61991CC0249_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
A - Indledning
1. Denne traktatbrudssag drejer sig om, hvorvidt de franske regler om markedsordningen for "vins doux naturels" er forenelige med de faellesskabsretlige bestemmelser.
2. De af Kommissionen anfaegtede regler er beskrevet i retsmoederapporten. Jeg skal derfor her blot fremhaeve de vaesentligste traek i de paagaeldende regler.
De franske regler
3. Der er i henhold til den franske lovgivning oprettet en Comité Interprofessionel des Vins doux naturels et Vins de liqueurs à appellations contrôlées (herefter benaevnt "CIVDN"). Udvalget bestaar af repraesentanter for producenterne, de handlende og den franske forvaltning.
4. CIVDN fastsaetter for hvert produktionsaar en salgskvote ("crédit de commercialisation"), som fastlaegger, hvilken maengde "vins doux naturels" producenterne - pr. hektar opdyrket areal - kan saelge inden for tolv maaneder efter frigivelsen af hver enkelt "appellation". Salgskvoten er opdelt i tre lige store rater, der frigives paa forskellige tidspunkter. De maengder, der fremstilles inden for rammerne af det ved lov fastsatte maksimale udbytte pr. hektar, men som overstiger salgskvoten, maa ikke saelges straks, men laegges paa et saerligt lager, hvor de kan modne ("stock de sécurité et de vieillissement"), og holdes tilbage paa producenternes lagre. Saadanne oplagrede maengder kan anvendes inden for rammerne af en salgskvote for et senere produktionsaar (hvilket naturligvis forudsaetter, at producentens hoest er mindre end den for det paagaeldende aar fastsatte salgskvote). De maengder, der er bestemt til eksport, belaster ikke salgskvoten, men henregnes til det saerlige lager. I perioden fra december 1988 til januar 1990 gjaldt der dog en undtagelsesordning, hvorefter ogsaa disse maengder belastede salgskvoten, indtil der blev fremlagt dokumentation for eksporten.
5. CIVDN fastlaegger tillige et prissystem, der skal fuldstaendiggoere den netop beskrevne ordning og dermed sikre markedets stabilitet. Der fastsaettes saaledes for hvert produktionsaar indikativpriser saavel som en minimums- og en maksimumsinterventionspris. Priserne paa produkterne aftales mellem producenterne og de handlende, som ikke behoever at rette sig efter de fastsatte indikativpriser. De saaledes solgte maengder kan imidlertid foerst forlade producenternes lagre, naar de paagaeldende kontrakter er registreret hos CIVDN, og udvalget har udstedt et certifikat herom. Hvis de paa denne maade registrerede markedspriser ligger under minimumsinterventionsprisen, udsaettes frigivelsen af den naeste rate af salgskvoten. Ligger de derimod over maksimumsinterventionsprisen, rykkes frigivelsen af den naeste rate frem.
6. De naevnte afgoerelser, som traeffes af CIVDN, bliver efterfoelgende godkendt af det kompetente ministerium og bliver derved generelt bindende.
Faellesskabsbestemmelserne
7. Raadets forordning (EOEF) nr. 822/87 af 16. marts 1987 om den faelles markedsordning for vin (1) indeholder regler, der som udgangspunkt gaelder for alle vine, der produceres i Faellesskabet. I henhold til forordningens artikel 1, stk. 1, omfatter den faelles markedsordning for vin bl.a. en prisordning og forskrifter for intervention. Den i forordningens afsnit III indeholdte prisordning gaelder dog kun for bordvin. Det samme er - med en enkelt undtagelse, som jeg skal vende tilbage til - tilfaeldet med interventionsforanstaltningerne. I Raadets forordning (EOEF) nr. 823/87 af 16. marts 1987 om fastlaeggelse af saerlige regler for kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsomraader (2), som aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 2043/89 af 19. juni 1989 (3), er der fastsat nogle faellesskabsretlige rammebestemmelser om fremstilling af og kontrol med saadanne vine, som skal udfyldes med de af medlemsstaterne udstedte saerlige regler. Det er i forordningen bl.a. bestemt, at medlemsstaterne for hver af disse kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsomraader (herefter benaevnt "kvbd") skal fastsaette et hektarudbytte. Overskridelse heraf medfoerer som udgangspunkt forbud mod at anvende den oenskede betegnelse (som kvbd) for hoesten som helhed (artikel 11).
8. I henhold til artikel 2 i forordning nr. 823/87 stoettes de saerlige bestemmelser for kvbd paa foelgende faktorer:
"a) dyrkningsomraadets afgraensning
b) vinstoksorter
c) dyrkningsmetoder
d) vinfremstillingsmetoder
e) naturligt minimumsalkoholindhold udtrykt i volumen
f) hektarudbytte
g) undersoegelse og vurdering af organoleptiske kendetegn."
9. Artikel 18, stk. 1, lyder saaledes:
"Producentmedlemsstaterne kan under hensyntagen til rimelig saedvane:
- ud over de i artikel 2 omhandlede faktorer fastlaegge yderligere produktionsbetingelser og kendetegn for kvbd
- ud over de oevrige bestemmelser, fastsat ved denne forordning, fastlaegge yderligere eller strengere kendetegn og betingelser for fremstilling, videre forarbejdning og omsaetning af kvbd, der fremstilles paa deres omraade."
10. Under kvbd falder ogsaa kvalitetshedvine fra bestemte dyrkningsomraader (herefter benaevnt "khvbd"), for hvilke der i Frankrig traditionelt anvendes den saerlige benaevnelse "vins doux naturels". Der er i Raadets forordning (EOEF) nr. 4252/88 af 21. december 1988 om fremstilling og afsaetning af hedvine produceret i Faellesskabet (4) fastsat saerlige regler for saadanne khvbd.
11. Forordningens artikel 17 lyder saaledes:
"Ud over bestemmelserne i denne forordning kan de producerende medlemsstater under hensyntagen til rimelig saedvane fastsaette supplerende eller skaerpede krav til saavel produktionserklaeringer som bestemmelserne vedroerende produktion, fremstilling, aeldning og omsaetning af de khvbd, der er omhandlet i dette afsnit og fremstillet paa deres omraade."
12. Det fremgaar af anden betragtning til forordning nr. 4252/88, at khvbd ogsaa skal opfylde kravene i forordning nr. 823/87.
13. Det er ubestridt, at ingen af de faellesskabsretlige bestemmelser, der her skal tages stilling til, indeholder noget udtrykkeligt forbud, som er til hinder for udstedelsen eller opretholdelsen af de omhandlede franske bestemmelser om "vins doux naturels".
Problemstilling
14. Kommissionen er af den opfattelse, at det foelger af sammenhaengen i faellesskabsbestemmelserne vedroerende vinmarkedet, at de franske regler er ulovlige. Den Franske Republik finder derimod, at den faelles markedsordning for vin ikke er udtoemmende paa dette punkt og derfor ikke forbyder medlemsstaterne at indfoere foranstaltninger som dem, der er indeholdt i de franske regler om "vins doux naturels".
Parternes paastande
15. Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
a) Det fastslaas, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, navnlig bestemmelserne i Raadets forordninger (EOEF) nr. 822/87 og nr. 823/87 om kvbd, ved at
- fastsaette priserne for "vins doux naturels" paa det franske marked
- fastsaette en kvote for salg af "vins doux naturels", ud over hvilken producenten ikke maa saelge vine, der er fremstillet inden for rammerne af det lovbestemte hektarudbytte, men skal laegge dem paa et saerligt lager, hvor de kan modne
- betinge vinenes afgang fra producenternes lagre af, at der forinden fremlaegges et certifikat udstedt af CIVDN, hvori det fastslaas, at kontrakterne er registreret, saaledes at der ikke kan saelges vin uden om ordningen med salgskvoter
- begraense eksporten af kvbd, saaledes at vin fra det saerlige lager kun kan eksporteres paa betingelse af, at den paagaeldende erhvervsdrivende har de noedvendige maengder til raadighed paa sin salgskvote.
b) Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Den Franske Republik har nedlagt foelgende paastande:
a) Sagsoegte frifindes.
b) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
B - Stillingtagen
I - Formaliteten
1. Sagens genstand
16. Som naevnt falder "vins doux naturels" og khvbd ind under kategorien kvbd som omhandlet i forordning nr. 823/87. I henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 823/87 omfatter begrebet kvbd ogsaa andre produkter som f.eks. mousserende kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsomraader.
