62023CC0047
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 5. rujna 2024. (
1
)
Predmet C‑47/23
Europska komisija
protiv
Savezne Republike Njemačke
„Povreda obveza države članice – Članak 258. UFEU‑a – ‚Sustavna i ustrajna povreda’ – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Dopuštenost dokaza u pogledu pojedinačnih situacija koji se nisu razmatrali tijekom predsudskog postupka – Članak 6. stavak 2. – Odgovarajući koraci za izbjegavanje pogoršanja prirodnih staništa u posebnim područjima očuvanja – Nepoduzimanje takvih odgovarajućih koraka – Stanišni tipovi 6510 i 6520 – ‚Nizinske livade košanice’ i ‚planinske livade košanice’ – Članak 4. stavak 1. – Obveza država članica da predlože popis područja sa zaštićenim prirodnim stanišnim tipovima – Propust da se redovito ažuriraju podaci o tim područjima”
I. Uvod
1.
Prema Direktivi o staništima (
2
), koja zajedno s Direktivom o očuvanju divljih ptica) (
3
) čini kamen temeljac Unijine politike bioraznolikosti, većina obveza nametnutih državama članicama odnosi se na zaštitu ili očuvanje određenih područja. Kada država članica povrijedi te obveze u odnosu na samo jedno područje, ta povreda može biti dovoljna za to da Europska komisija pred Sudom pokrene postupak na temelju članka 258. UFEU‑a (
4
). Međutim, kada je ista povreda prisutna ne u pogledu jednog, već u pogledu više područja, Komisiji može biti izrazito teško (ili čak nemoguće) pokrenuti usporedne postupke za svaki slučaj te povrede. Umjesto toga, ona može zaključiti da te pojedinačne situacije ilustriraju široko rasprostranjenu politiku ili praksu odnosne države članice koja se sama po sebi protivi pravu Unije. Ona u tom slučaju može pokrenuti jedinstven postupak pred Sudom navodeći „sustavnu i ustrajnu povredu” prava Unije (
5
).
2.
U predmetnom postupku Komisija tvrdi da Savezna Republika Njemačka „opće i strukturno” nije spriječila, u značajnom broju područja na svojem državnom području, pogoršanje dvaju prirodnih stanišnih tipova: stanišni tip 6510 („nizinske livade košanice”) i stanišni tip 6520 („planinske livade košanice”), čija se zaštita nastoji osigurati Direktivom o staništima. Nadalje, ona tvrdi da je ta država članica usto „opće i strukturno” propustila redovito ažurirati podatke o područjima s tim stanišnim tipovima.
3.
Komisija upotrebom izraza „opće i strukturno” pred Sudom stoga navodi da je Savezna Republika Njemačka odgovorna za „sustavnu i ustrajnu povredu” dviju ključnih odredbi te direktive.
4.
U tom kontekstu predmetni slučaj daje Sudu priliku da pojasni, kao prvo, pitanje dopuštenosti dokaza u vezi s područjima koje je Komisija izložila tek pred Sudom te koji se nisu razmatrali tijekom predsudskog postupka i, kao drugo, pravne kriterije kojima se Sud mora voditi pri ocjenjivanju je li Komisija iznijela svoj teret dokazivanja te doista dokazala postojanje „sustavne i ustrajne povrede”.
5.
U skladu sa zahtjevom Suda, svoju ću analizu ograničiti na razmatranje tih dvaju pitanja.
II. Pravni okvir
A. Pravo Europske unije
6.
Prema članku 2. stavku 2. Direktive o staništima, „[m]jere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice”.
7.
Članak 4. stavak 1. te direktive predviđa:
„Na temelju kriterija utvrđenih u Prilogu III. (Faza 1) i relevantnih znanstvenih informacija svaka država članica predlaže popis područja, uz naznaku koji se prirodni stanišni tipovi iz Priloga I. i koje vrste iz Priloga II. prirodno nalaze na tom području [na tim područjima] […] Države članice prema potrebi predlažu prilagodbu popisa u svjetlu rezultata nadzora navedenog u članku 11.
Popis se prosljeđuje Komisiji u roku od tri godine od priopćenja ove Direktive, zajedno s informacijama o svakom području. Te informacije uključuju kartu područja, njegovo ime, smještaj, površinu i podatke koji su rezultat primjene kriterija utvrđenih u Prilogu III. (Faza 1) i to u obliku koji određuje Komisija, u skladu s postupkom utvrđenim u članku 21.”
8.
Prema članku 6. stavku 2. Direktive o staništima:
„Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive”.
B. Njemačko pravo
9.
Relevantno nacionalno zakonodavstvo čini Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) (Zakon o zaštiti prirode i očuvanju seoskog krajolika) od 29. srpnja 2009. (BGBl. 2009. I, str. 2542.; u daljnjem tekstu: Savezni zakon o zaštiti prirode).
10.
Članak 30. tog zakona propisuje:
„[…]
2. Zabranjene su radnje koje mogu dovesti do uništenja ili značajnog pogoršanja sljedećih staništa:
[…]
7.   Nizinske livade košanice i planinske livade košanice u smislu Priloga I. [Direktivi o staništima] […]
3. Na zahtjev mogu se odobriti odstupanja od zabrana predviđenih u stavku 2., pod uvjetom da je pogoršanja moguće nadoknaditi.”
11.
Članak 33. stavak 1. Saveznog zakona o zaštiti prirode propisuje:
„Zabranjuje se svaka promjena ili uznemiravanje koje dovodi do značajnih štetnih posljedica za elemente područja Natura 2000 koji su ključni za ispunjenje konzervacijskih ciljeva ili zaštitne svrhe. Tijelo nadležno za pitanja povezana sa zaštitom prirode i očuvanjem ruralnog krajolika može, podložno uvjetima iz članka 34. stavaka 3. do 5., odobriti odstupanja od zabrane navedene u prvoj rečenici […].”
12.
Članak 34. tog zakona predviđa:
„1.   Prije nego što ih se odobri ili provede, projekte treba ispitati u smislu njihovih implikacija za konzervacijske ciljeve u području Natura 2000 ako će oni vjerojatno, pojedinačno ili u vezi s drugim projektima ili planovima, značajno štetno utjecati na područje, a ne služe izravno upravljanju područjem. […]
2.   Projekt se zabranjuje ako ocjena njegovih implikacija pokazuje da bi mogao značajno štetno utjecati na elemente područja koji su ključni za ispunjenje konzervacijskih ciljeva ili zaštitne svrhe.
3.   Iznimno od stavka 2., projekt se može odobriti ili provesti samo ako
1. je nužan zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući socijalne ili gospodarske razloge, te ako
2. nisu dostupna razumna alternativna sredstva kojima bi se svrha kojoj projekt služi ostvarila na drugom mjestu bez ikakvih štetnih posljedica ili uz manje štetne posljedice.
[…]”
III. Predsudski postupak
13.
Primijetivši pogoršanje zemljopisnih područja sa stanišnim tipovima 6510 (nizinske livade košanice) i 6520 (planinske livade košanice) diljem državnog područja Njemačke, Komisija je 7. svibnja 2018. Saveznoj Republici Njemačkoj izdala zahtjev za informacije.
14.
S obzirom na odgovor Njemačke od 12. listopada 2018., Komisija je zauzela stajalište da je ta država članica povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima sustavno ne poduzimajući odgovarajuće mjere kako bi se izbjeglo pogoršanje stanišnih tipova 6510 i 6520 u označenim zemljopisnim područjima. Komisija je 26. srpnja 2019. Saveznoj Republici Njemačkoj poslala pismo opomene.
15.
Komisija je u svojem pismu istaknula gubitak površine u značajnom broju područja u Njemačkoj sa stanišnim tipovima 6510 i 6520. Istaknula je i da nisu usvojene nikakve obvezujuće pravne mjere s ciljem osiguravanja odgovarajućeg praćenja tih područja ili njihove zaštite od prekomjerne gnojidbe ili rane košnje.
16.
Usto je navela da je Savezna Republika Njemačka sustavno povrijedila članak 4. stavak 1. drugi podstavak Direktive o staništima jer je neprestano propuštala ažurirati standardne podatkovne obrasce (SDF‑ovi) dostavljene Komisiji u skladu s formatom predviđenim u Provedbenoj odluci Komisije od 11. srpnja 2011. o formatu podataka o područjima za područja Natura 2000 (
6
) (u daljnjem tekstu: Provedbena odluka iz 2011.).
