62007CJ0071
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
17. července 2008 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek — Úředníci — Odměna — Důchod — Použití koeficientu vypočítaného v závislosti na průměrných životních nákladech ve státě bydliště — Přechodný režim stanovený nařízením, kterým se mění služební řád úředníků — Námitka protiprávnosti“
Ve věci C-71/07 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora, podaný dne 8. února 2007,
Franco Campoli, bývalý úředník Komise Evropských společenství, s bydlištěm v Londýně (Spojené království), zastoupený G. Vandersandenem, L. Levim a S. Rodriguesem, avocats,
účastník řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatel),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Komise Evropských společenství, zastoupená V. Jorisem a D. Martinem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovaná v prvním stupni,
Rada Evropské unie, zastoupená M. Arpio Santacruz a I. Šulce, jako zmocněnkyněmi,
vedlejší účastnice v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, L. Bay Larsen, K. Schiemann, P. Kūris a C. Toader (zpravodajka), soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 8. dubna 2008,
vydává tento
Rozsudek
1
Kasačním opravným prostředkem se F. Campoli domáhá zrušení rozsudku Soudu prvního stupně Evropských společenství ze dne 29. listopadu 2006, Campoli v. Komise (T-135/05, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, dále jen „napadený rozsudek“), kterým Soud odmítl jako zčásti nepřípustnou a zamítl jako zčásti neopodstatněnou jeho žalobu směřující v podstatě ke zrušení jeho důchodových výměrů za měsíce květen až červenec 2004 v rozsahu, v němž poprvé používají koeficient protiprávně vypočítaný v závislosti na průměrných životních nákladech v zemi bydliště, a nikoli na základě životních nákladů v hlavním městě této země.
I – Právní rámec
2
Článek 82 odst. 1 druhý pododstavec služebního řádu úředníků Evropských společenství, ve znění platném před 1. květnem 2004 (dále jen „dřívější služební řád“), stanovil, že na důchody se použijí koeficienty stanovené pro zemi nacházející se uvnitř Společenství, kde příjemce prokáže svoje bydliště.
3
Vzhledem k tomu, že žádné zvláštní ustanovení dřívějšího služebního řádu nestanovilo metodu výpočtu koeficientů použitelných na důchody, v praxi byly na důchody použity koeficienty vypočítané pro odměny úředníků ve službě podle čl. 64 prvního pododstavce a přílohy XI tohoto služebního řádu, a sice podle metody, jejímž cílem bylo zajistit stejnou kupní sílu bez ohledu na místo zaměstnání úředníků. Tato metoda měla tendenci odrážet průměrný rozdíl u standardního úředníka mezi životními náklady v hlavním městě státu jeho zaměstnání a životními náklady v Bruselu (Belgie) (dále jen „metoda ‚hlavního města‘“). Pokud jde o důchodce, referenční parametr představovaly životní náklady v hlavním městě státu bydliště srovnané se životními náklady v Bruselu.
4
Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 723/2004 ze dne 22. března 2004, kterým se mění služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropských společenství (Úř. věst. L 124, s. 1), zavedl rozsáhlou reformu dřívějšího služebního řádu. Jedna ze změn, které přineslo toto nařízení, se týká zrušení koeficientů použitelných na důchody ode dne 1. května 2004.
5
Jako odůvodnění uvádí třicátý bod odůvodnění nařízení:
„Následkem prohlubující se integrace Evropské unie a skutečnosti, že důchodci si mohou v Evropské unii svobodně zvolit místo svého pobytu, se systém koeficientů pro důchody stal zbytečným. Tento systém také způsobil problémy spojené se sledováním místa pobytu důchodců, které by měly být překonány. Tento systém by tedy měl být zrušen, přičemž pro důchodce a úředníky, přijaté do služebního poměru před vstupem v platnost tohoto nařízení, by měla být přijata náležitá přechodná opatření.“
6
Proto čl. 82 odst. 1 druhý pododstavec a čl. 82 odst. 3 služebního řádu, ve znění platném od 1. května 2004 (dále jen „nový služební řád“), stanoví, že na důchody a příspěvky v invaliditě nebudou použity žádné koeficienty.
7
Toto zrušení koeficientů se nevztahuje na úředníky, kteří odešli do důchodu před 1. květnem 2004. Článek 20 odst. 1 první pododstavec přílohy XIII nového služebního řádu tak uvádí, že důchody těchto úředníků nadále podléhají koeficientu stanovenému pro členský stát, kde mají tito úředníci prokazatelně své hlavní bydliště.
8
Článek 20 odst. 1 druhý pododstavec přílohy XIII nového služebního řádu zároveň zavedl pravidlo, podle něhož minimální koeficient použitelný na důchody je 100 %.
9
Podle čl. 20 odst. 4 přílohy XIII nového služebního řádu se přechodný režim týkající se koeficientů použije také na příspěvky v invaliditě.
10
Koeficienty použitelné podle tohoto přechodného režimu jsou v souladu s čl. 1 odst. 3 písm. a) a čl. 3 odst. 5 písm. b) přílohy XI nového služebního řádu určeny na základě průměrného rozdílu mezi životními náklady v členském státě bydliště dotčeného důchodce a životními náklady v Belgii (dále jen „metoda ‚státu‘ “), zatímco metoda „hlavního města“ je nadále používána u odměn úředníků ve službě.
