Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 12. marts 2026 (1)
Udtalelsessag 1/24
Indledt efter anmodning fra Europa-Kommissionen
» Udtalelse i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF – luftfart – aftale på luftfartsområdet mellem Sultanatet Oman på den ene side og Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den anden side – artikel 3, stk. 2, TEUF – international aftale, som kan berøre fælles regler – Unionens enekompetence til at indgå den pågældende aftale «
Indhold
I.
Indledning
II.
Baggrund
A.
Begivenheder, der førte til vedtagelsen af forslaget til den påtænkte aftale
B.
Retsforhandlinger ved Domstolen
C.
Baggrund for den påtænkte aftale
1.
Internationale retsforskrifter
2.
Luftfartsaftaler indgået af medlemsstaterne og Den Europæiske Union efter Open Skies-dommene
3.
Indholdet af den påtænkte aftale med Sultanatet Oman
III.
Bedømmelse
A.
Formaliteten
B.
Eksistensen og karakteren af Unionens eksterne kompetencer
1.
Eksistensen af en ekstern kompetence for Unionen
2.
Karakteren af Unionens eksterne kompetence
3.
Blandede aftaler
C.
Spørgsmålet om, hvorvidt Unionen har kompetence til at tildele tredjelande trafikrettigheder
D.
Unionens enekompetence til at indgå den påtænkte aftale på grundlag af nødvendighed
E.
Unionens enekompetence til at indgå den påtænkte aftale på grundlag af AETR-effekten
1.
Om bevisbyrden
2.
Den primære tvist mellem parterne i denne sag
3.
AETR-effekten og spørgsmålet om berøring
4.
Anvendelse på den påtænkte aftale
a)
De forpligtelser, der skal vurderes
b)
Den påtænkte aftales artikel 3 (»tildeling af rettigheder«)
1)
Er der en overlapning?
2)
Kan fælles EU-regler blive berørt uden overlapning?
c)
Artikel 8 (»loyal konkurrence«)
d)
Artikel 11 (»told, skatter, afgifter og gebyrer«)
e)
Andre bestemmelser i afsnit I
IV.
Forslag til afgørelse
I.      Indledning
1.        »The sky is the limit«.
2.        Den foreliggende sag rejser spørgsmålet om, hvorvidt »the sky« (himlen) (fortsat) er grænsen for Unionens enekompetence til at indgå aftaler på luftfartsområdet med tredjelande.
3.        Dette spørgsmål blev rejst af Europa-Kommissionen ved anmodning af 13. september 2024 med henblik på i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF at anmode Domstolen om en udtalelse vedrørende følgende spørgsmål:
»Har Den Europæiske Union enekompetence til at indgå en aftale på luftfartsområdet mellem Sultanatet Oman på den ene side og Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den anden side?«
4.        Den centrale problemstilling, der ligger til grund for dette spørgsmål, er, om Unionen har erhvervet enekompetence til at tildele trafikrettigheder til tredjelande. En sådan tildeling af rettigheder gør det muligt for luftfartsselskaber fra tredjelande at flyve mellem, over og ind på medlemsstaternes områder.
5.        I Open Skies-dommene (2) fra 2002 fandt Domstolen, at Unionen under hensyntagen til den på daværende tidspunkt gældende EU-ret ikke havde enekompetence på området for lufttransportydelser (3). Kommissionen har med støtte fra Europa-Parlamentet gjort gældende, at EU-retten i dag fører til et andet resultat.
6.        Hvis Domstolens svar
er bekræftende, vil det medføre, at medlemsstaterne ikke længere kan indgå luftfartstaftaler med tredjelande, dvs. ikke blot med Sultanatet Oman, som tilfældet er i den foreliggende sag, men med et hvilket som helst tredjeland.
7.        Svaret på Kommissionens spørgsmål kræver, at Domstolen undersøger det komplekse område af EU-forfatningsretten, der regulerer Unionens eksterne kompetencer. Domstolen opfordres navnlig til at præcisere den metode, hvorved den vurderer det tredje tilfælde, der er beskrevet i artikel 3, stk. 2, TEUF, hvorefter Unionen erhverver enekompetence til at indgå en international aftale, hvis denne aftale »kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«.
8.        Jeg vil strukturere mit forslag til afgørelse på følgende måde. Jeg vil først redegøre for den relevante baggrund for denne udtalelsessag (afsnit II). Derefter vil jeg redegøre for de begivenheder, der har ført til den påtænkte aftale, aftalens indhold samt den folkeretlige og EU-retlige sammenhæng, hvori aftalen skal fortolkes. Som det næste vil jeg indlede min bedømmelse af det forelagte spørgsmål (afsnit III). Herunder vil jeg først tage stilling til
formaliteten med hensyn til Domstolen den foreliggende anmodning om en udtalelse fra Domstolen (afsnit III.A). Herefter vil jeg vende tilbage til den relevante retspraksis i relation til, hvorvidt der foreligger eksterne kompetencer for Unionen og karakteren heraf (afsnit III.B). Det vil føre mig til behandlingen af spørgsmålet om, hvorvidt Unionen har kompetence til at tildele trafikrettigheder til tredjelande, hvilket visse af parterne i denne sag har bestridt (afsnit III.C), inden jeg undersøger, hvorvidt denne kompetence har karakter af enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF som følge af nødvendighed (afsnit III.D) eller AETR-effekten (afsnit III.E).
II.    Baggrund
A.      Begivenheder, der førte til vedtagelsen af forslaget til den påtænkte aftale
9.        I 2018 blev Kommissionen på baggrund af forhandlingsdirektiver bemyndiget til at indgå en omfattende lufttransportaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Sultanatet Oman på den anden side (4).
10.      Disse direktiver blev vedtaget ved to særskilte afgørelser.
11.      Først bemyndigede Rådet Kommissionen til at indlede forhandlinger med Sultanatet Oman om spørgsmål, der henhører under Den Europæiske Unions enekompetence (5).
12.      Dernæst blev en anden afgørelse vedtaget af medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, og ikke af Rådet som en EU-institution. Denne afgørelse bemyndigede Kommissionen til at føre forhandlinger om de aspekter af aftalen med Sultanatet Oman, der ikke henhører under Den Europæiske Unions enekompetence (6).
13.      Ingen af disse to afgørelser præciserer, hvilke spørgsmål de anser for henholdsvis at henhøre under og ikke henhøre under Unionens enekompetence.
14.      I det møde i De Faste Repræsentanters Komité, der fulgte efter vedtagelsen af disse to afgørelser, gav Kommissionen udtryk for, at den var uenig i den måde, hvorpå den fik overdraget ovennævnte forhandlingsdirektiver. Den gjorde bl.a. følgende gældende:
»2.      Kommissionen er af den opfattelse, at Unionen har kompetence til at føre forhandlinger om og indgå samlede lufttransportaftaler i alle dele heraf. Den minder også om, at Unionens eksterne kompetence i overensstemmelse med Domstolens praksis, jf. sag C-459/03 (præmis 92-95), ikke i princippet afhænger af, om der vedtages afledt ret på det pågældende område.
[…]
4.      Kommissionen finder desuden, at den mest effektive metode til at nå målene i den fælles transportpolitik er at lade Unionen føre forhandlingerne om en samlet lufttransportaftale alene, navnlig hvad angår den ligebehandling inden for Unionen, som skal tildeles luftfartsselskaber, der er etableret i tredjelande, og den ligebehandling, som tredjelande skal tildele EU-luftfartsselskaber.
5.      For at fordelene ved de internationale luftfartsaftaler kan udnyttes uden unødig forsinkelse, bør de finde anvendelse snarest muligt efter undertegnelsen. Den nuværende praksis viser, at medlemsstaternes deltagelse i sådanne aftaler giver anledning til betydelige forsinkelser i aftalernes ikrafttræden, og samtidig sikres den midlertidige anvendelse ikke altid i disse tilfælde« (7).
15.      Forhandlingerne om den påtænkte aftale blev afsluttet den 7. juni 2020, og teksten blev paraferet den 1. december 2021.
16.      Udkastet til aftaleteksten, som det er blevet forelagt Domstolen, forudsætter, at både Unionen og alle dens medlemsstater undertegner den. Det følger heraf, at aftalen i sin nuværende form er udformet med henblik på at blive indgået som en blandet aftale.
17.      Kommissionen har endnu ikke fremlagt et forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af den pågældende aftale på Unionens vegne (8).
B.      Retsforhandlinger ved Domstolen
18.      Parlamentet, Rådet og alle medlemsstaternes regeringer, undtagen Rumæniens regering, har indgivet skriftlige indlæg til Kommissionens anmodning om en udtalelse fra Domstolen. Mens Parlamentet støtter Kommissionens holdning om, at Den Europæiske Union har enekompetence til at indgå den påtænkte aftale, er Rådet og alle deltagende medlemsstater af den modsatte opfattelse.
19.      Der blev afholdt retsmøde den 7. og den 8. juli 2025 med deltagelse af Parlamentet, Rådet, Kommissionen samt den belgiske, den bulgarske, den tjekkiske, den danske, den tyske, den græske, den spanske, den franske, den italienske, den cypriotiske, den litauiske, den luxembourgske, den ungarske, den maltesiske, den nederlandske, den østrigske, den portugisiske, den slovakiske og den svenske regering samt Irland.
C.      Baggrund for den påtænkte aftale
1.      Internationale retsforskrifter
20.      I 1944 mødtes repræsentanter for 54 stater i Chicago (De Forenede Stater) for at »træffe foranstaltninger til øjeblikkelig etablering af midlertidige verdensomspændende flyveruter og luftfartstjenester« og »drøfte de principper og metoder, der skal følges ved vedtagelsen af en ny luftfartskonvention« (9).
21.      Chicagokonferencen førte til vedtagelsen af konvention angående international civil luftfart (herefter »Chicagokonventionen«) (10).
22.      Chicagokonventionen er den dag i dag stadig det grundlæggende internationale retlige instrument, som regulerer staters rettigheder og forpligtelser med hensyn til international civil luftfart (11). Alle medlemsstater har undertegnet denne konvention, men selve Unionen har ikke (12).
23.      I artikel 1 fastsætter Chicagokonventionen utvetydigt, at »enhver stat har fuldstændig og udelukkende højhedsret over luftrummet over dens territorium« (13).
24.      Af denne grund, således som det bestemmes i konventionens artikel 6, må »[i]ngen international planmæssig lufttrafik […] drives over eller på en kontraherende stats territorium, undtagen med særlig tilladelse eller anden bemyndigelse fra denne stat, og i overensstemmelse med vilkårene i en sådan tilladelse eller bemyndigelse«.
25.      I henhold til denne ramme skal enhver tilladelse til at foretage en international flyvning på tværs af landegrænser i teorien udstedes af den eller de pågældende berørte stater, uanset om dette sker ved en bilateral eller multilateral aftale (14).
26.      Sideløbende med Chicagokonferencen, om end adskilt fra konventionen (15), udarbejdede forhandlerne en række kommercielle rettigheder på luftfartsområdet, der er kendt som »frihedsrettigheder« (16).
27.      I dag sondrer Den Internationale Civile Luftfartsorganisation (herefter »ICAO«) mellem ni frihedsrettigheder. De er illustreret nedenfor (17):
28.      Kun den tredje til den niende frihedsrettighed giver mulighed for erhvervsmæssig lufttransport og benævnes ofte »trafikrettigheder«. De giver adgang til markedet for flyvninger, der starter i én stat og slutter eller mellemlander på en anden stats område (18). Den første og den anden frihedsrettighed anses ikke for at tildele markedsadgang.
29.      Der blev på Chicagokonferencen vedtaget to multilaterale aftaler, som fastsætter bestemmelser for udvekslingen af trafikrettigheder i tilknytning til visse frihedsrettigheder.
30.      For det første indeholder overenskomsten om transitrettigheder for internationale luftruter (19) bestemmelser om multilateral udveksling af rettigheder for transitflyvning, dvs. retten til overflyvning (den første frihedsrettighed) og retten til at lande af tekniske årsager (den anden frihedsrettighed). Alle medlemsstater er parter i denne aftale (20).
31.      For det andet havde aftalen om international lufttransport
til formål at fastsætte bestemmelser om den multilaterale udveksling af den første til den femte frihedsrettighed (21). Den blev dog kun undertegnet og accepteret af nogle få stater, hvorfor den i det væsentlige er uden betydning (22).
32.      Manglen på en aftale om udveksling af trafikrettigheder på multilateralt niveau har ført til udbredelsen af bilaterale eller regionale luftfartsaftaler, som på grundlag af gensidighed åbner de respektive staters nationale luftrum og markeder med henblik på at udføre international ruteflyvning (23).
33.      Før Open Skies-dommene var det således fast praksis i Den Europæiske Union, at medlemsstaterne indgik bilaterale luftfartsaftaler med tredjelande (24). I 2003 blev det anslået, at der fandtes ca. 1 500 af sådanne bilaterale aftaler (25).
34.      Som den tyske regering har fremhævet, er det i forbindelse med udveksling af trafikrettigheder via bilaterale aftaler den første til fjerde frihedsrettighed, der hyppigst udveksles, idet den femte og sjette frihedsrettighed normalt er begrænset, der sjældent indgås aftaler om den syvende frihedsrettighed, og den ottende og niende frihedsrettighed næsten altid er undtaget (26).
35.      Den påtænkte aftale med Sultanatet Oman, som er genstand for den foreliggende sag, vedrører kun tildelingen af trafikrettigheder i relation til den første til den fjerde frihedsrettighed (27).
2.      Luftfartsaftaler indgået af medlemsstaterne og Den Europæiske Union efter Open Skies-dommene
36.      Situationen i Den Europæiske Union ændrede sig efter Open Skies-dommene. Den fortjener derfor en kort beskrivelse.
37.      Fra begyndelsen af 1990’erne, og således i en periode, hvor EU-lovgiver vedtog forskellige forordninger om oprettelse af et indre marked for luftfart (28), anmodede Kommissionen gentagne gange Rådet om at give den tilladelse til at forhandle en luftfartsaftale med Amerikas Forenede Stater med henblik på at erstatte en række bilaterale aftaler mellem det pågældende land og medlemsstaterne (29). Kommissionen anmodede også medlemsstaterne om at koordinere deres holdninger, inden den indledte forhandlinger med De Forenede Stater.
38.      Efter gentagne gange at have fået sit ønske om et sådant mandat afvist af Rådet (indtil 1996) (30) og efter at have konstateret, at dens anmodninger om koordinering blandt medlemsstaterne ikke var blevet efterkommet, indledte Kommissionen traktatbrudsprocedurer mod Det Forenede Kongerige, Danmark, Sverige, Finland, Belgien, Luxembourg, Østrig og Tyskland (31).
39.      I sine domme i disse sager gav Domstolen Kommissionen delvist medhold i dens påstande om traktatbrud. For det første var den enig i, at medlemsstaterne havde forhandlet visse bestemmelser om forhold, der på grund af eksisterende interne EU-regler var blevet en enekompetence for Unionen (32). For det andet fandt den, at en særlig klausul, der var indeholdt i hver af de »Open Skies«-aftaler, der var indgået mellem USA og den respektive medlemsstat, og som begrænsede ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber, var i strid med etableringsretten, som er fastsat i artikel 52 TEUF (33).
40.      Domstolen fandt imidlertid, hvilket er af særlig betydning for den foreliggende sag, at EU-retten på det pågældende tidspunkt ikke regulerede tildelingen af trafikrettigheder eller udstedelsen af licenser til luftfartsselskaber fra tredjelande. Derfor kunne en international forpligtelse, som disse medlemsstater havde indgået ved at udveksle trafikrettigheder med et tredjeland, ikke antages at påvirke EU-lovgivningen (34).
41.      I praksis betød Domstolens konklusion om, at visse dele af de bilaterale luftfartsaftaler med tredjelande var omfattet af Unionens enekompetence, at medlemsstaterne ikke længere kunne indgå sådanne aftaler, uden at Den Europæiske Union også var part heri. Den Europæiske Union blev med andre ord en nødvendig part i sådanne aftaler. Dette gav Kommissionen grund til at indlede bestræbelser på en fælles politik for Unionens eksterne forbindelser på luftfartsområdet (35).
42.      For at løse de overtrædelser, der blev konstateret i Open Skies-dommene, fik Kommissionen et horisontalt mandat til at genforhandle aftalerne med De Forenede Stater. Den fik også direktiver til at genforhandle aftaler, som medlemsstaterne havde indgået bilateralt, og som indeholdt klausuler, der blev anset for at henhøre under Unionens enekompetence eller for at være i strid med EU-retten (36).
43.      De horisontale aftaler, der blev indgået som følge heraf, erstattede imidlertid ikke medlemsstaternes bilaterale aftaler, men ændrede eller supplerede blot de relevante bestemmelser i disse aftaler, som blev anset for at henhøre under Unionens enekompetence eller være i strid med EU-retten.
44.      Den nye eksterne luftfartspolitik, som Kommissionen forfulgte efter Open Skies-dommene, omfatter bestræbelserne på at indgå omfattende luftfartstaftaler med strategiske EU-partnere og nabolande. Når disse aftaler træder i kraft, bliver alle bilaterale aftaler mellem medlemsstater og tredjelande forældede og erstattet af dem.
45.      Størstedelen af sådanne aftaler indgås som »blandede« aftaler, herunder den omfattende lufttransportaftale med De Forenede Stater (37), den multilaterale aftale om oprettelse af et fælles europæisk luftfartsområde med visse nabolande (38) og en række bilaterale aftaler med visse tredjelande (39).
46.      Visse omfattende luftfartsaftaler blev dog indgået som »rene EU-aftaler«. Den første aftale af denne art blev indgået med Kongeriget Norge i 1992 (40). I 2002 fulgte en aftale med Det Schweiziske Forbund (41). Handels- og selskabsaftalen med Det Forenede Kongerige (42), der blev indgået efter sidstnævntes udtræden af Unionen, blev også indgået som en ren EU-aftale, men indeholder kapitler om lufttransport og tildelingen af trafikrettigheder. Selv om disse aftaler er bevis på, at det alene er Unionen, som kan indgå aftaler på luftfartsområdet, hvilket jeg vil redegøre for senere, er medlemsstaternes manglende deltagelse som parter i disse aftaler ikke bevis for, at Unionen har enekompetence for så vidt angår alle dele af sådanne aftaler.
47.      Kommissionen har i sin anmodning og i retsmødet henvist til disse eksempler på rene EU-luftfartstaftaler for at understrege argumentet om, at Unionens eksterne luftfartspolitik vil blive forenklet og fremskyndet, hvis det alene er Unionen, der kan indgå sådanne aftaler med tredjelande. Kommissionen har blandt andre eksempler forklaret, at det ofte tager mere end ti år, før blandede aftaler træder i kraft, hvilket ville udskyde de fordele, som EU-luftfartsselskaber, EU-luftfartsindustrien som helhed og brugerne af sådanne tjenester ville kunne opnå ved sådanne aftaler.
48.      Uanset om det forholdes sig således, kan sådanne politikargumenter ikke ændre eksistensen eller karakteren af eksterne kompetencer som aftalt i henhold til traktaterne. Det tilkommer alene Domstolen at afgøre, om den gældende EU-ret på luftfartsområdet, sammenholdt med den relevante forfatningsmæssige ramme for Unionen, giver mulighed for at konkludere, at en luftfartsaftale som den påtænkte aftale med Sultanatet Oman i sin helhed henhører under Unionens enekompetence.
49.      For at kunne foretage denne vurdering er det nødvendigt kort at redegøre for indholdet af den påtænkte aftale (43).
3.      Indholdet af den påtænkte aftale med Sultanatet Oman
50.      I præamblen til den påtænkte aftale redegøres der for dens formål, som bl.a. er at styrke ruteflyvning, sikre et højt sikkerhedsniveau for flyvesikkerhed og luftfartssikkerhed, fremme konkurrence, markedsadgang, miljøbeskyttelse og begrænsning af drivhusgasemissioner, opnå et højt beskyttelsesniveau for passagerer og lette luftfartssektorens adgang til kapital.
51.      Aftalen består af tre afsnit. Efter en afdeling uden overskrift, som indeholder to bestemmelser (artikel 1 om definitioner og artikel 2 om udelukkelsen af direkte virkning), regulerer afsnit I de »økonomiske bestemmelser« i den påtænkte aftale (44), mens afsnit II vedrører »reguleringsmæssigt samarbejde« (45), og afsnit III indeholder »institutionelle bestemmelser« (46). Den påtænkte aftale indeholder også et bilag med overgangsbestemmelser.
52.      Listen over underskrifter i slutningen af den påtænkte aftale viser, at det var tiltænkt, at den skulle indgås som en blandet aftale, der omfattede Unionen og alle dens medlemsstater som parter.
53.      Parterne i den foreliggende sag er enten udtrykkeligt eller implicit enige om, at hovedparten af bestemmelserne i den påtænkte aftale henhører under Unionens enekompetence eller blot er accessoriske til udøvelsen af denne kompetence. Der er imidlertid uenighed om karakteren af denne kompetence med hensyn til visse bestemmelser, som er omfattet af den påtænkte aftales afsnit I.
54.      Den vigtigste uenighed vedrører den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, dvs. tildelingen af trafikrettigheder. I henhold til denne bestemmelse tildeles trafikrettigheder vedrørende den første til den fjerde frihedsrettighed gensidigt mellem de kontraherende parter (47).
