62005CJ0456_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑456/05,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 23 december 2005,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. Støvlbæk en S. Grünheid als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M. Lumma en U. Forsthoff als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, U. Lõhmus, J. Klučka, A. Ó Caoimh en P. Lindh (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 28 juni 2007,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens artikel 43 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de overgangsbepalingen of „verworven rechten”, op grond waarvan psychotherapeuten een toelating of een erkenning kunnen krijgen zonder dat rekening wordt gehouden met de geldende bepalingen inzake de erkenning door het ziekenfonds, voor te behouden aan psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, en vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten van psychotherapeuten in andere lidstaten niet in aanmerking te nemen.
Toepasselijke bepalingen
2. De wet van 16 juni 1998 betreffende de beroepen psycholoog-psychotherapeut en kinder‑ en jeugdpsychotherapeut, houdende wijziging van boek V van het sociaal wetboek (hierna: „SGB V”) en van overige wetten (Gesetz über die Berufe des Psychologischen Psychotherapeuten und des Kinder‑ und Jugendlichenpsychotherapeuten, zur Änderung des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) (BGBl. 1998 I, blz. 1311; hierna: „psychotherapeutenwet”), regelt de toegang tot de uitoefening van de beroepen in de gezondheidszorg „psycholoog-psychotherapeut” en „kinder‑ en jeugdpsychotherapeut” (deel betreffende de beroepsuitoefening, artikel 1, getiteld „wet betreffende de psychotherapeuten”), evenals de opname van de nieuwe beroepen in de gezondheidszorg in het stelsel van de verplichte ziektekostenverzekering (deel betreffende de ziektekostenverzekering, artikel 2, getiteld „wijziging van [SGB V]”).
3. De psychotherapeutenwet bepaalt dat psychotherapeuten die als ziekenfondstherapeut wensen te praktiseren, vanaf 1 januari 1999 aan een quotasysteem per regio zijn onderworpen. De psychotherapeut die zich in een regio vestigt kan zijn beroep slechts als door het ziekenfonds erkend therapeut uitoefenen, indien het aantal psychotherapeuten dat in die regio hun beroep uitoefent, niet groter is dan het aantal therapeuten waaraan die regio behoefte heeft.
4. De psychotherapeutenwet bepaalt evenwel dat zelfs wanneer het aantal psychotherapeuten waaraan een bepaalde regio behoefte heeft is overschreden, de psychotherapeuten die reeds in de betreffende regio zijn gevestigd en als ziekenfondstherapeut praktiseren, van hun toelating door het ziekenfonds gebruik kunnen blijven maken indien zij de in § 95, leden 10 en 11, SGB V vastgestelde voorwaarden vervullen (hierna: „overgangsbepalingen”).
5. Voormelde § 95, lid 10, inzake de aan de psychotherapeuten verleende toelatingen, luidt als volgt:
„Worden toegelaten om door de verplichte ziektekostenverzekering gedekte zorg te verstrekken, de psychotherapeuten die:
1. tot 31 december 1998 de voorwaarde van erkenning overeenkomstig § 12 van de psychotherapeutenwet en van vakbekwaamheid overeenkomstig § 95 c, lid 2, sub 3, SGB V hebben vervuld en een verzoek om toelating hebben ingediend;
2. vóór 31 maart 1999 de toelatingsakte hebben neergelegd;
3. in de periode tussen 25 juni 1994 en 24 juni 1997 hebben deelgenomen aan ambulante psychotherapeutische behandeling van verzekerden in de verplichte ziektekostenverzekering.
De toelatingscommissie moet vóór 30 april 1999 over de verzoeken om toelating beslissen.”
6. § 95, lid 11, inzake de machtiging van psychotherapeuten, bepaalt:
„Worden gemachtigd om door de verplichte ziektekostenverzekering gedekte zorg te verstrekken, de psychotherapeuten die:
1. tot 31 december 1998 de voorwaarde van erkenning overeenkomstig § 12 van de psychotherapeutenwet hebben vervuld [...] en een verzoek om aanvullende kwalificatie hebben ingediend;
2. vóór 31 maart 1999 de toelatingsakte hebben neergelegd;
3. in de periode tussen 25 juni 1994 en 24 juni 1997 hebben deelgenomen aan ambulante psychotherapeutische behandeling van verzekerden in de verplichte ziektekostenverzekering.
De toelatingscommissie moet vóór 30 april 1999 over de verzoeken beslissen.”
7. De uitdrukking in de periode tussen 25 juni 1994 en 24 juni 1997 (hierna: „referentieperiode”) „hebben deelgenomen” aan ambulante psychotherapeutische behandeling van verzekerden in de verplichte ziektekostenverzekering, in de zin van § 95, leden 10, punt 3, en 11, punt 3, SGB V, heeft het Bundessozialgericht uitgelegd in een arrest van 8 november 2000 (B 6 KA 52/00 R; hierna: „arrest van 8 november 2000”). Volgens dit arrest vervult een psychotherapeut het in deze bepalingen vastgestelde criterium wanneer hij in de loop van de referentieperiode in totaal 250 uren behandeling heeft verricht binnen een ononderbroken periode van zes tot twaalf maanden. Daarenboven dient de plaats waar deze behandelingen zijn verricht, overeen te stemmen met de plaats waarvoor het verzoek om toelating is ingediend.
