61994C0194
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MICHAEL B. ELMER
apresentadas em 24 de Outubro de 1995 (
*1
)
1.
No presente processo, o tribunal de commerce de Liège, na Belgica, submeteu ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais sobre a interpretação do artigo 30.o do Tratado e da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas (
1
) (a seguir «directiva»), em conjugação com as disposições nacionais que impõem a homologação de sistemas e centrais de alarme.
As regras de direito nacionais pertinentes
2.
As regras belgas em matéria de homologação dos sistemas de alarme constam da lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância (a seguir «lei») e do decreto real de 14 de Maio de 1991 que estabelece o processo de homologação dos sistemas e centrais de alarme, a que se refere a lei de 10 de Abril de 1990 (a seguir «decreto de 1991»).
3.
Nos termos do seu artigo 1.o, n.o 4, a lei é aplicável aos sistemas e centrais de alarme destinados a evitar ou a detectar delitos contra pessoas ou bens.
Em conformidade com o artigo 4.o da lei, ninguém pode explorar uma empresa de segurança sem autorização prévia do Ministério do Interior. A autorização só será concedida se a empresa cumprir as disposições da lei e preencher as condições relativas aos meios financeiros e ao equipamento técnico prescritas pelo rei.
O artigo 12.o tem a seguinte redacção:
«Os sistemas e centrais de alarme a que se refere o n.o 4 do artigo 1.o e os seus componentes só podem ser comercializados ou de qualquer outro modo postos à disposição dos utentes depois de terem sido previamente homologados, nos termos de um processo a fixar pelo Rei.
O Rei define igualmente as condições de instalação, manutenção e utilização dos sistemas e centrais de alarme a que se refere o n.o 4 do artigo 1.o, bem como dos seus componentes.»
4.
O decreto de 1991 tem como base o artigo 12.o da lei. Nos termos do artigo 2o deste decreto, nenhum fabricante, importador, grossista na Bélgica, ou qualquer outra pessoa singular ou colectiva pode comercializar, ou por qualquer outra forma colocar à disposição dos utentes, novo material, se este não tiver sido previamente homologado por uma comissão criada com essa finalidade, a seguir designada «comissão de material». O material homologado deve ostentar uma marca visível daquele que apresentou o pedido de homologação e deve mencionar a própria homologação.
Nos termos do n.o 1 do artigo 4.o do decreto de 1991, o ministro do Interior estabelece a lista dos organismos especializados na execução dos testes que precedem a eventual homologação do material. Os pedidos de homologação devem ser dirigidos directamente a um desses organismos. Só estes organismos são competentes para efectuar os testes.
O artigo 5.o tem a seguinte redacção:
«Antes de efectuar as provas propriamente ditas, os laboratórios examinam o material.
Este exame consiste em:
1.o
identificação do material;
2.o
verificação dos circuitos electrónicos, comparando-os com os documentos apresentados pelo fabricante;
3.o
verificação das funções mínimas exigidas, como as descritas no anexo 4 do presente decreto.»
O artigo 6.o tem o seguinte conteúdo:
«As provas efectuadas com o material incidem sobre:
1.o
a adequação funcional;
2o
o aspecto mecânico;
3.o
a fiabilidade do funcionamento mecânico e/ou electrónico;
4.o
a insensibilidade aos falsos alertas;
5.o
a protecção contra a fraude ou as tentativas de inutilização do material.
Para o efeito, o material é submetido aos testes a que se referem os anexos 3 e 4 do presente decreto. Uma descrição pormenorizada destes testes pode ser obtida mediante requerimento escrito apresentado aos organismos referidos no n.o 1 do artigo 4.o Estes testes aplicam-se aos diferentes tipos de componentes.»
Nos termos do artigo 7.o, «os testes específicos efectuados nos componentes não garantem minimamente a compatibilidade entre si dos componentes. A responsabilidade desta compatibilidade recai totalmente sobre aquele que concebeu o sistema de alarme».
O artigo 8.o do decreto de 1991 dispõe que, se o requerente «puder provar através dos necessários documentos que o seu material já foi submetido a provas pelo menos equivalentes às descritos no artigo 7.o num laboratório reconhecido noutro Estado-Membro da CEE, segundo normas CEE, e que foi homologado no máximo três anos antes da data do pedido actual, um dos organismos referidos no n.o 1 do artigo 4.o só efectuará as provas que não tenham sido realizadas no outro Estado-Membro da CEE».
Os factos
5.
A demandante no processo principal, CIA Security International SA (a seguir «CIA»), é uma empresa belga que retomou, em 1993, o estabelecimento comercial da SPRL CIA Security, em situação de liquidação. Entre os activos retomados encontrava-se o sistema antiarrombamento «Andromede» que recebera um prémio no 42.o«Salão mundial da invenção, investigação e inovação industrial — Bruxelas-Eureka '93». Após esta operação comercial, a CIA continuou a comercializar o sistema Andromede, o qual, segundo as indicações da CIA, é montado na Bélgica com produtos fabricados na Alemanha, em Itália e na Bélgica. Ficou provado que, no caso em apreço, nenhuma homologação fora requerida na Bélgica para este sistema de alarme.
6.
As demandadas no processo principal, Signalson SA (a seguir «Signalson») e Securitel SPRL (a seguir «Securitel»), são empresas concorrentes da CIA. Estas empresas declararam nomeadamente, no exercício das suas actividades comerciais, que o prémio atrás referido tinha sido atribuído ao sistema Andromede com base em dados falsos, que este sistema não funcionava e que a empresa não tinha sido aprovada pelas autoridades belgas. Estas declarações foram feitas em Janeiro de 1994.
7.
Estes factos levaram a CIA a intentar no tribunal de commerce de Liège, em 21 de Janeiro de 1994, acções em que alegava que o comportamento da Signalson e da Securitel era contràrio à lealdade das práticas comerciais e, portanto, aos artigos 93.o e 95.o da lei de 14 de Julho de 1991 relativa às práticas do comércio (a seguir «lei belga sobre as práticas comerciais»). Além disso, a CIA requeria que a Signalson e a Securitel fossem condenadas numa multa e que à sentença fosse dada publicidade. A CIA alegou, no decurso do processo, que as regras belgas relativas à homologação dos sistemas e centrais de alarme constantes da lei e do regulamento de 1991 constituíam uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação e eram, portanto, incompatíveis com o artigo 30.o do Tratado, e que, por outro lado, tais disposições eram inválidas, uma vez que não haviam sido notificadas à Comissão nos termos do disposto na directiva — o que não foi contestado.
8.
A Signalson e a Securitel apresentaram uma série de pedidos reconvencionais no processo principal tendentes, nomeadamente, a que fosse declarado que a CIA tinha violado os usos comerciais ao comercializar um sistema de alarme não homologado e ao exercer uma actividade sem estar autorizada; estas empresas pedem que a comercialização futura do sistema Andromede seja proibida e que seja aplicada uma sanção pecuniária compulsória à CIA. Requereram igualmente que a CIA fosse condenada a cessar toda e qualquer forma de publicidade descrevendo o sistema Andromede como produto belga, uma vez que, no entender da Signalson e da Securitel, tal sistema é, na realidade, proveniente da Alemanha ou de França.
As regras pertinentes do direito comunitário
9.
Nos termos do artigo 30.o do Tratado, são proibidas as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.
10.
A directiva estabelece um procedimento de informação que obriga os Estados-Membros a comunicar à Comissão qualquer projecto de regra técnica.
O artigo 1.o, pontos 1, 5 e 6, contém a definição dos conceitos de «especificação técnica», «regra técnica» e «projecto de regra técnica». Estas disposições são as seguintes:
«Para efeitos do disposto na presente directiva, entende-se por:
1)
‘especificação técnica’: a especificação que consta de um documento que define as características exigidas de um produto, tais como os níveis de qualidade ou de propriedade de utilização, a segurança, as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que respeita à terminologia, aos símbolos, aos ensaios e métodos de ensaio, à embalagem, à marcação e à rotulagem, bem como os métodos e processos de produção dos produtos agrícolas ao abrigo do n.o 1 do artigo 38.o do Tratado, dos produtos destinados à alimentação humana e animal, e dos medicamentos, tal como definidos no artigo 1.o da Directiva 65/65/CEE... com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/21/CEE;
...
5)
‘regra técnica': as especificações técnicas, incluindo as disposições administrativas que se lhes referem, cujo respeito é obrigatório, de jure ou de facto, para a comercialização ou utilização num Estado-Membro ou numa parte importante deste Estado, com excepção das fixadas pelas autoridades locais;
6)
’projecto de regra técnica': o texto de uma especificação técnica, incluindo as disposições administrativas, estabelecido com intenção de a adoptar ou de a fazer adoptar como uma regra técnica, e que se encontra numa fase de preparação que permite ainda a introdução de alterações substanciais.»
