62005CJ0252_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑252/05,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), mediante resolución de 20 de mayo de 2005, recibida en el Tribunal de Justicia el 15 de junio de 2005, en el procedimiento entre
Regina, a instancia de
Thames Water Utilities Ltd,
y
South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr),
en el que participa:
Environment Agency,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans, Presidente de Sala, y los Sres. P. Kūris, J. Makarczyk, L. Bay Larsen y J.‑C. Bonichot (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. J. Kokott;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de enero de 2007;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Thames Water Utilities Ltd, por el Sr. R. McCracken, QC, y el Sr. G. Jones;
– en nombre de la Environment Agency, por el Sr. D. Hart, QC, y el Sr. M. Harris, Barrister;
– en nombre del Gobierno del Reino Unido, por la Sra. E. O’Neill, en calidad de agente, asistida por el Sr. J. Maurici, Barrister;
– en nombre del Gobierno belga, por el Sr. M. Wimmer, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno neerlandés, por la Sra. H. Sevenster, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. M. Konstantinidis y la Sra. D. Lawunmi, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 8 de febrero de 2007;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32) (en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), y de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135, p. 40). El órgano jurisdiccional remitente trata de determinar, en esencia, si las aguas residuales procedentes de fugas en la red de alcantarillado constituyen residuos en el sentido de la Directiva 75/442 y, en caso de respuesta afirmativa, si se hallan excluidas del ámbito de aplicación de dicha Directiva, con arreglo a su artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iv), o a su artículo 2, apartado 2.
Marco jurídico
Derecho comunitario
En lo que se refiere a los residuos
2. El artículo 1 de la Directiva 75/442 dispone:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
a) “residuo”: cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse.
[…]
b) “productor”: cualquier persona cuya actividad produzca residuos (“productor inicial”) y/o cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de esos residuos;
c) “poseedor”: el productor de los residuos o la persona física o jurídica que los tenga en su posesión;
[…]»
3. El artículo 2 de esta misma Directiva establece:
«1. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva:
[…]
b) cuando ya estén cubiertos por otra legislación:
[…]
iv) las aguas residuales, con excepción de los residuos en estado líquido;
[…]
2. Las disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la presente Directiva, destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos, podrán establecerse mediante directivas específicas.»
En lo que se refiere a las aguas residuales
4. El artículo 1 de la Directiva 91/271 dispone:
«La presente Directiva tiene por objeto la recogida, el tratamiento y el vertido de las aguas residuales urbanas y el tratamiento y vertido de las aguas residuales procedentes de determinados sectores industriales.
El objetivo de la Directiva es proteger al medio ambiente de los efectos negativos de los vertidos de las mencionadas aguas residuales.»
5. El artículo 3 de esta misma Directiva prevé, en su apartado 1, párrafo primero, que «los Estados miembros velarán por que todas las aglomeraciones urbanas dispongan de sistemas colectores para las aguas residuales urbanas» y, en su apartado 2, que «los sistemas colectores mencionados en el apartado 1 cumplirán los requisitos establecidos en la letra A del Anexo I».
6. El anexo I, letra A), de la Directiva 91/271 impone las siguientes obligaciones:
«[...]
El diseño, construcción y mantenimiento de los sistemas colectores deberá realizarse de acuerdo con los mejores conocimientos técnicos que no redunden en costes excesivos, en especial por lo que respecta:
[…]
– a la prevención de escapes,
[…]».
Derecho nacional
En lo que se refiere a los residuos
7. El artículo 33, apartado 1, de la Environmental Protection Act 1990 dispone:
«[…] nadie podrá a) depositar residuos controlados […] en ningún punto de la superficie o bajo tierra a menos que una autorización administrativa vigente de gestión de residuos permita dicho depósito y éste se realice de conformidad con dicha autorización administrativa».
8. El artículo 75, apartado 4, de la Environmental Protection Act 1990 define los «residuos controlados» como los «residuos domésticos, industriales y comerciales u otros residuos de este tipo».
