62012CC0365
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PEDRA CRUZ VILLALÓNA
přednesené dne 3. října 2013 (
1
)
Věc C‑365/12 P
Komise
proti
EnBW Energie Baden-Württemberg
„Řízení o kasačním opravném prostředku — Nařízení č. 1049/2001 — Přístup k dokumentům orgánů — Žádost o přístup ke správnímu spisu podle článku 81 Smlouvy o ES a článku 53 Smlouvy o EHP — Odepření podle čl. 4 odst. 2 nařízení (ES) č. 1049/2001 — Přístup k informacím poskytnutým v rámci programu shovívavosti — Nařízení (ES) č. 1/2003 — Soudržný výklad režimů přístupu k dokumentům orgánů“
1.
Projednávaný kasační opravný prostředek podala Komise proti rozsudku Tribunálu ze dne 22. května 2012, EnBW Energie Baden-Württemberg v. Komise (
2
), kterým bylo zrušeno rozhodnutí Komise ze dne 16. června 2008 (
3
), kterým byl odepřen přístup k dokumentům na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
4
). Konkrétně byly požadovány dokumenty vyhotovené v rámci řízení týkajícího se kartelových dohod, za něž Komise uložila sankce podle článku 101 SFEU (
5
).
2.
Předložené otázky poskytují Soudnímu dvoru příležitost vyjádřit se ke vzájemnému vztahu mezi nařízením č. 1049/2001 a třetí složkou práva hospodářské soutěže, kterou představují jednání ve vzájemné shodě nebo kartelové dohody, což již ostatně učinil v souvislosti se státními podporami (věc Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau) (
6
) a se spojováním podniků (věc Komise v. Agrofert Holding) (
7
). Základní otázka, která vyvstala v tomto řízení, se týká v zásadě toho, zda je judikatura, která se týká dalších dvou složek práva hospodářské soutěže, platná i na případ jednání ve vzájemné shodě, konkrétně pak na tzv. „programy shovívavosti“.
I – Právní rámec
3.
Podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 „odepřou orgány přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany“, mimo jiné, „obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby, včetně duševního vlastnictví, […] [a] cílů inspekce, vyšetřování a auditu“, „neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“
4.
Podle čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce téhož nařízení č. 1049/2001 se „přístup k dokumentu, který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, [...] odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“.
5.
Nařízení (ES) č. 1/2003 (
8
), v jehož článcích 17 až 22 jsou definovány vyšetřovací pravomoci v řízeních v oblasti hospodářské soutěže, stanoví v čl. 27 odst. 2 toto:
„Při řízení musí být plně dodržováno právo dotyčných stran na obhajobu. Musí mít právo nahlížet do spisů Komise, s výhradou oprávněného zájmu podniků na ochraně jejich obchodního tajemství. Právo nahlížet do spisů se nevztahuje na důvěrné informace a vnitřní dokumenty Komise nebo orgánů pro hospodářskou soutěž členských států. Právo nahlížet do spisů se zejména nevztahuje na korespondenci mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo mezi těmito orgány navzájem, včetně dokumentů vypracovaných podle článků 11 a 14. Nic v tomto odstavci nesmí bránit Komisi sdělovat a užívat informace nezbytné k předložení důkazu protiprávního jednání.“
6.
Článek 28 odst. 1 téhož nařízení č. 1/2003 stanoví, že aniž je dotčena výměna informací mezi příslušnými orgány členských států a spolupráce mezi Komisí a soudy členských států, „informace vyžádané podle článků 17 až 22 mohou být použity pouze pro ten účel, pro který byly získány“.
7.
Odstavec 2 téhož článku 28 pak stanoví, že „Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států, jejich úředníci, pracovníci a další osoby pracující pod dohledem těchto orgánů, jakož i úředníci a státní zaměstnanci ostatních orgánů členských států nesmějí sdělovat informace, které získali nebo vyměnili podle tohoto nařízení a které svou povahou podléhají profesnímu tajemství. Tato povinnost platí rovněž pro všechny zástupce a odborníky členských států, kteří se účastní zasedání poradního výboru“.
8.
Úprava přístupu ke spisům a zacházení s důvěrnými informacemi v řízeních v oblasti hospodářské soutěže je obsažena v článcích 15 a 16 nařízení (ES) č. 773/2004 (
9
).
II – Skutečnosti předcházející sporu
9.
EnBW Energie Baden-Württemberg (dále jen „EnBW“) je podnik působící v oblasti distribuce energie, který se domnívá, že byl poškozen jednáním ve vzájemné shodě mezi výrobci plynem izolovaných spínacích přístrojů, za nějž Komise uložila sankce podle článku 101 SFEU.
10.
Dne 9. listopadu 2007 požádala EnBW Komisi s odvoláním na nařízení č. 1049/2001 o přístup ke všem dokumentům týkajícím se řízení o uložení sankce.
11.
Tato žádost byla s konečnou platností zamítnuta rozhodnutím ze dne 16. června 2008 (dále jen „napadené rozhodnutí“). V tomto rozhodnutí rozdělila Komise požadované dokumenty do následujících pěti kategorií:
1)
dokumenty poskytnuté v rámci žádosti o ochranu před pokutami nebo o shovívavost;
2)
žádosti o informace a odpovědi stran na tyto žádosti;
3)
dokumenty získané v průběhu kontrol v prostorách dotčených podniků;
4)
oznámení námitek a odpovědi stran;
5)
interní dokumenty:
a)
dokumenty týkající se skutkových okolností (poznámky k závěrům vyplývajícím ze shromážděných důkazů; korespondence s jinými orgány pro hospodářskou soutěž; konzultace jiných útvarů Komise);
b)
procesní písemnosti (zmocnění k provedení kontroly; zprávy z kontroly; seznamy dokumentů získaných v průběhu kontrol, doklady o doručení určitých dokumentů; poznámky).
12.
Komise měla za to, že tyto kategorie spadají jako celek i jednotlivě do působnosti výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 (porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu). Dokumenty zařazené do kategorií 1 až 4 spadají kromě toho i do působnosti čl. 4 odst. 2 první odrážky (porušení ochrany obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby), zatímco dokumenty zařazené do kategorie 5 písm. a) spadají do působnosti výjimky stanovené v citovaném čl. 4 odst. 3 (ohrožení rozhodovacího procesu).
13.
EnBW podala proti tomuto rozhodnutí žalobu na zrušení k Tribunálu (věc T‑344/08). Žalobkyni podpořilo Švédské království.
14.
Tribunál vyhověl žalobě, kterou podala EnBW, rozsudkem ze dne 22. května 2012 (dále jen „napadený rozsudek“).
III – Rozsudek Tribunálu
15.
Tribunál zaprvé prohlásil, že Komise vychází ze zjevně nesprávného posouzení, dospěla-li k závěru, že EnBW nepožádala o přístup k dokumentům spadajícím do kategorie 5 písm. b) (body 32 až 37 napadeného rozsudku).
16.
Dále Tribunál zkoumal, zda byly v daném případě splněny podmínky, které by umožnily učinit výjimku z povinnosti provést konkrétní a individuální přezkum obsahu požadovaných dokumentů (body 44 až 112). V tomto ohledu dospěl k závěru, že obecná domněnka o odepření přístupu, které se Komise dovolává, platí pouze po dobu trvání řízení, které se týkalo požadovaných dokumentů (
10
). Po skončení řízení je však – což platí i pro projednávaný případ – namístě provést konkrétní a individuální přezkum každého z dotčených dokumentů (body 56 až 63).
17.
Poté se Tribunál zaměřil na otázku, zda Komise postupovala správně, když přezkoumávala dokumenty tak, že je rozdělila do kategorií (body 64 až 112). Podle jeho názoru neměly pro účely vyřízení žádosti o přístup kategorie 1, 2, 4 a 5 písm. a) žádný smysl, neboť dokumenty, které byly zařazeny do těchto kategorií, se navzájem nijak zásadně nelišily. Pouze kategorie 3 (Dokumenty získané v průběhu kontrol v budovách dotčených podniků) byla užitečná pro účely posouzení, zda lze uplatnit výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce (ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu), neboť se jedná o dokumenty, které byly získány proti vůli podniku. Tribunál proto zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž odepírá přístup k dokumentům spadajícím do kategorií 1, 2, 4 a 5 písm. a).
18.
I přesto však Tribunál pro úplnost přezkoumal i odepření přístupu k dokumentům spadajícím do kategorií 1, 2, 4 a 5 písm. a) (body 113 až 176), přičemž dospěl k závěru, že odepření přístupu k dokumentům spadajícím do kategorií 1 až 4 a 5 písm. a) nemohlo být odůvodněno ochranou cílů vyšetřování, neboť v daném případě již bylo řízení ukončeno a neexistovaly žádné důvody, které by ospravedlnily odlišné zacházení, než jaké bývá uplatňováno v řízeních v oblasti hospodářské soutěže (body 113 až 130).
