62011TJ0661_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T‑661/11
Италианска република, за която се явява G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от G. Aiello и P. Grasso, avvocati dello Stato,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват P. Rossi и D. Nardi, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение за изпълнение 2011/689/ЕО на Комисията от 14 октомври 2011 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 270, стр. 33), в частта, с която на Италианската република е наложена фиксирана финансова корекция в размер на 70 912 382 EUR във връзка с допуснати нередности по контрола на млечните квоти в италианските области Абруцо, Лацио, Марке, Пулия, Сардиния, Калабрия, Фриули-Венеция-Джулия и Вале д’Аоста през финансовите 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г.
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: M. E. Martins Ribeiro, председател, S. Gervasoni и L. Madise (докладчик), съдии,
секретар: J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 1 април 2014 г.,
постанови настоящото
Основания за решението
Решение
Обща правна уредба
А – Относими разпоредби от Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейския съюз
1. Съгласно член 53 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (ОВ L 248, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198), действал до 1 май 2007 г. в съответствие с разпоредбите на член 2, втора алинея от Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 година за изменение на Регламент № 1605/2002 (ОВ L 390, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 7, стр. 137):
„1. Комисията изпълнява бюджета:
a) централизирано;
б) посредством споделено или децентрализирано управление; или
в) посредством съвместно управление с международни организации.
[…]
3. Когато Комисията изпълнява бюджета посредством споделено управление, задачите по изпълнението се възлагат на държавите членки в съответствие с разпоредбите на дялове I и II на част втора.
[…]
5. В случаи на споделено или децентрализирано управление, за да се гарантира, че средствата се използват съгласно приложимите правила, Комисията прилага процедури по уравняване на сметки или механизми за финансови корекции, които ѝ дават възможност да поеме крайната отговорност за изпълнението на бюджета в съответствие с член 274 от Договора за ЕО и член 179 от Договора за Евратом.
6. При методите за изпълнение на бюджета, посочени в параграфи 3 и 4, държавите членки и третите страни извършват редовни проверки, за да гарантират, че дейностите, които ще се финансират от бюджета на Общностите, са осъществени правилно.
Те предприемат необходимите мерки за предотвратяване на нередности и измами и, ако е необходимо, възбуждат наказателно преследване, за да възстановят недължимо платените средства.
[…]“.
2. Съгласно член 53 от Регламент № 1605/2002, изменен с Регламент № 1995/2006 и приложим от 1 май 2007 г. в съответствие с разпоредбите на член 2, втора алинея от Регламент № 1995/2006:
„Комисията изпълнява бюджета в съответствие с разпоредбите на членове 53а—53г по някой от следните начини:
a) централизирано;
б) посредством споделено или децентрализирано управление;
в) посредством съвместно управление с международни организации“.
3. Съгласно член 53б от Регламент № 1605/2002, въведен с Регламент № 1995/2006:
„1. Когато Комисията изпълнява бюджета посредством споделено управление, задачите по изпълнението се делегират на държави членки. Този метод се прилага по-специално за дейностите, посочени в дялове І и ІІ от част втора.
2. Без да се засягат допълнителните разпоредби, включени в съответните регламенти, приложими за отделните области, и за да се осигури, че при споделено управление средствата се използват съгласно приложимите правила и принципи, държавите членки вземат всички законодателни, регулаторни, административни мерки или други мерки, необходими за защита на финансовите интереси на Общностите. За тази цел те по-специално:
a) се уверяват, че дейностите, финансирани от бюджета, са действително и правилно осъществени;
б) предотвратяват и разглеждат случаите на нередности и измами;
в) възстановяват погрешно изплатените или неправомерно използваните средства или средствата, изгубени в резултат на нередности или грешки;
г) следят посредством съответните регламенти, приложими за отделните обрасти, и в съответствие с член 30, параграф 3 последващото годишно публикуване на бенефициерите на средства, получени от бюджета.
За тази цел, държавите членки извършват проверки и въвеждат ефективна и ефикасна система за вътрешен контрол, съгласно разпоредбите на член 28а. Те образуват съдебни производства, когато е необходимо и подходящо.
3. Държавите членки представят годишна справка, изготвена на подходящо национално равнище, за наличните одити и декларации.
4. За да се гарантира, че средствата са усвоени в съответствие с приложимите нормативни актове, Комисията прилага процедури за уравняване на сметки или механизъм за финансови корекции, които ѝ дават възможност да поеме окончателната отговорност за изпълнението на бюджета“.
Б – Обща правна уредба относно финансирането на общата селскостопанска политика
4. С Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета от 21 април 1970 година за финансиране на общата селскостопанска политика (ОВ L 94, стр. 13) са въведени общите правила за финансирането на общата селскостопанска политика (наричана по-нататък „ОСП“). Този регламент е отменен и заменен с Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на ОСП (ОВ L 160, стр. 103), който урежда извършените от 1 януари 2000 г. до 15 октомври 2006 г. разходи на държавите членки в рамките на финансирането на ОСП.
5. Както се уточнява по-специално в съображение 5 от Регламент № 1258/1999, „на първо място държавите членки носят отговорност за контрола на разходите на секция [„Гарантиране“] […] [на ФЕОГА]; […] Комисията е отговорна за изпълнението на бюджета и трябва да проверява условията, при които са осъществени плащанията и проверките“. Съгласно съображение 11 от същия регламент „необходимо е да се предприемат мерки за предотвратяване и преследване на всяка нередност, и за възстановяване на загубените поради нередност или небрежност суми[, като] следва да се определи кой поема отговорност за финансовите последици от тези нередности или небрежност“ [неофициален превод].
6. Съгласно разпоредбите на член 1, параграф 2, буква б) и член 2, параграф 2 от Регламент № 1258/1999, които съответстват на разпоредбите на член 1, параграф 2, буква б) и член 3, параграф 1 от Регламент № 729/70, секция „Гарантиране“ на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) финансира в рамките на общата организация на пазарите за селскостопански продукти предприетите съгласно правилата на Съюза мерки за намеса, чиято цел е регулирането на тези пазари.
7. Член 6, параграф 1, буква б) от Регламент № 1258/1999, разпоредбите на който съответстват по същество на тези на член 5, параграф 1 от Регламент № 729/70, предвижда:
„Държавите членки предават периодически на Комисията следната информация относно акредитираните разплащателни агенции и координиращите органи, която е свързана със сделките, финансирани от секция „Гарантиране“ на Фонда:
[…]
б) годишните отчети, придружени от необходимата информация за тяхното приключване и атестация за целостта, точността и достоверността на предоставяните сметки“ [неофициален превод].
8. Член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999, разпоредбите на който съответстват по същество на тези на член 5, параграф 2, буква в) от Регламент № 729/70, гласи:
„Комисията взема решения за това кои разходи да бъдат изключени от финансиране от страна на Общността по членове 2 и 3, ако установи, че разходите не са били извършени в съответствие с разпоредбите на Общността.
Преди да бъде взето решение за отказване на финансиране се изпращат в писмен вид заключението от извършената инспекция на Комисията и отговорите на заинтересованата държава членка, след което двете страни се опитват да постигнат споразумение за действието, което следва да бъде предприето.
Ако не се постигне споразумение, държавата членка може в четиримесечен срок да поиска откриване на процедура за помирение на позициите на страните, доклад за резултатите от която се предоставя на Комисията, която го разглежда преди да вземе решение за евентуално отказване на финансиране.
Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени от финансиране с оглед по-конкретно на сериозността на установеното несъответствие. При оценката Комисията взема под внимание естеството и тежестта на нарушението, както и причинената на Общността финансова щета.
Не може да бъде отказано финансиране за:
a) разходите по член 2, които са направени поне двадесет и четири месеца преди писменото уведомление на съответната държава членка от Комисията за резултатите от нейните проверки;
[…]“ [неофициален превод].
9. Член 8, параграф 1 от Регламент № 1258/1999 гласи:
„Държавите членки предприемат в съответствие с националните законови, подзаконови и административни разпоредби необходимите мерки, за да:
a) проверят истинността и правилността на финансираните от Фонда сделки;
б) предотвратят и преследват нередностите;
в) възстановят сумите, които са изгубени в резултат на допуснати нередности или небрежност.
[…]“ [неофициален превод].
10. Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на ОСП (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) отменя Регламент № 1258/1999 и се прилага от 1 януари 2007 г. (член 49 от Регламент № 1290/2005). Въпреки това в него е предвидено, от една страна, Регламент № 1258/1999 да остане приложим до 15 октомври 2006 г. по отношение на извършените от държавите членки разходи (член 47 от Регламент № 1290/2005), и от друга страна, в частност член 31 от него, който се отнася до клиринга с оглед на съответствието, да се прилага от 16 октомври 2006 г. по отношение на извършените от тази дата разходи (член 49 от Регламент № 1290/2005).
11. Както се уточнява в съображение 2 от Регламент № 1290/2005, „[ф]инансирането от бюджета на Общността на разходите по [ОСП] следва да се извършва чрез [ЕФГЗ] […] централно, или в контекста на съвместно управление с държавите членки[,] [в] съответствие с член 53 от Регламент [№ 1605/2002]“.
12. По силата на член 2, параграф 1, буква a) от Регламент № 1290/2005, считано от 1 януари 2007 г. и в съответствие с член 49 от същия регламент, се създава Европейският фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ).
13. Член 8, параграф 1, буква в), подточка iii) от Регламент № 1290/2005, разпоредбите на който съответстват по същество на тези на член 6, параграф 1 от Регламент № 1258/1999, предвижда:
„В допълнение към разпоредбите, постановени в секторните регламенти, държавите членки изпращат на Комисията следната информация, декларации и документи:
[…]
в) за мерките във връзка с операциите, финансирани от ЕФГЗ […]:
[…]
iii) годишните счетоводни отчети на акредитираните разплащателни агенции, заедно с декларация за уверение, подписана от длъжностното лице, отговарящо за акредитираната разплащателна агенция, придружени от необходимата информация с оглед на клиринга на сметките, както и доклад за сертифициране, изготвен от органа по сертифициране, посочен в член 7“.
14. Член 31 от Регламент № 1290/2005, озаглавен „Клиринг с оглед на съответствието“, съдържа по същество същите разпоредби като тези в член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999.
15. Член 6 от Регламент (ЕО) № 1663/95 на Комисията от 7 юли 1995 година относно реда и начина на прилагане на Регламент № 729/70 по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (ОВ L 158, стр. 6), изменен по-конкретно с Регламент (ЕО) 2245/1999 на Комисията от 22 октомври 1999 година (ОВ L 273, стр. 5), предвижда:
„Подкрепящите документи, отнасящи се до финансираните разходи и сумите, които следва да се възстановят от ФЕОГА секция „Гарантиране“, се съхраняват на разположение на Комисията за не по-малко от три години, следващи годината, в която Комисията е извършила счетоводното приключване за съответната финансова година, а в случаите, когато решенията за извършване на счетоводно приключване са предмет на съдебен контрол пред Съда на Европейския съюз — до една година от произнасянето на Съда“ [неофициален превод].
16. Съгласно член 8 от Регламент № 1663/95, изменен с Регламент № 2245/1999):
„1. Ако в резултат на разследване Комисията счита, че разходите не са били извършвани съгласно правилата на Общността, тя уведомява съответната държава членка за резултатите от своите проверки и посочва коригиращите мерки, които следва да се предприемат, за да се гарантира спазване на правилата в бъдеще.
Уведомлението се позовава на настоящия регламент. Държавата членка представя отговора си в срок от два месеца, след което Комисията може да промени позицията си. При наличие на основателни причини Комисията може да удължи срока за представяне на отговор.
