62023CJ0001_RES
Mål C‑1/23 PPU
X m.fl.
mot
État belge
(begäran om förhandsavgörande från tribunal de première instance francophone de Bruxelles)
Domstolens dom (tredje avdelningen) av den 18 april 2023
”Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Gränskontroller, asyl och invandring – Invandringspolitik – Direktiv 2003/86/EG – Rätt till familjeåterförening – Artikel 5.1 – Inlämnande av en ansökan om inresa och vistelse för att utöva rätten till familjeåterförening – Nationell lagstiftning som föreskriver en skyldighet för referenspersonens familjemedlemmar att personligen lämna in en ansökan vid medlemsstatens behöriga diplomatiska beskickning – Omöjligt eller orimligt svårt att ta sig till den diplomatiska beskickningen – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 7 och 24”
Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Villkor – Underåriga barn som lever åtskilda från sin far, vilken åtnjuter internationellt skydd – Risk att deras relation allvarligt skadas – Tvistens lösning kan komma att inverka på den situation som ligger bakom denna risk – Tillämpning av förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande
(Domstolens stadga, artikel 23a; domstolens rättegångsregler, artikel 107)
(se punkterna 25–27)
Gränskontroller, asyl och invandring – Invandringspolitik – Rätt till familjeåterförening – Direktiv 2003/86 – Respekt för de grundläggande rättigheterna – Rätt till respekt för familjelivet – Skyldighet att beakta barnets bästa – Nationell lagstiftning som föreskriver en skyldighet för referenspersonens familjemedlemmar att personligen lämna in en ansökan vid den behöriga diplomatiska beskickningen – Omöjligt eller orimligt svårt att ta sig till den diplomatiska beskickningen – Otillåtet – Möjlighet för den berörda medlemsstaten att kräva att dessa familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede av förfarandet för ansökan om familjeåterförening
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 24.2 och 24.3; rådets direktiv 2003/86, artikel 5.1)
(se punkterna 40, 41 och 44–60)
Resumé
X och Y, som är syriska medborgare, gifte sig år 2016 i Syrien. De har två barn, födda år 2016 respektive år 2018. År 2019 reste Y från Syrien till Belgien, medan X och deras två barn stannade kvar i staden Afrin i nordvästra Syrien, där de fortfarande befinner sig. I augusti 2022 beviljades Y flyktingstatus i Belgien.
Genom e-postmeddelande av den 28 september 2022 till Office des étrangers (utlänningsmyndigheten, Belgien) (nedan kallad myndigheten) ingav sökandenas advokat en ansökan om familjeåterförening i X:s och de båda barnens namn, så att de skulle kunna återförenas med Y i Belgien. I e-postmeddelandet preciserades att ansökan hade ingetts av sökandenas advokat till myndigheten, eftersom X och hennes barn befann sig under särskilt svåra omständigheter som hindrade dem från att bege sig till en belgisk diplomatisk beskickning för att där lämna in sin ansökan om familjeåterförening, vilket krävs enligt belgisk lagstiftning.
Den 29 september 2022 svarade myndigheten att det enligt denna lagstiftning inte var möjligt att inge en sådan ansökan via e-post och uppmanade sökandena att kontakta den behöriga belgiska ambassaden. Sökandena ansökte den 9 november 2022 om att den hänskjutande domstolen, såsom en interimistisk åtgärd, skulle förplikta belgiska staten att registrera ansökan om familjeåterförening. De anser att den belgiska lagstiftningen, som endast tillåter att familjemedlemmar till en flykting lämnar in en ansökan om inresa och vistelse personligen och vid en diplomatisk beskickning, även när dessa personer saknar möjlighet att bege sig dit, inte är förenlig med unionsrätten.
Den hänskjutande domstolen har bekräftat att det enligt belgisk rätt inte föreskrivs något undantag från denna skyldighet att inställa sig personligen i det inledande skedet av förfarandet i ett fall som det förevarande. Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att X och hennes barn inte har någon verklig möjlighet att lämna Afrin för att bege sig till en behörig belgisk diplomatisk beskickning, eftersom de angränsande länder där dessa beskickningar är belägna inte är säkra för personer som flyr från Syrien eller har visat sig vara otillgängliga, på grund av att det är nödvändigt att passera en frontlinje. Även om det enligt artikel 5.1 i direktiv 2003/86 (
1
) ankommer på medlemsstaterna att avgöra vem av referenspersonen eller dennes familjemedlemmar som får lämna in en ansökan om familjeåterförening, innebär den belgiska lagstiftarens val i förevarande fall att X och hennes barn fråntas varje möjlighet att lämna in sin ansökan. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida denna vägran äventyrar direktivets ändamålsenliga verkan eller om den strider mot de grundläggande rättigheter (
2
) som direktivet syftar till att skydda.
