62021CC0137
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 15. detsembril 2022 (
1
)
Kohtuasi C‑137/21
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Komisjon
Tegevusetushagi – Määrus (EL) 2018/1806 – Nende kolmandate riikide loetelu, kelle kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa – Nende kolmandate riikide loetelu, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud – Vastastikkuse põhimõte – Kohustus võtta vastu delegeeritud õigusakt, millega peatatakse ajutiselt 12 kuuks Ameerika Ühendriikide kodanike viisanõudest vabastamine
I. Sissejuhatus
1.
Kõnealuse tegevusetushagiga palub Euroopa Parlament Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Euroopa Komisjon ei võtnud vastu määruse (EL) 2018/1806 (
2
) artikli 7 esimese lõigu punktis f ette nähtud delegeeritud õigusakti, rikkus ta ELi toimimise lepingust tulenevaid kohustusi.
2.
Pärast kindlaks tegemist, et komisjonil on kaalutlusruum, kas Euroopa Parlamendi taotletud õigusakt vastu võtta või mitte, näitan, et parlamendi tegevusetushagi on esitatud mõistliku aja jooksul, kuid komisjon on määratlenud oma seisukoha ELTL artikli 265 tähenduses, mis muudab selle hagi vastuvõetamatuks. Teise võimalusena analüüsin komisjoni tegevusetuse küsimust sisuliselt.
II. Õiguslik raamistik
A.
Määrus (EÜ) nr 539/2001
3.
Määruse (EÜ) nr 539/2001 (
3
) artikli 1 lõikes 4 oli enne selle muutmist sätestatud:
„Kui II lisa nimekirjas esinev kolmas riik kehtestab mõne liikmesriigi kodanike suhtes viisanõude, toob see kaasa järgmiste sätete kohaldamise, ilma et see piiraks mis tahes kokkulepete kohaldamist, mida [liit] on kõnealuse kolmanda riigiga sõlminud ja mis vabastavad viisanõudest:
a)
liikmesriik võib komisjonile ja nõukogule kirjalikult teatada, et kolmas riik on kehtestanud viisanõude;
b)
sellise teatamise korral kehtestatakse liikmesriigile 30 päeva möödumisel nimetatud teatamisest ajutiselt kohustus kehtestada asjaomase kolmanda riigi kodanike suhtes viisanõue, kui nõukogu ei otsusta eelnevalt kvalifitseeritud häälteenamusega teisiti;
c)
nõukogu avaldab teate viisanõude ajutise kehtestamise kohta enne selle nõude jõustumist Euroopa [Liidu] Teatajas;
d)
komisjon vaatab läbi kõik nõukogu või liikmesriikide esitatud taotlused selle kohta, et ta esitaks nõukogule ettepaneku käesoleva määruse lisade muutmiseks nõnda, et asjaomane kolmas riik kantaks I lisasse ja jäetaks välja II lisast;
e)
kui kolmas riik tühistab oma otsuse viisanõude kehtestamise kohta enne käesoleva määruse lisade sellise muudatuse vastuvõtmist nõukogus, teatab asjaomane liikmesriik sellest viivitamata kirjalikult komisjonile ja nõukogule;
f)
nõukogu avaldab sellise teate Euroopa [Liidu] Teatajas. Asjaomase kolmanda riigi kodanike suhtes kehtestatud ajutine viisanõue tühistatakse 7 päeva möödumisel teate avaldamisest.“
4.
Määruse (EL) nr 1289/2013 (
4
) artikli 1 punkti 1 alapunktiga a muudeti alates 9. jaanuarist 2014 määruse nr 539/2001 artikli 1 lõiget 4 järgmiselt:
„Kui II lisas loetletud kolmas riik kohaldab vähemalt ühe liikmesriigi kodanike suhtes viisanõuet, kohaldatakse järgmisi sätteid:
[…]
d)
komisjon võtab punkti e, f või h kohaseid edasisi samme kaaludes arvesse asjaomase liikmesriigi poolt asjaomase kolmanda riigiga viisavaba liikumise taastamiseks võetud meetmete tulemusi, vastavalt punktile b astutud samme ning tagajärgi, mida viisanõudest vabastamise peatamine tooks kaasa liidu ja selle liikmesriikide suhetele kõnealuse kolmanda riigiga;
[…]
f)
kui asjaomane kolmas riik ei ole 24 kuu jooksul arvates punkti a kolmandas lõigus osutatud avaldamiskuupäevast viisanõuet kaotanud, võtab komisjon kooskõlas artikliga 4b vastu delegeeritud õigusakti, millega peatatakse ajutiselt 12 kuuks kõnealuse kolmanda riigi kodanike suhtes II lisa kohaldamine. Rakendusaktiga määratakse kindlaks II lisa kohaldamise peatamise alguskuupäev, mis saabub 90 päeva jooksul rakendusakti jõustumisest, võttes arvesse liikmesriikide konsulaatide käsutuses olevaid ressursse, ning muudetakse vastavalt II lisa. Sellise muudatuse tegemiseks lisatakse asjaomase kolmanda riigi nime järele viide joonealusele märkusele, milles märgitakse, et kõnealuse kolmanda riigi suhtes on viisanõudest vabastus peatatud ning täpsustatakse selle peatamise kestus.
Asjaomase kolmanda riigi kodanike suhtes II lisa kohaldamise peatamise alguskuupäevast või kui delegeeritud õigusaktile on vastavalt artikli 4b lõikele 5 esitatud vastuväide, kaotab punkti e kohaselt vastu võetud asjaomast kolmandat riiki käsitlev rakendusakt kehtivuse.
Kui komisjon esitab punktis h osutatud seadusandliku ettepaneku, pikendatakse käesoleva punkti esimeses lõigus osutatud peatamise kestust kuue kuu võrra. Samas lõigus osutatud joonealust märkust muudetakse vastavalt.
Ilma et see piiraks artikli 4 kohaldamist, nõutakse delegeeritud õigusaktiga hõlmatud kolmanda riigi kodanikelt kõnealuse peatamise kestuse ajal liikmesriikide välispiiride ületamisel viisa olemasolu;
[…]“.
B.
Määrus 2018/1806
5.
Määrus nr 539/2001 tunnistati kehtetuks ja asendati määrusega 2018/1806, mis kehtib alates 18. detsembrist 2018, kusjuures viiteid määrusele nr 539/2001 käsitatakse viidetena määrusele 2018/1806 ning neid loetakse vastavalt viimasena nimetatud määruse IV lisas esitatud vastavustabelile. (
5
)
6.
Määruse 2018/1806 artiklis 1 on sätestatud:
„Käesolevas määruses määratakse kindlaks kolmandad riigid, kelle kodanikelt nõutakse viisat või kelle kodanikud on viisanõudest vabastatud, hinnates igal üksikjuhtumil eraldi mitmesuguseid kriteeriume, mis on seotud muu hulgas ebaseadusliku sisserändega, avaliku korra ja julgeolekuga, majandusliku kasuga, eelkõige turismi ja väliskaubanduse aspektist, ning liidu välissuhetega asjaomaste kolmandate riikidega, arvestades eelkõige inimõigusi ja põhivabadusi, samuti piirkondlikku ühtekuuluvust ja vastastikkuse põhimõtet.“
7.
Selle määruse artikkel 7 on sõnastatud järgmiselt:
„Kui II lisas loetletud kolmas riik kohaldab vähemalt ühe liikmesriigi kodanike suhtes viisanõuet, kohaldatakse järgmisi sätteid:
a)
30 päeva jooksul pärast seda, kui kolmas riik on viisanõude rakendanud, teatab asjaomane liikmesriik sellest kirjalikult Euroopa Parlamendile, nõukogule ja komisjonile.
See teade
i)
täpsustab viisanõude rakendamise kuupäeva ning asjaomaste reisidokumentide ja viisade liigid;
ii)
sisaldab üksikasjalikku selgitust selle kohta, milliseid esialgseid meetmeid on asjaomane liikmesriik võtnud vastava kolmanda riigiga viisavabaduse tagamiseks, ning kogu asjakohast teavet.
Komisjon avaldab kõnealust teadet käsitleva teabe viivitamata Euroopa Liidu Teatajas, sealhulgas teabe viisanõude rakendamise kuupäeva ning asjaomaste reisidokumentide ja viisade liigi kohta.
