61995CC0236_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
1 Met dit beroep verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Helleense Republiek, door met betrekking tot het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen, en/of aan haar mee te delen, om te voldoen aan richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de cooerdinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (hierna: "de richtlijn")(1), de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens het EEG-Verdrag en deze richtlijn. Zij concludeert ook tot verwijzing van de Helleense Republiek in de kosten.
2 Naar luid van artikel 5 van de richtlijn doen de Lid-Staten de nodige maatregelen in werking treden om vóór 21 december 1991 aan deze richtlijn te voldoen. De Lid-Staten moesten bovendien de Commissie de "tekst van alle belangrijke wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van intern recht (mededelen), die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen".
3 Aangezien zij van de Griekse regering geen enkele mededeling in die zin ontving, maande de Commissie haar overeenkomstig de procedure van artikel 169 EG-Verdrag bij brief van 20 mei 1992 aan, binnen een termijn van twee maanden haar opmerkingen kenbaar te maken.
4 De Griekse regering antwoordde de Commissie op 17 juni 1993, dat de maatregelen ter omzetting van de richtlijn in de interne rechtsorde, wat de overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken betreft, ten dele waren vastgesteld bij presidentieel decreet nr. 23 van 15 januari 1993, doch dat geen enkele maatregel was genomen ten aanzien van de overheidsopdrachten voor leveringen.
5 Toen de Commissie verder geen bericht ontving over de omzetting van de richtlijn wat dit laatste punt betreft, heeft zij de Helleense Republiek op 4 juli 1994 een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij haar uitnodigde, binnen twee maanden de nodige maatregelen te nemen.
6 Op 18 augustus 1994 liet de Helleense Republiek de Commissie weten, dat een presidentieel decreet in voorbereiding was teneinde de richtlijn op het gebied van de overheidsopdrachten voor leveringen om te zetten.
7 Aangezien de Helleense Republiek haar verplichtingen uit de richtlijn op het betrokken gebied echter nog steeds niet nakwam, heeft de Commissie het onderhavige op 6 juli 1995 ter griffie van het Hof ingeschreven beroep wegens niet-nakoming ingesteld.
8 Zoals de Commissie ter terechtzitting preciseerde, betreft de verweten niet-nakoming alleen de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen. De formulering van het eigenlijke verzoekschrift verschilt licht van die van het met redenen omkleed advies (waarin de verweten niet-nakoming "leveringen" betrof, terwijl de Helleense Republiek in het verzoekschrift wordt verweten de richtlijn "[...] met name inzake de overheidsopdrachten voor leveringen [...]" niet volledig te hebben opgevolgd), doch dit kan mijns inziens niet worden opgevat als een wijziging van het voorwerp van het beroep. Dit was overigens geen twistpunt tussen partijen.
9 Verweerster betwist niet, de nodige maatregelen voor de formele omzetting van de richtlijn op het gebied van de overheidsopdrachten voor leveringen niet binnen de gestelde termijn te hebben genomen. Niettemin concludeert zij tot verwerping van het beroep.
10 Zij stelt allereerst, dat de vigerende Griekse wetgeving betreffende overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken en voor leveringen, in samenhang met de bepalingen van het Wetboek van burgerlijke en bestuursrechtelijke rechtsvordering en van de statuten van de Raad van State(2), al een toereikende, door de recente ontwikkelingen in de rechtspraak van de Raad van State nog versterkte, rechtsbescherming biedt in verhouding tot de eisen van de richtlijn.
11 Voorts wijst zij erop, aanvullende maatregelen te hebben genomen om de richtlijn volledig op te volgen. Zo is een ad hoc-redactiecommissie wetgeving ingesteld bij ministerieel besluit P1/481 van 15 maart 1993 met als taak, zonodig aanvullende maatregelen voor te stellen. Bovendien ligt een in augustus 1993 opgesteld en op 22 juli 1994 aan de Commissie medegedeeld ontwerp-presidentieel decreet thans ter definitieve ondertekening.
12 Ter rechtvaardiging van de vertraagde vaststelling van deze bepalingen voert de Helleense Republiek formele en procedurele redenen aan, zoals het onderzoek ervan door de ter zake bevoegde instanties (Ministerie voor Industrie en Ministerie van Openbare Werken), maar vooral de recente ontwikkelingen in de rechtspraak van de Afdeling geschillen van bestuur van de Raad van State. Deze hoogste rechterlijke instantie heeft in een reeks recente uitspraken op het vlak van de aanbesteding van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken(3) uitdrukkelijk naar de richtlijn verwezen. Gelet op deze recente ontwikkelingen verklaart de Helleense Republiek, dat de omvang van de rechtsbescherming, alsook de vraag of het betrokken presidentieel decreet al dan niet moet worden doorgezet, in heronderzoek is. Bovendien wijst zij erop, dat voormeld ontwerp-presidentieel decreet naar aanleiding van bepaalde opmerkingen van de Commissie gewijzigd is.
