62004CC0145_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En el asunto C-145/04, iniciado en virtud del artículo 227 CE, el Reino de España imputa al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte una infracción del Derecho comunitario por el modo en que ha organizado la participación de los habitantes de Gibraltar en las elecciones al Parlamento Europeo y, en particular, por permitir votar a personas que residen en dicho territorio pero que no son nacionales de un Estado miembro, por lo que no tienen la ciudadanía de la Unión.
2. Por otra parte, en el asunto C‑300/04, el Nederlandse Raad van State, mediante resolución de 13 de julio de 2004, planteó al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, cinco cuestiones para que se determine si un Estado miembro (en este caso, los Países Bajos) debe reconocer el derecho a votar en las elecciones europeas a las personas que, si bien tienen la nacionalidad de este Estado, residen en un territorio de ultramar (en este caso, Aruba) que está sujeto a un régimen especial de asociación con la Comunidad.
3. Aunque cada uno de los asuntos presenta una especificidad propia evidente, considero oportuno tratarlos conjuntamente porque tienen en común el hecho de suscitar, si bien desde una perspectiva distinta, por no decir opuesta, cuestiones importantes sobre el derecho de voto en las elecciones europeas, y en particular sobre la titularidad y los requisitos para ejercitar este derecho.
I. Marco jurídico
A. Derecho internacional
4. A efectos de los presentes asuntos, procede recordar en primer lugar el artículo 3 del Protocolo nº 1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «Protocolo nº 1 del CEDH»), que dispone lo siguiente:
«Las Altas Partes Contratantes se comprometen a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo.»
B. Derecho comunitario
5. Es necesario citar además tres grupos de disposiciones comunitarias, relativas a la ciudadanía de la Unión, a la elección del Parlamento Europeo y al ámbito de aplicación territorial del Tratado CE.
i)	La ciudadanía europea
6. El artículo 17 CE establece lo siguiente:
«1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional.
2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado.»
7. A este respecto, he de recordar asimismo que «la cuestión de si una persona posee una nacionalidad determinada se resolverá únicamente remitiéndose al Derecho nacional del Estado miembro de que se trate. Los Estados miembros podrán declarar, a efectos informativos, quiénes deben considerarse sus nacionales a efectos comunitarios mediante una declaración presentada a la Presidencia, la cual podrá modificarse en caso necesario». (2)
8. El artículo 19 CE, apartado 2, dispone lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 190 y en las normas adoptadas para su aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.» (3)
ii)	La elección del Parlamento Europeo
9. En virtud del artículo 189 CE, párrafo primero:
«El Parlamento Europeo, compuesto por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad, ejercerá las competencias que le atribuye el presente Tratado.»
10. Posteriormente, el artículo 190 CE añade que:
«1. Los representantes en el Parlamento Europeo de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad serán elegidos por sufragio universal directo.
[…]
4. El Parlamento Europeo elaborará un proyecto encaminado a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros.
El Consejo establecerá por unanimidad, previo dictamen conforme del Parlamento Europeo, que se pronunciará por mayoría de sus miembros, las disposiciones pertinentes y recomendará a los Estados miembros su adopción, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.»
11. Con el fin de hacer posible la elección por sufragio universal directo del Parlamento Europeo (entonces denominado Asamblea) se adoptó, como es sabido, la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 20 de septiembre de 1976, por la que se aprobaba el «Acto relativo a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo», (4) modificada en último lugar por la Decisión 2002/772/CE, Euratom del Consejo (5) (en lo sucesivo, «Acto de 1976»). Como es conocido, dicha Decisión no introdujo un procedimiento electoral uniforme, sino que se limitó a dictar algunos «principios comunes a todos los Estados miembros», relativos, en particular, al carácter proporcional del sufragio (artículo 1), a la duración de la legislatura (artículo 5), a las incompatibilidades de las personas elegidas (artículo 7), al período de celebración de las elecciones (artículo 10) y al momento de inicio del escrutinio (artículo 11).
12. Para los «aspectos no regulados» por el Acto de 1976, existe libertad para que los Estados miembros «apliquen sus disposiciones nacionales» (primer considerando de la Decisión 2002/772).
13. Así, el artículo 8 del Acto de 1976 dispone que:
«Salvo lo dispuesto en el presente Acto, el procedimiento electoral se regirá, en cada Estado miembro, por las disposiciones nacionales.
Dichas disposiciones nacionales, que podrán en su caso tener en cuenta las particularidades existentes en los Estados miembros, no deberán desvirtuar globalmente el carácter proporcional del modo de elección.»
14. Por último, es necesario hacer referencia al anexo II del Acto de 1976, que establece lo siguiente:
«El Reino Unido aplicará las disposiciones del presente Acto solamente en lo tocante al Reino Unido.»
iii)	El ámbito de aplicación territorial del Tratado CE
15. El artículo 299 CE define el ámbito de aplicación territorial del Tratado y dispone con carácter general que se aplica a los Estados miembros (apartado 1).
16. A efectos de los presentes asuntos, deben citarse, en particular, los apartados 3 y 4 de dicha disposición, que establecen lo siguiente:
«3. Los países y territorios de ultramar, cuya lista figura en el anexo II del presente Tratado, estarán sometidos al régimen especial de asociación definido en la cuarta parte de este Tratado.
[…]
4. Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los territorios europeos cuyas relaciones exteriores asuma un Estado miembro.»
17. Por lo que respecta al asunto C‑145/05, procede recordar que Gibraltar constituye un territorio europeo cuyas relaciones exteriores asume el Reino Unido. En consecuencia, con arreglo al artículo 299 CE, apartado 4, el Tratado se aplica a Gibraltar de manera general. (6)
18.
Por lo que se refiere al asunto C‑300/04, en cambio, ha de destacarse que Aruba es un territorio de ultramar en el sentido del artículo 299 CE, apartado 3, que figura en el anexo II del Tratado.
C. Derecho nacional
En el asunto C‑145/04
– El estatuto de Gibraltar
19. Gibraltar, que fue cedido por el Rey de España a la Corona de Gran Bretaña con arreglo al artículo X del Tratado de Utrecht de 1713, goza desde 1830 del estatuto de Crown Colony (British Overseas Territory). (7) La ciudad se rige, como es sabido, por la Gibraltar Constitution Order 1969, que la define en su preámbulo como «part of Her Majesty's dominions». Aunque existe una transferencia significativa de facultades de autogobierno a las instituciones locales democráticamente elegidas en la colonia, la Corona conserva las competencias en materia de relaciones exteriores, defensa y seguridad pública.
–	La EPRA 2003
20. El 8 de mayo de 2003, el Reino Unido adoptó la European Parliament (Representation) Act 2003 (en lo sucesivo, «EPRA 2003»).
21. Para permitir que los habitantes de Gibraltar también participasen en las elecciones al Parlamento Europeo (por las razones que expondré a continuación, en los puntos 31 y siguientes), el artículo 9 de dicha ley creó una circunscripción electoral [denominada «circunscripción combinada» («Combined Region»)] que incluye Gibraltar y una circunscripción electoral existente de Inglaterra o de Gales. Después, y más concretamente, la European Parliamentary Elections (Combined Region and Campaign Expenditure) (United Kingdom and Gibraltar) Order 2004 vinculó a Gibraltar con la circunscripción Suroeste de Inglaterra. (8)
22. Con el mismo fin, los artículos 14 y 15 crearon para Gibraltar el correspondiente registro electoral, que está a cargo de un funcionario local (el «Clerk of the House of Assembly of Gibraltar») y en el cual deben inscribirse las personas que tengan derecho e intención de participar en las elecciones.
23. En virtud del artículo 16, apartado 1, tienen derecho a inscribirse en el registro las personas que cumplan los siguientes requisitos acumulativos:
– residir en Gibraltar;
– no sufrir una incapacidad que les impida votar;
– haber cumplido 18 años;
– ser ciudadanos de la Unión Europea o ciudadanos de la Commonwealth que cumplan determinados requisitos particulares («Qualifying Commonwealth Citizens»; en lo sucesivo, «QCC»).
24. Con arreglo al artículo 16, apartado 5, se consideran QCC las personas:
– a las cuales no se exija, conforme a la legislación de Gibraltar, ningún título ni permiso para entrar o permanecer en Gibraltar; o
– que tengan un título o un permiso que las autorice a entrar y a permanecer en Gibraltar (o que, según la legislación de Gibraltar, tendrían derecho a tal título o permiso).
25. Los QCC no son nacionales del Reino Unido.
En el asunto C‑300/04
–	La organización constitucional del Reino de los Países Bajos
26. El Reino de los Países Bajos está compuesto por tres entidades estatales, cada una de las cuales tiene su propia Constitución y sus propias instituciones. Se trata de los Países Bajos, las Antillas Neerlandesas y Aruba.
27. No obstante, en el Reino de los Países Bajos, así dividido, existe una única nacionalidad común a todos los nacionales del Reino, que es la nacionalidad neerlandesa.
–	La Ley electoral neerlandesa
28. En el Reino de los Países Bajos, se celebran elecciones al Parlamento Europeo sólo en la región continental (los Países Bajos) y no en las regiones insulares (las Antillas y Aruba). El procedimiento electoral correspondiente está regulado por la Nederlandse Kieswet (Ley electoral neerlandesa), que establece quiénes tienen derecho de voto a través de una remisión a las disposiciones relativas a las elecciones parlamentarias nacionales.
29. Por lo que respecta a las elecciones al Parlamento nacional de los Países Bajos, el artículo B1 dispone lo siguiente:
«1. Los miembros de la Tweede Kamer der Staten-Generaal son elegidos por quienes sean neerlandeses el día en que se presenten las candidaturas y hayan alcanzado la edad de 18 años el día de la votación, con excepción de quienes tengan su domicilio efectivo en las Antillas Neerlandesas o en Aruba el día de presentación de las candidaturas.
2. Esta excepción no es aplicable:
a) al neerlandés que haya residido durante al menos diez años en los Países Bajos;
b) al neerlandés que trabaje en la función pública neerlandesa en las Antillas Neerlandesas o en Aruba, ni a su cónyuge, pareja o compañero con quien conviva en relación duradera inscrita en registro público, ni tampoco a sus hijos siempre que éstos convivan con aquél.»
30. Por lo que se refiere a las elecciones al Parlamento Europeo, el artículo Y3 establece lo siguiente:
«Tienen derecho de voto:
a) quienes tienen derecho de voto en las elecciones de los miembros de la Tweede Kamer der Staten-Generaal;
b) los no neerlandeses que sean nacionales de otro Estado miembro de la Unión Europea, siempre que:
1º tengan su domicilio efectivo en los Países Bajos el día en que se presenten las candidaturas,
2º hayan alcanzado la edad de 18 años el día de la votación,
y
3º no hayan sido despojados del derecho de voto en los Países Bajos ni en el Estado miembro del que son nacionales.»
II. Hechos y procedimiento
En el asunto C‑145/04
31. Como es sabido, a raíz de un recurso interpuesto por una nacional británica residente en Gibraltar, la Sra. Matthews, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró mediante sentencia de 18 de febrero de 1999 que el Reino Unido había infringido el Protocolo nº 1 del CEDH al no haber organizado elecciones al Parlamento Europeo en Gibraltar. (9)
32. Con la intención de cumplir dicha sentencia, el Reino Unido propuso en 2002 que se modificase el anexo II del Acto de 1976 para suprimir el obstáculo resultante de que dicho anexo, como ya se ha indicado (véase el punto 14 de las presentes conclusiones), obliga al Reino Unido a aplicar las disposiciones correspondientes solamente dentro del propio Reino Unido.
