61999CC0266_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Föremålet för talan
1 I detta mål har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina gemenskapsrättsliga skyldigheter genom att inte, eller i vart fall inte fullständigt, ha genomfört rådets direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna(1) (nedan kallat direktiv 75/440), vad avser nitrathalten i ytvattnet i Bretagne.
II - Direktiv 75/440
2 De i detta mål tillämpliga bestämmelserna i direktiv 75/440 har följande lydelse:
"Artikel 3
1. För samtliga provtagningspunkter eller för varje individuell provtagningspunkt skall medlemsstaterna för samtliga parametrar i bilaga 2 fastställa de värden som skall gälla för ytvatten. Beträffande de parametrar för vilka inget värde anges i bilaga 2 får medlemsstaterna avstå från att fastställa de värden som avses i första stycket i avvaktan på att dessa värden fastställs i enlighet med förfarandet i artikel 9.
2. De värden som fastställs i enlighet med punkt 1 får inte vara mindre stränga än de som anges i spalterna märkta 'I' i bilaga 2.
3. Medlemsstaterna skall sträva efter att, om inte annat följer av artikel 6, tillämpa de värden som anges i spalterna märkta 'G' i bilaga 2 som riktlinjer, oavsett om det finns ett motsvarande värde i spalterna märkta 'I' i den bilagan.
Artikel 4
1. Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att ytvatten uppfyller de krav på värden som fastställs enligt artikel 3. Varje medlemsstat skall tillämpa detta direktiv utan åtskillnad mellan nationella vatten och gränsöverskridande vatten.
2. I enlighet med målen för detta direktiv skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa en fortlöpande förbättring av miljön. För detta ändamål skall de utarbeta en systematisk åtgärdsplan som innehåller en tidtabell för förbättringen av ytvatten, särskilt för sådana i grupp A3. De nationella programmen skall ge avsevärda förbättringar i detta hänseende under de närmaste tio åren.
Den tidtabell som avses i första stycket skall utarbetas med hänsyn till behovet av att förbättra miljökvaliteten, och i synnerhet vattenkvaliteten, samt med hänsyn till de ekonomiska och tekniska begränsningar som finns eller som kan uppstå inom gemenskapens olika regioner.
Kommissionen skall genomföra en grundlig granskning av de planer som avses i första stycket, inklusive tidtabellerna, och skall, om nödvändigt, överlämna lämpliga förslag till rådet.
3. Ytvatten med fysiska, kemiska och mikrobiologiska egenskaper som inte uppfyller de obligatoriska gränsvärden som motsvarar reningstyp A3 får inte användas för uttag av dricksvatten. Vatten av sådan lägre kvalitet får dock utnyttjas under speciella omständigheter om lämpliga processer - inklusive blandning - används för att förbättra vattnets kvalitetsegenskaper så mycket att kvalitetsnormerna för dricksvatten uppfylls. Kommissionen skall meddelas om skälen för sådana undantag, vilka skall göras med hänvisning till en plan för hantering av vattenresurser för det berörda området, snarast möjligt för befintliga anläggningar och på förhand för nya anläggningar. Kommissionen skall granska dessa skäl ingående och om så erfordras överlämna lämpliga förslag till rådet."
III - Det administrativa förfarandet
3 Direktiv 75/440 offentliggjordes i fransk lydelse den 25 juli 1975 i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Enligt artikel 10 i nämnda direktiv skulle det införlivas inom två år. Detta innebar att fristen för Frankrikes del löpte ut den 25 juli 1977. När det gäller "avsevärda förbättringar" inom ramen för sanering av ytvatten anges i artikel 4.2 en tidsfrist om tio år.
4 På grund av flertalet klagomål över nitrathalten i ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i Bretagne sände kommissionen den 1 april 1992 en begäran om upplysningar till Frankrike, som svarade den 11 maj 1993. Kommissionens formella underrättelse är daterad den 30 november 1993. Frankrikes yttranden i saken är daterade den 1 februari 1994, den 28 november 1994 och den 1 mars 1995. Kommissionen sände sitt motiverade yttrande den 28 oktober 1997, vari den gjorde gällande att Frankrike hade åsidosatt sina förpliktelser enligt artikel 4.1, 4.2 och 4.3 i direktiv 75/440. Svarsfristen bestämde kommission till två månader från delgivningen. Frankrike svarade i skrivelse av den 2 januari 1998. I denna skrivelse meddelade Frankrike att kompletterande upplysningar skulle lämnas inom sex veckor från utgången av den svarsfrist som angavs i det motiverade yttrandet. Den 18 juni 1998 lämnade Frankrike dessa kompletterande upplysningar. Den 15 juli 1999 väckte kommissionen talan mot Republiken Frankrike i domstolen.
