62018CC0261
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
GIOVANNI PITRUZZELLA
presentate il 13 giugno 2019 (
1
)
Causa C‑261/18
Commissione europea
contro
Irlanda
«Inadempimento – Non esecuzione della sentenza del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda (C‑215/06) – Richiesta di condanna al pagamento di una penalità e di una somma forfettaria»
1.
Con il ricorso oggetto delle presenti conclusioni, proposto ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, la Commissione europea chiede alla Corte, da un lato, di constatare che, non avendo adottato le misure necessarie al fine di garantire l’esecuzione del secondo capo del dispositivo della sentenza del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:380, in prosieguo: la «sentenza Commissione/Irlanda»), l’Irlanda è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 260 TFUE e, dall’altro lato, di condannare l’Irlanda, per tale violazione, al pagamento di una somma forfettaria e di una penalità di mora fino a completa esecuzione della citata sentenza.
I. Antefatti della controversia e sentenza Commissione/Irlanda
2.
Nel 2003 sono stati avviati a Derrybrien, nella contea di Galway, in Irlanda, i lavori per la realizzazione di una centrale eolica (in prosieguo: la «centrale di Derrybrien»). Si tratta del più grande progetto di sfruttamento terrestre di energia eolica realizzato in Irlanda e di uno dei più vasti in Europa. Le diverse fasi di autorizzazione della costruzione della centrale di Derrybrien sono esposte come segue al punto 83 della sentenza Commissione/Irlanda: «[l]e domande di autorizzazione relative alle prime due fasi del progetto, ognuna relativa a 23 turbine a vento, sono state depositate il 4 e il 18 dicembre 1997. Il 23 gennaio 1998 sono state depositate nuove domande, poiché le domande precedenti non erano state ritenute valide. Il 12 marzo 1998 è stata rilasciato un permesso. In data 5 ottobre 2000 è stata presentata una domanda di autorizzazione relativa ad una terza fase di lavori concernente, in particolare, 25 turbine e corsie di servizio, domanda accolta il 15 novembre 2001. Il 20 giugno 2002 il committente ha chiesto l’autorizzazione per modificare le prime due fasi del progetto, autorizzazione che gli è stata concessa il 30 luglio 2002. Durante il mese di ottobre 2003, poiché l’autorizzazione concessa per le prime due fasi dei lavori era scaduta, il committente ha chiesto il rinnovo della suddetta autorizzazione, che è stato accordato nel corso del mese di novembre del 2003».
3.
Il 16 ottobre 2003, si è verificato a Derrybrien un enorme smottamento di terreno che ha prodotto lo spostamento di circa mezzo milione di metri cubi di torba verso il fiume Owendalulleegh, inquinandolo e provocando la morte di circa 50000 pesci. Come emerge dal fascicolo della causa C‑215/06, due rapporti d’inchiesta, pubblicati nel febbraio 2004, hanno concluso che la catastrofe ambientale doveva essere messa in relazione con i lavori di costruzione della centrale di Derrybrien.
4.
Il 21 dicembre 2001, facendo seguito a una lettera di diffida del 5 aprile 2001, la Commissione ha inviato all’Irlanda un parere motivato in cui si faceva stato di diversi progetti relativi all’estrazione di torba realizzati senza previa valutazione d’impatto ambientale, in violazione della direttiva 85/337 (
2
). Il 7 luglio 2004, la Commissione ha inviato all’Irlanda una lettera di diffida complementare, che enumerava una serie di violazioni alla direttiva 85/337, tra le quali figurava la realizzazione della centrale eolica di Derrybrien sulla base di una valutazione d’impatto ambientale lacunosa. Tale lettera è stata seguita da un parere motivato complementare il 5 gennaio 2005.
5.
L’11 maggio 2006, la Commissione ha proposto un ricorso contro l’Irlanda ai sensi dell’articolo 226 CE. Da un lato, la Commissione imputava all’Irlanda di non aver adottato le disposizioni necessarie per assicurare che i progetti comportanti un notevole impatto ambientale fossero, prima del rilascio dell’autorizzazione, sottoposti a un procedimento di valutazione dell’impatto ambientale conforme alla direttiva 85/337 e di consentire la presentazione di domande di regolarizzazione dopo l’esecuzione totale o parziale dei progetti, in violazione degli obiettivi di prevenzione di tale direttiva. Dall’altro, la Commissione contestava le condizioni in cui era stata autorizzata la costruzione della centrale di Derrybrien.
6.
Nella sentenza Commissione/Irlanda, la Corte ha accolto entrambe le censure. Nel secondo capo di tale sentenza la Corte ha dichiarato che, non avendo adottato tutte le misure necessarie ad assicurare che «il rilascio delle autorizzazioni relative alla costruzione di una centrale eolica e alle attività connesse a Derrybrien, nella contea di Galway, nonché l’esecuzione dei lavori, fossero preceduti da una valutazione dell’impatto ambientale del progetto, in conformità agli [articoli] 5-10 della direttiva 85/337, nella sua versione precedente o successiva alle modifiche intervenute con la direttiva 97/11 (
3
)», l’Irlanda era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli articoli 2, 4 e da 5 a 10 di tale direttiva.
II. Procedura precontenziosa e procedura dinanzi alla Corte
7.
Con lettera datata 15 luglio 2008 la Commissione ha chiesto all’Irlanda di fornire, entro due mesi dalla data della sentenza Commissione/Irlanda, informazioni sulle misure adottate per attuare tale sentenza. Nella sua risposta del 3 settembre 2008, l’Irlanda ha dichiarato di accettare pienamente la sentenza Commissione/Irlanda e di volerle rapidamente dare esecuzione. Per quanto riguarda la centrale di Derrybrien, le autorità irlandesi hanno informato la Commissione che il gestore della centrale aveva acconsentito a fornire una valutazione d’impatto ambientale aggiornata, contenente le informazioni di cui all’articolo 5 e all’allegato IV della direttiva 85/337 e intesa a «identificare, esaminare e valutare gli effetti diretti e indiretti della centrale di Derrybrien sull’ambiente nonché l’interazione tra tali effetti e a determinare le eventuali misure correttive ancora da adottare al fine di rimediare a tali effetti». Tale valutazione avrebbe dovuto essere condotta a termine entro la fine del 2008.
8.
Il 18 settembre 2008 si è tenuta una riunione tra la Commissione e le autorità irlandesi, durante la quale queste ultime hanno ribadito l’impegno a far effettuare una valutazione di impatto ambientale correttiva della centrale di Derrybrien. Nel corso di tale riunione si è dibattuta la possibilità di condurre tale valutazione senza rimettere in discussione l’autorizzazione esistente e si è deciso di attendere l’adozione della riforma della legislazione irlandese sulla procedura di regolarizzazione prevista al fine di dare esecuzione al primo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda.
9.
Il 10 marzo 2009 le autorità irlandesi hanno informato la Commissione che la riforma legislativa progettata avrebbe comportato l’introduzione di una procedura di «autorizzazione sostitutiva» (in prosieguo: la «procedura di sostituzione»), cha avrebbe consentito, limitatamente a casi eccezionali, la regolarizzazione delle autorizzazioni rilasciate in violazione della direttiva 85/337. Il 17 aprile 2009, conformemente all’impegno assunto nel corso di una riunione svoltasi il 18 marzo 2009, le autorità irlandesi hanno fatto pervenire alla Commissione un documento-quadro, intitolato «ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009», nel quale si enunciavano le misure con cui l’Irlanda intendeva dare esecuzione alla sentenza Commissione/Irlanda. La sezione D di tale documento forniva una descrizione della procedura di sostituzione che avrebbe dovuto figurare nella riforma legislativa progettata, la cui adozione era prevista per fine 2009. La sezione E del documento-quadro, intitolata «Proposte specifiche relative alla centrale eolica di Derrybrien», indicava che il gestore della centrale avrebbe presentato una domanda di autorizzazione sostitutiva utilizzando tale procedura.
10.
Il 26 giugno 2009 la Commissione ha inviato all’Irlanda una lettera di messa in mora ai sensi dell’articolo 228, paragrafo 2, del trattato CE, in cui rilevava di non aver ricevuto ulteriori informazioni sullo stadio di avanzamento della valutazione d’impatto ambientale della centrale eolica di Derrybrien. Il 9 settembre 2009, l’Irlanda ha risposto alla lettera di messa in mora indicando, tra l’altro, che la riforma legislativa che avrebbe introdotto la procedura di sostituzione sarebbe stata adottata a breve e confermando che il gestore della centrale eolica di Derrybrien aveva acconsentito a introdurre una domanda di autorizzazione sostitutiva, nonché a condurre una valutazione d’impatto ambientale, non appena tale riforma fosse entrata in vigore.
