61993CC0153_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Si el origen del asunto Reiff (1) radicaba en el procedimiento de fijación de las tarifas aplicables al transporte de mercancías por carretera en la República Federal de Alemania, tal como resultaba de la Ley alemana de transporte de mercancías por carretera (Gueterkraftverkehrsgesetz; en lo sucesivo, "GueKG"), lo que constituye el centro de la controversia en el caso de autos es el procedimiento obligatorio de aprobación de tarifas previsto por la Ley alemana relativa al transporte fluvial (Binnenschiffsverkehrsgesetz; (2) en lo sucesivo, "BSchVG").
2. En la sentencia Reiff, este Tribunal de Justicia consideró que una normativa del tipo de la "GueKG" no permitía llegar a la conclusión de que existiera una práctica colusoria en el sentido del artículo 85 del Tratado CEE (3) y no suponía que los poderes públicos hubieran delegado en operadores económicos privados sus facultades en materia de fijación de tarifas. (4)
3. Este Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
"La letra f) del artículo 3, el párrafo segundo del artículo 5 y el artículo 85 del Tratado no se oponen a que la normativa de un Estado miembro prevea que las tarifas del transporte de mercancías por carretera a larga distancia sean fijadas por Comisiones de tarifas y resulten, previa aprobación por la autoridad pública, obligatorias para todos los operadores económicos, siempre que los miembros de estas Comisiones, aunque designados por la autoridad pública a propuesta de los sectores profesionales interesados, no actúen como representantes de estos últimos con el cometido de negociar y concluir acuerdos sobre precios, sino que sean expertos independientes encargados de fijar las tarifas en función de consideraciones de interés general, y siempre que los poderes públicos no hagan dejación de sus prerrogativas y velen por que las Comisiones fijen las tarifas en función de consideraciones de interés general, sustituyendo la decisión de dichas Comisiones por la suya propia cuando resulte necesario". (5)
4. Digámoslo de entrada: los ligeros matices que distinguen el procedimiento de fijación de las tarifas del transporte de mercancías por vía terrestre del correspondiente a las tarifas del transporte de mercancías por vía fluvial no suponen, a mi juicio, obstáculo alguno para que la referida jurisprudencia se aplique en este caso.
5. Por lo demás, al ser interrogado sobre el extremo de si retiraba su cuestión, habida cuenta de la sentencia del Tribunal de Justicia, el Juez a quo optó por mantenerla, no a causa de las diferencias que pudieran existir entre los problemas suscitados por ambos procedimientos, sino porque, discrepando de la solución adoptada por el Tribunal de Justicia, llegó a la conclusión de que existía una práctica colusoria. (6)
6. El procedimiento de fijación de tarifas previsto por el artículo 21 de la BSchVG conduciría, según el Juez remitente, a un "[...] abandono por el Estado de su competencia reglamentaria", "puesto que la facultad que tiene el Ministro de Transportes de fijar por sí mismo tales tarifas cuando existan razones de interés general [quedaría reducida] a una competencia meramente teórica". (7) Además, las tarifas no serían fijadas por instancias independientes.
7. Extremos todos sobre los que este Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado.
8. En lo que atañe al asunto Reiff, después de haber recordado mi posición y el contenido de la sentencia de este Tribunal de Justicia, voy a examinar las escasas particularidades del caso de autos, las cuales, como ya dije, no justifican que el Tribunal de Justicia se aparte de su citada sentencia.
