62002CO0296_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C-296/02 R,
República da Áustria, representada por H. Dossi, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
requerente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por C. Schmidt, M. Niejahr e W. Wils, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
requerida,
apoiada por
República Federal da Alemanha, representada por W.-D. Plessing, na qualidade de agente, assistido por J. Sedemund e T. Lübbig, Rechtsanwälte,
e por
República Italiana, representada por U. Leanza, na qualidade de agente, assistido por M. Fiorilli, avvocato dello Stato, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
intervenientes,
que tem por objecto um pedido de medidas provisórias no quadro do recurso de anulação interposto da recusa definitiva, por parte da Comissão, do convite para agir que lhe tinha sido dirigido, bem como da decisão desta, de 24 de Julho de 2002, de distribuir integralmente os ecopontos relativos ao ano de 2002,
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Agosto de 2002, a República da Áustria requereu, nos termos do artigo 230.° CE, a anulação da recusa definitiva, por parte da Comissão das Comunidades Europeias, em 24 de Julho de 2002, do convite para agir que lhe tinha dirigido aquele Estado-Membro no sentido de que esta apresentasse um projecto de redução do número de ecopontos para o ano de 2002 e, a título subsidiário, a anulação da decisão da Comissão de 24 de Julho de 2002 que ordena a distribuição integral dos ecopontos para o ano de 2002.
2 Por acto separado, apresentado na Secretaria do Tribunal no mesmo dia, a requerente requereu, nos termos dos artigos 242.° CE e 243.° CE, a título principal, a suspensão da execução da decisão da Comissão de 24 de Julho de 2002 e que esta seja convidada a tomar todas as medidas necessárias para congelar a utilização efectiva dos ecopontos do contingente relativo a 2002, já distribuídos, mas ainda não utilizados, na medida que seja necessário para a eventual concretização de uma redução extraordinária de ecopontos em 2002 e, a título subsidiário, que a Comissão seja convidada a não proceder à repartição da reserva comunitária de ecopontos para o referido ano.
3 A requerente pediu igualmente, nos termos do artigo 84.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, que sejam deferidos provisoriamente os pedidos formulados no processo de medidas provisórias, antes mesmo de a outra parte ter apresentado as suas observações, até à prolação do despacho que ponha termo ao processo de medidas provisórias.
4 A Comissão apresentou as suas observações escritas sobre o pedido de medidas provisórias em 5 de Setembro de 2002.
5 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça, respectivamente, em 30 de Agosto e 13 de Setembro de 2002, a República Federal da Alemanha e a República Italiana requereram que fosse admitida a sua intervenção no presente processo de medidas provisórias, em apoio dos pedidos da Comissão.
6 Em aplicação do artigo 37.°, primeiro e quarto parágrafos, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça e do artigo 93.°, n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo, há que deferir os pedidos de intervenção no processo de medidas provisórias.
7 A República Federal da Alemanha apresentou as suas alegações de intervenção por fax de 12 de Setembro de 2002.
8 Por fax dirigido à Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Setembro de 2002, a Comissão, a pedido do Tribunal, comunicou diversos documentos.
9 Foram ouvidas as alegações das partes em 18 de Setembro de 2002.
Enquadramento jurídico e factual
Enquadramento jurídico geral do sistema de ecopontos
10 O enquadramento jurídico geral do sistema de ecopontos é constituído, por um lado, pelo Protocolo n.° 9, relativo ao transporte rodoviário, ferroviário e combinado na Áustria, do Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se fundamenta a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1, a seguir «protocolo»), e, por outro, pelo Regulamento (CE) n.° 3298/94 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1994, que estabelece disposições pormenorizadas relativamente ao sistema de direitos de trânsito (Ecopontos) para veículos pesados de mercadorias em trânsito pela Áustria instituído pelo artigo 11.° do Protocolo n.° 9 do Acto de Adesão da Noruega, da Áustria, da Finlândia e da Suécia (JO L 341, p. 20).
11 Adoptado em aplicação do artigo 11.°, n.° 6, do protocolo, o Regulamento n.° 3298/94 foi alterado pelo Regulamento (CE) n.° 1524/96 da Comissão, de 30 de Julho de 1996 (JO L 190, p. 13), pelo Regulamento (CE) n.° 609/2000 da Comissão, de 21 de Março de 2000 (JO L 73, p. 9), e pelo Regulamento (CE) n.° 2012/2000 do Conselho, de 21 de Setembro de 2000 (JO L 241, p. 18) ( a seguir «Regulamento n.° 3298/94»).
