62014CP0146
KOHTUJURISTI SEISUKOHT
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 14. mail 2014 (
1
)
Kohtuasi C‑146/14 PPU
Direktor na Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti
versus
Bashir Mohamed Ali Mahdi
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgaaria))
„Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala — Tagasisaatmisdirektiiv — Ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku väljasaatmine — Kinnipidamine — Kinnipidamise pikendamine — Kinnipidamise maksimaalse kestuse ületamise lubatavus isikut tõendavate dokumentide puudumise tõttu — Väljasaatmisotsuse täitmist takistavad asjaolud — Väljasaatmise mõistlikkus — Huvitatud isiku päritoluriigi saatkonna keeldumine tagasisaatmiseks nõutava dokumendi väljastamisest — Asjaomase liikmesriigi võimalik kohustus väljastada isiku staatust kajastav ajutine dokument”
Sissejuhatus
1.
Euroopa Kohus lahendab neljandat korda (
2
) eelotsuse kiirmenetluses küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT L 348, lk 98) (mida üldiselt tuntakse „tagasisaatmisdirektiivi” nime all) sätteid.
2.
Käesolevas seisukohas viitan ma korduvalt Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale. See valik on seotud asjaoluga, et direktiivi 2008/115 eesmärk on just võtta arvesse Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat kinnipidamise valdkonnas. (
3
) Kõnealune kohtupraktika puudutab 4. novembril 1950 Roomas allakirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) artiklit 5, mis vastab Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklile 6. Harta artikli 52 lõike 3 esimeses lauses on sätestatud, et hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad EIÕK‑ga tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. Mis puudutab harta artiklit 7 ja EIÕK artikli 8 lõiget 1, siis on Euroopa Kohus kinnitanud, et „harta artiklile 7 [tuleb] anda sama tähendus ja ulatus, nagu on EIÕK artikli 8 lõikel 1, nii nagu seda on tõlgendatud Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas”. (
4
)
3.
Minu hinnangul kehtib sama harta artikli 6 ja EIÕK artikli 5 suhtes. (
5
)
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Harta
4.
Harta artiklist 6 nähtub, et „[i]gaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele”.
5.
Harta artiklis 47 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele” on ette nähtud:
„Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.
Igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus. Igaühel peab olema võimalus saada nõu ja kaitset ning olla esindatud.
Isikule, kellel puuduvad piisavad vahendid, antakse tasuta õigusabi sellises ulatuses, mis tagab talle võimaluse kohtusse pöörduda.”
Direktiiv 2008/115
6.
Direktiivi 2008/115 põhjendustes 6, 12 ja 16 on kirjas:
„(6)
Liikmesriigid peaksid tagama, et kolmandate riikide kodanike ebaseadusliku riigisviibimise lõpetamine toimub õiglase ja läbipaistva korra kohaselt. Vastavalt EL‑i õiguse üldistele põhimõtetele tuleks käesoleva direktiivi alusel tehtavad otsused võtta vastu juhtumipõhiselt ja lähtudes objektiivsetest kriteeriumitest, mis tähendab, et arvesse tuleks võtta muud kui üksnes ebaseadusliku riigisviibimise asjaolu. Tagasisaatmisega seotud otsuste, nimelt tagasisaatmisotsuste ja, kui on, sisenemiskeeluotsuste ning väljasaatmisotsuste, tüüpvormide kasutamisel peaksid liikmesriigid järgima kõnealust põhimõtet ja täitma täielikult kõiki käesoleva direktiivi kohaldatavaid sätteid.
[…]
(12)
Tuleks lahendada selliste kolmandate riikide kodanike olukord, kes viibivad riigis ebaseaduslikult, kuid keda ei saa veel välja saata. Siseriikliku õiguse kohaselt tuleks määratleda nende toimetulekut tagavad tingimused. Sellistele isikutele tuleks anda kirjalikud kinnitused, et neil oleks halduskontrolli puhul võimalik tõestada oma eriolukorda. Liikmesriikidele peaks jääma valikuvabadus seoses kirjaliku kinnituse vormi ja formaadiga ning neil peaks olema lubatud lisada see käesoleva direktiivi kohaselt vastu võetud tagasisaatmisega seotud otsustele.
[…]
(16)
Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kasutamist tuleks piirata ja selle suhtes tuleks kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega. Kinnipidamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks või väljasaatmise läbiviimiseks ja kui leebemate sunnimeetmete võtmine ei oleks piisav.”
7.
Direktiivi 2008/115 eset on selle artiklis 1 kirjeldatud järgmiselt:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.”
8.
Direktiivi 2008/115 artikli 3 punktis 7 on „põgenemise oht” määratletud kui „õigusaktides kehtestatud objektiivsetel kriteeriumitel rajanevate selliste põhjuste olemasolu üksikjuhul, mis annavad alust arvata, et kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, võib põgeneda”.
9.
Direktiivi 2008/115 artiklis 15 „Kinnipidamine” on ette nähtud:
„1.   Kui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui:
a)
on olemas põgenemise oht või
b)
asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid.
Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega.
2.   Kinnipidamise rakendamise otsustavad haldusasutused või kohtuorganid.
Kinnipidamine otsustatakse kirjalikult koos faktiliste ja õiguslike asjaolude esitamisega.
Kui kinnipidamise on otsustanud haldusasutused, liikmesriigid:
a)
näevad ette kas kinnipidamise õiguspärasuse kiire kohtuliku läbivaatamise võimalikult kiiresti alates kinnipidamise algusest;
b)
või annavad asjaomasele kolmanda riigi kodanikule õiguse taotleda menetlust, mille kohaselt tema kinnipidamise õiguspärasus vaadatakse võimalikult kiiresti kohtulikult läbi alates vastava menetluse käivitamisest. Sellisel juhul teavitavad liikmesriigid asjaomast kolmanda riigi kodanikku viivitamatult sellise menetluse taotlemise võimalusest.
Kui kinnipidamine on seadusevastane, vabastatakse asjaomane kolmanda riigi kodanik viivitamatult.
3.   Igal juhul vaadatakse kinnipidamine läbi mõistlike ajavahemike möödudes kas asjaomase kolmanda riigi kodaniku taotlusel või ex officio. Pikaajalise kinnipidamise korral toimub läbivaatamine kohtuasutuse järelevalve all.
4.   Kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik õiguslikel või muudel kaalutlustel või lõikes 1 sätestatud tingimused enam ei kehti, ei ole kinnipidamine enam õigustatud ning asjaomane isik vabastatakse viivitamatult.
5.   Kinnipidamine kestab seni, kuni on täidetud lõikes 1 sätestatud tingimused ning kuni see on vajalik eduka väljasaatmise tagamiseks. Iga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud.
6.   Liikmesriigid ei tohi lõikes 5 osutatud ajavahemikku pikendada, välja arvatud piiratud ajavahemiku puhul, mis ei ületa siseriikliku õiguse kohaselt veel kahteteist kuud, kui hoolimata nende mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on:
a)
asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või
b)
kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine.”
EIÕK
10.
EIÕK artiklis 5 on käesoleva kohtuasjaga seonduvas osas sätestatud:
„1.   Igaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele. Kelleltki ei või võtta tema vabadust, välja arvatud seaduses kindlaksmääratud korras järgmistel juhtudel:
[…]
f)
seaduslik vahistamine või kinnipidamine, et vältida isiku loata sissesõitu riiki või et võtta meetmeid isiku väljasaatmiseks või ‑andmiseks.
[…]
4.   Igaühel, kellelt on võetud vabadus vahistamise või kinnipidamisega, on õigus taotleda menetlust, milles kohus otsustaks kiires korras tema kinnipidamise õiguspärasuse ning korraldaks tema vabastamise, kui kinnipidamine on õigusvastane.
[…]”.
Bulgaaria õigus
Välismaalaste seadus
11.
