62009TJ0436_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache T‑436/09
Julien Dufour,
wohnhaft in Jolivet (Frankreich), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte I. Schoenacker Rossi und H. Djeyaramane,
Kläger,
unterstützt durch
Königreich Dänemark, vertreten durch B. Weis Fogh und S. Juul Jørgensen als Bevollmächtigte,
durch
Republik Finnland, vertreten zunächst durch J. Heliskoski, H. Leppo und M. Pere, sodann durch J. Heliskoski und H. Leppo als Bevollmächtigte,
und durch
Königreich Schweden,
vertreten durch A. Falk, K. Petkovska und S. Johannesson als Bevollmächtigte,
Streithelfer,
gegen
Europäische Zentralbank (EZB), vertreten zunächst durch K. Laurinavicius und S. Lambrinoc, sodann durch S. Lambrinoc und P. Embley als Bevollmächtigte,
Beklagte,
unterstützt durch
Europäische Kommission,
vertreten durch J.-P. Keppenne und C. ten Dam als Bevollmächtigte,
Streithelferin,
wegen Nichtigerklärung der dem Kläger mit Schreiben des Präsidenten der EZB vom 2. September 2009 übermittelten Entscheidung des Direktoriums der EZB, mit der ein Antrag des Klägers auf Zugang zu den Datenbanken, die als Grundlage für die Erstellung von Berichten der EZB über die Einstellung und die Mobilität ihres Personals dienten, abgelehnt wurde, Verurteilung der EZB dazu, die fraglichen Datenbanken dem Kläger zugänglich zu machen, und schließlich Ersatz des Schadens, der dem Kläger durch die Ablehnung seines Antrags auf Zugang entstanden sein soll,
erlässt
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten O. Czúcz, der Richterin I. Labucka und des Richters D. Gratsias (Berichterstatter),
Kanzler: V. Nagy, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 7. Juni 2011
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
Rechtlicher Rahmen
1. Der Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Europäischen Zentralbank (EZB) ist durch den Beschluss 2004/258/EG der Europäischen Zentralbank vom 4. März 2004 (ABl. L 80, S. 42) geregelt. Dieser Beschluss bestimmt in den Art. 2, 3, 4, 6, 7, 8 und 9:
„Artikel 2
Zugangsberechtigte und Anwendungsbereich
(1) Jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat hat vorbehaltlich der in diesem Beschluss festgelegten Bedingungen und Einschränkungen ein Recht auf Zugang zu Dokumenten der EZB.
…
Artikel 3
Begriffsbestimmungen
Im Sinne dieses Beschlusses bedeutet:
a) ‚Dokument‘ und ‚Dokument der EZB‘: Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bild- oder audiovisuelles Material), die von der EZB erstellt wurden oder sich in ihrem Besitz befinden und im Zusammenhang mit ihren Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen stehen, …
Artikel 4
Ausnahmeregelung
(1) Die EZB verweigert den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
a) der Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf:
– die Vertraulichkeit der Aussprachen der Beschlussorgane der EZB,
– die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaats,
– die internen Finanzen der EZB oder der [nationalen Zentralbanken],
– den Schutz der Integrität der Euro-Banknoten,
– die öffentliche Sicherheit,
– die internationalen Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftsbeziehungen;
b) der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen, insbesondere gemäß den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Schutz personenbezogener Daten;
c) der Schutz der Vertraulichkeit von Informationen, die als vertrauliche Informationen durch das Gemeinschaftsrecht geschützt werden.
(2) Die EZB verweigert den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
– der Schutz der geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person, einschließlich des geistigen Eigentums,
– der Schutz von Gerichtsverfahren und der Rechtsberatung,
– der Schutz des Zwecks von Inspektions-, Untersuchungs- und Audittätigkeiten,
es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(3) Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb der EZB oder mit den [nationalen Zentralbanken] wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
(4) Bezüglich Dokumente Dritter konsultiert die EZB den betroffenen Dritten, um zu beurteilen, ob eine der Ausnahmeregelungen dieses Artikels anwendbar ist, es sei denn, es ist klar, dass das Dokument verbreitet werden muss bzw. nicht verbreitet werden darf.
(5) Wenn nur Teile des angeforderten Dokuments einer der Ausnahmen unterliegen, werden die übrigen Teile des Dokuments freigegeben.
(6) Die Ausnahmen gemäß diesem Artikel gelten nur für den Zeitraum, in dem der Schutz aufgrund des Inhalts des Dokuments gerechtfertigt ist. Die Ausnahmen gelten höchstens für einen Zeitraum von 30 Jahren, es sei denn, der EZB-Rat bestimmt ausdrücklich etwas anderes. Im Falle von Dokumenten, die unter die Ausnahmeregelungen bezüglich der Privatsphäre oder der geschäftlichen Interessen fallen, können die Ausnahmen nach Ablauf dieses Zeitraums weiter Anwendung finden.
…
Artikel 6
Anträge
(1) Anträge auf Zugang zu einem Dokument sind bei der EZB in schriftlicher, einschließlich elektronischer, Form in einer der Amtssprachen der Union zu stellen und müssen so präzise formuliert sein, dass die EZB das betreffende Dokument ermitteln kann. Der Antragsteller ist nicht verpflichtet, Gründe für seinen Antrag anzugeben.
(2) Ist ein Antrag nicht hinreichend präzise, fordert die EZB den Antragsteller auf, den Antrag zu präzisieren, und leistet ihm dabei Hilfe.
(3) Betrifft ein Antrag ein sehr umfangreiches Dokument oder eine sehr große Zahl von Dokumenten, so kann sich die EZB mit dem Antragsteller informell beraten, um eine angemessene Lösung zu finden.
Artikel 7
Behandlung von Erstanträgen
(1) Ein Antrag auf Zugang zu einem Dokument wird unverzüglich bearbeitet. Dem Antragsteller wird eine Empfangsbescheinigung zugesandt. Binnen 20 Arbeitstagen nach Eingang des Antrags oder nach Eingang der gemäß Artikel 6 Absatz 2 geforderten Präzisierungen gewährt der Generaldirektor Sekretariat und Sprachendienste der EZB entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es gemäß Artikel 9 zugänglich oder informiert den Antragsteller schriftlich über die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung und über dessen Recht, gemäß Absatz 2 einen Zweitantrag zu stellen.
(2) Im Falle einer vollständigen oder teilweisen Ablehnung kann der Antragsteller binnen 20 Arbeitstagen nach Eingang des Antwortschreibens der EZB einen Zweitantrag an das Direktorium der EZB richten und es um eine Überprüfung des Standpunkts der EZB ersuchen. Antwortet darüber hinaus die EZB nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist von 20 Arbeitstagen für die Bearbeitung des Erstantrags, so hat der Antragsteller das Recht, einen Zweitantrag zu stellen.
(3) In Ausnahmefällen, beispielsweise bei einem Antrag auf Zugang zu einem sehr umfangreichen Dokument, zu einer sehr großen Zahl von Dokumenten oder bei erforderlicher Konsultation eines Dritten, kann die EZB die in Absatz 1 vorgesehene Frist um 20 Arbeitstage verlängern, sofern der Antragsteller vorab informiert wird und eine ausführliche Begründung erhält.
(4) Absatz 1 findet auf exzessive sowie unzumutbare und insbesondere auf wiederholt gestellte Anträge keine Anwendung.
Artikel 8
Behandlung von Zweitanträgen
(1) Ein Zweitantrag wird unverzüglich bearbeitet. Binnen 20 Arbeitstagen nach Eingang eines solchen Antrags gewährt das Direktorium entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es gemäß Artikel 9 zugänglich oder teilt schriftlich die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung mit. Verweigert die EZB den Zugang vollständig oder teilweise, so unterrichtet sie den Antragsteller über mögliche Rechtsbehelfe gemäß Artikel 230 und 195 des Vertrags.
(2) In Ausnahmefällen, beispielsweise bei einem Antrag auf Zugang zu einem sehr umfangreichen Dokument oder zu einer sehr großen Zahl von Dokumenten, kann die EZB die in Absatz 1 vorgesehene Frist um 20 Arbeitstage verlängern, sofern der Antragsteller vorab informiert wird und eine ausführliche Begründung erhält.
(3) Antwortet die EZB nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist, gilt dies als abschlägiger Bescheid und berechtigt den Antragsteller, gemäß Artikel 230 bzw. 195 des Vertrags Klage zu erheben und/oder Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten einzulegen.
Artikel 9
Zugang im Anschluss an einen Antrag
(1) Die Einsichtnahme der Antragsteller in Dokumente, zu denen die EZB Zugang gewährt hat, erfolgt entweder in den Räumlichkeiten der EZB oder durch Bereitstellung einer Kopie, gegebenenfalls in elektronischer Form. Die Kosten für die Anfertigung und Übersendung von Kopien können dem Antragsteller in Rechnung gestellt werden. Diese Kosten dürfen die tatsächlichen Kosten für die Anfertigung und Übersendung der Kopien nicht überschreiten. Die Einsichtnahme vor Ort, Kopien von weniger als 20 DIN-A4-Seiten und der direkte Zugang in elektronischer Form sind kostenlos.
(2) Ist ein Dokument bereits von der EZB freigegeben worden und problemlos zugänglich, kann die EZB ihrer Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zu dem Dokument nachkommen, indem sie den Antragsteller darüber informiert, wie er das angeforderte Dokument erhalten kann.
(3) Die Dokumente werden in einer vorliegenden Fassung und Form (einschließlich einer elektronischen oder anderen Form) gemäß dem Antrag des Antragstellers zur Verfügung gestellt.“
2. Art. 3 Buchst. a und Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43) sehen vor:
„Artikel 3
Begriffsbestimmungen
Im Sinne dieser Verordnung bedeutet:
a) ‚Dokument‘: Inhalte unabhängig von der Form des Datenträgers (auf Papier oder in elektronischer Form, Ton-, Bild- oder audiovisuelles Material), die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich des Organs betreffen;
…
Artikel 11
Register
(1) Im Hinblick auf die wirksame Ausübung der Rechte aus dieser Verordnung durch die Bürger macht jedes Organ ein Dokumentenregister öffentlich zugänglich. Der Zugang zum Register sollte in elektronischer Form gewährt werden. Hinweise auf Dokumente werden unverzüglich in das Register aufgenommen.
(2) Das Register enthält für jedes Dokument eine Bezugsnummer (gegebenenfalls einschließlich der interinstitutionellen Bezugsnummer), den Gegenstand und/oder eine kurze Beschreibung des Inhalts des Dokuments sowie das Datum des Eingangs oder der Erstellung und der Aufnahme in das Register. Die Hinweise sind so abzufassen, dass der Schutz der in Artikel 4 aufgeführten Interessen nicht beeinträchtigt wird.
(3) Die Organe ergreifen unverzüglich die erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung eines Registers, das spätestens zum 3. Juni 2002 funktionsfähig ist.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
3. Der Kläger, Herr Julien Dufour, ist Doktorand der Sozialwissenschaften und verfasst eine Doktorarbeit mit dem Titel „Sociogenèse de l’autorité d’une institution financière: le cas de la [BCE]“ (Soziogenese der Autorität einer Finanzinstitution am Beispiel der [EZB]).
4. Mit E-Mail vom 28. Mai 2009 ersuchte der Kläger die EZB um Zugang zu erstens den Berichten der EZB über die Einstellung und die Mobilität ihres Personals (im Folgenden: die Berichte) und zweitens den „Datenbanken, die zur Erstellung der statistischen Analysen der Berichte dienten“.
5. Mit Schreiben vom 23. Juli 2009 teilte die EZB dem Kläger mit, dass sie beschlossen habe, ihm einen teilweisen Zugang zu den Berichten zu gewähren. Dagegen lehnte die EZB den Antrag des Klägers auf Zugang zu den Datenbanken, die als Grundlage für die Erstellung der Berichte gedient hatten, mit der Begründung ab, dass die Datenbanken „als solche“ nicht der Definition des „Dokuments“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 unterlägen und es kein eigenständiges Dokument gebe, das dem Kläger antragsgemäß zugänglich gemacht werden könne.
6. Mit Schreiben vom 9. August 2009 stellte der Kläger nach Art. 7 Abs. 2 des Beschlusses 2004/258 einen Zweitant rag im Hinblick auf Zugang zu den Datenbanken, auf die sich sein Erstantrag gerichtet hatte. Im Zweitantrag machte er im Wesentlichen geltend, dass eine Datenbank entgegen der von der EZB in ihrem Schreiben vom 23. Juli 2009 vertretenen Auffassung ein Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 sei. Der Kläger war der Ansicht, es stehe „außer Zweifel, dass es sich bei den beantragten Daten tatsächlich um Inhalte handelt, die in elektronischer Form gespeichert sind (Daten‚banken‘) und von der EZB erstellt wurden“. Im Übrigen wies er darauf hin, dass er keine Übermittlung personenbezogener Daten beantragt habe und sich sein Antrag auf die Datenbanken beziehe, die als Grundlage für die Erstellung der Berichte gedient hätten, „ohne die Spalten mit den Vor- und Nachnamen“ der betroffenen Mitarbeiter.
7. Mit Entscheidung des Direktoriums der EZB, die dem Kläger mit Schreiben des Präsidenten der EZB vom 2. September 2009 übermittelt wurde (im Folgenden: angefochtene Entscheidung), wurde der Zweitantrag des Klägers abgelehnt. Die Ablehnung wurde folgendermaßen begründet:
„Die elektronischen Datenbanken, die zur Erstellung der Berichte … dienen, können nicht als Dokument im Sinne des Beschlusses [2004/258] über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der EZB angesehen werden, da keine gedruckten Fassungen dieser Datenbank (die von der Definition des ‚Dokuments‘ erfasst wären) in Form eigenständiger Dokumente existieren. Daher kann Ihrem Antrag nicht durch einfache Extraktion in Form eines Ausdrucks oder einer elektronischen Kopie entsprochen werden. Um Ihrem Antrag zu entsprechen, müssten die Daten systematisiert und zusätzlich analysiert werden, und auf dieser Grundlage müssten neue Daten in einem Dokument gespeichert werden. Dieses Verfahren wäre mit erheblichem Arbeitsaufwand verbunden. Die Systematisierung und zusätzliche Analyse überschreitet jedoch den Rahmen der in dem Beschluss [2004/258] enthaltenen Regelung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der EZB, da das Dokument nicht existiert und erstellt werden muss.“
Verfahren und Anträge der Parteien
8. Mit Klageschrift, die am 29. Oktober 2009 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
9. Mit drei besonderen Schriftsätzen, die am gleichen Tag bei der Kanzlei eingegangen sind, hat der Kläger erstens einen Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren nach Art. 76a der Verfahrensordnung des Gerichts und zweitens zwei Anträge auf Prozesskostenhilfe im Sinne von Art. 94 der Verfahrensordnung gestellt. Diese Anträge wurden mit Beschluss vom 10. Dezember 2009 bzw. mit Beschlüssen des Präsidenten der Fünften Kammer des Gerichts vom 15. März 2010, Dufour/EZB (T‑436/09 AJ und T‑436/09 AJ II, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht), zurückgewiesen.
10. Mit Schriftsätzen, die am 9. Februar, 18. Februar und 8. März 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen sind, haben das Königreich Dänemark, das Königreich Schweden und die Republik Finnland beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Klägers zugelassen zu werden. Mit Beschlüssen vom 24. März und 21. April 2010 hat der Präsident der Fünften Kammer des Gerichts diesen Anträgen stattgegeben. Das Königreich Schweden, die Republik Finnland und das Königreich Dänemark haben ihre Streithilfeschriftsätze am 12. Mai, 3. Juni und 9. Juni 2010 eingereicht.
