Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
A. BIONDI
fremsat den 7. maj 2026 (1)
Sag C-641/24 P
Ungarn
mod
Europa-Kommissionen
» Appel – aktindsigt i dokumenter – forordning nr. 1049/2001 – ESI-fondene – forordning nr. 1303/2013 – operationelt program – begæring om aktindsigt i korrespondancen mellem Ungarn og Kommissionen om et udkast til indkaldelse af forslag – Ungarns indsigelser mod udbredelsen af dokumenterne – Kommissionens afgørelse om at forkaste medlemsstatens indsigelser og om at give aktindsigt i dokumenterne – beskyttelse af medlemsstaternes legitime interesser – begrundelsespligt – artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 – anvendelsesområde – en institutions igangværende beslutningsproces – begrebet »afgørelse« – begrebet »til alvorlig, faktisk og konkret skade« for en igangværende beslutningsprocedure «
I.      Indledning
1.        Med den foreliggende appel har Ungarn nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 10. juli 2024, Ungarn mod Kommissionen (2), hvorved Retten ikke gav Ungarn medhold i dennes søgsmål med påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse af 14. december 2021 om i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (3) at give en tredjemand, der har anmodet herom, aktindsigt i de ungarske myndigheders korrespondance med Kommissionen vedrørende et udkast til indkaldelse af forslag (herefter »den omtvistede afgørelse«) i forbindelse med programmeringen af de europæiske struktur- og investeringsfonde (herefter »ESI-fondene«) for perioden fra den 1. januar 2014 til den 31. december 2023 (4).
2.        Tvistens baggrund fremgår af den appellerede doms præmis 2-13. Den kan gengives som følger.
3.        Den 30. april 2021 anmodede en tredjemand i medfør af forordning nr. 1049/2001 Kommissionen om aktindsigt i hele den officielle korrespondance mellem Kommissionen og de ungarske myndigheder angående indkaldelsen af forslag EFOP 2.2.5. Ud af de 11 dokumenter, der af Kommissionen blev identificeret som henhørende under området for begæringen om aktindsigt, hidrørte 5
fra de ungarske myndigheder (5).
4.        I forbindelse med den høringsprocedure, der er fastsat i artikel 4, stk. 4 og 5, i forordning nr. 1049/2001, meddelte de ungarske myndigheder ved skrivelse af 28. maj 2021 Kommissionen, at de modsatte sig, at der blev givet aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra dem, på grundlag af den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 (6). De ungarske myndigheder anførte, at for så vidt som beslutningsprocessen vedrørende indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5 fortsat var i gang, ville udbredelsen af disse dokumenter på dette tidspunkt være til alvorlig skade for ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om gennemsigtighed, eftersom potentielle støttemodtagere ville kunne få adgang til oplysninger, der kunne give dem en urimelig konkurrencefordel.
5.        I første omgang meddelte Kommissionen den ansøgende tredjemand afslag på begæringen om aktindsigt i de fem dokumenter, der hidrørte fra de ungarske myndigheder, i medfør af den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001. Denne tredjemand genfremsatte derefter sin anmodning til Kommissionen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
6.        Efter den genfremsatte begæring hørte Kommissionens generalsekretær den 13. oktober 2021 på ny de ungarske myndigheder og underrettede disse om, at han, efter at have undersøgt anvendeligheden af alle de undtagelser, der er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, var af den opfattelse, at aktindsigt i de dokumenter fra de ungarske myndigheder, som var omfattet af ovennævnte anmodning om aktindsigt, kun kunne afslås på grundlag af beskyttelsen af personoplysninger. I forbindelse med behandlingen af den genfremsatte begæring identificerede Kommissionen endvidere yderligere fire dokumenter fra de ungarske myndigheder som henhørende under begæringen om aktindsigt. Disse myndigheder gentog deres holdning om, at der ikke skulle gives aktindsigt i de dokumenter, der hidrørte fra dem, på grundlag af den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001.
7.        Ved den omtvistede afgørelse, hvorom Ungarn blev underrettet ved Kommissionens skrivelse af 15. december 2021, traf sidstnævnte afgørelse om den nævnte tredjemands genfremsatte begæring og gav denne aktindsigt i de omtvistede dokumenter i en udgave, der var renset for personoplysninger (7), idet Kommissionen konkluderede, at Ungarn ikke umiddelbart havde godtgjort, at den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, var anvendelig.
8.        Den 25. februar 2022 anlagde Ungarn sag ved Retten med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. Retten fandt, at sagsøgeren i det væsentlige havde fremsat fire anbringender til støtte for sit søgsmål, nemlig for det første et anbringende vedrørende en utilstrækkelig begrundelse af den omtvistede afgørelse, for det andet et anbringende vedrørende en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, for det tredje et anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 og for det fjerde et anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
9.        Ved den appellerede dom forkastede Retten de tre første anbringender som ugrundede og afviste det fjerde. Retten frifandt derfor Kommissionen i det hele.
10.      Ungarn har den 27. september 2024 iværksat den foreliggende appel til prøvelse af den appellerede dom. Appellanten har nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves, at den omtvistede afgørelse annulleres, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
11.      Kommissionen har for sin del nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og om, at Ungarn tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
II.    Bedømmelse
12.      Appellanten har til støtte for sin appel fremsat fire anbringender. Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af rækkevidden af begrundelsespligten for den omtvistede afgørelse, det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, det tredje anbringende vedrører retlige fejl ved fortolkningen af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og det fjerde anbringende vedrører et urigtigt skøn for så vidt angår det anbringende, der blev fremført i første instans vedrørende en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
13.      I overensstemmelse med Domstolens anmodning er dette forslag til afgørelse begrænset til en bedømmelse af det første og det tredje appelanbringende (8).
A.      Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af rækkevidden af begrundelsespligten for den omtvistede afgørelse
14.      Med det første appelanbringende har Ungarn nærmere bestemt foreholdt Retten, at denne tilsidesatte rækkevidden af den begrundelsespligt, der påhvilede Kommissionen, med den begrundelse, hvilket fremgår af en samlet læsning af den appellerede doms præmis 25‑29 og 35-37, at Kommissionen ikke havde forklaret grundene til, at den dels havde givet udtømmende aktindsigt i de omtvistede dokumenter trods de ungarske myndigheders indsigelse (første led), dels havde fraveget sin tidligere beslutningspraksis (andet led).
1.      Den udtømmende karakter af begrundelsen for den omtvistede afgørelse og muligheden for at tage baggrunden i betragtning
a)      Sammenfatning af parternes argumenter
15.      Ungarn har i det væsentlige gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den i den appellerede doms præmis 27 fastslog, at eftersom den nævnte afgørelse, hvorved tredjemandens begæring om aktindsigt i de omtvistede dokumenter blev imødekommet, ikke var rettet til Ungarn og ikke havde til formål at give afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter, var Kommissionen ikke forpligtet til i denne afgørelse udtømmende at redegøre for grundene til, at den fandt, at Ungarns anmodning om ikke at udbrede disse dokumenter var ugrundede.
16.      Beskyttelsen af medlemsstaternes interesser er afgørende. Det er derfor uacceptabelt at lægge til grund, at den eneste akt, der kan anfægtes af en medlemsstat, når en EU-institution agter at udbrede dokumenter fra denne medlemsstat trods dennes indsigelse, ikke skal indeholde alle de grunde, af hvilke den pågældende institution ikke har taget denne indsigelse i betragtning. En afgørelse om indrømmelse af aktindsigt i dokumenter trods en medlemsstats indsigelse, som ikke indeholder begrundelsen for, at denne indsigelse forkastes, hindrer både den pågældende medlemsstat i effektivt at udøve sin søgsmålsret og Unionens retsinstanser i at udøve deres prøvelsesret.