Kui kolmas riik otsustab viisanõude kaotada enne käesoleva punkti esimeses lõigus osutatud tähtaja möödumist, siis teadet ei tehta või see võetakse tagasi ning asjakohast teavet ei avaldata;
b)
komisjon astub vahetult pärast punkti a kolmandas lõigus osutatud avaldamiskuupäeva ja asjaomase liikmesriigiga konsulteerides koos asjaomase kolmanda riigi asutustega eelkõige poliitika, majanduse ja kaubanduse valdkonnas samme viisavaba liikumise taastamiseks või kehtestamiseks ning teavitab nendest viivitamata Euroopa Parlamenti ja nõukogu;
c)
kui asjaomane kolmas riik ei ole 90 päeva jooksul arvates punkti a kolmandas lõigus osutatud avaldamiskuupäevast ning hoolimata kõigist vastavalt punktile b astutud sammudest viisanõuet kaotanud, võib asjaomane liikmesriik paluda komisjonil peatada kõnealuse kolmanda riigi kodanike teatavate kategooriate viisanõudest vabastamine. Kui liikmesriik esitab sellise taotluse, teavitab ta sellest Euroopa Parlamenti ja nõukogu;
d)
komisjon võtab punkti e, f või h kohaseid edasisi samme kaaludes arvesse asjaomase liikmesriigi poolt kõnealuse kolmanda riigiga viisavaba liikumise taastamiseks võetud meetmete tulemusi, vastavalt punktile b astutud samme ning tagajärgi, mida viisanõudest vabastamise peatamine tooks kaasa liidu ja selle liikmesriikide suhetele kõnealuse kolmanda riigiga;
e)
kui asjaomane kolmas riik ei ole viisanõuet kaotanud, toimib komisjon hiljemalt kuus kuud arvates punkti a kolmandas lõigus osutatud avaldamiskuupäevast ning seejärel vähemalt iga kuue kuu tagant ajavahemiku jooksul, mille kogukestus ei tohi ületada punktis f osutatud delegeeritud õigusakti jõustumise või sellele vastuväite esitamise kuupäeva, järgmiselt:
i)
võtab asjaomase liikmesriigi palvel või omal algatusel vastu rakendusakti, millega peatatakse ajutiselt kuni kuueks kuuks asjaomase kolmanda riigi kodanike teatavate kategooriate suhtes viisanõude vabastus. Rakendusaktis määratakse kindlaks viisanõudest vabastamise peatamise alguskuupäev, mis saabub 90 päeva jooksul rakendusakti jõustumisest, võttes arvesse liikmesriikide konsulaatide käsutuses olevaid ressursse. Järgnevate rakendusaktide vastuvõtmisel võib komisjon pikendada peatamise kestust kuni kuue kuu pikkuste täiendavate ajavahemike võrra ja võib muuta asjaomase kolmanda riigi kodanike kategooriaid, kelle suhtes viisanõudest vabastamine on peatatud.
Nimetatud rakendusaktid võetakse vastu kooskõlas artikli 11 lõikes 2 osutatud kontrollimenetlusega. Ilma et see piiraks artikli 6 kohaldamist, nõutakse kõigilt rakendusaktis osutatud kolmanda riigi kodanike kategooriatelt viisanõudest vabastamise peatamise kestuse ajal liikmesriikide välispiiride ületamisel viisa olemasolu, või
ii)
esitab artikli 11 lõikes 1 osutatud komiteele aruande, milles ta hindab olukorda ja toob välja põhjendused, miks ta otsustas viisanõudest vabastamist mitte peatada, ning teavitab sellest Euroopa Parlamenti ja nõukogu.
Nimetatud aruandes tuleb võtta arvesse kõiki asjakohaseid tegureid, nagu need, millele on osutatud punktis d. Euroopa Parlament ja nõukogu võivad pidada kõnealusele aruandele tuginedes poliitilise mõttevahetuse;
f)
kui asjaomane kolmas riik ei ole 24 kuu jooksul arvates punkti a kolmandas lõigus osutatud avaldamiskuupäevast viisanõuet kaotanud, võtab komisjon kooskõlas artikliga 10 vastu delegeeritud õigusakti, millega peatatakse ajutiselt 12 kuuks kõnealuse kolmanda riigi kodanike viisanõudest vabastamine. Delegeeritud õigusaktiga määratakse kindlaks viisanõudest vabastamise peatamise alguskuupäev, mis saabub 90 päeva jooksul õigusakti jõustumisest, võttes arvesse liikmesriikide konsulaatide käsutuses olevaid ressursse, ning sellega muudetakse vastavalt II lisa. Kõnealune muudatus tehakse joonealuse märkuse lisamisega asjaomase kolmanda riigi nime järele, märkides, et kõnealuse kolmanda riigi suhtes on viisanõudest vabastamine peatatud ning täpsustades selle peatamise kestuse.
[…]
h)
kui asjaomane kolmas riik ei ole punktis f osutatud delegeeritud õigusakti jõustumisest kuue kuu jooksul viisanõuet kaotanud, võib komisjon esitada käesoleva määruse muutmiseks seadusandliku ettepaneku, et viia viide asjaomasele kolmandale riigile II lisast üle I lisasse;
[…]“.
8.
Ameerika Ühendriigid kuuluvad „nende kolmandate riikide loetellu, kelle kodanikud vabastatakse liikmesriikide välispiiride ületamisel viisanõudest sellise viibimise puhul, mis ei ületa 90 päeva mis tahes 180‑päevase ajavahemiku jooksul“, mis on esitatud määruse 2018/1806 II lisas.
III. Vaidluse taust
9.
Komisjon esitas 12. aprillil 2016 teatise, mis käsitles hinnangut vastastikkuse põhimõtte kohaldamata jätmise kohta teatavates kolmandates riikides viisapoliitika valdkonnas. (
6
) Riikide hulgas, mille puhul viisadega seoses vastastikkuse põhimõtet endiselt ei kohaldatud, olid Ameerika Ühendriigid.
10.
Seejärel esitas komisjon olukorra kohta kuus järelteatist. (
7
) 2017. aasta detsembri teatisest saadik oli vastastikkuse põhimõte endiselt kohaldamata ainsana Ameerika Ühendriikidega, kes keeldus Bulgaaria Vabariigi, Horvaatia Vabariigi, Küprose Vabariigi ja Rumeenia kodanike viisanõudest vabastamisest.
11.
Arvestades nõuet, mille Ameerika Ühendriigid nende liikmesriikide kodanikele kehtestasid, kutsus Euroopa Parlament 2. märtsi 2017. aasta resolutsioonis (
8
) komisjoni üles tegema ELTL artikli 265 tähenduses toimingu, võttes vastu määruse nr 539/2001 (määrusega nr 1289/2013 muudetud kujul) artikli 1 lõikes 4 ette nähtud delegeeritud õigusakt, millega peatataks vastastikkuse põhimõtte kohaldamata jätmise tõttu ajutiselt Ameerika ja Kanada kodanike vabastamine lühiajalise viisa nõudest.
12.
Vastusena sellele toimingu tegemise üleskutsele määratles komisjon 2. mai 2017. aasta teatises (
9
) oma seisukoha 2. märtsi 2017. aasta resolutsiooni kohta, leides, et sellise delegeeritud õigusakti vastuvõtmine, millega peatataks ajutiselt Ameerika ja Kanada kodanike vabastamine viisanõudest, ei oleks otstarbekas ega teeniks eesmärki saavutada viisavaba reisimine kõigi liidu kodanike jaoks.
13.
22. oktoobril 2020 kutsus parlament uue resolutsiooni (
10
) kaudu teist korda komisjoni üles tegema ELTL artikli 265 tähenduses toimingu, võttes vastu määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punktis f ette nähtud delegeeritud õigusakt, millega peatataks ajutiselt Ameerika Ühendriikide kodanike vabastamine lühiajalise viisa nõudest, arvestades seda, et Ameerika Ühendriigid on kehtestanud viisanõude Bulgaaria, Horvaatia, Küprose ja Rumeenia kodanikele.
14.
Komisjon esitas 22. detsembri 2020. aasta teatises (
11
) taas põhjused, miks ta ei pidanud antud hetkel vajalikuks võtta vastu delegeeritud õigusakt määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti f tähenduses.