17. Den kritik, Kommissionen retter mod Den Franske Republik, vedroerer - som det klart fremgaar af staevningen - udelukkende "vins doux naturels", som ogsaa er genstanden for de foerste tre led i Kommissionens paastande. Det fjerde led omhandler derimod eksporten af kvbd, hvorfor dette led umiddelbart synes at have en stoerre raekkevidde. Der er imidlertid herved aabenbart tale om en ganske uvaesentlig unoejagtighed, der ikke giver anledning til tvivl om det reelle omfang af sagens genstand.
18. Kommissionens paastande gaar ud paa, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, navnlig forordningerne nr. 822/87 og nr. 823/87. Forordning nr. 4252/88 naevnes derimod ikke i paastandene, selv om den behandles udfoerligt i saavel staevningen som replikken. Dette er overraskende. I forordning nr. 4252/88 fastsaettes der i henhold til artikel 1, stk. 1, regler for fremstilling og afsaetning af hedvine, herunder kvalitetshedvine (og dermed "vins doux naturels"). Man kunne derfor med rette have forventet, at der ved proevelsen af de franske reglers lovlighed i foerste raekke og navnlig skulle have vaeret foretaget en undersoegelse af bestemmelserne i denne forordning, og at resultatet af denne undersoegelse havde vundet indpas i Kommissionens paastande. Kommissionens repraesentant har under den mundtlige forhandling med rette henvist til, at de regler, der finder anvendelse paa "vins doux naturels", udgoer et "net" af bestemmelser, som kan udledes af forordningerne nr. 822/87, nr. 823/87 og nr. 4252/88. Kommissionens paastand om, at de franske regler er ulovlige, er baseret paa en samlet betragtning af disse bestemmelser, hvilket allerede viser sig ved, at der i paastandene ikke henvises til konkrete bestemmelser, men derimod helt generelt til forordningerne nr. 822/87 og nr. 823/87. Hvis de franske reglers uforenelighed med faellesskabsretten foelger af en samlet betragtning af de faellesskabsretlige bestemmelser, der finder anvendelse paa "vins doux naturels", ville det imidlertid have vaeret paa sin plads at naevne alle disse bestemmelser - og dermed ogsaa forordning nr. 4252/88 - i paastandene.
19. Hvis man kaster et blik paa den administrative procedures forloeb, kan man maaske finde en del af forklaringen paa den paagaeldende undladelse. Forordning nr. 4252/88 blev udstedt den 21. december 1988 og offentliggjort i EF-Tidende den 31. december 1988. Den foerste skrivelse, hvori Kommissionen opfordrede den franske regering til at udtale sig om spoergsmaalet om de nationale reglers forenelighed med faellesskabsretten, er dateret den 28. december 1988. Den, der har affattet skrivelsen, var paa dette tidspunkt aabenbart ikke bekendt med forordning nr. 4252/88' s eksistens. Forordningen naevnes heller ikke med ét eneste ord i Kommissionens supplerende skrivelse af 24. maj 1989. Den foerste henvisning til forordning nr. 4252/88 findes i en note af 1. juni 1989, som skulle sendes til Kommissionen som den franske regerings svar paa den foerste skrivelse fra Kommissionen. Paa grund af en fejl fra de franske myndigheders side blev noten foerst sendt til Kommissionen den 29. juni 1990, altsaa efter at Kommissionen (den 19.6.1990) havde fremsat en begrundet udtalelse i henhold til EOEF-traktatens artikel 169, stk. 1. Denne forsinkelse kan maaske ogsaa forklare, hvorfor Kommissionen heller ikke i denne udtalelse beskaeftigede sig med forordning nr. 4252/88. Det er imidlertid forbloeffende, at de kompetente myndigheder godt halvandet aar efter udstedelsen af denne forordning endnu ikke synes at have haft noget kendskab til dens eksistens.
20. Spoergsmaalet er herefter, hvilke konsekvenser der skal drages af, at Kommissionens paastande alene sigter til en tilsidesaettelse af forordningerne nr. 822/87 og nr. 823/87 og ikke til en tilsidesaettelse af forordning nr. 4252/88. Ud fra en helt formel betragtning ville det kunne anfoeres, at sagens genstand fastlaegges endeligt paa grundlag af paastandene, og at Kommissionen derfor ikke laengere kan paaberaabe sig forordning nr. 4252/88 til stoette for, at de franske regler er i strid med faellesskabsretten. Dette ville have alvorlige konsekvenser for Kommissionens argumentation, da Kommissionen, som stoetter sig til sammenhaengen i de relevante bestemmelser og disses faelles formaal, ville vaere noedsaget til at lade en vaesentlig del af disse bestemmelser ude af betragtning.
21. Det er efter min opfattelse imidlertid i det konkrete tilfaelde afgoerende, at det klart fremgaar af staevningen som helhed betragtet, at Kommissionen oensker, at Domstolen skal foretage en proevelse af de franske regler paa grundlag af alle de for "vins doux naturels" gaeldende og i staevningen anfoerte faellesskabsretlige bestemmelser. Sagsoegte har ogsaa forstaaet staevningen saaledes (5). Kommissionens repraesentant har under den mundtlige forhandling anfoert, at paastandene skal forstaas saaledes, at det ogsaa oenskes fastslaaet, at de franske regler er i strid med faellesskabsretten i lyset af forordning nr. 4252/88. Under disse omstaendigheder forekommer det mig at vaere berettiget at forstaa paastandene paa den maade, der svarer til parternes samstemmende opfattelser. Der er derfor ikke her tale om en ny paastand, men derimod om en objektiv fortolkning af de nedlagte paastande ud fra de involverede interesser set i lyset af staevningen (6).
22. Eftersom Kommissionen ikke beskaeftigede sig med forordning nr. 4252/88 foerend i staevningen, kan man imidlertid rejse det spoergsmaal, om dette er ensbetydende med, at der har vaeret mangler ved den administrative procedure. Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at en i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169 anlagt sag "kun kan stoettes paa den begrundelse og de anbringender, der allerede er fremfoert i den begrundede udtalelse" (7). Domstolen kan ex officio undersoege, om der foreligger en saadan formalitetsmangel, uden at det behoever at vaere gjort gaeldende af sagsoegte. Dette er imidlertid efter min opfattelse ikke ensbetydende med, at Domstolen ogsaa har pligt til at behandle dette spoergsmaal ex officio i enhver traktatbrudssag. I den forbindelse finder jeg, at generaladvokat Gulmann gjorde sig nogle bemaerkelsesvaerdige betragtninger i sag C-61/90 (8). Han gav ved den lejlighed udtryk for den opfattelse, at Domstolens praksis vedroerende de krav, der skal stilles til den administrative procedure, er begrundet i hensynet til beskyttelse af medlemsstaternes rettigheder, og at hensynet til medlemsstaterne er tilstraekkeligt varetaget ved muligheden for at paastaa afvisning (9).
23. I det foreliggende tilfaelde synes der imidlertid ikke at vaere grund til at behandle dette spoergsmaal naermere, allerede fordi Kommissionen i staevningen set i forhold til den begrundede udtalelse hverken har paaberaabt sig yderligere overtraedelser af faellesskabsretten eller stoettet sin argumentation paa et nyt grundlag. Kommissionen goer fortsat gaeldende, at de franske regler er ulovlige ud fra sammenhaengen og systematikken i de faellesskabsretlige bestemmelser. Kommissionen har blot tilfoejet forordning nr. 4252/88 til de bestemmelser, den har beskaeftiget sig med i sagen, uden at drage nye konklusioner paa grundlag af forordningen. Der skal herved ogsaa tages hensyn til, at forordning nr. 4252/88 efter sit indhold skal supplere forordning nr. 822/87 og forordning nr. 823/87 (10).
2. Eksportreglerne
24. De af Kommissionen kritiserede eksportregler var kun i kraft i en begraenset periode. Den Franske Republik har som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen oplyst, at de omhandlede regler blev anvendt fra december 1988 (11). Det er ubestridt, at reglerne kun blev anvendt indtil den 10. januar 1990.
25. Som det tidligere er fastslaaet af Domstolen, er formaalet med en i medfoer af artikel 169 anlagt sag at opnaa dom for, "at vedkommende medlemsstat har undladt at opfylde de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten, og at den ikke har bragt dette traktatbrud til ophoer inden for den i Kommissionens begrundede udtalelse fastsatte frist" (12). Spoergsmaalet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, maa vurderes paa baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udloebet af fristen i den begrundede udtalelse (13).
26. Da den administrative procedure har til formaal at bringe traktatbrud til ophoer, inden sagen indbringes for retten, er der principielt ikke noget grundlag for at anlaegge en traktatbrudssag i henhold til artikel 169, naar overtraedelsen af traktaten senest ved udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist er bragt til ophoer (14). I det foreliggende tilfaelde ophoerte anvendelsen af de omtvistede regler i januar 1990, dvs. flere maaneder foer fremsendelsen af den begrundede udtalelse den 19. juni 1990.
