62006CC0181_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La presente causa riguarda il trasporto aereo, e in particolare i corrispettivi per l’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità – specificamente il «corrispettivo per l’assistenza amministrativa e la supervisione». L’assistenza a terra si riferisce essenzialmente ai servizi forniti in un aeroporto a favore di aerei, passeggeri e carichi. Alla Corte viene in sostanza chiesto se tale corrispettivo, come fissato dal diritto nazionale, possa essere considerato determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori – come richiesto dalla normativa comunitaria – e se lo stesso sia o meno contrastante con il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra.
I – Contesto normativo
A – Normativa comunitaria
2. Il quarto e il quinto ‘considerando’ della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (2) (in prosieguo: la «direttiva») prevedono rispettivamente che «i servizi di assistenza a terra sono indispensabili per il buon funzionamento del trasporto aereo», e che «l’apertura dell’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra è un provvedimento che deve contribuire alla riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree e al miglioramento della qualità offerta agli utenti».
3. Ai sensi del nono ‘considerando’ della direttiva, «il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra è compatibile con il buon funzionamento degli aeroporti comunitari».
4. Il venticinquesimo ‘considerando’ della direttiva afferma che «ai prestatori autorizzati a fornire servizi di assistenza a terra e agli utenti autorizzati a praticare l’autoassistenza deve esser garantito l’accesso agli impianti aeroportuali, nella misura necessaria all’esercizio dei loro diritti e a consentire condizioni di concorrenza effettiva e leale; (…) tuttavia tale accesso deve poter comportare la riscossione di un corrispettivo economico» (3) .
5. L’art. 6 della direttiva, rubricato «Assistenza ai terzi», prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie secondo i criteri di cui all’articolo 1, per garantire ai prestatori di servizi il libero accesso al mercato della prestazione di servizi di assistenza a terra a terzi. Gli Stati membri hanno la facoltà di imporre che i prestatori dei servizi di assistenza a terra siano stabiliti nella Comunità».
6. L’art. 16 della direttiva, rubricato «Accesso agli impianti», così dispone:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire ai prestatori di servizi e agli utenti che intendono praticare l’autoassistenza l’accesso agli impianti aeroportuali, nella misura in cui detto accesso è una condizione necessaria per l’esercizio delle loro attività. Qualora l’ente di gestione o, all’occorrenza, l’autorità pubblica o un altro ente che lo controlla imponga condizioni all’accesso, queste devono essere pertinenti, obiettive, trasparenti e non discriminatorie.
2. Gli spazi disponibili per l’assistenza a terra nell’aeroporto sono ripartiti tra i diversi prestatori di servizi e tra i diversi utenti che praticano l’autoassistenza, compresi i nuovi operatori, nella misura necessaria all’esercizio dei loro diritti e per consentire una concorrenza effettiva e leale in base a norme e criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
3. Qualora l’accesso agli impianti aeroportuali comporti la riscossione di un corrispettivo economico, questo sarà determinato in base a criteri pertinenti[,] obiettivi, trasparenti e non discriminatori».
7. In occasione dell’adozione della direttiva, la Commissione ha fatto iscrivere a verbale una dichiarazione riguardante l’applicazione dell’art. 16, n. 3, della medesima, formulata nel modo seguente:
«La Commissione dichiara che l’articolo [16], paragrafo 3, riconosce il diritto per l’aeroporto di riscuotere un corrispettivo per l’accesso ai propri impianti da parte dei prestatori di servizi di assistenza e degli utenti che praticano l’autoassistenza.
La Commissione dichiara che detto corrispettivo può essere inteso come canone commerciale e può in particolare contribuire all’autofinanziamento dell’aeroporto, nella misura in cui sia determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori».
B – Normativa nazionale
8. In Portogallo la direttiva 96/67 è stata recepita, tra l’altro, dal decreto legge 23 luglio 1999, n. 275/99 (4), mentre i corrispettivi aeroportuali di cui alla presente causa sono stati fissati con il decreto 30 luglio 1999, n. 12/99 (5) . I corrispettivi per l’assistenza a terra fissati da quest’ultimo decreto sono in tutto undici. Per quanto riguarda il primo di tali corrispettivi, si stabilisce, sostanzialmente, che un corrispettivo per l’assistenza amministrativa e la supervisione deve essere pagato da parte dei prestatori di servizi in una misura percentuale al loro volume d’affari (6) .
II – Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
9. Stando all’ordinanza di rinvio, la Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft (in prosieguo: la «Lufthansa»), ricorrente nel procedimento principale, società di diritto tedesco con una sede nell’aeroporto di Lisbona (Portogallo), ha impugnato il provvedimento di liquidazione e riscossione dei corrispettivi per l’assistenza amministrativa e la supervisione emesso dalla ANA – Aeroportos de Portugal, SA (in prosieguo: la «ANA», l’«ente di gestione», ovvero l’«EG»), resistente nel procedimento principale.
