62007CC0546
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JÁN MAZÁK
prednesené 30. septembra 2009 (
1
)
Vec C-546/07
Európska komisia
proti
Spolkovej republike Nemecko
„Nesplnenie povinnosti členským štátom — Slobodné poskytovanie služieb — Článok 49 ES — Príloha XII aktu o pristúpení — Zoznam uvedený v článku 24 aktu o pristúpení: Poľsko — Kapitola 2 bod 13 — Možnosť Spolkovej republiky Nemecko odchýliť sa od článku 49 prvého odseku ES — Doložka o zachovaní status quo — Dohoda medzi vládou Spolkovej republiky Nemecko a vládou Poľskej republiky z 31. januára 1990 o vysielaní pracovníkov poľských podnikov na vykonávanie zmlúv o dielo — Vylúčenie možnosti uzatvárať zmluvy o dielo na práce, ktoré sa majú vykonať v Nemecku, s poľskými podnikmi pre podniky usadené v iných členských štátoch — Rozšírenie obmedzení týkajúcich sa prístupu poľských pracovníkov na nemecký trh práce, existujúcich v čase podpisu zmluvy o pristúpení“
I — Úvod
1.
Touto žalobou Komisia navrhuje, aby bolo určené, že Spolková republika Nemecko si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES, ako aj z doložky o zachovaní status quo zakotvenej v bode 13 kapitoly 2 prílohy XII aktu zo 16. apríla 2003, na základe ktorého Poľská republika pristúpila k Európskej únii (
2
) (ďalej len „doložka status quo“), tým, že:
—
vo svojej správnej praxi Spolková republika Nemecko vykladá pojem „Unternehmen der anderen Seite“ (podnik druhej strany), použitý v článku 1 ods. 1 dohody medzi vládou Spolkovej republiky Nemecko a vládou Poľskej republiky z 31. januára 1990 o vysielaní pracovníkov poľských podnikov na vykonanie zmlúv o dielo (
3
) (ďalej len „dohoda“), vo význame „nemecké podniky“, a
—
prostredníctvom „Arbeitsmarktschutzklausel“ (doložka o ochrane trhu práce) Spolková republika Nemecko rozšírila regionálne obmedzenia prístupu zahraničných pracovníkov po 16. apríli 2003, to znamená po dni podpisu aktu o pristúpení z roku 2003, na základe ktorého Poľsko pristúpilo k Európskej únii.
2.
Táto vec nastoľuje v zásade dva právne problémy. Po prvé je potrebné zamyslieť sa nad tým, za akých podmienok v zmysle relevantnej judikatúry môže členský štát v kontexte poskytovania služieb odmietnuť rozšíriť výhody, ktoré na základe dvojstrannej zmluvy požívajú podniky usadené na jeho území, na podniky usadené v inom členskom štáte.
3.
Po druhé je potrebné preskúmať, či doložka status quo bráni Nemecku len v tom, aby prijímalo nové (legislatívne alebo správne) opatrenia v tejto oblasti, ktoré sú reštriktívnejšie ako opatrenia, ktoré boli účinné v čase podpisu aktu o pristúpení z roku 2003, alebo či všeobecnejšie bráni akémukoľvek rozširovaniu obmedzení prístupu na vnútroštátny trh práce, ktoré nevyplýva z prijatia nových opatrení, ale je skôr dôsledkom zmien relevantných faktických okolností, na ktoré sa vzťahujú existujúce opatrenia.
II — Právny rámec
A — Akt o pristúpení z roku 2003
4.
V zmysle prechodných ustanovení zakotvených v akte o pristúpení z roku 2003 sú Nemecko a Rakúsko okrem iného oprávnené na základe odchýlky od ustanovení Zmluvy o voľnom pohybe služieb naďalej uplatňovať vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných dohôd, ktoré obmedzujú využívanie zmluvných pracovníkov zamestnaných podnikmi usadenými v Poľsku. V prílohe XII (s nadpisom „Zoznam uvedený v článku 24 aktu o pristúpení: Poľsko“) aktu o pristúpení z roku 2003 sa v bode 13 druhej kapitoly (s nadpisom „Sloboda pohybu osôb“), v rozsahu relevantnom pre túto vec uvádza:
„S cieľom čeliť závažnému narušeniu trhu práce členských štátov v určitých citlivých odvetviach služieb alebo jeho ohrozeniu, ktoré môže vzniknúť v niektorých regiónoch ako dôsledok nadnárodného poskytovania služieb v zmysle článku 1 smernice 96/71/ES, sú Nemecko a Rakúsko, pokiaľ na základe vyššie uvedených prechodných opatrení uplatňujú na voľný pohyb poľských pracovníkov vnútroštátne opatrenia alebo opatrenia vyplývajúce z dvojstranných dohôd, oprávnené po upovedomení Komisie sa odchýliť v oblasti poskytovania služieb obchodnými spoločnosťami usadenými v Poľsku od prvého odseku článku 49 zmluvy o ES na účely obmedzenia dočasného pohybu pracovníkov, ktorých právo prijať prácu v Nemecku alebo Rakúsku podlieha vnútroštátnym opatreniam.
…“
5.
Uvedený bod ďalej zakotvuje túto doložku status quo:
„Uplatňovanie tohto odseku nesmie viesť k sprísneniu podmienok dočasného pohybu pracovníkov v súvislosti s nadnárodným poskytovaním služieb medzi Nemeckom alebo Rakúskom a Poľskom oproti podmienkam ku dňu podpisu zmluvy o pristúpení.“
B — Vnútroštátna právna úprava
6.
Článok 1 dohody stanovuje:
„Pracovné povolenia budú vydávané poľským pracovníkom, ktorí sú vyslaní na dočasné zamestnanie na základe zmluvy o dielo uzavretej medzi poľským zamestnávateľom a podnikom druhej strany (zmluvní pracovníci), bez ohľadu na situáciu a predpokladaný vývoj na trhu práce.“
7.
