62006CJ0361_DE
Parteien
Entscheidungsgründe
Tenor
Parteien
In der Rechtssache C‑361/06
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 234 EG, eingereicht vom College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niederlande) mit Entscheidung vom 1. September 2006, beim Gerichtshof eingegangen am 4. September 2006, in dem Verfahren
Feinchemie Schwebda GmbH,
Bayer CropScience AG
gegen
College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen,
Beteiligte:
Agrichem BV,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten A. Rosas, der Richter U. Lõhmus und J. Klučka (Berichterstatter), der Richterin P. Lindh und des Richters A. Arabadjiev,
Generalanwältin: E. Sharpston,
Kanzler: C. Strömholm, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2007,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Feinchemie Schwebda GmbH und der Bayer CropScience AG, vertreten durch A. Vroninks und D. Waelbroeck, avocats, sowie durch A. Freriks, advocaat,
– der Agrichem BV, vertreten durch W. Hoyng und J. P. L. van Marissing, advocaten,
– der niederländischen Regierung, vertreten durch H. G. Sevenster und C. A. H. M. ten Dam als Bevollmächtigte,
– der belgischen Regierung, vertreten durch A. Hubert als Bevollmächtigte,
– der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch B. Doherty und M. van Heezik als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge der Generalanwältin in der Sitzung vom 29. November 2007
folgendes
Urteil
Entscheidungsgründe
1. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (ABl. L 230, S. 1, und – Berichtigung – ABl. 1992, L 170, S. 40) und der Richtlinie 2002/37/EG der Kommission vom 3. Mai 2002 zur Änderung der Richtlinie 91/414 zur Aufnahme des Wirkstoffs Ethofumesat (ABl. L 117, S. 10) sowie der Verordnung (EWG) Nr. 3600/92 der Kommission vom 11. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen für die erste Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 (ABl. L 366, S. 10).
2. Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits der Feinchemie Schwebda GmbH und der Bayer CropScience AG (im Folgenden: Feinchemie bzw. Bayer) gegen das College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (Ausschuss für die Zulassung von Schädlingsbekämpfungsmitteln, im Folgenden: College) wegen dessen Entscheidung vom 19. November 2004, mit dem es dem Widerspruch der Agrichem BV (im Folgenden: Agrichem) gegen sieben Bescheide stattgab, die es am 23. Januar 2004 erlassen hatte. Mit diesen Bescheiden hatte das College die Zulassungen widerrufen, die Agrichem für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln mit „Ethofumesat“ als Wirkstoff besaß.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
Richtlinie 91/414
3. Nach Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 91/414 sind im Sinne dieser Richtlinie „Pflanzenschutzmittel“ „Wirkstoffe und Zubereitungen, die einen oder mehrere Wirkstoffe enthalten, in der Form, in welcher sie an den Anwender geliefert werden“, und die u. a. dazu bestimmt sind, Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen zu schützen. In Art. 2 Nr. 4 der Richtlinie werden Wirkstoffe definiert als „Stoffe oder Mikroorganismen einschließlich Viren mit allgemeiner oder spezifischer Wirkung, gegen Schadorganismen oder auf Pflanzen, Pflanzenteile oder Pflanzenerzeugnisse“.
4. Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie dürfen Pflanzenschutzmittel grundsätzlich nur dann im Gebiet eines Mitgliedstaats in Verkehr gebracht und angewendet werden, wenn sie von den zuständigen Behörden dieses Mitgliedstaats nach den
Bestimmungen dieser Richtlinie zugelassen worden sind.
5. Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 91/414 sieht vor: „Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass ein Pflanzenschutzmittel nur zugelassen wird, wenn seine Wirkstoffe in Anhang I aufgeführt und die dort festgelegten Bedingungen“ sowie die Voraussetzungen in Abs. 1 Buchst. b bis f dieses Artikels erfüllt sind.
6. Die Voraussetzungen für die Aufnahme von Wirkstoffen in Anhang I der Richtlinie 91/414 sind in Art. 5 der Richtlinie geregelt. Insbesondere muss nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse angenommen werden können, dass ihre bei Anwendung gemäß guter Pflanzenschutzpraxis entstandenen Rückstände keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder auf das Grundwasser bzw. keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben.
7. Das Verfahren der Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 regelt sich nach deren Art. 6. Unterstützt durch den Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit ist die Kommission nach Art. 6 Abs. 1 zur Aufnahme eines Wirkstoffs in diesen Anhang befugt. Gemäß Art. 6 Abs. 2 müssen zusammen mit dem Antrag auf Aufnahme eines Wirkstoffs in den erwähnten Anhang Unterlagen, die den Anforderungen von Anhang II der Richtlinie genügen (im Folgenden: Anhang‑II‑Unterlagen), sowie Unterlagen gemäß Anhang III dieser Richtlinie (im Folgenden: Anhang‑III‑Unterlagen) zu mindestens einer Zubereitung, die diesen Wirkstoff enthält, beigefügt werden.
