62008CJ0379_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑379/08. és C‑380/08. sz. egyesített ügyekben,
az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek tárgyában, melyeket a Tribunale amministrativo regionale della Sicilia (Olaszország), a Bírósághoz 2008. augusztus 21‑én érkezett, 2008. június 5‑i és 19‑i határozataival terjesztett elő az előtte
a Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA
(C‑379/08),
a Polimeri Europa SpA,
a Syndial SpA
és
a Ministero dello Sviluppo economico,
a Ministero della Salute,
a Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
a Ministero delle Infrastrutture,
a Ministero dei Trasporti,
a Presidenza del Consiglio dei Ministri,
a Ministero dell’Interno,
a Regione siciliana,
az Assessorato regionale Territorio ed Ambiente (Sicilia),
az Assessorato regionale Industria (Sicilia),
a Prefettura di Siracusa,
az Istituto superiore di Sanità,
a Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
a Vice Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti e Tutela Acque (Sicilia),
az Agenzia Protezione Ambiente e Servizi tecnici (APAT),
az Agenzia regionale Protezione Ambiente (ARPA Sicilia),
az Istituto centrale Ricerca scientifica e tecnologica applicata al Mare,
a Subcommissario per la Bonifica dei Siti contaminati,
a Provincia regionale di Siracusa,
a Consorzio ASI Sicilia orientale Zona Sud,
a Comune di Siracusa,
a Comune di Augusta,
a Comune di Melilli,
a Comune di Priolo Gargallo,
az Azienda Unità sanitaria locale N. 8,
a Sviluppo Italia Aree Produttive SpA,
az Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, korábban Sviluppo Italia SpA
között,
az ENI Divisione Exploration and Production SpA,
az ENI SpA,
az Edison SPA
részvételével,
valamint
az ENI SpA (C‑380/08)
és
a Ministero Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare,
a Ministero dello Sviluppo economico,
a Ministero della Salute,
a Regione siciliana,
az Istituto superiore di Sanità,
az Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi tecnici,
a Commissario delegato per l’Emergenza rifiuti e la Tutela delle Acque
között,
az Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, korábban Sviluppo Italia SpA
részvételével
folyamatban lévő eljárásokban,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: V. Skouris elnök, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta, P. Lindh és C. Toader (előadó) tanácselnökök, C. W. A. Timmermans, K. Schiemann, P. Kūris, Juhász E., A. Arabadjiev és J.‑J. Kasel bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2009. szeptember 15‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA képviseletében D. De Luca, M. Caldarera, L. Acquarone és G. Acquarone avvocati,
– a Polimeri Europa SpA és a Syndial SpA képviseletében G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi és P. Amara avvocati,
– az ENI SpA képviseletében G. M. Roberti, I. Perego, S. Grassi és C. Giuliano avvocati,
– a Sviluppo Italia Aree Produttive SpA és az Invitalia (Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa) SpA, korábban Sviluppo Italia SpA képviseletében F. Sciaudone avvocato,
– az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: D. Del Gaizo avvocato dello Stato,
– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében C. Zadra és D. Recchia, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2009. október 22‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek a szennyező fizet elvének és a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló, 2004. április 21‑i 2004/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (HL L 143., 56. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 8. kötet, 357. o.) az értelmezésére irányulnak.
2. E kérelmeket a Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA, a Polimeri Europa SpA, a Syndial SpA és az ENI SpA társaságok, a különböző olasz nemzeti és regionális hatóságok, valamint önkormányzatok között a környezeti károk felszámolására irányuló, e hatóságok által Augusta (Olaszország) azon kikötőjével kapcsolatban elfogadott intézkedések tárgyában indult peres eljárás keretében terjesztették elő, amely körül az említett társaságok létesítményei és/vagy földjei találhatók.
Jogi háttér
Az Unió joga
3. A 2004/35 irányelvnek a jelen ügyek szempontjából releváns preambulumbekezdései a következőképpen szólnak:
„(1) […] A kár felszámolásának módját illető döntés során figyelembe kell venni a helyi viszonyokat.
(2) A környezeti károk megelőzését és felszámolását a »szennyező fizet« elvének alkalmazásával kell végrehajtani a Szerződésben leírt módon, a fenntartható fejlődés elvével összhangban. Következésképpen ezen irányelv alapelve az legyen, hogy az a gazdasági szereplő, akinek tevékenysége a környezeti kárt, illetve az ilyen jellegű közvetlen kárveszélyt okozta, pénzügyi felelősséggel tartozik, a gazdasági szereplők arra való ösztönzése céljából, hogy olyan intézkedéseket fogadjanak el, és olyan gyakorlatot építsenek ki, amelyek minimálisra csökkentik a környezeti károk kockázatát a rájuk háruló pénzügyi felelősség csökkentése érdekében.
(3) […] [E]zen irányelv célkitűzése – azaz egy közös keretrendszer létrehozása a környezeti károk társadalmilag ésszerű költségszinten történő megelőzése és felszámolása céljából – nem valósítható meg kellőképpen az egyes tagállamok által, következésképpen jobban megvalósítható közösségi szinten […]
[…]
(7) A talaj ezen irányelvben meghatározottak szerinti károsításának felmérése során megfelelő kockázatértékelési eljárásokat célszerű alkalmazni az emberi egészségre gyakorolt káros hatások várható mértékének meghatározása céljából.
[…]
(24) Szükséges biztosítani a végrehajtás és érvényesítés hatékony eszközeit, valamint az adott gazdasági szereplők és egyéb érdekelt felek jogos érdekeinek megfelelő védelmét. Az illetékes hatóságokat megfelelő közigazgatási mérlegelési jogkörrel együtt járó különleges feladatokkal, azaz a kár jelentőségének felmérésével, valamint a szükséges felszámolási intézkedések meghatározásával kell megbízni.
[…]
(30) Az ezen irányelv végrehajtására előírt határidő lejárta előtt okozott kár nem tartozik az irányelvben foglalt rendelkezések hatálya alá.
[…]”
4. A 2004/35 irányelv 2. cikkének 11. pontja a „felszámolási intézkedéseket” úgy határozza meg, mint „minden olyan intézkedés vagy intézkedések együttese, ideértve a károsodott természeti erőforrások és/vagy az azok által nyújtott szolgáltatások helyreállítása, rehabilitációja vagy pótlása érdekében tett kárenyhítési vagy ideiglenes intézkedéseket, vagy a károsodott erőforrásokkal, illetve az azok által nyújtott szolgáltatások egyenértékű alternatíva biztosítása a II. mellékletben előírtak szerint”.
5. Az említett irányelv „Kárfelszámolási tevékenység” című 6. cikke előírja:
„(1) Amennyiben a környezeti kár már bekövetkezett, a gazdasági szereplőnek haladéktalanul tájékoztatnia kell az illetékes hatóságot a helyzet minden lényeges részletéről és meg kell tennie:
a) minden megvalósítható intézkedést annak érdekében, hogy haladéktalanul ellenőrzése alá vonja, feltartóztassa, eltávolítsa vagy egyéb módon kezelje a szóban forgó szennyező anyagokat és/vagy más károsító tényezőket azzal a céllal, hogy korlátozza vagy megelőzze a további környezeti károkat és az emberi egészségre gyakorolt kedvezőtlen hatásokat vagy a természeti erőforrások által nyújtott szolgáltatások további romlását; valamint
b) a szükséges felszámolási intézkedéseket a 7. cikkel összhangban.
(2) Az illetékes hatóság bármikor:
a) kötelezheti a gazdasági szereplőt, hogy szolgáltasson kiegészítő információt a bekövetkezett károkról;
b) megtehet minden célszerű intézkedést, kötelezheti erre a gazdasági szereplőt, vagy utasításokat adhat a gazdasági szereplőnek minden célszerű intézkedésre vonatkozóan annak érdekében, hogy haladéktalanul ellenőrzése alá vonja, feltartóztassa, eltávolítsa, vagy egyéb módon kezelje a szóban forgó szennyező anyagokat és/vagy más károsító tényezőket azzal a céllal, hogy korlátozza vagy megelőzze a további környezeti károkat és az emberi egészségre gyakorolt kedvezőtlen hatásokat vagy a természeti erőforrások által nyújtott szolgáltatások további romlását;
c) kötelezheti a gazdasági szereplőt, hogy tegye meg a szükséges felszámolási intézkedéseket;
d) utasításokat adhat a gazdasági szereplőnek arra vonatkozóan, hogy milyen szükséges felszámolási intézkedéseket kell megtennie; vagy
e) saját maga megteheti a szükséges felszámolási intézkedéseket.