11
S cílem usnadnit dotčeným důchodcům přechod z metody „hlavního města“ na novou metodu „státu“ je tato posledně uvedená metoda zaváděna postupně v průběhu přechodného období čtyř let. Za tímto účelem čl. 20 odst. 2 přílohy XIII nového služebního řádu rozvrhuje poměrné složení částky důchodů podle následujícího kalendáře:
—
od 1. května 2004: 80 % metoda „hlavního města“ a 20 % metoda „státu“;
—
od 1. května 2005: 60 % metoda „hlavního města“ a 40 % metoda „státu“;
—
od 1. května 2006: 40 % metoda „hlavního města“ a 60 % metoda „státu“;
—
od 1. května 2007: 20 % metoda „hlavního města“ a 80 % metoda „státu“;
—
od 1. května 2008: 100 % metoda „státu“.
12
Krom toho čl. 24 odst. 2 druhý pododstavec přílohy XIII nového služebního řádu stanoví záruku nominální částky čistého důchodu pobíraného před 1. květnem 2004.
II – Skutečnosti předcházející sporu
13
Od svého odchodu do důchodu v únoru 2003 byl navrhovateli vyplácen příspěvek v invaliditě podle článků 53 a 78 dřívějšího služebního řádu, který na základě článku 82 dřívějšího služebního řádu podléhal koeficientu stanovenému pro stát, v němž měl dotčený prokazatelně své bydliště, a sice pro Spojené království, vzhledem k tomu, že navrhovatel se usadil v Londýně, kde si koupil dům. Od 1. ledna 2004 tak příspěvek v invaliditě navrhovatele podléhal koeficientu stanovenému v případě Spojeného království na 139,6 %. Tento koeficient byl vypočítán podle metody „hlavního města“ takovým způsobem, který odrážel rozdíl v životních nákladech v Londýně a Bruselu.
14
Dopisem ze dne 13. května 2004„Úřad pro správu a vyplácení individuálních nároků“ Komise Evropských společenství informoval navrhovatele o následcích vstupu nového služebního řádu v platnost na jeho nároky na důchod. Tento dopis zejména uváděl, že nároky navrhovatele na důchod by se nezměnily, kdyby byl důchod stanoven před květnem 2004.
15
Nicméně navrhovatel si uvědomil, že jeho peněžitý režim postihne na základě nového služebního řádu snížení, neboť koeficient použitelný na důchody vyplácené bývalým úředníkům, kteří mají bydliště v Londýně, bude postupně zrušen a nahrazen novým koeficientem, jenž bude nižší než dřívější koeficient.
16
Proto dne 20. srpna 2004 navrhovatel podal k orgánu oprávněnému ke jmenování (dále jen „OOJ“) stížnost podle článku 90 služebního řádu směřující proti rozhodnutí Komise, které představovaly důchodové výměry za měsíce květen až červenec 2004. Poukázal na to, že snížení jeho nároků na důchod, a zejména koeficientu, které je podle něho neodůvodněné, porušilo několik obecných právních zásad. Rozhodnutím ze dne 13. prosince 2004 Komise zamítla tuto stížnost (dále jen „sporné rozhodnutí“).
III – Napadený rozsudek
17
Napadeným rozsudkem Soud zamítl žalobu navrhovatele směřující ke zrušení sporného rozhodnutí jednak spolu s rozhodnutím OOJ zpochybněným ve stížnosti dotčeného, které změnilo od 1. května 2004 koeficient, příspěvek na domácnost a příspěvek na vzdělání použitelné na jeho důchod, jakož i jednak spolu s důchodovými výměry v rozsahu, v němž se týkají použití tohoto posledně uvedeného rozhodnutí od května 2004.
18
Soud měl nejdříve za to, že bod návrhových žádání týkající se příspěvku na domácnost a příspěvku na vzdělání z toho důvodu, že nebyl uveden ve stížnosti navrhovatele, jakož i body návrhových žádání směřující ke zrušení rozhodnutí obsaženého v důchodových výměrech za měsíce květen a červen 2004 pro nedostatek právního zájmu na podání žaloby jsou nepřípustné. Naproti tomu Soud uznal takový zájem k napadení důchodového výměru za měsíc červenec 2004 vzhledem k tomu, že koeficient použitelný na odměny úředníků ve službě ve Spojeném království byl stanoven podle metody „hlavního města“ na 142,7 % se zpětným účinkem k tomuto měsíci, zatímco částka důchodu navrhovatele zůstala k témuž datu v souladu se zárukou nominální částky na stejné úrovni, jako byla částka obdržená při použití koeficientu 139,6 %.
19
Soud dále rozhodl, že sedm částí námitky protiprávnosti článku 20 přílohy XIII nového služebního řádu, která představuje jediný žalobní důvod předložený navrhovatelem, vycházejících z porušení zásad ochrany legitimního očekávání, právní jistoty, zákazu zpětné účinnosti a nabytých práv, porušení zásad rovného zacházení, proporcionality a řádné správy, jakož i ze zneužití pravomoci a nedostatečného odůvodnění, je neopodstatněných.
20
Pokud jde o část zmíněného žalobního důvodu vycházející z porušení zásady rovného zacházení, jejíž posouzení Soudem je zpochybňováno v rámci projednávaného kasačního opravného prostředku, na podporu této části byly uplatněny čtyři argumenty.
21
Soud tak v bodech 99 až 109 napadeného rozsudku odmítl první argument navrhovatele, podle něhož použití metody „státu“ na výpočet přechodných koeficientů, jimž podléhají důchody úředníků, kteří odešli do důchodu před 1. květnem 2004, porušuje zásadu rovného zacházení, neboť koeficienty vypočítané podle této nové metody nezaručují zachování stejné kupní síly všem důchodcům. Nejdříve připomenul svůj postoj v rozsudku ze dne 26. února 2003, Drouvis v. Komise (T-184/00, Recueil FP, s. I-A-51 a II-297, bod 60), podle něhož jednotný koeficient pro stát může představovat ukazatel vhodný k tomu, aby nutně přibližně odrazil životní náklady uvnitř členského státu a aby přiměřeně sloužil k dosažení cíle spočívajícího v zajištění rovného zacházení s důchodci.
