62012CC0141_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Y. S., M. ja S. on kolmandate riikide kodanikud, kes on taotlenud seaduslikku õigust Madalmaades elada. Y. S‑i taotlus jäeti rahuldamata. M‑i ja S‑i taotlused rahuldati. Igaüks neist tugineb liidu õigusele, et tutvuda dokumendiga (edaspidi „seletuskiri”),(2) mille on koostanud asjaomase asutuse ametnik ja mis sisaldab asutusesiseste nõuannete kujul õiguslikku analüüsi selle kohta, kas anda elaniku staatus või mitte. Nad väidavad, et see õiguslik analüüs kujutab endast isikuandmeid ja seega on neil liidu õiguse kohaselt õigus seletuskirjaga tutvuda.
Liidu õigus
ELTL
2. ELTL artikli 16 lõike 1 kohaselt on „[i]gaühel […] õigus oma isikuandmete kaitsele”.
Euroopa Liidu põhiõiguste harta
3. Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artiklis 8 „Isikuandmete kaitse” on sätestatud:
„1. Igaühel on õigus oma isikuandmete kaitsele.
2. Selliseid andmeid tuleb töödelda asjakohaselt ning kindlaksmääratud eesmärkidel ja asjaomase isiku nõusolekul või muul seaduses ettenähtud õiguslikul alusel. Igaühel on õigus tutvuda tema kohta kogutud andmetega ja nõuda nende parandamist.
3. Nende sätete täitmist kontrollib sõltumatu asutus.”
4. Artikli 41 teema on „Õigus heale haldusele”:
„1. Igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul.
2. See õigus kätkeb:
[…]
b) igaühe õigust tutvuda teda puudutavate andmetega, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti- ja ärisaladusega seotud õigustatud huve;
c) asutuste kohustust põhjendada oma otsuseid.
[…]”.
5. Artikli 47 lõikes 1 on ette nähtud, et „[i]gaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus”.
6. Artikli 51 lõikes 1 on sätestatud, et „[h]arta sätted on subsidiaarsuse põhimõtet arvesse võttes ette nähtud liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele ning liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral […]”.
Direktiiv 95/46
7. Vastavalt direktiivi 95/46(3) artikli 1 lõikele 1 „kaitsevad liikmesriigid isikuandmete töötlemisel füüsiliste isikute põhiõigusi ja ‑vabadusi ning eelkõige nende õigust eraelu puutumatusele”(4) .
8. Artikli 2 punktis a on „isikuandmed” määratletud kui „igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku (edaspidi „andmesubjekt”) kohta”(5) ja „tuvastatav isik” kui „isik, keda saab otseselt või kaudselt tuvastada, eelkõige isikukoodi põhjal või ühe või mitme tema füüsilisele, füsioloogilisele, vaimsele, majanduslikule, kultuurilisele või sotsiaalsele identsusele omase joone põhjal”.
9. „Isikuandmete töötlemine” ehk lihtsalt „töötlemine” on artikli 2 punktis b määratletud kui „iga isikuandmetega tehtav toiming või toimingute kogum, olenemata sellest, kas see on automatiseeritud või mitte, näiteks kogumine, salvestamine, korrastamine, säilitamine, kohandamine või muutmine, väljavõtete tegemine, päringu teostamine, kasutamine, üleandmine, levitamine või muul moel avaldamine, ühitamine või ühendamine, sulgemine, kustutamine või hävitamine”. Artikli 2 punkti c kohaselt on „isikuandmete kataloog” ehk „kataloog” „kõik isikuandmete korrastatud kogumid, millest võib andmeid saada teatavate kriteeriumide põhjal, olenemata sellest, kas kõnealune andmete kogum on tsentraliseeritud, detsentraliseeritud või funktsionaalsetel või geograafilistel põhimõtetel hajutatud”.
10. Artikli 3 lõike 1 kohaselt kohaldatakse direktiivi 95/46 ühelt poolt „isikuandmete täielikult või osaliselt automatiseeritud töötlemise suhtes” ja teiselt poolt „isikuandmete automatiseerimata töötlemise suhtes, kui kõnealused isikuandmed kuuluvad kataloogi või kui nad kavatsetakse hiljem sellesse kanda”(6) . Artikli 3 lõige 2 välistab direktiivi 95/46 kohaldamisalast teatavat liiki töötlemise ning artiklis 7 on sätestatud kriteeriumid tuvastamiseks, kas liikmesriigid võivad isikuandmeid töödelda või mitte.
11. Artiklis 12 „Õigus tutvuda andmetega” on sätestatud:(7)
„Liikmesriigid tagavad, et igal andmesubjektil on õigus nõuda vastutavalt töötlejalt:
a) mõistliku aja tagant, ilma piiranguteta ja ilma liigsete viivituste ja kulutusteta:
– kinnitust selle kohta, kas isikut ennast käsitlevaid andmeid töödeldakse, ja teavet vähemalt töötlemise eesmärkide, asjaomaste andmete liikide ja nende vastuvõtjate või vastuvõtjate kategooriate kohta, kellele andmed avalikustatakse,
– arusaadaval kujul teavet töödeldavate andmete ja nende allika kohta,
– informatsiooni isikut ennast käsitlevate andmete igasuguse automatiseeritud töötlemise loogika kohta, vähemalt artikli 15 lõikes 1 osutatud automatiseeritud otsuste puhul;
b) võimalust vastavalt vajadusele parandada, kustutada või sulgeda need andmed, mille töötlemine ei vasta käesoleva direktiivi sätetele, eelkõige seetõttu, et andmed on ebatäielikud või ebaõiged;
c) teatise saatmist kolmandatele isikutele, kellele andmed on avalikustatud, kõigi punkti b kohaste paranduste, kustutamiste või sulgemiste kohta, kui see ei ole võimatu või kui sellega ei kaasne ülemääraseid jõupingutusi.”
12. Muu hulgas andmetega tutvumise õiguse erandeid ja piiranguid on kirjeldatud artikli 13 lõikes 1:(8)
„Liikmesriigid võivad artikli 6 lõikes 1, artiklis 10, artikli 11 lõikes 1 ja artiklites 12 ja 21 sätestatud kohustuste ja õiguste ulatuse piiramiseks võtta vastu õigusakte, kui sellised piirangud on vajalikud, et kindlustada:
[…]
d) kuritegude või reguleeritud kutsealade ametieetika rikkumiste ennetamine, uurimine, avastamine ja nende eest vastutusele võtmine;
[…]
f) jälgimine, kontrollimine ja regulatiivne funktsioon, mis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega punktides c, d ja e osutatud juhtudel;
g) andmesubjekti kaitse või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse.”
Muud liidu õigusaktid
13. Määrus nr 45/2001(9) käsitleb üksikisikute kaitset isikuandmete töötlemisel liidu asutustes. Selles on määratletud mõisted „isikuandmed” ja „isikuandmete töötlemine” sisuliselt samas sõnastuses nagu direktiivis 95/46.(10) Samuti on selles ette nähtud õigus saada muu hulgas arusaadaval kujul teavet töödeldavate andmete ja võimaluse korral nende allika kohta.(11)
14. Liidu õigusaktid, mis lubavad dokumentidega tutvuda, nagu määrus nr 1049/2001(12) ja otsus üldsuse õiguse kohta tutvuda Euroopa Kohtu dokumentidega(13), sisaldavad erandeid, mille eesmärk on kaitsta „eraelu puutumatust ja isikupuutumatust, eelkõige kooskõlas isikuandmete kaitset käsitlevate [liidu] õigusaktidega”(14) ja luua alus keeldumaks dokumentidega tutvumise võimaldamisest, kui see kahjustaks „kohtumenetlust ja õigusnõustamist”(15) .
