62020CJ0351
DOMSTOLENS DOM (Tredje Afdeling)
13. januar 2022 (
*1
)
»Appel – undersøgelser foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) – undersøgelsesrapporter – anmodning om iværksættelse af en undersøgelse vedrørende gennemførelsen af OLAF’s tidligere undersøgelser – begæring om aktindsigt – skrivelse med afslag – artikel 263 TEUF – afgørelse, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål – friste for anlæggelse af søgsmål – søgsmål til prøvelse af en skrivelse, der bekræfter OLAF’s undersøgelsesrapporter – forordning (EF) nr. 1049/2001 – artikel 6 og artikel 7, stk. 2 – pligt til at oplyse den, der har fremsat en begæring om vedkommendes ret til at genfremsætte begæringen«
I sag C-351/20 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 30. juli 2020,
Liviu Dragnea, Bucarest (Rumænien), ved avocats C. Toby, O. Riffaud og B. Entringer,
sagsøger,
den anden part i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved J.-P. Keppenne og J. Baquero Cruz, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Tredje Afdeling),
sammensat af formanden for Anden Afdeling, A. Prechal, som fungerende formand for Tredje Afdeling, og dommerne J. Passer (refererende dommer), F. Biltgen, L.S. Rossi og N. Wahl,
generaladvokat: J. Kokott,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. juli 2021,
afsagt følgende
Dom
1
Med sin appel har Liviu Dragnea nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets kendelse af 12. maj 2020, Dragnea mod Kommissionen (T-738/18, ikke trykt i Sml., herefter den appellerede kendelse, EU:T:2020:208), hvorved Retten afviste Liviu Dragneas søgsmål med påstand om annullation af skrivelsen fra Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) af 1. oktober 2018 om dels afslag på at indlede en undersøgelse vedrørende gennemførelsen af to tidligere undersøgelser, dels afslag på aktindsigt i dokumenterne vedrørende disse undersøgelser (herefter »den omtvistede skrivelse«).
Retsforskrifter
Forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013
2
I henhold til artikel 2, nr. 5), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (EUT 2013, L 248, s. 1) forstås ved »berørt person«»enhver person eller økonomisk beslutningstager, der er mistænkt for at have begået svig, korruption eller enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, og som derfor er genstand for [OLAF’s] undersøgelse«.
3
Denne forordnings artikel 5 med overskriften »Indledning af undersøgelser« bestemmer:
»1.   Generaldirektøren kan indlede en undersøgelse, når der er en tilstrækkeligt begrundet mistanke, som også kan være baseret på oplysninger fra en tredjepart eller på anonyme oplysninger, om, at der foreligger svig, korruption eller andre ulovlige aktiviteter, der skader Unionens finansielle interesser. Generaldirektørens beslutning om, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse, skal tages under hensyn til, hvad der prioriteres i [OLAF’s] politik på undersøgelsesområdet og dets årlige forvaltningsplan, jf. artikel 17, stk. 5. Ved denne beslutning skal der ligeledes tages hensyn til, at [OLAF’s] ressourcer skal anvendes effektivt, og at de midler, der anvendes, skal stå i et rimeligt forhold til formålet. Hvad angår interne undersøgelser tages der særligt hensyn til, hvilken institution eller hvilket organ, kontor eller agentur der har bedst mulighed for at gennemføre dem på grundlag af bl.a. følgende: arten af de faktuelle oplysninger, de faktiske eller potentielle økonomiske konsekvenser af sagen og sandsynligheden for en eventuel retslig opfølgning.
2.   Eksterne undersøgelser indledes på grundlag af en beslutning truffet af generaldirektøren, som handler på eget initiativ eller efter anmodning fra en berørt medlemsstat eller fra en EU-institution eller et EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur.
Interne undersøgelser indledes på grundlag af en beslutning truffet af generaldirektøren, som handler på eget initiativ eller efter anmodning fra den institution eller fra det organ, kontor eller agentur, hvor undersøgelsen skal foretages, eller fra en medlemsstat.
[…]
4.   Beslutningen om, hvorvidt der skal indledes en undersøgelse eller ej, træffes senest to måneder efter, at [OLAF] har modtaget en anmodning som omhandlet i stk. 2. Beslutningen meddeles straks den medlemsstat, den institution eller det organ, kontor eller agentur, der har fremsat anmodningen. En beslutning om ikke at indlede en undersøgelse skal begrundes. Såfremt [OLAF] ved udløbet af denne frist på to måneder ikke har taget en beslutning, anses [OLAF] for at have besluttet ikke at indlede en undersøgelse.
Når en tjenestemand, øvrig ansat, et medlem af en institution eller et organ, leder af et kontor eller agentur eller personalemedlemmer, der handler i overensstemmelse med artikel 22a i tjenestemandsvedtægten, giver [OLAF] oplysninger om en mistanke om svig eller uregelmæssigheder, giver [OLAF] vedkommende meddelelse om, hvorvidt det har besluttet at indlede en undersøgelse af de pågældende forhold eller ej.
[…]«
4
Denne forordnings artikel 9 med overskriften »Processuelle garantier« opregner de processuelle garantier, som de personer, der er berørt af OLAF’s undersøgelser, skal være omfattet af. Denne artikels stk. 4 bestemmer bl.a., at »[d]er […] ikke [må] udarbejdes konklusioner, hvori der henvises til en berørt person ved navns nævnelse, […] uden at den berørte person har fået mulighed for at fremsætte bemærkninger til de forhold, der berører vedkommende«.
