Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
9 april 2024 (*)
„Beroep tot nietigverklaring – Besluit (EU) 2021/1117 – Uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) – Ondertekening namens de Unie – Bevoegde instelling om de tot ondertekening bevoegde persoon aan te wijzen – Artikel 13, lid 2, VEU – Naleving door iedere instelling van de Unie van de grenzen van de bevoegdheden die haar zijn toegedeeld – Loyale samenwerking tussen de instellingen van de Unie – Artikel 16, leden 1 en 6, VEU – Bevoegdheid van de Raad van de Europese Unie om beleid te bepalen en het externe optreden van de Unie uit te werken – Artikel 17, lid 1, VEU – Bevoegdheid van de Europese Commissie om de Unie extern te vertegenwoordigen – Artikel 218 VWEU”
In zaak C‑551/21,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, ingesteld op 7 september 2021,
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos en A. Stobiecka-Kuik, vervolgens door A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter en A. Stobiecka-Kuik als gemachtigden,
verzoekster,
ondersteund door:
Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, vertegenwoordigd door L. Havas, F. Hoffmeister en S. Marquardt als gemachtigden,
interveniënt,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door A. Antoniadis, B. Driessen en F. Naert als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb en J. Vláčil, vervolgens door K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb en J. Vláčil als gemachtigden,
Franse Republiek, aanvankelijk vertegenwoordigd door J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères en B. Herbaut, vervolgens door A.‑L. Desjonquères, B. Herbaut en B. Travard als gemachtigden,
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Z. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,
Koninkrijk der Nederlanden, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en J. Langer, vervolgens door M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld en J. Langer als gemachtigden,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door P. Barros da Costa, A. Pimenta en J. Ramos als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Arabadjiev, C. Lycourgos (rapporteur), N. Piçarra en O. Spineanu-Matei, kamerpresidenten, M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, I. Ziemele en J. Passer, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M. Longar, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 maart 2023,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 juli 2023,
het navolgende
Arrest
1        Met haar beroep vordert de Europese Commissie nietigverklaring van artikel 2 van besluit (EU) 2021/1117 van de Raad van 28 juni 2021 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, en de voorlopige toepassing van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) (PB 2021, L 242, blz. 3), en van de aanwijzing door de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door zijn voorzitter, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als de persoon die gemachtigd is dit protocol te ondertekenen.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
2        Artikel 2, lid 1, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969 (United Nations Treaties Series, deel 1155, blz. 331; hierna: „Verdrag van Wenen”) luidt:
„Voor de toepassing van dit verdrag betekent:
[...]
c)       ‚volmacht’: een van de bevoegde autoriteit van een Staat uitgaand document waarbij een of meer personen worden aangewezen om de Staat te vertegenwoordigen bij de onderhandelingen over, de aanneming of de authentificatie van een verdragstekst, om de instemming van de Staat door een verdrag gebonden te worden tot uitdrukking te brengen, of om elke andere handeling te verrichten met betrekking tot een verdrag;
[...]”
3        In artikel 7, lid 1, van dat verdrag is bepaald:
„Een persoon wordt beschouwd een Staat te vertegenwoordigen ter zake van de aanneming of de authentificatie van een verdragstekst of om de instemming van de Staat door een verdrag gebonden te worden tot uiting te brengen, indien:
a)       hij een voor dat doel verleende volmacht toont; [...]
[...]”
4        Artikel 18 van dat verdrag bepaalt:
„Een staat moet zich onthouden van handelingen die een verdrag zijn voorwerp en zijn doel zouden ontnemen, indien:
a)       hij het verdrag heeft ondertekend of de akten die het verdrag vormen heeft uitgewisseld onder voorbehoud van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring, totdat hij zijn bedoeling geen partij te willen worden bij het verdrag kenbaar heeft gemaakt; of
b)       hij zijn instemming door het verdrag gebonden te worden tot uitdrukking heeft gebracht in de periode die aan de inwerkingtreding van het verdrag voorafgaat op voorwaarde dat deze inwerkingtreding niet onnodig wordt vertraagd.”
Unierecht
VEU
5        Artikel 13, lid 2, VEU luidt als volgt:
„Iedere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. De instellingen werken loyaal samen.”
6        Artikel 16 VEU bepaalt:
„1.      De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevingstaak en de begrotingstaak uit. Hij oefent onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden beleidsbepalende en coördinerende taken uit.
[...]
6.      De Raad komt in verschillende formaties bijeen; [...].
De Raad Algemene Zaken zorgt voor de samenhang van de werkzaamheden van de verschillende Raadsformaties. [...]
De Raad Buitenlandse Zaken werkt het externe optreden van de Unie uit volgens de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen en zorgt voor de samenhang in het optreden van de Unie.
7.      Een Comité van permanente vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten is belast met de voorbereiding van de werkzaamheden van de Raad.
[...]
9.      Het voorzitterschap van de andere Raadsformaties dan de formatie Buitenlandse Zaken wordt volgens een toerbeurtsysteem op basis van gelijkheid uitgeoefend door de vertegenwoordigers van de lidstaten in de Raad, [...].”
7        Artikel 17, lid 1, VEU luidt als volgt:
„De Commissie bevordert het algemeen belang van de Unie en neemt daartoe passende initiatieven. Zij ziet toe op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen. Onder de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie ziet zij toe op de toepassing van het recht van de Unie. Zij voert de begroting uit en beheert de programma’s. Zij oefent onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en beheerstaken uit. Zij zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen. Zij neemt de initiatieven tot de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie om interinstitutionele akkoorden tot stand te brengen.”
8        Artikel 27, lid 2, VEU bepaalt:
„De hoge vertegenwoordiger [van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid] vertegenwoordigt de Unie in aangelegenheden die onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vallen. [...]”
VWEU
9        Artikel 218 VWEU luidt als volgt:
„1.       Onverminderd de bijzondere bepalingen van artikel 207 wordt bij het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties de volgende procedure gevolgd.