Madalmaade õigusnormid ja menetlus
15. Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp; edaspidi „isikuandmete kaitse seadus”) määratleb isikuandmete mõiste,(16) seaduse kohaldamisala(17) ja dokumentidega tutvumise õiguse(18) samalaadses sõnastuses nagu direktiiv 95/46. Sellele tuginedes soovivad kaebuse esitajad tutvuda seletuskirjadega, mille põhjal tehti otsused seoses nende Vreemdelingenwet 2000 (2000. aasta välismaalaste seadus) alusel esitatud taotlustega tähtajalise elamisloa saamiseks.
16. Niisuguse taotluse, mis esitatakse Immigratie- en Naturalisatiedienstile (migratsiooni‑ ja naturalisatsiooniamet; edaspidi „amet”), vaatab kõigepealt läbi menetleja, kes koostab otsuse eelnõu ja veel ühe dokumendi, nimelt seletuskirja,(19) kus muu hulgas esitatakse õiguslik analüüs, millest otsuse eelnõu lähtub. Kui menetlejal ei ole allkirjaõigust, saadab ta otsuse eelnõu koos seletuskirjaga vanemmenetlejale hindamiseks. Vanemmenetleja võib seletuskirjas esitatud õigusliku analüüsi kinnitada või tagasi lükata. Ent olenemata sellest, kas menetleja on pädev otsusele alla kirjutama, ei ole seletuskiri elamisloa kohta tehtud lõpliku otsuse osa.
17. Harilikult sisaldab seletuskiri järgmisi andmeid: menetleja nimi, telefoni- ja kabinetinumber; lahtrid vanemmenetleja(te) nimetähtede ja nimede jaoks; taotleja nimi, sünnikuupäev, kodakondsus, sugu, rahvus, religioon ja emakeel; teave menetluse senise käigu kohta; teave taotleja avalduste ja esitatud dokumentide kohta; kohaldatavad õigusnormid ja neid arvestades asjakohase teabe kohta antud hinnang (edaspidi „õiguslik analüüs”). Raad van State sõnul võib õigusliku analüüsi pikkus olla mõnest lausest mõne leheküljeni. Kohtuistungil kinni tas Madalmaade valitsus, et seletuskirja koostamiseks ei ole kindlat malli. Kui õiguslik analüüs on ulatuslik, võib seletuskiri sisaldada märkusi seoses esitatud avalduste usaldusväärsuse kohta antud hinnanguga, põhjusi, miks ja millis(t)el alus(t)el taotleja elamisloa saamiseks kvalifitseerub (või mitte). Kokkuvõtlikuma analüüsi tulemuseks võib olla ainult kohaldatavaid põhimõtteid sisaldav seletuskiri.
18. Kohtuasjas C‑372/12 esitatud eelotsusetaotlusest ilmnevalt on Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (sisserände-, integratsiooni- ja varjupaigaküsimuste minister; edaspidi „minister”) selgitanud, et seletuskiri on osa taotlejate toimikutest, mis süstematiseeritakse igale taotlejale antava „v‑numbri” järgi. Ilma selle numbrita ei saa toimikuga tutvuda ega seda otsida.
19. Kuni 14. juulini 2009 kehtis põhimõte, et seletuskirjaga (sealhulgas õigusliku analüüsiga) võimaldati taotluse korral tutvuda. Esitati palju selliseid taotlusi. Ministri sõnul kaasnes selle põhimõtte rakendamisega suur töökoormus ning sageli tõlgendati õiguslikke analüüse valesti. Veel üks tagajärg oli, et teatavate juhtumite puhul ei lisatud õiguslikku analüüsi enam seletuskirja või tehti seda vähemal määral. Ameti töösuunisega 2009/11 loobuti sellest põhimõttest ja edaspidi keelduti seletuskirjaga (sealhulgas õigusliku analüüsiga) tutvumise võimaldamisest.
Faktilised asjaolud, eelotsuse küsimused ja menetlus
Kohtuasi C‑141/12: Y. S.
20. Minister jättis 9. juuni 2009. aasta otsusega rahuldamata Y. S‑i tähtajalise elamisloa taotluse ( asiel ). See otsus võeti tagasi, kuid 6. juulil 2010 jäeti taotlus jällegi rahuldamata. Y. S‑i taotlus tutvuda 6. juuli 2010. aasta otsuse seletuskirjaga jäeti rahuldamata 24. septembril 2010 põhjendusel, et seletuskiri sisaldas lisaks isikuandmetele õiguslikku analüüsi. Nimetatud otsuses andis minister vajalikus ulatuses ülevaate seletuskirjas esitatud andmetest, nende päritolust ja ametivõimudest, kes olid andmetega tutvunud.
21. Y. S. esitas 24. septembri 2010. aasta otsuse peale vaide, mis loeti 22. märtsi 2011. aasta otsusega põhjendamatuks. Seepeale esitas Y. S. kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kes omakorda on esitanud järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas andmed, mis on esitatud andmesubjekti kohta koostatud seletuskirjas ja mis seda isikut puudutavad, kujutavad endast isikuandmeid [direktiivi 95/46] artikli 2 punkti a tähenduses?
2. Kas seletuskirjas esitatud õiguslik analüüs kujutab endast isikuandmeid eelnimetatud õigusnormi tähenduses?
3. Kui Euroopa Kohus kinnitab, et eespool kirjeldatud andmed on isikuandmed, siis kas töötleja või asutus on vastavalt [direktiivi 95/46] artiklile 12 ja [harta] artikli 8 lõikele 2 kohustatud võimaldama tutvumist nende isikuandmetega?
4. Kas selles kontekstis võib andmesubjekt tugineda ka vahetult [harta] artikli 41 lõike 2 punktile b, ning kui võib, siis kas selles sisalduvat lauseosa „võttes samal ajal arvesse [otsustusprotsessi] konfidentsiaalsuse[ga] seotud õigustatud huve” tuleb tõlgendada nii, et sel põhjusel võib keelduda seletuskirjaga tutvumise võimaldamisest?
5. Kas selleks, et oleks järgitud andmetega tutvumise õigust, peab töötleja või asutus juhul, kui andmesubjekt esitab taotluse seletuskirjaga tutvumiseks, esitama selle dokumendi koopia?”
Kohtuasi C‑372/12: M. ja S.
22. Pärast seda, kui M‑ile anti tähtajaline elamisluba ( asiel ), taotles M. 30. oktoobril 2009 võimalust tutvuda selle otsuse seletuskirjaga. Samamoodi palus S. 19. veebruaril 2010 võimalust tutvuda seletuskirjaga, millest lähtuvalt tehtud otsusega anti talle tähtajaline elamisluba ( regulier ). Need taotlused jäeti vastavalt 4. novembril 2009 ja 31. märtsil 2010 rahuldamata. M‑i ja S‑i poolt nende otsuste peale esitatud vaided jättis minister vastavalt 3. detsembril 2010 ja 21. oktoobril 2010 põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
23. M. esitas ministri otsuse peale kaebuse Rechtbank Middelburgi, mis oma 16. juuni 2011. aasta kohtuotsusega luges kaebuse põhjendatuks, tühistas ministri otsuse ja kohustas ministrit vastu võtma uue otsuse, arvestades kohtuotsust. S. esitas ministri otsuse peale kaebuse Rechtbank Amsterdami. Nimetatud kohtu 4. augusti 2011. aasta otsus sarnanes lahendilt Rechtbank Middelburgi omaga.
24. Minister esitas mõlema kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Raad van Statele, kes on esitanud järgmised küsimused:
„1. Kas [direktiivi 95/46] artikli 12 punkti a teist taanet tuleb tõlgendada nii, et õigus on saada nende dokumentide, milles on töödeldud isikuandmeid, koopia või piisab sellest, kui asjaomastes dokumentides töödeldud isikuandmetest edastatakse arusaadaval kujul täielik ülevaade?
2. Kas [harta] artikli 8 lõike 2 sõnastust „õigus […] tutvuda” tuleb tõlgendada nii, et õigus on saada nende dokumentide, milles on töödeldud isikuandmeid, koopia või piisab sellest, kui asjaomastes dokumentides töödeldud isikuandmetest edastatakse arusaadaval kujul täielik ülevaade [direktiivi 95/46] artikli 12 punkti a teise taande tähenduses?