9. En aquel asunto señalé que podrían haber incitado a pensar en un "riesgo real de práctica colusoria" (8) la composición de las Comisiones de tarifas, por un lado, y el hecho de que un acuerdo entre empresas no ejecutorio por sí mismo pero sujeto a aprobación puede constituir una práctica colusoria, por otro lado. Pero consideré que tal riesgo podía neutralizarse cuando 1) únicamente el Estado determina los criterios para definir el contenido de las decisiones de las Comisiones de tarifas y garantiza la observancia de tales criterios mediante un control administrativo y jurisdiccional y 2) cuando supervisa todas las fases del procedimiento. (9)
10. Y llegué a la conclusión de que el discutido procedimiento de adoptar tarifas nunca perdió su carácter estatal. (10)
11. En su sentencia, este Tribunal de Justicia declaró, en primer lugar, que las Comisiones de tarifas, compuestas de expertos en tarifas no vinculados por ningún tipo de órdenes o instrucciones, no podían ser consideradas como reuniones de representantes de empresas del sector afectado, (11) y que dichas Comisiones no fijan las tarifas en función de los intereses de las empresas o de las asociaciones de empresas del referido sector, sino que deben tener en cuenta otros intereses que determina la Ley. Así pues, los miembros de esas Comisiones no son representantes de empresas con el cometido de celebrar un acuerdo sobre precios. (12)
12. En segundo lugar, este Tribunal de Justicia consideró que los poderes públicos no habían delegado en operadores económicos privados sus facultades en materia de fijación de tarifas. Al regular el procedimiento de fijación de tarifas, el legislador persigue un objetivo de interés general: "[...] conseguir un óptimo servicio de transporte por carretera y asigna[r] al Gobierno federal la misión de aproximar las condiciones de competencia de los diversos modos de transporte y la de garantizar un reparto económicamente razonable de las actividades de cada uno de ellos". (13) Además, el Ministro federal de Transportes supervisa el procedimiento que aplican las Comisiones de tarifas, a las que puede sustituir si la tarifa adoptada no resulta conforme con el interés general. (14)
13. Vamos a ver ahora la normativa nacional aplicable al caso de autos.
14. Con arreglo a la BSchVG, los precios de los servicios de transporte fluvial de mercancías son fijados por Comisiones de fletes de la navegación fluvial (artículo 21), compuestas por representantes de los porteadores y de los cargadores, que votan por grupos. Los representantes son designados por el Ministro federal de Transportes, a propuesta de las asociaciones profesionales (apartado 1 del artículo 25). Las Comisiones ampliadas, competentes cuando no se alcanza acuerdo en el seno de la Comisión de tarifas, están integradas por el grupo de los cargadores, el grupo de los porteadores fluviales, un presidente independiente designado por el Ministro y dos asesores independientes, designados por cada uno de los dos grupos (apartado 5 del artículo 25). Los miembros de las Comisiones de fletes y de las Comisiones ampliadas actúan con carácter honorífico y no están vinculados por órdenes o instrucciones de ningún tipo (apartado 6 del artículo 25).
15. Las Comisiones están bajo el control del Ministro federal de Transportes. Las tarifas están sujetas a su aprobación (apartado 1 del artículo 28) y resultan de aplicación general y obligatoria en virtud de Orden Ministerial (apartado 1 del artículo 29).
16. Cuando el precio del transporte no se ajusta a la tarifa aprobada, la Dirección de Vías Fluviales y de Navegación competente procede a recaudar la diferencia por cuenta del Bund (apartado 3 del artículo 31).
17. Las ligeras diferencias que existen entre la BSchVG y la GueKG pudieran incitar a pensar que el riesgo de práctica colusoria es aquí mayor. Pienso sobre todo en el estatuto de los miembros de las Comisiones.
18. Considero, sin embargo, que, al igual que en el sector del transporte de mercancías por carretera, este riesgo queda neutralizado por el papel que la normativa de que se trata reserva al Estado.
19. Voy a examinar sucesivamente ambos extremos.
20. Es verdad que, a diferencia de la GueKG, no se califica de "expertos en tarifas" a los miembros de las Comisiones de tarifas designados por la autoridad ministerial a propuesta de las asociaciones profesionales interesadas. Pero no están vinculados por mandato o instrucciones de ningún tipo (apartado 6 del artículo 25 de la BSchVG).
21. Es verdad que el Ministro de Transportes no puede participar en las reuniones ni hacerse representar en ellas.
22. Pero las Comisiones no pueden fijar libremente las tarifas, sino que deben basarse en los criterios que les impone la Ley. En efecto, el apartado 2 del artículo 21 de la BSchVG dispone lo siguiente:
"Los precios deberán tener en cuenta las condiciones del mercado, así como la situación económica de las empresas de navegación fluvial y de conducción de almadías. Podrán consistir en precios fijos o en precios mínimos o máximos. En el marco de la fijación de los precios, deberán evitarse cualesquiera discriminaciones en perjuicio de la agricultura o de las medianas empresas, así como de las zonas económicamente deprimidas o mal comunicadas por el sistema de transportes."
