61988J0267
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
υποθέσεις C-267/88 έως C-285/88 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά και έγγραφη διαδικασία
1. Η ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία
α)
Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 856/84 τον Σνμβονλίον, της 31ης Μαρτίου 1984, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων (ΕΕ L 90, σ. 10), προσέθεσε στον τελευταίο το άρθρο 5γ. Με τη διάταξη αυτή καθιερώθηκε επί πέντε δωδεκάμηνα, αρχής γενομένης από την 1η Απριλίου 1984, πρόσθετη εισφορά για τους παραγωγούς ή τους αγοραστές γάλακτος αγελάδος, με στόχο τον έλεγχο της αυξήσεως της γαλακτοπαραγωγής, κατά τρόπον ώστε να καθίστανται ταυτόχρονα δυνατές οι αναγκαίες διαρθρωτικές εξελίξεις και προσαρμογές. Στη συνέχεια, το σύστημα της πρόσθετης εισφοράς παρατάθηκε επί τρία έτη, δηλαδή μέχρι τις 31 Μαρτίου 1992 [ κανονισμοί (ΕΟΚ) 1109/88 και (ΕΟΚ) 1110/88 του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 1988, ΕΕ L 110, σσ. 27 και 28].
Δυνάμει του άρθρου 5γ, παράγραφος 1, του κανονισμού 804/68, το σύστημα εισφοράς τίθεται σε εφαρμογή σε κάθε περιοχή του εδάφους των κρατών μελών σύμφωνα με μια από τις ακόλουθες εναλλακτικές λύσεις:
—
σύμφωνα με την εναλλακτική λύση Α, η εισφορά οφείλεται από κάθε παραγωγό γάλακτος επί των ποσοτήτων γάλακτος που παρέδωσε σε έναν αγοραστή και οι οποίες υπερβαίνουν μια ποσότητα αναφοράς που πρόκειται να καθορισθεί ( εναλλακτική λύση παραγωγού ).
—
σύμφωνα με την εναλλακτική λύση Β, η εισφορά οφείλεται από κάθε αγοραστή γάλακτος ή άλλων γαλακτοκομικών προϊόντων (γαλακτοκομεία) επί των ποσοτήτων γάλακτος που παραδίδονται από παραγωγούς και οι οποίες υπερβαίνουν μια ποσότητα αναφοράς που πρόκειται να καθοριστεί. Ο αγοραστής που οφείλει την εισφορά μετακυλίει την εισφορά αυτή μόνο στους παραγωγούς που αύξησαν τις παραδόσεις τους, ανάλογα με το πόσο συνετέλεσαν στην υπέρβαση της ποσότητας αναφοράς του αγοραστή (εναλλακτική λύση αγοραστή ).
β )
Οι γενικοί κανόνες για την εφαρμογή της πρόσθετης εισφοράς περιλαμβάνονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 857/84 τον Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, περί γενικών κανόνων για την εφαρμογή της εισφοράς που αναφέρεται στο άρθρο 5γ του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 804/68 στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων ( ΕΕ L 90, σ. 13 ), όπως έχει τροποποιηθεί. Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 1, της πράξεως αυτής, η εισφορά είχε καθορισθεί στο 75 ο/ο της ενδεικτικής τιμής του γάλακτος, σε περίπτωση εφαρμογής της εναλλακτικής λύσεως Α ( εναλλακτική λύση παραγωγού), και στο 100 ο/ο της ενδεικτικής τιμής του γάλακτος, σε περίπτωση εφαρμογής της εναλλακτικής λύσεως Β (εναλλακτική λύση αγοραστή). Ωστόσο, με τον τροποποιητικό κανονισμό (ΕΟΚ) 774/87 του Συμβουλίου, της 16ης Μαρτίου 1987 ( ΕΕ L 78, σ. 3 ), ορίστηκε ένας ενιαίος για το μέλλον συντελεστής ο οποίος καθορίστηκε, στο πλαίσιο τόσο της εναλλακτικής λύσεως Α όσο και της εναλλακτικής λύσεως Β, στο 100 ο/ο της ενδεικτικής τιμής, του γάλακτος.
To άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 προσδιορίζει την έννοια της «περιοχής», περί της οποίας γίνεται μνεία στον βασικό κανονισμό 856/84, ως εξής:
« Ως περιοχή, κατά την έννοια του άρθρου 5γ, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68, νοείται το σύνολο ή ένα τμήμα του εδάφους ενός κράτους μέλους που παρουσιάζει μία γεωγραφική ενότητα, στην οποία οι φυσικές συνθήκες, οι διαρθρώσεις της παραγωγής και η μέση απόδοση του ζωικού κεφαλαίου είναι παρόμοιες.
Η εφαρμογή σε κάθε περιοχή της εναλλακτικής λύσης Α ή Β υπόκειται σε ένα ή περισσότερα από τα ακόλουθα κριτήρια:
—
το κατά πόσο είναι βιώσιμη από διοικητική άποψη,
—
την ανάγκη να διευκολυνθούν οι διαρθρωτικές εξελίξεις και οι προσαρμογές,
—
τις απαιτήσεις της περιφερειακής ανάπτυξης ώστε να αποφευχθεί ιδίως η αποψίλωση ορισμένων ζωνών.
Τα κράτη μέλη ανακοινώνουν κάθε έτος στην Επιτροπή, πριν από την 1η Ιανουαρίου και για πρώτη φορά πριν από την 1η Μαΐου 1984, τον κατάλογο των περιοχών με την ένδειξη της εναλλακτικής λύσης που προτείνεται για καθεμία από αυτές. »
Εξάλλου, ο κανονισμός 857/84 καθορίζει την ποσότητα αναφοράς που προβλέπεται στον βασικό κανονισμό 856/84, δηλαδή την ποσότητα που απαλλάσσεται της πρόσθετης εισφοράς. Η τελευταία είναι, καταρχήν, η ποσότητα γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος που παρέδωσε ο παραγωγός ( εναλλακτική λύση Α ) ή αγόρασε ένας αγοραστής ( εναλλακτική λύση Β) κατά το ημερολογιακό έτος 1981, αυξημένη κατά 1 ο/ο (άρθρο 2, παράγραφος 1 ).
Εντούτοις, τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι στο έδαφός τους η ποσότητα αναφοράς είναι ίση με την ποσότητα γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος που παραδόθηκε ή αγοράστηκε κατά το ημερολογιακό έτος 1982 ή το ημερολογιακό έτος 1983 πολλαπλασιαζόμενη με ποσοστό που ορίζεται κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μη γίνεται υπέρβαση της εγγυημένης ποσότητας. Το ποσοστό αυτό μπορεί να ποικίλλει ανάλογα με το ύψος των παραδόσεων ορισμένων κατηγοριών υπόχρεων προς καταβολήν εισφοράς, την εξέλιξη των παραδόσεων σε ορισμένες περιοχές μεταξύ 1981 και 1983 ή την εξέλιξη των παραδόσεων ορισμένων κατηγοριών των εν λόγω υπόχρεων, την εξέλιξη των παραδόσεων σε ορισμένες περιοχές μεταξύ 1981 και 1983 ή την εξέλιξη των παραδόσεων ορισμένων κατηγοριών τέτοιων υπόχρέων κατά την ίδια χρονική περίοδο ( άρθρο 2, παράγραφος 2).
Τα άρθρα 3, 4 και 4α του κανονισμού 857/84 επιτρέπουν στα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη, κατά τον καθορισμό των ποσοτήτων αναφοράς, ορισμένες ιδιαίτερες καταστάσεις ή να χορηγούν ειδικές ή συμπληρωματικές ποσότητες αναφοράς.
'Ετσι, κατά το άρθρο 3, επιτρέπεται στα κράτη μέλη να χορηγούν ειδικές ποσότητες αναφοράς στους παραγωγούς που προσυπέγραψαν σχέδιο αναπτύξεως της γαλακτοκομικής παραγωγής, το οποίο κατατέθηκε πριν από την 1η Μαρτίου 1984, ή πραγματοποίησαν επενδύσεις χωρίς σχέδιο αναπτύξεως ( σημείο 1 ), καθώς και σε νέους καλλιεργητές που έχουν εγκατασταθεί μετά τις 31 Δεκεμβρίου 1980 (σημείο 2 ). Οι παραγωγοί των οποίων η γαλακτοκομική παραγωγή κατά το προταθέν έτος αναφοράς επηρεάστηκε αισθητά από εξαιρετικά γεγονότα ( φυσικές καταστροφές, καταστροφή από ατύχημα του ενεργητικού κεφαλαίου μιας εκμετάλλευσης, επιζωοτία ) επιτυγχάνουν, ύστερα από αίτηση τους, να ληφθεί υπόψη άλλο ημερολογιακό έτος αναφοράς εντός της περιόδου 1981 έως 1983 (σημείο 3).
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, επιτρέπει στα κράτη μέλη, για να επιτευχθεί η αναδιάρθρωση της γαλακτοκομικής παραγωγής, μεταξύ άλλων, να χορηγήσουν συμπληρωματική ποσότητα αναφοράς στους παραγωγούς που πραγματοποιούν σχέδιο αναπτύξεως της γαλακτοπαραγωγής εγκριθέν μετά την έναρξη ισχύος του κανονισμού 857/84 ( 1η Απριλίου 1984) [στοιχείο β)], καθώς και στους παραγωγούς που ασκούν το γεωργικό επάγγελμα ως κύρια απασχόληση [ στοιχείο γ ) ].
Το άρθρο 4α, που προστέθηκε με τον τροποποιητικό κανονισμό (ΕΟΚ) 590/85 του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 1985 ( ΕΕ L 68, σ. 1 ), επιτρέπει στα κράτη μέλη, αρχικά για το πρώτο δωδεκάμηνο εφαρμογής του συστήματος (από 1ης Απριλίου 1984 μέχρι 31 Μαρτίου 1985 ), να παραχωρούν τις ποσότητες αναφοράς που δεν χρησιμοποιήθηκαν από παραγωγούς ή αγοραστές σε παραγωγούς ή αγοραστές της ίδιας περιοχής και, ενδεχομένως, άλλων περιοχών. Η ισχύς της άδειας αυτής παρατάθηκε επανειλημμένα, τελευταίως δε, για το σύνολο των οχτώ περιόδων εφαρμογής του συστήματος πρόσθετης εισφοράς, με τον προαναφερθέντα κανονισμό 1110/88.
