61998CJ0261_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-261/98,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. de Sousa Fialho, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Fernandes, directeur van de juridische dienst van het directoraat-generaal Europese Gemeenschappen van het Ministerie van Buitenlandse zaken, M. Telles Romão, jurist bij die dienst, en J. Lopes Fernandes, directeur van de juridische dienst van het Nationaal Waterinstituut, als gemachtigden, Rua da Cova da Moura 1, Lissabon,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat de Portugese Republiek, door geen programma's ter vermindering van de verontreiniging, die kwaliteitsdoelstellingen vaststellen, en de resultaten ervan voor de 99 prioritaire stoffen waarnaar wordt verwezen in het eerste streepje van lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), vast te stellen en/of in beknopte vorm mee te delen, de krachtens artikel 7 van deze richtlijn en artikel 189, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 249, lid 3, EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: R. Schintgen, kamerpresident, G. Hirsch en V. Skouris (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: A. Saggio
griffier: R. Grass
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 maart 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 17 juli 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) het Hof verzocht vast te stellen dat de Portugese Republiek, door geen programma's ter vermindering van de verontreiniging, die kwaliteitsdoelstellingen vaststellen, en de resultaten ervan voor de 99 prioritaire stoffen waarnaar wordt verwezen in het eerste streepje van lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PB L 129, blz. 23), vast te stellen en/of in beknopte vorm mee te delen, de krachtens artikel 7 van deze richtlijn en artikel 189, lid 3, EG-Verdrag (thans artikel 249, lid 3, EG) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Rechtskader
2 De richtlijn heeft volgens de eerste overweging van de considerans tot doel, het aquatisch milieu van de Gemeenschap te beschermen tegen verontreiniging door in het bijzonder bepaalde persistente, toxische en bioaccumuleerbare stoffen, waarvan de families en groepen in de bijlage bij de richtlijn zijn opgesomd.
3 Te dien einde maakt zij onderscheid tussen twee categorieën van gevaarlijke stoffen, die respectievelijk in lijst I en in lijst II van genoemde bijlage zijn opgenomen.
4 In lijst I zijn de stoffen opgenomen, die wegens hun toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie in de milieus waarin zij worden geloosd, bijzonder schadelijk zijn voor het aquatisch milieu.
5 Lijst II omvat, volgens het eerste streepje, de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van de richtlijn nog niet door de Raad zijn vastgesteld. Thans maken 99 onder lijst I vallende stoffen deel uit van lijst II, eerste streepje (hierna: 99 prioritaire stoffen").
6 Volgens het tweede streepje, omvat lijst II bovendien sommige stoffen waarvan de schadelijke werking op het aquatisch milieu beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan.
7 De artikelen 3 tot en met 6 van de richtlijn bevatten regels betreffende de onder lijst I vallende stoffen. Volgens die regels is voor iedere lozing van die stoffen een voorafgaande vergunning nodig, waarin emissienormen worden vastgesteld die bepaalde, op voorstel van de Commissie door de Raad vastgestelde grensvoorwaarden niet mogen overschrijden.
8 Artikel 7 van de richtlijn bepaalt:
1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.
2. (...)
3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.
4. De programma's kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma's wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen die economisch te verwezenlijken zijn.
5. In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.
6. De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.
7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, teneinde zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe voorstellen ter zake in bij de Raad."
9 In de richtlijn is geen uitvoeringstermijn vastgesteld. Nochtans bepaalt artikel 12, lid 2, dat de Commissie, voor zover mogelijk binnen een termijn van 27 maanden na de kennisgeving van de richtlijn, aan de Raad de eerste voorstellen toezendt die op grond van de onderlinge vergelijking van de door de lidstaten opgestelde programma's worden gedaan. Van mening dat de lidstaten haar binnen die termijn geen relevante gegevens konden verstrekken, stelde de Commissie hun bij brief van 3 november 1976 voor, de programma's vóór 15 september 1981 op te stellen en deze vóór 15 september 1986 ten uitvoer te leggen.