11.
Non avendo ricevuto ulteriori informazioni sull’adozione delle misure proposte, la Commissione ha inviato una nuova lettera di messa in mora all’Irlanda il 22 marzo 2010, a cui l’Irlanda ha risposto con lettere del 18 maggio 2010, 22 luglio 2010 e 13 settembre 2010. Nella lettera del 22 luglio 2010, le autorità irlandesi hanno indicato che la nuova legislazione, approvata dal Parlamento, sarebbe entrata in vigore alla fine di luglio. Per quanto riguarda la centrale di Derrybrien, le autorità irlandesi indicavano nuovamente che, non appena operativa la procedura di sostituzione, il gestore della centrale avrebbe provveduto a presentare una domanda di autorizzazione sostitutiva corredata di valutazione di impatto ambientale correttiva, «comprensiva di informazioni su misure volte a rimediare ai danni ambientali conseguenti all’esecuzione del progetto». Nella lettera del 13 settembre 2010, le autorità irlandesi hanno informato la Commissione dell’adozione del Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) [legge del 2010 sulla pianificazione e lo sviluppo (modifica) (n. 30 del 2010), in prosieguo il «PDAA»]. La parte XA di tale legge disciplina la procedura di autorizzazione sostitutiva.
12.
Il 19 settembre 2012, la Commissione ha scritto alle autorità irlandesi chiedendo loro di fornire ulteriori dettagli sulle misure legislative notificate, allo scopo di valutarne la conformità con la sentenza Commissione/Irlanda. Inoltre, essendo venuta a conoscenza dell’esistenza di dubbi circa la volontà del gestore della centrale di Derrybrien di presentare una domanda di autorizzazione sostitutiva, la Commissione ha chiesto alle autorità irlandesi di fare il punto su tale questione. Con lettera datata 13 ottobre 2012, le autorità irlandesi hanno confermato il rifiuto dell’attuale gestore della centrale di Derrybrien di sottoporsi alla procedura di sostituzione, in ragione sia dei costi che ciò avrebbe comportato, sia del timore del possibile ritiro delle autorizzazioni. Nella medesima lettera si spiegava che, dopo un’analisi più approfondita del diritto dell’Unione, le autorità irlandesi si erano persuase che tale diritto non imponesse di rimettere in causa le autorizzazioni rilasciate ai fini della costruzione della centrale di Derrybrien, nel frattempo divenute definitive, e che i principi di certezza del diritto e di irretroattività della legge, nonché la giurisprudenza della Corte in materia di autonomia procedurale degli Stati membri si opponevano a una soluzione che implicasse il ritiro di tali autorizzazioni. In tali circostanze, le autorità irlandesi erano dell’avviso che ogni tentativo dello Stato irlandese di costringere il gestore della centrale di Derrybrien a sottoporsi alla procedura di sostituzione sarebbe stato quasi certamente bloccato dall’autorità giudiziaria, che avrebbe dato prevalenza ai diritti di tale gestore garantiti dalla costituzione irlandese. Per tali ragioni, le autorità irlandesi concludevano che una valutazione d’impatto ambientale correttiva della centrale di Derrybrien potesse essere ottenuta solo a condizione di una cooperazione su base volontaria del gestore della centrale. Questa posizione è stata reiterata nella lettera delle autorità irlandesi alla Commissione del 21 dicembre 2012.
13.
Il 10 maggio 2013 le autorità irlandesi hanno segnalato alla Commissione di aver preso contatti con il gestore della centrale di Derrybrien al fine di studiare l’opzione di una valutazione d’impatto ambientale «indipendente e non ufficiale», da condurre sulla base di un «protocollo d’intenti chiaro e conciso». Con lettera datata 13 dicembre 2013, le autorità irlandesi hanno informato la Commissione che il gestore della centrale di Derrybrien, sebbene «fermamente convinto di non esservi tenuto», aveva acconsentito a condurre tale valutazione. A tale lettera ha fatto seguito l’invio, da parte delle autorità irlandesi, l’8 maggio e il 1o agosto 2014, di un documento intitolato «Derrybrien Environmental Review-Concept» (in prosieguo: il «documento concettuale»), in cui era indicato che una valutazione d’impatto ambientale, vertente sui punti indicati in allegato a tale documento e definiti in base a un «accordo parallelo», sarebbe stata condotta da un esperto indipendente, assunto direttamente dal governo irlandese, il cui operato sarebbe stato sottoposto al controllo di un comitato direttivo. Tale valutazione non avrebbe comportato nessuna revisione delle autorizzazioni esistenti, né sarebbe stata sottoposta a controllo da parte dell’autorità giudiziaria. Il 6 agosto 2014 i servizi della Commissione hanno fatto presente alle autorità irlandesi che le modalità previste nel documento sopramenzionato non rispondevano alle esigenze della direttiva 85/337.
14.
Il 15 settembre 2014, le autorità irlandesi hanno informato la Commissione che lavoravano ad un protocollo d’intesa con il gestore della centrale di Derrybrien. Un progetto di tale protocollo d’intesa è stato inviato alla Commissione l’11 marzo 2015. Nel corso di una riunione pacchetto tenutasi il 17 novembre 2015, la Commissione e le autorità irlandesi si sono accordate affinché una versione definitiva del protocollo d’intesa fosse rapidamente inviata alla Commissione.
15.
In assenza di ulteriori riscontri, la Commissione ha, il 18 gennaio 2016, sollecitato le autorità irlandesi a inviare una versione definitiva del protocollo d’intesa. Il 7 marzo 2016, una nuova versione del protocollo d’intesa è stata inviata alla Commissione, con l’indicazione che alcune questioni continuavano a costituire oggetto di dibattito con il gestore della centrale di Derrybrien. Per e‑mail datata 6 giugno 2016, i servizi della Commissione hanno indicato alle autorità irlandesi alcuni punti della nuova versione del protocollo d’intesa che dovevano essere modificati. Facendo seguito ad una riunione tenutasi il 29 novembre 2016, i servizi della Commissione hanno, per e‑mail del 15 dicembre 2016, indicato alle autorità irlandesi che il testo definitivo del protocollo d’intenti firmato sarebbe dovuto pervenire alla Commissione entro fine 2016, e che, in caso contrario, quest’ultima avrebbe nuovamente adito la Corte ad inizio 2017. Il 22 dicembre 2016, l’Irlanda ha inviato alla Commissione una nuova versione del documento concettuale, che secondo le autorità irlandesi, si conformava pienamente ai criteri stabiliti dalla direttiva 85/337, nonché un nuovo documento d’inquadramento datato 2 dicembre 2015. Nella lettera di accompagnamento si indicava che la firma dei due documenti era prevista per fine gennaio 2017.
16.
Il 2 ottobre 2017, la Commissione ha scritto alle autorità irlandesi indicando che, a fronte dell’assenza di progressi nell’esecuzione del secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda, essa era intenzionata ad adire la Corte. Il 16 ottobre 2017, l’Irlanda ha risposto allegando un nuovo documento concettuale firmato l’11 ottobre 2017 sul quale dichiarava di attendere una risposta della Commissione. La nuova versione del documento concettuale non è stato prodotto dinanzi alla Corte. Nel suo ricorso, la Commissione indica tuttavia che tale documento faceva riferimento a un protocollo d’intenti bilaterale tra il gestore della centrale di Derrybrien e le autorità irlandesi di cui non aveva ricevuto comunicazione.
17.
Con lettera datata 13 dicembre 2017, la Commissione ha confermato che i progressi fino ad allora compiuti non erano sufficienti a dare esecuzione al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda, ribadendo che una versione definitiva del protocollo d’intenti era attesa per fine 2016. Il 9 gennaio 2018, le autorità irlandesi hanno risposto che il protocollo d’intesa era stato integrato nel documento concettuale su richiesta della Commissione, che tale documento era stato firmato e che si attendeva il via libera della Commissione per procedere con la valutazione d’impatto ambientale non ufficiale. Con lettera del 26 gennaio 2018, la Commissione ha replicato che, indipendentemente dalle questioni formali relative ai documenti comunicati dalle autorità irlandesi, nessun progresso sostanziale era stato fatto in nove anni per mettere in piedi un processo che potesse condurre a una seria valutazione d’impatto ambientale della centrale di Derrybrien e che, per tale motivo, la Commissione riteneva di essere entrata in una nuova fase in cui non era più disposta a sanzionare un «accordo stragiudiziale». La Commissione suggeriva altresì all’Irlanda di riconsiderare l’opzione di sottoporre il gestore della centrale di Derrybrien alla procedura di sostituzione. Il 1o febbraio 2018, le autorità irlandesi hanno risposto deplorando il deterioramento della relazione di cooperazione con la Commissione e imputando a quest’ultima di non aver preso posizione sui documenti inviati dall’Irlanda il 22 dicembre 2016, da ritenersi definitivi, ritardando così ulteriormente l’avvio della valutazione d’impatto ambientale.