10. La ANA ha concesso alla Lufthansa una licenza per svolgere attività di assistenza a terra nell’aeroporto Francisco Sá Carneiro di Porto (Portogallo). Il contestato corrispettivo per la fornitura di assistenza amministrativa e supervisione a favore di terzi nell’aeroporto (in prosieguo: il «corrispettivo in esame») imposto alla Lufthansa era pari a 18 944 escudo portoghesi (PTE), oltre ad IVA (al 17 %) pari a PTE 3 220, per un totale di PTE 22 164 (EUR 110,55). Tale corrispettivo è stato determinato ai sensi delle disposizioni dell’art. 10, n. 1, del decreto n. 12/99. L’importo del corrispettivo in esame richiesto alla Lufthansa per l’anno 2000 è stato determinato in una somma pari al 3,5% del suo fatturato complessivo per l’assistenza a terra nell’aeroporto di Porto.
11. Nel procedimento principale la Lufthansa sostiene che le disposizioni di diritto interno alla base del provvedimento che ha liquidato e riscosso tale corrispettivo, vale a dire l’art. 10, n. 1, del decreto n. 12/99 e l’art. 18, n. 2, del decreto legge 21 marzo 1990, n. 102/90, come modificato dal decreto legge 26 luglio 1999, n. 280/99, contrastano con la direttiva 96/67, e più specificamente con gli artt. 6 e 16, n. 3, della stessa.
12. Secondo il giudice nazionale, in considerazione delle somme in discussione, ai sensi dell’art. 280, n. 4, del CPPT (codice portoghese di procedura fiscale) la decisione che tale giudice dovrà pronunciare non sarà impugnabile. Pertanto, ai sensi del terzo comma dell’art. 234 CE, deve essere proposta una domanda di pronuncia pregiudiziale sulla compatibilità delle norme in questione con il diritto comunitario.
13. Con ordinanza 7 marzo 2003 il Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Tribunal Tributário de Primeira Instãncia do Porto (Tribunale amministrativo e fiscale di Porto, giudice tributario di primo grado) ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se la somma dovuta a titolo di tassa di assistenza amministrativa e supervisione, ai sensi della disposizione dell’art. 10, n. 1, del decreto 30 luglio 1999, n. 12, possa essere considerata corrispettivo economico “determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori” secondo quanto richiesto dall’art. 16, n. 3, della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE.
2. Se l’imposizione del versamento di una somma a titolo di tassa di assistenza amministrativa e supervisione, come previsto dall’art. 10, n. 1, del decreto 30 luglio 1999, n. 12, dall’art. 18, n. 2, del decreto legge 21 marzo 1990 n. 102, nella versione di cui al decreto legge 26 luglio 1999, n. 280 e dalle altre disposizioni che fissano l’importo di tale tassa, si opponga e sia contraria al libero accesso al mercato delle prestazioni di servizi di assistenza a terra a terzi, secondo il dettato dell’art. 6 della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 67/96/CE.
3. Se l’imposizione del versamento di una somma a titolo di tassa di assistenza amministrativa e supervisione, come previsto dall’art. 10, n. 1, del decreto 30 luglio 1999, n. 12, dall’art. 18, n. 2, del decreto legge 21 marzo 1990 n. 102, nella versione di cui al decreto legge 26 luglio 1999, n. 280 e dalle altre disposizioni che fissano l’importo di tale tassa, si opponga e sia contraria alla realizzazione del mercato interno e dei principi di cui all’art. 3, [n. 1,] lett. c), CE e all’art. 4 CE.
4. Se l’imposizione del versamento di una somma a titolo di tassa di assistenza amministrativa e supervisione, come previsto dall’art. 10, n. 1, del decreto 30 luglio 1999, n. 12, dall’art. 18, n. 2, del decreto legge 21 marzo 1990 n. 102, nella versione di cui al decreto legge 26 luglio 1999, n. 280 e dalle altre disposizioni che fissano l’importo di tale tassa, possa essere considerata una pratica abusiva ai sensi dell’art. 82 CE.
14. Hanno presentato osservazioni scritte la Lufthansa, il governo portoghese, il governo greco e la Commissione. Le stesse parti hanno inoltre presentato le proprie osservazioni all’udienza dell’8 febbraio 2007.
III – Valutazione
15. Osservo preliminarmente che l’ordinanza di rinvio non chiarisce quale sia il lasso di tempo rilevante per la vicenda in discussione nella causa principale. Ciò è tuttavia rilevante per determinare se i fatti in questione ricadano o meno nell’ambito applicativo della direttiva 96/67: in altri termini, se all’epoca l’aeroporto di Porto superasse le soglie (relative al volume di traffico annuale) di cui all’art. 1 della direttiva. La Commissione osserva che così è stato solo a partire dal 1° gennaio 2006. In ogni modo, formulerò le mie conclusioni sul presupposto che la direttiva sia
applicabile.
