Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid)
12 november 2025 (*)
„ Milieu – Verordening (EU) 2022/2577 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen – Verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Afwijzing van het verzoek – Op basis van artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handeling – Handeling die niet het voorwerp kan zijn van een verzoek tot interne herziening – Artikel 2, lid 1, onder g), van verordening nr. 1367/2006 – Begrip ‚administratieve handeling’ – Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus – Artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus – Handeling vastgesteld ‚in een wetgevende hoedanigheid’ ”
In zaak T‑534/23,
Föreningen Svenskt Landskapsskydd, gevestigd te Koler (Zweden), en de andere verzoekende partijen waarvan de namen zijn opgenomen in de bijlage
(1), vertegenwoordigd door M. Le Berre, advocaat,
verzoeksters,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door R. Boucquey, A. Maceroni en L. Vétillard als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Hermes, G. Gattinara, B. De Meester en C. Valero als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
ten tijde van de beraadslagingen samengesteld als volgt: L. Truchot, president, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (rapporteur), T. Perišin en H. Cassagnabère, rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken, met name de maatregel tot organisatie van de procesgang van 18 november 2024 en het op 9 december 2024 ter griffie van het Gerecht neergelegde antwoord van de Commissie,
gelet op het feit dat de partijen geen verzoek tot vaststelling van een terechtzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken nadat de sluiting van de schriftelijke behandeling is betekend en na te hebben besloten om op grond van artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,
het navolgende
Arrest
1        Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters, Föreningen Svenskt Landskapsskydd en de andere rechtspersonen waarvan de namen zijn opgenomen in de bijlage, nietigverklaring van het besluit van de Raad van de Europese Unie van 13 juni 2023 (hierna: „bestreden besluit”) houdende niet‑ontvankelijkverklaring en, subsidiair, ongegrondverklaring van het verzoek tot interne herziening van verordening(EU) 2022/2577 van de Raad van 22 december 2022 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen (PB 2022, L 335, blz. 36), dat
zij op 22 februari 2023 hebben ingediend op grond van artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de instellingen en organen van de Unie (PB 2006, L 264, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/1767 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2021 (PB 2021, L 356, blz. 1) (hierna: „Aarhus-verordening”).
Voorgeschiedenis van het geding
2        Verzoeksters zijn verenigingen zonder winstoogmerk die zich inzetten voor de bescherming van het milieu.
3        Als gevolg van de aanvalsoorlog van de Russische Federatie tegen Oekraïne vond in 2022 een plotselinge en aanzienlijke onderbreking van de gasstromen vanuit Rusland plaats, wat duidelijk maakte dat er een dringende noodzaak was om onafhankelijk te worden van Russische bevoorrading en de voorzieningszekerheid binnen de Europese Unie te waarborgen.
4        In dit verband heeft de Europese Raad in zijn conclusies van 20 en 21 oktober 2022 de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie verzocht om met spoed concrete besluiten te nemen, met name door vergunningsprocedures te versnellen en te vereenvoudigen teneinde de inzet van hernieuwbare energie en elektriciteitsnetten te stimuleren, onder meer door op basis van artikel 122 VWEU spoedmaatregelen te nemen. Op 9 november 2022 heeft de Commissie voorstel COM(2022) 591 final voor een verordening van de Raad tot vaststelling van een kader om de uitrol van hernieuwbare energie te versnellen aangenomen, dat voorziet in tijdelijke, evenredige en buitengewone maatregelen in aanvulling op de initiatieven die zijn ontplooid om het hoofd te bieden aan de crisis op de energiemarkten en op de op dat gebied bestaande Uniewetgeving. Op 24 november 2022 heeft de Raad zijn beginselakkoord gegeven over een ontwerptekst. Op 22 december 2022 heeft de Raad op basis van artikel 122, lid 1, VWEU verordening 2022/2577 vastgesteld.
5        Zoals blijkt uit de overwegingen 3, 4 en 6 van verordening 2022/2577, heeft de Raad, om het tempo van de inzet van hernieuwbare energiebronnen in de Unie op de korte termijn te versnellen, geoordeeld dat het noodzakelijk was om bepaalde vergunningsprocedures voor specifieke technologieën op het gebied van hernieuwbare energie te versnellen, met name door de vrijstelling van bepaalde in de milieuwetgeving van de Unie vastgestelde beoordelingsverplichtingen.
6        Op 22 februari 2023 hebben verzoeksters overeenkomstig artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening bij de Raad een verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 ingediend.
7        Bij het bestreden besluit, waarvan verzoeksters op 13 juni 2023 in kennis zijn gesteld, heeft de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 niet-ontvankelijk en, subsidiair, ongegrond verklaard.
8        De Raad heeft in wezen aangegeven dat de op basis van artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde verordening 2022/2577 doelgerichte en tijdelijke afwijkingen invoerde van handelingen die zijn vastgesteld volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU, en dus niet kan vallen onder de definitie van „administratieve handeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening. In dit verband heeft de Raad benadrukt dat verordening 2022/2577 wegens haar inhoud en gevolgen weliswaar niet werd beschouwd als een wetgevingshandeling in de zin van het VEU, te weten een handeling die overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU is vastgesteld volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure, maar niettemin een wetgevingshandeling vormde met het oog op het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
(PB 2005, L 124, blz. 4; hierna: „Verdrag van Aarhus”). Subsidiair heeft de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 ook ongegrond verklaard en dus afgewezen.
Conclusies van partijen
9        Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–        het bestreden besluit nietig te verklaren;
–        de Raad te verwijzen in de kosten.
10      De Raad verzoekt het Gerecht:
–        het beroep ongegrond te verklaren;
–        verzoeksters te verwijzen in de kosten.
