62007CC0445
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 12 de febrero de 2009 (
1
)
Asuntos acumulados C-445/07 P y C-455/07 P
Comisión de las Comunidades Europeas
Ente per le Ville Vesuviane
contra
contra
Ente per le Ville Vesuviane
Comisión de las Comunidades Europeas
«Recurso de casación — Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) — Valorización de infraestructuras con fines de desarrollo de la actividad turística en la Regione Campania (Italia) — Terminación de una ayuda financiera comunitaria — Recurso de anulación — Admisibilidad — Entidad regional o local — Actos que afectan directa e individualmente a esa entidad»
I. Introducción
1.
El procedimiento tiene por objeto un litigio entre el Ente per le Ville vesuviane (en lo sucesivo, «Ente») y la Comisión de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «Comisión») relativo a la terminación de la ayuda financiera del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) concedida a proyectos del Ente.
2.
El Ente per le Ville vesuviane es un organismo público en el que participan el Estado italiano, la Región de Campania, la Provincia de Nápoles y varios municipios. Se creó mediante la Ley italiana no 578 de 29 de julio de 1971 para conservar y revalorizar los conjuntos arquitectónicos, compuestos por las Ville vesuviane del siglo XVIII con sus instalaciones exteriores.
3.
Mediante sentencia de 18 de julio de 2007 (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), (
2
) el Tribunal de Primera Instancia desestimó por infundado el recurso por el que el Ente impugnó la Decisión de la Comisión sobre la terminación de la ayuda financiera del FEDER.
4.
Mediante su recurso de casación, el Ente solicita la anulación de dicha Decisión. La Comisión también interpuso un recurso de casación en el que alega que el Tribunal de Primera Instancia debería haber desestimado la demanda por inadmisible, ya que la Decisión no afecta directamente al Ente y, por tanto, éste no está legitimado para interponer recurso.
5.
El presente procedimiento ofrece, por tanto, la oportunidad de profundizar la cuestión de la afectación directa de los solicitantes de ayudas financieras del FEDER.
II. Marco jurídico
6.
En los apartados 1 a 3 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia expuso el marco jurídico en los siguientes términos:
1.
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) fue creado mediante el Reglamento (CEE) no 724/75 del Consejo, de 18 de marzo de 1975 (DO L 73, p. 1), varias veces modificado, y sustituido desde el 1 de enero de 1985 por el Reglamento (CEE) no 1787/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984 (DO L 169, p. 1; EE 214/01, p. 88). En el año 1988 se reformó el régimen de los Fondos estructurales mediante el Reglamento (CEE) no 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9).
2.
El 19 de diciembre de 1988, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 4254/88 por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2052/88, en lo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 374, p. 15). El Reglamento no 4254/88 sustituyó al Reglamento no 1787/84. A su vez, fue modificado por el Reglamento (CEE) no 2083/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 34).
3.
El artículo 12 del Reglamento no 4254/88, titulado «Disposiciones transitorias» establece: «Sin perjuicio de los proyectos que hayan sido objeto de suspensión por motivos judiciales, la Comisión liberará de oficio, a más tardar el 30 de septiembre de 1995, las partes de los importes comprometidos en virtud de la concesión de ayuda para los proyectos decididos por la Comisión antes del 1 de enero de 1989, con cargo al FEDER, que no hayan sido objeto de una solicitud de pago definitivo antes del 31 de marzo de 1995.»
III. Hechos y procedimiento en primera instancia
7.
A petición del Ente, el Estado italiano solicitó a la Comisión una ayuda financiera del FEDER para una inversión en infraestructuras, con la que se debían restaurar tres de estos conjuntos de villas. Mediante Decisión de 18 de diciembre de 1986, dirigida la República Italiana (en lo sucesivo, «Decisión de concesión de la ayuda»), (
3
) la Comisión concedió una ayuda financiera del FEDER para la revalorización de estos conjuntos de villas para fines turísticos.
8.
La Decisión de concesión de la ayuda nombra al Ente beneficiario de la subvención (tercer considerando y artículo 3 de la Decisión) y le designa responsable de la propuesta y realización del proyecto (anexo de la Decisión).
9.
Según el artículo 4 de la Decisión de concesión de la ayuda, la Comisión podrá reducir, anular o exigir la devolución de la ayuda financiera cuando no se cumplan los requisitos fijados en la Decisión, también, en particular, por lo que se refiere al período de ejecución del proyecto. El artículo 4 establece, a este respecto, que una anulación o exigencia de devolución sólo podrá prosperar, cuando se haya oído al beneficiario sobre este particular.
10.
En aplicación de la Decisión, la Comisión efectuó en los años 1988 y 1990 dos pagos a cuenta.
11.
Con arreglo al artículo 12 del Reglamento no 4254/88 en la versión del Reglamento no 2083/93, las solicitudes de pago definitivo para los pagos con cargo al FEDER se deben presentar a la Comisión antes del 31 de marzo del 1995, a menos que un proyecto haya sido suspendido por motivos judiciales.
12.
Mediante escrito de 29 de marzo de 1995, el Estado italiano solicitó a la Comisión una prórroga de dicho plazo de conformidad con el artículo 12 del Reglamento no 4254/88, ya que los proyectos se habían suspendido por motivos judiciales y, por tanto, no se podía presentar una solicitud de pago definitivo dentro de plazo.
13.