След изтичане на разрешения срок за предоставяне на отговор Комисията кани държавата членка на двустранни разговори и страните се стремят да постигнат споразумение относно мерките, които следва да се предприемат и относно оценката на тежестта на нарушението и финансовата загуба за Общността. След тези разговори и евентуално определен от Комисията краен срок, след провеждане на консултации с държавите членки за предоставянето на допълнителна информация, или когато държавата членка не приеме поканата за среща преди определения от Комисията краен срок и след изтичането на този срок, Комисията официално уведомява държавата членка за своите заключения, като се позовава на Решение 94/442/ЕО на Комисията. Без да се засягат разпоредбите на алинея четвърта от този параграф, въпросното уведомление включва оценка на разходите, които Комисията възнамерява да изключи съгласно член 5, параграф 2, буква в) от Регламент […] № 729/70.
Държавата членка информира в най-кратък срок Комисията за приетите коригиращи мерки за гарантиране спазването на правилата на Общността и датата на тяхното влизане в сила. В зависимост от случая, Комисията приема едно или няколко решения съгласно член 5, параграф 2, буква в) от Регламент […] № 729/70 за изключване на разходите, които са засегнати от неспазването на правилата на Общността, до датата на влизане в сила на коригиращите мерки.
2. Решенията по член 5, параграф 2, буква в) от Регламент […] № 729/70 се взимат след разглеждане на доклада, изготвен от помирителния орган съгласно разпоредбите, предвидени в Директива 94/442/ЕО.
[…]“ [неофициален превод].
17. Съгласно точка 11 от единственото приложение към Регламент № 1663/95, озаглавено „Насоки относно критериите за акредитиране на разплащателна агенция“, гласи:
„Горните разпоредби се прилагат mutatis mutandis за [прехвърлянето на приходи] (такси и глоби, задържани гаранции, възстановени плащания и др.), които агенцията е длъжна да събере от името на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА. По-специално агенцията изгражда система за признаване на сумите, дължими на ФЕОГА, както и за записване на тези суми в регистър на длъжниците преди тяхното получаване […]“ [неофициален превод].
18. Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент № 1290/2005 по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37), е приложим в по-голямата си част от 16 октомври 2006 г., като в член 11, параграфи 1—3 от него е предвидена по същество същата процедура като тази по член 8 от Регламент № 1663/95.
19. Съгласно разпоредбите на член 11, параграф 3, втора алинея от Регламент № 885/2006:
„След преглед на евентуално изготвените от помирителните органи доклади, съгласно глава 3 на настоящия регламент, Комисията приема, когато е приложимо, едно или няколко решения по реда на член 31 от Регламент […] № 1290/2005, които целят изключването от финансиране на Общността на разходите, свързани с неспазване на правилата на Общността, до действителното осъществяване от страна на държавите членки на коригиращите мерки“.
20. В член 11, параграф 5 от Регламент № 885/2006 се уточнява:
„Настоящият член се прилага, mutatis mutandis, за прехвърлените приходи по смисъла на член 34 от Регламент […] № 1290/2005“.
В – Правна уредба, отнасяща се до сектора на млякото и млечните продукти
21. Секторът на млякото и млечните продукти е обхванат от обща организация на пазарите, която е част от ОСП. По-специално през 1984 г., за да бъде овладян растежът на производството на мляко на пазара и за да възстанови равновесието в него, законодателят на Съюза въвежда режим на допълнителна такса (наричан по-нататък „допълнителна такса“ или „таксата“). Регламент (ЕО) № 1788/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година за въвеждане на такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 270, стр. 123; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 50, стр. 22), урежда от 1 април 2004 г. в продължение на единадесет последователни периода от по дванадесет месеца допълнителната такса, която е в тежест на производителите на мляко и млечни продукти. Съгласно разпоредбите на член 25 от Регламент № 1788/2003, считано от 1 април 2004 г., се отменя Регламент (ЕИО) № 3950/92 на Съвета от 28 декември 1992 година относно въвеждането на допълнителна такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 405, стр. 1), изменен.
22. Съгласно член 3, параграф 1 от Регламент № 1788/2003:
„Държавите членки са отговорни пред Общността за таксата, дължима в резултат на превишаване на националното референтно количество, която се определя на национално равнище и поотделно за доставки и директни продажби[,] и която държавата членка е длъжна да заплати на [ФЕОГА] в срок до 1 октомври след края на съответния дванадесетмесечен период и в рамките на 99 % от дължимата сума […]“.
23. Съгласно член 4 от Регламент № 1788/2003:
„Таксата се разпределя изцяло в съответствие с разпоредбите на член 10 и член 12 между производителите, които са допринесли за надвишаване на националните референтни количества, посочени в член 1, параграф 2.
Без да се засяга член 10, параграф 3 и член 12, параграф 1 производителите са задължени към държавата членка за заплащането на своята вноска в общия размер на дължимата такса, изчислен в съответствие с разпоредбите на глава 3, поради превишаването на предоставените им референтни количества“.
24. Съгласно член 22 Регламент № 1788/2003:
„Таксата се смята за интервенция с цел стабилизиране на пазарите на селскостопански продукти и се прилага с цел финансиране на разходите в сектора на млякото“.
25. Регламент (ЕО) № 595/2004 на Комисията от 30 март 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 1788/2003 (ОВ L 94, стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 55, стр. 17) е приложим от 1 април 2004 г. Съгласно разпоредбите на член 28 от него Регламент (ЕО) № 1392/2001 на Комисията от 9 юли 2001 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 3950/92 (ОВ L 187, стр. 19) се отменя при определени условия.
26. В глава IV, раздел 1 от Регламент № 595/2004 се определят правилата относно контролните мерки от страна на държавите членки и относно задълженията на производителите и изкупвачите. Във връзка с това член 19 от същия регламент, озаглавен „План за осъществяване на контрол“, предвижда:
„1. Държавите членки съставят общ план за осъществяване на контрол за всеки дванадесетмесечен период, на базата на анализ на риска. Този план за осъществяване на контрол включва най-малко следното:
[…]
в) проверки на място, които трябва да бъдат извършени по време на дванадесетмесечния период;
[…]
2. Проверките се осъществяват отчасти по време на въпросния дванадесетмесечен период, и отчасти след изтичането на въпросния дванадесетмесечен период, на базата на годишните декларации.
3. Проверката се счита за приключена, когато е налице съответният доклад за проверката.
За всеки един от дванадесетмесечните периоди, всички съответни доклади за проверките, трябва да бъдат приключени в срок най-много осемнадесет месеца след края на съответния дванадесетмесечен период.
[…]“.
27. Член 22 от Регламент № 595/2004, озаглавен „Интензивност на проверките“, предвижда:
„1. Проверките, посочени в член 21, параграф 1 следва да покриват поне:
a) 1 % от производителите за дванадесетмесечния период през 2004—2005 година, и 2 % от производителите за следващите дванадесетмесечни периоди;
б) 40 % от декларираното количество мляко, преди преизчисленията за съответния период;
в) представителна проба от млякото, което се транспортира между определени производители и определени изкупвачи.
Проверките по време на транспортирането, посочени в буква в) се извършват по-специално при разтоварването в млекопреработвателните предприятия.
2. Проверките, посочени в член 21, параграф 2, покриват поне 5 % от производителите.
3. Всеки производител се проверява поне веднъж на всеки пет години“.
28. Член 24 от Регламент № 595/2004 въвежда задължение за производителите и изкупвачите да запазват определени документи за срок от минимум три години, считано от края на годината на съставянето им.
Г – Насоките на Комисията
29. Насоките за прилагане на фиксирани финансови корекции са определени в документ № VI/5330/97 на Комисията от 23 декември 1997 г., озаглавен „Насоки за изчисляване на финансовите последици при подготовка на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „документ № VI/5330/97“). Съгласно текста на разпоредбата, озаглавена „Насоки за прилагането на фиксирани корекции“ в приложение II към документ № VI/5330/97, когато получените от разследването данни не позволяват да се установи загубата за Общността посредством екстраполиране на констатираните чрез статистически способи или чрез позоваване на други удостоверими данни загуби, Европейската комисия може да предвиди фиксирана финансова корекция. По д същото заглавие се посочва, че:
„За да се определи дали следва да се наложи финансова корекция и ако тя се налага — в какъв размер, основното съображение следва да се състои поначало в преценката на степента на риск от загуба за средствата на Общността поради непроявен контрол. По-точно следните обстоятелства трябва да се вземат под внимание:
1. Дали става дума за недостатък, който се отнася до ефикасността на системата за контрол като цяло, до ефикасността на конкретен елемент от тази система или до осъществяването на една или повече проверки съгласно тази система?
2. Значението на недостатъка като цяло за предвидените административни, физически или други проверки.
3. Уязвимостта на мерките спрямо злоупотребата, в частност с оглед на конкретния икономически интерес.
Въз основа на тези принципи е възможно проверките да бъдат класифицирани в две категории:
Ключови проверки са физическите и административните проверки, изисквани за да се проверяват обстоятелствата по същество — в частност действителния предмет на искането, количеството и условията за качество, включително спазването на сроковете, изискванията към реколтите, сроковете за задържане и т.н. Те се извършват на място и чрез съпоставяне с данни от независими източници, каквито са кадастралните регистри;
Вторични проверки са необходимите административни действия за правилното разглеждане на исканията, каквито са проверката за спазването на сроковете за подаване, установяването на двойни искания с един и същ предмет, анализирането на риска, налагането на санкции и осъществяването на подходящ контрол върху процедурите“ [неофициален превод].
30. Под същото заглавие „Насоки за прилагането на фиксирани корекции“ в приложение II към документ № VI/5330/97 са посочени следните различни ставки за фиксирана финансова корекция:
„Когато една или повече ключови проверки не са извършени или са извършвани толкова некачествено или толкова рядко, че са неефективни с оглед на определянето на допустимостта на заявление или предотвратяването на нередности, следва да се приложи корекция в размер на 10 %, тъй като разумно може да се смята, че съществува висок риск от значителни загуби за ФЕОГА.
Когато са извършени всички ключови проверки, но без да са съобразени с предвиденото в регламентите относно техния брой, честота и строгост, следва да се приложи корекция в размер на 5 %, тъй като разумно може да се направи изводът, че тези проверки не гарантират очакваното равнище на редовност на заявленията и че рискът от загуби за ФЕОГА е значителен.
Когато държава членка извършва правилно ключовите проверки, но изцяло пропуска да извърши една или повече вторични проверки, следва да се приложи корекция в размер на 2 % предвид по-слабия риск от загуба за ФЕОГА и по-малката тежест на нарушението.
[…]“ [неофициален превод].
31. Накрая, съгласно документ № VI/5330/97 „[к]огато има основания да се предполага, че пропускът се ограничава до неприлагането на приетата от държавата членка система за контрол в даден окръг или регион, корекцията се прилага спрямо регулираните от този окръг или регион разходи“ [неофициален превод].
32. В документ AGRI/60637/2006, озаглавен „Съобщение на Комисията относно разглеждането от Комисията на случаите на повтарящи се недостатъци в системата на контрол в рамките на уравняването на счетоводните сметки [на ФЕОГА, секция „Гарантиране“]“ (наричан по-нататък „документ AGRI/60637/2006“), са уточнени условията, при които Комисията възнамерява да прилага съдържащият се в документ № VI/5330/97 принцип, съгласно който неизпълнението се приема за по-тежко, когато държавата членка не подобри своя контрол, въпреки дадените ѝ от Комисията указания за необходимите подобрения. Съгласно параграф 1, втора алинея от документ AGRI/60637/2006 определените в него условия се основават на посочения в член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 принцип на вземане под внимание от Комисията на естеството и тежестта на нарушението, както и на причинената на Съюза финансова щета.
