61991C0213
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
WALTER VAN GERVEN
fremsat den 21. april 1993 (
*1
)
Hr. præsident,
De herrer dommere,
1.
Dette forslag til afgørelse vedrører to nært forbundne annullationssøgsmål, som er anlagt af Abertal SAT og 18 andre spanske producentorganisationer mod henholdsvis en kommissionsforordning (sag C-213/91) og en rådsforordning (sag C-264/91) om ændring af gennemførelsesbestemmelserne til støtteforanstaltninger for nødder og johannesbrød.
Faktiske omstændigheder og retsforskrifter
2.
Nødder (dvs. især mandler, hasselnødder, valnødder og pistachenødder) og johannesbrød er omfattet af den fælles markedsordning for frugt og grøntsager. Denne markedsordning blev oprettet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 (
1
). I afsnit II i denne grundforordning gives der mulighed for at oprette producentorganisationer og lade disse varetage reguleringen af udbud, kvalitet og priser.
3.
I 1989 blev der ved Rådets forordning (EØF) nr. 789/89 (
2
) indføjet et afsnit IIA om særlige foranstaltninger for nødder og johannesbrød i nævnte forordning. Af præamblen til forordningen fremgår det, at fællesskabslovgiver var foruroliget over den manglende tilpasning til de tekniske krav og den ringe produktivitet i denne sektor. For yderligere at tilskynde medlemmerne af producentorganisationerne til at modernisere deres bedrifter gøres tildelingen af støtte fremover betinget af, at producenterne indgiver en plan for forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen af deres produkt.
4.
De vigtigste regler for disse planer for forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen (herefter benævnt »planer«) findes i den indføjede artikel 14d:
»1.
Producentorganisationerne modtager den i artikel 14b og 14c fastsatte støtte, når de indgiver en plan for forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen godkendt af medlemsstatens kompetente myndigheder.
Den i første afsnit omhandlede plan skal først og fremmest tilsigte en forbedring af produktionens kvalitet ved en sortsomstilling eller en dyrkningsforbedring på arealer med ensartet, ikke spredt beplantning, og i givet fald en forbedring af afsætningen ...
2.
Til gennemførelse af de godkendte planer ydes en fællesskabsstøtte på 45%, når planerne finansieres med 45% af producentorganisationerne og med 10% af medlemsstaten.
Der indføres dog et loft for medlemsstatens bidrag og Fællesskabets støtte. Dette loft fastsættes i forhold til arealet med en ikke spredt beplantning og til et maksimumsbeløb pr. ha.
Bidraget fra medlemsstaten og støtten fra Fællesskabet udbetales over en periode på ti år. Maksimumsstøtten nedsættes gradvis.
3.
Rådet fastsætter med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen:
—
maksimumsbeløbet pr. ha for medlemsstatens bidrag og Fællesskabets støtte
—
tempoet for den gradvise nedsættelse af det nationale bidrag og fællesskabsstøtten.
4.
Medlemsstaterne meddeler Kommissionen de planer, som producentorganisationerne har indgivet. Disse planer må først godkendes af medlemsstatens kompetente myndighed, når de er meddelt Kommissionen og efter udløbet af en frist på 60 dage, inden for hvilken denne kan fremsætte anmodning om ændring eller forkastelse af planerne.«
5.
I Rådets forordning (EØF) nr. 790/89 blev det i nævnte stk. 2 omhandlede maksimumsbeløb pr. ha fastsat til 300 ECU for de første fem år og til 210 ECU for de følgende fem år (
3
).
Kommissionen fastsatte gennemførelsesbestemmelserne til de særlige foranstaltninger for nødder og johannesbrød ved forordning (EØF) nr. 2159/89 (
4
). I denne forordning præciseres betingelserne for anerkendelse af producentorganisationer, de foranstaltninger, som forbedringsplanerne skal omfatte, de administrative oplysninger, som skal afgives, og proceduren for godkendelse af planer. Ved forordning (EØF) nr. 3403/89 er der desuden givet mulighed for at få udbetalt forskud på støtten til gennemførelse af forbedringsplanerne (
5
).
6.
I 1991 blev der udstedt to forordninger om ændring af ordningen. Kommissionens forordning (EØF) nr. 1304/91 indeholder nye bestemmelser om ændring af godkendte planer og om de oplysninger, der skal gives i støtteansøgningerne, og reglerne vedrørende forskud på støtten ændres (
6
). I Rådets forordning (EØF) nr. 2145/91 ændres maksimumsbeløbene for støtten til planer, der strækker sig over ti år (
7
).
I de to sager, der er indbragt for Domstolen, er der nedlagt påstand om annullation af disse to forordninger. Sagsøgerne er 19 spanske producentorganisationer, hvis forbedringsplaner blev godkendt før udstedelsen af de anfægtede forordninger. Ifølge oplysninger afgivet af Kommissionen befandt i alt 38 producentorganisationer (alle spanske) sig i denne situation. Siden har andre producentorganisationer, ikke bare spanske, men også franske og italienske, ligeledes anmodet om anerkendelse.
Præcisering af genstanden for annullations- søgsmålene
7.
