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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con la presente azione per inadempimento del Trattato la Commissione ha chiesto alla Corte di dichiarare che il Regno Unito, non avendo garantito che i Milk Marketing Boards non estendessero i diritti esclusivi, concessi loro per l' acquisto di latte dai produttori, oltre i limiti risultanti dall' art. 25, n. 1, del regolamento del Consiglio n. 804/68, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (1), ha violato gli obblighi che gli sono imposti dal diritto comunitario.
La questione fondamentale discussa in causa è se il diritto esclusivo dei Marketing Boards di acquistare latte diverso dal latte intero riguardi anche latte scremato e parzialmente scremato, cioè latte che è stato in maggior o minor misura privato del grasso presente nel latte crudo.
La Corte già conosce questo regime e i suoi rapporti con il diritto comunitario perché già discusso in precedenti cause. La più importante è la causa C-372/88, Cricket St Thomas, in cui la Corte ha pronunciato la sentenza 27 marzo 1990 (2). Ai fini della presente causa sarà sufficiente ricordare i seguenti aspetti del contesto di fatto e giuridico su cui è fondato il ricorso della Commissione.
2. I Milk Marketing Boards sono associazioni di produttori di latte. Una opera in Inghilterra e nel Galles, tre in diverse zone di produzione in Scozia, e una opera nell' Irlanda del Nord. Le associazioni sono state istituite negli anni trenta, ma quella per l' Irlanda del Nord solo nel 1955.
Dette associazioni sono disciplinate per legge. La loro istituzione presuppone la partecipazione di un numero sufficiente di produttori di latte. Le norme specifiche che disciplinano la loro attività vengono stabilite nel quadro legislativo mediante regolamenti denominati Milk Marketing Schemes. L' emanazione e la modifica di detti regolamenti è subordinata all' approvazione del Parlamento. Lo scopo delle associazioni è costituito dal miglioramento della situazione commerciale dei produttori nei confronti degli utenti ed in particolare dall' intento di garantire ai produttori il miglior prezzo possibile per il latte da essi prodotto.
I produttori sono in linea di principio tenuti a consegnare il loro latte alle associazioni. Queste ultime sono a loro volta tenute ad acquistarlo. Un aspetto essenziale dell' attività delle associazioni è costituito dalla rivendita del latte acquistato a prezzi che variano a seconda dell' utilizzazione del latte. Questa differenziazione dei prezzi di rivendita è di importanza capitale per la comprensione della presente causa. I prezzi di rivendita vengono stabiliti in esito a trattative tra l' associazione interessata e gli acquirenti, che si svolgono in un "Joint Committee". E' pacifico che il latte destinato direttamente al consumo umano viene venduto a prezzi più elevati rispetto a quello trasformato in altri prodotti come formaggio e burro. Le associazioni corrispondono ai produttori un prezzo che rappresenta la media dei prezzi da esse ottenuti e il ricavo della loro attività viene così ripartito fra i produttori.
Il regime prevede che i singoli produttori possano vendere il loro latte a soggetti diversi dalle associazioni. Questa possibilità è subordinata al pagamento di un particolare contributo compensativo. Quest' ultimo è volto a garantire la parità di trattamento di tutti i produttori al fine di evitare che coloro i quali smerciano il latte diversamente senza avvalersi delle associazioni possano procurarsi un vantaggio rispetto ai produttori che non hanno la stessa possibilità di vendere il proprio latte direttamente sul mercato (v., in proposito, il punto 30 della sentenza Cricket St Thomas).
3. Al momento dell' adesione del Regno Unito alla CEE, una dichiarazione allegata all' atto finale del Trattato di adesione stabiliva che l' organizzazione del mercato del latte non avrebbe impedito a un' organizzazione di produttori di essere "libera di fornire, di propria iniziativa, latte ovunque essa reputi vantaggioso per i propri membri, di raccogliere le entrate in un fondo comune e di retribuire i propri membri come meglio intende" (3). Alcuni anni dopo l' adesione del Regno Unito venivano adottati provvedimenti volti a garantire che il sistema di distribuzione nel Regno Unito potesse essere conservato all' interno dell' organizzazione comune dei mercati nella CEE. Ciò è stato effettuato in primo luogo modificando il regolamento del Consiglio n. 804/68, relativo all' organizzazione comune dei mercati. La modifica è stata adottata con regolamento n. 1421/78 (4). Il secondo 'considerando' di quel regolamento dispone quanto segue:
"considerando che alcune attività dei 'Milk Marketing Boards' esistenti nel Regno Unito hanno contribuito ad orientare la quantità prevalente del latte prodotto in questo Stato membro verso il consumo umano diretto; che tali organismi beneficiano di taluni diritti che ne garantiscono il buon funzionamento; che, in particolare, si tratta del diritto esclusivo di acquistare il latte presso i produttori stabiliti nella loro regione".
