61971C0046
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 18 MAGGIO 1972 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
L'art. 2 dell'allegato VII allo statuto stabilisce che ai dipendenti delle Comunità spettano assegni per i figli a carico. Il n. 2 dell'articolo definisce la nozione di figlio a carico, il n. 3 specifica fino a quale età un figlio si considera a carico del capofamiglia e il n. 4 infine stabilisce che «in via eccezionale può essere equiparata al figlio a carico, mediante decisione speciale e motivata dall'autorità che ha il potere di nomina, adottata in base ai documenti probanti, qualsiasi altra persona nei cui confronti il funzionario sia tenuto per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi».
Il Consiglio ha emanato un regolamento interno d'applicazione di questa norma il 2 aprile 1964, disciplina sulla quale tornerò.
Il Brandau, dipendente della segreteria generale del Consiglio di grado A 3/6, coniugato, senza figli, residente in Bruxelles, vorrebbe fruire di queste disposizioni. Egli è figlio unico di madre vedova; nel 1971 la sig.ra Brandau aveva 83 anni. Come il ricorrente, anche la madre è cittadina tedesca; essa viveva però in un gerontocomio a Vienna, ove percepiva una pensione mensile austriaca di 1854 scellini (3541 FB). Colpita da grave malattia (congestione cerebrale), doveva essere ricoverata nella clinica universitaria di Vienna dal 12 dicembre 1970 al 2 gennaio 1971 e, dopo il rilascio, il suo stato di salute ha richiesto continue cure. Per questo motivo essa ha dovuto essere inviata in una casa di salute austriaca. Al fine di poter meglio assistere la madre, il sig. Brandau la faceva trasferire in Belgio, nell'Istituto riconosciuto dal ministero della sanità e gestito dalle Soeurs hospitalières de Saint-Joseph «Résidence Maria Assumpta» di Dilbeek, nel quale poteva venir prestata anche assistenza medica.
Le notevoli spese di cura (né in Austria, né in Belgio era possibile ottenere rimborsi da locali casse malattia), induce-vano il Brandau a chiedere l'assegno previsto per le persone a carico equiparate ai figli a decorrere dal 1o dicembre 1970. La domanda veniva presentata il 26 marzo 1971 al segretario generale del Consiglio, debitamente corredata dalla documentazione relativa alle spese sostenute per assistere la madre dal dicembre 1970. Inoltre si sottolineava che anche in futuro si sarebbe dovuta prevedere una spesa mensile media di 20000 FB per il soggiorno in casa di cura, questo preventivo non comprendeva le spese di assistenza medica vere e proprie.
Su richiesta dell'amministrazione, il Brandau forniva altre informazioni l'11 aprile 1971, però i due mesi contemplati dall'art. 91 sono trascorsi e nessuna decisione è stata presa nei confronti del ricorrente. Poco prima della scadenza del termine d'impugnazione, il 19 luglio 1971, il Brandau riceveva una comunicazione da parte del segretario generale del Consiglio, datata 16 luglio 1971. L'amministrazione comunicava all'interessato che, in virtù del regolamento interno emanato ad hoc, «qualora non sia dimostrata l'esistenza di obbligazioni di indole diversa, la spesa mensile per il mantenimento di una persona a carico è stimata in 6360 FB. Poiché la madre del Brandau disponeva di risorse proprie, l'onere effettivo risultava di molto inferiore (secondo il parametro fissato dal regolamento interno) al quinto dell' imponibile dello stipendio del richiedente. Il Brandau si era però volontariamente accollato un simile onere e non aveva dimostrato che le circostanze gli avessero obiettivamente impedito di con-tenere la spesa entro i limiti medi previsti dalla legge sull'obbligo di mantenere le persone a carico. La domanda veniva quindi respinta.
