Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 21 май 2026 година(1)
Дело C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS — Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales и др.
(Преюдициално запитване на
Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия)
„ Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 2001/42/ЕО — Оценка на последиците върху околната среда на някои планове и програми — Приложно поле — План или програма в областта на пътното движение — Рамка за даване на съгласие за бъдещо развитие на проекти — Първи формален подготвителен акт — Разрешение за осъществяване на проект за изграждане на път, издадено на няколко етапа — Последици от липсата на екологична оценка на плана или програмата за последващите разрешения — Списък на федералните пътища — Виенски околовръстен път S 1 “
I.      Въведение
1.        Скоро след изтичане на срока за транспониране на Директивата за СЕО (СЕО означава „стратегическа екологична оценка“)(2) Австрия изменя пътните точки на планиран високоскоростен път за източния околовръстен път на Виена. В рамките на съдебен спор относно разрешения съгласно законодателството за водите, издадени за участък от този околовръстен път, се поставя въпросът дали въпросното изменение на пътните точки изисква екологична оценка. Ето защо австрийският Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) иска от Съда да установи:
–        дали въпросното изменение само по себе си изисква екологична оценка,
–        дали това задължение е приложимо ratione temporis, и
–        дали нарушаването на задължението за извършване на оценка би имало последици по отношение на законосъобразността на разрешението съгласно законодателството за водите.
2.        По-специално последният въпрос може да има съществено практическо значение, тъй като с
него се иска да се установи дали липсата на екологична оценка може — дори след дълъг период — да постави под въпрос предходните разрешения.
II.    Правна уредба
3.        Целите на Директивата за СЕО произтичат по-специално от член 1:
„Целта на настоящата директива е да предостави високо равнище на защита на околната среда и да допринесе за интегрирането на екологичните съображения в подготовката и приемането на планове и програми, с оглед съдействие за устойчиво развитие чрез осигуряване, че в съответствие с настоящата директива, се извършва екологична оценка на определени планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда“.
4.        В член 2, буква а) от Директивата за СЕО се съдържа следното определение на понятията „планове и програми“:
„За целите на настоящата директива:
a)      „планове и програми“ означава планове и програми, включително тези съфинансирани от Европейската общност, както и всяко тяхно изменение:
–        които подлежат на изготвяне и/или приемане от орган на национално, регионално или местно ниво, или които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента или правителството, и
–        които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби“.
5.        Задължението за извършване на стратегическа екологична оценка е уредено в член 3 от Директивата за СЕО:
„1.      В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
2.      В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми:
a)      които се изготвят за селското и горското стопанство, риболова, енергетиката, промишлеността, транспорта, управлението на отпадъците, далекосъобщенията, туризма, градско и териториално планиране или земеползване и които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите, изброени в приложения I и
II към [Директивата за ОВОС(3)], или
б)      […]“.
6.        Съгласно член 4, параграф 1 и приложение I, точка 7, буква б) към Директивата за ОВОС за „строителството на автомагистрали и високоскоростни пътища“ се изисква оценка на въздействието върху околната среда.
7.        Член 4 от Директивата за СЕО установява общи задължения във връзка с извършването на екологична оценка:
„1.      Екологичната оценка, предвидена в член 3, се извършва по време на подготовката на даден план или програма и преди приемането им или внасянето в законодателна процедура.
2.      […]
3.      Когато планове и програми съставляват част от йерархия с оглед избягване дублирането на оценката, държавите членки отчитат факта, че оценката се извършва в съответствие с настоящата директива, на различни нива от йерархията. За целта, inter alia, на избягване дублирането на оценката, държавите членки прилагат член 5, параграфи 2 и 3“.
8.        Член 13, параграфи 1 и 3 от Директивата за СЕО урежда приложимостта ratione temporis на същата:
„1.      Държавите членки въвеждат в сила законите, подзаконовите актове и административните разпоредби, необходими за спазването на настоящата директива преди 21 юли 2004 г. Те незабавно информират Комисията за това.
2.      […]
3.      Задължението, посочено в член 4, параграф 1, се отнася до плановете и програмите, за които първият формален подготвителен акт е след датата, посочена в параграф 1. Планове и програми, за които първият формален подготвителен акт е преди тази дата и които се приемат или се подлагат на законодателна процедура повече от 24 месеца след това, са предмет на задължението, посочено в член 4, параграф 1, освен ако държавите
членки решат на базата на всеки случай поотделно, че това не е възможно и информират обществеността за своето решение“.
III. Фактическа обстановка и преюдициалното запитване
9.        Австрийската национална мрежа от федерални пътища се състои от пътните участъци, описани в списък 1 (автомагистрали) и
2
(скоростни пътища) от Bundesstraßengesetzes 1971 (Федерален закон за пътищата от 1971 г., наричан по-нататък „BStG“). Там те са описани под формата на фиксирани топографски точки — т. нар. пътни точки, които федералният път свързва. Тези два списъка от BStG представляват задължителен за приемане план в областта на пътното движение.
