ARREST VAN HET GERECHT (Derde kamer)
11 juli 2014 (*)
„Staatssteun – Publieke omroep – Voorgenomen steun van Spanje aan RTVE – Wijziging van het financieringssysteem – Vervanging van reclame-inkomsten door nieuwe belastingen op televisie‑ en telecomexploitanten – Besluit waarbij de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard – Procedurele rechten – Nieuwe steun – Wijziging van de bestaande steunregeling – Belastingmaatregel ter financiering van de steun – Bestaan van een noodzakelijk bestemmingsverband tussen de heffing en de steun – Directe invloed van de opbrengst van de heffing op de omvang van de steun – Evenredigheid – Motiveringsplicht”
In zaak T‑151/11,
Telefónica de España, SA, gevestigd te Madrid (Spanje),
Telefónica Móviles España, SA, gevestigd te Madrid,
vertegenwoordigd door F. González Díaz en F. Salerno, advocaten,
verzoeksters,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana en C. Urraca Caviedes als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door M. Muñoz Pérez, vervolgens door S. Centeno Huerta en N. Díaz Abad, vervolgens door Díaz Abad en ten slotte door M. Sampol Pucurull, abogados del Estado,
en door
Corporación de Radio y Televisión Española, SA (RTVE), gevestigd te Madrid, vertegenwoordigd door A. Martínez Sánchez, A. Vázquez-Guillén Fernández de la Riva en J. Rodríguez Ordóñez, advocaten,
interveniënten,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit 2011/1/EU van de Commissie van 20 juli 2010 betreffende steunregeling C 38/09 (ex NN 58/09) die Spanje voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) (PB 2011, L 1, blz. 9),
wijst
HET GERECHT (Derde kamer),
samengesteld als volgt: O. Czúcz (rapporteur), president, I. Labucka en D. Gratsias, rechters,
griffier: T. Weiler, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 oktober 2013,
het navolgende
Arrest
1        Met het onderhavige beroep vorderen verzoeksters, Telefónica de España, SA en Telefónica Móviles España, SA, nietigverklaring van besluit 2011/1/EU van de Commissie van 20 juli 2010 betreffende steunregeling C 38/09 (ex NN 58/09) die Spanje voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) (PB 2011, L 1, blz. 9; hierna: „bestreden besluit”). In dat besluit heeft de Commissie vastgesteld dat het systeem ter financiering van Corporación de Radio y Televisión Española, SA (RTVE), dat het Koninkrijk Spanje heeft gewijzigd bij Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española (wet nr. 8/2009 van 28 augustus 2009 betreffende de financiering van RTVE, BOE nr. 210 van 31 augustus 2009, blz. 74003; hierna: „wet nr. 8/2009”), houdende wijziging van Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal (wet nr. 17/2006 van 5 juni 2006 betreffende de openbare radio en televisie, BOE nr. 134 van 6 juni 2006, blz. 21270; hierna: „wet nr. 17/2006”), verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU.
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
2        Telefónica de España is de traditionele telecomexploitant in Spanje, met name voor vastetelefoniediensten, die betaaltelevisie via de kabel, de koppeling van netwerken en de verhuur van lijnen kunnen omvatten. Telefónica Móviles España is een mobieletelefonieoperator in Spanje. Deze twee ondernemingen zijn voor 100 % in handen van Telefónica de España, SA. Telefónica de España biedt via zijn netwerk „Internet Protocol Television” zijn dienst „Imagenio” aan op de audiovisuele markt.
3        RTVE is de Spaanse openbare radio‑ en televisieomroep, die bij wet nr. 17/2006 met een publieke opdracht op die gebieden is belast.
4        Wet nr. 17/2006 voorzag in een systeem van gemengde financiering van RTVE. Krachtens deze wet ontving RTVE enerzijds inkomsten uit haar commerciële activiteiten, met name uit de verkoop van advertentieruimte, en anderzijds een vergoeding van de Spaanse Staat voor het vervullen van de publieke opdracht. De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft dit financieringssysteem (hierna: „bestaand systeem ter financiering van RTVE”) goedgekeurd bij besluit C(2005) 1163 definitief van 20 april 2005 inzake staatssteun ten behoeve van RTVE (E 8/05) (samenvatting in PB 2006, C 239, blz. 17) en bij besluit C(2007) 641 definitief van 7 maart 2007 inzake de financiering van maatregelen met het oog op de inkrimping van het personeelsbestand van RTVE (NN 8/07) (samenvatting in PB 2007, C 109, blz. 2).
5        Op 22 juni 2009 is bij de Commissie een klacht ingediend met betrekking tot het wetsontwerp dat heeft geleid tot wet nr. 8/2009. Op 5 augustus 2009 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje verzocht om haar inlichtingen over dat wetsontwerp te verstrekken.
6        Het bestaande systeem ter financiering van RTVE is gewijzigd bij wet nr. 8/2009, die in werking is getreden op 1 september 2009.
7        Om te beginnen bepaalde wet nr. 8/2009 dat het gebruik van reclameboodschappen, telewinkelen, sponsoring en televisiediensten als bron van inkomsten voor RTVE tegen eind 2009 zou worden stopgezet. Na die datum behield RTVE enkel de dienstverlening aan derden en de verkoop van eigen producties als bron van commerciële inkomsten (artikel 2, lid 1, sub e, van wet nr. 8/2009). Die inkomsten bedroegen slechts ongeveer 25 miljoen EUR (zie punt 9 van het bestreden besluit).
8        Ter compensatie van het verlies van de andere commerciële inkomsten zijn bij artikel 2, lid 1, sub b tot en met d, en de artikelen 4 tot en met 6 van wet nr. 8/2009 de volgende drie fiscale maatregelen ingevoerd of gewijzigd:
–        een nieuwe belasting van 3 % op de inkomsten van gratis te ontvangen televisieomroepen en van 1,5 % voor betaaltelevisieomroepen; de bijdrage van deze belasting aan het budget van RTVE mocht niet meer bedragen dan 15 % (voor gratis televisie) en 20 % (voor betaaltelevisie) van de totale jaarlijkse steun aan RTVE. Alle extra belastinginkomsten boven die percentages gingen naar de algemene Spaanse rijksbegroting (artikelen 2, lid 1, sub d, en 6 van wet nr. 8/2009);
–        een nieuwe belasting van 0,9 % op de bruto-inkomsten (met uitzondering van de inkomsten uit de in aanmerking te nemen groothandelsmarkt) van in Spanje gevestigde exploitanten van telecommunicatiediensten die in het register van exploitanten van de reguleringsinstantie voor telecommunicatie ingeschreven waren voor een van de volgende diensten: vaste telefonie, mobiele telefonie en internetaanbieding, en die op het hele Spaanse grondgebied of in meer dan één autonome regio werkzaam waren en ook audiovisuele diensten of een andere dienst met reclameboodschappen verleenden; deze bijdrage mocht niet meer bedragen dan 25 % van de totale jaarlijkse steun aan RTVE. Alle extra belastinginkomsten boven dat percentage gingen naar de algemene Spaanse rijksbegroting (artikelen 2, lid 1, sub c, en 5 van wet nr. 8/2009);
–        80 %, tot een maximaal bedrag van 330 miljoen EUR, van de reeds bestaande heffing op het gebruik van het radiospectrum. De rest werd aan de algemene Spaanse rijksbegroting toegewezen. Dit percentage kon worden gewijzigd overeenkomstig de wetgeving inzake de algemene Spaanse rijksbegroting (artikelen 2, lid 1, sub b, en 4 van wet nr. 8/2009).
9        Voorts is de in wet nr. 17/2006 vastgestelde vergoeding voor het verrichten van de openbaredienstverplichtingen gehandhaafd (artikel 2, lid 1, sub a, van wet nr. 8/2009). Indien bovengenoemde financieringsbronnen (en enkele andere in artikel 2, lid 1, sub f tot en met i, van wet nr. 8/2009 vastgestelde minder belangrijke bronnen) niet volstonden om alle voorziene kosten van RTVE voor het nakomen van haar openbaredienstverplichtingen te dekken, was de Spaanse Staat derhalve krachtens artikel 2, lid 2, van wet nr. 8/2009 en artikel 33 van wet nr. 17/2006 verplicht om dit verschil aan te vullen. Het gemengde systeem ter financiering van RTVE werd dus omgevormd tot een financieringssysteem waarbij haast uitsluitend overheidsmiddelen werden gebruikt (hierna: „bijna uitsluitend openbaar financieringssysteem”).
10      Ten slotte is bij artikel 3, lid 2, van wet nr. 8/2009 een inkomstenplafond voor RTVE vastgesteld. In 2010 en 2011 mochten de totale jaarlijkse inkomsten maximaal 1 200 miljoen EUR bedragen, wat overeenstemde met het maximumbedrag van de jaarlijkse uitgaven. In de periode van 2012 tot en met 2014 mocht dit bedrag met maximaal 1 % toenemen en de volgende jaren mocht het stijgen op basis van de jaarlijkse consumentenprijsindex.
11      Wet nr. 8/2009 heeft ook de door RTVE te verrichten publieke-omroeptaak opnieuw omschreven. Met name zijn aanvullende verplichtingen aangaande kinderprogramma’s aan RTVE opgelegd. Voorts zijn bij deze wet beperkingen gesteld aan de aankoop van uitzendrechten voor sportevenementen en aan de uitzending van films van grote internationale producenten op piekuren.
12      Op 2 december 2009 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108 VWEU in te leiden met betrekking tot de wijziging van het systeem ter financiering van RTVE (hierna: „besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure”) (samenvatting in PB 2010, C 8, blz. 31). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen over de betrokken maatregel kenbaar te maken.
13      Op 18 maart 2010 heeft de Commissie krachtens artikel 258 VWEU een inbreukprocedure ingeleid omdat de belasting op elektronische communicaties volgens haar in strijd was met artikel 12 van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten (machtigingsrichtlijn) (PB L 108, blz. 21). Op 30 september 2010 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij het Koninkrijk Spanje verzocht om bovengenoemde belasting op te heffen omdat deze onverenigbaar was met deze richtlijn.
14      Op 20 juli 2010 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld. Daarin heeft zij verklaard dat de bij wet nr. 8/2009 doorgevoerde wijziging van het systeem ter financiering van RTVE verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU. Zij heeft zich met name gebaseerd op de vaststelling dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen integrerend onderdeel van de bij deze wet ingevoerde nieuwe steun vormden en dat de eventuele onverenigbaarheid van deze fiscale maatregelen met de machtigingsrichtlijn dus geen weerslag had op het onderzoek naar de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. Voorts was zij van mening dat het gewijzigde systeem ter financiering van RTVE verenigbaar was met artikel 106, lid 2, VWEU, aangezien het evenredig was.
Procesverloop voor het Gerecht
15      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 11 maart 2011, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
16      Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 mei 2011, heeft het Koninkrijk Spanje verzocht in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van de Commissie.
17      Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 juni 2011, heeft RTVE verzocht in de onderhavige procedure te mogen interveniëren aan de zijde van de Commissie.
18      Bij beschikkingen van respectievelijk 30 juni en 22 september 2011 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht deze interventies toegestaan.
19      Bij brief, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 20 juli 2011, hebben verzoeksters verzocht om bepaalde gegevens en informatie uit de bijlagen bij het verzoekschrift vertrouwelijk te behandelen ten opzichte van RTVE.
20      Bij brief, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 10 oktober 2011, heeft RTVE bezwaar gemaakt tegen het door verzoeksters ingediende verzoek om vertrouwelijke behandeling, in zijn geheel beschouwd.
21      Bij beschikking van 7 december 2011 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht dit verzoek om vertrouwelijke behandeling afgewezen.
22      Interveniënten hebben binnen de gestelde termijn hun memories neergelegd en verzoeksters hebben tijdig hun opmerkingen hierover ingediend.
23      Bij brief, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 8 maart 2012, hebben verzoeksters verzocht om bepaalde elementen in hun opmerkingen over de memorie van interventie van RTVE vertrouwelijk te behandelen ten opzichte van het Koninkrijk Spanje en RTVE.
24      Bij brieven, ingekomen ter griffie van het Gerecht op 10 en 11 april 2012, hebben het Koninkrijk Spanje en RTVE de verzoeken van verzoeksters om vertrouwelijke behandeling betwist.
25      Bij beschikking van 4 juli 2013 heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht dit verzoek om vertrouwelijke behandeling afgewezen.