27. I henhold til fast retspraksis har det, selv i tilfaelde af, at et paastaaet traktatbrud er bragt ud af verden efter udloebet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, betydning, at en i medfoer af artikel 169 anlagt traktatbrudssag gennemfoeres (15). Er den paastaaede overtraedelse af traktaten derimod allerede bragt til ophoer inden dette tidspunkt, skal en eventuel traktatbrudssag som udgangspunkt afvises.
28. Som jeg tidligere har anfoert i anden sammenhaeng (16), skal der imidlertid tillades undtagelser fra denne regel. Da det noedvendigvis kraever nogen tid at gennemfoere den administrative procedure, ville det ellers naermest vaere umuligt for Kommissionen eksempelvis at forfoelge tidsmaessigt begraensede overtraedelser af traktaten (17). Det maa imidlertid kraeves, at Kommissionen i saadanne tilfaelde gennemfoerer proceduren hurtigt og ikke goer sig skyldig i forsinkelser, der ikke skyldes sagens saerlige omstaendigheder (18).
29. I det foreliggende tilfaelde opfordrede Kommissionen allerede den 28. december 1988 (altsaa kort tid foer ikrafttraedelsen af eksportreglerne) Den Franske Republik til at fremkomme med sine bemaerkninger, idet den fastsatte en frist paa to maaneder hertil. I Kommissionens anden aabningsskrivelse af 24. maj 1989 (som dog alene vedroerte det tredje klagepunkt) blev der indroemmet Den Franske Republik en frist paa en maaned. Paa grund af den foernaevnte fejl fra den franske forvaltnings side modtog Kommissionen ikke noget svar paa de to skrivelser. Alligevel fremsatte Kommissionen foerst sin begrundede udtalelse den 19. juni 1990, altsaa naesten et aar efter udloebet af den frist, der var fastsat i den sidste skrivelse, og flere maaneder efter, at anvendelsen af de omtvistede eksportregler var ophoert. Kommissionen har ikke henvist til nogen omstaendigheder, der kunne forklare denne forsinkelse. Det er derfor min opfattelse, at de forudsaetninger, under hvilke en traktatbrudssag i saadanne tilfaelde undtagelsesvis kan antages til realitetsbehandling, ikke er til stede.
30. Den Franske Republik har ikke udtrykkeligt gjort gaeldende, at sagen boer afvises. Domstolen kan imidlertid af egen drift proeve, om de i traktatens artikel 169 fastsatte betingelser for at anlaegge traktatbrudssag er opfyldt (19).
31. Sagen boer derefter afvises for saa vidt angaar dette punkt.
II - Realiteten
1. De franske regler
32. De foerste tre led i Kommissionens paastande, som herefter skal realitetsbehandles, vedroerer fastsaettelsen af priser (foerste led) og af salgskvoter for "vins doux naturels" (andet led). De i det tredje led anfaegtede regler, hvorefter vinenes afgang fra producenternes lagre er betinget af, at der forinden fremlaegges et certifikat udstedt af CIVDN, hvori det fastslaas, at kontrakterne er registreret, har til formaal at gennemfoere og sikre ordningen med salgskvoter. De staar og falder saaledes med de i det andet led anfaegtede regler. Jeg vil derfor i det foelgende koncentrere mig om undersoegelsen af de to foerste led og herved for nemheds skyld anvende betegnelserne prisreglerne hhv. kvotereglerne.
2. Lovligheden af nationale regler inden for rammerne af en faelles markedsordning
33. Domstolen har ofte beskaeftiget sig med spoergsmaalet om, hvorvidt der lovligt kan indfoeres nationale regler paa et omraade, der er genstand for en faelles markedsordning. I sagen Amsterdam Bulb udtalte Domstolen i saa henseende:
"Naar Faellesskabet i henhold til traktatens artikel 40 vedtager forordninger til oprettelse af en faelles markedsordning paa et bestemt omraade, skal medlemsstaterne afholde sig fra enhver foranstaltning, der kunne stride imod eller kraenke disse." (20)
34. Denne praksis er flere gange blevet bekraeftet af Domstolen (21). Man skal altsaa i hvert enkelt tilfaelde fastlaegge indholdet af de faellesskabsretlige regler og derefter paa grundlag heraf undersoege, om de nationale bestemmelser er i overensstemmelse hermed.
35. Der findes i retspraksis imidlertid ogsaa formuleringer, der gaar i retning af, at det forhold, at der findes en faelles markedsordning, uden videre kan vaere til hinder for bestemte nationale foranstaltninger. I sagen Pigs Marketing Board henviste Domstolen til den ovennaevnte retspraksis og fortsatte derefter:
"Med henblik paa anvendelsen af denne konstatering paa sagen vedroerende Pigs Marketing Scheme skal det bemaerkes, at den faelles markedsordning for svinekoed, ligesom de andre faelles markedsordninger, hviler paa princippet om et aabent marked, som enhver producent frit har adgang til, og hvis funktion udelukkende reguleres ved foranstaltninger i henhold til ordningen selv.
Alle nationale bestemmelser eller former for praksis, som kan aendre import- eller eksportstroemmene eller paavirke prisdannelsen paa markedet - idet producenterne forbydes frit at koebe og saelge i den stat, hvori de er etableret, eller i en hvilken som helst anden medlemsstat paa de i faellesskabslovgivningen fastsatte betingelser, samt at drage direkte fordel af interventionsforanstaltninger og enhver anden foranstaltning til regulering af markedet, som er hjemlet i den faelles ordning - er derfor uforenelige med denne markedsordnings principper." (22)
36. Dette kan muligvis forstaas saaledes, at medlemsstaterne inden for rammerne af en hvilken som helst faelles markedsordning - uanset dens konkrete udformning - skal afholde sig fra enhver form for foranstaltninger, hvorved der fastsaettes priser.
37. I sin dom af 23. februar 1988 skulle Domstolen i en af Kommissionen mod Frankrig anlagt traktatbrudssag traeffe afgoerelse om, hvorvidt et forbud mod salg af maelkeerstatningsprodukter var foreneligt med artikel 30. Den franske regering havde gjort gaeldende, at de anfaegtede regler var i overensstemmelse med bestemmelserne om den faelles markedsordning for mejeriprodukter. Domstolen udtalte i den forbindelse:
"Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at naar Faellesskabet har indfoert en faelles markedsordning i en bestemt sektor, er medlemsstaterne forpligtet til at afholde sig fra enhver ensidig foranstaltning, som paa det paagaeldende omraade griber ind i Faellesskabets kompetence. Det tilkommer altsaa Faellesskabet og ikke en medlemsstat at soege en loesning paa dette problem inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik.
I den sammenhaeng maa det tilfoejes, at nationale foranstaltninger, selv saadanne, som stoetter Faellesskabets faelles politik, ikke maa vaere i strid med Faellesskabets grundlaeggende principper, her princippet om frie varebevaegelser, uden at vaere berettiget af grunde, som er anerkendt af faellesskabsretten." (23)
38. I den kort tid senere afsagte dom i sagen Zoni, henviste Domstolen til den netop citerede dom, idet den udtalte, at
"naar Faellesskabet har indfoert en faelles markedsordning i en bestemt sektor, er medlemsstaterne forpligtet til at afholde sig fra enhver ensidig foranstaltning, uanset om den maatte fremme Faellesskabets politik" (24).
39. Det ville imidlertid efter min opfattelse vaere forkert paa grundlag af disse afgoerelser at drage den slutning, at ensidige (25) foranstaltninger fra medlemsstaternes side paa omraader, hvor der findes en faelles markedsordning, altid vil vaere ulovlige. Nationale regler og foranstaltninger kan tvaertimod kun betragtes som ulovlige, hvis - og i det omfang - bestemmelserne om en faelles markedsordning fremstaar som udtoemmende regler, der ikke aabner mulighed for saerlige bestemmelser i en medlemsstat. Denne fortolkning har ogsaa stoette i EOEF-traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit, hvorefter den faelles ordning af markederne for landbrugsvarer skal begraenses til at forfoelge de i artikel 39 anfoerte maal. Dette viser, at faellesskabslovgivers kompetence paa dette omraade ikke er ubegraenset, og at medlemsstaterne absolut fortsat kan udstede regler.