Sag C-213/91. I denne sag er der nedlagt påstand om annullation af artikel 1 i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1304/91. Med denne forordning foretages der ændringer i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2159/89 på tre områder.
8.
For det første ændres reglerne for ændring af planerne på grund af en forhøjelse eller en formindskelse af det omfattede areal i to henseender. For så vidt angår ændringer med henblik på at lade et større areal være omfattet af planen, indføres der ved forordningen en ny begrænsning, således at anmodninger herom kun kan indgives en enkelt gang og kun fra det fjerde år efter planens oprindelige godkendelse (
8
). Med hensyn til en formindskelse af det areal, som planen omfatter, tilføjes en ny bestemmelse: »Den kompetente myndighed noterer sig en eventuel formindskelse af det af planen omfattede plantageareal som følge af en nedgang i antallet af producentorganisationens medlemmer« (
9
).
9.
For det andet føjes følgende krav til de administrative bestemmelser vedrørende ansøgninger om støtte til gennemførelse af allerede godkendte planer: »Støtteansøgningerne skal indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for en geografisk identificering af den del af plantagearealet, som berøres af hver af de typer arbejder, der foretages i løbet af den pågældende årsperiode. Fakturaer og bilagsmateriale skal indeholde en præcis henvisning til den del af plantagen, som det pågældende arbejde har berørt« (
10
).
10.
For det tredje foretages der tre ændringer i forskudsordningen. Allerede tidligere krævedes det, at forskudsansøgningen var vedlagt dokumentation for, at gennemførelsestranchen for det pågældende år var påbegyndt. Hvor der tidligere skulle vedlægges dokumentation for mindst 20% af de skønnede omkostninger, skal dokumentationen fremover vedrøre mindst 50% af disse. Desuden skal ansøgningen fremover »indeholde alle de oplysninger, der er nødvendige for en identificering af den del af plantagen, som berøres af de enkelte typer af det pågældende års arbejde«. Endelig ændres maksimumsbeløbet for forskud. Tidligere måtte hvert forskud »højst udgøre 80% af medlemsstatens og Fællesskabets samlede finansielle bidrag«. Med ændringen må dette beløb »højst svare til 50% af Fællesskabets årlige finansielle støtte ... Udbetalingen er betinget af den faktiske udbetaling af 50% af medlemsstatens bidrag ...« (
11
).
11.
I henhold til artikel 2 i forordning (EØF) nr. 1304/91 træder disse ændringer i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende, dvs. den 21. maj 1991.
12.
Sagsøgerne har kun nedlagt påstand om annullation af artikel 1 i forordning (EØF) nr. 1304/91 og har således ikke anfægtet artikel 2 vedrørende forordningens ikrafttræden. Deres væsentligste søgsmålsgrunde er imidlertid en påstået tilsidesættelse af velerhvervede rettigheder, tilsidesættelse af en berettiget forventning og tilsidesættelse af princippet om forbud mod at tillægge retsakter tilbagevirkende gyldighed. Disse anbringender vedrører således udelukkende den umiddelbare anvendelse af de nye regler på allerede godkendte planer (herunder sagsøgernes planer). Jeg mener derfor ikke, at det forhold, at der ikke i stævningen nævnes noget om annullation af artikel 2, medfører, at annullationssøgsmålet bør afvises. Dette gælder så meget desto mere som hverken Rådet eller Kommissionen har fremsat formalitetsindsigelse på grundlag heraf.
13.
Sag C-264/91. I denne sag nedlægges der påstand om annullation af artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 2145/91 (nævnt i punkt 6). Med denne artikel ændres maksimumsbeløbet for den støtte, der kan ydes til planer, der løber over ti år. Dette maksimumsbeløb var tidligere »fastsat til 300 ECU for de første fem år og til 210 ECU for de følgende fem år« (
12
). Fremover består dette beløb af følgende dele:
»1.
Et maksimumsbeløb på 475 ECU om året i fem år for arealer, der ryddes og genplantes og/eller sortsomstilles.
Maksimumsbeløbet omfatter finansiering af arbejder til gennemførelse af de pågældende aktioner, der vedrører et areal på højst 40% af det samlede areal af den plantage, som er omfattet af planen, med højst 20% i de første to år af planens gennemførelse og højst 20% i de følgende tre år.
For de resterende år af planens gennemførelse er det maksimumsbeløb, der betales for arealer, der genplantes eller sortsomstilles, 200 ECU om året.
2.
Et beløb på højst 200 ECU om året i ti år til arbejder til gennemførelse af andre aktioner, der kan omfatte resten af plantagen.«
14.
I henhold til artikel 3 i forordning (EØF) nr. 2145/91 anvendes disse nye maksimumsbeløb straks for de forbedringsplaner, som godkendes efter forordningens ikrafttræden (dvs. efter den 23. juli 1991, der er dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende). For planer, der var godkendt inden forordningens ikrafttræden (hvilket er tilfældet for sagsøgernes planer), anvendes de nye maksimumsbeløb »fra den 1. september 1993«. Forordningens bestemmelser gælder imidlertid ikke for udgifter til gennemførelse af allerede godkendte planer, som der inden forordningens ikrafttræden er indgået forpligtelser for.