De precontentieuze procedure
8. De Commissie heeft de in artikel 226 EG bedoelde niet-nakomingsprocedure ingeleid met een aanmaningsbrief van 30 oktober 2000 aan de Bondsrepubliek Duitsland, waarin zij verklaart dat de overgangsbepalingen in strijd zijn met artikel 43 EG. Volgens de Commissie heeft deze lidstaat de verplichtingen die krachtens dit artikel op haar rusten, geschonden doordat zij enkel de beroepsactiviteit die ten laste van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering is uitgeoefend, als een beschermenswaardige voorafgaande activiteit aanvaardt, met uitsluiting van alle vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten die in een andere lidstaat zijn uitgeoefend.
9. De Bondsrepubliek Duitsland heeft in antwoord op deze aanmaning opmerkingen ingediend bij brief van 12 januari 2001.
10. Aangezien dit antwoord haar geen voldoening schonk, heeft de Commissie deze lidstaat op 21 december 2001 een met redenen omkleed advies gezonden, met het verzoek binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving van dit advies de nodige maatregelen te nemen om daaraan te voldoen.
11. Bij brief van 20 maart 2002 heeft de Bondsrepubliek Duitsland op dit met redenen omkleed advies opnieuw geantwoord dat zij niet akkoord ging met het standpunt van de Commissie.
12. Daar de Commissie geen genoegen kon nemen met dit antwoord, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
Ontvankelijkheid
13. De Bondsrepubliek Duitsland heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, die is gebaseerd op vier gronden:
– geen actuele schending van het EG-Verdrag;
– de gewraakte niet-nakoming is marginaal;
– ontbreken van procesbelang, en
– uitbreiding van het voorwerp van het geschil.
Geen actuele schending van het EG-Verdrag
14. De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat het beroep niet is gericht tegen een actuele schending van bepalingen van het Verdrag en dat het enkel slaat op feiten uit het verleden, die zich hebben voorgedaan tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998. Zij beklemtoont dat al bijna zeven jaar geen enkele toelatings‑ of machtigingsbeslissing meer kan worden genomen op basis van de overgangsbepalingen. Er is dus geen niet-nakoming meer die het voorwerp zou kunnen uitmaken van een beroep krachtens artikel 226 EG.
15. Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie in het bijzonder arrest van 27 oktober 2005, Commissie/Italië, C‑525/03, Jurispr. blz. I‑9405, punt 14).
16. Derhalve moet worden nagegaan of de in geding zijnde regeling op dat tijdstip nog steeds gevolgen sorteerde (zie in die zin arresten van 10 april 2003, Commissie/Duitsland, C‑20/01 en C‑28/01, Jurispr. blz. I‑3609, punten 34 en 37, en 9 september 2004, Commissie/Duitsland C‑125/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 12 en 13, en arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 16).
17. In dat verband moet erop worden gewezen dat het beroep van de Commissie is gericht tegen de overgangsbepalingen of „verworven rechten” voor zover deze de mogelijkheid om als door het ziekenfonds erkend therapeut te praktiseren, voorbehouden aan psychotherapeuten die hun beroep tijdens de referentieperiode in een Duitse regio in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, en deze mogelijkheid niet toekennen aan psychotherapeuten die hun beroep tijdens dezelfde periode buiten Duitsland hebben uitgeoefend in het kader van de ziektekostenverzekering van een andere lidstaat.
18. Vaststaat dat de onmogelijkheid voor deze laatsten om zich op de overgangsbepalingen te beroepen, niet beperkt is in de tijd. Zij heeft veeleer een duurzaam karakter en bestond nog steeds aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
19. Deze situatie verschilt van die welke aan de orde was in de zaak die tot het reeds aangehaalde arrest Commissie/Italië heeft geleid. Zoals blijkt uit punt 16 van dat arrest, had het beroep wegens niet-nakoming in die zaak betrekking op één enkele beschikking, welke geen gevolgen meer sorteerde bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Het was niet gericht tegen de overeenkomsten die eventueel op basis van deze beschikking waren gesloten. Het onderhavige beroep is daarentegen gericht tegen het feit dat de overgangsbepalingen enkel gelden voor psychotherapeuten die hun beroep in een Duitse regio hebben uitgeoefend in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering en dat geen rekening wordt gehouden met de vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten die psychotherapeuten in andere lidstaten hebben uitgeoefend.
20. Daaruit volgt dat de in geding zijnde overgangsbepalingen nog steeds gevolgen sorteerden op de voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep relevante datum, zodat de eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden verworpen.
