Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 13. novembra 2025(1)
Vec C‑438/24
Erakond Eestimaa Rohelised,
za účasti:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Riigikohus (Najvyšší súd, Estónsko)]
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Európske voľby – Akt o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu pripojený k rozhodnutiu Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom – Voľby poslancov Európskeho parlamentu – Povinnosť zaplatiť volebnú zábezpeku – Odopretie možnosti niektorých kandidátov kandidovať vo voľbách z dôvodu nezaplatenia zábezpeky – Výška zábezpeky rovnajúca sa päťnásobku minimálnej mesačnej mzdy – Charta základných práv Európskej únie – Článok 17 ods. 1 a článok 39 ods. 2 – Primeranosť uvedenej zábezpeky “
I.      Úvod
1.        „Reči sa hovoria, chlieb sa je“, je bežnou formuláciou na otestovanie niekoho skutočných úmyslov. Do akej miery však možno požiadavku zábezpeky použiť na posúdenie vážnosti kandidatúry osoby, ktorá chce kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu?
2.        Táto otázka bola položená v kontexte konaní o ústavnom preskúmaní, v rámci ktorých politická strana Erakond Eestimaa Rohelised (Estónska strana zelených, Estónsko) spochybňuje ústavnosť ustanovenia estónskeho zákona o voľbách – ktoré ukladá povinnosť zaplatiť stanovenú výšku zábezpeky pre všetkých kandidátov, ktorí chcú kandidovať v Európskych voľbách – na Riigikohus (Najvyšší súd, Estónsko), ktorý je vnútroštátnym súdom, ktorý predložil návrh na začatie prejudiciálneho konania v tejto veci
3.        Konkrétne § 29 ods. 5 Euroopa Parlamendi valimise seadus (zákon o voľbách do Európskeho parlamentu, ďalej len „EPVS“) ukladá politickej strane alebo nezávislému kandidátovi povinnosť zaplatiť päťnásobok stanovenej mesačnej minimálnej mzdy za každú osobu nominovanú na registráciu, čo vedie k 45‑násobku stanovenej mesačnej minimálnej mzdy stanovenej pre úplný zoznam politickej strany.
II.    Skutkový stav v konaní vo veci samej, prejudiciálna otázka a konanie na Súdnom dvore
4.        Estónska strana zelených, žalobkyňa vo veci samej, predložila 20. apríla 2024 Vabariigi Valimiskomisjon (štátna volebná komisia, ďalej len „volebná komisia“) zoznam svojich deviatich kandidátov vo voľbách do Európskeho parlamentu uskutočnených 9. júna 2024.
5.        Volebná komisia rozhodnutím č. 103 z 29. apríla 2024 zaregistrovala dve z deviatich nominácií Strany zelených, ale rozhodnutím č. 102 prijatým v ten istý deň odmietla zaregistrovať zostávajúcich sedem nominácií Strany zelených z dôvodu, že strana nepredložila kópiu platobného príkazu, ktorý by potvrdzoval zaplatenie zábezpeky pre zvyšných sedem osôb podľa § 29 ods. 5 EPVS.(2)
6.        Dňa 2. mája 2024 podala žalobkyňa proti rozhodnutiu č. 102 žalobu na Riigikohus (Najvyšší súd), v ktorej navrhovala, aby tento súd: (i) vyhlásil § 29 ods. 5 EPVS za protiústavný;
(ii) zrušil rozhodnutie č. 102, a (iii) nariadil volebnej komisii zahrnúť všetkých kandidátov nominovaných žalobkyňou do zoznamu kandidátov vo voľbách do Európskeho parlamentu. Volebná komisia trvala na svojom stanovisku a navrhla žalobu zamietnuť.
7.        Uznesením zo 6. mája 2024 Riigikohus (Najvyšší súd) rozhodol, že je potrebné preskúmať ústavnosť § 29 ods. 5 EPVS a uviedol, že vec si môže vyžadovať preskúmanie zlučiteľnosti tohto ustanovenia s právom Únie. Tento súd pribral do konania ako účastníkov Riigikogu (estónsky parlament), Õiguskantsler (verejný ochranca práv), Justiitsminister (minister spravodlivosti), ministra zastupujúceho vládu a volebnú komisiu a vyzval všetky dotknuté strany, aby predložili pripomienky uvedenému súdu.
8.        V odôvodnení svojho návrhu na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny súd zdôrazňuje skutočnosť, že Súdny dvor na základe článku 223 ods. 1 ZFEÚ a článku 8 Aktu o voľbách(3) rozhodol, že členské štáty majú v zásade naďalej právomoc upraviť volebný postup pre európske voľby.(4)
9.        Okrem toho sa vnútroštátny súd domnieva, že povinnosť zaplatiť zábezpeku vo voľbách do Európskeho parlamentu nie je sama osebe nezlučiteľná s právom Únie, pretože sleduje legitímny cieľ odrádzať od ľahkovážnych kandidatúr, čo znižuje počet prepadnutých hlasov a zaručuje primerané využitie verejných prostriedkov.
10.      Vnútroštátny súd však uznáva, že požiadavka zábezpeky nemôže byť natoľko neprimeraná, aby predstavovala neprekonateľnú prekážku kandidovať vo voľbách, keďže takéto obmedzenie by bolo neprimerané a mohlo by ohroziť vznik dostatočne reprezentatívnej politickej sily a/alebo zasahovať do zásady plurality.(5)
11.      Vzhľadom na tieto úvahy má Riigikohus (Najvyšší súd) pochybnosti o primeranosti požiadavky zábezpeky stanovenej v § 29 EPVS, a preto sa pýta na jej zlučiteľnosť s právom Únie.
