DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
18 janvier 2023 (*)
« Recours en annulation – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Mesures visant les ressortissants russes, les personnes physiques résidant en Russie et les personnes morales, entités et organismes établis en Russie – Absence d’intérêt à agir – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑166/22,
Evgenia Seifert, demeurant à Munich (Allemagne), représentée par Me T. Seifert, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par Mmes T. Haas et A. Westerhof Löfflerová, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. D. Spielmann, président, Mme M. Brkan et M. I. Gâlea (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Evgenia Seifert, demande l’annulation de l’article 1er, point 9, du règlement (UE) 2022/328 du Conseil, du 25 février 2022, modifiant le règlement (UE) 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 49, p. 1) (ci-après la « disposition attaquée »), en tant que cette disposition violerait le principe de non-discrimination lu en combinaison avec son droit au respect de la vie privée.
Antécédents du litige
2        La requérante déclare être une ressortissante russe vivant en Allemagne depuis 2003.
3        Le 24 février 2022, le président de la Fédération de Russie a annoncé une opération militaire en Ukraine et, le même jour, les forces armées russes ont attaqué l’Ukraine à plusieurs endroits du pays.
4        À la même date, le Conseil européen a condamné avec la plus grande fermeté cette « agression non provoquée et injustifiée », en estimant que, par ses actions militaires illégales, dont elle devrait répondre, la Fédération de Russie violait de façon flagrante le droit international et les principes de la charte des Nations unies et portait atteinte à la sécurité et à la stabilité européennes et mondiales.
5        Le 25 février 2022, le Conseil de l’Union européenne a adopté une série de mesures restrictives. Premièrement, il s’agissait de mesures individuelles visant des hommes politiques et des hommes d’affaires impliqués dans l’atteinte à l’intégrité du territoire ukrainien. Deuxièmement, il s’agissait de mesures restrictives applicables dans le domaine de la finance, de la défense, de l’énergie, dans le secteur de l’aviation et de l’industrie spatiale. Troisièmement, il s’agissait de mesures suspendant l’application de certaines dispositions de l’accord prévoyant des mesures visant à faciliter la délivrance de visas à l’égard de certaines catégories de citoyens de la Fédération de Russie demandant un visa de court séjour.
6        Dans ce contexte, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision (PESC) 2022/327, du 25 février 2022, modifiant la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 48, p. 1), et, sur le fondement de l’article 215 TFUE, le règlement 2022/328.
7        Il ressort du considérant 8 du règlement 2022/328 que la décision 2022/327 instaure notamment « de nouvelles mesures, qui limitent considérablement les entrées financières dans l’Union en provenance de Russie, en interdisant la réception de dépôts supérieurs à certains montants de ressortissants ou résidents russes, la détention de comptes de clients russes par les dépositaires centraux de titres de l’Union ainsi que la vente de titres libellés en euros à des clients russes ».
8        À cet effet, la disposition attaquée insère les articles 5 ter, 5 quater, 5 quinquies, 5 sexies, 5 septies et 5 octies dans le règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1).
9        L’article 5 ter prévoit :
« 1.      Il est interdit d’accepter des dépôts de ressortissants russes ou de personnes physiques résidant en Russie, ou de personnes morales, d’entités ou d’organismes établis en Russie si la valeur totale des dépôts de la personne physique ou morale, de l’entité ou de l’organisme dépasse 100 000 EUR par établissement de crédit.
2.      Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux ressortissants d’un État membre ni aux personnes physiques titulaires d’un titre de séjour temporaire ou permanent dans un État membre.
3.      Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux dépôts qui sont nécessaires aux échanges transfrontières non soumis à interdiction de biens et de services entre l’Union et la Russie. »
10      L’article 5 quater dispose :
« 1.      Par dérogation à l’article 5 ter, paragraphe 1, les autorités compétentes peuvent autoriser qu’un tel dépôt soit accepté, dans les conditions qu’elles jugent appropriées, après avoir établi qu’un tel dépôt accepté est :
a)      nécessaire pour répondre aux besoins fondamentaux des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes visés à l’article 5 ter, paragraphe 1, et des membres de leur famille qui sont à leur charge, notamment les dépenses consacrées à l’achat de vivres, au paiement de loyers ou au remboursement de prêts hypothécaires, à l’achat de médicaments et au paiement de frais médicaux, d’impôts, de primes d’assurance et de redevances de services publics ;
b)      exclusivement destiné au règlement d’honoraires d’un montant raisonnable ou au remboursement de dépenses correspondant à des services juridiques ;
c)      nécessaire pour faire face à des dépenses extraordinaires, pour autant que l’autorité compétente concernée ait notifié, au moins deux semaines avant l’autorisation, aux autorités compétentes des autres États membres et à la Commission les motifs pour lesquels elle estime qu’une autorisation spéciale devrait être accordée ; ou
d)      nécessaire aux fins officielles d’une mission diplomatique ou consulaire ou d’une organisation internationale.