11.
Nos termos do artigo 5.o, é criado um comité permanente composto por representantes designados pelos Estados-Membros, que podem ser assistidos por peritos ou por consultores, e presidido por um representante da Comissão.
12.
O n.o 1 do artigo 8.o da directiva tem o seguinte conteúdo:
«Os Estados-Membros comunicarão imediatamente à Comissão qualquer projecto de regra técnica, excepto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativamente a essa norma; devem igualmente enviar à Comissão uma notificação referindo sucintamente as razões pelas quais o estabelecimento de uma tal regra técnica é necessário, a menos que estas razões resultem já do projecto. Se for caso disso, os Estados-Membros comunicar-se-ão simultaneamente o texto das disposições legislativas e regulamentares de base principal e directamente relacionadas, se o conhecimento desse texto for necessario para a apreciação do alcance do projecto de norma técnica.
A Comissão levará imediatamente o projecto ao conhecimento dos outros Estados-Membros; a Comissão pode igualmente apresentá-lo para parecer ao comité referido no artigo 5.o e, se necessário, ao comité competente no sector em questão.»
13.
Após notificação, a Comissão e os Estados-Membros podem enviar observações sobre o projecto que o Estado-Membro interessado tomará em consideração na medida do possível aquando da elaboração definitiva da regra técnica (n.o 2 do artigo 8.o).
14.
Nos termos do n.o 4 do artigo 8.o, as informações fornecidas por força do mesmo artigo são confidenciais. No entanto, o comité e as administrações nacionais podem, tomando as necessárias precauções, consultar para peritagem pessoas singulares ou colectivas que podem pertencer ao sector privado (
2
).
15.
Nos termos do n.o 1 do artigo 9.o, os Estados-Membros só adoptarão um projecto de regra técnica decorridos seis meses a contar da data da comunicação, se a Comissão ou um outro Estado-Membro emitir, no prazo de três meses a contar desta data, um parecer circunstanciado, de acordo com o qual a medida prevista deve ser alterada, a fim de eliminar ou limitar os entraves à livre circulação de bens que daí podem eventualmente resultar. O Estado-Membro em causa apresentará um relatório à Comissão sobre o seguimento que prevê dar a tais pareceres circunstanciados. A Comissão comentará essa reacção. Nos termos do n.o 2 do artigo 9.o, o prazo será de seis a doze meses se a Comissão, no prazo de três meses após a comunicação referida no n.o 1 do artigo 8.o, der a conhecer a sua intenção de propor ou adoptar uma directiva sobre essa matéria.
A contrario, depreende-se do n.o 1 do artigo 9.o que o Estado-Membro pode adoptar a regra comunicada, se nem a Comissão nem qualquer outro Estado-Membro emitirem objecções no prazo de três meses.
16.
Na comunicação de 1 de Outubro de 1986 respeitante à não observância de determinadas disposições da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas, a Comissão pronunciou-se sobre as consequências jurídicas da não observância da obrigação de comercialização (
3
).
Pode ler-se nos dois últimos parágrafos da comunicação:
«É evidente que se os Estados-Membros não respeitarem as suas obrigações no que diz respeito a este procedimento de informação, verificar-se-á a criação de graves quebras no mercado interno com consequências potencialmente prejudiciais para as trocas comerciais.
A Comissão considera consequentemente que, quando ura Estado-Membro decreta uma regra técnica abrangida pelo âmbito de aplicação da Directiva 83/189/CEE sem comunicar o projecto à Comissão e sem respeitar a obrigação de manter o statu quo, essa regra técnica não é aplicável a terceiras partes no sistema legal do Estado-Membro em questão. A Comissão considera portanto que os queixosos têm o direito de esperar que os tribunais nacionais se recusem a aplicar regras técnicas nacionais que não foram comunicadas em conformidade com a legislação comunitária.»
17.
Resulta da comunicação da Comissão relativa à publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias dos títulos dos projectos de regulamentações técnicas notificados pelos Estados-Membros em conformidade com a Directiva 83/189/CEE do Conselho (
4
), alterada pela Directiva 88/182/CEE, que, a fim de chamar a atenção da indústria europeia para os projectos de regulamentações técnicas nacionais, a Comissão decidiu publicar uma lista das notificações recebidas, o que, em sua opinião, deverá «reforçar o mecanismo de prevenção da criação de novos entraves instaurado pela directiva.»
Daí resulta também que a publicação, imposta a partir de Março de 1989, tem uma frequência semanal e menciona, além do título do projecto, a data em que expira o prazo de status quo de três meses. A comunicação indica um serviço em cada Estado-Membro junto do qual os operadores económicos podem obter informações adicionais sobre o conteúdo do projecto notificado.
Finalmente, a Comissão remete para a comunicação de 1 de Outubro de 1986, já referida, no que diz respeito às consequências jurídicas da falta de notificação.
18.
Nas publicações concretas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a Comissão faz referência às comunicações atrás enumeradas e cita o último parágrafo da comunicação de 1986 que, como já se disse, diz respeito às consequências jurídicas ligadas, segundo a Comissão, à falta de notificação (
5
).
As questões prejudiciais
19.
Por decisão de 20 de Junho de 1994, o tribunal de commerce de Liège submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1)
A lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância, nomeadamente os seus artigos 4.o e 12.o, cria restrições quantitativas à importação ou contém medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas proibidas pelo artigo 30.o do Tratado CEE?
2)
O decreto real de 14 de Maio de 1991 que estabelece o processo de homologação dos sistemas e centrais de alarme a que se refere a lei de 10 de Abril de 1990, nomeadamente os seus artigos 2.o e 8.o, é compatível com o artigo 30.o do Tratado que proíbe as restrições quantitativas à importação bem como as medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas?
3)
A lei de 10 de Abril de 1990, já referida, nomeadamente os seus artigos 4.o e 12.o, contém regras técnicas que deveriam ser previamente comunicadas à Comissão, nos termos do artigo 8.o da Directiva 83/189/CEE?
4)
O decreto real de 14 de Maio de 1991, nomeadamente os seus artigos 2o e 8.o, contém regras técnicas que deveriam ser previamente comunicadas à Comissão, nos termos do artigo 8.o da Directiva 83/189/CEE?
5)
As disposições da Directiva 83/189/CEE do Conselho, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e, nomeadamente, os seus artigos 8.o e 9.o, são incondicionais e suficientemente precisas, de modo a poderem ser invocadas pelos particulares perante um órgão jurisdicional nacional?
6)
O direito comunitário e a protecção devida a um particular em aplicação deste exigem que um órgão jurisdicional nacional recuse a aplicação de uma regra técnica nacional que não foi comunicada à Comissão pelo Estado-Membro que a adoptou, em cumprimento da obrigação prevista no artigo 8.o da Directiva 83/189/CEE do Conselho?»
As primeira e segunda questões
20.
Com a primeira e a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, no essencial, saber se o artigo 30.o do Tratado deve ser interpretado no sentido de que a proibição de restrições quantitativas à importação e de medidas de efeito equivalente abrange disposições nacionais como as da lei, em especial os seus artigos 4.o e 12.o, e do decreto de 1991, designadamente os seus artigos 2.o e 8.o, que exigem a aprovação prévia das sociedades de vigilância e a homologação prévia dos sistemas e centrais de alarme. Uma vez que ambas as questões dizem respeito aos artigos 30.o e seguintes do Tratado, considero mais apropriado dar-lhes uma resposta comum.
21.
A CIA alegou que a condição de afectação do comércio entre os Estados-Membros estava preenchida.
22.
A Signalson afirmou que a lei e o decreto de 1991 não se enquadram no âmbito de aplicação do artigo 30.o do Tratado, uma vez que se trata de uma situação visada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de Novembro de 1993, Keek e Mithouard (
6
).
23.
O Governo belga considerou que a entrada em vigor do novo decreto de 31 de Março de 1994 tinha privado as questões prejudiciais de objecto.
24.
