62014CJ0137
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (druhého senátu)
15. října 2015 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem — Směrnice 2011/92/EU — Posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí — Článek 11 — Směrnice 2010/75/EU — Průmyslové emise (integrovaná prevence a omezování znečištění) — Článek 25 — Přístup k právní ochraně — Neslučitelná vnitrostátní procesněprávní úprava“
Ve věci C‑137/14,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, podaná dne 21. března 2014,
Evropská komise, zastoupená C. Hermesem a G.Wilmsem jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Spolkové republice Německo, zastoupené T. Henzem a J. Möllerem, jako zmocněnci,
žalované,
podporované
Rakouskou republikou, zastoupenou C. Pesendorfer, jako zmocněnkyní,
vedlejší účastnicí řízení,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení R. Silva de Lapuerta (zpravodajka), předsedkyně prvního senátu, vykonávající funkci předsedkyně druhého senátu, J. L. da Cruz Vilaça, A. Arabadžev, C. Lycourgos a J.-C. Bonichot, soudci,
generální advokát: M. Wathelet,
vedoucí soudní kanceláře: V. Tourrès, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 12. března 2015,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 21. května 2015,
vydává tento
Rozsudek
1
Žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že tím, že:
—
zrušení správních rozhodnutí, na které se vztahuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. 2012, L 26, s. 1) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. L 334, s. 17) omezila pouze na případy, kdy je prokázáno porušení subjektivního práva [§ 113 odst. 1 zákona o organizaci správního soudnictví (Verwaltungsgerichtsordnung, dále jen „zákon o organizaci správního soudnictví“)];
—
zrušení rozhodnutí z důvodu procesních vad omezila na nedostatek posouzení vlivů na životní prostředí nebo na neprovedení předběžného přezkoumání [č. 4 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí podle směrnice 2003/35/ES (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) ze dne 7. prosince 2006 (BGBl. 2006 I, s. 2816), ve znění zákona ze dne 21. ledna 2013 (dále jen „zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění“)] a na případy, kdy žalobce prokáže, že procesní vada má příčinnou souvislost s výsledkem rozhodnutí a tím bylo ovlivněno jeho právní postavení [§ 46 zákona o správním řízení (Verwaltungsverfahrensgesetz, dále jen „zákon o správním řízení“), ve spojení s § 113 odst. 1 zákona o organizaci správního soudnictví];
—
aktivní legitimaci a rozsah soudního přezkumu omezila na námitky, které již byly vzneseny ve stanovené lhůtě během správního řízení, které vedlo k přijetí rozhodnutí (§ 2 odst. 3 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění § 73 odst. 4 zákona o správním řízení);
—
aktivní legitimaci sdružení na ochranu životního prostředí v řízeních zahájených po dni 25. června 2005 a skončených před dnem 12. května 2011 omezila na právní předpisy zakládající práva jednotlivce (§ 2 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění ve spojení s § 5 odst. 1 tohoto zákona),
—
soudní přezkum žalob sdružení na ochranu životního prostředí v řízeních zahájených po dni 25. června 2005 a skončených před dnem 12. května 2011 omezila na právní předpisy zakládající práva jednotlivce (§ 2 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění ve spojení s § 5 odst. 1 tohoto zákona), a
—
tím, že z působnosti vnitrostátní právní úpravy vyloučila správní řízení zahájená před dnem 25. června 2005 (§ 5 odst. 1 a 4 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění),
Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 11 směrnice 2011/92 a z článku 25 směrnice 2010/75.
Právní rámec
Unijní právo
2
Článek 11 směrnice 2011/92 stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti, kteří:
a)
mají dostatečný zájem, nebo
b)
namítají porušování práva v případech, kdy to správní řád členského státu požaduje jako podmínku,
měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici.
2.   Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.
3.   Co představuje dostatečný zájem a porušování práva, určí členské státy v souladu s cílem poskytnout zúčastněné veřejnosti široký přístup k právní ochraně.
[…]
4.   Ustanovení tohoto článku nevylučují možnost předběžného přezkoumání správním orgánem a neovlivní požadavek, aby tam, kde to vyžaduje vnitrostátní právo, byly před předáním věci k soudnímu přezkumu vyčerpány postupy správního přezkumu.
Každé takové řízení musí být spravedlivé, nestranné a včasné [rychlé] a nesmí být nepřiměřeně nákladné.
5.   K dalšímu zlepšení účinnosti ustanovení tohoto článku členské státy zajistí, aby byly veřejnosti poskytnuty praktické informace o přístupu k postupům správního a soudního přezkumu.“
3
Článek 25 směrnice 2010/75 stanoví:
„1.   Členské státy zajistí, aby v souladu s příslušným vnitrostátním právním řádem měly osoby z řad dotčené veřejnosti možnost dosáhnout přezkumu soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným ze zákona, a mohly tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, jednání nebo opomenutí podléhajících článku 24, pokud je splněna jedna z těchto podmínek:
a)
mají dostatečný zájem;
b)
namítají porušení práva v případech, kdy to správní právo procesní členského státu požaduje jako předběžnou podmínku.
2.   Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, jednání nebo opomenutí napadena.
3.   Členské státy určí, co představuje dostatečný zájem a porušování práva, v souladu s cílem poskytnout zúčastněné veřejnosti široký přístup k právní ochraně.
[…]
4.   Odstavce 1, 2 a 3 nevylučují možnost předběžného přezkumu správním orgánem a nedotýkají se požadavku, aby tam, kde to vyžaduje vnitrostátní právo, byly před předáním věci k soudnímu přezkumu vyčerpány postupy správního přezkumu.
Každé takové řízení musí být spravedlivé, nestranné a včasné [rychlé] a nesmí být nepřiměřeně nákladné.
5.   Členské státy zajistí, aby byly veřejnosti poskytnuty praktické informace o přístupu ke správnímu a soudnímu přezkumu.“
Německé právo
Zákon o organizaci správního soudnictví
4
Podle § 42 zákona o organizaci správního soudnictví:
„1.   Předmětem žaloby může být zrušení správního aktu nebo nařízení přijetí správního aktu v případě odmítnutí jednat nebo nečinnosti.
2.   Nestanoví-li zákon jinak, je taková žaloba přípustná pouze tehdy, pokud žalobce tvrdí, že správním aktem, odmítnutím nebo nečinností byla porušena jeho práva.“
5
Ustanovení § 113 odst. 1 zákona o organizaci správního soudnictví zní takto:
„Pokud je správní akt v rozporu se zákonem a byla jím poškozena práva žalobce, zruší soud tento správní akt a případné rozhodnutí o opravném prostředku […]“
Zákon o správním řízení
6
Podle § 24 zákona o správním řízení:
„1.   Správní orgán zjišťuje skutkový stav z úřední povinnosti. Určí povahu a rozsah šetření; není přitom vázán tvrzeními a důkazními návrhy účastníků řízení.
2.   Správní orgán zohlední všechny relevantní okolnosti týkající se konkrétního případu, včetně okolností svědčících ve prospěch účastníků řízení.
3.   Správní orgán nesmí odmítnout přijmout prohlášení či návrhy spadající do oblasti jeho působnosti z důvodu, že prohlášení či návrh považuje v dané věci za nepřípustný či neopodstatněný.“
7
Ustanovení § 44 zákona o správním řízení stanoví:
„1.   Správní akt je neplatný, je-li stižen obzvláště závažnou vadou a tato vada se jeví jako zjevná v rámci přiměřeného posouzení všech relevantních okolností.