Článok 2 dohody určuje kvóty, pokiaľ ide o poľských zmluvných pracovníkov. Článok 2 ods. 5 stanovuje:
„Pri vykonávaní tejto dohody Spolkový úrad [pre zamestnanosť] Spolkovej republiky Nemecko [Bundesanstalt für Arbeit] v spolupráci s Ministerstvom práce a sociálnych vecí Poľskej republiky zabezpečí, aby v určitom regióne alebo sektore nevznikla koncentrácia zamestnaných zmluvných pracovníkov.
…“
8.
Vykonávacie pokyny, ktoré prijala Bundesagentur für Arbeit (Spolková agentúra pre zamestnanosť) zahŕňajú pokyny v obežníku 16a „Zamestnávanie zahraničných pracovníkov z nových členských štátov EÚ na základe zmlúv o dielo v Spolkovej republike Nemecko“ (príloha XI). Tento obežník obsahuje doložku o ochrane trhu práce, podľa ktorej sú zmluvy zahrnujúce zahraničných pracovníkov v zásade zakázané, ak má byť práca vykonávaná v obvodoch Spolkovej agentúry pre zamestnanosť, v ktorých je priemerná miera nezamestnanosti za posledných šesť mesiacov najmenej o 30% vyššia ako celoštátna miera nezamestnanosti v Spolkovej republike Nemecko. Zoznam obvodov, na ktoré sa vzťahuje toto ustanovenie, sa štvrťročne aktualizuje (príloha XII).
III — Konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom
9.
Komisia v liste z 3. apríla 1996 upozornila nemeckú spolkovú vládu, že jej výklad dohody sa zdá byť v rozpore s článkom 49 ES. Spolková vláda v liste z názoru Komisie odporovala.
10.
Dňa 12. novembra 1997 Komisia vydala odôvodnené stanovisko, v ktorom Nemecku poskytla 12-mesačnú lehotu na vyjadrenie. Po stretnutí so zástupcami Komisie Nemecko v liste z uviedlo, že vyvíja úsilie, aby sa našlo politické riešenie v kontexte Európskej dohody zo o pridružení uzavretej medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Poľskou republikou na strane druhej. Pokusy vyriešiť tento problém na politickej úrovni však neboli úspešné.
11.
Poľsko pristúpilo k Európskej únii 1. mája 2004. V odpovedi na žiadosť Komisie o informácie z nemecká spolková vláda v liste zo uviedla, že sa pridŕža svojej výkladovej praxe, pokiaľ ide o dohodu; navyše vzhľadom na uplynutý čas môže legitímne predpokladať, že už neexistuje nijaký základ na pokračovanie v konaní o nesplnení povinnosti.
12.
V doplňujúcej formálnej výzve z 10. apríla 2006 Komisia upriamila pozornosť spolkovej vlády na skutočnosť, že okrem zjavného porušovania článku 49 ES nemecká správna prax týkajúca sa dohody zrejme nie je zlučiteľná s doložkou status quo. Podľa Komisie rozšírenie regionálnych obmedzení na základe doložky o ochrane trhu práce, vychádzajúce z článku 2 ods. 5 dohody a obsiahnuté vo vykonávacích pokynoch Spolkovej agentúry pre zamestnanosť, porušuje zákaz rozširovania existujúcich obmedzení.
13.
Spolková vláda v liste z 8. júna 2006 spochybnila tento názor a tvrdila, že uplatňovanie dvojstrannej zmluvy na všetky členské štáty a ich podniky nie je namieste.
14.
Komisia v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku z 15. decembra 2006 zopakovala svoje výhrady. Keďže nemecká spolková vláda v liste z zotrvala na svojom postoji, Komisia podala do kancelárie Súdneho dvora túto žalobu.
IV — Analýza
A — Prípustnosť
1. Hlavné tvrdenia účastníkov konania
15.
Nemecká vláda predovšetkým tvrdí, že žaloba je neprípustná, prinajmenšom pokiaľ ide o údajné porušenie článku 49 ES.
16.
Podľa jej názoru Komisia stratila právo začať konanie, keďže takmer sedem rokov v súvislosti s údajným porušením článku 49 ES nič nepodnikla. Vzhľadom na procesné lehoty a špecifické okolnosti tejto veci sa nemecká vláda mohla oprávnene domnievať, že Komisia od tejto výhrady upustila. Toto legitímne očakávanie bolo ešte posilnené listom komisára Montiho z júla 1998, v ktorom komisár uviedol, že by neuvítal zrušenie dohody a že by počkal do novembra 1998, či sa nenájde iné riešenie. Pritom do apríla 2003, keď už bolo jasné, že Nemecko nemôže vypovedať zmluvu bez toho, aby porušilo doložku status quo, neboli prijaté žiadne ďalšie kroky. Týmto spôsobom Komisia podľa názoru nemeckej vlády vedome zneužila jej dôveru.
17.
Komisia tento pohľad na vec odmieta a tvrdí, že spôsob, akým postupovala, nemohol vyvolať legitímne očakávanie Nemecka, že konanie sa skončilo. Zdôrazňujúc diskrečnú právomoc, ktorú má pri rozhodovaní o tom, kedy podá žalobu pre nesplnenie povinnosti, Komisia tvrdí, že lehoty v konaní boli primerané okolnostiam veci.
2. Posúdenie
18.
Hneď na úvod je potrebné pripomenúť, že na základe systému zakotveného v článku 226 Zmluvy má Komisia pri rozhodovaní po prvé o tom, či podá žalobu pre nesplnenie povinnosti, a po druhé o tom, kedy takúto žalobu podá, diskrečnú právomoc uznanú judikatúrou. (
4
)
19.