Bulgaaria Vabariigi välismaalaste seaduse (Zakon za chuzhdentsite v Republika Bălgaria, DV nr 153, 23.12.1998) põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni (DV nr 108, 17.12.2013; edaspidi „välismaalaste seadus”) artikli 41 punktis 1 on ette nähtud, et haldussunnimeetme, milleks on „piiripunkti toimetamine”, võib võtta juhul, kui „välismaalane ei suuda tõendada, et ta on territooriumile sisenenud seaduslikult”.
12.
Välismaalaste seaduse põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni artikli 42h lõigetes 1, 3 ja 4 on koostoimes selle seaduse artikli 10 lõike 1 punktiga 22 ette nähtud, et haldussunnimeetme, milleks on „sissesõidukeeld”, võib võtta juhul, kui ilmneb, et välismaalase territooriumile sisenemise eesmärk on kasutada riiki eesmärgiga selle piiripunkti kaudu emigreeruda kolmandasse riiki.
13.
Välismaalaste seaduse artikli 44 lõikest 5 ilmneb, et „[k]ui välismaalane ei saa riigist viivitamatult lahkuda või teise riiki siseneda, kohustatakse teda selle asutuse korraldusega, kes andis korralduse haldussunnimeetme kohaldamiseks, ilmuma vastavalt käesoleva seaduse rakendusmääruses kehtestatud eeskirjadele iga nädal tema viibimispaigas asuvasse siseministeeriumi piirkondlikku osakonda, seni kui piirini toimetamist või väljasaatmist takistavad asjaolud on ära langenud ja tema viivitamatuks väljasaatmiseks nõutavad meetmed on vastu võetud”.
14.
Seaduse artikli 44 lõike 6 kohaselt:
„Kui artikli 39a lõike 1 punktide 2 ja 3 alusel on haldussunnimeede võetud välismaalase suhtes, kelle isik ei ole tuvastatud, kes takistab seda meedet käsitleva korralduse täitmist või kelle puhul esineb ilmne põgenemise oht, võib korralduse andnud asutus näha ette välismaalase paigutamise kinnipidamiskeskusesse, selleks et korraldada välismaalase toimetamine Bulgaaria Vabariigi piirile või tema riigist väljasaatmine.”
15.
Vastavalt sama seaduse artikli 44 lõikele 8:
„Kinnipidamine kestab kuni lõikes 6 nimetatud asjaolude äralangemiseni, kuid mitte kauem kui kuus kuud. Pädevad asutused kontrollivad lõike 1 kohaselt omal algatusel üks kord kuus koostöös „Migratsia” direktoriga, et kinnipidamisele esitatud nõuded oleksid täidetud. Kinnipidamise kestust võib erandkorras pikendada kuni 12 kuuni, kui asjaomane isik keeldub pädevate asutustega koostööst või kui väljasaatmiseks vajalike dokumentide edastamine viibib. Kui konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades ilmneb, et väljasaatmine ei ole õiguslikel või tehnilistel kaalutlustel enam mõistlik, siis vabastatakse asjaomane isik viivitamata.”
16.
Välismaalaste seaduse artikli 46a lõikest 1 ilmneb, et „[k]innipidamiskeskusse paigutamise korralduse peale võib vastavalt halduskohtumenetluse seadustikus (Administrativnoprotsesualen kodeks (edaspidi „APK”)) ette nähtud korrale esitada kaebuse 14 päeva jooksul alates tegelikust kinnipidamisest”.
17.
Selle seaduse artikli 46a lõikes 2 on sätestatud, et kaebust menetlev kohus lahendab asja avalikul kohtuistungil, ilma et asjaomane isik oleks kohustatud kohtusse ilmuma, ning et kohtuotsuse peale võib omakorda kaebuse esitada.
18.
Sama seaduse artikli 46a lõikest 3 nähtub, et „[v]älismaalaste kinnipidamiskeskuse juhataja esitab iga kuue kuu tagant nimekirja välismaalastest, kes on viibinud kinnipidamiskeskuses kauem kui kuus kuud, kuna esinevad riigist väljasaatmist takistavad asjaolud. Kõnealune nimekiri edastatakse selle piirkonna halduskohtule, kus kinnipidamiskeskus asub”.
19.
Välismaalaste seaduse artikli 46a lõige 4 on sõnastatud järgmiselt:
„Iga kinnipidamiskeskussesse paigutamisele järgnenud kuuekuulise perioodi lõpus määrab kohus omal algatusel või asjaomase välismaalase taotlusel kinnisel istungil kas kinnipidamise pikendamise, selle asendamise leebema meetmega või asjaomase isiku vabastamise. Kohtumääruse saab edasi kaevata [APK‑s] sätestatud korras.”
20.
Välismaalaste seaduse lisasätete lõike 1 punkti 4c kohaselt „sellise välismaalase põgenemise oht, kelle suhtes kohaldatakse haldussunnimeedet”, on tuvastatud, kui faktilisi asjaolusid arvesse võttes on alust kahtlustada, et see isik võib määratud meetme täitmisest kõrvale hoiduda. Seda tõendavateks asjaoludeks võib pidada järgmisi asjaolusid: isik ei ole oma registreeritud elukohas kättesaadav, ta on varem rikkunud avalikku korda või on eelnevalt karistatud (olenemata tema rehabiliteerimisest), ta ei ole talle vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul riigist lahkunud, ta on selgelt näidanud, et ta ei täida talle määratud meedet, tema dokumendid on võltsitud või tal need üldse puuduvad, ta on esitanud valeandmeid, ta on minevikus juba põgenenud ja/või ta ei täida sissesõidukeeldu.
APK
21.
APK artikli 128 „Esemeline pädevus” lõikes 1 on ette nähtud:
„Halduskohtute pädevusse kuuluvad kõik menetlused, mis puudutavad kaebusi, milles nõutakse:
1.   haldusakti andmist, muutmist, tühistamist või tühisuse tuvastamist;
[…]
3.   kohtulikku kaitset haldusasutuse aktide ja tegevusetuse eest, millel puudub õiguslik alus.”
22.
APK artikli 168 „Kohtuliku kontrolli ese” lõikes 1 on sätestatud:
„Kohus ei piirdu kaebaja esitatud põhjenduste analüüsimisega, vaid on kohustatud poolte esitatud tõendite põhjal kontrollima vaidlustatud haldusakti õiguspärasust artiklis 146 ette nähtud iga asjaolu osas.”
23.
APK artikli 170 „Tõendamiskoormis” lõikest 1 tuleneb, et „haldusasutus ja isikud, kelle jaoks vaidlustatud haldusakt on soodne, peavad tõendama aktis märgitud faktiliste asjaolude esinemist ja akti vastuvõtmise õiguslike nõuete täitmist.”
24.
APK artikli 173 „Kohtu pädevus haldusakti tühisuse tuvastamisel või tühistamisel” lõikes 1 on sätestatud:
„Kui küsimust ei ole esitatud haldusasutusele hindamiseks, teeb kaebust lahendav kohus asjas sisulise otsuse pärast haldusakti tühisuse tuvastamist või tühistamist.”
Põhikohtuasja faktilised asjaolud ja eelotsuse küsimused
25.
B. M. A. Mahdi peeti 9. augustil 2013 kinni Bregovo (Bulgaaria) piiripunktis, kui ta püüdis minna Bulgaariast Serbiasse. Tal puudusid isikut tõendavad dokumendid ning ta väitis, et tema nimi on Bashir Mohamed Ali Mahdi, ta on sündinud 5. novembril 1974 Sudaanis ja ta on selle riigi kodanik.
26.
Samal päeval andis Bulgaaria piiripunkti direktor korralduse võtta B. M. A. Mahdi suhtes kolm haldussunnimeedet, milleks olid „välismaalase toimetamine piiripunkti”, „välismaalase sissesõidukeeld Bulgaariasse” ja kahe esimese meetme rakendamiseks kinnipidamiskeskusse paigutamise korraldus.
27.
