62002CJ0195_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-195/02,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES,
vložene pri Sodišču 27. maja 2002,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata F. Castillo de la Torre in W. Wils, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Španiji, ki jo zastopa N. Díaz Abad, zastopnica, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Nizozemske, ki jo zastopata H. G. Sevenster in S. Terstal, zastopnici,
in
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki ga zastopa P. Ormond, zastopnica, skupaj z A. Robertsonom, barrister,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, J.-P. Puissochet in R. Schintgen (poročevalec), sodnika, F. Macken in N. Colneric, sodnici,
generalni pravobranilec: P. Léger,
sodna tajnica: Múgica Arzamendi, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 4. decembra 2003,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 4. marca 2004
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih skupnosti s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Kraljevina Španija s tem, da je sprejela člene od 22 do 24 in 25(2) Reglamento de conductores (pravilnik za voznike), sprejetega z Real Decretom (kraljevi odlok) 772/1997 z dne 30. maja 1997 (BOE št. 135 z dne 6. junija 1997, str. 17348), in sedmo prehodno določbo v tem pravilniku, ni izpolnila obveznosti iz člena 1(2) in 7(1)(a) ter Priloge I, točka 4, k Direktivi Sveta 91/439/EGS z dne 29. julija 1991 o vozniških dovoljenjih (UL L 237, str. 1), kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 96/47/ES z dne 23. julija 1996 (UL L 235, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva 91/439).
Pravni okvir
Skupnostna ureditev
2. Prva uvodna izjava Direktive 91/439 določa:
„[…] ker je za namene skupne prometne politike in kot prispevek za izboljšanje varnosti v cestnem prometu, kot tudi za olajšanje gibanja oseb, ki se nastanijo v drugi državi članici, kot pa so opravile vozniški izpit, zaželeno, da bi obstajal vzorec nacionalnega vozniškega dovoljenja Skupnosti, ki bi bil v državah članicah vzajemno priznan brez kakršnekoli obveznosti zamenjave vozniških dovoljenj.“
3. Glede na deveto in deseto uvodno izjavo te direktive:
„[…] ker določbe iz člena 8 Direktive 80/1263/EGS in še zlasti obveznost zamenjave dovoljenj v roku enega leta po spremembi običajnega prebivališča predstavljajo oviro za prosto gibanje oseb; ker je to v luči doseženega napredka v evropski integraciji nedopustno;
[…] ker je poleg tega zaradi razlogov, povezanih s prometno varnostjo in cestnim prometom, potrebno, da lahko države članice za vse imetnike dovoljenj, ki so na njihovem ozemlju pridobili običajno prebivališče, uporabljajo svoje državne predpise o odvzemu, začasnem odvzemu in preklicu vozniških dovoljenj.“
4. Člen 1 Direktive 91/439 določa:
„1. Države članice uvedejo nacionalno vozniško dovoljenje, ki temelji na vzorcu Skupnosti, opisanem v Prilogi I ali Ia, v skladu z določbami te direktive.
2. Vozniška dovoljenja, ki jih izdajo države članice, se vzajemno priznavajo.
3. Če pridobi imetnik veljavnega nacionalnega vozniškega dovoljenja običajno prebivališče v državi članici, ki ni tista, ki je izdala vozniško dovoljenje, lahko država članica gostiteljica za imetnika dovoljenja uporablja svoje nacionalne predpise o času veljavnosti dovoljenj, zdravniških pregledih in davčnih ureditvah in lahko v vozniško dovoljenje vnese vse podatke, ki so nujno potrebni za vodenje.“
5. Člen 7(1)(a) te direktive določa:
„1. Vozniška dovoljenja se poleg tega izdajajo samo tistim kandidatom:
(a) ki so opravili preizkus spretnosti in vedenja v prometu in teoretični preizkus ter izpolnjujejo zdravniške standarde v skladu z določbami iz Prilog II in III“.
6. Člen 8 Direktive 91/439 določa:
„1. Če imetnik veljavnega vozniškega dovoljenja, ki ga izda država članica, pridobi običajno prebivališče v drugi državi članici, lahko zahteva zamenjavo svojega vozniškega dovoljenja za enakovredno dovoljenje; država članica, ki opravi zamenjavo, mora, če je potrebno, preveriti, ali je predloženo dovoljenje dejansko še veljavno.
2. Ob upoštevanju načela teritorialnosti kazenskega in policijskega prava lahko država članica, v kateri ima imetnik vozniškega dovoljenja druge države članice običajno prebivališče, uporabi svoje nacionalne predpise o omejitvi, začasnem odvzemu, odvzemu ali preklicu pravice do vožnje in, če je potrebno, v ta namen zamenja dovoljenje.
3. Država članica, ki opravi zamenjavo, vrne staro dovoljenje organom države članice, ki je to dovoljenje izdala, in poda razloge za to dejanje.
4. Država članica lahko zavrne priznanje kakršnegakoli vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, osebi, za katero na njenem ozemlju velja eden izmed ukrepov, omenjenih v odstavku 2.
Prav tako lahko država članica zavrne izdajo vozniškega dovoljenja kandidatu, za katerega taki ukrepi veljajo v kakšni drugi državi članici.