2.   Bez ohledu na splnění podmínek uvedených v odstavci 1 je třeba považovat za neplatný správní akt,
—
který byl přijat písemně nebo elektronicky a nelze z něj poznat orgán, který jej přijal;
—
který v souladu s právním předpisem lze přijmout pouze prostřednictvím doručení dokumentu, který ale tuto formální podmínku nesplňuje;
—
který orgán přijal při překročení své pravomoci definované v § 3 odst. 1 bodu 1, aniž k tomu byl oprávněn;
—
který z věcných důvodů nikdo není schopen vykonat;
—
který ukládá spáchání protiprávního aktu, který zakládá protiprávní jednání nebo povinnost k zaplacení pokuty;
—
který je v rozporu s dobrými mravy. […]“
8
Ustanovení § 46 zákona o správním řízení stanoví:
„Zrušení správního aktu, který není neplatný podle § 44, se nelze domáhat jen proto, že byly při jeho vydání porušeny předpisy o řízení, formálních náležitostech nebo [místní] příslušnosti, pokud je zřejmé, že jejich porušení neovlivnilo rozhodnutí ve věci samé.“
9
Ustanovení § 73 zákona o správním řízení zní takto:
„1.   Osoba odpovědná za záměr je povinna předložit záměr orgánu pověřenému šetřením za účelem provedení postupu konzultace. Záměr sestává z výkresů a vysvětlení, které záměr představují, odůvodňují jeho koncepci, jakož i označují pozemky zařízení, kterých se záměr týká.
2.   Během měsíce následujícího po přijetí úplného záměru orgán pověřený šetřením vyzve správní orgány, jejichž odvětví pravomocí je záměrem dotčeno, aby předložily vyjádření, a zajistí, aby byl záměr zveřejněn v obcích, na které záměr může mít dopad.
3.   Obce uvedené v odstavci 2 jsou do tří týdnů od přijetí povinny zpřístupnit záměr veřejnosti po dobu jednoho měsíce. […]
3a.   Správní orgány uvedené v odstavci 2 předloží vyjádření ve lhůtě stanovené orgánem provádějícím postup konzultace; tato lhůta nepřekročí tři měsíce. Vyjádření předložená po uplynutí lhůty uvedené v první větě musí být zohledněna, pokud orgán pověřený schválením záměru věděl či měl vědět o nadnesených otázkách, nebo jsou-li uvedené otázky významné pro zákonnost rozhodnutí. Ve zbývající části lze vyjádření zohlednit.
4.   Do dvou týdnů od uplynutí lhůty pro zveřejnění může každý, jehož zájmy jsou záměrem dotčeny, předložit písemně nebo zápisem do protokolu námitky proti záměru u obce nebo u orgánu provádějícího postup konzultace. […] Po uplynutí lhůty pro předložení námitek jsou vyloučeny jakékoliv námitky, které se nezakládají na zvláštních soukromoprávních titulech. Sdružení, která jsou na základě uznání plynoucích z jiných právních ustanovení oprávněná na základě zákona o organizaci správního soudnictví (Verwaltungsgerichtsordnung) podat žalobu proti rozhodnutí podle § 74, mohou předložit vyjádření ve lhůtě uvedené v první větě. […]
5.   Obce, ve kterých musí být záměr zveřejněn, záměr předem zveřejní způsobem, který je v místě obvyklý. V tomto oznámení se uvádí:
1)
místo a čas předložení záměru k nahlédnutí;
2)
poučení o tom, že případné námitky či vyjádření sdružení uvedené v odstavci 4 páté větě musí být předloženy orgánu označenému v oznámení ve stanovené lhůtě;
3)
poučení o tom, že projednání může proběhnout i v nepřítomnosti některé z dotčených osob;
4)
poučení o tom, že:
a)
datum projednání může být osobám, které vznesly námitky, či sdružením, která předložila vyjádření, oznámeno prostřednictvím veřejného oznámení,
b)
doručení rozhodnutí o námitkách lze nahradit veřejným oznámením,
[…]
6.   Po uplynutí lhůty k předložení námitek orgán provádějící postup konzultace projedná s předkladatelem záměru, správními orgány, dotčenými osobami, jakož i s osobami, které vznesly námitky či předložily vyjádření, námitky, které byly proti záměru včas vzneseny, a vyjádření, která byla včas předložena sdruženími uvedenými v odstavci 4 páté větě, jakož i vyjádření k záměru předložená správními orgány. Datum projednání musí být sděleno přinejmenším s týdenním předstihem a místně obvyklým způsobem. Správní orgány, předkladatel záměru a osoby, které vznesly námitky či předložily vyjádření, se oznámí datum projednání. Je-li třeba kromě oznámení pro správní orgány a předkladatele záměru rozeslat více než padesát oznámení, lze je nahradit jedním veřejným oznámením. Odchylně od druhé věty je veřejné oznámení provedeno zveřejněním data projednání v úředním věstníku orgánu provádějícího postup konzultace, jakož i v místních denících šířených v oblasti, na kterou by záměr mohl mít dopad. Oznámení v úředním věstníku musí být zohledněno při výpočtu lhůty uvedené ve druhé větě […].
[…]
9.   Orgán pověřený šetřením oznámí své stanovisko týkající se výsledku veřejného šetření a předloží ho orgánu pověřenému schválením záměru ve lhůtě jednoho měsíce po skončení projednání, a přiloží k němu záměr, vyjádření správních orgánů a sdružení uvedených v § 4 páté větě, jakož i nevyřešené námitky.“
Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí
10
Ustanovení § 2 odst. 1 první věta zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, dále jen „zákon o posuzování vlivů na životní prostředí“) stanoví:
„Posouzení vlivu na životní prostředí je nedílnou součástí správního řízení, které slouží k rozhodování o přípustnosti záměrů.“
11
Podle § 2 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí „jsou [rozhodnutími] ve smyslu první věty odstavce 1 […] rozhodnutí o schválení záměru“.
Zákon o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění
12
Ustanovení § 1 odst. 1 první věta zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění stanoví, že tento zákon se vztahuje na žaloby podané proti rozhodnutím podle § 2 odst. 3 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí týkající se přípustnosti záměrů, pro které podle uvedeného zákona platí povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí.
13
Ustanovení § 2 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění zní takto:
„1.   Uznané vnitrostátní nebo zahraniční sdružení […] může podat žalobu na základě zákona o organizaci správního soudnictví proti rozhodnutí ve smyslu první věty § 1 odst. 1 nebo proti nevydání rozhodnutí, ač od něj není požadováno, aby namítalo porušení vlastních práv, za předpokladu, že uvedené sdružení
—
tvrdí, že rozhodnutí podle § 1 odst. 1 první věty nebo nevydání rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, které se týkají ochrany životního prostředí a mohou být relevantní pro rozhodnutí;
—
tvrdí, že je dotčeno rozhodnutím podle § 1 odst. 1 první věty nebo nevydáním rozhodnutí v jeho oblasti působnosti definované stanovami, která spočívá v podpoře cílů ochrany životního prostředí a
—
bylo oprávněno účastnit se řízení podle § 1 odst. 1 první věty a vyjádřilo se v něm k věci samé v souladu s platnými právními předpisy nebo mu nebyla poskytnuta příležitost se vyjádřit v rozporu s platnými právními předpisy.
2.   Sdružení, které není uznáno, […] může podat žalobu na základě odst. 1 pouze tehdy, když
—
splňuje podmínky pro uznání v okamžiku podání žaloby,
—
podalo žádost o uznání,
—
rozhodnutí o jeho uznání nebylo dosud vydáno z důvodů, za které nenese odpovědnost.