De gewraakte niet-nakoming is marginaal
21. De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat, zelfs indien een schending van de bepalingen van het Verdrag zou worden vastgesteld, deze in ieder geval marginaal is en dus geen niet-nakomingsprocedure kan rechtvaardigen.
22. In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie volgens de procedure van artikel 226 EG een zaak bij het Hof aanhangig kan maken indien zij meent dat een lidstaat een van de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen. Dit artikel stelt geen enkele voorwaarde aangaande de ernst van de niet-nakoming. Zo staat het volgens vaste rechtspraak aan de Commissie om te beoordelen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden, vast te stellen welke bepalingen zouden zijn geschonden en te bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid. De overwegingen die haar daarbij leiden, zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van het beroep (zie arrest van 8 december 2005, Commissie/Luxemburg, C‑33/04, Jurispr. blz. I‑10629, punt 66). Daaruit volgt dat elke schending van het Verdrag, ongeacht de ernst ervan, het voorwerp kan uitmaken van een beroep op grond van genoemd artikel.
23. De exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens de beweerde marginale betekenis van de niet-nakoming moet dus worden verworpen.
Ontbreken van procesbelang
24. De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de Commissie geen procesbelang heeft in de onderhavige zaak. Het beroep van de Commissie zou in feite strekken ter bescherming van de belangen van twee Oostenrijkse psychotherapeuten – wier situatie zij schetst – die zijn opgekomen tegen de maatregelen van de nationale autoriteiten en procedures hebben ingeleid die nog steeds aanhangig zijn bij de nationale rechterlijke instanties. De Commissie zou derhalve de belangen van particulieren verdedigen tegenover een lidstaat. Deze particulieren kunnen evenwel een beroep doen op de rechtsmiddelen die hun ter beschikking staan voor de nationale rechterlijke instanties.
25. In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat de Commissie bij de uitoefening
van de bevoegdheden die zij aan artikel 226 EG ontleent geen procesbelang hoeft aan te tonen. De Commissie moet immers in het algemeen belang ambtshalve erop toezien dat de lidstaten het gemeenschapsrecht toepassen en een eventuele niet-nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen doen vaststellen met het oog op de beëindiging ervan (zie arrest Commissie/Luxemburg, reeds aangehaald, punt 65). Daarenboven staat het, zoals uiteengezet in punt 22 van het onderhavige arrest, aan de Commissie om te beoordelen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden.
26. De exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens ontbreken van procesbelang moet dus worden verworpen.
Uitbreiding van het voorwerp van het geschil
27. De Bondsrepubliek Duitsland stelt eveneens dat de Commissie pas in de fase van het verzoekschrift voor de eerste keer heeft opgeworpen dat de overgangsbepalingen de vrijheid van vestiging van de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten kunnen aantasten, daar zij voor laatstgenoemden een hindernis vormen om zich gedurende de referentieperiode naar een andere lidstaat te verplaatsen. Dit argument van de Commissie vormt een uitbreiding van het voorwerp van het geschil zoals afgebakend in de fase van de precontentieuze procedure en is dus niet-ontvankelijk.
28. Dienaangaande zij opgemerkt dat de bevoegde diensten van de Commissie reeds in een brief aan de Bondsrepubliek Duitsland van 10 november 1999, waarnaar de aanmaningsbrief verwijst, deze lidstaat hun twijfels kenbaar hadden gemaakt betreffende de verenigbaarheid van de overgangsbepalingen met de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging voor zover de overgangsbepalingen niet bepaalden dat de bevoegde Duitse autoriteiten rekening moesten houden met de beroepsactiviteiten die psychotherapeuten hadden uitgeoefend in het kader van de verplichte ziektekostenverzekering van andere lidstaten. In de aanmaningsbrief wordt eveneens in het algemeen verwezen naar de omstandigheid dat geen rekening wordt gehouden met de buiten het kader van de verplichte ziektekostenverzekering in Duitsland uitgeoefende activiteiten. Deze grief kon zowel betrekking hebben op psychotherapeuten afkomstig uit andere lidstaten, als op uit Duitsland afkomstige psychotherapeuten die zich in andere lidstaten hebben gevestigd.
29. Zelfs indien de argumenten die de Commissie in de loop van de precontentieuze procedure heeft uiteengezet, alleen betrekking zouden hebben op de beperking van de vrijheid van vestiging van uit andere lidstaten afkomstige psychotherapeuten, maakt de uitdrukkelijke vermelding in de fase van het verzoekschrift van een aantasting van de vrijheid van vestiging van bepaalde uit Duitsland afkomstige psychotherapeuten, derhalve geen nieuwe grief uit die te onderscheiden is van de oorspronkelijke grief, maar enkel een nadere uitwerking van deze laatste.
