62004CP0027_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V tejto právnej veci, v ktorej sa konanie začalo na základe žaloby podanej 27. januára 2004, Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zrušil sériu opatrení prijatých Radou v rámci konaní o nadmernom deficite Francúzska a Nemecka, ktoré sa začali na základe článku 104 ES.
2. Žalobkyňa po prvé navrhuje zrušenie toho, čo označuje ako „rozhodnutia“ Rady neprijať voči Francúzskej republike a Spolkovej republike Nemecko, opatrenia odporúčané Komisiou na základe článku 104 ods. 8 a 9 ES, rozhodnutia, ktoré boli prijaté na záver schôdzky Rady „Všeobecných záležitostí“ z 25. novembra 2003 (ďalej len „napadnuté negatívne rozhodnutia“).
3. Po druhé, žalobkyňa napáda „závery“, ku ktorým prišla Rada v priebehu uvedenej schôdzky 25. novembra 2003 týkajúcej sa hodnotenia opatrení prijatých Francúzskom ako odpoveď na odporúčania prijaté Radou na základe článku 104 ods. 7 ES a tak isto analogické „závery“ Rady týkajúce sa Nemecka.
4. Čo sa týka žalovanej, Rada okrem toho, že namieta dôvodnosť návrhov Komisie, úvodom namieta neprípustnosť žaloby, vznášajúc dve série námietok, ktoré je potrebné ihneď preskúmať.
II – O prípustnosti žaloby
5. Námietky vznesené Radou sa týkajú prípustnosti žaloby v časti, v ktorej je predmetom neprijatie opatrení odporúčaných Komisiou na základe článku 104 ods. 8 a 9, a aj v časti žaloby zameranej proti „záverom“ z 25. novembra 2003.
A – Námietka týkajúca sa neprijatia opatrení odporúčaných Komisiou
1. Stanoviská účastníkov konania
6. Prvá námietka vyplýva zo skutočnosti, že žaloba o neplatnosť podaná Komisiou je zneužitím konania, pretože v skutočnosti skrýva pokus obísť žalobu na nečinnosť zakotvenú v článku 232.
7. Podľa názoru Rady, skutočnosť, ktorú Komisia v danej veci napáda, je v podstate nečinnosť Rady, ktorá je pričítateľná tej skutočnosti, že väčšina, ktorá je nevyhnutná na prijatie určitých aktov, nebola získaná. Za takýto stav však môže Súdny dvor uložiť sankciu len podľa konania a za podmienok uvedených v článku 232 ES.
8. V danej veci takéto podmienky neboli splnené, najskôr preto, že Rada nebola vopred upozornená Komisiou; potom a najmä z toho dôvodu, že Rada nemala právnu povinnosť prijať rozhodnutia zmienené v odsekoch 8 a 9 článku 104 ES.
9. V každom prípade nemožno tvrdiť, že Rada je nečinná, pretože Rada hlasovala o odporúčaniach Komisie.
10. Samotná Rada vyjadrila prípadnú námietku, ktorá môže byť v rozpore s jej odôvodnením a ktorá sa zakladá na rozsudku Eurocoton(2), ktorým Súdny dvor rozhodol tak, že neprijatie aktu navrhnutého alebo odporúčaného Komisiou je implicitným zamietajúcim rozhodnutím, a teda ide o rozhodnutie napadnuteľné v zmysle článku 230 ES.
11. Podľa názoru Rady však tento rozsudok nie je relevantný v danom prípade, keďže riešenie dané Súdnym dvorom je v skutočnosti uplatniteľné výlučne na osobitné znaky protidampingových konaní a teda nemení inak tradičnú judikatúru opačného významu.
12. Žalobkyňa odpovedá, že v systéme založenom článkom 104 ES hlasovanie, ktorým Rada zaujíma postoj k odporúčaniu Komisie, ktorého predmetom je prijatie konštatovania uvedeného v odseku 8 alebo výzvy uvedenej v odseku 9, je v každom prípade rozhodnutím – pozitívnym alebo negatívnym, podľa výsledku – a teda rozhodnutím napadnuteľným v súlade s ustálenou súdnou praxou Eurocoton.
13. Sama Rada vo svojom vyjadrení mlčky súhlasila s týmto výkladom, keď tvrdila, že negatívne hlasovanie o odporúčaní Komisie má za následok prerušenie konania, ak je to tak, uvádza ďalej Komisia, potom to potvrdzuje skutočnosť, že takýto akt má právne účinky.
14. Okrem toho, podľa Komisie, tým, že Rada odmietla skonštatovať, že Francúzsko a Nemecko neprijali žiadne účinné opatrenie, Rada v skutočnosti skonštatovala, aj keď nie výslovne, že podľa jej názoru a v rozpore s presvedčením Komisie, tieto dve krajiny prijali účinné opatrenia. Ale ak by tomu tak bolo, potom je zjavné, že Rada nemala právomoc rozhodnúť o opatreniach uvedených v článku 104 ods. 9 ES; teda Rada sa vyslovila o opatreniach bez akéhokoľvek právneho základu.
15. Nakoniec a stále trvajúc na právnom názore založenom na nezákonnosti negatívneho rozhodnutia v zmysle článku 104 ods. 9 ES, Komisia uvádza dodatočné tvrdenie. Podľa jej názoru sa totiž negatívne hlasovanie Rady o tomto bode prejavuje tým, že ide o akt, ktorý má právne účinky, a teda ide o akt napadnuteľný, keďže vyjadruje odmietnutie Rady pokračovať ďalej v konaní stanovenom zmluvou, hoci podmienky, na ktoré sa viaže táto ďalšia etapa, boli splnené.
2. Posúdenie
16. Zdá sa mi zjavné, že uvedená výnimka nastoľuje problém spočívajúci v kvalifikácii skutočností predložených na posúdenie Súdnemu dvoru. Inak povedané ide určenie, či neprijatie odporúčaní Komisie podľa článku 104 ods. 8 a 9 ES predstavuje nečinnosť Komisie, za ktorú ako takú možno uložiť sankciu v rámci osobitného konania upraveného v článku 232 ES, alebo ak je to naopak možné chápať ako implicitné zamietajúce rozhodnutie, potom ju možno hodnotiť aspoň v zásade ako akt napadnuteľný na základe článku 230 ES.
17. V prvom prípade, žaloba o neplatnosť podaná Komisiou je prirodzene bezpredmetná a musí sa teda považovať za zjavne neprípustnú(3) . V druhom prípade sa naopak vychádza z opačného úsudku, aj keď potom treba overiť, či rôzne podmienky prípustnosti uvedené v článku 230 ES sú splnené.
18. Musím spresniť, že v tomto bode Zmluva ES neprebrala jasné pravidlo, ktoré vyplývalo z článku 35 tretí odsek Zmluvy ESUO(4), a že na strane druhej ustálená súdna prax Spoločenstva neumožňuje vyriešiť s určitosťou uvedený kvalifikačný problém.
19. Ak je pravdou, že v minulosti Súdny dvor rozhodol, že neprijatie aktu navrhnutého Komisiou Radou je nečinnosťou, a teda nečinnosťou inštitúcie, za ktorú môže byť uložená sankcia v rámci konania uvedeného v článku 175 Zmluvy (po zmene článok 232 ES)(5), tento záver sa naopak nezdá zlučiteľný s nedávnym už citovaným rozsudkom Eurocoton, v ktorom Súdny dvor posúdil neprijatie aktu navrhnutého Komisiou ako implicitné zamietavé rozhodnutie.
20. Nemyslím si, že je nevyhnutné pustiť sa do odborného výkladu spomenutej judikatúry a hraníc, ktoré vytyčuje nesporná špecifickosť skúmaného prípadu v rozsudku Eurocoton. Takto je tomu podľa môjho názoru v danom prípade, keďže obe posúdenia sporného postupu Rady by mohli viesť k tomu istému výsledku, t. j. k neprípustnosti žaloby.
21. V skutočnosti takáto neprípustnosť je úplne zjavná, ako som práve uviedol (bod 17), ak by sme z uvedeného vyvodili záver v tom zmysle, že neprijatie rozhodnutí odporúčaných Komisiou by sa malo posúdiť ako nečinnosť zo strany Rady.
22. Myslím si však, že z uvedeného vyplýva záver o neprípustnosti žaloby, aj keď by sme chceli nasledovať postup Súdneho dvora v rozsudku Eurocoton a považovať neprijatie aktov odporúčaných Komisiou za Radou implicitne zamietajúce rozhodnutie.