Il 26 luglio 1971 veniva promosso il pro-cedimento pregiudiziale e si iniziava la presente causa. Il ricorrente conclude che la Corte voglia:
—
annullare il silenzio-rifiuto opposto alla domanda del 26 marzo 1971;
—
dichiarare che sussistono i presupposti per equiparare le spese per il mantenimento della madre agli oneri derivanti dai filgi a carico;
—
dichiarare che il Consiglio deve riconoscere che dal 1o dicembre 1970 o quanto meno, dal 6 marzo 1971, la sig.ra Brandau è equiparata ad un figlio a carico, con tutte le conseguenze relative;
—
in surbordine — in quanto occorra — annullare la reiezione della domanda del 26 marzo 1971, contenuta nella decisione del 16 luglio 1971.
Esaminerò ora le pretese, che il Consiglio ritiene infondate.
1. Sulla domanda d'annullamento del silenzio-rifiuto opposto alla domanda del 26 marzo 1971.
a)
Non vi sono problemi di ricevibilità, giacché è irrilevante il fatto che, anche dopo la scandenza del termine contemplato dall'art. 91 dello statuto, è stata adottata una decisione che respinge esplicitamente la domanda. L'atto ha indole puramente confermativa, che non può pregiudicare un eventuale diritto d'impugnazione precostituito. La giurisprudenza già da tempo ha affermato questo principio (vedansi sentenze 7 e 9-54 — Raccolta 1956, pag. 51). È quindi inutile esaminare ulteriormente questo punto.
b)
Il primo mezzo su cui il ricorrente fonda la sua domanda di annulamento del silenzio-rifiuto è la violazione di forme essenziali. A norma dell'art. 2 dell'allegato VII allo statuto, l'equiparazione ai figli a carico di una persona diversa cui deve provvedere il capofamiglia avviene in virtù di una «decisione speciale». Poiché la norma ha la funzione di tutelare i dipendenti, anche in caso di risposta negativa vanno osservate le forme prescritte, in ogni caso simili risposte devono essere motivate, onde consentire un sindacato giurisdizionale.
A questo proposito voglio sottolineare che l'art. 2 dell'allegato VII allo statuto prescrive che vengano motivate solo le decisioni positive. La motivazione è richiesta non nell'interesse dei dipendenti, ma per ragioni di controllo interno, specie per facilitare il controllo finanziario, cioè per stabilire se è stato fatto prudente uso della facoltà di concedere assegni in casi eccezionali. Il Consiglio sostiene a ragione che dalla norma non si desume alcun obbligo di motivazione nel caso di decisione negativa, cioè nell'ipotesi normale.
Maggior peso può avere una seconda obiezione: l'art. 91 dello statuto prevede espressamente che, trascorso un certo periodo, il ricorso si deve ritenere respinto tacitamente. Poiché in questo caso non vengono emanati provvedimenti, è impossibile che una simile decisione possa venir motivata. Si deve quindi concludere che il sistema di tutela giuridica introdotto dallo statuto non consente d'invocare la violazione di forme essenziali se non sono emanati provvedimenti. Seguendo un criterio diverso, si finirebbe per sopprimere la funzione della reiezione tacita dal sistema dello statuto, poiché in questi casi la violazione di forme implicherebbe sistematicamente l'annullabilità e non sarebbe possibile alcun riesame obiettivo della decisione negativa. Questo però non è certo lo spirito della norma dello statuto e mi pare che il principio sia stato riconosciuto già da tempo: in occasione dell'esame giuridico della disposi zione analoga contenuta nell'art. 35 del trattato CECA.
Condividendo dunque il punto di vista del Consiglio, si deve ammettere che nella fattispecie non è possibile invocare la violazione di forme.
c)
Inoltre il ricorrente si duole dell'illiceità del rifiuto. Avendo egli dimostrato che sussistono i presupposti di cui all'art. 2, n. 4 dell'allegato VII dello statuto e secondo i criteri elaborati dal Consiglio nel regolamento d'esecuzione, l'amministrazione deve sancire l'equiparazione: secondo il diritto tedesco, il ricorrente è tenuto ad assicurare alla madre i necessari mezzi di sostentamento (art. 1, n. 1, della decisione del Consiglio); la madre ha superato i 55 anni (art. 1, n. 2 della decisione); le sue condizioni di salute sono precarie ed essa non è in grado di provvedere al proprio sostentamento (art. 1, n. 2 della decisione del Consiglio); il reddito della madre è inferiore al 60 % dello stipendio di un dipendente di grado D 4/1 (art. 1, n. 3 della decisione del Consiglio); inoltre è provato che dal dicembre 1970 il ricorrente deve effettuare mensilmente una spesa superiore al quinto del suo stipendio base (83750 FB), che rappresenta la sua unica risorsa, onde provvedere al sostentamento della madre (art. 1, n. 4, della decisione del Consiglio). Ciò implica ch'egli ha diritto all'equiparazione.