40. De netop citerede domme fra Domstolen er efter min opfattelse ikke til hinder for den paagaeldende fortolkning. I dommen i sagen Pigs Marketing Board henviste Domstolen udtrykkeligt til de "i faellesskabslovgivningen fastsatte betingelser" og "enhver anden foranstaltning til regulering af markedet, som er hjemlet i den faelles ordning" (26). Ogsaa formuleringen i sag 216/84, hvorefter medlemsstaterne, naar der er indfoert en faelles markedsordning, skal afholde sig fra enhver ensidig foranstaltning, "som paa det paagaeldende omraade griber ind i Faellesskabets kompetence", kan forstaas saaledes, at der herved henvises til de befoejelser, der er givet Faellesskabet gennem bestemmelserne om den faelles markedsordning (og ikke blot til den kendsgerning, at der er skabt en faelles markedsordning). Det bekraeftes efter min opfattelse i nogle nyere domme fra Domstolen, at spoergsmaalet om lovligheden af nationale regler fortsat skal afgoeres ud fra deres forenelighed med bestemmelserne om den faelles markedsordning. I dommen af 30. maj 1991 i sag C-110/89 hedder det eksempelvis:
"Navnlig kan medlemsstaterne ikke laengere paa omraader, der er daekket af en faelles markedsordning - og saa meget desto mindre, naar denne ordning, som i dette tilfaelde, bygger paa faelles prisregler - ved ensidigt fastsatte bestemmelser gribe ind i ordningen for samhandelen og i prisdannelsesmekanismen i henhold til den paagaeldende markedsordning." (27)
41. I samklang hermed er ogsaa Domstolens bemaerkninger i dom af 18. september 1986 i sag 48/85 (Kommissionen mod Tyskland), som her er af saerlig interesse, da den vedroerer den faelles markedsordning for vin. Domstolen bemaerkede i relation til medlemsstaternes befoejelser:
"Deres lovgivningskompetence kan alene betragtes som residual og begraenset til forhold, der ikke er omfattet af faellesskabsbestemmelserne, samt til forhold, der i henhold til en udtrykkelig faellesskabsbestemmelse er undergivet deres kompetence." (28)
42. Det skal herefter undersoeges, om den i denne sag omhandlede faelles markedsordning for vin kan opfattes som en udtoemmende ordning, der indebaerer, at de franske regler er ulovlige.
3. Den faelles markedsordning for vin
a) Domstolens praksis
43. I sin dom i sagen Prantl fastslog Domstolen, at de faellesskabsretlige bestemmelser om den faelles markedsordning for vin kan anses for en "udtoemmende ordning, navnlig med hensyn til priser og intervention, handelen med tredjelande, regler for produktionen og visse oenologiske fremgangsmaader samt med hensyn til betingelserne for vins betegnelse og etikettering" (29). I sin dom i sagen Ramel bekraeftede Domstolen dette resultat og konkluderede paa den baggrund:
"Medlemsstaterne har derfor ikke laengere nogen kompetence paa dette omraade, medmindre der foreligger saerlige faellesskabsretlige bestemmelser om det modsatte". (30)
44. Den franske regering har imidlertid med rette henvist til, at disse sager drejede sig om regler vedroerende bordvin, hvorimod "vins doux naturels" er kvalitetsvine. Det synes derfor tvivlsomt, om det kan udledes af de paagaeldende afgoerelser, at Domstolen heri ogsaa har villet udtale sig om omraadet for kvalitetsvine. Herved er den allerede omtalte dom af 18. september 1986 i sag 48/85 (31) af saerlig interesse. Denne traktatbrudssag drejede sig om nogle tyske regler, som forboed tilsaetning af rektificeret druemostkoncentrat ved fremstilling af landvin og kvbd. Kommissionen gjorde gaeldende, at dette udgjorde en tilsidesaettelse af bestemmelserne i forordning nr. 337/79 (32) (den umiddelbare forgaenger for forordning nr. 822/87) og af en bestemmelse i forordning nr. 338/79 (33) (forgaengeren for forordning nr. 823/87). Domstolen bemaerkede i denne forbindelse:
"Det bemaerkes, at der ved forordning nr. 337/79, jf. artikel 1, oprettes en faelles markedsordning for vin, der omfatter pris- og interventionsregler (...) samt forskrifter vedroerende (...) overgang til forbrug." (34)
45. Forordning nr. 338/79 bliver altsaa ikke naevnt i denne sammenhaeng. Man kan derfor efter min opfattelse heller ikke af denne dom udlede noget entydigt med henblik paa besvarelsen af det omhandlede spoergsmaal. Om faellesskabsbestemmelserne om vin er til hinder for, at en medlemsstat indfoerer eller opretholder pris- eller kvoteregler, kan saaledes kun afgoeres ved fortolkning af de relevante bestemmelser.
b) Fortolkning af faellesskabsbestemmelserne
46. Der er i ingen af de faellesskabsbestemmelser, der her skal undersoeges, udtrykkeligt taget stilling til, om en medlemsstat lovligt kan indfoere pris- eller kvoteregler for et produkt som "vins doux naturels". Det kan ikke af den omstaendighed, at der ikke findes saadanne bestemmelser, udledes, at medlemsstaterne ikke kan traeffe foranstaltninger i den paagaeldende sektor (35). Spoergsmaalet om de nationale reglers forenelighed med faellesskabsbestemmelserne skal imidlertid ikke alene afgoeres ud fra de udtrykkelige bestemmelser i faellesskabsretten, men ogsaa ud fra formaalet hermed (36). Som det fremgaar af Van den Hazel-dommen, kan der herved ogsaa skulle laegges vaegt paa de paagaeldende bestemmelsers tilblivelse (37). Domstolen henviste i denne dom til en meddelelse fra Kommissionen til Raadet, hvori Kommissionen begrundede den omstaendighed, at dens forslag til forordning om den faelles markedsordning for fjerkraekoed ikke indeholdt hjemmel til interventionsforanstaltninger, med den betragtning, at intervention paa det paagaeldende marked ikke var "oenskelig". Domstolen konkluderede paa den baggrund:
"Det fremgaar af disse betragtninger, at den omstaendighed, at forordningen ikke indeholder hjemmel til foranstaltninger, der i givet fald skal traekke produkterne tilbage fra markedet, ikke beror paa en undladelse eller et oenske om at overlade saadanne foranstaltninger til medlemsstaternes vurdering, men er resultatet af et velovervejet oekonomisk-politisk valg, hvor man hovedsagelig lader markedskraefterne sikre den oenskede ligevaegt mellem udbud og efterspoergsel."
- Systematisk fortolkning
47. I henhold til artikel 1 i forordning nr. 822/87 omfatter den faelles markedsordning for vin bl.a. en prisordning og forskrifter for intervention. Ifoelge artikel 1, stk. 2, gaelder den faelles markedsordning ogsaa for kvbd og dermed for "vins doux naturels". Det fremgaar af de saerlige bestemmelser i afsnit III, at prisreglerne i forordningen kun finder anvendelse paa bordvin, og at interventionsreglerne (med en enkelt undtagelse, som jeg straks skal vende tilbage til) ligeledes kun gaelder for bordvin. Forordningerne nr. 823/87 og nr. 4252/88 indeholder ingen saerlige regler i saa henseende. Systematikken i de anfoerte bestemmelser tyder derfor paa, at der faktisk principielt kun maa anvendes pris- og interventionsregler med hensyn til bordvin. Det bemaerkes imidlertid, at faellesskabslovgiver paa omraadet for kvbd har indskraenket sig til at fastsaette nogle rammebestemmelser, som skal udfyldes af medlemsstaterne (38). I sit forslag til en forordning om aendring af forordning nr. 823/87, som blev forelagt Raadet den 17. december 1987, taler Kommissionen saagar om, at forordning nr. 823/87 indeholder bestemmelser, som medlemsstaterne "skal foelge" ved udstedelsen af nationale forskrifter for kvbd (39). Der boer derfor naeppe drages alt for vidtraekkende slutninger af sammenligningen af indholdet af artikel 1 i forordning nr. 822/87 og dennes afsnit III.
48. Det samme gaelder efter min opfattelse med hensyn til det i den 21. betragtning til forordning nr. 823/87 anfoerte om, at kvbd i (de i forordning nr. 822/87 foreskrevne) hoest- og lageranmeldelser skal angives saerskilt, "da de paagaeldende produkter ikke er omfattet af interventionerne med henblik paa at stabilisere markedet". Det kan heraf alene udledes, at kvbd (som udgangspunkt) ikke falder ind under afsnit III i forordning nr. 822/87.
49. Den fjerde betragtning til forordning nr. 822/87 er mere sigende. Den lyder saaledes:
"Formaalet med den faelles landbrugspolitik er at naa de i traktatens artikel 39 anfoerte maal og i vinsektoren navnlig at stabilisere markederne og sikre den paagaeldende landbrugsbefolkning en rimelig levestandard; disse maal kan naas ved, at ressourcerne tilpasses behovet, og at denne tilpasning navnlig baseres paa en kvalitetsfremmende politik."