Mediante escrito de 12 de octubre de 2001, la Comisión advirtió a Italia que tenía la intención de poner fin a la ayuda financiera. La Comisión consideraba que había vencido el plazo para la presentación de las liquidaciones con arreglo al artículo 12 del Reglamento no 4254/88 y que, contrariamente a la opinión de las autoridades italianas, tampoco existía ningún motivo para una prórroga del plazo con arreglo al artículo 12 del Reglamento no 4254/88.
14.
Mediante escrito de 13 de marzo de 2002, la Comisión comunicó a Italia la Decisión definitiva mediante la que ponía fin a la ayuda financiera del FEDER sobre la base de las solicitudes de pago que se habían presentado antes del 31 de marzo de 1995 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). (
4
)
15.
Como hasta dicha fecha Italia sólo había presentado una solicitud de pago de un importe parcial inferior a los pagos a cuenta percibidos en concepto de anticipo, Italia está desde entonces, por un lado, obligada a reintegrar la diferencia y, por otro, no puede obtener otros pagos del FEDER para los proyectos controvertidos.
16.
La Comisión señaló en la Decisión impugnada que ni esa Decisión ni ninguna otra disposición de Derecho comunitario obligaba al Estado miembro a exigir al Ente, como beneficiario, la devolución de los importes ya pagados.
17.
El Ente interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso contra la Decisión de la Comisión de 13 de marzo de 2002 en el que solicitó que se anulara la Decisión.
IV. La sentencia recurrida
18.
En primer lugar, el Tribunal de Primera Instancia declaró en la sentencia recurrida, contra el parecer de la Comisión, que el recurso era admisible. La Decisión impugnada afecta directamente al Ente y, por tanto, éste está legitimado para interponer recurso con arreglo al artículo 230 CE, apartado 4.
19.
En cuanto al fondo, el Tribunal de Primera Instancia desestimó el motivo del Ente por infundado. Mediante el primer motivo, el Ente alegó que la Comisión había negado erróneamente que se cumplieran los requisitos para una prórroga por motivos judiciales con arreglo al artículo 12 del Reglamento no 2083/93 y que, por esa razón, había considerado que se trataba de una solicitud de pago presentada fuera de plazo. El Tribunal de Primera Instancia confirmó, a este respecto, la Decisión impugnada de la Comisión.
20.
Mediante el segundo motivo, el Ente alegó que no fue oído por la Comisión antes de adoptar la Decisión, circunstancia en la que vio una vulneración de su derecho de defensa. Sobre este extremo, el Tribunal de Primera Instancia señaló que el Ente tenía derecho a ser oído, pero que el hecho de que no hubiera sido oído no tenía en este caso como consecuencia la anulación de la Decisión impugnada, ya que el Ente, en respuesta a una pregunta del Tribunal, no alegó nada que, en el caso de que la Comisión hubiera oído al Ente, pudiera determinar otra Decisión.
21.
Por otro lado, el Ente alegó una exposición insuficiente de los hechos por la Comisión, así como una motivación insuficiente de la Decisión impugnada. No obstante, a este respecto, el Tribunal de Primera Instancia también consideró el recurso infundado.
V. Los recursos de casación
22.
El recurso de casación del Ente se basa en dos motivos. Mediante su primer motivo, alega en esencia una infracción del artículo 12 del Reglamento no 4254/88. Mediante su segundo motivo, rebate la conclusión del Tribunal de Primera Instancia, según la cual la Comisión no vulneró, al adoptar la Decisión impugnada, el derecho del Ente a ser oído.
23.
La Comisión también ha interpuesto un recurso de casación. Mediante dicho recurso de casación, alega que el Tribunal de Primera Instancia debería haber inadmitido el recurso por la falta de legitimación activa del Ente.
24.
En concreto, las partes formulan las siguientes pretensiones:
25.
En el asunto C-455/07 P, por lo que se refiere al recurso de casación del Ente,
el Ente solicita:
—
Que se anule parcialmente la sentencia recurrida y que, por consiguiente, se anule la Decisión D(2002) 810111 de la Comisión de 13 de marzo de 2002 y, en la medida en que sea necesario y pertinente, de la Comunicación de la Dirección General de Política Regional de la Comisión de 12 de octubre de 2001.
—
Con carácter subsidiario, que se anule parcialmente la sentencia recurrida y que se devuelva el asunto al Tribunal de Primera Instancia para que resuelva teniendo en cuenta las indicaciones que le dé el Tribunal de Justicia.
—
Que se condene a la Comisión a pagar las costas relativas al presente procedimiento y a la primera instancia.
Por su parte, la Comisión solicita que se desestime el recurso de casación del Ente y se le condene en costas.
26.
En el asunto C-445/07 P, por lo que se refiere al recurso de casación de la Comisión, la Comisión solicita:
—
Que se anule la sentencia recurrida, en la medida en que declara la admisibilidad del recurso de nulidad interpuesto por el Ente per le Ville vesuviane.
—
Que se declare la inadmisibilidad del recurso de anulación interpuesto por el Ente per le Ville vesuviane contra la Decisión D(2002) 810111 de la Comisión de 13 de marzo de 2002.
—
Que se condene al Ente per le Ville vesuviane a pagar las costas relativas al presente procedimiento y a la primera instancia.
Por su parte, el Ente solicita que se desestime el recurso de casación de la Comisión y se la condene en costas.
