62020CJ0278
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 28. junija 2022 (
*1
)
„Neizpolnitev obveznosti države – Odgovornost držav članic za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije – Kršitev prava Unije, za katero odgovarja nacionalni zakonodajalec – Kršitev ustave države članice, za katero je odgovoren nacionalni zakonodajalec – Načeli enakovrednosti in učinkovitosti“
V zadevi C‑278/20,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 24. junija 2020,
Evropska komisija, ki jo zastopajo J. Baquero Cruz, I. Martínez del Peral in P. Van Nuffel, agenti,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Španiji, ki jo zastopajo L. Aguilera Ruiz, S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis in J. Rodríguez de la Rúa Puig, agenti,
tožena stranka,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, A. Arabadjiev, predsednik senata, K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis (poročevalec) in J. Passer, predsedniki senatov, M. Ilešič, J.-C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra, sodniki, in L. S. Rossi, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Szpunar,
sodna tajnica: L. Carrasco Marco, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 28. septembra 2021,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 9. decembra 2021
izreka naslednjo
Sodbo
1
Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Španija s tem, da je sprejela in ohranila v veljavi člen 32, od (3) do (6), in člen 34(1), drugi pododstavek, Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (zakon 40/2015 o pravni ureditvi javnega sektorja) z dne 1. oktobra 2015 (BOE št. 236 z dne 2. oktobra 2015, str. 89411, v nadaljevanju: zakon 40/2015), ter člen 67(1), tretji pododstavek, Ley 39/2015 del Procemiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zakon 39/2015 o splošnem upravnem postopku v javnih upravah) z dne 1. oktobra 2015 (BOE št. 236 z dne 2. oktobra 2015, str. 89343, v nadaljevanju: zakon 39/2015), ni izpolnila svojih obveznosti, ki izhajajo iz načel učinkovitosti in enakovrednosti.
I. Špansko pravo
A. Ustava
2
Španska ustava (v nadaljevanju: ustava) v členu 106(2) določa, da imajo „[p]osamezniki […] pod pogoji, določenimi z zakonom, razen v primeru višje sile, pravico do odškodnine za kakršen koli poseg v njihovo premoženje in pravice, če je ta poseg posledica delovanja javnih služb“.
B. Organski zakon 6/1985
3
Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organski zakon 6/1985 o sodstvu) z dne 1. julija 1985 (BOE št. 157 z dne 2. julija 1985, str. 20632), kakor je bil spremenjen z organskim zakonom 7/2015 z dne 21. julija 2015 (BOE št. 174 z dne 22. julija 2015, str. 61593) (v nadaljevanju: organski zakon 6/1985), v členu 4a(1) določa, da „[s]odniki in sodišča pravo Unije uporabljajo […] v skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije“.
C. Zakon 29/1998
4
Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (zakon 29/1998 o upravnem sporu) z dne 13. julija 1998 (BOE št. 167 z dne 14. julija 1998, str. 23516), kakor je bil spremenjen z Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado (zakon 20/2013 o zagotavljanju enotnosti trga) z dne 9. decembra 2013 (BOE št. 295 z dne 10. decembra 2013, str. 97953) (v nadaljevanju: zakon 29/1998) v členu 31 določa:
„1.   Tožeča stranka lahko zahteva, da se akti in določbe, ki jih je mogoče izpodbijati na podlagi prejšnjega poglavja [z naslovom ‚Akti uprave, ki jih je mogoče izpodbijati‘], razglasijo za nezakonite in se po potrebi odpravijo ali razveljavijo.
2.   Zahteva lahko tudi priznanje posamičnega pravnega položaja in sprejetje ustreznih ukrepov za to, da se navedeni položaj v celoti ponovno vzpostavi, po potrebi tudi s povrnitvijo škode.“
5
Člen 32(2) tega zakona določa:
„Če je predmet tožbe očitno protipraven realni akt, lahko tožeča stranka predlaga, naj se ugotovi, da je nezakonit, naj se odredi njegovo prenehanje ali naj se po potrebi sprejmejo drugi ukrepi iz člena 31(2).“
6
Člen 37(2) in (3) tega zakona določa:
„2.   Če je bilo pred sodiščem vloženih več tožb z istim predmetom, mora to sodišče, če te tožbe niso bile združene, po tem, ko je bila strankam dana možnost, da se izjavijo v enakem roku petih dni, eno ali več tožb obravnavati prednostno in prekiniti obravnavo drugih tožb do odločitve o tistih tožbah, ki jih je obravnavalo prednostno.
3.   Ko je sodba [v zadevi, ki se obravnava prednostno,] postala pravnomočna, sodni tajnik […] o tem obvesti tožeče stranke v zadevah, katerih obravnava je bila prekinjena, da lahko te v roku petih dni zahtevajo razširitev učinkov te sodbe pod pogoji iz člena 111, nadaljujejo postopek ali umaknejo tožbo.“
7
Člen 71(1)(d) istega zakona določa:
„Kadar je s sodbo ugodeno tožbi v upravnem sporu:
[…]
(d)
Če je odškodninskemu zahtevku ugodeno, se v vsakem primeru prizna pravica do odškodnine, ob čemer je tudi pojasnjeno, kdo mora škodo poravnati. […]“
8
Člen 110(1) zakona 29/1998 določa:
„V davčnih zadevah, kadrovskih zadevah v javni upravi in zadevah, ki se nanašajo na enotnost trga, se lahko učinki pravnomočne sodbe, s katero je bil priznan posamični pravni položaj v korist ene ali več oseb, na podlagi te sodbe razširijo še na druge osebe, če so izpolnjeni spodaj navedeni pogoji:
(a)
Zainteresirane osebe so v enakem pravnem položaju kot osebe, katerih zahtevku je bilo s sodbo ugodeno.
(b)
Sodišče, ki je izdalo odločbo, je na podlagi teritorialne pristojnosti pristojno za obravnavo njihovih zahtevkov za priznanje tega posamičnega položaja.
(c)
Zainteresirane osebe zahtevajo razširitev učinkov sodbe v enem letu po zadnji vročitvi te sodbe osebam, ki so bile stranke v postopku. Če je bila vložena zahteva za varstvo zakonitosti ali za revizijo, začne ta rok teči od zadnje vročitve odločbe, s katero je pravnomočno odločeno o vloženem pravnem sredstvu.“
9
Člen 111 tega zakona določa:
„Če je bilo odločeno, da se obravnava ene ali več tožb v skladu s členom 37(2) prekine in je sodba v prednostno obravnavani zadevi postala pravnomočna, sodni tajnik tožeče stranke v zadevah, katerih obravnava je bila prekinjena, pozove, naj se v roku petih dni izjavijo, ali želijo, da se učinki sodbe razširijo, ali želijo prekinjene postopke nadaljevati oziroma ali želijo tožbo umakniti.
Če se predlaga razširitev učinkov te sodbe, jo sodišče odobri, razen če so podane okoliščine iz člena 110(5)(b) ali eden od razlogov za nedopustnost tožbe iz člena 69 tega zakona.“
D. Splošni davčni zakonik
10
Člen 221 Ley 58/2003, General Tributaria (zakon 58/2003 o splošnem davčnem zakoniku) z dne 17. decembra 2003 (BOE št. 302 z dne 18. decembra 2003, str. 44987) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v obravnavani zadevi (v nadaljevanju: splošni davčni zakonik), določa:
„1.   Postopek za priznanje pravice do vračila neupravičeno plačanega zneska se začne po uradni dolžnosti ali na zahtevo zainteresirane osebe v teh primerih:
(a)
če je bilo izvedeno dvojno plačilo davčnih dolgov ali kazni;
(b)
če je bil plačani znesek višji od zneska, ki bi ga bilo treba plačati na podlagi upravnega akta ali samoocene;
[…]“
E. Zakon 39/2015
11
Člen 67 zakona 39/2015, naslovljen „Zahteve za začetek postopkov za ugotavljanje odgovornosti“, določa:
„1.   Zainteresirane osebe lahko zahtevajo uvedbo postopka za ugotavljanje odgovornosti le, če njihova pravica zahtevati odškodnino še ni prenehala. Pravica do vložitve odškodninskega zahtevka preneha eno leto po nastanku dejstva ali akta, zaradi katerega je pravica do odškodnine nastala, ali po tem, ko se je pokazal škodljivi učinek tega dejstva ali akta. Če je bila osebam povzročena telesna ali duševna škoda, začne ta rok teči od ozdravitve ali določitve obsega škodljivih posledic.
[…]
V primerih odgovornosti, na katere se nanaša člen 32(4) in (5) zakona [40/2015], pravica do vložitve odškodninskega zahtevka preneha eno leto po objavi odločbe, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo v nasprotju z ustavo ali s pravom [Unije], v Boletín Oficial del
Estado oziroma v Uradnem listu Evropske unije […].
[…]“
12
Člen 106(4) zakona 39/2015 določa:
„Kadar organi javne uprave odpravijo ali razveljavijo določbo ali akt, lahko v isti odločbi določijo odškodnino, ki jo je treba priznati zainteresiranim osebam, če so izpolnjeni pogoji iz [člena] 32(2) in [člena] 34(1) zakona [40/2015] […].“
F. Zakon 40/2015
13
Zakon 40/2015 v uvodnem naslovu vsebuje poglavje IV, naslovljeno „Odgovornost javnih uprav“, ki zajema člene od 32 do 37 tega zakona.
14
Člen 32 tega zakona, ki se nanaša na načela, ki urejajo odgovornost javnih uprav, določa:
„1.   Razen v primeru višje sile ali v primeru škode, ki jo je posameznik dolžan trpeti na podlagi zakona, imajo posamezniki pravico, da jim ustrezna javna uprava povrne škodo za kakršen koli poseg v njihovo premoženje ali pravice, če je ta poseg posledica normalnega ali nenormalnega delovanja javnih služb.
Zaradi odprave ali razveljavitve aktov ali upravnih določb v upravnem postopku ali na podlagi sodbe, izdane v upravnem sporu, pravica do odškodnine ne nastane samodejno.
2.   Škoda, ki se uveljavlja, mora biti vsekakor dejanska in ekonomsko opredeljiva ter individualizirana glede na osebo ali skupino oseb.
3.   Prav tako imajo posamezniki pravico, da jim javne uprave povrnejo škodo za kakršen koli poseg v njihovo premoženje in pravice, nastal zaradi uporabe zakonodajnih aktov, ki niso akti o odvzemu pravic, če jim te škode ni treba nositi po zakonu, kadar zadevni zakonodajni akti to določajo in pod pogoji, opredeljenimi v njih.
Če so izpolnjeni pogoji iz prejšnjih odstavkov, je mogoče odgovornost države zakonodajalke uveljavljati tudi v teh primerih:
(a)
če je bila škoda povzročena z uporabo pravnega pravila na ravni zakona, za katero je bilo ugotovljeno, da je v nasprotju z ustavo, pod pogojem, da so izpolnjene zahteve iz odstavka 4;
(b)
če je bila škoda povzročena z uporabo pravnega pravila, ki je v nasprotju s pravom [Unije], v skladu z določbami odstavka 5.
4.   Če je škoda nastala zaradi uporabe pravnega pravila na ravni zakona, za katero je bilo ugotovljeno, da je v nasprotju z ustavo, se posamezniku škoda lahko povrne, če je pri katerem koli sodišču pridobil pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je škoda nastala, pod pogojem, da se je skliceval na neustavnost, ki je bila pozneje ugotovljena.
5.   Če je škoda nastala zaradi uporabe pravnega pravila, za katero je bilo ugotovljeno, da je v nasprotju s pravom [Unije], se posamezniku škoda lahko povrne, če je pri katerem koli sodišču pridobil pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je škoda nastala, pod pogojem, da se je skliceval na kršitev prava [Unije], ki je bila pozneje ugotovljena. Poleg tega morajo biti izpolnjeni vsi ti pogoji:
(a)
pravno pravilo mora podeljevati pravice posameznikom;
(b)
kršitev mora biti dovolj resna;
(c)
obstajati mora neposredna vzročna zveza med neizpolnitvijo obveznosti, ki jo pristojnemu upravnemu organu nalaga pravo [Unije], in škodo, ki so jo utrpeli posamezniki.
6.   Če v odločbi, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo na ravni zakona v nasprotju z ustavo ali da je pravno pravilo v nasprotju s pravom [Unije], ni določeno drugače, začne taka odločba učinkovati z objavo v Boletín Oficial del Estado oziroma v Uradnem listu Evropske unije.
7.   Odgovornost države za delovanje pravosodja ureja [Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial (organski zakon 6/1985 o sodstvu) z dne 1. julija 1985].
[…]“
15
Člen 34 zakona 40/2015, naslovljen „Odškodnina“, v odstavku 1, drugi pododstavek, določa:
„Če v odločbi, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo na ravni zakona v nasprotju z ustavo ali da je pravno pravilo v nasprotju s pravom [Unije], ni določeno drugače, se lahko v primerih odgovornosti iz odstavkov 4 in 5 člena 32 povrne škoda, ki je nastala pet let pred datumom objave take odločbe.“
II. Predhodni postopek
16
Komisija je na podlagi pritožb, ki so jih vložili posamezniki, 25. julija 2016 proti Kraljevini Španiji začela postopek EU Pilot, ki se je nanašal na člena 32 in 34 zakona 40/2015. Komisija je pri tem navajala, da bi lahko šlo za kršitev načel enakovrednosti in učinkovitosti, saj ti načeli omejujeta avtonomijo, ki jo imajo države članice pri določanju pogojev, ki urejajo njihovo odgovornost za kršitve prava Unije. Ker ta postopek ni bil uspešen, ga je Komisija zaključila in začela postopek za ugotavljanje kršitev.
17
Ta institucija je z dopisom z dne 15. junija 2017 tej državi članici poslala uradni opomin, s katerim jo je pozvala, naj predloži svoja stališča glede njenih pomislekov v zvezi s členoma 32 in 34 zakona 40/2015 ter členom 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015 glede na ti načeli. Ta država članica je z dopisom z dne 4. avgusta 2017 navedeni instituciji pojasnila, zakaj meni, da so te določbe v skladu z navedenima načeloma.
