62018TO0293
BESCHLUSS DES GERICHTS (Vierte Kammer)
30. Januar 2020 (
*1
)
„Nichtigkeitsklage – Gemeinsame Fischereipolitik – Pariser Vertrag über den Archipel von Spitzbergen (Norwegen) – Fangmöglichkeiten für die Arktische Seespinne im Bereich von Svalbard (Norwegen) – Verordnung (EU) 2017/127 – In der Union registrierte Schiffe mit Fischereigenehmigung – Festsetzung eines lettischen Schiffs – Art. 265 AEUV – Aufforderung zum Tätigwerden – Stellungnahme der Kommission – Handlung, die keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugt – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑293/18,
Republik Lettland, vertreten durch V. Soņeca als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis und A. Sauka, als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen einer Klage gemäß Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Schreibens vom 12. März 2018, mit dem die Kommission Stellung genommen hat zu der von der Republik Lettland gemäß Art. 265 AEUV mit Schreiben vom 22. Dezember 2017 an sie gerichteten Aufforderung zum Tätigwerden, die im Wesentlichen darauf gerichtet war, die Kommission zum Erlass von Maßnahmen zur Verteidigung der Fischereirechte und der Interessen der Europäischen Union in der Fischereizone Svalbard (Norwegen) zu veranlassen, sowie darauf, der Kommission aufzugeben, hierzu einen Standpunkt einzunehmen, der keine nachteiligen Rechtsfolgen für die Republik Lettland hat,
erlässt
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten H. Kanninen sowie der Richter J. Schwarcz und C. Iliopoulos (Berichterstatter) bei der Beratung,
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2017, das am 12. Januar 2018 bei der Europäischen Kommission einging, forderte die Republik Lettland die Kommission gemäß Art. 265 AEUV auf, in der Weise tätig zu werden, dass sie Maßnahmen zur Verteidigung der Fischereirechte und der Interessen der Europäischen Union in der Fischereizone Svalbard in Norwegen ergreife (im Folgenden: Aufforderung zum Tätigwerden). Konkret ersuchte sie die Kommission, folgende Maßnahmen zu ergreifen:
–
im ersten Quartal (bis zum 31. März 2018) offizielle Verhandlungen mit dem Königreich Norwegen zu organisieren und an diesen teilzunehmen, um die Wahrung der Fischereirechte der Union in der Fischereizone Svalbard zu gewährleisten, so dass die Schiffe der Union, für die nach der Unionsregelung die Möglichkeit besteht, in der Fischereizone Svalbard Arktische Seespinnen zu fischen, ihre Rechte wahrnehmen können;
–
sich für den Fall, dass eine Gewährleistung der Fischereirechte der Union in der Fischereizone Svalbard bis zum 31. März 2018 nicht möglich sein sollte, zu verpflichten, ein internationales Gerichtsverfahren gegen das Königreich Norwegen zu betreiben.
2
Auf die Aufforderung zum Tätigwerden nahm die Kommission mit Schreiben vom 12. März 2018 Stellung zu der angeblichen Untätigkeit im Sinne von Art. 265 AEUV und insbesondere zu den beiden von der Republik Lettland verlangten Maßnahmen (im Folgenden: angefochtenes Schreiben).
3
Die erste von der Republik Lettland vorgeschlagene Maßnahme, Verhandlungen mit dem Königreich Norwegen zu organisieren und an ihnen teilzunehmen, um die Wahrung der Fischereirechte der Union in der Fischereizone Svalbard spätestens zum 31. März 2018 sicherzustellen, hat die Kommission im Wesentlichen mit dem Hinweis darauf stillschweigend zurückgewiesen, dass sie weiter an den Verhandlungen teilnehmen werde, ohne sich einen Termin für das Ende dieser Verhandlungen festzulegen. Im Einzelnen führte die Kommission aus:
„53. Trotz des gegenwärtigen Stillstands der Gespräche mit [dem Königreich] Norwegen wird die Kommission weiter versuchen, mit den norwegischen Behörden Lösungen für diese Streitigkeit zu erreichen, die auf Dialog und konstruktive Herangehensweise beruhen und nicht auf Konfrontation. Gleichzeitig wird die Kommission in Anbetracht der großen, über die Fischerei hinausgehenden Interessen versuchen, dafür Sorge zu tragen, dass die Lösung, unabhängig davon, wie sie aussehen wird, mit dem Standpunkt [der Union] im Hinblick auf Svalbard in Einklang steht.
54. Mit der letzten Verbalnote wird [das Königreich Norwegen] aufgefordert, den Dialog mit der Union wiederaufzunehmen, um, wie in der Vergangenheit oftmals geschehen, eine beiderseits zufriedenstellende Vereinbarung zu erreichen, die es den Fischereifahrzeugen [der Union] ermöglicht, ihre Fischereitätigkeiten in der Region wiederaufzunehmen. In Anbetracht der jüngsten Reaktionen [des Königreichs Norwegen] ist ebenfalls klar, dass es gegenwärtig wenig wahrscheinlich ist, dass in unmittelbarer Zukunft eine Lösung gefunden wird, und dass Vorsichtsmaßnahmen getroffen werden müssen, um eine Eskalation der Meinungsverschiedenheit zum Nachteil dringlicher strategischer Interessen in den Beziehungen zum [Königreich] Norwegen sowie in der arktischen Region zu vermeiden.“
4
Zur zweiten von der Republik Lettland vorgeschlagenen Maßnahme, nach dem 31. März 2018 ein internationales Gerichtsverfahren gegen das Königreich Norwegen anzustrengen, wies die Kommission im Wesentlichen darauf hin, dass sie diesem Vorschlag wegen verfahrensrechtlicher Hindernisse nicht folgen könne. Im Einzelnen führte die Kommission aus:
„55. Bezüglich des mit der [Aufforderung zum Tätigwerden] verbundenen Vorschlags, ein internationales Gerichtsverfahren gegen [das Königreich] Norwegen einzuleiten, zu dem keinerlei Erwägungen inhaltlicher Art geäußert wurden, bestehen offensichtliche verfahrensrechtliche Hindernisse, die in der [Aufforderung zum Tätigwerden] nicht berücksichtigt werden.