15.
Sagsøgerne har kun anlagt sag med påstand om annullation af artikel 1 i forordning (EØF) nr. 2145/91 og har således ikke nedlagt påstand om annullation af overgangsbestemmelsen i artikel 3. Som i sag C-213/91 er de væsentligste søgsmålsgrunde imidlertid en påstået tilsidesættelse af velerhvervede rettigheder, tilsidesættelse af en berettiget forventning og tilsidesættelse af princippet om forbud mod at tillægge retsakter tilbagevirkende gyldighed. Disse anbringender vedrører således specifikt anvendelsen af de nye maksimumsbeløb på planer, der allerede var godkendt før den 23. juli 1991 (som sagsøgernes planer). Heller ikke her ser jeg nogen grund til at konkludere, at annullationssøgsmålet bør afvises.
Domstolens praksis vedrørende antagelse til realitetsbehandling af sager anlagt af privatpersoner
16.
Kommissionen, sagsøgt i sag C-213/91, og Rådet, sagsøgt i sag C-264/91, har i henhold til procesreglementets artikel 91, stk. 1, fremsat formalitetsindsigelse. Domstolen har besluttet at behandle formalitetsindsigelsen separat. Nærværende forslag til afgørelse vedrører derfor kun dette spørgsmål.
17.
Generelt. Med hensyn til annullationssøgsmål sondres der som bekendt i EØFtraktatens artikel 173 mellem klager, der indbringes af en medlemsstat eller en fællesskabsinstitution, der har kompetence hertil (stk. 1), og Idager, der indbringes af enhver anden fysisk eller juridisk person (stk. 2), som herefter benævnes private.
I henhold til AETR-dommen kan medlemsstaterne, Rådet og Kommissionen anlægge annullationssøgsmål »mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form« (
13
). For private er muligheden for at anlægge annullationssøgsmål derimod begrænset i traktatens artikel 173, stk. 2, både på grund af formen og karakteren af retsakten. Denne begrænsning indebærer ikke, at private ikke er sikret en fuldstændig retsbeskyttelse. Følgende princip, der er opstillet i Les Verts-dommen, gælder nemlig også for private:
»Det Europæiske Økonomiske Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten. Særligt er der, dels ved artikel 173 og 184, dels ved artikel 177 ved traktaten indført et fuldstændigt retsmiddel- og proceduresystem, hvormed Domstolen skal kunne kontrollere legaliteten af institutionernes retsakter« (
14
).
Denne fuldstændige retsbeskyttelse består imidlertid for privates vedkommende for en stor del af deres mulighed for at anlægge en sag for en national domstol, der derefter i medfør af artikel 177 kan forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende bl.a. fællesskabsretsakternes gyldighed. Den begrænsning af privates adgang til at anlægge annullationssøgsmål direkte ved Domstolen, der er fastsat i artikel 173, stk. 2, skal bl.a. ses i lyset af dette alternativ, som den præjudicielle forelæggelse udgør. Dette gælder også i denne sag: Hvis Domstolen afviser nærværende søgsmål, betyder det ikke, at sagsøgerne ikke kan benytte sig af andre retsmidler. Støtten til deres forbedringsplaner udbetales årligt på grundlag af en administrativ afgørelse fra den kompetente nationale myndighed (i denne sag den spanske) (
15
). Som anført af Kommissionen under retsmødet, kan sagsøgerne indbringe denne administrative afgørelse for den kompetente nationale domstol, hvilket de ikke har bestridt, og denne domstol kan herefter i givet fald forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af de omtvistede forordninger.
18.
Med hensyn til den søgsmålsadgang, som er indrømmet private ved artikel 173, stk. 2, skal jeg præcisere, hvilke nærmere betingelser denne er undergivet.
For det første kan enhver privatperson i henhold til artikel 173 indbringe klage over »beslutninger, der retter sig til ham«. Af fortsættelsen fremgår det, at der her er tale om retsakter, der ved deres form er beslutninger rettet til sagsøgeren.
For det andet kan enhver privatperson indbringe klage over »beslutninger, som skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører ham umiddelbart og individuelt«. Domstolen har tidligere fastslået, at formålet med denne bestemmelse således er »at præcisere, at valget af form ikke kan ændre en retsakts karakter« (
16
). Denne bestemmelse gør det derfor muligt at anfægte retsakter, somved deres karakter er beslutninger rettet til sagsøger.
19.
Det er let at afgøre, om en anfægtet retsakt ved sin form er en beslutning rettet til sagsøgeren: Sagsøgeren angives i retsakten som adressat. Hvis dette er tilfældet, og hvis retsakten har retsvirkninger, (
17
) kan annullationssøgsmålet admitteres.
Derimod er det knap så let at afgøre, hvornår en retsakt ved sin karakter udgør en beslutning rettet til sagsøgeren. I artikel 173, stk. 2, angives det, at der skal være tale om retsakter, der »berører [sagsøgeren] umiddelbart og individuelt«. Dette kriterium er udviklet ved en omfattende retspraksis og anvendt på konkrete sager. Domstolen har i den forbindelse nogle gange taget udgangspunkt i begrebet »beslutning« (af karakter) som en modsætning til begrebet »forordning« (af karakter) (
18
), men oftest har udgangspunktet været idéen om retsakter, der »berører [sagsøgeren] umiddelbart og individuelt« (
19
). Jeg foretrækker den sidste formulering, fordi den fokuserer på de to forhold, der kan medføre, at en retsakt tager karakter af en beslutning rettet til sagsøgeren. I det følgende skal jeg kort behandle disse faktorer.