23. V tejto súvislosti najskôr poznamenávam, že v tejto judikatúre sa Súdny dvor neobmedzil na to, že jednoducho prirovnal nerozhodovanie Rady k negatívnemu rozhodnutiu, a teda k napadnuteľnému „aktu“. Takéto automatické prirovnanie, pripomínam, že stanovené v Zmluve ESUO (navyše po osobitnom konaní o upozornení) a nie Zmluvou ES, by v skutočnosti viedlo k tomu, že konanie stanovené v článku 232 ES by stratilo zmysel v prípade nečinnosti európskych inštitúcií.
24. Naopak Súdny dvor vykonal presnejší rozbor, ktorý ho viedol k tomu, že určil konkrétne podmienky nutné na stanovenie toho, či a za akých podmienok sa neprijatie aktu v určených lehotách môže považovať nie za protiprávnu nečinnosť ale za napadnuteľný akt.
25. Hlavne, ak správne tomu rozumiem, na určenie, či ide o napadnuteľný akt, treba si podľa Súdneho dvora položiť otázku, i) či Rada zaujala postoj
k návrhu alebo k odporúčaniu Komisie (body 57 až 59); ii) či tento postoj je negatívny a konečný
(body 63 až 65); iii) nakoniec, či má právne účinky
(body 66 a 67).
26. Aby sa uplatnilo v danom prípade toto kritérium, je potrebné najskôr určiť, či Rada svojím hlasovaním z 25. novembra 2003 „zaujala stanovisko“ k odporúčaniam Komisie, ktoré sa týkali prijatia konštatovania uvedeného v článku 104 ods. 8 ES a výzvy uvedenej v článku 104 ods. 9 ES voči Francúzsku a Nemecku.
27. Zdá sa mi, že keď odporúčanie Komisie bolo zaradené do rokovacieho programu schôdzok Rady a hlasovalo sa o ňom, možno tvrdiť, že Rada naozaj „zaujala postoj“ k tomuto odporúčaniu bez ohľadu na výsledok hlasovania, teda či toto hlasovanie viedlo k prijatiu odporúčaného aktu, alebo k jeho zamietnutiu, ako v tomto prípade(6) .
28. V dôsledku toho je potrebné sa v danom prípade domnievať, že hlasovanie z 25. novembra 2003 predstavuje „zaujatie postoja“ (negatívneho) Rady k spomenutým odporúčaniam Komisie.
29. Je ťažšie sa vyjadriť k tomu, či zaujatie postoja Rady má „konečný“ charakter, pretože overenie tejto podmienky spočíva nie na „akte“, ale presnejšie na „zaujatí negatívneho postoja“, t. j. na neprijatí aktu.
30. V prvom prípade možno povedať, že v zásade konečný charakter sa musí hodnotiť vzhľadom k vonkajším účinkom aktu a k jeho dosahom (presnejšie konečným) na právnu situáciu, ktorá je jej predmetom.
31. V ďalšom prípade, keďže je zrejmé, že nie je možné, berúc do úvahy charakter „aktu, vychádzať z toho istého kritéria, konečný charakter účinkov na „zaujatie postoja“ bude musieť byť naopak stanovený na iných základoch a najmä, podľa môjho názoru, vzhľadom na konanie, do ktorého zapadá. Inak povedané toto „zaujatie postoja“ sa môže považovať za konečné, a teda môže byť napadnuteľným aktom.
32. V opačnom prípade by mohla byť prípadne inštitúcii uložená sankcia za protiprávnu nečinnosť (samozrejme vždy za tej podmienky, že akt mal byť prijatý v určenej lehote), ale pokiaľ si zachová ešte právomoc prijímať platne a užitočne akt odporúčaný Komisiou, pochybujem, že „zaujatie postoja“ môže byť považované za konečné, a teda môže byť napadnuteľným aktom.
33. Inak sa mi zdá, že tento záver je potvrdený medzi inými tiež slávnym precedensom týkajúcim sa politiky dopravy(7), keď Rada v skutočnosti „zaujala stanovisko“ tým, že predložila na hlasovanie návrhy Komisie, ktoré boli zamerané na uskutočnenie slobodného poskytovania služieb, ale pričom sa nedosiahla nevyhnutná väčšina a teda uvedené akty(8) neboli prijaté, hoci článok 75 a nasledujúce zmluvy (po zmene článok 71 a nasl. Zmluvy ES) určovali presne lehoty v danej oblasti.
34. V tejto právnej veci presne Súdny dvor neodsúdil Radu za to, že prijala negatívne „zaujatia postojov“, teda aktov napadnuteľných v zmysle článku 173 Zmluvy ES (po zmene článok 230 ES), ale za protiprávnu nečinnosť, ktorú mala odstrániť tým, že by prijala nevyhnutné akty tak, ako to urobila potom. A prirodzene preto, že si zachovala právomoc rozhodovať v danej oblasti, a to aj po uplynutí lehoty určenej v zmluve(9) .
35. Na druhej strane, ak sa zamýšľame z tohto pohľadu nad ustálenou súdnou praxou Eurocoton z tohto hľadiska, možno vidieť, že posúdenie Súdnym dvorom konečného charakteru „zaujatia postoja“ vyčítaného Rade v tejto právnej veci (t. j. neprijatie tohto aktu) bolo spojené so skutočnosťou, ako sám Súdny dvor spresnil, že „následne po uplynutí lehoty... určenej (textami), Rada nemohla viac prijať návrh nariadenia“, na ktorého prijatie bola zbytočne požiadaná (bod 64). Totižto v tomto prípade osobitná právna úprava oblasti mala za následok, že uplynutie lehoty stanovenej Rade na rozhodnutie bez toho, že by bol akt prijatý, bolo porovnateľné s implicitným zamietajúcim rozhodnutím spôsobiacim automaticky skončenie protidampingového konania a teda s nevyhnutnosťou znova začať celkom od začiatku protidampingové konanie(10) .
36. Ďalej poukazujem na to, že Súd prvého stupňa tiež spresnil, že „iba mlčanie inštitúcie nemôže mať (záväzné právne účinky, ktoré môžu z neho urobiť napadnuteľný akt), okrem toho prípadu, keď je tento dôsledok výslovne určený ustanovením práva Spoločenstva.“(11) [ neoficiálny preklad ]. Tiež ak „právo Spoločenstva určuje v konkrétnych osobitných prípadoch, že mlčanie inštitúcie má hodnotu rozhodnutia, ak táto inštitúcia bola požiadaná o to, aby zaujala postoj, a keď sa nevyslovila po uplynutí určitej lehoty, (naopak) ak neexistujú takéto výslovné ustanovenia určujúce lehotu, po uplynutí ktorej implicitné rozhodnutie je považované za prijaté a ktoré určujú obsah tohto rozhodnutia, potom sa nečinnosť inštitúcie nemôže porovnávať s rozhodnutím, s výnimkou toho, že by spochybnila systém súdnych konaní vytvorený Zmluvou“(12) [ neoficiálny preklad ].
37. Z tohto hľadiska teraz ide o overenie toho, či po daných „zaujatiach postojov“ a hoci lehoty stanovené nariadením č. 1467/97 uplynuli, Rada si zachovala právomoc prijať užitočne akty odporúčané Komisiou. Ak je tomu tak, potom je pochybné, či sa tieto „zaujatia postojov“ môžu považovať za „konečné“.
38. Pri tej príležitosti úvodom možno zdôrazniť, že článok 104 ES zveril Rade právomoc vysloviť sa o odporúčaniach Komisie bez akéhokoľvek obmedzenia v čase a že teda je to nariadenie, akt sekundárneho práva, ktorý stanovil „lehoty na uplatnenie konania týkajúceho sa nadmerných deficitov s cieľom zaručiť jeho rýchle a účinné uplatnenie“ [ neoficiálny preklad ] (dvanáste odôvodnenie).
39. Ďalej určenie týchto lehôt bolo stanovené v rozhodnutí Európskej rady z Amsterdamu, ktoré tvorí spolu s už citovaným nariadením „Pakt stability“(13) a ktoré teda tvorí aspoň základnú výkladovú pomôcku. Táto rezolúcia však práve spresňuje to, že sporné lehoty sú určené výlučne na urýchlenie konania, a rezolúcia sa obmedzuje na „dôrazné žiadanie“ (a nezaväzuje teda formálne) Radu k tomu, aby ich dodržiavala(14) .
40. V dôsledku toho by bolo možné tvrdiť, že už na tomto základe určenie týchto lehôt má jediný cieľ, teda urýchliť konanie upravené zmluvou, ale nie spôsobiť zánik právomoci Rady prijať akty odporúčané Komisiou v rámci tohto konania.
