61986C0034
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 2 juin 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le 18 décembre 1985, le président du Parlement a constaté l'adoption définitive du budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1986 (JO L 358, p. 1) et, dans les deux mois qui ont suivi, le greffe de la Cour a enregistré le dépôt de six recours visant à l'annulation de cet acte et/ou du document qu'il avait promulgué. Dans l'ordre chronologique, ces recours ont été introduits par le grand-duché de Luxembourg (affaire 15/86), le royaume des Pays-Bas (affaire 17/86), la République française (affaire 18/86), la République fédérale d'Allemagne (affaire 19/86), le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (affaire 23/86) et le Conseil des Communautés (affaire 34/86).
Soulignant qu'il est nécessaire que votre arrêt intervienne avant l'élaboration du projet de budget 1987, le Conseil a par ailleurs demandé que son recours, bien que parvenu à la Cour bon dernier (11 février 1986), soit examiné en premier lieu; et, deux jours plus tard, par décision fondée sur l'article 55, paragraphe 1, alinéa 2, du règlement de procédure, le président de la Cour a fait droit à sa demande. Ayant ainsi décidé de donner la priorité à l'affaire 34/86, la Cour a rejeté une demande du Parlement visant à prolonger le délai pour la présentation de son mémoire en défense. Pour sa part, le Conseil a renoncé à son mémoire en réplique, tandis que trois des cinq États requérants (la France, le Royaume-Uni et la République fédérale) décidaient d'intervenir à son côté. Les deux premiers ont présenté des observations écrites et le troisième s'est limité à des observations à l'audience (30 avril 1986).
Ces conclusions concernent donc le litige entre le Conseil et le Parlement. Il est toutefois utile de souligner que, compte tenu de la diversité naturelle du ton et malgré une discordance moins concevable des chiffres, les arguments développés à l'appui des autres recours coïncident largement avec ceux dont nous traiterons sous peu.
2.
Comme chacun le sait, ce n'est pas la première fois que le budget communautaire est à l'origine d'un recours. Nous nous souvenons des affaires 48/81, République fédérale/Commission, 72/82, Conseil/Parlement, 73/82, Conseil/Commission: relatives, la première, au budget supplémentaire no 2 pour 1980 et à celui de 1981, les autres au budget de 1982. Des compromis politiques intervenus à temps ont cependant évité que les procédures respectives aillent au-delà de la phase écrite; c'est pourquoi elles ont été radiées du rôle par ordonnances des 20 janvier et 14 juillet 1982. Un des protagonistes de la procédure budgétaire a même menacé de saisir la Cour pour faire sanctionner le comportement, estimé illégal, d'une autre institution ou d'un État membre. Ainsi — mais ce n'est là qu'un seul des exemples possibles —, la Commission a entamé une procédure au titre de l'article 175 du traité CEE contre le Conseil pour le pousser à couvrir les besoins de la Communauté par les mesures financières appropriées et à déterminer les prix agricoles de référence.
Il y a plus. La situation dont le Conseil se plaint est tout sauf neuve; au contraire, comme nous le verrons, elle se représente depuis des années — même depuis 1975 — et tous les ans avec des traits analogues sinon tout à fait identiques. Pourquoi alors l'avalanche de recours que nous avons évoquée en commençant? En particulier, pourquoi l'actuelle fermeté des requérants et surtout du Conseil, pourquoi l'intention non plus seulement de faire pression ou de menacer, mais d'obtenir un jugement, qui les a animés cette fois-ci? A notre avis, cette question peut recevoir deux réponses: l'une d'ordre juridique, l'autre de nature politique.
Sur le plan juridique, deux facteurs ont dans le passé, retenu le Conseil de demander à la Cour de régler le litige. Le premier — tacite, mais évident — résidait dans sa conscience du fait que le mécanisme prévu par le traité pour élaborer et adopter le budget était presque impossible à appliquer; à tel point que, en vue d'en améliorer le déroulement, le Conseil avait défini un code de règles internes et adhéré à la déclaration interinstitutionnelle de 1982. L'autre facteur était l'incertitude — qui pendant des années a dominé quiconque s'occupait de droit communautaire — quant à votre compétence pour contrôler la légalité des actes du Parlement en vertu de recours au titre de l'article 173. Or, ce second élément au moins s'est aujourd'hui évanoui. Après l'avoir sapé par les deux décisions sur le siège et les lieux de travail de l'Assemblée (10 février 1983, affaire 230/81, et 10 avril 1984, affaire 108/83, Rec. 1983, p. 255, et 1984, p. 1945), la Cour l'a en effet définitivement écarté dans son arrêt récent Les Verts/Parlement (23 avril 1986, affaire 294/83, Rec. p. 1339).
Sur le terrain politique, les phénomènes qui expliquent la réticence passée et la dureté présente du Conseil ont comme toile de fond le rôle déterminant du budget dans la dialectique naturelle entre les deux organes représentatifs de la Communauté. La stratégie du Parlement est dictée par l'histoire des institutions en Occident (qui ne se souvient pas du bras de fer entre la Chambre des communes et Jacques Ier?) et par une prévision élémentaire: plus son poids augmentera dans l'établissement du budget, d'autant moins il sera possible de résister à sa quête de nouveaux pouvoirs et par là même de plus grande démocratie dans le système communautaire. De son côté, le Conseil s'appuie sur des réalités sans doute déplaisantes, mais difficilement contestables. Bien que les ressources communautaires — on peut ainsi reconstituer sa pensée — soient qualifiées de « propres » et que de cette qualification certains politologues puissent déduire que le budget est déjà orienté dans un sens fédéral, il faut cependant observer que, hormis les prélèvements CECA, ce sont toujours les États qui les collectent et les mettent à la disposition de la Communauté. En effet, ce sont eux les véritables contribuables; c'est donc à eux que revient, par l'intermédiaire de l'institution par laquelle ils sont représentés, la part la plus grande du pouvoir décisionnel sur le montant des dépenses.
Mais — voilà la question — peut-on faire valoir en justice une telle prétention, même dissimulée derrière de savants concepts? Et même, en admettant que cela soit possible, le remède ne serait-il pas pire que le mal? Y a-t-il quelque chose de plus dangereux que de confier aux juges la résolution des conflits constitutionnels et d'accroître ainsi leur pouvoir déjà excessif? Tels ont été, nous semble-t-il, les doutes qui pendant des années ont conduit le Conseil à ne pas vous saisir de son conflit permanent avec le Parlement. Toutefois, dans les institutions pas moins que chez les individus, un état continu de friction et la recherche perpétuelle de compromis peuvent engendrer une lassitude; surtout si à chaque compromis la position de l'adversaire se renforce et si ses demandes, fondées sur une pratique toujours plus longue et, par conséquent, toujours plus « légitimes », tendent à augmenter. Le jugement sur le mal et sur ses remèdes finit alors par s'inverser. Recourir aux juges est, certes, risqué; mais seuls les juges peuvent arrêter un processus qui voit la position du requérant s'affaiblir sur un point où elle est encore la plus forte. Autant donc frapper à la porte du prétoire.
3.
A notre avis, les faits de l'espèce et les arguments des parties corroborent pleinement cette reconstruction. Toutefois, avant de les examiner, il est opportun de mettre en lumière l'arrière-plan normatif lato sensu de cette affaire: cela signifie surtout analyser les différentes phases de la procédure d'élaboration et d'approbation du budget à la lumière des articles 203 du traité CEE, 78 du traité CECA et 177 du traité Euratom, dans leurs versions résultant des textes nouveaux du 22 avril 1970 et du 22 juillet 1975. Ces phases ou étapes sont au nombre de sept.
Première phase. Après avoir consulté le comité de politique économique et avant le 1er mai de chaque année, la Commission indique le taux maximal d'augmentation applicable aux dépenses non obligatoires (DNO), c'est-à-dire autres que celles découlant obligatoirement des traités ou des actes arrêtés en vertu de ceux-ci. Pour l'établissement de ce taux, l'article 203, paragraphe 9, alinéa 2, premier, deuxième et troisième tirets, impose de se référer à trois données macroéconomiques: a) «l'évolution du produit national brut (PNB) en volume dans la Communauté », qui doit être calculé au moyen de l'indice du PNB en volume, et transformé ensuite en valeur; b) « la variation moyenne des budgets des États membres », qui est estimée (et il s'agit d'un indicateur en volume) sur la base des dépenses des administrations centrales; c) « l'évolution du coût de la vie au cours du dernier exercice », qui doit être mesurée à l'aide d'un indicateur susceptible de transformer le volume du PNB en sa valeur (ainsi le déflateur du PNB).
Deuxième phase. La Commission adopte, avant le 1er juillet, l'avant-projet de budget, en groupant les états prévisionnels établis par chaque institution et en y joignant un avis qui peut comporter des prévisions divergentes. Avant le 1er septembre, l'avant-projet est transmis au Conseil (article 203, paragraphes 2 et 3, alinéa 1).
Troisième phase. Le Conseil examine en première lecture l'avant-projet. Statuant à la majorité qualifiée, il établit le projet de budget et le transmet au Parlement avant le 5 octobre (article 203, paragraphes 3, alinéa 3, et 4, alinéa 1).
Quatrième phase. Le Parlement examine en première lecture le projet établi par le Conseil. Statuant à la majorité des membres qui le composent, il a le droit de « l'amender » en ce qui concerne les DNO tandis que, délibérant à la majorité absolue des suffrages exprimés, il peut proposer des modifications qui ont trait aux dépenses obligatoires (DO). Si, dans un délai de quarante-cinq jours après réception du projet de budget, le Parlement l'a approuvé ou ne l'a pas amendé ni proposé de modifications, le budget « est » ou « est réputé définitivement arrêté ». Lorsqu'il y a des amendements et/ou des propositions, le projet retourne au Conseil (article 203, paragraphe 4, alinéas 3, 4 et 5).
Cinquième phase. En seconde lecture, le Conseil dispose de quinze jours pour se prononcer sur les amendements et les propositions présentés par l'Assemblée. Il peut modifier les premiers à la majorité qualifiée. Le sort des secondes est plus compliqué. Celles qui n'impliquent pas une augmentation des dépenses sont réputées comme acceptées si le Conseil ne les rejette pas expressément à la majorité qualifiée. Pour celles qui comportent une telle augmentation, la règle inverse s'applique: elles sont réputées rejetées si elles n'ont pas été expressément acceptées avec le même type de majorité. Et cela n'est pas tout. Une fois la proposition de modification rejetée, le Conseil peut, toujours en statuant à la majorité qualifiée, maintenir le montant figurant dans le projet de budget ou fixer un autre montant.
Si le Conseil ne modifie pas les amendements et s'il accepte les propositions de modification, le budget « est réputé définitivement arrêté ». Dans le cas contraire, il est de nouveau transmis au Parlement (article 203, paragraphe 5).
Sixième phase. En seconde lecture, le Parlement n'a plus le pouvoir de modifier les DO. Par contre, dans un délai de quinze jours après communication du projet de budget, il peut, statuant à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, amender ou rejeter les modifications apportées par le Conseil à ses amendements. Il peut, en outre, « pour des motifs importants » et à des conditions encore plus strictes (majorité des députés et deux tiers des suffrages), rejeter le budget dans son ensemble et demander qu'un nouveau projet lui soit soumis (article 203, paragraphes 6 et 8).
En matière de DNO, le Parlement a donc le dernier mot. Il existe cependant différents freins à l'exercice de cette prérogative. Ce dernier est en effet contenu dans les limites imposées par l'équilibre des recettes et des dépenses (article 203, paragraphe 10) et ne peut excéder le taux maximal d'augmentation fixé par la Commission qu'à deux conditions. La première est connue comme étant la « marge de manoeuvre »: si l'augmentation des DNO qui résulte du projet établi par le Conseil est supérieure à la moitié du taux maximal indiqué à l'origine par la Commission, le Parlement peut, dans l'exercice de son droit d'amendement, augmenter encore le montant total des dépenses, mais seulement dans la limite de la moitié de ce taux (article 203, paragraphe 9, alinéa 4). La seconde condition est l'« accord » entre les protagonistes de la procédure: si, pour faire face aux besoins de la Communauté, il est nécessaire de dépasser le taux maximal, un nouveau taux peut être fixé, mais uniquement dans le cadre d'un accord entre le Conseil, qui délibère à la majorité qualifiée, et le Parlement, statuant à la majorité des membres qui le compose et des trois cinquièmes des suffrages exprimés (article 203, paragraphe 9, alinéa 5).
Septième phase. Lorsque « la procédure est achevée », le président du Parlement « constate que le budget est définitivement arrêté » (article 203, paragraphe 7).
4.
Comme le laisse entendre cet exposé rapide, l'article 203 contient deux groupes de dispositions qui répondent à des objectifs différents qu'ils poursuivent avec des moyens non homogènes. Les paragraphes 3 à 7 visent à organiser, le plus rationnellement possible, la « navette » entre le Conseil et le Parlement. Le principe dont ils s'inspirent est l'égalité entre les deux institutions, qui se voient l'une et l'autre attribuer un droit au « dernier mot » (pour les DO le Conseil, pour les DNO le Parlement), et la technique employée consiste à demander des majorités déterminées et à fixer des délais impératifs (à compter d'un nombre donné de jours et si une certaine majorité n'est pas acquise, le texte soumis à la partie adverse est réputé accepté). Le paragraphe 9 s'inscrit dans une tout autre perspective. Son but est de réglementer la croissance des dépenses communautaires par rapport à un pourcentage maximal qui s'impose à toutes les institutions et la règle à laquelle il obéit est l'accord des parties. En d'autres termes, il n'est possible de dépasser ce taux que si les membres de la « diarchie » des finances communautaires s'accordent sur Van et le quantum de son dépassement.