50. Formaalet konkretiseres i betragtningerne til forordning nr. 823/87 saaledes, at forordningens bestemmelser har til formaal
"at sikre, at der opretholdes en mindstekvalitet for kvbd ... at undgaa en ukontrolleret foroegelse af produktionen af saadanne vine, og ... at naerme medlemsstaternes bestemmelser til hinanden med henblik paa at opnaa lige konkurrencevilkaar i Faellesskabet" (40).
51. I den efterfoelgende betragtning hedder det videre:
"Udviklingen af en politik til fremme af kvaliteten inden for landbruget og ganske saerligt inden for vindyrkningen kan kun bidrage til en forbedring af markedsforholdene og hermed til en udvidelse af afsaetningsmulighederne." (41)
52. Sammenfatningen af de paagaeldende betragtninger viser, at Faellesskabet efter faellesskabslovgivers opfattelse skulle vaere bemyndiget til at intervenere i vinsektoren med henblik paa at naa sine maal ved, "at (tilpasse) ressourcerne (til) behovet". Det er ligeledes klart, at dette skulle ske med udgangspunkt i en politik til fremme af kvaliteten.
53. Faellesskabsbestemmelserne om kvbd og hedvine er i overensstemmelse med dette udgangspunkt. Bestemmelserne har til formaal at fremme kvaliteten af de produkter, de omfatter. I artikel 2 i forordning nr. 823/87 naevnes de hensyn, der herved skal tages, og der redegoeres naermere herfor i forordningen (42). Hvad angaar kvbd skal der desuden tages hensyn til de saerlige bestemmelser i forordning nr. 4252/88. Det er klart, at den politik til fremme af kvaliteten, som foeres med de naevnte bestemmelser, faktisk "(bidrager) til en forbedring af markedsforholdene" (43). Det skal herved bemaerkes, at de to forordninger udelukkende fastsaetter minimumskarakteristika (44). Det staar derfor medlemsstaterne frit for at opstille endnu strengere kvalitetskrav og dermed forstaerke de gunstige virkninger af politikken til fremme af kvaliteten paa vinmarkedet (45).
54. Formuleringen af den fjerde betragtning til forordning nr. 823/87, hvori der tales om, at politikken til fremme af kvaliteten kan "bidrage" til virkeliggoerelsen af de med reglerne forfulgte maal, tyder paa, at Faellesskabet ogsaa raader over andre midler paa dette omraade. Dette er faktisk ogsaa tilfaeldet. I henhold til artikel 11 i forordning nr. 823/87 skal medlemsstaterne for hver kvbd fastsaette et maksimalt hektarudbytte. For saa vidt angaar "vins doux naturels" er det i artikel 13, stk. 2, andet led, i forordning nr. 4252/88 yderligere bestemt, at denne benaevnelse er forbeholdt khvbd, som fremstilles under overholdelse af en udbyttebegraensning pr. hektar paa 40 hl druemost.
55. I den femtende betragtning til forordning nr. 823/87 begrundes disse regler saaledes:
"For at opretholde kvalitetsniveauet for de paagaeldende vine og hindre uforholdsmaessigt store udbytter, der kan medfoere, at markedet forstyrres, boer medlemsstaterne for hver enkelt kvbd fastsaette et maksimalt hektarudbytte." (46)
56. Dette viser, at faellesskabslovgiver ikke blot oenskede at fremme kvaliteten, men samtidig ville soerge for et middel til regulering af markedet.
57. Reglerne om fastsaettelsen af det maksimale hektarudbytte giver ogsaa medlemsstaterne et stort spillerum (47). I henhold til artikel 11, stk. 1, tredje afsnit, kan hektarudbyttet for den samme kvbd fastsaettes til forskellige stoerrelser alt efter det underomraade, den kommune eller del af kommune og den eller de vinstoksorter, hvorfra de benyttede druer stammer. Desuden kan det maksimale hektarudbytte tilpasses af den paagaeldende medlemsstat (artikel 11, stk. 1, fjerde afsnit). Der er altsaa ogsaa her tale om, at medlemsstaterne ved at fastsaette strengere regler (konkret et lavere maksimalt hektarudbytte), hvorved ressourcerne tilpasses behovet, kan paavirke markedet.
58. Paa den baggrund og i betragtning af de muligheder, der saaledes er indroemmet medlemsstaterne i forordningerne nr. 823/87 og nr. 4252/88, er det min opfattelse, at medlemsstaterne ikke har ret til herudover at indfoere pris- og kvoteregler som de i sagen omhandlede inden for den paagaeldende sektor, uden at faellesskabslovgiver har givet udtrykkelig hjemmel hertil.
59. En saadan hjemmel vil kun eventuelt kunne udledes af artikel 18 i forordning nr. 823/87 og artikel 17 i forordning nr. 4252/88. Spoergsmaalet er naermere bestemt, om der er grundlag for de omtvistede regler i artikel 18, stk. 1, foerste led, i forordning nr. 823/87 eller artikel 17 i forordning nr. 4252/88 (48).
60. Artikel 18, stk. 1, foerste led, i forordning nr. 823/87 kan ikke anvendes, da de franske regler klart ikke drejer sig om "produktionsbetingelser og kendetegn for kvbd".
61. Artikel 17 i forordning nr. 4252/88 kan heller ikke danne grundlag for de franske regler. Den franske regering har ganske vist anfoert, at der i det foreliggende tilfaelde er tale om regler om "aeldning" som omhandlet i artikel 17. Kommissionen har imidlertid med rette henvist til, at producenterne til enhver tid kan saelge de maengder, der ligger paa det saerlige lager, forudsat at de har den fornoedne salgskvote (som er uafhaengig af vinens alder). Desuden kan de paagaeldende maengder til enhver tid saelges til udlandet. Det er saaledes klart, at der her ikke er tale om en betingelse om aeldning af de beroerte produkter.
62. Det er ikke helt lige saa let at besvare spoergsmaalet, om de franske regler kan betragtes som "supplerende eller skaerpede" betingelser vedroerende "omsaetning". Det skal medgives den franske regering, at reglerne (dvs. de i de foerste tre led i paastandene anfaegtede pris- og kvoteregler), som tog deres begyndelse helt tilbage i 1943, formentlig er fastsat "under hensyntagen til rimelig saedvane". Man kan ogsaa gaa ud fra, at de ikke er i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser mellem medlemsstaterne (49).
63. Kommissionens argument om, at de omtvistede bestemmelser ikke er regler vedroerende "circulation" (dvs. omsaetning), men derimod regler vedroerende "commercialisation" (afsaetning), synes heller ikke at kunne tillaegges saerlig vaegt. Man kan ganske vist vaere tilboejelig til at formode, at faellesskabslovgiver her har taenkt paa bestemmelser som de i afsnit V i forordning nr. 822/87 indeholdte ("forskrifter vedroerende omsaetning og overgang til frit forbrug"), altsaa f.eks. bestemmelser vedroerende de dokumenter, der kraeves, for at produkterne kan bringes i omsaetning (jf. artikel 71 i forordning nr. 822/87), og ikke pris- eller kvoteregler. En gennemgang af ordlyden af de relevante bestemmelser paa de forskellige sprog viser imidlertid, at der til dels anvendes ret forskellige formuleringer, og at det desuden i artikel 1 i forordning nr. 4252/88 naevnes, at forordningen indeholder regler for "afsaetning" ("commercialisation") af hedvine (50).
64. Det afgoerende er efter min opfattelse imidlertid det formaal, der forfoelges med faellesskabsbestemmelserne, naar der heri gives medlemsstaterne bemyndigelse til at fastsaette bestemte supplerende eller strengere regler. Det fremgaar klart af betragtningerne til saavel forordning nr. 823/87 som forordning nr. 4252/88, at dette formaal er at bevare det saerlige kvalitetspraeg for de beroerte produkter:
"For at det saerlige kvalitetspraeg kan bevares for khvbd, boer det vaere medlemsstaterne tilladt at anvende supplerende eller strengere regler vedroerende fremstilling, aeldning og omsaetning af khvbd, under hensyntagen til traditionelle metoder." (51)
65. De franske regler skal stabilisere markederne, idet det forsoeges at modvirke alvorlige prisfald i et produktionsaar. Som anfoert af den franske regering har reglerne i sidste ende til formaal at beskytte den bestaaende struktur inden for produktionen af "vins doux naturels". Der synes herved at vaere tale om fuldt ud legitime hensigter, der er i traad med de i traktatens artikel 39 naevnte formaal med den faelles landbrugspoltik. Det er imidlertid lige saa oplagt, at de franske regler ikke er bestemmelser, der har til formaal at bevare kvaliteten af de beroerte produkter. Der er derfor ikke hjemmel til de franske regler i artikel 17 i forordning nr. 4252/88.
