Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
RIMVYDASA NORKUSA
przedstawiona w dniu 6 marca 2025 r.(1)
Sprawa C‑656/23 [Karaman]  (i)
B
przeciwko
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez rechtbank Noord-Holland (sąd rejonowy dla prowincji Holandia Północna, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka azylowa – Dyrektywa 2011/95/UE – Normy dotyczące kwalifikowania jako beneficjenta ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony – Deklaratoryjny charakter statusu uchodźcy – Artykuł 13 – Motyw 21 – Zezwolenie na pobyt – Artykuł 24 ust. 1 – Określenie daty, z jaką wydane uchodźcy zezwolenie na pobyt staje się skuteczne – Dyrektywa 2013/32/UE – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Artykuł 6 – Data „wystąpienia” z wnioskiem, jego „rejestracji” lub „złożenia” – Korzystniejsze normy krajowe
I.      Wprowadzenie
1.        Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(2) daje Trybunałowi okazję do doprecyzowania pojęcia statusu uchodźcy oraz związanych z nim praw. Trybunał powinien ustalić, czy deklaratoryjny charakter uznania statusu uchodźcy wywiera skutki prawne w odniesieniu do określenia daty, z jaką zezwolenie na pobyt wydane uchodźcy przez państwo członkowskie staje się skuteczne. Zważywszy, że państwa członkowskie wydają beneficjentom statusu uchodźcy zezwolenie na pobyt tak szybko jak to możliwe po udzieleniu ochrony międzynarodowej(3), powstaje pytanie, czy owo zezwolenie staje się skuteczne z mocą wsteczną od chwili, w której danej osobie zaczyna przysługiwać prawo podmiotowe do tego, aby uznano jej status uchodźcy, czy też w jakimś innym momencie.
2.        Rechtbank Noord-Holland (sąd rejonowy dla prowincji Holandia Północna, Niderlandy) zmierza w szczególności do ustalenia, czy art. 6 dyrektywy 2013/32/UE(4) rozstrzyga o chwili, z jaką wydawane uchodźcy zezwolenie na pobyt staje się skuteczne, a jeżeli tak, to czy właściwą datą jest data wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, data rejestracji tego wniosku czy też data jego złożenia na podstawie tego przepisu. W przypadku gdy wydane uchodźcy zezwolenie na pobyt nie staje się skuteczne, „gdy osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej” zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur, sąd odsyłający zastanawia się, jak można pogodzić takie ustalenie z art. 13 i motywem 21 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, w których jest mowa o spoczywającym na państwach członkowskich obowiązku nadania statusu uchodźcy osobom, które spełniają odpowiednie kryteria kwalifikowalności, oraz o deklaratoryjnym charakterze tego aktu.
3.        Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpisuje się w kontekst domniemanych opóźnień (przewlekłości) w rozpatrywaniu wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz wynikającej stąd, w niektórych sytuacjach, zwłoki w nabywaniu lub korzystaniu z praw – takich jak prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt – jakie prawo Unii przyznaje beneficjentom ochrony międzynarodowej.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
Dyrektywa w sprawie kwalifikowania
4.        Motyw 21 tej dyrektywy przewiduje:
„Uznanie statusu uchodźcy jest aktem deklaratoryjnym”.
5.        Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
d)      »uchodźca« oznacza obywatela państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do szczególnej grupy społecznej przebywa poza państwem swojego obywatelstwa i nie może lub nie chce z powodu tej obawy korzystać z ochrony tego państwa, lub bezpaństwowca, który przebywając z takich samych powodów jak wyżej poza państwem swojego dawnego miejsca zwykłego pobytu, nie może lub nie chce z powodu tej obawy powrócić do tego państwa […];
e)      »status uchodźcy« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca za uchodźcę;
[…]”.
6.        Zgodnie z art. 13 tej dyrektywy, zatytułowanym „Nadanie statusu uchodźcy”:
„Państwa członkowskie nadają status uchodźcy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się do otrzymania takiego statusu zgodnie z rozdziałem II i III”.
7.        Artykuł 24 tej dyrektywy, zatytułowany „Zezwolenia na pobyt”, stanowi w ust. 1:
„Tak szybko jak to możliwe po udzieleniu ochrony międzynarodowej państwa członkowskie wydają beneficjentom statusu uchodźcy zezwolenie na pobyt, które […] musi być ważne przez co najmniej trzy lata i być odnawialne, o ile nie sprzeciwiają się temu ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego”.
Dyrektywa w sprawie procedur
8.        Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Dostęp do procedury”, brzmi:
„1.       Gdy osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do organu, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do rejestrowania takich wniosków, rejestracja odbywa się nie później niż trzy dni robocze po wystąpieniu z takim wnioskiem. […]
2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. […]
3.      Bez uszczerbku dla ust. 2 państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane osobiście lub w wyznaczonym miejscu.
4.      Niezależnie od ust. 3 wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej uznaje się za złożony w momencie, gdy formularz przedłożony przez wnioskodawcę lub – w przypadku gdy przewiduje to prawo krajowe – urzędowe sprawozdanie dotrą do właściwych organów danych państw członkowskich.
[…]”.
9.        Artykuł 9 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia wniosku”, stanowi w ust. 1:
„Wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim, wyłącznie na potrzeby procedury, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji określonymi w rozdziale III. To prawo do pozostawania nie oznacza uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt”.
10.      Artykuł 31, zatytułowany „Procedura rozpatrywania wniosku”, ma następujące brzmienie:
„[…]
2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia.
3.      Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku.
[…]
Państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin określony w niniejszym ustępie o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy w przypadku, gdy:
[…]
W drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć terminy określone w niniejszym ustępie o maksymalnie trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
[…]”.
Dyrektywa 2013/33/UE(5)
11.      Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Dokumenty”, stanowi:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają doręczenie wnioskodawcy, w terminie trzech dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, dokumentu wydanego na jego nazwisko, potwierdzającego jego status wnioskodawcy lub poświadczającego, że uzyskał on zezwolenie na pobyt na terytorium państwa członkowskiego, podczas gdy jego wniosek ma być lub jest rozpatrywany.
Jeżeli posiadacz takiego dokumentu nie może swobodnie przemieszczać się po całości lub części terytorium państwa członkowskiego, dokument powinien stwierdzać także ten fakt.
[…]
4.      Państwa członkowskie przyjmują środki niezbędne do wydawania wnioskodawcom dokumentów, o których mowa w ust. 1, które muszą być ważne tak długo, jak długo osoby te posiadają zezwolenie na pobyt na terytorium danego państwa członkowskiego.
[…]”.
12.      Artykuł 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Pobyt i swoboda przemieszczania się”, brzmi:
„1.      Wnioskodawcy mogą swobodnie przemieszczać się w granicach terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub na obszarze wyznaczonym im przez to państwo członkowskie. Wyznaczony obszar nie może mieć wpływu na nienaruszalną sferę życia prywatnego i musi zapewniać wystarczającą swobodę gwarantującą dostęp do wszystkich świadczeń na mocy niniejszej dyrektywy.
