62021CJ0808
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
19. studenoga 2024. (
*1
)
„Povreda obveze države članice – Članak 20. UFEU‑a – Građanstvo Unije – Članak 21. UFEU‑a – Pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica – Članak 22. UFEU‑a – Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u državi članici boravišta pod jednakim uvjetima kao i za državljane te države – Građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani – Nepostojanje prava na učlanjenje u političku stranku – Članci 2. i 10. UEU‑a – Načelo demokracije – Članak 4. stavak 2. UEU‑a – Poštovanje nacionalnog identiteta država članica – Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Uloga političkih stranaka u izražavanju volje građana Unije”
U predmetu C‑808/21,
povodom tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, podnesene 21. prosinca 2021.,
Europska komisija, koju zastupaju P. Ondrůšek, J. Tomkin i A. Szmytkowska, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Češke Republike, koju zastupaju A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
tuženika,
koju podupire:
Republika Poljska, koju zastupaju B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska i A. Siwek-Ślusarek, u svojstvu agenata,
intervenijent,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, T. von Danwitz, potpredsjednik, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin i D. Gratsias, predsjednici vijeća, E. Regan, I. Ziemele (izvjestiteljica), Z. Csehi i O. Spineanu‑Matei, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 12. rujna 2023.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 11. siječnja 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Češka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu češki državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
2
U članku 11. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), koji nosi naslov „Sloboda okupljanja i udruživanja”, propisuje se:
„1.   Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, uključujući pravo osnivati sindikate ili im pristupati radi zaštite svojih interesa.
2.   Ne mogu se postavljati nikakva ograničenja ostvarivanju tih prava, osim onih koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa državne sigurnosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih. Ovaj članak ne zabranjuje da se nameću zakonska ograničenja u ostvarivanju tih prava pripadnicima oružanih snaga, policije ili državne uprave.”
3
U članku 16. EKLJP‑a, naslovljenom „Ograničenja političke djelatnosti stranaca”, određuje se:
„Ništa u člancima 10., 11. i 14. neće se smatrati kao da sprječava visoke ugovorne stranke u nametanju ograničenja političkoj djelatnosti stranaca.”
4
Članak 3. Dodatnog protokola uz EKLJP, potpisanog u Parizu 20. ožujka 1952., naslovljen „Pravo na slobodne izbore”, glasi kako slijedi:
„Visoke ugovorne stranke obvezuju se da će u razumnim razdobljima provoditi slobodne izbore tajnim glasovanjem, u uvjetima koji osiguravaju slobodno izražavanje mišljenja naroda pri izboru zakonodavnih tijela.”
Pravo Unije
UEU i UFEU
5
U članku 2. UEU‑a propisuje se:
„[Europska u]nija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca.”
6
Stavci 1. i 2. članka 4. UEU‑a glase kako slijedi:
„1.   U skladu s člankom 5., države članice zadržavaju nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji.
2.   Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, kao i njihove nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu. Ona poštuje njihove temeljne državne funkcije, uključujući osiguranje teritorijalne cjelovitosti države, očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti. Nacionalna sigurnost posebice ostaje isključiva odgovornost svake države članice.”
7
U stavcima 1. i 2. članka 5. UEU‑a propisuje se:
„1.   Granice nadležnosti Unije uređene su načelom dodjeljivanja. Izvršavanje nadležnosti Unije uređeno je načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.
2.   Na temelju načela dodjeljivanja, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve. Nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, zadržavaju države članice.”
8
U članku 10. UEU‑a određuje se:
„1.   Funkcioniranje Unije temelji se na predstavničkoj demokraciji.
2.   Građani su neposredno predstavljeni na razini Unije u Europskom parlamentu.
Države članice u Europskom vijeću predstavljaju njihovi šefovi država ili vlada, a u Vijeću [Europske unije] ih predstavljaju njihove vlade, koje su i same demokratski odgovorne svojim parlamentima ili svojim građanima.
3.   Svaki građanin ima pravo sudjelovati u demokratskom životu Unije. Odluke se donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima.
4.   Političke stranke na europskoj razini doprinose stvaranju europske političke svijesti i izražavanju volje građana Unije.”
9
U članku 18. prvom stavku UFEU‑a navodi se:
„Unutar područja primjene Ugovorâ i ne dovodeći u pitanje bilo koju njihovu posebnu odredbu, zabranjena je svaka diskriminacija na temelju državljanstva.”
10
Članak 20. UFEU‑a glasi kako slijedi:
„1.   Ovime se ustanovljuje građanstvo Unije. Svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije. Građanstvo Unije dodaje se nacionalnom državljanstvu i ne zamjenjuje ga.
2.   Građani Unije uživaju prava i podliježu dužnostima predviđenima Ugovorima. Oni, između ostalog, imaju:
[…]
(b)
pravo da glasuju i budu birani na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima u državi članici u kojoj imaju boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države;
[…]
Ta se prava ostvaruju u skladu s uvjetima i ograničenjima utvrđenima Ugovorima i mjerama usvojenima na temelju tih Ugovora.”
11
U članku 21. stavku 1. UFEU‑a propisuje se:
„Svaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe.”
12
U članku 22. UFEU‑a određuje se:
„1.   Svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.
2.   Ne dovodeći u pitanje članak 223. stavak 1. i odredbe donesene radi njegove provedbe, svaki građanin Unije koji boravi u nekoj državi članici čiji nije državljanin, ima u toj državi članici aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament, pod jednakim uvjetima kao i državljani te države. Navedeno pravo ostvaruje se podložno detaljnim aranžmanima koje Vijeće, odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, donese; ti aranžmani mogu predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici.”
Povelja
13
Članak 12. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), naslovljen „Sloboda okupljanja i udruživanja”, glasi kako slijedi:
„1.   Svatko ima pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima, što podrazumijeva i pravo svakoga na osnivanje sindikata i pristupanje njima radi zaštite svojih interesa.
2.   Političke stranke na razini Unije doprinose izražavanju političke volje građana Unije.”
14
U članku 39. Povelje, naslovljenom „Pravo glasovati i biti biran na izborima za Europski parlament”, određuje se:
„1.   „Svaki građanin Unije ima pravo glasovati i biti biran na izborima za Europski parlament u državi članici u kojoj ima boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države.
2.   Članovi Europskog parlamenta biraju se slobodnim i tajnim glasovanjem na općim neposrednim izborima.”
15
U članku 40. Povelje, naslovljenom „Pravo glasovati i biti biran na lokalnim izborima”, propisuje se:
„Svaki građanin Unije ima pravo glasovati i biti biran na lokalnim izborima u državi članici u kojoj ima boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države.”
Direktiva 93/109/EZ
16
U trećoj, četvrtoj, petoj, šestoj i sedmoj uvodnoj izjavi Direktive Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1993., L 329, str. 34.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/1/EU od 20. prosinca 2012. (SL 2013., L 26, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 66.; u daljnjem tekstu: Direktiva 93/109), navodi se:
„budući da je aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament u državi članici boravišta, utvrđeno u članku 8.b stavku 2. [UEZ‑a], primjer primjene načela nediskriminacije među državljanima i nedržavljanima i logičan rezultat prava slobodnog kretanja i boravka sadržanog u članku 8.a [UEZ‑a];
budući da se članak 8.b stavak 2. [UEZ‑a] odnosi jedino na mogućnost ostvarivanja aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament, ne dovodeći u pitanje članak 138. stavak 3. [UEZ‑a] koji predviđa uspostavu jedinstvenog postupka za te izbore u svim državama članicama; budući da on u osnovi teži ukidanju zahtjeva za državljanstvom koji trenutačno treba ispunjavati u većini država članica radi ostvarivanja tih prava;
budući da primjena članka 8.b stavka 2. [UEZ‑a] ne pretpostavlja usklađivanje izbornih sustava država članica; budući da, kako bi se vodilo računa o načelu proporcionalnosti utvrđenom u članku 3.b trećem stavku [UEZ‑a], sadržaj zakonodavstva Zajednice u tom području ne smije [prekoračivati] ono što je [nužno] kako bi se ostvario cilj iz članka 8.b stavka 2. [UEZ‑a];
budući da je svrha članka 8.b stavka 2. [UEZ‑a] osigurati da svi građani Unije, bez obzira na to jesu li državljani države članice u kojoj borave ili nisu, mogu u toj državi ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament pod jednakim uvjetima; budući da bi, prema tome, uvjeti koji vrijede za nedržavljane, uključujući one koji se odnose na razdoblje i dokazivanje boravka, trebali biti jednaki onima, ako postoje, koji vrijede za državljane dotične države članice;
budući da članak 8.b stavak 2. [UEZ‑a] predviđa aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament u državi članici boravišta, bez zamjene istog za aktivno i pasivno biračko pravo u državi članici čiji je građanin Unije državljanin; budući da se sloboda građana Unije da odaberu državu članicu u kojoj će sudjelovati na europskim izborima mora poštovati, istodobno osiguravajući da se ta sloboda ne zlouporabi od strane ljudi koji glasuju ili se kandidiraju u više nego jednoj državi”.
17
U članku 1. stavku 1. Direktive 93/109 određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament.”
18
U članku 10. stavku 1. te direktive propisuje se:
„Kada podnosi zahtjev za kandidiranje, građanin Zajednice podnosi iste dokazne isprave kao i kandidat koji je državljanin. On također podnosi formalnu izjavu u kojoj navodi:
(a)
svoje državljanstvo, datum i mjesto rođenja, posljednju adresu u matičnoj državi članici i svoju adresu na izbornom području države članice boravišta;
(b)
da se istodobno ne kandidira na izborima za Europski parlament u bilo kojoj drugoj državi članici;
(c)
gdje je to primjenjivo, mjesto ili izbornu jedinicu u matičnoj državi članici na popisu birača u koji je njegovo ime posljednje upisano;
(d)
da mu u matičnoj državi članici nije oduzeto pasivno biračko pravo pojedinačnom sudskom odlukom ili administrativnom odlukom, pod uvjetom da potonja odluka može podlijegati pravnim lijekovima.”
