62022TJ0416_RES
Zaak T‑416/22
Fresenius Kabi Austria GmbH e.a.
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer – uitgebreid) van 15 mei 2024
„Geneesmiddelen voor menselijk gebruik – Schorsing van de nationale vergunningen voor het in de handel brengen van geneesmiddelen voor menselijk gebruik met de werkzame stof hydroxyethylzetmeel (HES), oplossingen voor perfusie – Beroep tot nietigverklaring – Rechtstreekse geraaktheid – Gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid – Motiveringsplicht – Onjuiste rechtsopvatting – Kennelijke beoordelingsfout – Voorzorgsbeginsel – Evenredigheid – Artikel 116 van richtlijn 2001/83/EG”
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Criteria – Besluit waarbij de Commissie de lidstaten verplicht om vergunningen voor het in de handel brengen van een geneesmiddel te schorsen – Besluit dat rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de houders van deze vergunningen – Geen beoordelingsmarge voor de lidstaten bij de uitvoering van het besluit ten aanzien van die houders
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; richtlijn 2001/83 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2010/84)
(zie punten 22‑26, 28‑32)
Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbevoegdheid – Beroep tegen het besluit waarbij de Commissie de lidstaten verplicht om vergunningen voor het in de handel brengen van een geneesmiddel te schorsen – Door bepaalde vergunninghouders ingesteld beroep dat gedeeltelijk ziet op de rechten van andere houders – Gedeeltelijke niet-ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; richtlijn 2001/83 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2010/84)
(zie punten 34, 36)
Harmonisatie van de wetgevingen – Geneesmiddelen voor menselijk gebruik – Vergunning voor het in de handel brengen – Wijziging, schorsing of intrekking van de vergunning – Voorwaarden – Alternatief karakter – Uitlegging van deze voorwaarden in overeenstemming met het algemene beginsel van voorrang van de bescherming van de volksgezondheid
(Richtlijn 2001/83 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2010/84, art. 116)
(zie punt 76)
Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Letterlijke, systematische en teleologische uitlegging – Gebruikmaking van de totstandkomingsgeschiedenis van een bepaling – Toelaatbaarheid
(zie punt 78)
Harmonisatie van de wetgevingen – Geneesmiddelen voor menselijk gebruik – Vergunning voor het in de handel brengen – Wijziging, schorsing of intrekking van de vergunning – Voorwaarden – Beoordeling van de baten-risicoverhouding van het betrokken geneesmiddel – Begrip baten-risicoverhouding – Inachtneming van de risico’s van off-labelgebruik van dat geneesmiddel – Daaronder begrepen
(Richtlijn 2001/83 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2010/84, overweging 2, art. 1, punten 28 en 28 bis, 22, tweede alinea, 23, lid 2, art. 101, leden 1 en 2, en art. 116)
(zie punten 79‑100)
Harmonisatie van de wetgevingen – Geneesmiddelen voor menselijk gebruik – Vergunning voor het in de handel brengen – Wijziging, schorsing of intrekking van de vergunning – Voorwaarden – Bewijsvereisten – Noodzaak van wetenschappelijke gegevens of nieuwe informatie – Omvang – Naleving van het voorzorgsbeginsel
(Richtlijn 2001/83 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2010/84, art. 116)
(zie punten 110‑115, 159)
Harmonisatie van de wetgevingen – Geneesmiddelen voor menselijk gebruik – Vergunning voor het in de handel brengen – Wijziging, schorsing of intrekking van de vergunning – Besluit waarbij de Commissie de lidstaten verplicht om vergunningen voor het in de handel brengen van een geneesmiddel te schorsen – Rechterlijke toetsing – Grenzen
(Richtlijn 2001/83 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2010/84, art. 116)
(zie punten 117‑119, 206)
Harmonisatie van de wetgevingen – Geneesmiddelen voor menselijk gebruik – Vergunning voor het in de handel brengen – Wijziging, schorsing of intrekking van de vergunning – Besluit waarbij de Commissie de lidstaten verplicht om vergunningen voor het in de handel brengen van een geneesmiddel te schorsen – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Richtlijn 2001/83 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2010/84, art. 116)
(zie punten 205, 207, 208, 213‑215)
Samenvatting
Het Gerecht, dat uitspraak doet in een uitgebreide formatie met vijf rechters, verwerpt het door Fresenius Kabi Austria GmbH en andere rechtspersonen (hierna: „verzoeksters”) ingestelde beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie waarbij de betrokken lidstaten worden verplicht de vergunningen voor het in de handel brengen (hierna: „VHB’s”) van geneesmiddelen die hydroxyethylzetmeel (HES) bevatten, te schorsen (
1
).
