62020TO0198(01)
AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
de 8 de junio de 2021 (
*1
)
«Recurso de anulación — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de la Unión y de Euratom — Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada — Nacionales del Reino Unido — Pérdida de la ciudadanía de la Unión — Inexistencia de afectación individual — Acto no reglamentario — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑198/20,
Harry Shindler, con domicilio en Porto d ‘Ascoli (Italia), y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, (
1
) representados por J. Fouchet, abogado,
partes demandantes,
contra
Consejo de la Unión
Europea, representado por los Sres. M. Bauer y R. Meyer y la Sra. J. Ciantar, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación, total o parcial, por un lado, del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 7) y, por otro, de la Decisión (UE) 2020/135 del Consejo, de 30 de enero de 2020, relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada),
integrado por el Sr. A. Kornezov, Presidente, y el Sr. E. Buttigieg, la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente), el Sr. G. Hesse y la Sra. M. Stancu, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1
Los demandantes, el Sr. Harry Shindler y las demás partes cuyos nombres figuran en anexo, son nacionales del Reino Unido que residen en Irlanda, España, Francia e Italia.
2
El 23 de junio de 2016, los ciudadanos del Reino Unido votaron en referéndum a favor de que su país se retirase de la Unión Europea.
3
El 29 de marzo de 2017, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte notificó al Consejo Europeo su intención de retirarse de la Unión al amparo del artículo 50 TUE, apartado 2.
4
El 24 de enero de 2020, los representantes de la Unión y del Reino Unido firmaron el Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 7; en lo sucesivo, «Acuerdo de Retirada»).
5
El 30 de enero de 2020, el Consejo de la Unión Europea adoptó la Decisión (UE) 2020/135, relativa a la celebración del Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (DO 2020, L 29, p. 1). En virtud del artículo 1 de esta Decisión, el Acuerdo de Retirada fue aprobado en nombre de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
6
El 31 de enero de 2020, el Reino Unido se retiró de la Unión y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. El 1 de febrero de 2020, el Acuerdo de Retirada entró en vigor.
Procedimiento y pretensiones de las partes
7
Mediante demanda registrada el 30 de marzo de 2020, los demandantes interpusieron el presente recurso.
8
El 21 de abril de 2020, los demandantes presentaron un escrito por el que solicitaban al Tribunal General que plantease cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. El 28 de abril de 2020, el Presidente del Tribunal General decidió no incluir este escrito en los autos.
9
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de julio de 2020, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad al amparo del artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
10
El 21 de agosto de 2020, los demandantes presentaron en la Secretaría del Tribunal sus observaciones acerca de la excepción de inadmisibilidad.
11
Entre tanto, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de junio de 2020, la Comisión Europea solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 8 de julio de 2020, el Consejo indicó que no tenía ninguna observación que formular al respecto.
12
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de agosto de 2020, British in Europe, asociación de Derecho francés, solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de los demandantes. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 26 de noviembre de 2020, el Consejo se remitió a la prudencia del Tribunal General en cuanto a la eventual admisión de esta intervención.
13
Mediante auto de 5 de noviembre de 2020, el Tribunal (Sala Décima) acordó, con arreglo al artículo 130, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento, unir el examen de la excepción de inadmisibilidad al del fondo del asunto y reservar la decisión sobre las costas.
14
Mediante decisión de 10 de noviembre de 2020, el Tribunal remitió el asunto a la Sala Décima ampliada, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento.
15
El Consejo presentó el escrito de contestación el 18 de enero de 2021. El 11 de febrero de 2021, el Presidente de la Sala Décima ampliada decidió no notificar dicho escrito a los demandantes.
16
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de enero de 2021, los demandantes solicitaron la suspensión del procedimiento en el presente asunto al amparo del artículo 69, letra d), del Reglamento de Procedimiento. Mediante escrito presentado en la Secretaría el 8 de febrero de 2021, el Consejo presentó sus observaciones sobre esta solicitud de suspensión. Mediante decisión de 10 de febrero de 2021, el Presidente de la Sala Décima ampliada desestimó dicha solicitud de suspensión.