33. No obstante, la fuerte oposición de España impidió que se aprobase la propuesta británica.
34. En consecuencia, en la reunión del Consejo de 18 de febrero de 2002, el Reino Unido hizo constar la siguiente declaración, de la cual tomaron nota el Consejo y la Comisión:
«Recordando el artículo 6, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea, que establece que “la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario”, el Reino Unido velará por que se introduzcan las modificaciones necesarias para permitir a los electores de Gibraltar participar en las elecciones al Parlamento Europeo en el marco de una circunscripción existente del Reino Unido y en las mismas condiciones que los demás electores de dicha circunscripción, con el fin de cumplir la obligación que le incumbe de aplicar la sentencia dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto Matthews contra Reino Unido, de conformidad con el Derecho comunitario.» (10)
35. Después de haber formulado esta declaración, el Reino Unido adoptó la EPRA 2003, a la que ya se ha hecho referencia (véanse los puntos 20 y siguientes de las presentes conclusiones).
36. Sin embargo, el Reino de España reaccionó de inmediato objetando que, a su juicio, dicha Ley era contraria al Derecho comunitario por el modo en que organizaba la participación de los habitantes de Gibraltar en las elecciones al Parlamento Europeo y, en particular, por el hecho de permitir votar a personas que residen en dicho territorio pero que no son nacionales de un Estado miembro, por lo que no tienen la ciudadanía de la Unión.
37. Dado que sus observaciones no se tomaron en consideración, el 28 de julio de 2003 España decidió someter el asunto a la Comisión con arreglo al artículo 227 CE.
38. Ésta, después de haber ofrecido a los Estados interesados la posibilidad de formular sus observaciones por escrito y oralmente en procedimiento contradictorio, emitió la siguiente declaración:
«A raíz de un examen detallado de la denuncia de España y de la reunión celebrada el 1 de octubre, la Comisión estima que el Reino Unido ha extendido el derecho de voto a las personas residentes en Gibraltar en el marco de la facultad de apreciación que atribuye el Derecho comunitario a los Estados miembros. Sin embargo, habida cuenta de lo delicado de la cuestión bilateral subyacente, la Comisión se abstiene de emitir un dictamen motivado en el sentido del artículo 227 del Tratado en estos momentos e invita a las partes a hallar una solución amistosa.» (11)
39. Como no estaba satisfecha con la declaración formulada por la Comisión, España interpuso el 18 de marzo de 2004 un recurso en el que solicita al Tribunal de Justicia que declare que:
«El Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 189 CE, 190 CE, 17 CE y 19 CE, así como del Acto de 1976 relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo, anexo a la Decisión 76/787/CECA, EEE, Euratom, de 20 septiembre de 1976, relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo, al haber adoptado la European Parliament (Representation) Act 2003.»
40. Mediante auto de 8 de septiembre de 2004, el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención de la Comisión en el asunto C‑145/04 en apoyo de las pretensiones del Reino Unido.
41. Los Gobiernos de España y del Reino Unido, así como la Comisión, fueron oídos por el Tribunal de Justicia en la vista celebrada el 5 de julio de 2005.
En el asunto C‑300/04
42. Los señores Eman y Sevinger son nacionales neerlandeses que tienen su domicilio efectivo en la isla de Aruba.
43. Como deseaban participar en las elecciones al Parlamento Europeo, el 31 de marzo de 2004 solicitaron ser inscritos en el registro electoral correspondiente, que se llevaba en los Países Bajos.
44. Mediante resolución de 3 de mayo de 2004, el College van burgemeester en wethouders van Den Haag desestimó dicha solicitud sobre la base del artículo B1, apartados 1 y 2, en relación con el artículo Y3, letra a), de la Kieswet, dado que, si bien eran nacionales neerlandeses, los solicitantes tenían su domicilio efectivo en Aruba y no habían residido en los Países Bajos durante al menos diez años.
45. Los señores Eman y Sevinger recurrieron contra dicha resolución ante el Raad van State el 28 de mayo de 2004, alegando que la Ley electoral neerlandesa era contraria a las disposiciones del Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión, interpretadas a la luz del artículo 3 del Protocolo nº 1 del CEDH. En su opinión, en efecto, estas disposiciones reconocen el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo a todos los nacionales de un Estado miembro, incluidos los que estén domiciliados en los Países y Territorios de Ultramar (en lo sucesivo, asimismo, «PTU»).
46. A pesar de que no pudo pronunciarse antes de que se celebrasen las elecciones europeas de junio de 2004, el Raad van State planteó al Tribunal de Justicia cinco cuestiones prejudiciales para exponer las dudas que albergaba acerca de la legalidad de excluir del voto a los señores Eman y Sevinger (véase el texto de las cuestiones en el punto 137 de las presentes conclusiones).
47. Además, mediante escrito de 13 de julio de 2004, el órgano jurisdiccional remitente solicitó al Tribunal de Justicia que, teniendo en cuenta la posibilidad de que se convocase en los Países Bajos un referéndum sobre el proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (12) y el riesgo de que los demandantes también resultasen excluidos de dicha consulta popular, examinase las cuestiones planteadas con arreglo al procedimiento acelerado previsto en el artículo 104 bis del Reglamento de Procedimiento.
48. Mediante auto de 23 de agosto de 2004, el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó dicha solicitud debido a que se refería a una materia (los requisitos para participar en el referéndum sobre la Constitución) ajena al litigio principal (relativo, en cambio, al derecho de voto en las elecciones al Parlamento Europeo) y daba por supuesto un suceso (la aprobación de una ley de convocatoria del citado referéndum) que en aquel momento aún no se había producido.
49. Mediante escrito de 22 de febrero de 2004, el Raad van State informó al Tribunal de Justicia de la entrada en vigor de la Ley sobre el referéndum consultivo relativo al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (13) y, en consecuencia, solicitó de nuevo a este Tribunal que examinase las cuestiones planteadas con arreglo al procedimiento acelerado. En efecto, la nueva Ley, al igual que la relativa a las elecciones al Parlamento Europeo, establecía que podían participar en el referéndum únicamente las personas que tuvieran derecho a votar en las elecciones al Parlamento nacional de los Países Bajos.
50. Dado que la solicitud de aplicación del procedimiento acelerado seguía refiriéndose a una materia ajena al litigio principal, el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó tam bién esta segunda solicitud mediante auto de 18 de marzo de 2005.
51.
Han presentado observaciones escritas en el asunto C‑300/04 los Gobiernos neerlandés, francés, español y del Reino Unido, así como la Comisión.
52. En la vista celebrada el 5 de julio de 2005 fueron oídos por el Tribunal de Justicia el Sr. Eman, los Gobiernos neerlandés, francés, español y del Reino Unido y la Comisión.
III. Análisis jurídico
A. Observaciones preliminares
53. Como ya he señalado, junto a los problemas específicos propios de cada uno de ellos, los asuntos C‑145/04 y C‑300/04 presentan diversos aspectos comunes que me inducen a tratarlos conjuntamente.
54. En efecto, en el asunto C‑145/04, iniciado por España en virtud del artículo 227 CE, se pide al Tribunal de Justicia, entre otras cosas, que determine si el Reino Unido podía legalmente permitir votar en las elecciones europeas a personas que residen en Gibraltar (territorio europeo en el cual se aplica el Derecho comunitario) pero que no son nacionales de un Estado miembro, por lo que no tienen la ciudadanía de la Unión. Por el contrario, en el asunto prejudicial C‑300/04, el órgano jurisdiccional remitente desea saber fundamentalmente si un Estado miembro está obligado a permitir votar a personas que son nacionales de dicho Estado, y por tanto son ciudadanos de la Unión, pero residen en un territorio, como Aruba, que es un territorio de ultramar, sujeto a un régimen especial de asociación con la Comunidad.
55. En consecuencia, ambos asuntos requieren, si bien desde puntos de vista distintos, que se interpreten las normas del Tratado sobre la ciudadanía de la Unión y sobre la elección del Parlamento Europeo, en particular por lo que respecta a la titularidad y el ejercicio de derecho de voto correspondiente.
B. Asunto C‑145/04
Introducción
56. Este asunto se inserta en la controversia relativa a la soberanía sobre Gibraltar que opone a España y al Reino Unido desde hace muchos años, y constituye en cierto sentido la consecuencia natural de la sentencia Matthews del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, antes citada (véase el punto 31 de las presentes conclusiones). En la referida sentencia, como ya he recordado, dicho Tribunal estimó el recurso de una nacional británica residente en Gibraltar y declaró que el Reino Unido había infringido el artículo 3 del Protocolo nº 1 del CEDH por no haber organizado elecciones al Parlamento Europeo en Gibraltar.
57. En aquella ocasión, el Tribunal de Estrasburgo destacó que, a raíz de las modificaciones introducidas por el Tratado de Maastricht, el Parlamento Europeo «está suficientemente vinculado al proceso legislativo específico que da lugar a la adopción de los actos en virtud de los artículos 189 B y 189 C del Tratado CE [actualmente artículos 251 CE y 252 CE] y al control democrático general de las actividades de la Comunidad Europea como para que se considere que forma parte del “cuerpo legislativo”» (14) de territorios, como Gibraltar, en los cuales los actos adoptados con la contribución fundamental de dicho Parlamento tienen «un impacto directo», (15) en el sentido de que despliegan «directamente» «sus efectos», «afectando» a la población del lugar del mismo modo que los actos aprobados por las asambleas legislativas locales. (16)
58. Por este motivo, continuaba el citado Tribunal, las elecciones europeas también deberían haberse organizado en Gibraltar. Dado que esto no sucedió, «la demandante, en su condición de residente de Gibraltar, se vio privada de cualquier posibilidad de expresar su opinión sobre la elección de los miembros del Parlamento Europeo». De este modo, concluyó el Tribunal, «resultó perjudicada la propia esencia del derecho de voto, garantizado a la demandante por el artículo 3 del Protocolo nº 1» CEDH. (17)
59. Como consecuencia de dicha sentencia, como ya he expuesto (punto 34), el Reino Unido se comprometió, mediante una declaración de 18 de febrero de 2002, a hacer lo necesario «para permitir a los electores de Gibraltar participar en las elecciones al Parlamento Europeo en el marco de una circunscripción existente del Reino Unido y en las mismas condiciones que los demás electores de dicha circunscripción».
60. Además, como consecuencia de dicha declaración, el Reino Unido adoptó posteriormente la EPRA 2003. Mediante esta Ley, como ya he indicado (véanse los puntos 20 y siguientes de las presentes conclusiones), se constituyó una nueva circunscripción electoral que comprende Gibraltar y una circunscripción electoral existente de Inglaterra o de Gales (denominada «circunscripción combinada») y se creó el correspondiente registro electoral, que está a cargo de un funcionario local (el «Clerk of the House of Assembly of Gibraltar») y en el cual deben inscribirse las personas que tengan derecho de voto. Entre éstas se incluyen, en particular, los denominados QCC («Qualifying Commonwealth Citizens»), es decir los nacionales de los países de la Commonwealth a los cuales no se exija ningún título ni permiso para entrar o permanecer en Gibraltar o que tengan un título o un permiso que los autorice a entrar en Gibraltar (véase el punto 24 supra).
