61976C0114
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 7 JUIN 1977 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La Communauté est affligée en permanence d'un excédent structurel dans le secteur du lait et des produits qui en sont dérivés. Cette situation est due à une offre trop abondante — dont l'augmentation à long terme est estimée à environ 1,7 % l'an — face à une consommation stagnante. Au cours des dernières années, plus particulièrement, la consommation du beurre a diminué, celle du lait liquide est restée relativement stable tout en accusant néanmoins une tendance à la baisse et seule la consommation du fromage est en augmentation. La production excédentaire de lait est allée de pair avec une forte augmentation du nombre des établissements transformant celui-ci en lait écrémé en poudre. Aussi les stocks de ce produit détenus par les organismes d'intervention se sont-ils accrus rapidement et dans des proportions assez considérables. De 160000 tonnes au 1er janvier 1973, ils sont ainsi passés à 1100000 tonnes au 1er janvier 1976, avec une tendance persistante à l'augmentation au cours du premier semestre de cette même année.
Parallèlement à cette accumulation des stocks, l'on a assisté à une augmentation graduelle du prix d'intervention pour le lait en poudre qui est passé de 47 UC par quintal, en 1971-1972, à 54 UC, en 1972-1973, à 79 UC, en 1974, à 88 UC, en 1975, et même à 90,16 UC en 1976.
Le lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation humaine a pu être vendu sur le marché à des prix proches des prix d'intervention, mais la quantité de produit ainsi écoulée est relativement modeste.
D'autre part, compte tenu du niveau des prix des fourrages ayant une teneur comparable en protéines, le lait en poudre devrait être offert à un prix qui serait environ le sixième de celui payé au producteur par les organismes d'intervention, pour être compétitif sur le marché des aliments pour animaux.
C'est dans le cadre de ces circonstances qu'a été arrêté le règlement no 563/76 du Conseil du 15 mars 1976«relatif à l'achat obligatoire de lait écrémé en poudre détenu par les organismes d'intervention et destiné à être utilisé dans les aliments pour animaux» (JO L 67, p. 18, du 15. 3. 1976).
Dans le préambule de cet acte, le Conseil commence par noter «que les stocks de lait écrémé en poudre acheté par les organismes d'intervention en vertu du règlement (CEE) no 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marches dans le secteur du lait et des produits laitiers … atteignent un niveau très élevé». Considérant que ces disponibilités représentent une source importante de protéines pouvant être utilisées dans l'alimentation animale et voulant encourager une utilisation accrue de ces protéines dans l'alimentation des espèces animales autres que les veaux (dont l'alimentation normale comprend déjà du lait), le Conseil estime nécessaire «de prévoir l'obligation d'achat d'une certaine quantité de poudre de lait écrémé qui a été dénature afin d'empêcher le détournement de sa destination».
C'est à cela que pourvoit l'article 1 du règlement.
En conséquence, l'article 2 du règlement subordonne l'octroi des aides prévues par la réglementation communautaire pour une série de substances végétales normalement utilisées dans l'alimentation des animaux — graines de colza, de navette, de tournesol, de lin, de soja, etc. — à la présentation d'un document prouvant l'acquisition et la dénaturation du lait écrémé en poudre (la dénaturation est imposée, comme le précise déjà le préambule du règlement, en vue d'éviter que le produit ne puisse être utilisé à des fins autres que l'alimentation des animaux). A titre d'alternative, l'article 2 prévoit la constitution d'une caution qui a pour rôle de garantir l'exécution des diverses opérations d'acquisition et de dénaturation et qui, de fait, aux termes de l'article 4, est libérée dès lors qu'il est prouvé que ces opérations ont été effectuées.
D'autre part, l'article 3 du règlement subordonne à la présentation d'un «certificat protéine» la mise en libre pratique dans la Communauté d'un certain nombre de produits végétaux destinés à l'alimentation des animaux provenant de pays tiers, lesquels représentent en fait la majeure partie des produits de ce genre consommés dans la Communauté. Pour obtenir le certificat, il faut que l'intéressé constitue une caution ou présente le document dont nous avons déjà parlé précédemment.
Le coût de la mise en œuvre de ce régime est à la charge des acquéreurs successifs des produits visés aux articles 2 et 3 ou des produits protéiques issus de leur transformation pour ce qui est des contrats conclus avant le 15 mars 1976, date d'entrée en vigueur du règlement. Telle est la teneur de l'article 5 du règlement qui nous occupe en l'espèce.
Il est à noter enfin qu'aux termes de l'article 11, le règlement devait produire effet à partir du 1er avril 1976. D'autre part, deux dispositions du même règlement étaient déjà applicables à partir du 19 mars 1976, à savoir l'article 3, paragraphe 1, subordonnant la mise en libre pratique à la présentation d'un «certificat protéine» et l'article 5 permettant de répercuter les charges sur l'acheteur dans le cadre de contrats conclus antérieurement. L'article 11, dont nous venons de parler, fixait également la date d'expiration du règlement en prévoyant que celui-ci était applicable aux graines de colza, de navette, etc., de production communautaire pour lesquelles la caution avait été constituée ou le document visé à l'article 6 avait été présenté avant le 31 octobre 1976, ainsi qu'aux produits provenant d'autres pays, importés avant la même date.
La possibilité de proroger le système, possibilité prévue par le dernier alinéa de l'article 11, n'a pas été utilisée par le Conseil, lequel a rejeté une proposition en ce sens qui lui avait été présentée par la Commission.
La réglementation ainsi établie a été précisée et complétée entre les mois de mars et de juillet 1976 par certains règlements de la Commission qui en ont déterminé les modalités d'application; il s'agit, plus précisément, des règlements portant les numéros 677 (du 26 mars 1976), 746, 749, 753 (du 31 mars), 764 (du 1er avril), 902 (du 20 avril), 1110 (du 13 mai), 1131 (du 14 mai), 1409 (du 18 juin) et 1743 (du 20 juillet de la même année).
Nous nous limiterons ici à rappeler que, tout en réglant les modalités relatives aux demandes, à la délivrance et à la validité des «certificats protéine», le règlement no 677/76 fixait en annexe les montants des cautions à constituer pour les divers produits, tandis que le règlement no 753/76 établissait les modalités de vente du lait écrémé en poudre destiné à être utilisé dans les aliments pour animaux.
2.
Le thème central, commun aux diverses procédures qui ont été jointes aux fins des débats oraux et que nous considérons ensemble aux fins des présentes conclusions, porte sur la question de savoir si le règlement no 563/76 est conforme ou non aux dispositions du traité de la CEE. La thèse de la non-conformité a été soutenue — pour des motifs en partie identiques — dans le cadre de quatre recours en indemnisation formés contre le Conseil et la Commission (affaires 83 et 94-76, 4 et 15-77) ainsi que de quatre renvois à titre préjudiciel déférés à la Cour à l'initiative de diverses juridictions nationales (affaires 114, 116, 119 et 120-76).
Les requérantes dans les quatre premières affaires — il s'agit des entreprises allemandes «Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe GmbH und Co KG», «Bernd Adleff», «F.X. Zollner KG», «Christof Schwab» — exercent des activités de production et de vente de poussins, d'élevage de poules pondeuses ainsi que de production et de vente d'oeufs. Elles estiment avoir subi un préjudice du fait de l'augmentation du prix des aliments pour animaux résultant de l'application du règlement no 563/76.
Trois des affaires du second groupe (116, 119 et 120) ont trait à des procédures pendantes respectivement devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven des Pays-Bas, le Finanzgericht de Hambourg et le Finanzgericht de Brême. Ces procédures tirent leur origine de recours formés par des importateurs contre des actes émanant des autorités nationales et par lesquels celles-ci ont refusé d'autoriser, au cours de la période comprise entre le 15 avril et le 11 mai 1976, l'importation d'aliments végétaux pour animaux sans présentation préalable du «certificat protéine» ou, dans l'affaire 116-76, de délivrer le certificat en question sans constitution préalable de caution.
L'affaire 114-76 tire, par contre, son origine d'un procès opposant deux entreprises. La demanderesse dans ce litige produit des fromages et des aliments pour animaux en utilisant à cet effet des matières premières qu'elle se procure auprès de divers importateurs; la défenderesse, dans la même affaire, qui se livre à l'élevage des poules pondeuses, avait acquis de la demanderesse les aliments qui lui étaient nécessaires. Comme les fournisseurs de la première entreprise avaient répercuté sur celle-ci la charge imposée par le règlement no 563/76, elle a voulu à son tour répercuter cette charge sur la défenderesse qui a toutefois refusé de payer le montant en question. Aussi la première entreprise a-t-elle porté le litige devant le Landgericht de Oldenburg en demandant le paiement auquel elle estime avoir droit au titre du règlement no 563/76. Et cette juridiction, à l'instar des trois juridictions que nous avons déjà citées précédemment, a demandé elle aussi à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur la validité du règlement en question.
Plus précisément, il convient de noter que le problème de la validité du règlement no 563/76 est visé de manière globale et au moyen d'une seule question par les Finanzgerichte de Hambourg et de Brême et par le Landgericht de Oldenburg, avec des différences dans l'emploi des termes qui n'ont pas une importance substantielle aux fins de la question posée; pour sa part, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven a posé sept questions correspondant à sept hypothèses de non-conformité du règlement no 563/76 au droit communautaire de chacune desquelles découlerait la conséquence que le règlement serait «privé d'effet obligatoire». Nous ne croyons pas qu'il soit nécessaire de reproduire ici ces questions telles qu'elles ont été formulées par la juridiction demanderesse, puisqu'elles seront discutées l'une après l'autre lorsque nous analyserons les divers aspects du problème.
Les moyens en annulation, communs à toutes les affaires indiquées ci-dessus, sont les suivants:
—
violation de l'article 39, paragraphe 1, du traité, disposition qui définit les objectifs de la politique agricole commune;
—
Violation de l'interdiction de discrimination prévue par l'article 40, paragraphe 3, 2e alinéa du traité;
—
violation du principe général de proportionnalité.
En outre, la violation des articles 85, paragraphe 1, lettre e), et 86, lettre d), du traité, c'est-à-dire des règles protégeant la liberté de concurrence, est un quatrième moyen commun à toutes les procédures, à l'exception de l'affaire 114-76.
Les éléments de fait dont il convient de tenir compte à cet égard sont les mêmes dans toutes les affaires.