[…]”.
B.      Prawo niderlandzkie
Ustawa o cudzoziemcach
13.      Vreemdelingenwet (ustawa o cudzoziemcach) z dnia 23 listopada 2000 r.(6) stanowi w art. 28:
„1.      [Druga strona postępowania] jest właściwa w zakresie:
a)      uwzględnienia, oddalenia, nierozpatrzenia, uznania za niedopuszczalny lub nierozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt na czas określony; […]”.
14.      Artykuł 29 tej ustawy stanowi:
„1.      Zezwolenie na pobyt na czas określony, o którym mowa w [art. 28], może zostać wydane cudzoziemcowi:
a)      któremu nadano status uchodźcy; lub
[…]”.
15.      Zgodnie z art. 44 tej ustawy:
„[…]
2.      W przypadku uwzględnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt na czas określony, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lit. a), zezwolenie na pobyt jest udzielane ze skutkiem od dnia otrzymania wniosku”.
III. Spór w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
16.      W dniu 10 października 2021 r. obywatel państwa trzeciego, B (zwany dalej „skarżącym”), zgłosił się do ośrodka przyjmowania uchodźców Immigratie- en Naturalisatiedienst (urzędu do spraw imigracji i naturalizacji, Niderlandy; zwanego dalej „IND”) w Ter Apel, aby złożyć wniosek o udzielenie mu azylu. Jego wniosek został zarejestrowany tego samego dnia. Od tego dnia skarżący zamieszkiwał legalnie w Niderlandach, korzystał ze świadczeń w ramach przyjmowania osób ubiegających się o azyl i nie był narażony na ryzyko wydalenia (ryzyko refoulement).
17.      W dniu 20 października 2021 r. IND, podlegający właściwości Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (sekretarza stanu do spraw sprawiedliwości i bezpieczeństwa, Niderlandy; zwanego dalej „drugą stroną postępowania”), udostępnił skarżącemu standardowy krajowy formularz wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, mianowicie formularz M35-H, który skarżący podpisał i złożył tego samego dnia.
18.      Decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. druga strona postępowania udzieliła skarżącemu ochrony międzynarodowej na podstawie art. 29 ust. 1 lit. a) ustawy o cudzoziemcach(7). Zgodnie z art. 44 ust. 2 tej ustawy owa decyzja stała się skuteczna w dniu 20 października 2021 r., czyli w dniu złożenia przez skarżącego formularza M35-H. Skarżącemu udzielono zezwolenia na pobyt na okres od dnia 20 października 2021 r. do dnia 20 października 2026 r.
19.      Skarżący wniósł do sądu odsyłającego skargę, kwestionując datę, z jaką wydane mu zezwolenie na pobyt stało się skuteczne. Jego zdaniem zezwolenie na pobyt staje się skuteczne z datą, w której osoba ubiegająca się o azyl wyraża wolę uzyskania azylu. Ma to miejsce, gdy osoba ubiegająca się o azyl występuje z wnioskiem na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 10 października 2021 r.
20.      Zdaniem skarżącego sytuacja, w której zezwolenie na pobyt nie wywołuje skutków do chwili spełnienia warunków proceduralnych wymaganych przez drugą stronę postępowania do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, podważa deklaratoryjny charakter statusu uchodźcy, który został potwierdzony przez Trybunał(8), i stoi w sprzeczności z art. 13 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Jest ona również nie do pogodzenia ze skutecznością (effet utile) i celem dyrektywy w sprawie procedur, ponieważ wnioskodawca jest nadmiernie uzależniony od właściwych organów w odniesieniu do prawa do azylu, możliwości skorzystania z praw zagwarantowanych w art. 18 (prawo do azylu) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz nabycia statusu rezydenta długoterminowego na podstawie dyrektywy 2003/109/WE(9). Wykonywanie prawa do azylu nie może zależeć od obciążenia pracą właściwych organów ani od dokonywanych przez państwa członkowskie wyborów politycznych w zakresie obsady kadrowej tych organów. Osoby ubiegające się o azyl nie mogą być traktowane odmiennie wyłącznie ze względu na to, kiedy są w stanie złożyć formalny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
21.      Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur, państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w najkrótszym możliwym terminie. Artykuł 31 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że okres, w którym należy podjąć decyzję, rozpoczyna bieg w momencie złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Tym samym w sposób wyraźny wprowadzono wyjątek od zasady, że na prawa, o których mowa w dyrektywie w sprawie procedur, można się powoływać od chwili „wystąpienia” z tym wnioskiem. Można z tego wywnioskować, że o ile dyrektywa w sprawie procedur nie przewiduje innego terminu, wszystkie prawa mają zastosowanie od chwili „wystąpienia” z wnioskiem.
22.      Druga strona postępowania uważa, że art. 44 ustawy o cudzoziemcach jest zgodny z prawem Unii. Przyjmuje się, że otrzymanie wniosku o udzielenie azylu w rozumieniu tego przepisu następuje dopiero po jego złożeniu w przepisanej formie. W dniu 10 października 2021 r. skarżący wskazał, że zamierza się ubiegać o azyl. Jego oświadczenie woli w tym przedmiocie zostało zarejestrowane tego samego dnia. Poprzez podpisanie formularza wniosku w dniu 20 października 2021 r. dopełniono wymogów formalnych i rozpoczęła się procedura azylowa. Skarżącemu wydano zezwolenie na pobyt ze skutkiem od dnia otrzymania wniosku, to znaczy od dnia 20 października 2021 r. Druga strona postępowania uważa, że jest to zgodne z art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania oraz przewidzianym w nim wymogiem, aby zezwolenie na pobyt, w odniesieniu do którego istnieje możliwość przedłużenia, zostało wydane „tak szybko jak to możliwe po udzieleniu ochrony międzynarodowej”. Z tego przepisu wynika, że istnieje różnica między statusem uchodźcy, który ma charakter deklaratoryjny, a zezwoleniem na pobyt, które jest pozbawione takiego charakteru. Dyrektywa 2003/86/WE(10) i wyroki A i S oraz XC, w których dokonano wykładni tej dyrektywy, nie mogą być zastosowane w drodze analogii, ponieważ art. 24 dyrektywy w sprawie kwalifikowania jednoznacznie reguluje termin, w którym należy wydać zezwolenie na pobyt.
23.      Skarżący wyraził wolę uzyskania azylu i wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 6 dyrektywy w sprawie procedur oraz z wnioskiem o udzielenie azylu zgodnie z art. 28 ustawy o cudzoziemcach z 2000 r. Nie oznacza to, że wydane skarżącemu zezwolenie na pobyt powinno stawać się skuteczne od tej daty. Artykuł 6 dyrektywy w sprawie procedur stanowi, że państwa członkowskie mogą wprowadzić rozróżnienie między wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie azylu a złożeniem takiego wniosku. Z art. 6 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur wynika, że państwa członkowskie są właściwe do określenia szczegółowych zasad składania wniosku.
