61957C0015
Conclusions de l'avocat général
M. MAURICE LAGRANGE
SOMMAIRE
Pages
I — Les faits
II — La recevabilité
— en ce qui concerne le recours 2-57
— en ce qui concerne le recours 15-57 (exception d'illégalité)
III — Examen au fond du recours 2-57
— Détournement de pouvoir à raison d'une réglementation qui frappe les producteurs de fonte par rapport aux producteurs d'acier
— Détournement de pouvoir à raison de l'application d'une contribution de péréquation uniforme aux achats de ferrailles non comparables
IV — Examen au fond du recours 15-57
— Violation du paragraphe 29 de la Convention
— Violation du «principe de la libre concurrence»
V — Conclusions finales
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
La société requérante exploite à Chasse (Isère), au sud de Lyon et à proximité des bassins houillers de Saint-Chamond et Saint-Étienne, des hauts fourneaux dans lesquels elle produit de la fonte hématite, qu'elle vend presque exclusivement comme fonte d'affinage pour les aciéries.
Elle utilise comme matières premières: 1o le coke en provenance de la région voisine de Saint-Étienne; 2o du minerai de fer hématite, de basse teneur en phosphore, qui provient essentiellement de gisements dont elle est concessionnaire dans les Pyrénées orientales et en Algérie; 3o de la ferraille qu'elle se procure dans la région lyonnaise où celle-ci est l'objet d'un marché important. Notons que l'emploi de la ferraille, destinée à «enrichir le lit de fusion», tient une place en fait considérable parmi les matières premières auxquelles la société recourt, sa mise au mille ayant été par exemple de 454 kg en 1956.
La Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse, qui ne recourt donc pas à la ferraille d'importation, a cru devoir refuser d'adhérer au mécanisme financier de péréquation établi par les entreprises pour compenser le prix des ferrailles importées. Elle ne s'est trouvée assujettie au mécanisme que lorsque celui-ci a été rendu obligatoire par les décisions nos 22-54 et 14-55 prises par application de l'article 53, b, du Traité.
Dès ce moment, elle a fait des démarches auprès de la Haute Autorité pour tenter d'échapper au prélèvement de péréquation, ou tout au moins essayer d'obtenir un régime particulier. Elle n'a. pendant la durée de ces pourparlers, effectué que des versements partiels et, finalement, s'est vu notifier une décision prise le 12 décembre 1956 en vertu de l'article 92 et formant titre exécutoire pour le recouvrement de sommes dues au titre du prélèvement de péréquation par application des décisions précitées nos 22-54 et 14-55. Le montant des sommes portées à la décision s'élève à 84.582.316 francs français.
Contre cette décision la Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse a formé un recours, 15-57, par lequel elle en demande l'annulation, en se fondant uniquement sur l'illégalité des deux décisions générales de base que nous venons d'indiquer: 22-54 et 14-55.
D'autre part, par un autre recours, 2-57, elle attaque la décision no 2-57 (la similitude de ces chiffres est l'effet du hasard). Elle demande l'annulation, pour détournement de pouvoir commis à son égard, de l'ensemble de la décision no 2-57, mais en réalité, et contrairement aux auteurs des autres recours, elle s'en prend à celles des dispositions de cette décision qui sont reprises des décisions initiales et qui concernent la péréquation pure et simple entre le prix des ferrailles importées et celui des ferrailles intérieures. Elle ne critique les dispositions relatives à la péréquation fonte-ferraille et les dispositions nouvelles de la décision no 2-57, celles qui sont critiquées par les autres recours, que comme constituant d'insuffisants palliatifs aux effets de la péréquation elle-même, jugée par elle illégale et entachée de détournement de pouvoir à son égard.
Deux questions préalables de recevabilité se posent donc.
La première, sur le recours 2-57, est celle de savoir si la requérante peut se pourvoir contre celles des dispositions de la décision no 2-57 qui ont été purement et simplement reprises des décisions antérieures, alors que celles-ci n'ont pas été l'objet d'un recours et que les délais sont expirés à leur égard.
La deuxième, sur le recours 15-57, consiste à savoir si et dans quelle mesure la requérante peut, à l'occasion d'un recours formé contre une décision individuelle de recouvrement, se fonder sur l'illégalité des décisions générales de base.
La première question nous retiendra peu.
La Haute Autorité, en effet, ne s'est pas bornée, comme elle aurait pu le faire, à compléter la ou les décisions antérieures par les dispositions nouvelles qui suppriment à terme la péréquation fonte-ferraille et qui modifient le système de répartition de la charge de la péréquation. Elle a incorporé dans sa décision toutes les dispositions antérieures non modifiées et elle a expressément abrogé la décision no 14-55, ou plutôt (ce qui revient au même) disposé que cette décision «cesse d'être applicable à partir du 1er février 1957». Étant donné que, comme nous avons eu l'occasion de le constater par l'analyse de la décision no 2-57 faite ce matin, celle-ci forme un tout, nous ne voyons aucun motif juridique d'opposer une forclusion à une entreprise du fait que les décisions antérieures n'ont pas été attaquées dans les délais.
La deuxième question est plus importante. C'est celle de savoir si, à l'appui d'un recours en annulation formé par une entreprise, au titre du deuxième alinéa de l'article 33, contre une «décision individuelle la concernant», il est possible pour le requérant d'invoquer l'illégalité d'une décision générale ayant servi de base à la décision individuelle attaquée.
La Haute Autorité, se fondant surtout, par un argument a contrario, sur les dispositions de l'article 36 qui prévoient expressément l'exception d'illégalité à l'occasion des recours contre les décisions infligeant des amendes ou des astreintes, soutient que cette exception ne peut être admise dans les autres cas de décisions individuelles. Elle soutient, subsidiairement, que, même si l'on admettait la recevabilité de l'exception, celle-ci, en tout cas, ne pourrait se fonder sur un autre moyen que celui qu'une entreprise peut faire valoir en cas de recours direct contre une décision générale, c'est-à-dire le détournement de pouvoir à son égard.