19.
Tribunál měl rovněž za to, že Komise neprokázala, že by mohlo poskytnutí přístupu k dokumentům poškodit obchodní zájmy dotčených podniků (čl. 4 odst. 2 první odrážka), a že pro tyto účely nepostačovalo provést konkrétní přezkum v průběhu řízení (body 131 až 150).
20.
A konečně měl Tribunál za to, že se Komise dopustila nesprávného posouzení, když na dokumenty spadající do kategorie 5 písm. a) obecným a abstraktním způsobem uplatnila výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci (stanoviska pro vnitřní použití) (body 151 až 170).
IV – Kasační opravný prostředek
21.
Dne 31. července 2012 podala Komise proti rozsudku Tribunálu kasační opravný prostředek.
22.
Komise žádá prostřednictvím kasačního opravného prostředku Soudní dvůr, aby se vyjádřil k pěti otázkám. Zaprvé k tomu, jakými obecnými úvahami a zásadami se má řídit výklad nařízení č. 1049/2001, má-li být soudržný s výkladem ustanovení týkajících se takových oblastí, jako je oblast hospodářské soutěže, a současně neohrozit účinek těchto ustanovení. Zadruhé k tomu, zda lze odepřít přístup k dokumentům používaným v rámci řízení ve věci jednání ve vzájemné shodě na základě obecné domněnky, že by tyto dokumenty měly být předmětem ochrany. Třetí a čtvrtá otázka se týká rozsahu, v jakém mají být chráněny cíle vyšetřování na straně jedné, a obchodní zájmy na straně druhé. Pátá a poslední otázka se zaměřuje na podmínky, za nichž je Komise oprávněna odepřít přístup k interním dokumentům i poté, co již vydala rozhodnutí.
23.
Každá z těchto otázek se promítá do stejného počtu důvodů kasačního opravného prostředku, a sice: (1) nesprávné právní posouzení spočívající v tom, že Tribunál nerespektoval nutnost soudržného výkladu nařízení č. 1049/2001 tak, aby byla zaručena plná účinnost ustanovení týkajících se jiných oblastí; (2) nesprávné právní posouzení spočívající v popření existence obecné domněnky použitelné na všechny dokumenty týkající se řízení ve věci jednání ve vzájemné shodě; (3) nesprávný výklad rozsahu, v jakém mají být chráněny cíle vyšetřování; (4) nesprávný výklad rozsahu, v jakém mají být chráněny obchodní zájmy; (5) nesprávný výklad podmínek, za nichž je Komise oprávněna odepřít přístup k dokumentu i po ukončení rozhodovacího řízení.
24.
Pátý důvod kasačního opravného prostředku je doplněn třemi podpůrnými dílčími důvody: A) nesprávný výklad pojmu „[dokument], který obsahuje stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací“, obsaženého v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001; B) nesprávné zjištění ohledně okolnosti, že Komise neprokázala, že dokumenty spadající do kategorie 5 písm. a) obsahují stanoviska pro vnitřní použití; C) nesprávný výklad povinnosti uvést odůvodnění, která je stanovena v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci.
25.
Komise se domáhá zrušení napadeného rozsudku a zamítnutí žaloby, jejímž podáním bylo zahájeno řízení ve věci T‑344/08.
V – Řízení u Soudního dvora
26.
Do řízení vstoupily a písemná vyjádření předložily švédská vláda na podporu EnBW, jakož i ABB a Siemens na podporu Komise.
27.
Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 19. února 2013 byly z důvodu neexistence přímého zájmu zamítnuty návrhy na vstup do řízení jako vedlejších účastnic, které předložily HUK-Coburg Haftpflicht-Unterstützungs-kasse kraftfahrender Beamter Deutschlands, LVM Landwirtschaftlicher Versicherungsverein Münster, VHV Allgemeine Versicherung AG a Württembergische Gemeinde-Versicherung.
28.
Jednání konaného dne 13. června 2013 se zúčastnily Komise, EnBW, ABB a Siemens.
29.
Pokud jde o první důvod kasačního opravného prostředku, Komise podporovaná společnostmi ABB a Siemens tvrdí, že Tribunál nedbal povinnosti vykládat nařízení č. 1049/2001 způsobem, který je v souladu s výkladem nařízení č. 1/2003 a nařízení č. 773/2004. Zastává názor, že Tribunál přiznal nařízení č. 1049/2001 přednost, která není slučitelná s judikaturou vydanou ve věcech Komise v. Éditions Odile Jacob (
11
) a Komise v. Agrofert Holding. Domnívá se, že unijní politika v oblasti hospodářské soutěže zasluhuje v souvislosti s přístupem k dokumentům zvláštní zacházení. EnBW s tímto tvrzením nesouhlasí a zpochybňuje relevantnost judikatury, jíž se Komise dovolává. Má za to, že uvedené tvrzení Komise je v rozporu s článkem 101 SFEU, neboť v takovémto případě by bylo znemožněno podávání žalob na náhradu škody proti podnikům jednajícím ve vzájemné shodě, pokud by poškozené osoby neměly přístup k dokumentům, které nezbytně potřebují k odůvodnění svých žalob na náhradu škody, což je v rozporu s judikaturou vydanou ve věci Pfleiderer (
12
).
30.
Prostřednictvím druhého důvodu kasačního opravného prostředku Komise podporovaná společnostmi ABB a Siemens tvrdí, že na rozdíl od názoru Tribunálu existuje obecná domněnka ve prospěch dokumentů používaných v řízeních ve věcech jednání ve vzájemné shodě, bez ohledu na to, zda bylo řízení již ukončeno, neboť jediné, co má v této souvislosti význam, je povaha zájmů, které mají být předmětem ochrany. Domnívá se, že domněnka, která platí v oblasti státních podpor a spojování podniků, musí být rozšířena i na případ jednání ve vzájemné shodě. EnBW naopak tvrdí, že po ukončení řízení lze použít pouze nařízení č. 1049/2001, takže zvláštní ustanovení týkající se jednání ve vzájemné shodě jsou irelevantní. Švédské království má za to, že pokud se orgán opírá o obecné domněnky, je povinen ověřit, zda u každého konkrétního dokumentu platí obecné úvahy, které jsou použitelné na určitý druh dokumentu.
31.
Co se týče třetího důvodu kasačního opravného prostředku, Komise podporovaná společnostmi ABB a Siemens tvrdí, že řešení, které poskytl Tribunál, ohrožuje mechanismus shovívavosti a v obecnějším smyslu i účinné uplatňování práva hospodářské soutěže, a také že řízení lze považovat za ukončené, až když již nelze podat žádný opravný prostředek proti rozhodnutí, které bylo v rámci tohoto řízení vydáno. EnBW odpověděla, že posuzovací pravomoc, která Komisi přísluší, musí podléhat soudnímu přezkumu a že v kasačním opravném prostředku jsou uplatněny pouze abstraktní a obecné výtky týkající se ohrožení spolupráce podniků v rámci řízení zahájených Komisí.
32.
Pokud jde o čtvrtý důvod, Komise podporovaná společnostmi ABB a Siemens zpochybňuje prohlášení Tribunálu, podle něhož nebyly předloženy důkazy ohledně dovolávaného ohrožení (ochrany obchodních zájmů), a tvrdí, že ochrana obchodních zájmů velmi úzce souvisí s ochranou cílů inspekce, takže se na ni musí vztahovat stejný druh obecné domněnky. Poukazuje zejména na skutečnost, že se jedná o informace, které byly podniky povinny Komisi poskytnout. EnBW tvrdí, že ochrana obchodních zájmů nemá v řízení ve věci spojování podniků stejný význam jako v řízení podle nařízení č. 1/2003, neboť v posledně jmenovaném řízení poskytuje podnik, který má v úmyslu využít shovívavosti, informace dobrovolně, přičemž neuplatňuje své obchodní zájmy, nýbrž pouze svůj zájem vyhnout se udělení sankce, zatímco v řízení ve věci spojování podniků nemohou podniky poskytnutí požadovaných informací odmítnout.
33.
Co se týče pátého důvodu, Komise podporovaná společnostmi ABB a Siemens tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného posouzení, když neuznal, že se obecná domněnka týká všech interních dokumentů v řízení, a když dospěl k závěru, že jejich zpřístupnění nijak nenaruší rozhodovací proces. EnBW odpověděla, že Komise neuvedla žádné vysvětlení, proč všechny dokumenty obsahují stanoviska, a nepředložila ani žádný neúplný důkaz toho, že by zpřístupnění těchto dokumentů mohlo narušit rozhodovací proces vedoucí k rozhodnutí přijatému o pět let dříve.
