61985J0071
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto 71/85 (
*1
)
I. Marco jurídico
A. La Directiva 79/7/CEE
La Directiva 79/7/CEE de 19 de diciembre de 1978 (DO 1979, L 6, p. 24; EE 05/02, p. 174) se refiere a las normas legales que ofrecen una protección contra, entre otras cosas, el riesgo de desempleo [quinto guión de la letra a) del apartado 1 del artículo 3].
De acuerdo con su artículo 10, la Directiva se dirige a los Estados miembros y está basada en el Tratado CEE y, en especial, en su artículo 235.
Según los términos de su artículo 1, la Directiva del Consejo contempla la aplicación progresiva, dentro del ámbito de la seguridad social y de otros elementos de protección social previstos en el artículo 3, del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de seguridad social, denominado en lo sucesivo «principio de igualdad de trato». Dicho principio se define en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE en el que se precisa que «el principio de igualdad de trato supondrá la ausencia de toda discriminación por razón de sexo, ya sea directa o indirectamente, en especial con relación al estado matrimonial o familiar».
A estos efectos, el artículo 8 de la Directiva prevé que los Estados miembros establecerán las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para ajustarse a la presente Directiva, en un plazo de seis años a partir de su notificación, es decir, a partir del 23 de diciembre de 1978.
El artículo 5 prevé que «los Estados miembros tomarán las medidas necesarias con el fin de suprimir las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas contrarias al principio de igualdad de trato».
B. El Derecho nacional
Por lo que se refiere a las prestaciones de desempleo, el régimen de seguridad social neerlandés se divide en tres apartados, a saber:
a)
La «Werkloosheidswet» (Ley sobre el desempleo; en lo sucesivo: «WW») de 9 de septiembre de 1949, que entró en vigor el 1 de julio de 1952. La WW se basa en un sistema de cotizaciones y da derecho al trabajador desempleado, durante un período de un semestre a partir del inicio de la situación de desempleo, a una prestación necesariamente ligada a la última remuneración percibida.
b)
La «Wet Werkloosheidsvoorziening» (Ley de protección por desempleo; en lo sucesivo: «WWV»), que entró en vigor el 1 de enero de 1965. En virtud de la WWV, que está financiada por el Tesoro público, un trabajador desempleado tiene derecho durante dos años a una prestación ligada a la última remuneración percibida. No se puede recurrir a la WWV hasta que un trabajador deje de tener derecho a una prestación en virtud de la WW. Por otra parte, la WWV contiene criterios autónomos, tanto por lo que se refiere al derecho a las prestaciones como en lo relativo a la cuantía de las mismas.
c)
La «Algemene Bijstandswet» (Ley general sobre asistencia social; en lo sucesivo: «ABW») de 13 de junio de 1963, que entró en vigor el 1 de enero de 1965. En virtud de la ABW, el desempleado que no tiene derecho a una prestación ni en virtud de la WW, ni en virtud de la WWV, tiene derecho a una prestación cuya cuantía se determina exclusivamente en función de las necesidades del entorno familiar del trabajador. La ABW también está financiada por el Tesoro público.
La norma objeto del presente asunto es la letra 1) del apartado 1 de la WWV que prevé lo siguiente:
«Queda privado del derecho a una prestación el trabajador [...]
1)
que, por tener el estatuto de mujer casada, no puede ser calificado de cabeza de familia en virtud de las disposiciones reglamentarias dictadas por el Ministro competente, tras dictamen de la comisión central, o que no vive permanentemente separada de su cónyuge [...]»
