62017CC0350
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
od 25. listopada 2018. (
1
)
Spojeni predmeti C‑350/17 i C‑351/17
Mobit Soc. cons. arl
protiv
Regione Toscana (C‑350/17)
uz sudjelovanje:
Autolinee Toscane SpA,
Régie autonome des transports parisiens (RATP)
i
Autolinee Toscane SpA
protiv
Mobit Soc. cons. arl (C‑351/17)
uz sudjelovanje:
Regione Toscana,
Régie autonome des transports parisiens (RATP)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Usluge javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika – Članak 5. – Sklapanje ugovora o javnim uslugama – Članak 8. stavak 2. – Prijelazno uređenje – Neprimjenjivost članka 5. na sklapanja provedena između 3. prosinca 2009. i 2. prosinca 2019. – Članak 8. stavak 3. – Prijelazno uređenje – Neprimjenjivost članka 5. na sklapanja provedena prije 3. prosinca 2009. – Članak 5. stavak 2. – Izravno sklapanje – Zahtjev ograničavanja djelatnosti unutarnjeg operatera – Nepoštovanje – Nepostojanje utjecaja na postupak sklapanja na temelju poziva na nadmetanje – Pojmovi ‚nadležno tijelo’ i ‚unutarnji operater’”
I. Uvod
1.
Dvjema odlukama od 6. travnja 2017., Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) podnio je Sudu dva zahtjeva za prethodnu odluku u pogledu tumačenja članka 5. stavka 2. i članka 8. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (
2
).
2.
Ti su zahtjevi podneseni, s jedne strane, u okviru spora između Mobit Soc. cons. arl, konzorcija koji obuhvaća više talijanskih poduzetnika koji posluju u sektoru prijevoza, i Regione Toscana (regija Toskana, Italija) u pogledu konačnog sklapanja ugovora o uslugama javnog lokalnog prijevoza s Autolinee Toscane SpA, poduzetnikom pod nadzorom Régie autonome des transports parisiens (RATP), i, s druge strane, spora s istim činjeničnim okvirom između društava Autolinee Toscane i Mobit.
3.
Tim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 5. i 8. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da operatera, kao što je Autolinee Toscane u glavnom postupku, treba isključiti iz postupka sklapanja na temelju poziva na nadmetanje jer je taj operater pod nadzorom drugog operatera, odnosno u tom sporu RATP‑a, s kojim je izravno sklapanje provedeno prije stupanja na snagu te uredbe (
3
).
4.
Zbog razloga iznesenih u ovom mišljenju, smatram da se nijednoj odredbi Uredbe br. 1370/2007 ne protivi, u okolnostima glavnog postupka, sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza na temelju poziva na nadmetanje s operaterom kao što je Autolinee Toscane.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
5.
U skladu s njezinim člankom 1. stavkom 1. prvim podstavkom, svrha Uredbe br. 1370/2007 je određivanje kako, u skladu s pravilima zakonodavstva Zajednice, nadležna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi.
6.
Člankom 2. te uredbe utvrđuju se, među ostalim, sljedeće definicije:
„[…]
(b)
‚nadležno tijelo’ znači svako tijelo javne vlasti ili skupinu tijela javne vlasti države članice ili država članica s ovlastima intervencije u javni prijevoz putnika na danom zemljopisnom području, odnosno svako tijelo kojem je dana takva ovlast;
[…]
(h)
‚izravno sklapanje’ znači sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja;
[…]
(j)
‚unutarnji operater’ znači zasebna pravna osoba nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama;
[…]”
7.
U skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 1370/2007., „[a]ko nadležno tijelo odluči dodijeliti isključivo pravo i/ili naknadu bilo kakve naravi operateru po svom izboru u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga, to čini u okviru ugovora o javnim uslugama”.
8.
Člankom 5. Uredbe br. 1370/2007, naslovljenim „Sklapanje ugovora o javnim uslugama”, određuje se:
„1.   Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. […]
2.   Osim ako je to zabranjeno nacionalnim zakonom, svako lokalno nadležno tijelo, bilo ono pojedinačno tijelo ili skupina tijela koja pružaju integrirane usluge javnog prijevoza putnika, može odlučiti samo pružati usluge javnog prijevoza putnika ili izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama sa zasebnom pravnom osobom nad kojom lokalno nadležno tijelo, ili u slučaju skupine tijela barem jedno lokalno nadležno tijelo, ima nadzor sličan onom nad vlastitim službama. Kada lokalno nadležno tijelo donese takvu odluku, vrijedi sljedeće:
(a)
u svrhu određivanja ima li lokalno nadležno tijelo nadzor, u obzir se uzimaju činitelji kao što su stupanj zastupljenosti u upravnim, upravljačkim ili nadzornim tijelima, s tim povezane pojedinosti u osnivačkim aktima, vlasništvo, stvarni utjecaj i nadzor nad strateškim odlukama i pojedinačnim odlukama uprave. U skladu s pravom Zajednice, stopostotno vlasništvo lokalnog nadležnog tijela, a posebno u slučaju javno‑privatnih partnerstava, nije obvezan uvjet za uspostavljanje nadzora u smislu ovog stavka, ako postoji prevladavajući javni utjecaj te se nadzor može postići na temelju drugih kriterija;
(b)
uvjet primjene ovog stavka jest da unutarnji operater i svaki subjekt nad kojim taj operater ima čak i najmanji utjecaj obavljaju svoje djelatnosti javnog prijevoza putnika unutar područja lokalnog nadležnog tijela, bez obzira na moguće pruge koje izlaze iz tog područja ili druge pojedinačne usluge tih djelatnosti koje zadiru na područje susjednih lokalnih nadležnih tijela, kao i da ne sudjeluju u konkurentnim javnim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika organiziranih izvan područja lokalnog nadležnog tijela;
(c)
neovisno o točki (b), unutarnji operater može sudjelovati u pravednim konkurentnim javnim nadmetanjima u razdoblju od najviše dvije godine prije isteka njegova izravno sklopljenog ugovora o javnim uslugama, pod uvjetom da je donesena konačna odluka da se usluge javnog prijevoza putnika obuhvaćene ugovorom unutarnjeg operatera podvrgnu pravednom konkurentnom javnom nadmetanju, te da unutarnji operater nije zaključio ni jedan drugi izravno sklopljeni ugovor o javnim uslugama;
(d)
ne postoji li lokalno nadležno tijelo, točke (a), (b) i (c) primjenjuju se na državno tijelo u korist zemljopisnog područja koje ne obuhvaća čitavu državu, pod uvjetom da unutarnji operater ne sudjeluje u konkurentskim nadmetanjima vezanim uz pružanje usluga javnog prijevoza putnika i organiziranim izvan područja za koje je dodijeljen ugovor o javnim uslugama;
[…]
3.   Sva nadležna tijela koja su se opredijelila za treću stranu koja nije njihov unutarnji operater sklapaju ugovore o javnim uslugama na temelju konkurentnog postupka nadmetanja, osim u slučajevima opisanim u stavcima 4., 5. i 6. Postupak usvojen za konkurentsko nadmetanje treba biti otvoren za sve operatere i pravedan te poštovati načela transparentnosti i nediskriminacije. Nakon podnošenja ponuda i mogućeg predizbora, postupak može uključivati pregovore u skladu s ovim načelima da bi se odredio najbolji način ispunjavanja posebnih ili složenih uvjeta.
[…]”
9.
Člankom 8. Uredbe br. 1370/2007, naslovljenim „Prijelazno razdoblje”, određuje se:
„1.   Ugovori o javnim uslugama sklapaju se u skladu s pravilima utvrđenim u ovoj Uredbi. […].
2.   Ne dovodeći u pitanje stavak 3., sklapanje ugovora o javnim uslugama željeznicom ili cestom treba biti u skladu sa člankom 5. od 3. prosinca 2019. Tijekom ovog prijelaznog razdoblja države članice trebaju poduzeti mjere postupnog usklađivanja s člankom 5. da bi se izbjegli ozbiljni strukturni problemi, posebno oni vezani uz prijevozne kapacitete.