Même si nous avons à deux groupes de procédures bien distincts tant par leur objet que par leur fonction, il est parfaitement possible aux fins des présentes conclusions de traiter conjointement les problèmes de droit commun que ces procédures soulèvent et qui ont trait à la validité d'un seul et même acte du Conseil. Il n'en reste pas moins qu'il subsiste une différence importante entre les affaires du premier et du second groupe sous l'angle procédural. Dans les procédures préjudicielles, la solution des questions posées vide le procès, tandis que, dans les procès en indemnisation, cette solution revêt un caractère préliminaire par rapport aux problèmes de l'existence d'une responsabilité et d'un dommage à réparer. L'examen de ces dernières questions dépendra en effet de la réponse qui sera donnée au problème de la validité du règlement no 563/76. Il n'y aura lieu d'y procéder que s'il est établi que le règlement en question est entaché d'une illégalité particulièrement caractérisée. Ce règlement constitue l'expression de choix discrétionnaires de politique économique et, en tant que tel, selon la jurisprudence constante de la Cour, il n'engage pas la responsabilité extracontractuelle de la Communauté sur la base de l'article 215, alinéa 2, du traité s'il n'y a pas violation d'une règle ou d'un principe supérieur de droit visant à protéger les individus (voir, en dernier lieu, l'arrêt du 31. 3. 1977 dans les affaires jointes 54 à 60-76, Compagnie industrielle et agricole du Comté de Loheac et autres).
Outre les motifs communs à toutes les procédures dont-il s'agit et que nous avons déjà indiqués, la validité du règlement en question a également été mise en doute sur la base de certains autres motifs énoncés dans le cadre de l'une ou de l'autre affaire. Nous procéderons à l'examen de ces derniers après avoir fait l'analyse des problèmes communs qui se posent.
3.
Il nous paraît utile de formuler préalablement quelques brèves observations au sujet du problème général du contrôle juridictionnel de l'usage du pouvoir discrétionnaire dont disposent le Conseil et la Commission dans la définition et la gestion de la politique agricole commune.
Il ne fait nul doute qu'investie d'une fonction de contrôle de la légalité des règlements, la Cour n'a pas en revanche le pouvoir de contrôler l'opportunité des choix de politique économique effectués par le Conseil et la Commission. Elle est appelée à examiner si les limites que les règles du traité ou les principes généraux apportent à l'exercice des pouvoirs discrétionnaires conférés à ces institutions communautaires ont été dépassées. Il n'appartient donc pas à la Cour de dire si, en considération des circonstances économiques, le Conseil aurait pu adopter une disposition meilleure que celle dont la validité se trouve contestée. La Cour elle-même a affirmé que «les juridictions ne sauraient substituer leurs appréciations en la matière à celles de l'autorité compétente, mais doivent se limiter à examiner si ces dernières seraient entachées d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir» (arrêt du 14. 3. 1973 dans l'affaire 57-72, Westzucker, Recueil 1973, p. 321).
Cela n'exclut cependant pas radicalement la possibilité pour la Cour d'apprécier des éléments économiques, dans la mesure où cette appréciation est nécessaire au contrôle de la légalité de l'acte. Nous verrons par la suite que tel est le cas, en particulier, lorsqu'il y a lieu de vérifier le respect du principe de proportionnalité. Mais l'appréciation de l'opportunité d'une orientation de politique économique adoptée par le Conseil et la Commission ou l'examen de l'exactitude de prévisions économiques sur lesquelles ces institutions ont fondé certains choix dépasse évidemment le domaine des compétences de la Cour. Quant à l'appréciation de la nécessité d'une mesure ou de la gravité de la situation qui a mené à son adoption, il peut y avoir des cas dans lesquels la Cour est appelée à l'effectuer; nous songeons, par exemple, à des cas dans lesquels il faut, pour vérifier la légalité de mesures de sauvegarde, établir l'existence des conditions préalables qui justifient leur adoption. Mais il s'agit là seulement d'un exemple; en réalité, ce dont il est question ici n'a rien à voir avec les mesures de sauvegarde, puisqu'il s'agit seulement d'une mesure de gestion du marché agricole liée à une situation structurelle aggravée sensiblement par la conjoncture d'un période donnée.
4.
Le premier grief commun aux diverses procédures porte, ainsi que nous l'avons vu, sur la non-conformité du règlement no 563/76 aux objectifs que l'article 39, paragraphe 1, du traité assigne à la politique agricole commune. Sans vouloir citer ici textuellement cette disposition, nous rappellerons cependant que les objectifs qu'elle énonce sont, en substance, les suivants:
a)
accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production;
b)
assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole;
c)
stabiliser les marches;
d)
garantir la sécurité des approvisionnements;
e)
assurer des prix raisonnables au profit des consommateurs.
Les entreprises consommatrices d'aliments pour animaux, intéressées dans les présentes affaires, soutiennent que l'obligation d'achat du lait écrémé en poudre dont il s'agit ne présente aucun rapport avec ces finalités. Il y aurait par conséquent violation de la disposition de l'article 40, paragraphe 3, 1er alinéa, du traité dont le règlement du Conseil devrait tirer sa justification sur le plan légal. Cette disposition établit que «l'organisation commune sous une des formes prévues au paragraphe 2 peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l'article 39». Le règlement critiqué ne serait nullement nécessaire à la réalisation des objectifs dont il est question à l'article 39. Indépendamment du fait qu'il n'a rien à voir avec la sécurité des approvisionnements et la garantie de prix raisonnables au consommateur, il ne favoriserait pas l'accroissement de la productivité de l'agriculture, mais entraverait plutôt le développement rationnel de la production agricole ainsi que la réalisation de l'objectif consistant à assurer un niveau de vie équitable à la population agricole. Revenant au problème de la fixation du prix d'intervention pour le lait à un niveau trop élevé, les entreprises intéressées affirment que la fixation ainsi opérée, loin de favoriser la stabilisation des marchés, entraîne une surproduction ainsi qu'une augmentation des stocks. A leur avis, la stabilisation des marchés devrait être entendue dans le sens de l'adaptation de la production à la demande, spécialement à la demande intérieure de la Communauté; à la lumière de ce critère, toute la politique communautaire dans le secteur du lait dont le règlement considéré ici est l'aboutissement devrait être considérée comme s'écartant de la poursuite de cet objectif.
De leur côté, le Conseil et la Commission justifient l'adoption du règlement no 563/76 par la poursuite de cet objectif de la politique agricole commune qui est de stabiliser les marchés. Ils font observer à cet égard que, vu le niveau insoutenable des stocks de lait écrémée en poudre qui s'étaient accumulés dans le courant de l'année 1975, l'objectif fixé au règlement était d'éviter que ceux-ci n'augmentent encore par la suite. La Commission soudent, en particulier, que la stabilisation du marche exige non seulement l'adoption de mesures préventives, mais aussi celle de mesures correctives susceptibles d'éliminer ou d'atténuer les conséquences d'un déséquilibre déjà existant. Pour apprécier l'utilité des mesures en question au regard du but visé, il conviendrait de les considérer dans le contexte général de la politique de la Communauté dans le secteur du lait.
D'autre part, selon la Commission, la mesure adoptée était non seulement apte à stabiliser les marchés, pour la raison que nous avons indiquée précédemment, mais était également nécessaire et aurait même constitué l'unique possibilité offerte à cet égard, dès lors qu'une action visant à éliminer les causes des excédents structurels n'aurait pu contribuer à bref délai à réaliser une réduction des stocks. L'établissement d'un prélèvement, mesure certainement plus apte à long terme à infléchir la situation dans un sens favorable, ne pouvait d'autre part se faire du jour au lendemain en raison des nombreux problèmes que cela soulevait.
Avant de prendre position sur ces thèses opposées, nous croyons opportun de rappeler un critère que nous avons déjà énoncé, à savoir que l'appréciation de la conformité du règlement en question avec les articles 39 et 40 du traité ne saurait se traduire par un examen de l'ensemble de la politique économique arrêtée par la Communauté dans le secteur du lait et des produits laitiers (nous songeons, en particulier, au problème de la fixation de prix d'intervention pour le lait, jugés excessivement élevés et qui seraient à l'origine de la situation excédentaire à laquelle le règlement no 563/76 a cherché à porter remède de façon partielle et transitoire).
Cela dit, il convient de se demander quel genre de lien un règlement dans le domaine agricole doit présenter avec l'article 39 pour pouvoir être jugé valide. Il paraît évident qu'on ne saurait prétendre que chaque acte normatif poursuive tous les objectifs fixés dans cette disposition; il suffit qu'il poursuive l'un de ceux-ci. Mais la difficulté la plus grande découle du fait que la poursuite d'un objectif entraîne parfois le sacrifice d'un autre.
Selon l'entreprise Granaria, intervenante dans l'affaire 116-76 et qui a particulièrement développé son argumentation sur ce point, il faudrait considérer comme incompatible avec l'article 39 et, partant, non valide, le règlement qui, tout en favorisant la réalisation de certains objectifs, est en conflit avec d'autres objectifs énoncés par la même disposition. Tel serait précisément le cas du règlement no 563/76 du Conseil.
Cette conception est peut-être un peu trop ridige et schématique. Les multiples objectifs de l'article 39 posent des exigences qui, en pratique et vues sous l'angle d'une mesure déterminée, peuvent apparaître contradictoires. Il est parfaitement possible dès lors de concevoir des situations dans lesquelles la poursuite d'une finalité, jugée prioritaire, ne peut se faire qu'au moyen de mesures objectivement incompatibles avec une des autres finalités énoncées dans la même disposition.
Dans l'arrêt du 13 mars 1968 dans l'affaire 5-67, Beus (Recueil 1968, p. 115), la Cour relève que, visant à garantir les intérêts tant des agriculteurs que des consommateurs, les objectifs de l'article 39 ne sauraient être réalisés touts simultanément et entièrement.
Il s'ensuit qu'il est nécessaire de reconnaître au Conseil le pouvoir de concilier les divers intérêts en présence et d'opérer éventuellement un choix cas par cas en donnant la priorité à un intérêt sur l'autre en fonction de considérations d'opportunités basées sur les circonstances particulières de chacun de ces cas. Cela correspond du reste aux critères que la Cour avait précisés dans le cadre du marché du charbon et de l'acier par son arrêt du 8 février 1968 dans l'affaire 28-66, gouvernement du Royaume des Pays-Bas contre Commission de la Communauté économique européenne (Recueil 1968, p. 3). Se référant aux objectifs généraux énoncés aux articles 2 et 3 du traité CECA, la Cour a affirmé à cette époque que si ces objectifs ne peuvent toujours être poursuivis tous simultanément et entièrement, la Communauté doit veiller à les concilier et, en cas d'opposition irréductible, donner la préséance à ceux qui, sur la base des circonstances économiques, paraissent le mériter. Un critère analogue a aussi été expressément reconnu a propos des objectifs de l'article 39 du traité CEE (arrêt du 24. 10. 1973, dans l'affaire 5-73, Balkan-Import-Export, Recueil 1973, p. 1092, 1113).
