62022CC0246
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 20. travnja 2023. (
1
)
Predmet C‑246/22
BW
uz sudjelovanje:
Staatsanwaltschaft Köln,
Bundesamt für Güterverkehr
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Amtsgericht Köln (Općinski sud u Kölnu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Prijevoz – Kombinirani prijevoz robe – Direktiva 92/106/EEZ – Međunarodni cestovni prijevoz – Uredba (EZ) br. 1072/2009 – Prijevoz praznih kontejnera radi utovara ili istovara robe koji je neodvojivi dio prijevoza natovarenih kontejnera – Kabotaža”
I. Uvod
1.
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 92/106/EEZ od 7. prosinca 1992. o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država članica (
2
) i Uredbe (EZ) br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta (
3
).
2.
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe BW, direktorice društva za prijevoz sa sjedištem u Rumunjskoj, i Bundesamta für Güterverkehr (Savezna uprava za prijevoz tereta, Njemačka, u daljnjem tekstu: BAG) u pogledu upravne novčane kazne koja je izrečena zbog povrede odredbi o kabotaži jer je osoba BW prekoračila ograničenje predviđeno člankom 8. Uredbe br. 1072/2009 prilikom prijevoza praznih kontejnera koji nisu obuhvaćeni povlasticom kombiniranog prijevoza.
3.
U tom kontekstu Sud treba utvrditi je li prijevoz praznih kontejnera do mjesta utovara ili s mjesta istovara robe, kad neposredno prethodi prijevozu natovarenih kontejnera koji se obavlja u okviru kombiniranog prijevoza ili kad neposredno nakon njega slijedi, obuhvaćen pojmom „kombinirani prijevoz” ili se na takav prijevoz trebaju primjenjivati ograničenja u pogledu kabotaže koja su predviđena tom uredbom.
4.
U ovom ću mišljenju nakon svoje analize predložiti Sudu da presudi da članak 1. Direktive 92/106 i članak 8. Uredbe br. 1072/2009 treba tumačiti na način da je prijevoz praznih kontejnera do mjesta utovara ili s mjesta istovara robe neodvojivi dio prijevoza natovarenih kontejnera, tako da je prijevoz praznih kontejnera obuhvaćen povlasticom prijevoza natovarenih kontejnera u dijelu u kojem su ti kontejneri u kombiniranom prijevozu izuzeti od odredbi o kabotaži predviđenih Uredbom br. 1072/2009.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 92/106
5.
U trećoj, petoj i šestoj uvodnoj izjavi Direktive 92/106 navodi se:
„budući da sve veći problemi vezani uz zagušenje cesta, okoliš i sigurnost cesta, zahtijevaju u javnom interesu daljnji razvoj kombiniranog prijevoza kao alternative cestovnom prijevozu;
[…]
budući da će sloboda od svih količinskih ograničenja i ukidanje raznih ograničavajućih upravnih propisa koji još uvijek postoje u području cestovnog prometa potaknuti veću upotrebu kombiniranog prijevoza;
budući da bi se, kako bi metode kombiniranog prijevoza rezultirale stvarnim smanjenjem cestovnog zagušenja, takva liberalizacija trebala odnositi na cestovna putovanja ograničenih udaljenosti”.
6.
Člankom 1. te direktive predviđa se:
„Ova se Direktiva primjenjuje na postupanje u kombiniranom prijevozu, ne dovodeći u pitanje Uredbu (EEZ) br. 881/92[ (
4
)].
U smislu ove Direktive, ‚kombinirani prijevoz’ je prijevoz robe između država članica, pri čemu se kamion, prikolica, poluprikolica, s vučnim vozilom ili bez njega, izmjenjivi sanduk ili kontejner od 20 stopa ili više, koristi na cesti pri početnoj ili završnoj dionici putovanja, a u drugoj dionici, željezničkim ili unutarnjim plovnim putom ili pomorskim prijevozom, ako je ta dionica dulja od 100 km zračne linije i čini početnu ili završnu dionicu cestovnog prijevoza na tom putovanju:
–
između točke utovara robe i najbliže odgovarajuće utovarne željezničke postaje pri početnoj dionici te između najbliže odgovarajuće istovarne željezničke postaje i točke istovara pri završnoj dionici, ili
–
unutar promjera koji nije veći od 150 km zračne linije od luke unutarnjeg plovnog puta ili pomorske luke utovara ili istovara”.
