62019CJ0316
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
17 de dezembro de 2020 (
*1
)
«Incumprimento de Estado — Artigo 343.o TFUE — Privilégios e imunidades da União Europeia — Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do Banco Central Europeu (BCE) — Artigo 39.o — Privilégios e imunidades do BCE — Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia — Artigos 2.o, 18.o e 22.o — Princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE — Apreensão de documentos nas instalações do Banco Central da Eslovénia — Documentos relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema — Artigo 4.o, n.o 3, TUE — Princípio da cooperação leal»
No processo C‑316/19,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada em 16 de abril de 2019,
Comissão Europeia, representada por L. Flynn e B. Rous Demiri, na qualidade de agentes,
demandante,
apoiada por:
Banco Central Europeu
(BCE), representado por K. Kaiser, C. Zilioli, F. Malfrère e A. Šega, na qualidade de agentes, assistidos por D. Sarmiento Ramírez‑Escudero, abogado,
interveniente,
contra
República da Eslovénia, representada por V. Klemenc, A. Grum, N. Pintar Gosenca e K. Rejec Longar, na qualidade de agentes,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, A. Prechal, L. Bay Larsen, N. Piçarra e A. Kumin, presidentes de secção, T. von Danwitz, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, P. G. Xuereb (relator), L. S. Rossi e I. Jarukaitis, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: M. Longar, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 22 de junho de 2020,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 3 de setembro de 2020,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao proceder unilateralmente à apreensão de documentos relacionados com o desempenho das atribuições do Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC) e do Eurosistema, nas instalações do Banka Slovenije (Banco Central da Eslovénia), e ao não cooperar lealmente com o Banco Central Europeu (BCE) a este respeito, a República da Eslovénia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 343.o TFUE, do artigo 39.o do Protocolo (n.o 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (JO 2016, C 202, p. 230; a seguir «Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE»), dos artigos 2.o, 18.o e 22.o do Protocolo (n.o 7) relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia (JO 2016, C 202, p. 266; a seguir «Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades») e do artigo 4.o, n.o 3, TUE.
Quadro jurídico
Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE
2
O artigo 1.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE tem a seguinte redação:
«De acordo com o disposto no n.o 1 do artigo 282.o [TFUE], o [BCE] e os bancos centrais nacionais constituem o [SEBC]. O BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro constituem o Eurosistema.
O SEBC e o BCE exercem as suas funções e atividades em conformidade com as disposições dos Tratados e dos presentes Estatutos.»
3
O artigo 8.o desse protocolo dispõe:
«O SEBC é dirigido pelos órgãos de decisão do BCE.»
4
O artigo 9.o‑2 do referido protocolo enuncia:
«O BCE assegurará que as atribuições cometidas ao SEBC nos n.os 2, 3 e 5 do artigo 127.o [TFUE] sejam executadas, quer através das suas próprias atividades, nos termos dos presentes Estatutos, quer através dos bancos centrais nacionais, nos termos do artigo 12.o‑1 e do artigo 14.o»
5
Nos termos do artigo 9.o‑3 do mesmo protocolo:
«De acordo com o disposto no n.o 1 do artigo 129.o [TFUE], os órgãos de decisão do BCE são o Conselho do BCE e a Comissão Executiva.»
6
O artigo 10.o‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE prevê o seguinte:
«De acordo com o disposto no n.o 1 do artigo 283.o [TFUE], o Conselho do BCE é composto pelos membros da Comissão Executiva e pelos governadores dos bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro.»
7
O artigo 14.o‑3 desse protocolo tem a seguinte redação:
«Os bancos centrais nacionais constituem parte integrante do SEBC, devendo atuar em conformidade com as orientações e instruções do BCE. O Conselho do BCE tomará as medidas adequadas para assegurar o cumprimento das orientações e instruções do BCE e pode exigir que lhe seja prestada toda a informação necessária.»
8
O artigo 39.o do referido protocolo dispõe:
«O BCE goza, no território dos Estados‑Membros, dos privilégios e imunidades necessários ao cumprimento da sua missão, nas condições definidas no [Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades].»
Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades
9
O preâmbulo do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades tem a seguinte redação:
«Considerando que, nos termos do artigo 343.o [TFUE] e do artigo 191.o [EA], a União Europeia e a [Comunidade Europeia da Energia Atómica] gozam, nos territórios dos Estados‑Membros, das imunidades e privilégios necessários ao cumprimento da sua missão».
10
O artigo 1.o desse protocolo dispõe:
«Os locais e as construções da União são invioláveis. Não podem ser objeto de busca, requisição, confisco ou expropriação. Os bens e haveres da União não podem ser objeto de qualquer medida coerciva, administrativa ou judicial, sem autorização do Tribunal de Justiça.»
11
O artigo 2.o do referido protocolo enuncia:
«Os arquivos da União são invioláveis.»
12
Nos termos do artigo 18.o do mesmo protocolo:
«Para efeitos da aplicação do presente Protocolo, as instituições da União cooperarão com as autoridades responsáveis dos Estados‑Membros interessados.»
13
O artigo 22.o, primeiro parágrafo, do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades prevê o seguinte:
«O presente Protocolo é igualmente aplicável ao [BCE], aos membros dos seus órgãos e ao seu pessoal, sem prejuízo do disposto no Protocolo relativo [ao SEBC e ao BCE].»
Antecedentes do litígio
14
A partir de fevereiro de 2015, o Banco Central da Eslovénia e as autoridades penais eslovenas (a seguir «autoridades eslovenas») mantiveram uma troca de correspondência a respeito de um inquérito conduzido pelas últimas e que visava certos agentes desse banco central, entre os quais o governador então em funções (a seguir «governador»), que eram objeto de suspeitas de abuso de poder e de funções oficiais no âmbito da restruturação, em 2013, de um banco esloveno. No âmbito desta troca de correspondência, o Banco Central da Eslovénia transmitiu às autoridades eslovenas, a pedido destas, determinadas informações e documentos que não estavam relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema. No entanto, as autoridades eslovenas consideraram que o Banco Central da Eslovénia não tinha fornecido todas as informações e documentos pedidos.
15
Em 6 de julho de 2016, com base em dois despachos do Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunal Regional de Liubliana, Eslovénia), de 30 de junho e 6 de julho de 2016, as autoridades eslovenas procederam, no âmbito do inquérito acima referido, a uma busca e à apreensão de documentos nas instalações do Banco Central da Eslovénia.
16
Embora o Banco Central da Eslovénia tenha alegado que estas medidas diziam respeito a «arquivos do BCE», protegidos pelo Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, a que as autoridades eslovenas não deviam ter acesso sem o consentimento expresso do BCE, estas prosseguiram a busca e a apreensão de documentos, sem envolver o BCE.
17
As autoridades eslovenas apreenderam, nomeadamente, além de documentos em suporte físico, documentos eletrónicos provenientes do servidor informático do Banco Central da Eslovénia e os computadores pessoais dos suspeitos. Os documentos apreendidos que se encontravam na posse do governador incluíam todas as comunicações efetuadas através da sua conta de correio eletrónico, todos os documentos eletrónicos presentes no seu posto de trabalho e no seu computador portátil, relativos ao período compreendido entre 2012 e 2014, independentemente do seu conteúdo, e documentos relativos ao mesmo período que estavam no gabinete do governador. As autoridades eslovenas também apreenderam todos os documentos eletrónicos gravados no servidor informático do Banco Central da Eslovénia, relativos àquele período, que tinham que ver com o governador.