II. Hechos y procedimiento nacional
De acuerdo con la Resolución remisoria, el Gobierno neerlandés se proponía inicialmente hacer coincidir la incorporación de la Directiva con una fusión de la WW y de la Ley de protección por desempleo (WWV) en el marco de una revisión del régimen de seguridad social, revisión que habría de suponer la derogación de la condición relativa al cabeza de familia. Una vez que se vio que dicha fusión no podía llevarse a cabo para el 22 de diciembre de 1984 (plazo concedido a los Estados miembros por el artículo 8 de la Directiva para adaptarse a lo en ella dispuesto), la segunda cámara del Parlamento rechazó el 13 de diciembre de 1984 una ley provisional por la que se modificaba la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 de la WWV y se extendía a los varones la condición relativa al estatuto de cabeza de familia. Mediante carta de fecha 18 de diciembre de 1984, el Secretario de Estado de Asuntos Sociales y de Empleo anunció al Presidente de la segunda cámara del Parlamento la presentación de un nuevo proyecto de ley cuyo examen parlamentario podía concluirse antes del 1 de marzo de 1985 y que, en materia de igualdad de trato, habría de tener aplicación retroactiva al 23 de diciembre de 1984. Por otra parte, el Secretario de Estado hizo saber a las administraciones municipales, mediante circular de 21 de diciembre de 1984, que las disposiciones controvertidas de la Ley de protección por desempleo debían seguir siendo aplicadas a la espera de la Ley de modificación que tuviera efecto retroactivo.
La demandante en el asunto principal, cuyos estatutos prevén la defensa de los trabajadores y de su familia, emplazó al Estado neerlandés en un procedimiento judicial de urgencia ante el Presidente del Arrondissementsrechtbank de La Haya, solicitando que se le ordenara que no aplicara, o al menos que no atribuyera efectos, a la letra 1) ni ab initio al apartado 1 del artículo 13 de la WWV por lo que se refiere al principio del estatuto de cabeza de familia, hasta la entrada en vigor de la nueva legislación que se había anunciado.
Mediante resolución de 17 de enero de 1985, el Presidente ordenó al Estado neerlandés que realizase la modificación de la WWV que tenía en mente antes del 1 de marzo de 1985. El Estado apeló contra esta resolución mediante escrito de 22 de enero de 1985.
De la resolución remisoria del Gerechtshof de La Haya se desprende que el motivo de la demanda modificada en apelación por la demandante en el asunto principal es que el Estado neerlandés, al no derogar ni modificar la disposición controvertida de la Ley de protección por desempleo antes del 23 de diciembre de 1984, y al poner por añadidura en conocimiento de las administraciones municipales, mediante circular del Secretario de Estado de fecha 21 de diciembre de 1984, que dicha disposición seguía provisionalmente en vigor, infringió la Directiva de la que la demandante en el asunto principal puede directamente prevalerse. El Tribunal de remisión observa que si se admite que el artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE tiene efecto directo a partir del 23 de diciembre de 1984, habría que concluir que la citada disposición no puede ya aplicarse a partir de esa fecha y que las mujeres excluidas del beneficio de tales prestaciones adquirieron en virtud de dicha disposición un derecho a la prestación. Por consiguiente, el Estado habría actuado, en principio, de manera ilegal al pretender no obstante, por efecto de la circular antes mencionada, la aplicación de la disposición controvertida (cuya aplicación compete generalmente a las administraciones municipales, en tanto que el Estado está obligado a reembolsar las prestaciones que éstas han pagado), a la espera de que se llevase a cabo la modificación legislativa en curso, mientras que no ha cumplido con la obligación que le incumbe en virtud de la Directiva; de manera que las mujeres seguían excluidas del beneficio de la prestación en cuestión.
El Gerechtshof considera que no está claro que la Directiva tenga efectivamente dicho efecto directo y ha planteado al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones con carácter prejudicial:
«1)
¿Tiene el artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE un efecto directo a partir del 23 de diciembre de 1984, con la consecuencia de que desde esa fecha el párrafo inicial y la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 de la Wet Werkloosheidsvoorziening neerlandesa (Ley de protección por desempleo) carecen de aplicación y que las mujeres excluidas por dicha disposición del ámbito de las prestaciones han adquirido a partir de esa fecha un derecho a las mismas?