A Comissão afirmou que o artigo 4.o da lei diz respeito ao estabelecimento de empresas e não afecta a livre circulação de mercadorias de molde a justificar a aplicação do artigo 30.o Não se afigura também que, no caso vertente, exista, com a livre circulação de mercadorias, um nexo susceptível de tornar a exigência de homologação prevista no artigo 12.o da lei e no artigo 2.o do decreto de 1991 incompatível com o artigo 30.o Além disso, estas regras prosseguem um objectivo legítimo e não vão além do necessário e adequado para esse efeito. Em contrapartida, o artigo 8.o do decreto de 1991 é contrário ao princípio do reconhecimento mútuo. A referência neste artigo ao artigo 7o do decreto real é geradora de dúvidas quanto aos testes abrangidos pelo reconhecimento mútuo. Além disso, apenas os testes efectuados por laboratórios autorizados de acordo com as normas comunitárias estão abrangidos pelo reconhecimento mútuo. Acresce a isso a condição de o produto ter sido homologado noutro Estado-Membro no máximo três anos antes da data da apresentação do pedido de homologação na Bélgica.
25.
Em meu entender, o artigo 4.o da lei diz respeito à aprovação prévia de sociedades de vigilância e, portanto, às condições de estabelecimento de empresas na Bélgica. Esta regra deve, em princípio, ser apreciada à luz dos artigos 52.o e 58.o do Tratado. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as disposições do Tratado em matéria de direito de estabelecimento não podem ser aplicadas às actividades cujos elementos, na sua totalidade, se limitam ao territorio de um único Estado-Membro (
7
). A CIA é uma sociedade belga que exerce as suas actividades na Bélgica, o que, na minha opinião, significa que estamos perante uma situação de natureza interna, a qual escapa assim à aplicação dos artigos 52.o e 58.o Foi provavelmente por isso que o órgão jurisdicional de reenvio não considerou oportuno colocar questões relativas à interpretação destes artigos do Tratado.
26.
Note-se, quanto ao artigo 30.o do Tratado, que nenhum dos elementos fornecidos no caso vertente permite considerar que a exigência de autorização prevista no artigo 4.o da lei poderia, de algum modo, incitar as empresas belgas a adquirir e utilizar produtos nacionais. As eventuais consequências indirectas de disposições nacionais deste tipo sobre a livre circulação de mercadorias parecem-me demasiado aleatórias e, precisamente, indirectas para que se possa considerá-las medidas susceptíveis de afectar o comércio entre os Estados-Membros (
8
). Na minha opinião, convirá, portanto, interpretar o artigo 30.o no sentido de que não se opõe a um sistema como o previsto no artigo 4.o da lei.
27.
O artigo 12.o da lei e o decreto de 1991 dizem respeito à homologação dos sistemas e centrais de alarme. A Comissão declarou, de maneira genérica, no que se refere às duas primeiras questões e, por consequência, a estas disposições, que a condição de existência de um nexo com a livre circulação de mercadorias não parece estar preenchida. Convirá, pois, examinar se assim é.
28.
No acórdão de 15 de Dezembro de 1982, Oosthoek (
9
), o Tribunal de Justiça declarou que a aplicação da legislação neerlandesa à venda nos Países Baixos de enciclopédias fabricadas nos Países Baixos não apresentava qualquer ligação com a importação ou a exportação de mercadorias e não caía, por isso, sob a alçada dos artigos 30.o e 34.o Além disso, pode citar-se o acórdão de 14 de Julho de 1988, Smanor (
10
), no qual o processo perante o juiz nacional dizia respeito à aplicação da legislação francesa a uma sociedade francesa que fabricava e vendia iogurtes congelados no território francês. O Tribunal de Justiça declarou que competia ao juiz nacional apreciar a pertinência das questões prejudiciais, tendo em conta os factos do processo que lhe foi submetido (
11
).
Assim, não é sem precauções que o Tribunal de Justiça verifica estar-se na presença de uma situação meramente interna, que não é abrangida pelo artigo 30.o do Tratado. Esta prudência parece-me justificada. Uma mercadoria é muitas vezes composta por numerosas peças. É normalmente constituída por uma série de peças ou componentes que podem ter sido importadas de outro Estado-Membro, o que torna a origem da mercadoria muito mais difícil de determinar do que a de um serviço. Além disso, a aplicação pelo Estado-Membro de uma regra nacional a uma mercadoria montada no Estado-Membro em causa poderá frequentemente, pelo menos indirecta e potencialmente, afectar a importação das mercadorias (
12
).
29.
No caso vertente, trata-se, segundo as indicações da CIA, de um produto composto por mercadorias fabricadas na Alemanha, Itália e Bélgica. Por outro lado, viu-se que a Signalson e a Securitel requereram no processo principal que a CIA fosse condenada a cessar de comercializar o sistema Andromede enquanto produto belga, uma vez que, no entender destas empresas, o produto é na realidade proveniente da Alemanha ou da França. Assim, segundo os elementos fornecidos, não há que excluir a aplicação do artigo 30.o do Tratado com o fundamento de que a condição de afectação do comércio entre os Estados-Membros não está preenchida.
30.
Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, constituem medidas de efeito equivalente, proibidas pelo artigo 30.o, os obstáculos à livre circulação de mercadorias resultantes, na falta de uma harmonização das legislações, da aplicação a mercadorias provenientes de outros Estados-Membros, onde são legalmente fabricadas e comercializadas, de regras relativas às condições a que essas mercadorias devem obedecer (como as relativas às suas designação, forma, dimensões, peso, composição, apresentação, etiquetagem, acondicionamento), mesmo que essas regras sejam indistintamente aplicáveis a todos os produtos, desde que essa aplicação não possa ser justificada por interesses de ordem geral susceptíveis de primar sobre as exigências da livre circulação de mercadorias (
13
).
31.
Nos termos do artigo 12.o da lei e do artigo 2.o do decreto de 1991, a homologação prévia dos sistemas e centrais de alarme constitui uma condição para que estes produtos possam ser legalmente comercializados na Bélgica. O objectivo deste regime de autorização é impor requisitos quanto à composição dos produtos, sua apresentação, etc. Trata-se, portanto, de uma medida abrangida pelo artigo 30.o do Tratado, a menos que a homologação se baseie num objectivo de interesse geral que prevaleça sobre as exigências da livre circulação de mercadorias. Nos termos do artigo 36.o do Tratado e da jurisprudência do Tribunal de Justiça, tais interesses podem nomeadamente ser a protecção dos consumidores e razões de ordem pública. Ao instituir regras destinadas a ter em conta estes interesses, os Estados-Membros têm o direito, no respeito do princípio da proporcionalidade, de fixar o nível de protecção desejado e de impor, em conformidade com o princípio do reconhecimento mútuo, a homologação prévia de produtos já autorizados noutro Estado-Membro (
14
).
32.
Os sistemas de alarme são produtos técnicos complexos cujo funcionamento efectivo depende, em grande medida, da respectiva fiabilidade, elemento que pode ser difícil de verificar pelo consumidor que, justamente, liga o alarme no momento em que abandona o local vigiado. É importante garantir que o sistema seja realmente activado em caso de intrusão e não possa ser desactivado por pessoas não autorizadas; importa também, e talvez sobretudo, que o sistema de alarme esteja protegido contra falsos alertas. Esta última precaução é essencial não só para evitar incomodar os vizinhos ou outras pessoas, mas também para impedir que os falsos alertas sobrecarreguem inutilmente as centrais de alarme da polícia, etc. Além disso, os falsos alertas são susceptíveis de desencorajar as reacções apropriadas em caso de funcionamento do alarme. Por fim, pode também existir a necessidade de precaver o utente contra danos ligados à utilização do sistema. Nestas circunstâncias, deve considerar-se que razões de ordem pública e de protecção do consumidor podem justificar exigências no que diz respeito às características técnicas dos sistemas e centrais de alarme.
33.
De seguida, é importante que nos interroguemos se um regime que prevê a homologação prévia dos sistemas e centrais de alarme é compatível com o princípio da proporcionalidade, ou se existem alternativas eficazes com repercussões menos significativas. Poder-se-ia imaginar um regime que previsse a obrigação de cumprir os requisitos fixados em matéria de fabrico e que permitisse controlos por amostragem a posteriori. Embora tal regime seja uma possibilidade, a conformidade dos aparelhos com os requisitos impostos poderia ser mais difícil de verificar do que através de um controlo prévio. Um regime de homologação será presumivelmente mais eficaz para evitar falsos alertas e outros defeitos de funcionamento e, portanto, garantir uma melhor protecção da ordem pública e dos consumidores. O legislador comunitário instituiu regimes de homologação numa série de domínios. Pode citar-se, por exemplo, a Directiva 93/33/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa ao dispositivo de protecção contra a utilização não autorizada dos veículos a motor de duas ou três rodas (
15
). Nestas circunstâncias, considero que as disposições relativas à livre circulação de mercadorias constantes dos artigos 30.o e seguintes do Tratado não se opõem a um regime de homologação de sistemas e centrais de alarme como o previsto no artigo 12.o da lei e no artigo 2.o do decreto de 1991.
34.