19
U skladu s člankom 11. stavkom 2. navedene direktive:
„Ako se osobi odbije upis u popis birača ili zahtjev za kandidiranje, ona ima pravo na pravna sredstva pod jednakim uvjetima kako to zakonodavstvo države članice boravišta propisuje za osobe s aktivnim i pasivnim biračkim pravom koji su njezini državljani.”
Direktiva 94/80/EZ
20
Četvrta, peta i četrnaesta uvodna izjava Direktive Vijeća 94/80/EZ od 19. prosinca 1994. o utvrđivanju detaljnih aranžmana za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima za građane Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani (SL 1994., L 368, str. 38.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 8.), glase kako slijedi:
„budući da primjena članka 8.b stavka 1. [UEZ‑a] ne pretpostavlja potpuno usklađivanje izbornih sustava država članica; budući da je osnovni cilj te odredbe ukidanje zahtjeva državljanstva kojim se trenutačno u većini država članica uvjetuje ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava; budući da, kako bi se vodilo računa o načelu proporcionalnosti utvrđenom u članku 3.b trećem stavku [UEZ‑a], sadržaj zakonodavstva Zajednice u tom području ne smije [prekoračivati] ono što je [nužno] kako bi se ostvario cilj iz članka 8.b stavka 1. [UEZ‑a];
budući da je svrha članka 8.b stavka 1. [UEZ‑a] osigurati da svi građani Unije, bez obzira na to jesu li državljani države članice u kojoj borave ili nisu, mogu u toj državi ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima pod jednakim uvjetima; budući da bi, prema tome, uvjeti koji vrijede za nedržavljane, uključujući one koji se odnose na razdoblje i dokazivanje boravka, trebali biti jednaki onima, ako postoje, koji vrijede za državljane dotične države članice; budući da se od nedržavljana ne smije zahtijevati da ispunjavaju bilo kakve posebne uvjete osim ako je, [iznimno], [drukčije] postupanje prema državljanima od onog prema nedržavljanima opravdano zbog okolnosti koje su specifične za potonje, a koje ih razlikuju od prvih;
[…]
budući da građanstvo Unije ima svrhu omogućiti građanima Unije da se bolje integriraju u njihovu zemlju domaćina; budući da [je] u tom kontekstu u skladu s namjerama autora Ugovora da se izbjegne svaka polarizacija između lista kandidata državljana i nedržavljana”.
21
U članku 1. stavku 1. Direktive 94/80 određuje se:
„Ovom se Direktivom utvrđuju detaljni aranžmani kojima građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani mogu ostvariti aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima.”
22
Članak 8. stavak 3. te direktive glasi kako slijedi:
„Birači […] koji su upisani u popis birača u državi članici boravišta ostaju na njemu pod jednakim uvjetima kao i birači koji su državljani sve do trenutka kada se automatski izbrišu jer više ne ispunjavaju zahtjeve za ostvarivanje aktivnog biračkog prava.
Birači koji su upisani u popis birača na vlastiti zahtjev mogu također biti izbrisani s njega ako to zatraže.
Ako se takvi birači presele u drugu osnovnu jedinicu lokalne uprave u istoj državi članici, upisuju se u popis birača u toj jedinici pod jednakim uvjetima kao i birači koji su državljani.”
23
U članku 9. stavku 1. navedene direktive određuje se:
„Kada podnosi zahtjev za kandidiranje, osoba s pasivnim biračkim pravom u smislu članka 3. podnosi iste dokazne isprave kao i kandidat koji je državljanin. Država članica boravišta može od nje zahtijevati podnošenje formalne izjave u kojoj navodi državljanstvo i adresu u državi članici boravišta.”
24
U članku 10. stavku 2. te direktive propisuje se:
„Ako osoba nije upisana u popis birača ili je njezin zahtjev za upis u popis birača odbijen, ili je odbijen njezin zahtjev za kandidiranje, dotična osoba ima pravo na pravna sredstva pod jednakim uvjetima kako to zakonodavstvo države članice boravišta propisuje za osobe s aktivnim i pasivnim biračkim pravom koji su njezini državljani.”
Češko pravo
25
U članku 1. stavku 1. Zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (Zakon br. 424/1991 o udruživanju u političke stranke i političke pokrete), kako je izmijenjen Zákonom č. 117/1994 Sb. (Zakon br. 117/1994) (u daljnjem tekstu: Zakon o političkim strankama i pokretima), propisuje se:
„Građani imaju pravo udruživati se u političke stranke i političke pokrete (u daljnjem tekstu: političke stranke i pokreti). Ostvarivanje tog prava omogućuje građanima da sudjeluju u političkom životu društva, osobito u konstituiranju zakonodavnih tijela te tijela lokalnih i regionalnih vlasti […]”
26
U članku 2. stavku 3. Zakona o političkim strankama i pokretima određuje se:
„Svaki građanin stariji od 18 godina može se učlaniti u stranku ili pokret, ali samo u jednu stranku ili pokret.”
27
U skladu s člankom 20. stavkom 1. Zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (Zakon br. 491/2001 o izborima za općinska vijeća i o izmjeni određenih zakona), u verziji primjenjivoj u ovom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o izborima za općinska vijeća):
„Na temelju ovog zakona stranku na izborima mogu činiti registrirane političke stranke i politički pokreti […] čije djelovanje nije obustavljeno, kao i koalicije tih stranaka, nezavisni kandidati, udruženja nezavisnih kandidata odnosno udruženja političkih stranaka ili pokreta i nezavisnih kandidata.”
28
U članku 21. stavku 1. Zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (Zakon br. 62/2003 o izborima za Europski parlament i o izmjeni određenih zakona), u verziji primjenjivoj u ovom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o izborima za Europski parlament), propisuje se da liste kandidata na izborima za Europski parlament mogu istaknuti registrirane političke stranke i pokreti čije djelovanje nije obustavljeno, kao i njihove koalicije.
29
U članku 22. stavcima 2. i 3. Zakona o izborima za Europski parlament određuje se:
„(2)   Uz listu kandidata moraju se priložiti dokaz o državljanstvu kandidata i potpisana izjava kandidata da je suglasan sa svojom kandidaturom, da nije upoznat s preprekama njegovu pasivnom biračkom pravu, da će eventualno te prepreke prestati postojati na dan izbora za Europski parlament i da nije dao suglasnost za to da ga se uvrsti na drugu listu kandidata za izbore za Europski parlament, čak ni u drugoj državi članici. Kandidat će u izjavi navesti i mjesto stanovanja ili, ako je riječ o državljaninu druge države članice, mjesto privremenog boravišta i datum rođenja. Izjava kandidata može se sastaviti na češkom jeziku ili na jednom od radnih jezika Europske unije u skladu s člankom 4.
(3)   Ako je kandidat državljanin druge države članice, osim informacija predviđenih u stavku 2. u svojoj će izjavi navesti mjesto rođenja i adresu posljednjeg mjesta boravka u matičnoj državi članici, priložit će izjavu u kojoj će navesti da mu u matičnoj državi članici nije sudskom ili upravnom odlukom oduzeto pasivno biračko pravo te će uz listu kandidata priložiti dokumente iz prve rečenice stavka 2.”
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
30
Tijekom 2010. godine Komisija je u okviru sustava EU Pilot obavijestila Češku Republiku da ima nedoumice u pogledu usklađenosti s člankom 22. UFEU‑a zbog činjenice da se samo češki državljani mogu učlaniti u političku stranku.
31
Budući da informacije koje je pružila Češka Republika nisu otklonile te dvojbe te smatrajući da je ta država članica povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što je samo češkim državljanima dopustila učlanjivanje u političke stranke, Komisija je 22. studenoga 2012. navedenoj državi članici uputila pismo opomene. Potonja je na to pismo odgovorila 22. siječnja 2013. osporavajući bilo kakvu povredu prava Unije.
32
Komisija je 22. travnja 2014. izdala obrazloženo mišljenje u kojem je ostala pri stajalištu da je Češka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu njezini državljani, a borave na njezinu državnom području ne priznaje pravo na osnivanje političke stranke ili pokreta odnosno pravo na učlanjenje u takvu stranku ili pokret. Posljedično, ta je institucija pozvala Češku Republiku da donese potrebne mjere kako bi postupila u skladu s tim obrazloženim mišljenjem u roku od dva mjeseca od njegova primitka.
33
U svojem odgovoru dostavljenom 20. lipnja 2014. Češka Republika u bitnome je navela da mjere koje je poduzela treba smatrati proporcionalnima i usklađenima s pravom Unije.
34
Dopisom od 2. prosinca 2020. europski povjerenik zadužen za pravosuđe zatražio je od Češke Republike da ga obavijesti o eventualnoj promjeni svojeg stajališta ili o zakonodavnim izmjenama koje su donesene kako bi se građanima Unije koji nisu državljani te države članice, a borave na njezinu državnu području zajamčila prava o kojima je riječ.
35
Budući da nije primila odgovor na taj dopis, Komisija je odlučila podnijeti predmetnu tužbu, pri čemu je njezin predmet svela na to da je navedena država članica povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što je pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret priznala isključivo češkim državljanima.
36
Odlukom predsjednika Suda od 19. svibnja 2022. Republici Poljskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevima Češke Republike.
O tužbi
Dopuštenost tužbe
Argumentacija stranaka
37
Češka Republika ističe nedopuštenost predmetne tužbe zbog povrede obveze jer se povreda koja joj se stavlja na teret ne može temeljiti na članku 22. UFEU‑a. Prema mišljenju navedene države članice, ta se odredba ograničava na to da se na aktivno i pasivno biračko pravo primijeni načelo nediskriminacije na temelju državljanstva, dok je članstvo u političkoj stranci ili pokretu zaseban aspekt uvjeta ostvarivanja tog prava. Komisija se stoga u prilog osnovanosti svoje tužbe u bitnome poziva na povredu članka 18. UFEU‑a kao i, pozivajući se na ograničenja prava na udruživanje, na povredu tog prava kako je zajamčeno člankom 12. stavkom 1. Povelje.
38
Češka Republika tvrdi da u tom pogledu iz tužbe nije jasno vidljivo na kojim se pravnim okolnostima potonja temelji te stavlja li joj Komisija na teret, osim navodne povrede članka 22. UFEU‑a, i povredu članka 18. UFEU‑a te članka 12. stavka 1. Povelje.