22
Soud měl rovněž za to, že nahrazením metody „hlavního města“ metodou „státu“ zákonodárce nepřekročil meze stanovené pro výkon jeho posuzovací pravomoci v dané oblasti. V bodě 105 napadeného rozsudku uvedl zejména, že zákonodárce může přijmout ustanovení, která jsou pro dotčené úředníky méně příznivá než dřívější ustanovení za podmínky, že stanoví dostatečně dlouhé přechodné období. Této možnosti nelze bránit ani uplatněním zásady rovné kupní síly, a to tím spíše, že přechodný režim zajišťuje důchodcům zachování nominální částky čistého důchodu pobíraného před vstupem nového služebního řádu v platnost.
23
V bodech 110 až 115 napadeného rozsudku Soud odmítl druhý argument navrhovatele, vycházející z diskriminace mezi úředníky ve službě, na které se i nadále použije metoda „hlavního města“, a úředníky v důchodu, když uvedl, že tyto dvě kategorie úředníků se nacházejí v objektivně odlišných situacích.
24
Třetí argument navrhovatele, směřující k prokázání existence diskriminace oproti důchodcům s bydlištěm v Belgii z toho důvodu, že důchody těchto důchodců byly stanoveny s ohledem na životní náklady v Bruselu jakožto hlavním městě, byl odmítnut v bodech 116 až 130 napadeného rozsudku. Soud v tomto ohledu nejdříve konstatoval, že podle ustanovení čl. 1 odst. 3 písm. a) bodu ii) ve vzájemném spojení s ustanoveními čl. 3 odst. 5 písm. b) přílohy XI nového služebního řádu jsou koeficienty použitelné na důchody vyplácené v jiných členských státech než v Belgickém království určeny „ve srovnání s Belgií“ a nic v novém důchodovém režimu neumožňuje dojít k závěru, že zákonodárce chtěl poskytnout důchodcům s bydlištěm v Belgii koeficient zohledňující životní náklady v Bruselu jakožto v hlavním městě.
25
V bodech 120 až 123 napadeného rozsudku dodal, že je pravda, že při přechodu z metody „hlavního města“ na metodu „státu“ částka „belgických“ základních důchodů ani koeficient ve výši 100 % použitý na tuto částku nepodléhají snížení, které by zohlednilo novou metodologii. V tomto ohledu Komise na jednání uvedla, že v praxi statistici došli k závěru, že metoda spočívající v měření rozdílu mezi cenami v Bruselu a cenami v jiném hlavním městě, jako je například Londýn, umožňuje zcela platné ohodnocení rozdílu mezi cenami v Belgii a cenami ve Spojeném království, pokud jde o všechny výrobky, s jednou výjimkou, a sice nájemného. Komise upřesnila, že pro určení koeficientů použitelných na důchody, statistici srovnávají průměrné nájemné v dotčené zemi s průměrným nájemným v Belgii. Na tomto základě by se mohlo mít za to, že „rozdíl mezi Bruselem a průměrem v Belgii činí 2 %“. Nicméně nebyl stanoven koeficient 98 % pro Belgii.
26
Soud v bodě 124 napadeného rozsudku v tomto ohledu konstatoval, že vysvětlení poskytnutá Komisí se týkají zavedení nového důchodového režimu, které bylo uskutečněno Statistickým úřadem Evropských společenství (Eurostat) a dokončeno v nařízeních o přizpůsobení koeficientů, kterým podléhají důchody, zatímco námitka protiprávnosti vznesená navrhovatelem se vztahuje pouze k článku 20 přílohy XIII nového služebního řádu. Přitom legalita právního aktu Společenství nemůže záviset na způsobu, jakým je tento akt v praxi použit. V bodě 125 napadeného rozsudku dodal, že v každém případě, pokud by praxe popsaná Komisí zvýhodňovala důchodce, kteří mají bydliště v Belgii, tím, že se odchyluje od nové metody „státu“, je třeba připomenout, že dodržování zásady rovného zacházení musí být v souladu s dodržováním zásady legality, podle níž nikdo nemůže ve svůj prospěch uplatňovat protiprávnost, k níž došlo ve prospěch jiné osoby.
27
Konečně v bodech 131 až 140 napadeného rozsudku Soud zamítl čtvrtý argument, kterým se navrhovatel dovolával diskriminace oproti důchodcům, již mají bydliště v „levnějších“ členských státech, na jejichž důchody se před 1. květnem 2004 uplatňoval koeficient nižší než 100 % a pro které zavedl nový důchodový režim minimální koeficient ve výši 100 % s tím výsledkem, že na důchody těchto důchodců se použije zjevně vyšší koeficient, než jsou skutečné životní náklady v místě jejich bydliště.
28
Soud tak v bodech 132 až 135 napadeného rozsudku shledal, že tento argument je nepřípustný, jelikož navrhovatel neprokázal, že by mohl mít finanční výhodu z rozsudku, kterým by byla prohlášena protiprávnost použití minimálního koeficientu ve výši 100 % na důchody vyplácené osobám, které mají bydliště v „levnějších“ členských státech. Netvrdil zejména, že údajný „finanční dar“ poskytnutý důchodcům, kteří mají bydliště v takovém členském státě, nutně znamená finanční ztrátu pro důchodce, kteří mají bydliště v „drahém“ členském státě. Krom toho, jelikož důchodový režim Společenství nespočívá na modelu penzijního fondu, ale na zásadě solidarity, nemá pravidlo zavádějící minimální koeficient ve výši 100 % z právního hlediska za účinek obohacení důchodců, na které se tento minimální koeficient vztahuje, na úkor kategorie důchodců, k níž patří navrhovatel.
