61985C0234
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
JEAN MISCHO
del 25 giugno 1986 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
I — L'ambito della questione pregiudiziale
La presente questione pregiudiziale è stata sollevata dall'Amtsgericht di Breisach am Rhein nell'ambito di un procedimento penale promosso dal Pubblico ministero di Friburgo il 9 febbraio 1984, in base alle disposizioni penali della Weingesetz (legge tedesca sul vino), a carico del sig. Franz Keller, vinificatore, per violazione, in particolare, della normativa comunitaria sull'etichettatura dei vini da tavola.
Si tratta più precisamente dell'art. 2, n. 2, lett. h), del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 355, che stabilisce le norme generali per la designazione e la presentazione dei vini e dei mosti di uve (GU L 54, pag. 99), e dell'art. 13, n. 6, del regolamento della Commissione 26 marzo 1981, n. 977, recante modalità di attuazione del suddetto regolamento (GU L 106, pag. 1).
Dopo aver precisato, nel n. 1, le indicazioni che devono obbligatoriamente figurare sulle etichette dei vini da tavola, l'art. 2 del regolamento n. 355/79 definisce, nel n. 2, varie indicazioni che si possono aggiungere facoltativamente su dette etichette, fra le quali, in particolare, a norma della lettera h):
« precisazioni concernenti:
—
tipo del prodotto,
—
un colore particolare del vino da tavola, purché tali indicazioni siano disciplinate da modalità di applicazione o, mancando queste, da disposizioni dello Stato membro interessato
(...) ».
Nell'ari. 13, n. 6, del regolamento n. 997/81 (
1
) sono elencate le indicazioni facoltative volte a precisare il tipo del prodotto. Esso dispone:
« In applicazione dell'articolo 2, paragrafo 2, lett. h), dell'art. 12, paragrafo 2, lett. k), e dell'art. 28, paragrafo 2, lett. k), del regolamento (CEE) n. 355/79, possono essere indicate, secondo i casi, le locuzioni seguenti:
—
’ demi-sec ’, ’ halbtrocken ’, ’ abboccato ’(...),
—
’ moelleux ’, ’ lieblich ’, ’ amabile ’ (...),
—
’ doux ’, ’ süß ’, ’ dolce ’ (...).
Le locuzioni ’ sec ’, ’ trocken ’, ’ secco ’ (...) possono essere indicate soltanto a condizione che il vino in questione abbia un tenore di zucchero residuo:
—
fino a 4 e/l come massimo,
o
—
fino a 9 g/l come massimo quando il tenore di acidità totale, espresso in g/l di acido tartarico, non è inferiore di più di 2 g/l al tenore di zucchero residuo. »
Il Pubblico ministero di Friburgo fa carico al Keller di aver apposto sull'etichetta di bottiglie di vino di sua produzione la dicitura« durchgegoren » (completamente fermentato) che non rientra fra le indicazioni sopra enumerate. Nella fattispecie il Keller avrebbe dovuto usare la dicitura « trocken » (secco) per indicare l'esiguo tenore di zucchero residuo nel vino di cui trattasi.
Su domanda del Keller e ritenendo, come l'imputato, che le precitate disposizioni, imponendo ai produttori di definire il tipo dei loro vini con i termini ivi menzionati, siano incompatibili con l'art. 12 della Legge fondamentale tedesca che garantisce il diritto alla libera scelta e al libero esercizio dell'attività professionale, l'Amtsgericht di Breisach am Rhein, con ordinanza 2 luglio 1985, ha chiesto alla Corte di giustizia di pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla validità di dette disposizioni con riguardo al diritto comunitario.
Si deve rilevare che nell'ordinanza di rinvio il giudice a quo dichiara di voler adire anche il Bundesverfassungsgericht (corte costituzionale tedesca) onde ottenere una decisione circa la costituzionalità delle stesse disposizioni.
II — Valutazione giuridica
1.
Per inquadrare bene il problema, ricordo innanzitutto:
—
che la Corte di giustizia delle Comunità europee può essere chiamata a pronunciarsi unicamente sulla validità e sull'interpretazione delle norme di diritto comunitario;
—
che essa statuisce in proposito con riguardo al solo diritto comunitario, e non in funzione di una qualsivoglia norma di diritto nazionale, anche se di rango costituzionale;
—
che la questione relativa ad una eventuale violazione di diritti fondamentali mediante atto emanante dalle istituzioni della Comunità può essere valutata unicamente alla stregua del diritto comunitario.