Nous pensons, Messieurs, quant à nous, que l'exception d'illégalité doit être admise et qu'elle doit l'être sans restrictions, c'est-à-dire avec le droit d'invoquer tous les chefs d'illégalité énumérés au premier alinéa de l'article 33.
Aux termes du deuxième alinéa de l'article 33, «les entreprises ou les associations visées à l'article 48 peuvent former, dans les mêmes conditions, un recours contre les décisions et recommandations individuelles les concernant …». L'expression «dans les mêmes conditions» vise incontestablement les conditions selon lesquelles les États membres et le Conseil peuvent de leur côté former un recours en annulation par application du premier alinéa. Donc il est clair que les entreprises et leurs associations peuvent, à l'encontre des «décisions individuelles les concernant», invoquer les quatre moyens d'annulation visés au premier alinéa. Ainsi nous ne voyons pas, en tout cas, pourquoi on restreindrait au seul moyen de détournement de pouvoir l'examen de la légalité de la décision de base, si l'on admet que l'exception d'illégalité peut être soulevée à l'appui d'un recours contre une décision individuelle.
Sans doute pourrait-on dire que les entreprises et associations, auxquelles est refusé le droit de demander l'annulation des décisions générales autrement que par le moyen du détournement de pouvoir, ne doivent pas réussir à obtenir par une voie détournée, celle de l'exception d'illégalité, ce qui leur est interdit par la voie du recours direct. Mais ce serait méconnaître la raison essentielle de la disposition permettant aux entreprises et associations de former un recours contre les décisions générales qu'elles estiment entachées de détournement de pouvoir à leur égard, qui est une raison tenant à l'intérêt direct qu'une telle situation comporte pour elles, au même titre que s'il s'agissait d'une décision individuelle. Comme le dit l'un de vos arrêts, c'est encore, en pareil cas, l'élément individuel qui prévaut. Il s'agit donc de considérations touchant à la recevabilité, et non au fond. Or, lorsqu'une décision fait individuellement application à une entreprise d'une décision générale, l'intérêt de l'entreprise à contester la légalité de cette dernière se trouve ipso facto prouvé, au moins autant que s'il s'agit d'une décision générale entachée de détournement de pouvoir à son égard.
Donc, la vraie question, à notre avis, est de savoir s'il convient, ou non, d'admettre l'exception d'illégalité.
Qu'en est-il, d'abord, à cet égard, dans les pays membres de la Communauté?
Dans trois d'entre eux, la France, la Belgique et l'Italie, cette exception est largement admise, étant considérée comme entrant dans le champ d'application normal du recours en annulation. Ceci tient à ce que, dans ces trois pays, les règlements, émanant du pouvoir exécutif, sont considérés, en ce qui concerne le droit de recours: du point de vue formel, c'est-à-dire comme étant des actes administratifs susceptibles d'être annulés s'ils sont contraires à la loi. Étant donné que le recours direct en annulation est possible à leur égard, aucune raison de principe ne s'oppose à ce que le contrôle de leur légalité s'exerce également à l'occasion des applications individuelles dont ils sont l'objet. L'avantage est que l'exception d'illégalité peut être opposée à toute époque, même lorsque le délai de recours contre le règlement ou la décision générale est expiré. En revanche, en cas de succès, la décision individuelle est seule annulée, ce qui évite les conséquences graves de l'annulation du règlement lui-même, prononcée erga omnes avec effet rétroactif.
En ce qui concerne la France, nous citerons, entre bien d'autres, deux arrêts du Conseil d'État:
Abbé Barthélémy, 9 juillet 1926, Recueil, page 713;
Marcin-Kowsky, 28 novembre 1951, Recueil, page 548.
Ces arrêts sont intéressants parce qu'ils commencent par rejeter comme présentées hors délais des conclusions tendant à l'annulation du règlement, et, aussitôt après, statuent sur la légalité de ce même règlement à l'occasion de conclusions dirigées contre une décision individuelle d'application. La jurisprudence admet, toutefois, que la légalité du règlement ne peut être contestée qu'en ce qui concerne les dispositions de ce règlement qui ont servi de base à la mesure d'application (dame Denayer, 18 février 1949, Recueil, page 80 et Sirey 1949 3.40).
Dans les trois autres pays de la Communauté, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Luxembourg, on reste davantage attaché, vous le savez, au critère matériel, qui fait du règlement une législation secondaire tenant du même caractère que la loi. Néanmoins, la subordination du règlement à la loi demeure un principe juridique certain et, si la première conception fait hésiter devant l'admission des recours directs en annulation contre les règlements, en revanche la seconde permet plus aisément l'ouverture de l'exception d'illégalité. En droit pénal, cette exception est admise très largement. En droit administratif, elle est admise également. Les difficultés principales en ce dernier domaine résident surtout dans la détermination du juge compétent pour se prononcer sur la question de légalité: c'est le cas, notamment, en France, pays où le principe de la séparation des pouvoirs est appliqué très strictement et où, en conséquence, le renvoi devant la juridiction administrative à titre préjudiciel l'emporte souvent sur le principe d'après lequel le juge de l'action est juge de l'exception; mais de telles considérations n'interviennent pas lorsque, comme en l'espèce, le même juge est compétent.
Existe-t-il des raisons particulières pour adopter une solution différente pour l'application du Traité? Nous n'en apercevons pas. Bien au contraire, l'article 41, qui donne compétence à la Cour de Justice — sans aucune restriction quant à la nature des moyens susceptibles d'être soulevés, ni quant à la nature de la décision en cause — pour statuer à titre préjudiciel sur la validité des délibérations de la Haute Autorité au cas où cette question se pose dans un litige soulevé devant un tribunal national, constitue un argument de plus en faveur de l'absence de restrictions, car aucun motif ne peut justifier une solution plus restrictive à l'égard des entreprises ayant accès direct à la Cour qu'à l'égard de tiers qui ont à faire juger occasionnellement une question touchant à la légalité d'une décision de la Haute Autorité.