Et ce n'est pas tout. Que l'on jette un coup d'oeil aux travaux préparatoires de la modification du traité du 22 avril 1970, et on s'apercevra que les deux catégories de dispositions ont également des pères différents. Ainsi, la « navette » figure dans le projet de la Commission, alors que le paragraphe 9 est le fruit d'une initiative du Conseil, prise durant sa 102e session (du 5 au 7 février 1970). Le communiqué final de cette réunion (voir pour cela « Les ressources propres aux Communautés européennes et les pouvoirs budgétaires du Parlement européen — Recueil de documents », publié par le Parlement européen, juin 1970, p. 157) contient en effet un texte presque identique à celui qui a été inséré dans le traité. Il est donc possible de dire que l'article 203 recèle, sinon véritablement une antinomie, une tension irrésolue entre des intérêts et des méthodes disparates.
5.
Telle est, à notre avis, la raison technique (ou, en tout état de cause, pas strictement politique) des obstacles auxquels se sont heurtées les tentatives d'appliquer la législation en cause. Les trois paragraphes qui suivent sont consacrés à ces tentatives; et cet examen ne devrait pas être inutile s'il est vrai, comme l'a écrit Oliver W. Holmes, que « a page of history is worth a volume of logic » (une page d'histoire vaut un volume de logique) (N. Y. Trust Co. contre Eisner, 1921, 256 US 345, 349).
Une remarque préliminaire paraît cependant opportune. Dans le dépassement du taux, les auteurs de la première modification du traité voyaient un phénomène pour le moins pathologique; tant et si bien que la version originale du paragraphe 9 (c'est-à-dire l'article 203, paragraphe 8, alinéa 5, du traité du 22 avril 1970) l'estimait praticable uniquement « dans des cas exceptionnels ». Toutefois, durant les cinq années suivantes, les DNO — qui au départ ne comprenaient que le seul montant des dépenses de personnel et de financement des institutions — ont énormément augmenté en volume, passant de 3 à 15 % du budget. Cette circonstance, résultant de manière évidente de l'activisme du Parlement et en particulier de l'exercice qu'il faisait de son droit au dernier mot, a conduit le législateur constitutionnel à revoir la conception à laquelle nous avons fait allusion. Le dépassement du taux, on l'avait compris, serait devenu physiologique, un fait destiné à se répéter tous les ans; et dans la modification du traité de 1975, la référence au caractère exceptionnel du mécanisme visant à sa réalisation a été supprimée.
Examinons alors la pratique, désormais décennale, à laquelle a donné lieu l'application de l'article 203, en tenant compte surtout des procédures suivies pour obtenir l'accord entre les deux autorités budgétaires et des desseins — parfois explicites, parfois inavoués — qui ont présidé à leur mise en œuvre. Comme nous l'avons déjà relevé, les parties ont tout de suite compris que la réalisation de cet accord aurait été tout sauf facile et aurait rendu leurs rapports déjà épineux encore plus conflictuels. D'ailleurs, il existait des doutes sur le moment requis pour sa conclusion. A cette époque, on considérait en effet que la règle du paragraphe 6, selon laquelle le projet est, ou est réputé, approuvé dans les quinze jours qui suivent son retour au Parlement, prévalait sur le principe — la possibilité d'augmenter le taux maximal — énoncé au paragraphe 9. En d'autres termes, il aurait fallu parvenir à un accord sur le nouveau taux au plus tard avant la fin dudit délai.
Mais quand au juste? Sur ce point, les opinions divergeaient. Pour certains, ce moment devait coïncider avec le début de la procédure; pour d'autres, avec la seconde lecture du Conseil; pour d'autres encore, avec la fin de la sixième phase et, plus précisément, avec la brève période qui s'écoule entre l'approbation du Parlement en seconde lecture et l'acte présidentiel de constatation. L'incertitude et la crainte qui en ont résulté de ne pas parvenir en temps utile à l'accord furent telles qu'en 1974 les parties ont renoncé à appliquer le paragraphe 9. Le Parlement a retiré les amendements susceptibles de provoquer le dépassement du taux maximal et le Conseil a « compensé » en s'engageant, à l'occasion du sommet de Paris entre les chefs d'État et de gouvernement, à approuver un budget supplémentaire.
Il est évident, toutefois, que la règle ne pouvait pas rester lettre morte. En 1975 a ainsi été trouvée une solution qui, tout en lui rendant un hommage du bout des lèvres, la mettait en fait à l'écart et qui, à notre connaissance, a été suivie également pour les budgets suivants ou au moins ceux de 1980 et de 1983. Elle prévoyait, en substance, que l'accord se forme non pas sur un nouveau taux, mais sur une augmentation globale des DNO et, sur le plan de la procédure, que le « placet » du Conseil apparaissait dans le procès-verbal d'une session à tenir après la seconde lecture et immédiatement avant l'acte présidentiel de constatation (il semble cependant qu'elle n'ait pas toujours fonctionné convenablement: Isaac, « La rénovation des institutions financières des Communautés européennes depuis 1970 », dans Revue trimestrielle de droit européen, 1977, p. 764, affirme, par exemple, qu'en 1976 le « placet » est parvenu avec quelques heures de retard sur l'acte du président).
Cette solution présentait deux avantages; dissimuler ou tempérer les discussions provoquées tous les ans par la classification des dépenses et par l'utilisation que le Parlement faisait de sa marge de manoeuvre; restituer au processus de formation de l'accord la pleine nature politique qui, selon les parties, devrait être la sienne et que le traité lui avait retirée en le canalisant vers un objectif — la définition du nouveau taux — tout compte fait secondaire. Sur ce dernier résultat, qui revêt une importance particulière, les témoignages sont nombreux. Nous nous limiterons à citer M. Cheysson, alors commissaire au budget, ou M. Aigner. La « véritable discussion du budget » qui s'est instaurée entre le Conseil et le Parlement — a affirmé le premier au mois de décembre 1975 — a « amplement dépassé le cadre juridique de l'article 203 ». « L'importance décisive du dialogue politique » — a ajouté le second — a mis dans l'ombre les échéances pour la fixation du nouveau taux, de sorte qu'elles ne sont « respectées ni par le Conseil... ni par le Parlement ». Et encore: « Cette procédure schématique de concertation ne fonctionne pas. Je le répète: l'article 203 dans son ensemble, et notamment son paragraphe 8 (aujourd'hui 9), est simplement (inapplicable) ... On ne serait jamais parvenu à un résultat si les ... institutions n'avaient pas eu le courage d'ignorer la lettre de... ces (dispositions) pour parvenir à un gentlemen's agreement, trouvant un compromis dans l'esprit des (dispositions) elles-mêmes » (JO Annexe 197, p. 76 et 52).
6.
Le gentlemen's agreement devait d'ailleurs être présenté de façon à apparaître comme compatible avec le paragraphe 9; sinon, l'hommage formel auquel nous avons fait allusion aurait laissé entrevoir de quel tissu fragile il était fait. Le Conseil s'est plié à cette exigence en 1976 en interprétant la rencontre entre les volontés des deux institutions sur le montant global des crédits pour les DNO comme un accord « implicite » sur le nouveau taux; mais la trouvaille, habile en soi, a fini par lui coûter cher. En effet, en 1978, le Parlement a adopté en première lecture deux amendements qui portaient la dotation du fonds régional de 620 à 1000 millions d'UC. Et, puisque, en seconde lecture, le Conseil n'a trouvé ni la majorité requise pour les rejeter ou les modifier (paragraphe 5) ni celle nécessaire pour fixer le nouveau pourcentage du taux maximal (paragraphe 9), ils ont été réputés acceptés. L'Assemblée s'est limitée à prendre acte du piège de procédure dans lequel la partie adverse était tombée et son président a constaté l'arrêt définitif du budget en relevant que le consentement du Conseil résultait « implicitement » de l'absence de rejet — et, partant, de l'acceptation — des amendements parlementaires.
Comme on le sait, la crise qui a suivi s'est résolue par l'approbation d'un budget rectificatif, mais elle n'est pas restée sans conséquence sur les événements ultérieurs. Nous songeons surtout à la leçon, au demeurant oubliée dans le cadre du présent litige, que le Conseil et la Commission ont tirée de la manière dont le Parlement avait appréhendé et appliqué la thèse de l'accord implicite. Ainsi, le commissaire Tugendhat a insisté sur la nécessité de « deux décisions distinctes » (souligné par nous) et le président Lahnstein précisa que « la procédure budgétaire n'est pas close et le président du Parlement ne peut pas constater l'arrêt du budget » tant que les parties ne sont pas « parvenues à un accord » véritable (JO Annexe 237, p. 45 et 167). En d'autres termes, l'accord est et reste implicite, mais — pardonnez-nous le jeu de mots — il doit intervenir sous une forme explicite. Pour que le nouveau taux puisse être considéré comme fixé, il faut en somme que les deux autorités conviennent expressis verbis de l'augmentation totale des DNO.
Ajoutons que la désinvolture du Parlement a suscité également des réactions parmi les États membres. Le Danemark, la France et le Royaume-Uni, notamment, ont refusé de considérer la procédure comme achevée et ils en ont conclu que la Communauté fonctionnait sous le régime des douzièmes provisoires (article 204). Ce qui importe surtout — et c'est le premier exemple d'un comportement qui resurgira jusqu'à ce qu'il concerne, dans notre litige, une légitimation provisoire (voir point 9, ci-après) —, c'est qu'ils ont versé leur part des « ressources propres » sur la base des crédits approuvés par le Conseil en première lecture.
Pourtant, le Parlement n'a pas été trop impressionné par cette révolte générale et il s'est borné à affiner la stratégie sans doute quelque peu expeditive que nous venons d'évoquer. Ainsi, au cours de la procédure d'approbation du budget supplémentaire 2/1980 (qui s'est déroulée en même temps que celle relative au budget de 1981), il a recouru à la marge de manœuvre qu'il n'avait pas utilisée l'année précédente et puisque, de nouveau, le Conseil n'a pas réuni la majorité nécessaire pour rejeter les amendements du Parlement, ceux-ci ont été réputés acceptés. Cela a eu pour conséquence que l'augmentation des DNO pour 1980 s'est répercutée sur la base de calcul des mêmes dépenses pour l'exercice suivant et les crédits qui en résultèrent en raison du taux maximal indiqué par la Commission ont dépassé la limite dans laquelle le Conseil aurait voulu les contenir.
Donc, un nouveau succès, obtenu cette fois-ci en restant dans le cadre de la marge de manœuvre. Cette plus grande correction a été appréciée et a évité que se reformât la coalition de 1978. En effet, si le Conseil s'est plaint — mais somme toute modérément — d'un « détournement de la procédure », la Commission a déclaré par la bouche du président Thorn qu'elle considérait le budget comme « juridiquement existant et efficace ». De leur côté, les États se sont divisés. Certains (la Belgique, la France, la République fédérale d'Allemagne) ont appliqué le régime des douzièmes — et ont été pour cette raison accusés par la Commission de violer les dispositions du traité — ou ont saisi la Cour (République fédérale d'Allemagne, affaire 48/81) tout en demandant de renvoyer la procédure sine die. D'autres ont effectué les versements sur la base du budget de 1981 et, parmi ceux-ci, l'Irlande, l'Italie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, sans réserves, le Danemark et le Luxembourg avec réserves.
Mais la procédure de 1980 n'a été qu'une éclaircie. En 1981, on en est revenu à la confrontation, et ce dans des conditions qui rappellent d'une manière surprenante les faits de l'espèce présente. En seconde lecture, le Conseil a augmenté les crédits pour les DNO au-delà de la limite du taux maximal et proposé au Parlement de déterminer ensemble un nouveau pourcentage. Le Parlement a rejeté l'invitation et fait usage d'un nouvel expédient, c'est-à-dire qu'il a appliqué sa marge de manoeuvre abstraction faite du dépassement du taux et immédiatement avant que son président ne constate l'arrêt du budget. Les protestations ont été encore plus vigoureuses qu'en 1978 et, cette fois-ci, ne se sont pas bornées au terrain politique. En effet, comme nous l'avons rappelé au point 2, le Conseil a assigné devant la Cour: a) le Parlement, en vous demandant d'annuler l'acte constatant l'arrêt du budget et le budget qui y était annexé (affaire 72/82); b) la Commission, en attaquant un acte d'exécution dudit budget et en demandant un contrôle incident de la légalité de ce dernier (affaire 73/82).
7.