10 Overeenkomstig de artikelen 392 en 395 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen (PB 1985, L 302, blz. 23), is de richtlijn op 1 januari 1986 verbindend geworden voor de Portugese Republiek.
Voorgeschiedenis van het geding en precontentieuze procedure
11 Bij aan de Portugese regering gerichte brieven van 26 september 1989 en 4 april 1990 verzocht de Commissie om beknopte inlichtingen over de programma's ter vermindering van de verontreiniging door de onder lijst II van de bijlage bij de richtlijn vallende stoffen.
12 Daar de Commissie geen antwoord op die brieven kreeg en niet over andere informatie beschikte, verweet zij, overeenkomstig de procedure van artikel 169 van het Verdrag, de Portugese regering bij brief van 2 april 1991, geen programma's ter vermindering van de verontreiniging door de 99 in de bijlage bij die brief vermelde prioritaire stoffen te hebben ingediend, en maande zij de Portugese autoriteiten aan om binnen een termijn van een maand hun opmerkingen betreffende die niet-naleving van artikel 7 van de richtlijn in te dienen.
13 Als antwoord deed de Portugese regering de Commissie op 25 april 1991 de kopie toekomen van een overeenkomst inzake een studie op nationaal vlak betreffende de geproduceerde, ingevoerde of uitgevoerde chemische stoffen, die op 20 november 1990 was gesloten tussen het directoraat-generaal Kwaliteit van het milieu en een particuliere onderneming. Bij nadere brief van 25 juni 1992 stuurde de Portugese regering een document toe, getiteld Levantamento nacional dos quantitativos de produção, importação e exportação de produtos químicos" (Nationale studie tot raming van de hoeveelheden geproduceerde, ingevoerde en uitgevoerde chemische stoffen), waarin de resultaten van die studie werden voorgelegd, alsook een document, getiteld Directiva 76/464/CEE - Programas de redução de poluição" (Richtlijn 76/464/EEG - Programma's ter vermindering van de verontreiniging), dat volgens haar een beknopt overzicht gaf van de overeenkomstig de richtlijn opgestelde programma's ter vermindering van de verontreiniging.
14 Omdat zij het antwoord van de Portugese regering onvoldoende achtte, deed de Commissie de Portugese Republiek op 25 mei 1993 een met redenen omkleed advies toekomen met het verzoek, de nodige maatregelen te treffen om binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving ervan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen na te komen.
15 Bij brief van 9 juni 1993 antwoordde de Portugese regering op dat met redenen omkleed advies door overlegging van een document, getiteld Programas de redução de poluição" (Programma's ter vermindering van de verontreiniging), met een nieuwe lijst van programma's ter vermindering van de waterverontreiniging die zich in het stadium van uitvoering of planning bevonden. Aanvullende gegevens volgden bij brieven van 26 augustus 1993, 21 juni 1994, 12 december 1994 en 29 mei 1995, welke onder meer een programma betreffende de streek van Alcanena en een uitvoerbaarheidsstudie van het systeem van behandeling en eindbestemming van het afvalwater van Matosinhos bevatten. Bovendien kondigde de Portugese regering een studie aan over de lozingen van gevaarlijke stoffen in Portugal, alsook een studie betreffende het verzamelen en analyseren van bestaande gegevens over de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in het aquatisch milieu.
16 Bij brief van 30 mei 1996 kondigde de Portugese regering aan, dat een aanbesteding zou worden uitgeschreven voor een studie over de verontreiniging van de wateren in Portugal door pesticiden en andere gevaarlijke stoffen. Zij deed de Commissie ook een document toekomen, getiteld Implementação do artigo 7° da directiva 76/464/CEE - Ponto da situação em Março 1996 - Relatório para a Comissão europeia" (Toepassing van artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG - Situatie in maart 1996 - Verslag voor de Europese Commissie), met een tijdschema voor acties tot toepassing van artikel 7 van de richtlijn, waaruit bleek, dat de uit te voeren verminderingsprojecten eind 1997 zouden zijn voltooid voor chroom, eind 1998 voor de metalen en eind 2000 voor de diverse industriesectoren".