33. Съгласно параграф 2 от документ AGRI/60637/2006:
„Когато липсата или недостатъчната система за контрол или част от нея са предмет на едно или повече решения за финансова корекция в рамките на уравняването на счетоводните сметки [ФЕОГА, секция „Гарантиране“];
и
е установено, че тези слабости все още са налице в период, който следва периода на вече направена корекция;
Комисията счита […], че обикновено е оправдано приложената при предходната корекция ставка на фиксираната финансова корекция да бъде увеличена с оглед на повишения риск от финансова загуба за ФЕОГА“.
34. Съгласно параграф 3 от документ AGRI/60637/2006:
„Увеличаването се определя според риска от финансова загуба.
То не се прилага автоматично, а вземайки под внимание надлежно тежестта на недостатъка и евентуално факторите, които ограничават риска.
За да се осигури предвиденият в документ № VI/5330/97 фиксиран характер на корекциите, когато не може да бъде определено действителното равнище на непостоянните разходи и следователно размерът на понесените от Общността загуби, за ориентир служат следните процентни ставки:
при ставка от 2 % в предходната корекция — в съответния нов период ставка от поне 3 %, която може да достигне 5 %, ако е възможно основателно да се заключи, че продължаващите слабости при вторичните проверки водят до намаляване на ефикасността на ключовите проверки;
при ставка от 5 % в предходната корекция — в съответния нов период ставка от поне 10 %;
[…]“.
Обстоятелства, предхождащи спора
35. В периодите 18—22 септември 2006 г. и 3—7 март 2008 г. Комисията осъществява в различни области на Италия две разследвания под номера съответно LA/2006/08/IT и LA/2008/001/IT, които се отнасят до финансовите 2003/2004 г., 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г.
36. По-специално съгласно протокола от проведената на 15 януари 2009 г. двустранна среща Комисията приема, че Италианската република не е осъществила проверки на изкупвачите в предвидените от законодателството на Съюза срокове. Във връзка с това тя напомня, че за да се считат проверките за приключили, е необходимо да бъдат завършени отнасящите се до тях доклади от инспекциите.
37. На 24 март 2010 г. Комисията отправя до Италианската република официалното съобщение в съответствие с член 11, параграф 2, трета алинея и член 16, параграф 1 от Регламент № 885/2006, позовавайки се на документ DG AGRI ARES(2010)155172. В официалното съобщение Комисията потвърждава становището си, че е несъвместимо да бъде приложен режимът на квоти за мляко в Италия по отношение на финансовите 2003/2004 г., 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г., като предлага да се направи финансова корекция в общ размер на 85 625 455 EUR. Съгласно официалното съобщение, за да изчисли финансовата корекция в зависимост от посочените нередности, Комисията е действала на следните три етапа:
– на първия етап, тъй като не е разполагала с надеждни данни за количествата мляко, произведено в засегнатите от установените нередности области, тя е коригирала риска от непълно деклариране на тези количества, като е приложила спрямо декларираните количества мляко установените ставки на фиксирана финансова корекция, увеличени съобразно разпоредбите на документ AGRI/60637/20 в случаите на повторност в някои от областите. По този начин тя е определила размерите за коригиране на декларираните количества с цел да компенсира липсата на надеждни данни относно количеството произведено в тези региони мляко,
– на втория етап тя е добавила към общото количество мляко, декларирано в Италия, стойностите на корекциите, които са изчислени на първия етап. Доколкото така полученият общ размер отразява количеството в национален мащаб на млякото, което е могло действително да бъде произведено, тя е проверила впоследствие дали този размер надвишава националната квота, която е предоставяна за всяка съответна финансова година на Италианската република,
– на третия етап, след като е установила превишаване на предоставената за определени финансови години национална квота, тя е приложила предвидения в действащото законодателство коефициент за изчисляване на допълнителната такса към изчислените на първия етап размери на корекциите в областите, засегнати от установените нередности.
38. На 8 септември 2010 г. се провежда среща на помирителния орган, който обявява своя окончателен доклад на 11 октомври 2010 г. (наричан по-нататък „окончателният доклад“). В изводите от доклада, които се отнасят до корекциите за областта Лацио, помирителният орган приканва Комисията да преразгледа предложението си за финансова корекция с оглед на съображенията в точки 6.3 и 6.4 от доклада. В първата от тези точки Комисията е упрекната, че не е обосновала избора си да увеличи корекцията до 5 %. Във втората от тези точки се посочва, че има опасност предложената корекция от 10 % за финансовите 2004/2005 г. и 2005/2006 г. да не бъде съобразена с насоките в документ AGRI/60637/2006, а ако тя бъде потвърдена, ще трябва да бъдат допълнени мотивите, които се отнасят до нея.
39. С писмо ARES № 979992 от 21 декември 2010 г. Комисията предоставя на Италианската република своето заключително становище вследствие на окончателния доклад. Това становище е заменено с друго, което е предоставено с писмо ARES № 560020 от 24 май 2011 г., в което Комисията потвърждава изразеното вече от нея становище в писмото ѝ от 24 март 2010 г., като едновременно с това намалява общия размер на своето първоначално предложение за финансова корекция. Намалението е следствие от премахването на корекцията, отнасяща се до финансовата 2003/2004 г., тъй като тя предхожда предвидения в член 7 от Регламент № 1258/1999 краен срок от 24 месеца за прилагане на финансови корекции.
40. В глава 5.1 от обобщаващия доклад на своята Главна дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ от 24 юни 2011 г., отнасящ се до резултатите от проверките на Комисията в рамките на процедурата по клиринг с оглед на съответствието, съгласно член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и член 31 от Регламент № 1290/2005 (наричан по-нататък „обобщаващият доклад“), Комисията прави резюме на мотивите за прилагането по отношение на Италианската република на финансова корекция в сектора на млечните продукти.
41. Първо, Комисията потвърждава своето становище относно изводите, които е направила въз основа на посочените в точка 35 по-горе две разследвания, а именно че проверките са били осъществени от италианските власти късно и това представлява нередност, от която възниква финансов риск за секция „Гарантиране“ на ФЕОГА или за ЕФГЗ. Второ, тя уточнява, че тъй като приложимата в случая допълнителна такса представлява прехвърляне на приход, установените нередности, които се отнасят до свързани с контрола недостатъци, са довели до загуба на приходи за посочените фондове. Поради това, за да изчисли размера на финансовата корекция, която следва да се приложи, щом като, без да разполага с надеждни данни относно произведените количества мляко, тя не е могла да определи обективно размера на понесените от секция „Гарантиране“ на ФЕОГА или от ЕФГЗ финансови загуби, тя е приложила ставки на фиксирани финансови корекции, основавайки се на документ № VI/5330/97. Трето, тя обосновава приетия размер на ставките на фиксирана финансова корекция с обстоятелството, че установените нередности се отнасят до ключови проверки. На четвърто място обаче, предвид това, че допълнителната такса представлява прехвърляне на приходи, Комисията определя равнището на риска по схема, която по същество възпроизвежда схемата, описана в нейното писмо от 24 март 2010 г. Пето, от една страна, Комисията напомня, че съгласно насоките в документ № VI/5330/97 финансовата корекция следва да се приложи на регионална основа. От друга страна, в съответствие с разпоредбите на документ AGRI/60637/2006, тъй като вече е била приложена финансова корекция във връзка с едни и същи нередности при проверките в областите Пулия и Абруцо през финансовата 2002/2003 г., в хода на разглежданата процедура и предвид повторяемостта на установените нередности Комисията е увеличила приложената спрямо тези области ставка на фиксирана финансова корекция. Шесто, тя излага съображенията, поради които не е възприела изразеното в точки 6.3 и 6.4 от окончателния доклад становище на помирителния орган.
42. Въз основа на тези мотиви Комисията приема Решение за изпълнение 2011/689/ЕО на Комисията от 14 октомври 2011 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, на ЕФГЗ и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 270, стр. 33, наричано по-нататък „обжалваното решение“). С решението Комисията налага на Италианската република финансова корекция в размер на 70 912 382 EUR за финансовите 2005 г., 2006 г. и 2007 г. във връзка с допуснати закъснения в контрола на млечните квоти в областите Абруцо, Лацио, Марке, Пулия, Сардиния, Калабрия, Фриули-Венеция-Джулия и Вале д’Аоста.
Производство и искания на страните
43. На 21 декември 2011 г. Италианската република подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
44. След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен във втори състав, на който съответно е разпределено настоящото дело.
45. Италианската република иска Общият съд да отмени обжалваното решение, доколкото във връзка с режима на квоти за мляко с него се налагат фиксирани финансови корекции в размер общо на 70 912 382 EUR за финансовите 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г.
46. Комисията иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата;
– да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски.
47. По доклад на съдията докладчик Общият съд (втори състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия по член 64 от Правилника на Общия съд задава писмено въпроси на страните, като приканва едната от тях да представи отговор в писмен вид, а другата — да отговори устно в съдебното заседание. Страните изпълняват разпореденото с тези процесуално-организационни действия в определения срок.
48. По време на проведеното на 1 април 2014 г. съдебно заседание са изслушани устните изявления на страните и техните отговори на въпросите, поставени устно и писмено от Общия съд.
От правна страна
49. В подкрепа на своята жалба Италианската република повдига формално четири основания, изведени, както следва: първо, от една страна, от нарушение на разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006 и на съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки, и от друга страна, от злоупотреба с власт вследствие на налагането на финансова корекция, второ, от нарушение на разпоредбите на член 21 и член 22, параграф 1, буква б) от Регламент № 595/2004, трето, от една страна, от нарушение на разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006, на съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки и на принципа на пропорционалност, и от друга страна, от злоупотреба с власт вследствие от налагането на фиксирана финансова корекция, и четвърто, от нарушение от една страна на задължението за мотивиране или от недостатъчност на мотивите, и от друга страна, от нарушение на разпоредбите на документ AGRI/60637/2006.
А – По допустимостта на твърдението за наличие на злоупотреба с власт, изведено от първото и третото основание
50. Следва да се напомни, че на основание член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник жалбата трябва да съдържа кратко изложение на изложените правни основания. Освен това съгласно постоянната съдебна практика, независимо от какъвто и да е терминологичен въпрос, изложението на основанията трябва да бъде достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответната страна да подготви защитата си, а на Общия съд — да постанови решение по жалбата, при необходимост без да прибягва до друга информация. С оглед на гарантиране на правната сигурност и на доброто правораздаване, за да са допустими искът или жалбата, е необходимо съществените правни и фактически обстоятелства, на които те се основават, да следват поне обобщено, но по логичен и разбираем начин от текста на самата искова молба или жалба (вж. решение на Общия съд от 27 септември 2006 г., Roquette Frères/Комисия, T‑322/01, Recueil, стр. II‑3137, т. 208 и цитираната съдебна практика). Също съгласно постоянната съдебна практика всяко правно основание, което не е достатъчно ясно формулирано в исковата молба или жалбата, трябва да се счита за недопустимо. Сходни задължителни изисквания са налице, когато в подкрепа на дадено основание се повдига конкретно оплакване. Що се отнася до липсата на абсолютна процесуална предпоставка, Общият съд може, ако е необходимо, да повдигне служебно въпроса за недопустимостта на тази основа (вж. решение на Общия съд от 14 декември 2005 г., Honeywell/Комисия, T‑209/01, Recueil, стр. II‑5527, т. 54 и 55 и цитираната съдебна практика).