5
Artikel 11 i samme forordning med overskriften »Undersøgelsesrapport og opfølgning af undersøgelserne« bestemmer i stk. 1, at når OLAF afslutter en undersøgelse, udarbejdes der en rapport, hvori der navnlig redegøres for de procedurer, der er fulgt, de konstaterede faktiske forhold og den foreløbige juridiske vurdering heraf samt eventuelt henstillinger om, hvorvidt Unionens institutioner, henholdsvis medlemsstaternes kompetente myndigheder bør træffe foranstaltninger.
Forordning (EF) nr. 1049/2001
6
Artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) med overskriften »Begæringer« bestemmer følgende i stk. 1:
»Begæring om aktindsigt skal indgives i skriftlig form, herunder elektronisk form, på et af de i [artikel 55 TEU] omhandlede sprog og være affattet tilstrækkelig præcist til, at institutionen kan identificere det ønskede dokument. Den, der fremsætter begæringen, er ikke forpligtet til at begrunde denne.«
7
Denne forordnings artikel 7 med overskriften »Behandling af oprindelige begæringer« bestemmer:
»1.   En begæring om aktindsigt i et dokument skal behandles straks. En bekræftelse af modtagelsen fremsendes til den, der har fremsat begæringen. Inden 15 arbejdsdage fra registreringen af begæringen skal institutionen enten meddele den, der har fremsat begæringen, aktindsigt og inden for samme periode give adgang til det ønskede dokument i overensstemmelse med artikel 10 eller skriftligt begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag, og oplyse vedkommende om retten til at genfremsætte begæringen i henhold til stk. 2 i denne artikel.
2.   Giver institutionen den, der har fremsat begæringen, helt eller delvis afslag, kan vedkommende inden 15 arbejdsdage fra modtagelsen af institutionens svar genfremsætte begæringen over for institutionen med henblik på at få denne til at tage begæringen op til fornyet behandling.
[…]
4.   Har institutionen ikke afgivet svar inden for den fastsatte frist, kan den, der har fremsat begæringen, genfremsætte denne.«
8
Nævnte forordnings artikel 8 med overskriften »Behandling af genfremsatte begæringer« har følgende ordlyd:
»1.   En genfremsat begæring skal behandles straks. Inden 15 arbejdsdage fra registreringen af en sådan begæring skal institutionen enten meddele den, der har fremsat begæringen, aktindsigt og inden for samme periode give adgang til de ønskede dokumenter i overensstemmelse med artikel 10 eller skriftligt begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag. Afslår institutionen helt eller delvist begæringen om aktindsigt, oplyser den den, der har fremsat begæringen, om mulighederne for domstolsprøvelse af institutionens beslutning og/eller klage til Ombudsmanden efter reglerne i […] artikel 263 [TEUF] og 228 [TEUF].
[…]
3.   Har institutionen ikke afgivet svar inden for den fastsatte frist, anses dette for et afslag på begæringen, og den, der har fremsat begæringen, kan herefter iværksætte domstolsprøvelse af institutionens beslutning og/eller klage til Ombudsmanden efter reglerne i [EUF-]traktaten.«
Sagens baggrund
9
Den 10. februar 2015 indledte OLAF to undersøgelser vedrørende mistanke om svig i forbindelse med to vejanlægsprojekter (herefter »de tidligere undersøgelser«). Disse projekter var blevet tildelt af distriktsmyndigheden i Teleorman (Rumænien) og finansieret af Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU).
10
Den 30. maj og den 16. september 2016 afsluttede OLAF disse undersøgelser. I de endelige rapporter fastslog OLAF, at der var opstået to kriminelle grupper, og at der formodentlig var blevet forfalsket store mængder dokumenter med henblik på at få adgang til EU-midler på ulovlig vis.
11
Derudover henstillede OLAF til Europa-Kommissionen at tilbagesøge de berørte beløb og til den rumænske antikorruptionsmyndighed at indlede en strafferetlig efterforskning som følge af aktiviteter, der var til skade for Unionens finansielle interesser.
12
OLAF fastslog, at distriktsmyndigheden i Teleorman var en »berørt person« som omhandlet i artikel 2, nr. 5), i forordning nr. 883/2013 i forhold til de tidligere undersøgelser. Appellanten, Liviu Dragnea, der på tidspunktet for de undersøgte faktiske omstændigheder var formand for denne myndighed, blev derimod ikke kvalificeret som en »berørt person«.
13
Den 13. november 2017 bekendtgjorde den rumænske antikorruptionsmyndighed, at der var indledt strafferetlig efterforskning mod appellanten for svig i forbindelse med EU-budgettet, stiftelse af en kriminel organisation og magtmisbrug.
14
Samme dag offentliggjorde OLAF en pressemeddelelse om indledningen af denne strafferetlige efterforskning. I denne forbindelse nævnte OLAF appellanten ved navns nævnelse og henviste til betydningen af kontorets tidligere undersøgelser for de nationale myndigheders iværksættelse af en straffesag.
15
Den 1. juni 2018 skrev appellanten til OLAF og anmode OLAF om at fremkomme med bemærkninger til konklusionerne i OLAF’s analyse af de endelige rapporter, der vedrørte såvel materielle som processuelle spørgsmål.
16
Ved skrivelse af 10. juli 2018 meddelte OLAF appellanten, at OLAF ville afholde sig fra at fremsætte bemærkninger vedrørende det indholdsmæssige, for så vidt som spørgsmålet var genstand for en undersøgelse foretaget af de kompetente nationale myndigheder. OLAF gav endvidere nærmere oplysninger om de proceduremæssige spørgsmål, som appellanten havde stillet.