34.
Závěrem Komise navrhuje, aby bylo zamítnuto původní návrhové žádání EnBW, neboť tato společnost byla povinna prokázat, že se na požadované dokumenty nevztahuje obecná domněnka o odepření přístupu, nebo, pokud by tak neučinila, doložit, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění těchto dokumentů. EnBW naopak tvrdí, že žaloba, kterou podala k Tribunálu, byla odůvodněná, takže je namístě zamítnout kasační opravný prostředek a napadené rozhodnutí zrušit v plném rozsahu, nebo podpůrně v rozsahu, v němž zamítlo i částečný přístup k požadovaným informacím.
VI – Posouzení
35.
Dříve než se začnu zabývat přezkumem jednotlivých důvodů kasačního opravného prostředku, mělo by být úvodem poukázáno na to, že žadatel o informaci nebyl – stejně jak tomu bylo i ve věci Agrofert – stranou řízení, v němž byly vyhotoveny dokumenty, které požadoval. Ve vztahu k uvedenému řízení tedy EnBW v tomto smyslu představuje třetí osobu. Zájem této společnosti na uvedených dokumentech je dán úmyslem využít tyto dokumenty k tomu, aby mohla podat žalobu na náhradu škody proti osobám, které byly stranami tohoto řízení. V každém případě je třeba zopakovat to, co jsem uvedl již ve stanovisku ve věci Agrofert (
13
), a sice že je „projednávaná věc především věcí související spíše s transparentností“ než – což platí v projednávaném případě – s jednáním ve vzájemné shodě či s kartelovými dohodami. Stejně jako tehdy je i nyní zapotřebí věc řešit „v první řadě ve světle nařízení č. 1049/2001“ (
14
).
A – K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
36.
Jako první důvod kasačního opravného prostředku uplatňuje Komise údajně nesprávné právní posouzení způsobené tím, že Tribunál nerespektoval nutnost vykládat nařízení č. 1049/2001 „soudržným způsobem“ tak, aby bylo zaručeno účinné používání ustanovení týkajících se jiných oblastí unijního právního řádu. Zde je namístě poukázat na to, že ostatní čtyři důvody kasačního opravného prostředku určují konkrétní aspekty napadeného rozsudku, v nichž se toto nerespektování projevuje a vede posléze k nesprávnému výkladu a použití nařízení č. 1049/2001.
37.
První důvod kasačního opravného prostředku znovu nastoluje otázku, která vyvstala již ve věci Agrofert, a sice zda nařízení č. 1049/2001 představuje pro účely práva přístupu k dokumentům orgánů jen právní předpis obecné povahy, který musí být v některých oblastech doplněn dalšími zvláštními pravidly obsaženými v jiných unijních právních předpisech, nebo zda naopak uvedené nařízení v každém případě upravuje oblast výkonu tohoto práva vyčerpávajícím způsobem.
38.
Z judikatury Soudního dvora jasně vyplývá – a v tom je třeba dát Komisi zapravdu – že nařízení č. 1049/2001 neexistuje takříkajíc ve vzduchoprázdnu, nýbrž že je zapotřebí jej vykládat i uplatňovat v souladu se zvláštními režimy, jimiž je upraven přístup k dokumentům v různých hmotněprávních oblastech. Jinými slovy, nelze předpokládat, že nařízení č. 1049/2001 obsáhne celou problematiku transparentnosti unijního práva, ale naopak platí, že toto nařízení, jakožto právní předpis, který upravuje společný režim přístupu k dokumentům orgánů, musí být vykládáno a uplatňováno takovým způsobem, aby byl zajištěn soulad s dalšími právními předpisy, jimiž je upraven přístup k dokumentům souvisejícím s řízeními, na něž se vztahuje samostatná právní úprava.
39.
Podle mého názoru je tedy zapotřebí, aby byla všechna nařízení, která se týkají této oblasti, vykládána soudržným způsobem.
40.
Tuto nutnost zajištění souladu mezi nařízením č. 1049/2001, které představuje obecnou normu v oblasti transparentnosti orgánů, a některými dalšími unijními nařízeními, která představují konkrétní pravidla upravující přístup k určitým řízením, ostatně potvrdil i Soudní dvůr v již dosti hojné judikatuře, shrnuté v nedávném rozsudku Agrofert (
15
).
41.
Na rozdíl od Komise se však domnívám, že Tribunál – jak vyplývá i z napadeného rozsudku – nepominul v rámci svého výkladu nařízení č. 1049/2001 ani zvláštní pravidla upravující přístup k řízení, z něhož pocházejí požadované dokumenty.
42.
V bodě 55 rozsudku je totiž poukazováno na judikaturu Soudního dvora, která se týká obecně platné úvahy, podle níž může zpřístupnění některých dokumentů porušit obecný zájem, který měl zákonodárce v úmyslu chránit právě zavedením zvláštního režimu upravujícího přístup k těmto dokumentům. V tomto smyslu poté Tribunál odkazuje na řízení o přístupu k dokumentům v oblasti státních podpor, spojování podniků a také, což je relevantní v projednávaném případě, v oblasti jednání ve vzájemné shodě nebo kartelových dohod.
43.
Tribunál sice dospěl k závěru, že judikatura, která zavádí nezbytnost vykládat nařízení č. 1049/2001 ve světle režimů přístupu stanovených pro řízení o státních podporách, je použitelná pouze na řízení ve stadiu projednávání, a „nelze [ji] použít na situaci, kdy orgán již přijal konečné rozhodnutí uzavírající spis, k němuž je požadován přístup, jak tomu je v projednávané věci“ (
16
).
44.
Na druhé straně Tribunál dále uvádí, že „by měla obecná domněnka, že dokumenty obsažené ve spise týkajícím se řízení ve věci hospodářské soutěže nesmí být zpřístupněny, vyplývat z nařízení Rady (ES) č. 1/2003 […], jakož i z judikatury týkající se práva nahlížet do dokumentů obsažených ve správním spise Komise“ (
17
). Poté, co se v bodech 59 a 60 zabývá režimem přístupu, který je stanoven v nařízení č. 1/2003, nakonec Tribunál uvádí, že „i když podniky, proti nimž je vedeno řízení ve věci kartelových dohod, jakož i stěžovatelé, kterým Komise nevyhověla, mají právo nahlížet do některých dokumentů obsažených ve správním spise Komise, toto právo podléhá určitým omezením, která vyžadují posouzení případ od případu. Proto i při použití úvah uplatněných Soudním dvorem v rozsudku TGI […], podle kterých je pro účely výkladu výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 třeba zohlednit omezení přístupu ke spisu existující v rámci konkrétních řízení, jako jsou řízení ve věci státních podpor a hospodářské soutěže, by takové zohlednění neumožnilo předpokládat, že aby nebyla dotčena schopnost Komise potlačovat kartelové dohody, vztahovala by se automaticky na všechny dokumenty obsažené v jejích spisech v této oblasti jedna z výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001“ (
18
).
45.
Závěrem napadeného rozsudku tedy je, že „Komise […] nemohla bez provedení konkrétní analýzy každého dokumentu předpokládat, že na všechny požadované dokumenty se zjevně vztahuje výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001“ (
19
),
46.
Z výše uvedených skutečností jednoznačně vyplývá, že není pravda, jak tvrdí Komise, že Tribunál „nerespektoval“ potřebu zajistit soudržný výklad nařízení č. 1049/2001 a ustanovení týkajících se jiných oblastí unijního právního řádu. Právě naopak, napadený rozsudek důsledně přihlížel při výkladu nařízení č. 1049/2001 k možným důsledkům právních předpisů upravujících přístup k dokumentům vyhotoveným či použitým v řízeních ve věcech kartelových dohod.
47.
Jiná otázka však je, zda toto úsilí o dosažení jednotného výkladu vedlo skutečně k zamýšlenému výsledku. K tomuto bodu se vrátím v rámci přezkumu zbývajících důvodů kasačního opravného prostředku, které vycházejí z údajně nesprávného právního posouzení způsobeného nesprávným výkladem nařízení č. 1049/2001. Podle mého názoru je však zjevné, že nelze Tribunálu vytýkat, že by při výkladu tohoto nařízení nepřihlédl k souvislostem, které existují mezi tímto nařízením a veškerými právními předpisy, jimiž je upraven přístup k určitým řízením.
48.
Domnívám se tedy, že první důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut.