39
Komisija stoga, prema mišljenju navedene države članice, nije poštovala zahtjeve koji proizlaze iz sudske prakse Suda, a prema kojima je dužna na dosljedan i razumljiv način iznijeti bitne činjenične i pravne okolnosti na kojima se temelji tužba, pri čemu te okolnosti moraju odgovarati onima koje je navedena institucija iznijela u okviru predsudske faze postupka. Češka Republika smatra da ta institucija u sklopu svoje tužbe ne može temeljiti navod o povredi prava Unije koju je počinila država članica na odredbama koje nisu navedene u tužbenom zahtjevu i čija povreda nije istaknuta u predsudskoj fazi postupka.
40
Komisija osporava osnovanost te argumentacije.
Ocjena Suda
41
Valja podsjetiti na to da je, na temelju članka 258. UFEU‑a, predmet tužbe zbog povrede obveze određen Komisijinim obrazloženim mišljenjem pa se tužba mora temeljiti na istim obrazloženjima i razlozima kao i to mišljenje (presuda od 28. lipnja 2022., Komisija/Španjolska (Zakonodavčeva povreda prava Unije), C‑278/20, EU:C:2022:503, t. 24. i navedena sudska praksa).
42
Usto, iz ustaljene sudske prakse u vezi s člankom 120. točkom (c) Poslovnika Suda proizlazi da u svakom aktu kojim se pokreće postupak treba jasno i precizno naznačiti predmet spora i dati sažet prikaz istaknutih razloga kako bi se tuženiku omogućilo da pripremi obranu, a Sudu da provede nadzor. Iz toga slijedi da osnovne pravne i činjenične okolnosti na kojima se zasniva takva tužba moraju na dosljedan i razumljiv način biti vidljive iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi moraju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora (presuda od 8. ožujka 2022., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Borba protiv prijevara umanjenjem vrijednosti), C‑213/19, EU:C:2022:167, t. 132. i navedena sudska praksa).
43
Sud je također presudio da u okviru tužbe podnesene na temelju članka 258. UFEU‑a prigovore treba iznijeti na dosljedan i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi ta država mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i da bi Sud mogao provjeriti postojanje navodne povrede obveze (presuda od 8. ožujka 2022., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (Borba protiv prijevara umanjenjem vrijednosti), C‑213/19, EU:C:2022:167, t. 133. i navedena sudska praksa).
44
Komisijina tužba osobito mora sadržavati dosljedno i detaljno obrazloženje razloga na temelju kojih je ta institucija zaključila da zainteresirana država članica nije ispunila jednu od obveza koje ima na temelju prava Unije (presuda od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 190. i navedena sudska praksa).
45
Kad je riječ, prvo, o predmetu ove tužbe zbog povrede obveze, Komisija je u aktu kojim se pokreće postupak navela da Češkoj Republici prigovara povredu članka 22. UFEU‑a jer građanima Unije koji nisu njezini državljani, a borave na njezinu državnom području ne priznaje pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret.
46
Taj prigovor doista je istaknut i u pismu opomene i u obrazloženom mišljenju.
47
Kad je riječ, kao drugo, o argumentima Češke Republike prema kojima akt kojim se pokreće postupak nije sastavljen na dosljedan i razumljiv način te joj ne omogućuje da pravilno razumije doseg povrede prava Unije koja joj se stavlja na teret, valja naglasiti da iz zahtjeva istaknutih u navedenoj tužbi nedvojbeno proizlazi da Komisija prigovara Češkoj Republici povredu obveza koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a, konkretnije, zahtjeva prema kojem države članice moraju građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani jamčiti iste uvjete kao što su oni koji se primjenjuju na državljane navedene države članice u pogledu prava da se kandidiraju na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Budući da se Komisija u svojoj tužbi nije pozvala na članak 18. UFEU‑a, ne može se smatrati da toj državi članici prigovara povredu potonjeg članka, a ne članka 22. UFEU‑a. Osim toga, pitanje sadržava li doista članak 22. UFEU‑a obvezu da se građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani dopusti učlanjivanje u političke stranke i pokrete u toj državi meritorno je pitanje koje treba razmotriti u okviru ispitivanja osnovanosti navoda o povredi obveze.
48
Kad je riječ o članku 12. Povelje, iz tužbe također jasno proizlazi Komisijina tvrdnja da članak 22. UFEU‑a treba tumačiti s obzirom na tu odredbu Povelje, bez isticanja njezine zasebne povrede.
49
Slijedom navedenog, ne može se smatrati da je spomenuta tužba sastavljena dvosmisleno i da u tom pogledu ne ispunjava zahtjeve iz sudske prakse navedene u točkama 42. i 43. ove presude.
50
S obzirom na navedeno, prigovor nedopuštenosti valja odbiti.
O meritumu
Argumentacija stranaka
51
Komisija ističe da članak 22. UFEU‑a jamči građaninu Unije koji boravi u državi članici, a nije njezin državljanin aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i državljanima te države. Slijedom navedenog, Češka Republika povrijedila je, prema mišljenju te institucije, obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a, s obzirom na to da Zakon o političkim strankama i pokretima daje pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret samo češkim državljanima i da građani Unije koji borave na državnom području te države članice, a nisu njezini državljani ne mogu ostvarivati pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i češki državljani.
52
Članak 22. UFEU‑a propisuje opću obvezu jednakog postupanja i podrazumijeva ukidanje zahtjeva državljanstva kao uvjeta za aktivno i pasivno biračko pravo na tim izborima kao i ukidanje svih mjera koje mogu spriječiti građane Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani da ostvaruju svoje pasivno biračko pravo pod istim uvjetima kao i državljani te države članice. Komisija smatra da bi se ti građani Unije stoga morali moći koristiti svim postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku koja su na raspolaganju nacionalnim kandidatima na navedenim izborima.
53
Ona navodi, prvo, da političke stranke imaju ključnu ulogu u izbornim sustavima država članica jer predstavljaju osnovni oblik sudjelovanja u političkom životu te su najčešće korišteno sredstvo za kandidiranje na izborima. Osim toga, postoji izravna veza između pripadnosti političkoj stranci i mogućnosti uspješnog i učinkovitog kandidiranja na izborima. U tim okolnostima činjenica da se građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani ne mogu učlaniti u političku stranku ili pokret i tako uživati mnogobrojne prednosti, osobito u pogledu prepoznatljivosti, ljudskih i financijskih resursa, organizacijske infrastrukture i pristupa medijima, koje bi podrazumijevalo takvo članstvo, ugrožava, prema Komisijinu mišljenju, njihovu sposobnost da se kandidiraju na izborima pod istim uvjetima kao i češki državljani.
54
Spomenuta institucija navodi da se građanin Unije koji boravi u Češkoj Republici, a nije njezin državljanin može kandidirati na listi političke stranke ili pokreta kao nezavisni kandidat, ali se ipak nalazi u nepovoljnijem položaju od kandidata na izborima koji su članovi stranaka ili pokreta o kojima je riječ. Naime, takav građanin Unije ne raspolaže istim izgledima za zauzimanje povoljne pozicije na toj listi te mora podržati program u čijem sastavljanju u načelu nije sudjelovao. Navedena institucija ističe da sama činjenica da se na spomenutoj listi može kandidirati samo kao nezavisni kandidat, za razliku od čeških državljana koji to mogu učiniti kao članovi tih stranaka ili pokreta, sama po sebi svjedoči o tome da se građani Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani ne mogu kandidirati na izborima pod istim uvjetima kao i češki državljani.
55
Drugo, Komisija tvrdi da se sadržaj i materijalno područje primjene članka 22. UFEU‑a ne mogu svesti samo na formalne aspekte uređene direktivama 93/109 i 94/80, koje su donesene na temelju navedenog članka. Prema njezinu mišljenju, takvo tumačenje ne proizlazi ni iz teksta te odredbe ni iz teksta direktiva 93/109 i 94/80 te bi članku 22. UFEU‑a oduzelo koristan učinak. U presudi od 12. rujna 2006., Eman i Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545), ne samo da se ne potvrđuje usko tumačenje dosega obveze država članica na temelju članka 22. UFEU‑a, nego se ističe ključna važnost načela nediskriminacije na temelju državljanstva prilikom tumačenja i primjene te odredbe. Osim toga, obveza osiguravanja jednakog postupanja koja proizlazi iz članka 22. UFEU‑a ne može se dovesti u pitanje time što navedeni članak ne sadržava iscrpan popis uvjeta koje u tu svrhu treba ispuniti.
56
Treće, Komisija ističe da, iako je trenutačno na državama članicama da urede aspekte koji se odnose na lokalne izbore i izbore za Europski parlament, a koji nisu usklađeni na razini Unije, te države moraju izvršavati svoje ovlasti poštujući pravo Unije. Nacionalna mjera koja može ograničiti ostvarivanje jednog od prava koja proizlaze iz statusa građanina Unije, kao što je pasivno biračko pravo na tim izborima, može se opravdati općim interesom samo ako je ta mjera spojiva s temeljnim pravima zajamčenima pravom Unije, što ovdje nije slučaj.
57
Četvrto, prema Komisijinu mišljenju, članak 20. stavak 2. točku (b) i članak 22. UFEU‑a treba tumačiti s obzirom na odredbe Povelje, a osobito njezin članak 12. stavak 1. čiji tekst odgovara tekstu članka 11. EKLJP‑a.
58
Navedena institucija smatra da se oduzimanjem prava na učlanjenje u političku stranku ograničava temeljno pravo na slobodu udruživanja i ne može, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, nadilaziti ograničenja dopuštena EKLJP‑om. Razlozi iz članka 11. stavka 2. EKLJP‑a koji mogu opravdati ograničenje prava na slobodu udruživanja ne primjenjuju se u ovom slučaju. Usto, iz presude Europskog suda za ljudska prava od 27. travnja 1995., Piermont protiv Francuske (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, t. 64.), proizlazi da se države članice ne mogu pozivati na članak 16. EKLJP‑a u pogledu državljana drugih država članica koji ističu prava koja su im dodijeljena Ugovorima, to više što je pojam „građanstvo Unije” sada izričito definiran u Ugovorima i dodjeljuje prava građanima Unije.