51. В случая Общият съд служебно установява, че твърдението за наличие на злоупотреба с власт, изведено от първото и третото основание в жалбата, не е изложено накратко, каквото е изискването на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник.
52. Освен това в отговор на поставен в съдебното заседание въпрос Италианската република призна, потвърждавайки твърдението си за наличие на злоупотреба с власт в първото и третото основание, че жалбата не съдържа конкретни доводи в подкрепа на това твърдение. Тя уточни, че от една страна, първото и третото основание по същество имат за предмет установяването от страна на Общия съд, че обжалваното решение е опорочено от нарушение на правни норми, и от друга страна, че твърдението за злоупотреба с власт е посочено в подкрепа на основния предмет на тези две основания.
53. С оглед на припомнената в точка 50 по-горе постоянна съдебна практика констатациите на Общия съд в точка 51 по-горе и отговорите на Италианската република на поставените ѝ в хода на съдебното заседание въпроси, които са споменати в точка 52 по-горе, следва да се отхвърли като недопустимо изведеното от първото и третото основание твърдение за наличието на злоупотреба с власт.
Б – По съществото на спора
54. Както бе посочено в точка 49 по-горе, Италианската република излага четири основания в подкрепа на настоящата жалба. Предвид направения в точка 53 по-горе извод първото и третото основание ще бъдат разгледани само доколкото са изведени от наличието на съответно нарушение на правни норми и дори на основни принципи на правото на Съюза.
1. По първото основание, изведено от нарушение, вследствие от налагането на финансова корекция, на разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006 и на съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки
а) Доводи на страните
55. Италианската република твърди по същество, че направените проверки, въпреки че някои от тях са закъснели, не са се оказали поради това по-слаби и по-малко ефикасни, така че секция „Гарантиране“ на ФЕОГА или ЕФГЗ не са били изложени на никакъв риск. Поради това, чрез налагането на финансова корекция, която на по-силно основание е и фиксирана, Комисията е нарушила разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006 и съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки.
56. По-конкретно, първо, независимо от незначителното закъснение при някои от осъществените от националните власти проверки, те са позволили да бъдат определени окончателно и по надежден начин количествата мляко, които действително са били пряко доставени или продадени. Всъщност от приложение II към документ № VI/5330/97 следвало, че използването на фиксирана финансова корекция е възможно единствено когато изтеклото време би осуетило неизбежно последващото пресъздаване на обема на определени дейности. Даденият случай обаче не бил такъв, тъй като направените проверки от страна на националните власти са били насочени в съответствие с член 11 от Регламент № 1392/2001 към търговски и други книжа, които доказват как са били използвани събраното мляко и млечен еквивалент и които по силата на член 14 от същия регламент следва да се съхраняват от изкупвача в продължение на поне три години след края на годината на тяхното съставяне.
57. Второ, Италианската република припомня, че в своя Специален доклад № 7/2010 Сметната палата на Европейския съюз е подложила на силна критика прекаленото използване от страна на Комисията на метода на корекции с фиксиран процент. По силата на документ № VI/5330/97 обаче този метод следвало да се използва само в допълнение — когато не е възможно да се преценят последиците от една или повече грешки, които са установени в един или повече конкретни случаи на неправилно осъществени сделки или вследствие на проверена представителна извадка от сделки.
58. Комисията оспорва доводите на Италианската република, изложени в подкрепа на първото основание.
б) Преценка на Общия съд
59. Първото основание се свежда до две оплаквания, свързани с обстоятелството, че като е наложила финансова корекция, която на по-силно основание е и фиксирана, Комисията е нарушила, от една страна, разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006, и от друга страна, съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки.
60. Най-напред, с оглед на припомнената в точка 50 по-горе съдебна практика Общият съд служебно установява, че оплакването, основаващо се на нарушение на разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006, не е подкрепено с кратки утвърждения, каквото е изискването на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник. Всъщност на етапа на подаване на жалбата Италианската република не е посочила никакъв довод, който би могъл да подкрепи това оплакване. На етапа на репликата оплакването също не е подкрепено с доводи. Поради това подобно оплакване следва да се обяви за недопустимо.
61. При всички случаи, първо, дори да се предположи, че оплакването, което се основава на твърдение за нарушение на член 11 от Регламент № 885/2006, би могло да бъде разгледана съвместно с оплакването, основано на твърдение за нарушение на насоките, съдържащи се в документ № VI/5330/97, и в светлината на доводите, които са изложени в подкрепа на първото основание, то следва да се посочи, че член 11 от Регламент № 885/2006 е приложим едва считано от 16 октомври 2006 г., както е предвидено в член 19, втора алинея от същия регламент.
62. Следователно поначало следва да се разгледа само първото основание, доколкото се отнася до финансовата 2006/2007 г., а не до финансовите 2004/2005 г. и 2005/2006 г., във връзка с които също е била наложена финансова корекция. Въпреки това, видно и от таблицата на съответствията, добавена като приложение V към Регламент № 885/2006, разпоредбите на член 11 от същия регламент съответстват на разпоредбите на член 8 от Регламент № 1663/95. Освен това, видно от писмените становища на Комисията, самата тя обръща внимание на това съответствие. Поради това трябва да се приеме, че чрез първото основание Италианската република по същество се позовава по отношение на финансовите 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г., от една страна, на нарушение на разпоредбите на член 8 от Регламент № 1663/95 и на член 11 от Регламент № 885/2006, и от друга страна, на нарушение на насоките, съдържащи се в документ № VI/5330/97.
63. Второ, с доводите си по същество в подкрепа на първото основание Италианската република твърди, че независимо от незначителното закъснение при някои от осъществените от италианските власти проверки, с оглед по-специално на количеството на проверяваното декларирано мляко, тези проверки са били достатъчно надеждни и ефикасни, тъй като са позволили да бъдат определени окончателно количествата мляко, които действително са били пряко доставени или продадени. Поради това следва да се тълкува, че първото основание е изведено по същество от обстоятелството, че Комисията е била в състояние да оцени понесените щети от ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (наричан по-нататък „Фондът“) през 2005 г. и 2006 г., и от ЕФГЗ през 2007 г., при което фондове не са били изложени на никакъв риск, оправдаващ прилагането на финансова корекция, така че Комисията не е имала основание да наложи фиксирана финансова корекция.
64. На първо място и като основно съображение следва да се посочи, че съгласно член 19, параграф 3 от Регламент № 595/2004 за всеки от дванадесетмесечните периоди, по време на който държавите членки трябва да съставят общ план за осъществяване на контрол на базата на анализ на риска, проверките се считат за приключени с публикуването на съответния доклад за проверката, което следва да стане най-много осемнадесет месеца след края на съответния дванадесетмесечен период. Тези разпоредби изискват без изключение проверките да се осъществяват в изискуемия срок. Поради това съгласно самия текст на разпоредбите срокът за приключване на проверките се явява императивен (вж. по аналогия решение на Общия съд от 9 октомври 2012 г., Италия/Комисия, T‑426/08, непубликувано в Сборника, точка 74).
65. На второ място, съгласно съдебната практика въвеждането на конкретен срок за приключване на проверките допринася за постигане на целта да се ограничи рискът от несъбиране на дължимите вземания. Всъщност с този срок се уточняват условията за осъществяване на проверките и се допринася за постигане на целта да бъдат разубедени изкупвачите и производителите, осъществяващи преки продажби, да декларират по-малки количества на доставки или на преки продажби на мляко, за да не плащат допълнителна такса. Освен това подобен срок ограничава опасността от изчезване на необходимите за тези проверки данни, при все че производителите и изкупвачите са задължени да запазват определени документи в продължение на три години (член 24 от Регламент № 595/2004). Срокът възпрепятства също така отлагането на проверките sine die, което може да доведе до липса на контрол и следователно до риск да не бъдат събрани дължими вземания. Накрая разглежданият срок трябва да позволи планирането на предстоящите проверки въз основа на анализ на риска, какъвто е предвиден в член 19, параграфи 1 и 2 от Регламент № 595/2004. Следователно императивният характер на възпроизведения в член 19, параграф 3 от Регламент № 595/2004 срок произтича и от структурата на тази разпоредба (вж. по аналогия решение Италия/Комисия, т. 64 по-горе, т. 75).
66. Предвид изложените в точки 64 и 65 по-горе съображения, първо, следва да се приеме, че доколкото някои от осъществените от италианските власти проверки са закъснели, което впрочем не се оспорва от Италианската република, основателно Комисията е приела, от една страна, че достоверността на получените по този начин данни е била накърнена, поради което рискът от непълно деклариране на произведени количества мляко е бил повишен, и от друга страна, е стигнала до извода, че тези нередности са изложили финансите на Фонда на реална опасност.
67. Второ, при тези условия Комисията и имала основание да наложи финансова корекция. Във връзка с това следва също да се посочи, че след като Комисията не е била в състояние да измери по обективен начин количествата произведено мляко и следователно да определи с точност претърпените от Фонда вреди, тя е имала основание съгласно съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки да използва налагането на фиксирана финансова корекция (решение на Съда от 24 април 2008 г., Белгия/Комисия, C‑418/06 P, Сборник, стр. I‑3047, т. 136 и решение на Общия съд от 22 януари 2013 г., Гърция/Комисия, T‑46/09, вс е още непубликувано в Сборника, т. 49).
68. Трето, що се отнася до направените от Сметната палата изводи в нейния Специален доклад № 7/2010, съгласно които Комисията е използвала прекалено корекциите с фиксиран процент, следва да се посочи, че тези изводи, на които се позовава Италианската република в подкрепа на първото основание, са формулирани общо и при всички случаи по никакъв начин не позволяват да се докаже, че предвид обстоятелствата по случая — както бе установено в точка 67 по-горе — налагането от Комисията на фиксирана финансова корекция е нарушило приложимите правни норми. Следователно тези изводи трябва да се отклонят като неприложими.
69. С оглед на всички изложени по-горе съображения първото основание следва да се отхвърли като отчасти недопустимо и отчасти неоснователно.
2. По второто правно основание, изведено от нарушение на член 21 и член 22, параграф 1, буква б) от Регламент № 595/2004
а) Доводи на страните
70. В подкрепата на второто основание, изведено от нарушение на член 21 и член 22, параграф 1, буква б) от Регламент № 595/2004, Италианската република излага следните три довода.
71. Първо, Италианската република твърди, че въведената система за контрол не е създала опасност за финансите на Фонда, тъй като осъществените от италианските власти проверки са засягали количества мляко от почти 40 % и дори повече от декларираните в съответствие с член 22, параграф 1, буква б) от Регламент № 595/2004.
72. Второ, Италианската република твърди, че Комисията не е спазила съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки, като е решила да не бъдат правени проверки в областите, в които съотношението на закъснелите проверки надхвърля 30 %, да бъде наложена корекция от 2 % в областите, в които това съотношение е между 30 % и 50 %, и да бъде наложена корекция от 5 % в областите, в които то надхвърля 50 %. По този начин Комисията не установила обективното количество на действително провереното произведено мляко, въпреки че съгласно Регламент № 595/2004 това е основно обстоятелство за контрола над изкупвачите. Този подход не позволил да се оцени обективно рискът, на който е бил подложен Фондът.
73. Трето, Италианската република счита, че възприемайки критерий, основан на процента закъснели проверки, Комисията е придала еднакво значение на територията на една и съща област на проверките на лица, закупили незначително количество мляко, и на проверките на лица, закупили значително по-голямо количество мляко. Поради това възприетият от Комисията подход водел до налагането на финансови корекции, които са непропорционални с оглед на риска, на който обективно е бил изложен Фондът, което е нарушило принципа на равно третиране.