12 O protocolo institui, na sua parte III, relativa ao transporte rodoviário, um regime especial para o tráfego rodoviário de mercadorias em trânsito pela Áustria.
13 Este regime tem origem no Acordo entre a Comunidade Económica Europeia e a República da Áustria no domínio do trânsito rodoviário e ferroviário de mercadorias, assinado no Porto em 2 de Maio de 1992 (a seguir «acordo de 1992»), aprovado em nome da Comunidade pela Decisão 92/577/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992 (JO L 373, p. 4).
14 Os elementos essenciais deste regime estão previstos no artigo 11.°, n.° 2, do protocolo, que tem a seguinte redacção:
«Até 1 de Janeiro de 1998, são aplicáveis as seguintes disposições:
a) As emissões totais de NOx [gás acidificante] provenientes de veículos pesados de mercadorias que atravessam a Áustria em trânsito serão reduzidas em 60% durante o período compreendido entre 1 de Janeiro de 1992 e 31 de Dezembro de 2003, de acordo com o quadro apresentado no anexo 4.
b) As reduções das emissões totais de NOx provenientes de veículos pesados de mercadorias serão geridas por meio de um sistema de ecopontos. Segundo esse sistema, qualquer veículo pesado de mercadorias que atravesse a Áustria em trânsito necessitará de um número de ecopontos que correspondam ao seu nível de emissão de NOx [autorizado pela Conformity of Production (valor COP) ou decorrente da recepção de tipo]. O método de cálculo e a gestão desses pontos encontra-se descrito no anexo 5.
c) [...]
d) A Áustria emitirá e facultará atempadamente os cartões de ecopontos destinados à gestão do sistema de ecopontos, nos termos do anexo 5, para os veículos pesados de mercadorias que atravessam a Áustria em trânsito.
e) A Comissão distribuirá os ecopontos entre os Estados-Membros, de acordo com as disposições a instituir nos termos do n.° 6.»
15 O artigo 11.°, n.os 4 e 6, do protocolo prevê:
«4. Antes de 1 de Janeiro de 2001, a Comissão, em cooperação com a Agência Europeia do Ambiente, efectuará um estudo científico sobre o grau de concretização do objectivo de redução da poluição, definido na alínea a) do n.° 2. Se a Comissão concluir que esse objectivo foi alcançado numa base sustentável, o disposto no n.° 2 deverá ser aplicável em 1 de Janeiro de 2001. Se a Comissão concluir que o referido objectivo não foi alcançado numa base sustentável, o Conselho, deliberando nos termos do artigo 75.° do Tratado CE, pode adoptar medidas, no âmbito comunitário, que assegurem uma protecção equivalente do ambiente e, em especial, uma redução de 60% da poluição. Se o Conselho não adoptar essas medidas, o período transitório será automaticamente prorrogado por um período final de três anos, durante o qual será aplicável o disposto no n.° 2.
[...]
6. A Comissão adoptará, nos termos do procedimento previsto no artigo 16.°, medidas pormenorizadas no que se refere ao sistema e à distribuição de ecopontos e a questões técnicas relacionadas com a aplicação do presente artigo, que entrarão em vigor na data da adesão da Áustria.
[...]»
16 O artigo 16.° do protocolo dispõe que a Comissão será assistida por um comité composto por representantes dos Estados-Membros (a seguir «comité dos ecopontos») e especifica as modalidades de intervenção deste comité.
17 No relatório COM(2000) 862 final, relativo aos transportes rodoviários de mercadorias em trânsito pela Áustria, destinado ao Conselho, a Comissão reconheceu que o objectivo de redução da poluição não tinha sido atingido de forma sustentável. Na ausência da adopção de medidas suplementares pelo Conselho, as disposições do artigo 11.°, n.° 2, do protocolo continuam, portanto, a aplicar-se até 31 de Dezembro de 2003.
A aplicação do sistema de ecopontos
18 A fim de ter em conta o tráfego de trânsito de veículos pesados matriculados na Finlândia e na Suécia, o Regulamento n.° 3298/94 alterou o anexo 4 do protocolo e fixou o número total de ecopontos da seguinte forma:
>lt>0
O Regulamento n.° 3298/94 fixou igualmente, no seu Anexo D, a chave de repartição dos ecopontos entre os Estados-Membros.
19 Nos termos do artigo 7.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 3298/94:
«1. As autoridades competentes dos Estados-Membros atribuirão os ecopontos disponíveis aos operadores interessados, estabelecidos no seu território.