2.       De Raad verleent machtiging tot het openen van de onderhandelingen, stelt de onderhandelingsrichtsnoeren vast, verleent machtiging tot ondertekening en sluit de overeenkomsten.
3.       De Commissie of, indien de voorgenomen overeenkomst uitsluitend of hoofdzakelijk betrekking heeft op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, doet aanbevelingen aan de Raad, die een besluit vaststelt houdende machtiging tot het openen van de onderhandelingen en waarbij, naargelang van de inhoud van de voorgenomen overeenkomst, de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie wordt aangewezen.
4.       De Raad kan de onderhandelaar richtsnoeren geven en een bijzonder comité aanwijzen; de onderhandelingen moeten in overleg met dat comité worden gevoerd.
5.       De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar een besluit vast waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van de overeenkomst en, in voorkomend geval, in afwachting van de inwerkingtreding, tot de voorlopige toepassing ervan.
6.       De Raad stelt op voorstel van de onderhandelaar een besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast.
[...]”
Voorgeschiedenis van het geding
10      Op voorstel van de Commissie heeft de Raad haar op 22 oktober 2015 gemachtigd om namens de Europese Unie onderhandelingen met de Republiek Gabon te openen met het oog op de verlenging van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Europese Unie en de Republiek Gabon voor de periode 2021‑2026.
11      Na deze onderhandelingen hebben de onderhandelaars op 10 februari 2021 het nieuwe uitvoeringsprotocol bij deze overeenkomst (hierna: „protocol”) ondertekend.
12      Op 19 mei 2021 heeft de Commissie haar voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, en de voorlopige toepassing van het uitvoeringsprotocol (2021‑2026) bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap [COM(2021) 246 final] bekendgemaakt.
13      Artikel 2 van het voorstel voor het besluit luidde als volgt:
„Het secretariaat-generaal van de Raad stelt het volmachtinstrument op dat de persoon die daartoe door de Commissie is aangewezen, machtiging verleent het protocol, onder voorbehoud van de sluiting ervan, te ondertekenen”.
14      Op 28 juni 2021 heeft de Raad besluit (EU) 2021/1117 vastgesteld. Dit besluit bevat vier artikelen die luiden als volgt:
„Artikel 1
De ondertekening, namens de Unie, van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) [...] wordt goedgekeurd, onder voorbehoud van de sluiting van dat protocol.
Artikel 2
De voorzitter van de Raad wordt gemachtigd de persoon (personen) aan te wijzen die bevoegd is (zijn) het protocol namens de Unie te ondertekenen.
Artikel 3
Het protocol wordt voorlopig toegepast met ingang van de datum van de ondertekening ervan, in afwachting van de voltooiing van de voor de inwerkingtreding ervan vereiste procedures.
Artikel 4
Dit besluit treedt in werking op de datum waarop het wordt vastgesteld.”
15      Op 28 juni 2021 heeft de voorzitter van de Raad de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie aangewezen als de persoon die bevoegd is het protocol namens de Unie te ondertekenen. De Portugese Republiek was op dat moment de lidstaat die het roulerend voorzitterschap van de Raad bekleedde.
16      Op 29 juni 2021 heeft die permanente vertegenwoordiger het protocol namens de Unie ondertekend.
17      Op 30 juni 2021 zijn de Commissie en de lidstaten bij document ST 10307/21 van het secretariaat-generaal van de Raad (hierna: „document ST 10307/21”) in kennis gesteld van deze ondertekening en van de voorlopige toepassing van het protocol vanaf 29 juni 2021.
Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
18      De Commissie verzoekt het Hof:
–      artikel 2 van besluit 2021/1117 nietig te verklaren;
–      de aanwijzing door de Raad, vertegenwoordigd door zijn voorzitter, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als de persoon die bevoegd is het protocol te ondertekenen, nietig te verklaren;
–      de Raad te verwijzen in de kosten.
19      De Raad verzoekt het Hof:
–      het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
–      subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
–      de Commissie te verwijzen in de kosten;
–      meer subsidiair, voor het geval het Hof de bestreden handelingen nietig verklaart, overeenkomstig artikel 264, tweede alinea, VWEU te bepalen dat de gevolgen van deze handelingen als definitief moeten worden beschouwd.
20      Bij beslissing van 26 januari 2022 heeft de president van het Hof de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden en de Portugese Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
21      Bij beschikking van 3 maart 2022 heeft de president van het Hof de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „hoge vertegenwoordiger”) toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
22      Ten slotte moet worden opgemerkt dat de Commissie in haar verzoekschrift betoogt, onder benadrukking dat dit evenwel niet het voorwerp is van een middel ter ondersteuning van haar beroep, dat de Raad het recht verkeerd heeft toegepast door besluit 2021/1117 zonder nadere precisering te baseren op artikel 43 VWEU. Volgens de Commissie had de Raad moeten verwijzen naar artikel 43, lid 2, VWEU als rechtsgrondslag voor dit besluit, opdat de toepasselijke goedkeuringsprocedure duidelijk zou zijn omschreven. Aangezien de Raad het Europees Parlement om goedkeuring van de sluiting van het protocol heeft verzocht, heeft deze verkeerde toepassing van het recht evenwel geen enkel rechtsgevolg gehad. In die omstandigheden laat de Commissie het Hof beoordelen of deze verkeerde toepassing al dan niet via een obiter dictum moet worden vastgesteld.
Beroep
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
23      De Raad stelt vast dat het beroep niet-ontvankelijk is.
24      Wat ten eerste de vordering tot nietigverklaring van artikel 2 van besluit 2021/1117 betreft, herinnert de Raad, ondersteund door de Hongaarse, de Nederlandse en de Portugese regering, eraan dat gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie slechts mogelijk is wanneer het onderdeel waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kan worden gescheiden van de rest van die handeling. Aan dit vereiste is niet voldaan wanneer de gevorderde gedeeltelijke nietigverklaring de kern van die handeling kan wijzigen, hetgeen objectief moet worden bepaald.