10.      Преди изтичането на срока за транспониране на Директивата за СЕО, на 29 март 2002 г., S 1 Wiener Außenring Schnellstraße (S 1 Виенски скоростен околовръстен път) е включен в списък 2 от BStG със следното описание на трасето: „пътен възел Фьозендорф (A 2, A 21) —
пътен възел Швехат (A 4) —
Виена [Алберн —
Лобау/Нефтен терминал (A 22)] — Гросеберсдорф (A 5) —
Корнойбург (A 22)“.
11.      След изтичането на срока за транспониране на Директивата за СЕО, на 9 май 2006 г., трасето на S1 Wiener Außenring Schnellstraße в
списък 2 от BStG е описано по нов начин, както следва: „пътен възел Фьозендорф (A 2, A 21) —
пътен възел Ротнойзидл (A 24) —
пътен възел Рустенфелд —
пътен възел Швехат (A 4) —
пътен възел при Расдорф (A 23) —
пътен възел при Расдорф (S 8) —
пътен възел Виена/Зюсенбрун (S 2) —
пътен възел Айбесбрун (A 5) —
пътен възел Корнойбург/запад (A 22), включително пътен възел Рустенфелд —
Леополдсдорф (B 16)“. Въпросните изменения на BStG не са били предмет нито на стратегическа оценка на въздействието върху околната среда, нито на скрининг, т.е. предварителна проверка относно необходимостта от екологична оценка.
12.      На 26 март 2009 г. кандидатът за проекта —
Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (Австрийски орган за пътна инфраструктура, наричан по-нататък „ASFINAG“), подава до (тогавашния) федерален министър на транспорта, иновациите и технологиите
заявление за проекта „S 1 Wiener Außenring Schnellstraße, Abschnitt Schwechat —
Süßenbrunn“ в провинциите Виена и Долна Австрия.
Федералният министър на транспорта, иновациите и технологиите извършва оценка на въздействието върху околната среда за този проект (наричана по-нататък „ОВОС“) и провежда
процедура по издаване на разрешение. С решение от 26 март 2015 г. той издава разрешение съгласно Bundesgesetz über die Prüfung der Umweltverträglichkeit (наричан още „Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000“) (Федерален закон за оценка на въздействието върху околната среда от 2000 г., наричан по-нататък „UVP-G 2000“) и Forstgesetz 1975 (Закон за горите от 1975 г.). В него министърът утвърждава трасето в съответствие с BStG, одобрява предварителния проект за тунела съгласно Straßentunnel-Sicherheitsgesetz (Закон за безопасност на пътните тунели) и издава разрешение съгласно Luftfahrtgesetz (Закон за въздухоплаването) (наричано по-нататък „разрешението по ОВОС“).
13.      На 18 май 2018 г. Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) изменя разрешението по ОВОС, като налага допълнителни условия и съответно преформулира съществуващи допълнителни условия. Във въпросното решение относно разрешението по ОВОС на въпроса дали промените в трасето от 9 май 2006 г. е трябвало да бъдат подложени на стратегическа екологична оценка или скрининг съгласно Директивата за СЕО и, ако е така, дали това би оказало влияние върху разрешението, съдът дава отрицателен отговор с мотива, че става въпрос за изцяло редакционни изменения и че съответно не е налице промяна в мрежата по смисъла на Директивата за СЕО. Разрешението по ОВОС е влязло в сила.
14.      Впоследствие за изпълнението на първия участък от Зюсенбрун до Грос-Енцерсдорф са издадени други разрешения съгласно законодателството за водите и опазването на природата.
Тези разрешения също са влезли в сила.
15.      Landeshauptmann von Wien (министър-председател на провинция Виена) и Landeshauptfrau von Niederösterreich (министър-председател на провинция Долна Австрия) издават обжалваните в главното производство разрешения съгласно законодателството за водите за изпълнение на втория участък Швехат — Грос-Енцерсдорф.
16.      Жалбоподателите — няколко екологични организации и физически лица, подават срещу въпросните разрешения
жалбата, предмет на главното производство.
17.      Жалбоподателите оспорват по-конкретно вписването на S 1 в списък 2 към BStG с всички негови изменения, на което се основава разрешението на проекта. Според тях за този план неправилно не са извършени стратегическа екологична оценка и скрининг по Директивата за СЕО.
18.      От своя страна ASFINAG счита, че първият формален подготвителен акт на измененията във вписването относно S 1 е приет преди изтичането на срока за транспониране на Директивата за СЕО, така че последната не е приложима. От 31 март 2003 г. насам тези изменения били обсъждани на множество експертни консултации и на 8 март 2004 г. били приети на заседание на съответните правителства на провинции с участието на „експертен съвет“. В протокола от това заседание било отбелязано изрично, че няма да има пътен възел „Нефтен терминал“. Освен това, след включването на органи и експерти, на това заседание било решено, че след отпадане на пътна връзка на магистрала А 22 следвало да се продължи работата по варианта с тунел. Освен това ASFINAG се позовава на влязлото в сила разрешение по ОВОС, изменено от Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд).