7.
Člankom 4. navedene direktive određuje se:
„Svi prijevoznici s poslovnim nastanom u državi članici, koji zadovoljavaju uvjete poslovanja i pristupa tržištu prijevoza robe između država članica, moraju imati pravo obavljanja, u okviru kombiniranog prijevoza između država članica, početnih i/ili završnih dionica cestovnog prijevoza koje su sastavni dio kombiniranog prijevoza i koje mogu ili ne moraju uključivati prelazak granice”.
2. Uredba br. 1072/2009
8.
U uvodnim izjavama 2., 13., 15. i 16. Uredbe br. 1072/2009 navodi se:
„(2)
Uspostava zajedničke prometne politike između ostalog podrazumijeva utvrđivanje zajedničkih pravila primjenljivih na pristup tržištu u međunarodnom cestovnom prijevozu tereta na području [Europske unije], kao i uvjeta pod kojima strani cestovni prijevoznici mogu pružati usluge prijevoza u državi članici. Ta se pravila moraju utvrditi na takav način da doprinesu nesmetanom funkcioniranju unutarnjega tržišta prijevoza.
[…]
(13)
Cestovnim prijevoznicima koji imaju licenciju Zajednice predviđenu ovom Uredbom i cestovnim prijevoznicima koji imaju dozvolu za obavljanje određenih kategorija međunarodnog prijevoza tereta trebalo bi se dopustiti da privremeno obavljaju prijevoz tereta u unutarnjem prometu u državi članici, u skladu s ovom Uredbom, bez obveze da u njoj imaju registrirano sjedište ili drugi oblik poslovnog nastana. […]
[…]
(15)
Ne dovodeći u pitanje odredbe Ugovora o pravu poslovnog nastana, kabotaža podrazumijeva pružanje usluga od strane cestovnih prijevoznika u državi članici u kojoj ti prijevoznici nemaju poslovni nastan; ona ne bi trebala biti zabranjena ako se ne obavlja na način koji podrazumijeva stalnu ili trajnu djelatnost u toj državi članici. […]
(16)
Ova Uredba ne dovodi u pitanje odredbe o dolaznom ili odlaznom cestovnom prijevozu tereta kao jednom dijelu kombiniranog prijevoza, kako je određeno [Direktivom 92/106]. Unutarnji cestovni prijevozi u državi članici koja je domaćin, koji nisu dio kombiniranog prijevoza, kako je određeno [Direktivom 92/106], spadaju pod definiciju kabotaže te bi za njih, stoga, morali vrijediti zahtjevi iz ove Uredbe.”
9.
Člankom 1. te uredbe, naslovljenim „Područje primjene”, određuje se:
„1.   Ova se Uredba primjenjuje na međunarodni cestovni prijevoz tereta uz naknadu, za vožnje koje se obavljaju na području [Unije].
[…]
4.   Ova se Uredba primjenjuje na unutarnji cestovni prijevoz tereta koji privremeno obavlja strani cestovni prijevoznik, kako je predviđeno u poglavlju III.
5.   Za sljedeće vrste prijevoza i prazne vožnje koje se obavljaju u vezi s takvim prijevozom ne zahtijeva se licencija Zajednice i za njih nije potrebna prijevozna dozvola:
[…]
(d)
prijevoz tereta motornim vozilima […]
[…]”
10.
Člankom 2. navedene uredbe, naslovljenim „Definicije”, predviđa se:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
2.