18
No mesmo dia, numa carta enviada às autoridades eslovenas, o presidente do BCE contestou formalmente a apreensão de documentos efetuada por estas, invocando o princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE. Criticou, em especial, o facto de essas autoridades não terem tentado encontrar uma solução que permitisse conciliar a condução do seu inquérito e o princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE.
19
Na troca de correspondência que se seguiu entre o BCE e as autoridades eslovenas, estas informaram o BCE, em 7 de julho de 2016, de que as eventuais objeções relativas aos privilégios e imunidades do BCE só seriam examinadas após a receção dos documentos apreendidos.
20
Em 26 de julho de 2016, o BCE propôs às autoridades eslovenas chegar a acordo sobre uma metodologia para identificar os documentos apreendidos pertencentes aos seus arquivos, o que permitiria excluir esses documentos de uma apreciação imediata no âmbito do inquérito e daria ao BCE a possibilidade de determinar se havia que levantar a proteção a seu respeito.
21
Em 27 de julho de 2016, o procurador do Estado responsável pelo processo (a seguir «procurador do Estado») informou o BCE de que considerava esta proposta uma ingerência no inquérito em causa. Todavia, mostrou‑se aberto a prosseguir com o exame das preocupações manifestadas pelo BCE e declarou que estava disposto a reunir‑se com os seus representantes no final de agosto de 2016.
22
Em 5 de agosto de 2016, o BCE interpôs recurso dos dois despachos do Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunal Regional de Liubliana), referidos no n.o 15 do presente acórdão, para o Upravno sodišče (Tribunal Administrativo, Eslovénia), que lhe negou provimento por Decisão de 9 de agosto de 2016. Em 11 de outubro de 2016, o Vrhovno sodišče (Supremo Tribunal, Eslovénia) negou provimento ao recurso interposto da referida decisão pelo BCE.
23
Em 16 de agosto de 2016, o procurador do Estado informou o BCE de que tinha decidido adiar a realização da reunião prevista com os representantes deste e indicou que tinha dado instruções à polícia eslovena para não examinar os documentos apreendidos, enquanto não tivesse tomado uma posição definitiva sobre a questão da cooperação com o BCE.
24
Em 27 de outubro de 2016, o procurador do Estado comunicou ao BCE que os investigadores iriam começar a realizar cópias de segurança dos dados eletrónicos apreendidos, em conformidade com o Zakon o kazenskem postopku (Código de Processo Penal), a partir de 17 de novembro seguinte, e convidou o representante do BCE a participar nesse processo, que implicava a realização de cópias desses dados. Em 11 de novembro de 2016, o representante do BCE aceitou este convite.
25
Dado que a realização das cópias de segurança estava prevista para o período de 17 de novembro a 24 de dezembro de 2016 e que a reunião entre o BCE e o procurador do Estado estava prevista para 18 de novembro do mesmo ano, o BCE apresentou, em 16 de novembro de 2016, um pedido de medidas provisórias no Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunal Regional de Liubliana), em que pedia que fosse ordenada a suspensão da realização de cópias de segurança dos documentos eletrónicos apreendidos.
26
Por Despacho de 17 de novembro de 2016, o Okrožno sodišče v Ljubljani (Tribunal Regional de Liubliana) julgou este pedido improcedente. Segundo o referido órgão jurisdicional, os dados e os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas não constituíam «arquivos do BCE» protegidos pelo Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades.
27
A realização de cópias de segurança dos dados eletrónicos apreendidos pelas autoridades eslovenas decorreu entre 17 de novembro e 15 de dezembro de 2016. O representante do BCE que participou nesse processo invocou expressamente uma violação dos «arquivos do BCE».
28
Em 17 de janeiro de 2017, o BCE interpôs um recurso de apreciação da constitucionalidade do despacho referido no n.o 26 do presente acórdão, invocando direitos processuais fundamentais enunciados na Ustava Republike Slovenije (Constituição da República da Eslovénia), nomeadamente o princípio do juiz natural. No âmbito deste recurso de apreciação da constitucionalidade, o BCE sublinhou que considerava que devia ser submetido ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial relativo à interpretação do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades. Em 19 de abril de 2018, o Ustavno sodišče (Tribunal Constitucional, Eslovénia) negou provimento ao recurso, por considerar que o BCE não era titular dos direitos processuais fundamentais que invocava.
29
Por mensagem de correio eletrónico de 15 de maio de 2017, o procurador do Estado informou o representante do BCE de que a polícia eslovena estava a examinar os documentos apreendidos e que lhe tinha dado instruções para que retirasse dos autos, por um lado, todos os documentos que tivessem sido oficial e formalmente emitidos pelo BCE e, por outro, todas as mensagens de correio eletrónico transmitidas pelo BCE como emissor e recebidas pelo Banco Central da Eslovénia como destinatário. O procurador do Estado propôs ao BCE que examinasse esses documentos, sob reserva do consentimento do Banco Central da Eslovénia, a fim de se poder pronunciar sobre um eventual prejuízo para as suas atribuições e funções resultante da utilização dos referidos documentos para efeitos de inquérito e de um procedimento criminal. Sublinhou que, caso se considerasse que existia esse prejuízo, pediria que o processo fosse tratado à porta fechada ou que se ordenasse que o exame do mérito da causa permanecesse confidencial. O procurador do Estado declarou‑se aberto às propostas e sugestões do BCE, com exceção de qualquer pedido destinado à proibição do inquérito ou à devolução dos documentos apreendidos.
30
Na sua resposta de 29 de maio de 2017, o BCE propôs que as duas partes se reunissem para debater mais amplamente uma cooperação mútua com vista a garantir a inviolabilidade dos seus arquivos.
31
Numa reunião de 12 de junho de 2017 com o procurador do Estado, o BCE sublinhou que considerava que os seus arquivos incluíam, em primeiro lugar, os documentos elaborados pelo BCE no desempenho das suas atribuições, em segundo lugar, as comunicações entre o BCE e os bancos centrais nacionais que eram necessárias ao desempenho das atribuições do SEBC ou do Eurosistema e, em terceiro lugar, os documentos elaborados por estes bancos centrais destinados ao desempenho das atribuições do SEBC ou do Eurosistema. Sustentou igualmente que, antes de esses documentos poderem ser utilizados no âmbito de um procedimento criminal conduzido pelas autoridades nacionais, devia levantar a proteção de que beneficiam esses documentos. Todavia, o BCE indicou que não se oporia a tal levantamento se isso fosse no interesse do processo conduzido pelas autoridades nacionais e não fosse contrário aos seus próprios interesses, protegidos pelo Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades.
32
Embora o procurador do Estado e o BCE não tenham chegado a acordo quanto à interpretação do conceito de «arquivos do BCE» nem quanto ao teor da obrigação de cooperação leal, concordaram em prosseguir o debate sobre a sua cooperação futura e decidiram que, na fase seguinte, o BCE devia elaborar uma proposta de critérios para identificar os documentos que, em seu entender, estavam abrangidos por esse conceito.
33
Em 13 de fevereiro de 2018, o BCE transmitiu ao procurador do Estado a sua proposta relativa à identificação dos documentos que faziam parte dos arquivos do BCE. A este respeito, sugeriu que se devia identificar, num primeiro momento, os documentos emanados do próprio BCE e os documentos que este tinha enviado ao Banco Central da Eslovénia ou ao respetivo pessoal e, num segundo momento, os documentos que o Banco Central da Eslovénia tinha elaborado no âmbito do desempenho das atribuições do SEBC ou do Eurosistema. Além disso, o BCE propôs que a polícia eslovena devolvesse ao Banco Central da Eslovénia todos os documentos que não considerasse pertinentes para o inquérito.
