62020TO0252(01)
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (deseto prošireno vijeće)
8. lipnja 2021. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Unije i Euratoma – Odluka Vijeća o sklapanju Sporazuma o povlačenju – Državljani Ujedinjene Kraljevine – Gubitak građanstva Unije – Nepostojanje osobnog utjecaja – Neregulatorni akt – Nedopuštenost”
U predmetu T‑252/20,
Joshua Silver, sa stalnom adresom u Bicesteru (Ujedinjena Kraljevina), i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu (
1
), koje zastupaju P. Tridimas, barrister, D. Harrison i A. von Westernhagen, solicitors,
tužitelji,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju M. Bauer, R. Meyer i J. Ciantar, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za djelomično poništenje Odluke Vijeća (EU) 2020/135 od 30. siječnja 2020. o sklapanju Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 1.),
OPĆI SUD (deseto prošireno vijeće),
u sastavu: A. Kornezov, predsjednik, E. Buttigieg, K. Kowalik‑Bańczyk (izvjestiteljica), G. Hesse i M. Stancu, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
1
Tužitelji, Joshua Silver i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu, državljani su Ujedinjene Kraljevine koji borave u Francuskoj i Ujedinjenoj Kraljevini.
2
Građani Ujedinjene Kraljevine na referendumu 23. lipnja 2016. izjasnili su se za povlačenje svoje države iz Europske unije.
3
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske obavijestila je 29. ožujka 2017. Europsko vijeće o svojoj namjeri povlačenja iz Unije na temelju članka 50. stavka 2. UEU‑a.
4
Predstavnici Unije i Ujedinjene Kraljevine potpisali su 24. siječnja 2020. Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 7.; u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju).
5
Vijeće Europske unije donijelo je 30. siječnja 2020. Odluku (EU) 2020/135 o sklapanju Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 1., u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Na temelju članka 1. te odluke Sporazum o povlačenju odobren je u ime Unije i Europske zajednice za atomsku energiju.
6
Ujedinjena Kraljevina povukla se 31. siječnja 2020. iz Unije i Europske zajednice za atomsku energiju. Sporazum o povlačenju stupio je na snagu 1. veljače 2020.
Postupak i zahtjevi stranaka
7
Tužbom zaprimljenom 23. travnja 2020. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
8
Zasebnim aktom podnesenim 16. lipnja 2020. tajništvu Općeg suda dva su tužitelja podnijela zahtjeve za zaštitu identiteta. Odlukom od 24. lipnja 2020. Opći sud prihvatio je taj zahtjev.
9
Vijeće je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 27. srpnja 2020. istaknulo prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.
10
Tužitelji su 8. rujna 2020. podnijeli tajništvu Općeg suda svoja očitovanja o prigovoru nedopuštenosti.
11
U međuvremenu Europska komisija je aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 15. lipnja 2020. zatražila intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevu Vijeća. Dopisima podnesenima tajništvu Općeg suda 28. i 31. kolovoza 2020. tužitelji i Vijeće su primili na znanje taj zahtjev za intervenciju.
12
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. kolovoza 2020. British in Europe, udruga francuskog prava, zatražila je intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevu tužiteljâ. Dopisima podnesenima tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2020. tužitelji i Vijeće podnijeli su svoja očitovanja o tom zahtjevu za intervenciju.
13
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. kolovoza 2020. Plaid Cymru – The Party of Wales, politička stranka britanskog prava, zatražila je intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevu tužiteljâ. Dopisima podnesenima tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2020. tužitelji i Vijeće podnijeli su svoja očitovanja o tom zahtjevu za intervenciju.
14
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. kolovoza 2020. European Democracy Lab, udruga njemačkog prava, zatražila je intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevu tužiteljâ. Dopisima podnesenima tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2020. tužitelji i Vijeće podnijeli su svoja očitovanja o tom zahtjevu za intervenciju.
15
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 20. kolovoza 2020. ECIT, zaklada u javnom interesu belgijskog prava, zatražila je intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevu tužiteljâ. Dopisima podnesenima tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2020. tužitelji i Vijeće podnijeli su svoja očitovanja o tom zahtjevu za intervenciju.
16
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 20. kolovoza 2020. European Alternatives Ltd, koji se predstavlja kao grupa organizacija civilnog društva koja se sastoji od društva engleskog i velškog prava, udruge francuskog prava, udruge njemačkog prava i udruge talijanskog prava, zatražio je intervenciju u ovaj predmet u potporu zahtjevima tužiteljâ. Dopisima podnesenima tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2020. tužitelji i Vijeće podnijeli su svoja očitovanja o tom zahtjevu za intervenciju.
17
Rješenjem od 5. studenoga 2020. Opći sud (deseto vijeće) je na temelju članka 130. stavka 7. Poslovnika odgodio odluku o prigovoru nedopuštenosti do odluke o meritumu i odredio da će se o troškovima naknadno odlučiti.
18
Odlukom od 11. studenoga 2020. Opći sud uputio je predmet desetom proširenom vijeću u skladu s člankom 28. Poslovnika.