U roku šest mjeseci nakon prve polovine prijelaznog razdoblja, države članice Komisiji dostavljaju izvješće o napretku s naglaskom na provedbi postupnog sklapanja ugovora o javnim uslugama u skladu s člankom 5. Na temelju izvješća o napretku država članica, Komisija može predložiti odgovarajuće mjere upućene državama članicama.
3.   U primjeni stavka 2. ne uzimaju se u obzir ugovori o javnim uslugama dodijeljeni u skladu s pravom Zajednice i nacionalnim pravom:
(a)
prije 26. srpnja 2000. na temelju pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;
(b)
prije 26. srpnja 2000. na temelju postupka različitog od pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;
(c)
poslije 26. srpnja 2000. i prije 3. prosinca 2009. na temelju pravednog konkurentnog postupka nadmetanja;
(d)
poslije 26. srpnja 2000. godine i prije 3. prosinca 2009. na temelju postupka različitog od pravednog konkurentnog postupka nadmetanja.
Ugovori navedeni pod (a) mogu se nastaviti do svog isteka. Ugovori navedeni pod (b) i (c) mogu se nastaviti do svog isteka, ali ne dulje od 30 godina. Ugovori navedeni pod (d) mogu se nastaviti do svoga isteka, uz uvjet da su ograničenog trajanja usporedivog s trajanjima određenima u članku 4.
Ugovori o javnim uslugama mogu se nastaviti do svog isteka ako bi njihov prekid doveo do prekomjernih pravnih ili gospodarskih posljedica, te uz uvjet da je Komisija dala svoju suglasnost.
[…]”
B.
Talijansko pravo
10.
Sud koji je uputio zahtjev pojasnio je da su, osim odredbi Uredbe br. 1370/2007, za rješavanje glavnog postupka relevantna pravna pravila iz decreto legislativo n. 422, del 19 novembre 1997, conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge n. 59, del 15 marzo 1997 (Zakonodavna uredba br. 422 od 19. studenoga 1997. o dodjeli dužnosti i zadaća regijama i lokalnim tijelima u području lokalnog javnog prijevoza na temelju članka 4. stavka 4. Zakona br. 59 od 15. ožujka 1997., u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba od 19. studenoga 1997.).
11.
Člankom 18. Zakonodavne uredbe od 19. studenoga 1997., naslovljenim „Organizacija usluga regionalnog i lokalnog javnog prijevoza”, određuje se:
„[…]
2.   U svrhu poticanja suzbijanja monopolističkih struktura i uvođenja pravila o konkurentskom funkcioniranju u upravljanju regionalnim i lokalnim prijevoznim uslugama, pri sklapanju ugovora o uslugama regije i lokalna tijela poštuju načela iz članka 2. Zakona br. 481 od 14. studenoga 1995. i osobito jamče:
(a)
provedbu postupaka javnog nadmetanja za odabir pružatelja usluge na temelju elemenata ugovora o uslugama koji je predviđen u članku 19. te u skladu s propisima Zajednice i nacionalnim propisima u području javne nabave usluga […]. Društva i njihova društva majke, društva koja su članovi iste grupacije i društva kćeri s kojima su u Italiji ili u inozemstvu sklopljeni ugovori koji nisu u skladu s odredbama članka 5., kao i članka 8. stavka 3. [Uredbe br. 1370/2007] i čije trajanje prekoračuje 3. prosinca 2019. ne mogu sudjelovati ni u jednom postupku sklapanja ugovora o uslugama, čak ni u onom koji je već pokrenut. Isključenje se ne primjenjuje na poduzetnike s kojima je sklopljen ugovor o uslugama koje su sam predmet postupka nadmetanja […]”
III. Glavni postupci i prethodna pitanja
12.
Mobit je talijanska grupacija društava („società consortile”) koja obuhvaća više poduzetnika iz sektora prijevoza.
13.
Autolinee Toscane talijansko je društvo pod nadzorom RATP‑a putem društava RATP DEV SA i RATP DEV Italia Srl. U skladu s informacijama koje je podnio sud koji je uputio zahtjev, RATP je javna ustanova koju je osnovala Francuska Država i koja je pod njezinim nadzorom, te kojoj je Francuska Država od 1948. povjeravala ugovore o uslugama javnog prijevoza. Ugovor sklopljen s RATP‑om u Francuskoj, koji je na snazi u trenutku nastanka relevantnih činjenica, ističe 31. prosinca 2039.
14.
Mišljenjem objavljenim 5. listopada 2013. u Službenom listu Europske unije, Regione Toscana pokrenuo je postupak za sklapanje ugovora o uslugama javnog lokalnog prijevoza u koncesiji na njegovu području.
15.
Regione Toscana uputio je poziv na dostavu ponude samo dvama subjektima koji su izrazili interes za sudjelovanje u postupku, odnosno društvima Mobit i Autolinee Toscane.
16.
Ugovor je 24. studenoga 2015. privremeno sklopljen s društvom Autolinee Toscane. O konačnom sklapanju s društvom Autolinee Toscane odlučeno je 2. ožujka 2016.
17.
Mobit je 15. travnja 2016. pobijao tu odluku o konačnom sklapanju pred Tribunale amministrativo della Toscana (Upravni sud u Toskani, Italija). Svojom tužbom Mobit je osporavao zakonitost postupka na temelju tužbenih razloga koji se temelje na nezakonitosti sudjelovanja društva Autolinee Toscane u postupku javne nabave i nepravilnostima prihvaćene ponude, kao i, podredno, na nezakonitosti cijelog postupka.
18.
Autolinee Toscane podnio je protutužbu za isključenje ponude koju je dostavio Mobit. RATP je intervenirao u predmet u potporu društvu Autolinee Toscane.
19.
Presudom od 28. listopada 2016., Tribunale amministrativo della Toscana (Upravni sud u Toskani) istodobno je prihvatio tužbu društva Mobit i protutužbu društva Autolinee Toscane. Taj je sud poništio pobijane akte i mjere donesene otkad je o sklapanju odlučeno u korist društva Autolinee Toscane, čija ponuda nije ispunjavala uvjete utvrđene u propisu o postupku javne nabave. Također je isključio ponudu društva Mobit, koje stoga nije moglo zamijeniti ponudu društva Autolinee Toscane u postupku sklapanja.
20.
Mobit je podnio žalbu protiv te presude pred sudom koji je uputio zahtjev, pri čemu je među ostalim tvrdio da je povrijeđen članak 2. točke (b) i (j), članak 5. stavak 2. i članak 8. stavak 3. Uredbe br. 1370/2007.
21.
Konkretno, Mobit je tvrdio da je društvo Autolinee Toscane trebalo isključiti iz postupka sklapanja u skladu s člankom 5. stavkom 2. točkama (b) i (d) Uredbe br. 1370/2007 jer je bilo pod nadzorom poduzetnika, RATP‑a, s kojim je u Francuskoj provedeno izravno sklapanje i kojeg je trebalo kvalificirati kao unutarnjeg operatera u smislu prethodno navedenih odredbi.
22.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ako je tu uredbu trebalo tumačiti kao da se njome zahtijeva, u okviru postupka koji se temelji na postupku nadmetanja, isključenje poduzetnika s kojima je, osim toga, izravno sklopljen ugovor, on je dužan preinačiti prvostupanjsku presudu i pritom proglasiti da Autolinee Toscane nije mogao biti ugovaratelj.
23.
Prema tome, Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 5. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 (osobito zabranu iz točaka (b) i (d) u pogledu sudjelovanja unutarnjih operatera u postupku nadmetanja extra moenia) primijeniti također u slučajevima kada je ugovor izravno sklopljen prije stupanja na snagu te uredbe?
2.