2. As autoridades competentes dos Estados-Membros indicarão anualmente à Comissão, o mais tardar até 15 de Outubro, todos os ecopontos que, com base nos dados disponíveis e nas estimativas de tráfego relativas aos últimos meses do ano, se preveja que não serão utilizados até ao final do ano.»
20 Segundo o artigo 8.° do Regulamento n.° 3298/94:
«1. Os ecopontos que não sejam repartidos entre os Estados-Membros de acordo com o disposto no artigo 6.°, bem como os que tenham sido restituídos à Comissão em aplicação do artigo 7.°, constituirão uma reserva comunitária.
2. Os ecopontos da reserva comunitária serão atribuídos pela Comissão aos Estados-Membros, de acordo com o procedimento constante do artigo 16.° do protocolo n.° 9, pelo menos um mês antes do final do ano.
[...]»
A cláusula dos 108%
21 Nos termos do artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo, «[s]e, em qualquer ano, o número de trajectos em trânsito exceder em mais de 8% o número de referência para 1991, a Comissão, deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 16.°, adoptará as medidas adequadas nos termos do n.° 3 do anexo 5».
22 Essa cláusula de salvaguarda (a seguir «cláusula dos 108%») visa conter o aumento do tráfego de trânsito que possa decorrer dos progressos técnicos realizados no desenvolvimento de motores mais adequados.
23 Sendo o número de trajectos em trânsito pela Áustria, relativo a 1991, de 1 490 900, o limite a que se refere o artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo equivale a 1 610 172 trajectos em trânsito.
Trajectos sujeitos ao sistema de ecopontos
24 O artigo 1.°, alínea c), do protocolo define «tráfego de trânsito através da Áustria» como sendo «o tráfego que atravessa o território austríaco, com destino ou proveniente do estrangeiro».
25 Segundo a alínea g) do mesmo artigo, entende-se por «trajectos bilaterais» «o transporte internacional em deslocações efectuadas por um veículo, com o ponto de partida ou de chegada na Áustria e com o ponto de chegada ou de partida, respectivamente, noutro Estado-Membro e as deslocações sem carga combinadas com essas deslocações.»
26 O n.° 1a do artigo 1.° do Regulamento n.° 3298/94 dispõe:
«Os trajectos em trânsito realizados nas circunstâncias enumeradas no Anexo C, ou com autorizações da CEMT [Conferência Europeia dos Ministros dos Transportes] válidas no território austríaco, serão isentos do sistema de ecopontos.»
27 O Anexo C do Regulamento n.° 3298/94 enumera dezasseis categorias de transportes não sujeitos ao sistema de ecopontos, tais como o transporte de encomendas postais ou o transporte de veículos danificados ou necessitando de reparações.
28 Por outro lado, nos termos do artigo 3.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 3298/94:
«2. Os trajectos contínuos que envolvem uma passagem da fronteira austríaca por via ferroviária, quer por transporte ferroviário convencional quer por transporte combinado, e uma travessia dessa mesma fronteira por via rodoviária, antes ou após a passagem por via ferroviária, não deverão ser considerados como tráfego rodoviário de mercadorias em trânsito na Áustria, na acepção da alínea e) do artigo 1.° do protocolo n.° 9, mas trajectos bilaterais, nos termos da alínea g) do artigo 1.° do mesmo protocolo.
3. Sem prejuízo do n.° 2, consideram-se trajectos bilaterais os trajectos em trânsito contínuos pela Áustria que utilizam os seguintes terminais rodoviários [deve ler-se ferroviários]:
Fürnitz/Villach Süd, Sillian, Innsbruck/Hall, Brennersee, Graz.»
29 Finalmente, o artigo 14.° do Regulamento n.° 3298/94 dispõe:
«Um trajecto será considerado isento do pagamento de ecopontos se o veículo descarregar ou carregar a sua carga completa na Áustria e se o veículo dispuser de documentação adequada comprovativa desse facto, independentemente do percurso utilizado pelo veículo para entrar e sair da Áustria.»
30 A fundamentação desta disposição figura no quarto considerando do Regulamento n.° 609/2000, segundo o qual «[u]m veículo que descarregar ou carregar uma carga completa na Áustria, independentemente do percurso utilizado pelo veículo para entrar e sair da Áustria, deve ser considerado como tendo efectuado um trajecto bilateral, não lhe sendo assim exigido o pagamento de ecopontos».
Métodos de controlo
31 O anexo 5 do protocolo, intitulado «Cálculo e gestão dos ecopontos a que se refere o n.° 2, alínea b), do artigo 11.° do protocolo», dispõe, no n.° 1:
«O condutor de cada veículo pesado de mercadorias que atravesse a Áustria em trânsito deve apresentar, em cada deslocação:
a) Um documento justificativo do valor COP das emissões de NOx do veículo em questão;
b) Um cartão de ecopontos válido, emitido pelas autoridades competentes.