IV. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
15.
Parlament esitas 4. märtsil 2021 Euroopa Kohtusse tegevusetushagi, leides, et määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt f ei luba komisjonil loobuda delegeeritud õigusakti vastuvõtmisest, kui selle akti vastuvõtmise tingimused on täidetud.
16.
Parlament palub Euroopa Kohtul:
–
tuvastada, et komisjon rikkus aluslepingut, kuna ta jättis vastu võtmata määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti f kohase delegeeritud õigusakti, ning
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
17.
Komisjon palub jätta hagi rahuldamata ja mõista kohtukulud välja parlamendilt.
18.
Komisjon esitas 18. mail 2021 eraldi dokumendiga vastuvõetamatuse vastuväite. Parlament esitas selle vastuväite kohta oma seisukohad 28. juunil 2021.
19.
Euroopa Kohus otsustas 21. septembril 2021 liita komisjoni vastuvõetamatuse vastuväite põhikohtuasjaga.
20.
Vastuvõetavuse kohta väidab komisjon, et ta määratles nõuetekohaselt oma seisukoha, võttes parlamendi esitatud toimingu tegemise üleskutsele vastamiseks vastu 22. detsembri 2020. aasta teatise. Ta väidab, et kuna parlament esitas 2020. aasta jooksul teist korda toimingu tegemise üleskutse, mis oli sama sisuga kui 2017. aasta üleskutse, hoidis parlament kõrvale ELTL artikli 265 ette nähtud hagi esitamise tähtajast, mis põhineb avalikul huvil. Ta lisab, et kui ta oli parlamendi tõlgendust järgides kohustatud võtma juba 2017. aastal vastu delegeeritud õigusakti, ei saa esitada teist toimingu tegemise üleskutset, tulenevalt kasutatud diplomaatiliste vahendite tulemustest, ega esineda jätkuvat tegevusetust, mis põhjendaks hagi esitamist mõistliku aja jooksul 2020. aasta vältel.
21.
Parlament leiab vastupidi, et komisjon ei ole ELTL artikli 265 tähenduses oma seisukohta määratlenud, sest ta piirdus vaid oma varasemate teatiste sisu kordamisega. Peale selle täpsustab ta, et tema teine toimingu tegemise üleskutse on vastuvõetav komisjoni jätkuva tegevusetuse tõttu, ning teise üleskutse sisu on esimesest erinev. Ta lisab, et valimiste järel on parlamendi koosseis kahe resolutsiooni vahelisel ajal muutunud.
22.
Sisu osas väidab parlament, et määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt f ei anna komisjonile kaalutlusruumi ei delegeeritud õigusakti vastuvõtmise või vastu võtmata jätmise võimaluse osas ega Ameerika kodanike viisanõudest vabastamise peatamist käsitleva delegeeritud õigusakti vastuvõtmise aja osas, kui selles sättes ette nähtud tingimused on täidetud. Tema sõnul on ainus tingimus tegutsemiseks objektiivne tingimus, mis on seotud 24 kuu möödumisega määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punktis a ette nähtud teate avaldamisest. Seda ainsat tingimust ei sea kahtluse alla selle määruse artikli 7 esimese lõigu punkt d, mida ei saa analüüsida delegeeritud õigusakti rakendamise eeldusena, sest see seaks contra legem kahtluse alla komisjoni kohustuse võtta see delegeeritud õigusakt vastu 24 kuu pikkuse tähtaja möödudes ning jätaks parlamendi ja nõukogu ilma nende rollist vastastikkuse mehhanismi rakendamises, peatades selle mehhanismi esimeses etapis. Parlament lisab, et komisjoni ei saa vabastada tema tegutsemiskohustusest põhjendusel, et asjaomased liikmesriigid ei ole taotlenud delegeeritud õigusakti vastuvõtmist.
23.
Komisjon väidab, et tal ei olnud tingimusteta tegutsemiskohustust, tulenevalt määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punktis d kehtestatud eeltingimusest, mille kohaselt peab ta võtma punkti e, f või h kohaseid edasisi samme kaaludes arvesse asjaomase liikmesriigi poolt võetud meetmete tulemusi, komisjoni enda astutud samme poliitika, majanduse ja kaubanduse valdkonnas viisavaba liikumise taastamiseks või kehtestamiseks ning tagajärgi, mida viisanõudest vabastamise peatamine tooks kaasa liidu ja selle liikmesriikide suhetele kõnealuse kolmanda riigiga. See tõlgendus on kooskõlas määruse 2018/1806 artikli 7 sõnastusega ja 21 liikmesriigi kavatsusega, mida nad väljendasid vastastikkuse põhimõtte kehtestanud määruse nr 1289/2013 vastuvõtmise ajal. Ta lisab, et diplomaatia on kandnud vilja Horvaatia ja Poola kodanike osas ning ükski asjasse puutuvatest liikmesriikidest ei ole temalt taotlenud kõnealuse delegeeritud õigusakti vastuvõtmist.
V. Analüüs
A.
Sissejuhatavad märkused
24.
Käesoleva hagi käsitlemiseks pean vajalikuks arutada üht määruse 2018/1806 üldise tõlgendamise küsimust, mis puudutab komisjoni tegutsemisruumi selle määruse artikli 7 esimese lõigu punktis f ette nähtud vastastikkuse põhimõtte kasutamise korral. See tõlgendamine võimaldab nimelt mõista komisjoni esitatud vastuvõetamatuse vastuväiteid, mille kohaselt esiteks esitati hagi hilja, arvestades eelmist, 2017. aastal tehtud parlamendi üleskutset toimingu tegemiseks, mille sisu oli väga sarnane Euroopa Kohtule käesoleva hagiga edastatud üleskutsega, ning teiseks oli komisjon oma seisukoha määratlenud, mis lõpetas tegevusetuse menetluse.
25.
Olgu meenutatud, et määrus 2018/1806, mis võtab selles küsimuses üle määrusega nr 1289/2013 määruse nr 539/2001 artikli 1 lõikesse 4 lisatud arengud, näeb ette astmelised vastumeetmed juhuks, kui kolmas riik nõuab kõikide või osade liikmesriikide kodanikelt viisat, samas kui kõik liikmesriigid on tema enda kodanikud viisanõudest vabastanud: tegemist on vastastikkuse mehhanismiga.
26.
Esimene võimalik meede on see, et komisjon võtab vastu rakendusakti, millega peatatakse kuueks kuuks (pikendamisvõimalusega) asjaomase kolmanda riigi kodanike teatavate kategooriate suhtes viisanõudest vabastus. (
12
)
27.
Teine võimalik meede on see, et komisjon võtab vastu delegeeritud õigusakti, millega peatatakse 12 kuuks kõikide kõnealuse kolmanda riigi kodanike viisanõudest vabastamine. (
13
)
28.
Viimase võimalusena, juhul kui kuus kuud pärast delegeeritud õigusakti jõustumist nõutakse endiselt viisat, võib komisjon esitada seadusandliku ettepaneku määruse 2018/1806 muutmiseks, et asjaomase kolmanda riigi nimi viidaks selle määruse II lisas esitatud viisanõudest vabastatud riikide loetelust üle I lisas esitatud loetellu riikidest, kelle suhtes kehtib viisanõue. (
14
)
29.
Komisjoni kaalutlusruum selleks, et võtta vastu delegeeritud õigusakt, millega peatatakse 12 kuuks ühe kolmanda riigi kõikide kodanike viisanõudest vabastamine, tuleneb määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti d sõnastusest, milles on märgitud, et komisjon võtab mõne selle artikli punkti e, f või h kohaseid samme kaaludes arvesse:
–
asjaomase liikmesriigi poolt kõnealuse kolmanda riigiga viisavaba liikumise taastamiseks võetud meetmete tulemusi;
–
koos asjaomase kolmanda riigi asutustega eelkõige poliitika, majanduse ja kaubanduse valdkonnas astutud samme viisavaba liikumise taastamiseks või kehtestamiseks (
15
), ja
–
tagajärgi, mida viisanõudest vabastamise peatamine tooks kaasa liidu ja selle liikmesriikide suhetele kõnealuse kolmanda riigiga.
30.
