62023CC0632
ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2025. március 27. (
1
)
C‑632/23. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Bolgár Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – Állami támogatások – Jogellenesnek és a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás – Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének második albekezdése – (EU) 2015/456 határozat – Erdőterületek cseréje során nyújtott állami támogatások – Visszatéríttetési kötelezettség – Tájékoztatási kötelezettség – A határidőn belül történő végrehajtás elmulasztása – Független szakértő kijelölése a visszatéríttetendő támogatás összegének meghatározása céljából – E szakértő függetlenségének hiánya”
I. Bevezetés
1.
Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének második albekezdése alapján benyújtott jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetével az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Bolgár Köztársaság – mivel az előírt határidőn belül nem hozta meg a Bolgár Köztársaság által az erdőterület‑cserékkel kapcsolatban végrehajtott állami támogatási programról szóló (EU) 2015/456 határozat (
2
) végrehajtásához szükséges valamennyi intézkedést – nem teljesítette az EUMSZ 288. cikk negyedik bekezdéséből, valamint e határozat 4–6. cikkéből eredő kötelezettségeit.
2.
Pontosabban a Bizottság azt rója fel a Bolgár Köztársaságnak, hogy a 2015/456 határozatról való értesítés időpontjától számított tizenkét hónapon belül, azaz 2015. szeptember 5. előtt nem hozta meg az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy egyrészt a 2007. január 1. és 2009. január 27. közötti időszakban az állami tulajdonú erdőterületek magántulajdonú erdőterületekre történő cseréje keretében a vállalkozások részére nyújtott, e határozattal jogellenesnek és a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított valamennyi állami támogatást visszatéríttesse, másrészt pedig, hogy eleget tegyen a Bizottsággal szemben fennálló tájékoztatási kötelezettségeinek.
3.
Keresetének alátámasztása érdekében a Bizottság három – egymást részben átfedő – kifogásra hivatkozik, amelyek közül az első a 2015/456 határozat előírt határidőn belüli végrehajtásának elmulasztásán, a második a szóban forgó támogatás visszatéríttetését illetően elért igen korlátozott eredményen, a harmadik pedig az e határozat végrehajtásának teljes lehetetlenségét alátámasztó körülmények hiányán alapul.
4.
A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány a Bizottság második kifogása első részének elemzésére összpontosít, amely lényegében a Bolgár Köztársasággal szemben felhozott három érv köré szerveződik, amelyek közül az első e tagállam arra vonatkozó, állítólagosan indokolatlan döntésén alapul, hogy a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdése alapján az elcserélt telkek piaci árának a visszatéríttetendő támogatás összegének meghatározása céljából történő megállapítása érdekében független szakértőt vesz igénybe, a második a kijelölt szakértő függetlenségének állítólagos hiányán, a harmadik pedig a lojális együttműködési kötelezettség azáltal történő állítólagos megsértésén, hogy nem közölték a Bizottsággal azt az információt, hogy a kijelölt szakértő közvállalkozás volt.
II. Jogi háttér
A.
A 659/1999/EK rendelet
5.
Az ügy tényállásának időpontjára tekintettel a jelen jogvitára továbbra is az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK rendelet (
3
) – amelynek helyébe az (EU) 2015/1589 rendelet (
4
) lépett – alkalmazandó.
6.
A 659/1999 rendelet (13) preambulumbekezdése a következőket mondta ki:
„mivel a közös piaccal össze nem egyeztethető jogellenes támogatás esetében helyre kell állítani a hatékony versenyt; mivel ebből a célból szükség van arra, hogy a támogatást, beleértve a kamatokat, késedelem nélkül visszatérítsék [helyesen: visszatéríttessék]; mivel indokolt, hogy a visszatérítésre [helyesen: visszatéríttetésre] a nemzeti jog eljárásai szerint kerüljön sor; mivel azoknak az eljárásoknak az alkalmazása nem akadályozhatja a hatékony verseny helyreállítását, azáltal hogy meghiúsítja a bizottsági határozat közvetlen és hatékony végrehajtását; mivel ennek az eredménynek az eléréséhez a tagállamoknak meg kell hozniuk minden olyan intézkedést, amely biztosítja a Bizottság határozatának hatékonyságát [helyesen: hatékony érvényesülését]”.
7.
E rendeletnek „A támogatás visszatérítése [helyesen: visszatéríttetése]” című 14. cikke a (3) bekezdésében a következőket írta elő:
„[A Bíróságnak] az [EUMSZ 278. cikk] értelmében hozott határozatának sérelme nélkül, a visszatérítést [helyesen: visszatéríttetést] késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárás keretében kell végrehajtani, feltéve hogy e rendelkezések lehetővé teszik a Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását. Ebből a célból és a nemzeti bíróságok előtt zajló eljárás esetén – [az uniós] jog sérelme nélkül – az érintett tagállamok meghozzák a jogrendszerük szerint rendelkezésre álló szükséges intézkedéseket, beleértve az átmeneti intézkedéseket is.”
8.
Az említett rendeletnek „A határozatok és ítéletek megsértése” című 23. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezett:
„Amennyiben az érintett tagállam nem tartja be a feltételt megállapító vagy elutasító határozatokat, különösen a 14. cikkben említett esetekben, a Bizottság az ügyet közvetlenül a Bíróság elé utalhatja [az EUMSZ 108. cikk] (2) bekezdésének megfelelően.”
B.
A 2015/456 határozat
9.
A 2015/456 határozat (44), (118)–(121), (146) és (172)–(177) preambulumbekezdése értelmében:
„(44)
A Bizottság továbbá az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtette előzetes véleményét arra vonatkozóan, hogy a vitatott csereügyletekből származó előnyt hogyan kell számszerűsíteni, amennyiben bebizonyosodik, hogy a cserék állami támogatást eredményeztek:
i.
az első, magántulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség;
ii.
a második, állami tulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség.
A csereügyletekben megjelenő állami támogatás összege így egyenlő lenne az i. értékével csökkentett ii. értékével.
A csereügylet tárgyát képező két telek hatósági ára közötti különbségből eredő, valamelyik fél által a másiknak fizetett bármilyen pénzügyi kompenzációt szintén figyelembe kell venni az ügyletben megjelenő esetleges állami támogatási elem kiszámításakor.
[…]
(118)
A bolgár hatóságok a tájékoztatási kérelmekre válaszul benyújtották a vizsgált időszak alatt végrehajtott valamennyi csereügylet tekintetében – mind a magántulajdonú, mind az állami tulajdonú erdőterületekre – kiszámított piaci árakat […].
(119)
A bolgár hatóságok ugyanakkor 2013. november 19‑i beadványukban […] jelezték, hogy az általuk benyújtott adatok megbízhatóságával kapcsolatban problémák merültek fel. Különösen a (44) preambulumbekezdésben szereplő képlet alkalmazásában a bolgár hatóságok tisztességes piaci árakat határoztak meg a csereügyletekben érintett 82 […] telek esetében. A fennmaradó telkek esetében a hatóságok a legnagyobb gondosság elve alapján határozták meg a piaci értékeket, jelezve, hogy azok nem feltétlenül tükrözik a tisztességes piaci értékeket. A fennmaradó érintett állami tulajdonú telkek esetében a bolgár hatóságok kifejtették, hogy az általuk piaci árakként megadott árak valójában különböző típusú erdészeti ügyletek árainak átlagai voltak. Ezért ezek nem szükségszerűen jelentenek tisztességes piaci értéket, mert nem egyeznek meg a teljesen hasonló ügyletek átlagos áraival.
(120)
Hasonlóan, a fennmaradó magántulajdonú telkek esetében, amelyek értékmegállapítását független szakértő még nem végezte el, a bolgár hatóságok jelezték, hogy egyes esetekben az adásvételi igazolásban megadott árak, amelyeket a hatóságok ezen telkek piaci értékének helyettesítése céljából használtak, az úgynevezett adóértékekhez vannak közel vagy azzal egyenlőek. A telkek adóértéke nem egyezik meg azok piaci értékével, hanem az ingatlanügyletek során fizetendő minimumárral egyenlő, azaz az érintett telek piaci értéke elvileg magasabb lenne.
(121)
A fentiek ellenére a bolgár hatóságok hangsúlyozták, hogy a piaci árakról általuk szolgáltatott adatok az általuk elérhető legpontosabb becslések, mert: i. Bulgáriában nincsenek külön szabályok az erdőbirtokok piaci árának értékmegállapítás segítségével történő meghatározására, ii. időigényes lenne az érintett telkek csereügylet időpontjában fennálló piaci árait egy szakértő értékelő segítségével megállapítani és iii. egy ilyen értékmegállapítás nagyon költséges lenne. A bolgár hatóságok továbbá azt állították, hogy a megadott árak mindenképpen közelebb vannak a tisztességes piaci árakhoz, mint a hatósági árakhoz.
[…]
(146)
A bolgár hatóságok jelezték, hogy a piaci árakra vonatkozóan általuk benyújtott adatok megbízhatóságával kapcsolatban problémák merültek fel […]. Ugyanakkor azt is jelezték, hogy a benyújtott információ a piaci árak legpontosabb becsléseit tartalmazza […]. A Bizottság ezen adatokat az érintett telkek valós (»tisztességes«) piaci értékének kellően megbízható becslésének tekinti.
[…]
(172)
A Bizottság jogilag nincs arra kötelezve, hogy a visszatérítendő támogatás pontos összegét megállapítsa, különösen, ha a szükséges adatok nem állnak ehhez rendelkezésére. Ehelyett elegendő, ha a Bizottság határozata tartalmazza azokat az információkat, amelyek segítségével a tagállamok túlságosan nagy nehézségek nélkül meghatározhatják a visszatérítendő összeget […]
(173)
[…] a Bizottság megítélése szerint a tagállamoknak a következő módszertant kell kiindulási pontként alkalmazni az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő összeegyeztethetetlen támogatás összegének meghatározása során:
i.
a magántulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség meghatározása; és
ii.
az állami tulajdonú erdőbirtok valós piaci ára és az alapárakról szóló rendelet rendelkezéseivel összhangban meghatározott hatósági ára közötti különbség meghatározása.
A csereügylet következtében nyújtott állami támogatás kezdeti összege az i. értékével csökkentett ii. értékével egyenlő.
A kezdeti összeget azokban az esetekben kell korrigálni, amikor a magasabb hatósági értékű állami tulajdonú földtelket alacsonyabb hatósági értékű magántulajdonú földtelekre cserélték el. A bolgár hatóságok szerint a kedvezményezettnek ezekben az esetekben kompenzációt kellett fizetnie az államnak a telkek értéke közötti különbség fedezésére. Következésképpen, a támogatás kezdeti összegét a kedvezményezett által a bolgár hatóságoknak fizetett kompenzáció összegével csökkenteni kell. A bolgár hatóságoknak ezt követően az eredményként kapott összeget a csereügylet eredményeként megszerzett előny elszámolása érdekében vissza kell fizettetniük a kedvezményezettel.