24.      Ponadto, z uwagi na obciążenie IND w chwili składania wniosku przez skarżącego, okres 10 dni między wyrażeniem przez niego woli uzyskania ochrony międzynarodowej a umożliwieniem mu złożenia wniosku o udzielenie azylu nie jest nadmiernie długi. Skarżący miał możliwość „jak najszybszego” złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w związku z czym druga strona postępowania działała zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur.
25.      W zakresie obliczania czasu trwania legalnego pobytu obywatele państw trzecich są traktowani w Niderlandach korzystniej, niż jest to wymagane na gruncie prawa Unii(11). W przypadku uwzględnienia wniosku o udzielenie azylu udzielone zezwolenie na pobyt staje się skuteczne z datą złożenia tego wniosku. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o nadanie statusu rezydenta długoterminowego cały okres trwania procedury azylowej uznaje się za okres legalnego pobytu.
26.      Sąd odsyłający ma wątpliwości, czy przepisy krajowe stanowiące, że zezwolenie na pobyt może się stać skuteczne dopiero z chwilą spełnienia krajowych warunków proceduralnych(12), są sprzeczne z deklaratoryjnym charakterem statusu uchodźcy lub art. 13 dyrektywy w sprawie kwalifikowania(13). Z art. 6 dyrektywy w sprawie procedur jasno wynika, że istnieje różnica między wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie azylu a jego złożeniem. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadniczo tego, czy prawo Unii reguluje datę, z jaką zezwolenie na pobyt udzielane uchodźcom staje się skuteczne, a jeżeli tak jest, to czy wywierane przezeń skutki są związane z datą, w której „wystąpiono” z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, datą, w której „złożono” taki wniosek, albo też z inną datą.
27.      Rechtbank Noord-Holland (sąd rejonowy dla prowincji Holandia Północna) postanowił zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 6 [dyrektywy w sprawie procedur] ma znaczenie dla kwestii, z jaką datą powinno stawać się skuteczne zezwolenie na pobyt?
2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy art. 6 dyrektywy w sprawie procedur należy interpretować w ten sposób, że dla daty, z którą zezwolenie na pobyt staje się skuteczne, decydująca jest data, w której:
–        wystąpiono z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej (art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie procedur) czy też
–        wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został zarejestrowany (art. 6 ust. 1 akapit pierwszy i art. 6 ust. 5 dyrektywy w sprawie procedur), czy też
–        wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został (formalnie) złożony (art. 6 ust. 2, 3 i 4 dyrektywy w sprawie procedur)?
3)      Jeżeli wystąpienie z wnioskiem nie jest decydujące dla określenia daty, w której zezwolenie na pobyt staje się skuteczne, jak ma się to do art. 13 dyrektywy w sprawie kwalifikowania w związku z jej motywem 21 w związku z przewidzianym w tych przepisach deklaratoryjnym charakterem statusu uchodźcy?”.
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
28.      Skarżący, rząd niderlandzki i Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. ci uczestnicy przedstawili swe wystąpienia ustne i udzielili odpowiedzi na pytania Trybunału.
V.      Ocena
A.      Argumentacja
29.      Skarżący uważa, że na pytanie trzecie sądu odsyłającego należy odpowiedzieć w pierwszej kolejności, jako że przy udzielaniu odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego należy mieć na uwadze pierwszeństwo deklaratoryjnego charakteru statusu uchodźcy. Jego zdaniem zezwolenie na pobyt wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania staje się skuteczne z datą „wystąpienia” z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur. Każda późniejsza data podważałaby deklaratoryjny charakter statusu uchodźcy potwierdzony w art. 13 i motywie 21 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, zaś wnioskodawcy byliby nadmiernie uzależnieni od właściwych organów w odniesieniu do wykonywania przysługującego im prawa do azylu, które zagwarantowano w art. 18 Karty. Pomocniczo skarżący utrzymuje, że zezwolenie na pobyt powinno stawać się skuteczne z datą rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
30.      Rząd niderlandzki i Komisja uważają, że art. 6 dyrektywy w sprawie procedur nie rozstrzyga, kiedy zezwolenie na pobyt staje się skuteczne. Komisja zauważa, że zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur, art. 6 ust. 1 dyrektywy 2013/33 i art. 24 dyrektywy w sprawie kwalifikowania państwa członkowskie mogą wydać zezwolenie na pobyt, które staje się skuteczne z datą udzielenia ochrony międzynarodowej. Zdaniem Komisji uregulowanie krajowe przewidujące, że zezwolenie na pobyt staje się skuteczne z mocą wsteczną od chwili złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej „wykracza poza” wymogi ustanowione w dyrektywie w sprawie kwalifikowania i dyrektywie w sprawie procedur. Rząd niderlandzki odnotowuje, że art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania nie rozstrzyga, kiedy wydane uchodźcy zezwolenie na pobyt staje się skuteczne. Niemniej jednak prawo Unii nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, w myśl których takie zezwolenie na pobyt staje się skuteczne z chwilą złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zarówno rząd niderlandzki, jak i Komisja uważają, że okoliczność, iż zezwolenie na pobyt staje się skuteczne z datą złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie podważa deklaratoryjnego charakteru statusu uchodźcy.
B.      Analiza
31.      Poprzez pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 6 dyrektywy w sprawie procedur reguluje datę, z jaką wydane uchodźcy zezwolenie na pobyt(14) staje się skuteczne. Jeżeli ów przepis nie reguluje tej kwestii, a zezwolenie na pobyt nie staje się skuteczne z datą, w której uchodźca występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, sąd odsyłający zastanawia się, w jaki sposób można to pogodzić z deklaratoryjnym charakterem statusu uchodźcy.
32.      Zanim przejdę do analizy znaczenia art. 6 dyrektywy w sprawie procedur w kontekście rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zbadam pojęcie statusu uchodźcy oraz rozróżnienie w prawie Unii między nadaniem danej osobie statusu uchodźcy a „posiadaniem przymiotu uchodźcy”. Ponadto przeanalizuję różne prawa związane z tymi pojęciami prawnymi. W szczególności wyjaśnię związek między nadaniem statusu uchodźcy(15) a prawem do uzyskania zezwolenia na pobyt na gruncie prawa Unii, a także znaczenie w tym kontekście art. 6 dyrektywy w sprawie procedur. Wreszcie rozważę, czy dyrektywa w sprawie kwalifikowania i dyrektywa w sprawie procedur stoją na przeszkodzie przyjęciu uregulowania krajowego stanowiącego, że zezwolenie na pobyt staje się skuteczne z mocą wsteczną od daty złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Status uchodźcy i prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania
33.      Celem dyrektywy w sprawie kwalifikowania jest ustanowienie wspólnych kryteriów identyfikacji osób potrzebujących ochrony międzynarodowej oraz zapewnienie, by takie osoby miały dostęp do minimalnego poziomu świadczeń we wszystkich państwach członkowskich(16). Artykuł 13 dyrektywy w sprawie kwalifikowania stanowi, że państwa członkowskie nadają status uchodźcy wszystkim obywatelom państw trzecich lub bezpaństwowcom, który spełniają przesłanki materialne uznania za uchodźcę zgodnie z rozdziałami II i III tej dyrektywy. Państwom członkowskim nie przysługują żadne uprawnienia dyskrecjonalne w tym zakresie(17).
