62017CC0349
MELCHIOR WATHELET
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. szeptember 25. (
1
)
C‑349/17. sz. ügy
Eesti Pagar AS
kontra
Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus,
Majandus‑ ja Kommunikatsiooniministeerium
(a Tallinna Ringkonnakohus [tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Állami támogatások – 800/2008/EK rendelet – Ösztönző hatással rendelkező támogatások – Támogatás iránti kérelem benyújtása a projekttel kapcsolatos munkálatok megkezdése előtt – E feltétel értékelése – A nemzeti hatóságok hatásköre – Az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése – A jogellenesnek tekintett támogatás visszatéríttetésére vonatkozó, a nemzeti hatóságokat terhelő kötelezettség vagy annak hiánya – A bizalomvédelem általános uniós jogi elve – Elévülés – Az Európai Bizottság vagy nemzeti bíróság határozatának hiánya – A jogellenes támogatás nemzeti hatóság általi visszatéríttetésére alkalmazandó határidő meghatározása – Jogalap – Kamatok – Kamatok követelésére vonatkozó kötelezettség vagy annak hiánya – Jogalap – Részletes alkalmazási szabályok”
1.
A Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország) által előterjesztett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem egy sor fontos és kényes kérdést vet fel az állami támogatásokkal kapcsolatban.
2.
E kérelem többek között a következőkre vonatkozik: először is a 800/2008/EK rendelet (
2
) 8. cikke (2) bekezdésének értelmezésére; másodszor a tagállamoknak a jogellenes támogatások visszatéríttetésére vonatkozó kötelezettségére; harmadszor a bizalomvédelem általános uniós jogi elvére; negyedszer a jogellenes támogatás tagállam általi visszatéríttetésére alkalmazandó elévülési időre; és ötödször a tagállamokat terhelő azon kötelezettségre, hogy a jogellenes támogatás visszatéríttetésekor kamatot követeljenek.
3.
Ez az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Eesti Pagar AS és az Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (vállalkozásfejlesztési alapítvány [EAS]), valamint a Majandus‑ ja Kommunikatsiooniministeerium (gazdasági és kommunikációs minisztérium, a továbbiakban: minisztérium) közötti, az EAS egy – a minisztérium által az Eesti Pagar kifogása nyomán helybenhagyott – határozatának jogszerűségével kapcsolatos jogvitában került előterjesztésre, amely határozattal az EAS az Eesti Pagart az EAS által e társaság részére korábban folyósított támogatás jogcímén 526300 euró összeg, valamint annak kamatai visszafizetésére kötelezte.
I. Jogi háttér
A.
Az uniós jog
4.
A 2988/95/EK, Euratom rendelet (
3
) 3. cikke (1) bekezdésének első albekezdése rögzíti:
„Az eljárás elévülési ideje [a] […] szabálytalanság elkövetését követő négy év. Mindazonáltal az ágazati szabályok ennél rövidebb, de legalább hároméves időszakot is előírhatnak.”
5.
A 659/1999/EK rendelet (
4
) 14. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint:
„(1)   Amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére (a továbbiakban: »visszatérítési [helyesen: visszatéríttetési] határozat«). A Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését [helyesen: visszatéríttetését], amennyiben az ellentétes a[z uniós] jog valamelyik általános elvével.
(2)   A visszatérítési [helyesen: visszatéríttetési] határozat szerint visszatérítésre kerülő [helyesen: visszatéríttetendő] támogatás magában foglalja a Bizottság által megfelelő kamatlábbal meghatározott kamatot. A kamat attól a naptól esedékes, amikor a jogellenes támogatást a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, addig a napig, amíg visszafizetésre nem került.”
6.
E rendelet 15. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Bizottság támogatás‑visszatéríttetésre vonatkozó hatásköre tízéves jogvesztő határidőn [helyesen: elévülési időn] belül érvényesíthető.”
7.
A 794/2004/EK rendelet (
5
) 9. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Amennyiben külön határozat másképpen nem rendelkezik, a[z EUM‑]Szerződés [108.] cikke (3) bekezdésének megsértésével nyújtott állami támogatás visszatérítése esetén alkalmazandó kamatláb a Bizottság által minden egyes naptári év előtt meghatározott éves százalékos kamatláb.
(2)   A kamatlábat úgy kell megállapítani, hogy 100 bázisponttal kell növelni az egy évre vonatkozó pénzpiaci kamatlábat. Amennyiben ezek az adatok nem állnak rendelkezésre, a három hónapos pénzpiaci kamatot, vagy ennek hiányában az államkötvények hozamát kell használni.
(3)   Megbízható pénzpiaci kamatláb vagy kötvényhozam vagy azzal egyenértékű adatok hiányában, illetve rendkívüli körülmények esetén a Bizottság – az érintett tagállammal (tagállamokkal) szoros együttműködésben – eltérő módszerrel, a rendelkezésére álló információk alapján határozhatja meg a visszatérítési kamatlábat.
(4)   A visszatérítési kamatlábat évente felül kell vizsgálni. Ennek alapján az alapkamatlábat az adott év szeptemberében, októberében és novemberében jegyzett egyéves pénzpiaci kamatlábak alapján határozzák meg. Az így kiszámított kamatlábat a következő év egészében alkalmazni kell.
(5)   Tekintettel a nagymértékű és hirtelen ingadozásokra, a kamatlábat minden olyan alkalommal aktualizálni kell, amikor a megelőző három hónapra számított átlagos kamatláb több mint 15%‑kal eltér az érvényben lévő kamatlábtól. Az említett új kamatláb a számításhoz figyelembe vett hónapot követő második hónap első napjától alkalmazandó.”
8.
E rendelet 11. cikke pontosítja:
„(1)   Az alkalmazandó kamat mértéke az azon időpontra vonatkozó kamatlábnak felel meg, amikor a jogellenes támogatást első alkalommal a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották.
(2)   A kamatlábat konszolidált alapon [helyesen: kamatos kamattal] a támogatás visszatérítésének időpontjáig kell alkalmazni. Az előző évben felhalmozott kamat a következő években tovább kamatozik.
(3)   Az (1) bekezdésben említett kamatlábat a teljes időszakra alkalmazni kell a visszatérítés időpontjáig. Ha azonban a jogellenes támogatásnak a kedvezményezett részére történő első rendelkezésére bocsátása és a támogatás visszatérítésének időpontja között egy évnél hosszabb idő telt el, a kamat mértékét az éves időszakokra újra kell számolni, az újraszámítás időpontjában hatályos kamatláb alapulvételével.”
9.
Az 1083/2006/EK rendelet (
6
) 101. cikke előírja:
„A Bizottság által végrehajtott pénzügyi korrekció nem érinti a tagállamoknak az e rendelet 98. cikkének (2) bekezdése szerinti visszafizettetésre vonatkozó kötelezettségét, valamint az állami támogatás visszafizettetésére vonatkozóan a[z EUM‑]Szerződés [107.] cikke és [a 659/1999 rendelet] 14. cikke értelmében fennálló kötelezettségét sem.”
10.
Az általános csoportmentességi rendelet (28) preambulumbekezdése értelmében:
„Annak biztosítása érdekében, hogy a támogatásra szükség legyen és ösztönzőleg hasson további tevékenységek vagy projektek beindítására, e rendelet nem alkalmazható olyan tevékenységekhez nyújtott támogatásra, amelyeket a kedvezményezett a piaci feltételek szerint már támogatás nélkül is tudna végezni. Bármely, e rendelet alkalmazásában kkv‑nak [kis‑ és középvállalkozásnak] nyújtott támogatás tekintetében az ösztönzést meglévőnek kell tekinteni, ha a kkv a támogatott projekt vagy tevékenységek végrehajtásával kapcsolatos tevékenységek megkezdése előtt támogatás iránti kérelmet nyújt be a tagállamhoz.[…]”
11.
Ugyanezen rendelet 8. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint:
„(1)   E rendelet csak az ösztönző hatással bíró támogatásokat mentesíti.
(2)   A kkv‑k részére e rendelet alapján nyújtott támogatást akkor kell ösztönző hatásúnak tekinteni, ha a projekttel kapcsolatos munkálatok vagy tevékenységek megkezdése előtt a kedvezményezett támogatás iránti kérelmet nyújtott be az érintett tagállamhoz.”
12.
Az 1303/2013/EU rendelet (
7
)„Az irányító hatóság feladatai” című 125. cikkének (4) és (5) bekezdése szerint:
„(4)   Az operatív program pénzügyi irányításával és kontrolljával kapcsolatosan az irányító hatóság:
a)
megvizsgálja, hogy […] a társfinanszírozott termékek és szolgáltatások […] az alkalmazandó uniós és nemzeti jogszabályokkal, az operatív programmal összhangban állnak‑e és a műveletre vonatkozó támogatási feltételeket teljesítik‑e;
[…]
c)
eredményes és arányos csalásellenes intézkedéseket alkalmaz figyelembe véve az azonosított kockázatokat;
[…]
(5)   A (4) bekezdés első albekezdésének a) pontja szerinti ellenőrző vizsgálatok a következő eljárásokat tartalmazzák:
a)
a kedvezményezettek minden egyes kifizetési kérelmének dokumentumalapú ellenőrzése;
b)
a műveletek helyszíni ellenőrzése.
A helyszíni ellenőrzések gyakorisága és kiterjedése arányos a művelethez rendelt közpénzből nyújtott támogatás összegével, és az ilyen vizsgálatok, valamint az audithatóság által a teljes irányítási és kontrollrendszer vonatkozásában végzett ilyen ellenőrzések és auditok által kimutatott kockázat mértékével.”
13.
E rendelet „A tagállamok által végrehajtott pénzügyi korrekciók” című 143. cikkének (1) és (2) cikke rögzíti:
„(1)   Elsődlegesen a tagállamok feladata a szabálytalanságok kivizsgálása és a szükséges pénzügyi korrekciók elvégzése, valamint a visszatérítések kezdeményezése. […]
(2)   A tagállamok elvégzik a műveletek vagy az operatív programok esetében feltárt egyedi vagy az egész rendszert érintő szabálytalanságokkal kapcsolatban szükséges pénzügyi korrekciókat. A pénzügyi korrekciók a művelet vagy az operatív program számára közpénzből nyújtott hozzájárulás részben vagy egészben történő megszüntetését jelentik. […]”
14.
A 651/2014/EU rendelet (
8
) 2. cikkének 23. pontjában a következő fogalommeghatározás szerepel:
„»munkák megkezdése«: vagy a beruházás építési munkáinak megkezdése, vagy a berendezések megrendelésére irányuló első, jogilag kötelező érvényű kötelezettségvállalás, vagy más olyan kötelezettségvállalás, mely a beruházást visszafordíthatatlanná teszi, attól függően, hogy melyikre kerül előbb sor. Nem tekintendő a munkák megkezdésének a földterület megvásárlása, és az olyan előkészítő munkák, mint az engedélyek megszerzése és megvalósíthatósági tanulmányok készítése. Felvásárlás esetén a »munkák megkezdése« a felvásárolt létesítményhez közvetlenül kapcsolódó eszközök megszerzésének időpontja;”
15.
Az (EU) 2015/1589 rendelet (
9
)„A nemzeti bíróságokkal való együttműködés” című 29. cikkének (1) bekezdése rögzíti:
„Az EUMSZ 107. [cikk] (1) bekezdésének vagy 108. cikkének alkalmazására irányuló eljárás során a tagállamok bíróságai felkérhetik a Bizottságot arra, hogy adjon át részükre birtokában lévő információkat vagy véleményezzen az állami támogatási szabályok alkalmazására vonatkozó kérdéseket.”
16.
A 2007–2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (HL 2006. C 54., 13. o.) 38. pontja rögzíti:
„Fontos biztosítani azt, hogy a regionális támogatás valódi ösztönző hatást gyakoroljon a beruházásokra, amelyeket egyébként nem valósítanának meg a támogatott területeken. Ezért egy támogatási program alapján támogatás csak akkor ítélhető oda, ha még a beruházás megkezdése előtt (39) a kedvezményezett támogatás iránti kérelmét benyújtja, és a programot kezelő hatóság írásban megerősíti (40), hogy a – további részletes vizsgálat tárgyát képező – projekt elvben megfelel a programban meghatározott jogosultsági feltételeknek. Minden támogatási programnak kifejezett utalást is kell tartalmaznia mindkét feltételre (41). Ad hoc támogatás esetén a beruházás megkezdése előtt az illetékes hatóság köteles a támogatás odaítéléséről szóló szándéknyilatkozatot tenni, amelyben feltételül kell szabni az intézkedés Bizottság általi elfogadását. Amennyiben a beruházás az e bekezdésben foglalt feltételek teljesülése előtt megkezdődik, a teljes projekt elveszíti jogosultságát a támogatásra.”
17.
Ezen iránymutatás 39. lábjegyzete pontosítja:
„A »beruházás megkezdése« vagy az építkezési munkálatok megkezdését jelenti, vagy a vállalkozás első kötelezettségvállalását felszerelés megrendelésére, ide nem értve az előzetes megvalósíthatósági tanulmányokat.”
18.
Az állami támogatásra vonatkozó jogszabályok nemzeti bíróságok általi végrehajtásáról szóló bizottsági közlemény (HL 2009. C 85., 1. o.) 16., 20. és 41. pontja rögzíti:
„16.
A nemzeti bíróságok előtt állami támogatási ügyekben folyó eljárások olykor egy csoportmentességi rendelet, illetve egy létező vagy jóváhagyott támogatási program alkalmazhatóságát is érinthetik. Amennyiben egy ilyen rendelet vagy program alkalmazhatóságáról van szó, a nemzeti bíróság csak azt vizsgálhatja, hogy a rendelet vagy a program valamennyi feltétele teljesül‑e. Nem vizsgálhatja egy támogatási intézkedés összeegyeztethetőségét, akkor sem, ha ez nem áll fenn, hiszen ennek vizsgálata a Bizottság kizárólagos felelőssége [helyesen: Amennyiben e feltételek nem teljesülnek, nem vizsgálhatja egy támogatási intézkedés összeegyeztethetőségét, hiszen ennek vizsgálata a Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik].
[…]
20.
