61981C0138
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F. CAPOTORTI
FREMSAT DEN 27. MAJ 1982 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Tribunal de grande instance de Bayonne har ved domme af henholdsvis 23. april og 21. maj 1981 forelagt Domstolen fire præjudicielle spørgsmål, som næsten ordret er identiske med de spørgsmål, som Domstolen allerede har besvaret ved domme af 8. december 1981 afsagt i henholdsvis de forenede sager 180 og 266/80 (Crujeiras Tome og Yurrita) og sag 181/80 (Arbelaiz-Emazabel).
De faktiske omstændigheder, som ligger til grund for de nationale domme, svarer ligeledes til de faktiske omstændigheder i de sidstnævnte sager. Således er spanske fiskerfartøjer blevet antruffet under fiskeri uden EF-licens inden for 200 sømilezonen ud for den franske atlanterhavskyst. De anvarlige besætningsmedlemmer er følgelig tiltalt for at have overtrådt de franske fiskeribestemmelser, som bl.a. skal sikre overholdelsen af EF-forordningerne. Retten i Bayonne har derfor på ny rejst spørgsmålet om gyldigheden i forhold til tidligere folkeretlige forpligtelser af Rådets forordninger om fastsættelse af midlertidige foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, som skal finde anvendelse på fartøjer, der sejler under spansk flag — og i bekræftende fald om disse forordninger kan gøres gældende over for spanske statsborgere.
Som bekendt fastsætter disse forordninger ikke alene bestemte betingelser for udøvelse af fiskeri fra spanske fartøjer inden for Fællesskabets eksklusive økonomiske zone i Atlanterhavet og i Nordsøen uden for territorialfarvandene, idet de samtidig fastsætter nye bestemmelser for disse fartøjers fiskeri inden for fransk territorialfarvand, herunder inden for den særlige fiskerizone mellem 6 og 12 sømil. Det er derfor indlysende, at sagerne 137 og 140/81 (Campandeguy Sagarzazu og Echevarría Sagasti) svarer til Crujeiras Tome/Yurrita-dommen, for så vidt de anfægtede EF-bestemmelser kommer i betragtning i det omfang, de finder anvendelse på fiskeri i området mellem 12 og 200 sømil, mens sagerne 138 og 139/81 (Marticorena-Otazo og Prego Parada) nøjagtig svarer til Arbelaiz-Emazabel-sagen, hvor udgangspunktet var ulovligt fiskeri inden for fransk territorialfarvand.
Domstolen har i de to nævnte domme af 8. december 1981 gennemgået spørgsmålet om de pågældende EF-forordningers gyldighed i forhold til »tidligere folkeretlige forpligtelser«, som i det væsentlige følger af London-konventionen af 9. marts 1964 om fiskeri og Genève-konventionen af 29. april 1958 om fiskeri på det åbne hav og bevarelse af dets levende rigdomskilder (som nævnt i Crujeiras Tome/Yurrita-dommen) samt den franskspanske fiskeriaftale af 20. marts 1967 (som blev taget i betragtning i Arbelaiz-Emazabeldommen). Domstolen fandt efter en indgående gennemgang, at der intet var frembragt, som kunne rejse tvivl om gyldigheden af Rådets forordninger nr. 2160 af 30. september 1977 (Arbelaiz-Emazabeldommen) og 1744 af 24. juli 1978 (Crujeiras Tome/Yurrita-dommen). De pågældende forordninger kunne derfor gøres gældende over for spanske statsborgere.