3. Kas [harta] artikli 41 lõike 2 punkt b kehtib ka Euroopa Liidu liikmesriikide suhtes, kui need kohaldavad liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses?
4. Kas asjaolu, et „seletuskirjadega” tutvumise võimaldamise tõttu ei märgita nendes enam põhjuseid, miks tehakse teatava otsuse tegemise ettepanek, mis mõjutab ebasoodsalt asjaomase asutuse sisest segamatut arvamuste vahetust ja nõuetekohast otsustusprotsessi, kujutab endast konfidentsiaalsusega seotud õigustatud huvi [harta] artikli 41 lõike 2 punkti b tähenduses?
5. Kas „seletuskirjas” sisalduvat õiguslikku analüüsi tuleb pidada isikuandmeteks [direktiivi 95/46] artikli 2 punkti a tähenduses?
6. Kas teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse alla [direktiivi 95/46] artikli 13 lõike 1 punkti g tähenduses kuulub ka asjaomase asutuse sisese segamatu arvamuste vahetusega seonduv huvi? Kui vastus sellele küsimusele on eitav, kas sellisel juhul saab nimetatud huvi olla hõlmatud selle direktiivi artikli 13 lõike 1 punkti d või punkti f alla?”
Menetlus
25. Kohtuasjas C‑141/12 esitasid oma kirjalikud seisukohad Y. S., Austria, Tšehhi, Kreeka ja Madalmaade valitsus ning komisjon. Kohtuasjas C‑372/12 esitasid oma kirjalikud seisukohad M. ja S., Prantsuse, Madalmaade ja Portugali valitsus ning komisjon.
26. Euroopa Kohus liitis 30. aprilli 2013. aasta otsusega need kaks kohtuasja suulise menetluse ja kohtuotsuse tegemise huvides.
27. Kohtuistungil, mis peeti 3. juulil 2013, esitasid suulisi seisukohti Y. S., M. ja S., Prantsuse ja Madalmaade valitsus ning komisjon.
Hinnang
Sissejuhatavad märkused
28. Pooled on nõus, et seletuskiri on isikuandmeid sisaldav dokument ning et Y. S., M. ja S. said nende isikuandmetega (v.a õiguslik analüüs) tutvuda ning neile teatati nende andmete päritolust ja sellest, millistele asutustele need andmed saadeti. Mõlemad kohtuasjad käsitlevad sisuliselt tutvumist (seda, millisel kujul võimaldatakse tutvuda) seletuskirja sisu teise osaga, nimelt õigusliku analüüsiga.
29. Kaalun kõigepealt direktiivi 95/46 tõlgendamisega seotud küsimusi ning asun seejärel hartat puudutavate küsimuste juurde. Kui kahes eelotsusetaotluses esitatud küsimuste ese on üks ja sama, käsitlen neid koos.
Võimalus tutvuda isikuandmetega, võimalus tutvuda toimiku ja põhjendatud otsustega
30. Kohtuistungil selgus, et kaebuse esitajad soovivad mõista põhjendusi, millest lähtudes tehti otsused nende elamisõiguse kohta. Nagu ilmneb, esitati põhjendused Y. S‑i puudutava otsuse kohta, M‑i ja S‑i käsitlevate otsuste kohta aga mitte.
31. Ma ei sea küsimärgi alla seda, et kaebuse esitajatel on õiguspärane põhjus taotleda võimalust tutvuda teabega, mille suhtes nad väidavad endil selle õiguse olevat. Pealegi viitab asjaolu, et nad soovivad võimalust seletuskirjaga tutvuda, nende seisukohale, et neile ei ole antud täielikku teavet, mistõttu võisid nad olla seatud kaitsetusse olukorda.
32. Ent isikuandmete kaitset reguleerivate õigusnormide tähenduse avardamine või nende kohaldamisala laiendamine ka arvamustele ja muudele meetmetele, mis on võetud ettevalmistamise ja uurimise etapis enne lõpliku otsuse tegemist, ei heasta siiski olukorda, kus võib olla rikutud põhimõtet, mille kohaselt tuleb otsust põhjendada, et kaitsta õigust tõhusale kohtulikule kontrollile.
33. Teisipidi aga ei piisa sellest, kui otsus on nõuetekohaselt põhjendatud – mis võimaldab kaebuse esitajal olla täiesti teadlik otsuse tinginud kaalutlustest ja tõhusalt kasutada võimalikke õiguskaitsevahendeid –, järelduseks, et ei ole vaja võimalust tutvuda õigusliku analüüsiga selle täies mahus, kui see analüüs kuulub isikuandmete kaitset reguleerivate õigusnormide kohaldamisalasse.
34. Kumbki eelotsusetaotluse esitanud kohus ei küsi Euroopa Kohtult suuniseid seoses harta artiklist 47 või teisese õiguse aktidest tuleneva kohustusega põhjendada täitevvõimu kandjate lõplikke otsuseid elamisõiguse kohta, seoses õigusega olla ära kuulatud ega seoses õigusega tutvuda toimikuga, mis võib sisaldada niisugust asutusesisest dokumenti nagu seletuskiri. Samuti ei tuginenud kaebuse esitajad (niivõrd, kui ma saan seda tuvastada) eelotsusetaotlused esitanud kohtutes ühelegi nendest alustest.
35. See, et eelotsusetaotlused esitanud kohtud on oma küsimustes piirdunud isikuandmete kaitset reguleerivate liidu õigusnormidega, ei takista Euroopa Kohut käsitlemast kõiki liidu õigusega seotud asjaolusid, mis võivad olla neile abiks vaidlusaluste juhtumite lahendamisel.(20) Siiski ei arva ma, nagu saaks Euroopa Kohus käesolevas kohtuasjas oma vastuse ulatust laiendada. Põhjendamiskohustust ega õigust toimikuga tutvuda ei ole Euroopa Kohtu menetluses kohaselt käsitletud. Ehkki kaebuse esitajad on nimetanud end teadlikuks liidu õiguses kehtivast kohustusest põhjendada varjupaigataotluste suhtes tehtavad otsused,(21) ei ole ükski neist sellekohaseid nõudeid esitanud.
36. Kohtuasjas C‑372/12 märkis Madalmaade valitsus kohtuistungil, et soodsa otsuse põhjendustega saab taotluse korral tutvuda. Sellegipoolest ei ole M‑ile ega S‑ile teatatud põhjusi, miks neile elamisload anti. Ma ei saa nõustuda Madalmaade valitsusega, et sageli ei ole taotluse esitajad nendest põhjendustest huvitatud. Nagu M‑i ja S‑i esindaja kohtuistungil märkis, võivad soodsa otsuse tinginud asjaolud muutuda, mistõttu tulevikus võidakse teha teistsugune otsus.(22) Nii pakub täpne teadmine, millised asjaolud olid otsuse tegemisel olulised, õiguspärast huvi. Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtted, näiteks tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte (mis nüüd väljendub harta artiklis 47),(23) hõlmavad seda huvi.(24) Seevastu isikuandmete kaitset reguleerivad liidu õigusnormid seda ei tee. Nendel on teised eesmärgid.(25)
37. Igal juhul, isegi kui võimalus tutvuda seletuskirjas sisalduva õigusliku analüüsiga antaks seetõttu, et see kujutab endast isikuandmeid, ei pruugi see heastada seda, et võimukandja ei esitanud lõplikus otsuses põhjendusi ega teinud neid ka muul viisil kättesaadavaks. Saan aru nii,(26) et seletuskiri, kui see on koostatud vanemmenetlejale antavate nõuannete vormis, ei pruugi sisaldada kõiki põhjendusi (või koguni ühtki põhjendust), millest pädeva asutuse lõplik otsus lähtub. Samuti ilmneb, et õiguslik analüüs võib vahel väljenduda kõigest mõnes lauses. Sellistel asjaoludel – isegi kui vanemmenetleja nõuannetega nõustub – ei pruugi õiguslik analüüs olla põhjendusena piisav.