‚međunarodni prijevoz’ znači:
(a)
vožnja koja se obavlja natovarenim vozilom, pri čemu se polazno i odredišno mjesto nalaze u dvije različite države članice, s tranzitom ili bez tranzita, kroz jednu državu članicu ili treću zemlju, odnosno više država članica ili trećih zemalja;
(b)
vožnja koja se obavlja natovarenim vozilom iz države članice u treću zemlju i obratno, s tranzitom ili bez tranzita, kroz jednu državu članicu ili treću zemlju, odnosno više država članica ili trećih zemalja;
(c)
vožnja koja se obavlja natovarenim vozilom među trećim zemljama, s tranzitom preko državnog područja jedne ili više država članica; ili
(d)
prazna vožnja u vezi s prijevozom iz točaka (a),(b) i (c);
3.
‚država članica domaćin’ znači država članica u kojoj cestovni prijevoznik obavlja djelatnost, a koja nije država članica u kojoj prijevoznik ima poslovni nastan;
4.
‚strani cestovni prijevoznik’ znači poduzeće koje obavlja cestovni prijevoz tereta u državi članici domaćinu;
[…]
6.
‚kabotaža’ znači prijevoz uz naknadu u nacionalnom cestovnom prijevozu, koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu, u skladu s ovom Uredbom;
[…]”
11.
Poglavlje III. te uredbe, naslovljeno „Kabotaža”, među ostalim sadržava članak 8., koji glasi kako slijedi:
„1.   Svaki cestovni prijevoznik koji obavlja prijevoz tereta uz naknadu i ima licenciju Zajednice i čiji vozač, ako je državljanin treće zemlje, ima potvrdu za vozače, ovlašten je pod uvjetima utvrđenim u ovome poglavlju obavljati kabotažu.
2.   Jednom kada je teret koji se prevozi u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza iz druge države članice ili treće zemlje u državu članicu koja je domaćin dostavljen, cestovni prijevoznici iz stavka 1. imaju pravo obaviti do tri kabotaže istim vozilom ili, u slučaju skupa vozila, motornim vozilom toga istoga vozila. Zadnji istovar u okviru kabotaže prije napuštanja države članice koja je domaćin obavlja se u roku od sedam dana od zadnjeg istovara u državi članici domaćinu u okviru dolaznog međunarodnog prijevoza.
[…]”
B.
Njemačko pravo
12.
Člankom 13. Verordnunga über den grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr und den Kabotageverkehr (Uredba o međunarodnom cestovnom prijevozu robe i kabotaži) (
5
) od 28. prosinca 2011. predviđa se:
„Međunarodni kombinirani prijevoz uz naknadu znači prijevoz robe pri kojem se
1.   motorno vozilo, prikolica, podvozje ili kontejner duljine najmanje šest metara upotrebljavaju na cesti pri jednoj dionici putovanja, a druga dionica se obavlja željeznicom ili riječnim ili morskim plovilom (s pomorskom dionicom koja je dulja od 100 km zračne linije),
2.   dionice cijelog putovanja dijelom nalaze unutar zemlje, a dijelom u inozemstvu i
3.   cestovni prijevoz unutar zemlje obavlja samo između mjesta utovara ili istovara i
(a)
najbliže odgovarajuće željezničke postaje ili
(b)
luke unutarnjeg plovnog puta ili pomorske luke koja se nalazi unutar promjera koji nije veći od 150 km zračne linije (utovar ili istovar)”.
13.
Člankom 15. stavkom 1. te uredbe određuje se:
„Poduzetnik s poslovnim nastanom u državi članici […] može u okviru kombiniranog prijevoza u smislu članka 13. obaviti utovar ili istovar na državnom području ako ispunjava uvjete pristupa profesiji i pristupa tržištu cestovnog prijevoza robe između država članica”.
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje
14.
BAG je 22. siječnja i 6. veljače 2020., u okviru nadzora poslovanja provedenog nad društvom Contargo Rhein‑Neckar GmbH, iznio prigovore protiv 60 prijevoza koje je za to društvo u razdoblju od 6. svibnja do 27. svibnja 2019. obavio prijevoznik sa sjedištem u Rumunjskoj čija je direktorica osoba BW.