56. Erstens ist festzustellen, dass der Pariser Vertrag von 1920 keinen Streitbeilegungsmechanismus vorsieht. Die im Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (Unclos) vorgesehenen Streitbeilegungsmechanismen finden hier keine Anwendung, da die streitigen Fragen nicht die Auslegung und Anwendung [des] Unclos, sondern vielmehr die Auslegung und Anwendung des Pariser Vertrags von 1920 betreffen.
57. Zweitens ist die internationale Schiedsgerichtsbarkeit davon abhängig, dass mit [dem Königreich] Norwegen eine Übereinkunft getroffen wird, was gegenwärtig unter den gegebenen Umständen sehr unwahrscheinlich ist.
58. Drittens verbleibt als Streitbeilegungsmechanismus nur der Internationale Gerichtshof. Die Europäische Union ist jedoch nicht befugt, vor diesem Gerichtshof Klage zu erheben. Außerdem ist die Union, anders als eine Reihe von Mitgliedstaaten, nicht Partei des Pariser Vertrags von 1920. Gleichwohl besitzt die Union eine ausschließliche Zuständigkeit für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze.
59. Jedenfalls könnte die Einleitung internationaler Verfahren in einem multilateralen Kontext erhebliche Auswirkungen haben. Der Pariser Vertrag umfasst 46 Vertragsparteien, die seine Bestimmungen jeweils unterschiedlich auslegen. Ein solches Vorgehen würde möglicherweise auch die bilateralen Beziehungen der Union mit [dem Königreich] Norwegen über die in Rede stehenden Fischereifragen hinaus beeinträchtigen.
60. Schließlich, auch wenn im Völkerrecht der allgemeine Grundsatz der friedlichen Beilegung von Streitigkeiten gilt, besteht unions- oder völkerrechtlich keine Verpflichtung, gerichtlich vorzugehen, da das Völkerrecht verschiedene Wege zur Regelung von Streitigkeiten vorsieht, von denen nicht alle gerichtlicher Art sind.“
5
Abschließend äußerte sich die Kommission wie folgt zu ihrer angeblichen Untätigkeit im Sinne von Art. 265 AEUV:
„61.   … Die Kommission hat es nicht unterlassen, entsprechend ihren Pflichten tätig zu werden, sondern sie hat im Gegenteil gehandelt und setzt dieses Handeln fort. Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben wählt die Kommission die Wege und die Vorgehensweisen aus, die am besten geeignet sind, die Rechte und Interessen der Union in der Fischereizone Svalbard zu schützen, wozu auch Verhandlungen und andere Mittel zur Beilegung der Meinungsverschiedenheiten mit [dem Königreich] Norwegen gehören. Insoweit berücksichtigt die Kommission auch die Beziehungen der Union zum [Königreich] Norwegen und den multilateralen Charakter des Pariser Vertrags.
62.   Die Kommission ist der Ansicht, dass sie alles in ihrer Macht Stehende unternommen hat, um eine geeignete, konfliktfreie bilaterale Lösung für die mit [dem Königreich] Norwegen hinsichtlich der Arktischen Seespinne bestehende Meinungsverschiedenheit zu finden. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, hat sie diese Angelegenheit auf verschiedene Art und Weise und auf unterschiedlichen Ebenen behandelt, auch unmittelbar mit [dem Königreich] Norwegen, im Rahmen des Rates und mit [der Republik] Lettland.
63.   Die Fragen im Zusammenhang mit Svalbard gehen über die Fischereiinteressen hinaus, und die Gefahr eines Übergreifens auf andere Bereiche stellt einen wichtigen Aspekt dar, der bei jedem weiteren Schritt zu berücksichtigen war. Die Kommission hat in ihrer die Europäische Union repräsentierenden Rolle als einziger Verhandlungspartner in Fischereiangelegenheiten mit Drittländern in jedem Stadium des Prozesses eng mit dem Rat und den Mitgliedstaaten zusammengearbeitet. Jeder Schritt wurde vorbereitet und erfolgte unter Hinzuziehung aller Mitgliedstaaten auf Ratsebene und deren regelmäßiger Unterrichtung.“
Verfahren und Anträge der Parteien
6
Mit Klageschrift, die am 10. Mai 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Republik Lettland die vorliegende Klage erhoben.
7
Mit Schriftsatz, der am 16. August 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich Spanien beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Republik Lettland zugelassen zu werden.
8
Mit Schriftsatz, der am 24. August 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Kommission eine Einrede der Unzulässigkeit gemäß Art. 130 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts erhoben.