Preto pokiaľ ide špecifickejšie o druhý uvedený aspekt, Komisia nie je povinná začať konanie v rámci určitého obdobia, okrem prípadu, keď by neprimerane dlhé trvanie konania pred podaním žaloby upraveného v článku 226 ES mohlo dotknutému členskému štátu sťažiť vyvracanie argumentov Komisie, a teda porušiť právo na obhajobu. Dotknutému členskému štátu prináleží predložiť dôkaz o takýchto účinkoch. (
5
)
20.
Podľa môjho názoru však nemecká vláda neuviedla okolnosti, ktoré by preukazovali, že trvanie konania pred podaním žaloby v tejto veci porušilo jej právo na obhajobu.
21.
V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že skutočnosť uvádzaná nemeckou vládou, že doložka status quo nadobudla platnosť počas priebehu konania pred podaním žaloby — s tým dôsledkom, že Nemecko už nemohlo vypovedať dohodu s Poľskom — sama osebe nemôže sťažovať nemeckej vláde vyvracanie výhrad a argumentov Komisie. Po druhé, v roku 2006 Komisia vydala doplňujúcu formálnu výzvu a doplňujúce odôvodnené stanovisko, v ktorých boli v zásade zopakované pôvodné výhrady, takže nemeckej vláde bola poskytnutá nová možnosť brániť svoj postoj.
22.
Ďalej, pokiaľ ide o argument nemeckej vlády, že za okolností predmetnej veci sa mohla oprávnene domnievať, že konanie sa skončilo, z diskrečnej právomoci, ktorú má Komisia, pokiaľ ide o začiatok konania o nesplnení povinnosti, vyplýva, že obdobie nečinnosti Komisie v rámci konania pred podaním žaloby nemôže samo osebe — aj keď trvá niekoľko rokov — vyvolať legitímne očakávanie členského štátu, že Komisia nebude v konaní pokračovať. To platí osobitne v takom prípade, o aký ide v tejto veci, keď — ako je zrejmé zo spisu — počas obdobia uvádzaného nemeckou vládou, t. j. od roku 1997 do pristúpenia Poľska, bolo vynakladané úsilie na dosiahnutie politického riešenia v kontexte Európskej dohody zo 16. decembra 1991, a tým na skončenie údajného porušovania.
23.
Napokon v tomto kontexte, pokiaľ ide o list zaslaný komisárom Montim v júli 1998, na ktorý sa nemecká vláda tiež odvoláva, z ustálenej judikatúry vyplýva, že aj za predpokladu, že sa členský štát môže spoliehať na zásadu ochrany legitímnej dôvery, aby zabránil určeniu podľa článku 226 ES, že si nesplnil svoje povinnosti, (
6
) na porušenie tejto zásady sa môže odvolať len vtedy, ak od dotknutých orgánov Spoločenstva získal konkrétne ubezpečenia. (
7
)
24.
V tomto ohľade stačí poznamenať, že nemecká vláda ani len netvrdila, že by ju Komisia v uvedenom liste konkrétne ubezpečila, že od daných výhrad upustí, alebo že konanie bude zastavené. Naopak, komisár Monti v liste v podstate uvádza, že namiesto vypovedania dohody by skôr uvítal konštruktívne riešenie problému vzniknutého tým, ako sa dohoda uplatňuje v Nemecku, pričom dal súčasne jasne najavo, že v danej situácii nie je možné vec odložiť.
25.
Podľa môjho názoru z uvedených úvah vyplýva, že námietku neprípustnosti vznesenú nemeckou vládou treba zamietnuť.
B — O veci samej
1. Porušenie článku 49 EC
a) Hlavné tvrdenia účastníkov konania
26.
V prvej časti žaloby Komisia v podstate tvrdí, že nemecká správna prax vykladá článok 1 dohody tak, že len nemecké podniky môžu uzatvárať zmluvy o dielo podľa uvedenej dohody. V dôsledku toho podniky z iných členských štátov nemôžu — ak si nezaložia dcérsku spoločnosť v Nemecku — využívať výhody slobodného poskytovania služieb, ktoré im priznáva článok 49 ES, tak, že by s poľskými podnikmi uzavreli podľa dohody zmluvy na diela, ktoré sa majú realizovať v Nemecku, využívajúc týmto spôsobom kvóty poľských zmluvných pracovníkov.
27.
Podľa Komisie ide o priamu diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti podniku alebo miesta jeho sídla, ktorá nie je odôvodnená záujmami verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia v zmysle článku 46 ES v spojení s článkom 55 ES.
28.
V tejto súvislosti Komisia odmieta najmä argument, že sporné pravidlo, podľa ktorého zmluvný/objednávateľský podnik musí mať sídlo v Nemecku, je potrebné kvôli riadnemu dohľadu nad správnym vykonávaním dohody, kvôli zabezpečeniu vymáhateľnosti povinnosti podniku platiť poistné na sociálne poistenie a tiež pokút za porušenie práva, alebo kvôli zabráneniu nesprávnemu uplatňovaniu alebo obchádzaniu prechodných ustanovení aktu o pristúpení.
29.
Napokon Komisia pripomína, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora základná zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby členský štát, ktorý je stranou bilaterálnej zmluvy, priznal štátnym príslušníkom iných členských štátov rovnaké výhody, aké podľa zmluvy požívajú jeho vlastní štátni príslušníci, ibaže by mohol poskytnúť objektívne odôvodnenie pre ich nepriznanie. (
8
) V prejednávanej veci však takéto objektívne odôvodnenie neexistuje.
30.
Poľská vláda, ktorej predseda Súdneho dvora 2. júla 2008 povolil vstup do konania ako vedľajšiemu účastníkovi konania na podporu návrhov Komisie, sa s týmito argumentmi v podstate stotožňuje. Zdôrazňuje najmä to, že dohoda nemá takú povahu, že by rozšírenie jej výhod na štátnych príslušníkov iných členských štátov narúšalo jej rovnováhu a vzájomnosť v zmysle relevantnej judikatúry Súdneho dvora. (
9
) Dohoda v skutočnosti nie je založená na zásade vzájomnosti.
