61996CC0069_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Το Consiglio di Stato (Ιταλία) υποβάλλει στο Δικαστήριο τρία προδικαστικά ερωτήματα, εκ των οποίων το μεν πρώτο αφορά την έννοια του «δικαστηρίου» που έχει την ευχέρεια να κάνει χρήση της προβλεπομένης στο άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ παραπομπής, τα δε άλλα δύο την οδηγία 86/457/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Σεπτεμβρίου 1986, περί ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική (1).
2 Η διαδικασία από την οποία ανακύπτει το παρόν προδικαστικό ζήτημα είναι διοικητικού χαρακτήρα: πρόκειται για «έκτακτη προσφυγή» ενώπιον του Προέδρου της Ιταλικής Δημοκρατίας, μέσω της οποίας είναι δυνατή η προσβολή επίσης διοικητικών αποφάσεων (κανονιστικών πράξεων και διατάξεων). Στο πλαίσιο της εν λόγω διαδικασίας, το Consiglio di Stato διατυπώνει υποχρεωτικώς γνώμη, που, έστω και αν δεν δεσμεύει το αποφασίζον όργανο, στην πράξη ακολουθείται συνήθως υπ' αυτού (2).
Πραγματικά περιστατικά και εξέλιξη της κύριας διαδικασίας
3 Οι προσφεύγοντες είναι ιατροί χειρούργοι, ιταλικής ιθαγενείας, που κατέχουν τον οικείο ακαδημαϋκό τίτλο και την άδεια ασκήσεως επαγγέλματος, καθώς και το πιστοποιητικό ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική, που χορηγείται σύμφωνα με το decreto legislativo 256, της 8ης Αυγούστου 1991.
4 Όλοι οι ανωτέρω υπέβαλαν υποψηφιότητα για θέση γενικού ιατρού συμβεβλημένου με την Unitΰ Sanitaria Locale nΊ 58 του Palermo, σύμφωνα με την προκήρυξη κενής θέσεως που είχε δημοσιευθεί στην Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana αριθ. 59, της 26ης Νοεμβρίου 1994.
5 Η επετηρίδα των διοριστέων υποψηφίων καταρτίστηκε από τον Διευθυντή της Unitΰ Sanitaria Locale με την απόφαση αριθ. 1495, της 4ης Απριλίου 1995. Στην επετηρίδα αυτήν περιελήφθησαν, όπως φαίνεται (3), και σε καλύτερη σειρά απ' ό,τι οι προσφεύγοντες, ιατροί που δεν κατείχαν τον ειδικό τίτλο εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική.
6 Με την έκτακτη προσφυγή τους ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας, οι προσφεύγοντες προσβάλλουν:
α) ευθέως μεν, την επετηρίδα των διοριστέων υποψηφίων, διότι, κατ' αυτούς, το προαναφερθέν decreto legislativo 256 του 1991, για την πρόσβαση στο επάγγελμα του συμβεβλημένου με την Εθνική Υγειονομική Υπηρεσία γενικού ιατρού, απαιτεί, από την 1η Ιανουαρίου 1995 και εφεξής, τον ειδικό τίτλο, με την επιφύλαξη των κεκτημένων δικαιωμάτων·
β) εμμέσως δε (4), την απόφαση του Υπουργού Υγείας της 15ης Δεκεμβρίου 1994 (η οποία αναγνωρίζει τα «κεκτημένα δικαιώματα» όλων των ιατρών που έχουν, στις 31 Δεκεμβρίου 1994, άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος, έστω και αν αυτοί δεν κατέχουν τον άλλο επίμαχο τίτλο), στην οποία υπουργική απόφαση στήριξε τη δική του απόφαση ο διευθυντής της Unitΰ Sanitaria Locale.
7 Πριν γνωμοδοτήσει επί των προσφυγών που υποβλήθηκαν στην κρίση του, το Consiglio di Stato έκρινε αναγκαίο να στραφεί στο Δικαστήριο, ερωτώντας το, πρώτον, αν νομιμοποιείται το ίδιο να υποβάλλει προδικαστικά ερωτήματα, όταν ενεργεί στο πλαίσιο της προαναφερθείσας έκτακτης προσφυγής, και, δεύτερον, επί της ερμηνείας της οδηγίας.
8 Τα προδικαστικά ερωτήματα έχουν ως εξής:
«1) Πρέπει ο όρος "δικαστήριο" στο άρθρο 177 της Συνθήκης να ερμηνευθεί διασταλτικά, ώστε να περιλαμβάνει δηλαδή όχι μόνον τα καθαυτό δικαιοδοτικά όργανα που ορίζονται ως τέτοια στις εθνικές έννομες τάξεις, αλλά και κάθε διοικητική διαδικασία αμφισβητουμένης "δικαιοδοσίας" που χαρακτηρίζεται όχι μόνον από την αμεροληψία, την κατοχύρωση των δικαιωμάτων της εκατέρωθεν ακροάσεως, κ.λπ., αλλά και από το αμετάκλητον και το αμεταρρύθμιστον της αποφάσεως και το ανέλεγκτόν της από οποιαδήποτε άλλη - διοικητική ή δικαστική - αρχή;
2) Περιλαμβάνει η έκφραση "όλοι οι ιατροί που θα έχουν το δικαίωμα αυτό στις 31 Δεκεμβρίου 1994", στο άρθρο 7, παράγραφος 2, της οδηγίας 86/457/ΕΟΚ, όλους όσους in abstracto συγκέντρωναν τα τυπικά προσόντα για ν' αποκτήσουν πρόσβαση σε υπηρεσιακή σχέση (ως διορισμένοι σε οργανική θέση, συμβεβλημένοι, επί συμβάσει ορισμένου χρόνου, κ.λπ.) με την εθνική υγειονομική υπηρεσία ή μόνον όσους είχαν ήδη συνάψει, in concreto, υπηρεσιακή σχέση;
3) Αν στο προηγούμενο ερώτημα δοθεί η δεύτερη απάντηση, έχει η οδηγία την έννοια ότι η εθνική αρχή έχει, ούτως ή άλλως, την εξουσία να επεκτείνει την έννοια των "κεκτημένων δικαιωμάτων" σε βαθμό ώστε να περιλάβει σ' αυτήν όλους όσους, στην παραπάνω ημερομηνία, είχαν λάβει απλώς και μόνο άδεια ασκήσεως επαγγέλματος ή ότι ως "κεκτημένο δικαίωμα" πρέπει να νοείται η κατάσταση του κατέχοντος κάποια επί πλέον προσόντα πέραν της απλής αδείας ασκήσεως επαγγέλματος;»
Το νομικό πλαίσιο
9 Το Consiglio di Stato στηρίζει τις ερμηνευτικές του αμφιβολίες στην προαναφερθείσα οδηγία 86/457/ΕΟΚ. Η οδηγία, όμως, αυτή καταργήθηκε ρητώς από την οδηγία 93/16/EOK του Συμβουλίου, της 5ης Απριλίου 1993, για τη διευκόλυνση της ελεύθερης κυκλοφορίας των ιατρών και της αμοιβαίας αναγνώρισης των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων τους (5) (στο εξής: οδηγία 93/16).
10 Οι παραπομπές τις οποίες κάνει το Consiglio di Stato στα άρθρα της οδηγίας 86/457 πρέπει, κατά συνέπεια, να αναχθούν στα σήμερον ισχύοντα και να νοηθούν ως γενόμενες στις αντίστοιχες διατάξεις της οδηγίας 93/16. Η αναγωγή αυτή δεν εμφανίζει ιδιαίτερα προβλήματα, δεδομένου ότι το αρχικό κείμενο της πρώτης, με τις μεταγενέστερες τροποποιήσεις του, ενσωματώθηκε στη δεύτερη (6).
11 Σκοπός της εκδόσεως της οδηγίας 86/457 ήταν να καλυφθούν τα κενά που υπήρχαν, σχετικά με την εκπαίδευση γενικών ιατρών, στις προπαρατεθείσες οδηγίες 75/362 και 75/363, που δεν περιείχαν διατάξεις σχετικές με την αμοιβαία αναγνώριση διπλωμάτων και πιστοποιητικών που επιστεγάζουν την ειδική εκπαίδευση στη γενική ιατρική, ούτε περί των κριτηρίων τα οποία πρέπει να πληροί η εκπαίδευση αυτή.