Εξάλλου, πρέπει να σημειωθεί ότι ο κανονισμός 857/84, όπως τροποποιήθηκε, περιλαμβάνει ειδικούς κανόνες που ισχύουν σε ορισμένα ή σε όλα τα κράτη μέλη και είτε εισάγουν παρεκκλίσεις από τους γενικώς εφαρμοζόμενους κανόνες είτε επιτρέπουν στο οικείο κράτος μέλος να εισαγάγει τέτοιες παρεκκλίσεις:
—
έτσι, το άρθρο 1, σημείο 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1305/85 του Συμβουλίου, της 23ης Μαΐου 1985 (ΕΕ L 137, σ. 12), επιτρέπει στην Ιταλία να αναβάλει την εφαρμογή του άρθρου 3, σημείο 3, του κανονισμού 857/84 για τις τρεις πρώτες περιόδους εφαρμογής του καθεστώτος·
—
το άρθρο 10, τελευταίο εδάφιο, του κανονισμού 857/84 προβλέπει ότι στην Ελλάδα, σε περίπτωση εφαρμογής της εναλλακτικής λύσεως Β, «το σύνολο των αγοραστών θεωρείται ως ένας και μόνο αγοραστής » ·
—
το άρθρο 12 του κανονισμού 857/84, όπως συμπληρώθηκε από το άρθρο 1, σημείο 5, του κανονισμού 590/85, ορίζει ότι « θεωρείται ως αγοραστής ή ομάδα αγοραστών, εγκατεστημένων στην ίδια γεωγραφική ζώνη, η οποία εκτελεί για λογαριασμό των μελών της εργασίες διοικητικής και λογιστικής διαχειρίσεως υπό τον όρο ότι:
—
η ημερήσια συλλεγόμενη ποσότητα γάλακτος κάθε μέλους είναι κατώτερη των 165 τόνων,
—
η μέση ετήσια συλλεγόμενη ποσότητα γάλακτος των μελών της είναι κατώτερη των 30 τόνων ημερησίως,
—
και η συνολική συλλεγόμενη ποσότητα γάλακτος της ομάδας είναι κατώτερη των 1100000 τόνων τον χρόνο »
—
το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 857/84, όπως αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό 590/85, επιτρέπει στα κράτη μέλη να προβλέψουν, « στη περίπτωση αγροτικών συμβολαίων που λήγουν αν ο μισθωτής δεν έχει δικαίωμα παράτασης του συμβολαίου υπό ανάλογους όρους..., ότι η ποσότητα αναφοράς που αντιστοιχεί στην εκμετάλλευση η οποία είναι αντικείμενο του συμβολαίου τίθεται εν όλω ή εν μέρει στη διάθεση του εξερχόμενου μισθωτή εφόσον προτίθεται να συνεχίσει την παραγωγή γάλακτος ».
γ)
Οι κανόνες σχετικά με την είσπραξη της πρόσθετης εισφοράς ορίσθηκαν με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1371/84 της Επιτροπής, της 16ης Μαΐου 1984, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής της πρόσθετης εισφοράς που αναφέρεται στο άρθρο 5γ του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 (ΕΕ L 132, σ. 11 ).
2. Η περί εφαρμογής τον κοινοτικού συστήματος βελγική νομοθεσία
Στο πλαίσιο της εφαρμογής του κοινοτικού συστήματος πρόσθετης εισφοράς επί του γάλακτος, το Βασίλειο του Βελγίου θεώρησε το σύνολο του εθνικού του εδάφους ως μία και μόνη περιοχή κατά την έννοια του άρθρου 5γ, παράγραφος 1, του κανονισμού 804/68. Επέλεξε ως έτος αναφοράς το 1983, σύμφωνα με την εναλλακτική λύση Α (εναλλακτική λύση παραγωγού ). Η ποσότητα αναφοράς είναι ίση προς την ποσότητα γάλακτος ή άλλων γαλακτοκομικών προϊόντων που παραδόθησαν από τον παραγωγό το 1983, πολλαπλασιαζόμενη με ποσοστό 95 ο/ο γενικώς και 97 ο/ο για τους μικρούς παραγωγούς.
Η βελγική νομοθεσία προβλέπει επίσης τη χορήγηση συμπληρωματικών ποσοτήτων αναφοράς στους καλλιεργητές που έχουν υποβάλει σχέδιο αναπτύξεως της γαλακτοκομικής παραγωγής, στους νέους καλλιεργητές και σ' αυτούς των οποίων η γαλακτοκομική παραγωγή κατά το ληφθέν υπόψη έτος αναφοράς επηρεάστηκε αισθητά από εξαιρετικά γεγονότα (βασιλικό διάταγμα της 29ης Ιουνίου 1984 σχετικά με την εφαρμογή της πρόσθετης εισφοράς του άρθρου 5γ του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 804/68 κατά την περίοδο από 2 Απριλίου 1984 μέχρι 31 Μαρτίου 1985, Moniteur belge της 5. 7. 1984, σ. 9813' υπουργική απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 1984 περί της εφαρμογής της πρόσθετης εισφοράς του άρθρου 5γ του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 κατά την περίοδο από 2 Απριλίου 1984 μέχρι και 31 Μαρτίου 1985, Moniteur belge της 15. 9. 1984, σ. 12784· οι προαναφερθείσες ρυθμίσεις έχουν επανειλημμένα τροποποιηθεί ).
3. Οι διαφορές της κύριας δίκης
Αντίδικοι στις διαφορές της κύριας δίκης είναι, αφενός, ορισμένοι παραγωγοί γάλακτος και, αφετέρου, τα αντίστοιχα γαλακτοκομεία με τα οποία αυτοί συνδέονται, το Office national du lait et ses dérivés καθώς και το βελγικό Δημόσιο. Τα γαλακτοκομεία παρακράτησαν, επί της τιμής του γάλακτος που οι εν λόγω παραγωγοί τους είχαν παραδώσει, ορισμένα ποσά βάσει του συστήματος πρόσθετης εισφοράς επί του γάλακτος.
Με τις αγωγές τους, οι οικείοι παραγωγοί ζητούν να υποχρεωθούν τα γαλακτοκομεία να τους επιστρέψουν τα παρακρατηθέντα ποσά διότι οι εισφορές επιβλήθηκαν παρανόμως. Εξάλλου, επιδίωξη τους είναι οι εκδοθησό-μενες αποφάσεις να αποτελέσουν έναντι πάντων δεδικασμένο και να μπορούν να αντιταχθούν στο Office national du lait et ses dérivés καθώς και στο βελγικό Δημόσιο.
Προς στήριξη των αγωγών, οι ενάγοντες της κύριας δίκης ισχυρίζονται, καταρχάς, ότι το σύστημα πρόσθετης εισφοράς επί του γάλακτος, που εισήχθη με το άρθρο 5γ του κανονισμού 804/68, είναι αντίθετο προς την απαγόρευση των διακρίσεων μεταξύ των παραγωγών της κοινότητας, που έχει θεσπιστεί με το άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ, κατά το μέτρο που, ανάλογα με το αν τα κράτη μέλη επιλέγουν την εναλλακτική λύση Α ή την εναλλακτική λύση Β, οι παραγωγοί επωφελούνται ή όχι από τη δυνατότητα συμψηφισμού στο επίπεδο γαλακτοκομείου και, επομένως, εφαρμόζεται επ' αυτών, σε περίπτωση υπερβάσεως της ατομικής τους ποσότητας αναφοράς, διαφορετικός συντελεστής εισφοράς.
Επιπλέον, οι ενάγοντες της κύριας δίκης ισχυρίζονται ότι οι παρεκκλίσεις που προβλέπονται από το κοινοτικό σύστημα υπέρ ορισμένων κρατών μελών είναι αντίθετες προς την απαγόρευση των διακρίσεων μεταξύ των παραγωγών της Κοινότητας και θέτουν σε κίνδυνο τη θέσπιση κοινής γεωργικής πολιτικής.
Τέλος, φρονούν ότι οι κοινοτικές ρυθμίσεις, με το να παρέχουν σε κάθε κράτος μέλος τη δυνατότητα να θεωρήσει εαυτό ως μία και μόνη περιοχή, αντίκεινται προς το άρθρο 39, παράγραφος 2, στοιχείο α), της Συνθήκης, δυνάμει του οποίου, κατά την εκπόνηση της κοινής αγροτικής πολιτικής, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι διαρθρωτικές και φυσικές ανισότητες μεταξύ των διάφορων γεωργικών περιοχών. Επικουρικώς, προσάπτουν στη βελγική κανονιστική ρύθμιση που θεσπίστηκε για την εφαρμογή του κοινοτικού συστήματος ότι αγνοεί την ιδιαιτερότητα της δικής τους περιοχής παραγωγής και της ατομικής τους καταστάσεως.