17 Ten slotte deed de Portugese regering de Commissie bij brief van 5 december 1996 toekomen: het programma voor de zuivering van het bekken van de Rio Guadiana, het samenwerkingsprotocol voor het verrichten van een studie betreffende de aquatische rijkdommen van Alentejo, het memorandum betreffende de sanering en vrijmaking van de Rio Alviela, het programma voor de beheersing van het grondwater en het voorstel tot herstructurering van het netwerk voor toezicht op de aquatische rijkdommen.
18 Van mening, dat geen van die antwoorden geheel voldeed, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Ten gronde
19 Na analyse van de huidige situatie in Portugal wat de nakoming van de uit artikel 7 van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen betreft, betoogt de Commissie, dat de Portugese autoriteiten hebben besloten, een geïntegreerde strategie per zone/hydrografisch bekken en/of specifieke sector toe te passen, in plaats van een strategie voor elke stof, zoals de richtlijn voorschrijft.
20 Volgens de Commissie erkennen de Portugese autoriteiten op basis van de door hen verrichte studies, dat er in Portugal inderdaad 26 ter plaatse geproduceerde of ingevoerde stoffen aanwezig zijn, die voorkomen op de in het met redenen omkleed advies van de Commissie bedoelde lijst van 99 prioritaire stoffen. In het in maart 1996 opgestelde tijdschema van de acties, dat is opgenomen in het document Toepassing van artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG - Situatie in maart 1996 - Verslag voor de Europese Commissie", wordt namelijk zelf bevestigd dat de identificatie van de in Portugal aanwezige stoffen niet is voltooid, dat de plannen tot vermindering van de verontreiniging door de 99 prioritaire stoffen tot op heden niet zijn goedgekeurd, dat die verontreiniging afkomstig is van industriesectoren of diffuse bronnen, en dat niet alle kwaliteitsdoelstellingen zijn vastgesteld.
21 Bovendien merkt de Commissie op, dat voor slechts 18 van de 26 stoffen waarvan de aanwezigheid in Portugal door de Portugese regering wordt bevestigd, kwaliteitsdoelstellingen zijn vastgesteld. Wat die 18 stoffen betreft, is er overigens geen informatie over de vaststelling van de emissienormen. Bovendien worden in de enkele maatregelen tot vermindering van de verontreiniging, die verspreid voorkomen in verschillende vrijwillige overeenkomsten die tussen de autoriteiten en de brancheorganisaties zijn gesloten, volgens haar evenmin kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld.
22 Ten slotte is de Commissie van mening, dat de zeldzame programma's die de Portugese autoriteiten voor bepaalde hydrografische bekkens/zones hebben opgesteld, hetzij zich in het ontwerpstadium bevinden (Matosinhos), hetzij geen kwaliteitsdoelstellingen (Alviela, Agueda) of emissienormen (Alcanena) vaststellen, hetzij geen stoffen betreffen die tot de 99 prioritaire stoffen behoren. Bovendien is volgens haar de uitvoering van die programma's nooit behoorlijk gepland.
23 De Commissie leidt daaruit af, dat de Portugese Republiek de programma's ter vermindering van de waterverontreiniging, met kwaliteitsdoelstellingen voor de 99 prioritaire stoffen, nog niet heeft vastgesteld en, subsidiair, dat zij die programma's en de resultaten van de toepassing hiervan niet aan de Commissie heeft medegedeeld, zodat zij artikel 7 van de richtlijn heeft geschonden en dus de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
24 Onder verwijzing naar de reeds in de loop van de precontentieuze procedure aan de Commissie verstrekte gegevens en de verschillende daarna getroffen maatregelen, erkent de Portugese regering, dat de geleverde inspanningen nog niet volstaan om volledig aan de in artikel 7 van de richtlijn gestelde vereisten te voldoen. Zij is evenwel van mening, dat die maatregelen aantonen, dat de Portugese Republiek zich ernstige inspanningen heeft getroost om zich naar de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen te voegen, en beklemtoont, dat de verschillende maatregelen die de uitvoering van de richtlijn mogelijk zullen maken, zijn genomen of binnenkort worden vastgesteld.