25      Artikel 2 van besluit 2021/1117 kan volgens deze instelling en deze regeringen niet worden losgekoppeld van de rest van dat besluit zonder dat de kern ervan daardoor wordt gewijzigd. Aangezien elk besluit van de Raad waarbij machtiging wordt verleend tot ondertekening van een internationale overeenkomst noodzakelijkerwijs een bepaling bevat waarin wordt vastgesteld op welke wijze de ondertekenaar moet worden aangewezen, zou het ontbreken van een dergelijke bepaling, als gevolg van de nietigverklaring van alleen artikel 2 van besluit 2021/1117, een juridisch vacuüm doen ontstaan dat indruist tegen het voorwerp en het doel van dit besluit, te weten de ondertekening en de voorlopige toepassing van het protocol.
26      Wat ten tweede de vordering tot nietigverklaring betreft van de aanwijzing door de Raad, via zijn voorzitter, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als persoon die bevoegd is om het protocol te ondertekenen, voert de Raad, ondersteund door de Hongaarse regering, aan dat uit de inhoud van het verzoekschrift niet precies kan worden afgeleid wat het voorwerp van deze vordering is, hetgeen in strijd is met het vereiste van duidelijkheid en nauwkeurigheid dat voortvloeit uit artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. De Commissie vermeldt immers niet de volmacht die de voorzitter van de Raad op 28 juni 2021 aan de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie heeft verleend om het protocol namens de Unie te ondertekenen. De Raad voegt daaraan toe dat document ST 10307/21, waarnaar de Commissie in dat verzoekschrift verwijst, louter informatief is, zodat het geen enkel rechtsgevolg in het leven roept en dus niet vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring.
27      Ten slotte betwist de Raad de ontvankelijkheid van het beroep voor zover daarmee indirect kritiek wordt geleverd op de materiële rechtsgrondslag die voor besluit 2021/1117 is gekozen. De Commissie benadrukt immers dat zij in dit verband geen middel wil aanvoeren, aangezien deze verkeerde toepassing van het recht in casu geen enkel rechtsgevolg heeft gehad, maar laat het aan het Hof over om te bepalen of dit door middel van een obiter dictum moet worden rechtgezet. Door deze onduidelijkheid weet de Raad niet zeker of het al dan niet noodzakelijk is om op dit punt een verweer in te dienen. Dat aan het verzoekschrift een dergelijke vorm wordt gegeven is namelijk onverenigbaar met de vereisten van rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling, die meebrengen dat het verzoekschrift zo duidelijk en nauwkeurig moet zijn dat de tegenpartij haar verweer kan voorbereiden en het Hof uitspraak kan doen.
28      De Commissie, gesteund door de hoge vertegenwoordiger, concludeert dat het beroep ontvankelijk is.
Beoordeling door het Hof
29      Ten eerste is, volgens vaste rechtspraak van het Hof, de gedeeltelijke nietigverklaring van een Unierechtelijke handeling alleen dan mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd kunnen worden gescheiden van de rest ervan. Aan dit vereiste is niet voldaan wanneer gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg zou hebben dat de kern ervan wordt gewijzigd. De beoordeling van de scheidbaarheid van de bestreden bepalingen veronderstelt dat de draagwijdte ervan wordt onderzocht, om te kunnen uitmaken of nietigverklaring ervan de geest en de kern van de bestreden handeling zou wijzigen [arresten van 16 juli 2015, Commissie/Raad, C‑425/13, EU:C:2015:483, punt 94, en 22 november 2022, Commissie/Raad (Toetreding tot de Akte van Genève), C‑24/20, EU:C:2022:911, punt 47].
30      De vraag of gedeeltelijke nietigverklaring de kern van de bestreden handeling zou wijzigen, is een objectief criterium en geen subjectief criterium dat samenhangt met de politieke wil van de instelling die deze handeling heeft vastgesteld [arrest van 22 november 2022, Commissie/Raad (Toetreding tot de Akte van Genève), C‑24/20, EU:C:2022:911, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
31      In casu moet worden vastgesteld dat de eerste drie artikelen van besluit 2021/1117, zoals uit de bewoordingen zelf ervan blijkt, elk een verschillende reikwijdte hebben.
32      In artikel 1 van dat besluit wordt namelijk de ondertekening van het protocol door de Raad goedgekeurd en in artikel 3 is bepaald dat het voorlopig wordt toegepast. Bij artikel 2 van dat besluit wordt de voorzitter van de Raad gemachtigd de persoon (personen) aan te wijzen die bevoegd is (zijn) het protocol namens de Unie te ondertekenen.
33      De artikelen 1 en 3 van besluit 2021/1117 geven aldus uitdrukking aan het besluit van de Raad om, wat de inhoud ervan betreft, het door de Commissie onderhandelde protocol goed te keuren en de voorlopige toepassing ervan te gelasten, terwijl artikel 2 van dat besluit vaststelt welke autoriteit ermee wordt belast de ondertekenaar van dat protocol aan te wijzen. Zoals de advocaat-generaal in de punten 34 tot en met 37 van haar conclusie heeft opgemerkt, heeft het aanwijzen van de ondertekenaar geen invloed op het besluit van de Raad om de inhoud van het protocol goed te keuren en de voorlopige toepassing ervan te gelasten. Bovendien zou zowel de vaststelling van de persoon die bevoegd is om de ondertekenaar aan te wijzen als de daaropvolgende aanwijzing van de daadwerkelijke ondertekenaar door die persoon in afzonderlijke handelingen kunnen plaatsvinden, zonder dat dit objectief gezien tot gevolg zou hebben dat de kern of de geest van de artikelen 1 of 3 van besluit 2021/1117 wordt gewijzigd.