26      Bij brieven van 9 juli 2013 heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering de partijen bij wijze van maatregel tot regeling van de procesgang verzocht te antwoorden op een aantal vragen. De partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
27      Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. Partijen hebben ter terechtzitting van 15 oktober 2013 pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
28      Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
–        het bestreden besluit nietig te verklaren krachtens artikel 263 VWEU;
–        de Commissie hoe dan ook te verwijzen in de kosten;
–        het Koninkrijk Spanje te verwijzen in alle kosten die verband houden met zijn interventie, daaronder begrepen de door verzoeksters gemaakte kosten;
–        RTVE te verwijzen in alle kosten die verband houden met haar interventie, daaronder begrepen de door verzoeksters gemaakte kosten.
29      De Commissie, het Koninkrijk Spanje en RTVE verzoeken het Gerecht:
–        het beroep deels niet-ontvankelijk te verklaren;
–        het beroep hoe dan ook ongegrond te verklaren;
–        verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
30      Het beroep is gebaseerd op vijf middelen: ten eerste, schending van de door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde procedurele rechten, ten tweede, schending van artikel 108 VWEU en artikel 1, sub c, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB L 83, blz. 1), ten derde, niet-nakoming van de motiveringsplicht op dit gebied, ten vierde, onjuiste opvatting van het begrip steun in de zin van artikel 107 VWEU en, ten vijfde, schending van artikel 106, lid 2, VWEU en niet-nakoming van de motiveringsplicht.
1.     Ontvankelijkheid van het beroep en van de middelen
31      De Commissie betoogt dat het beroep deels niet-ontvankelijk is. Zij wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE. Verzoeksters hebben er slechts belang bij om nietigverklaring van het bestreden besluit te vorderen voor zover dit betrekking heeft op de bijdragen die zij dienen te betalen. Zij hebben er dus geen belang bij om nietigverklaring van dit besluit te vorderen voor zover dit betrekking heeft op bijdragen die zij hoe dan ook zouden moeten betalen, ongeacht de bestemming van de bedragen, of op bijdragen die zij niet hoeven te betalen. Elk van de in de artikelen 4 tot en met 6 van wet nr. 8/2009 bedoelde bijdragen staat los van de andere. De nietigverklaring van een ervan zou dus geen invloed hebben op de andere.
32      Volgens het Koninkrijk Spanje zijn het tweede tot en met het vijfde middel niet-ontvankelijk omdat verzoeksters geen procesbelang hebben. Deze middelen hebben betrekking op de gegrondheid van het bestreden besluit. Het is dus niet voldoende dat verzoeksters belanghebbenden zijn in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU, maar zij moeten individueel worden geraakt door dit besluit. De marktpositie van verzoeksters wordt evenwel niet wezenlijk aangetast door wet nr. 8/2009.
33      Verzoeksters betwisten deze argumenten.
34      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de rechter van de Europese Unie mag beoordelen of het in de omstandigheden van het concrete geval in het belang van een goede rechtsbedeling is, een beroep of een middel ongegrond te verklaren zonder eerst uitspraak te doen over de ontvankelijkheid ervan (arrest Hof van 26 februari 2002, Raad/Boehringer, C‑23/00 P, Jurispr. blz. I‑1873, punten 51 en 52, en arrest Gerecht van 15 juni 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commissie, T‑171/02, Jurispr. blz. II‑2123, punt 155).
35      In de onderhavige omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat de vordering van verzoeksters tot nietigverklaring van het bestreden besluit en de gegrondheid van de middelen die zij ter ondersteuning hiervan hebben aangevoerd, om redenen van proceseconomie meteen dienen te worden onderzocht, zonder dat eerst uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van het beroep in zijn geheel of van het tweede tot en met het vijfde middel, aangezien het beroep hoe dan ook, om de hierna uiteengezette redenen, ongegrond is.
2.     Ten gronde
Eerste middel: schending van de door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde procedurele rechten
36      Met hun eerste middel betogen verzoeksters dat de Commissie hun door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde procedurele rechten heeft geschonden. In punt 29 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft zij vastgesteld dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen losstonden van het bestaande systeem ter financiering van RTVE, hoewel er daarover twijfel bestond. Zij heeft aldus het voorwerp van de formele onderzoeksprocedure beperkt. Hierdoor zijn de procedurele rechten van verzoeksters beperkt, aangezien de Commissie slechts rekening hoeft te houden met de opmerkingen van derden met betrekking tot het voorwerp van de procedure. Verzoeksters betogen dus dat zij niet in dezelfde mate bescherming hebben genoten als wanneer de vraag of de fiscale maatregelen losstonden van de steun, wel aan de orde zou zijn gesteld in de procedure. De situatie is dus vergelijkbaar met die waarin de Commissie een definitief besluit met betrekking tot een maatregel neemt zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, hoewel er ernstige twijfels over de betrokken maatregel bestaan.
37      De Commissie betwist deze argumenten en wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE.
38      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU met name ertoe strekt de rechten van de potentieel belanghebbende derden te beschermen, en volstrekt noodzakelijk is wanneer de Commissie op ernstige problemen stuit bij de beoordeling of een maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (arrest Hof van 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, Jurispr. blz. I‑10707, punt 70, en arrest Gerecht van 10 februari 2009, Deutsche Post en DHL International/Commissie, T‑388/03, Jurispr. blz. II‑199, punt 87).
39      Voorts zij opgemerkt dat verzoeksters de Commissie in casu niet verwijten dat zij geen formele onderzoeksprocedure heeft ingeleid met betrekking tot wet nr. 8/2009. Zij betogen dat de Commissie weliswaar heeft besloten om een formele onderzoeksprocedure met betrekking tot die wet in te leiden, maar dat zij hun door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde rechten heeft geschonden door in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure vast te stellen dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen losstonden van het bestaande systeem ter financiering van RTVE.
40      Dit argument moet worden afgewezen.
41      De vaststellingen die de Commissie in punt 29 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft verricht met betrekking tot de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen kunnen immers geen afbreuk doen aan de door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde procedurele rechten van verzoekster.
42      Anders dan verzoeksters stellen, is de onderhavige situatie niet vergelijkbaar met de situatie waarin de Commissie heeft besloten om geen formele onderzoeksprocedure met betrekking tot wet nr. 8/2009 in te leiden.
43      Indien de Commissie zou hebben besloten om geen formele onderzoeksprocedure met betrekking tot wet nr. 8/2009 in te leiden, hadden verzoeksters immers niet als belanghebbende derden de hun door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde procedurele rechten kunnen uitoefenen.
44      Voorts heeft de Commissie in casu besloten om een formele onderzoeksprocedure met betrekking tot wet nr. 8/2009 in te leiden. Verzoeksters hadden dus als belanghebbende derden opmerkingen kunnen indienen en de Commissie had rekening kunnen houden met deze opmerkingen.
45      Om te beginnen stonden de vaststellingen van de Commissie in punt 29 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure er niet aan in de weg dat verzoeksters hun twijfels uitten over de stelling dat de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen losstonden van de steun. Wanneer de Commissie besluit om een maatregel formeel te onderzoeken, nodigt zij de belanghebbende derden immers uit om hun opmerkingen over deze maatregel in te dienen. Niets verzet zich ertegen dat de belanghebbende derden niet alleen opmerkingen maken over de twijfels die de Commissie in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure heeft geuit, maar ook over andere aspecten van de onderzochte maatregel.
46      Ook al zou de Commissie in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure geen twijfels hebben geuit ten aanzien van de stelling dat de fiscale maatregelen losstonden van de steun, dat betekent nog niet dat zij geen rekening kan houden met de twijfels die belanghebbende derden tijdens de formele onderzoeksprocedure hebben geuit. Niets staat eraan in de weg dat de Commissie naar aanleiding van de twijfels die een belanghebbende derde in haar opmerkingen heeft geuit, een grondiger onderzoek verricht, aanvullende informatie verzamelt en in voorkomend geval haar standpunt wijzigt. Uit artikel 4, lid 4, en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 volgt immers dat het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure een voorafgaande beoordeling inhoudt die de Commissie in staat stelt zich een eerste oordeel te vormen over de vraag of de onderzochte maatregelen steun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Het gaat dus slechts om een voorbereidend besluit (zie in die zin beschikking Gerecht van 25 november 2009, Andersen/Commissie, T‑87/09, punt 53). Dat de beoordeling in een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure noodzakelijkerwijs van voorlopige aard is, wordt bevestigd door artikel 7 van verordening nr. 659/1999, dat bepaalt dat de Commissie in de eindbeschikking kan vaststellen dat de onderzochte maatregel geen steun vormt, dat de aangemelde steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, dat de aangemelde steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, of dat de aangemelde steun onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (arrest Gerecht van 27 november 2003, Regione Siciliana/Commissie, T‑190/00, Jurispr. blz. II‑5015, punt 48).
47      Verzoeksters kunnen dus niet met succes stellen dat hun door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde procedurele rechten zijn geschonden door de vaststelling van de Commissie in punt 29 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
48      Geen van verzoeksters’ argumenten kan afdoen aan deze conclusie.
49      Om te beginnen voeren verzoeksters aan dat uit de punten 90 tot en met 99 van het arrest van het Hof van 2 september 2010, Commissie/Scott (C‑290/07 P, Jurispr. blz. I‑7763), kan worden afgeleid dat de Commissie niet verplicht is om rekening te houden met de twijfels die belanghebbende derden hebben geuit ten aanzien van bepaalde aspecten van de onderzochte maatregel, voor zover zij hier niet op is ingegaan in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Deze lezing van bovengenoemd arrest is onjuist. In dat arrest heeft het Hof immers enkel vastgesteld dat de Commissie niet verplicht is om rekening te houden met documenten die haar niet tijdens de administratieve procedure, maar pas later zijn verstrekt en die voorts slechts vage gegevens bevatten.
50      Voorts stellen verzoeksters onder verwijzing naar de punten 124 tot en met 137 van het arrest van het Gerecht van 12 september 2007, González y Díez/Commissie (T‑25/04, Jurispr. blz. II‑3121), dat de Commissie rekening moet houden met het gewettigde vertrouwen dat de in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure verstrekte aanwijzingen hebben kunnen doen ontstaan.
51      Dit argument moet eveneens worden verworpen.
52      Het hierboven in punt 50 genoemde arrest betreft immers een geval waarin het Gerecht heeft onderzocht of de Commissie in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure voldoende aanwijzingen had verstrekt waardoor de begunstigde van de maatregel zich kon realiseren dat de Commissie twijfels had over een aspect van de betrokken maatregel, zijn argumenten naar voren kon brengen en met kennis van zaken de gegevens kon verstrekken die hij op dit punt noodzakelijk kon achten. Bij ontbreken van voldoende aanwijzingen kan een begunstigde van een maatregel echter niet verwachten dat hij de twijfels moet wegnemen die de Commissie dienaangaande heeft. Hij kan zich dan ook beroepen op het vertrouwensbeginsel wanneer de Commissie zich in het eindbesluit op deze twijfels baseert.
53      Deze redenering kan niet worden toegepast op het onderhavige geval, waarin verzoeksters in geval van onenigheid hun opmerkingen konden indienen met betrekking tot de vaststelling van de Commissie in punt 29 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen losstonden van het bestaande systeem ter financiering van RTVE. Aangezien de beoordeling van de Commissie in een dergelijk besluit noodzakelijkerwijs voorlopig van aard is, konden verzoeksters er niet op vertrouwen dat de Commissie in de loop van de procedure, met name na hun opmerkingen, niet van mening zou veranderen.
54      Bijgevolg moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: onjuiste opvatting van het begrip nieuwe steun in de zin van artikel 108 VWEU en artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999
55      Het tweede middel heeft betrekking op de punten 48 tot en met 55 van het bestreden besluit, die staan onder de titel „Beoordeling of de maatregelen bestaande steun vormen”. De Commissie heeft geantwoord op het argument van het Koninkrijk Spanje dat wet nr. 8/2009 geen substantiële wijziging vormde van de bestaande steunregeling zoals gewijzigd overeenkomstig de beschikking van de Commissie in zaak E 8/05 en bijgevolg geen nieuwe steunmaatregel was die opnieuw diende te worden aangemeld (zie punt 48 van het bestreden besluit).