16. Come chiarirò più avanti, la presente vicenda pone essenzialmente il problema di determinare se il corrispettivo per l’assistenza amministrativa e la supervisione debba essere considerato un «corrispettivo per l’accesso agli impianti» e, nel caso di risposta affermativa, se lo stesso risponda ai criteri di cui all’art. 16, n. 3, della direttiva. L’obiettivo di tali criteri è anche quello di consentire che le norme nazionali che recepiscono il diritto comunitario pertinente, e pertanto ogni provvedimento che imponga tali corrispettivi, possano essere esaminate da un giudice; tale obiettivo deve essere perseguito concretamente.
A – Le prime tre questioni
17. Con le sue prime tre questioni, che affronterò insieme, il giudice nazionale chiede essenzialmente se i corrispettivi per l’assistenza amministrativa e la supervisione, come previsti dall’art. 10, n. 1, del decreto 30 luglio 1999, n. 12/99, nonché dall’art. 18, n. 2, del decreto-legge 21 marzo 1990, n. 102/90, come modificato dal decreto legge 26 luglio 1999, n. 280/99, siano compatibili con la direttiva 96/67, in particolare con i suoi artt. 6 e 16, n. 3, nonché con gli artt. 3, n. 1, lett. c), CE e 4 CE.
1. Principali argomenti delle parti
18. La Lufthansa
sostiene essenzialmente che alla prima questione deve essere data risposta negativa, dal momento che il corrispettivo in questione non può essere considerato un corrispettivo per l’accesso agli impianti aeroportuali, che è il solo ammesso dalla giurisprudenza della Corte (7) . E pure se fosse tale, il che essa ammette soltanto in via ipotetica, la Lufthansa sostiene che il corrispettivo non soddisfa i criteri fissati all’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67. Ciò se non altro per il fatto che soltanto i prestatori di servizi sono tenuti a pagarlo, a differenza dei soggetti che praticano l’autoassistenza, nonché per il fatto che l’importo del corrispettivo è determinato in una percentuale del volume d’affari (8) .
19. Il governo portoghese
sostiene essenzialmente che il corrispettivo in esame soddisfa i criteri di cui all’art. 16, n. 3, della direttiva, e rappresenta una remunerazione per la fornitura del servizio pubblico aeroportuale e per l’utilizzo di un bene appartenente alla collettività. La ANA deve assicurare che quest’ultimo sia in condizioni adeguate e che venga conservato in uno stato che consenta alla Lufthansa di svolgere la sua attività; per tale motivo la ANA le chiede il pagamento, quale controprestazione, del relativo corrispettivo per l’assistenza amministrativa e la supervisione. Inoltre, l’utilizzo di una percentuale del volume di affari soddisfa il requisito della proporzionalità. Per quanto riguarda l’art. 6, il governo portoghese afferma in sostanza che la liberalizzazione del mercato non significa che lo stesso debba essere accessibile gratuitamente, e che esso è comunque aperto a tutti i fornitori interessati che siano in grado di svolgere adeguatamente attività nel mercato dell’assistenza amministrativa e della supervisione. La Lufthansa fonda i propri argomenti sul nono e sul venticinquesimo ‘considerando’ della direttiva, e afferma in sostanza che alla questione va data risposta affermativa.
20. Il governo greco
sostiene che il corrispettivo in esame rappresenta il costo amministrativo dell’e same della richiesta di ammissione al mercato dei servizi di assistenza a terra nell’aeroporto presentata da un prestatore o da un soggetto che pratica l’autoassistenza, ed è cosa diversa da un corrispettivo per l’accesso al mercato (finalizzato alla concessione di un’opportunità commerciale), vietato dalla Corte nella sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen (9) . Il governo greco sostiene infine che il corrispettivo in questione è giustificato sulla base dell’obbligo di effettuare continuamente il controllo e la supervisione dell’adeguatezza dei servizi offerti.
21. La Commissione
sostiene che l’art. 6, n. 1, della direttiva vieta agli enti gestori degli aeroporti di richiedere ai prestatori il pagamento di un corrispettivo il quale non sia legato all’uso degli impianti aeroportuali. In ogni caso, così come il governo greco, essa ritiene che non vi sia chiarezza su quali servizi siano effettivamente compresi nel corrispettivo in esame, né relativamente al metodo di calcolo. D’altra parte, gli EG hanno il diritto di richiedere un corrispettivo per l’uso degli impianti aeroportuali, purché lo stesso possieda i requisiti di cui all’art. 16, n. 3, della direttiva.
2. Valutazione
22. L’art. 6 della direttiva fissa, in via generale, il principio del libero accesso dei prestatori al mercato della fornitura di servizi di assistenza a terra a favore di terzi. L’art. 16 della direttiva contiene norme specifiche relative alle condizioni alle quali i prestatori devono avere accesso agli impianti, ed afferma in particolare che «qualora l’accesso agli impianti aeroportuali comporti la riscossione di un corrispettivo economico, questo sarà determinato in base a criteri pertinenti[,] obiettivi, trasparenti e non discriminatori».