34.      Potwierdziwszy, że uznanie za uchodźcę lub nadanie statusu uchodźcy ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny(18), Trybunał podkreślił, iż istnieje różnica między posiadaniem przymiotu „uchodźcy”, tak jak został on zdefiniowany w art. 2 lit. d) dyrektywy w sprawie kwalifikowania, a formalnym nadaniem lub uznaniem „statusu uchodźcy”, którego definicja znajduje się w art. 2 lit. e) tej dyrektywy(19). Dopiero z chwilą formalnego uznania za uchodźcę dana osoba staje się, zgodnie z art. 2 lit. b) dyrektywy w sprawie kwalifikowania, „beneficjentem ochrony międzynarodowej” w rozumieniu tej dyrektywy oraz nabywa uprawnienie do wszystkich praw i świadczeń określonych w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania(20).
35.      O rozróżnieniu między posiadaniem przymiotu uchodźcy a statusem uchodźcy oraz o odmiennych prawach związanych z tymi pojęciami szczególnie wyraźnie świadczy art. 14 ust. 4–6 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, który dotyczy cofnięcia, pozbawienia lub odmowy przedłużenia ważności statusu uchodźcy, oraz orzecznictwo w przedmiocie tych przepisów. Państwo członkowskie może cofnąć status uchodźcy lub nie nadawać statusu uchodźcy na podstawie art. 14 ust. 4 lub 5 dyrektywy w sprawie kwalifikowania nawet wówczas, gdy dana osoba spełnia przesłanki materialne, od których zależy posiadanie przez nią przymiotu uchodźcy. Mimo utraty statusu uchodźcy uchodźca w dalszym ciągu korzysta z niektórych praw zagwarantowanych w konwencji genewskiej, ale przestaje być uprawniony do wszystkich świadczeń przewidzianych w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Zgodnie z art. 14 ust. 6 tej dyrektywy należy przestrzegać minimalnego poziomu ochrony ustanowionego w konwencji genewskiej, jak wymagają tego art. 78 ust. 1 TFUE i art. 18 Karty(21).
36.      Wynika stąd, że niektóre prawa przewidziane w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania, takie jak ochrona przed odesłaniem (art. 21), są, zasadniczo, przyznawane wszystkim uchodźcom, podczas gdy inne, w tym prawo dostępu do informacji o prawach i obowiązkach wynikających między innymi ze statusu uchodźcy (art. 22), prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt (art. 24), prawo do otrzymania dokumentów podróży (art. 25) oraz dostęp do zatrudnienia (art. 26), zależą od udzielenia ochrony międzynarodowej(22). Ponadto w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania przewidziano prawa równoważne prawom określonym w konwencji genewskiej, a także prawa zapewniające większą ochronę, które nie mają odpowiednika w tej konwencji. Prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt na podstawie art. 24 dyrektywy w sprawie kwalifikowania należy do tej drugiej kategorii.
37.      Prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt ma szczególne znaczenie, ponieważ może de facto ułatwić dostęp do innych praw, o których mowa w rozdziale VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania. W tym względzie motyw 40 dyrektywy w sprawie kwalifikowania przewiduje, że „[w] granicach określonych przez zobowiązania międzynarodowe państwa członkowskie mogą postanowić, że przyznanie świadczeń dotyczących dostępu do zatrudnienia, opieki społecznej, opieki zdrowotnej oraz dostępu do ułatwień integracyjnych wymaga uprzedniego wydania zezwolenia na pobyt”. Choć Trybunał stwierdził, że warunek nałożony w tym motywie „odnosi się […] do działań czysto administracyjnych”, ponieważ rozdział VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania ma na celu zapewnienie uchodźcom minimalnego poziomu świadczeń we wszystkich państwach członkowskich(23), to o znaczeniu zezwolenia na pobyt i skutecznego dostępu do praw zaświadcza uchwalone niedawno uregulowanie w postaci art. 20 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2024/1347(24). Przepis ten stanowi, że „[j]eżeli zezwolenie na pobyt nie zostało wydane osobie korzystającej z ochrony międzynarodowej w terminie 15 dni od udzielenia ochrony międzynarodowej, dane państwo członkowskie stosuje środki tymczasowe, takie jak rejestracja lub wydanie dokumentu, aby zapewnić tej osobie skuteczny dostęp do praw określonych w [rozdziale VII] […] do chwili wydania zezwolenia na pobyt zgodnie z art. 24”(25).
38.      W wyroku M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy) Trybunał potwierdził, że obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, którego status uchodźcy nie został formalnie uznany, nie jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na pobyt na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania(26). Jest tak nawet wówczas, gdy dana osoba złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z rozdziałem II dyrektywy w sprawie kwalifikowania, spełnia materialnoprawne przesłanki określone w rozdziale III tej dyrektywy i przysługuje jej prawo podmiotowe ubiegania się o status uchodźcy(27).
39.      Wynika stąd, że prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania jest „związane ze” statusem uchodźcy lub „wiąże się z” tym statusem(28), tak jak został on zdefiniowany w art. 2 lit. e) owej dyrektywy(29). W tym względzie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania zobowiązuje państwa członkowskie do wydania uchodźcy zezwolenia na pobyt tak szybko jak to możliwe po udzieleniu mu ochrony międzynarodowej.Dyrektywa w sprawie kwalifikowania nie wymaga, aby zezwolenie na pobyt zostało wydane przed tą datą. Ponadto, o ile ten przepis nie określa jednoznacznie chwili, w której zezwolenie na pobyt staje się skuteczne na gruncie prawa Unii, o tyle w tekście dyrektywy w sprawie kwalifikowania nie znajduje się żaden element świadczący o tym, że prawodawca Unii zamierzał zapewnić, aby wydawane uchodźcom zezwolenia na pobyt stawały się skuteczne z mocą wsteczną, a zatem jeszcze przed formalnym udzieleniem ochrony międzynarodowej. Z brzmienia art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania wynika, że państwa członkowskie powinny jak najszybciej po udzieleniu uchodźcy ochrony międzynarodowej wydać zezwolenie na pobyt(30). Uważam, że zezwolenie na pobyt powinno stawać się skuteczne z chwilą jego wydania, tak aby nie podważyć celu tego przepisu ani nie przeszkodzić w jego osiągnięciu, a także zapewnić, iż osoba, której nadano status uchodźcy, skutecznie korzysta ze wszystkich praw przewidzianych w rozdziale VII tej dyrektywy.