30. De exceptie van niet-ontvankelijkheid wegens uitbreiding van het voorwerp van het geschil moet dus worden verworpen.
31. Daar alle excepties van niet-ontvankelijkheid zijn verworpen, dient het beroep ten gronde te worden onderzocht.
Ten gronde
Argumenten van partijen
32. De Commissie stelt dat de overgangsbepalingen een belemmering van de vrijheid van vestiging uitmaken.
33. Deze bepalingen vormen een uitzondering op het quotasysteem, die enkel kan worden ingeroepen door psychotherapeuten die tijdens de referentieperiode patiënten hebben behandeld in het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering. De psychotherapeuten die daarentegen tijdens deze periode zorg hebben verstrekt in het kader van de verplichte ziektekostenverzekering van een andere lidstaat, kunnen geen beroep doen op deze uitzondering.
34. Uitgesloten van het voordeel van de overgangsbepalingen zijn dus alle psychotherapeuten die zich in Duitsland hebben gevestigd tussen 1 januari 1997 en het einde van de overgangsperiode, te weten 31 december 1998, daar deze psychotherapeuten vanaf 1 januari 1997 niet meer konden voldoen aan de voorwaarde betreffende de 250 werkuren in het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering tijdens een ononderbroken periode van ten minste zes maanden gedurende de referentieperiode. De Commissie merkt op dat er vanaf 1 januari 1997 immers minder dan zes maanden overbleven tot het einde van de referentieperiode, die op 24 juni 1997 afliep.
35. Deze uitsluiting raakt hoofdzakelijk de psychotherapeuten die in andere lidstaten waren gevestigd en die hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend door zich tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 in Duitsland te vestigen. Zij raakt eveneens de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend door zich in de loop van de referentieperiode in een andere lidstaat te vestigen en die vóór 1 januari 1999 naar Duitsland zijn teruggekeerd.
36. De Commissie illustreert deze uitsluiting met een verwijzing naar de situatie van twee Oostenrijkse psychotherapeuten die zich respectievelijk op 1 januari en 1 oktober 1998 in Duitsland hebben gevestigd, in regio’s waarvoor nadien op basis van de psychotherapeutenwet een overcapaciteit op het vlak van de zorgverlening is vastgesteld. Vanaf die data hebben de betrokkenen voor de Duitse verplichte ziektekostenverzekering gewerkt, maar zij hebben niet de vergunning gekregen om in de regio’s van hun keuze te praktiseren als ziekenfondstherapeuten in de zin van § 95, lid 10, SGB V. Volgens de Commissie hebben de Duitse autoriteiten geen rekening gehouden met de beroepservaring van deze psychotherapeuten als ziekenfondstherapeuten in Oostenrijk tijdens de referentieperiode, alhoewel deze beroepservaring op het vlak van de gepresteerde behandelingsuren beantwoordde aan de ervaring die door de Duitse rechtspraak wordt vereist.
37. Volgens de Commissie volgt uit de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder het arrest van 7 mei 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, Jurispr. blz. I‑2357), dat de activiteit die deze psychotherapeuten in andere lidstaten in het kader van de sociale zekerheid van deze lidstaten hebben uitgeoefend, in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling of zij zich kunnen beroepen op de overgangsbepalingen.
38. De omstandigheid dat de bepalingen die het voorwerp van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming uitmaken, overgangsmaatregelen zijn die de bescherming van verworven rechten beogen, ontslaat de Bondsrepubliek Duitsland niet van de verplichting de verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van vestiging te eerbiedigen. In casu brengt de toepassing van de overgangsbepalingen op bepaalde psychotherapeuten die in andere lidstaten waren gevestigd, het hiermee nagestreefde doel niet in gevaar. De beperking van de werkingssfeer van deze bepalingen tot de psychotherapeuten die in Duitsland waren gevestigd, is dus onevenredig.
39. Ten overvloede voegt de Commissie hieraan toe dat de discriminerende gevolgen van de overgangsbepalingen voor in andere lidstaten gevestigde psychotherapeuten bijzonder flagrant zijn voor zover de in Duitsland gevestigde psychotherapeut in de praktijk niet reeds hoeft te hebben gewerkt in de regio waar hij zich wenst te vestigen. De in Duitsland gevestigde psychotherapeut kan met andere woorden een erkenning als ziekenfondstherapeut aanvragen wanneer hij in de loop van de relevante jaren in het kader van de Duitse sociale zekerheid heeft gewerkt en het vereiste aantal uren heeft gepresteerd, zelfs indien hij zich in een andere regio vestigt.
40. De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat de overgangsbepalingen niet discriminatoir zijn. Zij beogen de bescherming van bestaande situaties die beschermenswaardig worden geacht, te weten de situatie van psychotherapeuten die waren gevestigd in een Duitse regio waar zij hun praktijk gedurende zekere tijd als ziekenfondstherapeut hebben uitgeoefend. De wetgever wenste te voorkomen dat deze personen zouden worden gedwongen te verhuizen en hun patiënten zouden verliezen. Uit de aard van de betrokken situaties volgt dat deze enkel op het Duitse grondgebied konden zijn verworven.