B. M. A. Mahdi paigutati 10. augustil 2013 kinnipidamiskeskusse paigutamise korralduse alusel Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (siseministeeriumi juurde kuuluv migratsiooniamet) välismaalaste ajutise majutamise erikeskusesse Sofia piirkonnas asuvas Busmantsi külas (Bulgaaria).
28.
B. M. A. Mahdi allkirjastas 12. augustil 2013 Bulgaaria haldusasutuses avalduse vabatahtlikuks tagasipöördumiseks Sudaani.
29.
Direktor na Direktsia „Migratsia” pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (siseministeeriumi juurde kuuluva migratsiooniameti direktor; edaspidi „direktor”) saatis 13. augustil 2013 Sudaani Vabariigi saatkonnale kirja, milles teatas B. M. A. Mahdi suhtes võetud meetmetest ning tema paigutamisest kinnipidamiskeskusesse. Ta märkis samuti, et on vaja, et saatkonna konsulaarteenistus kinnitaks B. M. A. Mahdi isikusamasust ja väljastaks talle passi asendava õiendi, et isik saaks Bulgaariast lahkuda ja Sudaani tagasi pöörduda.
30.
Kuupäeval, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole täpsustanud ja mis jääb vahemikku 13.–16. august 2013, teatas B. M. A. Mahdi Bulgaaria haldusasutusele suuliselt, et ta ei soovi vabatahtlikult Sudaani tagasi pöörduda. Toimikust ilmneb, et ta tegi selle avalduse Sudaani Vabariigi saatkonna esindajaga toimunud kohtumise tulemusel, kusjuures see esindaja kinnitas B. M. A. Mahdi isikusamasust, kuid keeldus talle väljastamast isikut tõendavat dokumenti, mis võimaldaks tal välismaale reisida. Näib, et keeldumine põhines asjaolul, et B. M. A. Mahdi ei soovinud Sudaani tagasi pöörduda. Euroopa Kohtu istungil kinnitas Bulgaaria Vabariik, et ta ei võtnud selle keeldumise suhtes mingeid meetmeid.
31.
Bulgaaria kodanik Ruseva, kelle seost B. M. A. Mahdiga ei ole täpsemalt selgitatud, palus 16. augustil 2013 direktoril B. M. A. Mahdi kautsjoni vastu vabastada, lisades notariaalselt kinnitatud avalduse, mille kohaselt on B. M. A. Mahdile tagatud eluase ja ülalpidamine. Ta märkis ka aadressi.
32.
Selle taotluse alusel viisid Bulgaaria asutused 26. augustil 2013 Ruseva elukohas läbi kontrolli. Nad tuvastasid, et tegemist on neljatoalise korteriga, kus B. M. A. Mahdi kasutuses on üks tuba.
33.
Ruseva taotluse ja läbiviidud kontrolli põhjal tegi direktor 27. augustil 2013 oma vahetule ülemusele ettepaneku tühistada B. M. A. Mahdi kinnipidamisasutusse paigutamise korraldus. Direktor tegi samuti ettepaneku võtta B. M. A. Mahdi suhtes leebem meede, nimelt „kord kuus siseministeeriumi elukohajärgses osakonnas kohalkäimine” kuni tema suhtes tehtud tagasisaatmisotsuse täitmist takistavate asjaolude äralangemiseni.
34.
Piiripunkti direktor märkis samale vahetule ülemusele 9. septembril 2013 saadetud kirjas, et korraldust ei saa tühistada järgmistel põhjustel: B. M. A. Mahdi ei ole Bulgaariasse sisenenud seaduslikult, tal puudub Bulgaarias viibimiseks elamisluba, riiklik pagulasamet keeldus 29. detsembril 2012 talle pagulase staatuse andmisest ning ta on toime pannud kuriteo, ületades Bulgaaria ja Serbia vahelise riigipiiri kohas, mis ei olnud selleks ette nähtud.
35.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu edastatud andmete kohaselt ei esitatud kaebust ei kinnipidamisasutusse paigutamise korralduse, korralduse tühistamisest ja selle leebema meetmega asendamisest keeldumise ega pagulase staatuse andmisest keeldumise otsuse peale.
36.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasi algatati eelotsusetaotluse esitanud kohtus direktori kirja alusel. Direktor palus eelotsusetaotluse esitanud kohtul teha välismaalaste seaduse artikli 46a lõigete 3 ja 4 alusel omal algatusel otsus B. M. A. Mahdi kinnipidamise jõussejätmise kohta.
37.
Neil asjaoludel otsustas Administrativen sad Sofia-grad (Sofia halduskohus, Bulgaaria) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised neli eelotsuse küsimust:
„1.
Kas [direktiivi 2008/115] artikli 15 lõikeid 3 ja 6 koosmõjus […] harta artiklitega 6 ja 47, mis käsitlevad õigust kohtulikule arutamisele ja tõhusale kohtulikule kaitsele, tuleb tõlgendada nii, et
a)
kui haldusasutus on asjaomase liikmesriigi siseriikliku õiguse kohaselt kohustatud kinnipidamise igal kuul läbi vaatama, ilma et sõnaselgelt oleks ette nähtud haldusmeetme võtmise kohustust, ja haldusasutus peab kohtule esitama omal algatusel nimekirja kolmandate riikide kodanikest, keda on väljasaatmist takistavate asjaolude tõttu kinni peetud esialgse kinnipidamise maksimaalsest tähtajast kauem, siis on haldusasutus isiku suhtes tehtud esialgse kinnipidamise otsuses sätestatud tähtaja lõppemisel kohustatud võtma sõnaselge kinnipidamise läbivaatamise meetme, arvestades liidu õiguses ettenähtud aluseid kinnipidamise pikendamiseks, või asjaomase isiku vabastama;
b)
kui liikmesriigi siseriiklik õigus näeb ette asja lahendava kohtu pädevuse määrata pärast siseriiklikus õiguses ettenähtud esialgse kinnipidamise maksimaalse tähtaja lõppemist kinnipidamise pikendamine väljasaatmise eesmärgil, selle asendamine leebema meetmega või kolmanda riigi kodaniku vabastamine, peab nimetatud kohus sellises olukorras, nagu on kujunenud põhikohtuasjas, kontrollima kinnipidamise läbivaatamise meetme õiguspärasust, kinnipidamise kestuse ja selle pikendamise vajaduse õiguslikke ja faktilisi aluseid ning tegema sisulise otsuse kinnipidamise pikendamise, selle asendamise või asjaomase isiku vabastamise kohta;
c)
see lubab asja lahendaval kohtul kontrollida sellise kinnipidamise läbivaatamise meetme õiguspärasust, mis esitab üksnes põhjused, mille tõttu ei saa täita otsust kolmanda riigi kodaniku väljasaatmise kohta, arvestades liidu õiguses ette nähtud aluseid kinnipidamise pikendamiseks, ja teha vaidluse lahendamiseks sisuline otsus kinnipidamise pikendamise, selle asendamise või asjaomase isiku vabastamise kohta üksnes haldusasutuse esitatud asjaolude ja tõendite ning kolmanda riigi kodaniku esitatud vastuväidete ja asjaolude põhjal?
2.
Kas [direktiivi 2008/115] artikli 15 lõikeid 1 ja 6 tuleb sellises olukorras, nagu on kujunenud põhikohtuasjas, tõlgendada nii, et siseriiklikus õiguses ettenähtud iseseisvat kinnipidamise pikendamise alust[, milleks on asjaolu,] et „asjaomasel isikul puuduvad isikut tõendavad dokumendid”, saab liidu õigust arvestades subsumeerida direktiivi [lõikes 6] nimetatud mõlema olukorra alla, kui liikmesriigi siseriikliku õiguse kohaselt võib nimetatud asjaolu tõttu lähtuda põhjendatud eeldusest, et asjaomane isik püüab väljasaatmisotsuse täitmisest kõrvale hoida, mis omakorda kujutab endast põgenemise ohtu selle liikmesriigi õiguse tähenduses?