Den opfattelse, som Domstolen her gav udtryk for, gælder efter min opfattelse alle de midlertidige bestemmelser, som Rådet har udstedt om fiskeri fra fartøjer, der sejler under spansk flag, begyndende med Rådets forordning nr. 373 af 24. februar 1977 og indtil ikrafttrædelsen af den den 15. april 1980 afsluttede fiskeriaftale mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Spanien (dvs. indtil den 22. maj 1981). På dette tidspunkt var forordning nr. 554 af 27. februar 1981 i kraft. De vigtigste præmisser, som ligger til grund for de to domme af 8. december 1981, vedrører således Fællesskabets midlertidige fiskeriordning for spanske fartøjer for perioden 1977 og fremefter som helhed. Jeg kan således henvise til, at det blev fastslået, at de spanske myndigheder løbende medvirkede ved ordningens gennemførelse (præmisserne 14-16 i Crujeiras Tome/Yurrita-dommen; præmisserne 27-28 i Arbelaiz-Emazabeldommen) og den afsluttende erklæring, hvorefter »den midlertidige ordning, som Fællesskabet har indført i medfør af sine egne bestemmelser, indgår i det samarbejde, der er indledt mellem Fællesskabet og Spanien for dels at løse problemerne i forbindelse med bevaringsforanstaltningerne og udvidelsen af fiskerizonerne, dels gensidigt at sikre fiskerne adgang til de farvande, der omfattes af sådanne foranstaltninger. Dette samarbejde trådte under hensyn til det stadigt voksende behov for foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer og den generelle udvikling i folkeretten på havfiskeriområdet i stedet for den tidligere gældende ordning i disse fiskerizoner« (præmis 18 i førstnævnte dom og præmisserne 29-30 i sidstnævnte dom).
Jeg finder det derfor ikke nødvendigt at gentage de betragtninger, som jeg fremsatte i forslag til afgørelse af 15. september 1981 i sagerne 180, 181 og 266/80, ligesom det ikke er nødvendigt at gennemgå indholdet af de to domme af 8. december 1981. Som nævnt er de faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål næsten helt sammenfaldende i de ovenfor citerede sager og nærværende sager. Efter min opfattelse kan der ikke rokkes ved Domstolens 5-måneder gamle afgørelse. Den nationale ret har ikke fremført nye omstændigheder. Jeg kan derfor heller ikke se, hvordan en ny afgørelse skulle kunne få et andet indhold.
2.
Det skal bemærkes, at Marticorena-Otazo og Prego Parada i de straffesager, som ligger til grund for sagerne 138 og 139/81, ligeledes er tiltalt for at have anvendt net, som ikke opfylder den foreskrevne maskestørrelse. Retten har derfor blandt de gældende bestemmelser ligeledes anført EØF-forordningerne nr. 2527 af 30. september 1980, 3458 af 17. december 1980 og 272 af 27. januar 1981. Dette har imidlertid ikke medført nogen ændringer i de præjudicielle spørgsmål, som generelt henviser til »forordninger om fastsættelse af en række midlertidige foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, som skal finde anvendelse på fartøjer, der sejler under spansk flag«, ganske som i de forelagte spørgsmål i sagerne 137 og 140/81. Den nationale ret har med rette lagt til grund, at de tre nævnte forordninger indgår som et led i foranstaltningerne til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne. Da det således drejer sig om bestemmelser med samme formål som bestemmelserne om fiskerilicens, nemlig at beskytte fiskeressourcerne (hvilket ligeledes fremgår af de pågældende forordningers titel: »... tekniske foranstaltninger til bevareise af fiskeressourcerne«), er der ingen grund til at antage, at forholdet mellem disse forordninger og de tidligere nævnte folkeretlige forpligtelser er et andet end det, man er nået frem til med hensyn til fiskeriforordningerne. Denne forskel mellem de faktiske omstændigheder i sagerne 138 og 139/81 og de omstændigheder, som danner udgangspunkt for sagerne 139 og 140/81, kan derfor efter min opfattelse ikke ændre ved den linje, som er lagt i dommene af 8. december 1981.
3.
