62018TO0410
SKLEP SPLOŠNEGA SODIŠČA (peti senat)
z dne 15. marca 2019 (
*1
)
„Ničnostna tožba – Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Trg kovinske embalaže – Sklep o začetku preiskave – Akt, zoper katerega ni pravnega sredstva – Nedopustnost“
V zadevi T‑410/18,
Silgan Closures GmbH s sedežem v Münchnu (Nemčija),
Silgan Holdings, Inc. s sedežem v Stamfordu, Connecticut (Združene države),
ki ju zastopajo H. Wollmann, D. Seeliger, R. Grafunder in V. Weiss, odvetniki,
tožeči stranki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo T. Christoforou, B. Ernst, G. Meessen, C. Vollrath in L. Wildpanner, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2018) 2466 final z dne 19. aprila 2018, s katerim je Komisija začela postopek na podlagi člena 101 PDEU v zadevi AT.40522 – Pandora,
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
v sestavi D. Gratsias (poročevalec), predsednik, I. Labucka, sodnica, in A. Dittrich, sodnik,
sodni tajnik: E. Coulon,
sprejema naslednji
Sklep
Dejansko stanje
1
Tožeči stranki, Silgan Closures GmbH in Silgan Holdings, Inc., sta družbi, ki delujeta med drugim v sektorju kovinske embalaže v obliki kovinskih posod in zapiral. Bundeskartellamt (zvezni urad za varstvo konkurence, Nemčija) je leta 2015 začel preiskavo v zvezi z več družbami v sektorju, med katerimi so bile družbe iz skupine, katere del sta tožeči stranki. V okviru te preiskave so preiskovane družbe, ki so del iste skupine kot tožeči stranki, vložile prošnjo za prizanesljivost in sodelovale z zveznim uradom za varstvo konkurence tako, da so mu predložile informacije.
2
Sestanek med zveznim uradom za varstvo konkurence in predstavniki teh družb, namenjen pripravi poravnave, je bil 8. septembra 2016.
3
Evropska komisija je s Sklepom z dne 19. aprila 2018 odločila, da v skladu s členom 2(1) Uredbe Komisije (ES) št. 773/2004 z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma [101 in 102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 81) začne postopek na podlagi člena 101 PDEU v zvezi z več družbami, dejavnimi v sektorju kovinske embalaže, vključno s tožečima strankama (zadeva AT.40522 – Pandora) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Postopek in predlogi strank
4
Tožeči stranki sta 4. julija 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
5
Komisija je 14. septembra 2018 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti tožbe.
6
Zvezna republika Nemčija in Svet Evropske unije sta 18. in 26. septembra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predloga za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Komisije.
7
Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
ugovor nedopustnosti zavrne;
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
plačilo stroškov naloži Komisiji.
8
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno;
–
plačilo stroškov naloži tožečima strankama.
Pravo
9
Komisija v okviru ugovora nedopustnosti trdi, da izpodbijani sklep ne vpliva na interese tožečih strank, tako da bi bistveno spremenil njun pravni položaj, zato je treba tožbo zavreči kot nedopustno.
10
Tožeči stranki menita, da ima zaradi posebnih okoliščin te zadeve izpodbijani sklep naravo izpodbojnega akta. V tem okviru trdita, da člena 104 in 105 PDEU Komisiji dajeta pooblastilo za začetek postopka na podlagi člena 101 PDEU le ob upoštevanju načela subsidiarnosti in sorazmernosti. Poleg tega naj bi zvezni urad za varstvo konkurence zaradi sprejetja izpodbijanega sklepa izgubil pristojnost in posledično naj tožeči stranki ne bi imeli več možnosti, da se zanju uporabi program prizanesljivosti tega urada. Z navedenim sklepom naj bi se tudi pretrgalo zastaranje za vodenje postopka v Nemčiji in onemogočilo, da bi se preiskava končala v razumnem roku. Nazadnje, tožeči stranki trdita, da morata zdaj svojo strategijo opredeliti glede na preiskavo, ki jo je začela Komisija, kar vpliva na njun pravni položaj.
