62023CJ0013
ARREST VAN HET HOF (Zevende kamer)
29 februari 2024 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Voedselveiligheid – Toevoegingsmiddelen voor diervoeding – Verordening (EG) nr. 1831/2003 – Vergunningsprocedure – Verbod om middelen in de handel te brengen zonder vergunning – Status van bestaande producten – Geldigheid in het licht van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Vrijheid van ondernemerschap – Eigendomsrecht – Evenredigheidsbeginsel – Uitvoeringsverordening (EU) 2021/758 – Uit de handel nemen van grapefruitextract – Diervoeder dat extract van grapefruitzaad en ‑schillen bevat”
In zaak C‑13/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Verwaltungsgericht Osnabrück (bestuursrechter in eerste aanleg Osnabrück, Duitsland) bij beslissing van 15 december 2022, ingekomen bij het Hof op 16 januari 2023, in de procedure
cdVet Naturprodukte GmbH
tegen
Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES),
wijst
HET HOF (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, J. Passer en M. L. Arastey Sahún (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: A. M. Collins,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
cdVet Naturprodukte GmbH, vertegenwoordigd door M. Immel, Rechtsanwalt,
–
het Niedersächsische Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES), vertegenwoordigd door L. Berning als gemachtigde,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door G. Bain en J.‑L. Carré als gemachtigden,
–
de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,
–
het Europees Parlement, vertegenwoordigd door G. C. Bartram, G. Mendola en L. Stefani als gemachtigden,
–
de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door N. Brzezinski, L. Hamtcheva en A. Jaume als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Hofstötter, B. Rechena en M. Zerwes als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft, ten eerste, de geldigheid van verordening (EG) nr. 1831/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 betreffende toevoegingsmiddelen voor diervoeding (PB 2003, L 268, blz. 29), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/1381 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 (PB 2019, L 231, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 1831/2003”), in het licht van de artikelen 16, 17 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), en, ten tweede, de uitlegging van artikel 2, lid 3, van uitvoeringsverordening (EU) 2021/758 van de Commissie van 7 mei 2021 betreffende de status van bepaalde producten als onder verordening (EG) nr. 1831/2003 van het Europees Parlement en de Raad vallende toevoegingsmiddelen voor diervoeding en betreffende het uit de handel nemen van bepaalde toevoegingsmiddelen voor diervoeding (PB 2021, L 162, blz. 5), gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij deze uitvoeringsverordening.
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen cdVet Naturprodukte GmbH (hierna: „cdVet”) en het Niedersächsische Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LA-VES) (bureau voor consumentenbescherming en voedselveiligheid van de deelstaat Nedersaksen, Duitsland) over het verbod om diervoeder in de handel te brengen dat als toevoegingsmiddel extract van grapefruitzaad en -schillen bevat.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1831/2003
3
De overwegingen 4, 6 en 11 van verordening nr. 1831/2003 luiden als volgt:
„(4)
Met het oog op de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu moeten toevoegingsmiddelen voor diervoeding volgens een communautaire procedure aan een veiligheidsbeoordeling worden onderworpen alvorens zĳ in de Gemeenschap in de handel gebracht, gebruikt of verwerkt worden. […]
[…]
(6)
Maatregelen van de Gemeenschap met betrekking tot de gezondheid van mens en dier en het milieu moeten op het voorzorgsbeginsel gebaseerd zĳn.
[…]
(11)
Het uitgangspunt moet zĳn dat alleen toevoegingsmiddelen waarvoor volgens de procedure van deze verordening een vergunning is verleend, onder de in de vergunning gespecificeerde voorwaarden in de handel gebracht, gebruikt en in diervoeding verwerkt mogen worden.”
4
Artikel 1, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Deze verordening stelt een communautaire procedure vast voor de vergunningverlening voor het in de handel brengen en het gebruik van toevoegingsmiddelen voor diervoeding, alsmede voorschriften voor het toezicht en voor de etikettering van die toevoegingsmiddelen en voormengsels, teneinde de grondslag te verstrekken voor het waarborgen van een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van de mens, de gezondheid en het welzĳn van dieren, het milieu en de belangen van de gebruikers en consumenten met betrekking tot toevoegingsmiddelen voor diervoeding, waarbĳ de goede werking van de interne markt gewaarborgd is.”
5
Artikel 3, lid 1, onder a), van deze verordening luidt:
„Niemand mag een toevoegingsmiddel in de handel brengen, gebruiken of verwerken, tenzĳ:
a)
daarvoor overeenkomstig deze verordening een vergunning is verleend”.
6
Artikel 4, leden 1 en 2, van deze verordening bepaalt:
„1.   Eenieder die een vergunning voor een toevoegingsmiddel of voor een nieuw gebruik van een toevoegingsmiddel wenst te verkrĳgen, dient daartoe een aanvraag in overeenkomstig artikel 7.
2.   Een vergunning mag slechts worden verleend, geweigerd, verlengd, gewĳzigd, geschorst of ingetrokken om de redenen en volgens de procedures die zĳn vastgelegd in deze verordening […].”
