61989J0086
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-86/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Normativa aplicable
a) Comunitaria
1.
A tenor de lo previsto en el artículo 18 del Reglamento n° 822/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO L 84, p. 1), cuando lo exijan las condiciones climáticas de determinadas zonas vitícolas de la Comunidad, los Estados miembros afectados. podrán autorizar el aumento artificial del grado alcohólico volumétrico natural de la uva fresca, del mosto de uva, del mosto de uva parcialmente fermentado, del vino nuevo en proceso de fermentación, del vino apto para la obtención de vino de mesa, así como del vino de mesa. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del Reglamento, el aumento del grado alcohólico volumétrico se efectuará mediante la adición de sacarosa, de mosto de uva concentrado o de mosto de uva concentrado rectificado.
2.
El artículo 45 del Reglamento instituye un régimen de ayudas en favor del mosto de uva concentrado y del mosto de uva concentrado rectificado producidos en la Comunidad, siempre que se utilicen para aumentar el grado alcohólico volumétrico a que se hace referencia en el artículo 18.
De conformidad con lo previsto en el apartado 3 del artículo 45, el importe de la ayuda se determinará en ecus por % volumétrico en potencia y por hectolitro de mosto de uva concentrado o de mosto concentrado rectificado, teniendo en cuenta la diferencia entre los costes del enriquecimiento obtenido mediante los productos antes mencionados y mediante la sacarosa.
El apartado 4 del artículo 45 prevé que, de acuerdo con el procedimiento del «Comité de gestión», se fijará cada año, antes del 31 de agosto, el importe de la ayuda y se establecerán las condiciones para la concesión de la ayuda y las demás modalidades de aplicación de dicho artículo.
Por último, y según el artículo 76 del Reglamento, los artículos 92, 93 y 94 del Tratado serán de aplicación, salvo disposición expresa en contrario, a la producción y al régimen de comercialización de los productos contemplados en el referido Reglamento.
3.
Mediante el Reglamento n° 2287/87, de 30 de julio de 1987 (DO L 209, p. 26), la Comisión estableció una ayuda a la utilización en vinificación de mosto de uva concentrado y de mosto de uva concentrado rectificado para la campaña 1987/1988. De conformidad con lo previsto en el artículo 1 del Reglamento, se otorgará una ayuda a los productores de vino de mesa o de vinos de calidad producidos en determinadas regiones que utilicen mosto de uva concentrado y mosto de uva concentrado rectificado producidos en la Comunidad para aumentar el grado alcohólico volumétrico natural de los productos contemplados en el artículo 18 del Reglamento n° 822/87. En el tercer considerando de la exposición de motivos del Reglamento puede leerse que el importe de la ayuda debe fijarse teniendo en cuenta la diferencia entre los costes del enriquecimiento obtenido por el mosto de uva concentrado, por el mosto de uva concentrado rectificado y por la sacarosa. La Comisión, basándose en los datos de que disponía, diferenció el importe de la ayuda según el producto utilizado para el enriquecimiento, así como en función de la procedencia de las uvas utilizadas para la preparación del mosto.
b) Nacional
4.
A tenor de lo previsto en el artículo 1 del Decreto-Ley italiano n° 370, de 7 de septiembre de 1987 (GURI n° 211, de 10.9.1987):
«1.
En aquellas campañas vitivinícolas respecto de las cuales, ante condiciones climáticas desfavorables y en aplicación del artículo 18 del Reglamento (CEE) n° 822/27 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, se autorice el aumento del grado alcohólico de las uvas frescas, del mosto de uva, del mosto de uva parcialmente fermentado y del vino nuevo aún en fermentación, los productores de mosto concentrado rectificado a que se hace referencia en el anexo I del Reglamento (CEE) n° 822/87, ya citado, obtenido a partir de uvas cosechadas en Italia, pueden beneficiarse de una ayuda fijada mediante Decreto del Ministerio de Agricultura y Bosques al principio de cada campaña, por grado alcohólico volumétrico en potencia y por hectolitro de mosto concentrado rectificado por ellos producido. Para la campaña 1987/1988, el citado Decreto se promulgará en un plazo de quince días a partir de la fecha en que se publique en la Gazzetta Ufficiale la ley de convalidación del presente Decreto.
