61999CC0169_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Par le présent renvoi préjudiciel, le Bundesgerichtshof (Allemagne) demande à la Cour d'interpréter la notion d'«impossibilité pratique» figurant à l'article 6, paragraphe 1, sous d), deuxième phrase, de la directive 76/768/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques, telle que modifiée par la suite (ci-après la «directive»).
I - Le cadre juridique
2. L'article 6, paragraphe 1, phrase introductive, et paragraphe 1, sous d), de la directive, tel que modifié par la directive 88/667/CEE du Conseil, du 21 décembre 1988, dispose que:
«Les États membres prennent toute disposition utile pour que les produits cosmétiques ne puissent être mis sur le marché que si le récipient et l'emballage portent en caractères indélébiles, facilement lisibles et visibles, les mentions suivantes:
...
d) les précautions particulières d'emploi, et notamment celles indiquées dans la colonne Conditions d'emploi et avertissements à reprendre obligatoirement sur l'étiquetage des annexes III, IV, VI et VII, qui doivent figurer sur le récipient et sur l'emballage, ainsi que d'éventuelles indications concernant des précautions particulières à observer pour les produits cosmétiques à usage professionnel, notamment ceux destinés aux coiffeurs. En cas d'impossibilité pratique, ces indications doivent figurer sur une notice jointe, avec indication abrégée sur le récipient et l'emballage, renvoyant le consommateur auxdites indications.»
3. À la suite de l'adoption de la directive 93/35/CEE du Conseil, du 14 juin 1993, la dernière phrase du point d) a été remplacée par le texte suivant:
«En cas d'impossibilité pratique, une notice, une étiquette, une bande ou une carte jointe [] doit comporter ces indications auxquelles le consommateur doit être renvoyé soit par une indication abrégée, soit par le symbole de l'annexe VIII [], qui doit figurer sur le récipient et l'emballage.»
II - Les faits et les questions préjudicielles
4. Parmi les produits de soin pour les cheveux, fabriqués et distribués par l'entreprise Hans Schwarzkopf GmbH & Co. KG (ci-après «Schwarzkopf»), la gamme de teintures capillaires «Igora Royal» est exclusivement distribuée aux coiffeurs et autres utilisateurs professionnels. Il résulte de l'ordonnance de renvoi que certaines nuances de couleurs de cette gamme contiennent des substances chimiques visées par la directive, à savoir des diaminotoluènes et de la résorcine.
5. En ce qui concerne ces substances, l'annexe III, première partie, de la directive prescrit l'inscription obligatoire sur l'étiquetage des avertissements suivants:
- pour les diaminotoluènes:
«Peut provoquer une réaction allergique. Essai de sensibilité conseillé. Contient des diaminotoluènes. Ne pas employer pour la coloration des cils et des sourcils»;
- pour la résorcine:
«Peut causer une réaction allergique. Contient de la résorcine. Bien rincer les cheveux après application. Ne pas employer pour la coloration des cils et des sourcils. Rincer immédiatement les yeux si le produit entre en contact avec ceux-ci».
6. Un texte pratiquement identique aux deux textes précités est prévu en ce qui concerne d'autres substances chimiques.
7. Par ailleurs, la directive prescrit également des avertissements plus courts. Il s'agit, par exemple, des textes suivants:
- «Ne pas employer pour les soins des bébés»;
- «Éviter tout contact avec les yeux»;
- «Ne pas vaporiser dans les yeux»;
- «Pour les préparations en aérosols: ne pas vaporiser en direction d'une flamme ou d'un corps incandescent»;
- «Éviter tout contact avec les yeux. Danger de cécité. Tenir à l'écart des enfants».
8. Il résulte de l'ordonnance de renvoi que, au lieu de faire figurer le texte intégral des avertissements prescrits sur l'emballage (boîte) et sur le récipient (tube) contenant les produits de cette gamme, Schwarzkopf y appose la mention: «Réservé aux professionnels. Attention: se reporter au mode d'emploi et aux avertissements» en huit langues officielles des Communautés européennes et en langue arabe, et fait accompagner les produits en cause d'une notice reproduisant l'avertissement intégral. L'emballage porte, en outre, le symbole prévu à l'annexe 8 du règlement allemand relatif aux produits cosmétiques qui est identique à celui prévu à l'annexe VIII de la directive. Il s'agit de la représentation d'un livre ouvert et d'une main dont un doigt pointe en direction de ce livre.
9. La Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs eV (ci-après la «ZBUW») (littéralement: Centrale pour la lutte contre la concurrence déloyale) estime que ce procédé viole le règlement allemand relatif aux produits cosmétiques et constitue un acte de concurrence déloyale. Elle a emprunté la voie judiciaire pour faire cesser la commercialisation des produits en question tant que les avertissements complets ne figureront pas sur l'emballage et sur le récipient, ce qui, à son avis, serait faisable si Schwarzkopf se limitait à utiliser la langue officielle du pays de distribution.