12.      Za týchto okolností Riigikohus (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Majú sa článok 17 ods. 1 prvá veta a článok 39 ods. 2 v spojení s článkom 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie [ďalej len ‚Charta‘] vykladať v tom zmysle, že bránia povinnosti zaplatiť za kandidovanie vo voľbách do Európskeho parlamentu zábezpeku vo výške [5‑]násobku stanovenej mesačnej minimálnej mzdy za každú osobu prihlásenú na registráciu a [45‑]násobku stanovenej mesačnej minimálnej mzdy za úplný zoznam politickej strany?“
13.      Zároveň Riigikohus (Najvyšší súd) uznesením zo 14. mája 2024 pozastavil platnosť rozhodnutia č. 102 až do nadobudnutia právoplatnosti rozsudku, ktorým sa konanie končí, pričom volebnej komisii uložil povinnosť opätovne rozhodnúť o povolení registrácie zostávajúcich siedmich nominácií Strany zelených.
14.      Rozhodnutím č. 105 zo 14. mája 2024 volebná komisia zaregistrovala siedmich kandidátov, ktorých registrácia bola pôvodne zamietnutá, čo im umožnilo kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu 9. júna 2024.
15.      V týchto voľbách Strana zelených získala 0,62 % všetkých odovzdaných hlasov, a teda nezískala žiadne kreslo v Európskom parlamente.(6)
16.      Písomné pripomienky Súdnemu dvoru predložili estónska a holandská vláda, ako aj Európska komisia a Európsky parlament.
17.      Dňa 3. júla 2025 sa konalo pojednávanie, na ktorom predniesli ústne pripomienky estónska, grécka a holandská vláda, ako aj Komisia a Parlament.
III. Posúdenie
18.      Orgán, ktorý začal svoju činnosť v roku 1952 ako Európske spoločenstvo uhlia a ocele sa čoskoro premenoval na Európske parlamentné zhromaždenie a nakoniec v roku 1962 zmenil svoj názov na „Európsky parlament“. Pôvodne boli poslanci Európskeho parlamentu (ďalej len „europoslanci“) menovaní národným parlamentom každého členského štátu. To sa zmenilo po prijatí Aktu o voľbách v roku 1976, ktorý v súlade so zásadou všeobecných volieb priznal každému občanovi Únie právo voliť svojho zástupcu do Európskeho parlamentu. Prvé priame voľby sa konali v júni 1979 a význam Parlamentu ako inštitúcie zastupujúcej občanov Únie odvtedy rastie.
19.      Európsky parlament je dnes spolu s Radou Európskej únie hlavným legislatívnym orgánom Únie, ktorý zabezpečuje dodržiavanie zásady zastupiteľskej demokracie zakotvenej v článku 10 ZEÚ v Únii.
20.      Akt o voľbách nestanovuje jednotný postup voľby europoslancov.(7) Tento akt stanovuje len to, že v každom členskom štáte sú europoslanci volení na základe pomerného zastúpenia – v súlade so systémom zoznamov alebo systémom jedného prenosného hlasu, ktorým sa každému členskému štátu povoľuje zaviesť preferenčné zoznamy.(8)
21.      Článok 8 Aktu o voľbách stanovuje, že je na členských štátoch, aby upravili volebný postup a stanovili podmienky upravujúce voľby do Európskeho parlamentu, pokiaľ tieto vnútroštátne ustanovenia neovplyvňujú podstatne primeranosť volebného systému.
22.      Prijatím takejto právnej úpravy členské štáty preberajú svoju povinnosť podľa článku 14 ods. 3 ZEÚ a článku 1 ods. 3 Aktu o voľbách zabezpečiť voľbu europoslancov na päťročné funkčné obdobie vo všeobecných priamych voľbách, ktoré sú slobodné a tajné.(9)
23.      Vnútroštátna právna úprava upravujúca právo kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu by sa preto mala chápať tak, že preberá právo Únie, čo znamená, že Charta sa na takúto právnu úpravu uplatňuje v súlade s jej článkom 51 ods. 1.
24.      Z tohto hľadiska treba otázku vnútroštátneho súdu, ktorá sa týka článku 39 Charty v spojení s jej článkom 52 ods. 1, chápať tak, že jej cieľom je zistiť, či predmetná vnútroštátna právna úprava, ktorá ukladá požiadavku zábezpeky kandidátom, ktorí chcú kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu, neprimerane porušuje právo občanov Únie kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu (časť A). Časť otázky týkajúca sa článku 17 ods. 1 Charty – ktorý chráni právo vlastniť majetok – treba posúdiť samostatne (časť B).
A.      Porušenie článku 39 Charty v spojení s jej článkom 52 ods. 1
25.      Vnútroštátny súd sa v časti svojej otázky pýta, či článok 39 Charty v spojení s jej článkom 52 ods. 1 treba vykladať v tom zmysle, že bráni ustanoveniu estónskej právnej úpravy, ktorá ako podmienku kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu vyžaduje zaplatenie nezanedbateľnej peňažnej sumy, ktorá je vratná len za určitých podmienok. Táto otázka sa v podstate týka toho, či obmedzenie práva kandidovať vo voľbách stanovené takouto právnou úpravou možno odôvodniť tým, že je primerané na dosiahnutie cieľa vylúčiť ľahkovážne kandidatúry a prispieť k reprezentatívnejšiemu volenému orgánu.
26.      Žalobkyňa v konaní vo veci samej tvrdí, že požiadavka zaplatiť zábezpeku stanovená v § 29 ods. 5 EPVS je neprimeraná, a preto zasahuje do práva kandidátov kandidovať vo voľbách.
