61984C0054
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. DARMON
van 31 januari 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In dit geding wordt het probleem van de territoriale werkingssfeer van de regels betreffende de vrije invoer door grensbewoners aan de orde gesteld.
Verzoeker in het hoofdgeding had in een Nederlandse grensgemeente, op ongeveer 80 km van zijn woonplaats in de Bonds-republiek Duitsland, 250 sigaretten gekocht. Toen hij de Duitse douane wilde passeren, deelde die hem mee dat hij niet meer dan 40 sigaretten met vrijstelling van rechten mocht invoeren.
Het besluit van de Duitse douane is gebaseerd op de bepalingen van een nationale verordening betreffende de invoer met vrijstelling van rechten van goederen die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van reizigers. Ingevolge deze verordening geldt voor invoer door grensbewoners een bijzondere vrijstellingsregeling: terwijl in de regel 300 sigaretten vrij van rechten mogen worden ingevoerd, geldt die vrijstelling slechts voor 40 stuks, wanneer de invoer wordt verricht door inwoners van een grensgemeente „die zich niet verder dan 15 km van de grens op naburig buitenlands douanegebied hebben begeven” (verordening van 3 december 1974, BGBl. I, 1974, biz. 3377, zoals gewijzigd op 12 december 1979, BGBl. I, 1979, biz. 2150).
Deze bepaling vormt de kern van het geschil tussen verzoeker en de Duitse douane: volgens verzoeker in het hoofdgeding bestrijkt dit buitenlands douanegebied een zone van 15 km rond de douanepost die het dichtst bij de gemeente van woonplaats is gelegen, terwijl de douaneadministratie van oordeel is, dat hiermee een 15 km brede strook langs de grens wordt bedoeld.
Twijfelend omtrent de verenigbaarheid van laatstgenoemde uitlegging met verordening (EEG) nr. 1544/69 van de Raad van 23 juli 1969 betreffende de invoerrechten die van toepassing zijn op goederen die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van reizigers, heeft het Finanzgericht Düsseldorf het Hof de navolgende vraag voorgelegd :
„Moet het begrip, invoer in het kader van grensverkeer' in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1544/69 van de Raad van 23 juli 1969 (PB 1969, L 191, biz. 1) aldus worden uitgelegd, dat daaronder ook vallen importen van inwoners van grensgemeenten die zich aantoonbaar niet verder dan 15 km van de grens op naburig buitenlands douanegebied hebben begeven, ongeacht of zij ter hoogte van hun grensgemeente dan wel op een andere, verder verwijderde plaats de grens zijn overgestoken ?”
2.
Alvorens deze prejudiciële vraag te beantwoorden, dienen de volgende opmerkingen te worden gemaakt.
Gelijk de Commissie heeft opgemerkt, heeft de door de Duitse rechterlijke instantie aangehaalde verordening van de Raad enkel betrekking op de vrijstelling van rechten van het gemeenschappelijk douanetarief voor „goederen die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van reizigers die uit derde landen komen...” (artikel 1, lid 1, van de verordening). Blijkens de verwijzingsbeschikking gaat het in het onderhavige geval evenwel om de invoer van goederen die verzoeker in Nederland had gekocht.
In dat geval zijn niet de communautaire bepalingen van voornoemde verordening relevant, maar die van richtlijn nr. 69/169 van de Raad van 28 mei 1969 (PB 1969, L 133, biz. 6) inzake „de vrijstellingen van omzetbelastingen en accijnzen die bij invoer worden geheven in het internationale reizigersverkeer”. Artikel 2, lid 1, van deze richtlijn (zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 78/1032 van 19 december 1978, PB 1978, L 366, biz. 28) bepaalt dat „goederen die deel uitmaken van de persoonlijke bagage van reizigers afkomstig uit Lid-Staten van de Gemeenschap zijn vrijgesteld van de omzetbelastingen en accijnzen die bij invoer worden geheven...”
De bepaling waarvan, volgens de rechtspraak van het Hof, de uitlegging de verwijzende rechter een zinvol antwoord kan verschaffen, is derhalve artikel 5, leden 1 en 5, van richtlijn nr. 69/169 (zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 72/230 van 12 juni 1972, PB 1972, L 139, biz. 28). Daarin is bepaald:
„1)
De Lid-Staten kunnen de waarde en/of de hoeveelheid van de voor vrijstelling in aanmerking komende goederen beperken ... wanneer de goederen uit een andere Lid-Staat worden ingevoerd door personen die hun verblijfplaats hebben in het grensgebied van de Lid-Staat van invoer of in dat van de aangrenzende Lid-Staat, door grensarbeiders of door het personeel van de in het internationale verkeer gebruikte vervoermiddelen.