(3) Az illetékes hatóság előírja, hogy a felszámolási intézkedéseket a gazdasági szereplőnek kell megtennie. Ha a gazdasági szereplő nem teljesíti az (1) bekezdésben vagy a (2) bekezdés b), c) vagy d) pontjában meghatározott kötelezettségeket, nem azonosítható, vagy ezen irányelv értelmében nem köteles viselni a költségeket, az illetékes hatóság végső esetben saját maga is megteheti ezeket az intézkedéseket.”
6. A 2004/35 irányelv „A felszámolási intézkedések meghatározása” című 7. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A gazdasági szereplők a II. melléklettel összhangban meghatározzák a lehetséges felszámolási intézkedéseket, és jóváhagyásra benyújtják ezeket az illetékes hatóságnak, kivéve ha a 6. cikk (2) bekezdésének e) pontja és (3) bekezdése alapján az illetékes hatóság járt el.
(2) Az illetékes hatóság dönt arról, hogy mely felszámolási intézkedéseket kell a II. melléklettel összhangban és a megfelelő [helyesen: és adott esetben az érintett] gazdasági szereplővel együttműködve végrehajtani.
(3) Ha több esetben következett be környezeti kár olyan módon, hogy az illetékes hatóság nem tudja biztosítani a szükséges felszámolási intézkedések egyidejű megvalósítását, az illetékes hatóság jogosult dönteni arról, hogy a környezeti károk melyikét kell elsőként felszámolni.
E döntés során az illetékes hatóságnak figyelembe kell vennie többek között a különböző érintett környezeti károk jellegét, nagyságát és súlyosságát, valamint a természetes regenerálódás lehetőségét. Ezenkívül figyelembe kell venni az emberi egészségre jelentett kockázatot is.
(4) Az illetékes hatóság felhívja a 12. cikk (1) bekezdésében említett személyeket, valamint minden esetben azokat a személyeket, akiknek a területén a felszámolási intézkedéseket végrehajtják, hogy nyújtsák be észrevételeiket, amelyeket figyelembe vesz.”
7. Az említett irányelv 8. cikke (2) bekezdésének első albekezdése kimondja:
„A (3) és (4) bekezdésre is figyelemmel, az illetékes hatóság többek között biztosíték vagy más megfelelő garancia érvényesítése útján megtérítteti azon gazdasági szereplővel, aki a kárt vagy a közvetlen kárveszélyt okozta, az ezen irányelv értelmében elvégzett megelőző vagy felszámolási tevékenységek során a hatóság által viselt költségeket.”
8. Ugyanezen irányelv „Illetékes hatóság” című 11. cikke előírja:
„(1) A tagállamok kijelölik az ezen irányelvben meghatározott kötelezettségek teljesítéséért felelős illetékes hatóságot (hatóságokat).
(2) Az illetékes hatóság kötelezettsége megállapítani, hogy melyik gazdasági szereplő okozta a kárt vagy a közvetlen kárveszélyt, felmérni a károk jelentőségét, és meghatározni, hogy milyen felszámolási intézkedéseket kell tenni a II. mellékletre való hivatkozással. Ebből a célból az illetékes hatóság jogosult megkövetelni az érintett gazdasági szereplőtől, hogy végezze el a saját értékelését és adjon át ezzel kapcsolatban minden szükséges információt és adatot.
(3) A tagállamok biztosítják, hogy az illetékes hatóság felhatalmazhasson vagy kötelezhessen harmadik feleket arra, hogy elvégezzék a szükséges megelőző vagy felszámolási intézkedéseket.
(4) Az ezen irányelv értelmében hozott megelőző, illetve felszámolási intézkedéseket előíró határozatban meg kell jelölni a határozat pontos indokait. Az ilyen határozatról haladéktalanul értesítést kell küldeni az érintett gazdasági szereplőnek, aki egyúttal tájékoztatást kap arról is, hogy az érintett tagállam hatályos törvényei értelmében milyen jogorvoslati lehetőségei vannak, és milyen határidőn belül élhet ezekkel.”
9. A 2004/35 irányelv „Intézkedés iránti kérelem” című 12. cikke előírja:
„Azok a természetes vagy jogi személyek:
a) akiket/amelyeket a környezeti károk nagy valószínűséggel érintenek [helyesen: érintenek vagy nagy valószínűséggel érintenek]; vagy
b) akik/amelyek kellően érdekeltek a károkkal kapcsolatos környezetvédelmi döntéshozatali folyamatban érvényesítő módon; vagy
c) akik/amelyek jogsérelemre hivatkoznak, amennyiben az adott tagállam közigazgatási eljárásról szóló törvénye előfeltételként szabja azt,
jogosultak közölni észrevételeiket az illetékes hatósággal a tudomásukra jutott környezeti károkkal vagy az ilyen jellegű közvetlen kárveszéllyel kapcsolatban, továbbá felkérni az illetékes hatóságot az ezen irányelv alapján történő eljárásra.”
10. A 2004/35 irányelvnek „A nemzeti joggal való kapcsolat” című 16. cikke az (1) bekezdésében kimondja, hogy az irányelv „nem korlátozza a tagállamokat abban, hogy a környezeti károk megelőzésével és felszámolásával kapcsolatban szigorúbb rendelkezéseket tartsanak hatályban vagy fogadjanak el, beleértve az ezen irányelvben meghatározott megelőzési és felszámolási követelmények mellett további tevékenységek meghatározását és további felelős felek meghatározását”.
11. Ugyanezen irányelv „Időbeli hatály” című 17. cikke előírja, hogy ez az irányelv nem alkalmazandó a következőkre:
„[…]
– a 19. cikk (1) bekezdésében említett időpont előtt bekövetkezett kibocsátás vagy esemény által okozott károk,
– a 19. cikk (1) bekezdésében említett időpontot követően bekövetkezett kibocsátás, esemény vagy incidens által okozott károk, amennyiben olyan meghatározott tevékenység eredményeként került sor azokra, amely a fent említett időpont előtt történt és fejeződött be,
– a károkat okozó kibocsátás, esemény vagy incidens bekövetkezése óta több mint 30 év telt el.”
12. Az említett irányelv 19. cikke (1) bekezdésének első albekezdése meghatározza, hogy a tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2007. április 30‑ig megfeleljenek.
13. A 2004/35 irányelv „Környezeti károk felszámolása” című II. melléklete, amelynek 1.3. pontja a felszámolási lehetőségek kiválasztásáról szól, a következőket tartalmazza:
„1.3.1.	Az ésszerű felszámolási lehetőségeket a rendelkezésre álló legjobb technológiák alkalmazásával és a következő kritériumok alapján kell értékelni:
– az egyes lehetőségek hatása a közegészségügyre és a biztonságra,
– a lehetőség végrehajtásának költsége,
– a különböző lehetőségek várható eredményessége,
– milyen mértékben biztosítják az egyes lehetőségek a károk jövőbeli megelőzését, és mennyire kerülhetők el általuk az adott lehetőség végrehajtásából adódó járulékos károk,
– az egyes lehetőségek milyen kedvező hatást gyakorolnak a természeti erőforrás és/vagy szolgáltatás egyes összetevőire,
– az egyes lehetőségek mennyire veszik figyelembe a lényeges társadalmi, gazdasági és kulturális vonatkozásokat és a helyi sajátosságokból adódó egyéb lényeges tényezőket,
– mennyi idő szükséges ahhoz, hogy a környezeti károk felszámolására tett intézkedések kifejtsék hatásukat,
– az egyes lehetőségek milyen mértékben állítják helyre a környezeti károkat szenvedett természeti területet,
– földrajzi kapcsolat a károsodott természeti területtel.
[…]”
A nemzeti jog
14. Az kérdést előterjesztő bíróság [a hulladékokról szóló 75/442/EGK irányelv módosításáról szóló, 1991. március 18‑i] 91/156/EGK [tanácsi] irányelv (HL L 178., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 3. o.), a veszélyes hulladékokról szóló, [1991. december 12‑i] 91/689/EGK [tanácsi] irányelv (HL L 377., 20. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 78. o.) és a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló, [1994. december 20‑i] 94/62/EK [európai parlamenti és tanácsi] irányelv (HL L 365., 10. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 13. kötet, 349. o.) átültetéséről szóló 1997. február 5‑i 22. sz. törvényerejű rendeletre (a GURI 1997. február 15‑i 38. számának rendes melléklete, a továbbiakban: 22/1997. sz. törvényerejű rendelet) utal. E rendeletet hatályon kívül helyezte a környezetvédelmi szabályozásról szóló, 2006. április 3‑i 152. sz. törvényerejű rendelet (a GURI 2006. április 14‑i 88. számának rendes melléklete), és annak helyébe lépett, amely utóbbi a 299‑318. cikkében ülteti át a 2004/35 irányelvet az olasz jogrendszerbe.