61. En el recurso interpuesto con arreglo al artículo 227 CE, el Gobierno español formula dos imputaciones contra la EPRA 2003:
– con la primera alega que el hecho de extender el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo a personas, como los QCC, que no son nacionales del Reino Unido es contrario a los artículos 17 CE, 19 CE, 189 CE y 190 CE;
– con la segunda se opone a dicha extensión y a la inclusión de Gibraltar en una circunscripción electoral existente de Inglaterra o de Gales por considerar que infringen el anexo II del Acto de 1976 e incumplen las obligaciones asumidas por el Reino Unido por medio de la declaración de 18 de febrero de 2002 (véase el punto 34 de las presentes conclusiones).
Sobre la primera imputación
i)	Introducción
62. Mediante esta imputación, el Gobierno español alega que los artículos 17 CE, 19 CE, 189 CE y 190 CE, interpretados de manera sistemática, reconocen el derecho de voto únicamente a los ciudadanos de la Unión Europea y, por tanto, prohíben a los Estados miembros extenderlo a otras personas. En consecuencia, al reconocer el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo a personas, como los QCC, que no son nacionales suyos, el Reino Unido ha infringido las citadas disposiciones.
63. Sin embargo, el Gobierno del Reino Unido se opone a la imputación objetando que la determinación de los titulares de dicho derecho corresponde por completo a los Estados miembros. A su juicio, en efecto, en las elecciones europeas, «para los aspectos no regulados» de manera uniforme por el Derecho comunitario se aplican las «disposiciones nacionales» de los distintos Estados miembros (véanse el primer considerando de la Decisión 2002/772 y el artículo 8 del Acto de 1976). Por tanto, dado que no existe una normativa comunitaria al respecto, éstos están facultados para decidir qué personas pueden participar en las elecciones europeas y también para extender tal participación a personas, como los QCC, que sean nacionales de países terceros. El Gobierno del Reino Unido afirma que, en definitiva, se trata del ejercicio legítimo de la discrecionalidad que el Derecho comunitario reconoce a los Estados miembros en esta materia.
64. Por mi parte, al igual que el Gobierno español y la Comisión, no puedo suscribir por completo una tesis que lleve a reconocer una libertad absoluta de los Estados en la materia examinada. En efecto, pienso que, aunque su regulación sea por ahora relativamente escasa, es posible deducir del Derecho comunitario algunas indicaciones precisas y útiles al respecto y, en particular, identificar algunas limitaciones a la facultad de los Estados miembros de atribuir (o no atribuir) la titularidad del derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo.
65. Indicaciones que, además, en mi opinión, sirven en un doble sentido: en sentido positivo, al establecer límites a la libertad de los Estados miembros de denegar este derecho; en negativo, al fijar límites a su libertad de reconocerlo.
66. Si bien en el presente asunto (al contrario de lo que sucede en el asunto C‑300/04) es relevante, fundamentalmente, el segundo supuesto, aludiré con brevedad también al primero, en especial para situar el análisis de ambos supuestos (y de ambos asuntos) en una valoración más general del sistema y de los principios que lo inspiran.
ii)	Sobre el derecho de voto de los ciudadanos comunitarios en las elecciones europeas
67. Así pues, empezando por los límites en sentido positivo, considero que puede deducirse directamente del conjunto de los principios y de la normativa comunitaria, y por tanto más allá de las eventuales diferencias entre las legislaciones nacionales, que existe una obligación de reconocer el derecho de voto de que se trata a los nacionales de los Estados miembros, y en consecuencia a los ciudadanos de la Unión.
68. Es cierto que ninguna disposición comunitaria establece de manera clara y directa que tal derecho esté incluido entre aquellos de los que son titulares los ciudadanos de la Unión en virtud del artículo 17 CE, apartado 2. Sin embargo, podría señalar que el artículo 19 CE, apartado 2, al permitir a los nacionales de un Estado miembro votar en las elecciones europeas en otro Estado miembro en el que residan en las mismas condiciones que los ciudadanos de este Estado, da por supuesta en cierto modo la atribución de dicho derecho a los ciudadanos de la Unión. Y también podría argumentar en el mismo sentido sobre la base de los artículos 189 CE y 190 CE, que disponen que el Parlamento Europeo está compuesto por representantes de los «pueblos», y por tanto (al menos) de los nacionales, «de los Estados reunidos en la Comunidad».
69. Pero prescindiendo de estas y otras referencias posibles, considero que para los ciudadanos de la Unión la titularidad del derecho a votar en las elecciones europeas se deriva ante todo de los principios democráticos en los cuales se basa aquélla, (18) y en particular, retomando las palabras del Tribunal de Estrasburgo, del principio de universalidad del voto, que «hoy en día» constituye «el principio de referencia» de los ordenamientos democráticos modernos (19) y está recogido también en el ordenamiento comunitario, en el artículo 190 CE, apartado 1, y en el artículo 1 del Acto de 1976, los cuales disponen precisamente que los miembros del Parlamento Europeo son elegidos «por sufragio universal directo». En realidad, esta regla milita en favor del reconocimiento del derecho de voto «al mayor número posible» de personas (20) y por tanto, al menos en principio, a todas las personas que formen parte de la comunidad estatal.
70. Esta afirmación teórica resulta asimismo confirmada por la circunstancia de que el derecho controvertido es un derecho fundamental garantizado por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, en particular por el artículo 3 del Protocolo nº 1 del CEDH, que obliga a «las Altas Partes Contratantes […] a organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección del cuerpo legislativo». Así pues, se trata de «uno de los instrumentos fundamentales que permiten preservar un “régimen político realmente democrático”» (21) y, más concretamente, de un «derecho subjetivo» «crucial para el establecimiento y la salvaguardia de los fundamentos de una democracia real regida por el Estado de Derecho». (22)
71. Pienso que los principios fundamentales y las disposiciones anteriormente citadas (23) ya permiten afirmar que los ciudadanos de la Unión son titulares, por así decirlo, «necesarios» del derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo, en el sentido de que al menos en principio todos ellos pueden invocar tal derecho. En la práctica se exceptúan las eventuales limitaciones que se imponen habitualmente y legítimamente en la materia (edad, residencia, requisitos de elegibilidad, incompatibilidad, etc.) y la existencia de situaciones particulares (como aquellas a las que se hará referencia más adelante, véase el punto 153 de las presentes conclusiones).
iii)	Sobre la posibilidad de extender el derecho de voto a nacionales de Estados terceros
72. Una vez expuesto lo anterior, analicemos las limitaciones de signo negativo que eventualmente se desprenden del propio Derecho comunitario.
73. En el presente asunto, el Gobierno español deduce de los textos legales una conclusión de este tipo. En particular, sostiene que a los Estados miembros no les está permitido atribuir el derecho de voto a personas que (como los QCC en el caso de autos) no son nacionales de un Estado miembro, por lo que no tienen la ciudadanía de la Unión.
74. Para ello, el Gobierno español se basa en los artículos 17 CE, 19 CE, 189 CE y 190 CE, así como en el anexo II del Acto de 1976, ya citados en varias ocasiones. No obstante, debo precisar que los referidos artículos del Tratado se invocan en relación con la primera imputación, mientras que el anexo II se menciona en relación con la segunda. Yo también mantendré esta distinción en el desarrollo de la discusión, no sólo para reflejar esta articulación del recurso, sino también, y sobre todo, porque, como ya se verá, ni el planteamiento ni la solución de la cuestión coinciden en los dos casos.
75. Así, en primer lugar, dicho Gobierno objeta que, al establecer que los nacionales de los Estados miembros son ciudadanos de la Unión y que éstos son titulares de los derechos previstos en el Tratado, el artículo 17 CE introduce una estrecha relación entre ciudadanía de la Unión y nacionalidad de un Estado miembro, por una parte, y titularidad de los derechos previstos en el Tratado, por otra. En virtud de dicha relación, sólo puede reconocerse el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo a los ciudadanos de la Unión. También confirma tal relación el artículo 19 CE, apartado 2, que permite únicamente a los «ciudadanos de la Unión» votar en las elecciones europeas en el Estado miembro en el que residen pero del que no son nacionales.
76. En segundo lugar, prosigue el Gobierno español, cuando los artículos 189 CE y 190 CE disponen que el Parlamento Europeo está compuesto por los representantes de los «pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad», su intención no es aludir de manera genérica a la población que reside en un territorio determinado, sino a las personas que comparten la misma nacionalidad, es decir los nacionales de dichos Estados. Prueba evidente de ello es la utilización del término «pueblo» en el sentido de «nación» en muchas constituciones de los Estados miembros.
77. Por mi parte, y con independencia, por ahora, de la cuestión específica de los QCC (en relación con la cual, como veremos a continuación, considero fundadas, en cambio, las objeciones españolas), no creo que de los principios y de las reglas generales del Tratado se desprenda, como sostiene el Gobierno demandante, una prohibición absoluta de extender el derecho de voto más allá de los nacionales de los Estados miembros, por las razones que intentaré explicar acto seguido.
78. Para empezar, me parecen poco convincentes las deducciones que, como ya se ha visto, extrae dicho Gobierno de la expresión «pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad» contenida en los artículos 189 CE y 190 CE.
79. Ante todo, me provoca gran perplejidad el intento de atribuir a la citada expresión el sentido de una elección, por así decirlo, de tipo ideológico, identificando el «pueblo» al que se refieren estos artículos con el concepto de «nación». Sin adentrarme aquí en una larga disquisición teórica, basta con observar que habitualmente se entiende por «nación» el conjunto de individuos unidos entre sí por una comunidad de tradiciones, cultura, lengua, raz a, religión, etc., con independencia de su pertenencia a la misma organización estatal (y, por tanto, con independencia de su condición de nacionales de ésta). Si ello es cierto, me parece evidente que no puede ser éste el significado con el cual los citados artículos utilizan el término «pueblo». En efecto, en tal caso habría que incluir en dicho término, por un lado, a personas que no son nacionales de los Estados miembros, dado que forman parte de la «nación» todos los individuos que presentan la comunidad de rasgos indicada, aunque pertenezcan a otras entidades estatales por circunstancias histórico-políticas. Por otro lado, sería necesario excluir a los individuos (¡o comunidades enteras!) que no pertenecen a la «nación» pero son nacionales del Estado (pensemos, por ejemplo, en las minorías étnicas y lingüísticas). Lo que, de manera manifiesta y aparte de cualquier otra consideración, no es lo que quiere el Tratado, ni lo que sucede en la práctica ni tampoco, creo, lo que pretende el Gobierno demandante.
80. Si verdaderamente se quiere dar un significado jurídico preciso a la expresión «pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad» (cosa que dudo, en realidad), es mucho más plausible que se refiera precisamente al concepto de «pueblo», a saber, a la comunidad de personas organizada políticamente en un determinado ámbito territorial y unida por el vínculo jurídico de la nacionalidad. Es decir que puede considerarse que, en principio, hay una superposición entre el concepto de «pueblo» y el de «nacionales».
81. Sin embargo, con esto se ha dicho poco o nada respecto al tema que nos ocupa, que es la delimitación del derecho a votar en las elecciones europeas. El motivo es que no se puede considerar que dicha superposición se extienda de manera automática, por una especie de propiedad transitiva, a la relación entre «pueblo» y «cuerpo de electores», lo que impondría una coincidencia estricta entre ambos conceptos y, por tanto, la prohibición de extender el segundo más allá de los confines del primero.