27.      Európsky parlament sa domnieva, že stanovenie ekonomickej podmienky pre kandidovanie vo voľbách je v podstate samo osebe v rozpore so zásadou všeobecného volebného práva.
28.      Na rozdiel od týchto stanovísk a s určitými odchýlkami vlády, ktoré vystúpili do konania na Súdnom dvore, ako aj Komisia zastávajú názor, že výška zábezpeky požadovanej vnútroštátnou právnou úpravou, o ktorú ide v konaní vo veci samej, nie je neprimeraná.
1.      Obmedzenia práva byť volený do Európskeho parlamentu
29.      Článok 39 Charty chráni právo každého občana Únie voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu tým, že uznáva základné postavenie týchto práv.
30.      Právo kandidovať v európskych voľbách možno chápať ako vyjadrenie požiadavky, aby europoslanci boli volení všeobecne, ako je stanovené v článku 14 ods. 3 ZEÚ a zopakované v článku 39 ods. 2 Charty.(10) Okrem toho občania Únie môžu vykonávať takéto práva v členskom štáte, v ktorom majú bydlisko, a nie nevyhnutne v členskom štáte, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, ale to nie je predmetom v prejednávanej veci.(11)
31.      Účastníci v týchto konania nespochybňujú, že právo kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu je obmedzené vnútroštátnymi pravidlami, ktoré ukladajú požiadavku platby, o akú ide v prejednávanej veci, ako podmienku výkonu práva byť volený v týchto voľbách. V prejednávanej veci teda vzniká otázka, či takéto obmedzenie môže byť odôvodnené.
32.      Podľa článku 52 ods. 1 Charty možno práva obmedziť, pokiaľ je toto obmedzenie stanovené zákonom a rešpektuje podstatu dotknutého práva. Aby bolo takéto obmedzenie prijateľné, pravidlá obmedzujúce práva musia sledovať ciele všeobecného záujmu, ktoré Európska únia uznáva za legitímne, a tieto pravidlá musia byť primerané týmto cieľom.(12)
33.      V prejednávanej veci je zjavné, že predmetné obmedzenie je zavedené zákonom: EPVS.
34.      Okrem toho je nesporné, že toto obmedzenie rešpektuje podstatu práva byť volený vo voľbách, keďže obmedzenie nespochybňuje toto právo ako také.
35.      Zostáva podrobnejšie preskúmať, či sú ciele všeobecného záujmu navrhnuté na odôvodnenie predmetného obmedzenia legitímne z hľadiska práva Únie (časť 2) a či je právna úprava v podobe, v akej bola navrhnutá, primeraná (časť 3) a nevyhnutná (časť 4) na dosiahnutie sledovaných cieľov.
2.      Legitímny cieľ všeobecného záujmu
36.      Na účely posúdenia, či je obmedzenie práva zaručeného právom Únie – v prejednávanej veci práva kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu – odôvodnené, treba najskôr posúdiť, či sú ciele, ktoré toto obmedzenie sleduje podľa vnútroštátneho práva, legitímne z hľadiska právneho poriadku Únie.
37.      Ako uviedol vnútroštátny súd a ako potvrdila estónska vláda na pojednávaní, požiadavka zábezpeky má odradiť od ľahkovážnych kandidatúr a zväčšiť zmysel pre zodpovednosť kandidátov. Odrádzaním od ľahkovážnych kandidatúr sa znižuje počet prepadnutých hlasov vo voľbách a zvyšuje vzájomná súvislosť medzi výsledkami volieb a skutočnou vôľou voličov. Tým sa zaručuje právo voličov na účinné zastúpenie a reprezentatívnosť zastupiteľského orgánu. Jeho sekundárnym cieľom je tiež zabezpečiť, aby verejné prostriedky, ako napríklad prostriedky potrebné na pokrytie nákladov štátu na organizáciu volieb, nákladov na spravodajstvo o debatách vo verejných médiách atď., neboli používané neprimerane.(13)
38.      Z diskusií na pojednávaní vyplynulo, že je možné rozpoznať dva odlišné legitímne ciele v závislosti od toho, ako sa chápe pojem „ľahkovážny kandidát“.
39.      Po prvé pojem „ľahkovážny kandidát“ možno chápať tak, že označuje jednotlivcov, ktorí nemajú skutočný úmysel byť zvolený do Európskeho parlamentu. Voľby do Európskeho parlamentu slúžia na zvolenie osôb, ktoré budú verne zastupovať vôľu voličov pri výkone svojich funkcií europoslancov a pri rozhodovaní v rámci politík Únie. Preto kandidáti, ktorí chcú kandidovať vo voľbách do tejto inštitúcie z iných dôvodov, ako je snaha o vlastnú propagáciu alebo sledovanie čisto národných alebo obchodných záujmov, nie sú „serióznymi“ kandidátmi.
40.      Ak sa pod pojmom „ľahkovážny kandidát“ rozumejú kandidáti, ktorí nemajú vážne úmysly, potom sa odrádzanie takýchto kandidátov od kandidovania vo voľbách do Európskeho parlamentu má na úrovni Únie považovať za legitímny cieľ. Zabránenie v kandidovaní týchto kandidátov vo voľbách zároveň zabezpečuje, aby sa verejné finančné prostriedky potrebné na pokrytie nákladov na uskutočnenie volieb nezneužívali.(14)
41.      Po druhé pojem „ľahkovážny kandidát“ možno chápať tak, že označuje kandidáta, ktorý od začiatku nemá šancu získať dostatočný počet hlasov na to, aby bol zvolený do Európskeho parlamentu.