Για την εκτίμηση ακριβώς των επιχειρημάτων αυτών το Tribunal de première instance του Verviers ανέστειλε, με αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, τη σχετική διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 177 της Συνθήκης ΕΟΚ, τα εξής προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία ταυτίζονται και στις 19 υποθέσεις:
« α)
Επιτρέποντας στα κράτη μέλη να επιλέγουν μεταξύ δύο τρόπων εφαρμογής, από τους οποίους ο ένας ( εναλλακτική λύση Α ) επιβάλλει την εισφορά σε κάθε παραγωγό που έχει υπερβεί την ποσότητά του αναφοράς χωρίς δυνατότητα συμψηφισμού, ενώ ο άλλος (εναλλακτική λύση Β), προβλέποντας την εισφορά στο επίπεδο του πρώτου αγοραστή, επιτρέπει συμψηφισμό μεταξύ των προμηθευτών του αγοραστή αυτού και μπορεί, ως εκ τούτου, να έχει ως αποτέλεσμα την απαλλαγή ενός παραγωγού από την καταβολή εισφοράς παρά την υπέρβαση της ποσοστώσεώς του, το άρθρο 5γ του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 804/68 αντίκειται προς τα άρθρα 39 και 40 της Συνθήκης της Ρώμης εισάγοντας διάκριση μεταξύ των παραγωγών εντός της Κοινότητας;
β)
Προβλέποντας εισφορές 75 ο/ο ή 100 ο/ο της ενδεικτικής τιμής του γάλακτος ανάλογα με την επιλογή της εναλλακτικής λύσεως Α ή Β από τα κράτη μέλη, αντίκειται το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 857/84, όπως ίσχυε μεταξύ της 2ας Απριλίου 1984 και της 31ης Μαρτίου 1987, στην ίδια αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων;
γ)
Πρέπει τα άρθρα 3, στοιχείο δ), 38, 39 και 40 της Συνθήκης της Ρώμης, καθώς και ο κανονισμός 13/64/ΕΟΚ να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι απαγορεύουν κάθε επανεθνικοποίηση της γεωργικής πολιτικής, ειδικώς του γαλακτοκομικού τομέα, και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, πρέπει να θεωρηθούν ως μέτρα επανεθνικοποιήσεως αντίθετα προς τις προαναφερθείσες διατάξεις και/ή ως συνιστώντα παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων μεταξύ των παραγωγών:
1)
ο κανονισμός 1305/85 κατά το μέτρο που επιτρέπει την αναβολή της εφαρμογής στην Ιταλία ορισμένων διατάξεων για τα πρώτα τρία έτη εφαρμογής των ποσοστώσεων γάλακτος·
2)
το άρθρο 10 του κανονισμού (ΕΟΚ) 857/84 κατά το μέτρο που επιτρέπει στην Ελλάδα να θεωρήσει το σύνολο των αγοραστών της ως έναν και μόνον αγοραστή ·
3)
ο κανονισμός 590/85 κατά το μέτρο που επιτρέπει στη Γαλλία να εισαγάγει παρεκκλίσεις από το γενικό σύστημα προκειμένου για ομάδα αγοραστών να αναγνωρισθεί ως μοναδικός αγοραστής·
4)
το άρθρο 7, νέα παράγραφος 4, του κανονισμού ( ΕΟΚ ) 857/84, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό ( ΕΟΚ ) 590/85, κατά το μέτρο που επιτρέπει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να επωφεληθεί μιας τροποποιήσεως της κοινοτικής νομοθεσίας·
5)
οι κανονισμοί 1335/86 και 1343/86 κατά το μέτρο που παρέχουν στους ισπανούς παραγωγούς ορισμένες διοικητικής φύσεως διευκολύνσεις;
δ)
Μπορεί το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 857/84, το οποίο προβλέπει ότι ως περιοχή, κατά την έννοια του άρθρου 5γ, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68, νοείται το σύνολο ή τμήμα του εδάφους κράτους μέλους που παρουσιάζει γεωγραφική ενότητα στην οποία οι φυσικές συνθήκες, οι διαρθρώσεις της παραγωγής και η μέση απόδοση του ζωικού κεφαλαίου είναι παρόμοιες, να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να θεωρήσει εαυτό ως μία και μόνη περιοχή, ενώ δεν αποτελεί γεωγραφική ενότητα όπου οι φυσικές συνθήκες, οι διαρθρώσεις της παραγωγής και η μέση απόδοση του ζωικού κεφαλαίου είναι παρόμοιες και το έδαφος του περιλαμβάνει μειονεκτικές γεωργικές περιοχές;
Κατά την ερμηνεία αυτή, αντίκειται το άρθρο 1, παράγραφος 2, προς τη Συνθήκη της Ρώμης, συγκεκριμένα προς το άρθρο 39, παράγραφος 2, και τις οδηγίες 75/268/ΕΟΚ περί της ορεινής γεωργίας και της γεωργίας σε ορισμένες μειονεκτικές περιοχές, και 75/269/ΕΟΚ, σχετικού με τον πίνακα τον μειονεκτικών γεωργικών περιοχών κατά την έννοια της οδηγίας75/268 (Βέλγιο); »
4. Η ενώπιον του Αικαστηρίου διαδικασία
Οι αποφάσεις περί παραπομπής πρωτοκολλήθηκαν στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 29 Σεπτεμβρίου 1988.
Με Διάταξη της 18ης Ιανουαρίου 1989, το Δικαστήριο αποφάσισε τη συνεκδίκαση των αποφάσεων προς διευκόλυνση της διαδικασίας και για την έκδοση κοινής αποφάσεως.
Σύμφωνα με το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι ενάγοντες της κύριας δίκης στις 19 υποθέσεις, εκπροσωπούμενοι από τους Roger Bourgeois και Véronique Martin, δικηγόρους Λιέγης, η βελγική κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον J. Willems, διευθυντή ευρωπαϊκών υποθέσεων στο Υπουργείο Εξωτερικών, Εξωτερικού Εμπορίου και Συνεργασίας με τις Αναπτυσσόμενες Χώρες, η βρετανική κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τη Susan J. Hay, του Treasury Solicitor's Department, το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενο από τον Arthur Bräutigam, κύριο υπάλληλο διοικήσεως της νομικής του υπηρεσίας, καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους Patrick Hetsch και Grant Lawrence, μέλη της νομικής της υπηρεσίας.
Το Δικαστήριο, ύστερα από έκθεση του εισηγητή δικαστή και μετ' ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, ανέθεσε με απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1989, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 95 του κανονισμού διαδικασίας, τις υποθέσεις στο τρίτο τμήμα και προχώρησε στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
II — Γραπτές παρατηρήσεις
1. Επί των ερωτημάτων α) και β) (επιλογή της εναλλακτικής λύσεως Α ή Β)
α)
Οι ενάγοντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι η επίδικη ρύθμιση, με το να καθιερώνει δύο διαφορετικούς τρόπους εισπράξεως της εισφοράς, εισάγει διάκριση μεταξύ των παραγωγών της Κοινότητας. Πράγματι, σε ορισμένα κράτη μέλη (Γερμανία, Βέλγιο, Κάτω Χώρες και, σε κάποιο βαθμό, στην Ιταλία ), η εισφορά αυτή οφείλεται από κάθε παραγωγό γάλακτος επί των ποσοτήτων γάλακτος ή ισοδυνάμου γάλακτος που παραδίδονται σε αγοραστή ο οποίος, κατά το διάστημα ενός δωδεκαμήνου, υπερβαίνει την ποσότητα αναφοράς που πρόκειται να καθοριστεί. Αντιθέτως, σε άλλα κράτη μέλη (Δανία, Γαλλία, σε κάποιο βαθμό στην Ελλάδα, εν μέρει στο Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία και Λουξεμβούργο), η εισφορά αυτή οφείλεται όχι από τους παραγωγούς αλλά από τους αγοραστές γάλακτος.
Η ουσιώδης διαφορά μεταξύ των δύο συστημάτων έγκειται στην ύπαρξη ή μη αυτόματου συμψηφισμού στο επίπεδο του γαλακτοκομείου μεταξύ των μειώσεων και αυξήσεων των αντίστοιχων παραδόσεων του συνόλου των παραγωγών. Αν, σύμφωνα με την εναλλακτική λύση Α, ένας παραγωγός οφείλει να καταβάλει εισφορά για κάθε υπέρβαση της ποσότητας του αναφοράς, στην περίπτωση της εναλλακτικής λύσεως Β, ο εν λόγω παραγωγός δεν υφίσταται τις συνέπειες της αυξήσεως των παραδόσεών του παρά μόνο σε συνάρτηση με τη συνολική κατάσταση, περισσότερο ή λιγότερο πλεονασματική, του γαλακτοκομείου στο οποίο παραδίδει το γάλα του. Το πλεονέκτημα αυτό αντισταθμίζεται από μια διαφοροποίηση των συντελεστών πρόσθετης εισφοράς οι οποίοι καθορίζονται στο 100% της ενδεικτικής τιμής του γάλακτος σε περίπτωση εφαρμογής της εναλλακτικής λύσεως Β και στο 75 % σε περίπτωση εφαρμογής της εναλλακτικής λύσεως Α.
Συναφώς, το Ελεγκτικό Συνέδριο των Ευρωπαϊκών Κοιινοτήτων επισήμανε, στην ειδική του έκθεση σχετικά με το σύστημα ποσοστώσεων και (πρόσθετης) συμπληρωματικής εισφοράς στον γαλακτοκομικό τομέα (ΕΕ 1987, C 266, σ. 21 ), ότι σε περίπτωση εφαρμογής της εναλλακτικής λύσεως Β οι πραγματικοί συντελεστές της καταβαλλόμενης από τους παραγωγούς εισφοράς σημείωσαν αισθητές αυξομοιώσεις ανάλογα με τη συγκεκριμένη κατάσταση των εν λόγω παραγωγών: όσον αφορά την ακραία περίπτωση, κατά την οποία ένας αγοραστής δεν υπερέβη την ποσόστωση του, καμιά εισφορά δεν οφείλεται και οι παραγωγοί που παρέδωσαν στον αγοραστή αυτόν ποσότητες καθ' υπέρβαση της ποσοστώσεως τους ουδεμία κατέβαλαν εισφορά. Εν τω μεταξύ, για τους υποκειμένους, στο πλαίσιο της εναλλακτικής λύσεως Β, σε εισφορά αγοραστές, η μείωση της εισφοράς υπέρ του παραγωγού υπήρξε πολύ περισσότερο αισθητή απ' ό,τι θα συνέβαινε βάσει της διακρίσεως από 100 ο/ο σε 75% του συντελεστή εισφοράς. 'Ετσι, εφαρμόζοντας την εναλλακτική λύση Β και/ή τον συμψηφισμό των ποσοστώσεων, οι παραγωγοί πέτυχαν, σε σημαντικό βαθμό, να αποφύγουν τα αποτελέσματα της εισφοράς, οπότε και ατόνησε αισθητά το κίνητρο που είχαν να μην παραδίδουν ποσότητες πέραν της ποσοστώσεως τους.
Αυτή η ανισότητα μεταχειρίσεως δεν ήρθη με τον κανονισμό 590/85, ο οποίος επιτρέπει κάποιο συμψηφισμό ύστερα από την προσθήκη του άρθρου 4α στον κανονισμό 857/84. Πράγματι, η προσπάθεια συμψηφισμού που έγινε με το άρθρο 4α σημειώθηκε στα τέλη της περιόδου, δηλαδή σε χρόνο κατά τον. οποίο οι παραγωγοί είχαν ήδη μειώσει την παραγωγή τους και δεν τους ήταν πλέον δυνατό να προσαρμοστούν στη νέα ρύθμιση ώστε να αυξήσουν την παραγωγή τους ενόψει πιθανού συμψηφισμού σε επίπεδο περιοχής. Αντιθέτως, στα κράτη μέλη όπου είχε επιλεγεί η εναλλακτική λύση Β, οι παραγωγοί γνώριζαν ευθύς εξαρχής ότι είχαν τη δυνατότητα υπερβάσεως της ποσότητάς τους αναφοράς, εφόσον η υπέρβαση αυτή μπορούσε να αντισταθμιστεί από τους συναδέλφους τους που θα παρήγαγαν λιγότερο. Επομένως, το σύστημα Α δεν επιτρέπει στους παραγωγούς να επωφελούνται από την ευκαμψία του συστήματος Β.
β)
Η βελγική κυβέρνηση δεν έλαβε θέση επί των ερωτημάτων α ) και β ).