19
Vijeće je 8. veljače 2021. podnijelo odgovor na tužbu. Dana 11. veljače 2021. predsjednik desetog proširenog vijeća odlučio je da taj podnesak neće dostaviti tužiteljima.
20
Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 8. veljače 2021. Vijeće je pozvalo Opći sud da u ovom predmetu ispita svrsishodnost prekida postupka na temelju članka 69. točke (d) Poslovnika sve dok Sud ne odluči o zahtjevima za prethodnu odluku upisanima pod brojevima C‑673/20 i C‑32/21, ili svrsishodnost oglašavanja nenadležnim na temelju članka 128. istog poslovnika, kako bi Sud mogao zajedno odlučiti o ovoj tužbi i o tim zahtjevima za prethodnu odluku. Dopisom podnesenim tajništvu 17. veljače 2021. tužitelji su zatražili da se upoznaju s odgovorom na tužbu kako bi mogli podnijeti svoja očitovanja o svrsishodnosti prekida ili oglašavanja nenadležnim. Dana 22. veljače 2021. predsjednik desetog proširenog vijeća odlučio je tužiteljima priopćiti točke 42. i 61. navedenog odgovora. Dopisom podnesenim tajništvu 10. ožujka 2021. tužitelji su podnijeli svoja očitovanja o svrsishodnosti prekida ili oglašavanja nenadležnim. Odlukom od 15. ožujka 2021. predsjednik desetog proširenog vijeća odlučio je da neće prekinuti postupak.
21
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem „im oduzima […] njihov status građan[â] Unije i prava koja oni iz njega izvode”;
–
naloži Vijeću snošenje troškova.
22
U prigovoru nedopuštenosti Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
Pravo
Prijedlog za oglašavanje nenadležnim
23
Na temelju članka 54. trećeg stavka Statuta Suda Europske unije, ako su pred Sudom i Općim sudom pokrenuti postupci s istim predmetom spora, istim pitanjem tumačenja ili u kojima se ispituje valjanost istog akta, Opći sud može nakon saslušanja stranaka suspendirati postupak koji je pred njime u tijeku dok Sud ne donese presudu ili, u slučaju da je postupak pokrenut prema članku 263. UFEU‑a, može se oglasiti nenadležnim kako bi Sudu omogućio odlučivanje u tim postupcima.
24
Iz te odredbe proizlazi da se Opći sud može oglasiti nenadležnim u predmetu samo pod uvjetom da je i Sudu i Općem sudu podnesena tužba za poništenje.
25
No u konkretnom slučaju Vijeće predlaže Općem sudu da se oglasi nenadležnim kako bi Sud mogao odlučiti o ovoj tužbi zajedno s dvama zahtjevima za prethodnu odluku (točka 20. ovog rješenja).
26
Slijedom navedenog, Opći sud ne može se oglasiti nenadležnim u ovom predmetu.
Mogućnost odlučivanja rješenjem
27
Na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika, ako tuženik to zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti, bez ulaženja u raspravljanje o meritumu. Primjenom članka 130. stavka 6. tog poslovnika, Opći sud može odlučiti otvoriti usmeni dio postupka o prigovoru nedopuštenosti.
28
Prema sudskoj praksi, mogućnost odbacivanja tužbe kao nedopuštene obrazloženim rješenjem i stoga bez održavanja rasprave ne sprječava činjenica da je Opći sud prethodno donio rješenje u kojem je odgodio odluku o prigovoru podnesenom na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika do odluke o meritumu (vidjeti u tom smislu rješenje od 19. veljače 2008., Tokai Europe/Komisija, C‑262/07 P, neobjavljeno, EU:C:2008:95, t. 26. do 28.).
29
U konkretnom slučaju, iako je rješenjem od 5. studenoga 2020. odlučio odgoditi odluku o prigovoru nedopuštenosti Vijeća do odluke o meritumu, Opći sud sada smatra da je dovoljno upoznat sa sadržajem spisa da rješenjem odluči o tom prigovoru.
Prigovor nedopuštenosti
30
Vijeće tvrdi da je tužba nedopuštena s obzirom na to da tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju u odnosu na pobijanu odluku. Naime, kao prvo, tužitelji nisu adresati te odluke. Kao drugo, navedena odluka ne odnosi se osobno na tužitelje. Kao treće, pobijana odluka, s jedne strane, podrazumijeva provedbene mjere i, s druge strane, nije regulatorni akt.
31
Tužitelji osporavaju prigovor nedopuštenosti. Ističu, s jedne strane, da se pobijana odluka izravno i osobno odnosi na njih i, s druge strane, da je ta odluka regulatorni akt koji se izravno odnosi na njih i ne podrazumijeva provedbene mjere.
32
Valja podsjetiti na to da na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u prvom i drugom stavku tog članka pokrenuti postupak za poništenje protiv triju vrsta akata, to jest, prvo, akata koji su upućeni toj osobi, drugo, akata koji se izravno i osobno odnose na nju i, treće, regulatornih akata koji se izravno odnose na nju, a ne podrazumijevaju provedbene mjere.