7
Artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1831/2003 bepaalt:
„Om de in artikel 4 van deze verordening bedoelde vergunning te verkrĳgen, wordt een aanvraag toegezonden aan de [Europese] Commissie […]. De Commissie brengt de lidstaten onverwĳld op te hoogte en doet de aanvraag toekomen aan de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid [(EFSA)].”
8
Artikel 8, leden 1 en 3, van deze verordening luidt als volgt:
„1.   [EFSA] brengt binnen zes maanden na ontvangst van een geldige aanvraag advies uit. […]
[…]
3.   Voor het opstellen van haar advies:
a)
gaat [EFSA] na of de door de aanvrager ingediende gegevens en bescheiden in overeenstemming zĳn met artikel 7 en verricht zĳ een beoordeling om na te gaan of het toevoegingsmiddel voldoet aan de voorwaarden van artikel 5;
[…]”
9
Artikel 9, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„Binnen drie maanden na ontvangst van het advies van [EFSA], stelt de Commissie een ontwerpverordening op waarbĳ vergunning wordt verleend dan wel geweigerd. Daarbĳ wordt rekening gehouden met het bepaalde in artikel 5, leden 2 en 3, het Gemeenschapsrecht en andere ter zake dienende factoren, met name het nut voor de gezondheid en het welzĳn van dieren en voor de consument van dierlĳke producten.
Indien het ontwerp niet in overeenstemming is met het advies van [EFSA], licht de Commissie de redenen voor de verschillen toe.
[…]”
10
Artikel 10, leden 1, 2 en 5, van deze verordening bepaalt:
„1.   In afwĳking van artikel 3 [mag] een toevoegingsmiddel dat krachtens richtlijn 70/524/EEG [van de Raad van 23 november 1970 betreffende toevoegingsmiddelen in de veevoeding (PB 1970, L 270, blz. 1)] in de handel is gebracht […], in de handel gebracht en gebruikt worden overeenkomstig de voorwaarden gesteld in [die richtlijn] en in de bepalingen ter uitvoering daarvan, met name specifieke etiketteringsvoorschriften voor mengvoeders en voedermiddelen […], mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
a)
binnen een jaar na de inwerkingtreding van deze verordening stelt eenieder die als eerste een toevoegingsmiddel in de handel brengt of gelĳk welke andere belanghebbende de Commissie hiervan in kennis. […];
[…]
2.   Uiterlĳk één jaar voor het verstrĳken van de vergunning die is verleend krachtens richtlijn [70/524], indien het gaat om een toevoegingsmiddel waarvoor een vergunning met beperkte geldigheidsduur is verleend, en uiterlĳk zeven jaar na de inwerkingtreding van deze verordening, indien het gaat om een toevoegingsmiddel waarvoor een vergunning zonder tĳdsbeperking […] is verleend, wordt een aanvraag overeenkomstig artikel 7 ingediend. Volgens de in artikel 22, lid 2, bedoelde procedure kan een gedetailleerd tĳdschema met vermelding van de rangorde voor de herbeoordeling van de verschillende categorieën toevoegingsmiddelen worden vastgesteld. […]
[…]
5.   Indien de in lid 1, onder a), bedoelde kennisgeving en de bĳbehorende gegevens niet binnen de gestelde termĳn worden verstrekt of onjuist blĳken, of indien binnen de gestelde termĳn geen aanvraag overeenkomstig lid 2 wordt ingediend, wordt volgens de in artikel 22, lid 2, bedoelde procedure een verordening vastgesteld waarin het uit de handel nemen van het betrokken toevoegingsmiddel wordt gelast. In die maatregel kan worden bepaald dat de bestaande voorraden van het product gedurende een beperkte periode opgebruikt mogen worden.”
11
Bijlage I, punt 2, onder b), bij verordening nr. 1831/2003 luidt als volgt:
„De categorie ‚sensoriële toevoegingsmiddelen’ omvat de volgende functionele groepen:
[…]
b)
aromatische stoffen: stoffen die de diervoeders waaraan zĳ zĳn toegevoegd geuriger of smakelĳker maken.”
Uitvoeringsverordening nr. 230/2013
12
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 230/2013 van de Commissie van 14 maart 2013 tot het uit de handel nemen van bepaalde toevoegingsmiddelen voor diervoeding, behorend tot de groep aromatische en eetlustopwekkende stoffen (PB 2013, L 80, blz. 1) is met name vastgesteld op grond van artikel 10, lid 5, van verordening nr. 1831/2003, in de oorspronkelijke versie ervan.
13
Artikel 1, eerste alinea, van uitvoeringsverordening nr. 230/2013 bepaalt:
„De in deel A van de bijlage opgenomen toevoegingsmiddelen voor diervoeding, behorend tot de groep ‚aromatische en eetlustopwekkende stoffen’, worden uit de handel genomen.”
14
In deel A van de bijlage bij deze uitvoeringsverordening waren onder het opschrift „Natuurlijke producten en dienovereenkomstige synthetische producten” met name de volgende toevoegingsmiddelen opgenomen:
„Citrus × paradisi Macfad.: concentraat van grapefruit RvE-nr. 140/extract van citrusschillen CAS-nr. 94266‑47-4 FEMA-nr. 2318 RvE-nr. 138 Einecs-nr. 304‑454-3/olie van grapefruit, terpeenvrij CAS-nr. 90045‑43-5 RvE-nr. 140/essenceolie van grapefruit RvE-nr. 140/tinctuur van grapefruit RvE-nr. 140/terpenen van grapefruit RvE-nr. 140”.