42.      Holandská vláda, ktorá vysvetlila dôvody svojho vlastného systému zábezpeky, použila pojem ľahkovážny alebo neseriózny v súvislosti s kandidátmi, ktorí nemajú reálnu šancu byť zvolení. Hlasy odovzdané pre týchto kandidátov sa považujú za „prepadnuté hlasy“, pretože neprispievajú k zvoleniu člena do zastupiteľského orgánu. Podľa tejto vlády preto systém, ktorý vopred vylučuje takýchto kandidátov, vedie k volenému orgánu, ktorý lepšie zastupuje voličov.(15)
43.      Vo volebných systémoch s pomerným zastúpením na základe jedného prenosného hlasu sa totiž hlasy pre kandidátov, ktorí nezískali dostatočnú väčšinu na získanie kresla v parlamente (tzv. prepadnuté hlasy), rozdeľujú medzi ostatných kandidátov, ktorí sú následne zvolení do parlamentu.(16)
44.      Hoci tieto hlasy nie sú nevyhnutne „prepadnuté“ z pohľadu voličov, keďže voliči vyjadrili svoje politické preferencie, a teda tieto hlasy prispievajú k pochopeniu politického prostredia spoločnosti, napriek tomu ich možno považovať za problematické z hľadiska vytvorenia reprezentatívnejšieho voleného orgánu.
45.      Nepovažujem za veľmi presvedčivé, že zníženie počtu „prepadnutých hlasov“ vylúčením kandidátov pred voľbami nevyhnutne prispieva k reprezentatívnejším výsledkom volieb, pretože voliči, ktorí nemohli hlasovať za „svojich“ kandidátov, ale mali možnosť hlasovať za tých, ktorí mohli kandidovať vo voľbách, nie sú skutočne zastúpení zvolenými poslancami. Buď hlasujú za kandidáta, ktorého považujú za „druhú najlepšiu možnosť“, alebo, ako sa často stáva, hlasujú proti „najhoršej možnosti“.
46.      Keďže však v praxi nie je možné dosiahnuť plne reprezentatívny volený orgán, pokus o zníženie počtu „prepadnutých hlasov“ sa pri organizovaní volieb vo všeobecnosti akceptuje ako legitímny cieľ.
47.      Európsky súd pre ľudské práva (ESĽP) uznal takýto cieľ za legitímny.(17)
48.      Fungovanie Európskej únie je podľa článku 10 ZEÚ založené na koncepcii zastupiteľskej demokracie. Zabezpečenie toho, aby Európsky parlament v čo najväčšej miere skutočne zastupoval občanov Únie, je preto v súlade s jednou zo základných hodnôt Európskej únie: demokraciou – ako je uvedená v článku 2 ZEÚ.(18)
49.      Cieľ znížiť počet „prepadnutých hlasov“ tým, že sa odradia kandidáti, ktorí nemajú dostatočnú podporu verejnosti, aby nekandidovali vo voľbách, s cieľom dosiahnuť reprezentatívnejší orgán, by preto bolo možné akceptovať ako legitímny cieľ v Európskej únii.(19)
50.      Ďalej je potrebné posúdiť primeranosť a nevyhnutnosť požiadavky platby,
ktorá sa vráti len v prípade, ak kandidát dosiahne prah 5 % všetkých odovzdaných hlasov. Táto požiadavka sa má posúdiť s ohľadom na každý z dvoch uvedených legitímnych cieľov: a) odrádzať neserióznych kandidátov; a b) zabezpečiť reprezentatívnejší volený orgán znížením počtu prepadnutých hlasov.
3.      Primeranosť
a)      Primeranosť požiadavky zábezpeky na dosiahnutie cieľa odradiť neserióznych kandidátov
51.      Je požiadavka platby, ktorá sa nevráti, pokiaľ zoznam kandidátov nezíska 5 % všetkých odovzdaných hlasov, primeraným spôsobom na vylúčenie kandidátov, ktorí nemajú skutočne vážny úmysel kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu (neseriózni kandidáti)?
52.      Podľa môjho názoru nie je.
53.      Hoci si uvedomujem, že peniaze sú často prostriedkom na dosiahnutie určitých výsledkov, nemyslím si, že uloženie požiadavky platby môže byť primeraným opatrením na zabezpečenie vážnosti kandidatúry v politických voľbách. Takéto kritérium vylučuje kandidátov podľa ich osobného majetku alebo majetku ich strany alebo organizácie, ktoré ich podporujú, a nie na základe vážnosti ich kandidatúr.
54.      Požiadavka platby, ako je tá stanovená estónskym zákonom, nevyhnutne zvýhodňuje bohatých kandidátov a etablované politické strany; noví kandidáti a vznikajúce politické hnutia sú obzvlášť znevýhodnení, pretože musia znášať náklady na kampaň a riziko straty zaplatenej sumy. Táto peňažná bariéra bráni tomu, aby sa presadili seriózni kandidáti zo skromných pomerov, a obmedzuje rozvoj rôznorodých politických názorov, čím vedie, k tomu, že politické pole zostáva naklonené v prospech etablovaných skupín. Naopak, bohatému, ale oportunistickému kandidátovi takáto peňažná povinnosť nezabráni v kandidovaní vo voľbách.
55.      Prax ukázala, že peniaze nebránia „papierovým kandidátom“ kandidovať vo voľbách: ako uvádza vnútroštátny súd, v predchádzajúcich voľbách do Európskeho parlamentu v Estónsku existovali nezávislí kandidáti, ktorí napriek tomu, že zaplatili zábezpeku, získali len 48 alebo 55 hlasov.(20)
56.      Požiadavka platby preto nie je primeraným opatrením na vylúčenie neserióznych kandidátov. Skôr vylučuje kandidátov podľa veľkosti majetku.