Tilbage står så et forhold, som har tiltrukket sig parternes opmærksomhed (specielt under den mundtlige forhandling)) og som har givet forsvaret for de tiltalte i hovedsagen et vist grundlag for at plædere, at der i tre af de nærværende sager træffes en anden afgørelse end i den velkendte hidtidige praksis. Det drejer sig om følgende: det fiskeri uden licens, som er baggrunden for samtlige sager, foregik den 2. februar 1981 for så vidt angår Campandeguy Sagarzazu og Marticorena-Otazo (sagerne 137 og 138), den 9. februar 1981 for så vidt angår Prego Parada (sag 139) og endelig den 10. marts 1981 for så vidt angår Echevarría Sagasti (sag 140/81). Den 10. marts 1981 gjaldt imidlertid forordning nr. 554/81 af 27. februar 1981, som indrømmede spanske fartøjer ret til at drive fiskeri med EF-licens indtil den 31. maj 1981. Følgelig svarer indholdet af sag 140/81 også til indholdet af Crujeiras Tome/Yurrita-sagen for så vidt angår det specifikke retsgrundlag (fiskeriet skal med andre ord bedømmes i forhold til en af de forordninger, som fastsætter midlertidige foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne). Datoerne 2. og 9. februar 1981 falder imidlertid i et lovgivningsmæssigt tomrum på dette område. Således forlængede forordning nr. 3305/80 af 17. december 1980 gyldighedsperioden fra den 31. december 1980 til den 31. januar 1981 for fiskerilicenser udstedt til spanske fartøjer i henhold til forordning nr. 1719/80 af 30. juni 1980. Først den allerede nævnte forordning nr. 554/81 af 27. februar 1981 genindførte licensordningen med virkning fra den 4. marts (dvs. datoen for offentliggørelsen). Således var der ikke i perioden 1. februar-3. marts 1981 fastsat regler om spanske fartøjers ret til at drive fiskeri i de af medlemsstaternes fiskerizoner, som er fællesskabsanliggende.
Forsvaret for de af sagerne 137, 138 og 139/81 berørte fiskere har på denne baggrund anført, at de spanske fiskere i den pågældende periode, hvor EF-licensordningen midlertidigt var afbrudt, måtte gå ud fra, at de frit kunne drive fiskeri i de pågældende fiskerizoner. Ifølge forsvaret er der en vis støtte herfor i fiskeriaftalen af 15. april 1980 mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Spanien, som midlertidigt fandt anvendelse fra datoen for aftalens undertegnelse. Den franske regering har på sin side anført, at de eksisterende nationale regler skulle anvendes i hele den periode, hvor licensordningen var ude af kraft.
Jeg skal for det første bemærke, at man ikke må glemme og ej heller kan se bort fra udformningen af det prædudicielle spørgsmål fra Tribunal de grande instance de Bayonne. Domstolen skal »træffe sin afgørelse« med udgangspunkt i dette spørgsmål. Det rejste spørgsmål omhandler imidlertid kun gyldigheden af de mellem 1977 og 1981 udstedte EF-regler om bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne, og spørgsmålet om reglernes anvendelse over for spanske statsborgere. Det tilkommer den nationale ret at vurdere betydningen af, at der ikke i perioden 1. februar-3. marts 1981 gjaldt sådanne regler, nærmere bestemt særlige regler om fiskerilicenser. Den nationale ret har ikke i foreliggende tilfælde anmodet Domstolen om en fortolkning af EF-retsreglerne i forhold til spanske fartøjers fiskeri i det pågældende tidsrum. De nærværende sager kræver ligesom de forudgående en korrekt gennemgang. Naturligvis rejser sagerne en række spørgsmål, ligesom de berører mangfoldige aspekter, men Domstolen skal ikke tage stilling til samtlige disse aspekter og spørgsmål. Der er således ikke her tale om at omforme eller måske snarere forstå et uheldigt affattet præjudicielt spørgsmål i sin rette sammenhæng. Tværtimod drejer det sig om at sætte sig i den nationale rets sted og gennemgå et spørgsmål vedrørende retsanvendelsen, mens den nationale ret har anmodet om en retlig prøvelse af gyldigheden af bestemte forordninger. Efter min opfattelse skal Domstolen ikke acceptere dette forsøg fra parternes side på at gå ud over de præjudicielle spørgsmål.
4.
