61985C0009
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 27 maggio 1986
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno vi chiede di pronunciarvi sulla validità e sull'interpretazione di alcune norme del regolamento della Commissione 15 dicembre 1977, n. 2793/77 (GU L 321, pag. 30). Di questa fonte vi siete recentemente occupati nella sentenza 28 giugno 1984, cause riunite 187 e 190/83, (Nordbutter/Repubblica federale di Germania, Racc. 1984, pag. 2553). Mi limiterò dunque a ricordare che, per accrescere il consumo di latte nella Comunità, il Consiglio ha istituito due tipi di aiuti: il primo fu concesso nel 1968 a favore del latte scremato da usare come alimento degli animali da macello; il secondo, più cospicuo e definito « speciale », vide la luce nel 1977 e venne destinato al latte scremato fresco da impiegare unicamente per l'allevamento di animali diversi dai giovani vitelli. La disciplina così richiamata poteva tuttavia dar luogo a frodi, in particolare da parte delle fattorie che allevano insieme giovani vitelli e animali di altre specie; queste aziende, dette « miste », avrebbero infatti potuto procurarsi il latte scremato alle condizioni più vantaggiose dell'aiuto speciale, destinandolo però all'alimentazione dei vitelli.
Era dunque necessario evitare che le aziende di allevamento accedessero direttamente a detto aiuto e sottoporre a controlli efficaci l'uso che esse fanno del latte ottenuto nel relativo regime. Il regolamento n. 2793/77 si propose appunto questi obiettivi stabilendo che l'aiuto è corrisposto alle sole latterie (articolo 3) e solo per quantitativi di latte scremato coperti da un impegno in base a cui le aziende, e soprattutto quelle miste, si obbligano: a) « a dichiarare alla latteria, anteriormente all'inizio di ogni trimestre, il numero massimo di vitelli di meno di 4 mesi detenuti nell'azienda durante il trimestre in causa » [articolo 4, lettera e), secondo trattino]; b) « a prendere in consegna per ciascuno dei vitelli il cui numero è determinato in conformità al trattino precedente un quantitativo minimo di latte scremato che non beneficia dell'aiuto speciale fino a concorrenza di 6 chilogrammi di latte al giorno o 180 chilogrammi al mese» [cosiddetta regola dei sei chili: lettera e), terzo trattino]. L'impegno dev'essere sottoscritto da ogni allevatore e i dati che vi figurano vanno indicati nella domanda che la latteria presenta per ottenere l'aiuto.
Il terzo paragrafo dell'articolo 4, aggiunto col regolamento n. 188 del 26 gennaio 1983 (GU L 25, pag. 14), prevede inoltre che « ove le dichiarazioni alla latteria concernenti lo stato del bestiame o il numero massimo di giovani vitelli siano fatte tardivamente e se il ritardo non ecceda i 10 giorni, l'importo dell'aiuto viene ridotto del 10% per il periodo in questione ». L'articolo 5, terzo paragrafo, infine, prescrive che « le domande di pagamento dell'aiuto speciale, inoltrate dalla latteria all'autorità competente, devono contenere [oltre i riferimenti agli impegni suddetti] (...) una dichiarazione in cui si attesta che quest'ultima: a) ha rispettato, per i quantitativi di latte scremato in causa, le condizioni di cui all'articolo 3 (...), b) rinuncia all'aiuto (...) o prowederà al rimborso integrale o parziale del medesimo (...) all'autorità competente, qualora [si constati] che l'allevatore non ha rispettato uno degli impegni di cui all'articolo 4 ».
Dal quadro così tracciato si desume che il sistema di concessione dell'aiuto speciale istituito col regolamento n. 2793/77 comporta due controlli sui dati comunicati dalle aziende. Il primo è preventivo ed è affidato alla latteria che, nel presentare la domanda per la concessione dell'aiuto, deve garantire il rispetto delle condizioni in cui si articola l'impegno assunto dall'allevatore. A tale proposito, la Corte osservò nella citata sentenza 28 giugno 1984 che « nessuna disposizione di diritto comunitario osta (...) a che la latteria inserisca nel contratto di [somministrazione stipulato] con ciascun allevatore (...) clausole in base [a cui quest'ultimo] si impegna a consentire all'incaricato della latteria l'accesso nella sua azienda e a fornire qualsiasi documento utile e qualsiasi informazione necessaria a provare che il latte è stato usato in conformità alla normativa comunitaria e agli impegni assunti » (punto 17). Il secondo controllo è invece eventuale, ha luogo dopo il pagamento dell'aiuto e compete alle autorità nazionali.
2.