Quant à l'argument tiré de l'article 36 sur les sanctions, sur lequel la Haute Autorité insiste, il ne nous touche pas. Argument a contrario, argument d'analogie? Comme l'a fort impartialement exposé l'éminent défenseur de la Haute Autorité, on peut recourir à l'un ou à l'autre. Nous ferons seulement observer que si l'article 36 a cru devoir consacrer in terminis l'exception d'illégalité au cas de recours contre les amendes et les astreintes, c'est sans doute pour éviter toute hésitation. Car, s'il est exact, comme nous l'avons rappelé, que l'exception d'illégalité est généralement admise en matière pénale, parce que le droit pénal est d'essence législative, on aurait pu conserver un doute du fait que les amendes et astreintes prévues par le Traité sont des sanctions administratives, et non pénales, et que l'article 36, qui est la lex specialis à leur sujet, crée à cet égard un contentieux dit «de pleine juridiction». Il a paru préférable d'en définir les contours en indiquant d'une manière explicite que le juge de ce contentieux pouvait — et sans restrictions — demeurer, dans ce cas aussi, juge de la légalité. Au contraire, à l'article 33, nous sommes dans le contentieux de l'annulation, et il n'était point nécessaire d'en dire davantage.
Il n'est pas besoin, par ailleurs, d'insister sur ce que la solution restrictive aurait de particulièrement choquant, dans le cas qui est celui de l'espèce, où la décision individuelle est une décision constatant une infraction et mettant une créance en recouvrement, puisque les pouvoirs de la Cour et les droits des intéressés varieraient suivant que la décision serait ou non assortie d'une sanction. Ce serait le cas, notamment, chaque fois qu'une décision mettrait en recouvrement des sommes dues au titre du prélèvement, c'est-à-dire dans une matière quasi fiscale, sans y ajouter d'amende. Nous ne connaissons pas d'exemple où le juge fiscal ait, sur le fond du droit, moins de pouvoirs lorsque l'imposition n'a pas été assortie d'une amende que lorsqu'elle l'a été.
Enfin, comme la société requérante le fait observer, la thèse que nous défendons a été expressément consacrée par les nouveaux Traités (Communauté Économique Européenne, art. 184; Euratom, art. 156).
Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous proposons, sans hésitation, d'admettre que la Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse est recevable, à l'occasion du recours 15-57, à contester, dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article 33, la légalité des décisions générales qui ont servi de base à la décision attaquée par ce recours.
Abordons maintenant le fond du litige. Nous examinerons d'abord le recours 2-57, qui s'appuie uniquement sur le moyen de détournement de pouvoir; puis, passant au recours 15-57, où la requérante (comme elle en a le droit d'après nous) invoque aussi des moyens de violation du Traité, nous verrons dans quelle mesure l'examen de ces moyens nécessite des développements particuliers.
La Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse fait donc grief à la Haute Autorité d'avoir, par le moyen de la péréquation des ferrailles importées et les modalités de ladite péréquation, commis à son égard un détournement de pouvoir. Celui-ci, selon la requérante, apparaît essentiellement sous deux aspects.
Il réside, tout d'abord, dans le fait d'une réglementation qui «frappe» les producteurs de fonte par rapport aux producteurs d'acier, et constitue donc une discrimination au détriment des premiers.
Il résulte, en second lieu, du fait que les modalités d'application de la péréquation n'ont pas opéré, entre les ferrailles légères pour hauts fourneaux et les ferrailles lourdes pour aciéries, la différenciation de traitement qu'imposait le caractère non comparable de ces deux catégories de la ressource, qui sont fondamentalement différentes, tant par leur situation sur le marché que par leur utilisation dans l'industrie.
A l'appui de ces griefs, Chasse invoque un certain nombre d'arguments qui peuvent être résumés comme suit:
1.
En ce qui concerne le détournement de pouvoir au détriment des producteurs de fonte par rapport aux producteurs d'acier, la requérante fait valoir d'abord que le maintien artificiel du prix de la ferraille à un niveau relativement bas incite les aciéristes à se détourner de la fonte et à développer leur consommation de ferraille.
Elle soutient en second lieu que l'imposition du prélèvement de péréquation sur les tonnages de ferrailles acquis par les producteurs de fonte augmente notablement le prix de revient de leurs produits et réduit sensiblement leur capacité concurrentielle par rapport aux fontes étrangères d'importation.
Enfin, dit-elle, les producteurs de fonte sont en position défavorable, sur le marché des ferrailles légères, par rapport à certaines catégories de consommateurs de ferrailles qui ne sont pas astreints au paiement de la contribution de péréquation.
2.
En ce qui concerne le détournement de pouvoir à raison de l'application d'une contribution de péréquation uniforme sur des catégories de ferraille non comparables, le détournement de pouvoir existe, d'une part à l'égard de tous les consommateurs de ferrailles légères, d'autre part — et plus particulièrement — à l'égard des hauts fourneaux isolés qui ne disposent pas de chutes propres; enfin — et tout spécialement — à l'égard de la Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse dont la situation justifiait l'intervention de mesures particulières.
Le détournement de pouvoir existe à l'égard de tous les consommateurs de ferrailles légères du fait qu'on applique à cette catégorie de la ressource un taux de péréquation identique à celui qui est prévu pour les achats de ferrailles lourdes, lesquelles sont d'un prix toujours plus élevé, d'un emploi totalement différent et dans une situation de déficit qui n'existe pas pour les ferrailles légères.
A l'égard, plus spécialement, des hauts fourneaux isolés, il y a détournement de pouvoir lorsqu'on leur fait subir le même taux de prélèvement qu'à ceux qui sont exploités par des entreprises intégrées, ces dernières recourant à des chutes d'aciérie de propre récupération non assujetties à la péréquation.
A l'égard, enfin et tout spécialement, de la Compagnie des Hauts-Fourneaux de Chasse, il y a détournement de pouvoir dans le fait pour la Haute Autorité de ne pas tenir compte de la situation de l'entreprise sur le marché, cette situation étant de nature à justifier des mesures particulières à son égard et, notamment, l'exemption du prélèvement de péréquation.