18
Ker se Komisija s temi pojasnili ni strinjala, je 26. januarja 2018 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je ponovila in podrobneje pojasnila razloge, zaradi katerih je menila, da so člen 32, od (3) do (6), in člen 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015 ter člen 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2005 v nasprotju z istima načeloma.
19
Kraljevina Španija je po sestanku s službami Komisije 14. marca 2018 z dopisom z dne 26. marca 2018 odgovorila na obrazloženo mnenje in vztrajala pri svojem stališču. Ta država članica pa je v dopisu z dne 20. novembra 2018 Komisijo kljub temu obvestila, da je svoje stališče ponovno preučila in da ji bo nemudoma poslala zakonodajni osnutek za uskladitev španskega prava z zahtevami prava Unije. Ta osnutek je bil Komisiji predložen 21. decembra 2018.
20
Po novem sestanku 18. marca 2019 je Komisija 15. maja 2019 Kraljevini Španiji poslala dokument, v katerem je navedla razloge, zaradi katerih meni, da poslani osnutek omogoča prenehanje kršitve načela enakovrednosti, ne pa tudi prenehanja kršitve načela učinkovitosti.
21
Kraljevina Španija je v dopisu z dne 31. julija 2019 navedla, da vlada te države članice ne more več pripravljati novih zakonodajnih predlogov, saj je pristojna le še za opravljanje tekočih poslov (Gobierno en funciones).
22
V teh okoliščinah se je Komisija odločila, da vloži to tožbo.
III. Tožba
A. Dopustnost
23
Kraljevina Španija trdi, da ta tožba ni dopustna, ker Komisija z njo predlaga preoblikovanje španske ureditve odgovornosti države in se nanaša tudi na druga vprašanja, ki niso odgovornost države zakonodajalke, kar naj bi presegalo predmet tožbe, kot je bil določen v obrazloženem mnenju.
24
Treba je spomniti, da je predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU določen z obrazloženim mnenjem Komisije, tako da mora tožba temeljiti na istih razlogih in trditvah kot obrazloženo mnenje (sodba z dne 24. junija 2021, Komisija/Španija (Poslabšanje stanja naravnega območja Doñana), C‑559/19, EU:C:2021:512, točka 160 in navedena sodna praksa).
25
V obravnavanem primeru je Komisija sicer v tožbi res navedla več splošnih ugotovitev v zvezi z ureditvijo odgovornosti države v španskem pravu. Vendar je iz predlogov, navedenih v tej tožbi, in trditev, navedenih v utemeljitev teh predlogov, nedvoumno razvidno, da Komisija s to tožbo predlaga le, naj Sodišče ugotovi, da Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi načel učinkovitosti in enakovrednosti, ker je sprejela in ohranila v veljavi člen 32, od (3) do (6), in člen 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015 ter člen 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015 (v nadaljevanju: sporne določbe).
26
Poleg tega iz obrazloženega mnenja, priloženega tožbi, izhaja, da se je Komisija v njem sklicevala na iste določbe, kot so te, ki so predmet te tožbe.
27
Dalje, tako v obrazloženem mnenju kot v tožbi so navedene določbe izpostavljene le zaradi tega, ker posebej urejajo odgovornost države zakonodajalke zaradi kršitve prava Unije, ki ji jo je treba pripisati. Komisija je poleg tega že v tem obrazloženem mnenju navedla trditve in razloge, ki so enaki tistim, ki so bili navedeni v tožbi.
28
V teh okoliščinah ni mogoče ugotoviti, da je prišlo do razširitve predmeta tožbe. Iz tega sledi, da je treba ugovor nedopustnosti, ki ga v zvezi s tem uveljavlja Kraljevina Španija, zavrniti in da je treba ugotoviti, da je ta tožba dopustna.
B. Utemeljenost
1.
Uvodne ugotovitve
29
Najprej je treba opozoriti, da je načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije, za katere odgovarja država, vsebovano v sistemu pogodb, na katerih temelji Unija (sodbi z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 29 in navedena sodna praksa, in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 42 in navedena sodna praksa).
30
To načelo velja za vse primere, ko država članica krši pravo Unije, in to ne glede na to, kateri organ države članice je z dejanjem ali opustitvijo povzročil kršitev, vključno z nacionalnim zakonodajalcem, in kateri javni organ mora v skladu s pravom zadevne države članice načeloma povrniti škodo (glej v tem smislu sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točki 32 in 36, in z dne 25. novembra 2010, Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, točka 46 in navedena sodna praksa).
31
V zvezi s pogoji za uveljavljanje odgovornosti države za škodo, ki nastane posameznikom zaradi kršitev prava Unije, ki jih je treba pripisati tej državi, je Sodišče že večkrat razsodilo, da imajo oškodovani posamezniki pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer, da je namen kršenega pravila prava Unije priznavanje pravic posameznikom, da je kršitev tega pravila dovolj resna ter da obstaja neposredna vzročna zveza med to kršitvijo in škodo, povzročeno tem posameznikom (sodbi z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 30 in navedena sodna praksa, in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 44 in navedena sodna praksa).
32
Ti trije pogoji so potrebni in zadostni za to, da posamezniki pridobijo pravico do odškodnine, čeprav to ne pomeni, da država ne more odgovarjati pod manj strogimi pogoji na podlagi nacionalnega prava (sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 66, in z dne 29. julija 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, točka 37 in navedena sodna praksa).
33
Razen pri pravici do odškodnine, ki ‐ kadar so izpolnjeni pogoji, navedeni v točki 31 te sodbe ‐ temelji neposredno na pravu Unije, mora država posledice povzročene škode odpraviti v okviru nacionalnih predpisov o odgovornosti, pogoji, ki so jih določile nacionalne zakonodaje na področju povrnitve škode, pa ne smejo biti manj ugodni od pogojev za podobne zahtevke, ki so nacionalnega značaja (načelo enakovrednosti), niti ne smejo biti oblikovani tako, da v praksi onemogočijo ali preveč otežijo pridobitev odškodnine (načelo učinkovitosti) (sodbi z dne 26. januarja 2010v zadevi Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 31 in navedena sodna praksa, ter z dne 4. oktobra 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, točka 123).
34
Tožbo Komisije je treba preučiti ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah od 29 do 33 te sodbe.
35
V utemeljitev tožbe Komisija navaja dva očitka, od katerih se prvi nanaša na kršitev načela učinkovitosti, drugi pa na kršitev načela enakovrednosti. Kraljevina Španija odgovarja, da je treba to tožbo prima facie zavrniti, ker je Komisija opravila le delno analizo pravnih sredstev, ki so v Španiji na voljo za povračilo škode, ki jo je povzročila država s kršitvijo prava Unije, vključno s škodo, ki izhaja iz zakonodajne dejavnosti, zaradi česar naj bi bila tožba brez kakršne koli podlage. Kraljevina Španija podredno trdi, da nobeden od teh dveh očitkov ni utemeljen.
36
Pred preučitvijo očitkov, ki jih je navedla Komisija, je treba preučiti glavne argumente Kraljevine Španije.
2.
Osredotočenje Komisije na le nekatere določbe nacionalnega pravnega reda
a)
Trditve strank
37
Kraljevina Španija trdi, da je Komisija opravila le delno analizo pravnih sredstev, ki so v španskem pravnem redu na voljo za odpravo kršitev prava Unije, ki so jih povzročili javni organi. Analiza, navedena v utemeljitev te tožbe, naj zato ne bi zadostovala za dokaz očitane neizpolnitve obveznosti in naj bi vodila do nezakonitega obrnjenega dokaznega bremena.
38
Na prvem mestu, možnost uveljavljanja odgovornosti države zakonodajalke naj bi bila le „mehanizem za dopolnitev španskega pravnega sistema“ (cláusula de cierre del sistema), ki jo je mogoče uporabiti podredno ali na koncu in je ni mogoče obravnavati ločeno. Le ob upoštevanju celotne ureditve, s katero je urejeno povračilo škode, ki so jo povzročili javni organi v Španiji, naj bi bilo mogoče ugotoviti, ali je ureditev odgovornosti države zakonodajalke za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvijo prava Unije, v nasprotju z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti, česar pa naj Komisija ne bi storila.
39
Tako naj bi, najprej, špansko pravo določalo vrsto postopkov, ki se sicer ne nanašajo na primere, v katerih gre za odgovornost države, vendar pa je mogoče na njihovi podlagi zahtevati odškodnino za škodna dejanja državnih organov, to so, prvič, možnost pridobitve odškodnine v upravnem sporu, ki se nanaša na akt, s katerim je bila povzročena škoda, ki je določena v členu 31(2), členu 32(2) in členu 71(1)(d) zakona 29/1998, drugič, postopek ponovne preučitve upravnih aktov po uradni dolžnosti, določen v členu 106(4) zakona 39/2015, v okviru katerega lahko uprava dodeli odškodnino, in tretjič, postopek za povračilo neupravičeno plačanih zneskov na davčnem področju, določen v členu 221 in naslednjih splošnega davčnega zakonika.
40
V okviru teh postopkov naj ne bi bilo nobene ovire niti glede sklicevanja na pravo Unije niti glede možnosti, da nacionalno sodišče izda odločbo v zvezi s spoštovanjem tega prava ali da prisodi polno odškodnino. Kraljevina Španija se v zvezi s tem sklicuje na člen 4a organskega zakona 6/1985, na sodbo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) z dne 7. februarja 2012 (tožba 419/2010, sodba 1425/2012, ES:TS:2012:1425), s katero je bila tožeči stranki priznana pravica do vračila zneskov, plačanih za financiranje socialne tarife, ker se je z zadevnim odlokom izvajala določba kraljevega zakonskega odloka, za katero je bilo ugotovljeno, da se ne sme uporabiti, ker je v nasprotju s pravom Unije, in na sodno prakso Tribunal Constitucional (ustavno sodišče, Španija).
41
Dalje, ta država članica se sklicuje na postopkovno možnost, ki omogoča razširitev učinkov sodbe, iz člena 37(3) ter členov 110 in 111 zakona 29/1998. Če so izpolnjeni pogoji iz teh določb, naj bi bilo na podlagi te možnosti mogoče priznati odgovornost države, ki izhaja iz sodbe Sodišča, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost nacionalnega pravnega pravila s pravom Unije.
42
Nazadnje, v skladu s členom 106 ustave naj bi imeli posamezniki možnost pridobiti odškodnino, če jim je zaradi ravnanja javnih organov nastala škoda, ki se šteje za nezakonito, to je škoda, ki je oškodovana oseba na podlagi zakona ni dolžna trpeti, če obstaja vzročna zveza med to škodo in delovanjem uprave ter je tožbeni zahtevek vložen v predpisanem zastaralnem roku. Ta postopek naj bi bil vsebovan v členu 32 zakona 40/2015.
43
Odstavek 1 tega člena naj bi omogočal povračilo škode, nastale v primeru normalnega ali nenormalnega delovanja javnih služb – pojem „javna služba“ naj bi se pri tem razumel v širšem smislu upravnega delovanja, tako da naj bi zajemal dejanja in akte uprave, vključno z realnimi akti ali opustitvami – in naj bi omogočal povračilo škode, ki je nastala, prvič, zaradi aktov, sprejetih na podlagi zakonov ali uredb, ki so v skladu z ustavo ali pravno ureditvijo na splošno, če gre za posamično in posebej resno škodo, drugič, zaradi aktov, sprejetih na podlagi uredb, za katere je bilo ugotovljeno, da so nezakonite, ne glede na to, ali so nezakonite z vidika nacionalnega prava ali prava Unije, in tretjič, zaradi upravnih aktov, katerih nezakonitost je bila ugotovljena v upravnem postopku ali v upravnem sporu, ne glede na to, ali ta nezakonitost izhaja iz nacionalnega prava ali prava Unije.
44
Poleg tega naj bi odstavek 4 tega člena omogočal pridobitev odškodnine za škodo, povzročeno z akti, sprejetimi na podlagi zakonov, za katere je bilo ugotovljeno, da niso skladni z ustavo, medtem ko naj bi odstavek 5 istega člena določal pravico do povrnitve škode, ki je nastala zaradi aktov, sprejetih na podlagi zakonov, ki jih je Sodišče razglasilo za nezdružljive s pravom Unije.
45
Zato naj bi možnost pridobitve odškodnine iz naslova odgovornosti države zakonodajalke, kot je urejena s tema odstavkoma 4 in 5, pomenila le posebno in podredno pravno sredstvo, ki je na voljo posameznikom, ki so, potem ko so že vložili neko drugo pravno sredstvo, prejeli zavrnilno odločbo, v kateri ni bila upoštevana neustavnost zadevnega pravnega pravila oziroma nezdružljivost zadevnega pravnega pravila s pravom Unije.
46
Na drugem mestu, iz primerjalne analize ureditve odgovornosti države v Španiji in ureditve nepogodbene odgovornosti Unije naj bi izhajalo, da nikakor ni mogoče sklepati, da je bilo zaradi tega, ker je bila uvedena posebna dopolnilna možnost pridobitve odškodnine, kot je določena v členu 32(5) zakona 40/2015, kršeno načelo učinkovitosti, saj je španska ureditev za državljane ugodnejša od ureditve odgovornosti Unije. Natančneje, tožbe, s katero se uveljavlja nepogodbena odgovornost Unije, naj ne bi bilo mogoče uporabiti za to, da bi se obšla nedopustnost ničnostne tožbe, ki se je nanašala na isto nezakonitost in s katero se je želelo doseči isti premoženjski cilj. Nasprotno pa naj bi člen 32(5) zakona 40/2015 osebam, katerih tožbe so bile zavrnjene s pravnomočno sodbo, ponujal pravno sredstvo, ki se lahko uveljavlja poleg upravnega spora, v katerem naj bi bila sicer že mogoča kumulacija zahtevkov za odpravo ali razveljavitev in odškodninskih zahtevkov. V teh okoliščinah Kraljevina Španija trdi, da načela učinkovitosti ni mogoče razlagati različno glede na to, ali je škodni dogodek storila država članica ali institucija Unije.
47
Na tretjem mestu, ker to področje na ravni Unije ni harmonizirano, naj bi morala Komisija zaradi širokega polja proste presoje, ki ga imajo države članice pri oblikovanju svoje ureditve nepogodbene odgovornosti, da bi lahko ugotovila, ali so zadevna načela v Španiji kršena, upoštevati celotno špansko ureditev povračila škode, ki jo je povzročila država, in sodno prakso Sodišča v zvezi z odgovornostjo držav članic in Unije.
