ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
24 novembre 2005 (*)
«Libre circulation des marchandises – Restrictions quantitatives –Mesures d’effet équivalent – Disposition nationale interdisant la vente de sucreries sans emballage dans les distributeurs automatiques – Hygiène des denrées alimentaires»
Dans l’affaire C-366/04,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par l’Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Autriche), par décision du 16 août 2004, parvenue à la Cour le 23 août 2004, dans la procédure
Georg Schwarz
contre
Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (rapporteur), M. Ilešič et E. Levits, juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
–       pour M. Schwarz, par Mes J. Dengg, M. Vavrousek et T. Hölber, Rechtsanwälte,
–       pour la Commission des Communautés européennes, par MM. J.‑P. Keppenne et B. Schima, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 28 juin 2005,
rend le présent
Arrêt
1       La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 28 CE à 30 CE ainsi que de l’article 7 de la directive 93/43/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, relative à l’hygiène des denrées alimentaires (JO L 175, p. 1, ci-après la «directive»).
2       Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Schwarz au Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, lequel a engagé une procédure administrative de caractère pénal à l’encontre de ce particulier pour avoir commercialisé des sucreries sans emballage dans des distributeurs automatiques.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3       L’article 28 CE interdit les restrictions quantitatives à l’importation ainsi que toutes mesures d’effet équivalent entre les États membres.
4       Conformément à l’article 30 CE, l’article 28 CE ne fait pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation justifiées, notamment, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux à condition que ces interdictions ou restrictions ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.
5       Le premier considérant de la directive énonce que la libre circulation des denrées alimentaires est une condition préalable essentielle de l’achèvement du marché intérieur.
6       Conformément au deuxième considérant de la directive, la protection de la santé humaine constitue une préoccupation primordiale.
7       En vertu du quatrième considérant de la directive, afin de protéger la santé humaine, il importe d’harmoniser les règles générales d’hygiène des denrées alimentaires.
8       L’article 1er de la directive dispose:
«1.      La présente directive établit les règles générales des denrées alimentaires ainsi que les modalités de vérification du respect desdites règles.
2.      La présente directive s’applique sans préjudice des dispositions arrêtées dans le cadre de règles communautaires plus spécifiques en matière d’hygiène des denrées alimentaires. […]»
9       L’article 3, paragraphe 1, de la directive prévoit:
«La préparation, la transformation, la fabrication, le conditionnement, le stockage, le transport, la distribution, la manutention et la vente ou la mise à disposition de denrées alimentaires sont effectués de manière hygiénique.»
10     Conformément à l’article 3, paragraphe 2, de la directive, les entreprises du secteur alimentaire sont tenues d’identifier tout aspect de leurs activités qui est déterminant pour la sécurité des aliments et de veiller à ce que des procédures de sécurité appropriées soient établies, mises en œuvre, respectées et mises à jour en se fondant sur les principes qui ont été utilisés pour développer le système HACCP (analyse des risques, points critiques pour leur maîtrise), principes qui sont énumérés dans ce même paragraphe.
11     L’article 3, paragraphe 3, de la directive dispose:
«Les entreprises du secteur alimentaire respectent les règles d’hygiène énoncées dans l’annexe. […]»
12     L’article 7, paragraphe 1, de la directive prévoit:
«Les États membres peuvent, dans le respect du traité, maintenir, modifier ou introduire des dispositions nationales en matière d’hygiène plus spécifiques que celles prévues par la directive, à condition que ces dispositions:
–       ne soient pas moins sévères que celles qui figurent à l’annexe,
–       ne constituent pas une restriction, une entrave ou barrière aux échanges des denrées alimentaires produites conformément à la présente directive.»
13     L’annexe de la directive énumère, dans sa partie III, les prescriptions suivantes applicables, notamment, aux sites mobiles et/ou provisoires ainsi qu’aux distributeurs automatiques:
«1.      Les sites ainsi que les distributeurs automatiques sont installés, conçus, construits, nettoyés et entretenus de manière à éviter, autant que faire se peut, la contamination des denrées alimentaires et la présence d’insectes et autres animaux nuisibles.