9
Mit Schriftsatz, der am 17. Oktober 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Republik Lettland zur Unzulässigkeitseinrede der Kommission Stellung genommen.
10
Am 10. Mai 2019 hat das Gericht (Vierte Kammer) den Hauptparteien im Rahmen prozessleitender Maßnahmen gemäß Art. 89 der Verfahrensordnung Fragen zur schriftlichen Beantwortung gestellt. Die Hauptparteien haben diese Fragen innerhalb der gesetzten Frist beantwortet.
11
In der Klageschrift beantragt die Republik Lettland,
–
das angefochtene Schreiben für nichtig zu erklären und der Kommission aufzugeben, einen Standpunkt einzunehmen, der ihr gegenüber keine nachteiligen Rechtsfolgen hat;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
12
Die Kommission beantragt in ihrer Einrede der Unzulässigkeit im Wesentlichen,
–
die Klage als offensichtlich unzulässig zurückzuweisen;
–
der Republik Lettland die Kosten aufzuerlegen;
–
hilfsweise, für den Fall, dass die Einrede der Unzulässigkeit zurückgewiesen wird, gemäß Art. 130 Abs. 8 der Verfahrensordnung eine neue Frist für die Fortsetzung des Verfahrens zu bestimmen.
13
Die Republik Lettland beantragt in ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit,
–
die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen;
–
das Verfahren in der Sache fortzusetzen.
Rechtliche Würdigung
14
Nach Art. 130 Abs. 1 und 7 der Verfahrensordnung kann das Gericht vorab über die Unzulässigkeit entscheiden, wenn der Beklagte dies beantragt.
15
Da die Kommission beantragt hat, dass über die Unzulässigkeit entschieden wird, beschließt das Gericht, das sich aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert hält, ohne Fortsetzung des Verfahrens über diesen Antrag zu entscheiden.
16
Die Kommission stützt ihre Einrede der Unzulässigkeit auf zwei Unzulässigkeitsgründe. Erstens sei das angefochtene Schreiben keine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV, da es keine Rechtswirkungen erzeuge, die die Rechtsstellung der Republik Lettland änderten. Zweitens sei das Gericht nicht befugt, ihr aufzugeben, einen Standpunkt einzunehmen, der keine nachteiligen Rechtswirkungen für die Republik Lettland zeitige.
17
In der Klageschrift und in ihrer Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit macht die Republik Lettland geltend, ihre Klage sei zulässig, da das angefochtene Schreiben eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV darstelle. Zum zweiten Unzulässigkeitsgrund trägt sie jedoch nichts vor.
18
Das Gericht hält es für erforderlich, als Erstes zu prüfen, ob das angefochtene Schreiben eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV darstellt.
19
Die Republik Lettland trägt hierzu im Wesentlichen vor, der von der Kommission im angefochtenen Schreiben zum Ausdruck gebrachte Standpunkt habe ihr gegenüber Rechtswirkungen, da dadurch, dass die Kommission wiederholt behauptet habe, dass sie Fischereirechte nutzen könne, und die Situation nicht mit dem Königreich Norwegen geregelt habe, eine Situation entstanden sei, in der sie die Rechte nicht ausüben könne, die ihr nach der Unionsregelung – Verordnung (EU) 2017/127 des Rates vom 20. Januar 2017 zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten für 2017 sowie für Fischereifahrzeuge der Union in bestimmten Nicht-Unionsgewässern (ABl. 2017, L 24, S. 1) und Verordnung (EU) 2018/120 des Rates vom 23. Januar 2018 zur Festsetzung der Fangmöglichkeiten für 2018 für bestimmte Fischbestände und Bestandsgruppen in den Unionsgewässern sowie für Fischereifahrzeuge der Union in bestimmten Nicht-Unionsgewässern und zur Änderung der Verordnung 2017/127 (ABl. 2018, L 27, S. 1) – zustünden. Ein Mitgliedstaat dürfe sich aber nicht in der Lage befinden, dass er infolge der Ausübung von Rechten, die ihm das Unionsrecht verliehen habe, negative Folgen (z. B. Festsetzung eines Schiffes) gewärtige. Diese Feststellung ergebe sich insbesondere daraus, dass die Kommission im angefochtenen Schreiben erneut darauf hingewiesen habe, dass die Republik Lettland Fischereirechte ausüben könne.
20
Zunächst ist festzustellen, dass die Kommission mit dem angefochtenen Schreiben zu der von der Republik Lettland gemäß Art. 265 AEUV unterbreiteten Aufforderung zum Tätigwerden dahin gehend Stellung genommen hat, dass keine Untätigkeit im Sinne von Art. 265 AEUV vorgelegen habe. Insbesondere habe sie nicht gegen ihre Verpflichtung zum Tätigwerden verstoßen, sondern sei tätig geworden und sei dies auch weiterhin.
