkowego i art. 13 decyzji nr 1/80 w odniesieniu do zakładanego celu należy uznać, że zakres obowiązku „standstill” zawartego w art. 13 obejmuje analogicznie każdą nową przeszkodę w wykonywaniu swobody przepływu pracowników polegającą na pogorszeniu warunków istniejących w danym dniu.
55. Należy zatem się upewnić, że państwa członkowskie nie oddalają się od zakładanego celu, przywracając przepisy, które przyjęły na rzecz swobodnego przepływu pracowników tureckich po wejściu w życie decyzji nr 1/80 na ich terytorium.
56. Wynika z tego, że w przypadkach takich jak te rozpatrywane w postępowaniach przed sądem krajowym datą, począwszy od której należy ocenić, czy wprowadzenie nowych przepisów skutkuje „nowymi ograniczeniami”, jest dzień, w którym przepisy takie zostały przyjęte.
57. Wykładnia taka podąża w kierunku, który Trybunał przyjął w celu zinterpretowania zasad „standstill” w innych dziedzinach prawa Unii, w szczególności prawa do odliczania podatku od wartości dodanej, określonego w szóstej dyrektywie Rady 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz.U L 145, s. 1, zwanej dalej „szóstą dyrektywą”), oraz prawa swobodnego przepływu kapitału.
58. W dziedzinie podatku od wartości dodanej Trybunał orzekł, że uregulowanie krajowe narusza zasadę „standstill” zawartą w art. 17 ust. 6 szóstej dyrektywy, jeżeli powoduje ono po wejściu w życie tej dyrektywy rozszerzenie zakresu istniejących wyłączeń, oddalając się tym samym od celu tej dyrektywy. Trybunał uściślił, że to samo dotyczy także wszelkich zmian dokonanych po wejściu w życie szóstej dyrektywy, które poszerzają zakres wyłączeń istniejących bezpośrednio przed tymi zmianami. Nie ma znaczenia w tym względzie, że zmiana nie poszerza zakresu wyłączeń mających zastosowanie w chwili wejścia w życie tej dyrektywy (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2001 r. w sprawie C‑40/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑4539, pkt 17–19).
59. Trybunał wypowiedział się analogicznie w odniesieniu do wyjątku, przewidzianego w art. 57 ust. 1 WE w dziedzinie swobodnego przepływu kapitału, pozwalającego utrzymać ograniczenia w przepływie kapitału do lub z państw trzecich, które istniały w krajowym porządku prawnym w dniu 31 grudnia 1993 r. Uznał on, że pojęcie ograniczenia istniejącego w dniu wskazanym we wspomnianym artykule, mianowicie w dniu 31 grudnia 1993 r., zakłada, że ramy prawne, w które wpisuje się rozpatrywane ograniczenie, w sposób nieprzerwany po tej dacie stanowią część porządku prawnego danego państwa członkowskiego. Dodał, że w przeciwnym razie państwa członkowskie mogłyby w każdej chwili ponownie wprowadzić ograniczenia w przepływie kapitału do lub z państw trzecich, które istniały w krajowym porządku prawnym w dniu 31 grudnia 1993 r., lecz które nie zostały utrzymane. Trybunał stwierdził zatem, że wyjątek nie dotyczy przepisu ponownie wprowadzającego przeszkodę, która w następstwie uchylenia wcześniej obowiązujących przepisów już nie istniała (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑101/05 A, Rec. s. I‑11531, pkt 48, 49).
60. Z tego względu należy uznać, że przyjmując przypisy, które pogarszają warunki stosujące się do pracowników tureckich w odniesieniu do uzyskiwania zezwolenia na pobyt w stosunku do warunków uprzednio mających zastosowanie do nich pod rządami przepisów przyjętych po wejściu w życie decyzji nr 1/80 na danym terytorium, państwo członkowskie wprowadza „nowe ograniczenia” w rozumieniu art. 13 tej decyzji.
61. W sytuacjach takich jak te w sprawach przed sądem odsyłającym do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy w odniesieniu do okólnika z 1982 r. okólnik z 2000 r. utrudnia uzyskanie przez pracowników tureckich samodzielnego zezwolenia na pobyt i czy F. Toprak i I. Oguz spełniali warunki przewidziane w okólniku z 1982 r. Przy założeniu, że takie zezwolenie byłoby trudniej uzyskać przy zastosowaniu okólnika z 2000 r., stanowiłby on „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, nawet gdyby ten okólnik tylko ponownie wprowadzał przepisy istniejące w ustawodawstwie niderlandzkim w dniu 1 grudnia 1980 r.
62. Mając na uwadze powyższe rozważania, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że w okolicznościach takich jak te w sprawach przed sądem krajowym odnoszących się do przepisu krajowego dotyczącego uzyskiwania zezwolenia na pobyt przez pracowników tureckich art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że „nowym ograniczeniem” w rozumieniu tego artykułu jest zaostrzenie przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia 1980 r. i który przewidywał złagodzenie przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., nawet jeśli zaostrzenie to nie pogarsza warunków uzyskania tego zezwolenia w stosunku do warunków wynikających z przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., czego sprawdzenie należy do sądu krajowego.
W przedmiocie kosztów
63. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
W okolicznościach takich jak te w sprawach przed sądem krajowym odnoszących się do przepisu krajowego dotyczącego uzyskiwania zezwolenia na pobyt przez pracowników tureckich art. 13 decyzji nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia, przyjętej przez Radę Stowarzyszenia utworzoną na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Republiką Turcji, należy interpretować w ten sposób, że „nowym ograniczeniem” w rozumieniu tego artykułu jest zaostrzenie przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia 1980 r. i który przewidywał złagodzenie przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., nawet jeśli zaostrzenie to nie pogarsza warunków uzyskania tego zezwolenia w stosunku do warunków wynikających z przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., czego sprawdzenie należy do sądu krajowego.