62023CJ0462
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Sechste Kammer)
3. April 2025 (
*1
)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Verbraucherschutz – Richtlinie 2009/54/EG – Art. 8 Abs. 2 – Verbot, ein natürliches Mineralwasser und ein Quellwasser, die aus ein und derselben Quelle stammen, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel zu bringen – Art. 7 Abs. 2 Buchst. b – Art. 9 Abs. 4 Buchst. c – Anforderungen an die Etikettierung – Zwingende Angaben – Name der Quelle – Nicht ordnungsgemäße Umsetzung“
In der Rechtssache C‑462/23
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 24. Juli 2023,
Europäische Kommission, vertreten durch N. Nikolova und B. Rous Demiri als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Republik Bulgarien, vertreten durch T. Mitova, S. Ruseva und R. Stoyanov als Bevollmächtigte,
Beklagte,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Vizepräsidenten des Gerichtshofs T. von Danwitz in Wahrnehmung der Aufgaben des Präsidenten der Sechsten Kammer, des Richters A. Kumin und der Richterin I. Ziemele (Berichterstatterin),
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund der nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Entscheidung, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klage begehrt die Europäische Kommission vom Gerichtshof die Feststellung, dass die Republik Bulgarien dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2, Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern (ABl. 2009, L 164, S. 45) verstoßen hat, dass sie
–
es nicht untersagt hat, dass ein natürliches Mineralwasser und ein Quellwasser, die aus ein und derselben Quelle stammen, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel gebracht werden,
–
nicht vorgeschrieben hat, dass der Name der Quelle auf den Etiketten natürlicher Mineralwässer und Quellwässer anzugeben ist, und
–
die Verwendung des Begriffs „Quellwasser“ für Wasser, das den einschlägigen Anforderungen nicht entspricht, gestattet hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2
In den Erwägungsgründen 5, 7 und 9 der Richtlinie 2009/54 heißt es:
„(5)
Alle Regelungen über natürliche Mineralwässer sollten in erster Linie die Gesundheit der Verbraucher schützen, die Irreführung der Verbraucher verhindern und einen fairen Handel sicherstellen.
…
(7)
Es sollte sichergestellt werden, dass natürliche Mineralwässer auf der Handelsstufe weiterhin die charakteristischen Eigenschaften besitzen, die ihre Anerkennung als natürliche Mineralwässer gerechtfertigt haben. …
…
(9)
Die Aufnahme der Angaben über die analytische Zusammensetzung eines natürlichen Mineralwassers auf das Etikett sollte verbindlich vorgeschrieben sein, um die Information der Verbraucher zu gewährleisten.“
3
Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2009/54 sieht vor:
„Diese Richtlinie betrifft die aus dem Boden eines Mitgliedstaats gewonnenen und von der zuständigen Behörde dieses Mitgliedstaats als natürliche Mineralwässer nach Anhang I Abschnitt I anerkannten Wässer.“
4
Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 bestimmt:
„Für die Etikettierung natürlicher Mineralwässer sind außerdem folgende Angaben verbindlich vorgeschrieben:
…
b) Angabe des Orts der Gewinnung und des Namens der Quelle;
…“
5
Art. 8 der Richtlinie 2009/54 lautet:
„(1)   Der Name einer Gemeinde, eines Weilers oder einer sonstigen Ortsbezeichnung darf bei einem gewerblichen Kennzeichen unter der Voraussetzung verwendet werden, dass das natürliche Mineralwasser, auf das er sich bezieht, aus einer Quelle an dem durch dieses gewerbliche Kennzeichen angegebenen Ort gewonnen wird und dass die Verwendung dieses Namens nicht zu Missverständnissen über den Ort der Nutzung der Quelle führt.
(2)   Ein natürliches Mineralwasser, das aus ein und derselben Quelle stammt, darf nicht unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel gebracht werden.
(3)   Enthalten die Etiketten oder Aufschriften, die auf den Behältnissen angebracht sind, in denen natürliche Mineralwässer zum Verkauf angeboten werden, die Angabe eines anderen gewerblichen Kennzeichens als des Namens der Quelle oder des Ortes ihrer Nutzung, so muss die Angabe dieses Ortes der Nutzung oder der Name der Quelle in Buchstaben angebracht sein, die mindestens eineinhalbmal so hoch und breit sind wie der größte Buchstabe, der für die Angabe dieses gewerblichen Kennzeichens benutzt wird.
Unterabsatz 1 ist sinngemäß im Hinblick auf die Bedeutung anwendbar, die dem Namen der Quelle oder dem Ort ihrer Nutzung im Verhältnis zu der Angabe des gewerblichen Kennzeichens bei der die natürlichen Mineralwässer betreffenden Werbung jeglicher Art gegeben wird.“
6
Art. 9 der Richtlinie 2009/54 bestimmt in Abs. 4:
„Die Bezeichnung ‚Quellwasser‘ ist einem Wasser vorzubehalten, das im natürlichen Zustand für den menschlichen Gebrauch bestimmt ist, an der Quelle abgefüllt wird und das:
…
c)
den Etikettierungsbedingungen nach Artikel 7 Absatz 2 Buchstaben b und c und nach Artikel 8 entspricht;
…“
7
Anhang I der Richtlinie 2009/54 enthält einen Abschnitt I („Definition“), in dessen Nr. 1 es heißt:
„‚Natürliches Mineralwasser‘ ist ein im Sinne des Artikels 5 mikrobiologisch einwandfreies Wasser, das seinen Ursprung in einem unterirdischen Quellvorkommen hat und aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen gewonnen wird.