33
U konkretnom slučaju aktivna procesna legitimacija tužiteljâ mora se ocijeniti samo s obzirom na pobijanu odluku. Međutim, valja primijetiti da se nadzor zakonitosti koji sud Unije mora osigurati nad odlukom o sklapanju međunarodnog sporazuma može odnositi na zakonitost navedene odluke u pogledu sadržaja samog predmetnog međunarodnog sporazuma (vidjeti po analogiji presudu od 27. veljače 2018., Western Sahara Campaign UK, C‑266/16, EU:C:2018:118, t. 51. i navedenu sudsku praksu). Iz toga proizlazi da radi ocjene aktivne procesne legitimacije tužiteljâ valja uzeti u obzir narav i sadržaj Sporazuma o povlačenju.
34
Treba utvrditi na početku da tužitelji nisu adresati ni pobijane odluke niti Sporazuma o povlačenju. Iz toga slijedi da oni nemaju pravo na pravnu zaštitu na temelju prvog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, a što oni uostalom i ne osporavaju.
35
U tim okolnostima valja ispitati imaju li tužitelji pravo na pravni lijek na temelju jednog ili drugog slučaja koji su predviđeni drugim i trećim dijelom rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Aktivna procesna legitimacija tužiteljâ s obzirom na drugi dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a
36
Valja podsjetiti na to da pretpostavka izravnog utjecaja, s jedne strane, i pretpostavka osobnog utjecaja, s druge strane, predviđene u drugom dijelu rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, jesu kumulativno postavljene (vidjeti presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 75. i 76. i navedenu sudsku praksu).
37
U okolnostima konkretnog slučaja valja ponajprije ispitati je li ispunjena druga pretpostavka koja se odnosi na osobni utjecaj na tužitelje.
38
U tom se pogledu mora podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da kako bi se smatralo da akt koji nije upućen fizičkoj ili pravnoj osobi osobno utječe na nju, taj je se akt mora ticati zbog određenih osobina koje su joj svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja je razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući je uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena (presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 223., i od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 93.).
39
Slijedom navedenog, mogućnost da se, s više ili manje točnosti, odredi broj ili čak identitet pravnih subjekata na koje se primjenjuje neka mjera ni u kojem slučaju ne znači kako treba smatrati da se ta mjera osobno odnosi na te subjekte sve dok se njezina primjena ostvaruje na temelju objektivnih pravnih ili činjeničnih okolnosti određenih u predmetnom aktu (presude od 22. studenoga 2001., Antillean Rice Mills/Vijeće, C‑451/98, EU:C:2001:622, t. 52., i od 13. ožujka 2018., European Union Copper Task Force/Komisija, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, t. 94.).
40
Isto tako, okolnost da normativni akt može imati različite konkretne učinke za razne pravne subjekte na koje se primjenjuje ne može ih razlikovati od bilo koje druge dotične osobe kada se taj akt primjenjuje na temelju objektivno određene situacije (presuda od 22. veljače 2000., ACAV i dr./Vijeće, T‑138/98, EU:T:2000:45, t. 66., i rješenje od 3. prosinca 2008., RSA Security Ireland/Komisija, T‑227/06, EU:T:2008:547, t. 59.).
41
Međutim, činjenica da odredba po svojoj prirodi i dosegu ima opću primjenu, utoliko što se primjenjuje na sve zainteresirane osobe, ne isključuje mogućnost da se može osobno odnositi na neke od njih (presude od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187/Komisija, C‑182/03 i C‑217/03, EU:C:2006:416, t. 58., i od 23. travnja 2009., Sahlstedt i dr./Komisija, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, t. 29.).
42
Naime, kada akt dotiče skupinu osoba koje su bile određene ili odredive u trenutku donošenja tog akta i prema kriterijima koji su svojstveni članovima skupine, taj se akt može osobno odnositi na te osobe kao na dio uskoga kruga osoba. To može posebno biti slučaj kad navedeni akt mijenja prava koja je pojedinac stekao njegovim donošenjem (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, t. 71. i 72. i navedenu sudsku praksu, i od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, t. 59.).
43
U konkretnom slučaju tužitelji tvrde, u biti, da se pobijana odluka izravno i osobno odnosi na njih u dijelu u kojem im oduzima njihov status građana Unije i prava povezana s tim statusom.
44
Konkretno, kako bi opravdali postojanje osobnog utjecaja na njih, tužitelji objašnjavaju, kao prvo, da su dio zatvorenog kruga koji čine osobe koje imaju svojstvo državljana Ujedinjene Kraljevine i, time, svojstvo građana Unije, u trenutku stupanja na snagu Sporazuma o povlačenju i pobijane odluke.
45
Tužitelji drže da „zatvorenost” tog kruga osoba proizlazi iz činjenice da su svi članovi navedenog kruga određeni ili odredivi u trenutku stupanja na snagu Sporazuma o povlačenju i pobijane odluke i da se nijedan novi član ne može nakon toga dodati navedenom krugu. Naime, osobe koje steknu svojstvo državljana Ujedinjene Kraljevine nakon povlačenja te države iz Unije ne mogu se pozivati na status građana Unije.