41. Ale významnejšie údaje vedú k myšlienke, že aj po hlasovaní 25. novembra 2003 Rade zostala zachovaná právomoc v otázke nadmerných deficitov Francúzska a Nemecka a že môže teda pristúpiť v užitočných a rozumných lehotách k prijatiu aktov odporúčaných Komisiou.
42. Sama Komisia to uznala na zasadnutí a tiež je to potvrdené v bode 6 sporných „záverov“, v ktorom Rada vyhlásila, že chce prerušiť konanie, a vyhradila si možnosť prijať vynechané odporúčania.
43. Ale takýto výklad sa javí ako podopretý aj článkom 10 ods. 2 nariadenia č. 1467/97, na základe ktorého Rada „okamžite prijme rozhodnutie“ – a teda rovnako po uplynutí lehoty stanovenej v článku 5 – výzve na základe článku 104 ods. 9 ES, keď „úkon dotknutého členského štátu ako odpoveď na odporúčania, ktoré sú mu adresované v súlade s článkom [104] ods. 7“ sa nezavádza do praxe „alebo z pohľadu Rady nie je adekvátne“.
44. Tvrdiť opak by bolo v rozpore s cieľom, ktorý toto isté nariadenie určuje pre stanovenie lehôt a ktorý spočíva, ako sme videli, v nevyhnutnosti zaručiť „rýchle a účinné uplatnenie konania“ (dvanásty dôvod). Každé iné riešenie by si totižto vynucovalo znova začať celé konanie.
45. Všeobecnejšie kritérium koherencie systému hovorí v prospech tohto zmyslu. Čiže by bolo nelogické domnievať sa, že oneskorenie, aj keď minimálne, Rady pri prijatí aktu z toho dôvodu, že je nemožné získať predpísanú väčšinu, ju môže zbaviť právomoci prijať akt, ak to výslovne nebolo zakotvené v textoch. Celkom zjavne by z toho vyplývala hrozba vážneho zásahu do samotného života Spoločenstva, pretože možnosť, že Rada nedosiahne nevyhnutné väčšiny (bez toho, že by sa hovorilo o vyžadovanej jednomyseľnosti!), tvorí za určitého predpokladu súčasť skôr fyziológie systému ako jeho patológie.
46. Ako som už povedal, v takýchto prípadoch podmienky protiprávnej nečinnosti Rady budú prípadne splnené, ale Rada nemôže mať v zásade zakázané vykonávať potom svoju rozhodovaciu právomoc.
47. Z toho vyvodzujem, že sporné „zaujatia postojov“ sa nemôžu považovať za „konečné“ a že v dôsledku toho môžu byť prípadne napadnuté v súlade s článkom 232 ES, ale nie s článkom 230 ES. Aj keď sa totiž pridŕžame stanoviska vyjadreného v rozsudku Eurocoton, jedna z podmienok určených Súdnym dvorom na to, aby takéto „zaujatia postojov“ mohli byť považované za „akty“ napadnuteľné prostredníctvom žaloby o neplatnosť chýba.
48. Dodávam, že tento záver platí pre oba zamýšľané predpoklady. Inak povedané najskôr platí pre zistenie uvedené v článku 104 ods. 8 ES, ktoré zostáva zjavne možné, pokiaľ dotknutý členský štát neprijal vnútroštátne opatrenia, ktoré môžu zaručiť dodržiavanie odporúčaní Rady podľa odseku 7 tohto istého ustanovenia.
49. To isté je potrebné konštatovať o výzve podľa článku 104 ods. 9 ES – opakujem – ako to sama Komisia uznala na pojednávaní a ako vyplýva aj zo sporných „záverov“ z 25. novembra 2003 (pozri vyššie, bod 42).
50. Z dvoch vecí je totiž jedna možná: buď dotknutý členský štát dodržal odporúčania prijaté Radou na základe ods. 7, v takomto prípade neexistuje žiadny dôvod vyzvať ho na prijatie opatrení uvedených v ods. 9, alebo nadmerný deficit pretrváva, a potom záujem prijať tieto opatrenia zostáva samozrejme nezmenený aj po uplynutí lehoty, v rámci ktorej mala Rada rozhodnúť o odporúčaniach Komisie podľa ods. 9.
51. Pokiaľ ide o prvú výnimku, domnievam sa, že možno vyvodiť taký záver, že žaloba podaná Komisiou musí byť vyhlásená za neprípustnú v časti, v ktorej je predmetom neprijatie konštatovania zakotveného v článku 104 ods. 8 ES a tak isto v časti, ktorej predmetom je neprijatie výzvy uvedenej v článku 104 ods. 9 určenej Francúzsku a Nemecku.
B – Námietka týkajúca sa „záverov“ z 25. novembra 2003
1. Stanoviská účastníkov konania
52. Tak ako som už poukázal, podľa Rady žaloba Komisie je tiež neprípustná v časti, v ktorej napáda legálnosť „záverov“ prijatých Radou 25. novembra 2003, pokiaľ ide o konania týkajúce sa nadmerných deficitov Francúzska a Nemecka.
53. Podľa názoru Rady neprípustnosť vyplýva zo skutočnosti, že predmetom žaloby mali byť v skutočnosti akty čisto politického charakteru, ktoré môžu, ale nemusia byť prijaté.
54. Ďalej tieto „závery“ nemajú žiaden právny účinok, a teda nemôžu byť napadnuteľné podľa článku 230 ES, keďže sa obmedzujú na to, že konštatujú stav napredovania konaní týkajúcich sa nadmerných deficitov Francúzska a Nemecka po hlasovaní Rady.
55. Rovnako odkaz na prerušenie týchto konaní uvedený v spomenutých záveroch nadobúda zásadne politický a nie právny charakter, čiže Rada prijala akt o prerušení, ktorý z právneho hľadiska nevyhnutne vyplýva z negatívneho výsledku hlasovania o odporúčaniach Komisie.
56. V každom prípade sporné prerušenie nemá záväzné právne účinky, keďže konanie týkajúce sa nadmerných deficitov zostáva otvorené a Komisia môže kedykoľvek predložiť Rade nové odporúčania na základe článku 104 ods. 7, 8 alebo 9 ES.
57. Komisia odpovedá v tom zmysle, že ak, tak ako tvrdí Rada, prerušenie konaní o nadmerných deficitoch Francúzska a Nemecka má automaticky za následok neprijatie rozhodnutí odporúčaných Komisiou, nemožno porozumieť tomu, prečo Rada pociťovala potrebu rozhodnúť formálne o takomto prerušení v bode 6 záverov namiesto toho, aby sa obmedzila na prijatie aktu o automatickom a dokončenom prerušení konania.
58. Ale najmä sporné „závery“ Rady v skutočnosti tvoria odporúčania sui generis, ktorých hlavným právnym účinkom je vyňať Radu a dotknuté členské štáty – v danom prípade Francúzsko a Nemecko – zo záväzného právneho rámca vytvoreného článkom 104 ES a nariadením č. 1467/97, nahradiac ho novými usmerneniami týkajúcimi sa uplatňovania článku 104 ods. 9 ES a novým rámcom dohľadu nad nadmernými deficitmi dotknutých členských štátov.
59. Je teda zjavné, že sporné „závery“ majú právne účinky, a teda sú aktmi napadnuteľnými v zmysle článku 230 ES.
2. Posúdenie
60. Pred tým, než sa pustím do posúdenia týchto argumentov, musím najskôr pripomenúť, že na základe ustálenej súdnej praxe žaloba uvedená v článku 230 ES „smeruje k zabezpečeniu, v súlade s ustanoveniami článku 164 [Zmluvy po zmene článok 220 ES], dodržiavania práva pri výklade a uplatňovaní zmlúv“(15) a že „bolo by v rozpore s týmto cieľom vykladať reštriktívne podmienky prípustnosti žaloby, obmedziac jej rozsah iba na kategórie aktov uvedených v článku 189 [Zmluvy po zmene článok 249 ES]“(16) [ neoficiálny preklad ]. Z toho vyplýva, že „žalobou o zrušenie teda musí byť možné napadnúť všetky ustanovenia prijaté inštitúciami, ktoré majú právne účinky, nech majú akýkoľvek charakter alebo akúkoľvek formu“(17) [ neoficiálny preklad ].
61. Rovnako atypické opatrenie, akým sú sporné „závery“ v danej veci, sa môže považovať za napadnuteľný akt, samozrejme za podmienky, že má právne účinky.