B – K druhému důvodu kasačního opravného prostředku
49.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku zpochybňujícího rozsudek Tribunálu poukazuje na údajně nesprávné právní posouzení spočívající v popření existence obecné domněnky použitelné na veškeré dokumenty týkající se řízení ve věcech jednání ve vzájemné shodě, podle které může zpřístupnění těchto dokumentů porušit obecný zájem, jenž má být v rámci uvedeného řízení chráněn.
50.
Úvodem bych rád podotkl, že judikaturu Soudního dvora, podle níž lze připustit existenci obecných domněnek ve vztahu k dokumentům, pro které je zaveden zvláštní režim přístupu podle druhu řízení, do něhož spadají, lze podle mého názoru plně přenést na dokumenty vyhotovené nebo používané v řízeních ve věcech kartelových dohod.
51.
Je známo, že podle této judikatury lze v důsledku existence uvedeného zvláštního režimu předpokládat, že zpřístupnění takovýchto dokumentů by v zásadě mohlo narušit cíl, jejž dané řízení sleduje. Zaprvé, Soudní dvůr v rozsudku TGI (
20
) prohlásil, že obecná domněnka této povahy může vyplývat z právní úpravy týkající se řízení o kontrole státních podpor (
21
). Zadruhé, ve věci Agrofert posléze Soudní dvůr prohlásil, že „[t]akové obecné domněnky platí i v oblasti řízení o kontrole spojení podniků, jelikož právní úprava, která toto řízení upravuje, rovněž stanoví striktní pravidla pro nakládání s informacemi obdrženými nebo zjištěnými v rámci takového řízení“ (
22
).
52.
S ohledem na výše uvedené úvahy se domnívám, že obecná domněnka musí platit i pro řízení ve věci kartelových dohod, jehož normativní rámec také zavádí velmi konkrétní pravidla týkající se jak přístupu k dokumentům používaným v rámci těchto řízení, tak i zacházení s těmito dokumenty. Článek 27 odst. 2 nařízení č. 1/2003 přiznává zúčastněným stranám právo na omezený přístup ke spisům Komise, a to pouze pro účely uplatnění práva na obhajobu, zatímco článek 28 téhož nařízení stanoví, že informace získané v průběhu řízení podléhají profesnímu tajemství (
23
). V tomtéž smyslu přiznává článek 8 nařízení č. 773/2004 právo omezeného přístupu stěžovatelům.
53.
Stejně jako v případě státních podpor a řízení ve věcech spojování podniků lze s ohledem na existenci zvláštního režimu usuzovat, že zpřístupnění dokumentů by mohlo narušit cíl, jejž sleduje řízení ve věcech kartelových dohod. Jak jsem uvedl již ve stanovisku ve věci, ve které byl vydán rozsudek Agrofert (
24
), „nařízení č. 139/2004 zavádí v případě spojování podniků správní kontrolní řízení, které sleduje pro Unii základní cíl, jímž je zaručení hospodářské soutěže na vnitřním trhu“ (
25
), tedy tentýž cíl, který sleduje i nařízení č. 659/1999 v případě státních podpor.
54.
Nařízení č. 1/2003 slouží bezesporu stejnému cíli. Použiji-li opět svá vlastní slova, nařízení č. 659/1999 a č. 139/2004 „mají právní základ v první kapitole (‚Pravidla hospodářské soutěže‘) hlavy VII (‚Společná pravidla pro hospodářskou soutěž, daně a sbližování právních předpisů‘) SFEU, což ukazuje, že odpovídají společnému záměru, jejž sdílí i nařízení č. 1/2003 a který spočívá v tom, umožnit dosažení jednoho z cílů, na nichž je založena existence Unie, neboť nelze zapomínat, že Unie je založena na hodnotách deklarovaných v článku 2 SEU, ale je rovněž vázána cíli uvedenými v článku 3 SEU, mezi nimiž je třeba v případě projednávané věci zdůraznit vytvoření vnitřního trhu a ‚udržitelný rozvoj Evropy, založený na […] vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství […]‘ (čl. 3 odst. 3 SEU). Za účelem dosažení těchto cílů přiznává čl. 3 odst. 1 písm. b) SFEU Unii výlučnou pravomoc ke ‚stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu‘ a právě k umožnění účinné kontroly spojení z hlediska hospodářské soutěže byl vytvořen právní nástroj, který představuje nařízení o spojování.“ (
26
)
55.
Součástí systému, v němž jsou sledovány výše uvedené cíle, je i řízení ve věci kartelových dohod. Jak uvedla EnBW ve své argumentaci, řízení ve věci spojování podniků a řízení ve věci kartelových dohod se navzájem značně liší, zejména v tom ohledu, že první z uvedených řízení má preventivní povahu, zatímco druhé je svou povahou represivní. Pokud tento rozdíl připustíme – ačkoli je nutné poukázat na skutečnost, že ne každé jednání ve vzájemné shodě je nutně protiprávní, jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1/2003 –, zjistíme, že účelem obou těchto řízení je zajistit, byť odlišnými způsoby, aby nebyla narušována hospodářská soutěž na trhu a aby hospodářské subjekty postupovaly v souladu s právem, přičemž těmto subjektům coby účastníkům se v řízeních, která jsou zavedena s cílem zamezit protisoutěžnímu chování nebo vyvodit odpovědnost za takovéto jednání, poskytují jen minimální záruky. Konkrétně musí být v případě účasti těchto hospodářských subjektů v uvedených řízeních zaručeno nejen plné dodržení jejich práva na obhajobu, ale i to, že nebudou poškozeny jejich obchodní zájmy. Tato povinnost platí jak pro čistě preventivní řízení, která postrádají sankční prvek, tak i pro řízení, jejichž cílem je uložit sankce za narušení hospodářské soutěže, neboť v tomto posledně jmenovaném případě nelze přičíst způsobené škody k sankci stanovené právními předpisy.
56.
Za okolností projednávaného případu tedy platí, jak jsem uvedl již při přezkumu prvního důvodu kasačního opravného prostředku, že Tribunál nepopírá, že nařízení č. 1049/2001 a nařízení č. 1/2003 musí být vykládána soudržně.
57.
Podle názoru Tribunálu nicméně z tohoto jednotného výkladu vyplývá, že obecná domněnka, kterou lze uplatnit v případě dokumentů použitých v řízení ve věci státních podpor, není použitelná v souvislosti s dokumenty použitými v řízení ve věci kartelových dohod.
58.
Tribunál přitom dospěl k závěru, že dotčená domněnka je platná pouze za předpokladu, že právní předpis, jímž je upraveno řízení, v němž byly požadované dokumenty použity nebo vyhotoveny, nepřiznává osobám zúčastněným na řízení právo na přístup k těmto dokumentům.
59.
Tribunál totiž uznává, že „stejně jako nařízení č. 659/1999 v oblasti podpor nestanoví nařízení č. 1/2003 právo osob, které nejsou stranami řízení, na přístup k dokumentům obsaženým ve správním spise Komise v rámci řízení ve věci kartelových dohod“ (
27
). Nicméně přesto, že článek 27 nařízení č. 1/2003 „stanoví přístup ke spisu ve prospěch podniků, proti nimž je vedeno řízení, v obecnějším kontextu zajištění práva na obhajobu“ (
28
), dospěl Tribunál k závěru, že při uplatňování nařízení č. 1049/2001 je nutné tuto, byť omezenou, možnost přístupu zohlednit, a proto nelze připustit, aby se „na všechny dokumenty obsažené v jejích spisech v této oblasti […] automaticky vztahovala jedna z výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001“ (
29
).
60.
V napadeném rozsudku se tento závěr opírá o výklad rozsudku TGI, který považuji za nesprávný. V bodě 58 posledně jmenovaného rozsudku se totiž uvádí, že i když podle nařízení č. 659/1999 „zúčastněné strany, s výjimkou členského státu odpovědného za poskytnutí pomoci, nemají v rámci řízení o kontrole státních podpor právo nahlížet do dokumentů obsažených ve správním spise Komise[,] [t]uto okolnost je třeba zohlednit pro účely výkladu výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001“ (
30
). Důvod spočívá v tom, že „pokud by […] tyto zúčastněné osoby byly oprávněny na základě nařízení č. 1049/2001 získat přístup k dokumentům obsaženým ve správním spise Komise, režim kontroly státních podpor by byl zpochybněn“ (
31
).
61.
Jak bylo uvedeno v napadeném rozsudku, nařízení č. 1/2003 přiznává stranám řízení právo na přístup k dokumentům jakožto součást práva na obhajobu. Mimo tuto oblast je však přístup k dokumentům používaným během řízení zpravidla odepřen třetím osobám, které se tak pro tyto účely nacházejí v témže postavení jako osoby usilující o přístup k dokumentům používaným během řízení ve věci státních podpor.
62.