34
Numa reunião realizada em 13 de junho de 2018, o procurador do Estado informou o BCE de que a polícia eslovena tinha concluído o exame dos documentos apreendidos e que esperava ter, no outono, um relatório com as conclusões finais desse exame. Embora confirmasse que persistiam divergências sobre a interpretação do conceito de «arquivos do BCE», observou que todos os documentos que não fossem pertinentes para o inquérito seriam destruídos ou devolvidos à pessoa a quem tinham sido apreendidos. Declarou igualmente que, após a conclusão do relatório final pela polícia eslovena, o BCE teria a possibilidade de examinar todos os documentos que satisfizessem os critérios que propôs na sua mensagem de correio eletrónico de 15 de maio de 2017, referida no n.o 29 do presente acórdão. Contudo, a fim de evitar que o BCE interferisse nos processos em curso, os documentos utilizados para esse relatório final não lhe seriam comunicados enquanto a polícia eslovena não os tivesse entregado ao Ministério Público.
Procedimento pré‑contencioso e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
35
Em 9 de dezembro de 2016, a Comissão enviou uma carta à República da Eslovénia, no âmbito do procedimento «EU Pilot», em que lhe comunicava as suas dúvidas quanto à correta aplicação dos artigos 2.o e 22.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, no que respeita à apreensão de documentos efetuada nas instalações do Banco Central da Eslovénia em 6 de julho de 2016. A República da Eslovénia respondeu à referida carta por carta de 23 de janeiro de 2017.
36
Em 28 de abril de 2017, a Comissão enviou à República da Eslovénia uma notificação para cumprir, na qual sublinhou que, ao proceder a uma busca e à apreensão de documentos nas instalações do Banco Central da Eslovénia, a República da Eslovénia não tinha cumprido a sua obrigação de respeitar o princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE, em violação do artigo 343.o TFUE, do artigo 39.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE e dos artigos 2.o e 22.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades. Informou igualmente a República da Eslovénia de que considerava que as autoridades eslovenas não tinham mantido um debate construtivo sobre esta questão com o BCE, contrariamente ao que exige o princípio da cooperação leal enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE e no artigo 18.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades.
37
A República da Eslovénia respondeu a esta notificação para cumprir, por carta de 21 de junho de 2017, na qual sublinhou que os documentos apreendidos não podiam estar compreendidos no conceito de «arquivos do BCE», na aceção do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades.
38
Considerando que a resposta dada pela República da Eslovénia não era satisfatória, a Comissão emitiu, em 20 de julho de 2018, um parecer fundamentado, no qual convidou a República da Eslovénia a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento a esse parecer no prazo de dois meses a contar da sua receção.
39
Em 11 de setembro seguinte, a República da Eslovénia, na sua resposta ao mesmo parecer fundamentado, contestou o incumprimento imputado pela Comissão.
40
Nestas circunstâncias, a Comissão decidiu intentar a presente ação.
41
Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 23 de julho de 2019, foi admitida a intervenção do BCE em apoio dos pedidos da Comissão.
Quanto à ação
Quanto à primeira acusação, relativa à violação do princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE
Argumentos das partes
42
A Comissão, apoiada pelo BCE, alega que, ao proceder unilateralmente à apreensão de documentos relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema, nas instalações do Banco Central da Eslovénia, a República da Eslovénia violou o princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE e, por conseguinte, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 343.o TFUE, do artigo 39.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, dos artigos 2.o, 18.o e 22.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades e do artigo 4.o, n.o 3, TUE.
43
Em primeiro lugar, alega que, embora o Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades não defina o conceito de «arquivos da União» que figura no seu artigo 2.o, este engloba todos os documentos pertencentes a uma instituição da União ou que estejam na sua posse, independentemente do suporte utilizado.
44
Em segundo lugar, alega que resulta da jurisprudência que os privilégios e imunidades reconhecidos por este protocolo apenas revestem caráter funcional, uma vez que visam evitar entraves ao funcionamento e à independência da União. Ora, tendo em conta o regime institucional especial do SEBC e do Eurosistema, o artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades deve aplicar‑se não só aos documentos na posse do BC mas também aos documentos na posse dos bancos centrais nacionais que fazem parte do SEBC e do Eurosistema, como o Banco Central da Eslovénia, desde que esses documentos digam respeito à execução das atribuições do SEBC ou do Eurosistema, quer provenham do BCE ou dos bancos centrais nacionais.
45
Primeiro, resulta do artigo 282.o, n.o 1, TFUE e do artigo 1.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE que, por um lado, o SEBC é composto pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros e que, por outro, o BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros da zona euro constituem o Eurosistema, do qual os bancos centrais nacionais «constituem parte integrante», em conformidade com o artigo 14.o‑3 do referido protocolo.
46
Segundo, a estrutura específica do SEBC e do Eurosistema cria inevitavelmente uma relação estreita entre o BCE e os bancos centrais nacionais. Em especial, resulta do artigo 282.o, n.o 2, TFUE e do artigo 8.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE que o SEBC é dirigido pelos órgãos de decisão do BCE, incluindo o Conselho do BCE de que são membros, segundo o artigo 283.o, n.o 1, TFUE e o artigo 10.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, os governadores dos bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro.
47
Terceiro, o Tratado FUE confere atribuições ao BCE, ao SEBC e ao Eurosistema. A este respeito, resulta do artigo 9.o‑2 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE que as atribuições cometidas ao SEBC são executadas quer pelo próprio BCE quer pelos bancos centrais nacionais.
48
Com efeito, os bancos centrais nacionais e os seus governadores participam diretamente na tomada de decisões do BCE, bem como na aplicação e na execução dessas decisões. O funcionamento do sistema assim estabelecido requer o intercâmbio de documentos no âmbito do SEBC e do Eurosistema, bem como entre o BCE e os bancos centrais nacionais, com vista à adoção das decisões necessárias à execução das atribuições do SEBC e do Eurosistema e à aplicação e execução dessas decisões pelos bancos centrais nacionais. A fim de evitar qualquer prejuízo ao bom funcionamento e à independência do BCE, bem como do SEBC e do Eurosistema no seu conjunto, o nível de proteção deve, portanto, ser idêntico para todos os documentos elaborados para efeitos da execução das atribuições do SEBC e do Eurosistema. Por conseguinte, deve considerar‑se que todos estes documentos fazem parte dos «arquivos da União», mesmo que estejam na posse de um banco central nacional ou se encontrem nas suas instalações.
49
Em terceiro lugar, para a Comissão, é pacífico que, durante a busca efetuada em 6 de julho de 2016 nas instalações do Banco Central da Eslovénia, as autoridades eslovenas apreenderam documentos que faziam parte dos arquivos da União. É certo que a Comissão não dispõe de informações precisas sobre a natureza dos documentos que fazem parte dos arquivos da União que foram apreendidos nessa ocasião. Todavia, o simples facto de o material informático dos suspeitos e os documentos mencionados no n.o 17 do presente acórdão terem sido integralmente apreendidos teve necessariamente por consequência a apreensão de documentos que fazem parte dos arquivos da União.
50
Em quarto lugar, segundo a Comissão, o princípio da inviolabilidade desses arquivos implica que as autoridades nacionais só possam ter acesso aos mesmos com o consentimento prévio do BCE ou, em caso de desacordo entre o BCE e essas autoridades, com a autorização do Tribunal de Justiça. Ora, no caso em apreço, a busca e a apreensão dos documentos em causa foram efetuadas de forma unilateral.
51
A República da Eslovénia responde que não violou o princípio da inviolabilidade dos arquivos da União.