17
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
–
Con carácter principal, anule totalmente el Acuerdo de Retirada y la Decisión 2020/135.
–
Con carácter subsidiario, anule parcialmente el Acuerdo de Retirada y la Decisión 2020/135, «en la medida en que tales actos distinguen de una manera automática y general […] entre los ciudadanos de la Unión y los nacionales del Reino Unido», y anule, en consecuencia, en particular, el párrafo sexto del preámbulo y los artículos 9, 10 y 127 del Acuerdo de Retirada.
–
Condene en costas al Consejo, «incluidos los gastos de abogado en una cuantía de 5000 [euros]».
18
En su excepción de inadmisibilidad, el Consejo solicita al Tribunal que:
–
Declare inadmisible el recurso.
–
Condene en costas a los demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la posibilidad de resolver mediante auto
19
En virtud del artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, si la parte demandada así lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisibilidad sin entrar en el fondo del asunto. Con arreglo al artículo 130, apartado 6, de dicho Reglamento, el Tribunal podrá decidir abrir la fase oral del procedimiento sobre la excepción de inadmisibilidad.
20
Según la jurisprudencia, no empece a la posibilidad de desestimar un recurso por inadmisible mediante auto motivado y, por lo tanto, sin celebrar una vista que el Tribunal General haya adoptado previamente un auto por el que se acuerda unir el examen del fondo del asunto al de una excepción propuesta con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, el auto del Tribunal de Justicia de 19 de febrero de 2008, Tokai Europe/Comisión, C‑262/07 P, no publicado, EU:C:2008:95, apartados 26 a 28).
21
En el presente asunto, si bien se acordó, mediante auto de 5 de noviembre de 2020, acumular al examen sobre el fondo el de la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo, el Tribunal estima no obstante que los documentos que obran en autos le ofrecen información suficiente para pronunciarse mediante auto sobre esta excepción.
Sobre el objeto del recurso
22
De forma preliminar, en primer lugar, ha de señalarse que los demandantes solicitan con carácter subsidiario la anulación parcial del Acuerdo de Retirada y de la Decisión 2020/135, «en la medida en que tales actos distinguen de una manera automática y general […] entre los ciudadanos de la Unión y los nacionales del Reino Unido», y la anulación, en particular, del párrafo sexto del preámbulo y de los artículos 9, 10 y 127 del Acuerdo de Retirada (apartado 17 anterior, segundo guion).
23
A este respecto, del conjunto de los escritos de los demandantes se desprende que, mediante su solicitud de anulación parcial, pretenden, en esencia, la anulación de los actos mencionados en el apartado 22 anterior, en la medida en que, según se afirma, dichos actos privan a los nacionales del Reino Unido —y, en particular, a aquellos que ejercieron su derecho a la libre circulación en la Unión y que no fueron autorizados a votar en el referéndum de 23 de junio de 2016— de su estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto.
24
En segundo lugar, ha de observarse que los demandantes solicitan la anulación, total o parcial, no solo de la Decisión 2020/135, sino también del propio Acuerdo de Retirada.
25
Sin embargo, el Acuerdo de Retirada no es un acto unilateral de la Unión, sino un acto de Derecho internacional convencional celebrado entre la Unión, por un lado, y el Reino Unido, por otro.
26
En tal caso, el control de legalidad que debe garantizar el juez de la Unión recae en el acto adoptado por las instituciones de la Unión destinado a aplicar el acuerdo internacional de que se trate, y no en este último como tal (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, C‑402/05 P y C‑415/05 P, EU:C:2008:461, apartado 286). No obstante, este control puede versar sobre la legalidad del acto a la luz del propio contenido del acuerdo internacional de que se trate (véase, por analogía, la sentencia de 27 de febrero de 2018, Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, apartado 51).