…“
Bulgarisches Recht
Verordnung von 2004
8
Art. 22 Abs. 3 der Naredba za iziskvaniyata kam butiliranite naturalni mineralni, izvorni i trapezni vodi, prednaznacheni za piteyni tseli (Verordnung über die Anforderungen an abgefüllte, als Getränk bestimmte natürliche Mineralwässer, Quellwässer und Tafelwässer, DV Nr. 68 vom 3. August 2004) (im Folgenden: Verordnung von 2004) lautet:
„Vorbehaltlich der Vorschriften der [Naredba za iziskvaniyata za etiketiraneto i predstavyaneto na hranite (Verordnung über die Anforderungen an die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln, DV Nr. 62 vom 28. Juli 2000)] … muss die Etikettierung der Verkaufsverpackungen natürlicher Mineralwässer auch folgende zwingende Angaben enthalten:
1.
den Namen des Quellaustrittspunkts und die Angabe des Mineralwasservorkommens gemäß der Bescheinigung im Sinne von Art. 5;
2.
den Namen des Ortes, an dem das natürliche Mineralwasser abgefüllt wird; …“
9
Art. 23 der Verordnung von 2004 bestimmt:
„(1)   Das gewerbliche Kennzeichen (Handelsmarke) eines natürlichen Mineralwassers darf den Namen einer Gemeinde oder eines Weilers enthalten, der mit dem Quellaustrittspunkt und dem Vorkommen verbunden ist, sofern die Verwendung dieses Namens nicht zu Missverständnissen über den Ort der Nutzung des Quellaustrittspunkts führt.
(2)   Ein an ein und demselben Quellaustrittspunkt gewonnenes natürliches Mineralwasser darf nicht unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel gebracht werden.“
10
Art. 26 Abs. 3 der Verordnung von 2004 sieht vor, dass die Etikettierung der Verkaufsverpackungen von Quellwasser im Einklang mit der Verordnung über die Anforderungen an die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln auch die zwingenden Angaben über den Namen des Quellaustrittspunkts gemäß der erteilten Wasserentnahmegenehmigung und den Namen des Ortes enthält, an dem das Quellwasser abgefüllt wird.
11
Art. 26 Abs. 4 der Verordnung von 2004 lautet:
„Die Etikettierung von Quellwasser unterliegt ebenfalls den Anforderungen der Art. 23 und 24.“
12
In § 1 Nr. 4 der Ergänzenden Bestimmungen zur Verordnung von 2004 wird der Begriff „Quellaustrittspunkt“ wie folgt definiert:
„‚Quellaustrittspunkt‘: ein zur Entnahme von Wasser dienendes Grundwasserwerk, das überirdische Anlagen umfasst. Die verschiedenen Arten von Grundwasseraustrittspunkten sind in Art. 89 Abs. 1 der [Naredba no 1 ot 2 007 g. za prouchvane, polzvane i opazvane na podzemnite vodi (Verordnung Nr. 1 von 2007 über die Exploration, Nutzung und Erhaltung des Grundwassers, DV Nr. 87 vom 30. Oktober 2007, im Folgenden: Verordnung Nr. 1 von 2007)] aufgeführt.“
13
In § 1 Nr. 5 dieser Ergänzenden Bestimmungen wird der Begriff „Mineralwasservorkommen“ wie folgt definiert:
„Ein ‚Mineralwasservorkommen‘ ist ein aus Mineralwasser bestehender Grundwasserkörper.“
Verordnung Nr. 1 von 2007
14
Art. 89 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1 von 2007 sieht vor:
„Grundwasserwerke sind nach ihrer Anordnung im Grundwasserkörper Folgende:
1.
vertikal:
a)
Bohrbrunnen;
b)
Schachtbrunnen;
c)
kombinierte Brunnen (ausgeschachtet und gebohrt);
2.
horizontal:
a)
Drainagen;
b)
Stollen;
3.
horizontale strahlenförmige Drainagebrunnen;
4.
Quellfassungsanlagen;
5.
speziell konzipierte Bauwerke:
a)
Schrägbohrungen;
b)
kombinierte Brunnen (ausgeschachtet und gebohrt) mit mehreren Schrägbohrungen vom Boden des Schachtbrunnens aus;
c)
Bohrung mit mehreren Abbaukammern.“
Wassergesetz
15
Die Nrn. 61 und 98 von § 1 der Ergänzenden Bestimmungen zum Zakon za vodite (Wassergesetz, DV Nr. 67 vom 27. Juli 1999) lauten:
„61. Ein ‚Grundwasserkörper‘ ist eine gesonderte, durch einen bestimmten Zustand des Grundwassers gekennzeichnete Grundwassermenge innerhalb eines oder mehrerer Aquifere.