20.
Sagsøgeren er umiddelbart berørt. Dette kriterium vedrører retsaktens virkninger over for sagsøgeren. Den anfægtede retsakt skal have retsvirkninger (
20
), dvs. retsvirkninger for sagsøgeren (
21
), og disse skal følge direkte af selve den anfægtede retsakt og således ikke af en efterfølgende selvstændig beslutning truffet af en fællesskabsinstitution eller en medlemsstat. Ved en selvstændig beslutning skal her forstås en beslutning, der ikke nødvendigvis eller automatisk følger af den anfægtede retsakt, men derimod en beslutning, der træffes under udøvelse af et skøn, eller på grundlag af kriterier, der ikke var fastlagt, da den anfægtede retsakt blev vedtaget.
21.
Sagsøgeren er individuelt berørt. Denne anden betingelse for realitetsbehandling kræver en nærmere redegørelse. I sager som denne (
22
) vedrører denne betingelse ikke så meget retsaktens virkninger over for sagsøgeren, men spørgsmålet om, hvem der er adressat for forordningen. Det kan være meget forskelligt, hvem afsenderen af en retsakt har tænkt sig som adressat — den kan være rettet til angivne eller identificerbare modtagere eller til generelt og abstrakt fastlagte persongrupper — og disse forskelle udgør selve essensen i sondringen mellem forordninger og beslutninger med udgangspunkt i karakteren af disse. Dette fremgår tydeligt af følgende citater fra Domstolens praksis:
»I henhold til traktatens artikel 189, stk. 2, er kriteriet for sondringen mellem en forordning og en beslutning, om den pågældende retsakt er almengyldig. Det afgørende for en beslutning er, at den retter sig til et begrænset antal ’modtagere’, hvorimod en forordning, der i princippet er retsanordnende, ikke omfatter et begrænset antal modtagere — angivet ved navn eller hvis identitet kan fastslås på anden måde — men abstrakt beskrevne grupper i deres helhed« (
23
).
Forordninger »omfatter ubestemte persongrupper, der er beskrevet på generel og abstrakt måde, og de finder anvendelse på objektivt bestemte situationer« (
24
).
Og:
»Andre personer end en beslutnings adressater vil kun kunne påstå, at de berøres individuelt, hvis denne beslutning rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre ...« (
25
).
22.
For at være individuelt berørt af en forordning er det således ikke nok at være berørt på en særlig måde i forhold til andre personer. Derimod kræves det, at retsakten er vedtaget med de berørte personers særlige forhold for øje, eller at afsenderen af retsakten kunne have skaffet sig kendskab til, at den pågældende retsakt udelukkende berørte disse personers interesser og retsstilling (
26
). For at kunne anses for individuelt berørt er det heller ikke nok, at antallet eller endog identiteten af de personer, som den anfægtede retsakt berører, kan fastlægges. Dette indebærer nemlig ikke nødvendigvis, at disse personer individuelt er taget i betragtning ved retsaktens vedtagelse.
Følgende citater fra Domstolens praksis illustrerer ovenstående:
»Den omstændighed, at valget af referenceperiode har særlig betydning for sagsøgerne, hvis produktion som følge af deres produktionsprogram udviser meget store svingninger fra det ene produktionsår til det andet, er heller ikke tilstrækkeligt til at åbne mulighed for et individuelt søgsmål. I øvrigt har sagsøgerne ikke godtgjort, at der foreligger omstændigheder, som kan kvalificere dette valg ... som en beslutning, der specielt er truffet med henblik på dem ...« (
27
).
Og:
»Desuden mister en retsakt ikke sin karakter af forordning, fordi man på et bestemt tidspunkt med større eller mindre nøjagtighed kan fastslå antallet eller endog identiteten af de retssubjekter, som den finder anvendelse på, når blot den efter sit sigte finder anvendelse på et objektivt sagsforhold af retlig eller faktisk art, som den selv definerer« (
28
).
Formaliteten i sag C-213/91
23.
Jeg skal i det følgende redegøre for anvendelsen af de opstillede regler, først i sag C-213/91. Som jeg allerede har anført (punkt 7-12 inklusive), er genstanden for dette annullationssøgsmål Kommissionens forordning (EØF) nr. 1304/91, hvori der på tre områder foretages ændringer i reglerne for planer for forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen af nødder og johannesbrød. Der er mere konkret tale om reglerne vedrørende forhøjelse eller formindskelse som følge af ændringer i det af planen omfattede areal, reglerne for, hvilke administrative oplysninger der skal afgives i støtteansøgningerne, og reglerne vedrørende forskud på den årlige tranche.
24.