Il est clair que le Conseil dispose d'un large pouvoir discrétionnaire dans l'exercice de ces choix de politique économique. Il ne suffirait donc pas de constater qu'une mesure d'intervention déterminée subordonne ou sacrifie telle finalité à telle autre pour qu'il y ait «ipso facto» violation du traité; il conviendrait d'établir que le sacrifice de cette finalité n'était pas objectivement justifié.
Dans la présente espèce, il reste à voir si le règlement no 563/76 est effectivement en conflit avec un quelconque des objectifs prévus par l'article 39. Pour les entreprises intéressées, il y aurait principalement incompatibilité avec l'objectif défini à la lettre a) — accroissement de la productivité de l'agriculture — en ce que le règlement en cause serait l'ultime élément d'une série de dispositions qui auraient accru la surproduction du lait au détriment du développement rationnel de la production en fixant un niveau de prix artificiellement élevé.
Nous avons déjà fait observer, Messieurs, que le comportement antérieur du Conseil ne saurait avoir une importance déterminante aux fins du jugement à porter sur la validité du règlement considéré, sauf s'il s'est traduit par des actes illégaux qui constitueraient la base juridique de cet acte. Nous avons vu également que le règlement no 563/76 visait à porter remède à une situation objectivement difficile dans laquelle se trouvaient les organismes d'intervention, tant en raison de l'importance des stocks que du fait de la charge financière que cette situation impliquait. Dans cette perspective, s'il est vrai que le règlement ne contribue pas à la réalisation de l'objectif énoncé à l'article 39, lettre a), nous pensons qu'on ne saurait soutenir non plus qu'en soi il lui est contraire.
Les entreprises intéressées ont soutenu ensuite que le règlement dont il s'agit serait également contraire au second objectif visé à l'article 39, paragraphe 1. Elles soutiennent que cet objectif, qui est d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, devrait être réalisé au moyen de l'accroissement de la productivité, du développement du progrès technique, du développement rationnel de la production ainsi que par un emploi optimum des facteurs de production, c'est-à-dire grâce à la mise en œuvre des moyens d'action énoncés à l'article 39, paragraphe 1, lettre a). Cela pourrait se déduire du texte même de l'article 39, lequel, après avoir énoncé ces moyens d'action comme finalité première de la politique agricole au paragraphe 1, lettre a), dit à la lettre b), qu'il convient «d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole». Les entreprises intéressées veulent en déduire que la réalisation de cette finalité devrait être poursuivie grâce aux mesures prévues à la lettre a) de la disposition en question.
Si elle trouve une application littérale dans la formulation de l'article 39, paragraphe 1, lettre b), une interprétation aussi rigide ne paraît pas correspondre aux exigences fonctionnelles d'un système caractérisé par la nécessité de satisfaire des exigences pressantes et contra dictoires. Parmi ces exigences, ce sont les nécessités de nature sociale qui, du moins à court terme, exigent souvent le sacrifice de critères purement économiques. Dans la situation actuelle, cette interprétation pourrait porter à considérer que toute la politique de marché suivie jusqu'à présent par la Communauté est illégale, étant donné que celle-ci, comme nous le savons, est basée essentiellement sur la fixation de prix politiques pour les producteurs agricoles, de manière à assurer à ceux-ci un revenu suffisant, tandis que la politique visant à la modernisation et à l'amélioration des structures et, par conséquent, au développement rationnel de la production agricole a tardé à prendre le départ et est aujourd'hui en cours de lente élaboration, non sans soulever d'énormes difficultés.
Nous croyons, quant à nous, qu'une interprétation raisonnable et réaliste des dispositions en cause amène à considérer que la réalisation de l'objectif visé à l'article 39, paragraphe 1, lettre b), ne doit être assurée qu'à long terme par le truchement de la réalisation de l'autre objectif visé à la lettre a), à savoir l'amélioration des structures. S'il avait fallu établir un lien nécessaire et automatique entre les deux finalités depuis l'entrée en vigueur du traité, cela eût rendu impossible toute intervention communautaire en matière de politique de marché, alors qu'aucune politique structurelle n'avait encore été définie et n'aurait d'ailleurs pu être réalisée à bref délai.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous croyons que la thèse du parallélisme rigide dans la réalisation des deux premières finalités de l'article 39 ne saurait être retenue, si ce n'est dans une perspective à long terme.
Indépendamment de cette thèse, l'entreprise Granaria a fait observer que l'obligation d'achat imposée par le règlement no 563/76 a rendu l'alimentation des animaux plus chère et, partant, accru les coûts auxquels avaient à faire face les éleveurs de bestiaux sans apporter une amélioration parallèle de leurs revenus, ce qui serait une raison de plus de considérer qu'il y a conflit entre le règlement et l'article 39, paragraphe 1, lettre b).
La Commission a fait observer de son côté que, sur le plan de la politique sociale, il n'eût pas été juste de mettre les dépenses qui doivent être engagées pour favoriser l'écoulement des stocks de lait en poudre à charge des seuls producteurs de lait L'adoption d'une solution de ce genre aurait entraîné en pratique une diminution a posteriori des prix garantis accordés antérieurement aux producteurs de lait.
Il ne faut pas oublier ici que le problème des différentes répercussions de la mesure en question sur les diverses catégories d'agriculteurs devra être réexaminé à la lumière des principes de non-discrimination et de proportionnalité. Sous l'angle de la compatibilité de la mesure en question avec l'objectif visé à l'article 39, paragraphe 1, lettre b), du traité, nous croyons qu'il faut admettre qu'il n'y a pas conflit.
En conclusion, le règlement no 563/76 apparaît valide sous l'angle de l'article 39, paragraphe 1, du traité en tant qu'il a pour objet de stabiliser le marché du lait en poudre et qu'il n'est pas incompatible avec d'autres finalités du traité. Bien entendu, il faut tenir compte de ce que les auteurs du règlement ne se proposaient pas, en adoptant celui-ci, de résoudre radicalement le problème de l'excédent de lait en poudre, mais cherchaient simplement à atténuer certaines conséquences négatives d'une politique qui devait indubitablement être revue. Il nous semble hors de doute que le règlement en question pouvait, à court terme, porter remède à une situation de déséquilibre grave et, partant, contribuer à assurer la stabilisation du marché.
5.
Le second problème commun aux diverses affaires sur lesquelles nous sommes amené à conclure concerne le respect du principe de non-discrimination. Il vous a été demandé notamment, Messieurs, de dire si le règlement no 563/76 viole ou non la règle de l'article 40, paragraphe 3, 2e alinéa, du traité CEE, selon laquelle l'organisation commune du marché «doit exclure toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté».
Entendu au sens de cette disposition, le problème de la discrimination a trait aux rapports entre sujets de droit qui, outre qu'ils appartiennent à la même catégorie (celle des producteurs ou celle des consommateurs), exercent la même activité ou encore des activités voisines ou concurrentes, par ce que ce n'est qu'ainsi qu'il est normalement possible de comparer les situations respectives des intéressés et d'établir l'existence éventuelle d'un traitement discriminatoire. Mais le principe a également une valeur plus générale.
Dans l'arrêt du 24 octobre 1973 dans l'affaire 5-73, Balkan-Import-Export (Recueil 1973, p. 1092, spécialement le vingt-sixième attendu), la Cour a précisé que l'article 40 se limite à interdire toute forme de discrimination entre producteurs ou entre consommateurs, tandis que les problèmes de l'équilibre entre les intérêts divergents de ces deux catégories d'opérateurs relèvent de l'article 39.
En l'espèce, il serait hors de propos de parler de discrimination entre les producteurs de lait, qui peuvent indirectement être considérés comme avantagés par l'acte du Conseil, et les éleveurs achetant des aliments pour animaux, intéressés aux présentes affaires, sur lesquels a été répercutée la charge découlant de cet acte, et cela pour deux motifs. En premier lieu, parce que le règlement no 563/76 ne confère pas d'avantages aux producteurs de lait; ceux-ci ont tout au plus été favorisés par l'acquisition de lait en poudre par les organismes d'intervention, acquisition qui s'opérait et s'opère encore toujours en dehors du cadre du règlement en question. Il nous semble superflu de souligner ici, une fois de plus, à ce propos que ce n'est pas la politique de la Communauté dans le secteur du lait et des produits laitiers dans son entier qui fait l'objet de notre examen. En second lieu, la comparaison se ferait entre une catégorie de producteurs et une catégorie de consommateurs, étant donné que le règlement no 563/76 a des répercussions négatives sur les éleveurs de bestiaux considérés non pas en tant que tels, mais en tant qu'acquéreurs d'aliments pour animaux. Il ne faut pas oublier que l'obligation d'achat de lait en poudre est imposée aux producteurs et aux importateurs de graines végétales et que la charge imposée aux acheteurs de ces produits ne l'est que dans les limites fixées par l'article 5 du règlement.
Cela dit, la question de la discrimination doit être examinée soit en termes généraux, en vue d'établir s'il est licite de faire peser sur une catégorie déterminée d'opérateurs (en l'espèce, les producteurs et importateurs de graines destinées à l'alimentation animale ainsi que les éleveurs achetant des aliments pour animaux) le poids économique de situations négatives qui se sont développées dans d'autres secteurs, ou, plus spécifiquement, pour établir s'il est permis de parler en l'espèce de discrimination à l'intérieur de la catégorie des éleveurs.
Nous commencerons par examiner cette seconde hypothèse. A cet égard, la Commission a souligné que le régime établi par le règlement no 563/76 vise le domaine des aliments pour animaux dans son ensemble (à l'exclusion seulement des veaux) et n'introduit aucune distinction entre les divers groupes d'éleveurs. La chose est incontestable sur le plan purement formel. Mais n'est-il pas vrai aussi que dans la réalité économique, ce sont surtout les éleveurs de poulets et, dans une moindre mesure, les éleveurs de porcs qui supportent le poids financier du système introduit par le règlement tant parce qu'ils subissent seulement les charges de ce système sans en tirer en contrepartie aucun bénéfice à la différence des éleveurs de bovins qui sont souvent aussi producteurs de lait, que parce qu'ils dépendent des aliments acquis sur le marché beaucoup plus que les éleveurs de bovins, lesquels peuvent utiliser également les pâtures pour l'alimentation de leurs troupeaux, lorsque la saison s'y prête. Ces considérations ne nous semblent toutefois pas suffisantes pour permettre d'affirmer que le règlement 563/76 est contraire à la règle de non-discrimination énoncée à l'article 40, paragraphe 3, alinéa 2, car elles sont liées, en fait, à des circonstances qui ne se réalisent pas constamment à l'avantage d'une catégorie tout entière et restent de toute manière étrangères au cadre des effets propres de cet acte.