(174)
Az érintett telkek piaci árának meghatározása érdekében a földterület csere időpontjában érvényes értékének maradéktalanul tükröződnie kell. […]
(175)
A Bizottság megállapítja, hogy a csereügyletek során alkalmazott hatósági árak, valamint az ezen ügyletek által érintett valamennyi telek cserék időpontjában érvényes piaci ára már a bolgár hatóságok birtokában vannak […], ezért a bolgár hatóságoknak nem okozhat túlságosan nagy nehézséget a visszatérítendő összegeknek a (173) preambulumbekezdésben leírt módszertan alapján […] történő megállapítása.
(176)
Olyan esetekben azonban, amikor a bolgár hatóságok számára jogos aggodalmakat vethet fel, hogy ezt a módszertant nem lehet alkalmazni vagy alkalmazása olyan összeget eredményez, amely nem tükrözi megfelelően a kedvezményezett által kapott állami támogatást, a hatóságok dönthetnek úgy, hogy az elcserélt telkek ügylet idején érvényes piaci árainak megállapításához független, az értékmegállapítás elvégzésére megfelelő képzettséggel rendelkező és nyílt közbeszerzési eljárás[…] keretében kiválasztott szakértőt vesznek igénybe. A szakértő kiválasztására vonatkozó eljárás elfogadásakor tiszteletben kell tartani az átláthatóság és az egyenlő bánásmód elvét, még abban az esetben is, ha a szerződés értéke nem haladja meg uniós közbeszerzési irányelvekben szereplő küszöbértékeket. A pályázati eljárásnak különösen az alábbi feltételeket kell teljesítenie: i. megfelelően meg lett hirdetve; ii. előre ismert objektív kiválasztási kritériumokon alapul; és iii. tartalmazza azt az információt, hogy az előzetes kiválasztási szakaszt követően a végső döntést a bizottsági szolgálatok képviselőinek részvételével hozzák meg. Ezen kivételes esetekben a bolgár hatóságoknak: i. közölniük kell az érintett telket (telkeket); ii. közölniük kell a független szakértői értékelés adott esetben való szükségességének indoklását; valamint iii. javaslatot kell benyújtaniuk a Bizottságnak a (közbeszerzési pályázat keretében kiválasztott) független szakértőre vonatkozóan, amelyet a Bizottságnak és a Bolgár Köztársaságnak is jóvá kell hagynia.
(177)
Végül, mivel a visszatérítés célja a csereügylet végrehajtásának időpontját megelőző állapot visszaállítása, a Bizottság úgy véli, hogy a kereskedelmi céllal nem hasznosított erdőterületekkel kapcsolatos csereügyletek kivételes természetére figyelemmel, a Bolgár Köztársaság eleget tenne a jogellenesen nyújtott támogatás visszatéríttetésével kapcsolatos kötelezettségének azzal, hogy az érintett telkek visszacserélésével semmissé teszi a vitatott csereügyleteket. […]”
10.
E határozat rendelkező részének 1. és 4–6. cikke a következőképpen szól:
„1. cikk
A Bolgár Köztársaság által a vállalkozásoknak 2007. január 1. és 2009. január 27. között, az állami tulajdonú erdőterületek magántulajdonú erdőterületekre történő cseréjét lebonyolító ügyletek keretében, [az EUMSZ] 108. [cikk] (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen nyújtott állami támogatások összeegyeztethetetlenek a belső piaccal.
[…]
4. cikk
(1)   A Bolgár Köztársaság visszafizetteti a kedvezményezettekkel az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott összeegyeztethetetlen állami támogatásokat.
(2)   Az (1) bekezdéstől eltérve, az összeegyeztethetetlen támogatásokat a csereügyletek semmissé tételével lehet visszatéríteni azokban az esetekben, amikor a csereügylet által érintett állami tulajdonú és magántulajdonú erdőterületeken nem hajtottak végre lényegi módosításokat a csereügylet időpontja óta.
[…]
5. cikk
(1)   Az 1. cikkben említett program keretében nyújtott támogatást azonnal és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(2)   A Bolgár Köztársaság biztosítja e határozatnak az arról szóló értesítéstől számított tizenkét hónapon belül történő, teljes körű végrehajtását.
6. cikk
[…]
(3) E határozat közlésétől számított tizenkét hónapon belül a Bolgár Köztársaság benyújtja a Bizottság számára az azt bizonyító dokumentumokat, hogy az érintett kedvezményezettek a támogatást teljes mértékben visszatérítették.
(4) A Bolgár Köztársaság az 1. cikkben említett csereügyletek keretében nyújtott támogatás visszafizetésének megtörténtéig kéthavonta benyújtott jelentések formájában folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedések előrehaladásáról. A Bizottság kérésére a Bolgár Köztársaság haladéktalanul benyújtja a Bizottság részére az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekre vonatkozó információkat. A Bolgár Köztársaság továbbá részletes adatokat szolgáltat azokról a támogatási összegekről és kamatokról, amelyeket a kedvezményezett már visszafizetett.”
III. A jogvita háttere és a pert megelőző eljárás
A.
Ténybeli háttér
11.
A Bolgár Köztársaság erdőterületeit 1947‑ben államosították. 2000 után a Bolgár Köztársaság megkezdte ezeknek a korábbi magántulajdonosok részére történő visszajuttatását. A Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, hogy az erdőkről szóló törvény (
5
)2002. február 22‑én hatályba lépett módosítása lehetővé tette a privatizált erdőterületeknek az állami erdőalapból származó állami erdőterületekre való cseréjét. Az elcserélt területek árát a 2003. november 18‑án hatályba lépett bolgár szabályozásban (
6
) meghatározott kritériumok alapján határozták meg.
12.
Mivel 2009. január 27‑én az erdőterületek cseréjére vonatkozó tilalom lépett hatályba, a vitatott csereügyletek vizsgált időszaka 2007. január 1‑jétől (azaz a Bolgár Köztársaság Unióhoz történő csatlakozásának időpontjától) 2009. január 27‑ig terjedt. (
7
)
13.
Egy 2008‑ban benyújtott, a területcserékhez kapcsolódó jogellenes állami támogatásra vonatkozó panaszt követően a Bizottság 2011. június 29‑i levelében tájékoztatta a Bolgár Köztársaságot azon döntéséről, hogy megindítja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást a vitatott csereügyletekre vonatkozóan.
14.
A 2015/456 határozatban a Bizottság megállapította, hogy a Bolgár Köztársaság – mivel a vállalkozásoknak 2007. január 1. és 2009. január 27. között, az állami tulajdonú erdőterületek legalább két telkének magántulajdonú erdőterületekre történő cseréje keretében jogellenes és a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatást nyújtott, ami összesen 132 csereügyletet érintett – nem teljesítette az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdéséből eredő kötelezettségét.
15.
E tekintetben a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a Bolgár Köztársaság által a vizsgált időszakban végrehajtott csereügyletek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülnek, amennyiben az ilyen cserében részt vevő személyek az e rendelkezés értelmében vett vállalkozások, és hogy az e tagállam erdőterületeinek értéke nem tükrözi a piaci értéket, (
8
) feltéve hogy nem az 1407/2013 rendelet (
9
) értelmében vett de minimis támogatásokról volt szó.
16.
2014. november 5‑én a Bolgár Köztársaság úgy döntött, hogy nem indít megsemmisítés iránti keresetet a 2015/456 határozat ellen.
B.
A pert megelőző eljárás
17.
A 2015/456 határozat elfogadását követően a bolgár hatóságok és a Bizottság szolgálatai terjedelmes levelezést folytattak e határozat végrehajtása tárgyában. A jelen – célzott – indítvány szempontjából az alábbi ismertetés kizárólag a független szakértő kijelölésével kapcsolatos levelezésre vonatkozik.
18.
2014. október 7‑én a Bizottság szolgálataival a 2015/456 határozat elfogadását követően tartott első találkozójukon a bolgár hatóságok arról tájékoztatták ezen intézményt, hogy úgy döntöttek, hogy visszatéríttetik az összeegyeztethetetlen támogatást, azonban ennek során nem élnek a 2015/456 határozat rendelkező része 4. cikkének (2) bekezdésében és (177) preambulumbekezdésében előírt lehetőséggel, vagyis a csereügyletek semmissé tételével azokban az esetekben, amikor az ügylet által érintett erdőterületeken nem hajtottak végre lényegi módosításokat az ügylet időpontja óta. Ezzel szemben kötelezettséget vállaltak a támogatás visszatéríttetésére minden olyan esetben, amikor annak összege meghaladta a de minimis felső határt. E célból a bolgár hatóságok jelezték, hogy e határozat (176) preambulumbekezdésének megfelelően független szakértő igénybevételével fogják megállapítani az elcserélt területek piaci árát. E találkozó során a Bizottság nem ellenezte a bolgár hatóságok azon döntését, hogy ilyen független szakértőhöz fordulnak.
19.
2014. október 17‑i elektronikus levelükben a bolgár hatóságok az erdőterületek cseréjére irányuló 78 olyan ügyletet azonosító listát küldtek a Bizottságnak, amelyek a de minimis szabályok hatálya alá tartoztak.
20.
2014. október 22‑i elektronikus levelükben a Bizottság szolgálatai arról tájékoztatták a bolgár hatóságokat, hogy e listát „megfelelően állították össze”.
21.
2014. november 26‑án a Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti miniszter) jóváhagyta azon csereügyletek listáját, amelyek meghaladták a de minimis felső határt, és amelyek esetében szükség volt az erdőterületi telkek csere végrehajtásakor érvényes piaci árainak független szakértő általi megállapítására.
22.
A független szakértő kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárásra 2014 és 2017 között került sor, amely időszak során több pályázati eljárást írtak ki, mivel bizonyos eljárási nehézségek megakadályozták, hogy az első pályázati eljárások eredményre vezessenek. (
10
)
23.
2017. október 16‑i levelükben a bolgár hatóságok tájékoztatták a Bizottságot az utolsó közbeszerzési eljárás eredményéről, jelezve, hogy a kiválasztott szakértő az Agrolesproekt EOOD társaság volt, és hogy e társaság a szerződést két, a bulgáriai független értékelők kamarája által nyilvántartásba vett és az erdőterületi telkek értékelésére jogosult, képzett szakértő bevonásával fogja teljesíteni. Ezenkívül e levél jelezte, hogy az ajánlattevőkkel szemben a közbeszerzési dokumentációban előírt követelményeknek megfelelően a két értékelőt illetően nyilatkozatot tettek, amely többek között egyértelművé tette, hogy azok nem vettek részt a 2015/456 határozat tárgyát képező, 2007. január 1. és 2009. január 27. közötti időszakra vonatkozóan készített értékelő jelentéseket jóváhagyó bizottságokban. (
11
) Az említett levél semmilyen információt nem tartalmazott az Agrolesproekt tulajdonosi szerkezetéről, és különösen arról, hogy az Agrolesproekt 100%‑ban a bolgár állam tulajdonában állt.
24.