29
V bodě 136 napadeného rozsudku Soud prohlásil, že v žádném případě nemůže být zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 % kvalifikováno jako zjevně svévolné nebo nepřiměřené vzhledem k tomu, že toto pravidlo bylo přijato za účelem co možná největšího sblížení přechodného režimu, který zachovává koeficienty použitelné na důchody, s definitivním režimem, který je zrušuje. V tomto smyslu uvedené pravidlo pouze předjímá pro velký počet členských států a ve vztahu k dotčeným důchodcům zrušení koeficientů použitelných na důchody.
IV – Ke kasačnímu opravnému prostředku
30
Svým kasačním opravným prostředkem F. Campoli navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zrušil napadený rozsudek;
—
vyhověl jeho návrhovým žádáním v prvním stupni, změněným s ohledem na nepřípustnost jeho návrhů týkajících se příspěvku na domácnost a příspěvku na vzdělání, a proto zrušil rozhodnutí OOJ ze dne 13. prosince 2004, kterým byla zamítnuta jeho stížnost, jednak spolu s rozhodnutím OOJ zpochybněným v uvedené stížnosti, které od 1. května 2004 změnilo koeficient použitelný na jeho důchod, jakož i jednak spolu s jeho důchodovými výměry v rozsahu, v němž uplatnily toto rozhodnutí od května 2004, a
—
uložil odpůrkyni náhradu všech nákladů řízení.
31
Komise, která také podala vzájemný kasační opravný prostředek, navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
odmítl kasační opravný prostředek jako nepřípustný;
—
podpůrně, zamítl jej v plném rozsahu jako neopodstatněný a
—
uložil F. Campolimu náhradu všech nákladů řízení.
32
Rada Evropské unie navrhuje, aby Soudní dvůr:
—
zamítl kasační opravný prostředek jako neopodstatněný a
—
uložil F. Campolimu náhradu nákladů řízení.
33
Svým kasačním opravným prostředkem navrhovatel zpochybňuje posouzení Soudem prvního, třetího a čtvrtého argumentu předložených na podporu části žalobního důvodu týkající se porušení zásady rovného zacházení. Navrhovatel vznesl jediný důvod kasačního opravného prostředku, v němž se v tomto ohledu dovolává toho, že Soud porušil zásady rovného zacházení, dodržování práv na obhajobu, rovnosti účastníků řízení před soudem Společenství, povinnost orgánů uvést odůvodnění, pojem „právní zájem na podání žaloby“ v rámci námitky protiprávnosti a svou vlastní povinnost uvést odůvodnění.
34
Před posouzením opodstatněnosti tohoto důvodu kasačního opravného prostředku je třeba rozhodnout o vzájemném kasačním opravném prostředku podaném Komisí, jelikož tento směřuje k prohlášení nepřípustnosti kasačního opravného prostředku podaného navrhovatelem.
A – Ke vzájemnému kasačnímu opravnému prostředku
1. Argumentace účastníků řízení
35
Komise se domnívá, že Soud měl z úřední povinnosti prohlásit za nepřípustný první, třetí a čtvrtý argument uplatněný na podporu části žalobního důvodu vycházející z porušení zásady rovného zacházení, neboť tyto argumenty nebyly uplatněny v rámci postupu před zahájením soudního řízení. V tomto ohledu poukazuje na to, že ve své stížnosti podané před zahájením soudního řízení navrhovatel v rámci této části žalobního důvodu uvedl pouze druhý argument, založený na diskriminaci mezi úředníky a důchodci, a že tento argument byl odlišný od tří dalších argumentů uplatněných později.
36
Komise ve své duplice upřesňuje, že cílem jejího vzájemného kasačního opravného prostředku je dosáhnout prohlášení nepřípustnosti kasačního opravného prostředku, protože tento kasační opravný prostředek odkazuje výlučně na tři nepřípustné argumenty. Připouští, že i když je předmět jejího vzájemného kasačního opravného prostředku formulovaný tímto způsobem, neodpovídá zcela znění článku 56 statutu Soudního dvora, ale domnívá se, že Soudní dvůr je nicméně povinen i bez návrhu přezkoumat otázku, zda se Soud dopustil nesprávného právního posouzení, když z úřední povinnosti neprohlásil dotčené tři argumenty za nepřípustné.
37
Podle navrhovatele je vzájemný kasační opravný prostředek nepřípustný, jelikož na rozdíl od toho, co požaduje uvedený článek 56, bylo návrhovým žádáním Komise v prvním stupni vyhověno. Zejména nenavrhovala nepřípustnost žaloby a Soud vyhověl jejím návrhovým žádáním v plném rozsahu, když zamítl žalobu jako neopodstatněnou. Krom toho, i když Komise podala vzájemný kasační opravný prostředek, nenavrhuje zrušit napadený rozsudek v plném rozsahu nebo zčásti.
38
Podpůrně se navrhovatel domnívá, že vzájemný kasační opravný prostředek není opodstatněný. Dotčený první, třetí a čtvrtý argument totiž byly spojeny s porušením zásady rovného zacházení dovolávané v jeho stížnosti. Ve sporném rozhodnutí samotná Komise jasně identifikovala jeho argumentaci jako kritiku skutečnosti, že „obyvatelé ‚drahého‘ regionu nebudou mít tudíž stejnou kupní sílu jako obyvatelé, kteří mají své bydliště v ‚levnějších‘ regionech“ a že „důchodci již nebudou mít stejnou kupní sílu v závislosti na jejich bydlišti“. Ve zprávě k jednání Soud jasně uvedl čtyři argumenty uplatněné navrhovatelem na podporu argumentace vycházející z porušení zásady zákazu diskriminace, aniž by Komise kritizovala tuto zprávu nebo přípustnost těchto argumentů.
