61987CJ0355_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 25 . november 1987, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, anlagt sag med paastand om annullation af Raadets beslutning 87/475/EOEF af 17 . september 1987 om soetransport mellem Italien og Algeriet ( EFT L 272, s . 37 ).
2 I juli maaned 1985 underrettede Italien de oevrige medlemsstater og Kommissionen om, at det var stoedt paa vanskeligheder i forbindelse med dets samhandel med Algeriet . Algeriet forbeholdt nemlig dets nationale rederi omkring 80% af linjetransporten mellem de to lande .
3 I den anledning tilstillede Faellesskabet og medlemsstaterne Algeriet en diplomatisk demarche . Den italienske andel i besejlingen af Algeriet fortsatte imidlertid med at falde og udgoer nu omkring 10% af besejlingen .
4 Italien forhandlede derfor selvstaendigt en aftale med Algeriet, den betegnedes som "aftale om transport og soefart mellem Den Italienske Republik og Den Demokratiske Folkerepublik Algeriet" ( herefter benaevnt "aftaleudkastet "). Den 17 . marts 1987 underrettede Italien Kommissionen om aftaleudkastet, der var paraferet og underskrevet, men endnu ikke ratificeret . Italien foretog denne underretning i henhold til artikel 6, stk . 5, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 af 22 . december 1986 om anvendelse af princippet om fri udveksling af tjenesteydelser paa transportomraadet ( herefter benaevnt "forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser ") ( EFT L 378, s . 1 ). Det fremgaar af denne bestemmelse, at medlemsstater, der traeffer foranstaltninger for fortsat at kunne besejle et tredjeland, straks skal underrette Kommissionen herom .
5 Artikel 4 i det italiensk-algeriske aftaleudkast har foelgende ordlyd :
"Rederierne traeffer de noedvendige foranstaltninger for at tilrettelaegge besejlingen og dennes fordeling enten i en konference eller ved en anden ordning med henblik paa at udnytte linjetrafikken bedst muligt . Dette skal ske efter fordelingsprincippet i kodeksen for linjekonferencer under gensidig respekt af den enkelte parts internationale aftaler ."
6 Kommissionen fandt, at bestemmelsen udgjorde et arrangement om lastfordeling efter artikel 5, stk . 1, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser . Denne bestemmelse lyder saaledes :
"Arrangementer om lastfordeling i fremtidige aftaler med tredjelande er forbudt bortset fra saerlige tilfaelde, hvor linjerederierne i Faellesskabet ellers ikke har faktisk mulighed for at besejle de paagaeldende tredjelande . Under saadanne omstaendigheder kan de paagaeldende arrangementer tillades paa de i artikel 6 fastsatte betingelser ."
7 Forordningens artikel 6, stk . 2, bestemmer :
"Raadet traeffer med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen afgoerelse om de noedvendige foranstaltninger . Saadanne foranstaltninger kan under de i artikel 5, stk . 1, omhandlede omstaendigheder omfatte forhandlinger om og indgaaelse af arrangementer om lastfordeling ."
8 Kommissionen var af den opfattelse, at den restriktive betingelse, som kraeves efter artikel 5, stk . 1, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser for en tilladelse til et arrangement om lastfordeling ikke var opfyldt i naervaerende sag . Italien ville nemlig rent faktisk have haft mulighed for at besejle Algeriet, hvis det havde tiltraadt kodeksen for linjekonferencer, der var blevet vedtaget i Geneve den 6 . april 1974 under De Forenede Nationers Konference om Handel og Udvikling ( dok . FN TD/Code/11/Rev . 1 og corr . 1, ogsaa offentliggjort i Bundesgesetzblatt, 1983, 2 . afdeling, s . 64 ) ( herefter benaevnt "kodeksen "). En saadan tiltraedelse ville i medfoer af kodeksens artikel 2, stk . 4, ville have sikret de italienske rederiers andel i den paagaeldende linjetrafik .