Jeg vil dog ikke undlade at tage stilling til den fremsatte påstand, hvorefter der frit kunne drives fiskeri i den periode, hvor der ikke gjaldt EF-forordninger i området, hvorfor licensudstedelsen var umuliggjort. De i hovedsagen tiltalte fiskere har med rette gjort gældende, at fiskeriaftalen mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Spanien af 15. april 1980 allerede fandt midlertidig anvendelse i den pågældende periode. Aftalens artikel 4 lyder således: »Hver part kan bestemme, at fiskeri, der udøves af den anden parts fiskerfartøjer i den fiskerizone, der henhører under dens jurisdiktion, gøres betinget af udstedelse af licenser«. Ifølge de tiltalte betyder den omstændighed, at det står hver part frit at indføre en licensordning, at de spanske fiskere frit kunne drive fiskeri i Fællesskabets farvande, så længe der ikke var fastsat bestemmelser om licensudstedelse.
Denne opfattelse kan ikke tåle en kritisk gennemgang. For det første står det klart, at en aftales enkelte bestemmelser skal ses i aftalens sammenhæng. Således skal artikel 4 forstås i lyset af de umiddelbart forudgående bestemmelser. Artikel 2 bestemmer, at hver part skal give den anden parts fiskerfartøjer adgang til den fiskerizone, der hører under dens jurisdiktion, »i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i nedenstående artikler«. Artikel 3, stk. 1, bestemmer, at hver part hvert år for den fiskerizone, der hører under dens jurisdiktion, skal a) »fastlægge den samlede tilladte fangst for de enkelte bestande eller grupper af bestande...« og b) »... fastlægge fangstmængderne for den anden parts fiskerfartøjer og de zoner, hvori disse fangster kan tages...« efter »passende fælles konsultationer«. Det står således klart, at hver parts fiskerfartøjer ikke har fri adgang til den anden parts fiskerizoner. Denne adgang kræver »tilladelse«, som, inden den gives i form af en licens, forudsætter fastlæggelsen af fangstmængderne for den anden parts fiskerfartøjer. Licensordningens fakultative karakter skyldes følgende forhold: det afgørende er fastlæggelsen af fangstmængderne for den anden parts fiskerfartøjer, og der er intet til hinder for indførelsen af kvotaordninger eller gennemførelse af kontrol på andet grundlag end licenser. Under alle omstændigheder kan hver parts fiskere først drive fiskeri, når den anden part har foretaget den årlige fastlæggelse i henhold til artikel 3, stk. 1, og de »passende fælles konsultationer« er afsluttet, jfr. artiklens litra b).
Det fremgår i øvrigt allerede ved gennemlæsning af præamblen til forordning nr. 554/81 af 27. februar 1981, at stoppet for fiskeri fra spanske fiskerfartøjer i EF-farvande fra den 1. februar 1981 netop skyldtes, at konsultationerne var blevet forsinket. Forordningens tredje betragtning præciserer således følgende: »Fællesskabet og Spanien har i henhold til den i aftalen fastsatte procedure ført konsultationer vedrørende betingelserne for udøvelse af fiskeri med skibe fra hver af parterne i den anden parts fiskerizone i året 1981; disse konsultationer er først afsluttet den 17. februar 1981«. Det hedder videre, at »... Fællesskabets delegation [under disse konsultationer har] påtaget sig at anbefale sine myndigheder, at de vedtager visse foranstaltninger, hvorved spanske fartøjer får tilladelse til at drive fiskeri i nævnte periode, i de af medlemsstaternes fiskerizoner, der er omfattet af fællesskabsbestemmelser for fiskeri«. De endelige foranstaltninger for 1981 blev senere fastsat i forordning nr. 1569/81 af 1. juni 1981, som følgelig fastlagde de samlede fangstmængder for de spanske fiskerfartøjer for det pågældende år alene med undtagelse af perioden 1. februar-3. marts, hvor fiskeriet var afbrudt (artikel 10, stk. 3). Forordning nr. 554/81 var, som det fremgår af forordningens titel, midlertidig og blev udstedt som en konjunkturpolitisk foranstaltning, jfr. EØF-traktatens artikel 103, med det formål at undgå en forlængelse af afbrydelsen udover den 3. marts (jfr. sjette betragtning i præamblen), på samme måde som det var sket i forordning nr. 3305/81, hvorved licensernes gyldighedsperiode blev forlænget fra den 31. december 1980 til den 30. januar 1981.