11
V skladu s členom 130(1) in (7) Poslovnika Splošnega sodišča lahko Splošno sodišče, če tožena stranka to predlaga, odloči o nedopustnosti ali nepristojnosti, ne da bi odločalo o zadevi po vsebini. Ker je v obravnavani zadevi Komisija predlagala, naj se odloči o nedopustnosti, Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin v spisu dejansko stanje dovolj razjasnjeno, zato bo odločilo, ne da bi nadaljevalo postopek.
12
V skladu s členom 263 PDEU se ničnostna tožba lahko vloži proti aktom, razen priporočilom ali mnenjem, ki imajo pravne učinke za tretje osebe.
13
Za ugotovitev, ali je zoper akt mogoče vložiti tako tožbo, je treba upoštevati samo vsebino tega akta, pri čemer oblika, v kateri je bil sprejet, v zvezi s tem načeloma ni pomembna. V zvezi s tem le ukrepi, katerih namen je povzročiti zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke tako, da pomembno spremenijo njen pravni položaj, pomenijo akte ali odločbe, ki so lahko predmet ničnostne tožbe (sodba z dne 19. januarja 2017, Komisija/Total in Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, točki 35 in 36).
14
Ničnostna tožba je tako načeloma mogoča le zoper ukrep, s katerim zadevna institucija ob koncu upravnega postopka sprejme dokončno stališče. Za izpodbojne pa med drugim ni mogoče šteti vmesnih aktov, katerih cilj je priprava končne odločbe (sodba z dne 19. januarja 2017, Komisija/Total in Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, točka 37).
15
Čeprav v tem okviru ukrepi, ki so izključno pripravljalni, kot taki ne morejo biti predmet ničnostne tožbe, se je na njihove morebitne pravne pomanjkljivosti mogoče sklicevati v utemeljitvi tožbe zoper končni akt, za katerega so bili ti akti pripravljalna stopnja, kar zagotavlja učinkovito in popolno pravno varnost (sodba z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 12).
16
Vendar je treba učinke in pravno naravo izpodbijanega sklepa, sprejetega v skladu s členom 2(1) Uredbe št. 773/2004, presojati z vidika funkcije, ki jo ima v okviru postopka, ki vodi k sprejetju odločbe na podlagi poglavja III Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 in 102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 13).
17
Ta postopek je bil oblikovan, da se zadevnim podjetjem omogoči, da predstavijo svoje stališče in Komisijo čim bolje seznanijo z vsemi dejstvi, preden sprejme odločitev, ki vpliva na njihove interese. Namen tega postopka je torej, da se za ta podjetja ustvarijo procesna jamstva, in kot izhaja iz člena 10 Uredbe št. 773/2004, zagotovi pravica do izjave pred Komisijo (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 14).
18
Vendar bi ničnostna tožba zoper začetek postopka na podlagi člena 101 PDEU od sodišča Evropske unije lahko zahtevala, da opravi presojo vprašanj, o katerih se Komisija še ni imela priložnosti izreči, in bi tako povzročila predčasnost vsebinskih razprav ter pomešanje različnih faz upravnega in sodnega postopka. Taka tožba torej ne bi bila skladna s sistemom delitve pristojnosti med Komisijo in sodiščem Unije, s pravnimi sredstvi, določenimi v Pogodbi, ter z zahtevami učinkovitega izvajanja sodne oblasti in pravilnega poteka upravnega postopka (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 20).
19
Iz tega izhaja, da ima akt, kot je izpodbijani sklep, s katerim Komisija začne postopek na podlagi člena 101 PDEU, le učinke procesnega akta in zunaj postopkovnega položaja tožečih strank ne vpliva na njun pravni položaj (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 17).
20
Zlasti kar zadeva posledico, določeno v členu 11(6) Uredbe št. 1/2003, da začetek postopka, na katerega se nanaša izpodbijani sklep, organe, pristojne za konkurenco v državah članicah, razbremeni uporabe člena 101 PDEU glede na dejansko stanje, ki je predmet tega postopka, ta tožeči stranki ščiti pred vzporednimi postopki, ki jih vodijo ti organi. Ta posledica torej ne posega v njune interese (glej v tem smislu sodbo z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 18).