12 Η οδηγία 86/457 αναγνώρισε, όμως, ότι η βελτίωση της εκπαιδεύσεως στην ειδική ιατρική, με τη συνακόλουθη αναβάθμιση του λειτουργήματος του γενικού ιατρού, έπρεπε να εξελιχθεί με διαφορετικούς ρυθμούς στα κράτη μέλη, διότι μόνο σταδιακά θα μπορούσε να εξασφαλισθεί η σύγκλιση όλων. Γι' αυτό,
α) σε πρώτη φάση, κάθε κράτος μέλος έπρεπε να καθιερώσει ειδική εκπαίδευση στη γενική ιατρική, που να ανταποκρίνεται στις ελάχιστες ποσοτικές και ποιοτικές ανάγκες και να συμπληρώνει τη στοιχειώδη βασική εκπαίδευση την οποία πρέπει να έχει ο ιατρός βάσει της προαναφερθείσας οδηγίας 75/363·
β) σε δεύτερη φάση, τα κράτη μέλη έπρεπε να προβλέψουν ότι η άσκηση των δραστηριοτήτων του ιατρού ως γενικού ιατρού στο πλαίσιο του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων έπρεπε να εξαρτάται από την κατοχή ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική.
13 Αφού, με τον τρόπο αυτό, θα επιτυγχανόταν ο συντονισμός των ελαχίστων προϋποθέσεων για τη χορήγηση διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων που επιστεγάζουν την ειδική εκπαίδευση στη γενική ιατρική, τα κράτη μέλη έπρεπε να προχωρήσουν στην αμοιβαία αναγνώριση αυτών των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και τίτλων.
14 Τα άρθρα 30 έως 35 της οδηγίας 93/16 ρυθμίζουν τις επί μέρους πλευρές της ειδικής εκπαιδεύσεως στη γενική ιατρική, τον ρυθμό της καθιερώσεώς της στα κράτη μέλη και τις προϋποθέσεις χορηγήσεως και αναγνωρίσεως των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων που βεβαιώνουν την ολοκλήρωσή της.
15 Από την άλλη πλευρά, το άρθρο 36 της οδηγίας 93/16 (που αντιστοιχεί προς το άρθρο 7 της οδηγίας 86/457) αναφέρεται μόνο στην άσκηση του επαγγέλματος του γενικού ιατρού στο πλαίσιο εθνικού συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων. Τα δύο προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία υποβάλλει το Consiglio di Stato επί της ουσίας της διαφοράς, αφορούν ακριβώς την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού.
16 Οι δύο πρώτες παράγραφοι του εν λόγω άρθρου 36 έχουν ως εξής:
«1. Από την 1η Ιανουαρίου 1995, κάθε κράτος μέλος εξαρτά, υπό την επιφύλαξη των διατάξεων περί κεκτημένων δικαιωμάτων, την άσκηση των δραστηριοτήτων του ιατρού με την ιδιότητα του γενικού ιατρού στα πλαίσια του εθνικού του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων, από την κατοχή διπλώματος, πιστοποιητικού ή άλλου τίτλου που προβλέπεται στο άρθρο 30.
Πάντως, τα κράτη μέλη δύνανται να εξαιρούν από αυτήν την προϋπόθεση τα πρόσωπα που βρίσκονται στο στάδιο ειδικής εκπαίδευσής τους στη γενική ιατρική.
2. Κάθε κράτος μέλος προσδιορίζει τα κεκτημένα δικαιώματα. Πάντως, πρέπει να θεωρεί ως κεκτημένο το δικαίωμα άσκησης των δραστηριοτήτων του ιατρού με την ιδιότητα του γενικού ιατρού στο πλαίσιο του εθνικού του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων χωρίς το δίπλωμα, πιστοποιητικό ή άλλο τίτλο που προβλέπονται στο άρθρο 30 σε όλους τους ιατρούς που θα έχουν το δικαίωμα αυτό στις 31 Δεκεμβρίου 1994 βάσει των άρθρων 1 έως 20 και είναι εγκατεστημένοι κατά την ημερομηνία αυτή στο έδαφός του, έχοντας επωφεληθεί από το άρθρο 2 ή από το άρθρο 9, παράγραφος 1.»
Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα: το Consiglio di Stato, η έκτακτη προσφυγή ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας και η κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης έννοια του «δικαστηρίου»
17 Το πρώτο ερώτημα συμπίπτει, στην πραγματικότητα, με το ζήτημα του παραδεκτού της προδικαστικής παραπομπής, εφόσον, εάν το Consiglio di Stato, ενεργώντας στο πλαίσιο έκτακτης προσφυγής, δεν είχε την ιδιότητα του δικαστηρίου κατά το άρθρο 177, δεν θα ήταν παραδεκτό ούτε το πρώτο του ερώτημα. Επειδή όμως η έρευνα της ιδιότητας αυτής αποτελεί ακριβώς το περιεχόμενο του πρώτου του ερωτήματος, ο μόνος τρόπος για να λυθεί η προκύπτουσα αντίφαση είναι να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό.
18 Από την ανάγνωση του ερωτήματος προκύπτει, εκ πρώτης όψεως, κάποια λογική ασυνέπεια, διότι ερωτάται, κατά λέξιν, αν η έννοια του «δικαστηρίου» μπορεί να περιλάβει κάποια ή κάποιες διαδικασίες. Η άμεση απάντηση θα έπρεπε να είναι αρνητική: ο όρος «δικαστήριο» δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει μια οποιαδήποτε «διαδικασία». Τα δικαιοδοτικά όργανα είναι, εξ ορισμού, όργανα του κράτους ή, γενικότερα, δικαιοδοτούντα όργανα, τα οποία δρουν σύμφωνα με ορισμένες διαδικασίες. Είναι όμως προφανές ότι «δικαστήρια» και «διαδικασίες» δεν ταυτίζονται.
19 Πρέπει, επομένως, να αναδιατυπωθεί το ερώτημα ή, τουλάχιστον, να νοηθεί κατά τρόπο που να καθίσταται σαφές το - υπονοούμενο στο ερώτημα - υποκείμενο, το οποίο ενεργεί με ορισμένη διαδικασία.
20 Συγκεκριμένα, εν όψει των συλλογισμών που εκθέτει στη διάταξη περί παραπομπής, το Consiglio di Stato ερωτά, στην πραγματικότητα, αν η κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης έννοια του «δικαστηρίου» περιλαμβάνει ή όχι όργανα - όπως το ίδιο - που διατυπώνουν υποχρεωτικώς γνώμες, τις οποίες συνήθως η αποφασίζουσα αρχή ακολουθεί, στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας αμφισβητουμένης «δικαιοδοσίας», με την οποία προσβάλλονται διοικητικές πράξεις ή διατάξεις, όταν η διαδικασία αυτή, που χαρακτηρίζεται από αμεροληψία και κατοχύρωση της εκατέρωθεν ακροάσεως, καταλήγει σε οριστική απόφαση μη υποκείμενη στον έλεγχο οποιαδήποτε άλλης - διοικητικής ή δικαστικής - αρχής.
21 Η απάντηση στο ερώτημα αυτό προϋποθέτει να αναλυθεί η λειτουργία του Consiglio di Stato στο πλαίσιο της ενώπιον του Προέδρου της Ιταλικής Δημοκρατίας έκτακτης προσφυγής.
22 Όπως λέει με την παραπομπή του το ίδιο το Consiglio di Stato, η ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας έκτακτη προσφυγή, με τη μορφή που προσλαμβάνει στην ιταλική νομοθεσία (διάταγμα 1199 του Προέδρου της Δημοκρατίας του 1971), και σύμφωνα με την ερμηνεία που προκύπτει από τις διαδοχικές αποφάνσεις του Συνταγματικού Δικαστηρίου και τη διοικητική νομολογία, εμφανίζει τα ακόλουθα χαρακτηριστικά:
α) Είναι διαδικασία αμφισβητουμένης «δικαιοδοσίας», που εγγυάται την εκατέρωθεν ακρόαση των διαδίκων: ο ιδιώτης προσφεύγων έχει το δικαίωμα να εξετάσει και να λάβει αντίγραφο της δικογραφίας - και, ειδικότερα, της εκθέσεως του Υπουργείου προς το Consiglio di Stato - με σκοπό να υποβάλει τους αμυντικούς του ισχυρισμούς.
