62016CJ0049
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 22. júna 2017 (
*1
)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania — Slobodné poskytovanie služieb — Obmedzenia — Podmienky udelenia koncesie na organizovanie online hazardných hier — Praktická nemožnosť získania takéhoto povolenia súkromnými prevádzkovateľmi usadenými v iných členských štátoch“
Vo veci C‑49/16,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko) z 9. decembra 2015 a doručený Súdnemu dvoru 27. januára 2016, ktorý súvisí s konaním:
Unibet International Ltd.
proti
Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predsedníčka prvej komory R. Silva de Lapuerta, sudcovia E. Regan, J.‑C. Bonichot, C. G. Fernlund a S. Rodin (spravodajca),
generálny advokát: M. Szpunar,
tajomník: I. Illéssy, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 15. decembra 2016,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
—
Unibet International Ltd., v zastúpení: A. Jádi‑Németh a A. Kovács, ügyvédek,
—
maďarská vláda, v zastúpení: M. Z. Fehér, G. Koós a E. E. Sebestyén, splnomocnení zástupcovia,
—
belgická vláda, v zastúpení: L. Van den Broeck a M. Jacobs, splnomocnené zástupkyne, za právnej pomoci P. Vlaemminck, R. Verbeke a J. Van den Bon, advocaten,
—
portugalská vláda, v zastúpení: L. Inez Fernandes, M. Figueiredo a A. Silva Coelho, splnomocnení zástupcovia,
—
Európska komisia, v zastúpení: H. Tserepa‑Lacombe a L. Havas, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 5. apríla 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 56 ZFEÚ.
2
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi maltskou spoločnosťou Unibet International Ltd. (ďalej len „Unibet“) a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Központi Hivatala (Ústredná národná daňová a colná správa, Maďarsko, ďalej len „maďarský daňový orgán“) týkajúceho sa rozhodnutí, ktorými tento orgán dočasne zablokoval prístup na internetové stránky spoločnosti Unibet, dostupné pod názvami domény hu.unibet.com a hul.unibet.com.
Právny rámec
Maďarské právo
Právna úprava platná k 25. júnu 2014
– Zákon o hazardných hrách
3
§ 1 szerencsejáték servezéséről szóló 1991. évi XXXIV törvény (zákon č. XXXIV z roku 1991 o organizovaní hazardných hier) v znení platnom k 25. júnu 2014 (ďalej len „zákon o hazardných hrách“) vo svojich odsekoch 3 až 5 stanovuje:
„3.   Za činnosť organizovania hazardných hier v zmysle § 1 ods. 1 bodu i) koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény [zákon č. XVI z roku 1991 o koncesiách, ďalej len ‚zákon o koncesiách‘] sa považuje:
…
e)
organizovanie online hazardných hier,
…
4.   Akékoľvek organizovanie hazardných hier, na ktorých sa možno zúčastniť prostredníctvom telekomunikačných systémov alebo zariadení z územia Maďarska, možno vykonávať jedine v súlade s ustanoveniami tohto zákona.
5.   Na zverejňovanie ponúk na účasť na hazardných hrách organizovaných prostredníctvom telekomunikačných systémov alebo zariadení je potrebné povolenie štátnych daňových orgánov. Finančné inštitúcie a poskytovatelia telekomunikačných služieb sa nemôžu podieľať na zverejňovaní ani prijímaní ponúk účasti na hazardných hrách, pre ktoré nebolo udelené povolenie, ani im nemôžu poskytovať technickú podporu.“
4
§ 2 ods. 2a a 3 tohto zákona stanovoval:
„2a.   Na poskytovanie služieb týkajúcich sa online hazardných hier sa vyžaduje povolenie štátneho daňového orgánu. Služby týkajúce sa online hazardných hier spadajú do pôsobnosti tohto zákona v nasledujúcich prípadoch:
a)
ak sa online hazardné hry organizujú na území Maďarska alebo
b)
ak sa príjemca služby zúčastňuje na online hazardnej hre na území Maďarska alebo
c)
ak je služba určená príjemcom, ktorí sa nachádzajú na území Maďarska, najmä ak je služba dostupná v maďarčine alebo ak sa propaguje na území Maďarska.
3.   Štátny daňový orgán udelí povolenie tomu, kto spĺňa nevyhnutné osobné, materiálne a ekonomické predpoklady bezpečného a odborného prevádzkovania hazardných hier.“
5
Podľa § 3 uvedeného zákona:
„1.   Organizovanie neliberalizovaných hazardných hier
a)
môže zabezpečovať hospodársky subjekt zriadený na účely pravidelného organizovania hazardných hier, ktorého 100 % vlastníkom je maďarský štát (ďalej len ‚štátny prevádzkovateľ hazardných hier‘) alebo obchodná spoločnosť, v ktorej je štátny prevádzkovateľ hazardných hier jediným akcionárom, alebo ekonomický subjekt, v ktorom má štát väčšinovú účasť;
b)
na základe koncesnej zmluvy štát dočasne môže previesť právo vykonávať túto činnosť na tretie osoby.