[...]»
32 O controlo da aplicação do sistema de ecopontos assentava inicialmente num método baseado na utilização de formulários em papel (cartão de ecopontos).
33 Pelo Regulamento n.° 1524/96, a Comissão instituiu um sistema de controlo electrónico que assenta num dispositivo electrónico, denominado «eco-identificador», instalado no veículo, e que permite o débito automático de ecopontos, cujas especificações técnicas são determinadas no Anexo F do Regulamento n.° 3298/94.
34 Actualmente, cerca de 95% dos ecopontos são utilizados sob forma electrónica. São geridos por uma sociedade de direito privado com sede na Áustria.
35 Segundo o artigo 2.°, n.os 2, 4 e 5, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3298/94:
«2. Se o veículo estiver equipado com um eco-identificador, e quando tiver sido confirmado que vai iniciar um trajecto em trânsito para o qual são necessários ecopontos, será deduzido do total de ecopontos atribuído ao Estado-Membro em que o veículo estiver matriculado um número de ecopontos correspondente à informação sobre emissões de NOx armazenada no eco-identificador que equipa o veículo. Tal dedução será efectuada em infra-estruturas fornecidas e operadas pelas autoridades austríacas.
Os veículos equipados com um eco-identificador que efectuem um trajecto bilateral devem, antes de entrarem em território austríaco, programar o eco-identificador de forma a demonstrar que não está a ser realizado um trajecto em trânsito.
[...]
4. Nas viagens que exigem ecopontos, todos os formulários austríacos utilizados até agora para a elaboração de estatísticas de transportes são substituídos pelo cartão de ecopontos ou pelo eco-identificador.
5. [...]
Em alternativa, se o veículo estiver equipado com um eco-identificador, as autoridades austríacas fornecerão à autoridade designada no Estado-Membro em que o veículo está matriculado, no prazo de 48 horas, as informações necessárias para comprovar que foi realizado um trajecto em trânsito. Essa informação será igualmente colocada à disposição da Comissão.»
36 O Anexo F do Regulamento n.° 3298/94 prevê, nomeadamente, o que se segue:
«Declaração de trânsito
O eco-identificador deve incluir um dispositivo para a introdução de dados que identifiquem percursos isentos de ecopontos.
Este dispositivo deverá ser claramente identificável no eco-identificador para efeitos de controlo ou deverá existir a possibilidade de posicionar o eco-identificador num determinado ponto de partida. Em todo o caso, importa assegurar que o cálculo dos ecopontos se baseie exclusivamente no estatuto existente no momento da entrada no país.»
Matéria de facto na origem do litígio
37 Por carta de 17 de Dezembro de 2001, a República da Áustria informou a Comissão de que resultava das previsões respeitantes ao total de trajectos sujeitos a ecopontos em 2001 que o valor de referência de 1991 seria ultrapassado e convidou-a a aplicar a cláusula dos 108%.
38 Por carta de 12 de Abril de 2002, a República da Áustria comunicou à Comissão as suas estatísticas definitivas de ecopontos relativas ao ano de 2001, que confirmavam a referida ultrapassagem. Com efeito, evidenciavam, em relação a 2001, um total de 1 640 416 «trajectos em trânsito declarados», ou seja, uma ultrapassagem de 10,03% do valor de referência do ano de 1991.
39 Por ocasião das suas vigésima sexta e vigésima sétima reuniões, realizadas, respectivamente, em 3 de Maio e 18 de Julho de 2002, o comité dos ecopontos examinou as estatísticas austríacas e debateu a questão de saber se certos trajectos não deviam ser retirados das mesmas para efeitos da eventual aplicação da cláusula dos 108%.
40 Na sequência de outras trocas de correspondência, a República da Áustria, por carta de 27 de Junho de 2002, dirigiu, por último, à Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 232.°, segundo parágrafo, CE, um convite para agir, pedindo-lhe que submetesse imediatamente à aprovação do comité dos ecopontos um projecto de regulamento com vista a uma redução do número de ecopontos para o ano de 2002.
Decisão de 24 de Julho de 2002
41 Em 24 de Julho de 2002, a Comissão decidiu não apresentar qualquer projecto com vista a reduzir o número de ecopontos para o ano de 2002 em aplicação da cláusula dos 108%.