Mám za to, že účinek této domněnky nelze omezit pouze na případ, kdy neexistuje žádné právo na přístup k dokumentům v rámci řízení, v němž jsou požadované dokumenty používány, nýbrž musí být v odpovídající míře platná i v případech, kdy je přístup přiznán omezeným způsobem nebo s určitými podmínkami. Tuto okolnost je ostatně třeba „zohlednit pro účely výkladu výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001“ (
32
), neboť konečným cílem je zabránit tomu, aby mohlo pouhým uplatněním nařízení č. 1049/2001 dojít ke zpochybnění režimu přístupu k dokumentům, který je zaveden v určitém konkrétním řízení.
63.
Projednávaná domněnka musí tedy platit i pro dokumenty, jejichž zpřístupnění nařízení č. 1/2003 vylučuje nebo velmi omezuje ve srovnání s režimem, který zavádí nařízení č. 1049/2001. Jinými slovy, tato domněnka musí být platná v plném rozsahu vůči všem osobám, kterým nařízení č. 1/2003 i nařízení č. 773/2004 v zásadě upírá veškerá práva na přístup k dokumentům v řízení ve věcech kartelových dohod, což v projednávaném případě platí o společnosti EnBW; současně musí být platná i vůči osobám, které mají omezené či podmíněné právo na přístup k dokumentům pro účely zaručení práva na obhajobu.
64.
Tento závěr však připouští i jednu výjimku. Výše uvedená obecná domněnka totiž „nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, tato domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění tohoto dokumentu podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 ([…] Technische Glaswerke Ilmenau, bod 62)“ (
33
). Skutečnost, že nařízení č. 1/2003 nepřiznává právo na přístup k dokumentům osobám, které nejsou stranami řízení, znamená totiž pouze to, že pokud by tyto osoby případně podaly žádost o přístup, tato žádost by musela být vyřízena podle nařízení č. 1049/2001 (které představuje obecnou normu v oblasti transparentnosti) vykládaného na základě obecné domněnky, že zpřístupnění dokumentů může narušit účel řízení, které je upraveno nařízením č. 1/2003. Na základě tohoto domnělého narušení nelze v žádném případě zcela odepřít přístup podle nařízení č. 1049/2001, nýbrž pouze ztížit podmínky přístupu, jejž toto nařízení zaručuje.
65.
S ohledem na výše uvedené úvahy se domnívám, že Tribunál vyloučil použitelnost domněnky pro případy, kdy o přístup k dokumentům požádá osoba, která není stranou řízení ve věci kartelových dohod, a kdy se musí vycházet ze zásady, že zpřístupnění požadovaného dokumentu může porušit obecný zájem, který je chráněn zvláštními pravidly upravujícími přístup k dokumentům vyhotoveným nebo používaným v uvedeném řízení.
66.
Domnívám se tedy, že druhý důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut.
C – Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
67.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku vychází z údajně nesprávného výkladu rozsahu ochrany vyšetřování. Komise zejména tvrdí, že napadený rozsudek ohrožuje mechanismus shovívavosti, a tím obecně i účinné uplatňování práva hospodářské soutěže.
68.
V rámci řízení o rozhodnutí o předběžné otázce měl Soudní dvůr nedávno příležitost vyjádřit se v rozsudku ze dne 6. června 2013, Donau Chemie a další (
34
), k otázce přístupu k dokumentům obsaženým ve vnitrostátních spisech používaných v řízení o shovívavosti. Přestože se tato judikatura netýká nařízení č. 1049/2001, ale řízení ve věci hospodářské soutěže, domnívám se, že ji určitě lze uplatnit i na případ, jímž se nyní zabýváme.
69.
V souvislosti s vnitrostátními programy shovívavosti Soudní dvůr připomněl – a jeho důvody lze přenést i na unijní řízení ve věci hospodářské soutěže –, že tyto programy „představují užitečné nástroje v účinném boji směřujícím ke zjištění a ukončení porušování pravidel hospodářské soutěže, a slouží tak cíli spočívajícímu v účinném uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU, a že účinnost těchto programů by mohla být dotčena zpřístupněním dokumentů týkajících se řízení o shovívavosti osobám, které chtějí podat žalobu na náhradu škody. Jeví se totiž jako důvodné mít za to, že osoba podílející se na porušení práva hospodářské soutěže by v případě možnosti takového sdělení byla odrazována od využití možnosti, kterou nabízí takové programy shovívavosti ([…] rozsudek Pfleiderer, body 25 až 27)“ (
35
).
70.
Dále se v rozsudku uvádí, že „[j]e však třeba konstatovat, že i když takové úvahy mohou odůvodnit, aby nahlížení do určitých dokumentů […] mohlo být odepřeno, přesto neznamenají, že takové nahlížení může být systematicky odpíráno, jelikož každá žádost o nahlédnutí do dotčených dokumentů musí být posuzována případ od případu s ohledem na všechny relevantní okolnosti věci (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Pfleiderer, bod 31)“ (
36
).
71.
V rámci tohoto posouzení je třeba jak „zhodnotit zájem žadatele na získání přístupu k těmto dokumentům pro účely přípravy jeho žaloby na náhradu škody, zejména s přihlédnutím k jiným možnostem, které se žadateli případně nabízejí“ (
37
), tak i „přihlédnout k reálným škodlivým důsledkům, které takový přístup může vyvolat ve vztahu k veřejným zájmům nebo legitimním zájmům jiných osob“ (
38
).
72.
Konkrétněji, a co se týče „veřejného zájmu na účinnosti programů shovívavosti“, Soudní dvůr dále zmiňuje, že „je třeba uvést, že vzhledem k důležitosti žalob na náhradu škody podaných k vnitrostátním soudům pro zachování účinné hospodářské soutěže v Unii […], pouhé dovolávání se rizika, že přístup k důkazům uvedeným ve spise řízení v oblasti hospodářské soutěže a nutným k odůvodnění těchto žalob může narušit účinnost programu shovívavosti, v rámci kterého byly tyto dokumenty poskytnuty příslušnému orgánu pro hospodářskou soutěž, nepostačuje k odůvodnění odmítnutí přístupu k takovým důkazům“ (
39
).
73.
Soudní dvůr má naopak za to, že „okolnost, že takové odepření může zabránit výkonu uvedených žalob tím, že dotyčným podnikům, které již mohou využívat přinejmenším částečné imunity v oblasti peněžních sankcí, poskytuje mimo jiné možnost zbavit se rovněž povinnosti nahradit škody vyplývající z porušení článku 101 SFEU, a to na úkor poškozených osob, vyžaduje, aby se takové odepření zakládalo na naléhavých důvodech týkajících se ochrany dovolávaného zájmu a uplatnitelných na každý dokument, ke kterému je přístup odepřen“ (
40
), neboť „[j]edině existence rizika, že daný dokument může konkrétním způsobem poškodit veřejný zájem na účinnosti vnitrostátního programu shovívavosti, může odůvodnit odepření přístupu k tomuto dokumentu“ (
41
).
74.
Z výše uvedených úvah je tedy v konečném důsledku zřejmé, že je zapotřebí nastolit spravedlivou rovnováhu mezi veřejným zájmem, který vyplývá z programů shovívavosti jakožto nástroje pro zajištění účinnosti práva hospodářské soutěže, a právem soukromých osob podat žalobu na náhradu škody způsobené porušením práva hospodářské soutěže, neboť i toto právo představuje cestu – byť nepřímou – k naplnění veřejného zájmu na zajištění účinnosti tohoto práva.
75.
EnBW tvrdí, že v projednávaném případě odepřela Komise přístup k dokumentům poskytnutým v rámci žádosti o ochranu nebo o shovívavost, přičemž se opírala o abstraktní úvahy týkající se narušení programů shovívavosti, k němuž by mohlo dojít, pokud by si dotčené osoby a podniky nebyly jisty tím, že tyto dokumenty nebudou obecně dostupné. EnBW naproti tomu uvedla, že bez těchto dokumentů nebude moci ani jen podat – byť s minimální nadějí na úspěch – žalobu na náhradu škody, kterou podle svého mínění utrpěla v důsledku kartelových dohod, za něž Komise uložila sankce (
42
).
76.
Komise se nakonec nedovolávala důvodů založených na případném narušení určitého konkrétního programu shovívavosti (přičemž v bodě 46 rozsudku Chemie Donau, na nějž jsem odkazoval v bodě 72 in fine, se výslovně hovoří o „programu shovívavosti“), nýbrž obecného a abstraktního důvodu souvisejícího s „řízením o shovívavosti“ obecně. Naproti tomu EnBW předložila důvody, jimiž odůvodňuje svou potřebu určitých dokumentů pro účely podání konkrétní žádosti o náhradu škody.
77.