[…]
3.   Mělo-li sdružení příležitost se vyjádřit během řízení uvedeného v § 1 odst. 1 první větě, je zakázáno, aby předkládalo během řízení o žalobě jakékoliv námitky, které neuplatnilo nebo neuplatnilo včas podle platných právních předpisů v řízení podle § 1 odst. 1 první věty, ačkoli je uplatnit mohlo.
4.   Nebylo-li rozhodnutí podle § 1 odst. 1 první věty zveřejněno nebo oznámeno sdružení v souladu s platnými právními předpisy, odpor nebo žaloba musí být podány do jednoho roku od okamžiku, kdy se sdružení o rozhodnutí dozvědělo nebo se o něm mohlo dozvědět […]
5.   Žaloby uvedené v odstavci 1 se považují za opodstatněné
—
pokud rozhodnutí podle § 1 odst. 1 první věty nebo nevydání rozhodnutí porušuje ustanovení, která se týkají ochrany životního prostředí a jsou relevantní pro účely rozhodnutí,
—
v případě žalob týkajících se stavebních záměrů tehdy, když závěry uvedené ve stavebním záměru odůvodňující přípustnost záměru podléhajícího povinnosti [posouzení vlivů na životní prostředí] porušují ustanovení, která se týkají ochrany životního prostředí,
a když se porušení dotýká zájmů ochrany životního prostředí uvedených mezi cíli sledovanými sdružením na základě jeho stanov. U rozhodnutí uvedených v § 1 odst. 1 první větě musí mimoto existovat povinnost provést posouzení vlivů na životní prostředí.“
14
Ustanovení § 4 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění stanoví:
„1.   Zrušení rozhodnutí o přípustnosti záměru podle § 1 odst. první věty bodu 1 je možno požadovat, pokud provedení:
—
posouzení vlivu na životní prostředí nebo
—
předběžného přezkoumání jednotlivého případu ohledně nezbytnosti provedení posouzení vlivu na životní prostředí,
vyžadované na základě ustanovení [zákona o posuzování vlivů na životní prostředí], […] nebylo uskutečněno a toto opomenutí nebylo následně napraveno.
[…]
3.   Odstavce 1 a 2 výše se obdobně vztahují na žaloby účastníků řízení podle § 61 bodů 1 a 2 [zákona o organizaci správního soudnictví].“
15
Podle § 5 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění:
„Tento zákon se použije na řízení podle § 1 odst. 1 první věty, která jsou nebo měla být zahájena po 25. červnu 2005; první část věty se nevztahuje na rozhodnutí uvedená v § 1 odst. 1 první větě, která nabyla právní moci před 15. prosincem 2006.
[…]
3.   Řízení o uznání již zahájená na základě tohoto zákona budou dokončena Spolkovou agenturou pro životní prostředí podle předpisů platných do 28. února 2010.
4.   Rozhodovací postupy uvedené v § 1 odst. 1 první větě bodě 1, povolovací řízení uvedená v § 1 odst. 1 první větě bodě 2 a řízení o žalobách uvedená v § 2, která probíhala ke dni 12. května 2011 nebo která byla zahájena po tomto datu a nebyla dosud pravomocně ukončena ke dni 29. ledna 2013, budou dokončena v souladu s ustanoveními tohoto zákona v jeho znění platném od 29. ledna 2013. Odchylně od první věty se § 4a odst. 1 použije pouze na řízení o žalobách, která byla zahájena od 29. ledna 2013.“
Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
16
Dne 18. prosince 2006 Komise obdržela stížnost proti Spolkové republice Německo, podle které ustanovení § 2 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí nesprávně provedlo článek 10a směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40) a článek 15a směrnice Rady 96/61/ES ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. L 257, s. 26). V návaznosti na tuto stížnost Komise dne 1. října 2012 zaslala Spolkové republice Německo výzvu dopisem pro porušení povinností, které pro ni vyplývají z článku 11 směrnice 2011/92 a článku 25 směrnice 2010/75, přičemž obě směrnice byly mezitím nahrazeny směrnicemi 85/337 a 96/61.
17
Spolková republika Německo na výzvu dopisem odpověděla dne 30. listopadu 2012. Dne 6. února 2013 požádala Komisi o ukončení řízení, jelikož od přijetí zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění je německá právní úprava v souladu s rozsudkem Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289).
18
Dne 26. dubna 2013 Komise zaslala Spolkové republice Německo odůvodněné stanovisko. Tato na ně odpověděla dne 10. července 2013. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí tohoto členského státu spokojena, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
19
Návrhem došlým kanceláři Soudního dvora dne 9. července 2014 požádala Rakouská republika o povolení vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice na podporu Spolkové republiky Německo. Rozhodnutím ze dne 11. srpna 2014 předseda Soudního dvora této žádosti vyhověl.
K návrhu na znovuotevření ústní části řízení
20
Po přednesení stanoviska generálního advokáta Spolková republika Německo dne 30. června 2015 navrhla, aby Soudní dvůr znovu otevřel ústní část řízení podle článku 83 jednacího řádu, protože generální advokát ve stanovisku navrhl „zahrnout do předmětu nový žalobní důvod řízení, ke kterému se Spolková republika Německo nemohla písemně ani ústně vyjádřit“.
21
Je třeba připomenout, že podle článku 83 uvedeného jednacího řádu Soudního dvora může Soudní dvůr kdykoli po vyslechnutí generálního advokáta nařídit znovuotevření ústní části řízení, zejména má-li za to, že věc není dostatečně objasněna, nebo předložil-li některý z účastníků řízení po ukončení této části řízení novou skutečnost, která může mít rozhodující vliv na rozhodnutí Soudního dvora, anebo má-li být věc rozhodnuta na základě argumentu, který nebyl mezi účastníky řízení nebo zúčastněnými uvedenými v článku 23 statutu Soudního dvora projednán.
22
Tak tomu však v projednávaném případě není. Spolková republika Německo odkazuje na poslední případ uvedený v citovaném článku jednacího řádu, avšak je třeba uvést, že úvahy rozvinuté generálním advokátem a napadené uvedeným členským státem vůbec nejsou v žádném ohledu argumentem, na jehož základě by projednávaná věc měla být rozhodnuta.
23
S ohledem na výše uvedené úvahy má Soudní dvůr za to, že není třeba nařídit znovuzahájení ústní části řízení.
K žalobě
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z omezení přezkumu zákonnosti správních rozhodnutí, na které se vztahují směrnice 2011/92 a 2010/75, pouze na ustanovení vnitrostátního práva zakládající práva jednotlivcům
Argumentace účastníků řízení
24
Komise má za to, že § 113 odst. 1 zákona o organizaci správního soudnictví protiprávně omezuje přezkum zákonnosti správních rozhodnutí pouze na ustanovení vnitrostátního práva, která zakládají práva jednotlivcům. Soudní ochrana by tak v případě procesní vady byla v Německu zaručena jen v případě, že by dotčené procesní pravidlo zakládalo subjektivní právo jednotlivce. Přitom podle článku 11 směrnice 2011/92 a článku 25 směrnice 2010/75 musí být zákonnost rozhodnutí, na která se vztahují uvedené směrnice, přezkoumatelná jak z věcného hlediska, tak z hlediska dodržování procesních pravidel.
25
Spolková republika Německo tvrdí, že členské státy mají prostor pro uvážení při organizaci svého soudnictví. Rozsah přezkumu, který provádí vnitrostátní soudy, není upraven uvedenými ustanoveními unijního práva, protože tato nestanoví kritéria přezkumu, která musí uvedené soudy uplatňovat. Článek 11 směrnice 2011/92 ani článek 25 směrnice 2010/75 totiž nestanoví požadavky na rozsah soudního přezkumu, pouze ukládají členským státům povinnost zavést mechanismus opravných prostředků umožňující napadnout hmotnou či procesní zákonnost jakéhokoli správního rozhodnutí či nečinnosti.