25 Het is vaste rechtspraak, dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie, onder meer, arresten van 17 september 1996, Commissie/Italië, C-289/94, Jurispr. blz. I-4405, punt 20, en 3 juli 1997, Commissie/Frankrijk, C-60/96, Jurispr. blz. I-3827, punt 15).
26 In de onderhavige zaak is de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn op 25 juli 1993 verstreken.
27 Uit de stukken blijkt, dat de Portugese regering de Commissie in de eerste plaats, op 25 juni 1992, de resultaten van een technische studie betreffende de op nationaal vlak geproduceerde, ingevoerde of uitgevoerde chemische stoffen heeft toegezonden. Zoals de Portugese regering in haar brief van 25 juni 1992 echter zelf erkent, is die studie slechts een algemene voorbereidende handeling. Zij kan dus niet als een programma in de zin van artikel 7 van de richtlijn worden beschouwd.
28 Wat in de tweede plaats het op 25 juni 1992 aan de diensten van de Commissie toegezonden document, getiteld Richtlijn 76/464/EEG - Programma's ter vermindering van de verontreiniging", betreft, zij eraan herinnerd, dat volgens artikel 7, leden 3 en 5, van de richtlijn de daarin bedoelde programma's enerzijds kwaliteitsdoelstellingen voor het water moeten bevatten en anderzijds termijnen voor de tenuitvoerlegging ervan moeten vaststellen.
29 De vijf programma's die in dat document voorkomen, betreffen niet alleen slechts bepaalde plaatsen, doch zij beschrijven de verwezenlijking van de projecten op zeer algemene wijze, zonder enige informatie omtrent de nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen, wat de in het eerste streepje van lijst II bedoelde stoffen betreft, of over de termijnen voor de tenuitvoerlegging van die projecten.
30 Bijgevolg is bedoeld document evenmin een programma in de zin van artikel 7 van de richtlijn.
31 Hetzelfde geldt, in de derde plaats, voor het document, getiteld Programma's ter vermindering van de verontreiniging", dat op 9 juni 1993 aan de Commissie werd toegezonden. Zoals de advocaat-generaal in punt 16 van zijn conclusie opmerkt, is dat document immers niets anders dan een eenvoudige catalogus, die enkel de titel, het bedoelde hydrografische bekken, de betrokken gemeente en de raming van de kostprijs van de projecten vermeldt, zonder iets te zeggen over de inhoud, de doelstellingen en de duur ervan.
32 Zelfs indien de maatregelen die de Portugese regering na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn aan de Commissie heeft meegedeeld, metterdaad zijn getroffen, erkent de Portugese regering zelf overigens in haar verweerschrift, dat de geleverde inspanningen nog niet volstaan om volledig aan de in artikel 7 van de richtlijn gestelde vereisten te voldoen.
33 Mitsdien moet worden geconcludeerd, dat de Portugese Republiek, door geen programma's ter vermindering van de waterverontreiniging vast te stellen, die kwaliteitsdoelstellingen bevatten met het oog op de vermindering van de verontreiniging door de onder het eerste streepje van lijst II van de bijlage bij de richtlijn vallende producten, de krachtens artikel 7 van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door geen programma's ter beperking van de waterverontreiniging vast te stellen die kwaliteitsdoelstellingen bevatten met het oog op de vermindering van de verontreiniging door de producten die vallen onder het eerste streepje van lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, is de Portugese Republiek de krachtens artikel 7 van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.