…
98. Ein ‚Mineralwasservorkommen‘ ist ein Grundwasserkörper oder ein Teil davon, der Mineralwässer enthält, deren Zusammensetzung und chemische Eigenschaften einheitlich sind.“
Vorverfahren
16
Am 2. Juli 2020 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an die Republik Bulgarien, das sie damit begründete, dass die Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats zum einen deshalb, weil sie die Vermarktung eines natürlichen Mineralwassers und eines Quellwassers, die aus ein und derselben Quelle stammten, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen gestatteten, nicht den Anforderungen von Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 genügten, und dass sie zum anderen deshalb, weil sie die Angabe des Namens der Quelle auf der Etikettierung der genannten Wässer nicht zwingend vorschrieben, nicht den Anforderungen von Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 4 Buchst. c dieser Richtlinie genügten.
17
Die Republik Bulgarien antwortete mit Schreiben vom 29. September 2020, in dem sie sich verpflichtete, der Kommission bis zum 30. Oktober 2020 Maßnahmen zur ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie 2009/54 mitzuteilen. Am 24. November 2020 legten die bulgarischen Behörden der Kommission den Entwurf einer Verordnung über die für abgefüllte, als Getränk bestimmte natürliche Mineralwässer, Quellwässer und Tafelwässer geltenden Anforderungen vor.
18
Nach Prüfung der mitgeteilten Maßnahmen richtete die Kommission am 23. September 2021 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Republik Bulgarien, in der sie ihr eine Frist von zwei Monaten ab Erhalt dieser Stellungnahme setzte, um die bulgarischen Rechtsvorschriften mit den Anforderungen in Einklang zu bringen. Darin warf sie der Republik Bulgarien vor, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2, Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54 verstoßen zu haben, dass sie diese Richtlinie und insbesondere den Begriff „Quelle“ in seiner Auslegung im Urteil vom 24. Juni 2015, Hotel Sava Rogaška (C‑207/14, im Folgenden: Urteil Hotel Sava Rogaška, EU:C:2015:414), noch immer nicht ordnungsgemäß in bulgarisches Recht umgesetzt habe.
19
Nach Verlängerung der Antwortfrist bis zum 21. Januar 2022 übermittelte die Republik Bulgarien der Kommission am 17. Januar 2022 ihren Standpunkt zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme und legte einen überarbeiteten Entwurf einer Verordnung über die für die Abfüllung als Getränk bestimmter Mineralwässer, Quellwässer und Tafelwässer geltenden Anforderungen vor. Im Rahmen späterer Schriftwechsel verpflichtete sich die Republik Bulgarien, nachdem die Kommission ihr mitgeteilt hatte, dass die geplanten Maßnahmen unzureichend seien, u. a. zur Änderung ihrer Rechtsvorschriften über Lebensmittel.
20
Da die Republik Bulgarien keine weiteren Maßnahmen zur ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie 2009/54 erließ, hat die Kommission am 24. Juli 2023 die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
21
Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Rügen, die erstens einen Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 und zweitens einen Verstoß gegen Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 4 Buchst. c dieser Richtlinie betreffen.
Zulässigkeit
22
Die Republik Bulgarien hat zwar keine Einrede der Unzulässigkeit der vorliegenden Klage erhoben, macht aber geltend, sie habe der Kommission im Vorverfahren im Einklang mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit mehrere Entwürfe zur Änderung der geltenden nationalen Regelung, in denen der Wortlaut der Richtlinie 2009/54 nach ihrer Auslegung im Urteil Hotel Sava Rogaška übernommen worden sei, übermittelt, die alle als unzureichend bezeichnet worden seien. Dies zeuge von den tatsächlichen Schwierigkeiten, die sich aus der fehlenden Definition der in der Richtlinie 2009/54 verwendeten Grundbegriffe ergäben, von denen einige zudem inkonsistent mit Begriffen ähnlicher Bedeutung seien, die in anderen Unionsrechtsakten verwendet würden.
23
Die Republik Bulgarien sei der einzige Mitgliedstaat, von dem verlangt worden sei, die genannten Begriffe in seinem nationalen Recht zu definieren, wobei sie keine genauen Angaben zu deren Inhalt erhalten habe; in diesem Kontext sei die Rolle der Kommission als Organ mit Initiativrecht bei der Gesetzgebung hervorzuheben, die darin bestehe, Maßnahmen zur Präzisierung des Unionsrechts zu ergreifen, wenn eine Aktualisierung des bestehenden Rechtsrahmens geboten sei. Im vorliegenden Fall sei der Erlass neuer nationaler Bestimmungen gerade deshalb aufgeschoben worden, um die Zustimmung der Kommission zu dem beabsichtigten Ansatz abzuwarten. Drei Monate nach der Mitteilung der letzten an sie gerichteten Punkte habe die Kommission aber ohne jede zusätzliche Konsultation die vorliegende Klage erhoben.