Verzoeksters behoren tot de wereldwijde groep Fresenius. Deze produceert en distribueert onder meer geneesmiddelen die de werkzame stof HES bevatten en die – in de vorm van perfusie-oplossingen – hoofdzakelijk aangewezen zijn voor de behandeling van hypovolemie (laag bloedvolume), wat wordt veroorzaakt door een acuut (plotseling) verlies van bloed, wanneer een behandeling met alternatieve infuusoplossingen alleen niet voldoende wordt geacht. Verzoeksters zijn houders van VHB’s voor een deel van deze geneesmiddelen.
Na verschillende sinds 2013 verrichte evaluaties en opeenvolgende pogingen om risicobeperkende maatregelen (hierna: „RBM”) vast te stellen, heeft de Commissie in het bestreden besluit geconstateerd dat de baten-risicoverhouding van deze geneesmiddelen niet als gunstig kon worden beschouwd, met name wegens de risico’s die verbonden waren aan het off-labelgebruik ervan. Zij heeft de schorsing van de VHB’s voor deze geneesmiddelen gelast.
Verzoeksters hebben het Gerecht verzocht het bestreden besluit nietig te verklaren, met name op grond dat de Commissie het begrip „afweging van voordelen en risico’s” in de zin van richtlijn 2001/83 onjuist heeft uitgelegd, aangezien zij bij de beoordeling van de baten-risicoverhouding van de betrokken geneesmiddelen rekening heeft gehouden met de risico’s van het off-labelgebruik ervan. Zij hebben ook aangevoerd dat de ingevoerde RBM in de meeste lidstaten werden nageleefd, en dat de niet-naleving ervan in andere lidstaten niet tot de conclusie kon leiden dat de RBM niet doeltreffend waren om de betrokken risico’s te voorkomen.
Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen wijst het Gerecht erop dat de in richtlijn 2001/83 opgenomen voorwaarden voor wijziging, schorsing of intrekking van een VHB – te weten dat het geneesmiddel schadelijk is, dat de therapeutische werking ontbreekt, dat de afweging van de voordelen en de risico’s ongunstig is of dat het geneesmiddel niet de kwalitatieve en kwantitatieve samenstelling bezit die is opgegeven (
2
)– alternatief en niet cumulatief zijn. Zij moeten bovendien worden uitgelegd overeenkomstig het algemene beginsel dat aan de bescherming van de volksgezondheid ontegenzeglijk een groter belang moet worden toegekend dan aan economische overwegingen.
In die context spreekt het Gerecht zich uit over de voorwaarde betreffende de verhouding tussen de voordelen en de risico’s van het geneesmiddel, en meer bepaald over het begrip „afweging van voordelen en risico’s”.
Het merkt in de eerste plaats op dat, wat de letterlijke uitlegging betreft, de bepalingen van richtlijn 2001/83 die handelen over de definitie van dit begrip of van het begrip „risico’s verbonden aan het gebruik van het geneesmiddel” (
3
) niet uitdrukkelijk voorschrijven of uitsluiten dat bij de beoordeling van de baten-risicoverhouding van een geneesmiddel rekening wordt gehouden met de risico’s van het offlabelgebruik ervan. Veeleer verwijzen die bepalingen in het algemeen naar „elk risico” voor de gezondheid van de patiënt of voor de volksgezondheid dat verband houdt met de kwaliteit, de veiligheid of de werkzaamheid van het geneesmiddel, en beperken zij het begrip „veiligheid van het geneesmiddel” niet tot specifieke toepassingen. Bijgevolg sluiten zij de risico’s van offlabelgebruik van een geneesmiddel niet uit van het begrip risico’s die verband houden met de veiligheid van dat geneesmiddel.
Wat in de tweede plaats de contextuele uitlegging van dit begrip betreft, analyseert het Gerecht de bepalingen van richtlijn 2001/83 die bepaalde informatieverplichtingen aan de houder van een VHB voor een geneesmiddel opleggen (
4
). Het merkt op dat deze bepalingen uitdrukkelijk de verplichting opleggen om de bevoegde nationale autoriteit „gegevens over gebruik van het geneesmiddel dat niet in overeenstemming is met de voorwaarden van de [VHB]” mee te delen, en dat deze gegevens „nieuwe informatie die van invloed kan zijn op de afweging van de voordelen en risico’s van het betrokken geneesmiddel” kunnen vormen.