10. À la suite de la condamnation qui lui a été infligée en instance d'appel, Schwarzkopf s'est pourvue en «Revision» devant le Bundesgerichtshof qui a rendu l'ordonnance suivante:
«... La Cour de justice des Communautés européennes est saisie à titre préjudiciel des questions suivantes, relatives à l'interprétation des dispositions de l'article 6, paragraphe 1, sous d), deuxième phrase [], de la directive du Conseil 76/768/CEE, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques (JO L 262 du 27 septembre 1976, p. 169), dans la version de la directive du Conseil 88/667/CEE, du 21 décembre 1988, portant quatrième modification de la directive 76/768/CEE (JO L 382 du 31 décembre 1988, p. 46), combinées aux dispositions des articles 30 et 36 du traité CE:
Convient-il d'interpréter la notion d'impossibilité pratique figurant à l'article 6, paragraphe 1, sous d), deuxième phrase [], de la directive précitée en ce sens qu'elle autorise également la présentation des avertissements prescrits en plusieurs langues, telle que jugée utile - pour des considérations d'ordre économique et en vue de faciliter la circulation à l'intérieur de la Communauté - par une entreprise de production ou de distribution de produits cosmétiques, si, du fait de cette présentation, le libellé complet de l'avertissement n'apparaît clairement que sur la notice jointe et que, en raison du peu d'espace disponible, on ne peut porter qu'une indication abrégée sur l'emballage et le récipient? Concrètement: est-il permis à une entreprise d'omettre, sur l'emballage et le récipient, l'indication du libellé complet de l'avertissement et de n'y faire figurer qu'une indication abrégée si, en raison de l'impossibilité pratique précitée, cette entreprise juge qu'il est utile de commercialiser ses produits sous une présentation uniforme en neuf langues dans différents États (dont huit sont membres de l'Union Européenne)?»
III - Remarques préliminaires
11. Cette affaire appelle deux remarques préliminaires.
12. La première concerne la teneur de l'ordonnance de renvoi. Conformément au dispositif de celle-ci, la Cour est appelée à interpréter l'article 6, paragraphe 1, sous d), de la directive dans la version qui résulte de la directive 88/667.
13. Contrairement aux termes mêmes du dispositif de son ordonnance, la juridiction de renvoi observe, cependant, au point III, 1, deuxième alinéa, de l'exposé des motifs que:
«Le litige entre les parties porte sur la question de savoir si la défenderesse peut obtenir gain de cause en invoquant les dispositions dérogatoires de l'article 4, paragraphe 2, deuxième phrase, du règlement relatif aux produits cosmétiques. En l'espèce, il convient d'appliquer les dispositions dans la version applicable à compter du 1er janvier 1997; ces dispositions sont libellées comme suit...»
14. Or, la version du règlement allemand relatif aux produits cosmétiques applicable à compter du 1er janvier 1997 est celle qui résulte de la transposition de la directive 93/35.
15. De plus, dans son exposé des faits, le Bundesgerichtshof mentionne que les emballages comportent le symbole qui figure à l'annexe 8 du règlement allemand sur les produits cosmétiques . Or, cette annexe n'a été ajoutée au règlement sur les produits cosmétiques qu'à la suite de la transposition de la directive 93/35 .
16. En revanche, il a été précisé à l'audience que le litige a été porté devant les juridictions allemandes, le 9 février 1995, c'est-à-dire après l'adoption de la directive 93/35, mais avant l'écoulement de son délai de transposition et sa transposition effective dans la législation allemande.
17. Toutefois, compte tenu des passages de l'ordonnance de renvoi que nous venons de citer, et compte tenu du fait que, de toute façon, la notion litigieuse («impossibilité pratique») n'a pas changé d'une version à l'autre de la directive, nous estimons qu'il est admissible de se référer à la directive 93/35 dans la mesure où cela peut être utile pour éclairer les intentions présumées du législateur communautaire.
18. Notre deuxième observation préliminaire concerne le fait que, selon la Commission, la possibilité de déroger à la règle ne vise que les «éventuelles indications concernant des précautions particulières à observer pour les produits cosmétiques à usage professionnel, notamment ceux destinés aux coiffeurs».
19. Cette interprétation se fonde probablement sur le fait que, dans la version en langue allemande de la directive antérieure à la directive 93/35, les différentes parties de l'article 6, paragraphe 1, sous d), étaient séparées par un point-virgule, de telle sorte que l'on pouvait croire que le passage relatif à l'impossibilité pratique ne visait que le passage qui le précédait immédiatement, à savoir celui concernant les précautions particulières à observer par les usagers professionnels. En revanche, dans les autres versions linguistiques la phrase «En cas d'impossibilité pratique» commençait par une majuscule et devait donc être considérée comme se référant à l'ensemble du texte qui précède.
20. Dans la directive 93/35, cette partie du point d) a été transformée, également dans la version allemande, en une phrase autonome. Nous ne retiendrons donc pas l'interprétation de la Commission.
21. Par ailleurs, nous n'avons trouvé dans les annexes de la directive aucune référence à des précautions particulières à observer par les coiffeurs ou les autres usagers professionnels.
22. En d'autres termes, les avertissements concernant les produits contenant des diaminotoluènes ou de la résorcine, dont il est question dans la présente affaire, visent donc à mettre en garde les coiffeurs au même titre que les utilisateurs non professionnels de tels produits. Les rayons des grands magasins offrent, d'ailleurs, de nombreux colorants pour cheveux destinés au grand public dont la boîte d'emballage comporte en une, deux, trois ou quatre langues les avertissements en question.