2.
Previa consulta de los organismos nacionales competentes en el sector, el precio máximo de venta del mosto concentrado rectificado cuya producción se beneficie de la ayuda se establecerá en el Decreto a que se ha hecho referencia en el apartado precedente.
3.
(omissis)
4.
La ayuda, cuyo importe incluye la suma correspondiente a la ayuda fijada por la Comunidad Económica Europea, que la Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (organismo estatal encargado de las operaciones de intervención en el mercado agrario) (AIMA) deberá abonar por adelantado, será satisfecha a los distintos productores de mosto concentrado rectificado por el AIMA, basándose en el programa de intervención aprobado por el CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica; Comité Interministerial para la Programación Económica) en aplicación del apartado 3 del artículo 1 de la Ley n° 610, de 14 de agosto de 1982.
5.
Por lo que repecta a la campaña vitivinícola 1987/1988, la ayuda a que se hace referencia en el apartado 1 se abonará directamente a los productores de vino de mesa, de vino con denominación de origen controlada (DOC) y de vino con denominación de origen controlada y garantía (DOCG) cuando conste la certeza de la utilización del mosto concentrado rectificado con el fin de aumentar el volumen alcohólico aludido en el apartado 1. El Decreto ministerial a que se hace referencia en el apartado 1 determinará los requisitos exigidos para probar dicha utilización.»
Con algunas enmiendas, el Decreto-Ley se convalidó en la Ley n° 460, de 4 de noviembre de 1987, por la que se establecen nuevas disposiciones en materia de producción y comercialización de productos vitivinícolas, así como sanciones por la infracción de Reglamentos comunitarios en materia agraria (GURI n° 262 de 9.11.1987).
Mediante Orden del Ministerio de Agricultura n° 480, de 21 de noviembre de 1987, la ayuda a los productores de mosto se fijó, para la campaña 1987/1988, en 3300 LIT por grado de alcohol y por litro de mosto concentrado rectificado.
2. Antecedentes del litigio
5.
Mediante carta de 14 de septiembre de 1987, el Gobierno italiano notificó a la Comisión el Decreto-Ley n° 370. Mediante carta de 11 de diciembre de 1987, la Comisión comunicó al Gobierno italiano su Decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE. En su opinión, la ayuda contemplada en el Decreto-Ley debía considerarse una ayuda de mero funcionamiento, incompatible con el mercado común, sin que pudiera beneficiarse de ninguna de las excepciones previstas en el artículo 92 del Tratado. Por otra parte, la Comisión consideró igualmente que la ayuda destinada a los productores de mosto, así como la fijación de un precio máximo de venta de mosto, infringían el Reglamento n° 822/87. La normativa contenida en este último, que forma un sistema completo y exhaustivo, excluye toda competencia de los Estados miembros para adoptar medidas complementarias. Por todo lo dicho, la Comisión requirió al Gobierno italiano para que presentara sus observaciones.
6.