17.
Savezna Republika Njemačka odgovorila je 26. studenoga 2019. na Komisijino pismo opomene, odbacivši u njemu sadržane navode.
18.
Komisija je 30. listopada 2020. Saveznoj Republici Njemačkoj uputila obrazloženo mišljenje, u kojem je ponovila svoje prigovore.
19.
Savezna Republika Njemačka u svojem je odgovoru od 30. prosinca 2020. navela da Komisijini prigovori nisu osnovani.
20.
Komisija je 31. siječnja 2023., u skladu s člankom 258. drugim stavkom UFEU‑a, pred Sudom pokrenula postupak zbog povrede protiv Savezne Republike Njemačke.
IV. Postupak pred Sudom
21.
Komisija u tužbi podnesenoj 31. siječnja 2023. od Suda zahtijeva da:
–
utvrdi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. i članka 4. stavka 1. drugog podstavka Direktive o staništima, u vezi sa stanišnim tipovima 6510 (nizinske livade košanice) i 6520 (planinske livade košanice), time što „opće i strukturno” nije:
–
poduzela odgovarajuće mjere kako bi se izbjeglo pogoršanje tih stanišnih tipova u označenim zemljopisnim područjima u kojima su ta staništa prisutna niti
–
prosljeđivala Komisiji redovito ažurirane podatke o tim područjima;
–
naloži Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje troškova postupka.
22.
Savezna Republika Njemačka, nakon što joj je tužba propisno dostavljena, podnijela je 17. travnja 2023. odgovor na tužbu. Ona od Suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu u cijelosti;
–
naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
23.
Sud je stranke predmetnog postupka pozvao da podnesu drugi krug pisanih očitovanja. Replika i odgovor na repliku podneseni su 30. svibnja 2023. odnosno 10. srpnja 2023.
24.
Obje su stranke zastupane na raspravi, koja je održana 6. ožujka 2024.
V. Analiza
25.
Cilj Direktive o staništima jest „promicanje održavanja biološke raznolikosti” (
7
) osiguravanjem da države članice doprinose stvaranju mreže Natura 2000 (mreža područja očuvanja prirode koja obuhvaća čitavu Uniju) razmjerno zastupljenosti, na njihovih odnosnim državnim područjima, prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta navedenih u prilozima I. i II. toj direktivi. Države članice u tu svrhu moraju, u skladu s člankom 4. tog akta te na kraju njime uspostavljenog postupka (
8
), područja s tim prirodnim staništima i vrstama odrediti kao „posebna područja očuvanja” (
9
).
26.
Države članice u pogledu tih područja moraju usvojiti tri kategorije mjera, to jest konzervacijske mjere, preventivne mjere i kompenzacijske mjere u skladu s člankom 6. stavcima 1., 2. odnosno 4. te direktive. Predmetni slučaj odnosi se na drugu kategorija mjera, to jest na preventivne mjere (članak 6. stavak 2. Direktive o staništima).
27.
Stanišni tipovi 6510 (nizinske livade košanice) i 6520 (planinske livade košanice), o kojima je riječ u predmetnom slučaju, spadaju u prirodne stanišne tipove navedene u Prilogu I. Direktivi o staništima koji mogu biti prisutni u „posebnim područjima očuvanja” (
10
). Oba su opisana kao livade košanice bogate vrstama, kojima mogu naštetiti intenzivne prakse upravljanja (kao što su rana košnja ili velika uporaba gnojiva) (
11
).
28.
Koliko shvaćam sudsku praksu Suda u pogledu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, države članice moraju ne samo suzdržati se od radnji koje mogu negativno ekološki utjecati na „posebna područja očuvanja” (negativna obveza), nego moraju poduzeti i odgovarajuće mjere za sprečavanje prirodnog ili ljudskim djelovanjem uzrokovanog narušavanja okoliša ili značajnog uznemiravanja vrsta za koje su ta područja određena kao takva (pozitivna obveza) (
12
). Drugim riječima, ta odredba u bitnome ima svrhu spriječiti bilo kakvo buduće nanošenje štete tim staništima ili vrstama u „posebnim područjima očuvanja”. Međutim, ne predviđa koje točno zaštitne mjere treba poduzeti u tom pogledu.
29.
Naime, Sud je već imao priliku pojasniti da izraz „odgovarajući koraci” iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima sugerira da države članicu raspolažu marginom prosudbe u provedbi te odredbe (
13
). Sud je naglasio da članak 6. stavak 2. te odredbe nameće državama članicama obvezu u pogledu rezultata, koja odgovara cilju, koji se nastoji postići u okviru politike Unije u području okoliša u skladu s člankom 191. stavkom 1. UFEU‑a, da se očuva, zaštiti i poboljša kvaliteta okoliša, kao i načelu iz članka 191. stavka 2. UFEU‑a da se šteta nanesena okolišu popravlja ponajprije na samom izvoru (
14
).
30.
Nakon tih uvodnih napomena podsjećam na to da, kako sam objasnio u uvodu, Komisija u okviru prvog tužbenog razloga navodi da je Savezna Republika Njemačka „opće i strukturno” povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što nije poduzela odgovarajuće korake kako bi spriječila „pogoršanje” značajnog broja područja sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 na svojem državnom području (jer nije poduzela preventivne mjere). Komisija u okviru drugog tužbenog razloga tvrdi da članak 4. stavak 1. te direktive obvezuje države članice da redovito ažuriraju podatke o „posebnim područjima očuvanja”, u SDF‑ovima ispunjenima u skladu s Provedbenom odlukom iz 2011. Ona smatra da je Savezna Republika Njemačka u vezi s područjima sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 „opće i strukturno” povrijedila i tu obvezu.
31.
Započet ću s prisjećanjem na posebnosti „sustavnih i ustrajnih povreda” (A). Potom ću objasniti zašto dokazi u vezi s područjima koje je Komisija prvi put navela pred Sudom načelno mogu biti dopušteni u svrhu dokazivanja postojanja „sustavne i ustrajne povrede” (B). Na kraju ću pojasniti pravne kriterije kojima se Sud mora voditi pri ocjenjivanju je li Komisija iznijela svoj teret dokazivanja u takvom kontekstu prije razmatranja dvaju tužbenih razloga koje protiv tih kriterija ističe u predmetnom postupku (C).
A. Uvodne napomene o konceptu „sustavnih i ustrajnih povreda”
32.
Kako sam već objasnio u uvodu, pojam „sustavna i ustrajna povreda” relevantan je kada se Komisija poziva na konkretne slučajeve neispunjavanja obveza iz prava Unije kako bi načelno tvrdila da je dotična država članica te obveze „rašireno i ustrajno” povrijedila. Mogućnost Komisije da to tvrdi podrazumijeva značajne praktične pogodnosti, jer omogućuje toj instituciji da uštedi vrijeme i resurse tako da pokrene jedinstven postupak pred Sudom umjesto da „pojedinačnim” pristupom zasebno djeluje protiv svakog izoliranog slučaja povrede. Kako neki autori tvrde, to omogućuje djelotvorniju provedbu prava Unije (
15
).
33.
Nadalje, ako je država članica počinila takvu „sustavnu i ustrajnu povredu” prava Unije, ona treba, prema mojemu mišljenju, ne samo ispraviti konkretne slučajeve na koje se Komisija poziva, nego i izvršiti opću promjenu u svojoj praksi. Drugim riječima, mora odrediti izvor ili uzrok „sustavne i ustrajne povrede” kako bi „izliječila” ne samo „simptome” nego i samu „bolest” (
16
). Čini mi se da je Sud upućivao na taj zahtjev kada je naveo da „okolnost da su nedostatci utvrđeni u pojedinom slučaju otklonjeni nema nužno za posljedicu da je rašireno i ustaljeno postupanje tih tijela, o čemu prema potrebi svjedoče takvi posebni nedostatci, prestalo” (
17
).
34.