38. Lõpuks ei ole kumbki eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult küsinud, kas selleks, et tagada pädevate asutuste otsustamisprotsessi läbipaistvus ja võimalus tutvuda selles menetluses kasutatud teabega ja/või kaitsta õigust heale haldusele, kohustab liidu õigus liikmesriike võimaldama tutvumist toimikuga niisugustes menetlustes nagu need, mis puudutavad Y. S‑i, M‑i ja S‑i, (või lisama toimikusse sellised dokumendid nagu õiguslikku analüüsi sisaldava seletuskirja) või kuulama taotluse esitajad asutusesiseses menetluses ära, enne kui võetakse vastu lõplik otsus elamisloa kohta. Samuti ei käsitletud neid küsimusi kirjalikus ega suulises menetluses.
39. Seetõttu piirdun oma analüüsis võimalusega tutvuda isikuandmetega.
Võimalus tutvuda isikuandmetega vastavalt direktiivile 95/46
Sissejuhatus
40. Direktiivi 95/46 kohaldatakse isikuandmete täielikult või osaliselt automatiseeritud töötlemise suhtes ja isikuandmete automatiseerimata töötlemise suhtes, kui kõnealused isikuandmed kuuluvad kataloogi või kui nad kavatsetakse hiljem sellesse kanda.(27) Direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad ja sellekohase kaitse saavad ainult need töötlemise liigid.(28) Sellepärast kohaldatakse artiklist 12 tulenevat andmetega tutvumise õigust ainult nendele isikuandmetele, mida niiviisi töödeldakse või kataloogi kantakse või võidakse töödelda või kanda. Seda õigust selle kõige lihtsamal kujul saab kasutada selleks, et taotleda teavet „töödeldavate” andmete ja nende allika kohta.(29) See on ka alus kinnituse saamiseks selle kohta, kas andmeid töödeldakse või mitte, ning teabe saamiseks selle töötlemise kohta, andmete igasuguse automatiseeritud töötlemise loogika kohta, andmete parandamiseks, kustutamiseks või sulgemiseks (kui nende töötlemine ei ole direktiiviga kooskõlas) ning vajadusel sellekohase teatise saatmiseks kolmandatele isikutele.
41. Niisiis oleneb see, kas Y. S‑il, M‑il ja S‑il on direktiivi 95/46 kohaselt õigus tutvuda seletuskirjas sisalduva õigusliku analüüsiga, sellest, kas see analüüs kujutab endast „isikuandmeid”, või kui ei kujuta, siis nimetatud direktiivi kohaldamisalasse kuuluvat liiki töötlemist või kataloogimist.
Mõistete „isikuandmed” ja „töötlemine” määratlused (esimene ja teine küsimus kohtuasjas C‑141/12 ning viies küsimus kohtuasjas C‑372/12)
42. Saan aru nii, et oma esimese küsimusega kohtuasjas C‑141/12 tahab Rechtbank Middelburg teada, kas seletuskirjas andmesubjektiga seoses märgitud faktid (eristatult nendest, mis on seotud näiteks menetleja ja/või vanemmenetlejaga) on „isikuandmed” direktiivi 95/46 artikli 2 punkti a tähenduses. Oma teises küsimuses (mis vastab kohtuasjas C‑372/12 esitatud viiendale küsimusele) soovib ta teada sedasama seletuskirjas sisalduva õigusliku analüüsi kohta.
43. Vastus esimesele küsimusele on selgelt jaatav.
44. Üldiselt on „isikuandmed” lai mõiste.(30) Euroopa Kohus on märkinud, et selle mõiste tähendussisusse kuulub näiteks „isiku nimi koos tema telefoninumbrite või teabega tema töötingimuste või vaba aja harrastuste kohta”,(31) tema aadress,(32) tema tööperioodid päevade lõikes ning puhkepausid ja tööväline aeg,(33) teatavate asutuste makstavad tasud ja nende saajad,(34) füüsiliste isikute palga‑ ja kapitalitulu ning vara(35) .
45. Niikaua kui see teave on seotud tuvastatud või tuvastatava füüsilise isikuga, ei ole selle teabe tegelik sisu oluline. Seda saab käsitada kui niisugust, mis on seotud faktiliste asjaoludega selle isiku eraelus ja võimalik, et asjakohastel puhkudel ka tema kutsealases tegevuses (mis võib hõlmata selle eraelu avalikumat külge).(36) See võib olla kirjalikus vormis või sisalduda näiteks helis või pildis.(37)
46. Seega on seletuskirjas sisalduv teave – mis on seotud niisuguste faktiliste asjaoludega nagu taotleja nimi, sünnikuupäev, kodakondsus, sugu, rahvus, religioon ja emakeel – „isikuandmed” direktiivi 95/46 artikli 2 punkti a tähenduses.
47. Teise küsimuse puhul ma ei arva, et õiguslik analüüs kujutab endast isikuandmeid.
48. Tegu ei ole esimese korraga, mil Euroopa Kohtu ette on pandud küsimus, mis puudutab võimalust tutvuda õigusanalüüsi või ‑nõuannetega.(38) Nendes teistes kohtuasjades aga taotleti teabega tutvumise võimalust teistel alustel.(39) Euroopa Kohtul ei olnud kohustust uurida, kas ja miks õigusanalüüsi või ‑nõuandeid sisaldav dokument erineb teistsuguse sisuga dokumendist.
49. Kuigi Euroopa Kohus ei saa sellest küsimusest käesolevas kohtuasjas mööda minna, ei arva ma, et on vaja ammendavalt määratleda mõisted „isikuandmed”, „õiguslik analüüs” või mis tahes muu analüüsivorm(40) . Piisab, kui keskenduda küsimusele, kas seletuskirjas esitatud õiguslik analüüs kujutab endast isikuandmeid.
50. Minu arvates ei kujuta.
51. Eristaksin kolme liiki õiguslikke analüüse, millest seletuskiri näib esindavat ainult ühte liiki.
52. Esimene liik on puhtalt abstraktne: see puudutab õigusnormide tõlgendamist ja kohaldamist, ilma et kasutataks teavet tuvastatava või tuvastatud isiku või muud laadi faktiliste asjaolude kohta. Seega ei ole direktiiv 95/46 kohaldatav selles direktiivis kasutatud mõiste „isikuandmed” tähenduse õigusliku analüüsi suhtes, sest see analüüs ei ole seotud tuvastatud ega tuvastatava isikuga.
53. Teine liik on vähem abstraktne, kuivõrd selles kasutatakse illustreerivaid faktilisi asjaolusid. Need faktilised asjaolud aga ei ole seotud konkreetse tuvastatud või tuvastatava isiku ega sündmusega. Niisiis ei kuulu ka seda liiki õiguslik analüüs direktiivi 95/46 kohaldamisalasse.
54. Kolmas liik hõlmab tuvastatud või tuvastatava isikuga (või selliseid isikuid puudutanud sündmustega) seotud faktiliste asjaolude õiguslikku liigitamist ja nende hindamist kohaldatavat õigust arvestades. Õiguslik analüüs, millega Y. S., M. ja S. tutvuda soovivad, on seda kolmandat liiki.
55. Ma ei ole kindel, et direktiivis 95/46 kasutatud sõnastust „igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku […] kohta” tuleks tõlgendada nii laialt, et see hõlmab kogu edastatava sisu, mis käsitleb andmesubjektiga seotud faktilisi asjaolusid.
56. Minu arvates saab isikuandmeteks olla ainult isikuga seotud faktilisi asjaolusid käsitlev teave. Õiguslik analüüs – kui mitte arvestada selle eksisteerimise fakti – ei ole selline faktiline asjaolu. Nii kuulub näiteks isiku aadress tema isikuandmete hulka, kuid õiguslikul eesmärgil koostatud analüüs tema elukoha kohta mitte.