48
Na četrtem mestu, Komisija naj bi pri analizi storila napako pri razlogovanju, zaradi česar naj bi bila njena celotna tožba brez podlage. Namen člena 32(5) zakona 40/2015 naj bi bil namreč omogočiti povrnitev škode v položajih, ki so postali pravnomočni, ker je bila v zvezi z njimi po uporabi rednih pravnih sredstev že izdana zavrnilna sodba, s čimer se zagotavlja povračilo škode, ki sicer ne bi bilo mogoče. Čeprav naj bi pravo Unije nacionalnemu sodišču omogočalo, da ne uporabi zakona, če je ta nezdružljiv s tem pravom, pa naj mu niti ne bi dajalo pooblastila, da določbo na ravni zakona z učinkom erga omnes odpravi ali razveljavi, če nacionalni pravni red takega pooblastila ne določa, niti naj ne bi zahtevalo, da je treba povrniti škodo vsem posameznikom, v zvezi s katerimi je nacionalno sodišče uporabilo pravno pravilo, ki ga je neko nacionalno sodišče razglasilo za nezdružljivo s pravom Unije. Zahtevalo naj bi le, da v primeru kršitve prava Unije obstaja neki postopek za pridobitev odškodnine, ki je v skladu z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti. Taki postopki pa naj bi v španskem pravu obstajali.
49
Dejstvo, da je nacionalno sodišče, na katero se je obrnil posameznik, v sodbi ugotovilo, da pravno pravilo na ravni zakona ni združljivo s pravom Unije, pa naj ne bi moglo biti zadosten razlog za to, da bi lahko drug posameznik na podlagi te sodbe začel postopek za ugotavljanje odgovornosti države na podlagi člena 32(5) zakona 40/2015. Tak pristop naj bi bil v nasprotju z načelom pravne varnosti. Erga omnes učinki razglasitve nezdružljivosti naj bi tako lahko nastali le na podlagi sodbe Sodišča ali sodbe Tribunal Constitucional (ustavno sodišče) oziroma v nekaterih primerih, ko sodišča, ki jim je bila dodeljena taka pristojnost, določbe nekega predpisa odpravijo ali razveljavijo. Komisija naj bi odškodninske tožbe zamenjevala z ureditvijo odgovornosti države.
50
Napačno naj bi bilo torej trditi, kot je to storila Komisija v predhodnem postopku, da lahko državljan zgolj zato, ker je neki drug državljan dosegel sodbo, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo na ravni zakona nezdružljivo s pravom Unije, na podlagi te sodbe vloži odškodninsko tožbo zoper državo na podlagi člena 32(5) zakona 40/2015. To pravno sredstvo naj bi bilo mogoče vložiti le, če je bilo s sodbo Sodišča tako pravno pravilo razglašeno za nezdružljivo s pravom Unije, in sicer ravno zaradi učinkov erga omnes take sodbe.
51
Komisija naj na podlagi načela učinkovitosti nikakor ne bi mogla izpodbijati načina, kako je ureditev odgovornosti države oblikovana v španskem pravnem redu, ki naj ne bi določal možnosti, da se na sodišču vloži neposredna tožba zaradi odgovornosti države. Posameznik, ki želi dobiti odškodnino za škodo, ki so jo povzročili javni organi, naj bi se moral vedno najprej obrniti na upravo, da bi ta priznala odgovornost javnih organov in po potrebi ugodila temu odškodninskemu zahtevku, ne glede na to, ali je ta odgovornost posledica akta uprave, sodišč ali zakonodajalca. Posameznik naj bi se moral v primeru zavrnilne odločbe ali odločbe zaradi molka organa obrniti na upravno sodišče, ki je pristojno za presojo zakonitosti odločbe, s katero je bila taka odgovornost zavrnjena. Načeloma naj bi se tako v okviru takega postopka ugotovila nezakonitost in priznala odškodnina.
52
Odgovornost države na podlagi ugotovitve nezdružljivosti s strani Sodišča, ki je urejena v členu 32(5) zakona 40/2015, naj bi pomenila še eno – dopolnilno, in ne izključno – sredstvo za pridobitev odškodnine, ki je na voljo tistim osebam, katerih zahtevki so bili prvotno zavrnjeni. Obstoj tega pravnega sredstva naj nacionalnim sodiščem nikakor ne bi preprečeval tega, da zavrnejo uporabo zakonov, ki so v nasprotju s pravom Unije, in dodelijo odškodnino v okviru ustrezne tožbe ali na podlagi posamične odškodninske tožbe. Dopolnilnost tega pravnega sredstva naj bi potrjeval odstavek 3 tega člena, v katerem je v začetnem delu vsebovana beseda „prav tako“.
53
Komisija trdi, da morebitni obstoj drugih pravnih sredstev, ki so v skladu z načeloma učinkovitosti in enakovrednosti, ne zagotavlja, da je tudi ureditev, ki se uporablja za odgovornost države zakonodajalke, v skladu s tema načeloma. Čeprav je treba sporne določbe preučiti v njihovem kontekstu, naj bi bil namen te preučitve ugotoviti, ali te določbe, in ne vsa pravna sredstva, ki obstajajo v nacionalnem pravnem redu, zagotavljajo, da obstajajo ustrezna in učinkovita sredstva za zagotovitev spoštovanja pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije, kadar zakonodajalec krši pravo Unije. Zaradi navedenih določb pa naj bi bila vsa španska sodišča, ne glede na svojo raven, zavezana zavrniti predloge za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti države zakonodajalke, ki se ne opirajo na predhodno sodbo Sodišča, ali pa, preden bi bilo mogoče takim predlogom ugoditi, Sodišču predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe, čeprav na podlagi člena 267 PDEU nimajo take obveznosti.
54
Različni postopki, na katere se sklicuje Kraljevina Španija, naj bi imeli drugačen predmet kot postopek za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke zaradi kršitve prava Unije, ki je edini, ki se obravnava v tej zadevi. Zato naj ne bi bili upoštevni za to zadevo.
55
Natančneje, kar zadeva načelo učinkovitosti, naj bi bilo treba ugotoviti, da je posredni način pridobitve odškodnine prek odgovornosti uprave učinkovit le, če je Sodišče že ugotovilo, da je zadevno pravno pravilo na ravni zakona v nasprotju s pravom Unije. V zvezi s tem Komisija navaja, da v španskem pravnem redu sodni organ, pristojen za tožbe zoper upravne akte, ni pristojen za odločanje o vprašanju, ali so zakonske določbe v nasprotju s pravom Unije. Če je upravni akt, s katerim se krši pravo Unije, v skladu z nacionalno zakonodajo, naj zato to sodišče na podlagi člena 32(5) zakona 40/2015 ne bi moglo dosoditi odškodnine za škodo, povzročeno s to kršitvijo, ne da bi prej predložilo vprašanje za predhodno odločanje, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitosti.
56
Člena 32(5) zakona 40/2015 naj ne bi bilo mogoče šteti za podredno določbo, saj naj bi ta člen posebej urejal povračilo škode, ki je nastala zaradi pravnega pravila na ravni zakona, za katero se je izkazalo, da je v nasprotju s pravom Unije. Če se država članica odloči, da odgovornost države zakonodajalke loči od splošne ureditve odgovornosti države, tako da zanjo oblikuje posebne določbe, naj bi morale te določbe vsekakor spoštovati načeli učinkovitosti in enakovrednosti.
57
Tudi pogoji, ki veljajo za nepogodbeno odgovornost Unije, naj ne bi bili upoštevni za obravnavano zadevo. Samo postopkovne zahteve iz člena 32(5) zakona 40/2015 naj bi bile sporne z vidika načela učinkovitosti, medtem ko naj bi bili vsebinski pogoji iz te določbe sporni z vidika načela enakovrednosti.
b)
Presoja Sodišča
58
Najprej je treba ugotoviti, da tudi če bi bile trditve Kraljevine Španije, navedene v točkah od 37 do 52 te sodbe, utemeljene, bi to vplivalo le na presojo očitka, ki se nanaša na kršitev načela učinkovitosti. Očitek Komisije, ki se nanaša na kršitev načela enakovrednosti, se namreč nanaša le na primerjavo tožbe iz člena 32(5) zakona 40/2015, s katero se uveljavlja odgovornost države zakonodajalke za kršitev prava Unije, s tožbo iz člena 32(4) tega zakona, s katero se uveljavlja odgovornost države zakonodajalke za kršitev ustave. Tako za preučitev tega drugega očitka nikakor ni pomembno dejstvo, da špansko pravo, odvisno od okoliščin, zagotavlja tudi druga pravna sredstva, ki posameznikom omogočajo povračilo škode, ki jim jo javni organi povzročijo s kršitvijo prava Unije.
59
Ob tem pojasnilu je treba v zvezi z argumentacijo Kraljevine Španije, navedeno v točkah od 38 do 45 te sodbe, na prvem mestu opozoriti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča na podlagi načela učinkovitosti vsak primer, v katerem se zastavi vprašanje, ali neka nacionalna postopkovna določba v praksi onemogoča ali preveč otežuje uresničevanje pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi pravnega reda Unije, preizkusiti ob upoštevanju položaja te določbe v celotnem postopku ter poteka in posebnosti tega postopka pred različnimi nacionalnimi organi, pri čemer je treba po potrebi upoštevati načela, na katerih temelji zadevni nacionalni pravni red, kot sta, med drugim, načelo pravne varnosti in načelo učinkovitega poteka postopka (sodbi z dne6. oktobra 2015, Târşia, C‑69/14, EUC:2015:662, točki 36 in 37 ter navedena sodna praksa, in z dne 6. oktobra 2021, Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, točka 63 in navedena sodna praksa).
60
Vendar to ne pomeni, da bi morala Komisija v vsakem primeru, v katerem meni, da neka nacionalna postopkovna določba, ki se uporablja v okviru nekega pravnega sredstva, ki ga vzpostavi država članica, krši načelo učinkovitosti, za to, da bi dokazala utemeljenost svojega stališča, sistematično preučiti vsa pravna sredstva v pravnem sistemu te države članice. V skladu s to sodno prakso namreč pri presoji spoštovanja načela učinkovitosti ni treba preučiti vseh pravnih sredstev, ki so na voljo v državi članici, ampak je treba opraviti kontekstualno analizo določbe, za katero se trdi, da krši to načelo, kar lahko, kot je v točki 40 sklepnih predlogov navedel tudi generalni pravobranilec, vključuje tudi preučitev drugih postopkovnih določb, ki se uporabljajo v okviru pravnega sredstva, za katero se postavlja vprašanje, ali je učinkovito, ali preučitev pravnih sredstev, ki imajo enak predmet kot omenjeno pravno sredstvo.
61
V obravnavani zadevi pa se očitek Komisije, ki se nanaša na kršitev načela učinkovitosti, nanaša le na nekatera postopkovna pravila, določena v določbah, navedenih v točki 25 te sodbe, ki se uporabljajo za tožbo, s katero se uveljavlja odgovornost države za kršitve prava Unije, ki jih je mogoče pripisati zakonodajalcu.
62
Iz tega sledi, da bi bilo mogoče na podlagi trditev Kraljevine Španije, povzetih v točkah od 38 do 45 te sodbe, neutemeljenost očitka v zvezi s kršitvijo načela učinkovitosti dokazati le, če bi eden ali več postopkov ali pravnih sredstev, na katere se sklicuje ta država članica, posameznikom omogočal povračilo škode, ki jim jo je s kršitvijo prava Unije povzročil zakonodajalec.
63
V zvezi s tem je treba najprej glede postopkov, navedenih v točki 39 te sodbe, ugotoviti, da se možnost pridobitve odškodnine za morebitno škodo v okviru tožbe v upravnem sporu, kot je opredeljena v členu 31(2) in členu 71(1)(d) zakona 29/1998, po naravi razlikuje od ureditve odgovornosti države zakonodajalke.
64
V zvezi s položajem, na eni strani, ko je škoda nastala zaradi dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, in na drugi strani, ko obstaja upravni akt, ki ga je mogoče izpodbijati, se je Kraljevina Španija sicer v svojih vlogah in na obravnavi med drugim sklicevala na sodbo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče), navedeno v točki 40 te sodbe, in sicer v podporo svojemu stališču, da to sodišče upravnim sodiščem priznava pristojnost za to, da opravijo presojo združljivosti pravnega pravila na ravni zakona s pravom Unije, da ugotovijo, da se to pravno pravilo zaradi te nezdružljivosti v posamičnem primeru ne uporabi, da zato ugodijo tožbi v upravnem sporu, s katero se izpodbija upravni akt, s katerim se to pravno pravilo izvršuje, in da po potrebi v okviru takega postopka odredijo ponovno vzpostavitev prejšnjega pravnega položaja tožeče stranke, v tem primeru z vračilom neupravičeno plačanih zneskov.
65
Ni torej mogoče izključiti tega, da tožba v upravnem sporu iz člena 31(2) zakona 29/1998 posamezniku, ki je bil oškodovan zaradi dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, ponuja možnost, da so njegove pravice, kot so mu zagotovljene s pravom Unije, v nekaterih primerih ponovno vzpostavljene.
66
Vendar pa je treba ugotoviti, da iz informacij, ki so bile predložene Sodišču, ne izhaja, da je to tako v vseh okoliščinah, v katerih je posamezniku nastala škoda zaradi akta zakonodajalca, zlasti kadar določba prava Unije, za katero se trdi, da je bila kršena, ne more povzročiti neuporabe pravnega pravila na ravni izpodbijanega zakona, ker nima neposrednega učinka (glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 68), ali kadar škoda izhaja iz opustitve zakonodajalca.
67
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Kraljevina Španija na obravnavi sicer trdila, da v španskem pravu ni razlike glede tega, ali ima zadevna določba prava Unije neposreden učinek ali ne, in da Sodišče priznava, da lahko nacionalno sodišče že samo na podlagi nacionalnega prava zavrne uporabo katere koli določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju z določbo prava Unije, ki nima takega učinka (glej v tem smislu sodbo z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 33), vendar pa v primeru, ko ni upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati, to pravno sredstvo ni na voljo posameznikom, tako da ti ne morejo uporabiti tega načina za povračilo škode, ki – čeprav je nastala zaradi dejanja ali opustitve nacionalnega zakonodajalca – se ni izrazila v formalnem upravnem aktu, ali kadar se z zahtevo za priznanje na podlagi člena 31(2) zakona 29/1998 ne more doseči sprejetje takega upravnega akta.