24
Soweit das Vorbringen der Republik Bulgarien so zu verstehen sein sollte, dass sie der Kommission vorwirft, durch die Erhebung der vorliegenden Klage gegen die Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit verstoßen zu haben, ist – abgesehen davon, dass die Kommission mit den von ihr im Rahmen des Vorverfahrens eingenommenen Standpunkten weder die Rechte und Pflichten eines Mitgliedstaats abschließend festlegen noch ihm Zusicherungen hinsichtlich der Vereinbarkeit eines bestimmten Verhaltens mit dem Unionsrecht geben kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. März 2003, Kommission/Deutschland, C‑135/01, EU:C:2003:171, Rn. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung) – festzustellen, dass sich die Republik Bulgarien, wie aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervorgeht, im vorliegenden Fall im Vorverfahren jedenfalls nicht auf Schwierigkeiten bei der Auslegung von Begriffen der Richtlinie 2009/54 berufen hat, die im Rahmen der vorliegenden Klage angeführt worden sind.
25
Daher kann nicht geltend gemacht werden, dass die Kommission diesen Mitgliedstaat über den Umfang seiner Pflichten im Ungewissen gelassen oder ihn daran gehindert hätte, den ihm vorgeworfenen Verstoß abzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. März 2003, Kommission/Deutschland, C‑135/01, EU:C:2003:171, Rn. 23).
26
Überdies ist es nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Sache der Kommission, die Zweckmäßigkeit des Einschreitens gegen einen Mitgliedstaat zu beurteilen, die Bestimmungen zu benennen, gegen die er verstoßen haben soll, und den Zeitpunkt für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens gegen ihn zu wählen, wobei die für diese Wahl maßgebenden Erwägungen keine Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Klage haben können. In diesem Sinne ist es allein Sache der Kommission, die Zweckmäßigkeit der Einreichung und Aufrechterhaltung einer Vertragsverletzungsklage zu beurteilen, während der Gerichtshof zu prüfen hat, ob die gerügte Vertragsverletzung vorliegt, ohne dass er über die Ermessensausübung durch die Kommission zu befinden hätte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. März 2021, Kommission/Ungarn [Verbrauchsteuer auf Zigaretten], C‑856/19, EU:C:2021:253, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
27
Folglich ist das Vorbringen der Republik Bulgarien nicht geeignet, die Zulässigkeit der vorliegenden Klage in Frage zu stellen.
Begründetheit
Zur ersten Rüge: Verstoß gegen Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54
– Vorbringen der Parteien
28
Die Kommission macht geltend, Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 in Verbindung mit ihrem Art. 9 Abs. 4 Buchst. c verbiete es, natürliche, aus ein und derselben Quelle stammende Mineralwässer und Quellwässer im Sinne der Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Hotel Sava Rogaška – d. h. natürliche Mineralwässer und Quellwässer, die ihren Ursprung in ein und demselben unterirdischen Quellvorkommen hätten und an allen natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen identische Merkmale aufwiesen – unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel zu bringen.
29
Das Verbot in Art. 23 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 4 der Verordnung von 2004, mit denen diese Regel in bulgarisches Recht umgesetzt werde, habe eine andere Tragweite, da es nicht auf die „Quelle“ Bezug nehme, sondern auf den in § 1 Nr. 4 der Ergänzenden Bestimmungen zur Verordnung von 2004 und in Art. 89 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1 von 2007 definierten „Quellaustrittspunkt“. So erstrecke sich dieses Verbot nach Art. 23 Abs. 2 und Art. 26 Abs. 4 der Verordnung von 2004 darauf, dass ein natürliches Mineralwasser oder ein Quellwasser, das ein und demselben „zur Entnahme von Wasser dienenden Grundwasserwerk“ entnommen werde, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel gebracht werde. Unter diesen Umständen werde schon aufgrund der Natur der fraglichen nationalen Regelung jeder Quellaustrittspunkt als gesonderte Quelle angesehen, so dass Wässer aus ein und derselben Quelle mit verschiedenen gewerblichen Kennzeichen versehen werden könnten.
30
Die Republik Bulgarien führt aus, der Begriff „Quelle“ werde weder in der Richtlinie 2009/54 noch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs definiert, so dass sich nicht genau klären lasse, welcher Grundwasserkörper als „Quelle“ für die Zwecke der Richtlinie einzustufen sei. Daraus folge, dass es den Mitgliedstaaten nicht nur freistehe, diesen Begriff in ihrem nationalen Recht zu definieren, sondern auch, die bestehenden nationalen Bestimmungen heranzuziehen, um die in der Richtlinie festgelegten Ziele zu erreichen.
31
Im Bulgarischen entspreche die „Wasserquelle“ genau einer Quelle mit einer ihre Nutzung ermöglichenden Anlage, von der aus ein natürliches Mineralwasser oder ein Quellwasser aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen gewonnen werde. In dieser Weise gestatte es die Bereitstellung von Informationen über die so verstandene „Wasserquelle“ den Verbrauchern, mit größter Genauigkeit den Ursprung des betreffenden Wassers zu bestimmen und ein natürliches Mineralwasser anhand des Ortes der Nutzung der Quelle von einem anderen natürlichen Mineralwasser zu unterscheiden.
