Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
R. NORKUS
van 5 februari 2026 (1)
Zaak C‑606/24
XY e.a.,
tegen
Ministerul Finanţelor
[verzoek van de Tribunal București (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU – Rechterlijke onafhankelijkheid – Gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld – Nationale regeling die lagere rechterlijke instanties verplicht om de hoogste rechterlijke instantie te verzoeken om een prejudiciële beslissing – Zaken betreffende de vaststelling en/of de betaling van de bezoldiging van met overheidsmiddelen betaald personeel – Verplichting om te verzoeken om een prejudiciële uitspraak over rechtsvragen die niet eerder door de hoogste rechterlijke instantie zijn beslecht – Gevolgen voor de procedure van artikel 267 VWEU ”
I.      Inleiding
1.        In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht zich opnieuw te buigen over het onderwerp rechtsstaat en onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, vanuit het oogpunt van de interne onafhankelijkheid binnen de rechterlijke macht zelf. Ondanks de overvloedige rechtspraak van het Hof over het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid(2) werpt de onderhavige zaak een nieuwe rechtsvraag op: het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de verenigbaarheid van een nationale prejudiciële procedure met dit beginsel. Volgens de nationale procedure moeten lagere rechterlijke instanties die bepaalde kwesties behandelen zich tot de hoogste rechterlijke instantie wenden opdat deze zich over een rechtsvraag kan uitspreken.
2.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Tribunal București (rechter in eerste aanleg Boekarest, Roemenië) is ingediend in het kader van een beroep dat verschillende personen bij deze rechter hebben ingesteld tegen de Minister Finanțelor (ministerie van Financiën, Roemenië; hierna: „verweerder”) over met name het salaris van met overheidsmiddelen betaald personeel.
3.        Het verzoek heeft betrekking op een in 2024 door de Roemeense regering vastgestelde noodverordening – OUG nr. 62/2024(3) – die tot doel heeft te zorgen voor een uniforme rechtsbedeling. OUG nr. 62/2024 bepaalt in wezen dat indien een rechterlijke instantie die een zaak in eerste aanleg of in hoger beroep behandelt, in de loop van een procedure betreffende het salaris van met overheidsmiddelen betaald personeel vaststelt dat de Înaltă Curte de Casație şi Justiție (hoogste rechterlijke instantie, Roemenië; hierna: „ÎCCJ”)(4) niet eerder uitspraak heeft gedaan over een rechtsvraag waarvan de oplossing bepalend is voor de inhoudelijke beslechting van de zaak, de betrokken rechterlijke instantie de ÎCCJ moet verzoeken om een principiële uitspraak over die vraag. De beslissing om de zaak voor te leggen aan de ÎCCJ wordt ook gezonden aan de andere rechterlijke instanties die bevoegd zijn om in eerste aanleg of in hoger beroep uitspraak te doen in gelijkaardige zaken. Deze rechterlijke instanties moeten de behandeling van soortgelijke bij hen aanhangige vorderingen schorsen totdat de ÎCCJ uitspraak heeft gedaan over de betrokken rechtsvraag. De ÎCCJ moet in dit verband binnen zestig dagen na de datum van verwijzing uitspraak doen over de rechtsvraag.
4.        Verzoekers in het beroep bij de verwijzende rechter voeren aan dat aan rechterlijke instanties niet het recht kan worden ontnomen om uitspraak in zaken te doen en dat één enkele rechterlijke instantie – de ÎCCJ – niet kan beslissen over een rechtsvraag die een groot aantal zaken betreft. De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 2 VEU, artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) zich tegen een dergelijke nationale regeling verzetten. Hij benadrukt dat Lege nr. 134/2010 privind Cod de procedură civilă (wet nr. 134/2010 houdende het wetboek van burgerlijke rechtsvordering; hierna: „wetboek van burgerlijke rechtsvordering”)(5) reeds voorziet in de mogelijkheid voor rechters in laatste aanleg om de ÎCCJ te verzoeken om een beslissing over een rechtsvraag die opheldering behoeft. Anders dan de procedure van OUG nr. 62/2024, die enkel van toepassing is op vorderingen die met name betrekking hebben op salarissen en pensioenrechten van met overheidsmiddelen betaald personeel, heeft de procedure van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering echter een facultatief karakter en een ruimere materiële werkingssfeer.
5.        Rechterlijke onafhankelijkheid en rechtszekerheid, die ontstaat door uniformiteit en coherentie van rechtspraak(6), zijn beide inherent aan de rechtsstaat(7), waardoor deze twee elementen op gespannen voet met elkaar kunnen staan en het Hof hen met elkaar moet verzoenen.
6.        Van meet af aan moet worden erkend dat er bepaalde overeenkomsten bestaan tussen de procedure van OUG nr. 62/2024 en die van artikel 267 VWEU. Het Hof moet daarom onderzoeken welke invloed deze twee prejudiciële procedures op elkaar hebben en of de nationale procedure van OUG nr. 62/2024 afbreuk doet aan de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU en de voorrang van het Unierecht.
II.    Toepasselijke bepalingen – Roemeens recht
A.      OUG nr. 62/2024
7.        De artikelen 1 tot en met 4 OUG nr. 62/2024 bepalen:
„Artikel 1
(1)      Deze noodverordening is van toepassing op procedures voor de vaststelling en/of de betaling van de bezoldiging van met overheidsmiddelen betaald personeel [...].
(2)      Deze noodverordening is ook van toepassing op procedures voor de vaststelling en/of betaling van pensioenrechten [...].
[...]
Artikel 2
(1)      Indien een rechtsprekende formatie die een zaak in eerste aanleg of in hoger beroep behandelt, in de loop van de in artikel 1 bedoelde procedure nagaat of en vaststelt dat de [ÎCCJ] niet eerder uitspraak heeft gedaan over een rechtsvraag waarvan de oplossing bepalend is voor de inhoudelijke beslechting van de zaak, en dat over deze rechtsvraag evenmin een cassatieberoep in het belang van de wet aanhangig is, moet zij de [ÎCCJ] verzoeken om een principiële uitspraak over de naar haar verwezen rechtsvraag.
(2)      Tevens zendt de verwijzende rechter per e-mail een afschrift van de verwijzingsbeslissing, vergezeld van de mededeling aan de [ÎCCJ], aan de andere rechterlijke instanties die bevoegd zijn om in eerste aanleg of in hoger beroep kennis te nemen van procedures die van dezelfde aard zijn als de procedure waarin de verwijzingsbeslissing is gegeven. [...]
(3)      Gelijkaardige zaken die bij de rechterlijke instanties aanhangig zijn, worden geschorst in afwachting van de prejudiciële beslissing van de [ÎCCJ] over de rechtsvraag. [...]
[...]
(5)      Over verwijzingen als bedoeld in lid 1 wordt bij voorrang beslist, uiterlijk zestig dagen na de datum waarop de [ÎCCJ] met de zaak is belast.
(6)      De motivering van de uitspraak wordt uiterlijk vijftien dagen na de datum van uitspraak gegeven en de uitspraak wordt uiterlijk vijf dagen na de motivering gepubliceerd in de Monitor Oficial al României, deel I.
Artikel 3
De artikelen 1 en 2 zijn ook van toepassing op procedures die aanhangig zijn op de datum van inwerkingtreding van deze noodverordening.
Artikel 4
De bepalingen van deze noodverordening worden aangevuld door [het wetboek van burgerlijke rechtsvordering] [...].”
B.      Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
8.        De artikelen 519 tot en met 521 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, die betrekking hebben op de prejudiciële verwijzing van zaken naar de ÎCCJ om een of meer rechtsvragen op te lossen, bepalen:
„Artikel 519
Voorwerp van de prejudiciële verwijzing
Indien een rechtsprekende formatie van de [ÎCCJ], een gerechtshof of een districtsrechtbank die in laatste aanleg uitspraak doet, vaststelt dat er sprake is van een nieuwe rechtsvraag waarvan de oplossing bepalend is voor de inhoudelijke beslechting van de zaak en waarover de [ÎCCJ] niet eerder uitspraak heeft gedaan, en dat over deze rechtsvraag evenmin een cassatieberoep in het belang van de wet aanhangig is, moet deze rechtsprekende formatie de [ÎCCJ] verzoeken om een principiële uitspraak over de naar haar verwezen rechtsvraag.
Artikel 520
Procedure
1)      Indien aan de voorwaarden van artikel 519 is voldaan, wordt een zaak door de rechtsprekende formatie, nadat deze van gedachten heeft gewisseld, naar de [ÎCCJ] verwezen, bij een beslissing waartegen geen beroep openstaat. Indien de beslissing luidt dat de zaak wordt verwezen, worden in de verwijzing gronden opgenomen voor de ontvankelijkheid ervan overeenkomstig artikel 519, alsmede het standpunt van de rechtsprekende formatie en de partijen.
2)      Bij de in lid 1 bedoelde beslissing wordt de behandeling van de zaak geschorst in afwachting van de prejudiciële beslissing van de [ÎCCJ] waarbij de rechtsvraag wordt opgelost.
3)      Zodra de zaak is ingeschreven in het register van de [ÎCCJ], wordt de verwijzingsbeslissing gepubliceerd op de website van deze rechterlijke instantie.
4)      Soortgelijke zaken die bij de rechterlijke instanties aanhangig zijn, kunnen worden geschorst in afwachting van de uitkomst van de verwijzing.
[...]
7)      [...] [de voorzitter van de formatie] wijst een rechter aan voor het opstellen van een rapport over de betrokken rechtsvraag.
[...]
10)      Het rapport wordt ter kennis gebracht van de partijen, die binnen 15 dagen na de kennisgeving ervan [...] hun schriftelijke opmerkingen over de prejudiciële rechtsvraag indienen.
[...]