Den beskrevne situation — a) hvor der var indløbet forsinkelser i konsultationerne, som igen førte til forsinkelser ved fastsættelsen af den endelige licensordning, b) hvor udstedelsen af de midlertidige foranstaltninger blev forsinket, og c) hvor der blev foretaget en senere endelig regulering i en anden forordning — har gentaget sig i år. Under hensyn til at konsultationer mellem Fællesskabet og Spanien først blev afsluttet den 26. januar i år, udstedte Rådet den 15. februar forordning nr. 379/82 »for at muliggøre en hurtig genoptagelse af fiskeriet« (tredje betragtning), hvorved spanske fartøjer fik ret til at drive fiskeri i Fællesskabets fiskerizone fra den 15. februar til den 30. april 1982. Dette betød, at fiskeriet fra de pågældende fartøjer i EF-farvandene havde ligget stille i perioden 1. januar-15. februar 1982. Rådet opfyldte dernæst ved forordning nr. 1041/82 af 29. april 1982 de forpligtelser, som var indgået under konsultationerne med Spanien, og gav tilladelse til de spanske fartøjers fiskeri for 1982 (stadig ved licensordningen). Forordningen omfatter imidlertid ikke de første 45 dage, idet tilladelsen til at drive fiskeri fælder perioden 15. februar-31. december 1982 (artikel 1). På den anden side er der taget hensyn til det forhold, at »fiskeriet kun udøves af disse fartøjer i en del af året 1982« (tredje betragtning), hvorefter antallet af licenser fortsat er sat i forhold til et fuldt kalenderår. Det fremgår således af disse nylig udstedte bestemmelser, at spanske fartøjer ikke har tilladelse til at fiske i EF-farvande, medmindre der i EF-regie er fastsat foranstaltninger til bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne.
5.
Udover de betragtninger, som kan udledes af forholdene omkring fiskeriaftalen mellem Fællesskabet og Spanien og aftalens gennemførelse, kan der drages en række slutninger af folkeretten. Som bekendt blev aftalen indgået efter udvidelsen til 200 sømil af medlemsstaternes fiskerizoner i Atlanterhavet og Nordsøen (med virkning fra den 1. januar 1977) og den tilsvarende udvidelse af den spanske økonomiske zone (med virkning fra den 15. marts 1978). Videre var Fællesskabets og Spaniens beslutninger som bekendt i overensstemmelse med den nye udvikling i havretten i 70'erne, som klart kom til udtryk under De forenede Nationers tredje havretskonference. De deltagende stater blev på konferencen bl.a. enige om at anerkende en økonomisk zone på 200 sømil. Det fremgår af præamblen til aftalen mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Spanien, at aftalen tager arbejdet på De forenede Nationers tredje havretskonference i betragtning og bekræfter, at kyststaterne ved udvidelsen af de områder med biologiske ressourcer, som hører under deres jurisdiktion, bør »handle i overensstemmelse med folkeretlige grundsætninger«. Aftalens enkelte bestemmelser må således fortolkes på baggrund af disse grundsætninger.
Det er imidlertid klart, at kyststaterne — når farvandet mellem 12 og 200 sømil lægges under deres »jurisdiktion« for så vidt angår udnyttelsen af de biologiske ressourcer, specielt fiskeriet — har ret til at udelukke fiskere fra andre lande, hvilket ikke stemmer overens med de pågældende fiskeres påståede frie adgang til dette farvand, selv om der ikke er hjemmel herfor i en international aftale, eller kyststaternes myndigheder ikke har givet særlig tilladelse hertil. Kort sagt dækker staternes tidligere regler for territorialfarvandene også i dag den økonomiske zone (med rette karakteriseret som »eksklusiv«), dog kun med hensyn til udnyttelsen af farvandenes ressourcer. Aftalen mellem Fællesskabet og Spanien fastsætter således bestemmelserne for »fiskeriet i de fiskerizoner, som hører under hver parts jurisdiktion«, uden at sondre mellem territorialfarvande og den økonomiske zone. Aftalens præambel henviser til udøvelsen af de »suveræne rettigheder i disse områder med hensyn til udforskning, udnyttelse, bevarelse og regulering« af de nævnte ressourcer i farvandet indtil 200 sømil fra kysten og skelner heller ikke mellem de to havområder, som 200 sømilezonen retligt set er inddelt i.