VI. Apreciación
A. El recurso de casación de la Comisión
27.
En su recurso de casación, la Comisión considera que el Tribunal de Justicia no debería haberse pronunciado sobre el fondo del asunto sino que debería haber declarado la inadmisibilidad del recurso.
1. Admisibilidad del recurso de casación
28.
Se podría discutir la admisibilidad del recurso de casación de la Comisión puesto que el Tribunal de Primera Instancia, al desestimar el recurso por infundado, tomó una decisión favorable en definitiva a dicha institución.
29.
Sin embargo, el Ente no ha alegado la inadmisibilidad del recurso de casación de la Comisión. No obstante, procede apreciar de oficio dicha admisibilidad. (
5
) En su escrito, la Comisión también desarrolla extensamente la cuestión de la admisibilidad de su recurso de casación.
30.
Según el artículo 56, apartado 1, del Estatuto del Tribunal de Justicia, se podrá interponer recurso de casación contra las resoluciones del Tribunal de Primera Instancia que pongan fin al proceso o que pongan fin a un incidente procesal.
31.
A juicio de la Comisión, su recurso de casación contra la resolución del Tribunal de Primera Instancia es admisible como recurso contra una resolución que pone fin a un incidente procesal.
32.
No puede acogerse este argumento, ya que en el caso de autos no se produjo ningún incidente procesal. Con arreglo al artículo 114 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, (
6
) para que se produzca un incidente procesal es necesario que la excepción de inadmisibilidad se presente mediante escrito separado. En los casos en los que el Tribunal de Justicia se ha basado en una resolución que pone fin al incidente procesal, en el sentido del artículo 56, apartado 1, del Estatuto del Tribunal de Justicia, también se formuló, al parecer, en cada caso, la excepción de inadmisibilidad mediante escrito separado. (
7
)
33.
El requisito de un escrito separado garantiza un procedimiento transparente, ya que permite identificar fácilmente las pretensiones como tales. Ello tiene importancia, sobre todo, porque el incidente interrumpe el procedimiento principal. Por consiguiente, se puede exigir que se aclare al Tribunal de Primera Instancia mediante escrito separado si una excepción debe ser objeto de un incidente procesal o no. En el supuesto de que se pudiera provocar un incidente procesal sobre la base de los otros escritos, no quedaría del todo claro si se trata o no de un incidente procesal.
34.
Sin embargo, consta que en el caso de autos la Comisión no alegó la inadmisibilidad de la demanda en un escrito separado. Así pues, no hubo incidente procesal y, por tanto, tampoco se puede calificar la resolución del Tribunal de Primera Instancia como resolución que pone fin a un incidente procesal.
35.
Con todo, el recurso de casación de la Comisión es admisible como recurso dirigido contra una resolución que pone fin al proceso. Según el artículo 56, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, podrá interponer recurso de casación cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas.
36.
En el presente caso, la Comisión solicitó con carácter principal, en el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia, que se declarase la inadmisibilidad del recurso del Ente. Solamente con carácter subsidiario solicitó que se desestimara el recurso por infundado.
37.
Habida cuenta de que el Tribunal de Primera Instancia declaró expresamente en su sentencia la admisibilidad de la demanda, y de que la desestimación de dicha demanda sólo se basó en su improcedencia, se desestimó la pretensión principal de la Comisión y sólo se acogió su pretensión subsidiaria. Esta desestimación parcial conduce a la admisibilidad del recurso de casación de la Comisión.
38.
En un procedimiento sobre medidas provisionales el Tribunal de Justicia precisó en qué circunstancias un motivo de inadmisibilidad desestimado representa una desestimación parcial en la que pueda apoyarse un recurso de casación. (
8
)
39.
En dicho procedimiento, la recurrente se opuso a la admisibilidad de la demanda original en su argumentación ante el Tribunal de Primera Instancia, sin «pedir formalmente que se declarase la inadmisibilidad de la demanda». (
9
) El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, en tales circunstancias, no se podía recurrir contra la desestimación de la demanda sólo porque fuera infundada, sin alegar su inadmisibilidad.
40.
Cuando como, en el caso de autos, se formula una pretensión separada de que se declare la inadmisibilidad, se debe ver en ella una excepción formal de inadmisibilidad, contra la que se podrá interponer recurso de casación, en caso de ser desestimada.
41.
En consecuencia, procede declarar, en esta fase, que el recurso de casación de la Comisión es admisible.
2. Procedencia del recurso de casación
42.
Mediante su recurso de casación, la Comisión expresa su disconformidad con el hecho de que el Tribunal de Primera Instancia considerara al Ente legitimado para recurrir.
43.
Según el artículo 230 CE, apartado 4, una persona física o jurídica podrá interponer recurso contra una decisión que, aunque revista la forma de una decisión dirigida a otra persona, le afecte directa e individualmente. Está claro que la Decisión impugnada no iba dirigida al Ente, sino al Estado italiano. Sin embargo, la Decisión impugnada afecta individualmente al Ente, aunque es discutible si también le afecta directamente.
44.
El Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado sobre el criterio de la afectación directa en dos sentencias, también relativas a la terminación de las ayudas financieras del FEDER. (
10
) Se trataba en ambos casos de reclamaciones de la Regione Siciliana contra Decisiones de la Comisión mediante las que ésta había decidido poner fin a la ayuda financiera del FEDER.
45.