56      Verzoeksters betogen dat de Commissie in de punten 48 tot en met 55 van het bestreden besluit het begrip nieuwe steun in de zin van artikel 108 VWEU en artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 onjuist heeft opgevat door vast te stellen dat de wijziging die bij wet nr. 8/2009 is aangebracht aan het systeem ter financiering van RTVE, losstond van het bestaande financieringssysteem. Deze wet kan niet worden opgevat als een loutere aanvulling op de bestaande regeling. Zij wijzigt niet alleen de financiering van RTVE, maar ook de publieke opdracht waarmee deze omroep belast is. De financiering en de ontwikkeling van de publieke opdracht zijn onderling verbonden. Bijgevolg kon de Commissie zich niet op het standpunt stellen dat de bij deze wet doorgevoerde wijziging van de financiering van RTVE losstond van de bestaande regeling, en kon deze wijziging niet los daarvan worden onderzocht.
57      Voorts stellen verzoeksters dat de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden. Het onderscheid dat zij in het bestreden besluit heeft gemaakt tussen de beoordeling van de wijziging van de financiering en die van de wijziging van de publieke opdracht, is volgens hen in strijd met haar beschikkingspraktijk.
58      De Commissie is van mening dat dit middel moet worden verworpen. Zij wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE. Volgens haar staan de bij wet nr. 8/2009 aangebrachte wijzigingen los van de bestaande regeling. Enkel substantiële wijzigingen, dat wil zeggen wijzigingen die een weerslag hebben op de intrinsieke werking van een bestaande regeling, zijn hiermee onlosmakelijk verbonden. De bij wet nr. 8/2009 aangebrachte wijzigingen hebben evenwel geen invloed gehad op de werking van het bestaande financieringssysteem. Om te beginnen hebben de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen weerslag gehad op de beoordeling van de andere aspecten van de aan RTVE verleende steun en van de invloed die de staatssteun op de markt kan hebben uitgeoefend. Voorts heeft het feit dat de fiscale maatregelen de onafhankelijke positie van de openbare dienst hebben versterkt, geen invloed gehad op de intrinsieke werking van de bestaande regeling en evenmin op de weerslag die de steun op de markt kan hebben gehad. Ten slotte is de publieke opdracht door de aangebrachte wijzigingen strikter omschreven, wat geen invloed heeft gehad op het onderzoek naar de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt en geen afbreuk heeft gedaan aan de kwalificatie van het bestaande systeem ter financiering van RTVE als bestaande steun.
59      De Commissie voegt hieraan toe dat het argument betreffende haar beschikkingspraktijk niet ter zake dienend is, aangezien het bestaan van een dergelijke praktijk geen afbreuk kan doen aan de wettigheid van het bestreden besluit. Hoe dan ook is haar praktijk niet incoherent.
60      Gelet op het bovenstaande zal het Gerecht eerst de regels betreffende wijzigingen van een bestaande steunregeling in herinnering brengen, alvorens te onderzoeken of de Commissie in de punten 48 tot en met 55 van het bestreden besluit deze regels in acht heeft genomen.
Regels betreffende wijzigingen van een bestaande steunregeling
61      Wat de regels betreffende wijzigingen van een bestaande steunregeling betreft, zij er om te beginnen aan herinnerd dat volgens artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 onder nieuwe steun wordt begrepen elke steunregeling en elke individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun.
62      Volgens artikel 4 van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 659/1999 (PB L 140, blz. 1) vormt evenwel niet elke wijziging van bestaande steun noodzakelijkerwijs nieuwe steun. Blijkens deze bepaling worden aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de steunmaatregel niet kunnen beïnvloeden, immers niet beschouwd als wijzigingen van bestaande steun. Om nieuwe steun te vormen, moet de wijziging van bestaande steun dus substantieel zijn.
63      Indien de wijziging van een bestaande steunregeling nieuwe steun vormt, moet de Commissie onderzoeken in hoeverre zij de bestaande steunregeling beïnvloedt. In beginsel vormt slechts de wijziging als zodanig nieuwe steun. Slechts wanneer de wijziging de kern van de oorspronkelijke regeling raakt, wordt deze laatste in een nieuwe steunregeling omgezet. Van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk losstaat van de oorspronkelijke regeling (arrest Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie, T‑195/01 en T‑207/01, Jurispr. blz. II‑2309, punten 109‑111).
64      Zo is een wijziging van een steunregeling waarbij een bestaande steunregeling wordt uitgebreid tot een nieuwe categorie van begunstigden, een wijziging die duidelijk los kan worden gezien van de oorspronkelijke regeling, aangezien de toepassing van de bestaande steunregeling op de nieuwe categorie van begunstigden niets afdoet aan de beoordeling van de verenigbaarheid van de oorspronkelijke regeling met de gemeenschappelijke markt (arrest Gerecht van 11 juni 2009, ASM Brescia/Commissie, T‑189/03, Jurispr. blz. II‑1831, punt 106).
65      In deze context moet worden gepreciseerd dat de wijziging van een bestaande steunregeling slechts als nieuwe steun in de zin van artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 moet worden beschouwd indien zij de kern ervan wijzigt. De Commissie kan zich dus ertoe beperken, uitsluitend die aspecten van de bestaande regeling te evalueren die door de wijziging in hun kern zijn geraakt. Niets belet de Commissie om zich ten aanzien van deze aspecten te baseren op het resultaat van haar oorspronkelijke beoordeling en enkel te onderzoeken of de wijziging afbreuk doet aan deze beoordeling. Voor de aanmeldingsplicht van een lidstaat vloeit hieruit voort dat, zelfs indien een nieuwe steunmaatregel de kern van de bestaande steunregeling wijzigt, de lidstaat niet noodzakelijkerwijs verplicht is de steunregeling opnieuw in zijn geheel aan te melden, maar zich ertoe kan beperken de wijziging aan te melden, mits een dergelijke aanmelding alle noodzakelijke gegevens bevat om de Commissie in staat te stellen de nieuwe steunmaatregel te beoordelen.
Benadering van de Commissie in de onderhavige zaak
66      Gelet op bovenstaande overwegingen moet worden onderzocht of de Commissie in de punten 48 tot en met 55 van het bestreden besluit de regels betreffende wijzigingen van een bestaande steunregeling in acht heeft genomen.
67      In de punten 49 en 50 van het bestreden besluit heeft de Commissie uiteengezet dat zij krachtens artikel 4 van verordening nr. 794/2004 eerst diende te onderzoeken of de bij wet nr. 8/2009 doorgevoerde wijziging van het systeem ter financiering van RTVE substantieel was. Vervolgens heeft zij vastgesteld dat de overschakeling van het gemengde financieringssysteem naar het bijna uitsluitend openbare systeem ter financiering van RTVE die het Koninkrijk Spanje bij deze wet had doorgevoerd, een substantiële wijziging en dus nieuwe steun vormde. In die context heeft zij vastgesteld dat het steunbedrag sterk was toegenomen en dat de financiering uit reclame, die geen steun vormde, was vervangen door financiering door de Spaanse Staat.
68      De Commissie heeft zich dus in dat deel van het bestreden besluit, dat overigens door de partijen niet wordt betwist, enkel uitgesproken over de vraag of de wijzigingen die bij wet nr. 8/2009 aan het bestaande systeem ter financiering van RTVE zijn aangebracht, nieuwe steun vormden (zie punt 62 hierboven). In de betrokken overwegingen wordt dus niet ingegaan op de vraag of de wijzigingen die bij wet nr. 8/2009 aan het bestaande systeem ter financiering van RTVE zijn aangebracht, losstonden van de bestaande steun.
69      In de punten 51 en 52 van het bestreden besluit heeft de Commissie uiteengezet volgens welke methode zij wijzigingen van bestaande steunregelingen wilde behandelen. Na te hebben verwezen naar artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 en naar de hierboven in punt 63 aangehaalde rechtspraak, heeft de Commissie in de eerste zin van punt 52 van het bestreden besluit vastgesteld dat aanpassingen die geen invloed hebben op de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, de kern van de steun evenmin kunnen beïnvloeden en bijgevolg de kwalificatie van de maatregel als bestaande steun niet wijzigen. In de tweede en de derde zin van punt 52 van het bestreden besluit heeft de Commissie vastgesteld dat wanneer een wijziging de kern van een regeling beïnvloedt, maar niet in zodanige mate dat een nieuwe beoordeling van de andere aspecten van deze regeling vereist is, die wijziging afzonderlijk kan worden beoordeeld, zonder verwijzing naar de andere aspecten van de regeling, en dat in dat geval de aanmeldingsplicht van de lidstaat en de onderzoeksplicht van de Commissie alleen gelden voor de wijziging.
70      Deze conclusies berusten niet op een onjuiste opvatting. Zoals hierboven in de punten 63 en 64 is uiteengezet, moet een wijziging die geen invloed kan hebben op de beoordeling van een bestaande steunregeling omdat zij de kern daarvan niet raakt, immers worden geacht los te staan van die regeling. Voorts is hierboven in punt 65 uiteengezet dat wanneer een maatregel die als nieuwe steun moet worden beschouwd, invloed kan hebben op de beoordeling van een oorspronkelijke steunregeling, enkel die elementen van deze steunregeling die in hun kern worden geraakt, in nieuwe steun veranderen.
71      In de punten 53 tot en met 55 van het bestreden besluit heeft de Commissie de hierboven in punt 69 genoemde methode toegepast.
72      Zo heeft de Commissie zich in de punten 54 en 55 van het bestreden besluit uitgesproken over de vraag of de wijzigingen die bij wet nr. 8/2009 zijn aangebracht aan het bestaande systeem ter financiering van RTVE, losstonden van de bestaande steunregeling.
73      In punt 54 van het bestreden besluit heeft zij het verband tussen de nieuwe middelen van RTVE en de in het kader van het bestaande financieringssysteem verleende steun onderzocht. Na te hebben bevestigd dat deze nieuwe middelen substantieel waren en dus nieuwe steun vormden, heeft zij vastgesteld dat zij „de verenigbaarheid van de totale steun” met de gemeenschappelijke markt konden beïnvloeden en dus ook de elementen die reeds vervat waren in de bestaande steunregeling ten gunste van RTVE.
74      In punt 55 van het bestreden besluit is de Commissie tot de conclusie gekomen dat deze wijzigingen formeel bij haar hadden moeten worden aangemeld, aangezien zij gevolgen hadden voor de verenigbaarheid van het systeem ter financiering van RTVE, in zijn geheel beschouwd, met het Verdrag. Zij heeft gepreciseerd dat de kwalificatie „nieuwe steun” alleen van toepassing was op de wijziging als zodanig, zodat zij alleen de aard van de wijzigingen en de gevolgen ervan voor de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt hoefde te beoordelen.
75      In de punten 54 en 55 van het bestreden besluit heeft de Commissie dus niet vastgesteld dat de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde nieuwe steun losstond van de bestaande steunregeling. Uit deze punten blijkt integendeel duidelijk dat zij van mening was dat deze wet bepaalde elementen van de bestaande steunregeling in de kern had gewijzigd.
76      Deze lezing vindt steun in de opzet van het bestreden besluit. Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt heeft de Commissie immers het systeem ter financiering van RTVE, zoals gewijzigd bij wet nr. 8/2009, onderzocht, dat wil zeggen de steunregeling ten gunste van RTVE die niet alleen de door deze wet ingevoerde nieuwe steun omvatte, maar ook de elementen van de bestaande regeling die door deze wet in de kern waren gewijzigd. Zo heeft de Commissie in de punten 56 tot en met 60 van het bestreden besluit de gewijzigde omschrijving van de publieke opdracht van RTVE onderzocht en heeft zij in de punten 67 tot en met 76 van het bestreden besluit gecontroleerd of er, gelet op deze opdracht en alle door RTVE ontvangen steun – namelijk de krachtens deze wet verstrekte openbare middelen en de middelen waarin het bestaande systeem ter financiering van RTVE reeds voorzag – een risico van overcompensatie bestond.
77      Bijgevolg blijkt duidelijk uit de punten 54 en 55 en de opzet van het bestreden besluit dat de Commissie niet heeft vastgesteld dat de nieuwe steun waarin wet nr. 8/2009 voorzag, nieuwe steun vormde die losstond van de bestaande steunregeling ten gunste van RTVE.