Komisjon leiab, et määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti d sõnastusest tuleneb, et tal on kaalutlusruum, kuna ta peab arvesse võtma neid kolme asjaolu, mis moodustavad eeltingimuse selleks, et võtta vastu delegeeritud õigusakt, millega peatatakse 12 kuuks kõnealuse kolmanda riigi kõikide kodanike viisanõudest vabastamine.
31.
Parlament seevastu leiab, et kõnealuse määruse artikli 7 esimese lõigu punkti f kohaldamine ei sõltu ühestki eeltingimusest ning komisjoni ainus tegutsemisruum puudutab kuupäeva, mil jõustub delegeeritud õigusakt, mis peatab viisanõudest vabastamise, ja mille puhul peab arvesse võtma liikmesriikide konsulaatide ressursse.
32.
Leian, et vastupidi parlamendi väidetele tuleneb määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punktide d ja f koostoimes tõlgendamisest selgelt, et komisjonil on kahekordne kaalutlusruum, kuigi selle määruse artikli 7 esimese lõigu punkt f täpsustab, et „komisjon [võtab] […] vastu delegeeritud õigusakti“. Esiteks, mis puudutab delegeeritud õigusakti vastuvõtmise põhimõtet, siis komisjon peab enne niisuguse akti vastuvõtmist arvestama selle artikli 7 esimese lõigu punktis d sätestatud asjaoludega ja teiseks võib ta delegeeritud õigusakti rakendamise alguskuupäeva edasi lükata kuni 90 päeva alates selle õigusakti jõustumisest, et võtta arvesse konsulaatide käsutuses olevaid ressursse, nagu parlament möönab.
33.
Nimelt näeb määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti e alapunkt ii vastastikkuse põhimõtte esimese etapi puhul ette, et kui komisjon otsustab mitte peatada kodanike teatavate kategooriate suhtes kuueks kuuks viisanõudest vabastamist, esitab ta selle määruse artikli 11 lõikes 1 osutatud komiteele aruande, milles ta võtab arvesse kõiki asjakohaseid tegureid, sealhulgas selle määruse artikli 7 esimese lõigu punktis d nimetatud tegureid.
34.
Selle vastastikkuse mehhanismi, mille puhul võetakse vastu rakendusakt või delegeeritud õigusakt viisanõudest vabastamise peatamise kohta teatud ajaks, väljatöötamise tingimused 2011. aasta vältel algatatud määruse nr 539/2001 läbivaatamise menetluse jooksul (
16
) toetavad samuti tõlgendust, et viisanõudest vabastamise peatamine ei ole automaatne.
35.
Nimelt ei olnud neid delegeeritud õigusakte või rakendusakte, mis vastavad vastastikkuse mehhanismi esimesele või teisele etapile, ette nähtud 2011. aasta ettepanekus, mille eelnõu seletuskirjas on piirdutud märkusega, et „[m]ääruse […] nr 539/2001 algne vastastikkuse mehhanism juba sisaldas teatavat automaatsust: vastastikkuse põhimõtte mittejärgimise juhtumitest teatamine ei olnud kohustuslik; asjaomane liikmesriik võis ise otsustada, kas sellistest juhtumitest teatada või mitte. Juhtumist teatamise korral olid liikmesriigid aga kohustatud kehtestama asjaomase kolmanda riigi kodanike suhtes ajutiselt ja automaatselt viisanõude 30 päeva pärast teate esitamist, välja arvatud juhul, kui nõukogu otsustas teisiti. Automaatsust peeti algse vastastikkuse mehhanismi nõrkuseks ja sellest loobuti 2005. aastal, tuues põhjenduseks pidurdava mõju. Ei ole põhjust uskuda, et selline automaatsus oleks nüüd tõhusam. Praegune muudetud vastastikkuse mehhanism, mis kehtestati 2005. aastal, on osutunud üldiselt tõhusaks, ning vastastikkuse põhimõtte mittejärgimise juhtumite arv on oluliselt vähenenud. Järelejäänud juhtumite puhul on enamasti tegemist olukorraga, kus kolmandad riigid leiavad, et mõned liikmesriigid ei täida objektiivseid viisavabaduse kriteeriumeid, mille kõnealused kolmandad riigid on sätestanud oma riiklikes õigusaktides.“ (
17
) Seega pooldas komisjon määruse nr 539/2001 läbivaatamise menetluse käigus selgelt automaatsuse puudumise jätkamist ning tegi ettepaneku muuta selle määruse artikli 1 lõike 4 punkti c üksnes Lissaboni lepingu tagajärgede arvessevõtmiseks.
36.
Idee lubada komisjonil võtta asjaomase liikmesriigi taotlusel või teatud aja möödumisel omal algatusel vastu rakendusakt, mis peatab vastastikkuse põhimõtte alusel viisanõudest vabastuse, arvestades samas tagajärgi liidu välissuhetele, mis sisuliselt vastab lõpuks vastu võetud vastastikkuse mehhanismi esimesele etapile, tekkis nõukogu arutelude vältel. (
18
)
37.
Sellega seoses kordas komisjon, et viisanõudest vabastamise automaatne peatamine ei oleks otstarbekas, ning teatud liikmesriigid esitasid erisuguseid arvamusi. Üks liikmesriik leidis, et see kompromissettepanek on huvipakkuv, sest see võimaldab näidata välisriikidele liikmesriikide solidaarsust. Teine liikmesriik tõi välja, et komisjoni raport ei saa olla kolmandale riigile piisav signaal ning komisjoni peaks kohustama leidma lahenduse kas viisavaldkonnas või mõnes muus valdkonnas, näiteks kaubandus või transport. Veel üks liikmesriik kritiseeris valitud lahendust, leides, et see on liiga pikk ja keeruline. (
19
)
38.
Määruse nr 539/2001 artikli 1 lõike 4 punkt d määrusega nr 1289/2013 muudetud kujul, mis näeb ette, et komisjon peab enne teatud meetmete võtmist arvesse võtma teatud asjaolusid, ning vastastikkuse mehhanismi jaotamise kolme etappi, tuleneb tegelikult sisuliselt kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjoni muudatusettepanekutest 2011. aasta ettepaneku arutamise käigus Euroopa Parlamendis, (
20
) mille aluseks oli selle komisjoni raportööri analüüs, et vastastikkuse mehhanism ei toimi rahuldavalt. (
21
) Sellegipoolest esitas Euroopa Parlamendi väliskomisjon, kellelt oli arvamust küsitud, 24. novembril 2011 seisukoha, milles ta pooldas vastastikkuse mehhanismi edasiarendamise küsimuses sama olukorra säilitamist, võttes komisjoni algse seisukoha. (
22
)
39.
Neist aruteludest nähtub, et esines väga mitmesuguseid seisukohti vastastikkuse põhimõtte, selle automaatsuse ja etappide kohta ning selle kohta, millist laadi akte komisjon peab vastu võtma, mis aja jooksul need tuleb vastu võtta, ning võimaluse kohta alustada läbirääkimisi teistes valdkondades.
40.
Neid asjaolusid arvestades on oluline esiteks ära märkida määruse nr 539/2001 artikli 1 lõike 4 punkti d redaktsiooni arengut alates parlamendi parandusettepanekust, milles on lihtsalt märgitud, et „komisjon võtab muude meetmete võtmist kaaludes arvesse meetmete tulemusi“ kuni järgmise lõpliku redaktsioonini: „komisjon võtab punkti e, f või h kohaseid edasisi samme kaaludes arvesse […] meetmete tulemusi“.
41.
Teiseks tuleb arvesse võtta 21 liikmesriigi avaldust määruse nr 1289/2013 vastuvõtmisel, milles nad märkisid, et „[m]ääruse (EÜ) nr 539/2001 muudatused, mis eelkõige käsitlevad vastastikkuse mehhanismi (artikli 1 lõige 1) ja peatamisklauslit (artikli 1 lõige 2), võivad avaldada kaugeleulatuvat mõju liidu ja selle liikmesriikide välissuhetele. Seetõttu me rõhutame, et asjakohaste sätete kohaselt on asjaomased liidu institutsioonid kohustatud enne mis tahes ettepaneku või otsuse tegemist põhjalikult uurima ja arvesse võtma nii liidu kui selle liikmesriikide välissuhetele sellistest ettepanekutest või otsustest tuleneda võivaid võimalikke kahjulikke poliitilisi tagajärgi. See kehtib eelkõige välissuhete kohta strateegiliste partneritega. Me oleme seisukohal, et nõukogu peaks omalt poolt tagama kõnealuste kohustuste täieliku täitmise.“. (
23
)
42.