O órgão jurisdicional de reenvio perguntou também se uma regra nacional como a que figura no artigo 8.o do decreto de 1991 é compatível com o artigo 30.o do Tratado.
35.
De acordo com o princípio do reconhecimento mútuo, os Estados-Membros são obrigados a autorizar as mercadorias importadas se estas preencherem, noutro Estado-Membro, os requisitos que, mesmo no caso de não serem idênticos, garantam um nível correspondente (equivalente) de protecção. Os Estados-Membros são, além disso, obrigados a contribuir para o aligeiramento dos controlos, tomando em consideração os testes equivalentes efectuados noutro Estado-Membro (
16
).
36.
De maneira mais geral, sublinho que a exigência da equivalência implica obrigações importantes no plano do direito comunitário, tanto no que diz respeito à qualidade dos testes, como no que se refere aos laboratórios que efectuam esses testes. À primeira vista, pode parecer difícil descortinar a justificação de uma rejeição de testes baseada exclusivamente na data em que foram efectuados, se não tiverem entretanto ocorrido alterações que possam influenciar a aferição da equivalência. Além disso, o objectivo de um sistema nacional que prevê o licenciamento de laboratórios é verificar e controlar a qualidade desses laboratórios e a respectiva aptidão para efectuar correctamente os testes em certos domínios precisos. O princípio do reconhecimento mútuo exclui obrigatoriamente que um teste efectuado por um laboratório assim licenciado seja rejeitado sem prévia aferição concreta da sua equivalência. Não é permitido rejeitar um teste pela simples razão de o mesmo ter sido efectuado por um laboratório que não estava licenciado segundo eventuais normas comunitárias. Finalmente, a referência constante do artigo 8.o do decreto de 1991 ao artigo 7.o do mesmo diploma, que não diz respeito aos testes exigidos, gera uma incerteza quanto aos testes que são abrangidos por esta disposição. Eis a razão por que é compreensível que a Comissão tenha emitido dúvidas sobre a compatibilidade do artigo 8.o do decreto de 1991 com o artigo 30.o do Tratado.
37.
No entanto, a possibilidade de invocar o princípio do reconhecimento mútuo de testes equivalentes deve depender, num caso concreto, da existência real de testes efectuados noutro Estado-Membro sobre o produto em causa. No caso vertente, nada indica que o sistema Andromede tenha sido objecto desses testes. É, portanto, difícil vislumbrar em que medida esta parte das questões prejudiciais apresenta uma ligação com o litígio que deve ser dirimido no processo principal, isto é, saber se a CIA tinha o direito de não requerer a homologação do sistema Andromede. A resposta a esta questão teria, assim, um alcance muito geral e hipotético, pelo que o Tribunal de Justiça deveria, em minha opinião, deixar esta parte da questão sem resposta.
38.
Em conclusão, considero que há que responder às duas primeiras questões que os artigos 30.o a 36.o do Tratado devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a um regime de homologação de sistemas e centrais de alarme como o previsto nos artigos 4.o e 12.o da lei e no artigo 2.o do decreto de 1991.
As terceira e quarta questões
39.
Na terceira e na quarta questão pede-se ao Tribunal de Justiça que declare se o artigo 8.o da Directiva 83/189 deve ser interpretado no sentido de que a obrigação de notificação abrange regras nacionais como as constantes da lei, nomeadamente os seus artigos 4.o e 12.o, e do decreto de 1991, designadamente os seus artigos 2.o e 8.o Em minha opinião, ambas as questões podem, uma vez mais, receber uma resposta única.
40.
A CIA alegou que um sistema de alarme não pode ser comercializado na Bélgica sem preencher os requisitos fixados na lei e no decreto de 1991. Trata-se, pois, de especificações técnicas na acepção da directiva. A este propósito, pouco importa que a exigência de homologação esteja prevista numa lei-quadro.
41.
A Signalson, o Governo belga e o Reino Unido alegaram, entre outras coisas, que a lei apresenta a natureza de lei-quadro e que os artigos 4.o e 12.o não contêm regras técnicas correspondentes à definição da directiva, na medida em que estas disposições não impõem exigências quanto à forma do produto, sua composição, etc.
42.
A Comissão afirmou que o artigo 4.o da lei não contém regras técnicas, visto regular apenas a questão do estabelecimento das empresas. Em contrapartida, a Comissão pensa, como a CIA, que o artigo 12.o da lei e o decreto de 1991, que estabelecem o processo de homologação obrigatória dos sistemas e centrais de alarme, apresentam a natureza de regras técnicas que deviam ter sido notificadas.
43.
Nos termos do artigo 4.o da lei, ninguém pode explorar uma empresa de segurança sem autorização prévia do ministro do Interior. Esta disposição fixa regras para o estabelecimento de empresas, ao passo que a directiva diz respeito às regras técnicas aplicáveis a produtos. Só se pode considerar que as disposições nacionais relativas ao estabelecimento de empresas são abrangidas pela directiva na medida em que fixarem obrigações quanto aos produtos. O artigo 4.o não parece conter tal obrigação. Eis a razão por que, em meu entender, esta disposição não cai no âmbito de aplicação da directiva.
44.
A obrigação de notificação prevista no n.o 1 do artigo 8.o da directiva aplica-se a qualquer projecto de regra técnica. Nos termos do ponto 5 do artigo 1.o, este conceito abrange as especificações técnicas, incluindo as disposições administrativas que se lhes referem, cujo respeito é obrigatório, de jure ou de facto, para a comercialização ou a utilização do produto num Estado-Membro. Segundo o ponto 1 do mesmo artigo, as especificações técnicas são especificações que dizem respeito à qualidade do produto, propriedades de utilização, segurança, ensaios e métodos de ensaio, bem como à marcação. Além disso, a Comissão deve ser informada do texto das disposições legislativas e regulamentares de base que regulem principal e directamente estas questões. A directiva garante, deste modo, que a Comissão e os outros Estados-Membros possam apreciar as regras técnicas no contexto em que se inserem c o alcance real do projecto.
45.
A lei e o decreto de 1991 instituíram um processo de homologação para os sistemas e centrais de alarme. Como já foi dito, o artigo 12.o da lei estabelece a exigência de homologação prévia dos sistemas e centrais de alarme. Durante a audiência, o Governo belga indicou que, mesmo na ausência do decreto de 1991, o artigo 12.o da lei não ficaria desprovido de efeitos jurídicos. Assim, esta disposição não apresenta apenas a natureza de mera disposição de habilitação (
17
), sendo, pelo contrário, uma disposição substantiva importante. Em minha opinião, é difícil interpretar o artigo 8.o da directiva no sentido de que esta exigência geral de homologação prévia deveria ser dispensada da obrigação de notificação, com o fundamento de que esta exigência pode existir independentemente de tudo o resto. Seja qual for a sua natureza geral, tal exigência incide sobre as características do produto. Acresce que a sua aplicação pode gerar grande incerteza junto dos operadores económicos e, assim, criar entraves significativos ao comércio. Uma disposição como a constante do artigo 12.o da lei deve, portanto, em meu entender, ser considerada regra técnica sujeita à obrigação de notificação.
46.
O decreto de 1991 implica que qualquer aparelho seja submetido a uma série de testes tendentes a determinar se preenche os requisitos técnicos impostos. Estes requisitos dizem nomeadamente respeito às propriedades mecânicas, à fiabilidade, aos testes e à protecção contra os abusos. Tais requisitos, que fixam as características do grupo de produtos composto pelos sistemas e centrais de alarme, têm, quanto a mim, a natureza de especificações técnicas na acepção da directiva, que diz precisamente respeito às exigências de qualidade, propriedades de utilização e segurança. Além disso, segundo as regras aplicáveis, um aparelho só pode legalmente ser comercializado na Bélgica se obedecer a esses requisitos. Um conjunto de regras como as constantes do decreto de 1991 constitui, pois, uma regra técnica na acepção do ponto 5 do artigo 1.o da directiva.
47.
Nestas circunstâncias, considero que há que responder às terceira e quarta questões que o artigo 8.o da directiva deve ser interpretado no sentido de que disposições e especificações relativas à homologação prévia de sistemas e centrais de alarme, como as constantes do artigo 12.o da lei e do decreto real de 1991, estão sujeitas à obrigação de notificação prevista no referido artigo 8.o
As quinta e sexta questões
48.
Com estas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se as disposições da directiva, em especial os seus artigos 8.o e 9.o, são incondicionais e suficientemente precisos para poderem ser invocadas por particulares perante um juiz nacional e se compete ao juiz nacional recusar a aplicação de uma regra técnica nacional que não foi notificada nos termos do artigo 8.o da directiva.
