62016CJ0266
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
27. februar 2018 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – fiskeripartnerskabsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko – protokol om fastsættelse af de fiskerimuligheder, der er fastsat i aftalen – retsakter om indgåelse af aftalen og protokollen – forordninger om fordeling af de fiskerimuligheder, der er fastsat i henhold til protokollen, mellem medlemsstaterne – jurisdiktionskompetence – fortolkning – gyldighed, henset til artikel 3, stk. 5, TEU og folkeretten – anvendelse af denne aftale og denne protokol på Vestsaharas område og de tilstødende farvande«
I sag C-266/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (ret i første instans (England og Wales) (forvaltningsretlige sager), Det Forenede Kongerige), ved afgørelse af 27. april 2016, indgået til Domstolen den 13. maj 2016, i sagen
The Queen, på vegne af:
Western Sahara Campaign UK
mod
Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs,
Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs,
procesdeltager:
Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader),
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano, afdelingsformændene R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen, J. Malenovský (refererende dommer), C.G. Fernlund og C. Vajda samt dommerne A. Arabadjiev, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal og E. Jarašiūnas,
generaladvokat: M. Wathelet,
justitssekretær: ekspeditionssekretær L. Hewlett,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 6. september 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Western Sahara Campaign UK ved K. Beal, QC, barrister C. McCarthy og solicitor R. Curling,
–
Confédération marocaine de l’agriculture et du développement (Comader) ved avocats J.-F. Bellis, R. Hicheri og M. Struys samt ved solicitor R. Penfold,
–
den spanske regering ved M. A. Sampol Pucurull, som befuldmægtiget,
–
den franske regering ved F. Alabrune, D. Colas, B. Fodda, S. Horrenberger og L. Legrand, som befuldmægtigede,
–
den portugisiske regering ved M. Figueiredo og L. Inez Fernandes, som befuldmægtigede,
–
Rådet for Den Europæiske Union ved A. de Elera-San Miguel Hurtado og A. Westerhof Löfflerová, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved A. Bouquet, F. Castillo de la Torre, E. Paasivirta og B. Eggers, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 10. januar 2018,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører gyldigheden af fiskeripartnerskabsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko (EUT 2006, L 141, s. 4, herefter »partnerskabsaftalen«), som blev godkendt og gennemført ved Rådets forordning (EF) nr. 764/2006 af 22. maj 2006 om indgåelse af en fiskeripartnerskabsaftale mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko (EUT 2006, L 141, s. 1), ved Rådets afgørelse 2013/785/EU af 16. december 2013 om indgåelse på Den Europæiske Unions vegne af protokollen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko om fastsættelse af de fiskerimuligheder og den finansielle modydelse, der er omhandlet i fiskeripartnerskabsaftalen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko (EUT 2013, L 349, s. 1), og ved Rådets forordning (EU) nr. 1270/2013 af 15. november 2013 om fordeling af fiskerimuligheder i henhold til protokollen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko om fastsættelse af de fiskerimuligheder og den finansielle modydelse, der er omhandlet i fiskeripartnerskabsaftalen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko (EUT 2013, L 328, s. 40).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med to sager mellem Western Sahara Campaign UK på den ene side og henholdsvis Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (afgifts- og toldmyndigheden, Det Forenede Kongerige) og Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs (minister for miljø, fødevarer og landdistriktsspørgsmål, Det Forenede Kongerige) på den anden side vedrørende denne myndighed og denne ministers gennemførelse af internationale aftaler indgået mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko samt afledte retsakter i tilknytning til disse aftaler.
Retsforskrifter
Folkeretten
De Forenede Nationers pagt
3
Artikel 1 i De Forenede Nationers pagt, undertegnet i San Francisco den 26. juni 1945, bestemmer:
»De Forenede Nationers formål er:
[…]
2.
at fremme venskabelige forhold mellem nationerne, hvilende på respekt for grundsætningen om folkenes ligeret og selvbestemmelse […]
[…]«
4
Pagtens kapitel XI med overskriften »Erklæring angående ikke-selvstyrende områder« indeholder artikel 73, der har følgende ordlyd:
»Medlemmer af de Forenede Nationer, som har eller påtager sig ansvaret for administrationen af områder, hvis folk endnu ikke i fuldt mål har opnået selvstyre, anerkender den grundsætning, at disse områders indbyggeres interesser er af altovervejende betydning. De påtager sig som et helligt hverv forpligtelsen til, inden for det ved nærværende pagt oprettede mellemfolkelige freds- og sikkerhedssystem, at fremme til det yderste disse områders indbyggeres velfærd […]
[…]«
Havretskonventionen
5
De Forenede Nationers havretskonvention, som blev undertegnet i Montego Bay den 10. december 1982 (United Nations Treaty Series, bind 1833, 1834 og 1835, s. 3, herefter »havretskonventionen«), trådte i kraft den 16. november 1994. Konventionen blev godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 98/392/EF af 23. marts 1998 (EFT 1998, L 179, s. 1).
6
Kapitel II i havretskonventionen, som har overskriften »Søterritorium og tilstødende zone«, indeholder bl.a. artikel 2 med overskriften »Retlig status for søterritoriet, luftrummet over søterritoriet, dets havbund og undergrund«, hvis stk. 1 og 3, bestemmer:
»1.   En kyststats suverænitet omfatter, ud over dens landterritorium og indre farvande, samt, hvor der er tale om en arkipelagstat, dens arkipelagfarvande, et tilstødende havbælte, benævnt søterritoriet.
[…]
3.   Suveræniteten over søterritoriet udøves på de betingelser, der er fastsat i denne konvention og andre folkeretlige regler.«
7
Konventionens kapitel V med overskriften »Den eksklusive økonomiske zone« omfatter bl.a. artikel 55 og 56.