17.      I modsætning til hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 28, kan den omtvistede afgørelses begrundelse ikke suppleres af den sammenhæng, hvori den blev vedtaget, og som udgøres af skrivelsen af 15. december 2021.
18.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at dette led er irrelevant, fordi Ungarn ikke har bestridt den appellerede doms præmis 24 og 25. Rettens ræsonnement for så vidt angår tilstrækkeligheden af den omtvistede afgørelses begrundelse er under alle omstændigheder uden fejl.
b)      Bedømmelse
19.      Det må indledningsvis konstateres, at Retten i den appellerede doms præmis 24 korrekt mindede om gældende retspraksis vedrørende begrundelseskravet, hvorefter dette skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. I samme præmis konstaterede Retten ligeledes med rette, at spørgsmålet om, hvorvidt en akts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296, stk. 2, TEUF og artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område.
20.      Hvad for det første angår Ungarns argument om, at Kommissionen burde have givet en udtømmende begrundelse, er dette baseret på en åbenbart urigtig læsning af denne retspraksis, som Ungarn dog ikke har anfægtet (9). Det er nemlig ubestridt, at aktens ophavsmand ikke har pligt til at give en udtømmende begrundelse, og at overholdelsen af begrundelsespligten ligeledes kan efterprøves i lyset af omstændighederne og sammenhængen.
21.      Hvad for det andet angår inddragelsen af skrivelsen af 15. december 2021 i den sammenhæng, der kunne belyse den omtvistede afgørelses begrundelse, er det min opfattelse, at henvisningen til sammenhængen forekom så meget desto mere nødvendig, som Ungarn ikke var adressat for den omtvistede afgørelse.
22.      Det er nemlig vigtigt at påpege, at omstændighederne i den foreliggende sag foregår mellem tre parter, nemlig en tredjemand, der henvender sig til en EU-institution for at begære aktindsigt i dokumenter fra en medlemsstat, som derefter skal høres (10). Når institutionen har taget stilling, meddeler den tredjemanden sin afgørelse om udbredelse, som er rettet til denne tredjemand, således som dette i øvrigt fremgår af den appellerede doms præmis 25 og 27.
23.      Ved den omtvistede afgørelse, som Ungarn ikke har benægtet kendskabet til, blev det bekendtgjort, at den ville blive fulgt af en supplerende akt. Denne afgørelses punkt 6 med overskriften »Disclosure against the explicit opinion of the author« havde følgende ordlyd: »Since the decision to grant partial access to documents […] is taken against the objections of the Hungarian national authorities, the European Commission will inform the authorities of the Member State of its decision to grant partial access to these documents […] It will not grant such partial disclosure until a period of ten working days has elapsed from the formal notification of its decision to the Member State authorities […] This time period will allow the Hungarian national authorities to inform the European Commission whether they will object to the partial disclosure using the remedies available […]« (11).
24.      Det fremgår således udtrykkeligt af den omtvistede afgørelse, at de ungarske myndigheder ville blive oplyst særskilt om, hvorfor Kommissionen ikke fandt den påberåbte undtagelse anvendelig. Det fremgår heraf, at den skrivelse, der blev sendt allerede dagen efter dens vedtagelse (12), således netop skulle beskytte Ungarns stilling i henseende til de rettigheder, der er tillagt denne medlemsstat ved forordning nr. 1049/2001.
25.      Det følger heraf, at Ungarns argument om, at beskyttelsen af medlemsstaternes interesser kræver, at begrundelsen for at give aktindsigt trods den berørte medlemsstats indsigelse fremgår af afgørelsen om udbredelse, som alene er rettet til den begærende part, er ugrundet.
26.      Da skrivelsen af 15. december 2021 findes, ville det være overflødigt at pålægge Kommissionen i sin afgørelse om udbredelse at gøre rede for grundene til, at den fandt, at de i forordning nr. 1049/2001 fastsatte undtagelser fra udbredelse – som den ansøgende tredjemand i sagens natur ikke påberåbte sig – ikke fandt anvendelse (13).
27.      Hvad for det tredje angår udsagnet i den appellerede doms præmis 28 om, at skrivelsen af 15. december 2021 »indeholder […] en mere præcis redegørelse for grundene til, at Kommissionen fandt, at den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, ikke fandt anvendelse«, må det konstateres, at den hviler på Rettens detaljerede undersøgelse af indholdet af denne skrivelse og af de betragtninger, der er nævnt i den appellerede doms præmis 29 om den manglende godtgørelse af, at den omhandlede aktindsigt konkret og faktisk kunne være til skade for beskyttelsen af beslutningsprocessen.
28.      Det fremgår således tydeligt af Rettens bedømmelse i den appellerede dom, at den sørgede for at efterprøve, at indholdet af skrivelsen af 15. december 2021, som indgik i den samme sammenhæng som vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, havde gjort det muligt for Ungarn af forstå grundene til, at Kommissionen i sidste ende og i sin anden analyse gav den ansøgende tredjemand aktindsigt i de omtvistede dokumenter og lagde til grund, at den undtagelse, som Ungarn påberåbte sig for at modsætte sig dette, ikke fandt anvendelse.
29.      Jeg må endvidere blot konstatere, at indholdet af den stævning, som Ungarn indgav til Retten om prøvelse af den omtvistede afgørelse, bekræfter, at de ungarske myndigheder havde forstået, hvorfor Kommissionen havde fundet, at den påberåbte undtagelse ikke kunne finde anvendelse. Ungarn kan derfor ikke hævde ikke at være blevet sat i stand til at gøre sig nærmere bekendt med de betragtninger, der førte til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse (14).
30.      Det første anbringendes første led skal derfor forkastes som ugrundet.
2.      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en tidligere beslutningspraksis og en skærpet begrundelsespligt
a)      Sammenfatning af parternes argumenter
31.      Ungarn har nærmere bestemt gjort gældende, at i modsætning til hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 37, var Kommissionen forpligtet til at redegøre for grundene til, at den i den omtvistede afgørelse, der blev vedtaget som svar på den genfremsatte begæring, havde fraveget sin oprindelige afgørelse. Ungarn har godtgjort, at der foreligger en fast beslutningspraksis vedrørende behandlingen af begæringerne om aktindsigt hvad angår indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5. Da der findes en sådan praksis, påhviler det Kommissionen at fremføre sin argumentation udtrykkeligt, når den agter at fravige denne praksis, hvilket ligeledes følger af princippet om loyalt samarbejde.
32.      I sin replik har Ungarn bestridt relevansen af den retspraksis, der er henvist til i den appellerede doms præmis 32, 35 og 36. Ungarn har påpeget den foreliggende sags særlige træk, som beror på den omstændighed, at de samme berørte parter er genstand for forskellige vurderinger, både i to forskellige procedurer og i samme procedure for så vidt angår de samme faktiske omstændigheder. Kommissionen burde derfor have redegjort herfor.
33.      Mens Kommissionen i forbindelse med den første vurdering fandt, at undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 kunne finde anvendelse, var det ifølge den omtvistede afgørelses ordlyd åbenbart, at den skiftede mening. Denne kovending i Kommissionens afgørelse gør analogien med dommen i sagen Deutsche Telekom mod Kommissionen (15), som Retten har henvist til, irrelevant.