23. A tale proposito, la Corte ha già affermato, nella sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen, che di conseguenza un EG può richiedere un corrispettivo per l’utilizzo degli impianti aeroportuali
di importo da determinarsi sulla base dei criteri fissati dall’art. 16, n. 3, della direttiva, il quale tiene conto dell’interesse di tale soggetto ad ottenere un profitto. La Corte ha però affermato che la direttiva non consente di richiedere un corrispettivo di accesso per la concessione di un’opportunità commerciale in aggiunta al corrispettivo da pagare per l’utilizzo degli impianti aeroportuali (10) .
24. Si può aggiungere che, in tale sentenza, la Corte ha affermato che «il riferimento a impianti concerne manifestamente le infrastrutture e le attrezzature messe a disposizione dall’aeroporto». A mio parere, tuttavia, ciò non deve essere inteso troppo rigorosamente nel senso che tale corrispettivo possa essere richiesto soltanto per gli impianti in senso fisico. Piuttosto, il concetto di «accesso agli impianti aeroportuali» deve, a mio avviso, essere inteso come comprensivo anche dei servizi forniti dall’EG in relazione
all’uso di tali impianti (11) .
25. Si deve pertanto verificare, a questo punto, se il corrispettivo in esame debba essere considerato un corrispettivo per l’accesso agli impianti come previsto dalla detta sentenza.
26. A tale proposito, il governo portoghese afferma, in sostanza, che il corrispettivo in esame rappresenta un compenso per la fornitura del servizio pubblico aeroportuale (su cui si fonda l’aviazione civile) e per l’uso di un bene appartenente alla collettività, e dunque un compenso per il fatto di rendere disponibili gli impianti generali, con le pulizie, l’illuminazione, la manutenzione, la sicurezza e via dicendo, consentendo anche al governo di sviluppare le attività dei servizi di assistenza a terra.
27. La Lufthansa, d’altra parte, sostiene che la fornitura di assistenza amministrativa e supervisione non richiede né l’uso degli impianti aeroportuali né la fornitura di servizi da parte dell’EG, e che il corrispettivo in esame non ha in effetti alcun legame con gli impianti aeroportuali. Ciò risulta dallo stesso regime giuridico, dal momento che il corrispettivo si applica soltanto ai prestatori e non agli altri utenti. Tuttavia, entrambe le categorie utilizzano gli impianti. Ciò conferma dunque che il corrispettivo in esame non è pagato per gli impianti aeroportuali. La Lufthansa ritiene invece che esso sia richiesto in cambio della possibilità di realizzare un profitto, e che pertanto la situazione in esame nel procedimento principale sia la stessa di cui alla sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen, in cui un simile corrispettivo è stato dichiarato illegittimo (12) .
28. Infine, la Commissione sostiene che i prestatori di servizi di assistenza a terra sono già tenuti a versare svariati corrispettivi parziali per l’uso degli impianti di cui hanno bisogno per svolgere la propria attività (che a loro volta richiedono manutenzione e cura), che il corrispettivo per l’assistenza amministrativa e la supervisione sembra pertanto dipendere dall’esistenza stessa di un aeroporto e che i prestatori, dovendolo pagare interamente, sono soggetti ad una doppia imposizione.
29. Come ho rilevato sopra, affinché un corrispettivo possa essere richiesto ai sensi dell’art. 16, n. 3, della direttiva, esso deve essere imposto per l’uso degli impianti aeroportuali, e non quale corrispettivo generale per l’accesso, come una sorta di «canone di concessione». Laddove il governo portoghese sostiene che il corrispettivo è pagato per la fornitura del servizio pubblico aeroportuale e per l’uso di un bene appartenente alla collettività, devo dire che tali servizi, quale controprestazione, mi sembrano piuttosto generali e lontani dall’uso effettivo degli impianti aeroportuali, cosicché il corrispettivo, a mio avviso, costituisce in realtà un corrispettivo per l’accesso pagato in cambio della concessione di un’opportunità commerciale (13) . Ritengo inoltre che il calcolo dello stesso non riesca a dimostrare che esso è pagato per l’uso degli impianti aeroportuali, essendo determinato in una percentuale fissa del fatturato complessivo dei servizi di assistenza a terra nell’aeroporto. Inoltre il richiamo, da parte del giudice del rinvio, alla «assistenza amministrativa e supervisione» non consente di trarre la conclusione definitiva che il corrispettivo in questione sia pagato per l’uso degli impianti aeroportuali.
30. Sebbene io ritenga, pertanto, che un corrispettivo come quello in esame non sia pagato per l’uso degli impianti aeroportuali ai sensi dell’art. 16, n. 3, della direttiva, e non sia pertanto compatibile con esso, in mancanza di più specifiche informazioni a disposizione della Corte spetterà al giudice nazionale determinare se sia questo il caso.