Može li se pravnu osobu javnog prava s kojom je državno tijelo izravno sklopilo ugovor o uslugama lokalnog prijevoza ako je izravno povezano s državnim tijelom u smislu organizacije i nadzora te čiji je kapital u vlasništvu te države (u cijelosti ili djelomično i, u tom slučaju, zajedno s drugim javnim tijelima) teoretski smatrati ‚unutarnjim operaterom’ u smislu navedene uredbe i eventualno po analogiji u skladu sa svrhom sudske prakse u vezi s ugovaranjem ‚in house’?
3.
Dovodi li činjenica da je predmetno državno tijelo u slučaju izravnog sklapanja ugovora o uslugama koji je obuhvaćen područjem primjene Uredbe (EZ) br. 1370/2007, nakon tog sklapanja osnovalo upravnu javnu ustanovu ovlaštenu za organiziranje predmetnih usluga (uzimajući u obzir da, osim toga, država istodobno zadržava isključivu ovlast za dodjelu koncesije) koje nema nikakav ‚sličan nadzor’ nad izravnim ugovarateljem do toga da predmetno sklapanje nije obuhvaćeno sustavom iz članka 5. stavka 2. Uredbe?
4.
Dovodi li činjenica da prvotni datum isteka izravnog sklapanja prekoračuje rok od 30 godina koji završava 3. prosinca 2039. [rok koji započinje danom stupanja na snagu Uredbe (EZ) br. 1370/2007] do neusklađenosti sklapanja s načelima iz odredbi članka 5., kao i članka 8. stavka 3. navedene uredbe ili tu nepravilnost treba smatrati automatski ispravljenom, za sve pravne potrebe, implicitnim smanjenjem ex lege (članak 8. stavak 3.) na takav rok od 30 godina?”
IV. Postupak pred Sudom
24.
Zahtjeve za prethodnu odluku tajništvo Suda zaprimilo je 12. lipnja 2017.
25.
Pisana očitovanja podnijeli su Mobit, Autolinee Toscane, Regione Toscana, RATP, francuska i portugalska vlada te Europska komisija.
26.
Na raspravi održanoj 21. lipnja 2018. sudjelovali su Mobit, Autolinee Toscane, Regione Toscana, RATP, talijanska i francuska vlada te Komisija, kako bi se saslušala njihova usmena očitovanja.
V. Analiza
27.
Sud koji je uputio zahtjev postavio je četiri pitanja koja se odnose na tumačenje članka 5. stavka 2. i članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007 radi utvrđivanja treba li operatera, kao što je Autolinee Toscane u glavnom postupku, isključiti iz postupka sklapanja na temelju poziva na nadmetanje jer je taj operater pod nadzorom drugog operatera, odnosno u tom sporu RATP‑a, s kojim je izravno sklapanje provedeno prije stupanja na snagu te uredbe.
28.
Prema mojem mišljenju, nijednoj odredbi Uredbe br. 1370/2007 ne protivi se, u okolnostima glavnog postupka, sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza na temelju poziva na nadmetanje s operaterom kao što je Autolinee Toscane.
29.
Taj pristup proizlazi iz triju različitih i autonomnih razloga, odnosno iz prijelaznog uređenja utvrđenog u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007 (odjeljak A), prijelaznog uređenja predviđenog u članku 8. stavku 3. te uredbe (odjeljak B) te odnosa između članka 5. stavka 2. i članka 5. stavka 3. navedene uredbe (odjeljak C).
30.
Radi sveobuhvatnosti, u odjeljku D ispitat ću pojmove „unutarnji operater” i „nadležno tijelo”, koji su predmet drugog i treće pitanja.
A.
Primjenjivost prijelaznog uređenja utvrđenog u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007 na postupak sklapanja kao što je onaj u glavnom postupku
31.
Prvo pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev odnosi se na primjenjivost članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 na izravna sklapanja provedena prije stupanja na snagu te uredbe. U kontekstu glavnog postupka, to se pitanje odnosi na izravno sklapanje s RATP‑om u Francuskoj, koje nije predmet tog spora, ali bi, prema argumentaciji društva Mobit, moglo dovesti do isključenja društva Autolinee Toscane iz postupka sklapanja o kojem je riječ u navedenom sporu u skladu s člankom 5. stavkom 2. točkom (b) navedene uredbe (
4
).
32.
Međutim, čak i prije razmatranja tog pitanja, valja ispitati je li nadležno tijelo, kao što je Regione Toscana, bilo dužno uskladiti se s člankom 5. Uredbe br. 1370/2007 u okviru postupka sklapanja koji je okončan 2. ožujka 2016., kao što je onaj u glavnom postupku (
5
).
33.
Najprije, prema mojem mišljenju, iz prijelaznog uređenja utvrđenog u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007 proizlazi da članak 5. te uredbe nije primjenjiv u okviru postupka sklapanja kao što je onaj u glavnom postupku (pododjeljak 1.).
34.
Zatim, radi sveobuhvatnosti, ispitat ću argument koji je istaknuo Mobit, prema kojem se to prijelazno uređenje odnosi samo na članak 5. stavak 3. navedene uredbe, i to neovisno o jasnom tekstu članka 8. stavka 2. iste uredbe (pododjeljak 2.).
35.
Naposljetku, iznijet ću razloge zbog kojih valja prijelazno uređenje utvrđeno u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007 razlikovati od onog predviđenog u članku 8. stavku 3. te uredbe (pododjeljak 3.), pri čemu je potonje uređenje predmet odjeljka B ovog mišljenja.
1. Neprimjenjivost članka 5. Uredbe br. 1370/2007 u okviru postupka sklapanja kao što je onaj u glavnom postupku
36.
Ističem da se člankom 12. Uredbe br. 1370/2007 predviđa da ta uredba stupa na snagu 3. prosinca 2009. Međutim, prvom rečenicom članka 8. stavka 2. prvog podstavka navedene uredbe određuje se da sklapanje ugovora o uslugama javnog željezničkog ili cestovnog prijevoza treba biti u skladu s člankom 5. iste uredbe od 3. prosinca 2019.
37.
Drugim riječima, prvom rečenicom članka 8. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1370/2007 utvrđuje se prijelazno razdoblje od deset godina od stupanja na snagu te uredbe do 2. prosinca 2019., tijekom kojeg nadležna tijela država članica nisu dužna uskladiti se s člankom 5. navedene uredbe kada sklapaju ugovor o uslugama javnog cestovnog prijevoza, kao što je ugovor u glavnom postupku.
38.
Doista, glavni postupak odnosi se na sklapanje provedeno 2. ožujka 2016., odnosno prije isteka tog prijelaznog razdoblja (
6
). Iz toga zaključujem da Regione Toscana nije bio dužan uskladiti se s člankom 5. Uredbe br. 1370/2007 u kontekstu tog spora.
39.
Drukčije bi bilo jedino kada bi sklapanje o kojem je riječ u navedenom sporu bilo obuhvaćeno nacionalnim uređenjem kojim se prijevremeno provodi članak 5. Uredbe br. 1370/2007, što se izričito odobrava i čak potiče drugom rečenicom članka 8. stavka 2. prvog podstavka te uredbe. U tom bi slučaju trebalo smatrati da je Regione Toscana stvarno bio dužan uskladiti se s navedenim člankom 5. u kontekstu tog spora, i to u mjeri određenoj tim nacionalnim uređenjem.
40.
Ipak, ni iz jednog elementa spisa podnesenog Sudu ne proizlazi da su Talijanska Republika ili Regione Toscana članak 5. Uredbe br. 1370/2007 odlučili provesti prijevremeno, odnosno prije isteka prijelaznog razdoblja. Kada su o tom ispitani na raspravi, talijanska vlada i Regione Toscana potvrdili su da nije bilo prijevremene provedbe. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev jest da provjeri je li doista tako.
41.