32
Somit ermöglichten es die Art. 23 und 26 der Verordnung von 2004, sowohl das Ziel der Richtlinie 2009/54 insgesamt als auch das mit ihrem Art. 8 verfolgte spezifische Ziel zu erreichen. Überdies spiegele das in diesen Artikeln enthaltene Verbot die Voraussetzung wider, dass natürliches Mineralwasser nur dann als aus ein und derselben Quelle stammend angesehen werden könne, wenn es an allen Austrittspunkten identische Merkmale aufweise. Insoweit sei dem Umstand Rechnung getragen worden, dass in Bulgarien die Wässer aus ein und demselben Quellvorkommen, die in Form mehrerer verschiedener natürlicher oder künstlich erschlossener Quellen an der Oberfläche austräten, aufgrund der Distanz zwischen ihnen unterschiedliche Merkmale aufwiesen; zudem habe die Kommission nicht nachgewiesen, dass die Anwendung dieser nationalen Bestimmungen die Ziele der Richtlinie 2009/54 beeinträchtigt habe.
– Würdigung durch den Gerichtshof
33
Nach Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 darf ein natürliches Mineralwasser, das aus ein und derselben Quelle stammt, nicht unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel gebracht werden.
34
Erstens ist in Bezug auf den gerügten Verstoß gegen die Tragweite des Begriffs „Quelle“ im Sinne dieser Bestimmung zunächst darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in Rn. 45 des Urteils Hotel Sava Rogaška entschieden hat, dass der Begriff „natürliches Mineralwasser, das aus ein und derselben Quelle stammt“, in Art. 8 Abs. 2 ein aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen gewonnenes natürliches Mineralwasser mit Ursprung in ein und demselben unterirdischen Quellvorkommen bezeichnet, wenn dieses Wasser im Hinblick auf die in Anhang I der Richtlinie genannten Kriterien an allen diesen natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen identische Merkmale aufweist, die im Rahmen natürlicher Schwankungen konstant bleiben.
35
Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, hat der Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, dass der Begriff „Quelle“ nicht mit dem Begriff „Bohrstelle“ oder „Brunnen“ gleichgesetzt werden kann, da nach der Definition von natürlichem Mineralwasser in Anhang I Abschnitt I Nr. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2009/54 das Wasser aus „einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen“ gewonnen werden kann. Somit ist es für die Frage, ob ein natürliches Mineralwasser im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 „aus ein und derselben Quelle“ stammt, irrelevant, ob es aus einer oder mehreren Bohrstellen gewonnen wird (Urteil Hotel Sava Rogaška, Rn. 30).
36
Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass diese Auslegung nicht nur durch die Systematik der Richtlinie 2009/54 gestützt wird, deren Gesamtbetrachtung die maßgebliche Rolle bestätigt, die den Merkmalen natürlicher Mineralwässer bei ihrer Anwendung zukommt, sondern auch die einzige ist, die in Anbetracht des Wortlauts der Erwägungsgründe 5, 7 und 9 der Richtlinie die Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele zu gewährleisten vermag. Da das gewerbliche Kennzeichen eines natürlichen Mineralwassers zwangsläufig mit den Merkmalen dieses Wassers verbunden ist, würden die Verbraucher nämlich in die Irre geführt und wären nicht in der Lage, im Hinblick auf den Gesundheitsschutz eine sachkundige Wahl je nach den etwaigen Eigenschaften eines natürlichen Mineralwassers zu treffen, wenn es möglich wäre, natürliche Mineralwässer, die denselben Ursprung haben und dieselben Merkmale aufweisen, unter verschiedenen gewerblichen Kennzeichen zu verkaufen (vgl. in diesem Sinne Urteil Hotel Sava Rogaška, Rn. 36 und 39 bis 41).
37
Im vorliegenden Fall geht aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervor, dass Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 durch Art. 23 Abs. 2 der Verordnung von 2004 in bulgarisches Recht umgesetzt wurde, der es verbietet, ein an ein und demselben „Quellaustrittspunkt“ gewonnenes natürliches Mineralwasser unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel zu bringen, wobei dieser Begriff in § 1 Nr. 4 der Ergänzenden Bestimmungen zu dieser Verordnung definiert wird als „ein zur Entnahme von Wasser dienendes Grundwasserwerk, das überirdische Anlagen umfasst“, im Sinne von Art. 89 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1 von 2007.
38
In Anbetracht ihres Inhalts ist davon auszugehen, dass diese nationalen Bestimmungen, die sich auf das Verbot beschränken, natürliche Mineralwässer, die an ein und demselben Quellaustrittspunkt gewonnen werden, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel zu bringen, dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 in seiner Auslegung durch den Gerichtshof im Urteil Hotel Sava Rogaška zuwiderlaufen, in dessen Rn. 30 die Gleichstellung der Begriffe „Quelle“ und „Austrittspunkt“ ausdrücklich ausgeschlossen wird.
39
Die genannten nationalen Bestimmungen verstoßen auch gegen die mit der Richtlinie 2009/54 nach ihrem fünften Erwägungsgrund verfolgten Ziele. Da nach diesen Bestimmungen nämlich, wie die Kommission ausführt, jedes „zur Entnahme von Wasser dienende Grundwasserwerk“ als gesonderte Quelle zu betrachten ist, können die dort gewonnenen Wässer unterschiedliche gewerbliche Kennzeichen erhalten, obwohl es nicht ausgeschlossen ist, dass das von diesen verschiedenen Austrittsstellen stammende Wasser tatsächlich ein und denselben Ursprung hat und identische Merkmale aufweist. Wie der Gerichtshof in Rn. 41 des Urteils Hotel Sava Rogaška ausdrücklich entschieden hat, ist eine solche Möglichkeit aber geeignet, die Verbraucher in die Irre zu führen, da sie nicht mehr in der Lage wären, im Hinblick auf den Gesundheitsschutz eine sachkundige Wahl je nach den etwaigen Eigenschaften eines natürlichen Mineralwassers zu treffen.