49.
A CIA e a Comissão alegaram que a directiva, em especial os seus artigos 8.o e 9.o, impõe aos Estados-Membros obrigações precisas e incondicionais e que as regras técnicas que não foram comunicadas não podem ter força executória (v. a comunicação da Comissão de 1986).
A Comissão declarou ainda que, em sua opinião, era possível estabelecer uma analogia com o n.o 3 do artigo 93.o do Tratado, que diz respeito aos auxílios de Estado. Esta disposição institui um procedimento que impõe a comunicação à Comissão dos projectos de auxílio para que esta possa examiná-los e apresentar as suas observações. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas, antes de tal procedimento ter sido objecto de uma decisão final. O artigo 8.o da directiva, que impõe a comunicação dos projectos de regras técnicas, e o artigo 9.o, que obriga os Estados-Membros a só adoptarem essas regras decorridos certos prazos, constituem um sistema correspondente ao do artigo 93.o
A CIA indicou que, na sua opinião, a directiva não impunha obrigações aos particulares. A Comissão respondeu a uma questão sobre este aspecto dizendo que se tratava, no caso vertente, da situação jurídica de um operador económico face ao Estado, regulada por regras nacionais adoptadas sem que o procedimento de comunicação previsto na directiva tivesse sido respeitado.
50.
A Signalson não abordou esta questão nas suas observações.
51.
Os Governos alemão e neerlandês, bem como o Reino Unido, alegaram que a directiva só contém regras processuais aplicáveis às relações entre a Comunidade e os Estados-Membros. As disposições da directiva não são, além disso, incondicionais e suficientemente precisas para poderem ter efeito directo. Em caso de eventual violação da obrigação de comunicação, a Comissão deve dar início ao processo previsto no artigo 169.o do Tratado e os particulares devem ser convidados a invocar o artigo 30.o do Tratado perante os tribunais nacionais. A este propósito, o Reino Unido e o Governo neerlandês mencionaram que, na proposta de segunda alteração da directiva (
18
), a Comissão havia proposto, no décimo sexto considerando, que da directiva constasse a imposição aos Estados-Membros de obrigações precisas e incondicionais, e que os particulares fossem autorizados a exigir o cumprimento destas obrigações perante os tribunais. Ora, esta parte foi suprimida no momento da adopção definitiva da Directiva 94/10 (
19
). A directiva nada dispõe quanto às consequências da falta de notificação e não concede direitos aos particulares. A directiva não afecta o direito de os Estados-Membros adoptarem definitivamente a regra técnica após a terem comunicado. Segundo o Reino Unido, não se pode estabelecer uma analogia com o n.o 3 do artigo 93.o do Tratado, uma vez que, no caso dos auxílios de Estado, a execução definitiva pelos Estados-Membros de uma medida depende da aprovação prévia, expressa ou tácita, da Comissão. O facto de não ter respeitado a obrigação de comunicação não significa necessariamente que, pelo seu conteúdo, a regra seja contrária ao Tratado. Assim, a impossibilidade de dar força executória a regras não notificadas afectaria muitas vezes disposições compatíveis, do ponto de vista substantivo, com o direito comunitario. Tal facto poderia enfraquecer o controlo de produtos perigosos, em detrimento dos particulares.
52.
Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, os particulares podem, após expirar o prazo de transposição de uma directiva, invocar contra o Estado disposições desta última que, pelo seu conteúdo, sejam incondicionais e suficientemente precisas, desde que concedam aos particulares direitos susceptíveis de serem invocados contra o Estado (
20
). As disposições de uma directiva dotadas de efeito directo prevalecem sobre disposições contrárias da legislação nacional (
21
). Em contrapartida, uma directiva não pode, por si só, criar obrigações para um particular e não pode, portanto, ser invocada enquanto tal contra ele (
22
). Assim, o Tribunal de Justiça declarou que a jurisprudência sobre a possibilidade de invocar directivas contra o Estado assenta no caracter obrigatório que o artigo 189.o lhes reconhece e que só existe para «o Estado-Membro destinatário» (
23
).
53.
O n.o 1 do artigo 8.o da directiva impõe aos Estados-Membros a obrigação de comunicarem as regras técnicas definidas na directiva. Os n.os 1 e 2 do artigo 9.o contêm um conjunto de disposições com efeito suspensivo. Assim, a Comissão e os Estados-Membros gozam de um prazo de análise de três meses para emitirem um parecer circunstanciado de acordo com o qual a medida prevista deve ser alterada, a fim de eliminar ou limitar os entraves à livre circulação de bens que daí podem eventualmente resultar. Se esse parecer for emitido, a regra técnica só será definitivamente adoptada decorridos seis meses a contar da data da comunicação. Em meu entender, estas obrigações são incondicionais e suficientemente precisas para poderem produzir efeito directo. A questão é, pois, de saber se o disposto nos artigos 8.o e 9.o confere direitos aos particulares.
54.
Em determinados casos, o Tribunal de Justiça já teve a oportunidade de apreciar em que medida os particulares podem invocar regras processuais do direito comunitário. O acórdão de 18 de Fevereiro de 1986, Bulk Oil (
24
), dizia respeito a uma disposição de uma decisão do Conselho que impunha aos Estados-Membros que pretendessem alterar o nível de liberalização do comércio com países terceiros, o dever de informar os outros Estados-Membros e a Comissão dessas alterações. Se um destes últimos solicitasse, a adopção definitiva da medida deveria ser precedida de consultas. Não se previam regras processuais ou prazos específicos para o efeito. O Tribunal de Justiça declarou que a disposição em causa apenas incidia sobre as relações institucionais dos Estados-Membros com a Comunidade e os outros Estados-Membros e que não era susceptível de gerar na esfera jurídica dos particulares direitos que os tribunais devessem tutelar (
25
).
55.
O acórdão de 13 de Julho de 1989, Enichem Base e o. (
26
), tinha por objecto o n.o 2 do artigo 3.o da Directiva 75/442/CEE (
27
), que impõe aos Estados-Membros o dever de comunicar à Comissão qualquer projecto de regulamentação que vise promover, designadamente, a prevenção, a reciclagem e a transformação dos resíduos.
Nas suas conclusões, o advogado-geral F. G. Jacobs afirmou que, para apreciar as consequências do não cumprimento do dever de informar, era instrutiva urna comparação entre a Directiva 83/189 e a directiva relativa aos resíduos (ponto 14 das conclusões). Contrariamente à Directiva 75/442, a Directiva 83/189 contém disposições pormenorizadas que permitem à Comissão e aos outros Estados-Membros fazer comentários sobre os projectos notificados c exige aos Estados-Membros, em certas circunstâncias, que adiem a adopção dos projectos por certos períodos. O advogado-geral sublinhou que a Directiva 75/442 não instituía nenhum processo para a suspensão da entrada em vigor da medida nem nenhum controlo comunitário, o que não permitia afirmar que o desrespeito da obrigação de informar a Comissão, prevista nessa directiva, tivesse por efeito tornar as medidas ilegais.
O Tribunal de Justiça, que chegou à mesma solução do advogado-geral, declarou que os Estados-Membros apenas tinham a obrigação de comunicar à Comissão, cm tempo útil, os projectos de regulamentação em causa. Em contrapartida, a disposição em questão não fixava um processo de controlo comunitário desses projectos e não fazia depender a entrada em vigor das regulamentações projectadas do acordo ou da não oposição da Comissão (
28
). Nem a redacção nem a finalidade dessa disposição permitiam, portanto, considerar que ela gerava direitos para os particulares (
29
).
56.
Por outro lado, pode citar-se a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao n.o 3 do artigo 93.o do Tratado que declara o seguinte: «Para que possa apresentar as suas observações, a Comissão deve ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 92.o, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
O Tribunal de Justiça afirmou que a proibição de pôr em execução as medidas projectadas constante da última linha desta disposição tinha efeito directo e conferia direitos aos particulares (
30
).
No acórdão Lorenz (
31
), o Tribunal de Justiça declarou que o objectivo prosseguido pelo n.o 3 do artigo 93.o, que consiste em evitar a entrada em vigor de auxílios contrários ao Tratado, implica que um Estado-Membro deve esperar pelo resultado do exame preliminar da Comissão respeitante à compatibilidade da medida com o mercado comum. Assim, a notificação tem efeito suspensivo. O Tribunal de Justiça declarou igualmente que o efeito directo da proibição se aplicava a qualquer auxílio posto em execução sem ser notificado (
32
).
57.