Za těchto okolností dochází tedy v projednávaném případě k situaci, kdy je přístup odepírán ze zásady, což brání tomu, aby mohly být konkrétní žádosti o přístup – které představují jedinou možnost, jak odůvodnit žalobu na náhradu škody – „posuzován[y] případ od případu s ohledem na všechny relevantní okolnosti věci“, jak bylo požadováno v rozsudku Donau Chemie (
43
) s odkazem na bod 31 rozsudku Pfleiderer.
78.
Považuji za vhodné uvést v této souvislosti jednu zásadní připomínku. Proti výše uvedeným úvahám by bylo možné vznést námitku, že účinnost programů shovívavosti lze zaručit pouze za předpokladu, že poskytnuté dokumenty bude zpravidla moci využívat pouze Komise. Takovýmto způsobem by byla poskytnuta nejvyšší možná záruka. Existují nicméně i jiné záruky, které nekladou tak náročné požadavky a přitom jsou i nadále zajímavé pro osoby, které zvažují využití těchto programů. Logika, jíž se programy shovívavosti v konečném důsledku řídí, spočívá ve zvážení rozsahu možných škod způsobených protiprávním jednáním v oblasti práva hospodářské soutěže. V tomto smyslu tedy platí, že pokud bude zaručeno, že informace, které byly poskytnuty Komisi, budou moci být předány třetím osobám pouze za předpokladu, že tyto osoby dostačujícím způsobem prokáží, že je potřebují za účelem podání žaloby na náhradu škody, lze takovouto záruku považovat za dostatečnou, zejména s ohledem na to, že v opačném případě by mohlo dojít k uložení sankce, jejíž výše by překračovala částku, o kterou by se jednalo v případě úspěchu žaloby na náhradu škody. Samozřejmě nelze vyloučit, že při poskytnutí takovéto záruky by mohlo ubýt osob, které se rozhodnou pro využití programu shovívavosti. Cíl, který spočívá v zajištění nejvyšší možné účinnosti tohoto nástroje, však nemůže být důvodem k tomu, aby bylo dotčeným osobám rovnou upíráno právo na náhradu škody, a obecněji vzato, aby bylo porušováno jejich právo na účinnou soudní ochranu, kterou zaručuje článek 47 Listiny základních práv Evropské unie.
79.
Z výše uvedených důvodů se tedy domnívám, že závěr, podle něhož Komise neodůvodnila odepření přístupu k dokumentům poskytnutým v rámci žádosti o ochranu nebo o shovívavost, nelze napadenému rozsudku vytýkat, a proto by měl být třetí důvod kasačního opravného prostředku zamítnut.
D – Ke čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku
80.
Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku je založen na údajně nesprávném výkladu rozsahu, v jakém mají být chráněny obchodní zájmy.
81.
Tribunál měl za to, že Komise právně dostačujícím způsobem neprokázala, že by se přístup k požadovaným dokumentům mohl konkrétně a skutečně dotknout obchodních zájmů podniků, které se účastnily kartelové dohody. Vyjádřil názor, že přestože byly požadované dokumenty již staršího data, Komise byla povinna provést konkrétní a individuální přezkum těchto dokumentů z hlediska výjimky týkající se ochrany obchodních zájmů, přičemž se neměla spokojit s přezkumem, který byl proveden již v průběhu řízení.
82.
Tribunál přitom vycházel z myšlenky, že „zájmy podniků účastnících se kartelové dohody […] na nezpřístupnění požadovaných dokumentů nelze kvalifikovat jako obchodní zájmy ve vlastním slova smyslu (
44
). Zájem, který by společnosti mohly mít na nezpřístupnění požadovaných dokumentů, patrně s ohledem zejména na stáří většiny informací obsažených v dotčeném spise nepramení ze snahy chránit jejich soutěžní postavení na trhu […], ale spíše z vůle zabránit tomu, aby proti nim byly podávány žaloby na náhradu škody k vnitrostátním soudům.“ (
45
) Každopádně se nejednalo o „zájem hodný ochrany s ohledem především na právo každé osoby na uplatnění nároku na náhradu škody, která jí údajně vznikla jednáním, jež může omezit nebo narušit hospodářskou soutěž“ (
46
).
83.
Tento názor nesdílím.
84.
Jak jsem uvedl ve stanovisku předneseném ve věci Agrofert, „prodloužení ‚citlivého‘ charakteru dokumentu v čase [představuje] základní prvek v konstrukci režimu výjimek zavedených již vlastním článkem 4 nařízení č. 1049/2001. Dokumenty vypracované k vnitřnímu použití v řízení (odstavec 3) tak mají zajištěnou ochranu, dokud řízení neskončí, ale pouze na ty, které obsahují stanoviska, se vztahuje ochrana i po skončení řízení. V tomto druhém případě bude výjimka platit jako v případě všech výjimek uvedených v článku 4 ‚po dobu, po kterou je ochrana odůvodněna obsahem dokumentu‘ (odstavec 7). Uvedená doba může činit v souladu s odstavcem 7 článku 4 nejdéle 30 let. Tuto maximální dobu lze přitom prodloužit, ‚je-li to nezbytné‘, u tří kategorií dokumentů: ‚[v] případě dokumentů spadajících pod výjimky, které se vztahují k soukromí nebo obchodním zájmům, a v případě citlivých dokumentů‘ (odstavec 7)“ (
47
).
85.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že „[o]bchodní zájmy […] zasluhují v rámci režimu přístupu podle nařízení č. 1049/2001 vyšší míru ochrany ratione temporis. Proto […] neznamená ukončení řízení o spojení pro tento typ dokumentů nutně zlom, tak jak tomu je naopak v případě dokumentů jiné povahy, zejména právních stanovisek a stanovisek k vnitřnímu použití“ (
48
).
86.
Domnívám se, že v případě řízení ve věcech kartelových dohod tomu není jinak. Pokud se požadované informace, jak tomu bylo v projednávaném případě, týkaly obchodních činností prováděných v období let 1988-2004, není tím vyloučeno, že tato vlastnost může mít již sama o sobě určitou „aktuálnost“, jejíž platnost může být prodloužena v čase na dobu delší, než je obvyklé u procesních dokumentů, které mají v pravém slova smyslu správní nebo interní povahu (
49
).
87.
Pokud je tomu tak, nelze připustit, že pouhým plynutím času se obchodní zájmy dotčených podniků změní v pouhý zájem vyhnout se důsledkům žaloby na náhradu škody.
88.
Domnívám se tedy, že se Tribunál dopustil nesprávného posouzení, když z pouhé starší datace dokumentů vyvodil závěr, že nelze připustit ani sebemenší možnost, že by existoval nějaký obchodní zájem, který by byl hoden ochrany. Důsledkem toho je další pochybení, a sice že Tribunál nepřipustil domněnku, že zpřístupnění dokumentů vyhotovených nebo používaných v řízení ve věci kartelových dohod by mohlo narušit zájem, který má toto řízení chránit.
89.
Okolnost, že byly dokumenty poskytnuty dobrovolně, nemá v této souvislosti žádný význam, na rozdíl od situace, kdy Komise získává dokumenty v řízeních ve věci spojování podniků. Tento rozdíl, kterým EnBW argumentovala proti návrhu, jejž předložila Komise, nepovažuji za relevantní.
90.
Jak jsem již uvedl v odpovědi na druhý důvod kasačního opravného prostředku, řízení ve věci jednání ve vzájemné shodě je vedeno stejným cílem jako řízení ve věci státních podpor a řízení ve věci spojování podniků, a sice cílem zajistit hospodářskou soutěž na unijním trhu. Každé z těchto řízení používá k dosažení tohoto cíle své vlastní nástroje, mezi něž v případě řízení ve věci kartelových dohod patří i programy shovívavosti, které jsou založeny na dobrovolné spolupráci podniků, vůči nimž je řízení vedeno.
91.
Jak vyplynulo i z přezkumu třetího důvodu kasačního opravného prostředku, tyto programy představují podle názoru Soudního dvora užitečné nástroje v boji proti porušování pravidel hospodářské soutěže, a měl by je proto chránit celý systém.
92.
Je však pravda, že v projednávaném případě Komise uspokojivě nevysvětlila, jakým konkrétním způsobem by mohlo dojít k narušení programu shovívavosti, který byl uplatněn v dotčeném řízení, a z tohoto důvodu jsem navrhl, aby byl třetí důvod kasačního opravného prostředku zamítnut. To však neznamená, že by současně měla být zamítnuta také výtka, která se týká možného porušení obchodních zájmů účastníků programu shovívavosti, neboť projednávaný čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku je spíše než na ochranu uvedeného programu jako takového zaměřen na přímou ochranu obchodních zájmů, neboť porušení této ochrany, byť pouze nepřímé, by mohlo znamenat i narušení samotného nástroje shovívavosti.
