ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
30 novembre 2006 (*)
«Manquement d’État – Directive 91/271/CEE – Pollution et nuisances – Traitement des eaux urbaines résiduaires – Province de Varèse»
Dans l’affaire C-293/05,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 20 juillet 2005,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mmes S. Pardo Quintillán et D. Recchia, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. M. Fiorilli, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. A. Borg Barthet (rapporteur), faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. J. Malenovský et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne prenant pas les mesures pour assurer qu’au 31 décembre 1998 les eaux urbaines résiduaires de l’agglomération formée par plusieurs communes de la province de Varèse (Italie) situées dans le bassin du cours d’eau Olona (ci-après l’«agglomération concernée») fassent l’objet d’un traitement plus rigoureux que le traitement secondaire ou équivalent prévu à l’article 4 de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40, ci-après la «directive»), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 2 et 5, de cette même directive.
Le cadre juridique
2        L’article 3, paragraphe 1, de la directive dispose:
«Les États membres veillent à ce que toutes les agglomérations soient équipées de systèmes de collecte des eaux urbaines résiduaires:
–        au plus tard le 31 décembre 2000 pour celles dont l’équivalent habitant (EH) est supérieur à 15 000
et
–        au plus tard le 31 décembre 2005 pour celles dont l’EH se situe entre 2 000 et 15 000.
Pour les rejets d’eaux urbaines résiduaires dans des eaux réceptrices considérées comme des ‘zones sensibles’, telles que définies à l’article 5, les États membres veillent à ce que des systèmes de collecte soient installés au plus tard le 31 décembre 1998 pour les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000.
[…]»
3        Aux termes de l’article 4 de la directive:
«1. Les États membres veillent à ce que les eaux urbaines résiduaires qui pénètrent dans les systèmes de collecte soient, avant d’être rejetées, soumises à un traitement secondaire ou à un traitement équivalent selon les modalités suivantes:
–        au plus tard le 31 décembre 2000 pour tous les rejets provenant d’agglomérations ayant un EH de plus de 15 000,
[…]»
4        L’article 5 de la directive prévoit:
«1.      Aux fins du paragraphe 2, les États membres identifient, pour le 31 décembre 1993, les zones sensibles sur la base des critères définis à l’annexe II.
2.      Les États membres veillent à ce que les eaux urbaines résiduaires qui entrent dans les systèmes de collecte fassent l’objet, avant d’être rejetées dans des zones sensibles, d’un traitement plus rigoureux que celui qui est décrit à l’article 4, et ce au plus tard le 31 décembre 1998 pour tous les rejets provenant d’agglomérations ayant un EH de plus de 10 000.
3.      Les rejets provenant des stations d’épuration des eaux urbaines résiduaires visées au paragraphe 2 répondent aux prescriptions pertinentes de l’annexe I point B. Ces prescriptions peuvent être modifiées selon la procédure prévue à l’article 18.
4.      Toutefois, les conditions requises d’une station d’épuration au titre des paragraphes 2 et 3 ne s’appliquent pas nécessairement aux zones sensibles, s’il peut être prouvé que le pourcentage minimal de réduction de la charge globale entrant dans toutes les stations d’épuration des eaux résiduaires urbaines de cette zone atteint au moins 75 % pour la quantité totale de phosphore et au moins 75 % pour la quantité totale d’azote.
5.      Pour les rejets des stations d’épuration d’eaux urbaines qui sont situées dans les bassins versants pertinents des zones sensibles et qui contribuent à la pollution de ces zones, les paragraphes 2, 3 et 4 sont applicables.
[…]»
La procédure précontentieuse
5        À la suite d’une plainte qui lui avait été adressée, la Commission a, par lettre du 22 août 2001, demandé à la République italienne de lui fournir des informations relatives à l’évacuation des eaux usées de l’agglomération concernée, dont l’EH est supérieur à 15 000.
6        Les autorités italiennes n’ayant pas répondu à la demande d’informations de la Commission, cette dernière leur a adressé le 12 novembre 2001 une deuxième lettre rappelant les obligations qui incombent à cet État membre en vertu de l’article 10 CE.
7        Lors d’une réunion qui s’est déroulée les 24 et 25 janvier 2002, les autorités italiennes ont informé la Commission qu’un projet de construction d’une station d’épuration des eaux résiduaires urbaines dans la localité de Torba, située près de la commune de Gornate Olona, était en cours d’élaboration. Elles ont mentionné les efforts réalisés en vue de l’achèvement dudit projet et indiqué que les installations seraient opérationnelles en 2003. Lesdites autorités ont confirmé les informations fournies lors de cette réunion par une lettre de la représentation permanente de la République italienne auprès de l’Union européenne datée du 30 janvier 2002.