2. Závěry Soudního dvora
39
Podle čl. 56 druhého pododstavce statutu Soudního dvora může kasační opravný prostředek podat kterýkoli účastník řízení, jehož návrhovému žádání nebylo zcela nebo zčásti vyhověno.
40
Přitom, jak tvrdí samotná Komise ve své duplice, napadený rozsudek zcela vyhověl jejím návrhovým žádáním předloženým Soudu. Je třeba zejména poznamenat, že před Soudem Komise sice uvedla nepřípustnost návrhů navrhovatele týkajících se příspěvku na domácnost a příspěvku na vzdělání z důvodu, že nebyly uvedeny ve stížnosti, ale nevznesla námitku nepřípustnosti vůči části žalobního důvodu vycházející z porušení zásady rovného zacházení.
41
Krom toho, jak vyplývá zejména z článku 61 statutu Soudního dvora, každý kasační opravný prostředek musí směřovat ke zrušení rozsudku Soudu v plném rozsahu nebo zčásti, přičemž Soudní dvůr může v případě zrušení vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje, nebo věc vrátit zpět Soudu k rozhodnutí.
42
V projednávaném případě přitom vzájemný kasační opravný prostředek Komise nesměřuje k dosažení zrušení napadeného rozsudku, ale k dosažení prohlášení nepřípustnosti hlavního kasačního opravného prostředku podaného navrhovatelem.
43
Z toho vyplývá, že uvedený vzájemný kasační opravný prostředek musí být odmítnut jako nepřípustný.
B – K hlavnímu kasačnímu opravnému prostředku
1. K posouzení Soudem prvního argumentu, týkajícího se porušení zásady rovného zacházení, které vychází z toho, že nová metoda „státu“ nezaručuje stejnou kupní sílu všem důchodcům
a) Argumentace účastníků řízení
44
Navrhovatel poukazuje na to, že Soud tím, že zamítl tento první argument, porušil zásadu rovného zacházení a povinnost Soudu Společenství uvést odůvodnění. Napadený rozsudek totiž postavil širokou posuzovací pravomoc zákonodárce nad tuto zásadu. Bod 105 tohoto rozsudku je v tomto směru rozhodující. Existence dostatečně dlouhého přechodného období, která je zdůrazněna Soudem, je skutečností, která by měla být zohledněna v rámci přezkumu dodržování zásad právní jistoty, zákazu zpětné účinnosti a nabytých práv, ale není relevantní v rámci přezkumu legality opatření z hlediska zásady rovného zacházení.
45
Navrhovatel krom toho zdůrazňuje, že koeficient stanovený podle metody „státu“ porušuje zásadu rovného zacházení, jelikož neodráží, a to ani přibližně, životní náklady uvnitř státu, a neslouží tak k dosažení cíle stejné kupní síly bývalých úředníků. Nová metoda ve skutečnosti znevýhodňuje důchodce, kteří mají bydliště v hlavním městě nebo v jiných „drahých“ městech nebo regionech a kteří nemohou čelit nákladům spojeným s jejich místem bydliště.
46
Podle Komise bod 105 napadeného rozsudku pouze vyvozuje důsledky z prostoru pro uvážení, kterým disponuje zákonodárce v dotčené oblasti. V tomto bodě Soud zejména shledal, že stejná kupní síla jako zvláštní forma zásady rovného zacházení není porušena změnou dotčené metody, jelikož neexistuje svévolné nebo zjevně nepřiměřené rozlišení, jež by překračovalo prostor pro uvážení, kterým disponuje zákonodárce, a to tím spíše, že přechodný režim zaručuje zachování minimální částky čistého důchodu.
47
Rada tvrdí, že navrhovatel zaměňuje zásadu rovného zacházení se „zásadou stejné kupní síly“. Bod 105 napadeného rozsudku se totiž netýká zásady rovného zacházení v obecném smyslu, ale týká se „zásady stejné kupní síly“, která je pouze jedním z možných prostředků k zajištění rovného zacházení. Krom toho metoda „státu“, stejně jako metoda „hlavního města“, dodržuje zásadu rovného zacházení a ani nenarušuje volný pohyb důchodců. Dřívější systém totiž ve stejném rozsahu jako současný systém zvýhodňoval volbu místa, kde jsou životní náklady nižší uvnitř státu, a tak ovlivňoval volbu místa bydliště.
b) Závěry Soudního dvora
48
Svou kritikou posouzení Soudem argumentu vycházejícího z porušení zásady rovného zacházení z důvodu, že nová metoda „státu“ nezaručuje stejnou kupní sílu všem důchodcům, se navrhovatel v podstatě snaží dosáhnout toho, aby bylo prohlášeno, že Soud nesprávně rozhodl, že zákonodárce Společenství tím, že nahradil metodu „hlavního města“ metodou „státu“ pro účely stanovení koeficientů v rámci přechodného důchodového režimu, nepřekročil meze své posuzovací pravomoci v dané oblasti.
49
K posouzení opodstatněnosti této argumentace je třeba nejdříve zjistit, zda použití jednotného koeficientu pro stát, vypočítaného podle metody „státu“, na důchody je slučitelné se zásadou rovného zacházení.
50
V tomto ohledu je třeba připomenout, že zásada rovného zacházení nebo zákazu diskriminace vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné (rozsudky ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 95, a ze dne 11. září 2007, Lindorfer v. Rada, C-227/04 P, Sb. rozh. s. I-6767, bod 63).
51
Pokud jde o články dřívějšího služebního řádu, které stanoví použití koeficientu na odměny a důchody úředníků, Soudní dvůr již rozhodl, že nelze tvrdit, že ustanovení, jehož cílem je zachovat stejnou kupní sílu všem úředníkům v důchodu bez ohledu na jejich bydliště, je neslučitelné se zásadou rovného zacházení (viz usnesení ze dne 29. dubna 2004, Drouvis v. Komise, C-187/03 P, body 25 a 26 a citovaná judikatura).