46
Usto, tužitelji ističu da je status građanina Unije trajan i, u načelu, neopoziv i da im je on dodijeljen prije donošenja pobijane odluke. Slijedom toga, ta im odluka oduzima stečeno pravo koje je specifično i koje isključivo pripada članovima zatvorenog kruga kojemu oni pripadaju.
47
Kao drugo, tužitelji ističu da gubitak njihova statusa građana Unije i prava povezanih s tim statusom osobno utječe na svakog od njih. U tom pogledu ističu posljedice koje ima gubitak statusa građana Unije i prava povezanih s tim statusom, osobito za one među njima koji su se već koristili svojim pravom slobodnog kretanja. Pozivaju se osobito na:
–
stjecanje vlasništva kuće u Francuskoj, stvarno ili predviđeno stalno boravište u toj državi članici i nužnost ostvarivanja prava na zdravstveno osiguranje u toj državi članici (četiri tužitelja);
–
korištenje pravom na podnošenje predstavke Europskom parlamentu u prošlosti (jedan tužitelj);
–
obavljanje profesionalne djelatnosti u Francuskoj (jedan tužitelj);
–
sveučilišne studije koje su pohađali u prošlosti ili predviđaju pohađati u budućnosti u Njemačkoj i na planove za obavljanje profesionalne djelatnosti u toj državi članici (dva tužitelja);
–
nazočnost članova svoje obitelji ili prijatelja u Francuskoj ili Njemačkoj (tri tužitelja);
48
Kao treće, tužitelji pozivaju Opći sud da široko ocijeni pretpostavku osobnog utjecaja. Naime, ta se pretpostavka treba tumačiti s obzirom na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, zajamčenu člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Usto, ovaj se predmet tiče načela demokracije i dira u srž ustavnog identiteta Unije.
49
Kao četvrto, tužitelji smatraju da pitanje postoji li na njih osobni utjecaj, osobito s obzirom na postojanje stečenog prava, jest povezano s pitanjem trajnosti i neopozivosti statusa građanina Unije i ne može se riješiti bez ispitivanja merituma predmeta.
50
Na početku valja utvrditi da argumentacija tužiteljâ koja se odnosi na dokazivanje njihove aktivne procesne legitimacije na temelju drugog dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a počiva na pretpostavci prema kojoj pobijana odluka dovodi do „gubitka” ili „oduzimanja” njihova statusa građana Unije i prava povezanih s tim statusom.
51
U tom je pogledu točno, doduše, da se ni pobijanom odlukom niti Sporazumom o povlačenju državljanima Ujedinjene Kraljevine izričito ne opozivaju status građana Unije i prava povezana s tim statusom.
52
Ipak, iz teksta i strukture Sporazuma o povlačenju, a osobito šestog stavka njegove preambule te njegova članka 2. točaka (b) do (d), članka 10. stavka 1. točaka (a) do (d) i, općenitije, iz cijelog njegova drugog dijela naslovljenog „Prava građana” jasno proizlazi da taj sporazum postupa s državljanima Ujedinjene Kraljevine, uključujući one koji su bili građani Unije na datum povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, kao s osobama koje nemaju ili koje od tog datuma više nemaju svojstvo građana Unije. Stoga navedenim sporazumom nije za državljane Ujedinjene Kraljevine predviđeno zadržavanje statusa građana Unije i svih prava povezanih s tim statusom.
53
No, valja naglasiti da, nesporno, gubitak ili nezadržavanje statusa građana Unije može znatno utjecati na prava državljanina države članice koja se povlači iz Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2018., Wightman i dr., C‑621/18, EU:C:2018:999, t. 64.). Na državljane takve države članice, iseljene u drugu državu članicu, tim više može utjecati izlazak iz Unije one države članice iz koje oni potječu, zbog veza koje su ponekad stvarane kroz dugo razdoblje, i to kako s osobnog tako i s profesionalnog i ekonomskog stajališta (rješenje od 16. lipnja 2020., Walker i dr./Parlament i Vijeće, T‑383/19, neobjavljeno, EU:T:2020:269, t. 41.).
54
Međutim, glede pretpostavke osobnog utjecaja i u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 38. ovog rješenja, na tužiteljima je da obrazlože da ih se pobijana odluka, u dijelu u kojem im oduzima njihov status građana Unije i prava povezana s tim statusom, tiče zbog određenih osobina koje su im svojstvene ili zbog neke činjenične situacije koja ih razlikuje od bilo koje druge osobe, izdvajajući ih uslijed toga pojedinačno, poput osoba kojima je odluka upućena.
55
U tom je pogledu, kao prvo, nesporno da se Sporazum o povlačenju, osobito po tome što ne predviđa zadržavanje statusa građana Unije za državljane Ujedinjene Kraljevine, primjenjuje na sve državljane te države i stoga je opće primjenjiv.
56
Iz toga proizlazi da pobijana odluka, na temelju koje Sporazum o povlačenju ulazi u pravni poredak Unije, jest sama akt opće primjene i po toj se osnovi tiče tužitelja zbog njihova objektivnog svojstva državljana Ujedinjene Kraljevine.
