62009CJ0083_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑83/09 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie, ingesteld op 23 februari 2009,
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door K. Gross en V. Kreuschitz als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
rekwirante,
andere partijen bij de procedure:
Kronoply GmbH & Co. KG, gevestigd te Heiligengrabe (Duitsland),
Kronotex GmbH & Co. KG, gevestigd te Heiligengrabe (Duitsland),
vertegenwoordigd door R. Nierer en L. Gordalla, Rechtsanwälte,
verzoeksters in eerste aanleg,
Zellstoff Stendal GmbH, gevestigd te Arneburg (Duitsland), vertegenwoordigd door T. Müller-Ibold en K. Karl, Rechtsanwälte,
Bondsrepubliek Duitsland,
Land Sachsen-Anhalt,
interveniënten in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodriguez, K. Lenaerts en J.‑C. Bonichot, kamerpresidenten, A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, J. Malenovský, U. Lõhmus, E. Levits (rapporteur), A. Ó Caoimh, M. Safjan en M. Berger, rechters
advocaat-generaal: N. Jääskinen,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 november 2010,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Met haar hogere voorziening vordert de Commissie van de Europese Gemeenschappen vernietiging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 10 december 2008, Kronoply en Kronotex/Commissie (T‑388/02, hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht het beroep van Kronoply GmbH & Co. KG en Kronotex GmbH & Co. KG (hierna gezamenlijk: „Kronoply en Kronotex”) tot nietigverklaring van beschikking C(2002) 2018 def. van de Commissie van 19 juni 2002 om geen bezwaar te maken tegen de staatssteun die de Duitse autoriteiten aan Zellstoff Stendal GmbH hebben verleend (hierna: „litigieuze beschikking”), ontvankelijk heeft verklaard.
Rechtskader
2. Uit punt 2 van de considerans van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88] van het EG-Verdrag (PB L 83, blz. 1) blijkt dat deze verordening ertoe strekt de consistente praktijk die de Commissie, voor de toepassing van artikel 88 EG, in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof heeft ontwikkeld en vastgesteld, te codificeren en te versterken.
3. Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
h) ‚belanghebbende’, een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen.”
4. Artikel 4 van deze verordening, met het opschrift „Eerste onderzoek van de aanmelding en beschikkingen van de Commissie”, bepaalt in de leden 2 tot en met 4:
„2. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel geen steun vormt, stelt zij dat bij beschikking vast.
3. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel, in zoverre deze binnen het toepassingsgebied van artikel [87], lid 1, [EG] valt, geen twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking houdende dat de maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (‚beschikking om geen bezwaar te maken’). In de beschikking wordt nader aangegeven welke uitzondering uit hoofde van het Verdrag is toegepast.
4. Indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat de aangemelde maatregel twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een beschikking welke ertoe strekt de procedure overeenkomstig artikel [88], lid 2, [EG] in te leiden (‚beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure’).”
5. Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 luidt:
„De beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden behelst een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. In de beschikking worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die normalerwijs niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.”
6. De multisectorale kaderregeling betreffende regionale steun voor grote investeringsprojecten (PB 1998, C 107, blz. 7; hierna: „multisectorale kaderregeling van 1998”), die gold op het tijdstip van de feiten, bepaalt met het oog op de toepassing van artikel 87, lid 3, EG de regels ter beoordeling van binnen de werkingssfeer van die regeling vallende steunmaatregelen.
7. Op grond van de multisectorale kaderregeling van 1998 beslist de Commissie voor elk geval afzonderlijk wat de maximaal toegestane steunintensiteit is voor projecten die aan de aanmeldingsplicht van artikel 2 van verordening nr. 659/1999 zijn onderworpen.
Voorgeschiedenis van het geding
8. Op 9 april 2002 hebben de Duitse autoriteiten het voornemen om aan Zellstoff Stendal GmbH (hierna: „ZSG”) staatssteun te verlenen, bij de Commissie aangemeld.