8        Estimant que, conformément à l’article 5, paragraphe 5, de la directive, les eaux urbaines résiduaires provenant de l’agglomération concernée auraient dû faire l’objet d’un traitement plus rigoureux que le traitement secondaire ou équivalent prévu à l’article 4 de cette directive, et ce dès le 31 décembre 1998, la Commission a, le 17 octobre 2003 et conformément à la procédure prévue à l’article 226 CE, adressé à la République italienne une lettre de mise en demeure l’invitant à présenter ses observations.
9        En réponse à cette demande, les autorités italiennes ont, par courrier du 11 février 2004, adressé à la Commission une lettre du Dipartimento per le risorse idriche –Direzione per la tutela delle acque interne (Département des ressources en eau – direction pour la protection des eaux intérieures) du ministère de l’Environnement et de la Protection du territoire, datée du 31 décembre 2003, ainsi qu’un rapport du Consorzio volontario per la tutela, il risanamento e la salvaguardia delle acque del fiume Olona (Association pour la protection, l’assainissement et la sauvegarde du cours d’eau Olona), daté du 19 décembre 2003.
10      Considérant que cette réponse n’était pas satisfaisante, la Commission a, le 9 juillet 2004, émis un avis motivé invitant la République italienne à prendre toutes les mesures pour se conformer aux obligations résultant de l’article 5, paragraphes 2 et 5, de la directive en ce qui concerne l’agglomération concernée, dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis. Les autorités italiennes ont répondu audit avis par lettre du 19 octobre 2004.
11      N’étant pas satisfaite des informations fournies par la République italienne, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
12      La Commission rappelle que l’agglomération concernée a un EH supérieur à 15 000. Elle précise qu’elle ne conteste pas, dans le cadre de cette affaire, la non-désignation par le gouvernement italien de cette zone comme zone sensible, une procédure d’infraction spéciale étant en cours à cet effet. Cependant, la Commission estime que le bassin versant à l’intérieur duquel est située l’agglomération concernée fait partie d’une zone située dans le bassin du Pô, officiellement désignée comme zone sensible, de sorte que, en ne prenant pas les mesures pour assurer qu’au 31 décembre 1998 les eaux urbaines résiduaires de l’agglomération concernée fassent l’objet d’un traitement plus rigoureux que le traitement secondaire ou équivalent prévu à l’article 4 de la directive, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 2 et 5, de cette même directive.
13      La Commission souligne que, malgré les efforts significatifs des autorités compétentes, l’agglomération concernée n’est toujours pas équipée de stations d’épuration permettant de soumettre les eaux usées provenant de cette agglomération à un traitement plus rigoureux que celui prévu à l’article 4 de la directive.
14      De son côté, le gouvernement italien fait tout d’abord remarquer que la lettre de mise en demeure de la Commission mentionne l’article 5 de la directive, alors que c’est l’article 4 de celle-ci qui avait été mentionné dans la correspondance échangée jusqu’alors. À cet égard, ledit gouvernement reproche à la Commission de s’être référée, lors de la phase préliminaire à la procédure d’infraction constituée par la lettre du 22 août 2001, à l’article 4 de la directive, qui prévoit la mise en place, pour les rejets d’eaux urbaines résiduaires qui pénètrent dans les systèmes de collecte, d’un traitement secondaire ou équivalent au plus tard le 31 décembre 2000 pour les agglomérations dont l’EH est supérieur à 15 000, avant de se fonder ensuite, lors de la mise en demeure du 17 octobre 2003, sur l’article 5 de la directive, lequel impose aux États membres de veiller à ce qu’un traitement plus rigoureux que le traitement secondaire prévu à l’article 4 de la même directive soit mis en place au plus tard le 31 décembre 1998 pour les agglomérations dont l’EH est supérieur à 10 000, lorsque les eaux urbaines résiduaires sont rejetées dans des zones sensibles.
15      Le gouvernement italien affirme également que la lettre de mise en demeure que la Commission a adressée à la République italienne n’indiquait pas les raisons pour lesquelles le territoire intéressé par le projet de station d’épuration de la commune de Gornate Olona a été qualifié de «zone sensible».
