SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MELCHIOR WATHELET
vom 5. Juni 2018(1)
Rechtssache C‑73/17
Französische Republik
gegen
Europäisches Parlament
„Nichtigkeitsklage – Sitz der Organe – Europäisches Parlament – Ausübung der Haushaltsbefugnis – Ordentliche Plenartagungen in Straßburg oder zusätzliche Plenartagungen in Brüssel – Antrag auf Aufrechterhaltung der rechtlichen Wirkungen im Fall einer Nichtigerklärung“
I.      Einleitung
1.        Die Französische Republik, unterstützt durch das Großherzogtum Luxemburg, begehrt mit ihrer am 9. Februar 2018 eingereichten Klage, folgende vier Handlungen des Europäischen Parlaments, die mit der Annahme des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2017 zusammenhängen, für nichtig zu erklären:
–        die Tagesordnung der Tagung vom 30. November 2016, soweit sie eine Aussprache über den gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans vorsieht (Dokument P8_OJ[2016]11‑30);
–        die Tagesordnung der Tagung vom 1. Dezember 2016, soweit sie eine Abstimmung gefolgt von Erklärungen zur Abstimmung über den gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans vorsieht (Dokument P8_OJ [2016]12‑01);
–        die legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 1. Dezember 2016 zum gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans (vorläufige Fassung des Dokuments T8‑0475/2016, P8_TA-PROV[2016]0475) und
–        die Handlung, mit der der Präsident des Europäischen Parlaments festgestellt hat, dass der Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2017 endgültig angenommen ist (zusammen im Folgenden: angefochtene Handlungen).
2.        Nach Ansicht der Französischen Republik hätten die Beratungen über den gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans, die Abstimmung des Parlaments über diesen Entwurf und die Handlung, mit der der Präsident des Parlaments die endgültige Annahme des Haushaltsplans festgestellt habe, in einer ordentlichen Plenartagung des Parlaments in Straßburg (Frankreich) erfolgen müssen und nicht im Rahmen der zusätzlichen Plenartagung, die in Brüssel (Belgien) am 30. November und 1. Dezember 2016 stattgefunden habe.
3.        Dieser Rechtsstreit reiht sich somit in die Liste der Rechtsstreitigkeiten über den Sitz des Parlaments ein(2). Ich bin mir natürlich über die politischen Erwägungen, die umwelt‑ und haushaltspolitischen Bedenken und den nationalen Stolz im Klaren, die mit der Aufteilung der Aktivitäten des Parlaments zwischen Straßburg und Brüssel und den monatlichen Umzügen zwischen diesen beiden Städten einhergehen. Generalanwalt Mengozzi hat jedoch in der Rechtssache, in der das Urteil vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796), ergangen ist, zutreffend hervorgehoben, dass, „[w]enngleich der Gerichtshof die massive Infragestellung der Verpflichtung des Parlaments, in Straßburg zusammenzutreten … nicht verkennen kann, … es wichtig [ist], daran zu erinnern, dass er … in rechtlicher Hinsicht zu entscheiden hat“(3) und ausschließlich in rechtlicher Hinsicht.
II.    Rechtlicher Rahmen
4.        Am 12. Dezember 1992 fassten die Regierungen der Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Art. 216 des EWG-Vertrags, Art. 77 des EGKS-Vertrags und Art. 189 des EAG-Vertrags im gegenseitigen Einvernehmen den Beschluss über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Gemeinschaften(4) (im Folgenden: Beschluss von Edinburgh).
5.        Nachdem Art. 1 Buchst. a des Beschlusses von Edinburgh in das dem EU-, dem EG-, dem EGKS- und dem EAG-Vertrag beigefügte Protokoll Nr. 12 aufgenommen wurde, steht er nunmehr im Protokoll Nr. 6, das dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag beigefügt ist, und in dem Protokoll Nr. 3, das dem EAG-Vertrag beigefügt ist, über die Festlegung der Sitze der Organe und bestimmter Einrichtungen und Dienststellen der Europäischen Union (zusammen im Folgenden: Protokolle über die Sitze der Organe).
6.        Buchst. a des einzigen Artikels der Protokolle über die Sitze der Organe lautet: „Das Europäische Parlament hat seinen Sitz in Straßburg; dort finden die 12 monatlichen Plenartagungen einschließlich der Haushaltstagung statt. Zusätzliche Plenartagungen finden in Brüssel statt. Die Ausschüsse des Europäischen Parlaments treten in Brüssel zusammen. Das Generalsekretariat des Europäischen Parlaments und dessen Dienststellen verbleiben in Luxemburg.“
III. Vorgeschichte des Rechtsstreits
7.        Am 18. Juli 2016 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Entwurf für den jährlichen Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2017. Am 12. September 2016 übermittelte der Rat der Europäischen Union dem Parlament seine Stellungnahme zu diesem Entwurf. Nach einer Abstimmung im Haushaltsausschuss und Aussprachen während der ordentlichen Plenartagung, die vom 24. bis 27. Oktober 2016 in Straßburg stattfand, nahm das Europäische Parlament am 26. Oktober 2016 eine legislative Entschließung an, mit der es zu dem genannten Entwurf Änderungen vorschlug. Am 27. Oktober 2016 begann das Vermittlungsverfahren zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat. Es führte am 17. November 2016 zu einer Einigung über einen gemeinsamen Entwurf, der am selben Tag dem Parlament und dem Rat zugeleitet wurde.