26
Spolková republika Německo uvádí, že podle § 42 odst. 2 zákona o organizaci správního soudnictví přípustnost žaloby znějící na zrušení či na uložení povinnosti ve vztahu ke správnímu aktu předpokládá, že individuální žalobce uplatní porušení svých práv dotčeným aktem nebo tím, že došlo k odmítnutí akt přijmout. Ustanovení § 113 odst. 1 uvedeného zákona odvíjí opodstatněnost žaloby a případné zrušení správního rozhodnutí od porušení subjektivního práva žalobce. Podle Spolkové republiky Německo je tím předcházeno rozporům při posuzování přípustnosti a opodstatněnosti jedné a téže žaloby, neboť pouze žaloby přípustné podle § 42 odst. 2 uvedeného zákona mohou vést ke zrušení na základě § 113 odst. 1 téhož zákona.
27
Rakouská republika tvrdí, že úprava kritérií týkajících se zájmu nezbytného k podání žaloby k soudu a porušení práva spadá výlučně do působnosti vnitrostátního práva. Členské státy totiž mají širokou posuzovací pravomoc, která jim v každém případě umožňuje omezit právo jednotlivců podat žalobu v případě porušení veřejných subjektivních práv.
Závěry Soudního dvora
28
Pro účely posouzení opodstatněnosti prvního žalobního důvodu vzneseného Komisí je třeba poznamenat, že se netýká podmínek přípustnosti žaloby stanovených v článku 11 směrnice 2011/92 a v článku 25 směrnice 2010/75, přičemž tyto jsou upraveny v § 42 odst. 2 zákona o organizaci správního soudnictví, nýbrž týká se rozsahu soudního přezkumu uvedených žalob v tom smyslu, že podle uvedených ustanovení musí mít „příslušníci dotčené veřejnosti“ možnost dosáhnout přezkoumání soudem, aby mohli „napadat hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti“ podléhajících ustanovením uvedených směrnic.
29
Ustanovení § 113 odst. 1 první věta zákona o organizaci správního soudnictví totiž v podstatě stanoví, že příslušný soud zruší protiprávní správní akt pouze v rozsahu, v němž „jím byla poškozena práva“ žalobce. Ke zrušení právního aktu je tedy třeba, aby protiprávnost konstatovaná soudem znamenala rovněž porušení subjektivního práva žalobce.
30
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 11 odst. 1 směrnice 2011/92 a čl. 25 odst. 1 směrnice 2010/75 členské státy zajistí, aby příslušníci dotčené veřejnosti, kteří namítají porušení práva, v případech, kdy to správní řád členského státu požaduje jako podmínku, měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem a mohli napadat hmotnou nebo procesní zákonnost rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením uvedených směrnic.
31
Kromě toho odstavec 3 uvedených článků stanoví, že členské státy určí mimo jiné, co představuje takové porušování práva.
32
Za těchto podmínek je v souvislosti s tímto žalobním důvodem třeba zdůraznit, že jestliže dotčený členský stát může na základě uvedených ustanovení směrnic 2011/92 a 2010/75 podřídit přípustnost žalob podaných jednotlivci proti rozhodnutím, aktům či nečinnosti, které spadají do jejich působnosti, takovým podmínkám, jako je požadavek porušení subjektivního práva, je tento členský stát rovněž oprávněn stanovit, že ke zrušení správního rozhodnutí příslušným soudem je třeba, aby došlo k porušení subjektivního práva žalobce.
33
Soudní dvůr již rozhodl, v bodě 45 rozsudku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), že je přípustné, aby vnitrostátní zákonodárce omezil práva, jejichž porušení může být uplatňováno jednotlivcem v rámci žaloby proti rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti, na něž se vztahuje článek 10a směrnice 85/337, nyní článek 11 směrnice 2011/92, pouze na subjektivní práva, avšak že takové omezení nelze jako takové uplatnit na sdružení na ochranu životního prostředí, neboť by došlo k porušení cílů čl. 10a třetího pododstavce poslední věty směrnice 85/337.
34
Z toho plyne, že ustanovení § 113 odst. 1 první věty zákona o organizaci správního soudnictví nelze považovat za neslučitelné s článkem 11 směrnice 2011/92 a s článkem 25 směrnice 2010/75.
35
V důsledku toho musí být první důvod uplatňovaný Komisí na podporu žaloby zamítnut.
Ke druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z omezení situací, kdy se lze z důvodu procesní vady domáhat zrušení správního rozhodnutí, na něž se vztahují směrnice 2011/92 a 2010/75
Argumentace účastníků řízení
36
V první části tohoto žalobního důvodu Komise tvrdí, že podle § 4 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí lze správní povolení zrušit jen v případě, že nebylo uděleno na základě předchozího posouzení vlivu na životní prostředí v předepsané formě. Naproti tomu pokud bylo takové posouzení provedeno, avšak došlo k němu na základě postupu, který nesplňoval požadavky článku 11 směrnice 2011/92, nelze jej před německým soudem napadnout.
37
Takové omezení soudního přezkumu dotčených správních rozhodnutí je tedy neslučitelné s uvedeným ustanovením unijního práva.
38
Spolková republika Německo uznává, že § 4 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí se týká pouze případů, kdy posouzení vlivu na životní prostředí nebylo provedeno. Za předpokladu, že takové posouzení bylo provedeno, ale je stiženo procesní vadou, lze podle Spolkové republiky nicméně podat žalobu za podmínek stanovených v § 113 odst. 1 první větě zákona o organizaci správního soudnictví a § 46 zákona o správním řízení.
39
Tento členský stát upřesňuje, že podle posledně uvedeného ustanovení vnitrostátního práva může žalobce vždy poukázat na protiprávnosti v posouzení, pokud není tvrzená procesní vada zjevně irelevantní pro výsledek rozhodnutí ve věci samé.
40
Druhou částí tohoto žalobního důvodu Komise tvrdí, že podle § 46 zákona o správním řízení skutečnost, že jednotlivec napadne z důvodu procesní vady zákonnost správního rozhodnutí týkajícího se vlivu na životní prostředí, může vést ke zrušení uvedeného rozhodnutí pouze tehdy, když existuje možnost, že napadené rozhodnutí by bez procesní vady bylo jiné, a zároveň je dotčeno „hmotněprávní postavení“ žalobce. Žalobci tudíž přísluší prokázat jednak příčinnou souvislost a jednak vliv vady na jeho práva.
41
Komise tvrdí, že článek 11 směrnice 2011/92 neumožňuje uložit žalobci povinnost prokázat takovou příčinnou souvislost.
42
Komise uvádí, že druhá podmínka uložená § 46 zákona o správním řízení, podle které taková vada musí dopad na „hmotněprávní postavení“ žalobce, je rovněž neslučitelná s § 11 směrnice 2011/92. Je-li žaloba přípustná, nemohou členské státy omezit žalobní důvody, kterých se lze na podporu žaloby dovolávat. Z toho důvodu, pokud se správní rozhodnutí dotýká subjektivního práva jednotlivce a tento jednotlivec je v důsledku toho aktivně legitimován, musí příslušný vnitrostátní soud provést přezkum v plné jurisdikci týkající se zákonnosti uvedeného rozhodnutí. Nemůže tedy ignorovat procesní vady, ani kdyby neporušovaly právo žalobce na obhajobu.
43
Spolková republika Německo tvrdí, že požadavek příčinné souvislosti stanovený v § 46 zákona o správním řízení v zásadě neohrožuje dosažení cílů článku 11 směrnice 2011/92.