Un énième arrangement — nous le savons — a évité que les deux litiges ne suivent leur cours naturel. Son insuffisance toutefois, comme celle des nouvelles lectures manipulatrices de la disposition qui l'auraient assurément suivie, est subitement apparue comme manifeste. Après avoir tant expérimenté et lutté, les temps étaient mûrs pour une solution non plus destinée à boucher des trous et, partant, à être éphémère, mais pour une solution conçue en termes contraignants et, pour autant que le sont les choses humaines, permanents. Une tentative animée par ces ambitions avait d'ailleurs déjà été faite par le Conseil après le choc de 1978. Les problèmes qui nous préoccupent — avait-il estimé — se résoudront non pas en interprétant ou en modifiant le traité, mais en déterminant avec la plus grande précision comment les paragraphes cruciaux 5 et 9 doivent s'appliquer; en d'autres termes, en clarifiant jusqu'où peut aller le vote sur les amendements parlementaires et sur la fixation du nouveau taux.
D'où l'instauration — approuvée sous réserve du seul vote contraire des Pays-Bas au cours de la réunion du 22 mars 1979 — d'un « code » interne qui règle la procédure à suivre en seconde lecture (voir son texte dans Strasser, « Le budget 1979 — Bilan d'une procédure — Difficultés politiques et juridiques — Perspectives pour une nouvelle année », dans Revue du marché commun, 1979, p. 251). Il avait pour principal objectif d'éviter que les amendements acceptés par le Conseil fussent incompatibles avec le taux maximal qu'il estimait pouvoir atteindre et, donc, de les réduire jusqu'à ce qu'ils entrent dans les limites du pourcentage sur lequel s'était dégagée la majorité nécessaire à l'accord avec le Parlement. Sur le plan de la procédure, il est intéressant de signaler la lettre c) selon laquelle « si le taux maximal que le Conseil a retenu dépasse le taux maximal constaté, le Conseil propose à l'Assemblée ce nouveau taux pour amorcer la procédure prévue à l'article 203, paragraphe 9, dernier alinéa ».
Nous avons mentionné l'opposition néerlandaise. Le gouvernement de La Haye était en effet tenu de respecter une motion approuvée le 13 février 1979 par la deuxième chambre des états généraux qui l'obligeait à rejeter toute interprétation de l'article 203 décidée unilatéralement par le Conseil. Il était souligné dans la motion a) que, au sens de la disposition précitée, le Conseil et le Parlement sont conjointement responsables de la procédure du budget; b) que la compétence relative au budget doit être considérée comme une compétence fondamentale du Parlement et à plus forte raison d'un Parlement élu au suffrage universel, comme cela serait le cas à brève échéance; c) que l'article 203 doit être interprété d'un commun accord entre les deux autorités budgétaires.
Il est possible et même probable que les arguments du parlement néerlandais étaient pertinents. Mais le code du 22 mars 1979 était entaché d'un vice plus grave que ne l'était sa légalité incertaine: il était, comme nous l'avons dit, « interne », il ne liait que l'institution dont il émanait. Ce défaut explique, d'une part, pourquoi il ne parvint pas à empêcher les crises de 1979 et de 1980 et, d'autre part, pourquoi on est sorti de ces crises avec la conviction que la solution efficace et durable à laquelle nous avons fait allusion devait avoir une base conventionnelle. C'est donc un résultat de ce genre que l'on s'est employé à atteindre; et l'effort a été couronné de succès. Au terme d'une négociation rapide, mais non superficielle, le Parlement, le Conseil et la Commission ont signé, le 30 juin 1982, une « déclaration commune relative à différentes mesures visant à assurer un meilleur déroulement de la procédure budgétaire » (JO C 194, p. 1).
Le document consiste: a) en un préambule; b) en quatre parties, consacrées à la classification des dépenses, à la classification de lignes budgétaires nouvelles ou de lignes existantes dont la base juridique a été modifiée, à la collaboration entre les institutions dans le cadre de la procédure budgétaire et à d'autres questions; c) en une annexe qui reproduit, en les distinguant en DO et DNO, les lignes inscrites au budget de 1982. Aux fins de notre affaire, le titre III et les paragraphes 1 et 2 du titre IV paraissent particulièrement intéressants.
En matière de collaboration entre les institutions, il est décidé que « l'échange de vues (avec le) Parlement relatif à l'avant-projet de budget de la Commission et prévu avant que le Conseil n'établisse (son) projet ... doit avoir lieu en temps utile pour que le Conseil puisse ... tenir compte des suggestions » de l'autre partie. Trois paragraphes du titre III sont ensuite consacrés à l'application de la disposition relative au taux maximal. Lorsqu'il apparaît — selon ces paragraphes — que la procédure ne peut être menée à bonne fin qu'à la condition de fixer, pour l'augmentation des DNO, des nouveaux taux applicables aux crédits pour paiements et/ou aux crédits pour engagements (les deux taux pouvant être fixés à des niveaux différents), les présidents des trois institutions se réunissent immédiatement. Compte tenu des positions en présence, ils s'emploient à dégager les éléments sur lesquels le Parlement et le Conseil peuvent aboutir à un accord final avant la fin de l'année. Le respect de cette échéance est en effet essentiel au bon fonctionnement de la Communauté: les parties s'engagent donc à tout mettre en œuvre pour la respecter et, si elles n'y parviennent pas, à poursuivre leurs efforts pour permettre l'arrêt du budget avant le 31 janvier. L'accord que le Parlement et le Conseil réalisent sur le nouveau taux détermine le niveau des DNO auxquelles le budget sera arrêté.
Toujours sous le titre III, mais au paragraphe 5, il est précisé que les trois présidents se réunissent en cas de besoin et sur demande de l'un d'entre eux pour évaluer les résultats de l'application de la déclaration, pour examiner les problèmes en suspens et préparer des propositions communes de solutions à soumettre aux institutions. Enfin, les paragraphes 1 et 2 du titre IV, qui est consacré aux « autres questions», contiennent d'importants éclaircissements sur la marge de manœuvre du Parlement. On y lit que cette marge, dont le montant correspond au moins à la moitié du taux maximal, s'applique à partir du projet établi par le Conseil en première lecture et en tenant compte d'éventuelles lettres rectificatives. Le respect du taux maximal s'impose au budget dont il est question, y compris les budgets rectificatifs et/ou supplémentaires. Sans préjudice de la fixation d'un nouveau taux, la partie du taux maximal qui est restée inutilisée demeure disponible pour une utilisation éventuelle dans le cadre de l'examen d'un projet de budget rectificatif et/ou supplémentaire.
Le texte ainsi résumé n'a pas échappé aux critiques; mais si l'on fait abstraction du problème de son caractère obligatoire, il nous semble qu'il ne les mérite guère et que, par le seul fait d'exister, il a eu des effets positifs. Que l'on songe aux vicissitudes du budget 1984. La Commission avait constaté une augmentation du taux maximal de 11,6 %; mais, dans l'avant-projet, elle avait ensuite relevé la nécessité d'accroître les DNO de 34,22 % pour les engagements et de 13,81 % pour les paiements par rapport à l'assiette de 1983. Or, en première lecture, le Conseil a ramené les DNO à un montant égal à la moitié du taux maximal alors que le Parlement, ignorant le paragraphe 9 de l'article 203, s'est refusé à discuter sur la base de calcul et sur le taux. En réalité, il est parti de l'hypothèse que l'assiette n'était pas celle du budget précédent et qu'il était correct de l'augmenter en tenant compte tant des budgets supplémentaires 1/83 et 2/83 que des sommes inscrites à titre de compensation pour le Royaume-Uni et pour la République fédérale d'Allemagne, bien qu'elles eussent été classées comme DO dans le document du 30 juin 1982.
On en est arrivé ainsi à la seconde lecture. Accueillant une série d'amendements parlementaires, le Conseil est resté dans les limites du taux maximal en ce qui concerne les crédits pour paiements, mais il a proposé à l'Assemblée une augmentation égale à 14,9 % du taux applicable aux crédits pour engagements. La divergence était grave et malgré les tentatives visant à l'aplanir, elle a rapidement dégénéré en une rupture. Parvenu à son tour à la seconde lecture et utilisant la marge de manoeuvre dans une mesure que le Conseil jugea « artificiellement gonflée », le Parlement a estimé ne pas devoir trouver un accord sur le nouveau taux et approuvé le budget. Le Conseil a protesté en rappelant à la partie adverse qu'il n'avait pas exprimé son consentement, mais celle-ci n'en a tenu aucun compte. Son président a déclaré qu'il ne considérait pas que « soient réunies les conditions qui déterminent l'application du paragraphe 9 » et constata l'arrêt du budget (20 janvier 1983).
Les habituelles polémiques et les non moins rituelles réactions — en l'espèce sous la forme de réserves sur la légalité du budget — de la part de certains États membres (France, République fédérale d'Allemagne) ont suivi. Toutefois, l'atmosphère était moins pesante qu'en d'autres occasions. Le 23 janvier, tout en réservant son appréciation sur la classification de certaines dépenses, le Conseil « a pris acte de ce que les crédits pour paiements pour l'exercice 1984 s'élevaient à 17377288363 Écus »; et, moins de deux mois plus tard, il a admis que les mesures de compensation en faveur du Royaume-Uni et de la République fédérale d'Allemagne fussent classées comme DO. Le différend était donc réglé grâce à une bonne volonté que seule la déclaration du 30 juin 1982 avait rendue possible.
Mais il est une constante de l'histoire dont nous vous avons entretenus, à savoir que les bonnes volontés durent l'espace d'un matin. Précisément à la veille de la procédure budgétaire qui aurait été à l'origine du litige dont la Cour est saisie, c'est-à-dire le 4 décembre 1984, le Conseil a adopté une série de « conclusions sur les mesures nécessaires pour assurer la mise en oeuvre effective des conclusions du Conseil européen sur la discipline budgétaire » (PE doc. session 1984-1985, doc. 2-1357/84 du 7.1.1985, annexe I). Il s'agit, en substance, d'une transcription du code interne que nous avons examiné ci-dessus, à savoir d'un document qui, par son caractère unilatéral, s'était révélé dans le meilleur des cas inutile et, au pire, de nature à accentuer les craintes et les suspicions de l'autre partie; un document, de surcroît, que la réglementation de 1982 avait, par son indéniable succès, contribué à mettre dans l'ombre. Pourquoi alors le ressusciter? D'aucuns verront dans cette manœuvre une exhibition de muscles. Moins malveillants, nous parlerons d'une erreur de stratégie.
8.
Il est temps ainsi de résumer les faits de l'espéce. Mais, avant d'entrer dans le vif du sujet, et pour éviter des équivoques auxquelles pourrait donner lieu la discordance entre les chiffres fournis par les parties, il est utile de rappeler que, selon le Conseil (lettre de son président en date du 9 juillet 1985), le Parlement avait, en adoptant le budget de 1985, approuvé des DNO supplémentaires pour 94,3 millions d'Écus au titre des crédits pour engagements et pour 29,6 millions d'Écus au titre des crédits pour paiements. Or, au cours de la procédure budgétaire de 1986 et contrairement à la Commission et au Parlement, le Conseil a pris comme base de calcul pour déterminer l'application du taux maximal non pas le montant des DNO définitivement inscrites au nouveau budget, mais la somme correspondant au total moins les crédits supplémentaires que nous avons mentionnés. Pour notre part, nous utiliserons les chiffres qui figurent dans les documents de la Commission et du Parlement; nonobstant les réserves exprimées par le Conseil, en effet, ni ce dernier ni aucun État membre n'ont demandé à la Cour de vérifier les éventuels actes illégaux accomplis par le Parlement au cours de la procédure de 1985.
Cela dit, nous en venons à la description des comportements des parties au cours des sept phases en lesquelles l'article 203 subdivise la procédure budgétaire.
Première phase. Par lettre du 23 avril 1985, la Commission a informé l'autorité budgétaire qu'elle avait constaté un taux maximal d'augmentation des DNO égal à 7,1 % par rapport aux dépenses du même type afférentes au budget de 1985.
Deuxième phase. Le 31 juillet, la Commission a soumis au Conseil l'avant-projet de budget en indiquant d'abord qu'il était fondé sur deux événements dont les effets se seraient produits le 1er janvier 1986: la décision du Conseil du 7 mai 1985, qui avait porté à 1,4 % la quote-part de la TVA destinée aux ressources propres, et l'élargissement de la Communauté à l'Espagne et au Portugal. La Commission a indiqué ensuite les objectifs poursuivis par l'institution en ce qui concerne la Communauté des Dix. A cet effet, après avoir pris acte de ce que, en matière de DNO, le « poids du passé », c'est-à-dire l'ensemble des engagements des exercices précédents, pouvait désormais être évalué à 10300 millions d'Écus (dont 8200 concernent les trois fonds structurels), elle a estimé que 4400 millions d'Écus (dont 4000 en DNO) seraient nécessaires pour honorer ses engagements et elle a observé que cela réduirait ultérieurement la marge disponible, déjà étroite, pour financer des politiques communautaires nouvelles. Il paraissait donc indispensable de freiner l'accroissement des engagements et des paiements en DNO en le contenant pour 1986 dans les limites du taux maximal, c'est-à-dire précisément 7,1 %.