2017. október 26‑i levelében a Bizottság tájékoztatta a Bolgár Köztársaságot egyrészt arról, hogy tudomásul vette az Agrolesproekt kiválasztását, valamint azt, hogy a szerződést a két szakértő fogja teljesíteni, másrészt pedig arról, hogy a rendelkezésre álló információk alapján a javasolt kiválasztás megfelel az ahhoz szükséges kritériumoknak, hogy olyan, független és megfelelő képzettséggel rendelkező szakértőket vehessenek igénybe, akik korábban nem vettek részt a 2015/456 határozat tárgyát képező csereügyletekben. Ezt követően felhívta a bolgár hatóságokat, hogy nyújtsák be az értékelő jelentéseket, amint a szakértők elkészítették azokat.
25.
2017. november 7‑én a bolgár hatóságok és az Agrolesproekt az elcserélt földterületek piaci árának kiszámítására irányuló szolgáltatás nyújtására vonatkozó szerződést írtak alá.
26.
2018. június 8‑i levelében a Bolgár Köztársaság a 2017. október 26‑i levélre válaszul arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy az Agrolesproekt jelentést készített az elvégzett munkákról, amelyet átadtak az ajánlatkérő szervnek, amely azt az erdészeti végrehajtó ügynökség szakértői tanácsa általi értékelést követően jóváhagyta, amely értékelés egyhangúlag megállapította, hogy az értékelő jelentéseket a közbeszerzés műszaki leírásának és az ajánlattételhez szükséges dokumentációban előírt módszertannak megfelelően készítették el.
27.
2018. június 29‑i levelében a Bizottság tájékoztatást kért a Bolgár Köztársaságtól az erdőterületi ingatlanok értékelésére vonatkozó feladat teljesítéséről.
28.
2018. szeptember 4‑i levelükben a bolgár hatóságok benyújtották az elcserélt földterületek piaci árának megállapításáról szóló jelentéseiket. E jelentések alapján a 2015/456 határozat által érintett 132 csereügyletből 103 esetében pozitív támogatási összeget állapítottak meg. (
12
)
29.
A Bizottság a 2018. szeptember 4‑i levélre válaszul 2018. október 22‑i levelében tájékoztatta a bolgár hatóságokat, hogy tudomásul vette a benyújtott információkat, és megerősítette azt a következtetést, hogy a(z összesen 132 ügyletből) 103 csereügyletben részt vevő kedvezményezettek tekintetében gazdasági előnyt azonosítottak.
30.
2018 novemberében a Bizottság szerint a bolgár hatóságok jelezték, hogy a visszatéríttetendő összegek körülbelül 40 millió eurót tesznek ki.
31.
2020 folyamán a Bizottsághoz panasz érkezett, amelyben azt állították, hogy a visszatéríttetendő összeg meghaladja az 500 millió eurót, és kétségeket fogalmaztak meg az e hatóságok által a támogatás kiszámításának a visszatéríttetés keretében alkalmazott módszerét illetően.
32.
2020. május 15‑i levelében a Bizottság e kétségekre tekintettel egy sor pontosítást kért a Bolgár Köztársaságtól az Agrolesproekt tevékenységeire, különösen tulajdonosi szerkezetére, a szakértő függetlenségével kapcsolatos kritériumnak a közbeszerzési eljárás keretében történő alkalmazására, valamint az Agrolesproekt által igénybe vett két szakértő díjazására vonatkozóan. (
13
)
33.
2020. július 10‑i levelében a Bolgár Köztársaság azt válaszolta, hogy az Agrolesproekt a bolgár állam 100%‑os tulajdonában álló társaság, amelynek fő tevékenysége az erdészethez és erdőgazdálkodáshoz kapcsolódó szolgáltatások nyújtása, és hogy az irányítási feladatokat a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti miniszter látja el.
34.
2020. szeptember 22‑i levelében a Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy a bolgár hatóságok által szolgáltatott információk nem teszik lehetővé a visszatéríttetési határozat teljes körű végrehajtásával kapcsolatban kifejezett komoly kétségek eloszlatását, (
14
) felkérte e hatóságokat, hogy vizsgálják felül az Agrolesproekt által készített valamennyi egyedi értékelő jelentést a piaci árak helyes módszer szerinti meghatározása érdekében, és haladéktalanul számítsák ki a visszatéríttetendő állami támogatás helyes összegeit.
35.
2020. november 2‑i levelükben az említett hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy az érintettek a kibocsátott visszafizetési felszólításokkal szemben számos keresetet nyújtottak be a nemzeti bíróságokhoz, valamint arról, hogy nincs olyan jogi vagy jogalkotási mechanizmus, amely lehetővé tenné a folyamatban lévő bírósági eljárások újraindítását vagy lezárását.
36.
2021. április 19‑i levelében a Bizottság jelezte ugyanezen hatóságoknak, hogy az a tény, hogy az Agrolesproekt a 2006/111/EK irányelv (
15
) 2. cikkének b) pontja értelmében vett „közvállalkozás”, megakadályozza e vállalkozást abban, hogy elvégezze az elcserélt telkek ügylet időpontjában fennálló piaci árának megállapítását. Következésképpen a Bizottság szerint az Agrolesproekt által benyújtott szakértői jelentés, amelyre a bolgár hatóságok az állami támogatás visszatéríttetését elrendelő határozat végrehajtása érdekében hozott intézkedéseket alapították, nem volt megbízható a 2015/456 határozat végrehajtása szempontjából. A Bizottság ezért felkérte e hatóságokat, hogy vizsgálják meg annak lehetőségét, hogy az említett határozat (176) preambulumbekezdésével összhangban független szakértő kijelölésére irányuló új közbeszerzési eljárást indítsanak. (
16
)
37.
2021. május 11‑i levelükben az említett hatóságok válaszoltak e levélre, védték az Agrolesproekt szakértőként történő kiválasztását, és hangsúlyozták többek között azt, hogy e kiválasztásra az említett határozat (176) preambulumbekezdésének megfelelően kellően átlátható, versenyalapú, nyílt és feltételmentes nyilvános eljárás útján, a legalacsonyabb ajánlat szempontja alapján került sor. Ezenkívül jelezték, hogy e vállalkozás a tevékenységeihez nem részesül finanszírozásban az állami költségvetésből, az önkormányzatoktól vagy más, források fölött rendelkezésre jogosult közigazgatási szervektől, hanem a bevételei a fő tevékenységéből származnak, vagyis abból, hogy a Zakon za obshtestvenite porachki (közbeszerzési törvény) (
17
) szerinti nyílt eljárásokban való részvételt követően kötött szerződések keretében erdőterveket és erdőleltárakat készít. Végezetül, számos, a visszatérítendő támogatás összegének vitatására irányuló eljárás van folyamatban a nemzeti bíróságok előtt, és egyes ilyen eljárásokban igazságügyi szakértők az említett vállalkozás által megállapított árhoz hasonló vagy annál alacsonyabb piaci árat határoztak meg.
38.
2022. június 20‑i levelével a Bizottság kiegészítő információkat kért az Agrolesproekt függetlenségével kapcsolatban. A Bizottság hangsúlyozta, hogy a következő információknak átláthatónak kell lenniük: a) a vállalkozás fő tevékenysége, a kínált szolgáltatások és a főbb ügyfelek listája; b) a vállalkozás üzletpolitikája és döntéshozatali eljárásai; c) a vállalkozás tevékenységét ellenőrző vagy befolyásoló egyéb szervezetek vagy érdekelt szervezetek; és d) a részletes bevételi források és az állami finanszírozásnak vagy az állam által odaítélt szerződéseknek az említett vállalkozás forgalmán belüli aránya, valamint a 2017 és 2021 közötti időszakra vonatkozó hitelesített beszámolók.
39.
2022. július 12‑i levelében a Bolgár Köztársaság megismételte a 2021. május 11‑i levelében megfogalmazott észrevételeket, jelezve ugyanakkor, hogy az összesen 102 olyan ügyből, amelyben állami támogatás nyújtását azonosították, addig 66 bírósági eljárás indult e támogatás visszatérítésével összefüggésben, és a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária) tíz ügyben megsemmisítette a vitatott visszafizetési felszólításokat. A bolgár hatóságok pontosították, hogy 21 visszafizetési felszólítást küldtek, amelyek közül tíz kifizetésre került sor, öt pedig a csereügylet törléséhez vezetett.
40.
Egy ilyen, a területcsere keretében nyújtott támogatás visszafizetésére való felszólítás ellen benyújtott kereset keretében az Administrativen sad Varna (várnai közigazgatási bíróság, Bulgária) az EUMSZ 107. cikk értelmében vett „vállalkozás” fogalmának értelmezésére, valamint az elcserélt területek piaci ára kiszámításának módszereire vonatkozó kérdéseket terjesztett a Bíróság elé. (
18
)
41.
E körülményekre tekintettel a Bizottság úgy döntött, hogy benyújtja a jelen keresetet.
IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
42.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Bolgár Köztársaság – mivel az előírt határidőn belül nem hozta meg a 2015/456 határozattal jogellenesnek és a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított állami támogatások kedvezményezettektől való visszatéríttetéséhez szükséges valamennyi intézkedést – nem teljesítette az EUMSZ 288. cikk negyedik bekezdéséből és e határozat 4–6. cikkéből eredő kötelezettségeit, valamint kéri e tagállamnak a költségek viselésére való kötelezését.
43.
A Bolgár Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság a keresetet teljes egészében utasítsa el mint megalapozatlant, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
44.
A Bíróság a 2025. január 8‑án tartott tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszait.
V. Elemzés
45.
Keresetének alátámasztása érdekében a Bizottság három – egymást részben átfedő – kifogásra hivatkozik, amelyek közül az első a 2015/456 határozat előírt határidőn belüli végrehajtásának elmulasztásán, a második az érintett támogatás visszatéríttetését illetően elért igen korlátozott eredményen, a harmadik pedig az e határozat végrehajtásának teljes lehetetlenségét alátámasztó körülmények hiányán alapul.
46.
A második kifogás két részből áll, amelyek arra a két fő okra vonatkoznak, amelyek a Bizottság szerint megakadályozták a 2015/456 határozat hatékony végrehajtását, vagyis egyrészt a visszatéríttetendő támogatás összegének meghatározásával megbízott olyan szakértő indokolatlan kijelölésére, amely nem felelt meg az e határozat (176) preambulumbekezdésében előírt függetlenségi követelményeknek, másrészt pedig arra, hogy e szakértő téves számítási módszert alkalmazott, amely nem tükrözte a tényleges piaci árat.
47.
A Bíróság kérésének megfelelően a jelen indítvány a második kifogás első részére összpontosít, (
19
) amely lényegében a Bizottság által felhozott három érv köré szerveződik, amelyek közül az első a Bolgár Köztársaság azon, állítólag indokolatlan döntésén alapul, hogy független szakértőt vesz igénybe (B), a második a kijelölt szakértő függetlenségének állítólagos hiányán (C), a harmadik pedig a lojális együttműködési kötelezettség abból adódó állítólagos megsértésén, hogy nem közölték a Bizottsággal azt az információt, hogy a kijelölt szakértő közvállalkozás volt (D). (
20
) Mindazonáltal e különböző érvek jobb körülhatárolása érdekében hasznosnak tartom röviden felidézni a jogellenesnek nyilvánított állami támogatás visszatéríttetésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos elveket (A).
A.
A jogellenes támogatás visszatéríttetésére vonatkozó kötelezettségről
48.