En dichas resoluciones, el Tribunal de Justicia se basó en reiterada jurisprudencia, según la cual el requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, tal como dispone el artículo 230 CE, párrafo cuarto, implica que la medida comunitaria impugnada surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener ésta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa comunitaria, sin intervención de otras normas intermedias. (
11
)
46.
En sus resoluciones «Regione Siciliana», el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que la Decisión de la Comisión no afectaba directamente a las demandantes. Se basó, en particular, en el hecho de que en la Decisión de concesión de la ayuda se mencionaba a las demandantes como «autoridad responsable de la realización del proyecto FEDER» (
12
) o como «autoridad competente para la solicitud de la ayuda financiera» (
13
) y no como «titular del derecho a la ayuda». (
14
) La posición de «autoridad competente para la solicitud» no coloca a la demandante de aquellos asuntos en una relación directa con la subvención comunitaria, que fue solicitada por el Gobierno italiano y concedida a la República Italiana. (
15
)
47.
En el presente asunto, el Tribunal de Primera Instancia observó diferencias en los hechos en los que se basaban las sentencias de los asuntos Regione Siciliana/Comisión, antes citados, que le hicieron afirmar que la Decisión afectaba directamente al Ente. En primer lugar, en la Decisión de concesión de la ayuda se calificaba al Ente no sólo de responsable de la realización del proyecto sino también de beneficiario. En segundo lugar, la facultad discrecional de que disponía el Estado italiano para decidir si exigía el reembolso de la subvención abonada carecía de importancia ya que el Estado italiano ya había comunicado su intención, antes de que la Comisión adoptara su Decisión, de exigir el reembolso del dinero y de no subvencionar. En tercer lugar, se requiere una legitimación activa para que el Ente pueda garantizar la protección de sus derechos de defensa.
48.
No obstante, las diferencias señaladas por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia recurrida entre los hechos en los que se basaban las sentencias en los asuntos Regione Siciliana/Comisión, antes citados, no llevan, sin embargo, a una apreciación diferente a la de los asuntos Regione Siciliana/Comisión, antes citados.
49.
El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 2 de mayo de 2006, Regione Siciliana/Comisión, antes citada, no admitió la legitimación activa de la Regione Siciliana debido a que la función de autoridad responsable de la realización del proyecto no implicaba que la propia demandante «fuera titular del derecho a la ayuda».
50.
En el presente caso, en la Decisión impugnada se menciona a la demandante como beneficiaria. Sin embargo, no se desprende de dicha Decisión que el Ente obtuviera derecho a la ayuda de conformidad con el Derecho comunitario. Tampoco el Tribunal de Primera Instancia consideró en los fundamentos de su sentencia que el Ente fuera titular de un derecho a la ayuda. Es el Estado italiano, en cambio, quien solicitó a la Comisión una ayuda del FEDER para las medidas que debía adoptar el Ente en materia de infraestructuras, ayuda que le fue concedida. De este modo, en el presente caso, sólo Italia es solicitante, titular del derecho y destinataria de la Decisión de la Comisión. Por tanto, la Comisión también actuó debidamente cuando en su Decisión de concesión de la ayuda calificó sólo al Ente como beneficiario y no como titular del derecho.
51.
No obstante, en su condición de «beneficiario», el Ente aparece en el presente caso más estrechamente ligado a la ayuda del FEDER que las demandantes de los asuntos Regione Siciliana/Comisión, antes citados, como meras «autoridades competentes». Tampoco se debe deducir de la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2006 en el asunto Regione Siciliana/Comisión, antes citado, que sólo el titular de un derecho a la ayuda de conformidad con el Derecho comunitario tenga legitimación activa. En sus anteriores sentencias, el Tribunal de Justicia ha destacado que la medida impugnada surte efectos directos en la situación jurídica de una persona. (
16
) Se suscita, por tanto, la cuestión de si la Decisión impugnada surte efectos en la situación jurídica del Ente como beneficiario, aunque éste no fuera titular de un derecho a la ayuda de conformidad con el Derecho comunitario.
52.
A este respecto, se podría argumentar que la situación jurídica del Ente se ve afectada, puesto que podría verse expuesto a reclamaciones de devolución de Italia. También en el contexto de las decisiones de la Comisión por las que se obliga a los Estados miembros a exigir la devolución de ayudas contrarias al Derecho comunitario, se reconoce en definitiva la legitimación activa de las empresas aunque éstas no tengan derecho a la ayuda de conformidad con el Derecho comunitario. No obstante, el Ente debería además verse directamente afectado por la Decisión de la Comisión.
53.
Según reiterada jurisprudencia, una Decisión de la Comisión sólo afecta directamente a una persona que no sea su destinataria cuando el destinatario esté obligado a aplicar el acto jurídico comunitario y esta aplicación tenga carácter meramente automático sin dejar, a este respecto, al destinatario ninguna facultad de apreciación. (
17
)
54.
No existe afectación directa cuando la voluntad autónoma del destinatario se interpone entre la decisión comunitaria y sus repercusiones en el demandante. (
18
) Cuando la decisión del destinatario no viene legalmente determinada por el Derecho comunitario ni por la decisión concreta de la Comisión, sino que se basa en una decisión autónoma del Estado miembro, no existe una relación directa entre la decisión de la Comisión y la demandante.
55.