9 Kodeksens artikel 2, stk . 4, har foelgende ordlyd,
"For at fastsaette en trafikandel i en puljeordning mellem private rederier og/eller grupper af nationale rederier i henhold til artikel 2, stk . 2, finder nedennaevnte principper om den af konferencen tilsikrede andel i trafikken anvendelse, medmindre andet er aftalt :
a ) hver enkelt af de grupper af nationale rederier i de to lande, hvis udenrigshandel sker i henhold til konferencen, har lige ret til at faa del i den fragt og landningsmaengde, der udgoer landenes gensidige udenrigstransporter og som transporteres i henhold til konferencen;
b ) eventuelle rederier fra tredjelande har ret til en vaesentlig del af den fragt og ladningsmaengde, der omfattes af konferencen, f . eks . 20 %." ( 1 )
10 Kommissionen tillod dog, at den italiensk-algeriske aftale kunne finde anvendelse i det tidsrum, der var noedvendigt for at Italien kunne tiltraede kodeksen . Som foelge heraf forelagde den Raadet et forslag til beslutning i henhold til artikel 6, stk . 2, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser . Tilladelsen var i henhold til forslaget betinget af, at Italien snarest skulle tiltraede kodeksen . Aftalen skulle bortfalde, saa snart kodeksen fandt anvendelse paa besejlingen mellem Italien og Algeriet, dog senest tre aar efter at Raadet havde vedtaget beslutningen . I henhold til forslaget skulle aftaleudkastet foerst aendres paa en raekke punkter for at sikre den fri udveksling af tjenesteydelser og opretholdelse af en effektiv konkurrence .
11 Raadet vedtog den 17 . september 1987 enstemmigt den omtvistede beslutning, som er rettet til den italienske republik . Det fremgaar af beslutningens betragtninger, at
"bestemmelserne i ovennaevnte aftale skal anvendes paa en saadan maade, at der undgaas konflikt mellem disse bestemmelser og de forpligtelser, der paahviler medlemsstaterne i henhold til faellesskabsretten, navnlig med hensyn til en rimelig, fri adgang uden forskelsbehandling til lastandele for statsborgere og rederier i Faellesskabet, herunder ogsaa uafhaengige linjerederier"
12 Den omtvistede beslutning indeholder i artikel 1 en ubetinget bemyndigelse til at ratificere aftalen, "under forudsaetning af", at Italien snarest muligt tiltraeder kodeksen . Efter beslutningen kan aftalen anvendes uden tidsbegraensning . Beslutningen paalaegger endelig ikke Italien at foretage aftaleudkastet, men praeciserer alene, at Italien "over for Algeriet fremhaever, at bestemmelserne i aftalen vil blive gennemfoert i overensstemmelse med faellesskabsretten ".
13 Vedroerende de relevante retsregler, parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Tilsidesaettelse af artiklerne 5 og 6 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 4055/86 om fri udveksling af tjenesteydelser
14 Kommissionen har i sit foerste anbringende anfoert, at Raadets beslutning tilsidesaetter artiklerne 5 og 6 i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, foerst og fremmest derved, at den tillader indgaaelsen af et arrangement om lastfordeling, selv om betingelserne herfor ikke var opfyldt, og dernaest fordi den paagaeldende aftale paa flere punkter var i strid med faellesskabsretten .
15 Det skal derfor indledningsvis undersoeges, om artikel 4 i det italiensk-algeriske aftaleudkast, som haevdet af Kommissionen indeholder et arrangement om lastfordeling, eller om den alene, som anfoert af Raadet, angaar indgaaelsen af en konference dvs . en gruppe af linjerederier som driver international linjefart med godsbefordring, og som har sluttet aftale om faelles fragtrater og andre vilkaar for saadan rutefart .
16 Det skal i den forbindelse bemaerkes, at aftaleudkastets artikel 4 fastsaetter de fordelingskriterier, som rederierne skal overholde, idet bestemmelsen paalaegger disse at anvende fordelingsprincippet i kodeksen . Bestemmelsen foerer til det samme resultat, som hvis Italien og Algeriet selv havde foretaget fordelingen af den paagaeldende besejling . Bestemmelsen udgoer derfor et arrangement om lastfordeling .
17 Med hensyn til tilsidesaettelsen af artikel 5, stk . 1, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, der udgoer den foerste del af anbringendet, har Kommissionen anfoert, at der ikke forelaa "saerlige tilfaelde" i bestemmelsens betydning, der kunne begrunde indgaaelsen af et tidsubegraenset arrangement om lastfordeling . Saadanne saerlige tilfaelde foreligger kun, hvor den paagaeldende medlemsstat ikke ved anvendelse af et for den frie udveksling af tjenesteydelser mindre restriktivt middel kan besejle det paagaeldende land . I naervaerende sag forelaa der en saadan mulighed, idet Italien havde kunnet tiltraede kodeksen .