Ce principe souffrait cependant certaines exceptions. Ainsi, pour assurer pleinement la couverture du poids du passé en ce qui concerne les fonds structurels, on aurait dû recourir aux réserves situées dans les chapitres concernés. De même, la limite de 7,1 % n'aurait dû s'appliquer ni aux crédits pour paiements correspondant aux politiques nouvelles, ni aux réserves identifiées (chapitre 100) et à la réserve générale (chapitre 101). Enfin, pour ce qui est des effets de l'élargissement, la Commission précisait que le projet « contient tous les crédits nécessaires pour faire participer les nouveaux États membres, dès le début, à toutes les politiques communautaires, conformément aux procédures de transition prévues dans les accords d'adhésion ». Au cours de la période transitoire, l'Espagne et le Portugal recevront une compensation financière qui diminuera en fonction de leur intégration progressive aux politiques communautaires; la compensation s'élève à 87 % des paiements TVA pour la première année d'adhésion (avant-projet 1986, vol. 7, Commission, doc. COM(85) 175 FR, p. A/8).
Se basant sur les DNO de même nature contenues dans le budget 1985, la Commission a estimé que l'application du taux maximal de 7,1 % aurait permis d'augmenter les crédits pour engagements de plus de 588 millions d'Écus et les crédits pour paiements de plus de 435 millions d'Écus (avec le système de calcul adopté par le Conseil, ces augmentations se réduisent respectivement à 582 et 433 millions d'Écus). En chiffres absolus, les DNO se seraient élevées à environ 8882 millions d'Écus pour les crédits d'engagement et à un peu plus de 6568 millions d'Écus pour les crédits de paiement. Les besoins globaux identifiés par la Commission pour les DNO s'élevaient cependant à plus de 10546 millions d'Écus pour les engagements et à plus de 9021 millions d'Écus pour les paiements.
Troisième phase. Réuni le 8 juillet, le Conseil avait appliqué pour la première fois les « conclusions » du 4 décembre 1984 en fixant le « cadre de référence » relatif aux DNO à 8782 millions d'Écus pour les paiements et à 6537 millions d'Écus pour les engagements. Dix jours plus tard, ses membres ont rencontré une délégation de l'Assemblée et lors de la réunion des 17 et 18 septembre, ils ont établi le projet de budget. Ce dernier prévoyait une augmentation de 578 millions d'Écus, soit 7,08 % pour les crédits d'engagement, et de 430 millions d'Écus, soit 7,04 %, pour les crédits de paiement. En chiffres absolus, les engagements s'élevaient à 8788 millions d'Écus et les paiements à 6533 millions d'Écus; par rapport aux crédits globaux de l'avant-projet, ils avaient donc été réduits d'environ 22 %.
Dans l'exposé des motifs, on lit que le Conseil a pris en compte « les effets budgétaires dérivant de l'adhésion de deux nouveaux États membres... (et) s'est efforcé de (les) faire participer, dès la première année de leur adhésion, à la plupart des politiques communautaires ». Il est, en tout cas, « prêt à reconsidérer les crédits inscrits au titre du Feder et du FSE lors de la deuxième lecture du projet ... et à assurer, à cette occasion, que les montants nécessaires pour respecter les engagements découlant des négociations d'adhésion à l'égard des deux nouveaux États soient mis à la disposition des pays concernés, compte tenu de la reconduction des crédits d'engagement et des crédits de paiement inscrits dans le budget de 1985 au profit des Dix ».
Au cours de ses travaux — poursuit l'exposé des motifs —, le Conseil a également pris en considération la question « complexe » du poids du passé et if s'est dit convaincu de ce que les deux branches de l'autorité budgétaire devraient la résoudre « ensemble » et de ce que la solution de cette question « s'étalera ... sur plusieurs exercices ». Il a donc donné à la présidence un mandat exploratoire « afin d'aprofondir cette question avec la Commission en connaissance du point de vue (du Parlement) ... et de dégager les grandes lignes d'une solution » [projet de budget pour l'exercice 1986, établi par le Conseil les 17 et 18 septembre 1985 à Luxembourg, vol. 7, « Exposé des motifs du Conseil », doc.9336/85 (budget 12), p. 9 et 10)].
Quatrième phase. En s'apprêtant à examiner en première lecture le projet établi par le Conseil, le Parlement était conscient des limites posées à son initiative, mais également des responsabilités qu'il aurait dû assumer. En effet, selon les calculs de la Commission, la marge de manoeuvre (c'est-à-dire l'augmentation possible des DNO par rapport au budget précédent) s'élevait à 294 millions d'Écus pour les engagements et à 217 millions d'Écus pour les paiements; c'est pourquoi, abstraction faite de la possibilité de dépasser le taux maximal, les DNO n'auraient pu être augmentées que de 882 et de 652 millions d'Écus, respectivement. D'autre part, des perspectives inquiétantes ressortaient d'une note que la direction générale des budgets avait rédigée, le 16 octobre 1985. « Il résulte du tableau — pouvait-on y lire — que les crédits du projet... ne permettent même pas d'assurer les besoins nécessaires pour la poursuite des politiques existantes (y compris le poids du passé normal) et le lancement des nouvelles actions et que, par conséquent, le poids du passé excessif et les dépenses relatives à l'élargissement ne sont pas couverts ».
La discussion du projet a eu lieu en séance plénière le 9 octobre et les 11 et 12 novembre en présence du président du Conseil, M. Juncker, et du commissaire M. Christophersen. En raison de la lumière qu'elle jette sur les arguments des parties, il est utile de la résumer dans ses détails.
Illustrant la philosophie du document établi par son institution, M. Juncker a d'abord relevé son caractère encore imparfait, du moins en ce qui concerne la composante « adhésion », et le fait que le Conseil était conscient de « n'avoir accompli qu'un premier pas ». Il a, au demeurant, défendu énergiquement la décision d'attribuer aux deux grands fonds structurels tout ce qui restait dans la marge des 7,1 %. «Il n'est pas illégal — a-t-il déclaré — de respecter le taux maximal au cours de la présente phase de la procédure... Il n'est pas illégal pour le président du Conseil de devoir constater l'absence d'une majorité qualifiée au sein de son institution pour fixer un nouveau taux. Il n'est pas illégal, pour ce qui est du Conseil, d'indiquer l'orientation qu'il sera amené à prendre lors de sa seconde lecture« (JO Annexe 2-330, p. 143).
L'intervention du commissaire Christophersen a été d'une tout autre teneur. Les choix du Conseil, a-t-il déclaré, « laissent en suspens deux problèmes essentiels, à savoir le financement de l'élargissement de la Communauté ainsi que les conséquences du poids du passé. La signature du traité d'adhésion a constitué une obligation pour la Communauté d'honorer ces engagements ». Or, en réduisant de plus de 700 millions d'Écus les sommes prévues par la Commission, le Conseil a « ignoré » ces engagements; et il faut espérer qu'il est sincère lorsqu'il se déclare prêt à éliminer en seconde lecture cette « injustice » à l'égard des deux nouveaux États. En ce qui concerne le poids du passé, le niveau auquel le projet fixe les crédits de paiement risque d'affecter d'une manière drastique l'activité des fonds structurels. Si ces chiffres étaient votés, par exemple, « le Fonds social devrait cesser de fonctionner avant le milieu de l'année 1986 » (JO Annexe 2-330, p. 145).
Des critiques non moins vives sont venues des bancs des députés: certaines de caractère méthodologique [en établissant un projet « assorti d'intentions » à réaliser en seconde lecture — a-ton déclaré — le Conseil a tenté de « rendre inutile la première lecture du Parlement » : députés Fich et von der Vring (JO Annexes 2-330, p. 136, et 2-332, p. 27)]; d'autres critiques avaient trait aux sujets évoqués par M. Christophersen. La règle du taux maximal — a affirmé en particulier le député Fich — s'applique en présence « de situations comparables » et telles ne sont pas les nôtres au moment où nous passons de « dix à douze pays! ... il suffit de considérer que les chiffres relatifs au PNB de la Communauté augmenteront d'environ 9 %, ce à quoi il faut ajouter l'inflation... Seulement pour maintenir le niveau actuel, une augmentation de 16 % sera (donc) nécessaire, (c'est-à-dire) un taux qui va au-delà de celui que l'on obtient sur la base d'un calcul purement mathématique en application de l'article 203» (JO Annexe 2-330, p. 137 et 138). Les engagements du passé — devait ajouter M. Christodoulou — doivent être considérés comme des « dépenses exceptionnelles ... hors cadre, puisqu'elles n'ont aucun rapport avec les relèvements annuels habituels du barème tels que prévus à l'article 203 » (JO Annexe 2-332, p. 12 et 42).
Lors de la séance du 14 novembre, on en est arrivé aux votes qui ont vu les DNO augmenter de 1764 millions d'Écus pour les engagements et de 1784 millions d'Écus pour les paiements. En chiffres absolus, elles atteignaient 10185 et 8132 millions d'Écus, restant ainsi inférieures d'environ 6,3 % à celles qui figurent dans l'avant-projet alors que leur taux d'augmentation par rapport à l'assiette de 1985 s'établissait à 35,6 % (engagements) et à 27,1 % (paiements). Pour expliquer ces amendements, l'Assemblée a adopté une résolution riche en éléments critiques à l'égard du Conseil. Le Parlement y déplorait notamment que, en mettant en oeuvre « ses règles internes », le Conseil n'ait « pas soumis un projet complet en première lecture », qu'il ait présenté au Parlement « un projet tronqué », « agissant ainsi en violation ... du traité ». Il y était par ailleurs jugé inacceptable que, contrairement à l'article 199 du traité et aux dispositions régissant les fonds structurels, « le Conseil n'ait pas inscrit toutes les dépenses au budget » et que « ni les dépenses découlant de l'élargissement de la Communauté ni les crédits nécessaires à la liquidation des obligations contractuelles venues à échéance n'aient été ... pris en compte » (paragraphes 10 et 11 de la résolution).
Cinquième phase. En seconde lecture (26 et 27 novembre), le Conseil a décidé des crédits supplémentaires pour l'élargissement d'un montant de 500 millions d'Écus pour les engagements et de 321 millions d'Écus pour les paiements; il a en outre demandé à la Commission de présenter, en 1986, un budget rectificatif tendant à assurer la réalisation des objectifs qu'elle s'était fixés lorsqu'elle avait proposé dans l'avant-projet de budget une réserve de 250 millions d'Écus en DO. Au titre du poids du passé, l'institution a ensuite inscrit un montant de 400 millions d'Écus dont 196 millions pour le Feder et 204 millions pour le Fonds social. En décidant l'inscription de ces sommes, le Conseil s'est déclaré en faveur d'un échelonnement de la liquidation du poids du passé au cours des prochains exercices, mais il a affirmé que la période à prévoir à cette fin était « plus longue que celle envisagée par la Commission » et il a invité celle-ci « à utiliser le maximum de flexibilité pour assurer le bon fonctionnement » des fonds structurels.
Dans l'appréciation des amendements de l'Assemblée, le Conseil a suivi un critère précis, à savoir que, puisque les deux parties étaient tenues d'assumer les mêmes responsabilités, une partie des dépenses pour l'élargissement et pour la liquidation du poids du passé grevait la marge de manoeuvre parlementaire. Il s'ensuit que les amendements ont été retenus à concurrence de 121,9 millions d'Écus jîour les engagements et de 100 millions d'Écus en crédits de paiement [projet de budget pour l'exercice 1986, amendé et assorti de propositions de modification, introduction, document no 1, 10773/85 (budget 14)]. En chiffres absolus, le montant des DNO découlant de ces décisions s'élevait respectivement à 9278 et à 7254 millions d'Écus: il était donc inférieur de 20 % à la somme correspondant dans l'avant-projet de la Commission.
Ainsi s'acheva une étape de la procédure qui aurait pesé d'une manière déterminante sur la négociation finale entre les deux autorités. Conformément à ses résultats et par lettre du 29 novembre, le Conseil a proposé au Parlement de fixer pour les DNO de 1986 les taux maximaux d'augmentation suivants par rapport à l'assiette de 1985: 20,5 % pour les crédits de paiement et 14,63 % pour les crédits d'engagement.
Sixième phase. Le Parlement a consacré les séances des 10 et 12 décembre à sa seconde lecture. Le premier discours qui a été de nouveau tenu par le président Juncker a eu, tout naturellement, le ton d'une plaidoirie. Que cette fois-ci — déclara-t-il — l'on ne nous accuse pas d'erreurs: le Conseil a respecté les engagements pris en matière d'élargissement en allant jusqu'à s'engager à examiner un projet de budget supplémentaire, il a inscrit tous les crédits demandés par la Commission au titre du Fonds social et du Fonds régional. Il est incontestable — répondit le commissaire Christophersen — que la défense de M. Juncker touche juste au moins en partie. S'écartant de la philosophie qui l'avait guidé en première lecture, le Conseil a effectivement accompli un « pas dans la bonne direction, principalement sur le plan de l'élargissement ». Les dépenses prévues à cet égard sont en effet couvertes dans une large mesure par les crédits décidés en seconde lecture (JO Annexe 2-333, p. 48).