Uitvoeringsverordening 2021/758
15
Net als uitvoeringsverordening nr. 230/2013 is uitvoeringsverordening 2021/758 met name op grond van artikel 10, lid 5, van verordening nr. 1831/2003 vastgesteld.
16
Overweging 7 van uitvoeringsverordening 2021/758 luidt als volgt:
„Het uit de handel nemen van de in bijlage I vermelde producten belet niet dat zij overeenkomstig verordening [nr. 1831/2003] worden toegelaten of aan een maatregel betreffende hun status worden onderworpen.”
17
Artikel 1 van deze uitvoeringsverordening bepaalt:
„De in bijlage I opgenomen toevoegingsmiddelen voor diervoeding worden uit de handel genomen voor bepaalde diersoorten of -categorieën, zoals in die bijlage is aangegeven.”
18
Artikel 2, leden 1 en 3, van deze uitvoeringsverordening luidt als volgt:
„1.   Bestaande voorraden van de in bijlage I, hoofdstukken I.A en I.C, vermelde toevoegingsmiddelen voor diervoeding mogen tot en met 30 mei 2022 in de handel worden gebracht en worden gebruikt.
[…]
3.   Met de in lid 1 bedoelde toevoegingsmiddelen […] geproduceerde mengvoeders en voedermiddelen mogen tot en met 30 mei 2023 in de handel worden gebracht en worden gebruikt.”
19
Bijlage I bij uitvoeringsverordening 2021/758 somt de uit de handel te nemen toevoegingsmiddelen voor diervoeding op, zoals bedoeld in artikel 1 van deze uitvoeringsverordening. Deel 1 van hoofdstuk I.A van deze bijlage vermeldt de toevoegingsmiddelen die voor alle diersoorten en ‑categorieën uit de handel dienen te worden genomen. Daartoe behoren onder het opschrift „Aromatische en eetlustopwekkende stoffen – Natuurlijke producten – botanisch gedefinieerd” de volgende toevoegingsmiddelen:
„Citrus × paradisi Macfad.: geperste olie van grapefruit CAS-nr. 8016‑20-4 FEMA-nr. 2530 RvE-nr. 140 Einecs-nr. 289‑904-6/extract van grapefruit RvE-nr. 140”.
Duits recht
20
§ 21, lid 3, van het Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch (wetboek levensmiddelen en diervoeders) bepaalt:
„Tenzij anders bepaald in de tweede volzin, mogen diervoeders waarvoor
1. bij de productie of verwerking ervan
[…]
b)
een toevoegingsmiddel voor diervoeding is gebruikt dat behoort tot een andere categorie dan die bedoeld in artikel 6, lid 1, onder e), van verordening [nr. 1831/2003]
[…]
niet in de handel worden gebracht of worden gebruikt in de voeding van dieren. Het bepaalde in de eerste volzin, punt 1, is niet van toepassing wanneer het gebruikte toevoegingsmiddel voor diervoeding is toegelaten bij een rechtshandeling die rechtstreeks van toepassing is in de Europese Gemeenschap of de Europese Unie en het gebruikte toevoegingsmiddel voor diervoeding of het diervoeder in overeenstemming is met een vereiste dat is vastgesteld in het kader van die rechtstreeks toepasselijke rechtshandeling of in verordening [nr. 1831/2003], voor zover een dergelijk vereiste is gesteld. […]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
21
CdVet produceert en verhandelt diervoeders, waaronder het product „DarmRein Pulver/GutClean Powder”, een voedingssupplement voor honden, katten en andere huisdieren (hierna: „litigieus product”). Dit product bevat een sensorieel toevoegingsmiddel dat op het etiket van dat product is vermeld onder de benaming „grapefruitzaadextract” (hierna: „litigieus toevoegingsmiddel”).
22
Op 24 februari 2022 hebben medewerkers van LA-VES een officiële controle verricht in de fabriek van cdVet die met name betrekking had op het litigieuze product. Uit het op dat moment verrichte onderzoek van het document van de toeleverancier dat de kenmerken van het litigieuze toevoegingsmiddel specificeert (hierna: „specificatieblad”), is gebleken dat dit middel in dat document was aangeduid onder de benaming „grapefruitzaadextract S” en dat het hoofdzakelijk was samengesteld uit een glycerinehoudend extract dat door extractie met behulp van plantaardige glycerine wordt verkregen uit grapefruitzaad en ‑schillen.