62. Ale presne k tomuto posúdeniu je teraz treba pristúpiť.
63. So zreteľom na tento cieľ usudzujem, že je užitočné najskôr ukázať veľmi schématicky, že v týchto „záveroch“ Rada: a) pripomína prvky, ktoré vzala do úvahy, keď hodnotila rozpočtovú situácii, najmä nový náležitý hospodársky rámec (bod 1); b) zaznamenáva opatrenia, ktoré prijal dotknutý členský štát po odporúčaní, ktoré mu bolo určené na základe článku 104 ods. 7 ES (bod 2); c) vyjadruje uspokojenie nad verejným záväzkom daným dotknutým členským štátom prijať všetky nevyhnutné opatrenia na to, aby deficit bol znížený pod hranicu 3 % HDP najneskôr v roku 2005 (bod 3); d) vyjadruje odporúčania o opatreniach, ktoré treba prijať na to, aby sa dosiahol tento cieľ (bod 4); e) oznamuje, že sa rozhodla na základe spomenutých odporúčaní a záväzkov daných dotknutým členským štátom nerozhodnúť v tomto štádiu na základe odporúčania vyjadreného Komisiou v súlade s článkom 104 ods. 9 ES (bod 5); f) rozhodla prerušiť na určitý čas konanie týkajúce sa nadmerných deficitov, tvrdiac však, že je pripravená prijať rozhodnutie na základe článku 104 ods. 9 ES na základe odporúčania Komisie, ak dotknutý členský štát nekonal v súlade so záväzkami zmienenými v týchto záveroch tak, ako to vyplýva z hodnotenia uvedeného v bode 7 (bod 6); g) nakoniec vyzýva dotknutý členský štát, aby vypracoval správu každých šesť mesiacov o plnení týchto záväzkov (bod 7).
64. Na účely tohto prípadu, nie je nevyhnutné skúmať všetky spomenuté body. Bude stačiť zastaviť sa pri bode 6, ale ani nie v jeho prvej časti, kde sa výslovne hovorí o rozhodnutí Rady prerušiť sporné konanie („Rada rozhodla prerušiť na určitý čas konanie“ [ neoficiálny preklad ]). Nie je totiž isté, ako to uvidíme ďalej (v bode 132), že Rada mala právomoc rozhodnúť o takomto prerušení a že dosiahla očakávaný výsledok. V dôsledku toho nie je potrebné teraz začať túto diskusiu.
65. Naopak, časť, ktorá sa mi zdá ako rozhodujúca pre zodpovedanie otázky, ktorú sme položili, je časť bezprostredne nasledujúca po tom istom bode 6.
66. Rada tvrdí, že je pripravená „prijať rozhodnutie na základe článku 104 ods. 9 na základe odporúčania Komisie, ak by [dotknutý členský štát] nekonal v súlade so záväzkami uvedenými v týchto záveroch
tak, ako to vyplýva z hodnotenia uvedeného v bode 7 nižšie“(18) [ neoficiálny preklad ].
67. „Záväzok“, o ktorom sa pojednáva v tejto časti, však nie je ničím iným ako jednostranným záväzkom uvedeným v bode 3 napadnutých „záverov“ a Francúzsko a Nemecko sa zaviazali mimo rámca určeného odporúčaniami Rady.
68. Z uvedeného vyplýva, že posúdenie Rady, ktorého cieľom je rozhodnutie, ktoré mala Rada prijať na základe článku 104 ods. 9, nebude viac založené na obsahu odporúčaní prijatých v súlade s článkom 104 ods. 7 ES, ale na posúdení jednostranných záväzkov
dotknutého členského štátu.
69. Okrem toho, postupujúc týmto spôsobom, ktorý je ešte k tomu aktom, ktorý zmluva nepredvída (t. j. presne povedané napadnuté „závery“), Rada tiež zmenila podstatným spôsobom odporúčanie, ktoré prijala pred tým, na základe článku 104 ods. 7 ES tým, že určila nový a odlišný proces ozdravovania utvorený nie na tom, čo predpisuje toto odporúčanie, ale na zmienených jednostranných záväzkoch.
70. Totiž týmito „závermi“ Rada na jednej strane predĺžila konečnú lehotu, kedy verejný deficit má byť znížený pod hranicu 3 %, stanovenú v článku 1 protokolu o nadmerných deficitoch; na strane druhej a v dôsledku toho zmenila dôležitosť požadovaných ozdravujúcich opatrení.
71. Čiže v prípade Francúzska „závery“ až do finančného roku 2005 predlžujú plynutie lehoty, ktorá mu bola určená na zníženie deficitu a ktorej uplynutie vo finančnom roku 2004 určilo odporúčanie Rady prijaté na základe článku 104 ods. 7 ES.
72. V dôsledku toho opatrenia, ktoré museli byť prijaté na uskutočnenie ozdravenia v tejto lehote, boli tiež citeľne zmenené. „Závery“ odporúčajú znížiť deficit v roku 2004, upravený o konjunkturálne zmeny, vo výške 0,8 % HVP a potom na to v roku 2005 nové zníženie o 0,6 % HVP alebo prípadne o ešte viac tak, aby nakoniec spomenutý deficit bol znížený pod hranicu stanovenú protokolom. Naopak na základe odporúčania prijatého v súlade s článkom 104 ods. 7 Francúzsko by malo znížiť deficit aspoň o 1 % HVP už v roku 2004(19) .
73. Rovnako pokiaľ ide o Nemecko, „závery“ predlžujú lehotu na zníženie deficitu na finančný rok 2005, lehotu, ktorej uplynutie odporúčanie Rady v súlade s článkom 104 ods. 7 ES stanovilo vo finančnom roku 2003 (alebo 2004 najneskôr)(20), a menia v dôsledku toho vo veľmi veľkej miere opatrenia, ktoré majú byť prijaté s cieľom uskutočniť ozdravenie v lehote.
74. Preto totiž, aby sa dodržali predchádzajúce odporúčania Rady, Nemecko by malo znížiť svoj deficit o 1,2 % najneskôr na konci roku 2003, t. j. v danom prípade o niečo viac ako o mesiac od schôdzky Rady z 25. novembra 2003(21) . „Závery“ prijaté v ten istý deň odporúčajú naopak Nemecku uskutočniť v roku 2004 zníženie deficitu upraveného o konjunkturálne zmeny o 0,6 % HVP a potom v roku 2005 nové zníženie o 0,5 % HVP alebo prípadne o viac preto, aby nakoniec spomenutá miera poklesla pod úroveň stanovenú protokolom o konaniach súvisiacich s nadmernými deficitmi.
75. Je však určite možné tvrdiť, ako uvádza Komisia, že vyššie označené zmeny boli nevyhnutným dôsledkom neexistencie rozhodnutia o odporúčaniach Komisie a že Rada v tomto štádiu nemala inú možnosť. Dôležité nezávisle od posúdenia zmien týkajúcich sa samotnej podstaty je to, že sa na „závery“ nemožno vôbec pozerať ako na politické hodnotenia a ani nemožno popierať to, že majú právne účinky.
76. V dôsledku toho si myslím, že v časti, ktorej predmetom sú „závery“ Rady, žaloba Komisie musí byť vyhlásená za prípustnú.
III – O veci
A – Skúmanie zaujatí negatívnych postojov
77. Prichádzame teraz k predmetu žaloby podanej Komisiou.
78. Ihneď spresňujem v tejto súvislosti, že napriek výsledkom predchádzajúcej analýzy a záveru o prípustnosti prvej časti žaloby považujem za vhodné, za predpokladu, že Súdny dvor by sa nestotožnil s mojím názorom, preskúmať všetky dôvody Komisie.
1. Stanoviská účastníkov konania
79. To znamená, pokiaľ ide o prvý bod žaloby, poznamenávam, že žalobkyňa popiera legálnosť negatívnych rozhodnutí, ktoré vyplývajú z neprijatia opatrení odporúčaných na základe článku 104 ods. 8, tvrdiac, že Rada nemá žiadnu právomoc voľnej úvahy na to, aby sa rozhodla, či prijme alebo neprijme konštatovanie uvedené týmto ustanovením zmluvy.
80. Rada totiž by sa mala obmedziť na zistenie z objektívneho hľadiska toho, či úkon sledujúci účinok bol vykonaný v lehote stanovenej v odpovedi na odporúčania prijaté na základe článku 104 ods. 7. Ak nejde o takýto prípad, bola by povinná to výslovne skonštatovať.
81. Aj za predpokladu, že Rada má v tejto súvislosti priestor na voľnú úvahu, článok 253 ES by ju v každom prípade zaväzoval odôvodniť svoje rozhodnutia nevyjadriť konštatovanie uvedené v článku 104 ods. 8 voči Francúzsku a Nemecku. Takéto odôvodnenie v danom prípade bezpochyby nebolo urobené.