A Bizottság legfőbb szerepe a javasolt támogatási intézkedések [belső] piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése az [EUM]‑Szerződés [107.] cikkének (2) és (3) bekezdésében megállapított kritériumok alapján. Az összeegyeztethetőség értékelése a Bizottság kizárólagos felelősségi körébe [helyesen: kizárólagos hatáskörébe] tartozik, ahol a felülvizsgálatot [az uniós] bíróságok végzik. [A Bíróság] állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a nemzeti bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy egy állami támogatási intézkedést az [EUM]‑Szerződés [107.] cikkének (2) vagy (3) bekezdésével összeegyeztethetőnek nyilvánítsanak.
[…]
41.
A jogellenes támogatás kamata tekintetében fennálló visszafizettetési kötelezettségüknek való megfelelés érdekében a nemzeti bíróságoknak meg kell határozniuk a visszafizetendő kamat összegét. E tekintetben a következő elveket kell alkalmazni:
a)
A kiindulási pont a támogatás névleges összege.
b)
Az alkalmazandó kamatláb és számítási módszer meghatározásakor a nemzeti bíróságoknak figyelembe kellene venniük, hogy a jogellenes támogatás kamatának nemzeti bíróság általi visszafizettetése ugyanazt a célt szolgálja, mint a kamatnak a Bizottság általi, [a 659/1999] rendelet 14. cikke szerinti visszafizettetése. Ezen túlmenően a jogellenes támogatás kamatának visszafizetésére irányuló követelések közvetlenül az [EUMSZ 108. cikk] (3) bekezdésén alapuló [uniós] jogi követelések. […]
c)
[A 659/1999] rendelet 14. cikkével való összhang biztosítása, valamint a tényleges érvényesülési követelmény betartása érdekében a Bizottság úgy látja, hogy a nemzeti bíróság által alkalmazott kamatszámítási módszer nem lehet a végrehajtási rendeletben előírtnál kevésbé szigorú. Következésképpen a jogellenes támogatás kamatát kamatos kamattal kell kiszámítani, az alkalmazott kamatláb pedig nem lehet alacsonyabb a referencia‑kamatlábnál.
d)
Az egyenértékűség elvéből ezenfelül a Bizottság szerint az következik, hogy amennyiben a kamatláb nemzeti jog szerinti számítása szigorúbb a végrehajtási rendeletben megállapítottnál, a nemzeti bíróságnak az [EUMSZ 108. cikk] (3) bekezdésén alapuló követelésekre is a szigorúbb nemzeti szabályokat kell alkalmaznia.
e)
A kamatszámítás kezdeti időpontjának mindig arra a napra kell esnie, amikor a jogellenes támogatást a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották. A befejező időpont a nemzeti bíróság ítélethozatalának időpontjában meglévő helyzettől függ […].”
B.
Az észt jog
19.
A Perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seadus (a 2007–2013 közötti időszak strukturális támogatásairól szóló törvény, a továbbiakban: STS) (
10
)„A támogatás visszatéríttetése” című 26. §‑ának (5) és (6) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„(5)   A visszatéríttetésről legkésőbb 2025. december 31‑ig lehet határozatot hozni. Az [1083/2006 rendelet] 88. cikkében szabályozott esetben a kormány által a dokumentumok megőrzésére előírt határidő lejártáig lehet határozatot hozni a visszatéríttetésről.
(6)   A kormány megállapítja a támogatás visszatéríttetésének és visszafizetésének feltételeit és az alkalmazandó eljárást.”
20.
E törvény „Kamatok és késedelmi kamatok” című 28. §‑ának (1)–(3) bekezdése rögzíti:
„(1)   A jelen törvény 26. §‑ának (1) és (2) bekezdése alapján visszatéríttetendő támogatás fennmaradó összegét kamat terheli. A visszafizetendő támogatás fennmaradó összegére vonatkozó kamat hathavi Euribor plusz 5% évente. A kamatszámítás alapja 360 napos időszak.
(11)   Nem kerül felszámításra kamat, ha elért nyereséget téríttetnek vissza, és ha a támogatás kedvezményezettje teljesítette a projektből származó nyereség bejelentésére vonatkozó kötelezettségét, amely a jelen törvény 21. §‑ának (2) bekezdése alapján meghatározott eljárás szerint terheli.
(2)   Azon a napon kezdődik a kamat számítása, amely napon hatályba lép a visszatéríttetést elrendelő határozat, és azt a kamatlábat kell alkalmazni, amely a határozathozatal szerinti naptári hónapot megelőző hónap utolsó munkanapján érvényes volt. Ha a támogatás kérelmezése vagy felhasználása során bűncselekményt követtek el, a kamatot a támogatás kifizetésének napjától kell számítani, az azon a napon érvényes kamatláb szerint.
(3)   A kamat a támogatás visszafizetésének napjáig kerül felszámításra, de nem tovább, mint a visszafizetés határideje, halasztás esetén a visszafizetés végleges határideje. […]”
21.
A määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord” (a támogatás visszatéríttetésének és visszafizetésének, valamint a támogatás nyújtása és felhasználása során felmerült jogsértésre vonatkozó információ továbbításának feltételeiről és az alkalmazandó eljárásról szóló, 2006. december 22‑i 278. sz. rendelet) (
11
)„A támogatás visszatéríttetése” című 11. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A támogatás visszatéríttetéséről szóló határozat mérlegelési jogkörben hozott határozat; e határozatot a támogatás visszatéríttetését megalapozó okról való tudomásszerzés napjától számított 45 naptári napon belül, 127823 eurót meghaladó összegű visszatéríttetendő támogatás esetén 90 naptári napon belül kell meghozni. Indokolt esetekben e határozathozatali határidő méltányos határidővel meghosszabbítható.”
22.
A määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord” (az ipari vállalkozások technológiai beruházásai támogatásának feltételeiről és az alkalmazandó eljárásról szóló, 2008. június 4‑i 44. sz. miniszteri rendelet [hatályba lépett 2008. június 15‑én] [RTL 2008., 48, 658; RT I, 2013.01.04., 9; a továbbiakban: 44. sz. rendelet]) „Hatály” című 1. §‑a különösen a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az ipari vállalkozások technológiai beruházásai támogatásának (a továbbiakban: az intézkedés) feltételei és az alkalmazandó eljárás a »gazdasági környezet javítása« operatív program prioritási tengelyének »a vállalkozások innovációs és növekedési kapacitása« célkitűzései megvalósítása érdekében kerülnek meghatározásra.
(2)   Az intézkedés keretében nyújtható: 1) az [általános csoportmentességi rendelet] rendelkezéseinek megfelelően odaítélt és az ugyanezen rendelet rendelkezéseinek és a [konkurentsiseadus (versenytörvény)] 342. §‑ának hatálya alá tartozó regionális támogatás; […]”
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
23.
Az Eesti Pagar 2008. augusztus 28‑án adásvételi szerződést kötött, amelynek értelmében a Kauko‑Telko Oy társaság felé vállalta, hogy 2770000 eurós áron formakenyér‑ és toastkenyérgyártó gépsort szerez be. A szerződés rendelkezéseinek megfelelően a szerződés az első, 5%‑os előleg 2008. szeptember 3‑án történt átutalását követően hatályba lépett.
24.
Az Eesti Pagar 2008. szeptember 29‑én lízingszerződést kötött a Nordea Finance Estonia társasággal, majd a felek ezt követően 2008. október 13‑án háromoldalú adásvételi szerződést kötöttek, amelyben a Kauko‑Telko vállalta, hogy e kenyérgyártó gépsort a Nordea Finance Estoniának eladja, ez utóbbi pedig vállalta, hogy azt az Eesti Pagarnak lízingbe adja. E szerződés az aláírásával hatályba lépett.
25.
2008. október 24‑én az Eesti Pagar a 44. sz. rendelet 1. §‑a alapján az EAS‑hoz az említett kenyérgyártó gépsor beszerzésére és üzembe helyezésére vonatkozó támogatás iránti kérelmet nyújtott be. Az EAS e kérelemnek 2009. március 10‑i határozatával 526300 euró összeg erejéig helyt adott.
26.
2014. január 8‑án az EAS határozatot hozott, amelyben az Eesti Pagartól visszakövetelte a támogatás összegét, a támogatás kifizetésének napjától a visszatéríttetési határozat napjáig számított, 98454 euró összegű kamatos kamatokkal együtt. E határozat szerint egy 2012 decemberében lefolytatott utólagos ellenőrzés során fény derült a 2008. augusztus 28‑i adásvételi szerződés létezésére, amelyet a támogatás iránti kérelem EAS‑hoz történő benyújtása előtt kötöttek, így az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdése által megkövetelt ösztönző hatás nem bizonyított.
27.
2014. február 10‑én az Eesti Pagar e visszatéríttetési határozattal szemben kifogást terjesztett elő a minisztériumhoz, amelyet a 2014. március 21‑i Majandus‑ ja Kommunikatsiooniministeeriumi käskkiri nr 14‑0003 Vaideotsus (14‑0003. sz. minisztériumi határozat) elutasított.
28.
2014. április 21‑én az Eesti Pagar a Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság, Észtország) előtt keresetet indított, amelyben kérte elsődlegesen az EAS visszatéríttetési határozatának és a minisztérium helybenhagyó határozatának megsemmisítését, másodlagosan e határozatok jogellenességének megállapítását a támogatás visszafizettetése tekintetében, és harmadlagosan e határozatok megsemmisítését a követelt kamatok tekintetében. 2014. november 17‑i ítéletében e bíróság az említett keresetet teljes egészében elutasította.
29.
2014. december 16‑án az Eesti Pagar ezen ítélettel szemben fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz, amely azt 2015. szeptember 25‑i ítéletével elutasította.
30.
2015. október 26‑án az Eesti Pagar felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, amelynek a Riigikohus (legfelsőbb bíróság, Észtország) 2016. június 9‑i ítéletével részben helyt adott, és hatályon kívül helyezte a kérdést előterjesztő bíróság ítéletét, valamint megsemmisítette a visszatéríttetési határozat rendelkező részének 1.1 pontját, továbbá az 1.2 pontnak – az 1.1 pontnak megfelelően kiszámított kamatos kamatok összege alapján kiszámítandó – kamatokra vonatkozó részét; az ügyet egyebekben visszautalta a kérdést előterjesztő bíróság elé újbóli elbírálás céljából. A Riigikohus (legfelsőbb bíróság) ezen ítélete többek között a következő megfontolásokon alapul:
–
a berendezések megvásárlására vonatkozó, a támogatási kérelem benyújtását megelőző kötelezettségvállalás nem zárja ki az ösztönző hatást, amennyiben a vevő túlzott nehézségek nélkül szabadulhat a szerződésből a támogatás megtagadása esetén, ami a jelen esetben nem tűnik kizártnak;
–
a tagállamokat az uniós jog egyetlen rendelkezése sem kötelezi kifejezetten és kötelezően arra, hogy valamely támogatást a Bizottság határozata nélkül visszatéríttessenek, az ilyen támogatás tagállami kezdeményezésre történő visszatéríttetése a tagállami hatóságok diszkrecionális jogkörébe tartozik;
–
a támogatás tagállami kezdeményezésre történő visszatéríttetése keretében diszkrecionális mérlegelést kell folytatni, figyelembe véve a kedvezményezett jogos bizalmát, amely bizalom keletkezhet valamely nemzeti hatóság intézkedéséből adódóan;
–
a jelen ügyben nem egyértelmű, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében előírt négyéves elévülési idő alkalmazandó‑e a tagállam által kifizetett strukturális támogatások visszatéríttetésének eseteire, és a 659/1999 rendelet 15. cikkének (1) bekezdésében előírt tízéves elévülési idő a Bizottság támogatás visszatéríttetéséről szóló határozatának hiányában mindenesetre nem alkalmazandó;
–
sem az észt jog, sem az uniós jog nem biztosít jogalapot a támogatás kifizetése és visszatéríttetése közötti időszakra vonatkozó kamatok követelésére, különösen, mivel a 794/2004 rendelet 9. és 11. cikke, a 659/1999 rendelet 14. cikke (2) bekezdése első mondatának megfelelően, csak a Bizottság határozata szerint visszatéríttetendő támogatás kamataira vonatkozik, és a 2988/95 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése, valamint 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja nem állapít meg kamatfizetési kötelezettséget, hanem azt feltételezi, hogy ilyen kötelezettséget az uniós vagy tagállami jogi aktusok írnak elő.
31.
A kérdést előterjesztő bíróság előtt ily módon megismételt eljárás keretében az Eesti Pagar többek között azt állítja, hogy az általa 2008. augusztus 28‑án, szeptember 29‑én és október 13‑án kötött szerződések nem voltak kötelező erejűek, mivel a támogatás megtagadása esetén azokat könnyen megszüntethette volna, alacsony elállási költség mellett. A projekt a kért támogatás nélkül nem valósult volna meg, és az EAS‑nak a támogatás ösztönző hatását érdemben kellett volna értékelnie.
32.
E társaság előadja továbbá, hogy az EAS előtt a támogatási kérelem benyújtásának időpontjában ismert volt a szerződések megkötése, és hogy az EAS egy képviselője ajánlotta neki, hogy a szerződéseket az említett kérelem benyújtása előtt kösse meg. A kért támogatás odaítélésével az EAS így jogos bizalmat keltett benne a támogatás jogszerűségét illetően.
33.
Az Eesti Pagar előadja továbbá, hogy az EAS‑t nem terheli a támogatás visszatéríttetésére vonatkozó kötelezettség, valamint másodlagosan, hogy a támogatás visszatéríttetése a 278. sz. rendelet 11. §‑ának (1) bekezdése és az STS 26. §‑ának (6) bekezdése, valamint a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése alapján elévült, és hogy a követelt kamatok ellentétesek az STS 27. §‑ának (1) bekezdésével és 28. §‑ának (1)–(3) bekezdésével.
34.
Az EAS és a minisztérium úgy véli, hogy a támogatási kérelem nem felelt meg az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében rögzített feltételeknek, és hogy az EAS különösen az 1083/2006 rendelet 101. cikke alapján köteles volt az Eesti Pagartól a támogatás visszafizetését követelni.
35.