11      De Commissie verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
12      Ter ondersteuning van hun beroep voeren verzoeksters vijf middelen aan. Met hun eerste middel betogen zij dat de Raad blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 niet-ontvankelijk te verklaren. Met hun tweede middel betogen zij dat de Raad in het bestreden besluit blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot artikel 10, lid 2, van de Aarhus-verordening door hun verzoek tot interne herziening af te wijzen op grond dat verordening 2022/2577 geen administratieve handeling in de zin van de Aarhus-verordening was. Met hun derde middel roepen zij een exceptie van onwettigheid van verordening 2022/2577 in. Met hun vierde middel betogen verzoeksters in wezen dat het bestreden besluit op een kennelijke beoordelingsfout berust. Met hun vijfde middel beroepen verzoeksters zich op niet-nakoming van de motiveringsplicht.
13      Uit de stukken van verzoeksters blijkt dat het eerste middel bestaat uit vier onderdelen. Het eerste onderdeel is in wezen ontleend aan een ontoereikende motivering; het tweede aan schending van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening;
het derde aan schending van artikel 2, lid 1, onder c) en g), en artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening, en het vierde aan schending van artikel 289, leden 1 tot en met 3, VWEU en van het rechtszekerheidsbeginsel.
14      Het Gerecht is van oordeel dat eerst het eerste onderdeel van het eerste middel dient te worden onderzocht, vervolgens het tweede en het derde onderdeel ervan gezamenlijk en ten slotte het vierde onderdeel van dit middel.
Eerste onderdeel van het eerste middel: ontoereikende motivering
15      Ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het eerste middel, ontleend aan een gebrek aan duidelijkheid, voeren verzoeksters in werkelijkheid aan dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd.
16      In dit verband voeren verzoeksters aan dat het betoog van de Raad in het bestreden besluit dat verordening 2022/2577 noch een „wetgevingshandeling” in de zin van het VWEU, noch een „administratieve handeling” in de zin van de Aarhus-verordening vormt, tegenstrijdig is. Volgens hen sluiten beide categorieën handelingen elkaar uit. Voorts merken zij op dat de Raad in het genoemde besluit niet nauwkeurig bepaalt met welk soort handeling verordening 2022/2577 zou kunnen overeenkomen in de zin van het VEU, het Verdrag van Aarhus en de Aarhus-verordening, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
17      De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist de argumenten van verzoeksters.
18      Er zij aan herinnerd dat de door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering volgens vaste rechtspraak moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, en daar duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting moet komen zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van die bepalingen voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie in die zin arresten van 1 februari 2007, Sison/Raad, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 3 mei 2018, Malta/Commissie, T‑653/16, EU:T:2018:241, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Niettemin kan zelfs wanneer het betrokken besluit bepaalde sporen van een motivering bevat, toch sprake zijn van een ontbrekende motivering. Tegenstrijdige of onbegrijpelijke redeneringen worden dan ook gelijkgesteld met het ontbreken van een motivering. Hetzelfde geldt wanneer de motivering in het betrokken besluit dermate onvolledig is dat deze de adressaat, in de context van de vaststelling ervan, op geen enkele wijze in staat stelt om de redenering van de opsteller ervan te begrijpen (zie in die zin arrest van 11 juni 2020, Commissie/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20      Bovendien bepaalt artikel 10, lid 2, van de Aarhus-verordening dat de instelling of het orgaan van de Unie waarbij een verzoek tot interne herziening van een handeling is ingediend, haar of zijn schriftelijke reactie op dat verzoek moet motiveren. Die motivering moet de verzoeker in staat stellen te begrijpen welke redenering de bevoegde instelling of het bevoegde orgaan heeft gevolgd (arrest van 27 januari 2021, ClientEarth/BEI, T‑9/19, EU:T:2021:42, punt 87).
21      In casu heeft de Raad, zoals blijkt uit het bestreden besluit, het verzoek tot interne herziening niet-ontvankelijk verklaard op grond dat verordening 2022/2577 geen handeling is die vatbaar is voor interne herziening, te weten een „administratieve handeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening. In dit verband merkt de Raad op dat verordening 2022/2577 weliswaar geen wetgevingshandeling in de zin van de Verdragen is, maar daarom nog geen „administratieve handeling” in de zin van de Aarhus-verordening vormt. De Raad benadrukt dat verordening 2022/2577 wegens de inhoud en de gevolgen ervan intrinsiek verbonden is met wetgevingshandelingen en dat dergelijke handelingen van de werkingssfeer van de Aarhus-verordening zijn uitgesloten. Voorts stelt de Raad vast dat verordening 2022/2577 maatregelen omvat die kunnen afwijken van andere handelingen, met inbegrip van andere wetgevingshandelingen.
22      In zoverre is de in het bestreden besluit gegeven motivering afdoende om verzoeksters in staat te stellen de redenen te kennen waarom de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 niet-ontvankelijk heeft verklaard, en de juistheid van die motivering te betwisten. Die motivering volstaat eveneens om het Gerecht in staat te stellen zijn rechterlijke toetsing te verrichten. De motivering van het bestreden besluit is dus niet tegenstrijdig of onbegrijpelijk en doet de redenering van de auteur ervan duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen.
23      Het eerste onderdeel van het eerste middel moet dan ook worden afgewezen.
Tweede en derde onderdeel van het eerste middel: schending van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, artikel 2, lid 1, onder c) en g), en artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening
24      Vooraf zij opgemerkt dat, wat het tweede onderdeel betreft, verzoeksters zich in wezen beroepen op onjuiste toepassingen van het recht, te weten schending van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en schending van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening. Daarnaast beroepen verzoeksters zich in het kader van het derde onderdeel op schending van artikel 2, lid 1, onder c) en g), en artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening.