Lisaks leian, et eelkõige määruse nr 1289/2013 artikli 1 punkti 1 alapunkti a suhtes, millega muudeti muu hulgas määruse nr 539/2001 artikli 1 lõike 4 punkti f, esitatud komisjoni tühistamishagi raames (
24
) esitatud komisjoni seisukoht, et tal on peaaegu olematu kaalutlusruum delegeeritud õigusakti vastuvõtmiseks, mistõttu oleks liidu seadusandja pidanud valima rakendusakti, ei ole käesoleva kohtuasja jaoks otsustava tähtsusega.
43.
Esiteks leidis Euroopa Kohus nimelt, et see küsimus ei ole asjakohane selle kindlakstegemisel, kas komisjoni vastuvõetav õigusakt kuulub ELTL artikli 290 või ELTL artikli 291 kohaldamisalasse. (
25
)
44.
Teiseks, kuivõrd Euroopa Kohus on kinnitanud, et õigusakt, mis on vastu võetud määruse nr 539/2001 artikli 1 lõike 4 punkti f (muudetud määrusega nr 1289/2013 (nüüd määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt f)) alusel, on oma laadilt delegeeritud õigusakt, võib komisjon kasutada liidu seadusandja jäetud kaalutlusruumi.
45.
Seega tuleb vastuvõetamatuse põhjuseid analüüsida seda komisjoni kaalutlusruumi arvesse võttes.
B.
Vastuvõetavus
46.
Komisjon esitas kaks vastuvõetamatuse põhjust: üks neist puudutab võimalust alustada teist tegevusetuse menetlust, kuigi pärast esimest toimingu tegemise üleskutset ei pöördutud Euroopa Kohtusse, ja teine puudutab menetlust lõpetava seisukoha olemasolu.
1. Võimalus esitada uus toimingu tegemise üleskutse pärast esimest üleskutset, mille tulemusena ei pöördutud Euroopa Kohtusse
47.
Esiteks märgin, et 2. märtsi 2017. aasta ja 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioonid on vaieldamatult ühesugused, kui välja arvata teise resolutsiooni lisatud kaks põhjendust. (
26
) Esimene viimati nimetatud resolutsiooni lisatud põhjendus (põhjendus J) vaid rõhutab ülejäänud resolutsioonis esitatud argumente (liikmesriikidevaheline solidaarsus, (
27
) parlamendilt ja nõukogult võetud õigused (
28
)), lisamata uusi argumente. Teine lisatud põhjendus (põhjendus K) pelgalt meenutab komisjoni ülesannet aluslepingute täitmise järelevalvajana ning riski, et tema tegevusetus võib seda ülesannet nõrgestada. Ma ei leia, et seda üldist meeldetuletust võiks pidada lisaargumendiks. Niisiis heidab parlament mõlemas resolutsioonis komisjonile ette sama tegevusetust samadel põhjustel.
48.
Sellega seoses on tegevusetushagi vastuvõetavuse puhul väheoluline see, et parlamendi koosseis on kahe üleskutse vahepeal muutunud, sest tegemist on institutsiooni hagiga, mille esitajaks loetakse iga asjaomast institutsiooni.
49.
Peale selle ei võimalda asjaolu, et komisjonil on, nagu ma eespool märkisin, tegutsemisruum, kohaldada analoogia alusel Üldkohtu praktikat, milles on tuvastatud komisjoni tegevusetus delegeeritud õigusakti vastu võtmata jätmise tõttu, kuigi kohustus võtta niisugune akt vastu hiljemalt seadusandlikus aktis viidatud kuupäevaks oli selge, täpne ja tingimusteta. (
29
)
50.
Nimelt võttis Üldkohus 16. detsembri 2015. aasta kohtuotsuses Rootsi vs. komisjon (
30
) aluseks määruse (EÜ) nr 528/2012 (
31
) artikli 5 lõike 3 esimese lõigu sõnastuse, milles on sätestatud, et „[k]omisjon võtab hiljemalt 13. detsembril 2013 […] vastu delegeeritud õigusaktid, millega määratakse kindlaks teaduslikud kriteeriumid endokriinseid häireid põhjustavate omaduste määratlemiseks“, ning otsustas, et „[t]uleb tõdeda, et sellest sättest nähtub sõnaselgelt, et komisjonil oli selge, täpne ja tingimusteta kohustus võtta vastu delegeeritud õigusaktid, millega määratakse kindlaks teaduslikud kriteeriumid endokriinseid häireid põhjustavate omaduste määratlemiseks, ning ta pidi seda tegema hiljemalt 13. detsembriks 2013.“. (
32
)
51.
Käesolevas asjas tugineb parlament paradoksaalselt sellele kohtupraktikale, et heita komisjonile ette tema tegevusetust, kuid ei tee järeldusi asjaolust, et ta jättis esimese tegevusetuse vaidlustamise menetluse pooleli või alustamata pärast seda, kui komisjon oli vastanud tema toimingu tegemise üleskutsele. Kui aga komisjonil oli selge, täpne ja tingimusteta tegutsemiskohustus, oleks parlament pidanud jätkama tegevusetuse vaidlustamise menetlust ja pöörduma Euroopa Kohtusse ELTL artikli 265 teises lõigus ette nähtud tähtaja jooksul, vastasel juhul võiks tema uut toimingu tegemise üleskutset pidada sellest tähtajast kõrvale hoidmiseks.
52.
Kuna käesolevas asjas ei olnud tegutsemiskohustus eeltoodud põhjustel selge, täpne ja tingimusteta, tuleb esiteks uurida, kas kahe toimingu tegemist käsitleva üleskutse vahele jääv ajavahemik on hagi vastuvõetavuse seisukohast asjakohane, ning teiseks, kas oli võimalik esitada uus, eelmisega sarnane toimingu tegemise üleskutse.
53.
Toimingu tegemise üleskutse tähtajaga seoses on esimesena vajalik pöörata veidi tähelepanu kronoloogiale.
54.
Määruse nr 539/2001 artikli 1 lõike 4 punkti a kolmandas lõigus (määrusega nr 1289/2013 muudetud redaktsioonis (nüüd määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti a kolmas lõik)) ette nähtud avaldamine toimus 12. aprillil 2014. (
33
) Sellest kuupäevast alates peabki hakkama arvestama kaheaastast tähtaega, mille möödudes võib komisjon võtta vastu määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti f kohase delegeeritud õigusakti. Niisiis sai komisjon võtta delegeeritud õigusakti vastu alates 11. aprillist 2016.
55.
Komisjon aga kutsus oma 12. aprilli 2016. aasta teatise lõpetuseks parlamenti ja nõukogu üles „alustama kiireloomuliselt arutelusid ja võtma seisukoha, milline on kõige asjakohasem viis edasi liikuda, võttes arvesse käesolevas teatises esitatud hinnangut. Euroopa Parlamendil ja nõukogul palutakse teatada komisjonile oma seisukohad hiljemalt 12. juuliks 2016.“
56.
Seega andis komisjon 24‑kuuse tähtaja lõppedes selgelt teada, et ta ei kavatse delegeeritud õigusakti lähemal ajal vastu võtta, vaid ta vastupidi ootas, et parlament ja nõukogu esitaksid enne konkreetset kuupäeva selle küsimuse kohta oma seisukohad.
57.
Komisjon esitas 12. aprilli 2016. aasta teatise järelteatistena 13. juulil 2016 ja 21. detsembril 2016 (
34
) kaks uut teatist, milles ta andis ülevaate diplomaatilistest jõupingutustest asjaomaste liikmesriikide kodanike, kes soovivad reisida Ameerika Ühendriikidesse, viisanõudest vabastamise saavutamiseks.
58.
Alles 2. märtsil 2017 võttis parlament vastu esimese resolutsiooni, milles kutsutakse komisjoni üles võtma vastu delegeeritud õigusakt.
59.
Olgu meenutatud, et ELTL artikkel 265 ei näe tegevusetushagi esitamiseks ette mingit tähtaega tegevusetuse tuvastamise ja toimingu tegemise üleskutse vahel. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb aga selleks, et hagi ei loetaks aegunuks, saata üleskutse toimingu tegemiseks pädevale institutsioonile mõistliku aja jooksul alates tegevusetuse tuvastamisest. (
35
)
60.