41. Deze lidstaat merkt op dat het Bundessozialgericht in zijn arrest van 8 november 2000 de overgangsbepalingen aldus heeft uitgelegd, dat zij enkel van toepassing zijn op personen die als ziekenfondstherapeut willen blijven praktiseren in de Duitse regio waar zij reeds waren gevestigd, en niet op personen die van regio wensen te veranderen. De Commissie zou dus ten onrechte beweren dat deze bepalingen van toepassing zijn ongeacht de regio waarin de Duitse psychotherapeut zich wenst te vestigen, en daaruit verkeerdelijk afleiden dat de plaats, in het bijzonder de lidstaat waarin een dergelijke, door de ziekenfondsen erkende beroepsactiviteit wordt uitgeoefend, niet bepalend mag zijn.
42. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland is het reeds aangehaalde arrest Vlassopoulou niet relevant. De zaak die tot dat arrest heeft geleid, had betrekking op de omstandigheid dat geen rekening werd gehouden met de beroepservaring van advocaten in andere lidstaten. In casu wordt voor de uitoefening van het beroep van psychotherapeut in Duitsland daarentegen in elk opzicht rekening gehouden met de in een andere lidstaat verworven beroepservaring, zodat de rechtspraak die vervat is in het reeds aangehaalde arrest Vlassopoulou volkomen wordt geëerbiedigd. De vraag die centraal staat, is of een psychotherapeut zich in het kader van de psychotherapeutenwet in een verworven positie bevindt die beschermenswaardig is, met andere woorden of hij al dan niet zijn beroep heeft uitgeoefend op een welbepaalde plaats gedurende een zekere periode. In voornoemd arrest Vlassopoulou is deze situatie niet aan de orde.
43. Deze lidstaat merkt op dat er bij de opstelling van de overgangsbepalingen geen rekening hoefde te worden gehouden met de ervaring die psychotherapeuten hadden opgedaan in een andere lidstaat, daar een voorafgaande activiteit die niet in Duitsland was verricht, juist niet relevant was voor de bescherming van de verworven rechten. Voor de beoordeling van de evenredigheid van de overgangsbepalingen mag de situatie van dergelijke psychotherapeuten dus niet bepalend zijn.
44. De Bondsrepubliek Duitsland voegt daaraan toe dat, indien het voordeel van de uitzondering tot psychotherapeuten afkomstig uit andere landen zou worden uitgebreid door rekening te houden met de uren die zij als ziekenfondstherapeut hebben gepraktiseerd in hun lidstaat van herkomst, zoals de Commissie verlangt, deze psychotherapeuten uiteindelijk zouden worden bevoordeeld tegenover de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten, die zich niet kunnen beroepen op de uren die zij als ziekenfondstherapeut hebben gepraktiseerd buiten de regio waarvoor zij een toelating aanvragen.
Beoordeling door het Hof
– Voorafgaande opmerking
45. Teneinde de verenigbaarheid van de overgangsbepalingen met artikel 43 EG te onderzoeken, moeten deze bepalingen worden geanalyseerd in het licht van de uitlegging ervan door het Bundessozialgericht in zijn arrest van 8 november 2000.
46. De omstandigheid dat die bepalingen vóór de uitspraak van dit arrest eventueel verkeerd zijn toegepast door de Duitse autoriteiten, is voor de beoordeling van de rechtsgeldigheid van deze bepalingen irrelevant.
47. Derhalve dient als uitgangspunt te worden genomen de uitlegging van deze overgangsbepalingen door het Bundessozialgericht, volgens welke slechts een beroep op deze bepalingen kan worden gedaan indien de plaats waar de psychotherapeut gedurende de referentieperiode heeft gewerkt, overeenstemt met de plaats waar hij vanaf 1 januari 1999 wenst te praktiseren.
De gestelde niet-nakoming
48. Bij gebreke van harmonisatie van de activiteiten van psychotherapeuten blijven de lidstaten in beginsel bevoegd om de voorwaarden voor de uitoefening van deze activiteiten vast te stellen. Zij moeten hun bevoegdheden ter zake evenwel uitoefenen met inachtneming van de fundamentele vrijheden, in het bijzonder de door artikel 43 EG gewaarborgde vrijheid van vestiging (zie in die zin arrest van 3 oktober 2000, Corsten, C‑58/98, Jurispr. blz. I‑7919, punt 31, en arrest Vlassopoulou, reeds aangehaald, punt 9).