11. Mit am 25. Februar 2010 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schriftsatz hat die Europäische Kommission die Zulassung als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der EZB beantragt. Mit Beschluss vom 24. März 2010 hat der Präsident der Fünften Kammer des Gerichts diesem Antrag stattgegeben. Die Kommission hat ihren Streithilfeschriftsatz am 9. Juni 2010 eingereicht.
12. Infolge der Änderung der Zusammensetzung der Kammern des Gerichts ist der ursprünglich bestimmte Berichterstatter der Dritten Kammer zugewiesen worden, an die die vorliegende Rechtssache daher verwiesen worden ist. Wegen der teilweisen Neubesetzung des Gerichts ist die vorliegende Rechtssache einem neuen Berichterstatter derselben Kammer zugewiesen worden.
13. Auf Bericht des Berichterstatters hat das Gericht (Dritte Kammer) die Eröffnung der mündlichen Verhandlung beschlossen und im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 64 der Verfahrensordnung erstens die EZB und die Kommission aufgefordert, eine Frage schriftlich zu beantworten, und zweitens die EZB und das Königreich Schweden aufgefordert, bestimmte Unterlagen vorzulegen. Die Beteiligten sind diesen Aufforderungen nachgekommen.
14. In der Sitzung vom 7. Juni 2011 haben die Beteiligten mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
15. Der Kläger beantragt,
– die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
– die EZB zu verurteilen, ihm sämtliche Datenbanken zugänglich zu machen, die die Erstellung von Berichten ermöglicht haben;
– die EZB zu verurteilen, ihm zum Ersatz des ihm entstandenen Schadens 5 000 Euro zu zahlen;
– der EZB die Kosten aufzuerlegen.
16. Das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden unterstützen den Antrag des Klägers, der sich auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung richtet.
17. Die EZB beantragt,
– die Klage als unzulässig oder, hilfsweise, als unbegründet abzuweisen;
– dem Kläger die Kosten aufzuerlegen.
18. Die Kommission unterstützt den Antrag der EZB, der darauf gerichtet ist, die Nichtigkeitsklage als unbegründet abzuweisen.
Zum Antrag auf Nichtigerklärung
1. Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Beteiligten
19. Die EZB macht zunächst geltend, der auf die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung gerichtete Klageantrag sei unzulässig, da er gegenstandslos sei.
20. Erstens verwende die EZB für die Verfahren zur Einstellung von Personal ein Datenverarbeitungssystem, das von einem externen Dienstleister verwaltet werde. Das Datenverarbeitungssystem ermögliche es den Bewerbern, ihre Bewerbung online einzureichen und die notwendigen Informationen im Hinblick auf ihre persönlichen Daten, ihre Ausbildung und Berufserfahrung zu hinterlegen. Außerdem sei es möglich, über das Datenverarbeitungssystem allgemeinere Informationen zum Einstellungsverfahren abzurufen, z. B. die Zahl der Bewerber. Die technische Konfiguration dieses Datenverarbeitungssystems ermögliche jedoch keine Extraktion von Daten, die sich auf die Gesamtheit der Profile bezögen. Außerdem seien die Bewerberdaten, wenn sich die Bewerber nicht für neue Stellenangebote beworben hätten, nach 24 Monaten automatisch aus dem Datenverarbeitungssystem gelöscht worden, und sie könnten nur von einem externen Dienstleister gegen Bezahlung wiederhergestellt werden. Dieses Datenverarbeitungssystem werde seit Dezember 2004 verwendet. Bis zu diesem Zeitpunkt seien die Einstellungsverfahren auf der Grundlage von Bewerbungen durchgeführt worden, die in Papierform eingereicht worden seien. Bestimmte Daten zu den letztgenannten Bewerbungen seien per Hand mit Hilfe eines Tabellenkalkulationsprogramms zusammengefasst worden.
21. Zweitens seien die Informationen zur Mobilität der Mitarbeiter der EZB nur über ein anderes Datenverarbeitungssystem der EZB verfügbar, und zwar über das Datenverarbeitungssystem zur Verwaltung von Mitarbeitern und Gehältern. Dieses Datenverarbeitungssystem enthalte Informationen zu allen derzeitigen und ehemaligen Mitarbeitern der EZB seit 1998 sowie zu Praktikanten und externen Mitarbeitern seit 2007. Speziell die Daten zur Mobilität der Mitarbeiter seien ab 2004 verfügbar. Informationen zur Mobilität der Mitarbeiter für den Zeitraum vor 2004 seien in einer anderen Datenbank gespeichert, die zugänglich sei, jedoch nicht aktualisiert werde. Im Übrigen gebe es noch eine andere Datenbank, die Daten zu externen Mitarbeitern und Praktikanten für den Zeitraum von 1999–2007 enthalte.
22. Drittens seien die Berichte auf der Grundlage einer Systematisierung und Analyse der zum Zeitpunkt der Berichterstellung verfügbaren Rohdaten verfasst worden. Die EZB habe dem Kläger erläutert, dass seinem Antrag auf Zugang nicht durch einfache Datenextraktion aus den betreffenden Datenbanken habe entsprochen werden können. Sie macht geltend, dass die notwendigen Daten per Hand unter Verwendung bestimmter Suchparameter hätten zusammengestellt werden müssen, und neue Berichte in elektronischer Form oder auf Papier zu erstellen gewesen wären.
23. Im Übrigen seien die Daten, die als Grundlage für die Erstellung der Berichte gedient hätten, wegen der automatischen Löschung bestimmter Daten nach 24 Monaten und der Hinzufügung von Daten über die von der EZB durchgeführten neuen Verfahren zur Einstellung von Personal nicht mehr vollständig in dem Zustand verfügbar, in dem sie sich bei der Erstellung der Berichte befunden hätten. Es seien nur einige Datenbankauszüge, die im Rahmen der Systematisierung der Daten für die Erstellung der Berichte verwendet worden seien, erhalten geblieben, und dies sei willkürlich erfolgt.
24. Folglich sei die Nichtigkeitsklage gegenstandslos, da der Kläger den Zugang zu den Datenbanken als solche bzw. zu Auszügen aus den Datenbanken begehre und diese nicht existierten und erst erstellt werden müssten, um dem Antrag des Klägers zu entsprechen.
25. Sodann macht die EZB geltend, dass der zweite Antrag des Klägers unzulässig sei, weil der Unionsrichter nach ständiger Rechtsprechung bei der Nichtigerklärung einer Entscheidung betreffend den Zugang zu Dokumenten von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union dem Urheber der für nichtig erklärten Entscheidung nicht aufgeben könne, die sich aus dem Nichtigkeitsurteil ergebenden Maßnahmen zu ergreifen.
26. Der Kläger bestreitet das Vorbringen der EZB und macht geltend, dass seine Klage zulässig sei.
Würdigung durch das Gericht
27. Erstens kann das Vorbringen der EZB, der Antrag auf Nichtigerklärung sei gegenstandslos, nur dahin gehend verstanden werden, dass der Kläger kein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung habe, da es auch im Fall einer Nichtigerklärung unmöglich wäre, ihm Zugang zu den in seinem Antrag genannten Datenbanken zu gewähren, weil diese Datenbanken nicht existierten.
28. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person nur zulässig, wenn die betreffende Person ein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung hat. Ein solches Interesse besteht nur, wenn die Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung als solche Rechtswirkungen haben kann und der Rechtsbehelf der Partei, die ihn eingelegt hat, damit im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (vgl. Urteil des Gerichts vom 10. Dezember 2009, Antwerpse Bouwwerken/Kommission, T‑195/08, Slg. 2009, II‑4439, Randnr. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29. Im Rahmen der vorliegenden Rechtssache, die den Zugang zu Dokumenten betrifft, ist jedoch, ohne dass dies die in der vorstehenden Randnummer dargelegte ständige Rechtsprechung in Frage stellt, außerdem zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber bei Erlass des Beschlusses 2004/258 bewusst war, mit welchen Schwierigkeiten die Bestimmung der Dokumente vor allem und insbesondere für den nach Informationen suchenden Bürger verbunden ist, da er in der Mehrzahl der Fälle die Dokumente, die die Informationen enthalten, nicht kennt und sich an die Behörde wenden muss, die im Besitz der Dokumente und somit der Informationen ist (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 10. September 2008, Williams/Kommission, T‑42/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 71).
30. Der Wortlaut von Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses 2004/258 deutet durch die Verwendung der Verben „auffordern“ und „Hilfe leisten“ darauf hin, dass allein die Feststellung der unzureichenden Präzision des Zugangsantrags unabhängig von den Gründen das Organ, an das sich der Antrag richtet, veranlassen sollte, mit dem Antragsteller Kontakt aufzunehmen, um die beantragten Dokumente bestmöglich zu bestimmen. Es handelt sich somit um eine Bestimmung, die im Bereich des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten die formale Umsetzung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung darstellt, der zu den Garantien zählt, die die Gemeinschaftsrechtsordnung in Verwaltungsverfahren gewährt. Die Pflicht zur Hilfeleistung ist somit unerlässlich, um die praktische Wirksamkeit des Rechts auf Zugang im Sinne des Beschlusses 2004/258 zu gewährleisten (vgl. entsprechend Urteil Williams/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 74).
31. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die EZB einen Antrag auf Zugang nicht sofort mit der Begründung, das beantragte Dokument existiere nicht, ablehnen darf. Vielmehr ist sie in einem solchen Fall gemäß Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses 2004/258 verpflichtet, den Antragsteller aufzufordern, seinen Antrag zu präzisieren und ihm dabei Hilfe zu leisten, u. a. indem sie die Dokumente angibt, die sich in ihrem Besitz befinden und die den Dokumenten, auf die sich der Antrag auf Zugang richtet, entsprechen oder in denen die vom Antragsteller gesuchten Informationen teilweise oder vollständig enthalten sein können. Nur wenn der Antragsteller trotz dieser Hinweise weiterhin Zugang zu einem nicht vorhandenen Dokument beantragt, kann die EZB den Zugangsantrag aufgrund des nicht vorhandenen Antragsgegenstands ablehnen.
32. In der vorliegenden Rechtssache richtete sich der Erstantrag u. a. auf Zugang zu den „Datenbanken, die zur Erstellung der statistischen Analysen der Berichte dienten“ (vgl. oben, Randnr. 4).
33. Die EZB lehnte diesen Antrag mit Schreiben vom 23. Juli 2009 (vgl. oben, Randnr. 5) und mit der angefochtenen Entscheidung ab und begründete dies im Wesentlichen damit, dass die Datenbanken, für die der Kläger den Zugang beantragt habe, keine Dokumente im Sinne des Beschlusses 2004/258 seien. Dagegen hat sie die Existenz dieser Datenbanken keineswegs in Frage gestellt.
34. Zwar hat die EZB mit ihrem oben in den Randnrn. 20 bis 23 dargelegten Vorbringen diese Position erheblich abgewandelt. Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, dass es keine speziellen Datenbanken gebe, die als Grundlage für die Berichterstellung dienten, und dass die hierfür maßgeblichen Daten in einem System zur Verwaltung der Bewerberdaten sowie in verschiedenen Datenbanken, die die EZB für die Personalverwaltung verwende, enthalten seien. Die Daten seien den genannten Datenbanken entnommen worden und hätten als Grundlage für die Erstellung der Berichte gedient.
35. Die zusätzlichen Erläuterungen der EZB lassen jedoch keineswegs den Schluss zu, dass der Kläger kein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung hat.
36. Die angefochtene Entscheidung stützt sich nämlich auf die vom Kläger bestrittene Behauptung, dass der Beschluss 2004/258 auf den Zugang zu den Datenbanken oder den in ihnen enthaltenen Daten nicht anwendbar sei.
37. Wenn dem gegenteiligen Vorbringen des Klägers gefolgt würde und die angefochtene Entscheidung aus diesem Grund für nichtig erklärt werden müsste, wäre die EZB zwar nicht verpflichtet, dem Kläger Zugang zu nicht vorhandenen Datenbanken zu gewähren. Sie wäre in einem solchen Fall jedoch verpflichtet, den Kläger gemäß Art. 6 Abs. 2 des Beschlusses 2004/258 aufzufordern, seinen Antrag auf Zugang zu präzisieren, und ihm dabei Hilfe zu leisten, indem sie ihm, wie im Wesentlichen in ihrem oben in den Randnrn. 20 bis 23 zusammengefassten Vorbringen erfolgt, die Datenbanken nennt, in deren Besitz sie ist und die Daten enthalten können, die für den Kläger von Interesse sind.
38. Der Kläger hat somit ein Rechtsschutzinteresse, und sein Nichtigkeitsantrag ist zulässig.
39. Soweit es zweitens um den zweiten Antrag des Klägers geht, der darauf gerichtet ist, die EZB zu verurteilen, ihm „sämtliche Datenbanken zugänglich zu machen, die die Erstellung von Berichten ermöglicht haben“, ist das Gericht nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen der von ihm ausgeübten Rechtmäßigkeitskontrolle nicht befugt, den Organen Weisungen zu erteilen oder sich an ihre Stelle zu setzen. Diese Beschränkung der Rechtmäßigkeitskontrolle gilt für alle Arten von Rechtsstreitigkeiten, für deren Entscheidung das Gericht zuständig ist, einschließlich solcher über den Zugang zu Dokumenten (Urteil des Gerichts vom 12. Juli 2001, Mattila/Rat und Kommission, T‑204/99, Slg. 2001, II‑2265, Randnr. 26).
40. Demnach ist der zweite Antrag des Klägers als unzulässig zurückzuweisen.
2. Zur Begründetheit
41. Der Kläger macht mit seiner Nichtigkeitsklage drei Klagegründe geltend: Erstens sei die angefochtene Entscheidung rechtsfehlerhaft, soweit sie sich auf eine im Beschluss 2004/258 nicht vorgesehene Ausnahme vom Recht auf Zugang zu Dokumenten stütze, zweitens sei sie rechtsfehlerhaft, soweit die EZB in ihr zu Unrecht die Auffassung vertreten habe, dass die Datenbanken keine Dokumente im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 seien, und drittens sei sie rechtsfehlerhaft, soweit sich die EZB in ihr bei der Verweigerung des Zugangs zu den fraglichen Datenbanken zu Unrecht auf den Arbeitsaufwand und die praktischen Schwierigkeiten berufen habe, die ein solcher Zugang für die EZB mit sich bringe.
42. Im Übrigen machen das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden in ihren Streithilfeschriftsätzen geltend, dass die angefochtene Entscheidung gegen die Begründungspflicht verstoße. Da die Verletzung der Begründungspflicht einen Mangel darstellt, der vom Gericht von Amts wegen zu prüfen ist (Urteil des Gerichtshofs vom 20. Februar 1997, Kommission/Daffix, C‑166/95 P, Slg. 1997, I‑983, Randnr. 24, und Urteil des Gerichts vom 8. September 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Slg. 2009, II‑2841, Randnr. 137), ist diese Frage vorab zu untersuchen, bevor die drei vorgebrachten Klagegründe geprüft werden.
Zur Begründung der angefochtenen Entscheidung
Vorbringen der Beteiligten
43. Das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden machen im Wesentlichen geltend, die angefochtene Entscheidung enthalte keine rechtlich hinreichende Darlegung der Umstände, die der Auffassung zugrunde lagen, dass der Zugangsantrag des Klägers sich nicht auf ein Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 richte.
44. In Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichts haben die EZB und die Kommission zu diesem Vorbringen schriftlich Stellung genommen. Sie machen im Wesentlichen geltend, die angefochtene Entscheidung sei rechtlich hinreichend begründet, so dass das vorstehend dargelegte Vorbringen der Streithelfer zurückzuweisen sei.