IV - Vad parterna har anfört
5 Enligt kommissionens uppfattning har Republiken Frankrike vad beträffar kvalitetskraven på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i Bretagne åsidosatt artikel 4.1-4.3 i direktiv 75/440. Kommissionen har åberopat tre grunder till stöd för sin talan:
1) Överskridande av högsta tillåtna nitratvärde (åsidosättande av artikel 4.1 i direktiv 75/440).
2) Bristande fastställande och inrättande av en systematisk åtgärdsplan med tidtabell för förbättringen av ytvatten (åsidosättande av artikel 4.2 i direktiv 75/440).
3) Användning av ytvatten av bristande kvalitet för uttag av dricksvatten utan att kommissionen har underrättats om planer för hanteringen av vattenresurserna i detta avseende (åsidosättande av artikel 4.3 i direktiv 75/440).
Kommissionen har yrkat att domstolen skall
- fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt direktiv 75/440, särskilt artikel 4, genom att inte ha vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten inte överskrider de högsta tillåtna värden som har fastställts i artikel 3,
- förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
Republiken Frankrike har inte bestritt att ett överskridande har skett av högsta tillåtna värden enligt direktiv 75/440 men har bestritt att situationen systematiskt har försämrats över tiden.
I Republiken Frankrike har det för övrigt, enligt svaranden, sedan slutet av 1980-talet gjorts intensiva ansträngningar för att förbättra kvaliteten på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten. För detta ändamål har flera program utarbetats, vilka kommissionen för övrigt har underrättats om.
Republiken Frankrike har inte bestritt att det för uttag av dricksvatten har använts ytvatten som enligt direktiv 75/440 har otillåtna nitratvärden. Den anser emellertid att den har underrättat kommissionen om nödvändiga planer för hantering av vattenresurserna i detta avseende.
Republiken Frankrike har därför yrkat att domstolen skall
- underkänna kommissionens andra anmärkning i dess helhet och den tredje anmärkningen såvitt avser frånvaron av planer för hantering av vattenresurserna,
- fastställa att lämpliga och effektiva åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med de problem som på vissa uttags- och distributionsställen tidvis har uppkommit genom att det högsta tillåtna nitratvärdet i vatten, 50 mg /l, har överskridits vid uttag av dricksvatten.
V - Bedömning
6 Kommissionens tre grunder för sin talan skall i tur och ordning behandlas nedan.
A - Artikel 4.1 i direktiv 75/440 (överskridande av högsta tillåtna värden)
7 Republiken Frankrike har inte bestritt kommissionens påstående att Frankrike, vad gäller ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i Bretagne, inte har lyckats säkerställa att gränsvärdet för nitrat om 50 mg/l inte överskrids (artikel 4.1 jämfört med artikel 3 och bilaga II i direktivet).
8 Ordalydelsen i artikel 4.1 första meningen i direktiv 75/440 är klar och entydig vad avser det förhållandet att det ankommer på medlemsstaterna att vid införlivandefristens utgång ha säkerställt att allt ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten har en nitrathalt som är lägre än de ovannämnda gränsvärdena.
Republiken Frankrike har åsidosatt denna skyldighet.
B - Artikel 4.2 i direktiv 75/440 (frånvaro av förbättring av miljön, avsaknad av systematisk åtgärdsplan)
9 Denna bestämmelse innehåller två problemställningar:
10 Medlemsstaterna har för det första en (allmän) skyldighet att säkerställa en "fortlöpande förbättring" av miljön vad avser kvaliteten på ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten. Denna förbättring, vilken inte har definierats närmare, skall ske inom tio år.
11 Medlemsstaterna har dessutom en (särskild) skyldighet att för detta ändamål utarbeta en "systematisk åtgärdsplan som innehåller en tidtabell" för reningen och att underrätta kommissionen om denna, som i sin tur skall granska planen. Denna skyldighet faller inom ramen för den allmänna införlivandefristen i direktiv 75/440, det vill säga två år.