Malgré tout cela — ajouta le vice-président de la Commission —, le texte renvoyé au Parlement ne nous satisfait pas. Bien qu'il reconnaisse pour la première fois l'existence du problème du poids du passé, le Conseil est en effet loin de l'avoir résolu. Pour couvrir cette dépense, « il manque une somme importante, à savoir près de 900 millions d'Écus. Le Conseil a, en revanche, préféré publier une déclaration », au demeurant assez discutable, parce que les « marges très réduites » offertes par la réglementation du Fonds social permettront difficilement la gestion « flexible » à laquelle nous sommes invités. La Commission compte donc sur le Parlement: il lui appartient de faire « l'effort » nécessaire pour que « nous obtenions un budget qui soit meilleur et plus clair que le budget (élaboré par le) Conseil... » (JO Annexe 2-333, p. 49).
Il n'y a pas lieu d'évoquer la discussion qui suivit tant elle fut pauvre et répétitive. Au demeurant, le temps des discours était terminé et celui, bien plus passionnant, de la négociation sur l'augmentation du taux maximal, commençait. Elle s'est déroulée en une seule journée fébrile, le 11 décembre. Le premier à bouger a été le Parlement qui a proposé de compléter les crédits inscrits en seconde lecture du Conseil par un montant de 569 millions d'Écus pour les DNO; mais cette proposition a été rejetée. Le Conseil a chargé en revanche son président de négocier à titre personnel avec l'autre partie mais en lui imposant de rester dans la marge de manœuvre prévue par le paragraphe 9, alinéa 4. Convaincu de ne pas pouvoir offrir au Parlement « ce qui lui revient de droit », M. Juncker a refusé le mandat. La condition a alors été levée. M. Juncker était libre de proposer ce qu'il jugerait utile aux représentants de l'assemblée qui auraient dû être investis d'un mandat pour conclure.
Les chiffres présentés par M. Juncker sont connus: aux crédits fixés par le Conseil auraient été ajoutés 242 millions d'Écus, y compris la marge de manœuvre, pour les paiements et 196 millions d'Écus pour les engagements avec une augmentation du taux maximal égale, respectivement, à 24,46 % et à 17,02 %. Il s'agissait d'un pas en avant qui n'a cependant satisfait ni le Parlement ni le Conseil. Ce dernier a décidé au contraire que, en cas d'échec de la négociation, sa proposition serait ramenée au taux — 20,5 % — fixé en seconde lecture. La situation était assez peu encourageante; mais M. Juncker a persévéré et, au cours de la nuit, obtenu pour sa ligne le vote de neuf gouvernements sur dix. Accueillant une demande des parlementaires, le Conseil a approuvé également une déclaration commune dans laquelle les deux autorités s'engageaient à assurer « les moyens financiers nécessaires pour que les fonds structurels puissent fonctionner normalement ... en 1986 »; mais, quasiment pour équilibrer cette concession, il a confirmé ensuite ses thèses en matière de poids du passé en proposant à l'Assemblée d'en neutraliser les effets sur le volume des DNO pour les exercices à venir (JO Annexe 2-333, p. 280).
Les événements se sont alors précipités. Le Parlement a décidé de relancer la mise et a adopté, le 12 décembre, la résolution dont le passage le plus important peut se résumer comme suit: les dépenses exceptionnelles auxquelles la Communauté devra faire face en 1986 pour honorer les engagements liés à l'élargissement et au poids du passé « n'ont pas d'équivalent de même nature dans le budget 1985 »; il en déduit qu'elles « ne relèvent pas des dispositions du traité« relatives au taux maximal d'augmentation des DNO et que, dès lors, « la procédure prévue à l'article 203, paragraphe 9 ... n'est pas applicable en l'espèce ». Le Parlement a donc le droit et l'obligation d'amender à nouveau le projet. Aux paroles ont succédé les actes. Les amendements ont été votés et les DNO ont augmenté de 492 millions d'Écus (19,53 %) pour les crédits d'engagement et de 563 millions d'Écus (29,73 %) pour les crédits de paiement. Après en avoir pris connaissance, le président Juncker a fait la déclaration suivante: «Je prends acte du vote du Parlement qui n'a pas repris les propositions que j'avais faites au nom du Conseil. La proposition ... était conditionnelle. Le Conseil, dès lors, revient à la position qu'il avait prise lors de sa deuxième lecture, les 26 et 27 novembre. A ce stade, je me limite à réserver au Conseil tous ses droits, en vertu des dispositions des traités » (JO Annexe 2-333, p. 284).
Septième phase. Le 18 décembre, et en application de l'article 203, paragraphe 7, le président du Parlement a constaté que la procédure budgétaire pour l'exercice 1986 était achevée et que le budget général était définitivement arrêté. Il en a informé le Conseil par lettre envoyée le 19 décembre et parvenue au destinataire quatre jours plus tard.
9.
Comme nous l'avons dit au point 1 ci-dessus, la Cour a décidé d'examiner en priorité le recours 34/86 en gelant les actions analogues de cinq États membres bien qu'elle en ait été saisie antérieurement. Il y a lieu de rappeler ici que, le 28 janvier 1986 (affaire 23/86 R), le Royaume-Uni a présenté une demande au titre des articles 185 et 186 du traité, inscrite au rôle le 13 février suivant. Elle visait à obtenir, avant que la Cour ne se soit prononcée sur l'affaire au principal, une mesure provisoire qui autorise le gouvernement de Londres à payer pour le budget 1986, au titre des ressources propres provenant de la TVA, des sommes non supérieures à celles résultant de la seconde lecture du Conseil. En effet, selon le gouvernement britannique, l'augmentation des DNO, telles qu'elles résultaient de la dernière lecture du Parlement, aurait pu amener la Commission, en tant qu'organe exécutant le budget, à demander aux États membres des contributions plus élevées que les sommes que la Communauté a le droit d'exiger.
Par ordonnance du 17 mars 1986, le président de la Cour, statuant au provisoire, a ordonné ce qui suit: « La Commission exécutera, jusqu'au 10 juillet 1986 ou jusqu'à la date à laquelle la Cour rendra son arrêt dans l'affaire 34/86 ..., si cette date est antérieure au 10 juillet..., le budget pour l'exercice 1986 tant en ce qui concerne les crédits de paiement que les crédits d'engagement sur la base du projet de budget en seconde lecture par le Conseil le 27 novembre 1985, sous réserve des amendements décidés par le Parlement le 12 décembre 1985 qui n'ont pas eu pour effet d'accroître les dépenses non obligatoires. »
10.
Le Conseil conclut à ce qu'il plaise à la Cour: a) annuler le budget 1986 pour autant que, suite aux amendements adoptés en seconde lecture par le Parlement, les crédits d'engagement et les crédits de paiement au titre des DNO dépassent respectivement de 293828185 Écus et de 527383692 Écus, ou de tous autres montants que déterminerait la Cour, les nouveaux taux d'augmentation proposés par le Conseil; b) annuler le budget 1986 dans la mesure où le Parlement a modifié, en seconde lecture, certaines lignes budgétaires constituant des DO (voir annexe XVIII à la requête); c) déclarer que, en constatant l'arrêt définitif du budget, le président du Parlement a violé les articles 78, paragraphes 7 et 9, du traité CECA, 203, paragraphes 7 et 9, du traité CEE et 177, paragraphes 7 et 9 du traité CEEA; d) subsidiairement, annuler le budget 1986 dans son ensemble et, par conséquent, annuler l'acte du président du Parlement en indiquant les effets du budget qui seraient à considérer comme définitifs.
Pour justifier les demandes exposées sous a) et b) — annulation partielle du budget —, le Conseil déclare avoir tenu compte des exigences de bon fonctionnement de la Communauté en une année caractérisée par l'adhésion de deux nouveaux États.
11.
L'examen des problèmes ainsi posés nous occupera longuement. Cependant, il faut d'abord examiner les arguments que l'Assemblée, bien qu'elle n'ait pas soulevé d'exception formelle, a avancés pour dénoncer l'irrecevabilité du recours introduit par le Conseil. Les moyens invoqués à cette fin ont trait: a) aux règles du traité en matière de compétence de la Cour dans le recours en annulation; b) aux règles qui régissent la procédure budgétaire; c) aux effets qu'un arrêt d'annulation produirait dans la matière en question.
Sous le premier aspect, on observe que les articles 173 du traité CEE et 146 du traité CEEA ne prévoient pas un contrôle de légalité sur les actes du Parlement. Et il ne serait pas correct d'en donner une interprétation extensive tant il est vrai qu'une proposition de la Commission, visant précisément à conférer au Parlement les légitimations actives et passives, n'a pas été retenue par la conférence des représentants des États membres qui s'est tenue à Luxembourg en décembre 1985 et ne figure donc pas parmi les modifications que l'Acte unique européen apporte aux traités instituant les Communautés. En tout état de cause — et nous en arrivons ainsi au deuxième aspect —, l'examen des dispositions qui régissent la procédure par laquelle le budget est établi, approuvé et adopté, conduit à conclure que: 1) l'acte présidentiel de constatation n'est pas susceptible d'un recours autonome; 2) le budget ne peut pas être considéré comme l'acte « d'une » institution.
En effet, considérer l'acte du président comme annulable supposerait qu'il ait une nature constitutive, c'est-à-dire qu'il transforme le projet en budget; or, il ne l'est pas, à moins de supposer encore que le président soit lui-même, à l'égal du Conseil et du Parlement, mais distinct de l'un et de l'autre, une autorité budgétaire. Cet acte — qui, d'ailleurs, intervient lorsque le budget a été arrêté (article 203, paragraphes 5 et 6) — est donc déclaratoire et, en tant que tel, ne peut pas être attaqué d'une manière autonome. Quant au budget proprement dit, tout le monde sait qu'il s'agit d'un document élaboré conjointement par le Conseil et l'Assemblée. Son caractère d'acte commun résulte d'ailleurs clairement des dispositions relatives aux modalités d'approbation, et le fait qu'un acte commun ne soit pas soumis à un contrôle est démontré par l'article 176 en vertu duquel l'obligation de prendre les mesures que comporte l'exécution du jugement d'annulation incombe à l'institution (au singulier) dont émane l'acte annulé.
Le troisième argument, comme nous l'avons dit, se fonde sur l'incohérence des effets qui découleraient de l'arrêt qui vous est demandé. En effet, de deux choses l'une: si cet arrêt annulait le budget dans son ensemble, le Parlement ne pourrait exécuter l'arrêt qu'avec le concours du Conseil, enfreignant ainsi la disposition de l'article 176 précité; en revanche, si l'arrêt l'annulait en partie, il aboutirait à attribuer un effet contraignant à un acte préparatoire, comme l'est assurément le projet que le Conseil adopte en seconde lecture.
Ces éléments d'irrecevabilité — conclut le Parlement — n'impliquent pas, en tout cas, que le budget communautaire soit soustrait au contrôle de la Cour. Il est possible de l'y soumettre mais en utilisant des mécanismes de procédure différents. Rien n'empêche notamment que la Cour connaisse d'un recours tendant à attaquer un acte d'exécution de la Commission et à demander en même temps, sur la base de l'article 184, que la Cour statue à titre incident sur la validité du budget. C'est, d'ailleurs, précisément la voie que le Conseil a suivie dans le cadre de l'affaire 73/82 abandonnée par la suite (voir ci-dessus, point 6, in fine).
12.
A une exception près que nous évoquerons en examinant la demande principale du Conseil, les arguments ainsi résumés ne sauraient être accueillis. Le deuxième, par exemple, confond deux concepts différents: ceux de procédure et d'acte. Nul ne conteste que le budget soit adopté à l'issue d'une procédure commune {ou, mieux, complexe); mais — et c'est ce qui importe — il ne constitue pas un acte dont on peut se demander s'il est ou n'est pas valide. Juridiquement, le budget n'est qu'« un compte ou, plus exactement, un ensemble de comptes» (Gaudemet et Molinier, Finances publiques, IVe édition, Paris, 1983, p. 250); si l'on préfère, un document comptable contenant deux aperçus relatifs aux recettes à réaliser et aux dépenses à effectuer pendant une certaine période (Buscema, « Bilancio dello Stato », dans Enciclopedia del diritto, V, Milan, 1959, p. 378; Duverger, Finances publiques, Ville édition, Paris, 1975, p. 213). Il est joint à l'acte par lequel il est promulgué; et il ne fait aucun doute que, dans l'ordre communautaire, ce dernier doit être imputé à l'Assemblée ou, plus précisément, à son président.
Nous ajouterons que, comme le prouve la genèse de l'article 203, paragraphe 7, cette donnée est loin d'avoir une valeur purement formelle. En effet, lorsque le monopole du Conseil sur l'autorisation des recettes et des dépenses a pris fin, le droit de constater l'arrêt du budget a été laissé à son président, en quelque sorte pour mettre en évidence que le dominus de la procédure restait néanmoins toujours l'organe représentatif des États. Le transfert de ce droit au président du Parlement, intervenu par la modification de 1975, avait donc une signification précise: à savoir de marquer d'une manière solennelle la consécration définitive du Parlement comme autorité financière pleno jure.