25      Verzoeksters betogen in wezen dat de Raad in het bestreden besluit blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting in het licht van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en artikel 2, lid 1, onder c) en g), en artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening, door hun verzoek tot interne herziening af te wijzen op grond dat verordening 2022/2577 geen „administratieve handeling” in de zin van de Aarhus-verordening is.
26      Verzoeksters benadrukken in dit verband dat de Aarhus-verordening van toepassing is op de instellingen of organen van de Unie, die in artikel 2, lid 1, onder c), van die verordening worden gedefinieerd als „alle openbare instellingen, organen, bureaus of agentschappen [...], uitgezonderd wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden”. Voorts definieert artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus het begrip „overheidsinstantie” ruim en preciseert het dat deze definitie niet ziet op „organen of instellingen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid”.
27      Daarnaast merken verzoeksters op dat de „administratieve handeling” die overeenkomstig artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening het voorwerp van een verzoek tot herziening kan zijn, in artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening wordt gedefinieerd als „elke niet-wetgevingshandeling van een instelling of orgaan van de Unie”.
28      Aangezien de Raad verordening 2022/2577 niet heeft vastgesteld na afloop van de in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU bedoelde wetgevingsprocedures, en dus niet in wetgevende hoedanigheid, vormt deze verordening derhalve een „administratieve handeling” die het voorwerp kan zijn van een procedure voor interne herziening zoals bedoeld in artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening en in artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, dat bepaalt dat leden van het publiek toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen van overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.
29      Voorts voeren verzoeksters aan dat de stelling van de Raad in het bestreden besluit dat de wijziging van de definitie van het begrip „administratieve handeling” in verordening 2021/1767 tot doel had om de materiële werkingssfeer van de aan de herzieningsprocedure onderworpen handelingen uit te breiden tot handelingen van algemene strekking, zonder evenwel handelingen te omvatten die krachtens het Verdrag van Aarhus als wetgevingshandelingen moeten worden aangemerkt, in strijd is met de bepalingen van die verordening. Het begrip „administratieve handeling” wordt namelijk thans in verordening 2021/1767 gedefinieerd als „elke niet-wetgevingshandeling van een instelling of orgaan van de Unie”. Overweging 8 van die verordening verwijst daarnaast naar de noodzaak om de procedure voor interne herziening uit te breiden tot „niet‑wetgevingshandelingen van een algemene strekking”.
30      De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist de argumenten van verzoeksters.
31      Het Gerecht dient te onderzoeken of de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond dat dit verzoek geen betrekking had op een volgens artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening voor interne herziening vatbare handeling, dat wil zeggen een „administratieve handeling” zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening.
32      Om de gegrondheid van het eerste middel te beoordelen, moet derhalve het begrip „administratieve handeling” in de zin en voor de toepassing van de Aarhus-verordening worden uitgelegd.
33      Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook elementen aan het licht brengen die relevant zijn voor de uitlegging ervan (zie arrest van 29 juli 2024, Asociaţia Crescătorilor de Vaci „Bălţată Românească” Tip Simmental, C‑286/23, EU:C:2024:655, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34      Wat in de eerste plaats de letterlijke uitlegging betreft, volgt uit de bewoordingen van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening dat deze een administratieve handeling definieert als „elke niet-wetgevingshandeling van een instelling of orgaan van de Unie die rechtsgevolgen en externe werking heeft en bepalingen bevat die strijdig kunnen zijn met het milieurecht”.
35      Hieruit volgt dat de Uniewetgever in artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening het begrip „administratieve handeling” alleen heeft gedefinieerd als een „niet-wetgevingshandeling” en dat hij dit begrip heeft gedefinieerd in tegenstelling tot het begrip „wetgevingshandeling”, zonder evenwel te verwijzen naar de categorie handelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU zijn vastgesteld.
36      Wat in de tweede plaats de contextuele uitlegging betreft, blijkt ten eerste uit de overwegingen 7 en 11 van de Aarhus-verordening dat de Uniewetgever de instellingen of organen van de Unie die in een wetgevende hoedanigheid optreden, heeft willen uitsluiten van de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus.
37      Artikel 1 van de Aarhus-verordening bepaalt in dit verband dat deze verordening van toepassing is „op de instellingen en organen van de Unie”. Artikel 2, lid 1, onder c), van deze verordening geeft een definitie van het begrip „instelling of orgaan van de Unie” die instellingen of organen van de Unie uitsluit wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden. Derhalve volgt uit een gezamenlijke lezing van artikel 1 en artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus-verordening dat deze verordening niet van toepassing is op instellingen en organen van de Unie wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden.
38      Voorts bevat artikel 10 van de Aarhus-verordening de regels die gelden voor een verzoek tot interne herziening van administratieve handelingen.
39      Opgemerkt zij dat het begrip „niet-wetgevingshandeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening en het begrip „besluiten die worden genomen door de instellingen of organen van de Unie wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden” in artikel 2, lid 1, onder c), van die verordening, onderling samenhangen. De werkingssfeer van artikel 10 van deze verordening kan immers niet verder gaan dan de werkingssfeer van de verordening zelf, zoals omschreven in met name artikel 1 en artikel 2, lid 1, onder c) en g), van die verordening.
40      Aangezien artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus‑verordening uitsluit dat deze verordening wordt toegepast op instellingen of organen van de Unie wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden, kunnen in dat verband vastgestelde handelingen geen administratieve handelingen in de zin van de Aarhus‑verordening vormen (zie in die zin arrest van 3 september 2020, Mellifera/Commissie, C‑784/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:630, punt 81).
41      Ten tweede moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening 2021/1767 weliswaar de werkingssfeer van de procedure voor interne herziening heeft willen uitbreiden met het doel om het Unierecht in overeenstemming te brengen met de bepalingen van het Verdrag van Aarhus, maar niet beoogde om de uitsluiting van wetgevingshandelingen van de werkingssfeer van die specifieke beroepsprocedure te wijzigen, zoals met name blijkt uit overweging 8 van deze verordening, waarin staat te lezen dat het noodzakelijk is om alleen „niet-wetgevingshandelingen van een algemene strekking” binnen de werkingssfeer van artikel 10 van de Aarhus-verordening te brengen.