8.        Der Rat billigte den gemeinsamen Entwurf am 28. November 2016. Das Parlament setzte die Aussprache und die Abstimmung über diesen Entwurf nicht auf die Tagesordnung der ordentlichen Plenartagung, die vom 21. bis 24. November 2016 in Straßburg stattfand, sondern auf die Tagesordnung der zusätzlichen Plenartagung, die vom 30. November bis 1. Dezember 2016 in Brüssel stattfand.
9.        Das Parlament nahm den gemeinsamen Entwurf mit der legislativen Entschließung vom 1. Dezember 2016 an. Am selben Tag stellte der Präsident des Parlaments in Brüssel fest, dass der Haushaltsplan der Union für das Haushaltsjahr 2017 endgültig erlassen sei. Die letzte ordentliche Plenartagung des Jahres 2016 fand vom 12. bis 15. Dezember 2016 in Straßburg statt.
IV.    Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
10.      Am 9. Februar 2017 hat die Französische Republik die vorliegende Klage erhoben. Sie beantragt,
–        die angefochtenen Handlungen für nichtig zu erklären;
–        die Wirkungen der Handlung, mit der der Präsident des Europäischen Parlaments die endgültige Annahme des Gesamthaushaltsplans der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2017 festgestellt hat, aufrechtzuerhalten, bis dieser Haushaltsplan mit einer mit den Verträgen in Einklang stehenden Handlung innerhalb einer angemessenen Frist ab Verkündung des Urteils endgültig angenommen wird und
–        dem Parlament die Kosten aufzuerlegen.
11.      Die Französische Republik stützt ihre Klage auf einen einzigen Klagegrund, mit dem sie geltend macht, dass die angefochtenen Handlungen gegen die Protokolle über die Sitze der Organe verstießen.
12.      Das Parlament beantragt,
–        die Klage, soweit sie sich auf die beiden angefochtenen Tagesordnungen und die angefochtene Entschließung bezieht, für unzulässig zu erklären;
–        die Klage abzuweisen und
–        der Klägerin die Kosten aufzuerlegen;
–        hilfsweise, die Wirkungen der Handlung, mit der der Präsident des Europäischen Parlaments festgestellt hat, dass der Gesamthaushaltsplan endgültig erlassen ist, aufrechtzuerhalten, bis dieser innerhalb einer angemessenen Frist durch einen neuen Gesamthaushaltsplan ersetzt wird.
13.      Das Großherzogtum Luxemburg ist mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 7. Juni 2017 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Französischen Republik zugelassen worden.
V.      Rechtliche Würdigung
A.      Zur Zulässigkeit der Klage
14.      Das Parlament hält die Klage für unzulässig, soweit sie sich auf die beiden Tagesordnungen der Sitzungen des Parlaments vom 30. November 2016 und vom 1. Dezember 2016 sowie auf die Entschließung vom 1. Dezember 2016 über den gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans bezieht. Die Tagesordnungen seien rein interne organisatorische Maßnahmen des Parlaments, die keine Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfalteten, und die Entschließung sei nur eine vorbereitende Handlung für die Handlung, mit der der Präsident des Europäischen Parlaments festgestellt habe, dass der Gesamthaushaltsplan der Union für das Haushaltsjahr 2017 endgültig erlassen sei.
15.      Der Gerichtshof hat diese Art von Argumenten häufig mit der Begründung zurückgewiesen, dass die Beurteilung der rechtlichen Wirkungen der in Rede stehenden Handlungen untrennbar mit der Prüfung ihres Inhalts, also mit der Untersuchung der Begründetheit der Klagen, verbunden ist(5).
16.      Dies vorausgeschickt, weise ich darauf hin, dass die in den betreffenden Urteilen in Rede stehenden Handlungen keine Tagesordnungen oder Entschließungen waren, die im Rahmen des Haushaltsverfahrens angenommen wurden. Ich meine, dass das Problem im letztgenannten Fall ein anderes ist. Bei den beiden angefochtenen Tagesordnungen handelt es sich nämlich um Formalitäten, die erforderlich sind, damit das Parlament über den vom Vermittlungsausschuss erstellten gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans gemäß den in Art. 314 Abs. 6 und 7 AEUV vorgesehenen Modalitäten und Fristen diskutieren und abstimmen kann. Die Entschließung vom 1. Dezember 2016 über den gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans wiederum formalisiert die am Ende dieser Aussprache erfolgte Zustimmung des Parlaments. Der Präsident des Parlaments kann u. a. auf dieser Grundlage gemäß Art. 314 Abs. 9 AEUV feststellen, dass der Haushaltsplan endgültig erlassen ist. Deshalb ist meines Erachtens jede der angefochtenen Handlungen haushaltsrechtlicher Natur.