…“
6
§ 4 zákona o hazardných hrách vo svojich odsekoch 1 a 6 stanovoval:
„1.   Na účely uzavretia koncesnej zmluvy minister vyhlási verejné výberové konanie v súlade s § 5 ods. 1 zákona o koncesiách.
…
6.   Na základe § 10/C ods. 2 zákona o koncesiách môže minister bez vyhlásenia verejného výberového konania uzavrieť koncesnú zmluvu so spoľahlivým prevádzkovateľom hazardných hier v zmysle tohto zákona.“
7
§ 5 ods. 1 tohto zákona stanovoval:
„V prípade vyhlásenia verejného výberového konania v súlade s § 5 ods. 1 zákona o koncesiách môže minister uzavrieť koncesnú zmluvu s úspešným uchádzačom výberového konania.“
8
§ 29/D uvedeného zákona znel takto:
„Obchodná spoločnosť vo výlučnom vlastníctve štátneho prevádzkovateľa hazardných hier alebo hospodársky subjekt, v ktorom má štát väčšinovú účasť, uvedené v § 3 ods. 1 písm. a), a koncesná spoločnosť uvedená v § 3 ods. 1 písm. b), musia mať základné imanie vo výške aspoň 200 miliónov forintov [(HUF) (približne 620000 eur)].“
9
Podľa § 36 ods. 1 zákona o hazardných hrách:
„Vnútroštátny daňový orgán vykonáva správny dohľad nad organizáciou hazardných hier. V tejto súvislosti pravidelne kontroluje, či činnosť spĺňa právne predpisy a je v súlade s povoleniami a hracím plánom.“
10
§ 36/G ods. 1 a 2 tohto zákona stanovoval:
„1.   Vnútroštátny daňový orgán nariadi dočasné zablokovanie prístupu k údajom zverejneným prostredníctvom elektronických komunikačných sietí (ďalej na účely tejto kapitoly len ‚elektronické údaje‘), ak sa zverejnením alebo sprístupnením týchto údajov vykonáva zakázané organizovanie hazardných hier.
2.   Dočasné zablokovanie prístupu spočíva v dočasnom zabránení prístupu k elektronickým údajom. Vnútroštátny daňový orgán nariadi dočasné zablokovanie prístupu k elektronickým údajom na dobu 90 dní.
…“
11
§ 37 bod 30 uvedeného zákona stanovoval:
„Spoľahlivým prevádzkovateľom hazardných hier je prevádzkovateľ hazardných hier, ktorý je transparentnou organizáciou v zmysle § 3 ods. 1 bodu 1 nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény [zákon č. CXCVI z roku 2011 o národnom majetku] a
a)
ktorý splnil všetky oznamovacie a platobné povinnosti v súvislosti s daňami alebo poplatkami presahujúcimi sumu 500000 HUF [(približne 1550 eur)] evidovanými vnútroštátnou daňovou správou bez toho, aby meškal s plnením tejto povinnosti viac ako 90 dní;
b)
na ktorého bankové účty daňová správa nikdy nevydala príkaz na zablokovanie a odpísanie sumy vyššej ako 500000 HUF [(približne 1550 eur)] a voči ktorému pri výkone jeho činnosti nebolo nikdy vedené exekučné konanie na sumu vyššiu ako 500000 HUF [(približne 1550 eur)];
c)
ktorý sa pri výkone svojej činnosti a v súvislosti s ňou nikdy nedopostil porušenia právnych predpisov, za ktoré by mu bola uložená pokuta vyššia ako päť miliónov HUF [(približne 15500 eur)];
d)
ktorý aspoň desať rokov pôsobil v oblasti organizovania hazardných hier v Maďarsku;
e)
ktorý v celom rozsahu dodržiaval právne predpisy o identifikácii hráčov a spracovávaní údajov súvisiacich s ich identifikáciou, pokiaľ má takú povinnosť.“
– Zákon o koncesiách
12
§ 4 ods. 1 zákona o koncesiách stanovoval:
„Štát alebo miestne orgány musia vyhlásiť výberové konanie na účely uzavretia koncesnej zmluvy s výnimkou predĺženia zmluvy podľa § 12 ods. 3 zákona č. CXCVI z roku 2011 o národnom majetku alebo uzavretia zmluvy podľa § 10/C tohto zákona. Výberové konanie musí byť otvorené okrem prípadu, keď záujmy obrany alebo národnej bezpečnosti vyžadujú uzavreté konanie.
…“
13
§ 5 ods. 1 tohto zákona stanovoval:
„Minister príslušný pre dotknuté odvetvie činnosti je oprávnený vyhlásiť a ukončiť výberové konanie a uzavrieť koncesnú zmluvu, a to so súhlasom ministra zodpovedného za kontrolu národného majetku.