74. Комисията оспорва доводите на Италианската република в подкрепа на изложеното от нея второ основание.
б) Преценка на Общия съд
75. По отношение на първия довод следва да се припомни, че от една страна, както бе посочено при разглеждането на първото основание, безспорно някои от проверките са били осъществени от националните власти със закъснение предвид определените от действащото законодателство императивни срокове, и от друга страна, тази свързана с проверките нередност е създала финансов риск за Фонда, което е дало основание на Комисията да наложи финансова корекция. По този начин, тъй като обжалваното решение се основава на констатираното закъснение при осъществяване от националните власти на проверките, а съвсем не на тяхна интензивност, съгласно определението за нея в член 22 от Регламент № 595/2004, първият довод следва да се отхвърли като нямащ отражение върху извода, че проверките са проведени със закъснение.
76. По отношение на втория довод следва да се припомни, че възприетото от Комисията в обжалваното решение наличие на нередност, свързана с направените проверки, се отнася до нарушаването на определените за тяхното изпълнение срокове. От една страна обаче, съгласно припомнената в точки 65 и 67 по-горе съдебна практика, предвид естеството на тази нередност, нейна пряка последица е по-специално невъзможността точно да се определи действително произведеното количество мляко, а следователно и количеството на евентуалния произведен излишък, който обосновава възстановяването на допълнителната такса. От друга страна, с оглед на съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки, при липсата на достатъчно надеждни данни за определяне по обективен начин на съответното количество произведено мляко, Комисията е имала основание да наложи фиксирана финансова корекция, която има за цел да бъде оценена загубата, която Фондът би могъл да понесе поради установената липса на контрол.
77. Предвид изложените съображения, неправилно Италианската република упреква Комисията, че като е приложила метода на фиксирана финансова корекция, не е установила обективното количество на действително провереното произведено мляко и е нарушила съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки.
78. По отношение на третия довод най-напред следва да се посочи направеното в член 21, параграф 3 от Регламент № 595/2004 уточнение, че всеки производител се проверява поне веднъж на всеки пет години, въпреки че съгласно член 22 от същия регламент интензитетът на осъществените от държавите членки проверки във връзка с преките доставки и продажби, каквито са посочените в член 21 от Регламента, е определен на минималното равнище от 40 % от декларираното количество мляко преди преизчисляванията за съответния период.
79. Следователно, от една страна, следва да се приеме, че проверяваната от държавите членки извадка от изкупвачи се състои по-конкретно от изкупвачи, избрани на принципа на ротация, независимо от декларираното количество мляко, което те съответно са закупили. От друга страна, действително е възможно при проверката на изкупвач с малко количество мляко да бъде необходимо, с оглед на задоволяване на критерия от 40 % от количеството декларирано мляко, да се избере друг изкупвач, който от своя страна е закупил значително количество. Въпреки това подобно компенсиране с аритметична цел не би могло да има отражение върху изводите, които Комисията следва да направи, когато установи нередности, свързани с условията за осъществяване на ключови проверки от страна на държавите членки. С други думи, независимо от придобитото от даден изкупвач количество декларирано мляко, щом Комисията установи, че направените по отношение на този изкупвач проверки са закъснели, тя следва да подведе правните изводи, които тази нередност налага.
80. Във връзка с уравняването на счетоводните сметки на ФЕОГА е важно да се припомни, че макар Комисията да е натоварена да контролира дали финансираните от секция „Гарантиране“ сделки са осъществени от държавите членки в съответствие с приложимите правни норми на Съюза, все пак в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за уравняването на счетоводните сметки на ФЕОГА данни е държавата членка и следователно върху нея тежи задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за верността на представените от Комисията данни, и при необходимост — за неточността на нейните изчисления (решение на Съда от 10 ноември 1993 г., Нидерландия/Комисия, C‑48/91, Recueil, стр. I‑5611, т. 17). С оглед обаче на установената от Комисията нередност, състояща се в закъснялото осъществяване на проверките от страна на Италианската република, нито държавата членка, нито Комисията са били в състояние да определят по обективен начин произведеното количество мляко, по-специално на операторите, на които са били направени установилите нередности проверки. Поради това следва да се отхвърли третият довод, изведен от обстоятелството, че Комисията е придала еднакво значение на проверките на лица, закупили незначително количество мляко, и на проверките на лица, закупили значително по-голямо количество мляко.
81. При тези условия, предвид изложените в точка 76 по-горе съображения, от една страна, след като Комисията не е могла да определи по обективен начин количеството произведено мляко на територията на съответната област, тя е имала основание, за да оцени възможните загуби за Фонда, да приложи фиксирана финансова корекция, поради което не би могла да бъде упрекната, че не е взела под внимание количествата мляко, предмет на установилите нередности проверки. От друга страна и при всички случаи липсата на надеждни данни за проверените количества произведено мляко не дава възможност да се прецени предполагаемо непропорционалният характер на фиксираната финансова корекция, приложима спрямо количествата мляко, които са засегнати от установената от Комисията нередност.
82. Следователно второто основание следва да се отхвърли като неоснователно.
3. По третото основание, изведено от липсата на законодателна база за прилагане на фиксирана финансова корекция и следователно от нарушение на член 11 от Регламент № 885/2006, на съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки и на принципа на пропорционалност
а) Доводи на страните
83. В своята жалба Италианската република упреква по същество Комисията — доколкото не е посочила правното основание за налагане на фиксирана финансова корекция в случаите на нередности при прилагането на режима на прехвърляне на приходи — че е действала произволно и в нарушение, от една страна, на разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006 и съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки, и от друга страна, на принципа на пропорционалност. В подкрепа на тези три оплаквания, оформящи третото основание, Италианската република се позовава по същество на следните два довода.
84. На първо място, според Италианската република в правото на Съюза няма разпоредба, която да обоснове налагането на фиксирана финансова корекция в случаите на нередности при проверките, свързани с прехвърлянето на приходи. Правните актове на Съюза, какъвто е документ № VI/5330/97, всъщност допускали налагането на подобна корекция само когато липсата или недостатъчният брой ключови проверки се свързва с финансови разходи, а не с прехвърляне на приходи. Освен това, за разлика от финансовите разходи, нито един правен акт на Съюза не уточнявал условията и значението на проверките на подобни приходи.
85. На второ място, Италианската република твърди по същество, че равнището на производството на мляко не можe да бъде възприемано като мярка поради рисковете за загуба на Фонда от несъбирането на прехвърлен приход. За да оцени тази загуба, Комисията можела, едва след като определи евентуално произведеното в повече количество, да приложи по отношение на предполагаемо дължимата съобразно това количество такса предвидените в документ № VI/5330/97 ставки на фиксирана финансова корекция. В случая обаче „[а]номалията [произтичала] от обстоятелството, че корекционните ставки [са били] приложени към размера на предполагаемата такса, [който би се получил,] ако таксата се обвърже с общото количество мляко, произведено през разглежданите години“. В допълнение Италианската република счита, че произволно „Комисията е използвала […] ставките на финансова корекция, за да изчисли възможното превишение на квотата и последващата такса, чрез добавянето му към превишението на националната производствена квота и чрез неговото отделяне, за да бъде отпуснато вече индивидуално на областите, които са предмет на проверки във връзка с приключването на сметките“.
86. В своята реплика, обръщайки внимание на според нея неправилно разбрания от Комисията обхват на изложеното в жалбата трето основание, Италианската република посочва във връзка с това основание, че оспорва по-конкретно налагането на финансова корекция чрез отчитане на всички местни количества произведено мляко в областите, на територията на които са били установени нередности, вместо да бъде взето предвид само млечното производство, което е свързано с изкупвачите или с проверените със закъснение производители.
87. Комисията оспорва доводите, изложени от Италианската република в подкрепа на третото основание.
б) Преценка на Общия съд
88. Най-напред, с оглед на припомнената в точка 50 по-горе съдебна практика Общият съд установява служебно, първо, че третото оплакване, което е изведено от нарушение на принципа на пропорционалност, не е изложено накратко в съответствие с член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник. Всъщност в жалбата, както и в своята реплика Италианската република не посочва никакъв свързан с третото основание довод, който би могъл да подкрепи това оплакване. Следователно то трябва да се обяви за недопустимо.
89. Второ, следва да се напомни, че според съдържанието на член 48, параграф 2 от Процедурния правилник в хода на производството не могат да се въвеждат нови правни основания, освен ако те не почиват върху правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството. Същевременно оплакване, което представлява разгръщане на правно основание, изтъкнато преди това изрично или имплицитно в исковата молба или жалбата, и което се намира в тясна връзка с последното, следва да бъде обявено за допустимо (решение на Общия съд от 28 април 2010 г., Gütermann и Zwicky/Комисия, T‑456/05 и T‑457/05, Сб., стр. II‑1443, т. 198 и 199).
90. В случая, по отношение на довода на Италианската република от нейната реплика, за който става дума в точка 86 по-горе, следва да се приеме, че този довод изобщо не е бил повдиган в жалбата, доколкото в съответствие с него изчисляването на финансовите корекции е трябвало да се основава единствено на млечното производство, свързано с изкупвачите или с проверените със закъснение производители.
91. В действителност, от една страна, в жалбата Италианската република твърди, че при прехвърлянето на приходи равнището на млечната продукция не може в никакъв случай да се вземе под внимание. От друга страна, тя упреква Комисията, че е използвала произволно „ставките на финансова корекция, за да изчисли възможното превишение на квотата и последващата такса, чрез добавянето му към превишението на националната производствена квота и чрез неговото отделяне, за да бъде отпуснато вече индивидуално на областите, които са предмет на проверки във връзка с приключването на сметките“. От тези два довода обаче съвсем не следва, дори по същество още на този етап на производството, че за Италианската република изчисляването на финансовите корекции е трябвало да се основава единствено на млечното производство, свързано с изкупвачите или с проверените със закъснение производители.
92. Следователно този довод, който не представлява разгръщане на повдигнатото от нея правно основание и който не почива на правни или фактически обстоятелства, установени в хода на производството, трябва да се обяви за недопустим.
93. Във връзка с първото и второто оплакване в подкрепа на третото основание, следва всеки от двата довода, посочени в точки 84 и 85 по-горе, да бъде разгледан.
По първия довод, изведен по същество от непосочването на правно основание за налагане на фиксирана финансова корекция в случаите на нередности при проверките във връзка с прехвърлянето на приходи
94. Що се отнася до първия довод, който е изведен по същество от това, че прилагането на фиксирана финансова корекция в случаите на нередности при проверките във връзка с прехвърлянето на приходи е лишено от правно основание и поради това е произволно, следва да се посочи, че макар Италианската република да се позовава изрично само на член 11 от Регламент № 885/2006 (приложим за финансовата 2006/2007 г.), този първи довод трябва да се прецени с оглед на правната уредба, приложима към съответните различни финансови години, и по-специално с оглед на разпоредбите на Регламент № 1663/95, отменен с Регламент № 885/2006. Във връзка с това следва по-точно да се посочи, че както е видно и от таблицата на съответствията в приложение V към Регламент № 885/2006, разпоредбите на член 8 от Регламент № 1663/95 съответстват на разпоредбите на член 11 от Регламент № 885/2006.
– Относно финансовите 2004/2005 г. и 2005/2006 г.
95. По отношение на финансовите 2004/2005 г. и 2005/2006 г. приложими са Регламент № 1605/2002, в редакцията му, действала до 1 май 2007 г., и Регламенти № 1258/1999, № 1663/95, № 1788/2003 и № 595/2004. Следва да се разгледа дали Комисията е имала правно основание да наложи, от една страна, финансови корекции в случаите на нередности при прилагането на режима на прехвърляне на приходи, и от друга страна, да наложи фиксирани финансови корекции при наличието на такива нередности.