9. De voorgenomen steun bestond uit een lening die niet hoefde te worden terugbetaald, een belastingpremie voor investering en een waarborg ten belope van 80 % van een lening, en bedroeg volgens de Commissie in totaal 250,899 miljoen EUR. Hij was bedoeld voor de financiering van de bouw van een installatie voor de vervaardiging van hoogwaardige papierpulp en de oprichting van een houtbevoorradingsonderneming en een logistiekonderneming te Arneburg in de deelstaat Sachsen-Anhalt.
10. Kronoply en Kronotex, vennootschappen naar Duits recht, vervaardigen in hun productievestigingen te Heiligengrabe, in de deelstaat Brandenburg, vezelplaten (mdf, hdf of ldf) en osb-platen. Net als ZSG gebruiken zij voornamelijk hout als grondstof voor hun activiteiten.
11. Bij de litigieuze beschikking heeft de Commissie besloten om na afloop van het eerste onderzoek geen bezwaar tegen de voorgenomen steun te maken, omdat er in deze sector geen overcapaciteit bestaat en vanwege het aantal direct en indirect gecreëerde arbeidsplaatsen. Zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, heeft zij bijgevolg gesteld dat de voorgenomen steun verenigbaar was met de interne markt.
Procesverloop in eerste aanleg en bestreden arrest
12. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 december 2002, hebben Kronoply en Kronotex een beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking ingesteld. In het kader daarvan voerden zij drie middelen aan.
13. Ten eerste stelden Kronoply en Kronotex dat de Commissie de feiten kennelijk onjuist had beoordeeld, door vast te stellen dat de voorgenomen staatssteun ten gunste van ZSG verenigbaar was met de interne markt.
14. Ten tweede had de Commissie de procedurele waarborgen die Kronoply en Kronotex aan artikel 88, lid 2, EG ontleenden, geschonden door niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
15. Ten derde had de Commissie met name artikel 87, leden 1 en 3, sub c, EG, de regionale richtsnoeren en de multisectorale kaderregeling van 1998 geschonden.
16. Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 februari 2003, heeft de Commissie twee excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, waarvan er één aanvoerde dat verzoeksters in eerste aanleg geen procesbevoegdheid hadden. Volgens de Commissie konden Kronoply en Kronotex niet als concurrenten van de begunstigde van de staatssteun worden beschouwd, zodat zij geen aanspraak konden maken op het statuut van „belanghebbende” in de zin van verordening nr. 659/1999. Daarom konden zij niet tegen de litigieuze beschikking opkomen.
17. Bij beschikking van 14 juni 2005 heeft het Gerecht beslist de excepties van niet-ontvankelijkheid met de zaak ten gronde te voegen.
18. Wat de procesbevoegdheid van Kronoply en Kronotex betreft, heeft het Gerecht in punt 55 van het bestreden arrest in herinnering gebracht dat een natuurlijke of rechtspersoon ingevolge artikel 230, vierde alinea, EG slechts beroep tegen een tot een andere persoon gerichte beschikking kan instellen, indien deze beschikking hem rechtstreeks en individueel raakt. Het heeft eveneens herinnerd aan de vaste rechtspraak, geformuleerd in het arrest Plaumann/Commissie van 15 juli 1963 (25/62, Jurispr. blz. 207), volgens welke degenen die niet de adressaat van een beschikking zijn, slechts kunnen stellen door deze beschikking individueel te worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en daardoor individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat.