[…]“
7. V skladu s členom 9 Direktive 91/439 pomeni „običajno prebivališče“ kraj, kjer oseba običajno živi, to je najmanj 185 dni v koledarskem letu, zaradi osebnih in poklicnih vezi, ali, v primeru osebe brez poklicnih vezi, zaradi osebnih vezi, ki kažejo tesno povezavo med to osebo in krajem, kjer živi.
8. V skladu s Prilogo I, točka 2, k Direktivi 91/439 ima vozniško dovoljenje šest strani.
9. V skladu s Prilogo I, točka 4, k tej direktivi:
„Če imetnik dovoljenja, ki ga je izdala država članica, pridobi običajno prebivališče v drugi državi članici, lahko ta navede:
–
na strani 6: spremembo(-e) prebivališča,
– strani 5: podatke, bistvene za upravne namene, kot so resni prekrški, storjeni na njenem ozemlju,
pod pogojem da take podatke vnaša tudi na dovoljenja, ki jih sama izdaja, in da je na dovoljenju prostor za te podatke.“
10. Direktiva 96/47, ki je začela veljati 18. septembra 1996, je Direktivi 91/439 predvsem dodala Prilogo Ia. Ta Priloga Ia daje državam članicam možnost izdaje dovoljenj glede na drugačen vzorec od tradicionalnega vzorca na papirju, določenem v Prilogi I Direktive 91/439. Ta drugi vzorec omogoča predstavitev v obliki polikarbonatne kartice, kot se uporablja predvsem za kreditne kartice.
11. Točka 2 Priloge Ia določa, da ima ta vzorec dovoljenja dve strani, druga stran pa vsebuje prostor, rezerviran za podatke, pomembne za vodenje dovoljenja, ki jih lahko država članica vnese ob uporabi točke 3(a) te priloge.
12. Priloga Ia, točka 3(a), k Direktivi 91/439 določa:
„Če ima imetnik vozniškega dovoljenja, ki ga izda država članica v skladu s to prilogo, običajno prebivališče v drugi državi članici, lahko ta država članica vnese v dovoljenje take podatke, ki so bistveni za vodenje dovoljenja, če vnese take podatke tudi v dovoljenja, ki jih izdaja, in če za to obstaja dovolj prostora.“
Nacionalna ureditev
13. Direktiva 91/439 je bila v špansko pravo prenesena s pravilnikom za voznike. Členi od 21 do 29 tega pravilnika urejajo veljavnost vozniških dovoljenj, ki jih izdajo druge države članice.
14. Člen 21 pravilnika za voznike določa, da se v skladu s skupnostno ureditvijo vozniška dovoljenja drugih držav članic v Španiji štejejo za veljavna, če jih je izdala izvorna država članica in pod pridržkom, da zahtevana starost za vožnjo ustreza tisti, ki je določena za pridobitev enakovrednega španskega vozniškega dovoljenja.
15.
Člen 22 tega pravilnika, ki ureja vpis v „Registro de Conductores e Infractores“ (register voznikov in storilcev prekrškov), določa, da ima imetnik vozniškega dovoljenja, ki ga je izdala druga država članica, ko pridobi običajno prebivališče v Španiji in vozi ali želi voziti motorno vozilo v Španiji, na voljo rok šestih mesecev od formalizacije ali pridobitve potrdila o njegovem običajnem prebivališču v Španiji, da vpiše podatke iz dovoljenja v register voznikov in storilcev prekrškov. V skladu s to določbo pristojni organ oblasti vnese vse podatke, ki so potrebni za njegovo vodenje, in predvsem kraj običajnega prebivališča imetnika omenjenega dovoljenja.
16. Člen 23 pravilnika za voznike določa:
„1. Od dne vpisa podatkov iz dovoljenja v register mora njegov imetnik opraviti preizkus psihofizičnih sposobnosti v enakih obdobjih, kot so tista, določena v členu 16 tega pravilnika za španska dovoljenja.
2. Rezultati preizkusov iz prejšnjega odstavka se morajo sporočiti Jefaturi Provincial de Tráfico (deželna uprava za promet), ki o tem naredi zaznamek, obvesti zadevno osebo o končnem datumu, do katerega mora opravljati naslednji preizkus, in ji sporoči rezultate, ta datum pa se zapiše v njegovo dovoljenje.“
17. Glede na člen 24 omenjenega pravilnika „ne podeljujejo pravice do vožnje vozila v Španiji:
a) dovoljenja, katerih imetnik se je izognil obveznosti registracije podatkov pri Jefaturi Provincial de Tráfico, v skladu z določbami člena 22 tega pravilnika, dokler tega ne stori;
b) dovoljenja, katerih imetnik ni opravil preizkusa psihofizičnih sposobnosti v ustreznem roku, ki ga je navedla Jefatura Provincial de Tráfico, dokler tega ne stori. Če preteče rok štirih let od dneva, ko bi moral opraviti zadnji preizkus, dovoljenje ne bo več veljavno za vožnjo po Španiji, kar se vpiše na dovoljenje in v register;
c) dovoljenja, katerih imetnik ne opravi zgoraj omenjenega preizkusa, kar se prav tako vpiše na dovoljenje in v register;
d) dovoljenja, katerih čas veljavnosti je potekel.“
18. V skladu s členom 25(2) pravilnika za voznike „Jefatura Provincial de Tráfico po uradni dolžnosti zamenja dovoljenje, ko je zaradi njegovih značilnosti, porabe vsega prostora za podatke ali drugih razlogov nemogoče vnesti vse podatke, ki so nujno potrebni za njegovo vodenje, v skladu s členom 23 tega pravilnika.“
19. Sedma prehodna določba tega pravilnika z naslovom „Psihofizične sposobnosti“ določa:
„V roku štirih let, določenih v členu 17(3) tega pravilnika, od začetka njegove veljavnosti, imetniki vozniških dovoljenj, ki ga ne morejo podaljšati, ker nimajo psihofizičnih sposobnosti iz prilog I in II k Real Decretu 2272/1985 z dne 4. decembra 1985, lahko to storijo, če to zahtevajo, če opravijo preizkus psihofizičnih sposobnosti določenih v prilogi IV k temu pravilniku in če to storijo pred pretekom dvakratnega obdobja veljavnosti preteklega dovoljenja, štetega od izdaje ali zadnjega podaljšanja.