Af den anfægtede forordnings præambel fremgår det, hvad der var Kommissionens formål med disse ændringer. De nye bestemmelser vedrørende ændring af forbedringsplaner blev vedtaget, fordi det generelt var nødvendigt at præcisere betingelserne for godkendelse af sådanne ændringer — de eksisterende regler i forordning (EØF) nr. 2159/89 var nemlig ret begrænsede — og fordi det desuden (hvad særligt angår bestemmelsen om, at arealet kun kan udvides efter fire år) var ønskeligt at kunne vurdere en plans fremskriden og funktionsmåde, inden en sådan udvidelse af det omfattede areal godkendtes. De to andre ændringer, der vedrører dokumentation og forskud, er begrundet i kravet om at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsmidlerne. Med hensyn til den dokumentation, der skal forelægges, samt udbetaling af forskud er formålet med ændringerne nemlig at gøre det muligt at kontrollere, at arbejdet på plantagearealet gennemføres i overensstemmelse med planen. Med hensyn til udbetaling af forskud tilkendegiver Kommissionen i forordningens præambel, at det vil være hensigtsmæssigt at begrænse procentsatsen for disse forskud, og at en årlig tranche først kan betales efter medlemsstatens faktiske betaling af den årlige tranche for det foregående år.
25.
På grundlag af de ovenfor anførte generelle betragtninger mener jeg ikke, at sagsøgerne kan bevise, at de er umiddelbart berørt af den anfægtede forordning. Dette ville nemlig kræve, at den anfægtede forordning faktisk havde retlige konsekvenser for deres vedkommende. Jeg mener ikke, at dette kan være tilfældet, når man ser på karakteren af de ændringer, der er foretaget ved forordningen. Som allerede nævnt angår de tilpasninger af godkendte programmer på grund af arealændringer, meddelelse af oplysninger i forbindelse med udførelse af støtteberettiget virksomhed — og den dertil knyttede dokumentation — og endelig statusopgørelsen over gennemførelsen af programmet samt de dertil knyttede forskudsbestemmelser. Alle de ændringer, der indføres ved forordningen, er nemlig begrundet i Kommissionens ønske om at sikre, at fællesskabsmidlerne anvendes i overensstemmelse med deres formål, at anvendelsen kan kontrolleres effektivt, og at forskuddene ikke udbetales forgæves, for tidligt eller uden at være koordineret med medlemsstatens støtte. Sagsøgerne har på ingen af de områder, der berøres af ændringerne, ret til at kræve den gamle ordning opretholdt, og disse ændringer har således ikke umiddelbart retsvirkninger for dem. Hvis sagsøgerne kunne påberåbe sig en sådan ret, ville udgangspunktet for den desuden under alle omstændigheder være en beslutning truffet af de kompetente nationale myndigheder om godkendelse af den pågældende forbedringsplan, dvs. en i forhold til den anfægtede retsakt efterfølgende og selvstændig beslutning.
26.
Selv hvis det antages, at den omhandlede forordning berører sagsøgerne umiddelbart, er de tilsyneladende under ingen omstændigheder individuelt berørt. Det fremgår nemlig ikke af forordningen, at den — fordi det var afsenderens hensigt, eller fordi han kunne have skaffet sig kendskab til, at det ville blive resultatet — er rettet til sagsøgerne på grund af visse for dem særlige egenskaber eller faktiske omstændigheder, der adskiller dem fra alle andre og individualiserer dem på lignende måde som en adressat for en beslutning.
Sagsøgerne er som producentorganisationer, hvis forbedringsplaner allerede er godkendt, nemlig ikke berørt anderledes end enhver anden producentorganisation, der i fremtiden kan tænkes at anmode om godkendelse af en plan. Jeg kan faktisk ikke pege på noget punkt i den anfægtede forordning, der tyder på, at den er vedtaget specielt med henblik på
sagsøgernes planer, der er under gennemførelse, eller at den udelukkende berører sagsøgernes interesser og/eller retsstilling. Formaliteten i sag C-264/91
27.
Som jeg allerede har anført (punkt 13, 14 og 15 inklusive), er genstanden for dette annullationssøgsmål Rådets forordning (EØF) nr. 2145/91 vedrørende ændring af maksimumsbeløbet for den støtte, der kan ydes til planer for forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen af nødder og johannesbrød.
Af den anfægtede forordnings præambel fremgår det, hvad der var Rådets hensigt med denne ændring. Formålet med forordningen er at tilskynde til rydning efterfulgt af genplantning og/eller sortsomstilling, eftersom disse aktioner teknisk set bidrager mest til forbedring af kvaliteten (
29
). Dette er grunden til, at maksimumsbeløbet for støtten til disse aktioner er blevet øget væsentligt, mens det til andre aktioner er blevet sat ned.
28.
Der er ingen tvivl om, at den anfægtede retsakt har karakter af en forordning, og at den under ingen omstændigheder kan anfægtes ved et annullationssøgsmål af private, hvis forbedringsplaner er godkendt efter dens ikrafttræden. Det står nemlig klart, at den anfægtede forordning i lighed med den grundforordning (EØF) nr. 790/89, som den ændrer, er almengyldig i forhold til private.