15. A 22/1997. sz. törvényerejű rendelet 17. cikke előírja, hogy „[…] bármely személynek, aki ‑ akár véletlenül – túllépi az (1) bekezdés a) pontjában előírt határértékeket, vagy aki az említett határértékek túllépésének konkrét és valós kockázatát megteremti, saját költségeire biztosítási és »tisztítási« intézkedéseket kell foganatosítania, valamint a szennyezett területet és a szennyezés kockázatával járó létesítményeket környezeti rehabilitációnak kell alávetnie”.
16. A szennyezett területek biztosítása, „tisztítása” és környezeti rehabilitációja kritériumainak, eljárásainak és módszereinek a meghatározásáról szóló, 1999. október 25‑i 471. sz. módosított és kiegészített miniszteri rendelet (a GURI 1999. december 15‑i 293. számának rendes melléklete) 9. cikke az 1997. február 5‑i 22. sz. törvényerejű rendelet 17. cikkével összhangban a következőket mondja:
„Valamely terület tulajdonosa vagy olyan másik személy, aki […] sürgősségi biztosítási, »tisztítási« és a terület rehabilitációjára irányuló intézkedésekre vonatkozó eljárásokat szándékozik saját kezdeményezésre indítani, a [22/1997. sz.] törvényerejű rendelet 17. cikke (13) bekezdésének a) pontjával összhangban köteles a regionális, a tartományi hatósággal és az önkormányzattal a megállapított szennyezés helyzetét, valamint az egészség és a környezet védelmének garantálásához szükséges, elfogadott és végrehajtási szakaszban lévő esetleges sürgősségi biztosítási intézkedéseket közölni. A közleményhez megfelelő műszaki dokumentációt kell csatolni, amelyben fel kell tüntetni a fent említett intézkedések jellemzőit. […] [A]z önkormányzat vagy – ha a szennyezés több önkormányzatot érint – a regionális hatóság megvizsgálja az elfogadott sürgősségi biztonsági intézkedések hatékonyságát, és kiegészítő előírások, valamint intézkedések, különösen felügyeleti intézkedések végrehajtását követelheti meg a szennyezés mértékének és annak vizsgálata érdekében elvégzendő ellenőrzésnek az értékelése céljából, hogy a közegészség és a közvetlen környezet védelme érdekében végrehajtott intézkedések hatékonyak‑e […]”
17. A 2006. április 3‑i 152. sz. törvényerejű rendelet 311. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Bárki, aki jogellenes magatartással vagy a tevékenységek végzésének vagy a szükséges magatartások elfogadásának az elmulasztásán keresztül, vagy törvény, rendelkezések vagy közigazgatási intézkedések gondatlanságból, hozzá nem értésből, elővigyázatlanságból vagy műszaki szabályok megszegése által történő megsértésén keresztül környezeti kárt okoz a környezet teljes vagy részleges megváltoztatásán, károsításán vagy elpusztításán keresztül, köteles a korábbi állapotot helyreállítani, vagy ennek hiányában ezzel egyenértékű kártérítést fizetni az államnak.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
18. Az alapügyeket az augustai kikötőben található társaságok által a különböző olasz közigazgatási hatóságok olyan határozatai ellen benyújtott keresetek sorozatával indították, amelyekkel e társaságokra hárítják a priolói nemzeti jelentőségű területen megállapított szennyezés felszámolásának a kötelezettségét.
19. Az alapügyek felperesei lényegében azt kifogásolják, hogy az említett közigazgatási hatóságok egyoldalúan határozták meg az említett területen okozott környezeti károk felszámolására irányuló intézkedéseket. Különösen az a panaszuk, hogy teljes mértékben és az érdekelt felek meghallgatása nélkül módosították a beavatkozási terveket, amelyeket e hatóságok már jóváhagytak. E tervek, amelyek magukban foglaltak többek között a talajvíz hidraulikus jellegű meggátolásához kapcsolódó munkálatok megvalósítását, a végrehajtás szakaszában álltak. Márpedig az ettől kezdve érvényes terv, különösen az alapügyek felpereseinek az ipari területeivel határos tengerpart egészén egy fizikai akadály építése, teljes mértékben eltér a korábbi tervtől, és nem képezi semmiféle környezeti hatásvizsgálat tárgyát. Végül ugyanezen hatóságoknak felróják, hogy e felpereseknek az ipari területek használatának lehetőségét igazságtalanul tették attól a feltételtől függővé, hogy megvalósítják az említett munkálatokat, amelyek valójában a tulajdonukban lévő területektől eltérő más területeket vagy állami tulajdonban lévő területeket érintenek.
20. A kérdést előterjesztő bíróság, amelyhez az alapügy felperesei már korábban fordultak, különösen a 2007. július 21‑i 1254/2007. sz. ítéletében megsemmisítette az említett közigazgatási hatóságok által elfogadott intézkedéseket. Megjegyezte ugyanis, hogy mivel az eredeti terveket egy tárcaközi rendelettel már jóváhagyták, ami azoknak jogerős jelleget kölcsönöz, és mivel már előrehaladott végrehajtási szakaszban voltak, e tervek esetleges módosításairól csak új tárcaközi rendeletben lehet határozni. E bíróság megállapította azt is, hogy nem logikus a már jóváhagyott technológiától teljesen eltérő technológiával megvalósítandó munkálatok gyorsabb befejezésének elérését kívánni. Végül úgy vélte, hogy az említett hatóságok határozatát nem indokolták, hogy az nem tartalmaz minimális műszaki vizsgálatot sem, és hogy az alapügyek felperesei számára előírt új felszámolási intézkedésekkel kapcsolatban semmiféle környezeti hatástanulmányt nem végeztek.
21. Ezen ítélet ellenére az olasz közigazgatási hatóságok ezt követően ismét előadták többek között a fizikai akadály megvalósítására vonatkozó követelményeiket. Így fogadták el a 2008. április 16‑i 4486. sz. rendeletet, amelynek a tárgya „a szolgálatok prioloi nemzeti jelentőségű területet érintő 2008. március 6‑i ügydöntő ülés […] határozatának elfogadására vonatkozó végső intézkedés” volt. Az alapügyek felperesei tehát ismét a kérdést előterjesztő bírósághoz fordultak, amely azt szeretné tudni, hogy az ilyen közigazgatási gyakorlat összeegyeztethető‑e az Unió jogával. E bíróság szerint a priolói nemzeti jelentőségű területet érintő környezetszennyezésnek a különleges helyzete, amely feleslegessé vagy nem meggyőzővé tesz egy, az e területre vonatkozó kockázat‑ és felelősségelemzést, igazolhatja azonban, hogy az említett hatóságok egyrészt hivatalból járnak el a kontradiktórius eljárás elvének és a közigazgatási aktusok indokolása szabályának a tiszteletben tartása nélkül, és hogy másrészt így olyan megoldásokat írnak elő, amelyeket az ipari termelés környezetre gyakorolt hatásainak a megfékezése érdekében a legalkalmasabbnak tartanak.
22. Ilyen körülmények között a Tribunale amministrativo regionale della Sicilia az eljárás felfüggesztéséről határozott, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1) A […] [2004/35] irányelvvel [és különösen az itt hivatkozott II. melléklet 7. cikkével] ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a közigazgatási szerv számára, hogy »a környezeti kár felszámolásának ésszerű lehetőségeként« hivatalból olyan, a környezeti elemeken végzendő műveleteket (jelen esetben a talajvizet elzáró »fizikai akadály« tengerpart mentén történő létesítését) írjon elő, amelyek eltérnek a korábban kontradiktórius vizsgálat keretében kiválasztott, majd jóváhagyott és kivitelezett vagy a kivitelezés szakaszában levő műveletektől?
2) A […] [2004/35] irányelvvel [és különösen az itt hivatkozott II. melléklet 7. cikkével] ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a közigazgatási szerv számára, hogy hivatalból – tehát anélkül, hogy megvizsgálta volna a területspecifikus feltételeket, a kivitelezés költségeit az ésszerűen előre látható haszon függvényében, a közegészséget és közbiztonságot érintő lehetséges vagy valószínű sérelmet vagy káros hatásokat és a megvalósításhoz szükséges időt – ilyen rendelkezéseket írjon elő?
3) Tekintettel a priolói nemzeti jelentőségű terület helyzetének különleges voltára, a […] [2004/35] irányelvvel [és különösen az itt hivatkozott II. melléklet 7. cikkével] ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a közigazgatási szerv számára, hogy hivatalból ilyen rendelkezéseket írjon elő a priolói nemzeti jelentőségű terület peremén elhelyezkedő, a tisztításban közvetlenül nem érintett, lévén már megtisztított vagy egyáltalában nem szennyezett területek jogszerű használata iránti engedély feltételeként?”