Imetniki vozniških dovoljenj, pridobljenih pred začetkom veljavnosti tega pravilnika, ki takrat, ko zaprosijo za podaljšanje časa veljavnosti, nimajo psihofizičnih sposobnosti, določenih v prilogi IV k temu pravilniku, lahko podaljšanje pridobijo če zanj zaprosijo in če opravijo preizkus sposobnosti, določenih v prilogah I in II k Real Decretu 2272/1985 z dne 4. decembra 1985.“
Predhodni postopek
20. Po izmenjavi dopisov med špansko vlado in Komisijo jo je ta, potem ko je presodila, da Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti iz Direktive 91/439, z dopisom z dne 27. oktobra 1999 uradno pozvala, naj predloži pripombe v roku dveh mesecev.
21. Ker Komisije pripombe Kraljevine Španije niso prepričale, je z dopisom z dne 26. julija 2001 podala obrazloženo mnenje, v katerem tej državi članici nalaga sprejetje potrebnih ukrepov za uskladitev z obveznostmi iz Direktive v roku dveh mesecev od prejema mnenja.
22. Ker je španska vlada sporočila Komisiji, da ne namerava spremeniti stališča, se je ta odločila vložiti to tožbo. KK
23. Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 10. oktobra 2002 dopustil Kraljevini Nizozemski in Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska intervencijo v podporo zahtevkom Kraljevine Španije. Kljub temu je le Združeno kraljestvo 20. decembra 2002 vložilo intervencijsko vlogo.
Dopustnost intervencije Združenega kraljestva
Trditve strank
24. Komisija navaja nedopustnost zahtevka v vlogi o pridružitvi Združenega kraljestva postopku, ker naj bi ta država članica intervenirala zgolj delno v podporo Kraljevine Španije, ker se njeni zahtevki nanašajo zgolj na prvi očitek od treh, ki jih je navedla Komisija, in ker se ne ujema jasno z načinom obrambe, ki ga je sprejela Kraljevina Španija.
25. Združeno kraljestvo trdi, da je ugovor Komisije nedopusten. Stališče Komisije izhaja iz nepravilne analize sodne prakse Sodišča in površnega branja zahtevkov njene vloge za pridružitev postopku.
Presoja Sodišča
26. Treba je poudariti, da člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča določa, da „z vlogo za pridružitev postopku se lahko podpre le zahtevek ene od strank.“
27. Čeprav drži, kot je navedla Komisija, da se zahtevki vloge o pridružitvi postopku Združenega kraljestva opirajo na delno drugačne trditve, kot so tiste, ki jih je navedla Kraljevina Španija, ostaja dejstvo, da trditve Združenega kraljestva, tako kot tiste Kraljevine Španije, želijo doseči, da se tožbo Komisije zavrne.
28. Zato je treba ugotoviti, da je predmet zahtevkov vloge o pridružitvi postopku Združenega kraljestva podpora zahtevkov Kraljevine Španije.
29. Treba je poudariti, da v nasprotju s tem, kar je trdila Komisija med obravnavo, iz sodbe Sodišča z dne 17. marca 1993 v zadevi Komisija proti Svetu, C-155/91, Recueil, str. I-939, ne izhaja, da okoliščina, da se vloga o pridružitvi postopku navezuje zgolj na en očitek od treh iz tožbe, povzroči, da bi bila taka intervencija nedopustna.
30. Dejansko iz zgoraj navedene sodbe Komisija proti Svetu izhaja, da so zadevni zahtevki vloge o pridružitvi postopku iz te zadeve želeli doseči predvsem razglasitev ničnosti določenega člena direktive iz popolnoma drugih razlogov, kot so tisti, ki jih je navajala tožeča stranka v okviru tožbe, ki so merili na razglasitev ničnosti vse te direktive, zaradi česar je Sodišče razsodilo, da se za zahtevke vloge o pridružitvi postopku ne sme šteti, kot da imajo enak predmet, kot so tisti, v podporo katerih so bili vloženi.
31. V tem primeru je predmet zahtevka vloge o pridružitvi postopku, ki ga je vložilo Združeno kraljestvo, kot izhaja tudi iz točke 28 te sodbe, prav podpora zahtevku tožene stranke.