40.      Takiej wykładni art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania nie może podważać art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2003/109(31). Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2003/109 zobowiązuje państwo członkowskie do przyznania statusu rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na jego terytorium przez okres pięciu lat, bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku. W art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2003/109 określono dokładne zasady obliczania okresu zamieszkania przez „pięć lat”, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej dyrektywy. W tym względzie art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2003/109, który dotyczy osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, stanowi, że „przy obliczaniu okresu, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się przynajmniej połowę okresu pomiędzy datą złożenia wniosku, na podstawie którego przyznano tę ochronę międzynarodową, a datą przyznania zezwolenia na pobyt, o którym mowa w art. 24 [dyrektywy w sprawie kwalifikowania], lub cały ten okres, jeżeli przekracza on 18 miesięcy”. Należy podkreślić, że art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2003/109 nie określa, kiedy zezwolenie na pobyt wydane na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania staje się skuteczne, lecz przewiduje, iż okresy zamieszkania przez osoby, którym udzielono ochrony międzynarodowej, oblicza się, w pewnych okolicznościach, od złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wyłącznie na potrzeby obliczenia wymaganego przedmiotowego okresu zamieszkania wynoszącego „pięć lat”. Artykuł 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2003/109 nie może być stosowany w oderwaniu od kontekstu; ponadto przepis ten w żaden sposób nie potwierdza bronionego przez skarżącego stanowiska, że zezwolenie na pobyt wydane na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania staje się skuteczne z datą wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Artykuł 6 i art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur
41.      Uważam, że art. 6 dyrektywy w sprawie procedur i orzecznictwo dotyczące tego przepisu nie zmieniają ani nie podważają zaprezentowanej wykładni art. 13 i art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Dyrektywa w sprawie procedur ma na celu zagwarantowanie skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej(32). Artykuł 6 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby zainteresowane osoby mogły skutecznie korzystać z prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, i wprowadza rozróżnienie między wystąpieniem z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, rejestracją takiego wniosku oraz jego złożeniem.
42.      Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec „występuje” z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, wyrażając wolę ubiegania się o taką ochronę wobec organu, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do rejestrowania wniosku(33). Jak stanowi art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie rejestrują wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej nie później niż trzy dni robocze lub sześć dni roboczych po „wystąpieniu” z takim wnioskiem(34).
43.      Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która „wystąpiła” z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego „złożenia” wniosku(35). Druga z tych czynności polega zasadniczo na wypełnieniu przez osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową formularza przewidzianego w tym celu zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy w sprawie procedur. Czynność „wystąpienia” z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej nie wymaga żadnych formalności administracyjnych. Tych formalności należy natomiast dochować w momencie „składania” wniosku(36). W związku z tym wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz jego złożenie stanowią dwie odrębne i następujące po sobie czynności. Pomiędzy tymi czynnościami istnieje jednak ścisły związek, ponieważ zmierzają one do zapewnienia z jednej strony skutecznego dostępu do procedury pozwalającej na rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a z drugiej strony skuteczności art. 18 Karty(37).
44.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może w sposób nieuzasadniony opóźniać momentu, w którym zainteresowana osoba ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdyż takie działanie naruszałoby skuteczność (effet utile) art. 6 dyrektywy w sprawie procedur(38). Moim zdaniem, mając na uwadze, że w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy użyto sformułowań „rzeczywista możliwość” oraz „jak najszybsze”, to podejście ma zastosowanie mutatis mutandis również do tego przepisu oraz do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej(39). Złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej powoduje rozpoczęcie biegu sześciomiesięcznego terminu(40), w którym, zgodnie z art. 31 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur, organ rozstrzygający powinien co do zasady rozpatrzyć ten wniosek(41).
45.      O ile obywatel państwa trzeciego nabywa status „wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową” w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy w sprawie procedur(42) z chwilą „wystąpienia” z takim wnioskiem, o tyle owa dyrektywa nie przewiduje wydania takiemu wnioskodawcy zezwolenia na pobyt, a tym bardziej nie określa daty, z jaką takie zezwolenie na pobyt staje się skuteczne(43).
46.      Niemniej jednak art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur przyznaje osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na terytorium państwa członkowskiego do czasu rozpatrzenia jej wniosku. Prawo do pozostawania służy wyłącznie potrzebom procedury i istnieje do czasu podjęcia decyzji zgodnie z rozdziałem III dyrektywy w sprawie procedur. Przepis ten stanowi wyraźnie, że prawo do pozostawania nie oznacza uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt(44). Prawo do pozostawania stoi na przeszkodzie temu, by pobyt osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową został uznany za „nielegalny” w rozumieniu dyrektywy 2008/115/WE(45) w okresie od wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do momentu wydania decyzji w pierwszej instancji w sprawie tego wniosku(46).
47.      Przysługujące osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania w państwie członkowskim (lub w jego części) przez okres rozpatrywania jej wniosku potwierdzają w szczególności art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 dyrektywy 2013/33. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 owej dyrektywy, państwa członkowskie doręczają osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową dokument potwierdzający jej status wnioskodawcy lub poświadczający, że może ona pozostawać na terytorium państwa członkowskiego, podczas gdy jej wniosek ma być lub jest rozpatrywany.
48.      Mając na uwadze, że etap rozpatrywania wniosku rozpoczyna się dopiero po zakończeniu etapu dostępu do procedury(47), zwłoka na etapie dostępu przełoży się na opóźnione wszczęcie procedury rozpatrywania wniosku(48). W ostatecznym rozrachunku doprowadzi to do opóźnienia w ewentualnym nadaniu statusu uchodźcy(49) i do odroczenia możliwości korzystania przez uchodźców z praw związanych z tym statusem, w tym z prawa do uzyskania zezwolenia na pobyt na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Niemniej jednak wobec braku normy prawnej w rodzaju art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2003/109 nie uważam, że w obliczu takiej zwłoki uchodźcy zaczyna przysługiwać, z chwilą nadania statusu uchodźcy, prawo do uzyskania skutecznego z mocą wsteczną zezwolenia na pobyt. Sformułowanie odmiennego wniosku doprowadziłoby do wypaczenia wyraźnego rozróżnienia między „posiadaniem przymiotu uchodźcy” a statusem uchodźcy oraz odmiennymi prawami związanymi z tymi pojęciami prawnymi(50).