68
Nazadnje, v zvezi z argumenti, povzetimi v točki 51 te sodbe, je Kraljevina Španija trdila, prvič, da je v okviru postopka iz člena 31(2) zakona 29/1998 „skoraj vedno“ mogoče oblikovati zahtevke za povračilo škode, ki je nastala, ker je zakonodajalec kršil pravo Unije, s čimer je posredno priznala, da to ne drži v vseh primerih. Po drugi strani dejstvo, da lahko posameznik sproži sprejetje upravnega akta tako, da pri upravi vloži odškodninski zahtevek, ne omogoča uveljavljanja odgovornosti zakonodajalca v vseh položajih, na katere se nanaša sodna praksa, navedena v točkah 30 in 31 te sodbe, saj se je Kraljevina Španija v svojih vlogah sama sklicevala na sodbo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) z dne 18. novembra 2020 (tožba 404/2019, sodba 1534/2020, ES:TS:2020:3936), iz katere izhaja, da mora na podlagi pravnega pravila, s katerim je bilo kršeno pravo Unije, priti do konkretnega delovanja uprave, zaradi katerega nastane škoda, katere povračilo se zahteva.
69
Iz vseh razlogov, navedenih v točkah od 64 do 68 te sodbe, možnost sprožitve upravnega spora, določena v členu 31(2) zakona 29/1998, ne zadostuje za to, da bi bilo mogoče prima facie zavrniti prvi očitek Komisije.
70
Prav tako niti pravno sredstvo, določeno v členu 32(2) zakona 29/1998, ki se nanaša le na očitno protipravne akte uprave, niti postopek vračila neupravičeno plačanih zneskov na davčnem področju iz člena 221 in naslednjih splošnega davčnega zakonika, katerega namen je le ta, da se posamezniku omogoči, da od zadevnega javnega organa izterja denarne zneske, ki jih je slednji očitno prejel nezakonito, v zvezi s tem ne moreta zadostovati, zlasti ker je njuno področje uporabe omejeno na zelo posebni področji, ki ne zajemata vseh položajev, v katerih je mogoče uveljavljati odgovornost države zakonodajalke za kršitve prava Unije in doseči plačilo odškodnine.
71
V zvezi s postopkom ponovne preučitve upravnih aktov po uradni dolžnosti, določenim v členu 106(4) zakona 39/2015, pa je treba ugotoviti, da upravi, ki akt ali določbo odpravi ali razveljavi, omogoča, da v isti odločbi določi odškodnino, ki jo je treba priznati oškodovancem. Vendar iz besedila te določbe izhaja, da ta možnost obstaja le glede škode, ki jo povzročijo javne uprave, in nič ne kaže na to, da bi posamezniku omogočala povračilo škode, ki mu je bila povzročena z dejanjem ali opustitvijo zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije.
72
Dalje, postopek iz člena 110(1) zakona 29/1998, ki omogoča razširitev učinkov sodbe, omogoča, da se učinki pravnomočne sodbe, s katero je bil v korist neke osebe priznan posamični pravni položaj, pod pogoji, navedenimi v tej določbi, razširijo na druge osebe, ki so v enakem pravnem položaju. Vendar je pogoj za uporabo te možnosti ta, da je bil ta pravni položaj prej ugotovljen. Nato, tudi če bi se priznalo, da ta možnost omogoča razširitev ugotovitve, da je nacionalni zakonodajalec odgovoren za kršitev prava Unije, na osebe, ki so v enakem pravnem položaju kot osebe, v korist katerih je bila izdana sodba o ugotovitvi te odgovornosti, se za izvedbo tega postopka razširitve zahteva, da je bila ta odgovornost že ugotovljena v okviru nekega prejšnjega pravnega sredstva. S to možnostjo torej ni mogoče odpraviti pomanjkljivosti, ki jih Komisija navaja v okviru prvega očitka.
73
Enako velja za možnost razširitve učinkov sodbe iz člena 37(3) in člena 111 zakona 29/1998, ki se v bistvu uporablja le za zadeve, katerih obravnava je bila prekinjena do dokončne odločitve o povezani zadevi, ki se obravnava prednostno.
74
Nazadnje, glede pravnega sredstva, ki se nanaša točno na uveljavljanje odgovornosti države, je treba poudariti, da – kot navaja Kraljevina Španija – člen 32 zakona 40/2015 določa različne primere, v katerih je mogoče to odgovornost uveljavljati. Vendar se samo odstavki od 3 do 6 tega člena posebej nanašajo na odgovornost države zakonodajalke.
75
Odstavek 1 tega člena tako določa možnost, da posamezniki od zadevne javne uprave prejmejo odškodnino zaradi kakršnega koli posega v svoje premoženje ali pravice, če je ta poseg posledica normalnega ali nenormalnega delovanja javnih služb, razen v primeru višje sile ali škode, ki jo je posameznik dolžan trpeti na podlagi zakona, pri čemer je v tej določbi pojasnjeno, da odprava ali razveljavitev aktov ali upravnih določb v upravnem postopku ali v upravnem sporu sama po sebi ne povzroči pravice do odškodnine.
76
Čeprav je torej to pravno sredstvo mogoče šteti za običajno pravno sredstvo za uveljavljanje odgovornosti države, je pogoj za njegovo uporabo „delovanje javnih služb“, kar je pojem, ki se ne nanaša na zakonodajalca. Zato navedeno pravno sredstvo ne zajema povračila škode, ki je nastala neposredno zaradi dejanja ali opustitve nacionalnega zakonodajalca s kršitvijo prava Unije, če te škode ni mogoče pripisati delovanju javnih služb.
77
Poleg tega, kot je navedel tudi generalni pravobranilec v točki 57 sklepnih predlogov, posebne določbe v zvezi z odgovornostjo države zakonodajalke iz člena 32, od (3) do (6), zakona 40/2015 ne bi bile potrebne, če bi pravno sredstvo iz člena 32(1) tega zakona že omogočalo uveljavljanje odgovornosti države za škodo, ki jo je povzročil nacionalni zakonodajalec.
78
V zvezi z odstavkom 3, prvi pododstavek, člena 32 tega zakona, za katerega je Kraljevina Španija na obravnavi poudarila, da pomeni splošno pravno sredstvo za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke, vključno s kršitvami prava Unije, za katere ta država odgovarja, je treba navesti, da je v drugem pododstavku tega odstavka 3, kot je navedla ta država članica, pojasnjeno, da je odgovornost države zakonodajalke lahko podana „tudi“, če so zahteve iz odstavka 4 ali 5 tega člena izpolnjene. Iz tega je treba sklepati, da – kot trdi ta država članica – sta pravni sredstvi iz teh dveh odstavkov dodatni ali dopolnilni pravni sredstvi, ki omogočata uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke, med drugim v primeru kršitve prava Unije, in obstajata poleg splošnega pravnega sredstva iz prvega pododstavka odstavka 3 tega člena.
79
Vendar je v tem prvem pododstavku za možnost pridobitve odškodnine na njegovi podlagi določen pogoj, da zakonski akt, zaradi katerega je nastala škoda, to določa in da so izpolnjeni pogoji, ki so v tem aktu določeni. Ugotoviti pa je treba, da – poleg tega, da ta možnost očitno ne obstaja, kadar je škoda posledica opustitve zakonodajalca – že zgolj okoliščina, da je za pridobitev odškodnine na podlagi tega pododstavka določen pogoj, zadostuje za izključitev možnosti, da bi bilo mogoče šteti, da je tožba iz tega pododstavka pravno sredstvo, s katerim je mogoče odpraviti pomanjkljivosti, ki jih Komisija zatrjuje v zvezi z učinkovitostjo ureditve odgovornosti države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi mogoče pripisati.
80
Z okoliščino, ki jo je Kraljevina Španija navedla na obravnavi, da je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) široko razlagalo prvi pododstavek odstavka 3 člena 32 zakona 40/2015, ki naj bi se uporabljal fleksibilno, da bi se zagotovilo učinkovito sodno varstvo pravic posameznikov, ni mogoče ovreči ugotovitve iz prejšnje točke.
81
Treba je namreč spomniti, da je treba področje uporabe nacionalnih zakonov in drugih predpisov sicer presojati glede na razlago, ki jo v zvezi s tem podajo nacionalna sodišča (sodbi z dne 8. junija 1994, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑382/92, EU:C:1994:233, točka 36 in navedena sodna praksa, in z dne 16. septembra 2015, Komisija/Slovaška, C‑433/13, EU:C:2015:602, točka 81 in navedena sodna praksa), vendar pa obstoj sodne prakse, tudi vrhovnega sodišča, zaradi temeljne narave načela odgovornosti države za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi mogoče pripisati (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2015, Ferreira da Silva e Brito in drugi, C‑160/14, EU:C:2015:565, točka 59), in ob upoštevanju ugotovitev iz točke 76 te sodbe ne more zadostovati za to, da bi se z zahtevano jasnostjo in natančnostjo zagotovilo, da člen 32(3), prvi pododstavek, zakona 40/2015 vsebuje pravno sredstvo, ki bi omogočilo prima facie zavrnitev pomanjkljivosti, ki jih je Komisija navedla v okviru svojega prvega očitka.
82
Ker torej nobeden od postopkov ali pravnih sredstev, na katere se sklicuje Kraljevina Španija v točkah od 38 do 45 te sodbe, posameznikom dejansko ne omogoča, da bi uveljavljali odgovornost države zakonodajalke in tako pridobili odškodnino za škodo, ki jim je nastala zaradi kršitev prava Unije, ki jih je mogoče pripisati tej državi, Komisiji ni mogoče očitati, da je svojo analizo osredotočila na odstavek 5 člena 32 zakona 40/2015 v povezavi z odstavki 3, 4 in 6 tega člena, na člen 34(1), tretji pododstavek, tega zakona in na člen 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015, saj so te določbe edine, v katerih je posebej določena možnost uveljavljanja take odgovornosti.
83
Na drugem mestu, v zvezi s tem, da Komisija ni upoštevala ureditve nepogodbene odgovornosti Unije, iz sodne prakse, navedene v točki 59 te sodbe, izhaja, da se presoja skladnosti postopkovne določbe z načelom učinkovitosti ne opravi glede na določbe, vsebovane v drugih pravnih sistemih, ampak ob upoštevanju položaja zadevne določbe v celotnem postopku ter poteka postopka in njegovih posebnosti pred različnimi nacionalnimi organi zadevne države članice. Zato očitki Kraljevine Španije zoper učinkovitost ureditve nepogodbene odgovornosti Unije nikakor ne morejo pripeljati do tega, da bi bilo treba prvi očitek Komisije prima facie zavrniti.
84
Na tretjem mestu, polje proste presoje, ki ga imajo države članice pri oblikovanju ureditve odgovornosti za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Unije, ki jim jih je mogoče pripisati, ne pomeni, da jim pri uporabi tega polja proste presoje ni treba izpolnjevati obveznosti, ki jih imajo na podlagi prava Unije (glej po analogiji sodbo z dne 18. maja 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 111 in navedena sodna praksa). Zato morajo pri tem med drugim spoštovati načelo učinkovitosti.
85
Na četrtem mestu, v zvezi s trditvami, navedenimi v točkah od 48 do 51 te sodbe, je treba ugotoviti, da Komisija ne izpodbija načina, kako je ureditev odgovornosti države oblikovana v španskem pravnem redu. Namen te tožbe je namreč le ugotoviti, ali ureditev odgovornosti države zakonodajalke, kot izhaja iz spornih določb, posameznikom ob spoštovanju načel učinkovitosti in enakovrednosti omogoča povračilo škode, ki jim jo nacionalni zakonodajalec povzroči s kršitvijo prava Unije.
86
Ker pa, prvič, nobeden od postopkov ali pravnih sredstev, na katere se sklicuje Kraljevina Španija in ki so navedeni v točkah od 38 do 45 te sodbe, ne omogoča prima facie ugotovitve, da je to tako, in ker, drugič, splošna določba, ki naj bi bila v skladu s trditvami te države članice na obravnavi upoštevna, to je člen 32(3), prvi pododstavek, zakona 40/2015, kot je bilo ugotovljeno že v točkah od 79 do 81 te sodbe, ne zagotavlja dejanske možnosti, da bi se v vseh položajih, v katerih je na podlagi sodne prakse iz točk 30 in 31 te sodbe zaradi kršitve prava Unije potrebno povračilo škode, uveljavljala odgovornost države zakonodajalke, je potrebno, da je edino pravno sredstvo, ki je v ta namen določeno za kršitve prava Unije, to je tisto iz člena 32(5), prvi pododstavek, tega zakona, oblikovano tako, da, med drugim, v praksi ne onemogoča ali pretirano otežuje povračila škode.
87
Nazadnje, ker po eni strani iz vsega navedenega izhaja, da Komisiji ni mogoče očitati, da se je v tej tožbi osredotočila zgolj na določbe španskega prava, ki se nanašajo na uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi mogoče pripisati, ni mogoče šteti, da je analiza Komisije povzročila nezakonito prevalitev dokaznega bremena.
88
Po drugi strani, ob upoštevanju vseh teh ugotovitev tudi okoliščina, da je ureditev odgovornosti države zakonodajalke, kot je oblikovana v spornih določbah, „mehanizem za dopolnitev španskega pravnega sistema“, ne pomeni, da je treba tožbo Komisije v delu, v katerem se z njo zatrjuje neučinkovitost te edine ureditve odgovornosti, prima facie zavrniti kot neutemeljeno.
89
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba argumente, ki jih je primarno navedla Kraljevina Španija, zavrniti in nadaljevati preučitev te tožbe z analizo očitkov, ki jih je navedla Komisija.
3.
Prvi očitek: kršitev načela učinkovitosti
a)
Določbe člena 32 zakona 40/2015
90
Komisija trdi, da trije kumulativni pogoji, ki jih člen 32(5) zakona 40/2015 določa za povračilo škode, ki jo španski zakonodajalec povzroči posameznikom s kršitvijo prava Unije, obravnavani posamično ali skupaj, v praksi onemogočajo ali čezmerno otežujejo povračilo škode.
