62015CJ0187
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
13 päivänä heinäkuuta 2016 (
*1
)
”Ennakkoratkaisupyyntö — SEUT 45 artikla — Työntekijöiden vapaa liikkuvuus — Jäsenvaltion virkamies, joka on lähtenyt julkishallinnon palveluksesta työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa — Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään julkishallinnon palveluksessa saavutettujen vanhuuseläkeoikeuksien menettämisestä ja taannehtivasta vakuuttamisesta yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä”
Asiassa C‑187/15,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgericht Düsseldorf (Düsseldorfin hallintotuomioistuin, Saksa) on esittänyt 16.4.2015 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 24.4.2015, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Joachim Pöpperl
vastaan
Land Nordrhein-Westfalen,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. Silva de Lapuerta sekä tuomarit A. Arabadjiev, J.-C. Bonichot, S. Rodin (esittelevä tuomari) ja E. Regan,
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Malacek,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 14.1.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
—
Joachim Pöpperl, edustajanaan J. Düsselberg, Rechtsanwalt,
—
Land Nordrhein-Westfalen, edustajinaan R. Messal ja C. Brammer,
—
Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze ja J. Möller,
—
Euroopan komissio, asiamiehinään M. Kellerbauer ja D. Martin,
kuultuaan julkisasiamiehen 17.3.2016 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 45 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Joachim Pöpperl ja Land Nordrhein-Westfalen (Nordrhein-Westfalenin osavaltio, Saksa) ja jossa on kyse vanhuuseläkeoikeuksien menettämisestä mainitun osavaltion palveluksessa olleen virkamiehen irtisanouduttua virastaan työskennelläkseen muussa jäsenvaltiossa kuin Saksan liittotasavallassa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3
Nordrhein-Westfalenin osavaltion virkamieslain (Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen) 28 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Irtisanomisen jälkeen entisellä virkamiehellä ei ole oikeutta mihinkään etuuksiin työnantajalta, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä – –”
4
Sosiaaliturvalain kuudennen osan (Sozialgesetzbuch Sechstes Buch, jäljempänä SGB VI) 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1)   Vakuutettuja ovat myös henkilöt,
1.
jotka on vakuutettu taannehtivasti tai
2.
– –
Taannehtivasti vakuutetut rinnastetaan henkilöihin, jotka ovat velvollisia vakuutuksen ottamiseen.
2)   Taannehtivasti vakuutetaan henkilöt, jotka
1.
vakinaisina, määräaikaisina tai koeajalla olevina virkamiehinä ja tuomareina, ammattisotilaina ja sotilaina väliaikaisesti työskentelevinä henkilöinä sekä harjoittelua suorittavina väliaikaisina virkamiehinä,
2.
– –
eivät olleet vakuuttamisvelvollisia tai oli vapautettu vakuuttamisvelvollisuudesta, jos he ovat lähteneet palveluksesta ilman oikeutta eläkkeeseen tai menettäneet eläkeoikeutensa eikä perusteita vakuutusmaksujen maksamisen lykkäämiselle ole – –. Taannehtiva vakuuttaminen käsittää ajanjakson, jota vakuuttamisvelvollisuuden puuttuminen tai vakuuttamisvelvollisuudesta vapauttaminen koskee (taannehtiva vakuutuskausi). Työntekijän kuollessa taannehtiva vakuuttaminen tehdään vain, jos oikeutta perhe-eläkkeeseen on mahdollista vaatia.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
5
Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että Pöpperl toimi väliaikaisena virkamiehenä Nordrhein-Westfalenin osavaltion palveluksessa 1.9.1978–30.4.1980 ja vakinaisena virkamiehenä, opettajana, saman osavaltion palveluksessa 1.8.1980–31.8.1999.
6
Pöpperl erosi virastaan omasta tahdostaan 1.9.1999 alkaen ja alkoi työskennellä saman kuukauden aikana opettajana Itävallassa.