57
Kao drugo, na temelju okolnosti koje su tužitelji istaknuli, koje su spomenute u točkama 44. do 46. ovog rješenja i koje se temelje na pripadnosti skupini osoba koje su stekle status građana Unije zbog svojeg svojstva državljana Ujedinjene Kraljevine, ne može se zaključiti da su tužitelji dio uskog kruga osoba u smislu sudske prakse spomenute u točki 42. ovog rješenja.
58
Naime, kao prvo, pobijana odluka, u dijelu u kojem državljanima Ujedinjene Kraljevine oduzima status građana Unije i prava povezana s tim statusom, donesena je uzimajući u obzir njihovo objektivno svojstvo osoba koje imaju državljanstvo države članice koja se povlači iz Unije (točka 56. ovog rješenja) i, usto, ne uzimajući u obzir posebnosti njihovih osobnih situacija, tako da se ta odluka posebno ne odnosi na navedene državljane (vidjeti po analogiji presudu od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 66. i 67., i rješenje od 20. svibnja 2020., Nord Stream/Parlament i Vijeće, T‑530/19, EU:T:2020:213, t. 64.). Iz toga slijedi da se na tužitelje, kao što to oni sami priznaju, pobijana odluka primjenjuje samo na istoj osnovi kao i na sve ostale državljane Ujedinjene Kraljevine. Stoga „zatvoreni krug” na koji se oni pozivaju proizlazi iz same naravi sustava uspostavljenog pobijanom odlukom (vidjeti po analogiji presude od 10. srpnja 1996., Weber/Komisija, T‑482/93, EU:T:1996:97, t. 65., i od 6. lipnja 2013., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, T‑279/11, EU:T:2013:299, t. 84. i 89.).
59
U tim okolnostima i u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 39. ovog rješenja, okolnosti, s jedne strane, da se broj ili čak identitet osoba koje su dio „zatvorenog kruga” na koji se tužitelji pozivaju može odrediti s više ili manje preciznosti i, s druge strane, da se taj krug ne može više širiti nakon stupanja na snagu pobijane odluke, ne mogu same za sebe dovesti do toga da ta odluka osobno utječe na te osobe.
60
Kao drugo, za razliku od onog što tužitelji tvrde, status građanina Unije i prava povezana s tim statusom ne mogu se okvalificirati kao „specifična” ili „isključiva” prava. Naime, u trenutku povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije, svi državljani te države, tada članice Unije, bili su nositelji navedenog statusa i prava povezanih s navedenim statusom. Stoga se situacija članova „zatvorenog kruga” na koji se tužitelji pozivaju ne može usporediti sa situacijom tužitelja u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 18. svibnja 1994., Codorniu/Vijeće (C‑309/89, EU:C:1994:197, t. 21. i 22.), a koji je bio spriječen koristiti se registriranim žigom koji čini pravo vlasništva koje je po prirodi pojedinačno i isključivo (vidjeti u tom smislu i po analogiji rješenje od 23. studenoga 2015., Beul/Parlament i Vijeće, T‑640/14, EU:T:2015:907, t. 48.).
61
Iz toga slijedi da tužitelji neutemeljeno tvrde da im je pobijana odluka oduzela stečeno pravo koje je specifično ili isključivo. No, samo postojanje stečenog ili subjektivnog prava, na čiji doseg ili korištenje sporni akt može utjecati, nije dovoljno da se nositelja navedenog prava pojedinačno izdvoji kada druge osobe mogu raspolagati sličnim pravima i, prema tome, naći se u istoj situaciji kao i taj nositelj (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2011., Enviro Tech Europe i Enviro Tech International/Komisija, T‑291/04, EU:T:2011:760, t. 116. i navedenu sudsku praksu).
62
Kao treće, različiti elementi na koje se svaki od tužitelja osobno poziva i koji su navedeni u točki 47. ovog rješenja mogu u najboljem slučaju proizvesti konkretne, različite i, ovisno o okolnostima, znatne učinke koje za svakog od njih može imati navodni gubitak statusa građanina Unije i prava povezanih s tim statusom. S druge strane, nijednim od tih elemenata ne može se dokazati da bi gubitak tog statusa i prava povezanih s navedenim statusom imao za njih tako posebne i specifične posljedice da bi ih pojedinačno izdvojile u odnosu na bilo koju drugu osobu, na isti način kao i adresate, u smislu sudske prakse navedene u točki 38. ovog rješenja.
63
Kao četvrto, glede argumenta tužiteljâ prema kojem se pretpostavka osobnog utjecaja treba široko tumačiti, valja podsjetiti na to da predmet članka 47. Povelje nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravila o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudu Unije. Stoga pretpostavke dopuštenosti iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a treba tumačiti u svjetlu temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu, ne zanemarujući pritom te pretpostavke izričito predviđene Ugovorom o FEU‑u (vidjeti presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 97. i 98. i navedenu sudsku praksu; presuda od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 43. i 44.).
64
Međutim, zaštita dodijeljena člankom 47. Povelje ne zahtijeva da osoba može bezuvjetno podnijeti tužbu za poništenje protiv akata koji se osobno ne odnose na nju.