Sud je pojam „sustavna i ustrajna povreda” uveo u presudi Komisija/Irska (
18
). On je u toj presudi inzistirao na dvama specifičnim obilježjima. Kao prvo, kako bi se dokazala takva povreda, naveo je da je dovoljno da Komisija dokaže postojanje upravne prakse koja se protivi pravu Unije. Drugim riječima, izvor povrede ne mora biti zakonodavni ili regulatorni akt dotične države članice. Kao drugo, konkretni slučajevi povrede na koje se Komisija poziva ne smiju biti izolirani, već moraju činiti obrazac povreda.
35.
Sve od tada donesene presude odnosile su se na situaciju u kojoj je Komisija zahtijevala, „usporedno”, utvrđenje da se određenim odredbama prava Unije protive posebno utvrđene i konkretne situacije i utvrđenje da su te odredbe povrijeđene zato što su ta tijela koristila raširenu praksu protivnu pravu Unije, koja je bila ilustrirana tim konkretnim situacijama (
19
).
36.
Predmetni se slučaj od dosadašnje sudske prakse razlikuje po tome što Komisija (koliko znam, prvi put) zahtijeva samo utvrđenje Suda da se raširena praksa njemačkih nadležnih tijela protivila članku 6. stavku 2. i članku 4. stavku 1. Direktive o staništima. Ta se institucija na konkretne situacije poziva samo kako bi ilustrirala takvu raširenu protupravnost, odnosno ne kako bi ishodila konkretno utvrđenje Suda da su te odredbe povrijeđene u svakoj od tih situacija. Stoga Komisija, ako bi Sud zaključio da Savezna Republika Njemačka jest „opće i strukturno” povrijedila članak 6. stavak 2. i članak 4. stavak 1. Direktive o staništima, ne bi mogla zahtijevati sankcioniranje te države članice ako potonja ne bi ispravila svaku od tih situacija. Ona bi to mogla samo da je tražila da se utvrdi da te odredbe nisu poštovane u svakom od slučajeva povrede.
37.
Na stranu ta razlika, mišljenja sam da se zahtjevi koje sam naveo u točki 34. ove presude moraju primijeniti u ovom slučaju na isti način kao što su primijenjeni u prethodnim slučajevima.
38.
Nakon iznošenja tih napomena, sada ću objasniti zašto u situaciji navodno „opće i strukturne povrede” Komisija načelno može Sudu iznijeti dodatne primjere navodne protupravne prakse iako ti primjeri nisu razmatrani tijekom predsudskog postupka.
B. Dopuštenost „dodatnih primjera” protupravne prakse koji nisu razmatrani tijekom predsudskog postupka
1.
Argumenti stranaka
39.
Savezna Republika Njemačka ističe da Komisija u tužbi navodi gubitak površine u 596 područja sa stanišnim tipom 6510 i 88 područja sa stanišnim tipom 6520. Međutim, Komisija u svojem obrazloženom mišljenju spominje samo 497 odnosno 86 područja. Shodno tomu, Savezna Republika Njemačka navodi da je Komisijina tužba nedopuštena u dijelu u kojem se odnosi na 101 područje koje nije spomenuto u obrazloženom mišljenju (u daljnjem tekstu: sporna područja).
40.
Savezna Republika Njemačka navodi da Komisijino obrazloženo mišljenje određuje predmet tužbe zbog povrede obveza. Takva se tužba stoga mora temeljiti na istim razlozima i navodima kao to mišljenje (
20
). Činjenice ili navodi koji nisu izneseni u predsudskom postupku ne mogu se isticati u prilog tužbi.
41.
Komisija osporava te argumente. Tvrdi da dokazi u vezi sa spornim područjima dopunjavaju one koji su tijekom predsudskog postupka već izneseni u pogledu drugih područja te da su stoga dopušteni.
2.
Ocjena
42.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom o teretu dokazivanja u okviru povredbenog postupka na temelju članka 258. UFEU‑a, na Komisiji je da utvrdi, u svakom pojedinom slučaju, da je sporna obveza iz prava Unije o kojoj je riječ povrijeđena ili nije. Ta je institucija dužna Sudu dostaviti elemente koji su mu nužni za ispitivanje postojanja te povrede te ne smije mijenjati predmet spora, koji mora biti ograničen prigovorima istaknutima tijekom predsudskog postupka (
21
). Iz toga proizlazi da Komisija ne može zahtijevati da se utvrdi konkretna povreda prava Unije u vezi s nekom konkretnom situacijom koja nije spomenuta tijekom tog postupka (
22
). Takav konkretan prigovor mora se iznijeti u predsudskom postupku, kako bi dotična država članica mogla ispraviti konkretnu spornu situaciju ili ostvariti svoje pravo da se brani u tom pogledu.
43.
Međutim, u predmetnom slučaju Komisija otpočetka pred Sudom navodi da konkretne situacije koje spominje u tužbi ilustriraju „sustavnu i ustrajnu povredu” iz članka 6. stavka 2. i članka 4. stavka 1. Direktive o staništima od strane Savezne Republike Njemačke.
44.
Sud je u tom pogledu jasno dao do znanja da se, u tom kontekstu, iznošenje pred Sudom dodatnih dokaza u prilog tom navodu načelno ne može isključiti. Naime, Komisija u takvoj situaciji ne mijenja predmet spora, već samo pojašnjava prvotne razloge svojeg prigovora iznošenjem dodatnih dokaza namijenjenih ilustriranju raširene i ustrajne protupravnosti koju navodi (
23
).
45.
Ta utvrđenja potječu iz presude Komisija/Irska (
24
), koju sam već spomenuo u točki 34. ovog mišljenja i u kojoj je Sud zaključio da Irska nije poduzela sve mjere potrebne za osiguravanje pravilne provedbe određenih odredbi „Direktive o otpadu” koje su tada bile na snazi (
25
). Sud je utvrdio da je Komisija, iako ih nije istaknula tijekom predsudskog postupka, primjere masovnog nezakonitog odlaganja (ponekad opasnog) otpada u Općini Wicklow (Irska), za koje je ta institucija doznala nakon što je izdala obrazloženo mišljenje, valjano mogla spomenuti u tužbi kako bi ilustrirala raširenu povredu obveza koje je Irska imala na temelju navedene direktive (
26
). Sud nije zahtijevao od Komisije da dokaže da su ti primjeri nastali tek nakon donošenja obrazloženog mišljenja (
27
). On od nje nije zahtijevao ni da dokaže da nikako nije mogla otkriti ili znati za te primjere prije izdavanja obrazloženog mišljenja (
28
).
46.
Ako tu logiku primijenimo na predmetni slučaj, dokaze u vezi sa 101 područjem koje Komisija nije navela u obrazloženom mišljenju smatram dopuštenima, čak i ako je ta institucija njima raspolagala još u predsudskom postupku. Naime, smatram da je Komisija za te dokaze doznala, u dobroj vjeri, nakon što je izdala obrazloženo mišljenje te da su ti primjeri izneseni kao dodatne ilustracije primjera „sustavne i ustrajne” povrede koju ta institucija navodi.
47.
Da zaključim o tom pitanju, ipak bih istaknuo da mogućnost Komisije da pred Sudom iznese takve nove ilustracije primjera „sustavne i ustrajne” povrede obveza iz prava Unije, iako jest široka, nije neograničena. Bila bi riječ o zlouporabi postupka ako bi Komisija, nakon što se tijekom predsudskog postupka pozivala na tek nekoliko primjera, mogla pred Sudom pokrenuti postupak u pogledu „hrpe” povreda, sačinjene ne samo od tih nekoliko primjera, nego i od brojnih drugih, što bi dotičnoj državi članici izrazito otežalo pobijanje navoda te institucije (
29
). Prema mojemu mišljenju, potrebno je praviti razliku između „pukog pojašnjenja” prvotnih razloga prigovora, što je, kako sam objasnio, Sud izričito priznao kao mogućnost, i situacija u kojima iznošenje dodatnih primjera zapravo čini zlouporabu postupka (o čemu, srećom, u predmetnom slučaju nije riječ).
C. Komisijin teret dokazivanja navoda o postojanju „sustavne i ustrajne povrede”
48.
U pravilu, kada navodi postojanje „sustavne i ustrajne” povrede odredbi direktive, Komisija mora dokazati, kao prvo, da je dotična država članica obvezu iz prava Unije povrijedila u više posebno utvrđenih i konkretnih situacija. Kao drugo, Komisija mora u dovoljnoj mjeri dokazati, koristeći dovoljno precizne, jasne i detaljne argumente i podatke, da su te konkretne situacije zapravo reprezentativne za (odnosno da ilustriraju) raširenu i ustrajnu praksu protivnu takvoj obvezi (
30
).