66. Kommissionen har med rette henvist til, at de omhandlede pris- og kvoteregler foerer eller kan foere til, at produkter, der er fremstillet under iagttagelse af det i artikel 11 i forordning nr. 823/87 og de tilsvarende nationale gennemfoerelsesbestemmelser fastsatte maksimale hektarudbytte, ikke kan saelges. Prisreglerne goer tillige indgreb i producenternes ret til frit at forhandle sig frem til priserne paa de af dem fremstillede produkter. De franske regler strider derfor mod det ogsaa i relation til den faelles markedsordning for vin gaeldende princip om et aabent marked, "som enhver producent frit har adgang til, og hvis funktion udelukkende reguleres ved foranstaltninger i henhold til ordningen selv" (52).
67. De argumenter, den franske regering er fremkommet med under henvisning til karakteren af de franske pris- og kvoteregler, aendrer ikke noget herved. Det er saaledes f.eks. gjort gaeldende, at prisreglerne ikke kan anses for et systematisk indgreb i markedet, da producenterne og forhandlerne frit kan aftale priser, der ligger under minimumsprisen eller over maksimumsprisen. Desuden daekker de ved begyndelsen af et produktionsaar indgaaede kontrakter ifoelge regeringen en vaesentlig del af salgskvoten for det paagaeldende aar. Disse omstaendigheder aendrer ikke noget ved, at producenterne i foerste omgang kun kan udnytte den foerste del af deres salgskvote, og at frigivelsen af de naeste rater kan udskydes, hvorved der bliver udoevet en vaesentlig indflydelse paa prisfastsaettelsen.
68. Den franske regering har i oevrigt anfoert, at der kun kan blive tale om et sammenstoed mellem det maksimale hektarudbytte og det udbytte, der ligger til grund for salgskvoten, saafremt maengden af "vins doux naturels", der kan bringes i omsaetning inden for rammerne af salgkvoten, er stoerre end den under iagttagelse af det maksimale hektarudbytte producerede maengde. Hertil er blot at sige, at der netop foreligger en tilsidesaettelse af princippet om et aabent marked i et tilfaelde som det foreliggende, hvor en medlemsstat forbyder producenterne at saelge en del af de vine, de retmaessigt har fremstillet.
69. Den franske regering har ogsaa henvist til, at producenterne frivilligt undergiver sig de af regeringen indfoerte pris- og kvoteregler for "vins doux naturels", og at det staar dem frit for at beslutte sig for at fremstille bordvin, som reglerne ikke gaelder for. Det skal hertil blot bemaerkes, at producenternes frihed til at beslutte sig for at fremstille kvalitetsvin paa ingen maade maa paavirkes af nationale forskrifter, der ikke er forenelige med de gaeldende faellesskabsbestemmelser paa omraadet.
- Tilblivelsen
70. Den opfattelse, jeg har givet udtryk for i det foregaaende, hvorefter bestemmelserne om den faelles markedsordning for vin ogsaa i relation til kvalitetsvine udgoer en udtoemmende ordning, der udelukker nationale pris- eller kvoteregler, bekraeftes ogsaa af artikel 51 i forordning nr. 822/87 og af faellesskabsbestemmelsernes tilblivelse. I artikel 51, stk. 1, hedder det:
"I det omfang, det er noedvendigt for at stoette markedet for bordvin, kan der traeffes interventionsforanstaltninger for de i artikel 1, stk. 2, litra b), naevnte produkter, bortset fra bordvin."
71. I henhold til artikel 51, stk. 2, traeffes disse foranstaltninger af Raadet med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen. De i bestemmelsen naevnte produkter, for hvilke der kan traeffes interventionsforanstaltninger, omfatter ogsaa kvbd og dermed "vins doux naturels".
72. Det forhold, at der er givet hjemmel til interventionsforanstaltninger for disse produkter, i det omfang det er noedvendigt for markedet for bordvin, mens der ikke gives nogen tilsvarende befoejelser for det tilfaelde, at saadanne interventioner maatte vise sig noedvendige for at stoette selve markedet for kvbd, tyder allerede paa, at faellesskabslovgiver har haft til hensigt, at der kun undtagelsesvis skulle kunne traeffes interventionsforanstaltninger paa omraadet for kvbd. Kommissionen har i denne forbindelse med rette henvist til, at bestemmelsen har udspring i artikel 19 i det forslag til forordning om den faelles markedsordning for vin, som Kommissionen forelagde Raadet den 24. juni 1967 (53). Denne bestemmelse loed saaledes:
"Saafremt der viser sig at vaere behov for prisregler, interventionsforanstaltninger eller regler for handelen med hensyn til de i artikel 1, stk. 2, naevnte varer, bortset fra bordvin, kan der udstedes supplerende forskrifter under iagttagelse af proceduren i traktatens artikel 43, stk. 2" (o.a.: Domstolens oversaettelse).
73. Paa baggrund af et spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen i sit indlaeg af 26. oktober 1992 redegjort for behandlingen af den paagaeldende bestemmelse i lovgivningsprocedurens videre forloeb. Enkelthederne i denne redegoerelse er gengivet i retsmoederapporten. Det fremgaar efter min opfattelse af redegoerelsen, at faellesskabslovgiver med hensyn til kvbd (og bortset fra den i artikel 51 i forordning nr. 822/87 fastsatte undtagelse) bevidst afstod fra at give hjemmel til pris- eller interventionsregler for kvbd. Den omstaendighed, at der i den nu gaeldende udgave af artikel 51 i forordning nr. 822/87 kun tales om interventionsforanstaltninger (men ikke om prisregler eller regler for handelen), skyldes formentlig, at det med henblik paa at naa maalet med artikel 51 - som er at opretholde ligevaegten paa markedet for bordvin - er tilstraekkeligt, at der gives mulighed for indfoerelse af interventionsforanstaltninger paa omraadet for kvbd.
74. Ud over det af Kommissionen naevnte lovgivningsmateriale forekommer det mig ogsaa relevant at henvise til et dokument af nyere dato, som bekraefter, at faellesskabslovgiver paa omraadet for kvbd ikke oenskede at indfoere bestemmelser svarende til de i afsnit III i forordning nr. 822/87 indeholdte, men derimod i saa henseende satsede paa en kvalitetsforbedringspolitik. Der er herved tale om Det OEkonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse vedroerende Kommissionens forslag til en forordning om aendring af forordning nr. 823/87 (54). Under henvisning til, at produktionen af kvbd som foelge af udvidelsen af EF havde naaet et hoejt niveau, anfoerte Udvalget:
"Eftersom
- det tilsyneladende hverken er muligt eller hensigtsmaessigt at overveje en markedsordning for denne kategori, og
- der samtidig er tegn paa en vis maetning af markedet
vil det vaere hensigtsmaessigt at stramme EF' s bestemmelser om produktionsbetingelser, saa der i stoerre grad bliver fremstillet originale vine af hoej kvalitet." (55)
4. Resultat
75. Paa grundlag af de anfoerte betragtninger finder jeg, at de franske pris- og kvoteregler er uforenelige med bestemmelserne om den faelles markedsordning for vin, og at Kommissionens paastande derfor for saa vidt boer tages til foelge.
76. Jeg foeler imidlertid trang til at tilfoeje, at jeg ikke er naaet frem til denne afgoerelse helt uden betaenkeligheder. Dette skyldes bl.a., at de omtvistede regler har vaeret gaeldende i en lang aarraekke, uden at Kommissionen har fundet, at der var grund til at skride ind heroverfor. Man kunne desuden have forventet, at Kommissionen i det mindste i forbindelse med forarbejderne til forordning nr. 4252/88 var blevet opmaerksom paa reglerne, og at det paagaeldende spoergsmaal var blevet behandlet i selve forordningen. Man kan heller ikke se bort fra, at de franske regler i sidste ende forfoelger maal, der turde vaere forenelige med de i traktatens artikel 39 naevnte formaal med den faelles landbrugspolitik. Den franske regerings henvisning til de omtvistede reglers betydning for de beroerte producenter (der er som regel tale om mindre bedrifter) og den beroerte region maa efter min mening ogsaa tillaegges en vis vaegt.