31.
Nemecká vláda vyvracia názor Komisie a poľskej vlády. V prvom rade zdôrazňuje, že vo svetle jeho znenia je článok 1 dohody správne vykladať tak, že sa týka nemeckých podnikov. Toto pravidlo okrem toho neznamená diskrimináciu, ako ju zakazuje článok 49 ES, a to najmä preto, lebo podniky z iných členských štátov a nemecké podniky sa vo vzťahu k dohode nenachádzajú v porovnateľnej situácii.
32.
Nemecká vláda tvrdí, že vzhľadom na osobitnú povahu predmetnej dvojstrannej dohody a vzájomnosť, na ktorej je založená, nemôžu byť z nej vyplývajúce výhody priznané štátnym príslušníkov alebo podnikom všetkých ostatných členských štátoch. (
10
) Navyše by tým boli ohrozené prechodné ustanovenia aktu o pristúpení z roku 2003. V každom prípade, aj keby bol spôsob uplatňovania dohody v Nemecku považovaný za obmedzenie slobodného poskytovania služieb, takéto obmedzenie by bolo odôvodnené v zmysle článku 46 ES v spojení s článkom 55 ES potrebou riadne dohliadať na vykonávanie dohody a zabezpečiť okrem iného vymáhateľnosť povinnosti zmluvného/objednávateľského podniku platiť poistné na sociálne poistenie a pokút za porušenie práva.
b) Posúdenie
33.
Hneď na úvod je potrebné pripomenúť, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že predpokladom slobodného poskytovania služieb je najmä odstránenie akejkoľvek diskriminácie voči poskytovateľovi služieb na základe jeho štátnej príslušnosti alebo okolnosti, že je usadený v inom členskom štáte, než v ktorom je poskytovaná služba. (
11
)
34.
V prejednávanej veci je nesporné, že podľa nemeckej správnej praxe, ktorú kritizuje Komisia, len nemecké podniky — to znamená podniky, ktoré majú sídlo v Nemecku — môžu uzatvárať zmluvy o dielo s poľskými podnikmi v zmysle dohody a týmto spôsobom využívať pri poskytovaní služieb v Nemecku napriek prechodnej úprave podľa aktu o pristúpení týkajúcej sa dočasného pohybu pracovníkov kvóty poľských pracovníkov, ktoré povoľuje dohoda, zatiaľ čo podniky usadené v iných členských štátoch túto možnosť pri poskytovaní služieb v Nemecku nemajú, pokiaľ si tam nezaložia dcérsku spoločnosť.
35.
Sporná správna prax v súvislosti s uzatváraním zmlúv o dielo s poľskými podnikmi na poskytovanie služieb v Nemecku teda zjavne rozlišuje podľa sídla podniku poskytujúceho služby a môže preto — v rozsahu, v akom sídlo podniku určuje jeho „štátnu príslušnosť“ (
12
) — predstavovať diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ktorú zakazuje článok 49 ES.
36.
Je preto potrebné preskúmať, či nemecká vláda uviedla dôvody, ktoré môžu napriek tomu poskytnúť platné odôvodnenie pre skutočnosť, že Nemecko dovoľuje vykonávať práce na svojom území v spolupráci s poľskými podnikmi a ich zamestnancami ako subdodávateľmi v zmysle dohody len svojim vlastným podnikom.
37.
V tejto súvislosti je predovšetkým potrebné uviesť, že skutočnosť, že podniky usadené v iných členských štátoch môžu požívať výhody vyplývajúce z dohody tak, že si v Nemecku založia dcérske spoločnosti, nemôže odôvodňovať predmetné rozdielne zaobchádzanie, keďže podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora požiadavka založenia stálej pobočky alebo dcérskej spoločnosti smeruje priamo proti podstate slobodného poskytovania služieb. (
13
)
38.
Ďalej, pokiaľ sa nemecká vláda usiluje odôvodniť odmietanie rozšírenia predmetných výhod na podniky usadené v iných členských štátoch tým, že tieto výhody vyplývajú z ustanovení dvojstrannej medzinárodnej dohody, treba uviesť, že zo zásady prednosti práva Spoločenstva a z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že pri plnení záväzkov prijatých v zmysle medzinárodných dohôd, či už ide o dohodu medzi členskými štátmi alebo medzi členským štátom a jednou, prípadne viacerými nečlenskými krajinami, členské štáty musia, bez toho, aby tým bol dotknutý článok 307 ES, dodržiavať povinnosti, ktoré im ukladá právo Spoločenstva. (
14
)
39.
Súdny dvor preto konštantne rozhoduje v tom zmysle, že aj pri vykonávaní medzinárodnej dohody je členský štát naďalej viazaný zásadou rovnosti zaobchádzania obsiahnutou v základných slobodách, a v zásade preto musí štátnym príslušníkom iných členských štátov, prípadne podnikom, ktoré majú sídlo alebo sú usadené v inom členskom štáte, poskytnúť rovnaké výhody, aké požívajú jeho vlastní štátni príslušníci alebo vlastné podniky na základe uvedenej zmluvy.
40.