23
Na cdVet te hebben gehoord heeft LA-VES haar bij besluit van 30 maart 2022 het verbod opgelegd om het litigieuze product te koop aan te bieden en in de handel te brengen. Tevens heeft LA-VES de onmiddellijke tenuitvoerlegging van dat besluit gelast. Ter motivering van dat besluit werd in essentie aangevoerd dat grapefruitzaadextract uit de handel was genomen overeenkomstig artikel 1 van uitvoeringsverordening nr. 230/2013, gelezen in samenhang met deel A van de bijlage bij die uitvoeringsverordening, omdat het niet binnen de gestelde termijnen het voorwerp was geweest van een vergunningsaanvraag als bedoeld in artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1831/2003. Volgens LA-VES diende bijgevolg te worden vastgesteld dat het in de handel brengen van het litigieuze toevoegingsmiddel inbreuk maakte op artikel 3, lid 1, van verordening nr. 1831/2003 of op § 21, lid 3, punt 1, onder b), van het wetboek levensmiddelen en diervoeders.
24
Op 11 oktober 2022 heeft cdVet beroep tegen dat besluit ingesteld alsmede een verzoek in kort geding ingediend bij het Verwaltungsgericht Osnabrück (bestuursrechter in eerste aanleg Osnabrück, Duitsland), de verwijzende rechter. Zij heeft daarbij aangevoerd dat het litigieuze toevoegingsmiddel gelet op de samenstelling ervan niet mocht worden aangemerkt als grapefruitzaadextract, maar diende te worden aangemerkt als grapefruitextract, ook wel „extract van grapefruit” genoemd.
25
Uit het specificatieblad blijkt immers duidelijk dat het litigieuze toevoegingsmiddel niet alleen wordt verkregen uit grapefruitzaad – hetgeen kan verklaren waarom de leverancier in dat specificatieblad heeft gekozen voor de benaming „grapefruitzaadextract” – maar ook uit grapefruitschillen.
26
Volgens cdVet is het juist dat in beginsel het toevoegingsmiddel „extract van grapefruit RvE-nr. 140” uit de handel is genomen op grond van artikel 1 van uitvoeringsverordening 2021/758, gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij deze uitvoeringsverordening. De overgangsbepaling in artikel 2, lid 3, van die uitvoeringsverordening staat haar evenwel toe om het litigieuze product, dat met dit toevoegingsmiddel is vervaardigd, tot en met 30 mei 2023 te verkopen.
27
CdVet uit overigens twijfels over de verenigbaarheid van de door LA-VES toegepaste bepalingen van verordening nr. 1831/2003 met het Unierecht, omdat deze verordening een algemeen verbod op het in de handel brengen en gebruiken van alle toevoegingsmiddelen voor diervoeding stelt, zonder dat rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het individuele geval.
28
Voor de verwijzende rechter repliceert LA-VES dat grapefruitzaadextract als toevoegingsmiddel van het litigieuze product en grapefruitextract geen identieke stoffen zijn, zodat cdVet zich niet rechtsgeldig kan beroepen op de overgangsbepaling van artikel 2, lid 3, van uitvoeringsverordening 2021/758, die enkel ziet op „extract van grapefruit”.
29
Ten slotte bestaan er volgens LA-VES geen ernstige twijfels over de evenredigheid van verordening nr. 1831/2003 uit Unierechtelijk oogpunt, aangezien de in overweging 4 van die verordening genoemde doelstelling, namelijk een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te verzekeren, noodzakelijkerwijs een vergunningsprocedure vereist waarbij de veiligheid van toevoegingsmiddelen voor diervoeding kan worden beoordeeld overeenkomstig het voorzorgsbeginsel.
30
Aangezien de verwijzende rechter twijfels heeft over de geldigheid en de uitlegging van de in geding zijnde Unierechtelijke regeling, heeft hij het verzoek in kortgeding van cdVet toegewezen en de schorsende werking van haar beroep hersteld.
31
In de eerste plaats betwijfelt deze rechter immers of er in casu sprake is van een passend evenwicht in de zin van het evenredigheidsbeginsel (artikel 52, lid 1, van het Handvest) tussen, enerzijds, de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16 van het Handvest) en het recht van eigendom (artikel 17, lid 1, van het Handvest) en, anderzijds, de bescherming van juridische belangen bestaande in de gezondheid van mens en dier en het milieu, waarop verordening nr. 1831/2003 betrekking heeft. Hij wijst erop dat deze verordening een algemeen verbod stelt op het in de handel brengen, gebruiken en verwerken van toevoegingsmiddelen voor diervoeding waarvoor geen vergunning is verleend, zonder dat in dit verband rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het individuele geval, zoals de vraag hoeveel van het toevoegingsmiddel in absolute zin aanwezig is in het betreffende voeder of in welke concentratie, of de vraag of dit toevoegingsmiddel een plantaardige stof is die ook in de natuur voorkomt dan wel een synthetische stof. In dit verband beklemtoont de verwijzende rechter dat de bestanddelen van het litigieuze toevoegingsmiddel, waarvan de concentratie overigens onder het detectiebereik ligt, uitsluitend van natuurlijke oorsprong zijn, zodat niets erop duidt dat zij een gevaar kunnen vormen voor de gezondheid van mens of dier.
32
In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of het litigieuze toevoegingsmiddel overeenkomt met de stof „extract van grapefruit RvE-nr. 140”, die is vermeld in bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij uitvoeringsverordening 2021/758. Indien dat het geval is, mocht cdVet volgens deze rechter het litigieuze product in de handel blijven brengen tot en met 30 mei 2023 krachtens de overgangsbepaling van artikel 2, lid 3, van deze uitvoeringsverordening en kon LA-VES dus op 30 maart 2022 – de datum van vaststelling van het besluit – geen inbreuk op de bepalingen van de wetgeving inzake diervoeders vaststellen.