19.      При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)      Трябва ли правото на Съюза, и по-конкретно член 2, буква а) и член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО да се тълкува в смисъл, че приложение към национална законова разпоредба (списък) — за обявяване на пътни участъци за „федерални пътища“ чрез посочване на географски точки (начална, междинна и крайна точка), налагащо задължително подаване на заявление за определяне на трасето на пътя в рамките на подлежащия на бъдещо разрешение конкретен проект, и компетентност на разрешаващия орган — установява „рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите“, изброени в приложения I и II към Директивата за ОВОС, дори ако за разрешението за осъществяване на проектите тази законова разпоредба предвижда конкретни условия, които са свързани по-специално с пътната безопасност, функционалното предназначение или въздействието върху околната среда, но които не се позовават на споменатото определяне на пътни участъци чрез географски точки?
При утвърдителен отговор на първия въпрос:
2)      Трябва ли член 13, параграф 3 от Директивата за СЕО да се тълкува в смисъл, че вече е налице първи формален подготвителен акт по смисъла на тази разпоредба, когато документи, които съгласно приложимото в държавата членка специално законодателство трябва да бъдат изготвени преди изменение на плана, са били в процес на изготвяне и в хода на изготвянето им са били многократно представяни на местните органи, общините по мястото на осъществяване на проекта и разрешаващите органи, като също така са били обсъдени от консултативна експертна група?
3)      Трябва ли член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО да се тълкува в смисъл, че когато съгласно Директивата за ОВОС разрешение за осъществяване за конкретен проект се издава на няколко етапа, план, чиито критерии и подробни правила представляват само непосредствено основание за издаване на първото разрешение за осъществяване, определя и рамката за всички следващи разрешения за осъществяване на проекта?“.
20.      В производството пред Съда писмени становища са представили VIRUS, ASFINAG, Република Австрия и Европейската комисия. Други две организации са депозирали писмени становища, с които се присъединяват към доводите на VIRUS, без да представят собствени становища по същество. На основание член 76, параграф 2 от Процедурния правилник Съдът не провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания, тъй като счита, че разполага с достатъчно данни за решаването на делото.
IV.    Правен анализ
21.      С преюдициалните въпроси се иска да се установи дали утвърждаването на пътните точки попада в материалния обхват на задължението за извършване на оценка съгласно Директивата за СЕО, тъй като то установява рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите (по този въпрос вж. точка А.), и евентуално дали задължението за извършване на оценка е приложимо ratione temporis (по този въпрос вж. точка Б.). Ако съществува задължение за извършване на оценка, възниква и въпросът дали липсата на такава оценка е пречка за други разрешения във връзка с този проект (по този въпрос вж. точка В.).
А.      Първи въпрос: необходимост от стратегическа екологична оценка на утвърждаването на пътните точки
22.      С първия въпрос Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) иска да се установи дали изменението на пътните точки от 9 май 2006 г. попада в материалния обхват на задължението за извършване на стратегическа екологична оценка.
23.      Съгласно член 2, буква а) от Директивата за СЕО изразът „планове и програми“ обхваща също и всяко изменение на планове и програми, които се изготвят от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента и които се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби.
24.      Следователно измененията на плановете и програмите може да изискват извършването на екологична оценка(4). Останалите условия на тази разпоредба също са изпълнени. Изменението на пътните точки е изготвено от орган с оглед приемане посредством законодателна процедура от парламента. Въпреки че не е налице задължение да се направи изменението, съгласно практиката на Съда е достатъчно приемането да е уредено в националните законови, подзаконови и административни разпоредби, които определят компетентните в това отношение органи и процедурата по изготвяне(5). При спорното изменение това също е налице.
25.      Съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО екологична оценка се извършва за всички планове и програми, които се изготвят, наред с другото, за транспорта и които определят рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите, изброени в приложения I и
II към Директивата за ОВОС.
26.      Безспорно е, че разглежданият високоскоростен път попада в областта на пътното движение и представлява проект по смисъла на точка 7, буква б) от приложение I към Директивата за ОВОС.
27.      Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) не е сигурен дали само по себе си утвърждаването на въпросните пътни точки обхваща подробни правила относно съдържанието, изготвянето и изпълнението на такъв проект, за да може да се счита за рамка.