Es indudable que, en el presente caso, el Gobierno italiano no estaba obligado a exigir al Ente la devolución de las subvenciones comunitarias. Tenía libertad para decidir soportar la carga de rembolsar él mismo al FEDER y asumir con cargo a sus fondos propios la parte liberada de la ayuda comunitaria con objeto de financiar la terminación de las obras. No estaba obligado por el Derecho comunitario a exigir al Ente la devolución de las cantidades percibidas, como señaló expresamente la Comisión en la Decisión impugnada.
56.
Ello es conforme, como acertadamente señaló el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en sus conclusiones en el asunto Regione Siciliana, con la compleja estructura de las relaciones en la gestión de los fondos estructurales. (
19
) Ésta atribuye a los Estados miembros una posición decisiva, de manera que una subvención del FEDER crea una relación entre la Comisión y el Estado miembro. (
20
) Así pues, los proyectos subvencionados son, desde el punto de vista de la Comisión, proyectos de los Estados miembros. Por lo tanto, corresponde al Estado miembro de que se trate decidir si prosigue con el proyecto de infraestructuras cuando la Comunidad pone fin a su participación financiera.
57.
El Tribunal de Primera Instancia consideró en la sentencia recurrida que esta libertad de que dispone el Estado miembro al aplicar la Decisión comunitaria es irrelevante, ya que el Gobierno italiano, antes de la adopción de la Decisión impugnada, había expresado su intención de no asumir a su cargo el importe cuya devolución se exigía, sino de reclamar su pago al Ente. Era, por tanto, meramente teórico, que Italia fuera a liquidar con cargo a su presupuesto los pagos correspondientes, de manera que ya no fueran abonados por el FEDER.
58.
El Tribunal de Primera Instancia invoca, en este contexto, resoluciones del Tribunal de Justicia en las que éste, también por lo que se refiere a decisiones discrecionales intermedias del destinatario, aceptó una excepción en casos en los que estaba claro desde el principio que, después de la decisión del destinatario, el demandante también se vería gravado. Cuando la posibilidad de que el Estado miembro aplique el acto jurídico comunitario de una manera no lesiva para el demandante es meramente teórica porque desde el principio no ha habido ninguna duda de que las autoridades nacionales aplicarían el acto jurídico comunitario de una manera completamente diferente, el acto jurídico comunitario afecta directamente al demandante. (
21
)
59.
Es discutible si esta jurisprudencia se puede aplicar a circunstancias como las presentes en relación con las subvenciones del FEDER. Además, en el caso de autos, según se desprende de las apreciaciones del Tribunal de Primera Instancia, Italia, como destinataria de la Decisión impugnada, no había dejado lugar a ninguna duda, antes de la adopción de dicha Decisión, de que la aplicaría de una manera lesiva para la demandante. Parece a primera vista, por tanto, que cabe una aplicación por analogía de la jurisprudencia. (
22
)
60.
No obstante, se debe observar que en los asuntos en los que el Tribunal de Justicia destacó que la facultad discrecional del destinatario al aplicar una decisión era meramente teórica, porque no había lugar a duda respecto al tipo de aplicación, se daban circunstancias muy específicas. Es dudoso que las conclusiones a las que se llegó en tales casos se puedan aplicar por analogía a casos como los presentes.
61.
En el asunto Piraiki-Patraiki y otros/Comisión, (
23
) la Comisión había concedido a Francia, a petición suya, la autorización para restringir importaciones procedentes de Grecia, sin por supuesto obligarla a ello. Que el destinatario de una decisión adoptada conforme a su solicitud ejerza su facultad discrecional en el sentido de no hacer uso de la decisión que él mismo provocó, parece en efecto puramente hipotético. En tales circunstancias, no sería justo negar que la decisión de la Comisión produce de forma directa efectos negativos basándose únicamente en la facultad discrecional de que dispone el destinatario de la decisión. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia afirmó también la legitimación activa de determinados exportadores griegos por lo que respecta a la afectación directa.
62.
En el asunto Dreyfus/Comisión, (
24
) el Tribunal de Justicia, a raíz de una evaluación general de circunstancias objetivas extremadamente complejas y después de tener en cuenta el contexto socioeconómico de una decisión de la Comisión en relación con la concesión de una financiación comunitaria para la exportación de productos agrícolas a la Federación Rusa, reconoció que se veía directamente afectado un proveedor que, de hecho, sólo podía esperar de su cocontratante ruso pagos dentro del límite de los medios concedidos por la Comunidad, aunque con arreglo al Derecho privado la parte cocontratante estaba obligada al pago de cantidades más elevadas. Aquí el Tribunal de Justicia también estimó que la posibilidad de que la parte que había contratado con la demandante cumpliera sus obligaciones contractuales, aunque con ello perdiera su financiación comunitaria, era tan remota que consideró la decisión de la Comisión directamente lesiva para el proveedor demandante en varios aspectos de la financiación.
63.
Así pues, en ambos asuntos, determinados aspectos esenciales de los hechos llevaron al Tribunal de Justicia a considerar adecuadas excepciones estrictamente delimitadas al principio según el cual, si el destinatario de la decisión conserva una facultad discrecional, la decisión de la Comisión no afecta directamente a un tercero.
64.