34.      Kommissionen har for sit vedkommende gjort gældende, at da Ungarn ikke har anfægtet den appellerede doms præmis 33 eller godtgjort forekomsten af en anden tidligere beslutningspraksis, bør dette led i det første anbringende anses for irrelevant og under alle omstændigheder ugrundet.
b)      Bedømmelse
35.      For det første med hensyn til klagepunktet om, at Kommissionen havde en anden tidligere beslutningspraksis, har Ungarn søgt at påberåbe sig den retspraksis, hvorefter det påhviler Kommissionen, når den træffer en afgørelse, der i betydeligt omfang afviger fra dens normale beslutningspraksis og går betydeligt længere end de forudgående afgørelser, udførligt at gøre rede for sin begrundelse (16). Ungarns argumentation, som har til formål at kvalificere Kommissionens holdning i forbindelse med den oprindelige afgørelse som »fast beslutningspraksis«, afslører imidlertid en manglende forståelse af arten af den procedure, der førte til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
36.      Det følger nemlig af den procedure, der er indført ved artikel 6-8 i forordning nr. 1049/2001, at denne kan foregå i to faser (17). Begæringen om aktindsigt giver således anledning til Kommissionens oprindelige afgørelse (første fase) (18). Kommissionen foreslog at imødekomme den anmodende tredjemands begæring om aktindsigt delvist, hvilket foranledigede sidstnævnte til på grundlag af denne forordnings artikel 7, stk. 2, at genfremsætte sin begæring (anden fase) for at anmode Kommissionen om at ændre holdning.
37.      Parallelt med denne bilaterale procedure, der udspiller sig mellem Kommissionen og den pågældende tredjemand, afvikles høringsproceduren mellem Kommissionen og den medlemsstat, i hvis dokumenter der er begæret fuld eller delvis aktindsigt (19). Selv om de to procedurer foregår adskilt fra hinanden, påvirker de hinanden gensidigt, idet Kommissionens holdning i henseende til den ansøgende tredjemand med fordel kan suppleres med de betragtninger, som den modtager fra den medlemsstat, der høres om aktindsigten, og idet den nævnte tredjemands argumenter i forbindelse med genfremsættelsen af begæringen ligeledes kan påvirke Kommissionens holdning i spørgsmålet om anvendeligheden af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.
38.      Som Domstolen allerede har fastslået, udgør »[s]varet på den oprindelige begæring om aktindsigt i dokumenterne […] i henhold til [artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001] blot den første stillingtagen, som i princippet ikke kan gøres til genstand for søgsmål […] Et sådant svar giver i henhold til den nævnte forordnings artikel 7, stk. 2, den, der har fremsat begæringen, ret til at genfremsætte sin begæring om aktindsigt uanset det første begrundede afslag og giver den berørte EU-institution mulighed for at revurdere sin oprindelige stillingtagen, før den træffer en endelig afgørelse om afslag, som kan gøres til genstand for et søgsmål for Unionens retsinstanser, og i givet fald afhjælpe eventuelle ulovligheder, hvormed det første afslag måtte være behæftet« (20).
39.      Den holdning, som Kommissionen udtrykte i den oprindelige afgørelse, kan derfor ikke fortolkes som udtryk for Kommissionens faste beslutningspraksis.
40.      Som Kommissionen har påpeget, vil det stride mod den almindelige opbygning af forordning nr. 1049/2001 at betegne nogen som helst oprindelig stillingtagen som fast beslutningspraksis, eftersom enhver begæring om aktindsigt i dokumenterne, så snart tredjemanden har fremsat den, systematisk skal revurderes i lyset af de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen (21). Med andre ord er den dynamiske karakter af Kommissionens beslutningsproces for så vidt angår begæringerne om aktindsigt i dokumenterne i sagens natur til hinder for enhver tanke om, at der af Kommissionens oprindelige afgørelse alene skulle kunne udmøntes en praksis.
41.      I øvrigt kunne den omstændighed, at de oprindelige afgørelser på dette område tillægges status af fast beslutningspraksis, medføre en svækkelse af styrken af de argumenter, der fremføres i forbindelse med den endelige afgørelse, og således af de anmodende tredjemænds rettigheder i henhold til forordning nr. 1049/2001, som også skal beskyttes.
42.      Retten begik derfor ikke en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 33 konkluderede, at Ungarn ikke ved blot at henvise til afgørelsen om afslag på aktindsigt i dokumenterne kunne godtgøre, at der forelå en fast beslutningspraksis hos Kommissionen, som denne havde fraveget i den omtvistede afgørelse.
43.      Endvidere er der heller ingen fejl i denne præmis 33 for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt begæringen om aktindsigt med referencen GESTDEM 2020/1513 kunne tillægges status af fast beslutningspraksis hos Kommissionen. Det fremgår da også af skrivelsen af 15. december 2021, at den begæring om aktindsigt, der gav anledning til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, skal ses i sammenhæng med denne første begæring om aktindsigt (22). Når dette er sagt, forekommer det mig vanskeligt at tillægge den en sådan værdi, dels fordi en beslutningspraksis kræver et element af gentagelse for at kunne anses for fast, mens den oprindelige afgørelse i forbindelse med behandlingen af begæringen om aktindsigt med referencen GESTDEM 2020/1513 må opfattes som en isoleret afgørelse, dels fordi den sande mening med Kommissionens afgørelse kun kan forstås, når den sammenholdes med Kommissionens endelige afgørelse vedrørende denne anmodning om aktindsigt, der efter endt analyse bestod i at give aktindsigt i de af denne begæring omhandlede dokumenter.
44.      For det andet med hensyn til udsagnet om, at Kommissionen uafhængigt af, om der foreligger en fast beslutningspraksis, skal opfylde et skærpet begrundelseskrav, når den vedtager en endelig afgørelse, som er helt eller delvist i strid med den oprindelige afgørelse, må det konstateres, at et sådant krav ikke er blevet underbygget af noget argument vedrørende ordlyd eller retspraksis, som Ungarn har gjort anført.
45.      Ungarn har blot gjort gældende, at den retspraksis, som Retten i den appellerede doms præmis 35 og 36 har henvist til (23), ikke er relevant, fordi der er tale om en situation, som ikke er sammenlignelig. Det følger imidlertid alene af denne retspraksis, at den oprindelige afgørelse blot udgør den første stillingtagen, som giver den, der har fremsat en begæring, mulighed for at genfremsætte sin begæring, og at alene den endelige afgørelse, som fuldstændig træder i stedet for den tidligere stillingtagen, kan have retsvirkninger, som kan berøre den pågældendes interesser, og følgelig gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Den konklusion, som Retten i den appellerede doms præmis 37 drog, hvorefter Kommissionen udelukkende var forpligtet til at begrunde den løsning, som den nåede frem til, forekommer således korrekt.
46.      For så vidt angår endelig angår de argumenter, der vedrører princippet om loyalt samarbejde, skal disse i givet fald efterprøves, når Domstolen behandler det andet appelanbringende, som ikke er genstand for dette målrettede forslag til afgørelse.
47.      Det følger af det ovenstående, at det første anbringendes andet led må forkastes som ugrundet.
48.      Følgelig fremstår det første anbringende i sin helhed ugrundet.
B.      Det tredje anbringende vedrørende en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001
49.      Det tredje anbringende er opdelt i fire led. Ifølge Ungarn burde Retten have konkluderet, at Kommissionens beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 i forbindelse med færdiggørelsen af udkastet til indkaldelse af forslag var en igangværende proces (første led). Den burde ligeledes have lagt til grund, at de omtvistede dokumenter vedrørte en igangværende beslutningsproces hos Kommissionen vedrørende ændringen af det operationelle program (andet led). Ungarn har under alle omstændigheder gjort gældende, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ligeledes finder anvendelse, når der foreligger en beslutningsproces hos en national forvaltningsmyndighed med ansvar for at færdiggøre et udkast til indkaldelse af forslag, som er reguleret af forordning nr. 1303/2013 (tredje led). Endelig har Ungarn gjort gældende, at i modsætning til hvad Retten fastslog, blev det godtgjort, at udbredelsen af de omtvistede dokumenter var til alvorlig og konkret skade for den igangværende beslutningsproces vedrørende dette udkast (fjerde led).