65
Osim toga, okolnost koju navode tužitelji i prema kojoj se ovaj predmet tiče načela demokracije i dira u srž ustavnog identiteta Unije jest sama po sebi irelevantna u svrhu ocjene ispunjavaju li oni pretpostavku osobnog utjecaja. Naime, pretpostavke dopuštenosti predviđene u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a primjenjuju se na bilo koju tužbu za poništenje, bez razlikovanja meritornih pitanja koja su istaknuta. Osim toga, činjenični kontekst ovog predmeta razlikuje se od vrlo specifičnog konteksta predmeta povodom kojeg je donesena presuda od 23. travnja 1986., Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, t. 32. do 37.), koju tužitelji navode i u kojoj je bila riječ o pravu na pravni lijek političke organizacije nezastupljene u Parlamentu protiv akata Parlamenta koji su se odnosili na odobravanje kredita za pripreme europskih izbora i u čijem su donošenju sudjelovale suparničke političke organizacije zastupljene u Parlamentu.
66
Kao peto i za razliku od onog što tužitelji tvrde, pitanje osobnog utjecaja na njih može se u ovom slučaju riješiti bez ispitivanja merituma predmeta, a osobito bez ispitivanja je li status građana Unije trajan i neopoziv.
67
U tim okolnostima valja zaključiti da se pobijana odluka osobno ne odnosi na tužitelje. Prema tome, oni nemaju aktivnu procesnu legitimaciju s obzirom na drugi dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, pri čemu nije potrebno ispitati odnosi li se ta odluka izravno na njih.
Aktivna procesna legitimacija tužiteljâ s obzirom na treći dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a
68
Valja podsjetiti na to da su pretpostavke koje su povezane, kao prvo, s regulatornom prirodom osporenog akta, kao drugo, s izravnim utjecajem na tužitelje i, kao treće, s nepostojanjem provedbenih mjera predviđene trećim dijelom rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kumulativno postavljene (vidjeti u tom smislu rješenje od 19. studenoga 2020., Buxadé Villalba i dr./Parlament, T‑32/20, neobjavljeno, EU:T:2020:552, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
69
U okolnostima konkretnog slučaja valja ponajprije ispitati je li ispunjena prva pretpostavka koja se odnosi na regulatorni karakter pobijane odluke.
70
Mora se podsjetiti na to da je doseg pojma „regulatorni akti” u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ograničeniji od dosega pojma „akti”, korištenog u prvom i drugom dijelu rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Stoga taj pojam ne može uključivati ukupnost općih akata, već se odnosi na jednu ograničeniju kategoriju akata te prirode (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 58.).
71
Slijedom navedenog, pojam „regulatorni akti”, s jedne strane, obuhvaća akte opće primjene i, s druge strane, ne uključuje zakonodavne akte (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 60. i 61.).
72
U ovom slučaju, kao prvo, stranke se s pravom slažu oko zaključka da je pobijana odluka nezakonodavni akt opće primjene.
73
Naime, s jedne strane, nesporno je da je pobijana odluka akt opće primjene (točka 56. ovog rješenja).
74
S druge strane, valja podsjetiti na to da se pravni akt može okvalificirati kao zakonodavni akt Unije samo ako je donesen na temelju odredbe Ugovorâ koja izričito upućuje bilo na redovni zakonodavni postupak bilo na posebni zakonodavni postupak (presuda od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 62.). U konkretnom slučaju pobijana odluka donesena je na temelju članka 50. stavka 2. UEU‑a. No mora se utvrditi da, iako je tom odredbom određeno da sporazum kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice Vijeće sklapa u ime Unije odlučujući kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Parlamenta, ona ne upućuje izričito ni na redovni zakonodavni postupak ni na poseban zakonodavni postupak. Iz toga proizlazi da se pobijana odluka ne može okvalificirati kao zakonodavni akt.
75
Kao drugo, stranke se ne slažu oko posljedica koje treba izvesti iz činjenice da je pobijana odluka nezakonodavni akt opće primjene. Tužitelji smatraju da ta odluka može biti samo regulatorni akt. Prema stajalištu Vijeća, navedena odluka nije ni zakonodavni ni regulatorni akt.
76
U tom pogledu valja primijetiti da u presudi od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće (C‑583/11 P, EU:C:2013:625), Sud nije presudio da pojam „regulatorni akti” podrazumijeva sve nezakonodavne akte opće primjene.
77
Doduše, treba podsjetiti na to da je u kasnijoj presudi Sud izričito otklonio tumačenje prema kojem postoje nezakonodavni akti opće primjene koji nisu obuhvaćeni pojmom „regulatorni akti” u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Slijedom toga, Sud je presudio da taj pojam obuhvaća sve nezakonodavne akte opće primjene (vidjeti u tom smislu presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci, C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, t. 24. i 28.).