Würdigung durch das Gericht
45. Nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 des Beschlusses 2004/258 gewährt die EZB nach Einreichung eines Antrags auf Zugang zu einem ihrer Dokumente entweder Zugang zu dem angeforderten Dokument und macht es dem Antragsteller gemäß Art. 9 zugänglich oder sie teilt dem Antragsteller schriftlich die Gründe für die vollständige oder teilweise Ablehnung mit.
46. Folglich muss sowohl die Entscheidung, mit der die EZB einen Erstantrag auf Zugang zu Dokumenten ablehnt, als auch die Entscheidung über die Ablehnung eines Zweitantrags begründet sein.
47. Nach ständiger Rechtsprechung, die auch im Bereich des Zugangs zu Dokumenten gilt, muss die Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und der Unionsrichter seine Kontrolle ausüben kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, insbesondere nach dem Inhalt des Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere durch den Rechtsakt unmittelbar und individuell betroffene Personen an Erläuterungen haben können. In der Begründung brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung eines Rechtsakts den Erfordernissen genügt, nicht nur anhand seines Wortlauts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet (vgl. Urteil Williams/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 94 und die dort angeführte Rechtsprechung).
48. In der vorliegenden Rechtssache ist die EZB ihrer Verpflichtung nachgekommen, dem Kläger die Gründe mitzuteilen, aus denen sie ihm den teilweisen oder vollständigen Zugang zu den im Antrag genannten Datenbanken verweigerte.
49. Sowohl aus dem Schreiben vom 23. Juli 2009, mit dem der Erstantrag des Klägers auf Zugang abgelehnt wurde, als auch aus der angefochtenen Entscheidung geht im Wesentlichen hervor, dass der Zugangsantrag des Klägers mit der Begründung abgelehnt wurde, dass er sich nicht auf ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 richte.
50. Insbesondere ergibt sich aus ihnen, dass nach Auffassung der EZB die Datenbanken, auf die sich der Zugangsantrag des Klägers richtet, keine Dokumente im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 sind. Hierzu hat die EZB ausgeführt, dass gedruckte Fassungen des Inhalts der fraglichen Datenbanken Dokumente dargestellt hätten und Gegenstand eines Antrags auf Zugang hätten sein können, solche Fassungen jedoch nicht vorhanden seien. Für das Anfertigen solcher Fassungen sei es erforderlich, die Daten zu systematisieren und zusätzlich zu analysieren und anschließend ein neues Dokument zu erstellen. Dieses Verfahren, das einen erheblichen Arbeitsaufwand verursache, sei im Beschluss 2004/258 nicht vorgesehen (vgl. oben, Randnrn. 5 und 7).
51. Diese Begründung ermöglichte dem Kläger, die Gründe zu verstehen, mit denen die EZB seinen Zugangsantrag abgelehnt hatte, und beim Unionsrichter gegen die Ablehnung vorzugehen, wie er es im Übrigen getan hat; im Rahmen der Prüfung der Klagegründe, auf die der Kläger seine Klage stützt, ist zu untersuchen, ob die Gründe, auf die sich die EZB bei der Ablehnung des Zugangsantrags des Klägers berief, zutreffend oder fehlerhaft waren.
52. Im Übrigen handelt es sich bei der Begründungspflicht nach ständiger Rechtsprechung um ein wesentliches Formerfordernis, das von der Frage der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des streitigen Rechtsakts gehört (vgl. Urteil des Gerichts vom 12. September 2007, Italien/Kommission, T‑239/04 und T‑323/04, Slg. 2007, II‑3265, Randnr. 117 und die dort angeführte Rechtsprechung). Die etwaige Rechtsfehlerhaftigkeit einer Begründung macht aus dieser nämlich keine fehlende Begründung (vgl. Urteil des Gerichts vom 8. Juli 2010, Sevenier/Kommission, T‑368/09 P, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
53. Daher ist unbeschadet der im Folgenden durchzuführenden Prüfung der Stichhaltigkeit dieser Begründung festzustellen, dass die angefochtene Entscheidung rechtlich hinreichend begründet ist. In diesem Zusammenhang ist es zweckmäßig, mit der Prüfung des zweiten Klagegrundes zu beginnen, wonach die EZB in der angefochtenen Entscheidung einen Rechtsfehler begangen hat, indem sie zu Unrecht der Auffassung gewesen sei, dass die Datenbanken keine Dokumente im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 seien.
Zum zweiten Klagegrund: Vorliegen eines Rechtsfehlers, soweit die EZB in der angefochtenen Entscheidung zu Unrecht der Auffassung gewesen sei, dass die Datenbanken keine Dokumente im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 seien
Vorbringen der Beteiligten
54. Der Kläger sowie das Königreich Dänemark, die Republik Finnland und das Königreich Schweden machen vorab geltend, dass die Auslegung des Begriffs „Dokument“ im Sinne des Beschlusses 2004/258 den Grundsätzen, die zum Erlass der Verordnung Nr. 1049/2001 geführt hätten, sowie der Rechtsprechung zu ihrer Anwendung Rechnung tragen müsse, zumal die Verordnung in Erwägungsgrund 2 des Beschlusses erwähnt werde.
55. Außerdem sind die dem Kläger beigetretenen Streithelfer der Auffassung, dass der Begriff „Dokument“, dessen Definition im Beschluss 2004/258 und in der Verordnung Nr. 1049/2001 den gleichen Wortlaut aufweise, in beiden Fällen einheitlich und weit auszulegen sei und bei dieser Auslegung die technologischen Entwicklungen berücksichtigt werden müssten. Die Republik Finnland weist darauf hin, dass eine zu enge Auslegung des Begriffs mittelbar zu einer Erweiterung des Anwendungsbereichs der verschiedenen Ausnahmen zum Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten führe und im Widerspruch zur Rechtsprechung stehe, die eine enge Auslegung und Anwendung dieser Ausnahmen empfehle.
56. Der Kläger macht geltend, die angefochtene Entscheidung sei rechtsfehlerhaft, soweit die EZB die Auffassung vertreten habe, dass eine Datenbank kein Dokument darstelle, das Gegenstand eines Antrags auf Zugang auf der Grundlage des Beschlusses 2004/258 sein könne. Die EZB habe in der angefochtenen Entscheidung die Eigenschaft der Datenbank als Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 zu Unrecht von der Existenz einer gedruckten Fassung dieser Datenbank abhängig gemacht. Aus dem Wortlaut von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses ergebe sich jedoch, dass eine Datenbank als solche ein Dokument sei. In diesem Zusammenhang beruft sich der Kläger auf das Urteil des Gerichtshofs vom 9. November 2004, Fixtures Marketing (C‑444/02, Slg. 2004, I‑10549, Randnr. 30), das seine Auffassung ebenfalls stütze, und führt aus, dass sich sein Zugangsantrag auf „Rohdaten“, d. h. unverarbeitete Daten, der maßgeblichen EZB-Datenbanken richte.
57. Wenn seinem Antrag stattgegeben werde, bedeute dies keineswegs, dass ein neues Dokument erstellt werden müsse. Es müssten nur bestimmte Variablen ausgewählt und kopiert werden, was der selektiven Fotokopie eines Dokuments vergleichbar sei. In Erwiderung auf das Argument, wonach ein Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 einen Grad an Beständigkeit aufweisen müsse, hebt der Kläger im Übrigen hervor, dass es sich hierbei um ein zusätzliches Kriterium handle, das von der Definition in Art. 3 Buchst. a des genannten Beschlusses nicht vorgesehen sei.
58. Die drei dem Kläger beigetretenen Streithelfer unterstützen seinen Antrag auf Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung, wobei ihre Auffassungen im Hinblick auf die Frage, ob eine Datenbank und die in ihr enthaltenen Daten Dokumente im Sinne des Beschlusses 2004/258 darstellen, leicht voneinander abweichen.
59. Das Königreich Dänemark ist der Ansicht, dass eine Datenbank als solche kein Dokument im Sinne der Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten sei, da sich diese Bestimmungen nur auf individuelle, vorhandene und genau bestimmte Dokumente richteten. Allerdings müsse alles, was aus einer Datenbank durch normale oder routinemäßige Suchabfragen ohne unverhältnismäßigen Arbeitsaufwand extrahiert werden könne, als Dokument angesehen werden, das Gegenstand eines Zugangsantrags sein könne. Das Königreich Dänemark ist daher der Auffassung, dass die EZB hätte prüfen müssen, ob die vom Kläger angefragten Informationen im Rahmen einer normalen Suchabfrage aus ihren Datenbanken extrahiert werden könnten, und dass, falls dies der Fall gewesen wäre, dem Zugangsantrag des Klägers nach Ansicht des Königreichs Dänemark hätte stattgegeben werden müssen.
60. Das Königreich Schweden widerspricht der in der angefochtenen Entscheidung vertretenen Auffassung, wonach der Zugangsantrag des Klägers sich nicht auf Dokumente richte. Die EZB sei gemäß dem Beschluss 2004/258 verpflichtet gewesen, Zugang zu den in einer Datenbank elektronisch gespeicherten Daten zu gewähren, sofern dem nicht eine der Ausnahmen nach Art. 4 des Beschlusses entgegengestanden habe. Der Umstand, dass die elektronisch gespeicherten Daten nicht physisch in einer bestimmten Reihenfolge angeordnet gewesen seien und es sich um eine rein logische Anordnung gehandelt habe, führe zu keinem anderen Ergebnis. Ebenso sei es unerheblich, an welchem Ort die betreffenden Daten gespeichert gewesen seien.
61. Allerdings können aus einer Datenbank gelöschte Daten nach Auffassung des Königreichs Schweden nicht Gegenstand eines Zugangsantrags sein. Ebenso wenig könne von einem Organ verlangt werden, dass es, um einem Zugangsantrag zu entsprechen, sich Daten verschaffe, die sich nicht in seinem Besitz befänden.
62. Im Übrigen machen das Königreich Dänemark und das Königreich Schweden geltend, dass die Kommission selbst in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde 1693/2005/PB beim Europäischen Bürgerbeauftragten den in der Verordnung Nr. 1049/2001 verwendeten Begriff „Dokument“ dahin gehend ausgelegt habe, dass er auch auf das Ergebnis normaler Suchabfragen in einer Datenbank verweise.
63. Die Republik Finnland ist der Auffassung, dass die angefochtene Entscheidung auf einer zu eng gefassten Definition des Begriffs „Dokument“ im Sinne des Beschlusses 2004/258 beruhe. Der Begriff umfasse auch eine beliebige Kombination von Daten einer Datenbank, die sich durch Verwendung der Funktionen (Tools) dieser Datenbank erstellen lasse. In diesem Zusammenhang sei es unerheblich, dass das betreffende Organ eine solche Suchabfrage, obwohl sie möglich sei, im Rahmen des Tagesgeschäfts nicht durchführe. Hilfsweise macht die Republik Finnland geltend, dass die EZB, selbst wenn die in einer Datenbank enthaltenen Daten keine Dokumente im Sinne des genannten Beschlusses darstellten, verpflichtet gewesen sei, dem Kläger jegliche eigenständigen, druckfähigen Dokumente zu übermitteln, die geeignet gewesen seien, dem Zugangsantrag des Klägers zu entsprechen.
64. Darüber hinaus berufen sich der Kläger sowie die Republik Finnland und das Königreich Schweden auf die Art. 6 und 9 des Beschlusses 2004/258. Angesichts dieser Bestimmungen seien weder etwaige Schwierigkeiten bei der Bestimmung des in einem Zugangsantrag genannten Dokuments noch praktische Schwierigkeiten, einschließlich eines übermäßigen Arbeitsaufwands, die sich für die EZB ergeben könnten, wenn einem solchen Antrag stattgegeben werde, triftige Gründe für die Ablehnung des Antrags. Dies gelte umso mehr, als die EZB den Antragsteller kontaktieren könne, um etwaige erforderliche Präzisierungen zu erhalten und mit ihm eine gütliche Einigung zu erzielen. Bei Bedarf könne sie den Zugang zu umfangreichen Dokumenten auch in ihren Räumlichkeiten gewähren.
65. Schließlich bestreitet der Kläger auch das Vorbringen der EZB, wonach es unmöglich sei, eine Datenbank in ein Register aufzunehmen, wie dies Art. 11 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorsehe. In diesem Zusammenhang beruft sich der Kläger auf die Praxis von Eurostat (Statistisches Amt der Europäischen Union), den Online-Zugang zu verschiedenen statistischen Reihen zu empfehlen.
66. Die EZB macht erstens geltend, sie unterliege weder Art. 255 EG noch der Verordnung Nr. 1049/2001. Zwar verweise der Beschluss 2004/258 auf Art. 1 EU und die Gemeinsame Erklärung zu der Verordnung. Der Beschluss sei jedoch eine Maßnahme, die auf der Grundlage der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der EZB sowie von Art. 23 ihrer Geschäftsordnung erlassen worden sei. Auch wenn daher in der Verordnung Nr. 1049/2001 und im Beschluss 2004/258 ähnliche Begriffe verwendet würden, sei es nicht Zweck des genannten Beschlusses, den Anwendungsbereich der Verordnung auf ihre Dokumente auszudehnen. Der Bedeutungsgehalt der im Beschluss verwendeten Begriffe müsse folglich mit den Zielen der besonderen Regelung für den Zugang der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der EZB vereinbar sein.
67. Im Übrigen weisen die EZB und die Kommission darauf hin, dass das Urteil Fixtures Marketing, oben in Randnr. 56 angeführt, die Auslegung der Richtlinie 96/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 1996 über den rechtlichen Schutz von Datenbanken (ABl. L 77, S. 20) betreffe. Daher sei das Urteil für die vorliegende Rechtssache, welche die Auslegung des Beschlusses 2004/258 betreffe, nicht maßgeblich. Außerdem habe der Kläger gegen den genannten Beschluss, für den in jedem Fall die Vermutung der Rechtmäßigkeit gelte, keine Einrede der Rechtswidrigkeit erhoben.
68. Im Gegensatz zur EZB ist die Kommission der Ansicht, dass die Auslegung der Definition des Begriffs „Dokument“ in Art. 3 des Beschlusses 2004/258 mit dem Wortlaut und der Systematik der Verordnung Nr. 1049/2001 vereinbar sein müsse, da der Beschluss auf die Verordnung verweise und die Definitionen des Begriffs „Dokument“ in beiden Vorschriften identisch seien.
69. Zweitens erläutert die EZB einige Erwägungen zu den Merkmalen eines Dokuments im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258. Da sich die Definition in dieser Bestimmung auf jegliche „Inhalte“ richte, sei es ihr Ziel, möglichst viele Elemente der Realwelt zu erfassen. Im Übrigen sei das – elektronische oder sonstige − Speicherformat der fraglichen Inhalte unerheblich. Schließlich sei ein „Element“ als Dokument im Sinne der Definition anzusehen, wenn es von der EZB vorbereitet oder erschaffen worden sei oder sich schlichtweg in ihrem Besitz befinde.
70. Nach Auffassung der EZB und der Kommission ist die im Beschluss 2004/258 enthaltene Definition des „Dokuments“ im Zusammenhang mit den anderen Bestimmungen dieses Beschlusses zu sehen, insbesondere den Art. 6 und 9, und einer „systematischen Auslegung“ zu unterziehen. Aus den zwei genannten Artikeln gehe hervor, dass die vom Beschluss erfassten Dokumente sich dafür eignen müssten, dem Antragsteller unverändert ohne Bearbeitung ihres Inhalts oder ihrer Form übermittelt zu werden, dass sie, ohne erst erstellt werden zu müssen, als eigenständige und konkrete Dokumente vorliegen müssten und dass sie in einer ausreichend beständigen Form existieren müssten, um einen „Inhalt“ zu haben. Dies sei unter anderem bei einem Text auf einem Blatt Papier oder bei einem elektronischen Dokument gegeben.