Inom ramen för förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande slår domstolen fast att direktiv 2003/86, (
3
) jämfört med stadgan, (
4
) utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att det för att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening krävs att referenspersonens familjemedlemmar – särskilt när referenspersonen har beviljats flyktingstatus – infinner sig personligen på medlemsstatens diplomatiska eller konsulära beskickning med ansvar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas, inbegripet i en situation där det är omöjligt eller orimligt svårt för dem att bege sig till denna beskickning. Medlemsstaten behåller emellertid en möjlighet att kräva att dessa familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede av förfarandet för ansökan om familjeåterförening.
Domstolens bedömning
För att komma fram till denna slutsats påpekar domstolen att det, för att uppnå syftet att främja familjeåterförening som eftersträvas med direktiv 2003/86, är nödvändigt att medlemsstaterna i dylika situationer visar prov på den flexibilitet som krävs för att de berörda personerna ska kunna lämna in sin ansökan om familjeåterförening i rätt tid, genom att underlätta inlämnande av en sådan ansökan och genom att i synnerhet tillåta användning av distanskommunikation. I avsaknad av en sådan flexibilitet innebär ett ovillkorligt krav på personlig inställelse vid den tidpunkt då ansökan lämnas in att det inte är möjligt att beakta eventuella hinder som skulle kunna försvåra det rent faktiska inlämnandet av en sådan ansökan, särskilt när referenspersonens familjemedlemmar befinner sig i ett land där en väpnad konflikt råder. När det gäller den särskilda situation som flyktingar befinner sig i, finner domstolen att avsaknad av all form av flexibilitet från den berörda medlemsstatens sida, med följd att flyktingens familjemedlemmar hindras från att lämna in sina ansökningar om familjeåterförening oavsett omständigheterna, kan leda till att de berörda personerna inte kommer att kunna iaktta den frist som föreskrivs i artikel 12.1 tredje stycket i direktiv 2003/86, (
5
) och att deras familjeåterförening således skulle kunna underkastas ytterligare villkor. Detta skulle strida mot syftet att ägna särskild uppmärksamhet åt flyktingars situation. Kravet på personlig inställelse vid den tidpunkt då ansökan om familjeåterförening lämnas in, utan att undantag från detta krav medges för att beakta den konkreta situation som referenspersonens familjemedlemmar befinner sig i, leder till att det i praktiken blir omöjligt att utöva rätten till familjeåterförening. Om en sådan lagstiftning tillämpas utan nödvändig flexibilitet undergrävs det mål som eftersträvas med direktiv 2003/86 och direktivet berövas sin ändamålsenliga verkan.
Domstolen slår vidare slagit fast att en nationell bestämmelse enligt vilken det utan undantag krävs att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig personligen för att lämna in en ansökan om familjeåterförening, även när det är omöjligt eller orimligt svårt att inställa sig, strider mot rätten till respekt för familjesammanhållning enligt artikel 7 i stadgan, i förekommande fall jämförd med artikel 24.2 och 24.3 i stadgan. En sådan skyldighet utgör ett oproportionerligt ingrepp i rätten till respekt för familjesammanhållning i förhållande till det – förvisso legitima – syftet att bekämpa bedrägerier i samband med familjeåterförening. Eftersom förfarandet för en ansökan om familjeåterförening sker i etapper, får medlemsstaterna begära att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede av förfarandet, utan att det är nödvändigt att kräva att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig då ansökan lämnas in. För att inte undergräva det syfte med direktiv 2003/86 som består i att främja familjeåterförening eller åsidosätta de grundläggande rättigheter som direktivet är avsett att skydda, måste en medlemsstat som kräver att referenspersonens familjemedlemmar ska inställa sig personligen i ett senare skede av förfarandet emellertid underlätta en sådan inställelse. Detta kan ske bland annat genom att konsulära handlingar eller passerkort utfärdas och genom att antalet erfordrade inställelser begränsas till vad som är absolut nödvändigt.
(
1
)	Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12).
(
2
)	Härvid avses rätten till respekt för familjesammanhållning som garanteras i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), rätten att hänsyn tas till barnets bästa och barnets rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till båda föräldrarna, vilka stadfästs i artikel 24 i stadgan.
(
3
)	Det rör sig om artikel 5.1 i direktiv 2003/86.
(
4
)	Domstolen avser artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan.
(
5
)	Denna bestämmelse har följande lydelse: ”Medlemsstaterna får kräva att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.1 om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats.” I nämnda artikel 7.1 i samma direktiv 2003/86 föreskrivs i sin tur följande: ”När ansökan om familjeåterförening lämnas in får den berörda medlemsstaten kräva att den person som har lämnat in ansökan lägger fram bevis för att referenspersonen har
a) en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden,
b) en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar,
c) stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och -pensioner samt antalet familjemedlemmar.”