17.      Der Gerichtshof hat gestützt auf Art. 314 Abs. 10 AEUV – wonach jedes an der Annahme des jährlichen Haushaltsplans der Union beteiligte Organ „die ihm aufgrund [von Art. 314 AEUV] zufallenden Befugnisse unter Wahrung der Verträge und der Rechtsakte aus[übt], die auf der Grundlage der Verträge … erlassen wurden“ – entschieden, dass die haushaltsrechtliche Natur einer Handlung ihrer Anfechtung im Wege der Nichtigkeitsklage nicht entgegensteht(6). „Wären [nämlich] die Handlungen der Haushaltsbehörde der Überwachung durch den Gerichtshof entzogen, könnten die Organe, die zusammen die Haushaltsbehörde bilden, in die Befugnisse der Mitgliedstaaten oder der anderen Organe eingreifen oder die Grenzen ihrer Befugnisse überschreiten.“(7)
18.      Ich bin daher der Ansicht, dass die von der Französischen Republik erhobene Klage nicht nur im Hinblick auf die Handlung, mit der der Präsident des Europäischen Parlaments die endgültige Annahme des Gesamthaushaltsplans der Union für das Haushaltsjahr 2017 festgestellt hat(8), sondern auch in Bezug auf die Tagesordnungen der Sitzungen des Parlaments vom 30. November 2016 und vom 1. Dezember 2016 sowie die Entschließung des Europäischen Parlaments vom 1. Dezember 2016 über den gemeinsamen Entwurf des Gesamthaushaltsplans zulässig ist.
B.      Zur Begründetheit der Klage
1.      Zu dem Grundsatz, Haushaltstagungen in Straßburg abzuhalten
19.      Gemäß Buchst. a des einzigen Artikels der Protokolle über die Sitze der Organe „[hat d]as Europäische Parlament seinen Sitz in Straßburg; dort finden die 12 monatlichen Plenartagungen einschließlich der Haushaltstagung statt“.
20.      Nach Ansicht der französischen Regierung ist diese Bezugnahme auf die „Haushaltstagung“ nicht in dem Sinne auszulegen, dass sie sich speziell auf die Tagung bezieht, in deren Verlauf der ursprüngliche Entwurf des Haushaltsplans in der vom Rat geänderten Fassung gemäß Art. 314 Abs. 4 AEUV vom Parlament geprüft und normalerweise geändert wird. Selbst unter der Annahme, dass sich dieser Begriff auf eine einzige, spezifische Tagung beziehe, könne man nicht davon ausgehen, dass er genau auf diese Tagung ziele und nicht auf die, in der über den vom Vermittlungsausschuss angenommenen gemeinsamen Entwurf diskutiert und abgestimmt werde.
21.      Das Parlament vertritt demgegenüber die Auffassung, dass der Begriff „Haushaltstagung“ bei einer wörtlichen und historischen Auslegung der Protokolle über die Sitze der Organe in ihren verschiedenen Sprachfassungen und in Anbetracht der Rechtsprechung des Gerichtshofs so aufzufassen sei, dass er sich auf die Tagung beziehe, in der das Parlament seine ihm ursprünglich nach Art. 203 EWG-Vertrag eingeräumten Befugnisse ausübe, nämlich zum ursprünglichen Haushaltsentwurf in der vom Rat geänderten Fassung Änderungen vorzuschlagen.
22.      Da der verwendete Begriff der „Haushaltstagung“ nämlich im Singular stehe, beziehe er sich auf eine einzige, spezifische Tagung. Die Mitgliedstaaten hätten mit dem Beschluss von Edinburgh lediglich die frühere Praxis des Parlaments bestätigen wollen, nach der Ende Oktober oder Anfang November in Straßburg – zusätzlich zu den allmonatlichen ordentlichen Plenartagungen – eine Plenartagung, die sogenannte „Oktober‑II-Tagung“, stattfinde, und zwar im Wesentlichen für die erste Lesung des jährlichen Haushaltsplans. Die Protokolle über die Sitze der Organe sähen jedoch keinerlei Verpflichtung des Parlaments vor, auch die späteren Beratungen und die Abstimmung über den vom Vermittlungsausschuss angenommenen gemeinsamen Entwurf in einer ordentlichen Plenartagung in Straßburg zu veranstalten.
23.      Dieser Auslegung kann nicht gefolgt werden.
24.      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden(9).