El Gobierno italiano respondió mediante carta de 22 de enero de 1988, en la que comunicaba la convalidación en Ley del Decreto n° 370. Por lo que respecta a las medidas adoptadas, el Gobierno explicaba que éstas pretendían corregir en la Comunidad las distorsiones derivadas de la coexistencia de dos métodos de enriquecimiento del grado alcohólico del vino, mediante la utilización, bien de sacarosa, bien de mosto concentrado y de mosto concentrado rectificado. El enriquecimiento a partir de estos dos últimos productos es, en efecto, más oneroso que el basado en la utilización de la sacarosa. En su opinión, la ayuda prevista por la Comisión en favor de los productores que utilizan mosto concentrado y mosto concentrado rectificado es insuficiente. Mediante comunicación de 12 de septiembre de 1987, el Gobierno italiano solicitó la concesión de una ayuda comunitaria que sustituyera la ya acordada en virtud del Reglamento n° 2287/87. Por otra parte, en dicha comunicación, el Ministro de Agricultura afirmaba que, en la medida en que una ayuda de la naturaleza aludida pudiera representar una carga excesiva para el presupuesto comunitario, el problema podía resolverse mediante la correspondiente asignación de fondos nacionales. No obstante, la Comisión no hizo suya esta propuesta. De esta manera, confrontadas, según ellas, a una situación que requería soluciones urgentes, las autoridades italianas se vieron en la obligación de solucionar el problema a escala nacional. En opinión del Gobierno, la medida de ayuda de que se trata no puede considerarse incompatible con el apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Dado que se trata de una ayuda adoptada por razones de carácter esencialmente técnico, no puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Tampoco puede decirse que la referida medida de ayuda favorezca la producción de vino italiano respecto de la de otros países productores de la Comunidad. Por otra parte, el Gobierno afirmaba igualmente que la ayuda de que se trata podría considerarse compatible con el mercado del vino, puesto que se destinaba a favorecer el desarrollo económico del sector vitivinícola en determinadas regiones, gracias a una más amplia utilización del mosto en la fabricación del mosto concentrado rectificado, lo que disminuye el volumen de excedentes de vino, sin alterar las condiciones de los intercambios comerciales de manera contraria al interés común.
7.
En respuesta a lo afirmado por el Gobierno italiano y basándose en datos que obraban a su disposición, la Comisión estimó que el importe de la ayuda prevista en el Reglamento n° 2287/87 era suficiente, considerándose no justificada la solicitud del Gobierno italiano de aumentar la ayuda comunitaria. En opinión de la Comisión, las autoridades nacionales no son competentes para adoptar a escala nacional una medida autónoma ajena a la organización común de mercado.
3. La Decisión de L Comisión
8.
En su Decisión, la Comisión da, en primer lugar, algunas indicaciones relativas a la producción, exportación e importación de vino y mosto en Italia. Durante la campaña 1986/1987, la producción de vino en Italia (76 millones de hectolitros) representó aproximadamente el 36 % de la producción comunitaria. Las exportaciones italianas de vino se elevaron a 10,8 millones de hectolitros (14,2 % de la producción), de los cuales 2,8 millones se exportaron hacia terceros países y 8 millones hacia los restantes Estados miembros. Las importaciones italianas de vino alcanzaron los 448000 hectolitros, 443000 de los cuales procedían de otros Estados miembros. Las exportaciones italianas de mosto de uva ascendieron en 1987 a 664000 hectolitros, de los que 580000 se exportaron hacia otros Estados miembros. Italia es el segundo país exportador comunitario de mosto, con una cuota de mercado del 24 % del total de las exportaciones comunitarias. Las importaciones italianas procedentes de otros Estados miembros representan 190000 hectolitros de mosto.
La Comisión observa igualmente que, en virtud del artículo 76 del Reglamento n° 822/87, los artículos 92 a 94 del Tratado se aplican a la producción y al régimen de comercialización de los productos vitivinícolas. En opinión de la Comisión, la ayuda a que se refieren los autos favorece particularmente a los productores de mosto, al facilitarles de manera artificial una más intensa utilización del mosto en la fabricación de mosto concentrado rectificado.