γ)
Η βρετανική κυβέρνηση παρατηρεί ότι το άρθρο 4α του κανονισμού 857/84 επιτρέπει στα κράτη μέλη να παραχωρούν τις ποσότητες αναφοράς που δεν χρησιμοποιήθηκαν τόσο εντός μιας όσο και εντός περισσοτέρων της μιας περιοχών. Η διάταξη αυτή έχει εφαρμογή τόσο στην εναλλακτική λύση Α όσο και στην εναλλακτική ·λύση Β · εφαρμόζεται τόσο για τις ποσότητες αναφοράς των παραγωγών όσο και για τις ποσότητες αναφοράς των αγοραστών και συμπληρώνει τον αυτόματο συμψηφισμό των ποσοτήτων αναφοράς των παραγωγών που προβλέπονται από την εναλλακτική λύση Β. Κατόπιν της προσθήκης του άρθρου 4α, οι δύο εναλλακτικές λύσεις έχουν στο εξής το ίδιο αποτέλεσμα. Επομένως, κάθε διαφορά μεταξύ των αποτελεσμάτων του συστήματος πρόσθετης εισφοράς μεταξύ των κρατών μελών οφείλεται όχι στην ύπαρξη των δύο εναλλακτικών λύσεων, αλλά στις λεπτομέρειες εφαρμογής του συστήματος εντός των κρατών μελών ή στις διαφορές που υφίστανται όσον αφορά τα πλεονάσματα παραγωγής μεταξύ των κρατών μελών.
Είναι ακριβές ότι ο σύμφωνα με την εναλλακτική λύση Α συμψηφισμός δεν περιλαμβάνεται στο σύστημα συμπληρωματικής εισφοράς υπό την αρχική του μορφή. Για τον λόγο αυτό, καθορίστηκε, για την εναλλακτική λύση Α, χαμηλότερος συντελεστής εισφοράς. Η διαφορά μεταξύ των συντελεστών εισφοράς κρίθηκε ότι αποτελεί για τους παραγωγούς των περιοχών όπου εφαρμόζεται η εν λόγω εναλλακτική λύση αντάλλαγμα έναντι του αυτόματου συμψηφισμού μεταξύ των παραγωγών της εναλλακτικής λύσεως Β. Επιπλέον, το άρθρο 4α του κανονισμού 857/84 εφαρμόζεται καταρχάς για το πρώτο δωδεκάμηνο της λειτουργίας του συστήματος. Επομένως, στην πράξη, ο συμψηφισμός ήταν δυνατός, σύμφωνα με την εναλλακτική λύση Α, ήδη από την αρχή της εφαρμογής του συστήματος.
Εξάλλου, ο πραγματικός συντελεστής εισφοράς δεν είναι ο μόνος παράγων που πρέπει να εξετάζεται κατά τη σύγκριση της λειτουργίας του συστήματος εντός των διαφόρων κρατών μελών. Παραδείγματος χάρη, το άρθρο 9, παράγραφος 4, του κανονισμού 857/84, που προστέθηκε με τον κανονισμό 1305/85, επιτρέπει στα κράτη μέλη να διαθέτουν την εισφορά που εισπράττεται στη χρηματοδότηση των μέτρων αποζημιώσεως των γαλακτοπαραγωγών που σταματούν τις δραστηριότητες τους. Επομένως, ένα κράτος μέλος μπορεί να προτιμήσει την ευχέρεια αυτί) αντί της δυνατότητας συμψηφισμού, οπότε πρέπει να καθορισθούν υψηλότεροι πραγματικοί συντελεστές εισφοράς ώστε να αντισταθμίζονται τα πλεονεκτήματα που παρέχονται στους παραγωγούς υπό μορφή αποζημιώσεως για παύση δραστηριοτήτων.
Με την προσθήκη του άρθρου 4α στον κανονισμό 857/84, η δυνατότητα συμψηφισμού κατέστη συστατικό στοιχείο του συστήματος πρόσθετης εισφοράς στο πλαίσιο τόσο της εναλλακτικής λύσεως Α όσο και της εναλλακτικής λύσεως Β. Ως εκ τούτου, ήταν λογικό να γίνει εναρμόνιση των δύο εν λόγω συντελεστών. Κατά συνέπεια, ο συντελεστής εισφοράς είναι στο εξής ο ίδιος και για τις δύο εναλλακτικές λύσεις, ο δε χαμηλότερος συντελεστής του 75 % εφαρμόζεται στο εξής μόνο για τις πωλήσεις που γίνονται απευθείας από τους παραγωγούς στους καταναλωτές.
δ)
Το Συμβούλιο φρονεί ότι η δυνατότητα επιλογής που δόθηκε στα κράτη μέλη όσον αφορά τον τρόπο εφαρμογής της πρόσθετης εισφοράς δεν εισάγει αυθαίρετες διακρίσεις μεταξύ των παραγωγών. Πράγματι, οποιαδήποτε εν προκειμένω διαφορά ως προς τη μεταχείριση δικαιολογείται αντικειμενικώς και στηρίζεται κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, σε αντικειμενικά κριτήρια διασφαλίζοντα την αναλογική κατανομή των πλεονεκτημάτων και μειονεκτημάτων μεταξύ των ενδιαφερομένων, χωρίς να γίνεται διάκριση μεταξύ των εδαφών των κρατών μελών.
Η επιλογή στην οποία προβαίνει ένα κράτος μέλος προτιμώντας να εφαρμόσει, σε κάθε περιοχή του εδάφους του υπό ομοιογενείς συνθήκες παραγωγής, την εναλλακτική λύση Α αντί της εναλλακτικής λύσεως Β, ή αντιστρόφως, δεν είναι αυθαίρετη, αλλά γίνεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, όπως:
—
η καλύτερη αποτελεσματικότητα του συστήματος ανάλογα με την εφαρμοζόμενη εναλλακτική λύση, ενόψει των συμφυών με κάθε εναλλακτική λύση διοικητικών δυσχερειών
—
η ανάγκη διευκολύνσεως των διαρθρωτικών εξελίξεων και προσαρμογών, ενόψει του βαθμού ευκαμψίας που παρέχεται από κάθε εναλλακτική λύση·
—
η ανάγκη αποφυγής της ερημώσεως ορισμένων ζωνών εξαιτίας των σημαντικότατων δυσκαμψιών ανάλογα με την εφαρμοζόμενη εναλλακτική λύση.
Όσον αφορά το κριτήριο της αποτελεσματικότητας, όπως σαφώς προκύπτει το σύστημα της εισφοράς πρέπει να λειτουργεί κατά τρόπο ταχύ και αποτελεσματικό ώστε η εφαρμογή του να μην αποτυγχάνει de facto λόγω διοικητικών προβλημάτων. Εξ αυτού έπεται ότι μπορεί να ενδείκνυται εξ αντικειμένου η επιλογή της εναλλακτικής λύσεως Β μάλλον παρά της εναλλακτικής λύσεως Α για ορισμένες περιοχές, ακόμα και για ορισμένα κράτη μέλη, όπου η εφαρμογή της εναλλακτικής λύσεως Α θα συνεπαγόταν τέτοια διοικητικά προβλήματα.
Όσον αφορά το διαρθρωτικό κριτήριο, το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι η εναλλακτική λύση Α έχει χαρακτήρα περισσότερο δύσκαμπτο απ' ό,τι η εναλλακτική λύση Β. Κατά συνέπεια, η λύση αυτή μπορεί να αποτελέσει σοβαρό εμπόδιο στην ομαλή και αναγκαία προσαρμογή της διαρθρώσεως της παραγωγής. Πράγματι, σε περίπτωση εφαρμογής της εναλλακτικής αυτής λύσεως, καμιά ποσότητα γάλακτος μη υποκείμενη στην εισφορά, με εξαίρεση τις ρητώς αναφερόμενες από τις ειδικές διατάξεις του κανονισμού 857/84 περιπτώσεις, δεν ήταν διαθέσιμη προς ανακατανομή μεταξύ των παραγωγών που είχαν ανάγκη κάτι τέτοιο, είτε για λόγους διαρθρωτικής προσαρμογής είτε διότι βρίσκονταν σε δυσχερή θέση.
Αντιθέτως, στην περίπτωση της εναλλακτικής λύσεως Β, είναι δυνατό να λαμβάνονται υπόψη, στο πλαίσιο της ποσοστώσεως ενός γαλακτοκομείου, οι αυξήσεις παραγωγής που πραγματοποιούνται από ορισμένους παραγωγούς, και μάλιστα η εμφάνιση νέων παραγωγών για τους οποίους δεν έχει ακόμα οριστεί ποσόστωση. Κατά συνέπεια, η εφαρμογή της εναλλακτικής λύσεως Β μπορεί να δικαιολογείται αντικειμενικώς στις περιοχές όπου επιβάλλεται πρωτίστως η διευκόλυνση των αναγκαίων διαρθρωτικών εξελίξεων και προσαρμογών. Ο ίδιος αυτός συλλογισμός ισχύει, mutatis mutandis, και για την ανάγκη αποφυγής μη επιθυμητών περιφερειακών εξελίξεων.
Αυτές οι διαρθρωτικού και περιφερειακού χαρακτήρα επιταγές βρίσκουν νομικό έρεισμα στο άρθρο 39, παράγραφος 2, της Συνθήκης, το οποίο ορίζει ότι, κατά την εκπόνηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, λαμβάνονται υπόψη οι διαρθρωτικές και φυσικές ανισότητες μεταξύ των διαφόρων γεωργικών περιοχών και η ανάγκη βαθμιαίας πραγματοποιήσεως των κατάλληλων προσαρμογών.
Εξάλλου, πρέπει να υπομνηστεί ότι το άρθρο 4α του κανονισμού 857/84 επέτρεψε στα κράτη μέλη, τόσο στην περίπτωση της εναλλακτικής λύσεως Α όσο και σ' αυτήν της εναλλακτικής λύσεως Β, να πραγματοποιούν συμψηφισμό εντός της εθνικής τους ποσότητας μεταξύ των ποσοτήτων γάλακτος που υπερβαίνουν τις ποσοστώσεις των παραγωγών ή των αγοραστών και των ποσοτήτων γάλακτος που παραμένουν κάτω των ποσοστώσεων αυτών. Η εμπειρία των τριών ετών πραγματικής εφαρμογής της πρόσθετης εισφοράς έδειξε ότι το άρθρο 4α επέτρεψε, στην περίπτώση της εναλλακτικής λύσεως Α, συμψηφισμούς ανάλογους προς αυτούς που είναι δυνατοί στο πλαίσιο της εναλλακτικής λύσεως Β. Κατά συνέπεια, οι δύο διαφορετικοί συντελεστές, που δεν δικαιολογούνταν πλέον, ενοποιήθηκαν.
Εξ αυτού έπεται ότι η διαφορά μεταξύ των συντελεστών όχι μόνο δεν αποτέλεσε δυνητική αιτία διακρίσεων μεταξύ των παραγωγών, αλλά, αντιθέτως, αποσκοπούσε, στο πλαίσιο της θεσπισθείσας το 1984 ρυθμίσεως, στη διασφάλιση της ισότητας μεταχειρίσεως μεταξύ των παραγωγών. Ελλείψει οποιασδήποτε εμπειρίας από την πραγματική εφαρμογή του συστήματος, τα κοινοτικά όργανα δικαιολογημένα θεώρησαν, το 1984, ότι με τον υψηλότερο συντελεστή που ίσχυε για την εναλλακτική λύση Β αποτέλεσμα ήταν τα ίδια, grosso modo, πραγματικά επίπεδα εισφοράς για τους παραγωγούς όσον αφορά και τις δύο εναλλακτικές λύσεις.