...
5)
Voor de toepassing van de in de leden 1, 2 en 4 bedoelde bepalingen dient te worden verstaan onder:
— grensgebied, een gebied waarvan de breedte maximaal vijftien km in rechte lijn, gemeten vanaf de grens van een Lid-Staat, mag bedragen. Elke Lid-Staat moet evenwel gemeenten welke gedeeltelijk binnen het grensgebied vallen, in hun geheel tot dat gebied rekenen; ...”
In elk geval wil ik er terloops evenals de Commissie op wijzen, dat bij artikel 140, lid 1, sub a, van verordening nr. 918/83 van de Raad van 28 maart 1983 betreffende de instelling van een communautaire regeling inzake douanevrijstellingen (PB 1983, L 105, biz. 1), die sedert 1 juli 1984 van toepassing is, verordening nr. 1544/69 is ingetrokken. Artikel 49, lid 2, van verordening nr. 918/83 neemt in wezen artikel 5, lid 5, van richtlijn nr. 69/169 over. Vermits hier de definitie van de term grensgebied aan de orde is, zal de uitlegging van het Hof voor al deze bepalingen van belang zijn en mitsdien het concrete geval aanzienlijk overstijgen.
Samenvattend geef ik het Hof derhalve in overweging, de voorgelegde vraag als volgt te herformuleren:
„Moet het begrip, grensgebied... waarvan de breedte maximaal vijftien km in rechte lijn, gemeten vanaf de grens van een Lid-Staat, mag bedragen' in artikel 5, lid 5, van richtlijn nr. 69/169, zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 72/230 van 12 juni 1972 (PB 1972, L 139, biz. 28), aldus worden uitgelegd, dat de voor vrijstelling in aanmerking komende invoer mag worden beperkt voor inwoners van grensgemeenten die zich aantoonbaar niet verder dan 15 km van de grens op naburig buitenlands douanegebied hebben begeven, ongeacht of zij ter hoogte van hun grensgemeente dan wel op een andere, verder verwijderde plaats de grens zijn overgestoken ?”
3.
Aldus geformuleerd, komt het in de onderhavige zaak gerezen uitleggingsprobleem neer op het bepalen van de juiste territoriale omvang van het grensgebied aan de andere kant van de grens van de Lid-Staat, waar de importeur zijn verblijfplaats heeft.
Het antwoord van het Hof zal de verwijzende rechter in staat stellen te oordelen, voor welke importen de algemene vrijstelling geldt en welke slechts in aanmerking komen voor de door de Lid-Staat van invoer op grond van artikel 5, lid 1, van richtlijn nr. 69/169 vastgestelde beperkte vrijstelling. In het algemeen zal de bewijslast eenvoudig zijn voor grensbewoners die aanspraak maken op de algemene vrijstelling: artikel 5, lid 4, van richtlijn nr. 69/169 (zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 72/230) bepaalt immers, dat de beperking van de vrijstelling niet van toepassing is wanneer degenen die de goederen invoeren „het bewijs leveren dat zij zich buiten het grensgebied begeven of dat zij niet terugkeren uit het grensgebied van de aangrenzende Lid-Staat...”
De discussie waartoe het hoofdgeding in dit verband aanleiding heeft gegeven, draait om het volgende: moet onder grensgebied in de zin van artikel 5, lid 5, van richtlijn nr. 69/169, worden verstaan
—
een 15 km brede strook langs de grens (standpunt van de Duitse douane)
of
—
een cirkelvormig gebied met een straal van 15 km, met als middelpunt het douanekantoor van doorgang (standpunt van verzoeker in het hoofdgeding) ?
4.
De oplossing moet worden gezocht in de bewoordingen, de structuur en de doelstellingen van richtlijn nr. 69/169. Dienaangaande dienen de volgende opmerkingen te worden gemaakt.
a)
In casu moet de draagwijdte worden vastgesteld van de bepaling krachtens welke personen van de algemene vrijstelling worden uitgesloten, wanneer zij zich in het tegenover hun woonplaats gelegen buitenlandse grensgebied hebben begeven.
Blijkens de considerans van de vier in casu relevante richtlijnen (zie tweede en derde overweging van richtlijn nr. 69/169, tweede overweging van richtlijn nr. 72/230, eerste overweging van richtlijn nr. 78/1032, alle voornoemd) was het de bedoeling van de gemeenschapswetgever, dat maatregelen zouden worden genomen „om in het reizigersverkeer tussen de Lid-Staten de regeling voor de belastingheffing bij invoer verder te liberaliseren”. In die zin hebben de achtereenvolgende richtlijnen de „verlichtingen” inzake de vrijstelling geleidelijk uitgebreid; de gemeenschapswetgever heeft dit gedaan opdat „de bevolking der Lid-Staten zich meer bewust zou worden van de realiteit van de gemeenschappelijke markt” (eerste overweging van richtlijn nr. 78/1032).