La situation de Chasse est spéciale:
a)
du point de vue géographique, car elle a une position à l'écart des «courants d'importation»;
b)
du point de vue technique, car Chasse produit des fontes hématites et recourt à la ferraille uniquement pour l'enrichissement des lits de fusion;
c)
enfin du point de vue commercial, car Chasse dispose, sur place, auprès de fournisseurs «constants et anciens», des tournures et platinages qui lui sont fournis «à bas prix».
De telles allégations obligent le juge à se livrer à de délicates analyses portant sur les faits. C'est donc aux éléments fournis à l'instruction, et tout particulièrement aux réponses présentées par les parties à la suite de l'ordonnance du 26 novembre 1957, qu'il y aura lieu de se reporter pour apprécier le mérite des griefs ainsi formulés.
Examinons donc d'abord le détournement de pouvoir qui aurait été commis au détriment des producteurs de fonte, désavantagés arbitrairement par rapport aux producteurs d'acier.
Messieurs, les débats qui se sont déroulés devant la Cour à propos des régimes de péréquation institués par la Haute Autorité ont révélé, vous vous le rappelez, la préoccupation constante de la Haute Autorité de faire face à un déficit structurel de ferraille par une politique tendant à favoriser le développement des moyens de production de la fonte, condition indispensable, selon elle, pour maintenir l'expansion sidérurgique. Cette préoccupation se reflète dans toutes les manifestations publiques de la pensée de la Haute Autorité: programmes prévisionnels, objectifs généraux, rapports annuels sur l'activité de la Communauté, avis général sur l'orientation des investissements. Ses déclarations devant l'Assemblée Commune ne font rien d'autre que reprendre un thème identique (par exemple, le discours du président Mayer prononcé le 8 mai 1956).
Mais cette préoccupation ne se traduit pas uniquement par des plans et des discours. C'est ainsi que, dès le début de l'année 1955, la Haute Autorité aménage le mécanisme financier de péréquation des ferrailles importées dans des conditions telles que la charge financière résultant de la péréquation est allégée pour les entreprises opérant une substitution de fonte à la ferraille dans l'élaboration de l'acier au four Martin. C'est ce qu'on a appelé la «compensation fonte-ferraille», qui est une modalité intégrée au mécanisme de péréquation et tendant à compenser, dans le prix de revient de l'acier, le coût supplémentaire résultant de la substitution de fonte à la ferraille (décisions nos 14-55 et 26-55). La Haute Autorité s'est expliquée sur les résultats concrets de ce régime: s'ils lui ont paru une incitation insuffisante à l'économie de ferraille, ils n'en ont pas moins eu un caractère appréciable, puisque la compensation a porté sur plus de 1.600.000 tonnes, soit 21 % des importations de ferrailles.
Soucieuse d'accroître l'incitation à l'épargne de ferraille, la Haute Autorité modifie son mécanisme financier par la décision no 2-57 dont la caractéristique essentielle, vous le savez, est de faire varier la charge financière de la péréquation, à raison des quantités de ferraille acquises et de la qualité des modes d'utilisation. Sur ce dernier point, en effet, toute réduction de mise au mille de ferraille, dans tous appareils et procédés de fabrication faisant appel à cette ressource, donne lieu à des allégements qui, pour la part calculée au taux complémentaire, peuvent aller jusqu'à éponger totalement cette fraction de la contribution.
Notons, par exemple, que la Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse, qui a réduit, en 1956, sa mise au mille de ferraille dans une proportion de près de 30 %, se verra totalement exonérée du prélèvement au taux complémentaire (puisque la remise sur ledit taux est du quintuple du pourcentage de réduction de mise au mille) pour peu qu'elle choisisse convenablement sa période de référence.
Il est certain qu'un tel système de «remises» est de nature à profiter, tout particulièrement, aux producteurs de fonte, et ceci d'une double manière. D'une part, la substitution de coke et de minerai qu'ils sont en mesure de réaliser dans les hauts fourneaux leur procurera l'avantage direct des remises sur les contributions dont ils sont redevables en leur qualité de consommateurs de ferraille; d'autre part, la substitution de fonte à la ferraille dans les aciéries Martin aura pour effet de développer leurs ventes de fontes d'affinage et de spiegels.
On ne voit donc pas en quoi le fait, par la Haute Autorité, d'instituer un mécanisme financier de régularisation du marché de la ferraille pourrait constituer, par lui-même, et de ce seul fait un détournement de pouvoir à l'égard des producteurs de fonte, lesquels, par ailleurs, sont directement intéressés à cette régularisation en leur qualité de consommateurs de ferraille.
Au surplus, les allégations de fait sur lesquelles la Compagnie requérante appuie son grief nous paraissent contredites par l'observation de la réalité.
C'est ainsi que l'on ne peut raisonnablement affirmer que les prix de la ferraille ont été artificiellement maintenus à un niveau si bas qu'il en serait résulté pour les producteurs d'acier une incitation à se détourner de la fonte. Comme on l'a dit à votre barre, au cours de récents débats dont vous gardez le souvenir, le taux d'accroissement du prix de la ferraille, de 1954 à 1957, est considérablement plus élevé que ceux de la fonte et de l'acier. En France, par exemple, il est constant que l'augmentation du prix de la ferraille, au cours de ces quatre années, a atteint 100 %, alors que les prix des fontes et des aciers n'ont, en général, été majorés, pendant le même laps de temps, que de 15 à 20 % au maximum. En définitive, le rapport entre le prix de la ferraille et le prix de la fonte hématite d'affinage (le produit essentiel de la Compagnie de Chasse) est passé de 0,50 à 0,75, si bien que, pour reprendre une expression formulée devant vous, «le prix de consommation de la ferraille dépasse nettement le niveau à partir duquel la ferraille devient moins avantageuse que la fonte».