8. Art. 8 der Richtlinie betrifft Übergangs- und Ausnahmeregelungen. Abs. 2 dieses Artikels bestimmt:
„Abweichend von Artikel 4 kann ein Mitgliedstaat unbeschadet des Absatzes 3 und der Richtlinie 79/117/EWG während eines Zeitraums von zwölf Jahren vom Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Richtlinie an zulassen, dass in seinem Gebiet Pflanzenschutzmittel in den Verkehr gebracht werden, die nicht in Anhang I aufgeführte Wirkstoffe enthalten und zwei Jahre nach dem Zeitpunkt der Bekanntgabe dieser Richtlinie bereits im Handel sind.
Die Kommission beginnt nach der Genehmigung dieser Richtlinie mit einem Arbeitsprogramm für die schrittweise Prüfung dieser Wirkstoffe innerhalb des im ersten Unterabsatz genannten Zeitraums von zwölf Jahren. In diesem Programm kann von den Beteiligten gefordert werden, der Kommission und den Mitgliedstaaten alle erforderlichen Angaben innerhalb einer im Programm festgelegten Frist vorzulegen. Alle für die Durchführung des Programms erforderlichen Bestimmungen werden in einer nach dem Verfahren des Artikels 19 genehmigten Verordnung festgelegt.
…
Nach der Prüfung eines Wirkstoffs durch den in Artikel 19 genannten Ausschuss kann innerhalb des im ersten Unterabsatz genannten Zeitraums von zwölf Jahren nach dem Verfahren desselben Artikels entschieden werden, dass und unter welchen Voraussetzungen der Wirkstoff in Anhang I aufgenommen werden kann bzw. dass er, wenn die Anforderungen des Artikels 5 nicht erfüllt oder die angeforderten Informationen und Angaben nicht fristgerecht vorgelegt worden sind, nicht in Anhang I aufgenommen wird. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die betreffenden Zulassungen in einem vorgeschriebenen Zeitraum erteilt, widerrufen bzw. geändert werden.“
9. In Art. 13 der Richtlinie 91/414 ist bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten schreiben … vor, dass einem Antrag auf Zulassung eines Pflanzenschutzmittels Folgendes beizufügen ist:
a) Unterlagen, die nach dem Stand der wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse die Anforderungen von Anhang III erfüllen, und
b) für jeden Wirkstoff in einem Pflanzenschutzmittel Unterlagen, die nach dem Stand der wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse die Anforderungen von Anhang II erfüllen.
…
(3) Bei der Gewährung von Zulassungen greifen die Mitgliedstaaten nicht zugunsten anderer Antragsteller auf die Angaben nach Anhang II zurück:
…
d) während eines Zeitraums von fünf Jahren nach dem Zeitpunkt der Entscheidung im Anschluss an den Eingang weiterer Angaben, die für die erste Aufnahme in Anhang I oder für die Änderung der Bedingungen für die Aufnahme bzw. die Beibehaltung eines Wirkstoffs in Anhang I erforderlich sind, es sei denn, dass der Fünfjahreszeitraum früher endet als der Zeitraum nach Absatz 3 Buchstaben b) und c): In diesem Fall wird der Fünfjahreszeitraum in der Weise ausgedehnt, dass er am selben Tag wie die genannten Zeiträume endet.
…
(6) Unbeschadet des Absatzes 1 können die Mitgliedstaaten auf Wirkstoffe, die sich zwei Jahre nach der Bekanntgabe dieser Richtlinie bereits im Verkehr befinden, unter Einhaltung der Bestimmungen des Vertrages weiterhin die bisherigen innerstaatlichen Anforderungen für die Vorlage von Angaben anwenden, solange diese Stoffe nicht in Anhang I aufgenommen worden sind.
…“
Verordnung Nr. 3600/92
10. Die Verordnung Nr. 3600/92 enthält nach ihrem Art. 1 Abs. 1 „die Durchführungsbestimmungen für die erste Stufe des Arbeitsprogramms gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/414 … In der ersten Stufe werden die Wirkstoffe gemäß Anhang I dieser Verordnung bewertet, um festzustellen, ob sie in Anhang I der Richtlinie [91/414] aufgenommen werden können.“ Anhang I der Verordnung Nr. 3600/92 erwähnt u. a. „Ethofumesat“.
11. Art. 4 der Verordnung Nr. 3600/92 sieht vor:
„(1) Hersteller, die die Aufnahme eines in Anhang I dieser Verordnung genannten Wirkstoffs … in Anhang I der Richtlinie [91/414] wünschen, stellen bei der Kommission innerhalb von sechs Monaten vom Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung an einen entsprechenden Antrag.
…
(2) Der Antrag ist auf einem Vordruck gemäß dem Muster des Anhangs II dieser Verordnung mit der in Punkt 5 des Musters vorgesehenen Verpflichtung an die Kommission … zu richten.
(3) Hersteller, die den Antrag gemäß Absatz 1 für einen bestimmten Wirkstoff nicht rechtzeitig gestellt haben, können an dem Programm gemäß Artikel 1 nur gemeinsam mit anderen Personen teilnehmen, die einen Antrag für diesen Wirkstoff gestellt haben, oder, in Fällen des Absatzes 4, indem sie den antragstellenden Mitgliedstaat mit Einwilligung des ursprünglichen Antragstellers unterstützen.