82. Čo sa týka negatívnych rozhodnutí o opatreniach, ktoré sa prijímajú na základe článku 104 ods. 9 ES, Rada porušila Zmluvu tým, že hlasovala o opatreniach odporúčaných Komisiou bez toho, že by vopred prijala konštatovanie uvedené v odseku 8 tohto istého článku. Okrem toho, tieto negatívne rozhodnutia sú tiež nedostatočne odôvodnené tak, že odôvodnenie nemôže zaručiť dodržiavanie článku 253 ES.
83. Rada zasa v podstate uvádza, že aj po prijatí rozhodnutí stanovených v článku 104 ods. 6 a ods. 7 ES Zmluva nijako neobmedzuje prijať návrhy obsiahnuté v odporúčaniach Rady podľa ods. 8 a 9 uvedeného článku, naopak, tak ako vyplýva z textu i z ducha týchto ustanovení, v tejto súvislosti má širokú právomoc voľnej úvahy.
84. Rada okrem toho nesúhlasí s tým, že prijatie rozhodnutia v súlade s článkom 104 ods. 8 ES je nevyhnutnou podmienkou na hlasovanie a prípadné prijatie rozhodnutia v zmysle ods. 9.
85. Nakoniec, čo sa týka údajného porušenia povinnosti odôvodniť rozhodnutie, Rada uvádza, že v súvislosti s neprijatím rozhodnutí odporúčaných Komisiou takýto záväzok neexistoval z jednoduchého dôvodu, a to síce preto, že nebola povinná konať.
86. Ale aj keď by sa pripustila existencia povinnosti odôvodnenia, Rada odpovedá, že jej závery z 25. novembra 2003 sú dostatočným odôvodnením pre neprijatie odporúčaní Komisie.
2. Posúdenie
87. Budem skúmať oddelene dôvody Komisie týkajúce sa neprijatia konštatovania uvedeného v článku 104 ods. 8 ES a dôvody týkajúce sa porušenia článku 104 ods. 9 ES.
a) Článok 104 ods. 8 ES
88. Najskôr pripomínam, že v zmysle článku 104 ods. 8 ES „ ak
sa Rada presvedčí, že sa v priebehu stanovenej lehoty nedosiahlo nijaké účinné opatrenie, môže tieto odporúčania zverejniť “.
89. Zdá sa mi však, vykladajúc toto ustanovenie, že možno bezpochyby rozoznať dve odlišné etapy.
90. Najskôr je Rada požiadaná, aby „skonštatovala“ či na základe odporúčaní prijatých v súlade s článkom 104 ods. 7 sa dosiahli účinné opatrenia, potom ak je konštatovanie negatívne, musí rozhodnúť, či obsah odporúčania sa má uverejniť, odpovedajúc takto na nečinnosť dotknutého členského štátu.
91. Zároveň spresňujem, že pokiaľ ide o túto právnu vec, nie je nevyhnutné sa pýtať, či je Rada povinná prijať rozhodnutie o uverejnení odporúčaní, pretože v danej veci, toto uverejnenie nebolo odporúčané ani v prípade Francúzska a ani v prípade Nemecka.
92. Naopak to, čo je sporné, sú podmienky na ktoré sa viaže „konštatovanie“, na ktoré sa odvoláva v prvej časti vety odseku 8, osobitne je potrebné stanoviť jeho predmet a skúmať, či je Rada povinná toto vykonať, keď jej Komisia zaslala odporúčanie v tomto zmysle.
93. O prvom bode musím povedať, že nie je dosť jasné, aký je presný predmet skúmania Rady, pretože porovnávanie medzi rôznymi jazykovými verziami sporného ustanovenia umožňuje pripustiť dva rôzne výklady.
94. Podľa francúzskej verzie vyššie spomenutého odseku 8 predmet konštatovania Rady je neexistencia akéhokoľvek účinného úkonu(22) . Presne takýto uvádza Rada v tomto konaní.
95. Naopak ďalšie verzie(23), ako sa zdá, pripúšťajú myšlienku celkového posudzovania opatrení prijatých daným členským štátom. Inak povedané Rada je požiadaná o to, aby zistila, či dotknutý členský štát prijal opatrenia, ktoré ako celok, sú vlastne schopné zabezpečiť uskutočnenie ozdravovacích cieľov stanovených odporúčaním prijatým na základe článku 104 ods. 7 ES.
96. Zdá sa, že aj anglická(24) a portugalská(25) verzia sú lepšie zlučiteľné s týmto druhým výkladom, s ktorým sa Komisia inak stotožnila v priebehu konaní týkajúcich sa deficitov Francúzska a Nemecka a ktoré potom obhajovala počas pojednávania, ktoré prebiehalo na Súdnom dvore.
97. Musím povedať, že hoci na základe textov sa oba výklady javia ako prípustné, úvahy systematického charakteru ma predsa však vedú k tomu, aby som sa priklonil skôr k výkladu podanému Komisiou.
98. Domnievam sa však, že nemusím teraz dôkladne skúmať otázku, pretože sa mi zdá, že Komisia tvrdí správne, že v jednom a v druhom prípade je Rada povinná, ak ju Komisia požiada, určiť v súlade s odsekom 8, či dotknutý členský štát prijal účinné opatrenia (úplne, čiastočne alebo vôbec).
99. Samozrejme, pokiaľ sa týka samotného predmetu, Rada môže dokonca zamietnuť odporúčanie Komisie. Naopak, podľa môjho názoru, nemôže urobiť to, že sa zdrží, ako v danom prípade, posúdenia opatrení prijatých dotknutým členským štátom po uplynutí dňa alebo lehoty označených v odporúčaní odseku 7.
100. Dôvod je ten, že takéto posúdenie tvorí v systéme článku 104 ES dôležitú etapu, ktorá umožňuje inštitúciám Spoločenstva odpovedať rýchlo na prípadnú nedostatočnosť (alebo v horšom prípade na neexistenciu) opatrení predpísaných dotknutému členskému štátu.
101. Z toho vyplýva, že neexistencia konštatovania Radou sa musí považovať za porušenie povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 104 ods. 8 ES v súlade s cieľmi a nárokmi konania týkajúceho sa nadmerných deficitov a tak isto s úlohou, ktorú má Rada v riadení tohto konania.
102. V dôsledku toho subsidiárne vzhľadom k mojim záverom o prípustnosti žaloby z tohto hľadiska sa domnievam, že žalobný dôvod Komisie týkajúci sa článku 104 ods. 8 ES je dôvodný.
b) Článok104 ods. 9 ES
103. Ako som už poukázal, Komisia tvrdí, že negatívne rozhodnutie týkajúce sa tohto odseku je chybné, pretože Rada ho prijala bez toho, že by pred tým konštatovala, že dotknutý členský štát nepodnikol „žiaden účinný úkon“ v súlade s článkom 104 ods. 8 ES.
104. Toto konštatovanie, podľa názoru Komisie, je totiž nevyhnutnou etapou konania týkajúceho sa nadmerných deficitov, určeného k zachovaniu práv na obhajobu dotknutého členského štátu. V opačnom prípade tento členský štát, pred prípadným prijatím výzvy v súlade s odsekom 9, by bol zbavený možnosti uplatniť svoj názor s cieľom preukázať, že opatrenia, ktoré prijal, sú účinné.
105. Musím však uznať, že takýto striktný výklad vzťahov medzi odsekmi 8 a 9 článku 104 ma nepresvedčuje.
106. Po prvé by totiž mohli existovať situácie, keď etapa odseku 8 je zjavne nadbytočná. Tým sa myslí napríklad prípad, keď členský štát, po tom čo prijal odporúčanie na základe odseku 7, oznámi pred uplynutím lehoty, ktorá mu bola určená, že nie je schopný prijať odporúčané opatrenia, alebo oznámi opatrenia, ktoré sú isto nevhodné pre zníženie deficitu do predpísaných hraníc.
107. V týchto prípadoch samo nariadenie č. 1467/97 označuje možné riešenie, pretože jeho článok 10 ods. 2 umožňuje Rade prijať „okamžite“ opatrenia stanovené v odseku 9 a teda bez toho, že by musela uplatniť odsek 8. Rovnako ak nedodržanie (odporúčaní Rady) bolo skutočne „úmyselné“ posledná veta článku 7 už citovaného nariadenia určuje „urýchlený postup“, čo bude viesť určite k skráteniu lehôt, ale rovnako podľa mňa k preskočeniu určitých procesných etáp.
108. Vo všetkých týchto prípadoch aj vzhľadom na to, že uverejnenie odporúčaní prijatých na základe odseku 7 sa odteraz uskutoční nezávisle od rozhodnutia Rady, konštatovanie vyžadované odsekom 8 by sa obmedzilo len na čisto formálnu povinnosť, zbavenú akejkoľvek užitočnosti a viedlo by k zbytočnému spomaleniu priebehu konania.