Ces remarques ne font que résumer les nombreuses données statistiques qui figurent dans les rapports publics et dans les bulletins statistiques édités par la Communauté (pour l'évolution des prix des fontes et des ferrailles, on peut, notamment, se référer aux Informations statistiques, septembre-octobre 1957, page 343 et suivantes). Elles reflètent également les données produites par Chasse en ce qui concerne l'évolution, dans la région lyonnaise, des prix de certaines sortes de ferrailles, circonstance sur laquelle nous reviendrons dans un instant.
Il n'est donc pas certain que l'incitation des aciéristes à consommer plus de ferraille ait été due au «niveau artificiellement bas» du prix de cette ressource, comme conséquence de la péréquation. En fait, cette incitation est en rapport direct avec la très forte poussée de conjoncture qu'a connue la sidérurgie de la Communauté depuis le milieu de l'année 1954, circonstance dans laquelle, vous le savez, l'appel à la ferraille est la solution techniquement la plus simple pour combler rapidement l'excès de la demande, et c'est en ce sens qu'on a pu dire que la péréquation, par la régularisation qu'elle imprimait au marché, avait en elle-même contribué au développement de la consommation de ferraille. Il faut tenir compte aussi du développement des aciers fins et spéciaux dont l'élaboration optimum sa fait au four électrique.
Il n'est pas établi non plus que la charge financière imposée aux consommateurs de ferraille, au titre de la péréquation des ferrailles importées, place les producteurs de fonte de la Communauté dans une situation non concurrentielle par rapport aux producteurs de fonte des pays tiers. Outre que certaines dispositions ont été prises à cet égard, notamment dans le but de réserver le bénéfice de la compensation fonte-ferraille aux entreprises substituant, à la ferraille, des fontes originaires de la Communauté (décision no 26-55, article 4, alinéa 2), il est constant que les importations de fontes en provenance des pays tiers ont conservé un caractère extrêmement réduit, depuis la mise en vigueur du mécanisme financier et même dans la période de haute conjoncture. En 1956, par exemple, les importations de fontes ont atteint 576.000 tonnes: elles ont été presque balancées par les exportations qui ont porté sur 410.000 tonnes; ces chiffres sont à rapprocher de la production globale de fonte pour la Communauté qui atteint, cette année-là, 43.547.000 tonnes (réponse de la Haute Autorité aux questions posées dans l'ordonnance du 26 novembre 1957, page 9).
Enfin, il nous paraît impossible d'admettre que l'exemption du prélèvement de péréquation à l'égard de certaines catégories de consommateurs de ferrailles, avec lesquels la Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse se trouve en concurrence à l'achat, puisse constituer un détournement de pouvoir au profit de ces catégories.
Outre qu'elles ne relèvent pas de la juridiction de la Communauté, circonstance qui rendrait encore moins explicable une sollicitude particulière à leur égard de la part de la Haute Autorité, il s'avère que toutes les entreprises de la Communauté produisant des fontes d'affinage sont, tout comme la Compagnie de Chasse, astreintes au paiement de la contribution. Et si les entreprises de ferro-alliages autres que celles relevant de la juridiction de la Communauté sont, de droit, dispensées pour leurs achats de ferraille du paiement de la contribution, comment y voir un détournement de pouvoir au détriment de Chasse, dès lors qu'il n'y a, entre elles, aucune possibilité de situation concurrentielle au stade des ventes, leurs productions étant orientées différemment?
Nous estimons donc que, sous son premier aspect, le moyen de détournement de pouvoir ne peut être retenu.
Sous son deuxième aspect, le moyen de détournement de pouvoir invoqué par la Compagnie de Chasse s'en prend, nous l'avons vu, à l'application d'un taux uniforme de péréquation à deux «catégories» de ferrailles qui, à raison de différences d'ordre commercial et technologique, devraient être considérées comme deux produits non comparables et, de ce fait, traitées différemment.
C'est donc en réalité dans un phénomène de discrimination purement objective, découlant de l'application d'une réglementation uniforme à des situations qui ne seraient pas comparables, que la Compagnie de Chasse croit voir un détournement de pouvoir à son égard. Sans doute, la requérante se réfère-t-elle implicitement, ce faisant, à la thèse selon laquelle un grave manque de circonspection dans l'appréciation des faits pourrait constituer à la fois un comportement discriminatoire contraire à l'article 4, b, du Traité, et un détournement de pouvoir à l'égard de l'entreprise — ou de la catégorie d'entreprises — qui aurait à souffrir de ce comportement.
Examinons, en conséquence, si les explications fournies par les parties à l'instruction sont de nature à établir le caractère discriminatoire de la péréquation, telle qu'elle a été appliquée à l'égard de la Compagnie de Chasse, compte tenu de la situation particulière de cette entreprise, tant du point de vue géographique, que technologique et commercial.
Ces explications, selon nous, montrent qu'il n'y a pas, entre les ferrailles utilisées en haut fourneau et celles employées en aciérie, de différences qui rendent non comparables ces catégories de la ressource au regard d'un régime de péréquation tel que celui institué depuis le mois d'avril 1954. Elles prouvent, en outre, croyons-nous, que la Compagnie requérante n'occupe pas, dans la catégorie des producteurs de fonte, une position dont les particularités soient telles qu'elles justifient l'application à son égard de mesures particulières.
Tout d'abord, sur le plan de la comparabilité de l'utilisation de la ressource, les données fournies par les parties et notamment celles qui figurent en annexe aux réponses produites par la Compagnie de Chasse pour déférer à l'ordonnance du 26 novembre 1957, montrent que, pour la plus grande partie de ses enfournements de ferraille, la requérante se trouve en concurrence avec les aciéries et recourt à une catégorie dont l'utilisation leur est commune.
Seuls, en effet, les paquets 59, platinages comportant une 1 neo teneur en métaux non ferreux, sont systématiquement rejetés par les aciéries. Mais il s'avère que les hauts fourneaux de Chasse son de leur côté, relativement peu friands de cette matière, comme en témoigne la statistique de leurs achats pour les années 1954 à 1956.