…“
14
Podľa § 10/C ods. 1 až 6 uvedeného zákona:
„1.   Koncesnú zmluvu tiež možno uzatvoriť v súlade s ustanoveniami tohto paragrafu so spoľahlivým prevádzkovateľom hazardných hier vymedzeným v odvetvovom zákone.
2.   Minister príslušný pre dotknuté odvetvie sa môže rozhodnúť, že nevyhlási výberové konanie na udelenie koncesie, ak koncesnú zmluvu možno uzavrieť so spoľahlivým prevádzkovateľom hazardných hier.
3.   Spoľahlivý prevádzkovateľ hazardných hier predloží ponuku na účely výkonu činnosti organizovania hazardných hier. Predkladateľ ponuky v nej uvedie umiestnenie organizačných jednotiek vymedzených v zákone o organizovaní hazardných hier – a zaviaže sa, že za každú z nich zaplatí ročný koncesný poplatok vo výške minimálne dvojnásobku koncesného poplatku stanoveného v platnom zákone o štátnom rozpočte.
4.   Minister príslušný pre dotknuté odvetvie rozhodne o prijatí ponuky do tridsiatich dní od doručenia písomnej ponuky, ktorú predložil spoľahlivý prevádzkovateľ hazardných hier. V prípade prijatia ponuky uzavrie s tým, kto ju predložil, v lehote tridsiatich dní koncesnú zmluvu.
5.   Na základe koncesnej zmluvy uzavretej v súlade s týmto paragrafom môže koncesionár prevádzkovať najviac päť organizačných jednotiek.
6.   Ustanovenia tohto zákona a zákona o hazardných hrách sa podporne uplatnia tak na koncesnú zmluvu, ako aj na koncesionára.
…“
15
§ 11 ods. 1 zákona o koncesiách stanovoval:
„Ak sa neuzavrie koncesná zmluva na základe § 10/C, osoba alebo subjekt, ktorý koná v mene štátu alebo orgánu miestnej správy, môže uzavrieť koncesnú zmluvu len s úspešným uchádzačom výberového konania. Úspešným uchádzačom je uchádzač, ktorý predložil ponuku, ktorá ako celok najviac zodpovedá výzve na predkladanie ponúk vyhlásenej štátom alebo miestnym orgánom verejnej správy.
…“
16
§ 21 ods. 1 uvedeného zákona znel takto:
„Ak sa na výkon činnosti, ktorá podlieha koncesii, vyžaduje na základe osobitného predpisu správne povolenie, koncesná spoločnosť môže vykonávať túto činnosť len vtedy, ak má také povolenie.
…“
Právne predpisy platné ku dňu 29. augusta 2014
– Zmenený zákon o hazardných hrách
17
§ 3 zákona o organizácii hazardných hier, platný k 29. augustu 2014 (ďalej len „zmenený zákon o hazardných hrách“), vo svojom odseku 3 stanovoval:
„Organizovanie lotérií a stávok – okrem dostihových stávok, online hazardných hier a stávok patriacich do činnosti bookmakerov – patrí do výlučnej právomoci štátneho prevádzkovateľa hazardných hier.“
18
§ 29/D ods. 1 a 2 zmeneného zákona o hazardných hrách stanovoval:
„1.   Obchodná spoločnosť vo výlučnom vlastníctve štátneho prevádzkovateľa hazardných hier alebo hospodársky subjekt, v ktorom má štát väčšinový podiel, uvedené v § 3 ods. 1 písm. a), koncesná spoločnosť uvedená v § 3 ods. 1 písm. b) alebo spoľahlivý prevádzkovateľ hazardných hier musia mať základné imanie, ktorého hodnota je aspoň 50 miliónom HUF [(približne 155000 eur)].
2.   Koncesná spoločnosť uvedená v odseku 1 zároveň môže – vzhľadom na § 20 ods. 1 [zákona o koncesiách platného k 29. augustu 2014 (ďalej len ‚zmenený zákon o koncesiách‘)] – vykonávať svoju činnosť ako obchodná spoločnosť usadená v zahraničí.