3.
Kas [direktiivi 2008/115] artikli 15 lõike 1 punkte a ja b ning lõiget 6 koosmõjus direktiivi põhjendustega 2 ja 13 kolmandate riikide kodanike põhiõiguste ja inimväärikuse austamise kohta ning proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamist sellises olukorras, nagu on kujunenud põhikohtuasjas, tuleb tõlgendada nii, et selle alusel võib teha põhjendatud järelduse, et esineb põgenemise oht, kuna asjaomasel isikul puuduvad isikut tõendavad dokumendid, ta on ebaseaduslikult ületanud riigipiiri ja ta teatab, et ei soovi päritoluriiki tagasi pöörduda, kuigi ta on varem täitnud avalduse vabatahtlikuks tagasipöördumiseks oma päritoluriiki ja esitanud õiged isikuandmed, kuna need asjaolud kuuluvad väljasaatmisotsuse adressaadiga seotud mõiste „põgenemise oht” alla [direktiivi 2008/115] tähenduses, mida siseriiklikus õiguses määratletakse kui asjaoludel põhinevat põhjendatud eeldust, et asjaomane isik püüab väljasaatmisotsuse täitmisest kõrvale hoida?
4.
Kas sellises olukorras, nagu on kujunenud põhikohtuasjas, tuleb [direktiivi 2008/115] artikli 15 lõike 1 punkte a ja b ning lõikeid 4 ja 6 koosmõjus direktiivi põhjendustega 2 ja 13 kolmandate riikide kodanike põhiõiguste ja inimväärikuse austamise kohta ning proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta tõlgendada nii, et:
a)
kolmanda riigi kodanik ei tee koostööd tema päritoluriiki väljasaatmise otsuse täitmise ettevalmistamisel, kui ta teatab kõnealuse riigi saatkonna ametnikule suuliselt, et ta ei soovi oma päritoluriiki tagasi pöörduda, kuigi ta on varem täitnud vabatahtliku tagasipöördumise avalduse ja esitanud õiged isikuandmed, ning kolmandast riigist vajalike dokumentide hankimine viibib ja väljasaatmisotsuse täitmine on mõistlik, kui neil tingimustel ei väljasta selle riigi saatkond asjaomase isiku reisiks tema päritoluriiki vajalikku dokumenti, kuigi ta on kinnitanud asjaomase isiku isikusamasuse;
b)
juhul kui kolmanda riigi kodanik, kellel puuduvad isikut tõendavad dokumendid, kes on ületanud riigipiiri ebaseaduslikult ja kes teatab, et ta ei soovi päritoluriiki tagasi pöörduda, vabastatakse seetõttu, et väljasaatmisotsuse täitmine ei ole mõistlik, tuleb lähtuda sellest, et liikmesriik on kohustatud väljastama ajutise dokumendi asjaomase isiku staatuse kohta, kui päritoluriigi saatkond neil tingimustel ei väljasta vajalikku dokumenti asjaomase isiku reisiks tema päritoluriiki, kuigi ta on asjaomase isiku isikusamasuse kinnitanud?”
Kiirmenetlus
38.
Administrativen sad Sofia-grad esitas 28. märtsi 2014. aasta eraldi määrusega taotluse lahendada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtu kodukorra artikli 107 alusel eelotsuse kiirmenetluses.
39.
Euroopa Kohtu kolmas koda otsustas 8. aprillil 2014 ettekandja‑kohtuniku ettepaneku põhjal ja pärast kohtujuristi ärakuulamist rahuldada eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotluse lahendada eelotsusetaotlus kiirmenetluses.
Analüüs
Sissejuhatav märkus
40.
Arvestades esitatud küsimuste sõnastust, tuleb kõigepealt märkida, et ELTL artikkel 267 ei anna Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse lahendamisel pädevust kohaldada liidu õigusnorme konkreetse juhtumi suhtes ega seega kvalifitseerida siseriikliku õiguse sätet lähtuvalt nendest õigusnormidest. (
6
)
41.
Euroopa Kohus võib seevastu ELTL artikliga 267 kehtestatud õigusalase koostöö raames ja toimiku materjalide põhjal esitada siseriiklikule kohtule liidu õiguse tõlgendamisega seotud asjaolud, mis võivad olla siseriiklikule kohtule tarvilikud liidu õigusnormide mõju hindamiseks. (
7
) Selles vaimus käsitlengi ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusi.
Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus
42.
Minu hinnangul on vastuvõetavad kõik küsimused, kaasa arvatud viimane küsimus, mis puudutab B. M. A. Mahdi võimalikku vabastamist. See küsimus ei ole Euroopa Kohtu praktika tähenduses hüpoteetiline. (
8
) Vastupidi, see kuulub eelmiste küsimuste loogilisse jadasse ja kujutab endast nende tagajärge. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab olema võimeline andma haldusasutustele juhiseid juhuks, kui B. M. A. Mahdi vabastatakse. Seda arvestades analüüsin ma küsimusi selles järjekorras, milles need on esitatud.
Eelotsuse küsimuste sisu
43.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab hulga menetluslikke ja sisulisi küsimusi direktiivi 2008/115 artikli 15 tõlgendamise kohta.
Direktiiviga 2008/115 kehtestatud kinnipidamise süsteem
44.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele tarviliku vastuse andmiseks tuleb lühidalt kirjeldada kinnipidamiskeskusse paigutamise süsteemi ning kinnipidamise läbivaatamist ja selle üle kohtuliku kontrolli teostamist, mis on sätestatud direktiivi 2008/115 artiklis 15.
45.
Vastavalt direktiivi 2008/115 põhjendusele 2 on direktiivi eesmärk tõhus väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitika, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust. Direktiiviga soovitakse tagada tasakaal ühelt poolt liikmesriikide õiguste ja huvide, mis on seotud välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja väljasaatmise kontrollimisega, (
9
) ning teiselt poolt asjassepuutuvate üksikisikute õiguste vahel. Mis puudutab viimati nimetatud õigusi, siis on direktiivis 2008/115 arvesse võetud Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat, mis käsitleb õigust isikuvabadusele. (
10
) Sama kehtib Euroopa Nõukogu ministrite komitee 4. mail 2005 vastu võetud dokumendi „Kakskümmend suunist sunniviisilise tagasisaatmise kohta” suhtes (
11
), millele on viidatud direktiivi 2008/115 põhjenduses 3. Direktiivi artikkel 15 oli õigusloomemenetluses (
12
) üks artiklitest, mille üle liidu poliitilised institutsioonid kõige enam vaidlesid. (
13
)
46.
Direktiivi 2008/115 artikli 15 aluseks olev põhimõte on see, et ainult tagasisaatmis‑ ja väljasaatmismenetluse kulgemine võib õigustada vabaduse võtmist ning kui menetlusi ei viida läbi nõutava hoolsusega, ei ole kinnipidamine enam selle sätte kohaselt põhjendatud. (
14
)
47.
Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikest 1 ilmneb, et kinnipidamine saab olla üksnes viimane abinõu, kui puuduvad leebemad meetmed, ning et igal juhul võib kinnipidamise korralduse anda üksnes siis, kui kas esineb põgenemise oht või asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid. Kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil ei ole karistavat laadi (
15
) ega karistusõiguslik ega kujuta endast vangistust. (
16
) Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 1 tuleb tõlgendada kitsalt, kuna sunniviisiline kinnipidamine kui vabaduse võtmine kujutab endast erandit põhiõigusest isikuvabadusele. (
17
)
48.
Proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et isikut, kelle suhtes toimub väljasaatmise menetlus, ei peetaks kinni ebamõistlikult kaua, see tähendab, et see ei ületaks taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalikku aega. (
18
) Sellest põhimõttest on lähtutud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 5, milles on lisaks ette nähtud, et iga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud. (
19
)
49.