49. Volgens vaste rechtspraak staat dit artikel in de weg aan elke nationale regeling die, zelfs wanneer zij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, toch de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door gemeenschapsonderdanen, met inbegrip van de onderdanen van de lidstaat die de regeling heeft getroffen, kan belemmeren of minder aantrekkelijk maken. Dit is slechts anders wanneer een dergelijke maatregel kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie onder meer arresten van 31 maart 1993, Kraus, C‑19/92, Jurispr. blz. I‑1663, punt 32; 17 oktober 2002, Payroll e.a., C‑79/01, Jurispr. blz. I‑8923, punten 26 en 28, en 21 april 2005, Commissie/Griekenland, C‑140/03, Jurispr. blz. I‑3177, punten 27 en 34).
50. Nagegaan moet dus worden of de overgangsbepalingen een belemmering vormen van de vrijheid van vestiging en, in voorkomend geval, of deze belemmering gerechtvaardigd kan zijn.
– Bestaan van een belemmering van de vrijheid van vestiging
51. Onder verwijzing naar het arrest Vlassopoulou, reeds aangehaald, stelt de Commissie dat de overgangsbepalingen de vrijheid van vestiging schenden voor zover zij geen rekening houden met de beroepservaring die in andere lidstaten gevestigde psychotherapeuten gedurende de referentieperiode als ziekenfondstherapeut in deze lidstaten hebben opgedaan.
52. In dit verband staat vast dat de psychotherapeuten die niet op Duits grondgebied waren gevestigd, hun beroepsactiviteit in het kader van een andere dan de Duitse ziektekostenverzekering hebben verricht en hun praktijk tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 naar Duitsland hebben verplaatst, geen beroep kunnen doen op de uitzondering waarin de overgangsbepalingen voorzien. Daarenboven staan de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in het kader van de ziektekostenverzekering van een andere lidstaat hebben uitgeoefend alvorens in de periode tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 naar Duitsland terug te keren, ook voor deze onmogelijkheid. In beide situaties wordt geen rekening gehouden met de ervaring opgedaan in het kader van de ziektekostenverzekering van een andere lidstaat.
53. Indien deze psychotherapeuten, net als de twee Oostenrijkse psychotherapeuten die door de Commissie zijn aangehaald, hebben besloten zich te vestigen in een Duitse regio waar de maximumquota vastgelegd in de psychotherapeutenwet zijn overschreden, kunnen zij hun praktijk niet voortzetten als ziekenfondstherapeut. Zonder deze dekking door de verplichte ziektekostenverzekering kunnen zij enkel rekenen op patiënten met een particuliere ziektekostenverzekering en verzorging aanbieden die de verplichte ziektekostenverzekering niet vergoedt, wat hun beroepsuitoefening op significante wijze kan belemmeren en hen zelfs kan dwingen tot sluiting van hun praktijk.
54. De overgangsbepalingen zijn stellig van toepassing op alle psychotherapeuten, ongeacht hun nationaliteit, zodat deze bepalingen in Duitsland gevestigde psychotherapeuten op dezelfde wijze raken als in andere lidstaten gevestigde psychotherapeuten, wanneer eerstgenoemden naar een andere regio zijn verhuisd en zich tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 hebben gevestigd in een Duitse regio waarin de quota´s zijn overschreden. Vastgesteld moet evenwel worden dat het dubbele vereiste dat de betrokkenen enerzijds tijdens de referentieperiode in een Duitse regio als ziekenfondstherapeut moeten hebben gepraktiseerd, en anderzijds een toelatingsaanvraag voor deze regio moeten voorleggen, naar zijn aard voordeliger is voor in Duitsland gevestigde psychotherapeuten dan voor diegenen die in deze periode in andere lidstaten waren gevestigd.
55. Bijgevolg benadeelt het door de overgangsbepalingen opgelegde vereiste de personen die hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend, en bevoordeelt het diegenen die de plaats van hun beroepsuitoefening niet of binnen eenzelfde Duitse regio hebben verlegd. In de eerste plaats sorteert dit vereiste gevolgen ten nadele van psychotherapeuten die in een andere lidstaat dan de Bondsrepubliek Duitsland waren gevestigd wier ervaring als ziekenfondstherapeut in hun lidstaat van oorsprong, uitgedrukt in aantal uren en tijdsduur, beantwoordt aan de krachtens de overgangsbepalingen vereiste ervaring, en die zich in de periode tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 in Duitsland hebben gevestigd. In de tweede plaats heeft dit vereiste nadelige gevolgen voor in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die hun activiteit tijdens de referentieperiode in een andere lidstaat hebben uitgeoefend en zich in de periode tussen deze twee data opnieuw in Duitsland hebben gevestigd.
56. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is een wet die de toekenning van een recht afhankelijk stelt van het vereiste van een woonplaats in een regio van een lidstaat, en daardoor eigen onderdanen bevoordeelt tegenover onderdanen van andere lidstaten, in strijd met het non-discriminatiebeginsel van artikel 12 EG, zelfs indien deze wet zonder onderscheid toepasselijk is (zie in die zin betreffende het recht in zijn moedertaal te procederen, arrest van 24 november 1998, Bickel en Franz, C‑274/96, Jurispr. blz. I‑7637, punt 26).