52
Em primeiro lugar, a República da Eslovénia alega que resulta tanto do direito internacional como da jurisprudência do Tribunal de Justiça e dos valores fundamentais da União, como são os princípios da transparência, da abertura e do Estado de direito, que o conceito de «privilégios e imunidades» deve ser de interpretação estrita e que, longe de ter caráter absoluto, o exercício destes privilégios e imunidades está funcionalmente limitado ao alcance necessário para garantir o funcionamento da União e das suas instituições e atingir os objetivos das últimas.
53
Em especial, a finalidade do sistema de privilégios e imunidades do direito internacional é garantir o funcionamento efetivo das organizações internacionais, que estão «numa posição de fraqueza» em relação aos seus Estados‑Membros fundadores. Ora, tendo em conta a evolução do direito da União e a natureza especial do ordenamento jurídico da União, as suas instituições não estão nessa posição em relação aos Estados‑Membros. Por conseguinte, os arquivos da União, incluindo os do BCE, beneficiam de uma proteção menos ampla do que no âmbito do sistema de privilégios e imunidades do direito internacional, o que milita a favor de uma interpretação estrita do conceito de «privilégios e imunidades da União».
54
Por outro lado, embora a imunidade funcional das organizações internacionais esteja relacionada com um interesse público legítimo, não é absoluta e deve ser conciliada com outros interesses públicos. Na União, o princípio do Estado de direito prevalece sobre os seus privilégios e imunidades. Ora, a independência e a imparcialidade da instrução e do julgamento das infrações penais, que são da competência dos Estados‑Membros, constituem um «postulado fundamental do Estado de direito». Se as autoridades eslovenas tivessem tido de solicitar o consentimento prévio do BCE antes de iniciar a busca a que procederam no caso em apreço, essa independência não teria sido garantida, uma vez que o governador está estreitamente ligado ao BCE.
55
Além disso, dado que os privilégios e imunidades previstos no Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades só são garantidos à União na medida do necessário para evitar entraves ao seu funcionamento e independência, o ónus da prova da existência desses entraves recai sobre a instituição da União em causa. No entanto, a Comissão e o BCE não demonstraram que a apreensão de documentos efetuada pelas autoridades eslovenas tenha, sendo caso disso, entravado de alguma forma o funcionamento efetivo do BCE ou comprometido a política económica e monetária da União.
56
Em segundo lugar, a República da Eslovénia sustenta que o conceito de «arquivos da União» também deve ser de interpretação estrita e que os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas nas instalações do Banco Central da Eslovénia não faziam parte dos arquivos do BCE. A este respeito, primeiro, alega que a regulamentação relativa à imunidade dos arquivos em direito internacional, em especial a aplicável às relações consulares e diplomáticas, é pertinente no caso em apreço. Ora, segundo jurisprudência dos órgãos jurisdicionais internacionais e nacionais, só se pode considerar que fazem parte dos arquivos os documentos que pertencem à pessoa que beneficia do princípio da inviolabilidade dos arquivos ou que se encontram na posse desta, e não os que são enviados por essa pessoa a um terceiro ou que se encontram na posse deste último.
57
Segundo, o objetivo do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades é garantir a independência das instituições da União. Assim, só o BCE pode gozar dos privilégios e imunidades previstos neste protocolo, enquanto instituição da União, e não o SEBC e os bancos centrais nacionais, enquanto parte integrante do SEBC.
58
Terceiro, a interpretação das disposições em causa defendida pela Comissão significaria que os arquivos da União poderiam estar nos computadores de todos os agentes e funcionários nacionais que são membros das instituições da União ou que trabalham sob a sua direção, incluindo os ministros dos Estados‑Membros que participam nas decisões do Conselho da União Europeia, os chefes de Estado ou de governo dos Estados‑Membros que participam nas decisões do Conselho Europeu e todos os agentes nacionais que trabalham nos comités e nas agências da União, o que conduziria, na prática, a «situações absurdas» em que todos os documentos na posse de um governo nacional e dos seus ministros, de um chefe de Estado e de Administrações inteiras de um Estado seriam considerados arquivos da União.
59
Quarto, a interpretação do conceito de «arquivos do BCE» proposta pela Comissão é impossível de aplicar, tanto de direito como de facto, o que impede ou entrava fortemente qualquer instrução penal no setor público dos Estados‑Membros.
60
Em terceiro lugar, a República da Eslovénia alega ainda que, supondo que os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas nas instalações do Banco Central da Eslovénia façam parte dos arquivos do BCE, esta circunstância não basta para concluir que violou o princípio da inviolabilidade dos arquivos da União.
61
Primeiro, a obrigação de identificar claramente e de proteger os arquivos incumbe a quem invoca o princípio da inviolabilidade dos arquivos. Uma vez que, no caso em apreço, o BCE não identificou de forma adequada os seus arquivos nem os protegeu devidamente, não é possível aplicar o conceito de «arquivos do BCE» adotado por este, não estando essa impossibilidade, em caso algum, relacionada com o modo como a instrução penal foi conduzida na Eslovénia. Além disso, foi precisamente devido à falta de separação física e de designação regulamentar dos arquivos da União que as autoridades eslovenas não tiveram outra opção senão apreender todos os bens e documentos em causa para obter as informações pretendidas.
62
Segundo, o objetivo do inquérito conduzido pelas autoridades eslovenas não foi violar o princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE e muito menos prejudicar o desempenho das suas atribuições e a sua independência. Assim, o inquérito nacional, que se desenrolou em conformidade com o direito nacional e com decisões judiciais nacionais, não violou o referido princípio.
63
Terceiro, a aceção ampla do conceito de «arquivos da União» defendida pela Comissão e pelo BCE implica, na prática, um entrave total ao inquérito penal, a ponto de conduzir à impunidade dos suspeitos.
64
Quarto, a autorização do Tribunal de Justiça só é necessária, nos termos do artigo 1.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, no caso de as autoridades nacionais pretenderem adotar medidas coercivas administrativas ou judiciais relativas a bens ou haveres da União. Em contrapartida, o artigo 2.o deste protocolo, tal como a jurisprudência do Tribunal de Justiça, não exigem essa autorização, na medida em que as autoridades eslovenas não procuraram obter documentos pertencentes a instituições da União ou que se encontrassem na posse destas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
65
A título preliminar, importa salientar que, na audiência, em resposta a uma pergunta do Tribunal de Justiça, a Comissão precisou que, embora, na sua ação, faça referência tanto à busca como à apreensão de documentos efetuadas pelas autoridades eslovenas nas instalações do Banco Central da Eslovénia em 6 de julho de 2016, esta ação, na realidade, visa apenas a apreensão de documentos.
66
A este respeito, a Comissão sustenta que, ao proceder de forma unilateral à apreensão de documentos nas instalações do Banco Central da Eslovénia em 6 de julho de 2016, as autoridades eslovenas violaram o princípio da inviolabilidade dos arquivos da União. Por conseguinte, há que examinar, em primeiro lugar, se os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas nessa ocasião incluíam documentos que faziam parte dos arquivos do BCE e, se assim for, em segundo lugar, se a apreensão desses documentos violou o princípio da inviolabilidade destes arquivos.
– Quanto ao conceito de «arquivos da União»
67
Nos termos do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, os arquivos da União são invioláveis. A fim de verificar se, como sustenta a Comissão, a República da Eslovénia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desse artigo, há que determinar previamente o alcance do conceito de «arquivos da União».