ε)
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η δυνατότητα επιλογής που παρασχέθηκε στα κράτη μέλη για την εφαρμογή του συστήματος πρόσθετης εισφοράς μεταξύ της εναλλακτικής λύσεως Α, με συντελεστή εισφοράς 75 % και της εναλλακτικής λύσεως Β, με συντελεστή 100 ο/ο, όχι μόνο δεν συνεπάγεται, αυτή καθαυτή, πλεονεκτήματα που να συνεπάγονται για τους παραγωγούς διακρίσεις ανάλογα με την επιλεγού-μενη εναλλακτική λύση, αλλά, προσέτι, επιτρέπει την εναρμόνιση του ακολουθούμενου από το εισαχθέν σύστημα στόχου του ελέγχου της παραγωγής με την ισότητα μεταχειρίσεως των οικείων παραγωγών.
Η Επιτροπή δέχεται ότι η εφαρμογή ενιαίας εναλλακτικής λύσεως μπορεί να φαίνεται, από τυπική άποψη, πλέον σύμφωνη προς την επιταγή της ίσης μεταχειρίσεως των παραγωγών της Κοινότητας από την άποψη του δημόσιου βάρους που αποτελεί η πρόσθετη εισφορά. Εντούτοις, η εφαρμογή ενιαίας μεθόδου για ολόκληρη την Κοινότητα ενέχει επίσης τον κίνδυνο, στη πράξη, της παραβιάσεως της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων ενόψει της ποικιλίας των διαρθρώσεων της γαλακτοκομικής παραγωγής εντός της Κοινότητας, των διοικητικών δυσχερειών που μπορεί να δημιουργηθούν καθώς και θεωρήσεων περιφερειακής αναπτύξεως. Αυτοί ακριβώς οι παράγοντες οδήγησαν στην πρόβλεψη, όσον αφορά κάθε περιοχή του εδάφους των κρατών μελών, της δυνατότητας επιλογής μεταξύ δύο τρόπων εφαρμογής του συστήματος πρόσθετης εισφοράς.
Ορίζοντας να λαμβάνεται υπόψη, όσον αφορά την επιλογή μεταξύ των δύο εναλλακτικών λύσεων, η διαρθρωτική ποικιλία που χαρακτηρίζει την κατάσταση της παραγωγής και της εμπορίας των γαλακτοκομικών προϊόντων εντός της Κοινότητας, ο νομοθέτης φρόντισε να προβλέψει τα γενικά αντικειμενικά κριτήρια που επιτρέπουν στα κράτη μέλη την επιλογή της εναλλακτικής λύσεως που είναι η πλέον κατάλληλη για την τάδε ή δείνα περιοχή του εδάφους τους.
Όσον αφορά τη δυνατότητα που έχουν τα κράτη μέλη να εξομοιώνουν, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 857/84, το σύνολο του εδάφους τους προς μία και μόνη περιοχή, το γεγονός αυτό δεν μεταβάλλει την ανωτέρω ανάλυση, εφόσον τόσο η θέσπιση των δύο εναλλακτικών λύσεων όσο και η εφαρμογή τους στην τάδε ή δείνα περιοχή διέπονται από τα ίδια κριτήρια. Επομένως, η επιλογή ανταποκρίνεται στη μέριμνα του να επιτρέπεται διαφορετική μεταχείριση μη παρόμοιων καταστάσεων.
Το πλεονέκτημα που αποτελεί για τους παραγωγούς η εφαρμογή του αυτόματου συμψηφισμού στην περίπτωση της εναλλακτικής λύσεως Β εξουδετερώνεται, κατά τη γνώμη της Επιτροπής, από τον καθορισμό υψηλότερου συντελεστή εισφοράς για τις μη συμψηφιζό-μενες υπερβάσεις. Πράγματι, πρέπει να θεωρηθεί ότι η διαφοροποίηση του εφαρμοζόμενου συντελεστή εισφοράς ανάλογα με την επιλεγόμενη εναλλακτική λύση αποτελεί το άμεσο αντάλλαγμα για το πλεονέκτημα που προκύπτει από τον συμψηφισμό στο επίπεδο γαλακτοκομείου. Αυτός ακριβώς είναι και ο λόγος για τον οποίο, προκειμένου να επιτευχθεί ισοδυναμία ως προς τα αποτελέσματα, η οφειλόμενη από τον αγοραστή (εναλλακτική λύση Β ) εισφορά είχε αρχικά καθοριστεί σε επίπεδο υψηλότερο αυτής που οφειλόταν από τον παραγωγό ( εναλλακτική λύση Α ).
Για να μετριάσει τη δυσκαμψία του συστήματος, ο κοινοτικός νομοθέτης προσέθεσε στον κανονισμό 857/84 το άρθρο 4α με το οποίο παρέχεται στα κράτη μέλη η δυνατότητα να παραχωρούν τις μη χρησιμοποιηθείσες από ορισμένους παραγωγούς ποσότητες σε άλλους παραγωγούς, στο πλαίσιο μιας ή περισσοτέρων περιοχών. Όπως προκύπτει, η διαφοροποίηση του εφαρμοζόμενου συντελεστή εισφοράς και ο εντός μιας ή περισσοτέρων περιοχών συμψηφισμός αποτελούν παράγοντες ικανούς να θέσουν τους παραγωγούς σε παρόμοια κατάσταση ανεξαρτήτως της επιλεγείσας από το κράτος μέλος εναλλακτικής λύσεως.
Κατά συνέπεια, κάθε παραγωγός, ασχέτως της εναλλακτικής λύσεως που έχει γίνει δεκτή, μπορεί να τύχει, μέσω του αυτόματου ή προαιρετικού συμψηφισμού, απαλλαγής από την εισφορά για μέρος των ποσοτήτων υπερβαίνον την ποσότητα αναφοράς. Επομένως, το σύστημα των ποσοστώσεων γαλακτοκομικής παραγωγής σημαίνει για τους παραγωγούς, τόσο στην περίπτωση της εναλλακτικής λύσεως Α όσο και σ' αυτήν της εναλλακτικής λύσεως Β, την εφαρμογή πρόσθετης εισφοράς μόνο για τις ποσότητες που υπερβαίνουν, μετά τον συμψηφισμό, την καθορισμένη ποσότητα αναφοράς. Κατ' αυτόν τον τρόπο, το σύστημα επιτρέπει επίσης να περιορίζεται στο απολύτως αναγκαίο μέτρο, δηλαδή στις υπερβάσεις που μπορούν να θέτουν σε κίνδυνο την προσπάθεια ελέγχου της παραγωγής, η επιβολή αυστηρών κυρώσεων. Εν κατακλείδι, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί στα προδικαστικά ερωτήματα α) και β) η εξής απάντηση:
« Τα άρθρα 5γ, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, 1, παράγραφος 1, και 4α του κανονισμού (ΕΟΚ) 857/84 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, προβλέποντας ότι η ευχέρεια που έχουν τα κράτη μέλη να εφαρμόζουν, ανάλογα ιδίως με την ποικιλία των διαρθρώσεων γαλακτοπαραγωγής εντός της Κοινότητας, το σύστημα πρόσθετης εισφοράς σύμφωνα με δύο διαφορετικές εναλλακτικές λύσεις από τις οποίες μόνο η μία — η εναλλακτική λύση Β — επιτρέπει αυτόματο συμψηφισμό ήδη από το στάδιο του γαλακτοκομείου, δηλαδή συμψηφισμό συνοδευόμενο
—
από την εφαρμογή, στην τελευταία αυτή περίπτωση και μέχρι την 1η Απριλίου 1987, συντελεστή εισφοράς υψηλότερου του ισχύοντος σε περίπτωση υπερβάσεως των ποσοτήτων αναφοράς στο πλαίσιο της εναλλακτικής λύσεως Α,
—
και από τη δυνατότητα για τα κράτη μέλη να παραχωρούν, σε επίπεδο περιοχής, και στη συνέχεια, ενδεχομένως, σε εθνικό επίπεδο, τις ποσότητες αναφοράς που δεν έχουν χρησιμοποιηθεί από τους παραγωγούς ή τους αγοραστές,
είναι σύμφωνες προς τις διατάξεις των άρθρων 39 και 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης. »
2. Επί τον ερωτήματος γ) (ειοικοί κανόνες υπέρ ορισμένων κρατών μελών)
α)
Οι ενάγοντες της κύριας δίκης θεωρούν ότι οι επίδικες ρυθμίσεις παραβιάζουν επίσης την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων μεταξύ των παραγωγών της Κοινότητας, ευνοώντας ορισμένα κράτη μέλη και θέτοντας, έτσι, σε κίνδυνο τη θέσπιση κοινής πολιτικής στον τομέα της γεωργίας, πράγμα που αποτελεί ένα από τους αναφερόμενους στο άρθρο 3 της Συνθήκης στόχους.
Κατ' αυτόν τον τρόπο, με τον κανονισμό 1305/85, ανεβλήθη, χάρη των παραγωγών, για τα τρία πρώτα έτη ισχύος του νέου συστήματος, η εφαρμογή ορισμένων διατάξεων. Με το άρθρο 10, τελευταίο εδάφιο, του κανονισμού 857/84, το σύνολο των αγοραστών στην Ελλάδα θεωρήθηκε σαν ένας και μόνο αγοραστής και έτσι αυτό το κράτος μέλος επωφελήθηκε του συστήματος συμψηφισμού επί εθνικού επιπέδου. Στη συνέχεια, επιτράπηκε στη Γαλλία, με τον κανονισμό 590/85, να θεωρήσει ως ένα αγοραστή μια ομάδα εγκατεστημένων στην ίδια γεωγραφική ζώνη αγοραστών, η οποία εκτελεί για λογαριασμό των μελών της εργασίες διοικητικής και λογιστικής διαχειρίσεως. Δυνάμει επίσης του κανονισμού 590/85, έγινε τροποποίηση, χάρη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, της σχετικής κοινοτικής νομοθεσίας. Τέλος, με τους κανονισμούς (ΕΟΚ) 1335/86 και 1343/86 του Συμβουλίου, της 6ης Μαΐου 1986 ( ΕΕ L 119, σσ. 19 και 34), ορίστηκε χάρη της Ισπανίας ιδιαίτερο διοικητικό καθεστώς, προ-σιδιάζον στο έδαφός της.