8
Konventionens artikel 55, som har overskriften »Den særlige retlige ordning for den eksklusive økonomiske zone«, fastsætter, at »[d]en eksklusive økonomiske zone er et område beliggende ud over og stødende op til søterritoriet, der er undergivet den i dette kapitel fastsatte særlige retlige ordning, i henhold til hvilken kyststatens rettigheder og jurisdiktion og andre staters rettigheder og friheder er fastlagt ved denne konventions relevante bestemmelser«.
9
Konventionens artikel 56, der har overskriften »Kyststatens rettigheder, jurisdiktion og pligter i den eksklusive økonomiske zone«, bestemmer i stk. 1:
»I den eksklusive økonomiske zone har kyststaten:
a)
suveræne rettigheder for så vidt angår efterforskning og udnyttelse, bevarelse og forvaltning af havbundens, undergrundens og den overliggende vandmasses naturlige ressourcer, såvel levende som ikke-levende, samt med hensyn til andre aktiviteter med henblik på økonomisk udnyttelse og efterforskning af zonen […]
b)
jurisdiktion som fastsat i de relevante bestemmelser i denne konvention med hensyn til:
[…]
ii)
videnskabelig havforskning
[…]
c)
andre rettigheder og forpligtelser som fastsat i denne konvention.«
Wienerkonventionen om traktatretten
10
Wienerkonventionen om traktatretten blev indgået i Wien den 23. maj 1969 (United Nations Treaty Series, bind 1155, s. 331, herefter »Wienerkonventionen om traktatretten«).
11
Denne konventions artikel 3 med overskriften »Mellemfolkelige overenskomster, som ikke omfattes af konventionen«, bestemmer følgende:
»Den omstændighed, at denne konvention ikke omfatter mellemfolkelige overenskomster mellem stater og andre folkeretssubjekter eller mellem sådanne andre folkeretssubjekter indbyrdes eller mellemfolkelige overenskomster i ikke-skriftlig form, skal ikke påvirke
[…]
b)
anvendelsen på dem af nogen bestemmelse indeholdt i denne konvention, som de ville være underkastet ifølge folkeretten uafhængigt af konventionen
[…]«
12
Konventionens artikel 31, der har overskriften »Almindelig regel om fortolkning«, har følgende ordlyd:
»1.   En traktat skal fortolkes loyalt i overensstemmelse med den sædvanlige betydning, der måtte tillægges traktatens udtryk i deres sammenhæng og belyst af dens hensigt og formål.
2.   Med henblik på fortolkningen af en traktat indgår i sammenhængen foruden selve teksten inklusive dens præambel og bilag:
a)
enhver aftale vedrørende traktaten, som er indgået mellem samtlige deltagere i forbindelse med traktatens indgåelse
b)
ethvert dokument, som er udarbejdet af en eller flere deltagere i forbindelse med traktatens indgåelse og godkendt af de øvrige deltagere som et dokument i tilknytning til traktaten.
3.   Jævnsides med sammenhængen skal der tages hensyn til:
a)
en eventuel efterfølgende aftale mellem deltagerne vedrørende traktatens fortolkning eller anvendelsen af dens bestemmelser
b)
enhver efterfølgende praksis vedrørende traktatens anvendelse, som fastslår en enighed mellem deltagerne vedrørende dens fortolkning
c)
enhver relevant folkeretlig retsregel, som finder anvendelse i forholdet mellem deltagerne.
4.   Der skal tillægges et udtryk en særlig betydning, hvis det er godtgjort, at dette var deltagernes hensigt.«
13
Konventionens artikel 34, der har overskriften »Almindelig regel vedrørende tredjestater«, fastslår, at »en traktat skaber hverken forpligtelser eller rettigheder for en tredjestat uden dennes samtykke«.
EU-retten
Associeringsaftalen
14
Europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Kongeriget Marokko på den anden side blev undertegnet i Bruxelles den 26. februar 1996 (EFT 2000, L 70, s. 2, herefter »associeringsaftalen«) og godkendt på De Europæiske Fællesskabers vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 2000/204/EF, EKSF af 24. januar 2000 (EFT 2000, L 70, s. 1). I overensstemmelse med aftalens artikel 96, trådte den i kraft den 1. marts 2000, således som det fremgår af oplysninger offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (EFT 2000, L 70, s. 228).
15
Aftalens afsnit VIII, som har overskriften »Institutionelle, almindelige og afsluttende bestemmelser«, omfatter bl.a. aftalens artikel 94, hvorefter »[d]enne aftale gælder på den ene side for de områder, hvor traktaterne om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab finder anvendelse, og på de i disse traktater fastsatte betingelser, og på den anden side for Kongeriget Marokkos område«.
Partnerskabsaftalen
16
I henhold til dens artikel 17 trådte partnerskabsaftalen i kraft den 28. februar 2007, således som det fremgår af oplysninger offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2007, L 78, s. 31).
17
Som det fremgår af aftalens præambel og artikel 1 og 3 har aftalen til formål at intensivere det samarbejde, der er etableret af Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko særlig inden for rammerne af associeringsaftalen, ved i fiskerisektoren at indføre et partnerskab til fremme af ansvarligt fiskeri i de marokkanske fiskerizoner og effektivt gennemføre den nationale fiskeripolitik i Marokko. Med henblik herpå fastlægger partnerskabsaftalen bl.a. bestemmelser om økonomisk, finansielt, teknisk og videnskabeligt samarbejde mellem parterne, om betingelserne for adgang for fartøjer, der fører en medlemsstats flag, til de marokkanske fiskerizoner samt om fiskeriovervågningsforanstaltninger i disse zoner.