42 Essa decisão foi tomada com base numa comunicação da comissária Loyola de Palacio, de 23 de Julho de 2002 [documento SEC(2002) 855/4], cujos pontos 5 a 9 referem o seguinte:
«5. O problema com que a Comissão se confronta em 2002 é o que foi já suscitado em 2001, isto é, que o sistema electrónico que contabiliza mais de 95% dos ecopontos utilizados é muito menos sofisticado do que a Comissão foi levada a crer. Este sistema deveria analisar os dados relativos à entrada e à saída de veículos pesados de mercadorias para determinar se os mesmos tinham transitado pela Áustria. No entanto, o sistema limita-se a detectar, à entrada no território austríaco, se o condutor orientou o identificador electrónico do veículo pesado para o modo trajecto bilateral ou se o deixou no modo trânsito (modo em que funciona na ausência de regulação específica). Se o deixou no modo trânsito, o trajecto é registado como trânsito, esteja ou não o veículo pesado efectivamente a transitar pela Áustria.
6. Consequentemente, as estatísticas fornecidas pela Áustria consignam não o número de trajectos em trânsito realmente efectuados, mas o número de trajectos em trânsito declarados.
7. Em 2 de Abril de 2002, os serviços da Comissão receberam da parte das autoridades austríacas estatísticas com base nas entradas no território austríaco que mostram que o limite de 108% tinha sido de novo ultrapassado em 2001. Resultava dessas estatísticas que tinham sido efectuados 1 640 416 trajectos em trânsito em 2001, ou seja, 110% do total do ano de referência.
8. Na sequência de um pedido de informação complementar, as autoridades austríacas forneceram, em 22 de Abril de 2002, outros dados estatísticos contendo, nomeadamente, detalhes sobre os trajectos que, no ano precedente, tinham dado lugar a divergências de opinião quanto ao seu carácter de trajectos em trânsito (trajectos bilaterais, Rollende Landstrasse...).
9. Os serviços da Comissão analisaram essas estatísticas e chegaram à conclusão de que o número de trajectos que podiam ser efectivamente considerados como trajectos em trânsito em 2001 era de 1 454 526, 1 488 898, ou seja, 76% 99,9% do limite, que é de 1 610 172 trajectos» (as rasuras e correcções figuram no documento citado).
43 Resulta das explicações fornecidas pela requerida na audiência que o número de 1 488 898 trajectos em trânsito foi obtido subtraindo três categorias de trajectos ao número de 1 640 416 trajectos registados, tal como tinha sido transmitido pela requerente:
- os trajectos para os quais a entrada e a saída da Áustria se efectuam pelo mesmo ponto da fronteira (49 504);
- os trajectos relativamente aos quais não se dispõe de informação respeitante à saída (91 250);
- os trajectos em via rápida («Rollende Strasse») (10 764).
44 Com fundamento na decisão de 24 de Julho de 2002, a Comissão, em 29 de Julho de 2002, procedeu à repartição dos ecopontos electrónicos restantes para o ano de 2002.
Quanto à admissibilidade do pedido
45 Nas suas observações escritas, a Comissão alega a inadmissibilidade tanto do pedido principal como do pedido apresentado a título subsidiário.
46 No tocante ao pedido principal, a suspensão da execução da decisão de 24 de Julho de 2002 tornou-se impossível, pois a mesma foi executada em 29 de Julho de 2002. O mesmo sucede com a suspensão dos ecopontos ainda não utilizados, uma vez que, nas contas dos Estados-Membros, foram já creditados os ecopontos restantes e a Comissão já não pode, portanto, dispor deles de forma unilateral.
47 O pedido subsidiário da República da Áustria, no sentido de ser ordenado à Comissão que não proceda à repartição da reserva comunitária para o ano de 2002, é igualmente inadmissível na medida em que não se inscreve no quadro do objecto do processo quanto ao mérito, tal como exige o artigo 83.°, n.° 1, do Regulamento de Processo. Com efeito, a decisão de 24 de Julho de 2002 não incide sobre a reserva comunitária.
48 A este propósito, basta reconhecer que, tendo em conta os termos muito genéricos em que estão formulados alguns dos pedidos da República da Áustria, as objecções da Comissão não poderão conduzir a uma declaração de inadmissibilidade, mas poderão eventualmente afigurar-se pertinentes quando do exame das medidas provisórias concretas a adoptar.
49 Deve, portanto, examinar-se o pedido de medidas provisórias quanto ao mérito.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
50 A requerente alega que, ao adoptar a decisão de 24 de Julho de 2002, a Comissão faltou às obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas dos artigos 11.°, n.° 2, alínea c), e 16.°, bem como do anexo 5, n.° 3, do protocolo.