Mindenekelőtt, amint azt a Bíróság többször kimondta, a jogellenes támogatás visszatéríttetés útján történő megszüntetése a jogellenesség megállapításának logikus következménye. Az a tagállam, amely jogellenes támogatások visszatéríttetésére kötelező határozat címzettje, következésképpen az EUMSZ 288. cikk értelmében köteles minden intézkedést megtenni, hogy biztosítsa e határozat végrehajtását. E tagállamnak az esedékes összegek tényleges visszatérítését kell elérnie, a jogellenes támogatással okozott versenyelőny miatti versenytorzulás megszüntetése érdekében. (
21
)
49.
Továbbá a 2015/456 határozat elfogadásának időpontjában alkalmazandó 659/1999 rendelet 14. cikkének (3) bekezdése (
22
) értelmében a bizottsági határozat által jogellenesnek és a belső piaccal összeegyeztethetetlennek minősített támogatás visszatéríttetését – amint az e rendelet (13) preambulumbekezdéséből is kitűnik – „késedelem nélkül és az érintett tagállam nemzeti joga szerinti eljárás keretében” kell végrehajtani, feltéve hogy e rendelkezések lehetővé teszik a Bizottság határozatának azonnali és hatékony végrehajtását, amely feltétel a tényleges érvényesülés elvének követelményeit tükrözi. (
23
)
50.
Így a visszatéríttetésnek haladéktalanul, pontosabban az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott, az állami támogatás visszatéríttetését elrendelő bizottsági határozatban megállapított határidőn, vagy adott esetben a Bizottság által később meghatározott határidőn belül meg kell történnie. A késedelmes – az előírt határidők lejártát követő – visszatéríttetés nem felel meg az EUM‑Szerződés követelményeinek. (
24
)
51.
Végül, e tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint azon esetek kivételével, amikor a visszatéríttetést elrendelő határozatot az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítették, a kötelezettségszegés megállapítása iránt a Bizottság által az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése alapján benyújtott keresettel szembeni védekezésként a tagállam egyedül a szóban forgó határozat megfelelő végrehajtásának teljes lehetetlenségére alapított jogalapra hivatkozhat. (
25
) Ezt a helyzetet azonban megszorítóan kell elemezni. A végrehajtás teljes lehetetlenségével kapcsolatos feltétel ugyanis nem teljesül, ha az alperes tagállam arra szorítkozik, hogy azokról a belső jogi, politikai vagy gyakorlati nehézségekről tájékoztatja a Bizottságot, amelyeket a határozat végrehajtása előidéz, anélkül hogy a támogatások visszatéríttetése érdekében az érintett társaságokkal szemben ténylegesen eljárna, és a Bizottságnak e határozat végrehajtásának olyan alternatív módozatait javasolná, amelyek e nehézségek legyőzését lehetővé tennék. (
26
)
52.
Ezen elvek fényében kell megvizsgálni a jelen kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet annak ellenőrzése érdekében, hogy egyrészt a Bolgár Köztársaság megfelelően biztosította‑e a támogatásnak a 2015/456 határozatban előírt határidőn belül történő visszatéríttetését (első és második kifogás), másrészt pedig nemleges válasz esetén, hogy e tagállam jogszerűen hivatkozhat‑e olyan indokokra, amelyek e határozat végrehajtásának teljes lehetetlenségét jelentik (harmadik kifogás). (
27
)
B.
A független szakértő igénybevételére vonatkozó döntésről
53.
A második kifogás első része keretében kifejtett első érvével a Bizottság azt rója fel a Bolgár Köztársaságnak, hogy úgy döntött, hogy független szakértőt vesz igénybe az elcserélt telkek piaci árának a visszatéríttetendő állami támogatás összegének meghatározása céljából történő megállapítása érdekében, miközben – amint az a 2015/456 határozat (146) és (175) preambulumbekezdéséből kitűnik – e határozat elfogadásának időpontjában a bolgár hatóságok már rendelkeztek többek között az ügyletekkel érintett valamennyi telek cseréjekor fennálló piaci árakkal. A Bizottság szerint e körülménynek meg kellett volna könnyítenie a visszatéríttetendő támogatás pontos összegének az említett határozat (173) preambulumbekezdésében leírt módszertan tiszteletben tartásával történő meghatározását, anélkül hogy szakértőt kellett volna kijelölni. Ugyanezen határozat (176) preambulumbekezdésének megfelelően a független szakértő igénybevételének lehetősége ugyanis csak arra az esetre volt előirányozva, ha a határozat (173) preambulumbekezdésében leírt módszertant nem lehet alkalmazni, vagy alkalmazása olyan összeget eredményezne, amely nem tükrözi megfelelően a kedvezményezett által kapott támogatás összegét. Márpedig a Bizottság szerint a jelen ügyben a független szakértő igénybevételét igazoló e két indok egyike sem állt fenn. Következésképpen a bolgár hatóságok azon döntése, hogy független szakértő igénybevételével a 2015/456 határozatban szereplő 132 csereügylet mindegyike tekintetében újraszámolják a piaci árakat, további jelentős késedelmet eredményezett, és indokolatlanul bonyolította a visszatéríttetési folyamatot.
54.
A Bolgár Köztársaság azt válaszolja, hogy a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdésének alkalmazási feltételei teljesültek, mivel az e határozat elfogadása keretében a támogatás megállapításához használt piaci értékek nem feltétlenül tükrözték az érintett erdőterületi telkek tisztességes piaci értékét. A bolgár hatóságok ugyanis – amint azt az említett határozat (119) preambulumbekezdésében maga a Bizottság is elismerte – már a közigazgatási szakaszban jelezték, hogy a benyújtott adatok megbízhatóságával kapcsolatban „problémák” merültek fel, mivel ezen értékeket többek között nem megbízható adóügyi becslések alapján határozták meg.
55.
A következő okokból úgy vélem, hogy a Bizottság nem róhatja fel a Bolgár Köztársaságnak, hogy független szakértőt vett igénybe.
56.
Elsősorban emlékeztetek arra, hogy a számítási módszer független szakértői vélemény alapján történő meghatározásának lehetőségéről kifejezetten maga a 2015/456 határozat rendelkezett. E határozat (176) preambulumbekezdése ugyanis a független szakértő igénybevételét „[o]lyan esetekben […] [irányozza elő], amikor a bolgár hatóságok számára jogos aggodalmakat vethet fel, hogy [a (173) preambulumbekezdésben leírt] módszertant nem lehet alkalmazni vagy alkalmazása olyan összeget eredményez, amely nem tükrözi megfelelően a kedvezményezett által kapott állami támogatást”. (
28
) Márpedig az a körülmény, hogy erről a lehetőségről e határozat kifejezetten rendelkezik, szükségképpen azt jelenti, hogy a Bizottság tudatában volt annak, hogy az említett határozat elfogadásának időpontjában fennállt annak a lehetősége, hogy a támogatás visszatéríttetésére nem kerülhet sor szinte automatikusan, a földterületeknek a közigazgatási eljárás során közölt piaci árai alapján. Egyébiránt a Bizottság írásbeli észrevételeiben elismerte, hogy a gyakorlatban valamely földterület piaci értékének meghatározása bizonyos nehézségeket okozhat, amelyek a hasonló ügyletek alacsony száma miatt fokozódhatnak, valamint, hogy eleve több lehetséges módszer létezik valamely földterület piaci értékének meghatározására.
57.
Másodsorban, az erdőterületi telkek bolgár hatóságok által benyújtott piaci árai megbízhatóságának hiányát e hatóságok megfelelően jelezték, mégpedig jóval a 2015/456 határozat elfogadása előtt, már a közigazgatási szakaszban, a 2013. november 19‑i észrevételeikben, valamint egy információkérést követően a 2014. január 21‑i elektronikus levélben megküldött táblázat formájában. Ezt a Bizottság e határozat (119) preambulumbekezdésében kifejezetten megállapította. Amint azt a Bolgár Köztársaság írásbeli észrevételeiben kifejtette, a megbízhatóság e hiánya többek között annak volt betudható, hogy az erdőterületeken található telkek korlátozott piacán nem volt elegendő számú hasonló ügylet, valamint annak a nemzeti sajátosságnak, hogy a bolgár hatóságok által igénybe vett közjegyzői okiratok nagy része az ingatlanok adóügyi értékelését tükrözte, amely nem felelt meg kellőképpen a tényleges piaci árnak. A megállapított nehézségeken kívül, amint az az említett határozat (121) preambulumbekezdéséből kitűnik, a bolgár hatóságok hangsúlyozták, hogy a piaci árakról általuk szolgáltatott adatok „az általuk elérhető legpontosabb becslések”, (
29
) figyelemmel arra, hogy „i. Bulgáriában nincsenek külön szabályok az erdőbirtokok piaci árának értékmegállapítás segítségével történő meghatározására, ii. időigényes lenne az érintett telkek csereügylet időpontjában fennálló piaci árait egy szakértő értékelő segítségével megállapítani és iii. egy ilyen értékmegállapítás nagyon költséges lenne”. Következésképpen a Bizottság nem hagyhatta figyelmen kívül azt, hogy a közölt árak „becsléseknek” minősülnek, és nem állíthatta kétségtelenül, hogy e hatóságok ugyanezen határozat elfogadásának időpontjában minden ahhoz szükséges adattal rendelkeztek, hogy meghatározhassák a támogatás visszatéríttetésének összegét.
58.
Harmadsorban, a fentiekre tekintettel megjegyzem, hogy a szakirányú végzettséggel rendelkező független szakértő igénybevétele megengedett és szükséges is volt a Bolgár Köztársaság által a Bizottsággal eredetileg közölt adatok megbízhatatlanságának orvoslása érdekében. Amint arra ugyanis e tagállam rámutat, a földterületek piaci árainak pontos meghatározása nélkül lehetetlen lett volna a Bizottság által a 2015/456 határozat (173) preambulumbekezdésében hivatkozott módszertan megfelelő alkalmazása, mivel a földterület piaci ára szerves részét képezte az e preambulumbekezdésben szereplő matematikai egyenletnek.
59.
Negyedsorban és utoljára úgy tűnik, hogy a Bizottság eredeti megközelítése is ennek az értelmezésnek felelt meg. Ugyanis, amint azt ezen intézmény a tárgyaláson megerősítette, a 2014. október 7‑i találkozón, vagyis a 2015/456 határozat meghozatalát követően a bolgár hatóságokkal tartott első találkozón a Bizottság elfogadta e hatóságok azon döntését, hogy szakértőt vesznek igénybe. (
30
) Márpedig e döntés elfogadásával a Bizottság hallgatólagosan elismerte az abból eredő gyakorlati következményeket is. A Bizottságnak ugyanis teljes mértékben tudatában kellett lennie annak, hogy ez a döntés szükségképpen a támogatás visszatéríttetésére irányuló eljárás lelassulásához vezet, többek között amiatt, hogy a szakértőt e határozat (176) preambulumbekezdésének megfelelően közbeszerzési eljárás útján kellett kijelölni. Márpedig, ha a Bizottság úgy ítélte meg, hogy nem volt ok az e preambulumbekezdésben foglalt módszertan alkalmazására, azt kezdettől fogva – különösen a fent említett első találkozón – elleneznie kellett volna, nem pedig tíz évvel később, egy kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset keretében. Egyébiránt, amint az a jelen indítvány 18–29. pontjából kitűnik, a Bolgár Köztársaság által a 2015/456 határozat elfogadása és a független szakértői jelentés benyújtása között hozott valamennyi intézkedést a Bizottság szolgálataival egyeztetve hozták meg, amelyek – legalábbis írásban – soha nem fogalmaztak meg kifogásokat az e szakértő igénybevételére vonatkozó eredeti döntést illetően. Amint ugyanis a jelen indítvány 29. pontjából kitűnik, a Bizottság még az említett szakértő által végzett munka és a mind a 132 csereügyletre kiterjedő értékelő jelentések megküldése után sem fogalmazott meg kifogást vagy a földterületek értékelésével kapcsolatos új vagy kiegészítő intézkedések meghozatalára vonatkozó javaslatot.