β) Αποτελεί μέσο θεραπείας διαζευκτικό και παράλληλο προς την ένδικη προσφυγή ενώπιον των κοινών δικαστηρίων (κανονικά, των Tribunali amministrativi regionali)· πλην ορισμένων ιδιορρυθμιών δευτερεύουσας σημασίας (διαφορετική διάρκεια των προθεσμιών ασκήσεως προσφυγής, αναγκαίον ή μη της προηγουμένης εξαντλήσεως των «εσωτερικών» διοικητικών μέσων θεραπείας), οι προϋποθέσεις ασκήσεως της μιας και της άλλης προσφυγής είναι όμοιες, όπως όμοιο είναι και το είδος της αιτουμένης εννόμου προστασίας (petitum: η ακύρωση διοικητικής πράξεως βλαπτικής μιας υποκειμενικής θέσεως, η οποία χαρακτηρίζεται ως «έννομο συμφέρον»· causa petendi: οι πλημμέλειες της διοικητικής πράξεως)· όποιος επιλέγει την άσκηση της έκτακτης προσφυγής δεν δύναται να ασκήσει και προσφυγή ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale, και αντιστρόφως.
γ) Η απόφαση ακολουθεί αυστηρώς δικαιικά κριτήρια, αποκλειομένης πάσης κατά διακριτικήν ευχέρεια εκτιμήσεως του δημοσίου συμφέροντος.
δ) Η απόφαση - τυπικώς εκδιδόμενη με διάταγμα του Προέδρου της Δημοκρατίας κατόπιν προτάσεως του καθ' ύλην αρμοδίου Υπουργού - στηρίζεται, στην πραγματικότητα, στη γνωμοδότηση του Consiglio di Stato: ο Υπουργός δύναται να αποστεί αυτής, μόνον υποβάλλοντας το ζήτημα στο Υπουργικό Συμβούλιο.
ε) Το Consiglio di Stato είναι όργανο αμερόληπτο, του οποίου την ανεξαρτησία εγγυάται το Σύνταγμα - και διότι ασκεί ταυτόχρονα δικαιοδοτικά καθήκοντα.
ς) Η εκδιδόμενη επί έκτακτης προσφυγής απόφαση έχει δεσμευτική ενέργεια μεταξύ των διαδίκων, με αποτελέσματα στην ουσία παρόμοια με τα του δεδικασμένου· εξ άλλου, όταν σκοπεί στην ακύρωση διοικητικής πράξεως κανονιστικής ή γενικής φύσεως, παράγει αποτελέσματα erga omnes (7).
ζ) Η οριστική απόφαση δύναται να μεταρρυθμιστεί μόνο προς διόρθωση παραδρομής ή στις εξαιρετικές περιπτώσεις αναψηλαφήσεως, κατά τους ίδιους κανόνες που επιβάλλονται για τις αμετάκλητες αποφάσεις των πολιτικών δικαστηρίων· πλην των εξαιρετικών αυτών περιπτώσεων, δεν μπορεί να μεταρρυθμιστεί ή ανακληθεί από την ίδια αρχή που την εξέδωσε, ούτε κατ' αίτησιν των διαδίκων (8) ούτε αυτεπαγγέλτως, ούτε μπορεί να υποβληθεί προς επανεξέταση σε καμμία άλλη αρχή, είτε δικαιοδοτική είτε διοικητική (9).
23 Το σύνολο των ιδιαιτέρων αυτών χαρακτηριστικών εμφανίζει την ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας προσφυγή ως περίπτωση που ιστορικά μεν κατάγεται από τις εξουσίες τις οποίες ασκούσε extra ordinem ο μονάρχης, ενσωματώθηκε όμως στην έννομη τάξη της προεδρευομένης δημοκρατίας, με ταυτόχρονη παραχώρηση μιας σημαντικής λειτουργίας στο Consiglio di Stato, όργανο στο οποίο το Ιταλικό Σύνταγμα απονέμει δικαιοδοτικά καθήκοντα σε σχέση με τη δράση της Δημοσίας Διοικήσεως (10).
24 Προβάλλοντας στην περίπτωση αυτή τα κριτήρια τα οποία έχει επεξεργαστεί κατά την ερμηνεία του άρθρου 177 της Συνθήκης (11) το Δικαστήριο, θεωρώ ότι το Consiglio di Stato - όργανο που αναμφιβόλως συγκεντρώνει τις προϋποθέσεις τις οποίες επιβάλλει το Δικαστήριο για να το χαρακτηρίσει δικαιοδοτικό, κατά την έννοια του άρθρου 177 της Συνθήκης, όταν κρίνει το ίδιο διαφορές που ανακύπτουν επί πράξεων της Διοικήσεως, - δύναται να εγείρει προδικαστικά ερωτήματα και όταν ενεργεί στο πλαίσιο έκτακτης προσφυγής ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας.
25 Πράγματι, το Consiglio di Stato δεν χάνει, στο πλαίσιο της εν λόγω έκτακτης προσφυγής, τα γνωρίσματα που, κατά την προπαρατεθείσα νομολογία, χαρακτηρίζουν τα δικαιοδοτικά όργανα που έχουν την ευχέρεια να υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα:
- αποτελεί όργανο συνεστημένο διά νόμου·
- έχει μόνιμο και όχι προσωρινό χαρακτήρα·
- ενεργεί στο πλαίσιο διαδικασίας αμφισβητουμένης «δικαιοδοσίας», κατόπιν εκατέρωθεν ακροάσεως των διαδίκων·
- οι αποφάσεις του στηρίζονται στην εφαρμογή κανόνων δικαίου και όχι κριτηρίων σκοπιμότητας (12)
- η ανεξαρτησία και αμεροληψία των μελών του, είτε μετέχουν σε γνωμοδοτικά είτε σε δικαιοδοτικά τμήματα (13), κατοχυρώνεται διά νόμου.
26 Βέβαιο είναι ότι η γνωμοδοτική αρμοδιότητα την οποία ασκεί το Consiglio di Stato, στο πλαίσιο της έκτακτης προσφυγής ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας, εγείρει μια κάποια δυσκολία σε σχέση με μια άλλη από τις προϋποθέσεις που συνήθως απαιτεί η νομολογία του Δικαστηρίου για να μπορεί ένα όργανο να προβεί σε προδικαστική παραπομπή. Αναφέρομαι στην απαίτηση να πρόκειται για όργανα στα οποία ανατίθεται η άσκηση αποφασιστικής δικαιοδοσίας (με την έννοια της δικαιοδοσίας που ασκείται με δεσμευτικές για τους διαδίκους αποφάσεις)· δηλαδή, για όργανα που κρίνουν διαφορές χρησιμοποιώντας τη δικαιοδοτική εξουσία του κράτους. Μπορεί η ιδιότητα αυτή - την οποία αναμφιβόλως διαθέτει το Consiglio di Stato οσάκις δικαιοδοτεί - να του αναγνωρισθεί και όταν γνωμοδοτεί;
27 Το ερώτημα επιδέχεται, κατ' αρχήν, δύο διαφορετικές απαντήσεις:
α) η πρώτη, αυστηρώς τυπική, αρνείται την ιδιότητα αυτή σε ένα όργανο που, στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας προσβολής πράξεως, περιορίζεται στην άσκηση αμιγώς γνωμοδοτικών και όχι αποφασιστικών αρμοδιοτήτων·
β) η δεύτερη, η οποία λαμβάνει υπόψη γενικότερες θεωρήσεις, δέχεται, κατ' εξαίρεσιν, ότι ένα όργανο με τα χαρακτηριστικά του Consiglio di Stato μπορεί να διατηρεί τον χαρακτήρα του δικαιοδοτικού οργάνου και όταν δεν αποφασίζει μόνο του, αλλά γνωμοδοτεί στο πλαίσιο διαδικασίας προσβολής πράξεων, ιδιόρρυθμης όπως η έκτακτη προσφυγή ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας, ο οποίος συνήθως ακολουθεί τη γνώμη του.