23. Y más adelante:
"A fin de conseguir un óptimo funcionamiento de los transportes, el Gobierno federal deberá procurar aproximar las condiciones de competencia de los diversos modos de transporte y garantizar un reparto económicamente razonable de las actividades de cada uno de ellos mediante precios conformes con el mercado y una competencia leal entre los diversos modos de transporte" (apartado 1 del artículo 33). "El Ministro federal de Transportes deberá armonizar cuanto sea necesario las prestaciones y los precios para evitar toda competencia desleal" (apartado 2 del artículo 33).
24. Las Comisiones de fletes fluviales deberán tomar sus decisiones de conformidad con las normas legales (artículo 21). No podrá aprobarse ninguna tarifa fijada por las Comisiones que no se atenga a tales criterios y objetivos.
25. Por último, y sobre todo, el Ministro federal de Transportes podrá sustituir a las Comisiones de tarifas "cuando razones de interés general [' Gruende des allgemeinen Wohls' ] así lo exijan" (artículo 30). (15)
26. Como hemos visto, las tarifas adoptadas no pueden ser el reflejo de intereses privados y deben tener en cuenta criterios basados en el interés general. Mediante un control administrativo y jurisdiccional, el Estado vela por que las Comisiones tengan en cuenta esos intereses. Por otro lado, supervisa todas las fases del procedimiento de adopción de tarifas.
27. Así pues, no estamos aquí ante una práctica colusoria en la que las empresas hubieran tomado la iniciativa atendiendo exclusivamente a sus propios intereses, como sucedió en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de enero de 1985, BNIC/Clair. (16)
28. Tal como subrayo en mis conclusiones en el asunto Reiff:
"La referida normativa no ratifica un preexistente acuerdo entre empresas. No da fuerza ejecutiva a un acuerdo concluido al margen de las autoridades administrativas. La normativa organiza, regula e impone tarifas en el marco de un procedimiento estatal. En el origen del procedimiento, por consiguiente, existe sin equívoco una política activa del Estado y no una mera iniciativa privada". (17)
29. De lo anterior deduzco que, en un régimen de fijación de tarifas de transporte de mercancías como el que establece la BSchVG, los poderes públicos no han delegado en operadores económicos privados sus facultades en materia de fijación de tarifas.
30. Por todo ello, propongo a este Tribunal de Justicia que declare lo siguiente:
"La letra f) del artículo 3, el párrafo segundo del artículo 5 y el artículo 85 del Tratado CEE no se oponen a que una normativa nacional atribuya la competencia de fijar las tarifas del transporte de mercancías por vía fluvial a Comisiones de tarifas compuestas de miembros nombrados por la autoridad pública a propuesta de las asociaciones profesionales del sector afectado, siempre que las decisiones de tales Comisiones deban atenerse a criterios fijados por la autoridad pública y se haga la precisión de que, si esos criterios no se cumplen, las tarifas no podrán ser aprobadas por la autoridad y las decisiones de las Comisiones serán sustituidas por una decisión administrativa, y siempre que, en cualquier caso, queden sujetas a control jurisdiccional a través del recurso judicial que pueda interponerse contra la decisión de aprobación."
(*) Lengua original: francés.
(1) ° Sentencia de 17 de noviembre de 1993 (C-185/91, Rec. p. I-5801).
(2) ° En la versión de la comunicación de 8 de enero de 1969, BGB1 I, p. 65.
(3) ° Apartados 15 y 19 de la sentencia.
(4) ° Apartados 20 y 23.
(5) ° Fallo de la sentencia.
(6) ° Escrito de 30 de diciembre de 1993.
(7) ° Ibidem.
(8) ° Véanse los puntos 82 y 84 a 104 de mis conclusiones.
(9) ° Véanse los puntos 105 a 129 de mis conclusiones.
(10) ° Punto 129.
(11) ° Apartado 17.
(12) ° Apartados 18 y 19.
(13) ° Apartado 21.
(14) ° Apartado 22.
(15) ° El subrayado es mío. A este respecto, el Gobierno alemán cita el precio del transporte de grava por el Rin superior, fijado directamente por Orden Ministerial como consecuencia de una decisión inadecuada de la Comisión de fletes fluviales. Del mismo modo, el Ministerio de Transportes dirigió circulares a las Comisiones en el pasado. En un escrito de 26 de abril de 1991 se les pedía mayor flexibilidad (observaciones del Gobierno alemán, apartados 21 y 23).
(16) ° 123/83, Rec. p. 391.
(17) ° Punto 126 de las conclusiones.