...“
12. Art. 6 dieser Verordnung bestimmt:
„(1) Die in der Verordnung gemäß Artikel 5 genannten Antragsteller übermitteln dem Mitgliedstaat, der für einen bestimmten Wirkstoff als Berichterstatter benannt wurde, innerhalb des in Artikel 5 Absatz 4 dritter Gedankenstrich genannten Zeitraums gemeinsam oder einzeln folgende Unterlagen an die vom Bericht erstattenden Mitgliedstaat benannte Behörde:
a) eine Zusammenfassung der Unterlagen gemäß Absatz 2 und
b) die vollständigen Unterlagen gemäß Absatz 3.
…
(2) Die Zusammenfassung der Unterlagen umfasst Folgendes:
…
c) für alle Punkte in Anhang II der Richtlinie [91/414] die verfügbaren Zusammenfassungen und Versuchsergebnisse sowie Namen und Anschriften der Personen und Institute, die diese Versuche durchgeführt haben; dieselben Angaben zu den einzelnen Punkten des Anhangs III der Richtlinie, die für die Bewertung der Kriterien gemäß Artikel 5 der Richtlinie von Interesse sind, sowie für eine oder mehrere Zubereitungen, die für die Anwendungsbedingungen gemäß Buchstabe b) repräsentativ sind;
…
(3) Die vollständigen Unterlagen enthalten die Protokolle sowie die vollständigen Untersuchungsberichte über alle Angaben in Absatz 2 Buchstabe c) der zusammengefassten Unterlagen.
…“
Richtlinie 2002/37
13. Die Erwägungsgründe 5 und 8 der Richtlinie 2002/37 lauten:
„(5) Die verschiedenen Prüfungen haben ergeben, dass Pflanzenschutzmittel, welche Ethofumesat enthalten, im Allgemeinen die Anforderungen gemäß Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben a) und b) der Richtlinie 91/414 … erfüllen, insbesondere hinsichtlich der geprüften und in dem Beurteilungsbericht der Kommission genannten Anwendungen. Um sicherzustellen, dass Zulassungen von Pflanzenschutzmitteln, welche Ethofumesat enthalten, in allen Mitgliedstaaten gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 91/414 … erteilt werden, sollte Ethofumesat daher in Anhang I der genannten Richtlinie aufgenommen werden.
…
(8) Nach der Aufnahme ist den Mitgliedstaaten eine angemessene Frist einzuräumen, um die Bestimmungen der Richtlinie 91/414 … über Pflanzenschutzmittel, welche Ethofumesat enthalten, umsetzen und insbesondere bereits bestehende Zulassungen gemäß den Bestimmungen der Richtlinie 91/414 … auf Konformität des Pflanzenschutzmittels mit den in Anhang I der Richtlinie festgelegten Bedingungen überprüfen zu können. Ein längerer Zeitraum sollte vorgesehen werden für die Übermittlung vollständiger Unterlagen für jedes einzelne Pflanzenschutzmittel, welches Ethofumesat enthält, und welches die Anforderungen gemäß Anhang II und III der Richtlinie 91/414 … erfüllt, und für seine Neubewertung nach den in der Richtlinie 91/414 … festgelegten einheitlichen Grundsätzen.“
14. Art. 4 der Richtlinie 2002/37 lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten müssen die Zulassung für jedes Pflanzenschutzmittel, welches Ethofumesat enthält, überprüfen, um sicherzustellen, dass die in Anhang I der Richtlinie 91/414 … festgelegten Bedingungen für Ethofumesat eingehalten werden. Falls erforderlich, müssen sie die Zulassung gemäß der Richtlinie 91/414 … vor dem 1. September 2003 ändern oder widerrufen.
(2) Nach den einheitlichen Grundsätzen gemäß Anhang VI der Richtlinie 91/414 … und anhand von Unterlagen, die die Anforderungen von Anhang III der genannten Richtlinie erfüllen, unterziehen die Mitgliedstaaten jedes zugelassene Pflanzenschutzmittel, das als einzigen Wirkstoff oder als einen von mehreren Wirkstoffen, die am 1. März 2003 insgesamt in Anhang I der Richtlinie 91/414 … aufgelistet sind, Ethofumesat enthält, einer Neubewertung. Sie entscheiden auf der Grundlage dieser Bewertung, ob das Pflanzenschutzmittel die Bedingungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstaben b), c), d) und e) der Richtlinie 91/414 … erfüllt. Falls erforderlich, müssen sie die Zulassung der betreffenden Pflanzenschutzmittel bis 28. Februar 2007 ändern oder widerrufen.“
Nationales Recht
15. Gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchst. c des Schädlingsbekämpfungsmittelgesetzes (Bestrijdingsmiddelenwet) vom 12. Juli 1962 (Stb. 1962, Nr. 288, im Folgenden: Bmw) widerruft das College eine Zulassung oder Registrierung im Sinne von Art. 4 dieses Gesetzes, wenn dieser Widerruf zur Durchführung einer Maßnahme der Gemeinschaften notwendig ist.