Resulta desta jurisprudência que uma norma que se limita a impor uma obrigação de notificar um projecto de regra nacional, sem a associar a um procedimento formal posterior, não confere, só por si, direitos aos particulares. Em contrapartida, se a obrigação de notificação for associada a um procedimento nos termos do qual o projecto deve ser submetido a um exame no plano comunitário e se os Estados-Membros forem obrigados a abster-se de adoptar o projecto comunicado antes do termo desse procedimento, os particulares poderão invocar direitos daí decorrentes. A este propósito, não é possível exigir que as disposições processuais em causa concedam expressamente direitos aos particulares. Os elementos determinantes consistem no conteúdo e no objectivo da disposição em questão.
58.
Nos termos do quinto considerando da directiva, a Comissão e os Estados-Membros devem poder dispor do prazo necessário para propor uma alteração da medida prevista, com o objectivo de eliminar ou reduzir os entraves à livre circulação de mercadorias que dela podem resultar. Se a Comissão e os outros Estados-Membros apresentarem observações sobre o projecto, o Estado-Membro deve tomá-las em consideração, na medida do possível, aquando da elaboração definitiva da regra técnica (artigo 8.o, n.o 2). A aplicação efectiva desta fase do procedimento fica assegurada pela obrigação, imposta aos Estados-Membros, de adiarem, por três meses a partir da data da notificação, a adopção da regra. Estão previstos adiamentos suplementares de seis e doze meses, respectivamente, a contar da mesma data, se a Comissão ou um Estado-Membro emitirem um parecer circunstanciado de acordo com o qual a medida prevista deve ser alterada, ou se a Comissão der a conhecer a sua intenção de propor ou adoptar uma directiva sobre essa matéria. Se existir um parecer circunstanciado, o Estado-Membro que comunicou a regra deve, nos termos do n.o 1 do artigo 9.o, apresentar um relatório à Comissão sobre o seguimento que prevê dar ao parecer. A Comissão comentará essa reacção. Assim, a directiva institui um procedimento comunitário que permite, se for caso disso, suspender a adopção de disposições nacionais durante um prazo que pode ir até doze meses. O legislador comunitário julgou necessário prever tal disposição de suspensão apesar de a Comissão, se considerar que uma regra técnica comunicada é incompatível com a livre circulação de mercadorias, continuar a deter o poder de desencadear um processo nos termos do artigo 169.o ou do artigo 30.o, ou de apresentar uma proposta de directiva.
59.
Contrariamente às regras que estão na origem dos acórdãos Bulk Oil e Enichem Base e o., já referidos, a directiva institui um procedimento formal relativo ao período posterior à comunicação, o qual tem como objectivo impedir a própria entrada em vigor de uma medida de entrave ao comércio. A este propósito, importa recordar que, no acórdão Enichem Base e o., o Tribunal de Justiça afirmou expressamente que o n.o 2 do artigo 3.o da Directiva 75/442 não fixa um processo de controlo comunitário dos projectos. À luz das declarações do advogado-geral, que precisamente utilizou a directiva agora em apreço como base de comparação, tudo leva a crer que o Tribunal de Justiça já se pronunciou pelo efeito directo do procedimento previsto no n.o 1 do artigo 8.o e no artigo 9.o desta directiva.
60.
As diferenças entre as regras técnicas nacionais continuam a constituir uma importante fonte de entraves à livre circulação de mercadorias. Estes entraves podem ser eliminados por medidas de harmonização, ou limitados por uma aplicação mais eficaz do princípio do reconhecimento mútuo. Em minha opinião, é preciso ter o cuidado de não subestimar a importância da directiva neste contexto. O facto de a directiva impor negociações prévias formais entre os Estados-Membros e a Comissão constitui uma base específica para uma aplicação mais eficaz do reconhecimento mútuo. Além disso, isto permite que, com base nas observações que lhe são apresentadas, um Estado-Membro altere uma regra que, mesmo sendo compatível com os artigos 30.o e seguintes do Tratado, afecta a livre troca de mercadorias. Não é, pois, necessário que um entrave ao comércio que pode ser eliminado através do procedimento previsto na directiva possa sê-lo igualmente com base no artigo 30.o do Tratado.
61.
O relatório da Comissão, de 14 de Março de 1994, sobre o mercado interno da Comunidade, contém o seguinte quadro respeitante ao número de notificações e observações apresentadas no âmbito do procedimento de informação mútua de 1990 a 1993 (
33
):
Ano
Notificações
Observações
Pareceres circunstanciados
Intenção de directiva
EM
COM
EM
COM
9.2
9.2 A
1990
386
224
172
104
168
14
5
1991
435
167
176
119
139
97
7
1992
362
184
165
66
121
19
25
1993
385
104
80
64
88
4
5
Este quadro evidencia que o número de notificações durante este período foi relativamente constante, cerca de 380 por ano. Também fica demonstrado que tanto a Comissão como os Estados-Membros apresentaram frequentemente observações ou pareceres circunstanciados sobre os projectos notificados. No entanto, o seu número sofreu um decréscimo no decurso deste período. Tal pode dever-se, eventualmente, ao facto de os Estados-Membros estarem cada vez mais atentos aos deveres decorrentes das disposições do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias. Em 1993, foram notificados 385 projectos. A Comissão apresentou observações em 80 casos e pareceres circunstanciados em 88. Quanto aos Estados-Membros, os números correspondentes foram, respectivamente, 104 e 64. Este quadro não permite ver em que medida estas observações e pareceres circunstanciados diziam respeito ao mesmo projecto.
62.
É legítimo pensar que as organizações sectoriais e as empresas desempenham um papel importante, sobretudo no que se refere às observações apresentadas pelos Estados-Membros. Serão os que, eventualmente, sofrerão as repercussões de uma regra notificada que estarão em melhores condições para apreciar o seu alcance e consequências. As organizações sectoriais e as empresas são informadas da existência do projecto pelas comunicações da Comissão no Jornal Oficial das Comunidades Europeias antes de expirar o prazo de três meses. Isto garante aos particulares uma possibilidade real de apresentarem observações às autoridades competentes do Estado-Membro em que estão estabelecidos. Se uma regra não for notificada, estes mesmos particulares são indevidamente privados desta possibilidade de influenciarem a regulamentação com que terão de se confrontar nos mercados de exportação. Se se admitisse que o n.o 1 do artigo 8.o e o artigo 9.o da directiva não têm efeito directo, as empresas ficariam privadas da possibilidade de impedir tal violação dos seus direitos. Convém notar que o disposto no n.o 4 do artigo 8.o da directiva, relativo à confidencialidade, não impede os Estados-Membros de consultarem as pessoas singulares ou colectivas do sector privado. Além disso, esta disposição não parece ter sido respeitada na prática de forma muito rigorosa. Assim, resulta da comunicação de 1989 da Comissão (
34
) que as empresas podem obter informações pormenorizadas sobre os projectos notificados junto de autoridades mencionadas para o efeito.
63.
Considerações de ordem prática, relativas à salvaguarda dos direitos dos particulares e ao respeito da directiva pelos Estados-Membros, militam, em minha opinião, de maneira decisiva, a favor do reconhecimento do efeito directo da directiva. E evidente que os particulares têm a possibilidade, no âmbito de um processo pendente nos tribunais nacionais, de alegar que uma regra técnica é contrária ao artigo 30.o do Tratado. Esta possibilidade não garante, porém, que o efeito de entrave ao comércio de uma medida seja afastado antes da aplicação desta medida. Tal resultado também não fica assegurado pela propositura, pela Comissão, de uma acção de incumprimento baseada na falta de notificação. A partir do momento em que uma regra contrária ao Tratado tenha sido instituída, as empresas deverão sofrer as consequências deste acto até que seja eventualmente proferido um acórdão. O dano, de difícil reparação no que diz respeito aos operadores económicos, terá portanto já ocorrido, muitas vezes, antes de o acórdão ser proferido. Em minha opinião, basta esta razão para que muitos particulares renunciem a intentar uma acção perante os tribunais nacionais e prefiram adaptar-se à dita regra. Assim, os operadores evitarão também arriscar-se a manter relações conflituosas com as autoridades nacionais. A isto acresce que o procedimento de comunicação previsto na directiva pode igualmente contribuir, na prática, para a atenuação e a eliminação de entraves ao comércio compatíveis com o Tratado.
64.
Não se pode, no contexto de uma interpretação mais precisa, atribuir importância a certas suposições dos Estados-Membros quanto aos motivos de alterações ao projecto de directiva durante o processo de adopção que decorre junto do Conselho. Conforme jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, os pontos de vista e as declarações que não encontrem qualquer expressão no texto adoptado não têm relevância jurídica para efeitos de interpretação pelo Tribunal do acto em causa (
35
). Isto é tanto mais verdade quanto, corno no caso vertente, se faz referência a um acto jurídico adoptado depois do período relevante para o processo principal. Aliás, é em meu entender perfeitamente justificado, do ponto de vista da técnica legislativa, que não se incluam, numa directiva, observações relativamente a uma questão de difícil interpretação, que cabe ao Tribunal de Justiça decidir.