1.      Begrebet »afgørelse« og spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en beslutningsproces hos Kommissionen vedrørende udkastet til indkaldelse af forslag (første led)
a)      Sammenfatning af parternes argumenter
50.      Ungarn har nærmere bestemt foreholdt Retten, at denne valgte en rent formalistisk tilgang til begrebet »afgørelse« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Det er denne formalistiske tilgang, som foranledigede den til fejlagtigt at konstatere, at Kommissionen ikke skulle træffe en afgørelse vedrørende indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5 i medfør af forordning nr. 1303/2013 (24).
51.      Selv om Kommissionen ikke formelt træffer afgørelse, øver den afgørende indflydelse på udarbejdelsen og det konkrete indhold af udkastene til indkaldelse af forslag i betragtning af navnlig muligheden for, at den iværksætter en revision og udelukker visse udgifter fra finansieringen. Det er i den nationale forvaltningsmyndigheds interesse at følge de retningslinjer, som den modtager fra Kommissionen, og den teoretiske mulighed, at en medlemsstat ignorerer Kommissionens konklusioner for så vidt angår udkastet til indkaldelse af forslag, er ikke et realistisk alternativ.
52.      Den form, der kræves af en afgørelse fra Kommissionen, følger ikke af ordlyden af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. EU-lovgiver har ikke benyttet tidspunktet for institutionens vedtagelse af afgørelsen som en simpel tidsmarkør til at sondre mellem denne første stillingtagen og den, der er omhandlet i denne bestemmelses andet afsnit. Set i et formålsperspektiv er aktindsigten i dokumenterne, selv om den skal være så omfattende som muligt, ikke dermed ubegrænset. Således omfatter anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 enhver beslutningsproces, uanset dens form og uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt den er blevet udmøntet i en afgørelse i formel forstand. Afgørelsen bør først og fremmest defineres på grundlag af sin funktion.
53.      Kommissionens indflydelse på den nationale forvaltningsmyndigheds afgørelse gennem udvekslinger, hvilket korrespondancen mellem Ungarn og Kommissionen om udkastet til indkaldelse af forslag vidner om, kan ikke sammenfattes i en simpel deltagelse heri. Dette bevises i en af disse udvekslinger ved, at Kommissionen skal have anført, at den agtede af udelukke EU-finansieringen, hvis Ungarn ikke fulgte dens forslag.
54.      På de områder, hvor forvaltningen er delt, blander beslutningsprocesserne sig med hinanden, og det er ikke muligt at adskille funktionerne alt efter, om de udøves af Kommissionen eller af medlemsstaterne. Når Kommissionen afgiver udtalelse om et udkast til indkaldelse af forslag, er den holdning, som den udtrykker, desuden sammenlignelig med en forhåndsrevision.
55.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at det tredje anbringendes første led forkastes.
b)      Bedømmelse
56.      Jeg påpeger, at i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 gives der afslag på aktindsigt i dokumenter, som er udarbejdet af eller beror hos en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for denne institutions beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
57.      Som svar på de argumenter, der var fremført for Retten med det formål at godtgøre, at der forelå en igangværende beslutningsproces hos Kommissionen, mindede Retten om de grundlæggende principper i forordning nr. 1049/2001 (25), inden den undersøgte den særlige sammenhæng, hvori de omtvistede dokumenter blev udvekslet. Disse dokumenter vedrører en intern meningsudveksling om et udkast til indkaldelse af forslag, som de ungarske myndigheder var i færd med at færdiggøre med henblik på finansiering via ESI-fondene, der er omfattet af delt forvaltning som defineret ved forordning nr. 1303/2013 (26).
58.      Retten fastslog, at de opgaver, der i denne forbindelse knyttede sig til gennemførelsen af budgettet, er uddelegeret til medlemsstaterne, og at når medlemsstaterne og Kommissionen er ansvarlige for forvaltningen og kontrollen med programmerne, er det i kraft af deres respektive kompetencer (27). Det er medlemsstaterne, der skal opfylde pligten til forvaltning, kontrol og revision (28). Det tilkommer Kommissionen at sikre sig, at medlemsstaterne har indført kontrolsystemer, der fungerer effektivt under gennemførelsen af programmerne (29). Udarbejdelsen og iværksættelsen af de operationelle programmer er i lighed med gennemførelsen af dem betroet medlemsstaterne (30). Udarbejdelsen og offentliggørelsen af indkaldelserne af forslag varetages af de lokale aktionsgrupper, som er udpeget af medlemsstaterne (31). Den nationale forvaltningsmyndighed udarbejder og anvender relevante udvælgelsesprocedurer og ‑kriterier til udvælgelse af operationer til finansiering fra ESI-fondene, som skal godkendes af overvågningsudvalget (32).
59.      Retten udledte af denne retlige ramme, at indkaldelserne af forslag i henhold til forordning nr. 1303/2013 henhører under medlemsstaternes eneansvar (33), og at denne forordning »ikke tillægger Kommissionen særlig kompetence under den proces med færdiggørelse af en indkaldelse af forslag, der er reguleret ved denne forordning, således at Kommissionen […] ikke […] skulle træffe en afgørelse vedrørende indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5« (34).
60.      Ungarn har ikke anfægtet denne konklusion og har anerkendt, at Kommissionen ikke skulle træffe en formel afgørelse vedrørende denne indkaldelse af forslag. Ungarn har imidlertid gjort gældende, at Kommissionens afgørelse kan have »funktionel« karakter i kraft af den indflydelse, som Kommissionen reelt øver gennem sine uformelle udvekslinger med medlemsstaterne om udkastene til indkaldelse af forslag i forbindelse med ESI-fondene.
61.      En sådan tilgang kan ikke tiltrædes.
62.      Domstolen har nemlig fastslået, at begrebet »beslutningsproces« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 skal forstås således, at dette begreb direkte vedrører vedtagelsen af en afgørelse (35). En afgørelse som omhandlet i denne bestemmelse forudsætter, at der foreligger en bestemt genstand for den kommende afgørelse, uanset om vedtagelsen af et specifikt og identificerbart udkast til retsakt er nært forestående (36). Endvidere har Domstolen fastslået, at såfremt det antages, at der endnu ikke er truffet en afgørelse, og at der derfor er tale om en igangværende »beslutningsproces« som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, ville det, når genstanden for en sådan proces ikke er blevet fastlagt, være i strid med såvel denne bestemmelses opbygning som med kravet om, at afslaget på aktindsigt begrundes i det forhold, at den beskyttede interesse ville blive påført konkret og faktisk – dvs. en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk – skade (37). Så længe den nøjagtige genstand for en afgørelse, der skal træffes, endnu ikke er fastlagt, er enhver risiko for skade på beslutningsprocessen med henblik på vedtagelsen af denne afgørelse som følge af udbredelsen af et dokument, hvori der er begæret aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, pr. definition hypotetisk, eftersom det reelt er umuligt at efterprøve, om indholdet af det pågældende dokument reelt vedrører denne beslutningsproces (38).
63.      Jeg anerkender, at den sammensatte karakter af de nærmere bestemmelser for organisation og forvaltning af de europæiske fonde ikke letter identificeringen af en beslutningsproces. Ikke desto mindre er hensigten med forordning nr. 1303/2013 at tillægge de forskellige berørte interessenter særskilte kompetencer (39).