…“
19
§ 37 bod 31 tohto zákona stanovoval:
„V prípade organizovania online hazardných hier je spoľahlivým prevádzkovateľom hier: prevádzkovateľ hazardných hier, ktorý je transparentnou organizáciou v zmysle § 3 ods. 1 bodu 1 zákona č. CXCVI z roku 2011 o národnom majetku a
a)
ktorý si splnil všetky oznamovacie a platobné povinnosti v súvislosti s daňami alebo poplatkami presahujúcimi sumu 500000 HUF [približne 1550 eur] evidovanými vnútroštátnou daňovou správou alebo daňovými orgánmi štátu sídla prevádzkovateľa hazardných hier, resp. štátu vydania povolenia na výkon činnosti organizovania hazardných hier, a ktorý nikdy nemeškal s plnením týchto povinností viac ako 90 dní;
b)
na ktorého bankové účty daňové orgány štátu vydania povolenia na organizovanie hazardných hier nikdy nevydali príkaz na zablokovanie a odpísanie sumy vyššej ako 500000 HUF [(približne 1550 eur)] a voči ktorému pri výkone jeho činnosti nebolo vedené v štáte vydania povolenia na výkon činnosti organizovania hazardných hier exekučné konanie na sumu vyššiu ako 500000 HUF [(približne 1550 eur)];
c)
ktorý sa pri výkone svojej činnosti a v súvislosti s ňou v štáte vydania povolenia na výkon činnosti organizovania hazardných hier nikdy nedopostil porušenia právnych predpisov, za ktoré by mu bola uložená pokuta vyššia ako päť miliónov HUF [(približne 15500 eur)];
d)
ktorý aspoň tri roky pôsobil v oblasti organizovania hazardných hier v štáte vydania povolenia na výkon činnosti organizovania hazardných hier;
e)
ktorý v štáte vydania povolenia na výkon činnosti organizovania hazardných hier v celom rozsahu dodržiaval právne predpisy o identifikácii hráčov a spracovávaní údajov súvisiacich s ich identifikáciou, pokiaľ má takú povinnosť.
Ak prevádzkovateľ hazardných hier je alebo bol držiteľom povolenia na organizovanie hazardných hier vo viacerých štátoch, splnenie požiadaviek stanovených v písmenách a) až e) treba preukázať len v súvislosti s jedným z týchto štátov.“
– Zmenený zákon o koncesiách
20
§ 10/C ods. 3a zmeneného zákona o koncesiách znel takto:
„Ustanovenia odseku 3 sa uplatnia na predkladanie ponúk, ktorých predmetom je organizovanie online hazardných hier, s nasledujúcimi výnimkami:
a)
ponuku môže predložiť len spoľahlivý prevádzkovateľ v zmysle § 37 bodu 31 [zmeneného zákona o hazardných hrách];
b)
v ponuke treba uviesť pre každý druh hry ročný koncesný poplatok v sume, ktorá zodpovedá minimálnemu referenčnému poplatku stanovenému v zákone o štátnom rozpočte podľa druhu hry, a
c)
uchádzači, ktorí nie sú usadení v Maďarsku alebo nie sú držiteľmi maďarského povolenia na výkon činnosti organizovania hazardných hier, musia k ponuke priložiť potvrdenie o tom, že spĺňajú požiadavky uvedené v § 37 bode 31 [zmeneného zákona o hazardných hrách], vydané orgánmi štátu, v ktorom majú sídlo, alebo orgánmi štátu, ktorý vydal povolenie na výkon činnosti organizovania hazardných hier, spolu s jeho úradným prekladom do maďarčiny.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
21
Unibet je spoločnosť so sídlom na Malte, ktorá sa zaoberá predovšetkým organizovaním online hazardných hier. Na tento účel je držiteľkou povolení vydaných vnútroštátnymi orgánmi viacerých členských štátov. Maďarský daňový orgán v nadväznosti na kontroly vykonané v lete 2014, ktoré sa týkali obsahu internetových stránok v maďarskom jazyku prevádzkovaných spoločnosťou Unibet a prístupných pod názvami domény hu.unibet.com a hul.unibet.com, konštatoval, že tieto stránky umožňujú prístup k obsahom predstavujúcim hazardné hry v zmysle maďarských právnych predpisov o organizovaní hazardných hier, hoci Unibet nemala povolenie, ktoré sa v Maďarsku vyžaduje.
22
V dôsledku tohto porušenia maďarský daňový orgán prijal dve rozhodnutia, ktorými po prvé nariadil dočasné zablokovanie prístupu na internetové stránky spoločnosti Unibet z Maďarska a po druhé uložil spoločnosti Unibet pokutu.
23
Unibet preto podala žalobu na Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko), ktorou žiadala zrušenie uvedených rozhodnutí z dôvodu, že maďarská právna úprava, o ktorú sa opierajú prijaté rozhodnutia, je v rozpore s článkom 56 ZFEÚ. Unibet sa domnieva, že vzhľadom na podmienky stanovené touto právnou úpravou prakticky nemá možnosť stať sa koncesionárom, pričom získanie postavenia koncesionára je predbežnou podmienkou pre vydanie povolenia na organizovanie online hazardných hier. Podľa spoločnosti Unibet jej bolo znemožnené uzatvoriť koncesnú zmluvu, či už podľa jedného alebo druhého postupu stanoveného vnútroštátnou právnou úpravou.