42      Het klopt dat overweging 8 van verordening 2021/1767 verwijst naar de noodzaak om de werkingssfeer van de in de Aarhus-verordening vastgestelde procedure voor interne herziening uit te breiden tot niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking. Ter omschrijving van de wetgevingshandelingen die van het toepassingsgebied van de Aarhus-verordening zijn uitgesloten, verwijst die overweging echter niet naar de in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU bedoelde wetgevingsprocedures.
43      Ten derde moet eveneens worden opgemerkt dat het Hof, met betrekking tot het in artikel 2, lid 1, onder f), van de Aarhus-verordening gedefinieerde begrip „milieurecht”, heeft geoordeeld dat het feit dat dit artikel in bepaalde taalversies verwijst naar „wetgeving” of „iedere wettelijke bepaling”, niet kan betekenen dat het begrip „milieurecht” voor de toepassing van die verordening beperkt is tot wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU (zie in die zin arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 85).
44      Aldus blijkt uit de in punt 43 hierboven aangehaalde rechtspraak dat het Hof de uitdrukking „Uniewetgeving” in artikel 2, lid 1, onder f), van de Aarhus-verordening niet heeft uitgelegd in de nauwkeurige en formalistische zin die voortvloeit uit artikel 289 VWEU.
45      Tegen deze achtergrond is een wetgevingshandeling in de zin van artikel 289 VWEU weliswaar geen administratieve handeling in de zin en voor de toepassing van de Aarhus-verordening, maar blijkt uit de contextuele uitlegging in de punten 36 tot en met 44 hierboven niet dat het begrip „wetgevende hoedanigheid” in artikel 2, lid 1, onder c), van die verordening volledig overeenkomt met de in artikel 289 VWEU gedefinieerde categorie wetgevingshandelingen.
46      Wat in de derde plaats de teleologische uitlegging betreft, zij eraan herinnerd dat Unierechtelijke bepalingen volgens vaste rechtspraak zo
veel mogelijk moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van het internationaal recht, dat deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie en de instellingen van deze laatste bindt, met name wanneer die bepalingen strekken tot tenuitvoerlegging van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst (zie in die zin arresten van 15 januari 2015, Evans, C‑179/13, EU:C:2015:12, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47      In dit verband volgt uit artikel 3, lid 5, VEU dat de Unie bijdraagt tot de „strikte eerbiediging en ontwikkeling van het internationaal recht”.
48      De Aarhus-verordening heeft dus tot doel om artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus ten uitvoer te leggen wat de instellingen van de Unie betreft (zie arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus kan weliswaar niet worden ingeroepen met het oog op de beoordeling van de rechtmatigheid van artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening, maar dat staat er niet aan in de weg dat de bepalingen van die verordening – overeenkomstig de in punt 46 hierboven aangehaalde rechtspraak – zo
veel mogelijk worden uitgelegd in het licht van het Verdrag van Aarhus (zie arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      Een dergelijke uitlegging vormt immers een essentieel middel om overeenkomstig de in overweging 3 van de Aarhus-verordening tot uitdrukking gebrachte wil van de Uniewetgever te waarborgen dat de bepalingen van het Unierecht verenigbaar blijven met die van dat verdrag (arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 69).
51      In dit verband volgt uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus betreffende de toegang tot de rechter, dat elke verdragspartij ervoor moet zorgen dat leden van het publiek die voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot administratieve of gerechtelijke procedures om op te komen tegen het handelen of nalaten van particulieren of overheidsinstanties dat strijdig is met bepalingen van haar nationale milieurecht.
52      Het begrip „toetsbare handeling” wordt echter niet gedefinieerd in het kader van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus.
53      De op het eerste gezicht uiterst ruime draagwijdte van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus moet echter worden ingeperkt. De materiële werkingssfeer van deze bepaling wordt immers afgebakend door artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, waaruit blijkt dat dit verdrag niet van toepassing is op handelingen van wetgevende aard. Overeenkomstig deze bepaling zijn organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid uitgesloten van het begrip „overheidsinstantie” waarvan het met het milieurecht strijdige handelen kan worden betwist (zie in die zin arrest van 6 juli 2023, EIB en Commissie/ClientEarth, C‑212/21 P en C‑223/21 P, EU:C:2023:546, punt 70).
54      Het Verdrag van Aarhus verduidelijkt echter niet onder welke omstandigheden organen of instellingen in een wetgevende of rechterlijke hoedanigheid optreden.
55      Hieruit volgt dat de opstellers van het Verdrag van Aarhus – gelet op artikel 2, lid 2, laatste volzin, van dat verdrag – handelingen van organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid uitdrukkelijk hebben uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 9, lid 3, van dat verdrag, zonder nader te definiëren wat onder de uitdrukking „wetgevende hoedanigheid” moet worden verstaan, en met name zonder het aan de partijen bij dat verdrag over te laten om dit begrip onder verwijzing naar hun nationale recht te definiëren.
56      In dit verband zij opgemerkt dat uit een letterlijke uitlegging van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus niet kan worden afgeleid dat de definitie van het begrip „wetgevende hoedanigheid” onder de aan de verdragsluitende partijen toegekende beoordelingsbevoegdheid valt. De uitlegging van het begrip „wetgeving” voor de doeleinden van een handeling van internationaal publiekrecht moet namelijk de autonome betekenis van dat recht ten opzichte van het nationale recht van de verdragsluitende partijen behouden. De uitlegging van artikel 2, lid 2, van dat verdrag kan dus niet uitsluitend worden gebaseerd op het rechtsstelsel van een van de partijen daarbij (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de gevoegde zaken Raad en Commissie/Stichting Natuur en Milieu en Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P en C‑405/12 P, EU:C:2014:309, punt 30).