59
Peto, Komisija tvrdi da ključna uloga političkih stranaka i pokreta na nacionalnim parlamentarnim izborima ne opravdava usko tumačenje članka 22. UFEU‑a i da se zabrana učlanjenja u političku stranku odnosno pokret ne može opravdati ciljem izbjegavanja bilo kakvog miješanja u nacionalna pitanja i bilo kakve povrede nacionalnog identiteta.
60
S jedne strane, politička prava uključena su u odredbe UFEU‑a koje se odnose na građanstvo kako bi se građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani omogućilo da se integriraju u tu državu članicu i ondje imaju aktivnu političku ulogu kad je riječ o lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Međutim, češko zakonodavstvo o političkim strankama i pokretima takvim građanima Unije samo priznaje status jednak onom državljana trećih zemalja.
61
S druge strane, države članice mogu priznati isključivo svojim državljanima pasivno biračko pravo na nacionalnim ili, u određenim slučajevima, regionalnim izborima odnosno donijeti posebna pravila kojima se ograničavaju prava dodijeljena građanima Unije koji borave u tim državama članicama, a nisu njihovi državljani kao članovima političke stranke ili pokreta, pri čemu doseg tih mjera nije takav da ugrožava jednakost uvjeta njihova sudjelovanja na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Suprotno tomu, opća zabrana učlanjenja navedenih građana Unije u političku stranku odnosno pokret koji aktivno sudjeluje na lokalnim i parlamentarnim izborima te na izborima za Europski parlament očito se odnosi i na područja u kojima je utvrđeno pravo na jednako postupanje te je, prema Komisijinu mišljenju, još restriktivnija od ograničenja njihova sudjelovanja u donošenju određenih odluka predmetne političke stranke ili pokreta.
62
Komisija smatra da se tumačenjem članka 22. UFEU‑a koje ona zagovara ne povređuje načelo poštovanja nacionalnog identiteta s obzirom na to da, s jedne strane, članak 4. stavak 2. UEU‑a treba tumačiti u skladu s ostalim odredbama Ugovorâ, uključujući i s člankom 22. UFEU‑a, te s obzirom na to da se, s druge strane, potonji članak primjenjuje samo na lokalne izbore i izbore za Europski parlament, ali ne i na nacionalne parlamentarne izbore. Doseg članka 22. UFEU‑a ne može se ograničiti na temelju članka 4. stavka 2. UEU‑a i omogućiti izravnu diskriminaciju građana Unije na temelju njihova državljanstva.
63
Komisija navodi da Češka Republika u svakom slučaju nije iznijela nijedan dokaz o tome da mogućnost građana Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani te se u njoj namjeravaju kandidirati na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, da se učlane u političku stranku ili pokret predstavlja prijetnju nacionalnom identitetu navedene države članice.
64
Šesto, Komisija ističe da u okviru tužbe koja se odnosi na povredu prava Unije počinjenu nacionalnim zakonodavstvom, a ne pogrešnom primjenom tog prava, nije dužna dostaviti Sudu statističke podatke o broju građana Unije koji su u praksi pretrpjeli štetu zbog tog zakonodavstva, s obzirom na to da je uostalom praktično nemoguće iznijeti dokaz o negativnim učincima diskriminatorne mjere odvraćajuće naravi.
65
Zbog toga navedena institucija smatra da su statistički podaci – koje je dostavila Češka Republika kako bi dokazala da je činjenično stanje na njezinu državnom području u skladu s člankom 22. UFEU‑a – također irelevantni.
66
U svakom slučaju, tvrdi da se statistički podaci koje je dostavila Češka Republika općenito odnose na „politički neopredijeljene osobe”, pri čemu nije moguće među njima utvrditi broj građana Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani. Međutim, položaj je potonjih građana specifičan jer su oni po definiciji manje poznati u državi članici domaćinu te je stoga snažniji njihov interes za učlanjivanje u etablirane političke stranke ili pokrete, čije su vrijednosti i političko usmjerenje općepoznati, a infrastruktura izborne kampanje razrađena. Komisija smatra da ti podaci ne omogućuju ni to da se utvrdi broj odbijenih zahtjeva navedenih građana Unije za uvrštenje na liste stranaka ili koalicija stranaka.
67
Navedeni podaci relativiziraju tvrdnju Češke Republike ili čak proturječe toj tvrdnji, prema kojoj su izgledi da će kandidat uvršten na listu političke stranke ili pokreta biti izabran u potpunosti usporedivi bez obzira na to je li riječ o nezavisnom kandidatu ili članu navedene stranke odnosno pokreta. Naime, iz tih podataka proizlazi da se, kad je riječ o izborima za Europski parlament organiziranima između 2004. i 2019., velika većina kandidata kandidirala u svojstvu članova političke stranke ili pokreta i da je na trima od četiriju izbora za Europski parlament organiziranima u tom razdoblju udio izabranih kandidata bio manji među onima koji nisu bili članovi navedene stranke odnosno pokreta, nego među onima koji su to bili. Nezavisni kandidati izabrani u Europski parlament često su iznimno poznati i popularni, a postojanje samo jednog slučaja u kojem je građanin Unije koji boravi u Češkoj Republici, a nije njezin državljanin izabran u Europski parlament, nije reprezentativno i ne može dovesti u pitanje postojanje de iure diskriminacije.
68
Prema Komisijinu mišljenju, kad je riječ o lokalnim izborima, iako se može smatrati, kao što to ističe Češka Republika, da su, s obzirom na lokalnu dimenziju tih izbora, birači skloni tomu da daju prednost osobama koje su poznate na toj razini, što donekle umanjuje njihov interes za to da se kandidiraju kao članovi političke stranke ili pokreta, a ne kao nezavisni kandidati, takvo je razmatranje relevantno samo ako su te osobe državljani dotične države članice. Naime, građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani po definiciji su manje poznati na lokalnoj razini te bi njihovi izgledi za izbor bili veći upravo onda kada bi se mogli kandidirati kao članovi političke stranke.
69
Naposljetku, iako na lokalnim izborima u Češkoj Republici mogu sudjelovati i skupine politički neopredijeljenih kandidata odnosno skupine političkih stranaka i politički neopredijeljenih kandidata te iako način glasovanja omogućuje svakom biraču da raspolaže s onoliko glasova koliko je članova općinskog vijeća, što povećava izglede različitih kandidata da budu izabrani, time se ni na koji način ne uklanja diskriminacija građana Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani. Nadalje, prema Komisijinim navodima, u skladu s člankom 21. stavkom 4. Zakona o izborima za općinska vijeća, nezavisni kandidati, za razliku od onih koje kandidiraju političke stranke i pokreti, moraju podnijeti peticiju kojom se podržava njihova kandidatura, a koju je potpisao određeni broj birača ovisno o veličini općine u kojoj se kandidiraju.
70
Češka Republika, koju podupire Republika Poljska, ističe, prvo, da pitanje učlanjenja u političku stranku nije obuhvaćeno člankom 22. UFEU‑a. Takav zaključak proizlazi iz teksta tog članka, u kojem se ne upućuje na uvjete za učlanjenje u političku stranku, na temelju kojeg se ne može zaključiti da uključuje pravo građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani da budu članovi političkih stranaka. Spomenuta država članica smatra da takav zaključak potvrđuju povijesno, sustavno i teleološko tumačenje članka 22. UFEU‑a kao i sudska praksa Suda, osobito presuda od 12. rujna 2006., Eman i Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, t. 53.), iz koje proizlazi da se taj članak ograničava na primjenu načela nediskriminacije na temelju državljanstva na aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament te da ne obuhvaća druge nacionalne mjere koje se odnose na izbore.
71
Izraz „podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće” iz članka 22. UFEU‑a podrazumijeva, prema mišljenju Češke Republike, to da je ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament uvjetovano donošenjem odredbi sekundarnog prava, s obzirom na to da se taj članak ne može samostalno primjenjivati izvan relevantnog okvira sekundarnog prava. Zakonodavac Unije je prilikom donošenja direktiva 93/109 i 94/80 na temelju članka 22. UFEU‑a smatrao da su aspekti koji su nužni za poštovanje potonje odredbe uređeni tim direktivama. Budući da tim direktivama nisu uređeni neki drugi aspekti, poput mogućnosti da se građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani učlane u političku stranku, njihova materijalna područja primjene jasno potvrđuju da se ti drugi aspekti ne nalaze među „jednakim uvjetima” u smislu članka 22. UFEU‑a, kojima se moraju moći koristiti ti građani Unije baš kao i državljani države članice u kojoj borave. Iz uvodnih izjava direktiva 93/109 i 94/80 proizlazi to da je namjera zakonodavca Unije bila samo zabraniti uvjet državljanstva za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava i da te direktive ni na koji način ne upućuju na mogućnost da pravo iz članka 22. UFEU‑a može na bilo koji način utjecati na uvjete pod kojima se navedeni građani Unije mogu učlaniti u političku stranku.
72
Prema mišljenju Češke Republike, za razliku od članka 18. UFEU‑a, kojim se propisuje opća zabrana diskriminacije na temelju državljanstva, članak 22. UFEU‑a, kao posebna odredba, primjenjuje se na građanina Unije tek nakon što potonji eventualno stekne status birača ili kandidata na izborima. Činjenica da se osoba može učlaniti u političku stranku ipak ne znači da će se kandidirati na lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament ili da će kao takva biti naznačena na listi političke stranke, zbog čega općenito pitanje učlanjenja u političku stranku ne može biti obuhvaćeno člankom 22. UFEU‑a.
73
Češka Republika navodi da članak 22. UFEU‑a predstavlja iznimku od ograničenja koja države članice mogu uvesti u pogledu političkog djelovanja stranih državljana, a koja priznaje i članak 16. EKLJP‑a.
74
U tim okolnostima, čak i ako bi se morao prihvatiti Komisijin argument prema kojem nije moguće pozivanje na potonju odredbu kako bi se ograničilo političko djelovanje građana Unije u okviru ostvarivanja prava koja im se priznaju Ugovorima, državu članicu ništa ne sprečava da ograniči sudjelovanje stranih državljana u političkom djelovanju koje bi znatno nadilazilo ostvarivanje tog aktivnog i pasivnog biračkog prava.