33
In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Osnabrück de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)
Is [verordening nr. 1831/2003], met name artikel 3, lid 1, onder a), artikel 4, lid 1, artikel 7, lid 1, en artikel 10, lid 1, onder a), en leden 2 en 5, ervan, die een algemeen verbod stelt op het in de handel brengen, het gebruik en de verwerking van toevoegingsmiddelen voor diervoeding waarvoor geen vergunning is verkregen, ongeacht de omstandigheden van het individuele geval, verenigbaar met het in artikel 52, lid 1, van het [Handvest] verankerde evenredigheidsbeginsel, in het licht van de door artikel 16 van het Handvest beschermde vrijheid van ondernemerschap en het door artikel 17, lid 1, van het Handvest beschermde recht van eigendom?
2)
Voor het geval dat het Hof de eerste prejudiciële vraag bevestigend beantwoordt, met als gevolg dat [verordening nr. 1831/2003], met name artikel 3, lid 1, onder a), artikel 4, lid 1, artikel 7, lid 1, en artikel 10, lid 1, onder a), en leden 2 en 5, daarvan, onverkort van toepassing is: moet het door verzoekster als toevoegingsmiddel voor diervoeding gebruikte extract, dat blijkens het [specificatieblad] wordt verkregen uit grapefruitzaad en -schillen en hierin wordt aangeduid als ‚grapefruitzaadextract’ (meer bepaald: grapefruitzaadextract S), (in ieder geval ook) worden beschouwd als ‚extract van grapefruit RvE-nr. 140’ als bedoeld in artikel 2, lid 3, van uitvoeringsverordening 2021/758, gelezen in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij deze uitvoeringsverordening?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
34
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie van het Hof te vernemen of verordening nr. 1831/2003, in het bijzonder artikel 3, lid 1, onder a), artikel 4, lid 1, artikel 7, lid 1, en artikel 10, lid 1, onder a), en leden 2 en 5, ervan, geldig is voor zover daarbij een algemeen verbod wordt gesteld op het in de handel brengen, het verwerken of het gebruiken van toevoegingsmiddelen voor diervoeding waarvoor geen vergunning is verkregen, ongeacht de omstandigheden van het individuele geval. Deze rechter verzoekt het Hof om de geldigheid van die bepalingen te beoordelen in het licht van de vrijheid van ondernemerschap en het recht van eigendom, die respectievelijk in artikel 16 en artikel 17, lid 1, van het Handvest zijn neergelegd, alsmede in het licht van het evenredigheidsbeginsel, dat is verankerd in artikel 52, lid 1, van het Handvest.
35
Allereerst dient te worden opgemerkt dat het verbod waarnaar de verwijzende rechter in zijn vraag verwijst, is opgenomen in artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 1831/2003. Verder regelt artikel 10 van deze verordening de status van bestaande producten, te weten toevoegingsmiddelen voor diervoeding die met name krachtens richtlijn 70/524 in de handel zijn gebracht, hetgeen het geval is voor het litigieuze toevoegingsmiddel.
36
Artikel 4, lid 1, en artikel 7, lid 1, van verordening nr. 1831/2003 bepalen in wezen enkel dat eenieder die een vergunning krachtens deze verordening wenst te verkrijgen, een aanvraag moet indienen bij de Commissie. Gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding, hebben deze bepalingen dus geen invloed op het onderzoek van de geldigheid van verordening nr. 1831/2003. Dat geding ziet immers op het verbod om een toevoegingsmiddel in de handel te brengen waarvoor geen enkele vergunningsaanvraag krachtens deze verordening is ingediend, zodat de wijze van indiening van een dergelijke aanvraag in casu irrelevant is.
37
Bijgevolg dient in het onderhavige geval enkel de geldigheid van artikel 3, lid 1, onder a), en artikel 10, lid 1, onder a), en leden 2 en 5, van verordening nr. 1831/2003 te worden getoetst aan artikel 16, artikel 17, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest.
38
In dit verband moet om te beginnen erop worden gewezen dat de vrijheid van ondernemerschap en het eigendomsrecht – die respectievelijk in artikel 16 en artikel 17, lid 1, van het Handvest zijn neergelegd – geen absolute gelding hebben, maar in relatie tot hun maatschappelijke functie moeten worden beschouwd (arrest van 2 september 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punt 170 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39
Vervolgens is in artikel 52, lid 1, van het Handvest erkend dat aan de uitoefening van in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden beperkingen kunnen worden gesteld voor zover bij wet in deze beperkingen is voorzien, de beperkingen de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen, en deze beperkingen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
40
Ten slotte, wanneer meerdere door de rechtsorde van de Unie beschermde rechten met elkaar in conflict komen, moeten bij een dergelijke beoordeling de vereisten inzake de bescherming van deze verschillende rechten met elkaar worden verzoend en moet een juist evenwicht tussen deze rechten worden verzekerd (arrest van 2 september 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punt 172 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41
In het onderhavige geval dient te worden opgemerkt dat uit overweging 4 en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 1831/2003 blijkt dat deze verordening met name een Unierechtelijke procedure vaststelt voor de vergunningverlening voor het in de handel brengen en het gebruik van toevoegingsmiddelen voor diervoeding, teneinde de grondslag te verstrekken voor het waarborgen van een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van de mens, de gezondheid en het welzĳn van dieren, het milieu en de belangen van de gebruikers en consumenten met betrekking tot die toevoegingsmiddelen, waarbĳ de goede werking van de interne markt gewaarborgd is.