52
Jak přitom správně uvedl Soud v bodech 99 až 101 napadeného rozsudku, systém koeficientu z důvodu své povahy nemůže zajistit absolutně rovné zacházení s bývalými úředníky vzhledem k tomu, že je zjevně nemožné zohlednit životní náklady a jejich odchylky na všech místech jednotlivých členských států, kde si důchodci mohou zřídit své bydliště, a použít pro každé z těchto míst zvláštní koeficient. Za těchto podmínek jednotný koeficient pro stát může představovat vhodný ukazatel, který by odrážel nutně přibližné životní náklady v určitém členském státu.
53
Co se týče metody, která má být zvolena pro výpočet takového jednotného koeficientu pro stát, je nesporné, jak uvádí generální advokát v bodech 69 a 70 svého stanoviska, že nehledě na zvolený systém tento systém může představovat nanejvýš racionální přibližnost skutečných životních nákladů každého bývalého úředníka a že z tohoto pohledu jak metoda „hlavního města“, tak metoda „státu“ mají své výhody a nevýhody.
54
S ohledem na nutně přibližný charakter jednotného koeficientu pro stát musí být totiž cíl spočívající v zajištění určité stejné kupní síly bývalých úředníků, kteří mají bydliště v různých členských státech, považován za splněný, pokud je tento jednotný koeficient stanoven podle kritérií, které zaručují jeho reprezentativnost. Přitom je nesporné, že metoda „státu“ odráží životní náklady v určitém státu způsobem nejméně tak reprezentativním jako metoda „hlavního města“.
55
Vzhledem k tomu, že metoda „státu“ tudíž představuje způsob výpočtu, který je v mezích možností vhodný k zajištění stejné kupní síly všem důchodcům, Soud se nedopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že zákonodárce Společenství neporušil zásadu rovného zacházení tím, že nahradil metodu „hlavního města“ metodou „státu“ pro účely stanovení koeficientů v rámci přechodného důchodového režimu.
56
Pokud jde o kritiku navrhovatele namířenou proti bodu 105 napadeného rozsudku, je třeba ji považovat za neopodstatněnou. Z úvah uvedených v bodech 99 až 104 napadeného rozsudku vyplývá, že na rozdíl od tvrzení navrhovatele Soud skutečně odpověděl záporně na otázku, zda nová metoda stanovení koeficientů představuje svévolné nebo zjevně nepřiměřené rozlišení s ohledem na sledovaný cíl. Tímto Soud v žádném případě neshledal, že jedinou mezí pravomoci zákonodárce je existence dostatečně dlouhého přechodného období, jak uvádí navrhovatel, ale naopak přezkoumal na základě obdobných úvah, jako je úvaha uvedená v bodech 51 až 54 tohoto rozsudku, otázku, zda zákonodárce Společenství porušil zásadu rovného zacházení, když nahradil metodu „hlavního města“ metodou „státu“. Ze znění zpochybněného bodu, čteného ve svém kontextu, je tedy zřejmé, že úvaha Soudu není založena na předpokladu, že při úpravě důchodového systému je zákonodárce Společenství vázán zásadami právní jistoty a nabytých práv, ale nikoliv zásadou rovného zacházení.
57
Z výše uvedeného vyplývá, že první část jediného důvodu kasačního opravného prostředku, vycházející z porušení zásady rovného zacházení a povinnosti soudu Společenství uvést odůvodnění, musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
2. K posouzení Soudem čtvrtého argumentu vycházejícího z existence diskriminace oproti důchodcům, kteří mají bydliště v jednom z „levnějších“ členských států, z důvodu zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 %
a) Argumentace účastníků řízení
58
Navrhovatel tvrdí, že na rozdíl od toho, co bylo uvedeno v bodech 132 až 135 napadeného rozsudku, má právní zájem na podání žaloby. Zpochybňuje skutečnost, že takový zájem může vyplývat pouze z obohacení důchodců, kteří mají bydliště v „levnějších“ členských státech, na úkor důchodců, kteří mají bydliště v „drahých“ členských státech, přičemž zdůrazňuje, že jeho kritika je založená na zásahu do „zásady stejné kupní síly“. I kdyby bylo třeba zabývat se otázkou vztahů mezi dávkami vyplácenými jedné skupině důchodců a dávkami, které jsou vypláceny druhé skupině, bylo by třeba, konstatovat, že náklady vzniklé použitím minimálního koeficientu ve výši 100 % jsou „vyváženy“ zavedením metody „státu“.
59
Pokud jde o zjištění Soudu obsažené v bodě 136 napadeného rozsudku, podle něhož zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 % nemůže být v žádném případě kvalifikováno jako zjevně svévolné nebo nepřiměřené, navrhovatel namítá, že pouhý odkaz na širokou pravomoc zákonodárce a na cíl sblížení přechodného režimu s definitivním režimem nemůže odůvodnit tento závěr. Krom toho nebyl stanoven žádný přechodný režim pro důchodce, kteří mají bydliště v „levnějších“ státech. Rozlišení vyplývající ze skutečnosti, že pravidlo zavádějící minimální koeficient přiznává těmto důchodcům nárok na dávky, které podstatně překračují životní náklady v jejich místě bydliště, nemůže být objektivně odůvodněno povahou a vlastnostmi přechodného režimu.