Súdny dvor vo veci Matteuci v súvislosti s dohodou v oblasti kultúry uzavretou medzi dvoma členskými štátmi, podľa ktorej boli určité štipendiá vyhradené výlučne štátnym príslušníkom týchto dvoch krajín, rozhodol, že na základe zásady rovnosti zaobchádzania zoči-voči domácim pracovníkom, stanovenej pravidlami o voľnom pohybe pracovníkov, sú orgány týchto dvoch členských štátov povinné rozšíriť využívanie týchto štipendií aj na pracovníkov Spoločenstva usadených na ich území. (
15
) Z judikatúry Súdneho dvora ustálenej od rozsudku vo veci Saint-Gobain ZN tiež vyplýva, že zásada národného zaobchádzania stanovená v článku 43 ES od členského štátu, ktorý je stranou bilaterálnej medzinárodnej zmluvy o zamedzení dvojitého zdanenia uzavretej s nečlenskou krajinou, vyžaduje, aby stálym prevádzkárňam podnikov usadených v inom členskom štáte poskytol výhody vyplývajúce z tejto zmluvy za rovnakých podmienok, aké sa vzťahujú na podniky usadené v členskom štáte, ktorý je stranou tejto zmluvy. (
16
) Podobne vo veci Gottardo Súdny dvor vo vzťahu k dvojstrannému medzinárodnému dohovoru o sociálnom zabezpečení, ktorý sa týkal zohľadnenia dôb poistenia, rozhodol, že základná zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby členský štát poskytol štátnym príslušníkom iných členských krajín rovnaké výhody, aké na základe uvedeného dohovoru požívajú jeho vlastní štátni príslušníci, ibaže by vedel poskytnúť objektívne odôvodnenie pre ich neposkytnutie. (
17
)
41.
Z uvedenej judikatúry vyplýva, že na základe zásady národného zaobchádzania stanovenej — ako sa uvádza vyššie — aj v článku 49 ES, (
18
) je Nemecko v zásade povinné poskytnúť podnikom, ktoré sú usadené v inom členskom štáte a nemajú sídlo alebo dcérsku spoločnosť v Nemecku, výhody — za rovnakých podmienok, aké sa vzťahujú na podniky so sídlom v Nemecku — vyplývajúce z dohody, to znamená možnosť uzatvárať s podnikmi usadenými v Poľsku zmluvy o dielo, ktoré budú vykonávané v Nemecku s využitím poľských pracovníkov v súlade s kvótami stanovenými dohodou.
42.
Iste, ako uvádza nemecká vláda, Súdny dvor už rozhodol, že rovnováha a vzájomnosť dvojstranného medzinárodného dohovoru uzavretého medzi členským štátom a nečlenskou krajinou môžu byť objektívnym dôvodom na to, aby členský štát, ktorý je stranou tohto dohovoru, odmietol rozšíriť výhody, ktoré na základe dohovoru požívajú jeho vlastní štátni príslušníci, na štátnych príslušníkov ostatných členských štátov. (
19
)
43.
Treba však zdôrazniť, že toto odôvodnenie bolo formulované vo vzťahu k medzinárodným dohodám uzavretým s jednou alebo viacerými nečlenskými krajinami, a teda s cieľom zabrániť podľa výnimky stanovenej v článku 307 ES tomu, aby boli ovplyvnené práva nečlenskej krajiny vyplývajúce z dohody alebo aby jej boli vnútené nové záväzky. (
20
)
44.
Dohoda je v protiklade s tým dohodou len medzi dvoma členskými štátmi, ktoré sú teda, jeden i druhý, podľa článku 10 ES povinné prijať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie plnenia záväzkov vyplývajúcich zo Zmluvy a navzájom si na tento účel pomáhať. (
21
)
45.
Navyše, ako správne upozornila poľská vláda, v tomto kontexte si treba všimnúť, že rozšírenie možnosti uzatvárať zmluvy o dielo s poľskými podnikmi, ktorú poskytuje zmluva, na podniky usadené v inom členskom štáte, nemá samo osebe vplyv na kvóty stanovené vo vzťahu k poľským zmluvným pracovníkom na základe článku 2 ods. 5 dohody. Okrem toho, aj keby Nemecko uzavrelo dohodu v presvedčení, že výhody z nej plynúce budú požívať iba nemecké podniky, táto okolnosť nemôže stačiť na to, aby v predmetnom kontexte zabránila uplatneniu základnej zásady stanovenej v Zmluve.
46.
Argumenty nemeckej vlády založené na charaktere a vzájomnej povahe dvojstrannej dohody preto podľa môjho názoru treba zamietnuť.
47.
Ďalej, pokiaľ nemecká vláda spochybňuje povinnosť rozšíriť výhody vyplývajúce z dohody na podniky usadené v iných členských štátoch z dôvodu, že takéto podniky sa nenachádzajú v porovnateľnej situácii s nemeckými podnikmi, na ktoré sa vzťahuje dohoda, Súdny dvor vo viacerých rozsudkoch týkajúcich sa výhod poskytnutých na základe dvojstranných dohovorov v daňovej oblasti rozhodol, že právo Spoločenstva nebráni tomu, aby boli dané výhody odňaté rezidentom tretieho členského štátu, pokiaľ sa títo rezidenti nenachádzajú v porovnateľnej situácii s rezidentmi, na ktorých sa daný dohovor vzťahuje. (
22
)
48.
Túto judikatúru však treba chápať vo svetle špecifických okolností, z ktorých vychádza, a podľa môjho názoru ju nemožno jednoducho premietnuť na okolnosti tejto veci. V tomto ohľade treba poukázať najmä na to, že uvedené prípady sa týkali dvojstranných dohôd v daňovej oblasti, a ako je zrejmé z judikatúry Súdneho dvora, v oblasti daňového práva môže miesto bydliska alebo usadenia slúžiť ako určujúci faktor pri rozdelení daňovej právomoci. (
23
) Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o výhody poskytnuté na základe dvojstranných dohôd v daňovej oblasti, rezident iného členského štátu alebo podnik usadený v tomto inom členskom štáte, sa môže nachádzať v situácii, ktorá je objektívne odlišná od situácie rezidentov alebo podnikov usadených v členskom štáte, ktorý je stranou takéhoto dohovoru; to má potom za následok, že rovnosť zaobchádzania, pokiaľ ide o výhody poskytnuté podľa dohovoru, sa nevyžaduje. (
24
)
49.