IV - Les interrogations de la juridiction de renvoi et les observations de Schwarzkopf
23. Après avoir rappelé les raisons pour lesquelles la juridiction d'appel allemande a retenu une interprétation stricte de la notion de «raisons pratiques», qui a été approuvée par la doctrine allemande, le Bundesgerichtshof se demande cependant s'il y a lieu, pour lui, de retenir cette interprétation, étant donné «qu'elle aboutit à une priorité générale de la protection du consommateur et qu'elle ne laisse plus d'espace pour la reconnaissance de raisons pratiques dans le cadre de l'appréciation d'un cas d'espèce». La juridiction de renvoi cite, à cet égard, le deuxième considérant de la directive comme confirmant l'interprétation en vertu de laquelle la situation telle qu'elle se présente dans le cas litigieux justifierait la renonciation à la présence de l'intégralité des indications prescrites sur l'emballage et le récipient. Aux termes de ce considérant, la directive a pour objectif de libérer les entreprises de produits cosmétiques des obstacles au commerce intracommunautaire qui découlent des exigences variables concernant les composants des produits dans les États membres. De même, l'interprétation de dispositions relatives à des mentions obligatoires peut créer un obstacle au commerce intracommunautaire et à l'exportation à destination de pays extérieurs à la Communauté, si, en vertu de cette interprétation, l'intégralité des avertissements doit, à chaque fois, apparaître dans la langue officielle sur l'emballage et le récipient et que des indications abrégées, telles qu'elles se présentent en l'espèce («Réservé aux professionnels. Attention: se reporter au mode d'emploi et aux avertissements») en plusieurs langues, sont considérées comme insuffisantes. L'argument d'une circulation plus facile à l'intérieur de la Communauté a également un certain poids si l'on se réfère aux articles 30 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE). Il pourrait - et la juridiction de renvoi tend à pencher en ce sens - justifier la présomption que les indications abrégées doivent, dans les circonstances de l'espèce, être considérées comme suffisantes, d'autant plus que le consommateur - comme il y est invité - peut se reporter à une notice jointe et que les teintures capillaires de la défenderesse, dont il s'agit en l'espèce, ne sont, en définitive, destinées qu'à un usage par des professionnels (coiffeurs et autres), même si l'on ne peut pas exclure qu'elles puissent directement atteindre le consommateur final. Selon le Bundesgerichtshof, Schwarzkopf signale, de manière pertinente, que tant l'utilisateur que le consommateur final sont, du fait de leur expérience dans le domaine des médicaments, habitués à se reporter à la notice jointe pour ce qui concerne les avertissements plus détaillés. La manière dont, en l'espèce, les mentions obligatoires ont été présentées tiendrait donc, selon la juridiction de renvoi, suffisamment compte des exigences en matière de protection de la santé.
24. Schwarzkopf, pour sa part, ajoute que la disposition litigieuse doit être interprétée en ce sens que l'obligation en cause n'est pas seulement assouplie dans les cas où il est objectivement impossible de faire figurer le texte intégral des avertissements prescrits sur les récipients et les emballages, mais dans tous les cas où il existe des «raisons pratiques».
25. En l'occurrence, ces raisons pratiques consisteraient dans le souci de créer une présentation uniforme de la gamme des produits avec des notices jointes identiques permettant leur distribution à l'échelle européenne ainsi que dans les avantages qui peuvent en être tirés. Ces avantages seraient de nature économique en ce qu'ils permettraient de réaliser des économies dans la distribution, l'amélioration de la compétitivité de l'entreprise ou l'adaptation à une internationalisation croissante du commerce, mais consisteraient également dans une protection accrue du consommateur et de l'utilisateur professionnel contre d'éventuels risques pour la santé. Il ne serait cependant pas possible de réaliser cet objectif en apposant le texte intégral des avertissements obligatoires en neuf langues sur les emballages et récipients sous peine d'être obligé de recourir à un emballage aux apparences trompeuses, car surdimensionné par rapport à son contenu.
26. Schwarzkopf estime qu'il faut pondérer les intérêts en présence et, dans ce cadre, déterminer si l'objectif de protection visé par la réglementation litigieuse est mieux servi par la présence d'avertissements abrégés dans plusieurs langues européennes accompagnés d'avertissements complets sur une notice jointe ou par l'apposition du texte intégral de l'avertissement sur l'emballage et le récipient dans la seule langue du pays de distribution. À cet égard, il faudrait prendre en compte le fait que les produits sont destinés exclusivement à des utilisateurs professionnels, donc à des spécialistes avertis.
V - Appréciation
1. Que faut-il entendre par «pas possible pour des raisons pratiques» ou «impossibilité pratique»?
27. Rappelons que les notions de droit communautaire doivent être interprétées par la Cour, afin d'assurer leur application uniforme dans tous les États membres.
28. Dans son arrêt Stauder, la Cour a jugé, à propos d'une décision adressée à tous les États membres, que la «nécessité d'une application et dès lors d'une interprétation uniformes exclut que ce texte soit considéré isolément dans l'une de ses versions, mais exige qu'il soit interprété en fonction, tant de la volonté réelle de son auteur que du but poursuivi par ce dernier, à la lumière, notamment, des versions établies dans toutes les langues».
29. En l'espèce, nous sommes d'avis qu'il n'existe pas de divergence entre les différentes versions linguistiques de l'article 6, paragraphe 1, sous d).
30. Dans la version allemande, il est question de «raisons pratiques» qui font que l'apposition intégrale de l'avertissement n'est «pas possible» («ist dies aus praktischen Gründen nicht möglich»). La version suédoise peut se traduire pareillement par «lorsque cela ne peut pas être fait pour des raisons pratiques» («Om detta är ogörligt av praktiska skäl»).
31. Certes, dans la version anglaise («where this is impossible for practical reasons») et dans les versions danoise, espagnole, finnoise, grecque et néerlandaise, l'expression «pas possible» est remplacée par celle de «impossible». Mais, ces deux expressions sont, à notre avis, équivalentes.
32. La version française et les versions italienne et portugaise utilisent l'expression «en cas d'impossibilité pratique». Cela peut, à première vue, sembler un peu plus fort, mais en réalité il n'y a pas de différence entre l'adjectif «impossible» et le substantif «impossibilité».