7
Luovuttuaan virkamiesasemastaan Pöpperl vakuutettiin taannehtivasti SGB VI 8 §:n mukaisesti ajanjaksolle 1.9.1978–1.9.1999 Bundesversicherungsanstalt für Angestelltessä (liittovaltion toimihenkilöiden vakuutuslaitos, Saksa), josta on tullut Deutsche Rentenversicherung Bund (liittovaltion eläkevakuutuslaitos, Saksa).
8
Toisin kuin opettajilla, jotka eivät ole virkasuhteessa, Pöpperlillä ei ollut mahdollisuutta Versorgungsanstalt des Bundes und der Länderin (liittovaltion ja osavaltioiden julkishallinnon eläkelaitos, Saksa) lisäeläkkeeseen. Nordrhein-Westfalenin osavaltio hylkäsi 10.2.2009 tekemällään päätöksellä Pöpperlin tätä koskevan hakemuksen.
9
Tämän vuoksi Pöpperlillä on vaadittavan iän saavuttamisen jälkeen oikeus SGB VI:n säännösten nojalla vanhuuseläkkeeseen, joka on määrältään 1050,67 euroa kuukaudessa ja koostuu koulutusajasta ja opinnoista sekä taannehtivasta vakuutuksesta, kun taas hänellä olisi, jos Nordrhein-Westfalenin osavaltion lainsäädännössä säädettäisiin, ettei virkamiehen vanhuuseläkeoikeuksia menetetä virkamiesaseman menettämisen yhteydessä, 1.9.1978 ja 31.8.1999 välisen kokoaikaisen työskentelynsä perusteella oikeus 2263,03 euron suuruiseen vanhuuseläkkeeseen kuukaudessa. Jos opintokaudet otettaisiin huomioon ikään kuin kyseessä olisivat aikaisemmat työskentelykaudet, tuoksi määräksi tulisi 2728,18 euroa kuukaudessa.
10
Nordrhein-Westfalenin osavaltio ilmoitti vastauksena Pöpperlin tekemään hakemukseen 25.4.2013 tekemällään päätöksellä, ettei hän voisi vaatia tilanteessa, jossa hän on luopunut asemastaan virkamiehenä, minkäänlaista oikeutta vanhuuseläkkeeseen ja että hänet on vakuutettu taannehtivasti koko työskentelynsä ajalta kyseisen osavaltion palveluksessa.
11
Pöpperl nosti kyseisestä päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jonka mukaan taannehtivaa vakuuttamista koskeva velvollisuus on unionin oikeuden ja etenkin SEUT 45 artiklan vastainen.
12
Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa aluksi muun muassa, että 1677,51 euron suuruinen ero vanhuuseläke-etuuksissa, joka johtuu, kuten tämän tuomion 9 kohdasta käy ilmi, kyseisen jäsenvaltion lainsäädäntöön perustuvasta taannehtivaa vakuuttamista koskevasta velvollisuudesta, on omiaan vaikeuttamaan työmarkkinoille pääsyä unionin toisessa jäsenvaltiossa, sillä julkishallinnon vanhuuseläkeoikeuksien menettäminen on omiaan tekemään virkamiehille vähemmän houkuttelevaksi etsiä työtä toisessa jäsenvaltiossa.
13
Kyseisen tuomioistuimen mukaan Saksan oikeudessa virkamiesten vanhuuseläkejärjestelmän ja yleisen vanhuuseläkejärjestelmän välillä on kuitenkin merkityksellisiä eroja. Virkasuhde perustuu lähtökohtaisesti elinikäisyysperiaatteeseen, ja verrattuna muihin työntekijöihin virkamiehellä on poikkeavalla ja erityisellä tavalla laajoja velvoitteita työnantajaansa kohtaan. Vanhuuseläkeoikeuden ja työnantajan vastaavan virkamiestä kohtaan olevan huoltovelvoitteen perusteena on julkiseen palvelussuhteeseen ottamisen perusteella virkamiehen velvollisuus asettautua kokonaan työnantajansa palvelukseen, ja tämän käytössä on lähtökohtaisesti eliniäksi virkamiehen työpanos. Jos virkamies irtisanoutuu julkisoikeudellisesta virkasuhteesta, raukeaa yleensä siihen liittyvä ylläpito- ja huoltovelvollisuus.