75
Slijedom navedenog, prema mišljenju Češke Republike, članak 22. UFEU‑a ne može se široko tumačiti na način kojim bi se smanjio doseg članka 4. stavka 2. UEU‑a. Propisi koji se odnose na funkcioniranje političkih stranaka kamen su temeljac političkih i ustavnih struktura država članica, a Europski sud za ljudska prava priznaje ključnu ulogu političkih stranaka u okviru nacionalnih parlamentarnih izbora. Budući da pravo Unije ne zabranjuje državi članici da mogućnost kandidiranja na tim izborima prizna isključivo svojim državljanima, logično je da to isto pravo ne zabranjuje državi članici da na isti način ograniči i mogućnost državljana drugih država članica da sudjeluju u „ključnoj platformi” za političko djelovanje na nacionalnoj razini koju čine političke stranke. Takav zaključak također proizlazi iz prava koje je državama članicama priznato člankom 5. stavkom 3. Direktive 94/80 da položaje u općinskim izvršnim tijelima rezerviraju isključivo za svoje državljane.
76
Republika Poljska u tom pogledu dodaje da bi tumačenje članka 22. UFEU‑a koje zagovara Komisija dovelo do toga da bi građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani imali pravo trajno i neograničeno sudjelovati u političkom životu te države članice, koje pravo im navedeni članak ne priznaje. U načelu je u isključivoj nadležnosti država članica da utvrde pravila o funkcioniranju, ustroju i ciljevima političkih stranaka koje djeluju na njihovu državnom području. Slijedom navedenog, Republika Poljska tvrdi da je tumačenje članka 22. UFEU‑a koje zagovara Komisija protivno načelu dodjeljivanja, kako je navedeno u članku 5. stavku 2. UEU‑a. Nadalje, prema njezinu mišljenju, navedeno tumačenje dovelo bi do toga da se odredbe Ugovorâ primjenjuju u područjima u kojima su nadležne države članice, čime bi se povrijedio članak 4. stavci 1. i 2. UEU‑a.
77
Drugo, Češka Republika, koju podupire Republika Poljska, podredno ističe da se u njezinom pravu u cijelosti primjenjuju prava zajamčena člankom 22. UFEU‑a, iako ona ne dopušta građanima Unije koji u njoj borave, a nisu njezini državljani da se učlane u političku stranku ili pokret.
78
Izraz „pod istim uvjetima” u smislu te odredbe znači, prema mišljenju te države članice, da građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani moraju moći ostvariti svoje aktivno i pasivno biračko pravo pod istim uvjetima kao i državljani te države članice te da ondje moraju raspolagati istim pravnim sredstvima. Takvo tumačenje proizlazi, s jedne strane, iz šeste uvodne izjave Direktive 93/109, kao i iz članka 10. stavka 1. i članka 11. stavka 2. te direktive i, s druge strane, iz pete uvodne izjave Direktive 94/80 kao i iz članka 8. stavka 3., članka 9. stavka 1. i članka 10. stavka 2. potonje direktive. Prema tvrdnjama Češke Republike, navedeno tumačenje u cijelosti se primjenjuje u njezinom pravu.
79
Mogućnost kandidiranja osobe na izborima na listi političke stranke ili koalicije političkih stranaka nije uvjetovana njezinim članstvom u bilo kojoj političkoj stranci ili pokretu i odgovara uobičajenoj praksi u Češkoj Republici.
80
Češka Republika navodi da iz sudske prakse Suda proizlazi to da je Komisija dužna dokazati svoje tvrdnje prema kojima se kandidati na izborima koje nisu kandidirali politička stranka ili pokret nalaze u nepovoljnijem položaju od onih koji su na taj način kandidirani te imaju manje izglede da budu izabrani, pri čemu se spomenuta institucija ne može u tom smislu osloniti ni na kakvu presumpciju.
81
U svakom slučaju smatra da su te tvrdnje činjenično opovrgnute, kao što to pokazuju statistički podaci koje je dostavila Češka Republika. Ti statistički podaci upućuju na to da su politički neopredijeljeni kandidati mnogobrojni u toj državi članici, da nisu ni na koji način stavljeni u nepovoljniji položaj tijekom izbora, da se njihov status ne razlikuje ovisno o njihovu državljanstvu i da se mogu kandidirati na listama političkih stranaka ili njihovih koalicija, među ostalim i kao nositelji liste, i tako se u potpunosti koristiti ugledom tih stranaka. Prema tvrdnjama Češke Republike, uspjeh kandidata na izborima ne ovisi o njegovu članstvu u političkoj stranci ili pokretu, nego o čimbenicima kao što su njegovi stavovi i osobnost.
82
Tako su na izborima za Europski parlament koji su se u Češkoj Republici održali 2004., 2009., 2014. i 2019. liste političkih stranaka, uključujući najvažnije političke stranke, odnosno liste koalicija političkih stranaka sadržavale najmanje 30 % politički neopredijeljenih kandidata. Ti su se kandidati nalazili dovoljno visoko na tim listama, često i kao njihovi nositelji, te su uživali dovoljno snažnu potporu da budu izabrani, što također pokazuje njihov utjecaj na definiranje i ostvarivanje prioriteta programa tih stranaka odnosno koalicija stranaka. Na taj je način na izborima za Europski parlament koji su se 2004. održali u Češkoj Republici izabran njemački državljanin koji se na tim izborima kandidirao u toj državi članici.
83
Kad je riječ o lokalnim izborima koji su se u Češkoj Republici održali 2006., 2010., 2014. i 2018., politički neopredijeljeni kandidati predstavljali su veliku većinu kandidata i izabranih predstavnika te su se, među ostalim, u velikom omjeru nalazili na prvim mjestima lista najvažnijih političkih stranaka. Politički neopredijeljeni kandidati bili su nositelji lista te su birani i u velikim gradovima, osobito u Pragu 2010. i 2014.
84
Nadalje, Češka Republika ističe da se, u skladu s člankom 20. stavkom 1. Zakona o izborima za općinska vijeća, na lokalnim izborima mogu među ostalim kandidirati nezavisni kandidati, skupine nezavisnih kandidata odnosno skupine političkih stranaka ili pokreta i nezavisnih kandidata. U skladu s člankom 34. tog zakona, birač ima onoliko glasova koliko je članova općinskog vijeća koji se biraju te može glasovati za određene kandidate s različitih lista. Prema tome, birač ne mora glasovati samo za jednu listu, nego može dati svoj glas određenim kandidatima, neovisno o listi na kojoj se nalaze. Češka Republika tvrdi da je na lokalnim izborima osobnost različitih kandidata odlučujuća, zbog čega je manje važno jesu li oni članovi određene političke stranke ili pokreta.
85
Komisija ne može relativizirati uspjeh politički neopredijeljenih kandidata na lokalnim izborima u Češkoj Republici tvrdeći da je riječ o istaknutim osobama ili tvrditi da su građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani potencijalno manje poznati, što bi još više opravdavalo mogućnost njihova kandidiranja na tim izborima u svojstvu članova političke stranke, kako bi se našli u prilici da budu izabrani. Osobnost kandidata vrlo je važan čimbenik ne samo na lokalnim izborima, na kojima se izabiru predstavnici na razini najbližoj građanima, nego i na izborima za Europski parlament, osobito kad je riječ o državama članicama s manje zastupnika u tom tijelu. Građanin Unije koji boravi u Češkoj Republici, a nije njezin državljanin može, prema navodima te države članice, potpuno jednako istaći svoje osobne kvalitete kao državljanin te države članice, pri čemu se okolnost da je taj građanin Unije izabran u Europski parlament, iako prije tog izbora nije bio osobito poznat u navedenoj državi članici, ne može smatrati „izdvojenim slučajem” kao što to ističe Komisija. Upravo suprotno, to dokazuje da se takvi građani Unije bez ograničenja mogu kandidirati na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament te biti izabrani, čak i ako nisu članovi političke stranke ili pokreta.
86
Treće, prema mišljenju Češke Republike, cilj je nacionalnog zakonodavstva koje građanima Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani onemogućuje da se učlane u političku stranku ili pokret, osigurati zaštitu političkog i ustavnog uređenja navedene države članice i na taj način zajamčiti poštovanje nacionalnog identiteta u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a, dajući time isključivo češkim građanima pravo sudjelovanja u „ključnoj platformi” za političko djelovanje na nacionalnoj razini. Mjera koja je odabrana da bi se zajamčilo poštovanje tog identiteta u skladu je kako s primarnim ciljem političkih stranaka i pokreta, a to je utjecati na državnu politiku na najvišoj mogućoj razini, tako i s činjenicom da u slučaju lokalnih izbora i izbora za Europski parlament članstvo u političkoj stranci ili pokretu nije uvjet za kandidiranje na izborima, a još manje jamstvo da će osoba biti izabrana. Takva je mjera prikladna te se njome ne zadire u bit aktivnog i pasivnog biračkog prava iz članka 22. UFEU‑a. Ona u praksi omogućuje građanima Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani da u potpunosti ostvare to pravo.
87
Češka Republika tvrdi da se legitimni cilj koji se nastoji ostvariti njezinim zakonodavstvom ne može postići manje ograničavajućom mjerom. Ta država članica smatra da nije moguće istodobno dopustiti građanima Unije koji u njoj borave, a nisu njezini državljani da se učlane u političku stranku ili pokret i pritom im ograničiti prava koja imaju kao članovi stranke ili pokreta, njihovim vezivanjem za odluke koje se tiču lokalnih izbora odnosno izbora za Europski parlament, jer bi to značilo da mogu sudjelovati samo u marginalnim aktivnostima te stranke ili pokreta, uz njihovo istodobno isključivanje iz svih ostalih aktivnosti. S jedne strane, Češka Republika, koju podupire Republika Poljska, navodi da bi takav propis bio protivan temeljnom načelu jednakog postupanja prema članovima političke stranke te, s druge strane, ne bi osigurao tim građanima Unije snažan položaj u političkoj stranci, koji Komisija pogrešno smatra nužnim. Osim toga, Komisija u obrazloženom mišljenju nije pojasnila ni to koje je manje ograničavajuće mjere Češka Republika mogla donijeti u tom pogledu.