16      Par ailleurs, ce gouvernement soutient que le délai de deux mois qui a été imparti à la République italienne dans l’avis motivé pour s’y conformer est insuffisant. À cet égard, il fait observer que, de manière générale, les délais prévus par les directives sont insuffisants et que tel est le cas en particulier lorsque, comme en l’espèce, des fonds considérables sont nécessaires pour se conformer aux exigences d’une directive.
17      Enfin, le gouvernement italien fait valoir que la représentation permanente de la République italienne auprès de l’Union européenne a, par lettre du 14 février 2005 accompagnant la note du 27 janvier 2005 du ministère de l’Environnement et de la Protection du territoire, informé la Commission que les fonds nécessaires à la réalisation de la station d’épuration de la commune de Gornate Olona s’élevaient à 15 780 589,76 euros et qu’une partie des fonds nécessaires à la construction de cet ouvrage en une seule phase ont été avancés par la Regione Lombardia.
Appréciation de la Cour
Sur la régularité de la procédure
18      À titre liminaire, il y a lieu de relever que le gouvernement italien, sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité, semble affirmer que le recours en manquement ne saurait prospérer en ce que la Commission a engagé la procédure d’infraction en se fondant sur un article de la directive différent de celui qu’elle a invoqué pendant la phase préliminaire. En effet, ledit gouvernement fait valoir que, lors de cette phase, la Commission a fait référence à l’article 4 de la directive uniquement, tandis que, lors de la phase suivante constituée par la mise en demeure, elle a fait référence à l’article 5 de ladite directive.
19       À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que, dans le cadre d’un recours en manquement, la procédure précontentieuse a pour objectif de donner à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d’autre part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (voir, notamment, arrêt du 24 juin 2004, Commission/Pays-Bas, C‑350/02, Rec. p. I-6213, point 18 et jurisprudence citée).
20      La régularité de cette procédure constitue une garantie essentielle voulue par le traité CE, non seulement pour la protection des droits de l’État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet un litige clairement défini (voir, notamment, arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 19 et jurisprudence citée).
21      L’objet d’un recours intenté en application de l’article 226 CE est dès lors circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition. L’avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens, de sorte que la Cour ne peut examiner un grief qui n’a pas été formulé dans l’avis motivé, lequel doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du traité (voir, notamment, arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 20 et jurisprudence citée).
22      En pratique, l’ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre d’un État membre est précédée d’une phase informelle au cours de laquelle la Commission cherche à obtenir toutes les informations qu’elle estime nécessaires afin, et donc avant, de procéder, le cas échéant, à l’envoi d’une lettre de mise en demeure.
23      En l’occurrence, après avoir analysé les informations contenues dans la plainte dont elle a été saisie, la Commission a demandé aux autorités italiennes de lui fournir un certain nombre d’explications. L’échange de lettres qui s’en est suivi constitue précisément cette phase préliminaire à la procédure d’infraction proprement dite, laquelle a formellement débuté avec l’envoi de la lettre de mise en demeure du 17 octobre 2003.
24      Dans ces conditions, il ne saurait être soutenu utilement que la référence, dans la lettre de mise en demeure, à un article de la directive dont il n’a pas été fait mention lors de la phase préliminaire a mis la République italienne dans l’impossibilité de se conformer à ses obligations ou de faire valoir utilement ses moyens en défense.
25      S’agissant de l’argument de celle-ci selon lequel le délai qui lui a été imparti dans l’avis motivé était insuffisant, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, le double objectif poursuivi par la procédure précontentieuse (voir point 19 du présent arrêt) impose à la Commission de laisser un délai raisonnable aux États membres pour répondre à la lettre de mise en demeure et pour se conformer à un avis motivé ou, le cas échéant, pour préparer leur défense. Pour apprécier le caractère raisonnable du délai fixé, il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des circonstances qui caractérisent la situation d’espèce (voir arrêts du 2 février 1988, Commission/Belgique, 293/85, Rec. p. 305, point 14, et du 28 octobre 1999, Commission/Autriche, C-328/96, Rec. p. I-7479, point 51).
26      En l’espèce, la République italienne a eu un délai de presque six ans pour se conformer aux dispositions de l’article 5, paragraphes 2 et 5, de la directive, à savoir du 31 décembre 1998, date limite de mise en conformité fixée par cette directive, au 9 septembre 2004, date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
27      De plus, la Commission avait rappelé à la République italienne déjà en 2001 les obligations lui incombant en vertu de la directive et le projet de construction d’une station d’épuration des eaux résiduaires urbaines de l’agglomération concernée avait fait l’objet d’une réunion et d’un échange de lettres entre les autorités italiennes et la Commission au début de 2002, à savoir plus de deux ans et demi avant l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
28      Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer que le délai fixé par la Commission dans l’avis motivé est raisonnable et que le recours introduit par la Commission est recevable.