27
Por ello, cuando conoce de un recurso interpuesto contra un acuerdo internacional celebrado por la Unión, el juez de la Unión califica de nuevo el recurso entendiéndolo dirigido, en realidad, contra la decisión de aprobación de la celebración del acuerdo en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de agosto de 1994, Francia/Comisión, C‑327/91, EU:C:1994:305, apartados 13 a 17).
28
Por lo tanto, el recurso debe ser objeto de una nueva calificación como recurso dirigido únicamente contra la Decisión 2020/135 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Sobre la excepción de inadmisibilidad
29
El Consejo alega que el recurso es inadmisible en la medida en que los demandantes no tienen legitimación activa respecto de la Decisión impugnada. En efecto, en primer lugar, considera que los demandantes no son destinatarios de dicha Decisión. En segundo lugar, añade que la Decisión no afecta individualmente a los demandantes. En tercer lugar, en su opinión, la Decisión impugnada, por un lado, incluye medidas de ejecución y, por otro, no es un acto reglamentario.
30
Los demandantes se oponen a la excepción de inadmisibilidad. Aducen, por una parte, que la Decisión impugnada los afecta directa e individualmente y, por otra, que dicha Decisión es un acto reglamentario que los afecta directamente y que no incluye medidas de ejecución.
31
Es preciso recordar que, a tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo de dicho artículo, un recurso de anulación contra tres tipos de actos: en primer lugar, los actos de los que sea destinataria; en segundo lugar, los actos que la afecten directa e individualmente, y, en tercer lugar, los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
32
En el presente asunto, habida cuenta de la recalificación parcial del recurso (apartado 28 anterior), la legitimación activa de los demandantes debe apreciarse exclusivamente a la luz de la Decisión impugnada. No obstante, de conformidad con la jurisprudencia (apartado 26 anterior), a efectos de esta apreciación, han de tenerse en cuenta la naturaleza y el contenido del Acuerdo de Retirada.
33
Es preciso señalar antes de nada que los demandantes no son destinatarios de la Decisión impugnada ni del Acuerdo de Retirada. Por lo tanto, no les asiste derecho de recurso alguno al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, primer supuesto, cuestión esta que, además, no rebaten.
34
En estas condiciones, procede examinar si los demandantes tienen derecho de recurso en virtud de alguno de los otros casos que se contemplan en los supuestos segundo y tercero del párrafo cuarto del artículo 263 TFUE.
Sobre la legitimación activa de los demandantes a la luz del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto
35
Es preciso recordar que los requisitos de afectación directa, por un lado, y de afectación individual, por otro, previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto, son acumulativos (véase la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartados 75 y 76 y jurisprudencia citada).
36
En las circunstancias del presente asunto, procede comenzar por examinar si concurre el segundo requisito, relativo a la afectación individual de los demandantes.
37
A este respecto, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, un acto solo afecta individualmente a una persona física o jurídica que no es destinataria del acto cuando este le atañe en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, la individualiza de forma análoga a la del destinatario de tal decisión (sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, y de 13 de marzo de 2018, European Union Copper Task Force/Comisión, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, apartado 93).
38
Por consiguiente, la posibilidad de determinar, con mayor o menor precisión, el número e incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica una medida no implica en absoluto que se deba considerar a estos sujetos individualmente afectados por dicha medida, siempre que conste que esta aplicación se efectúa en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto de que se trate (sentencias de 22 de noviembre de 2001, Antillean Rice Mills/Consejo, C‑451/98, EU:C:2001:622, apartado 52, y de 13 de marzo de 2018, European Union Copper Task Force/Comisión, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, apartado 94).
39
Asimismo, la circunstancia de que un acto normativo pueda tener efectos concretos diferentes para los diversos sujetos de Derecho a los que se aplica no puede caracterizarlos con relación a cualesquiera otras personas afectadas, dado que la aplicación de dicho acto se realiza en virtud de una situación determinada objetivamente (sentencia de 22 de febrero de 2000, ACAV y otros/Consejo, T‑138/98, EU:T:2000:45, apartado 66, y auto de 3 de diciembre de 2008, RSA Security Ireland/Comisión, T‑227/06, EU:T:2008:547, apartado 59).