14
Nämä erot tai erityispiirteet vastaavat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selitysten mukaan sosiaaliturvajärjestelmien eroavaisuuksia, jotka puolestaan johtavat erisuuruisiin vanhuuseläke-etuuksien määriin.
15
Virkamiehen vanhuuseläke riippuu siten ratkaisevalla tavalla eläkkeeseen oikeuttavasta palvelusajasta, joten järjestelmässä palkitaan niiden vuosien määrä, jotka virkamies on ollut työnantajansa palveluksessa. Virkamies hyväksyy vastaavasti sen, että hänen bruttopalkkansa on aktiivisen palveluksen aikana yleensä alhaisempi kuin samoissa tehtävissä toimivan yhtä pätevän toimihenkilön palkka. Sen sijaan yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä vanhuuseläke lasketaan lähtökohtaisesti vakuutetun bruttopalkan, joka muunnetaan palkkapisteiksi jokaisena kalenterivuonna, perusteella.
16
Virkamiehen, käsiteltävässä asiassa opettajan, joka on eronnut virastaan, taannehtivaa vakuuttamista koskevien seurausten osalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tämän vakuuttamisen tarkoituksena on asettaa virkamies samaan asemaan, jossa hän olisi ollut, jos hän olisi koko virkamiesuransa ajan maksanut eläkemaksuja yleiseen vanhuuseläkejärjestelmään.
17
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa lisäksi, että Nordrhein-Westfalenin osavaltiossa voimassa oleva lainsäädäntö ei tarjonnut Pöpperlille, jonka aikomuksena oli solmia uusi työsuhde Itävallassa, mitään muuta mahdollisuutta kuin luopua asemastaan virkamiehenä. Toisin kuin vaihdettaessa työnantajaa Saksan liittotasavallan alueella, esimerkiksi osavaltiosta toiseen tai osavaltion hallinnosta liittovaltion hallinnon palvelukseen, ei ollut mahdollisuutta tulla siirretyksi toisen jäsenvaltion julkishallinnon palvelukseen ja säilyttää samalla siihen mennessä saadut vanhuuseläkeoikeudet.
18
Näissä olosuhteissa Verwaltungsgericht Düsseldorf (Düsseldorfin hallintotuomioistuin, Saksa) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko SEUT 45 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan jäsenvaltiossa virkamiehenä työskennellyt henkilö menettää virkasuhteeseen perustuvan oikeutensa vanhuuseläkkeeseen, koska henkilön virkasuhde on irtisanottu hänen omasta tahdostaan, jotta hän voi aloittaa työskentelyn toisessa jäsenvaltiossa, jos kansallisessa lainsäädännössä samanaikaisesti säädetään, että kyseinen henkilö vakuutetaan taannehtivasti lakisääteisessä eläkevakuutuksessa virkasuhteen aikana saamansa bruttopalkan perusteella, jolloin tästä syntyvät eläkeoikeudet ovat pienemmät kuin menetetyt eläkeoikeudet?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan – kaikkien tai tiettyjen virkamiesten osalta – myöntävästi: onko SEUT 45 artiklaa tulkittava siten, että jollei kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä, kyseisen virkamiehen aiemman työnantajan on joko maksettava virkamiehelle vanhuuseläkettä aiemmassa virkasuhteessa kertyneen eläkkeeseen oikeuttavan palvelusajan perusteella ja vähennettävä siitä taannehtivan vakuuttamisen myötä syntyneet eläkeoikeudet tai korvattava eläkkeen menetys muulla tavoin taloudellisesti, vaikka kansallisen lainsäädännön mukaan voidaan myöntää ainoastaan kyseisessä lainsäädännössä säädettyjä eläkkeitä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
19
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko SEUT 45 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan jäsenvaltiossa virkamiehenä työskennellyt henkilö, joka on omasta tahdostaan irtisanoutunut virastaan työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa, menettää eläkeoikeutensa virkamiesten eläkejärjestelmässä ja hänet vakuutetaan taannehtivasti yleisessä eläkejärjestelmässä, jonka oikeuksista seuraava vanhuuseläkkeen määrä on huomattavasti pienempi kuin mihin menetetyt eläkeoikeudet olisivat oikeuttaneet.