78      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de overwegingen van de Commissie in punt 53 van het bestreden besluit. Het is juist dat zij heeft vastgesteld dat de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen losstonden van het bestaande systeem ter financiering van RTVE. In die context heeft zij opgemerkt dat de nieuwe financieringsbronnen invloed konden hebben op de rechtmatigheid van de regeling als zodanig, maar dat zij geen invloed hadden op de beoordeling van de andere elementen van de steun aan RTVE of op de gevolgen die de steun kon hebben op de markt.
79      Anders dan verzoekster betoogt, kan uit punt 53 van het bestreden besluit echter niet worden afgeleid dat de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de steun waarin wet nr. 8/2009 voorzag, losstond van de bestaande steunregeling ten gunste van RTVE.
80      Ten eerste dringt een dergelijke conclusie zich niet op. Het is immers eveneens denkbaar dat de overwegingen van de Commissie in punt 53 van het bestreden besluit slechts betrekking hebben op de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen en dus op het fiscale deel van deze wet. In dat geval hebben de overwegingen van de Commissie in dat punt enkel betrekking op de elementen van deze wet die volgens haar geen integrerend onderdeel van de steun vormden en dus geen gevolgen konden hebben voor de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt (zie punten 61‑66 van het bestreden besluit, waarvan de gegrondheid zal worden onderzocht bij de behandeling van het vierde middel). Het is evenzeer denkbaar dat de Commissie in dat punt enkel heeft willen vaststellen dat het Koninkrijk Spanje verplicht was om de betrokken wet bij haar aan te melden, maar niet om haar opnieuw in kennis te stellen van alle elementen van het bestaande systeem ter financiering van RTVE (zie dienaangaande punt 65 hierboven).
81      Ten tweede is de precieze draagwijdte van de opmerkingen van de Commissie in punt 53 van het bestreden besluit weliswaar niet helemaal duidelijk, maar moet de door verzoekster voorgestelde lezing van dat punt hoe dan ook worden verworpen, aangezien zij haaks staat op de overige overwegingen en de opzet van dat besluit (zie punten 72‑77 hierboven).
82      Bijgevolg moet de conclusie luiden dat de Commissie in punt 53 van het bestreden besluit niet heeft vastgesteld dat de wijzigingen die zijn aangebracht aan het bestaande systeem ter financiering van RTVE nieuwe steun vormden die volledig losstond van dat systeem en afzonderlijk kon worden onderzocht. Anders dan verzoekster stelt, heeft de Commissie artikel 108 VWEU en artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 dus niet geschonden.
83      Derhalve moet het tweede middel in zijn geheel worden verworpen.
Derde middel: niet-nakoming van de verplichting tot motivering van de vaststelling dat de wijziging van het bestaande systeem losstond van dat systeem
84      In het kader van het derde middel stellen verzoeksters dat de Commissie in punt 53 van het bestreden besluit haar motiveringsplicht niet is nagekomen. Zij heeft niet gemotiveerd hoe zij tot de conclusie is gekomen dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen losstonden van het bestaande systeem ter financiering van RTVE.
85      De Commissie is daarentegen van mening dat het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd. Zij wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE.
86      In dit verband zij eraan herinnerd dat de door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de tekst ervan, maar ook op de context waarin deze is vastgesteld en op alle rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Gerecht van 1 juli 2009, KG Holding e.a./Commissie, T‑81/07–T‑83/07, Jurispr. blz. II‑2411, punten 61 en 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
87      In de eerste plaats moet het onderhavige middel worden verworpen voor zover het gericht is tegen de vaststelling van de Commissie dat de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde nieuwe openbare middelen en de wijziging van de omschrijving van de publieke opdracht losstonden van de bestaande steunregeling. Zoals hierboven in de punten 71 tot en met 83 is uiteengezet, heeft de Commissie dat niet vastgesteld in het bestreden besluit.
88      Wat in de tweede plaats de twijfels over de exacte draagwijdte van de overwegingen van de Commissie in punt 53 van het bestreden besluit betreft (zie punten 80 en 81 hierboven), zij eraan herinnerd dat een eventuele tegenstrijdigheid in de motivering van een besluit slechts een schending oplevert van de motiveringsplicht indien is aangetoond dat de geadresseerde van de handeling door deze tegenstrijdigheid geheel of gedeeltelijk niet in staat is de werkelijke redenen van het besluit te kennen, waardoor het dispositief van de handeling geheel of gedeeltelijk een juridische grondslag ontbeert (zie in die zin arrest Gerecht van 12 september 2013, Duitsland/Commissie, T‑347/09, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
89      Aan deze voorwaarde is in casu niet voldaan. Zoals hierboven in de punten 72 tot en met 76 is uiteengezet, blijkt immers om te beginnen duidelijk uit de punten 54 en 55 en de opzet van het bestreden besluit dat de Commissie niet van mening was dat de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde wijzigingen losstonden van de bestaande steunregeling. In dit verband moet eveneens worden vastgesteld dat de redenen waarom de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat het systeem ter financiering van RTVE, zoals gewijzigd bij wet nr. 8/2009, verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, blijken uit de punten 56 tot en met 76 van het bestreden besluit, waarin zij niet alleen heeft onderzocht of de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde nieuwe steun verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, maar dit ook heeft onderzocht voor de elementen van de steun die zijn gewijzigd bij wet nr. 17/2006.
90      Zelfs indien punt 53 van het bestreden besluit in tegenspraak zou zijn met de andere overwegingen van het bestreden besluit, wat niet vaststaat, kan een dergelijke tegenstrijdigheid – in de derde plaats – geen afbreuk doen aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. De door de Commissie gevolgde benadering en haar echte beweegredenen volgens immers uit de punten 54 en 55 en uit de opzet van dat besluit (zie in die zin arrest Duitsland/Commissie, aangehaald in punt 88, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
91      Bijgevolg moet het derde middel worden verworpen.
Vierde middel, gericht tegen de vaststelling van de Commissie dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen integrerend onderdeel van de steun vormden
92      Het vierde middel is gericht tegen de overwegingen in de punten 61 tot en met 66 van het bestreden besluit, waarin de Commissie heeft vastgesteld dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen integrerend onderdeel van de bij deze wet ingevoerde steunmaatregel vormden.
93      Verzoeksters betogen dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen, anders dan de Commissie heeft vastgesteld, een integrerend onderdeel vormden van de bij deze wet ingevoerde nieuwe steun. Bijgevolg had de Commissie bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt ook moeten onderzoeken of de drie nieuwe fiscale maatregelen verenigbaar waren met het Unierecht, met name met de machtigingsrichtlijn.
94      Dit middel omvat twee onderdelen. Ten eerste betogen verzoeksters dat de Commissie de criteria ter beoordeling van het verband tussen een steunmaatregel en de financiering niet in acht heeft genomen. Ten tweede voeren zij aan dat de Commissie op basis van de juiste criteria had moeten vaststellen dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen een integrerend onderdeel vormden van de bij deze wet ingevoerde steun.
Eerste onderdeel: voorwaarden waaronder de wijze waarop steun wordt gefinancierd moet worden geacht een integrerend onderdeel van deze steun te vormen
95      Het eerste onderdeel heeft betrekking op de punten 61 tot en met 63 van het bestreden besluit. In punt 61 heeft de Commissie vastgesteld dat de overgang van een systeem van gemengde financiering van RTVE naar een bijna uitsluitend openbaar financieringssysteem blijkens wet nr. 8/2009 vergezeld ging van de invoering of de wijziging van drie fiscale maatregelen, die bedoeld waren om de noodzakelijke inkomsten te genereren. In punt 62 heeft zij opgemerkt dat zij, wanneer een heffing integrerend onderdeel van de steun vormt, rekening moet houden met de wijze van financiering van de steun, en de steunregeling slechts verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan verklaren indien zij verenigbaar is met het Unierecht. In punt 63 heeft zij vastgesteld dat een heffing slechts als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel kan worden aangemerkt indien er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de betrokken steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan.
96      Verzoeksters betogen dat fiscale maatregelen die tot doel hebben een steunmaatregel te financieren, anders dan de Commissie in punt 63 van het bestreden besluit heeft vastgesteld, reeds een integrerend onderdeel van deze steunmaatregel vormen indien zij bestemd zijn voor de ontvanger van de steun. Een belastingmaatregel hoeft daarentegen geen rechtstreekse invloed te hebben op de omvang van het steunbedrag. Dat is slechts één mogelijke aanwijzing.
97      De Commissie is daarentegen van mening dat de in punt 63 van het bestreden besluit genoemde criteria niet onjuist zijn. Zij wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE. Een heffing kan slechts worden geacht een integrerend onderdeel van een steunmaatregel te vormen wanneer aan twee voorwaarden is voldaan, namelijk, ten eerste, dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en, ten tweede, dat deze opbrengst een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan.
98      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het VWEU voorziet in een precieze afbakening tussen enerzijds de regels inzake staatssteun, die zijn neergelegd in de artikelen 107 VWEU tot en met 109 VWEU, en anderzijds de regels inzake distorsies die voortvloeien uit dispariteiten tussen wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten, met name tussen hun fiscale bepalingen, die zijn neergelegd in de artikelen 116 VWEU en 117 VWEU (zie in die zin arrest Hof van 13 januari 2005, Streekgewest, C‑174/02, Jurispr. blz. I‑85, punt 24).
99      Hieruit volgt dat fiscale maatregelen die dienen om een steunmaatregel te financieren, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van de bepalingen van het VWEU betreffende staatssteun vallen (zie in die zin arrest Hof van 13 januari 2005, Pape, C‑175/02, Jurispr. blz. I‑127, punt 14, en arrest Streekgewest, aangehaald in punt 98, punt 25).
100    Wanneer de fiscale maatregelen evenwel de wijze van financiering van een steunmaatregel vormen zodat zij integrerend deel uitmaken van die maatregel, kan de Commissie de steun niet los van de gevolgen van de financieringswijze onderzoeken, aangezien de onverenigbaarheid van de financieringswijze met het Unierecht in een dergelijk geval afbreuk kan doen aan de verenigbaarheid van de steunregeling met de gemeenschappelijke markt (arresten Pape, aangehaald in punt 99, punt 14, en Streekgewest, aangehaald in punt 98, punt 25).
101    Wat de criteria betreft om te bepalen of de wijze van financiering van de steun een integrerend onderdeel van deze steun vormt, blijkt uit de rechtspraak dat er krachtens de relevante nationale regeling een dwingend bestemmingsverband moet bestaan tussen de betrokken heffing en de betrokken steun, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt (arresten Hof van 15 juni 2006, Air Liquide Industries Belgium, C‑393/04 en C‑41/05, Jurispr. blz. I‑5293, punt 46, en 22 december 2008, Regie Networks, C‑333/07, Jurispr. blz. I‑10807, punt 99).
102    Uit deze rechtspraak blijkt dus dat een heffing slechts als een integrerend onderdeel van een steunmaatregel kan worden beschouwd indien er een dwingende bepaling van nationaal recht is die voorschrijft dat de heffing voor de financiering van de steun moet worden bestemd. Bij ontbreken van een dergelijke bepaling kan een heffing dus niet worden geacht bestemd te zijn voor een steunmaatregel en vormt zij dus niet een van de modaliteiten ervan. Voorts is het loutere bestaan van een dergelijke bepaling op zich geen voldoende voorwaarde om te kunnen vaststellen dat een heffing een integrerend onderdeel van een steunmaatregel vormt. Wanneer een dergelijke bepaling van nationaal recht bestaat, moet nog worden onderzocht of de opbrengst van de heffing een rechtstreekse invloed heeft op de omvang van de steun.
103    Anders dan verzoeksters stellen, is het dus niet voldoende dat de opbrengst van een heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van een steunmaatregel wordt bestemd om te kunnen stellen dat deze heffing een integrerend onderdeel van deze steunmaatregel vormt.
104    Wat de rechtspraak betreft die verzoeksters ter ondersteuning van hun argumenten aanvoeren, moet worden vastgesteld dat geen van de door hen genoemde arresten steun biedt aan hun stelling dat het bewijs dat de heffing die op grond van de fiscale maatregel wordt verricht, bestemd wordt voor de ontvanger van de steun, volstaat om aan te tonen dat de financieringswijze een integrerend onderdeel vormt van de steunmaatregel.
105    In dit verband voeren verzoeksters aan dat het Hof in bepaalde arresten heeft vastgesteld dat er een dwingend bestemmingsverband tussen de fiscale maatregel en de steunmaatregel moet bestaan en dat, indien een dergelijk verband bestaat, de opbrengst van de fiscale maatregel een rechtstreekse invloed heeft op de omvang van de steun.