25.      Auch wenn nämlich „der Wortlaut einer Bestimmung nach den hergebrachten Auslegungsgrundsätzen stets Ausgangspunkt und zugleich Grenze jeder Auslegung ist“(10), ist die teleologische Auslegung nur dann fakultativ, wenn der fragliche Wortlaut absolut klar und eindeutig ist(11). Im vorliegenden Fall ist jedoch festzustellen, dass der Anwendungsbereich des Begriffs „Haushaltstagung“ nicht allein anhand des Wortlauts von Buchst. a des einzigen Artikels der Protokolle über die Sitze der Organe bestimmt werden kann.
26.      Die Verwendung des Singulars anstelle des Plurals weist auf eine einzige Plenartagung hin. Diese enge Auslegung steht jedoch nicht im Einklang mit dem in Art. 314 AEUV festgelegten Verfahren zur Annahme des Haushaltsplans. Für den Fall nämlich, dass der Rat den vom Parlament nach Abschluss seiner Prüfung des Entwurfs des Haushaltsplans angenommenen Änderungen nicht zustimmt, sieht Art. 314 Abs. 6 AEUV eine erneute Aussprache des Parlaments über den im Vermittlungsausschuss erzielten gemeinsamen Entwurf vor.
27.      Mit dem Vertrag von Lissabon wurde zwar in das Verfahren für die Annahme des jährlichen Haushaltsplans der Union ein Vermittlungsausschuss eingeführt. Die Möglichkeit einer zweiten Tagung zur Annahme des Haushaltsplans ist dagegen nichts Neues. Die Möglichkeit einer zweiten Lesung des jährlichen Haushaltsplans bestand bereits nach Art. 203 EWG-Vertrag(12), d. h. lange vor Annahme des Beschlusses von Edinburgh und seiner Verankerung in den Protokollen über die Sitze der Organe.
28.      Mangels näherer Angaben kann daher einer Tagung kein Vorrang gegenüber einer anderen Tagung eingeräumt werden. Hätten die Mitgliedstaaten die Verpflichtung, Beratungen über den Entwurf des Haushaltsplans der Union in Straßburg zu veranstalten, auf eine der beiden parlamentarischen Etappen beschränken wollen, so hätten sie das klarstellen müssen.
29.      Es besteht Anlass zu der Annahme, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten mit der schlichten Angabe, dass „die Haushaltstagung“ in Straßburg stattfindet, „darauf hinweisen [wollten], dass das Parlament seine Haushaltsbefugnis, die es gemäß Artikel 203 EG-Vertrag in Plenarsitzung wahrnimmt, während einer der ordentlichen Plenartagungen, die am Sitz des Organs abgehalten werden, auszuüben hat“(13). Es geht also nicht um eine der spezifischen Etappen zur Verabschiedung des Haushaltsplans, sondern um die Ausübung der Haushaltsbefugnis insgesamt.
30.      Der Gerichtshof hat im Übrigen den Beschluss von Edinburgh in seinem Urteil vom 1. Oktober 1997, Frankreich/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), dahin ausgelegt, „dass er den Sitz des Parlaments als den Ort definiert, an dem in regelmäßigen Zeitabständen zwölf ordentliche Plenartagungen dieses Organs einschließlich derjenigen, auf denen das Parlament die ihm … zugewiesenen Haushaltsbefugnisse auszuüben hat, abzuhalten sind“(14).
31.      Für diese Auslegung spricht die Bedeutung der Annahme des jährlichen Haushaltsplans der Union unter demokratischen Gesichtspunkten. Wie der Gerichtshof nämlich bereits festgestellt hat, „stellt … die Ausübung [d]er Haushaltszuständigkeit [durch das Parlament], die es in Plenarsitzung wahrnimmt, ein grundlegendes Element des demokratischen Lebens der Europäischen Union dar und muss daher mit der ganzen Aufmerksamkeit, Genauigkeit und Energie erfolgen, die eine solche Verantwortung erfordert. Die Ausübung dieser Zuständigkeit bedarf insbesondere einer öffentlichen Erörterung in Plenarsitzung, die es den Unionsbürgern ermöglicht, von den unterschiedlichen zum Ausdruck gebrachten politischen Ausrichtungen Kenntnis zu nehmen und sich damit eine politische Meinung über die Handlungen der Union zu bilden.“(15)
32.      Nachdem der Beschluss von Edinburgh durch die Protokolle über die Sitze der Organe übernommen worden ist, gibt es keinen Grund, von dieser Auslegung abzuweichen. Sie ist umso mehr gerechtfertigt, als das in Art. 314 Abs. 5 AEUV eingeführte neue Vermittlungsverfahren nicht öffentlich ist und die Teilnahme von nur 28 Mitgliedern des Parlaments vorsieht. Eine öffentliche Aussprache im Plenum des Parlaments über den vom Vermittlungsausschuss angenommenen gemeinsamen Entwurf stärkt die Rolle des Parlaments und ist demzufolge für die demokratische Legitimation der Europäischen Union von gesteigerter Bedeutung.