2)
¿Es determinante a este respecto el hecho de que, salvo la posibilidad de derogar sin más la disposición mencionada en la primera cuestión, el Estado neerlandés dispusiera de otras posibilidades para aplicar la Directiva, como la de someter, en relación con la derogación de la citada disposición, el derecho a la prestación a condiciones más rigurosas y la de limitarlo por lo que se refiere a los desempleados menores de 35 años con el fin de financiar las consecuencias de la derogación?
3)
En este contexto, ¿es importante que la derogación de la disposición en cuestión haga necesaria la previsión de una disposición transitoria y que se presente una elección entre distintas posibilidades?
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, han presentado alegaciones por escrito la Federatie Nederlandse Vakbeweging, la demandante en el asunto principal, representada por el Sr. De Laat, Abogado de Utrech, el Gobierno neerlandés, representado por el Sr. I. Verkade, Secretario General del Ministerio de Asuntos Exteriores, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. J. Currall, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asesorado por el Sr. F. Herbert, Abogado de Bruselas, y el reino Unido, representado por el Sr. R. Ricks, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente.
Previo informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Alegaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Consideración preliminar
Las partes en el asunto principal están de acuerdo en considerar que la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 de la WWV es contrario al principio de igualdad de trato definido en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE en la medida en que sólo preveía la condición de cabeza de familia para las mujeres.
A. Alegaciones presentadas por la demandante en el asunto principal
La Federatie Nederlandse Vakbeweging (en lo sucesivo: «FNV»), demandante en el asunto principal, ha examinado en primer lugar el efecto de las Directivas en general para aplicar estas consideraciones al artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE. Afirma que sería incompatible con el efecto obligatorio que el artículo 189 confiere a la Directiva descartar en principio que la obligación que impone pueda ser invocada por las personas interesadas. En consecuencia, estima que el Estado miembro que no haya adoptado, en los plazos establecidos, las medidas de ejecución impuestas por la Directiva, no puede oponer a los particulares su propio incumplimiento de las obligaciones que la Directiva implica. De manera que, en todos aquellos casos en los que las disposiciones de una Directiva no están, desde el punto de vista de su contenido, sujetas a condiciones y son lo suficientemente precisas, pueden ser invocadas en ausencia de medidas de aplicación adoptadas en los plazos establecidos en contra de toda disposición nacional no conforme con la Directiva.
Siempre de acuerdo con la demandante, la definición del principio de igualdad de trato en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva se dirige muy claramente a la exclusión de toda forma de discriminación, incluso si ésta se opera indirectamente mediante remisión al estado matrimonial. Afirma que esta disposición, en sí misma considerada y por más que se refiera expresamente a las condiciones de acceso de las mujeres casadas a las prestaciones por desempleo, es lo suficientemente precisa como para que un particular pueda invocarla y un juez nacional aplicarla. Por lo que se refiere al carácter no condicionado de la misma, la utilización del término «suprimir» por parte del artículo 5 de la Directiva controvertida, muestra claramente cómo los Estados miembros tienen un margen de actuación muy reducido en lo relativo al resultado a alcanzar y a la manera y a los medios a elegir. La demandante afirma también que el problema de financiación evocado a título de ejemplo por el Gerechtshof de La Haya no afecta para nada al carácter no condicionado de la citada disposición. En su opinión, en efecto, el problema de financiación no tendría nada que ver con la pretendida imprecisión o con el carácter condicionado de la disposición de la Directiva en cuestión. Se trata de un problema presupuestario que es independiente de la aplicabilidad directa de la Directiva en el caso de que no hubiera sido incorporada al Derecho nacional.