12)      De prejudiciële verwijzing wordt uiterlijk drie maanden na de datum van de [verwijzingsbeslissing] behandeld, zonder oproeping van de partijen, en de oplossing wordt door ten minste twee derde van het aantal rechters van de rechtsprekende formatie aanvaard. Onthouding van stemming is niet toegestaan.
Artikel 521
Inhoud en gevolgen van de uitspraak
1)      De formatie die belast is met het oplossen van rechtsvragen doet uitspraak over de prejudiciële verwijzing door een beslissing te geven die uitsluitend ziet op de rechtsvraag die moet worden opgelost.
[...]
3)      Elke oplossing voor rechtsvragen is bindend vanaf de datum van bekendmaking van de beslissing in de Monitor Oficial al României, deel I, en, voor de rechterlijke instantie die om het oplossen van de betrokken rechtsvraag heeft verzocht, vanaf de datum waarop de beslissing is gegeven.
[...]”
III. Hoofdgeding en prejudiciële vraag
9.        Op 20 november 2023 hebben verzoekers bij de Tribunal București een beroep ingesteld om verweerder, gelet op het beginsel van non-discriminatie, met name te gelasten het verschil tussen het daadwerkelijk ontvangen salaris en het verschuldigde salaris, te weten het maximumsalaris voor overeenkomstige functies bij verschillende overheidsinstanties en publieke instellingen, opnieuw te berekenen en uit te betalen. Op 14 juni 2024, en dus tijdens deze procedure, trad OUG nr. 62/2024 in werking. Overeenkomstig artikel 3 OUG nr. 62/2024 zijn de artikelen 1 en 2 ervan ook van toepassing op procedures die aanhangig zijn op de datum van inwerkingtreding van deze noodverordening. Ter terechtzitting van 4 september 2024 heeft de verwijzende rechter partijen gevraagd of het opportuun was het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken. Volgens verzoekers kan in wezen aan een rechterlijke instantie die een geding over salarissen behandelt „niet het recht worden ontnomen om uitspraak te doen in een zaak en [kan] één enkele rechterlijke instantie[(8)] [...] op nationaal niveau geen uitspraak doen over een rechtsvraag die meerdere afzonderlijke zaken betreft”. Verweerder heeft aangevoerd dat OUG nr. 62/2024 is vastgesteld om uiteenlopende rechtspraak te uniformeren en de stabiliteit van de rechtsverhoudingen op het gebied van de salarissen van met overheidsmiddelen betaald personeel te waarborgen.
10.      Op 17 september 2024 heeft de Tribunal București zich tot het Hof gewend en vijf redenen aangegeven waarom hij het Hof om een prejudiciële beslissing verzoekt.
11.      In de eerste plaats blijkt uit de rechtspraak van de ÎCCJ over artikel 519 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering dat de rol die in deze bepaling aan deze rechterlijke instantie wordt toebedeelt, uitzonderlijk is. Die rol komt pas aan de orde in het geval dat een rechtsvraag die bepalend is voor de inhoudelijke beslechting van de zaak, niet voldoende duidelijk is en dus tot niet-uniforme rechtspraak kan leiden. De ÎCCJ heeft niet de bevoegdheid om in de plaats te treden van de rechterlijke instantie(s) die de zaak behandelt (behandelen). De ÎCCJ mag rechtsvragen die in een zaak aan de orde komen, enkel oplossen in het geval dat deze vragen aanleiding geven tot moeilijkheden. Bovendien is de procedure van artikel 519 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering facultatief en staat het de rechters vrij om de moeilijkheidsgraad van de rechtsvraag te beoordelen en de zaak te behandelen op basis van de concrete feiten ervan. Deze bepaling zorgt er ook voor dat alleen de rechter in laatste aanleg zich tot de ÎCCJ kan wenden indien hij vaststelt dat er sprake is van een nieuwe rechtsvraag die niet het voorwerp is van een cassatieberoep in het belang van de wet overeenkomstig de artikelen 514 tot en met 518 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Bovendien is artikel 519 van dat wetboek op eenieder van toepassing.
12.      Daarentegen verandert OUG nr. 62/2024 een facultatieve procedure in een verplichte procedure voor de zaken die binnen de werkingssfeer ervan vallen, aangezien deze noodverordening de rechterlijke instanties verplicht om zaken aan de ÎCCJ voor te leggen, zelfs indien zij geen twijfels hebben over de grond van de zaak. OUG nr. 62/2024 geeft een andere invulling aan het begrip „rechtsvraag” van artikel 519 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Dit begrip is niet in de wet gedefinieerd en de ÎCCJ heeft het in haar rechtspraak verduidelijkt om een strikte afbakening te waarborgen tussen enerzijds de analyse en uitlegging van rechtsregels in het kader van het mechanisme voor de eenmaking van de rechtspraak, en anderzijds de concrete uitspraken die per geval moeten worden gedaan.
13.      De verplichting om de zaak aan de ÎCCJ voor te leggen en de automatische schorsing van alle soortgelijke zaken die bij de rechterlijke instanties aanhangig zijn, vormen bovendien een schending van het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid, aangezien de rechter daardoor de mogelijkheid wordt ontnomen om te beoordelen hoe de rechtsvraag moet worden opgelost en aangepast aan het concrete geval. Dit kan tot een aanzienlijke achterstand bij de rechterlijke instanties leiden, waardoor het efficiënte beheer van zaken verder wordt bemoeilijkt en de duur van de gerechtelijke procedures wordt verlengd. Dit druist in tegen het gestelde doel van OUG nr. 62/2024, namelijk het stroomlijnen van de rechtsbedeling.
14.      Volgens de rechtspraak van de ÎCCJ heeft deze rechterlijke instantie op grond van artikel 519 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering niet tot taak de wet toe te passen om uitspraak te doen in de betrokken zaak. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de rechterlijke instantie die de zaak in behandeling heeft. De verwijzende rechter is van mening dat de voormelde rechtspraak van de ÎCCJ over de ontvankelijkheid van een dergelijke verwijzing irrelevant is indien de rechters verplicht zijn om alle zaken die binnen de werkingssfeer van OUG nr. 62/2024 vallen, naar de ÎCCJ te verwijzen.
15.      In de tweede plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat OUG nr. 62/2024 in strijd is met de beginselen van de rechtsstaat en de scheiding der machten. Deze noodverordening vormt een ontoelaatbare vorm van inmenging van de uitvoerende macht in de rechterlijke activiteit. OUG nr. 62/2024 geeft niet aan waarom zij alleen van toepassing is op bepaalde gerechtelijke procedures en legt geen duidelijke en precieze voorwaarden op. Volgens de considerans van OUG nr. 62/2024 maakt inconsistente rechtspraak met mogelijkerwijs negatieve gevolgen voor de algemene begroting en de sociaaleconomische stabiliteit het noodzakelijk om die noodverordening vast te stellen. Dit betekent dat de procedure voor de eenmaking van de rechtspraak gunstige gevolgen zou moeten hebben voor de staatsbegroting, waaruit blijkt dat de wetgever bepaalde verwachtingen heeft van het resultaat van de eenmakingsprocedure.
16.      In de derde plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat OUG nr. 62/2024 inbreuk maakt op het met name door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een eerlijk proces. Justitiabelen kunnen de indruk krijgen dat die noodverordening de overheid in rechtszaken inzake salarissen bevoordeelt en dat lagere rechters niet het vertrouwen van het publiek genieten dat nodig is om zelfstandig beslissingen te nemen, hetgeen het vertrouwen van het publiek in de rechterlijke macht ondermijnt. Bovendien schept deze noodverordening een gevaarlijk precedent van buitensporige centralisatie van de rechtspraak en gedwongen eenmaking van de uitlegging van het recht in bepaalde categorieën geschillen. Mechanismen ter verzekering van de coherentie van de rechtspraak mogen niet voorbijgegaan aan het vereiste van toegang tot een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld.
17.      In de vierde plaats mag het feit dat een groot aantal zaken bij de rechterlijke instanties aanhangig is niet worden verward met het bestaan van uiteenlopende rechtspraak. Hoe dan ook zijn verschillen in de rechtspraak inherent aan elk rechtssysteem dat bestaat uit een netwerk van feiten‑ en beroepsrechters die binnen een bepaald gebied territoriale bevoegdheid hebben.(9) Het Roemeense recht(10) bevat toereikende mechanismen voor de eenmaking van de rechtspraak. De Tribunal București is van oordeel dat het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid ook binnen de rechterlijke macht van toepassing is. Volgens de
Europese Commissie voor Democratie door Recht
(Commissie van Venetië) zou „[e]en hiërarchische organisatie van de rechterlijke macht in de zin dat de rechters in het kader van hun rechterlijke besluitvorming ondergeschikt zouden zijn aan de voorzitters van de rechterlijke instanties of aan hogere instanties [...] een duidelijke schending van dit beginsel zijn”.(11)
18.      In de vijfde plaats heeft de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië) bij Hotărâre nr. 2 din 27 iunie 2019 (beslissing nr. 2 van 27 juni 2019; hierna: „beslissing
nr. 2/2019”) de resultaten bevestigd van het nationale referendum van 26 mei 2019, waarin het Roemeense volk met name heeft ingestemd met het verbod voor de Roemeense regering om noodverordeningen op het gebied van de rechterlijke organisatie vast te stellen. OUG nr. 62/2024 is zo’n noodverordening. Volgens de verwijzende rechter moet de Roemeense regering bijgevolg „haar grondwettelijke verplichting tot loyaliteit nakomen en het parlement voorstellen een wet over deze kwestie aan te nemen”.
19.      Gelet op een en ander heeft de Tribunal București de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van [het Handvest], aldus worden uitgelegd dat het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke rechtsprekende formaties in alle zaken betreffende de vaststelling en/of de betaling van de bezoldiging van met overheidsmiddelen betaald personeel, verplicht zijn om de [ÎCCJ] te verzoeken om een prejudiciële uitspraak over rechtsvragen die niet eerder door deze hoogste rechterlijke instantie zijn beslecht, waardoor de mogelijkheid voor de met de zaken belaste rechters om autonoom uitspraak te doen, wordt beperkt, louter op grond dat een niet-uniforme rechtsbedeling negatieve gevolgen kan hebben voor de geconsolideerde algemene begroting en de sociaaleconomische stabiliteit van het land?”