82. Existen muchas razones para excluir esta conclusión. Me limitaré a señalar que si fuese correcta, sería muy difícil justificar las restricciones que, como ya se ha expuesto, se imponen normalmente en materia electoral, al igual que en sentido opuesto sería difícil, si no imposible, justificar los comportamientos más generosos adoptados en ocasiones por los mismos Estados miembros. Por no hablar de la paradoja que se produciría al reconocer al Estado, por un lado, una amplia discrecionalidad para decidir sobre los criterios, límites y modos de atribución de su nacionalidad, y por tanto también sobre la extensión de la condición de ciudadano de la Unión en toda su plenitud, y negarle, por otro lado, la posibilidad de conceder uno solo (aunque pueda ser el más importante) de los derechos derivados de dicha condición.
83. Si esto es así, es necesario estimar que la coincidencia entre «pueblo/nacionales» y «cuerpo de electores» no puede ser considerada una regla absoluta e imprescindible. Esta coincidencia implica sin duda (como ya he señalado) que en principio debe reconocerse el derecho de voto a los nacionales. Sin embargo, no implica también que este derecho deba ser ejercitado por todos ellos, ni tampoco que deba necesariamente estarles reservado en exclusiva.
84. En otras palabras, además de que no constituye una regla absoluta, dicha coincidencia puede no cumplirse en ambos sentidos. Es cierto que en general la divergencia resulta de una restricción en el grupo de nacionales que pueden invocar el derecho de que se trata, dado que los Estados suelen preocuparse (y concretamente en relación con los nacionales) de fijar los requisitos para el ejercicio del derecho de voto y, por tanto, para la pertenencia al «cuerpo de electores» (véase el punto 71 de las presentes conclusiones, así como los puntos 148 y siguientes, en relación con el asunto C‑300/04, que resultan significativos). No obstante, no cabe excluir que, debido a situaciones nacionales específicas o a decisiones políticas del legislador, la divergencia vaya en el sentido de ampliar la base electoral.
85. Por otra parte, esto se ve confirmado, como han recordado acertadamente el Reino Unido y la Comisión, por la propia experiencia de algunos Estados miembros. Aunque, en efecto, predomina considerablemente la tendencia a reservar el derecho de voto a los nacionales únicamente (con algunas excepciones), en la práctica no faltan casos en los cuales el cuerpo de electores se define en términos más amplios.
86. Esto sucede, por ejemplo, en el Reino Unido precisamente, donde se permite participar en todas las elecciones no sólo a los nacionales británicos, sino también –si son residentes– a los nacionales irlandeses y a los QCC, es decir los nacionales de los países de la Commonwealth a los cuales no se exija ningún título ni permiso para entrar o permanecer en el Reino Unido o que tengan un título o un permiso que los autorice a entrar y a permanecer en el Reino Unido.
87. Podría hacer referencia, asimismo, a los debates existentes (y en ocasiones incluso a las propuestas formuladas) en más de un Estado miembro acerca de la oportunidad de conceder, en determinadas condiciones, derechos de voto a los extranjeros (no comunitarios) que hayan acumulado cierto período de residencia en el Estado.
88. Todo lo anterior me lleva a considerar que, cuando disponen que el Parlamento Europeo está «compuesto por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad», los artículos 189 CE y 190 CE, por un lado, evidentemente no pretenden (por las razones ya indicadas) que todos los nacionales de dichos Estados tengan efectivamente el derecho a votar y a ser representados en esta asamblea y, por otro, no limitan necesariamente tal derecho a los nacionales.
89. Dicho esto, y pasando a analizar las demás alegaciones presentadas por el Gobierno español, debo añadir que esta conclusión no resulta en modo alguno desvirtuada, como sostiene dicho Gobierno, por el hecho de que el artículo 19 CE, apartado 2, permita únicamente a los «ciudadanos de la Unión» votar en las elecciones europeas en el Estado miembro en el que residan, aunque no sean nacionales. En efecto, se trata de un régimen especial de favor reconocido (éste sí) únicamente a los ciudadanos de la Unión y del cual, por tanto, no pueden beneficiarse otras personas. Pero esto no tiene nada que ver con la posibilidad de que en su propio territorio el Estado permita a estas otras personas ejercitar el derecho de voto.
90. Tampoco considero, si nos trasladamos a un ámbito más general, que el artículo 17 CE abogue en sentido contrario a lo que he sostenido aquí. En efecto, como han señalado el Gobierno del Reino Unido y la Comisión, esta disposición, cuando establece que «los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado», ciertamente sanciona el reconocimiento a estas personas de una serie de derechos que se especifican en otros lugares (en particular en los artículos 18 CE a 21 CE). Sin embargo, no implica en modo alguno que únicamente los ciudadanos de la Unión puedan ser titulares de dichos derechos.
91. Esto se desprende, por otro lado, del propio Tratado, que extiende algunos de estos derechos expresamente más allá de la esfera de los ciudadanos de la Unión. Basta recordar, a modo de ejemplo, que en virtud de los artículos 194 CE y 195 CE el derecho de petición al Parlamento Europeo y el derecho a presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo Europeo se reconocen a «cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro».
92. Por tanto, la extensión de los derechos enumerados en los artículos 18 CE a 21 CE a quienes no tengan la condición de ciudadanos de la Unión no es –como afirma el Gobierno español– un fenómeno excepcional que «desmiembre» la unidad del concepto de ciudadanía. Al contrario, el hecho de que algunos de estos derechos, considerados característicos de la situación jurídica de los ciudadanos de la Unión, en cambio, sean extendidos por el propio Derecho comunitario más allá de este círculo, confirma que dichos derechos no constituyen necesariamente una prerrogativa exclusiva de los ciudadanos. No sólo eso, sino que cabría deducir adicionalmente que, si para algunos de estos derechos es el propio Derecho comunitario el que realiza tal extensión, no se puede excluir que para otros (como el derecho de voto, precisamente) pueda realizarla un Estado miembro de manera autónoma.
93. Lo anterior es aún más cierto teniendo en cuenta que dicha extensión resulta coherente con el principio democrático del sufragio universal, sobre el cual se basa también la Unión Europea. En efecto, este principio milita –como ya se ha expuesto antes (véase el punto 69)– en favor del reconocimiento del derecho de voto «al mayor número posible» de personas, (24) y por tanto eventualmente también a los extranjeros establecidos en un determinado Estado, (25) los cuales, al igual que los nacionales, están efectivamente sujetos a los actos aprobados por los órganos legislativos nacionales y comunitarios.
iv)	Sobre los requisitos para extender este derecho
94. Dicho esto, todavía queda por determinar quién puede realizar la eventual extensión del derecho de voto y qué requisitos se aplican.
95. En efecto, el Gobierno español estima que, en el caso de que se admitiera tal extensión, debería incluirse en la competencia exclusiva de la Comunidad y resultar expresamente del propio Tratado o de disposiciones comunitarias de Derecho derivado. En caso contrario, añade dicho Gobierno, podría haber en el ordenamiento comunitario hasta veinticinco normativas distintas sobre la definición del electorado del Parlamento Europeo y, por tanto, sobre la atribución de un derecho de origen comunitario como el derecho de voto.
96. Sin embargo, tampoco esta objeción del Gobierno español me parece convincente. En efecto, ésta no tiene en cuenta que la diversidad de normativas criticada es ante todo fruto de una situación que está, por así decirlo, legitimada tanto por el propio Tratado como por el legislador comunitario.
97. El primero, como es sabido, confió al Parlamento Europeo la tarea de elaborar un proyecto encaminado a hacer posible su elección por sufragio universal directo «de acuerdo con un procedimiento uniforme o de acuerdo con principios comunes a todos los Estados miembros», proyecto que debía ser aprobado posteriormente por el Consejo y recomendado a los Estados miembros para su adopción, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales (artículo 190 CE, apartado 4).
98. No obstante, es notorio que al menos por ahora no se ha logrado establecer un procedimiento uniforme. El Acto de 1976 relativo a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo, modificado en último lugar por la Decisión 2002/772, siguió la segunda opción prevista por el artículo 190 CE, apartado 4, y se limitó, por tanto, a dictar algunos «principios comunes», (26) relativos, en particular, al carácter proporcional del sufragio (artículo 1), a la duración de la legislatura (artículo 5), a las incompatibilidades de las personas elegidas (artículo 7), al período de celebración de las elecciones (artículo 10) y al momento de inicio del escrutinio (artículo 11).
99. Para todos los demás «aspectos no regulados» por este Acto, existe libertad para que los Estados miembros «apliquen sus disposiciones nacionales» (primer considerando de la Decisión 2002/772). En efecto, a tenor del artículo 8, «salvo lo dispuesto» en dicho Acto, «el procedimiento electoral se regirá, en cada Estado miembro, por las disposiciones nacionales», que «podrán en su caso tener en cuenta las particularidades existentes en los Estados miembros».
100. En consecuencia, hasta ahora no ha existido ni existe coincidencia entre los Estados miembros en las normas que definen la titularidad del derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo, del mismo modo que tampoco existe por lo que respecta a las personas elegibles, dado que el artículo 7 del Acto de 1976 enumera algunas causas de incompatibilidad con el cargo de diputado europeo, pero por otro lado remite a los distintos Estados miembros para la definición de otras posibles causas de incompatibilidad (y también de inelegibilidad).
101. Ahora bien, considero que, en este contexto y mientras no se apruebe una ley electoral uniforme, no se puede negar a un Estado miembro la facultad de definir, en la parte que le afecta, el electorado de las elecciones europeas y, en su caso, de ampliar (o, como veremos, restringir) respecto al círculo de sus nacionales, habida cuenta de las particularidades de su ordenamiento, el grupo de los titulares del derecho de voto.
v)	Sobre los límites a la extensión del derecho de voto
102. Naturalmente, el ejercicio de dicha facultad no puede ser ilimitado: por una parte, y en general, porque la elección del Parlamento Europeo no incumbe a un único Estado miembro, sino que es de interés y tiene consecuencias para toda la Unión; por otra, y en particular, porque las propias normas comunitarias examinadas hasta ahora muestran claramente que consideran que la hipótesis «normal» es que el derecho de voto corresponda a los ciudadanos de la Unión.
103. En consecuencia, estimo que dicha facultad sólo puede ejercitarse con carácter excepcional y con sujeción a límites y requisitos compatibles con el Derecho comunitario. Ello implica que sea necesario en todo caso garantizar el respeto de los principios generales del ordenamiento –entre los cuales, en el caso de autos particularmente, los principios de razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación– y, por supuesto, de las eventuales disposiciones comunitarias específicas en la materia (como, por ejemplo, las que afectan al Reino Unido en virtud del anexo II del Acto de 1976, examinadas en los puntos 112 y siguientes de las presentes conclusiones).
104. En este sentido, me parecería acorde con dichos principios, por ejemplo, que se excluyera la posibilidad de extender el derecho de voto a personas que no tengan ningún vínculo efectivo con la Comunidad, lo que resultaría coherente con la lógica del sistema y, a mi juicio, concordaría con las disposiciones que, como se ha visto hace poco (punto 91), extienden a otras personas los derechos de los ciudadanos precisamente sobre la base de este criterio.
105. Me parecería necesario, además, e igualmente coherente con los criterios anteriormente citados, limitar la extensión del derecho de que se trata a los casos en los cuales esté prevista la misma extensión para las elecciones al parlamento nacional.
106. Ciertamente, todo esto no reducirá las asimetrías resultantes de la inexistencia de una normativa común completa, que persiste. Por tanto, seguirá habiendo Estados miembros en los que puedan votar los extranjeros residentes y/o los nacionales residentes en países terceros, mientras que en otros se excluirán uno de los supuestos o ambos. Al igual que, en otro sentido, en algunos Estados miembros, y en otros no, podrán votar o ser elegidos nacionales de determinada edad y podrán establecerse causas específicas de incompatibilidad o de inelegibilidad.