E' stato così inserito nel regolamento base un nuovo art. 25, il quale dispone che, su sua richiesta, uno Stato membro può essere autorizzato, a talune condizioni, a concedere ad una organizzazione di produttori di latte "il diritto esclusivo (...) di acquistare presso i produttori stabiliti nella regione interessata tutto il latte da essi prodotto e venduto nello stato in cui si trova da questi ultimi (...)".
Il Consiglio ha adottato contemporaneamente un regolamento che contiene, fra l' altro, disposizioni specifiche volte a far sì che il regime possa rientrare nell' ordinamento giuridico comunitario. L' art. 10, n. 1, di detto regolamento - regolamento n. 1422/78 (5) - dispone che:
"Il Regno Unito adotta le misure necessarie per controllare permanentemente che gli MMB rispettino i principi e le norme comunitarie nonché le condizioni particolari contenute nell' autorizzazione".
4. Dagli atti di causa risulta che la questione controversa è se il latte scremato e parzialmente scremato sia compreso nel diritto esclusivo di acquisto delle associazioni relativo al latte venduto nello stato in cui si trova. E' altresì chiaro che, per quel che riguarda le associazioni scozzesi, la questione è stata risolta all' inizio degli anni ottanta mediante una modifica dei relativi accordi con la quale è stato precisato che il diritto esclusivo riguarda anche il latte scremato e parzialmente scremato. Non risulta che ciò abbia causato problemi in pratica.
Il governo del Regno Unito ha sostenuto che l' associazione nordirlandese ha costantemente attuato il regime considerandovi incluso il latte scremato e parzialmente scremato. La Commissione lo ha in realtà contestato, ma a mio parere si può ritenere che detta associazione, nei singoli casi problematici, abbia richiesto il pagamento di un contributo compensativo ai produttori che intendevano vendere il latte scremato e parzialmente scremato a soggetti diversi dall' associazione stessa (6). Il problema sembra sia sorto effettivamente per la prima volta nell' Irlanda del Nord in una controversia tra l' associazione ed un' impresa casearia che ha dato origine ad una causa promossa nel 1991.
Infine risulta che l' associazione che opera in Inghilterra e nel Galles ha accettato sino al febbraio del 1991 che il latte scremato e parzialmente scremato potesse essere venduto al di fuori dell' associazione stessa, ma da quel momento la politica dell' associazione è mutata esigendo che il latte magro debba essere venduto all' associazione, fatto salvo un accordo in senso contrario subordinato al pagamento di un contributo compensativo. Ciò è stato giustificato da detta associazione mediante l' affermazione che solo negli ultimi anni si sono verificate ingenti vendite direttamente al consumo di latte scremato e parzialmente scremato. Dagli atti di causa risulta che vi è un notevole numero di produttori che intendono smerciare il latte magro in modo diverso dalla vendita all' associazione, sostenendo che l' esclusiva di quest' ultima non comprende questo tipo di latte.
5. La Commissione, che ha rilevato il problema, si è rivolta alle autorità del Regno Unito sostenendo che l' esclusiva di acquisto comprendente anche il latte scremato e parzialmente scremato è in contrasto con l' art. 25, n. 1, del regolamento n. 804/68. Dette autorità hanno inizialmente approvato tale tesi, ma hanno poi modificato la loro posizione in esito ad un' approfondita analisi della questione, stando alle loro stesse parole.
6. La Commissione sostiene in via principale:
- che il latte scremato e parzialmente scremato non rientra nell' esclusiva di acquisto delle associazioni di cui trattasi e che il Regno Unito, non avendo adottato provvedimenti per porre rimedio all' erronea concezione giuridica delle associazioni per quel che riguarda la portata della loro esclusiva, è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell' art. 25, n. 1.
- Che il Regno Unito è venuto meno al suo dovere di sorveglianza ai sensi del già citato art. 10 del regolamento n. 1422/78, nonché dell' art. 5 del Trattato.
La Commissione sostiene in via subordinata, qualora l' esclusiva di acquisto comprenda il latte scremato e parzialmente scremato, che il Regno Unito deve tutelare il legittimo affidamento dei produttori che, fondandosi sulla precedente interpretazione della legge da parte delle autorità, abbiano agito credendo di poter legittimamente vendere il latte magro a soggetti diversi dalle associazioni.