17
Den 22. august 2018 skrev appellanten til OLAF og fremsatte en begæring over for OLAF om dels at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af de tidligere undersøgelser, dels at give appellanten aktindsigt i flere dokumenter i sagsakterne vedrørende disse undersøgelser (herefter »skrivelsen af 22. august 2018«).
18
Ved den omtvistede skrivelse underrettede OLAF bl.a. appellanten om, at de tidligere undersøgelser var blevet gennemført i overensstemmelse med de gældende retsforskrifter, og at OLAF ikke fandt, at de af appellanten nævnte punkter udgjorde oplysninger, der kunne begrunde indledningen af en undersøgelse vedrørende de tidligere undersøgelser. OLAF anførte endvidere, at eftersom appellanten ikke var »berørt person« i forhold til de tidligere undersøgelser, kunne han ikke påberåbe sig de processuelle rettigheder, der er omhandlet i artikel 9 i forordning nr. 883/2013, og han kunne ikke opnå aktindsigt i de dokumenter, som han havde begæret aktindsigt i.
Sagen for Retten og den appellerede kendelse
19
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. december 2018 anlagde appellanten sag med påstand om annullation af den omtvistede meddelelse.
20
Hvad angår afslaget på at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelser påberåbte appellanten sig en tilsidesættelse af retten til forsvar, således som den er fastsat i bl.a. artikel 9 i forordning nr. 883/2013, samt en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik og henviste til flere åbenbart urigtige skøn, som angiveligt var anlagt i forbindelse med de tidligere undersøgelser, eller som havde haft en indvirkning på de rapporter, der afsluttede disse undersøgelser.
21
Hvad angår afslaget på aktindsigt i disse dokumenter påberåbte appellanten sig en tilsidesættelse af artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) samt artikel 4, stk. 2, og artikel 7 i forordning nr. 1049/2001.
22
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 6. marts 2019 fremsatte Kommissionen en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement.
23
Den 18. april 2019 fremsatte appellanten sine synspunkter til denne formalitetsindsigelse.
24
Retten anså sig i den appellerede kendelse for tilstrækkeligt oplyst ved sagsakterne og besluttede i henhold til procesreglementets artikel 130, stk. 1 og 7, at træffe afgørelse vedrørende Kommissionens påstand uden at fortsætte sagens behandling og afviste sagen, idet den tog Kommissionens påstand til følge.
25
Med formalitetsindsigelsen havde Kommissionen fremsat to afvisningspåstande. Hvad for det første angår formalitetsindsigelsen vedrørende det forhold, at OLAF’s afslag på at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelser ikke var en retsakt, der kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål, bemærkede Retten for det første, at ingen bestemmelse i forordning nr. 883/2013 giver fysiske og juridiske personer, uanset om der er tale om »berørte personer« som omhandlet i forordningen, ret til at anmode OLAF om at indlede en undersøgelse af OLAF’s egne undersøgelser med henblik på at kontrollere, om de processuelle garantier i artikel 9 i forordning nr. 883/2013 er overholdt, og for det andet, at det fremgår af denne forordning, at fysiske eller juridiske personer kan oplyse OLAF om forseelser, men ikke forpligte OLAF til at indlede en administrativ undersøgelse.
26
Under disse omstændigheder fandt Retten, at OLAF’s afslag på at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelser ikke kunne anses for en retsakt, der havde retligt bindende virkninger, som kunne berøre appellantens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling.
27
Retten tilføjede for det første, at selv om det blev lagt til grund, at OLAF’s afslag i den omtvistede skrivelse på at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelser skulle fortolkes som et afslag på at ændre eller rejse tvivl om de endelige rapporter, kunne dette afslag ikke anses for at være en afgørelse, der kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Eftersom de rapporter og henstillinger fra OLAF, der udarbejdes efter en ekstern eller intern undersøgelse og fremsendes til medlemsstaternes kompetente myndigheder, kun udgør henstillinger eller udtalelser, der ikke har bindende retsvirkninger, ville en anerkendelse af en klage over et sådant afslag nemlig være ensbetydende med en omgåelse af den omstændighed, at sådanne rapporter og henstillinger ikke kan anfægtes.
28
For det andet fandt Retten, at en anden konklusion end den, der er omhandlet i den foregående præmis, i den foreliggende sag ligeledes ville medføre en omgåelse af fristen for at anlægge et annullationssøgsmål, eftersom appellanten i den foreliggende sag, selv hvis det antages, at de nævnte rapporter og anbefalinger udgjorde retsakter, der kunne anfægtes, havde ladet den nævnte frist udløbe.
29
For det tredje fandt Retten, at den omstændighed, at annullationssøgsmålet ikke kunne antages til realitetsbehandling, ikke skabte en lakune i ordningen om domstolsbeskyttelse af rettigheder i henhold til EU-retten, henset til dels den mulighed, en nationale ret, for hvilken en sag er indbragt – inden for rammerne af en strafferetlig forfølgning, der eventuelt er indledt på grundlag oplysninger, som OLAF har fremsendt til de nationale myndigheder – har for at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, dels den omstændighed, at en ulovlighed begået af OLAF, som ikke vedrører en bebyrdende retsakt, i givet fald kan sanktioneres inden for rammerne af et erstatningssøgsmål.
30
Hvad for det andet angår formalitetsindsigelsen om, at afslaget på aktindsigt ikke udgør en anfægtelig retsakt som omhandlet i forordning nr. 1049/2001, fastslog Retten for det første, at appellanten ikke kunne basere sin begæring om aktindsigt direkte på en bestemmelse i den primære ret, såsom chartrets artikel 42.