64.      I det foreliggende tilfælde ligger problemet ikke så meget i manglen på en formel afgørelse som i den omstændighed, at genstanden for den beslutningsproces, som ifølge Ungarn foreligger, ikke er fastlagt og ikke kan fastlægges.
65.      For det første kræver færdiggørelsen af en indkaldelse af forslag, således som Kommissionen har påpeget, ikke dennes godkendelse, eftersom den henhører under medlemsstaternes enekompetence i medfør af den ved forordning nr. 1303/2013 fastsatte fordeling.
66.      For det andet kan argumentet om, at den interne meningsudveksling, der er afspejlet i de omtvistede dokumenter, udgør en beslutning om forhåndsrevision truffet af Kommissionen, ikke tiltrædes: Så længe den nationale forvaltningsmyndigheds afgørelse vedrørende indkaldelsen af forslag er ikke vedtaget, kan Kommissionen ikke kan revidere noget som helst. For så vidt som den nationale forvaltningsmyndigheds afgørelse om fastlæggelse af rammen for denne indkaldelse ikke er vedtaget, er Kommissionen ikke i stand til at danne sig en mening eller udøve sin beslutningskompetence i henhold til forordning nr. 1303/2013.
67.      Ungarn kan derfor ikke hævde, at Kommissionens indflydelse på processen med udarbejdelse af indkaldelsen af forslag er af en sådan beskaffenhed, at Kommissionens handling kan sammenlignes med en beslutning om forhåndsrevision, når der stadig ikke er vished for, at indkaldelsen af forslag overhovedet bliver til noget eller indholdet heraf. I svarskriftet har Kommissionen med rette gjort gældende, at de nationale myndigheder hele vejen gennem den uformelle dialog som den, der gav anledning til den interne meningsudveksling, frit kan beslutte at tilslutte sig Kommissionens forslag eller fastholde deres udkast eller give afkald på finansiering via ESI-fondene, hvilket i øvrigt fremgår af den appellerede doms præmis 90, som Ungarn ikke har bestridt.
68.      For så vidt angår argumentet om, at den interne meningsudveksling sætter de berørte nationale myndigheder i stand til at opfylde Kommissionens forventninger for at undgå fremtidige finansielle korrektioner, som denne måtte beslutte, er ikke overbevisende, for en strategi iværksat for at undgå en fremtidig vedtagelse af en afgørelse kan nemlig ikke underbygge eksistensen af en igangværende beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
69.      Selv hvis det antages, at den tilgang, der af Ungarn betegnes som »formalistisk«, og som Retten har fulgt, og som støttes af en snæver fortolkning af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 (40), blev opgivet – hvilket ikke er tilfældet – til fordel for den af Ungarn foreslåede »funktionelle« tilgang, er forbindelsen mellem de dokumenter, i hvilke der er begæret aktindsigt, og Kommissionens beslutningsproces således for hypotetisk og uvis, eftersom denne proces ikke reelt kan identificeres. Med andre ord har den såkaldte »funktionelle« tilgang ikke gjort det muligt at fastslå, at der foreligger en beslutningsproces hos Kommissionen.
70.      Uden at foregribe analysen af det tredje anbringendes fjerde led er jeg endelig af den opfattelse, at utilstrækkeligheden af Ungarns teori illustreres af følgende betragtning: Såfremt den funktionelle teori skulle anvendes, kan jeg ikke se, hvordan det vil være muligt for Kommissionen at begrunde, således som retspraksis kræver, en afgørelse om afslag på aktindsigt ved at godtgøre, at aktindsigten vil afføde en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for den ved artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 beskyttede interesse.
71.      Det tredje anbringendes første led skal derfor forkastes som ugrundet.
2.      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en igangværende beslutningsproces hos Kommissionen vedrørende en anmodning om ændring af det operationelle program (andet led)
a)      Sammenfatning af parternes argumenter
72.      Ungarn har nærmere bestemt gjort gældende, at Retten tilsidesatte artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, idet den ikke lagde til grund, at korrespondancen med Kommissionen om indholdet af indkaldelsen af forslag vedrørte en igangværende beslutningsproces hos Kommissionen, for denne proces kunne omhandle en anmodning om ændring af det operationelle program, som ville kræve, at institutionen traf en afgørelse. En anmodning om ændring af et operationelt program starter imidlertid ikke først efter indgivelsen af den formelle anmodning om ændring, men i praksis på det tidspunkt, hvor dens indhold er blevet aftalt med Kommissionen.
73.      Kommissionen har ofte bemærkninger hertil, inden anmodningen om ændring af et sådant program indgives, som den berørte medlemsstat tager til følge for at undgå risikoen for en finansiel korrektion. Ungarn har illustreret sit synspunkt ved henvisning til to udvekslinger med Kommissionen af 7. juli 2017 og 13. juli 2021. En medlemsstat indgiver ikke et forslag om ændring til Kommissionen, uden at denne på forhånd har godkendt det under uformelle rammer.
74.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at det tredje anbringendes andet led dels afvises på grund af Ungarns forsøg på under appellen at fremlægge nye beviselementer, dels forkastes som ugrundet.
b)      Bedømmelse
75.      Ungarns argumentation falder i tråd med argumentationen i forbindelse med det tredje anbringendes første led, for så vidt som Ungarn atter har foreholdt Retten, at den fulgte en for formalistisk tilgang til beslutningsprocessen, idet den nægtede at lægge til grund, at den interne meningsudveksling mellem Ungarn og Kommissionen vedrørte en beslutningsproces i tilknytning til en anmodning om ændring af et operationelt program.
76.      Indledningsvis kan jeg ikke lade være med at tænke, at Ungarns argumentation, som består i at hævde, at den igangværende beslutningsproces, som de omtvistede dokumenter knytter sig til, enten vedrører færdiggørelsen af en indkaldelse af forslag eller en anmodning om ændring af et operationelt program, snarere bekræfter den ubestemte karakter af den genstand, som den kommende afgørelse skal vedrøre, og for hvilken processen er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
77.      Hvorom alting er, henviser jeg for så vidt angår den funktionelle tilgang mutatis mutandis til min analyse af dens begrænsninger i forbindelse med det foreliggende anbringendes første led. Hele argumentationen om den uformelle karakter af Kommissionens indflydelse skal følgelig forkastes.
78.      Jeg gør ligeledes opmærksom på, at Retten anerkendte, at Kommissionen kan være nødsaget til at vedtage en afgørelse i tilfælde af ændring af det operationelle program, hvorunder en indkaldelse af forslag henhører, på grundlag af artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1303/2013 (41). Retten bemærkede imidlertid ligeledes, at Kommissionen på tidspunktet for den omtvistede afgørelse ikke havde fået forelagt en sådan anmodning om ændring (42), og at den forklarede de grunde, der foranledigede den til denne konstatering, hvorfor Rettens ræsonnement fremstår tilstrækkeligt retligt begrundet.
79.      Hvad angår de to udvekslinger, som Ungarn har henvist til, kan det konstateres, således som Kommissionen har anført, at selv hvis det antages, at de er relevante og tilstrækkelige til at godtgøre, at der foreligger en anmodning om ændring, hvilket ikke er tilfældet, kan jeg konstatere, at påberåbelsen heraf til formål at få Domstolen til at vurdere beviselementer, der ikke først er blevet forelagt Retten. De er derfor ikke omfattet af Domstolens kompetence under appellen.
80.      Det tredje anbringendes andet led skal således forkastes, da det delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, delvist er ugrundet.