Por otra parte, dado que, por lo que respecta a la campaña 1987/1988, la ayuda se concedió directamente a los utilizadores de mosto concentrado rectificado, la misma favorece desde un punto de vista económico a los productores de vino al reducir sus costes de producción. En la medida en que fomenta artificialmente la utilización de mosto concentrado, dicha ventaja económica repercute directamente en los productores de este producto. Por consiguiente, la medida falsea la competencia entre los productores italianos beneficiarios de la ayuda y los productores de los mismos productos en la Comunidad. De la misma manera, la ayuda beneficia exclusivamente a los productores italianos de uva, a partir del momento en que sólo puede utilizarse el mosto elaborado a base de uva de origen italiano. Por consiguiente, la ayuda puede igualmente afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros de mosto concentrado y vino. Por todo lo expuesto, la Comisión estima que la medida de que se trata entra dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
En opinión de la Comisión, son manifiestamente no aplicables a la ayuda a que se refieren los autos las excepciones a la incompatibilidad con el mercado común contempladas en el apartado 2 del artículo 92.
Por lo que respecta al apartado 3 del artículo 92, la Comisión alega que, para las empresas afectadas, la ayuda debe considerarse de mero funcionamiento, es decir, una ayuda cuya concesión no está regulada en dicho apartado. La Comisión recuerda igualmente que, por lo que respecta a los productos sujetos a una organización común de mercado, existen límites a la capacidad de intervención de los Estados miembros en el funcionamiento de dichas organizaciones, que comportan un sistema común de precios y límites cubiertos por el ámbito competencial exclusivo de la Comunidad. La concesión de la ayuda de que se trata infringe el principio en virtud del cual los Estados miembros no disponen ya de competencia alguna para adoptar unilateralmente disposiciones en materia de renta de los agricultores.
Observa, por último, la Comisión que, puesto que la ayuda se hizo efectiva antes de que concluyera el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, su concesión infringió el apartado 3 del artículo 93.
Por consiguiente, el artículo 1 de la Decisión dispone que la ayuda prevista por el Gobierno italiano es ilegal, por infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE; siendo, por otra parte, incompatible con el mercado común, por lo que procede su supresión.
4. Procedimiento
9.
La demanda del Gobierno italiano se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de marzo de 1989.
La fase escrita del procedimiento siguió su curso normal.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió abrir la fase oral del procedimiento sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
10.
El Gobierno italiano, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
anule la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas de 30 de noviembre de 1988, relativa al Decreto-Ley n° 370/87 del Gobierno italiano, de 7 de septiembre de 1987, convalidado en Ley n° 460, de 4 de noviembre de 1987;
—
condene a la Comisión en costas.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
desestime el recurso por infundado;
—
desestime los motivos invocados contra la Comisión por la parte demandante;
—
condene a la parte demandante en costas.
III. Motivos y alegaciones de las partes
11.
En su escrito de recurso, el Gobierno italiano recuerda, en primer lugar, los antecedentes del litigio.
El referido Gobierno resalta el carácter urgente de la medida impugnada. La ayuda comunitaria permite, de hecho, que se mantenga una diferencia de costes sensible en provecho de quienes hayan utilizado sacarosa, con graves repercusiones para el mercado del mosto y de los vinos de mezcla, cuando, en su artículo 45, el Reglamento n° 822/87 se fija precisamente el objetivo de salvaguardar todo el flujo de intercambios comerciales correspondiente a dichos productos. En su opinión y de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la ayuda debe considerarse destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas. Por otra parte, la ayuda suplementaria italiana no es sino mínima, a saber, 591 LIT por grado de alcohol en potencia y por hectolitro de mosto concentrado rectificado.
El Gobierno italiano señala igualmente que el carácter insuficiente de la ayuda comunitaria para la campaña 1987/1988 queda probado por el hecho de que, para la campaña 1988/1989, la Comisión aumentó el importe de la ayuda a la utilización de mosto concentrado rectificado.
Por consiguiente y en opinión del referido Gobierno, las autoridades italianas estaban legitimadas para establecer la ayuda suplementaria nacional, cuyo único fin es reequilibrar una situación meramente local, ocasionada por la autorización comunitaria de aumentar el grado alcohólico, así como por la imposibilidad de utilizar sacarosa en Italia.
12.