2.      L’État membre concerné informe les autres États membres et la Commission de toute autorisation octroyée en vertu du paragraphe 1, points a), b) et d), dans un délai de deux semaines suivant l’autorisation. »
11      L’article 5 quinquies prévoit :
« 1. Par dérogation à l’article 5 ter, paragraphe 1, les autorités compétentes peuvent autoriser qu’un tel dépôt soit accepté, dans les conditions qu’elles jugent appropriées, après avoir établi qu’un tel dépôt accepté est :
a)      nécessaire à des fins humanitaires, telles que l’acheminement d’une assistance ou la facilitation de cet acheminement, y compris en ce qui concerne les fournitures médicales et les denrées alimentaires ou le transfert de travailleurs humanitaires et de l’aide connexe, ou à des fins d’évacuation ; ou
b)      nécessaire à des activités de la société civile qui promeuvent directement la démocratie, les droits de l’homme ou l’État de droit en Russie.
2.      L’État membre concerné informe les autres États membres et la Commission de toute autorisation octroyée en vertu du paragraphe 1 dans un délai de deux semaines suivant l’autorisation. »
12      L’article 5 sexies dispose :
« 1.      Il est interdit aux dépositaires centraux de titres de l’Union de fournir tout service tel que défini à l’annexe du règlement (UE) no 909/2014 pour des valeurs mobilières émises après le 12 avril 2022 à tout ressortissant russe, à toute personne physique résidant en Russie ou à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en Russie.
2.      Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux ressortissants d’un État membre ni aux personnes physiques titulaires d’un titre de séjour temporaire ou permanent dans un État membre. »
13      L’article 5 septies prévoit :
« 1.      Il est interdit de vendre des valeurs mobilières libellées en euros émises après le 12 avril 2022 ou des parts d’organismes de placement collectif offrant une exposition à ces valeurs, à tout ressortissant russe, à toute personne physique résidant en Russie ou à toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en Russie.
2.      Le paragraphe 1 ne s’applique pas aux ressortissants d’un État membre ni aux personnes physiques titulaires d’un titre de séjour temporaire ou permanent dans un État membre. »
14      Enfin, l’article 5 octies dispose :
« 1.      Sans préjudice des règles applicables en matière de communication d’informations, de confidentialité et de secret professionnel, les établissements de crédit :
a)      fournissent à l’autorité nationale compétente de l’État membre dans lequel ils se trouvent ou à la Commission, au plus tard le 27 mai 2022, une liste des dépôts supérieurs à 100 000 EUR détenus par des ressortissants russes ou des personnes physiques résidant en Russie, ou par des personnes morales, des entités ou des organismes établis en Russie. Tous les 12 mois, ils fournissent des mises à jour concernant les montants de ces dépôts ;
b)      fournissent à l’autorité nationale compétente de l’État membre où ils sont situés des informations sur les dépôts supérieurs à 100 000 EUR détenus par des ressortissants russes ou des personnes physiques résidant en Russie qui ont obtenu la nationalité d’un État membre ou le droit de séjour dans un État membre respectivement dans le cadre d’un programme de citoyenneté par investissement ou d’un programme de résidence par investissement. »
Conclusion des parties
15      La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la disposition attaquée ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
16      Dans l’exception d’irrecevabilité, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme étant irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
17      En vertu de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, lorsque, par acte séparé, le défendeur demande au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence, sans engager le débat au fond, celui-ci doit statuer sur la demande dans les meilleurs délais, le cas échéant, après avoir ouvert la phase orale de la procédure.
18      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
19      La requérante soutient dans sa requête être directement concernée par la disposition attaquée et avoir qualité pour agir en annulation. Sur le fond, la requérante allègue, en substance, la violation du principe de non-discrimination, y compris son droit à l’« autodétermination informationnelle ». Elle conteste notamment le fait que sa nationalité russe est le seul critère déclencheur des sanctions imposées et en particulier de celle concernant l’obligation de notification des établissements de crédit pour les dépôts de plus de 100 000 euros. Elle invoque la violation de l’article 14 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), lu en combinaison avec son article 8.
20      Dans son exception d’irrecevabilité soulevée par acte séparé, le Conseil soutient, premièrement, que le recours est insuffisamment motivé, deuxièmement, que la requérante n’a pas qualité pour agir et, troisièmement, qu’elle n’a pas démontré son intérêt à agir.
21      La requérante n’a pas présenté d’observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Conseil. De même, elle n’a pas répondu aux questions posées par le Tribunal par mesure d’organisation de la procédure le 25 octobre 2022.
22      Le Tribunal rappelle que, selon une jurisprudence constante, la recevabilité d’un recours en annulation est subordonnée à la condition que la personne physique ou morale qui en est l’auteur ait un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. Un tel intérêt suppose que l’annulation de cet acte soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir ordonnance du 28 septembre 2021, Airoldi Metalli/Commission, T‑611/20, non publiée, EU:T:2021:641, point 40 et jurisprudence citée).