Das Ausgangsv erfahren und die Vorlagefrage
16. Ethofumesat ist ein Wirkstoff, der zwei Jahre nach Bekanntgabe der Richtlinie 91/414 bereits im Handel war. Daher unterlag es den Übergangsbestimmungen in Art. 8 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie. Nach diesen Übergangsbestimmungen wurden Agrichem Zulassungen für eine Reihe von Pflanzenschutzmitteln mit „Ethofumesat“ als Wirkstoff erteilt.
17. Feinchemie und Bayer befolgten mit einem Antrag im Sinne von Art. 4 der Verordnung Nr. 3600/92 das in dieser Verordnung vorgesehene Verfahren mit dem Ergebnis, dass Ethofumesat in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen wurde. Die Unternehmen legten der Kommission gemäß Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie Anhang‑II‑Unterlagen vor.
18. Agrichem stellte keinen Antrag für den Wirkstoff „Ethofumesat“ und beteiligte sich auch nicht an einem solchen.
19. Nach Aufnahme dieses Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 widerrief das College mit sieben Bescheiden vom 23. Januar 2004 gemäß der Bmw die Zulassungen, die Agrichem für das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln mit „Ethofumesat“ als Wirkstoff erteilt worden waren, mit der Begründung, dass für diese Mittel keine Anwendungsfrist festgesetzt worden sei und dass Agrichem weder über vollständige Anhang‑II‑Unterlagen verfüge noch Zugang zu solchen Unterlagen habe.
20. Am 28. Januar 2004 legte Agrichem beim College Widerspruch gegen die erwähnten Bescheide mit der Begründung ein, sie sei nicht verpflichtet gewesen, Anhang-II-Unterlagen vorzulegen oder nachzuweisen, dass sie Zugang zu solchen Unterlagen habe, da insbesondere Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 nur verlange, dass die Voraussetzungen des Anhangs I der Richtlinie 91/414 in der durch die Richtlinie 2002/37 geänderten Fassung erfüllt würden. Mit Bescheid vom 30. Januar 2004 änderte das College einen seiner Bescheide vom 23. Januar 2004 dahin, dass es den Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Widerrufs einer der in Rede stehenden Zulassungen auf den 30. Januar 2004 festsetzte.
21. Am 28. Januar 2004 stellte Agrichem auch einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz bei dem hierfür zuständigen Richter des College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dieser gab dem Antrag mit Entscheidung vom 20. Februar 2004 statt und setzte den Vollzug der Bescheide des College vom 23. Januar 2004 für sechs Wochen aus.
22. Nachdem Agrichem sowie Feinchemie und Bayer, die Letztgenannten als betroffene Dritte, von der Adviescommissie voor de bezwaarschriften (Beratender Ausschuss für Widersprüche) des College angehört worden waren, hob dieses mit Entscheidung vom 19. November 2004 den Widerruf der sieben in Rede stehenden Zulassungen mit der Begründung auf, dass weder die Richtlinie 2002/37 noch die Richtlinie 91/414 es dazu berechtigten, Anhang-II-Unterlagen für geltende Zulassungen im Rahmen ihrer Überprüfung gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 zu verlangen.
23. Am 23. Dezember 2004 erhoben Feinchemie und Bayer beim College van Beroep voor het bedrijfsleven Klage gegen die letztgenannte Entscheidung des College. Ihrer Ansicht nach geht aus Art. 13 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 91/414 hervor, dass der Inhaber einer Zulassung eines Pflanzenschutzmittels, der nicht gleichzeitig einen Antrag auf Aufnahme des in diesem Mittel enthaltenen Wirkstoffs in Anhang I dieser Richtlinie gestellt habe, über Anhang-II-Unterlagen verfügen oder dazu Zugang haben müsse und dass die Angaben eines Antragstellers in den Anhang-II-Unterlagen fünf Jahre lang nach der Aufnahme von Ethofumesat in Anhang I der Richtlinie nicht ohne dessen Genehmigung von Dritten oder für Dritte benutzt werden dürften.
24. Da Agrichem am 1. September 2003 nicht über Anhang-II-Unterlagen verfügt und auch keinen Zugang zu diesen Unterlagen gehabt habe, müssten die bestehenden Zulassungen für die von diesem Unternehmen vermarkteten Pflanzenschutzmittel mit Ethofumesat als Wirkstoff widerrufen werden.
25. In diesem Zusammenhang verweist das vorlegende Gericht erstens auf die unterschiedlichen Niveaus der Kontrollen der Zulassungen für Pflanzenschutzmittel gemäß Art. 4 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2002/37. Zweitens stellt es fest, dass die Frist für die Überprüfung in Abs. 1 dieses Artikels erheblich kürzer als die Frist für eine Neubewertung gemäß Abs. 2 dieses Artikels sei. Drittens hebt es hervor, dass es nach dem Wortlaut dieser Bestimmungen nur bei der Neubewertung geltender Zulassungen für Pflanzenschutzmittel notwendig sei, den zuständigen Behörden Anhang-II-Unterlagen und Anhang‑III‑Unterlagen vorzulegen.