Vediamo anzitutto se le norme citate, statuto e decisione del Consiglio, conferiscono il presunto diritto all'equiparazione, oppure se l'amministrazione in questa materia conservi un certo potere discrezionale, come ritiene il Consiglio.
Attenendomi al tenore ed alla palese finalità dell'art. 2, n. 4, dell'allegato VII dello statuto, la risposta è piuttosto semplice. È sintomatico che l'uso del termine «può» rivela che l'amministrazione gode di un potere discrezionale, mentre se si fosse voluta vincolare l'amministrazione si sarebbe usato l'imperativo o quanto meno l'indicativo, come ad esempio nel n. 3 dell'art. 2 dell'allegato VII dello statuto che recita: «L'assegno è concesso». È interessante rilevare che nel n. 4 dell' art. 2 si usa l'espressione «oneri gravosi», che pure lascia intravedere un potere discrezionale dell'amministrazione. Inoltre il termine «eccezionale» mette in risalto il carattere derogatorio della norma: l'amministrazione deve prendere in esame casi eccezionali ed adottare decisioni che — come rileva giustamente il Consiglio — sono analoghe alle decisioni in materia di sussidi (come le decisioni contemplate dalla legge tedesca del 28 ottobre 1965), cioè provvedimenti che non sono adottati automaticamente in base alla sola sussistenza dei presupposti, ma si adottano solo in base a considerazioni di carattere individuale e sociale.
Vi sono altri elementi nelle disposizioni base dello statuto, elaborate con procedimento speciale in conformità del trattato, che corroborano la tesi secondo cui l'amministrazione dispone di un potere discrezionale, quindi è logico supporre che una norma che deriva dal trattato, emanata soltanto da un organo della Comunità senza seguire procedimenti particolari, che per di più lo statuto non prescrive tassativamente, nella materia che stiamo esaminando, non poteva avere la funzione di istituire un sistema derogatorio. La supposizione si dimostra fondata se pensiamo che il regolamento di esecuzione contiene una serie di chiari criteri (come sussistenza dell'obbligo al mantenimento, età, stato di salute e reddito della persona assistita, nonché entità della prestazione in rapporto allo stipendio base del dipendente), cioè criteri improntati a stretta obiettività. Pur considerando tali criteri come requisiti essenziali, criteri di massima per facilitare l'applicazione dell'art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello statuto e pur ammettendo che essi rappresentano una garanzia per la parità di trattamento dei beneficiari, rimane sempre il fatto che non escludono un potere discrezionale dell' amministrazione.
Questo potere discrezionale traspare inoltre dalla frase introduttiva dell'art. 1 della decisione d'esecuzione del Consiglio, che fa. ricorso al congiuntivo («possa», «puisse», «können»). Il potere discrezionale di cui parla il Consiglio esiste ed una ulteriore dimostrazione si trae dalle considerazioni relative all'art. 1, n. 4 della decisione di esecuzione, che nel caso del procedimento ha suscitato vivi contrasti. Il regolamento recita:
«Il dipendente deve dimostrare che per il mantenimento della persona a carico è necessaria mensilmente una somma almeno pari al quinto dello stipendio imponibile, aumentato eventualmente delle altre entrate nette.
Ciò implica la presunzione che le spese per il mantenimento di una persona raggiungono il 60 % dello stipendio base di un dipendente di grado D 4, 1o scatto, sempreché non siano fornite prove in senso diverso. Da questo importo si devono defalcare le eventuali altre risorse della persona interessata, inoltre si tiene conto delle eventuali disponibilità di mezzi delle persone obbligate per legge a provvedere al sostentamento dell'interessato.»