Además, la demandante alega que los elementos evocados por el Gerechtshof en la segunda parte de la primera cuestión y en las cuestiones segunda y tercera, juegan un papel conjunto y que las cuestiones segunda y tercera carecen de significado autónomo. Estima que el Derecho comunitario ha de ser claro y que su aplicabilidad debe ser previsible para el destinatario y, en apoyo de su opinión, se remite a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 22 de febrero de 1984 en el asunto 70/83 (Kloppenburg contra Finanzamt Leer, Rec. 1984, p. 1075). Si la entrada en vigor de un acto de alcance general se retrasa a una fecha posterior por efecto de una medida transitoria, siendo así que haya transcurrido el momento inicialmente fijado, ello puede en sí mismo afectar el principio de claridad y de previsibilidad del Derecho comunitario. La demandante mantiene que no sólo no resulta necesaria una medida transitoria relativa a la supresión de las disposiciones de Derecho nacional contrarias a la Directiva 79/7/CEE, sino que dicha medida privaría de otro lado a los particulares, especialmente a las mujeres, de derechos que les están reconocidos por la Directiva 79/7/CEE. Según la demandante en el asunto principal, las mujeres pueden invocar las disposiciones de la Directiva contra toda disposición de derecho nacional que no esté de acuerdo con ella. Lo mismo sucedería si se tratara de disposiciones que establecen derechos que los particulares pueden invocar en contra del Estado. Lo que implica que las mujeres casadas que están en una situación de desempleo tienen derecho a una prestación en virtud de la WWV si por lo demás satisfacen las condiciones requeridas por dicha Ley.
Según la parte demandante en el asunto principal, habría de responderse afirmativamente a la primera cuestión. La respuesta a las cuestiones segunda y tercera debería ser negativa.
B. Alegaciones presentadas por el Gobierno neerlandés
Por lo que se refiere a las Directivas en general, la parte demandada en el asunto principal, el Gobierno neerlandés, subraya que según el tenor literal del artículo 189 del Tratado CEE, la Directiva atribuye a las instancias nacionales la competencia en lo relativo a la forma y a los medios. Se remite a la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 6 de octubre de 1970 (asunto 9/70, Grad, Rec. 1970, p. 825) y deduce de ella que resulta posible que los particulares invoquen Directivas para hacer valer derechos cuyo respeto debe garantizar el juez nacional. Sin embargo, afirma que existe una restricción importante. Uria disposición de una directiva sólo tiene efecto directo cuando se cumplen las condiciones enunciadas en términos generales por el Tribunal de Justicia para las normas que tienen efecto directo. Alega que la norma impone a los Estados miembros una obligación que sea precisa; que no esté sujeta a reserva alguna; que no requiera para su aplicación de acto jurídico alguno por parte de las instituciones o de los Estados miembros. Según la demandada, estas condiciones hacen que sólo raramente pueda ser efectivamente invocada una disposición de una directiva ante el juez nacional.
La demandada afirma que no puede atribuirse al artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE efecto directo alguno, ya que esta disposición no prescribe a los Estados miembros las modalidades de acuerdo con las que hay que aplicar el régimen de seguridad social. Estima que esta circunstancia deja en manos de los Estados miembros una amplia facultad discrecional en el momento de la aplicación de la Directiva y de la realización de la igualdad de trato entre hombres y mujeres prescrita por dicha Directiva.
Está de acuerdo en que la letra a) del apartado 1 del artículo 13 de la WWV no respeta el principio de la igualdad de trato prescrito por la Directiva 79/7/CEE en la medida en que sólo prevé la condición de cabeza de familia para las mujeres. Sin embargo, la demandada afirma que hay varias soluciones básicas para suprimir la desigualdad contenida en la WWV y contraria a la Directiva. La existencia de tales soluciones y la facultad de apreciación discrecional que denotan excluyen la posibilidad de que el juez nacional opte por una de ellas prevaliéndose de la Directiva y aplicando dicha solución en lugar de una Ley contraria a la Directiva. El artículo 4 de la Directiva no tiene pues efecto directo. Subraya a este respecto que el mero hecho de derogar la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 de la WWV implicaría una opción política que se inscribe en el marco de discrecionalidad permitido por la Directiva. En principio, no habría diferencia entre la derogación de la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 y la elección de una de las restantes soluciones que obligan a llevar a cabo una creación legislativa.