57.      Vzhľadom na to, že predmetný estónsky zákon podľa môjho názoru nespĺňa kritérium primeranosti vo vzťahu k cieľu odradiť neserióznych kandidátov, nie je potrebné posudzovať jeho nevyhnutnosť.
b)      Primeranosť požiadavky zábezpeky na dosiahnutie cieľa znížiť počet „prepadnutých hlasov“
58.      Aj keby požiadavka platby nebola primeraným opatrením na vylúčenie neserióznych kandidátov, takáto požiadavka by napriek tomu odrádzala niektorých, aj keď nie všetkých, „ľahkovážnych“ kandidátov, najmä tých, ktorí neveria, že kandidovaním vo voľbách majú šancu získať kreslo. Mohlo by to teda viesť k zníženiu „prepadnutých hlasov“.
59.      Možno pripustiť, že schopnosť získať peniaze na zaplatenia zábezpeky, najmä v spojení s nízkym, ale významným prahom pre jej vrátenie, možno chápať ako dôkaz určitej úrovne verejnej podpory.
60.      Vzhľadom na to, že peniaze sa v našich spoločnostiach často používajú ako pragmatický nástroj na otestovanie odhodlania osoby, kandidát, ktorý nie je schopný získať primeranú zábezpeku od akéhokoľvek zdroja (politická strana, nezávislí darcovia, platforma mimovládnych organizácií atď.), preukazuje nedostatok základných organizačných schopností, sietí kontaktov alebo odhodlania, ktoré sú potrebné na vedenie serióznej kampane, čím sa stáva pravdepodobným zdrojom „prepadnutých hlasov“, a nielen osobou s nedostatočnými finančnými prostriedkami.
61.      Z tohto hľadiska by vylúčenie kandidátov, ktorí nie sú schopní získať finančné prostriedky na zábezpeku, mohlo byť nástrojom na zníženie počtu tých kandidátov, ktorí pravdepodobne nezískajú dostatočný počet hlasov.
62.      Domnievam sa teda, že požiadavka platby by sa mohla považovať za primerané opatrenie na dosiahnutie cieľa znížiť počet „prepadnutých hlasov“ a dosiahnuť reprezentatívnejší volený orgán.
63.      Následne treba posúdiť, či taká peňažná kaucia, akú ukladá predmetný estónsky zákon, je skutočne nevyhnutná na dosiahnutie tohto cieľa.
4.      Nevyhnutnosť požiadavky zábezpeky
64.      Benátska komisia vo svojom Kódexe správania týkajúceho sa volieb nepovažovala zábezpeku za neprijateľný prostriedok na zníženie počtu prepadnutých hlasov. Zdôraznila však, že „musí byť návratná, ak kandidát alebo strana prekročí určitý prah; požadovaná suma a prah by nemali byť neprimerané“(21).
65.      Neprimeraná výška zábezpeky a/alebo prah pre jej vrátenie by mohli viesť k vylúčeniu kandidátov z marginalizovaných skupín, nových politických hnutí alebo osôb s nízkymi príjmami, ktorí síce pravdepodobne nezískajú kreslo, ale môžu predstavovať skutočne významné a nezastúpené politické požiadavky a získať významný počet hlasov. Vylúčením týchto nedostatočne zastúpených hlasov systém vedie k tomu, že tieto hlasy sa nikdy nezapočítajú ani neprejavia v hlasovaní.
66.      Rovnako napriek nespornému významu politických strán pre demokratickú účasť,(22) príliš prísna požiadavka zábezpeky môže brániť vzniku nových strán. To by bolo v rozpore so základnou zásadou politického pluralizmu, ktorú zaručuje právo Únie.
67.      Štát, ktorý ukladá požiadavku zábezpeky, preto musí, ako uvádza ESĽP, nájsť primeranú, hoci krehkú rovnováhu.(23)
68.      Možno teda dospieť k záveru, že príliš vysoká suma a príliš vysoký prah by sa mohli chápať tak, že nie sú potrebné na zabezpečenie reprezentatívnosti.
a)      Stanovuje estónska právna úprava príliš vysokú sumu a príliš vysoký prah?
69.      Výška zábezpeky vyžadovaná estónskym zákonom v konaní vo veci samej, pokiaľ ide o kandidatúru v európskych voľbách, sa javí ako pomerne zaťažujúca.
70.      Po prvé z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v čase podania žaloby predstavovala predmetná požiadavka platby 215 % priemernej estónskej hrubej mesačnej mzdy a bola 3,17‑násobkom mediánu mesačnej mzdy na kandidáta.
71.      Takáto výška požiadavky platby je, pokiaľ ide o majetok priemernej osoby, významná.
72.      Po druhé, aj keby len malá menšina členských štátov stanovila požiadavku platby ako podmienku kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu,(24) relatívna suma požadovaná v týchto štátoch môže slúžiť ako porovnanie na posúdenie nevyhnutnosti sumy požadovanej predmetnou estónskou právnou úpravou.
73.      Na účely tohto porovnania uskutočním porovnávaciu analýzu požiadavky zábezpeky uloženej Estónskom a požiadavky uloženej Holandskom, teda členským štátom, ktorý vstúpil do konania pred Súdnym dvorom a ktorý tiež zaviedol požiadavku platby. Holandská vláda na pojednávaní potvrdila, že požiadavka zábezpeky pre kandidovanie vo voľbách do Európskeho parlamentu podľa holandského práva sleduje rovnaké legitímne ciele, ako ciele uvedené v § 29 EPVS, a to odrádzať ľahkovážnych kandidátov a zabrániť zneužívaniu verejných prostriedkov a zabrániť prepadnutiu hlasov.(25)
74.      Požiadavka zábezpeky pre úplný zoznam kandidátov kandidujúcich vo voľbách do Európskeho parlamentu v Holandsku je stanovená v oddiele H 12 Kieswet (holandský zákon o voľbách),(26) ktorý vyžaduje zaplatenie zábezpeky vo výške 11 250 eur za každý zoznam kandidátov bez ohľadu na počet kandidátov uvedených na tomto zozname. Maximálny počet kandidátov pre každý volebný zoznam do Európskeho parlamentu v Holandsku je v súčasnosti 50 až 80,(27) čo zhruba zodpovedá sume 225 eur za kandidáta na úplnom zozname – čo je podstatne menej ako suma 4 100 eur požadovaná za každého kandidáta na úplnom zozname podľa § 29 EPVS.