20
Heti alkuun on korostettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, ettei pääasian kantaja sellaisenaan kyseenalaista SEUT 45 artiklan rikkomisen nojalla vanhuuseläkeoikeuksiensa menettämistä virkamiesten eläkejärjestelmässä, joka johtuu hänen irtisanoutumisestaan virastaan Nordrhein-Westfalenin osavaltion palveluksessa, vaan eroa niiden vanhuuseläkeoikeuksien määrissä, jotka hän irtisanoutumiseensa mennessä oli saanut virkamiesten eläkejärjestelmässä verrattuna niihin, joihin hänellä sen jälkeen oli oikeus yleisestä vanhuuseläkejärjestelmästä.
21
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys on tämän vuoksi ymmärrettävä siten, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta SEUT 45 artiklan kanssa siltä osin kuin siitä seuraa mainittu määrällinen ero.
22
Tältä osin on muistutettava, että vaikka jäsenvaltiot säilyttävätkin toimivaltansa sosiaaliturvajärjestelmiensä sisällön määrittämisen osalta, niiden on kuitenkin tätä toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin oikeutta ja erityisesti EUT-sopimuksen työntekijöiden vapaata liikkuvuutta ja sijoittautumisvapautta koskevia määräyksiä (ks. tuomio 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française ja Gouvernement wallon, C-212/06, EU:C:2008:178, 43 kohta ja tuomio 21.1.2016, komissio v. Kypros, C-515/14, EU:C:2016:30, 38 kohta).
23
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevien kaikkien perussopimuksen määräysten tarkoituksena on helpottaa unionin kansalaisten kaikenlaisen ansiotyön tekemistä unionin alueella ja ne ovat esteenä toimenpiteille, joilla voi olla epäsuotuisa vaikutus näihin kansalaisiin, kun nämä haluavat harjoittaa taloudellista toimintaa muun jäsenvaltion kuin kotijäsenvaltionsa alueella. Tässä suhteessa jäsenvaltioiden kansalaisilla on suoraan perussopimukseen perustuva oikeus varsinkin lähteä kotijäsenvaltiostaan siirtyäkseen toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskellakseen siellä taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi (ks. tuomio 15.12.1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, 94 ja 95 kohta; tuomio 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française ja Gouvernement wallon, C-212/06, EU:C:2008:178, 44 kohta ja tuomio 21.1.2016, komissio v. Kypros, C-515/14, EU:C:2016:30, 39 kohta).
24
Vaikka unionin primaarioikeudella ei tosin voidakaan taata vakuutetulle, että muuttaminen toiseen jäsenvaltioon olisi sosiaaliturvan ja erityisesti sairaus- ja vanhuusetuuksien kannalta neutraalia, koska tällainen muutto, kun otetaan huomioon alaa koskevien jäsenvaltioiden järjestelmien ja lainsäädäntöjen välillä vallitsevat erot, voi sosiaalisen suojelun osalta tapauskohtaisesti olla asianomaiselle henkilölle enemmän tai vähemmän edullinen tai epäedullinen, hyvin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tilanteessa, jossa kansallisen lainsäädännön soveltaminen on vähemmän edullista, kyseinen kansallinen lainsäädäntö on unionin oikeuden mukainen ainoastaan, jos sillä ei saateta kyseistä työntekijää pelkästään siinä jäsenvaltiossa, jossa kyseistä lainsäädäntöä sovelletaan, koko työuransa ajan työskennelleitä henkilöitä epäedullisempaan asemaan ja jos sen vaikutuksena ei ole pelkästään sosiaaliturvamaksujen maksaminen, ilman että niistä koituu asianomaisille mitään etua (ks. tuomio 21.1.2016, komissio v. Kypros, C-515/14, EU:C:2016:30, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
25
Oikeuskäytännössä on siten toistuvasti katsottu, että SEUT 45 ja SEUT 48 artiklan tavoitetta ei saavuteta, jos oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttävät siirtotyöläiset tästä syystä menettäisivät heille pelkästään tietyn jäsenvaltion lainsäädännössä taatut sosiaaliturvaedut (ks. tuomio 1.4.2008, Gouvernement de la Communauté française ja Gouvernement wallon, C-212/06, EU:C:2008:178, 46 kohta ja tuomio 21.1.2016, komissio v. Kypros, C-515/14, EU:C:2016:30, 41 kohta).