60.
A fentiekből következik, hogy véleményem szerint a Bizottság által a második kifogás első részében kifejtett első érvet el kell utasítani mint megalapozatlant.
C.
A kijelölt szakértő függetlenségének hiányáról
61.
A második kifogás első része keretében felhozott második érvével a Bizottság arra hivatkozik, hogy a Bolgár Köztársaság által kijelölt szakértő, tudniillik egy olyan vállalkozás, amely kiválasztásának időpontjában a bolgár állam 100%‑os tulajdonában állt, és amely ugyanazon hatóság – azaz a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti minisztérium – ellenőrzése alatt állt, mint amely eredetileg a szóban forgó támogatást nyújtotta, nem felelt meg a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdésében előírt függetlenségi követelményeknek. Pontosabban a 2022. június 20‑i információkérést követően, (
31
) valamint a Bolgár Köztársaság által 2022. július 12‑én benyújtott válasz (
32
) alapján a Bizottság úgy ítélte meg, hogy egyértelműen hiányzik az Agrolesproektnek az e minisztériumtól való funkcionális és gazdasági függetlensége, ami a támogatás visszatéríttetésére irányuló eljárást, és ennélfogva a határozatának hatékony végrehajtását is érintette.
62.
Egyrészt, ami a funkcionális függetlenséget illeti, a Bizottság szerint az Agrolesproekt alapító okirata, tevékenységi jelentései és éves beszámolói lényegében azt mutatják, hogy a bolgár államnak mint e vállalkozás tőkéje kizárólagos tulajdonosának a jogait a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti miniszter gyakorolta, és hogy ennélfogva közvetlen alárendeltségi viszony állt fenn az említett vállalkozás és a támogatást nyújtó közjogi jogalany között. (
33
) A tárgyaláson a Bizottság pontosította, hogy ez a szervezeti kapcsolat az objektív függetlenséggel kapcsolatos problémának minősül, mivel úgy tekintendő, hogy az Agrolesproekt a bolgár állam felügyelete alatt és a támogatás nyújtójának szerveként járt el. E tekintetben a Bizottság szerint az összeférhetetlenség nyilvánvaló, mivel az Agrolesproekt irányításához kapcsolódó feladatokat egy állami hatóság látja el, amely megsértette az uniós jogot, ezért „hiábavaló lenne tagadni e hatóságnak a vállalkozás döntéshozatali folyamatára gyakorolt befolyását”. Másrészt, ami a gazdasági függetlenséget illeti, továbbra is a Bizottság szerint több bizonyíték támasztja alá e vállalkozás gazdasági függetlenségének hiányát, így például többek között az, hogy e vállalkozás tevékenysége teljes mértékben állami finanszírozástól függött, mivel az Agrolesproekt által teljesített valamennyi szerződést a közszféra által szervezett közbeszerzési eljárások útján ítélték oda. Mindemellett a Bolgár Köztársaság nem szolgált pontosítással a közszférába tartozó különböző ajánlatkérő szervek kilétét illetően.
63.
A Bolgár Köztársaság vitatja ezt az érvet, lényegében arra hivatkozva, hogy az a körülmény, hogy az Agrolesproekt közjogi jogalany volt, nem befolyásolhatta a rábízott feladat ellátása során fennálló függetlenségét, mivel többek között e vállalkozás az elcserélt telkek piaci árának megállapítása és a visszatéríttetendő támogatás összegének meghatározása érdekében két, a bulgáriai független értékelők kamarája által nyilvántartásba vett és az erdőterületi telkek értékelésére jogosult szakértőt vett igénybe, akiknek a függetlensége nem kérdőjelezhető meg.
64.
E tekintetben először is hangsúlyozni kell, hogy a 2015/456 határozat, és különösen annak (176) preambulumbekezdése arra szorítkozik, hogy egyrészt tisztázza, hogy a bolgár hatóságok az e határozatban említett telkek piaci árainak megállapításához „független, az értékmegállapítás elvégzésére megfelelő képzettséggel rendelkező és nyílt közbeszerzési eljárás[…] keretében kiválasztott szakértőt ve[het]nek igénybe”, és másrészt, hogy meghatározza az e szakértő kiválasztására vonatkozó eljárás különböző szakaszait. Bár e rendelkezés előírja, hogy a szakértőnek „független[nek]”, „megfelelő képzettséggel rendelkező[nek]” és „nyílt közbeszerzési eljárás keretében kiválasztott]nak” kell lennie, nem tartalmaz kifejezett utalást e szakértő jogállására vagy a szakértőre vonatkozó tulajdonjogra, és különösen arra, hogy a szakértő nem lehet közvállalkozás.
65.
Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy annak ellenére, hogy a 2015/456 határozat nem tartalmaz ilyen utalást, a bolgár hatóságoknak mindazonáltal tudniuk kellett‑e, hogy egy közjogi jogalany szakértőként való kijelölése önmagában összeegyeztethetetlen a szakértő függetlenségének követelményével.
66.
A következő okokból úgy vélem, hogy a jelen ügyben nem ez volt a helyzet.
67.
Elsősorban megjegyzem ugyanis, hogy ez az elv, amely szerint a közjogi jogalanyokat ki kell zárni a szakértői feladatokra vonatkozó közbeszerzési eljárásokból, nem tűnik ki sem az uniós közbeszerzési szabályozásból, sem pedig az állami támogatásokra vonatkozó különösebb szabályozásból.
68.
Egyrészt, ami a közbeszerzési szabályokat illeti, a 2014/24/EU irányelv (
34
) (14) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 2. cikke (1) bekezdésének 10. pontjából az következik, hogy a „gazdasági szereplő” fogalmát tágan kell értelmezni, hogy abba ne csak a természetes vagy jogi személyek tartozzanak bele, hanem minden olyan közjogi jogalany is, amely többek között a piacon az érintett szolgáltatás nyújtását kínálja, függetlenül attól, hogy milyen társasági formában működik. Következésképpen a Bíróság megállapította, hogy valamely gazdasági szereplőnek a közfinanszírozás vagy állami támogatás miatti előnyösebb helyzete nem igazolhatja a közbeszerzési eljárásban való részvételből történő, a priori és minden további vizsgálat nélküli kizárást. (
35
) A Bíróság ugyanis kimondta, hogy a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó uniós szabályok egyik célja a lehető legszélesebb verseny megnyitása, és hogy az uniós jognak biztosítania kell a lehető legtöbb ajánlattevő részvételét a közbeszerzési eljárásokban, ami nemcsak az áruk és a szolgáltatások szabad mozgására irányuló uniós érdeket szolgálja, hanem maga az érintett ajánlatkérő érdekét is, aki ezáltal nagyobb választási lehetőséggel rendelkezne a legelőnyösebb és a vonatkozó közszükségleteknek leginkább megfelelő ajánlat kiválasztásakor. (
36
)
69.
Másrészt, ami az állami támogatásokra vonatkozó különösebb szabályokat illeti, a hatóságok általi földterület‑ és épületértékesítés állami támogatási elemeiről szóló, 1997. július 10‑i bizottsági közlemény (a továbbiakban: 1997. évi közlemény), (
37
) amely a 2015/456 határozat elfogadásának időpontjában, valamint a bolgár hatóságok által a független szakértő kiválasztása érdekében kiírt első három pályázati eljárás során alkalmazandó volt, (
38
) kifejezetten rendelkezett annak lehetőségéről, hogy a független szakvélemények készítésében hivatalos személyek és állami alkalmazottak vegyenek részt. Pontosabban e közlemény az „Elvek” címet viselő II. címe 2. pontjának a) alpontjában kimondta, hogy ha valamely tagállam hatóságai nem a földterületeknek és épületeknek feltételmentes pályázati eljárás útján történő értékesítését (
39
) alkalmazzák, akkor a piaci értéknek az általánosan elfogadott piaci mutatókon és értékelési normákon alapuló megállapítása érdekében – az értékesítési tárgyalások megkezdése előtt – egy vagy több, független értékbecslésre jogosult szakértővel független értékelést végeztethetnek. Az így megállapított eladási ár a minimális vételár, amely állami támogatás nyújtásának minősítés nélkül megállapítható. E tekintetben ez a rendelkezés negyedik albekezdésében kifejtette, hogy a szakmai képességeken (
40
) kívül e szakértőnek „függetlennek kell lennie feladatai teljesítése során”, azaz „az értékbecslés eredményeinek tekintetében a hatóságok nem lehetnek jogosultak utasítására. Az állami értékbecslő hivatalok, hivatalos személyek vagy alkalmazottak függetlennek tekintendők, feltéve, hogy hatékonyan kizárt az illetéktelen befolyás a megállapításaik tekintetében”. (
41
)
70.
Meg kell jegyezni, hogy az 1997. évi közlemény nem volt alkalmazandó az Agrolesproekt kiválasztására vonatkozó eljárására: nem volt alkalmazandó a tárgyi hatály alapján, mivel egyrészt e közlemény a köztulajdonban lévő földterületek és épületek „értékesítésére”, nem pedig „cseréjére” vonatkozott, (
42
) és másrészt a földterületeknek és épületeknek a támogatáskénti minősítés, és nem a támogatás visszatéríttetése keretében történő értékelésére vonatkozott; továbbá nem volt alkalmazandó az időbeli hatály alapján sem, mivel a közlemény már nem volt hatályban akkor, amikor az Agrolesproektet jóváhagyásra javasolták a Bizottság szolgálatainak. (
43
) Mindazonáltal az említett közlemény továbbra is releváns a jelen elemzés szempontjából, különösen mivel megállapítja azt az elvet, amely szerint az állami értékbecslő szervezetek teljességgel alkalmasak arra, hogy az állami támogatásokra vonatkozó szabályok végrehajtása keretében értékeléseket végezzenek, anélkül hogy azt kellene feltételezni, hogy nem függetlenül járnak el. Valójában hangsúlyozni kell, hogy az 1997. évi közlemény helyébe lépő, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében említett állami támogatás fogalmáról szóló bizottsági közlemény egyetlen rendelkezése sem zárja ki a közjogi szervnek minősülő független szakértők bevonásának lehetőségét, miközben a független szakértők igénybevételének lehetősége továbbra is érvényes. (
44
)
71.