Ce point étant clarifié, les autres — la nature de l'acte dont le président est l'auteur et la question de savoir s'il est susceptible d'un contrôle juridictionnel — ne soulèvent pas de problèmes trop ardus. Le premier suppose que l'on fasse la lumière sur le pouvoir d'arrêter le budget. S'il doit être considéré comme un pouvoir d'autorisation — et, en tant qu'alternative au pouvoir de rejet, nous ne voyons pas comment cette qualité peut lui être déniée —, l'acte présidentiel a nécessairement une nature constitutive, c'est-à-dire qu'il détermine et rend reconnaissable le budget en le munissant de caractéristiques typiques et intangibles ou, en termes plus explicites, il lui confère l'aptitude à déployer des effets juridiques externes. Que l'usage du verbe « constater » que le traité fait à son égard n'induise pas une erreur. « Le président », dit l'article 203, paragraphe 7, « constate que le budget est définitivement arrêté », c'est-à-dire que les deux autorités ont mis au point le compte ou document, en soi juridiquement stérile, dont nous venons de parler. Rien de moins, mais aussi rien de plus.
En ce qui concerne la seconde question, il suffit de se reporter à la jurisprudence de la Cour. Nous savons déjà par l'arrêt relatif au siège de l'Assemblée que les actes du Parlement, au moins lorsqu'ils concernent les traités « d'une manière simultanée et indivisible », peuvent être attaqués au titre de l'article 38 du traité CECA; mais aujourd'hui, c'est-à-dire après le prononcé de l'arrêt sur « Les Verts », nous savons que le même résultat peut être obtenu aux conditions bien plus libérales de l'article 173 du traité CEE.
On dira que cet acquis fondamental ne suffit pas non plus à garantir la recevabilité de notre recours. En effet, dans l'arrêt « Les Verts », vous avez affirmé que seuls étaient susceptibles de recours « les actes du Parlement... destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers » (point 25 des motifs); et la formule que vous avez utilisée pour distinguer entre votre contrôle et celui de la Cour des comptes (point 28 des motifs) pourrait laisser à penser que, à votre avis, est apte à produire les effets précités non pas l'acte par lequel le budget est promulgué, mais « l'acte de droit dérivé dont découle (la) dépense », c'est-à-dire la mesure qui donne exécution à un poste budgétaire. Nous doutons, toutefois, que cette lecture minimaliste de l'arrêt soit correcte; en tout cas, nous pensons que, une fois promulgué, le budget est créateur de droits et d'obligations non moins et souvent plus importants que ceux engendrés par une grande partie de la législation communautaire. Songeons simplement, pour mentionner le plus important de ces effets, à la fixation impérative du taux sur la base duquel les Etats membres versent les ressources propres provenant de la TVA.
Pour conclure sur les aspects de procédure du litige, nous tenons à souligner que le caractère attaquable au titre de l'article 173 de l'acte présidentiel n'est pas du tout entamé par l'existence d'autres voies de recours. En particulier, la voie suggérée par le Parlement n'est, à notre avis, guère satisfaisante: cela parce qu'elle oblige les justiciables à attendre l'adoption d'une mesure liée aux postes contestés ou aux sommes fixées en violation des dipositions qui régissent la procédure budgétaire, et parce qu'elle comporte la mise en cause d'un organe qui n'est pas nécessairement responsable de l'illégalité qui entache le budget. Le recours contre la Commission nous semble en revanche approprié lorsqu'il s'agit de contester l'application qu'elle fait d'un budget qui n'est pas entaché de vices de procédure.
13.
Nous en venons au fond. De l'avis du Conseil, l'acte de constatation du président est entaché de violation des formes substantielles en ce que son auteur a considéré la procédure comme « achevée » au sens de l'article 203, paragraphe 7. Le vice qui invalide le budget consiste, au contraire, dans la violation du traité et notamment: a) de l'article 203, paragraphe 9, dans la mesure où le Parlement a augmenté unilatéralement les DNO au-delà du taux résultant du projet de budget que le Conseil a établi en seconde lecture; b) de l'article 203, paragraphes 5 et 6, en ce que le Parlement a modifié en seconde lecture certaines lignes budgétaires qui constituent des DO.
Relevons immédiatement que, à l'instar des arguments avancés par l'Assemblée à l'appui de l'irrecevabilité du recours, les deux derniers griefs procèdent d'une conception erronée du budget en tant qu'acte attaquable d'une manière autonome. L'ordre des phases en lesquelles s'articule la procédure régie par l'article 203 nous oblige, en tout cas, à les examiner en premier et à commencer avec celui énoncé sous b). Nous dirons alors que le requérant indique non pas tous les postes dont le Parlement aurait modifié arbitrairement la classification, mais seulement ceux qui comportent une augmentation globale des crédits; il mentionne en particulier les lignes « nouvelles » et, parmi les anciennes, il cite les dépenses des articles 450 et 926 qui ont été classées comme DO tant dans les budgets précédents que dans l'annexe à la déclaration interinstitutionnelle du 30 juin 1982.
Le grief énoncé sous a) a au contraire pour objet l'absence d'accord entre les deux parties en ce qui concerne la fixation du taux maximal. La gravité de ce vice, observe-ton, est proportionnelle à l'extraordinaire importance constitutionnelle de la disposition qui impose l'approbation du Conseil. En matière de DNO, elle constitue, en effet, la seule garantie véritable dont disposent les États, c'est-à-dire les sujets auxquels incombe, dans un système qui assure l'équilibre entre les recettes et les dépenses en mobilisant un pourcentage de la TVA, la charge de financer l'augmentation des dépenses communautaires. Ces éléments ont paru d'une « simplicité lumineuse » à l'agent du gouvernement français. Ils ne l'ont pas été pour le Parlement qui les a vigoureusement contestés en soutenant à titre principal qu'il a agi en respectant pleinement les règles du traité et, à titre subsidiaire, qu'il a adopté la position qu'on lui reproche tant « dans l'intérêt de la Communauté » que parce qu'il y a été « contraint » par le comportement illégal du Conseil. Examinons ces arguments en commençant par la première ligne de défense qui est en grande partie consacrée au problème du taux maximal. En effet, en ce qui concerne la question relative à la nature des dépenses, le défendeur se tire d'affaire par quelques répliques, c'est-à-dire en observant que la classification des lignes ne relève pas du seul Conseil et en soumettant à l'appréciation de la Cour les motifs qui l'ont incité à qualifier comme non obligatoires les lignes litigieuses.
Parlons donc du taux. L'Assemblée estime ne pas être tenue de le respecter en ce qui concerne les crédits « inéluctables », c'est-à-dire ceux qui sont nécessaires, d'une part, pour honorer les engagements pris à l'égard de l'Espagne et du Portugal et, d'autre part, pour résorber le poids du passé. Les raisons qui l'amènent à cette conviction sont de deux ordres. La première a déjà été mise en avant dans la résolution du 12 décembre: bien qu'ayant la nature de DNO — affirme le défendeur — les sommes en question n'ont pas d'équivalent dans le budget 1985 tant il est vrai que la Commission les a exclues dans l'avant-projet de l'application du taux. Or, les trois premiers paragraphes de l'article 203 laissent à entendre que, lorsque l'accord se révèle impossible, les deux branches de l'autorité budgétaire doivent respecter la méthode suivie par la Commission. C'est ce que le Parlement s'est borné à faire.
La seconde raison a trait à la marge de manoeuvre. Le Parlement — fait-on valoir — a le droit de l'utiliser en se référant au taux qui figure dans le projet établi par le Conseil non pas en première mais en seconde lecture; et, s'il en est ainsi, il est certain qu'il est resté dans les limites qui lui sont imparties. Cette thèse — il est vrai — se heurte à la lettre de la déclaration interinstitutionnelle en vertu de laquelle la marge« s'applique à partir du projet... établi par le Conseil en première lecture... » (titre IV, paragraphe 1). La déclaration n'est cependant pas l'évangile. Ce qui compte c'est le traité et le traité permet l'interprétation évoquée. Le paragraphe 4 de l'article 203 parle, en effet, de « projet de budget » sans spécifier la lecture dans le cadre de laquelle le Conseil l'élabore.
Les arguments avancés à titre subsidiaire portent, comme nous l'avons dit, sur l'illégalité du comportement adopté par le Conseil. Le caractère incomplet du projet que celui-ci a établi en première lecture et son inscription tardive des crédits destinés aux dépenses « inéluctables » auraient en effet constitué un « détournement de procédure » et ce vice se serait à son tour répercuté sur les pouvoirs de l'Assemblée en affectant ainsi l'équilibre voulu par le système entre les deux branches de l'autorité budgétaire. Le Parlement se plaint surtout: a) de n'avoir pu procéder qu'à une première lecture « formelle »; b) d'avoir dû utiliser sa marge de manœuvre pour tenir compte des crédits omis par le Conseil; c) d'avoir été contraint, en seconde lecture et conformément aux principes de l'article 199, à dépasser le taux maximal pour prendre en compte le poids du passé.
14.
A notre avis, la Cour peut, en se prononçant sur le débat que nous venons ainsi de résumer, laisser de côté le problème relatif à la classification des dépenses et se dispenser en particulier de fixer les critères sur la base desquels il y a lieu de distinguer entre DO et DNO. En effet, si, à la suite de cette opération, les dépenses litigieuses se révélaient obligatoires et, partant, soumises au « dernier mot » du Conseil, le grief que ce dernier adresse au défendeur apparaîtrait comme pleinement fondé. Si, au contraire, ces lignes devaient être considérées comme des DNO, l'utilisation que le Parlement en a fait en seconde lecture nous porterait à constater une nouvelle augmentation du taux maximal: leur légalité dépendrait alors du sort que la Cour réservera au grief principal.
Nous pouvons donc nous pencher sur ce dernier. Observons en premier lieu que les arguments par lesquels le défendeur en conteste le bien-fondé apparaissent singulièrement comme du déjà vu. En effet, l'Assemblée y a déjà fait appel dans la discussion du budget de 1975 (voir la résolution du 14 novembre 1974, JO C 155, p. 33) en distinguant entre crédits relatifs aux mesures en vigueur, crédits complémentaires et crédits pour les activités nouvelles. Mais ils reflètent également les polémiques qui suivirent l'approbation du règlement financier du 21 décembre 1977 et l'introduction des crédits dissociés qui en ont résulté. Le Parlement a alors estimé que les crédits d'engagement devaient être exclus du taux maximal et il est revenu sur cette opinion par la bouche du député Adonnino au cours de la procédure de 1981 (Parlement européen, document de séance 1-540-80, p. 128).
Ces arguments ne sont donc pas nouveaux; mais, pour autant, ils ne sont pas davantage susceptibles d'être accueillis. Comme la doctrine l'a déjà fait observer (voir Ehlermann, « Applying the new budgetary procedure for the first time », dans Common Market Law Review, 1975, p. 340; Sopwith, « Legal aspects of the Community budget », loc. cit., 1980, p. 330), ils sont contraires à la lettre et aux objectifs de l'article 203. Au niveau du texte, on relèvera aisément que, en déterminant le taux maximal, le paragraphe 9, alinéa 1, englobe toutes les dépenses non obligatoires. Le taux — y liton — est fixé « par rapport aux dépenses de même nature de l'exercice en cours »: faute d'indication contraire, les termes « de même nature » ne peuvent pas ne pas être compris comme se référant à la formule (« pour l'ensemble des » DNO) par laquelle l'alinéa commence. Ajoutons que cette disposition confère au Parlement le droit au dernier mot, mais lui pose comme limite le taux calculé par la Commission et n'admet le dépassement de ce taux que dans la mesure où le Conseil y consent. Le fait d'exclure certaines dépenses de l'application du taux en les présentant comme inéluctables le priverait donc d'une partie décisive de son « effet utile ».
Par ailleurs, il n'est pas vrai que les crédits relatifs à l'élargissement et au poids du passé n'ont pas « d'équivalent » dans le budget 1985. Le « poids du passé » est une expression aux résonances vaguement hollywoodiennes, mais elle démontre en soi que le phénomène qu'elle désigne n'est pas une fleur soudainement épanouie au cours de l'été de 1985. La vérité, en effet, est que la Commission, le Conseil et l'Assemblée ont dû vivre avec ce « poids » au moins depuis 1978. La même chose vaut pour les dépenses en matière d'élargissement. Un élargissement postérieur à la modification du traité de 1975 est déjà intervenu avec l'adhésion de la Grèce. Celui d'aujourd'hui est certainement plus important au point de justifier le dépassement du taux. Mais la différence tient à la quantité et non pas à la nature des crédits et il ne fait pas de doute que des crédits de même nature ont déjà figuré dans les exercices des années passées.
Non moins fragile est la thèse selon laquelle en cas de désaccord entre les deux autorités, elles ont l'obligation de respecter la méthode suivie par la Commission. D'abord, nous nions carrément que celle-ci ait adopté la méthode à laquelle le Parlement fait allusion. Certains passages de l'introduction politique à l'avant-projet laissent à penser qu'elle considérait le dépassement du taux comme opportun pour les deux catégories de dépenses; mais de là à lui prêter l'intention de soustraire l'une et l'autre à l'application du pourcentage, c'est un pas que l'on ne saurait franchir. Admettons même qu'il y ait eu une telle intention, son caractère manifestement incompatible avec le traité l'aurait rendue inapte à engendrer des obligations dans le chef de quiconque. Et que l'on ne dise pas qu'en prévoyant en seconde lecture d'augmenter les crédits avec, comme conséquence, un dépassement du taux, le Conseil y a tacitement consenti; en effet, alors que l'augmentation venait d'être décidée, il a proposé à l'Assemblée le nouveau pourcentage s'élevant à 20,5 %.