1) Prvi del: pogoj, da mora Sodišče ugotoviti nezdružljivost zadevnega pravnega pravila s pravom Unije
i) Trditve strank
91
Komisija najprej navaja, da dejstvo, da je povračilo škode, ki jo je povzročila država zakonodajalka s kršitvijo prava Unije, pogojeno z odločbo Sodišča, s katero je ugotovljeno, da zadevno pravno pravilo na ravni zakona ni v skladu s pravom Unije, izhaja iz člena 32(5) zakona 40/2015, saj je v tej določbi navedeno, da mora biti škoda posledica „uporabe pravnega pravila, za katero je bilo ugotovljeno, da je v nasprotju s pravom Unije“, v povezavi z odstavkom 6 tega člena in členom 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015, ki se sklicujeta na objavo odločbe, s katero je bilo ugotovljeno, da je prišlo do kršitve prava Unije, v Uradnem listu Evropske unije.
92
Komisija v zvezi s tem trdi, prvič, da le odločbe Sodišča, izdane v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, vsebujejo ugotovitev, da je nacionalno pravo nezdružljivo s pravom Unije. Poleg tega naj bi bilo treba ugotoviti, da tudi če bi vsaka odločitev Sodišča zadostovala za izpolnitev pogoja, obravnavanega v okviru tega prvega dela, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da za dokaz obstoja dovolj resne kršitve prava Unije ni nujna odločitev Sodišča in da je v nasprotju z načelom učinkovitosti, če je predhodna odločba Sodišča pogoj za povračilo škode, nastale s kršitvijo prava Unije, za katero je odgovorna država članica.
93
Drugič, sodišča, ki so pristojna za odločanje o tožbah, s katerimi se uveljavlja odgovornost države, tudi zaradi ravnanj zakonodajalca, naj bi morala biti v obravnavani zadevi pristojna, da sama odločijo o vseh pogojih za uveljavljanje odgovornosti države, vključno s tistim, ki se nanaša na kršitev prava Unije, ne da bi se morala opirati na prejšnjo sodbo Sodišča in ne da bi jim bilo treba Sodišču vedno predložiti vprašanje za predhodno odločanje ali počakati na odločitev Sodišča v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti. To naj ne bi pomenilo, da mora imeti vsako sodišče možnost, da odpravi ali razveljavi nacionalno pravilo z učinkom erga omnes.
94
Tretjič, Komisija navaja, da Kraljevina Španija sicer priznava, da se to pravno sredstvo lahko uveljavlja le, če obstaja predhodna odločba Sodišča, vendar to utemeljuje s tem, da je v položaju, ko je nacionalno sodišče zavrnilo tožbo zoper upravni akt, s katerim je bila povzročena škoda, potrebna odločba Sodišča z učinkom erga omnes, da bi se lahko v okviru poznejše odškodninske tožbe poseglo v pravnomočnost odločbe, ki jo je izdalo to sodišče, in zagotovila pravna varnost. Vendar pa naj bi iz sodbe z dne 30. septembra 2003, Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513), izhajalo, da postane sodba, s katero je bila zavrnjena tožba zoper upravni akt, v razmerju do katerega koli sodišča pravnomočna le glede veljavnosti upravnega akta, ne pa tudi glede vprašanja, ali obstaja pravica do odškodnine.
95
Kraljevina Španija trdi, da v španskem pravu odškodnina za škodo, povzročeno s kršitvijo prava Unije, nikakor ni odvisna od predhodnega obstoja odločbe Sodišča. Tožba v upravnem sporu, tožba za vračilo neupravičeno plačanih zneskov na davčnem področju ali tožba za ugotovitev odgovornosti države za dejanja javnih uprav naj v zvezi s tem ne bi vsebovale nobenega razlikovanja niti naj ne bi vsebovale nobenih dodatnih pogojev.
96
Vsako špansko sodišče naj bi lahko ugotovilo, da pravno pravilo na ravni zakona ni združljivo s pravom Unije, in naj bi lahko, če bi ugotovilo, da so akt, dejanje ali opustitev nacionalnega zakonodajalca zaradi nezdružljivosti s pravom Unije nezakoniti, zavrnilo njihovo uporabo in zaradi odprave ali razveljavitve akta ali dejanja oziroma zaradi ugotovitve nezakonitosti opustitve po potrebi prisodilo potrebno odškodnino, ne da bi bila potrebna predhodna odločba Sodišča o ugotovitvi te nezdružljivosti. Dejstvo, da je v členu 32(5) zakona 40/2015 določen poseben primer, povezan z obstojem odločbe Sodišča, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost pravnega pravila na ravni zakona s pravom Unije, naj španskim sodiščem ne bi odvzelo takih pristojnosti. Poleg tega naj bi lahko vsak posameznik, če meni, da vsa škoda, ki jo je utrpel, ni bila povrnjena, čeprav je dosegel odpravo ali razveljavitev nezakonitega akta, v skladu s členom 4a organskega zakona 6/1985 in zakonom 29/1998 od uprave zahteval odškodnino.
97
Poleg tega naj bi bilo v španskem pravu s členom 32(5) zakona 40/2015 določeno, da je mogoče tudi v primerih, v katerih je bila tožba za odpravo upravnega akta zavrnjena in je ta postal pravnomočen, na podlagi odškodninske tožbe to pravnomočnost preseči. Vendar naj bi bila za to, da bi se lahko poseglo v pravnomočnost zavrnilne odločbe španskega sodišča, potrebna sodba Sodišča, kar pa naj ne bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitosti.
98
Komisija naj ne bi upoštevala delovanja ureditve odgovornosti države v Španiji in reformatoričnega pooblastila, ki ga imajo upravna sodišča. Namen posebnih zahtev iz člena 32(5) zakona 40/2015 naj bi bil zgolj preprečiti, da bi lahko posameznik ponovno začel odškodninski postopek zgolj zato, ker je neko drugo nacionalno sodišče ugodilo zahtevku nekega drugega posameznika. Samo sodba z učinkom erga omnes naj bi lahko imela tak „reformatoričen“ učinek glede drugih sodb, sicer naj bi bila ogrožena pravna varnost, v španskem pravnem redu pa naj bi bila le nekatera sodišča pristojna za odpravo ali razveljavitev splošnih pravnih pravil z učinkom erga omnes.
99
Če bi se lahko zahtevala uvedba samostojnega pravnega sredstva za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti za škodo, ki jo je nacionalni zakonodajalec povzročil s kršitvijo prava Unije, in se pri tem ne bi upoštevalo, kako se v posamičnih primerih uporablja zadevno pravno pravilo na ravni zakona, in določil rok za vložitev takega pravnega sredstva, naj bi to bistveno presegalo zahteve, ki izhajajo iz načela učinkovitosti, in izvotlilo pristojnost držav članic za urejanje nepogodbene odgovornosti države.
100
Komisija naj bi storila tudi napako glede vrste odločbe, na katero se nanaša člen 32(5) zakona 40/2015. Izraz „incumplimiento“ naj se ne bi smel razumeti v smislu „neizpolnitve obveznosti“, temveč v smislu „kršitve“ ali „nezakonitosti“. Ta določba naj se torej ne bi nanašala samo na sodbe, ki jih je Sodišče izdalo v okviru postopka na podlagi člena 258 PDEU.
ii) Presoja Sodišča
101
Člen 32(5) zakona 40/2015 določa, da če je škoda nastala zaradi uporabe pravnega pravila, za katero je bilo ugotovljeno, da je v nasprotju s pravom Unije, se posamezniku škoda lahko povrne, če je pri katerem koli sodišču pridobil pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je škoda nastala, če se je posameznik skliceval na kršitev prava Unije, ki je bila pozneje ugotovljena, in če so izpolnjeni pogoji iz točk od (a) do (c) te določbe. Poleg tega med strankama ni sporno, da je treba izraz „pravno pravilo“, uporabljen v navedeni določbi, razumeti tako, da se enako kot odstavek 4 člena 32 tega zakona nanaša na „pravno pravilo na ravni zakona“.
102
Člen 34(1) zakona 40/2015 v drugem pododstavku določa, da se v primerih odgovornosti, na katere se nanaša odstavek 5 člena 32 tega zakona, lahko povrne škoda, ki je nastala v petih letih pred datumom objave odločbe, s katero je bilo pravno pravilo razglašeno za neskladno s pravom Unije, razen če v tej odločbi ni določeno drugače, medtem ko je v členu 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015 navedeno, da v teh istih primerih odgovornosti pravica zahtevati odškodnino preneha po enem letu.
103
Iz tega izhaja, da Komisija pravilno trdi, da se z izpodbijanimi določbami – kot pogoj za to, da se posamezniku izplača odškodnina za škodo, ki mu je bila povzročena s kršitvijo prava Unije, za katero odgovarja nacionalni zakonodajalec – zahteva, da je Sodišče predhodno to kršitev ugotovilo.
104
Sodišče pa je že presodilo, da je v nasprotju z načelom učinkovitosti, če država članica povračilo škode, ki jo je s kršitvijo prava Unije povzročila posamezniku, pogojuje s tem, da je Sodišče prej ugotovilo, da je prišlo do neizpolnitve obveznosti iz prava Unije, za katero odgovarja ta država članica (glej v tem smislu sodbo z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 95). Prav tako je že razsodilo, da povrnitev škode, povzročene s kršitvijo prava Unije s strani države članice, ne sme biti odvisna od zahteve, da mora obstoj take kršitve izhajati iz sodbe, ki jo je izdalo Sodišče v postopku predhodnega odločanja (sodba z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 38 in navedena sodna praksa).
105
Poleg tega iz sodne prakse, navedene v točki 30 te sodbe, izhaja, da ta načela veljajo ne glede na to, kateri organ države članice je z dejanjem ali opustitvijo kršil pravo Unije.
106
Zato za presojo utemeljenosti tega dela ni pomembno ugotoviti, ali se s spornimi določbami – kot trdi Komisija – zahteva, da je bila izdana odločba Sodišča, s katero je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, ki jo ima Kraljevina Španija na podlagi prava Unije, ali pa – kot trdi ta država članica – je treba te določbe razumeti tako, da se nanašajo na kakršno koli odločbo Sodišča, iz katere je razvidno, da dejanje ali opustitev španskega zakonodajalca ni združljivo s pravom Unije. Iz sodne prakse, navedene v točki 104 te sodbe, namreč izhaja, da povračila škode, ki jo je država članica, vključno z nacionalnim zakonodajalcem, povzročila s kršitvijo prava Unije, v nobenem primeru ni mogoče pogojevati s tem, da mora Sodišče prej izdati odločbo, s katero se ugotovi, da zadevna država članica ni izpolnila obveznosti iz prava Unije, ali iz katere izhaja, da dejanje ali opustitev, zaradi katerega je nastala škoda, ni združljivo s pravom Unije, saj bi bilo to v nasprotju z načelom učinkovitosti.
107
Vendar je treba v ta namen presoditi, ali, kot trdi Kraljevina Španija, druga pravna sredstva omogočajo uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke, ne da bi se v okviru teh pravnih sredstev zahteval obstoj take predhodne odločbe Sodišča.
108
Ugotoviti pa je treba, najprej, da je bilo v točkah od 63 do 82 te sodbe že ugotovljeno, da nobeden od postopkov ali pravnih sredstev, ki jih navaja Kraljevina Španija in so navedeni v točkah 95 in 96 ter od 38 do 45 te sodbe, ne zagotavlja, da bi lahko posameznik v vseh položajih, v katerih mora na podlagi sodne prakse, navedene v točkah 30 in 31 te sodbe, zaradi kršitve prava Unije nastati pravica do povračila škode, dobil ustrezno nadomestilo za škodo, ki mu je nastala zaradi kršitve prava Unije, za katero je odgovoren nacionalni zakonodajalec.
109
Dalje, ker trditve, navedene v točkah od 97 do 99 te sodbe, v bistvu ustrezajo trditvam, ki so bile že zavrnjene v točkah 85, 86 in 88 te sodbe, jih je treba iz istih razlogov prav tako zavrniti.
110
Nazadnje, v delu, v katerem Kraljevina Španija s to argumentacijo v bistvu trdi, da je Komisija s to tožbo želela doseči, da bi se naložila obveznost vzpostavitve pravnega sredstva, ki bi vsaki osebi omogočilo uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke brez kakršne koli posamične presoje in brez roka za vložitev take tožbe, je treba ugotoviti, da ta argumentacija temelji na napačni premisi glede obsega te tožbe in da jo je zato treba zavrniti.
111
Čeprav želi Komisija s to tožbo zagotoviti, da lahko posameznik, ki je bil oškodovan zaradi kršitve prava Unije, za katero odgovarja španski zakonodajalec, dobi odškodnino za svojo škodo, tudi če ni upravnega akta, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati, ta institucija namreč v ničemer ne nasprotuje zahtevi iz odstavka 2 člena 32 zakona 40/2015, in sicer da mora biti škoda, katere povrnitev se zahteva, med drugim individualizirana glede na osebo ali skupino oseb, pri čemer se ta zahteva v skladu z drugim pododstavkom odstavka 3 tega člena uporablja tudi za tožbe iz člena 32(5) tega zakona.
112
Prav tako ta institucija ne nasprotuje temu, da bi bilo treba tožbo, s katero se uveljavlja odgovornost države zakonodajalke, vložiti v določenem roku, saj je določitev razumnih prekluzivnih rokov za vložitev pravnih sredstev načeloma združljiva z načelom učinkovitosti, čeprav iztek teh rokov avtomatično povzroči popolno ali delno zavrženje vložene tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 7. novembra 2019, Flausch in drugi, C‑280/18, EU:C:2019:928, točka 54 in navedena sodna praksa).
113
Glede na navedeno je treba prvemu delu prvega očitka pritrditi.