IV.    Procedure bij het Hof
20.      De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om deze zaak te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Het Hof heeft dit verzoek bij beschikking van 12 februari 2025 afgewezen. Het heeft met name geoordeeld dat er geen sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die de toepassing van deze procedure rechtvaardigen.
21.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Roemeense regering en de Europese Commissie.
22.      Op 30 september 2025 heeft het Hof de Roemeense regering verzocht om uiterlijk op 3 oktober 2025 de tekst over te leggen van de artikelen 514 tot en met 521 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering die van toepassing zijn op de feiten van het hoofdgeding. De Roemeense regering heeft aan dit verzoek voldaan.
V.      Beoordeling
23.      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 2 VEU en artikel 47 van het Handvest, en het beginsel van de rechterlijke onafhankelijkheid zich verzetten tegen een nationale regeling volgens welke nationale rechterlijke instanties die zijn aangezocht in zaken die met name het salaris van met overheidsmiddelen betaald personeel betreffen, de hoogste rechterlijke instantie moeten verzoeken om een prejudiciële uitspraak over een rechtsvraag die niet eerder door deze laatste is beslecht. De verwijzende rechter is van oordeel dat deze verplichting, die gepaard gaat met de verplichting voor andere rechterlijke instanties om de behandeling van soortgelijke bij hen aanhangige vorderingen te schorsen, de onafhankelijkheid van de rechters van de lagere rechterlijke instanties aantast.
24.      Vooraf is het nuttig om enkele elementen van het Roemeense rechtsstelsel te belichten die relevant zijn voor het begrip van het bij OUG nr. 62/2024 ingevoerde mechanisme en de verhouding daarvan tot verplichtingen die uit het Unierecht voortvloeien. Volgens artikel 126, lid 3, van de Constituție României (Roemeense grondwet) zorgt de ÎCCJ overeenkomstig zijn bevoegdheden voor een uniforme uitlegging en uitvoering van de wet door de andere rechterlijke instanties. Dit is een taak die in veel lidstaten aan de hoogste rechterlijke instantie is toevertrouwd en die zij in de regel uitvoeren door zaken in beroep te behandelen. Een dergelijk beroep is vaak beperkt tot rechtsvragen.(12) Om die reden zijn zaken waarin een belangrijke rechtsvraag aan de orde is, in beginsel vatbaar voor beroep bij de hoogste rechterlijke instantie van de betrokken lidstaat. Om de hoogste rechterlijke instanties in staat te stellen zich te concentreren op kwesties die van fundamenteel belang zijn, kunnen verschillende procedureregels worden toegepast, zoals het filteren van beroepen.(13)
25.      In casu lijkt het erop(14) dat in het Roemeense rechtsstelsel bepaalde rechtsvragen die aan de orde komen in zaken die met name betrekking hebben op de vaststelling en/of de betaling van de salarissen van met overheidsmiddelen betaald personeel, niet altijd vatbaar zijn voor beroep bij de ÎCCJ. In dergelijke zaken treden andere rechterlijke instanties dan de ÎCCJ op als rechterlijke instanties in laatste aanleg. Bij OUG nr. 62/2024 is echter een mechanisme van verplichte prejudiciële verwijzing ingevoerd, dat waarborgt dat een rechtsvraag waarover de ÎCCJ in beroep wellicht geen uitspraak zou doen, toch aan deze rechterlijke instantie wordt voorgelegd. Mijns inziens werpt dit mechanisme ook een andere rechtsvraag op, die ik in het laatste onderdeel van deze conclusie zal bespreken: welke rechterlijke instantie is in dergelijke omstandigheden de rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU?
26.      Alvorens naar deze kwesties te kijken, zal ik eerst de bevoegdheid van het Hof in het kader van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing onderzoeken. Vervolgens zal ik kort ingaan op de relevante aspecten van de bestaande rechtspraak van het Hof op het gebied van de rechtsstaat, met name wat betreft de procedures die gericht zijn op de eenmaking van de nationale rechtspraak, alvorens deze rechtspraak te analyseren in het licht van de door de verwijzende rechter geuite bezorgdheden. Ten slotte zal ik, naar aanleiding van de opmerkingen van de Commissie hierover, onderzoeken of de betrokken nationale procedure de dialoog tussen de Roemeense rechterlijke instanties en het Hof in de zin van artikel 267 VWEU en de voorrang van het Unierecht in gevaar kan brengen.
A.      Bevoegdheid van het Hof en ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag
27.      De Roemeense regering en de Commissie zijn van mening dat artikel 47 van het Handvest niet van toepassing is op het hoofdgeding.
28.      Het toepassingsgebied van het Handvest is, wat de handelingen van de lidstaten betreft, omschreven in artikel 51, lid 1, daarvan, dat bepaalt dat de bepalingen van het Handvest uitsluitend tot de lidstaten zijn gericht
wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. De in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten kunnen dus toepassing vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten.(15) De verwijzende rechter heeft geen enkele aanwijzing verstrekt dat het hoofdgeding betrekking heeft op de uitlegging of de toepassing van een voorschrift van Unierecht dat op nationaal niveau ten uitvoer wordt gelegd.(16) Bijgevolg is artikel 47 van het Handvest overeenkomstig artikel 51, lid 1, ervan als zodanig niet van toepassing op die zaak.
29.      Artikel 19 VEU, dat het in artikel 2 VEU verankerde rechtsstaatbeginsel concretiseert, bepaalt dat het aan de nationale rechterlijke instanties en het Hof staat om te waarborgen dat het recht van de Unie in alle lidstaten ten volle wordt toegepast en dat de justitiabelen de rechtsbescherming genieten die zij aan dat recht ontlenen.(17) Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU bepaalt dat de lidstaten moeten voorzien in een stelsel van beroepsmogelijkheden en procedures dat een daadwerkelijke rechterlijke toetsing op de onder het Unierecht vallende gebieden kan verzekeren, onafhankelijk van de situatie waarin de lidstaten dit recht ten uitvoer brengen. Deze bepaling vindt dus met name toepassing ten aanzien van iedere nationale instantie die kan worden aangezocht om als rechter te oordelen over vraagstukken die de toepassing of de uitlegging van het Unierecht betreffen en dus behoren tot gebieden die onder dat recht vallen.(18) De verwijzende rechter is zo’n instantie. Het Hof heeft benadrukt dat het inherent is aan het bestaan van een rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren.(19)
30.      Aangezien alle lidstaten volgens artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU moeten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden in de zin van artikel 47 van het Handvest te verzekeren, dient laatstgenoemde bepaling, hoewel zij niet van toepassing is op het hoofdgeding, in aanmerking te worden genomen voor de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.(20)
31.      Bijgevolg is het Hof in casu bevoegd om artikel 2 VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, uit te leggen.
32.      Wat de ontvankelijkheid betreft, ben ik met de Roemeense regering van mening dat het antwoord van het Hof op de vraag van de verwijzende rechter op basis van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU hem een uitlegging van het Unierecht kan bieden die hem in staat zal stellen om procedurele kwesties van nationaal recht – die betrekking hebben op zijn bevoegdheid en op die van de ÎCCJ – op te lossen alvorens uitspraak ten gronde te doen in het bij hem aanhangige geding.(21) Bovendien wijst niets erop dat de verwijzende rechter niet de consequenties kan trekken uit deze uitlegging.(22) De vraag is dus ontvankelijk.
B.      Analyse
33.      Het is vaste rechtspraak dat de rechterlijke organisatie in de lidstaten – met name de invoering, samenstelling, bevoegdheden en werking van de nationale rechterlijke instanties – tot hun eigen bevoegdheid behoort. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten echter de verplichtingen nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht en in het bijzonder uit de artikelen 2 en 19 VEU.(23)
34.      Het beginsel van daadwerkelijke rechtsbescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarnaar artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU verwijst, is een algemeen beginsel van Unierecht, dat wordt bevestigd in artikel 47 van het Handvest. Zoals eerder aangegeven(24), is deze laatste bepaling in casu weliswaar niet van toepassing, maar moet zij naar behoren in aanmerking worden genomen bij de uitlegging van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Uit artikel 47, tweede alinea, eerste volzin, van het Handvest volgt dat eenieder recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Het Hof heeft benadrukt dat de waarborgen voor een onafhankelijk, onpartijdig en vooraf bij wet ingesteld gerecht de hoeksteen van het recht op een eerlijk proces vormen.(25)
35.      De rechtspraak van het Hof over zowel de interne(26) als de externe(27) aspecten van de rechterlijke onafhankelijkheid is overvloedig. Dit laatste aspect betreft niet alleen het bewaren van de onafhankelijkheid van rechterlijke instanties ten opzichte van de wetgevende en de uitvoerende macht overeenkomstig het beginsel van de scheiding der machten, maar ook het beschermen van rechters tegen ongepaste beïnvloeding van binnen de betrokken rechterlijke instantie(28), en a fortiori van andere rechterlijke instanties.