49.
Iz toga proizlazi da ta institucija ne može, pod izgovorom prigovaranja dotičnoj državi članici da je počinila raširenu i ustrajnu povredu obveza koje potonja ima na temelju prava Unije, izbjeći obvezu dokazivanja navodne povrede na temelju konkretnih elemenata i osloniti se samo na pretpostavke ili shematske uzročnosti (
31
). Istodobno, kako je nezavisna odvjetnica T. Ćapeta (
32
) navela, nije nužno da Komisija dokaže ni da Sud ocijeni postojanje povrede za svako područje o kojem riječ (u predmetnom slučaju, za svako područje u Njemačkoj sa stanišnim tipovima 6510 i 6520). Kako sam već objasnio, dovoljno je da Komisija dokaže obrazac povreda, koji se ponavlja u više posebno utvrđenih i konkretnih situacija koje su reprezentativne za (odnosno koje ilustriraju) navodnu povredu i iz kojih se može zaključiti da je ta povreda vjerojatno prisutna i u pogledu drugih situacija, na koje se Komisija nije izričito osvrnula.
50.
U usporedbi s „uobičajenim” navodima o povredi, Komisijin teret dokazivanja navoda o „sustavnoj i ustavnoj povredi” je dvojak: ne samo da mora dokazati da su određene obveze iz prava Unije povrijeđene u posebno utvrđenim i konkretnim situacijama; nego usto mora dokazati (kao dodatan zahtjev) da su te konkretne situacije zapravo reprezentativne za (odnosno da ilustriraju) raširenu i ustrajnu praksu protivnu takvoj obvezi.
51.
U narednim ću odjeljcima te pravne zahtjeve razraditi i razmotriti u kontekstu dvaju tužbenih razloga koje Komisija iznosi.
1.
Prvi tužbeni razlog: „sustavna i ustrajna povreda” članka 6. stavka 2. Direktive o staništima
a)
Argumenti stranaka
52.
Komisija u okviru prvog tužbenog razloga navodi da Savezna Republika Njemačka „opće i strukturno” nije poduzela odgovarajuće mjere za sprječavanje pogoršanja stanišnih tipova 6510 i 6520 u „posebnim područjima očuvanja” na svojem državnom području, čime je povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima.
53.
Komisija u tom pogledu ističe, kao prvo, da se iz Grünland‑Reporta (Izvješće o livadama) iz 2014., koji je sastavio Bundesamt für Naturschutz (Savezni ured za zaštitu prirode, Njemačka), te iz izvješća koja je Savezna Republika Njemačka, u skladu s člankom 17. Direktive o staništima, dostavila za razdoblja od 2001. do 2006., od 2007. do 2012. i od 2013. do 2018. može zaključiti da je došlo do pogoršanja tih stanišnih tipova. Ona usto navodi da se u Njemačkoj površina „posebnih područja očuvanja” sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 smanjuje. Gubitak površine predstavlja „pogoršanje” u smislu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.
54.
Komisija objašnjava da je provela komparativnu analizu podataka sadržanih u standardnim podatkovnim obrascima (SDF‑ovi) koje je ta država članica ispunila te ih joj dostavila u skladu s formatom predviđenim u Provedbenoj odluci iz 2011. Ta analiza pokazuje da je između 2006. i 2017. izgubljeno više od 50 % površine u više od 30 % područja sa stanišnim tipovima 6510 i 6520. Taj gubitak površine zahvaća 596 od 2027 područja sa stanišnim tipom 6510 i 88 od 295 područja sa stanišnim tipom 6520. Ta se područja nalaze diljem Njemačke.
55.
Komisija dodaje da, protivno navodima Savezne Republike Njemačke, nije bilo potrebno provesti opću ocjenu svih područja sa stanišnim tipovima 6510 i 6520, jer se pogoršanje u određenim područjima ne može kompenzirati poboljšanjima u drugim područjima.
56.
Nadalje, Komisija upućuje na činjenicu da Savezna Republika Njemačka, iako priznaje neke od gubitaka površine (977,44 hektara za stanišni tip 6510 i 110,49 hektara za stanišni tip 6520), ujedno tvrdi da (dio) ostalih gubitaka koje Komisija navodi nisu „stvarni gubici”, nego posljedica ispravljanja „znanstvenih pogrešaka” do kojih je došlo zbog (i.) nepravilne kvalifikacije određenih područja kao „posebnih područja očuvanja” i (ii.) procjena koje su „zahvaćene pogreškom” u prvotnom izračunu površine relevantnih područja iz 2006. Te pogreške objašnjavaju gubitak 6476,61 hektara u 347 područja sa stanišnim tipom 6510 i 1322,16 hektara u 75 područja sa stanišnim tipom 6520. Komisija ne prihvaća ta opravdanja. Ona navodi da je svoju komparativnu analizu s pravom temeljila na podacima koje je Savezna Republika Njemačka 2006. i narednih godina dostavila u SDF‑ovima.
57.
U svakom slučaju, Komisija navodi da su gubici površine koje navodi preveliki da bi bili posljedica pukih ispravaka i prilagodbi. Naime, između 2006. i 2017. u više od 50 % područja koja je ta institucija razmatrala izgubljeno je približno 60 do 100 % površine.
58.
Kao drugo, Komisija tvrdi da je pogoršanje područja u Njemačkoj sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 posljedica činjenice da nadležna njemačka tijela sustavno nisu odgovarajuće, redovito pratila ta područja. Komisija navodi da država članica čija tijela ne prate redovito i konkretno „posebna područja očuvanja” nužno povrjeđuje obveze koje joj nameće članak 6. stavak 2. Direktive o staništima. Učestalost kojom se provjere moraju provoditi ovisi o onome što je nužno za izbjegavanje pogoršanja.
59.
Komisija dalje ističe da je pogoršanje stanišnih tipova 6510 i 6520 diljem njemačkog državnog područja posljedica i činjenice da Savezna Republika Njemačka nije usvojila pravno obvezujuće mjere za zaštitu „posebnih područja očuvanja”. Savezna Republika Njemačka preferira ugovorni pristup osiguravanju zaštite prirode. Prema Komisijinu mišljenju, taj pristup nije dovoljan za sprječavanje rane košnje ili prekomjerne gnojidbe u područjima s tim stanišnim tipovima.
60.
Savezna Republika Njemačka osporava Komisijine argumente te navodi da nije povrijedila obveze koje joj nameće članak 6. stavak 2. Direktive o staništima.
61.
Kao prvo, navodi da Komisija. da je provela opću ocjenu dotičnih područja, ne bi mogla zaključiti da su gubici površine u područjima u Njemačkoj sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 toliko značajni da pokazuju postojanje „sustavne i ustrajne” povrede navedene odredbe. Ta država članica tvrdi da se Komisija u svojoj komparativnoj analizi usredotočila na ograničen broj područja čija je površina relativno malena. Da je Komisija provela opću ocjenu svih područja s tim stanišnim tipovima, umjesto što se usredotočila na tek dio njih, primijetila bi gubitak površine od samo 4,27 % za područja sa stanišnim tipom 6520 i povećanje površine od 5,22 % za područja sa stanišnim tipom 6510, s obzirom na to da su gubici u određenim područjima kompenzirani dobicima u drugim područjima.
62.
Savezna Republika Njemačka dodaje da SDF‑ovi iz 2006. doista sadržavaju znanstvene pogreške i procjene, koje su ispravljene u kasnijim SDF‑ovima. Zato je u tim kasnijim SDF‑ovima zabilježena znatno manja površina područja sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 nego u SDF‑ovima iz 2006. Prema navodu te države članice, „stvarni gubici” površine iznose samo 977,44 hektara (u 81 području sa stanišnim tipom 6510) i 110,49 hektara (u 15 područja sa stanišnim tipom 6520). Te brojke nisu dovoljan dokaz postojanja „sustavne i ustrajne” povrede.
63.