V prejednávanej veci sa naproti tomu nezdá, že by existoval nejaký relevantný dôvod domnievať sa, že situácia podniku usadeného v inom členskom štáte, ktorý nemá dcérsku spoločnosť v Nemecku, nie je porovnateľná so situáciou podnikov so sídlom v Nemecku, pokiaľ ide o možnosť uzatvárať zmluvy o dielo s poľskými podnikmi na účely poskytovania služieb v Nemecku. Podľa môjho názoru preto nemožno tvrdiť, že vzhľadom na to, že dotknuté podniky nie sú porovnateľné, rozdielne zaobchádzanie vo vzťahu k dohode nepredstavuje diskrimináciu.
50.
Napokon, pokiaľ sa nemecká vláda snaží odôvodniť spornú prax na základe článku 46 ES v spojení s článkom 55 ES, treba pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že vnútroštátne pravidlá — než už je ich pôvod akýkoľvek —, ktoré sa neuplatňujú bez rozdielu na všetkých poskytovateľov služieb, sú s právom Spoločenstva zlučiteľné len vtedy, ak spadajú do pôsobnosti ustanovenia výslovne stanovujúceho výnimku, akým je článok 46 ES, na ktorý odkazuje článok 55 ES. V tomto ohľade z článku 46 ES, ktorý treba vykladať striktne, vyplýva, že diskriminačné pravidlá môžu byť odôvodnené len záujmami verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia. (
25
) Navyše dôvody, na ktoré sa môže členský štát odvolať, aby odôvodnil výnimku zo zásady slobodného poskytovania služieb, musia byť sprevádzané primeranými dôkazmi alebo analýzou účelnosti a proporcionality obmedzujúceho opatrenia prijatého týmto členským štátom, ako aj presnými údajmi, o ktoré môže oprieť svoju argumentáciu. (
26
)
51.
V prejednávanej veci sa nemecká vláda v zásade odvoláva na ťažkosti pri vykonávaní dohody súvisiace s účinným uplatňovaním a vymáhateľnosťou dodržiavania vnútroštátnych právnych predpisov, a najmä s vymáhateľnosťou povinnosti podnikov platiť poistné na sociálne poistenie a pokút.
52.
Tieto motívy však nespadajú pod žiaden z dôvodov výslovne uvedených v článku 46 ES. Pokiaľ by tieto motívy mohli byť chápané tak, že súvisia s verejným poriadkom v zmysle článku 46 ES, Súdny dvor vykladá tento pojem striktne a vyžaduje najmä skutočné a dostatočne závažné ohrozenie niektorého zo základných záujmov spoločnosti. (
27
) Okolnosti uvádzané nemeckou vládou tieto požiadavky nespĺňajú a nemožno ich považovať za dostatočné na odôvodnenie výnimky zo základnej zásady slobodného poskytovania služieb. Navyše, ako zdôraznili Komisia a poľská vláda, ani záujmy ekonomickej povahy, ani praktické administratívne ťažkosti nemôžu predstavovať dôvody verejného poriadku v zmysle článku 46 ES. (
28
)
53.
Zo všetkých uvedených skutočností vyplýva, že sporná správna prax, v zmysle ktorej sa článok 1 dohody vykladá tak, že len nemecké podniky môžu uzatvárať zmluvy o dielo podľa tejto dohody, predstavuje nesplnenie povinností podľa článku 49 ES. Zdá sa preto, že prvá časť žaloby Komisie je dôvodná.
2. Porušenie doložky status quo
a) Hlavné tvrdenia účastníkov konania
54.
V druhej časti svojej žaloby Komisia tvrdí, že doložka o ochrane trhu práce, ako sa používa v nemeckej správnej praxi, porušuje doložku status quo. Komisia tvrdí, že zo znenia doložky status quo je zrejmé, že záväzok je absolútny a akékoľvek obmedzenie prístupu poľských zmluvných pracovníkov na nemecký trh práce, ktorý by ich stavalo do horšej situácie, než v akej sa nachádzali 16. apríla 2003 — bez ohľadu na to, či došlo k zmene v právnom stave alebo v správnej praxi — je zakázané.
55.
Komisia zdôrazňuje, že podľa doložky o ochrane trhu práce, ktorá sa nepretržite uplatňuje v praxi Spolkovej agentúry pre zamestnanosť, zmluvy o dielo v zásade nie sú povolené, ak majú byť uzavreté v agentúrnom obvode, v ktorom priemerná miera nezamestnanosti za posledných šesť mesiacov bola o 30% vyššia ako celoštátna miera nezamestnanosti v Nemecku. Zoznam agentúrnych obvodov, na ktoré sa vzťahuje toto pravidlo, sa štvrťročne aktualizuje. Doložka status quo bola preto porušená v rozsahu, v akom boli po 16. apríli 2003 do zoznamu „blokovaných“ obvodov doplnené nové agentúrne obvody a de facto tak došlo k väčšiemu obmedzeniu prístupu na nemecký trh práce.
56.
Poľská vláda sa v zásade stotožňuje s názorom Komisie a tvrdí, že článok 2 ods. 5 dohody neposkytuje solídny právny základ pre doložku o ochrane trhu práce.
57.
Nemecká vláda naopak zdôrazňuje, že ani právny stav v Nemecku, ani správna prax, prostredníctvom ktorej sa vykonáva článok 2 ods. 5 dohody, neboli od 4. januára 1993 zmenené, pokiaľ ide o prístup na trh práce podľa tejto dohody. Za týchto okolností nemožno tvrdiť, že bola porušená doložka status quo, pretože predpokladom porušenia je, že dotknutý členský štát prijal legislatívne alebo správne opatrenia. V prejednávanej veci sa však zmenili len faktické okolnosti, konkrétne situácia na nemeckom trhu práce.
b) Posúdenie
58.