28.      Съдът е уточнил при какви условия даден акт определя рамката за бъдещото издаване на разрешение за осъществяване на проекти. За тази цел актът трябва да определя правила и процедури за контрол, приложими за съответния сектор, и по този начин да установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и осъществяването на един или повече проекти, които могат да имат значително отражение върху околната среда(6). Това тълкуване цели да гарантира извършването на екологична оценка на изискванията, които могат да имат съществени последици върху околната среда(7). Следователно понятието „съществена съвкупност от критерии и подробни правила“ трябва да се разбира качествено, а не количествено(8). Ето защо от решаващо значение е не колко изисквания са налице, а какви последици биха могли да имат те върху околната среда.
29.      Въз основа на това Съдът заключава, че се определя рамка, когато мярката установява критерии и подробни правила, по-специално по отношение на местоположението, естеството, големината и условията на функциониране на проектите или разпределението на свързаните с тях средства(9).
30.      Обратно, според Съда общата цел за опазване на защитената местност съгласно националното право, която по същество отговаря на законоустановено правило за защита, не достига този праг, тъй като тя би могла да повлияе до известна степен за местонахождението на проектите, като ги затрудни в рамките на защитената местност и обратно, като ги улесни извън нея(10).
31.      Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) не е сигурен дали с оглед на тези констатации относно определянето на защитена местност може да се приеме, че утвърждаването на пътните точки за
високоскоростен път установява съществена съвкупност от критерии и подробни правила за разрешаването и осъществяването на проекта. Освен това с пътните точки не са свързани конкретни изисквания за разрешаването и осъществяването на пътния проект.
32.      Съгласно преюдициалното запитване обаче пътните точки определят отсечка, в рамките на която трябва да минава пътят. Това е съществено изискване относно местоположението. По-нататъшното конкретизиране на проекта трябва да се извърши в рамките на тази отсечка и да е насочено към реализирането на цялостния проект, определен чрез пътните точки.
33.      Най-големият потенциал за възникването на (неблагоприятните) последици
на този проект върху околната среда обаче се крие в избора на трасе. Независимо че тези последици се конкретизират по-късно, много по-важно е за какъв вид път става дума, откъде минава пътят и следователно къде възникват последиците му върху околната среда.
34.      Както самият Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) констатира, чрез проекта се засягат по-конкретно биологичното разнообразие, земята и използването на площите в областта на трасето. Освен това пътищата причиняват шум и замърсяване на въздуха
в околността. Тъй като става въпрос за високоскоростен път, т.е. за голям проект със значителен трафик, следва да се очакват сериозни неблагоприятни последици върху околната среда.
35.      Както признава и Австрия, утвърждаването на конкретни пътни точки за проект за пътно строителство, налагащо задължително подаване на заявление за определяне на трасето на пътя в рамките на подлежащия на бъдещо разрешение конкретен проект, установява рамката за даването на съгласие за бъдещо развитие на проектите по смисъла на член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО.
36.      Според Австрия и ASFINAG обаче изменението на пътните точки през март 2006 г. е било толкова незначително спрямо първоначалното утвърждаване, че изменението не изисква екологична оценка.
37.      В това отношение на първо място следва да се отбележи, че този въпрос не е предмет на преюдициалното запитване. Следователно Съдът е свободен да реши дали да го разгледа, за да даде полезен отговор на запитващата юрисдикция(11).
38.      Австрия убедително твърди, че измененията също изискват екологична оценка само ако с оглед на качеството си установяват съществена съвкупност от критерии и подробни правила, които могат да имат съществени последици върху околната среда(12). По аргумент от противното това следва и от член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО(13).
39.      От преюдициалното запитване обаче не се установява дали изменените пътни точки могат да доведат до съществени последици върху околната среда. От една страна, според Австрия и ASFINAG става въпрос само за редакционни изменения. Съгласно преюдициалното запитване в свое по-ранно решение запитващата юрисдикция стига до подобно заключение(14). От друга страна, включени са не само пътните точки, но и пътните възли, т.е. пътни връзки към други пътища. Преди всичко обаче отпадналата съгласно преюдициалното запитване пътна точка „Виена [Алберн —
Лобау/Нефтен терминал (А 22)]“ засяга особено чувствителен участък от пътя. Там пътният проект пресича река Дунав и националния парк „Донау-Ауен“. Изглежда, че заличаването на тази пътна точка е свързано със съществени изменения на планирането на въпросната транспортна връзка. Следователно запитващата юрисдикция трябва да провери дали измененията могат да доведат до съществени последици върху околната среда.
40.      Само за допълнение следва да се отбележи, че именно това пресичане на река Дунав в отсечката между пътните точки „пътен възел Швехат (А 4) — пътен възел при Расдорф (А 23)“ може да имат prima facie съществени последици върху териториите от „Натура 2000“. Както вече беше посочено, там се намира националният парк „Донау-Ауен“ (Виенска част) (AT1301000) и вероятно е засегната също територията „Донау-Ауен“ източно от Виена (AT1204000 и AT1204V00). Следователно, ако изменението на пътните точки оказва влияние върху последиците от въпросната транспортна връзка, съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(15) е необходимо то да се подложи на проверка, за да се оцени въздействието му върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. В такъв случай на основание член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО при изменение на пътните точки задължително трябва да се извърши екологична оценка.