Από τα ανωτέρω παραδείγματα προκύπτει ότι δεν υφίσταται επί του παρόντος, στον γαλακτοκομικό τομέα, κοινή γεωργική πολιτική, αλλ' απλή σώρευση εθνικών γεωργικών πολιτικών. Επομένως, στο σύστημα της πρόσθετης εισφοράς μπορεί να προσαφθεί η νομικής φύσεως αιτίαση ότι δεν διασφαλίζει την ίση μεταχείριση των παραγωγών της Κοινότητας και η πολιτικού χαρακτήρα μομφή ότι επιδιώκει την « επανεθνικοποίηση » της κοινής γεωργικής πολιτικής.
β)
Η βελγική κυβέρνηση δεν έλαβε θέση επί του ερωτήματος γ ).
γ)
Η βρετανική κυβέρνηση, αφού υπενθύμισε ότι ο κανονισμός 804/68 αντικατέστησε τον κανονισμό 13/64/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Φεβρουαρίου 1964 (JO 34, σ. 549), υπογράμμισε ότι, όταν ένας τομέας αποτελεί το αντικείμενο κοινής οργανώσεως της αγοράς, το πεδίο εθνικής δραστηριότητας στον τομέα αυτό περιορίζεται. Για τον λόγο αυτό, τα εθνικά μέτρα πρέπει να επιτρέπονται ρητώς από την κοινοτική νομοθεσία.
Εξάλλου, η βρετανική κυβέρνηση διατείνεται ότι οι αναφερόμενες στα σημεία 3, 4 και 5 του προδικαστικού ερωτήματος γ ) διατάξεις εφαρμόζονται γενικώς και δεν περιορίζονται στα μνημονευόμενα από το εθνικό δικαστήριο κράτη μέλη.
Κατά τα λοιπά, η εν λόγω κυβέρνηση θεωρεί ότι, καίτοι σε ορισμένες περιπτώσεις μια εθνική παρέκκλιση δεν μπορεί να δικαιολογηθεί αντικειμενικώς και πρέπει ως εκ τούτου να χαρακτηριστεί ως εισάγουσα διακρίσεις, αυτό δεν σημαίνει ωστόσο ότι θίγεται η αρχή ότι το κοινοτικό καθεστώς μπορεί να λαμβάνει υπόψη τις ιδιαίτερες περιστάσεις που χαρακτηρίζουν διάφορες περιοχές της Κοινότητας. Με την επιφύλαξη ότι η απόφαση του στηρίζεται επί αντικειμενικών παραγόντων, ο κοινοτικός νομοθέτης δικαιούται να προβλέπει χωριστή μεταχείριση για ορισμένα κράτη μέλη ή περιοχές. 'Ετσι, η διαφορετική μεταχείριση που δικαιολογείται από αντικειμενικούς λόγους δεν συνιστά διάκριση αντίθετη προς το άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης.
δ)
Το Συμβούλιο ισχυρίζεται, σχετικά με την αιτίαση για την ύπαρξη διακρίσεων υπέρ των ιταλών παραγωγών, ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 1305/85 επιτρέπει, για αντικειμενικούς λόγους αφορώντες μια ιδιαίτερα κατατετμημένη διάρθρωση παραγωγής και τις ως εκ τούτου απορρέουσες δυσχέρειες εφαρμογής του συστήματος, την αναβολή, όσον αφορά την Ιταλία, της εφαρμογής του άρθρου 3, σημείο 3, του κανονισμού 857/84 για τα τρία πρώτα έτη του συστήματος. Στηριζόμενη σε αντικειμενικούς λόγους, η προσωρινή αυτή παρέκκλιση δεν μπορεί να αποτελέσει την αιτία διακρίσεων μεταξύ παραγωγών. Εν πάση περιπτώσει, η προβαλλόμενη διάκριση ζημιώνει μάλλον τους ιταλούς παρά τους βέλγους παραγωγούς.
Όσον αφορά την αιτίαση περί διακρίσεων υπέρ των ελλήνων παραγωγών, το Συμβούλιο φρονεί ότι και το άρθρο 10 του κανονισμού 857/84 δικαιολογείται αντικειμενικά. Πράγματι, η γαλακτοκομική παραγωγή στην Ελλάδα αντιπροσωπεύει λιγότερο του 1 % της κοινοτικής γαλακτοκομικής παραγωγής, ο δε συνολικός αριθμός των αγοραστών είναι, στη χώρα αυτή, εξαιρετικά υψηλός. Εξάλλου, καθώς η διάταξη αυτή δεν προσθέτει τίποτα στις δυνατότητες συμψηφισμού που παρέχονται με το άρθρο 4α σε κάθε κράτος μέλος που εφαρμόζει την εναλλακτική λύση Β, το εν λόγω κοινοτικό όργανο δεν βλέπει ως προς τι ευνοούνται ιδιαίτερα οι έλληνες παραγωγοί.
Όσον αφορά τις αιτιάσεις περί διακρίσεων υπέρ των γάλλων και γερμανών παραγωγών, το Συμβούλιο επισημαίνει ότι οι αναφερόμενες από το εθνικό δικαστήριο διατάξεις εφαρμόζονται γενικώς σε όλα τα κράτη μέλη. Εξάλλου, οι διατάξεις αυτές δικαιολογούνται αντικειμενικά και, επομένως, δεν μπορούν να αποτελέσουν την αιτία αυθαίρετων διακρίσεων μεταξύ των παραγωγών.
Ανάλογες θεωρήσεις ισχύουν και όσον αφορά την προβαλλόμενη διάκριση υπέρ των ισπανών παραγωγών: οι κανονισμοί 1335/86 και 1343/86 δεν περιλαμβάνουν ειδικές διατάξεις αφορώσες τους ισπανούς παραγωγούς.
ε)
Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το άρθρο 3, στοιχείο δ), της Συνθήκης προβλέπει τη θέσπιση κοινής πολιτικής στον τομέα της γεωργίας. Οι λεπτομέρειες εφαρμογής της πολιτικής αυτής καθορίζονται, ιδίως, από το άρθρο 40 της Συνθήκης, το οποίο προβλέπει, συγκεκριμένα, τη δημιουργία κοινών οργανώσεων των γεωργικών αγορών. Οι τελευταίες, ως εκ της φύσεως τους, καθιερώνουν ένα καθεστώς κοινής αγοράς για τους παραγωγούς των διάφορων κρατών μελών, τόσο επί εσωτερικού επιπέδου (καθεστώς τιμών και παρεμβάσεων) όσο και επί εξωτερικού ( σύστημα επιστροφών και εισφορών). Ωστόσο, οι αρχές αυτές δεν αποκλείουν ότι μπορεί να λαμβάνονται υπόψη, στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής, ειδικές καταστάσεις που χαρακτηρίζουν ειδικώς τους παραγωγούς ορισμένων κρατών μελών ή ορισμένων από τις περιοχές τους, υπό τον όρο ότι οι εν λόγω κανόνες δεν αποτελούν την αιτία διακρίσεων μεταξύ των παραγωγών της Κοινότητας.
Επομένως, δεν μπορεί να εξομοιωθεί προς οποιαδήποτε « επανεθνικοποίηση » ούτε η παροχή στα κράτη μέλη ορισμένης εξουσίας εκτιμήσεως όσον αφορά την εφαρμογή του συστήματος εισφοράς ούτε η λήψη μέτρων με τα οποία να προβλέπονται για ορισμένους παραγωγούς τεχνικής φύσεως τροποποιήσεις του θεσπισθέντος συστήματος, εφόσον η άσκηση της εξουσίας αυτής και η ύπαρξη των μέτρων αυτών στηρίζονται σε αντικειμενικά κριτήρια και αποσκοπούν στο να ληφθεί υπόψη η ποικιλία των καταστάσεων στις οποίες μπορεί να βρίσκονται οι παραγωγοί της Κοινότητας.
Όσον αφορά τη διάταξη κατά την οποία παρέχεται στην Ιταλία η δυνατότητα να αναβάλει, για τα τρία πρώτα έτη ισχύος του συστήματος, την εφαρμογή του άρθρου 3, σημείο 3, του κανονισμού 857/84, η Επιτροπή είναι της γνώμης ότι το μέτρο αυτό δεν απαλλάσσει τους ιταλούς παραγωγούς από την εισφορά, αλλά τους στερεί προσωρινά το ευεργέτημα ενός ενδεχομένου πλεονεκτήματος λόγω της ιδιαίτερης καταστάσεως που υφίσταται στην Ιταλία και χαρακτηρίζεται από την ύπαρξη οικονομικών διαρθρώσεων κατατετμημένων ιδίως σε μικρές παραγωγικές μονάδες, πράγμα που καθιστά εξαιρετικά δυσχερή την άμεση εφαρμογή του προαναφερθέντος συστήματος προσαρμογής. Επιπλέον, το κατ' αυτόν τον τρόπο προβλεπόμενο μέτρο αναβολής δεν ζημιώνει τους άλλους παραγωγούς της Κοινότητας.
Όσον αφορά τη διάταξη κατά την οποία το σύνολο των αγοραστών στην Ελλαδα μπορεί να θεωρηθεί ως ένας και μόνο αγοραστής, η διάταξη αυτή στηρίζεται στον περιθωριακό χαρακτήρα της ελληνικής γαλακτοκομικής παραγωγής και στον εξαιρετικά υψηλό συνολικό αριθμό των αγοραστών, πράγμα που καθιστά δυσχερή την εφαρμογή στη χώρα αυτή της εναλλακτικής λύσεως Β. Πρόκειται, επομένως, για μια τεχνικής φύσεως ρύθμιση στηριζόμενη στην ιδιαιτερότητα των διαρθρώσεων παραγωγής και εμπορίας που χαρακτηρίζουν αυτό το κράτος μέλος.
Προκειμένου περί της διατάξεως κατά την οποία μπορεί επίσης να θεωρηθεί ως ένας αγοραστής ομάδα αγοραστών, η διάταξη αυτή αποσκοπεί στο να ληφθεί υπόψη η περίπτωση των πολύ μικρών γαλακτοκομείων που υφίστανται σε ορισμένες γεωγραφικές περιοχές της Κοινότητας, ιδίως στη Γαλλία και την Ιταλία. Πράγματι, ο αυτόματος εσωτερικός συμψηφισμός που υφίσταται στο πλαίσιο της εναλλακτικής λύσεως Β δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί αρμονικώς εντός αυτού του τύπου γαλακτοκομείων. Επομένως, στόχος του μέτρου είναι να διευρυνθεί το πεδίο του συμψηφισμού ώστε να περιληφθούν σ' αυτό ομάδες γαλακτοκομείων και να αποφεύγεται έτσι η δυσμενής διάκριση μεταξύ των παραγωγών που συνδέονται με τα γαλακτοκομεία αυτά και των παραγωγών που συνδέονται με μεγαλύτερα γαλακτοκομεία. Εξάλλου, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η διάταξη αυτή εφαρμόζεται γενικώς σε όλους τους αγοραστές των κρατών μελών που έχουν επιλέξει την εναλλακτική λύση Β, εφόσον οι αγοραστές αυτοί βρίσκονται σε παρόμοια κατάσταση.