18 Kommissionen har anfoert, at tiltraedelsen samtidig ville have medfoert, at Raadets forordning ( EOEF ) nr . 954/79 af 15 . maj 1979 om medlemsstaterne ratifikation eller tiltraedelse af De Forenede Nationers konvention om en kodeks for linjekonferencer ( herefter benaevnt "forordningen om ratifikation af kodeksen ") ( EFT L 121, s . 1 ), ville have fundet anvendelse paa Italien . I henhold til denne forordnings artikel 3 skulle de laster, der tilfalder de italienske rederier, der er medlemmer af konferencen, vaere omfordelt ligeligt mellem alle de i Faellesskabet, der er medlemmer af konferencen . Derimod indebar henvisningen i artikel 4 i det italiensk-algeriske aftaleudkast til kodeksens fordelingsprincip ikke i sig selv, at omfordelingsreglen i forordningens artikel 3 blev anvendelig . Aftaleudkastet sikrer saaledes ikke den fri udveksling af tjenesteydelser i samme omfang, som Italiens tiltraedelse af kodeksen ville have gjort .
19 Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at forordningen om ratifikation af kodeksen kun opstiller visse forpligtelser, som de medlemsstater, der tiltraeder kodeksen, skal overholde for at sikre, at kodeksen finder anvendelse i overensstemmelse med faellesskabsretten . Modsat Kommissionens forslag fastsaetter forordningen ikke nogen frist for, hvornaar kodeksen skal vaere tiltraadt . Forordningen forpligter derfor ikke medlemsstaterne til at tiltraede kodeksen .
20 Italiens tiltraedelse af kodeksen kan heller ikke kraeves under henvisning til, at dette i hoejere grad ville sikre den fri udveksling af tjenesteydelser end den italiensk-algeriske aftale . Aftalen kan nemlig i denne henseende give samme garantier som en tiltraedelse af kodeksen, forudsat den indeholder de herfor noedvendige bestemmelser . Spoergsmaalet om, hvorvidt dette er tilfaeldet, henhoerer under gennemgangen af anbringendets anden del .
21 Under disse omstaendigheder har Raadet handlet korrekt ved ikke at betinge bemyndigelsen til ratifikation af det italiensk-algeriske aftaleudkast af, at Italien tiltraeder kodeksen .
22 Anbringendets foerste del kan derfor ikke tages til foelge .
23 I anbringendets anden del har Kommissionen anfoert, at den omtvistede beslutning er i strid med artikel 6, stk . 2, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, idet Raadet ifoelge denne bestemmelse kun kan tillade foranstaltninger, der er i overensstemmelse med faellesskabsretten, og den omtvistede beslutning paa to punkter er i strid hermed .
24 Kommissionen har foerst gjort gaeldende, at Raadet kun kunne tillade aftalens ratifikation, saafremt den sikrer de oevrige medlemsstaters rederier en rimelig, fri adgang uden forskelsbehandling til den italiensk-algeriske fragtfart . Kommissionen har til stoette herfor henvist til artikel 6, stk . 4, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, som bestemmer, at medlemsstater, der som foelge af Raadets langvarige passivitet selvstaendigt forhandler et arrangement om lastfordeling, skal sikre en saadan fri adgang . Det samme krav maa noedvendigvis gaelde for Raadets beslutninger, der tillader indgaaelsen af et arrangement af lastfordeling .
25 Kommissionen har endelig anfoert, at Raadet kun kan tillade indgaaelsen af et arrangement om lastfordeling, hvis arrangementet sikrer de rederier i Faellesskabet, der ikke er medlemmer af konferencen, en faktisk adgang til det gods, som transporteres i henhold til konferencen . Denne forpligtelse foelger af artikel 7, stk . 2, litra b ), i ), i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 4056/85 af 22 . december 1986 om fastsaettelse af de naermere retningslinjer for anvendelsen af Traktatens artikel 85 og 86 paa soetransport ( EFT L 378, s . 4 ). Bestemmelsen kraever, at der opretholdes en effektiv konkurrence .
26 Det bemaerkes, at det af en sammenligning mellem de to ovennaevnte klagepunkter fremgaar, at det foerste vedroerer omfordelingen af den italienske trafikandel blandt de oevrige, ikke-italienske faellesskabsrederier, der er medlemmer af konferencen, og at det andet vedroerer adgangen til denne trafikandel for de oevrige medlemsstaters rederier, der ikke er medlemmer af konferencen .