36.      Artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU vereist ook dat er sprake is van een gerecht „dat vooraf bij wet is ingesteld”, gelet op het onlosmakelijke verband tussen de toegang tot een dergelijk gerecht en de waarborgen van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Dit vereiste heeft niet alleen betrekking op de rechtsgrondslag voor het bestaan van het gerecht zelf, maar ook op de samenstelling van de rechtsprekende formatie in elke zaak(29), en alle overige nationaalrechtelijke bepalingen waarvan de niet-inachtneming meebrengt dat de deelname van een of meerdere rechters aan de behandeling van de zaak onrechtmatig is(30). Het houdt onder meer in dat alleen de rechtsprekende formatie waaraan de zaak is toegewezen de beslissing mag nemen om de procedure te beëindigen. De vereisten van daadwerkelijke rechtsbescherming veronderstellen dus met name dat er transparante en bij de justitiabelen bekende regels betreffende de samenstelling van de rechtsprekende formaties bestaan die kunnen uitsluiten dat er in het besluitvormingsproces betreffende een bepaalde zaak sprake is van enige ongepaste inmenging door personen die geen deel uitmaken van de rechtsprekende formatie waaraan die zaak is toegewezen en bij wie de partijen hun argumenten niet naar voren hebben kunnen brengen.(31) Vereisten inzake de samenstelling van de rechtsprekende formatie worden soms aangeduid met het begrip „bij de wet toegekende rechter”.(32)
37.      Het Hof heeft gepreciseerd dat een lidstaat in bepaalde omstandigheden de exclusieve bevoegdheid om kennis te nemen van bepaalde materiële Unierechtelijke kwesties toe kan kennen aan één bepaalde instantie of aan meerdere gedecentraliseerde instanties. De toekenning van exclusieve bevoegdheid aan één bepaalde instantie kan deze instantie in staat stellen om een bijzondere deskundigheid te verwerven waardoor procedures gemiddeld minder tijd in beslag hoeven te nemen, of om een uniforme praktijk op het nationale grondgebied te waarborgen en aldus bij te dragen tot meer rechtszekerheid. Tevens kan het aanwijzen van rechterlijke instanties die hoger in rang zijn, waarvan de rechters meer beroepservaring hebben, bijdragen aan een meer homogene en gespecialiseerde rechtsbedeling op het gebied van het materiële Unierecht in kwestie en aan een doeltreffendere bescherming van de rechten die de justitiabelen aan dat recht ontlenen.(33) Niettemin staat het aan de lidstaten om in elk geval een doeltreffende bescherming te verzekeren van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen.(34)
38.      Specifiek met betrekking tot nationale maatregelen tot eenmaking van de nationale rechtspraak heeft het Hof in het arrest Hann-Invest gepreciseerd dat elke nationale maatregel of praktijk die bedoeld is om conflicten in de rechtspraak te vermijden of op te lossen, en zo de rechtszekerheid te waarborgen, moet voldoen aan artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.(35) Het Hof heeft in dat arrest(36) ook uiteengezet dat een procedureel mechanisme op grond waarvan een rechter van een nationale rechterlijke instantie die niet in de bevoegde rechtsprekende formatie zetelt een zaak kan verwijzen naar een uitgebreide rechtsprekende formatie van die rechterlijke instantie, niet in strijd is met de vereisten die voortvloeien uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, mits aan drie voorwaarden is voldaan: i) over de zaak is nog niet beraadslaagd door de aanvankelijk aangewezen rechtsprekende formatie; ii) de omstandigheden waaronder een dergelijke verwijzing mogelijk is, zijn duidelijk vastgelegd in de toepasselijke wetgeving(37), en iii) de verwijzing ontneemt de betrokkenen niet de mogelijkheid om deel te nemen aan de procedure bij
de uitgebreide rechtsprekende formatie.(38) Zoals de Commissie heeft opgemerkt, verschillen de feiten van de onderhavige zaak van die van het arrest Hann-Invest. OUG nr. 62/2024 voorziet in een verplichte procedure voor de eenmaking van de rechtspraak door een hogere rechterlijke instantie, te weten de ÎCCJ, en niet in een intern mechanisme dat of in een interne praktijk die inmenging mogelijk maakt in de gerechtelijke werkzaamheden van een rechtsprekende formatie of van andere personen die binnen de betrokken rechterlijke instantie een functie uitoefenen. Bovendien is een verwijzing naar de ÎCCJ
weliswaar in bepaalde gevallen verplicht, maar het gaat daarbij anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest Hann-Invest om een verwijzing afkomstig van de feitenrechter zelf. Ondanks dergelijke verschillen ben ik van mening dat de uitspraak van het Hof in dat arrest van groot nut is in het kader van de onderhavige procedure. Mijns inziens zijn de drie in dat arrest genoemde voorwaarden algemeen van aard en kunnen zij in casu mutatis mutandis worden toegepast.
39.      Hoewel de Tribunal București de rechtmatigheid van OUG nr. 62/2024 om verschillende redenen ter discussie stelt, moet worden benadrukt dat deze rechterlijke instantie de rechtmatigheid van haar eigen samenstelling of die van de ÎCCJ niet in twijfel trekt. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, wordt in casu, anders dan in de zaak Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters)(39), die betrekking had op de situatie in de Republiek Polen ten tijde van het arrest van 5 juni 2023, niet gesteld dat de procedure van OUG nr. 62/2024 nationale rechterlijke instanties die het Unierecht moeten toepassen, belet om na te gaan of zij, gelet op hun samenstelling, een onafhankelijk en onpartijdig, bij wet ingesteld gerecht zijn.(40) De Tribunal București stelt evenmin dat deze rechterlijke instanties in het kader van de bij OUG nr. 62/2024 ingestelde procedure niet onpartijdig zouden zijn.(41) De verwijzende rechter vraagt zich dus niet af of zij – of de ÎCCJ – zich laten beïnvloeden door externe factoren of partijdig zijn ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen.(42) Bovendien wordt in casu niet beweerd dat de inmenging in de rechterlijke onafhankelijkheid vanuit de lagere rechterlijke instanties in Roemenië of vanuit de ÎCCJ zelf komt, maar veeleer dat deze het gevolg is van de „verplichte” betrokkenheid van de ÎCCJ bij de beslechting van de bij lagere rechterlijke instanties aanhangige zaken overeenkomstig OUG nr. 62/2024.
40.      De Tribunal București is evenwel van oordeel dat de vaststelling van OUG nr. 62/2024 door de Roemeense uitvoerende macht een oneigenlijke ingreep in de rechtspraak vormt, die door de verplichting om prejudiciële vragen te stellen aan de ÎCCJ de onafhankelijkheid van de lagere rechterlijke instanties heeft aangetast. De verwijzende rechter heeft met name benadrukt dat er in Roemenië naast die noodverordening reeds verschillende procedures bestaan om uiteenlopende nationale rechtspraak te voorkomen en de rechtszekerheid te waarborgen.(43) Zo voorzien de artikelen 514 tot en met 518 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering in een procedure voor eenmaking van de rechtspraak in het belang van de wet(44), terwijl de artikelen 519 tot en met 521 van dat wetboek voorzien in een „algemene” procedure voor de prejudiciële verwijzing van rechtsvragen naar de ÎCCJ. De Tribunal București verwijst uitvoerig naar deze laatste procedure en suggereert dat OUG nr. 62/2024, althans tot op zekere hoogte, overbodig is en dus ten onrechte is vastgesteld. De verwijzende rechter benadrukt en bekritiseert ook de verschillen tussen de procedure van de artikelen 519 tot en met 521 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering en die van OUG nr. 62/2024. Hij bekritiseert aldus het bindende karakter van OUG nr. 62/2024 en het feit dat deze van toepassing is op alle lagere rechterlijke instanties en niet op rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen en deze rechterlijke instanties verplicht om zich tot de ÎCCJ te wenden, zelfs indien zij geen twijfels hebben over de grond van de zaak. De verwijzende rechter is in wezen van mening dat dit leidt tot toe-eigening van bevoegdheid van de lagere rechterlijke instanties door de ÎCCJ.
41.      De Roemeense regering merkt evenwel op dat OUG nr. 62/2024 geen „mechanische” of „automatische” procedure invoert voor de verwijzing van alle nieuwe rechtsvragen naar de ÎCCJ. Volgens de artikelen 519 en 520 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering(45), die OUG nr. 62/2024 aanvullen, is een prejudiciële verwijzing naar de ÎCCJ bij nieuwe rechtsvragen niet verplicht. Alleen lastige rechtsvragen die tot uiteenlopende uitspraken kunnen leiden, kunnen in aanmerking komen voor een prejudiciële verwijzing naar de ÎCCJ. De lagere rechterlijke instanties moeten beoordelen of aan alle voorwaarden voor ontvankelijkheid is voldaan alvorens een rechtsvraag naar de ÎCCJ te verwijzen, en in de verwijzingsbeslissing moeten de redenen worden uiteengezet die een dergelijke verwijzing rechtvaardigen.(46) De Roemeense regering heeft ook gesteld dat de rol die OUG nr. 62/2024 de ÎCCJ toebedeelt uitzonderlijk van aard is, om de rol van de gewone rechterlijke instanties niet te verkleinen. Bovendien is de uitlegging die de ÎCCJ naar aanleiding van een rechtsvraag geeft weliswaar bindend op grond van artikel 521, lid 3, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering en artikel 126, lid 3, van de Roemeense grondwet, maar kan de ÎCCJ de uitlegging die zij naar aanleiding van de rechtsvraag heeft gegeven niet toepassen op de specifieke omstandigheden van een zaak. Die taak komt uitsluitend toe aan de verwijzende rechter. Een prejudiciële beslissing van de ÎCCJ geeft dus slechts een abstract antwoord op een lastige rechtsvraag.
42.      Van meet af aan moet worden benadrukt dat het in beginsel tot de bevoegdheid van de Roemeense wetgevende of uitvoerende macht behoort om te beoordelen of de vaststelling van een aanvullend mechanisme voor de eenmaking van de rechtspraak noodzakelijk is.(47) Net als de Commissie ben ik van mening dat het al dan niet bestaan van andere nationaalrechtelijke procedures met soortgelijke doelstellingen en mechanismen op zich niet afdoet aan de rechtmatigheid van OUG nr. 62/2024 in het licht van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Die noodverordening lijkt een lex specialis te zijn, die op bepaalde punten afwijkt van de artikelen 519 tot en met 521 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. De procedure van OUG nr. 62/2024 wordt ook aangevuld door en is grotendeels gebaseerd op deze bepalingen van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Bovendien lijkt de rechtspraak van de ÎCCJ inzake de artikelen 519 tot en met 521 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering en in het bijzonder de bevoegdheid van de ÎCCJ op grond daarvan mutatis mutandis van toepassing te zijn in het kader van de procedure van OUG nr. 62/2024. Er zij op gewezen dat de verwijzende rechter noch de rechtmatigheid van deze bepalingen van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, noch enige andere procedure voor de eenmaking van de rechtspraak in Roemenië ter discussie stelt. Bovendien wijst niets in het dossier waarover het Hof beschikt erop dat het naast elkaar bestaan van dergelijke procedures met name tot rechtsonzekerheid leidt en dus afbreuk doet aan de rechtsstaat.