71. Darüber hinaus macht die EZB geltend, dass die Auslegung des Begriffs „Dokument“ im Sinne des Beschlusses 2004/258 mit dem Zweck des Beschlusses übereinstimmen müsse, wonach der EZB ermöglicht werden solle, den potenziellen Nachteil zu prüfen, der mit der Übermittlung eines Dokuments an ein Mitglied der Öffentlichkeit verbunden sei, und somit festzustellen, ob eine der Ausnahmen nach Art. 4 des Beschlusses einer solchen Übermittlung entgegenstehe. Dieser Zweck stütze auch die Auffassung, wonach der Begriff „Dokument“ eine gewisse Beständigkeit und Konkretheit des betreffenden Elements voraussetze und Elemente ausschließe, deren Inhalt laufenden bzw. ad hoc
vorgenommenen Veränderungen unterworfen sei.
72. Schließlich macht die EZB geltend, dass weder der Beschluss 2004/258 noch allgemein das Unionsrecht ein Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Informationen vorsähen. Der im Beschluss verwendete Begriff „Dokument“ dürfe daher nicht so ausgelegt werden, dass dies de facto
auf die Anerkennung eines solchen Rechts hinauslaufe.
73. Drittens sind die EZB und die Kommission der Auffassung, dass die im Zugangsantrag des Klägers genannten Datenbanken keine Dokumente im Sinne des Beschlusses 2004/258 seien. Erstens liege dem Vorbringen des Klägers, wonach in der angefochtenen Entscheidung festgestellt worden sei, dass nur gedruckte Fassungen einer Datenbank als Dokumente anzusehen seien, eine stark vereinfachte Lesart der angefochtenen Entscheidung zugrunde. Bei den im Zugangsantrag des Klägers genannten Datenbanken handle es sich weder um ein Register noch um eine Dokumentensammlung, und die Datenbanken seien im Gegensatz zu einer dokumentarischen Datenbank, wie z. B. der Datenbank EUR-Lex, nichtdokumentarischer Natur. Die in diesen Datenbanken enthaltenen Daten ließen sich nur dafür verwenden, „interne“ Dokumente für einen bestimmten Zweck mit Hilfe von Tools zu erstellen, die zur Erhebung und Systematisierung für die Datenbanken als solche verfügbar seien. Folglich könnten die Informationen in den Datenbanken der EZB dem Kläger nicht als solche zugänglich gemacht werden. Um dem Antrag des Klägers entsprechen zu können, sei es erforderlich, ein neues Dokument zu erstellen. Dies überschreite jedoch den Rahmen des Beschlusses 2004/258. Im Übrigen habe der Kläger nicht dargelegt, weshalb die in seinem Antrag genannten Datenbanken als Dokumente anzusehen seien.
74. Die Kommission macht in diesem Zusammenhang geltend, dass der Kläger mit seinem Antrag den Zugang zu den Datenbanken als solche begehre. Abgesehen von den Informationen enthielten die Datenbanken aber u. a. die für ihren Betrieb erforderliche Software, Suchfunktionen sowie logische und systemische Verknüpfungen. Der Zugangsantrag des Klägers habe daher eine Tragweite, die über den Zugang zu einem Dokument hinausgehe. In Wirklichkeit gehe es dem Kläger um den Zugang zu einem Tool, das ihm die Erstellung eigener Dokumente nach den Suchkriterien seiner Wahl ermögliche.
75. Zweitens sind die EZB und die Kommission der Auffassung, dass die im Zugangsantrag des Klägers genannten Datenbanken nicht die Beständigkeit aufwiesen, die für eine Einstufung als Dokument erforderlich sei. Ihre Inhalte seien nämlich durch Hinzufügen und Löschen von Informationen laufenden Veränderungen unterworfen. Die Kommission trägt in diesem Zusammenhang außerdem vor, dass diese Auffassung durch die Formulierungen „erstellt wurden oder sich in ihrem Besitz befinden“ und „stammen“ in Art. 3 Buchst. a bzw. Art. 5 des Beschlusses 2004/258 gestützt werde. Gleiches gelte für die Verweise auf „ein sehr umfangreiches Dokument“ und „eine sehr große Zahl von Dokumenten“ in Art. 6 Abs. 3, Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses. Solche Mengenangaben setzten beständige Inhalte voraus, die individualisiert werden könnten.
76. Drittens machen die EZB und die Kommission geltend, dass eine Anerkennung der im vorliegenden Fall in Rede stehenden Datenbanken als Dokumente, die Gegenstand eines Zugangsantrags sein könnten, mit einigen praktischen Schwierigkeiten verbunden sei. Zunächst setze die von der Rechtsprechung geforderte konkrete und individuelle Prüfung jedes in einem Zugangsantrag genannten Dokuments ein beständiges und bestimmbares Dokument voraus und sei daher im Fall einer Datenbank, deren Inhalte laufenden Veränderungen unterworfen seien, nicht möglich.
77. Sodann lasse sich nicht prüfen, ob eine der Ausnahmen nach Art. 4 des Beschlusses 2004/258 dem beantragten Zugang entgegenstehe, insbesondere im Fall einer Datenbank, die eine sehr große Zahl personenbezogener Daten enthalte.
78. Schließlich bestätigten die Maßnahmen, die in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehen und darauf gerichtet seien, die Ausübung des Zugangsrechts zu erleichtern, wie z. B. durch Dokumentenregister oder Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union, dass der Gesetzgeber speziell die Erfassung individueller Dokumente unter Ausschluss von Datenbanken wie denjenigen des vorliegenden Falls beabsichtigt habe. Der Umstand, dass der Beschluss 2004/258 keine Erstellung eines Dokumentenregisters entsprechend Art. 11 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorsehe, könne zu keinem anderen Ergebnis führen.
79. Viertens berufen sich die EZB und die Kommission auf den Bericht des Bürgerbeauftragten vom 10. Dezember 2008 über den Zugang der Öffentlichkeit zu den Datenbanken der Europäischen Union, das Grünbuch der Kommission „Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Organe der Europäischen Gemeinschaft – Ein Überblick“ (KOM[2007] 185 endgültig), den Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (KOM[2008] 229 endgültig − 2008/0090 [(COD]) sowie den Bericht der Kommission über die Anwendung der Grundsätze der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001KOM[2004] 45 endgültig), die alle die Auffassung stützten, dass die Datenbanken keine Dokumente im Sinne der Bestimmungen über den Zugang zu Dokumenten seien.
80. Die Kommission macht geltend, auch die Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1049/2001 stütze die Auffassung, dass eine Datenbank nicht als Dokument im Sinne der Verordnung und des Beschlusses 2004/258 angesehen werden könne. Zur Untermauerung ihres Vorbringens verweist die Kommission auf eine Reihe von Dokumenten, die der Verabschiedung der Verordnung vorausgegangen seien.
81. Die EZB macht darüber hinaus geltend, dass sie, gerade weil die in ihren Datenbanken enthaltenen Daten keine Dokumente seien, die Berichte verfasst habe, um ihrer von der Rechtsprechung (Urteil des Gerichts vom 25. April 2007, WWF European Policy Programme/Rat, T‑264/04, Slg. 2007, II‑911, Randnr. 61) festgestellten Verpflichtung nachzukommen, ihre Tätigkeiten zu dokumentieren und diese Dokumentation aufzubewahren.
Würdigung durch das Gericht
– Der Begriff „Datenbank“
82. Im Rahmen ihrer Argumentation berufen sich alle Beteiligten auf den Begriff „Datenbank“, ohne jedoch eine Definition zu liefern. Daher muss die Prüfung des vorliegenden Klagegrundes mit der Analyse dieses Begriffs beginnen.
83. Hierzu ist festzustellen, dass die Definition des Begriffs „Datenbank“ in Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 96/9 selbst dann, wenn sie, wie die EZB zu Recht geltend macht (vgl. oben, Randnr. 67), nur für die Zwecke der Anwendung der fraglichen Richtlinie maßgeblich ist, als Ausgangspunkt dienen kann. Dies gilt umso mehr, als die EZB in der mündlichen Verhandlung unter Aufrechterhaltung ihres Vorbringens, dass die Richtlinie 96/9 in der vorliegenden Rechtssache nicht anwendbar sei, auf eine Frage des Gerichts bestätigt hat, dass ihre im vorliegenden Fall in Rede stehenden Datenbanken „aus informationstechnischer Sicht“ sehr wohl von der oben angeführten Definition erfasst seien, was im Protokoll der mündlichen Verhandlung vermerkt worden ist.
84. Gemäß Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 96/9 bezeichnet der Begriff „Datenbank“ eine „Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen, die systematisch oder methodisch angeordnet und einzeln mit elektronischen Mitteln oder auf andere Weise zugänglich sind“.
85. Wie der Gerichtshof in seinem oben in Randnr. 56 angeführten Urteil Fixtures Marketing (Randnrn. 29 und 30) festgestellt hat, hängt die Qualifizierung als Datenbank zunächst davon ab, ob es sich um eine Sammlung von „unabhängigen Elementen“ handelt, d. h. Elemente, die sich voneinander trennen lassen, ohne dass der Wert ihres informativen, literarischen, künstlerischen, musikalischen oder sonstigen Inhalts dadurch beeinträchtigt wird. Sie setzt sodann voraus, dass die diese Sammlung bildenden unabhängigen Elemente systematisch oder methodisch angeordnet und auf die eine oder andere Weise einzeln zugänglich sind. Ohne zu verlangen, dass diese systematische oder methodische Anordnung physisch sichtbar ist, impliziert diese Voraussetzung, dass die Sammlung sich auf einem festen Träger beliebiger Art befindet und ein technisches Mittel wie ein elektronisches, elektromagnetisches oder elektrooptisches Verfahren oder ein anderes Mittel wie z. B. einen Index, ein Inhaltsverzeichnis, eine Gliederung oder eine besondere Art der Einteilung umfasst, die es ermöglicht, jedes in der Sammlung enthaltene unabhängige Element zu lokalisieren.
86. Diese zweite Voraussetzung ermöglicht es, die Datenbank im Sinne der Richtlinie 96/9, die durch ein Mittel gekennzeichnet ist, mit dessen Hilfe sich in ihr jeder ihrer Bestandteile auffinden lässt, von einer Sammlung von Elementen zu unterscheiden, die Informationen liefert, der es aber an einem Mittel zur Verarbeitung der einzelnen Elemente, aus denen sie besteht, fehlt (Urteil Fixtures Marketing, oben in Randnr. 56 angeführt, Randnr. 31).
87. Aus dieser Untersuchung hat der Gerichtshof den Schluss gezogen, dass der Begriff der Datenbank im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 96/9 eine Sammlung erfasst, die Werke, Daten oder andere Elemente umfasst, die voneinander getrennt werden können, ohne dass der Wert ihres Inhalts dadurch beeinträchtigt wird, und eine Methode oder ein System beliebiger Art beinhaltet, mit der bzw. dem jeder der Bestandteile der Sammlung wiederzufinden ist (Urteil Fixtures Marketing, oben in Randnr. 56 angeführt, Randnr. 32).
– Analyse des Begriffs „Dokument“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258
88. Es sind die verschiedenen Elemente der Definition des Begriffs „Dokument“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 zu analysieren. Erstens geht aus den in der Definition verwendeten Begriffen „Datenträger“, „Material“, „erstellt“ und „im Besitz“ implizit, aber eindeutig hervor, dass ein aufgezeichneter Inhalt gemeint ist, der nach seiner Erstellung reproduziert oder konsultiert werden kann. Nicht aufgezeichnete Elemente sind daher keine Dokumente, selbst wenn sie der EZB bekannt sind.
89. Somit liegt, wenn die Wortmeldungen von EZB-Mitarbeitern während einer Sitzung weder als Ton- oder audiovisuelles Material noch in einem Protokoll aufgezeichnet wurden, kein Dokument vor, das Gegenstand eines Zugangsantrags sein kann, selbst wenn sich die Teilnehmer der fraglichen Sitzung an den Inhalt ihrer Diskussionen genau erinnern (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil European Policy Programme/Rat, oben in Randnr. 81 angeführt, Randnrn. 76 bis 78).
90. Zweitens geht aus der Definition in Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 hervor, dass die Art des Datenträgers, auf dem der Inhalt gespeichert wird, bei der Frage, ob der Inhalt ein Dokument darstellt, unerheblich ist. So kann es sich sowohl um traditionelle Datenträger, wie z. B. Papier, als auch um hochentwickelte Datenträger wie die verschiedenen elektronischen Speichermedien (Festplatte, elektronischer Speicherchip etc.) oder die für Ton-, Bild- und audiovisuelle Aufzeichnungen verwendeten unterschiedlichen Datenträger (CD, DVD, Videokassette etc.), handeln. Jedes neue Speicher- oder Aufzeichnungsmedium, das künftig entwickelt werden könnte, ist grundsätzlich bereits von der fraglichen Definition erfasst.
91. Drittens richtet sich der Wortlaut von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 auf „Inhalte“. Mit anderen Worten sind Art und Natur der gespeicherten Inhalte ebenfalls unerheblich. Da jede Art von Datenträger zulässig ist, sind nämlich implizit auch alle Inhalte zulässig, die auf den unterschiedlichen zulässigen Datenträgern gespeichert werden können. So kann ein Dokument im Sinne der in dem Beschluss enthaltenen Definition aus Wörtern, Zahlen oder jeglichen sonstigen Symbolen, aber auch aus Bildern und Tonaufnahmen, z. B. den Wortbeiträgen eines Redners, oder Bildaufzeichnungen, wie z. B. einem Film, bestehen.
92. Inhalte, die von der Definition in Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 erfasst sind, unterliegen allein der Einschränkung, dass sie im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen der EZB stehen müssen.
93. Viertens kann mit der gleichen Begründung aus der Definition des Begriffs „Dokument“ in Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 gefolgert werden, dass Umfang, Länge, Bedeutung und Darstellung eines Inhalts für die Frage, ob der Inhalt unter die Definition fällt oder nicht, unerheblich sind.
94. So kann ein Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 ein Buch von mehreren Hundert Seiten oder ein „Blatt Papier“ (um die Formulierung der EZB in ihrem oben in Randnr. 70 angeführten Vorbringen zu verwenden) sein, das nur ein Wort oder eine Zahl enthält, z. B. einen Namen oder eine Telefonnummer. Darüber hinaus kann ein Dokument nicht nur aus einem Text bestehen, wie z. B. einem Brief oder einem Schriftsatz, sondern auch aus einer Tabelle, einem Katalog oder einer Liste, wie z. B. einem Telefonverzeichnis, einer Preisliste oder einer Einzelteilliste.
– Gegenstand des Zugangsantrags des Klägers
95. Wie aus den Erwägungen in den obigen Randnrn. 82 bis 87 hervorgeht, richtet sich der Begriff „Datenbank“ nicht nur auf die Gesamtheit der Daten, die in einer Datenbank enthalten sind, sondern auch auf das technische Mittel, mit dem die Datenbank ausgestattet ist und das die systematische oder methodische Anordnung der Daten und eine individuelle zielgerichtete Datenentnahme ermöglicht.
96. Der Kläger hat jedoch weder in seinem Erst- und Zweitantrag noch in seinen Schriftsätzen vor dem Gericht eindeutig zwischen den in einer Datenbank enthaltenen Daten und der Datenbank als solcher, die den obigen Erwägungen zufolge als Begriff eine größere Tragweite hat, unterschieden.