El presente caso es, sin embargo, distinto. A diferencia de dichos asuntos, las circunstancias objetivas del caso de autos no permiten sacar conclusiones tan claras en lo que respecta al comportamiento posterior del destinatario de la decisión, máxime teniendo en cuenta que Italia participa en el Ente. Sólo se puede tener en cuenta el anuncio subjetivo de Italia. Éste no es vinculante y nada impide a Italia, en efecto, renunciar a exigir la devolución o negarse en lo sucesivo a la financiación del Ente mediante sus propios fondos. En estas circunstancias, no parece convincente deducir, del mero anuncio de Italia en el que señalaba su intención de exigir al Ente la devolución de las subvenciones, que el Ente se ve directamente afectado. (
25
) Por otra parte, un Estado miembro tendría entonces la capacidad de decidir, mediante un anuncio no vinculante de un comportamiento futuro, si el interesado tiene legitimación activa ante los órganos jurisdiccionales comunitarios.
65.
En conclusión, procede por tanto negar que la Decisión afecte directamente al Ente, ya que Italia no estaba obligada a exigirle la devolución de los fondos.
66.
El Tribunal de Primera Instancia consideró que su apreciación sobre la legitimación activa del Ente se veía confirmada por el hecho de que la Decisión de concesión de la ayuda preveía una consulta del Ente antes de que se adoptara una decisión sobre la terminación de la ayuda del FEDER. Dicho Tribunal mantuvo acertadamente que esta consulta obligatoria daba al Ente una posición más fuerte en el procedimiento que la que tenían las demandantes de los asuntos Regione Siciliana. No obstante, no se puede deducir de la audiencia prevista de un tercero que debe garantizar una base fiable para una decisión de la Comisión dirigida a un Estado miembro, una legitimación activa autónoma para recurrir contra la resolución que se pronuncia sobre el fondo del asunto, cuando al tercero al que se prevé oír, como en el presente caso, no le afecta directamente el contenido de la decisión.
67.
Por último, todavía queda por abordar la cuestión de si la negación de la legitimación activa equivale a una denegación de justicia. A este respecto, se debe señalar que los particulares deben poder disfrutar de una tutela judicial efectiva de los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico comunitario. (
26
)
68.
La tutela judicial de las personas físicas o jurídicas, que debido a los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 230 CE, párrafo cuarto, no pueden impugnar directamente actos comunitarios como la Decisión controvertida, debe garantizarse de manera eficaz mediante recursos ante los órganos jurisdiccionales nacionales. En este sentido, el Tribunal de Justicia ya ha destacado que conforme al principio de cooperación leal que postula el artículo 10 CE, dichos órganos están obligados a interpretar y aplicar, en la medida de lo posible, las normas internas procesales que regulan el ejercicio de los recursos de forma que permitan que tales personas impugnen judicialmente la legalidad de toda decisión o de cualquier otra medida nacional por la que se les aplique un acto comunitario como el controvertido en el presente asunto, alegando la invalidez de ese acto e instando de este modo a dichos órganos jurisdiccionales a que soliciten un pronunciamiento del Tribunal de Justicia sobre ese extremo por medio de la cuestión prejudicial. (
27
)
69.
Se debe concluir que el recurso del Ente ya era inadmisible en primera instancia por falta de legitimación activa. El recurso de casación de la Comisión está, por consiguiente, fundado.
B. El recurso de casación del Ente per le ville vesuviane
70.
Habida cuenta de que el recurso del Ente ante el Tribunal de Primera Instancia es inadmisible, su recurso de casación contra la sentencia recurrida, en la medida en que ésta se pronuncia sobre la procedencia del primer recurso, queda desprovisto de objeto, por lo que no procede examinarlo. (
28
) De ello se desprende que no procede resolver sobre su recurso de casación.
71.
Por si el Tribunal de Justicia llegara a una apreciación diferente sobre la admisibilidad del recurso, examinaré a continuación, con carácter subsidiario, la procedencia del recurso de casación del Ente.
1. Examen subsidiario de los motivos del recurso de casación
a) Primer motivo
72.
Mediante su primer motivo, el Ente alega un error jurídico, una falta de información y una falta de motivación en relación con el artículo 12 del Reglamento no 4254/88. Éste determina el plazo en el que tienen que presentarse las solicitudes de pago a la Comisión para que puedan ser tenidas en cuenta. El artículo 12 establece una excepción a este plazo para los proyectos que hayan sido objeto de suspensión por motivos judiciales.
73.
A juicio del Ente, es válida la prórroga del plazo para todo el proyecto cuando se aplique la excepción del artículo 12 sólo a una parte del proyecto subvencionado, por consiguiente también a uno sólo de los tres conjuntos de villas.
74.
No obstante, el Tribunal de Primera Instancia consideró justificadamente que, mientras un proyecto sea divisible, la excepción sólo es válida para las partes del proyecto que hayan sido objeto de suspensión por motivos judiciales. La posibilidad de una prórroga del plazo es una excepción al principio de que todas las solicitudes de pago se deben presentar a la Comisión dentro de un plazo determinado. Así pues, el Tribunal de Primera Instancia subrayó con razón que la prórroga del plazo prevista en el artículo 12 es de interpretación estricta. Una planificación financiera ordenada y fiable de los medios del FEDER exige una liquidación de los fondos en el plazo más breve posible. Mientras un proyecto sea divisible y la excepción del artículo 12 se aplique solamente a una parte del proyecto, se admite sin ninguna reserva que las partes ya terminadas del proyecto se deben liquidar dentro de plazo.
75.