43.      De bevoegdheid van de ÎCCJ en die van de rechterlijke instanties die krachtens OUG nr. 62/2024 rechtsvragen naar de ÎCCJ verwijzen, lijken(48) duidelijk en nauwkeurig te zijn omschreven in de nationale wetgeving en de rechtspraak.(49) De bevoegdheid van de ÎCCJ is strikt beperkt tot de uitlegging van moeilijke en abstracte rechtsvragen die tot uiteenlopende rechtspraak kunnen leiden, met name in zaken die betrekking hebben op het salaris van met overheidsmiddelen betaald personeel. Hieruit volgt dat
lagere rechterlijke instanties dan wel verplicht zijn om dergelijke rechtsvragen voor uitlegging te verwijzen naar de ÎCCJ, maar de rol die de ÎCCJ daarmee bij OUG nr. 62/2024 wordt toebedeeld, doet zich toch slechts in beperkte en welomschreven omstandigheden voor en is dus uitzonderlijk van aard. Dit blijkt met name uit de regels inzake de ontvankelijkheid van prejudiciële verwijzingen van artikel 519 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, dat krachtens OUG nr. 62/2024 op dergelijke verwijzingen van toepassing is.(50) Bovendien is de ÎCCJ niet bevoegd om de uitlegging die zij naar aanleiding van de betrokken rechtsvraag geeft, toe te passen op de feiten van een specifieke zaak en daarin uitspraak te doen. In overeenstemming met artikel 521, lid 1, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering en in het bijzonder met het gebruik van de term „uitsluitend” daarin, lijkt deze bevoegdheid strikt te zijn voorbehouden aan de lagere rechterlijke instantie die de rechtsvraag voor uitlegging naar de ÎCCJ heeft verwezen, of aan een lagere rechterlijke instantie die een soortgelijke zaak krachtens artikel 2, lid 3, OUG nr. 62/2024 heeft geschorst in afwachting van de uitspraak van de ÎCCJ over die rechtsvraag. Aldus voorkomt de procedure van die noodverordening, zoals aangevuld door de artikelen 519 tot en met 521 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, dat de ÎCCJ zich de bevoegdheid van de betrokken lagere rechterlijke instanties toe-eigent om uitspraak te doen over de specifieke feiten van een bepaalde zaak.
44.      Ik sluit niet uit dat het ontnemen van de mogelijkheid aan de lagere rechterlijke instanties om uitspraak te doen over een rechtsvraag en hen te verplichten die taak aan de ÎCCJ over te dragen, kan worden opgevat als een blijk van wantrouwen jegens die lagere rechterlijke instanties. Ik ben echter van mening dat de procedure van OUG nr. 62/2024 niettemin kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling om te voorkomen dat er op het niveau van de lagere rechterlijke instanties tegenstrijdige rechtspraak ontstaat, hetgeen via de gewone beroepsprocedure mogelijk pas na geruime tijd wordt opgelost.(51) Het staat dus aan de Roemeense beleidsmakers om de belangen die op het spel staan af te wegen en een passend evenwicht te vinden tussen de doelstelling om preventief te zorgen voor coherente rechtspraak en het behoud van de volledige bevoegdheid van de lagere rechterlijke instanties om uitspraak te doen in een zaak. Bij deze exercitie moet worden gewaarborgd dat aan de vereisten van artikel 19, lid 1, VEU wordt voldaan.
45.      Het lijkt erop(52) dat de ÎCCJ haar bevoegdheid uitoefent en haar uitspraak over een rechtsvraag doet voordat over zaken definitief(53) is beraadslaagd door de aanvankelijk aangewezen rechtsprekende formatie. Dit betekent dat de rechtsprekende formatie van de lagere rechterlijke instantie waaraan de zaak is toegewezen de beslissing neemt om de procedure te beëindigen, zodat aan de eerste voorwaarde van het arrest Hann-Invest is voldaan.(54) Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de verplichting om andere, soortgelijke zaken te schorsen in afwachting van de oplossing van de rechtsvraag door de ÎCCJ, ook al verkeren die zaken in de beraadslagingsfase van de procedure. De verplichte schorsing van bij de lagere rechterlijke instanties aanhangige zaken in afwachting van de oplossing van een rechtsvraag door hoogste, constitutionele of zelfs internationale rechterlijke instanties is een kenmerk dat inherent is aan verschillende nationale procedurele stelsels. Deze schorsing wordt duidelijk gerechtvaardigd door de doelstelling om te voorkomen dat lagere rechterlijke instanties beslissingen nemen die in strijd blijken te zijn met een (ophanden zijnde) uitlegging door hoogste, constitutionele of internationale rechterlijke instanties met betrekking tot een rechtsvraag.(55)
46.      Bovendien lijken de procedurele vereisten voor een verwijzing naar de ÎCCJ krachtens OUG nr. 62/2024, met name die betreffende de ontvankelijkheid en het begrip „rechtsvraag”, te zijn vastgelegd in de nationale wetgeving en/of rechtspraak, zodat is voldaan aan de tweede voorwaarde – inzake transparantie – van het arrest Hann-Invest.(56) Volgens de Roemeense regering en de Commissie wordt een zaak, om de eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor(57) te waarborgen, naar de ÎCCJ verwezen na een uitwisseling van standpunten tussen partijen. Bovendien kunnen partijen schriftelijke opmerkingen indienen over de rechtsvraag die voor de ÎCCJ aan de orde is. Gelet op artikel 520, leden 7 en 10, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering lijkt het beginsel van hoor en wederhoor, dat integraal deel uitmaakt van het recht op een eerlijk proces en op effectieve rechterlijke bescherming(58), te zijn geëerbiedigd, zodat met name lijkt te zijn voldaan aan de derde voorwaarde van het arrest Hann-Invest.(59)
47.      De verwijzende rechter heeft aangegeven dat OUG nr. 62/2024 kan leiden tot een achterstand bij de behandeling van de zaken, maar niet dat een dergelijke achterstand daadwerkelijk is ontstaan. Overeenkomstig artikel 2, lid 5, OUG nr. 62/2024 moet over de in artikel 2, lid 1, van die noodverordening bedoelde verwijzingen bovendien bij voorrang en uiterlijk zestig dagen na de datum waarop de zaak bij de ÎCCJ aanhangig is gemaakt, worden beslist. Deze procedure en de daarmee samenhangende verplichting om andere, soortgelijke zaken(60) te schorsen, zijn duidelijk en precies en lijken niet van dien aard te zijn dat zij tot een buitensporige vertraging in de procedure leiden, met name gelet op de voordelen die de prejudiciële arresten van de ÎCCJ, waarin moeilijke rechtsvragen worden uitgelegd, voor de procedure hebben, en op het feit dat de betrokken termijn objectief gezien kort is. Bovendien verloopt de procedure van OUG nr. 62/2024 sneller dan die van de artikelen 519 tot en met 521 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. In dit verband bepaalt artikel 520, lid 12, van dat wetboek dat de ÎCCJ binnen een termijn van drie maanden uitspraak moet doen. Het lijkt er dus op dat OUG nr. 62/2024 het efficiënte beheer van de zaken eerder verbetert dan ondermijnt.(61)
48.      Als derde reden voor de prejudiciële vraag aan het Hof stelt de Tribunal București met name dat de verklaringen in de considerans van OUG nr. 62/2024 de indruk kunnen wekken dat de rechters vooringenomen zijn, waardoor het vertrouwen van het publiek in het gerechtelijk apparaat wordt ondermijnd.(62) Deze rechter baseert zich dus in wezen op het adagium dat „er niet alleen recht moet worden gedaan, maar ook moet worden gezien dat het wordt gedaan”.(63)
49.      Uit de considerans van OUG nr. 62/2024 blijkt dat de Roemeense uitvoerende macht van mening was dat „er een wijdverbreid fenomeen bestaat, dat diepgeworteld begint te raken, van inconsistente rechtspraak op het niveau van de rechterlijke instanties die uitspraak doen in procedures betreffende de vaststelling en/of betaling van salarissen” en dat „deze categorieën geschillen rechtstreekse en aanzienlijke gevolgen hebben voor de geconsolideerde algemene begroting, die worden versterkt door de noodzaak om een gelijke juridische behandeling te waarborgen”. In de considerans staat ook dat OUG nr. 62/2024 is vastgesteld om de negatieve gevolgen van dit fenomeen van uiteenlopende rechterlijke beslissingen aan te pakken en te voorkomen.
50.      Er zij op gewezen dat de Tribunal București de waarachtigheid of het objectieve karakter van de inhoud van de considerans van OUG nr. 62/2024 niet in twijfel trekt. Hieruit blijkt duidelijk dat de vaststelling van die noodverordening is ingegeven door het bestaan van een fenomeen van inconsistente beslissingen van lagere rechterlijke instanties op een bepaald gebied en door de algemene behoefte om te zorgen voor stabiele rechtsverhoudingen en met name voor gelijkheid voor de wet in zaken op dit gebied. Het feit dat uniforme rechtspraak de voorspelbaarheid van begrotingsuitgaven kan vergroten, doet op zich geen afbreuk aan de rechtsstaat in de zin van artikel 2 VEU en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU. Een uniforme rechtspraak kan de rechtsstaat juist versterken door rechtsonzekerheid te verminderen en de gelijkheid voor de wet te waarborgen.