15.
BAG prigovara osobi BW da je u najmanje 57 slučajeva obavila prijevoz praznih kontejnera koji nisu obuhvaćeni povlasticom kombiniranog prijevoza i stoga predstavljaju kabotažu. Osoba BW povrijedila je kao direktorica ograničenje od tri kabotaže u roku od sedam dana predviđeno člankom 8. Uredbe br. 1072/2009.
16.
Osoba BW tvrdi da je prijevoz praznih kontejnera dio prijevoza natovarenih kontejnera koji su obuhvaćeni povlasticom kombiniranog prijevoza. Objašnjava da njezino poslovanje uključuje preuzimanje natovarenih kontejnera na kontejnerskom terminalu za kopneni prijevoz u svrhu prijevoza do njihovih primatelja. Nakon istovara robe, ti kontejneri koji su tada prazni ponovno se prevoze do kontejnerskog terminala za kopneni prijevoz. Naposljetku, nakon njihova ponovnog utovara još jednom se obavlja prijevoz u kontejnerski terminal za kopneni prijevoz, a zatim u luke za pomorski prijevoz brodom. Stoga je, prema mišljenju osobe BW, pravilno da se prijevoz praznih kontejnera ne razmatra zasebno, nego kao sastavni dio jedinstvenog ugovora o prijevozu i da mu se time omogući da bude obuhvaćen povlasticom kombiniranog prijevoza.
17.
BAG je odlukom od 30. listopada 2020. osobi BW izrekao upravnu novčanu kaznu u iznosu od 8625 eura zbog povrede odredbi o kabotaži.
18.
Osoba BW podnijela je prigovor protiv te odluke tvrdeći pritom da se na prijevoze o kojima je riječ primjenjuje izuzeće predviđeno za kombinirani prijevoz. Prema njezinu mišljenju, ti se prijevozi ne mogu razmatrati zasebno, nego kao dio glavnog ugovora.
19.
Nasuprot tomu, BAG smatra da prijevoz praznih kontejnera prije utovara ili nakon istovara robe nije obuhvaćen povlasticom kombiniranog prijevoza, nego ga treba razmatrati zasebno. Stoga je takav prijevoz praznih kontejnera obuhvaćen člankom 8. Uredbe br. 1072/2009, kojim se predviđaju ograničenja za kabotažu, osobito obveza obavljanja međunarodnog prijevoza i ograničenje od tri kabotaže u roku u sedam dana.
20.
U tim je okolnostima Amtsgericht Köln (Općinski sud u Kölnu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li prijevoz praznih kontejnera [na utovar], odnosno s [istovara], neodvojivi dio prijevoza natovarenih kontejnera, tako da je prijevoz praznih kontejnera obuhvaćen povlasticom prijevoza punih kontejnera u dijelu u kojem su ti kontejneri u kombiniranom prijevozu izuzeti od odredbi o kabotaži?”
21.
Pisana očitovanja podnijeli su BAG i Europska komisija.
IV. Analiza
22.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prethodnim pitanjem pita treba li članak 1. Direktive 92/106 i članak 8. Uredbe br. 1072/2009 tumačiti na način da je prijevoz praznih kontejnera do mjesta utovara ili s mjesta istovara robe neodvojivi dio prijevoza natovarenih kontejnera, tako da je prijevoz praznih kontejnera obuhvaćen povlasticom prijevoza punih kontejnera u dijelu u kojem su ti kontejneri u kombiniranom prijevozu izuzeti od odredbi o kabotaži predviđih tom uredbom.
23.
Najprije valja podsjetiti na odnos između Uredbe br. 1072/2009, kojom se na kabotažu primjenjuju određena ograničenja, i Direktive 92/106, koja sadržava odredbe o kombiniranom prijevozu.
24.