Quant au problème de la non-discrimination, entendu dans un sens plus général, la Commission a affirmé que rien n'empêche que les charges résultant de la surproduction dans un secteur déterminé soient également imputées à des opérateurs étrangers à ce secteur. Elle estime qu'abstraction faite d'un rapport spécifique entre le secteur qui supporte les charges et celui qui en retire les bénéfices, il existe une corrélation de nature générale entre tous les secteurs agricoles en raison de l'interdépendance de ceux-ci. Quoi qu'il en soit, il y aurait un lien direct entre le secteur des protéines végétales et celui des protéines animales, étant donné que l'un et l'autre feraient partie d'un marché plus large des protéines.
L'entreprise Ölmühle, intervenante dans l'affaire 119-76, a reconnu pour sa part qu'il serait possible d'admettre l'existence d'une disparité de traitement, dès lors que celle-ci serait nécessaire du point de vue de l'intérêt général de la Communauté. De l'avis de cette entreprise, cette condition n'est toutefois pas remplie en l'espèce, étant donné que les charges imposées par le règlement considéré servent seulement à corriger en partie les erreurs commises par le Conseil et la Commission dans le secteur laitier. Cet objectif limité ne justifierait pas le sacrifice des intérêts de sujets de droit entièrement étrangers au secteur en question et qui n'ont pas bénéficié de la politique suivie en la matière.
En vérité, il ne nous semble pas qu'il y ait des raisons de distinguer entre mesures tendant à assurer le bon fonctionnement du marché commun, d'une part, et mesures tendant seulement à réduire les effets préjudiciables d'une politique communautaire appliquée précédemment dans un secteur déterminé, de l'autre. Les dispositions du second groupe protègent, elles aussi, un intérêt public, lequel consiste à éviter le pire et à rétablir une situation normale.
Il n'en reste pas moins que la question fondamentale de l'admissibilité du fait d'imposer, dans l'intérêt général de la Communauté, des charges et des sacrifices déterminés à des catégories étrangères à un secteur en difficulté subsiste entièrement. La réponse qu'il nous semble raisonnable de donner à cette question ne saurait être ni résolument positive ni résolument négative; tout dépend de l'étendue des charges et de la possibilité de recourir à des solutions de rechange. C'est pourquoi le problème sera discuté sous l'angle du principe de proportionnalité, quand bien même celui-ci présenterait des aspects qui, à première vue, paraissent relever de la thèse de la non-discrimination. Nous aimerions faire observer pour l'instant que l'affirmation de la Commission au sujet de l'existence d'un lien direct entre le secteur des protéines végétales et celui des protéines animales ne nous paraît pas mériter beaucoup de crédit. Nous aimerions rappeler qu'au cours des discussions relatives à la proposition de règlement soumise par la Commission au Conseil, proposition qui prévoyait l'incorporation obligatoire du lait écrémé en poudre dans les aliments pour animaux, le Parlement européen a adopté une résolution dans laquelle, tout en estimant admissible dans le cadre d'une solution à court terme du problème des excédents de recourir entre autres à l'incorporation du lait en poudre dans les aliments pour animaux, elle déclarait juger inacceptable le fait de mettre dans une large mesure les conséquences financières de la vente de ces excédents à la charge des producteurs de viande de porc et des aviculteurs. D'après ce qu'affirme le Conseil dans son mémoire en défense dans les affaires 83 et 94-76, la Commission aurait modifié sa proposition initiale à la suite de cette résolution en proposant au Conseil de rendre obligatoire non plus l'incorporation dans les aliments pour animaux de lait écrémé en poudre dénaturé, mais seulement l'achat de ce produit. Il ne nous semble toutefois pas que le problème de fond soulevé par le Parlement européen ait été ainsi résolu.
6.
La troisième question à laquelle il convient de répondre est celle de savoir si le principe de proportionnalité a été respecté en l'espèce. La différence existant sous l'angle conceptuel entre ce principe et le principe de non-discrimination peut se définir de la manière suivante. La non-discrimination regarde des rapports entre divers groupes d'administrés et se traduit par l'égalité de traitement de la part des organes investis d'un pouvoir public, tandis que le principe de proportionnalité vise à éviter que les charges imposées aux administrés dépassent la mesure requise pour satisfaire l'intérêt public qui se trouve en jeu. Par conséquent, des lors qu'un acte comporte pour certaines catégories de sujets de droit une augmentation excessive des charges par rapport aux exigences — lesquelles doivent être considérées concrètement dans le contexte de la situation économique et sociale et compte tenu des moyens disponibles —, cet acte viole le principe de proportionnalité.
La nécessité de tenir compte de ce principe dans le contrôle de la légalité des actes communautaires, qui imposent des charges et des restrictions aux administrés, trouve une de ses premières expressions dans la jurisprudence de la Cour dans l'arrêt du 13 juillet 1962 dans l'affaire 19-61, Mannesmann contre Haute Autorité (Recueil 1962, p. 704-705). La Cour a relevé dans cet arrêt que «la Haute Autorité», dans l'élaboration et l'application des mécanismes financiers qu'elle a institués pour sauvegarder l'équilibre du marché, a, certes, le devoir de tenir compte de la réalité économique à laquelle ces mécanismes doivent s'appliquer, afin que les buts poursuivis puissent être atteints dans les conditions les plus favorables et avec les moindres sacrifices possibles pour les entreprises assujetties …».
Dans l'arrêt du 17 décembre 1970 dans l'affaire 25-70, Einfuhr- und Vorratsstelle Getreide/Köster (Recueil 1970, p. 1162), la Cour a eu à vérifier si la Commission, en subordonnant dans un de ses règlements l'octroi d'une licence à l'engagement d'exporter et au dépôt d'une caution confiscable, n'avait pas contrevenu au principe de la proportionnalité des moyens mis en œuvre par rapport au but envisagé. Elle a affirmé dans cet arrêt que le principe en question, auquel correspond un droit fondamental, figure au nombre des principes généraux du droit dont la Cour garantit le respect. Les charges résultant du règlement en question ont donc été analysées en vue d'établir si elles étaient nécessaires et adaptées à la réalisation de l'objectif visé. La Cour s'est également occupée du montant de la caution imposée, en vue de déterminer si celle-ci était proportionnée à la valeur totale des marchandises et aux autres charges commerciales, et cela dans l'idée que s'il y avait eu disproportion il y aurait eu violation d'un droit fondamental. Elle s'est également basée sur un critère analogue dans l'arrêt du 11 mai dernier dans les affaires jointes 99 et 100-76, Roomboterfabriek, relatif à un autre type de caution.
Dans l'arrêt du 24 octobre 1973 dans l'affaire 5-73, Balkan-Import-Export (Recueil 1973, p. 1902), la Cour a également examiné un problème de proportionnalité ayant trait à l'imposition des montants compensatoires monétaires dans le secteur du lait, instaurés par le règlement no 974/71. A cette occasion, la Cour a rappelé que, dans l'exercice de leurs pouvoirs, les institutions communautaires doivent avoir soin d'éviter que les charges imposées aux diverses catégories d'opérateurs économiques ne dépassent la mesure nécessaire à la réalisation des objectifs que ces institutions doivent poursuivre.
L'arrêt du 13 novembre 1973 dans les affaires jointes 63 à 69-72, Werhahn contre Conseil (Recueil 1973, p. 1230) a considéré des questions analogues; les circonstances de nature économique ont été examinées minutieusement en vue de vérifier si la fixation d'un prix d'entrée à un niveau trop élevé ne constitue pas une violation du principe de proportionnalité, compte tenu des objectifs poursuivis en l'espèce.
Dans l'arrêt du 9 mars 1976 dans l'affaire 95-75, Effem/Hauptzollamt Lüneburg (Recueil 1976, p. 361), la Cour a estime que les dispositions relatives à un prélèvement à l'exportation destiné à être appliqué aux céréales avaient été violées dès lors que ce prélèvement avait été fixé forfaitairement sans tenir compte de la quantité de matières premières présentes dans les produits transformés. A la différence de l'avocat général, la Cour ne s'est pas référée ici expressément au principe de proportionnalité, mais il nous semble néanmoins que ce principe est à la base de l'arrêt.
Rappelons enfin que la Cour s'est référée à un critère de proportionnalité dans toute une série d'arrêts concernant la liberté de circulation, d'établissement et de prestation de services que le traité reconnaît aux individus. Dans ces cas, le principe de proportionnalité a toutefois été appliqué comme critère d'appréciation de la légalité de normes et de mesures nationales restreignant ces droits.
Mais revenons maintenant au cas d'espèce. Le calcul de la charge imposée par le règlement no 563/76 aux producteurs et importateurs de graines destinées à l'alimentation animale — charge répercutable, comme nous l'avons vu, sur les éleveurs achetant des aliments pour animaux — peut se faire sur la base de deux facteurs: le prix fixé pour l'achat obligatoire du lait en poudre et la valeur effective de ce produit par rapport au prix d'autres substances ayant la même valeur nutritive. Aux termes de l'article 1 du règlement no 753/76 de la Commission, le prix auquel les organismes d'intervention vendaient le lait écrémé en poudre pour l'alimentation animale était de 52,16 UC le quintal, départ entrepôt. Selon un document de travail de la Commission du 3 février 1976, auquel se réfèrent certaines des requérantes dans les affaires en indemnisation, la valeur de marché de ce type de lait à l'époque considérée peut s'évaluer à quelque 15 UC le quintal, compte tenu de sa valeur en protéines par rapport à la valeur en protéines d'autres aliments pour animaux. En ce qui concerne le prix de produits de substitution, il est à noter que, dans la réponse présentée le 3 mai 1977 à certaines questions posées par la Cour, la Commission, après avoir admis que la valeur nutritive des brisures de soja est, à parité de poids, substantiellement identique à celle du lait écrémé en poudre, a précisé qu'au cours de la période d'application du règlement no 563/76, le prix des brisures de soja avait peu dépassé en moyenne 17 UC le quintal (avec des fluctuations à l'intérieur d'une fourchette de prix de 13,3 à 20,40 UC).
Les éleveurs étaient donc obligés d'acheter le lait en poudre pour l'alimentation animale à un prix qui représentait plus que le triple de sa valeur de marché réelle. La charge consistant dans la différence entre le prix imposé et la valeur de marché — d'environ 37 UC le quintal — se traduisait par une sorte d'impôt mis à charge des catégories dont nous avons parlé précédemment, et cela pour faire face à la nécessité d'éliminer les stocks excédentaires de lait en poudre.