40
Sin embargo, el hecho de que una disposición, por su naturaleza y alcance, tenga carácter general en la medida en que se aplica a la generalidad de las personas interesadas no excluye, sin embargo, que pueda afectar individualmente a algunas de ellas (sentencias de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03, EU:C:2006:416, apartado 58, y de 23 de abril de 2009, Sahlstedt y otros/Comisión, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, apartado 29).
41
Por ello, cuando un acto afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción del acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, estos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto, en la medida en que forman parte de un círculo restringido de personas. Dicho supuesto puede darse cuando tal acto modifica los derechos que estas personas habían adquirido antes de que fuese adoptado (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, apartados 71 y 72 y jurisprudencia citada, y de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, apartado 59).
42
En el presente asunto, los demandantes aducen, en esencia, que están directa e individualmente afectados por la Decisión impugnada en la medida en que los priva de su estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto, en particular del derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros y del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales de su Estado miembro de residencia.
43
Más concretamente, para justificar su afectación individual, los demandantes exponen que son parte de un primer círculo restringido de nacionales del Reino Unido que ejercieron su derecho a la libre circulación en la Unión Europea (el 2 % de la «población británica general»). Por otra parte, sostienen que también forman parte de un segundo círculo aún más restringido de nacionales del Reino Unido que, además, han residido durante más de quince años fuera del Reino Unido y, por lo tanto, se vieron privados del derecho de voto en las elecciones legislativas del Reino Unido y en el referéndum del 23 de junio de 2016 en aplicación de la «regla de los 15 años» (15 years rule) (1,2 % de la «población británica»). En su opinión, esta privación del derecho de voto les ha impedido participar en votaciones determinantes para el mantenimiento de su estatuto de ciudadanos de la Unión.
44
De igual modo, los demandantes exponen que cada uno de ellos resulta afectado de forma importante y particular por la pérdida de su estatuto de ciudadano de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto. A este respecto, invocan las consecuencias que, según afirman, tiene para ellos la pérdida del estatuto de ciudadano de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto en razón de cualidades diversas, tales como, en particular:
–
la de veterano de la Segunda Guerra Mundial (un demandante);
–
la de «víctimas de la “regla de los 15 años”» (cinco demandantes);
–
la de personas que se han visto impedidas para votar o ser candidatas en las elecciones municipales francesas de 2020 (cinco demandantes);
–
la de persona que resultará afectada en el ejercicio de su actividad profesional en Gibraltar (una demandante);
–
la de personas cuya vida privada y familiar resultará afectada (dos demandantes);
–
la de personas cuyo derecho de propiedad resultará afectado (cuatro demandantes);
–
la de personas que quedarán sujetas a un gravamen social o fiscal nuevo sobre sus pensiones de jubilación abonadas por el Reino Unido (siete de los demandantes);
–
la de personas que quedarán sujetas a nuevas formalidades para entrar o residir en el territorio de la Unión (tres de los demandantes).
45
Debe observarse antes de nada que la alegación de los demandantes dirigida a confirmar su legitimación activa en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto, se fundamenta en la premisa de que la Decisión impugnada conlleva la «pérdida» o la «supresión» de su estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto.
46
A este respecto, es cierto, efectivamente, que ni la Decisión impugnada ni el Acuerdo de Retirada abocan expresamente a la retirada a los nacionales del Reino Unido del estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto.
47
Sin embargo, del tenor literal y de la estructura del Acuerdo de Retirada —y en particular del párrafo sexto de su preámbulo, del artículo 2, letras b) a d), de su artículo 10, apartado 1, letras a) a d), y, con carácter más general, del conjunto de su segunda parte, titulada «Derechos de los ciudadanos»— resulta con claridad que este Acuerdo trata a los nacionales del Reino Unido, incluidos aquellos que eran ciudadanos de la Unión en la fecha de retirada del Reino Unido de la Unión, como personas que no tienen, o que dejan de tener desde esa fecha, la cualidad de ciudadanos de la Unión. En este sentido, el Acuerdo no prevé que los nacionales del Reino Unido mantengan el estatuto de ciudadanos de la Unión ni el conjunto de derechos vinculados a dicho estatuto.