97. Während sich der Kläger nämlich in seinem Erstantrag (vgl. oben, Randnr. 4) auf „Datenbanken, die zur Erstellung der statistischen Analysen der Berichte dienten“ bezog, hat er in seinem Zweitantrag (vgl. oben, Randnr. 6) ausgeführt, dass „es sich bei den beantragten Daten tatsächlich um Inhalte handelt, die in elektronischer Form gespeichert sind (Daten‚banken‘) und von der EZB erstellt wurden“. Er vermittelte somit den Eindruck, dass sich sein Zugangsantrag nur auf die in einer Datenbank der EZB enthaltenen Daten richtete. Außerdem scheint er den Begriff „Datenbank“ als Überbegriff für die in der Datenbank enthaltenen Daten zu verwenden, wobei er die strukturellen Datenbankelemente völlig außer Acht lässt.
98. Darüber hinaus hat sich der Kläger mit der Überschrift des vorliegenden Klagegrundes in seiner Klageschrift auf den „‚Dokumentencharakter‘ der Datenbank“ bezogen, während er in der Erwiderung zum einen vorgetragen hat, dass eine Datenbank „gleichzeitig ‚Inhalt‘ ist und ‚beinhaltet‘“, und zum anderen geltend gemacht hat, dass sich sein Zugangsantrag nur auf „Rohdaten“ richte.
99. Auch die Erläuterungen, die der Kläger auf eine Frage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung abgegeben hat, konnten die Verwirrung, die aus dieser terminologischen Ungenauigkeit entstanden ist, nicht beseitigen. Auf die Frage, ob sich sein Zugangsantrag nur auf die Daten richte, die in einer Datenbank der EZB enthalten seien, oder ob er dahin gehend auszulegen sei, dass er sich auch auf andere, vom Kläger zu präzisierende Elemente einer solchen Datenbank richte, hat der Kläger vorgetragen, er habe tatsächlich eine „Datenbank“ beantragt, da er versucht habe, „z. B. eine Tabelle, die Angaben über die Einstellung und die Mobilität des Personals enthalten könnte“ zu erhalten. Falls diese Datenbank existiere, habe er davon eine „Fotokopie“ erhalten wollen, und er habe damit gerechnet, „diese Datenbank, diese Zusammenstellung“ zu erhalten. Wenn die EZB keine „derartige Tabelle oder Zusammenstellung“ besitze, gebe es sicherlich Personalakten, die er hätte verwenden können. Auf die Frage, ob aus seinem Vorbringen gefolgert werden könne, dass ihm eine Fotokopie ausgereicht hätte und er folglich nicht die Tools der Datenbank beantragt habe, hat der Kläger erwidert, dass eine Fotokopie „zunächst“ tatsächlich ausreichend gewesen wäre, er jedoch später eventuell die für die Datenbank verfügbaren Tools benötigt hätte. Alle diese Erklärungen sind im Protokoll der mündlichen Verhandlung festgehalten worden.
100. Die anderen Beteiligten dieser Rechtssache beziehen sich in ihrem Vorbringen an einigen Stellen auf die in einer Datenbank enthaltenen Daten und an anderen Stellen auf eine Datenbank „als solche“.
101. Unter Berücksichtigung der Erklärungen des Klägers in der mündlichen Verhandlung ist festzustellen, dass sich sein Zugangsantrag mindestens auf den Zugang zur Gesamtheit der in einer oder mehreren Datenbanken der EZB enthaltenen Daten richtete, ohne dass zwingend auszuschließen wäre, dass sich der Antrag auch auf andere Elemente dieser Datenbanken richtete. Unter diesen Umständen ist zunächst zu untersuchen, ob diese Gesamtheit an Daten ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 ist; die Frage, ob andere Elemente einer solchen Datenbank ebenfalls von einem Antrag auf Zugang zu Dokumenten erfasst sein können, ist gegebenenfalls erst in einem zweiten Schritt zu prüfen.
– Zur Qualifizierung der Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten als Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258
102. Wie aus den Erwägungen in den obigen Randnrn. 82 bis 87 hervorgeht, zählt zu den Eigenschaften einer Datenbank erstens das Vorhandensein von Inhalten, gleich welcher Art (informative, literarische, künstlerische, musikalische oder sonstige Inhalte), und zweitens das Vorhandensein eines festen Datenträgers beliebiger Art, auf dem diese Inhalte gespeichert sind.
103. Somit erfüllt die Gesamtheit der Daten, die in einer Datenbank im Sinne von Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 96/9 enthalten sind, die zwei wesentlichen Eigenschaften eines Dokuments im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258, da sie einen Inhalt darstellt, der auf einem Datenträger gespeichert ist. Dieses Ergebnis gilt auch für die Daten, die in den im vorliegenden Fall in Rede stehenden Datenbanken der EZB enthalten sind und die, soweit sie sich auf Tätigkeiten der EZB beziehen, von der genannten Definition erfasst sind, wie bereits festgestellt worden ist.
104. Mit ihrem oben in Randnr. 73 angeführten Vorbringen machen die EZB und die Kommission jedoch im Wesentlichen geltend, dass eine Datenbank kein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 sei und die in ihr enthaltenen Daten folglich nicht allein aufgrund ihrer Erfassung in der fraglichen Datenbank als Dokumente angesehen werden könnten.
105. Weder die EZB noch die Kommission haben dargelegt, worin ihrer Ansicht nach ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 besteht und weshalb die in einer Datenbank enthaltenen Daten nicht geeignet sein sollen, Gegenstand eines Zugangsantrags zu sein. Die Unterscheidung, die die Kommission zwischen Datenbanken dokumentarischen Charakters − wie der Datenbank EUR-Lex – und Datenbanken ohne dokumentarischen Charakter einführen möchte, wirft die gleichen Fragen auf.
106. Auch wenn die EZB und die Kommission dies nicht vorgetragen haben, scheint ihre oben in Randnr. 105 angeführte Argumentation implizit auf der Prämisse zu beruhen, dass ein einzelner Datensatz keinen „Inhalt“ darstellt, dessen Umfang oder Art ausreicht, um ein Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 oder der Verordnung Nr. 1049/2001 zu sein.
107. Würde dieser Prämisse gefolgt, könnte angesichts der oben in Randnr. 87 dargelegten Eigenschaften von Datenbanken die Auffassung vertreten werden, dass eine Datenbank allenfalls Dokumente beinhalten könne, die über bloße Daten hinausgehen. Die Elemente, aus denen sich eine solche Datenbank zusammensetzt, d. h. die Daten, sind nämlich voneinander unabhängig. Grundsätzlich werden sie nicht in einer festen und unveränderbaren Konfiguration angezeigt, sondern sie können durch Verwendung der verfügbaren technischen oder sonstigen Mittel in zahlreichen unterschiedlichen Kombinationen angezeigt werden. Ginge man davon aus, dass jedes dieser Elemente nicht zwingend ein Dokument ist und es außerdem keine feste Kombination aus mehreren Elementen gibt, die ein Dokument sein könnte, wäre die logische Schlussfolgerung, dass die Masse der in einer Datenbank enthaltenen Daten in ihrer Gesamtheit kein „Dokument“ ist.
108. Allerdings findet die oben in Randnr. 106 angeführte Prämisse keine Stütze in der Definition von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258, wonach jeder „Inhalt“ ein Dokument sein kann. Wie bereits dargelegt (vgl. oben, Randnrn. 93 und 94) implizieren die in der Definition verwendeten Begriffe notwendigerweise, dass selbst Inhalte minimalen Umfangs, z. B. ein einzelnes Wort oder eine Zahl, ausreichen und ein Dokument darstellen, sofern sie gespeichert sind (z. B. durch Aufschreiben auf ein Blatt Papier).
109. Außerdem ist zu berücksichtigen, dass sich, wenn man dieser Prämisse folgte, die Frage stellen würde, welchen Umfang Inhalte aufweisen müssen, um ein Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 zu sein. Mit anderen Worten müsste, wenn unterstellt würde, dass z. B. eine Zahl oder ein einzelnes Wort hierfür nicht ausreichen, festgestellt werden, ob ein Satz, ein ganzer Absatz oder ein noch längerer Text erforderlich sind. Da der Urheber des Beschlusses entschieden hat, in der Definition des Art. 3 Buchst. a des Beschlusses keinen notwendigen Mindestumfang des Inhalts festzulegen, darf diese Aufgabe nicht dem Unionsrichter zufallen.
110. Im Übrigen würde die Anerkennung der oben in Randnr. 106 angeführten Prämisse implizieren, dass jegliche Zusammenstellung von Elementen geringen Umfangs von der Definition des Begriffs „Dokument“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 ausgeschlossen ist, wenn diese Elemente voneinander unabhängig sind, d. h. voneinander getrennt werden können, ohne dass dies ihren Wert beeinträchtigt. Folglich dürften auch Preislisten, Einzelteillisten und sogar Telefonbücher nicht als „Dokumente“ angesehen werden, da sie keine Texte sind, die sich dafür eignen, in vollem Umfang gelesen zu werden, sondern vielmehr dazu dienen, punktuell konsultiert zu werden, um eine genaue Information geringen Umfangs abzufragen, wie z. B . den Preis einer bestimmten Ware oder die Telefonnummer einer Person. Weder die EZB noch die Kommission scheinen jedoch der Auffassung zu sein, dass Listen oder Telefonbücher keine Dokumente im Sinne des Beschlusses 2004/258 sind.
111. Schließlich berücksichtigt die oben in Randnr. 106 angeführte Prämisse nicht den Umstand, dass sich die Bedeutung eines in einer Datenbank enthaltenen Datensatzes nicht nur aus seinem − möglicherweise geringen – Umfang ergibt, sondern auch aus seinen zahlreichen unmittelbaren oder mittelbaren Verknüpfungen mit anderen Daten derselben Datenbank. Es sind nämlich genau diese Verknüpfungen, die es ermöglichen, dass der Inhalt einer Datenbank „systematisch oder methodisch angeordnet“ wird, wie im oben in Randnr. 56 angeführten Urteil Fixtures Marketing (Randnr. 30) festgestellt worden ist. So kann auch eine kleine Anzahl von Daten, die aus einer Datenbank extrahiert werden, eine oder mehrere hilfreiche Informationen übermitteln, während ein Textauszug, der aus dem Kontext gerissen wird, im Allgemeinen seine Bedeutung verliert.
112. Mit der vorstehenden Erwägung lässt sich auch das von der EZB und der Kommission in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Argument zurückweisen, dass eine Gesamtheit von aus einer Datenbank extrahierten Daten nicht verständlich sei.
113. Auf die Frage, ob dieses Argument dahin gehend zu verstehen sei, dass auf einem Datenträger gespeicherte Inhalte verständlich sein müssten, um ein Dokument im Sinne des Beschlusses 2004/258 zu sein, hat die EZB erklärt, dass es sich nicht um ein „alleiniges Kriterium“ handle, jedoch um „etwas, das im Kontext des Dokuments zu verstehen ist“. Weiter hat die EZB ausgeführt, dass ein Inhalt, selbst wenn er für sich genommen nicht verständlich sein müsse, in einem Dokument enthalten sein müsse, das für den Antragsteller verständlich sei, da der Gesetzgeber nicht beabsichtigt haben könne, eine Regelung zu treffen, die den Zugang zu unverständlichen Dokumenten ermögliche.
114. In Beantwortung derselben Frage hat die Kommission vorgetragen, dass die Verständlichkeit des Dokuments, dessen Zugang beantragt werde, bei ihrer Auslegung von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 in gewisser Weise „unterschwellig“ eine Rolle spiele, rechtlich jedoch nicht der ausschlaggebende Aspekt sei. Ausschlaggebend sei der Umstand, dass der Inhalt einer nichtdokumentarischen Datenbank nicht dem Ergebnis einer Suchabfrage entspreche, da es sich um zwei verschiedene Inhalte handle. Die Begriffe „Inhalt“ oder „Rohdaten“ ergäben für eine nichtdokumentarische Datenbank keinen Sinn. Es müsse eine Datenextraktion vorgenommen werden, damit die Daten einer bestimmten Einteilung entsprächen, was dazu führe, dass von einem Inhalt zum anderen übergegangen werde. Folglich sei es, wenn der Rohinhalt nicht verständlich sei, die Änderung des Inhalts und somit die Erstellung eines neuen Dokuments, die dazu führe, dass ein Antrag der in Rede stehenden Art den Rahmen eines Antrags auf Zugang zu einem bereits vorhandenen und bestimmbaren Dokument überschreite. Diese Erklärungen der EZB und der Kommission sind im Protokoll der mündlichen Verhandlung festgehalten worden.
115. Das Vorbringen der EZB und der Kommission vermag jedoch nicht zu überzeugen. Wie diese zwei Beteiligten implizit anerkennen, sieht der Wortlaut von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 kein Kriterium vor, das sich auf die Verständlichkeit der gespeicherten Inhalte stützt. Im Übrigen müsste, falls ein solches Kriterium eingeführt würde, genauer bestimmt werden, aus welcher Sicht die Verständlichkeit eines Inhalts zu beurteilen ist. Ein Inhalt kann nämlich für bestimmte Personen eine Bedeutung haben, während er für andere unverständlich ist.
116. Jedenfalls machen die EZB und die Kommission angesichts der oben in Randnr. 111 dargelegten Erwägung zu Unrecht implizit, aber eindeutig geltend, dass die Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten eine Masse darstelle, die jeglicher Bedeutung entbehre. Solche Daten sind nämlich nicht zufällig und ungeordnet, sondern nach einem präzisen Klassifikationsschema gespeichert, das aufgrund seiner Komplexität zahlreiche Verknüpfungen zwischen diesen Daten ermöglicht.
117. Entgegen dem Vorbringen der Kommission erfolgt die Anordnung der Daten nach einer bestimmten Einteilung nicht zu dem Zeitpunkt, zu dem sie aus der Datenbank extrahiert werden. Die Anordnung besteht seit der Einrichtung der Datenbank und der Aufnahme der jeweiligen Daten in die Datenbank. Es ist stets möglich, alle in einer Datenbank enthaltenen Daten zu extrahieren und verständlich darzustellen. Das Einteilungsschema der Datenbank kann sogar, wenn es komplex genug ist, verschiedene Darstellungen der Gesamtheit der in der Datenbank enthaltenen Daten erlauben, die je nach zugrunde liegendem Einteilungskriterium (alphabetische Einteilung, auf-/absteigende Reihenfolge etc.) variieren. Zwar kann es bei der Darstellung einer Gesamtheit von Daten, die in einer Datenbank mit einer großen Zahl von Daten enthalten sind, schwierig sein, eine punktuelle Information zu lokalisieren, die sich inmitten zahlreicher ähnlicher Informationen verbirgt. Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass eine solche Darstellung „unverständlich“ ist.
118. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt daher, dass die Gesamtheit der in einer EZB-Datenbank enthaltenen Daten ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 darstellt und daher Gegenstand eines auf diesen Beschluss gestützten Zugangsantrags sein kann.
– Zu den angeführten praktischen Schwierigkeiten in Verbindung mit dem Recht auf Zugang zu Datenbanken eines Organs
119. Es ist zu untersuchen, ob die etwaigen praktischen Schwierigkeiten, die von der EZB und der Kommission in Verbindung mit einem Recht auf Zugang zu Datenbanken eines Organs geltend gemacht werden, eine andere Auslegung von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 rechtfertigen können, wonach Daten, die in einer Datenbank der EZB enthalten sind, von dem Begriff „Dokument“ ausgeschlossen wären. In diesem Zusammenhang werden nacheinander die Argumente in Bezug auf den übermäßigen Arbeitsaufwand, der mit der Anerkennung eines solchen Rechts verbunden sein soll, die behauptete fehlende Beständigkeit des Inhalts einer Datenbank, die etwaige Sensibilität oder Vertraulichkeit der in einer solchen Datenbank enthaltenen Daten und die behaupteten Schwierigkeiten bei der Aufnahme einer Datenbank in ein Dokumentenregister, wie es in Art. 11 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehen ist, geprüft.