33. En réalité les divergences portent plutôt sur ce qu'il faut entendre par «pratique». Il s'agit, en effet, de savoir si l'obligation d'apposer l'avertissement en entier n'est assouplie que dans le cas où il est «objectivement» impossible de reproduire le texte intégral, faute d'espace suffisant, ou, comme le soutient Schwarzkopf, également dans tous les cas où il existe suffisamment de raisons pratiques, entre autres de nature économique, pour renoncer à le faire.
34. La ZBUW, les gouvernements français, néerlandais et finlandais ainsi que la Commission font valoir, en substance, que, puisque l'avertissement a pour but de protéger la santé publique, la dérogation à l'obligation de l'apposer en entier doit être interprétée de manière stricte.
35. La ZBUW précise qu'il faut entendre par là que le recours à la disposition dérogatoire n'est possible que lorsque le producteur se trouve face à des «obstacles qui, pour des raisons techniques, rendent impossible l'inscription adéquate de certaines indications sur les récipients, notamment la taille réduite du récipient ou les difficultés techniques pour porter en caractères indélébiles, facilement lisibles et visibles, certaines mentions sur le récipient», même si «l'impossibilité» n'est pas totale.
36. Le gouvernement néerlandais estime que «l'impossibilité pratique» de se conformer à l'obligation de déclaration doit tenir à la forme ou au volume du produit concerné, eu égard à la nature ou à la fonction de celui-ci, ou encore à la présentation usuelle du produit.
37. La ZBUW ajoute, tout comme la Commission, le gouvernement finlandais et le gouvernement néerlandais, que des considérations de nature purement économique sont insuffisantes pour justifier un recours à la règle dérogatoire. Il en serait de même pour des raisons qui tiennent à la convenance, à la commodité ou à la volonté du producteur ou du distributeur, qui préfère naturellement une solution plus simple, pratique, facile ou économique que celle qui découle de l'application des dispositions de la directive. La même conclusion pourrait être tirée d'une appréciation des intérêts en cause. La santé publique devrait être protégée de manière prioritaire et, pour comprendre la notion de «raisons pratiques», il conviendrait de tenir compte de considérations tenant à la protection de la santé publique.
38. Pour notre part, nous vous proposons également d'interpréter le texte en question dans le sens d'«impossibilité matérielle».
39. Nous examinerons plus loin si cette interprétation doit être considérée comme incompatible avec l'article 30 du traité, parce qu'elle obligerait les entreprises à différencier leurs emballages selon l'État membre de destination de la marchandise.
40. Une première raison qui nous amène à partager le point de vue de la ZBUW, des trois gouvernements et de la Commission réside dans le fait que les expressions «pas possible», «impossible» ou «impossibilité» sont, par essence, utilisées par référence à une donnée de fait sur laquelle celui qui l'invoque n'a pas d'emprise, ou qui ne dépend pas de sa volonté.
41. En second lieu, il y a lieu d'observer que, si le Conseil avait voulu couvrir également les raisons d'ordre économique, il lui aurait été facile de le préciser dans le texte en le rédigeant de la manière suivante: «En cas d'impossibilité pratique ou pour des raisons d'économie de fabrication des emballages ou des récipients...».
42. En sens inverse, cependant, on pourrait également faire valoir que, si le Conseil n'avait voulu viser que les raisons pratiques résultant de la taille ou de la forme du produit, il aurait pu le préciser, comme il l'a fait dans d'autres passages de l'article 6, ajoutés en 1993.
43. À la fin du paragraphe 1, les deux alinéas suivants ont, en effet, été ajoutés:
«Lorsqu'il est impossible, pour des raisons liées à la taille ou à la forme [], de faire figurer les indications visées aux points a) et g) [] sur une notice jointe, lesdites indications doivent figurer sur une étiquette, une bande ou une carte jointe ou attachée [] au produit cosmétique.
Dans le cas du savon et des perles pour le bain ainsi que d'autres petits produits, lorsqu'il est impossible, pour des raisons liées à la taille ou à la forme, de faire figurer les indications visées au point g) sur une étiquette, une bande, une carte ou une notice jointe, lesdites indications doivent figurer sur un écriteau placé à proximité immédiate du récipient dans lequel le produit cosmétique est proposé à la vente.»
44. Mais, comme la Commission l'a indiqué, la différence entre la rédaction de ces alinéas et celle du point d) permet aussi bien un raisonnement a contrario qu'un raisonnement par analogie. En effet, si le législateur communautaire n'a pas précisé ce qu'il faut entendre par «impossibilité pratique» au sens du point d), il peut aussi bien avoir commis une omission délibérée qu'un simple oubli.
45. Nous partageons, dès lors, l'avis de la Commission, selon lequel «le dernier aspect - le plus important - sous lequel il faut envisager la disposition en cause est déterminant: la finalité de la réglementation à laquelle elle appartient».
2. La finalité de la directive
46. À notre avis, il n'est pas possible de soutenir que la directive ne vise qu'accessoirement à garantir la protection de la santé des utilisateurs des produits en question.
47. La démarche logique suivie par le Conseil semble avoir été la suivante:
48. Il a constaté, tout d'abord, que les produits en question ne pouvaient pas circuler librement parce que les États membres avaient des dispositions divergentes en ce qui concerne la composition et l'étiquetage des produits cosmétiques (premier et deuxième considérants de la directive).