En fait, selon un rapport du ministre fédéral allemand de l'agriculture, cité par le Conseil, l'augmentation des coûts résultant pour les éleveurs de l'obligation d'acheter du lait en poudre se serait élevée à 2,81 % pour les aliments destinés aux poulets et à 1,34 % pour les aliments destinés aux porcs. Il convient donc de se demander s'il y avait moyen de faire face à la même nécessité en faisant peser une charge moins lourde sur les épaules des catégories considérées.
Cette question peut recevoir deux réponses. La première, assez évidente, est qu'en étant réparti indirectement entre tous les ressortissants des pays de la Communauté, le sacrifice aurait été certainement plus équilibré si la charge avait été supportée entièrement par le budget communautaire. Il ne faut pas oublier à ce propos que, tout en vendant le lait en poudre destiné à l'alimentation animale au prix imposé de 52,16 UC le quintal, la Communauté perdait également, en 1976, 38 UC par quintal, chiffre correspondant à la différence entre le prix d'intervention et le prix de vente. Il n'est pas sans intérêt d'ajouter à cela que la solution envisagée a été ensuite adoptée par la Communauté après l'expiration du délai de validité du règlement no 563/76; en effet, par le règlement no 2706/76 du 8 novembre 1976, le prix de vente du lait en poudre dénaturé pour l'alimentation animale a été drastiquement réduit de 52 à 17 UC, de manière à ce que le produit devienne compétitif sur le marché. Une seconde réponse à la question que nous avons posée peut se fonder sur le fait que les coûts de transformation du lait écrémé liquide en lait en poudre et de sa dénaturation ultérieure sont supérieurs à la valeur de marché de ce lait destiné à l'alimentation animale. Le coût de ce produit est de 17 à 19 UC le quintal pour une valeur de 15 UC, cela selon les données disponibles et qui ont été confirmées à l'audience. Si l'on n'avait donc pas continué à favoriser la transformation du lait liquide en une poudre de lait qui, en tant qu'elle est destinée à l'alimentation animale, a une valeur de marché inférieure aux coûts de transformation purs et simples, et si on avait cherché, en revanche, à réduire cette transformation dans son entier en affectant le lait liquide à des usages différents ou en en détruisant même une partie, on aurait pu éviter l'accroissement, en réduisant le coût global des stocks excédentaires de lait en poudre; dans ce cas, le poids de la charge grevant les producteurs et importateurs d'aliments pour animaux ainsi que les éleveurs de bestiaux aurait pu être moindre. La Commission a objecté à cela à l'audience que la destruction de grandes quantités de lait liquide aurait pu soulever des difficultés du point de vue écologique. Cet argument ne nous paraît pas très convaincant. De toute manière, il ne nous semble pas qu'il soit possible de nier que, conçue de manière à ralentir la production du lait en poudre et, partant, es ventes aux organismes d'intervention, ce qui est le but essentiel visé au moyen du régime institué par le règlement no 563/76, c'est-à-dire la réduction des stocks de lait en poudre détenus par ces organismes, une solution de ce genre aurait pu être obtenue de manière moins onéreuse.
En conclusion, le fait que le système dont s'agit ait impliqué un sacrifice trop grand pour certaines catégories de producteurs et de consommateurs au regard de l'avantage visé par la Communauté nous porte à croire que le règlement qui l'instaurait a violé le principe général de proportionnalité.
7.
L'entreprise Grows-Farm, partie défenderesse dans l'affaire se trouvant à l'origine de la procédure préjudicielle 114-76, a soutenu devant le Landgericht de Oldenburg que le règlement en question serait contraire à la loi fondamentale alle mande et, en particulier, à l'article 12 de celle-ci qui protège le libre exercice des professions. Selon cette entreprise, une obligation d'achat qui se ramène essentiellement à l'imposition d'une contribution à certains opérateurs économiques ne serait admissible selon le droit allemand que si elle respecte le principe de proportionnalité et pourvu qu'il existe un rapport objectif entre les sujets de droit qui tirent avantage de l'imposition et ceux qui en subissent la charge. L'entreprise en question conteste l'existence d'un tel rapport entre les importateurs et les consommateurs d'aliments végétaux pour animaux, d'un côté, et les importateurs de lait, de l'autre, et elle soutient en outre que la réduction des stocks de lait écrémé en poudre aurait pu être obtenue grâce à des mesures moins contraignantes et, en particulier, en mettant en vente le produit à des prix concurrentiels sur la base de sa valeur de marché. Quant aux pertes financières que cela aurait occasionné à la Communauté, il aurait fallu y faire face en recourant aux moyens inscrits au budget général.
On sait que les droits garantis par les constitutions nationales ne peuvent être invoqués en tant que tels devant notre Cour, puisqu'il n'appartient pas à la juridiction communautaire de veiller à ce que le droit interne soit respecté. Nous savons cependant aussi que l'ordre juridique communautaire reconnaît comme siens les droits fondamentaux appartenant au patrimoine commun des ordres juridiques des États membres. Le principe, en vertu duquel chaque individu est libre de choisir sa propre profession, est admis par tous les États membres de la Communauté, fût-ce en des termes différents. Il faut considérer, par conséquent, que cette liberté fondamentale existé également sous forme de principe dans l'ordre juridique communautaire.
En l'espèce, il est toutefois question de la validité d'un règlement qui influe non sur l'accès à une activité déterminée, mais seulement sur l'exercice d'activités déjà entamées. Il est indubitable que tant les ordres juridiques nationaux (l'article 12 de la Constitution allemande dont nous avons déjà parlé confie expressément au législateur la tâche de régler l'exercice des professions) que l'ordre juridique communautaire (voir l'arrêt du 14. 3. 1974 dans l'affaire 4-73, Nold/Commission, Recueil 1974, p. 492 et les conclusions de l'avocat général Trabucchi dans cette affaire) admettent en principe les dispositions réglant les activités économiques et pouvant également établir des limitations sensibles à leur exercice, dans l'intérêt général.
Pour savoir si une restriction déterminée, apportée par la réglementation communautaire à l'exercice de certaines activités économiques, outrepasse ou non les limites permises, il convient de procéder à une évaluation pondérée de l'intérêt général visé et de l'intérêt individuel qui s'y oppose à la lumière de la situation dans le cadre de laquelle les pouvoirs publics se trouvent opérer ainsi que des instruments disponibles pour faire face aux exigences que pose la situation en question.
Nous retombons donc ici dans le cadre du principe de la proportionnalité dont nous venons de parler il y a quelques instants. Il faut donc considérer que ce grief de non-validité se situe dans le cadre de l'examen que nous avons fait du grief fondé sur ce principe général.
8.
Dans l'affaire 116-76, le juge néerlandais vous a demandé entre autres, Messieurs, s'il faut considérer que le règlement no 563/76 est contraire aux principes établis par les articles 3, lettre f), 85 et 86 du traité de Rome, relatifs à la sauvegarde de la liberté de concurrence dans le marché commun. La même question a également été soulevée dans le cadre des recours en indemnisation. Les requérantes dans ces affaires ont invoqué, en effet, la violation de l'article 85, paragraphe 1, lettre e), et de l'article 86, lettre d), du traité de la CEE, dispositions interdisant de subordonner la conclusion de contrats à l'acceptation par l'autre partie contractante de prestations supplémentaires qui, par leur nature ou selon les usages commerciaux, n'ont aucun lien avec l'objet de ces contrats. L'obligation établie par le règlement no 563/76 à charge des entreprises traitant des aliments végétaux pour animaux d'acquérir du lait en poudre dénaturé aurait été introduite en violation de cette interdiction. Tout en reconnaissant que les dispositions des articles 85 et 86 n'ont pas, à l'égard des pouvoirs publics, la même portée qu'à l'égard des entreprises, les requérantes estiment néanmoins que les principes exprimés dans ces dispositions doivent également être applicables aux institutions communautaires.
La Commission a relevé que, sur la base du régime considéré, les sujets auxquels le règlement est applicable ne sont pas soumis à une obligation d'achat pure et simple, dès lors qu'ils peuvent s'y dérober en renonçant à la caution versée à titre de garantie. Cependant, si l'on se place sur le plan de la réalité économique et si l'on tient compte du montant de la caution, il est certain que les intéressés qui ont dû verser celle-ci étaient pratiquement contraints d'acheter le lait en poudre s'ils ne voulaient pas essuyer une perte encore plus lourde. D'un autre côté, il ne fait aucun doute que l'aspect principal du règlement en question réside dans l'imposition d'une obligation d'achat (comme son intitulé le révèle d'ailleurs).
De son côté, l'entreprise Granaria, intervenante dans le procès préjudiciel 116-76, soutient que le règlement no 563/76 viole également sous un autre aspect les règles de concurrence, et en particulier le principe général de l'article 3, lettre f), en provoquant une distorsion en matière de prix par le fait que tous les produits susceptibles d'être utilisés pour l'alimentation des animaux ne tombent pas dans le champ d'application de ses articles 2 et 3. Le règlement en question aurait dès lors pour effet de favoriser artificiellement certains produits destinés à l'alimentation des animaux. Parmi les produits de base favorisés, la société Granaria cite tout particulièrement les céréales, les légumes secs et la farine de poisson.
Il nous semble cependant que, malgré tous les motifs fondés sur les règles de concurrence, il faille admettre l'argument développé par la Commission et le Conseil, selon lequel les prohibitions établies par l'article 85, paragraphe 1, et par l'article 86 sont destinées aux entreprises et ne s'appliquent en aucun cas aux mesures prises par les autorités communautaires en exécution d'une orientation de politique agricole. Les règles et les principes destinés à régir l'action des autorités communautaires en garantie de l'intérêt général et des droits des particuliers sont autres.
En ce qui concerne plus spécialement le domaine agricole, on peut à juste titre se référer également à l'article 42 du traité, aux termes duquel les règles de concurrence ne sont applicables dans ce secteur que dans la mesure déterminée par le Conseil. Enfin, à propos de l'argument que l'on cherche à tirer de l'article 3, lettre f), du traité, notons avec la Commission que ce même article prévoit, à la lettre d), l'instauration d'une politique agricole commune sans établir aucune priorité de la politique de concurrence sur la politique agricole.
Dans la mesure où elle est nécessaire à la réalisation d'un des objectifs énoncés à l'article 39 du traité et ne viole pas les principes généraux que les pouvoirs publics sont tenus de respecter dans leur action (tels qu'en l'espèce, l'interdiction de discrimination et le principe de proportionnalité), l'imposition d'une obligation d'achat doit être considérée comme un instrument de politique économique dont le législateur communautaire peut disposer sans être tenu aux limitations qu'impliqueraient les règles de concurrence.