18.
Ritenendo che l’Irlanda non avesse adottato tutte le misure necessarie a dare piena esecuzione al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda, la Commissione ha, il 13 aprile 2018, introdotto il ricorso oggetto delle presenti conclusioni.
19.
Le parti si sono scambiate un doppio giro di memorie scritte e sono state sentite nelle loro difese orali all’udienza del 1o aprile 2019. In applicazione dell’articolo 62, paragrafo 2, del regolamento di procedura, le parti sono state invitate a rispondere, in udienza, ad alcuni quesiti scritti posti dal giudice relatore. Con lettera notificata alla cancelleria della Corte il 1o aprile 2019, prima dell’inizio dell’udienza, la Commissione ha informato la Corte di aver ricevuto, il 29 marzo 2019, dalle autorità irlandesi una comunicazione in cui si indicava che il gestore della centrale di Derrybrien aveva accettato di cooperare al fine di avviare la procedura di sostituzione prevista dal PDAA. La lettera inviata dalle autorità irlandesi alla Commissione il 29 marzo 2019 è stata da queste ultime trasmessa alla cancelleria della Corte lo stesso 1o aprile 2019. In tale lettera si indica che la procedura di sostituzione sarà avviata «nel più breve tempo possibile, in modo da assicurare la realizzazione di una valutazione regolamentare d’impatto ambientale ex post».
III. Sul ricorso
A. Sull’inadempimento
1.
Argomenti delle parti
20.
La Commissione ritiene che l’Irlanda non abbia preso le misure che l’esecuzione del secondo capo della sentenza Commissione/Irlanda comporta. Pur dichiarandosi disposta a dare rapidamente esecuzione alla sopramenzionata sentenza, l’Irlanda si sarebbe limitata nei dieci anni intercorsi tra la pronuncia della Corte e il ricorso oggetto delle presenti conclusioni, ad avanzare diverse proposte al fine di rimediare all’inadempimento relativo alla centrale di Derrybrien, senza tuttavia dare seguito a nessuna di esse.
21.
L’Irlanda osserva, in primo luogo, che emerge dai motivi e dal dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda che gli inadempimenti constatati dalla Corte riguardano globalmente l’incorretta trasposizione della direttiva 85/337, mentre, per quanto riguarda la centrale di Derrybrien, non è stato «sollecitato né accordato nessun particolare rimedio».
22.
In secondo luogo, l’Irlanda ricorda, da un lato, che l’obbligo di rimediare all’omissione di una valutazione d’impatto ambientale con riferimento ad un progetto specifico è sottoposto al limite dell’autonomia procedurale degli Stati membri e, dall’altro, che, nella sentenza del 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punti 41 e 42), la Corte ha dichiarato che il diritto dell’Unione non osta alla fissazione da parte dello Stato membro di cui trattasi di termini di ricorso ragionevoli contro le autorizzazioni urbanistiche rilasciate in violazione dell’obbligo di previa valutazione dell’impatto ambientale previsto dalla direttiva 85/337. In tale contesto, l’Irlanda precisa che i permessi rilasciati per la costruzione della centrale di Derrybrien e per lo svolgimento delle attività connesse potevano essere annullati solo da una pronuncia della High Court adottata al termine di una revisione giudiziale del provvedimento di rilascio promossa con ricorso da introdursi nei termini di legge, vale a dire entro otto settimane dalla data del provvedimento (
4
). Ora, poiché i termini legali previsti per contestare la validità di detti permessi sono oramai decorsi, e ciò diversi anni prima che la Commissione introducesse il ricorso per inadempimento che ha condotto all’adozione della sentenza Commissione/Irlanda, non vi sarebbe alcun obbligo, per le autorità irlandesi, di ritirarli.
23.
In terzo luogo, l’Irlanda osserva che ammettere che una sentenza con cui la Corte accoglie un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, al termine di una procedura d’infrazione che coinvolge unicamente la Commissione e lo Stato membro interessato, possa condurre a invalidare un provvedimento amministrativo divenuto definitivo in virtù del diritto nazionale violerebbe il legittimo affidamento dei destinatari di tale provvedimento, in particolare nelle circostanze del caso di specie in cui sono trascorsi quasi dieci anni tra il rilascio della prima autorizzazione di costruzione e la pronuncia della Corte nella sentenza Commissione/Irlanda.
24.
In quarto luogo, l’Irlanda fa valere che lo svolgimento della procedura precontenziosa dimostra che la lentezza nell’adozione delle misure di esecuzione della sentenza Commissione/Irlanda è dovuta alla complessità delle questioni giuridiche sottostanti, segnatamente sotto il profilo del rispetto della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento e dei diritti di proprietà del gestore della centrale di Derrybrien, piuttosto che alla mancanza di cooperazione da parte dell’Irlanda. Tale Stato membro osserva che, a seguito della proposta formulata dalle autorità irlandesi nel 2013 di procedere a una valutazione d’impatto ambientale non ufficiale, dette autorità hanno, con lettera datata 22 dicembre 2016, inviato alla Commissione un documento concettuale al fine di ottenere da quest’ultima un accordo formale che tuttavia non è intervenuto. Il tempo trascorso tra l’invio di tale documento e l’invio, nell’ottobre 2017, del medesimo documento firmato sarebbe da imputare a un malinteso tra le autorità irlandesi e i funzionari della Commissione, se non a una vera e propria mancanza di cooperazione da parte di quest’ultima. L’Irlanda fa altresì valere, da un lato, che l’esecuzione della sentenza Commissione/Irlanda implicava l’avvio di un processo che si situava al di fuori dell’ambito delle disposizioni di trasposizione della direttiva 85/337 e, dall’altro, che la stessa Commissione non è stata in grado, neanche in sede di ricorso, d’identificare le misure specifiche che detto Stato membro era tenuto a prendere per eleminare gli effetti dell’inadempimento constatato al secondo capo di detta sentenza. In tali circostanze, l’Irlanda non dovrebbe essere penalizzata per aver aspettato il tempo necessario a mettere in atto le misure appropriate o per non aver identificato correttamente e tempestivamente tali misure.
25.
Infine, l’Irlanda afferma di aver oramai dato piena esecuzione al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda, dato lo stato di avanzamento del processo di valutazione ambientale non ufficiale previsto dal documento concettuale.
2.
Analisi
a)
Sulla portata dell’inadempimento constatato al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda
26.
Ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 1, TFUE, quando la Corte riconosce che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati, tale Stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza della Corte comporta.
27.
Nei motivi della sentenza Commissione/Irlanda, la Corte ha analizzato separatamente le censure avanzate dalla Commissione, relative, la prima, a una non corretta trasposizione della direttiva 85/337 in diritto irlandese (punti da 34 a 81) e, la seconda, alle condizioni in cui sono avvenuti il rilascio dei permessi di costruzione della centrale di Derrybrien e l’esecuzione dei relativi lavori (punti da 82 a 112). Dopo aver accolto entrambe le censure, nel dispositivo di tale sentenza, la Corte ha dichiarato due distinti inadempimenti dell’Irlanda agli obblighi ad essa incombenti in forza della suddetta direttiva.
28.
Certo, l’inadempimento risultante dall’omissione di una valutazione d’impatto ambientale conforme alla direttiva 85/337 del progetto di costruzione della centrale di Derrybrien è la conseguenza dell’applicazione a un caso concreto delle disposizioni del diritto irlandese che la Corte ha ritenuto non in linea con le disposizioni di tale direttiva. Tuttavia ciò non implica, diversamente da quanto sembra ritenere l’Irlanda, che tale inadempimento, oggetto di autonoma constatazione da parte della Corte al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda, debba ritenersi inglobato in quello constatato al primo capo (
5
).
29.