Az EAS vitatja, hogy a kérelem vizsgálatakor tudomással bírt volna az Eesti Pagar által 2008. augusztus 28‑án, szeptember 29‑én és október 13‑án kötött szerződésekről, és azok megkötését ajánlotta volna. Így tehát nem keletkeztetett semmilyen jogos bizalmat az említett társaságban. A minisztérium véleménye szerint mindenesetre sem a kedvezményezett jóhiszeműsége, sem egy közigazgatási szerv magatartása nem ment fel a jogellenes támogatás visszafizetésére vonatkozó kötelezettség alól.
36.
Az EAS és a minisztérium szerint a jelen ügyben a 659/1999 rendelet 15. cikkének (1) bekezdésében előírt tízéves elévülési idő alkalmazandó, legalábbis analógia útján, és a kamatfizetési kötelezettség ugyanezen rendelet 11. cikkének (2) bekezdéséből és 14. cikkének (2) bekezdéséből következik.
37.
2016. december 30‑án a Bizottság a 2015/1589 rendelet 29. cikke (1) bekezdésével összhangban amicus curiaeként észrevételeket nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz.
38.
A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi először is, hogy noha egy belső jogi szabály alapján, amely szerint a nem a legmagasabb fokon eljáró bíróságokat köti a magasabb fokon eljáró bíróság jogi értékelése, a kérdést előterjesztő bíróságot köti a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) 2016. június 9‑i ítélete, amelyben e bíróság kifejti a jogértelmezésre és jogalkalmazásra vonatkozó álláspontját, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kiderül, hogy egy ilyen szabály megléte nem fosztja meg az EUMSZ 267. cikkben előírt azon lehetőségtől, hogy az uniós jog értelmezésével kapcsolatos kérdésekkel a Bírósághoz forduljon.
39.
Másodszor a kérdést előterjesztő bíróság kétségeit fejezi ki a tekintetben, hogy a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) elemzése, amely szerint meg lehet vizsgálni azon kérdést, hogy a támogatás iránti kérelmet benyújtó személy a támogatás megtagadása esetén túlzott nehézségek nélkül szabadulni tudott volna‑e a szerződésekből, érvényes‑e az ösztönző hatásnak a tagállam által az általános csoportmentességi rendelet alapján elvégzett értékelése tekintetében is, valamint kétségeit fejezi ki a tekintetben is, hogy a tagállami hatóság hatáskörrel rendelkezik‑e annak érdemi értékelésére, hogy a támogatás rendelkezik‑e ösztönző hatással.
40.
Harmadszor e bíróság megítélése szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlatából nem derül ki egyértelműen, hogy a Bizottság ilyen értelmű határozata nélkül valamely jogellenes támogatás visszatéríttetéséről határozó tagállam kiindulhat‑e a nemzeti közigazgatási eljárási jogi elvekből, és figyelembe veheti‑e a támogatás kedvezményezettjében a nemzeti hatóság által keltett jogos bizalmat.
41.
Negyedszer a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, az sem egyértelmű továbbá, hogy a tagállami hatóság által a jogellenes támogatás visszatéríttetéséről hozott határozat esetén a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében megállapított négyéves elévülési időből kell‑e kiindulni, vagy a 659/1999 rendelet 15. cikkének (1) bekezdésben megállapított tízéves elévülési időből.
42.
Ötödször a kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy noha a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) a jogvitát a kamatok tekintetében részben elbírálta, és a visszatéríttetési határozatot megsemmisítette, amennyiben az az Eesti Pagart kamatok megfizetésére kötelezte, az ügy elbírálása érdekében továbbra is szükséges tisztázni, hogy az uniós jog milyen feltételekhez köti a kamatfizetést a jogellenes támogatás tagállam kezdeményezésére történő visszatéríttetése esetén.
43.
Márpedig a Bíróság ítélkezési gyakorlata nem dönti el kellő egyértelműséggel, hogy a tagállami hatóságnak a jogellenes támogatás saját kezdeményezésre történő visszatéríttetése esetén az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében szereplő célkitűzésekből kell‑e kiindulnia, a kamatok követelésére vonatkozó belső jogi szabályoktól függetlenül, és hogy a kamatokat a 794/2004 rendelet 9. és 11. cikkében foglalt rendelkezések alapján kell‑e számítania.
44.
E körülmények között a Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„[1)]
Úgy kell‑e értelmezni [az általános csoportmentességi rendelet] 8. cikkének (2) bekezdését, hogy e rendelkezéssel összefüggésben »a projekttel kapcsolatos munkálatok vagy tevékenységek« végrehajtása megkezdődött, ha a támogatandó tevékenység [többek között] egy eszköz megvásárlásából áll, és megkötötték az érintett eszköz megvásárlásáról szóló szerződést? A tagállami hatóságok vizsgálhatják‑e a hivatkozott rendelkezésben megállapított kritérium megsértését egy olyan szerződéstől való elállás költségei alapján, amely nem tesz eleget az ösztönző hatás követelményének? Ha a tagállami hatóságokat megilleti ilyen hatáskör, akkor a szerződéstől való elállás vonatkozásában mekkora (százalékban kifejezett) költség esetén lehet abból kiindulni, hogy az az ösztönző hatás követelménye teljesítésének szempontjából kellően elhanyagolható?
[2)]
A tagállami hatóság akkor is köteles‑e visszatéríttetni az általa nyújtott jogellenes támogatást, ha [a] […] Bizottság nem hozott ennek megfelelő határozatot?
[3)]
A támogatás odaítéléséről döntő tagállami hatóság – abban a téves feltevésben, hogy a csoportmentességi feltételeknek megfelelő támogatásról van szó, miközben valójában jogellenes támogatást nyújt – kelthet‑e jogos bizalmat a támogatás kedvezményezettjében? A kedvezményezett jogos bizalmának indokolásához elegendő‑e különösen, ha a jogellenes támogatás nyújtásakor a tagállami hatóságnak tudomása van azokról a körülményekről, amelyek eredményeképpen a támogatás nem tartozik a csoportmentesség körébe?
Az előző kérdésre adandó igenlő válasz esetén a közérdeket és az érintett személy érdekeit kell egymással szemben mérlegelni. A megfelelő mérlegeléssel összefüggésben jelentősége van‑e annak, hogy a Bizottság a szóban forgó támogatással kapcsolatban olyan határozatot hozott, amelyben összeegyeztethetetlennek tartja azt a [belső] piaccal?
[4)]
Milyen elévülési idő vonatkozik a jogellenes támogatás tagállami hatóság általi visszatéríttetésére? Ez az idő [tíz] év, amelynek elteltével a támogatás [a 659/1999 rendelet] 1. és 15. cikke szerint létező támogatássá válik, és már nem fizettethető vissza, vagy [a 2988/95 rendelet] 3. cikkének (1) bekezdése szerinti [négy] év?
Mi a jogalapja az ilyen visszatéríttetésnek, ha a támogatást strukturális alapból nyújtották: az [EUMSZ] 108. cikk (3) bekezdése vagy [a 2988/95 rendelet]?
[5)]
Ha a tagállami hatóság jogellenes támogatást téríttet vissza, ennek keretében köteles‑e kamatot követelni a kedvezményezettől a jogellenes támogatás tekintetében? Amennyiben igen, úgy milyen szabályok vonatkoznak a kamatszámításra többek között a kamatláb és a számítási időszak tekintetében?”
III. A Bíróság előtti eljárás
45.
Írásbeli észrevételeket nyújtott be az Eesti Pagar, az észt és a görög kormány, valamint a Bizottság. Az EAS‑t és valamennyi fent említett felet – a görög kormány kivételével – a Bíróság a 2018. június 18‑án tartott tárgyaláson hallgatta meg.
IV. Elemzés
A.
Az alapeljárás előzményeiről
1. A felek észrevételeinek összefoglalása
46.
A Bizottság megjegyzi, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem fogalmazott meg végleges következtetést először is a megkötött szerződések kötelező jellegére, továbbá az EAS‑nak a támogatási kérelem értékelésekor az e szerződések megkötéséről való tudomására, és végül az EAS által az Eesti Pagarhoz intézett, a szerződések megkötésére irányuló ajánlás létezésére vonatkozóan.
47.
A Bizottság pontosítja, hogy a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) 2016. június 9‑i ítéletéből, valamint az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből azt a következtetést vonja le egyrészről, hogy legalábbis a 2008. október 13‑i háromoldalú adásvételi szerződés kötelezettségvállalást jelentett, és másrészről, hogy a kérdést előterjesztő bíróság abból a feltételezésből indult ki, hogy az EAS tudomással bírt a szerződések megkötéséről, azonban nem ajánlotta azok megkötését az Eesti Pagarnak.
48.
Az Eesti Pagar szerint a 2008. augusztus 28‑án kötött szerződés lényegében csupán előzetes megállapodás, és nem egyértelműen kötelező erejű szerződés volt, mivel a két fél szerint e szerződés nem léphetett hatályba, ha az EAS nem ítéli oda a kért támogatást. Megállapítást nyert, hogy az általa az ezen előzetes megállapodás alapján létrejövő jogviszonyból való szabadulás esetén viselt költség a szerződés teljes árának 5%‑ára korlátozódott, amely összeget az Eesti Pagar a támogatási kérelem benyújtása előtt megfizette.
49.
Ami a 2008. szeptember 29‑én kötött lízingszerződést illeti, e szerződés rendelkezéseiből kiderül, hogy a kérdést előterjesztő bíróság állításaival ellentétben az abból eredő kötelezettségek csupán egy sor feltétel teljesülése esetén lépnek hatályba. Márpedig e feltételek értelmében e szerződés csak 2008. november 7‑én, tehát a támogatási kérelem benyújtását követően lépett hatályba.
50.
Az Eesti Pagar hangsúlyozza, hogy a 2008. október 13‑án kötött szerződés nem keletkeztetett számára semmilyen kötelezettséget, és semmi másra nem irányult, mint a 2008. augusztus 28‑án megkötött szerződésre. Ezenkívül az EAS sem a visszatéríttetési határozatban, sem a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban levő eljárásban nem hivatkozott e szerződésre.
51.
E társaság egyébiránt azt állítja, hogy több bizonyíték is alátámasztja, hogy az EAS tudomással bírt az említett szerződésekről, és hogy ajánlotta neki e szerződéseknek a támogatási kérelem benyújtása előtti megkötését.
2. Értékelés
52.
Egyértelmű, hogy az előzetes döntéshozatal keretében kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy ténymegállapításokat tegyen, amelyeket a Bíróság nem vizsgálhat felül (amint azt a jelen ügyben az Eesti Pagar kívánná).
53.
Ennek alapján (a Bizottsághoz hasonlóan) úgy vélem, hogy úgy tűnik, a kérdést előterjesztő bíróság még nem fogalmazott meg végleges következtetést először is a 2008. augusztus 28‑án, szeptember 29‑én és október 13‑án kötött szerződések kötelező jellegére vagy annak hiányára, (
12
) továbbá az EAS‑nak a támogatási kérelem értékelésekor az e szerződések korábbi megkötéséről való tudomására, és végül az EAS által az Eesti Pagarhoz intézett, e szerződéseknek a támogatási kérelem benyújtását megelőző megkötésére irányuló ajánlás létezésére vonatkozóan. (
13
)
54.
Kétségtelen, hogy ez nem könnyíti meg a Bíróság feladatát, mivel, amint az az ítélkezési gyakorlatból kiderül, kívánatos és „bizonyos körülmények között előnyös lehet, ha az ügy tényállása világos, és ha a tisztán nemzeti jogi problémákat a kérdések Bíróság elé terjesztésével egyidejűleg rendezik”. (
14
)
55.
Mindenesetre ahhoz, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak hasznos választ adjak, ezen feltételezések mindegyikét megvizsgálom, így többek között azokat is, amelyek szerint az EAS tudomással bírt az említett szerződésekről, és azt ajánlotta az Eesti Pagarnak, hogy azokat kérelme benyújtása előtt kösse meg.
B.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
1. A felek észrevételeinek összefoglalása
56.
Az Eesti Pagar előadja, hogy 2016. június 9‑i ítéletével a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) a jogvitát érdemben nemzeti szinten eldöntötte, így az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések az eljárás azon szakaszára tekintettel, amelyben azokra sor került, a negyedik kérdés kivételével elfogadhatatlanok és irrelevánsak, hiszen az említett ítéletben a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) maga is rögzítette, hogy előzetes döntéshozatali kérelem Bíróság elé terjesztése csak az elévülés kérdését illetően lehet releváns.
57.
Egyébiránt e társaság véleménye szerint az első kérdés önmagában véve nem releváns, és az ösztönző hatás megsértésének téves feltételezésén alapul, a második kérdésnek inkább a támogatás saját kezdeményezésre történő visszatéríttetésére vonatkozó tagállami kötelezettség jogalapjának létezésére kellene irányulnia, a harmadik a tények hiányos leírását tartalmazza, mivel az EAS ajánlotta neki a 2008. augusztus 28‑án, szeptember 29‑én és október 13‑án kötött szerződések megkötését, és a negyediket ki kellene egészíteni, mivel az a támogatás nemzeti hatóság kezdeményezésére történő visszatéríttetésére vonatkozik, és azon a téves feltételezésen alapul, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből visszatéríttetési kötelezettség következik.
2. Értékelés
58.
Megjegyzem, hogy 2016. június 9‑i ítéletében a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) a kérdést előterjesztő bíróság korábbi ítéletének hatályon kívül helyezését és a vitatott határozat részleges megsemmisítését többek között az uniós jog több rendelkezésének értelmezésére alapította, anélkül hogy e legfelsőbb bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmet intézett volna a Bírósághoz. A Bizottság, amely a kérdést előterjesztő bíróság 2015/1589 rendelet 29. cikke (1) bekezdése szerinti kérelmének megfelelően az alapeljárásba amicus curiaeként beavatkozott, mind a kérdést előterjesztő bíróság előtt, mind a Bíróság előtt vitatta a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) által megfogalmazott szinte valamennyi uniós jogi értékelést.
59.