68
A título preliminar, no que respeita ao argumento da República da Eslovénia segundo o qual o conceito de «arquivos» deve ser interpretado por referência ao direito internacional, há que recordar que, diversamente dos tratados internacionais ordinários, os Tratados relativos à União Europeia instituíram, por ocasião da sua entrada em vigor, um ordenamento jurídico próprio integrado no sistema jurídico dos Estados‑Membros (Despacho de 13 de julho de 1990, Zwartveld e o., C‑2/88‑IMM, EU:C:1990:315, n.o 15). Daqui resulta que o conceito de «arquivos da União» é um conceito autónomo do direito da União, distinto do que pode ser adotado pelas organizações e órgãos jurisdicionais internacionais ou pelo direito dos Estados‑Membros.
69
Resulta da jurisprudência que esse conceito, em razão do seu caráter autónomo, deve ser entendido tendo em conta os seus termos, à luz do contexto e do objetivo prosseguido pela disposição em que esse conceito é utilizado (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, n.o 62).
70
O termo «arquivos» designa habitualmente um conjunto de documentos, independentemente da sua data, forma ou suporte material, na posse de uma pessoa no exercício da sua atividade.
71
Todavia, no direito da União, o termo «arquivos» foi definido num contexto diferente do do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, a saber, no artigo 1.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento (CEE, Euratom) n.o 354/83 do Conselho, de 1 de fevereiro de 1983, relativo à abertura ao público dos arquivos históricos da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 1983, L 43, p. 1; EE 01 F4 p. 3), como o conjunto de documentos de qualquer natureza, independentemente da sua forma e suporte material, que tenham sido elaborados ou recebidos por uma das instituições, um dos órgãos ou um dos organismos, ou por um dos seus representantes ou agentes no exercício das suas funções e que digam respeito às atividades dessas Comunidades.
72
Esta definição do conceito de «arquivos» é pertinente para efeitos da interpretação do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades. Com efeito, nenhuma disposição deste protocolo se opõe a que seja tida em conta tal definição, contribuindo essa tomada em consideração para que o alcance deste conceito seja entendido de forma coerente no direito da União.
73
Quanto ao objetivo prosseguido pelo artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, resulta da jurisprudência que os privilégios e imunidades reconhecidos à União pelo Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades revestem caráter funcional, uma vez que visam evitar entraves ao funcionamento e à independência da União (Despacho de 13 de julho de 1990, Zwartveld e o., C‑2/88‑IMM, EU:C:1990:315, n.o 19; Acórdão de 18 de junho de 2020, Comissão/RQ, C‑831/18 P, EU:C:2020:481, n.o 47). A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da inviolabilidade dos arquivos da União podia, nomeadamente, ser invocado por um instituição da União para impedir a divulgação de informações contidas nos documentos que figuram nos arquivos da instituição em causa, se essa divulgação for suscetível de entravar o funcionamento e a independência dessa instituição, nomeadamente comprometendo o desempenho das atribuições que lhe são confiadas (v., neste sentido, Despacho de 6 de dezembro de 1990, Zwartveld e o., C‑2/88‑IMM, EU:C:1990:440, n.o 11).
74
Este objetivo de proteção comprova que os arquivos da União referidos no artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades abrangem necessariamente qualquer documento relativo às atividades da União e das suas instituições, órgãos e organismos ou ao desempenho das atribuições destas entidades.
75
Resulta das considerações precedentes que o conceito de «arquivos da União», na aceção do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, deve ser entendido como o conjunto de documentos de qualquer natureza, independentemente da sua data, forma e suporte material, que sejam elaborados ou recebidos pelas instituições, órgãos e organismos da União ou pelos seus representantes e agentes no exercício das suas funções e que digam respeito às atividades dessas entidades ou que estejam relacionados com o desempenho das suas atribuições.
– Quanto ao alcance dos arquivos do BCE
76
Tendo em conta que o BCE é uma instituição da União, resulta do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, conforme interpretado no número anterior e lido em conjugação com o artigo 343.o TFUE, o artigo 39.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE e o artigo 22.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, que o princípio da inviolabilidade dos arquivos da União se aplica aos arquivos do BCE.
77
Contudo, há que determinar se se pode considerar que os documentos que não se encontram na posse do BCE, mas de um banco central nacional, também fazem parte dos «arquivos do BCE».
78
A este respeito, há que considerar, em primeiro lugar, que, como salientou a advogada‑geral no n.o 50 das suas conclusões, os arquivos da União não têm necessariamente de ser conservados nas instalações da instituição, órgão ou organismo em causa, sob pena de o âmbito de aplicação do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades e o do artigo 1.o do mesmo protocolo, que prevê a inviolabilidade das instalações e das construções da União, se confundirem a ponto de privar de efeito útil esse artigo 2.o Daqui resulta que o referido artigo 2.o abrange os arquivos de uma instituição da União, como o BCE, localizados noutras instalações que não as da União.
79
Em segundo lugar, há que recordar que resulta do artigo 282.o, n.o 1, TFUE, bem como dos artigos 1.o e 14.o‑3 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, que o BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros constituem o SEBC e que esses bancos centrais nacionais fazem parte integrante desse sistema. Daqui decorre, além disso, que o BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro, incluindo o Banco Central da Eslovénia, que constituem o Eurosistema, conduzem a política monetária da União.
80
Por força dos artigos 127.o, n.o 1, e 282.o, n.o 2, TFUE, o objetivo primordial do SEBC é a manutenção da estabilidade dos preços, como recorda o artigo 2.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE. Para este efeito, o artigo 127.o, n.o 2, TFUE prevê que as atribuições fundamentais cometidas ao SEBC compreendem, nomeadamente, a definição e execução da política monetária da União. Assim, estas atribuições incumbem não só ao BCE mas também, por intermédio do SEBC, aos bancos centrais nacionais, o que exige uma estreita cooperação entre o BCE e os últimos.
81
Importa igualmente recordar que, em conformidade com os artigos 129.o, n.o 1, e 282.o, n.o 2, TFUE e com o artigo 8.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, o SEBC é dirigido pelos órgãos de decisão do BCE, incluindo o Conselho do BCE. O artigo 283.o, n.o 1, TFUE e o artigo 10.o‑1 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE preveem que os governadores dos bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda seja o euro são membros do Conselho do BCE. Por conseguinte, estes governadores, entre os quais o do Banco Central da Eslovénia, participam na adoção das decisões necessárias ao desempenho das atribuições do SEBC.
82
Além disso, em conformidade com o artigo 9.o‑2 do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, as atribuições cometidas ao SEBC são executadas quer pelo próprio BCE quer pelos bancos centrais nacionais.
83
Como o Tribunal de Justiça declarou, resulta destas disposições que o SEBC representa no direito da União uma construção jurídica original que associa e faz cooperar estreitamente instituições nacionais, a saber, os bancos centrais nacionais, e uma instituição da União, a saber, o BCE, e em que prevalece uma articulação diferente e uma distinção menos acentuada do ordenamento jurídico da União e dos ordenamentos jurídicos nacionais (Acórdão de 26 de fevereiro de 2019, Rimšēvičs e BCE/Letónia, C‑202/18 e C‑238/18, EU:C:2019:139, n.o 69). Neste sistema muito integrado pretendido pelos autores dos Tratados em relação ao SEBC, os bancos centrais nacionais e os seus governadores têm um estatuto híbrido, uma vez que são, é certo, autoridades nacionais, mas autoridades que atuam no âmbito do SEBC, o qual, como foi salientado no n.o 79 do presente acórdão, é constituído por estes bancos centrais nacionais e pelo BCE.
84
Como salientou a advogada‑geral no n.o 54 das suas conclusões, para que o SEBC e o Eurosistema funcionem corretamente e desempenhem devidamente as suas atribuições, deve haver uma cooperação estreita e um permanente intercâmbio de informações entre o BCE e os bancos centrais nacionais que neles participam, o que implica necessariamente que documentos relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema se encontrem na posse não só do BCE mas também dos bancos centrais nacionais.