44
Uvedený členský stát má rovněž za to, že není přesné tvrdit o německém právu, že žalobce musí podat důkaz o porušení subjektivního práva.
45
Spolková republika Německo tvrdí, že § 46 zákona o správním řízení je zvláštním předpisem, který veřejnému orgánu umožňuje bránit se proti návrhu na zrušení správního rozhodnutí. Správní orgán se totiž na svoji obranu může dovolávat skutečnosti, že rozhodnutí není zrušitelné navzdory tomu, že je skutečně stiženo procesní vadou, na kterou poukázal žalobce, pokud tento orgán prokáže, že uvedená vada zjevně nemá dopad na věcnou stránku rozhodnutí, což musí ověřit soud v souladu s § 46 zákona o správním řízení. Konkrétně to znamená, že posledně uvedený zruší dotčené rozhodnutí, pokud nelze vyloučit, že dotčená procesní vada měla vliv na výsledek uvedeného rozhodnutí.
46
Spolková republika Německo však uvádí, že v rámci revize zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí je plánováno přijetí ustanovení, které by vyjasnilo provádění článku 11 směrnice 2011/92.
Závěry Soudního dvora
K první části druhého žalobního důvodu
47
Vzhledem k tomu, že první část druhého žalobního důvodu se týká omezení soudního přezkumu správních rozhodnutí pouze na případy, kdy vůbec nebylo provedeno povinné posouzení či předběžné přezkoumání vlivu na životní prostředí, je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr v bodě 36 rozsudku Gemeinde Altrip a dalšíGemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712) připomněl, že již rozhodl, v bodě 37 rozsudku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), že článek 11 směrnice 2011/92 neomezil důvody, jež mohou být uplatňovány na podporu žaloby podle uvedeného ustanovení.
48
Soudní dvůr mimoto v bodě 37 uvedeného rozsudku rozhodl, že použitelnost vnitrostátních ustanovení k provedení článku 11 směrnice 2011/92 tedy nemůže být omezena pouze na případ, kdy je napadení zákonnosti založeno na samotném důvodu vycházejícím z neprovedení posouzení vlivu na životní prostředí. Vyloučit tuto použitelnost v případě, že posouzení vlivu na životní prostředí bylo sice provedeno, avšak je stiženo vadami, a to i závažnými, by znamenalo zbavit ustanovení směrnice 2011/92 užitečného účinku. Takové vyloučení by tedy bylo v rozporu s cílem zajistit široký přístup k soudům, které sleduje článek 11 uvedené směrnice.
49
Z bodu 38 uvedeného rozsudku plyne, že posledně uvedené ustanovení brání tomu, aby členské státy omezily působnost ustanovení, jimiž se provádí tento článek na případ, kdy je zákonnost rozhodnutí napadena z důvodu neprovedení posouzení vlivu na životní prostředí, a nerozšířili ji i na případy, kdy takové posouzení sice provedeno bylo, avšak na základě vadného postupu.
50
Proto je třeba mít za to, že § 4 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí je neslučitelný s článkem 11 směrnice 2011/92.
51
K argumentu Spolkové republiky Německo týkajícího se § 46 zákona o správním řízení, podle kterého za předpokladu, že posouzení či předběžný přezkum byly provedeny, ale jsou stiženy procesní vadou, lze podat žalobu za podmínek stanovených v tomto ustanovení, je třeba připomenout, že k tomu, aby bylo vyhověno požadavku právní jistoty, musí být ustanovení směrnice provedena s nezpochybnitelným závazným účinkem, s požadovanou specifičností, přesností a jasností, (rozsudky Dillenkofer a další, C‑178/94, C‑179/94 a C‑188/94 až C‑190/94, EU:C:1996:375, bod 48, a Komise v. Portugalsko, C‑277/13, EU:C:2014:2208, bod 43), což není případ projednávané věci.
52
Je nesporné, že uvedené ustanovení vnitrostátního práva omezuje výkon práva podat žalobu podle článku 11 směrnice 2011/92, jehož analýza je součástí druhé části druhého žalobního důvodu.
53
První část druhého žalobního důvodu je tedy opodstatněná.
Ke druhé části druhého žalobního důvodu
54
Prvním argumentem na podporu druhé části druhého žalobního důvodu Komise vytýká Spolkové republice Německo, že zrušení správního rozhodnutí spadajícího do působnosti článku 11 směrnice 2011/92 příslušným soudem podřídila existenci příčinné souvislosti mezi údajnou procesní vadou a výsledkem dotčeného správního rozhodnutí.
55
Soudní dvůr v tomto ohledu již judikoval, že zákonodárce Evropské unie neměl v úmyslu vázat možnost uplatnit procesní vadu na podmínku, že má vliv na vyznění napadeného konečného rozhodnutí. Ostatně jelikož je předmětem směrnice 2011/92 zejména stanovit procesní záruky umožňující jednotlivci být lépe informován a veřejnosti účastnit se posuzování vlivů veřejných a soukromých záměrů, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí, má kontrola dodržení procesních pravidel v této oblasti zvláštní důležitost. V souladu s cílem poskytnout dotčené veřejnosti široký přístup k právní ochraně musí tedy tato veřejnost v zásadě mít možnost uplatnit jakoukoliv procesní vadu na podporu žaloby, která napadá zákonnost rozhodnutí, kterých se uvedená směrnice týká (v tomto smyslu viz rozsudek Gemeinde Altrip a další, C‑72/12, EU:C:2013:712, body 47 a 48).
56
V rámci projednávané žaloby je třeba konstatovat, že pokud § 46 zákona o správním řízení v každém případě požaduje – byť by se jednalo o procesní vady týkající se informování a účasti veřejnosti v dané oblasti – příčinnou souvislost mezi dovolávanou procesní vadou a výsledkem napadeného správního rozhodnutí, aby mohl příslušný soud rozhodnout o zrušení uvedeného rozhodnutí, ztěžuje taková podmínka nadměrně výkon práva obrátit se na soud podle článku 11 směrnice 2011/92 a ohrožuje cíl uvedené směrnice, kterým je nabídnout „příslušníkům dotčené veřejnosti“ široký přístup k právní ochraně.
57
Odmítnutí zrušit správní rozhodnutí přijaté v rozporu s procesním pravidlem pouze proto, že žalobce neprokázal vliv procesní vady na opodstatněnost uvedeného rozhodnutí, zbavuje uvedené ustanovení unijního práva veškerého užitečného účinku.
58
Jak přitom plyne z bodu 47 tohoto rozsudku, Soudní dvůr již rozhodl, že unijní zákonodárce nezamýšlel ani omezit důvody, jež mohou být uplatňovány na podporu žaloby podle ustanovení vnitrostátního práva, které provádí článek 11 směrnice 2011/92, ani vázat možnost uplatnit procesní vadu na podmínku, že má vliv na směr napadeného konečného rozhodnutí.
59
Mimoto Soudní dvůr rovněž rozhodl, s ohledem na výkladu pojmu „porušování práva“ ve smyslu článku 11 směrnice 2011/92, konkrétně požadavek vnitrostátního práva, podle kterého by takové porušení mohlo existovat, pouze pokud by napadené rozhodnutí bylo bez uplatněné procesní vady odlišné, že přenesení důkazního břemene této příčinné souvislosti na žalobce, v souladu s národním právem, představuje nadměrné ztěžování výkonu práv, která žalobci poskytuje uvedená směrnice, zejména s ohledem na složitost dotčených řízení nebo technickou povahu posuzování vlivů na životní prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek Gemeinde Altrip a další, C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 52).