24
Unibet na jednej strane uvádza, že tým, že minister hospodárstva nevyhlásil verejné výberové konanie na uzavretie koncesnej zmluvy, jej odňal možnosť zúčastniť sa na tomto prvom postupe. Na druhej strane, pokiaľ ide o druhý postup, ktorý jej umožňoval predložiť ministrovi ponuku na uzavretie koncesnej zmluvy vyhradenej pre „spoľahlivých“ prevádzkovateľov v zmysle maďarských právnych predpisov, tvrdí, že nebola oprávnená predložiť ponuku v čase vydania prvého rozhodnutia, pretože nespĺňala zákonné podmienky stanovené pre „spoľahlivého“ prevádzkovateľa hazardných hier v zmysle vnútroštátnych právnych predpisov. Navyše v čase prijatia druhého rozhodnutia nemala z dôvodu nadobudnutia účinnosti právnej úpravy, ktorou sa zmenila definícia „spoľahlivého“ prevádzkovateľa hazardných hier, dostatok času na vypracovanie podrobnej ponuky.
25
Podľa maďarského daňového orgánu maďarská právna úprava nie je v rozpore s článkom 56 ZFEÚ. Neuskutočnenie verejného výberového konania na udelenie koncesie neznamená, že maďarská právna úprava porušuje právo Únie, lebo ak by sa také výberové konanie uskutočnilo, Unibet by sa na ňom mohla zúčastniť. Navyše v čase prijatia druhého rozhodnutia mala Unibet možnosť preukázať, že bola „spoľahlivým“ prevádzkovateľom hazardných hier v zmysle vnútroštátnych právnych predpisov, čo by jej umožnilo predložiť ministrovi ponuku na uzavretie koncesnej zmluvy. Tento orgán spresnil, že bude prijatá vyhláška ministra na doplnenie ustanovení zákona o hazardných hrách v súvislosti s online hrami.
26
Maďarský daňový orgán tiež uviedol, že vzhľadom na to, že vyhláška, ktorá má byť prijatá, spadá do pôsobnosti smernice Európskeho parlamentu a Rady 98/34/ES z 22. júna 1998 o postupe pri poskytovaní informácií v oblasti technických noriem a predpisov (Ú. v. ES L 204, 1998, s. 37; Mim. vyd. 13/020, s. 337), jej oznámenie Európskej komisii bolo nevyhnutným predpokladom na nadobudnutie jej účinnosti. Podľa tohto orgánu aj za predpokladu, že by maďarská právna úprava nebola v súlade s právom Únie, by nebolo možné tvrdiť, že na maďarskom území možno organizovať online hazardné hry bez akéhokoľvek povolenia alebo obmedzenia.
27
Vnútroštátny súd sa pýta, či vzhľadom na judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa výkladu článku 56 ZFEÚ v oblasti hazardných hier môže byť v súlade s uvedeným článkom taká vnútroštátna právna úprava, akou je maďarská právna úprava, ktorá nevytvorila monopol na trhu s hazardnými hrami a ktorá zaručuje účastníkom na tomto trhu teoretickú možnosť preniknúť na maďarský trh s online hazardnými hrami, ale ktorej vykonanie v skutočnosti naďalej znemožňuje týmto účastníkom ponúkať svoje služby.
28
Podľa tohto súdu prevádzkovatelia hazardných hier v čase skutkových okolností vo veci samej mali dve možnosti uzavretia koncesnej zmluvy na organizovanie online hazardných hier. Tvrdí, že prvú možnosť, t. j. vyhlásenie verejného výberového konania ministrom hospodárstva, uvedený minister počas celého sporného obdobia nevyužil. V súvislosti s druhou možnosťou, t. j. predložením ponuky na uzavretie koncesnej zmluvy, vnútroštátny súd spresňuje, že iba prevádzkovateľ, ktorého možno považovať za „spoľahlivého prevádzkovateľa hazardných hier“ v zmysle právnej úpravy platnej k 25. júnu 2014, bol oprávnený predložiť takúto ponuku. Podľa tejto právnej úpravy platnej v čase prijatia prvého rozhodnutia o zablokovaní internetových stránok spoločnosti Unibet teda prevádzkovatelia, ktorí nemohli preukázať desať rokov poskytovania služieb v Maďarsku, nespadali pod pojem „spoľahlivý prevádzkovateľ hazardných hier“. Podľa názoru súdu preto Unibet bola vylúčená z trhu s online hazardnými hrami. Okrem toho sa vnútroštátny súd domnieva, že z dôvodu krátkej doby medzi 15. júlom 2014, dátumom legislatívneho zásahu, ktorým sa zmenila definícia „spoľahlivého prevádzkovateľa“ tak, že Unibet by prípadne mohla spadať pod uvedený pojem, a 29. augustom 2014, dátumom prijatia druhého rozhodnutia o zablokovaní internetových stránok spoločnosti Unibet, bolo tejto spoločnosti zabránené v predložení podrobnejšej ponuky.