Prema tome, najprije predlažem Sudu da na postavljena pitanja odgovori na sljedeći način. Članak 8. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da članak 5. te uredbe nije primjenjiv u okviru postupka sklapanja ugovora koji je proveden prije isteka prijelaznog razdoblja utvrđenog u članku 8. stavku 2. navedene uredbe, kao što je onaj u glavnom postupku, osim ako je to sklapanje obuhvaćeno nacionalnim uređenjem kojim se prijevremeno provodi navedeni članak 5., i to u mjeri određenoj tim uređenjem.
2. Odnosi između članka 8. stavka 2. i članka 5. Uredbe br. 1370/2007
42.
Iz samog teksta članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 proizlazi da se tom odredbom predviđa privremena iznimka koja se odnosi na članak 5. te uredbe u cijelosti, kao što su tvrdili Autolinee Toscane, Regione Toscana, RATP i francuska vlada.
43.
Ipak, Komisija je u svojim interpretativnim smjernicama u pogledu Uredbe br. 1370/2007 potvrdila da, „u ovom kontekstu, smatra odgovarajućim isključivo članak 5. stavak 3.” (
7
). Mobit je to tumačenje potvrdio u svojim pisanim očitovanjima.
44.
Kako bi opravdala to tumačenje, Komisija je svojim smjernicama iznijela argument sustavne prirode. Prema njezinu mišljenju, odredbe članka 5. Uredbe br. 1370/2007 koje nisu dio njezina stavka 3. jesu „blaže […] u usporedbi s općim načelima Ugovora i odgovarajućom sudskom praksom”. Drugim riječima, činjenica da se primjena tih odredbi „zaleđuje” tijekom prijelaznog razdoblja obvezuje nadležna tijela da se usklade sa strožim obvezama, odnosno s onima koje proizlaze iz općih načela Ugovora i odgovarajuće sudske prakse.
45.
Prema mojem mišljenju, to tumačenje treba odbiti zbog sljedeća tri razloga.
46.
Najprije, ono je proturječno nedvosmislenom tekstu članka 8. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1370/2007, koji se odnosi na članak 5. te uredbe bez drugog pojašnjenja.
47.
Zatim, nije na Sudu da „nagađa” o dosegu prijelaznog uređenja, kao što je ono utvrđeno u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007, provedbom sustavnih usporedbi između obveza koje proizlaze iz svakog od dvaju instrumenata, u ovom slučaju iz te uredbe i UFEU‑a. Takav bi postupak, prema mojem mišljenju, bio opasan presedan s obzirom na načela diobe vlasti i pravne sigurnosti.
48.
Naposljetku, čini mi se da Komisija interpretativnim putem želi ponovno uvesti zabranu koju je odbacio zakonodavac Unije. Naime, dok to ograničenje dosega članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 nije sadržano u prvoj verziji te uredbe kako je donesena 23. listopada 2007., zakonodavac Unije također ga je odbio tijekom donošenja Uredbe (EU) 2016/2338 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2016. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika (
8
).
49.
Naime, u svojem Prijedlogu uredbe o izmjeni Komisija je izričito predložila da se doseg članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 ograniči samo na članak 5. stavak 3. te uredbe (
9
). Doista, konačan tekst Uredbe o izmjeni, kako su je donijeli Vijeće i Europski parlament, ne sadržava takvo ograničenje (
10
).
50.
Iz prethodno navedenog zaključujem da se člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007 utvrđuje prijelazno razdoblje tijekom kojeg su sve odredbe članka 5. te uredbe lišene obvezujuće snage.
3. Odnosi između članka 8. stavka 2. i članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007
51.
Zbog sljedećih razloga, smatram da se člankom 8. stavkom 2. i člankom 8. stavkom 3. Uredbe br. 1370/2007 utvrđuju dva različita prijelazna uređenja, kao što su to u biti tvrdili RATP, francuska vlada i Komisija.
52.
Uvodno, ističem da je zakonodavni postupak koji je doveo do donošenja Uredbe br. 1370/2007, koji je pokrenut na Komisijin prijedlog od 26. srpnja 2000., bio osobito dug i težak. Nakon dugotrajne blokade u Vijeću (
11
) unesene su znatne izmjene u tekst koji je prvotno predložila Komisija. Konkretno, prijelazni mehanizmi predviđeni u članku 8. stavcima 2. i 3. te uredbe uvelike su proizašli iz zajedničkog stajališta koje je Vijeće donijelo 11. prosinca 2006. (
12
).
53.
Kao prvo, te dvije odredbe odnose se na sklapanja provedena tijekom različitih razdoblja. Cilj je članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 osigurati prijelaz za nova sklapanja, odnosno ona provedena nakon 3. prosinca 2009., kada je na snagu stupila ta uredba (
13
). Suprotno tomu, člankom 8. stavkom 3. navedene uredbe predviđa se prijelazni mehanizam za postojeća sklapanja, odnosno ona provedena prije 3. prosinca 2009.
54.
Kao drugo, datumi isteka tih dvaju prijelaznih mehanizama različiti su. S jedne strane, mehanizam utvrđen u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007 istječe 2. prosinca 2019. Naime, iz teksta te odredbe proizlazi da se poštovanje članka 5. te uredbe zahtijeva od 3. prosinca 2019.
55.
S druge strane, člankom 8. stavkom 3. te uredbe određuje se da se ugovori sklopljeni u prošlosti mogu nastaviti do svojeg isteka, pri čemu se predviđa krajnji rok za većinu tih ugovora. Konkretno na primjer, ugovor koji je Francuska Država izravno sklopila s RATP‑om, na koji je Mobit uputio u glavnom postupku, istječe 31. prosinca 2039., ali će se na njega uređenje utvrđeno u gore navedenoj odredbi moći primijeniti tek nakon krajnjeg roka od 3. prosinca 2039. (
14
). Stoga je očito da se trajanje tog drugog prijelaznog mehanizma ne preklapa s onim prvog prijelaznog mehanizma, koji istječe 2. prosinca 2019.
56.
Tako se prvim prijelaznim mehanizmom odgađa primjena članka 5. Uredbe br. 1370/2007 na nova sklapanja do 3. prosinca 2019., dok se drugim prijelaznim mehanizmom isključuje primjena te uredbe na postojeća sklapanja do njihova isteka ili krajnjeg roka.
57.
Kao treće, doseg prijelaznog mehanizma utvrđenog u članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007 ograničen je na članak 5. te uredbe, čija se primjena odgađa za nova sklapanja provedena između 3. prosinca 2009. i 2. prosinca 2019. Suprotno tomu, čini mi se da prijelazni mehanizam predviđen u članku 8. stavku 3. navedene uredbe nije ograničen na konkretnu odredbu te se stoga odnosi na sve odredbe Uredbe, koje se ne mogu primijeniti na postojeća sklapanja (
15
).
58.
Kao četvrto, uvodni dio članka 8. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, odnosno riječi „[n]e dovodeći u pitanje stavak 3.”, ukazuje na to da postoji dodatni prijelazni mehanizam utvrđen u stavku 3. Usto, izraz „[u] primjeni stavka 2.”, upotrijebljen u članku 8. stavku 3. te uredbe, upućuje na komplementarnu prirodu mehanizma predviđenog potonjom odredbom.
59.
Kao peto, namjera uspostave dvaju različitih prijelaznih mehanizama slijedi također iz Zajedničkog stajališta Vijeća (
16
), iz kojeg je proizašao tekst članka 8. Uredbe br. 1370/2007.
60.
Ukratko, kao što je francuska vlada jasno objasnila na raspravi, Uredbom br. 1370/2007 predviđaju se tri različita uređenja ovisno o datumu sklapanja kako bi se usuglasili zahtjevi otvaranja tržišnom natjecanju, pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja.
61.
Konačno uređenje odnosi se na nova sklapanja provedena od 3. prosinca 2019., koja moraju u potpunosti biti u skladu s Uredbom br. 1370/2007.
62.