55.      På den ene side har Rådet og medlemsstaterne gjort gældende, at tildelingen af disse rettigheder ikke er omfattet af anvendelsesområdet for Unionens enekompetence. Disse parter har anført, at EU-retten i sit nuværende udviklingstrin ikke fastsætter fælles regler for denne tildeling. Parterne har navnlig henvist til Open Skies-dommene. Som jeg har forklaret ovenfor, fastslog Domstolen i disse domme, at fællesskabsretten, som var gældende på tidspunktet for domsafsigelsen, ikke regulerede tildelingen af trafikrettigheder og derfor ikke kunne blive berørt af indgåelsen af en international aftale mellem medlemsstater og et tredjeland. På den anden side har Kommissionen med støtte fra Parlamentet derimod gjort gældende, at EU-retten på luftfartsområdet har udviklet sig betydeligt, siden Open Skies-dommene blev afsagt. Som situationen er i dag, kunne dette område af EU-retten derfor blive berørt, hvis den påtænkte aftale blev indgået af medlemsstaterne.
III. Bedømmelse
56.      Unionens eksterne kompetencer er et af de mest komplekse områder inden for EU-forfatningsretten. Den afslører ofte en sammenblanding af de relevante begreber, navnlig tildelingen af kompetencer og deres karakter af delt kompetence eller enekompetence, og årsagerne til, at aftalerne er blandede (48).
57.      Selv om spørgsmålet, således som det er formuleret af Kommissionen, i denne forbindelse forudsætter, at der eksisterer en kompetence for Unionen og dermed kun gives udtryk for tvivl med hensyn til karakteren af denne kompetence, har en række intervenerende medlemsstater gjort gældende, at tildelingen af trafikrettigheder udgør en medlemsstatskompetence, som ikke er blevet tildelt Unionen.
58.      Af den grund har jeg struktureret min bedømmelse som følger. Efter en kort at have redegjort for, hvorfor argumenterne om, at den foreliggende anmodning om udtalelse fra Domstolen ikke kan antages til realitetsbehandling, skal forkastes (under III.A), vil jeg afgrænse de begreber, der er relevante for at konkludere, at Unionen har ekstern enekompetence (under III.B). Dernæst vil jeg foreslå Domstolen at forkaste de argumenter, hvorved det bestrides, at Unionen har kompetence til at tildele trafikrettigheder (under III.C). Dette vil give mig mulighed for at behandle argumenterne til støtte for en konstatering af, at Unionen har enekompetence med hensyn til den påtænkte aftale. Jeg vil i omvendt rækkefølge af den måde, hvorpå Kommissionen har struktureret sin anmodning, først undersøge, hvorvidt Unionen har erhvervet enekompetence til at indgå den påtænkte aftale på grundlag af det andet tilfælde i artikel 3, stk. 2, TEUF, dvs. »nødvendighedsargumentet« (under III.D). Dernæst vil jeg undersøge, hvorvidt en sådan enekompetence følger på grundlag af det tredje tilfælde i artikel 3, stk. 2, TEUF, herefter »AETR-effekten« (under III.E).
A.      Formaliteten
59.      En række af de intervenerende medlemsstater har udtrykt tvivl om, hvorvidt den foreliggende anmodning om en udtalelse kan antages til realitetsbehandling, idet de har gjort gældende, at den ikke opfylder betingelserne for at indlede den procedure, der er omhandlet i artikel 218, stk. 11, TEUF.
60.      Det skal i denne forbindelse erindres, at Domstolen utvetydigt har fastslået, at en medlemsstat, Parlamentet, Rådet eller Kommissionen i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF kan anmode Domstolen om en udtalelse »på et hvilket som helst tidspunkt, indtil [Den Europæiske Union] endelig har tilkendegivet, at [den] er bundet af aftalen« (49).
61.      Indtil videre er den påtænkte aftale med Oman fortsat »påtænkt«, eftersom Kommissionen endnu ikke har foreslået Rådet at vedtage en afgørelse om bemyndigelse til undertegnelse i henhold til artikel 218, stk. 5, TEUF (50).
62.      På baggrund heraf ændrer den omstændighed, som nogle medlemsstater har anført, at Kommissionen ventede tre år med at indgive den foreliggende anmodning om en udtalelse i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF, for det første ikke denne aftales »påtænkte« karakter. Den kan derfor ikke påvirke spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionens anmodning kan antages til realitetsbehandling. Dette er også tilfældet, selv om Kommissionen i en ånd af oprigtigt samarbejde burde have indgivet denne anmodning hurtigst muligt.
63.      For det andet har en række medlemsstater anført, at spørgsmålet om fordelingen af kompetencer for så vidt angår den påtænkte aftale allerede er blevet afgjort ved de afgørelser om bemyndigelse til forhandlinger, som Rådet og medlemsstaterne vedtog i 2018 (51). Kommissionen kan derfor ikke længere ændre denne fordeling. En anmodning om en udtalelse fra Domstolen om fordelingen af kompetencer vil således være hypotetisk.
64.      Dette argument er heller ikke holdbart. Det er for spørgsmålet om, hvorvidt en anmodning i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF kan antages til realitetsbehandling, irrelevant, om Rådet og medlemsstaterne og Kommissionen er enige eller uenige om fordelingen af kompetencerne med henblik på indgåelsen af en bestemt aftale (52).
65.      Det modsatte ville indebære, at Rådet og medlemsstaterne ved at vedtage en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en international aftale ville kunne bestemme fordelingen af Unionens kompetencer uden hensyntagen til de beføjelser og procedurer, der er fastsat i traktaterne (53). Dette ville fratage den procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 11, TEUF, sit formål
(54).
66.      Det følger heraf, at Kommissionens anmodning om en udtalelse fra Domstolen ikke er hypotetisk, eftersom udfaldet af den foreliggende sag kan påvirke den måde, hvorpå den påtænkte aftale indgås.
B.      Eksistensen og karakteren af Unionens eksterne kompetencer
1.      Eksistensen af en ekstern kompetence for Unionen
67.      For at Unionen kan indgå en international aftale, skal den være tildelt den fornødne kompetence hertil. I EU-retten benævnes dette princip »princippet om kompetencetildeling« (55).
68.      Som fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU tillægger dette princip Unionen beføjelse til »kun [at handle] inden for rammerne af de beføjelser, som medlemsstaterne har tildelt den i traktaterne, med henblik på at opfylde de mål, der er fastsat heri«. Som fastsat i artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU forbliver kompetencen til at handle derfor alene hos medlemsstaterne, medmindre den er tildelt Unionen. Dette fører til en simpel situation: Unionen kan ikke handle, medmindre den har fået tildelt kompetence hertil.
69.      Enhver vurdering af, hvorvidt en ekstern kompetence for Unionen har karakter af enekompetence eller delt kompetence, forudsætter derfor, at traktaterne har tildelt Unionen den nødvendige kompetence til at handle i første omgang.
70.      En ekstern kompetence kan tildeles Unionen udtrykkeligt eller implicit (56).
71.      I dag reguleres spørgsmålet om, hvorvidt Den Europæiske Union har kompetence til at indgå en international aftale, af artikel 216, stk. 1, TEUF. Denne bestemmelse omfatter både udtrykkelige og implicitte kompetencer (57). Den blev indsat i EUF-traktaten ved Lissabontraktaten og afspejler den forudgående udvikling i retspraksis.
72.      Artikel 216, stk. 1, TEUF omhandler fire situationer, hvor Unionen kan indgå en aftale med et eller flere tredjelande eller en eller flere internationale organisationer (58). Dette er tilfældet:
i)      når der i traktaterne er fastsat bestemmelser herom (udtrykkelig kompetence), eller
ii)      når indgåelsen af en aftale enten er nødvendig for i forbindelse med Unionens politikker at nå et af de mål, der er fastlagt i traktaterne (implicit kompetence, »parallelle eksterne beføjelser«) (59), eller
iii)      når indgåelsen af en aftale er foreskrevet i en juridisk bindende EU-retsakt [implicit kompetence som præciseret i udtalelse 1/94 (Aftaler, der er optaget som bilag til WTO-aftalen)] (60), eller
iv)      når indgåelsen af en aftale kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde (implicit kompetence, som blev indført for første gang i AETR-dommen) (61).
73.      Som jeg vil redegøre nærmere for nedenfor, har en række af de medlemsstater, der har interveneret i den foreliggende sag, anført, at kompetencen til at tildele trafikrettigheder fortsat alene tilkommer medlemsstaterne. Det vil derfor være nødvendigt først at vurdere, om denne kompetence blev tildelt Unionen, enten udtrykkeligt eller implicit (jf. under C).
2.      Karakteren af Unionens eksterne kompetence
74.      Når det er blevet fastslået, at Unionen har fået tildelt en kompetence, opstår dernæst spørgsmålet om, hvorvidt denne kompetence er en delt kompetence eller en enekompetence.
75.      Hvad betyder det, at kompetencen er delt kompetence eller enekompetence?
76.      Hvis Unionen har enekompetence, kan medlemsstaterne ikke handle i relation til et anliggende, der er omfattet af denne kompetence. Dette gælder også, når Unionen ikke har handlet (62). På områder, hvor Unionen har enekompetence, er det med andre ord kun Unionen, der kan handle.
77.      Anvendes dette på det spørgsmål, der er forelagt Domstolen i den foreliggende sag, vil konstateringen af, at Unionen har enekompetence til at tildele trafikrettigheder til tredjelande, indebære, at medlemsstaterne ikke længere kan indgå en sådan international luftfartsaftale. Dette er også tilfældet i en situation, hvor Unionen beslutter ikke at indgå en luftfartsaftale med et bestemt tredjeland, dvs. medmindre Unionen delegerer udøvelsen af sin enekompetence til medlemsstater med henblik på at indgå en sådan aftale uden Unionen.
78.      Hvis den omhandlede kompetence derimod er tildelt som en delt kompetence, kan både medlemsstaterne og Unionen beslutte at udøve den. En beslutning om, hvorvidt Unionen bør udøve denne kompetence i relation til et bestemt tredjeland eller en gruppe af lande, er en politisk beslutning, som er begrænset af de forfatningsmæssige principper, nemlig nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet (63).
79.      For så vidt angår de retsakter, der regulerer EU’s politikker internt, forhindrer artikel 2, stk. 2, andet og tredje punktum, TEUF, når der er tale om en delt kompetence, som udøves af Unionen, medlemsstaterne i at handle, så længe spørgsmålet fortsat er reguleret på EU-plan. Dette kaldes princippet om foregribelse. Begrundelsen for dette princip er at forebygge konflikter og bevare fælles EU-regler (64). Af protokol (nr. 25) om delt kompetence, der er knyttet som bilag til Lissabontraktaten (herefter »protokol nr. 25«) fremgår, at foregribelse kun omfatter de specifikke elementer, der er reguleret af en EU-retsakt, og ikke hele det område, som denne retsakt tilhører (65).
80.      Foregribelse af medlemsstaternes handlinger har en konsekvens, der svarer til den, hvor Unionen har fået tildelt enekompetence: Medlemsstaterne kan ikke længere regulere et bestemt forhold. Der er dog én væsentlig forskel: Medlemsstaterne »mister« ikke deres ret til at udøve en delt kompetence som følge af foregribelse, idet de kan udøve denne kompetence på ny, hvis Unionen beslutter at tilbagekalde EU-foranstaltningen vedrørende et bestemt emneområde. Omvendt er medlemsstaterne på et område, hvor Unionen har enekompetence, stadig forhindret i at handle, selv om et bestemt emneområde ikke er reguleret af en EU-foranstaltning (66).
81.      Unionens enekompetence er udtømmende opregnet i artikel 3, stk. 1, TEUF (67). Medlemsstaterne kan ikke vedtage interne retsakter eller indgå internationale aftaler på disse områder.
82.      I tillæg til de områder, der på forhånd er opregnet som udtømmende, blev der ved Lissabontraktaten tilføjet et stk. 2 til artikel 3 TEUF.
83.      Denne tilføjelse indebærer, at visse kompetencer, der er tildelt som delte, under de særlige omstændigheder, der er fastsat i dette stykke, kan blive enekompetencer i deres eksterne dimension. Med andre ord er disse kompetencer ikke på forhånd tildelt som enekompetencer i EUF-traktaten, men kan opnå denne karakter gennem vedtagelse af EU-lovgivning. Disse typer kompetencer er blevet betegnet som »efterfølgende enekompetence«, »enekompetence som følge af udøvelse« (68) eller »tilstødende enekompetence« (69).
84.      I princippet er Unionens eksterne kompetencer delt, medmindre den pågældende internationale aftale omfatteret forhold, der henhører under anvendelsesområdet for en udtrykkelig enekompetence for Unionen som omhandlet i artikel 3, stk. 1, TEUF, eller efterfølgende er blevet en enekompetence på grundlag af artikel 3, stk. 2, TEUF.
85.      Unionens luftfartspolitik eller transportpolitik mere generelt er ikke blandt de politikker, der er opregnet som omfattet af enekompetence i artikel 3, stk. 1, TEUF.
86.      Tværtimod er transport en af de politikker, der er opregnet (ikke udtømmende) i artikel 4, stk. 2, litra
g), TEUF som en delt kompetence.
87.      Den eneste måde, hvorpå medlemsstaterne kan anses for at være forhindret i at indgå en luftfartsaftale, er således, hvis udøvelsen af denne delte kompetence bliver en enekompetence for det pågældende emneområde, fordi en af betingelserne i artikel 3, stk. 2, TEUF er opfyldt.
88.      Artikel 3, stk. 2, TEUF giver derfor beføjelse til at foregribe medlemsstaterne i at indgå en international aftale på et område, hvor de ikke på forhånd har tildelt Unionen en (udtrykkelig) enekompetence, forudsat at de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, er opfyldt.
89.      Eftersom traktaterne regulerer den form for foregribelse, der fører til enekompetence i eksterne forbindelser, i en anden bestemmelse end den, hvor den form for foregribelse, der findes på det interne område, reguleres, giver dette en god grund til at behandle disse to former for foregribelse forskelligt. Domstolen har således allerede fastslået, at protokol nr. 25 til Lissabontraktaten ikke regulerer den form for foregribelse, der fastsætter en enekompetence for Unionen til at indgå en international aftale på grundlag af artikel 3, stk. 2, TEUF (70). Virkningerne af Unionens interne regulering på karakteren af dens eksterne kompetence er derimod alene reguleret af artikel 3, stk. 2, TEUF og ikke af artikel 2, stk. 2, TEUF, som protokol nr. 25 vedrører.
90.      Artikel 3, stk. 2, TEUF bestemmer, at Unionen har enekompetence til at indgå internationale aftaler,
i)      når indgåelsen har hjemmel i en lovgivningsmæssig EU-retsakt
ii)      når den er nødvendig for at give Unionen mulighed for at udøve sin kompetence på internt plan (herefter »det andet tilfælde« eller »enekompetence som følge af nødvendighed«)
iii)      for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde (herefter »det tredje tilfælde« eller »AETR-effekten«).
91.      Indledningsvis er det vigtigt at påpege den høje grad af lighed mellem ordlyden i artikel 216, stk. 1, TEUF og artikel 3, stk. 2, TEUF. Selv om denne lighed (efter min opfattelse med rette) har givet anledning til kritik i retslitteraturen (71), kan Domstolen ikke kritisere, men skal fortolke traktaternes ordlyd.
92.      I denne henseende skal det påpeges, at de to bestemmelser vedrører forskellige forhold og derfor bør fortolkes i deres relevante sammenhænge. Mens artikel 216, stk. 1, TEUF vedrører eksistensen af en ekstern kompetence og dermed er knyttet til princippet om kompetencetildeling, vedrører artikel 3, stk. 2, TEUF karakteren af denne eksterne kompetence og fastlægger de tilfælde, hvor internationale aftaler skal indgås som rene EU-aftaler (72).
93.      Efter min bedste overbevisning findes der ingen EU-retsakt, som kræver, at Unionen indgår en luftfartsaftale med lige præcis Sultanatet Oman eller mere generelt med tredjelande. Jeg foreslår derfor, at argumenterne fra parterne i denne sag udelukkende fortolkes som vedrørende det andet og tredje tilfælde, hvor der kan opstå enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF.
3.      Blandede aftaler
94.      Inden jeg undersøger, om Unionen har enekompetence til at indgå den påtænkte aftale, er det nødvendigt at tage stilling til et andet relateret spørgsmål: Hvilke konklusioner, om nogen, kan der drages af forslaget om, at den påtænkte aftale indgås som en blandet aftale?
95.      Besvarelsen af dette spørgsmål er relevant, da flere af parterne i denne sag, herunder Kommissionen, har fremført argumenter vedrørende de internationale aftalers »blandede« karakter.
96.      »Blandede aftaler« som en særlig kategori af internationale aftaler nævnes ikke i traktaterne, men er et resultat af praksis. Domstolen har defineret blandede aftaler som aftaler, der skal »undertegnes og indgås af såvel Unionen som hver af EU-medlemsstaterne« (73).
97.      I litteraturen sondres der mellem obligatoriske og frivillige blandede aftaler (74).
98.      Hvis en aftale indeholder dele, som henhører under medlemsstaternes enekompetence, og dele, som enten henhører under Unionens enekompetence eller delt kompetence, kan Unionen ikke selv indgå en sådan aftale, men alene sammen med sine medlemsstater. I denne situation er det obligatorisk, at aftalen er af blandet karakter.
99.      Et andet tilfælde, hvor det kan være obligatorisk, at aftalen er af blandet karakter, er den situation, som man kunne kalde omvendt obligatorisk blandet karakter, hvilket var tilfældet i den situation, der var genstand for Open Skies-dommene: Hvis en international aftale, som er forhandlet af en medlemsstat, indeholder dele, som er omfattet af Unionens enekompetence, kan medlemsstaterne ikke selv indgå aftalen (75). I et sådant tilfælde skal Unionen, hvis medlemsstaterne ønsker at være part i en sådan aftale, tiltræde den (76).
100. Det er relevant for denne drøftelse af blandede aftaler, at Unionen som reaktion på Open Skies-dommene vedtog forordning (EF) nr. 847/2004 (77). Denne retsakt giver bl.a. medlemsstaterne mulighed for at indgå aftaler, der alene vedrører de enkelte medlemsstater, under forudsætning af at disse aftaler indeholder standardbestemmelser, og at medlemsstaterne underretter Kommissionen om aftalerne via en på forhånd fastsat procedure (78). Forordning nr. 847/2004, som også har betydning for denne sag for så vidt angår Unionens kompetence til selv at indgå den påtænkte aftale, kan fortolkes som et eksempel på en EU-retsakt, der giver medlemsstaterne mulighed for at indgå en international aftale, uden at Unionen er part, selv når dele af denne aftale vedrører forhold, der er omfattet af Unionens enekompetence (79).
101. Endelig kan en aftale, der udelukkende vedrører forhold, som er underlagt delt kompetence, indgås enten som en blandet aftale eller som en ren EU-aftale. Beslutningen om, hvordan aftalen skal indgås, det være sig som en blandet aftale eller en ren EU-aftale, er et politisk valg (80) og ikke en forfatningsmæssig nødvendighed (81).
102. Det følger heraf, at der er to grunde til, at en international aftale kan indgås som en ren EU-aftale: Enten fordi Unionen faktisk har enekompetence over hele aftalen, eller fordi kompetencen over hele eller dele af aftalen er delt, og det på politisk niveau blev besluttet, at denne kompetence skulle udøves af Unionen alene.
103. Af ovenstående grunde er det ikke afgørende for denne bedømmelse, at tildeling af trafikrettigheder med Kongeriget Norge, Det Schweiziske Forbund og Det Forenede Kongerige tidligere har fundet sted ved hjælp af rene EU-aftaler (82). Karakteren af disse rene EU-aftaler kan nemlig lige så vel forklares med argumentet om, at det blev anset for politisk passende for Unionen alene at indgå disse aftaler som med argumentet om, at Unionen har enekompetence med hensyn til hele indholdet af disse aftaler, herunder tildelingen af trafikrettigheder.
104. Konklusionen er, at selv om den påtænkte aftale (til dels) er omfattet af en delt kompetence, er det ikke til hinder for, at den pågældende aftale indgås som en ren EU-aftale. Det er kun, når alle elementer i den påtænkte aftale er omfattet af anvendelsesområdet for Unionens enekompetence, at forfatningsmæssige snarere end politiske grunde bestemmer, at der er behov for en ren EU-aftale.
105. Hvorvidt sådanne forfatningsmæssige grunde foreligger, er et spørgsmål, som jeg vil behandle under afsnit D og E.
C.      Spørgsmålet om, hvorvidt Unionen har kompetence til at tildele tredjelande trafikrettigheder
106. En række af de intervenerende medlemsstater i den foreliggende sag har gjort gældende, at beføjelsen til at tildele trafikrettigheder ikke er blevet tildelt Unionen, men fortsat henhører under medlemsstaternes kompetence (83). De har gjort gældende, at udstedelse af tilladelse til, at luftfartsselskaber fra tredjelande må flyve ind på deres område, er en udøvelse af princippet om suverænitet over en stats luftrum som bekræftet i Chicagokonventionens artikel 1. Unionen kan som følge heraf aldrig tildele trafikrettigheder, da den ikke har fået tildelt denne kompetence.
107. I lyset af denne holdning er det nødvendigt at vurdere, om Unionen har fået tildelt beføjelsen til at tildele trafikrettigheder til tredjelande.
108. Som jeg har forklaret er det muligt, at en sådan tildeling er sket udtrykkeligt eller implicit. Med henblik på at fastlægge en udtrykkelig kompetence skal det undersøges, om traktaterne indeholder et retsgrundlag, der specifikt bestemmer, at Unionen kan indgå en aftale om dette specifikke anliggende (84).