29
Uvedený súd sa teda pýta, či s ohľadom na článok 56 ZFEÚ môže neexistencia podrobnejších pravidiel o technických podmienkach, ktoré sa vyžadujú na vydanie povolení na organizovanie online hazardných hier, odôvodniť praktické vylúčenie prevádzkovateľa hazardných hier z výberového konania, hoci vnútroštátna právna úprava stanovuje, že udelenie povolení je teoreticky možné. Okrem toho sa pýta, či takáto neexistencia podrobnejších technických pravidiel môže odôvodniť správne sankcie, ktoré uložili príslušné orgány prevádzkovateľom hazardných hier, ktorí prakticky nemôžu získať požadované povolenia na organizovanie online hazardných hier.
30
Za týchto okolností Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 56 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnemu opatreniu, podľa ktorého právna úprava členského štátu, ktorá pre prípad vyhlásenia výberového konania na udelenie koncesie alebo prijatia ponuky predloženej s cieľom získať koncesiu zaručuje teoretickú možnosť, aby ktorýkoľvek hospodársky subjekt, ktorý splní zákonné požiadavky – a to aj hospodársky subjekt so sídlom v inom členskom štáte – získal koncesiu na poskytovanie služieb týkajúcich sa neliberalizovaných online hazardných hier, a to buď prostredníctvom verejného výberového konania, alebo na základe predloženia ponuky, hoci predmetný členský štát v skutočnosti nevyhlási žiadne výberové konanie na udelenie koncesie a poskytovateľ služby prakticky tiež nemá možnosť predložiť ponuku, a orgány tohto členského štátu napriek tomu rozhodnú, že poskytovateľ služby porušil právne predpisy, lebo poskytoval službu bez povolenia založeného na koncesii, a uložia mu administratívnu sankciu stanovenú v právnej úprave (dočasné zablokovanie prístupu a pokuta v prípade opakovaného porušenia)?
2.
Bráni článok 56 ZFEÚ tomu, aby členský štát zaviedol predpisy, ktoré majú z hľadiska jeho vnútroštátneho práva vyššiu právnu silu a ktoré poskytujú prevádzkovateľom online hazardných hier teoretickú možnosť cezhranične poskytovať služby týkajúce sa online hazardných hier, hoci takí prevádzkovatelia vzhľadom na to, že v tomto členskom štáte neexistujú vykonávacie predpisy nižšej právnej sily, v skutočnosti nemôžu získať od orgánov potrebné povolenia na poskytovanie služby?
3.
Pokiaľ súd, ktorý prejednáva spor vo veci samej, vzhľadom na odpovede na uvedené otázky, ktoré mu budú poskytnuté, určí, že predmetné opatrenie členského štátu je v rozpore s článkom 56 ZFEÚ, postupuje tento súd spôsobom, ktorý je zlučiteľný s právom Únie, ak konštatuje, že tak porušenie právnych predpisov konštatované v rozhodnutiach orgánov členského štátu z dôvodu, že došlo k poskytovaniu služby bez povolenia, ako aj administratívna sankcia uložená za toto porušenie (dočasné zablokovanie prístupu a pokuta) sú v rozpore s článkom 56 ZFEÚ?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a druhej otázke
31
Prvou a druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 56 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni takej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá zavádza režim koncesií a povolení na organizovanie online hazardných hier, podľa ktorého prevádzkovatelia môžu uzavrieť koncesnú zmluvu a na základe tejto zmluvy získať povolenie na organizovanie online hazardných hier buď účasťou na výberovom konaní na účely uzavretie koncesnej zmluvy, ktoré vyhlási minister hospodárstva, alebo predložením ponuky na uzavretie koncesnej zmluvy ministrovi, pričom druhú možnosť majú iba „spoľahliví“ prevádzkovatelia hazardných hier v zmysle vnútroštátnych právnych predpisov.
32
Treba pripomenúť, že článok 56 ZFEÚ vyžaduje odstránenie všetkých obmedzení slobodného poskytovania služieb, aj keď sa tieto obmedzenia uplatňujú bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov a na poskytovateľov z iných členských štátov, ak obmedzenia môžu zabraňovať, sťažovať alebo robiť činnosť poskytovateľa usadenému v inom členskom štáte, kde legálne poskytuje obdobné služby, menej atraktívnou (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, bod 51, ako aj citovanú judikatúru).
33
V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že vnútroštátna právna úprava, ktorá zakazuje organizovanie hazardných hier bez predchádzajúceho povolenia zo strany správnych orgánov, je obmedzením slobodného poskytovania služieb zaručeného v článku 56 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 2014, Pfleger a i., C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 39, ako aj citovanú judikatúru).
34
Preto treba konštatovať, že taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, ktorá zavádza režim koncesií a povolení na organizovanie hazardných hier, predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb v zmysle článku 56 ZFEÚ.
35
Je však potrebné preskúmať, či takéto obmedzenie môže byť odôvodnené.