107. Pero todo esto, repito, constituye una consecuencia negativa de la falta de completitud de la normativa comunitaria en la materia y no constituye, sin embargo, ni en un caso ni en el otro, una infracción de dicha normativa.
108. Por todos estos motivos, considero que los artículos 17 CE, 19 CE, 189 CE y 190 CE no impiden en principio que el Reino Unido –conforme a lo que esté previsto para las elecciones legislativas nacionales– reconozca el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo a personas, como los QCC, que no sean nacionales del Reino Unido ni de otro Estado miembro pero residan en el Reino Unido o en un territorio, como Gibraltar, cuyas relaciones exteriores asuma aquél.
109. A la luz de esta conclusión, también decae, naturalmente, la objeción del Gobierno español según la cual en la Declaración de 1982 el Reino Unido no incluyó a los QCC entre las categorías de personas que deben ser consideradas «nacionales del Reino Unido» a efectos del Derecho comunitario, (27) puesto que la discusión desarrollada hasta ahora se refiere precisamente a la atribución del derecho de voto a personas que no sean nacionales.
110. Por tanto, creo que puedo concluir al respecto en el sentido de que no procede estimar la imputación de España relativa a la ilegalidad de la extensión del derecho de voto a personas como los QCC por infracción de los artículos 17 CE, 19 CE, 189 CE y 190 CE.
111. En este momento, queda pendiente determinar si esta imputación no puede ser fundada en virtud de la infracción invocada del anexo II del Acto de 1976. Sin embargo, como ya he señalado (véase el punto 74 de las presentes conclusiones), desde este punto de vista la cuestión no se plantea en los mismos términos y, de hecho, en el recurso está estrechamente relacionada con la segunda imputación formulada por España. En consecuencia, la trataré a continuación, al examinar dicha imputación.
Sobre la segunda imputación
112. Con la segunda imputación, España sostiene que, al incluir Gibraltar en una circunscripción electoral existente del Reino Unido, la EPRA 2003 infringió el Acto de 1976 y la declaración formulada por el Gobierno del Reino Unido el 18 de febrero de 2002.
113. A este respecto, el Gobierno español recuerda, en primer lugar, que con arreglo al anexo II el Reino Unido puede aplicar las disposiciones del Acto de 1976 «solamente en lo tocante al Reino Unido», es decir que no puede aplicarlas a Gibraltar, que nunca ha formado parte de dicho Estado. Esto no significa que el Reino Unido no estuviese obligado a cumplir la sentencia Matthews y, por tanto, a organizar las elecciones europeas también en la colonia. Sin embargo, a juicio de España, debía hacerlo del modo indicado por el propio Gobierno del Reino Unido en la declaración de 18 de febrero de 2002, es decir permitiendo «a los electores
de Gibraltar participar en las elecciones al Parlamento Europeo en el marco de una circunscripción existente del Reino Unido». (28)
114. En otras palabras, en opinión del Gobierno demandante, para dar cumplimiento a la sentencia Matthews sin infringir el anexo ni la declaración de 18 de febrero de 2002, el Reino Unido debería haber integrado en una circunscripción electoral existente no el territorio de Gibraltar, sino sólo a los electores de Gibraltar que son nacionales del Reino Unido, y haberlo hecho sin involucrar a las autoridades de la colonia en el procedimiento electoral en modo alguno.
115. Por tanto, en síntesis, según el Gobierno demandante, el Reino Unido no debería:
– haber creado para las elecciones europeas una nueva circunscripción electoral que une Gibraltar a una circunscripción de Inglaterra o de Gales (artículo 9 de la EPRA 2003) y que, por tanto, anexiona en la práctica el territorio de la colonia al territorio del Reino Unido;
– permitir que se vote en Gibraltar (artículo 15);
– extender este derecho a electores que no tienen la nacionalidad del Reino Unido ni de otro Estado miembro de la Unión (artículo 16);
– haber creado en Gibraltar un registro electoral, que está a cargo de un funcionario local (artículos 13 y 14);
– reconocer ninguna competencia a los jueces de Gibraltar.
116. El Gobierno del Reino Unido, apoyado a este respecto por la Comisión, replica a estas críticas que el anexo II del Acto de 1976 debe interpretarse de conformidad con los derechos fundamentales, tal como los garantiza el CEDH y los interpreta el Tribunal de Estrasburgo en la sentencia Matthews. Por otra parte, en un sistema como el inglés, que está basado en circunscripciones electorales regionales, no habría sido posible organizar las elecciones en Gibraltar (y, por tanto, garantizar el ejercicio de este derecho) sin crear una circunscripción combinada que vinculase la colonia a una circunscripción existente del Reino Unido. Por este mismo motivo, prosigue dicho Gobierno, resultaba necesario crear un registro electoral en Gibraltar, así como reconocer la posibilidad de interponer recursos electorales ante los jueces de la colonia. Atribuir tales competencias a autoridades que se encuentran en el Reino Unido, a miles de kilómetros de distancia, habría sido contrario a las exigencias elementales de facilidad y transparencia del procedimiento.
117. Por mi parte, deseo señalar, en primer lugar, que en el presente asunto no se discute que, antes de la sentencia Matthews, el anexo II antes citado (véase el punto 113 de las presentes conclusiones) permitía al Reino Unido organizar las elecciones al Parlamento Europeo únicamente en el territorio de dicho Estado. No obstante, ninguna de las partes niega siquiera que, como consecuencia de esta sentencia, el Gobierno del Reino Unido estaba obligado a organizar las elecciones europeas también en Gibraltar y, por tanto, debía adoptar la normativa necesaria para ello.
118. Dicho esto, es necesario preguntarse entonces, ante todo, si el Reino Unido podía proceder en el sentido indicado incluso aunque no se modificase formalmente el citado anexo II. Sin embargo, creo que no puede ponerse en duda la respuesta afirmativa a esta pregunta teniendo en cuenta el lugar privilegiado que confiere el ordenamiento comunitario a la tutela de los derechos fundamentales.
119. En efecto, como es sabido, el artículo F, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea (actualmente artículo 6 UE, apartado 2), recogiendo de manera casi literal una clara indicación jurisprudencial, que ya se había adoptado en el preámbulo del Acta Única Europea, declara que «la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario».
120. Del mismo modo, una jurisprudencia comunitaria reiterada durante largo tiempo ha declarado que «los derechos fundamentales forman parte de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia», inspirándose «en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros así como en las indicaciones proporcionadas por los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos con los que los Estados miembros han cooperado o a los que se han adherido». Para ello, el CEDH reviste «un significado particular». (29)
121. Resulta de ello que en el ordenamiento comunitario el respeto de los derechos fundamentales reconocidos así se impone, con carácter principal, « tanto a la Comunidad como a sus Estados miembros» (30) y que, por tanto, en dicho ordenamiento no pueden «admitirse […] medidas incompatibles con el respeto» de tales derechos. (31)
122. Debo añadir que esto es particularmente cierto en el caso de autos dado que el punto de partida es una sentencia del Tribunal de Estrasburgo que examinaba precisamente la cuestión del derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo en relación con el estatuto de Gibraltar y declaró que existía «una infracción del Convenio» resultante del «anexo del Acto de 1976, que el Reino Unido ha suscrito» (32) y consistente en privar a una nacional británica «en su condición de residente de Gibraltar […] de cualquier posibilidad de expresar su opinión sobre la elección de los miembros del Parlamento Europeo». (33)
123. En consecuencia, como reconocen esencialmente las partes del litigio, a pesar de que no se modificase el anexo II, el Reino Unido no sólo podía, sino que estaba obligado a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el respeto pleno y efectivo de dicho derecho fundamental.
124. Dicho esto, ahora es necesario evaluar de manera específica la legalidad de tales medidas, a la luz de las imputaciones españolas ya recordadas.
125. Pues bien, considero que desde este punto de vista la legislación inglesa objeto de examen puede avalarse sólo en parte. Así, me parecen coherentes con los principios anteriormente recordados y, por tanto, legales: la creación de la circunscripción combinada, la realización del escrutinio en Gibraltar, la creación del registro electoral –también en Gibraltar– y, por último, el reconocimiento de la posibilidad de interponer los recursos electorales ante los jueces de la colonia. Sin embargo, considero ilegal el hecho de permitir votar a personas, como los QCC, que no son ciudadanos de la Unión.
126. Me explico. Por lo que se refiere a la circunscripción combinada, estoy de acuerdo con el Reino Unido y la Comisión en que en un sistema como el inglés, en el que los electores votan en el marco de circunscripciones regionales proporcionales, la única solución posible para extender el voto a los electores de Gibraltar era adaptar una de las circunscripciones electorales ya existentes en dicho Estado de modo que comprendiese la colonia. Dado que no podía crear en ésta una circunscripción electoral autónoma, habida cuenta del escaso número de electores de Gibraltar, el Reino Unido no podía hacer otra cosa que «ampliar» una de las circunscripciones preexistentes para que incluyese la colonia. El Reino de España no ha desmentido estas apreciaciones, ni tampoco ha indicado qué alternativa concreta tenía el Reino Unido.
127. Por otra parte, por lo que respecta a las demás medidas derivadas del voto en la colonia (creación de un registro, reconocimiento de competencias jurisdiccionales, realización de la votación en el territorio de la colonia), estimo que de nuevo tienen razón el Reino Unido y la Comisión cuando observan que se trata de medidas necesarias para garantizar la efectividad del derecho de voto. También a mí me parece, verdaderamente, que no se habría cumplido de manera plena y correcta la sentencia Matthews si se obligase a los electores a desplazarse al Reino Unido o bien a realizar por correo los trámites relativos al voto (inscripción en el registro electoral, voto, posibles reclamaciones). En efecto, en tal caso el ejercicio del derecho de que se trata resultaría excesivamente difícil y gravoso, y quizá también menos transparente. Por otro lado, como ha destacado la Comisión, sería injustificado imponer a los electores de Gibraltar la modalidad del voto por correo, cuando ésta suele utilizarse únicamente si no existen otras soluciones posibles (por ejemplo, en el caso de las personas hospitalizadas, de los presos y de los electores residentes en el extranjero). (34)
128. Dicho esto, debo apartarme de la postura del Reino Unido y de la Comisión, por el contrario, en lo relativo a la extensión del derecho de voto a personas, como los QCC, que no son nacionales del Reino Unido ni de otro Estado miembro de la Unión. En efecto, considero que esta extensión no viene impuesta por la exigencia de garantizar el ejercicio de un derecho fundamental y que, por tanto, no está justificado introducir por este motivo una excepción al citado anexo II.
129. Como ya he dicho anteriormente, el hecho de introducir tales excepciones sólo puede admitirse en la medida en que lo exija una norma superior, como, precisamente, la excepción destinada a proteger un derecho fundamental. Sin embargo, en el caso que nos ocupa ahora no estamos ante un derecho de este tipo.