19. Na in de punten 57 tot en met 59 van het bestreden arrest te hebben gewezen op het onderscheid tussen de inleidende fase van het onderzoek van de staatssteun en de formele onderzoeksprocedure, in de zin van artikel 88, leden 2 en 3 EG, dat kenmerkend is voor het toezicht door de Commissie op de verenigbaarheid van zulke staatssteun met de interne markt, heeft het Gerecht in de punten 60 en 61 van dat arrest de rechtspraak in herinnering gebracht volgens welke het beroep tot nietigverklaring, dat een belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG heeft ingesteld tegen een beschikking van de Commissie om niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden, ontvankelijk moet worden verklaard wanneer die belanghebbende dat beroep instelt ter bescherming van de procedurerechten die hij aan die bepaling ontleent (zie in die zin arresten 19 mei 1993, Cook/Commissie, C‑198/91, Jurispr. blz. I‑2487, punt 23, en 15 juni 1993, Matra/Commissie, C‑225/91, Jurispr. blz. I‑3203, punt 17). In dit verband heeft het Gerecht gepreciseerd dat onder „belanghebbende” moet worden verstaan iedere persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de steunverlening mogelijkerwijs worden aangetast.
20. Na in punt 62 van het bestreden arrest te hebben beklemtoond dat de hoedanigheid van belanghebbende volgens de rechtspraak echter slechts procesbevoegdheid kon meebrengen in het kader van een beroep tot nietigverklaring ter bescherming van procedurerechten, aangezien een beroep tot betwisting van de gegrondheid van een beschikking enkel ontvankelijk is indien aan de voorwaarden van het reeds aangehaalde arrest Plaumann/Commissie is voldaan, heeft het Gerecht in punt 63 van dat arrest vastgesteld dat Kronoply en Kronotex met hun middelen in casu zowel de weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden als de gegrondheid van de litigieuze beschikking ter discussie stelden.
21. Op grond daarvan heeft het Gerecht de procesbevoegdheid van Kronoply en Kronotex onderzocht op basis van de middelen die zij aanvoerden.
22. Inzake de procesbevoegdheid van Kronoply en Kronotex om de gegrondheid van de litigieuze beschikking te betwisten, heeft het Gerecht in punt 69 van het bestreden arrest vastgesteld dat Kronoply en Kronotex niet hadden aangetoond dat zij door deze beschikking individueel werden geraakt. Bijgevolg heeft het het onderdeel van hun beroep waarmee de gegrondheid van de litigieuze beschikking werd betwist, niet-ontvankelijk verklaard.
23. Inzake de procesbevoegdheid van Kronoply en Kronotex om de naleving van hun procedurerechten geldend te maken, heeft het Gerecht in de punten 71 en 72 van het bestreden arrest in herinnering gebracht dat de hoedanigheid van belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG voortvloeit uit het rechtmatig belang dat een natuurlijke of rechtspersoon bij de uitvoering of niet-uitvoering van de betrokken steunmaatregelen kan hebben. Zo beschikt een concurrerende onderneming over een dergelijk belang wanneer zij kan aantonen dat haar concurrentiepositie op de markt door de steunverlening nadelig wordt of kan worden beïnvloed.
24. Het Gerecht heeft in de punten 73 en 74 van het bestreden arrest benadrukt dat de aanzienlijke gevolgen van een steunmaatregel niet slechts merkbaar kunnen zijn op de markt waarop de begunstigde ervan actief is, maar eveneens op andere eventueel stroomopwaarts of stroomafwaarts gesitueerde markten. Vervolgens heeft het in punt 76 van dat arrest met name geoordeeld dat „verzoeksters hebben aangetoond dat de houtprijs, minstens tijdelijk, was gestegen. Hoewel verzoeksters niet hebben aangetoond dat deze stijging was toe te schrijven aan de inbedrijfstelling van de fabriek van ZSG, kan niet worden uitgesloten dat verzoeksters na – en waarschijnlijk ten gevolge van – de vestiging van ZSG, minstens tijdelijk, negatieve gevolgen hebben ondervonden. Een verhoging van de grondstoffenprijzen, onbetwist voor het jaar 2003, kan de prijs van de afgewerkte producten beïnvloeden en bijgevolg het concurrentievermogen van de getroffen ondernemingen verzwakken ten opzichte van hun concurrenten die niet met dezelfde situatie worden geconfronteerd.”