88
Naposljetku, ta država članica, koju podupire Republika Poljska, ističe da je, prema sudskoj praksi Suda, u nedostatku posebnih odredbi UFEU‑a koje bi uređivale pravo građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani da se učlane u političke stranke, na državama članicama da donesu pravila koja najbolje odgovaraju njihovu ustavnom uređenju.
Ocjena Suda
89
Svojom tužbom Komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je Češka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što je građanima Unije koji borave na njezinu državnom području, a nisu njezini državljani nije priznala pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret.
90
Da bi se ispitala osnovanost te tužbe, valja utvrditi doseg članka 22. UFEU‑a, a zatim ocijeniti zabranjuje li se tom odredbom različito postupanje na temelju državljanstva koje se na taj način uspostavlja češkim zakonodavstvom u pogledu mogućnosti učlanjenja u političku stranku ili pokret ili se to postupanje eventualno može opravdati razlozima koji se odnose na poštovanje nacionalnog identiteta države članice.
– Doseg članka 22. UFEU‑a
91
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst i ciljeve koji se njome nastoje postići, nego i njezin kontekst. Povijest nastanka odredbe prava Unije može također sadržavati elemente koji su važni za njezino tumačenje (presuda od 14. srpnja 2022., Italija i Comune di Milano/Vijeće (Sjedište Europske agencije za lijekove), C‑59/18 i C‑182/18, EU:C:2022:567, t. 67. i navedena sudska praksa).
92
Prvo, u skladu s člankom 22. UFEU‑a, građani Unije koji borave u državi članici čiji nisu državljani imaju aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament pod istim uvjetima kao i državljani potonje države članice, a ta se prava ostvaruju podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće.
93
U tekstu članka 22. UFEU‑a ne upućuje se na uvjete vezane za učlanjenje u političku stranku ili pokret.
94
S druge strane, iz navedenog teksta najprije proizlazi to da se aktivno i pasivno biračko pravo priznato građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani odnosi na lokalne izbore i izbore za Europski parlament u navedenoj državi članici.
95
Iz tog teksta nadalje proizlazi da spomenuti građani Unije ostvaruju to pravo „pod istim uvjetima” kao i državljani države članice u kojoj borave. Upućivanjem na uvjete aktivnog i pasivnog biračkog prava koji se primjenjuju na državljane države članice boravišta spomenutog građanina Unije, članak 22. UFEU‑a zabranjuje toj državi članici da ostvarivanje tog prava navedenog građanina Unije podvrgne uvjetima različitima od onih koji se primjenjuju na njezine državljane.
96
Prema tome, navedenom se odredbom uspostavlja posebno pravilo o nediskriminaciji na temelju državljanstva koje se primjenjuje na ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament (vidjeti u tom smislu presude od 12. rujna 2006., Španjolska/Ujedinjena Kraljevina, C‑145/04, EU:C:2006:543, t. 66.; od 12. rujna 2006., Eman i Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, t. 53. i od 6. listopada 2015., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, t. 42.) te se, slijedom navedenog, ta odredba primjenjuje na svaku nacionalnu mjeru kojom se provodi različito postupanje koje može ugroziti djelotvorno ostvarivanje tih prava.
97
Usto valja istaknuti da je to pravilo o nediskriminaciji samo poseban izraz općeg načela jednakosti koje je jedno od temeljnih načela prava Unije (vidjeti po analogiji presudu od 20. veljače 2024., X (Nepostojanje razloga za raskid), C‑715/20, EU:C:2024:139, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
98
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, članak 18. prvi stavak UFEU‑a primjenjuje se samostalno samo u situacijama uređenima pravom Unije za koje se u UFEU‑u ne predviđaju posebna pravila o nediskriminaciji (presuda od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 65.).
99
Češka Republika stoga ne može valjano tvrditi da je nacionalno zakonodavstvo koje se spominje u Komisijinoj tužbi obuhvaćeno člankom 18. prvim stavkom UFEU‑a, a ne njegovim člankom 22., koji se primjenjuje na građanina Unije koji boravi u državi članici, a nije njezin državljanin tek od trenutka u kojem je stekao status birača ili kandidata na izborima.
100
Naposljetku, iz teksta članka 22. UFEU‑a proizlazi da se to aktivno i pasivno biračko pravo ostvaruje podložno detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće.
101
U tom pogledu, u direktivama 93/109 i 94/80, koje su donesene na temelju članka 8.b UEZ‑a, koji je postao članak 22. UFEU‑a, utvrđuju se detaljni aranžmani za ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament odnosno na lokalnim izborima.
102
Točno je da te direktive, kojima se – kao što to proizlazi iz pete uvodne izjave Direktive 93/109 i četvrte uvodne izjave Direktive 94/80 – ne provodi potpuno usklađivanje izbornih sustava država članica, ne sadržavaju odredbe o uvjetima vezanima za učlanjenje u političku stranku ili pokret građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani.
103
Međutim, područje primjene tih direktiva ne može, čak ni prešutno, ograničiti doseg prava i obveza koji proizlaze iz članka 22. UFEU‑a. Naime, u vezi s potonjim valja istaknuti da je posebno pravilo o nediskriminaciji na temelju državljanstva, koje se nalazi u toj odredbi, ondje navedeno na općenit način i da, prema samom tekstu članka 22. UFEU‑a, samo ostvarivanje aktivnog i pasivnog biračkog prava koja se predviđaju u toj odredbi podliježe detaljnim aranžmanima koje utvrđuje Vijeće. Iako je točno da ti aranžmani mogu „predviđati odstupanja ako tako nalažu problemi svojstveni određenoj državi članici”, oni s druge strane ne mogu, osim u tom posebnom slučaju, općenito ugroziti koristan učinak tih prava.
104
U tom pogledu, iako je – u nedostatku posebnih odredbi o uvjetima pod kojima se građani Unije koji borave u državi članici a nisu njezini državljani u njoj mogu učlaniti u političke stranke ili pokrete – utvrđivanje tih uvjeta u nadležnosti država članica, one prilikom izvršavanja te nadležnosti moraju poštovati obveze koje imaju na temelju prava Unije (vidjeti po analogiji presude od 2. ožujka 2010., Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, t. 41. i navedenu sudsku praksu; od 14. prosinca 2021., Stolična obština, rajon Pančarevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, t. 38.; od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 63. i od 5. rujna 2023., Udlændinge- og Integrationsministeriet (Gubitak danskog državljanstva), C‑689/21, EU:C:2023:626, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
105
Prema tome, država članica, kada postupa u skladu s detaljnim aranžmanima utvrđenima u spomenutim direktivama ne može, izvan njima uređenih područja, podvrgnuti građanina Unije koji boravi u toj državi članici, a nije njezin državljanin nacionalnim odredbama kojima se uvodi različito postupanje pri ostvarivanju prava koja su mu priznata člankom 22. UFEU‑a jer bi se time doveo u pitanje koristan učinak pravila o nediskriminaciji na temelju državljanstva sadržan u navedenom članku (vidjeti po analogiji, kad je riječ o članku 21. stavku 1. UFEU‑a, presude od 12. ožujka 2014., O. i B., C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 54. i od 27. lipnja 2018., Altiner i Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, t. 26.).
106
Posljedično, unatoč tomu što u direktivama 93/109 i 94/80 ne postoje odredbe o uvjetima pod kojima se građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani mogu učlaniti u političke stranke ili pokrete te unatoč načelu prema kojem države članice zadržavaju sve nadležnosti koje Ugovorima nisu dodijeljene Uniji, sadržanom u članku 4. stavku 1. i članku 5. stavku 2. UEU‑a, nije moguće zaključiti da utvrđivanje uvjeta za učlanjenje u političku stranku ili pokret nije obuhvaćeno područjem primjene članka 22. UFEU‑a.
107
Kad je riječ, drugo, o kontekstu članka 22. UFEU‑a, valja uputiti na ostale odredbe UFEU‑a te na odredbe iste razine sadržane, među ostalim, u UEU‑u i Povelji.
108
U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, da se članak 22. UFEU‑a nalazi u njegovu drugom dijelu koji sadržava odredbe o nediskriminaciji i građanstvu Unije.
109
Člankom 20. UFEU‑a svakoj se osobi koja ima državljanstvo države članice priznaje status građanina Unije, koji je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, predodređen da bude temeljni status državljana država članica (presude od 20. rujna 2001., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, t. 31.; od 18. siječnja 2022., Wiener Landesregierung (Povlačenje jamstva o prirođenju), C‑118/20, EU:C:2022:34, t. 38 i navedena sudska praksa, te od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, t. 49.).
110
Članak 22. UFEU‑a u vezi s njegovim člankom 20. stavkom 2. povezuje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament sa statusom građanina Unije (vidjeti u tom smislu presude od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, t. 49. do 51. i navedenu sudsku praksu, te od 18. travnja 2024., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, t. 40. i 41.).
111
Aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament na taj je način priznato građanstvom Unije te se stoga, suprotno onomu što tvrdi Češka Republika, ne može smatrati iznimkom od navodnog pravila prema kojem samo državljani države članice mogu sudjelovati u njezinu političkom životu, što bi zahtijevalo usko tumačenje članka 22. UFEU‑a. Takvo bi se tumačenje protivilo konceptu građanstva Unije kao temeljnog statusa navedenih državljana.
112
Osim toga, u skladu s člankom 20. stavkom 2. i člankom 21. UFEU‑a, građanstvo Unije priznaje svakom građaninu Unije temeljno i osobno pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u UFEU‑u i mjerama donesenima za njihovu provedbu (presuda od 9. lipnja 2022., Préfet du Gers i Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, t. 50.).
113
Dakle, postoji veza između, s jedne strane, prava slobodnog kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 68. i 69. svojeg mišljenja, ta je veza uspostavljena čim je Ugovorom iz Maastrichta utvrđeno to aktivno i pasivno biračko pravo, povezivanjem navedenog prava s pravom slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica.
114
Kao drugo, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, funkcioniranje Unije temelji se na predstavničkoj demokraciji, kojom se konkretizira vrijednost demokracije. Ona u skladu s člankom 2. UEU‑a čini jednu od vrijednosti na kojima se temelji Unija (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2019., Puppinck i dr./Komisija, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, t. 64. te od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, t. 63.).