130. En efecto, es cierto, como he intentado demostrar antes, que la evolución de los regímenes democráticos modernos permite, en determinadas condiciones, extender la concesión de los derechos de participación política a los extranjeros establecidos en el Estado (véase el punto 93 de las presentes conclusiones). Sin embargo, también es cierto que esta posibilidad se configura todavía como el fruto de una decisión política libre, decisión que, por otra parte, hasta ahora se ha adoptado pocas veces en la práctica de los Estados miembros. En estas circunstancias, por tanto, es totalmente legal que la normativa nacional en materia electoral excluya a los nacionales de Estados terceros del derecho de voto, sin que ello provoque, como he recordado, ningún riesgo de colisión con los principios del CEDH. (35)
131. En consecuencia, si bien el citado Convenio impone, por las razones ya indicadas varias veces, la participación de los ciudadanos de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo organizadas en Gibraltar y permite que se introduzca al respecto una excepción al anexo II, no puede decirse lo mismo, en cambio, por lo que se refiere a la participación en dichas elecciones de los nacionales de países terceros, como son los QCC. En relación con estos, el citado anexo mantiene su fuerza prohibitiva, por lo que convierte en ilegal la disposición de la Ley inglesa que permite tal participación.
132. Por esta razón, considero que debe estimarse la segunda imputación formulada por España en la medida en que invoca la ilegalidad, por infracción del anexo II, del reconocimiento del derecho a votar en Gibraltar a personas, como los QCC, que no tienen la nacionalidad del Reino Unido ni de otro Estado miembro de la Unión (artículo 16, apartados 1 y 5, de la EPRA 2003).
133. Por tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del anexo II del Acto de 1976 al reconocer a personas, como los QCC, que no tienen la nacionalidad del Reino Unido ni de otro Estado miembro de la Unión el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo en Gibraltar (artículo 16, apartados 1 y 5, de la EPRA 2003).
C. Asunto C‑300/04
Introducción
134. Como ya he señalado, el asunto prejudicial C‑300/04 también se refiere al tema del derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo. En efecto, tiene su origen, concretamente, en las disposiciones de la Ley electoral neerlandesa que matizan el reconocimiento del derecho de voto a los nacionales en función de la parte del Estado en la que hayan fijado su residencia.
135. Como se ha expuesto anteriormente (véanse los puntos 26 y 27), la organización constitucional del Reino de los Países Bajos presenta dos particularidades: por un lado, la división del Reino en tres entidades estatales, que son los Países Bajos, las Antillas Neerlandesas y Aruba; por otro, la existencia de una única nacionalidad común, la nacionalidad neerlandesa.
136. Estas particularidades se reflejan en el reconocimiento del derecho de voto a los nacionales. En efecto, en virtud de la Ley electoral neerlandesa, pueden participar en la elección del Parlamento de los Países Bajos únicamente los nacionales neerlandeses que residan en los Países Bajos o en Estados terceros, pero no los que residan en las Antillas Neerlandesas o en Aruba (36) (artículo B1, apartados 1 y 2). Se aplica la misma regla para las elecciones europeas, ya que pueden participar en éstas únicamente quienes tienen derecho a votar en las elecciones legislativas de los Países Bajos [artículo Y3, letra a)].
137. En virtud de estas mismas disposiciones, los señores Eman y Sevinger, nacionales neerlandeses residentes en Aruba, no fueron inscritos en el registro electoral y, en consecuencia, se les denegó el derecho a votar en las elecciones europeas de junio de 2004. Precisamente en el marco del juicio derivado de esta exclusión, el Nederlandse Raad van State decidió dirigirse al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 234 CE y plantearle las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Es aplicable la segunda parte del Tratado a las personas que tienen la nacionalidad de un Estado miembro y que son residentes o están domiciliadas en un territorio perteneciente a los PTU, en el sentido del artículo 299 CE, apartado 3, y que mantiene relaciones especiales con dicho Estado miembro?
2) En caso de respuesta negativa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 17 CE, apartado 1, segunda frase, ¿pueden los Estados miembros conceder libremente su nacionalidad a las personas que son residentes o que están domiciliadas en los PTU, en el sentido del artículo 299 CE, apartado 3?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 19 CE, apartado 2, en relación con los artículos 189 CE y 190 CE, apartado 1, en el sentido de que −abstracción hecha de las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico nacional en relación, entre otras cosas, con la privación del derecho de voto en caso de condena penal y de incapacidad– la condición de ciudadano de la Unión residente o domiciliado en los PTU confiere, entre otros, el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo?
4) ¿Se oponen los artículos 17 CE y 19 CE, apartado 2, en relación mutua y considerados a la luz del artículo 3, apartado 1, del Protocolo, tal como lo ha interpretado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, a que las personas que no son ciudadanos de la Unión tengan derecho a ser electores y elegibles en las elecciones al Parlamento Europeo?
5) ¿Impone el Derecho comunitario exigencias en cuanto a la naturaleza del restablecimiento de la situación jurídica que se deba ofrecer, si el órgano jurisdiccional nacional, basándose en las respuestas que el Tribunal de Justicia dé a las cuestiones anteriores, estima que fue ilegal no inscribir en el registro electoral para las elecciones que se celebraron el 10 de junio de 2004 a las personas que son residentes o están domiciliadas en las Antillas Neerlandesas y en Aruba y que tienen la nacionalidad neerlandesa?»
Sobre las cuatro primeras cuestiones
138. Antes de proceder al examen analítico de estas cuestiones, debo señalar que la formulación de algunas de ellas no me parece del todo clara y, por tanto, suscita más de una duda en cuanto a su alcance efectivo.
139. No me refiero con ello a la primera cuestión, en la cual el Consejo de Estado pregunta con claridad si es aplicable la segunda parte del Tratado a las personas que tienen la nacionalidad de un Estado miembro y que son residentes o están domiciliadas en un territorio de ultramar que mantiene relaciones especiales con dicho Estado.
140. Sin embargo, inmediatamente después, el órgano jurisdiccional neerlandés pregunta si, en caso de respuesta negativa a la citada cuestión (es decir, literalmente, en el caso de que se considere que la segunda parte del Tratado no
se aplica a dichas personas), el Estado puede reconocer su nacionalidad a las personas que son residentes o que están domiciliadas en un territorio del tipo indicado (segunda cuestión).
141. Pues bien, salvo que lo haya entendido mal, una de dos: o bien la cuestión se refiere, como parece, a las personas comprendidas en la situación descrita en la primera cuestión, y entonces no se ve su utilidad, porque estas personas ya tienen la nacionalidad del Estado de que se trata, o bien, a pesar de su formulación, esta cuestión pretende referirse a las personas que, aunque residen en el citado territorio, no tienen la nacionalidad de dicho Estado y pregunta entonces si es posible concederles esta nacionalidad, junto con los consiguientes derechos contemplados en la segunda parte del Tratado. No obstante, si fuese así, me pregunto qué conexión tiene la cuestión con el asunto examinado, puesto que en el caso de autos nos ocupamos de personas que ya tienen dicha nacionalidad.
142. También me parece poco clara la tercera cuestión, con la cual el Consejo de Estado desea saber si el artículo 19 CE, apartado 2, en relación con los artículos 189 CE y 190 CE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que la condición de ciudadano de la Unión residente o domiciliado en los PTU confiere el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo.
143. En efecto, como han señalado los Gobiernos neerlandés, francés y del Reino Unido, el artículo 19 CE, apartado 2, carece de relevancia en el caso de autos. Ya he recordado que esta disposición reconoce a «todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional » el derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Sin embargo, en el presente asunto, los que reclaman el derecho de voto son nacionales neerlandeses que residen en el Reino de los Países Bajos (o, mejor dicho, en una de las divisiones territoriales de dicho Reino), es decir personas que residen en el Estado del que son nacionales . En consecuencia, estas personas no están legitimadas para invocar la citada norma y no veo la utilidad de plantearse preguntas respecto a ésta.
144. Además, me parece irrelevante la cuarta cuestión, mediante la cual el órgano jurisdiccional neerlandés pregunta si los artículos 17 CE y 19 CE, apartado 2, en relación con el artículo 3 del Protocolo nº 1 del CEDH, se oponen al reconocimiento del derecho a ser electores y elegibles en las elecciones al Parlamento Europeo a las personas que no son ciudadanos de la Unión . Pues bien, como ya he señalado anteriormente y han observado asimismo el Gobierno neerlandés y la Comisión, en el presente asunto las personas que piden el reconocimiento del derecho a votar en las elecciones europeas tienen la nacionalidad neerlandesa y, por tanto, son ciudadanos de la Unión. En consecuencia, para resolver el litigio principal, iniciado por estas personas, no es necesario aclarar si el citado derecho puede eventualmente atribuirse también a los no ciudadanos. (37)
145. En realidad, más allá de las dudas formuladas, de la resolución de remisión se desprende con claridad un problema, en relación con el cual es necesario dar una respuesta al órgano jurisdiccional neerlandés. El Tribunal de Justicia debe determinar si un Estado miembro que reconoce el derecho a votar en las elecciones nacionales y, en consecuencia, en las europeas a sus nacionales residentes en el territorio europeo del Estado (así como a los que residan en países terceros) puede negar dicho derecho a sus nacionales que, por el contrario, residen en una parte del Estado que constituye un territorio de ultramar asociado a la Comunidad.
146. Una vez definida así la cuestión central, procede observar en primer lugar, en relación con la primera cuestión, que las personas que tienen la nacionalidad de un Estado miembro son ciudadanos de la Unión y, por tanto, son titulares en principio, con independencia del lugar en el que residan, de todos los derechos que atribuye a tales ciudadanos el Derecho comunitario, incluidos naturalmente los que se recogen en la segunda parte del Tratado.
147.
Entre dichos derechos, como he intentado demostrar antes en la discusión sobre el asunto C‑145/04 (véanse los puntos 67 a 71 de las presentes conclusiones), está incluido el de votar en las elecciones al Parlamento Europeo. En consecuencia, los nacionales de los Estados miembros, y por tanto los ciudadanos de la Unión, deben en principio ser considerados titulares de tal derecho en virtud del Derecho comunitario.
148. También en la discusión de ese asunto he intentado demostrar que, dentro de ciertos límites y con determinados requisitos, el ordenamiento comunitario no impide a los Estados miembros ampliar la categoría de los titulares del derecho de que se trata y, así, reconocer el derecho de voto también a los nacionales de países terceros (véanse los puntos 72 a 107 supra).
En cambio, en el presente asunto procede plantearse si y en qué condiciones pueden los Estados miembros, por el contrario y también aquí de manera excepcional, limitar la titularidad del mismo derecho, excluyendo alguna categoría de sus nacionales.
149. Por las razones que expondré a continuación, pienso que también en este caso la respuesta debe ser afirmativa.
150. Parto de la premisa, que considero compartida, de que el Tratado no ha sustraído a los Estados miembros la facultad de determinar el ámbito de su nacionalidad; por el contrario, «de conformidad con el Derecho internacional», éstos conservan tal competencia, si bien deben ejercitarla «respetando el Derecho comunitario». (38) Por consiguiente, cada vez que se hace referencia en el Tratado a los «nacionales de los Estados miembros», la cuestión de si una persona tiene la nacionalidad de uno u otro Estado miembro y, en consecuencia, la ciudadanía de la Unión no puede resolverse, al menos en el estado actual del Derecho comunitario, sobre la base de criterios autónomos de este Derecho, sino que depende «únicamente» de las disposiciones del «Derecho nacional del Estado miembro de que se trate», que pueden modificarse a lo largo del tiempo. (39)
151. Por tanto, cuando el artículo 17 CE declara que «será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro» y que «los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el […] Tratado», en realidad no hace otra cosa que remitir a la normativa interna de los Estados miembros por lo que respecta a la definición del ámbito subjetivo de la ciudadanía de la Unión. En otras palabras, dicha normativa es considerada un presupuesto por el ordenamiento comunitario y se asume a efectos de la definición de los titulares de la ciudadanía de la Unión.
