62021CJ0695
DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 2 mars 2023 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Frihet att tillhandahålla tjänster – Artikel 56 FEUF – Inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster – Hasardspel – Lagstiftning i en medlemsstat som innehåller ett generellt förbud för spelhallar med hasardspel att göra reklam – Oinskränkt undantag från det förbudet för företag med licens utfärdad av myndigheterna i den medlemsstaten – Ingen möjlighet till undantag för spelhallar i andra medlemsstater”
I mål C‑695/21,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) genom beslut av den 8 november 2021, som inkom till domstolen den 19 november 2021, i målet
Recreatieprojecten Zeeland BV,
Casino Admiral Zeeland BV,
Supergame BV
mot
Belgische Staat
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden F. Biltgen (referent) samt domarna N. Wahl och J. Passer,
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 16 november 2022,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV och Supergame BV, genom T. Bauwens och J. Bocken, advocaten,
–
Belgiens regering, genom M. Jacobs, C. Pochet och L. Van den Broeck, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av J. De fauw, G. Ryelandt, M. Ryś, R. Verbeke och P. Vlaemminck, advocaten,
–
Tjeckiens regering, genom O. Serdula, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
–
Portugals regering, genom P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês och S. Veiga, samtliga i egenskap av ombud,
–
Finlands regering, genom H. Leppo, i egenskap av ombud,
–
Norges regering, genom K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjø, S. Hammersvik och K. Moe Winther, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom L. Armati, P.-J. Loewenthal och M. Mataija, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 56 FEUF.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV och Supergame BV, tre företag som driver spelhallar med hasardspel i Nederländerna, och å andra sidan Belgische Staat (belgiska staten). Målet rör de böter som Kansspelcommissie (Hasardspelskommissionen, Belgien) har ålagt dem för att i Belgien ha gjort reklam för sina spelhallar.
Belgiska tillämpliga bestämmelser
3
I artikel 4.1 och 4.2 i Wet op de kansspelen, weddenschappen, kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (lagen om hasardspel, vadhållning, hasardspelsföretag och skydd för spelare) av den 7 maj 1999 (Belgisch Staatsblad, 30 december 1999, s. 50040) (nedan kallad lagen om hasardspel), i dess lydelse enligt Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (lag om ändringar i hasardspelslagstiftningen) av den 10 januari 2010 (Belgisch Staatsblad, 1 februari 2010, s. 4309), föreskrivs följande:
”1 §.   Det är förbjudet för var och en att driva … en spelhall med hasardspel, oavsett i vilken form, på vilken plats och på vilket direkt eller indirekt sätt det sker, utan föregående tillstånd från Hasardspelskommissionen i enlighet med denna lag och med förbehåll för de undantag som föreskrivs i lagen.
2 §.   Det är förbjudet att … göra reklam för en … spelhall med hasardspel … när den som står bakom reklamen vet att det rör sig om tillhandahållande av en form av hasardspel eller en spelhall för vilken tillstånd inte har meddelats i enlighet med denna lag.”
4
Förarbetena till det lagförslag som låg till grund för lagen av den 10 januari 2010 om ändring av spellagstiftningen innehöll följande passage:
”Målen för den belgiska politiken i fråga om hasardspel är inriktade på skydd för spelarna, ekonomisk öppenhet och kontroll av penningströmmarna, kontroll av spelberoende samt identifiering och kontroll av organisatörerna.
Regleringen av hasardspel grundar sig på ’idén om styrning’. För att tillgodose det uppenbara behovet av spel hos människor motverkas det olagliga utbudet genom att tillstånd ges för ett ’begränsat’ spelutbud.
… Att begränsa det lagstadgade utbudet svarar mot en av pelarna i denna politik, nämligen att skydda spelarna mot spelberoende.”
5
I artikel 15.3.1 i lagen om hasardspel, i dess lydelse enligt Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, weddenschappen, av kansspelinrichtingen de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (lag om ändring av lagen av den 7 maj 1999 lagen om hasardspel, vadhållning, hasardspelsföretag och skydd för spelare och om införande av artikel 37.1 i lagen av den 19 april 2002 om rationalisering av Nationella lotteriets verksamhet och administration) av den 7 maj 2019 (Belgisch Staatsblad, 15 maj 2019, s. 46589) föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 15.2 ska [Hasardspels]kommissionen påföra den som gjort sig skyldig till överträdelse av artikel 4 … administrativa böter.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
6
Recreatieprojecten Zeeland, Casino Admiral Zeeland och Supergame gjorde reklam i Belgien för sina respektive spelhallar i Nederländerna, nära den belgiska gränsen, genom kommunikation via fysiska medier. Det förstnämnda företaget gjorde sin reklam mellan den 3 december 2018 och den 25 juni 2019 och de båda övriga mellan den 20 mars och den 2 april 2019.