Б.      Втори въпрос: първи формален подготвителен акт
41.      Вторият въпрос следва да се разгледа, тъй като утвърждаването на пътните точки би могло да попада в материалния обхват на задължението за извършване на екологична оценка. Той се отнася до приложимостта ratione temporis на задължението за екологична оценка.
42.      Измененията на утвърдените пътни точки са приети на 9 май 2006 г., тоест след изтичането на срока за транспониране на Директивата за СЕО на 21 юли 2004 г.
43.      ASFINAG обаче се позовава на обстоятелството, че тези изменения на пътните точки са били обсъдени на множество експертни консултации още след началото на проекта на 31 март 2003 г. По-специално, на заседание на съответните правителства на провинции, проведено на 8 март 2004 г., с участието на „експертен съвет“
били приети определени решения.
44.      Това твърдение би могло да се противопостави на задължението за екологична оценка, тъй като последното не се отнася за всички планове и програми, приети след изтичането на срока за транспониране. Съгласно член 13, параграф 3 от Директивата за СЕО екологична оценка е необходима по-скоро за планове и програми,
за които първият формален подготвителен акт е след изтичането на срока за транспониране. Ако първият формален подготвителен акт е преди тази дата, мярката е предмет на задължението само ако е приета или подложена на законодателна процедура повече от 24 месеца след това. В случая обаче това не е така, тъй като измененията са направени още на 9 май 2006 г., т.е. в рамките на 24 месеца след изтичането на срока за транспониране.
45.      ASFINAG твърди, че от началото на проекта и по време на следващите експертни консултации и заседанието от 8 март 2004 г. са се подготвяли измененията на пътните точки.
46.      Не е сигурно обаче дали става въпрос за „формални подготвителни актове“. Жалбоподателите в главното производство смятат, че такъв акт е едва министерският проект за изменение на пътните точки от 2005 г.
47.      ASFINAG основава становището си на насоки на Комисията. В съответствие с тях думата „формален“ не означавала непременно, че в националното законодателство трябва да има изискване за изготвянето на акта. Не се казвало какво е правното действие на акта в националното право. Всеки случай трябвало да се преценява поотделно. За целта трябвало да се вземат предвид фактори като естеството на съответния акт, характерът
на предхождащите го мерки, както и фактът, че преходната уредба имала за цел да гарантира правната сигурност и доброто управление(16).
48.      Макар да можел да се вземе предвид при тълкуването на Директивата за СЕО, този ръководен документ не бил обвързващ(17).
49.      Посоченото изявление на Комисията следва да се приеме, доколкото правната сигурност е от решаващо значение при тълкуването на понятието „първи формален подготвителен акт“(18). Това се потвърждава от предисторията на член 13, параграф 3 от Директивата за СЕО,
от употребата на понятието „формален“, както и от систематичната връзка, в която се употребява това понятие.
50.      Член 13, параграф 3 от Директивата за СЕО потвърждава практиката на Съда, в която той извежда подобна преходна разпоредба от Директивата за ОВОС в първоначалната ѝ редакция(19). Тогава Съдът е постановил, че в процедура по издаване на разрешение не е налице задължение за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, ако датата на формалното подаване на заявлението е преди изтичането на срока за транспониране(20). Той обосновава този извод с обстоятелството, че Директивата до голяма степен се отнася за широкомащабни проекти, чието изпълнение често изисква много време. Процедурите сами по себе си били сложни на национално равнище. Не било уместно те да се утежняват и забавят допълнително със специфичните изисквания, наложени от Директивата, ако са започнали официално преди да изтече срокът за транспониране на директивата. Прилагането на Директивата за ОВОС в този случай можело да засегне вече възникнали правни положения(21). Впоследствие законодателят интегрирал подобни преходни разпоредби в някои(22), но не във всички(23) последващи изменения на Директивата за ОВОС.
51.      Съдът обаче е отказал да приеме неформални контакти и обсъждания между компетентния орган и възложителя, преди да изтече срокът за транспониране, като начало на процедура по издаване на разрешение. За целите на прилагането на Директивата такива контакти не могат да служат като надежден критерий за определяне на датата, на която е започнала процедурата. Действително те биха се отнасяли до съдържанието и планираното подаване на заявление за разрешаване на даден проект. Единственият допустим критерий обаче може да бъде датата на официалното подаване на заявлението. Този критерий е в съответствие с принципа на правна сигурност и може да запази полезното действие на Директивата(24).
52.      Дори само поради факта, че член 13, параграф 3 от Директивата за СЕО очевидно е вдъхновен от тази съдебна практика, формалният подготвителен акт по смисъла на тази разпоредба трябва да притежава качество, сравнимо с това на официално заявление, с което се поставя началото на процедура по издаване на разрешение. Освен това, за да се гарантира правна сигурност и за да се предотврати заобикалянето на изискванията, трябва да се прилагат ясни критерии за момента, в който възниква задължението за извършване на екологична оценка.