18
I denne forbindelse fremgår det af partnerskabsaftalens artikel 5 med overskriften »[EU]-fartøjers adgang til fiskeri i de marokkanske fiskerizoner« og nærmere bestemt stk. 1 og 4 heri samt artikel 6 med overskriften »Fiskeribetingelser«, særligt dennes stk. 1, at Kongeriget Marokko forpligter sig til at »give [EU]-fartøjer tilladelse til at fiske i sine fiskerizoner i henhold til denne aftale, herunder protokollen og bilaget«, på betingelse af, at disse fartøjer er i besiddelse af en fiskerilicens, der er udstedt af de ansvarlige marokkanske myndigheder på anmodning af Unionens ansvarlige myndigheder. Unionen forpligter sig til at »træffe alle fornødne foranstaltninger til at sikre, at fartøjerne overholder bestemmelserne i [den pågældende] aftale og fiskerilovgivningen for de farvande, der hører under [Kongeriget] Marokkos jurisdiktion, i overensstemmelse med [havretskonventionen]«.
19
Partnerskabsaftalens artikel 11, der har overskriften »Anvendelsesområde«, bestemmer, at aftalen for så vidt angår Kongeriget Marokko, gælder for »Marokkos område og de farvande, der hører under marokkansk jurisdiktion«. Desuden præciserer partnerskabsaftalens artikel 2 under overskriften »Definitioner« i litra a), at der ved »marokkansk fiskerizone« i denne aftale, protokollen og bilaget forstås »farvande henhørende under [Kongeriget] Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion«.
20
Ifølge partnerskabsaftalens artikel 16 udgør protokollen hertil en integrerende del af aftalen, og det samme gælder for bilaget med tillæg til protokollen.
Protokollen af 2013
21
Partnerskabsaftalen blev oprindeligt ledsaget af en protokol (herefter »den oprindelige protokol«), der havde til formål at fastsætte de fiskerimuligheder, der er omhandlet i artikel 5, for en periode på fire år.
22
Denne oprindelige protokol blev erstattet af en anden protokol, som igen i 2013 blev erstattet af protokollen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko om fastsættelse af de fiskerimuligheder og den finansielle modydelse, der er omhandlet i fiskeripartnerskabsaftalen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko (EUT 2013, L 328, s. 2, herefter »protokollen af 2013«). Sidstnævnte blev godkendt ved beslutning 2013/785 og trådte i kraft den 15. juli 2014, således som det fremgår af oplysninger offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT 2014, L 228, s. 1).
23
I henhold til artikel 1 i protokollen af 2013 med overskriften »Almindelige principper«»er [denne protokol] med bilag og tillæg […] en integreret del af fiskeripartnerskabsaftalen […], der er led i [associeringsaftalen]«. Desuden »bidrager [protokollen] til at nå de generelle mål i associeringsaftalen«.
24
I henhold til artikel 2 i protokollen af 2013 med overskriften »Gyldighedsperiode, varighed og fiskerimuligheder« er fiskerimulighederne i den marokkanske fiskerizone for ikkeindustrielt, demersalt og pelagisk fiskeri for fartøjer, der fører en EU-medlemsstats flag, forudsat at de er i besiddelse af en fiskerilicens udstedt i henhold til partnerskabsaftalen og protokollen samt dennes bilag, fastsat for en periode på fire år i det skema, der er knyttet til den pågældende protokol. Disse fiskerimuligheder kan revideres efter fælles overenskomst i henhold til samme protokols artikel 5.
25
Bilaget til protokollen af 2013, som har overskriften »Betingelser for EU-fartøjers fiskeri i den marokkanske fiskerizone«, indeholder et kapitel III med overskriften »Fiskerizoner«, som har følgende ordlyd:
»Inden protokollens [anvendelsesdato] meddeler [Kongeriget] Marokko [Unionen] de geografiske koordinater for basislinjerne og fiskerizonen samt alle zoner, inden for hvilke det er forbudt at fiske […]
Fiskerizonerne for hver fiskerikategori i Marokkos atlantiske zone er fastsat i databladene (tillæg 2).«
26
Tillæg 2 til dette bilag omfatter seks datablade nummereret fra 1 til 6. Hvert af disse datablade vedrører en bestemt fiskeritype og fastlægger vilkårene for udøvelsen af fiskeri af denne type. Blandt de vilkår, der er fastsat i hvert af disse datablade findes »[g]eografisk afgrænsning af den zone, der må fiskes i«.
27
Tillæg 4 til nævnte bilag med overskriften »Fiskerizonernes koordinater« bestemmer bl.a., at »[f]ør ikrafttrædelsen [af protokollen af 2013] meddeler departementet [for havfiskeri i det marokkanske landbrugs- og havfiskeriministerium] Kommissionen de geografiske koordinater for Marokkos basislinje og fiskerizone samt de zoner, inden for hvilke det er forbudt at fiske«.
Retsakter til gennemførelse af partnerskabsaftalen og protokollen af 2013
28
Forordning nr. 764/2006 havde, som det fremgår af dens tredje betragtning, til formål at fastlægge en fordelingsnøgle for de fiskerimuligheder, der er fastsat i partnerskabsaftalen, mellem medlemsstaterne i den oprindelige protokols anvendelsesperiode. Forordningens artikel 2 tildelte en kvote på 2500 tons til Storbritannien for industrielt pelagisk fiskeri.
29
Tilsvarende havde forordning nr. 1270/2013 til formål at fastlægge, hvordan de fiskerimuligheder, der er fastsat i partnerskabsaftalen, skulle fordeles mellem medlemsstaterne i anvendelsesperioden for protokollen af 2013. Artikel 1 i denne forordning tildelte en kvote på 4525 tons til Det Forenede Kongerige for industrielt pelagisk fiskeri.