3.      Anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 på den igangværende beslutningsproces hos de nationale forvaltningsmyndigheder med ansvar for at færdiggøre udkastene til indkaldelse af forslag, som er reguleret af forordning nr. 1303/2013 (tredje led)
a)      Sammenfatning af parternes argumenter
81.      Ungarn har i det væsentlige gjort gældende, at Retten fejlagtigt fastslog, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ikke har til formål at beskytte medlemsstaternes legitime interesser og ikke kan finde anvendelse, når de nationale forvaltningsmyndigheder, jf. forordning nr. 1303/2013, har igangværende beslutningsprocesser. Retten holdt sig bl.a. til en streng ordlydsfortolkning af denne bestemmelse, selv om målet om at finde balancen mellem øget gennemsigtighed og beskyttelse af medlemsstaternes legitime interesser efter afskaffelsen af ophavsmandsreglen kræver en fortolkning, der går videre end selve ordlyden af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
82.      Domstolen har allerede anerkendt, at denne artikel kan påberåbes af medlemsstaterne med henblik på at beskytte deres egne beslutningsprocesser (43), eftersom beskyttelsen af medlemsstaternes interesser udgør en objektiv begrænsning, som kan begrunde et afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter. En snæver fortolkning af en sådan begrænsning kan skade medlemsstaternes tillid til institutionerne og indebære en ugrundet forskelsbehandling mellem institutionerne og medlemsstaterne. Mens medlemsstaterne henvendte sig til Kommissionen i tvivlstilfælde for at undgå finansielle korrektioner, ville det, såfremt Rettens fortolkning af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 blev bekræftet, føre til en svækkelse af effektiviteten af samrådsproceduren mellem medlemsstaterne og Kommissionen, eftersom medlemsstaterne ved at kommunikere med Kommissionen risikerer at offentliggøre betragtninger, hvorom de endnu ikke reelt har truffet beslutning. Hvis medlemsstaterne ikke kan beskytte deres egne institutioners beslutningsprocesser, har de ingen interesse i at henvende sig til Kommissionen med spørgsmål, som en af deres myndigheder endnu ikke har truffet beslutning om. Aktindsigten kunne sikres efter afslutningen af de nationale beslutningsprocesser.
83.      Kommissionen har for sin del nedlagt påstand om, at det tredje anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
b)      Bedømmelse
84.      Retten fastslog i den appellerede doms præmis 127, at undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ikke kan fortolkes således, at den ligeledes beskytter de nationale forvaltningsmyndigheders beslutningsproces, jf. forordning nr. 1303/2013. Retten mindede om, at i henhold til artikel 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001 betyder udtrykket »institution« som anført i denne forordnings artikel 4, stk. 3, første afsnit, Europa-Parlamentet, Rådet eller Kommissionen, mens det følger af den nævnte forordnings artikel 3, litra b, at der ved udtrykket »tredjemand« forstås medlemsstaterne og institutionerne uden for fællesskabsregi (44). Retten undersøgte dernæst ordlyden af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 sammen med denne bestemmelses genstand og formål (45), inden den påpegede kravet om en indskrænkende fortolkning af undtagelserne i denne artikel 4 (46).
85.      De argumenter, som Ungarn har fremført i forbindelse med det foreliggende led, har ikke til formål at så tvivl om denne analyse, som i øvrigt følger et helt klassisk mønster, når Unionens retsinstanser anmodes om at fortolke en EU-retlig bestemmelse. Derimod har Ungarn gjort gældende, at Retten burde have anlagt en fortolkning, der gik videre end selve ordlyden af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, eftersom beskyttelsen af medlemsstaternes legitime interesser udgør en objektiv omstændighed, der begrunder, at de kan benytte sig af denne undtagelse til at beskytte deres egne beslutningsprocesser med, hvilket kan udledes af dommen i sagen Sverige mod Kommissionen (47).
86.      Ungarns holdning hviler på en urigtig fortolkning af denne dom.
87.      Det er nemlig upræcist at anvende denne retspraksis til at underbygge en så udvidende fortolkning af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, at den bliver i strid med sin egen ordlyd. Den lære, der kan drages af den nævnte dom med henblik på fortolkningen af bestemmelserne i denne forordning, kan kun forstås inden for rammerne af anvendelsesområdet herfor. Når Domstolen i den nævnte dom fastslog, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fastsatte en materiel undtagelse og fastlagde objektive begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser, som kan begrunde et afslag på aktindsigt (48), er det således åbenbart, at disse begrænsninger altid befinder sig inden for forordningens anvendelsesområde, og at der skal tages hensyn til alle de betingelser, hvis opfyldelse er nødvendig, for at denne bestemmelse kan finde anvendelse. Som Retten bemærkede, kan artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, sammenholdt med denne forordnings artikel 1, litra a), imidlertid ikke finde anvendelse, når der foreligger en igangværende beslutningsproces hos en institution uden for fællesskabsregi. Anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001 er defineret på grundlag af de deri opregnede institutioner og ikke på grundlag af særlige dokumentkategorier eller på grundlag af ophavsmanden til det dokument, som en af disse institutioner er i besiddelse af (49).
88.      I modsætning til hvad Ungarn har gjort gældende, gør en sådan opfattelse af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ikke denne forordnings artikel 4, stk. 5, indholdsløs. Det er netop sidstnævnte bestemmelse, der gør det muligt under en institutions beslutningsproces at beskytte de interesser, som en medlemsstat finder legitime (50), idet denne medlemsstat får mulighed for at anmode denne institution om ikke at give aktindsigt i et dokument, der hidrører fra den (51). Domstolen har dog allerede afvist at tillægge artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 status af en lovvalgsregel, der skulle sikre den fortsatte anvendelse af nationale regler og anvendelsen af medlemsstaternes politikker om aktindsigt i medlemsstaternes dokumenter til skade for denne forordnings særregler (52). Artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 er reguleret af de materielle undtagelser i stk. 1-3 i denne artikel og inden for grænserne af disse undtagelser (53).
89.      En udvidelse af anvendelsesområdet for den undtagelse, der er omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 3, første afsnit, i den retning, som Ungarn har ønsket, er en åbenbar tilsidesættelse af EU-lovgivers ønske om at begrænse den til alene de dokumenter, der vedrører en institutions beslutningsproces som omhandlet i forordning nr. 1049/2001.
90.      Spillereglerne er klare, også for medlemsstaterne. Dette er grunden til, at jeg ikke deler Ungarns bekymring om en udhuling af tilliden i kommunikationen mellem medlemsstaterne og Kommissionen (54). Under alle omstændigheder kan en sådan bekymring ikke begrunde en fortolkning af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, der går videre end selve ordlyden heraf, og som i øvrigt, hvilket Retten med føje fastslog, ville være i strid med kravet om en indskrænkende fortolkning af de undtagelser, der er fastsat i denne artikel (55).
91.      Der har ikke kunnet konstateres en retlig fejl i ovenstående bedømmelse. Det tredje anbringendes tredje led skal derfor forkastes som ugrundet.
4.      Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en faktisk, alvorlig og konkret skade for den igangværende beslutningsproces (fjerde led)
a)      Sammenfatning af parternes argumenter
92.      Ungarn har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den fastslog, at Ungarn ikke havde godtgjort, at en aktindsigt ville være til alvorlig, faktisk og konkret skade for beslutningsprocessen vedrørende færdiggørelsen af udkastet til indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5. Appellanten har hævdet, at udbredelsen af dokumenterne kunne være til skade for færdiggørelsen af dette udkast, fordi den ville kunne give visse organisationer en intern viden, som ville gøre det muligt for dem bedre at forberede deres ansøgninger til den nævnte indkaldelse.