120. Erstens deutet nichts darauf hin, dass die Anwendung von Art. 9 Abs. 1 des Beschlusses 2004/258 auf Daten, die in einer Datenbank enthalten sind, erhebliche Schwierigkeiten bereiten könnte. Grundsätzlich müsste es stets möglich sein, dass interessierte Personen in den Räumlichkeiten der EZB in deren Datenbanken Einsicht nehmen, gegebenenfalls durch Vermittlung oder unter Aufsicht eines Mitarbeiters der EZB. Im Übrigen kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass der gesamte Inhalt einer Datenbank der interessierten Person in Form einer elektronischen Kopie übermittelt werden kann, insbesondere wenn es sich um eine Datenbank geringeren Umfangs handelt.
121. Das Gericht hat jedoch bereits im Hinblick auf die Verordnung Nr. 1049/2001 festgestellt, dass die Möglichkeit zu berücksichtigen ist, dass ein Antragsteller auf der Grundlage dieser Verordnung durch seinen Antrag einen Arbeitsaufwand erzwingt, der das ordnungsgemäße Funktionieren des Organs, an das sich der Antrag richtet, ganz erheblich beeinträchtigen könnte. Das Gericht hat die Auffassung vertreten, dass in einem solchen Fall das Recht des Organs, gemäß Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 eine „angemessene Lösung“ mit dem Antragsteller zu suchen, die Möglichkeit widerspiegelt, die Notwendigkeit eines Ausgleichs zwischen den Interessen des Antragstellers und den Interessen einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu berücksichtigen, und sei es auch nur in besonders beschränktem Umfang. Daraus hat das Gericht gefolgert, dass ein Organ die Möglichkeit behalten muss, die Bedeutung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten und die sich daraus ergebende Arbeitsbelastung gegeneinander abzuwägen, um in diesen besonderen Fällen die Interessen einer ordnungsgemäßen Verwaltung zu wahren (Urteile des Gerichts vom 13. April 2005, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, T‑2/03, Slg. 2005, II‑1121, Randnrn. 101 und 102, und Williams/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 85).
122. Das Gericht hat jedoch ausgeführt, dass diese Möglichkeit nur ausnahmsweise besteht, u. a. weil der durch die Ausübung des Zugangsrechts und die Wahrnehmung des Interesses des Antragstellers bedingte Arbeitsaufwand grundsätzlich unerheblich ist, wenn es um die Bestimmung des Umfangs dieses Rechts geht. Da das Recht auf Zugang zu den im Besitz der Organe befindlichen Dokumenten einen Grundsatz darstellt, trägt zudem das Organ, das sich auf eine Ausnahme aufgrund der Unverhältnismäßigkeit der durch den Antrag bedingten Arbeit beruft, die Beweislast für den Arbeitsumfang (Urteil Verein für Konsumenteninformation/Kommission, oben in Randnr. 121 angeführt, Randnrn. 103, 108 und 113, und Williams/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 86).
123. Diese Erwägungen lassen sich entsprechend auf die Anwendung des Beschlusses 2004/258 übertragen. Erstens sind Art. 6 Abs. 3 des Beschlusses und Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 identisch. Zweitens sieht Art. 7 Abs. 4 des Beschlusses vor, dass Abs. 1 dieses Artikels, der die Behandlung von Erstanträgen regelt, auf „exzessive sowie unzumutbare“ Anträge keine Anwendung findet.
124. Folglich ist ein etwaiger beträchtlicher Umfang der Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten kein Argument, um den Daten die Eigenschaft eines Dokuments im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 abzusprechen, da sich die Rechtsprechung bereits mit der Möglichkeit, dass ein Antrag auf Zugang zu Dokumenten aufgrund der Tragweite seines Gegenstand dem Adressaten beträchtlichen Arbeitsaufwand verursachen kann, und mit der für einen solchen Ausnahmefall zu treffenden Lösung befasst hat.
125. Zweitens lässt auch die von der EZB und der Kommission in ihrem Vorbringen geltend gemachte fehlende Beständigkeit einer Datenbank nicht den Schluss zu, dass der Inhalt einer solchen Datenbank kein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 sein kann.
126. Zwar muss ein Inhalt einen Mindestgrad an Beständigkeit aufweisen, um auf einem Datenträger gespeichert werden zu können. Befindet sich ein Inhalt nur momentweise auf einer technischen Vorrichtung, so ist diese Voraussetzung nicht erfüllt. Daher sind Äußerungen, die zwei Gesprächspartner über eine Telefonleitung austauschen, oder Bilder, die von einer Überwachungskamera aufgenommen und auf einem Bildschirm angezeigt werden, keine Dokumente im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258. Sie befinden sich jeweils nur für einen Moment auf der betreffenden technischen Vorrichtung (der Telefonleitung oder der Bildschirmanzeige), und daher kann es sich nicht um Inhalte handeln, die auf einem Datenträger gespeichert sind.
127. Sobald die EZB jedoch einen Inhalt auf einem geeigneten Datenträger speichert, handelt es sich um ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258, das Gegenstand eines Zugangsantrags sein kann. In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, dass der Inhalt später geändert werden kann. Im Fall einer Überwachungskamera, die Bilder überträgt, handelt es sich bei der Aufzeichnung, wenn die Kamera an eine Vorrichtung angeschlossen ist, die die übertragenen Bilder automatisch für 30 Tage aufzeichnet, zweifellos um ein Dokument, das Gegenstand eines Zugangsantrags sein kann. Der Umstand, dass jeden Tag Bilder, die älter als 30 Tage sind, aus dem System gelöscht und durch neuere Bilder ersetzt werden, reicht nicht aus, um zu einem gegenteiligen Ergebnis zu gelangen.
128. Offensichtlich kann sich ein Zugangsantrag weder auf einen künftigen und somit noch nicht aufgezeichneten Inhalt richten, weil es sich dabei um ein Dokument handeln würde, das zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht existiert, noch kann er sich auf einen Inhalt richten, der zwar in der Vergangenheit aufgezeichnet, jedoch vor Antragstellung gelöscht wurde.
129. Was insbesondere gelöschte Inhalte betrifft, so befinden sich diese nicht im Besitz der EZB im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258, wenn die EZB im Rahmen der üblichen Verwendung der Aufzeichnungsvorrichtung keinen Zugang auf die in ihr gespeicherten Inhalte erlangen kann. Der Umstand, dass ein Spezialist Inhalte, die aus einem im Besitz der EZB befindlichen Speichermedium gelöscht wurden, mit technischen Mitteln, die über die übliche Verwendung hinausgehen, auf diesem Speichermedium wiederherstellen könnte, ist für die Schlussfolgerung, dass die EZB im Besitz dieser Inhalte ist, nicht ausreichend.
130. Mit anderen Wort kann von der EZB, wenn sie mit einem Zugangsantrag konfrontiert wird, der sich auf den Beschluss 2004/258 stützt, verlangt werden, dass sie die Inhalte, die sich derzeit auf den verschiedenen, in ihrem Besitz befindlichen Speichermedien befinden, nach dem Antragsgegenstand durchsucht, aber es kann nicht verlangt werden, dass sie für die Zwecke einer solchen Recherche einen zuvor gelöschten Inhalt wiederherstellt.
131. Wie dagegen das Königreich Schweden zu Recht geltend macht, ist bei einem Inhalt, der von einem externen Dienstleister im Auftrag der EZB gespeichert wird und welcher der EZB jederzeit zur Verfügung steht, davon auszugehen, dass er sich im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 im Besitz der EZB befindet.
132. Die vorstehenden Erwägungen können problemlos auf in Datenbanken befindliche Daten übertragen werden. In diesem Zusammenhang ist vorab festzustellen, dass eine Datenbank mit beständigem, unveränderlichem Inhalt ohne Weiteres vorstellbar ist. Beispielsweise könnte die Datenbank über den zwischen 2002 und 2004 durch die Hauptlieferanten für den Europäischen Wirtschaftsraum erfolgten Versand von ausgefälltem Calciumcarbonat und gemahlenem Calciumcarbonat, die im Urteil des Gerichts vom 4. Februar 2009, Omya/Kommission (T‑145/06, Slg. 2009, II‑145, Randnr. 2), in Rede stand, nach ihrer Fertigstellung grundsätzlich nicht mehr verändert werden.
133. Diese Überlegung lässt das Vorbringen der EZB und der Kommission, das sich auf eine angeblich fehlende Beständigkeit des fraglichen Inhalts stützt, nur noch wenig überzeugend erscheinen. Wenn nämlich Daten, die in einer vollkommen beständigen Datenbank enthalten sind, ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 darstellen können, kann das Ergebnis für Daten einer Datenbank, deren Inhalt sich im Laufe der Zeit verändern kann, schwerlich anders lauten.
134. Außerdem können die Erwägungen in den obigen Randnrn. 128 bis 130 eine geeignete Lösung für jedes Problem bieten, das auf einer etwaigen Unbeständigkeit des Inhalts einer Datenbank beruht, der Gegenstand eines Zugangsantrags nach dem Beschluss 2004/258 ist.
135. Es versteht sich nämlich von selbst, dass sich ein solcher Antrag nur auf den Inhalt der Datenbank zum Zeitpunkt der Antragstellung richten kann und daher weder Daten, die bereits aus dieser Datenbank gelöscht wurden, noch Daten, die zu diesem Zeitpunkt nicht aufgenommen waren, Antragsgegenstand sein können.
136. Zwar könnte ein Antrag auf Zugang zu einer Datenbank, deren Inhalt Veränderungen unterworfen ist, die EZB verpflichten, durch die erforderlichen Maßnahmen zu gewährleisten, dass die Daten, die in der Datenbank zum Zeitpunkt der Antragstellung enthalten sind, nicht gelöscht werden, bevor dem Antrag entsprochen wird.
137. Diese Verpflichtung ist jedoch der Ausübung des im Beschluss 2004/258 verankerten Rechts auf Zugang zu Dokumenten der EZB inhärent, und durch die in Art. 6 Abs. 3 des Beschlusses vorgesehene Beratung zwischen der EZB und dem Antragsteller lassen sich etwaige Schwierigkeiten angemessen und gerecht lösen.
138. Was drittens das Vorbringen der EZB und der Kommission zur potenziell sensiblen oder vertraulichen Natur bestimmter in einer Datenbank der EZB enthaltenen Daten betrifft, so kann eine solche Möglichkeit in keinem Fall eine geeignete Begründung liefern, um dem Inhalt einer solchen Datenbank die Eigenschaft eines Dokuments im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 abzusprechen.
139. Die verschiedenen Ausnahmen gemäß Art. 4 des Beschlusses 2004/258 erlauben der EZB nämlich grundsätzlich die Verweigerung der Verbreitung derartiger Daten, ohne in Frage zu stellen, dass die Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten als Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 eingestuft wird.
140. Ebenso wenig vermag das Argument der Kommission zu überzeugen, wonach es nicht möglich sein soll, eine konkrete und individuelle Prüfung der Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten im Hinblick auf die Frage vorzunehmen, ob sie einer der Ausnahmen vom Zugangsrecht unterliegen, die in der maßgeblichen Verordnung, im vorliegenden Fall Art. 4 des Beschlusses 2004/258, vorgesehen sind.
141. Unabhängig davon, dass sich das betroffene Organ dabei, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, noch nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 54), festgestellt hat, in bestimmten Fällen auf allgemeine Vermutungen stützen kann, ist die konkrete Prüfung einer Datenbank im Hinblick auf die Frage, ob sie keine Daten enthält, die in den Anwendungsbereich einer der fraglichen Ausnahmen fallen können, keineswegs unvorstellbar.
142. Da eine Datenbank bereits aufgrund ihrer Natur den individuellen Zugriff auf jeden einzelnen in ihr enthaltenen Datensatz ermöglicht (vgl. oben, Randnrn. 85 bis 87), ist es bei dieser Prüfung ausreichend, einen einzigen Datensatz, der unter eine der Ausnahmen vom Zugangsrecht fällt, zu identifizieren, um zu dem Schluss zu gelangen, dass der Zugang zur Gesamtheit der in der Datenbank enthaltenen Daten nicht gewährt werden kann.
143. In einem solchen Fall hätte die EZB sodann zu prüfen, ob ein teilweiser Zugang im Sinne von Art. 4 Abs. 5 des Beschlusses 2004/258 gewährt werden kann.
144. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung selbst ergibt sich, dass die EZB zu prüfen hat, ob zu Dokumenten, die Gegenstand eines Zugangsantrags sind, ein teilweiser Zugang in der Form zu gewähren ist, dass eine Zugangsverweigerung auf diejenigen Daten beschränkt wird, die von den betreffenden Ausnahmen gedeckt sind. Die EZB hat einen solchen teilweisen Zugang zu gewähren, wenn das von ihr mit der Verweigerung des Zugangs zum Dokument verfolgte Ziel dadurch erreicht werden kann, dass sie sich darauf beschränkt, die Stellen oder Daten unkenntlich zu machen, die das geschützte öffentliche Interesse beeinträchtigen können (vgl. entsprechend Urteil WWF European Policy Programme/Rat, oben in Randnr. 81 angeführt, Randnr. 50).
145. Gerade in einem solchen Fall kommt den verschiedenen Suchfunktionen einer elektronischen Datenbank und letztlich ihrer Software eine besondere Bedeutung zu. Durch die Suchfunktionen wird die EZB nämlich, gegebenenfalls nach informeller Beratung mit dem Antragsteller im Sinne von Art. 6 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258, in die Lage versetzt, die Daten, die den Antragsteller interessieren, unter Ausschluss aller Daten, die den Ausnahmeregelungen nach Art. 4 des Beschlusses unterliegen, zu identifizieren und dem Antragsteller zu übermitteln.
146. Ein Antrag, mit dem die EZB ersucht wird, ihre Datenbanken zu durchsuchen und das Ergebnis dieser Suche zu übermitteln, ist dem gleichen Kontext zuzuordnen, da er im Wesentlichen einen Antrag auf teilweisen Zugang zu einem Dokument (d. h. der Gesamtheit der in der Datenbank enthaltenen Daten) darstellt.
147. Zwar wird der teilweise Zugang in Art. 4 Abs. 5 des Beschlusses 2004/258 als eine Lösung gesehen, die anzuwenden ist, wenn einem Zugangsantrag nicht vollständig stattgegeben werden kann. Da jedoch die Personen, die von Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses erfasst sind, grundsätzlich ein Recht auf Zugang zum vollen Umfang jedes EZB-Dokuments haben, können sie erst recht den teilweisen Zugang zu einem solchen Dokument beantragen.
148. Ein solcher Antrag auf teilweisen Zugang muss den Vorschriften nach Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses 2004/258 entsprechen, wobei er im Hinblick darauf, dass er sich nur auf einen Teil des Dokuments richtet, angepasst werden muss. So muss der Antrag nicht nur das Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258, das den Antragsgegenstand bildet, sondern auch den Teil des Dokuments, für den Zugang beantragt wird, hinreichend präzise benennen. Durch die Anwendung der Bestimmungen von Art. 6 Abs. 2 und 3 des Beschlusses werden etwaige Schwierigkeiten des Antragstellers jedoch abgemildert.
149. Außerdem ist festzustellen, dass eine Datenbank zwar aufgrund ihrer Natur viele Möglichkeiten für einen teilweisen Zugang nur auf diejenigen Daten, die den Antragsteller interessieren könnten, bietet, jedoch die oben in Randnr. 128 dargelegte Erwägung berücksichtigt werden muss, wonach sich ein Zugangsantrag nur auf ein vorhandenes Dokument richten und folglich nicht die Erstellung eines neuen Dokuments beantragt werden kann (vgl. in diesem Sinne und entsprechend auch Urteil WWF European Policy Programme/Rat, oben in Randnr. 81 angeführt, Randnr. 76). Ein Zugangsantrag, der die EZB zur Erstellung eines neuen Dokuments veranlassen würde, ist kein Antrag auf teilweisen Zugang, selbst wenn das neue Dokument auf Elementen beruht, die schon in vorhandenen und im Besitz der EZB befindlichen Dokumenten enthalten sind, und ein solcher Antrag geht über den Rahmen des Beschlusses 2004/258 hinaus.