Eeldusel, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 1 sätestatud algsed kinnipidamise tingimused on veel täidetud, võib liikmesriik erandkorras pikendada esmakordse kinnipidamise maksimaalset tähtaega, kui hoolimata kõigist mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmine viibib, ning kui on täidetud mõni direktiivi artikli 15 lõikes 6 ette nähtud täiendavatest tingimustest ehk kolmanda riigi kodanik ei tee koostööd või kolmandast riigist vajalike dokumentide hankimine viibib. Need täiendavad tingimused on ammendavad. Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 6 tuleb samamoodi nagu direktiivi artikli 15 lõiget 1 tõlgendada kitsalt.
50.
Mis tahes hetkel, kui kinnipidamise tingimused ei ole vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikele 4 enam täidetud, tuleb asjaomane isik viivitamata vabastada.
51.
Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 2 on ette nähtud kohtulik kontroll haldusasutuste rakendatud kinnipidamiste üle. Liikmesriigid on seega kohustatud kas nägema ette kinnipidamise õiguspärasuse kiire kohtuliku läbivaatamise võimalikult kiiresti alates kinnipidamise algusest või andma asjaomasele kolmanda riigi kodanikule õiguse taotleda menetlust, mille kohaselt tema kinnipidamise õiguspärasus vaadatakse võimalikult kiiresti kohtulikult läbi alates vastava menetluse käivitamisest. Selle nõudega soovis liidu seadusandja samuti võtta arvesse Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohast praktikat, mis puudutab kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil, (
20
) ja suunist nr 9 sunniviisilise tagasisaatmise kohta. (
21
)
52.
Bulgaaria Vabariik täpsustas oma kirjalikes seisukohtades, et välismaalaste seaduse artikli 46a lõigetes 1 ja 2 on ta otsustanud teise võimaluse kasuks, mis on ette nähtud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 2 punktis b.
53.
Vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 3 esimesele lausele vaadatakse kinnipidamine igal juhul läbi „mõistlike ajavahemike möödudes” kas asjaomase isiku taotlusel või omal algatusel.
54.
Bulgaaria Vabariigi sõnul on need direktiivi 2008/115 nõuded üle võetud välismaalaste seaduse artikli 44 lõikega 8 ning artikli 46a lõigetega 3 ja 4.
55.
Lõpuks tuleneb direktiivi artikli 15 lõike 3 teisest lausest, et „[p]ikaajalise kinnipidamise korral” toimub läbivaatamine kohustuslikus korras kohtuasutuse järelevalve all.
56.
Toimikust ilmneb, et Bulgaaria Vabariik võttis selle kohustuse üle välismaalaste seaduse artikli 46a lõigetega 3 ja 4.
Esimese küsimuse punkt a
57.
Esimese küsimuse punktis a palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2008/115 artikli 15 lõige 3 nõuab, et kinnipidamise läbivaatamine toimuks sõnaselge aktiga, see tähendab kas läbivaatamise tulemusel tuleb sõnaselges aktis otsustada, et asjaomase isiku kinnipidamist pikendatakse või isik vabastatakse. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib seega teada, millised kohustused on siseriiklikul haldusasutusel, kes teostab kinnipidamise õiguspärasuse üle perioodilist kontrolli.
58.
Toimikust nähtub, et Bulgaaria õiguse kohaselt ei ole kontrolli teostav haldusasutus kohustatud vastu võtma sõnaselget kirjalikku akti meetme pikendamise kohta, kui ta teostab kohustuslikku igakuist kontrolli (
22
) ega ka enne, kui ta saadab toimiku kohtule seoses taotlusega pikendada meedet kauemaks kui kuus kuud. (
23
)
59.
Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 2 teises lauses on täpsustatud, et kinnipidamine otsustatakse kirjalikult koos faktiliste ja õiguslike asjaolude esitamisega. Seevastu ei ole selles täpsustatud, milline asutus peab tegelema läbivaatamisega ja millises vormis peab läbivaatamine toimuma.
60.
Minu hinnangul tähendab sõna „läbivaatamine”, et läbivaatamisega tegelev asutus peab analüüsima, kas kinnipidamise algsed põhjused, mis on ette nähtud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 1, kehtivad veel. Ta peab igal üksikjuhtumil hoolikalt kontrollima, kas (jätkuvalt) esineb põgenemise oht või kas asjaomane isik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid. Asutus peab samuti kontrollima, kas tuleks võtta leebemad meetmed.
61.
Mis puudutab kinnipidamise erandkorras pikendamist kauemaks, kui direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 5 nimetatud ajavahemik, siis peab läbivaatamisega tegelev asutus samuti jälgima, et üks direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 6 ette nähtud täiendavatest tingimustest oleks täidetud.
62.
Iga läbivaatamine peab võimaldama kohtuasutusel teostada direktiivi artikli 15 lõike 2 või 3 alusel kohtulikku kontrolli, et tagada vastavalt harta artiklile 47 (
24
) asjaomasele isikule õiguskaitsevahendi kasutamise võimalus.
63.
Millised tagajärjed on nendel nõuetel läbivaatamise vormi seisukohalt?
64.
Siinkohal teen ma ettepaneku eristada ühelt poolt läbivaatamist „mõistlike ajavahemike möödudes”, mida on mainitud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 3 esimeses lauses, ja teiselt poolt läbivaatamist „pikaajalise kinnipidamise korral”, mida on mainitud direktiivi artikli 15 lõike 3 teises lauses.
65.
Mõistlike ajavahemike möödudes toimuv läbivaatamine, mida on mainitud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 3 esimeses lauses, toimub esmakordse kinnipidamise otsuses määratud ajavahemiku vältel. Kui kinnipidamise algset kestust ei pikendata ega selle põhjendusi ei muudeta, näib uue akti vastuvõtmine olevat üleliigne.
66.
Pikaajalise kinnipidamise korral toimuv läbivaatamine, mida on mainitud direktiivi artikli 15 lõike 3 teises lauses, viiakse sellest sättest nähtuvalt läbi eesmärgiga esmakordset kinnipidamist pikendada, alaku pikendamine direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 5 nimetatud ajavahemiku vältel (
25
) või selle ajavahemiku lõppedes. (
26
) Sellisel juhul tuleb vastu võtta uus otsus, mis on algse otsusega samas vormis ja vastab seega direktiivi artikli 15 lõike 2 teise lause vorminõuetele. Vorminõue peab kehtima selleks, et teha võimalikuks hilisem kohtulik kontroll.
67.
Järelikult tuleb esimese küsimuse punktile a vastata, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et olukorras, kus kinnipidamise algne tähtaeg on möödunud, peab pädev asutus otsustama esmakordse kinnipidamise pikendamise kirjaliku otsusega, milles on märgitud faktilised ja õiguslikud asjaolud.
Esimese küsimuse punktid b ja c
68.
Esimese küsimuse punktidega b ja c, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas ta peab läbivaatamise akti kontrollimisel või kinnipidamise pikendamise otsustamisel tegema sisulise otsuse ja millistele faktilistele asjaoludele ta võib tugineda. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib seega teada kohustusliku kohtuliku kontrolli laadi ja ulatust meetme pikendamise korral, kui algselt määratud kinnipidamise maksimaalne tähtaeg on möödunud.
69.
Sellest eelotsuse küsimusest nähtub, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole kindel, milline on tema roll direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 3 teise lause kohaselt toimuva läbivaatamise kontrollimisel.
70.
Kohtuliku kontrolli laad tähendab, et kohtuasutusel peab olema võimalik kontrollida, kas kinnipidamise otsuse aluseks olnud põhjendused veel kehtivad, ning vajaduse korral kas kinnipidamise pikendamise tingimused on täidetud. Harta artikli 47 järgimiseks peab siseriiklikul kohtul olema sisulise otsuse tegemiseks täielik pädevus. Sellest tulenevalt peab ta olema võimeline tegema otsuse kinnipidamise pikendamise, kinnipidamise leebema meetmega asendamise või asjaomase isiku vabastamise kohta.