23. A Bíróság elnöke a 2008. október 21‑i végzésével az írásbeli és a szóbeli szakasz lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑379/08. és C‑380/08. sz. ügyeket.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az elfogadhatóságról
24. Az olasz kormány azzal érvel, hogy az előzetes döntéshozatalra utalás elfogadhatatlan többek között azon okból, hogy egyrészt az előterjesztett kérdések magukban foglalják a nemzeti szabályozás Bíróság általi vizsgálatát, és hogy másrészt a kérdést előterjesztő bíróság célja nem az előtte folyamatban lévő ügy megoldása, hanem sokkal inkább a fellebbviteli bíróság ítélkezési gyakorlatának a megkérdőjelezése.
25. E tekintetben elegendő emlékeztetni arra, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás keretében a nemzeti rendelkezéseknek az Unió jogával való összeegyeztethetőségével kapcsolatban nem foglalhat állást, hatáskörrel rendelkezik azonban arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróságot e jog értelmezésére vonatkozó minden olyan szempontról tájékoztassa, amelyek lehetővé tehetik számára ezen összeegyeztethetőség értékelését annak érdekében, hogy döntést hozzon az előtte folyó eljárásban (a C‑439/06. sz. citiworks‑ügyben 2008. május 22‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑3913. o.] 21. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
26. Ezenkívül a nem legfelső fokú bíróság szabadon dönthet arról, hogy – különösen, amennyiben úgy ítéli meg, hogy a felsőbb fokú bíróság által végzett jogi értékelés az Unió jogával ellentétes ítélethez vezetne – a vonatkozó kérdéseket a Bíróság elé terjessze (lásd ebben az értelemben a 166/73. sz. Rheinmühlen‑Düsseldorf ügyben 1974. január 16‑án hozott ítélet [EBHT 1974., 33. o.] 4. pontját).
27. Figyelembe véve a fenti észrevételeket, meg kell válaszolni a Tribunale amministrativo regionale della Sicilia által előterjesztett és a 2004/35 irányelv rendelkezéseinek az értelmezésére irányuló kérdéseket.
Az első két kérdésről
28. Az együtt vizsgálandó első két kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné tudni, hogy a 2004/35 irányelv II. mellékletével összefüggésben értelmezett ezen irányelv 7. cikke és 11. cikkének (4) bekezdése lehetővé teszi‑e az illetékes hatóság számára, hogy hivatalból elrendelje a környezeti károk felszámolására irányuló olyan intézkedések lényeges módosítását, amelyekről az érintett gazdasági szereplők együttműködésével lefolytatott kontradiktórius eljárás keretében döntöttek, amelyeket már kiviteleztek vagy amelyek a kivitelezés szakaszában vannak, és anélkül, hogy ezen új intézkedések előírását megelőzte volna a tervezett módosítások k öltségeinek és előnyeinek az említett hatóság által gazdasági, környezeti és egészségügyi szempontból történő értékelése.
29. Figyelembe véve az alapügy kérdést előterjesztő bíróság által bemutatott körülményeit, és amint az olasz, görög és holland kormány, valamint az Európai Közösségek Bizottsága felvetette, az előterjesztett kérdések megválaszolása előtt meg kell határozni a 2004/35 irányelv időbeli hatálya alkalmazhatóságának ilyen körülmények között fennálló feltételeit.
A 2004/35 irányelv időbeli hatályának alkalmazhatóságáról
30. Az olasz kormánynak, valamint a Bizottságnak kétségei vannak a 2004/35 irányelv időbeli hatályának az alapügy tényállására történő alkalmazhatóságával kapcsolatban, mivel a környezeti kár 2007. április 30‑át megelőzően keletkezett, és/vagy az mindenesetre korábbi, az említett időpont előtt befejeződött tevékenységekből származik. A Bizottság azonban úgy értelmezi, hogy ezen irányelv alkalmazható a 2007. április 30. utáni, az érintett gazdasági szereplők jelenlegi tevékenységéből adódó károkra. Azonban az irányelv nem alkalmazandó az ugyanezen időpont előtti azon szennyezésre, amelyet a jelenleg az augustai kikötőben működő gazdasági szereplőktől eltérő gazdasági szereplők okoztak, és amelyet az előzőekre kívánnak hárítani.
31. E tekintetben a 2004/35 irányelv (30) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az Unió jogalkotója úgy vélte, hogy az ezen irányelv által bevezetett környezeti felelősség rendszerére vonatkozó rendelkezések nem alkalmazandók az ezen irányelv „végrehajtására előírt határidő lejárta előtt okozott kár[ra]”, vagyis a 2007. április 30. előtt keletkezett kárra.
32. Az említett jogalkotó a 2004/35 irányelv 17. cikkében kifejezetten feltüntette azokat a helyzeteket, amelyekben az nem alkalmazandó. Mivel így negatívan határozta meg azokat a helyzeteket, amelyek nem tartoznak ezen irányelv időbeli hatálya alá, arra kell következtetni, hogy főszabály szerint minden más helyzet időbeli szempontból az említett irányelv által megállapított környezeti felelősségi rendszer alá tartozik.
33. A 2004/35 irányelv 17. cikkének első és második francia bekezdéséből kitűnik, hogy ez utóbbi nem alkalmazandó azon károkra, amelyeknek az oka, legyen az kibocsátás, esemény vagy incidens, 2007. április 30. előtt következett be, sem olyan károkra, amelyeknek az oka ezen időpont után következett be, amennyiben olyan meghatározott tevékenység eredményeként került sor azokra, amely ezen időpont előtt történt és fejeződött be.
34. Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy ezen irányelv alkalmazandó a 2007. április 30‑át követően bekövetkezett kibocsátás, esemény vagy incidens által okozott károkra, amennyiben e károk vagy ezen időpontot követően gyakorolt tevékenységekből származnak, vagy ezen időpontot megelőzően gyakorolt, azonban az említett időpont lejártakor még be nem fejeződött tevékenységekből származnak.
35. A nemzeti bíróságok és a Bíróság közötti egyértelmű feladatmegosztást kimondó EUMSZ 267. cikk alapján a Bíróság kizárólag az Unió jogszabályainak értelmezéséről és érvényességéről határozhat a nemzeti bíróság által közölt tényállás alapján. Ebből következik, hogy az említett cikkben előírt eljárás keretében nem a Bíróság, hanem a nemzeti bíróság feladata az Unió Bíróság által értelmezett jogszabályainak a nemzeti intézkedésekre, illetve helyzetekre való alkalmazása (lásd a C‑279/06. sz. CEPSA‑ügyben 2008. szeptember 11‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑6681. o.] 28. pontját).
36. Ezért a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az egyedül általa értékelendő tényállás alapján megvizsgálja, hogy az illetékes hatóságok által megállapított környezeti felszámolási intézkedések tárgyát képező károk az alapügyben a jelen ítélet 34. pontjában említett helyzetek valamelyike alá tartoznak‑e.
37. Amennyiben ez a bíróság arra a következtetésre jut, hogy a 2004/35 irányelv nem alkalmazandó az előtt folyamatban lévő ügyben, akkor ez a helyzet a Szerződés szabályainak tiszteletben tartása mellett és a másodlagos jog más aktusainak a sérelme nélkül a nemzeti jog hatálya alá fog tartozni.
38. E tekintetben az EK 174. cikk előírja, hogy az Európai Közösség környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, és ez a politika többek között a szennyező fizet elvén alapul. E rendelkezés így a Közösség általános céljainak meghatározására korlátozódik a környezet területén, míg az EK 175. cikk a meghozandó intézkedésekről szóló, adott esetben az Európai Parlamenttel történő együttdöntési eljárás keretében történő döntés felelősségét az Európai Unió Tanácsára ruházza (lásd ebben az értelemben a C‑379/02. sz. Peralta‑ügyben 1994. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 1994., I‑3453. o.] 57. és 58. pontját).
39. Mivel a szennyező fizet elvét megfogalmazó EK 174. cikk közösségi fellépésről szól, e rendelkezésre mint olyanra nem hivatkozhatnak a magánszemélyek a környezetpolitika területére vonatkozó nemzeti szabályozás ‑ mint az alapügyben szóban forgó ‑ alkalmazásának a kizárása céljából, amennyiben nem alkalmazandó semmiféle, az EK 175. cikk alapján elfogadott és kimondottan az érintett helyzetre vonatkozó közösségi szabályozás.
40. Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jut, hogy egyrészt a 2004/35 irányelv időbeli hatálya kiterjed az alapügyekre, és hogy teljesülnek az ezen irányelv tárgyi hatálya alkalmazásának a feltételei, különösen a 378/08. sz., ERG és társai ügyben 2010. március 9‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 53‑59. pontjában meghatározott feltételek, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen kell megválaszolni.
A felszámolási intézkedések 2004/35 irányelv értelmében történő elfogadásának az eljárásairól
– A Bíróság elé terjesztett észrevételek
41. Az alapügyek felperesei lényegében azzal érvelnek, hogy a 2004/35 irányelv rendszerében a környezeti felszámolási intézkedéseket az érintett gazdasági szereplők javaslatára vagy legalábbis az azokkal folytatott konzultációt követően kell meghatározni. Ebből következik, hogy az illetékes hatóság nem módosíthatja egyoldalúan és az említett gazdasági szereplőkkel folytatott konzultáció nélkül a környezeti károk felszámolására irányuló, az illetékes hatóság által már elfogadott intézkedéseket, mindezt annál kevésbé, ha az eredeti felszámolási intézkedéseket már elkezdték végrehajtani, és ha lehetővé teszik a környezet helyreállítása célkitűzésének az elérését és valamennyi, az emberi egészségre jelentett negatív következmény súlyos kockázatának a kizárását.
42. Ezenkívül a környezeti felszámolási intézkedések meghatározása során az illetékes hatóságnak el kell végeznie a tervezett intézkedések költség‑ és haszonelemzését, valamint a műszaki megvalósíthatóságuk elemzését, amennyiben csak az „ésszerű felszámolási lehetőségeket”, vagyis a nem aránytalan és a „rendelkezésre álló legjobb technológiákon” alapuló lehetőségeket lehet érvényesen elfogadni. Végül e hatóságnak szintén figyelembe kellene vennie azokat a lehetséges károkat, amelyeket maguk a felszámolási intézkedések okozhatnak a környezetre vagy az emberi egészségre nézve.
43. Az olasz kormány úgy véli, hogy szabályozása összeegyeztethető a 2004/35 irányelv 7. cikkével, mivel az illetékes hatóság nemcsak az ezen irányelv II. mellékletében említett felszámolási intézkedéseknek megfelelő intézkedéseket, hanem szigorúbb, esetlegesen az érdekelt gazdasági szereplők javaslata alapján és kontradiktórius eljárás keretében elfogadottaktól eltérő intézkedéseket is előírhat. Az alapügyekben az a körülmény, hogy az illetékes hatóság által elfogadott későbbi intézkedések tárgyában nem zajlott vita, egyáltalán nincs ellentmondásban ezen irányelv követelményeivel.
44. A Bizottság úgy véli, hogy még ha el is fogadjuk a 2004/35 irányelv alapügyekben való alkalmazhatóságát, azzal nem ellentétes az illetékes hatóság egyoldalú intézkedése. Ezen irányelv 6. cikkének (2) bekezdése és 7. cikkének (2) bekezdése ugyanis az ilyen hatóságnak széles mérlegelési jogkört biztosít a megfelelő környezeti felszámolási intézkedések meghatározását illetően, mivel előírja, hogy azok meghatározása „adott esetben az érintett gazdasági szereplővel együttműködve” történik. Az említett irányelv II. melléklete nem írta elő a felszámolás egyedi és kötelező formáit, sem az e tekintetben alkalmazandó különleges eljárási módokat. E melléklet csupán a kritériumokat és a legmegfelelőbb intézkedések kiválasztásával elérendő célkitűzéseket határozza meg.
45. Ezenkívül a 2004/35 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy a környezeti felelősség területén az EK 176. cikkben előírt feltételek mellett szigorúbb nemzeti rendelkezéseket tartsanak hatályban vagy fogadjanak el. Bár ugyanezen irányelv 7. cikkének (4) bekezdése alapján az illetékes hatóság „felhívja […] azokat a személyeket, akiknek a területén a felszámolási intézkedéseket végrehajtják, hogy nyújtsák be észrevételeiket, amelyeket figyelembe vesz”, a Bizottság úgy véli, hogy e hatóságot nem kötik ilyen észrevételek, feltéve azonban, hogy az ezen irányelv II. mellékletének értelmében elfogadott eljárások lehetővé teszik az irányelvben rögzített környezetvédelmi célkitűzések elérését.
– A Bíróság válasza
46. A 2004/35 irányelv 6. és 7. cikkének rendszerében főszabály szerint a környezeti kárt okozó gazdasági szereplő feladata, hogy az általa a helyzetnek megfelelőnek tartott felszámolási intézkedéseket javasoljon. Figyelembe véve azt, hogy a gazdasági szereplő a tevékenysége által a természetben okozott kár jellegét feltehetően ismerte, az ilyen rendszer lehetővé teheti a megfelelő környezeti felszámolási intézkedések meghatározását és gyors végrehajtását.
47. Így, amint a 2004/35 irányelv 6. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, amennyiben környezeti kár keletkezik, a gazdasági szereplőnek haladéktalanul tájékoztatnia kell az illetékes hatóságot, és ezen irányelv 7. cikkének megfelelően meg kell tennie többek között a szükséges felszámolási intézkedéseket.
48. Azonban az említett 6. cikk (2) bekezdése alapján e hatóság többek között bármikor kötelezheti a gazdasági szereplőt, hogy tegye meg a szükséges felszámolási intézkedéseket, utasításokat adhat a gazdasági szereplőnek azok végrehajtására vonatkozóan, sőt végső soron saját maga is megteheti ezen intézkedéseket.
49. Ezenkívül a 2004/35 irányelv 7. cikkének (2) bekezdése alapján az illetékes hatóság dönt arról, hogy mely felszámolási intézkedéseket kell ezen irányelv II. mellékletével összhangban és adott esetben az érintett gazdasági szereplővel együttműködve végrehajtani.
50. Az említett irányelv 11. cikke szerint mindenképpen és végső soron az illetékes hatóság kötelezettsége annak meghatározása, hogy milyen felszámolási intézkedéseket kell tenni az ezen irányelv II. mellékletére való hivatkozással.
51. Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy ‑ amint a főtanácsnok az indítványának a 141. és 142. pontjában megjegyezte – az illetékes hatóság akár hivatalból, vagyis a gazdasági szereplő eredeti javaslatának a hiányában is, módosíthatja a korábban elfogadott környezeti felszámolási intézkedéseket. E hatóság ugyanis gyakorlatilag többek között megállapíthatja, hogy egy már meghozott intézkedést kiegészítő intézkedésre van szükség, sőt arra a következtetésre is juthat, hogy az eredetileg meghozott intézkedések nem bizonyulnak hatékonynak, és hogy egy adott környezetszennyezés megszüntetése érdekében más intézkedésekre van szükség.
52. E tekintetben azonban a 2004/35 irányelv (24) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az ezen irányelvben előírt környezeti felelősségi rendszer alkalmazására irányuló hatékony eszközök végrehajtása és érvényesítése során biztosítani kell az adott gazdasági szereplők, valamint egyéb érdekelt felek jogos érdekeinek megfelelő védelmét.
53. Amíg a 2004/35 irányelv 7. cikkének (4) bekezdése arra kötelezi az illetékes hatóságot, hogy minden esetben hívja fel többek között azokat a személyeket, akiknek a területén a felszámolási intézkedéseket végre kell hajtani, hogy nyújtsák be észrevételeiket, amelyeket figyelembe vesz, e 7. cikk, különösen annak (2) bekezdése nem tartalmaz hasonló formulát az azon felszámolási intézkedéssel érintett gazdasági szereplővel kapcsolatban, amelyet az említett hatóság rá kíván hárítani.
54. Azonban a kontradiktórius eljárás elve, amelynek betartását a Bíróság biztosítja, az érdekeltek meghallgatására kötelezi a hatóságot az őket érintő határozat meghozatala előtt (a C‑439/05. P. és C‑454/05. P. sz., Land Oberösterreich és Ausztria kontra Bizottság egyesített ügyekben 2007. szeptember 13‑án hozott ítélet [EBHT 2007., I‑7141. o.] 35. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
55. Ilyen körülmények között, bár a 2004/35 irányelv 7. cikkének (2) bekezdése nem említi kifejezetten az érintett gazdasági szereplő azon jogát, hogy minden esetben meghallgassák, el kell ismerni, hogy e rendelkezést nem lehet úgy értelmezni, hogy a felszámolási intézkedések ‑ beleértve ezen irányelv 6. cikke (2) bekezdésének c) és d) pontjában említett intézkedéseket is ‑ meghatározása során az illetékes hatóság nem köteles meghallgatni e gazdasági szereplőt.