25. Het Gerecht heeft in punt 77 van het bestreden arrest hieruit afgeleid dat „bijgevolg moet worden vastgesteld dat verzoeksters rechtens genoegzaam hebben aangetoond dat een concurrentieverhouding bestaat en dat hun marktpositie door de steunverlening in kwestie nadelig kan worden beïnvloed. Zij dienen dus als belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG te worden aangemerkt.”
26. Bijgevolg heeft het Gerecht in punt 78 van hetzelfde arrest overwogen dat „het onderhavige beroep ontvankelijk is aangezien verzoeksters de procesbevoegdheid bezitten om de naleving van hun procedurerechten af te dwingen. In die omstandigheden staat het aan het Gerecht om na te gaan of verzoeksters, met de middelen die zij ter ondersteuning van hun beroep aanvoeren, daadwerkelijk de procedurerechten die zij aan artikel 88, lid 2, EG ontlenen, beogen te beschermen.”
27. Op die grondslag heeft het Gerecht zich uitgesproken over de ontvankelijkheid van de drie door Kronoply en Kronotex aangevoerde middelen tot nietigverklaring, die respectievelijk een kennelijk onjuiste beoordeling, schending van hun procedurele waarborgen, en schending van artikel 87, leden 1 en 3, sub c, EG, de regionale richtsnoeren en de multisectorale kaderregeling van 1998 betroffen.
28. Na in punt 80 van het bestreden arrest te hebben opgemerkt dat Kronoply en Kronotex met hun tweede middel uitdrukkelijk betoogden dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG had moeten inleiden, heeft het Gerecht in de punten 81 en 82 van dat arrest gepreciseerd dat het hem weliswaar niet toekomt middelen die er uitsluitend toe strekken de gegrondheid van de beschikking aan de orde te stellen, uit te leggen als middelen die er in werkelijkheid toe strekken de procedurerechten van Kronoply en Kronotex te beschermen, maar dat het wel kon nagaan of argumenten ten gronde tegelijkertijd elementen bevatten tot staving van een middel dat uitdrukkelijk tot bescherming van de procedurerechten strekte.
29. Op basis van die elementen heeft het Gerecht vastgesteld dat het eerste middel, anders dan het derde middel, argumenten ten gronde bevatte ter betwisting van de beschikking van de Commissie om niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden, waarmee het tweede middel, inzake besche rming van de procedurerechten, kon worden onderbouwd.
30. Daaruit heeft het, in punt 86 van het bestreden arrest, afgeleid dat de argumenten van het eerste middel in aanmerking dienden te worden genomen in het kader van het onderzoek van het tweede middel, terwijl het derde middel niet-ontvankelijk was.
31. Ten gronde, heeft het Gerecht de argumenten van Kronoply en Kronotex afgewezen.
32. Zo heeft het in punt 115 van het bestreden arrest overwogen dat de Commissie de litigieuze beschikking op basis van volledige en betrouwbare gegevens had vastgesteld en is het in de punten 117, 128, 146 en 152 van het bestreden arrest tot de slotsom gekomen dat Kronoply en Kronotex niet hadden aangetoond dat de Commissie bij het eerste onderzoek van de betwiste steunmaatregel op ernstige moeilijkheden was gestuit die de inleiding van de formele onderzoeksprocedure vereisten.
33. Bijgevolg heeft het Gerecht het beroep tot nietigverklaring in zijn geheel verworpen.
Conclusie van partijen
34. Met haar hogere voorziening concludeert de Commissie dat het het Hof behage:
– het bestreden arrest te vernietigen voor zover het het beroep van Kronoply en Kronotex tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking ontvankelijk verklaart;
– het beroep van Kronoply en Kronotex tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking niet-ontvankelijk te verklaren; en
– Kronoply en Kronotex te verwijzen in de kosten van de hogere voorziening.
35. ZSG concludeert dat het het Hof behage:
– het bestreden arrest te vernietigen voor zover het het beroep van Kronoply en Kronotex tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking ontvankelijk verklaart;
– het beroep van Kronoply en Kronotex tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking niet-ontvankelijk te verklaren; en
– Kronoply en Kronotex solidair te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
36. De Commissie, daarin ondersteund door ZSG, voert drie middelen aan waarmee zij het bestreden arrest betwist, voor zover het het beroep van Kronoply en Kronotex ontvankelijk verklaart.