Noha a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az észt jog értelmében köti a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) jogértelmezése és jogalkalmazása, úgy véli, hogy ez nem fosztja meg az EUMSZ 267. cikkben előírt azon lehetőségtől, hogy az uniós jog értelmezésével kapcsolatos kérdésekkel a Bírósághoz forduljon. Kérelme így lényegében az uniós jog Riigikohus (legfelsőbb bíróság) általi értelmezésével kapcsolatos kétségein alapul.
60.
Kétségtelen, hogy egy alsóbb fokú bíróság főszabály szerint ilyen helyzetben is rendelkezik a lehetőséggel, hogy előzetes döntéshozatalra kérdéseket terjesszen a Bíróság elé, (
15
) azonban a feltett kérdések csak akkor nem lesznek hipotetikusak, ha a jogvitát az észt legfelsőbb bíróság ítélete véglegesen még nem döntötte el.
61.
Véleményem szerint az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból egyértelműen kiderül, hogy a kérdést előterjesztő bíróság még teljes mértékben elbírálhatja az alapügyet az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, második, harmadik és negyedik kérdés tárgyát képező vonatkozásokat illetően.
62.
A kamatokra vonatkozó ötödik kérdést illetően a kérdést előterjesztő bíróság maga rávilágít arra, hogy a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) az alapügyet részben elbírálta, mivel megsemmisítette a visszatéríttetési határozatot, amennyiben az az Eesti Pagart kamatfizetésre kötelezte. A kérdést előterjesztő bíróság véleménye szerint mindazonáltal az előtte folyamatban levő jogvita eldöntéséhez továbbra is szükséges tisztázni, hogy az uniós jog milyen feltételekhez köti a kamatfizetést a jogellenes támogatás tagállam kezdeményezésére történő visszatéríttetése esetén.
63.
Mindenesetre (a Bizottsághoz hasonlóan) úgy vélem, a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) a 2016. június 9‑i ítéletében hangsúlyozta, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak még döntenie kell a kamatszámítás kérdésében, ami tehát nem zárja ki a megsemmisített kamatok újbóli megállapítását, amennyiben a Bizottság valamikor a támogatás visszatéríttetéséről szóló határozatot hozna.
C.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, a támogatás ösztönző hatásáról szóló kérdésről
1. A felek észrevételeinek összefoglalása
64.
Az Eesti Pagar véleménye szerint az ügy körülményeiből és a benyújtott bizonyítékokból egyértelműen kiderül, hogy a támogatás ösztönző hatással rendelkezett. Hangsúlyozza, hogy e támogatás hiányában nem valósította volna meg a projektet, nem kötött semmilyen véglegesen kötelező erejű megállapodást a kérelem benyújtása előtt, és hogy egy szerződés kötelező jellegének értékelése során figyelembe kell venni az elállás lehetőségét és annak elhanyagolható mértékű költségét.
65.
Nem lehet ellenben a – nem kötelező jellegű – iránymutatás egy lábjegyzetére hivatkozva azt állítani, hogy a támogatás nem rendelkezett ösztönző hatással. Mindenesetre nem lehet formális megközelítésből kiindulni, és részletesen meg kell vizsgálni azon kérdést, hogy nehéz‑e elállni a szerződésektől, vagy sem.
66.
Mivel a Bizottság gyakran feltett kérdéseket tartalmazó dokumentumában szereplő összefoglaló az általános csoportmentességi rendelet alkalmazásával megbízott nemzeti hatóságoknak szól, e hatóságok feladata az említett arra vonatkozó részletes elemzés elvégzése, hogy a munkálatok megkezdődtek‑e, és ez az elemzés egyébiránt különbözik a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének elemzésétől. A görög kormány egyetért ezzel az elemzéssel.
67.
Ennélfogva az Eesti Pagar szerint, amikor a Bizottság a jelen ügyben azt állítja, hogy az említett összefoglaló dokumentum nem szolgálhat referenciaként, a bizalomvédelem, a jogi egyértelműség és a jogbiztonság általános jogelveit sértő álláspontot képvisel, és sérti e társaságnak a megfelelő ügyintézéshez való, az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikkében rögzített jogát.
68.
Az Eesti Pagar végül felveti a kérdést, hogy az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével követett célkitűzés elérhető‑e, ha a nemzeti hatóság hatásköre arra a puszta ténymegállapításra korlátozódik, hogy sor került‑e szerződés megkötésére a támogatási kérelem benyújtása előtt, vagy sem.
69.
Az észt kormány úgy véli, hogy az ösztönző hatás értékelése során a hatáskörrel rendelkező tagállami hatóság csupán az ösztönző hatás időbeli, az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében előírt feltételére hivatkozhat, amely szerint a projekt vagy tevékenység végrehajtása csak a támogatási kérelem benyújtását követően kezdődhet meg. E hatóságnak nincs lehetősége egyéb körülmények, így többek között az elállási költségek mértékének értékelésére. Csak így lehet biztosítani a csoportmentesség feltételeinek egységes alkalmazását és megőrizni a Bizottságnak az ösztönző hatás érdemi értékelésére vonatkozó kizárólagos hatáskörét, amit az állami támogatásra vonatkozó jogszabályok nemzeti bíróságok általi végrehajtásáról szóló bizottsági közlemény 16. pontja is megerősít.
70.
A „projekttel kapcsolatos munkálatok vagy tevékenységek megkezdése” fogalmát illetően az észt kormány szerint az ösztönző hatás feltételének megsértéséhez elegendő, ha a támogatás kedvezményezettje a támogatás iránti kérelem benyújtása előtt a felszerelés megrendelésére irányuló első kötelezettségvállalást tartalmazó szerződést köt. E következmény levonható a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás 39. lábjegyzetéből, és azt a 651/2014 rendelet 2. cikkének 23. pontja is megerősíti.
71.
A Bizottság megjegyzi, hogy az általános csoportmentességi rendelet (28) preambulumbekezdése a projekt vagy tevékenység megvalósításának megkezdését úgy határozza meg, mint „a támogatott projekt vagy tevékenységek végrehajtásával kapcsolatos tevékenységek megkezdés[ét]”, és úgy véli, hogy a 2008. augusztus 28‑i, szeptember 29‑i és október 13‑i szerződések megkötése a támogatott projekt végrehajtásával kapcsolatos tevékenységnek minősül. Következésképpen nyilvánvaló, hogy az alapügy tárgyát képező támogatás nem felel meg az általános csoportmentességi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének, tehát jogellenes, mivel az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt bejelentési kötelezettség megsértésével nyújtották.
72.
Ezt a következtetést nem érvénytelenítik sem a 2013. június 13‑iHGA és társai kontra Bizottság ítélet (C‑630/11 P, EU:C:2013:387) 106–109. pontjában szereplő megfontolások, sem az Eesti Pagar azon érve, amely szerint nehézségek nélkül és elhanyagolható mértékű elállási költség mellett meg tudta volna szüntetni a szerződéseket, sem pedig a Bizottság gyakran feltett kérdéseket tartalmazó dokumentumában szereplő összefoglaló.
73.
Mindenekelőtt ugyanis a Bíróság az említett pontokban elismerte, hogy a tervezett támogatás szükséges jellegét a támogatás iránti kérelem előzetes benyújtásán kívüli egyéb kritériumok alapján is bizonyítani lehet. Erre a megállapításra mindazonáltal a Bizottságnak a támogatás összeegyeztethetőségére vonatkozó, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése szerinti értékelésével összefüggésben került sor, ez tehát nem releváns a jelen ügyben, ahol a kérdés az általános csoportmentességi rendeletnek egy nemzeti hatóság általi végrehajtása keretében merül fel. Ez abból következik, hogy a csoportmentességi szabályoknak egyértelműeknek kell lenniük, nem biztosíthatnak mérlegelési mozgásteret, és a tagállami hatóságok által könnyen alkalmazhatóaknak kell lenniük.
74.
Végül az általános csoportmentességi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és (28) preambulumbekezdésének szövege minden olyan értelmezési lehetőséget kizár, amely a szerződések megszüntetésének lehetőségétől vagy az elállási költségek nagyságától függne, amennyiben e rendelkezések „a projekttel kapcsolatos munkálatok vagy tevékenységek megkezdés[ére]” és „a támogatott projekt vagy tevékenységek végrehajtásával kapcsolatos tevékenységek megkezdés[ére]” irányulnak. Noha a Bizottság az ösztönző hatás kritériumának az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése alapján történő értékelése során figyelembe veheti a szerződések megszüntetésének nehézségét vagy az elállás költségeit, nem ez a helyzet a tagállami hatóságok esetében az általános csoportmentességi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének alkalmazása során.
75.
Végül a Bizottság hangsúlyozza, hogy a gyakran feltett kérdéseket tartalmazó dokumentum, amelyet a Bizottság szervezeti egységei dolgoztak ki, nem módosíthatja egy rendelet tartalmát, a fent említett dokumentum nem kötelező és nem is releváns a nemzeti hatóságok és bíróságok számára, és mivel nem a Bizottság hivatalos álláspontját fogalmazza meg, nem kötelező a Bizottságra nézve sem. Az említett dokumentum mindenesetre kizárólag az olyan előzetes megállapodások megkötésére vonatkozik, mint az előzetes megvalósíthatósági tanulmányok, és nem a támogatás tárgyát képező felszerelések beszerzéséhez kapcsolódó szerződések megkötésére.
2. Értékelés
76.
Előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság „a projekttel kapcsolatos munkálatok […] megkezdése” általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében szereplő fogalmának értelmezését, valamint a nemzeti hatóságokat e rendelkezés alkalmazása során megillető hatáskör pontosítását kéri a Bíróságtól. Ugyanis, amint azt a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 29. pontjában maga is elismeri, a jelen ügyben felmerülő fő kérdés az, hogy az Eesti Pagarnak nyújtott regionális támogatás megfelel‑e az ösztönző hatás fent hivatkozott rendelkezésben rögzített követelményének. (
16
)
77.
Mindenekelőtt úgy vélem, hogy a nemzeti hatóságok arra vonatkozó hatásköre, hogy értékeljék egy általuk nyújtott támogatás valós ösztönző hatását, nem sérti a Bizottságnak a támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelésére vonatkozó kizárólagos hatáskörét.
78.
Megjegyzem, hogy mivel az általános csoportmentességi rendelet rendszere nem rendelkezik a Bizottság semmilyen beavatkozásáról, az ilyen elemzés logikusan az említett rendelet végrehajtásával megbízott nemzeti hatóságok hatáskörébe tartozik.
79.
Egyetértek továbbá az észt kormánnyal és a Bizottsággal a tekintetben, hogy véleményük szerint az általános csoportmentességi rendelet mögöttes logikája megköveteli, hogy az alkalmazandó kritériumok egyértelműek és egyszerűek legyenek annak érdekében, hogy biztosítsák az uniószerte egységes alkalmazást.
80.
A „projekttel kapcsolatos munkálatok […] megkezdése” fogalmát illetően a Bizottság a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatásában pontosította, hogy „a vállalkozás első kötelezettségvállalás[a] felszerelés megrendelésére, ide nem értve az előzetes megvalósíthatósági tanulmányokat”, e munkálatok megkezdésének minősül.
81.
Annak ellenére, hogy ez az iránymutatás a Bíróságra nézve nem kötelező, véleményem szerint a Bíróság e meghatározást veheti kiindulási pontként, annál is inkább, mivel – amint arra a görög kormány helyesen rávilágít – azt a Bizottság új általános csoportmentességi rendelete, a 651/2014 rendelet 2. cikkének 23. pontjában átvette, így e pont szerint a „munkák megkezdése” lehet többek között „a berendezések megrendelésére irányuló első, jogilag kötelező érvényű kötelezettségvállalás, vagy más olyan kötelezettségvállalás, mely a beruházást visszafordíthatatlanná teszi” (kiemelés tőlem).
82.
Márpedig, ha már pusztán egy szerződéses kötelezettségvállalás a munkák megkezdésének minősülhet, véleményem szerint esetről esetre meg kell vizsgálni a lehetséges kedvezményezett által a támogatási kérelem benyújtása előtt esetlegesen tett kötelezettségvállalások jellegét.
83.
Ezt a logikát megerősíti egyébiránt a Bizottság gyakran feltett kérdéseket tartalmazó dokumentumában szereplő összefoglaló. Teljes mértékben egyetértek ugyanis azzal, ami a Bizottság szervezeti egységei által az általános csoportmentességi rendelet alkalmazása céljából készített e dokumentumból kiderül, nevezetesen, hogy a – többek között az iránymutatás fentiekben idézett lábjegyzete értelmében vett – „munkálatok megkezdése” kritériumot úgy kell értelmezni, hogy a pusztán formális megközelítés nem elegendő még akkor sem, ha a támogatási kérelem benyújtását megelőzően megállapodásokat kötöttek és átutalásokat teljesítettek, és azon kérdés részletes elemzésére van szükség, hogy gazdasági szempontból lehetséges‑e az aláírt szerződésekből való szabadulás, vagy sem, illetve milyen költségek mellett, valamint hogy a támogatás kedvezményezettje jelentős pénzösszeget veszítene‑e, amennyiben el kellene állnia a szerződésektől, ha nem kapja meg a támogatást. (
17
)
84.
Amint azt az Eesti Pagar megjegyzi, az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdése által követett célkitűzés nem lenne elérhető, ha a nemzeti hatóság hatásköre arra a puszta ténymegállapításra korlátozódna, hogy sor került‑e szerződés megkötésére a támogatási kérelem benyújtása előtt. Az ösztönző hatás többek között valószínűleg hiányozna egy olyan esetben, amikor a kérelmező a támogatási kérelem benyújtásának másnapján kötelező jellegű szerződést kötne, amelyet végre is szándékozna hajtani, függetlenül attól, hogy megkapja‑e a támogatást.
85.
Ebben a szakaszban, amint azt a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) (a 2016. június 9‑i ítéletének 21. pontjában) – helyesen – már megtette, foglalkozni kell a HGA ítélkezési gyakorlattal, (
18
) amely alátámasztja a fenti elemzést, és amelynek érdekes a története.
86.