28 Υπέρ της πρώτης λύσεως θα μπορούσε να παρατεθεί η διάταξη του Δικαστηρίου της 5ης Μαρτίου 1986 (14), με την οποία κρίθηκε απαράδεκτο προδικαστικό ερώτημα το οποίο είχε υποβάλει η Commissione consultiva per le infrazioni valutarie, με το εξής σκεπτικό: «Κατά το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, μόνο δικαστήριο κράτους μέλους που καλείται να αποφανθεί στο πλαίσιο διαδικασίας που προορίζεται να καταλήξει σε δικαστική απόφαση μπορεί να υποβάλει ζητήματα στο Δικαστήριο. Αυτό δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, δεδομένου ότι η Commissione consultiva δεν έχει ως αποστολή να κρίνει διαφορές, αλλά να εκδίδει γνωμοδοτήσεις στο πλαίσιο διοικητικών διαδικασιών.»
29 Θεωρώ όμως ότι τα ειδικά χαρακτηριστικά της Commissione consultiva per le infrazioni valutarie, τα οποία ετονίζοντο στη διάταξη της 5ης Μαρτίου 1986 (15), και των διοικητικών διαδικασιών των οποίων επιλαμβανόταν διαφέρουν από τα χαρακτηριστικά της ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας έκτακτης προσφυγής και της λειτουργίας, στο πλαίσιο αυτής, του Consiglio di Stato. Γι' αυτό τον λόγο, το σκεπτικό εκείνης της διατάξεως δεν μπορεί να ισχύσει στην παρούσα περίπτωση.
30 Υπέρ της δεύτερης λύσεως συνηγορεί η απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 1973, Nederlandse Spoorwegen (16), όπου το Δικαστήριο δέχτηκε τα προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία του υπέβαλε το ολλανδικό Συμβούλιο της Επικρατείας πριν διατυπώσει - απλή - γνώμη στο πλαίσιο διαδικασιών προσβολής διοικητικών πράξεων, επί των οποίων θα αποφάσιζε τελικώς το Στέμμα.
31 Βέβαιο είναι ότι η απόφαση Nederlandse Spoorwegen δεν αιτιολογεί ρητά γιατί θεωρήθηκαν παραδεκτά τα τότε υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα· το ζήτημα αυτό δεν θίγεται καν στο σκεπτικό της. Η αιτιολογία αυτή πρέπει να αναζητηθεί στις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Mayras (17), ο οποίος έθιξε ρητά το ζήτημα και συνηγόρησε υπέρ του παραδεκτού, θέση την οποία υιοθέτησε το Δικαστήριο.
32 Οι προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Mayras επί του ζητήματος αυτού τόνιζαν, στην ουσία, ότι το Στέμμα των Κάτω Ξωρών, ως αυτοδίκαιος φορέας δικαιοδοτικών καθηκόντων ασκουμένων υπό καθεστώς «διατηρήσεως της δικαιοδοσίας», επικουρούσε το Συμβούλιο της Επικρατείας, όργανο συσταθέν κατά το Σύνταγμα, του οποίου δεν αμφισβητείτο η αμεροληψία και η ανεξαρτησία. Σ' αυτό ανετίθεντο, ταυτόχρονα, γνωμοδοτικά καθήκοντα και δικαιοδοτικές εξουσίες: εν τη ασκήσει της γνωμοδοτικής του αρμοδιότητας, γνωμοδοτούσε κατόπιν κατ' αντιμωλίαν ακροάσεως των διαδίκων, στο πλαίσιο μιας sui generis προσφυγής, διαφορετικής από τις λοιπές διοικητικές προσφυγές, μέσω της οποίας το Στέμμα (18) ηδύνατο να ακυρώσει ορισμένες πράξεις της Διοικήσεως.
33 Οι ομοιότητες αυτού του προηγουμένου με την υπό κρίση εδώ περίπτωση είναι έκδηλες. Τόσο από υποκειμενική (φύση και σύνθεση του οργάνου), όσο και από αντικειμενική άποψη (λειτουργία της οποία εκπληρώνει η γνωμοδότηση στο πλαίσιο ειδικής διαδικασίας προσβολής διοικητικών πράξεων και διατάξεων), η αναλογία που υφίσταται μεταξύ των δύο περιπτώσεων είναι αναντίρρητη. Αυτό σημαίνει ότι, κατ' αρχήν, και εφόσον δεν συντρέχουν σοβαροί λόγοι για να μεταβάλει προσανατολισμό η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 177 της Συνθήκης, η επιλεγείσα στην υπόθεση Nederlandse Spoorwegen λύση πρέπει να ισχύσει και εν προκειμένω.
34 Αναγνωρίζω, πάντως, ότι ένα τέτοιο συμπέρασμα έχει δύο τουλάχιστον ασθενή σημεία:
α) αφενός μεν, το αποφασίζον όργανο δεν είναι - από νομική άποψη - το Consiglio di Stato, αλλά ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ο οποίος δεν διαθέτει δικαιοδοτικές αρμοδιότητες.
β) αφετέρου δε, η έκτακτη προσφυγή, παρά τις αναλογίες του με τις ένδικες προσφυγές, δεν παύει να είναι διοικητική διαδικασία προσβολής πράξεως, στο πλαίσιο της οποίας, π.χ., το Consiglio di Stato δεν δύναται να εγείρει ζητήματα συνταγματικότητας ενώπιον του ιταλικού Συνταγματικού Δικαστηρίου, προνομία που ανήκει μόνο στα δικαιοδοτικά όργανα της χώρας αυτής.
35 Η πρώτη αντίρρηση, αναμφίβολης βαρύτητας, θα μπορούσε να αποκρουστεί αν ληφθεί υπόψη η ουσιαστική - και όχι η τυπική απλώς - λειτουργία την οποία ασκεί το Consiglio di Stato στο πλαίσιο της έκτακτης προσφυγής. Ναι μεν είναι βέβαιο ότι αρμόδιος για την τελική απόφαση παραμένει, κατ' όνομα, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, είναι όμως επίσης βέβαιο ότι το περιεχόμενο αυτής της αποφάσεως το καθορίζει, στην πράξη, με τη γνωμοδότησή του το Consiglio di Stato. Η υποχρεωτικώς παρεχομένη γνώμη του γνωμοδοτικού οργάνου ασκεί, στην πράξη, κρίσιμη για την κρίση της προσφυγής λειτουργία.
36 Ως προς τη δεύτερη αντίρρηση, και αν ακόμη γίνει δεκτό ότι η ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας έκτακτη προσφυγή δεν έχει, υπό το πρίσμα του εσωτερικού δικαίου, αυστηρώς ένδικο χαρακτήρα, το σύνολο των γνωρισμάτων που ανέπτυξα προηγουμένως την τοποθετεί σε μια ζώνη πολύ κοντινή στις ένδικες διαδικασίες (19). Δεν πρόκειται για απλή διοικητική προσφυγή (20), η οριστική απόφαση επί της οποίας υπόκειται, με τη σειρά της, σε ένδικη προσβολή.
37 Αυτό το τελευταίο χαρακτηριστικό με ωθεί να λάβω θέση, έστω και με κάποιες επιφυλάξεις, υπέρ του παραδεκτού του προδικαστικού ερωτήματος που έχει υποβάλει το Consiglio di Stato. Το απρόσβλητον της τελικής αποφάσεως (που τυπικώς μεν αποδίδεται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ουσιαστικώς δε στηρίζεται στη γνώμη του εν λόγω γνωμοδοτικού οργάνου), που δεν υπόκειται σε περαιτέρω δικαστικό έλεγχο, αποβαίνει κρίσιμο στοιχείο για να κριθεί παραδεκτή η παραπομπή. Η απόκρουση της υποβολής προδικαστικών ερωτημάτων στο πλαίσιο έκτακτης προσφυγής που καταλήγει σε παρόμοιες αποφάσεις θα μπορούσε να εξασθενήσει την ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου: και τούτο διότι δεν θα αναγνωριζόταν στα όργανα που επιλαμβάνονται τέτοιων προσφυγών - που είναι αρμόδια, κατά την έννομη τάξη τους, για την κρίση τους σε τελευταίο βαθμό - η δυνατότητα να ζητήσουν από το Δικαστήριο την ερμηνεία η την εκτίμηση του κύρους κοινοτικών διατάξεων.