77. Den franske regering har imidlertid ikke godtgjort, at det er noedvendigt at opretholde de omtvistede regler for at naa de paagaeldende maal. Det skal herved bemaerkes, at de omtvistede regler i henhold til, hvad den franske regerings repraesentant selv har givet udtryk for under den mundtlige forhandling, p.t. kun finder anvendelse paa to af de ti vigtigste "appellations" (56). Hvad saerlig angaar argumentet om, at producenterne af "vins doux naturels" paa grund af de store aftageres staerke position paa markedet boer indroemmes en vis beskyttelse, er jeg ikke overbevist om, at de omtvistede regler er noedvendige i dette oejemed. Det forekommer mig bestemt at vaere muligt, at aftagernes staerke position i tilstraekkelig grad kan modvirkes til fordel for producenterne ved hjaelp af de konkurrenceretlige bestemmelser og muligheden for under iagttagelse af disse bestemmelser at danne sammenslutninger med henblik paa faelles salg.
5. Eksportreglerne
78. Det er som tidligere naevnt min opfattelse, at sagen boer afvises, for saa vidt som den vedroerer eksportreglerne. For det tilfaelde, at Domstolen ikke maatte dele denne opfattelse, skal jeg i det foelgende tage stilling til, om disse regler er forenelige med de faellesskabsretlige bestemmelser.
79. Der vil navnlig skulle tages stilling til spoergsmaalet om en eventuel tilsidesaettelse af artikel 34, der skal betragtes som en integrerende del af den faelles markedsordning (57). Som Domstolen gentagne gange har fastslaaet, tager artikel 34 imidlertid sigte paa nationale foranstaltninger,
"hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at der herved sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarked en saerlig fordel" (58).
80. I det foreliggende tilfaelde udgoer de omhandlede eksportregler utvivlsomt en foranstaltning, der goer det vanskeligere at eksportere. Det forhold, at produktionen af "vins doux naturels" kun i et yderst beskedent omfang eksporteres, og den franske regerings bemaerkning om, at den fornoedne dokumentation uden problemer ville kunne fremskaffes, aendrer ikke noget herved. Det samme gaelder den franske regerings argument om, at en stor del af eksporten foretages af forhandlere, der ikke er beroert af de omhandlede regler.
81. Det afgoerende er imidlertid efter min opfattelse, at reglerne ikke indebaerer saerlige ulemper i forbindelse med eksport i forhold til salg paa hjemmemarkedet. Reglerne indebaerer tvaertimod blot, at forskrifter, som allerede gaelder for salg paa hjemmemarkedet, ogsaa anvendes paa eksport. Reglerne kan derfor efter min opfattelse ikke anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udfoerselsrestriktion i henhold til artikel 34 (59).
82. Det netop behandlede spoergsmaal har imidlertid efter min opfattelse under ingen omstaendigheder stor betydning. I det omfang de omtvistede regler indebaerer, at eksporten er undergivet samme bestemmelser som dem, der gaelder for salg paa hjemmemarkedet, skal de behandles paa samme maade som disse. Eftersom jeg tidligere har fastslaaet, at pris- og kvotereglerne er uforenelige med faellesskabsretten, vil dette ogsaa gaelde for eksportreglerne (60).
III - Sagens omkostninger
83. Afgoerelsen om sagens omkostninger foelger af artikel 69, stk. 3, i Domstolens procesreglement.
C - Forslag til afgoerelse
84. Jeg foreslaar derfor Domstolen foelgende afgoerelse:
1. Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til faellesskabsretten, navnlig bestemmelserne i Raadets forordninger (EOEF) nr. 822/87 og nr. 823/87 om kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsomraader, ved at
- fastsaette priserne for "vins doux naturels" paa det franske marked
- fastsaette en kvote for salg af "vins doux naturels", ud over hvilken producenterne ikke maa saelge vine, der er fremstillet inden for det lovbestemte hektarudbytte, men skal laegge dem paa et saerligt lager, hvor de kan modne, og
- betinge vinenes afgang fra producenternes lagre af, at der forinden fremlaegges et certifikat udstedt af CIVDN, hvori det fastslaas, at kontrakterne er registreret, saaledes at der ikke kan saelges vin uden om ordningen med salgskvoter.
2. I oevrigt afvises sagen.
3. Den Franske Republik betaler tre fjerdedele af sagens omkostninger og Kommissionen en fjerdedel.
(*) Originalsprog: tysk.
(1) - EFT L 84, s. 1.
(2) - EFT L 84, s. 59.
(3) - EFT L 202, s. 1.
(4) - EFT L 373, s. 59.
(5) - I svarskriftet (s. 3) sammenfatter sagsoegte sagens genstand paa foelgende maade: Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber har sat spoergsmaalstegn ved, om visse dele af de franske regler om vins doux naturels er forenelige med den faelles markedsordning for vin som fastlagt ved Raadets forordninger (EOEF) nr. 822/87, nr. 823/87 og nr. 4252/88.
(6) - Det foreliggende tilfaelde adskiller sig herved fra en situation som eksempelvis den, der laa til grund for Domstolens dom af 30.5.1991 i sag C-110/89 (Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 2659). I denne sag havde Kommissionen ganske vist kritiseret sagsoegtes adfaerd i staevningen, men den havde intetsteds tilkendegivet, at den ogsaa oenskede en afgoerelse fra Domstolen paa det paagaeldende punkt (jf. herved mit forslag til afgoerelse, Sml. 1991 I, s. 2675, paa s. 2676).
(7) - Jf. f.eks. dom af 13.12.1990, sag C-347/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4747, praemis 16.
(8) - Forslag til afgoerelse i sag C-61/90, Kommissionen mod Graekenland, Sml. 1992 I, s. 2426, paa s. 2428 f.
(9) - Domstolen fulgte dog ikke denne opfattelse i sin dom af 7.4.1992 i den paagaeldende sag, idet den fastholdt sin ovennaevnte faste praksis (Sml. I, s. 2407, praemis 29).
(10) - Jf. den anden betragtning til forordning nr. 4252/88, hvor det under henvisning til forordning nr. 822/87 er anfoert: Det er noedvendigt at komplettere bestemmelserne herom ved at fastsaette tilsvarende regler for alle hedvine produceret i Faellesskabet (mine fremhaevelser).
(11) - Den Franske Republik anfoerte i en skrivelse af 29.10.1992, at eksportreglerne fandt anvendelse fra den 14.12.1988. Det synes imidlertid at fremgaa af det protokollat over CIVDN' s moede den 16.12.1988, som er vedlagt skrivelsen (som bilag 3), at reglerne allerede blev anvendt med virkning fra den 2.12.1988 ( ... à compter du 2 décembre ).
(12) - Dom af 13.12.1990, sag C-347/88, jf. ovenfor (note 7), praemis 40.
(13) - Dom af 27.11.1990, sag C-200/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 4299, praemis 13.
(14) - Jf. mit forslag til afgoerelse i sag C-362/90, Kommissionen mod Italien, Sml. 1992 I, s. 2359, paa s. 2361.
(15) - Jf. f.eks. dom af 18.3.1992, sag C-29/90, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 1971, praemis 12.
(16) - Jf. mine forslag til afgoerelse i sag C-362/90, jf. ovenfor (note 14), og i sag 240/86, Kommissionen mod Graekenland, Sml. 1988, s. 1843, paa s. 1844.
(17) - Jf. de faktiske omstaendigheder i sag C-110/89, jf. ovenfor (note 6).
(18) - Jf. Domstolens dom af 31.3.1992, sag C-362/90, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 2353, praemis 12: Det maa endvidere fastslaas, at Kommissionen ikke har handlet rettidigt for ved hjaelp af de procedurer, den har til raadighed, at afvaerge, at det paastaaede traktatbrud fik virkninger, og at den ikke engang har paaberaabt sig, at der forelaa omstaendigheder, som ville have forhindret den i at bringe den i traktatens artikel 169 fastsatte administrative procedure til afslutning, foer traktatbruddet var bragt til ophoer.
(19) - Jf. den tidligere citerede dom af 31.3.1992, sag C-362/90, jf. ovenfor (note 18), praemis 8.
(20) - Dom af 2.2.1977, sag 50/76, Amsterdam Bulb mod Produktschap voor Siergewassen, Sml. s. 137, praemis 8.
(21) - Jf. dom af 18.5.1977, sag 111/76, Officier van Justitie mod Van den Hazel, Sml. s. 901, praemis 13, af 26.6.1979, sag 177/78, Pigs and Bacon Commission mod McCarren, Sml. s. 2161, praemis 14, og af 7.2.1984, sag 237/82, Jongeneel Kaas mod Nederlandene, Sml. s. 483, praemis 12.
(22) - Dom af 29.11.1978, sag 83/78, Sml. s. 2347, praemis 56, 57 og 58 (mine fremhaevelser).