13 Dit betoog kan niet slagen.
14 Om te beginnen kan niet worden gezegd, dat artikel 52 van presidentieel decreet nr. 18/89, dat een algemene regeling geeft van de procedure van opschorting van de tenuitvoerlegging van een bestuurshandeling waartegen beroep tot nietigverklaring is ingesteld, reeds een volledige en correcte omzetting van de richtlijn oplevert.(4)
15 Zonder deze bepaling en die van de richtlijn inhoudelijk in detail te vergelijken, wijs ik er slechts op dat, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft gesteld, niet alle in de richtlijn voorziene maatregelen in de aangevoerde nationale wetgeving voorkomen. Zo betreft artikel 52 bijvoorbeeld alleen de procedure van opschorting van de tenuitvoerlegging, terwijl de richtlijn in artikel 2, sub a, in ruimere zin alle "voorlopige maatregelen" beoogt "met inbegrip van maatregelen om de aanbestedingsprocedure (...) op te schorten c.q. te doen opschorten". Ook moet er voor een beroep op artikel 52 naar Grieks recht een principale vordering zijn (beroep tot nietigverklaring van een bestuurshandeling). De in de richtlijn bedoelde voorlopige maatregelen staan daarentegen los van iedere voorafgaande vordering. Voorts verlangt artikel 1, lid 3, van de richtlijn, dat de Lid-Staten de beroepsprocedures "althans toegankelijk (maken) voor een ieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde overheidsopdracht voor leveringen of voor de uitvoering van werken en die door een beweerde schending is of dreigt te worden gelaedeerd", terwijl volgens de Griekse regeling alleen een beroep tot nietigverklaring open staat.
16 De verklaring van de Griekse regering zelf, dat de voor de volledige omzetting van de richtlijn in de interne rechtsorde vereiste maatregelen in voorbereiding zijn en het betrokken ontwerp-presidentieel decreet is gewijzigd naar aanleiding van de opmerkingen van de Commissie, houdt overigens impliciet doch noodzakelijkerwijs de erkenning in, dat de geldende nationale regelgeving niet volledig voldoet aan de eisen van de richtlijn en dat de richtlijn niet binnen de gestelde termijn is omgezet.
17 Evenmin kunnen de redenen die zijn aangevoerd ter rechtvaardiging van de vertraging bij het vaststellen van deze maatregelen en in het bijzonder van voormeld ontwerp-presidentieel besluit, worden aanvaard.
18 Om te beginnen zijn formele en procedurele moeilijkheden, zoals het onderzoek door de ter zake bevoegde ministeries, volkomen irrelevant: het Hof heeft argumenten, ontleend aan moeilijkheden van nationaal recht, steeds van de hand gewezen en geoordeeld dat "een Lid-Staat zich niet ten exceptieve kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen".(5)
19 Aangaande vervolgens de door verweerster aangehaalde rechtspraak van de Raad van State, waardoor, gezien de richtlijn conforme uitlegging van de geldende nationale bepalingen, weliswaar niet de formele, doch wel de materiële uitvoering ervan zou worden gewaarborgd, zij allereerst opgemerkt, dat de aangehaalde uitspraken voor het merendeel uit 1995 dateren en dus hoe dan ook tevergeefs door de Helleense Republiek worden aangevoerd, aangezien "(...) de vraag of verplichtingen niet zijn nagekomen, moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de Lid-Staat zich aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn bevond, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden".(6) Ondanks de uitgebreide besprekingen die partijen in de loop van de procedure aan deze arresten hebben gewijd, hoeft mijns inziens dus niet te worden ingegaan op de inhoud ervan.
20 Alleen uitspraak nr. 39/1991, daterend van vóór het einde van de precontentieuze procedure, zou misschien van belang kunnen zijn. Daarin heeft de met opschortingen belaste commissie van de Raad van State op verzoek van een vereniging voor natuurbescherming de tenuitvoerlegging van besluiten betreffende een aanbestedingsprocedure van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken krachtens voormeld artikel 52 voorlopig opgeschort.
21 Het beroep op deze uitspraak kan mijns inziens evenwel geen doel treffen. Allereerst betrof deze overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken, terwijl het in casu alleen gaat om overheidsopdrachten voor leveringen.