75.      Aj keby bol maximálny počet kandidátov na zozname rovnaký v Holandsku ako v Estónsku, teda deväť kandidátov, celková zábezpeka na úplnom zozname by stále predstavovala len 1 250 eur za kandidáta, teda takmer 3,5‑krát menej ako požiadavka zábezpeky, o ktorú ide vo veci samej.
76.      Po tretie v konaní pred vnútroštátnym súdom Õiguskantsler (verejný ochranca práv) porovnal požiadavku platby s minimálnym počtom členov politickej strany v Estónsku. Vzhľadom na minimálny počet členov, ktorý musí strana mať (500) by to v prípade úplného zoznamu znamenalo 73,80 eura za každého člena strany.
77.      V tejto súvislosti, ako uvádza vnútroštátny súd, požiadavka platby na kandidovanie vo voľbách nie je jediným výdavkom, ktorý musia strany alebo ich kandidáti znášať, a celý ich ročný rozpočet nemôže byť vyčerpaný na účasť v jedných voľbách.
78.      Napokon, hoci existujú výrazné rozdiely v organizovaní národných a európskych volieb,(28) treba poznamenať, že požiadavka platby na kandidátov, ktorí chcú kandidovať vo voľbách do Európskeho parlamentu v Estónsku, je päťkrát prísnejšia ako v prípade kandidátov, ktorí chcú kandidovať vo voľbách do Riigikogu (estónsky parlament).
79.      Potreba estónskeho pravidla by sa mala posudzovať tiež z hľadiska prahu na vrátenie zaplatenej sumy, a to aj v prípade, že sa nezíska žiadne kreslo.
80.      V tejto súvislosti existuje rozdiel medzi národnými a európskymi voľbami. V prípade európskych volieb je prah na vrátenie zábezpeky zo štátneho rozpočtu 5 % celkového počtu odovzdaných hlasov na celoštátnej úrovni. Naopak, v národných voľbách má na príspevok zo štátneho rozpočtu pre politické strany nárok strana, ktorá v Riigikogu (estónsky parlament) získa aspoň 2 %.(29) Presnejšie povedané, v národných voľbách neexistujú žiadne podmienky na vrátenie počiatočnej platby.
81.      Nie je zjavné, že takýto vysoký prah na vrátenie nákladov spojených s účasťou vo voľbách je odôvodnený ako nevyhnutný na odradenie kandidátov, ktorí nie sú presvedčení, že majú šancu získať kreslo.
82.      Stručne povedané, s výhradou úplného posúdenia zo strany vnútroštátneho súdu zastávam názor, že požiadavka platby, o ktorú ide v konaní vo veci samej, ktorá predstavuje päťnásobok minimálnej mesačnej mzdy spolu s prahom 5 % na vrátenie tejto platby, prekračuje hranice toho, čo je nevyhnutné na zníženie počtu „prepadnutých hlasov“.
b)      Menej reštriktívne alternatívy
83.      Ďalším dôvodom, prečo sa domnievať, že predmetné estónske pravidlo nie je potrebné na odradenie kandidátov s nedostatočnou podporou verejnosti, je argument, že môžu existovať aj iné možnosti, ktorými je možné dosiahnuť rovnaký cieľ, ktorým je zabrániť v kandidatúre ľahkovážnym kandidátom, ktoré sú však menej obmedzujúce vo vzťahu k právu kandidovať vo voľbách.
84.      Žalobkyňa v konaní vo veci samej tvrdila, že požiadavka zábezpeky predstavuje neprimerané obmedzenie práva kandidovať vo voľbách, pričom navrhla viacero menej reštriktívnych alternatív, aby sa zabránilo ľahkovážnym kandidatúram. Medzi tieto alternatívy patrí možnosť podmienečného oslobodenia od zábezpeky alebo nahradenie finančnej záťaže nefinančnými požiadavkami, ako je predloženie jasného politického programu alebo poskytnutie podporných podpisov na preukázanie podpory verejnosti.
85.      Všetky tieto alternatívy majú však aj svoje úskalia. Napríklad, ako uviedla estónska vláda, zbieranie podpisov je pre štát organizačne a finančne náročné a pre niektorých potenciálnych kandidátov je to rovnako náročná požiadavka. Zároveň, s výhradou otázok kybernetickej bezpečnosti, je v súčasnosti možné zbieranie podpisov a ich overovanie realizovať elektronicky.
86.      Vzhľadom na to, že Európska únia neprijala pravidlá upravujúce jednotný postup pre voľby do Európskeho parlamentu vo všetkých členských štátoch, a vzhľadom na rozdiely v politickej kultúre a iné okolnosti v členských štátoch, je podľa môjho názoru potrebné ponechať vládam široký priestor na voľnú úvahu pri zvažovaní výhod a nevýhod rôznych opatrení a pri rozhodovaní o najprimeranejšom riešení v konkrétnych podmienkach daného štátu.