Kao prvo, člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1072/2009 predviđa se da se na kabotažu, odnosno na nacionalni cestovni prijevoz robe uz naknadu koji strani cestovni prijevoznik privremeno obavlja u državi članici domaćinu, primjenjuju određena ograničenja. Međutim, uvodnom izjavom 16. te uredbe pojašnjava se da se ona primjenjuje a da se pritom ne dovode u pitanje odredbe o dolaznom ili odlaznom cestovnom prijevozu robe kao jednom dijelu kombiniranog prijevoza, kako je to određeno Direktivom 92/106. Unutarnji cestovni prijevozi u državi članici domaćinu, koji nisu dio takvog prijevoza, spadaju pak pod definiciju kabotaže te bi za njih, stoga, morali vrijediti zahtjevi iz navedene uredbe.
25.
Kao drugo, u članku 1. Direktive 92/106, kombinirani prijevoz definira se kao prijevoz robe između država članica, pri čemu se kamion ili kontejner koristi na cesti pri početnoj ili završnoj dionici putovanja, a u drugoj dionici, željezničkim ili unutarnjim plovnim putom ili pomorskim prijevozom, ako je ta dionica dulja od 100 km zračne linije i čini početnu ili završnu dionicu cestovnog prijevoza na tom putovanju između točke utovara robe i najbliže odgovarajuće utovarne željezničke postaje pri početnoj dionici te između najbliže odgovarajuće istovarne željezničke postaje i točke istovara pri završnoj dionici, ili unutar promjera koji nije veći od 150 km zračne linije od luke unutarnjeg plovnog puta ili pomorske luke utovara ili istovara. Usto, tim se člankom pojašnjava da se ta direktiva primjenjuje na postupanje u kombiniranom prijevozu, ne dovodeći u pitanje Uredbu br. 881/92 (
6
).
26.
S obzirom na te elemente napominjem, s jedne strane, da se ta dva instrumenta primjenjuju a da se pritom međusobno ne dovode u pitanje i, s druge strane, da se ni Direktivom 92/106 ni Uredbom br. 1072/2009 ne upućuje izričito ili prešutno na sustav kojim je obuhvaćen prijevoz praznih kontejnera do mjesta utovara ili s mjesta istovara robe, koji prethodi kombiniranom prijevozu ili slijedi nakon njega.
27.
Naime, uvodnom izjavom 16. Uredbe br. 1072/2009 samo se definira kabotaža kao unutarnji cestovni prijevoz koji nije dio kombiniranog prijevoza kako je to određeno Direktivom 92/106.
28.
Međutim, u članku 1. te direktive, kao što sam na to podsjetio u točki 25. ovog mišljenja, kombinirani prijevoz definira se u odnosu na početnu ili završnu dionicu cestovnog prijevoza, pri čemu se prvonavedena dionica smatra putovanjem između točke utovara robe i utovarne željezničke postaje, a drugonavedena dionica putovanjem između istovarne željezničke postaje i točke istovara robe. Člankom 4. navedene direktive usto se predviđa da cestovni prijevoznik u okviru kombiniranog prijevoza ima pravo obavljanja početnih i/ili završnih dionica cestovnog prijevoza koje su sastavni dio kombiniranog prijevoza. Ni na koji se način ne upućuje na prijevoz praznih kontejnera prije početne dionice ili nakon završne dionice, a ne pojašnjava se ni je li takav prijevoz sastavni dio kombiniranog prijevoza.
29.
Međutim, u članku 2. točki 2. Uredbe br. 1072/2009, pojam „međunarodni prijevoz” definira se na način da obuhvaća određene vožnje koje se obavljaju natovarenim vozilom i prazne vožnje koje su s njima povezane.
30.
BAG u tom pogledu tvrdi da, ako se razlika između vožnje koja se obavlja natovarenim vozilom i prazne vožnje sustavno provodi tom uredbom, ali ne i Direktivom 92/106, to znači da zakonodavac Unije nije namjeravao uključiti prijevoz nenatovarenim vozilom prije utovara ili nakon istovara robe u definiciju kombiniranog prijevoza u smislu članka 1. te direktive.
31.