109. I den henseende skal det påpeges, at selv om antallet af bestemmelser, der udtrykkeligt giver Unionen beføjelse til at handle i relation til tredjelande eller internationale organisationer, er steget siden Romtraktaten (85), indeholder kapitlet om transportpolitik stadig ikke en udtrykkelig bestemmelse, som giver Unionen beføjelse til at indgå internationale aftaler på transportområdet.
110. Den eksterne dimension af Unionens transportpolitik er kun udtrykkeligt nævnt i artikel 207, stk. 5, TEUF.
111. Denne henvisning blev imidlertid indført for at udelukke transport fra den fælles handelspolitik og således fra sidstnævntes udtrykkelige eksklusive karakter (86).
112. Artikel 207, stk. 5, TEUF henviser i stedet til traktatens kapitel om den fælles transportpolitik (tredje del, afsnit VI), som ikke i sig selv udtrykkeligt henviser til en kompetence for Unionen til at indgå internationale aftaler. Dette er efter min opfattelse grunden til, at henvisningen i artikel 207, stk. 5, TEUF til kapitlet om den fælles transportpolitik (som i dag også omfatter luftfart) med henblik på forhandlingen og indgåelsen af en international aftale på dette område ikke kan fortolkes som en udtrykkelig kompetence for Unionen til at indgå aftaler på luftfartsområdet. Tværtimod indikerer denne krydshenvisning, at Unionens eksterne kompetence til at indgå luftfartsaftaler er en implicit ekstern kompetence.
113. På grundlag af artikel 216, stk. 1, TEUF foreligger der bl.a. en implicit ekstern kompetence, når Unionen tildeles en intern kompetence, uanset om denne interne kompetence udøves eller ej, og når indgåelsen af den pågældende aftale er nødvendig for at nå et af Unionens mål. Sådanne parallelle kompetencer, som anerkender, at EU-politikker kan have interne og eksterne dimensioner (87), blev udviklet og bekræftet i Domstolens praksis, inden de blev kodificeret i artikel 216, stk. 1, TEUF (88).
114. En implicit ekstern kompetence er dog stadig underlagt princippet om kompetencetildeling. Dette betyder, at artikel 216, stk. 1, TEUF ikke i sig selv kan tjene som retsgrundlag for indgåelsen af en international aftale. Det korrekte retsgrundlag for en sådan aftale skal findes i de bestemmelser i traktaterne, der giver Unionen beføjelse til at regulere et bestemt område eller et bestemt anliggende.
115. Når det område, der er omfattet af den internationale aftale, er luftfart, er retsgrundlaget for den implicitte kompetence til at undertegne en sådan aftale artikel 100, stk. 1, TEUF.
116. Luftfart (sammen med søtransport) er en særlig del af EU’s transportpolitik, eftersom udviklingen heraf (både internt og derfor også eksternt) i medfør af artikel 100 TEUF afhænger af Parlamentets og Rådets vedtagelse af lovgivningsmæssige foranstaltninger.
117. I dag reguleres den interne dimension af den fælles luftfartspolitik dog i vid udstrækning af fælles EU-regler. Dette afspejler Europa-Parlamentets og Rådets politiske valg om at gennemføre denne EU-politik.
118. Da der findes en intern luftfartspolitik, følger det heraf, at der også skal være en implicit ekstern dimension.
119. Dette besvarer imidlertid stadig ikke spørgsmålet om, hvorvidt alle de elementer, der er relevante for den udtømmende regulering af luftfart, er blevet tildelt Unionen, eller om der er visse aspekter såsom tildelingen af trafikrettigheder, som medlemsstaterne har valgt ikke at tildele, dvs. som de har valgt at beholde.
120. I denne henseende skal jeg først påpege, at gennemførelsen af enhver luftfartspolitik i Unionen i medfør af princippet om territorial suverænitet, som er fastsat i Chicagokonventionens artikel 1, afhænger af tildelingen af trafikrettigheder.
121. Det er under alle omstændigheder i hvert fald ikke muligt at udvikle en luftfartspolitik, hverken internt i Unionen eller eksternt, uden at sådanne rettigheder tildeles. I denne forbindelse må medtagelsen i traktaterne af muligheden for at udvikle en fælles EU-luftfartspolitik i henhold til artikel 100, stk. 1, TEUF nødvendigvis også indebære, at Unionen har beføjelsen til at beslutte, hvorvidt og til hvilke lande trafikrettigheder skal tildeles.
122. Internt følger udvekslingen af trafikrettigheder mellem medlemsstaterne og de dermed forbundne rettigheder for EU-luftfartsselskaber til at drive erhvervsmæssig virksomhed i Unionen af forordning (EF) nr. 1008/2008 (herefter »forordningen om lufttrafiktjenester) (89). EU-lovgiver har således stræbt efter at oprette et indre marked for luftfart (90).
123. Forordningen om lufttrafiktjenester fratager ikke medlemsstaterne deres suverænitet over luftrummet over deres områder. Forordningen er blot et resultat af Unionens udøvelse af medlemsstaternes suveræne rettigheder på grundlag af tildeling med henblik på at forfølge en EU-luftfartspolitik (91).
124. Med henblik på at udvikle den eksterne dimension af EU’s luftfartspolitik, som alene kan realiseres ved at tildele trafikrettigheder til tredjelande, er Unionen således i besiddelse af en implicit ekstern kompetence (92).
125. Med dette afklaret kan jeg nu vende mig mod det af Kommissionen stillede spørgsmål om, hvorvidt denne politik i sin helhed er blevet en ekstern enekompetence, således at den påtænkte aftale bør indgås af Unionen alene.
D.      Unionens enekompetence til at indgå den påtænkte aftale på grundlag af nødvendighed
126. Kommissionen har påberåbt sig det andet tilfælde i artikel 3, stk. 2, TEUF med henblik på at gøre gældende, at det er nødvendigt, at Unionen indgår den påtænkte aftale alene for at udøve den interne (delte) kompetence på transportpolitikområdet.
127. Jeg kan gøre det kort, da dette spørgsmål allerede er afgjort i Open Skies-dommene. I disse domme forklarede Domstolen først, at der i lyset af udtalelse 1/76 (Forslag til aftale om oprettelse af en europæiske oplægningsfond for flod- og kanalskibsfart) (93) opstår en enekompetence baseret på nødvendighed, når en intern kompetence kun kan udnyttes formålstjenligt sammen med kompetencen udadtil, eller, med andre ord, at den pågældende interne kompetence ikke kan opnås ved at fastsætte interne regler (94).
128. Dette er forskellen mellem nødvendighedsprincippet i artikel 216, stk. 1, TEUF og artikel 3, stk. 2, TEUF. Artikel 216, stk. 1, TEUF anerkender parallelle eksterne kompetencer på de politikområder, som er tildelt Unionen, og hvis udøvelse kan være nødvendig for at nå det mål, som denne politik forfølger inden for rammerne af traktaterne. Denne kompetence findes, men bestemmelsen siger intet om, hvorvidt Unionen bør udøve den. Omvendt betyder »nødvendighed« som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF, at det er Unionen, der alene har beføjelsen til at handle, fordi det ville være umuligt at udøve dens interne kompetence uden at indgå en international aftale.
129. Dette fremgår tydeligt af den måde, hvorpå Domstolen fastslog Unionens enekompetence i udtalelse 1/76 (95). Det betyder, at Domstolen valgte en snæver fortolkning af begrebet »nødvendighed« som en eksklusivitetsgrund. Domstolen undgik derved også at sammenblande betydningen af begreberne »parallelle eksterne kompetencer« og deres »eksklusivitet«. Det modsatte ville føre til, at Unionens delte eksterne kompetence ville forsvinde, idet den ville blive tillagt enekompetence til at handle udadtil, hver gang den er bemyndiget til at gennemføre en bestemt politik. Hidtil har Domstolen imidlertid ikke anset dette for at være hensigten hos forarbejderne til Lissabontraktaten, da de inkluderede begrebet »enekompetence som følge af nødvendighed« i artikel 3, stk. 2, TEUF.
130. I Open Skies-dommene fastslog Domstolen, at den ikke havde fået forelagt tilstrækkelige beviser for, at Unionen med henblik på at nå målet om at etablere et indre marked for tjenesteydelser på lufttransportområdet også skulle have enekompetence til at indgå aftaler på luftfartsområdet med tredjelande (96). Domstolen bemærkede endvidere, at det indre marked for luftfartstjenester på tidspunktet for disse domme var blevet etableret og afviste således argumentet om nødvendighed (97).
131. I den foreliggende sag har Kommissionen som det eneste nye argument i forhold til situationen i Open Skies-dommene gjort gældende, at luftfartsområdet, som Domstolen i disse domme anså for kun at være »relativt begrænset«, nu er langt mere reguleret af EU-regler. Dette er muligvis tilfældet, men det hjælper ikke Kommissionen med dennes påstand om, at indgåelsen af den påtænkte aftale med Sultanatet Oman er »nødvendig« for Unionens udøvelse af dens interne kompetence som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF. Tværtimod styrker det argumentet om, at denne interne politik var blevet etableret med succes, uden at det var »nødvendigt« at indgå en international luftfartsaftale.
132. Kommissionen har imidlertid hævdet, at et større antal nye bestemmelser i den interne EU-lovgivning ikke kun finder anvendelse på EU-luftfartsselskaber, men også på luftfartsselskaber fra tredjelande (f.eks. artikel 15, stk. 5, og artikel 22-24 i forordningen om lufttrafiktjenester). Dette skaber ifølge Kommissionen en nødvendighed for, at Unionen kan indgå internationale luftfartsaftaler. Efter min opfattelse har Kommissionen fremsat et forvirrende argument. Disse bestemmelser nødvendiggør ikke, at luftfartsselskaber fra tredjelande tildeles adgang til EU’s marked for lufttransportydelser. Disse bestemmelser findes snarere med henblik på de situationer, hvor en sådan adgang er blevet tildelt. Det kan derfor ikke hævdes, at Unionen skal have enekompetence til at tildele trafikrettigheder til luftfartsselskaber fra tredjelande, fordi den er i besiddelse af de regler, der regulerer deres rettigheder eller forpligtelser, når først sådanne rettigheder er blevet tildelt.
133. Jeg foreslår derfor, at Domstolen fastslår, at Unionen ikke har enekompetence til at indgå aftalen på luftfartsområdet med Sultanatet Oman på grundlag af det andet tilfælde, der er omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF.
E.      Unionens enekompetence til at indgå den påtænkte aftale på grundlag af AETR-effekten
134. Det vigtigste og mest komplekse argument, der er fremført i den foreliggende sag, vedrører det tredje tilfælde i artikel 3, stk. 2, TEUF. I henhold til denne bestemmelser erhverver Unionen enekompetence til at indgå en international aftale, »for så vidt den kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«.
1.      Om bevisbyrden
135. Inden jeg behandler argumenterne vedrørende anvendelsen af artikel 3, stk. 2, TEUF, finder jeg det nødvendigt at tage stilling til et af Rådets anbringender. Institutionen har gjort gældende, at Kommissionens argumenter ikke er tilstrækkelige til at fastslå, at der foreligger en AETR-effekt, og at det tilkommer den part, der påberåber sig, at Unionens eksterne kompetence har karakter af enekompetence, at fremlægge beviser eller argumenter for at fastslå denne kompetence.
136. Selv om det er korrekt, at Domstolen har anvendt en lignende formulering, fremsatte den dog disse bemærkninger i forbindelse med direkte søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF (98).
137. Den procedure, der er fastsat i artikel 218, stk. 11, TEUF, er dog ikke en kontradiktorisk procedure med to modstående parter. Formålet med proceduren for at anmode Domstolen om en udtalelse er ikke at give medhold i eller afvise en påstand fra den part, der har indledt sagen. Proceduren tjener snarere offentlighedens interesse i at forhindre indgåelsen af en international aftale, der er i strid med traktaterne, og som kan skabe vanskeligheder (og forlegenhed) for Den Europæiske Union i relation til dens internationale partnere (99).
138. Selv om de argumenter, som den institution, der har anmodet om en udtalelse i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF, ligesom de argumenter, der er fremført af øvrige parter i sagen, er værdifulde for Domstolen, afhænger Domstolens svar i denne henseende ikke af disse argumenter.
2.      Den primære tvist mellem parterne i denne sag
139. Kommissionen har med støtte fra Parlamentet foreslået en anden metode til fastlæggelse af AETR-effekten end den, som Rådet og medlemsstaterne har argumenteret for.
140. Kommissionen og Parlamentet har gjort gældende, at artikel 3, stk. 2, TEUF kodificerede retspraksis vedrørende Unionens eksterne enekompetence som en positiv kompetencefordeling. Ifølge disse parter bør AETR-effekten forstås således, at når et »område« fuldt ud eller i det mindste »i vid udstrækning er omfattet« af fælles EU-regler, således som det er tilfældet på luftfartsområdet, må det konkluderes, at en aftale om luftfart, herunder trafikrettigheder, kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde. I dette tilfælde skal Unionens kompetence være en enekompetence. Det er uden betydning, om tildelingen af lufttrafikrettigheder til tredjelande reguleres af EU-regler, eftersom disse regler henhører under det bredere område for lufttransport, for hvilket der internt findes fælles EU-regler. Som følge heraf har disse institutioner afvist en »nuklear« tilgang, som ville kræve, at hver forpligtelse i en international aftale ville skulle vurderes ud fra, om der findes særlige fælles EU-regler med samme formål.
141. Rådet og medlemsstaterne har medgivet, at der er en risiko for, at fælles EU-regler kan blive negativt berørt eller ændret, hvis internationale forpligtelser falder ind under disse fælles reglers anvendelsesområde. De er ligeledes enige om, at disse fælles EU-regler kan blive berørt eller ændret, selv om anvendelsesområdet for den pågældende internationale aftale og anvendelsesområdet for de relevante EU-regler ikke er fuldt ud sammenfaldende, så længe de omhandlede forpligtelser ikke desto mindre henhører under et område, der allerede »i vid udstrækning er omfattet« af EU-regler. Ifølge disse parter kan den blotte konstatering af, at et politikområde »i vid udstrækning er omfattet« af EU-regler, imidlertid ikke i sig selv føre til en konstatering af enekompetence. De har gjort gældende, at det, der er nødvendigt, er en »reel« risiko for påvirkning, som ikke kan fastslås ved blot at henvise til en opregning af adskillige EU-regler, der regulerer et bestemt område. Det er derimod nødvendigt med en nøjagtig forklaring på, hvordan disse regler kan blive berørt af de påtænkte internationale forpligtelser. Domstolens vurdering vil derfor være todelt: Først skal den foretage en vurdering af anvendelsesområdet for og overlapningen mellem de to sæt regler, der er genstand for sagen, dvs. de omhandlede relevante EU-regler og de internationale forpligtelser, der skal indgås, og dernæst skal den fastlægge, hvorvidt der er en reel risiko for, at de relevante EU-regler bliver berørt. Denne vurdering skal foretages for hver enkelt bestemmelse med henblik på udtrykkeligt at identificere den relevante risiko for påvirkning. Efter Rådets opfattelse er der i Kommissionens anmodning ikke taget højde for dette andet trin i vurderingen.
3.      AETR-effekten og spørgsmålet om berøring
142. Det skal erindres, at Unionen i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF tillægges enekompetence til at indgå en international aftale, hvis denne aftale »kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«. Hvad indebærer det, at regler bliver »berørt«?
143. Hverken ordlyden (100) af artikel 3, stk. 2, TEUF eller forarbejderne hertil indeholder meget vejledning (101).
144. Oprindelsen til den idé, der ligger til grund for denne bestemmelse, dvs. at en delt kompetence kan blive en enekompetence for Unionen, når en international aftale kan berøre eller ændre gældende EU-regler, stammer fra AETR-dommen. Domstolen har bekræftet, at denne praksis stadig er relevant, idet den har fastslået, at det tredje tilfælde i artikel 3, stk. 2, TEUF skal læses »i lyset af« denne dom og den efterfølgende retspraksis (102).
145. Selv om AETR-dommen blev afsagt, længe inden artikel 3, stk. 2, TEUF blev indført i traktatteksten, er dens »idé« derfor fortsat relevant for fortolkningen af betingelserne for, at enekompetence kan opstå (103).
146. Der er efter min opfattelse to vigtige aspekter ved AETR-effekten.
147. Det første vigtige aspekt følger af AETR-dommens præmis 17, hvor Domstolen fastslog, at »[medlemsstaterne] […], når [Unionen] for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere [har] ret til individuelt eller kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler« (104).
148. Denne udtalelse indikerer, at AETR-effekten er baseret på begrebet foregribelse: Når Unionen vedtager fælles regler, regulerer den det pågældende område af EU-retten med den konsekvens til følge, at medlemsstaterne ikke længere har ret til at regulere det samme område (105).
149. Det har siden Lissabontraktatens ikrafttrædelse og indførelsen af artikel 3, stk. 2, TEUF imidlertid vist sig tvivlsomt, om AETR-effekten skal forstås som en foregribende effekt eller, som Kommissionen har gjort gældende i den foreliggende sag, som en positiv tildeling af enekompetence (106).
150. Som jeg har forklaret ovenfor (jf. punkt 89 i dette forslag til afgørelse), har Domstolen udelukket, at protokol nr. 25 finder anvendelse på artikel 3, stk. 2, TEUF. Domstolen har dermed afvist muligheden for, at »AETR-foregribelse« skal forstås på samme måde som »intern foregribelse«, der er begrænset til særlig foregribelse i relation til regler.
151. Efter min opfattelse udelukker denne konklusion imidlertid ikke, at AETR-effekten kan anskues i lyset af foregribelse generelt. Den indebærer blot, at AETR-effekten ikke kun er begrænset til den form for foregribelse, der anerkendes i forbindelse med intern kompetence, dvs. begrænset til udelukkende konkrete regler, men at den kan være bredere.
152. I denne henseende skal artikel 3, stk. 2, TEUF ifølge Kommissionen forstås således, at den sågar tillader »foregribelse i relation til et område«.
153. Rådet og medlemsstaterne er imidlertid ikke enige i denne fortolkning. Den svenske regering har f.eks. i den foreliggende sag forklaret, at den ikke er af den opfattelse, at den omstændighed, at protokol nr. 25 ikke finder anvendelse, medfører, at det i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF er tilstrækkeligt blot at fastslå, at et relevant »område« »i vid udstrækning« er omfattet af EU-regler. Denne part har således gjort gældende, at selv om AETR-effekten ikke kan forstås i lyset af foregribelse, betyder det ikke, at der ikke er behov for en konkret analyse for at fastslå enekompetence.
154. Dette bringer mig videre til det andet vigtige aspekt af AETR-effekten: at den delvis kan forklares på grundlag af princippet om loyalt samarbejde (107), som i dag er udtrykt i artikel 4, stk. 3, TEU.
155. I AETR-dommen fastslog Domstolen, straks efter at have henvist til princippet om loyalt samarbejde, at »medlemsstaterne, i det omfang fælles regler er vedtaget for at gennemføre [Unionens] mål, ikke uden for [EU’s] institutioners rammer kan påtage sig forpligtelser, der er egnede til at berøre disse regler eller ændre deres rækkevidde« (108).
156. Hvor udelukkelsen af medlemsstaternes beføjelser var baseret på den logik, der ligger til grund for foregribelse, er det påberåbelsen af princippet om loyalt samarbejde og de forpligtelser, der følger heraf, som i AETR-dommen indførte logikken om »påvirkning« (109). Medlemsstaterne foregribes på baggrund af AETR-effekten således i at påtage sig internationale forpligtelser, der kan berøre fælles regler.
157. Efter min opfattelse har den retspraksis, der fulgte efter AETR-dommen, både før og efter Lissabontraktatens ikrafttræden, vanskeligt ved tydeligt at forklare AETR-effekten, navnlig hvordan det konkluderes, at der foreligger en berøring, som foregriber medlemsstaternes handlinger. I nogle tilfælde kan retspraksis endda ses som en accept af logikken om »foregribelse i relation til et område« (110), og i andre tilfælde synes den at insistere på en grundig prøvelse af berøringen med hensyn til hver enkelt regel (111). Det er derfor forståeligt, at litteraturen har beskrevet retspraksis som forvirrende og uklar (112).
158. Som jeg ser det, skyldes opfattelsen af, at Domstolen tilsyneladende har indtaget forskellige holdninger i forskellige sager imidlertid ofte, at der ikke tages højde for den konkrete sammenhæng, hvori de respektive sager blev indbragt for Domstolen. Denne sammenhæng kan påvirke de trin, som Domstolen fandt nødvendige at følge for at fastslå eller udelukke enekompetence (113).
159. Selv om Domstolen aldrig har kategoriseret AETR-effekten som tilhørende en af de nicher, der er blevet drøftet i den juridiske litteratur, synes dens praksis ikke at støtte den af Kommissionen foreslåede fortolkning om foregribelse i relation til et område.
160. Selv om de trin, der kræves i henhold til retspraksis, efter min opfattelse synes at være mere præcist forklaret af Rådet, kræver retspraksis på den anden side dog ikke, at der altid foretages en vurdering af hver enkelt artikel.
161. Efter min opfattelse kan retspraksis forstås, hvis man tager udgangspunkt i målet med AETR-effekten. I udtalelse 1/03 (Den nye Luganokonvention) af 7. februar 2006 (EU:C:2006:81) forklarede Domstolen dette mål som værende »at sikre, at [EU-reglerne] anvendes på en ensartet og sammenhængende måde, og at den ordning, som oprettes ved disse regler, fungerer tilfredsstillende, med henblik på at bevare [EU-rettens] fulde effektivitet« (114).