87.      Takáto voľba však nemôže zostať úplne bez súdneho preskúmania. Je úlohou vnútroštátneho súdu, aby posúdil, či vláda môže ponúknuť rozumné vysvetlenia, prečo boli iné opatrenia alebo kombinácia rôznych opatrení, vylúčené ako primerané opatrenia na dosiahnutie rovnakého cieľa.
88.      Celkovo zastávam názor, že s výhradou konečného posúdenia zo strany vnútroštátneho súdu, požiadavka platby v konaní vo veci samej predstavuje závažné obmedzenie práva kandidovať vo voľbách, a to tak z hľadiska jej výšky, ako aj z hľadiska prahu na jej vrátenie, keďže existujú možné alternatívy, ktoré možno kombinovať s uvedenou požiadavkou platby alebo ju nahradiť.
89.      Preto, aj keby Súdny dvor považoval predmetnú estónsku právnu úpravu za primeranú na zníženie počtu prepadnutých hlasov, a teda na zabezpečenie lepšej reprezentatívnosti v Európskom parlamente, mám napriek tomu vážne pochybnosti, s výhradou konečného rozhodnutia zo strany vnútroštátneho súdu, či sú predmetné opatrenia nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa.
B.      Porušenie práva vlastniť majetok
90.      Vnútroštátny súd sa tiež pýtal, či je predmetná právna úprava v súlade s článkom 17 ods. 1 Charty.
91.      Zastávam názor, že predmetná požiadavka platby nepredstavuje obmedzenie práva vlastniť majetok, a teda nie je potrebné posúdiť primeranosť tohto obmedzenia.
92.      Som si vedomá toho, že ESĽP uznal možné porušenie článku 1 protokolu č. 1 k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd v podobných prípadoch, ale bolo to v kontexte odlišných okolností, ktoré nie sú úplne porovnateľné s okolnosťami o ktoré ide vo veci samej.(30) Tento súd považoval požiadavku na zaplatenie platby pri kandidovaní vo voľbách, o ktoré v danom prípade išlo, za zábezpeku, ktorá nebola vrátená jednej zo strán tohto sporu.
93.      Požiadavka platby v prejednávanej veci podľa môjho názoru nie je zábezpekou (aj keď sa na jej opis používa práve tento pojem), hoci za určitých okolností majú kandidáti nárok na vrátenie zaplatenej sumy (alebo jej časti).
94.      Na rozdiel od zábezpeky pri nájomnej zmluve, ktorá je držaná ako majetok nájomcu s reálnymi zárukami vrátenia, vnútroštátna právna úprava v konaní vo veci samej stanovuje ďalšie podmienky, čo znamená, že jej vrátenie nie je v skutočnosti zaručené. Funguje skôr ako podmienená platba, ktorá zakladá skôr osobný nárok na budúce vrátenie, a nie trvalé, nadobudnuté vlastnícke právo ku konkrétnym finančným prostriedkom. Právny nárok na vrátenie peňazí je teda len potenciálnou pohľadávkou a automaticky sa mu neposkytuje základná ochrana vyhradená pre vlastníctvo majetku.
95.      Z týchto dôvodov a ako tvrdí holandská vláda, sa domnievam, že článok 17 Charty nie je v prejednávanej veci relevantný.
IV.    Návrh
96.      Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Riigikohus (Najvyšší súd, Estónsko), takto:
Článok 39 Charty základných práv Európskej únie v spojení s jej článkom 52 ods. 1
sa má vykladať v tom zmysle, že uloženie požiadavky platby na účely kandidovania vo voľbách do Európskeho parlamentu, ktorej cieľom je vylúčiť ľahkovážne (neseriózne) kandidatúry, nemožno považovať za primerané opatrenie na dosiahnutie tohto cieľa.
Požiadavku platby možno považovať za primeranú na dosiahnutie cieľa znížiť počet „prepadnutých hlasov“, a tým dosiahnuť reprezentatívnejší volený orgán.
Výška takejto zábezpeky a prah pre jej vrátenie by však nemali byť príliš zaťažujúce, a teda by nemali brániť vzniku nových politických strán a názorov. Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby posúdil, či výška požiadavky platby a prahu na jej vrátenie stanovené vnútroštátnou právnou úpravou dosiahli prijateľnú rovnováhu.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Nepredloženie kópie platobného príkazu potvrdzujúceho platbu zábezpeky volebnej komisii je dôvodom na zamietnutie registrácie kandidáta v súlade s § 31 ods. 3 EPVS. Vnútroštátny súd uvádza, že predmetná vnútroštátna právna úprava nestanovuje možnosť oslobodiť kandidáta od zaplatenia zábezpeky.
3      Akt o priamych a všeobecných voľbách poslancov Európskeho parlamentu [neoficiálny preklad], pripojený k rozhodnutiu Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom z 20. septembra 1976 (Ú. v. ES L 278, 1976, s. 1), naposledy zmenený rozhodnutím Rady (EÚ, Euratom) 2018/994 z 13. júla 2018 (Ú. v. EÚ L 178, 2018, s. 1, ďalej len „Akt o voľbách“).
4      Odvoláva sa na rozsudok z 19. decembra 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, ďalej len „rozsudok Junqueras Vies“, EU:C:2019:1115, bod 69).
5      Vnútroštátny súd v tejto súvislosti cituje rozsudok ESĽP, 28. marca 2006, Sukhovetskyy v. Ukrajina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, body 72 a 73).
6      https://ep2024.valimised.ee/et/detailed‑voting‑result (naposledy konzultované 11. novembra 2025).
7      Takáto možnosť však existuje na základe článku 223 ZFEÚ.
8      Článok 1 Aktu o voľbách.
9      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne
(C‑650/13, EU:C:2015:648, bod 33).