106    Anders dan verzoeksters stellen, kan uit de door hen aangehaalde arresten (arresten Streekgewest, aangehaald in punt 98, punt 26, en Pape, aangehaald in punt 99, punt 15; arresten Hof van 14 april 2005, AEM en AEM Torino, C‑128/03 en C‑129/03, Jurispr. blz. I‑2861, punten 46 en 47, en 27 oktober 2005, Distribution Casino France e.a., C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 en C‑321/04–C‑325/04, Jurispr. blz. I‑9481, punt 40) evenwel niet worden afgeleid dat de rechtstreekse invloed van de fiscale maatregel op de omvang van de steun geen noodzakelijke voorwaarde, maar slechts één mogelijke aanwijzing vormt. Integendeel, in punt 28 van het hierboven in punt 98 aangehaalde arrest Streekgewest heeft het Hof zijn onderzoek niet beperkt tot de vraag of er een dwingend bestemmingsverband bestond tussen de fiscale maatregel en de steunmaatregel, maar ook onderzocht of de opbrengst van deze fiscale maatregel een rechtstreekse invloed had op de omvang van deze steun.
107    Voorts zij opgemerkt dat de arresten waarin het Hof heeft vastgesteld dat er een onlosmakelijk verband bestond tussen de steunmaatregel en de financiering ervan, zonder expliciet te verwijzen naar het vereiste dat de fiscale maatregel een rechtstreekse invloed heeft op de omvang van de steun (arresten Hof van 21 oktober 2003, Van Calster e.a., C‑261/01 en C‑262/01, Jurispr. blz. I‑12249, punt 55, en 27 november 2003, Enirisorse, C‑34/01–C‑38/01, Jurispr. blz. I‑14243, punt 47), betrekking hadden op gevallen waarin aan deze voorwaarde was voldaan.
108    De Commissie heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat de financieringswijze slechts een integrerend onderdeel van een steunmaatregel vormt indien er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de betrokken heffing en de betrokken steun in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs bestemd is voor de financiering van de steun en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan.
109    Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel: toepassing van deze voorwaarden
110    Het tweede onderdeel heeft betrekking op de punten 64 tot en met 66 van het bestreden besluit, waarin de Commissie heeft vastgesteld dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarden om te kunnen vaststellen dat de financieringswijze een integrerend onderdeel van de steunmaatregel vormt.
111    In punt 64 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat bij de vaststelling van het steunbedrag voor RTVE enkel rekening is gehouden met de financieringsbehoefte van RTVE en de geschatte nettokosten voor het verrichten van de publieke-omroepdienst. Volgens de Commissie is de financiering die RTVE ontvangt, zowel feitelijk als rechtens onafhankelijk van de inkomsten uit de heffingen, aangezien deze financiering alleen afhangt van de nettokosten van de openbaredienstverplichting. De geplande algemene financiering van de publieke opdracht van RTVE hangt niet af van de inkomsten van de specifieke heffing, maar wordt in ieder geval gegarandeerd door de algemene Spaanse rijksbegroting. Dienaangaande heeft de Commissie enerzijds vastgesteld dat de inkomsten uit de heffingen die werden toegewezen aan de financiering van RTVE, de nettokosten van de openbaredienstverplichting niet mochten overschrijden, en dat alle bedragen die de nettokosten van de openbare dienst overschreden, moesten terugvloeien naar deze algemene begroting, en anderzijds opgemerkt dat, wanneer de nettokosten van de openbaredienstverplichting hoger waren dan de inkomsten die door de heffingen werden gegenereerd, het tekort werd bijgepast uit deze algemene begroting. Indien deze inkomsten hoger – of lager – waren dan verwacht, zou dat niet leiden tot wijzigingen in de geraamde bedragen. Mochten de inkomsten van de nieuwe heffingen onvoldoende zijn om het financieringstekort te dekken dat was ontstaan door het afschaffen van de reclame, zouden de tekorten overeenkomstig artikel 33 van wet nr. 17/2006 worden bijgepast uit dezelfde algemene begroting.
112    Voorts heeft de Commissie in punt 65 van het bestreden besluit vastgesteld dat aan deze conclusie niet wordt afgedaan door het feit dat het verband tussen de heffingen en de reden van hun invoering in de nota van toelichting en in wet nr. 8/2009 zelf ter sprake wordt gebracht. In de tekst van deze wet wordt de aard van het verband tussen de heffingen en de steun niet omschreven.
113    Ten slotte is de Commissie in punt 66 van het bestreden besluit tot de conclusie gekomen dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen integrerend onderdeel van de steun vormden en dat de onverenigbaarheid ervan met de machtigingsrichtlijn dus geen invloed heeft op haar besluit over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt.
114    Verzoeksters betogen dat deze vaststellingen blijk geven van onjuiste rechtsopvattingen. De Commissie had moeten vaststellen dat de bij artikel 5 van wet nr. 8/2009 opgelegde heffing een integrerend deel vormde van de bij deze wet ingevoerde steun.
115    Om te beginnen volgt volgens hen uit artikel 5, leden 1 en 7, van wet nr. 8/2009 dat de inkomsten uit deze heffing bijdragen tot de financiering van RTVE en dus in wezen niet voor andere doeleinden dienen. De percentages die van toepassing zijn op de belastingplichtigen die zijn onderworpen aan de drie bij deze wet ingevoerde of gewijzigde nieuwe fiscale maatregelen zijn voorts op zodanige wijze vastgesteld dat het door de Spaanse Staat ontvangen bedrag deze laatste in staat stelt het tekort te dekken dat is ontstaan door het afschaffen van de reclame.
116    Voorts zijn verzoeksters van mening dat het verband tussen de nieuwe fiscale maatregelen en de steun aan RTVE, anders dan de Commissie stelt, niet verbroken is. Ten eerste kan uit artikel 33 van wet nr. 17/2006 niet worden afgeleid dat de Spaanse Staat verplicht is om RTVE de noodzakelijke middelen te verstrekken. Ten tweede is een garantie van de Spaanse Staat slechts aanvullend en hypothetisch, wat wordt bevestigd door de klachten van RTVE volgens welke de wanbetalingen door particuliere operatoren en/of de verkeerde berekening van hun bijdragen haar cashflowproblemen bezorgen, en door het feit dat de Spaanse Staat niet bereid is om een dergelijke garantie gestand te doen. Ten derde kan de Commissie niet met succes stellen dat de inkomsten die boven de kosten zouden uitstijgen, naar de Spaanse rijksbegroting zouden terugvloeien. Om te beginnen moet de volledige opbrengst van de heffingen tot het vastgestelde plafond worden bestemd voor de financiering van RTVE. Voorts vormt de toewijzing aan de Spaanse rijksbegroting slechts een eerder theoretische en hoe dan ook residuele mogelijkheid, aangezien wet nr. 8/2009 voorziet in de vorming van een reservefonds uit de inkomsten die de reële nettokosten van de openbaredienstverplichting overstijgen.
117    Hoe dan ook had de Commissie, om aan te tonen dat de bij artikel 5 van wet nr. 8/2009 vastgestelde fiscale maatregel geen integrerend onderdeel vormde van de steun, moeten bewijzen dat de Spaanse Staat zich ertoe had verbonden om het volledige budget van RTVE te financieren, zelfs in het geval dat de heffing onwettig zou zijn. Uit die wet blijkt evenwel dat de particuliere operatoren de economische last van de financiering van RTVE dienen te dragen.
118    De Commissie betwist deze argumenten en wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE.
119    Vooraf zij eraan herinnerd dat verzoeksters, om aan te tonen dat de bij artikel 5 van wet nr. 8/2009 opgelegde heffing een integrerend onderdeel vormt van de bij deze wet ingevoerde steun, in de eerste plaats betogen dat er een noodzakelijk bestemmingsbestand bestaat tussen deze fiscale maatregel en de financiering van RTVE.
120    Zoals hierboven in de punten 101 tot en met 108 is uiteengezet, is het evenwel niet voldoende dat er een noodzakelijk bestemmingsbestand bestaat tussen deze fiscale maatregel en de steunmaatregel om te kunnen stellen dat de fiscale maatregel een integrerend onderdeel van de steun vormt. Daarvoor moet tevens zijn aangetoond dat de fiscale maatregel een rechtstreekse invloed heeft op de omvang van de steun.
121    Het Gerecht is evenwel van oordeel dat sommige van de argumenten van verzoeksters aldus kunnen worden opgevat dat zij niet alleen betrekking hebben op de voorwaarde dat er een dwingend bestemmingsbestand tussen de fiscale maatregel en de financiering van RTVE is, maar ook op de voorwaarde dat is bewezen dat de fiscale maatregel een rechtstreekse invloed heeft op de omvang van de steun.
122    Bijgevolg moet in eerste instantie worden onderzocht of de argumenten van verzoeksters afbreuk kunnen doen aan de conclusie van de Commissie dat de opbrengst van de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen rechtstreekse invloed heeft op de omvang van de steun voor RTVE.
123    Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het bedrag van de steun aan RTVE krachtens wet nr. 8/2009 wordt bepaald op basis van de nettokosten voor het verrichten van de publieke-omroepdienst waarmee zij belast is. Het steunbedrag dat zij ontvangt, hangt dus niet af van het bedrag van de heffingen die krachtens de bij deze wet ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen worden verricht.
124    Indien de inkomsten van RTVE groter zijn dan de kosten voor het verrichten van de publieke-omroepdienst, zal het overschot immers krachtens artikel 33 van wet nr. 17/2006, zoals gewijzigd bij wet nr. 8/2009, een nieuwe bestemming krijgen. Voor zover dit overschot niet meer bedraagt dan 10 % van de begrote jaarlijkse kosten van RTVE, zal het worden gestort in een reservefonds, en voor zover het deze grens overschrijdt, zal het terugvloeien naar de schatkist.
125    Wat het in het reservefonds gestorte kapitaal betreft, blijkt uit artikel 8 van wet nr. 8/2009 dat dit slechts kan worden gebruikt met de uitdrukkelijke toestemming van het Spaanse ministerie van Economische Zaken en Financiën en dat het, indien het gedurende een periode van vier jaar niet wordt aangewend, moet dienen om de compensaties die ten laste vallen van de algemene Spaanse rijksbegroting, te beperken. Het in het reservefonds gestorte kapitaal kan dus niet worden geacht een rechtstreekse invloed uit te oefenen op de omvang van de steun aan RTVE.
126    Voorts voorziet artikel 3, lid 2, van wet nr. 8/2009 in een absolute limiet voor de inkomsten van RTVE, die voor de jaren 2010 en 2011 is vastgesteld op 1 200 miljoen EUR. Alle inkomsten boven dit bedrag gaan rechtstreeks naar de algemene Spaanse rijksbegroting.
127    Indien de inkomsten van RTVE niet volstaan om de kosten voor het verrichten van de publieke-omroepdienst te dekken, wordt het tekort krachtens artikel 2, lid 2, van wet nr. 8/2009 bijgepast uit de algemene Spaanse rijksbegroting.
128    De Commissie heeft dus terecht vastgesteld dat het bedrag van de heffingen die op basis van de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde maatregelen worden verricht, geen rechtstreekse invloed kan uitoefenen op de omvang van de door RTVE ontvangen steun, die wordt bepaald op basis van de nettokosten voor het verrichten van de publieke-omroepdienst.
129    Geen van de argumenten van verzoeksters kan afdoen aan deze conclusie.
130    Ten eerste volstaat het loutere feit dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen dienen om het verlies aan commerciële inkomsten van RTVE te compenseren (zie punt 13 van het bestreden besluit), anders dan verzoeksters stellen, niet om aan te tonen dat de financieringswijze een integrerend onderdeel van de steunmaatregel vormt. Het Hof heeft immers reeds vastgesteld dat deze omstandigheid op zich niet volstaat om aan te tonen dat er een dwingend verband bestaat tussen de heffing en het fiscale voordeel (arrest Streekgewest, aangehaald in punt 98, punten 26 en 27).
131    Ten tweede moet het argument van verzoeksters worden verworpen dat de Commissie zich heeft vergist door in punt 64 van het bestreden besluit vast te stellen dat uit artikel 33 van wet nr. 17/2006 kan worden afgeleid dat de Spaanse Staat verplicht is om het verschil bij te passen tussen de kosten voor het vervullen van de publieke opdracht en de financiële middelen waarover RTVE beschikt. Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking dat artikel 2, lid 2, van wet nr. 8/2009 uitdrukkelijk deze verplichting oplegt en dat deze bepaling verwijst naar artikel 33, lid 1, van wet nr. 17/2006, dat eveneens deze verplichting oplegt.