Quest'ultimo principio è stato enunciato dalla Corte di giustizia in particolare nelle sentenze Internationale Handelsgesellschaft (
2
) e Hauer (
3
).
In quest'ultima sentenza la Corte ha motivato questo principio dichiarando che « il richiamo a criteri di valutazione speciali, propri della legislazione o del sistema costituzionale di uno Stato membro, incrinerebbe inevitabilmente l'unità del mercato comune e comprometterebbe la coesione della Comunità, giacché menomerebbe l'unità e l'efficacia del diritto comunitario ».
Nella stessa sentenza (punto 15) la Corte ha anche precisato, ricordando la sentenza Internationale Handelsgesellschaft (punto 4) e la sentenza Nold del 14 maggio 1974 (
4
) « che i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto, di cui essa garantisce l'osservanza e « che nel garantire la tutela di tali diritti, essa è tenuta ad ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, e non potrebbe, quindi, ammettere provvedimenti incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni di tali Stati ».
Essa ha anche aggiunto che « i trattati internazionali in materia di tutela dei diritti dell'uomo, cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito, possono del pari fornire elementi di cui occorre tener conto nell'ambito del diritto comunitario ».
Quanto al diritto fondamentale al libero esercizio delle attività professionali esso è stato espressamente riconosciuto dalla Corte nelle sentenze Nold (punto 14, pag. 507) e Hauer (punto 32, pag. 3750). Rilevando che detto diritto è garantito nell'ordinamento costituzionale di vari Stati membri, ma è tuttavia lungi dal costituire una prerogativa assoluta e può essere assoggettato a talune limitazioni in funzione dell'interesse pubblico e in considerazione della funzione sociale delle attività oggetto della tutela, la Corte ha concluso che « nell'ordinamento giuridico comunitario, appare legittimo sottoporre tali diritti a taluni limiti giustificati dagli obiettivi d'interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché non resti lesa la sostanza dei diritti stessi ».
2.
Occorre pertanto esaminare gli scopi della normativa impugnata e accertare se vi sia un rapporto ragionevole fra i provvedimenti che essa contiene e gli scopi da essa perseguiti.
A tale scopo le disposizioni criticate devono innanzitutto essere esaminate nell'ambito generale dell'organizzazione comune del mercato vitivinicolo, istituita dal regolamento del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 337 (GU L 54, pag. 1). Come emerge dal 39o punto della motivazione del regolamento di cui trattasi, detta organizzazione comune mira ad attuare un mercato unico nel settore vitivinicolo, in particolare attraverso l'eliminazione di tutti gli ostacoli che si frappongono alla libera circolazione delle merci considerate alle frontiene interne della Comunità. Detti ostacoli possono essere dovuti alle differenze fra le normative relative alla designazione e alla presentazione dei prodotti vinicoli nei vari Stati membri (
5
). L'Amtsgericht di Breisach am Rhein può trovare infatti nella giurisprudenza della Corte vari casi in cui gli Stati membri si sono trincerati dietro le loro normative nazionali sulla etichettatura dei prodotti per impedire lo smercio, nel loro territorio, di merci prodotte negli altri Stati membri. Di conseguenza l'art. 54, n. 1, del regolamento n. 337/79 contempla l'adozione, da parte del Consiglio, di norme generali comuni in materia.
Come la Commissione sottolinea giustamente nelle sue osservazioni scritte (vedasi il punto 4, a pag. 6), solo l'uniformità della normativa in materia di designazione può garantire ai produttori e ai commercianti il libero smercio dei loro prodotti in tutti gli Stati membri.
Peraltro, la normativa contestata persegue due scopi specifici e che senz'altro possono anche essere qualificati « di interesse generale »: si tratta di stabilire norme sulla designazione e sulla presentazione che consentano di « fornire delle informazioni quanto più esatte e precise possibile per l'apprezzamento della merce tanto da parte dell'eventuale acquirente quanto da parte degli enti pubblici incaricati della gestione e del controllo del commercio dei prodotti in questione » (secondo punto della motivazione del regolamento n. 355/79).
È evidente che l'« informazione ottimale » (terzo punto della motivazione del regolamento n. 355/79), « quanto più possibile chiara e completa, nei limiti consentiti dalle dimensioni delle etichette » (quarto punto della motivazione del regolamento n. 997/81) giova tanto alla tutela del consumatore quanto all'efficacia del controllo.
E anche chiaro che quanto più le indicazioni che possono figurare sull'etichetta sono limitate e uniformi, tanto più diminuisce il rischio di confusione nel consumatore ed è agevolato il controllo, come il Consiglio e la Commissione rilevano nelle loro osservazioni scritte.