26
Lisäksi oikeuskäytännön mukaan SEUT 45–SEUT 48 artiklan tarkoituksena on muun muassa välttää se, että työntekijää, joka käyttämällä oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen on työskennellyt useammassa jäsenvaltiossa, kohdeltaisiin ilman objektiivisia perusteita epäedullisemmin kuin sellaista työntekijää, joka on työskennellyt koko työuransa ajan ainoastaan yhdessä jäsenvaltiossa (ks. tuomio 30.6.2011, da Silva Martins, C-388/09, EU:C:2011:439, 76 kohta ja tuomio 21.1.2016, komissio v. Kypros, C-515/14, EU:C:2016:30, 42 kohta).
27
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 41–43 kohdassa todennut, on kiistatonta, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö, jonka mukaan Nordrhein-Westfalenin osavaltion virkamiehen on irtisanoutuessaan ennen eläkeikää työskennelläkseen yksityisellä sektorilla Saksan liittotasavallassa tai työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa luovuttava virkamiesasemastaan, merkitsee tälle, riippumatta virkauran pituudesta, yhtäältä virkamiesten vanhuuseläkejärjestelmässä saatujen vanhuuseläkeoikeuksien menettämistä ja toisaalta taannehtivaa vakuuttamista yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä, mistä seuraa oikeus vanhuuseläkkeeseen, jonka määrä on huomattavasti pienempi kuin mihin menetetyt vanhuuseläkeoikeudet olisivat oikeuttaneet.
28
Tällainen lainsäädäntö rajoittaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sillä vaikka sitä sovelletaan myös Nordrhein-Westfalenin osavaltion virkamiehiin, jotka irtisanoutuvat työskennelläkseen yksityisellä sektorilla kotijäsenvaltiossaan, se voi estää näitä virkamiehiä lähtemästä kotijäsenvaltiostaan tai vähentää heidän halukkuuttaan jättää kotijäsenvaltionsa työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa. Tällainen lainsäädäntö vaikuttaa siten suoraan Nordrhein-Westfalenin osavaltion virkamiesten pääsyyn muiden jäsenvaltioiden kuin Saksan liittotasavallan työmarkkinoille ja on siten omiaan rajoittamaan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta (ks. vastaavasti tuomio 15.12.1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, 98–100 ja 103 kohta ja tuomio 21.1.2016, komissio v. Kypros, C-515/14, EU:C:2016:30, 47 kohta).
29
Erittäin vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansalliset toimenpiteet, jotka voivat haitata perussopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä tai tehdä näiden vapauksien käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa, voidaan hyväksyä vain, jos niillä on yleisen edun mukainen tavoite, että niillä voidaan taata tämän tavoitteen saavuttaminen ja että niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen niillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi (ks. mm. tuomio 12.9.2013, Konstantinides, C-475/11, EU:C:2013:542, 50 kohta).
30
Nordrhein-Westfalenin osavaltio ja Saksan hallitus väittävät, että pääasiassa kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä voidaan perustella julkishallinnon moitteettoman toiminnan varmistamista koskevalla hyväksyttävällä tavoitteella, koska sillä pyritään muun muassa takaamaan virkamiesten uskollisuus ja siten myös toiminnan jatkuvuus ja vakaus julkishallinnossa. Unionin tuomioistuimen istunnossa Nordrhein-Westfalenin osavaltio täsmensi, että tämä tavoite, johon pyritään, on sellainen, joka koskee julkishallintoa yleisesti ja erityisesti Nordrhein-Westfalenin osavaltion julkishallintoa.