Ανάλογες ακριβώς θεωρήσεις διαπνέουν, κατά την Επιτροπή, τη διάταξη σχετικά με τις αγροτικές μισθώσεις που λήγουν όταν ο μισθωτής δεν έχει δικαίωμα παρατάσεως της μισθώσεως. Η διάταξη αυτή ανταποκρίνεται στις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως δυσχέρειες στις οποίες θα μπορούσε να οδηγήσει η συστηματική εφαρμογή του κανόνα της μεταβιβάσεως στον αγοραστή των ποσοτήτων αναφοράς. Πρόκειται, επομένως, για ένα τεχνικής φύσεως μέτρο το οποίο δεν επηρεάζει την υπαγωγή των ενδιαφερομένων στο σύστημα εισφοράς. Εξάλλου, το μέτρο αυτό εφαρμόζεται γενικώς επί όλων των παραγωγών που βρίσκονται στην ίδια κατάσταση.
Τέλος, όσον αφορά τους κανονισμούς 1335/86 και 1343/86 (πρόσθετη μείωση σε δύο φάσεις του 3% των εγγυημένων συνολικών ποσοτήτων), πρέπει να παρατηρηθεί ότι από τους κανονισμούς αυτούς δεν προκύπτει καμιά ιδιαίτερη διοικητική διευκόλυνση για την Ισπανία. Πράγματι, οι εν λόγω κανονισμοί εφαρμόζονται αδιακρίτως επί όλων των κρατών μελών.
Εν κατακλείδι, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί στο ερώτημα γ) η εξής απάντηση:
« Το άρθρο 40, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης δεν αντιτίθεται όπως, για την εφαρμογή του συστήματος πρόσθετης εισφοράς που έχει θεσπιστεί με το άρθρο 5γ του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, προβλέπονται μέτρα διευκολύνσεως της εφαρμογής όσον αφορά ορισμένους παραγωγούς, εφόσον τα μέτρα αυτά δικαιολογούνται αντικειμενικώς από την ιδιαίτερη κατάσταση των παραγωγών επί των οποίων εφαρμόζονται. »
3. Επί του ερωτήματος δ) (έννοια της «περιοχής»)
α)
Οι ενάγοντες της κύριας οίκης παρατηρούν ότι το σύστημα πρόσθετης εισφοράς επί του γάλακτος δεν είναι προσαρμοσμένο, στην πράξη, στις ανομοιότητες των διαφόρων περιοχών ( της περιοχής νοούμενης από οικονομική άποψη ), αλλά περιορίζεται στη θεσμο-ποίηση των διαφόρων εθνικών καταστάσεων (πολιτικό κριτήριο). Όντως, το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 επιτρέπει σε ένα κράτος μέλος να θεωρήσει εαυτό ως μία και μόνη χωριστή περιοχή· το κριτήριο αυτό καταλήγει στην εθνικοποίηση της γεωργικής πολιτικής εντός του κράτους μέλους, έστω και αν το εν λόγω κράτος μέλος εμφανίζει ανομοιότητες μεταξύ των περιοχών του, πράγμα αντίθετο προς το άρθρο 39, παράγραφος 2, της Συνθήκης, κατά το οποίο, κατά την εκπόνηση της κοινής γεωργικής πολιτικής, λαμβάνονται υπόψη « οι διαρθρωτικές και φυσικές ανισότητες μεταξύ των διαφόρων γεωργικών περιοχών ».
Η έννοια της «περιοχής» είναι πολύ σημαντική στο πλαίσιο του όλου συστήματος της πρόσθετης εισφοράς. Πράγματι, το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος επιλέγει την εναλλακτική λύση Α ή Β για κάθε περιοχή. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού προβλέπει ότι η ποσότητα αναφοράς μπορεί να ποικίλλει μεταξύ των περιοχών. Επιπλέον, στο άρθρο 4α του ίδιου κανονισμού η περιοχή αποτελεί το κύριο κριτήριο μέσω του οποίου μπορεί να γίνεται ορισμένος συμψηφισμός. Τέλος, οι ενάγοντες επισημαίνουν ότι στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ), του κανονισμού 1371/84 προβλέπεται διαβάθμιση ανά περιοχή.
Βάσει της νομολογίας του Δικαστηρίου ( απόφαση της 25ης Νοεμβρίου 1986, Klensch και λοιποί, 201/85 και 202/85, Συλλογή 1986, σ. 3477), τα κράτη μέλη δεν μπορούν να προβαίνουν σε επιλογή της οποίας η εφαρμογή στο έδαφός τους να είναι ικανή να δημιουργήσει, άμεσα ή έμμεσα, διάκριση μεταξύ των οικείων παραγωγών, ενόψει, ιδίως, της διαρθρώσεως των ασκουμένων στο έδαφός τους γεωργικών δραστηριοτήτων. Στο Βασίλειο του Βελγίου, οι διαρθρώσεις παραγωγής και η μέση απόδοση του ζωικού κεφαλαίου διαφέρουν ανάλογα με την περιοχή.
Στη συνέχεια, οι ενάγοντες της κύριας δίκης εκθέτουν λεπτομερώς, τα γεωργικά χαρακτηριστικά και την πρόσφατη εξέλιξη της οικονομίας των γεωργικών εκμεταλλεύσεων της περιοχής της Λιέγης και της Haute Ardenne. Κατ' αυτούς, πρόκειται για περιοχή η οποία προσφέρεται, σχεδόν αποκλειστικά, για τη βοσκή βοοειδών και της οποίας το σύστημα παραγωγής δεν μπορεί να επικεντρωθεί παρά μόνο στην παραγωγή βοοειδών. Η παραγωγή γάλακτος αντιπροσωπεύει σήμερα το μεγαλύτερο μέρος της ανωτέρω παραγωγής, δηλαδή, αντίστοιχα, 75 ο/ο και 73 %. Εντεύθεν και η ιδιαίτερη ευαισθησία των δύο αυτών περιοχών στα μέτρα που έλαβε η Κοινότητα για την απορρόφηση των πλεονασμάτων γαλακτοκομικών προϊόντων και, ειδικότερα, για την καθιέρωση ποσοστώσεων γαλακτοκομικών προϊόντων. Επομένως, το βελγικό Δημόσιο, όφειλε, κατά την εφαρμογή των ποσοστώσεων γαλακτοκομικών προϊόντων, να λάβει υπόψη τις δυσχέρειες που αντιμετωπίζουν οι περιοχές αυτές, οι οποίες, άλλωστε, έχουν χαρακτηριστεί ως μειονεκτική ζώνη σύμφωνα με την οδηγία 75/268/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Απριλίου 1975, περί της ορεινής γεωργίας και της γεωργίας σε ορισμένες μειονεκτικές περιοχές ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/12, σ. 95 ).
β)
Η βελγική κυβέρνηση υποστηρίζει ότι από το κείμενο του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 προκύπτει ότι η υποδιαίρεση μιας επικράτειας σε διάφορες περιοχές συνεπάγεται, αφενός, ότι κάθε περιοχή αποτελεί γεωγραφική ενότητα εντός της οποίας οι φυσικές συνθήκες, οι διαρθρώσεις παραγωγής και η μέση απόδοση του ζωικού κεφαλαίου είναι παρόμοιες και, αφετέρου, ότι οι υφιστάμενες μεταξύ των περιοχών αυτών διαφορές δημιουργούν την ανάγκη εφαρμογής αλλού της εναλλακτικής λύσεως Α και αλλού της εναλλακτικής λύσεως Β. Κατά συνέπεια, έστω και αν εντός ενός κράτους μέλους υφίστανται διαφορές από άποψη φυσικών συνθηκών, διαρθρώσεων παραγωγής και μέσης αποδόσεως του ζωικού κεφαλαίου, το εν λόγω κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα να μη χωρίσει το έδαφός του σε περιοχές αν, για κάθε τμήμα του εδάφους του, οι υφιστάμενες διαφορές δεν δικαιολογούν χωριστή μεταχείριση.
Η ερμηνεία αυτή, η οποία είναι σύμφωνη προς τον κανονισμό, είναι επίσης σύμφωνη προς την οικονομία του εφαρμοζομένου συστήματος. Πράγματι, η διαίρεση του εδάφους ενός κράτους μέλους σε διάφορες περιοχές δικαιολογείται μόνον εφόσον, στο πλαίσιο των επιλογών που επιτρέπονται στα κράτη μέλη όσον αφορά την εφαρμογή του συστήματος, φαίνεται δικαιολογημένο, όσον αφορά αυτό το κράτος μέλος, να γίνει για συγκεκριμένο τμήμα του εδάφους του, επιλογή, διαφορετική από αυτή που έχει γίνει για άλλα τμήματα. Στην περίπτωση αυτή, είναι, κατά την εν λόγω κυβέρνηση, λογικό το τμήμα του εδάφους στο οποίο έχει επιφυλαχθεί διαφορετική μεταχείριση να αποτελεί ένα ομοιογενές σύνολο. Αντιθέτως, σε περίπτωση που το κράτος μέλος φρονεί ότι οι επιλογές που του φαίνονται ενδεδειγμένες για κάθε τμήμα του εδάφους του, ενόψει των κριτηρίων του άρθρου 1, παράγραφος 2, είναι οι ίδιες, είναι επίσης λογικό να θεωρήσει το έδαφός του ως μία και μόνη περιοχή, έστω και αν οι φυσικές συνθήκες, οι διαρθρώσεις παραγωγής και η μέση απόδοση του ζωικού κεφαλαίου δεν είναι παρόμοιες.
Προκειμένου περί του ερωτήματος για το αν συμφωνεί το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 με το άρθρο 39, παράγραφος 2, της Συνθήκης και την προαναφερθείσα οδηγία 75/268, καθώς και την οδηγία 75/269/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Απριλίου 1975, σχετικά με κοινοτικό κατάλογο των μειονεκτικών γεωργικών περιοχών κατά την έννοια της οδηγίας 75/268/ΕΟΚ (Βέλγιο) (JO L 128, σ. 8 ), πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το άρθρο 39 της Συνθήκης απαριθμεί διάφορους στόχους της κοινής γεωργικής πολιτικής κατά την επιδίωξη των οποίων τα κοινοτικά όργανα πρέπει να διασφαλίζουν τη διαρκή εναρμόνιση. Επομένως, η βαλλόμενη ρύθμιση πρέπει να εκτιμηθεί στο συνολικό της πλαίσιο και δεν μπορεί να της προσαφθεί ότι, ενόψει των ιδιαίτερων στόχων που επιδιώκει, έλαβε υπόψη, σε μια συγκεκριμένη διάταξη, τη μία ή την άλλη επιμέρους επιδίωξη.