51.      Bovendien staat, ondanks de verwijzing in de considerans van OUG nr. 62/2024 naar de economische en maatschappelijke gevolgen van de betrokken uiteenlopende rechtspraak, in deze considerans of in deze noodverordening zelf niets dat de ÎCCJ verplicht om op een bepaalde wijze te beslissen of dat bij een redelijke persoon de indruk zou wekken dat de ÎCCJ anders beslist dan in volledige onpartijdigheid. OUG nr. 62/2024 en de considerans ervan lijken dus redelijkerwijs niet de indruk te wekken dat de ÎCCJ de belangen van de staat en/of de staatsbegroting onevenredig zwaar laat wegen in de prejudiciële beslissingen die zij op grond van deze regeling geeft. Voorts wil ik louter voor de volledigheid opmerken dat volgens de Roemeense regering de beslissingen die tot op heden in dergelijke zaken zijn gegeven, bevestigen dat de ÎCCJ deze zaken onpartijdig behandelt. Uiteindelijk staat het aan de verwijzende rechter om deze elementen te beoordelen.
52.      Wat betreft de vijfde reden van de Tribunal București om een vraag voor te leggen aan het Hof(64) ben ik, ondanks de verwijzing door deze rechter naar beslissing
nr. 2/2019 van de Curte Constituțională en naar de uitkomst van het nationale referendum van 26 mei 2019, van mening dat OUG nr. 62/2024 niet in strijd met het nationale recht, met name het nationale constitutionele recht, is vastgesteld. De verwijzende rechter heeft zelf benadrukt dat het slechts om een raadplegend referendum ging, dat eerder politieke dan juridische gevolgen heeft. Bovendien lijkt OUG nr. 62/2024 de in artikel 126, lid 3, van de Roemeense grondwet verankerde constitutionele rol van de ÎCCJ – zorgen voor een consistente toepassing en uitlegging van het recht door alle rechterlijke instanties – te versterken.
C.      Gevolgen voor de dialoog tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof in de zin van artikel 267 VWEU
53.      De Commissie is van mening dat elk procedureel mechanisme ter voorkoming van uiteenlopende rechtspraak de nuttige werking van de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU en de eerbiediging van de voorrang van het Unierecht moet waarborgen. Overeenkomstig artikel 412, lid 1, punt 7, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering leidt de indiening van een verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof tot schorsing van de behandeling van de zaak. Het is niet duidelijk of deze bepaling ook van toepassing is op de termijn van zestig dagen in artikel 2, lid 5, OUG nr. 62/2024. Indien de ÎCCJ ook binnen zestig dagen uitspraak moet doen wanneer zij het noodzakelijk acht om het Hof een prejudiciële vraag te stellen, zou die noodverordening met name onverenigbaar zijn met artikel 267 VWEU. Indien de ÎCCJ uitspraak zou doen zonder het antwoord van het Hof af te wachten, zou de prejudiciële procedure bovendien de facto zijn nuttige werking verliezen en zou de ÎCCJ de daadwerkelijke toepassing van het Unierecht niet kunnen verzekeren.
54.      Zoals gezegd, behoort de rechterlijke organisatie in de lidstaten weliswaar tot hun eigen bevoegdheid, maar moeten zij bij de uitoefening van die bevoegdheid de verplichtingen nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht.(65) Uit het antwoord op de vraag van de verwijzende rechter dat ik in overweging geef, volgt dat het Unierecht er in beginsel weliswaar niet aan in de weg staat dat de lidstaten procedures voor de eenmaking van de nationale rechtspraak invoeren, zoals de procedure van OUG nr. 62/2024, maar dat er bij de toepassing van die procedures moet worden voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit dat recht en in het bijzonder uit artikel 267 VWEU.(66)
55.      De Verdragen hebben, teneinde het behoud van de specifieke kenmerken en de autonomie van de rechtsorde van de Unie te waarborgen, een rechterlijk systeem ingesteld dat dient te zorgen voor de coherente en eenvormige uitlegging van het Unierecht, met de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU als hoeksteen.(67) Een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep – zoals de ÎCCJ – is gehouden om zich krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU tot het Hof te wenden wanneer voor haar een vraag over de uitlegging van het Unierecht of de geldigheid van een handeling van afgeleid recht wordt opgeworpen.
Deze verplichting heeft met name tot doel te voorkomen dat zich in een lidstaat nationale rechtspraak ontwikkelt die niet strookt met de regels van het Unierecht.(68) De betrokken rechterlijke instantie kan enkel van deze verplichting(69) worden ontheven wanneer zij heeft vastgesteld dat de opgeworpen vraag niet relevant is of dat de betrokken bepaling van Unierecht reeds door het Hof is uitgelegd of dat de juiste uitlegging van het Unierecht zo evident is dat er redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.(70) Daarentegen zijn beslissingen van andere nationale rechterlijke instanties die door partijen voor een hogere rechterlijke instantie kunnen worden aangevochten, geen beslissingen in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU. Deze rechterlijke instanties behouden de meest uitgebreide bevoegdheid om zich tot het Hof te wenden(71), maar zijn daartoe niet verplicht.(72)
56.      De nationale rechter die heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid van of heeft voldaan aan de verplichting tot verwijzing, is bij de beslechting van het aan hem voorgelegde geschil door een prejudicieel arrest van het Hof gebonden aan de uitlegging van het Unierecht.(73) Anders zou het nuttig effect van artikel 267 VWEU worden verminderd.(74)
57.      Ik wil er kort op wijzen dat de invoering van een nationaal mechanisme voor prejudiciële verwijzing naar de hoogste rechterlijke instantie in bepaalde gevallen en afhankelijk van het stadium van de nationale procedure, aanvullende vragen kan doen rijzen rond de vaststelling van de rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU. Deze vraag is in de onderhavige zaak niet aan de orde gesteld. Hij moet echter wel worden behandeld, om het samenspel te onderzoeken van een verplichte nationale prejudiciële procedure, zoals die welke in casu aan de orde is, met het door het Unierecht ingevoerde stelsel van rechterlijke bescherming. In het kader van de procedure van OUG nr. 62/2024 lijdt het geen twijfel dat de ÎCCJ optreedt als rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU wanneer zij uitspraak doet naar aanleiding van een prejudiciële verwijzing van de lagere rechterlijke instanties en juridisch bindende uitlegging geeft over de voorgelegde rechtsvraag.(75) Wanneer er geen sprake is van een dergelijke verwijzing of de ÎCCJ deze niet-ontvankelijk heeft verklaard, treden de Roemeense rechterlijke instanties die beslissingen geven die niet vatbaar zijn voor hoger beroep, op als rechterlijke instanties in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU.(76) Dit is ook het geval wanneer die rechterlijke instanties uitspraak doen over andere rechtsvragen, die niet aan de ÎCCJ worden voorgelegd. De kwalificatie als rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU hangt dus af van de vraag of een rechtsvraag al dan niet aan de ÎCCJ wordt voorgelegd. Alle rechterlijke instanties zijn hoe dan ook bevoegd om het Hof krachtens de tweede alinea van artikel 267 VWEU om een prejudiciële beslissing te verzoeken.
58.      Wat de in artikel 2, lid 5, OUG nr. 62/2024 vastgestelde termijn van zestig dagen betreft, moet er bij de toepassing van die termijn, die alleen voor de ÎCCJ lijkt te gelden(77), worden voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit het Unierecht en in het bijzonder uit artikel 267, derde alinea, VWEU.(78) In dit verband wijst niets in het dossier waarover het Hof beschikt erop dat de lagere rechterlijke instanties in Roemenië, daaronder begrepen de Tribunal București, aan deze termijn gebonden zijn. Bovendien lijkt het erop dat deze lagere rechterlijke instanties op elk ogenblik van de procedure dat zij passend achten alle naar hun oordeel noodzakelijke prejudiciële vragen aan het Hof kunnen voorleggen, zelfs nadat de ÎCCJ zich in het kader van OUG nr. 62/2024 over een rechtsvraag heeft uitgesproken.(79) De opmerkingen van de Commissie over de termijn van zestig dagen en artikel 267 VWEU lijken in casu dus, althans ten dele, weinig relevantie te hebben. Voor de volledigheid zal ik niettemin kort ingaan op die termijn waaraan de ÎCCJ is gebonden.
59.      Het beginsel van voorrang van het Unierecht, volgens hetwelk dit recht prevaleert boven het recht van de lidstaten, verplicht alle instanties van de lidstaten, met inbegrip van nationale rechtelijke instanties, om volle werking te verlenen aan de verschillende normen van de Unie, aangezien het recht van de lidstaten niet kan afdoen aan de werking die op hun grondgebied aan die verschillende normen is verleend.(80) Uit dit beginsel volgt dat nationale rechterlijke instanties hun nationale recht zo veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht moeten uitleggen – in casu in het bijzonder met artikel 267, derde alinea, VWEU. Deze verplichting kan echter niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht. Gelet op het feit dat de nationale rechters bij uitsluiting bevoegd zijn om het nationale recht uit te leggen, staat het aan hen om te beoordelen of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling in overeenstemming met de vereisten van artikel 267 VWEU kan worden uitgelegd. Het staat evenwel aan het Hof om bepaalde nuttige aanwijzingen te geven en daarbij rekening te houden met de informatie in de verwijzingsbeslissing en de ingediende opmerkingen.(81)
60.      Aangezien geen enkele bepaling van OUG nr. 62/2024 uitdrukkelijk lijkt(82) uit te sluiten dat de betrokken termijn van zestig dagen overeenkomstig met name artikel 412, lid 1, punt 7, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering kan worden opgeschort, ben ik van mening dat het mogelijk is de betrokken nationale regeling in overeenstemming met artikel 267 VWEU uit te leggen. Indien de ÎCCJ het Hof krachtens artikel 267 VWEU om een prejudiciële beslissing verzoekt, moet zij, teneinde de nuttige werking van deze bepaling te verzekeren overeenkomstig het voorrangsbeginsel, de bij haar aanhangige procedure dus schorsen in afwachting van de prejudiciële beslissing van het Hof, waardoor wordt voorkomen dat de betrokken termijn verstrijkt of zou kunnen verstrijken. Bovendien moet de ÎCCJ die beslissing vervolgens toepassen om het bij haar aanhangige geding te beslechten.(83) Een dergelijke uitlegging van het nationale recht overeenkomstig het Unierecht zou mijns inziens niet contra legem zijn.