38 Διάφορες αποφάσεις του Δικαστηρίου που δέχονται την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων από όργανα αμφίβολης δικαιοδοτικής φύσεως ορμώνται από το μέλημα της πρακτικής αποτελεσματικότητας του άρθρου 177 της Συνθήκης: έτσι, στην απόφαση της 10ης Οκτωβρίου 1981, Broekmeulen (21), έγιναν δεκτά τα ερωτήματα που είχε υποβάλει μια ολλανδική επιτροπή προσφυγών, συσταθείσα στο πλαίσιο ενώσεως ιατρών και αρμόδια να αποφαίνεται επί της εγγραφής τους στα μητρώα - και, συνεπώς, για τη δυνατότητά τους να ασκούν το επάγγελμα - εντός νομικού συστήματος που δεν προέβλεπε, στην πράξη, αποτελεσματικό ένδικο μέσο ενώπιον των κοινών δικαιοδοτικών οργάνων.
39 Είναι βέβαιο ότι η έκτακτη προσφυγή ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας επ' ουδενί λόγω συνιστά αποκλειστικό μέσο παροχής εννόμου προστασίας υπέρ των δικαιωμάτων και συμφερόντων που ενδεχομένως θίγονται από πράξεις της Διοικήσεως: αντιθέτως, ο γενικός κανόνας της προσβάσεως στα διοικητικά δικαστήρια παρέχεται σε όλους τους διοικουμένους. Είναι όμως επίσης βέβαιο ότι, λόγω της ιδιορρυθμίας της ιταλικής εννόμου τάξεως, ο συνιστάμενος στην έκτακτη προσφυγή μηχανισμός προσβολής παρίσταται ως ένα μέσο παροχής εννόμου προστασίας, που έχει τα ίδια αποτελέσματα με την καταφυγή στην κοινή δικαστική οδό. Αν σ' αυτό προστεθεί ότι η τελική κρίση επί των προσφυγών αυτών εμπνέεται, στην πράξη, από τη γνώμη ενός αμερόληπτου και ανεξάρτητου οργάνου, της οποίας το περιεχόμενο υπαγορεύεται από κριτήρια «εφαρμογής του κειμένου δικαίου και μόνον», νομίζω ότι οι προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 177 της Συνθήκης πληρούνται.
40 Τελικά, παρά τη βαρύτητα των αντιρρήσεων που μπορούν να προβληθούν κατά του παραδεκτού της παραπομπής, προτείνω στο Δικαστήριο να ταχθεί υπέρ του παραδεκτού, εν όψει των χαρακτηριστικών του αιτούντος οργάνου και της διαδικασίας εντός της οποίας αυτή συντελείται.
41 Έχει σημασία να υπογραμμιστεί ότι η λύση αυτή εξηγείται από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της έκτακτης προσφυγής, στα οποία προαναφέρθηκα: συνεπώς, δεν μπορεί να επεκταθεί ούτε στις λοιπές διοικητικές προσφυγές, η επίλυση των οποίων υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο, ούτε στις διαδικασίες στις οποίες το Consiglio di Stato γνωμοδοτεί στο πλαίσιο της συνήθους γνωμοδοτικής του αρμοδιότητας.
Επί του δευτέρου και του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
42 Θεωρώ ότι, λόγω της στενού συνδέσμου που υφίσταται μεταξύ του δευτέρου και του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, πρέπει να δοθεί ενιαία απάντηση και στα δύο. Ωστόσο, θα τα εξετάσω διαδοχικά.
43 Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το Consiglio di Stato ζητεί ερμηνεία της παραγράφου 2 του άρθρου 7 της οδηγίας 86/457, καθ' όσον αυτή αφορά την υποχρέωση να τηρηθούν τα κτηθέντα από ορισμένους ιατρούς δικαιώματα. Για τους προεκτεθέντες λόγους, ως ερμηνευτέα διάταξη πρέπει να νοηθεί η της παραγράφου 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16.
44 Συγκεκριμένα, το αιτούν όργανο ερωτά αν το κεκτημένο δικαίωμα προς άσκηση του επαγγέλματος γενικού ιατρού στο πλαίσιο εθνικής υπηρεσίας κοινωνικών ασφαλίσεων - το οποίο, κατά την τελευταία περίοδο της προαναφερθείσας παραγράφου 2 του άρθρου 36 πρέπει να αναγνωρίζεται σε όσους «(...) θα έχουν το δικαίωμα αυτό στις 31 Δεκεμβρίου 1994 βάσει των άρθρων 1 έως 20 και είναι εγκατεστημένοι κατά την ημερομηνία αυτή στο έδαφός του, έχοντας επωφεληθεί από το άρθρο 2 ή από το άρθρο 9, παράγραφος 1» - περιορίζεται ή όχι σε όσους τελούσαν ήδη σε εργασιακή σχέση με την εθνική υγειονομική υπηρεσία.
45 Πρωτ' απ' όλα, οφείλω να επισημάνω ότι τα πραγματικά περιστατικά της κύριας διαδικασίας αφορούν αμιγώς εσωτερικές καταστάσεις. Κατ' αρχήν, κανένα στοιχείο τους δεν έχει σχέση με την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, ούτε με το δικαίωμα εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους, ούτε με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, ούτε με την αναγνώριση διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων χορηγηθέντων από διαφορετικό κράτος μέλος.
46 Πράγματι, εφόσον πρόκειται για πρόβλημα αξιολογήσεως τίτλων, πιστοποιητικών ή διπλωμάτων που έχουν χορηγηθεί από τις ιταλικές αρχές (22), στο πλαίσιο διαγωνισμού για την πλήρωση κενής θέσεως ιατρού στην ιταλική εθνική υπηρεσία κοινωνικών ασφαλίσεων, ο σύνδεσμος ενός τέτοιου προβλήματος με τις ελευθερίες στις οποίες προαναφέρθηκα, ή με την αναγνώριση αλλοδαπών τίτλων, είναι ανύπαρκτος.
47 Λαμβάνοντας υπόψη ότι η οδηγία 93/16 αποβλέπει ακριβώς στην ανάπτυξη των αρχών της Συνθήκης ΕΚ που αναφέρονται σ' εκείνες τις ελευθερίες (23), το Δικαστηρίο θα μπορούσε να περιοριστεί να απαντήσει στο Consiglio di Stato ότι τα άρθρα 49 (ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων), 52 και 57 (αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων, στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκαταστάσεως) δεν εφαρμόζονται στις καταστάσεις εκείνες των οποίων το σύνολο των στοιχείων κείται εντός ενός και του αυτού κράτους μέλους (24).
48 Θεωρώ όμως ότι μια τέτοια απόφαση δεν διαλύει ίσως όλες τις αμφιβολίες τις οποίες εκθέτει στην παραπομπή του το Consiglio di Stato. Γι' αυτό, μου φαίνεται σκοπιμότερο - ακολουθώντας και τη σχετική υπόδειξη της Επιτροπής - να του διευκολύνω το έργο της ερμηνείας της παραγράφου 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16, καθ' όσον αφορά τους ιατρούς που έχουν αποκτήσει ορισμένα δικαιώματα, τα οποία τα κράτη μέλη οφείλουν να σέβονται.
49 Πρέπει, περαιτέρω, να ληφθεί υπόψη ότι η οδηγία 93/16 αποτελεί κοινοτική ρύθμιση αποσκοπούσα στον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών ως προς την εκπαίδευση, τις προϋποθέσεις εισόδου στο ιατρικό επάγγελμα και ορισμένους όρους ασκήσεώς του (25). Η ομοιόμορφη ερμηνεία της, επομένως, παρουσιάζει και αναμφισβήτητο κοινοτικό ενδιαφέρον.