Eerste en tweede middel
Argumenten van partijen
37. In de eerste plaats betoogt de Commissie in wezen dat het Gerecht het beroep van Kronoply en Kronotex ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard, op grond van andere voorwaarden dan deze van artikel 230, vierde alinea, EG. In dit verband legt de rechtspraak waarop het Gerecht zich heeft gebaseerd, op grond van artikel 108 VWEU alternatieve ontvankelijkheidsvoorwaarden vast.
38. Aangezien de wetgever van de Unie de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van beroepen tegen handelingen van de instellingen in artikel 230, vierde alinea, EG uitdrukkelijk heeft vastgesteld, kan evenwel niet worden gesteld dat diezelfde wetgever daar in artikel 108 VWEU impliciet wilde van afwijken.
39. ZSG voegt eraan toe dat de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een beroep tegen een beschikking van de Commissie, niet mogen verschillen naargelang van de aangevoerde middelen tot nietigverklaring.
40. In de tweede plaats benadrukt de Commissie, daarin bijgevallen door ZSG, dat het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest aangeeft dat het hem niet toekomt „het beroep van een verzoeker waarmee deze uitsluitend de gegrondheid betwist van een beschikking waarbij de steun wordt beoordeeld, uit te leggen als een beroep dat erop is gericht de procedurerechten te waarborgen die de verzoeker aan artikel 88, lid 2, EG ontleent, wanneer hij niet uitdrukkelijk een middel heeft opgeworpen waarmee hij dit doel nastreeft”, maar in punt 82 van dat arrest nu juist wel een dergelijke uitlegging verricht.
41. Daarmee heeft het Gerecht enerzijds zijn bevoegdheden overschreden, aangezien het gebonden is door de bewoordingen van het beroep zoals ze uit de bij hem ingediende memories voortvloeien. Anderzijds leidt een dergelijke benadering ertoe dat wordt afgedaan aan de gelijkheid van partijen voor de rechter van de Unie, aangezien de positie van verzoeksters wordt bevoordeeld ten nadele van die van de Commissie.
42. ZSG preciseert dat het Gerecht daardoor ten onrechte is vooruitgelopen op de manier waarop de Commissie het dossier tijdens de formele onderzoeksprocedure zou beoordelen, hoewel er tijdens de inleidende fase geen diepgaand onderzoek van de voorgenomen steun heeft plaatsgevonden.
Beoordeling door het Hof
43. Wat in de eerste plaats de grief inzake schending van de voorwaarden van artikel 230, vierde alinea, EG betreft, moet vooraf in herinnering worden gebracht dat artikel 4 van verordening nr. 659/1999 in een inleidende fase van onderzoek van de aangemelde steunmaatregelen voorziet, teneinde de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel over de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt te vormen. Na afloop van deze fase stelt de Commissie vast dat deze maatregel geen steunmaatregel uitmaakt, dan wel binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt. In dat laatste geval is het mogelijk dat deze maatregel geen twijfels oproept inzake de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt, of juist wel dergelijke twijfels oproept.
44. Indien de Commissie na het eerste onderzoek tot de bevinding komt dat er geen twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, EG valt, stelt zij krachtens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 een beschikking om geen bezwaar te maken vast.
45. Wanneer de Commissie een beschikking om geen bezwaar te maken vaststelt, verklaart zij de maatregel niet enkel verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, maar weigert zij ook impliciet om de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999, in te leiden.
46. Indien de Commissie na het eerste onderzoek tot de bevinding komt dat er twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de gemeenschappelijke markt, is zij op basis van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 659/1999 verplicht een beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG en artikel 6, lid 1, van deze verordening in te leiden. Volgens laatstbedoelde bepaling worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden in een dergelijke beschikking uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die normalerwijs niet langer dan een maand mag zijn.