Kuigi on selge, et esimene üleskutse toimingu tegemiseks esitati mõistliku aja jooksul, ei järgnenud sellele ühtegi parlamendi toimingut, kes leppis komisjoni 2. mai 2017. aasta teatisega, (
36
) kus on meenutatud diplomaatilisi jõupingutusi ning saavutatud tulemusi, märkides, et delegeeritud õigusakti vastuvõtmine ei oleks „praegu otstarbekas ega teeniks eesmärki saavutada viisavaba reisimine kõigi [liidu] kodanike jaoks“. Seega nõustus parlament – vähemalt kaudselt – sellega, et probleemi üritataks lahendada diplomaatilisel teel. Ent kas selle diplomaatilise teega nõustumine delegeeritud õigusakti vastuvõtmise asemel on lõplik?
61.
Kui käsitleda ainuüksi tähtaja küsimust, siis minu arvates võib käesolevas asjas teha järelduse Euroopa Kohtu praktikast, milles on märgitud, et kaebajale ei saa ette heita seda, et ta ei tegutsenud mõistliku aja jooksul, kui kogu asjaomase perioodi vältel toimus poolte vahel tihe suhtlus, mistõttu oli alust arvata, et probleemile leitakse soodne lahendus. (
37
)
62.
Niisamuti luges Üldkohus vastuvõetavaks toimingu tegemise üleskutseid, mis on esitatud 26 või 47 kuud pärast riigiabi käsitlevate kaebuste esitamist, leides, et komisjoni aeglus nende kaebuste läbivaatamisel ei saanud tekitada kaebajatele ebasoodsaid tagajärgi tähtaja osas. (
38
)
63.
Kui jätta arutluskäigus arvesse võtmata esimene, 2. märtsi 2017. aasta üleskutse toimingu tegemiseks, võiks üle nelja ja poole aasta pikkust aega 12. aprilli 2016. aasta teatisest, mida käsitleb parlamendi hagiavaldus, kuni 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioonini käsitada kohtuasja väga erilisi asjaolusid arvestades selliselt, et tegevusetushagi esitamine oli veel võimalik. Need väga erilised asjaolud on käesolevas asjas komisjoni valitud diplomaatiline tee, mille mõju saab hinnata vaid üsna pika aja põhjal; selle diplomaatilise teega nõustumine, kuivõrd parlament ei esitanud 2017. aastal tegevusetushagi; regulaarsete kolmepoolsete töökohtumiste toimumine, mille tulemuseks olid teatud liidu kodanikele soodsad tagajärjed; komisjoni regulaarsed teatised parlamendile ja nõukogule töö edenemise kohta ning COVID‑19 pandeemia 2020. aastal, mis muutis üle Atlandi liikumise võimatuks.
64.
Teisena kaldun arvama, et tegevusetushagi ei ole aegunud, arvestades eelkõige konteksti, kus üleskutse toimingu tegemiseks tehti pärast esimest üleskutset, millele ei järgnenud hagi esitamist selles konkreetses kontekstis enam kui kolm ja pool aastat tagasi.
65.
Nimelt ei saa parlamendi esimest katset käsitada nii, et see tähendab kaudset loobumist tegevusetushagi hiljem esitamisest, arvestades asja erilist konteksti, sest, nagu ma juba märkisin, kujutab diplomaatiline tee viisanõudest vabastamise küsimuse lahendamiseks endast pikka protsessi.
66.
Tegelikult oleks isegi võimalik minna veel kaugemale ja arvestada hindamisel, kas üleskutse toimingu tegemiseks on esitatud mõistliku aja jooksul, selle aja algusena iga uut teatist, milles komisjon märgib parlamendile ja nõukogule, et ta peab delegeeritud õigusakti vastuvõtmist ebaotstarbekaks, eelistades diplomaatilist lahendust.
67.
Niisiis olen arvamusel, et teine üleskutse toimingu tegemiseks võis olla tehtud mõistliku aja jooksul, arvestades käesoleva ettepaneku punktis 63 meenutatud erilisi asjaolusid, olenemata sellest, kas arvestada tähtaja möödumist alates esimesest toimingu tegemise üleskutsest või komisjoni viimasest, 23. märtsi 2020. aasta teatisest (
39
) enne teist kõnealust üleskutset toimingu tegemiseks.
2. Seisukoha olemasolu
68.
Teisena tuleb tõstatada küsimus, kas komisjoni 22. detsembri 2020. aasta teatis kujutab endast seisukoha määratlemist ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses.
69.
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et olukord, kus institutsioon, keda on kutsutud üles toimingut tegema, on vastu võtnud akti, mis erineb sellest, mida hageja oleks soovinud, ei kujuta endast tegevusetust. (
40
)
70.
Asjaolu, et komisjon tegi teatise, mille kohaselt tuleb delegeeritud õigusakti vastuvõtmise asemel eelistada diplomaatilist lahendust, võib käesolevas asjas samastada seisukoha määratlemisega, mis muudaks käesoleva hagi vastuvõetamatuks.
71.
Nimelt on Euroopa Kohus nõustunud, et institutsioon, kellele on tehtud üleskutse toimingu tegemiseks, ei ole selleks, et seisukoha määratlemine oleks kehtiv ja tegevusetushagi vastuvõetamatu, kohustatud võtma vastu mõnd liidu õigusakti ELTL artikli 288 tähenduses. (
41
) Sellega seoses võib igasugust selle institutsiooni võetud meedet vajaduse korral samastada seisukoha määratlemisega. Käesolevas asjas, tingimusel, et 22. detsembri 2020. aasta teatisega on täidetud sisulised tingimused selle kohta, mida võib lugeda seisukoha määratlemiseks, ei piisa tegevusetushagi tingimuste täitmiseks asjaolust, et see teatis ei ole vormi poolest esmases õiguses ette nähtud õigusakt. (
42
)
72.
„Seisukoha määratlemiseks“ kvalifitseerimist puudutavate sisuliste tingimuste osas kasutab Euroopa Kohus iseäranis laia tõlgendust selle kohta, mida tähendab seisukoha määratlemine ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses. Selle kohta tuleb teha kaks märkust.
73.
Esiteks, asjaolu, et toimingu tegemise üleskutse saanud institutsioon on alustanud otsustusprotsessi, ilma seda tingimata lõpetamata, loetakse siiski seisukoha määratlemiseks ja see muudab tegevusetushagi vastuvõetamatuks. (
43
) Asjaolu, et komisjon tegi enne delegeeritud akti potentsiaalset vastuvõtmist 22. detsembri 2020. aasta teatise, võib käesolevas asjas lugeda osaks seisukoha määratlemise tervikprotsessist ning seda võib teatud juhul, olenevalt selle teatise sisust, pidada seisukoha määratlemiseks ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses.
74.
Teiseks, isegi osaline või kaudne seisukoha määratlemine on käsitatav seisukoha määratlemisena ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses. (
44
) Teisisõnu, kui institutsioon, kes peab akti vastu võtma, lahendab olukorra vaid osaliselt või kaudselt ja mitte täielikult, peetakse seda ikkagi seisukoha määratlemiseks, kuna kõnealust akti saab hiljem täiendada. Käesoleval juhul, olenevalt sellest, kuidas 22. detsembri 2020. aasta teatise sisu tõlgendatakse, võib tegevusetushagi olla vastuvõetamatu, ehkki kõnealuse teatisega lahendatakse viisanõudest vabastamise küsimus üksnes kaudselt või osaliselt, pakkumata konkreetset lahendust.
75.
Mainin lisaks kaht käesolevale asjale iseloomulikku asjaolu, mis minu arvates on olulised.
76.
Esiteks, pärast esimest, 2. märtsi 2017. aasta üleskutset toimingu tegemiseks leppis parlament komisjoni 2. mai 2017. aasta teatisega (
45
) ega jätkanud tegevusetushagi esitamisega Euroopa Kohtusse. Ta möönis seega vähemalt kaudselt, et see teatis kujutab endast seisukoha määratlemist.
77.