31
Tältä osin on muistutettava – ilman, että on tarpeen ottaa kantaa siihen, voiko julkishallinnon moitteeton toiminta olla yleistä etua koskeva pakottava syy, joka voi oikeuttaa rajoittamaan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta –, että tällaisen rajoituksen on joka tapauksessa oltava omiaan takaamaan tämän päämäärän saavuttaminen, eikä se saa ylittää sitä, mikä on välttämätöntä sen saavuttamiseksi.
32
Pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö, joka on omiaan tekemään virkamiehille vähemmän houkuttelevaksi lähteä julkishallinnon palveluksesta ja siten varmistamaan henkilöstöä koskevan jatkuvuuden, mikä takaa tämän hallinnon tehtävien toteuttamisen vakauden, voisi tosin olla soveltuva varmistamaan tämän hallinnon moitteettoman toiminnan tavoitteen toteutumisen.
33
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että kansallinen lainsäädäntö ja asiaankuuluvat säännöt ovat omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos ne tosiasiallisesti vastaavat tavoitetta johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 10.3.2009, Hartlauer, C-169/07, EU:C:2009:141, 55 kohta ja tuomio 19.5.2009, Apothekerkammer des Saarlandes ym., C-171/07 ja C-172/07, EU:C:2009:316, 42 kohta).
34
Tältä osin on viime kädessä kansallisen tuomioistuimen, jonka yksinomaiseen toimivaltaan tosiseikkojen arviointi ja kansallisen lainsäädännön tulkinta kuuluu, asiana päättää, täyttääkö lainsäädäntö – ja miltä osin – nämä vaatimukset (ks. vastaavasti tuomio 13.7.1989, Rinner-Kühn_171/88, EU:C:1989:328, 15 kohta; tuomio 23.10.2003, Schönheit ja Becker, C-4/02 ja C-5/02, EU:C:2003:583, 82 kohta ja tuomio 26.9.2013, Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, 48 kohta).
35
Unionin tuomioistuin, jolta on pyydetty kansallista tuomioistuinta hyödyttävää vastausta, voi kuitenkin kansallisen tuomioistuimen ratkaisua helpottaakseen antaa tälle ohjeita pääasian asiakirjojen ja unionin tuomioistuimelle esitettyjen kirjallisten ja suullisten huomautusten perusteella (tuomio 20.3.2003, Kutz-Bauer, C-187/00, EU:C:2003:168, 52 kohta; tuomio 23.10.2003, Schönheit ja Becker, C- 4/02 ja C-5/02, EU:C:2003:583, 83 kohta ja tuomio 26.9.2013, Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, EU:C:2013:591, 49 kohta).
36
Tältä osin on todettava, että unionin tuomioistuimelle toimitetuista asiakirjoista ja erityisesti Nordrhein-Westfalenin osavaltion suullisista huomautuksista käy ilmi, että osavaltion virkamies voi lähteä osavaltion palveluksesta, jos kyseinen osavaltio hyväksyy toisiin tehtäviin siirtymisen, ottaakseen vastaan työpaikan toisen osavaltion tai liittovaltion julkishallinnossa ilman taannehtivaa vakuuttamista yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä, siten, että hänellä on mahdollisuus saada oikeudet suurempaan vanhuuseläkkeeseen kuin eläke kyseisestä eläkejärjestelmästä; nämä oikeudet vastaavat oikeuksia, jotka hän oli hankkinut alkuperäisen julkisen työnantajansa palveluksessa.
37
Näissä olosuhteissa on todettava, ettei näytä siltä, että tavoitetta turvata julkishallinnon moitteeton toiminta Nordrhein-Westfalenin osavaltiossa suosimalla muun muassa virkamiesten uskollisuutta julkishallinnolle tavoiteltaisiin johdonmukaisesti ja järjestelmällisesti siltä osin kuin virkamies voi toisiin tehtäviin siirtyessään saada oikeudet suurempaan vanhuuseläkkeeseen kuin eläke, johon hän saisi oikeudet, jos hänet vakuutettaisiin taannehtivasti yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä, vaikka hän jättäisikin hoitamansa julkishallinnon tehtävät siirtyäkseen toisen osavaltion tai liittovaltion julkishallinnon palvelukseen. Pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö ei siten kaikissa olosuhteissa ole omiaan tekemään virkamiehelle vähemmän houkuttelevaksi lähteä Nordrhein-Westfalenin osavaltion julkishallinnon palveluksesta.