Prvo prijelazno uređenje odnosi se na nova sklapanja provedena između 3. prosinca 2009. i 2. prosinca 2019., za koja se primjena članka 5. te uredbe obustavlja u skladu člankom 8. stavkom 2. navedene uredbe.
63.
Drugim prijelaznim uređenjem isključuje se primjena Uredbe na sklapanja provedena prije 3. prosinca 2009., u skladu s pravilima predviđenima u članku 8. stavku 3. iste uredbe.
64.
U sljedećem odjeljku ispitat ću primjenjivost potonjeg uređenja u okolnostima kao što su one u glavnom postupku.
B.
Primjenjivost prijelaznog uređenja utvrđenog u članku 8. stavku 3. Uredbe br. 1370/2007 na ugovor iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (b) te uredbe koji istječe nakon roka od 30 godina koji je predviđen tom odredbom (prvo i četvrto pitanje)
65.
Svojim prvim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 8. stavak 3. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da je članak 5. stavak 2. te uredbe primjenjiv na izravno sklapanje ugovora provedeno prije stupanja na snagu navedene uredbe, uzimajući u obzir da taj ugovor istječe nakon roka od 30 godina predviđenog za ugovore iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (b) iste uredbe.
66.
Ponovno ističem da u postupku u pogledu kojeg je pokrenut glavni postupak Regione Toscana nije proveo „izravno sklapanje” iz tog pitanja jer je u pogledu tog postupka objavljen poziv na nadmetanje nakon stupanja na snagu Uredbe br. 1370/2007.
67.
Zapravo, to se pitanje odnosi na izravno sklapanje s RATP‑om u Francuskoj prije stupanja na snagu te uredbe. U tom pogledu podsjećam da sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li Autolinee Toscane isključiti iz postupka sklapanja o kojem je riječ u glavnom postupku jer je pod nadzorom RATP‑a (
17
).
68.
Kao što su zagovarale francuska vlada i Komisija, smatram da članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 i osobito točka (b) te odredbe, nije primjenjiv na izravno sklapanje provedeno prije stupanja na snagu te uredbe, u skladu s pravilima predviđenima u članku 8. stavku 3. navedene uredbe, i to zbog sljedećih razloga.
69.
Kao prvo, iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (a) do (d) Uredbe br. 1370/2007 proizlazi da se to prijelazno uređenje odnosi na svaki ugovor sklopljen prije stupanja na snagu te uredbe, 3. prosinca 2009. (
18
).
70.
Kao drugo, cilj članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007 jest isključiti primjenu te uredbe, u skladu s pravilima predviđenima u toj odredbi, na ugovore sklopljene prije 3. prosinca 2009. To isključenje može, prema mojem mišljenju, poprimiti dva različita oblika.
71.
S jedne strane, valjanost takvih ugovora ne može se dovesti u pitanje kako bi se utvrdila povreda Uredbe br. 1370/2007 i osobito njezina članka 5. To proizlazi iz članka 8. stavka 3. drugog podstavka te uredbe, prema kojem se predmetni ugovori „mogu […] nastaviti”.
72.
S druge strane, u skladu s člankom 8. stavkom 3. prvim podstavkom navedene uredbe, takvi se ugovori „ne uzimaju […] u obzir”. Iz te odredbe zaključujem da nadležna tijela država članica ne trebaju uzeti u obzir ugovore sklopljene prije stupanja na snagu te uredbe kada su ih sklopile u skladu s člankom 5. iste uredbe.
73.
U okviru glavnog postupka, relevantan je samo taj drugi učinak jer sud koji je uputio zahtjev pita o mogućnosti isključenja društva Autolinee Toscane iz predmetnog postupka sklapanja jer je s RATP‑om prije 3. prosinca 2009. provedeno izravno sklapanje.
74.
Kao treće, člankom 8. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe br. 1370/2007 utvrđuje se trajanje tog prijelaznog razdoblja, koje ovisi o datumu i vrsti sklapanja.
75.
U tom pogledu, iz činjeničnih utvrđenja Tribunale amministrativo della Toscana (Upravni sud u Toskani), koja je preuzeo sud koji je uputio zahtjev (
19
) i koja nisu osporavale stranke koje su podnijele očitovanja Sudu, proizlazi da:
–
izravno sklapanje s RATP‑om u Francuskoj potječe iz 1948., i
–
ugovor sklopljen s RATP‑om u Francuskoj, koji je na snazi u trenutku nastanka relevantnih činjenica, istječe 31. prosinca 2039.
76.
Prema tome, na ugovor koji je sklopljen s RATP‑om u Francuskoj odnosi se članak 8. stavak 3. prvi podstavak točka (b) Uredbe br. 1370/2007, kao što je istaknuo sud koji je uputio zahtjev.
77.
U skladu s člankom 8. stavkom 3. drugim podstavkom te uredbe, ta vrsta ugovora može se „nastaviti do svog isteka, ali ne dulje od 30 godina”.
78.
Nažalost u potonjoj odredbi nije točno određen trenutak od kojeg počinje teći rok od 30 godina, kao što to naglašavaju Mobit i Komisija. Teoretski se može predvidjeti nekoliko takvih trenutaka, kao što su datum prvotnog prijedloga uredbe koji je iznijela Komisija (26. srpnja 2000.), kao što je predložio Mobit, datum stupanja na snagu Uredbe br. 1370/2007 (3. prosinca 2009.), dan nakon isteka prijelaznog razdoblja utvrđenog u članku 8. stavku 2. te uredbe (3. prosinca 2019.), datum sklapanja razmatranog ugovora ili pak datum stupanja na snagu tog ugovora.
79.
Ipak, smatram da datum stupanja na snagu Uredbe br. 1370/2007 treba odrediti kao trenutak od kojeg počinje teći rok od 30 godina, i to iz sljedećih razloga. S jedne strane, upotrebom datuma koji se odnosi na razmatrani ugovor ne bi se omogućila primjena ujednačenog rješenja na sve ugovore iz članka 8. stavka 3. te uredbe. Takva bi situacija nadležnim tijelima prouzročila poteškoće u primjeni te bi dovela do pravne nesigurnosti za operatere koji djeluju u sektoru prijevoza.
80.
S druge strane, ističem da se ta odredba odnosi na sve ugovore sklopljene prije 3. prosinca 2009., kada je ta uredba stupila na snagu. Prema tome, čini mi se razumnim smatrati da taj datum također predstavlja trenutak od kojeg počinje teći rok od 30 godina utvrđen u članku 8. stavku 3. drugom podstavku te uredbe za ugovore iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točaka (b) i (c) navedene uredbe, kao što su pretpostavili sud koji je uputio zahtjev i francuska vlada.
81.
Stoga treba smatrati, u skladu s tim tumačenjem relevantnih odredbi, da taj rok od 30 godina istječe 3. prosinca 2039. (
20
).
82.
Svojim četvrtim pitanjem, taj sud želi znati može li ugovor koji je Francuska Država sklopila s RATP‑om biti obuhvaćen prijelaznim uređenjem utvrđenim u članku 8. stavku 3. Uredbe br. 1370/2007, neovisno o činjenici da taj ugovor istječe 31. prosinca 2039., odnosno nakon 3. prosinca 2039., kada istječe rok od 30 godina.
83.
U tom pogledu, Mobit je tvrdio da ugovor sklopljen s RATP‑om, zbog njegova trajanja, nije u skladu s gore navedenom odredbom. Međutim, čini mi se da je to stajalište posljedica miješanja uvjeta primjene i učinaka tog prijelaznog uređenja.
84.
Naime, s jedne strane, iz teksta članka 8. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1370/2007 proizlazi da se prijelazno uređenje primjenjuje na sve ugovore sklopljene prije 3. prosinca 2009., i to neovisno o njihovu trajanju. S druge strane, člankom 8. stavkom 3. drugim podstavkom te uredbe ne pojašnjuje se vrsta ugovora koja je obuhvaćena tim uređenjem, nego učinci i trajanje navedenog uređenja.