31. In ogni modo, per poter essere compatibile con la direttiva 96/67 il corrispettivo in questione dovrà anche rispettare la condizione di essere determinato sulla base di criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori, ai sensi dell’art. 16, n. 3, della direttiva; nei prossimi paragrafi passerò in rassegna tali criteri.
a) Non discriminazione
32. Iniziando con il requisito di non discriminazione previsto dalla norma, ritengo che, a prima vista, il corrispettivo in esame non lo soddisfi, essendo pacifico, tra le parti, che lo stesso è richiesto soltanto ai prestatori, e non ai soggetti che praticano l’autoassistenza. Inoltre, i documenti in possesso della Corte non indicano che questi ultimi siano soggetti ad un obbligo di pagamento comparabile. Non vedo alcuna oggettiva giustificazione per tale disparità di trattamento, e nessuna giustificazione è stata presentata nelle memorie delle parti.
33. Il punto di partenza qui è che, a mio avviso, la situazione della Lufthansa (nonché degli altri prestatori, in effetti), da un lato, e quella dei soggetti che praticano l’autoassistenza, dall’altro, è, ai fini della presente valutazione relativa all’accesso agli impianti aeroportuali, comparabile sia dal punto di vista giuridico che fattuale. Come confermano sia la Lufthansa che la Commissione, sia i prestatori che i soggetti che praticano l’autoassistenza utilizzano gli impianti aeroportuali.
34. Una simile disparità di trattamento dovrebbe essere oggettivamente giustificata. Tuttavia, ciò non risulta né (i) dalla normativa nazionale, né (ii) dalle argomentazioni delle parti o degli intervenienti, né (iii) sulla base di alcuna altra ragione obiettiva per detta disparità di trattamento che io sia stato in grado di accertare. Considerando la giurisprudenza consolidata in materia di non discriminazione, osservo che situazioni analoghe non possono essere trattate in modo differente, e situazioni differenti non debbono essere trattate nello stesso modo (14) .
35. Tuttavia, in udienza il governo portoghese ha spiegato che i soggetti che praticano l’autoassistenza non sono soggetti al pagamento in esame poiché devono in effetti già pagare un altro corrispettivo (che esso ha indicato come «corrispettivo per il traffico aereo»). Poiché un soggetto che pratica l’autoassistenza è un operatore aereo (o trasportatore) che svolge i servizi di assistenza a terra per proprio conto, il governo portoghese aggiunge che tale corrispettivo è sempre richiesto agli operatori aerei (che quindi pagano per l’esistenza, la manutenzione e l’uso delle strutture aeroportuali). Tale governo afferma che, attraverso tale canone, sono pagati i medesimi servizi per cui è richiesto il corrispettivo in esame, cosicché i soggetti che praticano l’autoassistenza devono essere esentati da quest’ultimo, in modo da evitare una doppia imposizione.
36. A mio parere, tuttavia, tale argomento è un po’ troppo generico, e devo ammettere che non lo ritengo sufficiente per escludere l’apparente discriminazione fra le due categorie di utenti. Dal momento che non è chiaro quali specifici servizi siano pagati da ciascuno dei due corrispettivi, e se gli stessi coincidano, è tutt’altro che chiaro il modo in cui i rispettivi importi sono calcolati e rispecchiano i costi pertinenti, cosicché non si può comprendere fino a che punto gli stessi siano comparabili.
b) Pertinenza
37. Devo innanzitutto rilevare che mi crea problemi il fatto che la normativa nazionale pertinente, vale a dire l’art. 10, n. 1, del decreto n. 12/99, non dia alcuna indicazione circa l’effettivo contenuto del corrispettivo in esame.
38. Inoltre, come chiarirò più avanti, allo scopo di risolvere tale problema - vale a dire al fine di determinare quali specifici servizi siano pagati dal corrispettivo e in quale misura gli stessi possono essere considerati pertinenti ai sensi del criterio di cui all’art. 16, n. 3, della direttiva - le memorie scritte e le osservazioni orali del governo portoghese mi sembrano a loro volta non conclusive e poco chiare.
39. Per soddisfare il criterio della pertinenza, il corrispettivo deve essere legato ai costi sostenuti dall’EG per mettere a disposizione gli impianti che esso deve fornire ai prestatori ed ai soggetti che effettuano l’autoassistenza (15) . Condivido in effetti la linea seguita dall’avvocato generale Léger nelle sue conclusioni nella causa Commissione/Germania (16), secondo cui nella determinazione dell’importo del corrispettivo è indispensabile il rispetto del criterio della pertinenza, al fine di garantire che esso costituisca proprio la contropartita dell’accesso agli impianti aeroportuali. Ammettere la possibilità di includere anche spese non collegate al costo sostenuto dall’EG per concedere l’accesso alle sue infrastrutture (ad esempio quello per la manutenzione delle stesse, come sostenuto dal governo portoghese nella presente causa) trasformerebbe il corrispettivo in un corrispettivo dissimulato per l’accesso al mercato, in violazione dell’art. 16, n. 3, come interpretato dalla Corte nella sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen (17) .