96. На първо място, що се отнася до признатата компетентност на Комисията да налага финансови корекции в случаите на нередности при прилагането на режима на прехвърляне на приходи, първо, следва да се припомни, че съгласно член 274 ЕО Комисията изпълнява бюджета в сътрудничество с държавите членки в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 279 ЕО, на своя собствена отговорност и в рамките на заделените средства, съгласно принципа на стабилното финансово управление. По-нататък, видно и от съображение 16 от Регламент № 1605/2002, приет въз основа на разпоредбите на член член 279 ЕО, методите на изпълнение следва да гарантират спазването на процедурите по опазване на средствата на Общностите, независимо коя организация е отговорна за цялостното или частично изпълнение, при което те следва да потвърдят, че в крайна сметка в съответствие с член 274 ЕО Комисията поема отговорността за изпълнението на бюджета. Накрая, съгласно цитираните в точка 1 по-горе и приложими до 1 май 2007 г. разпоредби на член 53, параграф 1 от Регламент № 1605/2002, Комисията изпълнява бюджета по три начина, сред които е споделеното управление. Съгласно член 53, параграф 5 от Регламент № 1605/2002, цитиран също в точка 1 по-горе, в рамките на споделеното управление Комисията прилага процедури по уравняване на сметки или механизми за финансови корекции, които ѝ дават възможност да поеме крайната отговорност за изпълнението на бюджета.
97. Второ, що се отнася до финансирането на ОСП, и по-специално на ФЕОГА, което, както припомня съображение 1 от Регламент № 1258/1999, е част от общия бюджет на Европейските общности, следва да се посочи най-напред, че съгласно член 1, параграф 2, буква б) от този регламент секция „Гарантиране“ на ФЕОГА финансира мерките за намеса, чиято цел е регулирането на пазарите на селскостопански продукти. По-нататък, съгласно член 2, параграф 2 от същия регламент финансирането на тези мерки предполага те да бъдат предприети в съответствие с правилата на Общността в рамките на общата организация на пазарите за селскостопански продукти. Накрая, от една страна, съгласно разпоредбите на член 8, параграф 1, буква в) от същия регламент държавите членки предприемат необходимите мерки, за да възстановят сумите, които са изгубени в резултат на допуснати нередности или небрежност, а от друга страна, съгласно член 8, параграф 2, втора алинея възстановените суми се привеждат на акредитираните разплащателни агенции, които ги приспадат от разходите, финансирани от Фонда.
98. Трето, във връзка с процедурата за уравняване на сметките на Фонда, от една страна, съгласно член 1, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1663/95 решението за акредитиране на разплащателна агенция се взема след проучване на административните и счетоводните условия, включително тези, които са приети в защита на интересите на Съюза, по-специално по отношение размера на вземанията. От друга страна, съгласно точка 11 от единственото приложение към този регламент, озаглавена „Насоки относно критериите за акредитиране на разплащателна агенция“, всички разпоредби от приложението „се прилагат mutatis mutandis за [прехвърлянето на приходи] (такси и глоби, задържани гаранции, възстановени плащания и др.), които [разплащателната] агенция[…] е длъжна да събере от името на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА […]“.
99. Четвърто, по отношение на допълнителната такса, най-напред, съгласно член 3 от Регламент № 1788/2003 държавите членки са отговорни пред Съюза за таксата, дължима в резултат на превишаване на националното референтно количество, която превеждат на Фонда. По-нататък, по силата на член 11 от същия регламент изкупвачът носи отговорност за събирането на дължимите от производителите вноски въз основа на таксата и изплаща на компетентния орган на държавата членка сумата на тези вноски. Освен това съгласно член 22 от Регламента допълнителната такса се счита за интервенция с цел стабилизиране на пазарите на селскостопански продукти, а приходите от таксата са предназначени за финансиране на разходите в сектора на млякото. Накрая, по силата на член 17 от Регламент № 595/2004 държавите членки вземат необходимите мерки, за да осигурят, че допълнителната такса е начислена правилно и че нейната тежест се понася от производителите, които са допринесли за превишението на квотата.
100. Припомненото в точки 96—99 по-горе разглеждане на законодателството, по-специално относно финансовите 2004/2005 г. и 2005/2006 г., позволява да се направят следните три извода.
101. Първо, прилагането от секция „Гарантиране“ на ФЕОГА на мерките за намеса, чиято цел е да се регулират пазарите на селскостопански продукти, изисква те да бъдат осъществени в съответствие с норми на Общността, действащи в рамките на общата организация на пазарите на селскостопански продукти (член 2, параграф 2 от Регламент № 1258/1999). От една страна обаче секторът на млякото и млечните продукти е обхванат от обща организация на пазарите, която е част от ОСП (вж. точка 21 по-горе), а от друга страна, допълнителната такса се счита за част от подобна интервенция и е предназначена за финансиране на разходите в сектора на млякото (член 22 от Регламент № 1788/2003). Следователно спазването на условията за събиране на таксата е едно от условията, които следва да се спазват при прилагането на мерките от страна на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА в сектора на млякото и млечните продукти.
102. Второ, под контрола на Комисията държавите членки трябва да следят по-конкретно допълнителната такса да бъде правилно събирана от компетентните разплащателни агенции (член 17 от Регламент № 595/2004), при това за сметка на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА (точка 11 от единственото приложение към Регламент № 1663/95).
103. Трето, съгласно член 53 от Регламент № 1605/2002 Комисията прилага по-специално механизми за финансови корекции, които ѝ дават възможност да поеме крайната отговорност за изпълнението на бюджета въз основа на принципа, съгласно който методите на изпълнение следва да гарантират спазването на процедурите по опазване на средствата на Общностите. По този начин Комисията има компетентност в частност да взема решения за това кои разходи да бъдат изключени от финансиране от страна на Съюза, ако установи, че разходите не са били извършени в съответствие с разпоредбите на Общността (член 7, параграф 4, първа алинея от Регламент № 1258/1999). Същото е положението и по отношение на прехвърлянето на приходи. Всъщност по естеството си допълнителната такса е приход, предназначен за финансиране на разходите в сектора на млякото (член 22 от Регламент № 1788/2003). Видно обаче от припомненото в точки 96—99 по-горе законодателство, държавите членки са натоварени със събирането на този приход за сметка на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА под контрола на Комисията, което позволява на последната да поеме крайната отговорност за изпълнението на бюджета. Следователно трябва да се приеме, че Комисията има компетентност да предприеме мерки за уреждане на финансовите последици от нередностите, засягащи събирането на допълнителната такса, с което са натоварени държавите членки.
104. От изведените в точки 101—103 по-горе три извода следва, че по отношение на финансовите 2004/2005 г. и 2005/2006 г. Комисията е разполагала — по силата на припомнените в точка 96 по-горе разпоредби от Договора и на прилагания до 1 май 2007 г. член 53, параграф 5 от Регламент № 1605/2002 — със законово основание да проверява условията за събиране на допълнителната такса и да прилага финансови корекции при нередности, каквито са разглежданите в дадения случай.
105. На второ място, що се отнася до признатата компетентност на Комисията да налага фиксирани финансови корекции, първо, трябва да се напомни, че както е посочено в точка 2, втора алинея от приложение I към документ № VI/5330/97, озаглавена „Финансови последици от разследванията, проведени извън програмата за уравняване на сметки“, целта на одита на системите се състои в получаването на разумна гаранция, че както направените разходи, така и събраните приходи са били направени или събрани в съответствие с правото на Съюза. Освен това, съгласно уточнението в същата точка, следва да бъде проверено, че приходите не са чувствително подценени.
106. Второ, неправилно е твърдението на Италианската република, че за разлика от разходите, нито един правен акт на Съюза не уточнявал условията и значението на проверките на приходите. Всъщност, видно от приложение II към документ № VI/5330/97, озаглавен „Финансови последици за уравняването на сметките на секция [„Гарантиране“] на ФЕОГА от неосъществяването на проверки от държавите членки“, цитиран в точки 29 и 30 по-горе, Комисията е изложила подробно в него, от една страна, основните обстоятелства, които трябва да се вземат предвид, за да се прецени степента на риск от загуба за фондовете на Съюза, така че да се определи дали следва да се наложи финансова корекция, и от друга страна, ставките на фиксирана финансова корекция, приложими в зависимост от сериозността на установеното несъответствие, по-специално чрез разграничаването на два вида проверки — ключовите проверки и вторичните проверки. Следва да се приеме обаче, че нито обстоятелствата, които трябва да се вземат предвид, за да се прецени степента на риск от загуба, нито определението в посоченото приложение на всеки от двата вида проверки позволяват да се установи, че те се прилагат само по отношение на нередности, свързани с финансови разходи, а не с прехвърляне на приходи. Поради това е посочено, че ключовите проверки „са физическите и административните проверки, изисквани, за да се проверяват обстоятелствата по същество — в частност […] количеството и условията за качество, включително спазването на сроковете“, а също така, че „[т]е се извършват на място и чрез съпоставяне с данни от независими източници“.
107. В дадения случай е достатъчно да се припомни, че установените от Комисията нередности се отнасят до осъществяването от страна на националните власти извън предвидените срокове на физически и административни проверки по същество на произведените количества мляко, за да се определи дали трябва да се наложи фиксираната по размер такса.
108. Следователно, от една страна, разглежданите нередности при просроченото осъществяване на проверките на място са били свързани с ключови проверки, както са предвидени в документ № VI/5330/97. От друга страна, с оглед на вида на осъществените проверки, Комисията е имала основание в съответствие с припомнените в точка 30 по-горе и съдържащите се в същия документ насоки да приложи ставка на фиксирана финансова корекция от 5 % или 10 %. Поради това основателно Комисията се е позовала на съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки, за да определи фиксирана финансова корекция с оглед на проявените в случая нередности, които са свързани със събирането на допълнителната такса, тоест на разход за прехвърляне.
109. Предвид изложените по-горе съображения, Италианската република неправилно твърди в своето първо оплакване по отношение на финансовите 2004/2005 г. и 2005/2006 г., че поради липсата на правно основание Комисията не е могла да наложи фиксирана финансова корекция в случаите на нередности при проверките, отнасящи се до прехвърлянето на приходи, каквито са разглежданите в случая.
– Относно финансовата 2006/2007 г.
110. По отношение на финансовата 2006/2007 г. приложими са Регламент № 1605/2002, в сила до 1 май 2007 г., изменен впоследствие и действащ от 1 май 2007 г., както и Регламенти № 1290/2005, № 885/2006, № 1788/2003 и № 595/2004. Отново следва да се разгледа дали Комисията е имала правно основание да наложи, от една страна, финансови корекции в случаите на нередности при прилагането на режима на прехвърляне на приходи, и от друга страна, да наложи фиксирани финансови корекции при наличието на такива нередности.