32. Zato je treba ugovor nedopustnosti Komisije proti vlogi o pridružitvi postopku Združenega kraljestva zavrniti.
Tožba
33. Komisija je v podporo tožbi navedla tri očitke, prvič glede postopka registracije vozniških dovoljenj, ki so jih izdale druge države članice, drugič glede obvezne zamenjave teh določenih dovoljenj s španskimi dovoljenji in tretjič glede pogojev podaljšanja ali prorogacije dovoljenj, izdanih pred prenosom Direktive 91/439 v špansko pravo.
Dopustnost tretjega očitka
34. Španska vlada oporeka dopustnosti tretjega očitka, ker naj ne bi bil naveden ne v uradnem opominu ne v obrazloženem mnenju.
35. Komisija ni uradno predložila stališča glede tega ugovora nedopustnosti.
36. V zvezi s tem je treba spomniti, da uradni opomin, ki ga naslovi Komisija na državo članico, in nato obrazloženo mnenje, ki ga poda Komisija, omejita predmet spora, ki kasneje ne sme biti več razširjen. Dejansko pravica države članice, da predloži pripombe, pomeni, čeprav je ne izrabi, bistveno zagotovilo, ki ga daje Pogodba, in njene pripombe so pomemben del zakonitosti postopka o ugotovitvi neizpolnitve obveznosti države članice. Posledično morata obrazloženo mnenje in tožba Komisije temeljiti na enakih očitkih, kot so vsebovani v uradnem opominu, ki začenja predhodni postopek (glej predvsem sodbi z dne 29. septembra 1998 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-191/95, Recueil, str. I-5449, točka 55, in z dne 22. aprila 1999 v zadevi Komisija proti Združenem kraljestvu, Recueil, str. I‑2023, točka 36).
37. Vendar iz uradnega opomina in obrazloženega mnenja v tem primeru izhaja, da je Komisija med predhodnim postopkom jasno navedla očitek, katerega dopustnost oporeka španska vlada. Ta trditev je med drugim podprta z okoliščino, da je španska vlada v odgovoru na uradni opomin podala obrazložitev glede razlogov, ki ji onemogočajo sprejeti določbe, navedene v zadevnem očitku.
38. Tako je treba ugovor nedopustnosti španske vlade proti tretjemu očitku zavrniti.
Temelj
Prvi očitek
– Trditve strank
39. Komisija s prvim očitkom Kraljevini Španiji očita, da je kršila načelo vzajemnega priznavanja dovoljenj iz člena 1(2) Direktive 91/439, s tem da je v členih od 22 do 24 pravilnika za voznike predvidela obvezno in sistematično registracijo dovoljenj, ki so jih izdale druge države članice, kadar imajo imetniki omenjenih dovoljenj običajno prebivališče v Španiji.
40. Komisija trdi, da je registracija vozniških dovoljenj obvezna v šestih mesecih po formalizaciji ali potrditvi pridobitve običajnega prebivališča imetnika omenjenega dovoljenja v Španiji. Če vozniško dovoljenje ne bi več bilo veljavno na španskem ozemlju, bi se vožnja vozila s takim dovoljenjem štela kot vožnja brez upravnega dovoljenja in lahko vključuje upravne kazni ter civilne, kazenske in uprave pravne posledice.
41. Vendar iz sodne prakse Sodišče izhaja, da je treba načelo vzajemnega priznavanja vozniških dovoljenj uporabljati „brez kakršnih koli formalnosti“ (sodbi z dne 29. februarja 1996 v zadevi Skanavi in Chryssanthakopoulos, C-193/94, Recueil, str. I‑929, točka 26; z dne 29. oktobra 1998 v zadevi Awoyemi, C-230/97, Recueil, str. I-6781, točka 41). Ko, kot v tem primeru, registracija vozniškega dovoljenja, ki ga izda druga država članica, pogojuje vzajemno priznavanje, pomeni taka registracija oviro za prosti pretok oseb. Dejstvo, da so tudi španski državljani obvezani registrirati dovoljenja, naj pri tem ne bi bilo upoštevno.
42. Po drugi strani v nasprotju s tem, kar trdi španska vlada, naj registracija ne bi bila nujna za izrabo pravice, ki jo člen 1(3) Direktive 91/439 ponuja državam članicam. Sodišče je v sodbi z dne 22. januarja 2002 v zadevi Canal Satelite Digital (C-390/99, Recueil, str. I-607) med drugim razsodilo, da je obvezen sistem registracije, katerega predmet je zagotovitev spoštovanja obveznosti ali pravic, ki jih priznava direktiva, združljiv s pravom Skupnosti, le če spoštuje temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja Pogodba.
43. Komisija meni, da sta obvezna in sistematična registracija vozniških dovoljenj druge države članice in naložitev posebno strogih kazni za kršitev te obveznosti očitno nesorazmerni v odnosu do cilja, ki naj bi ga zasledovala Kraljevina Španija ob uporabi člena 1(3) Direktive 91/439. Dejansko bi bil ta cilj lahko dosežen z nadzorom cestnega prometa in obveščanjem imetnikov dovoljenj, ki jih je izdala druga država članica, ob formalizaciji njihovega običajnega prebivališča v Španiji o obveznostih, ki jih imajo v skladu s španskimi pravili o veljavnosti dovoljenj in zdravniških pregledov.
44. Komisija dodaja, da naj tudi zadevni postopek registracije ne bi bil utemeljen glede na člen 8(2) Direktive 91/439, saj bi lahko bila učinkovitost sistemov, ki upoštevajo ponovitev prekrškov, zagotovljena z registriranjem podatkov v dovoljenje ob ugotovitvi prvega prekrška.