109. Pochybnosti, pokiaľ ide o nevyhnutnosť tejto etapy, by sa mohli objaviť rovnako v prípadoch (v takých ako sporné prípady v danej veci, podľa môjho názoru), kde uplatnenie odseku 8 je určite nevyhnutné. V takých prípadoch je nečinnosť Rady určite, tak ako som to už povedal (pozri vyššie, bod 99), porušením zmluvy, za ktoré by mohla byť teda uložená sankcia súdom. Je však vhodné sa opýtať, či takéto nekonanie by viedlo tiež nevyhnutne k vylúčeniu ďalších etáp konania týkajúceho sa nadmerných deficitov.
110. Podľa môjho názoru ten, kto by chcel odpovedať pozitívne na túto otázku, by sa mal zamyslieť nad nadmernými a nerozumnými dôsledkami, ku ktorým by viedla formalistická obhajoba chronologických úsekov, ktoré by viazali uplatnenie odseku 9 na dodržiavanie etapy stanovenej v odseku 8. Nie je vôbec pochybné, že ak by sa prijalo takéto riešenie, potom by sa dospelo k paradoxnému výsledku, teda k jednoduchému a čistému zastaveniu priebehu konania týkajúceho sa nadmerných deficitov, a to presne v zásadnom okamihu tohto konania, t. j. výzvy podľa odseku 9.
111. Úprimne sa mi zdá ťažko tvrdiť, že toto riešenie je v súlade so systémom založeným touto zmluvou. Nepopieram, opakujem, že dodržiavanie odseku 8 je povinnosťou Rady, ale myslím si, že ak neexistuje takáto povinnosť, potom dôsledkom nemôže byť ochromenie celého konania, ale naopak prípadné konštatovanie protiprávnosti nečinnosti Rady.
112. Na druhej strane vzhľadom na to, čo som už povedal o uverejnení odporúčaní, nevidím vážne dôvody tvrdiť, že nečinnosť etapy určenej v odseku 8 zasahuje zásadným spôsobom do riadneho priebehu konania. Jediný platný argument uvádzaný v tejto súvislosti sa mi nejaví ako neprekonateľný. Ako sme už videli, má dosah na práva na obhajobu dotknutého členského štátu a spočíva v námietke, podľa ktorej vynechaním tejto etapy je členský štát zbavený práva byť vypočutý pred prijatím rozhodnutia podľa odseku 9.
113. Zdá sa mi však, že v skutočnosti ochrana tohto práva si nevyžaduje nevyhnutne uplatenie odseku 8. Aj keď by Rada mala posudzovať účinnosť vnútroštátnych opatrení priamo na základe odseku 9, dotknutý členský štát by mohol v každom prípade obhajovať tieto opatrenia v priebehu rokovania, ktoré predchádza prijatiu výzvy stanovenej v spomenutom odseku.
114. Nakoniec sa tiež nemožno odvolávať na skutočnosť smerujúcu proti základnej myšlienke, ktorú som už predostrel, a to síce, že tento odsek sa odvoláva na nedodržanie odporúčaní, ktoré „pretrváva“. Použitie tohto slovesa, predpokladá, že sa pristúpilo k predbežnému preskúmaniu v súlade s odsekom 8, pretože len po takomto preskúmaní by malo zmysel hovoriť o „pretrvávaní“ nedodržiavania, v prípade, keď nedodržiavanie by trvalo i naďalej.
115. Toto tvrdenie sa mi nejaví ako rozhodujúce. Totiž je jasné, že tvorcovia textu vybrali toto sloveso, majúc na mysli predpoklad, preto, aby sa takto obyčajne vyjadrilo, že etapa uvedená v odseku 8 je dodržaná. Ale za predpokladu, že by sa postupovalo inak, potom dôležitým pre uplatnenie odseku 9 je overenie toho, či štát splnil odporúčania podľa odseku 7, a nie toho, či nesplnenie už bolo skonštatované a teda „pretrváva“.
116. V dôsledku toho možno bez akýchkoľvek pochybností tvrdiť, že skonštatovanie stanovené v článku 104 ods. 8 ES je dôležitou etapou kontroly dodržiavania odporúčaní odseku 7, ktorú vykonávajú inštitúcie. Predsa však nemožno toto zistenie považovať za nevyhnutnú podmienku a podmienku sine qua non
na prijatie výzvy určenej dotknutému členskému štátu v súlade s článkom 104 ods. 9 ES.
117. Z uvedeného vyvodzujem, že pokiaľ ide o túto právnu vec, Rada mohla hlasovať o odporúčaní predloženo m Komisiou podľa odseku 9 aj za nedostatku predbežného skonštatovania podľa odseku 8.
118. Subsidiárne pokiaľ ide o moje závery týkajúce sa prípustnosti žaloby, navrhujem teda, aby Súdny dvor vyhlásil, že žaloba Komisie proti negatívnemu rozhodnutiu prijatému Radou v súlade s článkom 104 ods. 9 ES je nedôvodná.
B – O „záveroch“ z 25. novembra 2003
1. Stanoviská účastníkov konania
119. Komisia tvrdí, že rozhodnutie o prerušení konania, ktoré sa týka nadmerných deficitov, obsiahnuté v napadnutých „záveroch“ je protiprávne z toho dôvodu, že porušuje článok 9 nariadenia č. 1467/97. Iba tie predpoklady prerušenia konania, ktoré sú výslovne určené týmto ustanovením, sú totiž prijateľné, ale to nie je prípad prejednávanej veci.
120. Okrem toho rozhodnutie o prerušení týchto konaní tiež neobsahuje, ako ďalej tvrdí Komisia, nevyhnutné odôvodnenie.
121. Ďalej a všeobecnejšie, sporné „závery“ boli prijaté v rozpore s pravidlami o hlasovaní. Rada totiž skonštatovala prijatie týchto záverov na základe väčšiny potrebnej na prijatie rozhodnutí na základe článku 104 ods. 9 ES, hoci vzhľadom na obsah „záverov“ a na štádium, v ktorom sa ocitlo konanie o nadmerných deficitoch, bolo nutné sa podriadiť spôsobom hlasovania uplatniteľným na rozhodnutia prijaté na základe článku 104 ods. 7 ES.
122. Nakoniec Komisia uvádza, že tým, že si Rada vybrala zásah prostredníctvom atypického aktu, akými sú napadnuté „závery“, Rada porušila zmluvu a najmä jej článok 104.
123. Je pravdou, že Rada môže za určitých okolností prijať akty, ktoré výslovne neurčuje zmluva, toto nie je však možné, ak Rada má právnu povinnosť, ako je to v danej veci, prijať rozhodnutie, t. j. zaväzujúci akt.
124. Podľa názoru Komisie totižto diskrečná právomoc, ktorú požíva Rada podľa článku 104 ods. 9 ES, sa obmedzuje na výber opatrení, ktoré dotknutý členský štát je vyzvaný prijať, a na určenie časového rámca, v rámci ktorého tieto opatrenia musia byť prijaté. Naopak Rada nemá žiadnu právomoc voľnej úvahy, pokiaľ ide o právne nástroje, ktoré sa majú použiť počas jej zásahu.
125. Pokiaľ ide o Radu, táto odpovedá tak, že „závery“ z 25. novembra sú aktmi, ktoré majú výlučne politický a nie právny charakter, a teda zostáva na nej, či ich prijme.
126. Potom ich prijatie bolo nevyhnutným v danom prípade, pretože odporúčania prijaté Radou v súlade s článkom 104 ods. 7 sa stali zastaranými vzhľadom na nové hospodárske súvislosti. Za týchto podmienok, keď neexistoval návrh Komisie na zmenu týchto odporúčaní, Rada nemala inú možnosť, ako prispôsobiť svoje pokyny určené dotknutým členským štátom prostredníctvom nezáväzného aktu, ktorý má zásadne politický charakter.
127. Mlčanie Rady totiž mohlo spochybniť dôveryhodnosť paktu stability a vytvoriť situáciu neistoty so škodlivými dôsledkami.
128. Nakoniec pokiaľ ide o údajné porušenie článku 9 nariadenia č. 1467/9, ktoré vyplýva z prerušenia konania, „o ktorom sa rozhodlo“ napadnutými závermi, Rada uvádza, že toto ustanovenie sa obmedzuje na to, že určuje prerušenie konania za dvoch konkrétnych okolností, ale nevylučuje úplne, že prerušenie môže nastať tiež v iných prípadoch.