E megállapítást nem cáfolja a Bizottság azon érve, amely szerint a jelen ügy háttere nem valamely értékesítésre szánt földterület szakértő általi eredeti értékeléséhez kapcsolódik, amelynek keretében az állami értékbecslő szervezetek az 1997. évi közleménynek megfelelően végezhetnek független értékeléseket, hanem valamely jogellenes és a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás visszatéríttetéséhez, amely különleges elővigyázatossági intézkedéseket tett szükségessé.
72.
Mindenekelőtt ugyanis számomra nehéznek tűnik a függetlenségi kritérium olyan felfogását elfogadni, amely a szóban forgó közigazgatási szakasztól függően változik. A független szakértőről – legyen akár közjogi vagy magánjogi szervezet – vélelmezni kell, hogy függetlenül jár el, akár valamely földterület értékesítésének a támogatás fennállásának vizsgálata céljából történő értékelése keretében (előzetesen), akár valamely földterület értékének a támogatás visszatéríttetése céljából történő értékelése keretében (utólag) jár el. Ezenkívül elméleti szempontból nehezen tudom megérteni, hogy az esetleges állami befolyás kockázata mennyiben változna attól függően, hogy az értékelés a támogatás fennállására vagy visszatéríttetésére vonatkozik‑e. Például, ha az ilyen befolyás célja a támogatás összegének minimalizálása annak érdekében, hogy az „de minimisnek” minősüljön, a kockázatok ugyanazok maradnak, akár a támogatás minősítésének szakaszáról, akár visszatéríttetésének szakaszáról van szó. Ez akkor is így van, ha – amint arra a Bizottság hivatkozik – a támogatást nyújtó hatóság és a kedvezményezettek érdekei egybeesnek. (
45
) Végül számomra úgy tűnik, hogy az az elv, amely szerint lényegében valamely tagállamról feltételezik, hogy jogellenesen jár el és befolyásolja a szakértőt, amennyiben ez utóbbi közvállalkozás, ellentétes lenne az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elvével, valamint a tagállamok és az uniós intézmények közötti kölcsönös bizalom elvével, és ezért nem igazolható.
73.
Másodsorban, tekintettel a fenti megállapításra, amely szerint az uniós jog alapján a közjogi jogalanyok nem zárhatók ki az állami támogatás visszatéríttetése keretében végzett értékelésekre vonatkozó közbeszerzési eljárásokból, ha a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a jelen ügyben a földterületek cseréje érzékeny kérdés, és fennáll annak valós kockázata, hogy a támogatást nyújtó szervezet befolyást gyakorol az e szakértői véleményt készítő (vagy a független szakértőket kiválasztó) jogalanyra, a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdésében kifejezetten elő kellett volna írnia, hogy a független szakértőket „független szervezetnek” kellett volna kijelölnie. (
46
) Mindazonáltal ennek hiányában a Bolgár Köztársaságnak nem kellett tudnia, hogy az Agrolesproekt kijelölése önmagában ellentétes az e határozat (176) preambulumbekezdésében előírt függetlenségi követelményekkel.
74.
Harmadsorban, a Bíróság elé terjesztett iratokból kitűnik, hogy a felek közötti különböző levélváltásokból eredő egyetlen más bizonyíték sem keletkeztetett kötelezettséget a bolgár hatóságok számára (vagy jogos elvárást a Bizottságban) a tekintetben, hogy a kijelölt független szakértő nem lehet közjogi jogalany. Éppen ellenkezőleg, a 2015/456 határozat elfogadásához vezető közigazgatási eljárás keretében a Bizottság a támogatás fennállásának megállapítása céljából kifogás nélkül elfogadta az olyan szakértők által meghatározott árakat, akik maguk is a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti minisztériumhoz tartoztak. Hasonlóképpen, amint arra a Bolgár Köztársaság rámutatott, a Bizottság még e határozat elfogadását követően sem vitatta a „de minimis” ügyletekre vonatkozó értékelésekről szóló jelentés objektivitását, holott azt ugyanezen minisztérium tisztviselői készítették. (
47
) Végül, a szakértők függetlenségének kérdését kifejezetten megvitatták az első pályázati eljárásra vonatkozó levélváltások során is, amely eljárás többek között azzal az indokkal került megszüntetésre, hogy az elismert értékelő korábban állást foglalt a támogatás meghatározása céljából készített értékelő jelentésekről. (
48
) A Bizottság még ebben az összefüggésben sem ragadta meg ezt az alkalmat, hogy kifejezze aggályait azon állítólagos kockázatot illetően, amely egy közvállalkozás független szakértőként történő esetleges kijelöléséből eredne.
75.
Negyedsorban és utoljára a Bizottság mindenesetre nem tudta bizonyítani, hogy a bolgár hatóságok bármilyen befolyást gyakoroltak volna az Agrolesproekt szakértői jelentésére. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a bíróságok függetlenségének értékelése során alkalmazott kritériumokat alapul véve a függetlenségi követelményt két különálló szempont határozza meg, az objektív függetlenség és a szubjektív függetlenség. (
49
) A Bizottság azt állítja, hogy a jelen ügyben e két szempont hiányzik.
76.
Egyrészt, ami az objektív függetlenséget illeti, az azt feltételezi, hogy a szakértő teljesen autonóm módon gyakorolja feladatkörét anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban lenne, vagy bárkinek alárendelt lenne, és anélkül, hogy bárhonnan utasításokat kapna. A szakértő így védett az olyan külső beavatkozással vagy nyomással szemben, amely veszélyeztetheti szakértői jelentésének függetlenségét. (
50
)
77.
E tekintetben, amint az a jelen indítvány 62. pontjából kitűnik, a Bizottság fenntartásainak ad hangot mind az Agrolesproektnek a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti minisztériumtól való funkcionális függetlenségét, mind gazdasági függetlenségét illetően.
78.
Először is, ami a funkcionális függetlenséget illeti, mindenekelőtt úgy vélem, hogy az Agrolesproekt függetlensége nem kérdőjelezhető meg pusztán amiatt, hogy e vállalkozást a szóban forgó támogatást nyújtó hatóság jelölte ki. Éppen ellenkezőleg, hajlok arra, hogy úgy tekintsem, hogy – mivel a felek között nem vitatott, hogy az e vállalkozás által felkért két szakértőt a független értékelők kamarája nyilvántartásba vette – e szakértők tevékenységüket az értékelő jelentések elkészítése során a függetlenségre vonatkozó magas szintű etikai és szakmai etikai normák tiszteletben tartásával végezték. (
51
) Ebben az értelemben vélelmezni kell, hogy kellő objektív függetlenséggel rendelkeznek. Ez a vélelem különösen azért áll fenn, mert nem egyértelmű, hogy önmagában véve mennyiben releváns az a körülmény, hogy a szakértői véleményt a fent említett minisztérium rendelte meg. Egyrészt ugyanis, amint azt a Bolgár Köztársaság megerősítette, e két szakértő nem áll közvetlen kapcsolatban a bolgár állammal: nem a minisztérium vagy más állami szerv, vagy akár az Agrolesproekt tisztviselői, és kizárólag a rájuk bízott konkrét feladatok ellátására alkalmazták őket. Másrészt a Bizottság nem kérdőjelezte meg az Agrolesproekt által kinevezett két szakértő szakmai képességeit, sem pedig a rájuk bízott szakértői vélemény megfelelő elkészítésére való alkalmasságukat. A tárgyaláson még azt is elismerte, hogy ha e két szakértőt a bolgár hatóságok közvetlenül, az Agrolesproekt közreműködése nélkül választották volna ki, a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdése értelmében vett függetlenségi feltétel teljesült volna.
79.
Úgy vélem továbbá, hogy ez a vélelem nem dönthető meg egy puszta kijelentéssel, amely azon alapul, hogy „hiábavaló lenne tagadni [a minisztériumnak] a vállalkozás döntéshozatali folyamatára gyakorolt befolyását”. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy az állítólagos kötelezettségszegés fennáll, és a Bizottságnak kell a Bíróság elé terjesztenie az e kötelezettségszegés fennállásának a Bíróság általi vizsgálatához szükséges információkat anélkül, hogy bármiféle vélelemre hivatkozhatna. (
52
) Így a Bizottságnak kell bizonyítania az Agrolesproekt állami jellege és az értékelő jelentések minősége vagy megbízhatósága közötti kapcsolat fennállását annak alátámasztása érdekében, hogy e vállalkozás nem felel meg a határozat végrehajtására vonatkozó, a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdésében előírt feltételeknek. Márpedig, amint az a tárgyaláson megállapításra került, a Bizottság semmilyen bizonyítékot nem szolgáltatott arra vonatkozóan, hogy a bolgár hatóságok utasításokat adtak volna az említett vállalkozásnak vagy a kijelölt két szakértőnek. Hasonlóképpen, az ugyanazon vállalkozás által készített éves jelentésekből, amelyekre a Bizottság hivatkozik, nem tűnik ki olyan érdemi információ, amely arra utalna, hogy a szakértők nem tudták teljesen függetlenül ellátni feladatukat.
80.
Másodszor, ami a gazdasági függetlenséget illeti, igaz ugyan, hogy a szakértők díjazása ténylegesen szerepet játszhat az objektív függetlenségükben, amint azt a Bolgár Köztársaság állította, az Agrolesproekt finanszírozása az általa végzett gazdasági tevékenységből ered. Így bevételei a fő tevékenységéből, vagyis erdőterveknek és erdőleltáraknak nyílt eljárásokban való részvételét követően kötött szerződések keretében történő készítéséből származnak. Ezeket az információkat alátámasztják a 2018‑as és a 2019‑es évre vonatkozó, a cégjegyzékben közzétett éves beszámolók, amelyekben ténylegesen az szerepel, hogy az érintett számviteli időszakban e vállalkozás a bevételeit a közbeszerzési törvény szerinti nyílt eljárások keretében kötött szerződésekből szerezte.
81.
Következésképpen számomra úgy tűnik, hogy a Bizottság által szolgáltatott egyetlen bizonyíték sem alkalmas annak alátámasztására, hogy a jelen ügyben sérült volna az Agrolesproekt vagy az általa bevont két szakértő objektív függetlensége.
82.
Másrészt, ami a szubjektív függetlenséget illeti, emlékeztetek arra, hogy az a pártatlanság fogalmával áll összefüggésben, és arra vonatkozik, hogy egyenlő távolságot kell tartani a jogvitában részt vevő felektől, illetve e feleknek a jogvita tárgyához fűződő mindenkori érdekeitől. E szempont megköveteli az objektivitást, valamint azt, hogy a szakértői vélemény tartalmát illetően semmilyen érdek ne érvényesüljön. (
53
)
83.
E tekintetben a Bizottság a tárgyaláson előadta, hogy olyan információkkal rendelkezik, amelyek arra utalnak, hogy a szóban forgó két szakértő az Agrolesproekt által meghatározott keretek között nem láthatta el teljesen szabadon a feladatát, hogy útmutatást kaptak a bolgár hatóságoktól, és hogy ez magából e vállalkozás jelentéseiből is kitűnik.
84.