10      Pozri v tomto zmysle rozsudok Junqueras Vies (bod 86).
11      Pozri v tejto súvislosti článok 22 ods. 1 ZFEÚ a článok 39 ods. 1 Charty. Pozri rozsudok z 19. novembra 2024, Komisia/Česká republika (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑808/21, EU:C:2024:962, bod 123), „pokiaľ ide o cieľ článku 22 ZFEÚ, týmto cieľom je… priznať občanom Únie s bydliskom v členskom štáte bez toho, aby boli jeho štátnymi príslušníkmi, právo zúčastniť sa na demokratickom volebnom procese tohto členského štátu. … toto právo sa vzťahuje aj na účasť na tomto procese prostredníctvom práva voliť a byť volený na európskej a miestnej úrovni“. Pre podobný záver pozri rozsudok z toho istého dňa Komisia/Poľsko (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑814/21, EU:C:2024:963, bod 121).
12      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, body 46 až 48).
13      Pozri bod 39 anglického znenia zhrnutia návrhu na začatie prejudiciálneho konania a bod 57 francúzskeho znenia tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
14      Ako uviedla estónska vláda na pojednávaní a ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, estónsky zákon vyžaduje, aby každý kandidát kandidujúci vo voľbách mal rovnaké možnosti vyjadriť sa. Verejnoprávni prevádzkovatelia vysielania sú preto povinní zabezpečiť, aby všetky strany a nezávislí kandidáti, ktorí kandidujú vo voľbách do Európskeho parlamentu, mali rovnaké možnosti primerane a bezplatne vysvetliť svoje názory.
15      Pozri v tejto súvislosti body 18 a 19 písomných pripomienok holandskej vlády.
16      Platí to aj pre pomerné volebné systémy, ktoré podobne ako estónsky systém používajú D’Hondtovu metódu na rozdelenie „prepadnutých hlasov“.
17      Pozri rozsudok ESĽP, 28. marca 2006, Sukhovetskyy v. Ukrajina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, body 61 a 62).
18      Pozri v tejto súvislosti rozsudky z 19. novembra 2024, Komisia/Česká republika (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑808/21, EU:C:2024:962, body 114 až 116) a z toho istého dňa, Komisia/Poľsko (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑814/21, EU:C:2024:963, body 112 až 114). Pozri tiež rozsudok Junqueras Vies (bod 63 a citovaná judikatúra).
19      Zabránenie „prepadnutým hlasom“ na základe posúdenia, že niektoré programy nemajú reálnu šancu získať dostatočný počet hlasov, sa mi však javí ako problematické. Obmedzenie práva kandidáta kandidovať vo voľbách na základe politického programu, ktorý sa z tohto dôvodu považuje za „ľahkovážneho“, by mohlo viesť k svojvoľným hodnotiacim úsudkom o politických programoch strán. Ako uvádza Európsky parlament vo svojich písomných pripomienkach, právomoc posúdiť kvality politického programu majú v konečnom dôsledku voliči.
20      Bod 22 anglického zhrnutia návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
21      Pozri v tomto zmysle Rada Európy: Benátska komisia, „Kódex správania týkajúci sa volieb“, bod 1.3.(vi), dostupný na: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf.
22      Pokiaľ ide o význam politických strán pre európsku demokraciu, pozri rozsudky z 19. novembra 2024, Komisia/Česká republika (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑808/21, EU:C:2024:962), a z toho istého dňa, Komisia/Poľsko (Zvoliteľnosť a členstvo v politickej strane) (C‑814/21, EU:C:2024:963).
23      Pozri rozsudok ESĽP, 28. marca 2006, Sukhovetskyy v. Ukrajina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, bod 67). V prejednávanej veci bol ESĽP presvedčený, že systém volebnej zábezpeky prijatý v rozhodnom čase ukrajinskými politickými inštitúciami predstavoval prijateľný kompromis medzi týmito protichodnými záujmami.
24      Európsky parlament: Policy Department C – Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, a LEHMANN. W.:
The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee, revidované vydanie, 2014, s. 17, dostupné na: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL‑AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, „The electoral system“, dostupné na: https://www.cvce.eu/en/education/unit‑content/‑/unit/d5906df5‑4f83‑4603‑85f7‑0cabc24b9fe1/b1415258‑4e3a‑499a‑9620‑61a51b013ab6.
25      Holandská vláda na pojednávaní uviedla, že počet „prepadnutých hlasov“ v posledných parlamentných voľbách predstavoval len 2 % celkového počtu odovzdaných hlasov.
26      Toto ustanovenie stanovuje, že „v prípade volieb do Poslaneckej snemovne sa štátu vyplatí za každú skupinu kandidátskych zoznamov zábezpeka vo výške [11 250] eura…“. Oddiel Y 2 toho istého zákona potvrdzuje, že „poslanci Európskeho parlamentu sú volení… v súlade s časťou II týkajúcou sa volieb poslancov Poslaneckej snemovne“. Anglická verzia tohto textu sa nachádza na: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english‑version‑electoral‑act/english‑version‑electoral‑act.
27      https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees‑parlement/kandidaatstelling/kandidaten.
28      Estónska vláda vysvetľuje, že požiadavka vyššej platby pre kandidovanie vo voľbách do Európskeho parlamentu je odôvodnená kratším zoznamom kandidátov a nižším počtom kresiel, ktoré sa majú v týchto voľbách prideliť.
29      Vyplýva to z § 127 Erakonnaseadus (zákon o politických stranách), ako je uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania a potvrdené na pojednávaní estónskou vládou.
30      Pozri napríklad, rozsudok ESĽP, 11. januára 2007, Russian Conservative Party of Entrepreneurs a i. v. Rusko (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, body 94 až 97).