Non si può quindi ritenere che il principio di una normativa comunitaria sulla designazione e sull'etichettatura del vino violi, in sé e per sé, il diritto fondamentale al libero esercizio dell'attività di viticoltore.
Lungi dal costituire espressione « di un dirigismo amministrativo determinato dagli interessi della burocrazia » (pag. 9 delle osservazioni del Keller) detta normativa è stata adottata soprattutto nell'interesse dei viticoltori e dei consumatori.
Ciò vale anche per quanto riguarda l'art. 2, n. 2, lett. h), del regolamento del Consiglio n. 355/79, che consente precisazioni facoltative concernenti il tipo del prodotto, purché tali indicazioni siano disciplinate da modalità di applicazione adottate dalla Commissione o, in mancanza, dallo Stato membro interessato.
3.
Tuttavia, il vero nodo della questione consiste nel se la limitazione e l'uniformazione stabilite dalla Commissione nell'art. 13, n. 6, del regolamento n. 997/81 siano pienamente conformi agli scopi del mercato unico, della tutela del consumatore e dell'efficacia del controllo. In altre parole, si tratta di stabilire se l'esclusione del termine « durchgegoren » comprometta il conseguimento degli scopi di interesse generale perseguiti dalla normativa di cui trattasi e per questo motivo costituisca una limitazione ingiustificata del libero esercizio dell'attività di produttore di vino.
L'imputato sostiene, infatti, che le nozioni « trocken » e « duchgegoren » sono sostanzialmente diverse, di modo che se si designa il vino completamente fermentato con il termine « secco », che corrisponde ad un tenore di zucchero residuo nel vino che può variare all'interno della gamma di valori di cui alla disposizione criticata, si è lungi dal fornire un'informazione completa e precisa al consumatore e di conseguenza dal tutelarlo. Peraltro, una diversificazione nella designazione di una categoria di prodotti, qualora corrisponda alla realtà, potrebbe aumentare la loro competitività e, in generale, salvaguardare la stabilità e la redditività del settore di cui trattasi.
A detta tesi si possono però opporre i seguenti argomenti:
a)
Innanzitutto, risulta che il termine « durchgegoren » è effettivamente comprensibile solo in Germania e che i termini in cui si può tradurre questa nozione nelle altre lingue non sono affatto usuali. Orbene, si deve rilevare che il legislatore comunitario, anche se stabilendo le norme sulla designazione e sulla presentazione dei vini e dei mosti di uva, ha deliberatamente tenuto conto delle diverse tradizioni e dei diversi usi vigenti negli Stati membri, anzi nelle regioni viticole, della Comunità, l'ha fatto solo « in misura comparabile con il concetto di mercato unico » (terzo punto della motivazione del regolamento n. 997/81). Si può quindi ritenere legittimo che esso non abbia preso in considerazione una nozione usata solo in un unico Stato membro, ma abbia adottato unicamente designazioni note in tutti gli Stati membri.
Del resto è emerso, nella fase orale del procedimento, che in Germania il termine« durchgegoren » non era usato correntemente nelle etichette prima dell'entrata in vigore della normativa comunitaria.
b)
L'autorizzazione della dicitura di cui trattasi non avrebbe neanche potuto contribuire a garantire un'informazione più precisa del consumatore, tutt'altro.
Essa dà infatti l'impressione che il vino considerato non abbia più zucchero residuo, mentre così non è.
Invero, il contenuto di zucchero residuo nel vino di cui trattasi può variare a seconda delle annate; a quanto pare, esso si colloca in generale fra 1 e 2 grammi al litro. È tecnicamente impossibile produrre vino totalmente fermentato.
c)
Non convince neanche l'argomento relativo all'ampiezza della « gamma » (Bandbreite) compresa nella nozione di vino « secco ». Detta nozione si riferisce ai vini che hanno un tenore di zucchero residuo compreso tra zero grammi al litro (ipotesi del tutto teorica, come abbiamo visto) e 4 grammi al litro. La categoria « abboccato » va dai 4 ai 12 grammi al litro, la categoria « amabile » dai 12 ai 45 grammi al litro e la categoria « dolce » comprende tutti i vini che hanno un tenore di zucchero residuo superiore ai 45 grammi al litro (vedasi il regolamento (CEE) della Commissione 10 aprile 1984, n. 1011, citato nella prima nota a pie pagina).
La « gamma » dei vini « secchi » è quindi notevolmente più ristretta delle altre « gamme ».