129. V danom prípade je teda automatickým dôsledkom neprijatia rozhodnutia podľa článku 104 ods. 9 ES a závery sa obmedzujú na prijatie aktu.
2. Posúdenie
130. Počas skúmania prípustnosti tejto žaloby som sa už začal zaoberať určitými otázkami, ktoré som si položil (pozri bod 64 a nasl.). Na tomto mieste sa vraciam k týmto otázkam preto, aby som ich dôkladne preskúmal v rámci dôvodov prednesených Komisiou k predmetu sporu.
131. S týmto cieľom je najskôr potrebné sa pýtať, či Rada mala právomoc prerušiť uvedené konanie a tak isto zmeniť odporúčania prijaté pred tým na základe článku 104 ods. 7 ES, hoci Komisia už Rade odporučila konať v súlade s odsekom 9 uvedeného článku.
132. V prvom bode, pripomínam, nie je vôbec jasné, či v danej veci Rada mohla prerušiť konanie týkajúce sa nadmerných deficitov. Prikláňam sa však skôr ku kladnej odpovedi. Ak je pravdou, že nariadenie stanovuje len dva prípady prerušenia konania, zdá sa mi rozumné nazdávať sa, že toto nevylučuje iné možnosti prerušenia konania, prísne odôvodnené nepredvídateľnými požiadavkami a v súlade s účelnosťou zmluvy a nariadenia.
133. Naopak s väčším presvedčením zdieľam názor Rady, podľa ktorého má právomoc, za situácie, ktorú som práve popísal, zmeniť odporúčania, ktoré prijala na základe článku 104 ods. 7 ES.
134. Najskôr poznamenávam, že na základe všeobecnej zásady, právomoc inštitúcii prijať určený akt obsahuje nevyhnutne právomoc zmeniť tento akt, samozrejme za dodržania ustanovení o výkone jej právomocí.
135. Podľa mojej mienky opačný záver sa presadzuje, len ak sa preukázalo, že akt, o ktorého zmene sa uvažuje, sa začleňuje do rámca konania prísne upraveného a charakterizovaného povinnosťou pre inštitúciu, ktorá má právomoc konať, prijať akt podľa procesnej postupnosti v stanovenej lehote, pričom uvedená inštitúcia stráca svoju rozhodujúcu právomoc, akonáhle táto lehota uplynie.
136. Ako som sa však už snažil dokázať (bod 38 a nasl., bod 41 a nasl.), uplynutie lehôt stanovených nariadením na prijatie opatrení určených v rámci konania týkajúceho sa nadmerných deficitov nespôsobuje stratu rozhodovacej právomoci Rady.
137. Na strane druhej nemožno tiež tvrdiť, že akonáhle je Rade predložené odporúčanie Komisie podľa odseku 9, Rada sa v takom prípade musí vysloviť o tomto odporúčaní a nemôže viac, ak sú tieto podmienky splnené, zmeniť odporúčania, ktoré prijala v súlade s odsekom 7.
138. Jasne totiž vyplýva z odseku 9, že Rada vôbec nie je povinná sa podriadiť odporúčaniam vyjadreným Komisiou podľa uvedeného odseku, a teda prijať rozhodnutie, ktoré Komisia nástojčivo žiada. Rovnako je to v prípade, ak Rada – na rozdiel od toho, čo sa udialo v danej veci – pristúpila ku konštatovaniu uvedenému v odseku 8.
139. Obmedziac sa na splnomocnenie Rady vykonávať rozhodovaciu právomoc(26), odsek 9 jej zveruje v skutočnosti široký priestor na voľnú úvahu, aby rozhodla, či a ako vykonáva túto právomoc. Teda bolo by možné prípadne diskutovať o tom, či diskrečná právomoc bola vykonávaná v hraniciach, ktoré stanovila pre podobné prípady ustálená súdna prax Spoločenstva, ale nemožno popierať existenciu v jej zásade.
140. Tvrdiť opak by znamenalo povedať, že diskrečná právomoc v danej oblasti je v skutočnosti úplne vyhradená Komisii a že Rada zostáva uzavretá v úlohe čisto „notárskej“, keďže by sa mala obmedziť na odtlačenie svojej pečiatky na odporúčaniach Komisie. Ale takáto požiadavka by bola zjavne v rozpore s inštitucionálnymi rovnováhami stanovenými zmluvou a tak isto so systémom zavedeným uvedenou osobitnou právnou úpravou.
141. Nakoniec nemohlo by sa tiež namietať, že článok 10 ods. 2 nariadenia č. 1467/97 určuje, že ak opatrenia prijaté štátom ako odpoveď na odporúčanie, ktoré jej bolo určené v súlade s článkom 104 ods. 7 ES, sú nedostatočné, Rada „prijme okamžite rozhodnutie“ podľa odseku 9. Je totiž zjavné, že toto ustanovenie je zamerané vzhľadom na situáciu, ktorú predvída, na preskočenie určitých procesných etáp, ktoré predchádzajú rozhodnutiu Rady podľa odseku 9. Aj v tomto prípade však uvedené nebráni zachovaniu podmienok určených pre prijatie tohto rozhodnutia – ako to potvrdzuje presne odkaz na odsek 9 – prirodzene vrátane podmienok týkajúcich sa spomenutých právomocí Rady.
142. V dôsledku toho, ak Rada nie je povinná splniť odporúčania vyjadrené Komisiou podľa odseku 9, treba z toho vyvodiť, že aj po predložení týchto odporúčaní, si Rada v zásade zachováva právomoc zmeniť svoje odporúčania, ktoré prijala na základe odseku 7.
143. Samozrejme táto právomoc však musí byť vykonávaná dodržiavajúc formy a postupy určené v tejto súvislosti zmluvou, pričom samozrejme tieto formy a postupy musia byť zhodné s postupmi a formami stanovenými pre prijatie aktu, ktorého zmena je plánovaná.
144. Sporný akt, ako sme už videli vyššie (bod 69 a nasl.), je však odporúčaním prijatým v súlade s článkom 104 ods. 7 ES, teda treba sa odvolávať na toto ustanovenie.
145. V dôsledku toho v danom prípade treba najskôr, aby existovalo odporúčanie Komisie, ktorým sa navrhuje prijatie nového odporúčania Rady podľa odseku 7 (pozri článok 104 ods. 13 ES).
146. Po druhé takto odporúčaná zmena bude musieť mať formu osobitného aktu zmieneného v textoch, t. j. formu „odporúčania“ Rady.
147. Nakoniec táto zmena by mala byť schválená v súlade s pravidlami o hlasovaní uplatniteľnými na menený akt, t. j. dvojtretinová väčšina hlasov členských krajín Spoločenstva, pričom hlasy zástupcov dotknutého členského štátu sa neberú do úvahy (článok 104 ods. 13 ES).
148. Na základe spisového materiálu sa však zdá, že v danom prípade „závery“ Rady boli prijaté, aj keď Komisia neprijala odporúčanie, a tieto závery boli ešte k tomu prijaté nie vo forme „odporúčania“, ale v netypickej forme.
149. Čo sa týka pravidiel hlasovania, je isté, že „závery“ boli schválené bez toho, aby bola dosiahnutá dvojtretinová väčšina hlasov členských štátov nevyhnutná na prijatie odporúčania Rady podľa článku 104 ods. 7 ES.
150. Navyše nemožno tvrdiť - ako tvrdí Rada – že v štádiu, v ktorom sa ocitlo konanie, nevyhnutná väčšina bola dosiahnutá tak, ako to určuje odsek 9, t. j. väčšina ktorej spôsob výpočtu vylučuje hlasy zvyčajne pridelené členským štátom, ktoré sa nezúčastňujú na tretej fáze hospodárskej a monetárnej únie(27) .
151. Takýto nárok totiž predstavuje zjavné zneužitie konania, keďže, ako sme už skôr videli, Rada tým, že prijala sporné „závery“, neupozornila v zmysle odseku 9 týkajúceho sa opatrení zameraných na zníženie deficitu, ale opravila odporúčania účinné v súlade s odsekom 7.
152. Vzhľadom na vyššie uvedené považujem za zrejmé, že prijatie „záverov“ Rady z 25. novembra 2003 bolo postihnuté vadou spočívajúcou v nedodržaní podstatných formálnych náležitostí vyžadovaných zmluvou.
153. Z uvedeného teda vyvodzujem záver, že žalobe Komisie treba vyhovieť v časti, v ktorej sú jej predmetom spomenuté „závery.“
IV – Záverečné úvahy
154. Na záver sa domnievam, že žaloba musí byť vyhlásená za neprípustnú, pokiaľ sa týka neprijatia konštatovania uvedeného v článku 104 ods. 8 ES, ako aj pokiaľ ide o neprijatie výzvy uvedenej v článku 104 ods. 9 ES voči Francúzsku, resp. Nemecku.