Sur le bien-fondé du grief
29      Il y a tout d’abord lieu de rappeler que l’ensemble des eaux urbaines résiduaires qui proviennent d’agglomérations ayant, comme c’est le cas pour l’agglomération concernée, un EH supérieur à 10 000 et qui se déversent dans une zone sensible devaient, conformément à l’article 5, paragraphe 2, de la directive, faire l’objet, à compter du 31 décembre 1998 au plus tard, d’un traitement plus rigoureux que celui prévu à l’article 4, paragraphe 1, de la directive.
30      Il convient de rappeler également que la Cour a déjà jugé qu’il est indifférent, au regard de l’article 5, paragraphe 2, de la directive, que les eaux urbaines résiduaires se déversent dans une zone sensible de manière directe ou indirecte (voir, notamment, arrêt du 25 avril 2002, Commission/Italie, C-396/00, Rec. p. I‑3949, point 29).
31      En effet, l’article 3, paragraphe 1, deuxième alinéa, de la directive, qui concerne les rejets d’eaux urbaines résiduaires dans des eaux réceptrices considérées comme des zones sensibles, et l’article 5, paragraphe 2, de la directive, qui exige que les eaux urbaines résiduaires qui entrent dans les systèmes de collecte fassent l’objet d’un traitement plus rigoureux avant d’être rejetées dans des zones sensibles, ne font aucune distinction selon que les rejets dans une zone sensible sont directs ou indirects (arrêt Commission/Italie, précité, point 30).
32      L’objectif de la directive, à savoir protéger l’environnement, ainsi que celui de l’article 174, paragraphe 2, CE, qui vise à assurer un niveau de protection élevé dans le domaine de l’environnement, seraient compromis si seules les eaux usées se déversant directement dans une zone sensible étaient soumises à un traitement plus rigoureux que celui prévu à l’article 4, paragraphe 1, de la directive.
33      Or, il n’est pas contesté que l’agglomération concernée est située à l’intérieur d’un bassin versant dans une zone correspondant au Lambro-Olona méridional. Il n’est pas davantage contesté que ce bassin fait partie lui-même d’une zone située à l’intérieur du bassin du Pô, lequel se déverse dans une zone désignée comme zone sensible.
34      Il ne ressort nullement des observations soumises à la Cour par le gouvernement italien que les eaux urbaines résiduaires rejetées, même indirectement, dans la zone du bassin du cours d’eau Olona ont fait l’objet d’un traitement plus rigoureux que le traitement secondaire ou équivalent prévu à l’article 4, paragraphe 1, de la directive.
35      Quant à l’argument du gouvernement italien relatif aux fonds considérables nécessaires pour construire la station d’épuration requise pour se conformer aux exigences de la directive, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de difficultés pratiques ou administratives pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive. Il en va de même pour les difficultés financières qu’il appartient aux États membres de surmonter en prenant les mesures appropriées (voir arrêts du 5 juillet 1990, Commission/Belgique, C-42/89, Rec. p. I-2821, point 24; du 15 mai 2003, Commission/Espagne, C-419/01, Rec. p. I-4947, point 22, et du 16 octobre 2003, Commission/Belgique, C-433/02, Rec. p. I‑12191, point 22).
36      Dès lors, il y a lieu de considérer le recours introduit par la Commission comme fondé.
37      Par conséquent, il convient de constater que, en ne prenant pas les mesures pour assurer qu’au 31 décembre 1998 les eaux urbaines résiduaires de l’agglomération concernée fassent l’objet d’un traitement plus rigoureux que le traitement secondaire ou équivalent prévu à l’article 4 de la directive, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 2 et 5, de cette directive.
Sur les dépens
38      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1)      En ne prenant pas les mesures pour assurer qu’au 31 décembre 1998 les eaux urbaines résiduaires de l’agglomération formée par plusieurs communes de la province de Varèse situées dans le bassin du cours d’eau Olona fassent l’objet d’un traitement plus rigoureux que le traitement secondaire ou équivalent prévu à l’article 4 de la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphes 2 et 5, de cette directive.
2)      La République italienne est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’italien.