34      Artikel 4 van dit besluit bepaalt enkel de datum van inwerkingtreding ervan.
35      Hieruit volgt dat artikel 2 van besluit 2021/1117 kan worden gescheiden van de rest ervan zodat daartegen afzonderlijk beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld.
36      Ten tweede vormt de aanwijzing door de Raad van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als persoon die bevoegd is om het protocol te ondertekenen, een handeling van de Raad in de zin van artikel 263, eerste alinea, VWEU, waartegen de Commissie dus overeenkomstig de tweede alinea van dat artikel beroep kan instellen. Bijgevolg is, anders dan de Raad stelt, die op dit punt wordt ondersteund door de Hongaarse regering, de vordering tot nietigverklaring van deze aanwijzing ontvankelijk.
37      Hieraan wordt niet afgedaan door het argument van de Raad dat de Commissie het voorwerp van deze vordering niet met de door artikel 21 van het Statuut van het Hof en artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering vereiste duidelijkheid en nauwkeurigheid heeft aangegeven omdat zij in haar inleidend verzoekschrift niet heeft verwezen naar de volmacht die de voorzitter van de Raad op 28 juni 2021 aan de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie heeft verleend. Tussen partijen wordt immers niet betwist dat deze volmacht, die niet is bekendgemaakt, door het secretariaat-generaal van de Raad uitsluitend aan de Republiek Gabon is toegezonden, terwijl document ST 10307/21, waarin wordt meegedeeld dat het protocol de dag ervoor was ondertekend door de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie, pas op 30 juni 2021 aan de Commissie is gezonden.
38      Hoewel een kopie van de volmacht uiteindelijk in het kader van het onderhavige geding aan de Commissie is meegedeeld als bijlage bij het verweerschrift van de Raad, heeft de Commissie overigens in repliek gepreciseerd dat de vordering tot nietigverklaring van de aanwijzing door de Raad, via zijn voorzitter, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als de tot ondertekening van het protocol bevoegde persoon, betrekking had op deze volmacht.
39      In die omstandigheden heeft de Commissie volledig voldaan aan de vereisten van duidelijkheid en nauwkeurigheid die voortvloeien uit artikel 21 van het Statuut van het Hof en artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering, door in haar verzoekschrift aan te geven dat de aanwijzing van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als de tot ondertekening van het protocol bevoegde persoon, integrerend deel uitmaakt van het voorwerp van haar beroep tot nietigverklaring en door in dit verband te verwijzen naar het enige document dat haar dienaangaande was toegezonden, waarbij zij in haar memorie van repliek de in het vorige punt van het onderhavige arrest bedoelde precisering heeft gegeven nadat de Raad haar de volmacht had doen toekomen.
40      In de derde plaats moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep voor zover het betrekking heeft op de rechtsgrondslag van besluit 2021/1117, als niet ter zake dienend worden afgewezen. Zoals de Commissie in haar verzoekschrift heeft opgemerkt, maakt haar voorstel om in het arrest van het Hof een obiter dictum betreffende die rechtsgrondslag op te nemen, geen deel uit van de middelen van haar beroep, aangezien de Commissie in hetzelfde verzoekschrift heeft verklaard dat de door haar aan de orde gestelde onjuistheid in casu geen rechtsgevolgen had.
41      Uit het voorgaande volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
42      Tot staving van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan, die elk uit twee onderdelen bestaan. Het eerste middel is ontleend aan schending van artikel 17, lid 1, VEU, gelezen in samenhang, wat het eerste onderdeel betreft, met artikel 13, leden 1 en 2, VEU en, wat het tweede onderdeel betreft, met artikel 4, lid 3, VEU. Het tweede middel is ontleend aan schending van, wat het eerste onderdeel betreft, de artikelen 296 en 297 VWEU en, wat het tweede onderdeel betreft, artikel 13, lid 2, VEU.
43      Het eerste onderdeel van het eerste middel, ontleed aan schending van artikel 17, lid 1, VEU, gelezen in samenhang met artikel 13, leden 1 en 2, VEU, moet als eerste worden onderzocht.
Argumenten van partijen
44      De Commissie, ondersteund door de hoge vertegenwoordiger, betoogt dat artikel 17, lid 1, VEU alleen aan haar het recht verleent om op gebieden die niet onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) vallen, te zorgen voor de externe vertegenwoordiging van Unie. Dit prerogatief omvat onder meer de ondertekening van internationale overeenkomsten namens de Unie of de aanwijzing van de ondertekenaar van dergelijke overeenkomsten namens de Unie. De Raad heeft met de handelingen waarop het onderhavige beroep betrekking heeft dus in strijd met dat prerogatief het door de Verdragen tot stand gebrachte institutionele evenwicht, waarvan de eerbiediging is voorgeschreven door artikel 13, leden 1 en 2, VEU, aangetast.
45      In dit verband dient haars inziens onderscheid te worden gemaakt tussen het interne besluitvormingsproces van de Unie, dat de Raad ertoe brengt machtiging te verlenen tot ondertekening van de door de Commissie onderhandelde internationale overeenkomst, en de daadwerkelijke ondertekening van die overeenkomst. Overeenkomstig het internationale gewoonterecht dat tot uitdrukking komt in het Verdrag van Wenen, is de ondertekening een handeling van externe vertegenwoordiging in de zin van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU. Het staat dus aan de Commissie om de persoon aan te wijzen die belast is met de ondertekening van die overeenkomst.
46      Deze bevoegdheidsverdeling tussen de Raad en de Commissie wordt bevestigd door artikel 218, lid 5, VWEU, dat de Raad de bevoegdheid toekent om machtiging te verlenen tot ondertekening van de overeenkomst, maar niet om de ondertekenaar aan te wijzen.
47      Er is dus geen sprake van een conflict tussen artikel 17, lid 1, VEU en artikel 218, lid 5, VWEU, aangezien de tweede bepaling niet afwijkt van de eerste.