Il ressort en effet de ces indications que les approvisionnements en ferraille de la Compagnie requérante portent, à concurrence de 80 % des tonnages acquis, sur des tournures de ferraille très pure qui, simultanément, représentent le quart des achats effectués par les aciéries.
En 1956, la Compagnie de Chasse a, selon ses propres dires, consommé un peu plus de 33.600 tonnes de ferrailles. Cette année-là, elle a acquis, dans la région lyonnaise, près de 27.000 tonnes de tournures 41/42, malgré leur prix très élevé, et moins de 7.000 tonnes de paquets 58/59 dits «paquets pour hauts fourneaux» (réplique, page 3 et annexe 3 aux réponses de Chasse sur les questions posées dans l'ordonnance du 26 novembre 1957).
Il est vrai que l'emploi des tournures en aciérie, d'une part, et en haut fourneau, d'autre part, s'effectue selon des proportions très différentes, 20 à 25 % dans le premier cas et 80 % dans le second; mais il n'en reste pas moins que la consommation de tournures pour une tonne d'acier est voisine de celle qui est nécessaire à l'élaboration d'une tonne de fonte, et ce à raison de l'importance des enfournements de ferraille dans les fours Martin et électriques, où la mise de ferraille va jusqu'à 1.000 kg pour une tonne d'acier. En conséquence, il est évident que l'utilisation de tournures en aciérie, présente, tant du point de vue technologique que sous l'aspect quantitatif, une importance comparable à celle des enfournements de tournures en haut fourneau.
Les indications fournies par Chasse nous montrent, en outre, que les aciéries utilisent également les «paquets 52», cotés «ferrailles légères» dans la nomenclature officielle de la Haute Autorité. Il est constant, en revanche, que les hauts fourneaux exploités par les entreprises sidérurgiques intégrées consomment d'importantes quantités de chutes d'aciérie récupérées sur place.
En fait, si la Compagnie de Chasse recourt, pour 80 % de ses approvisionnements, à une sorte de ferraille pour laquelle elle subit, à l'achat, la concurrence des aciéries, c'est que la production des fontes très pures requiert, au même titre que celle de l'acier Martin, l'emploi de ferrailles de qualité. Citons, à ce sujet, Ferry et Chatel, «L'acier», Paris, 1953, page 46:
«La ferraille, qui est du fer pur à raison de 90 ou 95 % de son poids, est la matière première essentielle de l'acier Martin. Elle est également utilisée dans la fabrication de la fonte pour enrichir les lits de fusion. Les questions de qualité présentent une grande importance en matière de ferrailles. Sous peine de produire des fontes ou des aciers impropres à la consommation, on ne peut utiliser que des ferrailles très pures …»
Venons- en à l'examen de la comparabilité, sur le plan des prix, des ferrailles utilisées par la Compagnie de Chasse et de celles achetées par les aciéries.
Les documents fournis par la requérante nous révèlent que le prix des tournures 41/42, catégorie qui, nous l'avons vu, représente 80 % des achats de la Compagnie, a, dans la région lyonnaise, augmenté entre avril 1954 et décembre 1956 de près de 150 %. Passant de 5.000 à 13.500 francs la tonne, ces tournures avaient, à la veille de la mise en vigueur de la décision no 2-57, et déjà depuis un certain temps, pratiquement rejoint le niveau des prix de la catégorie de base des ferrailles dites nobles (cotée no 11 dans la nomenclature), qui atteignait alors 14.000 francs la tonne. Ceci montre que les différences de conditionnement qui, en basse conjoncture, entraînent des écarts de prix tels que ceux qui figuraient dans la décision no 28-53 portant fixation de prix maxima pour les ferrailles, ne font pas obstacle, en moyenne et haute conjoncture, à une relative égalisation des prix des diverses sortes.
Donc, pas plus en ce qui concerne les prix qu'en ce qui concerne l'utilisation, on ne peut considérer que les ferrailles dont se sert la requérante et celles qui sont achetées par les aciéries ne répondent pas à un critère de comparabilité. La «solidarité» de ces ferrailles nous paraît nettement établie en fait.
Examinons maintenant la position de la Compagnie de Chasse sur le marché de la ferraille, du point de vue de la concurrence à l'achat.
Une fois de plus, il résulte des précisions fournies par la requérante elle-même (notamment les indications données par son fournisseur «constant et ancien» no 1) que les tournures d'acier récupérées dans la région lyonnaise sont parfaitement sujettes à la mobilité. Il nous est indiqué, en effet, que les «exportations» de ferrailles de la région se chiffrent par des «dizaines de milliers de tonnes chaque année» et que, dans les expéditions, les tournures représentent de 20 à 25 % des achats effectués par les aciéries.
Nous retrouvons ici la sidérurgie du Centre-Midi, cliente traditionnelle de Chasse en spiegels et fontes hématites d'affinage et concurrente de Chasse sur le marché des tournures de la région lyonnaise. C'est sans doute la forte demande des aciéries du Centre-Midi qui explique, en réalité, la hausse du prix des tournures d'acier dans cette région au cours de la période considérée. C'est ainsi, vous vous le rappelez, qu'à en croire les indications qui ont été fournies à la barre dans la première série d'affaires, la quantité des tournures acquise par les aciéries serait de l'ordre de 150.000 tonnes pour une production d'aciers fins et spéciaux de l'ordre de 750.000 tonnes par an. Il apparaît bien que cette demande vient fortement concurrencer Chasse sur son propre terrain, sans d'ailleurs que cette situation ait fait obstacle, du moins depuis la reprise de l'été 1954, au développement normal des ventes de fonte de la requérante à ces mêmes aciéries.