Először is az említett ügyben a az Európai Unió Törvényszéke megvizsgálta az ösztönző hatás fennállásával kapcsolatos nyilvánvaló mérlegelési hibára alapított jogalapot. Miután ítéletének (
19
) 215. pontjában hangsúlyozta, hogy az a kritérium, mely szerint a támogatás iránti kérelemnek meg kell előznie a beruházási projekt kivitelezésének megkezdését, egyszerű, releváns és megfelelő kritériumnak minősül, amely lehetővé teszi, hogy a Bizottság vélelmezze a támogatási program ösztönző hatásának fennállását, a Törvényszék az említett ítélet 226. pontjában jelezte, hogy meg kell vizsgálni, hogy az elsőfokú eljárás felperesei bizonyították‑e, hogy a program még abban az esetben is alkalmas az ösztönző hatás biztosítására, ha a kérelmet nem a beruházási projekt kivitelezésének megkezdése előtt nyújtották be.
87.
Bot főtanácsnok szerint (
20
)„a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, mivel nem azt kellett volna megállapítania – mint ahogyan a megtámadott ítélet 215. és 226. pontjában tette –, hogy az előzetes kérelem kritériuma olyan egyszerű, releváns és megfelelő kritérium, amely lehetővé teszi, hogy a Bizottság vélelmezze az ösztönző hatás fennállását, hanem azt kellett volna megállapítania, hogy a Bizottság általi jóváhagyás után a támogatási kérelemnek a projektek kivitelezését megelőző jellege a támogatás szükségességének megkerülhetetlen feltétele. E megkerülhetetlen jelleg csak abban az esetben kérdőjelezhető meg, és csak akkor teheti elfogadhatóvá más körülmények vizsgálatát, ha valamely konkrét támogatási program belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata keretében kizárólag a Bizottságtól eredő körülmények (levélváltások, nyilatkozatok, határozatok, bejelentések stb.) tévedéshez vezethettek az 1998. évi iránymutatás 4.2 pontjának utolsó bekezdésében foglalt rendelkezés alkalmazhatóságával, illetve a szóban forgó programra való alkalmazhatóságának feltételeivel kapcsolatban. Ezen értékelést megerősíteni tűnnek a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó regionális támogatásokról szóló iránymutatásban a Bizottság által megállapított további óvintézkedések”.
88.
A Bíróság nem követte ezt a megközelítést.
89.
A Bíróság lényegében megállapította (lásd a 2013. június 13‑iHGA és társai kontra Bizottság ítéletének [C‑630/11 P, EU:C:2013:387] 106. és azt követő pontjait), hogy az a feltétel, hogy a támogatási kérelemnek meg kell előznie a beruházási projekt kivitelezésének megkezdését, csupán megdönthető vélelem – ennélfogva lehetővé teszi a támogatás kedvezményezettjeinek, hogy alternatív bizonyítékokkal szolgáljanak, amelyek alátámasztják, hogy a szóban forgó intézkedés igenis rendelkezett ösztönző hatással.
90.
Ráadásul a jogtudomány szerint (
21
)„[i]n the light of the [HGA] case law it may […] be concluded that where soft law guidelines purport to introduce a legal obligation to submit a specific application form in order to be considered as eligible for an aid scheme it is highly questionable that if an applicant has failed to do so, the Commission could conclude that the aid would be incompatible without more. It is submitted that, in the light of [that case law], the failure to comply with such formalities should not establish a non‑rebuttable presumption that the aid has no incentive effect and is incompatible – the Commission should look at the circumstances of the case to assess whether the (potential) beneficiary has an incentive to change its behavior. It will of course be for the Member States [or the beneficiaries] to provide sufficient evidence to support this claim”.
91.
A fentiekből kiderül, hogy a támogatást nyújtó hatóság nem bújhat formalizmus mögé, és érdemben meg kell vizsgálnia, hogy a munkálatok megkezdődtek‑e az általános csoportmentességi rendelet értelmében, ahogy azt a fentiekben kifejtettem.
92.
Még ha a Bizottság mind a kérdést előterjesztő bíróság, mind a Bíróság előtt olyan érvelést adott is elő, amellyel vitatja a nemzeti hatóságok bármely mérlegelési jogkörét, (
22
) úgy vélem, hogy – mivel az ezen indítvány 83. pontjában hivatkozott összefoglaló dokumentum címzettjei többek között az általános csoportmentességi rendelet alkalmazásával megbízott nemzeti hatóságok – nem állhat fenn észszerű kétség a tekintetben, hogy e hatóságok feladata a munkálatok megkezdésére vonatkozó, említett részletes elemzés elvégzése, amely elemzés egyébként különbözik a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének elemzésétől, azzal, hogy egy támogatás kérelmezését tervező vállalkozás nyilvánvalóan jogosult ezen összefoglaló dokumentum figyelembevételére.
93.
Ugyanis a kizárólag a Bizottságot megillető, annak értékelésére vonatkozó jog, hogy a támogatás a belső piaccal összeegyeztethető‑e, nem zárja ki, hogy a nemzeti hatóság érdemben értékelhesse, illetve értékelnie kelljen a támogatásnak az általános csoportmentességi rendelettel való összeegyeztethetőségét anélkül, hogy tisztán formális megközelítést követne.
94.
Ezért az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 29. pontjában kifejezett, a tagállami hatóságnak az ösztönző hatás fennállásának érdemi értékelésére vonatkozó hatáskörével kapcsolatos indokolatlan kétségeket illetően úgy vélem, kellően világosan kifejtésre került, hogy a tagállami hatóság hatáskörrel rendelkezik a támogatás ösztönző hatása fennállásának érdemi értékelésére. Az ezzel ellentétes megközelítés követése aláásná az általános csoportmentességi rendelet alkalmazását és az annak alapján történő támogatásnyújtást, mivel a tagállami hatóság nem ellenőrizhetné, hogy teljesül‑e az ösztönző hatás kritériuma.
95.
Ezenkívül a nemzeti hatóságnak ellenőriznie kell az ösztönző hatás fennállását, mivel köteles az említett rendelet betartására a támogatás nyújtásáról vagy megtagadásáról való döntés során.
96.
Következésképpen, ha a nemzeti hatóságnak vagy a kedvezményezettnek, akik együttesen felelősek e rendelet betartásáért, komoly kétségei vannak az ösztönző hatás fennállásával vagy annak hiányával kapcsolatban, a Bizottsághoz fordulhatnak, mivel ez utóbbi gyakran folytat le a témával kapcsolatos összetett elemzéseket.
97.
E kérdéssel kapcsolatos következtetésként, noha annak értékelése, hogy az Eesti Pagar által a támogatási kérelem benyújtása előtt tett kötelezettségvállalások a gyakorlatban az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „kötelezettségvállalásnak” minősülnek‑e (az „előzetes” vagy egyébként „visszafordítható” kötelezettségvállalások kizárásával), kétségtelenül a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartozik, a Bíróságnak e rendelkezés értelmezésével kapcsolatos támpontokat kell nyújtania, amelyek az előbbi bíróság számára hasznosak lehetnek.
98.
E tekintetben egy, az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetben, ahol három fél között kötött szerződések együtteséről van szó, főszabály szerint a szerződéses jogviszonyokat összességükben tekintve kell vizsgálni, nem pedig önmagukban elemezni az egyes szerződéseket, azonban ez nyilvánvalóan az említett szerződések ténybeli elemzésétől függ, amelyet csak a kérdést előterjesztő bíróság tud elvégezni. (
23
)
99.
A szerződések kötelező jellegének az ösztönző hatásra tekintettel történő értékelése során figyelembe kell venni az elállás lehetőségét és az elhanyagolható költséget is, amellyel az a projekt teljes költségét figyelembe véve az Eesti Pagar számára járna.
100.
Amint arra a görög kormány rávilágít, ahhoz, hogy a szóban forgó szerződés és a végrehajtása keretében teljesített megfelelő átutalások felszerelés megrendelésére irányuló „első kötelezettségvállalásnak”, és így a „beruházás megkezdésének” minősüljenek, nem bír jelentőséggel, hogy a szerződést kifejezetten véglegesnek minősítik‑e. Ezzel szemben abban az esetben, ha az elállás feltételei a gazdasági művelet egészéhez képest rendkívül nehezek, különösen az elállás esetén követelt összeg miatt, meg kell állapítani a munkálatok megkezdését az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében. Ha a szerződő felek ellenben többek között abban állapodtak meg, hogy szerződésük csak valamely kölcsön megszerzésekor és a támogatási kérelem elfogadásakor lép hatályba, vagy ha az elállás költsége alacsony, tekinthető úgy, hogy nincs szó a fent hivatkozott rendelkezés értelmében a munkálatok megkezdéséről. Amennyiben bebizonyosodik, hogy a nemzeti hatóság azt tanácsolta az Eesti Pagarnak, hogy a kötelezettségvállalásokat már a támogatási kérelem benyújtása előtt írja alá, ezt a körülményt figyelembe kell venni.
101.
Következésképpen azon kérdés megválaszolásához, hogy egy, az általános csoportmentességi rendelet alapján odaítélt támogatásnak van‑e ösztönző hatása, a szóban forgó szerződések szerződéses rendelkezéseinek és megkötésük ténybeli körülményeinek részletes elemzését kell elvégezni.
D.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, a tagállamot terhelő azon kötelezettségről szóló kérdésről, amely szerint a jogellenes támogatást a Bizottság határozatának hiányában is köteles visszatéríttetni
1. A felek észrevételeinek összefoglalása
102.
Az Eesti Pagar előadja, hogy semmilyen jogi szöveg nem kötelezi egyértelműen a tagállami hatóságokat arra, hogy egy, általuk az általános csoportmentességi rendelet alapján nyújtott támogatást saját kezdeményezésükre, a Bizottság ezt elrendelő határozata hiányában visszatéríttessenek, és a mérlegelési mozgástérre hivatkozik, amelyet véleménye szerint az észt jog a nemzeti hatóságoknak e tekintetben biztosít.
103.
A görög kormány emlékeztet arra, hogy a 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bizottság rendelkezik hatáskörrel a jogellenes támogatások visszatéríttetésére, és hogy az EUMSZ 107. cikkből és az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdéséből következik, hogy a tagállami bíróságok elrendelhetik e visszatéríttetést. Ennélfogva egy – akár a Bizottság, akár valamely tagállami bíróság által hozott – visszatéríttetési határozat hiányában nem áll fenn a tagállamok közigazgatási hatóságait terhelő, arra vonatkozó közvetlen általános kötelezettség, hogy egy támogatás visszafizetését követeljék. Következésképpen, ami kifejezetten a strukturális alapok forrásaiból nyújtott támogatásokat illeti, az 1303/2013 rendelet 125. cikkének (4) és (5) bekezdése, valamint 143. cikke arra vonatkozó kötelezettséget ruház a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságokra, hogy törekedjenek az alkalmazandó jog megsértésével nyújtott összegek visszatéríttetésére.
104.
Az észt kormány véleménye szerint a tagállamnak vissza kell téríttetnie az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló jogellenes támogatást, amelyet az általános csoportmentességi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének és az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének megsértésével ítéltek oda, mégpedig a Bizottság bármely határozatától függetlenül. Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése és a lojális együttműködés elve ugyanis arra kötelezi a tagállamot, hogy hozzon meg az uniós jog hatékony érvényesülésének biztosításához szükséges minden intézkedést.
105.
A Bizottság lényegében azt állítja, hogy egy jogellenes támogatást minden nemzeti hatóságnak, így mind a bíróságoknak, mind a közigazgatási hatóságoknak vissza kell téríttetniük.
2. Értékelés
106.
Még ha úgy tűnik is, hogy egy ilyen kötelezettség megállapítására a Bíróság ítélkezési gyakorlatában még nem került sor, mivel a Bíróság csak a Bizottság határozatai vagy nemzeti bírósági eljárások kapcsán határozott, egyetértek az észt kormánnyal abban, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdéséből és az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből, valamint az EUSZ 4. cikkben rögzített lojális együttműködés elvéből a nemzeti hatóságokat terhelő, a jogellenes támogatások saját kezdeményezésükre történő visszatéríttetésére vonatkozó kötelezettséget kell levezetni. (
24
)
107.
Úgy vélem (a Bizottsághoz hasonlóan), hogy egy, az általános csoportmentességi rendelet rendelkezéseinek nem megfelelő támogatás jogellenes támogatás, amely ellentétes az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt, közvetlen hatállyal bíró végrehajtási tilalommal. Az ebből következő visszatéríttetési kötelezettség a közigazgatási hatóságokat is terheli. Így tehát a nemzeti hatóságok (és bíróságok) feladata a nemzeti jogukkal összhangban az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése megsértésének minden következményét megállapítani mind a támogatási intézkedések végrehajtásáról szóló jogi aktusok érvényességét, mind pedig az e rendelkezés megsértésével nyújtott pénzügyi támogatások visszatéríttetését illetően.
108.
A jelen ügyben, amennyiben az általános csoportmentességi rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében előírt ösztönző hatás kritériuma a támogatás nyújtásakor nem teljesül, a támogatás nem felel meg az általános csoportmentességi rendeletben előírt feltételeknek. A támogatást nem hagyta jóvá a Bizottság sem az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében vagy az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében rögzített eljárásnak megfelelően. Ebben a helyzetben tehát olyan támogatásról lenne szó, amely az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése alapján összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
109.
Ennélfogva a tagállamnak hivatalból és a lehető legrövidebb időn belül vissza kell téríttetnie az ilyen, a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást, és ezáltal ki kell küszöbölnie a jogellenességet, és helyreállítania azt a helyzetet, amely akkor következett volna be, ha az uniós jogot betartották volna. Ez a kötelezettség a tagállamot a lojális együttműködés elve (EUSZ 4. cikk) alapján terheli, amely arra kötelezi a tagállamot, hogy tegyen meg minden olyan intézkedést, amely alkalmas az uniós jog hatályának és hatékonyságának biztosítására.
110.
Megköveteli‑e azonban a jogellenesnek tekintett támogatások visszatéríttetésének ezen „új útja”, hogy a támogatás jogellenessége nyilvánvaló legyen? Az, hogy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoknak csupán némi kétsége van a támogatás jogszerű jellegét illetően, nem lenne tehát elegendő a visszatéríttetési kötelezettség létrejöttéhez.