Il est dès lors à exclure que l'obligation d'achat prévue par le règlement no 563/76 entache la validité de cet acte parce qu'elle serait contraire aux dispositions des articles 3, lettre f), 85, paragraphe 1, lettre d) et 86, lettre e), du traité de la CEE.
9.
Une question, relative à la forme du règlement no 563/76, qui aurait dû prendre logiquement le pas sur les autres griefs, mais qui a seulement été soulevée dans l'affaire 116-76, a trait à l'insuffisance de motivation. Le juge hollandais a demandé si le règlement avait pour objet la réduction des stocks de lait en poudre détenus par les organismes d'intervention ou s'il ne visait pas plutôt l'utilisation accrue des protéines tirées du lait en vue de l'alimentation des animaux. Dans la première hypothèse, il y aurait doute quant à savoir si la motivation du règlement est conforme à la disposition de l'article 190 du traité.
L'entreprise Granaria, intervenante dans la procédure 116-76, a soutenu que le texte du règlement reflète l'objectif consistant à accroître l'utilisation du lait en poudre dans l'alimentation des animaux. Si, comme l'affirment Commission et Conseil, le but visé par le législateur communautaire était plutôt d'éliminer les excédents de lait en poudre, le règlement ne serait pas suffisamment motivé.
Pour nous, il semble au contraire que le but essentiel du règlement no 563/76, qui est de réduire les stocks de lait en poudre, ressort adéquatement du texte considéré dans son ensemble. En ce qui concerne en effet le préambule, il est à noter que son premier considérant débute par l'affirmation que «les stocks de lait écrémé en poudre acheté par les organismes d'intervention … atteignent un niveau très élevé» et qu'au cinquième considérant, il souligne l'urgence d'appliquer les mesures prises «en raison de l'importance des stocks, de leur croissance constante et des frais qui en résultent». A cela s'ajoute que l'article 11, dernier alinéa, dit expressément que le régime instauré par le Conseil poursuit «l'objectif d'une réduction sensible des stocks existants de poudre de lait écrémé». Par conséquent, l'acte considéré dans son ensemble laisse clairement voir quel est son but essentiel.
La société Granaria fait cependant valoir un second argument. L'écoulement des stocks détenus par les organismes d'intervention devait être effectué conformément à ce que prescrit l'article 7, paragraphe 2, du règlement de base no 804/68, relatif à l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers (JO L 148 du 28. 6. 1968, p. 13 et suiv.), de manière à éviter que soit compromis l'équilibre du marché. Si le règlement no 563/76 visait à réduire les stocks de lait en poudre, ses auteurs auraient dû tenir compte de la disposition précitée du règlement no 804/68 et y faire référence. Cette référence fait cependant défaut et il manque également toute mention du fait que les conditions dont il est question à l'article 7, paragraphe 2, du règlement no 804/68 sont remplies. Il faudrait en déduire que le règlement no 563/76 visait à réaliser des objectifs autres que l'élimination des stocks et, pour la société Granaria, cela serait corroboré par cette disposition du règlement selon laquelle le lait en poudre doit être dénaturé afin de garantir qu'il soit utilisé seulement pour l'alimentation animale. Si l'objectif essentiel avait été celui de réduire les stocks de lait en poudre, l'existence de cette disposition ne se justifierait pas, toujours selon la société Granaria.
Sur ce dernier point, il est aisé d'observer que l'entreprise Granaria néglige à tort le fait que le lait en poudre faisant l'objet du règlement no 563/76 ne doit pas être destiné à l'alimentation humaine; dans le cas contraire, l'objectif consistant à accroître la consommation globale que le régime institué visait à réaliser aurait évidemment été mis en échec. En réalité, pour trouver précisément — du moins à titre temporaire — des débouchés autres que les débouchés habituels, désormais saturés, et pour éviter que le système de l'achat obligatoire ne nuise au marché du lait en poudre destiné à l'alimentation humaine, il était nécessaire de garantir que le lait vendu sur la base du règlement no 563/76 soit réservé spécifiquement à l'alimentation des animaux.
La circonstance, ensuite, que l'article 7 du règlement no 804/68 ne soit nulle part invoqué dans le règlement no 563/76 n'exclut pas le fait que ce dernier se situe objectivement dans la sphère d'application de cet acte.
En définitive, la thèse soutenue par l'entreprise Granaria pèche par un excès de formalisme. Les arguments qu'elle a avancés ne sont pas susceptibles, selon nous, de démontrer l'existence d'une violation de l'article 190 du traité, selon lequel les règlements, les directives et les décisions communautaires doivent être motivés.
10.
Dans l'affaire préjudicielle 116-76, la question a été posée de savoir si le règlement no 563/76 est conforme aux dispositions financières du droit communautaire. Il s'agit en particulier d'établir quelle est la nature et la justification des ressources que l'application du règlement procure à la Communauté et s'il y a eu violation de la décision du Conseil du 21 avril 1970, relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés, ou de l'article 199 du traité CEE.
Il convient de rappeler avant tout qu'aux termes de l'article 2 de cette décision, constituent des ressources propres inscrites au budget des Communautés, les recettes provenant des prélèvements ou d'autres types de charges imposées par la Communauté aux échanges avec les pays non membres dans le cadre de la politique agricole commune ainsi que les autres droits appliqués par la Communauté à ces échanges. En outre, aux termes du dernier alinéa de cette disposition, constituent des ressources propres, les recettes provenant d'autres taxes instituées dans le cadre d'une politique commune prévue par le traité «pour autant que la procédure de l'article 201 du traité instituant la Communauté économique européenne … a été menée à son terme».
Au sujet de la nature des charges imposées par le règlement no 563/76 et qui constituent des ressources de la Communauté, l'entreprise intéressée soutient que la caution prévue aux articles 2 et suivants du règlement aussi bien que la partie du prix imposé du lait en poudre excédant les prix de marché des produits concurrents doivent être considérées comme une imposition occulte établie à l'avantage de la Communauté; cette imposition ne rentrerait dans aucune des catégories de recettes prévues par l'article 2 de la décision du Conseil du 21 avril 1970 et quand bien même l'on voudrait assimiler cette imposition occulte à une des ressources visées au dernier alinéa de cet article, il n'en resterait pas moins que la procédure visée dans cette disposition n'a pas été respectée. Se référant ensuite à l'article 10, paragraphe 2, du règlement no 563/76 — aux termes duquel les cautions qui restent acquises sont portées en diminution des dépenses d'intervention pour lesquelles, dans le cadre du règlement (CEE) no 804/68, un montant par unité n'est pas fixé —, l'entreprise intéressée fait observer qu'une institution publique ne saurait utiliser des sommes qu'elle a encaissées en vue de diminuer le montant de certaines dépenses si elle n'estime pas que ces sommes constituent des ressources propres; par conséquent, ces ressources devraient être comptabilisées au budget selon les règles applicables en la matière.
De son côté, le Conseil a soutenu que l'acquisition d'une caution, tout comme la perception d'une amende administrative, rentre dans la notion des «autres ressources» que l'article 4, paragraphe 1, 1er alinéa, de la décision du Conseil du 21 avril 1970 distingue des ressources propres.
Cette conception nous paraît conforme à la finalité du règlement no 563/76, lequel, en instituant une caution avec possibilité de déclarer celle-ci acquise, ne visait certainement pas à créer des ressources propres de la Communauté, mais cherchait simplement à garantir le respect de l'obligation d'achat du lait écrémé en poudre.
La Commission a fait observer que des ressources de ce type se situent dans le cadre d'un régime d'intervention; en tant que telles, elles ne différeraient pas des autres ressources provenant de la vente des produits qui ont fait l'objet de l'intervention. Elle cite à cet égard des règlements plus anciens dans lesquels le législateur a prévu que certaines ressources seraient portées au crédit des organismes d'intervention et serviraient par conséquent à en diminuer les dépenses; c'est le cas, entre autres, des montants perçus pour cause de non-observation par le vendeur ou l'acheteur de dispositions réglementaires ou contractuelles (voir règlement no 2306/70 du Conseil du 10. 11. 1970 relatif au financement des dépenses d'intervention dans le secteur du lait, JO L 249 du 17. 11. 1970; articles 4, paragraphe 2, lettre d), 5, paragraphe 2, lettre d), et 6, paragraphe 2, lettre d).
Le problème de la justification des ressources que le règlement no 563/76 procure à la Communauté apparaît lié à celui de l'existence même d'un pouvoir de l'autorité communautaire d'imposer des charges correspondant à ces ressources. A cet égard, on peut invoquer à juste titre l'article 40, paragraphe 3, du traité, selon lequel l'organisation commune en matière agricole «peut comporter toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs définis à l'article 39». Dans l'arrêt du 13 décembre 1967 dans l'affaire 17-76, Neumann (Recueil 1967, p. 572), la Cour a admis que la Communauté a le pouvoir d'instituer, sur la base précisément de l'article 40, paragraphe 3, un système de prélèvements servant de moyen de stabilisation du marché. La Communauté doit donc être considérée comme ayant le pouvoir de se servir de l'instrument que constituent les impositions, dès lors que celles-ci se révèlent être des mesures nécessaires à la réalisation des objectifs énoncés à l'article 39.
Plus particulièrement, dans l'arrêt du 17 décembre 1970 dans l'affaire 11-70, Internationale Handelsgesellschaft (Recueil 1970, p. 1126), la Cour a jugé licite l'institution, dans le cadre du règlement no 120/67 relatif à l'organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, d'un système prévoyant le versement de cautions, assorti de la possibilité de déclarer celles-ci acquises, en vue de garantir l'exportation, motif pris de ce que ce système constituait un instrument adéquat de l'organisation commune des marchés agricoles au sens de l'article 40, paragraphe 3. La Cour a relevé en particulier que l'acquisition de la caution constitue non pas une amende ou une peine, mais est seulement l'effet d'une garantie volontairement constituée, du respect d'une obligation; par conséquent, la caution peut licitement être déclarée acquise par la Communauté.
Il nous reste maintenant à considérer les griefs de caractère formel. Ceux-ci ont trait à la disposition de l'article 199 du traité, lequel prévoit que «toutes les recettes et les dépenses de la Communauté … doivent faire l'objet de prévisions pour chaque exercice budgétaire et être inscrites au budget».
Cette disposition n'implique pas toutefois que toute rubrique relative à des opérations comptables effectuées dans le cadre d'une action communautaire doive figurer dans le budget général de la Communauté; il suffit que le budget indique les résultats positifs ou négatifs des interventions opérées par celle-ci.