Hneď na úvod treba poznamenať, že Súdny dvor v tejto veci nemá rozhodnúť otázku, či doložka o ochrane trhu práce, obsiahnutá vo vykonávacích pokynoch Bundesagentur für Arbeit, a jej aplikácia v nemeckej správnej praxi predstavujú správne vykonanie článku 2 ods. 5 dohody, ktorý stanovuje kvóty poľských zmluvných pracovníkov, (
29
) ale to, či táto správna prax porušuje doložku status quo.
59.
V tejto súvislosti treba uviesť, že je nesporné, že doložka o ochrane trhu práce bola účinná a aplikovaná nemeckými orgánmi už v čase pred podpisom aktu o pristúpení z roku 2003 a od tých čias sa nezmenila.
60.
Výhrada Komisie sa však špecifickejšie týka skutočnosti, že od 16. apríla 2003 boli do zoznamu agentúrnych obvodov, vo vzťahu ku ktorým nie sú povolené zmluvy o dielo podľa dohody, pridané nové obvody, čím de facto došlo k väčšiemu obmedzeniu prístupu na nemecký trh práce.
61.
Nesúhlasím s názorom Komisie, že tu ide o porušeniu doložky status quo.
62.
Ako zdôraznila nemecká vláda, podľa vykonávacích pokynov uplatňovaných nemeckými orgánmi sa obvody, na ktoré sa vzťahuje doložka o ochrane trhu práce, uverejňujú v zozname, ktorý je štvrťročne aktualizovaný. Tento zoznam a jeho aktualizácie sú preto len dôsledkom uplatňovania pravidla zakotveného vo vykonávacích pokynoch, podľa ktorého nie sú zmluvy o dielo povolené, ak majú byť uzavreté v agentúrnom obvode, v ktorom bola priemerná miera nezamestnanosti za posledných šesť mesiacov najmenej o 30% vyššia ako priemerná miera nezamestnanosti v Nemecku: v tomto zmysle majú preto iba deklaratórnu povahu. Inými slovami, k spornému dopĺňaniu „blokovaných“ obvodov po 16. apríli 2003 dochádza len v dôsledku uplatňovania tých istých podmienok a obmedzení, aké sa používali v správnej praxi pred týmto dátumom, na zmenené faktické okolnosti.
63.
Aj keď toto dopĺňanie obvodov môže samozrejme viesť k tomu, že de facto bude môcť byť v kontexte poskytovania služieb v Nemecku vyslaných menej poľských pracovníkov, (
30
) nemožno ho vnímať tak, že predstavuje viac obmedzujúce „podmienky“ dočasného pohybu pracovníkov, ktorým sa doložka status quo snaží zamedziť. Vo všeobecnosti už zo samotnej podstaty právnych podmienok vyplýva, že môžu pôsobiť aj v neprospech tých, koho právo upravujú, ak nastane zmena relevantných okolností, hoci samotné podmienky sa nezmenili, ani sa nestali viac obmedzujúcimi.
64.
Vo svetle uvedených úvah treba druhú časť žaloby, v ktorej Komisia tvrdí, že Nemecko porušilo doložku status quo, zamietnuť ako nedôvodnú.
V — O trovách
65.
Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa článku 69 ods. 3 prvého pododseku uvedeného rokovacieho poriadku však Súdny dvor môže rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov znáša svoje vlastné trovy konania, ak účastníci konania mali úspech len v časti predmetu konania, alebo z výnimočných dôvodov.
66.
Za okolností tejto veci, vzhľadom na to, že Komisia bola úspešná v jednom z dvoch žalobných dôvodov, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu jednej polovice trov konania a Spolkovú republiku Nemecko na náhradu druhej polovice trov konania.
67.
V súlade s článkom 69 ods. 4 rokovacieho poriadku by Poľská republika mala znášať vlastné trovy konania.
VI — Návrh
68.
Preto navrhujem, aby Súdny dvor:
1.
určil, že Spolková republika Nemecko si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES, tým, že vo svojej správnej praxi vykladá pojem „Unternehmen der anderen Seite“ (podnik druhej strany), obsiahnutý v článku 1 medzivládnej dohody medzi Nemeckom a Poľskom z 31. mája 1990 o vysielaní pracovníkov poľských podnikov na vykonávanie zmlúv o dielo, vo význame „nemecké podniky“;
2.
v zostávajúcej časti žalobu zamietol;
3.
rozhodol, že Komisia Európskych spoločenstiev a Nemecká spolková republika každá znášajú polovicu trov konania;
4.
rozhodol, že Poľská republika znáša svoje vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: angličtina.
(
2
)	Akt o podmienkach pristúpenia Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia (Ú. v. EÚ L 236, s. 875; ďalej len „akt o pristúpení z roku 2003“).
(
3
)	BGBl. 1990 II, s. 602, v znení z 8. decembra 1990 (BGBl. 1992 II, s. 93). Keďže dodatok z zrušil odsek 2 článku 1 dohody, budem ďalej v texte odkazovať na článok 1, a nie na článok 1 ods. 1 dohody. Autentické sú iba znenia v nemčine a poľštine; anglický preklad, ako ho citujem v týchto návrhoch, vychádza z prekladu uverejneného v Zbierke zmlúv OSN (United Nations Treaty Series, zv. 1708, č. I-29540).
(
4
)	Pozri v tomto zmysle okrem iného rozsudky z 10. mája 2001, Komisia/Holandsko, C-152/98, Zb. s. I-3463, bod 20, a zo, Komisia/Holandsko, C-96/89, Zb. s I-2461, bod 15.
(
5
)	Pozri okrem iného rozsudky z 18. júla 2007, Komisia/Nemecko, C-490/04, Zb. s. I-6095, bod 26, a z, Komisia/Rakúsko, C-475/98, Zb. s. I-9797, bod 36.