1) Bristande fortlöpande förbättring av ytvattnets kvalitet
12 För att avgöra huruvida artikel 4.2 innebär att fastställda mål skall uppnås eller om medlemsstaterna endast är skyldiga att sträva efter dessa mål är det nödvändigt att granska förhållandet mellan a) artikel 4.1 (högsta tillåtna värde) och artikel 3.3 (riktvärde) i direktiv 75/440 och b) artikel 4.2 i direktiv 75/440 (förbättring av miljön). Artikel 4.1 medför en skyldighet för medlemsstaterna att för vissa skadliga ämnen säkerställa att dessa inte överstiger de bindande gränsvärdena. Artikel 3.3 i direktivet föreskriver att medlemsstaterna därutöver skall sträva efter ännu lägre värden. Dessa är de i bilaga II i spalten G angivna, icke bindande, riktvärdena.
13 Republiken Frankrike anser att bestämmelsen i artikel 4.2, till skillnad från den i artikel 4.1, inte fastställer något bindande mål utan endast stadgar att en strävan efter förbättringar skall ske och att lämpliga åtgärder skall vidtas för detta ändamål. Frankrike har härvidlag hänvisat till domstolens dom i mål C-337/89, kommissionen mot Förenade kungariket,(2) i vilken domstolen tydligt gjorde åtskillnad mellan bindande och icke bindande värden. Vidare anser Frankrike att varje förbättring av situationen sedan utgångsläget år 1975 innebär att kraven i artikel 4.2 har uppfyllts.
14 Jag kan instämma i vad Republiken Frankrike har anfört i det avseendet att direktiv 75/440 inte kan tolkas så att de icke bindande riktvärdena enligt artikel 3.3 blir bindande i och med artikel 4.2. Detta framgår även av ovan beskrivna systematik.
15 Artikel 4.2 i direktiv 75/440 har tvärtom enligt min mening en i förhållande till artiklarna 4.1 och 3.3 oberoende målsättning. Bestämmelsen i artikel 4.2 har uppenbarligen till syfte att säkerställa att medlemsstaterna inte endast uppnår en miniminivå vad gäller vattenkvaliteten och sedan i bästa fall bibehåller denna nivå, utan att en ständig förbättring sker även efter att gränsvärdena har nåtts. Artikel 4.2 innebär en skyldighet för medlemsstaterna att "säkerställa en fortlöpande förbättring av miljön" och ställer för detta ändamål en längre frist till förfogande än direktivets införlivandefrist, eftersom förbättringarna skall ske "under de närmaste tio åren".
16 Bestämmelsen i artikel 4.2 föreskriver således inte endast att det skall ske en strävan efter utan också att en faktisk minskning av skadliga ämnen, inklusive nitrat, skall uppnås. Visserligen innehåller bestämmelsen inte några uttryckliga kvalitativa eller kvantitativa föreskrifter vad gäller förbättringarna. Av den väsentligt längre tidsfristen kan man emellertid dra slutsatsen att målet med artikel 4.2 är att nå en vattenkvalitet med lägre värden än de gränsvärden som medlemsstaterna enligt artikel 4.1 är skyldiga att uppnå inom den tvååriga införlivandefristen.
17 Man kan inte heller, såsom Republiken Frankrike uppenbarligen har gjort, tolka regleringen så att förbättringarna skall ses i förhållande till det individuella utgångsläget år 1975, det vill säga att varje förbättring av utgångsläget innebär att skyldigheten enligt artikel 4.2 har uppfyllts. De två skilda tidsfristerna i artikel 4.1 och 4.2 kan enligt min uppfattning endast ha någon betydelse om de "avsevärda förbättringar" som i enlighet med artikel 4.2 skall eftersträvas inte redan har uppnåtts på vägen mot att uppfylla målen i artikel 4.1.
18 Enligt artikel 4.2 i direktiv 75/440/EEG skall "under de närmaste tio åren" en nitrathalt uppnås som i vart fall understiger gränsvärdet om 50 mg/l. Denna systematik innebär att om gränsvärdet i artikel 4.1 inte uppnås, så föreligger även ett åsidosättande av artikel 4.2.
19 Republiken Frankrike har således även åsidosatt artikel 4.2 i direktiv 75/440 vad gäller de områden i Bretagne som har varit föremål för kommissionens granskning och inom vilka inte ens gränsvärdet om 50 mg/l för nitrat har säkerställts.