47. In casu is de litigieuze beschikking een op artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 gebaseerde beschikking om geen bezwaar te maken, waarvan de rechtmatigheid afhangt van het antwoord op de vraag of twijfel bestond over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt. Aangezien bij dergelijke twijfel een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid waaraan de in artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999 bedoelde belanghebbenden mogen deelnemen, moet ervan worden uitgegaan dat elke belanghebbende in de zin van laatstbedoelde bepaling door een dergelijke beschikking rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Wie door de procedurele waarborgen van artikel 88, lid 2, EG en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 wordt beschermd, kan de naleving daarvan immers slechts afdwingen indien hij de beschikking om geen bezwaar te maken voor de rechter van de Unie kan betwisten (zie in die zin arresten van 13 december 2005, Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Jurispr. blz. I‑10737, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 22 december 2008, British Aggregates/Commissie, C‑487/06 P, Jurispr. blz. I‑10515, punt 28, en 9 juli 2009, 3F/Commissie, C‑319/07 P, Jurispr. blz. I‑5963, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48. Bijgevolg volstaat de bijzondere hoedanigheid van belanghebbende in de zin van artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999, verbonden met het specifieke voorwerp van het beroep, om de verzoeker die een beschikking om geen bezwaar te maken betwist, in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG te individualiseren.
49. In casu volgt enerzijds uit het bestreden arrest, en met name uit punt 16 ervan, dat het beroep van Kronoply en Kronotex strekte tot nietigverklaring van de krachtens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 vastgestelde beschikking om geen bezwaar te maken. Anderzijds heeft het Gerecht in punt 77 van het bestreden arrest in wezen vastgesteld dat Kronoply en Kronotex als belanghebbenden in de zin van artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999 dienden te worden aangemerkt.
50. In de tweede plaats betogen de Commissie en ZSG dat het Gerecht het voorwerp van het beroep heeft gewijzigd, aangezien het niet enkel het tweede middel van het beroep, betreffende de schending van de procedurele waarborgen van de belanghebbenden, heeft onderzocht, maar eveneens argumenten in het kader van het eerste middel, dat de gegrondheid van de beschikking om geen bezwaar te maken ter discussie stelde.
51. In dit verband moet een verzoeker die een beschikking van de Commissie om niet de formele onderzoekprocedure in te leiden betwist, overeenkomstig artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht weliswaar in zijn verzoekschrift het voorwerp van zijn beroep definiëren, maar aan dit vereiste is rechtens genoegzaam voldaan wanneer de verzoeker de beschikking aanduidt waarvan hij om nietigverklaring verzoekt.
52. Of blijkens het verzoekschrift de nietigverklaring wordt gevorderd van een beschikking om geen bezwaar te maken – de formulering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 659/1999 –, dan wel van een beschikking om niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden, is van weinig belang, aangezien de Commissie met één enkele beschikking over beide aspecten van de kwestie beslist.
53. In casu zij eraan herinnerd dat Kronoply en Kronotex in de eerste plaats verzochten om nietigverklaring van de beschikking van de Commissie „om geen bezwaar te maken tegen de steunverlening door de Bondsrepubliek Duitsland” ten gunste van ZSG, en dat zij tot staving van hun beroep drie middelen aanvoerden.
54. In dit verband heeft het Gerecht in punt 80 van het bestreden arrest vastgesteld dat Kronoply en Kronotex enkel met hun tweede middel uitdrukkelijk betogen dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden.
55. Wat het eerste en het derde middel betreft, heeft het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest bijgevolg terecht opgemerkt dat het hem volgens vaste rechtspraak niet toekwam het beroep van een verzoeker waarmee deze uitsluitend de gegrondheid van een beschikking waarbij de steun wordt beoordeeld betwist, uit te leggen als een beroep dat ertoe strekt de procedurerechten te waarborgen die de verzoeker aan artikel 88, lid 2, EG ontleent, wanneer hij niet uitdrukkelijk een middel heeft opgeworpen waarmee hij dit doel nastreeft. In een dergelijk geval zou de uitlegging van het middel in feite leiden tot een herkwalificatie van het voorwerp van het beroep (zie in die zin arrest van 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commissie, C‑176/06 P, punt 25).