Passiamo ai fatti. Come risulta dall'ordinanza di rinvio, l'Ufficio federale per l'alimentazione e le foreste (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft) constatò, nel corso di controlli intesi ad accertare la corretta attuazione del suddetto regime, che nel periodo 1980-1981 alcune aziende miste non avevano osservato gli impegni e le scadenze stabiliti dall'articolo 4. Esso ingiunse pertanto alla latteria Nordbutter GmbH di Rendsburg, che aveva riscosso per conto di tali aziende gli aiuti speciali, di restituire le somme relative. Contro tale decisione, l'impresa ricorse dinanzi al giudice amministrativo affermando che l'organo di controllo aveva calcolato il numero massimo dei vitelli presenti nelle fattorie da essa rifornite secondo un criterio diverso da quello dell'articolo 4. Inoltre — sostenne la ricorrente — l'obbligo di rimborsare l'intero importo dell'aiuto ove risulti che le dichiarazioni degli allevatori sono tardive o contengono errori, eccede gli scopi perseguiti dal regolamento ed è quindi contrario al principio di proporzionalità. Pur condividendo in buona parte questi argomenti, il Verwaltungsgericht ritenne opportuno sospendere il procedimento e sottoporvi le seguenti domande pregiudiziali:
a)
Come debba interpretarsi la nozione di « numero massimo » di cui all'articolo 4, n. 1, lettera e), secondo trattino del regolamento;
b)
se le disposizioni dell'articolo 4, n. 3 (nella versione attualmente in vigore) siano compatibili col principio di proporzionalità, in quanto, ai sensi del regolamento, l'aiuto è rifiutato per il solo fatto che lo stato del bestiame o il numero massimo di giovani vitelli sono stati comunicati alla latteria con oltre 10 giorni di ritardo;
e)
se sia compatibile col principio di proporzionalità rifiutare l'intero aiuto o chiederne la restituzione, qualora un allevatore abbia fornito dati erronei (...) (indicando, per esempio, un numero di vitelli inferiore a quello dei capi effettivamente presenti), oppure se il diritto all'aiuto speciale venga meno solo per quanto riguarda la differenza tra l'importo che avrebbe dovuto essere pagato in base alla consistenza reale dell'allevamento e la somma effettivamente corrisposta;
d)
se, a norma dell'articolo 5, n. 3, lettera b), rientri nella discrezionalità dell'autorità competente rifiutare l'aiuto speciale o chiederne la restituzione in tutto o in parte;
e)
ove al quesito sub d) venga data risposta negativa, quali siano le condizioni e i limiti da osservare in caso di rifiuto o di richiesta di restituzione parziale degli aiuti speciali?
3.
Commentando il primo quesito, il giudice a quo si chiede se, avuto riguardo alla regola dei sei chili, l'espressione « numero massimo » di cui all'articolo 4 non indichi piuttosto il numero medio dei vitelli che un'azienda detiene nell'arco del trimestre considerato. Letto in questo modo, infatti, il disposto cesserebbe di penalizzare gli allevatori che mantengono per un certo periodo un numero di vitelli superiore alle loro normali capacità e assicurerebbe a tutte le aziende una reale parità di trattamento.
Osservo peraltro che, oltre ad essere in contrasto con la lettera della norma, l'interpretazione così proposta non risponde all'obiettivo di accrescere il consumo di latte destinato all'alimentazione animale e pregiudica l'efficacia del controllo a cui è chiamata la latteria. Alla luce di queste finalità, per « numero massimo » non può intendersi che il numero più alto di vitelli raggiunto dall'allevatore in un momento qualsiasi del trimestre. Tale dato, infatti, permette alla latteria di conoscere in anticipo il complessivo patrimonio zootecnico di un'azienda mista per il calcolo delle quantità di latte da fornire in regime speciale e serve altresì come base per la determinazione delle forniture che non beneficiano di questo regime e che l'allevatore deve prendere in consegna ai sensi dell'articolo 4, n. 1, lettera e), terzo trattino.
Per contro, le dichiarazioni fondate sul numero medio dei vitelli abiliterebbero le fattorie ad acquistare una minore quantità di latte nel meno vantaggioso regime dell'aiuto normale e a compensare poi il numero massimo di vitelli con quello minimo registrato durante il trimestre: così vanificando ogni controllo da parte della latteria che — non dimentichiamolo — garantisce in prima persona la puntuale applicazione del sistema di aiuti.
Queste considerazioni valgono in apicibus anche per il secondo e per il terzo quesito. A parere del Verwaltungsgericht, che l'articolo 4, n. 3, rispetti il principio di proporzionalità è dubbio sotto un duplice profilo. In primo luogo, l'obbligo fatto all'allevatore di comunicare entro un certo termine i dati riguardanti le specie e il numero degli animali allevati ha carattere accessorio: appare dunque eccessivo punirne l'inosservanza con una sanzione pesante qual è la perdita integrale dell'aiuto. Ma esagerata è anche la pena prevista per l'ipotesi delle informazioni erronee: in tal caso — osserva il giudice — « sarebbe più giusto revocare l'aiuto (...) solo per la parte concessa sulla base dei dati risultati falsi ».