60
Komise a Rada se domnívají, že Soud právem prohlásil argument navrhovatele za nepřípustný. Poukazují v tomto ohledu na to, že i kdyby Soud rozhodl, že tento argument je opodstatněný, vyplynulo by z něj snížení částky důchodu důchodcům, kteří mají bydliště v „levnějších“ členských státech, což by nijak nezměnilo situaci navrhovatele. Podpůrně tvrdí, že zákonodárce tím, že vyrovnal přechodný režim s definitivním režimem pro velký počet členských států a ve prospěch důchodců, kteří mají bydliště v „levnějších“ členských státech, učinil soudržnou a přiměřenou volbu. Rada zdůrazňuje, že tito posledně uvedení důchodci nemají legitimní očekávání, která by měla být chráněna, což vysvětluje, že ve vztahu k nim nebyla přechodná opatření nezbytná.
b) Závěry Soudního dvora
61
Kritika odůvodnění napadeného rozsudku, kterým Soud odmítl argument navrhovatele vycházející z diskriminace oproti důchodcům, kteří mají bydliště v jednom z „levnějších“ členských států, která vyplývá ze zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 %, se vztahuje jak k posouzení Soudem přípustnosti tohoto argumentu, tak i k přezkumu merita tohoto argumentu. Navrhovatel se totiž snaží prokázat, že na rozdíl od rozhodnutí Soudu je tento argument přípustný a opodstatněný.
62
Před podáním odpovědi na tuto kritiku je třeba přezkoumat námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí. Komise poukazuje na to, že Soud měl z úřední povinnosti prohlásit argument za nepřípustný, neboť jej navrhovatel předložil až ve fázi repliky v rámci řízení v prvním stupni, takže se jedná o nový argument.
63
V tomto ohledu stačí konstatovat, jak uvedl generální advokát v bodech 103 a 104 svého stanoviska, že dotčený argument byl uveden, byť v zárodku, v části žaloby věnované zneužití pravomoci, jakož i porušení zásady proporcionality a povinnosti uvést odůvodnění. Přitom z judikatury vyplývá, že žalobní důvod, který představuje rozšíření přímo nebo implicitně dříve v žalobě uvedeného žalobního důvodu, musí být považován za přípustný (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 19. května 1983, Verros v. Parlament, C-306/81, Recueil, s. 1755, bod 9, a ze dne 26. dubna 2007, Alcon v. OHIM, C-412/05 P, Sb. rozh. s. I-3569, body 38 až 40).
64
Co se týče opodstatněnosti kritiky navrhovatele, je třeba nejdříve přezkoumat kritiku směřující proti bodu 136 napadeného rozsudku, v němž Soud poté, co dospěl k závěru o nepřípustnosti dotčeného argumentu pro nedostatek právního zájmu navrhovatele na podání žaloby, rozhodl, že zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 % nemůže být v žádném případě kvalifikováno jako zjevně svévolné nebo nepřiměřené vzhledem k tomu, že toto pravidlo bylo přijato za účelem co možná největšího sblížení přechodného režimu, který zachovává koeficienty použitelné na důchody, s definitivním režimem, který je zrušuje. Pouze v případě, kdyby toto zjištění bylo stiženo vadou spočívající v nesprávném právním posouzení, by totiž mohlo být vyhověno této části důvodu kasačního opravného prostředku dovolávaného navrhovatelem. Tak tomu však není.
65
Jak právem uvedl Soud, zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 % v rámci přechodného režimu pouze předjímá u určité části důchodců zrušení koeficientů stanovené definitivním režimem. Slučitelnost přechodného systému se zásadou rovného zacházení musí být tedy posouzena z tohoto hlediska.
66
Přitom je nutno konstatovat, že rozhodnutí zákonodárce Společenství provést reformu důchodového režimu zrušením koeficientů použitelných na důchody není neslučitelné se zásadou rovného zacházení. I když je pravda, že dřívější důchodový režim, který byl založen na systému koeficientů, a v důsledku toho na určitém vyrovnání kupní síly podle členského státu bydliště důchodce, představoval vhodný prostředek k provedení uvedené zásady, nelze z toho vyvodit, že jakýkoli jiný systém je neslučitelný s touto zásadou.
67
Jak totiž Rada správně uvedla, důchodový režim, jehož cílem je stejná kupní síla, je pouze jedním z možných prostředků zajištění zásady rovného zacházení. Tuto zásadu dodržuje rovněž systém, v němž důchodci v případě, že platili stejný příspěvek, obdrží stejný nominální důchod, což ostatně obecně platí, jak konstatovala Komise, v případě důchodových režimů existujících v členských státech a v jiných mezinárodních organizacích.
68
Vzhledem k tomu, že definitivní důchodový režim, který vyplývá z nového služebního řádu, je tudíž v rozsahu, v němž již nesleduje cíl spočívající v zajištění určité stejné kupní síly důchodcům nezávisle na místě jejich bydliště, slučitelný se zásadou rovného zacházení, nemůže přechodný režim, který pouze předjímá zásadu důchodu v „jednotné“ výši ve prospěch důchodců, pro něž je tato zásada příznivější, představovat diskriminaci.
69
Je tedy třeba konstatovat, že Soud právem považoval za neopodstatněný argument navrhovatele vycházející z diskriminace oproti důchodcům, kteří mají bydliště v jednom z „levnějších“ členských států, z důvodu zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 % přechodným režimem. Za těchto podmínek není již důvodné, aby se Soudní dvůr zabýval námitkou vycházející z toho, že uvedený argument je nepřípustný pro nedostatek právního zájmu navrhovatele na podání žaloby.
70
Z výše uvedeného vyplývá, že tato část jediného důvodu kasačního opravného prostředku, vycházející z porušení zásady rovného zacházení a pojmu „právní zájem na podání žaloby“, musí být zamítnuta.