48
Pues bien, es preciso señalar que, indudablemente, la pérdida o el no mantenimiento del estatuto de ciudadano de la Unión puede afectar de forma considerable a los derechos de un nacional de un Estado miembro que se retira de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2018, Wightman y otros, C‑621/18, EU:C:2018:999, apartado 64). Los nacionales de dicho Estado miembro expatriados en otro Estado miembro pueden verse especialmente afectados por la retirada de la Unión del Estado miembro del que son originarios, dados los vínculos creados, en ocasiones durante largo tiempo, tanto desde un punto de vista personal como profesional y económico (auto de 16 de junio de 2020, Walker y otros/Parlamento y Consejo, T‑383/19, no publicado, EU:T:2020:269, apartado 41).
49
Ahora bien, por lo que respecta al requisito de afectación individual, y de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 37 anterior, incumbe a los demandantes justificar que la Decisión impugnada, en la medida en que, según se afirma, los priva de su estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto, les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, los individualiza de forma análoga a la de los destinatarios de tal Decisión.
50
A este respecto, en primer lugar, consta que el Acuerdo de Retirada, en particular en la medida en que no prevé el mantenimiento del estatuto de ciudadanos de la Unión para los nacionales del Reino Unido, se aplica al conjunto de los nacionales de dicho Estado y presenta, por lo tanto, un alcance general.
51
De lo anterior se colige que la propia Decisión impugnada, que incorpora el Acuerdo de Retirada al ordenamiento jurídico de la Unión, es un acto de alcance general y, como tal, atañe a los demandantes en razón de su cualidad objetiva de nacionales del Reino Unido.
52
En segundo lugar, las circunstancias invocadas por los demandantes, expuestas en el apartado 43 anterior y derivadas de la pertenencia a determinadas categorías de nacionales del Reino Unido que han ejercido su derecho a la libre circulación en la Unión y, en cuanto a algunos de ellos, se han visto privados, además, de su derecho de voto en elecciones organizadas por dicho Estado miembro, no permiten considerar que los demandantes formen parte de un círculo restringido de personas en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 41 anterior.
53
En efecto, la Decisión impugnada, en la medida en que, según se afirma, priva a los nacionales del Reino Unido del estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto, por un lado, no fue adoptada en función de criterios propios de las personas miembros de determinadas categorías de nacionales del Reino Unido invocadas por los demandantes y, por otro lado, no priva a dichas personas de un derecho adquirido que sea específico o exclusivo de los miembros de estas categorías. Al contrario, de cuanto se ha señalado en el apartado 51 anterior se desprende que la supuesta pérdida del estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto se aplica a un conjunto de personas determinadas objetivamente, esto es, el conjunto de los nacionales del Reino Unido, con independencia de su Estado de residencia (véase, por analogía, el auto de 16 de junio de 2020, Walker y otros/Parlamento y Consejo, T‑383/19, no publicado, EU:T:2020:269, apartados 52 y 53).
54
En estas condiciones, y de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 38 y 39 anteriores, el hecho, por un lado, de que el número, e incluso la identidad, de las personas que forman parte de las categorías de nacionales del Reino Unido invocadas por los demandantes pudieran determinarse con mayor o menor precisión y, por otro, de que estas personas se vieran más afectadas por la supuesta pérdida del estatuto de ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto que los demás nacionales del Reino Unido no conlleva por sí solo que estas personas estén individualmente afectadas por la Decisión impugnada (véase, en este sentido y por analogía, el auto de 16 de junio de 2020, Walker y otros/Parlamento y Consejo, antes citado, T‑383/19, no publicado, EU:T:2020:269, apartados 43, 45 y 46).