2.      Plus particulièrement, là où cela s’avère nécessaire:
[…]
b)      Les surfaces en contact avec les aliments doivent être bien entretenues, faciles à nettoyer et, au besoin, à désinfecter. Cela exige l’utilisation de matériaux lisses, lavables et non toxiques, sauf si les exploitants du secteur alimentaire peuvent prouver à l’autorité compétente que d’autres matériaux utilisés conviennent;
[…]
d)      des moyens adéquats doivent être prévus pour maintenir la propreté des denrées alimentaires;
[…]
h)      les denrées alimentaires doivent être placées à des endroits et dans des conditions permettant d’éviter, autant que faire se peut, les risques de contamination.»
14     La partie IX de la même annexe, intitulée «Dispositions applicables aux denrées alimentaires», énonce à son point 3:
«Toutes les denrées alimentaires qui sont manipulées, stockées, emballées, exposées et transportées sont protégées contre toute contamination susceptible de les rendre impropres à la consommation humaine, dangereuses pour la santé ou contaminées de manière telle qu’elles ne pourraient être raisonnablement considérées comme pouvant être consommées en l’état. En particulier, les denrées alimentaires doivent être disposées et/ou protégées de manière à réduire au maximum les risques de contamination. Des méthodes adéquates doivent être mises au point pour lutter contre les insectes et autres animaux nuisibles.»
La réglementation nationale
15     Les dispositions de la directive ont été transposées en droit autrichien par le règlement relatif à l’hygiène des denrées alimentaires (Lebensmittelhygieneverordnung), du 3 février 1998 (BGBl. II, 31/1998, dans sa version publiée au BGBl. II, 33/1999). Les dispositions de la directive y ont été reprises dans des termes pratiquement identiques.
16     L’article 1er, paragraphes 1 et 2, du règlement relatif à l’hygiène des friandises dans les distributeurs automatiques (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten), du 10 février 1988 (BGBl. 127/1988, ci‑après le «règlement sur l’hygiène des friandises»), est libellé comme suit:
«1.      Les distributeurs automatiques de friandises au sens du présent règlement sont des distributeurs automatiques qui, lorsqu’on y introduit une certaine somme d’argent, délivrent des friandises dans la fabrication desquelles entrent du sucre ou des produits de substitution du sucre. Ces friandises, qui sont contenues dans un réservoir fermé, sont distribuées à travers un conduit de distribution muni d’un orifice collecteur (bouche de collecte).
2.      Les distributeurs automatiques de friandises doivent être disposés ou placés de telle manière qu’ils ne soient pas directement exposés aux rayons du soleil. Afin d’éviter tout encrassement, l’orifice collecteur (bouche de collecte) doit être protégé des intempéries.»
17     Aux termes de l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises:
«Il est interdit d’offrir à la vente sans emballage dans des distributeurs automatiques des friandises dans la fabrication desquelles entrent du sucre ou des produits de substitution du sucre.»
La procédure au principal et la question préjudicielle
18     M. Schwarz a fait l’objet de décisions administratives à caractère pénal prises par le maire de la ville de Salzbourg qui lui reproche d’avoir commercialisé, au moyen de distributeurs automatiques, divers types de pâtes à mâcher dépourvues d’emballage, contrairement aux exigences de l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises.
19     M. Schwarz a introduit un recours contre lesdites décisions devant l’Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, dans lequel il fait valoir que le règlement sur l’hygiène des friandises, en particulier son article 2, est incompatible avec le droit communautaire et, notamment, avec les dispositions de la directive.
20     Estimant que le litige dont il est saisi nécessite l’interprétation du droit communautaire, l’Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«Les dispositions des articles 28 CE à 30 CE, lues en combinaison avec celles de l’article 7 de la directive 93/43 […], font‑elles obstacle à une disposition nationale antérieure à la directive et interdisant d’offrir à la vente sans emballage dans des distributeurs automatiques des friandises dans la fabrication desquelles entrent du sucre naturel ou des produits de substitution du sucre?»
Sur la question préjudicielle
Observations soumises à la Cour
21     M. Schwarz fait valoir que l’exigence d’un emballage individuel pour les pâtes à mâcher, en vertu de l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises, a pour effet d’empêcher la libre circulation des denrées alimentaires et n’est pas conforme à l’article 7 de la directive. Cette disposition nationale impliquerait que les marchandises en cause destinées au marché autrichien soient spécialement emballées et, dès lors, elles ne pourraient plus être commercialisées dans les distributeurs automatiques actuellement en service en Autriche. Il en résulterait une interdiction, en pratique, de la commercialisation des produits non autrichiens, car les fabricants étrangers ne seraient guère disposés à fabriquer des produits emballés uniquement pour ledit marché.