2.      Zu der Ausnahme im Zusammenhang mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Organs
33.      Den Protokollen über die Sitze der Organe liegt die gegenseitige Achtung der jeweiligen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und des Parlaments zugrunde(16). Das bedeutet, dass Buchst. a der einzigen Bestimmung dieser Protokolle nicht ungeachtet der den Mitgliedstaaten und den Organen der Union obliegenden Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit angewandt werden kann. Das heißt konkret, wenn das Parlament bei der Regelung seiner internen Organisation verpflichtet ist, die Protokolle über die Sitze der Organe zu achten, darf es nicht dazu kommen, dass das ordnungsgemäße Funktionieren dieses Organs(17) und schon gar nicht das der Union behindert wird.
34.      Aufgrund dieser Erwägungen hat der Gerichtshof entschieden, dass die vorläufigen Entscheidungen der Regierungen der Mitgliedstaaten über den Sitz der Organe es nicht ausschließen, dass das Parlament in Ausübung seiner Zuständigkeit für die Regelung seiner internen Organisation die Abhaltung einer Plenartagung außerhalb Straßburgs beschließt, wenn diese Entscheidung zum einen Ausnahmecharakter behält und zum anderen aus objektiven, mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Parlaments zusammenhängenden Gründen gerechtfertigt ist(18). In dem Fall jedoch, mit dem das Parlament seinerzeit zu tun hatte, bezogen sich die von ihm geltend gemachten Gründe auf die Notwendigkeit, kurzfristig Tagungen von kurzer Dauer organisieren zu können, insbesondere im Rahmen des Haushaltsverfahrens, was der Gerichtshof anerkannt hat(19).
35.      Das Urteil vom 22. September 1988, Frankreich/Parlament (358/85 und 51/86, EU:C:1988:431), erging zwar vor Erlass des Beschlusses von Edinburgh, doch haben der Grundsatz und die angewandte Methodik meines Erachtens nichts von ihrer Bedeutung verloren. Zum einen stützt sich der Beschluss von Edinburgh auf den anlässlich der Unterzeichnung des Vertrags zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften unterzeichneten Beschluss vom 8. April 1965, der in dem Erwägungsgrund der Protokolle über die Sitze der Organe ausdrücklich erwähnt und bestätigt wurde. Zum anderen wird in Buchst. a des einzigen Artikels der Protokolle über die Sitze der Organe auf die Möglichkeit, zusätzliche Plenartagungen in Brüssel abzuhalten, ausdrücklich hingewiesen.
36.      In diesem Rahmen verstößt die Möglichkeit, die zweite Tagung für den Haushaltsplan während einer zusätzlichen Plenartagung in Brüssel zu veranstalten, meines Erachtens nicht gegen die Protokolle über die Sitze der Organe, sofern dieses Vorgehen Ausnahmecharakter hat und den Zweck verfolgt, die Annahme des Haushaltsplans im Einklang mit dem Verfahren und den Fristen, die in Art. 314 AEUV festgelegt sind, sicherzustellen.
37.      In einer demokratischen Union muss das Interesse an einer funktionierenden Union – und somit das Interesse der Bürgerinnen und Bürger(!) –, über einen echten jährlichen Haushaltsplan zu verfügen, anstatt auf das in Art. 315 AEUV vorgesehene System der „vorläufigen Zwölftel“ zurückgreifen zu müssen, unbedingt Vorrang gegenüber der strengen Beachtung des Sitzes des Parlaments haben. Denn eine zusätzliche Plenartagung des Parlaments in Brüssel bietet im Hinblick auf die Ernsthaftigkeit und den öffentlichen Charakter der Debatten die gleichen demokratischen Garantien wie eine ordentliche Plenartagung in Straßburg.
38.      Art. 13 EUV bringt deutlich zum Ausdruck, dass die Union über einen institutionellen Rahmen verfügt, um „ihren Werten Geltung zu verschaffen, ihre Ziele zu verfolgen, ihren Interessen, denen ihrer Bürgerinnen und Bürger und denen der Mitgliedstaaten zu dienen sowie die Kohärenz, Effizienz und Kontinuität ihrer Politik und ihrer Maßnahmen sicherzustellen“. Dazu heißt es in Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV, dass die Mitgliedstaaten „die Union bei der Erfüllung ihrer Aufgabe [unterstützen] und alle Maßnahmen [unterlassen], die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten“. Die Organe der Union sind also Instrumente im Dienste der Union, ihrer Bürgerinnen und Bürger und der Mitgliedstaaten und keine Hindernisse für das Funktionieren der Union.