Daarnaast verwijst het Gerecht naar de bepalingen van richtlijn 2001/83 waarin het doel van het geneesmiddelenbewakingssysteem en de gegevens die daarmee moeten worden verzameld, worden beschreven (
5
), en merkt het op dat hieruit ten eerste blijkt dat het begrip „risico’s voor de gezondheid van patiënten en de volksgezondheid” ook ziet op de risico’s die voortvloeien uit gebruik dat „niet in overeenstemming is met de voorwaarden van de [VHB]”. Ten tweede kunnen de lidstaten rekening houden met alle gegevens die met het geneesmiddelenbewakingssysteem verzameld worden, inclusief gegevens over de risico’s van offlabelgebruik van een geneesmiddel, om na te gaan hoe de risico’s kunnen worden voorkomen of beperkt, en om zo nodig regelgevende maatregelen te treffen wat de betrokken VHB betreft. Die bepalingen bevatten geen enkele aanwijzing dat een schorsing of intrekking van een VHB per definitie zou zijn uitgesloten van de maatregelen die de lidstaten kunnen nemen om de risico’s die verbonden zijn aan offlabelgebruik van een geneesmiddel aan te pakken.
Ten slotte constateert het Gerecht dat de wetgever met de bepalingen van richtlijn 2001/83 die handelen over een besluit om een VHB te verlenen onder bepaalde voorwaarden (
6
) uitdrukkelijk de voorwaarden heeft vastgesteld waaronder niet alle gegevens over de werkzaamheid en de veiligheid van het geneesmiddel bij „normaal” gebruik hoeven te worden verschaft. Het feit dat de bepaling van die richtlijn die voorziet in schorsing van een VHB geen enkele verwijzing naar „normaal” gebruik bevat, bevestigt de uitlegging dat het begrip „risico’s verbonden aan het gebruik van het geneesmiddel” ook ziet op risico’s van offlabelgebruik.
Het Gerecht leidt hieruit dus af dat de contextuele uitlegging van het begrip „afweging van voordelen en risico’s” de conclusie bevestigt dat dit begrip ook ziet op de risico’s van off-labelgebruik van een geneesmiddel.
Wat in de derde en laatste plaats de teleologische uitlegging van dat begrip betreft, benadrukt het Gerecht dat waar richtlijn 2001/83 de bevoegde autoriteiten de verplichting oplegt om een VHB te schorsen, in te trekken of te wijzigen wanneer de baten-risicoverhouding van een geneesmiddel ongunstig wordt geacht, zij haar voornaamste doel nastreeft, namelijk de bescherming van de volksgezondheid.
Om dit doel daadwerkelijk te kunnen nastreven, moeten de bevoegde autoriteiten rekening kunnen houden met informatie over alle risico’s die een geneesmiddel voor de volksgezondheid inhoudt, met inbegrip van de risico’s van offlabelgebruik ervan. Offlabelgebruik van een geneesmiddel – dat geen zeldzaam fenomeen is en dat onder de professionele beslissing van een arts valt die de voordelen en de risico’s ervan afweegt en die over zoveel mogelijk informatie daarover moet beschikken – kan namelijk risico’s voor de volksgezondheid met zich brengen die vergelijkbaar zijn met de risico’s van een gebruik overeenkomstig de VHB van dat geneesmiddel. De teleologische uitlegging van het begrip „afweging van voordelen en risico’s” bevestigt dus de conclusie dat dit begrip ook ziet op de risico’s die verbonden zijn aan offlabelgebruik van een geneesmiddel.
Het Gerecht komt dan ook tot de slotsom dat de Commissie dit begrip niet onjuist heeft uitgelegd door bij de beoordeling van de baten-risicoverhouding van de betrokken geneesmiddelen rekening te houden met de risico’s van het offlabelgebruik ervan.
Wat de naleving van de RBM betreft, is het Gerecht van oordeel dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat het off-labelgebruik van de betrokken geneesmiddelen ondanks de ingevoerde RBM bleef voortduren.
(
1
)	Uitvoeringsbesluit C(2022) 3591 final van de Commissie van 24 mei 2022 betreffende, in het kader van artikel 107 septdecies van richtlijn 2001/83/EG van het Europees Parlement en de Raad, de vergunningen voor het in de handel brengen van geneesmiddelen voor menselijk gebruik die de werkzame stof „hydroxyethylzetmeel (HES), oplossingen voor perfusie” bevatten, naar aanleiding van de beoordeling van een veiligheidsstudie na toelating (hierna: „bestreden besluit”).
(
2
)	Voorwaarden in artikel 116, eerste alinea, van richtlijn 2001/83.
(
3
)	Respectievelijk punt 28 bis en punt 28, eerste streepje, van artikel 1 van richtlijn 2001/83.
(
4
)	Artikel 23, lid 2, van richtlijn 2001/83.
(
5
)	Artikel 101, lid 1, van richtlijn 2001/83.
(
6
)	Artikel 22, tweede alinea, van richtlijn 2001/83.