22     Selon M. Schwarz, cette entrave à l’importation ne serait pas justifiée par les motifs énoncés à l’article 30 CE et, notamment, par la protection de la santé humaine. Il estime que, si cette protection justifiait l’édiction de mesures telles que celles visées à l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises, les pâtes à mâcher ne pourraient pas être vendues sans emballage dans les distributeurs automatiques en Allemagne ou en Italie, où les conditions extérieures, en particulier climatiques, sont comparables à celles de l’Autriche. En outre, le requérant au principal fait valoir que, même si les marchandises étaient emballées, le consommateur devrait encore enlever cet emballage, généralement à mains nues, de sorte que le risque de contamination potentiel par l’orifice collecteur existerait néanmoins.
23     La Commission des Communautés européennes considère qu’une disposition telle que celle de l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative à l’importation au sens de l’article 28 CE. Cet article 2 aurait pour effet de rendre plus onéreuse l’importation en Autriche de produits qui sont légalement commercialisés dans d’autres États membres.
24     Ne connaissant pas les motivations concrètes qui ont conduit le législateur autrichien à interdire la vente de friandises sans emballage dans les distributeurs automatiques, la Commission estime qu’elle n’est pas en mesure de se prononcer de manière définitive sur l’existence d’un risque éventuel pour la santé des personnes et, par conséquent, sur la justification de ladite disposition nationale au regard de l’article 30 CE. Elle fait toutefois valoir que l’évaluation du risque ne peut être fondée sur des considérations purement hypothétiques et que le risque réel allégué pour la santé publique doit apparaître comme suffisamment établi sur la base de données scientifiques récentes, disponibles à la date de l’adoption de la mesure restrictive.
Réponse de la Cour
25     Il convient de préciser que l’article 29 CE, auquel se réfère la juridiction de renvoi, n’est pas pertinent aux fins de la réponse à la demande de décision préjudicielle. La Cour se limitera, par conséquent, à l’interprétation des articles 28 CE et 30 CE ainsi que de la directive.
26     La directive ne réglemente pas l’exigence de l’emballage des denrées alimentaires délivrées par les distributeurs automatiques. Les mesures nationales concernant cette question ne font donc pas l’objet d’une harmonisation au niveau communautaire.
27     De telles mesures nationales doivent, par conséquent, être appréciées à l’aune des dispositions du traité CE relatives à la libre circulation des marchandises.
28     L’interdiction des mesures d’effet équivalent à des restrictions quantitatives édictée à l’article 28 CE vise toute mesure susceptible d’entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (voir, notamment, arrêts du 11 juillet 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, point 5; du 12 mars 1987, Commission/Allemagne, dit «Loi de pureté pour la bière», 178/84, Rec. p. 1227, point 27; du 23 septembre 2003, Commission/Danemark, C‑192/01, Rec. p. I‑9693, point 39, et du 5 février 2004, Commission/Italie, C‑270/02, Rec. p. I-1559, point 18).
29     Il est constant que l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises exige que les pâtes à mâcher mises en vente dans les distributeurs automatiques en Autriche soient emballées, alors qu’il ressort du dossier transmis à la Cour par la juridiction de renvoi que ces mêmes marchandises peuvent être commercialisées à l’étranger, notamment en Allemagne, sans emballage. Il en résulte que les importateurs désirant mettre en vente lesdites marchandises en Autriche sont obligés de les emballer, ce qui rend leur importation dans cet État membre plus onéreuse. Il ressort également du dossier que les distributeurs automatiques conçus pour des marchandises non emballées ne peuvent être utilisés pour des marchandises emballées. Il en découle que la disposition nationale susmentionnée constitue, en principe, une mesure d’effet équivalent à des restrictions quantitatives au sens de l’article 28 CE.
30     Toutefois, il est jugé de manière constante qu’une réglementation nationale qui entrave la libre circulation des marchandises n’est pas nécessairement contraire au droit communautaire si elle peut être justifiée par l’une des raisons d’intérêt général énumérées à l’article 30 CE ou par l’une des exigences impératives consacrées par la jurisprudence de la Cour dans le cas où la réglementation nationale est indistinctement applicable (voir, en ce sens, arrêts du 20 février 1979, Rewe‑Zentral, dit «Cassis de Dijon», 120/78, Rec. p. 649, point 8, et Commission/Italie, précité, point 21).