150. Übertragen auf den Fall von Datenbanken bedeutet die zuletzt genannte Überlegung, dass im Fall eines Zugangsantrags, der darauf gerichtet ist, bei der EZB die Durchsuchung einer ihrer Datenbanken anhand von Parametern, die der Antragsteller definiert, zu bewirken, die EZB verpflichtet ist, diesem Antrag vorbehaltlich einer etwaigen Anwendung von Art. 4 des Beschlusses 2004/258 stattzugeben, wenn die beantragte Suche unter Verwendung der für diese Datenbank verfügbaren Suchfunktionen durchgeführt werden kann.
151. Wie nämlich festgestellt worden ist (vgl. oben, Randnr. 117), sind aufgrund der komplexen Verknüpfungen, die innerhalb einer Datenbank jeden Datensatz mit mehreren anderen Datensätzen verbinden, unterschiedliche Darstellungen der Gesamtheit der in einer solchen Datenbank enthaltenen Daten möglich. Es kann auch nur ein Teil der in einer Darstellung enthaltenen Daten ausgewählt werden, während die übrigen Daten nicht angezeigt werden.
152. Dagegen kann mit einem auf den Beschluss 2004/258 gestützten Antrag auf Zugang zu Dokumenten nicht von der EZB verlangt werden, dem Antragsteller einen Teil oder die Gesamtheit der in einer ihrer Datenbanken enthaltenen Daten nach einem Einteilungsschema, das von der betreffenden Datenbank nicht vorgesehen ist, zu übermitteln. Ein solcher Antrag ist tatsächlich auf die Erstellung eines neuen „Dokuments“ gerichtet und geht daher über den Geltungsbereich des Beschlusses 2004/258 hinaus. Mit einem solchen Antrag wird nämlich kein teilweiser Zugang zu einer Einteilung beantragt, die mit den der EZB für die fragliche Datenbank zur Verfügung stehenden Tools realisiert werden kann (und somit einer bereits vorhandenen Einteilung), sondern der Antrag richtet sich auf die Erstellung einer neuen Einteilung und folglich eines neuen Dokuments im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses.
153. Aufgrund dieser Erwägungen ist im Zusammenhang mit einem Antrag auf teilweisen Zugang zu einem Dokument dem Vorbringen des Königreichs Dänemark und der Republik Finnland (vgl. oben, Randnr. 59 bzw. 62) zu folgen, wonach alles, was aus einer Datenbank durch normale oder routinemäßige Suchabfragen extrahiert werden kann, Gegenstand eines Zugangsantrags nach dem Beschluss 2004/258 sein kann.
154. Viertens vermag auch das Vorbringen der EZB und der Kommission, wonach es unmöglich sei, eine Datenbank in ein Dokumentenregister aufzunehmen, wie dies Art. 11 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorsehe, nicht zu überzeugen.
155. Zunächst ist festzustellen, dass der Beschluss 2004/258 im Gegensatz zur Verordnung Nr. 1049/2001 nicht vorsieht, dass die EZB ein solches Register erstellt. Außerdem ist die in Art. 11 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Verpflichtung zur Erstellung eines Registers darauf gerichtet, den Bürgern die wirksame Ausübung ihrer Rechte aus dieser Verordnung zu ermöglichen (vgl. in diesem Sinne Urteil Williams/Kommission, oben in Randnr. 29 angeführt, Randnr. 72). Daher ist zu bezweifeln, dass Schwierigkeiten bzw. die Unmöglichkeit, ein Element in einem solchen Register anzuzeigen, ein hinreichendes Argument für die Schlussfolgerung sein können, dass dieses Element kein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses ist.
156. Jedenfalls scheint die Aufnahme einer Datenbank in ein solches Register unter Hinweis auf die Informationen gemäß Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 keine besonderen Schwierigkeiten zu bereiten. Diese Bestimmung schreibt keineswegs vor, dass der Eintrag in das Register jedes Mal, wenn der Datenbank ein Datensatz hinzugefügt wird bzw. ein Datensatz gelöscht wird, angepasst werden muss. Eine solche Anpassung ist allenfalls erforderlich, wenn sich der Inhalt der Datenbank erheblich verändert. Im Übrigen kann der Eintrag einer Datenbank in ein Register in angemessenen Abständen aktualisiert werden, um den aktuellen Inhalt der Datenbank besser wiederzugeben.
157. Aus den vorstehenden Erwägungen folgt daher, dass die Qualifizierung der Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten als Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 nicht mit unüberwindlichen praktischen Schwierigkeiten verbunden ist und das gegenteilige Vorbringen von EZB und Kommission folglich zurückzuweisen ist.
– Zum Vorbringen im Hinblick auf die Vorarbeiten zur Verordnung Nr. 1049/2001 und die übrigen von den Beteiligten angeführten Dokumente
158. Zu prüfen sind das Vorbringen im Hinblick auf die Vorarbeiten zur Verordnung Nr. 1049/2001 und die übrigen von den Beteiligten angeführten Dokumente.
159. Erstens liefern die Elemente, die die Kommission im Zusammenhang mit der Entstehungsgeschichte der Verordnung Nr. 1049/2001 geltend gemacht und vorgelegt hat, keine weiterführenden Erkenntnisse. Abgesehen davon, dass in diesen Dokumenten nicht speziell von Datenbanken die Rede ist, beziehen sie sich nämlich auf Definitionen des Begriffs „Dokument“, die sich von der letztendlich beibehaltenen und in Art. 3 Buchst. a der Verordnung Nr. 1049/2001 enthaltenen Definition unterscheiden.
160. Zweitens würde der Vorschlag, den die Kommission in ihrem Dokument KOM(2008) 229 endgültig − 2008/0090 (COD) unterbreitete und wonach der genannten Definition eine Erläuterung hinzugefügt werden sollte, der zufolge „Daten in elektronischen Speicher-, Verarbeitungs- und Abfragesystemen … Dokumente [sind], wenn sie in Form eines Ausdrucks oder einer elektronischen Kopie mit Hilfe der für die Nutzung des Systems zur Verfügung stehenden Instrumente abgerufen werden können“, wenn er verabschiedet worden wäre, im Wesentlichen zum gleichen Ergebnis führen wie die oben in den Randnrn. 146 bis 153 dargelegten Erwägungen. Daher kann der Vorschlag diese Erwägungen nicht in Frage stellen, soweit sich mit vernünftigen Argumenten vertreten lässt, dass er nur ausdrücklich klarstellen soll, was bereits implizit, jedoch notwendigerweise aus dem derzeitigen Wortlaut der Definition des Begriffs „Dokument“, wie sie in der Verordnung Nr. 1049/2001 und dem Beschluss 2004/258 verwendet wird, hervorgeht. Gleiches gilt für das von der EZB (vgl. oben, Randnr. 79) angeführte Grünbuch der Kommission, in dem festgestellt wird, dass der Status der in Datenbanken enthaltenen Informationen der Klärung bedarf, und eine Lösung vorgeschlagen wird, die dem oben angeführten Vorschlag der Kommission ähnelt.
161. Drittens ist der von der EZB geltend gemachte Bericht der Kommission über die Anwendung der Grundsätze der Verordnung Nr. 1049/2001 in Bezug auf die Frage, ob eine Datenbank ein Dokument im Sinne der Verordnung Nr. 1049/2001 ist, nur eine Wiederholung der Auffassung, dass eine Datenbank kein „Dokument“ sei, da sie keine „Dokumente“ enthalte. Diese Auffassung ist bereits geprüft und verworfen worden (vgl. oben, Randnrn. 105 bis 118).
162. Was viertens den von der EZB angeführten Bericht des Bürgerbeauftragten betrifft (vgl. oben, Randnr. 79), hat die EZB zu Unrecht geltend gemacht, der Bericht erkenne ausdrücklich an, dass die in der Verordnung Nr. 1049/2001 enthaltene Definition des Begriffs „Dokument“ keine Daten erfasse, die in Datenbanken enthalten seien. In dem fraglichen Bericht stellt der Bürgerbeauftragte lediglich fest, dass in Datenbanken enthaltene Daten „nicht eindeutig dem Anwendungsbereich“ der Bestimmungen zum Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten unterlägen. Im Übrigen weist er darauf hin, dass er diese Frage im Zusammenhang mit der vom Königreich Dänemark und vom Königreich Schweden angeführten Beschwerde 1693/2005/PB (vgl. oben, Randnr. 62) nicht habe entscheiden müssen.
163. Somit kann keines der Argumente, die gegen die Qualifizierung der Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten als Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 vorgebracht worden sind, auf die oben in den Randnrn. 159 bis 162 genannten Gesichtspunkte gestützt werden.
– Ergebnis
164. Nach alledem führt eine wörtliche Auslegung der Definition des Begriffs „Dokument“ in Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 zu dem Ergebnis, dass die Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten ein Dokument im Sinne dieser Bestimmung darstellt, und dieses Ergebnis wird weder durch praktische Erwägungen noch durch die von den Beteiligten angeführten Dokumente in Frage gestellt.
165. Darüber hinaus steht das Ergebnis, dass die Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 darstellt, auch im Einklang mit dem Ziel des umfassenden Zugangs zu Dokumenten der EZB, das in Erwägungsgrund 3 des Beschlusses angeführt ist und wonach „ein umfassender Zugang zu den Dokumenten der EZB gewährt werden“ sollte.
166. Entgegen dem Vorbringen der EZB (vgl. oben, Randnr. 66) stehen dieser Auslegung von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 weder der Umstand, dass Art. 255 EG und die Verordnung Nr. 1049/2001 nicht auf die EZB anwendbar sind, noch die „Ziele der besonderen Regelung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der EZB“ entgegen. Zwar wird in dem oben in Randnr. 165 erwähnten Erwägungsgrund 3 des Beschlusses auch darauf hingewiesen, dass die „Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Zentralbanken … sowie die Vertraulichkeit bestimmter Angelegenheiten, die speziell die Erfüllung der Aufgaben der EZB betreffen, geschützt werden sollte“. Auch wenn dieses Erfordernis die Annahme besonderer Ausnahmen zum Recht auf Zugang zu Dokumenten der EZB, u. a. die Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a erster bis vierter Gedankenstrich des Beschlusses, rechtfertigen kann, lässt es keineswegs eine Auslegung von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses zu, die mit seinem Wortlaut nicht vereinbar ist. Zum Vorbringen der EZB, Art. 255 EG und die Verordnung Nr. 1049/2001 seien nicht anwendbar, ist erstens hervorzuheben, dass sich das oben in Randnr. 164 festgestellte Ergebnis auf die in Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 verwendeten Begriffe stützt, ohne auf Art. 255 EG oder die Verordnung Nr. 1049/2001 zu verweisen, und zweitens ist festzustellen, dass jedenfalls die EZB selbst in Erwägungsgrund 2 des Beschlusses auf die Gemeinsame Erklärung zu der Verordnung Nr. 1049/2001 hingewiesen hat, in der gefordert werde, dass „die anderen Organe und Einrichtungen der Union … interne Regelungen über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten … beschließen, die den in der Verordnung festgelegten Grundsätzen und Einschränkungen Rechnung tragen“, und dass sie daraus gefolgert hat, dass „[d]ie Regeln über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der EZB … entsprechend überarbeitet werden“ sollten.
167. Das Ergebnis, dass die Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 darstellt, ermöglicht für sich genommen die Feststellung, dass die angefochtene Entscheidung mit einem Rechtsfehler behaftet und für nichtig zu erklären ist.
168. Die Gründe, auf die sich die angefochtene Entscheidung stützt, beruhen nämlich alle auf der Prämisse, dass die Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten kein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 ist.
169. Nur wenn dieser Prämisse gefolgt werden könnte, wäre es möglich, den Zugangsantrag des Klägers mit der Begründung zurückzuweisen, dass keine „gedruckten Fassungen“ der im Zugangsantrag genannten EZB-Datenbanken „in Form eigenständiger Dokumente“ existierten. Wie die EZB und die Kommission zu Recht geltend machen (vgl. oben, Randnr. 73), ist diese Erwägung in der angefochtenen Entscheidung nicht dahin gehend zu verstehen, dass nach Auffassung der EZB nur Dokumente, die in Papierform vorliegen, von der Definition des Begriffs „Dokument“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 erfasst sind, was dem Wortlaut dieser Bestimmung offensichtlich zuwiderliefe. Vielmehr ist sie so zu verstehen, dass die Daten keine „Dokumente“ sind, solange sie sich in einer Datenbank befinden, und dass sie ihre Dokumenteneigenschaft erst dann erlangen, wenn sie der Datenbank entnommen werden, um in einem anderen ausgedruckten oder druckfähigen Dokument gespeichert zu werden.
170. Diese Prämisse liegt auch dem Vorbringen der EZB in der angefochtenen Entscheidung zugrunde, wonach dem Zugangsantrag des Klägers nicht durch „einfache Extraktion“ entsprochen werden könne, sondern eine „Systematisierung und zusätzliche Analyse“ notwendig sei, die den Rahmen der im Beschluss 2004/258 enthaltenen Regelung des Zugangs zu Dokumenten der EZB überschreite. Dieses Ergebnis wird dadurch bestätigt, dass dieser Teil der Begründung der angefochtenen Entscheidung mit dem Adverb „[d]aher“ eingeleitet wird.
171. Einer anderen Auslegung dieses Teils der angefochtenen Entscheidung kann nicht gefolgt werden. Zwar geht aus den oben in den Randnrn. 145 bis 153 dargelegten Erwägungen hervor, dass die EZB berechtigt ist, einen Antrag auf Zugang zu Daten, die in einer ihrer Datenbanken enthalten sind, zurückzuweisen, wenn es ihr nicht möglich ist, die im Zugangsantrag des Antragstellers genannten Daten zu extrahieren und ihm zu übermitteln, weil die für die Datenbank verfügbaren Suchfunktionen unzureichend oder ungeeignet sind.
172. Aus denselben Erwägungen ergibt sich jedoch, dass die EZB, bevor sie einen Zugangsantrag mit dieser Begründung zurückweist, gemäß Art. 6 Abs. 2 und 3 des Beschlusses 2004/258 verpflichtet ist, sich mit dem Antragsteller zu beraten. In diesem Zusammenhang muss sie ihm kurz die verschiedenen Möglichkeiten für eine Suche in der fraglichen Datenbank erläutern und ihm gegebenenfalls ermöglichen, seinen Antrag zu präzisieren oder abzuändern, um die Daten zu erfassen, die ihn interessieren könnten und mit den für die Datenbank verfügbaren Suchfunktionen aus der Datenbank extrahiert werden können.
173. Selbst wenn es nach einer solchen Beratung weiterhin nicht möglich ist, mit den verfügbaren Suchfunktionen die im Zugangsantrag genannten Daten zu lokalisieren, muss die EZB in ihrer Ablehnungsentscheidung kurz darlegen, welche Gründe im Zusammenhang mit der technischen Konfiguration der fraglichen Datenbank dem entgegenstehen, dass dem Zugangsantrag stattgegeben wird. Eine solche Erläuterung fehlt gänzlich in der angefochtenen Entscheidung.
174. Folglich kann die in der angefochtenen Entscheidung aufgestellte Behauptung, dem Zugangsantrag des Klägers könne nicht durch „einfache Extraktion“ entsprochen werden, nur dahin gehend verstanden werden, dass die im Zugangsantrag genannten Daten nicht im Rahmen einer normalen Suche unter Verwendung der hierfür verfügbaren Suchfunktionen aus den betreffenden Datenbanken extrahiert werden konnten.