49.      W niniejszej sprawie skarżący zauważa, że choć był w stanie „złożyć” wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej 10 dni po wystąpieniu z tym wnioskiem(51), ów okres nie jest reprezentatywny, zaś niektórzy wnioskodawcy muszą czekać miesiącami na złożenie wniosku. Moim zdaniem, skoro wydaje się, że nie występuje nieuzasadniona lub nieusprawiedliwiona zwłoka ograniczająca skuteczność art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur oraz dostęp do procedury w sprawie wniosku w postępowaniu przed sądem odsyłającym, uwagi skarżącego w przedmiocie innych okoliczności dotyczących osób trzecich są całkowicie bezprzedmiotowe.
50.      W każdym wypadku to na osobach ubiegających się o ochronę międzynarodową spoczywa obowiązek złożenia wniosku do właściwego organu zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur, przy czym państwo członkowskie powinno udostępnić im w szczególności potrzebny formularz zgodnie z art. 6 ust. 4 tej dyrektywy(52). Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wynika, że druga strona postępowania nie udostępniała wnioskodawcom wymaganych formularzy, nie przyjmowała owych formularzy po tym, jak zostały one wypełnione, bądź w nieuzasadniony sposób utrudniała lub opóźniała ich przyjęcie.
51.      Należy również podkreślić, że – w przeciwieństwie do stanu faktycznego analizowanego w wyroku A i S(53), w którym małoletniemu pozbawionemu opieki nieodwołalnie odmówiono by prawa do łączenia rodziny wskazanego w art. 10 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2003/86 z tego powodu, iż nie jest już on małoletnim, w zależności od daty oceny tej okoliczności – z dostępnych Trybunałowi akt sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie prawa przyznane skarżącemu między innymi na podstawie dyrektywy w sprawie kwalifikowania uległy wskutek upływu czasu podobnemu ograniczeniu.
Wniosek częściowy
52.      Artykuł 6 dyrektywy w sprawie procedur nie określa daty, z jaką staje się skuteczne zezwolenie na pobyt wydane osobie, której nadano status uchodźcy. Zgodnie z art. 13 w związku z motywem 21 i art. 24 ust. 1 tej dyrektywy zezwolenie na pobyt jest wydawane uchodźcy tak szybko jak to możliwe po nadaniu mu statusu uchodźcy oraz, co do zasady, staje się skuteczne z datą wydania, niezależnie od deklaratoryjnego charakteru statusu uchodźcy. Te przepisy nie wymagają, aby zezwolenie na pobyt zostało wydane lub stawało się skuteczne przed formalnym nadaniem lub uznaniem statusu uchodźcy.
Przysługujące państwom członkowskim prawo do wprowadzenia korzystniejszych norm
53.      Zgodnie z art. 5 dyrektywy w sprawie procedur państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymać korzystniejsze normy dotyczące procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, o ile normy te są zgodne z tą dyrektywą. Artykuł 3 dyrektywy w sprawie kwalifikowania również stanowi, że państwa członkowskie mogą wprowadzać lub utrzymywać korzystniejsze normy pozwalające określić zakres ochrony międzynarodowej, o ile są one zgodne z tą dyrektywą(54). Trybunał orzekł zatem zasadniczo, że zakres stosowania ratione personae dyrektywy w sprawie kwalifikowania nie może zostać rozszerzony na osoby, które są a priori pozbawione jakiegokolwiek związku z racją bytu ochrony międzynarodowej(55).
54.      Uważam jednak, że państwo członkowskie może, po nadaniu danej osobie statusu uchodźcy, uznać, iż zezwolenie na pobyt wydane tej osobie na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania staje się skuteczne z mocą wsteczną od daty złożenia przez nią wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur(56). W tym względzie przepis krajowy, taki jak art. 44 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, nie rozszerza zakresu stosowania ratione personae dyrektywy w sprawie kwalifikowania na osoby, które są a priori pozbawione jakiegokolwiek związku z racją bytu ochrony międzynarodowej. Wzmacnia on jedynie prawo przyznane beneficjentowi ochrony międzynarodowej na podstawie rozdziału VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania. Chociaż może to zacierać granicę między statusem osób ubiegających się o ochronę międzynarodową oraz odpowiadającymi mu prawami, które przysługują tym osobom, a statusem beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz odpowiadającymi mu prawami, które przysługują tym beneficjentom, nie wydaje się, by ów przepis podważał cele dyrektywy w sprawie procedur lub dyrektywy w sprawie kwalifikowania. W pkt 57 wyroku A i S Trybunał zwrócił uwagę, że czas trwania procedury azylowej może być znaczny. W szczególności w okresach dużego napływu osób ubiegających się o ochronę międzynarodową terminy określone w tym względzie przez prawo Unii są często przekraczane. Zważywszy, że przepisy krajowe, takie jak art. 44 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, mogą w pewnym stopniu zmniejszyć opóźnienia w postępowaniu, nie wydaje się, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, iż podważają one cele analizowanych dyrektyw.
VI.    Wnioski
55.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, by na pytania przedstawione przez rechtbank Noord-Holland (sąd rejonowy dla prowincji Holandia Północna, Niderlandy) odpowiedział następująco:
1)      Artykuł 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej
należy interpretować w ten sposób, że nie określa on daty, z jaką zezwolenie na pobyt wydane osobie, której nadano status uchodźcy, staje się skuteczne.
2)      Artykuł 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, w związku z motywem 21 i art. 24 ust. 1 tej dyrektywy,
należy interpretować w ten sposób, że zezwolenie na pobyt należy wydać uchodźcy tak szybko jak to możliwe po nadaniu mu statusu uchodźcy. Bez uszczerbku dla przysługującego państwu członkowskiemu prawa do wprowadzenia lub utrzymania, w pewnych okolicznościach, bardziej korzystnych norm, takie zezwolenie na pobyt powinno stawać się skuteczne z datą wydania, niezależnie od deklaratoryjnego charakteru statusu uchodźcy.
1      Język oryginału: angielski.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Ten wniosek został złożony w sekretariacie Trybunału w dniu 7 listopada 2023 r.
3      Zobacz art. 24 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie kwalifikowania”).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie procedur”).
5      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
6      Stb. 2000, nr 495.
7      Ten przepis dotyczy statusu uchodźcy.
8      Zobacz wyroki: z dnia 12 kwietnia 2018 r., A i S, C‑550/16, EU:C:2018:248, pkt 53, 54 (zwany dalej „wyrokiem A i S”); z dnia 1 sierpnia 2022 r., Bundesrepublik Deutschland (Łączenie rodziny obejmujące dziecko, które osiągnęło pełnoletniość), C‑279/20, EU:C:2022:618, pkt 46 (zwany dalej „wyrokiem XC”).
9      Dyrektywa Rady z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44), zmieniona art. 1 ust. 3 lit. b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/51/UE z dnia 11 maja 2011 r. zmieniającej dyrektywę Rady 2003/109/WE w celu rozszerzenia jej zakresu na osoby objęte ochroną międzynarodową (Dz.U. 2011, L 132, s. 1).