162. Den ensartede og konsekvente anvendelse af EU-retten og den korrekte funktionsmåde for det system, som den indfører, kan bringes i fare, hvis der er en risiko for, at fælles regler berøres af en forpligtelse på internationalt plan, som medlemsstaterne har indgået aftale om. I denne forbindelse skal berøres, som forklaret af Domstolen, forstås som, at det kan få »en betydning for indholdet, rækkevidden og den effektive virkning« af de fælles EU-regler (115).
163. Det spørgsmål, der skal stilles for at fastslå AETR-effekten, er således, om en bestemt medlemsstats forpligtelser på internationalt plan kan have en virkning på indholdet, rækkevidden eller den effektive virkning af de fælles EU-regler.
164. Ud fra denne synsvinkel kan AETR-effekten fortolkes som en måde at nå målet om at fjerne de »hindringer«, som medlemsstaternes optræden udadtil kan give anledning til, med henblik på at bevare en ensartet retsorden i Unionen, der er kendetegnet ved fælles regler; dvs. en slags »foregribelse af hindringer« (116).
165. Spørgsmålet om, hvorvidt en international forpligtelse udgør en hindring for at bevare det system, der er etableret ved de fælles EU-regler, kan vurderes forskelligt i forhold til en multilateral konvention, som har til formål at regulere et bestemt område på internationalt plan, der allerede er omfattet af fælles EU-regler (117), en omfattende bilateral aftale, der dækker mange politikområder (118), eller en områdebestemte international aftale, som er indgået af medlemsstaterne og kan indeholde regler, der overlapper med fælles EU-regler (119).
166. Det er imidlertid ubestrideligt, at der kun kan opstå en risiko for, at af EU-reglerne berøres, hvis der er en vis interaktion mellem de to regelsæt, nemlig dem på internationalt og dem på EU-plan (120).
167. Der findes to situationer, hvor interaktion forekommer: situationer med overlapning og situationer uden overlapning.
168. Det første tilfælde af AETR-effekten er således en situation, hvor internationale regler og EU-regler overlapper. Det var i den henseende, at Domstolen fandt, at der var tale om berøring, fordi de internationale forpligtelser ligger inden for et område, som allerede er reguleret af de fælles EU-regler (121).
169. Som eksempler kan nævnes Haagerkonventionen (122) og Europarådets konvention om beskyttelsen af radio- og fjernsynsforetagenders beslægtede rettigheder (123). I udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) (124) og i dommen i sagen Kommissionen mod Rådet (125) kunne Domstolen på baggrund af en vurdering af den blotte overlapning (selv når den kun var delvis) udlede, at rækkevidden og karakteren af de to regelsæt, der var blevet vedtaget på internationalt plan, kunne berøre de gældende EU-retlige regler og deres forventede udvikling. Som følge af Domstolens konstatering af, at de omhandlede forpligtelser vedrørte det samme område og de samme situationer, som er omfattet af EU-retten, var det ikke nødvendigt at foretage en konkret analyse af hver enkelt forpligtelse. Domstolen kunne derfor med rette konkludere, at disse internationale aftaler »som helhed« risikerede at berøre fælles EU-regler (126).
170. For at nå frem til en sådan konklusion er det ikke nødvendigt, at de to regelsæt er i konflikt med hinanden (127).
171. Begrundelsen for at tildele Unionen enekompetence er netop at forhindre en sådan konflikt. Unionens tilstedeværelse på internationalt plan giver den mulighed for enten at aftale de samme regler i en international aftale som dem, der findes som fælles regler, eller at acceptere forskellige internationale forpligtelser velvidende, at de fælles EU-regler skal tilpasses (noget, som kun Unionen og ikke dens medlemsstater kan aftale). I begge tilfælde undgås imidlertid tvisten på internationalt plan, fordi Unionen og ikke medlemsstaterne påtager sig en international forpligtelse.
172. Den blotte mulighed for, at medlemsstaterne udøver en beføjelse eksternt, som Unionen allerede har udøvet internt for at regulere et bestemt emneområde, kan således være tilstrækkelig til at konstatere, at der er risiko for, at ordningen med fælles EU-regler bliver berørt.
173. Det er med henblik på en sådan konstatering heller ikke nødvendigt, at de to regelsæt er fuldstændig sammenfaldende (128).
174. Ifølge Domstolen kan der nemlig opstå en risiko for berøring (som følge af overlappende forpligtelser), når EU-rettens fælles regler dækker et område, der »i vid udstrækning« er genstand for en international forpligtelse (129).
175. Argumentet om et »område, der i vid udstrækning er reguleret« kan dog ikke påberåbes, hvis der slet ikke er nogen overlapning, f.eks. hvis de omhandlede EU-regler alene regulerer en intern situation, mens de omhandlede internationale forpligtelser udelukkende vedrører en ekstern situation. I et sådant tilfælde er der ingen overlapning mellem de fælles EU-regler og en international forpligtelse. Det (interne) begreb »område, der i vid udstrækning er reguleret« finder derfor ikke anvendelse med henblik på at fastslå, om der foreligger en risiko for berøring.
176. Selv om luftfartsområdet, som Kommissionen og Parlamentet tilsyneladende har gjort gældende, sammen med forbundne områder såsom sikkerhed og beskyttelse eller miljøbeskyttelse nu er fuldt ud omfattet af fælles EU-regler internt, er dette ikke tilstrækkeligt til at fastslå en automatisk ekstern enekompetence for en del af dette område, der ikke er omfattet af fælles interne regler. I et sådant tilfælde er der ikke tale om overlapning.
177. Som jeg allerede har fremhævet i punkt 167 i dette forslag til afgørelse, opstår det andet tilfælde, hvor en international forpligtelse kan interagere med fælles EU-retlige regler, ikke i en situation med overlapning.
178. I et sådant tilfælde kan den internationale forpligtelse, selv om den ikke vedrører det samme forhold som det, der er reguleret af en EU-regel, stadig have en virkning på denne EU-regel.
179. Efter min opfattelse er det denne form for berøring ved manglende overlapning, som Domstolen henviser til i sin praksis, når den forklarer, at AETR-effekten skal »finde sin begrundelse i en fuldstændig og konkret analyse af forholdet mellem den påtænkte internationale aftale og gældende EU-ret. Denne analyse skal tage hensyn til de områder, som omfattes af EU-reglerne, henholdsvis bestemmelserne i den påtænkte aftale, deres forudsete udviklingsperspektiver samt til karakteren og indholdet af disse regler og bestemmelser, med henblik på at efterprøve, om aftalen kan være til skade for en ensartet og sammenhængende anvendelse af EU-reglerne og den tilfredsstillende funktion af den ordning, som oprettes ved disse regler« (130).
180. Anvendt på den foreliggende sag kan disse to tilfælde med mulig berøring føre til den konklusion, at Unionen har enekompetence til at indgå den påtænkte aftale, enten fordi Unionen internt har udøvet sin delte kompetence til at tildele trafikrettigheder til tredjelande, eller, ved manglen på sådanne interne regler, fordi medlemsstaternes tildeling af trafikrettighederne til Sultanatet Oman risikerer at berøre den ordning for intern luftfart, der er indført ved de fælles EU-regler.
181. Efter at have redegjort for den vurdering, som Domstolen skal foretage, vil jeg nu vende mig mod anvendelsen af denne ramme på de forpligtelser, der er indeholdt i den påtænkte aftale.
4.      Anvendelse på den påtænkte aftale
a)      De forpligtelser, der skal vurderes
182. Jeg har i punkt 50 ff. i dette forslag til afgørelse redegjort for den påtænkte aftales struktur og dens forskellige former for bestemmelser. For at opsummere er den påtænkte aftale opdelt i tre sæt bestemmelser: Afsnit I om økonomiske bestemmelser, afsnit II om reguleringsmæssigt samarbejde og afsnit III om institutionelle bestemmelser.
183. Kernen i parternes uenighed og i den påtænkte aftale som helhed er tildelingen af trafikrettigheder i henhold til aftalens artikel 3. Denne bestemmelse er indeholdt i den påtænkte aftales afsnit I. Som Rådet og medlemsstaterne har forklaret, er det tildelingen af trafikrettigheder, der udgør »eksistensberettigelsen« for internationale luftfartsaftaler, eftersom sådanne aftaler, såfremt der ikke skete udveksling af trafikrettigheder, ville miste enhver rimelig virkning. Jeg vil derfor foretage en detaljeret gennemgang af denne bestemmelse og de argumenter, der er fremført i denne henseende [underafsnit
b) nedenfor].
184. Parterne har ligeledes bestridt, at to andre bestemmelser i afsnit I har karakter af enekompetence: artikel 8 (om loyal konkurrence) og artikel 11 (om told, skatter, afgifter og gebyrer). Jeg vil derfor også analysere de to bestemmelser hver for sig [underafsnit
c) nedenfor].
185. De øvrige (økonomiske) bestemmelser i afsnit I vedrører hovedsageligt udøvelsen af luftfart og tilknyttede tjenester. Det er ubestridt, at i hvert fald nogle af disse bestemmelser falder sammen med et område, der allerede er reguleret (helt eller delvist) af EU-regler, eller at de kan berøre EU-regler, der direkte regulerer luftfartsselskaber fra tredjelandes rettigheder eller forpligtelser, når de flyver ind i det fælles europæiske luftrum. For fuldstændighedens skyld vil jeg ikke desto mindre kort behandle de fleste af disse bestemmelser [underafsnit
d) nedenfor].
186. Jeg vil af følgende grunde derimod ikke analysere, om visse bestemmelser i afsnit I og bestemmelserne i afsnit II og III har karakter af enekompetencer for Unionen.
187. For det første vedrører den påtænkte aftales afsnit II det reguleringsmæssige samarbejde. For så vidt som disse bestemmelser faktisk indeholder bindende forpligtelser, der kan udløse det tredje tilfælde i artikel 3, stk. 2, TEUF (131), omfatter disse bestemmelser områder, der allerede er underlagt fælles EU-regler (132). Hvad angår disse aspekter er det klart (og ubestridt), at det pågældende samarbejde falder inden for rammerne af Unionens enekompetence. Dette skyldes, at hvis reguleringssamarbejdet i henhold til disse bestemmelser fører til vedtagelsen af visse standarder vedrørende f.eks. flyvesikkerhed (133) eller luftfartssikkerhed (134), som er forskellige fra eller supplerer de gældende standarder, der er vedtaget i henhold til EU-retten, kan konsekvenserne af dette reguleringsmæssige samarbejde berøre fælles EU-regler. Som jeg har forklaret i punkt 171 i dette forslag til afgørelse, er det kun Unionen, der kan indvilge i sådanne konsekvenser, og det er derfor kun Unionen, der har tilladelse til at deltage i et sådant samarbejde. Det følger heraf, at det ikke er nødvendigt at foretage en særskilt vurdering af bestemmelserne i afsnit II.
188. For det andet indeholder den påtænkte aftale en række bestemmelser vedrørende aftalens institutionelle ramme og andre accessoriske aspekter i relation til den påtænkte aftale. De fleste af disse findes i afsnit III, men artikel 1 (»definitioner«), artikel 2 (»direkte virkning«), artikel 6 (»liberalisering af ejerskab over og kontrol med luftfartsselskaber«) (135), artikel 9 (»forretningsvirksomhed«) (136) og artikel 14 (»statistik«) (137) i afsnit I er ligeledes omfattet af denne kategori. Alle disse bestemmelser har til formål at sikre effektiviteten af de materielle forpligtelser, som de tjener. I relation til sådanne bestemmelser, har »Domstolen […] allerede haft lejlighed til at fastslå, at Unionens kompetence til at påtage sig internationale forpligtelser omfatter kompetencen til at lade disse ledsage af institutionelle bestemmelser. Den omstændighed, at de er indeholdt i aftalen, har ingen indvirkning på arten af kompetencen til at indgå aftalen. Bestemmelserne har nemlig en accessorisk karakter og er derfor omfattet af den samme kompetence, som de materielle bestemmelser, de ledsager, henhører under« (138). Som følge heraf kræver disse bestemmelser ikke en særskilt analyse.
b)      Den påtænkte aftales artikel 3 (»tildeling af rettigheder«)
1)      Er der en overlapning?
189. Jeg har forklaret, at Domstolen i Open Skies-dommene fastslog, at Unionen, som EU-retten var udformet på daværende tidspunkt, ikke havde udøvet sin interne delte kompetence til at regulere tildelingen af trafikrettigheder til tredjelande (139). Af denne grund fastslog Domstolen, at medlemsstaternes tildeling af trafikrettigheder til USA ikke kunne berøre den interne udøvelse af Unionens delte kompetence på luftfartsområdet.
190. Kommissionen har imidlertid gjort gældende, at situationen har ændret sig.
191. For det første er denne institution af den opfattelse, at de fælles EU-retlige regler, navnlig forordningen om lufttrafiktjenester, nu omfatter hele luftfartssektoren. Disse regler har på nuværende tidspunkt med Kommissionens ord erstattet det »historiske net af bilaterale aftaler«, således at disse forhold ikke længere reguleres af folkeretten, men alene af EU-retten.
192. Det er ikke min opfattelse, at det øgede antal fælles regler, som Kommissionen har henvist til, har ændret EU-retten på en materielt relevant måde (i forhold til situationen på det tidspunkt, hvor Open Skies-dommene blev afsagt),
således at det er muligt at konstatere, at den delte kompetence til at tildele trafikrettigheder eksternt blev udøvet internt.
193. Som den tjekkiske regering med rette har gjort gældende, vedrører forordningen om lufttrafiktjenester det indre marked for lufttransportydelser, hvor retten til at drive lufttrafiktjenester sker automatisk for EU-luftfartsselskaber og indebærer tildelingen af trafikrettigheder mellem medlemsstaterne (140). Dette følger af den nævnte forordnings artikel 19, sammenholdt med definitionen af retten til fri bevægelighed i forordningens artikel 2, stk. 14. Med andre ord udgør forordningen om lufttrafiktjenester en intern udøvelse af en delt kompetence for Unionen til at regulere tildelingen af interne trafikrettigheder mellem medlemsstaterne. Som jeg har forklaret, kan denne form for udøvelse af en delt kompetence for Unionen ikke skabe en AETR-effekt og således forhindre medlemsstaterne i at udøve den eksterne del af denne delte kompetence, som består i at tildele trafikrettigheder til tredjelande.
194. Det følger heraf, at Unionen ved at vedtage forordningen om lufttrafiktjenester ikke udøvede sin delte kompetence til at tildele trafikrettigheder til tredjelande, som medlemsstaternes forpligtelse vedrørende tildelingen af trafikrettigheder til Sultanatet Oman ville overlappe med.
195. For det andet har Kommissionen påberåbt sig forordning nr. 847/2004 for at gøre gældende, at der nu findes fælles EU-retlige regler, som regulerer tildelingen af trafikrettigheder til tredjelande. Denne forordning viser ifølge Kommissionen, at selv tildelingen af trafikrettigheder til tredjelande nu er reguleret af fælles EU-regler i henhold til den nu gældende EU-ret. Den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, berører således fælles EU-retlige regler.
196. Jeg er ikke enig i Kommissionens fortolkning af forordningens anvendelsesområde.
197. Det er korrekt, at forordning nr. 847/2004 er et eksempel på intern udøvelse af Unionens delte kompetence til at regulere et eksternt aspekt af lufttransport. Det primære formål med denne forordning, der blev vedtaget som følge af Domstolens afgørelse i Open Skies-dommene, er imidlertid at koordinere forhandlingerne om bilaterale aftaler, hvorved medlemsstaterne tildeler trafikrettigheder til tredjelande, med Kommissionen for at sikre, at sådanne aftaler er i overensstemmelse med EU-retten og dermed beskytte fælles EU-regler (141). Forordning nr. 847/2004 fastsætter med dette formål for øje medlemsstaternes kompetence til at indgå luftfartsaftaler med tredjelande for at imødegå konklusionerne i Open Skies-dommene, hvorved det blev fastslået, at visse bestemmelser, der normalt udgør en del af en luftfartsaftale, kan berøre fælles EU-regler. Forordningen gør dette ved at kræve, at bilateralt forhandlede aftaler indeholder standardbestemmelser, som beskytter fælles regler, og at de meddeles Kommissionen inden deres indgåelse for at give denne institution mulighed for at vurdere, om andre regler risikerer at berøre disse fælles regler (142).
198. Forordning nr. 847/2004 indeholder dog ingen fælles regler for tildelingen af trafikrettigheder til tredjelande og begrænser heller ikke medlemsstaternes frihed til at tildele sådanne rettigheder til tredjelande. Efter min opfattelse har Kommissionens fortolkning, hvorefter denne forordning delegerer beføjelsen til at tildele trafikrettigheder til medlemsstaterne, der i mellemtiden er blevet en enekompetence for Unionen, intet grundlag i den nævnte forordning eller i anden EU-lovgivning. Eftersom forordning nr. 847/2004 regulerer den måde, hvorpå medlemsstaterne kan tildele trafikrettigheder, anser jeg dette instrument for at være et argument, der støtter konklusionen om, at trafikrettigheder udadtil fortsat skal udøves af medlemsstaterne.
199. Forordning nr. 847/2004 udgør derfor ikke en intern udøvelse af Unionens delte kompetence til at tildele trafikrettigheder til tredjelande. Af denne grund overlapper den forpligtelse, der er fastsat i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, ikke med de fælles regler, der er indeholdt i den nævnte forordning.
200. Endelig kan den omstændighed, at Unionen tidligere selv har indgået en luftfartsaftale med et tredjeland (143), ikke understøtte konklusionen om, at en delt kompetence for Unionen til at tildele trafikrettigheder til tredjelande definitivt er blevet udøvet eksternt, således at dette kan begrunde en enekompetence til at indgå sådanne aftaler med et hvilket som helst tredjeland. Som jeg har forklaret, er disse fortilfælde blot bevis på, at der er en mulighed for, at luftfartsaftaler kan indgås af Unionen alene, eftersom alle dele af disse aftaler er omfattet af Unionens kompetence, men de er ikke dokumentation for eller en kilde til en ekstern enekompetence for Unionen med hensyn til hele luftfartsaftalen.
201. I denne henseende har den danske og den svenske regering fremhævet to forordninger, som blev vedtaget for at gøre det muligt for Unionen at etablere basale luftfartsforbindelser med Det Forenede Kongerige efter udløbet af den overgangsperiode, der var fastsat i udtrædelsesaftalen (144), således at det er muligt for Unionen at udøve sine kompetencer, herunder tildelingen af trafikrettigheder til Det Forenede Kongerige (145). Disse forordninger begrænser imidlertid tidsmæssigt denne udøvelse af Unionens kompetence til de nævnte forordningers anvendelsesperiode. I denne forbindelse anføres det udtrykkeligt i de to forordninger, at »[u]døvelsen af Unionens beføjelser i henhold til denne forordning berører ikke medlemsstaternes kompetence vedrørende trafikrettigheder i forbindelse med igangværende eller fremtidige forhandlinger om eller undertegnelse eller indgåelse af internationale aftaler vedrørende lufttrafik med et andet tredjeland, og med Det Forenede Kongerige med hensyn til perioden efter at denne forordning ophører med at finde anvendelse« (146).
202. Disse forordninger er derfor snarere et udtryk for manglende politisk vilje til at give Unionen mulighed for at udøve beføjelsen til at tildele tredjelande trafikrettigheder. Domstolen kan imidlertid ikke kompensere for EU-lovgivers manglende politiske vilje til at muliggøre tilblivelsen af en enekompetence for Unionen.
203. Jeg er derfor af den opfattelse, at Unionens interne kompetence vedrørende tildelingen af trafikrettigheder til tredjelande endnu ikke er blevet udøvet gennem vedtagelse af fælles regler, således at den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, ikke overlapper med sådanne regler.
2)      Kan fælles EU-regler blive berørt uden overlapning?
204. Da der ikke findes fælles bestemmelser, som den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2, kan overlappe med, skal Domstolen nu vurdere, om denne bestemmelse kan berøre andre EU-retlige regler.
205. I denne forbindelse har Kommissionen gjort gældende, at omanske luftfartsselskaber ved at tildele trafikrettigheder til Sultanatet Oman kan begynde at deltage i det indre marked for lufttransportydelser. Visse EU-retlige regler, der regulerer dette marked, vil således finde anvendelse på disse luftfartsselskaber fra tredjelande. Dette risikerer således at kunne berøre de pågældende regler. Kommissionen har gjort gældende, at selv om der ikke tildeles trafikrettigheder, findes der under alle omstændigheder en række interne regler, som ikke alene finder anvendelse internt, men også finder direkte anvendelse på luftfartsselskaber fra tredjelande.
206. Efter min opfattelse har Kommissionen heller ikke her godtgjort, at der sker en berøring som omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF.
207. For det første vil indgåelsen af den påtænkte aftale, således som det også blev præciseret i retsmødet, ikke have den virkning, at luftfartsselskaber fra Oman får adgang til EU-markedet for lufttransportydelser. Disse luftfartsselskaber vil ikke blive sidestillet med EU-luftfartsselskaber for flyvninger inden for Den Europæiske Union, eftersom de trafikrettigheder, der tildeles i henhold til den påtænkte aftale, udelukkende vedrører den første til fjerde frihedsrettighed. Disse luftfartsselskaber vil med andre ord ikke få tilladelse til at transportere passagerer eller fragt mellem lufthavnene i de forskellige medlemsstater eller i den samme medlemsstat (og vil således ikke deltage i det indre marked for lufttransportydelser) (147).