3.      Zur Anwendung auf den vorliegenden Fall
39.      Die Organisation der Aussprache und der Abstimmung über den gemeinsamen Entwurf in einer zusätzlichen Plenartagung des Parlaments in Brüssel muss daher gemäß den Protokollen über die Sitze der Organe Ausnahmecharakter haben und den Zweck verfolgen, die Annahme des Haushaltsplans im Einklang mit dem Verfahren und den Fristen, die in Art. 314 AEUV festgelegt sind, sicherzustellen.
40.      Was die erste Voraussetzung angeht, scheint mir der Ausnahmecharakter dieser Vorgehensweise unbestreitbar zu sein. Die Annahme des jährlichen Haushaltsplans der Europäischen Union (bzw. die Feststellung seiner Annahme durch den Präsidenten des Parlaments) erfolgte nämlich seit dem Beschluss von Edinburgh nur sechsmal in einer zusätzlichen Plenartagung in Brüssel(20).
41.      Die zweite Voraussetzung ist anhand von Art. 314 Abs. 6 AEUV zu beurteilen, wonach das Parlament und der Rat den gemeinsamen Entwurf des Haushaltsplans innerhalb von 14 Tagen nach der im Vermittlungsausschuss erzielten Einigung annehmen müssen.
42.      Da der gemeinsame Entwurf des Haushaltsplans am 17. November 2016 angenommen wurde, konnte er im vorliegenden Fall während der ordentlichen Plenartagung des Parlaments, die vom 12. bis 15. Dezember 2016 in Straßburg stattfinden sollte, nicht behandelt werden. Die einzige Tagung, in der das Parlament theoretisch über den gemeinsamen Haushaltsentwurf für das Haushaltsjahr 2017 hätte debattieren und abstimmen können, war daher die ordentliche Plenartagung vom 21. bis 24. November 2016 in Straßburg.
43.      Das Parlament macht jedoch geltend, dass das, worüber bislang nur eine politische Einigung erzielt worden sei, vor der Vorlage des gemeinsamen Entwurfs an den Rat und das Parlament in Haushalts- und Rechtstexte „umgesetzt“ werden müsse. Auch sei es unerlässlich, diese Texte in die 24 Amtssprachen der Union zu übersetzen. Der Haushaltsausschuss habe die Dienststellen des Rates und des Parlaments jedoch erst am 24. November 2016 um 16.42 Uhr, also weniger als eine Stunde vor Ende der ordentlichen Plenartagung des Parlaments, per E‑Mail darüber informiert, dass die entsprechenden Dokumente verfügbar seien(21).
44.      Das halte ich für einen sachlichen Grund, der es rechtfertigt, von dem Grundsatz abzuweichen, wonach über den jährlichen Haushaltsplan der Union vom Parlament in einer ordentlichen Plenartagung in Straßburg beraten und abgestimmt wird.
45.      Die Aussprachen und die Abstimmung über den gemeinsamen Entwurf des Vermittlungsausschusses sind nämlich, um die Worte der französischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen aufzugreifen, ebenso wie die Prüfung des Standpunkts des Rates zum Entwurf des Haushaltsplans ein grundlegendes Element des demokratischen Lebens der Europäischen Union(22). Die französische Regierung vertritt unter Hinweis auf das Urteil vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:7), zu Recht die Auffassung, dass beides mit der durch eine solche Verantwortung gebotenen vollen Aufmerksamkeit, Genauigkeit und Hingabe erfolgen muss.
46.      Unter diesen Umständen kann nicht zum einen behauptet werden, dass „die Aussprachen und die Abstimmung über den gemeinsamen Entwurf jetzt eine grundlegende neue Etappe im Haushaltsverfahren darstellen und deshalb nicht davon ausgegangen werden [kann], dass diese Phase weniger wichtig [ist] als diejenige, in der die Organe zum ersten Mal über den Entwurf … des Haushaltsplans [der Union] entscheiden“(23), und zum anderen, dass die Verfügbarkeit des gemeinsamen Entwurfs in korrekten Haushalts- und Rechtstexten in allen Amtssprachen der Union keine Voraussetzung dafür sei, dass das Parlament seine Haushaltsbefugnis mit der durch eine solche Verantwortung gebotenen vollen Aufmerksamkeit, Genauigkeit und Hingabe ausüben könne.
47.      Insofern bestand die einzige Möglichkeit, den Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2017 innerhalb der in Art. 314 Abs. 6 AEUV festgelegten Fristen annehmen zu können, ohne das ordnungsgemäße Funktionieren des Parlaments zu beeinträchtigen, offensichtlich darin, das Thema auf die Tagesordnung der zusätzlichen Plenartagung zu setzen, die, als der Sitzungskalender für 2016 am 20. Mai 2015 angenommen wurde, für den 30. November und 1. Dezember 2016 in Brüssel geplant war.