7. Il Regno Unito ha chiesto il rigetto del ricorso per quel che riguarda la domanda in via principale, nonché la dichiarazione di irricevibilità ovvero il rigetto per quel che riguarda la domanda in via subordinata.
Se il diritto esclusivo delle associazioni comprenda il latte scremato e parzialmente scremato
8. Le parti concordano sul fatto che la soluzione di tale questione dipende dall' interpretazione dell' art. 25, n. 1, lett. a), del regolamento base, ai sensi del quale le associazioni hanno "il diritto esclusivo di acquistare il latte (...) venduto nello stato in cui si trova dai produttori stabiliti nella regione interessata" (il corsivo è mio).
Nella sentenza Cricket St Thomas la Corte ha dichiarato che la pastorizzazione del latte non aveva come conseguenza che il latte così trattato non rientrasse nell' esclusiva delle associazioni. In altre parole non si trattava di trasformazione ai sensi dell' art. 25, n. 1. Nella presente causa la Corte deve pronunciarsi sulla questione se l' eliminazione dei grassi dal latte crudo, che viene effettuata all' atto della scrematura, comporti che il prodotto che ne risulta non rientra nel diritto esclusivo delle associazioni. Il significato pratico della questione, come ho già osservato, è che è possibile ottenere prezzi più elevati dalla vendita di latte direttamente al consumo rispetto alla vendita di latte per altri scopi. I produttori che vendono a soggetti diversi dalle associazioni ottengono prezzi più elevati per il latte destinato direttamente al consumo, mentre quelli che vendono per il tramite delle associazioni possono ottenere solo il prezzo medio che queste ultime pagano ai produttori.
Le parti hanno dedotto tutta una serie di argomenti di maggior o minor peso a sostegno delle rispettive interpretazioni contrastanti dell' art. 25, n. 1. Ritengo ragionevole omettere l' analisi di un certo numero di questi argomenti. Per dirimere la controversia occorre a mio parere far riferimento in particolare alla sentenza Cricket St Thomas, per cui la Corte si può pronunciare sulla scorta di relativamente poche e semplici considerazioni.
9. Tuttavia, prima di esaminarle, devo osservare che, a mio parere, non si può attribuire un' importanza decisiva al fatto che le associazioni che operano in Inghilterra e nel Galles abbiano accettato per un certo periodo la vendita di latte scremato e parzialmente scremato a soggetti diversi, e che originariamente il Regno Unito abbia sostenuto la tesi che le norme comunitarie andavano interpretate nel senso che i produttori di latte magro potessero venderlo a soggetti diversi dalle associazioni. L' interpretazione delle norme comunitarie in materia deve essere effettuata sulla scorta del loro tenore letterale, del loro contesto e delle loro finalità, ed a tal fine è inconferente il modo in cui le associazioni di cui è causa e le autorità nazionali abbiano potuto intenderle in un determinato momento.
Può invece essere più fondato l' argomento della Commissione secondo cui la controversa disposizione sulla portata dell' esclusiva di acquisto delle associazioni dovrebbe essere interpretata in senso restrittivo in quanto deroga ai principi generali della libera concorrenza nonché a quelli su cui è fondata l' organizzazione comune dei mercati. Ciononostante ritengo di non dover attribuire importanza decisiva a questa tesi in quanto il Consiglio, modificando l' organizzazione dei mercati nel 1978, ha appunto inteso evitare che detto diritto esclusivo perturbasse gli effetti dell' organizzazione di mercato sul mercato comune.
10. Nella sentenza Cricket St Thomas la Corte si è pronunciata su una serie di argomenti che sono stati dedotti nella presente causa. La Corte è giunta a risultati che a mio parere possono integralmente essere trasposti al caso di specie. La Corte ha dichiarato che il criterio di distinzione stabilito dalla normativa comunitaria relativamente alla portata del diritto esclusivo di acquisto "si basa sulle caratteristiche principali e sulla destinazione commerciale del prodotto di cui trattasi". La Corte ne ha concluso che si tratta di sapere "se tale prodotto può ancora definirsi latte o se invece si tratta di un prodotto diverso, derivato dal latte" (punto 21). Sostenendo pertanto "che il processo di pastorizzazione (...) non altera in modo sostanziale la natura del prodotto, che resta latte destinato al consumo", la Corte ha dichiarato che tale conclusione è confermata dalle "finalità della normativa comunitaria" in quanto "se il diritto esclusivo di acquisto del Board non si estendesse al latte pastorizzato, i produttori sarebbero in grado di rifiutarsi di fornire il loro latte al Board per pastorizzarlo e venderlo direttamente sul mercato". La Corte ha osservato che "ciò implicherebbe la creazione di una seconda rete di commercializzazione del latte e metterebbe a repentaglio l' efficacia del sistema derivante dal Milk Marketing Scheme" (v. punti 21 e 22).