Ne consegue che non era sufficiente all’Irlanda modificare la propria legislazione in senso conforme alla direttiva 85/337 per dare esecuzione al secondo capo del dispositivo di detta sentenza – salvo privare di ogni effetto utile l’autonoma dichiarazione d’inadempimento contenuta in tale capo –, ma incombeva a detto Stato membro adottare provvedimenti distinti, specificamente diretti a rimediare alla violazione di detta direttiva collegata alla realizzazione del progetto di costruzione della centrale di Derrybrien. La circostanza, evidenziata dall’Irlanda, che la sentenza Commissione/Irlanda non abbia precisato la natura di tali provvedimenti non consente, come correttamente fatto valere dalla Commissione, di rimettere in discussione la dichiarazione di inadempimento pronunciata dalla Corte e gli obblighi che da tale pronuncia derivano per detto Stato membro.
b)
Sulle misure necessarie al fine di dare esecuzione al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda
1) Sulla finalità della valutazione dell’impatto ambientale prevista dalla direttiva 85/337
30.
La direttiva 85/337 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché una valutazione d’impatto ambientale realizzata secondo principi armonizzati a livello dell’Unione sia condotta per i progetti per i quali, segnatamente per la loro natura, le loro dimensioni e la loro ubicazione, si prevede un impatto ambientale importante (
6
). Tale valutazione mira essenzialmente a raccogliere le informazioni necessarie a consentire alle autorità competenti degli Stati membri di identificare, nel corso della procedura di autorizzazione di tali progetti, i fattori ambientali suscettibili di subire pregiudizio e di orientare pertanto la decisione di rilascio o di diniego dei relativi permessi urbanistici (
7
).
31.
La direttiva 85/337 muove indubbiamente da una logica di prevenzione del danno ambientale (
8
), all’interno della quale l’obbligo di previa valutazione dell’impatto ambientale di un progetto risponde alla necessità che, a livello di processo decisionale, le autorità competenti tengano conto prima possibile delle eventuali ripercussioni sull’ambiente di tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione, al fine di «evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni piuttosto che (…) combatterne successivamente gli effetti» (
9
). Tuttavia, dal testo di tale direttiva emerge che la valutazione d’impatto ambientale ha altresì lo scopo di consentire alle autorità competenti degli Stati membri, in caso di rilascio dell’autorizzazione, di subordinare quest’ultima al rispetto di condizioni che riducano gli effetti negativi della realizzazione del progetto sull’ambiente e, più in generale, di prendere misure che garantiscano l’utilizzazione dell’opera che ne risulta secondo criteri di corretta gestione ambientale (
10
).
32.
La Corte ha, d’altro canto, più volte affermato che il campo di applicazione della direttiva 85/337 «è vasto e il suo obiettivo di portata molta ampia» (
11
), riconoscendo che sarebbe «riduttivo» e contrario all’approccio voluto dal legislatore dell’Unione che la «valutazione globale» dell’impatto ambientale cui tale direttiva fa riferimento prenda in considerazione «solo gli effetti diretti dei lavori previsti, senza tener conto dell’impatto ambientale che può essere provocato dall’uso e dallo sfruttamento delle opere derivanti da tali lavori» (
12
).
33.
Ne consegue che, contrariamente a quanto sembra sottintendere l’Irlanda, la valutazione d’impatto ambientale richiesta dalla direttiva 85/337 non esplica i suoi effetti solo al momento della decisione di autorizzare il progetto di cui trattasi, ma anche successivamente, nel corso della sua realizzazione e dell’utilizzazione dell’opera che ne scaturisce, fornendo la base per una gestione ottimale dei rischi ambientali connessi al suo sfruttamento e un contenimento degli effetti negativi che tale sfruttamento comporta sui diversi fattori presi in considerazione in tale valutazione.
34.
La logica di prevenzione che sottende la direttiva 85/337 non può pertanto fornire a uno Stato membro inadempiente all’obbligo di garantire che l’autorizzazione di un progetto suscettibile di avere ripercussioni importanti sull’ambiente sia preceduta da una valutazione d’impatto ambientale, argomenti per sottrarsi all’adozione delle misure necessarie a rimediare ex post a tale inadempimento.
2) Sui provvedimenti necessari al fine di rimediare all’omissione di una valutazione d’impatto ambientale conforme alla direttiva 85/337
35.
La Corte ha già avuto modo di affermare che, se è vero che la direttiva 85/337 (come la direttiva 2011/92, attualmente in vigore) non contiene disposizioni relative alle conseguenze derivanti dalla violazione dell’obbligo di previa valutazione d’impatto ambientale, nondimeno, in virtù del principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4 TUE, gli Stati membri sono tenuti a rimuovere le conseguenze illecite di tale violazione e che spetta, pertanto, alle autorità competenti di ciascuno Stato membro, «nell’ambito delle loro attribuzioni, adottare tutti i provvedimenti necessari, generali o particolari, affinché i progetti siano esaminati, per stabilire se siano idonei a produrre un impatto ambientale importante e, in caso affermativo, siano sottoposti ad una valutazione di quest’ultimo» (
13
). Rilevo peraltro che tale obbligo è stato affermato dalla Corte anche con riferimento a fattispecie in cui il progetto relativamente al quale la valutazione d’impatto ambientale era stata omessa in violazione della direttiva 85/337 era stato completamente realizzato e lo sfruttamento della relativa opera era in corso (
14
). La Corte ha altresì precisato che provvedimenti atti a rimuovere le conseguenze illecite di una violazione dell’obbligo di previa valutazione d’impatto ambientale sono costituiti, in particolare, «dalla revoca o dalla sospensione di un’autorizzazione già rilasciata al fine di effettuare una valutazione dell’impatto ambientale del progetto in questione come quella prevista dalla direttiva 85/337» (
15
). Qualora l’adozione di tali provvedimenti sia prevista in diritto nazionale, le autorità competenti di detto Stato membro sono, in virtù del principio di leale cooperazione e nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, tenute ad adottarli (
16
).
36.
Ne consegue, che, coerentemente con gli obiettivi della direttiva 85/337 evocati ai paragrafi da 31 a 33 delle presenti conclusioni, in caso di violazione dell’obbligo di previa valutazione dell’impatto ambientale di un progetto suscettibile di notevoli ripercussioni sull’ambiente, gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutti i provvedimenti necessari affinché una tale valutazione o una valutazione correttiva sia effettuata posteriormente al rilascio dell’autorizzazione, anche qualora il progetto sia in corso di esecuzione o sia già stato realizzato. Ove ciò sia possibile in base al diritto interno, le autorità nazionali competenti sono tenute a procedere alla sospensione o all’annullamento dell’autorizzazione già rilasciata, al fine di consentire la sua regolarizzazione o il rilascio di una nuova autorizzazione conforme alle prescrizioni della suddetta direttiva.
37.
L’obbligo dello Stato membro interessato di assicurare che venga effettuata una valutazione a posteriori dell’impatto ambientale è tanto più stringente in una situazione come quella analizzata nelle presenti conclusioni, in cui il progetto in questione, in particolare per le sue dimensioni, è suscettibile di ripercussioni particolarmente rilevanti e permanenti sull’ambiente, la sua esecuzione ha già prodotto ingenti danni ambientali e la violazione della direttiva è stata constatata dalla Corte nel quadro di un procedimento per inadempimento.
38.
L’argomento dell’Irlanda secondo cui, al fine di dare esecuzione al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda, l’Irlanda non era tenuta né a revocare le autorizzazioni detenute dal gestore della centrale di Derrybrien, né a imporre a quest’ultimo di effettuare (o di consentire che sia effettuata) una valutazione d’impatto ambientale a posteriori deve pertanto essere respinto.
c)
Sulle giustificazioni avanzate dall’Irlanda
1) Sul limite dell’autonomia procedurale e sul legittimo affidamento del gestore della centrale di Derrybrien
39.
Al fine di contestare l’inadempimento allegato dalla Commissione, l’Irlanda invoca, in primo luogo, il principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri e, rinviando alla sentenza del 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), fa valere che l’Irlanda non era tenuta a rimettere in discussione la validità delle autorizzazioni rilasciate per la costruzione della centrale di Derrybrien, divenute definitive in base al diritto irlandese diversi anni prima della pronuncia della Corte nella sentenza Commissione/Irlanda.
40.