Cela correspond à la pratique couramment suivie. Comme l'a relevé la Commission, en règle générale, les coûts, les pertes et les bénéfices qui résultent des interventions sur le marché figurent uniquement dans les comptes des divers organismes d'intervention et seules les pertes nettes sont inscrites au budget, conformément à l'article 199 du traité.
Ce sont d'autres problèmes que soulève le supplément de prix résultant de la différence entre le prix imposé pour le lait en poudre destiné à l'alimentation animale et la valeur de marché de ce produit. A la différence de la caution, ce supplément de prix avait directement pour objet et pour effet de dégrever en partie la Communauté des charges que comporte pour elle le régime d'intervention. Il y avait donc ici une intention économique qui, si l'on considère l'essence même du phénomène, pourrait porter à rapprocher ce type de charge de la notion d'impôt, si on le considère sous l'angle de sa fonction. Nous avons déjà analysé le pouvoir d'instituer une telle forme d'imposition et il n'est guère nécessaire d'ajouter que les considérations sur la base desquelles la légalité d'un tel pouvoir a été reconnue ne préjudicient pas à l'appréciation, sous l'angle du principe de proportionnalité, de l'acte créant l'impôt dont il s'agit. Sur le plan comptable, la charge en question constitue un élément du prix global payé par les acheteurs de lait en poudre aux organismes d'intervention et elle ne saurait dès lors être traitée séparément.
Le problème de la compatibilité du règlement no 563/76 avec les dispositions financières du droit communautaire mérite, pour ces raisons, de recevoir une réponse affirmative.
11.
Nous avons déjà eu l'occasion de rappeler ce que dispose l'article 5 du règlement no 563/76 pour les contrats conclus avant la date d'entrée en vigueur du règlement; les acheteurs successifs des produits végétaux visés aux articles 2 et 3 ou des produits protéiques issus de leur transformation supportent l'incidence de la charge résultant du régime défini par l'acte en question. A ce propos, on a révoqué en doute le fait que le Conseil ait le pouvoir d'interférer avec les rapports contractuels privés en faisant obligation à l'acquéreur d'aliments pour animaux de supporter les charges imposées par le droit communautaire au vendeur, et cela dans la phase d'exécution d'un contrat de vente conclu avant l'entrée en vigueur du règlement.
Ce problème fait l'objet spécifique de la sixième question posée par la juridiction néerlandaise dans l'affaire 116-76 et a également été discuté par les entreprises qui sont intervenues dans les procédures préjudicielles 119 et 120-76, lesquelles se trouvent toutes dans le cas d'être importatrices d'aliments pour animaux d'origine végétale et d'être soumises en tant que telles à l'obligation de se procurer le «certificat protéine» prévu par le règlement no 563/76 (avec les charges que cela implique). Soutenant que l'article 5 du règlement dont s'agit en l'espèce est entaché de nullité au motif que le Conseil n'aurait pas le pouvoir d'intervenir aussi gravement dans les rapports contractuels privés, ces entreprises n'entendent certainement pas renoncer à la possibilité que la disposition en cause leur accorde de répercuter sur leurs clients, pour les contrats déjà conclus à la date d'entrée en vigueur du règlement no 563/76, la charge qui en résulte. Elles cherchent, par contre, à obtenir l'annulation du règlement en prenant motif de la nullité de l'article 5. Les entreprises intervenant dans les affaires 119 et 120-76 font observer, en effet, que la non-validité de l'article 5 leur enlevant la possibilité de répercuter la charge en question sur les clients, il en résulterait pour elles une augmentation de charges insoutenable qui ne saurait être absorbée par leur marge bénéficiaire; or, un système qui les contraindrait à subir une telle forme d'expropriation injustifiée, susceptible de les mener à la faillite, serait encore plus manifestement entaché de nullité.
A notre avis, s'il est vrai que le Conseil a le pouvoir d'imposer l'obligation d'achat qui constitue l'objet essentiel du règlement no 563/76, il faut également lui reconnaître, par déduction implicite, le pouvoir d'adopter toutes les mesures transitoires propres à éviter les conséquences préjudiciables et manifestement injustes que l'introduction du nouveau régime aurait autrement eues sur les rapports contractuels en cours d'exécution. La prévalence des règles de droit public sur les obligations contractuelles, même préexistantes, doit être reconnue et c'est dans l'intérêt général que les situations contractuelles antérieures devaient, après l'adoption du règlement no 563/76, être adaptées à la nouvelle situation créée par cet acte.
Ce grief qui porte sur un aspect particulier du règlement no 563/77 nous semble donc également non fondé.
12.
L'article 11, 3e alinéa, du règlement no 563/76 dispose que «dans l'attente des modalités d'application en la matière, les États membres prennent les mesures nécessaires pour que la mainlevée relative aux produits concernés, déclarés pour la mise en libre pratique, ne puisse être donnée que sous condition de la souscription par l'intéressé d'un engagement cautionné garantissant le respect de ces dispositions».
Le juge néerlandais, dans l'affaire 116-76, demande si cette disposition doit être entendue en ce sens que les États membres avaient déjà, dès avant le 1er avril 1976, le pouvoir de subordonner la délivrance d'un «certificat protéine» à la constitution d'une caution, lors même que le deuxième alinéa du même article 11 établit que le règlement était seulement applicable à partir du 1er avril. En cas de réponse affirmative, le juge hollandais demande si la disposition du 3e alinéa, que nous avons déjà citée, doit être considérée comme impérative, compte tenu du fait que l'article 3, paragraphe 2, du même règlement, lequel subordonne la délivrance du «certificat protéine» à la constitution d'une caution, est devenue seulement applicable à partir du 1er avril 1976 ainsi que du fait que les modalités d'application de l'article 3, fixées par le règlement de la Commission no 677/76, sont entrées également en vigueur le 1er avril de la même année.
Nous observerons que le premier alinéa de l'article 11 fait coïncider l'entrée en vigueur du règlement avec le jour de sa publication au Journal officiel, laquelle a été faite le 15 mars 1976. D'autre part, le deuxième alinéa déclare que le règlement «est applicable à compter du 1er avril 1976, à l'exception de l'article 3, paragraphe 1, et de l'article 5, en ce qui concerne la charge résultant de l'application de l'article 3, paragraphe 1, qui sont applicables à compter du 19 mars 1976». Rappelons que l'article 3, paragraphe 1, subordonne la mise en libre pratique dans la Communauté des graines et autres produits analogues provenant de pays tiers à la présentation d'un «certificat protéine». Le 24 mars 1976, la demanderesse, dans l'affaire pendante devant le juge hollandais, avait demandé un «certificat protéine» pour certains produits visés par la disposition précitée, sans avoir préalablement versé la caution et c'est pour cette raison que l'organisme d'intervention néerlandais a rejeté cette demande le jour même.
L'entreprise intéressée soutient qu'en l'absence de mesures d'application, l'article 11, alinéa 3, ne pouvait être encore considéré comme étant applicable à cette date et que, partant, les Etats membres étaient tenus de délivrer sur simple demande les «certificats protéine», sans pouvoir imposer aux intéressés l'obligation de constituer une caution. Selon la même entreprise, la disposition du troisième alinéa de l'article 11 aurait, en effet, eu simplement pour but d'éviter que l'absence éventuelle de dispositions d'application communautaires à la date à laquelle le règlement serait devenu entièrement applicable puisse faire obstacle à l'adoption de dispositions nationales destinées à garantir provisoirement le fonctionnement du nouveau système.
Cette interprétation se heurte, selon nous, à deux obstacles, qui sont, en premier lieu, la disposition de l'article 11, alinéa 1, qui prévoyait l'entrée en vigueur immédiate du nouveau régime (la fonction de cette disposition s'explique précisément en liaison avec les alinéas 2 et 3 du même article 11) et, en second lieu, la disposition formelle de l'article 11, alinéa 2, prévoyant l'application anticipée non seulement de la règle obligeant les opérateurs à présenter un certificat protéine pour obtenir la mise en libre pratique des produits visés à l'article 3, mais encore, parallèlement, de la disposition relative à la répercussion de la charge économique qui en eût résulté en cas d'exécution des contrats conclus antérieurement. L'applicabilité anticipée de cette dernière disposition montre clairement la volonté du législateur communautaire de faire entrer en vigueur simultanément la disposition relative à l'obligation de constituer une caution comme condition pour la mise en libre pratique des produits visés à l'article 3, paragraphe 1. Dans le cas contraire, la possibilité de répercuter sur l'acheteur, avec effet dès avant le 1er avril 1976, les charges résultant du régime défini par le règlement n'aurait eu aucun objet (il n'y aurait pas eu de charges si le «certificat protéine» avait pu être obtenu sans caution).
D'autre part, comme l'a fait observer la Commission, l'application immédiate de l'obligation de verser la caution répondait à une exigence partique de première importance, à savoir celle d'éviter que les importateurs ne disposent, entre le 15 mars et le 1er avril 1976, d'une période au cours de laquelle ils auraient pu importer sans charges les marchandises visées par le règlement. Cela aurait probablement incite à réaliser des importations massives et l'effet du règlement en eût alors été notablement réduit. C'est précisément en vue d'éviter cet inconvénient que l'obligation de la caution a été imposée à partir du 19 mars par le truchement d'un système provisoire, partiellement national, destiné à être remplacé à partir du 1er avril 1976 par un système entièrement communautaire.
Le résultat de l'interprétation de la disposition à l'examen par référence au système du règlement se trouve donc corroboré dès lors que l'on considère les objectifs visés. Il faut admettre par conséquent que les États membres avaient à la fois le pouvoir et le devoir de subordonner, à partir du 19 mars 1976, leur «nihil obstat» relativement à la mise en libre pratique des produits visés à l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 563/76 et importés des pays tiers, au fait que le demandeur souscrive un engagement cautionné garantissant le respect des dispositions communautaires d'application qui devaient entrer en vigueur à partir du 1er avril 1976.
13.
Dans son mémoire en défense dans les affaires 83 et 94-76, la Commission, en exposant la situation existant sur le marché du lait et sur celui des protéines végétales et en mentionnant la possibilité que la Communauté réserve un traitement moins favorable aux importations d'aliments végétaux en vue de réduire le handicap du lait, a indiqué dans une note en bas de page que cette possibilité vaut pour l'organisation de marché à l'intérieur de la Communauté, indépendamment des problèmes qui pourraient se poser sur le plan des relations internationales. Se fondant sur cette indication, les requérantes dans les recours en indemnisation ont soulevé dans leur réplique un nouveau moyen de non-validité en soutenant que la réglementation établie par le règlement no 563/76 serait contraire aux règles du GATT.
Cette thèse a trouvé un écho dans les observations présentées par les entreprises intervenantes dans les affaires préjudicielles 119 et 120-76.