57      Deze uitlegging vindt steun in de mededelingen van het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus (hierna: „Aarhus‑comité”), dat is opgericht om toezicht te houden op de naleving, door de partijen bij dat verdrag, van de daaruit voortvloeiende verplichtingen. Hoewel deze mededelingen geen normatieve waarde hebben, vormen zij een van de elementen die als leidraad kunnen dienen voor de uitlegging van dit verdrag (zie in die zin en naar analogie arrest van 7 maart 2024, Roheline Kogukond e.a., C‑234/22, EU:C:2024:211, punt 39).
58      In dit verband moet worden opgemerkt dat het Aarhus‑comité zich verzet tegen een uitlegging van artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus die uitsluitend is gebaseerd op verwijzingen die eigen zijn aan het rechtsstelsel van een van de partijen bij dat verdrag. Zo is het comité in zijn mededeling ACCC/C/2008/32 tot de conclusie gekomen dat, om te bepalen of een besluit, handeling of nalaten tot stand is gekomen in de uitoefening van een wetgevende hoedanigheid in het licht van artikel 2, lid 2, van dat verdrag, de benaming ervan in het nationale recht van een verdragsluitende partij niet doorslaggevend kan zijn.
59      Voorts heeft het Aarhus‑comité in zijn mededelingen ACCC/C/2011/61 en ACCC/C/2014/120 erop gewezen dat het Verdrag van Aarhus weliswaar niet verduidelijkt onder welke omstandigheden een instelling of orgaan optreedt in een wetgevende hoedanigheid, maar duidelijk is dat dit verdrag een instelling of orgaan alleen uitsluit wanneer die instelling of dat orgaan in die specifieke hoedanigheid is opgetreden. Zo kan een nationaal parlement van een verdragsluitende partij, hoewel het een democratisch gekozen orgaan is, als een overheidsinstantie in de zin van het Verdrag van Aarhus worden beschouwd wanneer het niet als wetgever optreedt, bijvoorbeeld wanneer het een activiteit of een project goedkeurt.
60      Het Hof heeft ook de gelegenheid gehad om zich, in het kader van de uitlegging in het licht van het Verdrag van Aarhus van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41, blz. 26), uit te spreken over het begrip „instellingen of organen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid”. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat aan het begrip „organen of
instellingen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” een functionele uitlegging moet worden gegeven, volgens welke ministeries die naar nationaal recht belast zijn met de voorbereiding van wetsontwerpen, het indienen daarvan bij het parlement en het deelnemen aan de wetgevingsprocedure – bijvoorbeeld door adviezen te formuleren – worden geacht onder dat begrip te vallen (zie in die zin arrest van 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, punt 49).
61      Deze overwegingen leiden tot een functionele benadering van het begrip „wetgevende hoedanigheid”. In dit verband moet worden opgemerkt dat de functionele benadering niet alleen betrekking heeft op de aard van het betrokken orgaan, namelijk of die instelling of dat orgaan traditioneel optreedt in een wetgevende hoedanigheid, maar ook op de taken die de betrokken instelling of het betrokken orgaan daadwerkelijk uitoefent. Hoewel het organieke criterium dus een aanwijzing is voor de kwalificatie van een wetgevingshandeling in de zin van de Aarhus-verordening, is dat criterium op zich niet doorslaggevend. Er moet namelijk ook rekening worden gehouden met een criterium dat betrekking heeft op de wezenlijke inhoud van de door die instelling of dat orgaan vastgestelde handeling. Deze benadering is des te meer gerechtvaardigd omdat de wetgevingsprocedures van de partijen bij het Verdrag van Aarhus aanzienlijk van elkaar kunnen verschillen.
62      Hieruit volgt dat, om te bepalen of een handeling in een wetgevende hoedanigheid is vastgesteld, niet een zuiver formele benadering kan worden gevolgd die eigen is aan het rechtsstelsel van een van de partijen bij het Verdrag van Aarhus en gebaseerd is op een zuiver procedureel criterium. Het begrip „wetgevende hoedanigheid” in artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus-verordening kan dus niet aldus worden uitgelegd dat het uitsluitend ziet op handelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU.
63      De punten 34 tot en met 62 hierboven maken duidelijk dat het begrip „administratieve handeling” in artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening ziet op elke handeling die niet door een instelling van de Unie in een wetgevende hoedanigheid is vastgesteld, en niet – zoals verzoeksters betogen – op wetgevingshandelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU.
64      Gelet op deze overwegingen en met name de in punt 61 hierboven genoemde criteria moet worden bepaald of verordening 2022/2577 een „administratieve handeling” is in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening, zoals uitgelegd in het licht van het Verdrag van Aarhus.
65      In casu moet worden opgemerkt dat verordening 2022/2577 is vastgesteld door de Raad, een instelling waaraan de Verdragen krachtens artikel 16, lid 1, VEU, samen met het Parlement, een wetgevingstaak hebben toebedeeld.
66      De Raad is dus een orgaan dat wetgevingstaken uitoefent. Zoals blijkt uit punt 61 hierboven, vormt het organieke criterium echter weliswaar een aanwijzing dat in een wetgevende hoedanigheid is opgetreden, maar is het op zich niet doorslaggevend. Er moet namelijk ook rekening worden gehouden met de wezenlijke inhoud van verordening 2022/2577.
Aard van de door de Raad bij de vaststelling van verordening 2022/2577 uitgeoefende bevoegdheden
–       Rechtsgrondslag van verordening 2022/2577
67      Opgemerkt zij dat verordening 2022/2577 is vastgesteld op basis van artikel 122, lid 1, VWEU, dat valt onder hoofdstuk 1 („Economisch beleid”) van titel VIII van het derde deel van het VEU.