78
Međutim, valja istaknuti da je u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci (C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873), sporni akt bila odluka Komisije donesena u području državnih potpora. Ta je odluka, iako je bila akt opće primjene jer je njome odlučeno o nacionalnim sustavima, imala izraženu upravnu narav te ju je, osim toga, donijela samo Komisija, bez intervencije Vijeća i Parlamenta. U tom kontekstu teza, koju je tada Komisija zastupala i prema kojoj je navedena odluka bila nezakonodavni akt opće primjene koji nije obuhvaćen pojmom „regulatorni akti”, ni na koji način nije bila utemeljena u tekstu, nastanku, a ni cilju trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kao što je Sud to istaknuo u točkama 24. do 27. te presude.
79
S druge strane, Sud nije još imao prilike ispitati moraju li se odluke kojima se odobrava sklapanje međunarodnog sporazuma, a osobito odluke kojima se odobrava sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice, okvalificirati kao regulatorni akti u smislu trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
80
U tim okolnostima valja ispitati obuhvaća li pojam „regulatorni akti” i takve odluke.
81
U tom se pogledu, prvo, mora istaknuti da, kao i svaki međunarodni sporazum koji Unija sklopi, sporazum kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice jest obvezujuć za njezine institucije i stoga je nadređen aktima koje one donose (vidjeti po analogiji presudu od 13. siječnja 2015., Vijeće i Komisija/Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P i C‑405/12 P, EU:C:2015:5, t. 44. i navedenu sudsku praksu).
82
Iz te nadređenosti međunarodnih sporazuma koje Unija sklopi nad propisima sekundarnog prava proizlazi da u hijerarhiji pravnih pravila Sporazum o povlačenju zauzima viši rang od ranga ostalih akata opće primjene, kako zakonodavnih tako i regulatornih.
83
Iz toga slijedi da se pobijanom odlukom uvode u pravni poredak Unije pravila sadržana u Sporazumu o povlačenju koja su nadređena zakonodavnim i regulatornim aktima i koja, stoga, sama ne mogu biti regulatorna.
84
Kao drugo, s obzirom na svoj postupak donošenja te na isti način kao i ostali međunarodni sporazumi koje Unija sklopi, za Sporazum o povlačenju može se smatrati da je na vanjskom planu ekvivalentan onome što je zakonodavni akt na unutarnjem planu (vidjeti u tom smislu i po analogiji mišljenje 1/15 (Sporazum PNR EU‑Kanada) od 26. srpnja 2017., EU:C:2017:592, t. 146.).
85
Naime, Sporazum o povlačenju Vijeće je sklopilo u ime Unije i uz prethodnu suglasnost Parlamenta, prema postupku predviđenom u članku 50. stavku 2. UEU‑a. Budući da uključuje Vijeće i Parlament, taj postupak sliči redovnom i posebnom zakonodavnom postupku koji su definirani u članku 289. stavcima 1. i 2. UFEU‑a i spomenuti u članku 21. stavcima 2. i 3., članku 22. stavcima 1. i 2., članku 23. drugom stavku, članku 24. prvom stavku, članku 25. drugom stavku i u članku 228. stavku 4. UFEU‑a, na temelju kojih te dvije institucije mogu donijeti odredbe o pravima povezanima sa statusom građanina Unije. Štoviše, za razliku od onog što tužitelji tvrde, građani Unije koji su državljani države članice koja se povlači sudjeluju u donošenju odluke o sklapanju sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje te države jer članak 50. UEU‑a ne predviđa isključenje nijednog europskog zastupnika kada Parlament daje prethodnu suglasnost za takav sporazum.
86
Iz toga slijedi da se pobijanom odlukom uvode u pravni poredak Unije pravila sadržana u Sporazumu o povlačenju koja obilježava osobito visoka demokratska legitimacija poput onih koja se nalaze u zakonodavnom aktu. No upravo osobito visoka demokratska legitimacija zakonodavstva donesenog prema postupku kojim je predviđeno sudjelovanje Vijeća i Parlamenta opravdava neublažavanje pretpostavki pod kojima pojedinci mogu podnijeti tužbe za poništenje protiv zakonodavnih akata (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, t. 38.).
87
Osim toga, u brojnim jezičnim verzijama trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a pojam „regulatorni akti” više ukazuje na donošenje propisa od strane izvršne, a ne zakonodavne vlasti (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:21, t. 41.). Međutim, odluka o odobravanju sklapanja međunarodnog sporazuma ili sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice, poput pobijane odluke, ne može se usporediti s aktom izvršne vlasti.
88
Kao treće, bilo bi nedosljedno i paradoksalno ublažiti pretpostavke pod kojima pojedinci mogu podnijeti tužbu za poništenje protiv pobijane odluke tako da je se okvalificira kao regulatorni akt. Naime, takvo bi ublažavanje imalo za posljedicu to da bi pojedinci mogli lakše osporiti određeno pravno pravilo kada se nalazi u međunarodnom sporazumu, poput Sporazuma o povlačenju, i da ono potom bude uvedeno u pravni poredak Unije putem odluke o odobravanju sklapanja predmetnog sporazuma, poput pobijane odluke, nego kada se isto pravno pravilo nalazi u zakonodavnom aktu koji ima istovjetni sadržaj i zauzima niži rang u hijerarhiji pravnih pravila.