50 Κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16, το οποίο παρατίθεται ανωτέρω, κάθε κράτος μέλος οφείλει, υποχρεωτικώς, να εγγυάται σε ορισμένη κατηγορία ιατρών το δικαίωμα να ασκούν το επάγγελμα του γενικού ιατρού στο πλαίσιο του εθνικού τους συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων. Οι εν λόγω ιατροί, όπως προκύπτει από το ίδιο το γράμμα της διατάξεως, από την έννοιά της και από τη θέση την οποία κατέχει εντός της οδηγίας, μπορούν να είναι μόνον εκείνοι στους οποίους έχει αναγνωρισθεί, στο κράτος υποδοχής, το δίπλωμα, πιστοποιητικό ή τίτλος που τους έχει χορηγηθεί από άλλο κράτος μέλος.
51 Ειδικότερα, οι ιατροί των οποίων κατοχυρώνεται το δικαίωμα ασκήσεως της γενικής ιατρικής στο πλαίσιο του εθνικού συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων πρέπει να συγκεντρώνουν τις εξής προϋποθέσεις σωρευτικώς:
α) έστω και αν δεν κατέχουν το δίπλωμα, πιστοποιητικό ή τίτλο γενικού ιατρού, να έχουν, στις 31 Δεκεμβρίου 1994, το δικαίωμα να ασκούν τη γενική ιατρική βάσει των άρθρων 1 έως 20 της οδηγίας 93/16 (διότι, δηλαδή, τους το επιτρέπει ο εκδοθείς σε άλλο κράτος μέλος ιατρικός τους τίτλος)·
β) να είναι ήδη εγκατεστημένοι, στις 31 Δεκεμβρίου 1994, στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής, όπου τους έχει αναγνωριστεί ο τίτλος τους δυνάμει του άρθρου 2 (26) ή της παραγράφου 1 του άρθρου 9 (27) της οδηγίας 93/16.
52 Επομένως, προκύπτει σαφώς ότι η παράγραφος 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16 αποσκοπεί στην κατοχύρωση μόνο των δικαιωμάτων τα οποία έχουν αποκτήσει ιατροί που είναι εγκατεστημένοι στις 31 Δεκεμβρίου 1994 στο κράτος μέλος υποδοχής, αφού τους έχει αναγνωρισθεί η ισχύς των διπλωμάτων, πιστοποιητικών ή τίτλων που τους έχουν χορηγηθεί σε άλλο κράτος, το κράτος προελεύσεως. Αντιθέτως, δεν εφαρμόζεται σε μια περίπτωση, όπως η επίδικη, όπου καμμία από τις περιστάσεις αυτές δεν συντρέχει, εφόσον πρόκειται για τίτλους χορηγηθέντες στην Ιταλία, η ισχύς των οποίων ερίζεται μόνο σε σχέση προς θέσεις ιατρών της εθνικής υπηρεσίας κοινωνικών ασφαλίσεων της χώρας αυτής.
53 Με αυτήν την παραδοχή, είναι αδιάφορο αν - όπως ερωτάται με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα - οι εν λόγω ιατροί έχουν όντως συνδεθεί με υπηρεσιακή σχέση με το εθνικό σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων ή αν, αντιθέτως, κατέχουν απλώς έναν απλό τίτλο που τους παρείχε τη δυνατότητα προσβάσεως σε τέτοια υπηρεσιακή σχέση. Και στη μια και στην άλλη περίπτωση, τα κράτη οφείλουν να κατοχυρώνουν το δικαίωμα που έχουν αποκτήσει πριν από την 1η Ιανουαρίου 1995 οι ιατροί που πληρούν αμφότερες τις προεκτεθείσες προϋποθέσεις, έτσι ώστε να τους επιτρέπει να ασκήσουν τη γενική ιατρική στην εθνική υπηρεσία κοινωνικών ασφαλίσεων.
54 Η αναφορά στα κεκτημένα δικαιώματα είναι το κοινό στοιχείο ανάμεσα στο δεύτερο και το τρίτο προδικαστικό ερώτημα. Αν με το δεύτερο, το αιτούν όργανο ερωτούσε σχετικά με τα δικαιώματα που έχουν αποκτήσει ορισμένες κατηγορίες ιατρών, με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα ζητεί ένα ερμηνευτικό κριτήριο σχετικά με την έκταση των δικαιωμάτων αυτών.
55 Το Consiglio di Stato, όμως, υποβάλλει το τρίτο του ερώτημα μόνο για την περίπτωση κατά την οποία η απάντηση του Δικαστηρίου στο δεύτερο θα έλεγε ότι τα δικαιώματα που έχουν αποκτήσει οι ιατροί στους οποίους αναφέρεται περιορίζονται μόνο στους επαγγελματίες που, πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1994, είχαν ήδη όντως συνάψει εργασιακή σχέση με την εθνική υπηρεσία κοινωνικών ασφαλίσεων.
56 Υπό το φως της απαντήσεως την οποία προτείνω στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα - και η οποία αντιτίθεται προς τη συσταλτική ερμηνεία των δικαιωμάτων των ιατρών που υπάγονται στην ευεργετική διάταξη της παραγράφου 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16 -, θα ήταν περιττή η απάντηση του τρίτου ερωτήματος. Υπέρ της απόψεως αυτής συνηγορούν τόσο η Επιτροπή όσο και η Ιταλική Κυβέρνηση.
57 Ωστόσο, προκειμένου να δοθούν στο αιτούν όργανο χρήσιμα κριτήρια ερμηνείας της κοινοτικής διατάξεως, δεν θεωρώ άσκοπο να αποφανθεί το Δικαστήριο επί της εννοίας των «κεκτημένων δικαιωμάτων», που χρησιμοποιείται στο άρθρο 36 της οδηγίας 93/16, εφόσον αυτήν αφορούν οι αμφιβολίες του Consiglio di Stato.
58 Όπως εξετέθη, κατά την παράγραφο 1 του άρθρου 36 της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη οφείλουν, υποχρεωτικώς, από 1ης Ιανουαρίου 1995, να εξαρτούν την άσκηση του επαγγέλματος του γενικού ιατρού, στο πλαίσιο του εθνικού τους συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων, από την κατοχή ειδικού διπλώματος, πιστοποιητικού ή τίτλου που προβλέπεται στο άρθρο 30 αυτής. Η επιταγή αυτή όμως διατυπώνεται «υπό την επιφύλαξη των διατάξεων περί κεκτημένων δικαιωμάτων»· ποια είναι τα δικαιώματα αυτά πρέπει να το προσδιορίσει το κάθε κράτος μέλος χωριστά (πρώτη περίοδος της παραγράφου 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16), αρκεί να γίνουν, εν πάση περιπτώσει, σεβαστά τα δικαιώματα ορισμένων ιατρών, που τελούν υπό τις περιστάσεις που εξέθεσα ήδη κατά την ανάπτυξη του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος.
59 Η ευχέρεια προσδιορισμού των κεκτημένων δικαιωμάτων, την οποία απονέμει η κοινοτική διάταξη σε κάθε κράτος μέλος, υπόκειται, επομένως, μόνο στα όρια που θέτει η παράγραφος 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16. Εφόσον κινείται εντός αυτών των ορίων, κάθε κράτος μέλος δύναται να ρυθμίζει, κατά διακριτική του ευχέρεια, σε ποιους και υπό ποιες προϋποθέσεις θα αναγνωρίσει το κεκτημένο δικαίωμα προς άσκηση της γενικής ιατρικής στο πλαίσιο της εθνικής του υπηρεσίας κοινωνικών ασφαλίσεων, εν όψει των συνθηκών που συντρέχουν σε κάθε περίπτωση πριν από την 1η Ιανουαρίου 1995.
60 Έτσι, λοιπόν, πέρα από την υποχρέωση να εγγυώνται τα δικαιώματα που έχουν αποκτήσει οι ιατροί στους οποίους αναφέρεται η παράγραφος 2 του άρθρου 36 της οδηγίας 93/16, η διάταξη αυτή δεν περιέχει άλλους κανόνες, ούτε άλλες κατευθύνσεις, που να περιορίζουν την ευχέρεια των κρατών να προσδιορίζουν ποιοι πρέπει να είναι κάτοχοι των κεκτημένων δικαιωμάτων που μνημονεύονται στην παράγραφο 1 και στην πρώτη περίοδο της παραγράφου 2 του ίδιου άρθρου.