85
Nestas circunstâncias, há que considerar que esses documentos estão abrangidos pelo conceito de «arquivos do BCE», mesmo que se encontrem na posse de bancos centrais nacionais, e não do próprio BCE. Com efeito, tendo em conta o caráter funcional que há que reconhecer ao princípio da inviolabilidade dos arquivos da União, conforme recordado no n.o 73 do presente acórdão, este princípio seria privado de efeito útil se não protegesse os documentos emitidos pelo BCE ou pelos bancos centrais nacionais e trocados entre estas entidades para o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema.
86
Esta conclusão não é posta em causa pelos outros argumentos invocados pela República da Eslovénia.
87
Primeiro, no que se refere à argumentação da República da Eslovénia segundo a qual a comunicação de um documento a um terceiro significa, em direito internacional, que já não se pode considerar que esse documento faz parte dos arquivos do Estado que procedeu a essa comunicação, há que salientar que, tendo em conta a estreita cooperação e as relações estruturais existentes entre o BCE e os bancos centrais nacionais no âmbito do sistema integrado constituído pelo SEBC, estes últimos não podem, como a advogada‑geral salientou no n.o 56 das suas conclusões, ser considerados «terceiros» em relação ao BCE.
88
Segundo, quanto à argumentação da República da Eslovénia reproduzida no n.o 58 do presente acórdão, basta salientar que, no que diz respeito a documentos relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema, a interpretação do conceito de «arquivos da União», conforme adotada no n.o 85 deste acórdão, se baseia nas relações especialmente estreitas que existem entre o BCE e os bancos centrais nacionais e que são descritas nos n.os 83 e 84 do presente acórdão.
89
Terceiro, nenhum elemento de facto ou de direito permite considerar que essa interpretação poderia criar problemas insuperáveis às autoridades de um Estado‑Membro que desejassem proceder, no âmbito de um processo conduzido a nível nacional e com base no direito desse Estado‑Membro, à apreensão de documentos nas instalações de um banco central, pelo que essa apreensão não se podia limitar aos documentos não relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema.
– Quanto à violação do princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE
90
No que respeita à questão de saber se a apreensão de documentos efetuada pelas autoridades eslovenas em 6 de julho de 2016 nas instalações do Banco Central da Eslovénia constituía uma violação do princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE, há que salientar que tal violação só pode ser declarada se, por um lado, a apreensão de documentos pertencentes a arquivos da União decidida unilateralmente por autoridades nacionais puder constituir tal violação e se, por outro, os documentos apreendidos no caso em apreço incluíssem efetivamente documentos que deviam ser considerados como fazendo parte dos arquivos do BCE.
91
Em primeiro lugar, há que salientar que, como a Comissão alega na sua petição, o conceito de «inviolabilidade» na aceção do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades implica uma proteção contra qualquer ingerência unilateral dos Estados‑Membros. Como a advogada‑geral salientou nos n.os 67 e 68 das suas conclusões, tal é confirmado pelo facto de este conceito, que também figura no artigo 1.o do protocolo, ser descrito como uma proteção contra qualquer medida de busca, requisição, confisco ou expropriação.
92
Por conseguinte, deve considerar‑se que a apreensão unilateral, por autoridades nacionais, de documentos pertencentes aos arquivos da União constitui uma violação do princípio da inviolabilidade desses arquivos da União.
93
Em segundo lugar, há que recordar que, segundo jurisprudência constante relativa ao ónus da prova no âmbito de um processo por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. É a esta última que cabe apresentar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este possa verificar a existência desse incumprimento, não podendo fundar‑se numa qualquer presunção [v., designadamente, Acórdãos de 27 de abril de 2006, Comissão/Alemanha, C‑441/02, EU:C:2006:253, n.o 48, e de 5 de setembro de 2019, Comissão/Itália (Bactéria Xylella fastidiosa), C‑443/18, EU:C:2019:676, n.o 78].
94
No caso em apreço, há que constatar que a Comissão reconheceu que não dispunha de informações precisas sobre a natureza dos documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas nas instalações do Banco Central da Eslovénia em 6 de julho de 2016, pelo que não podia determinar se se devia considerar que uma parte desses documentos pertencia aos arquivos da União. Na audiência, a Comissão explicou a este propósito, sem ser contradita pela República da Eslovénia, que os referidos documentos continuavam na posse das autoridades eslovenas.
95
Todavia, importa recordar que, como foi salientado no n.o 17 do presente acórdão, os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas incluíam todas as comunicações efetuadas através da conta de correio eletrónico do governador, todos os documentos eletrónicos que, independentemente do seu conteúdo, estavam presentes no posto de trabalho e no computador portátil deste último, relativos ao período compreendido entre 2012 e 2014, e documentos, relativos ao mesmo período, que estavam no gabinete do governador. As autoridades eslovenas também apreenderam todos os documentos eletrónicos que estavam gravados no servidor informático do Banco Central da Eslovénia, relativos ao período compreendido entre 2012 e 2014, que tinham que ver com o governador.
96
Ora, tendo em conta, por um lado, o número elevado de documentos assim apreendidos e, por outro, as funções que o governador de um banco central nacional, como o Banco Central da Eslovénia, é chamado a exercer no âmbito do Conselho do BCE e, por conseguinte, no âmbito do SEBC e do Eurosistema, os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas incluíram necessariamente documentos que fazem parte dos arquivos do BCE. Além disso, há que salientar que a República da Eslovénia não alega que os documentos apreendidos são exclusivamente documentos que não pertencem a esta categoria de documentos.
97
Nestas circunstâncias, pode considerar‑se demonstrado que o material e os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas nas instalações do Banco Central da Eslovénia em 6 de julho de 2016 incluíram documentos que fazem parte dos arquivos do BCE.
98
Ora, uma vez que o artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades prevê expressamente que os arquivos da União são invioláveis, as autoridades eslovenas, ao apreenderem esses documentos de forma unilateral, violaram o princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE.
99
Esta conclusão não é posta em causa pelos argumentos invocados pela República da Eslovénia.
100
Primeiro, embora seja certo que os privilégios e imunidades da União revestem caráter funcional, como foi recordado no n.o 73 do presente acórdão, isso não significa que a instituição em causa, ou, no âmbito de uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, a Comissão, deva provar que a divulgação de determinados documentos implica entraves ao funcionamento e à independência da União, para que a apreensão desses documentos, efetuada de forma unilateral pelas autoridades de um Estado‑Membro, possa ser considerada ilegal. Com efeito, esta interpretação seria manifestamente contrária tanto à letra como ao objetivo do artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, nos termos do qual «[o]s arquivos da União são invioláveis».
101
É certo que o princípio da inviolabilidade dos arquivos da União não significa que os documentos que figuram nesses arquivos sejam, em qualquer caso, inacessíveis às autoridades dos Estados‑Membros. Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, tendo em conta o seu caráter funcional, os privilégios e imunidades da União não permitem às instituições da União deixar de cumprir a obrigação de cooperação leal com as autoridades nacionais (v., neste sentido, Despacho de 13 de julho de 1990, Zwartveld e o., C‑2/88‑IMM, EU:C:1990:315, n.os 19 e 21).
102
Para ter acesso a documentos que figuram nos arquivos da União, as autoridades nacionais necessitam do consentimento da instituição em causa ou, no caso de recusa de acesso, de uma decisão de autorização do juiz da União que obrigue essa instituição a dar acesso aos seus arquivos. Com efeito, no caso de as autoridades nacionais optarem por proceder unilateralmente, seria desprovido de sentido não sujeitar o acesso a esses documentos ao consentimento da instituição em causa ou à autorização do juiz da União, dado que esse consentimento ou essa autorização permite garantir a função da inviolabilidade dos arquivos da União, a saber, evitar entraves injustificados ao funcionamento e à independência desta última.