Savezna Republika Njemačka usto navodi da Izvješće o livadama iz 2014., koje je sastavio Savezni ured za zaštitu prirode, te izvješća koja su, u skladu s člankom 17. Direktive o staništima, dostavljena za razdoblja od 2001. do 2006., od 2007. do 2012. i od 2013. do 2018. potvrđuju samo da je došlo do gubitka površine. Međutim, ona ne govore da je takav gubitak dovoljno značajan da dokazuje postojanje „sustavne i ustrajne povrede”.
64.
Kao drugo, Savezna Republika Njemačka slaže se s Komisijom da članak 6. stavak 2. Direktive o staništima nameće državama članicama obvezu praćenja. Međutim, ona ističe da je na državama članicama da odrede na koji će se način praćenje provoditi. Članak 6. stavak 2. predviđa samo obvezu u pogledu rezultata (a to je spriječiti pogoršanje određenih prirodnih staništa i vrsta), te ne utvrđuje pobliže konkretne mjere koje se u tom pogledu moraju poduzeti.
65.
Savezna Republika Njemačka u tom pogledu tvrdi da države članice usto mogu slobodno odlučiti koje preventivne mjere žele usvojiti. U Njemačkoj nadležna tijela sadržaj takvih mjera određuju s obzirom na konkretne okolnosti, koristeći fleksibilan ugovorni pristup. Iako takav pristup ne može jamčiti da do pogoršanja nikada neće doći, on je u načelu djelotvoran te uključuje redovito praćenje.
b)
Ocjena
66.
Savezna Republika Njemačka i Komisija slažu se da članak 6. stavak 2. Direktive o staništima nalaže državama članicama da postignu određeni rezultat (to jest da spriječe pogoršanje staništa navedenih u Prilogu I. toj direktivi i uznemiravanje vrsta navedenih u njezinu Prilogu II.) poduzimanjem „odgovarajućih koraka”.
67.
U tom pogledu podsjećam na to da je Sud već naveo da odredba direktive, iako ne predviđa konkretan sadržaj mjera koje se moraju poduzeti za ostvarenje njezina cilja, obvezuje države članice da ostvare taj cilj (
33
). Članak 6. stavak 2. Direktive o staništima takva je odredba. Njime se nameće jasna obveza u pogledu rezultata (sprječavanje pogoršanja), a da se ne propisuje konkretan sadržaj „odgovarajućih koraka” koji se moraju poduzeti u tom pogledu.
68.
Iz dvaju zahtjeva koja sam naveo u točki 50. ovog mišljenja proizlazi, prema mojemu mišljenju, da Komisija, kako bi dokazala da je Savezna Republika Njemačka „opće i strukturno” povrijedila tu obvezu, mora, kao prvo, dokazati da, protivno cilju članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, pogoršanje nije spriječeno u više posebno utvrđenih i konkretnih situacija (to jest u područjima u Njemačkoj sa stanišnim tipovima 6510 i 6520). Kao drugo, u skladu s onim što sam nazvao „dodatnim zahtjevom”, koji je svojstven „sustavnim i ustrajnim povredama”, mora dokazati da su te situacije neusklađenosti reprezentativne za (odnosno da ilustriraju) „sustavnu i ustrajnu” povredu te odredbe od strane te države članice.
1) Prvi zahtjev (nesprječavanje pogoršanja u više posebno utvrđenih i konkretnih situacija)
69.
Za početak, smatram da u predmetnom slučaju Komisija može svoj teret dokazivanja u vezi s prvim zahtjevom iznijeti, a da ne utvrdi točan uzrok navodnog pogoršanja područja u Njemačkoj sa stanišnim tipovima 6510 i 6520. Naime, kako sam objasnio, članak 6. stavak 2. Direktive o staništima propisuje obvezu sprječavanja pogoršanja bez obzira na njegov uzrok (prirodna pojava ili ljudsko djelovanje). Gubici bioraznolikosti u područjima koja je Komisija analizirala mogu biti povezani s raznim pojavama, koje Komisija nije dužna odrediti ili kvantificirati. Međutim, ono što Komisija mora dokazati jest, kao prvo, da je došlo do pogoršanja (koji god bio njegov razlog ili uzrok) i, kao drugo, da je država članica poduzela radnje koje su nosile rizik da uzrokuju takvo pogoršanje ili da nije poduzela korake kako bi spriječila njegov nastup. U tom smislu, dok, primjerice, sama pojava pogoršanja „posebnih područja očuvanja” povezana s klimatskim promjenama nije dovoljna da se utvrdi povreda članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, činjenica da država članica nije poduzela mjere kako bi ograničila učinke klimatskih promjena, u biti, može biti u tom smislu dovoljna.
70.
U tom pogledu dodajem da je Sud već utvrdio da popustljiv pristup države članice prema situacijama u kojima se ne poštuju odredbe direktive ili postojanost situacije pogoršanja u okolišu tijekom produljenog razdoblja bez intervencije nadležnih tijela mogu, sami po sebi, ukazivati na upravni problem koji, ako je dovoljno raširen i dugotrajan, može opravdati zaključak da je dotična država članica prekoračila marginu prosudbe koja joj je dodijeljena za postizanje propisanog rezultata (
34
). Shodno tomu, i pozitivne radnje i propusti (popustljivo ponašanje) države članice relevantni su za dokazivanje povrede članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.
71.
Ističem i da je Sud utvrdio da je dovoljno da Komisija dokaže postojanje vjerojatnosti ili rizika da činjenje ili nečinjenje dotične države članice uzrokuje (ili ne spriječi) pogoršanje staništa navedenih u Prilogu I. toj direktivi ili značajno uznemiravanje vrsta navedenih u Prilogu II. toj direktivi. Dakle, Komisija ne treba dokazati postojanje uzročno‑posljedične veze između činjenja ili nečinjenja dotične države članice i pogoršanja ili uznemiravanja dotičnih staništa ili vrsta (
35
).
72.
Kada je riječ o činjeničnom stanju predmetnog slučaja, podsjećam na to, kao prvo, da Savezna Republika Njemačka ne osporava Komisijino utvrđenje da ta država članica nije na nacionalnoj razini usvojila pravno obvezujuće konzervacijske mjere za sprječavanje, u relevantnim područjima, pogoršanja stanišnih tipova 6510 i 6520, već je koristila ugovorni pristup „zaštiti prirode”.
73.
Kao drugo, Komisija tvrdi da je u Njemačkoj u 596 područja sa stanišnim tipom 6510 i u 89 područja sa stanišnim tipom 6520 došlo do gubitka površine koji čini „pogoršanje” u smislu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. Savezna Republika Njemačka ne slaže se s tim tvrdnjama. Međutim, prihvaća da je na njezinu državnom području došlo do gubitka površine u 89 područja sa stanišnim tipom 6510 (81 nakon ispravka (
36
), što je potvrđeno na raspravi) i 15 područja sa stanišnim tipom 6520 (16 nakon ispravka (
37
), a 15 kako se utvrdilo na raspravi) (u daljnjem tekstu: priznati gubici). Osim toga, ta država članica priznaje da ne može valjano opravdati ili objasniti neke (druge) gubitke površine koje je Komisija zabilježila u svojoj komparativnoj analizi (u daljnjem tekstu: neobjašnjeni gubici). Ti gubici iznose ukupno 9853,38 hektara u više od 200 područja sa stanišnim tipom 6510 i 249,78 hektara u 24 područja sa stanišnim tipom 6520 (
38
).
74.
Kao treće, Savezna Republika Njemačka ne iznosi niti jedan uvjerljiv argument ili dovoljno precizan dokaz kojim bi osporila Komisijin navod da postoji vjerojatnost ili rizik od toga da je činjenica da ta država članica nije na nacionalnoj razini usvojila pravno obvezujuće konzervacijske mjere uzrokovala priznate i neobjašnjene gubitke.
75.
S obzirom na prethodno navedeno, uzimajući u obzir te priznate i neobjašnjene gubitke, smatram da Sud, bez potrebe da uzima u obzir gubitke površine za koje Savezna Republika Njemačka tvrdi da su posljedica znanstvenih pogrešaka ili drugih pogrešaka, može bez naročitih poteškoća već zaključiti da je Savezna Republika Njemačka povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima u najmanje 200 područja sa stanišnim tipom 6510 i 24 područja sa stanišnim tipom 6520.
76.