El Gobierno neerlandés ha enunciado un cierto número de soluciones que podrían tenerse en cuenta en el momento de la reforma de la WWV.
a)
Una reforma general del sistema en la que la WW y la WWV serían conjuntamente reemplazadas por una ley completamente nueva y en la que evidentemente no se podría establecer ninguna diferenciación entre hombres y mujeres. El Gobierno neerlandés estima que esta solución introduciría importantes modificaciones, tanto en el plano de la financiación como en el plano del derecho a las prestaciones y de la cuantía y duración de las mismas.
b)
Una modificación limitada de la WWV, en la que la contrariedad con la Directiva quedaría eliminada mediante la extensión de la condición de cabeza de familia, que en virtud de la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 únicamente se aplicaba a las mujeres, también a los hombres casados.
c)
Una modificación limitada de la WWV mediante la que se sustituiría la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 por una norma según la cual la cuantía de la prestación WWV dependería igualmente de los emolumentos eventuales que el esposo aporte al matrimonio. Esta solución integraría en la regla el motivo que sirve de base de la condición de cabeza de familia.
d)
Una modificación limitada de la WWV por la que se derogaría la letra 1) del apartado 1 del artículo 13. Esta solución implicaría cierto número de otras opciones en lo relativo al régimen transitorio y de financiación. En esta solución, aumentaría el número de los que tienen derecho a las prestaciones en virtud de la WWV. Para cubrir los gastos suplementarios que de ello resultarían (y que se estiman en alrededor de 450 millones de HFL por año), habría que adoptar medidas de financiación diferentes, ya sea en el marco de la WWV ya en otro lugar. El Gobierno neerlandés afirma que aumentarían así considerablemente el número de posibilidades de adoptar la WWV a la Directiva, lo que nuevamente se opondría, pues, al efecto directo de la Directiva.
Según el Gobierno neerlandés, habría de responderse negativamente a la primera cuestión. La respuesta a las cuestiones segunda y tercera debería ser afirmativa.
C. Alegaciones presentadas por la Comisión
La Comisión ha señalado, como se desprende del artículo 189 del Tratado CEE, que la obligación de alcanzar el resultado pretendido por la Directiva implicaría que el Estado miembro ha de adoptar, en los plazos establecidos para la incorporación de la misma, las medidas necesarias para adaptar su legislación a efectos de alcanzar dicho resultado (a saber, la obligación de incorporación). A juicio de la Comisión, un órgano jurisdiccional nacional al que un sujeto de derecho que actúa de acuerdo con las disposiciones de una Directiva somete una demanda dirigida a evitar la aplicación de una disposición nacional incompatible con dicha Directiva que no ha sido incorporada dentro de plazo al ordenamiento jurídico interno del Estado contumaz, debe dar lugar a dicha demanda si la obligación en cuestión no está sujeta a condiciones y es lo suficientemente precisa. En apoyo de su opinión, la Comisión se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente a la sentencia Van Duyn de 4 de diciembre de 1974 (41/74, Rec. 1974, p. 1349) y a la sentencia Ratti de 5 de abril de 1979 (148/78, Rec. 1979, p. 1629). Alega que el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE contiene una definición del principio de igualdad de trato señalado como objetivo a alcanzar en el artículo 1 de la Directiva. Lo define como ausencia de toda discriminación por razón de sexo, ya sea directa o indirectamente (en especial con relación al estado familiar). Según la Comisión, si se combina la prohibición de discriminación así definida con la obligación de resultado enunciada en el artículo 1 y en el apartado 1 del artículo 8, es forzoso concluir que el artículo 4 dirige a los Estados miembros, en lo relativo al estado familiar, una prohibición clara, completa y precisa respecto de la que carecen de toda discrecionalidad. Esta posibilidad de invocación directa significaría al menos que las mujeres que han sido perjudicadas por el régimen nacional pueden oponerse, desde el momento de la expiración del plazo concedido para la incorporación de la Directiva, a toda nueva aplicación de la disposición nacional incompatible con el artículo 4. En ausencia de disposiciones nacionales que dicten las modalidades de adaptación, la mujer casada contemplada en el párrafo inicial y en la letra 1) del apartado 1 del artículo 13 de la WWV debe poder aspirar a las prestaciones en las mismas condiciones que el hombre casado y, en cualquier caso, sin que se haga referencia al estatuto de cabeza de familia.