56. Ebből következik, hogy az illetékes hatóság által már jóváhagyott környezeti felszámolási intézkedések lényeges módosítása céljából, amelynek a megtételét ezen utóbbinak a 2004/35 irányelv engedélyezi, ezen irányelv 7. cikkének (2) bekezdése kötelezi az említett hatóságot, hogy meghallgassa azon gazdasági szereplőket, akiknek ilyen intézkedéseket írnak elő, hacsak a környezet helyzetének sürgőssége nem kívánja meg azt, hogy az illetékes hatóság azonnal intézkedjen. Ezenkívül az ugyanazon 7. cikk (4) bekezdésének megfelelően e hatóság köteles felhívni többek között azokat a személyeket, akiknek a területén ezen intézkedéseket végrehajtják, hogy nyújtsák be észrevételeiket, amelyeket figyelembe vesz.
57. A szükséges felszámolási intézkedések végrehajtási eljárása során figyelembe veendő tényezőkkel kapcsolatban a 2004/35 irányelv 7. cikkének (2) bekezdéséből és 11. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik, hogy az illetékes hatóságnak fel kell mérnie a károk jelentőségét, és a II. mellékletre való hivatkozással meg kell határoznia ezen intézkedéseket.
58. A 2004/35 irányelv II. melléklete megállapítja azt a közös keretrendszert, amelyet annak érdekében kell az illetékes hatóságnak alkalmaznia, hogy a lehető legmegfelelőbb intézkedésekre kerüljön sor a környezeti károk felszámolásának a biztosítása céljából. E melléklet 1.3.1. pontjában szerepel, hogy a felszámolási lehetőségeket az említett pontban meghatározott kritériumok alapján és „a rendelkezésre álló legjobb technológiák alkalmazásával […] kell értékelni”.
59. Az Unió jogalkotója többek között azért nem állapította meg pontosan és részletesen az illetékes hatóság által a felszámolási intézkedések meghatározása során követendő pontos módszert, mert ‑ amint a 2004/35 irányelv (24) preambulumbekezdéséből következik ‑ az említett hatóságnak az ezen irányelv rendszerében rá szabott feladatok teljesítése céljából megfelelő diszkrecionális jogkörrel kell rendelkeznie a károk mértékének az értékelése és a meghozandó felszámolási intézkedéseknek a meghatározása céljából. Azonban ugyanezen irányelv II. melléklete e célból felsorol olyan elemeket, amelyeket az említett jogalkotó relevánsnak tartott, és amelyeket következésképpen az illetékes hatóságnak figyelembe kell vennie, anélkül hogy feltüntetnék azon következtetéseket, amelyekre e hatóságnak a szennyezés konkrét esetében kell jutnia.
60. E tekintetben, amikor az illetékes hatóságnak az említett irányelv által ráruházott feladatkörében összetett értékelést kell végeznie, a mérlegelési jogköre egy bizonyos mértékben kiterjed az eljárása alapját képező tényállás megállapítására is (lásd analógia útján a 138/79. sz., Roquette Frères kontra Bizottság ügyben 1980. október 29‑én hozott ítélet [EBHT 1980., 3333. o.] 25. pontját; a C‑120/97. sz. Upjohn‑ügyben 1999. január 21‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑223. o.] 34. pontját és a C‑425/08. sz., Enviro Tech [Europe] ügyben 2009. október 15‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 62. pontját).
61. Továbbá e mérlegelési jogkör gyakorlása során az említett hatóság ilyen összefüggésben köteles az adott eset valamennyi lényegi elemének gondos és pártatlan vizsgálatára (lásd analógia útján a C‑269/90. sz. Technische Universität München ügyben 1991. november 21‑én hozott ítélet [EBHT 1991., I‑5469. o.] 14. pontját és a C‑405/07. P. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2008. november 6‑án hozott ítélet [EBHT 2008., I‑8301. o.] 56. pontját).
62. Ilyen körülmények között, amennyiben felmerül a különböző felszámolási intézkedések közötti választás kérdése ‑ ez a helyzet akkor, amikor az illetékes hatóság az általa korábban elfogadott felszámolási intézkedések módosítását tervezi ‑, az illetékes hatóság kötelessége, hogy a 2004/35 irányelv II. mellékletének 1.3.1. pontjával összefüggésben értelmezett ezen irányelv 7. cikkének (2) bekezdésével összhangban többek között az említett pontban felsorolt kritériumok alapján értékeljen minden egyes említett lehetőséget.
63. Így, amennyiben az illetékes hatóság az érintett gazdasági szereplők együttműködésével lefolytatott kontradiktórius eljárás keretében meghatározott és már kivitelezett vagy a kivitelezés szakaszában lévő, környezeti károk felszámolására irányuló intézkedések lényeges módosítását tervezi, vagyis a felszámolási lehetőség megváltoztatása esetén e hatóság főszabály szerint köteles figyelembe venni a 2004/35 irányelv II. mellékletének 1.3.1. pontjában említett kritériumokat, továbbá ezen irányelv 11. cikke (4) bekezdésének megfelelően az általa e tekintetben elfogadott határozatban fel kell tüntetnie a választásának pontos indokait, valamint adott esetben azon indokokat, amelyek igazolhatják, hogy az említett kritériumokra tekintettel például a környezet helyzetének sürgőssége miatt nem volt szükséges, vagy nem történhetett részletes vizsgálat.
64. Különösen, az illetékes hatóságnak ügyelnie kell arra, hogy a végül elfogadott lehetőség ténylegesen lehetővé tegye a környezeti szempontból legjobb megoldást, anélkül hogy az érintett gazdasági szereplők számára nyilvánvalóan aránytalan költségek merüljenek fel azon költségekhez képest, amelyeket az e hatóság által elfogadott első lehetőséggel kapcsolatban e gazdasági szereplőknek kell vagy kellett volna viselniük. Nem állítható azonban ez, ha az illetékes hatóság bizonyítani tudja, hogy az eredetileg elfogadott lehetőség semmi esetre sem alkalmas a 2004/35 irányelv 2. cikkének 11. pontja értelmében vet t károsodott természeti erőforrások vagy tönkretett szolgáltatások helyreállítására, rehabilitációjára vagy pótlására.
65. Végül valamely tagállam nem hivatkozhat érvényesen a 2004/35 irányelv 16. cikkének (1) bekezdésére, vagyis ezen irányelvével megegyező környezetvédelmi célkitűzés követésére (lásd a C‑6/03. sz. Deponiezweckverband Eiterköpfe ügyben 2005. április 14‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑2753. o.] 41. pontját) olyan helyzetben, amelyben olyan rendelkezéseket tartana hatályban vagy fogadna el, vagy olyan gyakorlatot engedélyezne, amely lehetővé teszi az illetékes hatóság számára, hogy mentesüljön egyrészt a gazdasági szereplők meghallgatáshoz való jogának a tiszteletben tartása alól és azon kötelezettség alól, hogy észrevételeik benyújtására felhívja azon személyeket, akiknek a területén a felszámolási intézkedéseket végrehajtják, valamint másrészt azon kötelezettség alól, hogy elvégezze a szóba jöhető környezeti felszámolási lehetőségek részletes vizsgálatát.
66. Egyrészt ugyanis a gazdasági szereplők meghallgatáshoz való joga és azon személyek észrevételek benyújtására vonatkozó joga, akiknek a területét a felszámolási intézkedések érintik, a 2004/35 irányelv által biztosított olyan minimális védelemnek minősül, amelyet ésszerűen nem lehet megkérdőjelezni. Másrészt a helyzetnek az illetékes hatóság által a 2004/35 irányelv II. mellékletének 1.3.1. pontjában említett kritériumokra tekintettel történő részletes vizsgálata nélkül elfogadott, valamely környezeti felszámolási lehetőség kiválasztására vonatkozó határozat ezen irányelv célkitűzéseivel ellentétben a károk mértékének és/vagy a meghozandó felszámolási intézkedéseknek a nem megfelelő értékeléséhez vezethet.
67. Figyelembe véve a fenti megállapításokat, az első két kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/35 irányelvnek a II. mellékletével összefüggésben értelmezett 7. cikkét és 11. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi az illetékes hatóság számára, hogy hivatalból elrendelje a környezeti károk felszámolására irányuló olyan intézkedések lényeges módosítását, amelyekről az érintett gazdasági szereplők együttműködésével lefolytatott kontradiktórius eljárás keretében döntöttek, illetve amelyeket már kiviteleztek, vagy amelyek a kivitelezés szakaszában vannak. Azonban az ilyen határozat elfogadása céljából:
– e hatóság köteles meghallgatni azon gazdasági szereplőket, akiknek ilyen intézkedéseket írtak elő, hacsak a helyzet sürgőssége nem kívánja meg azt, hogy az illetékes hatóság azonnal intézkedjen;
– az említett hatóság köteles továbbá felhívni többek között azokat a személyeket, akiknek a területén ezen intézkedéseket végre kell hajtani, hogy nyújtsák be észrevételeiket, amelyeket figyelembe vesz, és
– e hatóságnak figyelembe kell vennie a 2004/35 irányelv II. mellékletének 1.3.1. pontjában említett kritériumokat, továbbá ezen irányelv 11. cikke (4) bekezdésének megfelelően az általa e tekintetben elfogadott határozatban fel kell tüntetnie a választásának pontos indokait, valamint adott esetben azon indokokat, amelyek igazolhatják, hogy az említett kritériumokra tekintettel például a környezeti helyzet sürgőssége miatt nem volt szükséges vagy nem történhetett részletes vizsgálat.