49. Le Conseil était conscient qu'il n'était pas possible d'invoquer à l'encontre de ces législations divergentes la jurisprudence Cassis de Dijon parce que les États membres étaient en droit d'invoquer, à cet égard, la réserve de l'article 36 du traité qui permet de maintenir les interdictions à l'importation justifiées par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes.
50. C'est ce qui résulte du troisième considérant, qui constate que «ces législations ont comme objectif essentiel la sauvegarde de la santé publique et que, par conséquent, le même objectif doit inspirer la législation communautaire».
51. Le Conseil a, dès lors, déterminé, au niveau communautaire, les règles à observer en ce qui concerne la composition, l'étiquetage et l'emballage des produits cosmétiques (quatrième considérant).
52. Il en a tiré la conséquence logique, dans l'article 7, paragraphe 1, que «les États membres ne peuvent, pour des raisons concernant les exigences contenues dans la présente directive et ses annexes, refuser, interdire ou restreindre la mise sur le marché des produits cosmétiques qui répondent aux prescriptions de la présente directive et de ses annexes».
53. Parallèlement, le Conseil a prescrit, à l'article 3 de la directive, que «les États membres prennent toutes les mesures utiles pour que les produits cosmétiques ne puissent être mis sur le marché que s'ils répondent aux prescriptions de la présente directive et de ses annexes».
54. Comme nous l'avons vu précédemment, la même règle est répétée spécifiquement à l'article 6, paragraphe 1, pour ce qui est des mentions devant figurer sur le récipient et l'emballage.
55. Ces règles s'appliquent même dans l'hypothèse où un produit ne serait commercialisé que dans l'État membre où il a été fabriqué.
56. Par ailleurs, il convient de noter que la directive ne s'applique pas à tous les produits sans exception. Le Conseil a, en effet, exclu du champ d'application de celle-ci «les produits cosmétiques contenant une des substances énumérées à l'annexe V». À l'égard de ces produits, «les États membres prennent ... toute disposition qu'ils jugent utile» (article 1er, paragraphe 3, introduit par la directive 88/667). Ces dispositions peuvent évidemment aller jusqu'à l'interdiction de la vente de ces produits.
57. Enfin, l'article 12 prévoit que, «si un État membre constate, sur la base d'une motivation circonstanciée, qu'un produit cosmétique, bien que conforme aux prescriptions de la présente directive, présente un danger pour la santé, il peut provisoirement interdire ou soumettre à des conditions particulières, sur son territoire, la mise sur le marché de ce produit cosmétique».
58. La Commission doit ensuite procéder à des consultations, émettre un avis et prendre les mesures appropriées. «Si la Commission est d'avis que des adaptations techniques à la présente directive sont nécessaires, ces adaptations sont arrêtées, soit par la Commission, soit par le Conseil. Dans ce cas, l'État membre qui a adopté des mesures de sauvegarde peut les maintenir jusqu'à l'entrée en vigueur de ces adaptations.»
59. Il est donc absolument indéniable que la sauvegarde de la santé publique constitue un objectif essentiel de la directive. C'est ce que la Commission a, pour sa part, confirmé dans le premier considérant de la dernière en date des directives modifiant la directive 76/768, où elle a déclaré que «la directive 76/768/CEE a pour objectif essentiel la sauvegarde de la santé publique».
60. Il est donc incontestable que, en cas de conflit entre le principe de la libre circulation des produits cosmétiques et des préoccupations relatives à la sauvegarde de la santé publique, ce sont ces dernières qui doivent l'emporter.
61. Force est de conclure, également, que, en raison du caractère prééminent que revêt, dans le cadre de cette directive, le souci de la protection de la santé publique, les expressions «en cas d'impossibilité pratique» ou «lorsque cela n'est pas possible pour des raisons pratiques», doivent être interprétées d'une manière stricte. Elles ne peuvent viser que le cas où l'apposition intégrale de l'avertissement sur l'emballage et le récipient est matériellement impossible.
62. Ajoutons enfin que l'argumentation de Schwarzkopf présentant la réglementation litigieuse comme un obstacle à la libre circulation des marchandises est pour le moins paradoxale. Comme nous l'avons montré, la libre circulation des produits cosmétiques n'a été rendue possible que grâce à l'adoption de certaines règles communes, et il semble dès lors difficilement concevable qu'un fabricant veuille maintenant s'en affranchir en soutenant que l'une de ces règles constitue un obstacle aux échanges intracommunautaires.
63. D'un autre côté, la Cour a cependant décidé, dans l'arrêt Clinique que la directive doit, «comme toute réglementation de droit dérivé, être interprétée à la lumière des règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises (voir, notamment, arrêt du 9 juin 1992, Delhaize et Le Lion, C-47/90, Rec. p. I-3669, point 26)».
64. Or, certains des arguments présentés par Schwarzkopf reviennent, en substance, à soutenir que la règle litigieuse constitue une entrave au libre-échange qui n'est pas nécessaire pour atteindre le but poursuivi.
3. La règle litigieuse est-elle disproportionnée?
65. Schwarzkopf fait valoir que cette règle ne peut pas être justifiée par la protection de la santé publique et du consommateur, puisque la formule pour laquelle elle a opté aboutirait, grâce à l'apposition d'avertissements abrégés multilingues, à une protection équivalente, sinon supérieure, des consommateurs et utilisateurs professionnels.