51 Considera, com efeito, que o número de trajectos em trânsito ultrapassou o limite de 108% previsto do artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo.
52 Em apoio desta afirmação, a requerente refere, no essencial, que um trajecto deve ser qualificado de trajecto em trânsito se foi declarado como tal à entrada no território austríaco, e a Comissão devia, portanto, basear-se exclusivamente no número de trajectos em trânsito declarados, tal como resulta das estatísticas fornecidas pelas autoridades austríacas.
53 Segundo a requerente, não resulta da definição de «tráfego de trânsito através da Áustria», dada no artigo 1.°, alínea c), do protocolo, que, para determinar se o limite de 108% previsto no artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo é ultrapassado, só possam ser tomados em consideração os trajectos efectivamente realizados em trânsito e, portanto, comprovados em cada caso.
54 O direito primário nada prevê sobre o modo de determinação do «número de trajectos» na acepção do artigo 11.°, n.° 2, alínea c), do protocolo.
55 Quanto ao direito derivado, o artigo 2.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3298/94 baseia-se manifestamente no princípio da declaração.
56 No tocante ao registo da declaração efectuada pelo condutor, o Anexo F do Regulamento n.° 3298/94 prevê que «importa assegurar que o cálculo dos ecopontos se baseie exclusivamente no estatuto existente no momento da entrada no país.»
57 A requerente acrescenta que a infra-estrutura necessária para a leitura dos eco-identificadores, cuja instalação lhe incumbe nos termos do artigo 1.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 3298/94, é a que permite a dedução dos ecopontos após declaração do condutor feita à entrada no território austríaco, pelo que não pode ser obrigada a assegurar o registo dos dados relativos à saída.
58 Segundo a requerente, a tomada em conta apenas das declarações dos condutores é, aliás, indispensável. Com efeito, a definição de «tráfego de trânsito através da Áustria», dada no artigo 1.°, alínea c), do protocolo, é completada, no direito derivado, por derrogações e precisões (exclusão dos trajectos efectuados a coberto de autorizações da CEMT, inclusão dos transportes de carregamentos parciais para a Áustria, exclusão, por força do artigo 14.° do Regulamento n.° 3298/94, dos veículos que realizam descargas e carregamentos completos na Áustria) que têm como consequência que os dados que aparecem no sistema de controlo electrónico não permitem determinar se se trata de trajectos em trânsito na acepção da referida definição. As declarações dos condutores constituem, portanto, a única fonte fiável.
59 A requerente afirma que, por ocasião das discussões que tiveram lugar no seio do comité dos ecopontos no quadro dos trabalhos preparatórios do Regulamento n.° 1524/96, a Comissão e os Estados-Membros estiveram finalmente de acordo em considerar como critério decisivo para a qualificação de um trajecto a declaração efectuada pelo condutor, por meio do eco-identificador, no momento da entrada na Áustria.
60 A tese contrária da Comissão implicaria um controlo manual dos documentos de transporte para cada trajecto, o que privaria o sistema de controlo electrónico da sua razão de ser.
61 A requerente alega, por último, que, no passado, sempre elaborou e transmitiu à Comissão as estatísticas de ecopontos com base no princípio da declaração.
62 A requerente conclui que todos os trajectos declarados como trajectos em trânsito devem ser tomados em conta para a aplicação da cláusula dos 108% e que só podem, em rigor, ser deduzidos os trajectos declarados como trajectos em trânsito acerca dos quais seja certo que, apesar de uma declaração inequívoca, não podem ter tido essa qualidade.
63 Os danos ambientais e sanitários que seriam a consequência directa da não aplicação da cláusula dos 108% representariam um prejuízo grave e irreparável, como confirma o despacho de 23 de Fevereiro de 2001, Áustria/Conselho (C-445/00 R, Colect., p. I-1461, n.os 103 a 106). Este prejuízo prevalece, no quadro da ponderação de interesses, sobre as incidências negativas mínimas no mercado interno que apresentam as medidas provisórias solicitadas.
64 Nas suas observações escritas, a requerida alega que resulta claramente da definição que figura no artigo 1.°, alínea c), do protocolo que a qualificação como «trajecto em trânsito» depende tanto do ponto de partida, isto é, da entrada no território austríaco, como do ponto de chegada, isto é, da saída do referido território.