175. Schließlich liefert die in der angefochtenen Entscheidung aufgestellte Behauptung der EZB, dass „[d]ieses Verfahren [der Systematisierung und zusätzlichen Analyse von Daten] mit erheblichem Arbeitsaufwand verbunden“ wäre, keinen eigenständigen Grund für die Ablehnung des Zugangsantrags des Klägers, sondern stellt nur eine Nebenbemerkung dar, die in keinem direkten Zusammenhang zur Ablehnung steht.
176. Dies gilt umso mehr, als – wie aus den oben in den Randnrn. 121 bis 124 dargelegten Erwägungen und der dort angeführten Rechtsprechung hervorgeht – die bloße Berufung auf den „erheblichen Arbeitsaufwand“, der erforderlich sei, um dem Antrag auf Zugang zu Dokumenten nach dem Beschluss 2004/258 zu entsprechen, als Begründung für eine Ablehnung des Antrags offensichtlich unzureichend ist.
177. Den genannten Erwägungen zufolge impliziert eine solche Ablehnung, die nur ausnahmsweise ergeht, dass das betreffende Organ verpflichtet ist, den erforderlichen Arbeitsaufwand nachzuweisen − was in der angefochtenen Entscheidung an keiner Stelle erfolgt ist − und es sich zuvor um eine „angemessene Lösung“ mit dem Antragsteller gemäß Art. 6 Abs. 3 des Beschlusses 2004/258 bemüht, was im vorliegenden Fall nicht geschehen ist.
178. Die Ablehnung des Zugangsantrags des Klägers stützt sich vielmehr auf die Behauptung, dass die Systematisierung und zusätzliche Analyse der in einer Datenbank enthaltenen Daten nicht dem Anwendungsbereich des Beschlusses 2004/258 unterliege, wobei diese Behauptung wiederum auf der Prämisse fußt, dass die Daten, soweit sie in einer Datenbank enthalten seien, kein Dokument im Sinne des Beschlusses darstellten. Diese Prämisse ist jedoch mit dem oben in Randnr. 164 angeführten Ergebnis nicht vereinbar und daher fehlerhaft, so dass die angefochtene Entscheidung mit einem Rechtsfehler behaftet ist.
179. Was die Frage betrifft, ob eine Datenbank „als solche“ ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses 2004/258 ist, so ist erstens festzustellen, dass der Zugangsantrag des Klägers in gewisser Weise mehrdeutig war, da der Inhalt der Datenbanken, d. h. die Daten, nicht eindeutig von den Datenbanken selbst unterschieden wurde (vgl. oben, Randnrn. 96 bis 99). Daher steht in keiner Weise fest, dass der Kläger, wie die Kommission geltend macht (vgl. oben, Randnr. 74), Zugang zu den Datenbanken „als solche“ begehrte. Jedenfalls ergibt sich sowohl aus dem Vorbringen des Klägers in seiner Erwiderung, wonach sich sein Zugangsantrag auf die „Rohdaten“ gerichtet habe, als auch aus seinen Erklärungen in der mündlichen Verhandlung (vgl. oben, Randnr. 98 bzw. 99), dass der Zugang zu den in den EZB-Datenbanken enthaltenen Daten, selbst wenn man annimmt, dass er nicht das einzige Ziel des Zugangsantrags war, sicherlich eines der Ziele, wenn nicht gar das Hauptziel war.
180. Zweitens ist der Kläger in seinem Zugangsantrag offensichtlich von der Prämisse ausgegangen, dass es besondere Datenbanken der EZB gebe, die dazu bestimmt seien, als Grundlage für die Erstellung von Berichten zu dienen. Die EZB hat erst vor dem Gericht durch Erklärungen, die der Kläger keineswegs bestritten hat, nachgewiesen, dass diese Prämisse nicht zutrifft (vgl. oben, Randnrn. 32 bis 34).
181. Zwar lassen die zusätzlichen Erklärungen der EZB keineswegs den Schluss zu, dass der Kläger kein Interesse an der Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung hatte (vgl. oben, Randnr. 35), sie müssen jedoch bei der Frage berücksichtigt werden, wie dem Zugangsantrag des Klägers hätte entsprochen werden können.
182. Unabhängig vom genauen Wortlaut des Zugangsantrags des Klägers geht nämlich aus den zusätzlichen Erklärungen der EZB eindeutig hervor, dass es keine eigenständige Datenbank gab, die „als solche“ vom Antrag erfasst sein könnte. Vielmehr lässt sich den Erklärungen entnehmen, dass die Daten, die den Kläger interessieren, in verschiedenen Datenbanken der EZB enthalten sind, die auch andere Daten enthalten, an denen der Kläger keinerlei Interesse hat. In seiner Erwiderung hat der Kläger klargestellt, dass ihn nur Informationen zu Personen interessierten, die tatsächlich in den Dienst der EZB eingetreten seien, und Informationen zu nicht eingestellten Bewerbern davon ausgeschlossen seien.
183. Nach alledem muss im Rahmen der vorliegenden Rechtssache nicht entschieden werden, ob eine Datenbank der EZB „als solche“ Gegenstand eines Zugangsantrags auf der Grundlage des Beschlusses 2004/258 sein kann. Da es keine einzelne Datenbank der EZB gibt, die der Kläger „als solche“ mit seinem Antrag hätte erhalten können, ist die Erwägung, dass die Gesamtheit der in einer Datenbank enthaltenen Daten ein Dokument im Sinne von Art. 3 Buchst. a des Beschlusses darstellt, ausreichend, um dem Kläger antragsgemäß, soweit keine der Ausnahmen vom Zugangsrecht nach Art. 4 des Beschlusses greift, sowohl Zugang zu den bestimmten, ihn interessierenden Daten zu gewähren als auch unter den oben in den Randnrn. 146 bis 153 dargelegten Voraussetzungen die Verwendung der Suchfunktionen zu erlauben, die für die verschiedenen, diese Daten enthaltenden Datenbanken der EZB verfügbar sind. Was insbesondere diese Suchfunktionen betrifft, kann der Kläger deren Verwendung dadurch erreichen, dass er die EZB ersucht, sich ihrer zu bedienen, um ihre Datenbanken anhand der vom Kläger selbst festgelegten Kriterien zu durchsuchen, und dem Kläger die Ergebnisse mitzuteilen (vgl. oben, Randnr. 150).
184. Folglich ist dem zweiten Klagegrund stattzugeben und die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären, ohne dass auf die übrigen Klagegründe einzugehen wäre, die der Kläger zur Unterstützung seines Nichtigkeitsantrags angeführt hat.
3. Zum Antrag auf Schadensersatz
Vorbringen der Beteiligten
185. Der Kläger macht geltend, dass die Weigerung der EZB, ihm Zugang zu den in seinem Zugangsantrag genannten Daten zu gewähren, die Fertigstellung seiner Doktorarbeit verzögere, die er bis zum 1. Februar 2011 habe verteidigen müssen. Außerdem widerspricht der Kläger dem Vorbringen der EZB, dass der Schadensersatzantrag unzulässig sei.
186. Die EZB trägt vor, der Schadensersatzantrag verstoße gegen die Anforderungen von Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs und Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung und müsse als unzulässig zurückgewiesen werden. Die Klage enthalte keinerlei Hinweis auf einen kausalen Zusammenhang zwischen dem angeblichen fehlerhaften Verhalten der EZB und dem vom Kläger behaupteten Schaden. Außerdem werde sie durch keine Belege untermauert, und der Kläger habe sich auf das Vorbringen beschränkt, dass die angefochtene Entscheidung ihn daran hindere, mit der Fertigstellung seiner Doktorarbeit fortzufahren.
187. Die EZB habe mehreren anderen Anträgen des Klägers auf Zugang zu Dokumenten stattgegeben. Daher verfüge der Kläger über genügend Elemente, um seine Doktorarbeit fertigzustellen, und von einer systematischen Ablehnung seiner Anträge könne keine Rede sein. Im Übrigen habe der Kläger nicht dargelegt, inwieweit ihn der Umstand, dass er keinen Zugang zu den fraglichen Datenbanken erhalte, an der Fertigstellung seiner Doktorarbeit hindere.
Würdigung durch das Gericht
188. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 288 Abs. 2 EG, der für die streitigen Vorgänge gilt, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 liegen, die Europäische Gemeinschaft den durch ihre Organe oder Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ersetzt, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Art. 288 Abs. 3 EG bestimmt, dass Abs. 2 in gleicher Weise für den durch die EZB oder ihre Bediensteten in Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden gilt. Trotz des Umstands, dass die EZB gemäß Art. 107 Abs. 2 EG Rechtspersönlichkeit besitzt, ist es daher gemäß Art. 288 Abs. 2 und 3 die Gemeinschaft (und seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon die Europäische Union, die gemäß Art. 1 Abs. 3 Satz 3 EUV als Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft an deren Stelle getreten ist), die den Schaden ersetzen muss, der durch die EZB verursacht worden ist (Beschluss des Gerichts vom 5. September 2007, Document Security Systems/EZB, T‑295/05, Slg. 2007, II‑2835, Randnr. 76).
189. Nach ständiger Rechtsprechung tritt die in Art. 288 Abs. 2 EG vorgesehene außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für ein rechtswidriges Verhalten ihrer Organe nur dann ein, wenn mehrere Voraussetzungen erfüllt sind, und zwar muss das den Gemeinschaftsorganen vorgeworfene Verhalten rechtswidrig sein, es muss ein Schaden entstanden sein, und zwischen dem behaupteten Verhalten und dem geltend gemachten Schaden muss ein Kausalzusammenhang bestehen (vgl. Urteil des Gerichts vom 27. November 2007, Pitsiorlas/Rat und EZB, T‑3/00 und T‑337/04, Slg. 2007, II‑4779, Randnr. 290 und die dort angeführte Rechtsprechung).
190. In Bezug auf die erste Voraussetzung verlangt die Rechtsprechung den Nachweis eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen eine Rechtsnorm, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen (Urteil des Gerichtshofs vom 4. Juli 2000, Bergaderm und Goupil/Kommission, C‑352/98 P, Slg. 2000, I‑5291, Randnr. 42). Für die Beurteilung der Frage, ob das Erfordernis eines hinreichend qualifizierten Verstoßes erfüllt ist, besteht das entscheidende Kriterium darin, ob das betreffende Gemeinschaftsorgan die Grenzen, die seinem Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat. Wenn das Gemeinschaftsorgan nur über einen erheblich verringerten oder gar auf null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügt, kann die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen (vgl. Urteil Pitsiorlas/Rat und EZB, oben in Randnr. 189 angeführt, Randnr. 291 und die dort angeführte Rechtsprechung).
191. Was die Voraussetzung des kausalen Zusammenhangs betrifft, haftet die Union nur für Schäden, die sich mit hinreichender Unmittelbarkeit aus dem fehlerhaften Verhalten des betreffenden Organs ergeben (vgl. Urteil Pitsiorlas/Rat und EZB, oben in Randnr. 189 angeführt, Randnr. 292 und die dort angeführte Rechtsprechung).
192. Der Schaden muss tatsächlich, sicher und berechenbar sein. Dagegen begründet ein rein hypothetischer und unbestimmter Schaden kein Recht auf Schadensersatz. Es obliegt dem Kläger, die Beweismittel zum Nachweis des Vorliegens und des Umfangs seines Schadens vorzulegen (vgl. Urteil Pitsiorlas/Rat und EZB, oben in Randnr. 189 angeführt, Randnrn. 293 und 294 und die dort angeführte Rechtsprechung).
193. Liegt eine dieser Voraussetzungen nicht vor, ist die Klage insgesamt abzuweisen, ohne dass die übrigen Voraussetzungen geprüft zu werden bräuchten (vgl. Urteil Pitsiorlas/Rat und EZB, oben in Randnr. 189 angeführt, Randnr. 295 und die dort angeführte Rechtsprechung).
194. Schließlich muss eine Klageschrift nach Art. 44 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten. Eine Klage auf Ersatz der von einem Gemeinschaftsorgan verursachten Schäden genügt diesen Erfordernissen nur, wenn sie Tatsachen anführt, anhand deren sich u. a. der vom Kläger geltend gemachte Schaden sowie Art und Umfang dieses Schadens bestimmen lassen (Urteil des Gerichtshofs vom 5. Oktober 1999, Apostolidis u. a./Kommission, C‑327/97 P, Slg. 1999, I‑6709, Randnr. 37).
195. In der vorliegenden Rechtssache macht der Kläger zur Stützung seines Schadensersatzantrags geltend, dass die Weigerung der EZB, ihm Zugang zu den in seinem Zugangsantrag genannten Daten zu gewähren, die Fertigstellung seiner Doktorarbeit verzögere und außerdem, sobald sie einmal fertiggestellt sei, deren wissenschaftliche Qualität beeinträchtige.
196. Folglich begehrt der Kläger mit seinem Schadensersatzantrag im Wesentlichen den Ersatz eines immateriellen Schadens, der auf dem Erlass der angefochtenen Entscheidung beruhen soll und dessen Art und Umfang er in der Klageschrift rechtlich hinreichend bestimmt hat. Entgegen dem Vorbringen der EZB ist der Antrag somit zulässig.
197. In der Sache ist der Antrag jedoch verfrüht und aus diesem Grund zurückzuweisen (vgl. in diesem Sinne Urteile des Gerichts vom 18. Mai 1995, Wafer Zoo/Kommission, T‑478/93, Slg. 1995, II‑1479, Randnrn. 49 und 50, und vom 15. Dezember 1999, Latino/Kommission, T‑300/97, Slg. ÖD 1999, I‑A‑259 und II‑1263, Randnrn. 95 und 101). In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger nämlich auf eine Frage des Gerichts erklärt, dass die Verteidigung seiner Doktorarbeit verschoben worden und für September 2012 geplant sei. Diese Verzögerung sei nicht nur auf das Fehlen von Informationen, die er hätte erlangen können, sondern auch auf andere Faktoren zurückzuführen. Diese Erklärungen sind im Protokoll der mündlichen Verhandlung festgehalten worden.
198. Da die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären ist (vgl. oben, Randnr. 184), ist die EZB verpflichtet, den Zugangsantrag des Klägers erneut zu prüfen. Es lässt sich nicht von vornherein ausschließen, dass sie dem Kläger nach dieser erneuten Prüfung die in ihren Datenbanken enthaltenen Daten, die der Kläger seinen Ausführungen zufolge für die Fertigstellung seiner Doktorarbeit benötigt, zur Verfügung stellt und dass dies rechtzeitig genug geschieht, um die Verteidigung der Doktorarbeit im September 2012 zu ermöglichen. Ebenso wenig lässt sich ausschließen, dass die EZB dem Kläger diesen Zugang ganz oder teilweise aus berechtigtem Grund verweigern wird. Daher kann das Gericht zum jetzigen Zeitpunkt nicht prüfen, ob dem Kläger aufgrund der Ablehnung seines Antrags auf Zugang zu den Dokumenten durch die angefochtene Entscheidung ein Schaden entstehen wird und ob ein solcher hypothetischer Schaden einem rechtswidrigen Verhalten der EZB zugeschrieben werden könnte.
199. Folglich ist der Schadensersatzantrag zurückzuweisen.
Kosten
200. Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die EZB mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag des Klägers die Kosten aufzuerlegen.
201. Das Königreich Dänemark, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und die Kommission tragen gemäß Art. 87 § 4 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Herrn Julien Dufour mit Schreiben des Präsidenten der Europäischen Zentralbank (EZB) vom 2. September 2009 übermittelte Entscheidung des Direktoriums der EZB wird für nichtig erklärt.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die EZB trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten von Herrn Dufour.
4. Das Königreich Dänemark, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.