20 I motsats till Republiken Frankrike anser kommissionen att situationen i Bretagne uppvisar försämringar och att denna utveckling fortsätter i stigande takt. Republiken Frankrike har anmodat domstolen att fastställa att ansträngningar har gjorts och att förbättringar har skett inom vissa områden i förhållande till utgångsläget år 1975. Frankrike åberopar i detta sammanhang domstolens dom i mål C-365/97, kommissionen mot Italien,(3) nämnd i mål C-387/97, kommissionen mot Grekland.(4)
21 Nämnda rättspraxis utgör inte något stöd för Republiken Frankrikes begäran, annat än att den fastställer att medlemsstaterna bibehåller sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid val av medel när det gäller miljöförbättrande åtgärder inom ramen för införlivandet av ett direktiv.(5) Artikel 4.2 i direktiv 75/440 talar inte i annan riktning, men ålägger medlemsstaterna att "säkerställa" att nämnda förbättringar kommer till stånd, något som Frankrike, såsom ovan har beskrivits, inte har lyckats med i hela Bretagne när det gäller ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten.
22 För övrigt är det tillräckligt att hänvisa till att förfarandet enligt artikel 226 EG har till syfte att konstatera om en medlemsstat har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget. Det ankommer således inte på domstolen att inom ramen för detta förfarande fastställa i vilken utsträckning medlemsstaten har strävat efter att uppfylla sina skyldigheter.
23 Det är således tillräckligt att fastställa att Republiken Frankrike inte inom den i artikel 4.2 i direktiv 75/440 föreskrivna tidsfristen "under de närmaste tio åren" har lyckats att inom hela Bretagne åstadkomma avsevärda förbättringar i form av en sänkning av skadliga ämnen under det högsta tillåtna värdet för nitrat om 50 mg/l i ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten.
2) Avsaknad av en systematisk åtgärdsplan med tidtabell
24 Republiken Frankrike anser att såväl delar som helheten av det underlag som den har gett in till kommissionen uppfyller de krav som ställs i direktiv 75/440 på "en systematisk åtgärdsplan med tidtabell" i den mening som avses i artikel 4.2. Kommissionen anser att inte någon del av det underlag som har getts in till den uppfyller kraven i artikel 4.2 Inte heller kan det ingivna underlaget i sin helhet enligt kommissionens mening ses som en "systematisk åtgärdsplan" i den mening som avses i direktivsbestämmelsen. Vidare är samtliga enligt underlaget vidtagna åtgärder - vilket de ännu inte godtagbara nitratvärdena visar - "klart ineffektiva och dåligt anpassade till situationen". Eftersom Frankrike inte vidtog de första åtgärderna vi här talar om förrän mot slutet av 80-talet, anser kommissionen att direktivet under alla förhållanden har införlivats först efter en avsevärd fördröjning.
25 Republiken Frankrike har vidare anfört att kommissionen enligt artikel 4.2 i direktiv 75/440 är skyldig att grundligt granska huruvida medlemsstaternas underlag kan kvalificeras som en "åtgärdsplan" i den mening som avses i denna bestämmelse. Om denna granskning ger anledning till kritik av vidtagna åtgärder, skall kommissionen rådfråga den berörda medlemsstaten och i förekommande fall underställa rådet lämpliga förslag.
a) Om en "systematisk åtgärdsplan"
26 I detta förfarande har Republiken Frankrike angett olika exempel på att den enligt sin egen mening i tillräcklig grad har uppfyllt sin skyldighet att utarbeta en systematisk åtgärdsplan. Utifrån det underlag som har getts in till domstolen är det svårt att fastställa om och, i så fall, vilka åtgärder som har vidtagits för att minska förekomsten av skadliga ämnen i ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i Frankrike och särskilt i Bretagne. Såvitt det går att bedöma synes i huvudsak fyra program eventuellt kunna uppfylla kraven i artikel 4.2 i direktiv 75/440: "BEP I", och "BEP II", "PMPOA" liksom absorptionsprogrammen i "ZES" och "SDAGE". Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.(6) Denna situation var, såvitt kan bedömas, sammanfattningsvis följande:
27 Programmet Bretagne Eau Pure (BEP) I, föregångaren till BEP II (se nedan), avsåg i första hand förbättringar av vattenkvaliteten i Bretagnes kustvatten. År 1994 skedde en omorientering av BEP till följd av försämringar i Bretagnes ytvatten. BEP II är därmed det första program som i huvudsak syftar till att uppnå en förbättring av ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten. Programmet BEP II är emellertid endast i begränsad utsträckning tillämpligt i Bretagne, eftersom det endast är inriktat på de 20 mest problematiska vattenavrinningsområdena. Vad gäller innehållet ligger tyngdpunkten i programmet på upplysningskampanjer och tillämpade studier. Genomförandet skulle ske genom underprogram som i sin tur vilade på avtal mellan regionala organ, vattenbolag och det som går under benämningen "Syndicat Mixte". Vid för detta förfarande aktuell tidpunkt hade det endast träffats två sådana avtal (1996 och 1997).