65 As disposições do Regulamento n.° 3298/94 que descrevem as obrigações impostas aos condutores não alteram esta definição. De qualquer forma, os artigos 2.° e 3.° do mesmo regulamento confirmam a análise da requerida, da mesma forma que o caderno de encargos elaborado pelas autoridades austríacas para a adjudicação do contrato de fornecimento e de gestão do sistema de controlo electrónico, que prevê, nomeadamente, no seu ponto 2.2.10, intitulado «Cálculo dos trajectos em trânsito», que «[o] critério decisivo para determinar a existência de um trajecto em trânsito é constituído pelo intervalo de tempo entre a entrada e a saída do país».
66 A Comissão reconhece que o protocolo não contém indicações precisas sobre o método a utilizar, mas alega que, nestas circunstâncias, dispõe de um certo poder de apreciação a esse respeito, o qual se afigura, portanto, passível apenas de controlo jurisdicional limitado.
67 Nas suas observações escritas, o Governo alemão salienta, em primeiro lugar, a falta de fiabilidade do sistema de controlo electrónico austríaco, o que é confirmado, nomeadamente, por um relatório de peritagem elaborado em Junho de 2001 e junto em anexo.
68 O Governo alemão critica, em seguida, o conceito de «trajecto em trânsito» defendido pela requerente. Remete, nomeadamente, para o acordo de 1992, invocado enquanto instrumento que precedeu o actual regime e que lhe serviu de modelo, alegando que os respectivos preâmbulo e artigo 1.° utilizam os termos «tráfego em trânsito» em ligação com o adjectivo «transalpino» ou com a expressão «através dos Alpes».
69 Por último, segundo o Governo alemão, o princípio da declaração avançado pela requerente não pode deduzir-se nem dos textos em vigor, nem do contexto histórico do sistema de ecopontos, nem do objectivo ou das finalidades deste. Alega que este sistema não constitui um fim em si, mas deve ser interpretado à luz do objectivo ambiental que lhe é fixado pelo direito primário. Há, portanto, que distinguir rigorosamente, por um lado, a questão de um eventual cálculo dos ecopontos em caso de má regulação do eco-identificador no momento da leitura pelo aparelho de leitura na fronteira e, por outro, a questão do registo nas estatísticas de tal trajecto como trajecto em trânsito. Dado que a cláusula dos 108% visa unicamente compensar a poluição particular de que sofre a Áustria enquanto país de trânsito, só devem ser registados, para esse efeito, os trajectos em trânsito efectivos.
Apreciação
70 A título liminar, há que recordar que, nos termos dos artigos 242 CE.° e 243.° CE, o juiz das medidas provisórias pode, se considerar que as circunstâncias o exigem, ordenar a suspensão da execução do acto impugnado ou ordenar as medidas provisórias necessárias. Para esse efeito, tem em consideração as condições previstas pelo artigo 83.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, tal como foram precisadas pela jurisprudência do Tribunal de Justiça [despacho de 19 de Julho de 1995, Comissão/Atlantic Container Line e o., C-149/95 P(R), Colect., p. I-2165, n.° 21].
71 No quadro do exame do fumus boni juris do pedido, as divergências de pontos de vista entre as partes incidem, no essencial, sobre as condições de aplicação da cláusula dos 108%, cuja interpretação foi longamente debatida.
72 A República da Áustria tinha notificado à Comissão o número de 1 640 416 trajectos em trânsito declarados pelos condutores relativamente ao ano de 2001.
73 A Comissão deduziu desse número três categorias de trajectos, baseando-se sempre nos números fornecidos pela República da Áustria, e chegou ao número de 1 488 898 trajectos, que se situa abaixo do limite dos 108%.
74 Quanto aos trajectos postos de parte, tratava-se de 49 504 trajectos em relação aos quais a entrada na Áustria e a saída da Áustria se fizeram pelo mesmo ponto da fronteira (categoria A), de 91 250 trajectos em relação aos quais se não dispõe de informações relativas à saída da Áustria (categoria B) e de 10 764 trajectos em via rápida («Rollende Strasse») (categoria C).
75 Uma quarta categoria, que compreende 11 374 trajectos em relação aos quais a entrada na Áustria e a saída da Áustria se fizeram em proveniência de e com destino ao mesmo Estado-Membro, não suscita controvérsia no quadro do presente processo.
76 Resulta, com efeito, das explicações fornecidas pela Comissão na audiência que, apesar das suas dúvidas quanto à possibilidade de qualificar estes trajectos como «trajectos em trânsito», não os deduziu do número total de trajectos tomados em consideração para uma eventual aplicação da cláusula dos 108%.
77 Para apreciar, de forma provisória, se a Comissão deduziu correctamente do número total de trajectos declarados em trânsito as categorias A, B e C, há que examinar os critérios a considerar para determinar quais os trajectos que devem ser contabilizados como trajectos em trânsito.