103
Segundo, é certo que, como alega a República da Eslovénia, embora constituindo um interesse público legítimo, a imunidade funcional das organizações internacionais não é absoluta e deve ser conciliada com os outros direitos e interesses públicos, nomeadamente o princípio do Estado de direito e, mais especificamente, a necessidade de garantir a independência e a imparcialidade da instrução e do julgamento das infrações penais e de evitar a impunidade das pessoas objeto de inquéritos penais, em especial dos governadores dos bancos centrais nacionais, que são enormemente beneficiados devido à relação estreita que mantêm com o BCE.
104
Todavia, além do facto de a existência de privilégios e imunidades em benefício de organizações internacionais e das suas instituições não ser, por si só, contrária ao princípio do Estado de direito, o artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades opõe‑se, em princípio, à apreensão de documentos pela autoridade de um Estado‑Membro, quando estes façam parte dos arquivos da União e as instituições em causa não tenham consentido nessa apreensão.
105
Além disso, há que salientar que o facto de interpretar as regras da União em causa no sentido de que as autoridades de um Estado‑Membro não têm o direito de proceder unilateralmente, nas instalações de um banco central nacional, à apreensão de documentos pertencentes aos arquivos do BCE não leva a deixar impunes as pessoas visadas pelo inquérito penal nem a tornar excessivamente difícil, ou mesmo impossível, a condução de inquéritos penais no território dos Estados‑Membros. Com efeito, ainda que uma apreensão unilateral, pelas autoridades de um Estado‑Membro, de documentos que figuram nos arquivos da União seja excluída pelo direito da União, importa recordar que essas autoridades têm a faculdade de se dirigir à instituição da União em causa para que esta levante a inviolabilidade dos documentos em causa, sendo caso disso sob condições.
106
Importa igualmente sublinhar que a proteção dos arquivos da União, prevista no artigo 2.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, não se opõe de modo algum a que as autoridades nacionais procedam à apreensão, nas instalações de um banco central de um Estado‑Membro, de documentos que não pertencem aos arquivos da União.
107
É certo que não se pode excluir inteiramente que a necessidade de pedir ao BCE que ponha à disposição das autoridades de um Estado‑Membro documentos pertencentes aos seus arquivos, mas que se encontram na posse de um banco central nacional, possa ter consequências negativas num inquérito penal conduzido pelas autoridades nacionais, no que respeita ao acesso dessas autoridades a outros documentos também na posse desse banco central nacional e que não pertencem aos arquivos do BCE, mas que podem ser pertinentes para o inquérito em causa. Todavia, no caso em apreço, como salientou a advogada‑geral, em substância, no n.o 81 das suas conclusões, não se afigura que a apreensão de documentos a que as autoridades eslovenas procederam em 6 de julho de 2016 tenha exigido um elemento de surpresa, dado que essas autoridades já antes tinham pedido, por diversas vezes, ao Banco Central da Eslovénia informações relativas ao seu inquérito.
108
Terceiro, não pode ser acolhido o argumento segundo o qual não há violação do princípio da inviolabilidade dos arquivos da União pelo facto de que, de entre os documentos apreendidos, os que fazem parte dos arquivos do BCE não são pertinentes para a tramitação do processo penal em curso na Eslovénia, isto porque, como resulta do n.o 104 do presente acórdão, a violação desse princípio deve ser declarada se, independentemente do objetivo prosseguido pela apreensão, os elementos materiais constitutivos da proteção visada pelo referido princípio estiverem preenchidos.
109
Quarto, para justificar a violação do princípio da inviolabilidade dos arquivos da União, a República da Eslovénia não pode alegar que o BCE tinha a obrigação de identificar claramente os seus arquivos e de tomar medidas para os proteger. A proteção conferida aos arquivos pelo Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades não pressupõe que os documentos pertencentes a esses arquivos sejam prévia e claramente identificados.
110
Resulta do que precede que a primeira acusação da Comissão deve proceder.
Quanto à segunda acusação, relativa à violação da obrigação de cooperação leal
Argumentos das partes
111
Com a sua segunda acusação, a Comissão, apoiada pelo BCE, alega que a República da Eslovénia não cumpriu a sua obrigação de cooperação leal nos termos do artigo 18.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades e do artigo 4.o, n.o 3, TUE. Em substância, a Comissão critica as autoridades eslovenas por não terem cooperado suficientemente com o BCE, quer antes quer depois da busca e da apreensão dos documentos a que procederam, de modo a conciliar o princípio da inviolabilidade dos arquivos do BCE com o inquérito conduzido a nível nacional.
112
Segundo a Comissão, o princípio da cooperação leal exigia que as autoridades eslovenas cooperassem com o BCE para, primeiro, determinar os documentos que estavam protegidos pelo Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades e os que não estavam, segundo, identificar, de entre os documentos protegidos, os que poderiam ser pertinentes para o inquérito penal nacional e, terceiro, permitir ao BCE decidir, no caso dos documentos que eram potencialmente pertinentes, se a proteção devia ser levantada ou se, pelo contrário, não o podia ser por motivos relacionados com o funcionamento e a independência do BCE.
113
Ora, no que se refere ao período anterior à busca e à apreensão de documentos, as autoridades eslovenas não estabeleceram nenhum diálogo com o BCE nem com o Banco Central da Eslovénia sobre a forma de preservar o princípio da inviolabilidade dos arquivos da União. No que respeita ao período posterior à busca e à apreensão de documentos, as autoridades eslovenas, por um lado, continuaram a rejeitar a interpretação segundo a qual documentos que se encontrem na posse dos bancos centrais nacionais podem constituir arquivos do BCE e, por outro, recusaram encetar um debate construtivo para proteger os documentos dessa categoria que tinham sido apreendidos.
114
A República da Eslovénia sustenta que cumpriu a sua obrigação de cooperação leal.
115
Primeiro, as autoridades eslovenas não violaram os arquivos do BCE nem prejudicaram o funcionamento e a independência deste. Em todo o caso, o artigo 4.o, n.o 3, TUE não pode ser interpretado no sentido de que prevê uma «obrigação autónoma» a cargo dos Estados‑Membros, que vai além das obrigações que lhes podem incumbir por força dessas disposições precisas do direito da União.
116
Segundo, o procurador do Estado pediu, ao longo de toda a instrução, que os documentos apreendidos fossem tratados com «extrema precaução», a fim de ficarem acessíveis a um número de investigadores o mais restrito possível e de o risco de divulgação ser reduzido ao mínimo. Por outro lado, apesar de tal não estar previsto no direito nacional, o procurador do Estado permitiu que representantes do BCE estivessem presentes no processo de realização de cópias de segurança desses documentos. Além disso, estava disposto a que os documentos apreendidos que, no entender do BCE, faziam parte dos seus arquivos pudessem ser consultados por este último, no termo da instrução, nas instalações do Ministério Público.
117
Por outro lado, o BCE só respondeu ao pedido do procurador do Estado para apresentar os critérios que permitiam identificar, de entre os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas, aqueles que, segundo o BCE, faziam parte dos seus arquivos, em 13 de fevereiro de 2018, isto é, «com um atraso considerável».
118
Terceiro, supondo que a República da Eslovénia não iniciou um debate construtivo com o BCE, a Comissão não demonstrou que esta circunstância tinha posto em perigo o estabelecimento de uma união económica e monetária e a manutenção da estabilidade dos preços na União.