40
Zum Vorbringen der Republik Bulgarien, dass dieses Land geologische und hydrologische Besonderheiten aufweise und dass die von der Kommission vorgelegten Beweise unzureichend seien, ist hervorzuheben, dass die vorliegende Rüge die Art und Weise betrifft, in der die Richtlinie 2009/54 in bulgarisches Recht umgesetzt wurde, und nicht das konkrete Ergebnis der Anwendung der Umsetzungsregelung. Somit braucht für den Nachweis, dass die Richtlinie unzureichend oder nicht ordnungsgemäß umgesetzt wurde, nicht dargetan zu werden, wie sich die zu ihrer Umsetzung erlassene nationale Regelung tatsächlich auswirkt, da die Bestimmungen dieser Regelung selbst zeigen, dass die Umsetzung unzureichend oder fehlerhaft war (vgl. entsprechend Urteil vom 29. Juli 2024, Kommission/Slowakei [Berufliche Qualifikationen], C‑773/22, EU:C:2024:645, Rn. 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
41
Was das oben in den Rn. 22 und 23 zusammengefasste Vorbringen betrifft, kann die Republik Bulgarien schon in Anbetracht des Wortlauts von Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2009/54 in Verbindung mit der Definition des Begriffs „natürliches Mineralwasser“ in Anhang I Abschnitt I Nr. 1 Abs. 1 ihre Vertragsverletzung nicht damit rechtfertigen, dass es keine Definition der in der Richtlinie verwendeten Begriffe gebe. Dies gilt umso mehr, als sich der Gerichtshof im Urteil Hotel Sava Rogaška, das im Übrigen mehr als sechs Jahre vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist verkündet wurde, bereits näher zur Auslegung dieser Bestimmungen geäußert hat (siehe oben, Rn. 34 bis 36).
42
Folglich greift die erste Rüge der Kommission durch, soweit sie das Fehlen eines Verbots betrifft, ein natürliches Mineralwasser, das aus ein und derselben Quelle stammt, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel zu bringen.
43
Zweitens ist, soweit diese Rüge auch das Fehlen eines Verbots betrifft, ein Quellwasser, das aus ein und derselben Quelle stammt, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel zu bringen, darauf hinzuweisen, dass nach Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54 das in ihrem Art. 8 Abs. 2 aufgestellte Verbot auch für die Vermarktung dieser Kategorie von abgefülltem Wasser gilt.
44
Da die genannte Regel, wie aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervorgeht, durch Art. 26 Abs. 4 der Verordnung von 2004 in bulgarisches Recht umgesetzt wurde, wonach die Etikettierung von Quellwasser ebenfalls den Anforderungen ihrer Art. 23 und 24 unterliegt, greift angesichts der Tragweite von Art. 23 Abs. 2 (siehe oben, Rn. 37) aus Gründen, die den vorstehend dargelegten entsprechen, die erste Rüge auch durch, soweit sie sich auf die Vermarktung von Quellwasser bezieht.
Zur zweiten Rüge: Verstoß gegen Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54
– Vorbringen der Parteien
45
Die Kommission macht geltend, die zwingenden Vorschriften für die Etikettierung natürlicher Mineralwässer und Quellwässer in den Art. 22 und 26 der Verordnung von 2004 enthielten keine Verpflichtung, auf dem Etikett dieser Erzeugnisse den Namen der Quelle anzugeben.
46
Erstens müsse nach Art. 22 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung von 2004, mit dem Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 in bulgarisches Recht umgesetzt werde, das Etikett einer Verpackungseinheit von natürlichem Mineralwasser „den Namen des Quellaustrittspunkts und die Angabe des Mineralwasservorkommens gemäß der Bescheinigung im Sinne von Art. 5“ enthalten. Weder die Pflicht zur Angabe des „Quellaustrittspunkts“, der in § 1 Nr. 4 der Ergänzenden Bestimmungen zu dieser Verordnung als „ein zur Entnahme von Wasser dienendes Grundwasserwerk“ definiert werde, noch die Pflicht zur Angabe des „Mineralwasservorkommens“, das in § 1 Nr. 5 der Ergänzenden Bestimmungen als „ein aus Mineralwasser bestehender Grundwasserkörper“ definiert werde, könne die in Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 aufgestellte Anforderung erfüllen.
47
Zweitens gestatteten die bulgarischen nationalen Bestimmungen, da sie keine mit Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 8 der Richtlinie im Einklang stehenden Anforderungen an die Etikettierung vorsähen, unter Verstoß gegen ihren Art. 9 Abs. 4 Buchst. c, der durch Art. 26 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung von 2004 in bulgarisches Recht umgesetzt worden sei, die Vermarktung von Wasser, das nicht den Anforderungen dieser Artikel entspreche, als „Quellwasser“.