68      Artikel 122, lid 1, VWEU bepaalt dat „[o]nverminderd de overige procedures waarin de Verdragen voorzien, [...] de Raad op voorstel van de Commissie in een geest van solidariteit tussen de lidstaten bij besluit de voor de economische situatie passende maatregelen [kan] vaststellen, met name indien zich bij de voorziening van bepaalde producten, in het bijzonder op energiegebied, ernstige moeilijkheden voordoen”.
69      Hieruit volgt dat artikel 122, lid 1, VWEU de Raad de bevoegdheid verleent om in specifieke omstandigheden maatregelen vast te stellen „[o]nverminderd de overige procedures waarin de Verdragen voorzien”.
70      Voorts staat artikel 122, lid 1, VWEU de Raad uitdrukkelijk toe om passende maatregelen op het gebied van economisch beleid te nemen om het hoofd te bieden aan ernstige moeilijkheden bij de voorziening van energieproducten.
71      Dienaangaande zij opgemerkt dat uit artikel 103 van het EEG-Verdrag (thans artikel 122 VWEU) blijkt dat de uitdrukking „passende maatregelen” erop wijst dat de Raad, ook wat de vorm van de maatregelen betreft, naargelang van het geval kan kiezen wat hem het meest geschikt lijkt, en dat artikel 103, lid 2, van het EEG-Verdrag – onverminderd het vereiste van een unanieme beraadslaging – verwijst naar de uitoefening door de Raad van zijn bevoegdheden, daaronder begrepen zijn recht om de uitvoering van de door hem vastgestelde regels toe te vertrouwen aan de Commissie. Zo heeft het Hof geoordeeld dat artikel 103
van het EEG-Verdrag, dat de Raad de bevoegdheid verleent om te beslissen welke maatregelen geschikt zijn voor de situatie, deze instelling een ruime beoordelingsbevoegdheid verleent, die hij in overeenstemming met het gemeenschappelijk belang kan uitoefenen (zie in die zin arrest van 24 oktober 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, punt 18).
72      Daarnaast blijkt dat de Raad, bij de uitoefening van de in artikel 103, lid 2, van het EEG-Verdrag neergelegde bevoegdheden, die thans in artikel 122, lid 1, VWEU zijn omschreven, wanneer hij ertoe gehouden was om maatregelen met onmiddellijke ingang vast te stellen in een voortdurend veranderende en nagenoeg onvoorzienbare situatie, de voor‑ en nadelen van het in te voeren stelsel globaal kon beoordelen. Bovendien diende de Raad er voortdurend voor te zorgen dat eventuele tegenstrijdigheden tussen verschillende afzonderlijke doelstellingen van economisch beleid konden worden verzoend en, in voorkomend geval, naargelang de eisen van de economische feiten of omstandigheden aan deze of gene doelstelling tijdelijk voorrang te verlenen (zie in die zin arrest van 24 oktober 1973, Balkan-Import-Export, 5/73, EU:C:1973:109, punten 21 en 24).
73      Zo volgt uit artikel 122, lid 1, VWEU, dat in wezen gelijk is aan het oude artikel 103, lid 2, van het EEG-Verdrag, dat de Raad bij de uitvoering van dat artikel over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt. Deze bevoegdheid, die kenmerkend is voor de uitoefening van de wetgevende functie, stelt de Raad in staat om maatregelen vast te stellen teneinde het hoofd te bieden aan ernstige economische moeilijkheden waarvoor politieke keuzen moeten worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren, aangezien aan de hand van diverse beoordelingen een evenwicht moet worden gezocht tussen de uiteenlopende belangen die aan de orde zijn. Die ruime beoordelingsbevoegdheid wordt gerechtvaardigd door de omstandigheid dat deze instelling bij de uitoefening van die functie ingewikkelde beoordelingen moet maken.
74      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat alleen de Uniewetgever bevoegd is tot vaststelling van de essentiële voorschriften betreffende een onderwerp. Hieruit volgt dat de bepalingen waarin de wezenlijke bestanddelen van een basisregeling zijn neergelegd en waarvan de vaststelling noopt tot het maken van politieke keuzen die tot de eigen verantwoordelijkheden van die wetgever behoren, niet in uitvoeringshandelingen kunnen worden vastgesteld (zie in die zin en naar analogie arrest van 28 februari 2023, Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
75      Zoals blijkt uit punt 71 hierboven, verleent artikel 103, lid 2, van het EEG-Verdrag – dat thans is vervangen door artikel 122, lid 1, VWEU – de Raad bovendien de mogelijkheid om uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie toe te vertrouwen.
76      In dit verband zij erop gewezen dat de door artikel 122, lid 1, VWEU geboden mogelijkheid om de uitvoering van door de Raad vastgestelde regels toe te vertrouwen aan de Commissie, is voorbehouden aan de Uniewetgever.
77      Uit de rechtspraak volgt namelijk dat de Uniewetgever over een beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer hij beslist om de Commissie op grond van artikel 291, lid 2, VWEU een uitvoeringsbevoegdheid te verlenen (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad, C‑88/14, EU:C:2015:499, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78      Wat de toekenning van een uitvoeringsbevoegdheid betreft, bepaalt artikel 291, lid 2, VWEU bovendien dat bij juridisch bindende handelingen van de Unie, in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen, aan de Raad een dergelijke bevoegdheid wordt toegekend, indien het nodig is dat die handelingen volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd. In het kader van de uitoefening van de haar toegekende uitvoeringsbevoegdheid is de betrokken instelling belast met de nadere bepaling van de inhoud van een wetgevingshandeling om ervoor te zorgen dat deze in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, Commissie/Parlement en Raad, C‑88/14, EU:C:2015:499, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
79      Tot slot moet worden opgemerkt dat de strekking van krachtens artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handelingen verschilt van die van uit hoofde van de artikelen 290 en 291 VWEU vastgestelde uitvoeringshandelingen en gedelegeerde handelingen.