31
For det andet fastslog Retten, at under de særlige omstændigheder i sagen kunne afslaget på aktindsigt ikke anses for en endelig retsakt, der var vedtaget i henhold til artikel 7 og 8 i forordning nr. 1049/2001, og heller ikke for en retsakt, der kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til samme forordning.
32
I denne henseende fastslog Retten for det første, at det udelukkende var i de skriftlige indlæg, der var indgivet til Retten, at appellanten for første gang præciserede, at den begæring om aktindsigt, der var fremsat i skrivelsen af 22. august 2018, var blevet fremsat i henhold til artikel 6 i forordning nr. 1049/2001.
33
For det andet fandt Retten, at det klart fremgik af indholdet af den omtvistede skrivelse, at OLAF havde behandlet begæringen om aktindsigt som en begæring om aktindsigt i sagsakterne vedrørende de tidligere undersøgelser og ikke som en oprindelig begæring som omhandlet i artikel 6 og 7 i forordning nr. 1049/2001, og at OLAF havde ret til at behandle nævnte begæring på denne måde, eftersom appellanten i skrivelsen af 22. august 2018 til stadighed henviste til forordning nr. 883/2013.
34
For det tredje fastslog Retten, idet den bemærkede, at appellanten ikke havde genfremsat en begæring som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, at eftersom OLAF med rette havde behandlet appellantens begæring som en begæring om aktindsigt til sagsakterne til undersøgelserne og ikke som en oprindelig begæring som omhandlet i forordningens artikel 6 og 7, havde Kommissionen ikke tilsidesat samme forordnings artikel 7, stk. 1, ved at undlade at underrette appellanten om hans ret til at genfremsætte en sådan begæring.
Parternes påstande
35
Ved sit appelskrift har appellanten nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede kendelse ophæves.
–
Annullationssøgsmålet antages til realitetsbehandling.
–
Det fastslås, at Kommissionen har tilsidesat artikel 9, stk. 1, 2 og 4, i forordning nr. 883/2013 og appellantens ret til forsvar, herunder retten til at blive hørt, og har undladt at overholde princippet om uskyldsformodning samt tilsidesat det almindelige EU-retlige princip om god forvaltningsskik og appellantens rettigheder ved at afslå begæringen om aktindsigt.
–
Kommissionen tilpligtes at betale omkostningerne i forbindelse med appelsagen.
36
Appellanten har endvidere for Domstolen nedlagt påstand om, at der foretages bevisoptagelse, og at Kommissionen under sagen pålægges at fremlægge alle dokumenter vedrørende de tidligere undersøgelser.
37
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Påstanden om bevisoptagelse afvises.
–
Appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Om appellen
38
Appellanten har til støtte for appellen fremsat to anbringender. Med det første anbringende om tilsidesættelse af forordning nr. 883/2013 og chartrets artikel 47 har appellanten anfægtet den appellerede kendelse, for så vidt som Retten heri afviste appellantens annullationssøgsmål med henvisning til, at det vedrørte OLAF’s afslag på at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af de tidligere undersøgelser. Med det andet anbringende om tilsidesættelse af artikel 6 og 7 i forordning nr. 1049/2001 har appellanten anfægtet den appellerede kendelse, for så vidt som Retten herved afviste hans annullationssøgsmål med henvisning til, at det vedrørte OLAF’s afslag på aktindsigt i de dokumenter, som OLAF havde anvendt i forbindelse med sine tidligere undersøgelser.
Det første anbringende om en tilsidesættelse af forordning nr. 883/2013 og chartrets artikel 47
Parternes argumentation
39
Med det første anbringendes første led har appellanten anfægtet Rettens konklusion i den appellerede kendelses præmis 36, hvorefter OLAF’s afslag på at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelser ikke udgør en afgørelse, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, og de betragtninger, som samme retsinstans anførte i kendelsens præmis 33 og 34 til støtte for denne konklusion. Ifølge appellanten følger denne konklusion af et urigtigt skøn, som Retten anlagde, da den fastslog, at han ikke kunne kvalificeres som »berørt person« som omhandlet i artikel 2, nr. 5), i forordning nr. 883/2013, at han ikke kunne gøre nogen ret til en retfærdig rettergang gældende i forbindelse med undersøgelsen, og at OLAF’s rapporter ikke havde nogen væsentlig indvirkning på de efterfølgende nationale straffesager. Ifølge appellanten har OLAF ved at ikke at anse ham for en »berørt person«, selv om han i virkeligheden var genstand for undersøgelserne i egenskab af formand for distriktsmyndigheden i Teleorman, og ved at anse denne nationale enhed for en »berørt person« som omhandlet i artikel 2, nr. 5), i forordning nr. 883/2013, frataget appellanten de i denne forordnings artikel 9 omhandlede processuelle garantier. OLAF’s rapporter havde imidlertid en væsentlig indvirkning på den rumænske antikorruptionsmyndigheds afgørelse om at retsforfølge appellanten, hvilket fremgår af OLAF’s og den rumænske antikorruptionsmyndigheds pressemeddelelser af 13. november 2017. Disse rapporter blev nemlig anset for afgørende beviser under den nationale straffesag. Ifølge appellanten er det passende grundlag for undersøgelsen af, om hans søgsmål kan antages til realitetsbehandling, dommen af 8. juli 2008, Franchet og Byk mod Kommissionen (T-48/05, EU:T:2008:257).