Ponendo in relazione la norma citata con la norma fondamentale che regola la materia (art. 2, n. 4, dell'allegato VII allo statuto), nella quale si ricorda il dovere di mantenimento imposto dalla legge, che può implicare per i responsabili del mantenimento «oneri gravosi», non si può certo pensare che per applicare la decisione di esecuzione del Consiglio si possa ritenere sufficiente un'effettiva prestazione di una certa entità. È più sensata ed esclude ogni intervento soggettivo, che potrebbe provocare abusi, l'interpretazione della decisione di esecuzione nel senso che l'onere deve essere gravoso in relazione all'entità dell'obbligo di mantenimento imposto dalla legge, cioè in relazione all'importo che garantisce un minimo di sostentamento in modo decoroso. Sotto questo aspetto condivido l'atteggiamento del Consiglio, secondo il quale l'art. 1, n. 4, 1o comma, della decisione del Consiglio ha la funzione di sancire il principio di aver, inevitabilmente dovuto sostenere determinate spese.
Il n. 4, 2o comma, precisa inoltre e stabilisce la presunzione — per determinate prestazioni minime, inferióri al minimo vitale previsto dallo statuto — che simili prestazioni devono sempre considerarsi prestazioni alimentari necessarie. Per tutte le prestazioni che superano questo limite, si deve fornire la prova — come si desume dall'espressione «salvo prova contraria» — che le prestazioni sono adeguate prestazioni alimentari, e l'onere della prova — ciò è importante — incombe al richiedente. I dubbi che potrebbero sorgere quanto a questa interpretazione, messa in rapporto con le applicazioni del diritto nazionale in materia di alimenti, argomento incontestabilmente delicato, non devono essere sottovalutati. Poiché però non è possibile ricavare un parametro dal diritto comunitario, e poiché si tratta di una norma derogatoria che in linea di massima va interpretata restrittivamente, pare in definitiva opportuno, onde applicare correttamente le norme dello statuto, dichiarare vincolante il criterio testé esposto.
In conclusione si deve condividere l'opinione del Consiglio, secondo cui lo statuto non obbliga ad equiparare ai figli a carico determinate persone, se sono soddisfatti vari criteri, anzi in questo senso l'amministrazione gode di un ampio potere discrezionale che le consente di stabilire se le spese sostenute da un richiedente sono proporzionate al suo obbligo di mantenere una certa persona. Per contro, dall'art. 2 della decisione del Consiglio non si può dedurre un argomento decisivo (l'art. 2 prevede un pro-cedimento speciale nel caso in cui ci si scosti dai criteri di cui all'art. 1). È chiaro che se la spesa supera i minimi summenzionati, si devono consultare altri organi per meglio coordinare lo svolgimento delle pratiche amministrative. Ciò però non consente di affermare che l'autorità che emana la decisione, se sussistono i presupposti di cui all'art. 1, deve sempre concedere l'equiparazione, indipendentemente dagli argomenti esposti, tratti dal tenore, dal senso e dallo scopo del regolamento.
Ho esposto a quali obiezioni presta il fianco la seconda censura, ma resta da stabilire se la sua critica alla reiezione della domanda si rivela fondata alla luce delle precedenti osservazioni.
Il Consiglio non ha contestato l'obbligo del ricorrente di mantenere la madre; esso fa tuttavia osservare che le discipline tedesca e belga in materia determinano le esigenze vitali di una persona in funzione della sua posizione sociale; però né sotto il profilo della prima, né sotto quello della seconda è dimostrato che il ricovero della madre del ricorrente nell'istituto prescelto fosse necessario ed adeguato. Il Consiglio ha prodotto in giudizio un elenco di case di cura belghe dal quale risulta che le tariffe medie attualmente praticate dagli istituti che ospitano persone anziane nella provincia del Brabante si aggirano sugli 8000/10000 FB mensili (la somma comprende anche le spese di vitto e di alloggio). Solo alcuni istituti di lusso praticano rette così elevate come quelle denunciate dal ricorrente. Questi si è difeso con un argomento generico e vago, nel procedimento ha sollevato unicamente la questione del se in Belgio esistano realmente gerontocomi meno costosi che tuttavia garantiscano la sorveglianza medica giorno e notte.