De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
30
Western Sahara Campaign UK er en frivillig organisation, der har til formål at fremme anerkendelse af retten til selvbestemmelse for befolkningen i Vestsahara.
31
Organisationen anlagde to sager ved High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (ret i første instans (England og Wales) (forvaltningsretlige sager), Det Forenede Kongerige). Den første af disse sager vedrører spørgsmålet om, hvorvidt afgifts- og toldmyndigheden i Det Forenede Kongerige har ret til at godkende import til denne medlemsstat af produkter fra Vestsahara, som er certificeret som produkter med oprindelse i Kongeriget Marokko i henhold til associeringsaftalen. Med den anden sag anfægtes den fiskeripolitik, som ministeren for miljø, fødevarer og landdistriktsspørgsmål i Det Forenede Kongerige har ført, med den begrundelse, at de farvande, der støder op til Vestsaharas område, i henhold til denne politik er omfattet af anvendelsesområdet for de nationale foranstaltninger, der har til formål at gennemføre partnerskabsaftalen, protokollen af 2013 og de afledte retsakter, hvorved Unionen har tildelt fiskerimuligheder til medlemsstaterne i henhold til denne aftale og denne protokol.
32
Ved den forelæggende ret har Western Sahara Campaign UK gjort gældende, at associeringsaftalen, partnerskabsaftalen, protokollen af 2013 og de afledte retsakter, som tildeler medlemsstaterne fiskerimuligheder på grundlag af disse sidstnævnte retsakter, er i strid med artikel 3, stk. 5, TEU, hvorefter Unionen skal bidrage til nøje overholdelse af folkeretten, og herunder principperne i De Forenede Nationers pagt, i forbindelserne med den øvrige verden, for så vidt som disse forskellige internationale aftaler finder anvendelse på Vestsaharas område og de farvande, der støder op til dette territorium. Den omstændighed, at dette område og disse farvande medtages i det territoriale anvendelsesområde herfor, er således åbenbart uforenelig med folkeretten og mere specifikt med retten til selvbestemmelse, artikel 73 i De Forenede Nationers pagt, bestemmelserne i havretskonventionen og de forpligtelser, som medlemsstaterne og andre internationale retssubjekter har til at bringe en alvorlig tilsidesættelse af en tvingende norm i folkeretten om ikke at anerkende en situation som følge af en sådan overtrædelse og ikke at yde bistand til at begå en handling i strid med folkeretten, til ophør. Desuden er associeringsaftalen, partnerskabsaftalen og protokollen af 2013 ikke blevet indgået på vegne af befolkningen i Vestsahara eller i samråd med deres repræsentanter. Endelig er det ikke godtgjort, at der foreligger en fordel for denne befolkning som følge af disse tre internationale aftaler.
33
Den forelæggende ret har anført, at de sagsøgte i hovedsagerne har gjort gældende, at Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen ikke anlagde en åbenbart urigtig vurdering, da de fandt, at indgåelsen af internationale aftaler, som f.eks. associeringsaftalen, partnerskabsaftalen og protokollen af 2013 ikke var i strid med folkeretten.
34
Under henvisning til disse argumenter har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen fire præjudicielle spørgsmål, hvoraf de to første vedrører fortolkningen og gyldigheden af associeringsaftalen, mens de to sidste vedrører gyldigheden af partnerskabsaftalen og af forskellige afledte retsakter knyttet til sidstnævnte aftale.
35
Med sit første spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om en fortolkning af associeringsaftalen og ønsker nærmere bestemt oplyst, om henvisningerne til »Kongeriget Marokko« i denne aftale bør fortolkes således, at de kun omhandler denne stats suveræne område, hvilket udelukker, at varer med oprindelse i Vestsahara kan importeres toldfrit til EU i henhold til denne aftale.
36
Med det andet spørgsmål, der er stillet i tilfælde af, at associeringsaftalen giver mulighed for, at produkter med oprindelse i Vestsahara importeres toldfrit til EU, ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne aftale var gyldig, henset til artikel 3, stk. 5, TEU.
37
Med det tredje spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen – på grundlag af en formodning, der svarer til den, der ligger til grund for det andet spørgsmål – om at tage stilling til gyldigheden af partnerskabsaftalen og protokollen af 2013. I denne forbindelse ønsker retten nærmere bestemt oplyst, i hvilket omfang Unionen, henset til artikel 3, stk. 5, TEU, var berettiget til at indgå internationale aftaler med Kongeriget Marokko, hvorved det blev muligt at udnytte naturressourcer, der hidrører fra de farvande, der støder op til Vestsaharas område. Retten er af den opfattelse, at det muligvis kan antages, at indgåelsen af sådanne internationale aftaler ikke er underlagt et generelt og absolut forbud på trods af dels den manglende anerkendelse af Kongeriget Marokkos suverænitet over Vestsahara fra det internationale samfunds side, dels denne stats langvarige besættelse af dette ikke-selvstyrende område. Indgåelsen heraf er dog underlagt den dobbelte betingelse, at de er i overensstemmelse med befolkningen i Vestsaharas ønsker, og at de giver sidstnævnte en fordel. I den foreliggende sag tilkommer det således Domstolen at undersøge, i hvilket omfang partnerskabsaftalen og protokollen af 2013 opfylder disse to krav.