Enfin, la marge de manoeuvre. On se souviendra que le défendeur estime pouvoir en disposer par référence au taux fixé par le Conseil en seconde lecture; or, ce point de vue n'est pas non plus fondé. Relisons l'alinéa 4 du paragraphe 9: « Si ... — dispose-t-il — le taux d'augmentation qui résulte du projet de budget établi par le Conseil est supérieur à la moitié du taux maximal, l'Assemblée ... peut encore augmenter le montant total (des DNO) dans la limite de la moitié du taux maximal. » Or, il ne nous paraît pas du tout que, comme le veut le Parlement, ce texte soit neutre. Il nous semble clair, au contraire, que, lorsqu'elle parle de « taux maximal », la disposition se réfère au pourcentage calculé par la Commission (les mêmes termes figurent en effet dans les trois premiers alinéas du paragraphe 9) et que, en utilisant le participe « établi », elle vise la première lecture du Conseil. Comme le prouve le paragraphe 3, dernier alinéa, et, a contrario, le paragraphe 5 dans son ensemble, c'est en effet dans ce cadre et uniquement dans ce cadre que l'institution établit le projet de budget.
Il résulte également de ces éléments qu'il ne saurait y avoir de cumul entre la marge de manœuvre et le nouveau taux. En donnant son accord au second, le Parlement renonce en effet automatiquement à utiliser la première qui toutefois pourra avoir été prise en considération dans le contexte « politique » de la négociation destinée à fixer le pourcentage définitif.
15.
La première ligne de défense de l'Assemblée ne résiste donc pas à un examen approfondi. Que dire ici de la seconde? Le requérant et les États intervenants n'ont pas de doutes: elle est entièrement dépourvue de fondement. D'abord, il n'est pas vrai que l'application du « code », adopté par le Conseil en décembre 1984, réduit les pouvoirs du Parlement, cette réglementation est en effet pleinement conforme au traité. Il est faux, en deuxième lieu, que la première lecture du Conseil ait été insuffisante en ce qui concerne les dépenses « inéluctables » et que la seconde lecture ait dû remédier à ses erreurs; au contraire — observe le Royaume-Uni —, elle a « représenté un effort imponant ... pour parvenir à un accord avec le Parlement » (mémoire en intervention, p. 8). Enfin, il est absurde de prétendre que l'Assemblée ait été contrainte à une première lecture purement formelle: les propositions incisives de modification et les amendements non moins vigoureux issus de cette étape de la procédure, le prouvent ad abundantiatn.
En ce qui concerne ensuite l'article 199 — poursuit le Conseil —, il est certain que le Parlement l'invoque à tort. Cette disposition vise en effet à éviter les budgets « parallèles »{plus précisément les gestions hors budget), en exigeant une couverture totale des dépenses; elle n'exclut donc pas que l'autorité budgétaire — mais en particulier l'organe représentatif des États membres — apprécie politiquement les besoins et les priorités dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire. C'est précisément ce qu'a fait le Conseil en première lecture pour ce qui est des besoins qui résultaient du poids du passé ou de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal; et son comportement — animé comme il l'était de la nécessité de réfléchir d'une manière plus approfondie sur ces sujets difficiles — ne saurait être considéré comme déraisonnable ou, pire, illégal. En tout état de cause, il n'appartient pas à la Cour de substituer son appréciation à celle de l'autorité budgétaire; la Cour peut seulement contrôler si des erreurs manifestes ou un détournement de pouvoir peuvent être imputés au Conseil.
Or, ces arguments — à l'exception naturellement du dernier auquel on ne peut qu'adhérer — nous paraissent formalistes et, en substance, assez faibles. Il est incontestable qu'en première lecture le Parlement ait voté des amendements et fait usage de sa marge de manoeuvre. Tout aussi certain est cependant le fait que la stratégie suivie par le Conseil a violé les règles du jeu: ces règles du respect desquelles dépend, nous semble-t-il, l'issue positive du dialogue entre les institutions que le système de la « navette » et des deux doubles lectures entend assurer. Cherchons à déterminer les formes que cette violation a prises concrètement.
Comme on le sait, l'article 199 — qu'en l'occurrence il est non seulement opportun, mais encore pertinent de rappeler — sanctionne le principe de l'universalité et non pas seulement, comme l'estime le Conseil, celui de l'unité. En effet, il prévoit que toutes les dépenses de la Communauté doivent faire l'objet de prévisions, puis être inscrites au budget. Pour sa part, l'article 1er, paragraphe 1, du règlement financier du 21 décembre 1977 (JO L 356, p. 1) définit le budget comme l'acte « qui prévoit et autorise ... chaque année, les recettes et les dépenses prévisibles des Communautés ». Il résulte, à notre avis, clairement des dispositions combinées des deux articles qu'il n'existe pas de dépenses «prévisibles» dont l'autorité budgétaire peut ne pas tenir compte. En particulier, elle ne devra pas ignorer celles que ce même règlement appelle « les dépenses qui découlent de l'exécution des engagements contractés au cours de l'exercice et/ou des exercices antérieurs » (voir aniele 1er, paragraphe 3, alinéa 3).
Le Conseil les a au contraire ignorées en omettant, au moins en première lecture, d'introduire les crédits nécessaires à leur couverture; et il est sans intérêt ici d'établir s'il l'a fait pour respecter son code d'autodiscipline, qui l'obligeait à ne pas dépasser le taux maximal, ou pour d'autres raisons qui ne sont pas apparues au cours de la procédure. Ce qui importe, c'est l'omission et sa qualification sur le plan du droit. A notre avis, elle représente aussi bien une erreur manifeste — comme le président Juncker l'a admis dans ses discours du 9 octobre et du 10 décembre — qu'un détournement de pouvoir sous l'angle du détournement de procédure. En effet, il n'est pas douteux que le dialogue interinstitutionnel en a été affecté et, plus concrètement, que l'Assemblée ait ainsi été amenée à faire une première lecture différente de celle qu'elle aurait effectuée si les crédits en question avaient été inscrits depuis le début.
Mais ce n'est pas tout. Il est un épisode qui s'est déroulé au cours des ultimes heures fébriles de la négociation sur le taux maximal et qui mérite l'attention de la Cour même si le défendeur l'a passé sous silence. Comme vous vous souviendrez, le Conseil a répondu à la dernière relance du Parlement, qui dépassait la limite de 20 % fixée en seconde lecture par le Conseil, par une proposition par laquelle les crédits d'engagement étaient portés à 24,46 %. La proposition était cependant accompagnée d'une déclaration que le procès-verbal de la session au cours de laquelle elle avait été formulée rapporte dans les termes suivants: « Plusieurs délégations ont déclaré que les montants supplémentaires dont il est question dans cette proposition ne correspondaient pas à leur souhait. Elles ont néanmoins marqué leur accord sur les montants en question avec le souci de trouver une solution de compromis avec le Parlement... (Toutefois), il est entendu que, au cas où le Parlement ne marquerait pas son accord, de son côté également, sur la ... proposition de compromis ..., le président du Conseil sera habilité à retirer celle-ci, au nom du Conseil » (PV/CONS 69, FIN 628, annexe XIV à la requête du Conseil).
Ce texte suggère, nous semble-t-il, deux types de considérations. La première revêt un caractère sémantique. Le fait de vouloir un compromis n'implique pas que des pressions sur l'autre partie ne soient pas exercées, mais suppose assurément qu'on lui laisse une certaine marge d'appréciation sur l'offre qu'on lui fait; en d'autres termes, il implique qu'on lui reconnaisse la liberté d'avancer comme contre-proposition un chiffre plus élevé ou plus bas. Le résultat que l'on vise en soumettant une offre qui doit être considérée comme retirée si l'autre partie la rejette, c'est-à-dire en imposant à celle-ci de « prendre ou laisser », ne saurait donc être défini comme un compromis. En effet, les termes les plus communément utilisés dans ce cas sont ultimatum ou diktat.
La seconde considération est d'ordre juridique. En admettant même qu'il ait derrière soi une longue série de précédents (mais il y a lieu d'en douter comme nous l'a déclaré l'agent même du Conseil en réponse à une question de la Cour), ce diktat ne saurait être considéré comme légal à la lumière de l'article 203. Le dialogue que cette disposition organise en vue de l'accord exigé par le paragraphe 9 a pour sujets deux grands organes représentatifs appelés à mettre en œuvre un intérêt public tel que l'établissement du budget communautaire. En dépit de la rudesse que lui confèrent les intérêts opposés des parties, ce dialogue doit donc se dérouler selon des modalités qui soient de nature à refléter la hauteur et la dignité de la fin en vue de laquelle il est organisé. Dit en termes plus simples: ce qui est permis dans le monde des affaires peut ne pas l'être au Conseil et au Parlement de la Communauté européenne lorsqu'ils décident de ses recettes et de ses dépenses.
16.
Les comportements illégaux qui en l'espèce doivent être imputés au Conseil sont donc au nombre de deux et l'un d'entre eux — les omissions relatives au poids du passé — apparaît comme étant d'une extrême gravité s'il est vrai, comme l'observe la Commission en présentant l'avant-projet de budget 1987, que « la caractéristique majeure de la Communauté européenne est d'être une communauté de droit, et donc de devoir honorer ses engagements, faute de quoi sa légitimité politique et juridique se trouverait ébranlée tant à l'intérieur ... que vis-à-vis des pays tiers » (doc. COM(86) 200, 12.5.1986, p. 2). Or — et nous arrivons ici au véritable noyau de l'affaire — peut-on dire que le comportement condamnable de l'autre autorité habilitait le président de l'Assemblée à constater, malgré l'absence d'un accord sur le taux maximal, l'achèvement de la procédure et à promulguer le budget avec les chiffres décidés en seconde lecture par son institution?
Notre réponse est négative. Les faits que nous avons mis en évidence jusqu'à présent — et à côté d'eux, d'autres éléments comme la sincère conviction d'agir dans l'intérêt de la Communauté où les insistances de la Commission (nous songeons au discours tenu par M. Christophersen le 10 décembre) — sont de nature à amener tout observateur serein à absoudre le Parlement sur le plan que Benedetto Croce aurait qualifié d'« ethico-politique »; mais il y a lieu d'affirmer avec la même sérénité qu'ils ne sauraient justifier un arrêt rejetant le recours. L'Assemblée le conteste en invoquant, en fait, à l'appui de ses actes le principe « inadimplenti non est adimplendum». On pourrait lui répondre que cette règle suppose l'existence d'un contrat synallagmatique, alors que rien de semblable ne lie les protagonistes de la procédure régie par l'article 203 qui doivent encore, au besoin, conclure un « contrat ». Votre jurisprudence va cependant au-delà de cet élément formel pour atteindre le coeur du problème.
Ainsi, dans l'arrêt rendu le 13 novembre 1964, dans les affaires jointes 90 et 91/63, Commission/Grand-duché de Luxembourg et Commission/Royaume de Belgique, la Cour a affirmé que « ce lien entre les obligations des sujets ne saurait être reconnu dans le cadre du droit communautaire; qu'en effet le traité ne se borne pas à créer des obligations entre les différents sujets ..., mais établit un ordre juridique nouveau qui règle les pouvoirs, droits et obligations desdits sujets, ainsi que les procédures nécessaires pour faire constater et sanctionner toute violation éventuelle; que, partant, en dehors des cas expressément prévus, l'économie du traité comporte interdiction pour les États membres de se faire justice eux-mêmes; que l'inexécution des obligations incombant au Conseil ne saurait donc être de nature à dispenser les défendeurs de l'exécution de leurs obligations » (Rec. 1964, p. 1217, voir également les arrêts rendus le 10 décembre 1969, affaires jointes 6 et 11/69, Commission/République française, Rec. 1969, p. 523; 13 février 1979, affaire 101/78, Granaria BV/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Rec. 1979, p. 623, et l'ordonnance rendue le 21 mai 1977 dans les affaires 31/77 R et 53/77 R, Commission/Royaume-Uni et Royaume-Uni/Commission, Rec. 1977, p. 921).
Or, il est évident que ces remarques que vous avez formulées à l'égard des États membres valent a fortiori pour les institutions, et cela d'autant plus lorsque leur rapport s'inscrit, comme ce fut le cas en l'espèce, dans le contexte d'une procédure réglementée dans tous ses aspects. En d'autres termes, pour réagir au comportement illégal du Conseil, le Parlement aurait dû recourir aux moyens, tels que le pouvoir de rejet, que l'article 203 met à sa disposition. En considérant la procédure comme achevée sans l'accord sur le nouveau taux, le président a au contraire enfreint, pour reprendre les termes de la Cour, « l'interdiction de se faire justice soi-même ». L'acte émanant du président est donc entaché d'un double vice: la violation des formes substantielles et la violation du traité.
17.