40
Med det første anbringendes andet led har appellanten gjort gældende, at en afvisning af hans søgsmål vil indebære en mangel ved Unionens retsbeskyttelsessystem, hvilket er i strid med kravene i chartrets artikel 47, for så vidt som OLAF’s rapporter og henstillinger i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 40 og 41, har en betydelig indvirkning på de nationale myndigheders afgørelser om retsforfølgning. Eftersom medlemsstaternes domstole hverken har kompetence til at undersøge OLAF’s oprindelige undersøgelser i henhold til EU-retten eller træffe afgørelse om lovligheden af disse undersøgelser, og da OLAF’s ulovlige undersøgelseshandlinger ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, men alene et erstatningssøgsmål, kan et sådant søgsmål desuden ikke anses for et effektivt retsmiddel som omhandlet i den nævnte bestemmelse.
41
Kommissionen har anført, at det andet anbringende delvis er irrelevant og under alle omstændigheder ugrundet.
Domstolens bemærkninger
42
Som Retten med rette bemærkede i den appellerede kendelses præmis 30, forholder det sig således, at når en afgørelse fra Kommissionen, som i den foreliggende sag, har karakter af et afslag, skal denne afgørelse vurderes i forhold til arten af den anmodning, som den er svar på (kendelse af 6.4.2006, GISTI mod Kommissionen, C-408/05 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2006:247, præmis 10 og den deri nævnte retspraksis), hvilket i den foreliggende sag og som fastslået af Retten i samme kendelses præmis 31 vil sige anmodningen til OLAF om at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelse.
43
I modsætning til, hvad appellanten har gjort gældende med det første led af det anbringende, der er rettet mod den appellerede kendelses præmis 33, 34 og 36, var det for det første med rette, at Retten i denne henseende i præmis 36 på grundlag af de betragtninger, der er anført i den nævnte kendelses præmis 33-35, fastslog, at OLAF’s afslag på at indlede en undersøgelse vedrørende gennemførelsen af tidligere undersøgelser ikke kunne anses for en retsakt, der havde retligt bindende virkninger, som kunne berøre appellantens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, og at dette afslag dermed ikke udgør en afgørelse, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af artikel 263 TEUF.
44
Det skal i øvrigt bemærkes, at appellanten med sin argumentation ikke har anfægtet indholdet af det ræsonnement, Retten lagde til grund i den appellerede kendelses præmis 33-35 for at nå frem til konklusionen i nævnte kendelses præmis 36, men at han med denne argumentation har fokuseret på spørgsmålet om, hvorvidt det var med rette, at OLAF i forbindelse med tidligere undersøgelser valgte ikke at anse ham for en »berørt person« som omhandlet i artikel 2, nr. 5), i forordning nr. 883/2013.
45
Besvarelsen af et sådant spørgsmål er imidlertid uden relevans i forhold til Rettens betragtninger og konklusioner, idet Retten bl.a. i den appellerede kendelses præmis 33 med rette fremhævede, at ingen bestemmelse i forordning nr. 883/2013 tillægger fysiske og juridiske personer, uanset om der er tale om »berørte personer« som omhandlet i denne forordnings artikel 2, nr. 5), en ret til at anmode OLAF om at indlede en undersøgelse af OLAF’s egne tidligere gennemførte undersøgelser.
46
En »berørt person« som omhandlet i denne bestemmelse er nemlig i sidstnævnte bestemmelse defineret som »enhver person eller økonomisk beslutningstager, der er mistænkt for at have begået svig, korruption eller enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, og som derfor er genstand for [OLAF’s] undersøgelse«, og selv en sådan person er ikke berettiget til at anmode dette kontor om at indlede en undersøgelse af sine egne undersøgelser, og OLAF har ikke pligt til at indlede en sådan undersøgelse på grundlag af de til OLAF meddelte oplysninger.
47
Som Kommissionen har gjort gældende, fastslog Retten endvidere i det væsentlige i den appellerede kendelses præmis 43 og under henvisning til kendelsens præmis 37 og 38, at hvis Retten skulle bedømme søgsmålet i lyset af OLAF’s endelige rapporter, som søgsmålet var baseret på, således at søgsmålet vedrørte OLAF’s afslag på at ændre eller anfægte disse rapporter, ville et sådant søgsmål medføre en omgåelse af fristen for at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af sådanne rapporter.
48
Appellanten har imidlertid ikke med sit første anbringende anfægtet Rettens vurdering i denne henseende.
49
For så vidt som søgsmålet i første instans formelt ikke var rettet mod de endelige rapporter fra selve de tidligere undersøgelser, men mod den omtvistede skrivelse, hvorved OLAF afslog appellantens anmodning om at indlede en undersøgelse vedrørende gennemførelsen af tidligere undersøgelser, skal det i denne henseende bemærkes, at det følger af Domstolens praksis, at en akt, som ikke indeholder noget nyt element i forhold til en tidligere akt, blot er en bekræftelse af den tidligere, og den kan derfor ikke medføre, at der påbegyndes en ny søgsmålsfrist (kendelse af 23.10.2009, Kommissionen mod Potamianos og Potamianos mod Kommissionen, C-561/08 P og C-4/09 P, EU:C:2009:656, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
50
I den foreliggende sag har appellanten som anført af generaladvokaten i punkt 43 i forslaget til afgørelse, og som det fremgår af Rettens konstateringer i den appellerede kendelse, i sine skrivelser til OLAF begrænset sig til at anfægte OLAF’s konklusioner i de endelige rapporter vedrørende de tidligere undersøgelser og de proceduremæssige foranstaltninger, der førte til disse konklusioner, uden at fremføre nye og væsentlige faktiske omstændigheder. Det fremgår af samme konstateringer, at OLAF’s svar og navnlig den omtvistede skrivelse heller ikke henviste til sådanne omstændigheder eller til en fornyet undersøgelse af appellantens situation i forhold til de nævnte rapporter.