Che dire di tali rilievi? Come tutti sappiamo, una norma comunitaria è conforme al principio di proporzionalità se i mezzi da essa impiegati sono confacenti all'importanza del suo scopo e necessari al raggiungimento di questo (sentenza 23 febbraio 1983, causa 66/82, Fromançais, Race. 1983, pag. 395). Ora, ho detto all'inizio che l'aiuto speciale venne istituito per accrescere il consumo di latte scremato estendendolo agli animali diversi dai vitelli e che il nostro regolamento fu emanato per evitare le frodi a cui tale regime poteva dar luogo. In questa prospettiva, e tenuto conto della responsabilità che per la corretta attuazione del sistema incombe sulle latterie, l'obbligo da cui le aziende miste sono astrette in forza dell'articolo 4, n. 3, non ha affatto natura accessoria. Al contrario, esso svolge una funzione essenziale: permette cioè alla latteria di fornire il latte in misura corrispondente alle effettive esigenze di ogni allevatore.
Ebbene, pur consapevole dell'importanza che per il buon funzionamento del sistema riveste la tempestiva comunicazione dei dati a cui quell'obbligo si riferisce, il legislatore ha riconosciuto che lievi ritardi sono sempre possibili e li ha sanzionati, quando non superino i 10 giorni, con la riduzione dell'aiuto nella misura del 10%. Ma, se così stanno le cose, non può dirsi certo che la perdita totale dell'aiuto in caso di mancata o di molto tardiva comunicazione dei dati sia una sanzione esorbitante rispetto agli scopi della nostra fonte. Si aggiunga che tale provvedimento non ha un vero e proprio carattere punitivo e non è quindi assimilabile a decisioni come la confisca di una cauzione. Esso si limita a non accordare il beneficio dell'aiuto per l'acquisto del latte nel corso del trimestre.
Un discorso analogo, ma ancora più incisivo, deve tenersi per quanto riguarda le false indicazioni di dati. Disporre, in omaggio al principio di proporzionalità, che l'entità dell'aiuto sia ridotta nella misura in cui i dati forniti dall'azienda risultino erronei sottrarrebbe al sistema qualsiasi efficacia deterrente e indurrebbe gli allevatori a sistematici tentativi di frode: una volta scoperti, infatti, essi si vedrebbero ridurre l'aiuto solo fino a concorrenza dell'importo che sarebbe loro spettato se avessero dato informazioni corrette.
Né si dica che nel corso del trimestre possono aver luogo eventi imprevedibili e perciò tali da modificare i dati forniti in precedenza, come la nascita prematura di un vitello. A questo riguardo, basta osservare che secondo l'articolo 6 del nostro regolamento « gli allevatori interessati [all'aiuto speciale] trasmettono all'organismo competente del loro Stato (...) l'impegno di segnalare immediatamente le modifiche [dei] dati [atti a] provocare un cambiamento nell'importo dell'aiuto ». Sebbene riguardi principalmente le fattorie che producono esse stesse il latte destinato all'alimentazione degli animali, questa norma — e lo prova il disposto della sua lettera b) — ha senz'altro portata generale: si riferisce cioè a tutti gli allevatori.
Due parole, per concludere, sui quesiti sub d) e e). L'articolo 5, mi sembra, non lascia alle autorità nazionali alcuna discrezionalità nel decidere quando e perché la restituzione dell'aiuto sia dovuta in tutto o in parte. Come ha osservato la Commissione, infatti, la formula usata dalla norma si limita ad indicare che l'obbligo del rimborso sussiste solo relativamente agli impegni assunti dalle aziende di cui l'organo di controllo abbia accertato la difformità rispetto alle condizioni poste nell'articolo 3. Per quanto concerne gli altri impegni degli allevatori la domanda di sovvenzione resta valida.
4.
Sulla base delle considerazioni che precedono, vi suggerisco di rispondere come segue ai quesiti posti dal Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno con ordinanza 13 dicembre 1984 nella causa tra l'impresa Nordbutter GmbH e la Repubblica federale di Germania:
a)
L'espressione « numero massimo » di cui all'articolo 4, n. 1, lettera e), secondo trattino, regolamento della Commissione n. 2793/77 va interpretata nel senso che indica il numero più elevato di vitelli raggiunto da un'azienda mista in un momento qualsiasi del periodo a cui detta norma si riferisce;
b)
La perdita totale dell'aiuto speciale in caso di erronee dichiarazioni sul numero dei vitelli detenuti da un'azienda mista o in caso d'inosservanza del termine a tal fine previsto dal citato articolo 4 è compatibile col principio di proporzionalità perché risponde adeguatamente agli obiettivi perseguiti dal regolamento;
e)
L'espressione « rimborso integrale o parziale » di cui all'articolo 5 va intesa nel senso che impone alla latteria l'obbligo di restituire in tutto o in parte l'aiuto speciale nei limiti degli impegni assunti dalle aziende che risultino non conformi alle condizioni stabilite dall'articolo 3, n. 1, lettera a) della citata fonte.