60
Z toho plyne, že porušení práva ve smyslu článku 11 směrnice 2011/92 může být vyvráceno pouze tehdy, pokud soud nebo orgán uvedený v tomto článku může mít za to, aniž by v této souvislosti důkazní břemeno týkající se příčinné souvislosti uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku nesl žalobce, ale případně s přihlédnutím k důkazům předloženým stavebníkem nebo příslušnými orgány, obecně všem písemnostem ve spise, který mu byl předložen, že by napadené rozhodnutí bez procesní vady uplatněné žalobcem nebylo odlišné (v tomto smyslu viz rozsudek Gemeinde Altrip a další, C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 53).
61
Ačkoli je pravda, že uvedené úvahy se týkají jedné z podmínek přípustnosti žaloby, zůstávají relevantní i v souvislosti s podmínkou uvedenou vnitrostátním zákonodárcem, která omezuje věcný soudní přezkum.
62
Z předchozích úvah plyne, že požadavek uložený § 46 zákona o správním řízení v rozsahu, v němž zatěžuje žalujícího „příslušníka dotčené veřejnosti“ důkazním břemenem týkajícím se příčinné souvislosti mezi uplatňovanou procesní vadou a výsledkem správního rozhodnutí, představuje porušení článku 11 směrnice 2011/92, takže první argument vznesený Komisí na podporu druhé části druhého žalobního důvodu je opodstatněný.
63
Pokud jde o druhý argument vznesený Komisí na podporu této části tohoto žalobního důvodu, je nesporné, že na základě § 113 odst. 1 první věty zákona o organizaci správního soudnictví, ve spojení s § 46 zákona o správním řízení, pokud je opatření týkající se posuzování vlivů na životní prostředí stiženo procesní vadou, může být rozhodnutí přijaté na konci takového řízení zrušeno vnitrostátním soudem, pouze pokud tato procesní vada porušuje subjektivní právo žalobce.
64
Z bodů 30 až 34 tohoto rozsudku ovšem plyne, že podmínka stanovená v § 113 odst. 1 první větě zákona o organizaci správního soudnictví, která ukládá vnitrostátnímu soudu povinnost konstatovat takové porušení před případným rozhodnutím o zrušení dotčeného správního rozhodnutí, není v rozporu s článkem 11 směrnice 2011/92 ani článkem 25 směrnice 2010/75.
65
Tentýž závěr platí pro povinnost vnitrostátního soudu uloženou § 46 zákona o správním řízení, ve spojení s § 113 odst. 1 první větou zákona o organizaci správního soudnictví.
66
Proto musí být druhý argument Komise vznesený na podporu druhé části druhého žalobního důvodu zamítnut.
67
Z předcházejících úvah plyne, že druhý žalobní důvod vznesený Komisí je opodstatněný, s výjimkou argumentu vycházejícího z požadavku porušení subjektivního práva žalobce podle § 46 zákona o správním řízení ve spojení s § 113 odst. 1 první větou zákona o organizaci správního soudnictví.
Ke třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z omezení aktivní legitimace a rozsahu soudního přezkumu námitek vznesených během správního řízení
Argumentace účastníků řízení
68
Komise má za to, že omezení podle § 2 odst. 3 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí a § 73 odst. 4 zákona o správním řízení, tedy omezení námitek, které mohou být vzneseny v rámci žaloby, na námitky, které byly předtím vzneseny během správního řízení, je v rozporu s článkem 11 směrnice 2011/92 a článkem 25 směrnice 2010/75.
69
Tento orgán tvrdí, že takové omezení představuje nadměrný zásah do práva dotčené veřejnosti napadnout zákonnost správních rozhodnutí v oblastech, na něž se vztahují uvedené směrnice. Vnitrostátní právní úprava, která stanoví toto omezení, je tedy v rozporu se zásadou přístupu k právní ochraně a omezuje účinnou soudní ochranu uvedené veřejnosti. Právní řád Unie totiž neumožňuje podřídit přípustnost žalobních důvodů uplatňovaných v soudním řízení skutečnosti tomu, aby byly předtím uplatněny ve správním řízení.
70
Komise má za to, že soudní řízení je autonomní řízení, během kterého musí být možný přezkum zákonnosti správního rozhodnutí v plném rozsahu, a přípustnost žalobních důvodů nesmí být omezena na důvody, které již byly předloženy v krátké lhůtě stanovené pro podání námitek během správního řízení.
71
Spolková republika Německo poznamenává, že článek 11 směrnice 2011/92 a článek 25 směrnice 2010/75 členským státům umožňují zachovat nástroje jejich soudního systému v dané oblasti. Ustanovení napadená Komisí mají zajistit právní jistotu, jakož i efektivitu správních a soudních řízení. Ustanovení zakazující předložit soudu námitky, které nebyly předloženy ve správním řízení, jsou nedílnou součástí takového systému.
72
Tento členský stát omezení odůvodňuje tím, že bez takového omezení by námitky známé ve správním řízení mohly být z důvodů procesní taktiky zamlčeny a vyhrazeny pro řízení před příslušnými soudy. Správní řízení by tedy nemohlo plnit zvláštní funkci spočívající ve sladění zájmů. Takové omezení je mimo jiné v souladu se zásadou rovnocennosti a zásadou efektivity.
73
Spolková republika Německo má rovněž za to, že toto omezení nečiní soudní přezkum těžším ani a fortiori nemožným, ale naopak zaručuje, že přezkumu budou podrobeny pouze relevantní skutečnosti popsané a doložené v co nejvyšší možné míře. Uvedeným omezením jsou tedy dotčeny pouze okolnosti, které žalobce úmyslně neuvedl v rámci správního řízení s cílem narušit jeho řádný průběh.
74
Rakouská republika tvrdí, že ustanovení unijního práva, na kterých je projednávaná žaloba založena, nejenže neobsahují žádný odkaz na pravidla o ztrátě možnosti uplatnění určitých žalobních důvodů, ale naopak odkazují na vnitrostátní právo upravující správní řízení. Členské státy tedy mají značný prostor pro posouzení při určování podmínek práva obrátit se na soud, jakož i organizace správního řízení. Mimoto omezení uvedené v § 2 odst. 3 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí a v § 73 odst. 4 zákona o správním řízení je nástrojem k zaručení rychlého a účinného rozhodovacího procesu.
Závěry Soudního dvora
75
Ustanovení § 2 odst. 3 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí, jakož i § 73 odst. 4 zákona o správním řízení omezují důvody, které může žalobce vznést na podporu žaloby proti správnímu rozhodnutí, na které se vztahuje článek 11 směrnice 2011/92 a článek 25 směrnice 2010/75, na námitky přednesené během správního řízení.
76
V tomto ohledu, ačkoli je nesporné, že ani čl. 11 odst. 4 směrnice 2011/92, ani čl. 25 odst. 4 směrnice 2010/75 nevylučuje, aby žaloba před správním orgánem předcházela podání žaloby k soudu, a nebrání tomu, aby vnitrostátní právo stanovilo povinnost žalobce vyčerpat všechny správní prostředky před tím, než lze podat žalobu k soudu, uvedená ustanovení unijního práva nicméně nedovolují omezit důvody, které může žalobce vznést na podporu soudní žaloby.
77
Soudní dvůr již rozhodl, že čl. 11 odst. 1 směrnice 2011/92, podle kterého rozhodnutí, akty nebo nečinnost uvedené v daném článku mohou být předmětem žaloby podané k soudu za účelem napadení jejich „hmotné nebo procesní zákonnosti“, neomezuje důvody, které lze uplatnit na podporu takové žaloby (v tomto smyslu viz rozsudek Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 37). Tato úvaha totiž odpovídá cíli sledovanému daným ustanovením, kterým je zaručit v oblasti ochrany životního prostředí široký přístup k právní ochraně.