56. Het Gerecht heeft in punt 82 van het bestreden arrest evenwel geoordeeld dat een dergelijke beperking van de bevoegdheid om de middelen van het beroep uit te leggen, hem niet de mogelijkheid ontzegt om de door een verzoeker aangevoerde argumenten ten gronde te onderzoeken teneinde na te gaan of zij elementen bevatten tot staving van een eveneens door deze verzoeker aangevoerd middel, waarmee uitdrukkelijk wordt betoogd dat er ernstige moeilijkheden bestonden die de inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG rechtvaardigden.
57. Bijgevolg heeft het Gerecht in punt 83 van het bestreden arrest verklaard dat het het eerste en het derde middel mocht onderzoeken, teneinde na te gaan of de in het kader daarvan aangevoerde argumenten konden worden aangewend in het kader van het middel inzake schending van de procedurele waarborgen. In die context heeft het in punt 86 van dat arrest geoordeeld dat de tot staving van het eerste middel aangevoerde argumenten, voor zover zij de beschikking van de Commissie om niet de formele onderzoeksprocedure in te leiden beoogden te betwisten, samen met de argumenten tot staving van het tweede middel dienden te worden onderzocht.
58. Aldus heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
59. Wanneer een verzoeker om nietigverklaring van een beschikking om geen bezwaar te maken verzoekt, stelt hij in wezen het feit aan de orde dat de Commissie de beschikking betreffende de betrokken steun heeft vastgesteld zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, waardoor zijn procedurerechten zijn geschonden. Om ervoor te zorgen dat zijn vordering tot nietigverklaring wordt toegewezen, kan de verzoeker elk middel aanvoeren waaruit blijkt dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover zij beschikte tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel, twijfels had moeten koesteren over de verenigbaarheid van deze maatregel met de gemeenschappelijke markt. Het gebruik van dergelijke argumenten kan evenwel niet leiden tot wijziging van het voorwerp van het beroep of van de ontvankelijkheidsvoorwaarden ervan (zie in die zin reeds aangehaald arrest 3F/Commissie, punt 35). Integendeel, om aan te tonen dat de Commissie verplicht was de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 659/1999 in te leiden, dient juist het bewijs te worden geleverd dat twijfels inzake de verenigbaarheid bestonden.
60. In die omstandigheden dienen het eerste en het tweede middel van de hogere voorziening in hun geheel te worden afgewezen.
Derde middel
Argumenten van partijen
61. Volgens de Commissie heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door te overwegen dat ondernemingen die op de markt van het product dat zij vervaardigen niet met de begunstigde van de steun concurreren, toch de status van belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG kunnen hebben. Daardoor maakt het Gerecht het mogelijk dat een vorm van actio popularis tegen beschikkingen van de Commissie inzake staatssteun wordt uitgeoefend. Bijgevolg heeft het Gerecht in de omstandigheden van dit geval ten onrechte geoordeeld dat Kronoply en Kronotex een belang hadden bij de nietigverklaring van de litigieuze beschikking.
62. In dit verband betoogt ZSG eveneens dat de redenering van het Gerecht ertoe leidt dat de kring van ondernemingen die een beschikking inzake staatssteun kunnen aanvechten, veel te ruim wordt. Hoewel ZSG voor haar activiteiten inderdaad voornamelijk houtpulp gebruikt, gebruikt zij bij haar productieproces ook andere stoffen en energiebronnen. Bijgevolg leidt het bestreden arrest ertoe dat een onbegrensd aantal potentiële verzoekers als belanghebbende wordt aangemerkt.