48
Die Republik Bulgarien macht geltend, als sie Art. 22 Abs. 3 Nr. 1 und Art. 26 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung von 2004 in ihr nationales Recht aufgenommen habe, habe sie es als zur Information der Verbraucher ausreichend erachtet, auf den Etiketten der natürlichen Mineralwässer und Quellwässer die Quelle des Wassers, verstanden als Quelle mit der Anlage, die ihre Nutzung ermögliche, anzugeben. Wie sich nämlich aus Rn. 33 des Urteils Hotel Sava Rogaška ergebe, könnten der Name der Quelle und der Name des Ortes ihrer Nutzung zu diesem Zweck autonom verwendet werden. Jedenfalls gehe aus der Liste der von den Mitgliedstaaten anerkannten natürlichen Mineralwässer (ABl. 2013, C 315, S. 1), und zwar aus dem Teil, der die Liste der von Bulgarien anerkannten natürlichen Mineralwässer enthalte, hervor, dass die Rubriken „Name der Quelle“ und „Gewinnungsort“ dieselben Namen enthielten, so dass die Angabe eines von ihnen die Information der Verbraucher gewährleiste.
– Würdigung durch den Gerichtshof
49
Erstens geht hinsichtlich der Anforderungen an die Etikettierung, die sich aus Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 ergeben, schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung hervor, dass für die Etikettierung natürlicher Mineralwässer die Angabe des Ortes der Gewinnung und des Namens der Quelle verbindlich vorgeschrieben sind.
50
In diesem Rahmen hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass der Begriff der Quelle eines natürlichen Mineralwassers im Sinne der Richtlinie 2009/54 weder mit dem Begriff „unterirdisches Quellvorkommen“ gleichgesetzt werden kann, da bei der Definition von natürlichem Mineralwasser in ihrem Anhang I Abschnitt I Nr. 1 Abs. 1 klar zwischen diesen beiden Begriffen unterschieden wird, noch, wie oben in Rn. 35 ausgeführt, mit dem Begriff „Brunnen“, da in dieser Definition ausdrücklich klargestellt wird, dass das Wasser „aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen“ gewonnen werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil Hotel Sava Rogaška, Rn. 29 und 30).
51
Wie aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten hervorgeht, schreibt Art. 22 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung von 2004 in Verbindung mit § 1 Nrn. 4 und 5 der Ergänzenden Bestimmungen zu dieser Verordnung, mit dem Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 in bulgarisches Recht umgesetzt wird, zwar vor, dass auf dem Etikett der Verpackungen natürlicher Mineralwässer der Name des „Quellaustrittspunkts“, verstanden als „ein zur Entnahme von Wasser dienendes Grundwasserwerk“, bzw. das „Mineralwasservorkommen“, im Wesentlichen verstanden als „ein aus Mineralwasser bestehender Grundwasserkörper“, anzugeben ist, doch er sieht nicht vor, dass das Etikett der fraglichen Erzeugnisse den „Namen der Quelle“ enthalten muss.
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Da der letztgenannte Begriff, wie sich oben aus Rn. 50 ergibt, notwendigerweise eine andere Bedeutung hat als die Begriffe „Quellaustrittspunkt“ und „Wasservorkommen“, hat die Republik Bulgarien Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 nicht ordnungsgemäß umgesetzt.
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Das Vorbringen der Republik Bulgarien ist nicht geeignet, diese Beurteilung in Frage zu stellen.
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Zum einen kann nämlich entgegen dem Vorbringen der Republik Bulgarien aus der Verwendung des Wortes „oder“ in Rn. 33 des Urteils Hotel Sava Rogaška nicht abgeleitet werden, dass es ausreicht, auf den Etiketten natürlicher Mineralwässer entweder den Ort der Nutzung der Quelle oder ihren Namen anzugeben, um die Anforderungen von Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 zu erfüllen.
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Der Gerichtshof hat zwar in Rn. 33 des Urteils Hotel Sava Rogaška entschieden, dass Art. 8 der Richtlinie 2009/54 insgesamt gewährleisten soll, dass in jedem Einzelfall der Name der Quelle eines natürlichen Mineralwassers oder die Angabe des Ortes seiner Gewinnung dem Verbraucher erlaubt, beim Kauf unmissverständlich die Herkunft des betreffenden Wassers zu erkennen und anhand dieses Namens oder dieser Angabe ein bestimmtes natürliches Mineralwasser von jedem anderen natürlichen Mineralwasser zu unterscheiden. Dies lässt sich jedoch nur dann in allen Fällen gewährleisten, wenn diese Angaben, die es alternativ oder gemeinsam ermöglichen, die Herkunft unmissverständlich zu erkennen, beide auf dem Etikett erscheinen.
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Jedenfalls ergibt sich schon aus dem Wortlaut von Rn. 33 des Urteils Hotel Sava Rogaška, dass sich die in dieser Randnummer enthaltene Klarstellung nicht auf Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 bezieht, sondern auf deren Art. 8. Mit ihr wird daher keineswegs der klare Wortlaut von Art. 7 Abs. 2 Buchst. b in Frage gestellt, wobei der Gerichtshof im Übrigen in Rn. 34 des Urteils ausdrücklich darauf hinweist, dass die Bedeutung der Rolle, die dem Namen der Quelle und dem Ort ihrer Nutzung bei der Identifizierung eines natürlichen Mineralwassers zukommt, auch aus der letztgenannten Bestimmung hervorgeht, die verbindlich vorschreibt, dass die Etikettierung natürlicher Mineralwässer die Angabe des Ortes der Gewinnung und des Namens der Quelle enthält.