78
Přitom § 2 odst. 3 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí, jakož i § 73 odst. 4 zákona o správním řízení stanoví zvláštní podmínky, které omezují soudní přezkum a nejsou uvedeny ani v článku 11 směrnice 2011/92, ani v článku 25 směrnice 2010/75.
79
Takové omezení žalobce, pokud jde o povahu důvodů, které může vznést před soudem pověřeným přezkumem zákonnosti správního rozhodnutí, které se jej týká, nelze odůvodnit úvahami vycházejícími z dodržování zásady právní jistoty. Není totiž prokázáno, že by úplný soudní přezkum opodstatněnosti uvedeného rozhodnutí byl v rozporu s touto zásadou.
80
Ačkoli je pravda, že vznesení důvodu poprvé až v rámci žaloby podané k soudu může v určitých případech narušit řádný průběh řízení, postačuje v souvislosti s argumentem postaveném na efektivitě správního řízení připomenout, že samotným cílem článku 11 směrnice 2011/92 a článku 25 směrnice 2010/75 je nejen zaručit právnímu subjektu nejširší možný přístup k soudnímu přezkumu, ale rovněž umožnit, aby se přezkum týkal věcné i procesní zákonnosti napadeného rozhodnutí v plném rozsahu.
81
Vnitrostátní zákonodárce však může stanovit zvláštní procesní pravidla, jako například nepřípustnost argumentu vzneseného zneužívajícím způsobem či nikoli v dobré víře, která představují vhodné mechanismy zaručení efektivity soudního řízení.
82
Z toho vyplývá, že třetí žalobní důvod uplatněný Komisí na podporu její žaloby je opodstatněný.
Ke čtvrtému a pátému žalobnímu důvodu, které se týkají časového omezení aktivní legitimace sdružení na ochranu životního prostředí a omezení rozsahu přezkumu zákonnosti pouze na žaloby založené na porušení ustanovení vnitrostátního práva zakládajících práva jednotlivcům
Argumentace účastníků řízení
83
Komise připomíná, že ve výzvě dopisem ze dne 1. října 2012 vytkla Spolkové republice Německo skutečnost, že původní znění § 2 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí nebylo slučitelné s článkem 11 směrnice 2011/92 a s článkem 25 směrnice 2010/75, neboť omezovalo aktivní legitimaci sdružení na ochranu životního prostředí na žaloby založené na právních předpisech zakládajících práva jednotlivcům. S ohledem na „paralelu“ mezi přípustností a opodstatněností žalob podaných uvedenými sdruženími omezovalo dotčené časové omezení rovněž rozsah meritorního soudního přezkumu.
84
Komise uvádí, že podle § 2 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění, který nabyl účinnosti dne 29. ledna 2013, po vyhlášení rozsudku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), byl z původního znění tohoto ustanovení vypuštěn výraz „zakládající práva jednotlivcům“. Z toho plyne, že na rozdíl od situace, která panovala až dosud, žaloby sdružení na ochranu životního prostředí již nejsou omezeny na situace porušující subjektivní práva.
85
Komise však zdůrazňuje, že použitelnost zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění podléhá časovým omezením. Pouze ta řízení, která dosud probíhala ke 12. květnu 2011, tedy ke dni vyhlášení rozsudku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), nebo řízení, která byla zahájena po tomto datu, avšak nebyla jim ke dni 29. ledna 2013, tedy datu nabytí účinnosti zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění, přiznána vykonatelnost, musí totiž být vedena až do konce v souladu s ustanoveními uvedeného zákona v platném znění.
86
Pokud jde o řízení zahájená po dni 25. června 2005 a skončená před dnem 12. května 2011, zůstala podle názoru Komise aktivní legitimace sdružení na ochranu životního prostředí omezena na žaloby založené na právních předpisech, které zakládají práva jednotlivcům.
87
Spolková republika Německo má za to, že zákon o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění neodporuje zásadě překážky věci pravomocně rozsouzené, neboť tento zákon se nevztahuje na rozhodnutí vydaná v řízeních týkajících se schválení záměrů, které mohly podléhat povinnosti provést posouzení vlivu na životní prostředí, pokud uvedená rozhodnutí nabyla vykonatelnosti před dnem 15. prosince 2006, tedy před datem nabytí účinnosti uvedeného zákona v původním znění.
88
Spolková republika Německo tvrdí, že ustanovení vnitrostátního práva dotčená čtvrtým a pátým žalobním důvodem jsou slučitelná s požadavky unijního práva, neboť mají čistě deklaratorní povahu a jejich účelem je usnadnit uplatňování zákona na správní úrovni.
89
Uvedený členský stát má za to, že za účelem zajištění jak stálosti práva a právních vztahů, tak i řádného výkonu spravedlnosti, je důležité, aby soudní rozhodnutí, která se stala pravomocná po vyčerpání dostupných opravných prostředků nebo po uplynutí lhůt stanovených pro tyto opravné prostředky, již nemohla být zpochybněna. Členský stát tedy není povinen zavést mechanismus pro přezkum takových rozhodnutí, která nabyla právní moci. To platí rovněž pro ukončená správní řízení, která vedla k rozhodnutím, která ani nebyla napadena žalobou, a stala se tedy pravomocnými, tudíž vykonatelnými.
Závěry Soudního dvora
90
Je třeba připomenout, že na základě čl. 11 odst. 3 směrnice 2011/92 a čl. 25 odst. 3 směrnice 2010/75 se má za to, že sdružení na ochranu životního prostředí mají buď dostatečný právní zájem, nebo práva, u nichž může docházet k porušení, podle toho, kterou z těchto podmínek přípustnosti žalob vnitrostátní právní úprava zvolí (v tomto smyslu viz rozsudek Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 40).
91
I když je přípustné, aby vnitrostátní zákonodárce omezil práva, jejichž porušení může být uplatňováno jednotlivcem v rámci žaloby proti některému z rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti, na něž se vztahuje článek 11 směrnice 2011/92, pouze na subjektivní práva, nemůže být takové omezení bez dalšího použito na sdružení na ochranu životního prostředí, jelikož by tím došlo k porušení cílů uvedeného ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 45).
92
Z toho důvodu musí mít sdružení na ochranu životního prostředí nutně možnost dovolávat se u soudu pravidel vnitrostátního práva, která provádí unijní právní předpisy v oblasti životního prostředí, jakož i pravidel unijního práva v oblasti životního prostředí majících přímý účinek (v tomto smyslu viz rozsudek Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289, bod 48).
93
Pokud jde o čtvrtý a pátý žalobní důvod, je třeba poznamenat, že s cílem napravit situaci, která vedla k vydání rozsudku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289), Spolková republika Německo přizpůsobila svoji právní úpravu a přijala zákon o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění. Uvedený zákon, který nabyl účinnosti dne 29. ledna 2013, má nicméně omezenou časovou působnost. Tato nová právní úprava se totiž použije pouze na správní řízení, povolovací řízení a odvolací řízení, která již probíhala ke dni 12. května 2011, nebo byla zahájena po tomto datu, ale nebyla pravomocně skončena ke dni 29. ledna 2013.
94
Z toho plyne, že na všechna ostatní řízení se nadále vztahuje původní znění zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí. Ustanovení § 5 odst. 1 uvedeného zákona totiž vylučuje z jeho působnosti řízení, která byla zahájena před dnem 15. prosince 2006, tedy datem nabytí jeho účinnosti.