7
Den 11 december 2020 ålade Hasardspelskommissionen, i enlighet med artikel 15.3 i lagen om hasardspel i dess lydelse enligt lagen av den 7 maj 2019, var och en av klagandena i målet vid den nationella domstolen en administrativ straffavgift för överträdelse av artikel 4.2 i denna lag, enligt vilken det är förbjudet att göra reklam för hasardspel utan tillstånd från denna myndighet.
8
Klagandena väckte talan mot dessa böter vid den hänskjutande domstolen och gjorde gällande att reklamförbudet strider mot friheten att tillhandahålla tjänster, såsom den garanteras i artikel 56 FEUF.
9
Den hänskjutande domstolen har påpekat att Hasardspelskommissionen inte kan bevilja tillstånd för inrättningar belägna utanför Belgien. Belgisk rätt föreskriver inte heller någon möjlighet för företag som klagandena att i Belgien göra reklam för sina spelhallar i en annan medlemsstat. Belgien har dessutom ett allmänt förbud mot att göra reklam för spelhallar med hasardspel. Spelhallar som är etablerade i Belgien och som har ett tillstånd där omfattas emellertid automatiskt av ett undantag från detta förbud. Därmed är det tillåtet att göra reklam i Belgien för sådana inrättningar. Spelhallar med hasardspel i andra medlemsstater omfattas däremot fortsatt av förbudet mot reklam i Belgien.
10
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga är diskriminerande, eftersom ett undantag från det allmänna förbudet mot reklam i Belgien – även om denna lagstiftning har ett legitimt syfte, såsom att förhindra överdrivet spelande och spelberoende – beviljas ett begränsat och kontrollerat antal, uteslutande inhemska, spelhallar med hasardspel, samtidigt om det är omöjligt för liknande inrättningar i andra medlemsstater att erhålla ett sådant undantag.
11
Mot denna bakgrund beslutade Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 56 första stycket FEUF tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats nationella lagstiftning enligt vilken aktörer som driver ett begränsat och kontrollerat antal godkända spelhallar med hasardspel undantas från det allmänna förbudet mot reklam för sådana spelhallar i den medlemsstaten, samtidigt som aktörer som driver spelhallar med hasardspel i andra medlemsstater inte ges möjlighet till samma undantag från reklamförbudet i förstnämnda medlemsstat?”
Prövning av tolkningsfrågan
12
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 56 första stycket FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken de som driver ett begränsat, kontrollerat antal spelhallar med hasardspel belägna i den medlemsstaten enligt lag beviljas undantag från det allmänt tillämpliga förbudet mot reklam för sådana inrättningar, samtidigt som det inte ges någon möjlighet för dem som driver spelhallar med hasardspel i en annan medlemsstat att beviljas undantag för samma ändamål.
13
Enligt artikel 56 FEUF ska varje inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster avskaffas, även om denna inskränkning tillämpas utan åtskillnad på inhemska tjänsteleverantörer och tjänsteleverantörer från andra medlemsstater, när den är ägnad att medföra att tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiva. Friheten att tillhandahålla tjänster gäller för övrigt till förmån för både tjänsteleverantören och tjänstemottagaren (dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 51, och dom av den 3 december 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, punkt 18).
14
Domstolen erinrar om att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte finns någon harmonisering om hasardspel på unionsnivå, ankommer det på varje medlemsstat att på dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena (dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
15
Vidare är det fastställt att det inom ramen för en lagstiftning som är förenlig med EUF-fördraget ankommer på de nationella myndigheterna att – inom ramen för deras utrymme för skönsmässig bedömning – välja närmare bestämmelser om organisation och kontroll av anordnande och utövande av hasardspel eller spel om pengar (dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
16
Domstolen har slutligen preciserat att vad avser hasardspel ska det i princip för varje inskränkning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen särskilt undersökas om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eller de mål som den berörda medlemsstaten har åberopat och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
17
I förevarande fall är det utrett att den aktuella nationella lagstiftningen innehåller ett förbud mot att göra reklam i Belgien, utan möjlighet till undantag, för spelhallar med hasardspel som inte har tillstånd från Hasardspelskommissionen. Eftersom den myndigheten endast kan utfärda ett sådant tillstånd till spelhallar belägna i Belgien, innebär den nationella lagstiftningen att det är förbjudet att i denna medlemsstat göra reklam för alla spelhallar med hasardspel i andra medlemsstater.
18
Vad gäller reklam för hasardspel har domstolen slagit fast att nationella bestämmelser som innebär ett förbud att i en medlemsstat främja hasardspel som lagligen anordnas i andra medlemsstater utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster (dom av den 12 juli 2012, Hit och Hit Larix, C‑176/11, EU:C:2012:454, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
19
I förevarande fall utgör aktuella den nationella lagstiftningen således en sådan inskränkning.