En su escrito de contestación al recurso, la Comisión observa, a título preliminar, que la ayuda de que se trata se califica como ilegal en la medida en que el Gobierno italiano ha infringido el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, al hacer efectivas las medidas de ayuda antes de que hubiese recaído la correspondiente resolución definitiva en el procedimiento contemplado en el apartado 2 del mismo artículo.
Lo alegado por la parte demandante en nada afecta al juicio emitido por la Comisión en relación con la medida objeto del litigio. Se desprende con claridad de la exposición de motivos de la Decisión impugnada que la ayuda de que se trata favorece de manera contraria a la competencia, tanto a los productores de mosto como a los productores de vinos italianos. Por otra parte y en tanto que ayuda de mero funcionamiento, la medida no queda cubierta por ninguna de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
Por lo que respecta a la presunta insuficiencia del nivel a que se sitúa la ayuda comunitaria, sigue observando la Comisión que en una situación similar a la de los productores italianos se encuentran igualmente productores franceses y griegos. Sin embargo, en estos dos países los productores no se han beneficiado de ayuda nacional alguna.
Estima por último la Comisión que si el Gobierno italiano consideraba la ayuda comunitaria insuficiente hubiera debido impugnar directamente el propio Reglamento n° 2287/87.
13.
En su escrito de réplica el Gobierno italiano alega que, por lo que respecta a la infracción del apartado 3 del artículo 93, en la exposición de motivos de la Decisión no hay nada que permita afirmar la existencia de una ejecución anticipada de la medida de ayuda.
Observa igualmente el referido Gobierno que el texto del Decreto-Ley se comunicó a la Comisión mediante carta de 14 de septiembre de 1987, decidiendo la referida institución incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93 únicamente mediante carta de 11 de diciembre de 1987. Mientras tanto, el Decreto-Ley había sido convalidado en Ley n° 460, de 4 de noviembre de 1987, es decir, prácticamente al término del plazo de 60 días exigido por la Constitución italiana, y sólo el 21 de noviembrede 1987, es decir, el último día dentro del plazo de quince días previsto a partir de la publicación de la ley de convalidación, se adoptó la Orden ministerial de ejecución de la disposición legislativa relativa a la ayuda. Sin embargo, la Decisión definitiva de la Comisión no se adoptó hasta el 30 de noviembre de 1988. Ahora bien, las operaciones de enriquecimiento pueden efectuarse entre el 1 de septiembre y el 31 de diciembre; de manera que, para revestir alguna utilidad, la concesión de la ayuda nacional debía decidirse con anterioridad al 31 de diciembre.
En relación con los productores franceses y griegos, el Gobierno observa que, en los seis meses tanto anteriores como posteriores a la adopción de la Orden ministerial, no se produjo en el mercado italiano ninguna variación de importancia por lo que respecta a los precios de los vinos. Por consiguiente, a los productores franceses y griegos no les ha podido perjudicar de manera alguna la concesión de las ayudas.
14.
Replica la Comisión que la infracción del apartado 3 del artículo 93 se desprende explícitamente de las consideraciones que se recogen al principio de la Decisión. Por otra parte, en la carta de 11 de diciembre de 1987, mediante la cual la Comisión incoó el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93, la referida institución no se pronunció explícitamente sobre la infracción del apartado 3 del artículo 93. Observa la Comisión, por otra parte, que no se trata de un proyecto de ayuda comunicado por el Gobierno italiano, sino de un Decreto-Ley; es decir, una medida legislativa eficaz con carácter provisional que, a partir del momento en que se convalide en ley, surtirá plenos efectos con carácter retroactivo.
Alega, acto seguido, la Comisión que el Gobierno italiano ni ha probado ni ha siquiera intentado probar que, al adoptar la Decisión de que se trata, la Comisión haya, por ejemplo, basado su apreciación en datos erróneos, haya cometido un error manifiesto o haya incurrido en desviación de poder o, incluso, que no haya ofrecido una motivación apropiada. Basándose en los motivos citados, podría conseguirse normalmente la anulación de la Decisión.
P.J. G. Kapteyn
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: iuliano.