85.
U skladu s tim tumačenjem relevantnih odredbi, uopće nije dvojbeno da ugovor koji je Francuska Država sklopila s RATP‑om može biti obuhvaćen prijelaznim uređenjem utvrđenim u članku 8. stavku 3. Uredbe br. 1370/2007, i to neovisno o činjenici da taj ugovor istječe 31. prosinca 2039., kao što su to tvrdili Autolinee Toscane, RATP, Regione Toscana, francuska i portugalska vlada te Komisija. Ipak, navedeni će ugovor moći biti obuhvaćen tim uređenjem samo tijekom roka od 30 godina koji je predviđen za ugovore iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (b) te uredbe, koji istječe 3. prosinca 2039.
86.
Prema tome, članak 5. stavak 2. točka (b) Uredbe br. 1370/2007 moći će se primijeniti na ugovor kao što je onaj koji je sklopljen s RATP‑om tek od 4. prosinca 2039. Relativno dugo trajanje tog prijelaznog uređenja može se objasniti, među ostalim, otežanim postizanjem dogovora u Vijeću u pogledu donošenja te uredbe (
21
).
87.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prvo i četvrto pitanje odgovori kako slijedi. Članak 8. stavak 3. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da članak 5. stavci 2. i 3. te uredbe tijekom roka od 30 godina koji istječe 3. prosinca 2039. nisu primjenjivi na ugovor iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (b) navedene uredbe, i to neovisno o činjenici da taj ugovor istječe nakon 3. prosinca 2039.
88.
Kao i odgovor predložen u odjeljku A ovog mišljenja, na temelju tog odgovora moguće je odgovoriti na sva pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev. Još podrednije, u sljedećem ću odjeljku ispitati može li se članak 5. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da poduzetnika treba isključiti iz postupka nadmetanja jer je pod nadzorom poduzetnika s kojim je prethodno izravno sklopljen ugovor.
C.
Priroda sankcije koja se odnosi na zahtjev ograničavanja djelatnosti unutarnjih operatera koji je utvrđen u članku 5. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007
89.
Drugo i treće pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev temelje se na premisi koju je potrebno posebno ispitati, odnosno na mogućnosti ili čak obvezi isključenja poduzetnika, kao što je Autolinee Toscane u glavnom postupku, iz postupka sklapanja na temelju poziva na nadmetanje u smislu članka 5. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007 jer je s tim poduzetnikom ili poduzetnikom pod čijim je nadzorom, kao što je RATP u tom postupku, provedeno izravno sklapanje u smislu članka 5. stavka 2. te uredbe.
90.
Zbog razloga iznesenih u nastavku, smatram da je ta premisa pogrešna. Naime, slažem se s Komisijinim stajalištem prema kojem se poduzetnika ne može isključiti iz postupka sklapanja na temelju poziva na nadmetanje jer je s njim, osim toga, provedeno izravno sklapanje.
91.
Podsjećam da se člankom 5. Uredbe br. 1370/2007 nadležnom tijelu nudi sloboda izbora između postupka izravnog sklapanja, koji je uređen člankom 5. stavkom 2. te uredbe, i postupka sklapanja na temelju poziva na nadmetanje, koji je predviđen u članku 5. stavku 3. navedene uredbe.
92.
Ipak, ta sloboda izbora podliježe zahtjevu zemljopisnog ograničavanja djelatnosti unutarnjeg operatera kada se nadležno tijelo odluči za postupak izravnog sklapanja. To načelo ograničavanja, čiji je sadržaj pojašnjen u članku 5. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007, ima za cilj sprječavanje eventualnih narušavanja tržišnog natjecanja koja nastaju kada u postupku nadmetanja sudjeluje unutarnji operater koji se u okviru drugog ugovora sklopljenog bez postupka nadmetanja nalazi u povoljnim gospodarskim okolnostima.
93.
Nijedna stranka koja se podnijela očitovanja Sudu nije osporavala načelo tog zahtjeva ograničavanja djelatnosti unutarnjeg operatera. Suprotno tomu, te su stranke iznijele različita stajališta o sankciji predviđenoj za slučaj povrede tog zahtjeva.
94.
Sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke prema kojoj ta sankcija obuhvaća isključenje unutarnjih operatera iz svih postupaka sklapanja na temelju poziva na nadmetanje. To stajalište zagovaraju Mobit i talijanska vlada.
95.
Suprotno tomu, Autolinee Toscane, Regione Toscana, RATP, francuska vlada i Komisija tvrdili su da sudjelovanje unutarnjeg operatera u postupku nadmetanja ne dovodi do isključenja tog operatera iz navedenog postupka, nego do nevaljanosti izravnog sklapanja s tim operaterom.
96.
Prema mojem mišljenju, nepoštovanje zahtjeva ograničavanja koji je utvrđen u članku 5. stavku 2. točki (b) Uredbe br. 1370/2007 ne može imati nikakav utjecaj na postupak sklapanja na temelju poziva na nadmetanje u smislu članka 5. stavka 3. te uredbe.
97.
Kao prvo, ističem da je zahtjev ograničavanja predviđen u članku 5. stavku 2. Uredbe br. 1370/2007, kojim se uređuju izravna sklapanja, a ne u članku 5. stavku 3. te uredbe, koji se odnosi na sklapanja na temelju poziva na nadmetanje.
98.
Kao drugo, to tumačenje proizlazi iz teksta članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007. Naime, iz članka 5. stavka 2. točke (b) te uredbe, i osobito iz riječi „uvjet primjene ovog stavka jest da”, izričito proizlazi da je zahtjev ograničavanja djelatnosti unutarnjeg operatera uvjet valjanosti postupaka izravnog sklapanja.
99.
Kao treće, tekstu druge rečenice članka 5. stavka 3. Uredbe 1370/2007 također se protivi isključenje operatera s kojima je izravno sklopljen ugovor jer se njime izričito zahtijeva da taj postupak bude „otvoren za sve operatere”. U tom pogledu ističem da članak 5. stavak 3. te uredbe, koji se odnosi na postupke sklapanja na temelju poziva na nadmetanje, ne sadržava ni upućivanja na zahtjev ograničavanja utvrđen u članku 5. stavku 2. točki (b) navedene uredbe, ni sličan zahtjev.
100.
Točno je da formalističko tumačenje riječi „[s]va nadležna tijela koja su se opredijelila za treću stranu koja nije njihov unutarnji operater”, koje su uvod u prvu rečenicu članka 5. stavka 3. Uredbe br. 1370/2007, može upućivati na to da su automatski svi unutarnji operateri isključeni iz postupaka sklapanja na temelju poziva na nadmetanje. Zapravo, taj se izraz nužno odnosi samo na unutarnje operatere predmetnog nadležnog tijela, odnosno onog koje provodi sklapanje na temelju poziva na nadmetanje.
101.
Naime, doseg tih riječi ne obuhvaća isključenje svakog unutarnjeg operatera iz postupaka na temelju poziva na nadmetanje, nego obvezu provedbe postupka nadmetanja svaki puta kada nadležno tijelo ne provede izravno sklapanje u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007. Drugim riječima, nadležna tijela dužna su provesti izravno sklapanje ili sklapanje na temelju poziva na nadmetanje (
22
) te su stoga također dužna, kada se odluče za potonji postupak, otvoriti ga za svakog operatera.
102.
Kao četvrto, tumačenje koje predlaže Komisija u skladu je s jednim od ciljeva postavljenih u Uredbi br. 1370/2007, odnosno povećanjem broja provedbi postupaka nadmetanja za sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza (
23
). Naime, u skladu s tim tumačenjem, sudjelovanje unutarnjeg operatera u postupku nadmetanja može se sankcionirati nevaljanošću izravnih sklapanja koja su s njim provedena (
24
). Prema mojem mišljenju, nema nikakve sumnje da ta sankcija može odvratiti unutarnjeg operatera od sudjelovanja u postupku nadmetanja. Ipak, svaki unutarnji operater u potpunosti ima pravo sudjelovati u postupcima nadmetanja, čija je učinkovitost tako očuvana.