51
Det følger heraf, at hvad angår OLAF’s afslag på at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelser udgør den omtvistede skrivelse under alle omstændigheder en retsakt, der alene bekræfter de endelige rapporter, der blev udarbejdet efter afslutningen af disse undersøgelser, således at det – uden at det i det foreliggende tilfælde er nødvendigt at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt disse rapporter udgør anfægtelige retsakter som omhandlet i artikel 263 TEUF – skal fastslås, at det var med rette, at Retten i den appellerede kendelses præmis 43 fastslog, at appellantens søgsmål i det foreliggende tilfælde under alle omstændigheder ikke kunne antages til realitetsbehandling, eftersom dette ville indebære en tilsidesættelse af den frist, inden for hvilken appellanten i givet fald ville have kunnet anfægte de endelige rapporter vedrørende OLAF’s tidligere undersøgelser.
52
På baggrund af det ovenstående skal det første anbringendes første led forkastes som ugrundet.
53
Hvad for det andet angår dette anbringendes andet led om, at Rettens konstatering i den appellerede kendelse af, at søgsmålet skulle afvises, er udtryk for en mangel ved Unionens retsbeskyttelsessystem, skal det indledningsvis bemærkes, at det følger af artikel 256 TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt artikel 168, stk. 1, litra d), og artikel 169 i Domstolens procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand, idet appellen eller det pågældende anbringende i modsat fald afvises (jf. kendelse af 29.6.2016, Den Europæiske Ombudsmand mod Staelen, C-337/15 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:670, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).
54
Appellanten har imidlertid ikke opfyldt disse krav med sin formulering af det første anbringendes andet led, således som det fremgår af denne doms præmis 40. Selv om Retten i den appellerede kendelses præmis 47-55 undersøgte appellantens argument fremsat i første instans om en sådan angivelig mangel ved Unionens retsbeskyttelsessystem ved at knytte en række retlige bemærkninger til dette spørgsmål, har appellanten i dette andet led begrænset sig til dels at gøre rede for sin uenighed med de vurderinger, som Retten foretog i den appellerede kendelses præmis 40 og 41, dels meget kortfattet at fremsætte nogle generelle betragtninger uden dog at forsøge at forklare, hvordan de forskellige retlige bemærkninger i den appellerede kendelses præmis 47-55 eventuelt er behæftet med retlige fejl.
55
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at et appelanbringende åbenbart skal afvises fra realitetsbehandling, hvis det begrænser sig til generelle erklæringer og ikke indeholder præcise angivelser af de punkter i den anfægtede afgørelse, der eventuelt er behæftet med en retlig fejl (jf. i denne retning kendelse af 29.6.2016, Den Europæiske Ombudsmand mod Staelen, C-337/15 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:670, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis). Ifølge Domstolens faste praksis er dette krav, nævnt ovenfor i præmis 53 i denne dom, ikke opfyldt, når appelskriftet – endog uden at indeholde en argumentation, der har til formål præcist at angive den retlige fejl, den appellerede dom angiveligt er behæftet med – blot gentager de anbringender og argumenter, der allerede er blevet fremført for Retten. En sådan appel har i realiteten kun til formål at opnå, at de i stævningen for Retten fremsatte påstande pådømmes endnu en gang, hvilket ligger uden for Domstolens kompetence (jf. i denne retning dom af 16.12.2020, Rådet m.fl. mod K. Chrysostomides & Co. m.fl., C-597/18 P, C-598/18 P, C-603/18 P og C-604/18 P, EU:C:2020:1028, præmis 127 og den deri nævnte retspraksis).
56
Det følger heraf, at andet led af det første anbringende ikke antages til realitetsbehandling.
57
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første anbringende i det hele forkastes som delvis ugrundet, delvis afvises fra realitetsbehandling.
Det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 6 i forordning nr. 1049/2001
Parternes argumentation
58
Ifølge appellanten begik Retten en retlig fejl ved at tiltræde Kommissionens formalitetsindsigelse vedrørende den omstændighed, at OLAF’s afslag på aktindsigt i de dokumenter, som OLAF havde anmodet om i den omtvistede skrivelse, ikke udgjorde en anfægtelig retsakt som omhandlet i forordning nr. 1049/2001. Navnlig fastslog Retten i den appellerede kendelses præmis 69 med urette, at afslaget på aktindsigt i de dokumenter, hvori der i skrivelsen af 22. august 2018 var begæret aktindsigt, ikke kunne anses for en endelig retsakt vedtaget i henhold til denne forordnings artikel 7 og 8. Retten nåede frem til denne konklusion efter bl.a. i kendelsens præmis 64 og 65 at have anført dels, at det først var på tidspunktet for de skriftlige indlæg for Retten, at appellanten for første gang havde henvist til, at hans begæring om aktindsigt var støttet på samme forordnings artikel 6, dels at den omtvistede skrivelse klart viste, at OLAF ikke havde behandlet nævnte begæring som en begæring om aktindsigt i henhold til nævnte artikel 6, men udelukkende som en begæring om aktindsigt i sagsakterne til undersøgelserne.
59
Retten tog herved ikke hensyn til den omstændighed, at artikel 6 i forordning nr. 1049/2001 for så vidt angår begæringen om aktindsigt ikke fastsætter andre specifikke formelle krav end, at denne begæring skal være affattet på et af Unionens sprog og være affattet tilstrækkelig præcist til, at institutionen kan identificere de omhandlede dokumenter. Appellanten er derfor af den opfattelse, at eftersom Kommissionen ikke oplyste ham om hans ret til at genfremsætte begæringen i henhold til forordningens artikel 7, stk. 2, burde OLAF’s afslag på aktindsigt have været anset for en endelig retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
60
Kommissionen har for det første gjort gældende, at appellanten med sit andet anbringende har opfordret Domstolen til at rejse tvivl om Rettens bedømmelse af de faktiske omstændigheder, hvilket falder uden for Domstolens kompetence under en appelsag.