26. Schließlich führt das vorlegende Gericht in Bezug auf das Vorbringen von Feinchemie und Bayer zur Vertraulichkeit der im Verfahren über die Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 übermittelten Angaben aus, dass nicht dargetan sei, dass es die angefochtene Entscheidung auf Angaben gestützt habe, die in den von diesen Unternehmen eingereichten Anhang-II-Unterlagen enthalten gewesen seien, und äußert Zweifel, ob die Inhaber einer bestehenden Zulassung, die gemäß Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/414 erteilt und gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 überprüft worden sei, als Antragsteller im Sinne von Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie 91/414 zu betrachten seien.
27. Daher hält es das vorlegende Gericht für wahrscheinlich, dass es im Rahmen der Überprüfung einer Zulassung gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 nicht verpflichtet gewesen sei, zu prüfen, ob der Inhaber der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Zulassungen tatsächlich im Besitz von Anhang-II-Unterlagen gewesen sei oder Zugang zu solchen Unterlagen gehabt habe, oder diese Zulassungen zu widerrufen, wenn er diese Voraussetzungen nicht erfülle. Allerdings sei die Auslegung des Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 nicht so offenkundig, dass sie keinen Platz für vernünftige Zweifel lasse.
28. Das College van Beroep voor het bedrijfsleven hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37/EG so auszulegen, dass diese Bestimmung die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, die Zulassung eines Pflanzenschutzmittels, das Ethofumesat enthält, vor dem 1. September 2003 aus dem Grund zu beenden, dass der Zulassungsinhaber weder im Besitz von Unterlagen ist, die die Voraussetzungen von Anhang II der Richtlinie 91/414/EWG erfüllen, noch Zugang zu solchen Unterlagen hat?
Zum Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung
29. Mit Schriftsatz vom 7. Dezember 2007 haben Feinchemie und Bayer beantragt, gemäß Art. 61 der Verfahrensordnung die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung anzuordnen, weil die Generalanwältin sich in ihren Schlussanträgen auf Tatsachen und Argumente gestützt habe, die zwischen den Parteien nicht erörtert worden seien oder nicht hätten erörtert werden können.
30. Erstens seien nach den Nrn. 85 bis 88 der Schlussanträge die Bestimmungen über den freien Wettbewerb für die Prüfung der Vorlagefrage von wesentlicher Bedeutung. Zwischen den Parteien habe jedoch niemals ein Meinungsaustausch hierüber stattgefunden. Zudem habe sich die Generalanwältin mit ihrem Vorschlag, die Bestimmungen der Richtlinie 91/414 betreffend den Schutz von Daten der Inhaber bestehender Zulassungen nicht anzuwenden, in Widerspruch zu den Bestimmungen des Wettbewerbsrechts gesetzt.
31. Zweitens habe die Generalanwältin in Nr. 95 ihrer Schlussanträge dem Unterschied zwischen dem Schutz der Daten und der Vertraulichkeit der Daten in Unterlagen überhaupt nicht Rechnung getragen, was einen neuen Standpunkt darstelle, der zwischen den Parteien ebenfalls nicht erörtert worden sei.
32. Drittens und letztens machen Feinchemie und Bayer geltend, aus Nr. 97 der Schlussanträge gehe hervor, dass der Standpunkt der Generalanwältin auf einer offensichtlich falschen Auslegung der Richtlinie 91/414 beruhe.
33. Zum einen ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof nach Art. 61 seiner Verfahrensordnung von Amts wegen, auf Vorschlag des Generalanwalts oder auf Antrag der Parteien die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung anordnen kann, wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält oder ein zwischen den Parteien nicht erörtertes Vorbringen als entscheidungserheblich ansieht (vgl. Beschluss vom 4. Februar 2000, Emesa Sugar, C‑17/98, Slg. 2000, I‑665, Randnr. 18, Urteile vom 14. Dezember 2004, Swedish Match, C‑210/03, Slg. 2004, I‑11893, Randnr. 25, und vom 14. September 2006, Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie, C-138/05, Slg. 2006, I-8339, Randnr. 23).
34. Zum anderen hat der Generalanwalt nach Art. 222 Abs. 2 EG die Aufgabe, öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen zu stellen, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs seine Mitwirkung erforderlich ist. Hierbei kann er ein Vorabentscheidungsersuchen gegebenenfalls in einem weiteren Kontext prüfen als in den vom vorlegenden Gericht oder den Parteien des Ausgangsverfahrens genau vorgegebenen Grenzen. Da die Schlussanträge des Generalanwalts oder ihre Begründung den Gerichtshof nicht binden, muss die mündliche Verhandlung nicht unbedingt gemäß Art. 61 der Verfahrensordnung wiedereröffnet werden, wenn der Generalanwalt einen rechtlichen Gesichtspunkt vorträgt, der zwischen den Parteien nicht erörtert worden ist.
35. Im vorliegenden Fall hält sich der Gerichtshof für ausreichend unterrichtet, um entscheiden zu können, und die Rechtssache muss nicht auf der Grundlage von Vorbringen entschieden werden, das zwischen den Parteien nicht erörtert worden ist. Daher ist dem Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung nicht stattzugeben.