11. In tale contesto può essere opportuno richiamare le conclusioni dell' avvocato generale Tesauro in quella causa, il quale ha sostenuto che "(...) il monopolio dei MMB si applica al latte liquido in quanto può essere destinato al consumo umano (per il quale vige il prezzo amministrato più alto) e non può essere limitato a seconda di particolari trattamenti che non abbiano avuto incidenza alcuna su tale destinazione" (paragrafo 11).
Queste conclusioni sono state motivate fra l' altro con le seguenti considerazioni: "Il monopolio dei MMB è difatti riconosciuto in quanto necessario a garantire l' effettività della politica di differenziazione e perequazione dei prezzi da tali organismi praticata (...) Ma se questa è la giustificazione economica del riconoscimento del monopolio dei MMB, ne deriva che tale diritto esclusivo deve potersi esercitare in relazione a qualsiasi tipo di latte commercializzabile per il consumo umano (...)" (paragrafi 10 e 11).
12. A mio parere si può ragionevolmente ritenere, stando alle informazioni disponibili, che il latte scremato e parzialmente scremato ha le stesse caratteristiche principali del latte intero e che questi latti "magri" hanno sostanzialmente la stessa destinazione commerciale del latte intero. Ciò è confermato dal fatto che la giustificazione del riconoscimento comunitario all' organizzazione di mercato di cui trattasi si applica in pari grado al latte scremato e parzialmente scremato così come al latte intero e che le finalità dell' organizzazione comune dei mercati sarebbero messe a repentaglio qualora venisse accolta l' interpretazione della Commissione dell' art. 25, n. 1.
13. Va rilevato anzitutto che il latte scremato e parzialmente scremato è un latte destinato al consumo umano al pari del latte intero (7).
14. Occorre poi notare che mediante il cosiddetto processo di omogeneizzazione il latte intero viene sottoposto ad un trattamento che sostanzialmente corrisponde a quello utilizzato per la produzione di latte scremato e parzialmente scremato. Mediante l' omogeneizzazione viene conferito al latte un contenuto uniforme di grassi e ciò a sua volta implica che di norma una piccola parte del contenuto di grassi viene sottratta al latte crudo. Del resto è altresì significativo che la produzione di latte intero mediante miscela di panna e latte scremato non sembri causare problemi.
15. La Commissione ha sottolineato che all' atto della produzione di latte scremato e parzialmente scremato viene contemporaneamente prodotta panna e che non è contestato che quest' ultima non è compresa nel diritto esclusivo delle associazioni. Ciò non è a mio parere decisivo. Infatti non ne consegue necessariamente che il prodotto residuo risultante dalla rimozione della crema dal latte crudo non possa essere latte che rientra nel diritto esclusivo di cui trattasi.
16. Non sarebbe ragionevole ritenere che il latte scremato e quello parzialmente scremato non abbiano sostanzialmente le stesse caratteristiche del latte intero (8). Questi tipi di latte "magro" vengono prodotti dal latte crudo come il latte intero, con colore, consistenza e odore quasi identici.
Ciò è ampiamente confermato dal fatto che essi hanno la stessa utilizzazione commerciale. Come ho già osservato, non è contestato che sono destinati al consumo umano. Essi sono in concorrenza fra di loro attraverso gli stessi canali commerciali, venduti nelle stesse confezioni di cartone o bottiglie a prezzi identici o quasi identici. Si tratta in sostanza di prodotti sostituibili.
A mio parere è determinante per la soluzione del problema di cui alla presente causa il fatto che l' aumento del consumo dei due tipi di latte "magro" possa ripercuotersi direttamente in un corrispondente calo del consumo di latte intero.
17. Ritengo altresì che non vi possano essere seri dubbi sul fatto che l' esclusiva di acquisto delle associazioni limitata solo al latte intero potrebbe porre a repentaglio le finalità perseguite dall' organizzazione nazionale di mercato. Dal preambolo del regolamento n. 1421/78 risulta che, come è noto, il regime di cui trattasi è stato ammesso a livello comunitario perché conduceva ad una limitazione dell' intervento sul mercato del Regno Unito, cosa considerata opportuna dalla Comunità. Si è sottolineato il contributo di detto regime ad orientare la quantità prevalente del latte prodotto nel Regno Unito verso il consumo umano diretto.