66. Elle permettrait, tout d'abord, d'informer également les étrangers résidant dans le pays de distribution qui ne maîtrisent pas la langue de celui-ci. À cela, la Commission a objecté, à juste titre selon nous, que l'avertissement abrégé devrait alors également être rédigé en langue turque, puisque la République fédérale d'Allemagne accueille une forte proportion de résidents dont c'est la langue maternelle. De plus, cet argument ne permet nullement de conclure que la double inscription de l'avertissement entier qu'exige la directive ne soit pas nécessaire pour atteindre le but poursuivi ou qu'elle soit disproportionnée par rapport à celui-ci.
67. Le Conseil a manifestement voulu faire en sorte que l'avertissement soit de nature à «accrocher le regard» de chaque utilisateur, une première fois lorsqu'il saisit la boîte et une deuxième fois lorsqu'il prend en main le tube. On est ainsi en droit de supposer que le Conseil est parti de l'idée que certaines personnes ont plutôt tendance à ne pas lire une notice, même lorsqu'elles sont renvoyées à celle-ci. Le gouvernement finlandais ajoute, pertinemment, que tous les récipients ne sont pas destinés à ne servir qu'une seule fois et que la notice peut être égarée après la première utilisation du produit.
68. Schwarzkopf soutient néanmoins que la formule qu'elle a choisie confère une protection équivalente à celle qui peut résulter de l'apposition d'un avertissement complet sur les emballages et les récipients, puisque le consommateur et l'utilisateur professionnel ont l'habitude, de par l'expérience acquise dans le domaine des médicaments, de consulter la notice intérieure.
69. Mais, c'est à juste titre que ZBUW objecte qu'il résulte de la directive que les produits cosmétiques ne doivent pas être nuisibles dans les conditions normales ou prévisibles d'utilisation et que l'on ne saurait donc attendre du consommateur et de l'utilisateur professionnel qu'ils se comportent de façon aussi prudente lors de l'utilisation de produits cosmétiques que lors de l'utilisation de médicaments.
70. Pour notre part, nous estimons aussi que l'on ne saurait exiger du consommateur ou de l'utilisateur professionnel le même degré de précaution dans le maniement des produits cosmétiques que dans celui des médicaments, puisqu'il ne s'attend pas, a priori, à ce que des produits cosmétiques puissent mettre en péril la santé. La directive définit les produits cosmétiques comme étant «toute substance ou préparation destinée à être mise en contact avec les diverses parties superficielles du corps humain (épiderme, systèmes pileux et capillaire, ongles, lèvres et organes génitaux externes) ou avec les dents et les muqueuses buccales en vue, exclusivement ou principalement, de les nettoyer, de les parfumer, d'en modifier l'aspect et/ou de corriger les odeurs corporelles et/ou de les protéger ou de les maintenir en bon état».
71. Le produit cosmétique se distingue donc très clairement d'un médicament, défini comme étant «toute substance ou composition présentée comme possédant des propriétés curatives ou préventives à l'égard des maladies humaines ou animales. Toute substance ou composition pouvant être administrée à l'homme ou à l'animal en vue d'établir un diagnostic médical ou de restaurer, corriger ou modifier des fonctions organiques chez l'homme ou l'animal est également considérée comme médicament».
72. Le consommateur moyen est bien conscient que certains médicaments peuvent entraîner des effets secondaires et c'est pour cette raison qu'il sera plus disposé, en ce qui les concerne, à consulter le mode d'emploi figurant sur la notice jointe. N'oublions pas non plus que la plupart des médicaments sont prescrits par un médecin, lequel aura déjà expliqué au patient le dosage adéquat et attiré son attention sur certains effets secondaires possibles.
73. Il n'y a donc pas lieu de comparer le comportement du consommateur en ce qui concerne l'utilisation des médicaments avec celui qu'il adopte en utilisant des produits cosmétiques, puisque ces derniers sont plutôt censés être inoffensifs.
74. De toute façon, il importe de noter que la directive 92/27/CEE du Conseil, du 31 mars 1992, concernant l'étiquetage et la notice des médicaments à usage humain, prescrit, elle aussi, l'apposition de certains avertissements sur l'emballage, sans possibilité aucune de renvoyer, à cet égard, à la notice qui doit, de son côté, contenir encore d'autres indications.
75. Doivent ainsi figurer sur l'emballage la dénomination du médicament, la composition qualitative et quantitative en principes actifs par unité de prise, une liste des excipients qui ont une action ou un effet notoire ainsi que:
- le mode d'administration et, si nécessaire, la voie d'administration;
- une mise en garde spéciale, selon laquelle le médicament doit être maintenu hors de portée des enfants;
- une mise en garde spéciale, si elle s'impose pour ce médicament;
- les précautions particulières de conservation s'il y a lieu;
- les précautions particulières d'élimination des produits non utilisés ou des déchets délivrés de ces produits s'il y a lieu;
- pour les médicaments d'automédication, l'indication d'utilisation.
76. Il est clair que ces indications ne pourront pratiquement jamais être indiquées sur un seul emballage, dans toutes les langues des États membres.
77. En ce qui concerne les produits cosmétiques, il faut également prendre en considération le fait que, comme nous le rappellent les gouvernements finlandais et néerlandais, le législateur communautaire a manifestement accordé à l'apposition du libellé intégral des avertissements figurant aux annexes de la directive, sur l'emballage et le récipient d'un produit cosmétique dans la ou les langues nationales ou officielles du pays de distribution, un effet protecteur plus élevé pour le consommateur moyen et l'utilisateur professionnel qu'à l'apposition d'un avertissement abrégé avec un renvoi à une notice jointe.
78. Les gouvernements français et néerlandais soutiennent, également à juste titre, que le consommateur doit pouvoir se renseigner sur d'éventuelles précautions à prendre avant l'achat d'un produit cosmétique, et donc sans ouvrir l'emballage, afin d'être en mesure de décider en connaissance de cause.