208. For det andet indebærer muligheden for at flyve til og fra Sultanatet Oman fra og til visse steder i Unionen, at der anvendes en række fælles EU-regler, som vedrører sikkerhed, miljøbeskyttelse, lufthavnsregler, herunder fordelingen af ankomst- og afgangstidspunkter, og andre regler (148). Som flere af de deltagende regeringer har anført, betyder dette imidlertid blot, at de pågældende regler vil finde anvendelse på en række yderligere luftfartsselskaber, og ikke at de vil blive »berørt«. Selve anvendelsen af disse regler kan ikke i sig selv »have en virkning på indholdet, rækkevidden eller den effektive virkning« (jf. punkt 162 i dette forslag til afgørelse). Med andre ord er denne form for »faktuel« berøring, som Kommissionen har peget på, ikke tilstrækkelig til at udløse AETR-effekten (149).
209. Endelig finder de EU-retlige regler, der allerede nu regulerer såvel EU-luftfartsselskabers som tredjelandsluftfartsselskabers aktiviteter, eller som endog udtrykkeligt kun vedrører tredjelandsluftfartsselskaber, under alle omstændigheder kun anvendelse, efter at trafikrettighederne er tildelt. De kan derfor ikke blive berørt af en tildeling af trafikrettigheder, idet de som følge af denne tildeling finder anvendelse, hvis et eller flere omanske luftfartsselskaber beslutter at udøve disse trafikrettigheder fremadrettet.
210. Dette betyder naturligvis ikke, at andre bestemmelser i den påtænkte aftale, som kan være relevante for udøvelsen af trafikrettigheder, ikke kan berøre de fælles EU-regler, der finder anvendelse på såvel EU-luftfartsselskaber som luftfartsselskaber fra tredjelande. Jeg er imidlertid ikke overbevist om, at der er en risiko for berøring i henhold til AETR-retspraksis, i det mindste for så vidt angår den forpligtelse, der er indeholdt i den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2.
211. Jeg er derfor af den opfattelse, at Unionen ikke har erhvervet enekompetence til at tildele trafikrettigheder til tredjelande i medfør af risikoen for, at fælles EU-regler, hvor der ikke er overlapning, bliver berørt.
212. Af alle disse grunde foreslår jeg, at Domstolen fastslår, at Den Europæiske Union ikke har enekompetence til at tildele tredjelande trafikrettigheder på grundlag af AETR-effekten som fastsat i artikel 3, stk. 2, TEUF. Det betyder samtidig, at Unionen ikke har enekompetence til at indgå hele luftfartsaftalen med Sultanatet Oman.
c)      Artikel 8 (»loyal konkurrence«)
213. Den påtænkte aftales artikel 8 fastsætter det fælles mål om et loyal og konkurrencedygtigt miljø. I denne forbindelse forpligter begge parter sig til at vedtage eller opretholde konkurrencelovgivning og uafhængige konkurrencemyndigheder, som har de nødvendige beføjelser og ressourcer, og forpligter sig til at forbyde enhver form for forskelsbehandling eller illoyale praksisser og til ikke at yde eller bibeholde subsidier, der forvrider rimelige konkurrencebetingelser. Denne bestemmelse fastsætter også, at de kontraherende parter kan støtte luftfartsselskaber i visse situationer og på visse betingelser.
214. En række medlemsstater har under påberåbelse af muligheden for at yde finansiel støtte til luftfartsselskaber under visse omstændigheder gjort gældende, at den pågældende artikel 8 ikke kan påvirke de fælles EU-retlige konkurrenceregler og håndhævelsen af statsstøttereglerne, eftersom denne bestemmelse ikke pålægger dem at fastsætte støtteforanstaltninger, der er uforenelige med EU-retten.
215. Den omstændighed, at en bestemmelse i en international aftale er i overensstemmelse med gældende EU-regler, udelukker imidlertid ikke, at der kan konstateres en berøring i en situation med overlapning. Uanset de nøjagtige betingelser for, hvornår finansiel støtte kan ydes i henhold til den påtænkte aftales artikel 8, er emneområdet for denne bestemmelse omfattet af fælles EU-retlige regler, endda i to henseender. Der er derfor en risiko for, at en sådan bestemmelse i en international aftale, hvis den henhører under medlemsstaternes kompetence, kan berøre fælles regler, som den overlapper med.
216. For det første findes der lovgivningsmæssige instrumenter i Unionen (150), som generelt regulerer anvendelsen af artikel 101 TEUF, 102 TEUF, 107 TEUF og 108 TEUF på aktiviteter, der kan have en virkning på det indre marked, herunder når det drejer sig om luftfartsområdet (151). For det andet overlapper emneområdet for den påtænkte aftales artikel 8 også med visse EU-retlige regler, der specifikt regulerer reglernes anvendelse på konkurrence- og statsstøtteområdet i luftfartssektoren i tredjelande. Forordning (EF) nr. 487/2009 (152) fastsætter således regler for anvendelsen af artikel 101, stk. 3, TEUF på visse kategorier af aftaler og relevant praksis i luftfartssektoren, herunder mellem Unionen og tredjelande (153). EU-lovgiver har for nylig også vedtaget forordning (EU) 2019/712 (154), som fastsætter sektorspecifikke regler for sikring af konkurrencen inden for lufttransport og, med Rådets ord, »er specifikt rettet mod tredjelande og enheder i tredjelande«. Denne forordning giver Kommissionen beføjelser til at vedtage foranstaltninger med henblik på at imødegå praksisser, herunder subsidiering, på tredjelandes område, som forvrider konkurrencen mellem EU-luftfartsselskaber og luftfartsselskaber fra de pågældende tredjelande og dermed påfører eller truer med at påfører EU-luftfartsselskaber skade (155).
217. Det følger heraf, at den påtænkte aftales artikel 8 overlapper med fælles EU-retlige regler, således at denne bestemmelse risikerer at berøre disse fælles regler. Medlemsstaterne kan derfor ikke længere aftale foranstaltninger med tredjelande med hensyn til forhold, der vedrører disse fælles regler.
d)      Artikel 11 (»told, skatter, afgifter og gebyrer«)
218. Den påtænkte aftales artikel 11 omhandler fritagelsen for importtold og ‑afgifter på brændstof, udstyr, reservedele og andre varer (f.eks. mad, drikkevarer eller andre varer, der sælges til passagerer), som luftfartsselskaber laster, losser eller anvender på den pågældende kontraherende parts område i forbindelse med levering af luftfartstjenesteydelser.
219. Domstolen har, i det mindste for så vidt angår fritagelsen for energiprodukter til civil luftfart, allerede anerkendt, at der findes fælles EU-regler i form af direktiv 2003/96/EF (156), som er vedtaget med henblik på at sikre overholdelsen af bl.a. Chicagokonventionen (157). Eftersom disse regler finder anvendelse på såvel EU-luftfartsselskaber som luftfartsselskaber fra tredjelande, overlapper den påtænkte aftales artikel 11 i det mindste i denne henseende med et emneområde, der er reguleret af EU-retten. Rådet har i retsmødet accepteret denne konklusion.
220. Rådet og adskillige medlemsstater har ikke desto mindre gjort gældende, at for så vidt som den påtænkte aftales artikel 11 fastsætter en fritagelse for andre skatter og afgifter, herunder for transport af reservedele og andre varer, findes der ikke fælles EU-retlige regler.
221. Det fremgår imidlertid af det konsultationsmemorandum, der er knyttet til den påtænkte aftale, at »i relation til den påtænkte aftales artikel 11 forklarede EU-delegationen, at EU-fritagelser for told og merværdiafgift (moms) er reguleret af Rådets forordning (EF) nr. 1186/2009 [(158)] (for told) og Rådets direktiv 2009/132/EF [(159)] (for moms), og at artikel 11 indeholder de fritagelser, der specifikt vedrører luftfart, således som det er tilladt i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1186/2009 og Rådets direktiv 2009/132 for så vidt angår den praksis, der anbefales af Organisationen for International Civil Luftfart« (160).
222. Hverken Rådet eller medlemsstaterne har bestridt dette.
223. Forordning nr. 1186/2009, der fastsætter en EU-ordning vedrørende fritagelse for importafgifter, eksportafgifter og visse andre foranstaltninger (161), fastsætter i artikel 132, litra b), at bestemmelserne i denne forordning finder anvendelse »med forbehold af […] de gældende bestemmelser om forsyninger til forbrug […] i luftfartøjer«. Direktiv 2009/132, som fastsætter anvendelsesområdet for visse fritagelser for merværdiafgift (162), fastslår i artikel 93, at direktivet »ikke [er] til hinder for, at medlemsstaterne fortsat indrømmer […] fritagelser i henhold til gensidigt forpligtende aftaler med tredjelande, der er parter i [Chicagokonventionen], om gennemførelsen af de anbefalede fremgangsmåder 4.42 og 4.44 i bilag 9 til samme konvention«.
224. EU-retten regulerer med andre ord området for told- og momsfritagelse ved import og eksport af visse varer, men overlader medlemsstaterne muligheden for at indrømme visse fritagelser inden for rammerne af dette område i relation til lufttransportydelser til og fra tredjelande og for at sikre overholdelse af deres forpligtelser i henhold til Chicagokonventionen.
225. Denne form for regulering udgør ligeledes en udøvelse af Unionens kompetence, idet den griber ind i medlemsstaternes frihed til at regulere på dette område med delt kompetence, ud over disse specifikke elementer. Eftersom disse regler finder anvendelse på såvel EU-luftfartsselskaber som luftfartsselskaber fra tredjelande, overlapper de forpligtelser, der er indeholdt i den påtænkte aftales artikel 11, med disse regler og kan således berøre dem.
226. Som Kommissionen endvidere har forklaret i retsmødet, uden at blive modsagt, suppleres ovennævnte regler på den ene side af fritagelse for punktafgifter på flybrændstof i henhold til direktiv (EU) 2020/262 (163) og af fritagelse for toldsatser på luftfartsudstyr i henhold til forordning (EU) 2018/581 (164) og på den anden side af en omfattende ordning med fritagelse på momsområdet på grundlag af direktiv 2006/112/EF (165), hvilke alle finder tilsvarende anvendelse på luftfartsselskaber fra tredjelande. Sidstnævnte direktiv fastsætter det fælles merværdiafgiftssystem (166), og i artikel 148, litra e), f) og g), fastsættes en obligatorisk fritagelse for »levering af varer bestemt som brændstof og forsyninger, herunder proviant, til luftfartøjer, der anvendes af luftfartsselskaber, som mod betaling hovedsagelig flyver i udenrigstrafik«, »levering, ombygning, reparation, vedligeholdelse, befragtning og udlejning af [sådanne luftfartøjer] samt levering, udlejning, reparation og vedligeholdelse af genstande, der er indbygget i eller anvendes ved driften af disse luftfartøjer«, og »andre ydelser end [de netop omtalte], når de udføres for at dække et direkte behov i forbindelse med [sådanne luftfartøjer] og deres ladning«. Kommissionen har, på ny uden at blive modsagt, anført, at disse momsfritagelser omfatter alle de elementer, der er opregnet i den påtænkte aftales artikel 11.
227. Slutteligt er det nødvendigt at tage stilling til den påstand, som Rådet og nogle medlemsstater har fremsat, om, at fritagelsen for andre skatter og afgifter, såsom ejendomsskatter eller kapitalafgifter, ikke vedrører en udøvelse af en kompetence for Unionen.
228. Dette argument relaterer sig til spørgsmålet om, hvorvidt der findes en kompetence. Som jeg har forklaret, har Unionen imidlertid kompetencen til at regulere på luftfartsområdet. Som led i udøvelsen af denne kompetence er Unionen berettiget til at indgå aftaler om enhver forpligtelse, hvis hovedformål er at bidrage til at opnå denne anvendelse af en beføjelse for Unionen
(167).
229. Dette er tilfældet for den påtænkte aftales artikel 11: Denne forpligtelse har til formål at fritage »luftfartøjer, der af den anden kontraherende parts luftfartsselskaber anvendes til international lufttransport«, samt disse luftfartøjers almindelige udstyr, forsyninger og andre varer, »som udelukkende er bestemt til eller anvendes i forbindelse med driften eller vedligeholdelsen« af disse luftfartøjer, for told, skatter og andre afgifter (168). Bestemmelsen tjener således den påtænkte aftales hovedformål, som er at liberalisere lufttransportydelser mellem de kontraherende parter. Dette betyder, at den henhører under udøvelsen af Unionens kompetence på luftfartsområdet.
230. Selv om det ganske vist er muligt, at der, i hvert fald så vidt jeg er bekendt, på nuværende tidspunkt ikke findes fælles EU-retlige regler, som fritager luftfartøjer fra tredjelande og almindeligt udstyr, forsyninger og andre varer for kapitalafgifter og ejendomsskatter, har det ingen betydning for konstateringen af, at den påtænkte aftales artikel 11 som helhed omfatter et emneområde, der i vid udstrækning allerede er reguleret af fælles EU-regler, og derfor, til trods for at overlapningen kun er delvis, kan fortolkes som, at den udgør en enekompetence for Unionen på grundlag af artikel 3, stk. 2, TEUF.
231. Det er på baggrund heraf min opfattelse, at den påtænkte aftales artikel 11 kan berøre fælles EU-retlige regler.
e)      Andre bestemmelser i afsnit I
232. Den påtænkte aftales artikel 4, 5, 7, 10, 12 og 13 vedrører alle de materielle regler, der regulerer adgangen til, udøvelsen af og begrænsningen af udøvelsen af luftfart og accessoriske tjenesteydelser. Disse forpligtelser består af horisontale og konkrete pligter, hvoraf nogle er formuleret præceptivt, mens andre er formuleret mere uklart, der er rettet mod enten de kontraherende parter selv eller er bindende for deres respektive luftfartsselskaber.
233. For det første regulerer den påtænkte aftales artikel 4 og 5 i det væsentlige betingelserne for udstedelsen og afvisningen, tilbagekaldelsen, suspensionen eller begrænsningen af driftstilladelser (dvs. betingelsen efter tildelingen af trafikrettigheder). Disse forpligtelser medfører bl.a., at omanske luftfartsselskaber skal behandles på samme vilkår og betingelser som EU-luftfartsselskaber (169), og kræver, at omanske luftfartsselskaber overholder de gældende EU-retlige regler for udstedelsen, afvisningen, tilbagekaldelsen, suspensionen, fastsættelsen af betingelser eller begrænsninger for en driftstilladelse (170). Betingelserne for udstedelsen og opretholdelsen af en driftstilladelse er omfattet af forordningen om lufttrafiktjenester (171). Den påtænkte aftales artikel 4 og 5 overlapper således med visse EU-retlige regler på dette emneområde. De berører dermed disse fælles EU-regler.
234. For det andet har den påtænkte aftales artikel 7 overskriften »Overholdelse af love og forskrifter«, og i retsmødet blev denne bestemmelse også omtalt som en »overholdelsesbestemmelse«. Bestemmelsens stk. 1 fastsætter, at der generelt skal ske overholdelse af alle »love og forskrifter vedrørende adgang til, drift inden for eller afgang fra« Unionens område, og at dette er obligatorisk for omanske luftfartsselskaber, når de udfører lufttransportydelser. Bestemmelsens stk. 2 fastsætter yderligere, at samme forpligtelse til overholdelse også gælder »i relation til adgang til, drift inden for eller afgang fra [Unionens område] for passagerer, besætning, bagage, fragt og/eller post på luftfartøjer«.
235. Med andre ord fastsætter den påtænkte aftales artikel 7, stk. 1 og 2, samlet set horisontalt, at omanske luftfartsselskaber, som udøver de lufttrafikrettigheder, der er tildelt i henhold til aftalens artikel 3, skal overholde alle gældende regler i EU-retten om lufttransport og accessoriske tjenesteydelser. Disse afsnit afspejler derved velsagtens Chicagokonventionens artikel 11, som kræver, at lokale love og forskrifter overholdes i forbindelse med udøvelsen af lufttransporttjenester på den anden stats respektive område.
236. Den påtænkte aftales artikel 7 indeholder således en forpligtelse til at bevare effektiviteten og ensartetheden af de regler, der gælder for udøvelsen af lufttransportydelser i Unionen, og dermed effektiviteten af Unionens retsorden som helhed. Hvis dette ikke var tilfældet, ville medlemsstaterne være i stand til at indgå en international forpligtelse, der ville kunne kræve tilpasning af fælles EU-regler for at imødekomme visse flyvninger udført af omanske luftfartsselskaber til og fra Unionen. Af disse grunde er artikel 7 en bestemmelse, der henhører under Unionens enekompetence, idet dens formål er at forhindre, at fælles regler berøres.
237. For det tredje omhandler den påtænkte aftales artikel 10 i det væsentlige kommercielle aktiviteter og tjenester relateret til driften af lufttransportydelser. Disse aktiviteter vedrører bl.a. retten til at levere groundhandlingtjenester, tildelingen af ankomst- og afgangstidspunkter i lufthavne, visse kooperative markedsføringsaftaler såsom aftaler om fælles rutenummer og visse typer aftaler om leasing af luftfartøjer (172). Disse forpligtelser er alle omfattet af EU-retten og finder i tilfælde af en forpligtelse som den, der er indeholdt i den påtænkte aftale, tilsvarende anvendelse på tredjelandsoperatører: Leveringen af ground handling-ydelser er således omfattet af direktiv 96/67/EF (173), tildelingen af ankomst- og afgangstidspunkter er reguleret ved forordning (EØF) nr. 95/93 (174), og kooperative markedsføringsaftaler såsom aftaler om fælles rutenummer og aftaler om leasing af luftfartøjer er omfattet af forordningen om lufttrafiktjenester (175). Den påtænkte aftales artikel 10 overlapper derfor med og berører et område, der er omfattet af fælles EU-retlige regler.
238. For det fjerde vedrører den påtænkte aftales artikel 12 betalingen af brugerafgifter for anvendelsen af luftfart og flyvekontrol samt lufthavne, luftfartssikkerhed og tilknyttede faciliteter og tjenester. I dag (176) omfatter denne bestemmelse også et område, der er reguleret af fælles EU-retlige regler: gennemførelsesforordning (EU) 2019/317 (177) regulerer således fælles regler for afgiftsordninger for luftfartstjenesters og netfunktioner (178), som finder anvendelse på alle »luftrumsbrugere« (179), og derfor finder anvendelse på såvel EU-luftfartsselskaber som luftfartsselskaber fra tredjelande såsom Oman.
239. Tilsvarende fastsætter direktiv 2009/12/EF (180) fælles principper for opkrævning af lufthavnsafgifter i Fællesskabets lufthavne (181), som gælder for de afgifter, der betales af alle »lufthavnsbrugere« (182), på en ikkediskriminerende måde (183) og derfor er uafhængig af, om et luftfartsselskab oprinder i et tredjeland. Det følger heraf, at den påtænkte aftales artikel 12 overlapper med og berører fælles EU-retlige regler (184).
240. For det femte vedrører den påtænkte aftales artikel 13 i det væsentlige billetpriser og fragtrater for lufttransportydelser og har til formål at sikre, at luftfartsselskaber kan fastsætte deres egne priser uden utilbørlig påvirkning fra de offentlige myndigheder. I EU-sammenhæng er området for prisfastsættelse og fastsættelse af og gennemsigtighed for flybilletpriser og luftfragtrater omfattet af forordningen om lufttrafiktjenester. Den pågældende forordnings artikel 22 udvider udtrykkeligt friheden til at fastsætte flybilletpriser og luftfragtrater til også at omfatte luftfartsselskaber fra tredjelande på grundlag af gensidighed (185). Samme forordnings artikel 23 fastsætter ligeledes konkrete forpligtelser vedrørende klarhed og gennemsigtighed for flybilletpriser og luftfragtrater samt princippet om, at adgang til flybilletpriser og luftfragtrater bør være ikkediskriminerende. Disse regler gælder »for trafikflyvninger fra en lufthavn beliggende på en medlemsstats område« (186) og dermed også for omanske luftfartsselskabers drift, såfremt den påtænkte aftale bliver indgået. Den påtænkte aftales artikel 13 omfatter derfor et område, der er reguleret af EU-retten, og kan berøre disse fælles regler.
241. Det følger heraf, at den påtænkte aftales artikel 4, 5, 7, 10, 12 og 13 efter min opfattelse berører fælles EU-retlige regler.
IV.    Forslag til afgørelse
242. På grundlag af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det forelagte spørgsmål som følger:
»Den Europæiske Union har ikke enekompetence til at indgå en aftale på luftfartsområdet mellem Sultanatet Oman på den ene side og Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den anden side.
Kompetencen til at tildele trafikrettigheder til tredjelande blev ikke udøvet internt og henhører derfor fortsat under Den Europæiske Unions og dens medlemsstaters delte kompetence.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Domme af 5.11.2002, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-466/98, EU:C:2002:624), Kommissionen mod Danmark (C-467/98, EU:C:2002:625), Kommissionen mod Sverige (C-468/98, EU:C:2002:626), Kommissionen mod Finland (C-469/98, EU:C:2002:627), Kommissionen mod Belgien (C-471/98, EU:C:2002:628), Kommissionen mod Luxembourg (C-472/98, EU:C:2002:629), Kommissionen mod Østrig (C-475/98, EU:C:2002:630) og Kommissionen mod Tyskland (C-476/98, EU:C:2002:631) (herefter samlet »Open Skies-dommene«). For nemheds skyld henviser jeg til nummereringen i dom af 5.11.2002, Kommissionen mod Belgien (C-471/98, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Belgien«, EU:C:2002:628).
3 –      Jf. ligeledes dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 69 og 70), hvor Domstolen fastslog, at »[s]elv om Unionen ganske vist har erhvervet visse eksklusive kompetencer til at indgå forpligtelser med tredjelande inden for anvendelsesområdet for EU-rettens bestemmelser om international luftfart og dermed inden for Chicagokonventionens anvendelsesområde […], har medlemsstaterne beholdt nogle kompetencer inden for nævnte konventions område, herunder vedrørende tildeling af trafikrettigheder«.