103.
Iz prethodno navedenog zaključujem da članak 5. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da mu se ne protivi sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza, kao što je onaj u glavnom postupku, na temelju poziva na nadmetanje, s operaterom koji je pod nadzorom drugog operatera s kojim je izravno sklapanje provedeno prije stupanja na snagu te uredbe.
104.
Suprotno tomu, sudjelovanje unutarnjeg operatera u postupku sklapanja na temelju poziva na nadmetanje moglo bi, ovisno o slučaju, dovesti u pitanje valjanost izravnog sklapanja s tim poduzetnikom ili poduzetnikom pod čijim je nadzorom, pod pretpostavkom da je primjenjiv članak 5. (
25
). Ističem da to pitanje, prema mojem mišljenju, nije obuhvaćeno predmetom glavnog postupka.
D.
Pojmovi „unutarnji operater” i „nadležno tijelo” iz članka 2. točki (b) i (j), kao i članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007 (drugo i treće pitanje)
105.
Kao što su zagovarali RATP, Autolinee Toscane, francuska vlada i Komisija, smatram da nije potrebno odgovoriti na drugo i treće pitanje.
106.
Naime, iz odgovora koje sam predložio u prethodnim odjeljcima ovog mišljenja proizlazi da se Uredbi br. 1370/2007 ne protivi, u okolnostima glavnog postupka, sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza na temelju poziva na nadmetanje s operaterom kao što je Autolinee Toscane.
107.
Ipak, radi sveobuhvatnosti, ukratko ću u ovom odjeljku odgovoriti na drugo i treće pitanje.
108.
Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. točku (j) i članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007 tumačiti na način da se pravnu osobu javnog prava s kojom je državno tijelo izravno sklopilo ugovor o uslugama javnog lokalnog prijevoza, koja je s tim tijelom izravno povezana u smislu organizacije i nadzora te čiji je kapital u vlasništvu države može kvalificirati kao „unutarnjeg operatera”.
109.
U skladu s objašnjenjima koje je iznio taj sud, tim se pitanjem nastoji pojasniti status RATP‑a s obzirom na tu uredbu.
110.
Prema mojem mišljenju, odgovor na to pitanje uvelike ovisi o činjeničnim utvrđenjima koja su u nadležnosti nacionalnog suda.
111.
Točnije, na nacionalnom je sudu da provjeri ima li nadležno tijelo nad predmetnim operaterom „nadzor sličan onom nad vlastitim službama”, s obzirom na kriterije utvrđene u članku 5. stavku 2. točki (a) Uredbe 1370/2007.
112.
Kao što je pravilno istaknuo Mobit, za kvalifikaciju kao unutarnjeg operatera nije relevantna okolnost da je pravni oblik operatera, kao što je RATP, pravna osoba javnog prava. Naime, u Uredbi br. 1370/2007 ne navodi se razlika između javnih i privatnih poduzetnika, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 12.
113.
Svojim trećim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007, s obzirom na članak 2. točku (b) te uredbe, tumačiti na način da je ugovor koji je izravno sklopljen u skladu s tom odredbom moguće zatim isključiti iz njegova područja primjene zbog prijenosa ovlasti organiziranja predmetnih usluga prijevoza na ustanovu koja nema „[sličan] nadzor” nad izravnim ugovarateljem tih usluga.
114.
U skladu s objašnjenjima koja je iznio sud koji je uputio zahtjev, to je pitanje obrazloženo potrebom utvrđivanja tijela koje je nadležno za usluge prijevoza koje pruža RATP. Prema mišljenju tog suda, to nadležno tijelo može biti Francuska Država, koja je zadržala pravo na stvarno raspolaganje nad koncesijom dodijeljenom RATP‑u, ili Syndicat des transports d’Île‑de‑France (Sindikat prijevoznika regije Île‑de‑France, u daljnjem tekstu: STIF), upravna javna ustanova koja od 2004. više nije pod nadzorom Francuske Države i kojoj su povjerene dužnosti organiziranja prijevoza u pariškoj regiji. Ipak, navedeni sud ističe da STIF nije nadležan za nadzor, pravila, predmet i dodjeljivanje koncesije koja je ex lege dodijeljena RATP‑u.
115.
Ponovno, smatram da odgovor na to pitanje uvelike ovisi o činjeničnim provjerama čija je provedba na nacionalnom sudu.
116.
S obzirom na definiciju pojma „nadležno tijelo” utvrđenu u članku 2. točki (b) Uredbe br. 1370/2007, tri se slučaja mogu predvidjeti nakon prijenosa ovlasti organiziranja predmetnih usluga prijevoza na STIF:
–
Francuska Država sama zadržava ovlast interveniranja u javni prijevoz putnika na predmetnom zemljopisnom području;
–
tu ovlast sada dijele Francuska Država i STIF, ili
–
navedenu ovlast ima isključivo STIF.
117.
Stoga, u svrhu odlučivanja je li ugovor koji je sklopljen izravno s RATP‑om i dalje obuhvaćen člankom 5. stavkom 2. Uredbe br. 1370/2007, kao prvo, nacionalni sud dužan je utvrditi treba li Francusku Državu i/ili STIF kvalificirati kao nadležna tijela. Kao drugo, na njemu je da ocijeni jesu li ispunjeni uvjeti „[sličnog] nadzor[a]” i ograničavanja djelatnosti unutarnjeg operatera.
118.
U skladu s tekstom postavljenog pitanja, sud koji je uputio zahtjev smatra da STIF nema „[sličan] nadzor”, u smislu članka 5. stavka 2. Uredbe br. 1370/2007, nad RATP‑om. Prema tome, ugovor RATP‑a i dalje je obuhvaćen tom odredbom, neovisno o prijenosu ovlasti organiziranja predmetnih usluga prijevoza na STIF ako, s jedne strane, državno tijelo, samo ili zajedno sa STIF‑om, zadrži ovlast interveniranja u javni prijevoz putnika na predmetnom zemljopisnom području (i stoga se može kvalificirati kao „nadležno tijelo”) i, s druge strane, ako to tijelo i dalje ima „[sličan] nadzor” nad ugovarateljem.
119.
Stoga predlažem Sudu da na drugo i treće postavljeno pitanje odgovori na sljedeći način.
120.
Članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007, s obzirom na članak 2. točku (j) te uredbe, treba tumačiti na način da se pravnu osobu javnog prava s kojom je državno tijelo izravno sklopilo ugovor o uslugama javnog lokalnog prijevoza može kvalificirati kao „unutarnjeg operatera”, pod uvjetom da to tijelo nad tom osobom ima „nadzor sličan” onom nad vlastitim službama.
121.
Osim toga, članak 5. stavak 2. navedene Uredbe br. 1370/2007, s obzirom na članak 2. točku (b) iste uredbe, treba tumačiti na način da prijenos ovlasti organiziranja usluga prijevoza, s državnog tijela na ustanovu koja nema „[sličan] nadzor” nad ugovarateljem, ne dovodi do isključenja sklopljenog ugovora iz područja primjene te odredbe pod uvjetom da, s jedne strane, državno tijelo, samo ili zajedno s tom ustanovom, zadrži ovlast interveniranja u javni prijevoz putnika na predmetnom zemljopisnom području (i stoga se može kvalificirati kao „nadležno tijelo”) i, s druge strane, da to tijelo i dalje ima „sličan nadzor” nad ugovarateljem.
VI. Zaključak
122.
S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prethodna pitanja Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori kako slijedi:
1.