38
Med sit fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en organisation som sagsøgeren i hovedsagerne, hvis søgsmålskompetence er fastlagt i national ret, kan have ret til at anfægte gyldigheden af internationale aftaler, såsom associeringsaftalen, partnerskabsaftalen og protokollen af 2013, samt af retsakterne til indgåelse og gennemførelse heraf, med den begrundelse, at Unionen har tilsidesat folkeretten. I denne forbindelse har retten anført, at hvis hovedsagerne skulle afgøres alene på grundlag af national ret, ville sagerne blive afvist med den begrundelse, at de indebærer, at der skal foretages en vurdering af lovligheden af udenlandske myndigheders adfærd. Retten har ligeledes påpeget, at Den Internationale Domstol i sin dom af 15. juni 1954 i sagen om monetært guld fjernet fra Rom i 1943 (ICJ Reports 1954, s. 19) fandt, at dens status forhindrede den i at træffe afgørelser, som betvivler adfærden eller påvirker rettigheder hos en stat, som ikke er sagsøgt for Den Internationale Domstol, og som ikke har samtykket i at være bundet af dens afgørelser. Den forelæggende ret har imidlertid tilføjet, at tvisterne i hovedsagerne vedrører gyldigheden af EU-retsakter, og at Domstolens manglende kompetence i et tilfælde, hvor der er alvorlig tvivl om gyldigheden af de omtvistede retsakter, ville kunne undergrave den effektive virkning af artikel 3, stk. 5, TEU.
39
Efter indgivelsen af anmodningen om en præjudiciel afgørelse, har Domstolen fastslået, at associeringsaftalen i overensstemmelse med de bestemmelser i folkeretten, der er bindende for Unionen, skal fortolkes således, at aftalen ikke finder anvendelse på Vestsaharas område (dom af 21.12.2016, Rådet mod Front Polisario, C-104/16 P, EU:C:2016:973).
40
Efter afsigelsen af denne dom er den forelæggende ret blevet anmodet om at tage stilling til, hvorvidt den ønsker at opretholde eller tilbagetrække sine første to spørgsmål vedrørende fortolkningen og gyldigheden af associeringsaftalen. Retten har hertil anført, at disse skal betragtes som trukket tilbage.
41
Under disse omstændigheder har High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (ret i første instans (England og Wales) (forvaltningsretlige sager)) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er [partnerskabsaftalen] (som godkendt og gennemført ved […] forordning 764/2006, […] afgørelse 2013/785/EU og […] forordning 1270/2013) gyldig, henset til kravet [til Unionen] i artikel 3, stk. 5, TEU om at bidrage til overholdelse af folkeretten, herunder overholdelse af principperne i De Forenede Nationers pagt, og henset til, i hvilket omfang [denne aftale] blev indgået til fordel for den sahrawiske befolkning på deres vegne, i overensstemmelse med deres ønsker og/eller i samråd med deres anerkendte repræsentanter?
2)
Har [sagsøgeren i hovedsagerne] ret til at anfægte gyldigheden af EU-akter under henvisning til, at [Unionen] har krænket folkeretten, navnlig henset til:
a)
det forhold, at selv om [sagsøgeren] har søgsmålskompetence i henhold til national ret og kan anfægte EU-akters gyldighed, påstår [organisationen] ikke at have rettigheder i henhold til EU-retten, og/eller
b)
princippet i sagen om monetært guld fjernet fra Rom i 1943 [(dom af 15.6.1954, ICJ Reports 1954, s. 19)], hvorefter Den Internationale Domstol ikke kan træffe afgørelser, som betvivler adfærden eller påvirker rettigheder hos en stat, som ikke er sagsøgt for [Den Internationale Domstol], og som ikke har samtykket i at være bundet af [dens] afgørelser?«
Om Domstolens kompetence
42
Rådet er af den opfattelse, at Domstolen ikke har kompetence til at prøve gyldigheden af internationale aftaler såsom partnerskabsaftalen og protokollen af 2013 i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse. Det har således anført, at Domstolen alene er kompetent til at træffe afgørelse om gyldigheden af EU-retsakter, der vedrører indgåelsen af disse aftaler.
43
I denne henseende bestemmer artikel 19, stk. 3, litra b), TEU og artikel 267, stk. 1, litra b), TEUF, at Domstolen har kompetence til at træffe præjudicielle afgørelser vedrørende fortolkningen af EU-retten og om gyldigheden af retsakter udstedt af EU’s institutioner.
44
Det følger af disse bestemmelser, at Domstolen er tillagt en kompetence til uden undtagelse at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra EU’s institutioner (dom af 13.12.1989, Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, præmis 8, og af 13.6.2017, Florescu m.fl., C-258/14, EU:C:2017:448, præmis 30).
45
Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at internationale aftaler, der er indgået af Unionen i overensstemmelse med traktaternes bestemmelser, for så vidt angår Unionen er retsakter fra en af EU’s institutioner (dom af 16.6.1998, Racke, C-162/96, EU:C:1998:293, præmis 41, og af 25.2.2010, Brita, C-386/08, EU:C:2010:91, præmis 39).
46
I denne henseende bemærkes, at sådanne aftaler, efter at de er trådt i kraft, udgør en integrerende del af Unionens retsorden (jf. i denne retning dom af 30.4.1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, præmis 5, og af 22.11.2017, Aebtri, C-224/16, EU:C:2017:880, præmis 50). Bestemmelserne i sådanne aftaler skal derfor være fuldt forenelige med traktaterne og med de heraf følgende forfatningsmæssige principper (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 285, og udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 67). Nærmere bestemt skal deres materielle indhold for det første være forenelig med reglerne om EU-institutionernes beføjelser samt med de relevante materielle bestemmelser. For det andet skal de nærmere bestemmelser for deres indgåelse overholde de proceduremæssige og formelle regler i EU-retten (jf. i denne retning udtalelse 1/75 (OECD-ordning om en regel for lokale omkostninger) af 11.11.1975, EU:C:1975:145, s. 1360 og 1361, og udtalelse 1/15 (PNR-aftalen mellem EU og Canada) af 26.7.2017, EU:C:2017:592, præmis 69 og 70).