42
Daartoe heeft de Uniewetgever – zoals blijkt uit overweging 11 van verordening nr. 1831/2003 – bepaald dat alleen toevoegingsmiddelen waarvoor volgens de procedure van deze verordening een vergunning is verleend, in de handel gebracht, gebruikt en in diervoeding verwerkt mogen worden. Die vergunningsprocedure is geregeld in hoofdstuk II van deze verordening, dat de artikelen 3 tot en met 15 omvat. In artikel 3, lid 1, onder a), ervan is het verbod neergelegd om toevoegingsmiddelen voor diervoeding in de handel te brengen, te verwerken en te gebruiken wanneer daarvoor geen vergunning is verkregen.
43
Uit artikel 4, leden 1 en 2, gelezen in samenhang met artikel 8, leden 1 en 3, en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1831/2003 vloeit voort dat eerst een advies over de vergunningsaanvraag wordt uitgebracht door EFSA, waarbij deze autoriteit een risicobeoordeling verricht om na te gaan of het betrokken toevoegingsmiddel voldoet aan de door deze verordening gestelde voorwaarden voor vergunningsverlening. Vervolgens wordt de vergunning verleend dan wel geweigerd bij een verordening die door de Commissie wordt vastgesteld in het kader van de uitoefening van haar uitvoeringsbevoegdheden. Bij de opstelling van de ontwerpverordening waarbij de vergunning wordt verleend dan wel geweigerd, houdt de Commissie in het bijzonder rekening met die voorwaarden voor vergunningsverlening alsmede met andere ter zake dienende factoren, met name het nut voor de gezondheid en het welzijn van dieren en voor de consument van dierlijke producten.
44
Artikel 10 van verordening nr. 1831/2003 bepaalt dat, in afwijking van artikel 3, toevoegingsmiddelen die met name krachtens richtlijn 70/524 in de handel zijn gebracht, verder in de handel mogen worden gebracht mits onder meer een vergunningsaanvraag wordt ingediend uiterlijk zeven jaar na de inwerkingtreding van deze verordening.
45
Aldus moet ten eerste worden vastgesteld dat het door verordening nr. 1831/2003 ingevoerde vergunningsstelsel bij wet is gesteld in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
46
Ten tweede eerbiedigt dit vergunningsstelsel de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap en het eigendomsrecht, die respectievelijk in artikel 16 en artikel 17, lid 1, van het Handvest zijn neergelegd. Om te beginnen verhindert dit stelsel immers niet de productie en de verkoop van diervoeders, maar stelt het daartoe bepaalde voorwaarden in het belang van de gezondheid van mens en dier en van het milieu (zie in die zin arrest van 17 december 2015, Neptune Distribution, C‑157/14, EU:C:2015:823, punt 71). Verder leidt dit vergunningsstelsel niet tot ontneming van eigendom en vormt het dus geen ingreep waardoor het recht op eigendom in zijn kern wordt aangetast (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, Adusbef e.a., C‑686/18, EU:C:2020:567, punt 89).
47
Wat ten derde de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel betreft, dient eraan te worden herinnerd dat het Hof met betrekking tot het rechterlijke toezicht op dit beginsel heeft erkend dat de Uniewetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt op gebieden waarop van hem politieke, economische en sociale keuzen worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Derhalve is een op deze gebieden vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig wanneer hij kennelijk ongeschikt is om het door de bevoegde instelling nagestreefde doel te bereiken (arrest van 2 september 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, punt 151 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit geldt in het bijzonder op veterinair en fytosanitair gebied (zie in die zin arrest van 6 december 2005, ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04, EU:C:2005:741, punt 69).
48
In dit verband dient te worden vastgesteld dat, net als de vergunningsstelsels die – zoals het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie in hun schriftelijke opmerkingen in herinnering brengen – zijn ingevoerd door talrijke handelingen van de Unie op het gebied van de voedselveiligheid, het vergunningsstelsel van verordening nr. 1831/2003, zoals beschreven in de punten 42 tot en met 44 hierboven, niet kennelijk ongeschikt is om het door deze verordening nagestreefde doel te bereiken, te weten het waarborgen van een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid van de mens, de gezondheid en het welzĳn van dieren, het milieu en de belangen van de gebruikers en consumenten.