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Zum anderen ist zum Vorbringen der Republik Bulgarien, der Name der Quelle und des Gewinnungsorts seien in diesem Mitgliedstaat praktisch identisch, so dass die Verbraucher ausreichend informiert würden, wenn nur einer von ihnen auf den betreffenden Etiketten erscheine, festzustellen, dass eine solche Identität, ihren Nachweis unterstellt, einen Mitgliedstaat jedenfalls nicht von der ihm nach Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 obliegenden spezifischen Verpflichtung entbinden kann, in seinem nationalen Recht die Angabe des Namens der Quelle auf dem Etikett der fraglichen Erzeugnisse vorzuschreiben. Selbst wenn es in diesem Mitgliedstaat derzeit keinen wirklichen Unterschied zwischen dem Namen der Quelle des Wassers und dem des Ortes seiner Gewinnung geben sollte, müsste er gleichwohl Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2009/54 angemessen umsetzen.
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In diesem Kontext ist hervorzuheben, dass nach ständiger Rechtsprechung die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden müssen, die notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen (Urteil vom 20. Juni 2024, Kommission/Bulgarien [Schutz der besonderen Schutzgebiete], C‑85/22, EU:C:2024:535, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung), damit gewährleistet ist, dass alle Rechtssubjekte in der Union wissen, welche Rechte und Pflichten sie unter allen Umständen haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Oktober 2011, Kommission/Polen, C‑362/10, EU:C:2011:703, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
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Zweitens macht die Kommission im Wesentlichen geltend, die streitige nationale Regelung gestatte die Verwendung des Begriffs „Quellwasser“ für Wasser, das den einschlägigen Anforderungen nicht genüge. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54 die Bezeichnung „Quellwasser“ einem Wasser vorzubehalten ist, das im natürlichen Zustand für den menschlichen Gebrauch bestimmt ist, an der Quelle abgefüllt wird und den Etikettierungsbedingungen nach Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und c und nach Art. 8 der Richtlinie entspricht. Somit ergibt sich aus dem Wortlaut von Art. 9 Abs. 4 Buchst. c, dass die u. a. in Art. 7 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie aufgestellten Anforderungen an die Etikettierung natürlicher Mineralwässer auch für Quellwässer gelten, die, sofern sie diese Anforderungen nicht erfüllen, nicht als solche in den Handel gebracht werden dürfen.
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Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht hervor, dass sich Art. 26 Abs. 3 Nr. 1 der Verordnung von 2004, mit dem diese Regel in bulgarisches Recht umgesetzt wird, auf die Vorgabe beschränkt, dass die Kennzeichnung von Quellwasser den Namen des „Quellaustrittspunkts“, bei dem es sich nach § 1 Nr. 4 der Ergänzenden Bestimmungen zu dieser Verordnung um „ein zur Entnahme von Wasser dienendes Grundwasserwerk“ handelt, enthalten muss, ohne auf die Pflicht Bezug zu nehmen, dort den „Namen der Quelle“ anzugeben, obwohl diese Begriffe, wie oben in Rn. 52 ausgeführt, verschiedene Bedeutungen haben.
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Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Republik Bulgarien, wie die Kommission geltend macht, es gestattet, Wasser, das nicht den Anforderungen an die Etikettierung entspricht, auf die Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54 verweist, als Quellwasser in den Handel zu bringen, obwohl dieser Artikel keine Möglichkeit vorsieht, von diesen Anforderungen abzuweichen.
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Folglich greift die zweite Rüge durch.
63
Nach alledem ist festzustellen, dass die Republik Bulgarien dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2, Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54 verstoßen hat, dass sie
–
es nicht untersagt hat, dass ein natürliches Mineralwasser und ein Quellwasser, die aus ein und derselben Quelle stammen, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel gebracht werden,
–
nicht vorgeschrieben hat, dass der Name der Quelle auf den Etiketten natürlicher Mineralwässer und Quellwässer anzugeben ist, und
–
die Verwendung des Begriffs „Quellwasser“ für Wasser, das den einschlägigen Anforderungen nicht entspricht, gestattet hat.
Kosten
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Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Bulgarien mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Sechste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Republik Bulgarien hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 8 Abs. 2, Art. 7 Abs. 2 Buchst. b und Art. 9 Abs. 4 Buchst. c der Richtlinie 2009/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über die Gewinnung von und den Handel mit natürlichen Mineralwässern verstoßen, dass sie
–
es nicht untersagt hat, dass ein natürliches Mineralwasser und ein Quellwasser, die aus ein und derselben Quelle stammen, unter mehreren gewerblichen Kennzeichen in den Handel gebracht werden,
–
nicht vorgeschrieben hat, dass der Name der Quelle auf den Etiketten natürlicher Mineralwässer und Quellwässer anzugeben ist, und
–
die Verwendung des Begriffs „Quellwasser“ für Wasser, das den einschlägigen Anforderungen nicht entspricht, gestattet hat.
2.
Die Republik Bulgarien trägt die Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Bulgarisch.