57. Selles kontekstis ei ole minu arvates abi „objektiivsete” faktiliste asjaolude ja „subjektiivse” analüüsi eristamisest. Faktilisi asjaolusid saab väljendada erinevates vormides, millest mõned tulenevad sellest, et tuvastatavat hinnatakse. Näiteks võib isiku kaalu väljendada objektiivselt kilodes või subjektiivselt selliste sõnadega nagu „alakaaluline” või „ülekaaluline”. Nii ei välista ma võimalust, et hinnangud ja arvamused tuleb mõnikord liigitada andmeteks.
58. Ent põhjenduskäigu astmed, mida mööda jõutakse järeldusele, et isik on „alakaaluline” või „ülekaaluline”, ei ole faktilised asjaolud rohkem, kui seda on õiguslik analüüs.
59. Õiguslik analüüs on õigusküsimuse lahenduse aluseks olev põhjenduskäik. Lahendus ise võib olla nõuande, arvamuse või otsuse kujul (ja seega võib, kuid ei pruugi olla õiguslikult siduv). Lisaks faktilistele asjaoludele, millel see põhineb (ja millest mõningad võivad olla isikuandmed), sisaldab see analüüs lahenduse selgitust. Selgitus ise ei ole tuvastatud või tuvastatava isikuga seotud teave. Selle võib liigitada kõige rohkem teabeks asjakohaste õigusnormide tõlgendamise ja kohaldamise kohta, mille suhtes antakse hinnang ja (võimalik, et ka) otsus isiku õigusliku olukorra kohta. Isikuandmed ja muud faktilised asjaolud võivad väga hästi olla lähtekohaks sellele küsimusele vastamisel, ent see ei muuda õiguslikku analüüsi ennast isikuandmeteks.
60. Peale selle on isikul õigus tutvuda oma isikuandmetega, sest tal on huvi kaitsta enda põhiõigusi ja ‑vabadusi, eelkõige õigust eraelu puutumatusele, kui liikmesriigid töötlevad teda puudutavat teavet.(41) Kui tal ei lasta tutvuda töödeldavate andmete või seda menetlust käsitleva teabega, takistaks see teiste direktiivi 95/46 sätete toimimist. Näiteks ei pruugi olla võimalik kontrollida, kas isikuandmeid töödeldakse ainult vajadusel sellise avaliku võimu teostamiseks, mis on tehtud ülesandeks volitatud töötlejale,(42) või nende andmete parandamiseks või kustutamiseks(43) . Seevastu õiguslik analüüs kui niisugune ei kuulu samasse sfääri mis isiku õigus eraelule. Seetõttu ei ole põhjust eeldada, et isik ise on ainulaadselt pädev seda kontrollima ja parandama ning paluma selle kustutamist või sulgemist.(44) Selle õigusliku analüüsi koostamise sihiks olnud otsuse kontrollimine on hoopis iseseisva kohtuorgani pädevuses.
61. Nendel põhjustel asun seisukohale, et direktiiv 95/46 ei nõua, et liikmesriigid võimaldaksid tutvumist niisuguse õigusliku analüüsiga, kui see on esitatud asutusesiseses dokumendis, näiteks seletuskirjas, mis sisaldab isikuandmeid, sest selline õiguslik analüüs ise ei kujuta endast isikuandmeid.
62. Kas õiguslik analüüs on direktiivi 95/46 kohaldamisalasse kuuluv töötlemise või kataloogi vorm?
63. Ma ei arva nii. Pigem on see täielikult inimese juhitav protsess, mille kaudu isikuandmeid (niivõrd, kui need on õiguslikus analüüsis asjakohased) hinnatakse, õiguslikult liigitatakse ja kohaldatakse nende suhtes õigusnorme ning mille abil tehakse otsus õigusküsimuses. Pealegi ei ole see menetlus automaatne ega mõeldud andmete kataloogimiseks.(45)
64. Töötlemine on „toiming või toimingute kogum”, mida nende andmetega teeb direktiivis 95/46 näidatud üksus. Sõna „näiteks” kasutamine artikli 2 punktis b viitab, et toimingute loetelu ei ole ammendav,(46) kuid näitab ka, millist liiki
toimingud kujutavad endast „töötlemist”. Näiteks on Euroopa Kohus märkinud, et isikuandmete laadimine veebilehele kuulub selle alla.(47) Loetellu on märgitud ka isikuandmete „kohandamine” ja „kasutamine”, kuid ei ole näidatud nende toimingute eesmärki (kuigi mõned direktiivi 95/46 kohaldamisala erandid näivad olevat kindlaks määratud viitega töötlemise eesmärgile).(48) Töötlemine võib hõlmata ka heli‑ ja piltandmete jäädvustamist, ülekandmist, muutmist, salvestamist, talletamist ja edastamist.(49)
65. Saan aru nii, et kõik need toimingud sisaldavad isikuandmetega tegelemist, kuid ilma nende andmete hindamiseta, mis on õiguslikus analüüsis möödapääsmatu. Sama kehtib ka andmete kataloogi mõiste suhtes.
66. Isegi kui pidada õiguslikku analüüsi töötlemise vormiks, ei ole see automaatne ega esine ka automatiseerimata kataloogisüsteemi kujul. Lisan, et igal juhul pakub direktiivi 95/46 artikkel 12 alust tutvumiseks isikuandmete kui sellistega, kuid mitte juurdepääsuks nende töötlemisele ega nendele andmetele nende töödeldud kujul.
Direktiiviga 95/46 ette nähtud andmetega tutvumise õiguse ulatus (kolmas küsimus kohtuasjas C‑141/12)
67. Oma kolmandas küsimuses soovib kohtuasjas C‑141/12 eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas siis, kui Euroopa Kohus kinnitab, et „eespool kirjeldatud andmed” on isikuandmed, tuleb võimaldada nendega tutvumist vastavalt direktiivi 95/46 artiklile 12 ja harta artikli 8 lõikele 2(50) .
68. Mulle näib, et kui niisugust tutvumist ei ole piiratud ega selle suhtes erandit tehtud vastavalt direktiivi 95/46 artiklile 13, saab vastus olla üksnes jaatav.
Tutvumise vorm (viies küsimus kohtuasjas C‑141/12 ning esimene ja teine küsimus kohtuasjas C‑372/12)
69. Mõlemad eelotsusetaotluse esitanud kohtud küsivad, kas direktiivi 95/46 kohaselt tuleb anda isikutele, kes soovivad seletuskirjaga tutvuda, selle koopia.
70. Kohtuasjas C‑372/12 tugineb eelotsusetaotluse esitanud kohus sellega seoses ka harta artikli 8 lõikele 2. Harta artiklis 8, kuigi see on sõnastatud muu hulgas direktiivi 95/46 arvestades, on ette nähtud eraldi õigus isikuandmete kaitsele.(51) Siiski ei ole seal väljendatud eraldi standardit selle kohta, millises vormis tuleb tutvumist võimaldada. Tõlgendan harta artikli 8 lõiget 2 koostoimes proportsionaalsuse põhimõtte ja õiguskindluse põhimõttega nii, et tutvumine ei pea ulatuma kaugemale sellest, mida on vaja selle eesmärkide saavutamiseks ja selleks, et anda andmesubjektile täielik teadmine nimetatud sättega kaitstud isikuandmete kohta. Direktiivi 95/46 artiklis 12 sätestatud nõue vastab nendele põhimõtetele. Sel põhjusel ei arva ma, et harta artikli 8 alusel tutvumise vormi on vaja eraldi käsitleda.
71. Direktiiv 95/46 ei kehtesta õigust tutvuda mis tahes või iga dokumendi või toimikuga, kus on loetletud või kasutatud isikuandmeid. Samuti ei piira direktiiv seda, millises materiaalses vormis tuleb võimaldada juurdepääsu isikuandmetele, millega tutvumise õiguse see tagab.