2) Drugi del: pogoj, da mora oškodovani posameznik pri katerem koli sodišču pridobiti pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda
i) Trditve strank
114
Komisija trdi, da čeprav pravo Unije ne nasprotuje uporabi nacionalne ureditve, ki določa, da posameznik ne more pridobiti odškodnine za škodo, ki je namerno ali iz malomarnosti ni odvrnil z uporabo pravnega sredstva, to velja le pod pogojem, da uporaba tega pravnega sredstva ne povzroča prekomernih težav in se od oškodovane osebe lahko razumno zahteva. Ker pa je ta zahteva v členu 32(5) zakona 40/2015 določena absolutno in brezpogojno, naj bi bila v nasprotju z načelom učinkovitosti.
115
Dejstvo, da je tožba, s katero se uveljavlja odgovornost države zakonodajalke, mehanizem, ki dopolnjuje splošno ureditev odgovornosti države, dejstvo, da je treba zagotoviti pravno varnost, in dejstvo, da v Španiji obstajajo druga postopkovna sredstva za uveljavljanje pravic, ki jih podeljuje pravni red Unije, naj ne bi omogočala odprave te kršitve načela učinkovitosti.
116
Poleg tega naj bi se uprava pogosto omejila na sprejemanje predpisov, s katerimi se izvajajo zakonodajne določbe, ne da bi imela kakršno koli polje proste presoje, nacionalni zakonodajalci pa naj bi bili v posebnem položaju glede na pravo Unije, ker morajo spoštovati celotno primarno in sekundarno pravo Unije. Zato naj neposredne kršitve prava Unije s strani nacionalnih zakonodajalcev ne bi bile niti neobičajne niti naj jih ne bi bilo težko predvideti.
117
Poleg tega naj z vidika načela učinkovitosti ne bi bilo upoštevno dejstvo, da lahko zahtevano pravnomočno sodbo izda katero koli sodišče, saj naj bi bila sama zahteva po obstoju take sodbe tista, ki je nezdružljiva s tem načelom, ker ni določena nobena izjema za primere, v katerih uporaba pravnega sredstva, ki ga je treba uporabiti, oškodovanim osebam povzroča pretirane težave ali uporabe tega pravnega sredstva od njih ni mogoče razumno zahtevati.
118
Kraljevina Španija najprej trdi, da je pogoj, ki je upošteven v okviru tega drugega dela, določen zaradi tega, ker je ureditev odgovornosti države zakonodajalke le dopolnilna in ker obstaja potreba po uskladitvi načela povračila škode, ki jo je povzročil zakonodajalec, z načelom pravne varnosti. Škodo naj bi bilo težko povzročiti s samim aktom zakonodajalca, brez kakršnega koli izvedbenega upravnega akta, za ugotovitev obstoja pravice do odškodnine pa naj bi bilo vsekakor treba od primera do primera presoditi nezakonitost nastale škode, saj naj razglasitev nezdružljivosti neke določbe s pravom Unije ne bi samodejno povzročila pravice do odškodnine.
119
Če se očitek nanaša na nezdružljivost zakona s pravom Unije, naj bi moral posameznik torej obrazložiti razloge, iz katerih izhaja, da mu je ta zakon povzročil individualizirano škodo, in dokazati, da je vzrok zanjo „uporaba prava“. Brez podlage, iz katere bi izhajal obstoj „škodnega dogodka“, naj pred sodišči ne bi bilo mogoče vložiti tožbe za ugotovitev odgovornosti. Posamezniki naj ne bi mogli trditi, da v zvezi z zakoni, ki veljajo dolgo časa in za katere se izkaže, da niso združljivi s pravom Unije, nastane časovno neomejena pravica do odškodnine.
120
Dalje, čeprav se zahteva obstoj pravnomočne odločbe o zavrnitvi predhodne tožbe, naj ne bi bilo nujno, da so bila prej izčrpana vsa pravna sredstva, saj naj bi iz člena 32(5) zakona 40/2015 izhajalo, da se pravnomočna odločba lahko pridobi „pri katerem koli sodišču“.
121
Nazadnje, Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) naj bi pogoj, ki je upošteven v okviru tega dela, vsekakor razlagalo v korist posameznikov, kar naj bi zagotavljalo spoštovanje načela učinkovitosti.
ii) Presoja Sodišča
122
Člen 32(5) zakona 40/2015 določa, da če je škoda nastala zaradi uporabe pravnega pravila na ravni zakona, za katero je bilo ugotovljeno, da je v nasprotju s pravom Unije, se posamezniku lahko povrne škoda le, med drugim, če pri katerem koli sodišču pridobi pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je škoda nastala.
123
V zvezi z odgovornostjo države članice za kršitev prava Unije pa je Sodišče že priznalo, da lahko nacionalno sodišče preveri, ali je oškodovana oseba ravnala z razumno skrbnostjo, da bi se izognila škodi ali omejila njen obseg, in – med drugim – ali je pravočasno uporabila vsa pravna sredstva, ki jih je imela na voljo. V skladu s splošnim načelom, ki je skupno vsem pravnim sistemom držav članic, mora namreč oškodovana oseba pokazati ustrezno prizadevanje za omejitev obsega škode ali pa tvega, da jo bo morala nositi sama. Vendar bi bilo v nasprotju z načelom učinkovitosti, če bi se oškodovanim osebam naložilo, da morajo sistematično uporabiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo, tudi če bi to povzročilo čezmerne težave ali se to od njih ne more razumno zahtevati (glej v tem smislu sodbi z dne 24. marca 2009, Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, točke od 60 do 62 in navedena sodna praksa, in z dne 4. oktobra 2018, Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, točke od 140 do 142 in navedena sodna praksa).
124
Zato je treba ugotoviti, da čeprav pravo Unije ne nasprotuje uporabi nacionalne ureditve, v kateri je določeno, da posameznik ne more dobiti odškodnine za škodo, katere nastanka namenoma ali iz malomarnosti ni odvrnil z uporabo pravnega sredstva, pa to velja le, če se lahko uporaba tega pravnega sredstva od oškodovane osebe razumno zahteva (glej v tem smislu sodbo z dne 24. marca 2009, Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, točka 69).
125
V obravnavanem primeru, kot je navedel tudi generalni pravobranilec v točki 82 sklepnih predlogov, je prav to določeno v členu 32(5) zakona 40/2015. Zadevni posameznik lahko namreč s pravočasnim izpodbijanjem upravnega akta, s katerim je nastala škoda, načeloma nastanek škode prepreči ali vsaj omeji njen obseg.
126
Poleg tega ta določba ne nalaga, da mora posameznik izčrpati vsa pravna sredstva, ki jih ima na voljo, ampak le, da je pridobil pravnomočno odločbo v zvezi s tožbo, ki je bila vložena zoper ta upravni akt, in to pri katerem koli sodišču, kar olajša izpolnitev tega pogoja.
127
Kljub temu je treba ugotoviti, kot trdi Komisija, da če je škoda posledica dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, ne da bi obstajal upravni akt, ki bi ga posameznik lahko izpodbijal, navedena določba onemogoča pridobitev odškodnine, saj oškodovani posameznik v takem primeru na sodišču ne more vložiti tožbe, kot se to zahteva. V zvezi s tem je ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 124 te sodbe, izključeno, da bi moral oškodovani posameznik v takem položaju z aktivnim ravnanjem povzročiti sprejetje upravnega akta, ki bi ga lahko nato izpodbijal, saj za tak akt nikakor ne bi bilo mogoče šteti, da je povzročil zatrjevano škodo.
128
Zato je člen 32(5) zakona 40/2015 v nasprotju z načelom učinkovitosti, ker ne določa izjem za primere, v katerih je vložitev pravnega sredstva, ki se s tem členom nalaga, vir prekomernih težav ali v katerih vložitve takega pravnega sredstva od oškodovane osebe ni mogoče razumno zahtevati, za kar bi šlo v primeru, ko škoda izhaja iz dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, ne da bi obstajal upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati.
129
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da trditev, da je škoda le težko neposredna posledica dejanja ali opustitve nacionalnega zakonodajalca, ne vpliva na to presojo. Po eni strani okoliščina, da bi bilo tudi v primeru, ko niso določene izjeme, kakršne so opisane v prejšnji točki, le redko ogroženo načelo učinkovitosti, ne more upravičiti kršitve tega načela. Po drugi strani ob upoštevanju posebnih obveznosti, ki jih imajo nacionalni zakonodajalci na področju prenosa prava Unije v nacionalno pravo, dejansko ni neobičajno, da njihova dejavnost neposredno povzroči škodo posameznikom.
130
Prav tako dejstvo, da na podlagi načela učinkovitosti vložitve predhodne tožbe, katere namen je preprečiti ali omejiti škodo, ni mogoče zahtevati v primerih, v katerih bi to povzročilo prekomerne težave, ali v primerih, ko tega od oškodovane osebe ni mogoče razumno zahtevati, ne pomeni, da posamezniku, ki želi uveljavljati odgovornost države zakonodajalke, v okviru tožbe s takim predmetom ni treba dokazati, da so v njegovem posamičnem primeru izpolnjeni pogoji, potrebni za ugotovitev te odgovornosti. Trditve Kraljevine Španije, navedene v točkah 118 in 119 te sodbe, je treba zato zavrniti.
131
Trditev, da je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) sporni pogoj razlagalo v korist posameznikov, je treba zavrniti iz podobnih razlogov, kot so navedeni v točki 81 te sodbe.
132
Zato je treba drugemu delu prvega očitka pritrditi v delu, v katerem člen 32(5) zakona 40/2015 za povrnitev škode, ki jo posameznikom povzroči španski zakonodajalec, določa pogoj, da mora oškodovani posameznik pri katerem koli sodišču pridobiti pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda, ne da bi bila določena izjema za primere, v katerih škoda izhaja neposredno iz dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, in ne obstaja upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati.
3) Tretji del: pogoj, da se mora oškodovani posameznik v okviru tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda, sklicevati na kršitev prava Unije
i) Trditve strank
133
Po mnenju Komisije pogoj, da se mora oškodovani posameznik v tožbi zoper upravni akt, s katerim je bila povzročena škoda, sklicevati na kršitev prava Unije, pravico do odškodnine omejuje na primere, v katerih ima kršena določba prava Unije neposredni učinek, medtem ko naj bi se odgovornost države lahko uveljavljala tudi v primeru kršitve določbe prava Unije, ki takega učinka nima.
134
Ker pa po mnenju Komisije posamezniki v primerih, ko kršena določba prava Unije nima neposrednega učinka, varstva svojih pravic pred nacionalnimi sodišči ne morejo doseči tako, da bi se namesto notranjega prava uporabilo pravo Unije, naj bi bilo v zvezi s takimi določbami odveč zahtevati, da se je oškodovanec skliceval na kršitev prava Unije v okviru predhodnega sodnega postopka. Zato naj bi ta pogoj pretirano otežil pridobitev odškodnine za škodo, ki jo je nacionalni zakonodajalec povzročil s kršitvijo prava Unije.
135
Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti z dejstvom, da se lahko posamezniki v postopku za odpravo upravnega akta sklicujejo na katero koli določbo prava Unije, saj morajo nacionalna sodišča zavrniti uporabo nacionalnega ukrepa in neposredno zavarovati pravice, ki jim jih daje pravni red Unije, le v primeru, ko gre za določbe prava Unije z neposrednim učinkom.
136
Kraljevina Španija ponavlja, da je ta pogoj določen zaradi tega, ker je ureditev odgovornosti države zakonodajalke le dopolnilna in ker obstaja potreba po uskladitvi načela povračila škode, ki jo je povzročil zakonodajalec, z načelom pravne varnosti. Tako naj obveznost sklicevanja na kršitev prava Unije v okviru predhodne tožbe ne bi bila pretirana, saj mora vsaka tožeča stranka skrbno izvajati svoje pravice, člen 32(5) zakona 40/2015 pa omogoča ponovno odprtje postopka za povrnitev škode v položajih, ki so zajeti s pravnomočnostjo.
137
Poleg tega naj špansko pravo nikakor ne bi omejevalo pravice do odškodnine na primere, v katerih ima kršena določba prava Unije neposredni učinek. Ker naj to stališče v spornih določbah ne bi imelo nobene podlage in ker dokazno breme nosi Komisija, naj bi bilo treba ta del tožbenega razloga zavrniti. Vsekakor naj, prvič, obveznost posameznika, da vloži predhodno tožbo s sklicevanjem na kršitev prava Unije, ne bi pomenila, da se je v okviru te tožbe mogoče sklicevati le na določbo z neposrednim učinkom, saj naj bi bilo trditve, ki se nanašajo na nezdružljivost španskega prava s pravom Unije, mogoče navajati ne glede na to, ali ima pravno pravilo, na katero se sklicuje, neposredni učinek ali ne. Drugič, Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) naj bi to obveznost razlagalo v korist posameznikov.
ii) Presoja Sodišča
138
Člen 32(5) zakona 40/2015 med pogoji, pod katerimi lahko posameznik prejme odškodnino za škodo zaradi kršitve prava Unije, za katero odgovarja nacionalni zakonodajalec, določa tudi pogoj, da se mora ta posameznik v tožbi zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda, sklicevati na kršitev prava Unije, ki je bila ugotovljena pozneje.
139
Najprej je treba pojasniti, da je treba ta del tožbenega razloga preučiti le, če se lahko oškodovanim posameznikom ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točkah od 125 do 128, naloži vložitev take tožbe.
140
S tem delom Komisija trdi le, da splošna obveznost, ki je naložena oškodovanemu posamezniku, in sicer da se mora v tožbi, ki se vloži pred vložitvijo odškodninske tožbe in katere vložitev se mu lahko naloži, da bi se preprečil nastanek škode ali da bi se omejil njen obseg, sklicevati na kršitev prava Unije, ni skladna z načelom učinkovitosti, ker je tako sklicevanje vedno neuspešno, če zadevna določba prava Unije nima neposrednega učinka, saj s sklicevanjem na tako določbo brez takega učinka ni mogoče preprečiti ali omejiti obsega škode.
141
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da – kot trdi Komisija – nacionalno sodišče zgolj na podlagi prava Unije sicer ni zavezano, da ne uporabi določbe svojega nacionalnega prava, ki je v nasprotju z določbo prava Unije, če zadnjenavedena določba nima neposrednega učinka (sodba z dne 24. junija 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 68), vendar pa to ne vpliva na možnost tega sodišča, da določbe nacionalnega prava, ki je v nasprotju z določbo prava Unije, ki nima takega učinka, ne uporabi na podlagi nacionalnega prava (sodba z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 33).