Il a été dit que l'obligation d'achat constitue une restriction quantitative contraire à l'article XI du GATT. Cette restriction découlerait du fait que le lait écrémé en poudre, qui devait être obligatoirement utilisé dans la Communauté pour l'alimentation des animaux en vertu du règlement dont s'agit en l'espèce, venait se substituer à la quantité correspondante d'aliments pour animaux d'origine végétale, lesquels rencontraient par conséquent un obstacle à leur importation dans la Communauté. En outre, l'obligation d'achat serait contraire à l'article III du GATT, lequel prévoit l'égalité de traitement des produits étrangers et nationaux sur le plan des impositions internes. L'uniformité de traitement des produits nationaux et étrangers par rapport à l'obligation d'achat de Tait en poudre ne serait qu'apparente. En effet, la fabrication de produits végétaux contenant des protéines pouvant être utilisées dans l'alimentation animale à l'intérieur de la Communauté est minime; telle est la raison pour laquelle le règlement no 563/76 aurait frappé surtout les importations.
La recevabilité de ce nouveau moyen dans le cadre des procédures tirant leur origine de demandes en indemnisation nous paraît assez douteuse au regard de l'interdiction établie par l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure de notre Cour de produire des moyens nouveaux en cours d'instance, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure écrite. La référence faite par la Commission, par parenthèse, aux problèmes qu'une nouvelle réglementation des importations d'aliments pour animaux pourrait soulever au niveau international a pu suggérer aux requérantes une idée nouvelle pour contester la validité du règlement, mais cet élément n'est certainement pas un de ceux qui, selon la disposition de notre règlement de procédure que nous venons de citer, peuvent justifier la production d'un moyen nouveau en cours d'instance. L'existence de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce et des obligations qui en découlent devait, en effet, être connue des requérantes bien avant qu'elle eussent pris connaissance de la note insérée par la Commission dans son mémoire en défense.
D'autre part, notre Cour a déjà eu l'occasion à deux reprises de préciser que la validité des actes émanant des institutions communautaires peut être influencée par une norme de droit international, lorsque cette norme lie la Communauté et attribue aux ressortissants de celle-ci le droit d'en exiger l'observation en justice (voir arrêt du 12. 12. 1972 dans les affaires 21 et 24-72, International Fruit Company, Recueil 1972, p. 1219 et du 24. 10. 1973 dans l'affaire 9-73, Schlüter). Dans ces deux décisions, la Cour, tout en ayant reconnu que le GATT est un accord liant la Communauté, a refusé d'admettre que certains articles déterminés de celui-ci — plus précisément l'article XI et l'article II — attribuent aux ressortissants des pays de la Communauté le droit d'en exiger l'observation devant les tribunaux. L'argumentation de la Cour s'est basée dans les deux cas sur des motifs déduits de contexte du GATT, en ayant égard «à l'esprit, à la structure et à la lettre de cet accord» (attendus 19 et 20 dans l'arrêt du 12. 12. 1972 et 28 dans l'arrêt du 24. 10. 1973). Telle est la raison pour laquelle le grief qui se fonde sur l'article III du GATT mérite, selon nous, la même réponse que celle qu'a reçue celui formulé dans les présentes affaires sur la base de l'article XI.
En vertu de cette jurisprudence, l'exception de non-validité du règlement, soulevée sur la base des motifs que nous avons indiqués, ne saurait de toute manière être accueillie ni aux fins des demandes préjudicielles, ni dans le cadre des procès en indemnisation, quand bien même elle ne serait pas irrecevable pour cause de forclusion.
14.
Les entreprises qui sont intervenues dans les affaires préjudicielles 119 et 120-76 trouvent un autre motif de nullité dans le fait que le Conseil a laissé à la Commission le pouvoir d'adopter des règlements constituant une partie essentielle du régime d'achat obligatoire de lait en poudre. Ces entreprises se réfèrent en particulier à la détermination du montant de la caution, établie par l'article 9 et par l'annexe au règlement no 677/76 de la Commission. Elles estiment qu'en droit communautaire, la délégation de pouvoirs par le Conseil devrait être conçue comme un instrument d'exécution au sens strict; dans une Communauté constituée d'États, ce qu'il y a d'essentiel dans les réglementations adoptées devrait émaner de la seule autorité au sein de laquelle ces États sont représentés, c'est-à-dire du Conseil, tandis que la Commission devrait se limiter à jouer un rôle de pure exécution.
Dans sa décision de renvoi, le Finanzgericht de Hambourg, juridiction demanderesse en l'espèce, a exprimé en revanche l'opinion que le droit communautaire n'exige pas que le contenu, le but et l'étendue des pouvoirs conférés par le Conseil à la Commission soient précisés par le règlement adopté par celui-ci dans la même mesure et avec la même rigueur que l'impose l'article 80 de la Constitution allemande en ce qui concerne les lois de délégation de pouvoirs. Il serait suffisant que, comme en l'espèce, le règlement du Conseil contienne les fondements d'une réglementation.
La Commission adhère à cette opinion et fait observer qu'il est conforme à la pratique constamment suivie que le règlement du Conseil établisse les grandes lignes d'un régime déterminé en lui donnant ensuite pour mission de définir, dans ce cadre, les règles de détail. Le Conseil accorde ainsi à la Commission un large pouvoir discrétionnaire et de larges possibilités de choix, spécialement lorsque la Commission décide selon la procédure dite «du Comité de gestion».
Il ne fait aucun doute que la pratique suivie depuis de nombreuses années par les institutions communautaires va dans le sens d'une interprétation large de l'article 155, dernier alinéa, du traité CEE, disposition aux termes de laquelle la Commission «exerce les compétences que le Conseil lui confère pour l'exécution des règles qu'il établit». La Commission exerce donc habituellement, en matière de mise en oeuvre des règlements du Conseil, des pouvoirs normatifs plus étendus qu'un simple pouvoir d'exécution entendu au sens très restreint que les entreprises dans les affaires 119 et 120-76 souhaiteraient voir prévaloir. Cette pratique correspond à des exigences fonctionnelles de la Communauté. Elle a, d'autre part, reçu l'approbation de la Cour. Dans l'affaire 25-70, Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide Köster, il avait été demandé à la Cour, à titre préjudiciel, si un règlement de la Commission subordonnant la délivrance d'un certificat d'exportation au dépôt d'une caution et prévoyant, en outre, que celle-ci serait déclarée acquise par la Commission en cas de non-exportation relevait de la compétence de cette institution. La Commission avait adopté cette disposition sur la base d'un règlement du Conseil qui se limitait à prévoir que la délivrance du certificat d'exportation serait subordonnée à la constitution d'une caution dont la Commission devrait établir les modalités, mais ne fixait pas le montant de la caution et ne mentionnait pas non plus la possibilité de confiscation de celle-ci. Dans ce cas donc, l'acte du Conseil n'était pas plus précis que le règlement no 563/76 et l'étendue des pouvoirs exercés par la Commission n'était pas moins grande que dans le cas dont nous discutons aujourd'hui; si bien que la Commission avait étendu aux produits transformés l'obligation du certificat d'importation que le règlement de base du Conseil prévoyait seulement pour les céréales proprement dites. La Cour, dans l'arrêt du 17 décembre 1970 (Recueil 1970, p. 1162), a admis la compétence de la Commission pour adopter toutes ces mesures, étant donné que celles-ci apparaissaient nécessaires pour garantir le bon fonctionnement du système défini dans le règlement de base. De même, dans l'arrêt du 14 mars 1973 dans l'affaire 57-72, Westzucker (Recueil 1973, p. 322), la Cour a reconnu à la Commission le pouvoir, dans la mise en œuvre d'un règlement du Conseil, de décider de l'octroi des primes de dénaturation et du montant de celles-ci et de disposer donc aussi de la faculté d'en décider la suspension. Dans le même arrêt, la Cour a précisé que la Commission dispose d'un large pouvoir d'appréciation excluant tout automatisme et exercé en fonction des objectifs économiques fixés par le règlement du Conseil dans le cadre de la politique agricole commune.
Enfin, dans l'arrêt du 30 octobre 1975 dans l'affaire 23-75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero (Recueil 1975, p. 1280), la Cour a déclaré que «la Commission étant la seule à même de suivre de manière constante et attentive l'évolution des marchés agricoles et d'agir avec l'urgence que requiert la situation, le Conseil peut être amené, dans le domaine de la politique agricole commune, à conférer à la Commission de larges pouvoirs d'appréciation et d'action». Quand, ensuite, les pouvoirs ainsi attribués à la Commission sont exercés selon la procédure dite «du Comité de gestion», cette méthode «permet au Conseil d'attribuer à la Commission un pouvoir d'exécution d'une étendue appréciable». Et, enfin, «lorsque le Conseil a ainsi conféré une large compétence à la Commission, les limites de cette compétence doivent être appréciées à l'égard des objectifs généraux essentiels de l'organisation du marché».
Il ne fait aucun doute, à la lumière de cette jurisprudence, que le grief que nous venons d'examiner doit être considéré comme dénué de fondement.
15.
La violation du principe de proportionnalité dont il a été reconnu que le règlement no 563/76 du Conseil est entâché rend cet acte non valide. Cette constatation, faite par la Cour à titre préjudiciel, obligerait les juridictions nationales à en refuser l'application.
En ce qui concerne les recours en indemnisation, comme il y a violation d'un principe supérieur visant à la protection des particuliers, la Communauté doit être considérée comme responsable des dommages que l'application de ce règlement a causés aux requérantes.
Par décision expresse de la Cour, communiquée aux requérantes par lettre du greffier du 5 avril 1977, les débats oraux entre les parties ont été limités à la question de la responsabilité, les questions concernant le rapport de causalité entre l'action de la Communauté et le préjudice, la nature et l'étendue de celui-ci en restant exclues.
Par conséquent, si la Cour admet en principe l'existence d'une responsabilité à charge de la Communauté, il faudra rouvrir la procédure orale pour permettre aux parties de préciser leurs points de vue respectifs sur les problèmes qui ont été exclus du débat précédent.
Nous concluons donc en proposant à la Cour de déclarer non valide le règlement no 563/76 du Conseil pour les motifs exposés ci-dessus et, partant, d'affirmer, dans les affaires 114, 116, 119 et 120-76, que cet acte ne doit pas être appliqué par les juridictions demanderesses et, dans les affaires 83 et 94-76, 4 et 15-77, de reconnaître qu'il existe une responsabilité de la Communauté au titre de l'article 215 du traité CEE. Il conviendra enfin d'assigner aux parties un délai pour rouvrir les affaires, au cas où celles-ci ne parviendraient pas à un accord sur la réparation du préjudice.
(
1
)	Traduit de l'italien.