80      De op grond van artikel 122, lid 1, VWEU aan de Raad verleende bevoegdheden hangen, anders dan gedelegeerde bevoegdheden en uitvoeringsbevoegdheden, immers niet af van een voorafgaande delegatie bij een basiswetgevingshandeling. Voorts zijn de krachtens artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handelingen niet intrinsiek verbonden met handelingen die zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU, in tegenstelling tot gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen waarvan de rechtmatigheid afhangt van hetgeen de wetgever heeft bepaald. Bovendien zij opgemerkt dat gedelegeerde handelingen weliswaar ook elementen van een wetgevingshandeling in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU kunnen wijzigen, maar dat zij
alleen de „niet-essentiële” onderdelen van een overeenkomstig artikel 289 VWEU vastgestelde handeling kunnen wijzigen.
81      Tevens zij eraan herinnerd dat in artikel 291, lid 2, VWEU is bepaald dat „[i]ndien het nodig is dat juridisch bindende handelingen van de Unie volgens eenvormige voorwaarden worden uitgevoerd, [...] bij die handelingen aan de Commissie, of, in naar behoren gemotiveerde specifieke gevallen en in de bij de artikelen 24 en 26 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalde gevallen, aan de Raad uitvoeringsbevoegdheden [worden] toegekend”. Er zij op gewezen dat dit artikel niet verwijst naar wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU, maar de wetgever die juridisch bindende handelingen vaststelt daarentegen de bevoegdheid verleent om uitvoeringsbevoegdheden toe te kennen aan de Commissie of, bij wijze van uitzondering, aan de Raad.
–       Inhoud van verordening 2022/2577
82      In herinnering moet worden gebracht dat de vaststelling van verordening 2022/2577 haar oorsprong vindt in de context van de aanvalsoorlog van de Russische Federatie tegen Oekraïne en de ongekende beperking van aardgasleveringen van de Russische Federatie aan de lidstaten, die een gevaar vormt voor de veiligheid en bevoorrading van de Unie en haar lidstaten en die de energieprijzen in de Unie zeer sterk heeft doen stijgen.
83      Zoals blijkt uit overweging 3 van verordening 2022/2577 was de Raad in dit verband van mening
dat, om Europese consumenten en bedrijven minder bloot te stellen aan de negatieve economische en maatschappelijke gevolgen van hoge en volatiele prijzen, onmiddellijke en tijdelijke stappen moesten worden gezet om de inzet van hernieuwbare energiebronnen te versnellen.
84      Vanuit dit oogpunt omvat verordening 2022/2577 vereenvoudigingsmaatregelen teneinde de productie van hernieuwbare energie aan te moedigen door vrijstellingen van bepaalde in de milieuwetgeving van de Unie vastgestelde milieubeoordelingsverplichtingen in te voeren, met name door de geldende procedures voor de toekenning van specifieke vergunningen te stroomlijnen.
85      Zoals blijkt uit artikel 3, lid 1, van verordening 2022/2577 voorziet deze verordening namelijk in een algemene afwijking van in het afgeleide Unierecht vastgestelde vergunningsprocedures door het uitgangspunt in het leven te roepen dat de productie van hernieuwbare energie van hoger openbaar belang is.
86      Meer in het bijzonder voorziet artikel 4 van verordening 2022/2577, dat maatregelen bevat om de vergunningsprocedure voor de installatie van apparatuur voor zonne-energie te versnellen, in een specifieke vrijstelling van de verplichting om milieueffectbeoordelingen uit te voeren overeenkomstig richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1).
87      Daarnaast stelt artikel 6 van verordening 2022/2577 projecten voor de productie van hernieuwbare energie vrij van de milieubeoordelingsplicht van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2011/92 en van de plicht om beoordelingen op het gebied van de bescherming van soorten te verrichten uit hoofde van artikel 12, lid 1, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7) en uit hoofde van artikel 5 van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7).
88      Om de doelstellingen van verordening 2022/2577 te verwezenlijken, wijken sommige van
de in deze verordening vastgestelde maatregelen tijdelijk en op specifieke punten af van de bepalingen van afgeleid recht die zijn opgenomen in de in de punten 86 en 87 hierboven genoemde richtlijnen, die bepalen dat er een „afweging van de rechtmatige belangen” moet plaatsvinden voordat er een vergunning wordt verleend voor projecten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu, aangezien – zoals in punt 85 hierboven is opgemerkt – verordening 2022/2577 bepaalt dat bij die afweging wordt erkend dat de productie van hernieuwbare energie voorrang heeft.
89      Ten slotte bevat artikel 9 van verordening 2022/2577 een evaluatieclausule om de gevolgen van deze verordening te beoordelen zodat de Commissie kan voorstellen om de geldigheidsduur van die verordening te verlengen. Een dergelijke clausule is vergelijkbaar met de gebruikelijke herzieningsclausules die zijn opgenomen in handelingen die zijn vastgesteld overeenkomstig een van de wetgevingsprocedures van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU.
90      Verordening 2022/2577 vormt dus een handeling van bijzondere aard, aangezien zij voor het eerst de voorrang van de productie van hernieuwbare energie erkent door het uitgangspunt in het leven te roepen dat de productie van hernieuwbare energie van hoger openbaar belang is, en wijkt aldus af van de in het afgeleide recht vastgestelde algemene vergunningsprocedures waarin milieubeoordelingsverplichtingen zijn opgenomen.