115
U članku 10. stavcima 2. i 3. UEU‑a priznaje se pravo građana Unije da budu izravno zastupljeni u Europskom parlamentu i da sudjeluju u demokratskom životu Unije.
116
Kao što je to u bitnome naveo nezavisni odvjetnik u točki 74. svojeg mišljenja, u tom članku 10. UEU‑a naglašava se, kad je riječ o izborima za Europski parlament, veza između načela predstavničke demokracije unutar Unije te aktivnog i pasivnog biračkog prava na izborima za Europski parlament vezanog uz građanstvo Unije i zajamčenog u članku 22. stavku 2. UFEU‑a.
117
Kao treće, u članku 12. stavku 1. Povelje utvrđuje se pravo svake osobe na slobodu udruživanja na svim razinama, osobito kad je riječ o političkim, sindikalnim i građanskim pitanjima.
118
Navedeno pravo odgovara pravu zajamčenom u članku 11. stavku 1. EKLJP‑a te mu stoga treba priznati jednako značenje i opseg kao i potonjem pravu, u skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 111.), što ne sprečava pravo Unije da pruži širu zaštitu (presuda od 22. lipnja 2023., K. B. i F. S. (Razmatranje po službenoj dužnosti u kaznenim stvarima), C‑660/21, EU:C:2023:498, t. 41.).
119
S tim u vezi, iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava proizlazi to da pravo na slobodu udruživanja čini jedan od osnovnih temelja demokratskog i pluralističkog društva jer omogućuje građanima da kolektivno djeluju u područjima od zajedničkog interesa i da na taj način doprinose dobrom funkcioniranju javnog života (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 17. veljače 2004., Gorzelik i dr. protiv Poljske, CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, t. 88., 90. i 92.).
120
Ključna uloga političkih stranaka u izražavanju volje građana Unije priznata je, kad je riječ o političkim strankama na europskoj razini, u članku 10. stavku 4. UEU‑a i članku 12. stavku 2. Povelje.
121
Političke stranke, kojima je jedna od zadaća isticanje kandidata na izborima (vidjeti po analogiji presudu ESLJP‑a od 8. srpnja 2008., Gruzijska radnička stranka protiv Gruzije, CE:ECHR:2008:0708JUD000910304, t. 142.), imaju dakle ključnu ulogu u sustavu predstavničke demokracije, na kojem se, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, temelji funkcioniranje Unije.
122
Iz toga slijedi da članstvo u političkoj stranci ili pokretu bitno pridonosi djelotvornom ostvarivanju pasivnog biračkog prava, kako je priznato člankom 22. UFEU‑a.
123
Kad je riječ, treće, o cilju članka 22. UFEU‑a, tim se člankom želi, kao prvo, građanima Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani priznati pravo na sudjelovanje u demokratskom izbornom procesu te države članice. To pravo obuhvaća, kao što je to istaknuto u točki 94. ove presude, sudjelovanje u tom procesu putem aktivnog i pasivnog biračkog prava na europskoj i lokalnoj razini.
124
Kao drugo, navedenim se člankom nastoji osigurati jednako postupanje prema građanima Unije, što podrazumijeva da oni, u slučaju kada borave u državi članici, a nisu njezini državljani, da bi mogli djelotvorno ostvariti pasivno biračko pravo, moraju imati jednak pristup postojećim sredstvima u nacionalnom pravnom poretku kojima državljani navedene države članice raspolažu za potrebe ostvarivanja tog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
125
Kao treće, iz veze između, s jedne strane, slobode kretanja i boravka te, s druge strane, aktivnog i pasivnog biračkog prava na tim izborima, navedenog u točki 113. ove presude, proizlazi to da se potonjim pravom nastoji, među ostalim, potaknuti postupna integracija dotičnog građanina Unije u društvo države članice domaćina (presude od 14. studenoga 2017., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, t. 56. i od 18. siječnja 2022., Wiener Landesregierung (Povlačenje jamstva o prirođenju), C‑118/20, EU:C:2022:34, t. 42.).
126
Kao što je to naglasio nezavisni odvjetnik u točki 75. svojeg mišljenja, člankom 22. UFEU‑a nastoji se na taj način osigurati zastupljenost građana Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani kao posljedica njihove integracije u društvo države članice domaćina.
127
Slijedom navedenog, valja smatrati da članak 22. UFEU‑a, tumačen u kontekstu članaka 20. i 21. UFEU‑a, članka 10. UEU‑a i članka 12. Povelje, zahtijeva da građani Unije koji borave u državi članici, a nisu njezini državljani, kako bi mogli djelotvorno ostvarivati svoje aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u toj državi članici, moraju imati jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani navedene države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja tih prava.
– Postojanje različitog postupanja koje je zabranjeno člankom 22. UFEU‑a
128
Kao što to proizlazi iz točke 90. ove presude, češkim zakonodavstvom uspostavlja se različito postupanje na temelju državljanstva u pogledu mogućnosti učlanjenja u političku stranku ili pokret.
129
Međutim, Češka Republika, koju podupire Republika Poljska, podredno smatra da to različito postupanje nije protivno članku 22. UFEU‑a, s obzirom na to da, kao prvo, češko pravo priznaje građanima Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani mogućnost korištenja svim dostupnim oblicima kandidiranja, uključujući kandidiranje na listi političke stranke ili pokreta, imajući u vidu to da uvrštenje na takvu listu nije uvjetovano članstvom te osobe u bilo kojoj političkoj stranci ili pokretu.
130
Kao drugo, Češka Republika navodi da Komisija nije dokazala da zabrana učlanjenja navedenih građana Unije u političku stranku ili pokret ograničava ostvarivanje njihova pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament, niti da se politički neopredijeljeni kandidati nalaze u nepovoljnijem položaju od kandidata koji su članovi političke stranke ili pokreta, pri čemu navedenu tvrdnju uostalom opovrgavaju i statistički podaci koje je dostavila ta država članica.
131
U tom smislu valja podsjetiti na to da je, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, na Komisiji da dokaže postojanje povreda koje navodi te se pritom ne smije oslanjati ni na kakvu pretpostavku (presuda od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 36. i navedena sudska praksa).
132
Međutim, postojanje povrede obveze, u slučaju kada je ta povreda posljedica donošenja zakonodavne ili regulatorne mjere čije postojanje i primjena nisu osporeni, može se dokazati pomoću pravne analize odredbi te mjere (presude od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja), C‑78/18, EU:C:2020:476, t. 37. i navedena sudska praksa, te od 16. studenoga 2021., Komisija/Mađarska (Inkriminacija pomaganja tražiteljima azila), C‑821/19, EU:C:2021:930, t. 106.).
133
U ovom slučaju povreda obveze koju Komisija stavlja na teret Češkoj Republici proizlazi iz donošenja zakonodavne mjere, osobito članka 1. i članka 2. stavka 3. Zakona o političkim strankama i pokretima, čije postojanje i primjenu ta država članica ne osporava i čije su odredbe predmet pravne analize u aktu kojim se pokreće postupak.
134
Stoga valja razmotriti osnovanost te analize na način da se ispita dovodi li različito postupanje uspostavljeno člankom 1. i člankom 2. stavkom 3. Zakona o političkim strankama i pokretima do toga da građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani te države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava, čime se povređuje članak 22. UFEU‑a.
135
Kad je riječ o izborima za Europski parlament, u članku 21. stavku 1. Zakona o izborima za Europski parlament propisuje se da liste kandidata za te izbore mogu istaknuti registrirane političke stranke i pokreti te njihove koalicije. U skladu s člankom 22. stavcima 2. i 3. tog zakona, državljani države članice različite od Češke Republike mogu se nalaziti na tako istaknutoj listi kandidata.
136
Kad je riječ o lokalnim izborima, u skladu s člankom 20. stavkom 1. Zakona o izborima za općinska vijeća, stranku na izborima na temelju tog zakona mogu činiti registrirane političke stranke i pokreti, kao i njihove koalicije, nezavisni kandidati, udruženja nezavisnih kandidata odnosno udruženja političkih stranaka ili pokreta i nezavisnih kandidata.
137
Iz toga slijedi da na izborima za Europski parlament mogu istaknuti kandidate samo političke stranke i pokreti, kao i njihove koalicije, te su, kad je riječ o lokalnim izborima, te političke stranke i pokreti u krugu onih koji su ovlašteni istaknuti kandidate na tim izborima.
138
U skladu s člankom 22. stavcima 2. i 3. Zakona o izborima za Europski parlament, državljani države članice različite od Češke Republike mogu se nalaziti na listi kandidata registriranih političkih stranaka i pokreta kao i njihovih koalicija. Češka Republika tvrdi, što Komisija ne osporava, da je takva kandidatura također moguća na lokalnim izborima, na listi političke stranke ili pokreta odnosno njihove koalicije i da, u svakom slučaju, nezavisni kandidati mogu činiti stranku za potrebe kandidiranja na tim lokalnim izborima.
139
Iako je dakle moguće, kao što to ističe Češka Republika, uvrštavanje kandidata koji nije član političke stranke ili pokreta na listu kandidata te stranke ili pokreta odnosno njihove koalicije, valja istaknuti, s jedne strane, to da činjenica da se građanin Unije koji boravi u Češkoj Republici, a nije njezin državljanin te namjerava sudjelovati na tim izborima ne može u skladu s člankom 1. i člankom 2. stavkom 3. Zakona o političkim strankama i pokretima učlaniti u političku stranku ili pokret, dovodi do opasnosti od njegova isključivanja iz sudjelovanja u donošenju odluke navedene stranke ili pokreta o njegovu uvrštavanju na tu listu kandidata kao i o poziciji koju bi on mogao zauzeti na toj listi, odnosno barem do toga da se ograniči to sudjelovanje.
140
Kad je riječ o potencijalnim kandidatima koji dijele političke stavove političke stranke ili pokreta, zabrana učlanjenja u potonje, iako ne onemogućava njihovo uvrštavanje na listu političke stranke ili pokreta, u najmanju ga ruku otežava, s obzirom na to da su, u načelu, članovi političke stranke ili pokreta ti koji odlučuju koji će kandidati biti uvršteni na njihove liste i na koju poziciju, što može utjecati na njihove izglede da budu izabrani.