Allo stesso tempo di può ritenere che l' accoglimento della tesi della Commissione implicherebbe la creazione di un' ulteriore rete di distribuzione nel senso enunciato nella sentenza Cricket St Thomas, e che le vendite di latte scremato e parzialmente scremato attualmente effettuate nel Regno Unito rappresentino una quota di mercato così importante per quel che riguarda il latte destinato al consumo diretto che una siffatta rete di distribuzione alternativa potrebbe mettere a repentaglio l' esistenza del sistema. Dagli atti di causa risulta che il latte scremato e quello parzialmente scremato rappresentano oggi circa il 50% del latte consumato nel Regno Unito e che per motivi sanitari sono stati fatti seri tentativi di aumentare tale quota.
18. Come già rilevato, un elemento fondamentale del regime è appunto costituito dalla possibilità per le associazioni di cui trattasi di differenziare i prezzi di rivendita (9). Qualora questa possibilità venisse limitata in misura notevole, verrebbe meno, per quel che mi consta, una parte significativa della ratio sottesa al regime accettato dalle Comunità.
La rilevanza della politica dei prezzi praticati dalle associazioni per quel che riguarda l' interpretazione della disposizione relativa all' esclusiva di acquisto è stata altresì sottolineata dall' avvocato generale Tesauro nelle conclusioni presentate nella causa Cricket St Thomas, in cui ha rilevato fra l' altro:
"Per converso, come precisato in udienza dall' esperto della Commissione, appare coerente che il monopolio dei MMB non si estenda al latte direttamente utilizzato per la conversione in altri prodotti. Ciascun produttore è difatti del tutto libero di non consegnare il latte ai MMB, qualora desideri utilizzarlo per la fabbricazione, ad esempio, di burro o formaggio. Ciò è motivato dal fatto che i prezzi di vendita praticati dai MMB per il latte destinato a tali usi è, come abbiamo rilevato, di livello più basso: l' utilizzazione diretta del latte per tale fabbricazione non rischia dunque di compromettere la politica di prezzi dei MMB. Anzi è da ritenere che i produttori di latte avranno normalmente interesse a consegnarlo ai MMB, al prezzo perequato di livello intermedio, e ad acquistarne poi sempre dai MMB, per la fabbricazione di prodotti derivati, al prezzo più basso da questi praticato" (paragrafo 12).
19. E' verosimile che il sistema di distribuzione attualmente in vigore sia modificato nel 1994, in modo da abrogare l' esclusiva di acquisto delle associazioni. In corso di causa è stato fatto notare che si è deciso di presentare al Parlamento una proposta in materia.
A mio parere non sarebbe corretto forzare una modifica del sistema in vigore, che è attualmente gestito dalle associazioni di produttori, accettando l' interpretazione restrittiva dell' esclusiva di acquisto delle medesime propugnata dalla Commissione. Questa interpretazione è erronea in quanto la portata dell' esclusiva venga determinata sulla scorta dei criteri su cui si è fondata la Corte nella sentenza Cricket St Thomas. La Corte dovrebbe pertanto respingere il ricorso della Commissione nella parte che riguarda tale questione, cioè i punti a), b), d) e e), dell' atto introduttivo (10).
Sugli accordi dei produttori relativi alla trasformazione oggetto del contratto
20. La Commissione ha sollevato la questione dell' incompatibilità con il diritto comunitario dei limiti alla possibilità dei produttori di concludere accordi relativi alla cosiddetta trasformazione contrattuale.
21. La portata della trasformazione contrattuale ammissibile sarebbe una questione di rilevante interesse pratico qualora fosse accolta la tesi della Commissione secondo cui il latte scremato e quello parzialmente scremato non rientrano nell' esclusiva di acquisto delle associazioni di cui è causa. Ciò è dovuto al fatto che un grande numero di produttori che intende vendere il latte magro a soggetti diversi dalle associazioni sarebbe costretto per motivi pratici a concludere accordi con le latterie in ordine alla produzione di detto tipo di latte.
22. Poiché le norme comunitarie in vigore vanno interpretate nel senso che il latte scremato e parzialmente scremato, anche dopo essere stati prodotti in forza di un accordo sulla trasformazione contrattuale, sono compresi nell' esclusiva di acquisto delle associazioni, non vi è motivo di pronunciarsi sulla questione della legittimità di dette trasformazioni.
Se vi sia stata trasgressione dell' art. 10, n. 1, del regolamento n. 1422/78 ovvero dell' art. 5, del Trattato CEE
23. La Commissione ha chiesto alla Corte di "dichiarare che, non avendo controllato i Boards, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell' art. 10 del regolamento n. 1422/78".