31     Étant donné que, selon la juridiction de renvoi, l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises trouve sa justification principalement dans l’exigence de protection de la santé publique, laquelle est expressément prévue à l’article 30 CE, c’est au regard de cette disposition du droit communautaire qu’il convient d’examiner si ce dernier ne s’oppose pas à une réglementation nationale telle que ledit article 2.
32     Pour ce qui est de la mise sur le marché des denrées alimentaires, la Cour a jugé qu’il appartient aux États membres, à défaut d’harmonisation, de décider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la santé et de la vie des personnes, tout en tenant compte des exigences de la libre circulation à l’intérieur de la Communauté (voir, en ce sens, arrêts du 14 juillet 1983, Sandoz, 174/82, Rec. p. 2445, point 16; du 25 juillet 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía, C‑1/90 et C‑176/90, Rec. p. I‑4151, point 16; du 25 mai 1993, LPO, C‑271/92, Rec. p. I‑2899, point 10; Commission/Danemark, précité, point 42, et du 2 décembre 2004, Commission/Pays‑Bas, C‑41/02, Rec. p. I-11375, point 42).
33     Toutefois, les mesures prises doivent être aptes à atteindre un ou plusieurs objectifs visés à l’article 30 CE, en l’espèce la protection de la santé publique, et proportionnées, à savoir ne pas aller au‑delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi (voir, notamment, arrêts LPO, précité, point 12, et du 8 juin 1993, Commission/Belgique, C‑373/92, Rec. p. I‑3107, point 8).
34     Il ressort de l’ordonnance de renvoi que, selon l’Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (agence autrichienne de la santé et de la sécurité des aliments), l’interdiction visée à l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises est justifiée par des motifs de protection de la santé publique, étant donné que, dans le passé, des produits non emballés avaient subi des dégradations dues à l’humidité ou aux insectes, en particulier les fourmis, dans le réservoir de distributeurs automatiques.
35     La juridiction de renvoi relève également que ladite interdiction augmente considérablement la sécurité des denrées alimentaires en question. Elle constate, à cet égard, que les consommateurs qui achètent des friandises non emballées dans des distributeurs automatiques doivent obligatoirement toucher la marchandise ainsi que l’orifice collecteur avec leurs mains nues sans les avoir préalablement lavées. Ladite juridiction considère qu’une contamination de celui-ci par des germes pathogènes et un transfert de ces derniers sur la marchandise prélevée par le client n’est aucunement théorique.
36     Ainsi, il convient de constater que, pour les raisons pertinemment exposées par l’Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH ainsi que par la juridiction de renvoi, l’interdiction énoncée à l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises constitue une mesure adéquate et proportionnée pour protéger la santé publique.
37     Au surplus, il y a lieu de relever qu’aucun élément du dossier ne permet de conclure que les motifs de santé publique invoqués pour justifier l’article 2 du règlement sur l’hygiène des friandises ont été détournés de leur fin et utilisés de manière à établir des discriminations à l’égard de marchandises originaires d’autres États membres ou à protéger indirectement certaines productions nationales (voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 1979, Henn et Darby, 34/79, Rec. p. 3795, point 21, ainsi que Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía, précité, point 20).
38     Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question posée que les dispositions des articles 28 CE, 30 CE et l’article 7 de la directive, ne s’opposent pas à une disposition nationale antérieure à cette directive interdisant d’offrir à la vente sans emballage, dans des distributeurs automatiques, des friandises dans la fabrication desquelles entrent du sucre naturel ou des produits de substitution du sucre.
Sur les dépens
39     La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle‑ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
Les dispositions des articles 28 CE, 30 CE et l’article 7 de la directive 93/43/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, relative à l’hygiène des denrées alimentaires, ne s’opposent pas à une disposition nationale antérieure à cette directive interdisant d’offrir à la vente sans emballage, dans des distributeurs automatiques, des friandises dans la fabrication desquelles entrent du sucre naturel ou des produits de substitution du sucre.
Signatures
* Langue de procédure: l'allemand.