Herefter opstår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerne er anderledes stillet, fordi deres forbedringsplaner allerede var godkendt før denne dato. Sagsøgerne gør gældende, at den anfægtede retsakt berører dem umiddelbart og individuelt, eller med andre ord, at den for sagsøgerne hver især udgør en beslutning.
29.
For at kunne foretage en korrekt vurdering af denne påstand, skal jeg først undersøge, hvilken betydning den anfægtede retsakt helt nøjagtigt kan have for sagsøgerne eller andre producentorganisationer, hvis planer allerede var blevet godkendt. Som tidligere nævnt (punkt 14), bestemmes det i den anfægtede forordning, at de nye maksimumsbeløb for støtten anvendes fra den 1. september 1993 for allerede godkendte forbedringsplaner, dvs. godt to år efter de nye reglers offentliggørelse og ikrafttræden (den 23.7.1991). Forordningens bestemmelser gælder imidlertid ikke for udgifter til gennemførelse af allerede godkendte planer, som der inden forordningens ikrafttræden er indgået forpligtelser for. I Kommissionens forordning (EØF) nr. 3746/91 fastsættes visse gennemførelsesbestemmelser i denne henseende (
30
). I denne forordning bestemmes det, at der for allerede godkendte forbedringsplaner kan indgives anmodninger om ændring indtil den 31. december 1992, og at femårsperioden for modtagelse af den forhøjede støtte til rydning efterfulgt af nytilplantning og/eller sortsomstilling (jf. punkt 13) for disse planer (ændrede eller ikke ændrede) løber fra den dag, de nye maksimumsbeløb for støtten træder i kraft, altså fra den 1. september 1993 (
31
).
30.
I betragtning af denne gennemførelsesforordning kan virkningen af den anfægtede ændring af maksimumsbeløbene for støtten for producentorganisationer med allerede godkendte planer beskrives således: For organisationer, hvis planer allerede omfattede aktioner, der nu begunstiges (dvs. rydning efterfulgt af nytilplantning og/eller sortsomstilling), er der ikke problemer. De har ingen grund til at ændre deres planer, og fra den 1. september 1993 vil de i fem år nyde godt af den forhøjede støtte (470 ECU i stedet for 300 eller 210 ECU). I de resterende to eller tre år modtager de en støtte, der ligger lidt under den oprindeligt fastsatte (200 ECU i stedet for 210). For perioden som helhed betyder det, at disse producentorganisationer har fordel af ændringerne (
32
).
Anderledes forholder det sig for de producentorganisationer, hvis forbedringsplaner ikke allerede omfattede de aktioner, der nu begunstiges — og jeg formoder, at sagsøgerne hører til denne gruppe. Hvis de ikke ændrer deres planer, vil de lide tab som følge af nedsættelsen af støtten (fra 300 og 210 ECU til 200 ECU). De har imidlertid mulighed for at foretage ændringer i deres planer (
33
) og indrage de aktioner, der nu begunstiges, hvorefter de kan modtage den forhøjede støtte i fem år. For perioden som helhed vil de følgelig få fordel af de nye regler (
34
).
Alt i alt tilskynder den anfægtede forordning sagsøgerne til at ændre deres forbedringsplaner for at lade dem omfatte de begunstigede aktioner, hvorefter de vil modtage en (væsentligt) højere støtte end den, de tidligere kunne forvente. Hvis de ikke ændrer deres planer, må de tåle en begrænset formindskelse af den støtte, de tidligere kunne forvente.
31.
I betragtning af denne mulige konsekvens af den anfægtede forordning kan det ikke udelukkes, at sagsøgerne kan være umiddelbart berørt i traktatens artikel 173's forstand.
Om dette faktisk er tilfældet, afhænger efter min opfattelse af, om sagsøgerne, hvis planer er godkendt, på de gældende fællesskabsbestemmelser kan støtte nogen ret til subvention, som den anfægtede forordning eventuelt har tilsidesat. Jeg mener ikke, at sagsøgerne kan gøre en sådan ret gældende. De planer, som medlemsstaterne har godkendt (efter meddelelse til Kommissionen og med forbehold af dennes bemærkninger), indebærer ikke noget retligt bindende løfte fra fællesskabsinstitutionerne om at bevilge de i de omhandlede forordninger fastsatte maksimumsbeløb for støtte i hele tiårsperioden for planen. Hvis dette var tilfældet, ville enhver revision af den førte politik blive problematisk. Jeg skal herefter konkludere, at sagsøgernes retsstilling ikke er umiddelbart berørt af den anfægtede forordning.
32.
Selv om sagsøgerne var umiddelbart berørt, mener jeg ikke, at de under nogen omstændigheder kan være individuelt berørt. Det står ganske vist fast, at de 19 sagsøgere og de 19 andre producentorganisationer, hvis forbedringsplaner allerede var godkendt, da den anfægtede forordning trådte i kraft, er kendt ved navn, og at de er berørt anderledes end den gruppe af producentorganisationer, der senere anmoder om anerkendelse og godkendelse af deres forbedringsplaner. Dette indebærer imidlertid ikke, at de er individuelt berørt på samme måde som adressaterne for en beslutning.