28 Sedan omkring 1994 finns det ett nationellt program för att stävja förorenade utsläpp från jordbruket (Programme de Maîtrise des Pollutions d$Origine Agricole, PMPOA). Detta bygger på ett avtal mellan jordbruks- och miljöministeriet å ena sidan och organisationer som företräder jordbruket å den andra. Detta program skall främja anläggningsarbeten i syfte att begränsa utsläppen av kväve och motivera jordbrukarna att förändra sina gödslingsmetoder och därmed sänka nitrathalten i ytvattnet. PMPOA, som i princip är landsomfattande, omfattar emellertid endast jordbruksföretag av en viss minsta storlek, varför maximalt en tredjedel av alla de företag som står för två tredjedelar av det nitrat som kommer från jordbruken omfattas av programmet. Det framgår av en rapport från PMPOA, som har framtagits på uppdrag av den franska regeringen, att genomförandet av programmet går långsamt fram.
29 I lag 92-3 av den 3 januari 1992 förskrivs att avrinningsområdesutskott efter samråd med regionala organ skall utarbeta ett schema för vattenhantering (Schémas Directeur d$Aménagement et de Gestion des Eaux, SDAGE) för vart och ett av de stora vattenavrinningsområdena i Frankrike. Utifrån detta skall vattenhanteringsscheman (Schémas d$Aménagements et de Gestion des Eaux, SAGE) fastställas för lokala vattenavrinningsområden (i Bretagne har SDAGE definierat 16 sådana områden), som skall vara förenliga med de krav som har ställts upp av SDAGE och som kan binda de offentliga organen när det gäller de beslut som dessa fattar. Republiken Frankrike har inte bestritt uppgiften att det vid i detta mål aktuell tidpunkt ännu inte fanns några verksamma SAGE.
30 Det landsomfattande programmet ZES (Zones en Excédent Structurel, ZES) har till syfte att absorbera överskottet av kväve i de i värst drabbade områdena i Frankrike. Enligt vad som har fastställts i programmet skall kvävehalten i marken reduceras för att nitrathalten i ytvattnet skall förbättras. Absorptionsprogrammet definierar även en gemensam strategi på regional nivå. Enligt vad Republiken Frankrike själv har anfört har visserligen de i Bretagne berörda områdena fastställts, men tillämpningen av absorptionsprogrammen var emellertid vid i detta mål aktuell tidpunkt ännu i en "inledningsfas".
31 Kommissionen har efter en närmare granskning av det av Republiken Frankrike ingivna underlaget invändningar i två olika avseenden:
- för det första, rör det sig inte om ett flertal planer eller om en vergripande plan, och än mindre om en systematisk åtgärdsplan i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 75/440,
- för det andra har åtgärderna bevisligen varit ineffektiva och dåligt anpassade till situationen.