Les indications qui ressortent du dossier montrent, en quatrième lieu, que les ferrailles acquises par la Compagnie sont particulièrement sensibles à la conjoncture. Nous avons rappelé que l'augmentation, pour les tournures, dans la région lyonnaise, avait été de l'ordre de 150 % entre avril 1954 et décembre 1956. Pendant le même laps de temps la catégorie no 11, dans la même région, a vu son prix passer de 8.000 francs la tonne à 14.000 francs, soit une variation de l'ordre de 75 % seulement. Ces indications suffisent, croyons-nous, à montrer que Chasse recourt, pour la plus grande part de ses approvisionnements, à une matière particulièrement sensible au jeu de la loi de l'offre et de la demande et que la région lyonnaise ne constitue nullement, dans le marché commun, une unité économique cloisonnée, qui devrait faire l'objet de mesures particulières.
Ceci montre, en même temps, que, bien qu'éloignée des «courants d'importation», la région lyonnaise et, par voie de conséquence, l'entreprise requérante, subissent le contrecoup des fluctuations générales du marché de la ferraille. Certes, la situation géographique des Hauts Fourneaux de Chasse, à proximité d'un centre métallurgique important, est de nature à leur permettre de s'approvisionner en ferraille dans les environs immédiats. En cela, la Compagnie se trouve indéniablement dans une situation fort différente de celle des hauts fourneaux installés à proximité d'un port maritime qui sont, de ce fait, normalement orientés vers les ressources d'importation. Mais la Haute Autorité tient compte de ces conditions différentes dans l'approvisionnement des divers centres de consommation du marché: certaines décisions, pour éviter des déplacements irrationnels de la ressource, prévoient que le bénéfice de la péréquation peut être subordonné à l'emploi, dans certaines régions de la Communauté, de ferrailles importées (décision no 14-55, article 5, b; décision no 2-57, article 11, b).
Est-ce à dire que la péréquation des ferrailles importées n'intéresse que les consommateurs de ferraille américaine et ne profite qu'à eux? Une telle affirmation équivaudrait à méconnaître l'idée même de marché commun et à nier, purement et simplement, toute possibilité d'osmose, par les prix, entre les régions dudit marché. Nous pensons que l'examen des faits auquel nous avons procédé rend cette allégation sans fondement.
Nous ne pensons pas, enfin, que le fait, pour les hauts fourneaux exploités par des entreprises sidérurgiques intégrées, de disposer de chutes d'aciére de propre récupération, exemptes du prélèvement de péréquation, constitue à l'égard des hauts fourneaux non intégrés un désavantage de caractère discriminatoire dans lequel il y aurait lieu de voir un détournement de pouvoir de la Haute Autorité à leur encontre.
Le mécanisme de péréquation, nous l'avons vu, est le type même du mécanisme financier de régularisation du marché, par intervention indirecte sur la formation des prix. On ne peut donc concevoir qu'il s'applique à la fraction de la ressource qui «ne fait que tourner dans l'usine». Seules les offres et les demandes de la ressource sur le marché étaient susceptibles d'entrer en compte dans le fonctionnement de ce mécanisme de régularisation des prix.
D'autre part, et ceci nous paraît important, nous vous rappelons que les hauts fourneaux non intégrés, tels que Chasse, consomment environ 80 % de tournures, pour lesquelles elles sont en concurrence avec les aciéries et qui constituent une qualité très demandée. Or, les hauts fourneaux intégrés, dans la mesure où ils consomment les ferrailles provenant des chutes propres de leurs aciéries et peuvent, pour le surplus, utiliser dans une large mesure les ferrailles les plus légères, s'abstiennent de ce fait de peser sur le marché des tournures et des ferrailles nobles, ce qui est à l'avantage aussi bien des aciéries isolées que des hauts fourneaux non intégrés tels que Chasse.
En conclusion, il semble qu'on est obligé de constater que ni au point de vue technique, ni au point de vue économique et commercial, on puisse distinguer deux catégories de ferrailles qui auraient dû être soumises à des règles différentes.
Avant d'en terminer, nous voudrions exprimer notre conviction que la Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse possède un intérêt certain à ce que, par un mécanisme de régularisation tel que la péréquation des ferrailles importées, les prix de cette ressource soient maintenus à l'écart des brusques sautes de conjoncture.
Vous n'ignorez pas, Messieurs, que la Compagnie de Chasse est, en valeur relative, très grosse consommatrice de ferraille. Elle vous a déclaré, dans sa réplique, qu'elle n'utilise cette ressource, «élément essentiel de l'industrie de l'acier … que pour enrichir les lits de fusion du haut fourneau», donnant par là le sentiment que l'emploi de ferraille, dans ses établissements, n'a qu'un caractère subsidiaire. Or, dans cette même réplique, elle vous a exposé que sa mise au mille de ferraille atteignait, jusqu'en 1956, le chiffre de 454 kg pour une tonne de fonte, proportion qui excédait quatre fois et demi la mise au mille moyenne pondérée de la Communauté. marquant ainsi l'intérêt tout spécial que Chasse porte à être régulièrement approvisionnée en ferraille.
Cette proportion très forte de consommation de ferraille dans les hauts fourneaux exploités par la Compagnie de Chasse n'est, certes, pas l'effet d'une fantasie. Chasse recourt à la ferraille dans une aussi large mesure parce qu'elle possède un intérêt pécuniaire évident à la substituer au minerai rendu coûteux par la distance. Voisine d'un important centre de collecte de ferraille, elle est donc tout particulièrement intéressée à ce que le niveau des prix de ses approvisionnements en ferraille soit tel qu'il ne puisse en résulter des déplacements excessifs de la ressource.
En définitive, aucun des deux moyens de détournement de pouvoir ne nous paraît pouvoir être retenu. L'élément de solidarité qui est à la base de la décision no2-57 nous paraît exister pour Chasse comme pour les autres entreprises de la Communauté consommatrices de ferraille.
Nous devons maintenant aborder l'examen des moyens de violation du Traité soulevés, à l'occasion du recours 15-57, à l'encontre des décisions générales ayant servi de base à la décision individuelle attaquée par ce recours. Ces décisions générales sont, nous vous le rappelons, celles qui ont précédé la décision no 2-57 et qui concernaient, l'une, le régime primitif de la péréquation et l'autre ce régime assorti de la péréquation fonte-ferraille.