111.
Véleményem szerint, ha a visszatéríttetésnek a jogellenesség (a kedvezményezett egy versenytársa vagy maga a nemzeti hatóság általi (
25
)) bizonyításán kell alapulnia, a támogatás jogellenességével kapcsolatos puszta kétség a nemzeti hatóság számára nem elegendő indok a támogatás visszatéríttetésére, mivel ez a helyzet az általános csoportmentességi rendelet, és így egy állítólag mentesülő támogatás jelentette keretek közé esik, azonban az sem követelmény, hogy az említett rendelet megsértése nyilvánvaló legyen.
112.
Ebből következik, hogy véleményem szerint a második kérdésre az a válasz adandó, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésével összhangban a tagállami hatóság köteles visszatéríttetni az általa az általános csoportmentességi rendelet megsértésével nyújtott jogellenes támogatást, ha megállapítja, hogy e támogatást jogellenesen nyújtották, függetlenül attól, hogy a Bizottság hozott‑e ennek megfelelő visszatéríttetési határozatot, illetve attól, hogy az említett rendelet megsértése nyilvánvaló‑e. Ugyanakkor a puszta kétség e tekintetben nem elegendő.
E.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik, a bizalomvédelem elvéről szóló kérdésről
1. A felek észrevételeinek összefoglalása
113.
Az Eesti Pagar előadja, hogy a bizalomvédelem általános elve az uniós jogrend szerves részét alkotja, és köti a Bizottságot és a nemzeti hatóságokat hatáskörük gyakorlása során, így az általános csoportmentességi rendelet végrehajtása során is. Márpedig, tekintettel arra, hogy e végrehajtás során a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság az, amely a támogatási kérelemről a Bizottság bármely beavatkozása nélkül határoz, így e hatóság lesz az is, amely a kérelmezőben jogos bizalmat kelthetett.
114.
Egyébiránt az Eesti Pagar szerint a gondos piaci szereplő elve a jelen ügyben nem ellentétes a jogos bizalma elismerésével, mivel az általános csoportmentességi rendelet alkalmazásában a Bizottság beavatkozása nincs előírva. Márpedig ezen elv alkalmazása nem vezethet ahhoz, hogy tőle az EAS‑ét meghaladó szintű szakértelmet követeljenek meg e rendelet követelményeit illetően, azt pedig még kevésbé sem, hogy az EAS fölött ellenőrzést kelljen gyakorolnia, amely hatóság egyébiránt a támogatás nyújtását követően megváltoztatta az említett rendeletre vonatkozó értelmezését.
115.
Írásbeli észrevételeiben a görög kormány nem foglalkozik ezzel a kérdéssel.
116.
Az észt kormány és a Bizottság úgy véli, a jogos bizalom keletkezéséhez az szükséges, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság a piaci szereplőnek pontos ígéretet tegyen, amely nem lehet ellentétes az alkalmazandó uniós joggal, és amely a gondos piaci szereplőben észszerű elvárást kelt. Ezenkívül szükséges, hogy a közérdek és a magánérdek egymással szembeni mérlegelése a magánérdeknek legyen kedvező. Márpedig az észt kormány és a Bizottság álláspontja szerint a jelen ügyben e feltételek egyike sem teljesül.
117.
Először is, mivel az állítólagos jogos bizalom az általános csoportmentességi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének értelmezésén alapul, az észt kormány és a Bizottság azt állítja, hogy az EAS nem az ezen rendelkezés értelmezésére hatáskörrel rendelkező hatóság. E rendelkezés a támogatás kedvezményezettjét teszi felelőssé azért, hogy megbizonyosodjon a rendelkezésben előírt feltételek betartásáról. Így a nemzeti hatóságok nem rendelkeznek hatáskörrel arra, hogy a kedvezményezett részére véleményt adjanak valamely pénzügyi támogatásnak az említett rendelkezés követelményeinek való megfeleléséről. Következésképpen a nemzeti hatóságok nem kelthetnek jogos bizalmat a támogatások kedvezményezettjeiben.
118.
Másodszor az észt kormány és a Bizottság előadja, hogy egy közigazgatási hatóság hallgatása, függetlenül attól, hogy e hatóság tudomással bírt‑e bizonyos körülményekről, nem egyenértékű a pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatással. Következésképpen e hallgatás nem kelthet jogos bizalmat.
119.
Harmadszor a Bizottság előadja, hogy a közérdek és a magánérdek egymással szembeni mérlegelése keretében nem releváns, hogy a Bizottság hozott‑e a szóban forgó támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlennek minősítő határozatot, vagy sem. Mivel az állami támogatás főszabály szerint tilos, az uniós jog tiltja, hogy egy jogellenes állami támogatást a kedvezményezettnél hagyjanak, tekintettel arra, hogy az ilyen versenytorzítás ellentétes a közérdekkel.
2. Értékelés
120.
A jogos bizalomról szóló, előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés szorosan kapcsolódik az első kérdés második részéhez (vagyis a nemzeti hatóságoknak az általános csoportmentességi rendelet végrehajtása során fennálló hatásköréhez).
121.
Először is a Bizottság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést illetően képviselt álláspont, amely egyszerre támaszkodik egy (az ösztönző hatás tekintetében) bizonyos értékelést szükségessé tevő kritériumra, és vitatja a jelen eljárásban vitatja a nemzeti hatóságok ezen értékelés elvégzésére vonatkozó bármely hatáskörét, nehezen érthető.
122.
Ugyanis, mivel az általános csoportmentességi rendelet a feltételei teljesülése esetén pontosan a támogatás bejelentésére vonatkozó kötelezettség alól mentesíti a nemzeti hatóságokat, véleményem szerint nehezen alapozható érv az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt eljárás megsértésére, amennyiben a kedvezményezett és a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság megítélése szerint e feltételek teljesülnek.
123.
Továbbá a jogos bizalom keletkezéséhez főszabály szerint az szükséges, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság a kedvezményezettnek pontos ígéretet tegyen, amely nem lehet ellentétes az alkalmazandó uniós joggal, és amely a gondos piaci szereplőben észszerű elvárást kelt. Ezenkívül szükséges, hogy a közérdek és a magánérdek mérlegelése a magánérdeknek kedvező legyen.
124.
Márpedig a Bírósághoz benyújtott iratok alapján (az észt kormányhoz és a Bizottsághoz hasonlóan) úgy vélem, úgy tűnik, hogy a jelen ügyben e feltételek egyike sem teljesül, annál is inkább, mivel az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy még egy nemzeti bíróság sem kelthet jogos bizalmat az állami támogatás hiányát illetően. (
26
)
125.
Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésre adott válasz alapján úgy ítéli meg, hogy a támogatást az általános csoportmentességi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének megsértésével ítélték oda, az EAS ennélfogva megsértette az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdését, ami kizár minden jogos bizalmat, amelyre a kedvezményezett hivatkozhatna.
126.
Ráadásul egy, az Eesti Pagar helyzetében levő, előrelátó és körültekintő piaci szereplőnek ellenőriznie kellene azt is, hogy az általános csoportmentességi rendelet 8. cikke (2) bekezdésének feltételei teljesülnek‑e. (
27
) Egyébiránt a támogatás kedvezményezettjének arra vonatkozó kötelezettsége, hogy ellenőrizze, betartották‑e az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt eljárást, nem függ a nemzeti hatóság magatartásától, és akkor is ezt a következtetést kell levonni, „ha az utóbbi oly mértékben volt felelős a határozat jogellenességéért, hogy a határozat visszavonása ellentétesnek tűnik a jóhiszeműség elvével”. (
28
)
127.
Ez lehetne a helyzet a szóban forgó ügyben, ahol az Eesti Pagar úgy véli, hogy nem kezelték igazságos és méltányos módon, mivel a nemzeti hatóság bátorította a szerződés(ek) megkötésére, vagy az említett szerződés(ek) létezéséről a támogatási kérelem időpontjában legalábbis tudomással bírt.
128.
Noha az EAS nevében eljáró személyek részéről az e társaság által korábban kötött szerződésekről való puszta tudomás önmagában véve nem egyenértékű pontos ígéret tételével, nem zárható ki eleve, hogy ez lehetne másként, amennyiben az említett szerződések megkötését az EAS ajánlotta volna az Eesti Pagarnak. Mindazonáltal, ha ez bebizonyosodna, akkor is csak az állam felelősségének kérdése merülne fel, és nem a – támogatás visszatéríttetésének elkerülését lehetővé tevő – jogos bizalomé.
129.
Következésképpen az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a tagállami hatóság, amely – abban a téves feltevésben, hogy a csoportmentességi feltételeknek megfelelő támogatásról van szó – úgy dönt, hogy támogatást ítél oda, ennélfogva jogellenes támogatást nyújt, és nem kelthet jogos bizalmat e támogatás kedvezményezettjében. Az a körülmény, hogy e hatóságnak előzetesen tudomása volt arról, hogy e feltételek egyike nem teljesül, vagy akár rossz tanácsot adott a kedvezményezettnek, e tekintetben nem releváns.
F.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdésről (alkalmazandó elévülési idő) és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdésről (kamat követelésére vonatkozó kötelezettség)
130.
E két kérdést együtt kell kezelni, mivel ugyanazt a kulcskérdést vetik fel (nevezetesen, hogy az alapügy tárgyát képezőhöz hasonló helyzetben melyik szabályt kell alkalmazni). (
29
)
1. A felek észrevételeinek összefoglalása
a) Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdésről
131.
Az Eesti Pagar lényegében azt állítja, hogy a 659/1999 rendelet 15. cikkének (1) bekezdésében előírt tízéves elévülési idő csak a Bizottság eljárására vonatkozik, és véleménye szerint nincs alapja annak, hogy egy, az EAS‑hoz hasonló nemzeti intézményt a Bizottsággal azonosan kezeljenek. Az ilyen visszatéríttetési intézkedésre ellenben akár a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében előírt négyéves elévülési idő, akár a releváns nemzeti jogszabály alkalmazható lehet.
132.
A görög kormány véleménye szerint a 659/1999 rendelet 15. cikkének (1) bekezdésében előírt tízéves elévülési idő alkalmazandó.
133.
Az észt kormány és a Bizottság álláspontja szerint, amennyiben egy nemzeti hatóság vagy bíróság támogatás visszatéríttetésére vonatkozó határozat révén közvetlenül érvényre juttatja az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésében előírt végrehajtási tilalmat, a nemzeti eljárási szabályokat kell alkalmazni. A nemzeti jogot mindazonáltal az uniós jog tényleges érvényesülése elvének figyelembevételével kell alkalmazni. E tekintetben a támogatások végrehajtása előtt azok jóváhagyására vagy megtiltására vonatkozó, a Bizottságot megillető kizárólagos hatáskör megőrzése érdekében a nemzeti jognak a jogellenes támogatás kedvezményezett részére történő nyújtásától számított tíz évig meg kell engednie a jogellenes támogatás visszatéríttetését, mivel a 659/1999 rendelet 15. cikke ezt az időtartamot írja elő.
134.
A 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében a strukturális támogatások tekintetében előírt, a szabálytalanság elkövetését követő négyéves elévülési időt illetően az észt kormány és a Bizottság előadja, hogy e rendelet a jelen ügyben nem releváns, mivel az állami támogatásokra vonatkozó szabályok különös rendszert alkotnak, ami közvetlenül egy, az e rendeletnél magasabb rangú rendelkezésből, nevezetesen az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből következik. Ezt az elemzést egyébként az 1083/2006 rendelet 101. cikke is megerősíti, amely szerint az állami támogatások visszatéríttetésére a 659/1999 rendelet 14. cikke alkalmazandó.
b) Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdésről
135.
Az Eesti Pagar megjegyzi, hogy 2016. június 9‑i, jogerőre emelkedett ítéletében a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) megállapította, hogy a jelen ügy nem tartozik a 794/2004 rendelet 9. és 11. cikkének hatálya alá, és ennek alapján megsemmisítette a visszatéríttetési határozat kamatokra vonatkozó részét.
136.
E társaság szerint e rendelkezések a jelen ügyben nem alkalmazhatók analógia útján sem, mivel szövegük csak a Bizottság visszatéríttetési határozataihoz kapcsolódó kamatokra vonatkozik, és mivel e rendeletet a 659/1999 rendelet alkalmazása érdekében fogadták el, és ez utóbbi csak a Bizottság eljárásával foglalkozik, a tagállami hatóságok eljárásával nem. Márpedig az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből nem vezethető le a tagállami intézmények számára arra vonatkozó alap, jog vagy kötelezettség sem, hogy valamely támogatás visszatéríttetése során kamatot követeljenek.
137.
A görög kormány véleménye szerint a jogellenes támogatás nemzeti bíróság határozatát követő visszafizetése esetén a nemzeti jog alkalmazandó, különösen az állami követelések kamatlábára vonatkozó rendelkezéseket illetően. Ugyanakkor az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezések célkitűzésének biztosítása érdekében a kamatszámítás módszere nem lehet kevésbé szigorú, mint a 659/1999 rendelet 14. cikkének (2) bekezdésében vagy a 794/2004 rendelet 9–11. cikkében előírt módszer. A nemzeti jognak ugyanis biztosítania kell az EUM‑Szerződés állami támogatásokra vonatkozó rendelkezései célkitűzésének megvalósulását, nevezetesen a kedvezményezett által elért gazdasági előny teljes kiküszöbölését az elért haszon teljes visszatéríttetése révén, ami magában foglalja a törvényes kamatokat is.
138.
Az észt kormány és a Bizottság azt az álláspontot képviseli, hogy a nemzeti bíróságoknak és hatóságoknak az alkalmazandó kamatlábat, az alkalmazás módját és a kamatok kezdő időpontjának meghatározását illetően mindenekelőtt a nemzeti eljárási szabályokat kell alkalmazniuk.
139.
Mindazonáltal a kamatok követelése során a nemzeti bíróságoknak és hatóságoknak figyelembe kell venniük az uniós jog tényleges érvényesülésének elvét. Következésképpen nem volna helyénvaló analógia útján alkalmazni a 659/1999 rendelet 14. cikkének (2) bekezdésében és a 794/2004 rendelet 9. és 11. cikkében rögzített módszert, hanem azt annak ellenőrzésére kell felhasználni, hogy a kamatok számítása során az alkalmazandó nemzeti jog megfelel‑e az említett tényleges érvényesülés elvének.