4 –      Disse direktiver er resultatet af Kommissionens initiativ fra 2015 om at indlede forhandlinger om en omfattende luftfartsaftale mellem Den Europæiske Union og en række medlemsstater i Golfstaternes Samarbejdsråd. Jf. henstilling med henblik på Rådets afgørelse om bemyndigelse af Kommissionen til at indlede forhandlinger om omfattende lufttransportaftaler mellem Den Europæiske Union og de seks medlemsstater i Golfens Samarbejdsråd (COM(2015) 607 final). Selv om indholdet af denne henstilling ikke er offentligt tilgængelig, fremlagde Kommissionen henstillingen for Domstolen som bilag til dens anmodning.
5 –      Rådets afgørelse om bemyndigelse af Kommissionen til at indlede forhandlinger om en omfattende lufttransportaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater og Sultanatet Oman om spørgsmål, der henhører under Unionens enekompetence (Dokument nr. 11258/18 af 30.8.2018).
6 –      Afgørelse vedtaget af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet om bemyndigelse af Europa-Kommissionen til at føre forhandlinger på medlemsstaternes vegne om de bestemmelser i en omfattende lufttransportaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater og Sultanatet Oman om spørgsmål, der ikke henhører under Unionens enekompetence (dokument nr.  11273/18, 30.8.2018).
7 –      Kortfattet referat af mødet i De Faste Repræsentanters Komité den 12. og den 14.9.2018 (Dokument nr. 12469/18 af 25.9.2018, s. 10).
8 –      Kommissionen har i retsmødet forklaret, at grunden til, at Rådet ikke er blevet forelagt et forslag, skyldes en intern afgørelse om ikke at indlede undertegnelsen af den påtænkte aftale, før Domstolen har afgivet sin udtalelse i den foreliggende sag.
9 –      Mødeberetning fra konferencen for Organisationen for International Civil Luftfart, »Invitation of the United States of America to the Conference«, bind 1, del I, s. 1. For så vidt angår konferencens vision, jf. også US Department of State Bulletin, tale holdt af den amerikanske viceudenrigsminister Berle, daværende midlertidige formand for Chicagokonferencen, afholdt i Chicago den 1.11.1944, bind XI, nr. 260 af 5.11.1944, s. 530: »Anvendelsen af luftrummet har dette til fælles med anvendelsen af havet: Det er en motorvej, som naturen har givet alle mennesker. Det adskiller sig fra havet på dette punkt: Det er underlagt suveræniteten af de nationer, som befinder sig under det. Nationer bør derfor indbyrdes indgå aftaler om, hvordan det kan anvendes på en måde, der vil være til størst gavn for hele menneskeheden, uanset hvor man befinder sig«.
10 –      Konventionen angående international civil luftfart, undertegnet i Chicago den 7.12.1944 (De Forenede Nationers traktatsamling, bind 15, nr. 102, herefter »Chicagokonventionen«).
11 –      Chicagokonventionens anvendelsesområde er beskrevet i dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, herefter »ATAA-dommen«, EU:C:2011:864, præmis 50 og 59).
12 –      Jf. ATAA-dommen, præmis 60. Jf. i denne henseende også Chicagokonventionens artikel 92, litra a).
13 –      P. Mendes De Leon forklarer, at proklamationen af princippet om suverænitet over en stats luftrum bl.a. havde en militær baggrund. Med stigningen i antallet af militærfly, der fløj over andre landes luftrum, især under Anden Verdenskrig, blev det således anset for nødvendigt at føre streng kontrol med luftrummets grænser. Tilsvarende blev suverænitet påberåbt som et redskab til at sikre denne kontrol. Jf. P. Mendes De Leon, »The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law«, i G. Kreijen, M. Brus, J. Duursma, E. de Vos og J. Dugard (red.), State, Sovereignty and International Governance, Oxford University Press, Oxford, 2002, s. 484.
14 –      Jf. i denne retning E. Weld, »ICAO and the major problems of international air transport«, Journal of Air Law and Commerce, bind 20, nr. 4, 1953, s. 454-462, navnlig s. 454-456.
15 –      Chicagokonventionen definerer således ikke, hvilke typer trafikrettigheder en stat kan tildele en anden stat.
16 –      J.W. Salacuse forklarer, at selv om retten til at flyve over en anden kontraherende parts område uden at lande allerede var fastsat i Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation (1919) (11 LNTS 173), fandt konceptualiseringen af andre frihedsrettigheder først sted i forbindelse med Chicagokonventionen, jf. J.W. Salacuse, »The Little Prince and the businessman: Conflict and Tensions in Public International Air Law«, Journal of Air Law and Commerce, bind 45, nr. 4, 1980, s. 822.
17 –      Jf. Manual on the Regulation of International Air Transport, Den Internationale Civile Luftfartsorganisation (dok. 9626, 2016, s. 117).
18 –      Jf. f.eks. L. Weber, »The Chicago Convention«, i P.S. Dempsey og R. Jakhu (red.), Routledge Handbook of public Aviation Law, Routledge, London, 2016, s. 9-32, navnlig s. 14 og 15 (hvor det anføres, at »trafikrettigheder er kommercielle rettigheder, nemlig retten til at flyve ind på en anden stats område med henblik at optage og/eller afsætte passagerer, fragt eller post i kommercielt øjemed. De omfatter den tredje, den fjerde og den femte frihedsrettighed, dvs. retten til at transportere passagerer, fragt eller post til et sted i en anden stat, retten til henholdsvis at optage passagerer, fragt eller post på en destination i en anden stat med henblik på at transportere disse/denne til luftfartsselskabets hjemstat og retten til henholdsvis at optage passagerer, fragt eller post fra en destination i en anden stat og transportere disse/denne til en efterfølgende destination uden for en tredjestats område. Nogle gange benævnes den sjette, den syvende, den ottende og den niende frihedsrettighed eller privilegier også som trafikrettigheder«).
19 –      Overenskomsten om transitrettigheder for internationale luftruter, undertegnet i Chicago den 7.12.1944 (De Forenede Nationers traktatsamling, bind 84, nr. 389).
20 –      Jf. listen over parter i ICAO’s overenskomst om transitrettigheder for internationale luftruter, der er tilgængelig på adressen
https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf
21 –      Aftale om international lufttransport, jf. fodnote 26 nedenfor, s. 255 og 256.
22 –      Grækenland (som forbeholder sig retten til at tildele den femte frihedsrettighed) og Nederlandene er tilsyneladende de eneste medlemsstater, der har accepteret aftalen om international lufttransport. Jf. ICAO’s liste over parter i aftalen om international lufttransport, der er tilgængelig på adressen https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf
23 –      I henhold til Chicagokonventionens artikel 83 skal staterne registrere indgåelsen af bilaterale og multilaterale aftaler om international lufttransport ved Organisationen for International Civil Luftfart. Jeg har dog ikke været i stand til at finde det nøjagtige antal gældende luftfartsaftaler.
24 –      Vedrørende udviklingen af Unionens eksterne luftfartspolitik før og efter Open Skies-dommene henvises til I. Savić, Spreading the wings of EU aviation acquis: comprehensive air transport agreements, Det Juridiske Fakultet, Zagreb Universitet, Zagreb, 2019, afsnit 2.3, s. 32.
25 –      Jf. EU-udvalget i House of Lords (Det Forenede Kongerige), »»Open Skies« or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA)«, perioden 2002-03, 17. rapport, 8.4.2003, s. 9.
26 –      Jf. ligeledes i denne retning J.C. Salazar og P. van Fenema, »International air transport agreement«, i P.S. Dempsey og R. Jakhu (red.), Routledge Handbook of Public Aviation Law, Routledge, London, 2016, s. 252-294, navnlig s. 258 og 259.
27 –      Jf. den påtænkte aftales artikel 3, stk. 2.
28 –      Jf. i denne henseende Rådets forordning (EØF) nr. 2299/89 af 24.7.1989 om en adfærdskodeks for edb-reservationssystemer (EFT 1989, L 220, s. 1), Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23.7.1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (EFT 1992, L 240, s. 1), Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23.7.1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT 1992, L 240, s. 8), Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23.7.1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (EFT 1992, L 240, s. 15) og Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 af 18.1.1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EFT 1993, L 14, s. 1).
29 –      De aftaler, som medlemsstaterne havde indgået med De Forenede Stater, var en del af det lands »Open Skies«-politik. Aftalerne havde i det væsentlige til formål at liberalisere retten til at flyve mellem USA og hver af de pågældende medlemsstater. S. Stadlmeier mener, at denne politik var baseret på en del og hersk-strategi: Den tilbød udvalgte mindre europæiske stater med internationalt aktive luftfartsselskaber og mindst én stor lufthavn som et overregionalt knudepunkt begrænset liberalisering (via yderligere indflyvningspunkter i USA) til gengæld for en fuldstændig liberalisering i den modsatte retning. På denne måde kunne der lægges pres på de større europæiske stater med (på daværende tidspunkt) stærkere internationale luftfartsselskaber (såsom Det Forenede Kongerige og Frankrig) ved at give deres konkurrenter, navnlig KLM, Lufthansa og Sabena, en fordel på de direkte ruter til USA takket være større indflyvningspunkter i det land. Samtidig kunne amerikanske luftfartsselskaber på ruterne til Unionen bedre konkurrere med Air France og British Airways på grund af den ubegrænsede femte frihedsrettighed. Det er på denne baggrund, at S. Stadlmeier forklarer Kommissionens betænkeligheder og interesse i at koordinere medlemsstaternes holdning. Jf. S. Stadlmeier, »Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Digere et Impera?«, i B. Simma og C. Schulte, Völker- und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Wien, 1999, s. 167.
30 –      Kommissionens anmodninger om et forhandlingsmandat til en omfattende EU-aftale med De Forenede Stater er beskrevet af Domstolen i dens Open Skies-domme, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 15-21.
31 –      For yderligere baggrundsinformation henvises til generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-466/98, EU:C:2002:63, punkt 8 ff.).
32 –      Det drejer sig nærmere bestemt om reglerne vedrørende priser på ruter inden for Unionen, reglerne om edb-reservationssystemer og reglerne om tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter, som Domstolen alle anså for at være en enekompetence for Unionen. Jf. f.eks. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 112, 114, 116 og 120.
33 –      Dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 142. Denne klausul gav De Forenede Stater ret til at tilbagekalde, suspendere eller begrænse trafikrettighederne i de tilfælde, hvor de luftfartsselskaber, som Kongeriget Belgien havde udpeget, ikke var ejet af denne stat eller af belgiske statsborgere.
34 –      Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 103-106.
35 –      Jf. i denne forbindelse meddelelse fra Kommissionen af 11.3.2005: En dagsorden for EU’s luftfartspolitik over for tredjelande, Bruxelles
(KOM(2005) 79 endelig).
36 –      I bilaget til sin anmodning om en udtalelse fra Domstolen i den foreliggende sag har Kommissionen forelagt Domstolen en liste over sådanne aftaler med 21 tredjelande, som i øjeblikket er i kraft. Sådanne aftaler indgås som rene EU-aftaler, eftersom de kun omhandler de områder, der henhører under Unionens enekompetence.
37 –      Rådets afgørelse (EU) 2020/1110 af 23.1.2018 om indgåelse på Den Europæiske Unions vegne af lufttransportaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Amerikas Forenede Stater på den anden side (EUT 2020, L 244, s. 6).
38 –      Jf. Rådets afgørelse (EU) 2018/145 af 9.10.2017 om indgåelse på Unionens vegne af den multilaterale aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater, Republikken Albanien, Bosnien-Hercegovina, Republikken Bulgarien, Republikken Kroatien, Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Republikken Island, Republikken Montenegro, Kongeriget Norge, Rumænien, Republikken Serbien og De Forenede Nationers midlertidige administrative mission i Kosovo om oprettelse af et fælles europæisk luftfartsområde (FELO) (EUT 2018, L 26, s. 1).
39 –      Jf. f.eks. Rådets afgørelse (EU) 2019/702 af 15.4.2019 om indgåelse på Unionens vegne af lufttransportaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Canada på den anden side (EUT 2019, L 120, s. 1) og Rådets afgørelse (EU) 2020/948 af 26.6.2020 om indgåelse på Unionens vegne af aftalen om et fælles luftfartsområde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Georgien på den anden side (EUT 2020, L 212, s. 1). Unionen har også indgået og undertegnet andre lignende aftaler, men disse er endnu ikke trådt i kraft, da de afventer ratificering af medlemsstaterne. Jf. f.eks. aftalen med Staten Qatar, der blev indgået som en blandet aftale på trods af Kommissionens forslag om at indgå nævnte aftale som en ren EU-aftale, jf. henstilling med henblik på Rådets afgørelse om bemyndigelse af Kommissionen til at indlede forhandlinger om omfattende luftfartsaftaler mellem Den Europæiske Union og de seks medlemsstater i Golfstaternes Samarbejdsråd (COM(2015) 607 final) og aftale om lufttransport mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Staten Qatar på den anden side (EUT 2021, L 391, s. 3).
40 –      Aftale mellem det Europæiske Økonomiske Fællesskab, Kongeriget Norge og Kongeriget Sverige om civil luftfart (EFT 1992, L 200, s. 21).
41 –      Aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og Det Schweiziske Forbund om luftfart (EFT 2002, L 114, s. 73)
42 –      Jf. handels- og samarbejdsaftalen mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland på den anden side (EUT 2021, L 149, s. 10), som omfatter lufttransport i Sektion to, Afsnit et i Anden del, herunder tildeling af trafikrettigheder i artikel 419.
43 –      Selv om den forhandlede tekst i den påtænkte aftale med Sultanatet Oman ikke er tilgængelig for offentligheden på tidspunktet for udarbejdelsen af dette forslag til afgørelse, har Kommissionen fremlagt den for Domstolen sammen med anmodningen, der har givet anledning til den foreliggende sag.
44 –      Afsnit I i den påtænkte aftale består af artikel 3 (»Tildeling af rettigheder«), artikel 4 (»Driftstilladelse«), artikel 5 (»Afvisning, tilbagekaldelse, suspension eller begrænsning af tilladelse«), artikel 6 (»Liberalisering af ejerskab over og kontrol med luftfartsselskaber«), artikel 7 (»Overholdelse af love og forskrifter«), artikel 8 (»Loyal konkurrence«), artikel 9 (»Forretningsvirksomhed«), artikel 10 (»Kommercielle muligheder«), artikel 11 (»Told, skatter, afgifter og gebyrer«), artikel 12 (»Brugerafgifter«), artikel 13 (»Tariffer«) og artikel 14 (»Statistik«).
45 –      Afsnit II i den påtænkte aftale består af artikel 15 (»Flyvesikkerhed«), artikel 16 (»Luftfartssikkerhed«), artikel 17 (»Lufttrafikstyring«), artikel 18 (»Miljø«), artikel 19 (»Luftfartsselskabers erstatningsansvar«), artikel 20 (»Forbrugerbeskyttelse«), artikel 21 (»Onlinereservationssystem«) og artikel 22 (»Sociale aspekter«).
46 –      Afsnit III i den påtænkte aftale består af artikel 23 (»Fortolkning og gennemførelse«), artikel 24 (»Fælles udvalg«), artikel 25 (»Tvistbilæggelse og voldgift«), artikel 26 (»Forhold til andre aftaler«), artikel 27 (»Ændringer til aftalen«), artikel 28 (»Tiltrædelse af nye medlemsstater i Den Europæiske Union«), artikel 29 (»Opsigelse af aftalen«), artikel 30 (»Registrering af aftalen«) og artikel 31 (»Ikrafttræden og midlertidig anvendelse«).
47 –      Der er også uenighed blandt parterne i den foreliggende sag om, hvorvidt den påtænkte aftales artikel 8, 10 og 11 er omfattet af anvendelsesområdet for Unionens enekompetence.
48 –      Denne sag fremhæver navnlig en vis forvirring mellem eksistensen af en kompetence og dens karakter. Nogle medlemsstater har f.eks. efter at have gjort gældende, at tildelingen af trafikrettigheder udgør en delt kompetence, også hævdet, at hvis Domstolen skulle anerkende Unionens enekompetence, ville det stride mod princippet om kompetencetildeling.
49 –      Jf. f.eks. udtalelse 1/94 (Aftaler, der er optaget som bilag til WTO-aftalen) af 15.11.1994 (EU:C:1994:384, præmis 12).
50 –      Jf. punkt 17 i dette forslag til afgørelse.
51 –      Jf. punkt 10-12 i dette forslag til afgørelse.
52 –      Jf. analogt udtalelse 1/20 (Udtalelse afgivet i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF (Den moderniserede energichartertraktat)) af 16.6.2022 (EU:C:2022:485, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis) (hvori det forklares, at muligheden for i medfør af artikel 218, stk. 11, TEUF at indgive en anmodning om udtalelse [ikke] […] som forudsætning [kræver] en endelig aftale mellem de berørte institutioner).
53 –      Jf. i denne retning dom af 9.4.2024, Kommissionen mod Rådet (Undertegnelse af internationale aftaler) (C-551/21, EU:C:2024:281, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis) (hvori det fastslås, at en praksis ikke kan ændre reglerne i traktaterne, som institutionerne er forpligtede til at overholde).
54 –      Det kan tilføjes, at de to afgørelser, der tildeler Kommissionen forhandlingsmandat, under alle omstændigheder ikke har udtrykt Rådets og medlemsstaternes holdning til, hvilke dele af den påtænkte aftale der er omfattet af delt kompetence, og hvilke dele der henhører under Unionens enekompetence. Jf. i denne henseende punkt 14 i dette forslag til afgørelse.
55 –      Vedrørende de forskellige fortolkninger af kompetencefordelingen i de føderale retsordener henvises til O. Beaud, »The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction«, i L. Azoulai (red.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 19-38.
56 –      Begrebet implicitte kompetencer er ikke enestående for Unionens retsorden. Det er også accepteret i folkeretten i relation til internationale organisationer. Jf. generelt den rådgivende udtalelse, Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (ICJ Reports 1949, s. 174).
57 –      Artikel 216 TEUF indleder afsnit V i EUF-traktaten og har overskriften »Internationale aftaler«. Mens artikel 216 TEUF vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der eksisterer en kompetence til at indgå sådanne aftaler, fastsætter artikel 218 TEUF (i samme afsnit) proceduren for indgåelse af en international aftale. Denne procedure kan dog ændres, når der i traktaterne er fastsat bestemmelser herom.
58 –      R. Schütze anfører, at det andet og tredje tilfælde, hvor artikel 216, stk. 1, TEUF fastsætter en implicit kompetence for Unionen til at indgå en international aftale [jf. tilfælde iii) og iv) i punkt 72 i dette forslag til afgørelse], reelt er indbefattet i det første tilfælde [tilfælde ii) i dette forslag til afgørelse], nemlig »parallelle eksterne kompetencer«. Jf. R. Schütze, European Union Law, 4. udgave, Cambridge University Press, Cambridge, 2025, s. 293. Jeg kan tilslutte mig denne holdning, men jeg vil tilføje, at omtalen af disse to tilfælde ikke blot er unødvendig, men faktisk skaber forvirring omkring selve eksistensen af en kompetence og denne kompetences karakter af enekompetence, der i artikel 3, stk. 2, TEUF er formuleret med samme ordlyd som artikel 216, stk. 1, TEUF.
59 –      I sin dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet (22/70, herefter »AETR-dommen«, EU:C:1971:32, præmis 16), fastslog Domstolen for første gang, at kompetencen til at indgå en international aftale »ikke alene [kan] følge af en udtrykkelig hjemmel i traktaten […], men [også] kan implicit udledes af andre traktatbestemmelser og af retsakter, som i medfør af de nævnte bestemmelser er udstedt af Fællesskabets institutioner«. Denne sprogbrug efterlod en vis tvivl om, hvorvidt interne foranstaltninger er nødvendige for, at der kan eksistere en ekstern kompetence. Dette blev i efterfølgende retspraksis afgjort til fordel for »parallel ekstern kompetence«. I præmis 3 i udtalelse 1/76 (Aftale om oprettelse af en europæisk oplægningsfond for flod- og kanalskibsfart) af 26.4.1977 (EU:C:1977:63) fastslog Domstolen, at »såfremt der med henblik på gennemførelse af et bestemt mål i fællesskabsretten er tillagt Fællesskabets institutioner kompetence indadtil, har Fællesskabet kompetence til at påtage sig de nødvendige internationale forpligtelser til gennemførelse af dette mål, selv hvor der ikke findes nogen udtrykkelig bestemmelse herom«. Domstolen konkluderede i overensstemmelse hermed i præmis 4 i udtalelse 1/76, at en sådan kompetence »følger […] forudsætningsvist af traktatens bestemmelser om kompetencen indadtil«.
60 –      Jf. udtalelse af 15.11.1994 (EU:C:1994:384, præmis 95), hvori Domstolen udtaler, at »[n]år Fællesskabet i sin interne lovgivning har indsat bestemmelser vedrørende den behandling, der tilkommer tredjelandes borgere, eller når Fællesskabet udtrykkeligt har tillagt sine institutioner kompetence til at forhandle med tredjelande, får det en eksklusiv kompetence udadtil med hensyn til de områder, der er reguleret i lovgivningen«. Kun det andet tilfælde, der er omhandlet i denne præmis, blev medtaget i artikel 216, stk. 1, TEUF.