Mindazonáltal, amint arra a jelen indítvány 78–80. pontjában már rámutattam, az Agrolesproekt éves jelentéseiből nem tűnik ki olyan információ, amely arra utalna, hogy a szakértők ne láthatták volna el szabadon a feladataikat. E jelentések ugyanis olyan erdőgazdálkodási szervezeti projektekre vonatkoznak, amelyekben bolgár állami szervek is részt vettek. Márpedig ezek egyáltalán nem relevánsak az Agrolesproektnek az erdőterületek árának kiszámításával kapcsolatos feladatát illetően. Egyébiránt a Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnik, hogy az e vállalkozás által benyújtott értékelő jelentést az ajánlatkérő szerv az erdészeti végrehajtó ügynökség szakértői tanácsának értékelését követően a tartalmát érintő bármilyen beavatkozás nélkül jóváhagyta. (
54
)
85.
A fentiekre, és különösen a 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdésének szövegére, az uniós jog releváns rendelkezéseire, a Bizottság által az e határozat elfogadását megelőző és azt követő közigazgatási eljárás keretében szolgáltatott információk elégtelenségére, valamint az Agrolesproekt által benyújtott szakértői jelentés objektivitásának megkérdőjelezésére alkalmas bizonyítékok hiányára tekintettel meg kell állapítani, hogy nem bizonyított, hogy a Bolgár Köztársaság megsértette az említett határozatot azáltal, hogy olyan szakértőt jelölt ki, amely nem felelt meg az e preambulumbekezdésben előírt függetlenségi követelményeknek.
86.
Ennélfogva azt javaslom, hogy a Bíróság a második kifogás első részében kifejtett második érvet utasítsa el mint megalapozatlant.
D.
A lojális együttműködési kötelezettségnek a kijelölt szakértő állami tulajdonosi szerkezete közlésének elmulasztása révén történő megsértéséről
87.
A második kifogás első részében felhozott harmadik és utolsó érvével a Bizottság azt kifogásolja, hogy a bolgár hatóságok nem közölték kellő időben – vagyis az Agrolesproekt kijelölésének a Bizottság által 2017. október 26‑án történt jóváhagyását (
55
) megelőzően – azt az információt, hogy az Agrolesproekt közvállalkozás, és az irányításával kapcsolatos feladatokat az élelmiszerügyi, mezőgazdasági és erdészeti miniszter látja el. E mulasztás, amely megtévesztette a Bizottság szolgálatait, az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt lojális együttműködési kötelezettség megsértésének minősült. Ezt az információt ugyanis csak két évvel később, azaz 2020. július 10‑én közölték a Bizottsággal. (
56
) A tárgyaláson a Bizottság kifejtette, hogy a bolgár hatóságok nem hagyhatták figyelmen kívül az e vállalkozás fölötti ellenőrzésre vonatkozó ezen információnak a függetlenség követelményeit illetően fennálló jelentőségét és relevanciáját.
88.
A Bolgár Köztársaság kéri e kifogás megalapozatlanként történő elutasítását.
89.
E tekintetben elegendő megjegyezni, hogy – amint az a jelen indítvány 67–72. pontjából kitűnik – az uniós jog vagy a Bizottság határozathozatali gyakorlata egyetlen elemének sem kellett volna arra késztetnie a Bolgár Köztársaságot, hogy közölje azt az információt, hogy a két független szakértőt az Agrolesproekt, egy, az állam, és különösen a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti minisztérium ellenőrzése alatt álló közvállalkozás jelölte ki.
90.
Mindenesetre, amint azt a Bolgár Köztársaság helyesen megjegyzi, ha a Bizottság ellenőrizni kívánta volna ezt az információt, az azonnal és széles körben hozzáférhető volt. A vállalkozások vezető szerveire és a tőkéje feletti ellenőrzésre vonatkozó információk ugyanis a nyilvánosság számára hozzáférhetők és rendelkezésre állnak a cégjegyzékben, így azokhoz bármely érdekelt fél gyorsan és ingyenesen hozzáférhet, amennyiben ezt valamely döntés meghozatalához szükségesnek tartja. (
57
)
91.
Ebből véleményem szerint az következik, hogy a Bolgár Köztársaság tekintetében nem állapítható meg a lojális együttműködési kötelezettség megsértése, és hogy a második kifogás első részében kifejtett harmadik érvet is el kell utasítani mint megalapozatlant.
VI. Végkövetkeztetés
92.
A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy amennyiben célszerűnek ítéli, hogy a második kifogás első részéről állást foglaljon, állapítsa meg, hogy az Európai Bizottság nem bizonyította, hogy a Bolgár Köztársaság nem teljesítette a többek között a Bolgár Köztársaság által az erdőterület‑cserékkel kapcsolatban végrehajtott SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) és SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) állami támogatási programról szóló, 2014. szeptember 5‑i (EU) 2015/456 határozat (176) preambulumbekezdéséből eredő kötelezettségeit.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	A Bolgár Köztársaság által az erdőterület‑cserékkel kapcsolatban végrehajtott SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) és SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) állami támogatási programról szóló, 2014. szeptember 5‑i határozat (HL 2015. L 80., 100. o.).
(
3
)	1999. március 22‑i tanácsi rendelet (HL 1999. L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.).
(
4
)	Az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.).
(
5
)	Zakon za gorite (az erdőkről szóló törvény, a DV 1997. december 29‑i 125. száma).
(
6
)	Nevezetesen a 2003. november 6‑i 252. sz. minisztertanácsi határozattal (a DV 2007. január 5‑i 1. számával módosított 2003. november 18‑i 101. száma) elfogadott, az alapárakról, a kivételes földterületek áráról, illetve az erdőkre és erdős területekre vonatkozó használati és szolgalmi jogok létrehozásáról szóló rendeletben.
(
7
)	2009. szeptember 3‑án az elcserélt területek kijelölt rendeltetésének későbbi módosítására vonatkozó moratóriumot vezettek be.
(
8
)	Lényegében, ha a cserébe kapott, állami tulajdonú erdőterület telkének az értéke magasabb, mint a cserébe adott magántulajdonú erdőterület telkéé. A Bizottság ezzel szemben úgy ítélte meg, hogy nem minősül az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak valamely hatóság azon döntése, hogy a csereügyletet követően megváltoztatja egy adott telek rendeltetését, és így az erdőterületek építésre alkalmas területekké válnak.
(
9
)	Az [EUMSZ] 107. és [EUMSZ] 108. [cikknek] a csekély összegű támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2013. december 18‑i bizottsági rendelet (HL 2013. L 352., 1. o.), amely ezeket a feltételeket meghatározta.
(
10
)	A Bolgár Köztársaság által benyújtott írásbeli észrevételekből kitűnik, hogy a 2014. december 18‑án meghirdetett első pályázati eljárást megszüntették azzal az indokkal, hogy megállapításra került, hogy a pályázaton részt vevő egyetlen ajánlattevő egyrészt olyan elismert értékelőt javasolt, aki egy előző időszakban, nevezetesen 2003 és 2009 között egy bizottságban tagként vett részt, és e minőségében állást foglalt az elkészített értékelő jelentésekről, és másrészt olyan műszaki ajánlatot tett, amely nem felelt meg az ajánlatkérő szerv ajánlattételhez szükséges dokumentációjának; a 2015. március 20‑án meghirdetett második pályázati eljárást a körülményekben történt jelentős változást követően szüntették meg, amiatt, hogy szükségessé vált a csereügyletek felülvizsgálata és az értékelendő ingatlanok számának az ajánlattételhez szükséges dokumentációban történő módosítása annak érdekében, hogy mind a 132 ügylet felülvizsgálatra kerüljön; a 2016. október 10‑én meghirdetett harmadik pályázati eljárást pedig az ajánlatokat elbíráló bizottság javaslatára szüntették meg, a két résztvevőt érintő, indokolással alátámasztott, arra vonatkozó megállapítások miatt, hogy e résztvevők nem feleltek meg az ajánlattételi dokumentációban előzetesen meghatározott feltételeknek.
(
11
)	Az említett levélből kitűnik, hogy a két szakértő elismert értékelői oklevéllel és erdészeti mesterdiplomával rendelkezett, összesen 28, illetve 22 éves erdőmérnöki szakmai tapasztalatot igazoltak, és 722, illetve 53 erdőterületi telekre vonatkozó szakvéleményt készítettek.
(
12
)	A többi 29 csereügyletet illetően a feltételezett kedvezményezettek nem részesültek előnyben. A Bolgár Köztársaság által szolgáltatott információk szerint az Agrolesproekt 264 értékelő jelentést készített, amelyek a 132 csereügylet tárgyát képező 2500 földterület piaci árának megállapítását tartalmazták. Minden egyes jelentés esetében készítettek egy táblázatot, amely feltüntette a tényleges piaci ár és a földterületekre vonatkozó csereszerződésekben alkalmazott hatósági ár közötti különbséget.
(
13
)	A jelen esetben ezek a pontosítások a következőkre vonatkoztak: először is, az értékelő fő tevékenysége, az általa kínált szolgáltatások és azon személyek, akiknek azokat szánják; az értékelő tulajdonosi szerkezete, különösen az, hogy állami tulajdonban áll, valamely közjogi jogalanyhoz tartozik, vagy a magánszektor vagy a vegyes szektor tulajdonában áll‑e; az értékelő tulajdonosainak minősülő személyek vagy szervezetek meghatározása, valamint azon személyek vagy szervezetek meghatározása, akik vagy amelyek meghatározó befolyást gyakorolnak az értékelő tevékenységére; másodszor, az értékelő bevételi forrásai, különösen, hogy azok állami finanszírozástól vagy az állam által odaítélt szerződésektől függnek‑e, és ha igen, milyen mértékben; és harmadszor, a független szakértő kritériuma az értékelő ajánlatának kézhezvételekor.
(
14
)	Többek között azért, mert a piacon kirívóan alacsony (azaz a korábban alkalmazott hatósági áraknál alacsonyabb) áron elérhető hasonló ingatlanokat, valamint kizárólag adózási célból bejelentett árakat vettek figyelembe.
(
15
)	A tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról, illetve egyes vállalkozások pénzügyi átláthatóságáról szóló, 2006. november 16‑i irányelv (HL 2006. L 318., 17. o.).
(
16
)	Ugyanebben a levélben a Bizottság megjegyezte, hogy a bolgár hatóságok nem válaszoltak a 2020. május 15‑i levélben hozzájuk intézett, az Agrolesproekt bevételi forrásaira vonatkozó kérdésekre, különösen arra a kérdésre, hogy e források állami finanszírozástól vagy az állam által odaítélt szerződésektől függnek‑e, és ha igen, milyen mértékben.
(
17
)	A DV többször, legutóbb a DV 2024. február 6‑i 11. számában módosított és kiegészített 2016. február 16‑i 13. száma.