45. Španska vlada najprej navaja, da naj zadevni postopek registracije ne bi bil v nasprotju z načelom vzajemnega priznavanja vozniških dovoljenj, določenim v členu 1(2) Direktive 91/439. Vozniška dovoljenja drugih držav članic morajo biti seveda registrirana, vendar njihovim imetnikom ni treba opraviti dodatnih preizkusov. Tako naj bi bila veljavnost omenjenih dovoljenj priznana. Dalje, imetniki dovoljenj drugih držav članic lahko zamenjajo svoje dovoljenje za špansko vozniško dovoljenje. Ker pa zadevni sistem ne predvideva obvezne zamenjave, se načel, ki jih je oblikovalo Sodišče v zgoraj navedenih sodbah Skanavi in Chryssanthakopoulos ter Awoyemi, ne more prenesti na ta primer.
46. Dalje, španska vlada meni, da je obvezna registracija vozniških dovoljenj drugih držav članic edino sredstvo, s katerim lahko izpolni obveznosti iz členov 1(3) in 8(2) Direktive 91/439.
47. Glede tega meni, da zato, ker sporni sistem registracije pristojnim španskim organom oblasti omogoča poznati vse voznike, ki imajo prebivališče na španskem ozemlju, pomeni nujen ukrep za zagotovitev uporabe nacionalnih določb glede časa veljavnosti dovoljenja, zdravniških pregledov in davčnih ureditev in za nadzor kazni, naloženih voznikom. Pod temi pogoji naj prosti pretok oseb ne bi bil omejen in ne bi bile ustvarjene druge ovire, kot so z določbami, ki jih določa Direktiva. V vsakem primeru, čeprav se predvideva, da bi sporni postopek registracije oviral prosti pretok oseb, naj bi bila ta ovira sorazmerna s ciljem, ki ga zasleduje Direktiva. Dalje bi bilo treba po analogiji s tistim, kar je Sodišče razsodilo v sodbi z dne 21. marca 2002 v zadevi Cura Anlagen (C-451/99, Recueil, str. I-3193), ugotoviti, da je zadevna registracija nujna, in kaže, da je naravna vzporednica izvrševanja pristojnosti, ki jih Direktiva 91/439 podeljuje državam članicam.
48. Španska vlada končno opaža, da obvezna registracija vozniških dovoljenj drugih držav članic prav tako zasleduje cilj enakega obravnavanja glede nadzora potrebnih sposobnosti za vožnjo motornega vozila. Tega cilja naj ne bi bilo mogoče doseči z nadzorom javnih cest, ker naj bi bil tak nadzor naključen. Da bi bil učinkovit, bi dejansko moral biti stalen, kar bi bilo po eni strani nemogoče in bi po drugi strani škodoval prostemu pretoku oseb.
49. Združeno kraljestvo najprej navaja, da bi, ker Komisija priznava dopustnost sistema registracije, morala tudi sprejeti, da je kršitev obveznosti registracije kaznovana. Ne glede na to bi morala biti taka kazen združljiva z načelom sorazmernosti.
50. Ta vlada dalje navaja, da lahko država članica zaradi odsotnosti drugih sredstev, ki bi omogočala pridobitev upoštevnih podatkov o imetnikih vozniških dovoljenj, ki imajo prebivališče na njenem ozemlju, da bi izkoristila pravico, ponujeno v Direktivi 91/439, od teh imetnikov zahteva, da vpišejo svoja dovoljenja v register. Taka registracija naj bi bila med drugim združljiva z načeli, ki izhajajo iz sodbe z dne 28. novembra 1978 v zadevi Choquet (16/78, Recueil, str. 2293) in zgoraj navedene sodbe Skanavi in Chryssanthakopoulos.
51. Končno, vlada Združenega kraljestva trdi, da sistem, ki temelji na sporočanju informacij o pravici do vožnje z dovoljenjem druge države članice in na nadzoru cestnega prometa, ne zadošča za zagotovitev spoštovanja nacionalnih določb, ki se lahko uporabijo za imetnike omenjenih dovoljenj.
52. Prvič, obvestiti imetnika vozniškega dovoljenja o obveznostih, ki jih mora izpolniti, ni enako kot uveljavitvi te obveznosti z registracijo. Vsem državam članicam, ki nimajo sistema uradnega prenosa prebivališča ali drugega sistema identifikacije podatkov, naj bi bilo med drugim onemogočeno zagotoviti take informacije. Drugič, ker naj nadzor javnih cest, katerih učinkovitost se ne more zagotoviti brez omejitve prostega pretoka, ne bi bil ne sistematičen ne učinkovit in se izvaja zgolj v primeru prekrškov, naj bi kršilo načelo enakega obravnavanja.
– Presoja Sodišča
53. Prvič, glede obveznosti registracije, ki jo predvideva španska ureditev, je treba spomniti, da člen 1(2) Direktive 91/439 predvideva vzajemno priznavanje dovoljenj drugih držav članic in da je treba to priznavanje zagotoviti brez kakršnihkoli formalnosti (glej predvsem sodbo z dne 10. julija 2003 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-246/00, Recueil, str. I-7485, točka 60).