Zur Vorlagefrage
36. Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 so auszulegen ist, dass er die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet, eine bestehende Zulassung für ein Pflanzenschutzmittel, das Ethofumesat enthält, vor dem 1. September 2003 aus dem Grund zu beenden, dass der Inhaber dieser Zulassung bei ihrer Überprüfung nicht im Besitz von Anhang-II-Unterlagen ist oder keinen Zugang zu solchen Unterlagen hat.
Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
37. Feinchemie und Bayer, die niederländische und die belgische Regierung sowie die Kommission schlagen vor, die Frage zu verneinen. Sie machen geltend, die Inhaber älterer bestehender Zulassungen müssten bei der Aufnahme des Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414 im Besitz von Anhang-II-Unterlagen sein. Zwar sehe Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die älteren bestehenden Zulassungen für ethofumesathaltige Mittel vor dem 1. September 2003 zu beenden, nicht ausdrücklich vor, doch ergebe sie sich aus der Zielsetzung, der allgemeinen Systematik und den Bestimmungen der Richtlinie 91/414.
38. Die Kommission ist ferner der Ansicht, dass die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 vorgesehene Frist für die Vorlage von Anhang‑II‑Unterlagen gelte, während die in Abs. 2 dieses Artikels vorgesehene Frist für die Neubewertung eines Pflanzenschutzmittels auf der Grundlage von Anhang-III-Unterlagen gelte, da die Zusammenstellung der letztgenannten Unterlagen mehr Zeit als die erstgenannten erfordere.
39. Da Art. 13 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 91/414 es den Mitgliedstaaten grundsätzlich verbiete, auf Angaben für einen Antrag auf Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I dieser Richtlinie, d. h. die in Anhang II genannten Angaben, während eines Zeitraums von fünf Jahren nach dem Zeitpunkt der Entscheidung über die Aufnahme des betreffenden Wirkstoffs zugunsten anderer Antragsteller zurückzugreifen, müssten die Mitgliedstaaten sich vergewissern, dass die Inhaber bestehender Zulassungen ebenfalls über Anhang-II-Unterlagen verfügten oder Zugang zu solchen Unterlagen hätten.
40. In diesem Sinne ermächtige Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 91/414 die Mitgliedstaaten, weiterhin die bisherigen innerstaatlichen Anforderungen für die Vorlage von Angaben anzuwenden, solange die betreffenden Stoffe nicht in Anhang I dieser Richtlinie aufgenommen worden seien. Daraus folge, dass mit der Aufnahme eines Wirkstoffs in diesen Anhang die Übergangsbestimmungen dieser Richtlinie auf den in Rede stehenden Wirkstoff sowie auf Pflanzenschutzmittel, die ihn enthielten, nicht mehr anwendbar seien und in Bezug auf die Letztgenannten die in Art. 13 Abs. 1 vorgesehene Regelung Anwendung finde. Insbesondere müssten zusammen mit den Anträgen auf Zulassung eines Pflanzenschutzmittels Anhang‑II‑Unterlagen und Anhang‑III‑Unterlagen vorgelegt werden.
41. Feinchemie und Bayer sowie die Kommission machen geltend, dass ihre Auslegung der Richtlinien 91/414 und 2002/37 durch die Formulierung späterer Richtlinien zur Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I der Richtlinie 91/414, z. B. der Richtlinie 2005/53/EG der Kommission vom 16. September 2005 zur Änderung der Richtlinie 91/414 (ABl. L 241, S. 51), bestätigt werde, deren Erwägungsgrund 11 laute:
„Die Erfahrungen, die mit der Aufnahme von im Rahmen der Verordnung … Nr. 3600/92 bewerteten Wirkstoffen in Anhang I der Richtlinie 91/414 … bereits gemacht wurden, haben gezeigt, dass bei der Auslegung der Pflichten von Inhabern geltender Zulassungen hinsichtlich des Zugangs zu Daten Probleme auftreten können. Um weitere Schwierigkeiten zu vermeiden, erscheint es notwendig, die Pflichten der Mitgliedstaaten zu klären, insbesondere diejenigen zur Überprüfung, ob der Inhaber einer Zulassung den Zugang zu einem Dossier nachweisen kann, das die Anforderungen des Anhangs II dieser Richtlinie erfüllt. …“
42. Agrichem schlägt vor, die Vorlagefrage zu bejahen. Nach den eindeutigen Bestimmungen von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 müssten die Zulassungen für ethofumesathaltige Pflanzenschutzmittel bei der Überprüfung nur die in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgeführten Voraussetzungen für diesen Wirkstoff erfüllen. Die in Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2002/37 vorgesehene längere Frist sei durch die Zeit gerechtfertigt, die für die Zusammenstellung von Anhang‑III‑Unterlagen notwendig sei. Die in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 festgelegte Frist könne daher nicht als ausreichend für die Zusammenstellung von Anhang‑II‑ oder Anhang‑III‑Unterlagen betrachtet werden. Wenn bereits bei der Überprüfung der Zulassungen von Pflanzenschutzmitteln mit „Ethofumesat“ als Wirkstoff gemäß Anhang I der Richtlinie 91/414 vollständige Unterlagen vorgelegt werden müssten, bestünde kein Unterschied zwischen den beiden Arten von Prüfungen, die in Abs. 1 bzw. Abs. 2 von Art. 4 der Richtlinie 2002/37 vorgesehen seien. Ferner könne die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 nicht durch die Bestimmungen der Richtlinie 91/414 in Frage gestellt werden, da die Richtlinie 2002/37 lex specialis
im Vergleich zu dieser Richtlinie sei.