21
Ta ugotovitev velja, ne le, če noben nacionalni organ ni začel postopka na tem področju, temveč še toliko bolj, če je tak organ začel tak postopek in na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003 izgubil pristojnost za ta postopek. Če odločitev o začetku postopka na podlagi člena 101 PDEU ne vpliva na pravni položaj zadevnega podjetja, če to do takrat ni predmet nobenega drugega postopka, to namreč še toliko bolj velja, če je proti zadevnemu podjetju preiskavo že začel nacionalni organ.
22
Tožeči stranki se torej neupravičeno sklicujeta na člena 104 in 105 PDEU, ki določata nekatere povezave med pristojnostjo Komisije in pristojnostjo držav članic v zvezi z izvajanjem med drugim člena 101 PDEU. Te določbe se namreč nanašajo le na morebitne primere, ki niso zajeti z uredbo za uporabo člena 101 PDEU, sprejeto na podlagi člena 103 PDEU, kot je Uredba št. 1/2003. Kot je razvidno iz uvodne izjave 17 zadnjenavedene uredbe, je cilj pravila, določenega v členu 11(6) te uredbe (glej točki 20 in 21 zgoraj), zagotoviti dosledno uporabo pravil Unije o konkurenci in najboljše mogoče upravljanje omrežja javnih organov, ki ga sestavljajo Komisija in pristojni nacionalni organi, ki v tesnem sodelovanju uporabljajo pravila o konkurenci.
23
V teh okoliščinah dejstvo, da sta tožeči stranki izvedli potrebne ukrepe, da bi se nazadnje zanju uporabil program prizanesljivosti, ki ga izvaja zvezni urad za varstvo konkurence, ni upoštevno.
24
Na eni strani tožečima strankama namreč nič ne preprečuje, da zaprosita za uporabo Obvestila Komisije o imuniteti pred globami in znižanju glob v kartelnih zadevah (UL 2006, C 298, str. 17). Na drugi strani pa sta soobstoj in avtonomija, ki sta značilna za razmerje med programom Unije za prizanesljivost in tovrstnimi programi držav članic, izraz ureditve vzporednih pristojnosti Komisije in nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, določene z Uredbo št. 1/2003. Tako je v primeru kartela, katerega protikonkurenčni učinki lahko nastanejo v več državah članicah in lahko zato povzročijo ukrepanje več nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, in Komisije, podjetju, ki želi imeti korist od ureditve prizanesljivosti v povezavi s svojim sodelovanjem v zadevnem kartelu, v interesu, da prošnje za imuniteto ne vloži le pri nacionalnih organih, eventualno pristojnih za uporabo člena 101 PDEU, ampak tudi pri Komisiji (glej v tem smislu sodbo z dne 20. januarja 2016, DHL Express (Italy) in DHL Global Forwarding (Italy), C‑428/14, EU:C:2016:27, točki 58 in 59).
25
V takem primeru mora torej zadevno podjetje, ki želi, da se zanj uporabi tak program, izvesti potrebne ukrepe, da Komisija z morebitnim izvajanjem pristojnosti, ki jo ima na podlagi Uredbe št. 1/2003, čim manj ali sploh nič ne vpliva na ugodnosti, ki jih podjetje lahko zahteva na podlagi prizanesljivosti.
26
Poleg tega pretrganje zastaranja zaradi sprejetja izpodbijanega sklepa ne presega učinkov procesnega akta, ki vpliva izključno na postopkovni, in ne na pravni položaj podjetja, ki je predmet preiskave (sodba z dne 11. novembra 1981, IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, točka 17). Ta presoja povsem postopkovne narave teh učinkov velja ne le z vidika pretrganja zastaranja iz člena 25 Uredbe št. 1/2003, ampak tudi z vidika pretrganja zastaranja pooblastil, ki jih imajo nacionalni organi za naložitev sankcije, ki so lahko določene v nacionalnem pravu.