152. Pero, bien mirado, dicha remisión no afecta únicamente a la delimitación de la condición de ciudadano de la Unión, sino también al eventual reconocimiento de los derechos derivados de dicha condición, en el sentido de que es necesario referirse a la normativa estatal pertinente no sólo para determinar si una persona tiene la ciudadanía de la Unión, sino también para comprobar si, conforme a lo dispuesto, en su caso, en el ordenamiento nacional, esta persona es titular de todos los derechos derivados de la citada condición.
153. En otras palabras, es necesario considerar que, cuando la normativa de un Estado miembro introduce limitaciones a los derechos de nacionalidad sobre la base de criterios objetivos (por ejemplo, resultantes, como en este caso, de la estructura constitucional del Estado), el ordenamiento comunitario –sin perjuicio del respeto de sus principios fundamentales– también asume dichas limitaciones a efectos del reconocimiento de los derechos derivados de la ciudadanía de la Unión.
154. En el caso de autos, esto significa que el Derecho comunitario asume como presupuesto no sólo las decisiones del Reino de los Países Bajos relativas a la atribución de su nacionalidad, sino también la regulación de los derechos resultantes de tal ciudadanía que dicho Estado ha decidido aplicar debido a las relaciones especiales que lo unen con los territorios de Aruba y de las Antillas Neerlandesas. En efecto, este Estado podría haber atribuido la nacionalidad únicamente a los nacionales metropolitanos o bien articularla con mayor detalle y de distinto modo entre éstos y los habitantes de los PTU. Sin embargo, decidió, por motivos relativos a la esfera de su soberanía, establecer una nacionalidad formalmente única pero diferenciada en realidad en cuanto al ejercicio de los derechos correspondientes (entre los cuales el derecho de voto, tanto en el ámbito nacional como comunitario).
155. El Derecho comunitario no puede entonces no reconocer esta regulación de la condición de nacional existente en dicho Estado, tanto más cuanto que aquélla no se traduce en restricciones relativas únicamente al ejercicio de los derechos atribuidos por el Derecho comunitario, sino que traslada de manera exacta las limitaciones existentes en el ámbito nacional.
156. Por otra parte, debo recordar que el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido que los derechos de voto pueden limitarse para «grupos o categorías de la población» con la condición de que las limitaciones previstas persigan un objetivo legítimo a través de medios proporcionados y no reduzcan los derechos de que se trata «hasta el punto de afectar a su propia esencia y privarlos de su efectividad». (40)
157. En particular, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado que los Estados contratantes pueden adoptar el criterio de residencia para circunscribir a los titulares del derecho de voto y, por tanto, reconocer dicho derecho únicamente a «las personas que presentan vínculos suficientemente estrechos o continuos con el país». (41) A este respecto, ha destacado que la posibilidad de excluir a los no residentes se justifica por distintas «razones», entre las cuales se incluye la circunstancia de que un nacional no residente «no resulta directamente afectado por los actos de los órganos políticos» que han de elegirse y, en términos más generales, respecto a los residentes, a aquél «le conciernen menos directamente o de manera menos continua los problemas cotidianos del país». (42)
158. Pues bien, considero que las limitaciones introducidas por la Ley electoral neerlandesa son en principio coherentes con dichas indicaciones. En efecto, la citada Ley regula el derecho de voto precisamente sobre la base del criterio de la residencia de los nacionales neerlandeses, excluyendo de las elecciones (de los Países Bajos y, en consecuencia, de las europeas) a los que residan en una parte del Reino (Aruba y las Antillas Neerlandesas) que no resulta directamente afectada por los actos adoptados por las asambleas que han de elegirse, es decir el Parlamento de los Países Bajos y el Parlamento Europeo.
159. Sin embargo, el señor Eman es de otra opinión. En efecto, éste sostuvo en la vista que Aruba resulta afectada por los actos adoptados con la contribución del Parlamento Europeo, dado que –si lo he entendido bien– el legislador se inspira en dichos actos a la hora de aprobar las leyes vigentes en la isla. Si he entendido bien, repito, esto sucedió por ejemplo en relación con el ahorro. En este sector el legislador de Aruba diseñó la normativa local a imagen de la comunitaria, por lo que ésta se aplica en cierto modo en el citado territorio, aunque sea indirectamente. En consecuencia, según el señor Eman, el Parlamento Europeo debe ser considerado parte del «cuerpo legislativo» de Aruba, en cuya elección, en el sentido del artículo 3 del Protocolo nº 1 del CEDH, deberían participar también los nacionales neerlandeses residentes en la isla.
160. A mi juicio, no puede acogerse esta tesis.
161. Me limitaré a recordar que en el asunto Matthews el Tribunal de Estrasburgo declaró que, para que el Parlamento Europeo pueda ser considerado «cuerpo legislativo» respecto a un determinado territorio, no basta que en este territorio los actos adoptados con su contribución fundamental tengan un impacto indirecto, como sería el de las medidas comunitarias en Aruba, sino que es necesario (como sucedía en el caso de Gibraltar, considerado en aquella sentencia) que en dicho territorio estas medidas desplieguen «directamente» «sus efectos» y «afecten a la población» del lugar del mismo modo que los actos aprobados por las asambleas legislativas locales. (43)
162. Pues bien, no existen actos del Parlamento Europeo que produzcan este tipo de efectos sobre Aruba. Como han recordado acertadamente los Gobiernos neerlandés y del Reino Unido y la Comisión, desde el punto de vista del Derecho comunitario Aruba es un territorio de ultramar al cual, con carácter general, no se aplican las disposiciones del Tratado ni tampoco las de Derecho derivado, (44) con independencia de que se hayan adoptado con o sin la contribución fundamental del Parlamento Europeo. En efecto, en virtud del artículo 299 CE, apartado 3, a esa isla se le aplican sólo las disposiciones de la cuarta parte del Tratado que definen el régimen especial de asociación de los PTU con la Comunidad (artículos 182 CE a 188 CE), así como las medidas específicas adoptadas por el Consejo para regular el procedimiento y las modalidades de dicha asociación (véase el artículo 187 CE). (45)
163. De las anteriores consideraciones resulta que, habida cuenta de su organización constitucional particular, un Estado miembro puede –en principio– reconocer el derecho a votar en las elecciones nacionales y, en consecuencia, en las europeas a sus nacionales residentes en el territorio europeo del Estado y, en cambio, negar tal derecho a sus nacionales residentes en una parte del Estado que constituya un territorio de ultramar asociado a la Comunidad.
164. Dicho esto, coincido con la Comisión, no obstante, en que la normativa neerlandesa examinada suscita asimismo un problema de compatibilidad con el Derecho comunitario. En efecto, dicha normativa podría vulnerar un principio fundamental del ordenamiento comunitario, el principio de igualdad, que, como es sabido, debe permitir a los ciudadanos de la Unión «que se encuentran en la misma situación obtener […] el mismo trato», (46) a no ser que «esté objetivamente justificado» un régimen distinto. (47)
165. Bien mirado, la citada normativa reconoce el derecho a votar en las elecciones europeas no sólo a los nacionales neerlandeses que residen en los Países Bajos, sino también a los que residen en países terceros y, en definitiva, sólo se lo niega a los que residen en Aruba y en las Antillas Neerlandesas. Así, reconoce dicho derecho a los nacionales neerlandeses que residen en Estados terceros respecto a los Países Bajos y a la Comunidad, pero se lo niega a los que residen en las referidas islas, aunque se encuentren en la misma situación que los demás (también ellos son nacionales neerlandeses que residen fuera de los Países Bajos) y puedan incluso invocar que residen en un territorio que mantiene relaciones especiales con los Países Bajos y con la Comunidad.
166. Además, la normativa neerlandesa de que se trata provoca una consecuencia adicional verdaderamente paradójica. Como reconoció el propio Gobierno neerlandés en la vista, por un lado, esta normativa niega el derecho de voto a los nacionales neerlandeses que residen en Aruba y en las Antillas Neerlandesas y, por otro, les concede el mismo derecho si abandonan estas islas y fijan su residencia en un Estado tercero. Con el resultado de que, por ejemplo, un habitante de Aruba no podrá votar en las elecciones al Parlamento Europeo si permanece en la isla, mientras que sí podrá hacerlo si se traslada, incluso definitivamente, a un país tercero.
167. En este contexto, no me parece que pueda invocarse para justificar la disparidad de trato señalada el hecho de que el legislador neerlandés pretenda con esta normativa salvaguardar el derecho de voto de los nacionales neerlandeses que hayan abandonado los Países Bajos y posteriormente quieran regresar. Esta justificación es difícilmente conciliable con la circunstancia de que se garantice este derecho incluso a los nacionales neerlandeses procedentes de Aruba que nunca
se hayan desplazado a Europa y que residan de manera estable en un país tercero. No se entiende entonces por qué se excluye de dicho derecho únicamente a los nacionales neerlandeses que siguen residiendo en la isla.
168. A la luz de las anteriores consideraciones, concluyo que el Derecho comunitario, y en particular el principio general de igualdad, se opone a que un Estado miembro que reconoce el derecho a votar en las elecciones nacionales y, en consecuencia, en las europeas a sus nacionales residentes en el territorio europeo del Estado y a los residentes en países terceros niegue –sin justificación objetiva– el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo a sus nacionales residentes en otra parte del Estado que constituye un territorio de ultramar asociado a la Comunidad.
Sobre la quinta cuestión
1 69. Por último, mediante la quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si el Derecho comunitario impone exigencias en cuanto a la «naturaleza del restablecimiento de la situación jurídica» que procede garantizar a una persona que, en virtud de una disposición nacional contraria al Derecho comunitario, no haya sido inscrita en el registro electoral y, por tanto, haya resultado excluida de las elecciones al Parlamento Europeo.
170. A este respecto, confieso que tengo dificultades para entender a qué se refiere el Consejo de Estado neerlandés cuando habla de «restablecimiento de la situación anterior». En particular, me pregunto si piensa en un eventual resarcimiento de los daños morales, en una corrección de los resultados electorales, en la repetición de las elecciones o en otra cosa.
171. En cualquier caso, dado que no existe regulación comunitaria en la materia, coincido con el Gobierno neerlandés y con la Comisión en que la reglamentación de los posibles modos de remediar la ilegalidad de la normativa nacional declarada se incluye entre aquellas para las que existe una remisión a la legislación de los Estados miembros.
172. Sin embargo, se aplican las limitaciones ya conocidas que el Tribunal de Justicia ha impuesto al respecto desde hace tiempo para proteger los derechos basados en normas comunitarias. Es necesario que la citada reglamentación respete los principios denominados de equivalencia (las garantías «no pueden ser menos favorables que las referentes a recursos semejantes de naturaleza interna») y de efectividad de la tutela (ésta no debe sufrir limitaciones tales «que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio» del derecho). (48)
173. Sobre la base de estas consideraciones, procede responder al órgano jurisdiccional remitente que, dado que no existe regulación comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento de cada Estado miembro disponer los remedios para el restablecimiento de la situación jurídica de una persona que, en virtud de una disposición nacional contraria al Derecho comunitario, no haya sido inscrita en el registro electoral y, por tanto, haya resultado excluida de las elecciones al Parlamento Europeo. Dichos remedios deberán respetar los principios de equivalencia y de efectividad.