Antwort des Gerichtshofs
43. Einleitend sei daran erinnert, dass die Kommission, unterstützt durch den Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit, gemäß Art. 6 der Richtlinie 91/414 zur Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I dieser Richtlinie befugt ist. Ihre Entscheidung erfolgt in Form einer Aufnahmerichtlinie wie der Richtlinie 2002/37, durch deren Art. 1 der Wirkstoff „Ethofumesat“ in den erwähnten Anhang I aufgenommen worden ist.
44. Nach dieser Aufnahme sind die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 verpflichtet, zum einen die früher erteilten Zulassungen für jedes einzelne Pflanzenschutzmittel, das Ethofumesat enthält, zu überprüfen, um sicherzustellen, dass die in Anhang I der Richtlinie 91/414 festgelegten Bedingungen für diesen Wirkstoff eingehalten werden, und zum anderen diese Zulassungen, falls erforderlich, gemäß der letztgenannten Richtlinie vor dem 1. September 2003 entweder zu ändern oder zu widerrufen. Dagegen sieht Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2002/37 vor, dass jedes Pflanzenschutzmittel, das Ethofumesat als einzigen Wirkstoff oder als einen von mehreren Wirkstoffen enthält, die am 1. März 2003 in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgelistet sind, einer Neubewertung durch die Mitgliedstaaten gemäß den in Anhang VI dieser letztgenannten Richtlinie aufgeführten einheitlichen Grundsätzen auf der Grundlage von Anhang-III-Unterlagen unterzogen wird.
45. Aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 geht daher nicht hervor, dass die Inhaber geltender Zulassungen zu deren Überprüfung im Besitz von Anhang‑II‑Unterlagen sein oder Zugang zu solchen Unterlagen haben müssen.
46. Diese Auslegung wird durch den achten Erwägungsgrund der Richtlinie 2002/37 bestätigt. Nach diesem Erwägungsgrund ist nach der Aufnahme von Ethofumesat in Anhang I der Richtlinie 91/414 eine angemessene Frist für die Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie 91/414 über Pflanzenschutzmittel, die diesen Wirkstoff enthalten, und insbesondere für die Überprüfung der bestehenden Zulassungen gemäß den Bestimmungen der letztgenannten Richtlinie einzuräumen, um sicherzustellen, dass die Anforderungen in Anhang I dieser Richtlinie bezüglich Ethofumesat erfüllt sind. Aus diesem Erwägungsgrund geht auch hervor, dass den Inhabern dieser Zulassungen für die Vorlage von Anhang‑II‑Unterlagen und Anhang‑III‑Unterlagen für jedes einzelne Pflanzenschutzmittel und seine Neubewertung gemäß den in Anhang VI der Richtlinie 91/414 aufgeführten einheitlichen Grundsätzen eine längere Frist zu gewähren ist.
47. Daraus folgt also nicht, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 so auszulegen ist, dass er die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, eine bestehende Zulassung für ein Pflanzenschutzmittel, das Ethofumesat enthält, vor dem 1. September 2003 zu beenden, wenn der Inhaber dieser Zulassung nicht im Besitz von Anhang-II-Unterlagen ist oder keinen Zugang zu solchen Unterlagen hat.
48. Zu dem Vorbringen von Feinchemie und Bayer, der niederländischen und der belgischen Regierung sowie der Kommission, dass eine solche wörtliche Auslegung mit den Bestimmungen der Richtlinie 91/414 über den Datenschutz, u. a. Art. 13 Abs . 3, kollidiere und Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 daher im Licht der Richtlinie 91/414 auszulegen sei, ist zunächst festzustellen, dass mit der Richtlinie 2002/37 drei Hauptzwecke verfolgt werden: erstens Ethofumesat in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufzunehmen, zweitens sicherzustellen, dass die Mitgliedstaaten überprüfen, ob die bestehenden Zulassungen für die Pflanzenschutzmittel, die diesen Wirkstoff enthalten, den Anforderungen an diesen Wirkstoff gemäß dem genannten Anhang entsprechen, und dass sie diese Zulassungen, falls erforderlich, vor dem 1. September 2003 ändern oder widerrufen, sowie drittens zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten diese Mittel gemäß den in Anhang VI der Richtlinie 91/414 aufgeführten einheitlichen Grundsätzen auf der Grundlage von Anhang‑III‑Unterlagen neu bewerten.
49. Auch sei daran erinnert, dass eine auslegungsbedürftige Durchführungsrichtlinie nach Möglichkeit so auszulegen ist, dass sie mit den Vorschriften der Grundrichtlinie vereinbar ist (vgl. entsprechend Urteil vom 24. Juni 1993, Dr. Tretter, C-90/92, Slg. 1993, I‑3569, Randnr. 11). Ferner ist eine Bestimmung nach Möglichkeit so auszulegen, dass ihre Gültigkeit nicht in Frage steht (Urteil vom 4. Oktober 2001, Italien/Kommission, C-403/99, Slg. 2001, I‑6883, Randnrn. 28 und 37).