132    Ten derde betogen verzoeksters dat, zelfs indien een dergelijke verplichting in theorie zou bestaan, de Spaanse Staat in de praktijk niet bereid is om het budget van RTVE aan te vullen met middelen uit zijn algemene begroting.
133    Dit argument moet eveneens worden verworpen.
134    Volgens vaste rechtspraak moet de wettigheid van een handeling van de Unie in het kader van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU immers worden beoordeeld aan de hand van de feiten en de juridische situatie op de datum waarop die handeling is vastgesteld. De door de Commissie verrichte beoordelingen mogen dus slechts worden onderzocht aan de hand van de gegevens waarover de Commissie beschikte op het ogenblik waarop zij die beoordelingen verrichtte (arrest Hof van 7 februari 1979, Frankrijk/Commissie, 15/76 en 16/76, Jurispr. blz. 321, punt 7).
135    Vastgesteld moet worden dat verzoeksters niets hebben aangevoerd waaruit blijkt dat de Commissie ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit beschikte over informatie die erop wees dat de Spaanse Staat niet bereid was om overeenkomstig artikel 2, lid 2, van wet nr. 8/2009 het budget van RTVE aan te vullen. Alle documenten die verzoeksters dienaangaande hebben overgelegd, dateren immers van na de dag waarop het bestreden besluit is vastgesteld, dus van na 20 juli 2010.
136    Ten vierde stellen verzoeksters dat een fiscale maatregel die dient om een steunmaatregel te financieren slechts kan worden geacht geen integrerend onderdeel van deze steunmaatregel te vormen indien de Commissie aantoont dat de betrokken lidstaat zich ertoe heeft verbonden om de volledige steunmaatregel te financieren indien de fiscale maatregel onverenigbaar zou zijn met het Unierecht.
137    Dit argument moet eveneens worden verworpen.
138    Indien de fiscale maatregel op grond van de twee bovengenoemde criteria, namelijk de voorwaarde dat er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de fiscale maatregel en de financiering van RTVE en de voorwaarde dat bewezen is dat de fiscale maatregel een rechtstreekse invloed heeft op de omvang van de steun, moet worden geacht een integrerend onderdeel te vormen van de steunmaatregel – zoals in het geval van een parafiscale maatregel waarbij de gehele opbrengst van een fiscale heffing of een bepaald gedeelte ervan rechtstreeks en onvoorwaardelijk wordt toegewezen aan de begunstigde van de steun – heeft de onverenigbaarheid van het fiscale aspect met de gemeenschappelijke markt een rechtstreekse invloed op de steunmaatregel. In een dergelijk geval heeft de gehele of gedeeltelijke onverenigbaarheid van het fiscale aspect van de parafiscale maatregel met de gemeenschappelijke markt immers tot gevolg dat de steunmaatregel wordt ingetrokken of dat het bedrag ervan wordt beperkt.
139    In casu bepaalden artikel 2, lid 2, van wet nr. 8/2009 en artikel 33 van wet nr. 17/2006 evenwel dat de Spaanse Staat verplicht was om het verschil bij te passen indien de financiële middelen niet volstonden om alle kosten van RTVE voor het nakomen van de openbaredienstverplichtingen te dekken. In casu hing het bedrag van de steun dus niet rechtstreeks af van de fiscale maatregel.
140    De Commissie heeft dus terecht vastgesteld dat het bedrag van de steun aan RTVE niet rechtstreeks afhing van de heffingen die werden verricht op grond van de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen.
141    Zoals hierboven in punt 120 is uiteengezet, kunnen de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen slechts worden geacht een integrerend onderdeel te vormen van de bij deze wet ingevoerde steun indien zowel is voldaan aan de voorwaarde dat er een noodzakelijk bestemmingsverband bestaat tussen de fiscale maatregel en de steunmaatregel, als aan de voorwaarde dat bewezen is dat deze fiscale maatregel een rechtstreekse invloed heeft op de omvang van deze steun.
142    Aangezien de tweede voorwaarde niet is vervuld, hoeven de argumenten die verzoeksters aanvoeren om aan te tonen dat er een noodzakelijk bestemmingsverband bestaat tussen de bij artikel 5 van wet nr. 8/2009 vastgestelde fiscale maatregel en de financiering van RTVE, niet te worden onderzocht, aangezien zij niet ter zake dienend zijn.
143    Derhalve moet het vierde middel in zijn geheel worden verworpen.
Vijfde middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU en niet-nakoming van de motiveringsplicht
144    Het vijfde middel heeft betrekking op de overwegingen in de punten 67 tot en met 73 van het bestreden besluit, waarin de Commissie heeft onderzocht of er een risico van overcompensatie bestond en tot de conclusie is gekomen dat er geen aanwijzingen waren dat de geschatte jaarlijkse compensatie voor de openbaredienstverplichting van RTVE hoger zou zijn dan de redelijkerwijs te verwachten kosten voor deze dienstverlening of uiteindelijk hoger zou liggen dan de nettokosten van de openbare dienst. In punt 71 heeft de Commissie met name het volgende opgemerkt:
„Spanje toonde [...] aan dat de budgettaire planning in de lijn blijft van de jaarlijkse kostenbegroting van RTVE in voorgaande jaren en dat er geen reden is om te veronderstellen dat er nu of in de nabije toekomst beduidende kostenbesparingen gemaakt zouden kunnen worden, louter door het afschaffen van de reclame. RTVE zal verplicht blijven een breed publiek aan te trekken, en de afschaffing van de reclame zal een behoefte creëren aan extra producties die zullen moeten worden gefinancierd. In vergelijking met de cijfers van voorgaande jaren (1 177 miljoen EUR in 2007, 1 222 miljoen EUR in 2008 en 1 146 miljoen EUR in 2009) en rekening houdend met de extra kosten voor de producties (104 miljoen EUR) die nodig zijn om de zendtijd van de reclame te vervangen, lijken de overblijvende reclame-inkomsten (geschat op slechts 25 miljoen EUR) en een maximum van 1 200 miljoen EUR voor de kostenplanning van de begroting, een voorzichtig en redelijk bedrag voor de jaarlijkse geraamde kosten voor de compensatie van de openbare dienst. Bovendien leidt het principe van compensatie van de effectieve nettokosten van een publieke omroep noodzakelijk [tot bescherming van] de omroep [...] tegen de schommelingen in de inkomsten uit de reclamemarkt.”
145    Het vijfde middel omvat twee onderdelen, namelijk schending van artikel 106, lid 2, VWEU en niet-nakoming van de motiveringsplicht.
Eerste onderdeel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU
146    Verzoeksters betogen dat de Commissie artikel 106, lid 2, VWEU heeft geschonden door de financiële regeling voor RTVE goed te keuren zonder zich ervan te vergewissen dat er geen risico van overcompensatie was.
147    In de eerste plaats betogen verzoeksters dat de Commissie in punt 71 van het bestreden besluit geen voldoende grondige controle ex ante heeft verricht, maar zich op loutere aanwijzingen heeft gebaseerd. In de tweede plaats stellen zij dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat de economische crisis heeft geleid tot een daling van de commerciële inkomsten in 2010 en dus tot een daling van de totale inkomsten van RTVE.
–       Grief betreffende het ontbreken van een voldoende grondige controle
148    Verzoeksters betogen dat de Commissie, om het risico van overcompensatie te kunnen uitsluiten, gedetailleerde informatie moet inwinnen en duidelijk moet uiteenzetten waarom er volgens haar geen sprake is van overcompensatie. In dat verband kan zij zich niet baseren op loutere aanwijzingen. In casu heeft de Commissie enkel een vergelijking gemaakt tussen het budget waarover RTVE beschikte in het kader van het gemengde financieringssysteem en het budget waarover zij beschikt in het kader van het bijna uitsluitend openbare financieringssysteem dat is ingevoerd bij wet nr. 8/2009. Deze aanpak is verkeerd, aangezien de reële kosten die RTVE moet dragen om de openbare dienst te verlenen krachtens wet nr. 8/2009, zijn gedaald. Aangezien RTVE niet langer de commerciële druk voelt die de aanwezigheid op de reclamemarkt met zich brengt, kan zij een andere programmatie voorstellen en hoeft zij niet zo veel middelen te investeren in de verwerving van rechten. Bijgevolg kon de Commissie zich niet beperken tot de vaststelling in punt 71 van het bestreden besluit dat RTVE verplicht zou blijven een breed publiek aan te trekken en dat zij 104 miljoen EUR extra kosten zou moeten dragen om de zendtijd te vervangen die was vrijgekomen door het schrappen van de reclame. Voorts volstaat het loutere bestaan van controlemechanismen ex post niet om het risico van overcompensatie uit te sluiten.
149    De Commissie betwist deze argumenten en wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE.
150    Dienaangaande zij om te beginnen herinnerd aan de inhoud van artikel 106, lid 2, VWEU en aan de juridische context van deze bepaling.
151    Volgens artikel 106, lid 2, VWEU vallen de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. Verder mag de ontwikkeling van het handelsverkeer niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
152    Staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU moet aan de volgende voorwaarden voldoen om krachtens artikel 106, lid 2, VWEU verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te kunnen worden verklaard: om te beginnen moet de betrokken ondernemer worden belast met een taak van algemeen economisch belang bij een overheidsbesluit dat de betrokken verplichtingen tot het verrichten van de dienst van algemeen economisch belang duidelijk omschrijft; voorts mag deze ondernemer geen buitensporige compensatie ontvangen en mag de financiering door de staat de mededinging op de externe markt niet op onevenredige wijze aantasten (zie in die zin arrest Gerecht van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie, T‑289/03, Jurispr. blz. II‑81, punten 181 en 222).
153    In casu komen verzoeksters niet op tegen de vaststelling van de Commissie dat RTVE met een taak van algemeen economisch belang is belast bij een overheidsbesluit dat de verplichtingen die voortvloeien uit de dienst van algemeen economisch belang duidelijk omschrijft.
154    Verzoeksters zijn daarentegen van mening dat de vaststelling van de Commissie in punt 73 van het bestreden besluit dat er geen aanwijzingen waren dat de geschatte jaarlijkse compensatie voor de openbaredienstverplichting van RTVE hoger zou zijn dan de redelijkerwijs te verwachten kosten voor deze dienstverlening of uiteindelijk hoger zou liggen dan de nettokosten van de openbare dienst, berust op een onjuiste opvatting omdat de Commissie het risico van overcompensatie onvoldoende heeft onderzocht.
155    Alvorens deze grief te onderzoeken, herinnert het Gerecht aan de beginselen die het in acht dient te nemen bij de toetsing van een besluit van de Commissie inzake openbare diensten en, meer bepaald, inzake omroepdiensten.
156    Volgens artikel 14 VWEU dragen de Unie en de lidstaten er in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van de Verdragen zorg voor dat de diensten van algemeen economisch belang functioneren op basis van beginselen en, met name economische en financiële, voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen. Dit artikel bepaalt tevens dat deze beginselen en voorwaarden worden vastgesteld onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van de Verdragen, dergelijke diensten te verstrekken, te laten verrichten en te financieren.
157    Uit het bij het VEU en het VWEU gevoegde Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang blijkt dat de essentiële rol en de ruime discretionaire bevoegdheid van de nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen economisch belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren behoren tot de gedeelde waarden van de Unie met betrekking tot deze diensten.
158    Volgens het bij het VEU en het VWEU gevoegde Protocol nr. 29 betreffende het publieke-omroepstelsel in de lidstaten houdt het publieke-omroepstelsel in de lidstaten rechtstreeks verband met de democratische, sociale en culturele behoeften van iedere samenleving en met de noodzaak pluralisme in de media te behouden. Uit dit protocol blijkt tevens dat de bepalingen van het VWEU geen afbreuk doen aan de bevoegdheid van de lidstaten om te voorzien in de financiering van de openbare omroep, voor zover deze financiering wordt verleend aan omroeporganisaties voor het vervullen van de publieke opdracht zoals deze is toegekend, bepaald en georganiseerd door iedere lidstaat, en voor zover deze financiering de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang zou worden geschaad, waarbij rekening wordt gehouden met de verwezenlijking van de opdracht van deze openbare dienst.