36
Pokiaľ ide o odôvodnenia, ktoré by mohli byť uznané pri vnútroštátnych opatreniach obmedzujúcich slobodné poskytovanie služieb, Súdny dvor viackrát uviedol, že ciele sledované vnútroštátnymi právnymi úpravami prijatými v oblasti hier a stávok skúmané ako celok sa najčastejšie viažu na ochranu adresátov dotknutých služieb a všeobecnejšie spotrebiteľov, ako aj na ochranu verejného poriadku. Tiež konštatoval, že takéto ciele patria medzi naliehavé dôvody všeobecného záujmu, ktoré môžu odôvodňovať zásahy do slobodného poskytovania služieb.
37
Okrem toho je nesporné, že každému členskému štátu prináleží, aby posúdil, či je v kontexte legitímnych cieľov, ktoré sleduje, potrebné úplne alebo čiastočne zakázať činnosti organizovania hazardných hier, alebo ich len obmedziť a na tento účel upraviť prísnejší alebo menej prísny spôsob kontroly, pričom nevyhnutnosť a proporcionalita takto prijatých opatrení sa musí posudzovať len vo vzťahu k sledovaným cieľom a k úrovni ochrany, ktorú chcú dotknuté vnútroštátne orgány zaručiť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 8. septembra 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, bod 46 a citovanú judikatúru).
38
Vo veci samej z písomných pripomienok predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že Maďarsko sa vo všeobecnosti odvoláva na ciele ochrany spotrebiteľov a riziká pre verejný poriadok a verejné zdravie, aby odôvodnilo opatrenia dotknuté vo veci samej.
39
Súdny dvor už rozhodol, že tieto ciele môžu odôvodniť obmedzenia základných slobôd v oblasti hazardných hier. V tejto súvislosti judikatúra pripustila niekoľko naliehavých dôvodov všeobecného záujmu, akými sú ciele ochrany spotrebiteľov, predchádzanie podvodom a podnecovaniu občanov k nadmerným výdavkom spojeným s hrami, ako aj predchádzanie narušeniam sociálneho poriadku vo všeobecnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. marca 2007, Placanica a i., C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, EU:C:2007:133, bod 46).
40
Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že obmedzenia uložené členskými štátmi musia spĺňať zásadu proporcionality a že vnútroštátna právna úprava je spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len vtedy, ak použité prostriedky sú koherentné a systematické (rozsudky zo 6. marca 2007, Placanica a i., C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, EU:C:2007:133, body 48 a 53, ako aj zo 16. februára 2012, Costa a Cifone, C‑72/10 a C‑77/10, EU:C:2012:80, bod 63).
41
Z judikatúry Súdneho dvora zároveň vyplýva, že na to, aby takáto právna úprava bola odôvodnená, aj keď obmedzuje základnú slobodu, musí byť režim koncesií a povolení na organizovanie hazardných hier založený na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách, čím sa vymedzí výkon voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov tak, aby táto voľná úvaha nemohla byť využívaná svojvoľne (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. februára 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, bod 55 a citovanú judikatúru).
42
Navyše orgány verejnej moci, ktoré udeľujú koncesie, musia dodržiavať povinnosť transparentnosti. Aj keď sa povinnosť transparentnosti automaticky nespája s povinnosťou vyhlásiť verejné obstarávanie, uvedená povinnosť transparentnosti, ktorá sa uplatňuje v prípade, keď dotknutá koncesia na služby môže vzbudiť záujem podniku so sídlom v inom členskom štáte než v štáte, v ktorom sa táto koncesia udeľuje, orgánu udeľujúcemu koncesie ukladá, aby pre každého potenciálneho uchádzača zabezpečil adekvátny stupeň zverejnenia umožňujúci sprístupnenie koncesie konkurencii, ako aj preskúmanie nestrannosti postupov udeľovania koncesií (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. septembra 2010, Engelmann, C‑64/08, EU:C:2010:506, body 49 a 50).
43
Navyše zásada právnej istoty, z ktorej je odvodená zásada ochrany legitímnej dôvery, predovšetkým vyžaduje, aby právna úprava bola jasná a presná a aby jej účinky boli predvídateľné, najmä pokiaľ môže mať nepriaznivé dôsledky pre jednotlivcov a podniky (rozsudok z 11. júna 2015, Berlington Hungary a i., C‑98/14, EU:C:2015:386, bod 77, ako aj citovaná judikatúra).
44
Pokiaľ ide po prvé o vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá bola platná k 25. júnu 2014, treba konštatovať, že pravidlo členského štátu, o aké ide vo veci samej, podľa ktorého spoľahliví prevádzkovatelia hazardných hier museli minimálne počas desiatich rokov vykonávať činnosť organizovania hazardných hier na území tohto členského štátu, zavádza rozdielne zaobchádzanie, pretože diskriminuje prevádzkovateľov hazardných hier usadených v iných členských štátoch vo vzťahu k dotknutým vnútroštátnym prevádzkovateľom, ktorí môžu ľahšie splniť uvedenú podmienku.