3. K posouzení Soudem třetího argumentu, týkajícího se diskriminace oproti důchodcům, kteří mají své bydliště v Belgii
a) Argumentace účastníků řízení
71
Navrhovatel v tomto ohledu tvrdí, že na rozdíl od toho, co uvádí napadený rozsudek, obsahuje nový důchodový režim vazbu na životní náklady v Bruselu. Článek 3 přílohy XI nového služebního řádu tak stanoví, že úprava odměn a důchodů spočívá na řadě kritérií uvedených v článku 1 téže přílohy, včetně změn životních nákladů v Bruselu (bruselský mezinárodní index). Skutečnost, že v Belgii se nepoužije žádný koeficient, jak stanoví čl. 3 odst. 5 přílohy XI nového služebního řádu, znamená, že důchody de facto podléhají koeficientu ve výši 100 %. Proto příjmy důchodců, kteří mají bydliště v Belgii, jsou stanoveny pouze s ohledem na životní náklady v Bruselu, tedy v hlavním městě tohoto členského státu.
72
Navrhovatel krom toho kritizuje odůvodnění napadeného rozsudku uvedené jak v bodě 124 zmíněného rozsudku, podle něhož „legalita právního aktu Společenství nemůže záviset na způsobu, jakým je tento akt v praxi použit“, tak v bodě 125 tohoto rozsudku, kde se odkazuje na judikaturu, podle které musí být dodržování zásady rovného zacházení uvedeno v soulad s dodržováním zásady legality, podle níž nikdo nemůže ve svůj prospěch uplatňovat protiprávnost, k níž došlo ve prospěch jiné osoby. Navrhovatel se v tomto ohledu dovolává porušení zásad rovného zacházení a rovnosti účastníků řízení před soudem Společenství, práv na obhajobu, jakož i povinnosti soudu Společenství a orgánů uvést odůvodnění.
73
Komise a Rada odkazují na znění čl. 1 odst. 3 písm. a) a čl. 3 odst. 5 druhého pododstavce písm. b) přílohy XI služebního řádu, přičemž zdůrazňují, že první z těchto článků stanoví, že Eurostat vypočítá hospodářské parity „ve srovnání s Belgií“. Nový režim tedy neobsahuje žádnou vazbu na životní náklady v Bruselu. Zavedení přechodného režimu do praxe vyplývá z prováděcích nařízení Rady, které Eurostat pouze provádí. Navrhovatel se připravil o možnost zpochybnit tato prováděcí nařízení tím, že se dovolával pouze protiprávnosti nařízení č. 723/2004.
b) Závěry Soudního dvora
74
Jak bylo uvedeno v bodech 68 a 69 tohoto rozsudku, jakož i v bodě 136 napadeného rozsudku, zavedení minimálního koeficientu ve výši 100 % přechodným režimem neznamená porušení zásady rovného zacházení. Za těchto podmínek je nutno konstatovat, že použití koeficientu ve výši 100 % na důchodce, kteří mají bydliště v Belgii, z právního nebo faktického hlediska, nemůže představovat takové porušení.
75
I kdyby totiž životní náklady v Belgii, vypočítané podle metody „státu“, byly nižší než náklady zohledněné pro výpočet základního platu, což by vedlo k tomu, že podle logiky vlastní dřívějšímu důchodovému režimu měl být stanoven koeficient nižší než 100 %, skutečnost, že důchodci, kteří mají bydliště v Belgii, podobně jako všichni ostatní důchodci, kteří mají bydliště v jednom z „levnějších“ členských států a o něž se jedná v bodě 69 tohoto rozsudku, obdrží celou částku základního důchodu, a mají tedy vyšší kupní sílu, než je kupní síla navrhovatele, nepředstavuje diskriminaci z hlediska přechodného režimu.
76
Z výše uvedeného vyplývá, že i kdyby odůvodnění napadeného rozsudku, zejména odůvodnění uvedené v bodech 124 a 125 napadeného rozsudku, bylo stiženo vadou spočívající v nesprávném právním posouzení, jak tvrdí navrhovatel, zjištění takové vady by nemohlo vést ke zrušení tohoto rozsudku, jelikož argument navrhovatele vycházející z diskriminace oproti důchodcům, kteří mají bydliště v Belgii, musí být v každém případě odmítnut z důvodů uvedených v bodě 74 a 75 tohoto rozsudku, které mimoto uvedl rovněž Soud v napadeném rozsudku.
77
Za těchto podmínek musí být tato část jediného důvodu kasačního opravného prostředku, vycházející z porušení zásad rovného zacházení a rovnosti účastníků řízení před soudem Společenství, práv na obhajobu, jakož i povinnosti soudu Společenství a orgánů uvést odůvodnění, zamítnuta.
78
Vzhledem k tomu, že žádná z částí jediného důvodu kasačního opravného prostředku uplatněného navrhovatelem není opodstatněná, musí být kasační opravný prostředek podaný F. Campolim zamítnut.
V – K nákladům řízení
79
Podle čl. 122 prvního pododstavce jednacího řádu rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.
80
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě článku 118 tohoto jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. V souladu s čl. 69 odst. 3 zmíněného jednacího řádu může Soudní dvůr nicméně rozdělit náklady nebo rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch nebo pokud jsou k tomu dány výjimečné důvody. Vzhledem k tomu, že každý z účastníků řízení měl ve věci částečně úspěch i neúspěch, je třeba rozhodnout, že každý ponese vlastní náklady řízení.
81
V souladu s čl. 69 odst. 4 jednacího řádu, který se použije také na základě článku 118 téhož jednacího řádu, orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady. Je tudíž třeba uložit Radě, aby nesla vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Hlavní kasační opravný prostředek a vzájemný kasační opravný prostředek se zamítají.
2)
Franco Campoli, Komise Evropských společenství a Rada Evropské unie ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.