A harmadik kérdésről
68. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné tudni, hogy a 2004/35 irányelvet úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi az illetékes hatóság számára, hogy a környezeti felszámolási intézkedésekkel érintett gazdasági szereplőknek a területeik használatához való jogát attól a feltételtől tegye függővé, hogy az ezen intézkedésekkel megkövetelt munkálatokat elvégzik még akkor is, ha az említett területeket ezen intézkedések nem érintik azon oknál fogva, hogy azok már korábbi „tisztítási” intézkedések tárgyát képezték, vagy azok sosem voltak szennyezettek.
A Bíróság elé terjesztett észrevételek
69. Az alapügyek felperesei azzal érvelnek, hogy amennyiben a terület „tisztítás” tárgyát képezte, vagy sosem volt szennyezett, az illetékes hatóság semmiképpen nem rendelkezik olyan hatáskörrel, hogy e terület használatát egy másik területet, a jelen ügyben a tengerpartot és a tengerfeneket érintő környezeti felszámolási intézkedések megvalósításától tegye függővé. Az ilyen gyakorlat túlságosan korlátozná a tulajdonhoz való jogukat, így ellentétes az arányosság elvével. A gazdasági szereplőnek valamely környezeti felszámolási intézkedés végrehajtásában fennálló saját érdeke pontosan a területén gyakorolt termelőtevékenység folytatásának a reményében áll. Ezenkívül az alapügy felpereseinek a területeit már megtisztították a szennyezéstől, vagy azok soha nem voltak szennyezettek. Végül e korlátozásokat akkor is előírták számukra, amikor a területeiken spontán módon helyreállítási munkálatokat végeztek, és amikor nem felelősek a szóban forgó szennyezésért.
70. Az olasz kormány úgy véli, hogy az illetékes hatóságok azon gyakorlata, hogy az alapügyek felperesei területeinek a használatát attól a feltételtől teszi függővé, hogy azok végrehajtják‑e a környezeti felszámolási intézkedéseket, teljesen jogos és összeegyeztethető az Unió jogával. Ez a gyakorlat megfelel az elővigyázatosság elvének is, mivel ha az érintett gazdasági szereplők korlátozás nélkül használhatják a tisztított területeket, más ipari infrastruktúrákat is megvalósíthatnak, ami leküzdhetetlen akadályát képezné az e hatóság által elfogadott felszámolási intézkedések megvalósításának.
71. A Bizottság szerint a 2004/35 irányelvvel nem ellentétes az, hogy az illetékes hatóság valamely gazdasági szereplőnek környezeti „tisztítási” intézkedéseket ír elő, és ez utóbbi számára a helyreállítással közvetlenül nem érintett területei használatának az engedélyezését ezen intézkedések megvalósításától teszi függővé. Azzal érvel, hogy az ilyen intézkedéseket akár ki is lehetne zárni az Unió jogának a hatálya alól.
A Bíróság válasza
72. Előzetesen először is meg kell jegyezni, hogy amint a kérdést előterjesztő bíróság által nyújtott információkból kitűnik, az alapügyekben szóban forgó szennyezés teljes mértékben kivételes jellegű mind a kiterjedését, mind a környezetre gyakorolt hatásának a súlyosságát illetően.
73. Másodszor meg kell jegyezni, hogy még ha – amint az alapügyek felperesei érvelnek – a területeiket azon oknál fogva nem is érintik a szóban forgó felszámolási intézkedések, hogy már korábbi „tisztítási” intézkedések tárgyát képezték, vagy sosem voltak szennyezettek, e területek a felszámolási intézkedések tárgyát képező egész tengerparttal határosak, és hogy az említett területeken gyakorolt új tevékenységek nehezebbé tehetik a terület egészének a szennyezéstől való mentesítését.
74. Amint a jelen ítélet 37. és 40. pontjában szerepel, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság arra a következtetésre jut, hogy a 2004/35 irányelv tárgyi és/vagy időbeli hatálya nem alkalmazandó az előtte folyamatban lévő alapügyekben, akkor ez a helyzet a Szerződés szabályainak tiszteletben tartása mellett és a másodlagos jog más aktusainak a sérelme nélkül a nemzeti jog hatálya alá fog tartozni.
75. Ha azonban az említett irányelvet alkalmazni kell, hangsúlyozni kell, hogy ezen irányelv rendszerében a gazdasági szereplőkre vonatkozik mind a megelőzés, mind a felszámolás kötelezettsége. Így különösen az elővigyázatosság elve alapján, és amint az ugyanezen irányelv (2) preambulumbekezdéséből következik, e gazdasági szereplőknek egyrészt szükséges megelőző intézkedéseket kell hozniuk a környezeti kár bekövetkezésének az elkerülése érdekében.
76. Másrészt, amennyiben a környezeti károk bekövetkeztek, mint az alapügyekben, a 2004/35 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a gazdasági szereplőnek többek között az ezen irányelv 7. cikkével összhangban meg kell tenniük a szükséges felszámolási intézkedéseket. Adott esetben az illetékes hatóság kényszerítheti őket erre, vagy maga is elfogadhat ilyen intézkedéseket.
77. Az alapügyekben a felperesek arra való hivatkozással ellenzik az olasz hatóságok által meghatározott intézkedéseket, hogy azok nem érintik a birtokukban lévő területeket, amelyeket ráadásul már megtisztítottak. Azonban ugyanezen hatóságok szerint az augustai kikötőt érintő szennyezés az említett területekről származik, mivel az tengeren terjedt tovább.
78. Azon kivételes körülmények között, amelyek a jelen ítélet 72. és 73. pontjában szerepelnek, a 2004/35 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi az illetékes hatóság számára, hogy kérje a felszámolási intézkedésekkel érintett, az egész tengerparttal határos területek gazdasági szereplőit, hogy maguk valósítsák meg ezen intézkedéseket.
79. A 2004/35 irányelv nem határozza meg pontosan azokat az eljárásokat, amelyek szerint az illetékes hatóság kényszerítheti az érintett gazdasági szereplőket, hogy meghozzák az általa meghatározott felszámolási intézkedéseket. Ilyen körülmények között az egyes tagállamok feladata az ilyen eljárások meghatározása, amelyeknek egyrészt ezen irányelv annak 1. cikkében meghatározott célkitűzésének a megvalósítására, vagyis a környezeti károk megelőzésére és felszámolására kell irányulniuk, és másrészt tiszteletben kell tartaniuk az Unió jogát, többek között e jog általános elveit.
80. Az alapügyek felperesei által hivatkozott tulajdonhoz való jog megsértésével kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tulajdonhoz való jog az Unió jogának általános elvei közé tartozik, amely elv azonban nem korlátlan jogosultságként ölt testet, hanem a társadalomban betöltött szerepe függvényében kell értékelni. Következésképpen a tulajdonhoz való jog gyakorlása korlátozásnak vethető alá, azzal a feltétellel, hogy ezen korlátozások ténylegesen az Unió által elérni kívánt közérdekű céloknak felelnek meg, és a kitűzött cél vonatkozásában nem jelentenek aránytalan és elviselhetetlen beavatkozást, amely épp az ily módon biztosított jog tartalmát veszélyeztetné (a 44/79. sz. Hauer‑ügyben 1979. december 13‑án hozott ítélet [EBHT 1979., 3727. o.] 23. pontja; a 265/87. sz., Schräder HS Kraftfutter ügyben 1989. július 11‑én hozott ítélet [EBHT 1989., 2237. o.] 15. pontja; a C‑293/97. sz., Standley és társai ügyben 1999. április 29‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑2603. o.] 54. pontja, valamint a C‑402/05. P. és C‑415/05. P. sz., Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben 2008. szeptember 3‑án hozott ítélet [EBHT 2008., I‑6351. o.] 355. pontja).