65.
O Reino Unido e o Governo neerlandês também mencionaram que seria contrário aos interesses dos consumidores privados que uma regra não notificada não pudesse ser aplicada. Mais precisamente, consideram que tal consequência poderia enfraquecer a protecção do consumidor, uma vez que uma regra não notificada não é necessariamente contrária, pelo seu conteúdo, ao direito comunitário. A este propósito, deve sublinhar-se que uma regra que é notificada também não é necessariamente contrária ao direito comunitário pelo seu conteúdo. A obrigação de notificação é precisamente aplicável a todos os projectos de regras técnicas. O objectivo é obrigar que os projectos sejam tornados públicos. Não se pode totalmente excluir que, em certos casos, a falta de notificação apenas se deva a um esquecimento. No entanto, a falta de notificação também pode significar a expressão da vontade de as autoridades em causa não pretenderem sujeitar o projecto de uma apreciação prévia, em virtude de saberem que esse projecto não suportaria uma análise pública. A probabilidade de incompatibilidade material de uma regra não notificada com o direito comunitário não é, pois, menor do que a probabilidade de incompatibilidade com esse direito de uma regra notificada: seria até o contrário. Sc se aceitasse o ponto de vista do Reino Unido e do Governo neerlandês, chegar-se-ia a uma situação que privilegiaria os Estados-Membros que não cumprem as regras. Mas porquê recompensar os Estados-Membros que criam entraves encapotados ao comércio? Pelo contrário, a jurisprudência do Tribunal de Justiça deve contribuir para que tais entraves sejam levados ao conhecimento do maior número possível de pessoas.
66.
Se houve notificação, o n.o 3 do artigo 9.o da directiva oferece, em caso de urgência, a possibilidade de não serem respeitadas as disposições relativas ao efeito suspensivo (
36
). O Estado-Membro não pode pois invocar o interesse do utilizador dos produtos para justificar a não notificação da regra. O facto de um produto não ter obtido a homologação em conformidade com uma regra que não foi notificada não significa minimamente que o produto seja perigoso para os consumidores. O próprio Estado-Membro em que o produto é fabricado ou posto em livre prática terá geralmente fixado requisitos de segurança. Se se tratar de produtos destinados ao consumo directo, resulta da directiva relativa à segurança geral dos produtos que os Estados-Membros devem garantir que apenas produtos seguros sejam colocados no mercado (
37
). Se surgir um risco concreto em matéria de segurança dos produtos destinados ao consumo directo, será, por outro lado, possível intervir com base nesta directiva (
38
). Noutros domínios, poderão ocorrer intervenções concretas no âmbito do artigo 36.o do Tratado e por força dos interesses gerais reconhecidos pelo Tribunal de Justiça.
67.
Em resumo, considera que as regras de notificação e as disposições relativas à suspensão constantes do artigo 8.o, n.o 1, e do artigo 9.o da directiva conferem direitos aos particulares e são incondicionais e suficientemente precisas para poderem ser invocadas por particulares perante um juiz nacional, o que significa que as regras técnicas que não são notificadas não poderão ser opostas aos particulares. Por conseguinte, uma regra não notificada não pode servir de base à condenação de um operador econômico ou à proibição de comercializar um produto que não seja compatível com esta regra.
68.
Convirá, pois, verificar se o efeito directo do processo de notificação da directiva pode ser invocado num caso como o do processo principal, em que existe um litígio entre dois particulares. Com efeito, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça (
39
), uma directiva não pode, por si só, criar obrigações para um particular, como já foi dito. E por esta razão que o disposto numa directiva não pode ser invocado contra ele, do mesmo modo que a Comunidade não pode instituir, sob a forma de directiva, regras que criem obrigações directas para os particulares (
40
). Em contrapartida, ao aplicar o direito nacional, os juízes nacionais devem, na medida do possível, interpretar as regras de direito nacional à luz do texto e da finalidade da directiva (
41
). Esta obrigação aplica-se tanto às disposições de uma lei nacional especialmente aprovada com a finalidade de dar cumprimento à directiva, como às disposições de qualquer outro diploma (
42
), e isto quer se trate de disposições anteriores ou posteriores à directiva (
43
).
69.
No processo principal, a Signalson e a Securitel requereram que a CIA fosse obrigada a deixar de comercializar o sistema Andromede, uma vez que não estava homologado em conformidade com as disposições da lei e do decreto de 1991. Também pediram que fosse aplicada à CIA uma sanção pecuniária compulsória. Estes pedidos baseiam-se em disposições nacionais que não foram notificadas nos termos da directiva, isto é, a lei e o decreto de 1991. A execução destas disposições não notificadas, sob a forma de uma proibição e de uma multa, é requerida, nos termos da lei belga sobre as práticas comerciais, em relação a um operador económico. Em minha opinião, essa aplicação seria forçosamente incompatível com o efeito directo do processo de notificação constante do artigo 8.o, n.o 1, e do artigo 9.o da directiva. Isto seria imediatamente evidente, segundo jurisprudência anterior do Tribunal de Justiça, se tivesse sido o Estado, actuando na qualidade de Ministério Público, provedor dos consumidores ou qualquer outra, a ter intentado a acção contra a CIA. Em meu entender, o facto de, no caso vertente, a questão ser colocada com base num pedido de um particular não pode, no entanto, alterar este resultado. E o Estado que fixa as regras relativas às penas, proibições e outras e são eventualmente também os tribunais que poderão aplicar essas sanções independentemente da parte que intentou a acção nos termos das regras processuais nacionais.
70.
No âmbito do processo principal, a CIA pediu a condenação da Signalson e da Securitel numa multa, em virtude de terem assumido comportamentos contrários à lealdade das práticas comerciais, indicando que o sistema Andromede não havia sido homologado em conformidade com as regras da lei e do decreto de 1991. Esta alegação tem como fundamento o facto de a CIA não ser obrigada a requerer a homologação, uma vez que as regras belgas não tinham sido notificadas nos termos da directiva. Podemos interrogar-nos se será possível afirmar que o facto de deferir o pedido da CIA significa aceitar que a directiva impõe obrigações a particulares (neste caso, a Signalson e a Securitel).
71.
O processo de notificação da directiva impõe uma série de obrigações aos Estados-Membros. Em contrapartida, pelo seu conteúdo, não se destina a impor deveres aos particulares e não se coloca assim o problema de um eventual efeito directo da directiva relativamente a obrigações impostas a particulares. Por isso, a directiva é nitidamente distinta da Directiva 85/577/CEE, objecto do acórdão Faccini Dori (
44
).
72.
A acção da CIA baseia-se no direito nacional. À luz dos pedidos da CIA, afigura-se que o objectivo da questão prejudicial é permitir a interpretação, pelo órgão jurisdicional nacional, da lei belga sobre as práticas comerciais. Remeto para o que foi dito acerca da obrigação de os órgãos jurisdicionais nacionais interpretarem, tanto quanto possível, as regras do direito nacional à luz do direito comunitário. Esta interpretação do direito nacional à luz do direito comunitário pode, obviamente, ter importância indirecta para os pedidos respeitantes à Signalson e à Securitel, mas foi o que aconteceu noutros processos em que o Tribunal de Justiça aconselhou a aplicação de regras de interpretação (v., por exemplo, o acórdão de 13 de Novembro de 1990, Marleasing, C-106/89, Colect., p. I-4135).
73.
Se se considerasse que a CIA não podia invocar, relativamente à Signalson e à Securitel, a incompatibilidade das regras belgas com o direito comunitário, depararíamos, em minha opinião, com uma situação jurídica insatisfatória e incompreensível, na qual, por um lado, o direito comunitário impediria um Estado-Membro de accionar um seu nacional que não tivesse respeitado uma regra técnica não notificada, ao mesmo tempo que, por outro lado, impediria esse nacional de invocar a mesma circunstância numa acção contra um concorrente que declarasse que o nacional em causa agiu ilegalmente ao não cumprir a regra nacional (ilícita).
Pode ser útil ilustrar as implicações desta situação jurídica com um exemplo extraído de um acórdão-tipo do Tribunal de Justiça relativo ao efeito directo das directivas, o acórdão Becker (
45
). Tal situação implicaria que Ursula Becker, que exercia a actividade independente de negociante de créditos, poderia, por um lado, ao invocar o efeito directo do artigo 13.o da Sexta Directiva IVA (
46
) contra o Estado alemão, obstar à cobrança ilegal do IVA por esse Estado, ao passo que, por outro lado, não poderia invocar esse mesmo direito de não pagar o IVA em acção interposta contra um concorrente que a tivesse acusado de comportamento contrário às boas práticas comerciais, consistente em não pagar o IVA exigido pela legislação alemã.