155. Subsidiárne, žalobu treba vyhlásiť za dôvodnú, pokiaľ ide o neprijatie konštatovania uvedeného v odseku 8 tohto istého článku, a za nedôvodnú, čo sa týka neprijatia upozornenia uvedeného v odseku 9.
156. Naopak žalobu treba vyhlásiť za prípustnú a dôvodnú, pokiaľ ide o „závery“ z 25. novembra 2003, ktoré sa týkajú Francúzska a Nemecka.
V – O trovách konania
157. V zmysle článku 69 ods. 3 rokovacieho poriadku, ak účastníci majú úspech v niektorých častiach predmetu konania a súčasne v iných častiach predmetu konania nemajú úspech, Súdny dvor môže rozhodnúť tak, že žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania.
158. Keďže žaloba musí byť vyhlásená sčasti za neprípustnú a sčasti za prípustnú a dôvodnú, domnievam sa, že Rada a Komisia musia znášať svoje vlastné trovy konania.
VI – Návrh
Na základe úvah, ktoré predchádzajú, navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol takto:
„1. Žaloba Komisie je neprípustná v časti, ktorá sa týka neprijatia konštatovania stanoveného v článku 104 ods. 8 ES a neprijatia výzvy určenej v článku 104 ods. 9 ES voči Francúzsku, resp. Nemecku,
subsidiárne žaloba je
– dôvodná v časti, ktorá sa týka neprijatia konštatovania stanoveného v odseku 8 toho istého článku a
– nedôvodná v časti, ktorá sa týka neprijatia výzvy určenej v odseku 9.
2. Žaloba je prípustná a dôvodná v časti, ktorá sa týka „záverov“ z 25. novembra 2003 o Francúzsku a Nemecku.
V dôsledku toho tieto „závery“ musia byť zrušené.
3. Rada a Komisia znáša každá svoje vlastné trovy konania“.
(1) .
(2)
–	Rozsudok z 30. septembra 2003, Eurocoton a i.__ C-76/01 P, Zb. s. I‑10091.
(3)
–	Pozri uznesenie z 21. júna 2000, Francúzsko/Komisia, C-514/99, Zb. s. I‑4705, body 48 a nasl.
(4)
–	V prípade výzvy toto ustanovenie určovalo, že „ak po uplynutí lehoty dvoch mesiacov Vysoký úrad neprijal rozhodnutie alebo nevyjadril žiadne odporúčanie, potom možno podať žalobu na Súdny dvor v lehote jedného mesiaca proti implicitnému zamietajúcemu rozhodnutiu, o ktorom sa predpokladá, že vyplýva z tohto mlčania “ [ neoficiálny preklad ] (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
(5)
–	Rozsudok z 22. mája 1985, Parlament/Rada, 13/83, Zb. s. 1513, najmä body 68 a 78).
(6)
–	Pozri už citovaný rozsudok Eurocoton (poznámka pod čiarou 2), body 58 a 59, a takisto bod 75 návrhov generálneho advokáta Jacobs v rovnakej právnej veci, obsah bodu, ktorý tu úplne citujem, je takýto: „vyhlásenie uvedené v bode 58 napadnutého rozsudku (‚ak pozitívne hlasovanie predstavuje právny spôsob, na základe ktorého je akt prijatý, naopak negatívne hlasovanie sa prejavuje iba zdržaním sa rozhodnutia‘), je nesprávne podľa môjho názoru. „Zdržanie sa rozhodnutia“ znamená buď že Rada neskúmala otázku, alebo že ju síce skúmala, ale nevytvorila si názor. Tieto dva predpoklady sú vylúčené „negatívnym výsledkom“ opísanom v tlačovom komuniké a konštatovaním, že nebola dosiahnutá nevyhnutná väčšina“ [ neoficiálny preklad ].
(7)
–	Tento precedens vyústil v už citovaný rozsudok z 22. mája 1985, Parlament/Rada, C-13/83, bod 5
(8)
–	Už citovaný rozsudok z 22. mája 1985, najmä bod 73.
(9)
–	Pozri už citovaný rozsudok z 22.mája 1985, najmä bod 70 a nasl.
(10)
–	Pozri článok 6 ods. 9 a pätnáste odôvodnenie nariadenia (ES) č. 384/96 Rady z 22. decembra 1995 o obrane proti dovozom, ktoré sú predmetom dampingu zo strany krajín, ktoré nie sú členmi Európskeho spoločenstva (Ú. v. ES L 56, 6.3.1996, s. 1).
(11)
–	Rozsudok z 13. decembra 1999, Sodima/Komisia, spojené veci T-190/95 a T-45/96, Zb. s. II-3617, bod 31.
(12)
–	Tamtiež, bod 32.
(13)
–	Podľa bodu III tejto rezolúcie „pakt stability a rastu, ktorý má za cieľ byť súčasne preventívny a odstrašujúci, je tvorený touto rezolúciou a dvoma nariadeniami Rady, pričom sa prvé nariadenie týka posilnenia dohľadu nad rozpočtovými pozíciami, ako aj dohľadu a koordinácie hospodárskych politík a druhé nariadenie je zamerané na urýchlenie a objasnenie uplatňovania konania týkajúceho sa nadmerných deficitov“ [ neoficiálny preklad ].
(14)
–	Pozri bod 2 politických orientácií adresovaných Rade Európskou radou z Amsterdamu v rezolúcii o pakte stability.
(15)
–	Rozsudok z 31. marca 1971, Komisia/Rada, (AETS), 22/70, Zb. s. 263, bod 40.
(16)
–	Už citovaný rozsudok AETS, bod 41.
(17)
–	Už citovaný rozsudok AETS, bod 42.
(18)
–	Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
(19)
–	Odporúčanie prijaté na základe článku 104 ods. 7 odporúča Francúzsku znížiť deficit aspoň o 0,5 % HVP alebo viac, ak je to nevyhnutné . V danom prípade v súvislosti s novými hospodárskymi podmienkami nato, aby Francúzsko dodržalo toto odporúčanie, by malo v skutočnosti pristúpiť v priebehu roku 2004 k zníženiu deficitu o 1,5 % HVP. Pozri bod 2 ods. 6 vyjadrenia dôvodov odporúčania Komisie pre rozhodnutie Rady v súlade s článkom 104 ods. 9 ES [SEC (2003) 1121 v konečnom znení] („Úplné zníženie deficitu upraveného o konjunkturálne zmeny nevyhnutné nato, aby sa nominálny deficit znížil pod úroveň 3 % HVP v roku 2004, možno vyčísliť približne na 1,5 percentuálneho bodu HVP“ [ neoficiálny preklad ]).
(20)
–	Účastníci konania sa odvolávajú na rok 2004 v priebehu tohto konania. Zdá sa však, že vyplýva z textov priamy odkaz na rok 2003. Odporúčanie v súlade s článkom 104 ods. 7 totižto odporúča nemeckým orgánom „uplatniť… ich rozpočtový plán na rok 2003, ktorého… cieľom je zníženie deficitu verejnej správy na úroveň 2 3/4
% HVP v roku 2003 “ [ neoficiálny preklad ] a najmä vykonanie oznámených opatrení za týmto cieľom do výšky 1 % HVP, tak isto ďalších kompenzačných opatrení prípadne nevyhnutných „ tak, aby sa verejný deficit znížil v roku 2003 na predpokladanú úroveň “ [ neoficiálny preklad ].
(21)  –	Na základe údajov z novembra 2003 dosiahol totiž vzťah medzi deficitom a HVP úroveň 4,2 % (pozri odporúčanie Komisie urobené vzhľadom k rozhodnutiu Rady v súlade s článkom 104 ods. 9 ES, SEC (2003) 1316 v konečnom znení, vyjadrenie dôvodov, ods. 7, pod „Rozpočtová úprava v roku 2003“).
(22)  –	Zdá sa, že nemecké znenie tohto ustanovenia je podobné: „Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen“.
(23)  –	Pozri napríklad talianske znenie: „Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni“; španielske znenie: „Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas“; holandské znenie: „Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken“.
(24)  –	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public“.
(25)
–	„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações“.
(26)  –	Ako je známe, ustanovenie určuje: „il Consiglio può
decidere“; „ peut décider“; „ podrá
decidir“; „ pode
decidir“; „ may
decide“; „ kann
der Rat beschließen“; „ kan
de Raad besluiten“; atď.
(27)
–	Pozri článok 122 ods. 3 a 5 ES.