142
Poleg tega imajo nacionalna sodišča zaradi zavezujoče narave določb prava Unije, tudi tistih, ki nimajo neposrednega učinka, vseeno obveznost, da nacionalno pravo razlagajo skladno s temi določbami (glej v tem smislu sodbi z dne 13. novembra 1990, Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, točki 6 in 8, in z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 30). Taka razlaga je omejena s splošnimi pravnimi načeli, zlasti z načeloma pravne varnosti in prepovedi retroaktivnosti, in ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem (glej v tem smislu sodbi z dne 4. julija 2006, Adeneler in drugi, C‑212/04, EU:C:2006:443, točka 110, in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 28).
143
Glede na te elemente je treba argumente Komisije zavrniti v delu, v katerem ta trdi, da se je v okviru tožbe zoper upravni akt, s katerim je nastala škoda, mogoče učinkovito sklicevati le na določbe prava Unije, ki imajo neposredni učinek, saj ni izključeno – kot je Kraljevina Španija med drugim trdila na obravnavi – da se pristojnosti nacionalnih sodišč ne razlikujejo glede na to, ali ima zadevna določba prava Unije neposredni učinek ali ne, in da imajo nacionalna sodišča na podlagi nacionalnega prava obsežnejša pooblastila od tistih, ki jim jih podeljuje pravo Unije. Poleg tega se je mogoče, odvisno od primera, sklicevati na določbo prava Unije brez neposrednega učinka, da bi se tako dosegla razlaga nacionalnega prava, ki je v skladu s pravom Unije.
144
Vendar pa je treba kljub temu navesti, da lahko zahteva, da se mora oškodovani posameznik že v predhodni fazi tožbe, ki je usmerjena zoper upravni akt, zaradi katerega je nastala škoda, in namenjena preprečitvi ali omejitvi škode, sklicevati na kršitev prava Unije, ki je bila pozneje ugotovljena, sicer ni upravičen do povračila nastale škode, povzroči pretirane postopkovne težave, kar je v nasprotju z načelom učinkovitosti. V tej fazi je namreč lahko pretirano težko ali celo nemogoče predvideti, katero kršitev prava Unije bo na koncu ugotovilo Sodišče.
145
V teh okoliščinah je treba tretji del prvega tožbenega razloga zavrniti.
b)
Člen 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015 in člen 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015
1) Trditve strank
146
Komisija trdi, da načelo učinkovitosti kršita tudi, prvič, člen 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015, ki določa, da pravica zahtevati odškodnino preneha eno leto po tem, ko se odločba, s katero je bilo pravno pravilo na ravni zakona razglašeno za neskladno s pravom Unije, objavi v uradnem listu, in drugič, člen 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015, ki določa, da je mogoče povrniti le škodo, ki je nastala v petih letih pred datumom te objave, če v tej odločbi ni odločeno drugače.
147
Na prvem mestu, ne bi naj bilo sprejemljivo, da zastaralni rok za tožbeni zahtevek začne teči od datuma, ki je odvisen od odločbe Sodišča, ki naj ne bi bila potrebna za to, da lahko nacionalno sodišče ugotovi odgovornost države in zadevni državi članici naloži povračilo škode, ki je nastala s kršitvijo prava Unije. Posledica tega naj bi bila, da je predhodna odločba Sodišča v nasprotju s sodno prakso Sodišča predpogoj za odgovornost države zakonodajalke, kar naj bi potrjevalo tudi besedilo člena 32(5) zakona 40/2015.
148
Na drugem mestu, treba naj bi bilo ugotoviti, da je omejitev škode, ki jo je mogoče povrniti, na škodo, nastalo v petih letih pred objavo odločbe, s katero je bila zadevna določba razglašena za nezdružljivo s pravom Unije, v nasprotju z načelom učinkovitosti iz dveh razlogov. Po eni strani naj takega roka ne bi bilo mogoče določiti od datuma, ki je odvisen od odločbe Sodišča, katere sprejetja ni mogoče zahtevati. Po drugi strani naj bi bila taka omejitev v nasprotju z načelom polne odškodnine, ki naj bi bilo neločljivo povezano z načelom učinkovitosti, saj se v sodni praksi Sodišča zahteva povrnitev vse škode, vključno z zamudnimi obrestmi.
149
Čeprav načeloma pravo Unije ne nasprotuje temu, da se za terjatve do države uporabi petletni zastaralni rok, pod pogojem, da se tak rok uporablja tudi za podobne terjatve po nacionalnem pravu, naj bi bilo v obravnavanem primeru več kot očitno, da bo pred odločitvijo Sodišča preteklo več kot pet let, saj iz ureditve, vzpostavljene s členom 32(5) in (6) zakona 40/2015, izhaja, da bo sodna pot dolga. Zato naj bi zaradi trajanja postopka iz člena 32(5) zakona 40/2015 upoštevanje zahteve iz člena 34(1), drugi pododstavek, tega zakona lahko preprečilo polno povračilo nastale škode.
150
V zvezi s pojasnilom, da je časovna omejitev škode, ki jo je mogoče povrniti, pet let, „če v odločbi, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo […] v nasprotju s pravom Unije, ni določeno drugače“, naj bi bilo treba ugotoviti, da tega pojasnila ni v členu 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015, temveč je v členu 32(6) tega zakona. Torej naj se ne bi nanašalo na možnost, ki jo ima nacionalno sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku, ampak samo na vsebino odločbe Sodišča.
151
Kraljevina Španija glede začetka teka zastaralnega roka za zadevni tožbeni zahtevek, na prvem mestu, odgovarja, da je treba očitek Komisije v zvezi s tem zavrniti, ker zahteva po predhodni sodbi Sodišča ni v nasprotju z načelom učinkovitosti. Vsekakor naj bi lahko vsako špansko sodišče ugotovilo, da je pravno pravilo na ravni zakona v nasprotju s pravom Unije, ne da bi bila v tem smislu sprejeta odločba Sodišča.
152
Poleg tega, ker naj bi škoda v obravnavanem primeru izhajala iz pravnega pravila s splošnim učinkom, naj bi ta rok lahko začel teči šele z objavo sodbe, s katero je bila ugotovljena nezakonitost tega pravnega pravila, saj je šele ta objava omogočila seznanitev s to nezakonitostjo in, posledično, določitev škode. Objava v uradnem listu pa naj bi bila med najučinkovitejšimi sredstvi za seznanitev s pravnimi akti.
153
Poleg tega naj dejstvo, da ta rok začne teči z dnem objave sodbe, ne bi pomenilo, da tožbe pred tem datumom ni mogoče vložiti z uporabo rednih pravnih sredstev in splošne ureditve odgovornosti javnih organov, ki je omenjena v členu 106 ustave in podrobneje določena v členu 32(1) zakona 40/2015.
154
Na drugem mestu, Kraljevina Španija glede časovne omejitve škode, ki jo je mogoče povrniti, trdi, da iz točk 68 in 69 sodbe z dne 21. decembra 2016, Gutiérrez Naranjo in drugi (C‑154/15, C‑307/15 in C‑308/15, EU:C:2016:980), izhaja, da je treba ne glede na ugotovitev nezdružljivosti s pravom Unije spoštovati pravnomočne pravne položaje. V zvezi s tem ponovno poudarja, da se odstavek 5 člena 32 zakona 40/2015, enako kot odstavek 4 tega člena, nanaša na dodatni primer, v katerem ponovno začne teči rok, ki bi se pri uporabi rednih pravnih sredstev iztekel, kar naj bi omogočilo povračilo škode v primerih, v katerih bi bila sicer načeloma kakršna koli odškodnina izključena. V tem odstavku 5 naj bi bilo torej določeno pravno pravilo, ki je ugodno za posameznike in ki omogoča vložitev odškodninske tožbe, katere izid je lahko tudi v nasprotju z odločbo, ki je že postala pravnomočna.
155
V vsakem primeru naj bi posameznik lahko dobil polno odškodnino za škodo tako, da bi zahtevke z ustreznimi pravnimi sredstvi uveljavljal pred njihovim zastaranjem, pri čemer se Kraljevina Španija v zvezi s tem sklicuje na člen 34(1), prvi pododstavek, zakona 40/2015, ki se uporablja v okviru splošne ureditve odgovornosti javnih organov iz člena 32(1) tega zakona.
156
Poleg tega naj sodna praksa ne bi določala, da je treba odškodnino plačati za vso škodo, ki je povezana z že zastaranimi akti. Nesorazmerno naj bi bilo zahtevati absolutno odškodnino v zvezi z zakoni, ki veljajo že več deset let. Polna odškodnina naj ne bi bilo absolutno načelo, pri čemer naj bi bilo treba upoštevati tudi morebitne posledice za državni proračun.
157
Nazadnje, glede na to, da člen 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015 določa, da se ta določba uporablja, „[č]e v odločbi, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo […] v nasprotju s pravom [Unije], ni določeno drugače“, naj bi lahko sodišče, ki odloča o odškodninski tožbi, prilagodilo odškodnino glede na okoliščine in odločilo, da ne uporabi v tej določbi vsebovane časovne omejitve za povračilo škode.
2) Presoja Sodišča
158
Na prvem mestu, glede dela argumentacije Komisije, ki se nanaša na člen 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015, je treba opozoriti, da iz te določbe izhaja, da v primerih odgovornosti, na katere se nanaša člen 32(5) zakona 40/2015, pravica zahtevati odškodnino preneha eno leto po tem, ko se odločba, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo na ravni zakona v nasprotju s pravom Unije, objavi v uradnem listu. Poleg tega Komisija členu 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015 nasprotuje le v delu, v katerem je v tej določbi določen datum začetka teka zastaralnega roka za tožbeni zahtevek, s katerim se uveljavlja odgovornost države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi treba pripisati.
159
Ker pa, kot je bilo ugotovljeno v točki 106 te sodbe, povračilo škode, ki jo je nacionalni zakonodajalec povzročil posamezniku s kršitvijo prava Unije, ne more biti – ne da bi bilo pri tem kršeno načelo učinkovitosti – pogojeno s tem, da obstaja odločba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti, ki jo ima zadevna država članica na podlagi prava Unije, ali iz katere izhaja, da je dejanje ali opustitev, zaradi katerega je nastala škoda, nezdružljivo s pravom Unije, tudi objava take odločbe v uradnem listu ne more – ne da bi bilo kršeno isto načelo – biti edini možni trenutek za začetek teka zastaralnega roka za tožbeni zahtevek, s katerim se uveljavlja odgovornost tega zakonodajalca za kršitve prava Unije, ki jih je navedenemu zakonodajalcu treba pripisati.
160
V zvezi s tem je treba zavrniti trditev Kraljevine Španije, da lahko oškodovani posameznik dobi polno odškodnino za škodo na podlagi rednih pravnih sredstev in na podlagi splošne ureditve odgovornosti javnih organov iz člena 32(1) zakona 40/2015. Po eni strani, kot izhaja iz točk od 63 do 82 te sodbe, nobeden od drugih postopkov ali pravnih sredstev, na katere se sklicuje Kraljevina Španija, ne zagotavlja, da bi bilo mogoče odgovornost države za kršitve prava Unije, ki jih je mogoče pripisati nacionalnemu zakonodajalcu, uveljavljati v vseh okoliščinah, v katerih bi posameznik lahko utrpel škodo zaradi take kršitve, ki jo je storil zakonodajalec. Po drugi strani je obstoj take odločbe, kot izhaja iz samega besedila spornih določb, pogoj, ki mora biti nujno izpolnjen, še preden se lahko taka tožba vloži.
161
Zato je treba ugotoviti, da je del argumentacije Komisije, ki se nanaša na začetek zastaralnega roka iz člena 67(1), tretji pododstavek, zakona 39/2015, utemeljen v delu, v katerem ta določba zajema le primere, v katerih obstaja odločba Sodišča, s katero je ugotovljena nezdružljivost uporabljenega pravnega pravila na ravni zakona s pravom Unije.
162
Drugič, glede časovne omejitve škode, ki jo je treba povrniti, je treba spomniti, da člen 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015 določa, da se v primeru odgovornosti iz odstavka 5 člena 32 tega zakona lahko povrne škoda, ki je nastala v petih letih pred datumom objave odločbe, s katero je bilo ugotovljeno, da je zadevno pravno pravilo na ravni zakona v nasprotju s pravom Unije, razen če ta odločba ne določa drugače.
163
Ugotoviti je torej treba, da ta določba učinkuje tako, da je v primerih, ko je država zakonodajalka odgovorna za kršitve prava Unije, škoda, ki jo je mogoče povrniti, omejena na škodo, ki je nastala v petih letih pred datumom, na katerega je bila v uradnem listu objavljena odločba Sodišča, v kateri je bilo ugotovljeno, da Kraljevina Španija ni izpolnila svojih obveznosti, ki jih ima na podlagi prava Unije, ali iz katere izhaja, da je bilo dejanje ali opustitev zakonodajalca, ki je povzročilo to škodo, nezdružljivo s pravom Unije.
164
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da mora v primerih, ko na nekem področju ne obstajajo pravna pravila Unije, vsaka država članica v notranjem pravnem redu določiti obseg povračila škode in pravila za ugotavljanje obsega škode, ki je nastala zaradi kršitve prava Unije, pri čemer morajo nacionalne ureditve, ki določajo merila za ugotavljanje tega obsega, in ta pravila spoštovati, med drugim, načelo učinkovitosti (glej v tem smislu sodbi z dne 25. novembra 2010, Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, točka 93 in navedena sodna praksa, in z dne 28. julija 2016, Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, točka 39). Tako je Sodišče že večkrat presodilo, da mora odškodnina za škodo, ki je nastala posameznikom zaradi kršitev prava Unije, ustrezati nastali škodi (glej sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 82, in z dne 29. julija 2019, Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, točka 46) v tem smislu, da mora, odvisno od primera, omogočiti polno povračilo škode, ki je dejansko nastala (glej v tem smislu sodbi z dne 2. avgusta 1993, Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, točka 26, in z dne 15. aprila 2021, Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, točka 49).