Teiseks on olemas pretsedent, et hageja esitas komisjoni vastu tegevusetushagi määruse nr 539/2001 artikli 1 lõikes 4 ette nähtud delegeeritud õigusakti vastu võtmata jätmise tõttu.
78.
Komisjoni vastus, mida hageja pidas mitterahuldavaks, põhines kolmel asjaolul. Kõigepealt väitis komisjon, et ta on esitanud mitu raportit ja teatist, mis käsitlevad liikmesriikide kodanike viisanõudest vabastamise vastastikkust paljude kolmandate riikidega, ja tegutsenud samuti aktiivselt selle nimel, et tagada selline piiramatu vastastikkuse põhimõtte kohaldamine Ameerika Ühendriikidega. Seejärel väitis ta, et ta ei ole vastutav hageja suhtes kehtivate Ameerika Ühendriikidesse sisenemise piirangute eest ning et hageja olukord ei paraneks sellest, kui Ameerika kodanike viisanõudest vabastamine lõpetataks. Lõpetuseks palus komisjon tunnistada võimalik tulevane tegevusetushagi vastuvõetamatuks, kuna taotletud delegeeritud õigusakt ei puuduta hagejat otseselt ja isiklikult. Üldkohus leidis, et komisjon oli seeläbi oma seisukoha määratlenud ning see muutis hageja tegevusetushagi vastuvõetamatuks. (
46
)
79.
Seega on minu arvates selge, et käesolevas asjas määratles komisjon 22. detsembri 2020. aasta teatisega ELTL artikli 265 teise lõigu tähenduses oma seisukoha selle kohta, et ta eelistas endiselt diplomaatilist tegevust selle nimel, et Ameerika Ühendriigid hakkaksid vastastikkuse põhimõtet kohaldama, ning taotletud delegeeritud õigusakti vastuvõtmine ei oleks otstarbekas selleks, et saavutada kõigi nende liidu kodanike viisanõudest vabastamine, kes soovivad sellesse riiki reisida.
80.
Neil asjaoludel leian, et parlamendi esitatud tegevusetushagi on vastuvõetamatu.
C.
Tegevusetuse esinemine
81.
Sellegipoolest pean vajalikuks analüüsida teise võimalusena sisulist küsimust, kas komisjon on olnud tegevusetu või mitte.
82.
Nagu ma märkisin käesoleva ettepaneku punktides 32‑45, leian, et komisjonil on kaalutlusruum otsustamiseks, kas määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punktis f ette nähtud delegeeritud õigusakt vastu võtta või mitte. See kaalutlusruum on reguleeritud kõnealuse artikli punktis d sätestatud kolme kriteeriumiga.
83.
Seega tuleb neist kolmest kriteeriumist lähtuvalt analüüsida, kas komisjon on olnud tegevusetu või mitte.
84.
Esimene kriteerium on komisjoni kohustus võtta arvesse asjaomase liikmesriigi poolt kõnealuse kolmanda riigiga viisavaba liikumise kindlustamiseks võetud meetmete tulemusi.
85.
Seda punkti 22. detsembri 2020. aasta teatises on iseäranis põhjalikult käsitletud ning selles on märgitud, et neljale liikmesriigile, kelle kodanike suhtes kehtib veel Ameerika Ühendriikidesse reisimisel viisanõue, on nüüd antud täitmiseks riigipõhised töökavad, milles on esitatud suunised meetmete kohta, mida iga riik peab võtma selleks, et olla vastavuses Ameerika viisanõudest loobumise programmiga.
86.
Lisaks toob komisjon välja edusammud seoses viisa andmisest keeldumise määraga iga asjaomase liikmesriigi puhul ja julgeolekunõuetega, mis on Ameerika Ühendriikide jaoks esmatähtsad tegurid.
87.
Teine kriteerium on kohustus võtta arvesse samme, mis on Ameerika Ühendriikidega astutud eelkõige poliitika, majanduse ja kaubanduse valdkonnas viisavaba liikumise taastamiseks või kehtestamiseks.
88.
Ühelt poolt annab komisjon põhjaliku ülevaate kolmest kahe- või kolmepoolsest töökohtumisest 2020. aasta vältel, kusjuures on täpsustatud, et 2020. aasta maikuu kahepoolne kohtumine toimus ministrite tasandil.
89.
Teiselt poolt annab komisjon oma 22. detsembri 2020. aasta teatises teada, et, tulenevalt valimistejärgsest üleminekuperioodist Ameerika Ühendriikides ning oodates uue valitsuse moodustamist pärast uue presidendi ametisse astumist, mis oli kavandatud 20. jaanuariks 2021, pidi komisjon piirduma sellega, et koostas koos Euroopa välisteenistusega uue transatlantilise tegevuskava ettepaneku, kus on meenutatud transatlantiliste sidemete tähtsust.
90.
Nõnda tõendab komisjon samme, mis on astutud poliitilisel tasandil selleks, et saavutada nelja viimase asjaomase liikmesriigi jaoks viisanõudest vabastamine. Seevastu selleteemalised argumendid Euroopa Kohtule esitatud komisjoni menetlusdokumentides ei mõjuta hinnangut, kas komisjon on olnud tegevusetu või mitte, sest need on esitatud pärast seda, kui komisjon oli määratlenud oma seisukoha seoses parlamendi üleskutsega toimingu tegemiseks.
91.
Kolmas kriteerium käsitleb tagajärgi, mida viisanõudest vabastamise peatamine tooks kaasa liidu ja selle liikmesriikide suhetele Ameerika Ühendriikidega.
92.
Erinevalt 12. aprilli 2016. aasta teatisest, mis käsitles väga üksikasjalikult viisanõudest vabastamise peatamise tagajärgi ning mõju liidu kodanikele ja ettevõtjatele, on 22. detsembri 2020. aasta teatises piirdutud vaid sellega, et konteksti käsitlevas osas on viidatud kõnealusele esimesele teatisele. Seejärel märgib komisjon oma järelduses, et ta võtab arvesse asjaolu, et Ameerika kodanike viisanõudest vabastamise peatamine „ei mõjutaks üksnes halvasti transatlantilist koostööd ja […] välissuhteid strateegilise partneriga, vaid sel oleks märkimisväärne negatiivne mõju tervele reale poliitikavaldkondadele. See võib ühtlasi ohustada viisavaba reisimist USAsse kõigi teiste [liidu] kodanike jaoks, sest USA esindajad on korduvalt märku andnud, et üksnes see, kui komisjon võtaks vastu delegeeritud õigusakti Ameerika Ühendriikide kodanike suhtes viisavabaduse peatamise kohta, tooks kohe kaasa USA vastumeetmed, mis seisneksid viisanõude kehtestamises kõigi ELi kodanike jaoks“. Tuleb märkida, et see viisakohustuse taastamise hoiatus on seotud üksnes komisjoni delegeeritud akti vastuvõtmisega, mitte selle akti jõustumisega, ehkki selle jõustumise tingimuseks on parlamendi ja nõukogu vastuväidete puudumine. (
47
)
93.
Seega leian, et komisjon tõendas piisavalt, et ta oli täitnud määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkti f sätteid. Sellest tuleneb, et tegevusetushagi tuleks jätta sisulistes küsimustes rahuldamata, juhul kui Euroopa Kohus leiab, et tegevusetushagi on vastuvõetav.
VI. Ettepanek
94.
Kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada järgmiselt.
–
Esimese võimalusena tunnistada hagi vastuvõetamatuks.
–
Teise võimalusena jätta hagi rahuldamata.
–
Mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. novembri 2018. aasta määrus, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (ELT 2018, L 303, lk 39).
(
3
)	Nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määrus, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (EÜT 2001, L 81, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65).
(
4
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2013. aasta määrus, millega muudetakse määrust nr 539/2001 (ELT 2013, L 347, lk 74).
(
5
)	Vt selle määruse artikkel 14.
(
6
)	Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule: „Ülevaade olukorrast ja võimalikud edasised sammud seoses vastastikkuse põhimõtte kohaldamata jätmisega teatavates kolmandates riikides viisapoliitika valdkonnas“ (COM(2016) 221 (final), edaspidi „12. aprilli 2016. aasta teatis“).