93.       Ungarn har endvidere anfægtet Rettens udsagn i den appellerede doms præmis 137 som kun delvist sandt, idet Retten bemærkede, at indholdet af indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5 på tidspunktet for begæringen om aktindsigt i dokumenterne (juni 2021) kunne tilgås af offentligheden online, mens udkastet til indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5 ifølge Ungarn var blevet ændret (til udkast til indkaldelse af forslag EFOP 2.2.25), og den ændrede version først offentliggjort den 28. oktober 2022.
94.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at det tredje anbringendes fjerde led forkastes.
b)      Bedømmelse
95.      Med det tredje anbringendes fjerde led ønsker appellanten – for det tilfælde at artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 skulle finde anvendelse på korrespondancen mellem Kommissionen og Ungarn om færdiggørelsen af udkastet til indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5
– oplyst, om der da er tale om en skade på beslutningsprocessen, der opfylder de i denne bestemmelse fastsatte betingelser.
96.      Det var for fuldstændighedens skyld, at Retten undersøgte, om denne betingelse var opfyldt (56), eftersom den havde konkluderet, at Kommissionen ikke havde en igangværende beslutningsproces, og at den af Ungarn påberåbte undtagelse fra udbredelse derfor ikke fandt anvendelse. Da jeg foreslår Domstolen at stadfæste den appellerede dom på dette punkt, er det principielt ufornødent, at den besvarer dette led i det tredje appelanbringende.
97.      Jeg vil ikke desto mindre foretage min bedømmelse, idet jeg anfører, at Retten påpegede, at det forhold alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, ikke er tilstrækkeligt til at begrunde et afslag på udbredelse heraf (57), idet anvendelsen af den fastsatte undtagelse kræver, at det godtgøres, at aktindsigten i det pågældende dokument konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af institutionens beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk (58). Retten bemærkede ligeledes, at en sådan skade skal være alvorlig i et vist omfang (59).
98.      Denne bedømmelse ligger inden for gældende retspraksis. Domstolen har allerede fastslået, at når en EU-institution træffer afgørelse om at afslå en begæring om aktindsigt på grundlag af en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, skal den anføre en forklaring på, hvorledes aktindsigt i det pågældende dokument konkret og faktisk vil kunne skade den interesse, der er beskyttet ved denne undtagelse, idet risikoen for en sådan skade skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (60). På samme vis påhviler det den person, der anmoder om, at den ene af disse undtagelser anvendes af en institution, hvorpå forordning nr. 1049/2001 finder anvendelse, rettidigt at fremlægge tilsvarende redegørelser (61). Eksistensen af en sådan risiko skal godtgøres, idet den blotte, uunderbyggede indsigelse ikke medfører, at undtagelsen anses for at kunne finde anvendelse (62).
99.      Ungarn har ikke bestridt dette kriterium. Det påhviler derfor Ungarn for Retten at godtgøre, at beslutningsprocessen vedrørende færdiggørelsen af udkastet til indkaldelse af forslag kunne lide alvorlig, faktisk og konkret skade ved udbredelsen af de omtvistede dokumenter.
100. I denne henseende lagde Retten til grund, at de af Ungarn fremførte begrundelser ikke havde gjort det muligt at afgøre, om udbredelsen af de omtvistede dokumenter kunne berøre beslutningsprocessen på en sådan måde (63). Ungarns udsagn til støtte for, at udbredelsen af dokumenterne ville krænke ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om gennemsigtighed, for så vidt som potentielle støttemodtagere i forbindelse med indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5 ville kunne få oplysninger, der kunne give dem en urimelig konkurrencefordel, var ikke underbygget, idet Ungarn hverken havde fremført en udførlig argumentation eller noget beviselement (64). Endelig støttede Retten sig ligeledes på Kommissionens analyse, hvorefter udbredelsen af de omtvistede dokumenter på tidspunktet for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse ikke kunne skade den igangværende beslutningsproces i forbindelse med denne indkaldelse af forslag, for så vidt som indholdet af denne indkaldelse på dette tidspunkt var tilgængeligt for offentligheden (65).
101. Selv om Ungarn ved hjælp af generiske udsagn synes at anfægte den konklusion, som Retten drog, er dette på intet tidspunkt under appellen overbevisende, idet Ungarn har begrænset sin argumentation til en gentagelse af argumenterne for Retten.
102. Hvad i øvrigt angår den appellerede doms præmis 137 har Ungarn gjort gældende, at Rettens udsagn om, at indkaldelsen af forslag var tilgængelig på tidspunktet for den oprindelige begæring, »kun var delvist sandt« (66), at Retten burde have taget det forhold i betragtning, at et nyt udkast til indkaldelse af forslag (67) var blevet offentliggjort efter tidspunktet for den omtvistede afgørelse, og at aktindsigt i de omtvistede dokumenter kunne have givet visse interessenter adgang til oplysninger, der gav dem en konkurrencefordel. Jeg må dog konstatere, at den appellerede dom ikke indeholder nogen henvisning til et sådant argument, som Kommissionen derfor med rette anser for nyt, og som derfor ikke falder inden for rammerne af Domstolens beføjelser i en appelsag (68), hvilket Ungarn i øvrigt ikke synes at anfægte (69). Under alle omstændigheder har Ungarn kun henvist til et potentiale for en adgang, som kunne have givet anledning til en ikke nærmere præciseret konkurrencefordel. En sådan mangel på præcision synes heller ikke at opfylde kriteriet for at godtgøre, at der foreligger en alvorlig, faktisk og konkret skade.
103. Det tredje anbringendes fjerde og sidste led må derfor forkastes.
5.      Konklusion vedrørende det tredje anbringende
104. Efter bedømmelsen af det tredje anbringendes fire led må det tredje appelanbringende forkastes som ugrundet.
C.      Forslag til afgørelse
105. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at forkaste det første og det tredje appelanbringende.
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      T-104/22, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2024:467.
3 –      EFT 2001, L 145, s. 43.
4 –      Dette udkast til indkaldelse af forslag med kodenummeret »EFOP 2.2.5« med overskriften »Forbedring af overgangen fra institutionspleje til pleje i nærmiljøet – erstatning af døgnophold på institutioner inden 2023« (herefter »indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5«) var udarbejdet af den forvaltningsmyndighed, som de ungarske myndigheder havde udpeget til at gennemføre det operationelle program vedrørende udvikling af menneskelige ressourcer til afinstitutionalisering af personer med handicap, der i øjeblikket er anbragt på institutioner i Ungarn (EFOP). EFOP var vedtaget af Kommissionen på forslag fra Ungarn i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17.12.2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320, berigtiget i EUT 2016, L 200, s. 140).
5 –      Det drejer sig om en e-mail med to vedhæftede bilag fra de ungarske myndigheder af 11.3.2020 og fire skrivelser fra de ungarske myndigheder til Kommissionen af 19.6.2020, 6.8.2020, 5.1.2021 og 14.4.2021.
6 –      Artikel 4, stk. 3-5, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd:
»3.
Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
4.
Med hensyn til dokumenter fra tredjemand rådfører institutionen sig med tredjemanden for at vurdere, om en undtagelse i henhold til stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres.
5.
En medlemsstat kan anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne medlemsstat uden dens forudgående samtykke.«
7 –      Nemlig de fem dokumenter fra de ungarske myndigheder, som oprindelig blev identificeret af Kommissionen, og de fire yderligere dokumenter, der blev identificeret i forbindelse med den genfremsatte begæring (herefter »de omtvistede dokumenter«).