47
Endvidere er Unionen i overensstemmelse med fast retspraksis forpligtet til at udøve sine kompetencer i overensstemmelse med international ret som helhed, herunder ikke blot regler og generelle folkeretlige principper og sædvaneret, men også de bestemmelser i internationale konventioner, der er bindende (jf. i denne retning dom af 24.11.1992, Poulsen og Diva Navigation, C-286/90, EU:C:1992:453, præmis 9, af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 291, og af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl., C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 101 og 123).
48
Domstolen har derfor kompetence inden for rammerne af såvel et annullationssøgsmål som en anmodning om en præjudiciel afgørelse til at bedømme, om en international aftale, som Unionen har indgået, er forenelig med traktaterne (jf. i denne retning udtalelse 1/75 (OECD-ordning om en regel for lokale omkostninger) af 11.11.1975, EU:C:1975:145, s. 1360 og 1361) og med de folkeretlige regler, der i henhold hertil er bindende for Unionen.
49
Det skal tilføjes, at de internationale aftaler, som Unionen indgår, er bindende ikke kun for dens institutioner i henhold til artikel 216, stk. 2, TEUF, men også for de tredjelande, som er parter i disse aftaler.
50
Det skal således bemærkes, at når, som i det foreliggende tilfælde, Domstolen er forelagt en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af en international aftale indgået af Unionen, skal anmodningen forstås som en henvisning til den retsakt, hvorved Unionen har indgået en sådan international aftale (jf. analogt dom af 9.8.1994, Frankrig mod Kommissionen, C-327/91, EU:C:1994:305, præmis 17, af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 286 og 289).
51
Under hensyntagen til Unionens forpligtelser som nævnt i denne doms præmis 46 og 47 kan den prøvelse af gyldigheden, som Domstolen skal foretage i en sådan kontekst, dog vedrøre lovligheden af denne retsakt i lyset af selve indholdet af den pågældende internationale aftale (jf. i denne retning dom af 3.9.2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, C-402/05 P og C-415/05 P, EU:C:2008:461, præmis 289 og den deri nævnte retspraksis).
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Indledende bemærkninger
52
Med sit første spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at bedømme gyldigheden, henset til artikel 3, stk. 5, TEU, først af forordning nr. 764/2006, dernæst af afgørelse 2013/785 og endelig af forordning nr. 1270/2013.
53
Som det fremgår af denne doms præmis 37, er dette spørgsmål forelagt på grundlag af den antagelse, at partnerskabsaftalen og protokollen af 2013 gør det muligt at udnytte ressourcer, der hidrører fra de farvande, der støder op til Vestsaharas område. En sådan antagelse indebærer, at disse farvande er omfattet af det geografiske anvendelsesområde for henholdsvis denne aftale og denne protokol, således at skibe, der sejler under medlemsstaternes flag, vil have adgang hertil, i henhold til disse to internationale aftaler, med henblik på at udnytte de pågældende ressourcer.
54
Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret således i det væsentlige oplyst, om den omstændighed, at udnyttelsen af ressourcer, der hidrører fra farvande, der støder op til Vestsaharas område, er tilladt i henhold til partnerskabsaftalen og protokollen af 2013, medfører, at forordning nr. 764/2006, afgørelse 2013/785 og forordning nr. 1270/2013 er ugyldige.
55
Et sådant spørgsmål om vurdering af gyldighed er imidlertid kun relevant, såfremt den antagelse, der ligger til grund herfor, er korrekt.
56
Det må følgelig indledningsvist undersøges, hvorvidt de farvande, der støder op til Vestsaharas område, henhører under partnerskabsaftalen og protokollen af 2013. Denne undersøgelse indebærer igen en undersøgelse af bestemmelserne om det territoriale anvendelsesområde for disse to internationale aftaler.
Det geografiske anvendelsesområde for partnerskabsaftalen
57
Partnerskabsaftalen indeholder tre bestemmelser om dens territoriale anvendelsesområde. Først og fremmest følger det af aftalens artikel 11, at aftalen for så vidt angår Kongeriget Marokko gælder for »Marokkos område og de farvande, der hører under marokkansk jurisdiktion«. Endvidere bestemmes det i aftalens artikel 5, hvad nærmere bestemt angår fiskeri, at fiskerfartøjer, der sejler under en medlemsstats flag, skal have tilladelse til »at fiske i [Kongeriget Marokkos] fiskerizoner«. Endelig præciseres det i artikel 2, litra a), at begrebet »marokkansk fiskerizone« henviser til »farvande henhørende under [Kongeriget] Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion«.
58
Med henblik på fortolkningen af disse bestemmelser henvises til reglerne i den folkeretlige sædvaneret som afspejlet i artikel 31 i Wienerkonventionen om traktatretten, der er bindende for EU-institutionerne og udgør en del af Unionens retsorden (jf. i denne retning dom af 25.2.2010, Brita, C-386/08, EU:C:2010:91, præmis 40-43 og den deri nævnte retspraksis), og til havretskonventionen, som er bindende for Unionen, og hvortil der udtrykkeligt er henvist i andet afsnit af præamblen til partnerskabsaftalen og i denne aftales artikel 5, stk. 4.
59
Det skal i denne henseende for det første bemærkes, at det fremgår af første afsnit af præamblen til partnerskabsaftalen, at denne er udtryk for et fælles ønske om at udbygge det snævre samarbejde mellem Unionen og Kongeriget Marokko som led i bl.a. rammeaftalen om oprettelse af en associering. Partnerskabsaftalen indgår med henblik herpå i en aftalesamling inden for rammerne af associeringsaftalen.