111. На първо място, що се отнася до признатата компетентност на Комисията да налага финансови корекции в случаите на нередности при прилагането на режима на прехвърляне на приходи, първо, следва да се припомнят изложените в точка 96 по-горе мотиви по отношение както на член 274 ЕО, така и на член 53 от Регламент № 1605/2002, в приложимата му до 1 май 2007 г. редакция. Що се отнася до цитираните в точка 2 по-горе разпоредби на член 53 от същия регламент, в неговата изменена и приложима от 1 май 2007 г. редакция, те също предвиждат Комисията да изпълнява бюджета в съответствие с членове 53а—53г посредством три начина на управление, сред които е споделеното управление. Съгласно цитирания в точка 3 по-горе член 53б, параграфи 2 и 4 от Регламент № 1605/2002, изменен, когато Комисията изпълнява бюджета посредством споделено управление, за да се гарантира, че средствата се използват в съответствие с приложимите нормативни актове, държавите членки вземат всички необходими мерки за защита на финансовите интереси на Съюза и на това основание трябва по-конкретно да възстановят изгубените средства в резултат на нередности или грешки. Член 53б, параграф 4 предвижда в допълнение, че за да се гарантира усвояването на средствата, Комисията прилага процедури за уравняване на сметките или механизъм за финансови корекции, които ѝ дават възможност да поеме окончателната отговорност за изпълнението на бюджета.
112. Второ, по отношение на финансирането на ОСП, и по-специално на ЕФГЗ, най-напред, видно и от съображение 2 от Регламент № 1290/2005, бюджетът на Съюза финансира разходите на ОСП по-специално посредством този фонд. Освен това, също съгласно разпоредбите на това съображение, финансирането на разходите на ОСП се извършва чрез централизирано управление или в контекста на съвместно управление между държавите членки и Общността в съответствие с член 53 от Регламент № 1605/2002.
113. По-нататък, съгласно съображение 29 от Регламент № 1290/2005:
„За да има възможност за повторно използване на средства по ЕФГЗ и ЕЗФРСР са необходими правила относно пренасочването на сумите, възстановени от държавите членки, когато е извършен клиринг на сметките с оглед на съответствието със законодателството на Общността или след приключването на съдебното производство в случай на разкриване на нередности или небрежност, и на правила за облагане с допълнителни данъци в сектора на млякото и млечните продукти“.
114. Накрая, във връзка с това член 34, параграф 1, буква б) от Регламент № 1290/2005 предвижда:
„1. Под прехвърляне на приходи по смисъла на член 18 от Регламент […] № 1605/2002 се разбира следното:
[…]
б)	суми, събрани или възстановени съгласно Регламент […] № 1788/2003 […]“.
115. Трето, както твърди Комисията, по отношение на уравняването на сметките на ЕФГЗ, в съответствие с разпоредбите на член 11, параграф 5 от Регламент № 885/2006, същият член 11 — определящ приложимите правила относно клиринга с оглед на съответствието и предоставящ параграф 3, втора алинея компетентност на Комисията да приеме решение по реда на член 31 от Регламент № 1290/2005 — се прилага, mutatis mutandis, за прехвърлените приходи по смисъла на член 34 от същия регламент.
116. Също така следва да се посочи, че в буква Д, наречена „Процедури по задълженията“, от приложение I към Регламент № 885/2006, озаглавено „Условия за акредитиране [на разплащателна агенция]“, се предвижда следното:
„Всички изисквания от букви А)—Г) се прилагат, mutatis mutandis, спрямо отчисления, […], които агенцията е длъжна да събере за сметка на [ЕФГЗ] […]“.
117. Четвърто, доколкото разпоредбите на Регламенти № 1788/2003 и № 595/2004 са приложими към финансовата 2006/2007 г., по отношение на допълнителната такса следва да се направи препращане към мотивите, изложени в точка 99 по-горе.
118. С оглед на посоченото в точки 111—117 по-горе законодателство, както и по аналогия с оглед на трите извода относно финансовата 2006/2007 г., направени в точки 101—103 по-горе, следва да се заключи, че Комисията е имала правно основание — по силата на припомнените в точка 96 по-горе разпоредби от Договора, на член 53б, параграфи 2 и 4 от Регламент № 1605/2002, в сила от 1 май 2007 г., и на член 34 от Регламент № 1290/2005 — да прави проверки и да налага финансови корекции в случаите на нередности, каквито са разглежданите в случая, които са свързани със събирането на допълнителната такса, тоест на разход за прехвърляне.
119. На второ място, що се отнася до признатата компетентност на Комисията да налага фиксирани финансови корекции, видно от посочените в точки 105—108 по-горе мотиви тя е могла да се ползва от насоките, съдържащи се в приложимия към финансовата 2006/2007 г. документ № VI/5330/97, за да определи фиксирана финансова корекция с оглед на проявените в дадения случай и свързани със събирането на допълнителната такса нередности.
120. С оглед на изложените по-горе съображения Италианската република неоснователно твърди по отношение на финансовата 2006/2007 г. в своето първо оплакване, че поради липсата на правно основание Комисията не е могла да наложи фиксирана финансова корекция в случаите на нередности при проверките, отнасящи се до прехвърлянето на приходи, каквито са разглежданите в случая.
121. Преди да се направи окончателният извод по основателността на изложения в третото основание първи довод, следва да се посочи, че практиката на Съда потвърждава с аналогичен анализ изведените в точки 109 и 120 по-горе заключения.
122. Всъщност в решение Нидерландия/Комисия, точка 80 по-горе, Съдът вече се е произнесъл по въпроса за прилагането на разпоредбите на Регламент № 729/70 към процедура по уравняване на сметки на ФЕОГА с оглед на приходи, които трябва да бъдат събрани от държавите членки, а именно таксата за споделена отговорност в сектора на зърнените култури по член 4, параграф 4 от Регламент (ЕИО) № 2727/75 на Съвета от 29 октомври 1975 г. относно общата организация на пазара на зърнените култури (ОВ L 281, стр. 1), изменен с Регламент (ЕИО) № 1579/86 на Съвета от 23 май 1986 г. (ОВ L 139, стр. 29).
123. Във връзка с това в решение Нидерландия/Комисия, точка 80 по-горе (точка 22), Съдът припомня, първо, че таксата за споделена отговорност в сектора на зърнените култури е била част от мерките за намеса, насочени към регулирането на селскостопанските пазари, и е служила за финансиране на разходите в сектора на зърнените култури. Освен това Съдът посочва, че съгласно разпоредбите на член 1, параграф 2, буква б) във връзка с член 3, параграф 1 от Регламент № 729/70 мерките за намеса, насочени към регулирането на селскостопанските пазари, попадат в неговото приложно поле.
124. Второ, в решение Нидерландия/Комисия, точка 80 по-горе (точка 23), Съдът посочва, че нито въз основа на съображенията, нито въз основа на разпоредбите на Регламент № 729/70 следва да се прави разграничение в рамките на процедурата по уравняване на сметки в зависимост от това дали става дума за разходите за финансиране от ФЕОГА или за приходите, които той следва да събира. Съдът приема всъщност, че напротив, от член 5, параграф 1, последна алинея от Регламент № 729/70 ясно следва, че той е приложим към всички операции, финансирани от секция „Гарантиране“ на ФЕОГА, включително мерките за намеса, които са насочени към регулирането на пазарите, част от които е и таксата за споделена отговорност.
125. В случая следва да се посочи най-напред, че член 22 от Регламент № 1788/2003, който урежда допълнителната такса в тежест на производителите на мляко и млечни продукти, съдържа разпоредби, подобни на тези в член 4, параграф 4 от Регламент № 2727/75. В действителност съгласно този член 4 таксата се смята за интервенция с цел стабилизиране на пазарите на селскостопански продукти и се прилага с цел финансиране на разходите в сектора на млякото.
126. По-нататък, видно от приложените към Регламенти № 1258/1999 и № 1290/2005 таблици на съответствията, разпоредбите, от една страна, на член 1, параграф 2, буква б) и на член 2, параграф 2 от Регламент № 1258/1999, и от друга страна, тези на член 3 от Регламент № 1290/2005, съответстват поне по същество на разпоредбите на член 1, параграф 2, буква б) и на член 3, параграф 1 от Регламент № 729/70.
127. Накрая, видно и от точки 7 и 13 по-горе, разпоредбите на член 6, параграф 1, буква б) от Регламент № 1258/1999 и на член 8, параграф 1, буква в), подточка iii) от Регламент № 1290/2005 съответстват поне по същество на разпоредбите на член 5, параграф 1, последна алинея от Регламент № 729/70.
128. Предвид изводите от точки 125—127 по-горе в настоящия случай следва да се възприемат мотиви, подобни на изложените в решение Нидерландия/Комисия, точка 80 по-горе (точки 22 и 23). Поради това трябва да се приеме, че разпоредбите на Регламент № 1258/1999 и на Регламент № 1290/2005, отнасящи се съответно до уравняването на сметките на ФЕОГА или на сметките на ЕФГЗ, са приложими както по отношение на финансовите разходи, така и на прехвърлянето на приходи.
129. С оглед на всички гореизложени съображения, и по-специално на изводите, направени в точки 109 и 120 по-горе, първият довод трябва да се отхвърли като неоснователен.
По втория довод, изведен от обстоятелството, че преди да приложи ставка на фиксирана финансова корекция към евентуално произведеното в повече количество, Комисията не е определила това количество
130. Следващото по-долу изложение се отнася до втория довод, с който Италианската република упреква Комисията, че по отношение на рисковете за загуба на Фонда от несъбирането на прехвърлен приход най-напред тя не е определила евентуално произведеното в повече количество, за да може впоследствие, с оглед на изчисляването на тази загуба, да приложи по отношение на предполагаемо дължимата съобразно това количество такса предвидените в документ № VI/5330/97 ставки на фиксирана финансова корекция.
131. Първо, за да оспори законосъобразността на обжалваното решение, Италианската република неправилно твърди, че от една страна, „[а]номалията произтича от обстоятелството, че корекционните ставки са приложени към размера на предполагаемата такса, който би се получил, ако таксата се обвърже с общото количество мляко, произведено през разглежданите години“, и от друга страна, че произволно „Комисията е използвала […] ставките на финансова корекция, за да изчисли възможното превишение на квотата и последващата такса, чрез добавянето му към превишението на националната производствена квота и чрез неговото отделяне, за да бъде отпуснато вече индивидуално на областите, които са предмет на проверки във връзка с приключването на сметките“.
132. Всъщност, както става ясно — от една страна, от данните в писмото на Комисията от 24 март 2010 г., отнасящи се до начините на изчисляване на финансовата корекция, които са свързани с посочените в точка 37 по-горе три етапа, и от друга страна, от съдържащите с в обобщаващия доклад условия, както са изложени в точки 40 и 41 по-горе — противно на твърдението на Италианската република Комисията не е приложила ставките на фиксирана финансова корекция нито спрямо размера на предполагаемата такса, нито за да изчисли едновременно възможното превишение на квотата и последващата такса. Тези ставки са били приложени единствено за да се изчисли — при липсата на достатъчно надеждни данни поради установените при проверките нередности — предполагаемото количество произведено мляко във всяка от областите, в които през разглежданите финансови години са били установени нередности.
133. Второ, както припомня Италианската република, от съдържащите с в документ № VI/5330/97 насоки следва, че „фиксираните корекции могат да се прилагат към размера на разхода, който е представлявал риск“. Поради това предвидените в същия документ ставки на корекции са приложими към обстоятелството, което е в самата основа на риска от загуба за Фонда.
134. Що се отнася до разходите, предвидената в документ № VI/5330/97 ставка на корекция е приложима към размера на загубата за Фонда, тъй като обстоятелството, което е в самата основа на риска от такава загуба, се състои във възможното надценяване на нейния размер.