53.      Останалите критерии, които са релевантни за прилагането на член 13, параграф 3 от Директивата за СЕО, а именно краят на срока за транспониране, периодът от 24 месеца след това, както и приемането на плана или програмата, съответно подлагането на законодателна процедура, притежават това качество. Става въпрос за ясно установими дати, които обикновено се обявяват публично. Ето защо би било непоследователно да се приемат по-малко строги изисквания за последния критерий — подготвителния акт, който изрично трябва да бъде „формален“.
54.      Този извод се подкрепя и от член 2, буква а), второ тире от Директивата за СЕО. Съгласно тази разпоредба планове и програми, които подлежат на оценка, се изискват от законови, подзаконови или административни разпоредби. Следователно приемането на мярката се урежда в националните законови, подзаконови или административни разпоредби,
определящи компетентните за тяхното приемане органи, както и процедурата за изготвянето им(25). Ако липсва такова определяне, тогава не е налице план или програма, който или която да изисква оценка(26). Ако обаче процедурата за изготвянето е установена, трябва да е налице и подготвителен акт, който формално поставя началото на процедурата.
55.      Следователно първият формален подготвителен акт трябва да е част от „формалната“ процедура. Такава процедура се състои от конкретни етапи, определени по форма, и по-конкретно — първи етап, който ясно обозначава началото на процедурата.
56.      Запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по въпроса дали съгласно тези критерии едно от посочените във втория въпрос подготвителни действия следва да се счита за формален подготвителен акт.
57.      В това отношение следва да се провери по-специално дали съгласно приложимото национално право тези действия са част от формална процедура за изготвяне на изменения на пътни точки на проект за пътно строителство.
58.      За такава процедура не е достатъчно участващите органи да се основават на закона и подготвителните действия по принцип да попадат в тяхната компетентност. Всъщност и предвидените в закона органи могат да действат неформално при изпълнението на своите задачи.
59.      Обстоятелството, че изменението на пътните точки е установено в законодателна процедура, е в подкрепа по-скоро на тезата, че внасянето на законодателния проект следва да се счита за първи формален подготвителен акт, ако националното право не предвижда предишни формални подготвителни актове за въпросното изменение.
60.      Следователно първият формален подготвителен акт по смисъла на член 13, параграф 3 от Директивата за СЕО трябва съгласно националните законови, подзаконови и административни разпоредби да поставя началото на предвидената в тях процедура по изготвяне на съответния план или програма.
В.      Трети въпрос: последици от липсата на екологична оценка
61.      С третия въпрос Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) иска да се установи дали съгласно член 3, параграф 2, буква а) от Директивата за СЕО план, чиито критерии и подробни правила представляват само непосредствено основание за издаване на първото разрешение за осъществяване на даден проект, разрешение за осъществяване за който съгласно Директивата за ОВОС се издава на няколко етапа, определя и рамката за всички следващи разрешения, необходими за осъществяване на проекта.
62.      Този въпрос следва да изясни дали с оглед на изменението на пътните точки грешка, допусната при прилагането на Директивата за СЕО, засяга също законосъобразността на спорните в главното производство разрешения, издадени съгласно законодателството за водите.
63.      Тези разрешения са последният етап, включващ няколко решения, всички от които са необходими, за да се позволи изграждането на пътя. Първо австрийският парламент утвърждава или изменя пътните точки в закон, след което австрийският министър на транспорта определя по-конкретно точното трасе с разрешението по ОВОС от 26 март 2015 г., изменено на 18 май 2018 г. от
Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд), и накрая — две австрийски провинции издават разрешения за проекта съгласно законодателството за водите.
64.      Следователно с преюдициалния въпрос се иска да се установи дали жалба срещу посочените разрешения поради грешка, допусната на първия етап, може да причини „ефект на доминото“, който да възпрепятства използването на всички издадени до момента разрешения за проекта.
65.      Отправна точка за отговора на този въпрос е принципът на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС. Съгласно него държавите членки трябва да отстранят последиците от всяко нарушение на правото на Съюза(27). Следователно, ако Директивата за СЕО е била нарушена поради това, че даден план или програма не са били подложени на необходимата съгласно Директивата екологична оценка, действието на плана или програмата трябва да бъде спряно или същите да бъдат отменени(28), за да се направи такава оценка(29).
66.      В този смисъл Съдът е постановил, че националните съдилища трябва да приемат мерките, които вътрешното им право предвижда и които биха могли да осуетят риска от прилагането без екологична оценка на подобен план или програма, включително на проектите, които трябва да се осъществят в рамките на такава програма(30). Поради това Съдът стига до извода, че национален съд по правило е длъжен да оттегли или да спре действието на разрешение, предоставено въз основа на плана или програмата, който или която, от своя страна, е приет или приета при неспазване на задължението да се извърши екологична оценка(31).