50. Auch wenn Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 mangels einer ausdrücklich vorgesehenen Verpflichtung der Mitgliedstaaten, zu überprüfen, ob die Inhaber älterer Zulassungen Zugang zu Anhang‑II‑Unterlagen haben, die Dauer des Schutzes der Daten nach Art. 13 Abs. 3 Buchst. d der Richtlinie 91/414 verkürzt, ergibt sich dieses doch unmittelbar aus der Abfassung der erstgenannten Vorschrift. Der Wortlaut des Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 ist klar und eindeutig. Daher ist die Auslegung, dass der Inhaber einer bestehenden Zulassung nach dieser Vorschrift im Verfahren der Überprüfung nicht zur Vorlage von Anhang‑II‑Unterlagen verpflichtet ist, als einzige mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar, nach dem eine Gemeinschaftsregelung den Betroffenen ermöglichen muss, den Umfang der Verpflichtungen, die sie ihnen auferlegt, genau zu erkennen (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2007, Skoma‑Lux, C‑161/06, Slg. 2007, I‑0000, Randnrn. 36 und 38).
51. Zu beachten ist auch, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2002/37 vorrangig anhand der Anhang‑II‑Unterlagen überprüfen, ob die Pflanzenschutzmittel, die Ethofumesat enthalten, die Bedingungen gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. b bis e der Richtlinie 91/414 erfüllen, und, falls erforderlich, die früher erteilte Zulassung für das einzelne betroffene Pflanzenschutzmittel ändern oder widerrufen. Diese Vorschrift ermöglicht es somit, das Gleichgewicht zwischen dem Schutz der Daten gemäß Art. 13 Abs. 3 der Richtlinie 91/414 und den sich aus den klaren Bestimmungen des Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 ergebenden Rechten der Inhaber älterer Zulassungen zu wahren.
52. Die Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 kann daher nicht durch eine Auslegung der Richtlinie 91/414 in Frage gestellt werden, der zufolge die in dieser Bestimmung vorgesehenen Bedingungen der Überprüfung verstärkt würden.
53. Zum Vorbringen von Feinchemie und Bayer sowie der Kommission bezüglich der Auslegung von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 im Licht der späteren Richtlinien über die Aufnahme verschiedener Wirkstoffe in Anhang I der Richtlinie 91/414, u. a. der Richtlinie 2005/53, ist festzustellen, dass zum einen die Auslegung der Richtlinie 2002/37 nicht von später erlassenen vergleichbaren Maßnahmen abhängen kann und zum anderen im letzten Satz des elften Erwägungsgrundes der Richtlinie 2005/53 gerade hervorgehoben wird, dass diese den Mitgliedstaaten oder Zulassungsinhabern keine neuen Verpflichtungen, verglichen mit den Richtlinien, die bislang zur Änderung des Anhangs I der Richtlinie 91/414 verabschiedet wurden, auferlegt.
54. Jedenfalls enthält der elfte Erwägungsgrund der Richtlinie 2005/53 den Hinweis, dass die „Erfahrungen … gezeigt [haben], dass bei der Auslegung der Pflichten von Inhabern geltender Zulassungen hinsichtlich des Zugangs zu Daten Probleme auftreten können. Um weitere Schwierigkeiten zu vermeiden, erscheint es notwendig, die Pflichten der Mitgliedstaaten zu klären, insbesondere diejenigen zur Überprüfung, ob der Inhaber einer Zulassung den Zugang zu einem Dossier nachweisen kann, das die Anforderungen des Anhangs II dieser Richtlinie erfüllt.“ Diese Klarstellung bestätigt, dass die in der Richtlinie 2005/53 gewählte Vorgehensweise für die Zukunft gilt und nicht eine Form der Auslegung darstellt, die die Auslegung der Richtlinie 2002/37 beeinflussen könnte.
55. Daher ist auf die vorgelegte Frage zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37 so auszulegen ist, dass er die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet, eine bestehende Zulassung für ein Pflanzenschutzmittel, das Ethofumesat enthält, vor dem 1. September 2003 aus dem Grund zu beenden, dass der Inhaber dieser Zulassung nicht im Besitz von Anhang‑II‑Unterlagen ist oder keinen Zugang zu solchen Unterlagen hat.
Kosten
56. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Tenor
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2002/37/EG der Kommission vom 3. Mai 2002 zur Änderung der Richtlinie 91/414/EWG des Rates zur Aufnahme des Wirkstoffs Ethofumesat ist so auszulegen, dass er die Mitgliedstaaten nicht dazu verpflichtet, die bestehende Zulassung für ein Pflanzenschutzmittel, das Ethofumesat enthält, vor dem 1. September 2003 zu beenden, wenn der Inhaber dieser Zulassung nicht im Besitz von Unterlagen, die den Anforderungen von Anhang II der Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln genügen, ist oder keinen Zugang zu solchen Unterlagen hat.