9. El artículo 75, apartado 8, de la Environmental Protection Act 1990 establece que «los residuos a los que se refieren el apartado 7 y el presente apartado no comprenderán las aguas residuales (incluidas las materias y aguas fecales), a menos que la normativa de desarrollo disponga otra cosa».
10. Las Controlled Waste Regulations 1992 desarrollan la Environmental Protection Act 1990.
11. De conformidad con el artículo 5, apartado 1, de las Controlled Waste Regulations 1992, «[…] a efectos de la parte II de la Ley, los residuos descritos en el anexo 3 se considerarán residuos industriales».
12. El apartado 7, letra a), del anexo 3 menciona las «aguas residuales a las que no se aplique la descripción del artículo 7 […] que se eliminen en la superficie o bajo tierra». Sin embargo, el artículo 7, apartado 1, letra a), excluye del campo de los residuos controlados «las aguas residuales, los lodos o lodos procedentes de fosas sépticas que se traten, almacenen o eliminen (excepto a través de una instalación móvil) dentro del recinto (“curtilage”) de una planta depuradora de aguas residuales», salvo en el caso de que las operaciones de tratamiento, almacenamiento y eliminación no sean parte integrante de la actividad de la depuradora.
13. De conformidad con el artículo 7 A de las Controlled Waste Regulations 1992, «a efectos de la parte II de la Environmental Protection Act 1990, los residuos no regulados en la Directiva no se considerarán residuos domésticos, industriales o comerciales».
14. Por último, las Controlled Waste Regulations 1992 definen los «residuos regulados en la Directiva» como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías enumeradas en la parte II del anexo 4 y del cual su productor o su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse, con la excepción, sin embargo, de todo lo que se halle excluido del ámbito de aplicación de la Directiva con arreglo a su artículo 2». El término «desprenderse» tiene el mismo significado que en la Directiva y por «productor» se entiende «cualquier persona cuya actividad produzca residuos regulados en la Directiva o cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de esos residuos».
En lo que se refiere a las aguas residuales
15. En el momento en que se cometieron las supuestas infracciones, el artículo 94, apartado 1, de la Water Industry Act 1991 disponía:
«Toda empresa de tratamiento de aguas residuales deberá: a) proporcionar, mejorar y ampliar una red de alcantarillado público (en su zona o fuera de ella) y ocuparse de su limpieza y mantenimiento, de modo que garantice un drenaje eficaz y continuo de dicha zona; b) adoptar medidas para vaciar la red de alcantarillado y cualquier otra medida […] necesaria para tratar eficazmente, mediante instalaciones de tratamiento de aguas residuales o de otra manera, el contenido de dicha red.»
16. Además, en caso de que una empresa de tratamiento de aguas residuales contemplada en el artículo 94, apartado 1, de la Water Industry Act 1991 incumpla alguna de sus obligaciones, el Secretario de Estado o el Director General de Servicios del Agua deberá dictar, con arreglo al artículo 18 de dicha Ley, una orden definitiva (aplicable previo procedimiento contradictorio) o provisional (inmediatamente aplicable) que obligue a la empresa a tomar medidas para garantizar el cumplimiento de dicha obligación.
17. Las Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 fueron aprobadas para adaptar el Derecho interno a la Directiva 91/271 y complementan las disposiciones del artículo 94 de la Water Industry Act 1991.
18. El artículo 4, apartado 1, de las Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 dispone:
«Las presentes disposiciones complementan las relativas a la obligación impuesta por el artículo 94 de la Water Industry Act 1991 […] y cualquier infracción de las presentes disposiciones se considerará, a efectos de esta Ley, como una infracción de dicho artículo.»