48      Door de permanente vertegenwoordiger van de lidstaat die het voorzitterschap van de Raad bekleedt te machtigen om het protocol namens de Unie te ondertekenen, heeft de Raad gehandeld alsof hijzelf, zijn roulerend voorzitterschap en zijn secretariaat-generaal nog steeds zorgen voor de externe vertegenwoordiging van de Unie. Sinds de inwerkingtreding van het VEU en het VWEU, die voortvloeien uit het Verdrag van Lissabon, is dit evenwel niet meer het geval.
49      De opheffing van het roulerende voorzitterschap van de Raad in de externe vertegenwoordiging van de Unie is immers een van de belangrijkste vernieuwingen van het Verdrag van Lissabon op het gebied van de externe betrekkingen. Het doel van deze wijziging is de internationale zichtbaarheid en erkenning van de Unie te vergroten door ervoor te zorgen dat de vertegenwoordigers van derde landen niet langer worden blootgesteld aan de veranderingen in de externe vertegenwoordiging van de Unie die het gevolg waren van het roulerende voorzitterschap van de Raad tussen de lidstaten, en dat zij contact onderhouden, niet met vertegenwoordigers van de lidstaten bij de Unie maar met vertegenwoordigers van de Unie, die zijn aangewezen door de hoge vertegenwoordiger op het gebied van het GBVB en door de Commissie op elk ander gebied van de externe betrekkingen van de Unie.
50      De handelingen van de Raad waartegen het onderhavige beroep is gericht, passen in een praktijk die deze bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde wijziging ontkent. Deze praktijk is dus onrechtmatig, ongeacht het feit dat zij nog steeds wordt toegepast door het secretariaat-generaal van de Raad en door de dienst Verdragen en Overeenkomsten die hem bijstaat.
51      Artikel 2 van besluit 2021/1117 en de aanwijzing van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als ondertekenaar van het protocol namens de Unie moeten volgens de Commissie derhalve nietig worden verklaard. De gevolgen van het protocol dienen evenwel gehandhaafd te worden.
52      De Raad concludeert tot afwijzing van het eerste onderdeel van het eerste middel.
53      De Raad, ondersteund door de Tsjechische, de Franse, de Hongaarse, de Nederlandse en de Portugese regering, is van mening dat het onderhavige beroep poogt inbreuk te maken op zijn prerogatieven met betrekking tot de ondertekening en, bij uitbreiding, de sluiting van internationale overeenkomsten namens de Unie, zoals deze zijn vastgelegd in het VEU en het VWEU en sinds decennia door hem worden uitgeoefend.
54      In dit verband merkt de Raad op dat hij bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om de ondertekening en de sluiting van dergelijke overeenkomsten te machtigen, wordt bijgestaan door zijn secretariaat-generaal, dat daartoe beschikt over de dienst Verdragen en Overeenkomsten, waarvan de taken met name bestaan uit het organiseren van de ondertekening van internationale overeenkomsten.
55      De door deze dienst voor de voorzitter van de Raad voorbereide volmacht, is gebaseerd op een evaluatie van verschillende elementen, waaronder het protocollaire niveau van de door het betrokken derde land aangewezen vertegenwoordiger, het politieke belang van de overeenkomst en het kader waarbinnen de ondertekeningsceremonie wordt georganiseerd.
56      De aanwijzing van de persoon of de personen die bevoegd is of zijn om namens de Unie een internationale overeenkomst te ondertekenen vormt een voortzetting en een onderdeel van de uitoefening door de Raad van het hem bij artikel 218, lid 5, VWEU toegekende prerogatief om „machtiging [te verlenen] tot ondertekening”. In het licht van deze bepaling is artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU niet relevant voor de ondertekening van internationale overeenkomsten. Een dergelijke ondertekening heeft niet louter tot doel het standpunt van de Unie mee te delen, maar roept rechtsgevolgen in het leven in het internationale recht, zodat zij niet louter onder de „externe vertegenwoordiging van de Unie” kan vallen.
57      Alle fasen, van het besluit waarbij machtiging tot ondertekening wordt verleend tot de daadwerkelijke ondertekening, vormen een juridisch en procedureel continuüm waarvoor de Raad krachtens artikel 16, lid 1, VEU bevoegd is en waaraan specifiek uitdrukking is gegeven in artikel 218, lid 5, VWEU. Zodra de ondertekening van een internationale overeenkomst rechtsgevolgen heeft, moet zij worden beschouwd als een wezenlijk bestanddeel van de beleidsvorming van de Unie.
58      De Raad en de regeringen die hem ondersteunen beklemtonen voorts dat wanneer de opstellers van de Verdragen bevoegdheden betreffende internationale overeenkomsten aan een instelling toekennen, dit altijd uitdrukkelijk gebeurt. Bij gebreke van een uitdrukkelijke vermelding in artikel 218, lid 5, VWEU, waarbij de bevoegdheid van de Raad inzake ondertekening wordt beperkt, hebben de opstellers van de Verdragen een institutioneel evenwicht tot stand gebracht dat de Commissie niet toestaat om op grond van artikel 17, lid 1, VEU een bevoegdheid op te eisen om de ondertekenaar aan te wijzen.
59      Het feit dat de door de volmacht aangewezen persoon wordt aangemerkt als „vertegenwoordiger” in de zin van het bij het Verdrag van Wenen gecodificeerde internationale gewoonterecht, kan niet betekenen dat de door die persoon geplaatste handtekening onder de „externe vertegenwoordiging van de Unie” in de zin van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU valt, omdat anders de draagwijdte van artikel 16, lid 1, VEU en artikel 218, lid 5, VWEU zou worden miskend. Gesteld al dat de ondertekening van een internationale overeenkomst in abstracto een handeling kan zijn die onder de externe vertegenwoordiging valt, neemt dit niet weg dat artikel 218, lid 5, VWEU deel uitmaakt van de in artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU bedoelde „andere bij de Verdragen bepaalde gevallen” en dus een uitzondering vormt op de bevoegdheid van de Commissie om de Unie extern te vertegenwoordigen bij de organisatie van de ondertekening van een internationale overeenkomst.