40. Ritengo in effetti che all’EG non possa essere consentito richiedere una sorta di «canone di concessione» dal momento che i servizi di assistenza a terra sono stati liberalizzati nella Comunità, e considerando che ciò sarebbe chiaramente contrario alla direttiva 96/67, nonché alla relativa interpretazione fornita dalla Corte. Concordo pertanto sul fatto che gli aeroporti non possano richiedere corrispettivi che non siano legati ai costi e che assumano, invece, le caratteristiche di una sorta di royalty. Inoltre, come è stato rilevato, il meccanismo introdotto dalla direttiva ha lo scopo di consentire il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra portando ad un’effettiva riduzione dei costi delle compagnie aeree, e non il contrario.
41. La mia posizione relativamente all’argomento avanzato a margine del governo portoghese, e qui di seguito esposto, potrebbe essere inserita nella prima, nella seconda o nella terza parte delle mie conclusioni, vale a dire nell’ambito del discorso sulla a) non discriminazione, sulla b) pertinenza o sulla c) obiettività.
42. Tale governo sostiene di trattare diversamente gli utenti e i prestatori in aeroporto poiché ritiene che esista fra essi una reale differenza, sottolineando che uno degli obiettivi principali della direttiva è quello di ridurre i costi degli operatori aerei (o trasportatori), il che potrebbe essere raggiunto, tra l’altro, aumentando il numero di prestatori di servizi sul mercato. Poi, tuttavia, esso aggiunge che la Lufthansa non ha un fondamento giuridico su cui basare i propri argomenti, poiché la direttiva non afferma in alcun punto di avere l’obiettivo di ridurre i costi per i prestatori di servizi di assistenza a terra, né tale obiettivo è mai esistito.
43. Non posso concordare con tale interpretazione.
44. L’obiettivo della direttiva 96/67 era quello di aprire gradualmente il mercato dei servizi di assistenza a terra nell’ambito della Comunità alla concorrenza, integrando così la terza fase della liberalizzazione dell’accesso al mercato del trasporto aereo comunitario. Ciò conduce naturalmente a rendere sia il mercato dei servizi di assistenza a terra che i relativi attori di per sé più efficienti. Senza dubbio, affermare che non vi è mai stata l’intenzione di ridurre i costi (specialmente quelli ingiustificati, aggiungerei) dei prestatori di servizi a terra appare contrario all’obiettivo generale della direttiva. Dopotutto, i criteri fissati dall’art. 16, n. 3, dei quali mi sto occupando piuttosto ampiamente, rivestono un ruolo specifico nel consentire il libero accesso al mercato ai prestatori e nel garantire l’utilizzo efficiente degli impianti aeroportuali.
45. A mio avviso, il corrispettivo in esame potrebbe essere considerato pertinente se, ad esempio, l’EG lo richiedesse quale contropartita per i costi amministrativi legati all’esame delle richieste avanzate da potenziali prestatori, come sostiene in pratica il governo greco. Non risulta tuttavia essere questo il caso. Inoltre, la Lufthansa rileva che esistono tre altri contributi amministrativi richiesti da parte dell’Ente nazionale per l’aviazione civile: uno per l’ottenimento della licenza, un altro per il rilascio della stessa e un terzo per ogni modifica della medesima.
46. Non vedo pertanto come il corrispettivo in esame possa essere considerato determinato sulla base di criteri pertinenti, dal momento che non è legato ai costi – i costi sostenuti dall’EG, intendo – e, in secondo luogo, è fissato in una misura percentuale (3,5%) del volume d’affari del prestatore: è dunque simile ad una tassa, e richiama piuttosto la situazione di cui alla sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen (18), in cui il corrispettivo si fondava sulla possibilità di guadagno nascente dall’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra, ed è stato dichiarato illegittimo dalla Corte. Rilevo che il governo portoghese non è stato in grado di chiarire adeguatamente il modo in cui è stata determinata tale specifica percentuale, e il motivo per cui la stessa non dovrebbe essere considerata arbitraria.
47. Sulla base delle informazioni fornite alla Corte, un simile criterio non mi sembra pertinente.
c) Obiettività
48. La valutazione svolta nei precedenti paragrafi relativamente alla possibilità di considerare il corrispettivo in esame e le sue modalità di determinazione (al 3,5% del volume d’affari di un prestatore) un criterio pertinente può applicarsi, mutatis mutandis, anche all’obiettività.
49. Per essere obiettivo, il corrispettivo in esame dovrebbe essere legato agli impianti pertinenti e alla loro natura, nonché all’uso effettivo degli stessi fatto dal prestatore.
50. Concordo inoltre con la Lufthansa sul fatto che la percentuale utilizzata per determinare l’importo del corrispettivo in esame applicata al volume di affari complessivo relativo ai servizi di assistenza a terra - con l’inclusione cioè di tutti
i servizi di assistenza a terra - non appare un criterio obiettivo, salvo che non sia adeguatamente giustificato dall’EG.