10      Dyrektywa Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12).
11      Zobacz art. 4 dyrektywy 2003/109.
12      W niniejszej sprawie nastąpiło to w dniu 20 października 2021 r.
13      Zobacz także: motyw 21 dyrektywy w sprawie kwalifikowania; wyrok A i S.
14      Zgodnie z art. 2 lit. m) dyrektywy w sprawie kwalifikowania „»zezwolenie na pobyt« oznacza zezwolenie lub upoważnienie wydane przez organy państwa członkowskiego w formie przewidzianej prawem tego państwa i pozwalające obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi na przebywanie na jego terytorium”.
15      W motywie 21 dyrektywy w sprawie kwalifikowania użyto sformułowań „recognition of refugee status” (angielska wersja językowa), „la reconnaissance du statut de réfugié” (francuska wersja językowa), „pabėgėlio statuso pripažinimas” (litewska wersja językowa), „el reconocimiento del estatuto de refugiado” (hiszpańska wersja językowa), „o reconhecimento do estatuto de refugiado” (portugalska wersja językowa) i „recunoașterea statutului de refugiat” (rumuńska wersja językowa). Moim zdaniem te określenia odnoszą się do formalnego uznania istniejącej uprzednio sytuacji. W art. 13 tej dyrektywy posłużono się sformułowaniami „granting refugee status” (angielska wersja językowa), „l’octroi du statut de réfugié” (francuska wersja językowa), „pabėgėlio statuso suteikimas” (litewska wersja językowa), „concesión del estatuto de refugiado” (hiszpańska wersja językowa), „concessão do estatuto de refugiado” (portugalska wersja językowa) i „acordarea statutului de refugiat” (rumuńska wersja językowa). Według mnie te określenia odnoszą się do nadania statusu, który niekoniecznie musiał istnieć wcześniej. Uważam jednak, że te sformułowania zawarte w motywie 21 i art. 13 dyrektywy w sprawie kwalifikowania są zamienne, w związku z czym będę się nimi posługiwał odpowiednio w niniejszej opinii. Zobacz na przykład pkt 35 niniejszej opinii. To podejście znajduje potwierdzenie na przykład we włoskiej i w niemieckiej wersji językowej dyrektywy w sprawie kwalifikowania, w których, zarówno w motywie 21, jak i w art. 13, posłużono się odpowiednio tymi samymi terminami „riconoscimento” i „zuerkennen”. Zobacz także wyrok z dnia 14 maja 2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2019:403, pkt 91 (zwany dalej „wyrokiem M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy)”). W Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, 1954, s. 150, nr 2545), uzupełnionej protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwanej dalej „konwencją genewską”), mowa jest zasadniczo o uznaniu „za uchodźcę” (art. 1 sekcja C pkt 6) oraz o przyznawaniu praw wynikających z tej konwencji (art. 4, 13, 14, 15).
16      Zobacz motyw 12 dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
17      Zobacz wyroki: M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy); z dnia 18 czerwca 2024 r., Bundesrepublik Deutschland (Skutek decyzji o nadaniu statusu uchodźcy), C‑753/22, EU:C:2024:524, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz jednak art. 14 ust. 4 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, który dotyczy cofnięcia statusu uchodźcy, pozbawienia tego statusu lub odmówienia przedłużenia jego ważności. Zobacz także art. 14 ust. 5 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, który odnosi się do decyzji o nienadawaniu statusu uchodźcy w sytuacjach określonych w art. 14 ust. 4 tej dyrektywy.
18      Zobacz także motyw 21 dyrektywy w sprawie kwalifikowania.
19      Zobacz podobnie wyrok M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), pkt 90–92, 98, 99, 106, 110, 111. W opinii w sprawie M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy) (C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17, EU:C:2018:486, pkt 78) rzecznik generalny M. Wathelet stwierdził, że „z systematyki [dyrektywy w sprawie kwalifikowania] wynika, że warunki uznania danej osoby za uchodźcę, z jednej strony, oraz przyznanie lub cofnięcie statusu uchodźcy, z drugiej strony, stanowią dwa odrębne pojęcia”.
20      Natychmiastowe przyznanie beneficjentom ochrony międzynarodowej praw na gruncie rozdziału VII dyrektywy w sprawie kwalifikowania można skontrastować ze stopniowym lub rozciągniętym w czasie nabywaniem praw na podstawie konwencji genewskiej. „W kontrze do podejścia, które jest zazwyczaj przyjmowane w międzynarodowym prawie praw człowieka, nie jest tak, że wszystkie prawa określone w konwencji natychmiast przysługują każdemu domniemanemu uchodźcy przybywającemu na terytorium danego państwa. W miarę zacieśniania się stosunków uchodźcy z państwem azylu zaczyna mu natomiast przysługiwać coraz szerszy wachlarz praw”. J.C. Hathaway, The Architecture of the UN Refugee Convention and Protocol, w: The Oxford Handbook of International Refugee Law, C. Costello, M. Foster, J. Mc Adam (eds.), Oxford University Press 2021, s. 180–182.
21      Wyrok M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), pkt 91, 98, 99, 110, 111. Zobacz także wyrok z dnia 6 lipca 2023 r., Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Uchodźca, który popełnił poważne przestępstwo), C‑8/22, EU:C:2023:542, pkt 66–70.
22      Wyrok M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), pkt 91. Zobacz także wyrok z dnia 18 czerwca 2024 r., Generalstaatsanwaltschaft Hamm (Wniosek o ekstradycję uchodźcy do Turcji), C‑352/22, EU:C:2024:521, pkt 39–41.
23      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 96.
24      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako osób korzystających z ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, zmieniające dyrektywę Rady 2003/109/WE oraz uchylające dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE (Dz.U. L 2024/1347).
25      Zobacz także motyw 57 rozporządzenia 2024/1347. To rozporządzenie nie ma zastosowania ratione temporis do rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zobacz art. 42 tego rozporządzenia, który stanowi, że stosuje się je od dnia 1 lipca 2026 r.
26      Wyrok M
i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), pkt 91, 99, 103.
27      Zobacz analogicznie wyrok A i S, pkt 54.
28      Zobacz także art. 24 ust. 2 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, który dotyczy prawa do uzyskania zezwolenia na pobyt przysługującego beneficjentom ochrony uzupełniającej.
29      Wyrok M
i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), pkt 91, 99, 103. Przysługujące uchodźcy prawo do uzyskania zezwolenia na pobyt może zostać cofnięte na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, jeżeli przemawiają za tym ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego. W takich okolicznościach uchodźca zachowuje status uchodźcy do czasu, w którym zostaje go faktycznie pozbawiony. Zobacz analogicznie wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., T., C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 45–55, 95. Zobacz także art. 24 ust. 1, 5 rozporządzenia 2024/1347. Artykuł 24 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że „[o]sobom korzystającym z ochrony międzynarodowej przysługuje prawo do zezwolenia na pobyt ważnego tak długo, jak posiadają one status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej”. Jego art. 24 ust. 5 stanowi, że „[w]łaściwe organy mogą uchylić zezwolenie na pobyt lub odmówić przedłużenia jego ważności tylko wtedy, gdy wydały decyzję o pozbawieniu statusu uchodźcy […]”.