Nakon što sam iznio te napomene, sada ću razmotriti jesu li ti primjeri dovoljno reprezentativni za (odnosno ilustriraju li) „sustavnu i ustrajnu” povredu te odredbe od strane Savezne Republike Njemačke (drugi zahtjev).
2) Drugi zahtjev („reprezentativnost”)
77.
Podsjećam na to da je nezavisni odvjetnik L. A. Geelhoed u svojem mišljenju u predmetu Komisija/Irska (
39
) naveo da se za potrebe dokazivanja da je država članica počinila povredu koja je „sustavna i ustrajna” moraju uzeti u obzir dimenzije razmjera, vremena i težine. Dimenzija razmjera odnosi se na broj slučajeva u kojima je dokazana povreda obveza iz relevantnog prava Unije kao i na elemente koji pokazuju da je povreda široko rasprostranjena i/ili da će se vjerojatno ponavljati. Dimenzija vremena (trajanja) odgovara zahtjevu da povreda postoji određeno razdoblje tijekom kojeg je obveza bila na snazi. Dimenzija težine odnosi se na stupanj u kojem stvarna situacija u dotičnoj državi članici odstupa od rezultata čijem je postizanju namijenjena obveza o kojoj je riječ.
78.
Taj je analitički okvir koristila, među ostalima, nezavisna odvjetnica T. Ćapeta u kontekstu u kojem je Komisija navodila da je Irska „sustavno i ustrajno” povrijedila obvezu koju ima na temelju članka 6. stavka 1. Direktive o staništima (
40
). Nezavisna odvjetnica T. Ćapeta smatrala je da su sve tri dimenzije relevantne pri ocjenjivanju je li zahtjev „reprezentativnosti” ispunjen, to jest jesu li konkretne situacije koje Komisija navodi reprezentativne za (odnosno ilustriraju li) „sustavnu i ustrajnu povredu”. Slažem se.
79.
Naime, čini mi se da Sud u okviru te ocjene mora promotriti sve tri dimenzije (razmjer, trajanje i težina), mada ne moraju sve tri biti prisutne u istoj mjeri. Primjerice, konkretne situacije koje Komisija navodi mogu biti izrazito teške i brojne, ali da nisu naročito dugo trajale; međutim, to ne znači da ne „ilustriraju”„sustavnu i ustrajnu povredu”. Nasuprot tomu, moguće je da te situacije nisu brojne, ali da su takve težine i trajanja da ih je samo strukturni nedostatak mogao uzrokovati. Drugim riječima, te tri dimenzije predstavljaju fleksibilan „alat”, a ne samo neophodan „popis”.
80.
U pogledu prve dimenzije (razmjer) ističem da Savezna Republika Njemačka u predmetnom postupku otvoreno priznaje gubitak površine u 96 od 2322 područja sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 na svojem državnom području. Dakle, ta država članica priznaje da je od 2006. na njezinu državnom području u 4,13 % svih područja s tim stanišnim tipovima došlo do gubitka površine. Slažem se da taj postotak nije naročito visok. Međutim, kao prvo, ta se područja nalaze diljem Njemačke, jer su smještena u deset različitih saveznih zemalja (
41
) (kada je riječ o stanišnom tipu 6510) odnosno u pet različitih saveznih zemalja (kada je riječ o stanišnom tipu 6520). Kao drugo, u barem pet područja sa stanišnim tipom 6520 gubitak površine je veći od 25 % površine zabilježene 2006. Značajni gubici (u odnosu na ukupnu površinu određenih područja) postoje i u značajnom broju područja sa stanišnim tipom 6510.
81.
Kao treće, iako je točno da Savezna Republika Njemačka u pogledu stanišnog tipa 6510 priznaje gubitke od samo 957,75 hektara, ako se u obzir uzmu i gubici koje ta država članica, prema vlastitom priznanju, ne može valjano opravdati ili objasniti, ukupan manjak doseže brojku od 10811,13 hektara (gotovo 60 % od onog koji Komisija navodi) (
42
). Slično tomu, Savezna Republika Njemačka u pogledu stanišnog tipa 6520 izričito priznaje gubitke od samo 110,49 hektara. Međutim, kada se u ocjenu uključe gubici koje ta država članica ne može valjano opravdati ili objasniti, ukupan manjak doseže 360,27 hektara (otprilike 20 % manjka koji Komisija navodi) (
43
).
82.
Smatram da su te brojke dovoljne da se dokaže povreda članka 6. stavka 2. Direktive o staništima u više područja, koja nisu samo široko rasprostranjena (u smislu svoje zemljopisne distribucije na njemačkom državnom području), nego su i dovoljno brojna da opravdaju zaključak da će se povreda vjerojatno ponavljati te da je upravna praksa koja se u Njemačkoj koristi za provedbu te odredbe načelno problematična.
83.
Trebam dodati da se Komisijina tužba u predmetnom slučaju odnosi samo na dva prirodna stanišna tipa (stanišni tip 6510 i stanišni tip 6520) te da se dokazi koje ta institucija iznosi tiču samo područja s tim prirodnim staništima. Ovaj se slučaj stoga razlikuje od onog koji je doveo do nedavne presude Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (
44
), u kojem je Sud odbacio Komisijine argumente na temelju toga da ti primjeri nisu bili „reprezentativni” za sva sporna područja od značaja za Zajednicu. Naime, tužba povodom koje je donesena ta presuda odnosila se na 423 područja u Irskoj od značaja za Zajednicu, koje obilježava velika raznolikost staništa i vrsta, dok je Komisija istaknula samo tri primjera tih staništa i vrsta (obalne lagune, kompleksni cretovi i riječna bisernica) kako bi dokazala da su mjere očuvanja koje je Irska uspostavila u tim područjima bile rašireno, sustavno i ustrajno nedovoljno kvalitetne.
84.
U pogledu dokaza podnesenih u predmetnom slučaju želim naglasiti, kao prvo, da, prema mojemu mišljenju, nije nužno da Komisija dokaže da konkretne situacije koje ističe predstavljaju „velik” ili barem „značajan” dio svih područja sa stanišnim tipovima 6510 i 6520. Kako sam naveo, dovoljno je da su dovoljno brojne da pokazuju da je povreda široko rasprostranjena i/ili da će se vjerojatno ponavljati zbog nedostatka u upravnoj praksi države članice čiji se učinci mogu nastaviti tijekom vremena.
85.
Kao drugo, protivno navodu Savezne Republike Njemačke, Komisija ne mora provesti opću ocjenu i analizirati jesu li gubici u danim područjima kompenzirani dobicima u drugim područjima. U tom pogledu podsjećam na to da, kako sam već objasnio, članak 6. stavak 2. Direktive o staništima obvezuje države članice da spriječe pogoršanje u svakom području priznatom kao „posebno područje očuvanja”. On im ne nalaže da spriječe opće pogoršanje tih područja promatranih kao cjelina. U suprotnom, Komisija ne bi mogla navoditi „sustavnu i ustrajnu” povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. Mogla bi samo zahtijevati utvrđenje da je ta odredba jednom povrijeđena (to jest u odnosu na sva područja sa stanišnim tipovima 6510 i 6520 promatrana kao cjelina).
86.
Što se tiče druge dimenzije (trajanje), ističem da brojke koje Komisija spominje predstavljaju gubitke u razdoblju od 2006. do 2017. Iz toga proizlazi da manjak na koji ta institucija ukazuje nije privremen, već da veoma dugo traje. Izvješće o livadama iz 2014., koje je sastavio Savezni ured za zaštitu prirode, potvrđuje opći pad statusa očuvanja livada košanica u Njemačkoj od 2007. To izvješće govori da „livade […] više nisu u dobrom stanju u cijeloj Njemačkoj. Razlog tomu je značajan gubitak površine i kvalitete. U usporedbi s […] 2007., situacija na […] nizinskim livadama košanicama i planinskim livadama košanicama primjetno se pogoršala u pojedinim dijelovima” (
45
).
87.