93.
Nelze totiž vyloučit, že zpřístupnění informací, které poskytly dotčené podniky, by mohlo objektivně poškodit jejich obchodní zájmy. Okolnost, že byly tyto informace poskytnuty dobrovolně a za účelem zabránění nebo zmírnění sankce, nemůže být podle mého názoru důvodem k tomu, aby se mělo za to, že dotčené obchodní zájmy nejsou hodny ochrany. V opačném případě by se sankce, která by byla v konečném důsledku uložena podniku spolupracujícímu s Komisí, navýšila o další sankci, která by odpovídala poškození jeho obchodních zájmů.
94.
Domnívám se tedy, že čtvrtému důvodu kasačního opravného prostředku musí být vyhověno. Důvodem není skutečnost, že byla popřena platnost domněnky, podle níž by mohlo zpřístupnění informací, které se týkají obchodních zájmů, porušit zájem, který má řízení ve věci kartelových dohod chránit, nýbrž především skutečnost, že byla popřena samotná existence dotčených obchodních zájmů.
E – K pátému důvodu kasačního opravného prostředku
95.
Poslední důvod kasačního opravného prostředku poukazuje na to, že napadený rozsudek uplatňuje nesprávný výklad podmínek, za nichž je Komise oprávněna odepřít přístup k dokumentu i poté, co již skončil rozhodovací proces.
96.
V tomto ohledu je namístě připomenout judikaturu obsaženou v rozsudku ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise (
50
), a týkající se případným vlivem skutečnosti, zda řízení, s nímž souvisí dotčený dokument, bylo ukončeno přijetím odpovídajícího rozhodnutí, na úspěšnost žádosti o přístup.
97.
Již ve stanovisku ve věci Agrofert (
51
) jsem uvedl, že z výše uvedené judikatury lze vyvodit, že „ukončení řízení nezavazuje samo o sobě ke zpřístupnění dokumentu, i když odepření přístupu k němu musí být v takovém případě obzvláště odůvodněno“. Dále jsem uvedl, že „[p]o skončení řízení již přístup k dokumentům vzniklým v jeho průběhu s účelem vést k přijetí konečného a definitivního rozhodnutí nemůže z povahy věci ohrozit průběh řízení, a tedy ani rozhodnutí, které jej uzavírá. Z tohoto hlediska je tedy třeba posoudit právní stanoviska a vnitřní dokumenty, k nimž Komise odmítla přístup.“ (
52
) A konečně u „dokumentů souvisejících s právním poradenstvím a dokumentů vypracovaných Komisí v rámci porad a předběžných konzultací (čl. 4 odst. 2 druhá odrážka a čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001), lze řešení, které přijal Soudní dvůr ve výše uvedené věci Švédsko v. MyTravel a Komise, bez dalšího použít na projednávanou věc“ (
53
).
98.
Vrátíme-li se nyní k okolnostem projednávaného případu, je třeba uvést, že Tribunál se řídil zásadou, že se jedná „pouze o část dokumentů pro interní použití, a sice ty, které obsahují stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací v dotyčném orgánu, ohledně nichž [čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001] umožňuje vydat zamítavé rozhodnutí i poté, co bylo rozhodnutí přijato, pokud by zpřístupnění těchto dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces tohoto orgánu“ (
54
).
99.
Na základě toho Tribunál v napadeném rozsudku odmítl, že by Komise prokázala, že „všechny dokumenty spadající do kategorie 5 písm. a) obsahují stanoviska pro interní použití v rámci porad a předběžných konzultací ve smyslu čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001“ (
55
), přičemž nesouhlasil s tvrzením Komise, podle něhož „tento pojem zahrnuje zaprvé všechny dokumenty obsahující nebo vyžadující posouzení nebo rozhodnutí jejích úředníků nebo útvarů, zadruhé všechny dokumenty sloužící k přípravě jejího rozhodnutí a zatřetí všechny dokumenty sloužící k zajištění účasti ostatních útvarů na řízení“ (
56
).
100.
Přestože Tribunál připouští, že „odůvodnění uplatněné Komisí v rámci řízení před Tribunálem může zajisté činit pravděpodobným předpoklad, že mnohé dokumenty spadající do kategorie 5 písm. a) obsahují taková stanoviska, je nutno konstatovat, že toto odůvodnění […] nebylo Komisí uplatněno v napadeném rozhodnutí, a nelze je tedy považovat za rozhodující důvod pro přijetí tohoto rozhodnutí […]“, a uvádí, že „je proto třeba dospět k závěru, že Komise neprokázala, že všechny dokumenty spadající do kategorie 5 písm. a) vykazují vlastnost stanoviska ve smyslu čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001“ (
57
).
101.
Komise připouští, že vysvětlení, jež poskytla v řízení před Tribunálem, nebyla ve zrušeném rozhodnutí výslovně uvedena (
58
). To však podle jejího názoru neznamená, že by tato vysvětlení neměla představovat rozhodující důvod pro odepření přístupu, což ostatně vyplývá i ze znění samotného rozhodnutí. Tuto okolnost uznal i Tribunál, který v bodě 88 napadeného rozsudku uvádí, že „z bodu 3.2.5 napadeného rozhodnutí implicitně a z odpovědi Komise ze dne 9. listopadu 2011 na písemné otázky Tribunálu explicitně vyplývá, že Komise má za to, že všechny dokumenty spadající do kategorie 5 písm. a) obsahují stanoviska pro vnitřní použití ve smyslu tohoto ustanovení“.
102.
Souhlasím s názorem Komise. Jedna věc skutečně je, zda lze z rozhodnutí vyvodit, že Komise má za to, že veškeré dotčené dokumenty obsahují stanoviska pro interní použití, ale zcela jiná věc je, zda Komise toto mínění v samotném rozhodnutí i odůvodnila; v každém případě je však jisté, že orgánem, u něhož měl být tento bod odůvodněn, je právě Tribunál. Zcela tedy postačovalo, což nastalo i v projednávaném případě, uvést v rozhodnutí důvody, z nichž byl uplatněn čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 pro účely odepření přístupu ke všem dokumentům spadajícím do kategorie 5 písm. a).
103.
Pokud tedy Tribunál, řečeno jeho vlastními slovy, označil „předpoklad, že mnohé dokumenty spadající do kategorie 5 písm. a) obsahují […] stanoviska“ pro interní použití, za pravděpodobný, měl tento bod potvrdit a potažmo určit, na které dokumenty se konkrétně mohla vztahovat výjimka, jíž se dovolává Komise.
104.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti bylo namístě ověřit, zda mohlo zpřístupnění těchto dokumentů porušit rozhodovací proces, což ostatně Tribunál skutečně učinil v bodech 162 až 167 napadeného rozsudku. Závěr, jejž Tribunál v této souvislosti učinil, není podle mého názoru správný.
105.
Tribunál měl totiž za to, že důvody, které uplatnila Komise, aby odůvodnila porušení, k němuž by mohlo vést zpřístupnění dokumentů, byly obecné a abstraktní, a že Komise neprokázala, jakým způsobem by mohlo dojít k porušení vyšetřování kartelové dohody, pokud by bylo zrušeno rozhodnutí, jímž bylo ukončeno řízení ve věci kartelové dohody, a pokud by muselo být přijato nové rozhodnutí (
59
). A konečně Tribunál vytýká Komisi, že se snažila „srovnat projednávanou situaci, která se vyznačuje […] tím, že již přijala rozhodnutí, se situací, kdy rozhodnutí ještě nebylo přijato, či dokonce tyto situace postavit na roveň“ (
60
).
106.
Tento názor byl však vyvrácen rozsudkem, který vydal Soudní dvůr ve věci Odile Jacob přibližně o měsíc později po vydání napadeného rozsudku. V tomto rozsudku poukázal Soudní dvůr na rozdíl mezi žádostí o přístup k dokumentům vyhotoveným v řízení, které bylo ukončeno vydáním konečného rozhodnutí, a žádostí týkající se dokumentů používaných v řízeních, jejichž rozhodnutí bylo napadeno podáním dosud projednávané žaloby.
107.
Soudní dvůr měl za to, že „[v] takové situaci, […] kdy dotyčný orgán by mohl v závislosti na výsledku soudního řízení přistoupit k obnovení vyšetřování pro účely případného přijetí nového rozhodnutí […], je třeba připustit existenci obecné domněnky, podle níž povinnost zpřístupnit v průběhu tohoto řízení interní zprávy, které jsou uvedeny v […] [tomto] rozsudku, která by byla uložena uvedenému orgánu, by vážně narušila jeho rozhodovací proces.“ (
61
)
108.