(23) - Dom af 23.2.1988, sag 216/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 793, praemis 18 og 19.
(24) - Dom af 14.7.1988, sag 90/86, straffesag mod Zoni, Sml. s. 4285, praemis 26. Jf. ogsaa den samme dag afsagte dom i sag 407/85, 3 Glocken mod USL Centro-Sud, Sml. s. 4233, praemis 26, og dom af 6.11.1990, sag C-86/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3891, praemis 19.
(25) - Det giver sig selv, at medlemsstaterne kan traeffe foranstaltninger i det omfang, der i bestemmelserne om en faelles markedsordning er indroemmet dem den fornoedne kompetence (jf. dom af 14.5.1985, sag 89/84, Producteurs de vins de tables et vins de pays mod Ramel, Sml. s. 1385, praemis 25).
(26) - Jf. ovenfor (note 22), praemis 58.
(27) - Jf. ovenfor (note 6), praemis 21; jf. ogsaa dom af 12.7.1990, sag C-35/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3125, praemis 29, og dommen i sag C-61/90, jf. ovenfor (note 9), praemis 22.
(28) - Dom af 18.9.1986, sag 48/85, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 2549, praemis 12.
(29) - Dom af 13.3.1984, sag 16/83, straffesag mod Karl Prantl, Sml. s. 1299, praemis 14.
(30) - Jf. ovenfor (note 25), praemis 25. Jf. herved ogsaa Domstolens dom af 18.9.1986, sag 48/85, jf. ovenfor (note 28), praemis 11.
(31) - Jf. ovenfor (note 28).
(32) - Raadets forordning (EOEF) nr. 337/79 af 5.2.1979 om den faelles markedsordning for vin (EFT L 54 af 5.3.1979, s. 1).
(33) - Raadets forordning (EOEF) nr. 338/79 af 5.2.1979 om fastlaeggelse af saerlige regler for kvalitetsvine fra bestemte dyrkningsomraader (EFT L 54, s. 48).
(34) - Jf. ovenfor (note 28), praemis 11.
(35) - Dommen i sagen Jongeneel Kaas mod Nederlandene, jf. ovenfor (note 21), praemis 13; dom af 25.11.1986, sag 148/85, Direction générale des Impôts mod Forest, Sml. s. 3449, praemis 14.
(36) - Dom af 2.2.1977, jf. ovenfor (note 20), praemis 9.
(37) - Jf. ovenfor (note 21), praemis 14, 15 og 16.
(38) - Jf. herved tredje betragtning til forordning nr. 823/87 og generaladvokat Gulmann' s forslag til afgoerelse i sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. 1992 I, s. 3687, paa s. 3694.
(39) - KOM(87) 642, endelig udg. (EFT C 14 af 19.1.1988, s. 8, paa s. 9).
(40) - Tredje betragtning til forordning nr. 823/87.
(41) - Fjerde betragtning til forordning nr. 823/87.
(42) - Det er ikke noedvendigt at komme ind paa forordningens oevrige bestemmelser, som kun indirekte har til formaal at sikre de paagaeldende vines kvalitet - navnlig bestemmelserne om de tilladte benaevnelser for disse produkter.
(43) - Jf. fjerde betragtning til forordning nr. 823/87.
(44) - Jf. tredje betragtning til forordning nr. 823/87 ( for at sikre, at der opretholdes en mindstekvalitet for kvbd ... ) og femte betragtning til forordning nr. 4252/88 ( ... derfor boer der for disse fastsaettes minimumskarakteristika ).
(45) - Bortset fra adskillige enkeltstaaende bestemmelser skal der i denne forbindelse kun henvises til artikel 18 i forordning nr. 823/87 og artikel 17 i forordning nr. 4252/88, hvorefter medlemsstaterne kan fastsaette supplerende eller skaerpede krav til produktionen.
(46) - Min fremhaevelse.
(47) - Disse regler er genstand for den praejudicielle sag C-289/91, Kuhn, hvori generaladvokat Gulmann i den naermeste fremtid vil fremsaette forslag til afgoerelse.
(48) - I henhold til artikel 1, stk. 1, andet afsnit, femte led, i forordning nr. 823/87 (som affattet efter aendringen ved forordning nr. 2043/89) finder bestemmelsen i artikel 18, stk. 1, andet led, ikke anvendelse paa khvbd (og andre kategorier af kvbd), for hvilke der gaelder saerlige faellesskabsbestemmelser. Det skal dog bemaerkes, at der er stor lighed mellem artikel 18, stk. 1, andet led, i forordning nr. 823/87 og artikel 17 i forordning nr. 4252/88.
(49) - I sin dom i sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. 1992 I, s. 3669, praemis 26, skulle Domstolen tage stilling til, om de omtvistede regler (som paaboed aftapning af vinen i produktionsdistriktet) havde hjemmel i artikel 18 i forordning nr. 823/87. Domstolen udtalte: Artikel 18 i forordning nr. 823/87 kan imidlertid ikke fortolkes saaledes, at den giver medlemsstaterne hjemmel til at indfoere betingelser, der er i strid med traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser.
(50) - I den franske udgave er der - som netop omtalt - i artikel 1 i forordning nr. 4252/88 tale om commercialisation, mens det i den fjortende betragtning er anfoert, at medlemsstaterne kan anvende regler vedroerende circulation, idet artikel 17 i overensstemmelse hermed handler om bestemmelser vedroerende circulation . Tilsvarende forholder det sig med den nederlandske udgave, hvor der hhv. tales om afzet (artikel 1) og verkeer (fjortende betragtning og artikel 17). Det samme gaelder med hensyn til den italienske version, hvor der i artikel 1 benyttes begrebet commercializzazione, mens der i fjortende betragtning og i artikel 17 tales om circolazione . Anderledes forholder det sig i den engelske udgave, hvor der i artikel 1 anvendes begrebet marketing, mens der i fjortende betragtning tales om circulation og i artikel 17 om release to the market . Den tyske udgave er saerlig uklar, idet der heri i saavel artikel 1 som fjortende betragtning tales om Vermarktung, mens der i artikel 17 er tale om Inverkehrbringen . Noget lignende goer sig gaeldende i de tilsvarende bestemmelser i forordning nr. 823/87.
(51) - Fjortende betragtning til forordning nr. 4252/88. I den tyske udgave tales der her fejlagtigt om Qualitaetsweinen b. A. (dvs. kvbd), men der skulle naturligvis - som det fremgaar af sammenhaengen og bestemmelsens affattelse paa de andre sprog - rettelig have staaet Qualitaetslikoerweine b. A. (khvbd). - 22. betragtning til forordning nr. 823/87 er i saa henseende formuleret paa samme maade ( for at sikre kvbd deres saerlige kvalitetskendetegn ... ; o.a.: I de danske udgaver er der altsaa anvendt afvigende formuleringer).
(52) - Se Domstolens foernaevnte dom i sagen Pigs Marketing Board, jf. ovenfor (note 22), praemis 56 og 57, og generaladvokat Gulmann' s forslag til afgoerelse i sag C-47/90, jf. ovenfor (note 38), paa s. 3696 f. Jf. ogsaa den tredje betragtning til forordning nr. 4252/88, hvorefter forordningen skal lette disse produkters frie bevaegelighed .
(53) - JO 201 af 21.8.1967, s. 13.
(54) - Der er herved tale om det forslag, som foerte til forordning nr. 2043/89 om aendring af forordning nr. 823/87 (jf. note 3).
(55) - EFT C 208 af 8.8.1988, s. 18 (min fremhaevelse).
(56) - Der er herved imidlertid ifoelge den franske regerings repraesentant kvantitativt tale om de to vigtigste appellations .
(57) - Dom i sagen Pigs Marketing Board, jf. ovenfor (note 22), praemis 55.
(58) - Dom i sagen Jongeneel Kaas mod Nederlandene, jf. ovenfor (note 21), praemis 22; dom af 9.6.1992, sag C-47/90, Delhaize og Le Lion, Sml. I, s. 3669, praemis 12.
(59) - Det samme gaelder - for saa vidt angaar eksport til tredjelande - i relation til spoergsmaalet om en eventuel tilsidesaettelse af artikel 60, stk. 2, litra b), i forordning nr. 822/87.
(60) - Eksportreglerne ville i hvert fald ikke kunne begrundes i kravet om beskyttelse af god handelsskik. Hvad angaar den franske regerings bemaerkning om, at reglerne skulle saette en stopper for transaktioner, hvorved eksporterede maengder ved misbrug af toldsystemet igen blev importeret til Frankrig, skal det blot bemaerkes, at et saadant misbrug let kan modvirkes ved hjaelp af en passende aendring af toldreglerne.