95
Nicméně z judikatury Soudního dvora plyne, že článek 11 směrnice 2011/92 musí být vykládán v tom smyslu, že ustanovení přijatá zákonodárcem za účelem provedení tohoto článku do vnitrostátního práva by se měla rovněž použít na správní povolovací řízení zahájená před 25. červnem 2005, pokud vedla k vydání povolení po tomto datu (v tomto smyslu viz rozsudek Gemeinde Altrip a další, C‑72/12, EU:C:2013:712, bod 31).
96
Co se týče zásady překážky věci pravomocně rozsouzené, které se dovolává Spolková republika Německo, je pravda, že Soudní dvůr uznal důležitost této zásady jak v unijním právním řádu, tak ve vnitrostátních právních řádech. Za účelem zajištění jak stálosti práva a právních vztahů, tak i řádného výkonu spravedlnosti, je totiž důležité, aby soudní rozhodnutí, která se stala pravomocná po vyčerpání dostupných opravných prostředků nebo po uplynutí lhůt stanovených pro tyto opravné prostředky, již nemohla být zpochybněna (viz rozsudek Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, bod 22 a citovaná judikatura).
97
Je nicméně třeba v tomto ohledu uvést, že Spolková republika Německo se nemůže dovolávat dodržování zásady překážky věci pravomocně rozsouzené, pokud se časové omezení použitelnosti stanovené zákonem o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění, vztahuje na vykonatelná správní rozhodnutí.
98
Mimoto skutečnost, že by v návaznosti na pozdní provedení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/35/ES ze dne 26. května 2003 (Úř. věst. L 156, s. 17) o změně směrnic 85/337 do německého práva, pokud jde o účast veřejnosti a přístup k právní ochraně, a která byla sama kodifikována směrnicí 2011/92, Spolková republika Německo omezila časovou působnost vnitrostátních ustanovení provádějících posledně uvedenou směrnici, by znamenala, že by jí byla poskytnuta nová lhůta k provedení (obdobně viz rozsudek Komise v. Portugalsko, C‑277/13, EU:C:2014:2208, bod 45).
99
Musí být tudíž zamítnut argument Spolkové republiky Německo, podle kterého časové omezení použitelnosti zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí bylo nezbytné za účelem dodržení zásady překážky věci pravomocně rozsouzené, pokud jde o vykonatelná správní rozhodnutí.
100
Čtvrtý a pátý žalobní důvod vznesený Komisí na podporu žaloby jsou tudíž opodstatněné.
K šestému žalobnímu důvodu týkajícímu se obecného vyloučení z působnosti zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění řízení zahájených před 25. červnem 2005
Argumentace účastníků řízení
101
Komise tvrdí, že přechodná ustanovení § 5 odst. 1 a 4 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění jsou neslučitelná s článkem 11 směrnice 2011/92 a s článkem 25 směrnice 2010/75. Uvedená ustanovení daného zákona v platném znění totiž vylučují ze své působnosti řízení, která byla zahájena před dnem 25. června 2005 a dosud probíhala ke dni 12. května 2011, i když povolení, kterých se tato řízení týkají, byla udělena po dni 25. června 2005. Z bodů 30 a 31 rozsudku Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712) totiž plyne, že členské státy nemohou vyhradit použitelnost uvedených ustanovení unijního práva pouze pro řízení zahájená po dni 25. června 2005.
102
Spolková republika Německo uznává, že řízení, jichž se týká šestý žalobní důvod Komise, nemohou být vyloučena z působnosti zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění. Proto se připravuje novelizace uvedeného zákona. Tato legislativní změna však bude pravděpodobně mít pouze malý význam, neboť v dosud probíhajících řízeních vnitrostátní soudy zohledňují závěry plynoucí z rozsudku Gemeinde Altrip a další (C‑72/12, EU:C:2013:712).
Závěry Soudního dvora
103
Vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo uznala opodstatněnost šestého žalobního důvodu Komise, je třeba konstatovat, že je tento důvod opodstatněný.
104
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že Spolková republika Německo tím, že:
—
na základě § 46 zákona o správním řízení omezila možnost zrušení rozhodnutí z důvodu procesní vady na nedostatek posouzení nebo na nedostatek předběžného přezkoumání vlivu na životní prostředí a na případy, kdy žalobce prokáže, že procesní vada vykazuje příčinnou souvislost s výsledkem rozhodnutí;
—
v souladu s § 2 odst. 3 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění a § 73 odst. 4 zákona o správním řízení omezila aktivní legitimaci a rozsah soudního přezkumu na námitky, které již byly vzneseny ve stanovené lhůtě během správního řízení, v němž bylo přijato rozhodnutí;
—
na základě § 2 odst. 1, ve spojení s § 5 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění omezila aktivní legitimaci sdružení na ochranu životního prostředí v řízeních zahájených po 25. červnu 2005 a skončených před 12. květnem 2011 na právní ustanovení zakládající práva jednotlivcům;
—
v souladu § 2 odst. 1, ve spojení s § 5 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění omezila rozsah soudního přezkumu žalob sdružení na ochranu životního prostředí v řízeních zahájených po 25. červnu 2005 a skončených před 12. květnem 2011 na právní ustanovení zakládající práva jednotlivcům, a
—
v souladu s § 5 odst. 1 a 4 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí v platném znění vyloučila z působnosti vnitrostátní právní úpravy správní řízení zahájená před 25. červnem 2005,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 11 směrnice 2011/92 a článku 25 směrnice 2010/75.
K nákladům řízení
105
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise nepožadovala náhradu nákladů řízení, ponese každý účastník řízení, včetně Rakouské republiky, v souladu s čl. 140 odst. 1 uvedeného nařízení vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1)
Spolková republika tím, že:
—
na základě § 46 zákona o správním řízení (Verwaltungsverfahrensgesetz) omezila možnost zrušení rozhodnutí z důvodu procesní vady na nedostatek posouzení nebo na nedostatek předběžného přezkoumání vlivu na životní prostředí a na případy, kdy žalobce prokáže, že procesní vada vykazuje příčinnou souvislost s výsledkem rozhodnutí;
—
v souladu s § 2 odst. 3 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí podle směrnice 2003/35/ES (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) ze dne 7. prosince 2006, ve znění zákona ze dne 21. ledna 2013, a § 73 odst. 4 zákona o správním řízení (Verwaltungsverfahrensgesetz) omezila aktivní legitimaci a rozsah soudního přezkumu na námitky, které již byly vzneseny ve stanovené lhůtě během správního řízení, v němž bylo přijato rozhodnutí;
—
na základě § 2 odst. 1, ve spojení s § 5 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí podle směrnice 2003/35/ES (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) ze dne 7. prosince 2006, ve znění zákona ze dne 21. ledna 2013, omezila aktivní legitimaci sdružení na ochranu životního prostředí v platném znění v řízeních zahájených po 25. červnu 2005 a skončených před 12. květnem 2011 na právní ustanovení zakládající práva jednotlivce;
—
v souladu § 2 odst. 1, ve spojení s § 5 odst. 1 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí podle směrnice 2003/35/ES (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) ze dne 7. prosince 2006, ve znění zákona ze dne 21. ledna 2013, omezila rozsah soudního přezkumu žalob sdružení na ochranu životního prostředí v řízeních zahájených po 25. červnu 2005 a skončených před 12. květnem 2011 na právní ustanovení zakládající práva jednotlivce, a
—
v souladu s § 5 odst. 1 a 4 zákona o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí podle směrnice 2003/35/ES (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) ze dne 7. prosince 2006, ve znění zákona ze dne 21. ledna 2013, vyloučila z působnosti vnitrostátní právní úpravy správní řízení zahájená před 25. červnem 2005,
nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí a z článku 25 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění).
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
Evropská komise, Spolková republika Německo a Rakouská republika ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.