141
Ta okolnost stavlja građane Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani u nepovoljniji položaj od čeških državljana, članova političke stranke ili pokreta u toj državi članici, u pogledu mogućnosti da se na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament kandidiraju na listi takve političke stranke ili pokreta odnosno njihove koalicije.
142
S druge strane, činjenica da češki državljani mogu odabrati hoće li se kandidirati kao članovi političke stranke odnosno pokreta ili kao nezavisni kandidati, dok građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani imaju samo drugu mogućnost, dokazuje, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 109. svojeg mišljenja, da ti građani Unije ne mogu ostvariti svoje pasivno biračko pravo na tim izborima pod istim uvjetima kao i češki državljani.
143
Prema tome, različito postupanje koje je uspostavljeno člankom 1. i člankom 2. stavkom 3. Zakona o političkim strankama i pokretima dovodi do toga da građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani te države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
144
Češka Republika međutim ističe da su politički neopredijeljeni kandidati mnogobrojni, da nisu u nepovoljnijem položaju i da članstvo u političkoj stranci ili pokretu ne utječe na izglede kandidata da budu izabrani jer su ti izgledi određeni njihovim djelovanjem i osobnošću. Statistički podaci koje je dostavila ta država članica potvrđuju, prema njezinu mišljenju, nepostojanje negativnog utjecaja predmetnog zakonodavstva na građane Unije koji borave u navedenoj državi članici, a nisu njezini državljani te se namjeravaju kandidirati na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
145
Međutim, statistički podaci koji pokazuju udio nezavisnih kandidata na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament općenito ne mogu dovesti u pitanje utvrđenje iz točke 143. ove presude da se različitim postupanjem koje je uspostavljeno češkim zakonodavstvom spomenutom u Komisijinoj tužbi građanima Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani uskraćuje jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani te države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
146
Točno je da se na temelju tih podataka može zaključiti da je najveći broj kandidata i izabranih zastupnika, kad je riječ o izborima za Europski parlament, dolazio iz redova političkih stranaka ili pokreta, iako nije zanemariv ni broj nezavisnih kandidata u ukupnom broju kandidata i izabranih predstavnika na tim izborima. Nadalje, kad je riječ o lokalnim izborima, iz navedenih se podataka može zaključiti da je tijekom četiriju izbora na koje se ti podaci odnose udio članova političkih stranaka među kandidatima i izabranim predstavnicima bio manji od udjela nezavisnih kandidata i nezavisnih izabranih predstavnika.
147
Međutim, kao što to tvrdi Komisija, na temelju tih utvrđenja ne može se izvesti nikakav konačan zaključak u pogledu posebne situacije građana Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani, kad je riječ o djelotvornom ostvarivanju njihova pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.
148
S jedne strane, ti su građani u pravilu manje poznati od državljana države članice svojeg boravišta i stoga mogu imati snažniji interes od tih državljana da se koriste strukturama i ugledom stranke kako bi se glasači s njima bolje upoznali i kako bi povećali svoje izglede da budu izabrani. S druge strane, statistički podaci koje je dostavila Češka Republika ne sadržavaju nikakvu usporedbu između građana Unije koji borave u toj državi članici, a nisu njezini državljani i njezinih državljana u pogledu izgleda jednih i drugih da ih se kao nezavisne kandidate uvrsti na liste političkih stranaka ili pokreta.
149
Kad je riječ o argumentima kojima se nastoji relativizirati interes za kandidiranje na listi političke stranke ili pokreta na lokalnim izborima s obzirom na način glasovanja koji biračima omogućuje da glasuju za kandidate na različitim listama, iz tih argumenata ne može se izvesti nikakav zaključak o mogućnostima kandidiranja građana Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani na listama političkih stranaka ili pokreta.
150
Nadalje, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 111. svojeg mišljenja, Komisija pravilno ističe, a da joj Češka Republika u tom pogledu ne proturječi, da se mogućnost kandidiranja u svojstvu nezavisnog kandidata uvjetuje zakonskom obvezom podnošenja peticije s potpisima birača, pri čemu se broj potpisa utvrđuje ovisno o veličini općine u kojoj se podnosi kandidatura, dok kandidati političkih stranaka ili pokreta ne podliježu navedenoj obvezi.
151
Naposljetku, iako se ne može podcijeniti utjecaj koji na birače imaju osobnost i djelovanje kandidata na izborima, njihova pripadnost političkoj stranci ili pokretu – koji po svojoj prirodi nastoji svojim kandidatima osigurati povoljan rezultat na izborima i čije su organizacijske strukture, kao i ljudski, administrativni i financijski resursi namijenjeni ostvarivanju tog cilja – može pogodovati njihovu izboru.
152
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da različito postupanje uspostavljeno člankom 1. i člankom 2. stavkom 3. Zakona o političkim strankama i pokretima dovodi do toga da građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani nemaju jednak pristup sredstvima kojima raspolažu državljani te države članice za potrebe djelotvornog ostvarivanja svojeg pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament te stoga predstavlja različito postupanje koje je u načelu zabranjeno člankom 22. UFEU‑a.
– Poštovanje nacionalnog identiteta
153
Valja još ispitati argumente Češke Republike prema kojima se člankom 1. i člankom 2. stavkom 3. Zakona o političkim strankama i pokretima nastoji osigurati zaštita političkog i ustavnog uređenja na nacionalnoj razini te se na taj način jamči poštovanje nacionalnog identiteta u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a, time što se isključivo češkim građanima priznaje pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret, s obzirom na to da potonje valja smatrati „ključnom platformom” za političko djelovanje na nacionalnoj razini.
154
U tom pogledu valja istaknuti, kao prvo, to da je organizacija nacionalnog političkog života kojoj pridonose političke stranke i pokreti dio nacionalnog identiteta u smislu članka 4. stavka 2. UEU‑a.
155
Međutim, kao drugo, budući da se aktivno i pasivno biračko pravo koje je građanima Unije koji borave u određenoj državi, a nisu njezini državljani priznato člankom 22. UFEU‑a odnosi na lokalne izbore i izbore za Europski parlament u navedenoj državi članici, ta odredba ne podrazumijeva njezinu obvezu da tim građanima omogući korištenje aktivnim i pasivnim biračkim pravom na nacionalnim izborima, niti joj zabranjuje da utvrdi posebna pravila o donošenju odluka unutar političkih stranaka ili pokreta u pogledu kandidiranja na nacionalnim izborima, kojima bi se isključila mogućnost da članovi stranke ili pokreta koji nisu državljani navedene države sudjeluju u takvom donošenju odluka.
156
Ne može se prihvatiti argument Češke Republike da nije moguće ograničiti djelovanje odnosno sudjelovanje građana Unije koji borave u određenoj državi članici, a nisu njezini državljani na aspekte isključivo povezane s lokalnim izborima ili izborima za Europski parlament jer bi takav propis bio protivan temeljnom načelu jednakog postupanja prema članovima političke stranke ili pokreta.
157
Naime, iz članka 22. UFEU‑a proizlazi to da se građani Unije koji borave u Češkoj Republici, a nisu njezini državljani ne nalaze u situaciji usporedivoj s onom državljana te države članice u pogledu ostvarivanja aktivnog i pasivnog biračkog prava na nacionalnim izborima, što u tom pogledu može opravdati različito postupanje prema prvonavedenima u odnosu na potonje.
158
Kao treće, članak 4. stavak 2. UEU‑a treba tumačiti u kontekstu odredbi iste razine, osobito članaka 2. i 10. UEU‑a, te ne može osloboditi države članice od obveze poštovanja zahtjeva koji iz njih proizlaze (vidjeti u tom smislu presudu od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 72.).
159
U tom pogledu važno je podsjetiti na to da načelo demokracije i načelo jednakog postupanja predstavljaju vrijednosti na kojima se Unija temelji, u skladu s člankom 2. UEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 3. lipnja 2021., Mađarska/Parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, t. 94.).
160
Članak 2. UEU‑a nije puko navođenje političkih smjernica ili namjera, nego sadržava vrijednosti koje su sastavni dio samog identiteta Unije kao zajedničkog pravnog poretka, a koje su vrijednosti konkretizirane u načelima koja sadržavaju prisilne obveze država članica (presude od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće, C‑156/21, EU:C:2022:97, t. 232. i od 16. veljače 2022., Poljska/Parlament i Vijeće, C‑157/21, EU:C:2022:98, t. 264.).
161
Nadalje, kao što to proizlazi iz točke 114. ove presude, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, funkcioniranje Unije temelji se na načelu predstavničke demokracije, kojim se konkretizira vrijednost demokracije navedena u članku 2. UEU‑a (presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, t. 63. i navedena sudska praksa).
162
Time što građanima Unije koji borave u određenoj državi članici, a nisu njezini državljani jamči aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament u navedenoj državi članici, i to pod istim uvjetima kao i njezinim državljanima, članak 22. UFEU‑a konkretizira načelo demokracije i, kao što je to istaknuto u točki 97. ove presude, načelo jednakog postupanja prema građanima Unije, koja su načela dio njezina identiteta i zajedničkih vrijednosti koje države članice prihvaćaju i čije poštovanje moraju osigurati na svojem državnom području.
163
Slijedom navedenog, ne može se smatrati da bi se povrijedio nacionalni identitet države članice kada bi se navedenim građanima Unije dopustilo učlanjenje u političku stranku ili pokret u državi članici u kojoj borave kako bi se u potpunosti provelo načelo demokracije i načelo jednakog postupanja.
164
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da je Češka Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu češki državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret.
Troškovi
165
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Češka Republika nije uspjela u ovom postupku, valja joj naložiti da uz vlastite troškove snosi i Komisijine troškove, u skladu sa zahtjevima potonje.
166
U skladu s člankom 140. stavkom 1. tog poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Republika Poljska snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Češka Republika povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 22. UFEU‑a time što građanima Unije koji nisu češki državljani, a borave na njezinu državnom području nije priznala pravo na učlanjenje u političku stranku ili pokret.
2.
Češkoj Republici nalaže se da uz vlastite troškove snosi i troškove Europske komisije.
3.
Republika Poljska snosi vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: češki