27 Med hensyn til det foerste klagepunkt maa det konstateres, at Italien er forpligtet til at sikre alle de rederier i Faellesskabet, der er medlemmer af konferencen, adgang til den trafikandel, som tilfalder de italienske rederier i medfoer af aftalen . Denne forpligtelse foelger af artikel 1 i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, der goer princippet om fri udveksling af tjenesteydelser anvendeligt paa soetransport . Forpligtelsen bekraeftes af artikel 6, stk . 4, i forordningen, som Kommissionen har henvist til . Med hensyn til det andet klagepunkt maa det konstateres, at artikel 7, stk . 2, litra b ), i ), i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 4056/86 kraever, at aftalen skal sikre, at de rederier i Faellesskabet, der ikke er medlemmer af konferencen, faar adgang til den trafikandel, der tilfalder de italienske rederier i medfoer af aftalen .
28 Ifoelge Kommissionen opfylder det italiensk-algeriske aftaleudkast ikke disse to krav, fordi det ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser herom .
29 I den forbindelse har Kommissionen foerst anfoert, at henvisningen i aftaleudkastets artikel 4 til Italiens internationale forpligtelser ikke er tilstraekkelig klar til at sikre, at princippet om fri udveksling af tjenesteydelser og om fri konkurrence overholdes .
30 Det bemaerkes, at aftaleudkastets artikel 4 er praeciseret i artikel 1, litra b ), i den omtvistede beslutning, ifoelge hvilken Italien "over for Algeriet fremhaever, at bestemmelserne i aftalen vil blive gennemfoert i overensstemmelse med faellesskabsretten ". I den omtvistede beslutning angives i oevrigt i naestsidste betragtning, at de bestaaende forpligtelser i henhold til faellesskabsretten skal sikres, herunder navnlig "en rimelig, fri adgang uden forskelsbehandling til lastandele for statsborgere eller rederier i Faellesskabet, herunder ogsaa uafhaengige linjerederier ". Italiens forpligtelse til at sikre princippet om fri udveksling af tjenesteydelser og den frie konkurrence fremgaar saaledes tilstraekkeligt klart .
31 Kommissionen har ogsaa anfoert, at de internationale forpligtelser, der naevnes i aftaleudkastets artikel 4, ikke kan goeres gaeldende over for privatpersoner, naermere bestemt de rederier, der skal gennemfoere aftalen .
32 Det bemaerkes, at det forhold, at aftalens gennemfoerelse er overdraget privatpersoner, ikke kan bringe overholdelsen af faellesskabsretten i fare . Det paahviler nemlig Italien at traeffe de noedvendige nationale foranstaltninger saaledes, at rederierne giver de oevrige rederier i Faellesskabet adgang til trafikandele i overensstemmelse med Italiens forpligtelser i henhold til faellesskabsretten .
33 Da Kommissionen ikke har godtgjort, at aftalen samt de aendringer heri, der paalaegges ved den omtvistede beslutning, er i strid med faellesskabsretten, kan den under det af anbringendet ikke tages til foelge .
34 Som foelge heraf maa det foerste anbringende afvises .
Tilsidesaettelse af forbuddet mod forskelsbehandling
35 Dette anbringende er gjort gaeldende subsidiaert, saafremt artiklerne 5, stk . 1, og 6, stk . 2, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser ikke alene ifoelge deres indhold hindrer Raadet i at godkende den omtvistede aftale . Kommissionen har anfoert, at i dette tilfaelde boer bestemmelserne anvendes saaledes, at forbuddet mod forskelsbehandling i Traktatens artikel 7 overholdes . Ifoelge Kommissionen er det ikke tilfaeldet i denne sag . Kommissionen har dog ikke til stoette herfor fremfoert andre argumenter end dem, den har fremfoert til stoette for, at den omtvistede beslutning tilsidesaetter forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser .
36 Det fremgik af gennemgangen af det foerste anbringende, at den italiensk-algeriske aftale og de i den omtvistede beslutning foreskrevne aendringer heraf, uden forskelsbehandling giver andre medlemsstaters rederier adgang til de godsandele, som tilfalder Italien ifoelge aftalen .
37 Dette anbringende kan derfor heller ikke tages til foelge .
Tilsidesaettelse af begrundelsespligten
38 Kommissionen har anfoert, at Raadet har tilsidesat begrundelsespligten efter Traktatens artikel 190, idet det ikke i den omtvistede beslutning har fastslaaet, at aftaleudkastets artikel 4 indeholdt et arrangement om lastfordeling, og idet Raadet ikke har praeciseret, hvori de "saerlige tilfaelde" bestod, som i henhold til artikel 5, stk . 1, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser skulle have begrundet indgaaelsen af et saadant arrangement .