2. Értékelés
a) A nemzeti hatóság általi visszatéríttetésre alkalmazandó elévülési idő
140.
Az állami támogatásra vonatkozó jogszabályok nemzeti bíróságok általi végrehajtásáról szóló közleménye 41. pontjában a Bizottság a követelendő kamatokat illetően a 659/1999 rendeletre hivatkozik, és lényegében e rendeletnek a nemzeti bíróságok általi, analógia útján történő alkalmazását javasolja. A jelen eljárásban a Bizottság ugyanígy a tényleges érvényesülés elvére hivatkozik annak érdekében, hogy az e rendeletben szereplő szabályok alkalmazása mellett érveljen mind a valamely támogatásnak a nemzeti hatóság általi visszatéríttetésre alkalmazandó elévülési időt, mind az ebben az esetben követelendő kamatokat illetően.
141.
Ez az érvelés a Bizottság azon félelméből fakad, hogy egyrészt a nemzeti jog által előírt, a 659/1999 rendelet 15. cikkének (1) bekezdésében előírtnál rövidebb elévülési idők sértik az e rendelettel ráruházott hatásköröket, és másrészt, hogy a követelendő kamatokat illetően az említett rendeletben szereplőknél kevésbé szigorú nemzeti rendelkezések sértik a jogellenesen odaítélt támogatás EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése és EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése által megkövetelt teljes körű visszatéríttetését.
142.
Ez az érvelés rávilágít azon feszültségre, amely a 659/1999 rendelet tárgya – amely kizárólag a Bizottság előtti eljárásra korlátozódik –, és alkalmazásának analógia útján – az elsődleges jog említett rendelkezései által követett célkitűzések védelme érdekében – a nemzeti eljárásokra való kiterjesztése között mutatkozik.
143.
Az elévülési időt illetően ezenkívül felmerül a szabályozás koherenciájának kérdése is, mivel az Eesti Pagarnak nyújtott támogatás az 1083/2006 rendelet és a 2988/95 rendelet hatálya alá tartozik, amelyek közül az utóbbi négyéves elévülési időről rendelkezik.
144.
Írásbeli észrevételeiben a Bizottság a 659/1999 rendelet elsőbbségét arra alapozta, hogy e rendeletet az elsődleges jog alapján fogadták el. A Bíróság által a tárgyaláson tett megjegyzésre tekintettel, miszerint ugyanez a helyzet a másik két rendelet esetén is, a Bizottság jelezte, hogy „pontosítania kell és ki kell igazítania” írásbeli észrevételeit, elismerve, hogy a három rendelet másodlagos jogszabály, amelyek a jogszabályi hierarchiában azonos helyet foglalnak el, és hogy a finanszírozás módja vagy a forrás nem játszik szerepet az elévülési szabályok keretében.
145.
Mindazonáltal a Bizottság szerint, noha a három rendelet a jelen ügyben a priori alkalmazandó, eltérő célkitűzéseket követnek, és mind az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésének közvetlen alkalmazhatósága, mind a Bizottság előjogai megőrzésének szükségessége a 659/1999 rendelet (akár „közvetett”) alkalmazását követeli meg, és ennélfogva a tényleges érvényesülés elve akadályozza a tíz évnél rövidebb elévülési időt.
146.
Nem osztom ezt a nézetet.
147.
Nem látom ugyanis, hogy egy támogatásnak a nemzeti hatóság által saját kezdeményezésre történő visszatéríttetése esetén egy másik rendelet vagy a nemzeti jogszabályok által előírt, tíz évnél rövidebb elévülési idő alkalmazása mennyiben akadályozná, hogy a Bizottság e támogatás visszatéríttetéséről szóló határozatot hozzon. A Bizottság tíz év alatt „mindig” eljárhat egy gyanús támogatás vizsgálata érdekében, mégpedig a nemzeti eljárásban alkalmazott elévülési idő letelte ellenére is, amit a Bizottság a tárgyaláson el is ismert.
148.
Ennélfogva, amint arra a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) rávilágított, a jelen ügyben nem helyénvaló „közvetetten” vagy analógia útján a 659/1999 rendeletet alkalmazni. E rendelet, szövege szerint, csak a Bizottság eljárására vonatkozik, és egy nemzeti hatóság eljárását nem szabad a Bizottságéval azonosan kezelni.
149.
E tekintetben a 2006. október 5‑iTransalpine Ölleitung in Österreich ítélete (C‑368/04, EU:C:2006:644) 34. és 35. pontjában a Bíróság megállapította, hogy noha a 659/1999 rendelet eljárási jellegű szabályokat tartalmaz, amelyek az állami támogatásokkal kapcsolatban a Bizottság előtt folyamatban lévő valamennyi közigazgatási eljárásra vonatkoznak, e rendelet (2) preambulumbekezdéséből és az összes rendelkezéséből viszont az következik, hogy e rendelet egyáltalán nem tartalmaz a nemzeti bíróságok hatásköréről és kötelezettségeiről szóló rendelkezést, amelyeket így a Szerződés rendelkezései szabályoznak, a Bíróság vonatkozó értelmezésének megfelelően. Véleményem szerint ez a logika még inkább alkalmazandó a nemzeti közigazgatási hatóságok hatáskörére és kötelezettségeire.
150.
Az észt kormány és a Bizottság mindazonáltal a tényleges érvényesülés elve alapján a 659/1999 rendelet 14. cikkének, és a 794/2004 rendelet 9. és 11. cikkének figyelembevétele mellett érvel.
151.
Márpedig, mivel véleményem szerint az 1083/2006 rendelet és a 2988/95 rendelet közvetlenül alkalmazható, nincs helye a 659/1999 és a 794/2004 rendelet figyelembevételének.
152.
Egyébiránt (az Eesti Pagarhoz hasonlóan) úgy vélem, hogy a megfelelő ügyintézés, a bizalomvédelem (jogi egyértelműség) és a jogbiztonság elvével ellentétes lenne a 659/1999 rendeletben előírt tízéves elévülési idő analógia útján történő alkalmazása egy támogatás nemzeti hatóság által kezdeményezett visszatéríttetésére – a Bizottság megfelelő visszatéríttetési határozata hiányában. Az elévülési szabályoknak ugyanis világosan meghatározottnak kell lenniük, és egy nemzeti hatóság határozata vonatkozásában egy magánszeméllyel szemben nem alkalmazható egy kizárólag a Bizottság határozatára hivatkozó rendelkezés által meghatározott elévülési idő.
153.
Ennélfogva az alapügyhöz hasonló – a tagállam által fizetett strukturális támogatások visszatéríttetésére vonatkozó – ügyben az [Unió] pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében előírt négyéves elévülési időt kell alkalmazni.
154.
A szóban forgó támogatást ugyanis a 2007 és 2013 közötti időszak strukturális támogatásairól szóló törvény (az STS) értelmében elfogadott 44. sz. rendelet alapján nyújtották az Eesti Pagarnak. Az STS 1. §‑ának (2) bekezdésével összhangban e törvény azon források folyósítása és felhasználása során alkalmazandó, amelyeket a Bizottság által az 1083/2006 rendelet 32. cikkének (5) bekezdésével összhangban jóváhagyott operatív program alapján strukturális támogatások céljára bocsátottak rendelkezésre. Következésképpen az Eesti Pagarnak nyújtott támogatás az uniós strukturális alapokból finanszírozott támogatás, amelynek kapcsolódó vonatkozásait a 2988/95 rendelet szabályozza.
155.
A 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében „[s]zabálytalanság [az uniós] jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a[z Unió] általános költségvetése vagy a[z Unió] által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a[z Unió] nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt”.
156.
A fentiekből következik, hogy a szóban forgó jogellenes támogatás tagállami hatóság általi visszatéríttetésére alkalmazandó elévülési idő négy év, a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében előírtaknak megfelelően. (
30
)
b) A nemzeti hatóság általi visszatéríttetés esetén alkalmazott kamatok
157.
A Bíróság szerint „a kamatos kamatok alkalmazása különösképpen alkalmas eszköz az említett állami támogatás kedvezményezett vállalkozásainak jogellenesen juttatott versenyelőny semlegesítésére”. (
31
) A kamatok visszatéríttetésének célja, hogy megszüntesse „[a] támogatás kedvezményezettje szempontjából a jogtalan előny[t, amely] egyrészt a közös piaccal összeegyeztethető támogatás szóban forgó összege után járó kamatok meg nem fizetéséből áll, amennyiben ezt az összeget a bizottsági határozat meghozataláig a piacon kellett volna kölcsön formájában felvenni, illetve másrészt [abban áll], hogy a jogellenes helyzet fennállása alatt versenyhelyzete javul a többi versenytárshoz képest”. A Bíróság szerint ezért „valamely olyan intézkedés, amely kizárólag a támogatás összegének kamatok nélküli visszafizetését írja elő, elvileg nem alkalmas arra, hogy kiküszöbölje a jogellenesség hatásait”. (
32
)
158.
Mivel az elévülés tekintetében a 2988/95 rendelet alkalmazását javaslom, felmerül a kérdés, hogy kamat is követelhető‑e az említett rendelet alapján.
159.
E rendelet 4. cikke (1) és (2) bekezdésének értelmében: „[f]őszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után […] jogtalanul kapott összegek utáni […] visszafizetési kötelezettség formájában […] Az (1) bekezdésben említett intézkedések alkalmazása a megszerzett előny, valamint – megfelelő rendelkezés esetében – az átalány alapján meghatározható kamat elvonására korlátozódik” (kiemelés tőlem).
160.
Az említett rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja rögzíti, hogy: „[a] szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok a következő közigazgatási szankciók kiszabását vonhatják maguk után: […] b) olyan összeg megfizetése, amely a jogtalanul szerzett vagy kicsalt összeget – adott esetben kamataival együtt – meghaladja; […]”.
161.
A 2988/95 rendelet tehát nem ír elő feltétel nélküli kamatfizetést.
162.
Nyilvánvalóan nem a Bíróság feladata a nemzeti jog értelmezése, azonban a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) 2016. június 9‑i ítélete szerint az észt jog nem teszi lehetővé, hogy a felperestől a támogatás kifizetésének napja és a visszatéríttetés napja közötti időszakra kamatfizetést követeljenek.
163.
Ennek fényében úgy vélem, hogy – amint azt a Bíróság állami támogatásokkal kapcsolatos, fentiekben felidézett ítélkezési gyakorlata megköveteli – közvetlenül az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján kamatot kell követelni az állami támogatás kedvezményezett vállalkozásainak jogellenesen juttatott versenyelőny semlegesítése érdekében.
164.
Noha a nemzeti bíróságok és hatóságok az esedékes kamatok kiszámításához mindenekelőtt az alkalmazandó kamatlábra, a számítási módszerre (egyszerű vagy kamatos kamat) és a kamatfizetési időszak kezdő időpontjának meghatározására vonatkozó nemzeti eljárási szabályokat alkalmazzák, (a Bizottsághoz hasonlóan) úgy vélem, hogy a támogatás visszatéríttetésekor kamat követelésével ugyanazt a célkitűzést kell követniük, mint a Bizottság, tiszteletben tartva az uniós jog tényleges érvényesülésének elvét. Ezen elv alkalmazása azzal jár, hogy nem alkalmaznak olyan nemzeti rendelkezést, amely nem biztosítaná az állami támogatásokra vonatkozó szabályok tényleges érvényesülését. (
33
)
165.
Ha ezt a határozatot egy előtte folyamatban levő ügyben a Bizottságnak kellene meghoznia, a 659/1999 rendelet 14. cikkének (2) bekezdését és a 794/2004 rendelet 9. és 11. cikkét alkalmazná.
166.
Márpedig a jogellenes támogatás visszatéríttetéséről szóló nemzeti határozat célja ugyanaz, mint a Bizottság visszatéríttetési határozatáé, nevezetesen, hogy a támogatás kedvezményezettjét a jogtalan előnytől teljes mértékben megfossza, ideértve a kamatokat is. (
34
)
167.
Következésképpen nem szabad analógia útján alkalmazni a 659/1999 rendelet 14. cikkének (2) bekezdésében és a 794/2004 rendelet 9. és 11. cikkében rögzített módszert, amint azt a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) a 2016. június 9‑i ítéletének 41. pontjában jelzi, hanem azt annak ellenőrzésére kell felhasználni, hogy a kamatok számítása során az alkalmazandó nemzeti jog megfelel‑e a tényleges érvényesülés elvének, (
35
) így bizonyos fokig megelőlegezve, hogy mit tenne a Bizottság egy ilyen esetben.
168.
A tagállami hatóságoknak tehát biztosítaniuk kell, hogy a kamatláb, az alkalmazás módja és a lefedett időszak biztosítsa a jogellenes versenyelőny kiküszöbölését.
169.
Márpedig jogellenes támogatás esetén a jogellenes versenyelőny már a támogatás nyújtásakor keletkezik. Ha a kamatot csupán a visszatéríttetési határozattól számítanák, a jogellenes versenyelőny fennmaradna a támogatás nyújtása és a visszatéríttetési határozat elfogadása közötti időszakban, amely alatt a támogatás kedvezményezettje a végrehajtási tilalom megsértésével részesülhetett a támogatásban. Egy ilyen esetben a tagállami hatóságok tétlensége következtében sérülhetne az uniós jog alkalmazása és a többi jogalany érdeke, és nem lenne biztosított az uniós jog tényleges érvényesülése.
170.
2016. június 9‑i ítéletének 40. pontjában a Riigikohus (legfelsőbb bíróság) elismerte, hogy a megállapított versenytorzulás kiküszöbölésének célkitűzése azt indokolná, hogy a kamatot a támogatás nyújtásától számítsák, és hogy az egyetlen problémát az erre vonatkozó megfelelő jogalap hiánya jelenti. Véleményem szerint a kamatszámítás jogalapja a tényleges érvényesülés elvével összefüggésben értelmezett EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése.
171.