27
Posledično tudi trditve tožečih strank, ki se nanašajo na domnevno kršitev obveznosti končanja tega postopka v razumnem roku, ne bodo uspele. Če ob koncu postopka, ki ga je začela Komisija, tožeči stranki menita, da je ta institucija kršila svoje obveznosti glede trajanja postopka, bosta namreč lahko svoje pravice uveljavljali z vložitvijo tožbe, ki se jima bo zdela primerna za ta namen. Poleg tega je okoliščina, da se bo lahko morebitna preiskava, ki jo je vodil zvezni urad za varstvo konkurence, znova začela šele po koncu preiskave Komisije, le neizogibna in povsem postopkovna posledica tega, da je ta nacionalni organ izgubil pristojnost na podlagi člena 11(6) Uredbe št. 1/2003. Ta okoliščina torej ne more vplivati na ugotovitev, da je izpodbijani sklep pripravljalni akt, ki nima pravnih učinkov za tožeči stranki.
28
Podobno je tudi dejstvo, da morata tožeči stranki odslej opredeliti strategijo, ki jo bosta uporabljali v okviru preiskave Komisije, povsem postopkovna posledica začetka te preiskave, tako da izpodbijanega sklepa ne more preoblikovati v akt, ki posega v pravni položaj tožečih strank, in torej v izpodbojni akt.
29
Okoliščina, da je bil izpodbijani sklep sprejet, preden je bilo tožečima strankama poslano obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, prav tako ni upoštevna. Komisija se lahko v skladu s členom 2(1) Uredbe št. 773/2004 odloči začeti postopek za sprejetje odločbe v skladu s poglavjem III Uredbe št. 1/2003 kadar koli, vendar najpozneje do datuma, ko izda obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah. Zato dejstvo, da je izpodbijani sklep sprejela, preden je tožečima strankama sploh poslala obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, nikakor ne spremeni narave izpodbijanega sklepa kot pripravljalnega akta, ki ne vpliva na njun pravni položaj.
30
Iz zgornje presoje izhaja, da je izpodbijani sklep pripravljalni akt, ki nima pravnih učinkov za tožeči stranki v smislu člena 263 PDEU, tako da je treba sprejeti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija, in posledično tožbo zavreči kot nedopustno.
31
V skladu s členom 144(3) Poslovnika se, če je tožena stranka vložila ugovor nedopustnosti ali nepristojnosti iz člena 130(1) navedenega poslovnika, o predlogu za intervencijo odloči šele po zavrnitvi ugovora ali po sprejetju odločitve, da se odločanje o ugovoru pridrži za končno odločbo. Ker je bila v obravnavani zadevi tožba v celoti zavržena kot nedopustna, ni treba odločiti o predlogih za intervencijo, ki sta ju vložili Zvezna republika Nemčija in Svet.
Stroški
32
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeči stranki nista uspeli, se jima v skladu s predlogom Komisije naloži plačilo stroškov.
33
Poleg tega člen 144(10) Poslovnika določa, da če se postopek v glavni stvari, kot v obravnavani zadevi, konča pred odločitvijo o predlogu za intervencijo, predlagatelj intervencije in glavne stranke nosijo vsak svoje stroške, povezane s predlogom za intervencijo. Ker predloga za intervencijo tožečima strankama in Komisiji nista bila vročena in zato te v zvezi z njima niso imele stroškov, je treba šteti, da Zvezna republika Nemčija in Svet nosita vsak svoje stroške v zvezi s tem.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)
sklenilo:
1.
Tožba se zavrže.
2.
O predlogih za intervencijo Zvezne republike Nemčije in Sveta Evropske unije ni treba odločati.
3.
Družbi Silgan Closures GmbH in Silgan Holdings, Inc. poleg svojih stroškov nosita stroške Evropske komisije.
4.
Zvezna republika Nemčija in Svet nosita svoje stroške, povezane s predlogoma za intervencijo.
V Luxembourgu, 15. marca 2019.
Sodni tajnik
E. Coulon
Predsednik
D. Gratsias
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.