60
Denne aftalesamlings struktur er klart fremhævet i protokollen af 2013, som der skal tages hensyn til ved fortolkningen af partnerskabsaftalen, da den udgør en efterfølgende aftale indgået af aftalens to parter som omhandlet i artikel 31, stk. 3, litra a), i Wienerkonventionen om traktatretten. Artikel 1 i protokollen af 2013 fastsætter således, at såvel protokollen som partnerskabsaftalen er led i associeringsaftalen og bidrager til at nå associeringsaftalens formål.
61
Henset til, at der foreligger en sådan aftalesamling, skal begrebet »Marokkos område« i partnerskabsaftalens artikel 11 forstås på samme måde som begrebet »Kongeriget Marokkos område« i associeringsaftalens artikel 94.
62
Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at dette begreb skal forstås som en henvisning til det geografiske område, hvorpå Kongeriget Marokko fuldt ud udøver den kompetence, som staterne er anerkendt i henhold til folkeretten, med udelukkelse af alle andre områder, såsom Vestsaharas område (dom af 21.12.2016, Rådet mod Front Polisario, C-104/16 P, EU:C:2016:973, præmis 95 og 132).
63
At medtage Vestsaharas område i anvendelsesområdet for associeringsaftalen ville således være i strid med visse regler i den almindelige folkeret, som finder anvendelse i forholdet mellem Unionen og Kongeriget Marokko, nemlig princippet om selvbestemmelse, der fremgår af artikel 1 i De Forenede Nationers pagt, og princippet om traktaters relative virkning, som artikel 34 i Wienerkonventionen om traktatretten er et specifikt udtryk for (dom af 21.12.2016, Rådet mod Front Polisario, C-104/16 P, EU:C:2016:973, præmis 88-93, 100, 103-107 og 123).
64
Under disse omstændigheder er Vestsaharas område ikke omfattet af begrebet »Marokkos område« som omhandlet i partnerskabsaftalens artikel 11.
65
For det andet finder partnerskabsaftalen ikke kun anvendelse på Kongeriget Marokkos område, men også på »farvande henhørende under [denne stats] højhedsområde eller jurisdiktion« som anført i denne doms præmis 57. Associeringsaftalen anvender ikke et sådant udtryk.
66
For så vidt angår fortolkningen af dette udtryk henvises til havretskonventionen som anført i denne doms præmis 58.
67
I denne henseende følger det af nævnte konventions artikel 2, stk. 1, at en kyststats suverænitet omfatter, ud over dens landterritorium og indre farvande, et tilstødende havbælte, benævnt »søterritoriet«. I henhold til konventionens artikel 55 og 56 er det endvidere anerkendt, at kyststaten har en yderligere jurisdiktion forbundet med visse rettigheder i et område beliggende ud over og stødende op til søterritoriet, som benævnes »den eksklusive økonomiske zone«.
68
Det følger heraf, at de farvande, som kyststaten har beføjelse til at udøve suverænitet eller jurisdiktion over i henhold til havretskonventionen, er begrænset til farvande, der støder op til dets territorium, og som henhører under statens søterritorium eller eksklusive økonomiske zone.
69
Som følge heraf og i betragtning af, at Vestsaharas område ikke er en del af Kongeriget Marokkos område, som det er blevet påpeget i denne doms præmis 62-64, henhører de farvande, der støder op til Vestsaharas område, ikke under den marokkanske fiskerizone som omhandlet i partnerskabsaftalens artikel 2, litra a).
70
For det tredje og sidste bemærkes, at det ganske vist følger af artikel 31, stk. 4, i Wienerkonventionen om traktatretten, at en traktats parter kan aftale, at et udtryk i traktaten kan tillægges en særlig betydning.
71
Hvad angår udtrykket »farvande henhørende under Marokkos højhedsområde […]« i partnerskabsaftalens artikel 2, litra a), skal det imidlertid bemærkes, at det ville være i strid med de folkeretlige bestemmelser, der er nævnt i denne doms præmis 63, som Unionen skal overholde, og som finder tilsvarende anvendelse i det foreliggende tilfælde, hvis de farvande, der støder direkte op til Vestsaharas kyst, i medfør af dette udtryk skulle være omfattet af denne aftales anvendelsesområde. Unionen kan følgelig ikke med rette dele Kongeriget Marokkos hensigt om i medfør heraf at medtage de omhandlede farvande i denne aftales anvendelsesområde.
72
Hvad angår udtrykket »farvande henhørende under Marokkos […] jurisdiktion« i samme bestemmelse har Rådet og Kommissionen bl.a. anført, at Kongeriget Marokko kan betragtes som en »de facto administrerende myndighed« eller en besættelsesmagt for Vestsaharas område, og at en sådan kvalificering kan være relevant med henblik på at afgrænse partnerskabsaftalens anvendelsesområde. I denne henseende er det imidlertid tilstrækkeligt at bemærke – uden at det er nødvendigt at undersøge, om en eventuel fælles hensigt hos parterne i partnerskabsaftalen til at give dette udtryk en bestemt betydning for at tage hensyn til disse omstændigheder, var i overensstemmelse med de folkeretlige regler, som er bindende for Unionen – at der under alle omstændigheder ikke kan fastslås en sådan fælles hensigt i den foreliggende sag, da Kongeriget Marokko kategorisk har afvist at være en besættelsesmagt eller en administrerende myndighed for Vestsaharas område.
73
Det fremgår af samtlige ovenstående bemærkninger, at de farvande, der støder op til Vestsaharas område, ikke henhører under udtrykket »farvande henhørende under Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion« i partnerskabsaftalens artikel 2, litra a).