Det udkast til havretskonvention, som er resultatet af den nylig afsluttede tredje havretskonference i De forenede Nationer, bestemmer, at hver kyststat skal give andre stater adgang til at drive fiskeri, i det omfang kyststatens udnyttelse af sin egen fangstkapacitet tillader dette, og det ikke er i strid med hensynet til bevarelse af fiskeressourcerne (artikel 62 stk. 2). Det følger imidlertid af samme bestemmelse, at kyststaten selv fastlægger den samlede tilladte fangstmængde og fangstkapaciteten (i nærværende sag Fællesskabet) og at tredjelandsfiskeres adgang til at drive fiskeri under alle omstændigheder skal reguleres ved aftale. I udkastets afsnit om afgørelse af tvivlsspørgsmål vedrørende fortolkningen eller retsanvendelsen af konventionen fastslås det videre (i artikel 297, stk. 3), at det er rettighederne over de biologiske ressourcer i den økonomiske zone, som skal lægges til grund, hvorfor kyststaten har ret til skønsmæssigt at fastsætte fangstmængden, sin egen fangstkapacitet og fordelingen af den overskydende fangstmængde mellem de andre stater. Dette skøn er uanfægteligt i et sådant omfang, at det bestemmes, at staterne i tilfælde af tvister med hensyn til disse suveræne rettigheder ikke er forpligtet til at underkaste sig bestemmelserne om retslig efterprøvelse i afsnit 2 (artikel 286 ff.).
6.
Folkerettens aktuelle udviklingsstadium fører til samme resultat, som det der fremgår af gennemgangen af fiskeriaftalen mellem Det europæiske Fællesskab og Spanien. I mangel af EF-regler om licensudstedelse har fremmede fiskere ikke adgang til 200 sømilezonen ud for medlemsstaternes atlanterhavskyst. Dette er forklaringen på, at Fællesskabet i tilfælde, hvor konsultationerne mellem Fællesskabet og Spanien med hensyn til fiskeriet i dette område endnu ikke var afsluttet inden udløbet af den foregående ordning, har søgt at begrænse skaderne for de spanske fartøjer ved at træffe midlertidige foranstaltninger, som de nævnte forordninger nr. 3305/80, 554/81 og 379/82. Dette giver videre grundlag for at fastslå den oplysende karakter af artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 1569/81, som bestemmer følgende: »Ingen licens er gyldig i perioden fra den 1. februar til den 3. marts 1981. Alt fiskeri fra fartøjer, der fører spansk flag, i den i artikel 1 omhandlede zone er forbudt i denne periode«. Med andre ord er der således ikke — i modsætning til det på de tiltaltes vegne anførte — tale om en forbudsbestemmelse med tilbagevirkende kraft, idet bestemmelsen blot fastslår de retlige følger, som er forbundet med eksistensen af den eksklusive fiskerizone, der er omfattet af EF-bestemmelserne, og den omstændighed, at der ikke var fastsat regler for licensudstedelse i det ovenfor anførte tidsrum.
På baggrund af folkeretten og fiskeriaftalen mellem Fællesskabet og Spanien må man videre afvise den opfattelse, hvorefter de spanske fiskeres »historiske rettigheder« fortsat består, eller at de på ny får gyldighed i perioder, hvor der ikke gælder EF-regler på området. Der synes ikke i den nugældende havret at være plads til at indrømme traditionelt fiskeri i bestemte fiskerizoner nogen særstilling. Det er blevet fremført, at artikel 3 i aftalen mellem Det europæiske økonomiske Fællesskab og Spanien pålægger parterne, at der ved fastlæggelsen af mulighederne for fiskeri i de farvande, der hører under den anden parts jurisdiktion, tages hensyn til »interessen i at bevare det traditionelle særpræg i fiskeriet i grænsekystzoner«. Heraf kan det imidlertid ikke udledes, at hver kontraherende stat har krav på, at den anden stat sikrer det traditionelle fiskeri i disse zoner. Den omhandlede bestemmelse i artikel 3 anfører udelukkende de omstændigheder, som Spanien og Fællesskabet skal tage i betragtning, når de foretager deres årlige fastlæggelse af fangstmængderne for den anden parts fiskerfartøjer. Det står således fast, at det tilkommer hver enkelt stat at foretage den periodiske fastlæggelse af fangstmængderne for deres fiskerizone (i nærværende sag Fællesskabet på medlemmernes vegne), jfr. både De forenede Nationers udkast til havretskonventionen og aftalen mellem Fællesskabet og Spanien. Dette indebærer, at beskyttelsen af det traditionelle fiskeri nu kun er et af de hensyn, som kan tages i betragtning i forbindelse med afgørelsen (og formodentlig også under den forudgående bilaterale konsultation, som skal finde sted i henhold til den pågældende fiskeriaftale).