Kada je riječ o trećoj dimenziji (težina), koja se odnosi na stupanj u kojem stvarna situacija u dotičnoj državi članici odstupa od rezultata čijem je postizanju namijenjena obveza o kojoj je riječ, podsjećam na to da, kako sam objasnio u točki 28. ovog mišljenja, članak 6. stavak 2. ima za cilj spriječiti prirodno ili ljudskim djelovanjem uzrokovano narušavanje okoliša ili značajno uznemiravanje vrsta za koje su „posebna područja očuvanja” određena. Prema mojemu mišljenju, smanjenje površine područja s tim staništima i vrstama tijekom vremena ozbiljno ugrožava taj cilj. Štoviše, gubitak površine mi se zbog njegove nepovratnosti čini posebno ozbiljnim oblikom „pogoršanja” u smislu te odredbe.
88.
S obzirom na prethodno navedeno, smatram da je Komisija dokazala da je Savezna Republika Njemačka počinila povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima koja je takvog razmjera, trajanja i težine da je se može smatrati „sustavnom i ustrajnom”.
2.
Drugi tužbeni razlog: „sustavna i ustrajna povreda” članka 4. stavka 1. Direktive o staništima
a)
Argumenti stranaka
89.
Komisija u okviru drugog tužbenog razloga navodi da je Savezna Republika Njemačka povrijedila članak 4. stavak 1. Direktive o staništima time što „opće i strukturno” nije dostavljala ažurirane podatke o područjima sa stanišnim tipovima 6510 i 6520. Komisija tvrdi da se ta povreda odnosi na 202 od 596 područja sa stanišnim tipom 6510 i 14 od 88 područja sa stanišnim tipom 6520 u deset saveznih zemalja.
90.
Komisija u tom pogledu navodi da članak 4. stavak 1. Direktive o staništima obvezuje države članice da dostavljaju redovito ažurirane podatke o, među ostalim, površini svakog „posebnog područja očuvanja”. Takva se obveza ne spominje izričito u toj odredbi, ali proizlazi iz kontekstualnog i teleološkog tumačenja te odredbe. Naime, Komisija mora raspolagati točnim informacijama i podacima o „posebnim područjima očuvanja” kako bi osigurala ispunjavanje konzervacijskih ciljeva predviđenih u članku 2. Direktive o staništima. Važnost dostavljanja takvih redovito ažuriranih podataka jasno proizlazi i iz članka 17. te direktive, koji nalaže državama članicama da svakih šest godina izrade izvješće o mjerama u kojem moraju detaljno navesti poduzete mjere i poboljšanja izvršena u svakom području.
91.
Komisija dalje ističe da se u uvodnoj izjavi 4. Provedbene odluke iz 2011. navodi da: „[s]adržaj standardnog obrasca Natura 2000 treba redovito ažurirati na temelju najboljih raspoloživih informacija za svako područje unutar mreže, kako bi se Komisiji omogućilo da ispuni svoju koordinacijsku ulogu […]”.
92.
Savezna Republika Njemačka osporava te argumente. Navodi da članak 4. stavak 1. Direktive o staništima zahtijeva da se podaci o relevantnim područjima samo jednom dostave (kada Komisija izradi popis „posebnih područja očuvanja”). Za kasnije razmjene podataka između te institucije i država članica ključna odredba je članak 17. Direktive o staništima, a ne članak 4. stavak 1. te direktive.
93.
Ta država članica dodaje da činjenica da Provedbena odluka iz 2011. govori o važnosti „redovitog” ažuriranja, a da ne precizira kada se to ažuriranje mora izvršiti, potvrđuje da Direktiva o staništima ne propisuje konkretnu obvezu u tom pogledu. Nadalje, za određivanje područja u kojima je došlo do pogoršanja nije potrebno redovito ažurirati podatke sadržane u SDF‑ovima. U svakom slučaju, SDF‑ovi koje je dostavila Savezna Republika Njemačka sustavno su aktualni. Međutim, Komisija je odbacila SDF koji je Savezna Republika Njemačka dostavila 2021.
b)
Ocjena
94.
Glavna nesuglasica između Komisije i Savezne Republike Njemačke u pogledu drugog tužbenog razloga odnosi se na pitanje obvezuje li članak 4. stavak 1. Direktive o staništima države članice da ažuriraju podatke o „posebnim područjima očuvanja” u smislu te direktive. Komisija u tom pogledu priznaje da ta odredba ne predviđa izričito takvu obvezu.
95.
Naime, članak 4. stavak 1. Direktive o staništima nedvosmisleno predviđa da se popis relevantnih područja Komisiji prosljeđuje „u roku od tri godine od priopćenja ove Direktive, zajedno s informacijama o svakom području” (
46
). Koliko shvaćam tu odredbu, ona državama članicama izričito nalaže samo da informacije o relevantnim područjima priopće u određenom trenutku, to jest prije nego što se ta područja formalno prizna kao „posebna područja očuvanja” te u okviru postupka određivanja tih područja kao takvih. U članku 4. stavku 1. Direktive o staništima ne vidim ništa iz čega bi proizlazila obveza država članica da redovito ažuriraju podatke o „posebnim područjima očuvanja” nakon što su ta područja formalno određena. U biti, čini mi se da je jedina svrha te odredbe uspostava postupka koji Komisija i države članice moraju slijediti za pravilno određivanje „posebnih područja očuvanja”.
96.
Osim toga, ističem da članak 17. Direktive o staništima predviđa da države članice „svakih šest godina” trebaju izraditi izvješće o provedbi mjera poduzetih u okviru te direktive. Ni u toj odredbi ne vidim ništa što bi sugeriralo da članak 4. stavak 1. te direktive treba tumačiti na način da države članice moraju svake godine dostaviti ažurirane podatke o „posebnim područjima očuvanja”.
97.
Slažem se s Komisijom da joj članak 9. Direktive o staništima nalaže da „periodično ocjenjuje koliko Natura 2000 doprinosi postizanju ciljeva utvrđenih u člancima 2. i 3.” te direktive. Komisija je u skladu s tom odredbom donijela Provedbenu odluku iz 2011., u čijoj se uvodnoj izjavi 4. navodi da „[s]adržaj standardnog obrasca Natura 2000 treba redovito ažurirati na temelju najboljih raspoloživih informacija za svako područje unutar mreže, kako bi se Komisiji omogućilo da ispuni svoju koordinacijsku ulogu, te u skladu s člankom 9. Direktive [o staništima] treba periodički ocjenjivati koliko Natura 2000 doprinosi postizanju ciljeva utvrđenih u člancima 2. i 3.” te direktive.
98.
Međutim, čak i ako bi se iz članka 9. Direktive o staništima mogla iščitati obveza država članica da redovito ažuriraju podatke o svakom području određenom kao „posebno područje očuvanja”, to ne mijenja činjenicu da, prema mojemu mišljenju, takva obveza ne proizlazi iz članka 4. stavka 1. tog akta.
99.
Shodno tomu, smatram da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da je Savezna Republika Njemačka povrijedila tu obvezu. Drugi tužbeni razlog stoga treba odbiti.
VI. Zaključak
100.
S obzirom na navedeno, predlažem da Sud:
–
utvrdi da je Savezna Republika Njemačka opće i strukturno povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore, kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013.;
–
odbije ostatak tužbe;
–
naloži Europskoj komisiji i Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje vlastitih troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. (SL 2013., L 158, str. 193.)
(
3
)	Direktiva 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128. i ispravak SL 2015., L 75, str. 20.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2019/1010 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o usklađivanju obveza izvješćivanja u području zakonodavstva povezanoga s okolišem te o izmjeni uredaba (EZ) br. 166/2006 i (EU) br. 995/2010 Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva 2002/49/EZ, 2004/35/EZ, 2007/2/EZ, 2009/147/EZ i 2010/63/EU Europskog parlamenta i Vijeća, uredaba Vijeća (EZ) br. 338/97 i (EZ) br. 2173/2005 te Direktive Vijeća 86/278/EEZ (SL 2019., L 170, str. 115.)
(
4
)	Naime, članak 258. UFEU‑a omogućuje Komisiji da pokrene postupak zbog neispunjenja obveza svaki put kada smatra da država članica nije ispunila obvezu iz prava Unije, bez obzira na prirodu ili težinu povrede (vidjeti, u tom smislu, presudu od 1. veljače 2001., Komisija/Francuska (C‑333/99, EU:C:2001:73, t. 33.)).