21
Nach ständiger Rechtsprechung stellt die von einem Organ geäußerte Weigerung, der Aufforderung eines Klägers nachzukommen, eine Stellungnahme dar, die die Untätigkeit beendet (vgl. Beschluss vom 4. Mai 2005, Holcim [France]/Kommission, T‑86/03, EU:T:2005:157, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Urteil vom 21. Juli 2016, Nutria/Kommission, T‑832/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:428, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung). Hinzuzufügen ist, dass nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung diese von einem Organ geäußerte Weigerung, einer Aufforderung zum Tätigwerden im Sinne von Art. 265 AEUV nachzukommen, eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV darstellen kann (vgl. Beschluss vom 4. Mai 2005, Holcim [France]/Kommission, T‑86/03, EU:T:2005:157, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Urteil vom 21. Juli 2016, Nutria/Kommission, T‑832/14, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:428, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung). Der Umstand, dass die Republik Lettland keine Untätigkeitsklage erheben kann, kann daher keine Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage haben. Das angefochtene Schreiben stellt nämlich eine Handlung dar, die Gegenstand einer Klage im Sinne von Art. 263 AEUV sein kann, sofern die Voraussetzungen für die Erhebung einer solchen Klage erfüllt sind (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 5. Januar 2010, Química Atlântica/Kommission, T‑71/09, nicht veröffentlicht, EU:T:2010:1, Rn. 32).
22
Nach ständiger Rechtsprechung sind alle von den Unionsorganen erlassenen Vorschriften, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen, unabhängig von ihrer Form anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV (vgl. Urteile vom 25. Oktober 2017, Slowakei/Kommission, C‑593/15 P und C‑594/15 P, EU:C:2017:800‚ Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79‚ Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23
Von der in Art. 263 AEUV vorgesehenen gerichtlichen Kontrolle ausgenommen sind hingegen alle Handlungen, die keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen, wie vorbereitende Maßnahmen, bestätigende Handlungen und reine Durchführungshandlungen, bloße Empfehlungen und Stellungnahmen sowie grundsätzlich auch Dienstanweisungen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. September 2006, Reynolds Tobacco u. a./Kommission, C‑131/03 P, EU:C:2006:541‚ Rn. 55 und die dort angeführte Rechtsprechung, und Beschluss vom 14. Mai 2012, Sepracor Pharmaceuticals [Ireland]/Kommission, C‑477/11 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2012:292‚ Rn. 52). Eine rein informierende Handlung kann somit weder die Interessen desjenigen, an den sie gerichtet ist, beeinträchtigen noch dessen Rechtsstellung im Vergleich zu der Lage, die für ihn zuvor bestand, verändern (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 4. Oktober 2007, Finnland/Kommission, C‑457/06 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2007:582, Rn. 36). Dass von einem Unionsorgan ein Schreiben an einen Adressaten geschickt wurde, mit dem ein von diesem gestellter Antrag beantwortet wird, reicht daher nicht aus, um das Schreiben als Beschluss einstufen zu können, gegen den die Nichtigkeitsklage eröffnet ist (vgl. Urteil vom 14. Dezember 2006, Deutschland/Kommission, T‑314/04 und T‑414/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2006:399‚ Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung). Auch eine schriftliche Meinungsäußerung oder eine schlichte Absichtserklärung eines Unionsorgans kann keinen mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbaren Beschluss darstellen, da sie keine Rechtswirkungen zu entfalten vermag oder nicht darauf abzielt (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 9. Januar 2006, Finnland/Kommission, T‑177/05, nicht veröffentlicht, EU:T:2006:1, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung).
24
Für die Feststellung, ob eine angefochtene Handlung Rechtswirkungen hervorbringt, ist auf ihr Wesen abzustellen. Die Wirkungen sind anhand objektiver Kriterien zu beurteilen, wie z. B. des Inhalts der Handlung, wobei gegebenenfalls der Zusammenhang ihres Erlasses und die Befugnisse des die Handlung vornehmenden Organs zu berücksichtigen sind (vgl. Urteile vom 25. Oktober 2017, Slowakei/Kommission, C‑593/15 P und C‑594/15 P, EU:C:2017:800‚ Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 20. Februar 2018, Belgien/Kommission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79‚ Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
25
Ein ablehnender Bescheid der Kommission ist schließlich nach der Art des Antrags zu beurteilen, der beschieden wird (Urteil vom 24. November 1992, Buckl u. a./Kommission, C‑15/91 und C‑108/91, EU:C:1992:454‚ Rn. 22; vgl. außerdem in diesem Sinne Urteil vom 9. Oktober 2018, Multiconnect/Kommission, T‑884/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:665‚ Rn. 45). Eine Ablehnung kann insbesondere dann im Wege der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV angefochten werden, wenn die Handlung, deren Vornahme das Organ ablehnt, nach dieser Vorschrift hätte angefochten werden können (vgl. Urteil vom 22. Oktober 1996, Salt Union/Kommission, T‑330/94, EU:T:1996:154, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
26
Im vorliegenden Fall ist das angefochtene Schreiben nur dann eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV, wenn es verbindliche Rechtswirkungen erzeugt. Nach der oben in Rn. 24 angeführten Rechtsprechung ist für die Feststellung, ob das angefochtene Schreiben solche Wirkungen entfaltet, sein Inhalt daraufhin zu prüfen, ob es gegenüber der Republik Lettland verbindliche Rechtswirkungen entfaltet, und zwar unter Berücksichtigung objektiver Kriterien wie seines Wortlauts, seines Inhalts, des Kontexts, in den es sich einfügt, und der Absicht seines Verfassers, unter Berücksichtigung u. a. der Befugnisse, über die die Kommission im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik verfügt.