67.      Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) пояснява, че по австрийското право разрешенията, издадени съгласно законодателството за водите, не се основават пряко на утвърждаването на пътните точки. Въз основа на последните се издава само разрешението по ОВОС. Разрешенията, издадени съгласно законодателството за водите, не могат да променят нищо по отношение на влязлото в сила решение.
68.      В този смисъл е и твърдението на ASFINAG, че в решението относно проекта за изграждането на вятърни генератори в Алтер и Невеле Съдът изисква само отмяната на разрешение, издадено въз основа на съответния план или програма(32). Съображенията в това решение обаче се обясняват с фактите в основата на спора, които действително се отнасят до разрешение, издадено въз основа на съответния план или програма.
69.      Съдът обаче възприема широк подход. Той не изхожда стриктно от това дали приетите
при нарушение на Директивата за СЕО планове или програми представляват съгласно националното право правно основание за решението, което позволява изпълнението им. Съдът изисква по-скоро юрисдикциите да вземат подходящи мерки, за да се осуети прилагането на съответните планове или програми(33).
70.      Така трябва да се гарантира по ефективен начин, че последиците от грешката, допусната при приемането на план или програма, действително ще бъдат отстранени. Или компетентните органи биват възпрепятствани да приложат плана или програмата, или следва да отстранят грешката преди прилагането, като извършват екологичната оценка(34).
71.      Спорните в главното производство разрешения съгласно законодателството за водите са необходими за прилагането на плана за пътните точки, тоест за изграждането на високоскоростния път. Това дори е единствената им цел. Следователно грешка при приемането на този план води до отпадане на „обстоятелство, с оглед на което са издадени“
разрешенията съгласно законодателството за водите. В същото време отмяната или спирането на действието на разрешенията
би могло да осуети прилагането на плана.
72.      По различен начин евентуално би следвало да се преценяват решения, които макар да попадат в обхвата на плана или програмата, нямат за цел тяхното прилагане. В конкретния случай обаче този въпрос не подлежи на решаване.
73.      Противно на твърденията на ASFINAG, влизането в сила на решението по ОВОС не е пречка за задължението за отмяната или спиране на действието на разрешенията, издадени съгласно законодателството за водите. Въпросните разрешения все още не са влезли в сила, докато влязлото в сила разрешение по ОВОС не би било пряко засегнато от отмяната или спирането на действието.
74.      Единствено с цел изчерпателност на изложението следва да се посочи, че задължението за отмяна или спиране на действието на последващи решения по изпълнението
може да отпадне. Това предполага, че грешката, допусната при приемането на плана или програмата, е отстранена чрез последваща оценка. Тя следва да обхваща всички аспекти, които е трябвало да бъдат предмет и на екологичната оценка на плана или програмата, тоест в случая изменението на пътните точки(35).
75.      ASFINAG и Австрия са уведомили Съда, че междувременно такава оценка действително е извършена. Наред с това би могла да се вземе предвид оценката на въздействието върху околната среда, която съгласно преюдициалното запитване е извършена(36) във връзка с разрешението по ОВОС от 26 март 2015 г. Освен това Австрия споменава екологична оценка, извършена от град Виена доброволно въз основа на Директивата за СЕО в периода 2001—2003 г. Запитващата юрисдикция трябва да се произнесе по въпроса дали някоя от тези оценки отговаря на изискванията на Директивата за СЕО.
76.      Следователно, освен ако грешката не бъде отстранена, националните юрисдикции трябва да приемат мерките, които тяхното национално право предвижда и които ефективно могат да осуетят риска от прилагането на подобен план или програма, включително на проектите, които трябва да се осъществят в рамките на такъв план или програма, без да е извършена необходимата съгласно Директивата за СЕО екологична оценка на плана или програмата. За тази цел те трябва евентуално да отменят или да спрат действието на решенията надолу по веригата за прилагането на плана или програмата, въпреки че, строго погледнато, планът или програмата не представляват нито правно основание, нито условие за приемането на тези решения.
V.      Заключение
77.      С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Австрия) по следния начин:
„1)      Утвърждаването на конкретни пътни точки на проект за пътно строителство, налагащо задължително да се подаде заявление за определяне на трасето на пътя в рамките на подлежащ на бъдещо разрешение конкретен проект, установява рамка за даване на съгласие за бъдещо развитие на проектите по смисъла на член 3, параграф 2, буква а) от Директива 2001/42/ЕО относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда.
2)      Първият формален подготвителен акт по смисъла на член 13, параграф 3 от Директива 2001/42 трябва съгласно националните законови, подзаконови и административни разпоредби да поставя началото на предвидената в същите
процедура по изготвяне на съответния план или програма.