60      Hoewel de Raad en de regeringen die hem ondersteunen erkennen dat het EU- en het EG-Verdrag, die vóór het Verdrag van Lissabon van kracht waren, geen bepaling bevatten die gelijkwaardig is aan artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, merken zij op dat deze eerdere Verdragen, die reeds bepaalde externe vertegenwoordigingsbevoegdheden toekenden aan de Commissie, haar echter geen enkele bevoegdheid verleenden om internationale overeenkomsten te ondertekenen. Dit is nog steeds zo in het kader van het VEU en het VWEU. Evenzo heeft het feit dat het Verdrag van Lissabon bevoegdheden inzake externe vertegenwoordiging van het roulerende voorzitterschap van de Raad aan de hoge vertegenwoordiger heeft overgedragen, geen wijziging gebracht in de thans uit artikel 218, lid 5, VWEU voortvloeiende bevoegdheid van de Raad om de ondertekenaars van internationale overeenkomsten aan te wijzen. Het Verdrag van Lissabon heeft dus niet de door de Commissie aangevoerde wijzigingen aangebracht met betrekking tot de ondertekening van dergelijke overeenkomsten, aangezien de tekstuele verschillen tussen de eerdere bepalingen en artikel 218, lid 5, VWEU louter redactionele verschillen zijn.
Beoordeling door het Hof
61      Meteen dient in herinnering te worden gebracht dat de Verdragen een stelsel van verdeling van de bevoegdheden tussen de instellingen van de Unie hebben ingevoerd, waarbij aan elke instelling binnen de institutionele structuur van de Unie ter verwezenlijking van de aan de Unie opgedragen doelstellingen haar eigen taak wordt toebedeeld [arresten van 22 mei 1990, Parlement/Raad, C‑70/88, EU:C:1990:217, punt 21, en 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punt 40].
62      Zo bepaalt artikel 13, lid 2, VEU dat iedere instelling van de Unie handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. In deze bepaling komt het beginsel van het institutionele evenwicht tot uitdrukking, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie en dat gebiedt dat elke instelling bij de uitoefening van haar bevoegdheden die van de andere instellingen eerbiedigt [arresten van 14 april 2015, Raad/Commissie, C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 64, en 22 november 2022, Commissie/Raad (Toetreding tot de Akte van Genève), C‑24/20, EU:C:2022:911, punt 83].
63      Artikel 13, lid 2, VEU bepaalt voorts dat de instellingen van de Unie loyaal samenwerken.
64      In casu omvatten de bevoegdheden van de Raad die relevant zijn voor het onderzoek van het eerste onderdeel van het eerste middel, in het bijzonder de bevoegdheid bedoeld in artikel 16, lid 1, tweede volzin, VEU, waarbij aan deze instelling wordt opgedragen de „onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden beleidsbepalende en coördinerende taken uit [te oefenen]”, en de bevoegdheden bedoeld in artikel 16, lid 6, derde alinea, VEU, volgens hetwelk de Raad Buitenlandse Zaken „het externe optreden van de Unie [uitwerkt] volgens de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen en zorgt voor de samenhang in het optreden van de Unie”.
65      De voor dit onderzoek relevante bevoegdheden van de Commissie zijn vastgelegd in artikel 17, lid 1, eerste, vijfde en zesde volzin, VEU. Deze zinnen bepalen respectievelijk dat de Commissie „het algemeen belang van de Unie [bevordert] en [...] daartoe passende initiatieven [neemt]”, „onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en beheerstaken [uitoefent]” en „zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie,”, met uitzondering evenwel, wat laatstgenoemde bevoegdheid betreft, van het GBVB en van „de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen”.
66      Overeenkomstig deze bevoegdheidsverdeling, en zoals overigens wordt bevestigd door artikel 218, leden 2 en 5, VWEU, staat het aan de Raad om op voorstel van de onderhandelaar machtiging te verlenen tot ondertekening van een internationale overeenkomst namens de Unie. De beslissing of een overeenkomst waarover de Commissie met een derde land heeft onderhandeld, moet worden ondertekend, impliceert immers dat de belangen van de Unie in het kader van de betrekkingen met dat derde land worden beoordeeld met inachtneming van de door de Europese Raad vastgestelde strategische lijnen en van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie, en dat de uiteenlopende belangen in die betrekkingen tegen elkaar worden afgewogen. Bijgevolg maakt dit besluit deel uit van het bepalen van het beleid van de Unie en van het uitwerken van het externe optreden van de Unie in de zin van artikel 16, lid 1, tweede volzin, en lid 6, derde alinea, VEU (zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Raad/Commissie, C‑660/13, EU:C:2016:616, punten 39 en 40).
67      Het besluit houdende machtiging tot ondertekening van een internationale overeenkomst omvat echter niet de latere handeling die bestaat in de daadwerkelijke ondertekening van die overeenkomst. Na de machtiging moet de overeenkomst namelijk worden ondertekend nadat alle daartoe noodzakelijke stappen zijn gezet, met name ten aanzien van het betrokken derde land. Daartoe behoort het verstrekken van een volmacht voor het aanwijzen van de persoon of personen die bevoegd is of zijn om de overeenkomst namens de Unie te ondertekenen.
68      Om te bepalen welke instelling in het Unierecht bevoegd is om de ondertekenaar van een internationale overeenkomst aan te wijzen, moet worden uitgegaan van het hoofdkenmerk van die aanwijzing, dat erin bestaat een persoon of meerdere personen te machtigen om namens de Unie op te treden ten aanzien van het betrokken derde land.