Waar artikel 5, lid 1, van richtlijn nr. 69/169 in haar oorspronkelijke versie, zonder nadere precisering bepaalde:
„De Lid-Staten kunnen de waarde en/of de hoeveelheid van de voor vrijstelling in aanmerking komende goederen beperken, wanneer deze worden ingevoerd :
—
in het kader van grensverkeer”,
is deze bevoegdheid bij richtlijn nr. 72/230 op een aantal punten beperkt. In de eerste plaats kunnen de Lid-Staten de vrijstelling qua hoeveelheid nog slechts beperken tot een bepaalde grens (artikel 5, lid 1, sub a en b); in de tweede plaats kunnen enkel nog de in een bepaald grensgebied gekochte goederen van de algemene vrijstelling worden uitgesloten, terwijl degene die ze invoert het tegenbewijs mag leveren.
De eenvoudige vermelding van deze bepalingen leidt reeds tot de conclusie dat dergelijke „beperkingen” — zoals zij in artikel 5, lid 4, van richtlijn nr. 69/169, zoals gewijzigd, uitdrukkelijk worden aangemerkt — strikt moeten worden uitgelegd: zij zijn slechts gerechtvaardigd wanneer zij noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de doelstelling waarvoor zij werden ingevoerd.
b)
De vrijstellingen zijn in alle gevallen slechts gerechtvaardigd voor invoer „waaraan elk handelskarakter vreemd is”. Daarmee wordt bedoeld de invoer die
„a)
een incidenteel karakter draagt, en
b)
uitsluitend betrekking heeft op goederen, bestemd voor persoonlijk gebruik van de reizigers dan wel voor gebruik door leden van hun gezin of bestemd om ten geschenke te worden aangeboden, mits blijkens de aard en de hoeveelheid der goederen aan die invoer geen commerciële overwegingen ten grondslag liggen” (artikel 3, lid 2, en derde overweging van richtlijn nr. 69/169).
Het gevaar bestaat immers dat grensbewoners, wegens het grote gemak waarmee zij zich naar het buitenland kunnen begeven en de aantrekkingskracht van een winkelcentrum in een nabij gelegen grensgemeente van een andere Lid-Staat, door talrijke importen met commercieel oogmerk misbruik zouden maken van de algemene vrijstellingen.
Gelijk de Commissie opmerkt, lijdt het immers geen twijfel, dat de bevoegdheid om de algemene vrijstellingen in het kader van het grensverkeer te beperken, aan de Lid-Staten is toegekend ter bescherming van de kleinhandel in de grensgemeenten, die juist het eerste slachtoffer van die invoerstromen zou zijn.
De omstandigheid evenwel, dat grensbewoners voortdurend in het buurland aankopen kunnen doen, rechtvaardigt een afwijking van de algemene vrijstellingen alleen voor zover het gaat om aankopen in de onmiddellijke nabijheid van het nabij de gemeente van woonplaats gelegen douanekantoor van doorgang; dit is immers het enige geval waarin kan worden vermoed, dat de invoer niet alleen een handelskarakter heeft, maar tevens de handelsstromen van de in de andere Lid-Staat gelegen grensgemeente kan verleggen. Dit vermoeden vervalt echter, wanneer de plaats waar de douane wordt gepasseerd meer dan 15 km van de woonplaats en/of van de plaats van aankoop is gelegen.
Met andere woorden, de beperkte vrijstellingen moeten mijns inziens alleen gelden voor goederen die zijn gekocht in een grensgemeente op minder dan 15 km van de plaats waar degene die ze wil invoeren — en die zelf op minder dan 15 km van dit douanekantoor woont — de douane passeert. Deze uitlegging stemt bovendien overeen met de praktijk van de Lid-Staten, die ofwel geen beperkte vrijstellingen in het intracommunautaire grensverkeer toepassen, of, wanneer zij dit wel doen, het voorgestelde criterium aanwenden.
5.
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, voor recht te verklaren:
Onder de term „grensgebied” zoals omschreven in artikel 5, lid 5, eerste streepje, van richtlijn nr. 69/169, zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 72/230, moet worden verstaan een cirkelvormig gebied met een straal van 15 km, waarvan het middelpunt is gelegen op de plaats waar de douane wordt gepasseerd.
(
*1
)	Vertaald uit het Frans.