3)      Освен ако грешката не бъде
отстранена, националните юрисдикции трябва да приемат мерките, които тяхното национално право предвижда и които ефективно могат да осуетят риска от прилагането на подобен план или програма, включително на проектите, които трябва да се осъществят в рамките на такъв план или програма, без да е извършена необходимата съгласно Директивата за СЕО екологична оценка на плана или програмата. За тази цел те трябва евентуално да отменят или да спрат действието на решенията надолу по веригата за прилагането на плана или програмата, въпреки че, строго погледнато, планът или програмата не представляват нито правно основание, нито условие за приемането на тези решения“.
1      Език на оригиналния текст: немски.
2      Директива 2001/42/ЕО
на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда
(ОВ L 197, 2001 г.,
стр. 30; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135).
3      Директива 2011/92/ЕС
на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2012 г.,
стр. 1), последно изменена с Директива 2014/52/ЕС (ОВ L 124, 2014 г., стр. 1).
4      Решения от 22 март 2012 г., Inter-Environnement Bruxelles и др. (C‑567/10,
EU:C:2012:159, т. 36—43), от 10 септември 2015 г., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, т. 44), и от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 43).
5      Решение от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 52).
6      Решения от 25 юни 2020 г., A
и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 67 и 68), и от 22 февруари 2022 г., Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, т. 60).
7      Решения от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 68), и от 22 февруари 2022 г., Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, т. 60 и 61).
8      Решения от 7 юни 2018 г., Inter-Environnement Bruxelles и др. (C‑671/16, EU:C:2018:403, т. 55) и
Thybaut и др. (C‑160/17,
EU:C:2018:401, т. 55), и от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 70).
9      Решение от 22 февруари 2022 г., Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, т. 62).
10      Решение от 22 февруари 2022 г., Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, т. 66—69).
11      Вж. решения от 12 декември 1990 г., SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, т. 8), от 18 декември 2014 г., Centre public d'action sociale d'Ottignies-Louvain-La-Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, т. 37), и от 16 април
2026 г., Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, т. 20).
12      Решения от 8 май 2019 г., Verdi Ambiente e Società [VAS] —
Aps Onlus и др. (C‑305/18, EU:C:2019:384, т. 52), и от 12 юни 2019 г., CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, т. 71).
13      Решение от 9 март 2023 г., An Bord Pleanála и др. (Територия на „St Teresa’s Gardens“) (C‑9/22, EU:C:2023:176, т. 40).
14      Съгласно т. 9 от преюдициалното запитване става въпрос за решение на Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) от 18 май 2018 г.
15      Директива 92/43/ЕИО
на Съвета от 21 май 1992 година
за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (ОВ L 206, 1992 г.,
стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109).
16      Транспониране на Директива 2001/42/ЕО
относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (2003 г.), т. 3.65.
17      Вж. решение от 22 февруари 2024 г., PO и Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, т. 55).
18      Вж. заключението ми по дело
Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias и др.
(C‑43/10, EU:C:2011:651, т. 162).
19      Директива 85/337/ЕИО
на Съвета от 27 юни 1985 година
относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, 1985 г.,
стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174).
20      Решение от 18 юни 1998 г., Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, т. 23).
21      Решение от 18 юни 1998 г., Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, т. 24).
22      Член 3, параграф 2 от Директива 97/11/ЕО на Съвета от 3 март 1997 г. (ОВ L 73, 1997 г., стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 3, стр. 254) и член 3 от Директива 2014/52/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. (ОВ L 124, 2014 г., стр. 1).
23      По този въпрос вж. решение от 7 ноември 2013 г., Gemeinde Altrip и др. (C‑72/12, EU:C:2013:712, т. 21—31).
24      Решение от 11 август 1995 г., Комисия/Германия (Großkrotzenburg) (C‑431/92, EU:C:1995:260, т. 32).
25      Решения от 22 март 2012 г., Inter-Environnement Bruxelles и др. (C‑567/10, EU:C:2012:159, т. 31), и от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 52).
26      Решение от 4 октомври 2024 г., Friends of the Irish Environment (Проект „Ирландия 2040“) (C‑727/22, EU:C:2024:825, т. 29 и 32).
27      Решения от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, т. 43), и от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 83).
28      Решение от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, т. 46).
29      Решение от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 83).
30      Решение от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, т. 47).
31      Решение от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 83, 88 и 89).
32      Решение от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 88).
33      Решение от 28 февруари 2012 г., Inter-Environnement Wallonie и Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, т. 47).
34      Вж. решение от 25 юни 2020 г., A и др. (Вятърни генератори в Алтер и Невеле) (C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 83).
35      Решение от 22 септември 2011 г., Valčiukienė и др. (C‑295/10, EU:C:2011:608, т. 62), и от 10 септември 2015 г., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14,
EU:C:2015:582, т. 58).
36      Вж. по-горе точка 12.