V projednávaném případě Komise zdůraznila, že v důsledku částečného zrušení jiných rozhodnutí přijatých v témže řízení ve věci kartelů (
62
) musela znovu určit výši pokuty uložené dotčeným podnikům prostřednictvím těchto rozhodnutí, takže pokud by došlo k předčasnému zpřístupnění interních procesních dokumentů (včetně dokumentů týkajících se výpočtu výše pokut), rozhodovací proces by mohl být ohrožen.
109.
Za těchto okolností platí, že pokud existuje možnost soudního přezkumu kteréhokoliv z rozhodnutí, jejichž vydáním bylo řízení ukončeno – i kdyby rozhodnutí, které se týká konkrétně podniků, proti nimž osoba žádající o přístup k dokumentům zamýšlí podat žalobu na náhradu škody, bylo již konečné –, znamená to, že řízení jako takové nemůže být považováno za ukončené.
110.
Tribunál měl tedy dospět k závěru, že existují závažné důvody domnívat se, že zpřístupnění dokumentů obsahujících interní stanoviska může porušit proces přijímání nových rozhodnutí v rámci téhož řízení, pokud bude vyhověno dosud projednávaným žalobám podaným proti jiným rozhodnutím než těm, která se týkají konkrétně podniků, proti nimž zamýšlela EnBW podat žalobu na náhradu škody.
111.
S ohledem na výše uvedené úvahy se tedy domnívám, že poslednímu důvodu kasačního opravného prostředku musí být vyhověno.
VII – Ke konečnému vydání rozhodnutí Soudního dvora
112.
Podle článku 61 Statutu Soudního dvora platí, že „je-li opravný prostředek opodstatněný, zruší Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu“ a „může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.“
113.
Podle mého názoru může Soudní dvůr ve věci vydat sám konečné rozhodnutí.
114.
EnBW uplatnila ve své žalobě podané k Tribunálu čtyři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážky a čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, druhý z porušení čl. 4 odst. 2 poslední věty výše uvedeného nařízení, třetí z porušení čl. 4 odst. 6 téhož nařízení a čtvrtý ze zjevně nesprávného posouzení rozsahu žádosti o přístup.
115.
Čtvrtému žalobnímu důvodu musí být vyhověno z důvodů uvedených v bodech 32 až 37 napadeného rozsudku, který nebyl v tomto ohledu v řízení před Soudním dvorem zpochybněn.
116.
Zbývající žalobní důvody musí být zamítnuty z důvodů uvedených v bodech 49 až 65 a 80 až 109 tohoto stanoviska.
VIII – K nákladům řízení
117.
V souladu s čl. 184 odst. 1 a s čl. 138 odst. 2 jednacího řádu navrhuji Soudnímu dvoru, aby s ohledem na podmínky navrhovaného vyhovění kasačnímu opravnému prostředku každý z účastníků řízení a vedlejších účastníků řízení nesl vlastní náklady řízení.
IX – Závěry
118.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
částečně vyhověl kasačnímu opravnému prostředku přijetím jeho druhého, čtvrtého a pátého důvodu, vycházejících z nesprávného výkladu čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení (ES) č. 1049/2001 v souvislosti s podmínkami přístupu k dokumentům týkajícím se řízení ve věcech kartelových dohod a v souvislosti s ochranou obchodních zájmů a rozhodovacího procesu, a v důsledku toho:
1)
zrušil rozsudek Tribunálu ze dne 22. května 2012, EnBW Energie Baden-Württemberg AG v. Komise (T‑344/08), kterým se zrušuje rozhodnutí Komise SG. E.3/MV/psi D(2008) 4931 ze dne 16. června 2008, kterým byl odepřen přístup ke spisu ve věci COMP/F/38.899 – Plynem izolované spínací přístroje;
2)
zrušil rozhodnutí Komise SG. E.3/MV/psi D(2008) 4931 ze dne 16. června 2008, kterým byl odepřen přístup ke spisu ve věci COMP/F/38.899 – Plynem izolované spínací přístroje, v rozsahu, v němž obsahuje zjevně nesprávné posouzení rozsahu žádosti o přístup;
3)
rozhodl, že účastníci řízení a vedlejší účastníci řízení ponesou vlastní náklady řízení.
(
1
) – Původní jazyk: španělština.
(
2
) – Věc EnBW v. Komise, T‑344/08.
(
3
) – Rozhodnutí SG. E.3/MV/psi D(2008) 4931.
(
4
) – Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331.
(
5
) – Rozhodnutí C(2006) 6762 final, ze dne 24. ledna 2007, věc COMP/F/38.899. Mezi výrobce, jichž se toto rozhodnutí týkalo, patří ABB Ltd. (dále jen „ABB“) a Siemens AG (dále jen „Siemens“).
(
6
) – Rozsudek ze dne 29. června 2010 (C-139/07 P, Sb. rozh. s. I-5885). Dále jen „TGI“.
(
7
) – Rozsudek ze dne 28. června 2012, C‑477/10 P.
(
8
) – Nařízení Rady ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (Úř. věst. L 1, s. 1; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
(
9
) – Nařízení Komise ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise podle článků 81 a 82 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 123, s. 18; Zvl. vyd. 08/03, s. 81).
(
10
) – V souladu s judikaturou obsaženou ve výše uvedeném rozsudku TGI, body 55 až 58.
(
11
) – Rozsudek ze dne 28. června 2012, C‑404/10 P.
(
12
) – Rozsudek ze dne 14. června 2011, C‑360/09.
(
13
) – Přednesené dne 8. prosince 2011, bod 26.
(
14
) – Tamtéž.
(
15
) – Rozsudek Komise v. Agrofert Holding, bod 50.
(
16
) – Napadený rozsudek, bod 57.
(
17
) – Napadený rozsudek, bod 58.
(
18
) – Napadený rozsudek, bod 61.
(
19
) – Napadený rozsudek, bod 62.
(
20
) – Výše uvedený, body 55 až 61.
(
21
) – Nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339).
(
22
) – Agrofert, bod 59.
(
23
) – Pokud jde o řízení, které je upraveno tímto nařízením, viz Wils, W. P. J., „EU Antitrust Enforcement Powers and Procedural Rights and Guarantees: The Interplay between EU Law, National Law, the Charter of Fundamental Rights of the EU and the European Convention on Human Rights“, in Concurrences, květen 2011, a in World Competition, sv. 34, č. 2, červen 2011. K dispozici na http://ssrn.com/author= 456087.
(
24
) – Přednesené dne 8. prosince 2011.
(
25
) – Stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 64.
(
26
) – Stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 65.
(
27
) – Napadený rozsudek, bod 59.
(
28
) – Tamtéž.
(
29
) – Napadený rozsudek, bod 61.
(
30
) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
31
) – Tamtéž.
(
32
) – TGI, tamtéž.
(
33
) – Rozsudek Komise v. Agrofert Holding, bod 68.
(
34
) – Věc C‑536/11.
(
35
) – Donau Chemie a další, bod 42.
(
36
) – Donau Chemie a další, bod 43.
(
37
) – Donau Chemie a další, bod 44.
(
38
) – Donau Chemie a další, bod 45.
(
39
) – Donau Chemie a další, bod 46.
(
40
) – Donau Chemie a další, bod 47.
(
41
) – Donau Chemie a další, bod 48.
(
42
) – Konkrétně bod 20 spisu účastníka řízení této společnosti.
(
43
) – Donau Chemie a další, bod 43.
(
44
) – Zvýraznění provedeno autorem tohoto stanoviska.
(
45
) – Napadený rozsudek, bod 147.
(
46
) – Napadený rozsudek, bod 148.
(
47
) – Stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 78.
(
48
) – Stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 79.
(
49
) – V tomto smyslu viz stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 77.
(
50
) – Věc C-506/08 P, Sb. rozh. s. I-6237.
(
51
) – Stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 74, obsahující citaci výše uvedeného rozsudku Švédsko v. MyTravel a Komise, body 113 až 119.
(
52
) – Stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 75.
(
53
) – Stanovisko ve věci Komise v. Agrofert Holding, bod 80.
(
54
) – Napadený rozsudek, bod 153.
(
55
) – Napadený rozsudek, bod 156.
(
56
) – Tamtéž.
(
57
) – Napadený rozsudek, bod 160.
(
58
) – Bod 119 spisu účastníka řízení, který Komise předložila v rámci projednávaného řízení.
(
59
) – Napadený rozsudek, body 165 až 167.
(
60
) – Napadený rozsudek, bod 167.
(
61
) – Odile Jacob, bod 130.
(
62
) – Na základě rozsudků ze dne 12. července 2011, Toshiba v. Komise (T‑113/07); a Fuji Electric v. Komise (T‑132/07).