In proposito ricordo, che, nella sentenza del 7 gennaio 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punto 65), adita in via pregiudiziale, nel quadro di una controversia sorta a seguito del ricorso di un singolo contro il diniego dell’amministrazione nazionale di revocare o modificare un’autorizzazione mineraria rilasciata senza previa valutazione d’impatto ambientale (
17
), la Corte ha affermato che l’obbligo delle autorità nazionali competenti di revocare o sospendere un’autorizzazione concessa in violazione della direttiva 85/337 è limitato dal principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri (
18
). In base a tale principio, in assenza di una normativa a livello dell’Unione, spetta all’ordinamento giuridico interno di ogni Stato membro stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto dell’Unione, modalità che non devono essere meno favorevoli di quelle disciplinanti situazioni simili di natura interna (principio di equivalenza), né essere strutturate in modo da rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio di detti diritti (principio di effettività) (
19
).
41.
Nella sentenza del 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punti 41 e 42), richiamata dall’Irlanda, la Corte ha precisato che il diritto dell’Unione, il quale non prevede regole relative ai termini di ricorso contro le autorizzazioni rilasciate in violazione dell’obbligo di previa valutazione dell’impatto ambientale, menzionato dall’articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 85/337, non osta, in linea di principio, e salvo il rispetto del principio di equivalenza, alla fissazione, da parte dello Stato membro di cui trattasi, di «termini di ricorso ragionevoli, nell’interesse della certezza del diritto, a tutela sia del singolo sia dell’amministrazione» (
20
).
42.
Contrariamente a quanto sostiene l’Irlanda, ritengo che né il principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri, né il carattere definitivo acquisito dai provvedimenti di autorizzazione dei lavori di costruzione della centrale di Derrybrien a seguito della scadenza dei termini di ricorso stabiliti per le azioni intentate dai singoli nei confronti di tali provvedimenti possano essere validamente invocati da detto Stato membro per sottrarsi all’obbligo di dare piena esecuzione al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda.
43.
Ai fini di una tale esecuzione, incombeva infatti a detto Stato membro adottare tutti i provvedimenti necessari, generali o particolari, atti a rimediare all’omissione di una valutazione d’impatto ambientale conforme alla direttiva 85/337 e tra questi, in particolare, provvedimenti in grado di assicurare la realizzazione di una valutazione d’impatto ambientale ex post.
44.
Ora, in linea di principio, la scadenza di termini processuali per l’introduzione di ricorsi a tutela di posizioni dei singoli contro provvedimenti adottati dall’amministrazione non esclude il potere di quest’ultima di intervenire in autotutela ritirando un provvedimento illegittimo o sospendendone l’esecuzione, né esclude l’adozione di provvedimenti che impongano al titolare di un permesso urbanistico di procedere alla sua regolarizzazione, eventualmente adempiendo oneri non assolti in precedenza, ovvero di adeguare la gestione delle opere costruite in base a tale permesso al rispetto di determinate condizioni o criteri imposti a tutela di interessi pubblici. In base al principio di leale cooperazione, le autorità degli Stati membri sono tenute, ciascuna nell’ambito delle rispettive competenze, ad adottare siffatti provvedimenti e ad attivare i poteri di cui sono investite, qualora ciò consenta di rimediare a una violazione del diritto dell’Unione.
45.
È vero che, in risposta a una domanda posta dalla Corte nel corso dell’udienza, il rappresentante dell’Irlanda ha precisato che il diritto irlandese non prevede la possibilità che permessi urbanistici quali quelli rilasciati per la costruzione della centrale di Derrybrien, divenuti definitivi, siano revocati dall’autorità amministrativa in regime di autotutela per ragioni di interesse pubblico, ribadendo che tali permessi possono essere invalidati solo tramite una pronuncia della High Court (Alta Corte, Irlanda), che, per scadenza dei termini di ricorso, non è più suscettibile di intervenire. Tuttavia, anche una tale circostanza non consente, a mio avviso, di giustificare la posizione dell’Irlanda secondo cui essa non era nella specie tenuta ad adottare alcun provvedimento specifico al fine di rimediare all’inadempimento constatato dalla Corte.
46.
In effetti, rilevo che il diritto irlandese attualmente in vigore prevede una procedura di regolarizzazione delle autorizzazioni rilasciate in violazione degli obblighi della direttiva 85/337 che risulta applicabile nelle circostanze del caso di specie.
47.
In base alla sezione 177B, paragrafi 1 e 2, lettera b), della parte XA del PDAA, introdotta con la riforma legislativa del 2010, qualora l’autorizzazione relativa a un progetto per il quale una valutazione d’impatto ambientale era richiesta è stata ritenuta, con «sentenza definitiva della Corte di giustizia dell’Unione europea», come illegittimamente rilasciata, l’autorità di pianificazione («planning autority») competente notifica un avviso scritto al gestore del progetto ingiungendo a quest’ultimo di introdurre una domanda al fine di ottenere un’autorizzazione di sostituzione. La lettera c) del paragrafo 2, della medesima sezione precisa che l’avviso ingiunge al gestore di produrre, contestualmente alla domanda, una dichiarazione d’impatto ambientale correttiva («remedial environemental impact statement»).
48.
L’Irlanda interpreta questa disposizione nel senso che non si applica in circostanze come quelle del caso di specie, in cui l’autorizzazione urbanistica concessa è divenuta definitiva. Una tale limitazione non risulta tuttavia dal testo della sezione 177B del PDAA né è ricavabile da una lettura letterale di detta disposizione. Milita invece contro l’interpretazione sostenuta dall’Irlanda il fatto che il paragrafo 1 di detta disposizione non distingue tra una sentenza della Corte resa nel quadro di una domanda di decisione pregiudiziale, che si incardina in un procedimento nazionale diretto a mettere in causa la validità dell’autorizzazione di cui trattasi, e una sentenza resa nell’ambito di un procedimento per inadempimento, che può intervenire, come è il caso della sentenza Commissione/Irlanda, dopo la scadenza dei termini per ricorrere contro il provvedimento amministrativo di autorizzazione o dopo che un ricorso interno contro tale provvedimento è stato definitivamente respinto.
49.
Rilevo inoltre che – pronunciandosi di recente in una causa in cui si verteva, tra l’altro, sull’applicazione della sezione 177B del PDAA al proprietario di una cava il cui sfruttamento era iniziato negli anni ’60, in un periodo in cui non era necessario ottenere un permesso urbanistico – la Supreme Court (Corte suprema Irlanda) ha dichiarato che tale sezione si applica a una «categoria eccezionale» di progetti per i quali «un’autorizzazione precedentemente concessa» e «altrimenti valida» è stata ritenuta dalla Corte di giustizia come illegittimamente rilasciata a causa di un’omissione nella valutazione dell’impatto ambientale (
21
), senza menzionare alcun limite derivante dal carattere definitivo o meno dell’autorizzazione. Contrariamente a quanto sostiene l’Irlanda, non era dunque affatto assodato che ogni tentativo di sottoporre il gestore della centrale di Derrybrien alla procedura prevista dalla sezione 177B del PDAA sarebbe stato bloccato dai giudici irlandesi (
22
).
50.
Ricordo infine che l’interpretazione restrittiva attualmente sostenuta dall’Irlanda è stata avanzata nel corso della procedura precontenziosa solo nel mese di ottobre 2012. Prima di tale momento, le autorità irlandesi avevano costantemente manifestato alla Commissione, sia prima che dopo l’entrata in vigore del PDAA, la loro intenzione di attivare la procedura di sostituzione al fine di dare esecuzione al capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda relativo alla centrale di Derrybrien. La stessa contea di Galway, come confermato in udienza dall’Irlanda ha, il 12 ottobre 2011, notificato un avviso ai sensi della sezione 177B del PDAA al gestore della centrale di Derrybrien, per poi ritirarlo qualche giorno dopo, mostrando dunque di interpretare, quanto meno inizialmente, tale disposizione diversamente da detto Stato membro.
51.
In tali circostanze, l’Irlanda non può validamente sostenere che il diritto irlandese non offre strumenti per sottoporre a un nuovo esame autorizzazioni quali quelle relative alla centrale di Derrybrien. La procedura prevista dalla sezione 177B del PDAA costituisce un tale strumento. Incombeva dunque alle autorità irlandesi attivarla al fine di dare piena esecuzione al secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda.
52.
Non possono, a mio avviso, essere di ostacolo a una tale misura di esecuzione le considerazioni, invocate dall’Irlanda, legate alla tutela del legittimo affidamento del gestore della centrale di Derrybrien.
53.