32 Jag skall först beröra huruvida det av Frankrike ingivna underlaget kan kvalificeras som en "systematisk åtgärdsplan med tidtabell". Domstolen har vid flera tillfällen klargjort vilka krav som ställs på en "systematisk åtgärdsplan". I mål C-58/89, kommissionen mot Tyskland(7), fastslog domstolen att i princip även flera regionalt begränsade saneringsplaner sammantaget kan ses som en "åtgärdsplan" i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 75/440/EEG och att det sammanlagda underlaget vid sådant förhållande måste motsvara kvalitetskraven på en "gemensam plan". I samma dom angav domstolen vidare att en systematisk åtgärdsplan i den mening som avses i artikel 4.2 skall "genomföras stegvis, enligt vissa prioriteringar".(8) I domen i målet C-207/97, kommissionen mot Belgien,(9) uttalade EG-domstolen vidare följande: "Att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste utgöra en koherent och heltäckande åtgärd, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet ... De skiljer sig således både från allmänna saneringsprogram och från en samling punktåtgärder i syfte att minska vattenförorening." I domen i målet C-298/97, kommissionen mot Spanien(10), angav domstolen att: "... en medlemsstats skyldighet att upprätta ett övergripande program för att uppnå vissa målsättningar ... inte uppfylls genom faktiska delvisa åtgärder eller ofullständiga regelverk". I domen i målet C-58/89, kommissionen mot Tyskland,(11) grundade sig domstolen, vid bedömningen av åtgärdsplanens kvalitet, på ett avgörande sätt på syftena med planen, vilka vad avser artikel 4.2 i direktiv 75/440 är att ge kommissionen ett instrument för att kunna fastställa huruvida det har skett en sänkning av mängden skadliga ämnen i de vatten i de olika medlemsstaterna som omfattas av direktivsbestämmelserna, att möjliggöra en jämförelse inom gemenskapen av de åtgärder som har vidtagits och en sammanställning av resultatet i en rapport till rådet. I domen i mål C-214/97, kommissionen mot Portugal,(12) betonade domstolen att allt underlag som betecknas som "åtgärdsplaner" i vart fall måste innehålla åtgärder med en tidtabell.
33 BEP I koncentrerade sig på förbättringen av kustvattnens kvalitet, något som inte omfattas av direktiv 75/440. I artikel 1.1 i direktivet definieras "ytvatten" som "sött ytvatten". Det i princip landsomfattande programmet PMPOA berör på grund av sin begränsning till viss företagsstorlek endast en relativt liten del av jordbruksföretagen i Bretagne. Absorptionsprogrammen för ZES och BEP II berör endast särskilt drabbade områden i Bretagne och inte allt ytvatten med oroande höga nitratvärden. Vidare var ZES-programmet, enligt vad Frankrike har anfört, vid i detta mål aktuell tidpunkt ännu endast i en inledningsfas. Inom ramen för BEP II hade endast två avtal slutits för Bretagne som hade kunnat tjäna som underlag för vidare åtgärder. Inte heller de SAGE som skulle utarbetas för olika vattenavrinningsområden inom ramen för SDAGE i Bretagne var vid den aktuella tidpunkten i kraft.
34 De av Republiken Frankrike redovisade åtgärderna har därmed, såvitt kan bedömas, vad gäller Bretagne haft materiellt och rumsligt begränsade tillämpningsområden eller riktat sig endast till vissa mottagare och därmed utgjort punktinsatser. Vidare har ett övergripande program saknats. Inte heller har det gått att urskilja någon tidtabell för de olika åtgärderna, liksom det i rättspraxis uppställda kravet på att åtgärderna skall vara sammanhängande.
35 Såvitt kan bedömas har Republiken Frankrike först i skrivelsen av den 18 juni 1998 ingett en utifrån uttagsställen och regioner uppdelad översikt över allt ytvatten som använts vid framställning av dricksvatten i Bretagne, varvid de ovan beskrivna programmen har ordnats systematiskt för varje geografiskt problemområde. Det saknas emellertid även här uppgift om vilka värden som skall uppnås liksom en tidtabell. Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.(13) Denna frist hade för Republiken Frankrikes del redan löpt ut dagen för ovannämnda skrivelse.
36 Det kan därmed konstateras att Republiken Frankrike har åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 4.2 i direktiv 75/440/EEG att lägga fram en "systematisk åtgärdsplan som innehåller en tidtabell".
37 Kommissionen har i andra hand gjort gällande att de av Republiken Frankrike redovisade programmen och åtgärdspaketen inte endast saknar all systematik utan även bevisligen har varit ineffektiva och dåligt anpassade till situationen.