Cet examen nous retiendra peu, eu égard aux explications que nous venons de donner sur le premier recours.
Les moyens de légalité soulevés sont au nombre de trois:
1.
Violation du paragraphe 29 de la Convention. Ce moyen n'a pas été développé à la barre. Si l'on s'en réfère au mémoire en réplique (no 68, page 34), on voit que la requérante ne reproche pas en réalité à la Haute Autorité de ne pas avoir usé des pouvoirs qu'elle tenait du paragraphe 29 en s'abstenant d'édicter les mesures de sauvegarde prévues par cette disposition (ce qui relèverait d'ailleurs d'un recours en carence), mais d'avoir, dit la requérante, «transgressé les interdictions posées par le paragraphe 29». Ces interdictions sont (nous continuons à citer):
«a) le déplacement de production, b) la difficulté créée pour soutenir la concurrence.
Or, la Haute Autorité reconnaît elle-même que le régime antérieur à la décision no 2-57 a déterminé le transfert de la production de fonte au profit de l'acier et, par ailleurs, mis l'industrie de la fonte dans l'impossibilité de concurrencer normalement celle de l'acier, sans, de surcroît, avoir pris la moindre mesure de sauvegarde à l'égard de l'industrie de la fonte.
Alors que la Convention fait un devoir à la Haute Autorité de prendre les mesures de sauvegarde nécessaires pour éviter certains troubles qui peuvent découler du jeu de la concurrence, comment admettre que la Haute Autorité puisse provoquer elle-même ces troubles par ses propres interventions?»
Messieurs, le paragraphe 29, qui n'est qu'une application du principe général posé par le paragraphe 1er de la Convention, a pour objet de prévoir certaines mesures de sauvegarde destinées à permettre l'adaptation des entreprises aux conditions nouvelles qui leur sont faites par l'établissement du marché commun. Il est certain que la Haute Autorité ne doit pas, en intervenant sur le marché, créer artificiellement une situation qui l'obligerait ensuite à recourir à des mesures de sauvegarde que le jeu normal du marché lui-même n'aurait pas rendu nécessaires. Mais tel n'est pas le cas. si du moins vous admettez la pertinence de nos explications précédentes.
2.
Violation du «principe de la libre concurrence». Ici la requérante invoque la violation des nombreuses dispositions du Traité où se trouve posé le principe de la libre concurrence — il serait plus exact de dire la concurrence normale — notamment l'article 5: «La Communauté assure l'établissement, le maintien et le respect de conditions normales de concurrence …» Ce principe aurait été méconnu «d'abord par l'incitation des aciéries Martin et des fours électriques à la consommation de ferraille au détriment de la fonte, ensuite par l'imposition d'une lourde taxe amenant le prix de revient de la fonte à un taux prohibitif».
Messieurs, nous avons vu ce qu'il faut penser, en fait, de cette dernière allégation: le prix de la fonte a augmenté infiniment moins que celui de la ferraille. Quant à la comparaison du prix de revient respectif de la fonte et de la ferraille, dans la production de l'acier, compte tenu de l'incidence du mécanisme de péréquation, elle est évidemment fort difficile à faire. Mais la question est seulement de savoir si ce mécanisme, dans son premier état, a réellement porté atteinte aux conditions de la concurrence, en ce qui concerne du moins les producteurs de fonte non intégrés tels que Chasse. Or, tel n'est pas le cas, nous l'avons vu.
Peut-être, il est vrai, et comme nous avons eu l'occasion de le faire remarquer dans la première série d'affaires à propos du recours 8-57, la Haute Autorité aurait-elle pu jouer davantage de la marge d'appréciation dont elle disposait — ou aurait dû disposer — pour la détermination du prix de péréquation, en fixant ce prix un peu plus haut et en laissant, par suite, au mécanisme des prix un rôle un peu plus important pour freiner la consommation croissante de ferraille: c'est possible, encore que nous ne prenions pas la responsabilité de l'affirmer. Mais nous avons vu que le développement de la consommation de la ferraille avait eu essentiellement pour cause le développement de la production d'acier dû à la conjoncture et n'avait pas porté atteinte à la capacité concurrentielle des producteurs de fonte. Il en aurait peut-être été ainsi à la longue si la Haute Autorité n'avait pas pris toute une série de mesures de plus en plus énergiques pour favoriser un recours accru à la fonte (mesures dont l'effet ne se fait d'ailleurs sentir en partie qu'à terme), mais on ne peut affirmer que les décisions nos 22-54 et 14-55 (qui sont en cause ici) étaient, par elles-mêmes, au moment où elles ont été prises, de nature à porter atteinte à la capacité concurrentielle des producteurs de fonte.
«En second lieu, dit la requérante (réplique no 69), cette atteinte (à la concurrence) se trouve aggravée encore par l'application d'un taux uniforme de péréquation sur les ferrailles lourdes et les ferrailles légères.» Mais nous avons vu ce qu'il fallait penser de la distinction entre ferrailles lourdes et ferrailles légères: la solidarité qui existe entre ces différentes catégories de ferraille au regard de l'approvisionnement de la Communauté en cette matière première, et entre les entreprises qui l'utilisent, y compris les producteurs de fonte hématite non intégrés, justifie l'unité du taux de péréquation.
Enfin, dans une troisième partie de son argumentation, la Compagnie requérante invoque «la violation des principes généraux et notamment de l'article 3 du Traité par le sacrifice de situations particulières et la substitution à l'intérêt commun d'un prétendu objectif d'intérêt général».
Ici, Messieurs, vous le voyez, la requérante reprend en fait son argumentation générale du premier recours, fondée sur le détournement de pouvoir. Nous n'y avons rien aperçu qui pût mériter un examen particulier.
Nous concluons:
—
au rejet des deux requêtes;
—
et à ce que les dépens soient supportés par la Compagnie des Hauts Fourneaux de Chasse.