27
Hinsichtlich Wortlaut und Inhalt ist festzustellen, dass das angefochtene Schreiben in einem Begleitschreiben und einem Anhang mit der Überschrift „Standpunkt der Europäischen Kommission zu der Aufforderung durch die Republik Lettland gemäß Artikel 265 AEUV zum Tätigwerden“ (im Folgenden: Standpunkt zur Aufforderung zum Tätigwerden) besteht. Außerdem ist festzustellen, dass ein Teil des Standpunkts zur Aufforderung zum Tätigwerden (Nrn. 1 bis 52) den völkerrechtlichen Kontext des am 9. Februar 1920 in Paris geschlossenen Vertrags über Spitzbergen (im Folgenden: Pariser Vertrag) und die wichtigsten von der Kommission gegenüber dem Königreich Norwegen getroffenen Maßnahmen beschreibt und dass ein anderer Teil dieses Textes, insbesondere die in dem Begleitschreiben wortgetreu wiedergegebenen Nrn. 53 bis 64 (siehe oben, Rn. 3 und 4), den Standpunkt der Kommission zur Aufforderung zum Tätigwerden enthält. Es ist daher zu prüfen, ob diese Passagen des angefochtenen Schreibens Stellen enthalten, die gegenüber der Republik Lettland verbindliche Rechtswirkungen erzeugen können.
28
Erstens ist zu den Teilen „Einleitung“ und „Vorbemerkungen und rechtlicher Kontext“ (vgl. Nrn. 1 bis 5 und 6 bis 17 des Standpunkts zur Aufforderung zum Tätigwerden) festzustellen, dass die Kommission dort Vorbemerkungen formuliert und den anwendbaren rechtlichen Kontext dargestellt hat. Im Licht der oben in Rn. 23 angeführten Rechtsprechung kann daher nicht angenommen werden, dass diese Passagen Rechtswirkungen entfalten.
29
Zweitens beschreibt die Kommission in dem Teil mit der Überschrift „Der Streit über die Frage der Arktischen Seespinne im Svalbard: Die wichtigsten bisher von der Kommission ergriffenen Maßnahmen“ (Rn. 18 bis 52 des Standpunkts zur Aufforderung zum Tätigwerden) detailliert den Standpunkt der Union zur Auslegung des Pariser Vertrags durch die Mitgliedstaaten, die Vertragsparteien sind, die Korrespondenz mit der Republik Lettland, nachdem diese am 13. Juni 2016 dem Pariser Vertrag beigetreten ist, und die verschiedenen von der Kommission ergriffenen Maßnahmen. Dabei gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass „alle diese Maßnahmen nicht dahin ausgelegt werden können, [dass die Kommission] die lettischen Schiffe ermächtigt hätte, diese Fischereitätigkeit auszuüben, und die mit der Nichtbeachtung der norwegischen Regelung verbundenen rechtlichen Risiken übernommen hätte“. Außerdem stellt die Kommission fest, dass das Schiff Senator trotz dieser Warnhinweise in der Fischereizone Svalbard Arktische Seespinnen gefischt habe und wegen der ohne ausdrückliche Zustimmung des Königreichs Norwegen und unter Verstoß gegen die norwegische Verordnung Nr. 1836 vom 19. Dezember 2014 entfalteten Fischereitätigkeit beschlagnahmt worden sei. Die Kommission beschreibt sodann die verschiedenen Schritte, die nach der vorläufigen Beschlagnahme des Schiffes unternommen wurden.
30
Daraus folgt, dass dieser Teil des Standpunkts zur Aufforderung zum Tätigwerden im Wesentlichen beschreibend ist und für sich genommen keine Rechtswirkungen erzeugen kann, die die Interessen der Republik Lettland beeinträchtigen.
31
Diese Feststellung kann nicht durch das Vorbringen der Republik Lettland in Frage gestellt werden, wonach die Kommission wiederholt behauptet habe, dass die Republik Lettland Fischereirechte nutzen könne, obwohl sie die mit dem Königreich Norwegen bestehende Situation nicht bereinigt gehabt habe, wodurch eine Situation geschaffen worden sei, in der die Republik Lettland von den durch die Unionsregelung gewährten Rechten keinen Gebrauch habe machen können.
32
Zwar hat die Kommission in Nr. 20 des Standpunkts zur Aufforderung zum Tätigwerden ausgeführt, dass „die Mitgliedstaaten, die Vertragsparteien [waren], gemäß dem ständigen Standpunkt [der Union] zur Auslegung des [Pariser Vertrags] … das Recht auf gleichberechtigten Zugang zu den Fischereiressourcen der Meereszonen von Svalbard, einschließlich der dort heimischen Arten wie der Arktischen Seespinne auf dem Festlandsockel des Archipels, [hatten]“. Entgegen dem Vorbringen der Republik Lettland kann diese Feststellung jedoch nicht dahin ausgelegt werden, dass damit zum Gebrauchmachen von den unionsrechtlich gewährten Fischereirechten aufgefordert würde. Wie aus Nr. 25 des Standpunkts zur Aufforderung zum Tätigwerden hervorgeht, hebt die Kommission zum einen hervor, dass die Verordnung 2017/127 eine Fußnote enthalte, wonach „[d]ie Aufteilung der Fangmöglichkeiten, die der Union im Gebiet um Svalbard zur Verfügung stehen, … die sich aus dem [Pariser Vertrag] ergebenden Rechte und Pflichten unberührt lässt“, und weist folglich darauf hin, dass „eine Bestimmung des Unionsrechts nicht aus sich heraus bindende Wirkung haben und/oder für Drittländer durchsetzbare Verpflichtungen schaffen kann“. Zum anderen geht aus den Akten der Rechtssache hervor, dass die Kommission die Mitgliedstaaten und insbesondere die Republik Lettland wiederholt auf die rechtlichen Unsicherheiten und die Praktiken im Zusammenhang mit der Fischerei im Gebiet Svalbard hingewiesen und darum ersucht hat, die nationalen Wirtschaftsteilnehmer, die solche Tätigkeiten beabsichtigten, über die damit verbundenen Risiken zu informieren.