Az ötödik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a jogellenes támogatás nemzeti hatóság általi visszatéríttetése esetén a kamatot, amelynek felszámításáról e hatóság dönt, az alkalmazandó nemzeti jog szerint kell kiszámítani, az uniós jog tényleges érvényesülése elvének tiszteletben tartására is figyelemmel. Ez azt jelenti, hogy a szóban forgó támogatás által biztosított jogellenes előny teljes kiküszöbölése érdekében a kamatot a 659/1999 rendelet 14. cikkének (2) bekezdésével összhangban kell kiszámítani, amely rendelkezés szerint a kamat a támogatás nyújtásának napjától esedékes, valamint a 794/2004 bizottsági rendelet 9. és 11. cikkével összhangban, amely cikkek szerint a kamatot kamatos kamatként kell számítani, és az alkalmazandó kamatláb nem lehet alacsonyabb a referencia‑kamatlábnál.
V. Végkövetkeztetés
172.
Ezen okokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
1.
A[z EUM‑]Szerződés [107.] és [108.] cikke alkalmazásában a támogatások bizonyos fajtáinak a [belső] piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról szóló, 2008. augusztus 6‑i 800/2008/EK bizottsági rendelet (általános csoportmentességi rendelet) 8. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezéssel összefüggésben „a projekttel kapcsolatos munkálatok vagy tevékenységek” végrehajtása megkezdődött, ha a támogatandó tevékenység többek között eszközök megvásárlásából áll, és az érintett eszközök megvásárlására irányuló szerződéseket megkötötték, mivel e szerződések megkötése a projekt végrehajtásával kapcsolatos tevékenységek megkezdésének minősül.
Mindazonáltal azon kérdés megválaszolásához, hogy egy, az említett rendelet alapján odaítélt támogatásnak van‑e ösztönző hatása, a szóban forgó szerződések szerződéses rendelkezéseinek és megkötésük ténybeli körülményeinek részletes elemzését kell elvégezni.
A tagállami hatóságok hatáskörrel rendelkeznek az e rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében megállapított ösztönző hatás kritériuma megsértésének értékelésére, többek között a szóban forgó szerződés elállási költségei alapján.
2.
Az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdésével összhangban a tagállami hatóság köteles visszatéríttetni az általa a 800/2008 rendelet megsértésével nyújtott jogellenes támogatást, ha megállapítja, hogy e támogatást jogellenesen nyújtották, függetlenül attól, hogy a Bizottság hozott‑e ennek megfelelő visszatéríttetési határozatot, illetve attól, hogy az említett rendelet megsértése nyilvánvaló‑e. Ugyanakkor a puszta kétség e tekintetben nem elegendő.
3.
A tagállami hatóság, amely – abban a téves feltevésben, hogy a csoportmentességi feltételeknek megfelelő támogatásról van szó – úgy dönt, hogy támogatást ítél oda, ennélfogva jogellenes támogatást nyújt, és nem kelthet jogos bizalmat e támogatás kedvezményezettjében. Az a körülmény, hogy e hatóságnak előzetesen tudomása volt arról, hogy e feltételek egyike nem teljesül, vagy akár rossz tanácsot adott a kedvezményezettnek, e tekintetben nem releváns.
4.
A szóban forgó jogellenes támogatás tagállami hatóság általi visszatéríttetésére alkalmazandó elévülési idő négy év, az [Európai Unió] pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet 3. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében előírtaknak megfelelően.
5.
A jogellenes támogatás nemzeti hatóság általi visszatéríttetése esetén a kamatot, amelynek felszámításáról e hatóság dönt, az alkalmazandó nemzeti jog szerint kell kiszámítani, az uniós jog tényleges érvényesülése elvének tiszteletben tartására is figyelemmel. Ez azt jelenti, hogy a szóban forgó támogatás által biztosított jogellenes előny teljes kiküszöbölése érdekében a kamatot az [EUM]‑Szerződés [108.] cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet 14. cikkének (2) bekezdésével összhangban kell kiszámítani, amely rendelkezés szerint a kamat a támogatás nyújtásának napjától esedékes, valamint az [EUM]‑Szerződés [108.] cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21‑i 794/2004 bizottsági rendelet 9. és 11. cikkével összhangban, amely cikkek szerint a kamatot kamatos kamatként kell számítani, és az alkalmazandó kamatláb nem lehet alacsonyabb a referencia‑kamatlábnál.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	A[z EUM‑]Szerződés [107.] és [108.] cikke alkalmazásában a támogatások bizonyos fajtáinak a [belső] piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról szóló 2008. augusztus 6‑i bizottsági rendelet (általános csoportmentességi rendelet; HL 2008. L 214., 3. o.), a továbbiakban: általános csoportmentességi rendelet.
(
3
)	Az [Európai Unió] pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995. december 18‑i tanácsi rendelet (HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.).
(
4
)	Az [EUM]‑Szerződés [108.] cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1999. március 22‑i tanácsi rendelet (HL 1999. L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.).
(
5
)	Az [EUM]‑Szerződés [108.] cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló 2004. április 21‑i bizottsági rendelet (HL 2004. L 140., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 4. kötet, 3. o.; helyesbítés: HL 2011. L 114., 7. o.).
(
6
)	Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2006. július 11‑i tanácsi rendelet (HL 2006. L 210., 25. o.; helyesbítések: HL 2006. L 239., 248. o.; HL 2007. L 145., 38. o.; HL 2007. L 164., 36. o.; HL 2008. L 301., 40. o.).
(
7
)	Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2013. december 17‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 320. o.; helyesbítések: HL 2016. L 200., 140. o.; HL 2017. L 20., 4. o.).
(
8
)	A[z EUM‑]Szerződés 107. és 108. cikke alkalmazásában bizonyos támogatási kategóriáknak a belső piaccal összeegyeztethetővé nyilvánításáról szóló 2014. június 17‑i bizottsági rendelet (HL 2014. L 187., 1. o.; helyesbítés: HL 2016. L 149., 8. o.).
(
9
)	Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 2015. július 13‑i tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.).
(
10
)	Elfogadva 2006. december 7‑én, hatályba lépett 2007. január 1‑jén (RT I 2006., 59, 440; RT I, 2011.02.03., 3), a 2012. január 1. és 2014. június 30. között hatályos változat.
(
11
)	Hatályba lépett 2007. január 1‑jén (RT I 2006., 61, 463; RT I, 2011.07.05., 20); elfogadva többek között az STS 26. §‑ának (6) bekezdése alapján, a 2012. január 1. és 2014. augusztus 28. között hatályos változatában.
(
12
)	A Riigikohus (legfelsőbb bíróság) ítéletének 20. pontja szerint „[a] bíróságok kellően megindokolták azon állításukat, amely szerint a felperes a támogatási kérelem 2008. október 24‑i benyújtása előtt szerződésben eszközök beszerzésére irányuló kötelezettségvállalást tett. Még ha úgy tekintjük is, hogy a 2008. augusztus 28‑i kétoldalú adásvételi szerződés a felek közötti előzetes levélváltás [hivatkozás az ügy irataira] alapján feltételes volt, a 2008. október 13‑i, a lízingbe adó részvételével kötött háromoldalú adásvételi szerződés esetén semmilyen feltételre való hivatkozásról nincs szó”.
(
13
)	A kérdést előterjesztő bíróság a 2017. április 11‑i tárgyaláson meghallgatta a tanúkat, azonban e kérdést illetően nem vont le végleges következtetést (lásd a 2017. április 11‑i tárgyalás jegyzőkönyvét).
(
14
)	Lásd: 1981. március 10‑iIrish Creamery Milk Suppliers Association és társai ítélet (36/80 és 71/80, EU:C:1981:62, 6. pont); 1992. július 16‑iMeilicke ítélet (C‑83/91, EU:C:1992:332, 26. pont). Lásd továbbá: 2000. március 30‑iJämO ítélet (C‑236/98, EU:C:2000:173, 31. pont).
(
15
)	Lásd ebben az értelemben: 2010. október 5‑iElchinov ítélet (C‑173/09, EU:C:2010:581, 25–32. pont).
(
16
)	A tárgyaláson megerősítést nyert, hogy a jelen ügyben szóban forgó források az Európai Regionális Fejlesztési Alapból származtak. Az egyik európai strukturális alapról van szó, amelynek célja a regionális egyenlőtlenségek kezelése útján az Unió gazdasági és társadalmi kohéziójának erősítése.
(
17
)	A „General Block Exemption Regulation (GBER) – Frequently Asked Questions” című angol nyelvű dokumentum elérhető a Bizottság honlapján a „http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/gber_practical_faq_en.pdf” linken, és arra a kérdésre, hogy „Is it contrary to the incentive effect requirement of Art. 8 to conclude agreements and make payments based on them, in particular preliminary contracts for purchase options and pre‑contracts of sale, before the aid application is submitted?”, a következőképpen válaszol: „Footnote 40 of the Regional Aid Guidelines defines »start of work« as either the start of construction work or the first firm commitment to order equipment, excluding preliminary feasibility studies. Whether the agreements and payments made on the basis of these agreements can be considered a »first firm commitment« to start the project does not necessarily depend on the formal classification of the agreements in question, but on the terms of those agreements. If contractual obligations make it difficult from an economic standpoint to abandon the project in a given case, particularly because a considerable sum of money would be lost, work will be deemed to have started within the meaning of Art. 8. A more detailed examination of the specific circumstances of the case would be needed to see if this is indeed the case.”
(
18
)	2013. június 13‑iHGA és társai kontra Bizottság ítélet (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, 106–109. pont).
(
19
)	2011. szeptember 20‑iRegione autonoma della Sardegna és társai kontra Bizottság ítélet (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 és T‑454/08, EU:T:2011:493).
(
20
)	A HGA ügyre vonatkozó indítvány, C‑630/11 P (EU:C:2013:194, 66. pont).
(
21
)	Lásd Werner, P., és Verouden, V. (szerk.), EU State Aid Control: Law and Economics, Wolters Kluwer, Alphen‑sur‑le‑Rhin, 2017, 208. o.
(
22
)	2013. június 13‑iHGA és társai kontra Bizottság ítélet (C‑630/11 P, EU:C:2013:387, 106–109. pont).
(
23
)	Az EAS a tárgyaláson előadta, hogy a jelen ügyben inkább három külön szerződésről van szó, amelyeket külön‑külön, és nem egészként kell értékelni.
(
24
)	A visszatéríttetési kötelezettség egyébiránt minden nemzeti hatóságot terhel, a bíróságokat és a közigazgatási hatóságokat egyaránt, amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kiderül (lásd különösen: 1989. június 22‑iFratelli Costanzo kontra Comune di Milano ítélet, 103/88, EU:C:1989:256, 30. és 31. pont).
(
25
)	A támogatás összeegyeztethetőségére vonatkozó vizsgálat megindítását elrendelő bizottsági határozat hiányában.
(
26
)	2017. március 1‑jeiSNCM kontra Bizottság ítélet (T‑454/13, EU:T:2017:134, 299. pont); e tekintetben lásd továbbá: 2014. július 16‑iZweckverband Tierkörperbeseitigung kontra Bizottság ítélet (T‑309/12, EU:T:2014:676, 237–241. pont); 2000. május 16‑iFranciaország kontra Ladbroke Racing és Bizottság ítélet (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, 58–61. pont); Cosmas főtanácsnok 1999. november 23‑i indítványa (EU:C:1999:577, 53–98. pont).
(
27
)	A kedvezményezettnek különösen a csoportmentesség keretében tudnia kell, hogy kockázatot vállal, mivel a támogatás nem kerül bejelentésre a Bizottsághoz.
(
28
)	1997. március 20‑iLand Rheinland‑Pfalz kontra Alcan Deutschland ítélet (C‑24/95, EU:C:1997:163, 41. pont).
(
29
)	Úgy tűnik, ezzel potenciálisan analóg kérdés merül fel a C‑387/17. sz. Fallimento Traghetti del Mediterraneo ügyben (amely szintén folyamatban van a Bíróság előtt) egy támogatás kedvezményezettjének versenytársa által az olasz állammal szemben a támogatás idő előtti kifizetése következtében állítólagosan elszenvedett kár alapján előterjesztett kártérítési kereset keretében.
(
30
)	Következésképpen, amennyiben a nemzeti jog hosszabb elévülési időt ír elő, ez utóbbit kell alkalmazni (lásd a jelen indítvány 35. lábjegyzetében ugyanezen elvet a kamatszámításra vonatkozóan).
(
31
)	2015. szeptember 3‑iA2A SpA kontra Agenzia delle Entrate ítélet (C‑89/14, EU:C:2015:537, 42. pont).
(
32
)	2008. február 22‑iCentre d’exportation du livre français (CELF) és Ministre de la Culture et de la Communication kontra Société internationale de diffusion et d’édition (SIDE) ítélet (C‑199/06, EU:C:2008:79, 50–54. pont).
(
33
)	2006. október 5‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑232/05, EU:C:2006:651, 53. pont).
(
34
)	Ennek oka, hogy a jogellenes támogatás idő előtti végrehajtása azzal a következménnyel jár, hogy a versenytársak adott esetben korábban szembesülnek a támogatás hatásaival. A támogatás kedvezményezettje tehát abból jogtalan előnyre tesz szert (2008. február 22‑iCELF és ministre de la Culture et de la Communication ítélet, C‑199/06, EU:C:2008:79, 50–52. és 55. pont). A Bíróság megállapította, hogy a nemzeti bíróságnak még azt követően is köteleznie kell a kamatok megfizetésére, hogy a Bizottság engedélyező határozatot hozott (az említett CELF ítélet, 52. és 55. pont). Ebben az esetben a kamatok csak a versenyelőny fennállásának időtartamára vonatkoznak, amely alatt a támogatás kedvezményezettje a támogatással idő előtt rendelkezett (vagyis a Bizottság engedélyező határozata előtt).
(
35
)	Amennyiben a nemzeti jog az uniós jog által biztosítottnál magasabb kamatot ír elő, e szigorúbb rendelkezéseket kell alkalmazni. Lásd: 2015. november 11‑iKlausner Holz Niedersachsen GmbH kontra Land Nordrhein‑Westfalen ítélet, C‑505/14, EU:C:2015:742, 40. pont.