79. Il importe effectivement de ne pas oublier que les produits cosmétiques couverts par la directive sont destinés au grand public. Or, il est absolument essentiel que le consommateur, qui veut acheter par exemple du talc, soit informé, dès avant l'achat, qu'un talc contenant de l'acide borique ne doit pas être employé pour les soins aux bébés (voir annexe III, première partie, de la directive, numéro d'ordre 1) ou que tel autre produit peut entraîner un danger de cécité (numéro d'ordre 17 de la même annexe).
80. La qualité de l'information constitue, en effet, un élément clé de la protection du consommateur. La Cour a rappelé que:
«... la politique communautaire en la matière établit un lien étroit entre la protection et l'information du consommateur...» et que «Il résulte de ce qui précède que le droit communautaire en matière de protection des consommateurs considère l'information de ceux-ci comme l'une des exigences principales...» .
81. Reste à savoir si une exigence, qui n'est pas disproportionnée quand il s'agit de produits destinés au grand public, doit être considérée comme telle lorsqu'il s'agit de produits réservés à un usage professionnel.
4. La situation particulière des utilisateurs professionnels
82. Schwarzkopf fait valoir qu'il faut tenir compte, dans le cadre d'une pondération des intérêts en cause, du fait que le produit litigieux est exclusivement destiné à des utilisateurs professionnels pour lesquels ne s'impose pas le même degré de protection que pour le consommateur moyen.
83. À cet égard, le gouvernement finlandais répond que la directive vise à sauvegarder la santé des utilisateurs professionnels au même titre que celle des consommateurs et qu'il n'est, dès lors, pas admissible de tirer prétexte du fait qu'un produit est destiné exclusivement à un usage professionnel pour prétendre appliquer dans leur cas une disposition moins contraignante. Il ajoute que les professionnels courent même de plus grands risques pour leur santé, et qu'il n'y a aucune garantie que le produit ne tombe pas dans les mains de simples consommateurs.
84. Rappelons, à ce propos, que, jusqu'à l'adoption de la directive 88/667, l'article 6, paragraphe 1, sous d), ne comportait aucune mention relative à une obligation d'indiquer sur les emballages ou les récipients des avertissements particuliers destinés aux utilisateurs professionnels. Ce n'est que, à la suite des observations du Comité économique et social que le membre de phrase «ainsi que d'éventuelles indications concernant des précautions particulières à observer pour les produits cosmétiques à usage professionnel, notamment ceux destinés aux coiffeurs» a été inséré dans l'article 6, paragraphe 1, sous d), de la directive. Le Comité avait, en effet, déclaré, au point 2.3 de son avis sur la proposition de directive 88/667, que «Le Comité, par ailleurs, s'inquiète du fait qu'il n'y ait pas de mention de précautions particulières pour les produits cosmétiques à usage professionnel, en particulier chez le coiffeur. Bien entendu, dans les dispositions de l'annexe III, un certain nombre d'informations sont mises en relief, communes à tous les utilisateurs. Cependant, il serait important que les fabricants soient tenus de mentionner, pour certains produits en tout cas, que le port des gants est recommandable pour appliquer ces produits. En effet, même si certains de ces produits ne posent pas de problèmes particuliers, il est clair que l'application répétée plusieurs fois par jour peut entraîner certains problèmes d'irritation et qu'il faut donc mettre l'utilisateur en mesure de les éviter».
85. Or, si une instance, dans le cadre de laquelle s'expriment les entrepreneurs et les travailleurs, parvient à la conclusion que l'information prescrite par la directive gagnerait à être complétée à l'intention des professionnels, on ne saurait guère considérer que le législateur aurait violé le principe de proportionnalité en n'autorisant pas le recours à une information plus succincte pour les professionnels que pour les particuliers.
86. Si des professionnels ayant une longue expérience sont probablement au courant des précautions à prendre, tel n'est pas nécessairement le cas pour des apprenti(e)s. De plus, il se peut que de nouvelles marques de produits ou de nouvelles dénominations commerciales commencent à être utilisées sans que les employés se rendent compte immédiatement qu'il s'agit de produits présentant les mêmes risques potentiels que ceux auxquels ils étaient habitués.
87. Il serait, certes, concevable que, pour des produits destinés exclusivement à un usage professionnel, on se contente d'un avertissement plus bref, mettant l'accent sur l'essentiel, par exemple «Attention: danger pour les yeux; risques d'allergie; lire soigneusement la notice».
88. Mais ce n'est pas parce que le législateur communautaire ne s'est pas engagé sur cette voie qu'il est possible de lui reprocher d'avoir violé le principe de proportionnalité. La différenciation des obligations en matière d'étiquetage suivant le circuit de distribution, circuit grand public ou circuit réservé aux professionnels, ou, au contraire, l'unification desdites obligations, avec alignement sur les exigences de la protection du consommateur moyennement informé, sont deux options entre lesquelles le législateur communautaire, parce qu'il détient un pouvoir d'appréciation, qu'il ne saurait être question de lui contester, pouvait opérer un choix. Et ce n'est pas parce que ce choix ne satisfait pas un fabricant que les mesures adoptées sont illégales. Elles ne le seraient que s'il était démontré que, en prévoyant l'apposition sur les produits destinés aux professionnels des mêmes indications que celles devant figurer sur les produits destinés au grand public, le législateur communautaire a, par suite d'une erreur manifeste d'appréciation, imposé aux fabricants une charge disproportionnée au regard de la protection de la santé publique qu'il poursuivait, et était en droit de poursuivre. Or, cette démonstration ne nous a pas été administrée.