En la medida en que el Ente reprocha al Tribunal de Primera Instancia haber considerado erróneamente que el proyecto subvencionado era divisible, esta alegación debe declararse inadmisible, ya que el Ente impugna indebidamente una apreciación de hechos por el Tribunal de Primera Instancia. Por lo demás, tampoco hay ninguna razón que se oponga a una liquidación de las obras por separado para cada uno de los tres conjuntos de villas.
76.
Por consiguiente, no puede estimarse el primer motivo.
b) Segundo motivo
77.
Mediante su segundo motivo, el Ente alega que no fue oído por la Comisión antes de adoptar ésta la Decisión impugnada.
78.
El Tribunal de Primer Instancia declaró en la sentencia recurrida que el artículo 4 de la Decisión de concesión de la ayuda había atribuido al Ente el derecho a ser oído. Este artículo establece, en efecto, que la Comisión no puede decidir sobre la terminación o la devolución de la subvención sin oír previamente al beneficiario.
79.
El Tribunal de Primera Instancia señala, además, que el Ente no fue oído por la Comisión antes de la adopción de la Decisión impugnada y que, por tanto, la Comisión vulneró el derecho del Ente a ser oído. A juicio del Tribunal de Primera Instancia, dicha vulneración del derecho a ser oído tampoco justifica la anulación de la sentencia impugnada ya que, en definitiva, no tuvo consecuencias sobre su contenido.
80.
En efecto, el Ente no formuló ninguna objeción relevante en primera instancia que hubiera obligado a la Comisión a adoptar una Decisión diferente.
81.
El Ente alega a este respecto que el Tribunal de Primera Instancia concluyó erróneamente que las obras de la Villa Ruggero ya habían terminado en 1992. Según el Ente, presentó documentos detallados ante el Tribunal de Primera Instancia de los que se desprendía que las obras de la Villa Ruggero se habían suspendido por motivos judiciales desde 1989 como mínimo hasta finales de 1996.
82.
Ha de observarse, además, que por lo que se refiere a la cuestión de cuándo terminaron las obras de la Villa Ruggero y qué impedimentos existían, se trata de una apreciación de hechos que incumbe exclusivamente al Tribunal de Primera Instancia y que, en principio, no es impugnable en casación.
83.
Sólo en los casos en los que el Tribunal de Primera Instancia haya efectuado una apreciación de los hechos que se deba calificar de apreciación manifiestamente errónea de las pruebas, el Tribunal de Justicia deberá excepcionalmente decidir la anulación de la sentencia.
84.
Se discute, en el presente caso, si la apreciación de los hechos del Tribunal de Primera Instancia por lo que se refiere al momento en que terminaron las obras de la Villa Ruggero se puede calificar de apreciación manifiestamente errónea de las pruebas. Incluso suponiendo que de los documentos presentados al Tribunal de Justicia se deduzca claramente que las obras no terminaron en 1992, sino que, como afirma el Ente, se suspendieron hasta finales de 1996 por motivos judiciales, la Comisión habría podido poner fin a la ayuda financiera del FEDER en el momento de la Decisión impugnada en el año 2002 por falta de liquidación dentro de plazo. En efecto, se deriva del carácter excepcional, antes mencionado, de la fijación del plazo en el artículo 12 del Reglamento no 4254/88, que el proyecto se debería haber realizado y liquidado sin demora después de que desaparecieran los motivos judiciales para la suspensión. No obstante, el Ente no ha alegado una tal ejecución y liquidación inmediatas y, por otro lado, tampoco ha aportado ningún dato que indique que las obras debieran haberse prolongado necesariamente más allá del año 2000.
85.
Por tanto, el motivo alegado no es idóneo para impugnar la sentencia recurrida. Si falta esta idoneidad, el motivo no puede servir al objetivo del recurso de casación y, por tanto, es infundado.
86.
Por consiguiente, tampoco se puede estimar el segundo motivo.
2. Conclusión provisional sobre el recurso de casación del Ente
87.
En esta fase se debe, por tanto, concluir que no procede pronunciarse sobre el recurso de casación del Ente.
VII. Costas
88.
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 118 del mismo Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. A tenor del artículo 69, apartado 6, de dicho Reglamento, asimismo aplicable al procedimiento de casación, en virtud del referido artículo 118, en caso de sobreseimiento el Tribunal de Justicia resolverá discrecionalmente sobre las costas.
89.
Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Ente y que se han desestimado los motivos invocados por éste en el marco del recurso de casación, procede condenarle a las costas relativas a este recurso.
90.
Por cuanto la falta de objeto del recurso de casación del Ente se deriva de la procedencia del recurso de casación de la Comisión, procede igualmente condenar al Ente a soportar las costas de su recurso de casación.
91.
Dado que la Comisión ha solicitado igualmente que se condene al Ente al pago de las costas del procedimiento de primera instancia y que se ha declarado la inadmisibilidad del recurso presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, procede condenar al Ente al pago de las costas de primera instancia.
VIII. Conclusión
92.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que resuelva del siguiente modo:
1)
Anular la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 18 de julio de 2007, Ente per le Ville vesuviane/Comisión (T-189/02).
2)
Declarar la inadmisibilidad del recurso de anulación interpuesto por el Ente per le Ville vesuviane contra la Decisión D(2002) 810111 de la Comisión de 13 de marzo de 2002, por la que dicha institución decidió poner fin a la ayuda financiera del FEDER.