Beoordeling door het Hof
63. Volgens artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999, moet onder belanghebbende met name iedere persoon, onderneming of ondernemersvereniging worden verstaan waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden aangetast, en in het bijzonder de ondernemingen die met de begunstigde van de steun concurreren. Het gaat met andere woorden om een onbepaalde groep van adressaten (zie in die zin arrest van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, Jurispr. blz. 3809, punt 16).
64. Bijgevolg sluit deze bepaling niet uit dat een onderneming die niet direct met de begunstigde van de steun concurreert, maar voor haar productieproces wel dezelfde grondstof nodig heeft, als belanghebbende wordt aangemerkt, voor zover zij betoogt dat haar belangen door de steunverlening nadelig kunnen worden beïnvloed.
65. Daartoe is het van belang dat deze onderneming rechtens genoegzaam aantoont dat de steun haar situatie concreet dreigt te beïnvloeden (zie in die zin reeds aangehaald arrest 3F/Commissie, punt 33).
66. In casu heeft het Gerecht in punt 71 van het bestreden arrest, na in herinnering te hebben gebracht dat een natuurlijke of rechtspersoon slechts als belanghebbende kan worden aangemerkt indien hij er een rechtmatig belang bij heeft dat de betrokken steun al dan niet worden verleend, dan wel gehandhaafd indien hij reeds werd verleend, benadrukt dat voor een onderneming een dergelijk rechtmatig belang onder meer kan bestaan in de bescherming van haar concurrentiepositie op de markt, voor zover deze positie door de steunmaatregelen in het gedrang komt.
67. Het Gerecht heeft in de punten 74 en 75 van het bestreden arrest vastgesteld dat Kronoply en Kronotex niet op dezelfde productmarkten concurreren, maar bij hun productieproces wel dezelfde grondstoffen gebruiken, namelijk industrieel hout, en heeft daaruit afgeleid dat verzoeksters en ZSG zich als inkopers van hout in een concurrentieverhouding bevinden.
68. Vervolgens heeft het Gerecht in punt 76 van het bestreden arrest gesteld dat verzoeksters hebben aangetoond dat de houtprijs minstens tijdelijk was gestegen en heeft het geoordeeld dat verzoeksters weliswaar niet hadden aangetoond dat deze stijging was toe te schrijven aan de inbedrijfstelling van de fabriek van ZSG, maar dat niet kon worden uitgesloten dat verzoeksters negatieve gevolgen hadden ondervonden, die waarschijnlijk door de vestiging van ZSG waren veroorzaakt.
69. Op die grondslag heeft het Gerecht in punt 77 van dat arrest geoordeeld dat Kronoply en Kronotex „rechtens genoegzaam hebben aangetoond dat een concurrentieverhouding bestaat en dat hun marktpositie door de steunverlening in kwestie nadelig kan worden beïnvloed”.
70. In die omstandigheden kan het Gerecht niet worden verweten blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door in wezen te oordelen dat ondernemingen die met de begunstigde van de steun geen concurrentieverhouding hebben op de markt van het product dat zij vervaardigen, onder het begrip „belanghebbende” in de zin van artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999 kunnen vallen.
71. Uit deze overwegingen vloeit voort dat het Gerecht op goede gronden heeft geoordeeld dat Kronoply en Kronotex belanghebbenden in de zin van deze bepaling waren.
72. Bijgevolg dient het derde middel tot staving van de hogere voorziening te worden afgewezen.
73. Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening in haar geheel dient te worden afgewezen.
Kosten
74. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat krachtens artikel 118 ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Artikel 69, lid 3, van dit Reglement preciseert dat het Hof de proceskosten over de partijen kan verdelen of kan beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen.
75. In de onderhavige zaak is de Commissie, ondersteund door ZSG, in het ongelijk gesteld. Aangezien de verzoeksters in eerste aanleg niet aan de procedure in hogere voorziening hebben deelgenomen en dus niet ten aanzien van de kosten hebben geconcludeerd, moet worden beslist dat de Commissie en ZSG elk hun eigen kosten dragen.
Dictum
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) De Europese Commissie en Zellstoff Stendal GmbH dragen elk hun eigen kosten.