38 Det skall härvidlag konstateras att frågan huruvida åtgärder är effektiva och lämpliga när det gäller att avlägsna skadliga ämnen i ytvattnet endast kan avgöras i efterhand. Åtgärdsplaner i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 75/440 skall upprättas inom direktivets tvååriga införlivandefrist, och "förbättringar" (det vill säga beviset på effektivitet) skall ha åstadkommits inom tio år. Att Republiken Frankrike inte har uppnått några förbättringar i den mening som avses i artikel 4.2 har redan konstaterats. Bristen på effektivitet kan därför inte återigen utgöra ett kriterium att beakta, denna gång inom ramen för kvalificeringen som en "systematisk åtgärdsplan".
b) Kommissionens skyldighet att genomföra en grundlig granskning
39 Republiken Frankrike har anfört att kommissionen har underlåtit att diskutera det av Frankrike framlagda underlaget när det gäller frågan huruvida skyldigheterna enligt artikel 4.2 i direktiv 75/440 har iakttagits och att påpeka eventuella brister. Republiken Frankrike menar att en sådan skyldighet föreligger då kommissionen enligt artikel 4.2 "skall genomföra en grundlig granskning av de planer som avses i första stycket, inklusive tidtabellerna, och skall, om nödvändigt, överlämna lämpliga förslag till rådet".
40 Jag delar inte Frankrikes uppfattning härvidlag. Direktiv 75/440 innehåller inte någon skyldighet för kommissionen att diskutera det ingivna underlaget med medlemsstaterna, som går utöver kommissionens allmänna granskningsskyldighet enligt artikel 226 EG. För övrigt synes det inte heller vara helt klart vilka rättsföljder det påstådda åsidosättandet skulle få inom ramen för detta förfarande. Republiken Frankrike själv har vid den muntliga förhandlingen anfört att kommissionens rättigheter och skyldigheter enligt artikel 226 EG inte kan påverkas.
C - Artikel 4.3 (framställning av dricksvatten, underlåtenhet att meddela en hanteringsplan)
41 Som jag redan har nämnt har Republiken Frankrike inte för samtliga de områden i Bretagne i vilka ytvatten används för framställning av dricksvatten lyckats säkerställa att gränsvärdet för nitrat (50 mg/l) inte överskrids i enlighet med artikel 4.1 jämfört med artikel 3 och bilaga II i direktiv 75/440. Frankrike har vidare inte bestridit att det i vart fall delvis i Bretagne har använts ytvatten för framställning av dricksvatten som inte uppfyller direktivets krav.
42 Enligt artikel 4.3 första meningen i direktiv 75/440/EEG är visserligen ett sådant förfarande i princip förbjudet, men under vissa förutsättningar är det tillåtet. Undantagsvis är det enligt andra meningen samma artikel tillåtet att använda ytvatten som inte uppfyller direktivets krav för framställning av dricksvatten, när en sådan process för varje berört område sker "med hänvisning till en plan för hantering av vattenresurserna" och kommissionen meddelas denna "snarast möjligt" och "på förhand för nya anläggningar". Förekomsten av en "plan för hantering" är således en av flera förutsättningar för att en användning av ytvatten med otillåtet höga värden undantagsvis skall vara tillåten vid framställning av dricksvatten.
43 Parterna har olika uppfattningar om huruvida Republiken Frankrike har redovisat en eller flera sådana "planer för hantering" i den mening som avses i artikel 4.3 andra meningen i direktiv 75/440.
44 Kommissionen anser att Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 4.3 i direktiv 75/440 framför allt genom att det av Republiken Frankrike redovisade underlaget inte innehåller något förbättringsmål vad avser vattenkvaliteten och uppenbarligen var ineffektivt.
45 För att kunna kvalificera de av Republiken Frankrike framlagda åtgärderna som "planer för hantering" i den mening som avses i den här tillämpliga bestämmelsen, skall först klargöras att "planer för hantering" enligt artikel 4.3 i direktiv 75/440 enligt min uppfattning har en annan målsättning än "systematiska åtgärdsplaner" enligt artikel 4.2. "Planer för hantering" av vattenresurserna enligt artikel 4.3 har enligt min uppfattning andra miljö- och hälsopolitiska mål. Till skillnad från åtgärdsplanerna enligt artikel 4.2 är de inte tänkta för övervakning av ytvatten med farligt höga halter av skadliga ämnen utan för en överblick över användningen av ytvatten med halter av skadliga ämnen som inte är farligt höga. Eftersom den i artikel 4.3 uttryckligen nämnda blandningen mellan ytvatten med farligt höga halter skadliga ämnen och ytvatten med halter som inte är farligt höga är den vanligast förekommande vid framställning av dricksvatten, skall kommissionen med hjälp av en plan för hantering av vattenresurserna kunna få en överblick över användningen av källor som inte har en farligt hög halt av skadliga ämnen och i förekommande fall överlämna lämpliga förslag till rådet. Om målet med hanteringsplanerna enligt artikel 4.3 är att hålla ytvatten med en halt av skadliga ämnen som inte är farligt hög under observation, kan man utgå ifrån att avsikten med dessa planer inte är att de skall innehålla förbättringsmål för kvaliteten på ytvatten med farligt höga halter skadliga ämnen. Jag kan därmed inte ansluta mig till vad kommissionen har anfört härvidlag.