33
Drittens enthält der mit „Vorgehensweise“ überschriebene Teil (Nrn. 53 bis 64 des Standpunkts zur Aufforderung zum Tätigwerden, die in das Begleitschreiben übernommen wurden und oben in den Rn. 3 und 4 wiedergegeben sind) den Standpunkt der Kommission zur Aufforderung zum Tätigwerden. Es ist zu untersuchen, welche Rechtswirkungen sich aus diesen Passagen ergeben können. Mit anderen Worten bleibt zu prüfen, ob die Absicht, nicht in dem von der Republik Lettland gewünschten Sinn zu handeln, zur Anfechtbarkeit des angefochtenen Schreibens mit einer Nichtigkeitsklage führen konnte (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 22. Januar 2010, Makhteshim-Agan Holding u. a./Kommission, C‑69/09 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2010:37‚ Rn. 39 und 40).
34
Was den ersten Antrag der Republik Lettland betrifft, der sich auf die Fortsetzung der Verhandlungen mit dem Königreich Norwegen bis zum 31. März 2018 bezieht, ist festzustellen, dass die Kommission mit dem angefochtenen Schreiben implizit ausgeführt hat, dass sie weiterhin an den Verhandlungen teilnehmen werde, ohne diesen eine Frist zu setzen. Die Kommission hat einerseits darauf hingewiesen, dass sie das Königreich Norwegen mit der letzten Verbalnote vom 1. März 2018 aufgefordert habe, den Dialog mit der Union wieder aufzunehmen, um eine befriedende gegenseitige Vereinbarung zu erreichen, mit der es den Fischereifahrzeugen der Union ermöglicht werde, ihre Fischereitätigkeiten in der Region wieder aufzunehmen. Andererseits hat sie aber auch eingeräumt, dass es gegenwärtig wenig wahrscheinlich sei, dass in naher Zukunft eine Lösung gefunden werde (vgl. oben, Rn. 3).
35
Nach der oben in Rn. 25 angeführten Rechtsprechung ist eine ablehnende Maßnahme der Kommission nach der Art des Antrags zu beurteilen, der mit ihr beschieden wird. Vorliegend ist festzustellen, dass die Handlung, deren Erlass abgelehnt wurde, im Wesentlichen eine Handlung darstellte, die zur Folge gehabt hätte, dass die Verhandlungen mit dem Königreich Norwegen befristet worden wären. Die Republik Lettland hat in der Aufforderung zum Tätigwerden nicht präzisiert, in welcher Weise die Kommission eine Frist für die Fortsetzung der Verhandlung mit dem Königreich Norwegen hätte setzen können. In ihren Schriftsätzen hat sie jedoch ausgeführt, dass die Kommission verpflichtet gewesen wäre, um eine Empfehlung (d. h. ein informelles Dokument) betreffend den Standpunkt der Union zu ersuchen und beim Rat der Europäischen Union die Erteilung einer Ermächtigung zur Einleitung förmlicher Verhandlungen gemäß Art. 218 AEUV zu beantragen.
36
Um festzustellen, ob solche Handlungen verbindliche Rechtswirkungen hätten erzeugen und Gegenstand einer Klage hätten sein können, ist der relevante Kontext zu untersuchen, in den sie sich einfügen.
37
Dazu ist zunächst darauf hinzuweisen, dass nach Art. 38 Abs. 1 AEUV die Union für die Festlegung und Durchführung der gemeinsamen Fischereipolitik zuständig ist. Außerdem ist festzustellen, dass der Union nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik zukommt und dass für den übrigen Bereich der Fischerei gemäß Art. 4 Abs. 2 Buchst. d AEUV eine zwischen den Mitgliedstaaten und der Union geteilte Zuständigkeit besteht. In Anbetracht dieser Zuständigkeitsverteilung bei der Umsetzung der gemeinsamen Fischereipolitik muss die Kommission vor allem im Rahmen von Art. 17 Abs. 1 EUV tätig werden, dem zufolge sie insbesondere die allgemeinen Interessen der Union fördert, die geeigneten Initiativen zu diesem Zweck ergreift und die Vertretung der Union nach außen wahrnimmt. Sodann muss die Kommission nach Art. 13 Abs. 2 EUV mit dem Rat zusammenarbeiten, wobei dieser Artikel verlangt, dass jedes Organ nach Maßgabe der ihm in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse handelt und dass „[d]ie Organe … loyal zusammen[arbeiten]“. Schließlich muss sich die Kommission gemäß dem in Art. 4 EUV vorgesehenen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit auf bilateraler Grundlage mit den ihr mitgeteilten Bedenken befassen.