23      Il ressort également de la jurisprudence que c’est à la partie requérante qu’il incombe d’apporter la preuve de son intérêt à agir, qui constitue la condition essentielle et première de tout recours en justice (arrêt du 4 juin 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Commission, C‑682/13 P, non publié, EU:C:2015:356, point 27). Celle-ci doit, en particulier, démontrer l’existence d’un intérêt personnel à obtenir l’annulation de l’acte attaqué (arrêt du 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C et HSH Investment Holdings FSO/Commission, T‑499/12, EU:T:2015:840, point 25).
24      Il découle encore d’une jurisprudence constante que l’intérêt à agir doit être né et actuel. Il ne peut concerner une situation future et hypothétique (voir arrêt du 27 mars 2019, Canadian Solar Emea e.a./Conseil, C‑237/17 P, EU:C:2019:259, point 76 et jurisprudence citée) et ne saurait découler de simples hypothèses dont la réalisation serait encore, au moment de l’introduction du recours, incertaine (ordonnance du 6 avril 2017, Proforec/Commission, C‑176/16 P, non publiée, EU:C:2017:290, point 35).
25      Or, en l’espèce, pour autant qu’il puisse être considéré que la requérante demande l’annulation de l’ensemble des articles insérés par la disposition attaquée, il convient de relever que la requérante n’a apporté aucun élément démontrant que l’annulation de ladite disposition était susceptible d’avoir des conséquences juridiques à son égard et que le recours puisse ainsi, par son résultat, lui procurer un bénéfice, au sens de la jurisprudence citée aux points 22 à 24 ci-dessus.
26      En effet, premièrement, il convient de rappeler que l’article 5 ter, paragraphe 1, inséré par la disposition attaquée, instaure une interdiction d’accepter les dépôts de ressortissants russes ou de personnes physiques résidant en Russie, ou de personnes morales, d’entités ou d’organismes établis en Russie si la valeur totale des dépôts de la personne physique ou morale, de l’entité ou de l’organisme dépasse 100 000 euros par établissement de crédit. En outre, l’article 5 ter, paragraphe 2, précise que la mesure instaurée au paragraphe 1 du même article ne s’applique pas aux ressortissants d’un État membre ni aux personnes physiques titulaires d’un titre de séjour temporaire ou permanent dans un État membre.
27      Or, la requérante se limite à déclarer disposer d’un compte courant privé auprès d’une banque allemande, sans indiquer ni démontrer qu’elle remplit les conditions du seuil de dépôt et de nationalité visées par l’article 5 ter.
28      Partant, la requérante est restée en défaut de démontrer qu’elle relevait du champ d’application de l’interdiction instaurée par l’article 5 ter et donc d’établir son intérêt à agir à cet égard.
29      Deuxièmement, s’agissant de l’article 5 quater et de l’article 5 quinquies insérés par la disposition attaquée, ils se limitent à établir des dérogations à l’interdiction d’acceptation des dépôts dont la valeur totale est supérieure à 100 000 euros par établissement de crédit énoncée au sein de l’article 5 ter. À cet égard, il suffit de constater que, dès lors que la requérante n’a pas démontré son intérêt à agir en annulation dudit article 5 ter, son intérêt à agir en annulation des articles y dérogeant n’est pas davantage établie.
30      Troisièmement, la requérante n’évoque pas davantage d’élément établissant qu’elle serait destinataire des services afférents aux valeurs mobilières visés par l’article 5 sexies ou des ventes visées à l’article 5 septies. Dès lors, elle n’établit pas en quoi l’annulation de ces dispositions serait susceptible de lui procurer un bénéfice au sens de la jurisprudence citée aux points 22 à 24 ci-dessus. Elle n’a donc pas démontré son intérêt à agir en annulation desdites dispositions.
31      Quatrièmement, l’article 5 octies inséré par la disposition attaquée prévoit, en substance, que les établissements de crédit fournissent aux autorités nationales compétentes, d’une part, une liste concernant les dépôts supérieurs à 100 000 euros détenus notamment par des ressortissants russes et, d’autre part, des informations sur les dépôts supérieurs à 100 000 euros détenus par des ressortissants russes ou des personnes physiques résidant en Russie qui ont obtenu la nationalité d’un État membre ou le droit de séjour dans un État membre dans le cadre d’un programme de citoyenneté ou de résidence par investissement.
32      En l’espèce, il y a lieu de constater que la requérante n’a apporté aucun élément démontrant qu’elle entrait dans le champ d’application de l’article 5 octies et que, partant, son annulation était susceptible de lui procurer un bénéfice. Par conséquent, elle n’a pas davantage démontré son intérêt à agir en annulation de l’article 5 octies inséré par la disposition attaquée.
33      À la lumière de tout ce qui précède, il y a lieu de constater que la requérante n’a pas démontré son intérêt à agir en annulation de l’ensemble des articles insérés par la disposition attaquée.
34      En conséquence, il convient de rejeter le présent recours comme étant irrecevable.
35      Dans ces circonstances, il n’y pas lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la Commission européenne.
Sur les dépens
36      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
37      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Mme Evgenia Seifert supportera ses propres dépens ainsi que ceux du Conseil de l’Union européenne.
Fait à Luxembourg, le 18 janvier 2023.
Le greffier
Le président
E. Coulon
D. Spielmann
*      Langue de procédure : l’allemand.