3)
No procede resolver el recurso de casación interpuesto por el Ente per le Ville vesuviane contra la sentencia mencionada en el punto 1 de esta propuesta.
4)
Condenar al Ente per le Ville vesuviane a pagar las costas de la presente instancia, así como las causadas en el procedimiento en primera instancia.
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Sentencia del Tribunal de Primera Instancia Ente per le Ville vesuviane/Comisión (T-189/02).
(
3
)	Decisión C(86) 2029/120 de la Dirección General de Política Regional de la Comisión.
(
4
)	D(2002) 8101111 prot. 102504 de la Dirección General de Política Regional de la Comisión.
(
5
)	Sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer (C-23/00 P, Rec. p. I-1873), apartado 46.
(
6
)	Esta disposición establece que la demanda en que se solicite que el Tribunal de Primera Instancia decida sobre la inadmisión, la incompetencia o un incidente sin entrar en el fondo del asunto se presentará mediante escrito separado. La disposición correspondiente en el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el artículo 91, está redactada en los siguientes términos: «La demanda en que se solicite que el Tribunal decida sobre una excepción o un incidente sin entrar en el fondo del asunto se presentará mediante escrito separado. Dicha demanda contendrá los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho, las pretensiones […]».
(
7
)	Véase, por lo que respecta a asuntos en los que se produjo un incidente procesal, las sentencias de 21 de enero de 1999, Francia/Comafrica y otros (C-73/97 P, Rec. p. I-185), de 22 de febrero de 2005, Comisión/T-Mobile Austria (C-141/02 P, Rec. p. I-1283), apartados 50 y 51, y de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión (C-362/05 P, Rec. p. I-4333).
(
8
)	Auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1998, Emesa Sugar/Consejo y otros [C-363/98 P (R), Rec. p. I-8787], apartados 43 y ss.
(
9
)	Auto del Presidente del Tribunal de Justicia (citado en la nota 8), apartado 44.
(
10
)	Sentencias de 2 de mayo de 2006, Regione Siciliana/Comisión (C-417/04 P, Rec. p. I-3881) y de 22 de marzo de 2007, Regione Siciliana/Comisión (C-15/06 P, Rec. p. I-2591).
(
11
)	Véanse las sentencias de 5 de mayo de 1998, Glencore Grain/Comisión (C-404/96 P, Rec. p. I-2435), apartado 41; de 5 de mayo de 1998, Dreyfus/Comisión (C-386/96 P, Rec. p. I-2309), apartado 43; de 29 de junio de 2004, Front national/Parlamento (C-486/01 P, Rec. p. I-6289), apartado 34; de 2 de mayo de 2006, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 28, y de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM (C-125/06 P, Rec. p. I-1451), apartado 47.
(
12
)	Sentencia de 2 de mayo de 2006, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 29.
(
13
)	Sentencia de 22 de marzo de 2007, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 36.
(
14
)	Sentencia de 2 de mayo de 2006, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 30.
(
15
)	Sentencia de 22 de mayo de 2007, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 36.
(
16
)	Sentencia Glencore Grain/Comisión (citada en la nota 11), apartado 41 y jurisprudencia allí citada.
(
17
)	Véase sólo la sentencia de 2 de mayo de 2006, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 28 y jurisprudencia allí citada.
(
18
)	Véanse las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer de 12 de enero de 2006 en el asunto Regione Siciliana/Comisión (C-417/04 P), punto 76.
(
19
)	Véanse las conclusiones Regione Siciliana/Comisión (C-417/04, citadas en la nota 18), punto 80.
(
20
)	Conclusiones Regione Siciliana/Comisión (C-417/04 P, citadas en la nota 18), punto 84.
(
21
)	Sentencias de 17 de enero de 1985, Piraiki-Patraiki y otros/Comisión (11/82, Rec. p. 207), apartados 8 a 10, y Dreyfus/Comisión (citada en la nota 11), apartados 43 y ss.
(
22
)	También es expuesto por el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer en sus conclusiones en el asunto Regione Siciliana sugiere que tomó en consideración la aplicación por analogía de esta jurisprudencia, ya que argumentó que la Comisión desconocía las intenciones de las autoridades italianas o que no habría podido conocerlas. Sin embargo, en definitiva, este aspecto no influyó en la resolución del asunto Regione Siciliana. Véanse las conclusiones del Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer de 12 de enero de 2006, Regione Siciliana/Comisión (C-417/04 P, citadas en la nota 18), puntos 77 y ss.
(
23
)	Sentencia citada en la nota 21.
(
24
)	Sentencia citada en la nota 11.
(
25
)	Véase, a este respecto, el auto del Tribunal de Primera Instancia de 6 de junio de 2002, SLIM Sicilia/Comisión (T-105/01, Rec. p. II-2697), apartado 52, que es contrario a que baste una intención expresada por el Estado miembro.
(
26
)	Véase la sentencia de 1 de abril de 2004, Comisión/Jégo-Quéré (C-263/02 P, Rec. p. I-3425), apartado 29 y la jurisprudencia allí citada.
(
27
)	Sentencia de 22 de marzo de 2007, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 39, que se remite a la sentencia Comisión/Jégo-Quéré (citada en la nota 26), apartados 30 a 32.
(
28
)	Véase la sentencia de 22 de marzo de 2007, Regione Siciliana/Comisión (citada en la nota 10), apartado 44.