(
6
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudky z 18. januára 2001, Komisia/Španielsko, C-83/99, Zb. s. I-445, bod 25, a z, Komisia/Írsko, 288/83, Zb. s. 1761, bod 22.
(
7
)	Pozri v tomto zmysle okrem iného rozsudky zo 16. decembra 2008, Masdar/Komisia, C-47/07 P, Zb. s. I-9761, bod 81, a z, EAR/Karatzoglou C-213/06 P, Zb. s. I-6733, bod 33.
(
8
)	Pozri najmä rozsudok z 5. januára 2002, Gottardo, C-55/00, Zb. s. I-413, body 32 až 34.
(
9
)	V tejto súvislosti odkazuje okrem iného na rozsudok Gottardo, už citovaný v poznámke pod čiarou 8; na rozsudky z 5. novembra 202, Komisia/Nemecko, C-476/98, Zb. s. I-9855, a z 5. júla 2005, D, C-376/03, Zb. s. I-5821.
(
10
)	Pozri najmä návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Van Gerven vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 2. augusta 1993, Grana-Novoa/Landesversicherungsanstalt Hessen, C-23/92, Zb. s. I-4505, bod 12, a rozsudok vo veci D., už citovaný v poznámke pod čiarou 9, bod 61 a nasl.
(
11
)	Pozri najmä rozsudok z 25. júla 1991, Säger, C-76/90, Zb. s. I-4221, bod 12; z, Komisia/Holandsko, C-353/89, Zb. s. I-4069, bod; zo, Distribuidores Cinematográficos, C-17/92, Zb. s. I-2239, bod 13, a z, Komisia/Nemecko, C-490/04, už citovaný v poznámke pod čiarou 5, bod 83.
(
12
)	Pozri v tomto zmysle napríklad rozsudky z 28. januára 1986, Komisia/Francúzsko, 270/83, Zb. s. 273, bod 18, a z, Halliburton Services/Staatssecretaris van Financien, C-1/93, Zb. s. I-1137, bod 15.
(
13
)	Pozri v tomto zmysle napríklad rozsudky z 9. marca 2000, Komisia/Belgicko, C-355/98, Zb. s. I-1221, bod 27, a zo, Komisia/Nemecko, 205/84, Zb. s.3755, bod 52.
(
14
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Zb. s. I-6161, bod 33; v tejto súvislosti pozri moje nedávne návrhy vo veci C-301/08, Bogiatzi, vec v konaní, bod 55.
(
15
)	Rozsudok z 27. septembra 1988, 235/87, Zb. s. 5589, bod 16.
(
16
)	Pozri rozsudky Saint-Gobain ZN, už citovaný v poznámke pod čiarou 14, body 57 až 59; Komisia/Nemecko, C-476/98, už citovaný v poznámke pod čiarou 9, bod 149; a Gottardo, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 32.
(
17
)	Rozsudok Gottardo, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 34.
(
18
)	Pozri bod 33 vyššie.
(
19
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky Gottardo, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, bod 36, a Saint-Gobain ZN, už citovaný v poznámke pod čiarou 14, body 59 a 60.
(
20
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky Gottardo, už citovaný v poznámke pod čiarou 8, body 36 a 37; Saint-Gobain ZN, už citovaný v poznámke pod čiarou 14, bod 59; pozri tiež, pokiaľ ide o účel článku 307 ES, rozsudok z o 14. januára 1997, Centro-Com, C-124/95, Zb. s. I-81, body 55 a 56.
(
21
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudok Matteucci, už citovaný v poznámke pod čiarou 15, body 19 až 22: v tomto ohľade na veci nič nemení skutočnosť, že dohoda bola uzavretá prv, ako sa Poľsko stalo členským štátom.
(
22
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky D., už citovaný v poznámke pod čiarou 9, body 59 až 63; z 12. decembra 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, C-374/04, Zb. s. I-11673, body 88 až 93, a z, Orange European Smallcap Fund NV, C-194/06, Zb. s. I-3747, bod 51.
(
23
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky D., už citovaný v poznámke pod čiarou 9, bod 52, Saint-Gobain ZN, už citovaný v poznámke pod čiarou 14, bod 56.
(
24
)	Pozri v tejto súvislosti tiež rozsudok z 12. mája 1998, Gilly, C-336/96, Zb. s. I-2793, bod 30, a Komisia/Francúzsko, 270/83, už citovaný v poznámke pod čiarou 12, bod 19.
(
25
)	Pozri okrem iného rozsudky Komisia/Nemecko, C-490/04, už citovaný v poznámke pod čiarou 5, bod 86, a z 21. marca 2002, Cura Anlagen, C-451/99, Zb. s. I-3193, bod 31.
(
26
)	Pozri v tomto zmysle napríklad rozsudok z 19. júna 2008, Komisia/Luxemburg, C-319/06, Zb. s. I-4323, bod 51.
(
27
)	Pozri v tomto zmysle napríklad rozsudok z 19. januára 1999, Calfa, C-348/96, Zb. s. I-11, bod 21, a Komisia/Luxemburg, už citovaný v poznámke pod čiarou 26, bod 50.
(
28
)	Pozri v tomto zmysle rozsudky Distribuidores Cinematográficos, už citovaný v poznámke pod čiarou 11, bod 21; z 25. júla 1991, Mediavet, C-288/89, Zb. s. I-4007, bod 11; a zo, C-10/90, Masgio, Zb. s. I-1119, bod 24.
(
29
)	Pozri v tejto súvislosti rozsudky Centro-Com, už citovaný v poznámke pod čiarou 20, bod 58; z 29. marca 1995, Evans Medical a Macfarlan Smith, C-324/93, Zb. s. I-563, bod 29, a zo, Algemene Maatschappij voor Investering (AMID), C-141/99, Zb. s. I-11619, bod 18.
(
30
)	Ale aj opačne.