19. Según el artículo 4, apartado 4, de dicha norma, las obligaciones establecidas en el artículo 94, apartado 1, letra b), incluyen la obligación «de garantizar que las aguas residuales urbanas que entran en los sistemas colectores se sometan, antes de ser vertidas, a un tratamiento de conformidad con el artículo 5».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
20. Thames Water Utilities Ltd es una empresa pública de tratamiento de aguas residuales. La Environment Agency, persona jurídica autónoma cuyas competencias incluyen determinados aspectos del control de la contaminación en Inglaterra y en el País de Gales, ha presentado querella contra Thames Water Utilities Ltd, acusándola de haber vertido aguas residuales no tratadas que constituían «residuos controlados», en el territorio del condado de Kent y en determinadas aguas controladas del mismo condado. El órgano jurisdiccional competente es la South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr). Dicho órgano jurisdiccional se declaró incompetente para pronunciarse sobre una cuestión preliminar que tenía por objeto determinar si las aguas residuales procedentes de fugas en las canalizaciones mantenidas por una empresa de las características de Thames Water Utilities Ltd constituyen un «residuo controlado en el sentido de la legislación inglesa».
21. Thames Water Utilities Ltd interpuso recurso («judicial review») contra esta declaración de incompetencia ante el órgano jurisdiccional remitente.
22. Después de indicar que un residuo controlado en el sentido del Derecho nacional debía constituir un residuo a efectos de la Directiva 75/442, la High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), acordó suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) Las aguas residuales procedentes de fugas en una red de alcantarillado gestionada por una empresa pública de tratamiento de aguas residuales con arreglo a la Directiva [91/271] y/o a la Water Industry Act 1991, ¿constituyen “residuos” en el sentido de la Directiva [75/442]?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿dichas aguas residuales
a) están excluidas del concepto de «residuos» definido en la [Directiva 75/442] en virtud del artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iv), de la [Directiva 75/442], y en particular como consecuencia de la [Directiva 91/271] y/o de la [Water Industry Act 1991], o
b) se les aplica el artículo 2, apartado 2, de la [Directiva 75/442] y están excluidas del concepto de «residuos» definido en la [Directiva 75/442], en particular como consecuencia de la [Directiva 91/271]?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión
23. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se dilucide si las aguas residuales constituyen residuos en el sentido de la Directiva 75/442 cuando proceden de fugas en una red de alcantarillado gestionada por una empresa pública con arreglo a la normativa por la que se adapta el Derecho interno a la Directiva 91/271.
24. El artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442 define el residuo como «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención [...] de desprenderse». Dicho anexo precisa e ilustra esta definición proponiendo una lista de sustancias y objetos que pueden ser calificados de residuos. Sin embargo, esta lista sólo tiene carácter indicativo, puesto que la calificación de residuo depende sobre todo del comportamiento del poseedor y del significado del término «desprenderse» (véase la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros, C‑1/03, Rec. p. I‑7613, apartado 42 y la jurisprudencia que allí se cita).
25. Por otra parte, el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 75/442 enumera los tipos de residuos que, bajo determinadas condiciones, pueden ser excluidos del ámbito de aplicación de esta Directiva, aunque sean residuos que corresponden a la definición de su artículo 1, letra a).
26. A tenor del artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iv), de la Directiva 75/442, así sucede con las «aguas residuales, con excepción de los residuos en estado líquido». De esta disposición se desprende que el legislador comunitario quiso expresamente que las aguas residuales fueran calificadas de residuos en el sentido de la Directiva 75/442, pero estableciendo al mismo tiempo que, bajo determinadas condiciones, dichos residuos podrían quedar fuera del ámbito de aplicación de esta Directiva y, por ende, del régimen jurídico general de los residuos instituido por ella.
27. A este respecto, el término «desprenderse» debe interpretarse teniendo en cuenta no sólo los objetivos de la Directiva 75/442, en concreto, la protección de la salud humana y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos, sino también a la luz del artículo 174 CE, apartado 2. Esta disposición establece que «la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva […]». Por tanto, el término «desprenderse» no puede ser objeto de interpretación restrictiva (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros, C‑418/97 y C‑419/97, Rec. p. I‑4475, apartados 36 a 40).