71.
Direktiiviga 2008/115 ei ole minu hinnangul iseenesest vastuolus olukord, kus kohtuasutus ise otsustab kinnipidamise pikendamise üle, tingimusel et talle on teada kõik eespool viidatud asjaolud.
72.
Euroopa Kohus on kinnitanud, et direktiivi 2008/115 artikkel 15 on tingimusteta ja piisavalt täpne, et võimaldada liikmesriikidel seda rakendada, ilma et nad vajaksid selleks muid erilisi asjaolusid. (
27
) Seega võib eelotsusetaotluse esitanud kohus seda üksikisiku suhtes otse kohaldada.
73.
Vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigetele 2 ja 3 tõlgendatuna harta artiklit 47 silmas pidades peab kohtuasutusel olema pädevus vajaduse korral paluda, et haldusasutus esitaks talle kõik andmed iga konkreetse toimiku kohta ja asjaomane kolmanda riigi kodanik esitaks oma seisukohad.
74.
Seevastu teatud meetmed, nagu koostöö vedajatega ja kirjavahetus kolmandate riikide asutustega kuuluvad haldusasutuse, mitte eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesannete hulka.
75.
Järelikult peab siseriiklikul kohtul olema täielik pädevus sisulise otsuse tegemiseks. Seega, arvestades, et ta võib direktiivi 2008/115 artiklit 15 otse kohaldada, on ta kohustatud vajaduse korral kõrvale kalduma siseriiklikest sätetest, mis takistavad niisuguse täieliku pädevuse teostamist. Olgu siinkohal meenutatud Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt on siseriiklikul kohtul kohustus kohaldada liidu õigust tervikuna ja kaitsta õigusi, mida see isikutele annab, jättes kohaldamata iga sellega vastuolus oleva siseriikliku õigusnormi. (
28
)
76.
Näiteks, kui välismaalaste seaduse artikli 46a lõikes 4 ette nähtud menetlus tooks siseriikliku õiguse kohaselt kaasa selle, et asjaomasel isikul ei ole võimalik kinnipidamise otsuse kohta oma seisukohti esitada, peaks eelotsusetaotluse esitanud kohus niisuguse takistuse kõrvaldama ja paluma isikul esitada oma seisukohad.
77.
Seega teen ma ettepaneku vastata esimese küsimuse punktidele b ja c, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigete 2 ja 3 kohaldamisel peab siseriikliku haldusasutuse tehtud mis tahes otsuse üle kinnipidamise pikendamise kohta toimuma kohtulik kontroll, mille eesmärk on tagada, et järgitaks asjaomase isiku õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, mis on ette nähtud harta artiklis 47. Igal kohtuasutusel, kes teostab sellist kohtulikku kontrolli või otsustab kinnipidamise pikendamise üle, peab olema võimalik kasutada täielikku pädevust ja teha sisuline otsus, võttes arvesse kõiki põhikohtuasjas esitatud konkreetseid asjaolusid ja kaalutlusi, ning oma otsuse tegemisel hinnata nii haldusasutuse esitatud asjaolusid ja tõendeid kui ka kolmanda riigi kodaniku esitatud vastuväiteid ja asjaolusid. Tal peab olema võimalik teha otsus kinnipidamise leebema meetmega asendamise või asjaomase isiku vabastamise kohta.
Teine ja kolmas küsimus
78.
Oma teise ja kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigetega 1 ja 6 on vastuolus niisugune siseriiklik praktika, mille kohaselt võib esialgse kinnipidamise kuuekuulist perioodi pikendada iseseisval alusel, et asjaomasel kolmanda riigi kodanikul puuduvad isikut tõendavad dokumendid, ning kas niisugustel faktilistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas esineb põgenemise oht direktiivi artikli 15 lõigete 1 ja 6 tähenduses.
79.
Kõigepealt tuleb märkida, et alus, mille kohaselt asjaomasel isikul puuduvad isikut tõendavad dokumendid, ei kuulu direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 1 viidatud aluste hulka, mis puudutavad algset kinnipidamise otsust, ega direktiivi artikli 15 lõikes 6 viidatud aluste hulka, mis puudutavad kinnipidamise aja pikendamist.
80.
Selles kontekstis tuleb meenutada, et üksnes juhul, kui väljasaatmise teel tagasisaatmisotsuse täitmine võib kolmanda riigi kodaniku käitumise tõttu ebaõnnestuda, võib sellelt isikult võtta kinnipidamise teel vabaduse. (
29
)
81.
Asjaolu, et isikul puuduvad dokumendid, on ilmselt küll üks asjaoludest, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus võtab arvesse, kui ta tuvastab, kas esineb põgenemise oht või kas asjaomane isik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid. Minu hinnangul kajastub see nõue ka välismaalaste seaduse lisasätete lõike 1 punktis 4c.
82.
Lisaks olgu märgitud, et direktiivi 2008/115 artikli 3 lõikes 7 on „põgenemise oht” määratletud kui „õigusaktides kehtestatud objektiivsetel kriteeriumidel rajanevate selliste põhjuste olemasolu üksikjuhul, mis annavad alust arvata, et kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, võib põgeneda”.
83.
Seoses direktiivi 2008/115 artikli 7 lõikega 4 (
30
) on Euroopa Kohus otsustanud, et igasugune põgenemise ohtu puudutav hinnang tuleb anda konkreetse isiku olukorda eraldi uurides. (
31
) Isikust lähtuvalt selle hindamine, kas on vaja võtta väljasaatmisotsuse täitmise tagamiseks isikult tema vabadus, kuulub ka laiema kaitse alla omavoli eest. (
32
)
84.
Seetõttu teen ma ettepaneku vastata teisele ja kolmandale küsimusele, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikega 1 on vastuolus niisugune kinnipidamine, mis toimub üksnes põhjendusel, et kolmanda riigi kodanikul puuduvad isikut tõendavad dokumendid. Niisugust asjaolu võib siiski võtta ühe asjakohase elemendina arvesse, selleks et tuvastada sama lõike tähenduses põgenemise ohu olemasolu.
Neljanda küsimuse punkt a
85.
Neljanda küsimuse punktis a palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada, kas põhikohtuasja asjaoludel selle kindlakstegemisel, kas Bulgaaria asutused võivad kolmanda riigi kodaniku kinnipidamist pikendada, võib asuda seisukohale, et tegemist on kõnealuse isiku „koostöö puudumisega” ja/või on „kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimi[ne] viibi[nud]”, nagu on ette nähtud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 6.
86.
Minu hinnangul tuleneb vastus neljanda küsimuse punktile a otseselt direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikest 6. Nimetatud lõige reguleerib olukordi, kus väljasaatev liikmesriik peab enne kinnipidamise pikendamise üle otsustamist olema teinud kõik mõistlikud jõupingutused, see tähendab kõik toimingud, mille tegemise kohustus tal lasub. Kui sellest hoolimata on tõenäoline, et väljasaatmine viibib (kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumise või kolmandast riigist vajalike dokumentide hankimise viibimise tõttu), võib erandkorras pikendada kinnipidamise aega kauemaks, kui direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 5 sätestatud periood.
87.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata põhikohtuasja asjaolusid sellest sättest lähtuvalt.
88.
Isegi juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud põhikohtuasja asjaolud kinnitavad B. M. A. Mahdi koostöö puudumist ja/või Sudaanist vajalike dokumentide hankimise viibimist, peavad Bulgaaria asutused selles kontekstis jätkama „mõistlikke jõupingutusi”, nagu on nõutud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 6.
89.
Kogu kinnipidamise jooksul tuleb ametiasutustel jätkuvalt aktiivselt ja katkematult võtta meetmeid, et saada saatkonnalt reisidokumendid ja leppida võimalikult kiiresti kokku B. M. A. Mahdi vastuvõtmine Sudaani. Ma kordan, et kinnipidamine on põhjendatud üksnes väljasaatmisega ning see ei ole karistavat laadi.