24. Un elemento fondamentale dell' argomentazione della Commissione è costituito dal fatto che, ai sensi dell' art. 10 del regolamento n. 1422/78, spetta alle autorità del Regno Unito garantire attivamente che venga mantenuto lo status quo dopo che le associazioni operanti in Inghilterra e nel Galles hanno iniziato nel 1991, in contrasto con la precedente prassi, ad avvalersi del diritto esclusivo di acquistare il latte scremato e parzialmente scremato.
25. Questo punto del ricorso della Commissione è fondato anzitutto sulla sua concezione giuridica della portata dell' esclusiva di acquisto.
Qualora questa tesi non venisse accolta verrebbe meno una parte essenziale del fondamento degli argomenti della Commissione. Inoltre il Regno Unito ha a mio parere correttamente reagito per mantenere lo status quo sino a quando la Corte non si sia pronunciata nella presente causa. Si può rinviare in proposito all' ordinanza del Presidente della Corte 22 maggio 1992 emessa in merito all' istanza di provvedimenti provvisori presentata dalla Commissione (11).
26. Vi è però nella presente causa un elemento essenziale che può indurre la Corte ad accogliere almeno parzialmente questo punto del ricorso della Commissione, dichiarando che il Regno Unito è venuto meno all' obbligo di controllare che le associazioni rispettino le condizioni cui è subordinato il loro diritto esclusivo.
Tale elemento è costituito dal fatto, non contestato, che sino al giugno del 1991 le autorità del Regno Unito che trattavano con la Commissione ritenevano che l' esclusiva di acquisto non riguardasse il latte scremato e parzialmente scremato. Questa tesi è stata sostenuta di fronte alla Commissione fino al marzo del 1991. Ciononostante, la situazione giuridica per quel che riguarda la Scozia è stata definita all' inizio degli anni ottanta su approvazione del Parlamento nel senso che l' esclusiva di acquisto riguardava anche il latte magro. Del pari non è stata contestata la tesi in base alla quale l' associazione nordirlandese ha, a quanto risulta, gestito il proprio regime.
In considerazione della rilevanza da attribuire al fatto che il Regno Unito deve adempiere scrupolosamente gli obblighi che gli incombono in forza dell' art. 10 del regolamento n. 1422/78, a mio parere, esso ha trasgredito l' art. 10 accettando modifiche degli accordi in Scozia e omettendo di prendere provvedimenti nei confronti della prassi amministrativa nell' Irlanda del Nord. E' incompatibile con il diritto comunitario il fatto che le autorità di uno Stato membro cui è stato affidato un compito di controllo omettano di garantire che le norme comunitarie in materia vengano applicate uniformemente in tutto il territorio dello Stato membro in conformità all' interpretazione delle norme comunitarie da esse ritenuta corretta.
E' invece più dubbio che la reazione delle autorità in merito al problema sorto in Inghilterra e nel Galles implichi una trasgressione dell' art. 10. Quella associazione infatti, come già rilevato, ha accettato comunque sino all' inizio del 1990 che i produttori vendessero il latte scremato e parzialmente scremato ad altri soggetti, ed è pertanto stata spinta ad intervenire solo con ritardo, rispetto all' adozione della posizione giuridica attuale del governo nel giugno del 1991. Tuttavia mi sembra opportuno ritenere che le autorità del Regno Unito, anche per quel che riguarda l' Inghilterra e il Galles, abbiano omesso di adempiere con sufficiente serietà il loro compito di controllo. Esse avrebbero dovuto adottare un atteggiamento chiaro e univoco sin dal momento in cui è sorto il problema. L' alternarsi della posizione di dette autorità ha fra l' altro comportato che i problemi all' origine della presente causa hanno raggiunto la gravità attuale.
Il regolamento del Consiglio n. 1422/78 ha attribuito alle autorità del Regno Unito un compito di controllo come condizione per l' accettazione da parte della Comunità delle organizzazioni nazionali di mercato. L' inadempimento di detto obbligo non può essere giustificato adducendo una mancanza di chiarezza della posizione giuridica (dopo tutto il governo del Regno Unito aveva effettivamente una posizione in materia fino a quando non ha deciso di adottarne una opposta) ovvero adducendo l' impossibilità per dette autorità di agire nei confronti delle organizzazioni di cui trattasi. In primo luogo il governo non ha dimostrato in modo persuasivo che le autorità non avevano la possibilità di intervenire, e in secondo luogo che il Regno Unito era comunque tenuto a garantire il sussistere di un' effettiva possibilità di intervento.