61 –      I AETR-dommen, præmis 16, fastslog Domstolen, at kompetencen til at indgå en international aftale kan følge af traktatens bestemmelser »og af retsakter, som i medfør af de nævnte bestemmelser er udstedt af Fællesskabets institutioner«. Den fortsætter i samme doms præmis 17 med at forklare, at »navnlig har medlemsstaterne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere ret til individuelt eller kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler«. Denne erklæring beskrev samtidig en situation, hvor der opstår en implicit kompetence for Unionen, og hvornår denne får karakter af enekompetence, hvor sidstnævnte er et spørgsmål, der er omfattet af artikel 3, stk. 2, TEUF.
62 –      Jf. artikel 2, stk. 1, TEUF.
63 –      Jf. artikel 5, stk. 3 og 4, TEU.
64 –      Foregribelse i henhold til artikel 2, stk. 2, TEUF indebærer, at det område, der er reguleret af EU-foranstaltningerne, bliver »reguleret«. Af den grund kan medlemsstaterne ikke regulere det samme forhold, selv om de vælger at regulere det på en måde, der er forenelig med de omhandlede EU-regler. Foregribelse udelukker således muligheden for en regelkonflikt. Hvis en medlemsstat alligevel lovgiver på det område, der er omfattet af EU-retten, og dens nationale regler strider mod de omhandlede fælles EU-regler, løser et andet princip, nemlig EU-rettens forrang, den deraf følgende konflikt til fordel for anvendelsen af de fælles EU-regler.
65 –      Protokol nr. 25 til Lissabontraktaten har følgende ordlyd: »Når Unionen tager initiativer på et bestemt område, omfatter denne udøvelse af kompetence kun de elementer, der indgår i den pågældende EU-retsakt, og omfatter derfor ikke hele området, jf. artikel 2, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde om delt kompetence.«
66 –      Jf. i denne henseende C. Timmermans, »ECJ Doctrines on Competences«, i L. Azoulai (red.), The Question of Competence in the European Union, Oxford University Press, 2014, 156-167, på s. 162: »Der skal sondres mellem denne regel om foregribelsens blokerende virkning og den situation, hvor Unionen har enekompetence, således at der slet ikke findes nogen national kompetence.«
67 –      De opregnede områder er: toldunionen, fastlæggelse af de konkurrenceregler, der er nødvendige for det indre markeds funktion, den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta, bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik og den fælles handelspolitik.
68 –      Jf. i denne henseende R. Schütze, »Parallel external powers in the European Union From »cubist« perspectives towards »naturalist« constitutional principles?«, i R. Schütze, Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014, s. 272.
69 –      Jf. f.eks. M. Chamon, »Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine«, Common Market Law Review, bind 55, nr. 5, 2018, s. 1101-1141.
70 –      Jf. dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 73). For kritik af denne holdning i retslitteraturen henvises til M. Chamon, »Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine«, Common Market Law Review, bind 55, nr. 5, 2018, s. 1124-1126.
71 –      Jf. f.eks. A: Dashwood, »The relationship between the Member States and the European Union/European Community«, i McDonnell (red.), A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union (Kluwer Law International, 2005), s. 55, M. Cremona, »The Union’s external action: Constitutional perspectives«, i G. Amato, H. Bribosia og B. de Witte (red.), Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution (Bruylant, Bruxelles, 2007, s. 1184-1189, R. Schütze, »Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis«, European Law Review, bind 33, nr. 5 2008, s. 709-722, navnlig s. 713 og 714.
72 –      Jf. dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935, præmis 46-50).
73 –      Jf. udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 29). Om blandede aftaler henvises generelt til A. Rosas, »Mixity Past, Present and Future: Some Observations«, i M. Chamon og I. Govaere (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Leiden: Brill, 2020, s. 8-18.
74 –      Begreberne »obligatoriske« og »frivillige« blandede aftaler blev opfundet af Allan Rosas, jf. A. Rosas, »Mixed Union – Mixed Agreements«, i M. Koskenniemi (red.), International Law Aspects of the European Union, Brill, Leiden, 1998, s. 131. Jf. også M. Chamon og I. Govaere, »Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?«, i M. Chamon og I. Govaere (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 2, I. Govaere, »»Facultative« and »Functional Mixity« in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral«, College of Europe Research Paper in Law 03/2019, C. Hillion og M. Chamon, »Facultative Mixity and Sincere Cooperation«, i M. Chamon og I. Govaere (red.), EU External Relations Post-Lisbon, Brill, Leiden, 2020, s. 86.
75 –      Jf. i denne henseende punkt 41 i dette forslag til afgørelse.
76 –      Sådanne aftaler kan imidlertid også indgås som rene EU-aftaler, forudsat at Unionen tildeles beføjelserne over alle dele af denne aftale. Sidstnævnte er dog kun mulig, hvis ingen af de omhandlede bestemmelser falder ind under anvendelsesområdet for medlemsstaternes enekompetence.
77 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 29.4.2004 om forhandling og gennemførelse af luftfartsaftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande (EUT 2004, L 157, s. 7).
78 –      Jf. artikel 1 i forordning (EF) nr. 847/2004.
79 –      Jeg vender tilbage til denne forordnings relevans for besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt Unionen har enekompetence til at indgå den påtænkte aftale, i afsnit III.E nedenfor.
80 –      Jf. mit forslag til afgørelse ÖBB-Infrastruktur Aktiengesellschaft (C-500/20, EU:C:2022:79, punkt 30).
81 –      Jf. i denne retning dom af 5.12.2017, Tyskland mod Rådet (C-600/14, EU:C:2017:935, præmis 68), og af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (Beskyttet havområde i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 126).
82 –      Jf. punkt 46 i dette forslag til afgørelse.
83 –      Den bulgarske, den græske, den litauiske og den ungarske regering har i retsmødet udtrykkeligt bekræftet denne holdning som svar på et af Domstolen stillet spørgsmål. Efter min opfattelse har den tyske og den cypriotiske regering samt Irland ligeledes givet udtryk for denne opfattelse, om end ikke så udtrykkeligt.
84 –      I EUF-traktaten, jf. f.eks. artikel 79, stk. 3 (om tilbagetagelsesaftaler med tredjelande), artikel 191, stk. 4 (vedrørende miljø) eller artikel 207, stk. 3 (vedrørende den fælles handelspolitik).
85 –      Den oprindelige traktat indeholdt kun to bestemmelser, der udtrykkeligt tildelte Unionen kompetence til at indgå internationale aftaler: handels- og tarifaftale (EF-traktatens artikel 113) og associeringsaftaler (EF-traktatens artikel 238). For en oversigt over og forklaring af Unionens udtrykkelige eksterne kompetencer efter Lissabontraktaten henvises til E. Neframi, L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes, LGDJ, 2010, s. 21-58.
86 –      Jf. udtalelse 1/94 (Aftaler, der er optaget som bilag til WTO-aftalen) af 15.11.1994 (EU:C:1994:384, præmis 48).
87 –      Jf. i denne henseende M. Cremona »EU External Competence-Rationales for Exclusivity«, i S. Garben og I. Govaere (red.),
The division of competences between the EU and the Member States, Hart, 2017, s. 133-150, på s. 136, som foreslår, at »medtagelsen af artikel 216, stk. 1, TEUF betyder, at det nu sandsynligvis er mere korrekt ikke at henvise til udtrykkelige og implicitte eksterne beføjelser, men snarere at sondre mellem kompetencer, som er en udtrykkelig del af Unionens handlinger udadtil […] og kompetencer, der beskrives som »de eksterne aspekter af [Unionens] andre politikker««.
88 –      Jf. udtalelse 1/76 (Aftale om oprettelse af en europæisk oplægningsfond for flod- og kanalskibsfart) af 26.4.1977 (EU:C:1977:63, præmis 3), udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170) af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 7), udtalelse 1/03 (Den nye Luganokonvention) af 7.2.2006 (EU:C:2006:81, præmis 114) og udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 67).
89 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 24.9.2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (EUT 2008, L 293, s. 3), jf. artikel 15, stk. 3, som bestemmer, at »EF-luftfartsselskaber har ret til at drive trafikflyvning på ruter inden for Fællesskabet«. Denne liberalisering fandt første gang sted med Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23.7.1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT 1992, L 240, s. 8) (jf. forordningens artikel 3, stk. 1, som bestemmer, at »[m]edmindre andet følger af denne forordning, tillader den (de) berørte medlemsstat(er) EF-luftfartsselskaber at udøve trafikrettigheder på ruter inden for Fællesskabet«).
90 –      I Open Skies-dommene argumenterede Kommissionen for, at det indre marked for luftfartstjenester blev »etableret« i 1992 (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 71).
91 –      Jeg bør tilføje, at forordningen om lufttrafiktjenester udtrykkeligt forbeholder medlemsstaterne mulighed for at begrænse eller nægte udøvelsen af sådanne rettigheder i situationer med alvorlige miljøproblemer eller nødsituationer, jf. forordningens artikel 20 og 21. Bortset fra sådanne situationer kan medlemsstaterne ikke begrænse eller nægte udøvelsen af disse trafikrettigheder i Unionen, så længe forordningen om lufttrafiktjenester er gældende.
92 –      Argumentet, som især den ungarske regering har gjort gældende, om, at luftfartspolitik kan have tilknytning til national sikkerhed, som i henhold til artikel 4, stk. 2, sidste punktum, TEU forbliver den enkelte medlemsstats eneansvar, rejser ikke tvivl om, at der foreligger en sådan implicit ekstern kompetence. Denne tilknytning betyder ikke, at tildelingen af trafikrettigheder er »forbeholdt« medlemsstaternes enekompetence. Med henblik på den foreliggende sag kræver artikel 4, stk. 2, TEU blot, at Unionen inddrager medlemsstaternes nationale sikkerhedshensyn, når den beslutter, hvorvidt den skal tildele trafikrettigheder til et tredjeland med henblik på at indgå en luftfartsaftale, og at Unionen skal sikre, at denne tildeling og den deraf følgende indgåelse af den pågældende aftale ikke hindrer den rette gennemførelse af medlemsstaternes centrale funktioner. Jf. analogt dom af 15.7.2021, Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, præmis 43).
93 –      Udtalelse af 26.4.1977 (EU:C:1977:63).
94 –      Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 68, hvori Domstolen henviser til præmis 89 i udtalelse 1/94 (Aftaler, der er optaget som bilag til WTO-aftalen) af 15.11.1994 (EU:C:1994:384).
95 –      Udtalelse af 26.4.1977 (EU:C:1977:63). Baggrunden for den nævnte udtalelse var oprettelsen af forvaltningsstrukturen for vandvejene i Rhinen og Mosel med henblik på at rette op på den økonomiske situation for flodtransport i det pågældende geografiske område. Idet denne region omfattede Det Schweiziske Forbund, kunne målet ikke opfyldes uden dette tredjelands deltagelse. Domstolen konkluderede derfor, at Unionen har enekompetence til at indgå de nødvendige internationale aftaler med dette land.
96 –      Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 72.
97 –      Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 71.
98 –      Den eneste retspraksis, som Rådet har henvist til i relation til dets påstand om bevisbyrde, stammer fra annullationssøgsmål: jf. dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 75) og af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (Beskyttet havområde i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 115) samt generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (Den Internationale Søfartsorganisation) (C-161/20, EU:C:2021:957, punkt 120).
99 –      Jf. i denne retning K. Lenaerts, K. Gutman og J.T. Nowak, EU Procedural Law, 2. udg., Oxford European Union Law Library, Oxford, 2023, s. 521, punkt 12.01, hvoraf det fremgår, at proceduren i artikel 218, stk. 11, TEUF bl.a. har til formål at forebygge komplikationer, der kan opstå som følge af tvister om foreneligheden af internationale aftaler, der er bindende for Unionen, med traktaterne og at undgå, at der opstår negative konsekvenser med hensyn til internationale forbindelser.
100 –      En sproglig gennemgang af de forskellige sprogversioner synes at afsløre visse forskelle. På den ene side anvender visse sprogversioner, navnlig den engelske (»affect«), den spanske (»affectar«), den franske (»affecter«) og den kroatiske (»utjecati«) sprogversion, alle et begreb, der indebærer, at selv en potentiel vag virkning på EU-retten, der opstår som følge af de omhandlede internationale forpligtelser, ville være tilstrækkelig i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF. Andre sprogversioner, såsom den tyske (»beeinträchtigen«) og den nederlandske (»aantasten«) version, anvender et begreb, der indebærer, at de omhandlede forpligtelser skal gribe ind i, skade eller have en indvirkning på de fælles EU-retlige regler.
101 –      Som allerede undersøgt af generaladvokat Kokott, generaladvokat Sharpston og generaladvokat Jääskinen. Generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-137/12, EU:C:2013:441, punkt 111-117), generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:224, punkt 95-97) og generaladvokat Jääskinens stillingtagen, udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen), EU:C:2014:2292, præmis 69 og 70.
102 –      Jf. dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 66 og 67), udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 71) og udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 180 og den deri nævnte retspraksis).
103 –      Pladsmangel forhindrer mig i at redegøre nærmere for de omstændigheder, der førte til AETR-dommen. Kort fortalt vedrørte sagen indgåelsen af den europæiske aftale om vejtransport inden for rammerne af De Forenede Nationer. Kommissionen gjorde for Domstolen gældende, at Det Europæiske Fællesskab (som det hed dengang) havde kompetence til at indgå denne aftale og henviste til Rådets forordning (EØF) nr. 543/69 af 25.3.1969 om harmonisering af visse bestemmelser på de sociale område inden for landevejstransport (EFT 1969 I, s. 158), der regulerede de sociale aspekter af vejtransport. Domstolen var modtagelig for dette argument og fastslog først, at beføjelsen til at indgå en international aftale kunne udledes af den kompetence, der var tildelt Det Europæiske Fællesskab (som det hed dengang) på det pågældende politikområde, selv om traktaten ikke udtrykkeligt indeholdt beføjelser til at indgå internationale aftaler om vejtransport. Samtidig fastslog Domstolen, at medlemsstaterne på det område, der var omfattet af den omtvistede forordning, ikke længere havde kompetence til at indgå den påtænkte aftale (jf. AETR-dommen, præmis 16 og 17). AETR-dommen er derfor et eksempel på en dom, hvor Domstolen grundlagde to vigtige begreber i EU-retten på samme tid: begrebet implicitte kompetencer og muligheden for, at en sådan implicit ekstern kompetence kan blive en enekompetence, hvis den udøves internt. For en detaljeret beskrivelse af omstændighederne i AETR-dommen henvises til A. McNaughton, »Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System«, i F. Nicola og B. Davies (red.), EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence, Cambridge University Press, Cambridge, 2017, s. 134-153.
104 –      AETR-dommens præmis 17, min fremhævelse.
105 –      Jf. K. Lenaerts, »Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de »pre-emption««, i P. Demaret (red.), Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels, Brugge, 1986, s. 39, 42 og 43.
106 –      Det medfører dog teoretiske forfatningsmæssige problemer at betragte tilegnelsen af en enekompetence på grundlag af artikel 3, stk. 2, TEUF som en positiv tildeling af kompetence. Som R. Schütze anfører, er den omstændighed, at en kompetence kan ændre karakter via EU-lovgivning fremfor på grundlag af traktatens bestemmelser, i strid med princippet om kompetencetildeling som en forfatningsmæssig kategori. Som følge heraf kan logikken med foregribelse bedre forklare AETR-effekten. Jf. R. Schütze, »Parallel external powers in the European Union: from »cubist« perspectives towards »naturalist« constitutional principles?«, i R. Schütze, Foreign Affairs and the EU Constitutions: Selected Essays, Cambridge University Press, Cambridge, 2014.
107 –      Jf. AETR-dommen, præmis 21 og 22. På daværende tidspunkt var dette princip indeholdt i artikel 5 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab.
108 –      AETR-dommen, præmis 22, min fremhævelse. Under de omstændigheder, der forelå i AETR-dommen, fandtes der allerede fælles regler om ensretning af køre- og hviletider for transportbevægelser mellem medlemsstaterne og tredjelande (i forordning nr. 543/69). Medlemsstaterne kunne derfor ikke indgå parallelle internationale forpligtelser vedrørende samme emneområde, dvs. reglerne for køre- og hviletider for sådanne bevægelser, ved at indgå den internationale aftale.
109 –      Det kan dog også hævdes, at der ikke er nogen reel forskel, eftersom formålet med foregribelse også er at forhindre, at EU-regler berøres.
110 –      Dette gælder især i sager, hvor Domstolen tilsyneladende har truffet afgørelse til fordel for enekompetence på grundlag af argumentet om, at »området i vid udstrækning er omfattet af EU-regler«. Jf. f.eks. udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170) af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 25 og 26).
111 –      Jf. f.eks. T. Verellen, der forklarer, at »Domstolen på principniveau tegner et tvetydigt billede. På den ene side støtter den kriteriet om, at »området i vid udstrækning er omfattet«. På den anden side fremhæver den behovet for, at der foretages en »konkret analyse««. Jf. T. Verellen, »The ERTA Doctrine in the Post-Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C-114/12) and Opinion 1/13«, bind 21, nr. 2, 2015, s. 383-410, på s. 402.
112 –      P.J. Kuijper påpegede f.eks., at »AETR-doktrinen er blevet så kompliceret, at den næsten er ubrugelig for Fællesskabets politiske institutioner som vejledning for yderligere tiltag«. Jf. P.-J. Kuijper, Of Mixity and Double-hatting: EU External Relations Law Explained, Vossiuspers UvA, Amsterdam, 2008, s. 9.
113 –      Dette omfatter, at der tages højde for den type sag, der gav anledning til en bestemt dom. De sager, som parterne i den foreliggende sag har drøftet, blev indbragt for Domstolen på forskellige måder: Visse blev indledt med anmodninger om en udtalelse fra Domstolen i henhold til artikel 218, stk. 11, TEUF (som f.eks. udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014, EU:C:2014:2303), visse blev anlagt som annullationssøgsmål (såsom dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet, C-114/12, EU:C:2014:2151), visse blev indbragt for Domstolen i medfør af traktatbrudsproceduren (såsom »Open Skies-dommene«), mens andre var genstand for en præjudiciel forelæggelse (såsom dom af 26.11.2014, Green Network, C-66/13, EU:C:2014:2399). Disse proceduremæssige forskelle bør imidlertid ikke ændre svaret for så vidt angår betydningen af den berøring, der medfører, at Unionen har enekompetence.
114 –      Jf. udtalelse 1/03 (Den nye Luganokonvention) af 7.2.2006 (EU:C:2006:81, præmis 128). I denne forbindelse har M. Cremona anført, at Domstolen i sin praksis efter Lissabontraktaten »snarere lægger vægt på at fastslå, i hvilket omfang EU-reglerne indfører et fælles system, og om dets effektive funktionsmåde kan bringes i fare«. Jf. M. Cremona, »External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action«, i P. Craig og G. de Búrca (red.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, s. 458.
115 –      Jf. udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 85). Jf. ligeledes af nyere dato dom af 20.11.2018, Kommissionen mod Rådet (Beskyttet havområde i Antarktis) (C-626/15 og C-659/16, EU:C:2018:925, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis).
116 –      Jf. i samme retning R. Schütze, »Supremacy without Pre-emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre-emption«, Common Market Law Review, bind 43, nr. 4, 2006, s. 1023-1048, s. 1036 ff. Jf. også M. Chamon, »Implied Exclusive Powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine«, Common Market Law Review, bind 55, nr. 4, s. 1101-1142.
117 –      Jf. f.eks. dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151), og udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303).
118 –      Jf. f.eks. udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376).
119 –      Jeg minder om det emneområde, der var genstand for Open Skies-dommene.
120 –      Jf. tilsvarende generaladvokat Szpunar, som var af den opfattelse, at »[h]vis internationale forpligtelser slet ikke berører EU-retten på nogen måde (under hensyntagen til dennes påregnelige fremtidige udvikling), er det forhold, at de to regelsystemer vedrører det samme område, irrelevant for så vidt angår artikel 3, stk. 2, TEUF«. Jf. generaladvokat Szpunar forslag til afgørelse Kommissionen mod Italien (Den Internationale Søfartsorganisation) (C-161/20, EU:C:2021:957, punkt 117).
121 –      Jf. f.eks. udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 71) og dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 68).
122 –      Behandlet i udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303).
123 –      Behandlet i dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151).
124 –      Udtalelse af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303).
125 –      Dom af 4.9.2014 (C-114/12, EU:C:2014:2151).
126 –      Jf. ligeledes udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 201 og den deri nævnte retspraksis), hvori Domstolen forklarede, at »en aftale mellem Unionen og et tredjeland, når den fastsætter, at regler, der i vid udstrækning overlapper de fælles EU-retlige regler, som finder anvendelse på fællesskabssituationer, skal finde anvendelse på de i aftalen omhandlede internationale forbindelser, [skal] anses for at kunne berøre eller ændre rækkevidden af disse fælles regler«.
127 –      Jf. i denne retning dom af 4.9.2014, Kommissionen mod Rådet (C-114/12, EU:C:2014:2151, præmis 71 og den deri nævnte retspraksis), og udtalelse 3/15 (Marrakeshtraktaten om adgang til offentliggjorte værker) af 14.2.2017 (EU:C:2017:114, præmis 113 og den deri nævnte retspraksis) (hvori det forklares, at risikoen for, at fælles EU-regler tilsidesættes, eller for at rækkevidden heraf ændres som følge af internationale forpligtelser, finder anvendelse, »selv om der ikke er nogen modsætning mellem disse forpligtelser og de fælles EU-regler«). Jf. også i denne retning generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-466/98, EU:C:2002:63, punkt 71 og 75).
128 –      Jf. udtalelse 1/13 (Tredjestaters tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis).