Međutim, kao prvo, podsjećam na to da su Uredba br. 1072/2009 i Direktiva 92/106, iako međusobno upućuju jedna na drugu (
7
) te su obuhvaćene zajedničkom prometnom politikom, različiti instrumenti koji su doneseni u različitim razdobljima i kojima se žele postići zasebni ciljevi. Tom se uredbom upućuje upravo na prijevoz nenatovarenim vozilom jer je njezin cilj smanjiti broj praznih vožnji i optimizirati njihova putovanja liberalizacijom kabotaže, pod uvjetom da se ona ne obavlja na način koji podrazumijeva stalnu ili trajnu djelatnost u državi članici o kojoj je riječ. Upućivanje na prijevoz nenatovarenim vozilom stoga nije jednako relevantno u okviru kombiniranog prijevoza, u pogledu kojeg se ne postavlja pitanje o optimizaciji putovanja nenatovarenih vozila, nego o omogućivanju stvarnog smanjenja cestovnog zagušenja i smanjenja emisija onečišćujućih tvari promicanjem upotrebe pomorskog ili željezničkog prometa.
32.
Kao drugo, iz razmatranja pripremnih dokumenata za Direktivu 92/106 proizlazi da se nije raspravljalo o razlici između prijevoza natovarenih kontejnera i prijevoza praznih kontejnera, tako da se ne može tvrditi da je zakonodavac Unije smatrao da prijevoz nenatovarenim vozilom prije utovara ili nakon istovara robe ne treba biti obuhvaćen pojmom „kombinirani prijevoz”.
33.
Usto, prijedlogom direktive o izmjeni Direktive 92/106 (
8
) predviđao se novi tekst članka 3. te direktive, u kojem se navodilo da je „prijevoz praznih utovarnih jedinica prije i nakon prijevoza robe” dio cestovne dionice kombiniranog prijevoza (
9
).
34.
Europski parlament izbrisao je dodavanje tog upućivanja na prijevoz nenatovarenim vozilom (
10
). Usto je pojasnio da bi, kad bi se dopustilo da prijevoz nenatovarenim vozilom ne bude obuhvaćen ograničenjem udaljenosti cestovnih dionica i da stoga ne bude uključen, za razliku od prijevoza natovarenim vozilom, u pojam „kombinirani prijevoz”, to dovelo do povećanja emisija onečišćujućih tvari, što bi bilo protivno ciljevima Direktive 92/106, odnosno smanjenju emisija podupiranjem vrsta prijevoza s niskim razinama emisija (
11
).
35.
Parlament je u pogledu novog teksta članka 1. stavka 3. drugog podstavka Direktive 92/106 dodao da bi se ograničenje udaljenosti cestovne dionice trebalo primjenjivati i na prijevoz prazne utovarne jedinice (
12
), što prije svega upućuje na to da je takav prijevoz doista dio pojma „kombinirani prijevoz” i da se na njega treba primjenjivati isto ograničenje udaljenosti jer je svojstven čak i dijelu prijevoza natovarenim vozilom.
36.
Vijeće Europske unije (
13
) je pak predložilo da se novi tekst članka 1. stavka 2. Direktive 92/106 izmijeni na način da se pojam „kombinirani prijevoz” zamijeni pojmom „međunarodni kombinirani prijevoz” koji se odnosi na prijevoz kontejnera, neovisno o tome jesu li oni natovareni ili prazni. Međutim, Vijeće je u novom tekstu članka 1. stavka 3. te direktive pojasnilo da se „[p]rijevoz praznih utovarnih jedinica prije početne cestovne dionice ili nakon završne cestovne dionice (na primjer od skladišta za kontejnere ili prema njemu) ne smatra dijelom kombiniranog prijevoza”.
37.