38
Tästä seuraa, että kyseisen lainsäädännön ei voida katsoa olevan omiaan takaamaan julkishallinnon moitteettoman toiminnan tavoitteen toteutuminen Nordrhein-Westfalenin osavaltiossa. Näin ollen on niin, ettei lainsäädäntöä voida oikeuttaa tällä tavoitteella.
39
Tavoitteen, joka koskee julkishallinnon moitteettoman toiminnan turvaamista yleisesti Saksassa, osalta riittää, kun todetaan, että vaikka pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä kyetään saavuttamaan tällainen tavoite, kyseisellä lainsäädännöllä ylitetään se, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi.
40
Kyseinen lainsäädäntö johtaa siihen, että virkamiehen, joka on työskennellyt julkishallinnossa yli 20 vuotta, jättäessä tehtävänsä ennen siirtymistään eläkkeelle kaikki oikeudet virkamiesten eläkejärjestelmässä kertyneeseen vanhuuseläkkeeseen, joka vastaa kaikkia palvelusvuosia, menetetään, ja taannehtivaan vakuuttamiseen yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä, josta saatavan vanhuuseläkkeen määrä on huomattavasti pienempi kuin mihin menetetyt vanhuuseläkeoikeudet olisivat oikeuttaneet. Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että tiettyjen osavaltioiden lainsäädännön mukaan kyseisten osavaltioiden julkishallinnon palveluksesta irtisanoutuneet entiset virkamiehet voivat säilyttää virkamiesten vanhuuseläkejärjestelmässä täyttyneet eläkeoikeudet, mikä muodostaa vähemmän rajoittavan toimenpiteen kuin pääasiassa kyseessä oleva lainsäädäntö.
41
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että SEUT 45 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan henkilö, jolla on virkamiehen asema jäsenvaltiossa ja joka omasta tahdostaan eroaa tehtävistään työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa, menettää vanhuuseläkeoikeutensa virkamiesten vanhuuseläkejärjestelmässä ja jonka mukaan hänet vakuutetaan taannehtivasti yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä, jolloin tästä seuraava vanhuuseläkkeen määrä on pienempi kuin mihin menetetyt vanhuuseläkeoikeudet olisivat oikeuttaneet.
Toinen kysymys
42
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, mitä päätelmiä sen on tehtävä SEUT 45 artiklan vaatimusten noudattamiseksi.
43
Tältä osin on muistutettava, että yhdenmukaisen tulkinnan periaate edellyttää, että kansalliset tuomioistuimet tekevät toimivaltansa rajoissa kaiken mahdollisen ottamalla huomioon kansallisen oikeuden kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintatapoja taatakseen unionin oikeuden täyden tehokkuuden ja päätyäkseen ratkaisuun, joka on sillä tavoitellun päämäärän mukainen (ks. vastaavasti tuomio 24.1.2012, Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen, C-505/14, EU:C:2015:742, 34 kohta).
44
Tällä kansallisen oikeuden unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskevalla periaatteella on tosin tietyt rajat. Kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta tukeutua unionin oikeuden sisältöön, kun se tulkitsee ja soveltaa asiaan liittyviä kansallisen oikeuden säännöksiä, rajoittavat siten yleiset oikeusperiaatteet, eikä kyseinen velvollisuus voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle (ks. vastaavasti tuomio 15.4.2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, 100 kohta ja tuomio 15.1.2014, Association de médiation sociale, C-176/12, EU:C:2014:2, 39 kohta).
45
Jollei tällainen unionin oikeuden mukainen soveltaminen ole mahdollista, kansallisella tuomioistuimella on velvollisuus soveltaa unionin oikeutta kokonaisuudessaan ja suojata unionin oikeudessa yksityisille annettuja oikeuksia jättämällä tarvittaessa kaikki unionin oikeuden vastaiset kansalliset oikeussäännöt soveltamatta siltä osin kuin ne nyt käsiteltävän asian olosuhteissa johtaisivat unionin oikeuden vastaiseen lopputulokseen (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2007, Frigerio Luigi & C., C-357/06, EU:C:2007:818, 28 kohta).