30      Zobacz także art. 24 ust. 2 rozporządzenia 2024/1347, zgodnie z którym „[z]ezwolenie na pobyt wydaje się jak najszybciej po nadaniu statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej, a najpóźniej 90 dni od powiadomienia o decyzji o udzieleniu ochrony międzynarodowej […]” (wyróżnienie moje).
31      Zobacz pkt 20 i 25 niniejszej opinii.
32      Wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo.
33      Albo wobec „innych organów” w rozumieniu art. 6 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy w sprawie procedur.Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., Ministerio Fiscal (Organ, który może otrzymać wniosek
o udzielenie ochrony międzynarodowej), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, pkt 94, 98.
34      Ten termin zależy od tego, czy z wnioskiem „wystąpiono” do organu, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do jego zarejestrowania, czy też do innych organów, które mogą przyjmować takie wnioski, ale nie są właściwe do ich rejestrowania zgodnie z prawem krajowym. Termin ten może zostać przedłużony, jeżeli z wnioskami występuje jednocześnie duża liczba wnioskodawców. Zobacz art. 6 ust. 5 dyrektywy w sprawie procedur.
35      Podczas gdy w art. 6 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur zakreślono konkretne terminy na rejestrację wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w jej art. 6 ust. 2 takich terminów nie przewidziano w odniesieniu do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Artykuł 28 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1348 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ustanowienia wspólnej procedury ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylenia dyrektywy 2013/32/UE (Dz.U. L 2024/1348) stanowi jednak, że co do zasady osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową „składa wniosek do właściwego organu państwa członkowskiego […] najszybciej jak to możliwe i nie później niż 21 dni, licząc od daty zarejestrowania wniosku […]”. Termin ten może zostać przedłużony do dwóch miesięcy na podstawie art. 28 ust. 5 owego rozporządzenia. Rozporządzenie 2024/1348 nie ma zastosowania ratione temporis do rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zobacz art. 79 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że stosuje się je od dnia 12 czerwca 2026 r.
36      Wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., Ministerio Fiscal (Organ, który może otrzymać wniosek
o udzielenie ochrony międzynarodowej), C‑36/20 PPU, EU:C:2020:495, pkt 93.
37      Wyrok z dnia 30 czerwca 2022 r., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, pkt 62.
38      Wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r., Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej), C‑823/21, EU:C:2023:504, pkt 46, 47 i przytoczone tam orzecznictwo. Prawa przyznane osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową różnią się w zależności od etapu danej procedury. I tak zgodnie z art. 22 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur wnioskodawcy mają prawo do konsultacji z doradcą na wszystkich etapach postępowania. Z kolei gwarancje dla wnioskodawców, o których mowa w art. 12 dyrektywy w sprawie procedur, mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do procedur przewidzianych w rozdziale III tej dyrektywy.
39      Zobacz także art. 4 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby organ rozstrzygający odpowiedzialny za rozpatrywanie wniosków „dysponował odpowiednimi środkami, w tym wystarczającą liczbą wykwalifikowanych pracowników, aby mógł wypełniać swoje zadania zgodnie z [tą] dyrektywą”.
40      Ten sześciomiesięczny termin może zostać przedłużony w przypadkach wymienionych w art. 31 ust. 3 i 4 dyrektywy w sprawie procedur.
41      Wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 101. Terminy ustanowione w art. 6 i 31 dyrektywy w sprawie procedur zostały ostatnio zmienione art. 27, 28 i 35 rozporządzenia 2024/1348.
42      Identyczne definicje znajdują się w art. 2 lit. i) dyrektywy w sprawie kwalifikowania i art. 2 lit. b) dyrektywy 2013/33.
43      Jak zauważa rząd niderlandzki, art. 6 dyrektywy w sprawie procedur, zatytułowany „Dostęp do procedury”, odnosi się wyłącznie do tego etapu procedury ochrony międzynarodowej, który dotyczy wniosku o jej udzielenie. Nie odnosi się on do zezwolenia na pobyt wydawanego na podstawie art. 24 ust. 1 dyrektywy w sprawie kwalifikowania po zakończeniu całej procedury.
44      Rząd niderlandzki podkreśla, że nie dość, iż art. 9 ust. 1 dyrektywy w sprawie procedur jest jedynym przepisem tej dyrektywy, który zawiera wzmiankę o zezwoleniu na pobyt, to jeszcze owa wzmianka została w nim uczyniona tylko po to, aby wyraźnie wyłączyć to prawo.
45      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).
46      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 9 listopada 2023 r., Odbor azylové a migrační politiky MV (Zakres stosowania dyrektywy powrotowej), C‑257/22, EU:C:2023:852, pkt 37–42 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 czerwca 2023 r., Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej), C‑823/21, EU:C:2023:504, pkt 45.
47      W rozumieniu art. 6 dyrektywy w sprawie procedur.
48      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 81.
49      Osobom, które złożyły wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z rozdziałem II dyrektywy w sprawie kwalifikowania i które spełniają przesłanki materialne określone w rozdziale III tej dyrektywy.
50      Moim zdaniem, mając na uwadze jednoznaczny charakter obowiązku, jaki spoczywa na państwach członkowskich na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy w sprawie procedur, wnioskodawcy może jednak przysługiwać prawo do wniesienia skargi zmierzającej do zobowiązania właściwego organu państwa członkowskiego do umożliwienia mu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej albo powództwa o naprawienie szkody wyrządzonej nieuzasadnioną zwłoką.
51      Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że między dniem wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej (10 października 2021 r.) a dniem udzielenia mu tej ochrony (26 sierpnia 2022 r.) upłynęło ponad dziesięć miesięcy.
52      Państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioski były składane osobiście lub w wyznaczonym miejscu. Zobacz art. 6 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur.
53      Zobacz pkt 57 tego wyroku.
54      Zobacz motyw 12 dyrektywy w sprawie kwalifikowania, w którym jest mowa o potrzebie zapewnienia minimalnego poziomu świadczeń. Zobacz także motyw 41 tej dyrektywy, który przewiduje, że w odniesieniu do beneficjentów ochrony międzynarodowej państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymać normy bardziej korzystne niż te, które mają zastosowanie do ich własnych obywateli.
55      Wyrok z dnia 4 października 2018 r., Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo.
56      Jak już wskazałem w pkt 40 niniejszej opinii, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2003/109, taki okres zamieszkania może również zostać uwzględniony. Należy podkreślić, że w przypadku niedochowania terminów i niespełnienia warunków określonych w art. 4 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2003/109 zastosowanie znajduje art. 13 tej dyrektywy, a przewidziane w rozdziale III owej dyrektywy prawo do zamieszkiwania w innych państwach członkowskich zostaje wyłączone.