81. Ami a fent említett közérdekű célokat illeti, szintén állandó ítélkezési gyakorlat, hogy a környezetvédelem e célok között szerepel (lásd a 240/83. sz. ADBHU‑ügyben 1985. február 7‑én hozott ítélet [EBHT 1985., 531. o.] 13. pontját; a 302/86. sz., Bizottság kontra Dánia ügyben 1988. szeptember 20‑án hozott ítélet [EBHT 1988., 4607. o.] 8. pontját és a C‑213/96. sz. Outokumpu‑ügyben 1998. április 2‑án hozott ítélet [EBHT 1998., I‑1777. o.] 32. pontját).
82. Ilyen körülmények között annak érdekében, hogy az érintett gazdasági szereplőket ezen intézkedések tényleges meghozatalára kötelezzék, indokoltnak tűnhet a területeik használatához való jogukat attól a feltételtől függővé tenni, hogy a szükséges környezeti felszámolási intézkedéseket végrehajtják.
83. E tekintetben, valamint amint az olasz kormány helyesen állítja, jogos, hogy az illetékes hatóság az általa meghatározott környezeti felszámolási intézkedések megvalósítására várva meghoz minden megfelelő intézkedést a környezeti helyzet súlyosbodásának a megakadályozása céljából ott, ahol az említett intézkedéseket alkalmazzák, vagy annak érdekében, hogy az elővigyázatosság elve alapján az említett intézkedések tárgyát képező területekkel szomszédos területeken megelőzze más környezeti károk megjelenését vagy felbukkanását.
84. Ugyanis az a tény, hogy az érintett gazdasági szereplők területeinek a használatát az e területekkel szomszédos területeket érintő felszámolási intézkedéseknek az ez utóbbiak által történő megvalósításától teszik függővé, szükségesnek tűnhet annak elkerülése céljából, hogy ne végezzenek a szóban forgó károkat esetleg súlyosbító vagy azok felszámolásának az akadályát képező más ipari tevékenységeket azon területek szomszédságában, amelyeknek a helyreállítása szükségesnek bizonyul.
85. Ebből következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság feladata e tekintetben annak vizsgálata, hogy az alapügyekben a gazdasági szereplők területeik tulajdonjogához kapcsolódó bizonyos kiváltságok felfüggesztését igazolja‑e a környezeti helyzet súlyosbodása megakadályozásának a célkitűzése ott, ahol a környezeti felszámolási intézkedéseket alkalmazzák, vagyis a kikötőben, illetve az elővigyázatosság elve alapján az a célkitűzés, amely más környezeti károk gazdasági szereplők e felszámolási intézkedések tárgyát képező egész tengerparttal határos említett területein történő megjelenése vagy felbukkanása megelőzésére irányul.
86. Meg kell azonban vizsgálni, hogy a nemzeti szabályozás által engedélyezett ilyen intézkedések nem lépik‑e túl azt a mértéket, amely alkalmas és szükséges a szóban forgó szabályozás által elérni kívánt jogszerű cél megvalósításához, így amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé kényszerítőt kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest (lásd ebben az értelemben a C‑534/06. sz. Industria Lavorazione Carni Ovine ügyben 2008. június 5‑én hozott ítélet [EBHT 2008., I‑4129. o.] 25. pontját és a C‑170/08. sz. Nijemeisland‑ügyben 2009. július 11‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 41. pontját).
87. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2004/35 irányelvvel összhangban az érintett gazdasági szereplők kötelesek végrehajtani az illetékes hatóság által meghatározott felszámolási intézkedéseket, és hogy az illetékes hatóságnak lehetősége kell hogy legyen erre kötelezni őket.
88. Az említett irányelv 6. cikke (2) bekezdése e) pontjának és 8. cikke (2) bekezdése első albekezdésének megfelelően az illetékes hatóság valóban megteheti saját maga a szükséges felszámolási intézkedéseket, és biztosíték vagy más megfelelő garancia érvényesítése útján megtéríttetheti az ilyen intézkedések költségeit.
89. Azonban hangsúlyozni kell, hogy az illetékes hatóság számára nyitva álló lehetőségről van szó csupán, amely hatóság előnyben részesítheti azt, hogy az érintett gazdasági szereplőket kötelezi a szükséges felszámolási intézkedések végrehajtására ahelyett, hogy maga hajtaná végre azokat.
90. Továbbá az említett gazdasági szereplők tulajdonhoz való joga sérelmének a mértéke a területeik használatára vonatkozó jogukra korlátozódik, és átmeneti olyan értelemben, hogy amint végrehajtották az illetékes hatóságok által számukra előírt felszámolási intézkedéseket, teljes mértékben élvezhetik a tulajdonjogukhoz kapcsolódó kiváltságokat.
91. Ilyen körülmények között nem tűnik úgy, hogy az illetékes hatóság ilyen intézkedései meghaladják azt a mértéket, amely a 2004/35 irányelv környezeti károk megelőzésére és felszámolására irányuló alapvető célkitűzésének az eléréséhez szükséges, amely a jelen ügyben azt jelenti, hogy az érintett gazdasági szereplők alkalmazzák az e hatóság által meghatározott felszámolási intézkedéseket.
92. A harmadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy az alapügyekéhez hasonló körülmények között a 2004/35 irányelvvel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi az illetékes hatóság számára, hogy a környezeti felszámolási intézkedésekkel érintett gazdasági szereplőknek a területeik használatához való jogát attól a feltételtől tegye függővé, hogy az ezen intézkedésekkel megkövetelt munkálatokat elvégzik még akkor is, ha az említett területeket ezen intézkedések nem érintik azon oknál fogva, hogy azok már korábbi „tisztítási” intézkedések tárgyát képezték, vagy azok sosem voltak szennyezettek. Azonban az ilyen intézkedést igazolni kell a környezeti helyzet súlyosbodása ott történő megakadályozásának célkitűzésével, ahol a környezeti felszámolási intézkedéseket alkalmazzák, vagy az elővigyázatosság elve alapján azzal a célkitűzéssel, amely más környezeti károknak a gazdasági szereplők ezen felszámolási intézkedések tárgyát képező egész tengerparttal határos említett területein történő megjelenése vagy felbukkanása megelőzésére irányul.
A költségekről
93. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1) A környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló, 2004. április 21‑i 2004/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a II. mellékletével összefüggésben értelmezett 7. cikkét és 11. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi az illetékes hatóság számára, hogy hivatalból elrendelje a környezeti károk felszámolására irányuló olyan intézkedések lényeges módosítását, amelyekről az érintett gazdasági szereplők együttműködésével lefolytatott kontradiktórius eljárás keretében döntöttek, illetve amelyeket már kiviteleztek, vagy amelyek a kivitelezés szakaszában vannak. Azonban az ilyen határozat elfogadása céljából:
– e hatóság köteles meghallgatni azon gazdasági szereplőket, akiknek ilyen intézkedéseket írtak elő, hacsak a helyzet sürgőssége nem kívánja meg azt, hogy az illetékes hatóság azonnal intézkedjen;
– az említett hatóság köteles továbbá felhívni többek között azokat a személyeket, akiknek a területén ezen in tézkedéseket végre kell hajtani, hogy nyújtsák be észrevételeiket, amelyeket figyelembe vesz, és
– e hatóságnak figyelembe kell vennie a 2004/35 irányelv II. mellékletének 1.3.1. pontjában említett kritériumokat, továbbá ezen irányelv 11. cikke (4) bekezdésének megfelelően az általa e tekintetben elfogadott határozatban fel kell tüntetnie a választásának pontos indokait, valamint adott esetben azon indokokat, amelyek igazolhatják, hogy az említett kritériumokra tekintettel például a környezeti helyzet sürgőssége miatt nem volt szükséges vagy nem történhetett részletes vizsgálat.
2) Az alapügyekéhez hasonló körülmények között a 2004/35 irányelvvel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi az illetékes hatóság számára, hogy a környezeti felszámolási intézkedésekkel érintett gazdasági szereplőknek a területeik használatához való jogát attól a feltételtől tegye függővé, hogy az ezen intézkedésekkel megkövetelt munkálatokat elvégzik még akkor is, ha az említett területeket ezen intézkedések nem érintik azon oknál fogva, hogy azok már korábbi „tisztítási” intézkedések tárgyát képezték vagy sosem voltak szennyezettek. Azonban az ilyen intézkedést igazolni kell a környezeti helyzet súlyosbodása ott történő megakadályozásának célkitűzésével, ahol a környezeti felszámolási intézkedéseket alkalmazzák, vagy az elővigyázatosság elve alapján azzal a célkitűzéssel, amely más környezeti károknak a gazdasági szereplők ezen felszámolási intézkedések tárgyát képező egész tengerparttal határos említett területein történő megjelenése vagy felbukkanása megelőzésére irányul.