27. La Commissione ha altresì chiesto alla Corte di dichiarare che il Regno Unito ha trasgredito l' art. 5 del Trattato non avendo comunicato alla Commissione la modifica del regime delle tre associazioni scozzesi volta a garantire che il diritto esclusivo di queste ultime riguardi il latte scremato e parzialmente scremato.
28. Non è contestata l' omissione di detta comunicazione.
29. Alla luce della rilevanza di detta modifica nonché delle contrastanti posizioni che devono essere esistite in quel momento fra le varie autorità competenti per quel che riguarda la legittimità di quei cambiamenti ai sensi del diritto comunitario, ritengo che non dovrebbero esservi dubbi che il Regno Unito avrebbe dovuto notificare alla Commissione le modifiche previste. A mio parere l' art. 5 del Trattato impone agli Stati membri, nei casi in cui sono tenuti a controllare il rispetto delle norme comunitarie, di notificare alla Commissione le modifiche rilevanti della normativa nazionale qualora nutrano dubbi sulla conformità di dette modifiche con il diritto comunitario.
Sul legittimo affidamento dei produttori - Mezzo della Commissione dedotto in via subordinata
30. La Commissione ha infine chiesto alla Corte di dichiarare - qualora l' esclusiva di acquisto delle associazioni riguardi il latte scremato e parzialmente scremato - che i produttori o le imprese di trasformazione che hanno fatto affidamento sull' interpretazione del diritto comunitario accettata dal Regno Unito sino a quando non ha cambiato la sua posizione nel giugno del 1991, ritenendo che il latte a basso contenuto di grassi non fosse compreso nei Milk Marketing Schemes, sono legittimati a proseguire per un ragionevole periodo di tempo, e comunque sino alla pronuncia della sentenza, le vendite di latte a basso tenore di grassi al di fuori dell' ambito dell' esclusiva di acquisto delle associazioni che operano in Inghilterra, nel Galles e nell' Irlanda del Nord.
31. Il governo del Regno Unito ha chiesto in via principale che la Corte dichiari irricevibile questo punto del ricorso, e in via subordinata che lo respinga.
32. A sostegno del mezzo di irricevibilità il governo convenuto afferma che ciò non è stato dedotto nella lettera di diffida né nel parere motivato, e che questo mezzo non può essere preso in considerazione in procedimenti ex art. 169 del Trattato, in cui la Corte può unicamente pronunciarsi sulla trasgressione da parte di uno Stato dei suoi obblighi ovvero del diritto comunitario.
33. A mio parere non vi è motivo perché la Corte si pronunci sulla questione se il mezzo sia stato sufficientemente esposto nella lettera di diffida o nel parere motivato, questione che non è completamente priva di dubbi sebbene io tenda ad accogliere la tesi del governo su questo punto. Ciò è dovuto al fatto che non ritengo vi possano essere ragionevoli dubbi che non spetta alla Corte, in procedimenti vertenti su trasgressioni del Trattato, stabilire la posizione giuridica di imprese private che abbiano iniziato a vendere latte scremato e parzialmente scremato a soggetti diversi dalle associazioni, facendo riferimento all' interpretazione accolta dal governo del Regno Unito sino al giugno del 1991.
Detto governo non contesta in proposito che può essere necessario, per lo meno in una certa misura, tutelare le imprese interessate. Tuttavia è escluso che in un procedimento per infrazione del Trattato occorra pronunciarsi su un eventuale obbligo di tutela del legittimo affidamento di cui trattasi. Occorre anzitutto accertare entro quali limiti le parti interessate riescano a risolvere i problemi sorti per le imprese interessate dopo un chiarimento della situazione giuridica da parte della sentenza della Corte nella presente causa, e in secondo luogo, sarà compito dei giudici nazionali risolvere le controversie che non possano essere composte amichevolmente fra le parti. Nel corso di tali ultimi procedimenti potrà risultare necessario o opportuno sottoporre alla Corte questioni pregiudiziali relative, fra l' altro, ai limiti entro cui il diritto comunitario, in situazioni come quelle di cui trattasi, imponga l' obbligo di tutelare il legittimo affidamento di cui è causa ed eventualmente la portata di detto obbligo.
Sulle spese
34. Sebbene la posizione nel Regno Unito vada sostanzialmente accolta, ritengo che due punti del ricorso della Commissione vadano accolti, in toto o in parte. Propongo pertanto, anche alla luce del fatto che il mutamento di posizione giuridica del Regno Unito ha contribuito a indurre la Commissione a presentare il ricorso, che le parti sopportino le proprie spese, comprese quelle relative alla domanda di provvedimenti provvisori presentata dalla Commissione.