In effetti, in primo luogo, la procedura di sostituzione prevista dal PDAA ha essenzialmente lo scopo di consentire, in circostanze ben definite, la revisione di autorizzazioni rilasciate in violazione della direttiva 85/337 nonché dei progetti per i quali sono state concesse e il loro adeguamento ai criteri imposti da detta direttiva, in particolare per quanto concerne l’esigenza della realizzazione di una valutazione d’impatto ambientale. Tale procedura non conduce pertanto necessariamente al ritiro dei permessi sottoposti a revisione, con conseguente cessazione delle attività autorizzate, ma può limitarsi a imporre la loro regolarizzazione, oltre all’obbligo di procedere alle misure correttive considerate eventualmente come necessarie (
23
).
54.
In secondo luogo, ricordo che, nella sentenza 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), la Corte ha precisato che «i progetti la cui autorizzazione non è più esposta a un ricorso giurisdizionale diretto, data la scadenza del termine di ricorso previsto dalla normativa nazionale», non possono essere «puramente e semplicemente considerati giuridicamente autorizzati sotto il profilo dell’obbligo di valutazione dell’impatto ambientale» (
24
), con la conseguenza che, qualora esista in diritto interno uno strumento che consente di assicurare che una tale valutazione sia realizzata, le autorità competenti dello Stato membro interessato sono tenute a utilizzarlo (
25
). Ne consegue che il gestore di un siffatto progetto non può invocare l’esistenza di un legittimo affidamento nella validità di autorizzazioni rilasciate in violazione dell’obbligo di previa valutazione dell’impatto ambientale e non più esposte a un ricorso giurisdizionale interno al fine di opporsi all’obbligo di effettuare una tale valutazione a posteriori, impostogli in virtù di un provvedimento adottato dalle autorità nazionali in esecuzione di una sentenza di inadempimento della Corte. Ciò vale a fortiori per il gestore della centrale di Derrybrien che, come emerge dal fascicolo e come è stato confermato in udienza dall’Irlanda, è una filiale indipendente detenuta al 100% da Electricity Supply Board (ESB), a sua volta detenuta al 95% dallo Stato irlandese (
26
).
55.
Il tempo intercorso tra il rilascio delle autorizzazioni in causa e la sentenza Commissione/Irlanda non consente di rimettere in discussione la conclusione che precede. Rilevo peraltro che, se è vero che tale sentenza è intervenuta nel 2008 mentre l’ultima autorizzazione relativa alla centrale di Derrybrien è divenuta definitiva nel 2003, tuttavia, nel momento in cui tale autorizzazione è stata concessa, era già stata iniziata nei confronti dell’Irlanda una procedura d’infrazione ai sensi dell’articolo 226 CE, che, pur senza mettere ancora direttamente in causa il progetto relativo alla costruzione di tale centrale, contestava a detto Stato membro una sistematica violazione degli obblighi ad esso incombenti in virtù della direttiva 85/337. Ora, mi chiedo fino a che punto un operatore pubblico possa invocare un legittimo affidamento nella validità di un’autorizzazione non conforme a detta direttiva rilasciata in siffatte circostanze.
56.
Infine, anche ove si dovesse seguire la tesi dell’Irlanda, secondo cui la procedura coercitiva prevista dalla sezione 177B del PDAA non è applicabile nella specie, stante il carattere definitivo delle autorizzazioni di cui trattasi, rilevo che la sezione 177C di tale atto consente al gestore di un progetto autorizzato senza previa valutazione d’impatto ambientale di chiedere l’applicazione nei suoi confronti della procedura di sostituzione. Il PDAA offriva dunque alle autorità irlandesi anche uno strumento alternativo al provvedimento autoritativo per rimediare all’omessa valutazione d’impatto ambientale del progetto di costruzione della centrale di Derrybrien (
27
), al quale, dato il controllo esercitato dallo Stato sul gestore di tale centrale, tali autorità avrebbero potuto ricorrere senza particolari difficoltà.
2) Sulla complessità delle questioni giuridiche sollevate e sulla mancanza di cooperazione della Commissione
57.
Contrariamente all’Irlanda non ritengo che l’esecuzione del secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda comportasse una particolare difficoltà quanto all’identificazione delle misure da adottare per eleminare gli effetti dell’inadempimento, né che sollevasse questioni giuridiche di una tale complessità da giustificare il protrarsi per più di dieci anni di una situazione di sostanziale stallo.
58.
Emerge dal fascicolo che, fin dai primi scambi di corrispondenza tra la Commissione e le autorità irlandesi e durante tutto lo svolgimento della procedura precontenziosa, la realizzazione di una valutazione d’impatto ambientale a posteriori è stata individuata, da entrambe le parti, come l’unica misura atta a rimediare all’omissione di tale valutazione in via preventiva. La Commissione e l’Irlanda hanno discusso, nella fase finale della procedura precontenziosa, sulle modalità di realizzazione di tale valutazione, ma non risulta dal fascicolo che abbiano preso in considerazioni misure di esecuzione alternative.
59.
È solo verso la fine del 2012, vale a dire circa quattro anni dopo la pronuncia della Corte nella sentenza Commissione/Irlanda che le autorità irlandesi, – le quali, fino ad allora, avevano dato costanti assicurazioni circa l’applicazione della procedura di sostituzione al gestore della centrale di Derrybrien – hanno sollevato problematiche legate alla tutela della certezza del diritto e del legittimo affidamento di tale gestore, proponendo allo stesso tempo alla Commissione una soluzione alternativa, vale a dire una valutazione d’impatto ambientale «non regolamentare». Anche la realizzazione di tale soluzione è stata tuttavia segnata dall’assenza di progressi sostanziali, che, malgrado le affermazioni dell’Irlanda, non sono imputabili a una mancanza di cooperazione da parte della Commissione.
60.
Contrariamente a quanto sostiene tale Stato membro, non ritengo infatti che si possa imputare a quest’ultima il tempo intercorso tra i due invii, il 22 dicembre 2016 e il 2 ottobre 2017, del documento concettuale menzionato al paragrafo 15 delle presenti conclusioni. In effetti, in primo luogo, come ammette la stessa Irlanda, la lettera che accompagna il primo invio di tale documento non indica che le autorità irlandesi avrebbero atteso un accordo formale della Commissione prima di procedere alla fase successiva. In secondo luogo, la versione di tale documento inviata nel dicembre 2016 non era firmata dal gestore della centrale di Derrybrien, circostanza che permetteva di mettere in dubbio la serietà dell’impegno assunto da quest’ultimo. Infine, senza essere contraddetta dall’Irlanda, la Commissione sostiene che il contenuto del documento inviato nel dicembre 2016 era sostanzialmente lo stesso di un precedente documento sul quale essa aveva sollevato una serie di osservazioni che non sarebbero state prese in conto dalle autorità irlandesi.
61.
Più in generale, a mio avviso, la Commissione ha dimostrato, nel corso dell’intera procedura precontenziosa, una disponibilità e una volontà di cooperazione fin eccessive, in particolare dinanzi al drastico mutamento di orientamento delle autorità irlandesi sull’applicabilità della procedura di sostituzione al gestore della centrale di Derrybrien, intervenuto a più di quattro anni di distanza dalla sentenza Commissione/Irlanda.
62.
Alla luce degli elementi suesposti, non ritengo che la lentezza e il fallimento della procedura precontenziosa possano essere anche solo parzialmente attribuiti alla complessità delle questioni giuridiche sollevate, né a un’incertezza della Commissione circa l’identificazione delle misure necessarie al fine di garantire l’esecuzione della sentenza Commissione/Irlanda o a una mancanza di cooperazione da parte di tale istituzione.
d)
Conclusioni sull’esistenza dell’inadempimento contestato
63.
A più di dieci anni dalla sentenza Commissione/Irlanda, non solo non è stata condotta nessuna valutazione d’impatto ambientale dei lavori di costruzione della centrale di Derrybrien e delle attività connesse conforme alle prescrizioni della direttiva 85/337, malgrado l’Irlanda non abbia mai contestato la possibilità di procedere a una tale valutazione, ma non è stata neanche adottata nessuna misura concreta in vista di acquisire una siffatta valutazione. Anzi, dopo aver dichiarato nel controricorso di essere sul punto di ottenere dal gestore di tale centrale la realizzazione di una valutazione a posteriori non regolamentare, l’Irlanda ha, prima dell’udienza nella presente causa, annunciato, come in una specie di gioco dell’oca, il «ritorno alla casella iniziale», informando la Commissione di aver nuovamente cambiato idea circa la possibilità di fare ricorso alla procedura di sostituzione. In tali circostanze, e sulla base dell’insieme delle considerazioni che precedono, non può, a mio avviso, non concludersi nel senso della materialità dell’inadempimento contestato all’Irlanda e del rigetto delle giustificazioni avanzate da quest’ultima.