72. Seal on hoopis ette nähtud, et teavet töödeldavate andmete ja nende allikate kohta tuleb andmesubjektile anda „arusaadaval kujul”.(52)
73. Olenevalt asjaoludest ei pruugi koopia olla vajalik ega piisav.
74. Direktiiv 95/46 ei nõua andmetega tutvumise õigusega hõlmatud isikuandmetega tutvumise võimaldamist sellises materiaalses vormis, milles need andmed eksisteerivad või algselt jäädvustati. Selles suhtes olen seisukohal, et liikmesriigil on laialdane kaalutlusruum,(53) et määrata üksikjuhuliselt asjaolude põhjal kindlaks, millises vormis tuleb isikuandmetega tutvumist võimaldada.
75. Selle hinnangu andmisel peaks liikmesriik arvesse võtma iseäranis: 1) seda, millises materiaalses vormis see teave eksisteerib ja on andmesubjektile tutvumiseks antav, 2) isikuandmete liiki, ja 3) andmetega tutvumise õiguse eesmärke.
76. Esiteks võivad isikuandmed eksisteerida eri vormides. Näiteks intervjuu ajal salvestatud ja seejärel talletatud andmed võivad olla helilindil, salvestist sisaldavas failis või üleskirjutise kujul. Seega siis, kui isikuandmed on pärit intervjuust, ei ole direktiivi 95/46 artiklis 12 ette nähtud, kas nende andmetega tutvumist tuleb võimaldada helilindilt, salvestist sisaldavast failist, üleskirjutisest või mõnelt muult andmekandjalt. Ent olenemata sellest, milline vorm valitakse, peab tegu olema füüsilise vormiga, mis on kestev ja võimaldab esitada täieliku isikuandmete kogumi.
77. Teiseks tagab direktiivi 95/46 artikkel 12 andmesubjektile õiguse tutvuda tema isikuandmetega, mida töödeldakse, kuid mitte muu infoga, sealhulgas sellisega, mis on seotud teise andmesubjektiga. Sel põhjusel peab isikuandmete kogumi esitamine (näiteks) eraldi dokumendis või seletuskirja koopias, kus kogu muu sisu peale isikuandmete on kustutatud või kättesaamatuks muudetud, olema õiguspärane tutvumise võimaldamise vorm. Ent dokumendi puhul, kus on loetletud ainult isiku mobiiltelefoninumbrilt võetud kõnede kuupäevad ja kellaajad, võib olla vaja võimaldada tutvumist selle dokumendiga tervikuna, sest teised selle teabe esitamise vormid ei pruugi olla praktiliselt võimalikud või kujutletavad.
78. Kolmandaks peavad edastatavad andmed võimaldama andmesubjektil teada ja mõista nende sisu ning vajaduse korral teostada direktiivi 95/46 artikli 12 punktides b ja c sätestatud õigusi, samuti näiteks tema õigust esitada vastuväiteid oma isikuandmete töötlemise suhtes (artikkel 14) ja kasutada kahju korral õiguskaitsevahendeid (artiklid 22 ja 23).(54) Niisiis peavad andmed olema niisugusel kujul, mis võimaldab andmesubjektil näiteks nendega tutvuda ja neid mõista, kontrollida nende täpsust ja töötlemise õiguspärasust, nõuda paranduste tegemist ja võib-olla esitada vastuväiteid (edasise) töötlemise suhtes.(55) Seega on vorm, milles andmetega võimaldatakse tutvuda, ühtlasi nende õiguste funktsioon, mida andmesubjekt soovib teostada.
79. Nii ei tähenda isikuandmete sisaldumine mingis dokumendis, näiteks seletuskirjas, seda, et andmesubjektil on automaatselt õigus sellele materiaalsele vormile, s.o näiteks koopiale või väljavõttele sellest dokumendist.
Piirangud ja erandid (kuues küsimus kohtuasjas C‑372/12)
80. Olen asunud seisukohale, et direktiiv 95/46 ei anna alust nõuda seletuskirjas sisalduva õigusliku analüüsiga tutvumise võimaldamist. Järelikult ei ole vaja põhjendada tutvumise võimaldamisest keeldumist sama direktiivi artikli 13 alusel.
81. Kas siis, kui Euroopa Kohus ei nõustu ja otsustab, et direktiiv 95/46 (eeskätt selle artikkel 12) on kohaldatav, kuulub huvi tagada segamatu asutusesisene arvamuste vahetus artikli 13 lõike 1 punktis g kasutatud sõnastuse „andmesubjekti kaitse või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse” kohaldamisalasse? Teise võimalusena, kas see huvi võib kuuluda artikli 13 lõike 1 punktide d või f kohaldamisalasse?
82. Minu arvates on vastus mõlemale küsimusele eitav.
83. Artikli 13 lõikes 1 on ammendav loetelu alustest, mis võivad õigustada õigusakte, millega piiratakse direktiivis 95/46 piiratud arvus sätetes, sealhulgas artiklis 12 ette nähtud kohustuste ja õiguste kohaldamisala. Põhjenduste aluseks peab olema avalik huvi või andmesubjekti ja teiste isikute õiguste ja vabaduste asjakohane tasakaalustamine.
84. Punkti g osas ei saa teiste isikute (s.o mitte andmesubjekti) õiguste ja vabaduste kaitset käsitada nii, et nende hulka kuuluvad isikuandmeid töötleva asutuse õigused ja vabadused. Kui õiguslik analüüs tuleb liigitada isikuandmeteks, peab põhjus olema selle seotuses tuvastatud või tuvastatava isiku erahuvidega. Olgugi et avalik huvi kaitsta asutusesiseseid nõuandeid, et tagada valitsusaparaadi toimimisvõime, võib tõepoolest võistelda avaliku huviga läbipaistvuse vastu, ei saa nende nõuannetega tutvumise võimalust piirata nimetatud kahest huvist esimese alusel, sest andmetega tutvumine hõlmab üksnes erahuvidesse kuuluvat.
85. Artikli 13 lõike 1 punktide d ja f puhul ei näe ma põhjust jätta nõustumata Madalmaade valitsusega, kes nentis, et tema kehtestatud piirangud andmetega tutvumise suhtes ei ole seotud seal kaitstavate huvidega.
Isikuandmetega tutvumine harta artikli 41 alusel (neljas küsimus kohtuasjas C‑141/12 ning kolmas ja neljas küsimus kohtuasjas C‑372/12)
86. Harta artikli 51 lõike 1 kohaselt on harta sätted ette nähtud liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Teisisõnu, kui kohaldatakse liidu õigust, kohaldub harta.(56) See piirang kehtib olenemata mis tahes lisapiirangust, mis võib olla kätketud ühte või teise harta sättesse.
87. Käesolevates kohtuasjades on harta kohaldatav sellepärast, et asjakohased otsused tehti pärast seda, kui harta oli 1. detsembril 2009 jõustunud, ning need tehti – nagu Madalmaade valitsus kohtuistungil kinnitas – liidu õigust rakendavate siseriiklike õigusaktide alusel.
88. Sellest järeldusest hoolimata olen seisukohal, et vaidlusaluste juhtumite kontekstis ei saa harta artiklit 41 kohaldada, sest selles sätestatud õigustele saab tugineda liidu institutsioonide vastu (ja seega puudutab see artikkel viimati nimetatute vastavaid kohustusi), vaidlusalused juhtumid aga puudutavad isikuandmeid ja muud teavet, mis on liikmesriigi valduses.
89. Kohtuasjas Cicala on Euroopa Kohus kinnitanud seda tõlgendust seoses harta artikli 41 lõike 2 punktiga c, kus on sätestatud põhjendamiskohustus.(57) Kuigi artikli 41 lõike 2 sõnastus ei viita liidu institutsioonidele, on seal sissejuhatava lauseosa „[s]ee õigus kätkeb” kaudu kindlaks määratud selles sätestatud kohustuste kandjad. See lauseosa viitab selgelt artikli 41 lõikes 1 sätestatud õigusele, millele tuginetakse „liidu institutsioonid[e], organi[te] ja asutus[te]” vastu.