46
Kun kansallisen oikeuden mukaan eri henkilöryhmiä kohdellaan unionin oikeuden vastaisesti eri tavalla, epäedullisessa asemassa olevaan ryhmään kuuluvia henkilöitä on kohdeltava samalla tavoin ja heihin on sovellettava samaa järjestelmää kuin muihin asianomaisiin. Edullisessa asemassa olevan ryhmän jäseniin sovellettava järjestelmä on siinä tapauksessa, ettei unionin oikeutta ole sovellettu asianmukaisesti, ainoa pätevä viitejärjestelmä (ks. vastaavasti tuomio 26.1.1999, Terhoeve, C-18/95, EU:C:1999:22, 57 kohta; tuomio 22.6.2011, Landtová, C-399/09, EU:C:2011:415, 51 kohta ja tuomio 19.6.2014, Specht ym., C-501/12–C-506/12, C-540/12 ja C-541/12, EU:C:2014:2005, 95 kohta).
47
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ja tämän tuomion 36 kohdasta käy ilmi, kun julkista työnantajaa vaihdetaan Saksan alueella, esimerkiksi osavaltiosta toiseen tai osavaltion hallinnosta liittovaltion hallintoon, asianomaiset säilyttävät vanhuuseläkeoikeudet, jotka vastaavat alkuperäisen julkisen työnantajan palveluksessa saatuja oikeuksia. Kyseessä on siis se sääntelykehys, joka muodostaa tällaisen pätevän viitejärjestelmän.
48
Täten on niin, että saksalaisilla virkamiehillä, jotka ovat luopuneet asemastaan työskennelläkseen samankaltaisessa työssä jossain toisessa jäsenvaltiossa kuin Saksan liittotasavallassa, on oltava sellaiset vanhuuseläkeoikeudet, jotka vastaavat alkuperäisen julkisen työnantajan palveluksessa saatuja oikeuksia.
49
Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että SEUT 45 artiklaa on tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa tämän artiklan täysi vaikutus ja myöntää pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa oleville työntekijöille vastaavat vanhuuseläkeoikeudet kuin on virkamiehillä, jotka huolimatta julkisen työnantajan vaihtumisesta säilyttävät palvelusvuosiaan vastaavat vanhuuseläkeoikeudet, tulkitsemalla kansallista oikeutta kyseisen artiklan mukaisesti tai, jos tällainen tulkinta ei ole mahdollinen, jättämällä soveltamatta kaikki sen kanssa ristiriidassa olevat kansallisen oikeuden säännökset soveltaakseen samaa järjestelmää, jota sovelletaan mainittuihin virkamiehiin.
Oikeudenkäyntikulut
50
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
SEUT 45 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan henkilö, jolla on virkamiehen asema jäsenvaltiossa ja joka omasta tahdostaan eroaa tehtävistään työskennelläkseen toisessa jäsenvaltiossa, menettää vanhuuseläkeoikeutensa virkamiesten vanhuuseläkejärjestelmässä ja jonka mukaan hänet vakuutetaan taannehtivasti yleisessä vanhuuseläkejärjestelmässä, jolloin tästä seuraava vanhuuseläkkeen määrä on pienempi kuin mihin menetetyt vanhuuseläkeoikeudet olisivat oikeuttaneet.
2)
SEUT 45 artiklaa on tulkittava siten, että kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa tämän artiklan täysi vaikutus ja myöntää pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa oleville työntekijöille vastaavat eläkeoikeudet kuin on virkamiehillä, jotka huolimatta julkisen työnantajan vaihtumisesta säilyttävät palvelusvuosiaan vastaavat vanhuuseläkeoikeudet, tulkitsemalla kansallista oikeutta kyseisen artiklan mukaisesti tai, jos tällainen tulkinta ei ole mahdollista, jättämällä soveltamatta kaikki sen kanssa ristiriidassa olevat kansallisen oikeuden säännökset soveltaakseen samaa järjestelmää, jota sovelletaan mainittuihin virkamiehiin.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.