28. La circunstancia de que las aguas residuales procedan de fugas en la red de alcantarillado no afecta a su naturaleza de «residuos», en el sentido de la Directiva 75/442. En efecto, un escape en la red de alcantarillado que provoca un vertido de aguas residuales constituye un hecho en virtud del cual la empresa de tratamiento de aguas residuales, poseedora de esas aguas, «se desprende» de ellas. El carácter accidental del vertido no basta para llegar a una conclusión distinta. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que un vertido accidental de hidrocarburos en el suelo puede considerarse una acción por la que el poseedor de estos hidrocarburos «se desprende» de ellos (véase, en este sentido, la sentencia Van de Walle y otros, antes citada, apartado 47). El Tribunal de Justicia también ha resuelto que la Directiva 75/442 quedaría parcialmente privada de efecto si los hidrocarburos que hubieran originado la contaminación no fueran considerados residuos por el mero hecho de haber sido vertidos accidentalmente (véase la sentencia Van de Walle y otros, antes citada, apartado 48). El mismo razonamiento se impone con respecto a las aguas residuales vertidas accidentalmente.
29. En consecuencia, procede responder a la primera cuestión que constituyen residuos en el sentido de la Directiva 75/442 las aguas residuales procedentes de fugas en una red de alcantarillado gestionada por una empresa pública de tratamiento de aguas residuales con arreglo a la Directiva 91/271 y a la normativa por la que se adaptó el Derecho interno a esta última Directiva.
Sobre la segunda cuestión, letra a)
30. Mediante su segunda cuestión, letra a), el órgano jurisdiccional remitente desea, en esencia, que se dilucide si las aguas residuales procedentes de fugas en la red de alcantarillado son residuos excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 75/442 con arreglo a su artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iv), y más en particular como consecuencia de la Directiva 91/271 o de la Water Industry Act 1991, o de ambos instrumentos jurídicos considerados conjuntamente.
31. El artículo 2, apartado 1, letra b), inciso iv), de la Directiva 75/442 excluye de su ámbito de aplicación las aguas residuales, exceptuando los residuos en estado líquido, a condición, no obstante, de que estén cubiertas por «otra legislación».
32. Como declaró el Tribunal de Justicia en el apartado 49 de su sentencia de 11 de septiembre de 2003, AvestaPolarit Chrome (C‑114/01, Rec. p. I‑8725), los términos «otra legislación», utilizados por la Directiva 75/442 en su artículo 2, apartado 1, letra b), también pueden hacer referencia a una legislación nacional.
33. Sin embargo, para poder ser considerada «otra legislación» a efectos del citado artículo 2, apartado 1, letra b), la normativa de que se trate no debe limitarse a regular una sustancia concreta, sino que debe contener disposiciones precisas que rijan su gestión como residuo, en el sentido del artículo 1, letra d), de dicha Directiva. En caso contrario, la gestión de los residuos de que se trate no estaría regulada ni por esta última Directiva, ni por otra Directiva, ni por una legislación nacional, lo cual sería contrario tanto al tenor del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, como a la normativa comunitaria en materia de residuos (véase, en este sentido, la sentencia AvestaPolarit Chrome, antes citada, apartado 52).
34. De lo anterior se deduce que, para poder tener la consideración de «otra legislación», la normativa comunitaria o nacional de que se trate debe contener disposiciones precisas que regulen la gestión de los residuos y garantizar un nivel de protección al menos equivalente al que exige la Directiva 75/442, y más en particular sus artículos 4, 8 y 15.
35. La Directiva 91/271 no garantiza tal nivel de protección. Si bien regula la recogida, el tratamiento y el vertido de las aguas residuales, en cuanto a las fugas de aguas residuales se limita a establecer la obligación de prevenir el riesgo de fugas al diseñar, construir y mantener los sistemas colectores. La Directiva 91/271 no fija ningún objetivo en materia de eliminación de residuos o de saneamiento de suelos contaminados. En consecuencia, no cabe considerar que la Directiva 91/271 regule la gestión de las aguas residuales procedentes de fugas en las redes de alcantarillado y que garantice un nivel de protección por lo menos equivalente al que exige la Directiva 75/442.