55
En tercer lugar, las diferentes cualidades invocadas, a título personal, por cada uno de los demandantes y que se enumeran en el apartado 44 anterior pueden, a lo sumo, servir para acreditar los efectos concretos, diferentes y, en su caso, importantes que puede tener para cada uno de ellos la pérdida que alegan de su estatuto como ciudadanos de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto. En cambio, ninguna de estas cualidades permite demostrar que la pérdida de tal estatuto y de los derechos vinculados a él entrañe para ellos unas consecuencias tan particulares y específicas que, al igual que a los destinatarios del acto en cuestión, los individualice frente a cualquier otra persona, en el sentido de la jurisprudencia que se recuerda en el apartado 37 anterior.
56
En cuarto lugar, los demandantes no han aportado ningún elemento capaz de demostrar que estén afectados individualmente por aspectos de la Decisión impugnada distintos de la supuesta pérdida del estatuto de ciudadano de la Unión y de los derechos vinculados a dicho estatuto.
57
En estas circunstancias, procede declarar que los demandantes no están afectados individualmente por la Decisión impugnada. Por lo tanto, carecen de legitimación activa en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, segundo supuesto, sin que sea necesario examinar si dicha Decisión los afecta directamente.
Sobre la legitimación activa de los demandantes a la luz del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto
58
Procede recordar que los requisitos relativos, en primer lugar, al carácter reglamentario del acto impugnado, en segundo lugar, a la afectación directa de los demandantes y, en tercer lugar, a la falta de medidas de ejecución previstos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, son acumulativos (véase, en este sentido, el auto de 19 de noviembre de 2020, Buxadé Villalba y otros/Parlamento, T‑32/20, no publicado, EU:T:2020:552, apartado 30 y jurisprudencia citada).
59
En las circunstancias del presente asunto, procede examinar antes de nada si se cumple el primer requisito, relativo al carácter reglamentario de la Decisión impugnada.
60
Ha de recordarse que el concepto de «actos reglamentarios» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, tiene un alcance más limitado que el de «actos», empleado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, supuestos primero y segundo. Por consiguiente, este concepto no puede referirse al conjunto de los actos de alcance general, sino solamente a una categoría más restringida de actos de esta naturaleza (sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartado 58).
61
Por lo tanto, el concepto de «actos reglamentarios», por un lado, se refiere a los actos de alcance general y, por otro, no comprende los actos legislativos (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, apartados 60 y 61).
62
En el presente asunto, en primer lugar, las partes convienen acertadamente en considerar que la Decisión impugnada es un acto no legislativo de alcance general.
63
En efecto, por una parte, no se discute que la Decisión impugnada es un acto de alcance general (apartado 51 anterior).
64
Por otra parte, cabe recordar que un acto jurídico solo puede calificarse de acto legislativo de la Unión si se ha adoptado sobre la base de una disposición de los Tratados que expresamente haga referencia al procedimiento legislativo ordinario o al procedimiento legislativo especial (sentencia de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo, C‑643/15 y C‑647/15, EU:C:2017:631, apartado 62). En el presente asunto, la Decisión impugnada fue adoptada sobre la base del artículo 50 TUE, apartado 2. Pues bien, debe señalarse que, aunque esta disposición precisa que el acuerdo que establezca la forma de retirada de un Estado miembro lo celebrará el Consejo en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento, no se refiere expresamente al procedimiento legislativo ordinario ni al procedimiento legislativo especial. De ello se desprende que la Decisión impugnada no puede ser calificada de acto legislativo.
65
En segundo lugar, las partes discrepan sobre las consecuencias que se derivan del hecho de que la Decisión impugnada sea un acto no legislativo de alcance general. En opinión de los demandantes, dicha Decisión solo puede tratarse de un acto reglamentario. Según el Consejo, la Decisión no es un acto legislativo ni un acto reglamentario.
66
A este respecto, conviene señalar que, en la sentencia de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), el Tribunal de Justicia no declaró que el concepto de «actos reglamentarios» comprendiese todos los actos no legislativos de alcance general.