51. Non sono a conoscenza di alcun documento o altro elemento che indichi il modo in cui il corrispettivo è stato determinato, e non sono quindi in grado di ritenere che lo stesso sia collegato ad un costo sostenuto dall’EG. Come rilevato più sopra, si potrebbe in effetti ritenere che lo stesso corrisponda ad un introito che tale soggetto intende realizzare.
52. Pertanto, per quanto riguarda l’obbligo di fissare il corrispettivo sulla base di criteri pertinenti e obiettivi, risulta chiaramente dalle osservazioni svolte che lo stesso costituisce semplicemente una percentuale del volume d’affari dell’utente, e non ha un rapporto né riflette i costi effettivi dell’EG connessi alla prestazione di assistenza amministrativa e supervisione. Anche in questo caso devo concludere che il corrispettivo non sembra possedere i requisiti fissati dall’art. 16, n. 3, della direttiva.
d) Trasparenza
53. Il corrispettivo in esame può essere considerato trasparente qualora sussista un rapporto trasparente fra il modo in cui è determinato il suo importo (vale a dire il 3,5% del fatturato della Lufthansa per i servizi di assistenza a terra) e i servizi effettivamente forniti per i quali lo stesso deve essere pagato.
54. Per quanto riguarda la trasparenza nella determinazione del corrispettivo, le disposizioni nazionali non solo non indicano i servizi per i quali lo stesso viene richiesto, ma neppure il governo portoghese ha fornito in proposito una risposta conclusiva. Dinanzi alla richiesta di chiarire quali siano effettivamente tali servizi, il governo portoghese ha semplicemente dichiarato che il corrispettivo rappresenta un quid pro quo
per gli impianti generali dell’aeroporto messi a disposizione (pulizie, illuminazione, manutenzione, sicurezza e così via).
55. Non solo. La Lufthansa sostiene che l’EG non le ha fornito il minimo chiarimento pubblico circa l’obbligo di pagare tale corrispettivo e il calcolo dello stesso, nonostante il Comitato degli utenti dell’aeroporto abbia emesso svariati pareri negativi sul punto. La Lufthansa aggiunge inoltre di non conoscere quale sia la destinazione di tali introiti, cosicché non è possibile pronunciarsi sulla loro giustificabilità, ed ancor meno sulla loro legittimità.
56. In questo caso, a mio avviso, il rapporto tra i servizi pertinenti e le modalità di calcolo non è per nulla evidente e trasparente. Neppure in udienza la questione è stata chiarita.
57. Alla luce di quanto sopra, ritengo che un corrispettivo come quello descritto dal giudice del rinvio non sia compatibile con la direttiva, in particolare con i suoi artt. 6 e 16, n. 3, non essendo dimostrato che lo stesso costituisca un corrispettivo pagato per l’uso degli impianti aeroportuali, né che esso sia determinato sulla base di criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori. Spetta tuttavia al giudice del rinvio, il quale, a differenza della Corte di giustizia, dispone qui di tutti gli elementi necessari, determinare se, in concreto, il corrispettivo in esame soddisfi tutti i criteri indicati.
58. Per quanto riguarda il riferimento, da parte del giudice del rinvio, agli art. 3, n. 1, lett. c), CE e 4 CE, è sufficiente ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, essi non dettano una disciplina materiale compiuta e completa, ma si limitano ad enunciare gli obiettivi generali che la Comunità e gli Stati membri devono conseguire (19) . Possono quindi essere utilizzati, a fini interpretativi, in combinato disposto con altre disposizioni che ne attuano il contenuto, ma non possono, in quanto tali, mettere in discussione il corrispettivo in esame.
59. Propongo pertanto di risolvere le prime tre questioni dichiarando che un corrispettivo come quello per l’assistenza amministrativa e la supervisione previsto dall’art. 10, n. 1, del decreto 30 luglio 1999, n. 12/99, e dall’art. 18, n. 2, del decreto legge 21 marzo 1990, n. 102/90, come modificato dal decreto legge 26 luglio 1999, n. 280/99, è incompatibile con la direttiva 96/67, in particolare con i suoi artt. 6 e 16, n. 3, qualora lo stesso debba essere pagato quale corrispettivo generale per l’accesso anziché specificamente per l’uso degli impianti aeroportuali, e non sia determinato sulla base di criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori. Spetta tuttavia al giudice nazionale determinare in concreto, considerando l’effettiva organizzazione e lo scopo del corrispettivo in esame, se lo stesso sia effettivamente pagato per l’uso degli impianti aeroportuali e se i criteri sulla base dei quali è determinato siano, come previsto dall’art. 16, n. 3, della direttiva, pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
B – La quarta questione
60. Nell’ambito del procedimento principale il giudice nazionale chiede anche di determinare, in sostanza, se la richiesta di pagamento di una somma nella forma del corrispettivo in esame, come determinato dalle norme pertinenti, possa essere considerata un abuso di posizione dominante ai sensi dell’art. 82 CE.