Συμπέρασμα
Προτείνω, επομένως, στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα του Consiglio di Stato ως εξής:
«1) Το άρθρο 177 της Συνθήκης ΕΚ έχει την έννοια ότι επιτρέπει την υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων σε ένα όργανο με τα χαρακτηριστικά του Consiglio di Stato, όταν αυτό γνωμοδοτεί υποχρεωτικώς στο πλαίσιο διαδικασίας προσβολής διοικητικών πράξεων, όπως η "έκτακτη προσφυγή ενώπιον του Προέδρου της Δημοκρατίας".
2) Το άρθρο 36, παράγραφος 2, της οδηγίας 93/16/ΕΟΚ αφήνει σε κάθε κράτος μέλος την ευχέρεια να ορίζει ποιοι έχουν κεκτημένο, πριν από την 1η Ιανουαρίου 1995, το δικαίωμα να ασκούν το επάγγελμα του γενικού ιατρού στο πλαίσιο του εθνικού του συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων. Μεταξύ των δικαιούχων αυτών συγκαταλέγονται υποχρεωτικώς οι ιατροί που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις της δεύτερης περιόδου της εν λόγω παραγράφου, ασχέτως του αν οι ιατροί αυτοί είχαν όντως συνάψει, στις 31 Δεκεμβρίου 1994, εργασιακή σχέση με το παραπάνω σύστημα κοινωνικών ασφαλίσεων.»
(1) - ΕΕ
L 267, σ. 26.
(2) - Τα χαρακτηριστικά αυτής της έκτακτης προσφυγής, τα οποία θα αναλύσω στη συνέχεια, την καθιστούν μοναδική στο όλο φάσμα των μέσων προσβολής διοικητικών πράξεων που υφίστανται στα κατ' ιδίαν κράτη μέλη. Μόνο στην ολλανδική έννομη τάξη απαντώνταν παρόμοιο ένδικο βοήθημα, επί του οποίου απόφαση ελάμβανε το Στέμμα κατόπιν υποχρεωτικώς παρεχομένης, αλλ' όχι συμφώνου, γνώμης του Raad van State: η διαδικασία αυτή περιορίζεται σήμερα αποκλειστικά στις διαφορές μεταξύ δημοσίων φορέων.
(3) - Το ίδιο το Consiglio di Stato τονίζει ότι διατηρεί αμφιβολίες περί το γεγονός αυτό, λέγοντας ότι η προσφυγή δεν είναι εν προκειμένω σαφής.
(4) - Ο χρησιμοποιούμενος εδώ μηχανισμός προσβολής είναι γνωστός σε διάφορες έννομες τάξεις: προσβάλλεται ευθέως μεν μια διοικητική πράξη, ταυτοχρόνως δε - και εμμέσως - η κανονιστική διάταξη στην οποία αυτή στηρίζεται.
(5) - ΕΕ L 165, σ. 1. Το άρθρο 44 της οδηγίας 93/16 ορίζει: «Οι οδηγίες που αναφέρονται στο παράρτημα Α [μεταξύ των οποίων και η οδηγία 86/457] καταργούνται, με την επιφύλαξη των υποχρεώσεων των κρατών μελών όσον αφορά τις προθεσμίες ενσωμάτωσης που αναφέρονται στο παράρτημα Β. Οι αναφορές στις εν λόγω οδηγίες θεωρούνται ότι γίνονται στην παρούσα οδηγία και διαβάζονται σύμφωνα με τον πίνακα αντιστοιχίας που παρατίθεται στο παράρτημα Γ.»
(6) - Η οδηγία 93/16, κατά τις αιτιολογικές της σκέψεις, κωδικοποιεί, για λόγους ορθολογισμού και σαφήνειας, τις οδηγίες 75/632/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί αμοιβαίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων ιατρικής και περί των μέτρων προς διευκόλυνση της πραγματικής ασκήσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως και του δικαιώματος της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 196), και 75/363/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί του συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν τις δραστηριότητες των ιατρών (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 209), που έχουν αμφότερες υποστεί επανειλημμένες και ουσιώδεις τροποποιήσεις. Πέραν δε του ότι συγκεντρώνει τις εν λόγω οδηγίες σε ενιαίο κείμενο, ενσωματώνει σ' αυτό και την προπαρατεθείσα οδηγία 86/457.
(7) - Κατ' αυστηρή έννοια, η λαμβανόμενη επί έκτακτης προσφυγή απόφαση στερείται ισχύος δεδικασμένου, αυτή δε είναι η κρατούσα στην ιταλική βιβλιογραφία άποψη. Ούτε υφίσταται ειδική διαδικασία εκτελέσεως της εν λόγω αποφάσεως, οπότε ενδεχόμενη άρνηση της Διοικήσεως να συμμορφωθεί θα οδηγούσε στην ανάγκη προσφυγής στα διοικητικά δικαστήρια.
(8) - Κατά το Consiglio di Stato, δυνατότητα προσφυγής έχει και κάποιος που δεν ήταν διάδικος, το ίδιο όμως ισχύει, ουσιαστικά, και για τις δικαστικές αποφάσεις, διότι το δεδικασμένο δεν ισχύει έναντι τρίτων· έναντι των τρίτων, όμως, η απόφαση επί της έκτακτης προσφυγής παράγει έννομα αποτελέσματα, άμεσα και σημαντικά, όπως ελέχθη στο στοιχείο ςς.
(9) - Στην ιταλική έννομη τάξη, υπάρχουν διάφορες άλλες περιπτώσεις εκδόσεως διοικητικής αποφάσεως κατά τη διαδικασία αμφισβητουμένης «δικαιοδοσίας», που χαρακτηρίζονται από αμεροληψία και ανεξαρτησία του κρίνοντος οργάνου και από την κατοχύρωση του δικαιώματος της εκατέρωθεν ακροάσεως. Σε όλες αυτές, όμως, τις περιπτώσεις, - λέει το Consiglio di Stato - χωρεί, εν τέλει, προσφυγή στα δικαστήρια (πολιτικά ή διοικητικά). Απ' αυτήν την άποψη, επομένως, η έκτακτη προσφυγή διαφέρει απ' όλες τις άλλες διοικητικές προσφυγές. Από άποψη συνταγματικότητας, συνηθίζεται να λέγεται ότι η μοναδική αυτή περίπτωση διοικητικής αποφάσεως μη υποκειμένης σε δικαστικό έλεγχο δικαιολογείται από το γεγονός ότι οι διάδικοι (όχι μόνο ο προσφεύγων, αλλά και οι αντίδικοί του) δύνανται να επιλέξουν τη δικαστική οδό· επομένως, αν μια έκτακτη προσφυγή καταλήγει στην έκδοση αποφάσεως, τούτο συμβαίνει διότι όλοι οι διάδικοι έχουν αποδεχθεί αυτή τη μορφή αποφάσεως και, άρα, έχουν σιωπηρώς παραιτηθεί της ένδικης προστασίας.
(10) - Ούτω, Cassarino, S.: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milano, 1990, σ. 52.
(11) - Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 30ής Ιουνίου 1966, 61/65, Vaassen-Gφbbels (Συλλογή τόμος 1965-1968, σ. 337)· της 11ης Ιουνίου 1987, 14/86, Pretore di Salς (Συλλογή 1987, σ. 2545)· της 21 Απριλίου 1988, 338/85, Pardini (Συλλογή 1988, σ. 2041)· της 30ής Μαρτίου 1993, C-24/92, Corbiau (Συλλογή 1993, σ. I-1277)· της 27ης Απριλίου 1994, C-393/92, Almelo κ.λπ. (Συλλογή 1994, σ. I-1477, σκέψη 21)· και της 12ης Δεκεμβρίου 1996, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-74/95 και C-129/95, X (Συλλογή 1996, σ. I-6629).