(
5
)	Vidjeti, za primjere „sustavnih i ustrajnih povreda” odredbi Direktive o staništima, presude od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:524), i od 21. rujna 2023., Komisija/Njemačka (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
6
)	Priopćenoj pod brojem dokumenta C(2011) 4892 (SL 2011., L 198, str. 39.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 13., str. 216.)
(
7
)	Vidjeti preambulu te direktive. Vidjeti također članak 2. stavak 1. te direktive.
(
8
)	Postupak određivanja područja kao „posebnih područja očuvanja”, kako je predviđen u članku 4. te direktive, sastoji se od raznih faza. Prema članku 4. stavku 1. te direktive, svaka država članica predlaže popis područja uz naznaku prirodnih stanišnih tipova i vrsta koje se prirodno tamo nalaze, te taj popis prosljeđuje Komisiji. Komisija nakon toga, na temelju popisa koje su joj države članice dostavile, sastavlja popis područja izabranih kao „područja od značaja za Zajednicu”. Kada se dano područje izabere kao područje od značaja za Zajednicu, dotična država članica mora ga odrediti kao „posebno područje očuvanja” što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina.
(
9
)	Vidjeti presudu od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 44.). Vidjeti također definiciju „posebnih područja očuvanja” u članku 1. točki (l) Direktive o staništima.
(
10
)	Vidjeti Prilog I. Direktivi o staništima.
(
11
)	Vidjeti Europska komisija, Glavna uprava za okoliš (ENV B.3) „Priručnik za raspoznavanje staništa u Europskoj uniji – EUR 28” (travanj 2013.), str. 80. i 81. (dostupan na sljedećoj adresi: https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71‑92a7-49eb-9c63‑6cb0fadf29dc/library/37d9e6d9-b7de-42ce‑b789‑622e9741b68f/details).
(
12
)	Vidjeti presudu od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 147. do 149. i navedena sudska praksa). Vidjeti također presudu od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska (C‑418/04, EU:C:2007:780, t. 204.).
(
13
)	Vidjeti presudu od 14. siječnja 2016., Grüne Liga Sachsen i dr. (C‑399/14, EU:C:2016:10, t. 36. i 40.).
(
14
)	Vidjeti presudu od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje stanja područja prirode Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, t. 152. do 154.).
(
15
)	Hamer, J. „General and persistent breach of EC Environmental Law”, European Law Reporter (2005.) br. 7-8, str. 324.‑327. Vidjeti također, za općenitu raspravu o „sustavnim i ustrajnim povredama”, Prete, L. „The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal (2023.), svezak 24., str. 1011. do 1022. Kako autor objašnjava, Komisija je prije pojave mogućnosti pokretanja postupaka zbog „sustavnih i ustrajnih povreda” morala pokrenuti postupak za svaku činjeničnu situaciju koja se protivila pravu Unije, što je zahtijevalo mnogo vremena te je bilo ograničene djelotvornosti.
(
16
)	Vidjeti također Prete, L., kao što je to navedeno u prijašnjoj bilješci.
(
17
)	Vidjeti presudu od 5. rujna 2019., Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, t. 75.). Vidjeti također, u prilog tom stajalištu, Prete, L. „The systemic criterion in the use of infringement proceedings”, German Law Journal, 2023., svezak 24., str. 1011. do 1022.
(
18
)	Vidjeti presudu od 26. travnja 2005. (C‑494/01, EU:C:2005:250).
(
19
)	Vidjeti presudu od 5. rujna 2019., Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, t. 73.). Za još novije primjere u kojima je Komisija tražila oba utvrđenja, vidjeti presude od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:524), i od 21. rujna 2023., Komisija/Njemačka (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑116/22, EU:C:2023:687).
(
20
)	Vidjeti presudu od 21. ožujka 2019., Komisija/Poljska (C‑127/17, EU:C:2019:236, t. 119.).
(
21
)	Vidjeti presudu od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 141. i navedena sudska praksa).
(
22
)	Vidjeti presudu od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, t. 37.).
(
23
)	Ibid
(
24
)	Presuda od 26. travnja 2005. (C‑494/01, EU:C:2005:250)
(
25
)	Direktiva Vijeća 75/442/EEZ od 15. srpnja 1975. o otpadu (SL 1975., L 194, str. 39.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 91/156/EEZ od 18. ožujka 1991. (SL 1991., L 78, str. 32.)
(
26
)	Vidjeti presudu od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, t. 39.).
(
27
)	Istodobno, Sud je formalno priznao da se predmet tužbe zbog povrede obveze za koju se pretpostavlja da je trajna može proširiti na činjenice nastale nakon obrazloženog mišljenja ako su one iste vrste i sastavni su dio istog ponašanja kao i činjenice na koje se to mišljenje odnosi (vidjeti presudu od 5. rujna 2019., Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, t. 76 i navedenu sudsku praksu).
(
28
)	U tom pogledu dodajem da Komisija tijekom predsudskog postupka ne raspolaže vlastitim istražnim ovlastima te da, za potrebe provjere primjenjuju li se nacionalne odredbe namijenjene osiguravanju djelotvorne provedbe direktive pravilno u praksi, uvelike ovisi o podacima koje dostave mogući podnositelji pritužbe i država članica na koju se to odnosi (vidjeti presudu od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja), C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 142. i navedenu sudsku praksu).
(
29
)	Vidjeti, po analogiji, sudsku praksu prema kojoj predugo trajanje predsudskog postupka može biti nedostatak koji tužbu zbog povrede obveza čini nedopuštenom ako je Komisijino ponašanje otežalo pobijanje njezinih argumenata, čime su povrijeđena prava obrane dotične države članice (vidjeti presude od 12. svibnja 2005., Komisija/Belgija (C‑287/03, EU:C:2005:282, t. 14. i navedenu sudsku praksu, i od 8. prosinca 2005., Komisija/Luksemburg (C‑33/04, EU:C:2005:750, t. 76.)).
(
30
)	Presuda od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja), C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 170. i 173.
(
31
)	Ibid., t. 167.
(
32
)	Vidjeti njezino mišljenje u predmetu Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:90, t. 50.).
(
33
)	Vidjeti, po analogiji, presudu od 26. travnja 2005., Komisija/Irska (C‑494/01, EU:C:2005:250, t. 168. i navedena sudska praksa).
(
34
)	Ibid., t. 133. Vidjeti također presudu od 5. rujna 2019., Komisija/Italija (Bakterija Xylella fastidiosa) (C‑443/18, EU:C:2019:676, t. 79.).
(
35
)	Vidjeti presudu od 24. lipnja 2021., Komisija/Španjolska (Pogoršanje stanja područja prirode Doñana) (C‑559/19, EU:C:2021:512, t. 155. i navedena sudska praksa).
(
36
)	Vidjeti stupce J-1 i J-11 Priloga B.4., koji je podnijela Savezna Republika Njemačka.
(
37
)	Ibid.
(
38
)	Vidjeti stupce J-3 i J-31 Priloga B.4., koji je podnijela Savezna Republika Njemačka.
(
39
)	C‑494/01, EU:C:2004:546, t. 43. do 48.
(
40
)	Vidjeti njezino mišljenje u predmetu Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:90, t. 106.).
(
41
)	Riječ je o 10 saveznih zemlja Brandenburg, Baden‑Württemberg, Bremen, Hessen, Mecklenburg‑Zapadno Pomorje, Donja Saska, Sjeverna Rajna‑Vestfalija, Saarska, Saska‑Anhalt i Tiringija (vidjeti stupac C tablice koju je Savezna Republika Njemačka izložila u Prilogu B.4.).
(
42
)	Vidjeti stupce I‑1, J-11 i J-31 tablice koju je Savezna Republika Njemačka izložila u Prilogu B.4.
(
43
)	Ibid.
(
44
)	Vidjeti presudu od 29. lipnja 2023., Komisija/Irska (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑444/21, EU:C:2023:524, t. 168. do 175.). Vidjeti također, u tom pogledu, presudu od 21. rujna 2023., Komisija/Njemačka (Zaštita posebnih područja očuvanja) (C‑116/22, EU:C:2023:687, t. 122. do 125.).
(
45
)	Vidjeti stranicu 13. Izvješća o livadama iz 2014., koje je sastavio Savezni ured za zaštitu prirode, a koje je Komisija podnijela kao Prilog A.2.
(
46
)	Moje isticanje