(
18
)	Ez az ügy szolgált a 2023. október 19‑iMinistar na zemedelieto, hranite i gorite ítélet (C‑325/22, EU:C:2023:793) alapjául, amelyben a Bíróság többek között kimondta, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdését és a 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az, hogy az ingatlanok megszerzése révén kapott állami támogatás összegének meghatározását lehetővé tévő kritériumok az értékelés tárgyát képezőkhöz hasonló jellemzőkkel rendelkező és azok közelében fekvő ingatlanokra vonatkozó, nyilvántartásba vett olyan ingatlanügyletek átlagárain alapulnak, amelyek esetében legalább az egyik fél kereskedő, és amelyeket az értékelést megelőző tizenkét hónapos időszakon belül kötöttek meg, feltéve, hogy e kritériumok alkalmazása összeegyeztethető a Bizottságnak az e támogatás visszatéríttetésére vonatkozó határozatával, és e kritériumok lehetővé teszik ezen ingatlanok csereügylet időpontjában fennálló piaci értékének meghatározását.
(
19
)	Bár a Bizottság a második kifogás keretében hozza fel ezeket az érveket, a kijelölt szakértő kiválasztásával és függetlenségével kapcsolatos megfontolások szervesen kapcsolódnak az első és a harmadik kifogáshoz és relevánsak azok elemzése szempontjából is.
(
20
)	Válaszában a Bizottság a közbeszerzési eljárás megszervezésével kapcsolatos és a független szakértő kiválasztására vonatkozó két szabálytalanságra hivatkozik, tudniillik először is arra, hogy az első pályázati eljárás keretében javasolt ár túl alacsony volt ahhoz, hogy pályázókat vonzzon, amit a Bolgár Köztársaság is elismert, és ami arra késztette, hogy a második pályázati eljárás keretében növelje az árat, és másodszor arra, hogy a pályázati eljárásban előírt azon követelmény, amely szerint a szakértőnek egyrészt aktualizálnia kell a hatósági árat, és másrészt a hatósági árakat be kell építenie a piaci ár meghatározására szolgáló módszertanba, félrevezető volt és ennélfogva a 2015/456 határozat nem megfelelő végrehajtásához vezethetett. A Bizottság e kifogásokat azon álláspont alátámasztására terjesztette elő, amely szerint a Bizottság semmiképpen sem tehető felelőssé a közbeszerzési eljárás megszervezésével és a független szakértő kiválasztásával kapcsolatos szabálytalanságokért. Márpedig, mivel ezeket az állítólagos szabálytalanságokat először a válaszban terjesztették elő, azok nem tekinthetők a Bolgár Köztársaság kötelezettségszegésének megállapítására irányuló önálló kifogásoknak (lásd e tekintetben a Bíróság eljárási szabályzatának 120. cikkét és 121. cikkének (1) bekezdését).
(
21
)	Lásd: 2015. május 6‑iBizottság kontra Németország ítélet (C‑674/13, EU:C:2015:302, 37. és 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország (Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások) ítélet (C‑11/20, EU:C:2021:380, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
22
)	Ez a kötelezettség a 659/1999 rendelet helyébe lépő 2015/1589 rendelet 16. cikkének (3) bekezdéséből is következik (lásd e tekintetben: 2025. január 16‑iScai ítélet [C‑588/23, EU:C:2025:23, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).
(
23
)	Lásd: 2015. május 6‑iBizottság kontra Németország ítélet (C‑674/13, EU:C:2015:302, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország (Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások) ítélet (C‑11/20, EU:C:2021:380, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
24
)	Lásd: 2011. október 13‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑454/09, EU:C:2011:650, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
25
)	Lásd: 2014. szeptember 11‑iBizottság kontra Németország ítélet (C‑527/12, EU:C:2014:2193, 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. május 12‑iBizottság kontra Görögország (Mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások) ítélet (C‑11/20, EU:C:2021:380, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
26
)	Lásd: 2015. február 12‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑37/14, EU:C:2015:90, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
27
)	Különösen az a körülmény, hogy az összesen 102 kedvezményezettből 66 vitatta a visszafizetési felszólítást a nemzeti bíróságok előtt, ami további késedelmet okozott a 2015/456 határozat végrehajtásában.
(
28
)	Ez a lehetőség megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatának, amely szerint a Bizottság, amikor elrendeli a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított valamely támogatás visszatéríttetését, nem köteles megjelölni a visszatérítendő támogatás pontos összegét, feltéve, hogy a határozata olyan információt tartalmaz, amely lehetővé teszi a címzett számára, hogy jelentős nehézség nélkül maga állapítsa meg ezt az összeget (lásd: 2000. október 12‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet [C‑480/98, EU:C:2000:559, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]; 2014. március 20‑iRousse Industry kontra Bizottság ítélet [C‑271/13 P, EU:C:2014:175, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]; 2015. május 6‑iBizottság kontra Németország ítélet [C‑674/13, EU:C:2015:302, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]). Például a Bizottság, amikor valamely támogatási programot vizsgál, nem képes pontosan meghatározni az egyes kedvezményezettek által kapott támogatás összegét, és következésképpen, a támogatási program egyik kedvezményezettjének egyedi körülményeit csupán a támogatás visszatéríttetésének szakaszában lehet értékelni (lásd: 2014. február 13‑iMediaset ítélet [C‑69/13, EU:C:2014:71, 22. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat]).
(
29
)	Kiemelés tőlem.
(
30
)	Lásd a jelen indítvány 18. pontját.
(
31
)	Lásd a jelen indítvány 38. pontját.
(
32
)	Lásd a jelen indítvány 39. pontját.
(
33
)	A Bizottság az Agrolesproekt 2020. évre vonatkozó éves tevékenységi jelentésére hivatkozva kifejtette, hogy e jelentésből kitűnik, hogy lényegében a vállalkozás különböző projektjeinek végrehajtását a mezőgazdasági, élelmiszerügyi és erdészeti minisztérium egyik igazgatási szervezeti egysége ellenőrizte.
(
34
)	A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2015. L 275., 68. o.; HL 2020. L 211., 22. o.; HL L, 2023/90063).
(
35
)	Lásd ebben az értelemben: 2009. december 23‑iCoNISMa ítélet (C‑305/08, EU:C:2009:807, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
36
)	Lásd ebben az értelemben: 2009. december 23‑iCoNISMa ítélet (C‑305/08, EU:C:2009:807, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
37
)	HL 1997. C 209., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 143. o.
(
38
)	Lásd a jelen indítvány 22. pontját.
(
39
)	Vagyis egy olyan eljárás, amely a piaci értéken történő árveréshez hasonlítható, és ennélfogva nem tartalmaz állami támogatást.
(
40
)	Lásd az 1997. évi közlemény „Elvek” címet viselő II. címe 2. pontja a) alpontjának második és harmadik bekezdését.
(
41
)	Kiemelés tőlem.
(
42
)	Az 1997. évi közlemény „Bevezetés” címet viselő I. címének negyedik bekezdése ugyanis pontosítja, hogy „[a]z iránymutatás csak a köztulajdonban lévő földterület‑ és épületértékesítésre vonatkozik. Nem vonatkozik a földterületek és épületek hatósági megszerzésére vagy a földterületek és épületek hatóságok általi bérbeadására vagy bérbevételére. Az ilyen ügyletek szintén tartalmazhatnak állami támogatási elemeket”.
(
43
)	Lásd a jelen indítvány 23. pontját.
(
44
)	HL 2016. C 262., 1. o. Lásd e tekintetben az állami támogatás fogalmáról szóló közlemény 103. pontját és 163. lábjegyzetét, valamint 133. lábjegyzetét, amely csupán azt rögzíti. hogy „ezeket az előzetes értékeléseket megfelelő ismeretekkel és tapasztalattal rendelkező szakértők segítségével kell elkészíteni. Az értékeléseknek minden esetben objektív kritériumokon kell alapulniuk, és azokat nem befolyásolhatják politikai megfontolások”.
(
45
)	Amint arra ugyanis a Bolgár Köztársaság helyesen hivatkozik, a független szakértő és a tagállam közötti összeférhetetlenség csak abban az esetben merülhet fel, ha fennáll a jogtalan előny szerzésének lehetősége. A jelen ügyben azonban a Bolgár Köztársaság vagy az Agrolesproekt semmilyen előnyre nem tesz szert abból eredően, hogy a piaci ár megállapítását éppen ez a gazdasági társaság végezte el.
(
46
)	Lásd ebben az értelemben: az [Osztrák Köztársaság] által a Bank Burgenland privatizációja céljára nyújtott C 56/06 (ex NN 77/06) sz. állami támogatásról szóló, 2008. április 30‑i bizottsági határozat (az értesítés a C(2008) 1625. számú dokumentummal történt). Ebben az ügyben a Bizottság kifejtette, hogy nem rendelkezik a szükséges információkkal arra vonatkozóan, hogy végül meg tudja ítélni, hogy egy bizonyos intézkedéssel előnyt nyújtottak‑e, és hogy ennélfogva az Osztrák Köztársaságnak „egy független testület által megnevezett független szakértő véleményét kell beszereznie a [Bank Burgenland] négy ingatlantársaságának piaci értékére vonatkozóan” (lásd e határozat (172) preambulumbekezdését) (kiemelés tőlem).
(
47
)	Lásd a jelen indítvány 19. és 20. pontját.
(
48
)	Lásd a jelen indítvány 22. pontját.
(
49
)	Lásd e tekintetben: Kokott főtanácsnok Governo della Repubblica italiana (Az olasz békebírák jogállása) ügyre vonatkozó indítványa (C‑658/18, a továbbiakban: az olasz békebírák jogállása ügyre vonatkozó indítvány, EU:C:2020:33, 42–59. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
50
)	Lásd analógia útján: az olasz békebírák jogállása ügyre vonatkozó indítvány (43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
51
)	A Zakon za nezavisimite otseniteli (a független értékelőkről szóló, a DV 2008. november 14‑i 98. száma által kihirdetett, – legutóbb a DV 2011. március 8‑i 19. száma által – módosított és kiegészített törvény) 18. cikkének (6) bekezdése értelmében minden független értékelő köteles „betartani a független értékelők szakmai etikai kódexét”.
(
52
)	Lásd különösen: 2015. február 12‑iBizottság kontra Franciaország ítélet (C‑37/14, EU:C:2015:90, 71. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2023. december 21‑iBizottság kontra Dánia (Maximális parkolási idő) ítélet (C‑167/22, EU:C:2023:1020, 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ezen ítélkezési gyakorlat szerint a szóban forgó tagállam feladata viszont az, hogy a szóban forgó támogatások egy része vagy egésze visszatéríttetésének elmaradása esetén előadja az azt igazoló indokokat, hogy e visszatéríttetés bizonyos kedvezményezettek esetében miért nem szükséges.
(
53
)	Lásd analógia útján: az olasz békebírák jogállása ügyre vonatkozó indítvány (49. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
54
)	Lásd a jelen indítvány 26. pontját.
(
55
)	Lásd a jelen indítvány 24. pontját.
(
56
)	Lásd a jelen indítvány 33. pontját.
(
57
)	Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a 2015/456 határozat (142) preambulumbekezdésében maga a Bizottság hivatkozott a támogatás kedvezményezettjeire vonatkozó, a bolgár cégjegyzékből származó információkra („[v]alóban, a csereügyletek számos kedvezményezettje, […] többek között, ingatlanügyleteket, idegenforgalmi és vendéglátó‑ipari tevékenységeket, valamint az erdőtelepítést sorolja fel gazdasági ágazataként a bolgár cégjegyzékben”) (kiemelés tőlem).