22 Van meer belang is echter - daargelaten of de uitlegging van de nationale regelgeving door de Raad van State in overeenstemming met de eisen van de richtlijn is - dat volgens de rechtspraak van het Hof "de overeenstemming van een praktijk met de beschermende voorschriften van een richtlijn geen reden kan zijn om deze richtlijn in de interne rechtsorde niet door bepalingen om te zetten die zo nauwkeurig, duidelijk en doorzichtig zijn, dat de particulier zijn rechten en plichten kan kennen. Zoals het Hof heeft beslist (...), moeten de Lid-Staten om de volledige toepassing van richtlijnen rechtens en niet alleen feitelijk te verzekeren, zorgen voor een duidelijk wettelijk karakter op het betrokken gebied".(7)
23 Bovendien wijs ik erop - hoewel de Helleense Republiek ontkent deze stelling te verdedigen(8) -, dat wanneer werd aanvaard dat de aangehaalde rechtspraak vertragingen bij het nemen van de omzettingsmaatregelen kan rechtvaardigen, daaruit zou kunnen worden afgeleid, dat rechtspraak een correcte omzetting van de richtlijn kan opleveren.
24 Een dergelijke opvatting ware evenwel in strijd met de fundamentele vereisten die voor elke omzetting gelden: die van rechtszekerheid en van passende publiciteit.(9) Herhaaldelijk heeft het Hof gepreciseerd, dat de bepalingen van een richtlijn "met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die (...) nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid"(10), moeten worden uitgevoerd, zodat, "ingeval de richtlijn rechten voor particulieren in het leven beoogt te roepen, de begunstigden al hun rechten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden."(11)
25 De uitdrukkelijke verwijzing in artikel 5 van de betrokken richtlijn naar "de tekst van alle belangrijke wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van intern recht"(12) bij de vermelding van de door de Lid-Staten te nemen "nodige maatregelen (...) om (...) aan deze richtlijn te voldoen", is overigens ingegeven door overwegingen in verband met deze vereisten van rechtszekerheid en passende publiciteit.
26 Nationale rechterlijke uitspraken die bepalingen van intern recht uitleggen in een zin die in overeenstemming met de vereisten van een richtlijn wordt geacht, volstaan niet om deze bepalingen als omzettingsmaatregelen van die richtlijn te kunnen beschouwen.
27 Aangezien de richtlijn niet binnen de gestelde termijn is omgezet, moet het door de Commissie ingestelde beroep worden toegewezen.
28 Mitsdien stel ik het Hof voor, vast te stellen dat de Helleense Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen om ten aanzien van het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen te voldoen aan richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de cooerdinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5 van deze richtlijn. Voorts dient de Helleense Republiek ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering in de kosten te worden verwezen.
(1) - PB 1989, L 395, blz. 33.
(2) - Concreet gaat het om artikel 52 van presidentieel decreet nr. 18/89, "Codificatie van de wettelijke bepalingen betreffende de Raad van State", dat meer in het bijzonder betrekking heeft op de "procedure van opschorting van de tenuitvoerlegging van een bestuurshandeling waartegen beroep tot nietigverklaring is ingesteld".
(3) - Arresten nrs. 39/1991, 355/1995, 470/1995, 471/1995, 473/1995 en 559/1995.
(4) - Zelfs indien deze bepaling een correcte maatregel tot omzetting van de richtlijn zou zijn, staat de inbreuk toch vast, omdat de Commissie geen mededeling binnen de gestelde termijn is gedaan, aangezien de Helleense Republiek zich voor het eerst in dupliek, na de precontentieuze fase op deze bepaling heeft beroepen.
(5) - Bijvoorbeeld arrest van 2 mei 1996, zaak C-253/95, Commissie/Duitsland, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, r.o. 12.
(6) - Arrest van 2 mei 1996, zaak C-133/94, Commissie/België, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, r.o. 17.
(7) - Arrest van 30 mei 1991, zaak C-59/89, Commissie/Duitsland, Jurispr. 1991, blz. I-2607, r.o. 28.
(8) - Punt 1, eerste alinea, van de dupliek.
(9) - Zie ook in die zin de conclusie van de advocaat-generaal M. Tesauro in de zaken Dillenkofer e.a., van 28 november 1995, gevoegde zaken C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 en C-190/94, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, r.o. 24.
(10) - Arrest van 30 mei 1991, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, r.o. 24.
(11) - Arrest van 9 april 1987, zaak 363/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 1733, r.o. 7.
(12) - Cursivering van mij.