57. In het licht van dit arrest moet worden geconstateerd dat het vereiste op grond waarvan een psychotherapeut zijn beroep in een Duitse regio in het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering moet hebben uitgeoefend, hetgeen impliceert dat hij in een Duitse regio gevestigd moet zijn geweest, de vrijheid van vestiging van de in een andere lidstaat gevestigde psychotherapeuten belemmert.
58. Wat in het bijzonder de tweede categorie van de in punt 55 van het onderhavige arrest vermelde personen betreft, te weten de in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend door zich in een andere lidstaat te vestigen, zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het in strijd zou zijn met het beginsel van het vrije verkeer indien een burger van de Europese Unie in de lidstaat waarvan hij onderdaan is minder gunstig kan worden behandeld op grond dat hij gebruik heeft gemaakt van de door het Verdrag verleende verkeersvrijheden (arrest van 11 juli 2002, D’Hoop, C‑224/98, Jurispr. blz. I‑6191, punt 330, en in die zin arrest van 29 april 2004, Pusa, C‑224/02, Jurispr. blz. I‑5763, punt 20).
59. Deze argumentatie geldt naar analogie voor personen die hun vrijheid van vestiging hebben uitgeoefend. Voor zover de overgangsbepalingen tot gevolg hebben dat in Duitsland gevestigde psychotherapeuten die zich tijdens de referentieperiode buiten deze lidstaat hebben gevestigd en vervolgens vóór 1 januari 1999 naar deze laatste zijn teruggekeerd, minder gunstig worden behandeld dan diegenen die gedurende dezelfde periode in deze lidstaat zijn gebleven, moet worden vastgesteld dat deze bepalingen onverenigbaar zijn met de verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van vestiging, tenzij zij kunnen worden gerechtvaardigd.
60. De Commissie heeft dus terecht het standpunt ingenomen dat de overgangsbepalingen de vrijheid van vestiging van psychotherapeuten in de Gemeenschap, Duitse psychotherapeuten daaronder begrepen, beperken.
61. Onderzocht moet worden of deze bepalingen niettemin gerechtvaardigd kunnen zijn.
– Bestaan van een rechtvaardigingsgrond
62. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland verdienen psychotherapeuten die tijdens de referentieperiode in een Duitse regio waren gevestigd en een patiëntenbestand hebben opgebouwd dat ten laste wordt genomen door de Duitse verplichte ziektekostenverzekering, bijzondere bescherming. Dat patiëntenbestand vormt een verworven recht. Voorkomen moet worden dat deze psychotherapeuten hun praktijk per 1 januari 1999 moeten sluiten en daardoor hun patiënten verliezen.
63. De bescherming van een verworven recht, te weten het bezit van een patiëntenbestand na verschillende jaren beroepsuitoefening, vormt een dwingende reden van algemeen belang. Een lidstaat kan het noodzakelijk achten in een dergelijke situatie het patiëntenbestand, en daardoor ook de activiteit van de betrokken beroepsbeoefenaren, te beschermen door de gepaste maatregelen vast te stellen.
64. De overgangsbepalingen, die een afwijking van de psychotherapeutenwet invoeren ter bescherming van psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode in Duitsland waren gevestigd en in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben gepraktiseerd, zijn geschikt om de verworven rechten van deze personen te beschermen en tegelijkertijd het aantal psychotherapeuten dat onafhankelijk van de zorgbehoefte wordt toegelaten, te beperken.
65. Deze bepalingen mogen evenwel niet verder gaan dan noodzakelijk is voor het bereiken van dat doel (arrest van 30 november 1995, Gebhard, C‑55/94, Jurispr. blz. I‑4165, punt 37).
66. Om te beoordelen of de overgangsbepalingen evenredig zijn, moet worden nagegaan of het voor het bereiken van dat doel noodzakelijk was dat deze bepalingen enkel golden voor psychotherapeuten die hun beroep gedurende de referentieperiode in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, en dat een gelijksoortige beroepsactiviteit van psychotherapeuten in het kader van de ziektekostenverzekering van andere lidstaten, niet in aanmerking werd genomen.
67. Met andere woorden, nagegaan moet worden of het doel van de overgangsbepalingen in gevaar zou worden gebracht indien de beroepsactiviteit van laatstgenoemde psychotherapeuten in aanmerking werd genomen.
68. Eerst en vooral dient te worden vastgesteld dat dit geen gevolgen zou hebben gehad voor de bescherming van de verworven rechten van psychotherapeuten die tijdens de referentieperiode in Duitsland waren gevestigd. Het zou immers tot bescherming van andere psychotherapeuten hebben geleid en zou geen enkel gevolg hebben gesorteerd met betrekking tot de situatie van eerstgenoemde psychotherapeuten.
69. Vervolgens rijst de vraag of deze bescherming zou hebben afgedaan aan de doelstelling om het aantal psychotherapeuten dat onafhankelijk van de zorgbehoefte wordt toegelaten, te beperken.