67
Ciertamente, ha de recordarse que, en una sentencia posterior, el Tribunal de Justicia descartó la interpretación según la cual existen actos no legislativos de alcance general que no están comprendidos en el concepto de «acto reglamentario» a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. En consecuencia, el Tribunal de Justicia declaró que este concepto comprendía todos los actos no legislativos de alcance general (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci, C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, apartados 24 y 28).
68
Ahora bien, debe puntualizarse que en el asunto que dio lugar a la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferracci (C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873), el acto controvertido era una Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado. Pese a tener un alcance general por versar sobre regímenes nacionales, esa Decisión presentaba un carácter administrativo y había sido adoptada solo por la Comisión, sin la intervención del Consejo ni del Parlamento. En ese contexto, la tesis defendida en dicho asunto por la Comisión, según la cual la citada Decisión era un acto no legislativo de alcance general que no estaba comprendido en el concepto de «actos reglamentarios», no se fundamentaba en el tenor literal, la génesis o la finalidad del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, como señaló el Tribunal de Justicia en los apartados 24 a 27 de dicha sentencia.
69
En cambio, el Tribunal de Justicia todavía no ha tenido ocasión de examinar si las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional y, en particular, las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro deben calificarse de actos reglamentarios en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto.
70
En estas condiciones, procede examinar si el concepto de «acto reglamentario» comprende asimismo este tipo de decisiones.
71
A este respecto, en primer término, es preciso señalar que, como todos los acuerdos internacionales celebrados por la Unión, un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro vincula a las instituciones de esta y goza de primacía frente a los actos que de ellas emanan (véase, por analogía, la sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y Comisión/Stichting Natuur en Milieu y Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P y C‑405/12 P, EU:C:2015:5, apartado 44 y jurisprudencia citada).
72
De esta primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión sobre los actos de Derecho derivado resulta que el Acuerdo de Retirada ocupa, en la jerarquía normativa, un rango superior al de otros actos de alcance general, tanto legislativos como reglamentarios.
73
De ello se desprende que la Decisión impugnada introduce en el ordenamiento jurídico de la Unión normas, contenidas en el Acuerdo de Retirada, que priman sobre los actos legislativos y reglamentarios y que, por lo tanto, no pueden tener carácter reglamentario.
74
En segundo término, habida cuenta de su procedimiento de adopción y al igual que sucede con los otros acuerdos internacionales celebrados por la Unión, puede considerarse que el Acuerdo de Retirada es, en el plano exterior, equivalente a un acto legislativo en el plano interno [véase, en este sentido y por analogía, el dictamen 1/15 (Acuerdo PNR UE-Canadá), de 26 de julio de 2017, EU:C:2017:592, apartado 146].
75
Efectivamente, el Consejo celebró en nombre de la Unión el Acuerdo de Retirada, tras la aprobación del Parlamento, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 50 TUE, apartado 2. En la medida en que contempla la participación del Consejo y el Parlamento, este procedimiento es comparable a los procedimientos legislativos ordinario y especial que se definen en el artículo 289 TFUE, apartados 1 y 2, y se mencionan en los artículos 21 TFUE, apartados 2 y 3, 22 TFUE, apartados 1 y 2, 23 TFUE, párrafo segundo, 24 TFUE, párrafo primero, 25 TFUE, párrafo segundo, y 228 TFUE, apartado 4, sobre cuya base estas dos instituciones pueden adoptar disposiciones relativas a los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión.
76
De lo anterior resulta que la Decisión impugnada introduce en el ordenamiento jurídico de la Unión normas, contenidas en el Acuerdo de Retirada, que se caracterizan por una especial legitimidad democrática, al igual que las que figuran en un acto legislativo. Pues bien, precisamente la especial legitimidad democrática de la legislación adoptada conforme a un procedimiento que prevé la participación del Consejo y del Parlamento justifica que no se flexibilicen los requisitos para que los particulares puedan interponer un recurso de anulación contra los actos legislativos (véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punto 38).