89. Si demain le législateur opère un choix diffèrent, il ne sera pas davantage contestable, pour autant que les mesures adoptées respectent le principe de proportionnalité, mais cela ne signifiera encore pas que le choix qu'il avait opéré précédemment était erroné. Par définition, l'existence d'un pouvoir d'appréciation a pour conséquence que différentes solutions, toutes parfaitement légales, s'offrent au choix du décideur. Ce n'est que dans l'hypothèse inverse, c'est-à-dire celle d'une compétence liée, que tout choix disparaît et qu'il ne peut pas exister simultanément plusieurs solutions conformes à la légalité.
5. L'article 30 et la multiplicité des langues
90. Il nous reste à dire un mot de l'argument selon lequel le fait d'empêcher un producteur de produits cosmétiques d'utiliser un seul emballage et un seul récipient pour l'ensemble des États membres de la Communauté constituerait une restriction au principe de la libre circulation des marchandises, interdite par l'article 30 et l'article 34 du traité CE (devenu, après modification, article 29 CE).
91. Reconnaissons que, s'il était possible, tout à la fois, de satisfaire aux exigences de la protection de la santé publique et de n'utiliser qu'un seul emballage pour l'ensemble du marché communautaire, nous serions dans une situation idéale.
92. Toutefois, entre l'idéal et le réalisable il peut y avoir une distance. La réalité incontournable de la Communauté est, en effet, celle de la coexistence, au sein d'un même marché, d'un grand nombre de langues nationales et officielles différentes.
93. Les coûts qui découlent de cette donnée de fait ne sont pas imposés par le Conseil, mais résultent de la réalité des choses. Ils ne sauraient donc être considérés comme une restriction illicite aux échanges, contraire à l'article 30 du traité.
94. La nécessité d'imprimer des emballages différents n'est d'ailleurs pas l'équivalent de la «différenciation de la production» que la directive a entendu éviter (deuxième considérant). Cette différenciation vise, en effet, la composition des produits. Quant aux nécessités économiques dont il convient de tenir compte, selon le troisième considérant, nous avons vu qu'elles ne sauraient, en cas de conflit, l'emporter sur les nécessités de la protection de la santé publique.
95. C'est, dès lors, à bon droit que le législateur communautaire a pu prévoir à l'article 7, paragraphe 2, que les États membres «peuvent exiger que les indications prévues à l'article 6, paragraphe 1, sous b), c) et d), soient libellées au moins dans leur(s) langue(s) nationale(s) ou officielle(s)» .
96. Notons, en passant, qu'il est matériellement possible d'imprimer l'avertissement en trois langues, sur le tube et l'emballage correspondant. Dès lors qu'il fait usage de cette possibilité, un fabricant n'aura besoin que de quatre types d'emballage pour couvrir les quinze États membres, et, en même temps, pour autant que les obligations en matière d'étiquetage y soient comparables, l'ensemble des pays anglophones, francophones, hispanophones et lusophones du monde (plus, éventuellement, les pays arabophones puisque la Communauté ne compte que onze langues et que l'un des emballages pourrait donc comporter deux langues de la Communauté plus la langue arabe).
97. Signalons, par ailleurs, que le poids des contraintes linguistiques s'est aussi manifesté sur un autre plan. La directive prévoit, en effet, en son article 7 bis, qu'une série de sept informations doivent être tenues à la disposition des autorités compétentes des autres États membres, dans la ou les langues nationales de l'État membre concerné ou dans une langue facilement compréhensible par celles-ci.
98. Il s'agit notamment de la formule qualitative et quantitative du produit, des méthodes de fabrication, de l'évaluation pour la sécurité humaine du produit fini, des données existantes en matière d'effets indésirables pour la santé humaine et des preuves de l'effet revendiqué par le produit cosmétique.
99. Cela démontre encore une fois que le législateur communautaire a voulu mettre au premier plan la protection de la santé humaine. Il considère manifestement que, si un fabricant veut écouler ses produits dans d'autres États membres, il doit se plier aux contraintes qui résultent de la multiplicité des langues dans la Communauté.
100. Ajoutons que, si l'on voulait pousser la thèse des coûts inadmissibles jusqu'au bout de sa logique on serait obligé de conclure que le Conseil devrait renoncer à imposer l'indication d'avertissements non seulement sur les emballages des produits cosmétiques, mais aussi sur ceux des médicaments ou des produits phytosanitaires, chaque fois que la longueur de ces avertissements empêcherait leur impression dans toutes les langues de la Communauté, en tout cas, lorsque ces produits sont destinés à des professionnels.
101. Compte tenu de l'importance qu'il convient d'accorder à la protection de la santé publique, une telle thèse ne saurait, à l'évidence, être admise.
VI - Conclusions
102. Au vu de l'ensemble des éléments qui précèdent, nous vous proposons de dire pour droit que:
«La notion d'impossibilité pratique figurant à l'article 6, paragraphe 1, sous d), deuxième phrase, de la directive 76/768/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques, combiné aux dispositions des articles 30 et 36 du traité CE (devenus, après modification, articles 28 CE et 30 CE) doit être interprétée en ce sens qu'elle ne permet pas de renoncer à l'indication du libellé complet de l'avertissement pour la simple raison que l'entreprise juge utile, pour des raisons économiques, de commercialiser ses produits sous une présentation uniforme en neuf langues dans différents États en ne portant qu'une indication abrégée sur l'emballage et le récipient, dès lors que l'indication complète est matériellement possible.»