54. Treba je dodati, da je načelo vzajemnega priznavanja vozniških dovoljenj jasna in nepogojna obveznost in da ne dopušča nobenega prostora državam članicam za prosto presojo glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti, da bi se uskladile z njo (glej zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nizozemski, točka 61).
55. Kot je Sodišče razsodilo v točki 62 zgoraj navedene sodbe Komisija proti Nizozemski, se mora, ko registracija vozniškega dovoljenja druge države članice postane obveznost, zaradi katere je lahko imetnik omenjenega dovoljenja kaznovan, ker po tem, ko je pridobil prebivališče v sprejemni državi članici, vozi vozilo, ne da bi registriral vozniško dovoljenje, ta registracija šteti kot formalnost v smislu sodne prakse Sodišča in je tako v nasprotju s členom 1(2) Direktive 91/439.
56. V tem primeru, kot je tudi priznala španska vlada med obravnavo, se imetnik dovoljenja druge države članice, ki ima običajno prebivališče v Španiji več kot šest mesecev in ki vozi vozilo v Španiji, ne da bi registriral omenjeno dovoljenje v tej državi, obravnava, kot da je storil prekršek, ki se kaznuje z globo. Tako je treba ugotoviti, da je registracija iz tožbe Komisije formalnost v nasprotju z načelom vzajemnega priznavanja, določenega v členu 1(2) Direktive 91/439.
57. Glede utemeljitev, ki jih navaja španska vlada, je treba najprej poudariti, da v nasprotju s tem, kar navaja ta vlada, člena 1(3) in 8(2) Direktive 91/439 ne določata obveznosti za državo članico, vendar ji priznavata pravice.
58. Tako je treba ugotoviti, kot je tudi že razsodilo Sodišče v točkah 68 in 69 zgoraj navedene sodbe Komisija proti Nizozemski, da obvezna registracija vozniških dovoljenj drugih držav članic ni nujno potrebna za zagotovitev uporabe nacionalnih določb o zdravniških pregledih, času veljavnosti dovoljenj in davčnih ureditvah, saj se lahko s sistemom, ki temelji na nadzoru cestnega prometa in obveščanju imetnikov, prav tako doseže ta cilj.
59. Neregistracija vozniškega dovoljenja druge države članice v državi članici sprejema ne nasprotuje temu, da bi pristojni organi oblasti omenjene države članice ob nadzoru cestnega prometa lahko pravilno uporabili predmetne nacionalne določbe na področju časa veljavnosti vozniških dovoljenj, tako da bi obdobje, določeno s temi določbami, dodali dnevu izdaje, navedenemu v dovoljenju (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nizozemski, točka 68, in sklep z dne 29. januarja 2004 v zadevi Krüger, še neobjavljen v Recueil, točka 27).
60. Po drugi strani mora imetnik vozniškega dovoljenja druge države, ki je pridobil običajno prebivališče na ozemlju druge države članice, ki koristi pravico iz člena 1(3) Direktive 91/439, predložiti dokaz, da je spoštoval nacionalne določbe glede podaljšanja vozniškega dovoljenja in zdravniških pregledov. Tako naj bi bilo dovolj obvestiti imetnike dovoljenj drugih držav članic o obveznostih, ki jih morajo izpolniti po nacionalni zakonodaji, kadar opravijo potrebna dejanja za ureditev prebivališča v zadevni državi članici, in uporabiti predvidene kazni ob nespoštovanju zadevnih določb (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Nizozemski, točka 69, in zgoraj navedeni sklep Krüger, točki 28 in 34).
61. Ne glede na to je treba povedati, da pravo Skupnosti ne nasprotuje temu, da država članica sprejema predlaga imetniku vozniškega dovoljenja druge države članice neobvezno registracijo omenjenega dovoljenja kot ugodnost za omenjenega imetnika, zaradi česar bi bil vabljen na zdravniški pregled in bi si tako zmanjšal možnost, da nehote povzroči kršitev zakonodaje države članice sprejema.
62. Treba je dodati, kot je v točki 52 sklepnih predlogov ugotovil generalni pravobranilec, da sistematična in obvezna registracija vozniških dovoljenj druge države članice v državi sprejema ni nujna za to, da bi lahko španski organi oblasti pravilno uporabili nacionalne predpise o omejitvi, začasnem odvzemu, odvzemu ali preklicu pravice do vožnje in, če je potrebno, za to zamenjali vozniško dovoljenje.
63. Dejansko bi lahko pristojni organi oblasti te države ob prvem prekršku na ozemlju države članice sprejema, ki bi lahko bil podlaga za uporabo teh odločb, pričeli registracijo podatkov vozniškega dovoljenja voznika, ki je storil zadevni prekršek. Tudi ob kasnejših kršitvah tega voznika imajo na voljo potrebne podatke, da morebiti neposredno odvzamejo dovoljenje ali sprejmejo kateri koli drugi ukrep, ki ga predvidevajo nacionalne določbe, navedene v členu 8(2) Direktive 91/439. Nobene ovire ni niti zato, da bi organi oblasti države članice sprejema, da bi
imeli ob uporabi teh določb pregled nad prekrški, storjenimi v državi članici, ki je izdala vozniško dovoljenje, zahtevali v okviru vzajemne pomoči in izmenjave informacij iz člena 12(3) omenjene Direktive, podatke od organov oblasti države članice, ki je izdala omenjeno dovoljenje.