Apreciação do Tribunal de Justiça
119
Segundo jurisprudência constante, resulta do princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, que os Estados‑Membros são obrigados a adotar todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União (Acórdão de 31 de outubro de 2019, Comissão/Países Baixos, C‑395/17, EU:C:2019:918, n.o 95 e jurisprudência referida). Nos termos do artigo 18.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades, que precisa, a este respeito, o princípio consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE, as instituições da União e as autoridades dos Estados‑Membros são obrigadas a cooperar a fim de evitar qualquer conflito na interpretação e na aplicação das disposições deste protocolo (v., neste sentido, Acórdão de 21 de outubro de 2008, Marra, C‑200/07 e C‑201/07, EU:C:2008:579, n.os 41 e 42).
120
No que respeita ao período anterior à apreensão dos documentos efetuada pelas autoridades eslovenas em 6 de julho de 2016 nas instalações do Banco Central da Eslovénia, há que constatar que, como salientou a advogada‑geral no n.o 94 das suas conclusões, a segunda acusação formulada pela Comissão coincide com a primeira, uma vez que visa o mesmo comportamento. Com efeito, através da primeira acusação, a Comissão critica precisamente as autoridades eslovenas por terem procedido de forma unilateral, e, portanto, sem terem consultado previamente o BCE, à apreensão de documentos nas instalações do Banco Central da Eslovénia.
121
Ora, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um incumprimento da obrigação geral de cooperação leal que decorre do artigo 4.o, n.o 3, TUE é distinto de um incumprimento das obrigações específicas nas quais esta se manifesta. Por conseguinte, esse incumprimento só pode ser declarado na medida em que vise comportamentos distintos dos que constituem uma violação destas obrigações específicas (v., neste sentido, Acórdão de 30 maio de 2006, Comissão/Irlanda, C‑459/03, EU:C:2006:345, n.os 169 a 171).
122
Por conseguinte, no que se refere ao período anterior à apreensão dos documentos efetuada em 6 de julho de 2016, não há que declarar um incumprimento das obrigações gerais previstas no artigo 4.o, n.o 3, TUE e no artigo 18.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE distinto do incumprimento já declarado das obrigações mais específicas que incumbiam à República da Eslovénia por força do artigo 2.o deste protocolo.
123
No que se refere ao período posterior à apreensão dos documentos, há que recordar que, como decorre dos números anteriores do presente acórdão, esta apreensão constitui uma violação do direito da União, na medida em que os documentos apreendidos incluíam necessariamente documentos relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema.
124
Ora, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, por força do princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, os Estados‑Membros são obrigados a eliminar as consequências ilícitas de uma violação do direito da União e essa obrigação incumbe, no âmbito das suas competências, a cada órgão do Estado‑Membro em causa (Acórdão de 27 de junho de 2019, Belgisch Syndicaat van Chiropraxie e o., C‑597/17, EU:C:2019:544, n.o 54 e jurisprudência referida).
125
É certo que a obrigação de cooperação leal tem, por natureza, caráter recíproco (Acórdão de 16 de outubro de 2003, Irlanda/Comissão, C‑339/00, EU:C:2003:545, n.o 72). Por conseguinte, incumbia ao BCE prestar assistência às autoridades eslovenas para que estas pudessem corrigir, tanto quanto possível, as consequências ilícitas da apreensão dos documentos que tinham efetuado em 6 de julho de 2016 nas instalações do Banco Central da Eslovénia.
126
Todavia, para permitir ao BCE cooperar utilmente com as autoridades eslovenas a este respeito, era indispensável que estas permitissem ao BCE identificar, de entre os documentos apreendidos em 6 de julho de 2016, os que estavam relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema. Ora, é pacífico que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, as autoridades eslovenas não tinham permitido ao BCE proceder a essa identificação. É igualmente pacífico que, nessa data, as autoridades eslovenas não tinham devolvido esses documentos ao Banco Central da Eslovénia, apesar de, na audiência, a República da Eslovénia ter esclarecido que esses documentos não eram pertinentes para o processo penal em curso nesse Estado‑Membro.
127
É verdade que o BCE não conseguiu dar uma explicação convincente para justificar o atraso com que respondeu ao pedido do procurador do Estado para que lhe propusesse os critérios que permitiam identificar, de entre os documentos apreendidos pelas autoridades eslovenas, os que, segundo o BCE, faziam parte dos seus arquivos. Todavia, há que salientar que, mesmo após terem recebido tal proposta, as autoridades eslovenas não tomaram medidas para permitir ao BCE identificar os documentos relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema que tinham sido apreendidos pelas autoridades eslovenas em 6 de julho de 2016 nas instalações do Banco Central da Eslovénia. É igualmente pacífico que essas autoridades não aceitaram o pedido do BCE, apresentado na sua resposta de 13 de fevereiro de 2018 e que acompanhava a sua proposta de critérios para permitir a identificação dos documentos que faziam parte dos seus arquivos, de devolver ao Banco Central da Eslovénia todos os documentos que considerassem desprovidos de pertinência para o inquérito em causa.
128
Nestas circunstâncias, o facto de as autoridades eslovenas terem tomado medidas para assegurar a manutenção da confidencialidade dos documentos apreendidos em 6 de julho de 2016 nas instalações do Banco Central da Eslovénia não põe em causa a conclusão segundo a qual estas autoridades não cumpriram, no caso em apreço, a sua obrigação de cooperação leal com o BCE. O mesmo se diga da circunstância, salientada pela República da Eslovénia, de que o inquérito conduzido pelas autoridades eslovenas não era suscetível de pôr em perigo o estabelecimento de uma união económica e monetária e a manutenção da estabilidade dos preços na União, uma vez que esta circunstância não é pertinente para o dever que recaía sobre as autoridades eslovenas, em conformidade com o que foi recordado no n.o 124 do presente acórdão, de eliminar as consequências ilícitas da violação dos arquivos do BCE que cometeram quando da apreensão de documentos efetuada em 6 de julho de 2016.
129
Resulta do exposto que, no que respeita ao período posterior à apreensão controvertida, as autoridades eslovenas não cumpriram a sua obrigação de cooperação leal com o BCE e que, por conseguinte, a segunda acusação da Comissão deve ser julgada procedente.
130
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que declarar que, ao proceder unilateralmente à apreensão de documentos relacionados com o desempenho das atribuições do SEBC e do Eurosistema, nas instalações do Banco Central da Eslovénia, e, no que se refere ao período posterior a esta apreensão, ao não cooperar lealmente com o BCE a este respeito, a República da Eslovénia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 343.o TFUE, do artigo 39.o do Protocolo relativo ao SEBC e ao BCE, dos artigos 2.o, 18.o e 22.o do Protocolo relativo aos Privilégios e Imunidades e do artigo 4.o, n.o 3, TUE.
Quanto às despesas
131
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
132
Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Eslovénia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
133
Nos termos do artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o BCE suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
Ao proceder unilateralmente à apreensão de documentos relacionados com o desempenho das atribuições do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Eurosistema, nas instalações do Banka Slovenije (Banco Central da Eslovénia), e, no que se refere ao período posterior a esta apreensão, ao não cooperar lealmente com o Banco Central Europeu a este respeito, a República da Eslovénia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 343.o TFUE, do artigo 39.o do Protocolo (n.o 4) relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, dos artigos 2.o, 18.o e 22.o do Protocolo (n.o 7) relativo aos Privilégios e Imunidades da União Europeia e do artigo 4.o, n.o 3, TUE.
2)
A República da Eslovénia suporta, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão Europeia.
3)
O Banco Central Europeu suporta as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: esloveno.