Det geografiske anvendelsesområde for protokollen af 2013
74
For så vidt angår protokollen af 2013 skal det for det første bemærkes, at den er en del af en række protokoller, som alle havde til formål at fastsætte de fiskerimuligheder, der er omhandlet i partnerskabsaftalens artikel 5 for fartøjer, der fører medlemsstaternes flag, for en bestemt periode, således som det er anført i denne doms præmis 21 og 22.
75
I modsætning til partnerskabsaftalen indeholder protokollen af 2013 ikke nogen specifik bestemmelse om dens geografiske anvendelsesområde.
76
En række bestemmelser i protokollen anvender dog udtrykket »marokkansk fiskerizone«.
77
Dette udtryk er imidlertid identisk med det udtryk, som findes i partnerskabsaftalens artikel 2, hvori det hedder dels, at begrebet skal forstås som »farvande henhørende under Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion«, dels, at en sådan definition ikke kun gælder for selve aftalen, men også for den ledsagende protokol og dens bilag. Det følger desuden af partnerskabsaftalens artikel 16 og artikel 1 i protokollen af 2013, at denne protokol samt dens bilag og tillæg udgør en integrerende del af den pågældende aftale.
78
Det følger heraf, at udtrykket »marokkansk fiskerizone«, der anvendes både i partnerskabsaftalen og i protokollen af 2013, som det fastsætter det geografiske anvendelsesområde for, skal fortolkes som en henvisning til de farvande, der henhører under Kongeriget Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion.
79
Følgelig og i overensstemmelse med den fortolkning, der er anlagt i denne doms præmis 73, må det fastslås, at udtrykket »marokkansk fiskerizone« som omhandlet i denne protokol, ikke omfatter de farvande, der støder op til Vestsaharas område.
80
For det andet må det fastslås dels, at bilaget til protokollen af 2013 i kapitel III med overskriften »Fiskerizoner« fastsætter, at »[i]nden protokollens [anvendelsesdato] meddeler [Kongeriget] Marokko [Unionen] de geografiske koordinater for basislinjerne og fiskerizonen«. Dels præciserer tillæg 4 til nævnte bilag med overskriften »Fiskerizonernes koordinater« i samme forbindelse, at »[f]ør ikrafttrædelsen [af den pågældende protokol] meddeler departementet [for havfiskeri i det marokkanske landbrugs- og havfiskeriministerium] Kommissionen de geografiske koordinater for Marokkos basislinje og fiskerizone«.
81
I denne henseende fremgår det af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at meddelelsen af de geografiske koordinater, der er omhandlet i de i foregående præmis nævnte bestemmelser, først fandt sted den 16. juli 2014. Da protokollen af 2013 trådte i kraft den 15. juli 2014, er disse geografiske koordinater ikke en del af protokollens ordlyd, som aftalt mellem parterne.
82
Henset til den fortolkning, der fremgår af denne doms præmis 79, og begrundelsen herfor, skal det under alle omstændigheder bemærkes, at selv hvis de geografiske koordinater var blevet meddelt inden ikrafttrædelsen af protokollen af 2013, kunne de på ingen måde have rejst tvivl om fortolkningen af udtrykket »marokkansk fiskerizone« som omhandlet i den pågældende præmis og udvidet anvendelsesområdet for denne protokol til at omfatte de farvande, der støder op til Vestsaharas område.
83
Det fremgår således af samtlige ovenstående bemærkninger, at partnerskabsaftalen og protokollen af 2013 skal fortolkes i overensstemmelse med de folkeretlige regler, der er bindende for Unionen, og som finder anvendelse i forbindelserne mellem denne og Kongeriget Marokko, således at de farvande, der støder op til Vestsaharas område, ikke henhører under det territoriale anvendelsesområde for denne aftale og denne protokol.
84
Derfor har den modsatte antagelse, der, som det er anført i denne doms præmis 53 og 54, ligger til grund for den forelæggende rets tvivl om gyldigheden af forordning nr. 764/2006, afgørelse 2013/785 og forordning nr. 1270/2013, vist sig at være ukorrekt.
85
Under disse omstændigheder skal det første spørgsmål besvares med, at da hverken partnerskabsaftalen eller protokollen af 2013 finder anvendelse på de farvande, der støder op til Vestsaharas område, har gennemgangen heraf intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordning nr. 764/2006, afgørelse 2013/785 og forordning nr. 1270/2013, henset til artikel 3, stk. 5, TEU.
Det andet spørgsmål
86
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om et retssubjekt, der har søgsmålskompetence i henhold til national ret, såsom sagsøgeren i hovedsagerne, er berettiget til at anfægte gyldigheden af retsakter til indgåelse og gennemførelse af partnerskabsaftalen og protokollen af 2013 med den begrundelse, at Unionen har tilsidesat folkeretten.
87
Under hensyn til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.
Sagsomkostninger
88
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Da hverken Fiskeripartnerskabsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Kongeriget Marokko eller protokollen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko om fastsættelse af de fiskerimuligheder og den finansielle modydelse, der er omhandlet i fiskeripartnerskabsaftalen mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko, finder anvendelse på de farvande, der støder op til Vestsaharas område, har gennemgangen af det første præjudicielle spørgsmål intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets forordning (EF) nr. 764/2006 af 22. maj 2006 om indgåelse af denne aftale, Rådets afgørelse 2013/785/EU af 16. december 2013 om indgåelse af denne protokol og Rådets forordning (EU) nr. 1270/2013 af 15. november 2013 om fordeling af fiskerimuligheder i henhold til den pågældende protokol, henset til artikel 3, stk. 5, TEU.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.