39 Det fremgaar af beslutningens foerste betragtning, at problemet havde sin oprindelse i Algeriets praksis med forbehold i forbindelse med godsbefordring . Det fremgaar endvidere af den anden betragtning, at det italiensk-algeriske aftaleudkast havde til formaal at afhjaelpe virkningerne af denne praksis . Beslutningen, der tillader ratifikationen, har derfor tilstraekkeligt klart angivet, hvilken type problemer aftalen skal imoedegaa . Det var derfor unoedvendigt udtrykkeligt at konstatere, at der forelaa et arrangement om lastfordeling .
40 Med hensyn til spoergsmaalet, om der foreligger "saerlige tilfaelde", der kan begrunde bemyndigelsen til at ratificere aftalen, bemaerkes at beslutningens fjerde betragtning henviser til artikel 6, stk . 2, i forordningen om fri udveksling af tjenesteydelser, og angiver, at det i denne bestemmelse hedder, at Raadet traeffer afgoerelse om de noedvendige foranstaltninger "hvis en medlemsstats statsborgere eller rederier ikke har faktisk mulighed for at besejle et bestemt tredjeland ". Det fremgaar af betragtningen, at Raadet fandt, at den algeriske praksis med at reservere godstransporter til sit nationale rederi havde skabt en situation, hvori Italien ikke laengere havde faktisk mulighed for at besejle dette tredjeland . Beslutningen indeholder derfor en tilstraekkelig redegoerelse for, hvori de saerlige tilfaelde, der begrunder dens vedtagelse, bestaar .
41 Det foelger af ovenstaaende, at anbringendet om tilsidesaettelse af begrundelsespligten ikke kan tages til foelge .
Tilsidesaettelse af Traktatens artikel 149
42 Kommissionen har med det sidste anbringende gjort gaeldende, at Raadet ved vedtagelsen af beslutningen overskred graenserne for dets ret til at aendre retsakter i henhold til Traktatens artikel 149, stk . 1 . Denne bestemmelse giver kun Raadet ret til at vedtage en retsakt, hvis denne har samme genstand og formaal som Kommissionens forslag . I modsat fald skal Raadets retsakt betragtes som vedtaget uden at der er fremlagt forslag hertil . I naervaerende sag havde Kommissionen foreslaaet Raadet ikke at give bemyndigelse til ratifikation af aftalen, medmindre der blev foretaget visse aendringer heraf . Raadet gav derimod en ubetinget bemyndigelse til ratifikationen . Raadet skulle saaledes have aendret formaalet med Kommissionens forslag og derved have overskredet graenserne for sin ret til at aendre retsakter .
43 Det bemaerkes, at Kommissionens forslag, som blev forelagt Raadet med henblik paa dets vedtagelse af den omtvistede beslutning, i artikel 1 foreskrev foelgende : "Italien kan ratificere aftalen om transport og soefart, som blev undertegnet med Algeriet den 28 . februar 1987, under forudsaetning af ...". Forslagets betingelser var indsat for at goere aftalen forenelig med faellesskabsretten . Ogsaa den omtvistede beslutning bemyndiger Italien til at ratificere aftalen, idet den samtidig knytter visse gennemfoerelsesbestemmelser hertil, som, hvilket er godtgjort ovenfor, skulle sikre, at faellesskabsretten blev overholdt .
44 Det findes derfor unoedvendigt generelt at fastlaegge graenserne for Raadets ret til at aendre retsakter i henhold til Traktatens artikel 149, stk . 1, idet det alene kan konstateres, at Raadet i naervaerende sag, i modsaetning til, hvad Kommissionen haevder, hverken har aendret genstanden for Kommissionens forslag eller dettes formaal, dvs . at aftalen blev anvendt under overholdelse af faellesskabsretten .
45 Anbringendet om tilsidesaettelse af Traktatens artikel 149 kan derfor ikke tages til foelge .
46 Det foelger heraf, at sagen i det hele er uden grundlag, hvorfor sagsoegte vil vaere at frifinde .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
47 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den tabende part til at betale sagens omkostninger . Da Kommissionen har tabt sagen, boer den tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Sagsoegte frifindes .
2)Kommissionen afholder sagens omkostninger, herunder intervenientens .