Επιπλέον, η ρύθμιση αυτή προβλέπει ακριβώς τη δυνατότητα χρησιμοποιήσεως διαφορετικών τρόπων εφαρμογής εφόσον κάτι τέτοιο δικαιολογείται από τις υφιστάμενες μεταξύ των γεωργικών περιοχών ανισότητες. Καθώς, ωστόσο, είναι απολύτως λογικό οι υπάρχουσες ανισότητες να μη δικαιολογούν, παρ' όλ' αυτά, διαφορετικούς τρόπους εφαρμογής, η ευχέρεια που παρέχει ο κανονισμός στα κράτη μέλη να θεωρήσουν εαυτά ως μία περιοχή δεν μπορεί να επηρεάσει το κύρος του ενόψει του άρθρου 39 της Συνθήκης. Πράγματι, παράβαση του άρθρου 39 θα υφίστατο μόνον αν ένα κράτος μέλος θεωρούσε εαυτό ως μία και μόνη περιοχή ενώ οι υφιστάμενες μεταξύ των τμημάτων του εδάφους του ανισότητες ήταν τέτοιες ώστε θα όφειλε κατ' ανάγκην να χρησιμοποιήσει διαφορετικούς τρόπους εφαρμογής.
Εξάλλου, όσον αφορά τη συμφωνία του κανονισμού προς τις οδηγίες 75/268 και 75/269, δεν υφίσταται στο κοινοτικό δίκαιο ιεραρχία κανόνων μεταξύ κανονισμού και οδηγίας. Πολλώ μάλλον, δεν φαίνεται πώς είναι δυνατό μία οδηγία με την οποία αποσκοπείται η θέσπιση ενισχύσεων για την άσκηση γεωργικών δραστηριοτήτων σε μειονεκτικές από διαρθρωτική άποψη ζώνες να μπορεί να υποχρεώσει τον κοινοτικό νομοθέτη να επιφυλάξει ιδιαίτερη μεταχείριση στις ζώνες αυτές στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως αγοράς συγκεκριμένου προϊόντος. Επιπλέον, μια ζώνη μπορεί να κηρυχθεί μειονεκτική για λόγους διαφορετικούς από αυτόν που αφορά τη γαλακτοκομική της παραγωγή.
Τέλος, η βελγική κυβέρνηση προτείνει να δοθεί στο ερώτημα δ) η απάντηση ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπεται σε ένα κράτος μέλος να θεωρήσει εαυτό ως μία και μόνη περιοχή, έστω και εάν οι φυσικές συνθήκες, οι διαρθρώσεις παραγωγής και η μέση απόδοση του ζωικού κεφαλαίου δεν είναι παρόμοιες, εφόσον οι υφιστάμενες διαφορές δεν δικαιολογούν διαφορετικές εκτελεστικές διατάξεις.
γ)
Η βρετανική κυβέρνηση δέχεται ότι στα εθνικά δικαστήρια εναπόκειται να αποφανθούν επί του ζητήματος αν μια καθοριζόμενη από κράτος μέλος περιοχή ανταποκρίνεται στον ορισμό του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84. Ενεργώντας έτσι, πρέπει να έχουν υπόψη ότι ο ορισμός είναι διατυπωμένος κατά τρόπο που να αφήνει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως στα κράτη μέλη, προβλέποντας ταυτόχρονα ρητώς ότι και το σύνολο ενός κράτους μέλους μπορεί να αποτελεί μία και μόνη περιοχή. Αντίθετα προς ό,τι φαίνεται να δέχεται το εθνικό δικαστήριο, η επίμαχη ρύθμιση δεν προσφέρει κανένα επιχείρημα υπέρ της ερμηνείας κατά την οποία μία περιοχή δεν μπορεί να περιλαμβάνει ταυτόχρονα και λιγότερο ευνοημένα τμήματα και άλλες περιοχές.
δ)
Κατά το Συμβούλιο, από τη διάταξη του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 προκύπτει ότι η διαίρεση του εδάφους ενός κράτους μέλους, για την εφαρμογή της πρόσθετης εισφοράς σύμφωνα με μία απ' τις δύο εναλλακτικές λύσεις, σε διάφορες περιοχές είναι αναγκαία μόνον υπό τις εξής δύο προϋποθέσεις:
—
υφίστανται σ' αυτό το κράτος μέλος αισθητές διαφορές όσον αφορά τις φυσικές συνθήκες, τις διαρθρώσεις παραγωγής και τη μέση απόδοση των διαφόρων περιοχών που αποτελούν αυτό το κράτος μέλος,
—
και είναι ανάγκη σε ορισμένες από τις περιοχές αυτές, των οποίων οι συνθήκες παραγωγής δεν είναι ομοιογενείς, να εφαρμοστεί η εναλλακτική λύση Α αντί της εναλλακτικής λύσεως Β, ή αντιστρόφως, και αυτό ενόψει της επιτακτικής ανάγκης να διασφαλιστεί στις περιοχές αυτές η αποτελεσματική εφαρμογή της εισφοράς, ή της επιτακτικής ανάγκης να ευνοηθούν στις περιοχές αυτές πρωτίστως οι διαρθρωτικές εξελίξεις και προσαρμογές, ή, ακόμη, της επιτακτικής ανάγκης να αποφευχθούν εντός των περιοχών αυτών μη επιθυμητές σε περιφερειακό επίπεδο αναπτύξεις.
Η επιλογή στην οποία πρέπει να προβεί το οικείο κράτος μέλος όσον αφορά την πλέον κατάλληλη για μια συγκεκριμένη περιοχή εναλλακτική λύση συνεπάγεται, γι' αυτό το κράτος μέλος, ένα περιθώριο διακριτικής εξουσίας η οποία πρέπει, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, να ασκείται με βάση την αρχή της απογορεύσεως των διακρίσεων.
Τέλος, το Συμβούλιο προτείνει στο Δικαστήριο να απαντήσει ότι από την εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων δεν προέκυψαν στοιχεία ικανά να θέσουν υπό αμφισβήτηση το κύρος των κανονισμών 856/84, 857/84, 590/85 και 1305/85 του Συμβουλίου.
ε)
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεωρήσουν ως μία περιοχή είτε ολόκληρο το έδαφός τους είτε ένα τμήμα του. Η διάταξη αυτή θεσπίζει σειρά κριτηρίων βάσει των οποίων τα κράτη μέλη πρέπει να κάνουν την επιλογή τους.
Τα κριτήρια αυτά αφορούν το τμήμα του εδάφους του που ένα κράτος μέλος επιθυμεί να θεωρηθεί ως χωριστή περιοχή· επομένως, τα εν λόγω κριτήρια έχουν σχέση με τα χαρακτηριστικά που πρέπει να παρουσιάζει ένα τμήμα του εδάφους ενός κράτους μέλους για να μπορεί να θεωρηθεί από το κράτος αυτό ως περιοχή κατά την προαναφερθείσα έννοια. Μια τέτοια επιλογή εξαρτάται από την εκτίμηση κάθε κράτους μέλους, δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη επιβάλλει την τήρηση ορισμένων κριτηρίων μόνο σε περίπτωση που ένα κράτος θα επέλεγε την εφαρμογή σε μερικά τμήματα του εδάφους του της εναλλακτικής λύσεως Α και σε άλλα της εναλλακτικής λύσεως Β.
Εξ αυτού έπεται ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη, για την εφαρμογή του συστήματος εισφοράς, να θεωρήσουν ως περιοχή, κατά την έννοια του άρθρου 5γ του βασικού κανονισμού, κάθε τμήμα του εδάφους του που πληροί τις προαναφερθείσες προϋποθέσεις.
Ωστόσο, από την ερμηνεία αυτή δεν μπορεί να συναχθεί ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, κατά το μέτρο που δεν επιτρέπει να ληφθεί υπόψη, κατά την εφαρμογή του συστήματος εισφοράς, η κατάσταση των μειονεκτικών περιοχών, είναι αντίθετο προς τη Συνθήκη και προς τις οδηγίες 75/268 και 75/269.
Συναφώς, η εν λόγω διάταξη πρέπει να ανατοποθετηθεί στο νομοθετικό της πλαίσιο. Πράγματι, ο κανονισμός 857/84 επιτρέπει στο κράτος μέλος που επιλέγει να θεωρήσει ως μία και μόνη περιοχή το σύνολο του εδάφους του να συμπεριλάβει στη μοναδική αυτή περιοχή και τις μειονεκτικές κατά την έννοια των προ-αναφερθεισών δύο οδηγιών ζώνες. Έτσι το άρθρο του 2, παράγραφος 2, επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν υπόψη την εξέλιξη των παραδόσεων των ποσοτήτων του σχετικού προϊόντος σε ορισμένες περιοχές μεταξύ 1981 και 1983, μεταβάλλοντας προς τα άνω ή προς τα κάτω τα ποσοστά μειώσεως που εφαρμόζονται στις ποσότητες αναφοράς. Εξάλλου, το ποσοστά αυτά μπορούν να προσαρμόζονται ώστε να διασφαλίζεται η εφαρμογή των άρθρων 3 και 4 του κανονισμού. Έτσι, οι εν λόγω διατάξεις επιτρέπουν επίσης να λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση των μειονεκτικών περιοχών. Τέλος, το άρθρο 4α του κανονισμού 857/84 παρέχει επίσης στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να διαφοροποιούν τον εθνικό συμψηφισμό ανάλογα, ιδίως, με τον βαθμό της εξελίξεως των σχετικών παραδόσεων εντός ορισμένων περιοχών.
Εν κατακλείδι, η Επιτροπή προτείνει να δοθεί στο ερώτημα δ) η εξής απάντηση:
« i)
Το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού ( ΕΟΚ) 857/84 του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 1984, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι τα απαριθμούμενα στο πρώτο εδάφιο της διατάξεως αυτής κριτήρια εφαρμόζονται από τα κράτη μέλη όταν επιλέγουν να θεωρήσουν ως μία περιοχή, κατά την έννοια του άρθρου 5γ του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1968, ένα τμήμα του εδάφους τους.
ii)
Προβλέποντας ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να θεωρήσουν ως μία περιοχή κατά την έννοια του άρθρου 5γ του κανονισμού (ΕΟΚ) 804/68 το σύνολο του εδάφους τους, το άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 857/84 δεν εμποδίζει τα τελευταία να λαμβάνουν υπόψη τους, βάσει των άρθρων 2 έως 5 του ίδιου κανονισμού, την περίπτωση των παραγωγών γάλακτος που είναι εγκατεστημένοι σε μειονεκτικές γεωργικές περιοχές κατά την έννοια της οδηγίας 75/268/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 28ης Απριλίου 1975. »
Μ. Zuleeg
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.