B. Sulle sanzioni pecuniarie
64.
Nel suo ricorso, la Commissione propone alla Corte, ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, ed in base alla sua comunicazione del 13 dicembre 2005 sull’applicazione dell’articolo 228 CE (in prosieguo: la «comunicazione del 2005») (
28
) di sanzionare la mancata esecuzione della sentenza Commissione/Irlanda con una condanna al pagamento di una penalità e di una somma forfettaria.
65.
Nella controreplica, l’Irlanda fa valere che nessuna sanzione dovrebbe esserle applicata, nella misura in cui le sentenze del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:589) e del 28 febbraio 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129) su cui si fonda la Commissione hanno segnato una rottura rispetto alla giurisprudenza precedente. Tale argomento deve essere a mio avviso respinto alla luce delle considerazioni svolte ai paragrafi da 26 a 38 delle presenti conclusioni.
1.
Sulla penalità
66.
Come constatato al paragrafo 63 delle presenti conclusioni, quanto meno alla data dell’udienza dinanzi alla Corte, l’Irlanda non aveva dato esecuzione al secondo capo della sentenza Commissione/Irlanda. Pertanto, nell’ipotesi in cui tale violazione persista alla data della pronuncia sul presente ricorso (
29
), l’imposizione di una penalità in forza dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, deve ritenersi giustificata (
30
).
67.
Per quanto concerne l’importo di tale sanzione, spetta alla Corte stabilire la penalità in modo tale che sia adeguata alle circostanze e commisurata all’inadempimento accertato nonché alla capacità finanziaria dello Stato membro interessato (
31
). Nell’ambito della valutazione della Corte, i criteri fondamentali da prendere in considerazione sono costituiti dalla durata dell’infrazione, dal suo grado di gravità e dalla capacità finanziaria dello Stato membro interessato. Per l’applicazione di tali criteri, la Corte deve tener conto, in particolare, delle conseguenze dell’omessa esecuzione sugli interessi privati e pubblici e dell’urgenza di indurre lo Stato membro interessato a conformarsi ai suoi obblighi (
32
).
68.
La Commissione propone l’applicazione di una somma giornaliera corrispondente a un forfait di base di EUR 700 moltiplicato per i coefficienti di gravità, durata e dissuasione, per un totale di EUR 12264 al giorno a contare dalla data della pronuncia della sentenza nella presente causa e fino a completa esecuzione della sentenza Commissione/Irlanda.
69.
Per quanto concerne la gravità, la Commissione ha tenuto conto, in primo luogo, dell’importanza delle regole dell’Unione violate e del contesto in cui tale violazione è intervenuta, in secondo luogo, delle conseguenze di tale violazione e del carattere ripetuto delle infrazioni alla direttiva 85/337 da parte dell’Irlanda (
33
), in terzo luogo, della mancanza di cooperazione da parte di tale Stato membro su un arco di tempo particolarmente lungo. Alla luce di tali elementi e tenuto conto della circostanza che la non esecuzione della sentenza Commissione/Irlanda concerne solo una parte di tale sentenza, la Commissione propone un coefficiente di gravità pari a 2, sulla scala da 1 a 20 prevista dalla comunicazione del 2005.
70.
L’insieme degli elementi presi in considerazione dalla Commissione ai fini di valutare la gravità dell’inadempimento di cui trattasi sono, a mio avviso, pertinenti. Per contro, gli argomenti avanzati dall’Irlanda, secondo cui si dovrebbe a tal fine tener conto degli sforzi da essa compiuti per adeguarsi alle richieste della Commissione e della mancanza di cooperazione di quest’ultima devono essere disattesi. In proposito rinvio a quanto detto sopra ai paragrafi da 58 a 62 delle presenti conclusioni.
71.
L’Irlanda contesta inoltre che la violazione constatata dalla Corte nel secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda sia all’origine dei danni ambientali conseguenti agli smottamenti di terreno del 2003 e che tale elemento non dovrebbe di conseguenza essere preso in considerazione ai fini di valutare la gravità dell’infrazione. In proposito, rilevo che, emerge dalla sentenza Commissione/Irlanda che detto Stato membro non ha mai contestato il fatto che tali smottamenti sono stati provocati dall’esecuzione dei lavori di costruzione della centrale di Derrybrien (v. punto 93). In tale contesto non è escluso che una previa valutazione d’impatto ambientale, evidenziando i rischi legati a tali lavori o raccomandando l’adozione di particolari misure preventive, avrebbe potuto evitare i danni che ne sono conseguiti. Le conseguenze degli smottamenti del 2003 devono dunque essere prese in considerazione nel valutare la gravità dell’infrazione commessa dall’Irlanda, sebbene il loro peso in tale valutazione non debba essere sovrastimato.
72.
Per quanto concerne la durata, la Commissione ha applicato il coefficiente massimo previsto dalla comunicazione del 2005, pari a 3, considerato il periodo di 114 mesi intercorso tra la data della sentenza Commissione/Irlanda e il 25 gennaio 2018, data in cui essa ha introdotto il presente ricorso. Secondo una giurisprudenza costante, benché l’articolo 260, paragrafo 1, TFUE non precisi il termine entro il quale l’esecuzione di una sentenza deve avvenire, l’interesse collegato a un’applicazione immediata e uniforme del diritto dell’Unione impone, in base a una giurisprudenza consolidata della Corte, che quest’esecuzione sia avviata immediatamente e venga completata nel più breve termine possibile (
34
). Ora, nel caso di specie, l’inadempimento addebitato all’Irlanda continua da più dieci anni, senza che nessun progresso sostanziale sia stato compiuto al fine di ottenere una valutazione d’impatto ambientale della costruzione della centrale di Derrybrien e dei lavori connessi. Tale durata è senz’altro eccessiva. Anche ammettendo che un’esecuzione del secondo capo del dispositivo della sentenza Commissione/Irlanda richiedesse l’instaurazione della procedura di sostituzione, come sostiene detto Stato membro, l’inadempimento sarebbe ad oggi perdurato per più di sette anni, vale a dire per un periodo di tempo comunque notevole.
73.
La Commissione ha infine applicato il fattore di dissuasione fissato per l’Irlanda nella comunicazione del 2005, pari a 2,92, non contestato dall’Irlanda.
74.
Sulla base delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di applicare una penalità giornaliera di EUR 10000.
2.
Sulla somma forfettaria
75.
Conformemente alla comunicazione del 2005, la Commissione propone alla Corte di applicare, a titolo di somma forfettaria, un importo corrispondente a un forfait di base, pari a EUR 230, moltiplicato per il fattore relativo alla gravità e il fattore di dissuasione «n», vale a dire un importo di EUR 1343,20 per ciascun giorno intercorso tra il 3 luglio 2008 e la data di esecuzione della sentenza Commissione/Irlanda o, in mancanza di esecuzione, la data della sentenza resa nella presente causa, con un importo fisso minimo di EUR 1685000 (
35
). Sulla base delle considerazioni svolte al paragrafo 68 delle presenti conclusioni, propongo alla Corte di ridurre tale importo a EUR 1000.
IV. Conclusione
76.
Sulla base dell’insieme delle considerazioni che precedono propongo alla Corte di decidere come segue:
–
Non avendo adottato tutte le misure necessarie per l’esecuzione della sentenza del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807), l’Irlanda è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 260, paragrafo 1, TFUE;
–
Ove l’inadempimento persista nel giorno della pronuncia della sentenza della Corte nella presente causa, l’Irlanda è condannata a versare alla Commissione europea, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», una penalità di EUR 10000 per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione delle misure necessarie per ottemperare alla sentenza del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807) a decorrere dalla data della pronuncia della presente sentenza e sino all’esecuzione integrale della sentenza del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807);
–
L’Irlanda è condannata a pagare alla Commissione europea, sul conto «Risorse proprie dell’Unione europea», la somma forfettaria di EUR 1000 per ciascun giorno intercorso tra la data della pronuncia della sentenza del 3 luglio 2008, Commissione/Irlanda (C‑215/06, EU:C:2008:3807) e la data di esecuzione di tale sentenza o, in mancanza di esecuzione, la data della sentenza resa nella presente causa;
–
L’Irlanda è condannata alle spese.