8 –      Det tilkommer Domstolen først at besvare argumentet fra Kommissionen, som har overladt det til Domstolen at bedømme formaliteten vedrørende appellen henset til kravene i artikel 168 og 169 i Domstolens procesreglement (jf. punkt 12 og 13 i Kommissionens svarskrift). Jeg er imidlertid af den opfattelse, at eftersom Kommissionen for det første ikke har rejst en formalitetsindsigelse, og indholdet af Kommissionens svarskrift for det andet afspejler det forhold, at Kommissionen er fuldt ud i stand til at forstå argumenterne i appelskriftet, bør denne appel antages til realitetsbehandling.
9 –      Ungarn synes nemlig ikke at anfægte den retspraksis, hvortil der er henvist i den appellerede doms præmis 24, hvilket læsningen af appelskriftets punkt 24 bekræfter.
10 –      Jf. artikel 4, stk. 4 og 5, i forordning nr. 1049/2001.
11 –      Min fremhævelse.
12 –      Grundlaget herfor er artikel 5, stk. 5 og 6, i bestemmelserne vedrørende gennemførelsen af forordning nr. 1049/2001, der er tilføjet som bilag til Kommissionens forretningsorden ved afgørelse af 5.12.2001 om ændring af Kommissionens forretningsorden (EFT 2001, L 345, s. 94).
13 –      Fortrolighedshensyn kunne endog tale for, at Kommissionens grunde til at ville give aktindsigt i dokumenterne trods en medlemsstats åbenbare indsigelse altid meddeles adskilt fra afgørelsen om udbredelse.
14 –      Jf. appelskriftets punkt 29.
15 –      Dom af 28.3.2017 (T-210/15, EU:T:2017:224).
16 –      Jf. dom af 29.9.2011, Elf Aquitaine mod Kommissionen (C-521/09 P, EU:C:2011:620, præmis 155).
17 –      Jf. dom af 29.7.2024, Validity mod Kommissionen (C-51/23 P, EU:C:2024:664, præmis 49 og 62).
18 –      Dvs. afgørelsen af 16.6.2021, jf. den appellerede doms præmis 7.
19 –      Jf. artikel 4, stk. 4 og 5, i forordning nr. 1049/2001.
20 –      Dom af 29.7.2024, Validity mod Kommissionen (C-51/23 P, EU:C:2024:664, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
21 –      Jf. punkt 28 i Kommissionens svarskrift.
22 –      Jeg minder om, at den nævnte begæring om aktindsigt, som allerede vedrørte dokumenter knyttet til indkaldelse af forslag EFOP 2.2.5, var genstand for en oprindelig afgørelse om afslag baseret på indsigelserne fra Ungarn, som påberåbte sig beskyttelsen af den igangværende beslutningsproces. Denne oprindelige afgørelse blev stadfæstet i forbindelse med den genfremsatte begæring, førend den ansøgende tredjemand anlagde et annullationssøgsmål ved Retten. I løbet af sagens behandling ved Retten besluttede Kommissionen at genoverveje sin endelige afgørelse for til slut at indrømme aktindsigt i dokumenterne, hvorfor Retten måtte fastslå, at det var ufornødent at træffe afgørelse (jf. kendelse af 22.11.2022, Validity mod Kommissionen, T-640/20, EU:T:2022:752). Alle disse oplysninger er gentaget i skrivelsen af 15.12.2021.
23 –      Dvs. dom af 28.3.2017, Deutsche Telekom mod Kommissionen (T-210/15, EU:T:2017:224).
24 –      Jf. den appellerede doms præmis 76.
25 –      Jf. den appellerede doms præmis 60-63.
26 –      Jf. den appellerede doms præmis 64-66.
27 –      Jf. den appellerede doms præmis 67 og 68.
28 –      Jf. den appellerede doms præmis 69.
29 –      Jf. den appellerede doms præmis 70.
30 –      Jf. den appellerede doms præmis 71.
31 –      Jf. den appellerede doms præmis 72.
32 –      Jf. den appellerede doms præmis 73 og 74.
33 –      Jf. den appellerede doms præmis 75.
34 –      Den appellerede doms præmis 76.
35 –      Hvilket Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 82.
36 –      Jf. dom af 16.1.2025, Kommissionen mod Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, præmis 73).
37 –      Jf. dom af 16.1.2025, Kommissionen mod Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, præmis 63).
38 –      Jf. dom af 16.1.2025, Kommissionen mod Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, præmis 74).
39 –      Jf. punkt 58 i dette forslag til afgørelse.
40 –      Jf. den appellerede doms præmis 80-86.
41 –      Jf. den appellerede doms præmis 97 og 98.
42 –      Jf. den appellerede doms præmis 99.
43 –      Ungarn har i denne henseende påberåbt sig dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 57).
44 –      Jf. den appellerede doms præmis 109.
45 –      Jf. den appellerede doms præmis 110-112.
46 –      Jf. den appellerede doms præmis 113.
47 –      Dom af 18.12.2007 (C-64/05 P, EU:C:2007:802).
48 –      Jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 57).
49 –      Jf. dom af 18.7.2017, Kommissionen mod Breyer (C-213/15 P, EU:C:2017:563, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
50 –      Jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 83).
51 –      Dvs. både de dokumenter, hvor medlemsstaten selv er ophavsmanden, og de dokumenter, som denne blot har fremsendt til den pågældende institution, jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 61).
52 –      Jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 65).
53 –      Jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 76).
54 –      Jeg tilføjer her, at såfremt anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ikke udvides til at omfatte de dokumenter, der er knyttet til en national forvaltningsmyndigheds beslutningsproces, berører det ikke en medlemsstats mulighed for, når undtagelsen kan finde anvendelse, at påberåbe sig overholdelse af visse nationale bestemmelser, som beskytter en offentlig interesse, er til hinder for udbredelse af et dokument og påberåbes af en medlemsstat med dette formål, og som i givet fald kan anses for en interesse, der er beskyttelsesværdig i henhold til denne bestemmelse, jf. dom af 18.12.2007, Sverige mod Kommissionen (C-64/05 P, EU:C:2007:802, præmis 84).
55 –      Jf. dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe (C-280/11 P, EU:C:2013:671, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis), af 8.6.2023, Rådet mod Pech (C-408/21 P, EU:C:2023:461, præmis 33), og af 16.1.2025, Kommissionen mod Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, præmis 62).
56 –      Jf. den appellerede doms præmis 129.
57 –      Jf. den appellerede doms præmis 130 og den deri nævnte retspraksis.
58 –      Jf. den appellerede doms præmis 131 og den deri nævnte retspraksis.
59 –      Jf. den appellerede doms præmis 132 og den deri nævnte retspraksis.
60 –      Jf. dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA (C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 54 og 93 og den deri nævnte retspraksis), og af 16.1.2025, Kommissionen mod Pollinis France (C-726/22 P, EU:C:2025:17, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
61 –      Jf. dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA (C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 94).
62 –      Jf. analogt dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA (C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 95).
63 –      Jf. den appellerede doms præmis 133.
64 –      Jf. den appellerede doms præmis 134 og 135.
65 –      Jf. den appellerede doms præmis 137.
66 –      Jf. appelskriftets punkt 124. Jeg påpeger, at Ungarn har foretaget en fejlagtig læsning af den appellerede dom, eftersom Retten ikke henviste til datoen for den oprindelige begæring, men datoen for den omtvistede afgørelse.
67 –      EFOP 2.2.25.
68 –      Jf. dom af 15.1.2026, XH mod Kommissionen (Chikane under sygeorlov) (C-75/24 P, EU:C:2026:6, præmis 177 og den deri nævnte retspraksis).
69 –      Jf. punkt 44 i Ungarns svarskrift.