Non sembra neanche possibile sostenere, come fa il Keller, che si debba già considerare dolce il vino il cui tenore di zucchero si avvicini ai 4 grammi al litro.
d)
Infine è pacifico che i viticoltori hanno il diritto di usare l'espressione « durchgegoren » (completamente fermentato) o di indicare il tenore esatto di zucchero residuo dei vini nei listini dei prezzi e nella pubblicità.
A mio parere, questi argomenti sono convincenti.
La Corte ha affermato più volte (
6
) che, dovendo dare un giudizio su una situazione economica complessa, la Commissione ed il Comitato di gestione dispongono di un ampio potere discrezionale; il sindacato giurisdizionale sull'esercizio di detto potere deve limitarsi agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale.
Emerge dalle considerazioni che precedono che ciò non si è verificato nella fattispecie.
Il legislatore comunitario, prescrivendo, per l'indicazione dei vari tenori di zucchero residuo nei vini prodotti nella Comunità, l'uso di termini limitati numericamente, ma abbastanza ampi da ricomprendere le principali varietà e abbastanza diffusi da essere comprensibili in tutta la Comunità, non ha limitato il libero esercizio dell'attività di vinificatore in misura sproporzionata o ingiustificata rispetto agli scopi di interesse generale che consistono nel garantire un tenore di vita equo ai viticoltori, in particolare attraverso la realizzazione di un mercato unico, nonché la tutela del consumatore e l'efficacia del controllo.
Non è quindi possibile sostenere, come fa l'imputato nella causa principale nel punto ce) delle sue osservazioni, che il legislatore abbia abusato del suo potere legislativo per scopi estranei agli obiettivi perseguiti.
Il provvedimento non è nemmeno manifestamente inadeguato allo scopo che l'istituzione competente cerca di conseguire (vedasi sentenza 21 febbraio 1979, causa 138/78, Stölting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, punto 7, Race. 1979, pag. 722).
Infine l'art. 13, n. 6, nella versione vigente al momento dell'inizio del procedimento penale a carico del Keller non può essere ritenuto invalido per il fatto che la Commissione lo ha successivamente completato, consentendo agli Stati membri di ammettere, per i vini messi in commercio nel loro territorio, che il tenore di zucchero residuo che descrive il tipo di vino venga indicato che descrive il tipo di vino venga indicato mediante una cifra o un altro simbolo nell'ambito di una scala graduata (
7
).
Del pari, anche se un giorno l'indicazione del tenore preciso di zucchero residuo fosse autorizzata in tutta la Comunità, ciò non potrebbe essere utilizzato come argomento per contestare la validità dell'art. 13, n. 6, nella sua versione precedente.
Il fatto che il legislatore sia indotto ad apportare, alla luce dell'esperienza, modifiche alle norme esistenti non significa che la normativa precedente fosse illegittima.
Si può quindi concludere che dall'esame della questione sollevata non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità dell'art. 2, n. 2, lett. h), del regolamento (CEE) del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 355, né quella dell'art. 13, n. 6, del regolamento (CEE) della Commissione 26 marzo 1981, n. 997.
(
*1
)	Traduzione dal francese.
(
1
)	Si deve notare che detto articolo è stato modificato dal regolamento della Commissione 10 aprile 1984, n. 1011 (GU L 101, pag. 17) che è entrato in vigore solo il 16 aprile successivo e che non si può quindi applicare nella fattispecie.
(
2
)	Sentenza 17 dicembre 1970, causa 11/70, Race. 1970, pag. 1125, in particolare punto 3 della motivazione, pag. 1135.
(
3
)	Sentenza 13 dicembre 1979, causa 44/79, Race. 1979, pag. 3727, in particolare punto 14 della motivazione, pag. 3744.
(
4
)	Causa 4/73, Race. 1974, pag. 491, in particolare punto 13, pag. 507.
(
5
)	Dopo aver sottolineato, nel 38o punto della motivazione, che è opportuno disporre che i prodotti vinicoli che circolano all'interno della Comunità siano provvisti di un documento di accompagnamento, il regolamento n. 337/79 aggiunge, nello stesso punto, che, per detti prodotti, e inoltre opportuno modificare le norme relative alla designazione e alla presentazione.
(
6
)	Vedasi in particolare la sentenza 25 gennaio 1979, causa 98/78, A. Racke/Hauptzollamt Mainz, punto 5, Racc. 1979, pagg. 69 e 81.
(
7
)	Regolamento (CEE) della Commissione, n. 1011/84 (vedasi nota n. 1).