Conclusie
91      Uit het voorgaande blijkt ten eerste dat de Raad bij de vaststelling van de maatregelen van verordening 2022/2577 gebruik heeft gemaakt van de ruime beoordelingsbevoegdheid die hem op basis van artikel 122, lid 1, VWEU is verleend en die kenmerkend is voor de uitoefening van wetgevende bevoegdheden in de zin van de Aarhus-verordening. De Raad zag zich namelijk genoodzaakt om in een voortdurend veranderende en onvoorzienbare situatie maatregelen vast te stellen die onmiddellijk effect zouden hebben, en heeft in dat verband een globale beoordeling van de voor‑ en nadelen van het in te voeren stelsel verricht en ervoor gezorgd dat eventuele tegenstrijdigheden tussen verschillende afzonderlijke doelstellingen van economisch beleid konden worden verzoend door naargelang de eisen van de economische omstandigheden aan deze of gene doelstelling tijdelijk voorrang te verlenen overeenkomstig de eis van de economische omstandigheden.
92      Ten tweede hangen de krachtens artikel 122, lid 1, VWEU aan de Raad verleende uitzonderlijke bevoegdheden niet af van een voorafgaande delegatie bij een basiswetgevingshandeling.
93      Ten derde verleent artikel 122, lid 1, VWEU de Raad de bevoegdheid om handelingen vast te stellen die uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen, aangezien de bevoegdheid om dergelijke maatregelen vast te stellen is voorbehouden aan de Uniewetgever.
94      Ten vierde wijzigen sommige bepalingen van verordening 2022/2577 ook essentiële onderdelen van verschillende wetgevingshandelingen van het Unierecht in de zin van het VWEU. Aldus neemt verordening 2022/2577 in de hiërarchie der normen geen lagere rang in dan de specifieke wetgevingshandelingen in de zin van het VWEU waarvan zij afwijkt, te weten richtlijn 2011/92, richtlijn 92/43 en richtlijn 2009/147.
95      Ten vijfde vormt het feit dat verordening 2022/2577 krachtens artikel 122, lid 1, VWEU is vastgesteld door de Raad en niet door de Commissie, een aanvullend element dat erop duidt dat die verordening geen uitvoeringshandeling is, maar een handeling die de Raad als wetgever heeft vastgesteld.
96      Uit het voorgaande volgt dat er meerdere elementen zijn op grond waarvan kan worden aangetoond dat de bevoegdheden die de Raad bij de vaststelling van verordening 2022/2577 heeft uitgeoefend op basis van artikel 122, lid 1, VWEU, voor de toepassing van artikel 2, lid 1, onder c), van de Aarhus-verordening onder de wetgevingsactiviteit
vallen.
97      Dientengevolge vormt verordening 2022/2577 geen administratieve handeling in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening.
98      Derhalve heeft de Raad het door verzoeksters ingediende verzoek tot interne evaluatie van verordening 2022/2577 terecht niet-ontvankelijk verklaard.
99      Bijgevolg dient het tweede en het derde onderdeel van het eerste middel ongegrond te worden verklaard.
Vierde onderdeel van het eerste middel: schending van artikel 289, leden 1 tot en met 3, VWEU en van het rechtszekerheidsbeginsel
100    Verzoeksters betogen dat zelfs indien verordening 2022/2577 geen administratieve handeling in de zin van de Aarhus-verordening zou zijn, een dergelijke situatie in strijd is met artikel 289 VWEU. In dit verband betogen zij in wezen dat het begrip „wetgevingshandeling” in de zin van die verordening, een formeel begrip is dat door de procedure voor de vaststelling van de betrokken handeling wordt gedefinieerd. Het staat dus vast dat verordening 2022/2577 geen wetgevingshandeling in de zin van de Aarhus-verordening is, aangezien deze handeling niet is vastgesteld volgens een van de in artikel 289, leden 1 en 2, VWEU genoemde wetgevingsprocedures.
101    De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist de argumenten van verzoeksters.
102    Dit onderdeel moet als niet ter zake dienend worden afgewezen. Immers staat vast dat verordening 2022/2577 niet is vastgesteld volgens een van de wetgevingsprocedures van artikel 289, leden 1 en 2, VWEU. Zoals blijkt uit het onderzoek van het tweede en het derde onderdeel van het eerste middel, kan het in de Aarhus-verordening gebezigde begrip „administratieve handeling” echter niet worden gedefinieerd aan de hand van de procedure voor de vaststelling van de betrokken handeling.
103    Derhalve moet het vierde onderdeel van het eerste middel en bijgevolg het eerste middel in zijn geheel worden afgewezen.
104    Aangezien het eerste middel ongegrond is en de Raad het verzoek tot interne herziening van verordening 2022/2577 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, zijn het tweede, het derde, het vierde en het vijfde middel, waarmee wordt beoogd de afwijzing van dat verzoek tot heroverweging ten gronde te betwisten, niet ter zake dienend en moeten zij dus worden afgewezen.
105    In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de Unierechter, met name om redenen die verband houden met een doeltreffende rechtsbedeling, kan afzien van het onderzoek van de gegrondheid van middelen die niet-ontvankelijk of niet ter zake dienend moeten worden verklaard (arrest van 29 september 2022, HIM/Commissie, C‑500/21 P, niet gepubliceerd, EU:C:2022:741, punt 73).
106    Bijgevolg moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
107    Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vordering van de Raad worden verwezen in hun eigen kosten alsmede in die van de Raad.
108    Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Commissie draagt derhalve haar eigen kosten.
HET GERECHT (Negende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)      Het beroep wordt verworpen.
2)      Föreningen Svenskt Landskapsskydd en de andere verzoekende partijen waarvan de namen zijn opgenomen in de bijlage, dragen hun eigen kosten alsmede die van de Raad van de Europese Unie.
3)      De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Cassagnabère
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 november 2025.
ondertekeningen
*      Procestaal: Engels.
1      De lijst van de andere verzoekende partijen is enkel als bijlage bij de aan partijen betekende versie gevoegd.