Som det fremgår af den anfægtede forordning, er den eneste forskel på behandlingen af allerede godkendte planer og planer, der godkendes senere, at der for førstnævntes vedkommende fastsættes en overgangsperiode og gives mulighed for at tilpasse dem (
35
). Efter min opfattelse er denne omstændighed imidlertid ikke et tilstrækkeligt grundlag for at konkludere, at de pågældende producentorganisationer er individuelt berørt. Det er nemlig normalt, at en forordning, uden at den herved ændrer karakter, behandler situationer forskelligt i forhold til objektive forskelle i de faktiske og retlige omstændigheder. Så længe det står fast, at denne forskelsbehandling skyldes de objektive forskelle, der er forbundet med retsaktens formål, og at den ikke bygger på de særlige forhold, der kendetegner de personer, der er berørt af forordningen, kan jeg ikke se nogen grund til, at de grupper af personer, som denne forskelsbehandling rammer, skal anses for individuelt berørt.
Det forhold, at der er fastsat overgangsbestemmelser for allerede godkendte planer, udgør efter min opfattelse en sådan objektiv forskel i betragtning af, at disse overgangsbestemmelser ikke bevirker, at den anfægtede forordnings materielle bestemmelser (de nye differentierede maksimumsbeløb for støtten) anvendes anderledes på allerede godkendte planer end på nye planer.
33.
Jeg skal herefter foreslå, at både annullationssøgsmålet i sag C-213/91 og i sag C-264/91 afvises, og at sagsøgerne dømmes til at afholde sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: nederlandsk.
(
1
) – Rådcis forordning (EØF) nr. 1035/72 af 18.5.1972 om den fælles markedsordning for frugt og grontsagcr (EFT 1972 II, s. 423).
(
2
) – Rådcts forordning (EØF) nr. 789/89 af 20.3.1989 om indførelse af særlige foranstaltninger for nådder og johannesbrod samt om ændring af forordning (EØF) nr. 1035/72 om den fælles markedsordning for frugt og grontsager (EFT L 85, s. 3).
(
3
) – Rådets forordning (EØF) nr. 790/89 af 20.3.1989 om fastsættelse af den faste tillægsstøtte til oprettelse af producentorganisationer samt af maksimumsbeløbet for støtten til forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen i sektoren for nødder og johannesbrød (EFT L 85, s. 6).
(
4
) – Kommissionens forordning (EØF) nr. 2159/89 af 18.7.1989 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til de særlige foranstaltninger for nødder og johannesbrød, der er fastsat i afsnit IIA i forordning (EØF) nr. 1035/72 (EFT L 207, s. 19).
(
5
) – Kommissionens forordning (EØF) nr. 3403/89 af 13.11.1989 om ændring af forordning (EØF) nr. 2159/89 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til de særlige foranstaltninger for nødder og johannesbrød, der er fastsat i afsnit IIA i Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 (EFT L 328, s. 23).
(
6
) – Kommissionens forordning (EØF) nr. 1301/91 af 17.5.1991 om anden æundring af forordning (EØF) nr. 2159/89 om fastsættelse af gcnnemforelsesbcstcmmclscr til de særlige foranstaltninger for noddcr og johannesbrod, der er fastsat i afsnit IIA i Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 (EFT L 123, s. 27).
(
7
) – Rådets forordning (EØF) nr. 2145/91 af 15.7.1991 om ændring af forordning (EØF) nr. 790/89 for så vidt angår maksimumsbeløbet for stotten til forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen af noddcr og johannesbrød (EFT L 200, s. 1).
(
8
) – Ændring af artikel 8, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 2159/89 ved artikel 1, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1304/91.
(
9
) – Tilføjelse til artikel 8, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 2159/89 ved artikel 1, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1304/91.
(
10
) – Tilfojelse til artikel 19, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2159/89 ved artikel 1, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 1304/91.
(
11
) – Ændring af artikel 22a, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2159/89 (som ændret ved forordning (EØF) nr. 3403/89) ved artikel 1, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 1304/91.
(
12
) – Artikel 2 i ovennævnte forordning nr. 790/89.
(
13
) – Dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rädct (AETR), Sml. 1971, s. 41, pramis 42, org. ref.: Rec. s. 263.
(
14
) – Dom af 23.4.1986, sag 294/83, Les Verts, Sml. s. 1339, præmis 23.
(
15
) – Denne tildeling af støtte adskiller sig ikke på dette punkt fra den sædvanlige kompetencefordeling mellem fællesskabsinstitutionerne og medlemsstaterne inden for landbrugspolitikken, hvor det påhviler medlemsstaterne at gennemføre støtteforanstaltningerne, jf. punkt 4.
(
16
) – Dom af 17.6.1980, forenede sager 789/79 og 790/79, Caipak, Sml. s. 1949, præmis 7; citeret i talrige senere domme og bl.a. senest gengivet i kendelse af 13.7.1988, sag 160/88 R, Fédération Européenne de la Santé Animale, Sml. s. 4121, præmis 26.
(
17
) – Kravet om, at den anfægtede retsakt skal kunne afføde retsvirkninger, gælder for ethvert annullationssogsmål, jf. ovennævnte domme i sagerne AETR og Les Verts, samt dom af 27.9.1988, sag 302/87, Parlamentet mod Rådet, Sml s. 5615, præmis 20.