(
1
)	Lingua originale: l’italiano.
(
2
)	Direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 1985, L 175, pag. 40). Tale direttiva è stata sostituita, a partire dal 16 febbraio 2012, dalla direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (codificazione) (GU 2012, L 26, pag. 1).
(
3
)	Direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 che modifica la direttiva 85/337/CEE concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati (GU 1997, L 73, pag. 5).
(
4
)	V. sezione 50 del Planning and Development Act 2000. L’Irlanda osserva che una proroga di tali termini è prevista, ma in condizioni che non sono applicabili nel caso di specie.
(
5
)	Nel senso di un’autonomia tra le due tipologie di inadempimento, si veda sentenza del 5 luglio 2007, Commissione/Italia (C‑255/05, EU:C:2007:406, punti 50 e 51). Più in generale, rilevo che la Corte ha in diverse occasioni dichiarato inadempimenti risultanti dalla violazione delle disposizioni della direttiva 85/337 con riferimento a singoli progetti, sia isolatamente sia contestualmente alla constatazione di un inadempimento «sistemico», in tal senso, si vedano, ad esempio, le sentenze del 10 giugno 2004, Commissione/Italia (C‑87/02, EU:C:2004:363), del 2 giugno 2005, Commissione/Italia (C‑83/03, EU:C:2005:339), del 16 marzo 2006, Commissione/Spagna (C‑332/04, non pubblicata, EU:C:2006:180), del 23 novembre 2006, Commissione/Italia (C‑486/04, EU:C:2006:732) sentenza del 5 luglio 2007, Commissione/Italia (C‑255/05, EU:C:2007:406), del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna (C‑404/09, EU:C:2011:768) e del 14 gennaio 2016, Commissione/Bulgaria (C‑141/14, EU:C:2016:8, relativamente alla direttiva 2011/92).
(
6
)	V. articolo 2, paragrafo 1, della direttiva 85/337, come modificato dalla direttiva 97/11, e considerando 1, 4 e 6; v. anche sentenza del 28 febbraio 2008, Abraham e a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punto 42).
(
7
)	V. considerando 6 della direttiva 85/337, in base al quale «l’autorizzazione di progetti pubblici e privati che possono avere un impatto rilevante sull’ambiente va concessa solo previa valutazione delle loro probabili rilevanti ripercussioni sull’ambiente».
(
8
)	V. in particolare considerando 1 della direttiva 85/337.
(
9
)	V. punto 58 della sentenza Commissione/Irlanda. V. anche sentenza del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:589, punto 33).
(
10
)	Si vedano, in particolare, l’articolo 5, paragrafo 3, secondo trattino, della direttiva 85/337, come modificato dalla direttiva 97/11, il quale richiede che il committente fornisca, tra l’altro, una descrizione delle misure previste per «evitare, ridurre e possibilmente compensare rilevanti effetti negativi» collegati al progetto, nonché l’articolo 9, paragrafo 1, come modificato dalla direttiva 2003/35, che prevede che le autorità competenti rendano disponibili al pubblico «le condizioni che eventualmente (…) accompagnano» la decisione in merito alla concessione o al rifiuto dell’autorizzazione (primo trattino), oltre a «una descrizione, ove necessario, delle principali misure al fine di evitare, ridurre e se possibile compensare i più rilevanti effetti negativi» (terzo trattino).
(
11
)	V., in tal senso, sentenze del 24 ottobre 1996, causa C‑72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I‑5403, punto 31, e del 16 settembre 1999, causa C‑435/97, WWF e a., Racc. pag. I‑5613, punto 40.
(
12
)	V. sentenza del 28 febbraio 2008, Abraham e a. (C‑2/07, EU:C:2008:133, punto 43).
(
13
)	V. sentenza del 7 gennaio 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punti 64 e 65), richiamata anche al punto 59 della sentenza Commissione/Irlanda. V. altresì sentenza del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:589, punto 35) e, per analogia, con riguardo alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (GU L 197, pag. 30), sentenza del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punti 42, 43 e 46).
(
14
)	Si veda sentenza del 7 gennaio 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12) e sentenza del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:589), in cui la questione riguardava specificamente le misure da adottarsi in caso di omessa valutazione d’impatto ambientale di un progetto di impianto successivamente alla realizzazione dello stesso (v. la formulazione della questione pregiudiziale al punto 27 della sentenza). In tale ultima sentenza, la Corte ha peraltro precisato, al punto 41, che una «valutazione effettuata dopo la realizzazione e la messa in servizio di un impianto non può limitarsi all’impatto futuro di quest’ultimo sull’ambiente, ma deve prendere in considerazione altresì l’impatto ambientale intervenuto a partire dalla sua realizzazione». V. altresì sentenza del 28 febbraio 2018, Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129, punto 30).
(
15
)	V. sentenze del 7 gennaio 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punto 65) e del 26 luglio 2017, Comune di Corridonia e a. (C‑196/16 e C‑197/16, EU:C:2017:589, punto 35).
(
16
)	V. sentenza del 7 gennaio 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punto 69). V. per analogia, anche sentenza del 28 febbraio 2012, Inter-Environnement Wallonie e Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punti 45 e 46).
(
17
)	L’autorizzazione in questione era stata rilasciata nel 1947.
(
18
)	V. sentenza del 7 gennaio 2004, Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, punto 65).
(
19
)	V. inter alia, sentenza del 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punto 40) e, da ultimo, sentenza del 5 marzo 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, punto 137, relativamente alle modalità di recupero di aiuti illegittimi).
(
20
)	V. punti 41 e 42 della sentenza del 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882). Nella specie si trattava di un termine di ricorso triennale, previsto dalla normativa austriaca.
(
21
)	Sentenza del 7 novembre 2018 nella causa An Taise- The National Trust for Ireland – v‑McTigue Quarries Ltd & ors., punti 31 e 74. In tale sentenza la Corte suprema irlandese insiste in particolare sulla genesi della la sezione 177B, sottolineando che essa è stata introdotta allo scopo di dare esecuzione alla sentenza Commissione/Irlanda (v. punto 31).
(
22
)	Lettera delle autorità irlandesi alla Commissione del 21 dicembre 2012.
(
23
)	V. sezione 177K, paragrafo 1, del PDAA.
(
24
)	Sentenza del 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punto 43).
(
25
)	V. in questo senso, per quanto riguarda l’ipotesi in cui lavori o interventi fisici legati al progetto richiedano un’ulteriore autorizzazione, sentenze del 17 novembre 2016, Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, punto 44) e del 17 marzo 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e a. (C‑275/09, EU:C:2011:154, punto 37).
(
26
)	V., in proposito, sentenza del 14 giugno 2007, Medipac - Kazantzidis (C‑6/05, EU:C:2007:337, punto 43).
(
27
)	La sezione 177D, paragrafo 7, lettera b), del PDAA prevede che, nel caso in cui la domanda di applicazione della procedura di sostituzione presentata ai sensi della sezione 177C di tale atto sia accolta, la domanda di autorizzazione sostitutiva debba essere accompagnata da una valutazione correttiva d’impatto ambientale.
(
28
)	SEC(2005) 1658. Gli importi indicati nella comunicazione del 2005 sono stati aggiornati con la comunicazione del 15 dicembre 2017 [C(2017)8720] (in prosieguo: la «comunicazione del 2017»).
(
29
)	V. sentenza del 22 giugno 2016, Commissione/Portogallo (C‑557/14, EU:C:2016:471, punto 66).
(
30
)	V., inter alia, sentenze Commissione/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2407, punto 87), e Commissione/Grecia (C‑167/14, EU:C:2015:684, punto 47).
(
31
)	V. inter alia, sentenze Commissione/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2407, punto 95), e Commissione/Grecia (C‑167/14, EU:C:2015:684, punto 52).
(
32
)	V. inter alia sentenze Commissione/Belgio (C‑533/11, EU:C:2013:659, punto 69); Commissione/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2407, punto 97), e Commissione/Grecia (C‑167/14, EU:C:2015:684, punto 54).
(
33
)	La Commissione rinvia alle cause C‑392/96, C‑427/07, C‑50/09 e C‑66/06.
(
34
)	V., segnatamente, sentenza Commissione/Portogallo (C‑76/13, EU:C:2014:2029, punto 57).
(
35
)	Si tratta dell’importo minimo fissato per l’Irlanda nella comunicazione del 2017.