Iz toga zaključujem da se u vrijeme donošenja Direktive 92/106 nije postavilo pitanje prijevoza praznih kontejnera i da se danas to pitanje ne odnosi toliko na to je li prijevoz praznih kontejnera prije utovara ili nakon istovara robe u okviru kombiniranog prijevoza sam po sebi obuhvaćen tim pojmom „kombinirani prijevoz”, nego na utvrđivanje treba li vožnju nenatovarenim vozilom uračunati u ograničenje udaljenosti cestovne dionice radi poticanja drugih, učinkovitijih i manje onečišćujućih vrsta prijevoza.
38.
Kao treće, čak i da je upućivanje na prijevoz nenatovarenim vozilom iz Uredbe br. 1072/2009 relevantno, prema mojem mišljenju, to bi išlo u prilog ideji da je svaki prijevoz nenatovarenim vozilom koji je izravno povezan s prijevozom natovarenim vozilom dio istog prijevoza koji treba priznati kao cjelinu u pogledu statusa koji mu se dodjeljuje. Prijevoz praznih kontejnera prije utovara ili nakon istovara robe u okviru kombiniranog prijevoza svojstven je i nužan za taj prijevoz kao takav i stoga čini njegov sastavni dio.
39.
Jedina bi iznimka bila situacija u kojoj sam prazan kontejner predstavlja robu, odnosno ako je kontejner predmet samostalne poslovne transakcije u okviru kupnje ili iznajmljivanja. Dakle, prijevoz praznih kontejnera dio je različitih usluga koje nisu izravno povezane s prijevozom natovarenih kontejnera i stoga ne bi trebale biti obuhvaćene pojmom „kombinirani prijevoz” u smislu Direktive 92/106, nego bi na njih trebalo primjenjivati ograničenja u pogledu kabotaže predviđena Uredbom br. 1072/2009.
40.
U tom pogledu podsjećam na to da poslovanje osobe BW uključuje preuzimanje natovarenih kontejnera na kontejnerskom terminalu za kopneni prijevoz u svrhu prijevoza do njihovih primatelja. Nakon istovara robe, ti kontejneri koji su tada prazni ponovno se prevoze do kontejnerskog terminala za kopneni prijevoz. Naposljetku, nakon njihova ponovnog utovara još jednom se obavlja prijevoz u kontejnerski terminal za kopneni prijevoz, a zatim u luke za pomorski prijevoz brodom. Osoba BW pojašnjava da kontejneri tijekom utovara ili istovara ostaju na podvozju kamiona.
41.
Stoga, budući da se prazni kontejner sam po sebi ne smatra robom, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, sustav koji je uspostavila osoba BW omogućuje da se ispune ciljevi Direktive 92/106 kojima se nastoji smanjiti zagušenje cesta.
42.
Naime, kao i Komisija, smatram da, u slučaju da na prijevoz praznog kontejnera koji neposredno prethodi prijevozu natovarenog kontejnera koji se obavlja u okviru kombiniranog prijevoza ili slijedi neposredno nakon tog prijevoza treba primijeniti ograničenja u pogledu kabotaže, bi nacionalni prijevoznici trebali ukloniti prazne kontejnere na temelju različitih ugovora o prijevozu, što bi dovelo do dodatnih financijskih i administrativnih opterećenja te bi se time dala prednost isključivo cestovnom prijevozu, na štetu kombiniranog prijevoza. Dodajem da bi, s obzirom na to da je cilj dozvole za kabotažu predviđene Uredbom br. 1072/2009 upravo izbjegavanje toga da vozila prilikom povratka kroz državu članicu domaćina budu nenatovarena, toj liberalizaciji bilo protivno da se prijevoz praznih kontejnera uračunava u maksimalan broj kabotaža koje je strani cestovni prijevoznik ovlašten obaviti u toj državi članici domaćinu.
43.
Točno je da se u okviru takvog modela pretpostavlja da strani cestovni prijevoznik može obaviti neograničen broj kombiniranih prijevoza, s obzirom na to da se na te prijevoze ne primjenjuju ograničenja predviđena Uredbom br. 1072/2009.
44.
U tom pogledu priznajem da je važno osigurati da se prijevoznici ne mogu pozivati na Direktivu 92/106 s namjerom zlouporabe kako bi zaobišli pravila u području kabotaže.