135. От друга страна, по отношение на прехвърлянето на разходи, каквото е разглежданото в случая, съгласно припомнената в точка 65 по-горе съдебна практика, обстоятелството, което е в самата основа на риска от загуба за Фонда, се състои във възможността изкупвачите или производителите да не декларират количествата произведено мляко, за да не заплащат допълнителната такса. Всъщност, в случай като разглеждания, при липсата на надеждни данни относно количеството произведено мляко, нито натоварената със събирането на допълнителната такса държава членка, нито натоварената с изпълнението на бюджета Комисия са в състояние да определят по обективен начин това количество. Поради това, след като не са в състояние да проверят дали предоставената национална квота е била надхвърлена, те не могат да преценят и дали допълнителната такса следва да бъде събрана, а ако тя следва да бъде събрана, не могат да я изчислят. От тези съображения следва, че поради наличието на риск от непълно деклариране на произведените количества мляко Фондът се оказва изложен на риск от загуба на приходи.
136. В случая, от една страна, съгласно съдържащите се в документ № VI/5330/97 насоки, щом като Комисията не е могла да установи количеството на възникналата за Фонда вреда, тя е била в правото да приложи ставка на фиксирана финансова корекция, и от друга страна, както бе посочено при разглеждането на първото основание (вж. точка 66 по-горе), установените в дадения случай нередности по необходимост са засегнали ефикасността и надеждността на проверките, целящи именно да определят количеството произведено мляко и следователно да контролират дали предоставената на Италианската република национална квота е била надхвърлена. Подобни нередности са излагали Фонда на опасността да понесе действителни загуби.
137. Предвид изложените съображения, от една страна, за Комисията — оказала се в невъзможност да определи по обективен начин количеството произведено мляко и поради това да установи със сигурност надхвърлянето или ненадхвърлянето на предоставената на Италианската република национална квота — единствено използването на фиксирана финансова корекция е позволявало да оцени вредата, която Фондът е имало вероятност да понесе. От друга страна, за да оцени този риск на първо време с оглед избягването на опасността от непълно деклариране на произведените количества мляко, Комисията основателно е приложила ставки на фиксирана финансова корекция в зависимост от количеството заявено мляко.
138. Поради това вторият довод трябва да бъде отхвърлен като неоснователен.
139. Следователно третото основание трябва да се отхвърли като неоснователно.
4. По четвъртото основание, изведено, от една страна, от нарушение на задължението за мотивиране или от недостатъчност на мотивите, и от друга страна, от нарушение на разпоредбите на документ AGRI/60637/2006
а) Доводи на страните
140. Най-напред Италианската република твърди, основавайки се по-конкретно на изводите на помирителния орган за областта Лацио в окончателния доклад, че мотивите относно приложените корекционни ставки в случаите на повторяемост на установените нередности са недостатъчни.
141. Освен това Италианската република счита, че приложената от Комисията корекция не съответства на разпоредбите на документ AGRI/60637/2006. Всъщност, след като във връзка с квотите за мляко не са били формулирани никакви определения за понятията ключови проверки и вторични проверки, Комисията не е могла да приеме, че установените в случая нередности са се отнасяли до ключови проверки.
142. Накрая, тъй като финансовата 2003/2004 г. не е довела до налагането на финансова корекция, Комисията не е можела да приложи правилото за повторност за финансовите корекции, отнасящи се до финансовите 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г. Поради това приложената по отношение на финансовата 2004/2005 г. ставка на фиксирана финансова корекция за областта Лацио е трябвало да бъде от 3 %.
143. Комисията оспорва доводите на Италианската република, изложени в подкрепа на четвъртото основание.
б) Преценка на Общия съд
144. С първото оплакване Италианската република упреква Комисията, препращайки по-специално към изводите в Специален доклад № 7/2010 на Сметната палата, че не е мотивирала в достатъчна степен обжалваното решение, тъй като въз основа на документ AGRI/60637/2006 е приложила увеличение с оглед на повторяемостта на установените с обжалваното решение нередности.
145. Във връзка с това следва да се припомни, че изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва по ясен и недвусмислен начин да показват съображенията на органа на Съюза, издал спорния акт, така че да позволят на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за приетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решения на Съда от 14 юли 2005 г., Нидерландия/Комисия, C‑26/00, Recueil, стр. I‑6527, т. 113, и на Общия съд от 19 юни 2009 г., Qualcomm/Комисия, T‑48/04, Сб., стр. II‑2029, т. 174 и цитираната съдебна практика).
146. Освен това съгласно постоянната съдебна практика в особения контекст на изготвянето на решенията, отнасящи се до уравняването на счетоводните сметки, мотивите на съответното решение трябва да се считат за достатъчни, ако държавата — адресат на решението, е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на това решение и е била запозната с причините, поради които Комисията е приела, че не е длъжна да остави спорната сума в тежест на ФЕОГА (решения на Съда от 20 септември 2001 г., Белгия/Комисия, C‑263/98, Recueil, стр. I‑6063, т. 98, и от 9 септември 2004 г., Гърция/Комисия, C‑332/01, Recueil, стр. I‑7699, т. 67; решение на Общия съд от 30 септември 2009 г., Нидерландия/Комисия, T‑55/07, непубликувано в Сборника, т. 125). Тази съдебна практика следва да се прилага към решения, установяващи финансови корекции с оглед на нередности при проверките, отнасящи се до прехвърляне на приходи.
147. В дадения случай от обобщаващия доклад най-напред следва, че Комисията е посочила в него по ясен и недвусмислен начин основанията, поради които е счела, че предвид повторяемостта на установените нередности във връзка с проверките, осъществени през съответните финансови години, спрямо тези, които са посочени в нейното Решение 2008/582/ЕО от 8 юли 2008 година относно изключване от финансиране от страна на Общността на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ и на ЕФГЗ (ОВ L 186, стр. 39), което се отнася се до финансовата 2002/2003 г. в Италия, е трябвало въз основа на документ AGRI/60637/2006 наложената с обжалваното решение фиксирана финансова корекция да бъде увеличена за финансовите 2005 г., 2006 г. и 2007 г. В него Комисията припомня по-точно, че вследствие на проведено през 2004 г. в Италия разследване под номер LA/2004/01/IT, тя вече е установила нередности, състоящи се в неспазването на срокове при проверки, осъществени от националните власти по отношение на финансовата 2002/2003 г. в областите Пулия, Тренто, Абруцо и Лацио. Тъй като подобни нередности са били установени отново в някои от тези области при разследванията под номера LA/2006/08/IT и LA/2008/001/IT, Комисията е решила спрямо тях да приложи правилото за повторност.
148. По-нататък, следва да се посочи, че в хода на цялата отнасяща се до настоящия случай административна процедура Комисията няколкократно е привличала вниманието на Италианската република към повтарящия се характер на установените нередности, по-специално с оглед на изводите, които са били направени вследствие на проведените разследвания под номера LA/2004/01/IT и LA/2006/08/IT, а оттук и на възможността за увеличаване на приложената фиксирана финансова корекция в съответствие с разпоредбите на документ № AGRI/60637/2006. Това е видно по-точно от писмо № 20272 на Комисията от 20 август 2008 г., отнасящо се до разследването под номер LA/2008/001/IT и адресираното до Италианската република в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент № 885/06. Същото се отнася и до точка 1.4, втора и трета алинея от протокола от двустранната среща от 15 януари 2009 г. Също така в своето писмо от 24 март 2010 г. Комисията формално уведомява в съответствие с член 11, параграф 2 от същия регламент Италианската република за финансовите последици, които възнамерява да приложи предвид установените нередности. В точка 1.2, предпоследна алинея и в точка 2.3 от същото писмо Комисията обръща внимание на повторяемия характер на установените нередности, поради което увеличава наложената фиксирана финансова корекция в съответствие с разпоредбите на документ AGRI/60637/2006.
149. С оглед на изложените съображения и доколкото Италианската република е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на обжалваното решение, следва да се приеме, предвид цитираната в точка 146 по-горе съдебна практика, че тя е знаела за доводите на Комисията да приложила увеличението въз основа на документ AGRI/60637/2006. Следователно първото оплакване, изведено от липсата на мотиви или недостатъчните мотиви, трябва да се отхвърли като неоснователно.
150. Въпреки това от второто и третото оплакване, изложени в подкрепа на четвъртото основание, следва че Италианската република оспорва и основателността на представените мотиви.
151. По отношение на второто оплакване Италианската република твърди, че след като липсва определение за понятието „ключови проверки“ в документ AGRI/60637/2006, Комисията не е можела да увеличи финансовата корекция в съответствие с разпоредбите на този документ.
152. Във връзка с това следва да се припомни, че съгласно документ № VI/5330/97, който, както бе посочено в точка 119 по-горе, е приложим спрямо нередностите, които са свързани както с финансовите разходи, така и с прехвърлянето на приходи:
„Ключови проверки са физическите и административните проверки, изисквани за да се проверяват обстоятелствата по същество — в частност действителния предмет на искането, количеството и условията за качество, включително спазването на сроковете, изискванията към реколтите, сроковете за задържане и т.н. Те се извършват на място и чрез съпоставяне с данни от независими източници, каквито са кадастралните регистри“.
153. Документ AGRI/60637/2006 обаче изрично има за предмет определянето на условията, при които във връзка с уравняването на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, следва да бъде увеличена наложената фиксирана финансова корекция в съответствие с документ № VI/5330/97 в случаите на повтарящи се недостатъци в системата на контрол. Поради това трябва да се приеме, че разпоредбите на документ AGRI/60637/2006 следва да се прилагат с оглед на определението за контролни проверки в този документ. Следователно второто оплакване, изложено в подкрепа на четвъртото основание, трябва да се отхвърли като неоснователно.
154. По отношение на третото оплакване Италианската република твърди, че тъй като финансовата 2003/2004 г. не е довела до налагането на финансова корекция, Комисията не е можела да приложи правилото за повторност с оглед на установените в предходните финансови години нередности и поради това не е можела да увеличи наложената във връзка с тези финансови периоди финансова корекция.
155. В това отношение следва да се посочи най-напред, че Италианската република не оспорва, че установените от Комисията нередности, от една страна, с Решение 2008/582 във връзка с финансовата 2002/2003 г., и от друга страна, с обжалваното решение във връзка с финансовите 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г., са подобни, засягат един и същи сектор (този на млякото), вменими са на една и съща държава членка, отнасят се до една и съща област, а именно Лацио, и са били счетени за определящи за прилагането на корекционната ставка, с която е осъществено увеличението.
156. От друга страна, Италианската република твърди, че тъй като — с оглед правилото за 24-те месеца в член 7 от Регламент № 1258/1999, възпроизведено в член 31, параграф 4 от Регламент № 1290/2005 — финансовата 2003/2004 г. не е довела до налагането на финансова корекция, Комисията не е можела да приложи правилото за повторност във връзка с финансовите корекции, отнасящи се до финансовите 2004/2005 г., 2005/2006 г. и 2006/2007 г.
157. Този довод не може да се приеме. Всъщност съгласно цитирания в точка 33 по-горе текст на параграф 2 от документ AGRI/60637/2006 правилото за повторност се прилага, когато установените нередности през дадена финансова година се възпроизведат „в период, който следва периода на вече направена корекция“. От този текст следва, че както на италиански (език на производството по настоящото дело), така и на френски език използването на неопределителен вместо определителен член пред „период, който следва периода на вече направена корекция“ позволява текстът да бъде изтълкуван в смисъл, че наличието на нередностите не трябва да бъде установено непременно през годината, следваща непосредствено годината, в която е била наложена първата финансова корекция. Освен това възприемането на толкова стеснително тълкуване, като предложеното от Италианската република, би задължило Комисията да предприема всяка година проверки, за да увеличава евентуално финансовите корекции въз основа на документ AGRI/60637/2006.
158. В заключение четвъртото основание следва да се отхвърли като неоснователно, а оттук и жалбата в нейната цялост.
По съдебните разноски
159. По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Италианската република понася направените от нея съдебни разноски, както и тези, които са направени от Европейската комисия.