61
For det andet kunne appellanten ifølge Kommissionen med henblik på at få aktindsigt i de ønskede dokumenter støtte sig enten på retten til aktindsigt i sagsakterne i henhold til chartrets artikel 41, stk. 2, litra b), eller på offentlighedens ret til aktindsigt i dokumenter, der er fastsat i og reguleret ved forordning nr. 1049/2001. I det foreliggende tilfælde var det retsgrundlag, hvorpå appellanten støttede sin begæring om aktindsigt i skrivelsen af 22. august 2018, imidlertid ikke klart, og denne skrivelse gav anledning til at tro, at begæringen var baseret på chartrets artikel 41, stk. 2, litra b). Det var derfor naturligt, at OLAF i den omtvistede skrivelse undlod at undersøge denne begæring om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 og undlod at gøre appellanten opmærksom på muligheden for at genfremsætte begæringen i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1049/2001. I denne henseende fremgår det ifølge Kommissionen af Domstolens praksis, at en begæring om aktindsigt i dokumenter skal være tilstrækkelig præcis til, at institutionen kan besvare den. I denne sammenhæng er de personer, der har fremsat begæring, forpligtet til at fremlægge relevante oplysninger, og de har en loyalitetsforpligtelse i forbindelse med indgivelsen en sådan begæring.
62
For det tredje burde appellanten ifølge Kommissionen, hvis han alligevel mente, at hans begæring om aktindsigt var baseret på denne forordning, have genfremsat begæringen i henhold til artikel 7 i forordning nr. 1049/2001. Hvis OLAF’s oprindelige svar skal anses for et afslag som omhandlet i nævnte forordning, ville det under ingen omstændigheder have kunnet udgøre en anfægtelig retsakt, henset til den procedure i to etaper, der er fastsat i samme forordning.
Domstolens bemærkninger
63
Indledningsvis bemærkes, at proceduren for aktindsigt i institutionernes dokumenter forløber i to etaper, og at en besvarelse på en oprindelig begæring som omhandlet i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 kun udgør en første stillingtagen, der i princippet ikke kan gøres til genstand for et søgsmål. Når en institution med et sådant svar træffer endelig afgørelse, kan dette svar imidlertid undtagelsesvis gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. dom af 2.10.2014, Strack mod Kommissionen, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
64
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, viser den omstændighed, at den pågældende institution i sit svar i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 undlod at underrette den, der havde fremsat begæringen, om, at vedkommende havde ret til at genfremsætte begæringen i henhold til denne forordnings artikel 7, stk. 2, at dette svar var endeligt.
65
For så vidt som Kommissionen over for appellantens andet anbringende har gjort gældende, at de argumenter, der er fremført til støtte herfor, henhører under Rettens bedømmelse af de faktiske omstændigheder og derfor ikke kan prøves af Domstolen i en appelsag, skal det desuden bemærkes, at den retlige kvalificering af en faktisk omstændighed eller en akt, såsom en skrivelse, som foretages af Retten, er et retsspørgsmål, der kan rejses under en appelsag (dom af 23.11.2017, Bionorica og Diapharm mod Kommissionen, C-596/15 P og C-597/15 P, EU:C:2017:886, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
66
I den foreliggende sag fremgår det af den appellerede kendelse, at OLAF ikke underrettede appellanten om hans ret til at genfremsætte en begæring i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
67
Det fremgår ganske vist ligeledes af denne kendelse, at appellanten i skrivelsen af 22. august 2018 ikke nævnte forordning nr. 1049/2001, og at det først var i de skriftlige indlæg, der blev indleveret til Retten, at han for første gang præciserede, at hans begæring om aktindsigt i de nævnte dokumenter var blevet fremsat i henhold til denne forordnings artikel 6.
68
Det skal imidlertid i denne henseende bemærkes, at begæringer om aktindsigt i henhold til artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 skal indgives i skriftlig form, herunder elektronisk form, på et af de sprog, der er opregnet i artikel 55 TEU, og på en måde, der er tilstrækkelig præcis til, at den berørte institution kan identificere dokumentet.
69
Der er derimod ingen bestemmelse i forordning nr. 1049/2001, der forpligter den, der har begæret om aktindsigt, til at præcisere retsgrundlaget for sin ansøgning.
70
En sådan forpligtelse kan heller ikke udledes af den retspraksis, som Kommissionen har henvist til, eftersom det krav, som var genstand for dommen af 20. januar 2011, Strack mod Kommissionen (F-121/07, EU:F:2011:3, præmis 84-91), til trods for visse nuancer i formuleringen vedrørte det i nærværende doms præmis 68 nævnte krav om, at en begæring om aktindsigt skal formuleres tilstrækkeligt præcist til, at institutionen kan identificere dokumentet, og ikke en forpligtelse til at præcisere retsgrundlaget for begæringen.
71
Den manglende forpligtelse til udtrykkeligt at henvise til forordning nr. 1049/2001 i en begæring om aktindsigt er i øvrigt i overensstemmelse med det formål, der forfølges med denne forordning. Det følger nemlig af denne forordnings artikel 1, litra a), at forordningen har til formål at »sikre den videst mulige aktindsigt«.