Članak 8. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 treba tumačiti na način da članak 5. te uredbe nije primjenjiv u okviru postupka sklapanja koji je proveden prije isteka prijelaznog razdoblja utvrđenog u članku 8. stavku 2. navedene uredbe, kao što je onaj u glavnom postupku, osim ako je to sklapanje obuhvaćeno nacionalnim uređenjem kojim se prijevremeno provodi navedeni članak 5., i to u mjeri određenoj tim uređenjem.
2.
Podredno, članak 8. stavak 3. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da članak 5. te uredbe, tijekom roka od 30 godina koji istječe 3. prosinca 2039., nije primjenjiv na ugovor iz članka 8. stavka 3. prvog podstavka točke (b) navedene uredbe, i to neovisno o činjenici da taj ugovor istječe nakon 3. prosinca 2039.
3.
Još podrednije, članak 5. Uredbe br. 1370/2007 treba tumačiti na način da mu se ne protivi sklapanje ugovora o uslugama javnog prijevoza, kao što je onaj u glavnom postupku, na temelju poziva na nadmetanje, s operaterom koji je pod nadzorom drugog operatera s kojim je izravno sklapanje provedeno prije stupanja na snagu te uredbe.
4.
Krajnje podredno, članak 5. stavak 2. Uredbe br. 1370/2007, s obzirom na članak 2. točku (j) te uredbe, treba tumačiti na način da se pravnu osobu javnog prava s kojom je državno tijelo izravno sklopilo ugovor o uslugama javnog lokalnog prijevoza može kvalificirati kao „unutarnjeg operatera”, pod uvjetom da to tijelo nad tom osobom ima „nadzor sličan” onom nad vlastitim službama.
Osim toga, članak 5. stavak 2. navedene uredbe, s obzirom na članak 2. točku (b) iste uredbe, treba tumačiti na način da prijenos ovlasti organiziranja usluga prijevoza, s državnog tijela na ustanovu koja nema „[sličan] nadzor” nad ugovarateljem, ne dovodi do isključenja iz područja primjene te odredbe pod uvjetom da, s jedne strane, državno tijelo, samo ili zajedno s tom ustanovom, zadrži ovlast interveniranja u javni prijevoz putnika na predmetnom zemljopisnom području (i stoga se može kvalificirati kao „nadležno tijelo”) i, s druge strane, da to tijelo i dalje ima „sličan nadzor” nad ugovarateljem.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2007., L 315, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96.)
(
3
)	Vidjeti točke 21. i 22. ovog mišljenja.
(
4
)	Vidjeti točke 21. i 22. ovog mišljenja.
(
5
)	Vidjeti točku 16. ovog mišljenja.
(
6
)	Vidjeti točku 16. ovog mišljenja.
(
7
)	Komunikacija Komisije o interpretativnim smjernicama u pogledu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza (SL 2014., C 92, str. 1.), točka 2.6.1.
(
8
)	SL 2016., L 354, str. 22. Ta uredba o izmjeni stupila je na snagu 24. prosinca 2017. na temelju njezina članka 2.
(
9
)	Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 u pogledu otvaranja tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika, 30. siječnja 2013., COM(2013) 28 final, str. 7. i 16.
(
10
)	Vidjeti članak 1. točku 9. Uredbe br. 2016/2338.
(
11
)	Vidjeti osobito revidirani Komisijin prijedlog uredbe Vijeća i Europskog parlamenta o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika, 20. srpnja 2005., COM(2005) 319 final, str. 4.: „Nakon pet godina taj je prijedlog i dalje blokiran u Vijeću. Nije se uspio postići kompromis u svrhu donošenja zajedničkog stajališta, pri čemu su države članice vrlo podijeljene oko samog dosega otvaranja kopnenog prijevoza tržišnom natjecanju, osobito, s obzirom na različita iskustva u pokušajima otvaranja.”
(
12
)	Zajedničko stajalište (EZ) br. 2/2007 koje je Vijeće donijelo 11. prosinca 2006. (SL 2007., C 70E, str. 1., vidjeti osobito str. 9. i 17.)
(
13
)	Vidjeti članak 12. Uredbe br. 1370/2007.
(
14
)	Vidjeti točke 75. do 85. ovog mišljenja.
(
15
)	Osim članka 5. Uredbe br. 1370/2007, prijelazni mehanizam utvrđen u članku 8. stavku 3. te uredbe mogao bi se osobito odnositi na obvezu sastavljanja ugovora o javnim uslugama (članak 3.), pravila o plaćanju naknade (članak 4. stavci 1. i 2. i članak 6.) ili pak pravila o trajanju ugovora (članak 4. stavci 3. i 4.).
(
16
)	Zajedničko stajalište (EZ) br. 2/2007 koje je Vijeće donijelo 11. prosinca 2006. (SL 2007., C 70E, str. 1.), str. 17.: „Kako bi tijela i operateri imali dovoljno vremena za prilagodbu novom zakonodavnom okviru, Vijeće je unijelo nekoliko izmjena u prijelazne odredbe koje je predložila Komisija. Kao prvo, uredba stupa na snagu tri godine nakon svoje objave. U roku od 12 godina od dana stupanja na snagu ugovori o uslugama javnog željezničkog ili cestovnog prijevoza trebaju se sklapati u skladu s odredbama uredbe. […]
Što se tiče ugovora koji su sklopljeni prije stupanja na snagu uredbe, Zajedničkim stajalištem predviđa se prijelazno uređenje koje uvelike odgovara prijedlozima koje je Parlament iznio pri prvom čitanju. Vijeće nastoji usuglasiti, s jedne strane, poštovanje načela „pacta sunt servanda” i, s druge strane, cilj izbjegavanja da se tržišta zatvore na jako dugo vrijeme. […]” (moje isticanje).
(
17
)	Vidjeti točke 21. i 22. ovog mišljenja.
(
18
)	Ističem da dva datuma na kojima se temelji članak 8. stavak 3. Uredbe br. 1370/2007 odgovaraju, s jedne strane, datumu na koji je Komisija podnijela prvotni prijedlog uredbe (26. srpnja 2000.) i, s druge strane, stupanju na snagu te uredbe (3. prosinca 2009.). Vidjeti Zajedničko stajalište (EZ) br. 2/2007 koje je Vijeće donijelo 11. prosinca 2006. (SL 2007., C 70E, str. 1.), osobito str. 17.)
(
19
)	Vidjeti točku 13. ovog mišljenja.
(
20
)	Podsjećam da, u skladu s klasičnim pravilima o računanju rokova, kada je rok izražen u godinama, dies ad quem jest dan posljednje godine čiji datum odgovara datumu dies a quo. Vidjeti članak 4. stavak 2. Europske konvencije o računanju rokova, sastavljene u Baselu 16. svibnja 1972. Sud je na tu konvenciju uputio u presudi od 11. studenoga 2004., Toeters i Verberk (C‑171/03, EU:C:2004:714, t. 34.).
(
21
)	Vidjeti točku 51. ovog mišljenja.
(
22
)	Međusobno isključujući karakter tih dvaju postupaka sklapanja predviđenih u članku 5. Uredbe 1370/2007 potvrđen je definicijom pojma izravnog sklapanja koja je utvrđena u članku 2. točki (h) te uredbe: „[S]klapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja”.
(
23
)	Vidjeti osobito uvodne izjave 6. i 7. Uredbe br. 1370/2007.
(
24
)	Podsjećam da su uredbe u cijelosti obvezujuće i izravno se primjenjuju u unutarnjem poretku država članica na temelju članka 288. drugog stavka UFEU‑a. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, zbog same svoje prirode i funkcije u sustavu izvorâ prava Unije uredbe mogu pojedincima dati prava koja nacionalni sudovi imaju obvezu zaštititi (vidjeti osobito presude od 14. prosinca 1971., Politi, 43/71, EU:C:1971:122, t. 9., kao i od 17. rujna 2002., Muñoz i Superior Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, t. 27.).
(
25
)	Vidjeti u tom pogledu odjeljak B točke 65. do 88. ovoga mišljenja.