VI.    Conclusie
61.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Tribunal Bucureşti te beantwoorden als volgt:
„Artikel 2 VEU, artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 267 VWEU
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich er niet tegen verzetten dat in het nationale recht een mechanisme wordt ingevoerd volgens hetwelk nationale rechterlijke instanties in alle zaken betreffende de vaststelling en/of de betaling van de bezoldiging van met overheidsmiddelen betaald personeel, verplicht zijn om de hoogste nationale rechterlijke instantie te verzoeken om een prejudiciële uitspraak over rechtsvragen die niet eerder door deze hoogste rechterlijke instantie zijn beslecht, mits i) de omstandigheden waaronder een dergelijke verwijzing mogelijk is duidelijk zijn vastgelegd in de toepasselijke wetgeving, ii) de verwijzing de betrokkenen niet de mogelijkheid ontneemt om deel te nemen aan de procedure bij
de hoogste nationale rechterlijke instantie, en iii) het nationale recht niet belet dat de hoogste rechterlijke instantie of enige andere rechterlijke instantie waarvan de beslissingen naar nationaal recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, voldoet aan de verplichting van artikel 267, derde alinea, VWEU of lagere rechterlijke instanties de mogelijkheid ontneemt die artikel 267, tweede alinea, VWEU hun biedt.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Sinds het arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), heeft het Hof zich in meer dan dertig zaken uitgesproken over de rechterlijke onafhankelijkheid.
3      OUG nr. 62/2024 privind unele măsuri pentru soluționarea proceselor privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum și a proceselor privind prestații de asigurări sociale (noodverordening van de regering nr. 62/2024 betreffende een aantal maatregelen voor de beslechting van rechtszaken inzake het salaris van met overheidsmiddelen betaald personeel en rechtszaken inzake sociale zekerheid) van 13 juni 2024, bekendgemaakt in de Monitor Oficial al României (Roemeens publicatieblad), deel I, nr. 559, van 14 juni 2024 (hierna: „OUG nr. 62/2024”).
4      Deze rechterlijke instantie is de hoogste gewone rechterlijke instantie in Roemenië.
5      De Tribunal București verwijst ook kort naar de Cod de procedură penală (wetboek van strafvordering).
6      Zie arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 114 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), 20 oktober 2011, Nejdet Şahin en Perihan Şahin tegen Turkije, CE:ECHR:2011:1020JUD001327905, §§ 56‑58), en 29 november 2016, Lupeni Greek Catholic Parish e.a. tegen Roemenië (CE:ECHR:2016:1129JUD007694311, §§ 128, 134 en 135).
7      Zie overweging 3 van verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB 2020, L 433I, blz. 1).
8      De ÎCCJ.
9      EHRM, 4 juni 2013, Tudor tegen Roemenië (CE:ECHR:2009:0324JUD002191103, § 29).
10      Zie het wetboek van burgerlijke rechtsvordering en het wetboek van strafvordering.
11      Zie Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges
(Verslag over de onafhankelijkheid van het rechterlijke stelsel deel I: de onafhankelijkheid van rechters), vastgesteld door de Commissie van Venetië tijdens haar 82e plenaire sessie, Venetië, Italië, 12‑13 maart 2010, CDL-AD(2010)004-e, punt 68; beschikbaar op https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e.
12      Zie bijvoorbeeld Galič, A., „A civil law perspective on the Supreme Court and its functions”, Studia Iuridica, deel 81, Warschau 2019, blz. 44‑86.
13      Zie de conclusie van advocaat-generaal Emiliou in de zaak KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:522, punt 3), waarin hij heeft opgemerkt dat er sinds enige decennia in de lidstaten van de Europese Unie een zekere tendens bestaat om filtermechanismen in te voeren voor beroepen bij de hoogste rechterlijke instantie. In verschillende lidstaten bestaat het ene of andere filtermechanisme, maar niet in alle lidstaten beschikken de hoogste rechterlijke instanties over dergelijke mechanismen. Bovendien kan de werking van dergelijke mechanismen, voor zover ze bestaan, van lidstaat tot lidstaat verschillen.
14      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.
15      Zie in die zin arresten van 14 november 2024, S. (Wijziging van de samenstelling van de rechtsprekende formatie) (C‑197/23, EU:C:2024:956, punten 35‑39), en 4 september 2025, AW „T” (C‑225/22, EU:C:2025:649, punten 31‑33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
16      De Roemeense regering betoogt dat het hoofdgeding uitsluitend betrekking heeft op een bepaling van nationaal recht.
17      Arrest van 8 mei 2024, Asociația „Forumul Judecătorilor din România” (Verenigingen van magistraten) (C‑53/23, EU:C:2024:388, punt 34).
18      Zie in die zin arrest van 11 juli 2024, Hann-Invest e.a. (C‑554/21, C‑622/21 en C‑727/21, hierna: „arrest Hann-Invest”, EU:C:2024:594, punten 34‑36).
19      Arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 36).
20      Zowel artikel 47 van het Handvest als artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU heeft rechtstreekse werking, [arrest van 2 maart 2021, A.B. e.a. (Benoeming van de rechters bij de Sąd Najwyższy – Beroep) C‑824/18, EU:C:2021:153, punten 143‑145].
21      Zie naar analogie arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny (C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 51).
22      Zie arrest van 9 januari 2024, G. e.a. (Benoeming van rechters in de gewone rechterlijke instanties in Polen) (C‑181/21 en C‑269/21, EU:C:2024:1, punt 69).
23      Arresten van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 63), en 14 november 2024, S. (Wijziging van de samenstelling van de rechtsprekende formatie) (C‑197/23, EU:C:2024:956, punt 31).
24      Zie punten 28, 30 en 31 van deze conclusie.
25      Arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      Interne onafhankelijkheid, die aansluit bij het begrip onpartijdigheid, betreft het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding. Zie in die zin arrest van 21 januari 2020, Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, punt 61). In dat arrest heeft het Hof een verzoek om een prejudiciële beslissing van de Tribunal Económico-Administrativo Central (centraal gerecht in economische en bestuurszaken, Spanje) niet-ontvankelijk verklaard. Het Hof heeft met name geoordeeld dat bepaalde kenmerken van de procedure voor buitengewoon beroep bij de Sala Especial para la Unificación de Doctrina (bijzondere kamer voor harmonisatie van de rechtspraak) van de Tribunal Económico-Administrativo Central bijdragen tot twijfel of de laatstgenoemde de hoedanigheid van „derde” heeft ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen, gelet op de organische en functionele banden tussen die rechterlijke instantie en het Spaanse ministerie van Economische Zaken en Financiën.
27      Externe onafhankelijkheid houdt in dat de betrokken instantie haar taken volledig autonoom uitoefent, zonder enig hiërarchisch verband en zonder aan wie dan ook ondergeschikt te zijn of van waar dan ook bevelen of instructies te ontvangen. Zie in die zin arrest van 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak)
28      Arrest van 14 november 2024, S. (Wijziging van de samenstelling van de rechtsprekende formatie) (C‑197/23, EU:C:2024:956, punten 54 en 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29      Zie arrest van 6 maart 2025, D. K. (Onttrekking van zaken aan een rechter) (C‑647/21 en C‑648/21, EU:C:2025:143, punten 71‑74 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30      Arrest van 14 november 2024, S. (Wijziging van de samenstelling van de rechtsprekende formatie) (C‑197/23, EU:C:2024:956, punten 63 en 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 21 december 2023, Krajowa Rada Sądownictwa (Aanblijven van een rechter) (C‑718/21, EU:C:2023:1015, punten 47‑53), waarin uitvoerig wordt verwezen naar de rechtspraak van het EHRM inzake de rechtsstaat en schendingen van artikel 6, lid 1, EVRM in de Republiek Polen.
31      Arrest Hann-Invest, punten 55 en 59.
32      Zie bijvoorbeeld artikel 101, lid 1, van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland) van 23 mei 1949 (BGBl. blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij het Gesetz vom 19.12.2022 (wet van 19 december 2022) (BGBl. I blz. 2478), dat bepaalt dat „[a]an niemand [...] de toegang tot zijn bij de wet toegekende rechter [mag] worden ontnomen” (cursivering van mij). Zie ook Dero-Bugny, D., „Le principe du juge légal en droit de l’Union européenne”, Journal du droit européen, 2022, blz. 154.
33      Arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punten 264‑266 en 279 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Gelet op de verplichting die de lagere rechterlijke instanties op grond van OUG nr. 62/2024 hebben om in bepaalde gevallen rechtsvragen naar de ÎCCJ te verwijzen, ben ik van mening dat deze rechtspraak naar analogie relevant is. De procedure van OUG nr. 62/2024 lijkt erop te zijn gericht om in Roemenië op een specifiek rechtsgebied een uniforme praktijk te verzekeren en aldus bij te dragen tot de rechtszekerheid.
34      Het Hof heeft tevens gepreciseerd dat artikel 2 en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU niet in de weg staan aan een nationale regeling of praktijk volgens welke beslissingen van het grondwettelijk hof bindend zijn voor gewone rechters, mits het nationale recht garandeert dat dit grondwettelijk hof onafhankelijk is ten aanzien van met name de wetgevende en de uitvoerende macht, zoals die bepalingen vereisen [arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof) C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
35      Zie punt 48 van dat arrest.
36      Zie punt 80.
37      Hierin komen met name de beginselen van transparantie en rechtszekerheid tot uitdrukking.
38      Hierin komt het beginsel tot uitdrukking dat de procespartijen naar behoren moeten worden gehoord, oftewel het beginsel van hoor en wederhoor.