77
Por otra parte, en muchas versiones lingüísticas del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, el concepto de «actos reglamentarios» evoca no tanto la potestad normativa del poder legislativo como la potestad normativa del poder ejecutivo (véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, punto 41). Pues bien, una decisión por la que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional o de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro, como la Decisión impugnada, no puede compararse a un acto del poder ejecutivo.
78
En tercer término, sería incoherente y paradójico flexibilizar los requisitos que deben cumplir los particulares para interponer un recurso de anulación contra la Decisión impugnada calificándola de acto reglamentario. En efecto, tal flexibilización tendría como consecuencia que los particulares podrían impugnar con mayor facilidad una norma jurídica dada cuando figura en un acuerdo internacional, como el Acuerdo de Retirada, y a continuación se incorpora al ordenamiento jurídico de la Unión mediante la decisión por la que se aprueba la celebración del acuerdo en cuestión, como la Decisión impugnada, que cuando la misma norma jurídica figura en un acto legislativo que tiene un contenido idéntico y ocupa un rango inferior en la jerarquía normativa.
79
En cuarto término, de la génesis del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, se desprende que los autores del proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa y, después, los del Tratado de Lisboa no tenían la intención de flexibilizar los requisitos de admisibilidad de los recursos de los particulares dirigidos contra las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional, como, en particular, las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro. En particular, los trabajos preparatorios del proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa —y, en particular, de su artículo III-365, apartado 4, cuyo contenido se reprodujo en términos idénticos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto— no contienen ningún indicio de que dichos autores tuvieran la intención de que tales decisiones se calificaran de «actos reglamentarios» en el sentido de estos dos artículos.
80
En estas circunstancias, el concepto de «actos reglamentarios» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, debe interpretarse en el sentido de que no comprende las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo internacional, tales como, en particular, las decisiones por las que se aprueba la celebración de un acuerdo que establece la forma de retirada de un Estado miembro.
81
Por consiguiente, la Decisión impugnada no puede calificarse de acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto.
82
De todo lo anterior resulta que los demandantes carecen de legitimación activa al amparo del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, sin necesidad de examinar si la Decisión impugnada los afecta directamente y si incluye medidas de ejecución.
83
Por lo tanto, es fundada la alegación del Consejo según la cual los demandantes no tienen legitimación activa. En consecuencia, procede acoger la excepción de inadmisibilidad y desestimar el recurso por inadmisible.
Sobre las demandas de intervención
84
Con arreglo al artículo 142, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la intervención quedará sin objeto cuando se declare la inadmisibilidad de la demanda. En el presente asunto, al haberse declarado inadmisible el recurso, procede sobreseer las demandas de intervención presentadas por la Comisión y por British in Europe.
Costas
85
En primer lugar, a tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que los demandantes han visto desestimadas sus pretensiones, procede condenarlos a cargar, además de con sus propias costas, con las costas del Consejo, según lo solicitado por este último, con la salvedad de las costas relativas a las demandas de intervención.
86
En segundo lugar, con arreglo al artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, si se pone fin al proceso en el asunto principal antes de que se haya decidido sobre una demanda de intervención, la persona que solicitaba intervenir y las partes principales cargarán con las costas relativas a dicha demanda, soportando cada una sus propias costas. En el presente asunto, los demandantes, el Consejo, la Comisión y British in Europe deberán cargar con las costas relativas a las demandas de intervención, soportando cada uno sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
resuelve:
1)
Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)
Sobreseer las demandas de intervención presentadas por la Comisión Europea y British in Europe.
3)
Condenar al Sr. Harry Shindler y a las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo a cargar, además de con sus propias costas, con las costas del Consejo de la Unión Europea, con la salvedad de las costas relativas a las demandas de intervención.
4)
El Sr. Shindler y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, el Consejo, la Comisión y British in Europe cargarán con las costas relativas a las demandas de intervención, soportando cada uno sus propias costas.
Dictado en Luxemburgo, a 8 de junio de 2021.
Secretario
E. Coulon
Presidente
A. Kornezov
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.
(
1
)	La lista de las demás partes demandantes solo se adjunta en la versión notificada a las partes.