Poiché dal fascicolo non risultano altri elementi, direi che il ricorrente non è riuscito a fornire una prova convincente della necessità di ricorrere a quella determinata casa di cura e di affrontare spese così ingenti per sopperire alle necessità della madre.
Poiché la controversia verte su questioni di valutazione e di potere discrezionale, che la Corte non può risolvere sostituendosi all'amministrazione e che quindi non consentono di chiedere alle parti la produzione di prove più esaurienti, non rimane che una conclusione, poiché si deve presumere che il Consiglio abbia correttamente interpretato le norme in materia e poiché non è nemmeno dimostrato che nella fattispecie siano stati commessi gravi errori d'interpretazione, anche questo mezzo viene a cadere.
d)
Un terzo mezzo verte su una presunta violazione del principio della parità di trattamento. La parità di trattamento per tutti i dipendenti può solo essere garantita se — a parità di condizioni — si presume che l'art. 2, n. 4, dell'allegato VII dello statuto vincoli l'amministrazione a porre tutti sullo stesso piano.
La questione è già stata risolta parzialmente nell'esposizione che precede, giacché ho concluso che nella materia che stiamo esaminando l'amministrazione dispone di potere discrezionale e di una certa libertà di apprezzamento, pur se deve rispettare determinati limiti oltre i quali non può scendere.
Quanto alla censura di discriminazione, rilevo che nella fase scritta non è stato affermato che il ricorrente è stato vittima di una discriminazione effettiva; solo nella fase orale si è ricordato il caso di un dipendente di grado A 2, per il quale è stato ammesso che le spese sopportate a Roma per assistere la madre giustificavano l'applicazione dell'art. 2, n. 4, dell' allegato VII dello statuto. Anzitutto noterò che un giudizio può esser obiettivamente pronunciato solo se si ha piena conoscenza di tutte le circostanze della fattispecie. Per di più non è possibile ravvisare discriminazioni se come parametro è citato un solo caso sporadico di decisione in senso diverso. Quindi anche il terzo mezzo si rivela inconsistente.
e)
Poiché dunque sono caduti tutti i mezzi invocati per ottenere l'annullamento del silenzio-rifiuto, è anche evidente che non potranno venir accolte le domande miranti a far dichiarare che il ricorrente presenta i requisiti di cui all' art. 2, n. 4 dell'allegato VII dello statuto e quindi l'onere della madre a carico va equiparato a quello di un figlio. Simili declaratorie sconfinerebbero indiscutibilmente nella sfera di competenza dell' amministrazione. Inoltre non disponiamo nemmeno degli elementi fonda-mentali di fatto per stabilire quale fosse l'adeguata assistenza che il ricorrente doveva prestare alla madre. Anche le domande miranti ad ottenere una declaratoria sono quindi inconsistenti e vanno disattese.
2.
Ancora qualche osservazione sulla domanda di annullamento del rifiuto esplicito, presentata in subordine. Si tratta di apprezzare un atto di conferma, quindi la domanda è irricevibile. Pur volendo dare un giudizio molto magnanimo, non è possibile giungere ad un esito positivo, poiché il ricorrente non ha addotto argomenti più consistenti a sostegno della domanda, ma l'ha fondata sugli argomenti già esaminati con il risultato che abbiamo visto.
Anche la domanda in subordine va quindi respinta.
3.
Concludo quindi il mio esame come segue:
Il ricorso del Brandau avverso il silenzio-rifiuto opposto alla sua richiesta del 26 marzo 1971, mirante a far dichiarare che egli presenta i requisiti di cui all'art. 2, n. 4, dell'allegato VII dello statuto, nonché a far dichiarare che l'amministrazione deve riconoscere che le spese di assistenza per la madre sono equiparabili a quelle per un figlio a carico, è infondato ed irricevibile. A norma dell'art. 70 del regolamento di procedura, le spese sopportate dalle due parti restano a loro carico.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.