20
Det framgår av domstolens praxis att friheten att tillhandahålla tjänster innebär krav på avskaffande av all diskriminering av en tjänsteleverantör på grund av dennes nationalitet eller den omständigheten att denne är etablerad i en annan medlemsstat än den där tjänsten ska utföras (dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 35).
21
I förevarande fall begränsar den nationella lagstiftningen i fråga möjligheten för en spelhall med hasardspel att göra reklam i Belgien till att endast omfatta inrättningar som är belägna i Belgien och som för detta ändamål innehar en verksamhetslicens som innebär ett tillstånd att göra reklam.
22
Det följer härvidlag av fast rättspraxis att ett system med koncessioner och tillstånd för anordnande av hasardspel måste vara grundat på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand, för att tillräckligt begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning så att detta inte kan användas på ett godtyckligt sätt (dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
23
Även om det i förevarande fall inte har bestritts att utfärdandet av ett tillstånd att anordna hasardspel i Belgien sker på grundval av objektiva kriterier som är kända i förväg, är det inte desto mindre så, att enligt de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat – och vilka det ankommer på den att kontrollera – är inskränkningen i fråga, det vill säga att det är helt omöjligt för en spelhall med hasardspel i en annan medlemsstat att få tillstånd att göra reklam i Belgien, väsentligen en följd av att den är etablerad utanför Belgien. En sådan inskränkning är således diskriminerande.
24
Även om en diskriminerande inskränkning eventuellt kan motiveras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa enligt artikel 52 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 39 och där angiven rättspraxis), kan den inte motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, såsom ändamålen att skydda konsumenterna och att förhindra bedrägerier, att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter och att ordningen i samhället störs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2009, kommissionen/Spanien, C‑153/08, EU:C:2009:618, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
25
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att ändamålen med den belgiska politiken på området hasardspel är inriktade på att skydda spelarna samt på ekonomisk transparens och kontroll av penningströmmarna, kontroll av spelet samt identifiering och kontroll av organisatörerna. Det framgår också av den belgiska regeringens skriftliga och muntliga yttranden att denna politik även motiveras med ändamålen att skydda konsumenterna och bekämpa bedrägerier och olaglig spelverksamhet.
26
Som erinrats om i punkt 24 ovan kan de sålunda angivna ändamålen, i den mån de utgör tvingande skäl av allmänintresse, inte åberopas för att motivera en diskriminerande inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.
27
Även om det skulle antas att syftet med den angivna motiveringen om konsumentskyddet i själva verket är att bekämpa spelmissbruk och att detta omfattas av begreppet ”skydd för folkhälsan” i den mening som avses i artikel 52 FEUF, ska det påpekas att det, för att en sådan diskriminerande begränsning som den som är aktuell i det nationella målet ska kunna tillåtas, måste fastställas att inskränkningen utgör ett nödvändigt villkor för att uppnå det eftersträvade syftet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
28
Det är emellertid uppenbart att en sådan inskränkning, som innebär att bara spelhallar med hasardspel som är belägna i den berörda medlemsstaten och har beviljats ett verksamhetstillstånd tillåts göra reklam, går utöver vad som kan anses proportionerligt, då det finns mindre restriktiva åtgärder som gör det möjligt att uppnå de mål som den belgiska regeringen har åberopat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 43). Exempelvis skulle reklam för spelhallar med hasardspel belägna i en annan medlemsstat kunna tillåtas på villkor att de bestämmelser i lag som antagits och som övervakas i denna andra medlemsstat ger garantier som i huvudsak motsvarar dem i gällande lagstiftning i den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2012, Hit och Hit Larix, C‑176/11, EU:C:2012:454, punkt 36).
29
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 56 första stycket FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken de som driver ett begränsat, kontrollerat antal spelhallar med hasardspel belägna i den medlemsstaten enligt lag beviljas ett undantag från det allmänt tillämpliga förbudet mot reklam för sådana inrättningar, samtidigt som det inte ges någon möjlighet för dem som driver spelhallar med hasardspel i en annan medlemsstat att beviljas undantag för samma ändamål.
Rättegångskostnader
30
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
Artikel 56 första stycket FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken de som driver ett begränsat, kontrollerat antal spelhallar med hasardspel belägna i den medlemsstaten enligt lag beviljas ett undantag från det allmänt tillämpliga förbudet mot reklam för sådana inrättningar, samtidigt som det inte ges någon möjlighet för dem som driver spelhallar med hasardspel i en annan medlemsstat att beviljas undantag för samma ändamål.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.