IV. Sobre las costas en el asunto C‑145/04
174. Puesto que en el asunto C‑145/04 considero que deben desestimarse parcialmente las pretensiones tanto del Reino de España como del Reino Unido, me parece justo proponer asimismo que, en virtud del artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cada uno cargue con sus propias costas.
175. Con arreglo al artículo 69, apartado 4, también la Comisión, que ha intervenido como coadyuvante en el litigio, debe soportar sus propias costas.
V. Conclusiones
176. A la luz de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia lo siguiente:
– En el asunto C‑145/04, que decida:
1) Declarar que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del anexo II de la Decisión 76/787/CECA, CEE, Euratom de los representantes de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, de 20 de septiembre de 1976, por la que se aprueba el “Acto relativo a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo”, al reconocer a personas, como los Qualifying Commonwealth Citizens, que no tienen la nacionalidad del Reino Unido ni de otro Estado miembro de la Unión el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo en Gibraltar [artículo 16, apartados 1 y 5, de la European Parliament (Representation) Act 2003].
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) El Reino de España y el Reino Unido cargarán con sus propias costas.
4) La Comisión cargará con sus propias costas.
– En el asunto C‑300/04, que declare:
«1) El Derecho comunitario, y en particular el principio general de igualdad, se opone a que un Estado miembro que reconoce el derecho a votar en las elecciones nacionales y, en consecuencia, en las europeas a sus nacionales residentes en el territorio europeo del Estado y a los residentes en países terceros niegue –sin justificación objetiva– el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo a sus nacionales residentes en otra parte del Estado que constituye un territorio de ultramar asociado a la Comunidad.
2) Dado que no existe regulación comunitaria en la materia, corresponde al ordenamiento de cada Estado miembro disponer los remedios para el restablecimiento de la situación jurídica de una persona que, en virtud de una disposición nacional contraria al Derecho comunitario, no haya sido inscrita en el registro electoral y, por tanto, haya resultado excluida de las elecciones al Parlamento Europeo. Dichos remedios deberán respetar los principios de equivalencia y de efectividad.»
(1) .
(2) –	Véase la Declaración nº 2, relativa a la nacionalidad de un Estado miembro, adjunta al Tratado de Maastricht (DO 1992, C 191, p. 45).
(3) – En virtud de esta disposición, el Consejo adoptó la Directiva 93/109/CE, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (DO L 329, p. 34).
(4) –	DO L 278, p. 1.
(5)  –	Decisión de 25 de junio de 2002 y de 23 de septiembre de 2002, por la que se modifica el Acto relativo a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo, anejo a la Decisión 76/787 (DO L 283, p. 1).
(6) –	Para una reconstrucción completa del marco normativo comunitario relativo a Gibraltar me permito remitir a mis conclusiones de 16 de enero de 2003, asunto C‑30/01, Comisión/Reino Unido, resuelto mediante sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 2003 (Rec. p. I‑9481), en especial, p. I‑9483.
(7)
–	En relación con la situación colonial de Gibraltar, véase la resolución 2429 (XXIII) de las Naciones Unidas, de 18 de diciembre de 1968.
(8)  –	SI 2004/366.
(9) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia de 18 de febrero de 1999, Matthews/Reino Unido [GC], nº 24833/94, CEDH 1999-I.
(10) – Traducción no oficial.
(11) – Traducción no oficial.
(12) –	DO C 2004, 310.
(13) –	Wet raadplegend referendum Europese Grondwet (Stbl 2005, p. 44).
(14) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Matthews, antes citada, apartado 54. Traducción no oficial.
(15) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Matthews, antes citada, apartado 53. Traducción no oficial.
(16) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Matthews, antes citada, apartados 34 y 64. Traducción no oficial.
(17) –	Sentencia Matthews, antes citada, apartados 64 y 65. Traducción no oficial.
(18)  –	En efecto, el artículo 6 UE, apartado 1, establece que «la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros».
(19) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia de 2 de marzo de 1987, Mathieu-Mohin y Clerfayt contra Bélgica, serie A nº 11, pp. 22 y 23, apartado 51, y Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia de 6 de octubre de 2005, Hirst contra Reino Unido (nº 2), 74025/01, apartado 59. Traducción no oficial.
(20) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencias Mathieu-Mohin, antes citada, apartado 51, e Hirst, antes citada, apartado 59. Traducción no oficial.
(21) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Matthews, antes citada, apartado 43. Traducción no oficial.
(22) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Hirst, antes citada, apartado 58. Traducción no oficial.
(23)  –	No es apenas necesario recordar que, a tenor del artículo 6 UE, apartado 2, «la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario».
(24) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencias Mathieu-Mohin, antes citada, apartado 51, e Hirst, antes citada, apartado 59. Traducción no oficial.
(25) –	Véanse las Lignes directrices du Code de bonne conduite en matière électorale,
adoptado por la Comisión europea para la Democracia a través del Derecho del Consejo de Europa (conocida como Comisión de Venecia) en su quincuagésima segunda sesión (Venecia, 18-19 de octubre de 2002) (punto 1) y el Rapport explicatif
correspondiente (punto 1).
(26) –	El artículo 138, apartado 3, del Tratado, en su versión inicial, no preveía de manera expresa esta segunda opción, sino que se limitaba a establecer que «el Parlamento Europeo elaborará proyectos encaminados a hacer posible su elección por sufragio universal directo, de acuerdo con un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros». Sin embargo, el Consejo y el Parlamento interpretaron esta disposición en el sentido de que permitía la introducción progresiva de un procedimiento uniforme.
(27) –	En la «Nueva Declaración del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte sobre la definición del término “nacionales”», de 1982 (DO 1983, C 23, p. 1), que sustituyó a partir del 1 de enero de 1983 a la Declaración análoga de 1972, anexa al Acta final del Tratado relativo a la adhesión del Reino Unido, se establece lo siguiente: «Por lo que respecta al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, los términos “nacionales”, “nacionales de los Estados miembros” o “nacionales de los Estados miembros y de los países y territorios de Ultramar”, cuando se utilicen en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, o en cualquier acto comunitario derivado de tales Tratados, deberán entenderse referidos: a) a los ciudadanos británicos; b) a las personas que son súbditos británicos en virtud de la Parte Cuarta de la Ley de 1981 sobre la nacionalidad británica y tienen derecho a residir en el Reino Unido y están, por ello, dispensadas del control de inmigración del Reino Unido; c) a los ciudadanos de los territorios de dependencia británica que adquieran su ciudadanía en virtud de un vínculo con Gibraltar.»
(28) –	Traducción no oficial. El subrayado es mío.
(29) –	Sentencia de 14 de octubre de 2004, Omega (C‑36/02, Rec. p. I‑9609), apartado 33. Se trata de una jurisprudencia reiterada: véanse, entre las más recientes, las sentencias de 18 de junio de 1991, ERT (C‑260/89, Rec. p. I‑2925), apartado 41; de 6 de marzo de 2001, Connolly/Comisión (C‑274/99 P, Rec. p. I‑1611), apartado 37; de 22 de octubre de 2002, Roquette Frères (C‑94/00, Rec. p. I‑9011), apartado 25, y de 12 de junio de 2003, Schmidberger (C‑112/00, Rec. p. I‑5659), apartado 71.
(30) –	Sentencias Schmidberger, antes citada, apartado 74, y Omega, antes citada, apartado 35.
(31) –	Sentencias Schmidberger, antes citada, apartado 73; ERT, antes citada, apartado 41, y de 29 de mayo de 1997, Kremzow (C‑299/95, Rec. p. I‑2629), apartado 14.
(32) –	Sentencia Matthews, antes citada, apartado 33. Traducción no oficial.
(33) –	Sentencia Matthews, antes citada, apartado 64. Traducción no oficial.
(34) –	Sobre el carácter excepcional del recurso al voto por correo, véanse las Lignes directrices du Code de bonne conduite en matière électorale,
y el Rapport explicatif
correspondiente (punto 38), citados en la nota 25.
(35) –	A este respecto, véanse las Lignes directrices du Code de bonne conduite en matière électorale
[punto 1, apartado 1, letra b)] y el Rapport explicatif
correspondiente [punto 1, apartado 1, letra b)], citados en la nota 25.
(36) –	Salvo que hayan residido durante al menos diez años en los Países Bajos o trabajen en la función pública.
(37) –	Ya me he expresado en relación con este problema, en el marco del análisis de la primera imputación formulada por el Gobierno español en el asunto C‑145/04 (véanse los puntos 62 y siguientes de las presentes conclusiones).
(38) –	Sentencias de 7 de julio de 1992, Micheletti y otros (C‑369/90, Rec. p. I‑4239), apartado 10; de 20 de febrero de 2001, Kaur (C‑192/99, Rec. p. I‑1237), apartado 19, y de 19 de octubre de 2004, Zhu y Chen (C‑200/02, Rec. p. I‑9925), apartado 37.
(39) –	Declaración nº 2, relativa a la nacionalidad de un Estado miembro, adjunta al Tratado de Maastricht.
(40) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Hirst, antes citada, apartado 62. Traducción no oficial.
(41) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, resolución Hilbe contra Liechtenstein, nº 31981/96, CEDH 1999-VI; sentencias de 19 de octubre de 2004, Melnichenko contra Ucrania, nº 17707/02, apartado 56, CEDH 2004-X, e Hirst, antes citada, apartado 62. Traducción no oficial.
(42) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Melnichenko, antes citada, apartado 56. Traducción no oficial.
(43) –	Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencia Matthews, antes citada, apartados 34 y 64. Traducción no oficial.
(44) –	Véanse las sentencias de 12 febrero de 1992, Leplat (C‑260/90, Rec. p. I‑643), apartado 10, y de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo (C‑110/97, Rec. p. I‑8763), apartado 49.
(45) –	Véase, en último lugar, la Decisión 2001/822/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2001, relativa a la asociación de los países y territorios de Ultramar a la Comunidad Europea («Decisión de Asociación Ultramar») (DO L 314, p. 1).
(46) –	Sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk (C‑184/99, Rec. p. I‑6193), apartado 31, y de 11 de julio de 2002, D'Hoop (C‑224/98, Rec. p. I‑6191), apartado 28.
(47) –	Sentencias de 29 de junio de 1995, SCAC (C‑56/94, Rec. p. I‑1769), apartado 27; de 17 de abril de 1997, EARL de Kerlast (C‑15/95, Rec. p. I‑1961), apartado 35; de 17 de julio de 1997, National Farmers' Union y otros (C‑354/95, Rec. p. I‑4559), apartado 61, y de 13 de abril de 2000, Karlsson y otros (C‑292/97, Rec. p. I‑2737), apartado 39.
(48) –	Sentencia de 14 de diciembre de 1995, Peterbroeck (C‑312/93, Rec. p. I‑4599), apartado 12. En este sentido, véanse asimismo las sentencias de 16 de diciembre de 1976, Rewe (33/76, Rec. p. 1989), apartado 5, y Comet (45/76, Rec. p. 2043), apartados 12 a 16; de 27 de febrero de 1980, Just (68/79, Rec. p. 501), apartado 25; de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio (199/82, Rec. p. 3595), apartado 14; de 25 de febrero de 1988, Bianco y Girard (331/85, 376/85 y 378/85, Rec. p. 1099), apartado 12; de 24 de marzo de 1988, Comisión/Italia (104/86, Rec. p. 1799), apartado 7; de 14 de julio de 1988, Jeunehomme y otros (123/87 y 330/87, Rec. p. 4517), apartado 17, y de 9 de junio de 1992, Comisión/España (C‑96/91, Rec. p. I‑3789), apartado 12.