89
Kao četvrto, iz nastanka trećeg dijela rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a proizlazi da autori nacrta Ugovora o Ustavu za Europu, a potom autori Ugovora iz Lisabona nisu imali posebnu namjeru ublažiti pretpostavke dopuštenosti tužbi pojedinaca usmjerenih protiv odluka kojima se odobrava sklapanje međunarodnog sporazuma, poput, osobito, odluka kojima se odobrava sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice. Konkretno, iz pripremnih akata za nacrt Ugovora o Ustavu za Europu, a osobito za njegov članak III‑365 stavak 4., čiji je sadržaj na istovjetan način preuzet u članak 263. četvrti stavak UFEU‑a, uopće nije razvidno da bi navedeni autori željeli da se takve odluke okvalificiraju kao „regulatorni akti” u smislu tih dvaju članaka.
90
U tim okolnostima pojam „regulatorni akti” u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a treba tumačiti na način da ne uključuje odluke kojima se odobrava sklapanje međunarodnog sporazuma, poput, osobito, odluka kojima se odobrava sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice.
91
Stoga se pobijana odluka ne može okvalificirati kao regulatorni akt u smislu trećeg dijela članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
92
Ostali argumenti tužiteljâ ne dovode u pitanje taj zaključak.
93
Kao prvo, okolnost da je pobijana odluka objavljena u Službenom listu Europske unije pod naslovom „Nezakonodavni akti” ne znači da je ta odluka nužno regulatorni akt. Iz toga slijedi da ta objava nije bila takve naravi da može obmanuti pojedince glede mogućih pravnih sredstava koja su im bila dostupna protiv navedene odluke.
94
Kao drugo, kvalifikacija pobijane odluke kao akta opće primjene koji nije ni zakonodavan ni regulatoran nije suprotna načelima pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite. Naime, ta se načela ne mogu tumačiti na način da zabranjuju postupno pojašnjavanje pravila o dopuštenosti tužbi sudskim tumačenjem, ako je ono razumno predvidljivo (vidjeti po analogiji presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 167. i navedenu sudsku praksu). Međutim, u konkretnom slučaju, tumačenje pojma „regulatorni akti”, prihvaćeno u točki 90. ovog rješenja, bilo je razumno predvidljivo s obzirom na posebnosti odluka kojima se odobrava sklapanje međunarodnog sporazuma, poput, osobito, odluka kojima se odobrava sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani za povlačenje države članice.
95
Kao treće, načelo djelotvorne sudske zaštite, kako je zajamčeno u članku 47. Povelje, ne zahtijeva da je pojedinac bezuvjetno ovlašten podnijeti tužbu za poništenje izravno pred sudom Unije protiv akata opće primjene koji nisu obuhvaćeni pojmom „regulatorni akti” (vidjeti po analogiji, glede zakonodavnih akata, presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 105., i od 9. studenoga 2017., SolarWorld/Vijeće, C‑204/16 P, EU:C:2017:838, t. 66.).
96
Iz prethodno navedenog proizlazi da tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju s obzirom na treći dio rečenice članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, pri čemu nije potrebno ispitati utječe li pobijana odluka izravno na njih i podrazumijeva li ona provedbene mjere.
97
Iz toga proizlazi da Vijeće utemeljeno tvrdi da tužitelji nemaju aktivnu procesnu legitimaciju. Prema tome, prigovor nedopuštenosti mora se prihvatiti i tužba odbaciti kao nedopuštena.
Zahtjevi za intervenciju
98
U skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika, intervencija gubi svoju svrhu kad je tužba proglašena nedopuštenom. U konkretnom slučaju, s obzirom na to da je tužba odbačena kao nedopuštena, treba obustaviti postupak povodom zahtjevâ za intervenciju koje su podnijeli Komisija, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT i European Alternatives Ltd.
Troškovi
99
Kao prvo, u skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti da, osim vlastitih, snose i troškove Vijeća, u skladu s njegovim zahtjevom, uz iznimku troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.
100
Kao drugo, u skladu s člankom 144. stavkom 10. Poslovnika, ako je glavni postupak završio prije odlučivanja o zahtjevu za intervenciju, podnositelj zahtjeva za intervenciju i glavne stranke snose svatko vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju. U ovom će slučaju tužitelji, Vijeće, Komisija, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT i European Alternatives Ltd snositi svaki vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto prošireno vijeće)
rješava:
1.
Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2.
Postupak povodom zahtjevâ za intervenciju Europske komisije, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT i European Alternatives Ltd se obustavlja.
3.
Joshui Silveru i drugim tužiteljima čija se imena nalaze u prilogu nalaže se da, osim vlastitih troškova, snose i troškove Vijeća Europske unije, uz iznimku troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.
4.
Joshua Silver i drugi tužitelji čija se imena nalaze u prilogu, Vijeće, Komisija, British in Europe, Plaid Cymru – The Party of Wales, European Democracy Lab, ECIT i European Alternatives Ltd snosit će svaki vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.
U Luxembourgu 8. lipnja 2021.
Tajnik
E. Coulon
Predsjednik
A. Kornezo
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
1
)	Popis drugih tužiteljâ priložen je samo verziji koja je dostavljena strankama.