90.
Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kinnitab sellist analüüsi. Nii on kõnealune kohus tuvastanud, et Bulgaaria Vabariik rikkus õigust isikuvabadusele kohtuasjas, kus 18 kuu jooksul saatsid Bulgaaria asutused asjaomase kolmanda riigi saatkonnale kolm kirja, selleks et paluda, et kaebajale väljastataks reisidokument. Euroopa Inimõiguste Kohtu hinnangul ei piisanud nendest kolmest kirjast, et tõendada, et Bulgaaria asutused menetlesid asja aktiivselt või et nad püüdsid leppida kokku kaebaja kolmandasse riiki kiires üleviimises või sellesse riiki vastuvõtmises. (
33
)
91.
Lõpuks nähtub eelotsusetaotlusest, et Bulgaaria Vabariik võttis kinnipidamise maksimaalset kestust puudutava sätte üle välismaalaste seaduse artikli 44 lõikes 8 nii, et „[k]innipidamise kestust võib […] pikendada kuni 12 kuuni”. (
34
) Juhul kui see tähendab, et Bulgaaria otsustas sellega piirata kinnipidamise kogukestust 12 kuuga ja mitte ära kasutada direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigetes 5 ja 6 lubatud maksimaalset kestust (
35
), ei saa Bulgaaria kõnealust sätet kohaldada nii, et tal oleks õigus pikendada kinnipidamise kogukestust üle 12 kuu. Liikmesriik ei saa üksikisiku vastu tugineda direktiivi sättele. (
36
)
92.
Seega tuleb neljanda küsimuse punktile a vastata, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 6 alusel võivad liikmesriigi asutused pikendada kinnipidamise kestust kauemaks, kui direktiivi artikli 15 lõikes 5 ette nähtud periood üksnes juhul, kui väljasaatmine viibib faktiliste asjaolude tõttu, mis ei ole nendest asutustest tingitud. Isegi juhul, kui põhikohtuasja asjaoludest ilmneb kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine ja/või kolmandast riigist vajalike dokumentide viibimine, on liikmesriik kohustatud jätkuvalt aktiivselt ja katkematult tegema jõupingutusi väljasaatmistoimingu teostamiseks.
Neljanda küsimuse punkt b
93.
Viimase küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul selgitada, kas juhul kui kolmanda riigi kodanik vabastatakse ja kui viimati nimetatud riigi ametivõimud jätkuvalt ei väljasta isikut tõendavat dokumenti, on liikmesriik kohustatud väljastama isiku staatust kajastava ajutise dokumendi.
94.
Nagu komisjon oma seisukohtades rõhutas, ei ole liikmesriikide territooriumil elamise tingimusi ühtlustatud riigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike puhul, kelle suhtes ei saa väljasaatmisotsust täide viia. Nõukogu 13. juuni 2002. aasta määrust (EÜ) nr 1030/2002, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks, (EÜT L 157, lk 1; ELT eriväljaanne 19/06, lk 3) kohaldatakse lähtuvalt selle artikli 1 lõikest 2 nimelt üksnes riigi territooriumil seaduslikult viibimisele.
95.
Kui Bulgaaria asutused otsustavad, et B. M. A. Mahdi ei pea enam Sudaani tagasi pöörduma, on neil õigus direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 4 alusel väljastada talle kaastundlikel, humanitaar‑ või muudel põhjustel elamisluba või muu luba riigis viibida.
96.
Vastava otsuse puudumise korral olen ma seisukohal, et liikmesriikide kohustus anda asjaomasele isikule kirjalik kinnitus tema olukorra kohta tuleneb direktiivi 2008/115 loogikast endast. Selline dokument võimaldab vältida olukorda, kus Bulgaaria asutused vahistavad isiku uuesti ja kus tal palutakse hiljem halduskontrolli käigus tõendada oma eriolukorda.
97.
Seega teen ma ettepaneku vastata neljanda küsimuse punktile b, et direktiivi 2008/115 artikli 15 lõiget 4 tuleb direktiivi põhjendust 12 silmas pidades tõlgendada nii, et kui kolmanda riigi kodanik vabastatakse, peab liikmesriik talle väljastama kirjaliku kinnituse tema olukorra kohta, et tal oleks halduskontrolli käigus võimalik tõendada oma eriolukorda.
Ettepanek
98.
Eespool toodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administrativen sad Sofia-gradi esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 15 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et pädev asutus peab esmakordse kinnipidamise pikendamise otsustama sõnaselge üksikaktiga.
2.
Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõigete 2 ja 3 kohaldamisel peab siseriikliku haldusasutuse tehtud mis tahes otsuse üle kinnipidamise pikendamise kohta toimuma kohtulik kontroll, mille eesmärk on tagada, et järgitaks asjaomase isiku õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, mis on ette nähtud Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 47. Igal kohtuasutusel, kes teostab sellist kohtulikku kontrolli või otsustab kinnipidamise pikendamise üle, peab olema võimalik kasutada täielikku pädevust ja teha sisuline otsus, võttes arvesse kõiki põhikohtuasjas esitatud konkreetseid asjaolusid ja kaalutlusi, ning oma otsuse tegemisel hinnata nii haldusasutuse esitatud asjaolusid ja tõendeid kui ka kolmanda riigi kodaniku esitatud vastuväiteid ja asjaolusid. Tal peab olema võimalik teha otsus kinnipidamise leebema meetmega asendamise või asjaomase isiku vabastamise kohta.
3.
Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikega 1 on vastuolus niisugune kinnipidamine, mis toimub üksnes põhjendusel, et kolmanda riigi kodanikul puuduvad isikut tõendavad dokumendid. Niisugust asjaolu võib siiski võtta ühe asjakohase elemendina arvesse, selleks et tuvastada sama lõike tähenduses põgenemise ohu olemasolu.
4.
Direktiivi 2008/115 artikli 15 lõike 6 alusel võivad liikmesriigi asutused pikendada kinnipidamise kestust kauemaks, kui direktiivi artikli 15 lõikes 5 ette nähtud periood üksnes juhul, kui väljasaatmine viibib faktiliste asjaolude tõttu, mis ei ole nendest asutustest tingitud. Isegi juhul, kui põhikohtuasja asjaoludest ilmneb kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine ja/või kolmandast riigist vajalike dokumentide viibimine, on liikmesriik kohustatud jätkuvalt aktiivselt ja katkematult tegema jõupingutusi väljasaatmistoimingu teostamiseks.
5.
Kui kolmanda riigi kodanik vabastatakse vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikele 4, peab liikmesriik talle väljastama kirjaliku kinnituse tema olukorra kohta, et tal oleks halduskontrolli käigus võimalik tõendada oma eriolukorda.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Eelmistes kohtuasjades tehti kohtuotsused Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741); El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268) ning G. ja R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533).
(
3
)	Vt sellega seoses direktiivi 2008/115 artikli 15 kohta kohtujurist Mazáki seisukoht kohtuasjas Kadzoev (EU:C:2009:691, punkt 52) ja kohtuotsus El Dridi (EU:C:2011:268, punkt 43) ning direktiivi artikli 16 kohta kohtujurist Bot’ ettepanek kohtuasjades Bero ja Bouzalmate (C‑473/13 ja C‑514/13, EU:C:2014:295, punkt 84 jj).
(
4
)	Kohtuotsus McB. (C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582, punkt 53). Kohtujuristi kursiiv.
(
5
)	Kohtujurist Sharpston arutleb samamoodi oma ettepanekus kohtuasjas Radu (C‑396/11, EU:C:2012:648, punkt 14), kinnitades, et „[k]äesolevat ettepanekut puudutavas osas vastab harta artikkel 6 [EIÕK] artiklile 5”. Minu hinnangul võib seda väita üldiselt, mitte ainult seoses konkreetse ettepanekuga, analoogselt kohtuotsusega McB. (EU:C:2010:582).