48.      Was die Handlung betrifft, mit der der Präsident des Parlaments als dessen Organ dem Haushaltsplan der Union bindende Wirkung verleiht, steht außer Zweifel, dass diese Handlung integraler Bestandteil des Haushaltsverfahrens ist(24), obwohl lediglich in Art. 91 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments und nicht im AEU-Vertrag festgelegt ist, dass der Präsident, wenn er der Auffassung ist, dass der Haushaltsplan gemäß den Bestimmungen von Art. 314 AEUV angenommen wurde, „im Parlament erklärt, dass der Haushaltsplan endgültig erlassen ist“.
49.      Abgesehen davon, dass Art. 314 Abs. 9 AEUV für diese Feststellung keine bestimmte Form vorsieht, ist der Präsident des Parlaments nach dieser Vorschrift auch nicht verpflichtet, für diese Feststellung eine Frist einzuhalten. Folglich kann nicht geltend gemacht werden, dass diese „Handlung“ nicht auf der letzten ordentlichen Plenartagung des Parlaments hätte vorgenommen werden können, die vom 12. bis 15. Dezember 2016 in Straßburg stattgefunden hat.
50.      Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Handlung, mit der der Präsident des Parlaments festgestellt hat, dass der Haushaltsplan der Union für das Haushaltsjahr 2017 endgültig erlassen sei, für nichtig zu erklären ist.
VI.    Zur Aufrechterhaltung der Wirkungen der Handlung, mit der der Präsident des Parlaments festgestellt hat, dass der Gesamthaushaltsplan der Union für das Haushaltsjahr 2017 endgültig erlassen sei
51.      Für den Fall, dass der Gerichtshof die Handlung, mit der der Präsident des Parlaments festgestellt hat, dass der Gesamthaushaltsplan der Union für das Haushaltsjahr 2017 endgültig erlassen sei, für nichtig erklären sollte, hat die französische Regierung beantragt, die Wirkungen dieser Handlung aufrechtzuerhalten, bis der Gesamthaushaltsplan durch eine mit den Verträgen in Einklang stehende Handlung endgültig angenommen wird.
52.      Die Nichtigerklärung der Handlung des Präsidenten des Parlaments hat zur Folge, dass der Haushaltsplan für 2017 seine Rechtswirksamkeit einbüßt(25). Wenn jedoch die Feststellung der Rechtsunwirksamkeit des Haushaltsplans der Union zu einem Zeitpunkt erfolgt, zu dem ein erheblicher Teil des fraglichen Haushaltsjahrs bereits abgelaufen ist, rechtfertigen es die Notwendigkeit, die Kontinuität des europäischen öffentlichen Dienstes zu gewährleisten, sowie wichtige Gründe der Rechtssicherheit, dass der Gerichtshof die Wirkungen des Haushaltsplans bezeichnet, die als fortgeltend zu betrachten sind(26). Die Anwendung von Art. 264 Abs. 2 AEUV gilt im vorliegenden Fall erst recht, weil das Haushaltsjahr 2017 vollständig abgelaufen ist.
53.      Unter diesen Umständen ist es gerechtfertigt, die Wirkungen der Handlung, mit der der Präsident des Parlaments festgestellt hat, dass der Gesamthaushaltsplan endgültig erlassen sei, aufrechtzuerhalten, bis dieser durch einen innerhalb einer angemessenen Frist ordnungsgemäß erlassenen neuen Gesamthaushaltsplan ersetzt wird.
VII. Kosten
54.      Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Abs. 3 dieses Artikels tragen die Parteien jedoch ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Da die Klage der Französischen Republik im Hinblick auf drei der vier angefochtenen Handlungen unbegründet ist, ist diese Vorschrift anzuwenden.
55.      Das Großherzogtum Luxemburg hat gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs seine eigenen Kosten zu tragen.
VIII. Ergebnis
56.      Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:
1.      Die Handlung, mit der der Präsident des Europäischen Parlaments festgestellt hat, dass der Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union für das Haushaltsjahr 2017 endgültig erlassen ist, wird für nichtig erklärt.
2.      Die Wirkungen der Handlung, mit der der Präsident des Europäischen Parlaments festgestellt hat, dass der Gesamthaushaltsplan endgültig erlassen ist, werden aufrechterhalten, bis dieser durch einen innerhalb einer angemessenen Frist ordnungsgemäß erlassenen neuen Gesamthaushaltsplan ersetzt wird.
3.      Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
4.      Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.
1      Originalsprache: Französisch.
2      Vgl. Urteile vom 10. Februar 1983, Luxemburg/Parlament (230/81, EU:C:1983:32), vom 28. November 1991, Luxemburg/Parlament (C‑213/88 und C‑39/89, EU:C:1991:449), vom 1. Oktober 1997, Frankreich/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450), sowie vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796).
3      Schlussanträge von Generalanwalt Mengozzi in den verbundenen Rechtssachen Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:545, Nr. 44).