45.
Međutim, ne smatram da tumačenje pojma „kombinirani prijevoz”, prema kojem je prijevoz praznih kontejnera do mjesta utovara ili s mjesta istovara robe sastavni dio kombiniranog prijevoza, može dovesti do zaobilaženja pravilâ.
46.
Naime, u uvodnoj izjavi 22. Uredbe (EU) 2020/1055 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o izmjeni uredaba (EZ) br. 1071/2009, (EZ) br. 1072/2009 i (EU) br. 1024/2012 radi njihova prilagođavanja razvoju u sektoru cestovnog prometa (
14
) navodi se da bi državama članicama trebalo omogućiti da odstupe od članka 4. Direktive 92/106 i da primijene odredbe o kabotaži iz Uredbe br. 1072/2009 na strane cestovne prijevoznike koji se koriste cestom pri početnoj ili završnoj dionici putovanja u okviru kombiniranog prijevoza, kako bi se pronašla rješenja za takve probleme.
47.
S obzirom na te elemente, predlažem Sudu da presudi da članak 1. Direktive 92/106 i članak 8. Uredbe br. 1072/2009 treba tumačiti na način da je prijevoz praznih kontejnera do mjesta utovara ili s mjesta istovara robe neodvojivi dio prijevoza natovarenih kontejnera, tako da je prijevoz praznih kontejnera obuhvaćen povlasticom prijevoza punih kontejnera u dijelu u kojem su ti kontejneri u kombiniranom prijevozu izuzeti od odredbi o kabotaži predviđenih tom uredbom.
V. Zaključak
48.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Amtsgericht Köln (Općinski sud u Kölnu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članak 1. Direktive Vijeća 92/106/EEZ od 7. prosinca 1992. o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država članica i članak 8. Uredbe (EZ) br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta
treba tumačiti na način da je:
prijevoz praznih kontejnera do mjesta utovara ili s mjesta istovara robe neodvojivi dio prijevoza natovarenih kontejnera, tako da je prijevoz praznih kontejnera obuhvaćen povlasticom prijevoza punih kontejnera u dijelu u kojem su ti kontejneri u kombiniranom prijevozu izuzeti od odredbi o kabotaži predviđenih tom uredbom.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	(SL 1992., L 368, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 2., str. 31.)
(
3
)	(SL 2009., L 300, str. 72.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 5., str. 235. i ispravak SL 2015., L 82, str. 114.)
(
4
)	Uredba Vijeća od 26. ožujka 1992. o pristupu tržištu cestovnog prijevoza robe unutar Zajednice koji se obavlja prema ili iz državnog područja države članice ili prelaskom preko državnog područja jedne ili više država članica (SL 1992., L 95, str. 1). Ta je uredba stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom br. 1072/2009 (vidjeti članak 18. te uredbe).
(
5
)	BGBl. 2012. I, str. 42.
(
6
)	Vidjeti bilješku 4. ovog mišljenja.
(
7
)	Vidjeti bilješku 4. ovog mišljenja.
(
8
)	Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive Vijeća 92/106/EEZ o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država članica (COM(2017) 648 final). Međutim, taj prijedlog nije prihvaćen.
(
9
)	Vidjeti str. 22. tog prijedloga direktive.
(
10
)	Vidjeti amandman 33. izvješća o Prijedlogu Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive Vijeća 92/106/EEZ o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država članica (A8-0259/2018), str. 24.
(
11
)	Vidjeti amandmane 48. – 268. podnesene Odboru za okoliš, javno zdravlje i sigurnost hrane, dostupne na sljedećoj internetskoj stranici: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TRAN‑AM-622152_HR.pdf, str. 71.
(
12
)	Vidjeti amandmane navedene u bilješci 11. ovog mišljenja, str. 61.
(
13
)	Vidjeti izvješće od 30. studenoga 2018. (13871/2/18 REV 2), str. 19. i 20.
(
14
)	SL 2020., L 249, str. 17.