72
Det fremgår således af Domstolens praksis, at forordning nr. 1049/2001 foreskriver en vidtgående aktindsigt i de berørte institutioners dokumenter, idet forordningens artikel 6, stk. 1, ikke stiller noget krav om, at indehaveren af denne ret skal begrunde sin begæring (dom af 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, C-362/08 P, EU:C:2010:40, præmis 56).
73
Under disse omstændigheder skal det i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede kendelses præmis 65, 66 og 68, fastslås, at OLAF bl.a. burde have undersøgt appellantens begæring om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 og derfor var forpligtet til at underrette appellanten om hans ret til at genfremsætte begæringen i henhold til sidstnævnte forordnings artikel 7, stk. 2.
74
I denne sammenhæng er det forhold, at Retten i den appellerede kendelses præmis 66 bemærkede, at appellanten i skrivelsen af 22. august 2018 til stadighed »henviste til forordning nr. 883/2013«, navnlig irrelevant.
75
Den omstændighed, at skrivelsen af 22. august 2018 vedrørte en begæring om aktindsigt i dokumenter vedrørende OLAF’s undersøgelser, dvs. et område, der er reguleret ved forordning nr. 883/2013, er nemlig ikke til hinder for, at denne begæring oprindeligt var baseret på forordning nr. 1049/2001, eftersom det er ubestridt, at sidstnævnte kan udgøre retsgrundlaget for en begæring om aktindsigt i dokumenter, der henhører under en administrativ procedure, der er reguleret ved en anden EU-retsakt.
76
Eftersom OLAF i den foreliggende sag undlod at underrette appellanten om hans ret til at genfremsætte begæringen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, kunne sidstnævnte, således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 63 og 64, med rette antage, at OLAF i den omtvistede skrivelse endeligt havde fastlagt sit standpunkt, der bestod i at afslå hans begæring om aktindsigt i de dokumenter, der var angivet i skrivelsen af 22. august 2018, og at den omtvistede skrivelse derfor kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål i denne henseende.
77
Det følger heraf, at det andet appelanbringende skal tages til følge, eftersom Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede kendelses præmis 69 at fastslå, at afslaget på aktindsigt i de dokumenter, der var angivet i skrivelsen af 22. august 2018, ikke kunne anses for at være en endelig retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål.
78
På baggrund af det ovenstående skal den appellerede kendelse ophæves, for så vidt som Retten herved afviste appellantens søgsmål, idet der herved var nedlagt påstand om annullation af OLAF’s afslag i den anfægtede skrivelse på at give appellanten aktindsigt i de dokumenter, han i sin skrivelse af 22. august 2018 havde begæret aktindsigt i, og i øvrigt forkastes appellen.
Sagens hjemvisning til Retten
79
I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.
80
Da Retten i den foreliggende sag afviste appellantens søgsmål, for så vidt som der herved var nedlagt påstand om annullation af OLAF’s afslag i den anfægtede skrivelse på at give ham aktindsigt i de dokumenter, han i sin skrivelse af 22. august 2018 havde begæret aktindsigt i, og da de anbringender, der var påberåbt til støtte for denne del af appellantens søgsmål, ikke har været genstand for en kontradiktorisk forhandling for Retten og ikke er blevet behandlet af sidstnævnte, er dette søgsmål ikke modent til påkendelse som omhandlet i denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 8.9.2020, Kommissionen og Rådet mod Carreras Sequeros m.fl., C-119/19 P og C-126/19 P, EU:C:2020:676, præmis 130). Sagen skal derfor hjemvises til Retten med henblik på, at denne træffer afgørelse vedrørende denne del af annullationssøgsmålet.
81
Det er derfor ufornødent at træffe afgørelse om den påstand om bevisoptagelse, der er nævnt i denne doms præmis 36.
Sagsomkostninger
82
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen forkastes, eller såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen.
83
Procesreglementets artikel 138, stk. 3, som i henhold til dette reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse på appelsagen, bestemmer, at hver part bærer sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
84
I det foreliggende tilfælde skal sidstnævnte bestemmelse bringes i anvendelse, for så vidt som appellen forkastes, i det omfang Retten ved den appellerede kendelse frifandt Kommissionen for påstanden om annullation af den omtvistede afgørelse, for så vidt som OLAF med denne skrivelse afslog at indlede en undersøgelse af gennemførelsen af tidligere undersøgelser, men tages til følge i det omfang Retten ved denne kendelse forkastede påstanden om annullation af den omtvistede skrivelse for så vidt som OLAF ved denne skrivelse afslog at give aktindsigt i de dokumenter, hvori der i appellantens skrivelse af 22. august 2018 var begæret aktindsigt.
85
Det bestemmes derfor, at hver part bærer sine egne omkostninger i forbindelse med appelsagen, og afgørelsen om sagsomkostningerne i første instans udsættes, idet sagen hjemvises til Retten.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1)
Den Europæiske Unions Rets kendelse af 12. maj 2020, Dragnea mod Kommissionen (T-738/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:208), ophæves i det omfang Retten herved afviste Liviu Dragneas søgsmål med påstand om annullation af skrivelsen fra Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) af 1. oktober 2018, for så vidt som OLAF med denne skrivelse meddelte Liviu Dragnea afslag på aktindsigt i de dokumenter, hvori der i appellantens skrivelse af 22. august 2018 var begæret aktindsigt.
2)
Sagen hjemvises til Den Europæiske Unions Ret med henblik på afgørelse vedrørende denne annullationspåstand.
3)
I øvrigt forkastes appellen.
4)
Liviu Dragnea og Europa-Kommissionen bærer hver de omkostninger, de har afholdt i forbindelse med den foreliggende appel.
5)
Afgørelsen om sagens øvrige omkostninger udsættes.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.