64. Končno je treba poudariti, da lahko nadzor cestnega prometa, ki ga predlaga Komisija, poteka brez omejevanja prostega pretoka oseb ali načela enakega obravnavanja. Dejansko naj se načelno, v nasprotju s tem, kar trdita španska vlada in vlada Združenega kraljestva, dejstvo, da se med nadzorom cestnega prometa voznik vozila, ki se ga nadzoruje, trenutno ne more gibati, ne bi moglo šteti kot omejitev prostega pretoka oseb, ki je v nasprotju s Pogodbo. Po drugi strani pa dejstvo, da je nadzor cestnega prometa selektiven, nikakor ne pomeni, da je načelo enakega obravnavanja kršeno.
65. Pod temi pogoji je treba ugotoviti, da je prvi očitek Komisije utemeljen.
Drugi očitek
– Trditve strank
66. Komisija z drugim očitkom Kraljevini Španiji očita, da je kršila določbe Priloge I, točka 4, k Direktivi 91/439, ko je v členu 25(2) pravilnika za voznike določila obvezno zamenjavo dovoljenj druge države članice za španska dovoljenja, kadar ni več prostora za vnos vseh podatkov, ki so nujno potrebni za njegovo vodenje.
67. Komisija meni, da je pravica vnosa novih podatkov na vozniško dovoljenje z Direktivo 91/439 zelo omejena, saj je pogojen z nediskriminacijo in podrejen obstoju prostora, potrebnega za vnos na tem dovoljenju. Vendar naj ne člen 8, ki ureja zamenjavo dovoljenj, ne druge določbe omenjene direktive ne bi predvidele obveznosti, da se zamenja dovoljenje, če ni omenjenega potrebnega prostora. Direktiva 91/439 ureja zamenjavo vozniških dovoljenj izključno, zato bi bilo treba ugotoviti, da nasprotuje obveznosti, kot je obravnavana.
68. Španska vlada meni, da naj zato, ker ponuja Direktiva 91/439 državam članicam pravico vnosa nekaterih podatkov na vozniško dovoljenje drugih držav članic, ne bi bilo pravilno trditi, da ta pravica izgine ob dejstvu, da ni več predvidenega prostora na dovoljenjih za te podatke. Obvezna zamenjava naj bi bila tako nujna, da bi lahko nacionalni organi oblasti izvrševali pravico vnosa podatkov na omenjena dovoljenja. Ta pravica naj ne bi bila omejena z vprašanji praktičnega pomena, kot je oblika zadevnega dovoljenja ali obnašanja njegovega imetnika. Brez obvezne zamenjave bi bila posledica izvrševanja pravice, dane v Prilogi I, točka 4, k Direktivi 91/439, kršitev načela enakega obravnavanja, saj bi bili vozniki obravnavani različno glede na to, ali njihovo dovoljenje dovoljuje vnos podatkov ali ne. Kakor koli, zamenjava takega dovoljenja za novo špansko dovoljenje naj ne bi povzročila nobenih krivic za njegovega imetnika.
– Presoja Sodišča
69. Glede tega je treba spomniti, da je pravica, ponujena državi članici sprejema v členu 1(3) Direktive 91/439, da v dovoljenje vnese vse podatke, ki so nujno potrebni za njegovo vodenje, izrecno podrejena, upoštevajoč Prilogo I, točka 4, k Direktivi 91/439, pogoju, da ima država članica sprejema potrebni prostor za vnos na omenjenem dovoljenju.
70. Zamenjava vozniškega dovoljenja druge države članice, ko na tem dovoljenju ni več prostora za vnos podatkov, ki so nujno potrebni za njegovo vodenje, ni združljiva z Direktivo 91/439, ker takega primera ni v izključnem seznamu dovoljenjih zamenjav iz člena 8 omenjene direktive.
71. Glede na to ugotovitev in na dejstvo, da iz sodne prakse izhaja, da člena 1(2) in 8(1) Direktive 91/439, brana skupaj z deveto uvodno izjavo te direktive, prepovedujeta državam članicam zlasti zahtevati zamenjavo vozniških dovoljenj drugih držav članic (glej predvsem zgoraj navedeni sklep Kruger, točka 30), je treba šteti zamenjavo, kot je ta, predvidena v členu 25(2) pravilnika za voznike, za nezdružljivo z Direktivo 91/439, zlasti z njeno Prilogo I, točka 4.
72. Tako sledi, da je drugi očitek Komisije prav tako utemeljen.
Tretji očitek
– Trditve strank
73. Komisija s tretjim očitkom Kraljevini Španiji očita, da je kršila člen 7(1)(a) Direktive 91/439, s tem da je v sedmi prehodni določbi pravilnika za voznike določila, da imajo imetniki vozniških dovoljenj, izdanih v skladu z zakonodajo, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Direktive 91/439, pravico podaljšati to dovoljenje, če zadostijo minimalnim pogojem, določenim v tej zakonodaji.
74. Sedma prehodna določba pravilnika za voznike tako imetnikom dovoljenj priznava pridobljeno pravico, ki je člen 7(1)(a) in Priloga III k Direktivi 91/439 v besedilu ne predvidevata, da morajo biti standardi o psihofizičnih sposobnostih, ki jih določa, izpolnjeni ob vsakem podaljšanju vozniškega dovoljenja.