En apoyo de su opinión, la Comisión se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, especialmente a la sentencia de 19 de enero de 1982 (8/81, Becker, Rec. 1982, p. 53, especialmente apartado 59) según la que la obligación de resultado derivada del artículo 189 del Tratado CEE quedaría despojada de toda efectividad si se permitiera a los Estados miembros anular, por su omisión, incluso los efectos que ciertas disposiciones de una directiva son susceptibles de producir en virtud de su contenido. El efecto reflejo sería que los particulares pudieran invocar la directiva para oponerse a la aplicación de la legislación no adaptada. Según la Comisión, esto no significa automáticamente que extraigan de la legislación comunitaria el derecho a oponerse a un cierto comportamiento del Estado miembro; afirma que el margen de apreciación discrecional en lo relativo a los medios se opone a que, incluso después de expirado el plazo de incorporación, los particulares puedan hacer valer normalmente cualquier pretensión frente a los Estados miembros en lo relativo a las modalidades de ejecución de la obligación de incorporación.
La Comisión recuerda que especialmente la sentencia Becker ha precisado de manera clara que el hecho de que las directivas permitan elegir la forma y los medios para alcanzar el resultado pretendido no impide que una directiva pueda no estar sujeta a condiciones y ser lo suficientemente precisa. Por lo que se refiere a la necesidad de prever una disposición transitoria, considerada en la tercera cuestión, la Comisión considera que la respuesta estaría en el apartado 47 de los fundamentos de la sentencia Becker, especialmente si se tiene en cuenta que en el caso de autos el plazo de adaptación era de seis años. Las consecuencias del hecho de que la directiva no hubiese sido incorporada en los plazos establecidos deben ser asumidas por la Administración, sin que ello pueda tener repercusiones negativas sobre la posibilidad de invocación directa de la directiva.
La Comisión estima, por consiguiente, que hay que responder afirmativamente a la primera cuestión. En su opinión, las circunstancias enumeradas en las cuestiones segunda y tercera no afectan para nada a la posibilidad de invocación directa del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE.
D. Alegaciones presentadas por el Gobierno británico
El Gobierno británico estima que el Tribunal de Justicia debe tomar en consideración el conjunto de las circunstancias del asunto para determinar si el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE prevé obligaciones que son claras, precisas y que no están sujetas a condiciones. Considera posible que una disposición concreta de una directiva tenga o no un efecto directo en función de las circunstancias a las que se aplica. Se refiere analógicamente al artículo 119 respecto del que el Tribunal de Justicia afirmó en el asunto 43/75, (Defrenne, Rec. 1976, p. 445) que tenía un efecto directo en ciertos casos y no lo tenía en otros.
El Gobierno británico estima que el artículo 4 de la Directiva 79/7/CEE tiene un efecto directo. Se trata de un asunto relativo a la discriminación directa por razón de sexo y que, en el contexto del presente asunto, no deja en manos del Estado miembro ninguna facultad discrecional para determinar la manera en que la obligación ha de ejecutarse. Sin embargo, ha señalado que la aplicación del texto de la Directiva no siempre es lo suficientemnte clara como para conllevar un efecto directo. Podrían presentarse otros asuntos en los que o la discriminación es indirecta o los Estados miembros tienen cierta facultad discrecional para determinar la manera en que la obligación debe ejecutarse.
El Gobierno británico no ha presentado alegaciones en relación con las cuestiones segunda y tercera.
T. F. O'Higgins
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.