Endelig er det blevet anført, at der eventuelt på grundlag af den franskspanske fiskeriaftale af 1967 kan være tale om en genoplivning af de spanske fiskeres »historiske rettigheder«, hvis det lægges til grund, at den indtil januar 1977 gældende retstilstand i Frankrig atter vil finde anvendelse i en periode uden EF-regler om fiskerilicenser. Denne antagelse er imidlertid meningsløs. Det er således klart, at aftalen mellem Fællesskabet og Spanien fra det tidspunkt den finder midlertidig anvendelse — dvs. fra undertegnelsen — i de enkelte medlemsstater går forud for eventuelt tidligere indgående aftaler, som er i strid hermed, uafhængigt af om der er udstedt gældende EF-forordninger om fiskerilicenser. Da Fællesskabet i 1977 begyndte at gøre sin kompetence gældende på fiskeriområdet, herunder gennem regulering af fangstmængderne i 200 sømilezonen i Atlanterhavet, er jeg generelt af den opfattelse, at kompetencen ikke »tilbagegives« medlemsstaterne, blot fordi man har undladt at sikre licensordningens kontinuitet. I virkeligheden er den for et bestemt tidsrum udeblevne fastlæggelse af fangstmængderne for Spanien og den hermed følgende afbrydelse af licensordningen i sig selv udtryk for en EF-politisk linje, for så vidt den udelukker spanske fartøjer fra Det europæiske økonomiske Fællesskabs fiskerizone. Dette vil under hensyn til den pågældende fiskerizones eksklusive karakter være tilfældet hver gang, der ikke i tide er fastsat regler om retten til at drive fiskeri. Dette lå i øvrigt allerede i Aja-resolutionen af 3. december 1976 vedrørende udvidelsen til 200 sømil af farvandene under Fællesskabets jurisdiktion. Det europæiske Råd fastslog heri, at tredjelandes udnyttelse af fiskeressourcerne i disse farvande skulle ske på grundlag af fællesskabsaftaler med disse lande, dvs. inden for de i aftaler fastsatte og med gennemførelsen forbundne grænser.
7.
Pa grundlag af disse betragtninger foreslår jeg sammenfattende, at Domstolen som svar på de af Tribunal de grande instance de Bayonne ved domme af henvoldsvis 23. april og 21. maj 1981 forelagte præjudicielle spørgsmål kender for ret:
a)
Gennemgangen af Rådets forordninger om fastsættelse af visse midlertidige foranstaltninger til bevarelse og regulering af fiskeressourcerne, som skal finde anvendelse på fartøjer, der fører Spaniens flag, har intet frembragt, der kan anfægte forordningernes gyldighed.
b)
Forordningerne kan derfor gøres gældende over spanske statsborgere.
Hvis Domstolen finder at skulle træffe afgørelse med hensyn til spørgsmålet om afbrydelsen af fiskerilicensordningen mellem 1. februar og 3. marts 1981, foreslår jeg, at Domstolen kender følgende for ret:
I perioden 1. februar-3. marts 1981, hvor ordningen om udstedelse af licenser til spanske fiskere var afbrudt, havde de pågældende fiskere ikke ret til at drive fiskeri i medlemsstaternes territoriale farvande og i de respektive eksklusive økonomiske zoner, som er omfattet af fællesskabsbestemmelserne for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne.
(
1
) – Oversat fra italiensk.