(
7
)	Komisjoni teatised Euroopa Parlamendile ja nõukogule seoses vastastikkuse põhimõtte kohaldamata jätmisega: 13. juuli 2016. aasta teatis (COM(2016) 481 (final)), 21. detsembri 2016. aasta teatis (COM(2016) 816 (final)), 2. mai 2017. aasta teatis (COM(2017) 227 (final)), 20. detsembri 2017. aasta teatis (COM(2017) 813 (final)), 19. detsembri 2018. aasta teatis (COM(2018) 855 (final)) ja 23. märtsi 2020. aasta teatis (COM(2020) 119 (final)).
(
8
)	Euroopa Parlamendi resolutsioon komisjoni kohustuste kohta vastastikuse viisavabaduse valdkonnas vastavalt määruse (EÜ) nr 539/2001 artikli 1 lõikele 4 (2016/2986(RSP)), edaspidi „2. märtsi 2017. aasta resolutsioon“.
(
9
)	Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule, milles esitatakse komisjoni seisukoht Euroopa Parlamendi 2. märtsi 2017. aasta resolutsiooni kohta komisjoni kohustuste kohta vastastikuse viisavabaduse valdkonnas ning antakse ülevaade saavutatud edusammudest (COM(2017) 227 (final)).
(
10
)	Euroopa Parlamendi 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioon komisjoni kohustuste kohta vastastikuse viisavabaduse valdkonnas vastavalt määruse (EL) 2018/1806 artiklile 7 (2020/2605(RSP)), edaspidi „22. oktoobri 2020. aasta resolutsioon“.
(
11
)	Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule, millega edastatakse komisjoni seisukoht, mis lähtub Euroopa Parlamendi 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioonist komisjoni kohustuste kohta vastastikuse viisavabaduse valdkonnas, ja antakse ülevaade asjade seisust (COM(2020) 851 (final)), edaspidi „22. detsembri 2020. aasta teatis“).
(
12
)	Määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt e.
(
13
)	Määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt f.
(
14
)	Määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt h.
(
15
)	Määruse 2018/1806 artikli 7 esimese lõigu punkt b.
(
16
)	Vt 24. mail 2011. aastal esitatud ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (KOM(2011) 290 lõplik), edaspidi „2011. aasta ettepanek“.
(
17
)	2011. aasta ettepanek, lk 6.
(
18
)	Vt viisatöörühma/ühiskomitee (EL-Island/Norra ja Šveits/Liechtenstein) 7. veebruari 2012. aasta viisadealase töökohtumise protokoll, dokument 6807/12, kättesaadav järgmisel veebisaidil: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6807-2012-INIT/en/pdf, iseäranis määruse nr 539/2001 artikli 1 lõike 4 punkti c muutmise ettepanek (lk 9).
(
19
)	Vt käesoleva ettepaneku eelmises joonealuses märkuses viidatud protokoll, eriti 1. joonealune märkus (lk 8).
(
20
)	Vt raport ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse nõukogu määrust (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud (A7‑0139/2013), kättesaadav veebilehel https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013-0139_ET.html#_section1.
(
21
)	Vt Euroopa Parlamendi seadusandliku resolutsiooni projekti seletuskiri, mis sisaldub käesoleva ettepaneku eelmises joonealuses märkuses viidatud raportis: „Vastastikkuse põhimõtte puhul on selge, et hoolimata komisjoni väidetest, ei ole määrusega nr 851/2005 muudetud praegune süsteem tõhus. Olgugi et määruses nr 539/2001 algselt ette nähtud automaatset mehhanismi ei ole vaja uuesti kasutusele võtta, tuleks praegune mehhanism põhjalikult läbi vaadata, et tagada tegevuse ühtsus ja solidaarsus liikmesriikide vahel. Muud asjaolud, näiteks Euroopa Liidu kaubandussuhted, ei tohiks ühise viisapoliitika alustalasid ohtu seada.“
(
22
)	Vt väliskomisjoni arvamus 2011. aasta ettepaneku kohta, mis sisaldub käesoleva ettepaneku 20. joonealuses märkuses viidatud raportis.
(
23
)	Avaldus on kättesaadav järgmisel veebisaidil: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑16088-2013-ADD-1-REV-1/et/pdf.
(
24
)	Vt kohtuasi, milles tehti 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. parlament ja nõukogu (C‑88/14, EU:C:2015:499).
(
25
)	Vt 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. parlament ja nõukogu (C‑88/14, EU:C:2015:499, punkt 32).
(
26
)	Põhjendused J ja K, milles on meenutatud komisjoni tegevusetuse tõttu kaalul olevaid solidaarsuse küsimusi ja institutsioonilisi küsimusi.
(
27
)	Vt 2. märtsi 2017. aasta ja 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioonide põhjendus C.
(
28
)	Vt 2. märtsi 2017. aasta ja 22. oktoobri 2020. aasta resolutsioonide põhjendused E‑G.
(
29
)	Vt 16. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (T‑521/14, ei avaldata, EU:T:2015:976, punkt 53).
(
30
)	T‑521/14, ei avaldata, EU:T:2015:976.
(
31
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. mai 2012. aasta määrus, milles käsitletakse biotsiidide turul kättesaadavaks tegemist ja kasutamist (ELT 2012, L 167, lk 1).
(
32
)	16. detsembri 2015. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon (T‑521/14, ei avaldata, EU:T:2015:976, punkt 53).
(
33
)	Komisjoni teave teadete kohta, mille liikmesriigid esitavad vastavalt nõukogu määruse (EÜ) nr 539/2001 (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 1289/2013) artikli 1 lõike 4 punktile a juhul, kui vastastikkuse põhimõtet nende suhtes ei kohaldata (ELT 2014, C 111, lk 1).
(
34
)	Vt käesoleva ettepaneku 7. joonealune märkus.
(
35
)	Vt 6. juuli 1971. aastakohtuotsus Madalmaad vs. komisjon (59/70, EU:C:1971:77, punkt 19).
(
36
)	Vt käesoleva ettepaneku 9. joonealune märkus.
(
37
)	Vt 16. veebruari 1993. aasta kohtuotsus ENU vs. komisjon (C‑107/91, EU:C:1993:56, punkt 24). Selle kohtuotsuse aluseks olevas kohtuasjas oli tegemist 16‑kuulise ajaga.
(
38
)	Vt 15. septembri 1998. aasta kohtuotsus Gestevisión Telecinco vs. komisjon (T‑95/96, EU:T:1998:206, punkt 80).
(
39
)	Vt käesoleva ettepaneku 7. joonealune märkus.
(
40
)	Vt 1. aprilli 1993. aasta kohtuotsus Pesqueras Echebastar vs. komisjon (C‑25/91, EU:C:1993:131, punkt 12 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 7. oktoobri 2009. aasta kohtuotsus Vischim vs. komisjon (T‑420/05, EU:T:2009:391, punkt 255 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
41
)	Vt 18. oktoobri 1979. aasta kohtuotsus GEMA vs. komisjon (125/78, EU:C:1979:237, punktid 17 ja 18).
(
42
)	Cazet, S., Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Brüssel, 2012, punktid 101 ja 102, lk 76‑78.
(
43
)	Vt 26. veebruari 2003. aasta kohtuotsus CEVA vs. komisjon (T‑344/00 ja T‑345/00, EU:T:2003:40, punktid 82‑84).
(
44
)	Vt 14. detsembri 1962. aasta kohtuotsus Acciaierie San Michele jt vs. ESTÜ Ülemamet (5/62‑11/62 ja 13/62‑15/62, EU:C:1962:46, lk 881).
(
45
)	Vt käesoleva ettepaneku 9. joonealune märkus.
(
46
)	16. oktoobri 2017. aasta kohtumäärus Salehi vs. komisjon (T‑773/16, ei avaldata, EU:T:2017:739, punktid 5 ja 15‑18).
(
47
)	Vt määruse 2018/1806 artikli 10 lõige 7: „Artikli 7 [esimese lõigu] punkti f alusel vastu võetud delegeeritud õigusakt jõustub üksnes juhul, kui Euroopa Parlament ega nõukogu ei ole nelja kuu jooksul pärast õigusakti teatavakstegemist Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitanud selle suhtes vastuväidet või kui Euroopa Parlament ja nõukogu on enne selle tähtaja möödumist komisjonile teatanud, et nad ei esita vastuväidet. Euroopa Parlamendi või nõukogu algatusel pikendatakse seda tähtaega kahe kuu võrra.“