159    Hieruit volgt dat de lidstaten over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken bij de bepaling van de compensatie voor het verrichten van een publieke-omroepdienst (zie naar analogie arrest BUPA e.a./Commissie, aangehaald in punt 152, punt 220).
160    De controle die de Commissie uitoefent op de evenredigheid van de compensatie is dus beperkt (zie naar analogie arrest BUPA e.a./Commissie, aangehaald in punt 152, punt 220).
161    Wat de controle betreft die het Gerecht uitoefent op een besluit van de Commissie op dit gebied, moet in aanmerking worden genomen dat de beoordeling van de Commissie betrekking heeft op ingewikkelde economische feiten. De controle die het Gerecht uitoefent op het besluit van de Commissie is dus nog beperkter dan die welke de Commissie uitoefent op de maatregel van de betrokken lidstaat. Die controle beperkt zich tot het onderzoek of de vastgestelde compensatie noodzakelijk is om de betrokken taak van algemeen belang onder economisch aanvaardbare omstandigheden te kunnen vervullen, dan wel of, omgekeerd, de betrokken maatregel kennelijk ongeschikt is om het nagestreefde doel te bereiken (zie naar analogie arrest BUPA e.a./Commissie, aangehaald in punt 152, punten 221 en 222).
162    Met betrekking tot de grief van verzoeksters zij vastgesteld dat zij enkel aanvoeren dat de Commissie het risico van overcompensatie niet behoorlijk heeft bestudeerd omdat zij niet voldoende grondig heeft onderzocht of het in artikel 3, lid 2, van wet nr. 8/2009 vastgelegde bedrag van 1 200 miljoen EUR overeenstemde met de kosten die RTVE diende te maken om haar openbaredienstverplichtingen na te komen.
163    Dienaangaande moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat verzoeksters slechts kritiek uiten op een van de in het systeem ter financiering van RTVE vervatte controlemechanismes, hoewel dat systeem voorziet in een hele reeks controlemechanismes die ervoor moeten zorgen dat RTVE slechts die middelen ontvangt die noodzakelijk zijn om haar opdracht te vervullen.
164    In dat verband zij om te beginnen opgemerkt dat de economische dimensie van de activiteit van RTVE wordt bepaald door de openbaredienstverplichtingen die haar zijn opgedragen. Zo blijkt uit artikel 3, lid 2, van wet nr. 8/2009 dat de activiteit van RTVE wordt bepaald door een kaderopdracht met een duur van negen jaar, die is goedgekeurd door de wetgevende macht (zie artikel 4, lid 1, van wet nr. 17/2006), en door programmaovereenkomsten met een duur van drie jaar, die de kaderopdracht nader uitwerken en zijn goedgekeurd door de regering (zie artikel 4, lid 2, van wet nr. 17/2006). Die opdracht en overeenkomsten moeten aanwijzingen bevatten over de economische dimensie van de activiteit van RTVE en over de grenzen van haar jaarlijkse groei. Bij de vaststelling van die economische dimensie moet rekening worden gehouden met de haar toevertrouwde openbaredienstverplichtingen.
165    Voorts zij eraan herinnerd dat de financieringsbronnen van RTVE zo zijn opgevat dat overcompensatie uitgesloten is. Zoals hierboven in de punten 6 tot en met 9 is uiteengezet, wordt RTVE gefinancierd uit verschillende bronnen, die worden opgesomd in artikel 2, lid 1, van wet nr. 8/2009. De voornaamste bronnen zijn, enerzijds, de inkomsten uit de drie bij de artikelen 4 tot en met 6 van deze wet ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen en, anderzijds, de uit de algemene Spaanse rijksbegroting gefinancierde jaarlijkse compensatie, die wordt vermeld in artikel 2, lid 1, sub a, van deze wet. Via de vaststelling van het bedrag van de jaarlijkse compensatie kan dus het geraamde bedrag van de inkomsten waarover RTVE in een bepaald boekjaar zal beschikken, worden aangepast. Artikel 33, lid 1, van wet nr. 17/2006 bepaalt dat het bedrag van de jaarlijkse compensatie zodanig moet worden vastgesteld dat het gecombineerde bedrag van deze compensatie en de andere inkomsten van RTVE niet hoger is dan de kosten van de openbaredienstverplichtingen die zij tijdens het betrokken begrotingsjaar dient te vervullen.
166    Voorts bepaalt artikel 33, lid 2, van wet nr. 17/2006, zoals gewijzigd bij wet nr. 8/2009, dat wanneer bij de afsluiting van een boekjaar wordt vastgesteld dat de door RTVE ontvangen compensatie hoger is dan de nettokosten die zij heeft gemaakt om de publieke-omroeptaak tijdens het betrokken boekjaar te vervullen, de extra inkomsten die niet in het reservefonds worden gestort, worden afgetrokken van de bedragen die in het kader van de algemene Spaanse rijksbegroting worden toegekend voor het volgende boekjaar.
167    Ten slotte voorziet het systeem ter financiering van RTVE ook in een controle ex post. Zoals de Commissie in punt 72 van het bestreden besluit heeft opgemerkt, voorziet dit systeem, ten eerste, in een begrotingscontrole die bestaat uit een interne audit, een onderzoek door de algemene inspectiediensten van de Spaanse Staat en een externe audit die wordt verricht door een particulier accountantskantoor, ten tweede, in het toezicht op de uitvoering van de publieke opdracht en een controle van de jaarrekening van RTVE door het Spaanse parlement en de Spaanse omroepautoriteit, en, ten derde, in een controle door de Spaanse Rekenkamer.
168    De hierboven in de punten 164 tot en met 167 genoemde controlemechanismen zijn weliswaar abstract van aard, maar de Commissie heeft in het bestreden besluit de verenigbaarheid van een steunregeling met de gemeenschappelijke markt gecontroleerd. Zij kon zich dus beperken tot de controle of er voldoende controlemechanismen bestaan om te garanderen dat het totale bedrag van de steun die RTVE krachtens deze regeling voor een bepaald boekjaar ontvangt, de nettokosten voor het vervullen van de haar opgedragen omroeptaak niet overstijgt.
169    Vastgesteld moet worden dat verzoeksters met hun argumenten niet specifiek de doeltreffendheid van de hierboven in de punten 164 tot en met 167 genoemde controlemechanismen betwisten. Voor zover zij aanvoeren dat de Commissie in het bestreden besluit niet mocht verwijzen naar haar vroegere besluiten betreffende de financiering van RTVE, zij eraan herinnerd dat de Commissie de verenigbaarheid van de verschillende onderdelen van het bestaande systeem ter financiering van RTVE met het gemeenschapsrecht slechts hoefde te onderzoeken voor zover deze werden beïnvloed door wet nr. 8/2009 (zie punt 65 hierboven). Voor zover de bij wet nr. 8/2009 doorgevoerde wijzigingen geen afbreuk deden aan de doeltreffendheid van de controlemechanismen waarin het oude systeem ter financiering van RTVE voorzag, verzette dus niets zich ertegen dat de Commissie verwees naar haar vroegere analyse van deze mechanismen.
170    Wat in de tweede plaats meer bepaald de grieven van verzoeksters betreffende de beoordeling van de Commissie in punt 71 van het bestreden besluit betreft, moet de functie van het in artikel 3, lid 2, van wet nr. 8/2009 vastgestelde bedrag van 1 200 miljoen EUR worden onderzocht voordat wordt nagegaan of de door de Commissie uitgeoefende controle ontoereikend was.
171    Wat de functie van het bedrag van 1 200 miljoen EUR betreft, zij er om te beginnen aan herinnerd dat de Commissie geen financieringssysteem heeft goedgekeurd dat inhoudt dat RTVE voor een bepaald boekjaar over een zo groot budget beschikt. Zoals hierboven in de punten 164 tot en met 167 is uiteengezet, voorziet wet nr. 8/2009 immers in mechanismen die beogen te verzekeren dat de steun aan RTVE overeenstemt met de nettokosten voor het vervullen van haar openbaredienstverplichtingen. Artikel 3, lid 2, van wet nr. 8/2009 stelt dus een absoluut plafond van 1 200 miljoen EUR vast voor het budget van RTVE, dat dus niet mag worden overschreden ook al zou het budget van RTVE hoger kunnen zijn indien het enige relevante criterium dat van de kosten voor het vervullen van haar openbaredienstverplichtingen was. Op grond van dit plafond mag het budget van RTVE niet hoger zijn dan het maximumbedrag van 1 200 miljoen EUR, maar het mag wel lager zijn wanneer de kosten voor het vervullen van de publieke opdracht voor een bepaald boekjaar lager zijn.
172    Hieruit volgt om te beginnen dat de grief van verzoeksters moet worden afgewezen dat de kosten van RTVE voor het vervullen van de openbaredienstverplichtingen eventueel lager zouden kunnen zijn dan 1 200 miljoen EUR. De hierboven in de punten 164 tot en met 167 genoemde controlemechanismen verzekeren immers dat het bedrag van de steun voor een bepaald boekjaar in een dergelijk geval beperkt zal zijn tot de nettokosten voor het vervullen van de publieke-omroeptaak.
173    Voorts zij er met betrekking tot de grieven van verzoeksters betreffende de onvoldoende grondige controle die de Commissie zou hebben uitgeoefend ten aanzien van het maximumplafond van 1 200 miljoen EUR, aan herinnerd dat de lidstaten over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken bij de bepaling van de compensatie voor het verrichten van een publieke-omroepdienst, dat de controle die de Commissie uitoefent op de evenredigheid van de compensatie voor het vervullen van een publieke-omroeptaak beperkt is en dat de controle die het Gerecht uitoefent op het besluit van de Commissie nog beperkter is (zie punten 159‑161 hierboven). De controle van het Gerecht is dus beperkt tot het onderzoek of de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
174    In casu hebben verzoeksters evenwel geen argumenten aangevoerd waaruit blijkt dat de overwegingen in punt 71 van het bestreden besluit, volgens welke een plafond van 1 200 miljoen EUR een voorzichtige raming lijkt, berusten op een kennelijke beoordelingsfout.
175    Ten eerste stemde het bedrag van 1 200 miljoen EUR, zoals de Commissie in punt 71 van het bestreden besluit heeft opgemerkt, overeen met het gemiddelde budget waarover RTVE beschikte in het kader van het gemengde financieringssysteem.
176    Ten tweede blijkt uit punt 71 van het bestreden besluit dat de Commissie rekening heeft gehouden met de extra kosten van 104 miljoen EUR die nodig waren om de zendtijd te vervangen die voordien was voorbehouden aan reclame, alsook met de kosten voor het nakomen van aanvullende openbaredienstverplichtingen op het gebied van de programmatie die bij wet nr. 8/2009 aan RTVE waren opgelegd, en heeft vastgesteld dat er geen reden was om aan te nemen dat de afschaffing van de reclame zou kunnen leiden tot een aanzienlijke verlaging van de daadwerkelijke kosten van RTVE.
177    Anders dan verzoeksters stellen, zijn deze overwegingen niet kennelijk onjuist. Het staat immers niet vast dat de kosten van RTVE voor het vervullen van de publieke opdracht aanzienlijk daalden ten opzichte van die welke zij te dragen had toen wet nr. 17/2006 van kracht was. De Commissie heeft weliswaar in punt 59 van het bestreden besluit vastgesteld dat de terugtrekking van RTVE uit de markt voor reclame kon bijdragen tot het versterken van de publieke opdracht doordat de programmatie hierdoor minder afhankelijk werd van commerciële overwegingen en van de schommelingen in de commerciële inkomsten, maar, anders dan verzoeksters stellen, wettigt het loutere feit dat RTVE niet langer de commerciële druk voelde die de aanwezigheid op de reclamemarkt met zich brengt, niet de conclusie dat zij een andere programmatie zou kunnen voorstellen waardoor zij tegen aanzienlijk lagere kosten zou kunnen werken. Artikel 106, lid 2, VWEU staat er immers niet aan in de weg dat een staat de opdracht van de publieke omroep ruim omschrijft en aldus deze omroep de mogelijkheid biedt om een evenwichtig en gevarieerd programma-aanbod te verzorgen en tegelijkertijd een bepaald marktaandeel te behouden (arrest Gerecht van 26 juni 2008, SIC/Commissie, T‑442/03, Jurispr. blz. II‑1161, punt 201).