165
V obravnavani zadevi pa zadostuje ugotovitev, da Kraljevina Španija s tem, ko je v členu 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015 določila, da se lahko škoda, ki jo je zakonodajalec posameznikom povzročil s kršitvijo prava Unije, povrne le, če je nastala v petih letih pred datumom objave odločbe Sodišča, s katero je bilo ugotovljeno, da Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti, ki izhaja iz prava Unije, ali iz katere izhaja, da dejanje ali opustitev zakonodajalca, zaradi katerega je nastala škoda, ni združljivo s pravom Unije, oškodovane posameznike ovira pri doseganju ustreznega povračila za njihovo škodo.
166
Poleg tega, da povračila škode, ki jo je zakonodajalec povzročil s kršitvijo prava Unije, nikakor ni mogoče pogojevati z obstojem take odločbe, je namreč posledica tega pogoja – ob upoštevanju trajanja postopka, po katerem se taka odločba sprejme, to je postopka za ugotovitev neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU, ali postopka predhodnega odločanja iz člena 267 PDEU – to, da je pridobitev take odškodnine v praksi onemogočena ali čezmerno otežena. Poleg tega se trajanje postopka podaljša še na podlagi člena 32(5) zakona 40/2015, na katerega napotuje člen 34(1) tega zakona in s katerim se zahteva pravnomočna odločba o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je škoda nastala.
167
Navedeni pogoj je torej tudi v nasprotju z načelom učinkovitosti. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da se Kraljevina Španija iz istih razlogov, kot so bili navedeni že v točkah 85, 86 in 88 ter v točkah od 63 do 82 te sodbe, ne more sklicevati niti na to, da naj bi člen 32(5) zakona 40/2015 pomenil dopolnilno pravno sredstvo, niti na druge postopke ali pravna sredstva, ki jih navaja.
168
Prav tako besedilo člena 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015, iz katerega izhaja, da je „v odločbi“ lahko „določeno drugače“, tej državi članici ni v pomoč, ker je iz te določbe nedvoumno razvidno, da se izraz „odločba“ v zvezi s škodo, ki je posledica kršitve prava Unije, za katero je odgovoren zakonodajalec, nanaša na „odločbo, s katero je bilo ugotovljeno, da je pravno pravilo […] v nasprotju s pravom [Unije]“, to je na odločbo Sodišča.
169
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je del argumentacije Komisije, ki se nanaša na časovno omejitev škode, ki jo je mogoče povrniti, določeno v členu 34(1), drugi pododstavek, zakona 40/2015, utemeljen.
170
Zato je treba prvemu očitku, ki se nanaša na kršitev načela učinkovitosti, deloma pritrditi.
4.
Drugi očitek: kršitev načela enakovrednosti
a)
Trditve strank
171
Komisija z drugim očitkom trdi, da Kraljevina Španija s tem, da je v členu 32(5)(a) in (b) zakona 40/2015 kot pogoj za nastanek odgovornosti države zakonodajalke v primeru kršitve prava Unije določila, da mora pravno pravilo podeljevati pravice posameznikom in da mora biti ta kršitev dovolj resna, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi načela enakovrednosti.
172
Po mnenju te institucije iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je načelo enakovrednosti upoštevno ne le za presojo procesnih predpostavk, ki urejajo tožbe, s katerimi se uveljavlja odgovornost države za škodo, ki jo država povzroči s kršitvijo prava Unije, ampak tudi vsebinskih pogojev, ki veljajo za vlaganje teh tožb. Zato naj dejstvo, da so v členu 32(5) zakona 40/2015 povzeti trije pogoji, ki v skladu s sodno prakso Sodišča zadostujejo za uveljavljanje odgovornosti države članice za škodo, ki jo ta država posameznikom povzroči v nasprotju s pravom Unije, ne bi bilo upoštevno, saj naj bi se lahko v nacionalnem pravu, ne da bi se s tem kršilo načelo enakovrednosti, ti trije pogoji določili le, če ti veljajo tudi za podobne odškodninske zahtevke po nacionalnem pravu.
173
V obravnavani zadevi pa naj pogoja, vsebovana v točki 171 te sodbe, ne bi bila navedena v odstavku 4 člena 32 zakona 40/2015, ki se nanaša na uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke v primeru kršitve ustave, čeprav naj bi iz sodbe z dne 26. januarja 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39), izhajalo, da so tožbe, s katerimi se uveljavlja odgovornost države, ki so bile vložene zaradi tega, ker je bilo pravo Unije kršeno s pravnim pravilom na ravni zakona, ob upoštevanju predmeta in bistvenih elementov teh tožb z vidika načela enakovrednosti podobne takim tožbam, ki so bile vložene zaradi kršitve ustave s pravnim pravilom na ravni zakona, ki jo je ugotovilo Tribunal Constitucional (ustavno sodišče).
174
Kraljevina Španija trdi, da drugi očitek Komisije ni utemeljen, saj zadevnih tožb ni mogoče šteti za podobni. Primeri neustavnosti zakona naj bi se lahko zelo razlikovali od primerov nezdružljivosti nekega pravnega pravila s pravom Unije, saj naj se nekateri primeri neustavnosti, med drugim, ne bi nanašali na kršitev pravic posameznikov. Poleg tega naj bi obstajala bistvena razlika med odgovornostjo države, ki izhaja iz kršitve prava Unije, in odgovornostjo, ki izhaja iz ugotovitve neustavnosti zakona, ker naj bi slednja povzročila odpravo zakona ex tunc, tako da naj tudi upravni akti, sprejeti na podlagi zakona, ki je bil pozneje razglašen za neustavnega, ne bi bili več veljavni. To pa naj ne bi veljalo za odločbo, s katero Sodišče ugotovi neizpolnitev obveznosti, ali za odločbo, izdano v okviru postopka predhodnega odločanja.
175
Poleg tega naj bi tudi ob predpostavki, da sta si ti tožbi podobni, člen 32(5) zakona 40/2015 zgolj uzakonil pogoje, ki so že določeni v sodni praksi Sodišča, zato da bi se povečala pravna varnost. Ti pogoji naj bi bili sestavni del ureditve odgovornosti države v Španiji, tudi v primerih odgovornosti, ki izhaja iz ugotovitve neustavnosti pravnega pravila na ravni zakona. Vsekakor naj bi šlo torej za zgolj formalno razliko.
b)
Presoja Sodišča
176
V skladu s tem, kar je bilo že navedeno v točki 33 te sodbe, mora država članica – razen pri pravici do odškodnine, ki temelji neposredno na pravu Unije, če so izpolnjeni pogoji iz točke 31 te sodbe – v okviru nacionalne ureditve odgovornosti odpraviti posledice škode, ki jo je povzročila s kršitvijo prava Unije.
177
Kadar na nekem področju ni predpisov Unije, mora namreč vsaka država članica v notranjem pravnem redu opredeliti pristojna sodišča in določiti postopkovna pravila za vlaganje pravnih sredstev, s katerimi se varujejo pravice, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, pri čemer iz načela enakovrednosti izhaja zahteva, da pogoji, določeni v nacionalnih zakonodajah na področju povračila škode, ne smejo biti manj ugodni od tistih, ki veljajo za podobna nacionalna pravna sredstva (glej v tem smislu sodbi z dne 19. novembra 1991, Francovich in drugi, C‑6/90 in C‑9/90, EU:C:1991:428, točke od 41 do 43 in navedena sodna praksa, ter z dne 19. maja 2011, Iaia in drugi, C‑452/09, EU:C:2011:323, točka 16 in navedena sodna praksa).
178
Z načelom enakovrednosti se torej določajo meje procesne avtonomije, ki jo imajo države članice pri izvajanju prava Unije, kadar to pravo ne vsebuje določb, ki bi urejale neko področje. Iz tega izhaja, da se to načelo na področju odgovornosti države za kršitve prava Unije uporabi samo, kadar se ta odgovornost uveljavlja na podlagi prava Unije, in posledično samo, kadar so pogoji za to, navedeni v točki 31 te sodbe, izpolnjeni (glej po analogiji sodbo z dne 9. decembra 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie in drugi, C‑568/08, EU:C:2010:751, točka 92).
179
Kot je namreč navedel tudi generalni pravobranilec v točki 122 sklepnih predlogov, to načelo ne more biti podlaga za to, da bi za države članice nastala obveznost omogočiti nastanek pravice do odškodnine pod ugodnejšimi pogoji, kot jih določa sodna praksa Sodišča.
180
V obravnavani zadevi Komisija z drugim očitkom ne nasprotuje pogojem, pod katerimi se v Španiji izvaja načelo odgovornosti države za kršitve prava Unije, ki jih je mogoče pripisati tej državi, kot ga je pojasnilo Sodišče, ampak samim pogojem za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi mogoče pripisati, kakor so opredeljeni v španskem pravu, za katere poleg tega ni sporno, da natančno povzemajo pogoje iz sodne prakse Sodišča.
181
Tudi če so pogoji za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke za kršitve prava Unije, ki jih je tej državi mogoče pripisati, manj ugodni od pogojev za uveljavljanje odgovornosti države zakonodajalke v primeru kršitve ustave, pa iz ugotovitev iz točke 179 te sodbe izhaja, da se načelo enakovrednosti v takem primeru ne uporablja.
182
Sodišče je poleg tega že večkrat pojasnilo, da lahko države članice sicer določijo, da je njihova odgovornost podana pod manj strogimi pogoji od tistih, ki jih je določilo Sodišče, vendar je treba v tem primeru šteti, da je ta odgovornost podana ne na podlagi prava Unije, ampak na podlagi nacionalnega prava (glej v tem smislu sodbi z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točka 66, in z dne 8. julija 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, točka 62 in navedena sodna praksa).
183
Na splošno je treba poleg tega ugotoviti, da načela enakovrednosti ni mogoče razlagati tako, da državo članico zavezuje, da najugodnejša nacionalna pravila uporablja za vse tožbe, vložene na nekem pravnem področju (sodba z dne 26. januarja 2010, Transportes in Urbancios, C‑118/08, EU:C:2010:39, točka 34 in navedena sodna praksa).
184
Navesti je treba še, da je Sodišče sicer, kot navaja Komisija, že večkrat pojasnilo, da niti formalni pogoji niti vsebinski pogoji, ki so določeni v nacionalnih zakonodajah na področju povračila škode, ki so jo države članice povzročile s kršitvijo prava Unije, ne smejo biti, med drugim, manj ugodni od pogojev za podobne nacionalne zahtevke (glej v tem smislu sodbe z dne 19. novembra 1991, Francovich in drugi, C‑6/90 in C‑9/90, EU:C:1991:428, točka 43; z dne 5. marca 1996, Brasserie du pêcheur in Factortame, C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79, točki 98 in 99 ter navedena sodna praksa, in z dne 17. aprila 2007, AGM‑COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, točka 89 in navedena sodna praksa). Vendar pa se to pojasnilo, kot je razvidno iz te sodne prakse, vedno nanaša na pogoje, določene v nacionalnih zakonodajah na področju povračila škode, kadar pravica do odškodnine nastane na podlagi prava Unije.
185
Iz tega sledi, da drugi očitek temelji na napačnem razumevanju sodne prakse Sodišča. Zato ga je treba zavrniti kot neutemeljenega.
186
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi načela učinkovitosti, ker je sprejela in ohranila v veljavi sporne določbe v delu, v katerem je treba v skladu s temi določbami za povračilo škode, ki jo je španski zakonodajalec povzročil posameznikom s kršitvijo prava Unije:
–
izpolniti pogoj, da obstaja odločba Sodišča, s katero je bilo ugotovljeno, da uporabljeno pravno pravilo na ravni zakona ni združljivo s pravom Unije;
–
izpolniti pogoj, da oškodovani posameznik pri katerem koli sodišču pridobi pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je škoda nastala, ne da bi bila določena izjema za primere, v katerih škoda izhaja neposredno iz dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, in ne obstaja upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati;
–
upoštevati enoletni zastaralni rok, ki začne teči na dan, ko je bila v uradnem listu objavljena odločba Sodišča, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost uporabljenega pravnega pravila na ravni zakona s pravom Unije, pri čemer niso zajeti primeri, v katerih taka odločba ne obstaja, in
–
upoštevati, da se lahko povrne le škoda, ki je nastala v petih letih pred datumom te objave, razen če je v tej odločbi določeno drugače.
IV. Stroški
187
Na podlagi člena 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Na podlagi člena 138(3) tega poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma.
188
Ker sta Komisija in Kraljevina Španija predlagali, naj se drugi stranki v postopku naloži plačilo stroškov, in ker je vsaka s svojimi predlogi uspela samo deloma, je treba odločiti, da vsaka nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.
Kraljevina Španija ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi načela učinkovitosti, ker je sprejela in ohranila v veljavi člen 32, od (3) do (6), in člen 34(1), drugi pododstavek, Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (zakon 40/2015 o pravni ureditvi javnega sektorja) z dne 1. oktobra 2015 ter člen 67(1), tretji pododstavek, Ley 39/2015 del Procemiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (zakon 39/2015 o splošnem upravnem postopku v javnih upravah) z dne 1. oktobra 2015 v delu, v katerem je treba v skladu s temi določbami za povračilo škode, ki jo je španski zakonodajalec povzročil posameznikom s kršitvijo prava Unije:
–
izpolniti pogoj, da obstaja odločba Sodišča, s katero je bilo ugotovljeno, da uporabljeno pravno pravilo na ravni zakona ni združljivo s pravom Unije;
–
izpolniti pogoj, da oškodovani posameznik pri katerem koli sodišču pridobi pravnomočno odločbo o zavrnitvi tožbe zoper upravni akt, zaradi katerega je škoda nastala, ne da bi bila določena izjema za primere, v katerih škoda izhaja neposredno iz dejanja ali opustitve zakonodajalca, ki je v nasprotju s pravom Unije, in ne obstaja upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati;
–
upoštevati enoletni zastaralni rok, ki začne teči na dan, ko je bila v Uradnem listu Evropske unije objavljena odločba Sodišča, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost uporabljenega pravnega pravila na ravni zakona s pravom Unije, pri čemer niso zajeti primeri, v katerih taka odločba ne obstaja, in
–
upoštevati, da se lahko povrne le škoda, ki je nastala v petih letih pred datumom te objave, razen če je v tej odločbi določeno drugače.
2.
V preostalem delu se tožba zavrne.
3.
Evropska komisija in Kraljevina Španija nosita vsaka svoje stroške.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.