61. Tuttavia, il giudice nazionale non ha fornito alla Corte praticamente alcun elemento per risolvere tale questione. A tale proposito si deve ricordare che, secondo consolidata giurisprudenza, la Corte non può pronunciarsi su una domanda pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale qualora non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per poter fornire una risposta utile alle questioni ad essa sottoposte (20) .
IV – Conclusioni
62. Propongo pertanto alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali del Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto nei termini seguenti:
Un corrispettivo come quello per l’assistenza amministrativa e la supervisione previsto dall’art. 10, n. 1, del decreto 30 luglio 1999, n. 12/99, e dall’art. 18, n. 2, del decreto legge 21 marzo 1990, n. 102/90, come modificato dal decreto legge 26 luglio 1999, n. 280/99, è incompatibile con la direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, in particolare con i suoi artt. 6 e 16, n. 3, qualora lo stesso debba essere pagato quale corrispettivo generale per l’accesso anziché specificamente per l’uso degli impianti aeroportuali, e non sia determinato sulla base di criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
Spetta tuttavia al giudice nazionale determinare in concreto, considerando l’effettiva organizzazione e lo scopo del corrispettivo in esame, se lo stesso sia effettivamente pagato per l’uso degli impianti aeroportuali e se i criteri sulla base dei quali è determinato siano, come previsto dall’art. 16, n. 3, della direttiva, pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
(1) .
(2)
–	GU L 272, pag. 36.
(3)
–	Per quanto riguarda le definizioni di alcuni termini che utilizzerò più avanti, l'art. 2 della direttiva prevede, tra l'altro, quanto segue: «c) [si intende per] ente di gestione
[in prosieguo anche l'«EG»] l'ente cui le disposizioni legislative o regolamentari nazionali affidano (…) il compito di amministrare e di gestire le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nell'aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato (…) f) [si intende per] autoassistenza a terra
[la] situazione nella quale un utente fornisce direttamente a sé stesso una o più categorie di servizi di assistenza e non stipula alcun contratto con terzi, sotto qualsiasi denominazione, avente per oggetto la prestazione di siffatti servizi (…) g) [si intende per] prestatore di servizi di assistenza a terra
(…) qualsiasi persona fisica o giuridica che fornisca a terzi una o più categorie di servizi di assistenza a terra» (corsivo mio).
(4)
–	Diário da República
I, 23 luglio 1999, Serie A, n. 170, pag. 4588.
(5)
–	Diário da República
I, 30 luglio 1999, Serie B, n. 176, pag. 4922.
(6)
–	Il testo originale è il seguente: «A taxa de assistência administrativa em terra e supervisão é devida pelos prestadores de serviços e será definida em função do volume de negócios realizado, por aplicação de um valor percentual».
(7)
–	In particolare sentenza 16 ottobre 2003, causa C‑363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen, Racc. pag. I‑11893. La Lufthansa sostiene invece che il corrispettivo in questione deve essere considerato un corrispettivo per l'accesso al mercato.
(8)
–	Al fine di distinguere tra coloro che forniscono servizi di assistenza a terra a soggetti terzi e utenti dell'aeroporto che praticano l'autoassistenza, parlerò di prestatori e soggetti che praticano l'autoassistenza. In ogni modo, tali concetti sono ulteriormente chiariti sopra, alla nota 3.
(9)
–	Cit. alla nota 7.
(10)  –	Ibidem, punto 63.
(11)  –	Ibidem, punto 40.
(12)
–	Cit. alla nota 7.
(13)  –	V. in proposito sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen, cit. alla nota 7, punti 42 e 43.
(14)
–	V., tra l'altro, sentenze 17 luglio 1997, causa C‑354/95, National Farmers’ Union e a., Racc. pag. I‑4559, punto 61, e 2 ottobre 2003, causa C‑148/02, Garcia Avello, Racc. pag. I‑11613, punto 31.
(15)
–	V. le conclusioni dell'avvocato generale Léger nella causa decisa con sentenza 14 luglio 2005, causa C‑386/03, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑6947, paragrafo 72, e le conclusioni dell'avvocato generale Mischo nella causa Flughafen Hannover-Langenhagen, cit. alla nota 7, paragrafo 24.
(16)
–	Cit. alla nota 15, punto 74.
(17)
–	Cit. alla nota 7.
(18)
–	Cit. alla nota 7.
(19)  –	In proposito v., tra l'altro, sentenze 21 settembre 1999, causa C‑378/97, Wijsenbeek, Racc. pag. I‑6207, e 3 ottobre 2000, causa C‑9/99, Échirolles Distribution, Racc. pag. I‑8207.
(20)
–	V., tra l'altro, sentenze 15 dicembre 1995, causa C‑415/93, Bosman e a., Racc. pag. I‑4921, punto 61; 9 marzo 2000, causa C‑437/97, Wein & Co, Racc. pag. I‑1157, punto 52, e 13 luglio 2000, causa C‑36/99, Idéal tourisme, Racc. pag. I‑6049, punto 20.