46 Vad gäller frågan huruvida Frankrike har meddelat planer för hantering i den mening som avses i artikel 4.3 andra meningen måste jag således konstatera att, såvitt jag kan bedöma, det endast är SAGE-programmen som innehåller en antydan till sådana planer. Dessa har emellertid inte fullföljts, vilket Frankrike också har medgett. Såvitt jag kan bedöma har Republiken Frankrike först i skrivelsen av den 18 juni 1998 lämnat in en sammanställning över allt ytvatten i Bretagne med höga nitratvärden, som också innehåller utförliga uppgifter om blandningen med ytvatten som inte har farligt höga halter skadliga ämnen.
47 Som jag redan har nämnt har dessa underlag emellertid getts in först efter utgången av fristen som angavs i det motiverade yttrandet.
48 Republiken Frankrike har således underlåtit att framlägga en hanteringsplan som grundar sig på undantaget i artikel 4.3 första meningen och har därmed inte uppfyllt förutsättningarna för att få använda ytvatten med otillåtet höga nitratvärden för framställning av dricksvatten.
VI - Förslag till avgörande
49 Enligt min bedömning har därmed Republiken Frankrike beträffande ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i Bretagne
- åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 4.1 i direktiv 75/440 genom att inte säkerställa att högsta tillåtna nitratvärden inte överskrids,
- åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 4.2 i direktiv 75/440 genom att inte ha genomfört några avsevärda miljöförbättringar och genom att inte redovisa någon systematisk åtgärdsplan med tidtabell,
- åsidosatt sin skyldighet enligt artikel 4.3 i direktiv 75/440 genom att ha överträtt förbudet mot att använda ytvatten med otillåtet höga nitratvärden för framställning av dricksvatten.
Mot bakgrund av denna bedömning föreslår jag att domstolen skall
1) fastställa att Republiken Frankrike har åsidosatt sina skyldigheter enligt rådets direktiv 75/440/EEG av den 16 juni 1975 om den kvalitet som krävs på det ytvatten som är avsett för framställning av dricksvatten i medlemsstaterna genom att inte inom föreskriven frist ha vidtagit erforderliga åtgärder enligt artikel 4.1, 4.2 och 4.3,
2) förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - EGT L 194, s. 34; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 232.
(2) - Dom av den 25 november 1992 (REG 1992, s. I-6103), med all sannolikhet avses punkt 31.
(3) - Dom av den 9 november 1999 (REG 1999, s. I-7773).
(4) - Dom av den 4 juli 2000 (REG 2000, s. I-0000).
(5) - Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkterna 67 och 68.
(6) - Se särskilt dom av den 16 december 1997 i mål C-313/96, kommissionen mot Italien (REG 1997, s. I-7231), punkt 14, och dom av den 13 juli 2000 i mål C-261/98, kommissionen mot Portugal (REG 2000, s. I-0000), punkt 25.
(7) - Dom av den 17 oktober 1991 i mål C-58/89, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-4983), punkt 25.
(8) - Ibidem.
(9) - Dom av den 21 januari 1999 i mål C-207/97 (REG 1999, s. I-275), punkt 40, och dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C-232/95 och C-233/95, kommissionen mot Grekland (REG 1998, s. I-3343), punkt 35.
(10) - Dom av den 28 maj 1998, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-3301), punkt 16.
(11) - Dom av den 17 oktober 1991 i mål C-58/89 (REG 1991, s. I-4983), punkt 36.
(12) - Dom av den 17 juni 1998 i mål C-214/97, kommissionen mot Portugal (REG 1998, s. I-3839), punkt 11.
(13) - Jämför, bland andra, dom av den 30 november 2000 i mål C-384/99, kommissionen mot Belgien (REG 2000, s. I-0000), punkt 16.