49
Met betrekking tot deze doelstelling dient erop te worden gewezen dat de verwijzende rechter weliswaar verwijst naar artikel 16 en artikel 17, lid 1, van het Handvest, maar dat er ook rekening dient te worden gehouden met de artikelen 35, 37 en 38 van het Handvest, die een hoog beschermingsniveau beogen te verzekeren voor respectievelijk de gezondheid van de mens, het milieu en de consument. Voorts blijkt zowel uit de rechtspraak van het Hof als uit artikel 13 VWEU dat de bescherming van het dierenwelzijn een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang is (arrest van 17 december 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België e.a., C‑336/19, EU:C:2020:1031, punt 63).
50
Bovendien is een vergunningsstelsel als het door verordening nr. 1831/2003 ingevoerde stelsel een middel dat geschikt is om de naleving te verzekeren van het voorzorgsbeginsel, dat blijkens overweging 6 van deze verordening geldt op het betrokken gebied.
51
Overigens is het van belang erop te wijzen dat verordening nr. 1831/2003 verschillende bepalingen bevat die in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel beogen een passend evenwicht te vinden tussen de doelstelling van deze verordening en de belangen van de ondernemingen die toevoegingsmiddelen voor diervoeding gebruiken. Wat meer bepaald de procedure betreft van herbeoordeling van producten die krachtens richtlijn 70/524 in de handel zijn gebracht, zoals het litigieuze toevoegingsmiddel, is er aldus in artikel 10, lid 2, van deze verordening een overgangsperiode van maximaal zeven jaar vastgesteld waarin deze producten verder in de handel kunnen worden gebracht zonder dat een vergunningsaanvraag als bedoeld in artikel 7 van deze verordening is ingediend. Wanneer de Commissie overeenkomstig artikel 10, lid 5, van deze verordening gelast dat toevoegingsmiddelen uit de handel worden genomen, kan zij bovendien bepalen dat de bestaande voorraden van het betrokken product gedurende een beperkte periode opgebruikt mogen worden. In casu heeft de Commissie een dergelijke periode vastgesteld in artikel 2, lid 3, van uitvoeringsverordening 2021/758, waarop cdVet zich in het hoofdgeding beroept.
52
Verder is de verwijzende rechter geneigd te oordelen dat het door verordening nr. 1831/2003 ingevoerde vergunningsstelsel het niet mogelijk maakt om rekening te houden met de „omstandigheden van het individuele geval” en vraagt hij zich in het bijzonder af welke invloed uitgaat van omstandigheden zoals de hoeveelheid in absolute zin of de concentratie van het toevoegingsmiddel in het betrokken voeder of het feit dat dit toevoegingsmiddel een natuurlijke dan wel een synthetische stof is. In dit verband hoeft enkel eraan te worden herinnerd dat uitvoeringsverordeningen nr. 230/2013 en 2021/758 de verhandeling verbieden van een groot aantal toevoegingsmiddelen die in de bijlagen erbij worden beschreven als natuurlijke producten. Bovendien is de vaststelling van abstracte drempels wat de hoeveelheid in absolute zin of de concentratie van een toevoegingsmiddel betreft, zonder enige risicobeoordeling, moeilijk te verzoenen met de vereisten van bescherming van de gezondheid van mens en dier, in het bijzonder gelet op het voorzorgsbeginsel.
53
Ten slotte blijkt uit overweging 7 van uitvoeringsverordening 2021/758 dat het uit de handel nemen van de in bijlage I bij deze verordening vermelde toevoegingsmiddelen niet belet dat zij overeenkomstig verordening nr. 1831/2003 worden toegelaten. Aldus kan cdVet zich beroepen op de omstandigheden die mogelijkerwijs eigen zijn aan het hoofdgeding in het kader van een eventuele vergunningsaanvraag voor het litigieuze toevoegingsmiddel.
54
Gelet op het voorgaande dient te worden vastgesteld dat het onderzoek van de eerste vraag geen enkel element aan het licht heeft gebracht dat afbreuk doet aan de geldigheid van artikel 3, lid 1, onder a), en artikel 10, lid 1, onder a), en leden 2 en 5, van verordening nr. 1831/2003, in het licht van artikel 16, artikel 17, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest.
Tweede vraag
55
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het begrip „extract van grapefruit” als bedoeld in bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij uitvoeringsverordening 2021/758 aldus moet worden uitgelegd dat een extract dat wordt verkregen uit grapefruitzaad en ‑schillen, onder dat begrip valt.
56
Vooraf dient te worden vastgesteld dat de bijlage bij uitvoeringsverordening nr. 230/2013 en bijlage I bij verordening 2021/758 in bepaalde taalversies twee verschillende gebruikelijke namen gehanteerd ter aanduiding van dezelfde vrucht, waarvan de wetenschappelijke naam „Citrus × paradisi” is. Dat is met name het geval in de Franse taalversies van deze twee bijlagen, die respectievelijk de termen „pamplemousse (grapefruit)” en „pomélo (grapefruit)” hanteren.
57
Tevens merkt de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen terecht op dat „extract van grapefruit” is opgenomen in bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij uitvoeringsverordening 2021/758 als „aromatische en eetlustopwekkende stof”.