38
Im Rahmen der Verhandlungen über die Fischereitätigkeit in der Zone Svalbard ist zwischen den Parteien unstreitig, dass die Kommission keine offiziellen Verhandlungen mit dem Königreich Norwegen aufgenommen hat und sie daher nicht nach Art. 218 AEUV handelt, der im Bereich des Abschlusses internationaler Verträge insofern eine eigenständige und allgemeine Bestimmung von verfassungsmäßiger Bedeutung darstellt, als er den Unionsorganen bestimmte Kompetenzen verleiht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. August 1994, Frankreich/Kommission, C‑327/91, EU:C:1994:305, Rn. 28). Daraus folgt, dass sich die Kommission mit den Fragen der Zusammenarbeit und der Beilegung von Streitigkeiten befasst, indem sie etwaige Lösungen vorschlägt und die Bedingungen für die Verhandlungen festlegt, wobei sie den oben in Rn. 37 genannten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit beachtet. Im Rahmen dieser Verhandlungen konsultiert die Kommission den Rat, und bezüglich der Kommunikation, die sie im Namen der Union mit dem Königreich Norwegen unterhält, äußern die Mitgliedstaaten ihren Standpunkt als Mitglieder des Rates. Genauer legt die Kommission in Zusammenarbeit mit dem Rat den Standpunkt der Union fest und übermittelt als Vertreterin nach außen und als Hüterin der Verträge (gemäß Art. 17 Abs. 1 EUV) diesen Standpunkt dem Königreich Norwegen. Um die Position und die Interessen der Union zu vertreten, gibt sie Verbalnoten heraus, die normalerweise Gegenstand einer Koordinierung mit den Mitgliedstaaten und der Arbeitsgruppe „Interne und Externe Fischereipolitik“ des Rates sind.
39
In Anbetracht dessen stellen ein informelles Dokument der Kommission über den Standpunkt der Union, das eine Frist für die Verhandlungen vorschreibt, oder die Einreichung eines Antrags der Kommission beim Rat auf Einleitung förmlicher Verhandlungen gemäß Art. 218 AEUV keine Handlungen dar, die verbindliche Rechtswirkungen entfalten können.
40
Die Vornahme solcher Handlungen ist nämlich kein zwangsläufiges Verfahren, da die Kommission nicht verpflichtet ist, jedem Ersuchen eines Mitgliedstaats Folge zu leisten. Konkret bedeutet das, dass die Kommission in Anbetracht des oben in den Rn. 37 und 38 beschriebenen institutionellen Kontexts gemäß dem in Art. 4 EUV genannten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwar jeden Vorschlag zu berücksichtigen hat, der ihr von einem Mitgliedstaat auf bilateraler Grundlage mitgeteilt wird. Dieser Grundsatz verpflichtet die Kommission jedoch keineswegs dazu, dem Vorschlag eines Mitgliedstaats Folge zu leisten, insbesondere wenn der Vorschlag nicht von einem breiteren Konsens im Rat getragen wird. In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen der Republik Lettland zurückzuweisen, dass der EU-Vertrag nicht die Zahl der Mitgliedstaaten festlege, die die Kommission zum Handeln auffordern müssten, damit diese verpflichtet sein könne, im Rahmen der Verhandlungen in diesem Sinne tätig zu werden, und dass die Kommission deshalb auch auf Aufforderung eines einzigen Mitgliedstaats tätig werden müsse.
41
Der Vollständigkeit halber ist festzustellen, dass nur dann, wenn die Verhandlungen mit dem Königreich Norwegen über die Fischereirechte in der Zone Svalbard zu einem Konsens über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft führen sollten, der Beschluss des Rates über die Unterzeichnung und den Abschluss dieser Übereinkunft vor dem Gerichtshof gemäß Art. 263 AEUV angefochten werden könnte.
42
Unter den Umständen des vorliegenden Falles stellen daher ein möglicher Antrag auf Annahme eines informellen Dokuments über den Standpunkt der Union oder die Einreichung eines Antrags auf Ermächtigung durch den Rat zur Einleitung förmlicher Verhandlungen keine Handlungen dar, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen können, die die Interessen der Republik Lettland beeinträchtigen.
43
Diese Schlussfolgerung kann nicht durch das Vorbringen der Republik Lettland entkräftet werden, wonach zum einen die Verordnungen des Rates über die Festlegung der Fangmöglichkeiten für die Jahre 2017 bis 2019 auch Fangmöglichkeiten für Arktische Seespinnen im Svalbard für die Fischereifahrzeuge mehrerer Mitgliedstaaten vorgesehen hätten und noch vorsähen, und zum anderen die Republik Lettland aufgrund der ausschließlichen Zuständigkeit der Union in dem der Union zugewiesenen Bereich der Ausübung der Fischereirechte über kein Instrument zum Schutz der Rechte verfüge, das sie zum Schutz ihrer Interessen nutzen könnte.
44
Zum einen gibt es, wie die Kommission zu Recht geltend macht und auch die Republik Lettland einräumt, keine niedergeschriebene Regelung im Unionsrecht, die die Kommission verpflichtete, die Streitigkeiten mit dem Königreich Norwegen beizulegen. Im Rahmen der Verhandlungen kann der Kommission daher trotz der ihr zugewiesenen Rolle, das allgemeine Interesse der Union zu fördern, keine Erfolgspflicht auferlegt werden.