Conclusioni
35. Alla luce di quanto precede propongo pertanto alla Corte di:
"dichiarare che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, non avendo esercitato correttamente il suo potere di controllo, è venuto meno all' art. 10 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1422/78, e, non avendo notificato alla Commissione i mutamenti dei Milk Marketing Schemes per la Scozia nel 1982 e nel 1984, è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza dell' art. 5 del Trattato CEE;
per il resto, respingere il ricorso della Commissione;
dichiarare irricevibile il mezzo dedotto in via subordinata dalla Commissione, e
porre a carico di ciascuna delle parti le spese da esse sostenute, ivi comprese quelle relative al procedimento sommario".
(*) Lingua originale: il danese.
(1) - GU 1968, L 148, pag. 13.
(2) - Racc. pag. I-1345. In precedenza la Corte aveva preso in considerazione vari aspetti di questo regime nella causa 23/84, Commissione/Regno Unito (Racc. 1986, pag. 3581), e nella causa 347/85, Regno Unito/Commissione (Racc. 1988, pag. 1749).
(3) - V. atti relativi alle adesioni alle Comunità europee (1987), Vol. II, pag. 105.
(4) - GU L 171, pag. 12.
(5) - GU L 171, pag. 14.
(6) - V. punto 2.2 della controreplica.
(7) - Il regolamento (CEE) del Consiglio 29 giugno 1971, n. 1411, che fissa le disposizioni complementari dell' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari per i prodotti della voce 04.01 della Tariffa doganale comune (GU 1971, L 148, pag. 4), definisce all' art. 3:
latte alimentare: i prodotti seguenti destinati ad essere venduti come tali al consumatore:
- latte crudo: il latte (...)
- latte intero: il latte che abbia subito, in un' impresa che tratta il latte, almeno un trattamento termico od un trattamento di effetto equivalente autorizzato ed il cui tenore naturale di materia grassa sia uguale o superiore al 3,50%, od il cui tenore di materia grassa sia stato portato almeno al 3,50%;
- latte parzialmente scremato: il latte che abbia subito, in un' impresa che tratta il latte, almeno un trattamento termico od un trattamento di effetto equivalente autorizzato ed il cui tenore di materia grassa sia stato portato ad un tasso compreso tra un minimo dell' 1,50% ed un massimo dell' 1,80%;
- latte scremato: il latte che abbia subito, in un' impresa che tratta il latte, almeno un trattamento termico o un trattamento di effetto equivalente autorizzato, ed il cui tenore di materia grassa sia stato portato ad un tasso massimo dello 0,30% .
(8) - Il maggior o minor contenuto di grassi nel formaggio non modifica ovviamente le caratteristiche tipiche di detto prodotto.
(9) - V. art. 9 del regolamento n. 1422/78, ai sensi del quale per quanto riguarda i prezzi di vendita applicati dagli MMB per il latte da essi venduto, si applicano le seguenti disposizioni:
1. I prezzi sono uguali per tutti gli acquirenti interessati e possono essere differenziati solo:
a) in base alla destinazione che l' acquirente darà al latte (...) .
(10) - I punti del ricorso sono i seguenti:
1. a) dichiarare che, non avendo garantito che i Milk Marketing Boards non eccedessero i diritti esclusivi concessi loro soltanto con riferimento al latte intero, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell' art. 25, n. 1, del regolamento n. 804/68, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari;
b) dichiarare che, non avendo impedito ai Milk Marketing Boards di ridurre le possibilità per i produttori di produrre legalmente e di mettere in commercio prodotti lattiero-caseari al di fuori dei diritti esclusivi riconosciuti ai Milk Marketing Boards, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del regolamento n. 804/68;
d) dichiarare che, non avendo garantito che la concorrenza venisse alterata solo nella misura strettamente necessaria, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell' art. 25, n. 3, del regolamento n. 804/68;
e) dichiarare che, avendo esteso la disciplina di commercializzazione del latte (Milk Marketing Schemes) in Scozia al latte a basso contenuto di grassi, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell' art. 25, n. 1, del regolamento n. 804/68 .
Per quel che riguarda il punto d), la Commissione, col consenso del Regno Unito, lo ha modificato deducendo, invece della violazione dell' art. 25, n. 3, del regolamento n. 804/68, l' inadempimento dell' art. 10, del regolamento n. 1422/78. Ciò non muta però il fatto che con questo punto del ricorso si chiede alla Corte di accogliere la tesi originaria della Commissione relativa alla portata del diritto esclusivo.
(11) - Racc. pag. I-3389.