36. Por lo que atañe a la legislación nacional aplicable al procedimiento principal, ni los escritos presentados al Tribunal de Justicia ni las observaciones formuladas en la vista han permitido determinar el alcance exacto de las facultades de la administración competente del Reino Unido. Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente determinar, siguiendo los criterios definidos en los apartados 34 y 35 de la presente sentencia, si la Water Industry Act 1991 o las Urban Waste Water (England and Wales) Regulations 1994 contienen disposiciones precisas que regulen la gestión de los residuos controvertidos y si son capaces de garantizar un nivel de protección del medio ambiente equivalente al garantizado por la Directiva 75/442, y más en particular por sus artículos 4, 8 y 15.
37. Si no fuera éste el caso, incumbiría al órgano jurisdiccional remitente descartar la aplicación de las disposiciones nacionales y aplicar al litigio objeto del procedimiento principal las disposiciones de la Directiva 75/442, así como las medidas nacionales por las que se adaptó el Derecho interno a dicha Directiva.
38. Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión, letra a), por un lado, que la Directiva 91/271 no constituye «otra legislación» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442 y, por otro, que corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, de conformidad con los criterios definidos en la presente sentencia, si cabe considerar que la legislación nacional constituye «otra legislación» a efectos de dicha disposición. Éste será el caso cuando la legislación nacional contenga disposiciones precisas que regulen la gestión de los residuos de que se trate y pueda garantizar un nivel de protección del medio ambiente equivalente al garantizado por la Directiva 75/442, y más en particular por sus artículos 4, 8 y 15.
Sobre la segunda cuestión, letra b)
39. El Tribunal de Justicia ha declarado que la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, es una normativa marco, ya que su artículo 2, apartado 2, dispone que podrán establecerse, mediante directivas específicas, disposiciones específicas particulares o complementarias destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos. Una directiva específica de esta índole puede ser considerada lex specialis
en relación con la Directiva 75/442, de manera que sus disposiciones prevalecerán sobre las de esta última Directiva en las situaciones específicamente reguladas por aquélla (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2003, Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Rec. p. I‑6163, apartados 51 y 57).
40. Sin embargo, como se ha indicado en el apartado 35 de la presente sentencia, la Directiva 91/271 no contiene ninguna disposición que regule como tales las aguas residuales procedentes de fugas en la red de alcantarillado. Por consiguiente, no cabe considerar que dicha Directiva contenga disposiciones específicas particulares o complementarias de las de la Directiva 75/442 destinadas a regular la gestión de las aguas residuales procedentes de fugas en una red de alcantarillado.
41. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión, letra b), que, en lo que respecta a la gestión de las aguas residuales procedentes de fugas en una red de alcantarillado, la Directiva 91/271 no puede ser considerada lex specialis
en relación con la Directiva 75/442, por lo que no resulta aplicable en virtud del artículo 2, apartado 2, de esta última.
Costas
42. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1) Constituyen residuos en el sentido de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, las aguas residuales procedentes de fugas en una red de alcantarillado gestionada por una empresa pública de tratamiento de aguas residuales con arreglo a la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, y a la normativa por la que se adaptó el Derecho interno a esta última Directiva.
2) La Directiva 91/271 no constituye «otra legislación» a efectos del artículo 2, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, de conformidad con los criterios definidos en la presente sentencia, si cabe considerar que la legislación nacional constituye «otra legislación» a efectos de dicha disposición. Éste será el caso cuando la legislación nacional contenga disposiciones precisas que regulen la gestión de los residuos de que se trate y pueda garantizar un nivel de protección del medio ambiente equivalente al garantizado por la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, y más en particular por sus artículos 4, 8 y 15.
3) En lo que respecta a la gestión de las aguas residuales procedentes de fugas en una red de alcantarillado, la Directiva 91/271 no puede ser considerada lex specialis
en relación con la Directiva 75/442, en su versión modificada por la Directiva 91/156, por lo que no resulta aplicable en virtud del artículo 2, apartado 2, de esta misma Directiva.