58
In dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het litigieuze toevoegingsmiddel op het etiket van het litigieuze product is omschreven als „sensorieel toevoegingsmiddel”. In bijlage I, punt 2, bij verordening nr. 1831/2003 wordt vermeld dat aromatische stoffen behoren tot de categorie van de sensoriële toevoegingsmiddelen. Aldus lijkt – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – het litigieuze toevoegingsmiddel daadwerkelijk in het litigieuze product te wordt gebruikt als aromatische en eetlustopwekkende stof.
59
Wat het begrip „extract van grapefruit” als bedoeld in bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij uitvoeringsverordening 2021/758 betreft, dient erop te worden gewezen dat dit begrip niet wordt omschreven in deze uitvoeringsverordening en overigens evenmin in uitvoeringsverordening nr. 230/2013.
60
In die omstandigheden moet worden opgemerkt dat bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen van deze bepaling – in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan – maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft. Bovendien dient een uitvoeringsverordening indien mogelijk aldus te worden uitgelegd dat zij in overeenstemming is met de bepalingen van de basisverordening (arrest van 7 december 2023, Syngenta Agro, C‑830/21, EU:C:2023:959, punten 31 en 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61
Aldus moet het begrip „extract van grapefruit” in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan worden uitgelegd als betrekking hebbend op elk extract dat wordt verkregen uit grapefruit, ongeacht het feit of een bepaald extract wordt verkregen uit bepaalde delen van deze vrucht dan wel uit de vrucht in haar geheel.
62
Deze uitlegging van het begrip „extract van grapefruit” wordt ondersteund door de doelstellingen van de regeling waarvan het deel uitmaakt. Uitvoeringsverordening 2021/758 beoogt immers de bepalingen van artikel 10, lid 5, van verordening nr. 1831/2003 ten uitvoer te leggen. Zoals blijkt uit punt 42 van het onderhavige arrest, wordt bij laatstgenoemde verordening het beginsel ingevoerd dat het verboden is om toevoegingsmiddelen voor diervoeding waarvoor geen vergunning is verkregen, in de handel te brengen, te verwerken en te gebruiken. Artikel 10 van verordening nr. 1831/2003 legt dit beginsel ten uitvoer met betrekking tot toevoegingsmiddelen die voorheen krachtens richtlijn 70/524 in de handel zijn gebracht maar waarvoor geen nieuwe vergunningsaanvraag krachtens deze verordening is ingediend, door met name te voorzien in een overgangsperiode van maximaal zeven jaar na afloop waarvan deze toevoegingsmiddelen uit de handel moeten worden genomen.
63
Aangezien dit verbod de algemene regel is waarop verordening nr. 1831/2003 is gebaseerd, dient het ruim te worden uitgelegd, in die zin dat elk toevoegingsmiddel dat niet uitdrukkelijk is toegelaten, verboden is, ook wanneer het toevoegingsmiddel voorheen krachtens richtlijn 70/524 in de handel is gebracht.
64
Voor zover uitvoeringsverordening 2021/758 voorziet in het uit de handel nemen van het toevoegingsmiddel „extract van grapefruit” zonder daarbij enig onderscheid te maken tussen de verschillende bestanddelen van grapefruit, dient dus te worden geoordeeld dat deze uitvoeringsverordening ziet op extracten die worden verkregen uit om het even welk deel van de vrucht, of zelfs uit de vrucht in haar geheel.
65
De in punt 61 hierboven gegeven uitlegging wordt tevens ondersteund door de bijlage bij uitvoeringsverordening nr. 230/2013, waarin onder de toevoegingsmiddelen op basis van „Citrus × paradisi” met name extract van citrusschillen is opgenomen, dat aldus zonder enige twijfel ziet op extract van grapefruitschillen. Indien de Uniewetgever een onderscheid had willen maken tussen de extracten die worden verkregen uit verschillende delen van deze vrucht, dan had hij dit derhalve gepreciseerd, zoals hij heeft gedaan met betrekking tot het extract van citrusschillen.
66
Gelet op het voorgaande dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij uitvoeringsverordening 2021/758 aldus moet worden uitgelegd dat een extract dat wordt verkregen uit grapefruitzaad en ‑schillen valt onder het begrip „extract van grapefruit” in de zin van die bepaling.
Kosten
67
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:
1)
Het onderzoek van de eerste vraag heeft geen enkel element aan het licht gebracht dat afbreuk doet aan de geldigheid van artikel 3, lid 1, onder a), en artikel 10, lid 1, onder a), en leden 2 en 5, van verordening (EG) nr. 1831/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 betreffende toevoegingsmiddelen voor diervoeding, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/1381 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019, in het licht van artikel 16, artikel 17, lid 1, en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
2)
Bijlage I, hoofdstuk I.A, deel 1, bij uitvoeringsverordening (EU) 2021/758 van de Commissie van 7 mei 2021 betreffende de status van bepaalde producten als onder verordening (EG) nr. 1831/2003 van het Europees Parlement en de Raad vallende toevoegingsmiddelen voor diervoeding en betreffende het uit de handel nemen van bepaalde toevoegingsmiddelen voor diervoeding
moet aldus worden uitgelegd dat
een extract dat wordt verkregen uit grapefruitzaad en ‑schillen valt onder het begrip „extract van grapefruit” in de zin van die bepaling.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.