45
Samotné odvolávanie sa na cieľ všeobecného záujmu nepostačuje na odôvodnenie takéhoto rozdielneho zaobchádzania. V prípade neexistencie dôvodu, na základe ktorého by bolo potrebné na účely dosiahnutia uvedených cieľov vykonávať činnosť organizovania hazardných hier po dobu minimálne desiatich rokov na území hostiteľského členského štátu, a nie na území iného členského štátu, treba považovať takéto pravidlo za diskriminačné a v rozpore s článkom 56 ZFEÚ.
46
Pokiaľ ide po druhé o vnútroštátnu právnu úpravu platnú k 29. augustu 2014, povinnosť vykonávať činnosť organizovania hazardných hier počas troch rokov v členskom štáte nezavádza výhodu pre prevádzkovateľov usadených v hostiteľskom členskom štáte a možno ju odôvodniť cieľom všeobecného záujmu. Je však dôležité, aby sa sporné pravidlá uplatňovali transparentne voči všetkým uchádzačom. Treba pripomenúť, že cieľom povinnosti transparentnosti, ktorá je logickým dôsledkom zásady rovnosti, je hlavne zabezpečiť, aby sa všetci dotknutí prevádzkovatelia mohli rozhodnúť zúčastniť sa na verejnom obstarávaní na základe všetkých relevantných informácií, a vylúčiť riziko uprednostňovania a svojvoľnosti zo strany verejného obstarávateľa. Táto zásada vyžaduje, aby všetky podmienky a spôsoby verejného obstarávania boli jasne, presne a jednoznačne formulované tak, aby jednak všetci riadne informovaní a primerane pozorní uchádzači mohli pochopiť ich presný rozsah a rovnako ich vykladať a jednak, aby voľná úvaha orgánu udeľujúceho koncesie bola presne vymedzená, čo umožní tomuto orgánu účinne overiť, či ponuky uchádzačov zodpovedajú kritériám, ktoré upravujú dotknuté konanie (rozsudok zo 4. februára 2016, Ince, C‑336/14, EU:C:2016:72, bod 87).
47
Túto požiadavku nespĺňa vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, podľa ktorej podmienky výkonu právomocí ministra hospodárstva, ktoré stanovuje počas takéhoto konania, ako aj technické podmienky, ktoré musia spĺňať prevádzkovatelia hazardných hier pri predložení svojej ponuky, nie sú definované s dostatočnou presnosťou.
48
Z tohto dôvodu treba na položené otázky odpovedať tak, že článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá zavádza režim koncesií a povolení na organizovanie online hazardných hier, pokiaľ obsahuje diskriminačné pravidlá voči prevádzkovateľom usadeným v iných členských štátoch alebo pokiaľ stanovuje nediskriminačné pravidlá, ktoré sú však uplatňované netransparentne alebo sa vykonávajú spôsobom, ktorý bráni účasti, prípadne ju sťažuje niektorým uchádzačom usadeným v iných členských štátoch vo výberovom konaní.
O tretej otázke
49
Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 56 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni takým sankciám, o aké ide vo veci samej, uloženým z dôvodu porušenia vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá zavádza režim koncesií a povolení na organizovanie hazardných hier, v prípade, keď sa ukáže, že takáto vnútroštátna právna úprava je v rozpore s týmto článkom.
50
V tejto súvislosti stačí uviesť, že ak bol v oblasti hazardných hier zavedený reštriktívny režim a tento režim je v rozpore s článkom 56 ZFEÚ, porušenie uvedeného režimu hospodárskym subjektom nemôže byť postihnuté sankciami (rozsudok z 30. apríla 2014, Pfleger a i., C‑390/12, EU:C:2014:281, bod 64, ako aj citovaná judikatúra).
51
Na tretiu otázku treba odpovedať tak, že článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takým sankciám, o aké ide vo veci samej, uloženým z dôvodu porušenia vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá zavádza režim koncesií a povolení na organizovanie hazardných hier, v prípade, keď sa ukáže, že takáto vnútroštátna právna úprava je v rozpore s týmto článkom.
O trovách
52
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1.
Článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá zavádza režim koncesií a povolení na organizovanie online hazardných hier, pokiaľ obsahuje diskriminačné pravidlá voči prevádzkovateľom usadeným v iných členských štátoch alebo pokiaľ stanovuje nediskriminačné pravidlá, ktoré sú však uplatňované netransparentne alebo sa vykonávajú spôsobom, ktorý bráni účasti, prípadne ju sťažuje niektorým uchádzačom usadeným v iných členských štátoch vo výberovom konaní.
2.
Článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takým sankciám, o aké ide vo veci samej, uloženým z dôvodu porušenia vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá zavádza režim koncesií a povolení na organizovanie hazardných hier, v prípade, keď sa ukáže, že takáto vnútroštátna právna úprava je v rozpore s týmto článkom.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: maďarčina.