69      In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat voor deze aanwijzing geen beoordeling vereist is die valt onder de „beleidsbepalende” of „coördinerende” taken van de Unie of de „[uitwerking van] het externe optreden” van de Unie in de zin van artikel 16, leden 1 en 6, VEU. Hoewel deze aanwijzing plaatsvindt na het besluit van de Raad houdende machtiging tot ondertekening van de overeenkomst, maakt zij geen deel uit van de onderliggende politieke beoordeling, op basis waarvan deze instelling heeft ingestemd met de rechtsgevolgen die uit de ondertekening zullen voortvloeien overeenkomstig de desbetreffende regels van internationaal recht.
70      Wat dit laatste betreft, moet worden opgemerkt dat ongeacht wie krachtens de regels van het Unierecht als ondertekenaar wordt aangewezen, de rechtsgevolgen van de ondertekening, waaronder de met name in artikel 18 van het Verdrag van Wenen bedoelde verplichting om zich te onthouden van handelingen die de overeenkomst haar voorwerp en doel zouden ontnemen, hetzelfde zijn en de Unie binden in haar hoedanigheid van subject van internationaal recht.
71      Wat ten tweede de vraag betreft of de aanwijzing van de ondertekenaar een handeling is waarmee wordt „[gezorgd] voor de externe vertegenwoordiging van de Unie” in de zin van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, moet worden opgemerkt dat het juridische begrip „vertegenwoordiging” volgens de gebruikelijke betekenis ervan een handeling in naam van een subject bij een derde impliceert, waarbij een dergelijke handeling, zoals de advocaat-generaal in punt 50 van haar conclusie heeft opgemerkt, een wilsverklaring van dat subject ten aanzien van die derde kan zijn.
72      Het feit dat de daartoe aangewezen persoon namens de Unie een internationale overeenkomst ondertekent, drukt juist de wil van de Unie uit, zoals die is bepaald door de Raad, ten aanzien van het derde land waarmee over deze overeenkomst is onderhandeld.
73      De bewoordingen van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, volgens welke de Commissie „zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie”, lijken dus aan te tonen dat deze bepaling de Commissie de bevoegdheid verleent om – buiten het GBVB en tenzij de Verdragen op dit punt in een andere bevoegdheidsverdeling voorzien – elke handeling te verrichten die, naar aanleiding van het besluit van de Raad houdende machtiging tot ondertekening van een internationale overeenkomst namens de Unie, ervoor zorgt dat die ondertekening plaatsvindt.
74      Deze letterlijke uitlegging van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU vloeit voort uit het internationaal gewoonterecht.
75      Wat in dit verband de ondertekening van internationale overeenkomsten betreft, volgt uit het internationaal gewoonterecht, zoals gecodificeerd in met name artikel 2, lid 1, onder c), en artikel 7, lid 1, onder a), van het Verdrag van Wenen, dat iedere persoon die in een document van de bevoegde autoriteit van een staat of van het orgaan van een internationale organisatie wordt aangewezen om de ondertekening te verrichten, op grond van die volmacht moet worden beschouwd als vertegenwoordiger van die staat of internationale organisatie.
76      Het feit dat een dergelijke persoon namens de Unie een internationale overeenkomst ondertekent, vormt dus uit het oogpunt van de regels van internationaal gewoonterecht een „vertegenwoordiging” van de Unie.
77      Derhalve moeten, gelet op artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, de stappen die nodig zijn voor de ondertekening van een internationale overeenkomst nadat de Raad machtiging tot die ondertekening heeft verleend, waaronder de stap bestaande in de aanwijzing van de ondertekenaar, buiten het GBVB, worden geacht te vallen onder de bevoegdheid van de Commissie om „[te zorgen] voor de externe vertegenwoordiging van de Unie”, tenzij het VEU of het VWEU aan een andere instelling van de Unie de bevoegdheid verleent om die ondertekening te organiseren. Dit laatste voorbehoud, dat is weerspiegeld in de uitdrukking „andere bij de Verdragen bepaalde gevallen”, vormt, zoals de advocaat-generaal in punt 72 van haar conclusie heeft opgemerkt en zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU, een uitzondering op de in die bepaling vastgelegde bevoegdheid van de Commissie.
78      De Raad en de regeringen die hem ondersteunen stellen dat artikel 218 VWEU, dat voorziet in één enkele en algemene procedure voor de onderhandelingen over alsmede de ondertekening en de sluiting van internationale overeenkomsten die de Unie bevoegd is te sluiten [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië), C‑180/20, EU:C:2021:658, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak] en waarvan lid 5 betrekking heeft op de machtiging tot ondertekening van die overeenkomsten, wat die ondertekening betreft behoort tot de in artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU bedoelde „andere bij de Verdragen bepaalde gevallen”.
79      Er zij evenwel op gewezen dat– in tegenstelling tot artikel 218, lid 3, VWEU, dat de Raad met betrekking tot de onderhandelingen over internationale overeenkomsten niet alleen de bevoegdheid verleent om machtiging te verlenen tot het openen van onderhandelingen, maar ook om de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam van de Unie aan te wijzen– artikel 218, lid 5, VWEU verwijst naar een bevoegdheid van de Raad om machtiging te verlenen tot ondertekening en voorlopige toepassing van de internationale overeenkomst, en niet naar een bevoegdheid om de ondertekenaar ervan aan te wijzen. Zoals de advocaat-generaal in de punten 82 tot en met 84 van haar conclusie heeft opgemerkt, bevat laatstgenoemde bepaling dus geen afwijking van artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU.
80      Hoewel de in artikel 218 VWEU vastgelegde procedure voor het onderhandelen over en het ondertekenen en het sluiten van internationale overeenkomsten in haar geheel kan worden beschouwd als een „continuüm”, zoals de Raad en de regeringen betogen, neemt dit niet weg dat elke instelling in elk van de in dat artikel genoemde fasen van deze procedure, behoudens de uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen, haar bevoegdheden, zoals deze door de Verdragen zijn toegedeeld, moet uitoefenen overeenkomstig het in punt 62 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte beginsel van institutioneel evenwicht. Wat de aanwijzing van de ondertekenaar van een internationale overeenkomst betreft, voorziet artikel 218, lid 5, VWEU niet in een uitzondering ten gunste van de Raad op de bevoegdheid die de Commissie aan artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU ontleent.