39      C‑204/21, EU:C:2023:442.
40      Ibidem, punten 276‑279.
41      Zie echter punten 15 en 48‑51 van deze conclusie.
42      Zie arrest van 19 november 2019, A. K. e.a. (Onafhankelijkheid van de tuchtkamer van de Sąd Najwyższy) (C‑585/18, C‑624/18 en C‑625/18, EU:C:2019:982, punt 123).
43      Zie de eerste, de tweede en de vierde reden waarom de verwijzende rechter het Hof een prejudiciële vraag heeft voorgelegd, die zijn uiteengezet in de punten 11‑15 en 17 van deze conclusie. Ik zal deze redenen gemakshalve samen behandelen.
44      De Procuror General al României (procureur-generaal van Roemenië) kan de ÎCCJ onder meer verzoeken om zich uit te spreken over rechtsvragen die tot uiteenlopende rechtspraak hebben geleid. De uitspraak van de ÎCCJ wordt uitsluitend in het belang van de wet gedaan en heeft geen gevolgen voor de betrokken rechterlijke beslissingen of de situatie van de partijen in die procedure.
45      En de rechtspraak van de ÎCCJ ter zake.
46      Zie artikel 520 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering.
47      Zie in die zin punt 33 van deze conclusie. Verschillende lidstaten hebben interne mechanismen ingevoerd voor prejudiciële verwijzingen naar hun hoogste rechterlijke instanties; deze mechanismen zijn bedoeld om belangrijke rechtsvragen op te helderen die in gedingen bij lagere rechterlijke instanties zijn opgeworpen. Zie bijvoorbeeld artikel 390 van de Kodeks postępowania cywilnego (Pools wetboek van burgerlijke rechtsvordering), dat bepaalt: „§ 1 Indien bij de behandeling van een beroep een rechtsvraag aan de orde komt die ernstige twijfel doet rijzen, kan de rechter de behandeling van de zaak schorsen en deze vraag ter beantwoording voorleggen aan de Sąd Najwyższy [(hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen)]. De Sąd Najwyższy is bevoegd om zelf kennis van de zaak te nemen of de vraag ter beantwoording voor te leggen aan een uitgebreide samenstelling van deze rechterlijke instantie. § 2. De uitspraak van de Sąd Najwyższy over de rechtsvraag is bindend voor de zaak.” Zie voor de officiële versie in het Pools: https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19640430296/U/D19640296Lj.pdf. Zie ook de artikelen 392‑395 van het Nederlandse wetboek van burgerlijke rechtsvordering; beschikbaar op https://www.rechtspraak.nl/SiteCollectionDocuments/dutch-code-of-civil-procedure-2025.pdf. De bij OUG nr. 62/2024 ingevoerde Roemeense procedure is echter in zoverre uniek dat zij in bepaalde gevallen een verplicht karakter heeft, waardoor de beoordelingsruimte van de lagere rechterlijke instanties wordt beperkt.
48      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.
49      Op soortgelijke wijze als de procedure die is vastgelegd in de artikelen 519 en 520 van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering.
50      Met name het vereiste dat er sprake moet zijn van „een rechtsvraag waarvan de oplossing bepalend is voor de inhoudelijke beslechting van de zaak”.
51      Doordat OUG nr. 62/2024 de bevoegdheid tot vaststelling van de feiten en tot toepassing van de abstracte beslissing van de ÎCCJ over een rechtsvraag op de feiten van de betrokken zaak bij de lagere rechterlijke instanties lijkt te laten, is „buitensporige centralisatie” van de rechtspraak onmogelijk. Zie de opmerkingen van de verwijzende rechter, die in punt 16 van deze conclusie zijn samengevat.
52      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.
53      Ik heb het woord „definitief” ingevoegd, dat niet is gebruikt in het arrest Hann-Invest, omdat ik van mening ben, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat de lagere rechterlijke instanties in Roemenië zich ook overeenkomstig OUG nr. 62/2024 tot de ÎCCJ kunnen wenden wanneer zij reeds over een zaak beraadslagen, aangezien de noodzaak van een dergelijke verwijzing pas tijdens die beraadslagingen aan het licht kan komen. Bovendien kan van de andere lagere rechterlijke instanties worden verlangd dat zij reeds aangevangen beraadslagingen opschorten wanneer een rechtsvraag naar de ÎCCJ is verwezen die relevant is voor een bij hen aanhangige procedure.
54      Zie punt 38 van deze conclusie. Een soortgelijke benadering is gekozen door het Comité van ministers van de Raad van Europa, dat heeft aanbevolen dat „de hiërarchie van de rechterlijke organisatie [...] geen afbreuk [mag] doen aan de individuele onafhankelijkheid” en dat „hogere rechterlijke instanties [...] aan rechters geen aanwijzingen [mogen] geven over de beslissing die zij in concrete zaken moeten geven, tenzij het om een prejudiciële beslissing gaat [...]” (cursivering van mij); Aanbeveling van het Comité van Ministers aan de lidstaten over rechters: onafhankelijkheid, bekwaamheid en verantwoordelijkheid (vastgesteld op 17 november 2010 door het Comité van Ministers tijdens de 1098e vergadering van de afgevaardigden van de ministers), CM/Rec(2010)12, punten 22 en 23.
55      Zie bijvoorbeeld artikel 163 van de Civilinio Proceso Kodekso
(Litouws wetboek van burgerlijke rechtsvordering), dat voorziet in de verplichte schorsing van een zaak door de rechter die een vraag over de grondwettigheid of de rechtmatigheid van een in een zaak toepasselijke rechtshandeling verwijst naar de Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
(grondwettelijk hof van de Republiek Litouwen) of de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas
(hoogste bestuursrechter van Litouwen), of die het Hof krachtens artikel 267 VWEU om een prejudiciële beslissing verzoekt. De verplichting tot schorsing geldt ook wanneer andere rechterlijke instanties dezelfde vraag reeds hebben verwezen;. beschikbaar op https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.162435/asr.
56      Zie punt 38 van deze conclusie.
57      Dat ook wel het „beginsel van tegenspraak” wordt genoemd.
58      Zie arrest Hann-Invest, punt 58.
59      Zie punt 38 van deze conclusie. Of aan deze drie voorwaarden is voldaan, moet door de verwijzende rechter worden geverifieerd.
60      Zie artikel 2, lid 3, OUG nr. 62/2024.
61      Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan hoe de procedure in werkelijkheid verloopt.
62      Zie punt 16 van deze conclusie.
63      Zie in die zin arrest van 15 juli 2021, Commissie/Polen (Tuchtregeling voor rechters) (C‑791/19, EU:C:2021:596, punt 59).
64      Zie punt 18 van deze conclusie.
65      Zie punt 33 van deze conclusie.
66      Zie in die zin arrest van 15 oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punt 32).
67      Arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters) (C‑204/21, EU:C:2023:442, punten 274 en 275), en advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 198).
68      Arrest van 15 oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punt 35).
69      Zie over het motiveringsvereiste waaraan die rechterlijke instantie moet voldoen wanneer zij het Hof géén vraag voorlegt, arrest van 15 oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punten 61‑65). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in de zaak Remling (C‑767/23, EU:C:2025:486, punten 62‑85). Zie over de aansprakelijkheid van lidstaten voor schade als gevolg van het feit dat een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet niet krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU een verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof heeft voorgelegd, en met name het belang van de motivering in dat verband, de conclusie van advocaat-generaal Ćapeta in de zaak Ferreira da Silva e Brito e.a. (C‑293/24, EU:C:2025:850).
70      Zie in die zin arrest van 15 oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punten 34 en 36). Zie ook arrest van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, punten 40‑51), waarin het Hof gedetailleerde criteria heeft vastgesteld om te beoordelen of een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, al dan niet gehouden is door de in artikel 267, derde alinea, VWEU neergelegde verplichting om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken. In dat arrest heeft het Hof zijn eerdere rechtspraak verduidelijkt en verfijnd, met name zijn beginselarrest van 6 oktober 1982, CILFIT/Ministerie van Volksgezondheid (283/81, EU:C:1982:335).
71      Deze mogelijkheid wordt hun geboden door artikel 267, tweede alinea, VWEU.
72      Zie in die zin arrest van 15 september 2005, Intermodal Transports (C‑495/03, EU:C:2005:552, punt 31).
73      Arrest van 22 februari 2022, RS (Gevolgen van de uitspraken van een grondwettelijk hof) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punt 74).
74      Arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 134 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75      Overeenkomstig artikel 521, lid 3, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering is elke beslissing die een rechtsvraag oplost, bindend vanaf de datum van bekendmaking van de beslissing.
76      In het arrest van 15 juli 1964, Costa (6/64, EU:C:1964:66), heeft het Hof erkend dat de giudice conciliatore di Milano (bemiddelingsrechter, Milaan, Italië) een nationale rechterlijke instantie was waarvan de beslissingen niet vatbaar waren voor hoger beroep en dat deze instantie derhalve verplicht was om vragen over de uitlegging van het Verdrag aan het Hof voor te leggen.
77      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.
78      Zie naar analogie arrest van 15 oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punt 32).
79      Zie naar analogie arrest van 22 juni 2010, Melki en Abdeli (C‑188/10 en C‑189/10, EU:C:2010:363, punt 52). Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.
80      Arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punten 128 en 129 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81      Zie naar analogie arrest van 15 oktober 2024, KUBERA (C‑144/23, EU:C:2024:881, punten 51‑53).
82      Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.
83      Arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punt 132 en aldaar aangehaalde rechtspraak).