(
6
)	Vt selle kohta kohtuotsused Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (C‑220/06, EU:C:2007:815, punkt 36) ja Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, punkt 21).
(
7
)	Kohtuotsus EMS-Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, punkt 51). Vt samuti kohtujurist Mazáki seisukoht kohtuasjas Kadzoev (EU:C:2009:691, punkt 25).
(
8
)	Kohtuotsus, millest hüpoteetiliste küsimuste puhul lähtuda, on kohtuotsus Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, punktid 32 ja 33).
(
9
)	Vastavalt Euroopa Inimõiguste Kohtu väljakujunenud praktikale on tegemist rahvusvahelise õiguse juurdunud põhimõttega (vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 28. mai 1985. aasta otsus kohtuasjas Abdulaziz, Cabales ja Balkandali vs. Ühendkuningriik, nr 9214/80, 9473/81 ja 9474/81, punkt 67; 18. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas Moustaquim vs. Belgia, nr 12313/86, punkt 43, ning 24. jaanuari 2008. aasta otsus kohtuasjas Riad ja Idiab vs. Belgia, nr 29787/03 ja 29810/03, punkt 94).
(
10
)	Vt käesolev seisukoht, punkt 2.
(
11
)	Vt ministrite komitee, dokument CM(2005) 40 final. Vt samuti pärast direktiivi 2008/115 vastu võetud Väljarände, pagulaste ja rahvastiku komisjoni aruanne, Euroopa Nõukogu parlamentaarne assamblee, „Varjupaigataotlejate ja Euroopas ebaseaduslikult viibivate sisserännanute halduskorras kinnipidamine”, vastu võetud 11. jaanuaril 2010, dok. 12105.
(
12
)	Toona oli tegemist EÜ artiklis 251 sätestatud kaasotsustusmenetlusega, mis oli muutunud kohaldatavaks nõukogu 22. detsembri 2004. aasta otsuse 2004/927/EÜ, mis näeb ette Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklis 251 osutatud menetluse kohaldamist kõnealuse asutamislepingu kolmanda osa IV jaotisega hõlmatud teatud valdkondade suhtes (ELT L 396, lk 45) vastuvõtmise tulemusel.
(
13
)	Vt näiteks Hörich, D., „Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme”, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011, lk 281 ja 285, ning Lutz, F., The negotiations on the return directive, WLP, 2010, lk 67.
(
14
)	Vt EIÕK artikli 5 lõike 1 punkti f kohta Euroopa Inimõiguste Kohtu 15. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas Chahal vs. Ühendkuningriik [GC] (nr 22414/93, punkt 74).
(
15
)	Vt kohtujurist Bot’ ettepanek liidetud kohtuasjades Bero ja Bouzalmate (EU:C:2014:295, punkt 91).
(
16
)	Vt kohtujurist Mazáki seisukoht kohtuasjas El Dridi (EU:C:2011:205, punkt 35) ning kohtujurist Wathelet’ seisukoht kohtuasjas G. ja R. (EU:C:2013:553, punkt 54).
(
17
)	Vt kohtujurist Mazáki seisukoht kohtuasjas Kadzoev (EU:C:2009:691, punkt 70). Seoses EIÕK artikli 5 lõike 1 punktiga f on Euroopa Inimõiguste Kohus otsustanud samamoodi (vt näiteks Euroopa Inimõiguste Kohtu 22. märtsi 1995. aasta otsus kohtuasjas Quinn vs. Prantsusmaa, nr 18580/91, punkt 42, ja 12. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas Kaya vs. Rumeenia, nr 33970/05, punkt 16).
(
18
)	Vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 29. jaanuari 2008. aasta otsus kohtuasjas Saadi vs. Ühendkuningriik [GC] (nr 13229/03, punkt 74) ning hiljutise näitena 24. aprilli 2014. aasta otsus kohtuasjas Herman ja Serazadishvili vs. Kreeka (nr 26418/11 ja 45884/11, punkt 59).
(
19
)	Olgu märgitud, et selles küsimuses läks liidu seadusandja kaugemale kui Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika, kuna EIÕK artiklis 5, nagu seda on tõlgendanud Euroopa Inimõiguste Kohus, ei ole ette nähtud kinnipidamise maksimaalset kestust.
(
20
)	Täpsemalt Euroopa Inimõiguste Kohtu tõlgendust EIÕK artikli 5 lõikele 4 (vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 29. novembri 2011. aasta otsus kohtuasjas Altinok vs. Türgi, nr 31610/08, punkt 45, ja otsus kohtuasjas Stanev vs. Bulgaaria [GC], nr 36760/06, punkt 171, EIÕK 2012).
(
21
)	Vastavalt sellele suunisele pealkirjaga „Kinnipidamise vaidlustamiseks kohtusse pöördumine” on igaühel, kes on tema riigist väljasaatmise tagamiseks vahistatud ja/või kinni peetud, õigus esitada kaebus, et tema kinnipidamise õiguspärasuse üle otsustaks kiiresti kohus. Niisugust kaebust peab olema lihtne esitada ja see peab olema tõhus ning kooskõlas siseriiklike seadustega tuleb osutada õigusabi.
(
22
)	Vastavalt välismaalaste seaduse artikli 44 lõikele 8.
(
23
)	Vastavalt välismaalaste seaduse artikli 46a lõikele 4.
(
24
)	See artikkel kujutab endast Euroopa Kohtu praktikas välja kujunenud liidu õiguse üldpõhimõtte kirjalikku kinnitust (vt kohtuotsused Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, punkt 18, ja Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, punkt 47).
(
25
)	See ajavahemik on Bulgaarias kuus kuud (vt käesolev seisukoht, punkt 15).
(
26
)	Olgu meenutatud, et niisuguses olukorras peavad olema täidetud direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 6 sätestatud täiendavad tingimused.
(
27
)	Kohtuotsus El Dridi (EU:C:2011:268, punkt 47).
(
28
)	Kohtuotsused Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, punkt 21) ja Solred (C‑347/96, EU:C:1998:87, punkt 29).
(
29
)	Vt samuti kohtuotsus El Dridi (EU:C:2011:268, punkt 39).
(
30
)	Sellest lõikest nähtub, et „[l]iikmesriigid võivad jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata või määrata alla seitsmepäevase tähtaja, kui esineb põgenemise oht või kui elamisloa taotlus on jäetud rahuldamata, kuna see osutus selgelt põhjendamatuks või pettusel põhinevaks, või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule”.
(
31
)	Vt kohtuotsus Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, punkt 41) ja kohtumäärus Mbaye (C‑522/11, EU:C:2013:190, punkt 31).
(
32
)	Vt Euroopa Inimõiguste Kohtu otsus kohtuasjas A. jt vs. Ühendkuningriik [GC] (nr 3455/05, punkt 164, 2009‑II), ning kommentaarid eespool viidatud dokumendi CM(2005) 40 final suunise nr 6 lõike 1 kohta.
(
33
)	Vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 11. oktoobri 2011. aasta otsus kohtuasjas Auad vs. Bulgaaria (nr 46390/10, punkt 132). Vt samuti Euroopa Inimõiguste Kohtu 11. veebruari 2010. aasta otsus kohtuasjas Raza vs. Bulgaaria (nr 31465/08, punkt 73), milles Euroopa Inimõiguste Kohus tuvastas ka õiguse isikuvabadusele rikkumise ja märkis järgmist: „It is true that the Bulgarian authorities could not compel the issuing of such document, but there is no indication that they pursued the matter vigorously or endeavoured entering into negotiations with the Pakistani authorities with a view to expediting its delivery” (kättesaadav ainult inglise keeles).
(
34
)	Kohtujuristi kursiiv.
(
35
)	Olgu siiski märgitud, et Euroopa Komisjon näib oma seisukohtades leidvat, et B. M. A. Mahdit võib kinni pidada kokku 18 kuu vältel.
(
36
)	Kohtuotsus Ratti (148/78, EU:C:1979:110, punkt 28).