81      Hieruit volgt dat wanneer de Raad toestemming heeft verleend voor de ondertekening van een internationale overeenkomst die, zoals in casu, niet onder het GBVB of „andere bij de Verdragen bepaalde gevallen” valt, het krachtens artikel 17, lid 1, zesde volzin, VEU aan de Commissie staat om te zorgen voor de daadwerkelijke ondertekening van die overeenkomst.
82      Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de Raad na de inwerkingtreding van het VEU en het VWEU de ondertekenaars van internationale overeenkomsten is blijven aanwijzen en regelmatig de permanente vertegenwoordiger bij de Unie van de lidstaat die het roulerende voorzitterschap van de Raad bekleedt, als ondertekenaar heeft gekozen. Een praktijk, zelfs indien deze vast is, kan immers niet de regels van de Verdragen die de instellingen moeten eerbiedigen wijzigen [zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
83      Ten slotte moet worden opgemerkt dat de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 1, eerste volzin, VEU haar bevoegdheid inzake de ondertekening van internationale overeenkomsten in het algemeen belang van de Unie moet uitoefenen. Bovendien moet zij de in artikel 13, lid 2, VEU verankerde verplichting tot loyale samenwerking nakomen. Deze instelling dient er dan ook in het bijzonder voor te zorgen dat, zodra het besluit van de Raad houdende machtiging tot ondertekening van een overeenkomst is vastgesteld, deze ondertekening zo spoedig mogelijk en onder voorwaarden die het belang van die overeenkomst adequaat weerspiegelen plaatsvindt. Bovendien moet de Commissie in geval van een fundamentele wijziging van de omstandigheden na de vaststelling van het besluit waarbij machtiging tot ondertekening wordt verleend, de Raad raadplegen opdat deze in voorkomend geval, bij de uitoefening van zijn bevoegdheden krachtens artikel 16, leden 1 en 6, VEU en artikel 218 VWEU, de gevolgen uit deze fundamentele wijziging van de omstandigheden kan trekken voordat de ondertekening plaatsvindt.
84      Gelet op al het voorgaande moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden aanvaard.
85      Bijgevolg moeten artikel 2 van besluit 2021/1117 en de aanwijzing, op basis van deze bepaling, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als de persoon die gemachtigd is om het protocol te ondertekenen, nietig worden verklaard, zonder dat het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel van het beroep hoeven te worden onderzocht.
Handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde handelingen
86      Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van de nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
87      Van die bevoegdheid kan om redenen van rechtszekerheid gebruik worden gemaakt, met name wanneer door de nietigverklaring van een handeling van de Unie die is vastgesteld in het kader van de procedure voor het onderhandelen over alsmede het ondertekenen en het sluiten van een internationale overeenkomst, de deelname van de Unie aan deze overeenkomst of aan de uitvoering van die overeenkomst ter discussie kan worden gesteld, terwijl over de bevoegdheid van de Unie daartoe geen twijfel bestaat [zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (Herziene Overeenkomst van Lissabon), C‑389/15, EU:C:2017:798, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
88      De nietigverklaring van artikel 2 van besluit 2021/1117 en van de aanwijzing, op basis van die bepaling, van de persoon die bevoegd is om het protocol te ondertekenen, zonder dat de gevolgen ervan worden gehandhaafd, zou de ondertekening van het protocol namens de Unie, die op 29 juni 2021 heeft plaatsgevonden, ter discussie stellen, terwijl de bevoegdheid van de Unie om, door middel van een ondertekening in haar naam, in te stemmen met de met name in artikel 18 van het verdrag van Wenen bedoelde rechtsgevolgen en met de voorlopige toepassing van het protocol, geen twijfel doet rijzen en voorts de wil van de Unie om die instemming tot uitdrukking te brengen vaststaat, aangezien de Raad in artikel 1 van besluit 2021/1117 machtiging heeft verleend voor de ondertekening van het protocol. Hoewel deze machtiging is verleend onder het voorbehoud van sluiting van het protocol, moet worden vastgesteld dat deze sluiting vervolgens heeft plaatsgevonden, zoals blijkt uit de vaststelling van besluit (EU) 2022/2066 van de Raad van 21 februari 2022 betreffende de sluiting, namens de Europese Unie, van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) (PB 2022, L 277, blz. 103), waarbij de Unie het protocol heeft goedgekeurd.
89      Bijgevolg moet omwille van de rechtszekerheid worden beslist dat de gevolgen van artikel 2 van besluit 2021/1117 en van de aanwijzing, op basis van deze bepaling, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als persoon die gemachtigd is het protocol te ondertekenen, definitief zijn.
Kosten
90      Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Commissie.
91      Krachtens artikel 140, lid 1, van dit Reglement dragen de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden en de Portugese Republiek hun eigen kosten.
92      Overeenkomstig artikel 140, lid 3, van dit Reglement draagt ook de hoge vertegenwoordiger zijn eigen kosten.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)      Artikel 2 van besluit (EU) 2021/1117 van de Raad van 28 juni 2021 betreffende de ondertekening, namens de Europese Unie, en de voorlopige toepassing van het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) wordt nietig verklaard.
2)      De aanwijzing, overeenkomstig artikel 2 van besluit 2021/1117, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als persoon die bevoegd is het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) te ondertekenen, wordt nietig verklaard.
3)      De gevolgen van artikel 2 van besluit 2021/1117 en van de aanwijzing, op basis van deze bepaling, van de permanente vertegenwoordiger van de Portugese Republiek bij de Europese Unie als persoon die gemachtigd is het uitvoeringsprotocol bij de partnerschapsovereenkomst inzake visserij tussen de Republiek Gabon en de Europese Gemeenschap (2021‑2026) te ondertekenen, zijn definitief.
4)      De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in zijn eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
5)      De Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Portugese Republiek en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
*      Procestaal: Engels.