4      ABl. 1992, C 341, S. 1.
5      Vgl. Urteile vom 10. Februar 1983, Luxemburg/Parlament (230/81, EU:C:1983:32, Rn. 30), vom 22. September 1988, Frankreich/Parlament (358/85 und 51/86, EU:C:1988:431, Rn. 15), vom 28. November 1991, Luxemburg/Parlament (C‑213/88 und C‑39/89, EU:C:1991:449, Rn. 16), sowie vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796, Rn. 20).
6      Vgl. Urteil vom 3. Juli 1986, Rat/Parlament (34/86, EU:C:1986:291, Rn. 13).
7      Urteil vom 3. Juli 1986, Rat/Parlament (34/86, EU:C:1986:291, Rn. 12).
8      Niemand bestreitet, dass die Handlung, mit der der Präsident des Parlaments die endgültige Annahme des Gesamthaushaltsplans der Union für das Haushaltsjahr 2017 festgestellt hat, eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV ist. Vgl. hierzu Urteil vom 17. September 2013, Rat/Parlament (C‑77/11, EU:C:2013:559, Rn. 60).
9      Vgl. insbesondere Urteile vom 16. Juli 2015, Lanigan (C‑237/15 PPU, EU:C:2015:474, Rn. 35), vom 25. Januar 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, Rn. 30), sowie vom 15. März 2017, Flibtravel International und Leonard Travel International (C‑253/16, EU:C:2017:211, Rn. 18).
10      Schlussanträge von Generalanwältin Trstenjak in der Rechtssache Agrana Zucker (C‑33/08, EU:C:2009:99, Nr. 37).
11      Vgl. in diesem Sinne Schlussanträge von Generalanwalt Léger in der Rechtssache Schulte (C‑350/03, EU:C:2004:568, Nr. 88).
12      Siehe Art. 4 des am 22. April 1970 in Luxemburg unterzeichneten Vertrags zur Änderung bestimmter Haushaltsvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1971, L 2, S. 1) sowie Art. 12 des am 22. Juli 1975 in Brüssel unterzeichneten Vertrags zur Änderung bestimmter Finanzvorschriften der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften und des Vertrages zur Einsetzung eines gemeinsamen Rates und einer gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1977, L 359, S. 1).
13      Urteil vom 1. Oktober 1997, Frankreich/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450, Rn. 28); Hervorhebung nur hier.
14      Rn. 29 des genannten Urteils. Vgl. auch Urteil vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796, Rn. 40).
15      Urteil vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796, Rn. 68).
16      Urteil vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796, Rn. 60).
17      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 10. Februar 1983, Luxemburg/Parlament (230/81, EU:C:1983:32, Rn. 37 und 38), vom 22. September 1988, Frankreich/Parlament (358/85 und 51/86, EU:C:1988:431, Rn. 34 und 35), vom 1. Oktober 1997, Frankreich/Parlament (C‑345/95, EU:C:1997:450, Rn. 31 und 32), sowie vom 13. Dezember 2012, Frankreich/Parlament (C‑237/11 und C‑238/11, EU:C:2012:796, Rn. 41 und 42).
18      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. September 1988, Frankreich/Parlament (358/85 und 51/86, EU:C:1988:431, Rn. 36).
19      Vgl. Urteil vom 22. September 1988, Frankreich/Parlament (358/85 und 51/86, EU:C:1988:431, Rn. 39).
20      Der Klagebeantwortung des Parlaments zufolge betrifft das die Annahme der Haushaltspläne für die Haushaltsjahre 1996, 1997, 2007, 2012, 2017 und 2018. Im Übrigen weise ich darauf hin, dass die Französische Republik lediglich die Handlungen angefochten hat, die das Parlament in Brüssel in den Haushaltstagungen für 2016 und 2017 (d. h. im vorliegenden Verfahren und in der Rechtssache C‑92/18) erlassen hat.
21      In der E‑Mail über die englische Fassung der betreffenden Dokumente heißt es, dass die in alle anderen Amtssprachen übersetzten Fassungen dieser Dokumente vom Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union direkt an die Sekretariate des Haushaltsausschusses des Rates und des Ausschusses „Haushalt“ des Parlaments weitergeleitet werden.
22      Vgl. Rn. 53 der Erwiderung der Französischen Republik.
23      Vgl. Rn. 52 der Erwiderung der Französischen Republik.
24      Der Gerichtshof hat mit Urteil vom 3. Juli 1986, Rat/Parlament (34/86, EU:C:1986:291, Rn. 7 und 8), ausdrücklich die Auffassung des Parlaments zurückgewiesen, dass der Präsident des Parlaments erst nach Abschluss des Haushaltsverfahrens tätig werde.
25      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Juli 1986, Rat/Parlament (34/86, EU:C:1986:291, Rn. 46).
26      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 3. Juli 1986, Rat/Parlament (34/86, EU:C:1986:291, Rn. 48).