45
Zum anderen ist zwar die Kommission nach Art. 17 Abs. 1 EUV verpflichtet, die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des Gerichtshofs der Europäischen Union zu überwachen. In Ermangelung einer nach dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag geschlossenen Übereinkunft kann diese Aufgabe aber nicht, wie von der Republik Lettland, dahin ausgelegt werden, dass sie der Kommission aufgibt, sich der ordnungsgemäßen Anwendung des Unionsrechts durch ein Drittland zu vergewissern, zumal wenn divergierende Auffassungen über die Auslegung und die Tragweite der gegenüber diesem Drittstaat geltend gemachten Verpflichtungen bestehen. Denn die Kommission ist nicht in der Lage, im Rahmen von Art. 17 EUV handelnd den Anträgen der Republik Lettland zu entsprechen. Nur im Rahmen einer rechtsverbindlichen und gemäß Art. 218 AEUV geschlossenen internationalen Übereinkunft könnte die Kommission die Fischereirechte wirksam schützen. Denn um zum Schutz der Fischereirechte der Union offizielle Verhandlungen mit dem Königreich Norwegen in die Wege zu leiten und an diesen Verhandlungen teilzunehmen im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV, benötigte die Kommission einen entsprechenden Beschluss des Rates.
46
Bezüglich des zweiten Antrags der Republik Lettland, ab dem 1. April 2018 ein internationales Gerichtsverfahren gegen das Königreich Norwegen einzuleiten, ist die Kommission unter Berufung auf eine Reihe von Verfahrenshindernissen im Wesentlichen zu dem Ergebnis gelangt, dem Vorschlag der Republik Lettland nicht Folge leisten zu können.
47
Wie beim ersten Antrag ist ein ablehnender Bescheid der Kommission anhand der Art des Antrags zu beurteilen, auf den er ergangen ist. Folglich ist zu prüfen, ob die Einleitung eines solchen gerichtlichen Verfahrens gegen das Königreich Norwegen einen anfechtbaren Beschluss im Sinne von Art. 263 AEUV darstellen könnte.
48
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass in Ermangelung von Bestimmungen, die die Kommission verpflichten, die Streitigkeiten mit dem Königreich Norwegen durch Erhebung einer Klage gegen dieses Land zu regeln, nicht davon auszugehen ist, dass die Kommission die Streitigkeiten in der von einem einzigen Mitgliedstaat vorgeschlagenen Art und Weise regeln muss (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 12. Juli 2012, Mugraby/Rat und Kommission, C‑581/11 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2012:466‚ Rn. 68 bis 70).
49
Sodann ist jedenfalls festzustellen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Entscheidung über die Einleitung eines gerichtlichen Verfahrens, selbst wenn sie eine für den Erlass einer gerichtlichen Entscheidung, die geeignet ist, die Rechtslage zu verändern, unerlässliche Maßnahme darstellt, diese Rechtslage für sich genommen nicht verändert (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. September 1998, Kommission/Deutschland, C‑191/95, EU:C:1998:441‚ Rn. 47, und vom 15. Januar 2003, Philip Morris International/Kommission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 und T‑272/01, EU:T:2003:6‚ Rn. 79). Im Übrigen gilt dieses Ergebnis nicht nur für die Erhebung einer Klage beim Gerichtshof der Europäischen Union, sondern auch im Hinblick auf die nationalen Gerichte der Mitgliedstaaten und von Drittländern (Urteil vom 15. Januar 2003, Philip Morris International/Kommission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 und T‑272/01, EU:T:2003:6‚ Rn. 93), und es besteht kein Grund zu der Annahme, dass für die Erhebung einer Klage vor einem internationalen Gericht etwas anders gelten müsste.
50
Nach alledem kann dem angefochtenen Schreiben kein rechtsverbindlicher Charakter gegenüber der Republik Lettland beigemessen werden, so dass es sich nicht um eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV handelt.
51
Infolgedessen ist der von der Kommission erhobenen Einrede der Unzulässigkeit stattzugeben und die Klage als unzulässig abzuweisen, ohne dass es erforderlich wäre, darüber zu befinden, ob der Antrag der Republik Lettland, der Kommission aufzugeben, zu der Aufforderung zum Tätigwerden einen Standpunkt einzunehmen, aus dem sich keine nachteiligen Rechtswirkungen für die Republik Lettland ergeben, zulässig ist. Außerdem ist nach Art. 142 Abs. 2 der Verfahrensordnung auch nicht über den Streithilfeantrag des Königreichs Spanien zu entscheiden.
Kosten
52
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Lettland unterlegen ist, sind ihr neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Kommission mit Ausnahme der mit dem Streithilfeantrag zusammenhängenden Kosten aufzuerlegen.
53
Nach Art. 144 Abs. 10 der Verfahrensordnung tragen, wenn das Verfahren in der Hauptsache beendet wird, bevor über den Antrag auf Zulassung zur Streithilfe entschieden wurde, das Königreich Spanien, die Republik Lettland und die Kommission jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit dem Streithilfeantrag entstandenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
beschlossen:
1.
Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2.
Der Antrag des Königreichs Spanien auf Zulassung zur Streithilfe hat sich erledigt.
3.
Die Republik Lettland wird verurteilt, neben ihren eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission mit Ausnahme der mit dem Streithilfeantrag zusammenhängenden Kosten zu tragen.
4.
Das Königreich Spanien, die Republik Lettland und die Kommission tragen jeweils ihre eigenen im Zusammenhang mit dem Streithilfeantrag entstandenen Kosten.
Luxemburg, den 30. Januar 2020
Der Kanzler
E. Coulon
Der Präsident
H. Kanninen
(
*1
)	Verfahrenssprache: Lettisch.