90. Euroopa Kohtu poolt kohtuasjas M. M.(58) märgitu, et artikli 41 lõige 2 on üldkohaldatav, ei ole vastuolus kohtuotsusega Cicala. Mulle näib, et kohtuotsuse M. M. punktid 82−84 koostoimes osutavad hoopis sellele, et Euroopa Kohus keskendus sellele, milline sisu on õigusel olla ära kuulatud ja kes saavad sellele tugineda;(59) ning seda tehes toonitas Euroopa Kohus nii selle õiguse väga laia ulatust kui ka kohta, mis on sellel liidu õiguses pikka aega olnud.
91. Seega tuleb kohtuasjas C‑372/12 esitatud kolmandale küsimusele vastata eitavalt ning samas kohtuasjas esitatud neljandale küsimusele ei ole enam vaja vastata.
92. Lõpuks olen juba selgitanud, miks ma olen seisukohal, et Euroopa Kohtul ei ole kohane laiendada käesolevate eelotsusetaotluste ulatust selliselt, et vastata küsimustele, mis puudutavad õigust tutvuda toimikuga ning põhjendamiskohustust, millele võivad kohalduda teisese õiguse aktid või teised harta sätted, sealhulgas artikkel 47. Niisugused küsimused võivad olla või mitte olulised sellistes olukordades nagu see, mis ajendas esitama käesolevaid eelotsusetaotlusi. Kuna puuduvad tõendid selle kohta, et need küsimused on siseriikliku kohtu menetluses kohaselt esitatud, ning Euroopa Kohtu menetluses ei ole argumente esitatud, on igal juhul vaja, et Euroopa Kohus piirduks oma vastustes küsimustega isikuandmetega tutvumise võimaluse kohta.(60)
Ettepanek
93. Kõikidest esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Rechtbank Middelburgi ja Raad van State küsimustele järgmiselt.
1. Tuvastatud või tuvastatava füüsilise isikuga seotud faktilised asjaolud on „isikuandmed” Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivi 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta artikli 2 punkti a tähenduses. Nimetatud direktiivis sätestatud mõiste „isikuandmed” määratlus ei hõlma aga õigusküsimuse lahenduse aluseks olevat põhjenduskäiku, milles tuvastatud või tuvastatava isikuga seotud faktilisi asjaolusid õiguslikult liigitatakse ja hinnatakse kohaldatavat õigust arvestades. Seetõttu ei nõua direktiiv 95/46, et liikmesriigid võimaldaksid tutvuda sellise õigusliku analüüsiga, kui see on asutusesiseses dokumendis, mis samuti sisaldab isikuandmeid.
2. Direktiivi 95/46 artikli 12 kohaselt tuleb võimaldada tutvuda samas direktiivis määratletud „isikuandmetega”, kui sama direktiivi artikkel 13 niisuguse tutvumise õigust ei piira ega selle suhtes erandit ei tee.
3. Direktiiv 95/46 ei kehtesta õigust tutvuda ühegi konkreetse dokumendi või toimikuga, milles on loetletud või kasutatud isikuandmeid. Samuti ei ole selles direktiivis ette nähtud, millises materiaalses vormis tuleb võimaldada isikuandmetega tutvumist. Direktiivi 95/46 artikli 12 kohaselt on liikmesriikidel laialdane kaalutlusruum, et määrata kindlaks, millises vormis tuleb isikuandmetega tutvumist võimaldada. Seda hinnangut andes peavad liikmesriigid arvesse võtma iseäranis: 1) seda, millises materiaalses vormis see teave eksisteerib ja on andmesubjektile tutvumiseks antav, 2) isikuandmete liiki, ja 3) andmetega tutvumise õiguse eesmärke.
4. Direktiivi 95/46 artikli 13 lõike 1 punktiga g ette nähtud teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse ei hõlma isikuandmeid töötleva asutuse õigusi ja vabadusi. Samuti ei ole huvi tagada asutusesisene segamatu arvamuste vahetus kuidagi seotud selle direktiivi artikli 13 lõike 1 punktide d või f kaitstavate huvidega.
5. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklis 41 on sätestatud õigused, millele võib tugineda liidu institutsioonide, organite ja asutuste vastu, ja seetõttu ei saa neid kohaldada liikmesriigi valduses olevatele isikuandmetele ega muule teabele.
(1) .
(2)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 17.
(3)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiiv 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT 1995, L 281, lk 31; ELT eriväljaanne 13/15, lk 355), mida on teatavates aspektides muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. septembri 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 1882/2003 (ELT 2003, L 284, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 447). Eraldi reeglid isikuandmete töötlemiseks kriminaalasjades tehtava politsei‑ ja õigusalase koostöö raames on kehtestatud nõukogu 27. novembri 2008. aasta raamotsusega 2008/977/JSK kriminaalasjades tehtava politsei‑ ja õigusalase koostöö raames töödeldavate isikuandmete kaitse kohta (ELT 2008, L 350, lk 60). Väljatöötamisel on uus isikuandmete kaitse üldmäärus (vt COM(2012) 11 (final)).
(4)  –	Vt samuti direktiivi 95/46 põhjendus 10.
(5)  –	See määratlus näib olevat võetud samasugusest määratlusest, mida sisaldab artikli 2 punkt a 1981. aasta konventsioonis üksikisikute kaitse kohta isikuandmete automaattöötlusel (ETS 108), mille osalised on kõik liikmesriigid.
(6)  –	Vt samuti direktiivi 95/46 põhjendus 15.
(7)  –	Vt samuti direktiivi 95/46 põhjendus 41.
(8)  –	Vt samuti direktiivi 95/46 põhjendus 42.
(9)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. detsembri 2000. aasta määrus (EÜ) nr 45/2001 üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ühenduse institutsioonides ja asutustes ning selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT 2001, L 8, lk 1; ELT eriväljaanne 13/26, lk 102).
(10)  –	Vt määruse nr 45/2001 artikli 2 punktid a ja b.
(11)  –	Vt määruse nr 45/2001 artikli 13 punkt c.
(12)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus (EÜ) nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT 2001, L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).
(13)  –	Euroopa Liidu Kohtu 11. detsembri 2012. aasta otsus üldsuse õiguse kohta tutvuda dokumentidega, mis on Euroopa Liidu Kohtu valduses seoses tema haldusülesannete täitmisega (ELT 2013, C 38, lk 2).
(14)  –	Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b; Euroopa Kohtu otsuse artikli 3 lõike 1 punkt b.
(15)  –	Määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane; Euroopa Kohtu otsuse artikli 3 lõike 2 teine taane.
(16)  –	Isikuandmete kaitse seaduse artikli 1 punkt a.
(17)  –	Isikuandmete kaitse seaduse artikli 2 lõige 1.
(18)  –	Isikuandmete kaitse seaduse artikkel 35.
(19)  –	Seletuskirja näidis esitati Euroopa Kohtule kirjaliku menetluse käigus kohtuasjas C‑141/12.
(20)  –	Vt nt 15. juuli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑365/02: Lindfors (EKL 2004, lk I‑7183, punkt 32 ja seal viidatud kohtupraktika) ja 10. oktoobri 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑86/12: Alokpa jt (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 20 ja seal viidatud kohtupraktika).
(21)  –	Y. S. ning M. ja S. viitasid oma kirjalikes märkustes otsesõnu nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivile 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta (ELT 2005, L 326, lk 13), mille artikli 9 lõike 2 esimeses lõigus on sätestatud: „Liikmesriigid tagavad, et [varjupaiga]taotluse rahuldamata jätmise korral esitatakse otsuses seda õigustavad asjaolud ja õiguslikud põhjused ning et teave otsuse vaidlustamise võimaluste kohta esitatakse kirjalikult.” Selle sätte teises lõigus on ette nähtud, et kui isikule ei anta pagulasseisundit, vaid antakse siseriikliku ja ühenduse õiguse raames samad õigused ja eelised mis nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiviga 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (ELT 2004, L 304, lk 2), ei pea liikmesriik seda otsust põhjendama, kuid peab „taga[ma], et pagulasseisundi andmisest keeldumise põhjused on kirjas taotleja toimikus ning et taotlejal on soovi korral juurdepääs oma toimikule”.