74.
E óbvio que a questão de saber se se deve, a partir da interpretação feita pelo juiz nacional do direito interno à luz do direito comunitário, dar razão à CIA contra a Signalson e a Securitel faz totalmente parte do âmbito de competências deste juiz nacional. E, por exemplo, o direito nacional que fixa as consequências penais e outras de eventuais erros de direito respeitantes à relação entre as regras belgas e a directiva.
75.
Em resumo, considero que há que responder às quinta e sexta questões no sentido de que o disposto nos artigos 8.o, n.o 1, e 9.o da directiva confere direitos aos particulares e é incondicional e suficientemente preciso para poder ser invocado pelos particulares perante um órgão jurisdicional nacional, de modo que cabe a este último recusar a aplicação de uma regra técnica nacional que não tenha sido notificada nos termos dessas disposições.
Conclusão
76.
Assim, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pelo tribunal de commerce de Liège do seguinte modo:
«1)
O artigo 30.o do Tratado deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a um regime de homologação de sistemas e centrais de alarme como o previsto nos artigos 4.o e 12.o da lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância, ou no artigo 2.o do decreto real de 14 de Maio de 1991 que estabelece o processo de homologação dos sistemas e centrais de alarme, a que se refere a lei de 10 de Abril de 1990.
2)
O artigo 8.o da Directiva 83/189/CEE do Conselho, de 28 de Março de 1983, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas, deve ser interpretado no sentido de que disposições e especificações como as constantes do artigo 12.o da lei de 10 de Abril de 1990 sobre as empresas de vigilância, as empresas de segurança e os serviços internos de vigilância e do decreto real de 14 de Maio de 1991 que estabelece o processo de homologação dos sistemas e centrais de alarme, a que se refere lei de 10 de Abril de 1990, estão sujeitas à obrigação de notificação prevista no referido artigo 8.o
3)
As disposições dos artigos 8.o, n.o 1, e 9.o da Directiva 83/189 confere direitos aos particulares e são incondicionais e suficientemente precisas para poder ser invocadas pelos particulares perante um órgão jurisdicional nacional, de modo que cabe a este último recusar a aplicação de uma regra técnica nacional que não tenha sido notificada nos termos dessas disposições.»
(
*1
)	Língua original: dinamarquês.
(
1
)	JO L 109, p. 8, EE 13 F14 p. 34, conforme alterada pela Directiva 88/182/CEE do Conselho, de 22 de Março de 1988 (JO L 81, p. 75).
(
2
)	O n.o 4 do artigo 8.o foi, aliás, alterado pela Directiva 94/10/CE de 23 de Março de 1991 (JO L 100, p. 30), no sentido de as informações comunicadas não serem confidenciais, salvo pedido expresso do Estado-Membro autor da comunicação. Esta directiva não é, porém, aplicável ao caso em apreço.
(
3
)	JO C 245, p. 4.
(
4
)	JO 1989, C 67, p. 3.
(
5
)	A título de exemplo destas publicações nos termos da Comunicação, podem citar-se os JO 1994, C 3, p. 2, e C 8, p. 2.
(
6
)	C-267/91 c C-268/91, Colect., p. I-6097.
(
7
)	V., por exemplo, os acórdãos tic 16 de Fevereiro de 1995, Aubertin e o. (C-29/94 a C-35/94, Colect., p. I-301, n.o 9), c de 28 de Janeiro de 1992, López Brea c Hidalgo Palacios (C-330/90 c C-331/90, Colect., p. I-323, n.o 7).
(
8
)	V. acórdão de 14 de Julho de 1994, Peralta (C-379/92, Colect., p. I-3453, n.o 24).
(
9
)	286/81, Recueil, p. 4575, n.o 9. Não sc afigura que o Tribunal de Justiça tenha retomado posteriormente esta jurisprudencia.
(
10
)	298/87, Colect., p. 4489, n.os 8 e 9.
(
11
)	Contrariamente ao que aconteceu no processo Oosthoek, o objecto das questões prejudiciais não era saber se se tratava de uma situação interna. Noutros acórdãos relativos à livre circulação de pessoas, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre esta questão.
(
12
)	Segundo jurisprudência constante, constitui medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa qualquer medida susceptível de entravar, directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio intracomunitário (v., por exemplo, o acórdão de 9 de Fevereiro de 1995, Leclerc-Siplec, C-412/93, Colect., p. I-179, n.o 18).
(
13
)	V, por exemplo, o acórdão Keck e Mithouard, já referido, n.o 15 (v. nota 6).
(
14
)	V., por exemplo, o acórdão de 28 de Janeiro de 1986, Comissão/França (188/84, Colect., p. 419, n.os 13 a 17).
(
15
)	JO L 188, p. 32.
(
16
)	V., por exemplo, o acórdão de 17 ile Dezembro de 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten (272/80, Recueil, p. 3277, n.os 14 e 15).
(
17
)	V. a situação no acórdão dc 1 de Junho de 1994, Comissão/Alemanha (C-317/92, Colect., p. I-2039, n.o26).
(
18
)	Proposta de 27 de Novembro de 1992 de directiva do Conselho que altera pela segunda vez a Directiva 83/189/CEE relativa a um procedimento de informação no domínio das normas c regulamentações técnicas (JO C 340, p. 7).
(
19
)	V. nota 2.
(
20
)	V., por exemplo, o acórdão de 19 de Janeiro de 1982, Becker (8/81, Recueil, p. 53, n.os 24 e 25).
(
21
)	V., por exemplo, o acórdão de 20 de Setembro de 1988, Moormann (190/87, Colect., p. 4689, n.o23).
(
22
)	V. o recente acórdão de 14 de Julho de 1994, Faccini Dori (C-91/92, Colect., p. I-3325, n.o 20).
(
23
)	V. o acórdão de Faccini Dori, já referido na nota 22, n.o 22.
(
24
)	174/84, Colect., p. 559.
(
25
)	N.o 62 do acórdão.
(
26
)	380/87, Colect., p. 2491.
(
27
)	Directiva do Conselho de 15 de Julho de 1975 relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).
(
28
)	N.o 20 do acórdão.
(
29
)	N.os 22 e 23 de acórdão.
(
30
)	V., por exemplo, os acórdãos de 9 de Agosto de 1994, Namur-Les assurances de credit (C-44/93, Colect., p. I-3829, n.os 16 e 17); de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz (120/73, Colect., p.553, n.o 8), e de 15 de Julho de 1964, Costa (6/64, Colect. 1962-1964, p. 549).
(
31
)	V. nota 30, n.o 4 do acórdão.
(
32
)	V. n.o 8 do acórdão.
(
33
)	COM(94) 55 final, p. 71.
(
34
)	V. nota 4.
(
35
)	V. os acórdãos de 10 de Dezembro de 1991, Comissão/Grécia (Colect., p. I-5863, n.o 8); de 26 de Fevereiro de 1991, Antonissen (C-292/89, Colect, p. I-745, n.o 18), e de 30 de Janeiro de 1985, Comissão/Dinamarca (Recueil, p. 427, n.o 12).
(
36
)	Durante a audiencia, a Comissão indicou que esta excepção era aplicada a cerca de 10% das notificações.
(
37
)	Directiva 92/59/CEE do Conseille, de 29 de Junho de 1992 (JO L 228, p. 24, artigo 5.o).
(
38
)	Nos termos do artigo 6.o, n.o I, alínea h), desta directiva, os Estados-Membros podem mesmo exigir a retirada de produtos já colocados no mercado.
(
39
)	V., cm último lugar, acórdão Faccini Dori, já referido na nota 22, n.o 20.
(
40
)	V. acórdão Faccini Dori, referido na nota 22, n.os 24 e 25.
(
41
)	V., por exemplo, acórdão Faccini Dori, referido na nota 22, n.o26, e acórdão de 16 de Dezembro de 1993, Wagner Miret (C-334/92, Colect., p. I-6911, n.o 20).
(
42
)	V. o acórdão de 8 de Outubro de 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Colect., p. 3969, n.o 12).
(
43
)	V. o acórdão Faccini Dori, já refendo na nota 22, n.o 26.
(
44
)	Já referido na nou 22.
(
45
)	V. nota 20.
(
46
)	Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios — Sistema comum de imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (JO L 145, p. 1; EE 09 F1 p. 54).