129 –      Jf. f.eks. udtalelse 2/91 (ILO-konvention nr. 170) af 19.3.1993 (EU:C:1993:106, præmis 25) (hvori det forklares, at en bestemt del af en konvention fra Den Internationale Arbejdsorganisation »omhandler et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret i fællesskabsbestemmelser, som i stigende omfang er vedtaget siden 1967 med henblik på en endnu mere fuldstændig harmonisering«, således at disse forpligtelser »er omfattet af området for de i præmis 22 nævnte direktiver«) og udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 73) (hvori det forklares, at »[r]ækkevidden af de fælles EU-regler kan bl.a. berøres eller ændres af internationale forpligtelser, når sidstnævnte omfattes af et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler«).
130 –      Jf. bl.a. udtalelse 1/13 (Tredjelandes tiltrædelse af Haagerkonventionen) af 14.10.2014 (EU:C:2014:2303, præmis 74 og den deri nævnte retspraksis) og udtalelse 3/15 (Marrakeshtraktaten om adgang til offentliggjorte værker) af 14.2.2017 (EU:C:2017:114, præmis 74). Min fremhævelse.
131 –      Som Domstolen har forklaret i udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 275 og 276), kan sådanne forpligtelser, når de ikke indeholder bindende forpligtelser, ikke have nogen indvirkning på arten af kompetencen til at indgå den påtænkte aftale.
132 –      For så vidt angår artikel 15 (»flyvesikkerhed«) henvises til f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1139 af 4.7.2018 om fælles regler for civil luftfart og oprettelse af Den Europæiske Unions Luftfartssikkerhedsagentur og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2111/2005, (EF) nr. 1008/2008, (EU) nr. 996/2010, (EU) nr. 376/2014 og direktiv 2014/30/EU og 2014/53/EU og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 552/2004 og (EF) nr. 216/2008 og Rådets forordning (EØF) nr. 3922/91
(EUT 2018, L 212, s. 1), for så vidt angår artikel 16 (»luftfartssikkerhed») henvises til f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) n r. 300/2008 af 11.3.2008 om fælles bestemmelser om sikkerhed (security) inden for civil luftfart og om ophævelse af forordning (EF) nr. 2320/2002 (EUT 2008, L 97, s. 72), for så vidt angår artikel 17 (»lufttrafikstyring«) henvises til f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/2803 af 23.10.2024 om gennemførelsen af det fælles europæiske luftrum (omarbejdning) (EUT L, 2024/2803), for så vidt angår artikel 18 (»miljø«) henvises til f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2017/2392 af 13.12.2017 om ændring af direktiv 2003/87/EF for at videreføre de nuværende begrænsninger af anvendelsesområdet for luftfartsaktiviteter og forberede gennemførelsen af en global markedsbaseret foranstaltning fra 2021
(EUT 2017, L 350, s. 7) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2023/2405 af 18.10.2023 om sikring af lige konkurrencevilkår for bæredygtig lufttransport (ReFuelEU Aviation)
(EUT L, 2023/2405), for så vidt angår artikel 19 (»luftfartsselskabers erstatningsansvar«) henvises til f.eks. Rådets forordning (EF) nr. 2027/97 af 9.10.1997 om luftfartsselskabers erstatningsansvar i tilfælde af ulykker
(EFT 1997, L 285, s. 1), for så vidt angår artikel 20 (»forbrugerbeskyttelse«) henvises til f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11.2.2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91
(EFT 2004, L 46, s. 1), for så vidt angår artikel 21 (»onlinereservationssystem«) henvises til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 80/2009 af 14.1.2009 om en adfærdskodeks for edb-reservationssystemer og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 2299/89
(EFT 2009, L 35, s. 47) og dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 115-117, og for så vidt angår artikel 22 (»sociale aspekter«) henvises til f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1107/2006 af 5.7.2006 om handicappede og bevægelseshæmmede personers rettigheder, når de rejser med fly (EUT 2006, L 204, s. 1).
133 –      Flyvesikkerhed er omfattet af fælles EU-regler, som bl.a. er fastsat i forordning 2018/1139 (EUT 2018, L 212, s. 1).
134 –      Luftfartssikkerhed er underlagt fælles EU-regler i henhold til bl.a. forordning 2018/1139 og forordning nr. 300/2008 .
135 –      Den påtænkte aftales artikel 6 vedrører liberaliseringen af ejerskab over og kontrol med luftfartsselskaber. Den fastsætter, at de kontraherende parter »anerkender« de potentielle fordele ved den gradvise liberalisering af ejerskab over og kontrol med deres respektive luftfartsselskaber, og at »de er enige om på et belejligt tidspunkt at undersøge« mulighederne for gensidig liberalisering af ejerskab over og kontrol med luftfartsselskaber i det fælles udvalg (som er nedsat i henhold til den påtænkte aftales artikel 24), således at det fælles udvalg »[kan] anbefale« ændringer til aftalen. Denne formulering viser kendetegnene ved samarbejdet og udvekslingen af idéer i modsætning til en forpligtelse, på grundlag af hvilken fælles EU-retlige regler kan blive berørt.
136 –      Den påtænkte aftales artikel 9 med overskriften »Forretningsvirksomhed«, fastsætter en aftale mellem parterne om, at »hindringer for levering af luftfartstjenester [...] som deres respektive luftfartsselskaber støder på, kan hæmme de fordele, der skal opnås med denne aftale«. Med henblik herpå er de kontraherende parter enige om at »samarbejde« om at fjerne sådanne hindringer, og at det fælles udvalg »skal overvåge« fremgangen for dette samarbejde. Ud over at fastsætte en forpligtelse for det fælles udvalg til at handle på en bestemt måde synes denne bestemmelse ikke at indeholde nogen forpligtelse, der kan vurderes i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF.
137 –      Den påtænkte aftales artikel 14 vedrører statistikker. I bestemmelsens stk. 1 fastsættes det, at hver kontraherende part er forpligtet til at udveksle tilgængelige statistikker vedrørende lufttransport, som er omfattet af den påtænkte aftale, for så vidt som det er tilladt i henhold til de respektive nationale love, og »som med rimelighed kan kræves«. Bestemmelsens stk. 2 indfører en aftale om samarbejde for at fremme udvekslingen af disse oplysninger. Det er tydeligt, at bestemmelsens andet afsnit ikke indeholder nogen forpligtelse, der kan berøre de fælles regler (og derfor i langt højere grad synes at ligne forpligtelserne i afsnit II i den påtænkte aftale). Selv om denne bestemmelses stk. 1 er formuleret på en sådan måde, at der fastsættes en forpligtelse til at udveksle statistikker, vedrører denne forpligtelse udelukkende de statistikker, der omhandler lufttransport mellem de kontraherende parter, som er liberaliseret i medfør af den påtænkte aftale. Som det fremgår af dette stykkes henvisning til det fælles udvalg, finder denne udveksling endvidere kun sted inden for rammerne af dette udvalg og dermed alene for at »overvåge udviklingen inden for lufttransport i henhold til denne aftale«. Det forekommer mig derfor, at denne bestemmelse reelt har til formål at opretholde den påtænkte aftales effektive virkning som helhed og derfor ikke kan være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, TEUF.
138 –      Jf. udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 276 og den deri nævnte retspraksis).
139 –      Domstolen gentog også samme konklusion i dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 70 og 71), og af 18.3.2014, International Jet Management (C-628/11, EU:C:2014:171, præmis 39).
140 –      Det er i det væsentlige også, hvad Domstolen fastslog i Open Skies-dommene med hensyn til den forordning, der gik forud for forordningen om lufttrafiktjenester: forordning nr. 2408/92, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 104.
141 –      Jf. 16. betragtning til forordning nr. 847/2004, hvor det i det relevante afsnit er anført, at »[m]ålene for denne forordning [er] koordinering af forhandlinger med tredjelande om indgåelse af luftfartsaftaler og nødvendigheden af at garantere en harmoniseret fremgangsmåde med hensyn til gennemførelsen og anvendelsen af aftalerne og verifikationen af deres overensstemmelse med fællesskabslovgivningen«.
142 –      Jf. anden til fjerde betragtning til forordning nr. 847/2004, hvori der henvises til visse konklusioner, som Domstolen nåede frem til i Open Skies-dommene, og hvor det fastsættes, at der som følge af disse domme bør indføres en samarbejdsprocedure.
143 –      Jf. punkt 46 i dette forslag til afgørelse.
144 –      Aftale om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2019, C 384 I, s. 1).
145 –      Jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/502 af 25.3.2019 om fælles regler, der sikrer basale luftfartsforbindelser i lyset af Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Unionen (EUT 2019, L 85 I, s. 49) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/2225 af 23.12.2020 om fælles regler, der sikrer basale luftfartsforbindelser efter udløbet af den overgangsperiode, der er fastsat i aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EUT 2020, L 437, s. 86).
146 –      Jf. artikel 2, stk. 2, i forordning 2019/502 og artikel 2, stk. 2, i forordning 2020/2225.
147 –      I retsmødet blev det drøftet om muligheden for, at EU-luftfartsselskaber og omanske luftfartsselskaber anvender fælles rutenummer på grundlag af den påtænkte aftales artikel 10, stk. 10, kan foranledige en sådan adgang til markedet. Det blev i forbindelse med disse drøftelser imidlertid præciseret, at selv om omanske luftfartsselskaber i medfør af denne bestemmelse kan indgå aftaler om fælles rutenumre, reklamere for disse aftaler og sælge billetter til disse flyvninger, skal disse strækninger af flyvninger inden for Den Europæiske Union udføres af EU-luftfartsselskaber, selv når flyvningerne har samme rutenummer. I denne henseende gør den påtænkte aftales artikel 10, stk. 10, det ikke muligt for omanske luftfartsselskaber at deltage i EU’s indre marked for lufttransportydelser.
148 –      Anvendelsen af reglerne i den stat, som et luftfartsselskab flyver fra eller til, er fastsat i Chicagokonventionens artikel 11, og samme type forpligtelse gentages i den påtænkte aftales artikel 7.
149 –      Jf. i denne retning udtalelse 1/94 (Aftaler, der er optaget som bilag til WTO-aftalen) af 15.11.1994 (EU:C:1994:384, præmis 78 og 79) og dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 98.
150 –      Jf. Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (EFT 2003, L 1, s. 1) og Rådets forordning (EU) 2015/1588 af 13.7.2015 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på visse former for horisontal statsstøtte (EUT 2015, L 249, s. 1).
151 –      Jf. i denne retning dom af 30.4.1986, Asjes m.fl. (209/84-213/84, EU:C:1986:188, præmis 45). Når konkurrencebegrænsende adfærd finder sted uden for Unionens område, men har virkninger for det indre marked, er det allerede blevet anerkendt, at reglerne om anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF kan finde anvendelse på praksisser, der udelukkende er begrænset til tredjelandes område. Jf. i denne retning dom af 27.9.1988, Ahlström Osakeyhtiö m.fl. mod Kommissionen (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 og 125/85-129/85, EU:C:1988:447, præmis 17 og 18), og af 6.9.2017, Intel mod Kommissionen (C-413/14 P, EU:C:2017:632, præmis 43-45).
152 –      Rådets forordning af 25.5.2009 om anvendelse af traktatens artikel 81, stk. 3, på visse kategorier af aftaler og samordnet praksis inden for luftfartssektoren (EUT 2009, L 148, s. 1) (herefter »forordning (EF) nr. 487/2009«).
153 –      Jf. tredje betragtning til forordning nr. 487/2009, hvori det anføres, at »Kommissionen bør have beføjelse til at udstede sådanne gruppefritagelser inden for luftfartssektoren for såvel trafik inden for Fællesskabet som trafik mellem Fællesskabet og tredjelande«.
154 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 17.4.2019 om sikring af konkurrencen inden for lufttransport og om ophævelse af forordning (EF) nr. 868/2004 (EUT 2019, L 123, s. 4). Denne forordning har til formål at indføre en sektorspecifik tilgang, der efterfølgende er blevet vedtaget for så vidt angår andre økonomiske sektorer i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2560 af 14.12.2022 om udenlandske subsidier, der fordrejer det indre marked (EUT 2022, L 330, s. 1).
155 –      Jf. niende betragtning til forordning (EU) 2019/712 (hvoraf det fremgår, at »en effektiv, forholdsmæssig og afskrækkende lovgivning fortsat [er] nødvendig med henblik på at opretholde betingelser, som fremmer transportforbindelser på et højt niveau i Unionen og sikrer loyal konkurrence med tredjelandes luftfartsselskaber. Kommissionen bør til dette formål gives beføjelse til at gennemføre en undersøgelse og om nødvendigt træffe foranstaltninger. Sådanne foranstaltninger bør kunne anvendes, når konkurrenceforvridende praksis påfører EU-luftfartsselskaber skade«). Jf. ligeledes denne forordnings artikel 2, nr. 6), der definerer »konkurrenceforvridende praksis« som »forskelsbehandling og støtte«, hvor begge begreber efterfølgende defineres i forordningens artikel 2, nr. 8) og 9).
156 –      Rådets direktiv af 27.10.2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT 2003, L 283, s. 51).
157 –      Jf. dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis) (hvori det forklares, at direktiv 2003/96/EF »i artikel 14, stk. 1, litra b), fastsætter afgiftsfritagelse for energiprodukter, som leveres til anvendelse som flybrændstof, medmindre der er tale om ikke-erhvervsmæssig privatflyvning, hvilket, som det fremgår af 23. betragtning til dette direktiv, bl.a. skyldes, at Unionen anerkender visse internationale forpligtelser om afgiftsfritagelser for energiprodukter til civil luftfart, som luftfartsselskaberne indrømmes i henhold til Chicagokonventionen og de bilaterale internationale aftaler om lufttrafiktjenester, der er indgået mellem Den Europæiske Union og/eller dens medlemsstater og visse tredjelande«).
158 –      Rådets forordning af 16.11.2009 om en fællesskabsordning vedrørende fritagelse for import- og eksportafgifter (EUT 2009, L 324, s. 23).
159 –      Direktiv af 19.10.2009 om fastlæggelse af anvendelsesområdet for artikel 143, litra b) og c), i direktiv 2006/112/EF for så vidt angår fritagelse for merværdiafgift ved visse former for endelig indførsel af goder (EUT 2009, L 292, s. 5).
160 –      Jf. punkt 10 i det konsultationsmemorandum, der er knyttet til aftalen.
161 –      Jf. artikel 1 i forordning nr. 1186/2009.
162 –      Jf. artikel 1 i direktiv 2009/132/EF.
163 –      Rådets direktiv af 19.12.2019 om den generelle ordning for punktafgifter (EUT 2020, L 58, s. 4). Kommissionen har henvist til dette direktivs artikel 11, litra f), som fritager varer for punktafgifter, når de er bestemt »til forbrug i henhold til en aftale, som er indgået med tredjelande eller internationale organisationer, forudsat at en sådan aftale er tilladt eller godkendt, for så vidt angår fritagelse for moms«.
164 –      Jf. Rådets forordning af 16.4.2018 om midlertidig suspension af den fælles toldtarifs autonome toldsatser for visse varer af en art, som skal monteres eller anvendes i luftfartøjer, og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1147/2002 (EUT 2018, L 98, s. 1), navnlig forordningens artikel 1, stk. 1, der bestemmer, at »[d]e autonome satser i den fælles toldtarif, der er fastsat i [Rådets] forordning (EØF) nr. 2658/87 [af 23.7.1987 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif (EFT 1987, L 256, s. 1)], suspenderes for dele, komponenter og andre varer af en art, som skal monteres eller anvendes i luftfartøjer, og dele deraf i løbet af disses fremstilling, reparation, vedligeholdelse, genopbygning, ændring eller ombygning«.
165 –      Rådets direktiv af 28.11.2006 om det fælles merværdiafgiftssystem (EUT 2006, L 347, s. 1).
166 –      Jf. artikel 1, stk. 1, i direktiv 2006/112.
167 –      Jf. analogt udtalelse 2/15 (Frihandelsaftale med Singapore) af 16.5.2017 (EU:C:2017:376, præmis 163 og den deri nævnte retspraksis) (hvori det forklares, at »[d]et ville desuden være inkonsekvent at anse de bestemmelser, der liberaliserer handelen mellem Unionen og et tredjeland, for at henhøre under den fælles handelspolitik, mens de bestemmelser, med hvilke det tilsigtes at sikre, at denne liberalisering af handelen finder sted under iagttagelse af den bæredygtige udvikling, ikke henhører herunder. Gennemførelse af samhandel i overensstemmelse med målet om bæredygtig udvikling udgør nemlig […] en integrerende del af denne politik«).
168 –      Jf. den påtænkte aftales artikel 11, stk. 1.
169 –      Jf. den påtænkte aftales artikel 4, stk. 2, der præciserer, at »[n]år de kontraherende parter udsteder driftstilladelser og tekniske tilladelser, skal de behandle alle luftfartsselskaber fra den anden kontraherende part på en ikkediskriminerende måde«.
170 –      Jf. den påtænkte aftales artikel 4, stk. 1, litra d), og artikel 5, stk. 1, litra c), som begge henviser til de betingelser, der er »fastsat i de love og forskrifter«, som normalt finder anvendelse på international luftfart. Den påtænkte aftales artikel 5, stk. 1, litra c), henviser også til overholdelsen af de love og forskrifter, der er omhandlet i den påtænkte aftales artikel 7, som begrundelse for at afvise, tilbagekalde, suspendere, fastsætte betingelser for eller begrænse en driftstilladelse.
171 –      Jf. artikel 3-14 i forordningen om lufttrafiktjenester. Jf. ligeledes femte betragtning til og artikel 8, stk. 2, i forordningen om lufttrafiktjenester vedrørende de udstedende myndigheders overvågningspligt som grundlag for den fortsatte opfyldelse af betingelserne for driftstilladelser.
172 –      Andre aspekter af denne bestemmelse indeholder en klar forpligtelse til at overholde den respektive kontraherende parts gældende love og forskrifter og omfatter således en forpligtelse til at overholde EU-retten. Jf. i denne forbindelse den påtænkte aftales artikel 10, stk. 2-5 samt 14 og 15.
173 –      Jf. Rådets direktiv af 15.10.1996 om adgang til ground handling-markedet i Fællesskabets lufthavne (EFT 1996, L 272, s. 36), og navnlig 26. betragtning til direktivet og direktivets artikel 20, stk. 1, som udvider de rettigheder, der anerkendes i direktivet, til tredjelandsleverandører af ground handling-ydelser og tredjelandsbrugere af lufthavne på grundlag af gensidighed.
174 –      Rådets forordning af 18.1.1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EFT 1993, L 14, s. 1), og navnlig 14. betragtning til forordningen og forordningens artikel 12, som indrømmer luftfartsselskaber fra tredjelande samme behandling på grundlag af gensidighed. Jf. ligeledes dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (præmis 120), hvori Domstolen anerkender, at dette emneområde udgør en enekompetence for Unionen.
175 –      Jf. tiende betragtning til og artikel 15, stk. 4 og 5, i forordningen om lufttrafiktjenester vedrørende code share-aftaler, som giver mulighed for code share-aftaler på grundlag af gensidighed, og samme forordnings artikel 13, stk. 3 og 4, om dry eller wet lease-aftaler med et tredjeland atter på grundlag af gensidighed, såfremt der er tale om wet lease-aftaler.
176 –      Sammenlign dette med dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 70), hvor Domstolen fandt, at fastsættelsen af lufthavnsafgifter på det tidspunkt ikke var omfattet af fælles EU-retlige regler.
177 –      Kommissionens gennemførelsesforordning af 11.2.2019 om oprettelse af en præstations- og afgiftsordning for det fælles europæiske luftrum og om ophævelse af gennemførelsesforordning (EU) nr. 390/2013 og (EU) nr. 391/2013 (EUT 2019, L 56, s. 1).
178 –      Jf. artikel 1 i gennemførelsesforordning 2019/317.
179 –      Jf. artikel 2, stk. 5, i gennemførelsesforordning 2019/317, hvori begrebet »luftrumsbruger« defineres som »operatøren af luftfartøjet på det tidspunkt, hvor flyvningen gennemføres, eller, hvis dennes identitet ikke kendes, luftfartøjets ejer, medmindre det kan bevises, at en anden var operatør på det tidspunkt«.
180 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 11.3.2009 om lufthavnsafgifter (EUT 2009, L 70, s. 11).
181 –      Jf. artikel 1 i direktiv 2009/12. Som Kommissionen har anført, fandtes disse regler ikke, da Domstolen foretog sin vurdering i dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl. (C-366/10, EU:C:2011:864, præmis 70).
182 –      Begrebet »alle brugere« er i artikel 2, stk. 3, i direktiv 2009/12 defineret som følger: »en fysisk eller juridisk person, der er ansvarlig for flybefordring af passagerer, post og/eller fragt til eller fra den pågældende lufthavn«.
183 –      Jf. artikel 3 i direktiv 2009/12, hvori det fastsættes, at »[m]edlemsstaterne sikrer, at lufthavnsafgifterne ikke medfører forskelsbehandling af lufthavnsbrugere«.
184 –      Det skal påpeges, at den påtænkte aftales artikel 12 udtrykkeligt kræver, at de kontraherende parters luftfartsselskaber og dermed også luftfartsselskaber fra Oman i Unionen ikke gives »ringere vilkår« end de vilkår, der gælder for andre luftfartsselskaber. Uanset om de omhandlede EU-regler gælder for alle lufthavnsbrugere, vil området blive berørt i medfør af, at forpligtelsen i aftalen udtrykkeligt sidestiller omanske luftfartsselskaber med EU-luftfartsselskaber.
185 –      Jf. artikel 22, stk. 1, i forordningen om lufttrafiktjenester.
186 –      Jf. artikel 23, stk. 1, i forordningen om lufttrafiktjenester.