(12) - Με την απόφαση 298/1986, της 31ης Δεκεμβρίου 1986, το ιταλικό Συνταγματικό Δικαστήριο όρισε τα χαρακτηριστικά αυτής της έκτακτης προσφυγής: «στο πλαίσιο της έννομης τάξεως, η έκτακτη προσφυγή στον αρχηγό του κράτους αποτελεί μοναδικό και ιδιότυπο θεσμό (αποφάσεις 31/1975 και 148/1982), που εκδηλώνεται μέσω δευτεροβάθμιας διαδικασίας αμφισβητουμένης "δικαιοδοσίας", που αποσκοπεί στη μη δικαστική επίλυση διαφοράς αφορώσας τη νομιμότητα οριστικών πράξεων της Δημοσίας Διοικήσεως, του οποίου η διοικητική φύση μετριάζεται από ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και από αναμφίβολες ομοιότητες και δεσμούς με τη δικαιοδοτική λειτουργία και του οποίου το αποτέλεσμα - απόφαση περιβαλλόμενη τον τύπο του προεδρικού διατάγματος - δεν μπορεί να προσομοιαστεί προς πράξεις έχουσες τυπικώς και/ή ουσιαστικώς δικαιοδοτικό (ή "οιονεί δικαιοδοτικό") χαρακτήρα, ούτε όμως μπορεί να οριστεί ως πράξη ασκήσεως διακριτικής ευχερείας, καθ' όσον σκοπεί σε απλή εφαρμογή του κειμένου δικαίου (ή, τουλάχιστον, στην ικανοποίηση γενικού συμφέροντος διαφορετικού από εκείνα που εκπροσωπούνται από τις καθ' έκαστον διοικητικές υπηρεσίες)· ως εκ τούτου, ο υπό κρίση μηχανισμός διακρίνεται από τις κοινές διοικητικές προσφυγές.» Η υπογράμμιση δεν υπάρχει στο πρωτότυπο.
(13) - Στο Consiglio di Stato δεν υπάρχει ταυτόχρονη τοποθέτηση των μελών του σε γνωμοδοτικά και σε δικαιοδοτικά τμήματα, αλλά εκ περιτροπής τοποθέτησή τους στα μεν και στα δε.
(14) - Υπόθεση 318/85, Greis Unterweger (Συλλογή 1986, σ. 955, σκέψη 4).
(15) - Το σκεπτικό του Δικαστηρίου ήταν το ακόλουθο: «(...) η Commissione consultiva per le infrazioni valutarie είναι όργανο του Υπουργείου Θησαυροφυλακίου της Ιταλίας· αρμοδιότητά της είναι να διατυπώνει αιτιολογημένη γνώμη επί των κυρώσεων που καλείται να επιβάλει το Υπουργείο Θησαυροφυλακίου στους παραβάτες της ιταλικής νομοθεσίας περί μεταφοράς συναλλάγματος· συντίθεται από ένα δικαστικό λειτουργό, ως πρόεδρο, και από ανώτερους δημόσιους υπαλλήλους· η ισχύουσα ρύθμιση δεν προβλέπει υποχρέωση της Commissione να διοργανώνει συζήτηση, στην οποία ο ενδιαφερόμενος ή ο συνήγορός του να μπορεί να προβάλει την άποψή του· ο ενδιαφερόμενος δεν μπορεί να προσφύγει ο ίδιος στην Commissione, η οποία συνεδριάζει μόνο κατ' αίτηση των κρατικών οργάνων που διαπίστωσαν τις παραβάσεις· η γνώμη την οποία διατυπώνει η Commissione δεν δεσμεύει τον Υπουργό, ο οποίος παραμένει ελεύθερος να την ακολουθήσει ή όχι. Πρέπει, εξ άλλου, να σημειωθεί ότι οι κυρώσεις, τις οποίες επιβάλλει ο Υπουργός Θησαυροφυλακίου κατόπιν γνώμης της Commissione consultiva, μπορούν να προσβληθούν από τους ενδιαφερομένους ενώπιον των τακτικών δικαστηρίων, τα οποία έχουν πλήρη διακιοδοσία ως προς αυτές.»
(16) - Υπόθεση 36/73 (Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 767).
(17) - Αυτόθι, σ. 777.
(18) - Στην πράξη, την τελική απόφαση εξέδιδε ο καθ' ύλην αρμόδιος υπουργός, ο οποίος μπορούσε να αποστεί της γνώμης του Συμβουλίου της Επικρατείας μόνον με τη σύμφωνη γνώμη του Υπουργού Δικαιοσύνης, άλλως του Πρωθυπουργού.
(19) - Στο άρθρο του «Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria» (Giornale di diritto amministrativo, αριθ. 1/1997, σ. 69 επ.), ο Aldo Sandulli υπογραμμίζει ότι η έκτακτη προσφυγή εντάσσεται αρμονικά στο όλο σύστημα παροχής έννομης προστασίας του αποδέκτη της διοικητικής πράξεως: κατά την άποψή του, η ανάλυση των χαρακτηριστικών της προδίδει «τον μεγάλο βαθμό ομοιότητας που υφίσταται μεταξύ της διαδικασίας εξετάσεως της έκτακτης προσφυγής και των κοινών μέσων προσβολής της διοικητικής πράξεως».
(20) - Βλ., στο τέλος της υποσημειώσεως 12, τις σκέψεις τις οποίες αναπτύσσει σχετικώς το ιταλικό Συνταγματικό Δικαστήριο.
(21) - Υπόθεση 246/80 (Συλλογή 1981, σ. 2311, σκέψεις 8 επ.)
(22) - Η Ιταλική Κυβέρνηση, απαντώντας σε ερώτημα του Δικαστηρίου, διαβεβαίωσε ότι όλοι οι προσφεύγοντες έχουν αποκτήσει τους τίτλους τους στην Ιταλία.
(23) - Οι αιτιολογικές αναφορές της οδηγίας 93/16, επικαλούνται ως νομική της βάση «τη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϋκής Οικονομικής Κοινότητας, και ιδίως το άρθρο 49, το άρθρο 57, παράγραφος 1 και παράγραφος 2, πρώτη και τρίτη φράση, και το άρθρο 66».
(24) - Στην ίδια κατεύθυνση, βλ. την πρόσφατη απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 1997, C-134/95, USSL nΊ 47 di Biella (Συλλογή 1997, σ. I-195).
(25) - Ο συντονισμός των όρων ασκήσεως των ιατρικών επαγγελμάτων στα διάφορα κράτη μέλη αποτελεί, κατά την παράγραφο 3 του άρθρου 57 της Συνθήκης, προϋπόθεση από την οποία εξαρτάται η προοδευτική άρση των επιβαλλομένων στην εν λόγω άσκηση περιορισμών.
(26) - Το άρθρο 2 ορίζει: «Κάθε κράτος μέλος αναγνωρίζει τα διπλώματα, τα πιστοποιητικά και τους άλλους τίτλους που χορηγούνται στους υπηκόους των κρατών μελών από τα άλλα κράτη μέλη, σύμφωνα με το άρθρο 23 και που απαριθμούνται στο άρθρο 3, προσδίδοντάς τους στο έδαφός
του, όσον αφορά την πρόσβαση στις δραστηριότητες του ιατρού και την άσκηση αυτών, την ίδια ισχύ με τα διπλώματα, τα πιστοποιητικά και τους άλλους τίτλους που χορηγεί το κράτος αυτό.»
(27) - Η παράγραφος 2 του άρθρου 9 ορίζει «(...) κάθε κράτος μέλος αναγνωρίζει ως επαρκή απόδειξη, προκειμένου περί υπηκόων των κρατών μελών, των οποίων τα διπλώματα, πιστοποιητικά και άλλοι τίτλοι δεν ανταποκρίνονται στο σύνολο των ελαχίστων απαιτήσεων
εκπαιδεύσεως που προβλέπονται στο άρθρο 23, τα διπλώματα, πιστοποιητικά και άλλους τίτλους ιατρικής που έχουν χορηγηθεί από τα κράτη μέλη αυτά όταν πιστοποιούν εκπαίδευση η οποία άρχισε πριν από (...), εφόσον συνοδεύονται από βεβαίωση που να πιστοποιεί ότι οι υπήκοοι αυτοί επεδόθηκαν πραγματικά και νόμιμα στις σχετικές δραστηριότητες επί τρία τουλάχιστον συνεχή έτη, κατά τη διάρκεια των πέντε ετών που προηγούνται της χορηγήσεως της βεβαιώσεως».