75. Komisija dodaja, da v nasprotju s tem, kar navaja španska vlada, prvič, dejstvo, da Direktiva 91/439 ne priznava pridobljenih pravic, ni spregled, in, drugič, da omenjena direktiva ne krši načela neretroaktivnosti zakonov, ker se nanaša le na prihodnje učinke vozniških dovoljenj. V vsakem primeru, španska vlada se v okviru tožbe o neizpolnitvi obveznosti ni upravičena sklicevati na to, da je Direktiva, katere kršitev ji Komisija očita, nezakonita.
76. Španska vlada navaja, da sedma prehodna določba pravilnika za voznike določa retroaktivno uporabo trenutno veljavne zakonodaje, če je ugodnejša kot prejšnja zakonodaja, v nasprotnem primeru pa ohranitev prejšnjih pogojev za vozniška dovoljenja, izdana v skladu s prejšnjo ureditvijo. Vendar je ta ukrep, ki ima omejen okvir, nujen, da ne krši načela pridobljenih pravic in načela neretroaktivnosti zakonov, ki predvidevajo manj ugodne kazni ali pravice posameznikov. Španska vlada tudi navaja, da v skladu z notranjim pravom določba pravilnika, ki ne priznava pridobljenih pravic v skladu s pravilom, ki ima značaj zakona, nezakonita, tako da je izključeno, da bi pravilnik za voznike zavrnil imetniku dovoljenja, ki zadovoljuje zdravniške pogoje, določene v nacionalni zakonodaji, ki je veljala pred začetkom veljavnosti Direktive 91/439, podaljšanje dovoljenja.
– Presoja Sodišča
77. Treba je ugotoviti, kot izhaja iz skupnega branja člena 7(1)(a) in Priloge III k Direktivi 91/439, na katero se ta določba sklicuje, da se minimalni standardi glede psihofizične sposobnosti za vožnjo motornega vozila, določeni v tej direktivi, uporabljajo za vse kandidate ob izdaji ali podaljšanju vozniškega dovoljenja.
78. Ker Direktiva 91/439 ne razlikuje med podaljšanjem vozniškega dovoljenja, izdanega po njenem začetku veljavnosti, in tistimi vozniškimi dovoljenji, izdanimi pred tem datumom, je treba ugotoviti, da je tako razlikovanje nezdružljivo z omenjeno direktivo.
79. Ta ugotovitev je podprta z dejstvom, da bi razlaga, ki jo zagovarja Kraljevina Španija, resno ogrozila cilj, ki ga sledi člen 7(1)(a) Direktive 91/439, namreč izboljšanje varnosti v cestnem prometu, saj bi dovolili velikemu številu imetnikov vozniških dovoljenj, da lahko še naprej uporabljajo dovoljenje, ki je bilo izdano v skladu z ureditvijo, ki ni spoštovala minimalnih zdravniških standardov, ki jih določa Direktiva 91/439.
80. Ker je v tem primeru ugotovljeno, da sedma prehodna določba pravilnika za voznike dopušča prav imetnikom vozniških dovoljenj, izdanih pred veljavnostjo Direktive 91/439, podaljšanje omenjenih dovoljenj, ne da bi morali izpolniti minimalne standarde o psihofizičnih sposobnostih, določene v omenjeni direktivi, je treba skleniti, da je ta določba v nasprotju s členom 7(1)(a) Direktive 91/439.
81. Treba je dodati, da ta kršitev ni utemeljena z obstojem nacionalnih določb, ki nasprotujejo temu, da se od imetnikov vozniških dovoljenj, izdanih pred veljavnostjo Direktive 91/439, lahko ob podaljšanju omenjenega dovoljenja zahteva izpolnitev pogojev, določenih z omenjeno direktivo.
82. Dejansko se v skladu z ustaljeno sodno prakso država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali položaje njenega notranjega pravnega reda za upravičitev neupoštevanja obveznosti in rokov, določenih z direktivo (glej predvsem sodbo z dne 27. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Franciji, C-66//03, še neobjavljena v Recueil, točka 12).
83. Pod temi pogoji je treba ugotoviti, da je tretji očitek Komisije prav tako utemeljen.
84. Glede na vse predhodne ugotovitve je treba ugotoviti, da Kraljevina Španija, s tem da je sprejela člene od 22 do 24 in 25(2) pravilnika za voznike in sedmo prehodno določbo tega pravilnika, ni izpolnila obveznosti iz členov 1(2) in 7(1)(a) ter Priloge I, točka 4, k Direktivi 91/439.
Stroški
85. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. Kraljevina Nizozemska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska, ki sta intervenirala v podporo predlogov Kraljevine Španije, nosita na podlagi člena 69(4), prvi pododstavek, tega poslovnika svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1) Kraljevina Španija, s tem da je sprejela člene od 22 do 24 in 25(2) Reglamento de conductores (pravilnik za voznike) in sedmo prehodno določbo tega pravilnika, ni izpolnila obveznosti iz členov 1(2) in 7(1)(a) ter Priloge I, točka 4, k Direktivi Sveta 91/439/EGS z dne 29. julija 1991 o vozniških dovoljenjih, kot je bila spremenjena z Direktivo Sveta 96/47/ES z dne 23. julija 1996.
2) Kraljevini Španiji se naloži plačilo stroškov.
3) Kraljevina Nizozemska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosita svoje stroške.