(
18
) – F.eks, dom af 16.4.1970, sag 64/69, Compagnie Française, Sml. 1970, s. 43, org. réf.: Rec. s. 221, og af 5.5.1977, sag 101/76, Scholten Honig, Sml., s. 797, den allerede nævnte dom i Calpak-sagen og dom af 14.2.1985, sag 40/84, Casteels, Sml. s. 667.
(
19
) – Efter min opfattelse kommer det ud på ét, hvilken indfaldsvinkel man vælger. Hvis en retsakt nar karakter af en forordning, indebærer det, at den ved sin karakter ikke berorer sagsogeren umiddelbart og individuelt. Jf. også H. G. Schermers og D. Waelbroeck, Judicial Protection in the European Communities. Kluwer, 1992, afsnit 406, s. 233.
(
20
) – Jf. fodnote 17.
(
21
) – En sag, der er anlagt af en fysisk eller įuridisk person til anfægtelse af en retsakt (forordning), som ikke finder anvendelse på sagsogcren, bor afvises på grund af manglende retlig interesse: dom af 31.3.1977, sag 88/76, Société pour l'exportation des Sucres SA, Sml. s. 709, punkt 2 i sammendraget, jf. s. 726.
(
22
) – Jeg inddrager her ikke særlige områder som konkurrenceret eller antidumpingret, hvor det forhold, at en sagsøger anser sig for individuelt berort, har relation til visse særlige omstændigheder, som f.eks. at han har været inddraget i beslutningsprocessen forud for den anfægtede retsakts udstedelse.
(
23
) – Kendelse af 5.11.1986, sag 117/86, UFADE, Sml. s. 3255, præmis 9.
(
24
) – UFADE-kendelsen, præmis 11.
(
25
) – Dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann, Sml. 1954-1964, s. 411, på s. 414, org. réf.: Rec. s. 197, citeret i talrige senere domme og senest gengivet i kendelse af 12.6.1992, sag C-29/92, Asia Motor France, Sml. I, s. 3935, præmis 17.
(
26
) – Dom af 1.7.1965, forenede sager 106/63 og 107/63, Töpfer, Sml. 1965-1968, s. 67, jf. navnlig s. 69, org. ref.: Rec. s. 525, af 23.11.1971, sag 62/70, Bock, Sml. 1971, s. 239, org. ref.: Rec. s. 897, præmis 10, og af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki Patraiki, Sml. s. 207, præmis 31.
(
27
) – Calpak-dommen, citeret i fodnote 16, præmis 10.
(
28
) – Dom af 11.7.1968, sag
6/68, Zuckerfabrik Watenstedt, Sml. 1965-1968, s. 531, på s. 534, org. ref.: Rec. s. 595, gengivet i talrige senere domme og senest i dom af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91, Buckl, Sml. I, s. 6061, præmis 25.
(
29
) – I højere grad altså end de øvrige syv aktionstyper, der i henhold til artikel 7 i nævnte forordning (EØF) nr. 2159/89 kan omfattes af en plan for forbedring af kvaliteten og fremme af afsætningen.
(
30
) – Kommissionens forordning (EØF) nr. 3746/91 af 18.12.1991 om fjerde ændring af forordning (EØF) nr. 2159/89 om fastsættelse af gennemiorelsesbestemmelser til de særlige foranstaltninger for nodder og johannesbrod, der er fastsat i afsnit IIA i Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 (EFT L 352, s. 53).
(
31
) – Sagsøgerne har i deres bemærkninger til Kommissionens intcrvcntionsindlæg anfort, at denne forordning er ugyldig, fordi Kommissionens gennemforelsesbefojelser overskrides. Jeg skal ikke gå ind i denne diskussion, men dog anfore, at Kommissionen efter min opfattelse ikke har anvendt sine gennemforelsesbefojelser ud over det sædvanlige ved at fastsætte regler for tilpasning af allerede godkendte forbedringsplaner og ved at bestemme, at femårsperioden for disse planers vedkommende lober fra den 1.9.1993.
(
32
) – Organisationer, hvis planer allerede omfattede de begunstigede aktioner, har således ingen interesse i at anfægte den nye forordning. Jeg formoder, at sagsogerne i nærværende sag ikke befinder sig i denne situation. Hvis dette er tilfældet, burde sagen allerede af denne simple grund være blevet afvist.
(
33
) – For så vidt angår den retlige mulighed, jf. forordning (EØF) nr. 3746/91, som er omtalt ovenfor. Med hensyn til, hvorvidt dette i praksis er muligt, har Kommissionen overbevisende argumenteret for, at de øvrige syv aktioner, som forbedringsplanerne kan omfatte (der er opstillet i artikel 7, nr. 3-9, og som ikke begunstiges af den nye ordning), er af en sådan karakter, at de teknisk set ikke kræver tidsmæssig kontinuitet, i hvert fald ikke ud over de to år, som overgangsperioden omfatter.
(
34
) – Jf. taleksemplerne i bilaget til Kommissionens interventionsindlæg.
(
35
) – Artikel 3 i den anfægtede forordning, præciserct ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 3746/91.