En aboutissant à cette conclusion qui implique la proposition d'annuler l'acte en question, nous pourrions considérer notre tâche comme accomplie. En effet, nous avons déjà dit que seul l'acte présidentiel de constatation est susceptible de recours alors que le simple document comptable que constitue le budget à l'issue de la dernière lecture du Parlement ne l'est pas et nous avons de ce fait nié radicalement la recevabilité même de la demande principale — l'annulation partielle du budget — que le Conseil a présentée à la Cour. La Cour pourrait cependant ne pas partager notre thèse; ou bien (mais nous en doutons fort) elle pourrait admettre celle de l'agent britannique qui, en fin juriste, a très bien discerné l'équivoque dans laquelle le requérant est tombé et, avec un petit coup de théâtre, a suggéré à la Cour au terme de l'audience de ne pas annuler l'acte présidentiel et de l'interpréter, en revanche, comme s'il entendait rendre efficace le budget dans la mesure où l'Assemblée l'a adopté légalement. A la lumière de ces considérations et en faisant taire nos convictions, nous examinerons par conséquent la demande du Conseil comme si elle était recevable.
Vous connaissez cette demande. L'institution souhaiterait que le budget soit annulé uniquement en ce qui concerne les augmentations que certains postes — aisément identifiables et détachables — ont subies en raison des amendements votés par l'Assemblée en seconde lecture. A cet effet, il avance trois arguments: a) l'accord prévu par l'article 203, paragraphe 9, dernier alinéa, doit être considéré comme acquis. En effet, en délibérant sur le montant global des crédits avec la majorité prévue pour l'augmentation du taux, l'Assemblée a confirmé implicitement le plafond proposé par le Conseil; b) dans la mesure où elle évite le recours au régime des douzièmes, l'annulation partielle assure à la Communauté un fonctionnement continu et répond ainsi à un principe que la Cour a sanctionné en particulier dans l'arrêt du 5 mai 1981 (affaire 804/79, Commission/Royaume-Uni, Rec. 1981, p. 1045); c) l'annulation partielle peut également se fonder sur une application par analogie de l'article 174. Dans ce cas, la Cour devra conférer une efficacité définitive au budget décidée par le Conseil en seconde lecture.
Aucun de ces arguments ne nous convainc. La thèse de l'accord implicite — vous vous en rappelez — a une histoire peu glorieuse, faite de petits trucs et de coups de Jarnac. Le Conseil, qui l'avait pourtant imaginée, en fut la principale victime et il est assez singulier qu'il la propose à nouveau aujourd'hui. Le fait est, en tout cas, que, à tout le moins en l'espèce, elle n'explique pas mais occulte la réalité. Que cela plaise ou non, le Parlement a voté en seconde lecture des amendements dont le montant global excédait les propositions du Conseil. Or, comment ne pas voir dans ce vote une proposition destinée à augmenter ultérieurement le pourcentage? Comment ne pas comprendre que l'effet des amendements ou, si l'on préfère, du budget dans son ensemble était suspendu à ce point parce que subordonné à l'accord du Conseil sur le nouveau taux?
L'argument exposé sous a) est cependant susceptible d'une autre critique plus peremptoire. D'un point de vue abstrait, un accord implicite peut se présumer de la part du Conseil; en revanche, on ne le peut pas à l'égard du Parlement qui dispose pour sa part du pouvoir de rejet (article 203, paragraphe 8). Nous savons qu'il ne l'a pas exercé en l'espèce et nous pouvons imaginer qu'il ne l'a pas fait parce que l'expérience de dix crises l'a convaincu que la onzième se serait également achevée par le recul du Conseil dans les délais prescrits par la déclaration interinstitutionnelle ou quelques semaines plus tard. Mais ce n'est pas cela qui compte; ce qui importe, c'est que le Parlement aurait pu rejeter le budget et qu'il l'aurait peut-être (disons même, quasi certainement) rejeté s'il avait connu l'avenir. Cela suffit à notre avis pour exclure que l'on puisse discerner dans ses actes — d'ailleurs toujours conçus d'une manière clairement offensive et dominés par l'esprit de surenchère — une volonté d'acquiescement aux propositions de l'autre partie.
Passons au deuxième argument. La référence que le Conseil fait à l'arrêt du 5 mai 1981 n'est pas pertinente parce que l'espèce était caractérisée par une situation de vide normatif due à l'inertie du Conseil et dont un État membre avait profité pour prendre des initiatives unilatérales. Il s'agissait donc de sanctionner son comportement et la Cour y a veillé en jugeant que la Communauté doit être « maintenue, dans toutes les circonstances, en état de répondre à ses responsabilités, dans le respect des équilibres essentiels voulus par le traité (point 23 des motifs).
Dans le cas qui nous occupe, les choses se présentent d'une manière très différente. Ce sont les dispositions financières du traité elles-mêmes qui mettent en œuvre le principe de continuité, en prévoyant que, à défaut de budget, on fait appel au régime des douzièmes provisoires. Bien qu'inspirés par des motifs hétérogènes le requérant et le défendeur le nient, soutenant que l'article 204 n'entrerait en jeu que lorsque, « au début de l'exercice financier, le budget n'a pas encore été voté »; mais cet argument, qui s'appuie uniquement sur la lettre de la disposition, doit être fermement rejeté. A notre avis, il est déterminant que l'article 204 soit placé entre la disposition qui réglemente la procédure budgétaire et celle où sont réglées les modalités d'exécution. On ne peut pas ne pas déduire de cette situation que les douzièmes s'appliquent au moins dans deux autres hypothèses: lorsque le budget a été rejeté (comme cela s'est d'ailleurs produit pour les exercices de 1980 et 1985) et lorsque la procédure doit être considérée comme inachevée en raison de l'absence ou du fait de l'illégalité de l'acte de constatation.
Ajoutons que notre thèse ne repose pas seulement sur des éléments systématiques. La doctrine (Pipkorn, « Legal implications of the absence of the Community budget at the beginning of the financial year », dans Common Market Law Review, 1981, p. 141) penche en sa faveur et elle est étayée par: a) l'article 8 du règlement financier de 1977 qui, en précisant la disposition du traité, déclare le mécanisme provisoire applicable « si le budget n'est pas arrêté définitivement à l'ouverture de l'exercice »; b) le paragraphe 3, titre III, de la déclaration interinstitutionnelle, selon lequel la négociation en vue de la fixation du nouveau taux peut se poursuivre également après la fin de l'année pour « permettre l'arrêt du budget » avant le 31 janvier, étant entendu que les douzièmes s'appliquent en attendant.
Naturellement, ces observations ne nous empêchent pas de comprendre que le régime provisoire n'est qu'un expédient et que différentes activités (par exemple, les politiques nouvelles) en subiront le contrecoup. L'expérience de 1980 et celle de 1985 montrent cependant qu'il est à tout le moins exagéré de le vouer aux gémonies comme le font le requérant et les États intervenant à ses côtés. Abstraction faite de la possibilité d'obtenir des douzièmes complémentaires, il est en effet prévisible que les politiques existantes, dont l'exécution a lieu périodiquement, ne seront pas affectées. En particulier, nous savons qu'en ce qui concerne les fonds structurels la Commission statue en juin et en novembre: la première tranche des engagements précédera donc l'arrêt de la Cour et la seconde — comment en douter? — viendra à échéance après la conclusion de l'accord. Aucun problème également en ce qui concerne les paiements. Les délais nécessaires à la transmission des dossiers nationaux et à leur examen par la Commission font qu'ils sont en général imputés avec quelques mois de retard sur les prévisions; au moment de payer, l'exécutif disposera donc d'au moins deux ou trois douzièmes (voir Strasser, « Le budget — Son environnement politique et financier — Son rejet et son établissement — La deuxième expérience d'un régime de douzième provisoire », dans Revue du marché commun, 1985, p. 372).
Le troisième argument du Conseil se fonde sur l'application par analogie de l'article 174 et il est, à notre avis, non seulement mal fondé, mais, en outre, extrêmement dangereux. Comme l'observe, en effet, le défendeur, l'arrêt qui l'accueillerait attribuerait des effets contraignants à l'acte préparatoire qu'est le projet approuvé par le Conseil en seconde lecture (voir point 11 ci-avant). Mais, ce qui est plus grave, il légitimerait la fixation unilatérale du taux maximal là où la constitution de la Communauté exige l'accord des deux parties. En fait, la Cour se substituerait donc au Parlement en s'érigeant en autorité financière. Il est facile de prévoir les conséquences d'un tel arrêt. L'accusation d'aspirer à un gouvernement des juges, adressée souvent et à tort à cette institution, acquerrait du coup de la crédibilité; n'importe quel litige d'administration non ordinaire verrait tout acte et toute parole de la Cour scrutés avec suspicion et malveillance. C'est un risque très grave que le système communautaire — un système fragile qui requiert plus que d'autres une magistrature active mais résolue à rester dans ses limites — ne saurait encourir. Nous sommes convaincus que vous y échapperez; viendra le jour où le Conseil lui-même vous sera reconnaissant de lui avoir évité le sort de l'apprenti sorcier.
18.
La solution que nous proposons à la Cour consiste en définitive à accueillir la demande subsidiaire du Conseil en annulant l'acte présidentiel de constatation. Vous devrez par ailleurs appliquer par analogie l'article 174, alinéa 2, et, partant, considérer comme définitifs les engagements pris et les paiements effectués sur la base du budget promulgué par le président avant le prononcé de votre arrêt. Il n'est guère nécessaire de souligner que cette conclusion ne contredit en aucune manière les remarques que nous a suggérées le dernier argument du Conseil. En effet, d'impérieuses exigences de sécurité l'imposent. Bien qu'illégale, la promulgation du budget a déjà produit un grand nombre d'effets directs et indirects: le fait de les supprimer, d'annuler les droits acquis de tant de sujets, créerait une situation plus grave que ne l'est la survivance même de l'acte attaqué.
Au sens de l'article 176, il appartiendra au Parlement, organe dont émane cet acte, de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt, étant entendu, naturellement, que l'article 203, paragraphe 9, l'oblige à trouver un accord avec le Conseil. A cet égard, et contrairement à ce qu'a affirmé la défense du Parlement, nous sommes convaincus qu'il ne sera pas du tout nécessaire de recommencer toute la procédure. Sur le terrain juridique, à tout le moins, rien n'interdit qu'elle soit reprise à partir du moment — la seconde lecture de l'Assemblée — où, à la suite de votre arrêt, elle devra être considérée comme interrompue.
19.
Monsieur le Président, Messieurs les Juges, nous avons consacré la première partie de ces conclusions à la description des comportements adoptés par les parties entre 1974 et 1985, puis un long paragraphe à l'exposé des faits de notre affaire. Les enseignements que l'on peut tirer de cet exposé ne laissent présager rien de bon pour l'avenir. Au contraire, la facture médiocre de la disposition qui régit la procédure budgétaire et les objectifs politiques contradictoires des deux institutions laissent à penser que, quand bien même il n'aboutirait pas à les exacerber, votre arrêt n'aura guère d'incidence sur leurs rapports. Hasardonsnous à une prévision: l'année prochaine, peut-être cette année même, le conflit qui divise depuis toujours le Conseil et le Parlement se rallumera sous des formes semblables ou carrément identiques.
Sans condamner ce conflit — qui n'est pas pathologique parce qu'il exprime la nature provisoire des équilibres institutionnels sur lesquels repose la vie de la Communauté —, il est donc nécessaire de se consacrer à la recherche de modalités et de mécanismes aptes à le rendre moins quotidien, moins explosif et surtout moins susceptible de trouver une issue dans notre prétoire. Tout en excluant que des codes internes d'autodiscipline soient utiles à cette fin, nous estimons que la recherche que nous venons d'évoquer peut disposer d'une base de départ valable: la déclaration interinstitutionnelle de 1982.
On dira que ce document a eu des conséquences bénéfiques pendant une période trop brève; et c'est vrai. Mais il en est ainsi — pensons-nous — parce qu'il comporte un point faible dans l'efficacité insuffisante voire inexistante de la procédure pourtant cruciale prévue aux titres II, paragraphes 3 et 5 et III, paragraphe 5. En effet, il n'est pas nécessaire d'être expert en sciences politiques pour comprendre qu'un organe de médiation et de conciliation composé des présidents des parties en cause (celui de la Commission devant également se considérer comme tel) est de par sa nature peu apte à pratiquer la médiation et à concilier. Il doit donc être complété par un personnage institutionnellement étranger à la procédure budgétaire, mais disposant d'une crédibilité et d'une autorité suffisante pour pouvoir, sûr d'être suivi, inviter les duellistes à déposer les armes et à accepter ses conseils. Ce personnage pourrait-il être le président de la Cour? Nous nous bornons à poser la question et à préciser qu'elle est moins audacieuse qu'elle ne le paraît: en effet, le président de la Cour a déjà fait partie d'un organe analogue sous l'empire de l'article 78, paragraphe 3, actuellement abrogé, du traité CECA.
20.
Parvenus avec ces considérations, peut-être pas inutiles, au terme de notre tâche, nous proposons à la Cour de statuer comme suit sur le recours présenté par le Conseil des Communautés européennes contre le Parlement européen et déposé au greffe le 11 février 1986:
« L'acte du 18 décembre 1985, par lequel le président du Parlement européen a constaté l'arrêt définitif du budget général de 1986, est annulé. Les engagements pris et les paiements effectués à une date antérieure à celle du présent arrêt sont considérés comme définitifs.
La nouveauté et la complexité des questions traitées nous amènent à vous demander de compenser les dépens entre les parties. »
(
*1
)	Traduit de l'italien.