178    Ten derde heeft de Commissie, anders dan verzoeksters stellen, geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door niet grondiger te onderzoeken of de overgang naar een bijna uitsluitend openbaar financieringssysteem en de wijziging van de openbaredienstverplichtingen gevolgen konden hebben voor de door RTVE gedragen kosten. De Commissie was immers niet verplicht om een grondiger onderzoek te verrichten, aangezien het in artikel 3, lid 2, van wet nr. 8/2009 vastgestelde bedrag van 1 200 miljoen EUR slechts een bovengrens voor het budget van RTVE vormt en de hierboven in de punten 164 tot en met 167 uiteengezette mechanismes garanderen dat het bedrag van de steun aan RTVE de nettokosten voor het vervullen van haar openbaredienstverplichtingen niet overstijgt.
179    Voor zover verzoeksters ten vierde aanvoeren dat de Commissie had moeten reageren op de opmerkingen van bepaalde nationale autoriteiten, moet worden vastgesteld dat de Commissie in punt 69 van het bestreden besluit zelf haar twijfels heeft geuit over de evenredigheid van de maatregel, maar na onderzoek heeft beslist dat er geen risico van overcompensatie bestond. Hoe dan ook toont het feit dat zij niet alle kritische opmerkingen van de nationale overheidsinstanties betreffende een wetsontwerp in detail heeft onderzocht, op zich niet aan dat zij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, met name wanneer het gaat om een gebied waarop de lidstaten over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikken en de controle door de Commissie beperkt is.
180    Verzoeksters hebben dus niet aangetoond dat de vaststelling in punt 71 van het bestreden besluit dat een plafond van 1 200 miljoen EUR een voorzichtige raming lijkt, op een kennelijke beoordelingsfout berust.
181    Gelet op bovenstaande overwegingen moet de grief dat geen voldoende grondige controle ex ante is verricht, worden afgewezen.
–       Grief dat geen rekening is gehouden met de daling van de commerciële inkomsten
182    Verzoeksters betogen dat dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat de economische crisis heeft geleid tot een daling van de commerciële inkomsten in 2010 en dus tot een daling van de totale inkomsten van RTVE.
183    De Commissie betwist dit argument en wordt hierin ondersteund door het Koninkrijk Spanje en RTVE.
184    In dit verband zij opgemerkt dat het criterium op basis waarvan het budget van RTVE wordt vastgesteld, reeds in het kader van het bij wet nr. 17/2006 ingevoerde gemengde financieringssysteem niet het bedrag van de commerciële inkomsten was, maar de kosten voor het nakomen van de openbaredienstverplichting. Zoals blijkt uit punt 7 van het bestreden besluit, was de compensatie die de Spaanse Staat in het kader van het gemengde financieringssysteem voor het jaar 2009 had verstrekt, immers reeds gestegen door het feit dat de daling van de reclame-inkomsten van RTVE zich in dat jaar had laten gevoelen.
185    Het loutere feit dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met het feit dat de commerciële inkomsten van RTVE uit de verkoop van reclameruimte in het kader van het gemengde financieringssysteem waren gedaald, toont dus niet aan dat zij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt.
186    Bijgevolg moet ook deze grief, en dus het eerste onderdeel van het vijfde middel in zijn geheel worden afgewezen.
Tweede onderdeel: niet-nakoming van de motiveringsplicht
187    Verzoeksters betogen dat de Commissie haar motiveringsplicht in de zin van artikel 296 VWEU niet is nagekomen. Om te beginnen heeft zij de vaststelling dat er geen risico van overcompensatie is, ontoereikend gemotiveerd. Voorts heeft zij zich onvoldoende uitgesproken over de concurrentievervalsing die voortvloeit uit de bij wet nr. 8/2009 ingevoerde bijdrageverplichting.
–       Eerste grief: ontoereikende motivering van de vaststelling dat er geen risico van overcompensatie is
188    Verzoeksters voeren aan dat de Commissie de vaststelling in het bestreden besluit dat er geen risico van overcompensatie is, ontoereikend heeft gemotiveerd. Om te beginnen had zij meer moeten ingaan op de opmerkingen van bepaalde nationale autoriteiten die hun twijfels hebben geuit over de overcompensatie. Voorts heeft zij geen specifieke informatie verstrekt over het businessplan van RTVE voor de volgende jaren of over de nettokosten voor het verrichten van de openbare dienst. Naast de beknopte redenering in punt 71 bevat het bestreden besluit geen enkele andere toelichting aan de hand waarvan kan worden bepaald waarop de redenering de Commissie is gebaseerd. Bijgevolg kunnen verzoeksters onmogelijk op basis van het besluit andere opmerkingen maken dan die welke zij in het verzoekschrift hebben geformuleerd. Bovendien kan de Commissie niet verwijzen naar de motivering die zij in een ouder besluit met betrekking tot RTVE heeft verstrekt.
189    De Commissie is van mening dat zij in de punten 67 tot en met 69 en 71 tot en met 73 van het bestreden besluit haar conclusie dat er geen aanwijzingen van overcompensatie waren, toereikend heeft gemotiveerd. Zij wordt hierin ondersteund door RTVE.
190    Gelet op de hierboven in punt 86 in herinnering gebrachte vereisten die voortvloeien uit de motiveringsplicht, moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd.
191    Om te beginnen is de motivering van het bestreden besluit waarop de Commissie haar conclusie heeft gebaseerd dat er geen risico van overcompensatie bestond, anders dan verzoeksters stellen, niet beperkt tot punt 71 van het bestreden besluit. In de punten 67 tot en met 73 van dit besluit heeft de Commissie namelijk eveneens verwezen naar de hierboven in de punten 164 tot en met 167 genoemde controlemechanismes. Dat heeft zij voorts ook gedaan in de punten 14, 16 en 17 van dit besluit.
192    Voorts kan met betrekking tot de grief van verzoeksters dat bepaalde van die punten abstract zijn geformuleerd, worden volstaan met de opmerking dat uit het bestreden besluit duidelijk blijkt dat de Commissie alleen maar een steunregeling heeft goedgekeurd waardoor RTVE steun kan genieten die overeenstemt met de nettokosten voor het vervullen van haar openbaredienstverplichtingen, en dat zij zich niet heeft uitgesproken over de vraag of steun ten bedrage van 1 200 miljoen EUR verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
193    Voor zover verzoeksters aanvoeren dat de Commissie had moeten reageren op de opmerkingen van bepaalde nationale autoriteiten, moet bovendien worden vastgesteld dat de Commissie haar besluit toereikend heeft gemotiveerd indien zij haar redenering duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doet komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen, maar dat niet vereist is dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd. Na in de punten 67 tot en met 76 van het bestreden besluit de redenen te hebben vermeld waarom de maatregel evenredig is, hoefde de Commissie dus niet specifiek alle kritische opmerkingen van de nationale overheidsinstanties betreffende een wetsontwerp te beantwoorden. Dit geldt te meer voor een gebied waarop de lidstaten over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken en waarop de Commissie dus een beperkte controle uitoefent.
194    Anders dan verzoeksters stellen, stond voorts niets eraan in de weg dat de Commissie verwees naar haar vorige besluiten, die betrekking hadden op de financiering van RTVE en dus deel uitmaakten van de context waarin het bestreden besluit is vastgesteld in de zin van de hierboven in punt 86 aangehaalde rechtspraak. In casu was de Commissie te meer gerechtigd om naar haar vorige besluiten te verwijzen, daar een groot deel van de controlemechanismes reeds waren ingevoerd bij wet nr. 17/2006 en zij dus enkel hoefde te onderzoeken of haar oorspronkelijke beoordeling van deze mechanismes achterhaald was door de wijzigingen die bij wet nr. 8/2009 waren doorgevoerd (zie punt 65 hierboven).
195    Wat ten slotte het argument van verzoeksters betreft dat zij op basis van het bestreden besluit geen andere opmerkingen konden maken dan die welke in het verzoekschrift zijn geformuleerd, stelt het Gerecht vast dat niets hun belette om argumenten aan te voeren om de doeltreffendheid van de controlemechanismes betreffende het systeem ter financiering van RTVE te betwisten. Verzoeksters hebben echter op dit punt geen enkel argument aangevoerd.
196    Bijgevolg moet de eerste grief van het tweede onderdeel van het vijfde middel worden afgewezen.
–       Tweede grief: concurrentievervalsing door de bijdrageverplichting
197    Verzoeksters betogen dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen omdat zij zich onvoldoende heeft uitgesproken over de concurrentievervalsing die voortvloeit uit de bijdrageverplichting, met name over de vermindering van hun concurrentievermogen ten opzichte van RTVE. Zij kon niet volstaan met de vaststelling in punt 53 van het bestreden besluit dat de drie bij de artikelen 4 tot en met 6 van wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen losstonden van het bestaande systeem ter financiering van RTVE. In repliek betogen verzoeksters eveneens dat wet nr. 8/2009 discriminerend is omdat enkel exploitanten waarvan het geografische actieterrein samenvalt met het grondgebied van de Spaanse Staat of meer dan één autonome gemeenschap bestrijkt, aan de belasting onderworpen zijn, terwijl de andere exploitanten geen kosten hoeven te dragen voor de financiering van RTVE.
198    De Commissie en RTVE betwisten deze argumenten. Volgens RTVE is het in repliek aangevoerde argument van verzoeksters niet-ontvankelijk.
199    De tweede grief van het tweede onderdeel van het vijfde middel moet eveneens worden afgewezen, zonder dat hoeft te worden onderzocht of het in repliek aangevoerde argument van verzoeksters ontvankelijk is. De Commissie heeft immers in de punten 61 tot en met 66 van het bestreden besluit de redenen uiteengezet waarom de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen integrerend onderdeel vormden van de bij deze wet ingevoerde steun, zodat de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt niet hoefde te worden onderzocht in het kader van de procedure die heeft geleid tot het bestreden besluit.
200    Bijgevolg moet het tweede onderdeel in zijn geheel worden afgewezen. Het vijfde middel moet dus in zijn geheel worden verworpen.
201    Gelet op een en ander dient het beroep te worden verworpen.
Kosten
202    Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij overeenkomstig de vordering van de Commissie en RTVE in hun eigen kosten alsook – samen – in de kosten van de Commissie en RTVE worden verwezen.
203    Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van hetzelfde Reglement dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Het Koninkrijk Spanje moet dus zijn eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)      Het beroep wordt verworpen.
2)      Telefónica de España, SA en Telefónica Móviles España, SA dragen hun eigen kosten en dragen ook samen de kosten van de Europese Commissie en Corporación de Radio y Televisión Española, SA (RTVE).
3)      Het Koninkrijk Spanje draagt zijn eigen kosten.
Czúcz
Labucka
Gratsias
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 juli 2014.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
Procesverloop voor het Gerecht
In rechte
1.  Ontvankelijkheid van het beroep en van de middelen
2.  Ten gronde
Eerste middel: schending van de door artikel 108, lid 2, VWEU gewaarborgde procedurele rechten
Tweede middel: onjuiste opvatting van het begrip nieuwe steun in de zin van artikel 108 VWEU en artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999
Regels betreffende wijzigingen van een bestaande steunregeling
Benadering van de Commissie in de onderhavige zaak
Derde middel: niet-nakoming van de verplichting tot motivering van de vaststelling dat de wijziging van het bestaande systeem losstond van dat systeem
Vierde middel, gericht tegen de vaststelling van de Commissie dat de drie bij wet nr. 8/2009 ingevoerde of gewijzigde fiscale maatregelen geen integrerend onderdeel van de steun vormden
Eerste onderdeel: voorwaarden waaronder de wijze waarop steun wordt gefinancierd moet worden geacht een integrerend onderdeel van deze steun te vormen
Tweede onderdeel: toepassing van deze voorwaarden
Vijfde middel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU en niet-nakoming van de motiveringsplicht
Eerste onderdeel: schending van artikel 106, lid 2, VWEU
–  Grief betreffende het ontbreken van een voldoende grondige controle
–  Grief dat geen rekening is gehouden met de daling van de commerciële inkomsten
Tweede onderdeel: niet-nakoming van de motiveringsplicht
–  Eerste grief: ontoereikende motivering van de vaststelling dat er geen risico van overcompensatie is
–  Tweede grief: concurrentievervalsing door de bijdrageverplichting
Kosten
** Procestaal: Spaans.