(22)  –	Näiteks võivad muutuvad asjaolud määrata selle, kas otsuse kehtivust pikendatakse või see tühistatakse või mitte.
(23)  –	Vt 28. juuli 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑69/10: Samba Diouf (EKL 2011, lk I‑7151, punkt 49 ja seal viidatud kohtupraktika).
(24)  –	Vt 4. juuni 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑300/11: ZZ (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 53).
(25)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 60.
(26)  –	Vt käesoleva ettepaneku punkt 17.
(27)  –	Direktiivi 95/46 artikli 3 lõige 1.
(28)  –	Vt nt direktiivi 95/46 põhjendus 15 ja artikli 3 lõige 2, milles on sätestatud kaks erandit seoses selle direktiivi kohaldamisalaga.
(29)  –	Direktiivi 95/46 artikli 12 punkt a.
(30)  –	Vt nt 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑101/01: Lindqvist (EKL 2003, lk I‑12971, punkt 24); 20. mai 2003. aastaotsus liidetud kohtuasjades C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01: Österreichischer Rundfunk jt (EKL 2003, lk I‑4989, punkt 64); 16. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑73/07: Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia (EKL 2008, lk I‑9831, punktid 35 ja 37); 16. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑524/06: Huber (EKL 2008, lk I‑9705, punkt 43); ja 7. mai 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑553/07: Rijkeboer (EKL 2009, lk I‑3889, punkt 62).
(31)  –	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Lindqvist, punkt 24.
(32)  –	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rijkeboer, punkt 42.
(33)  –	30. mai 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑342/12: Worten (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punktid 19 ja 22).
(34)  –	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Österreichischer Rundfunk jt, punkt 64. Vt samuti eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Huber, punktides 20 ja 43 käsitletud andmeliigid.
(35)  –	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia, punktid 35 ja 37.
(36)  –	Vt nt 9. novembri 2010. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑92/09 ja C‑93/09: Volker und Markus Schecke ja Eifert (EKL 2010, lk I‑11063, punkt 59 ja seal viidatud kohtupraktika); vt samuti Euroopa Kohtus pooleliolevas kohtuasjas C‑131/12: Google Spain ja Google kohtujurist Jääskineni hiljutine, 25. juuni 2013. aasta ettepanek, punkt 118.
(37)  –	Vt direktiivi 95/46 põhjendused 14−17.
(38)  –	Vt nt kohtujurist Poiares Maduro 29. novembri 2007. aasta ettepanek liidetud kohtuasjades C‑39/05 P ja C‑52/05 P: Rootsi ja Turco vs.
nõukogu, milles otsus tehti 1. juulil 2008 (EKL 2008, lk I‑4723, ettepaneku punkt 24), kus kohtujurist toetas Üldkohtu otsuses märgitut, mille kohaselt „ei valmista [määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 kasutatud] mõiste „õigusnõustamine” tõlgendamine mingeid raskusi”. Võimalust tutvuda liidu institutsioonide õigusteenistuste juriidiliste arvamustega või Euroopa Kohtule esitatud juriidiliste dokumentidega taotleti ka nt 21. septembri 2010. aasta otsuses liidetud kohtuasjades C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑523/07 P: Rootsi jt vs.
API ja komisjon (EKL 2010, lk I‑8533). Vt samuti käesoleva ettepaneku punktid 13 ja 14.
(39)  –	Iseäranis määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 teine taane. Vt käesoleva ettepaneku punkt 14.
(40)  –	Kaebuse esitajad võrdlesid õiguslikku analüüsi meditsiinilise analüüsi pidamisega isikuandmeteks artikli 29 alusel loodud andmekaitse töörühma arvamuses 4/2007 mõiste „isikuandmed” kohta (01248/07/EN WP 136). Selles arvamuses, mis ei ole Euroopa Kohtule siduv, on käsitletud meditsiinilise analüüsi tulemusi
kui isikuandmeid. Meditsiinilise analüüsi enda suhtes ei ole seal seisukohale asutud.
(41)  –	Vt direktiivi 95/46 põhjendus 1 ja artikli 1 lõige 1.
(42)  –	Vt direktiivi 95/46 artikli 7 punkt e.
(43)  –	Vt direktiivi 95/46 artikli 12 punkt c.
(44)  –	Vt nt direktiivi 95/46 artikli 12 punkt b.
(45)  –	Vt samuti minu 15. oktoobri 2009. aasta ettepanek kohtuasjas C‑28/08 P: komisjon vs.
Bavarian Lager, milles otsus tehti 29. juunil 2010 (EKL 2010, lk I‑6055, ettepaneku punkt 146), kus ma pakkusin (määruse nr 45/2001 artikli 3 lõike 2 kontekstis) välja, et „kirjeldatud järjestuses toiminguid, kus inimelement täidab nii olulist rolli ja säilitab kontrolli kogu protsessi vältel, [ei tule] käsitada „isikuandmete […] osaliselt automatiseeritud töötlemisena””.
(46)  –	Isikuandmete „töötlemine” on „iga isikuandmetega tehtav toiming või toimingute kogum, olenemata sellest, kas see on automatiseeritud või mitte, näiteks kogumine, salvestamine, korrastamine, säilitamine, kohandamine või muutmine, väljavõtete tegemine, päringu teostamine, kasutamine, üleandmine, levitamine või muul moel avaldamine, ühitamine või ühendamine, sulgemine, kustutamine või hävitamine” (direktiivi 95/46 artikli 2 punkt b).
(47)  –	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Lindqvist, punkt 25.
(48)  –	Vt direktiivi 95/46 artikli 3 lõige 2.
(49)  –	Vt direktiivi 95/46 põhjendus 14; vt samuti eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Satakunnan Markkinapörssi ja Satamedia, punktis 37 toodud näited.
(50)  –	Vt samuti käesoleva ettepaneku punkt 70.
(51)  –	Vt harta artikli 8 selgitus (ELT 2007, C 303, lk 17), milles on viidatud ka määrusele nr 45/2001. Selgituste preambuli kohaselt ei ole neil selgitustel õigusjõudu, kuid need on „harta tõlgendamisel väärtuslikuks vahendiks, mille eesmärk on selgitada harta sätteid”; ning harta artikli 52 lõikes 7 on ette nähtud, et neid „võetakse asjakohaselt arvesse” liidu ja liikmesriikide kohtutes. Euroopa Kohus on märkinud, et neid „tuleb arvesse võtta harta tõlgendamisel”: vt 22. jaanuari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑283/11: Sky Österreich (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
(52)  –	Direktiivi 95/46 artikli 12 punkti a teine taane.
(53)  –	Vt eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Lindqvist, punkt 84, kus on märgitud, et „liikmesriikidel on direktiivi 95/46 ülevõtmisel mitmes suhtes tegutsemisruumi”.
(54)  –	Eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Rijkeboer, punktid 51 ja 52.
(55)  –	Vt samuti direktiivi 95/46 põhjendused 25 ja 41.
(56)  –	26. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑617/10: Åkerberg Fransson (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punktid 20 ja 21), hiljuti on sedasama kinnitatud 16. septembri 2013. aasta otsuses kohtuasjas C‑418/11: TEXDATA Software (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 73).
(57)  –	21. detsembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C‑482/10 (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 28).
(58)  –	22. novembri 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑277/11: M. M. (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 84).
(59)  –	Vt samuti eespool kohtujurist Bot’ 26. aprilli 2012. aasta ettepanek kohtuasjas M. M., millele on viidatud 58. joonealuses märkuses.
(60)  –	Vt käesoleva ettepaneku punktid 34−38.