70. In dat verband wordt niet betwist dat voornoemde bescherming had kunnen leiden tot een stijging van het aantal onafhankelijk van de zorgbehoefte toegelaten psychotherapeuten. Aangezien de afwijking van de psychotherapeutenwet evenwel werd ingevoerd ter bescherming van de psychotherapeuten die vóór de inwerkingtreding van de wet in Duitsland waren gevestigd, had de Bondsrepubliek Duitsland moeten onderzoeken of het noodzakelijk was, enkel psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode op haar grondgebied waren gevestigd voor deze afwijking in aanmerking te doen komen en alle therapeuten die gedurende die periode in een andere lidstaat waren gevestigd, ervan uit te sluiten. Voor zover laatstgenoemden enkel een fundamentele vrijheid hadden uitgeoefend, verdienden zij immers, in beginsel, in Duitsland eveneens bescherming van hun activiteit als ziekenfondstherapeut. Dit zou enkel anders kunnen zijn indien deze bescherming zou indruisen tegen het doel van de overgangsbepalingen, te weten een beperking van het aantal onafhankelijk van de zorgbehoefte toegelaten ziekenfondspsychotherapeuten.
71. Zoals de Commissie heeft opgemerkt en in tegenstelling tot de verklaringen van de Bondsrepubliek Duitsland, ging het slechts om een beperkt aantal psychotherapeuten. Het ging om de psychotherapeuten die zich in de periode tussen 1 januari 1997 en 31 december 1998 in Duitsland hebben gevestigd en, binnen deze groep, om degenen die in het kader van de ziektekostenverzekering van een andere lidstaat een activiteit hebben uitgeoefend die vergelijkbaar is met de activiteit die krachtens § 95 SGB V is vereist.
72. Eveneens moet worden vastgesteld dat de Duitse wetgever in de overgangsbepalingen geen numerieke bovengrens heeft vastgelegd. Door te bepalen dat enkel psychotherapeuten die gedurende de driejarige referentieperiode hun beroep in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hadden uitgeoefend, zich op de overgangsbepalingen konden beroepen, heeft deze wetgever slechts een kader afgebakend, zonder het aantal psychotherapeuten nauwkeurig te bepalen. De Bondsrepubliek Duitsland heeft geen enkel element aangevoerd waaruit zou kunnen blijken dat indien ook psychotherapeuten in aanmerking waren gekomen die tijdens dezelfde periode hun beroepsactiviteit in het kader van de verplichte ziektekostenverzekering van andere lidstaten hadden uitgeoefend, daardoor gezien hun grote aantal het doel van de overgangsbepalingen in gevaar zou zijn gebracht.
73. Vastgesteld moet dus worden dat de uitsluiting van alle psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode hun beroepsactiviteit buiten het kader van de Duitse verplichte ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, onevenredig is.
74. De Bondsrepubliek Duitsland stelt bovendien dat toepassing van de overgangsbepalingen op deze psychotherapeuten zou leiden tot begunstiging van in andere lidstaten gevestigde therapeuten ten opzichte van in andere Duitse regio’s gevestigde therapeuten.
75. Dit argument is evenwel niet doorslaggevend. De toepassing van andere voorwaarden op ingezetenen van andere lidstaten die een beroep doen op de vrijheid van vestiging kan noodzakelijk zijn om de eerbiediging van de regels betreffende de vrijheid van vestiging te verzekeren. Zelfs wanneer psychotherapeuten die gedurende de referentieperiode buiten het Duitse grondgebied waren gevestigd, een voordeel zouden genieten vergeleken met psychotherapeuten die gedurende deze periode in een Duitse regio waren gevestigd en die vervolgens van regio zijn veranderd, doet dit niet af aan de vaststelling dat de overgangsbepalingen onevenredig zijn.
76. Uit het voorgaande volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 43 EG, door de overgangsbepalingen of „verworven rechten”, op grond waarvan psychotherapeuten een toelating of een erkenning kunnen krijgen zonder dat rekening wordt gehouden met de geldende bepalingen inzake de erkenning door het ziekenfonds, voor te behouden aan psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in een Duitse regio in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, en vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten van psychotherapeuten in andere lidstaten niet in aanmerking te nemen.
Kosten
77. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:
1) Door de overgangsbepalingen of „verworven rechten”, op grond waarvan psychotherapeuten een toelating of een erkenning kunnen krijgen zonder dat rekening wordt gehouden met de geldende bepalingen inzake de erkenning door het ziekenfonds, voor te behouden aan psychotherapeuten die hun beroepsactiviteit in een Duitse regio in het kader van de Duitse ziektekostenverzekering hebben uitgeoefend, en vergelijkbare of verwante beroepsactiviteiten van psychotherapeuten in andere lidstaten niet in aanmerking te nemen, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 43 EG.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.