78 A esse propósito, os argumentos avançados pela requerente não podem, após uma primeira análise, ser afastados de imediato como manifestamente improcedentes.
79 Há que reconhecer, com efeito, que os elementos avançados pelas partes, no âmbito do presente processo de medidas provisórias, para descrever o quadro regulamentar e o modo de funcionamento efectivo do sistema de ecopontos, não permitem determinar de forma evidente segundo que regras concretas deveria ser aplicada a cláusula dos 108%.
80 Sendo assim, o princípio da declaração invocado pela requerente suscita igualmente algumas interrogações.
81 A requerente reconhece, em primeiro lugar, que alguns dos trajectos declarados em trânsito e, portanto, incluídos nas suas estatísticas, não deveriam tê-lo sido.
82 A presunção de que as declarações dos condutores são indiscutíveis pode, portanto, conduzir a aumentar artificialmente o número dos trajectos a tomar em consideração para efeitos da aplicação da cláusula dos 108%, o que só poderá aceitar-se em presença de indicações claras nesse sentido das disposições regulamentares.
83 Ora, nenhum argumento literal parece, em primeira análise, demonstrar de forma inequívoca que todas as declarações devam ser contabilizadas como trajectos em trânsito.
84 Por outro lado, é de notar que a requerente não expôs, ao distinguir entre as diferentes categorias de trajectos excluídos pela Comissão do número total de trajectos registados, as razões que a levavam a pensar que se tratava realmente, todas as vezes, de trajectos em trânsito.
85 A requerente limitou-se à afirmação de princípio de que só a declaração importa, qualquer que seja a verdadeira natureza do trajecto efectivamente realizado.
86 Nestas condições, não poderá aderir-se sem reservas, em sede de processo de medidas provisórias, à abordagem da requerente, que equivale a considerar que as incertezas decorrentes das imperfeições do sistema de controlo electrónico existente devem levar a presumir que toda e qualquer declaração equivale, para efeitos de aplicação da cláusula dos 108%, a um trajecto em trânsito.
87 Além disso, os argumentos em sentido contrário avançados pela requerida e pelas duas intervenientes afiguram-se sérios na medida em que, em particular, se baseiam no próprio texto do protocolo e parecem, em primeira análise, mais conformes aos objectivos prosseguidos pelo sistema de ecopontos.
88 Por outro lado, a Comissão expôs de forma concreta, na audiência, as razões pelas quais considerou que certos trajectos deviam ser deduzidos do total dos trajectos declarados. Assim, no tocante aos 91 250 trajectos em relação aos quais se não dispõe de informações respeitantes à saída do território austríaco (categoria B), referiu que, dado o sistema de controlo electrónico não registar a saída quando a entrada tivesse sido registada mais de 48 horas antes, podia presumir-se que o veículo em causa tinha vindo ao território austríaco para aí efectuar um carregamento ou um descarregamento, e não para o atravessar em trânsito. Da mesma forma, em relação aos 10 764 trajectos em via rápida («Rollende Strasse») (categoria C), remeteu para as disposições do artigo 3.°, n.os 2 e 3, do Regulamento n.° 3298/94, para justificar a sua exclusão.
89 Resulta do que precede que os argumentos invocados pela requerente, mesmo que não se afigurem desprovidos de qualquer fundamento, não prevalecem, no termo de uma primeira análise, sobre as justificações e explicações apresentadas pela Comissão, pela República Federal da Alemanha e pela República Italiana.
90 Devem, portanto, ponderar-se os interesses em presença, constituindo o prejuízo grave e irreparável, critério da urgência alegada, o primeiro termo da comparação efectuada nesse quadro.
91 A este propósito, a urgência que a requerente invoca está ligada a considerações de protecção do ambiente contra, nomeadamente, os danos que decorrem da intensidade do tráfego.
92 Este prejuízo, caso se verifique, apresenta efectivamente carácter irreversível na medida em que tais danos não podem, devido à sua natureza, ser eliminados retroactivamente.
93 No entanto, no caso em apreço, tanto a realidade como a gravidade do dano alegado estão directamente ligadas às apreciações relativas ao fumus boni juris do pedido.
94 Com efeito, as consequências negativas do tráfego de trânsito rodoviário através da Áustria só se afiguram constituir um prejuízo para o ambiente, que deva eventualmente ser remediado, se se demonstrar que ultrapassam o nível que foi considerado aceitável na altura da adopção do protocolo, o que não resulta de forma evidente após uma primeira análise, como decorre do exame a que se procedeu nos n.os 71 a 89 do presente despacho.
95 Nesta medida, a presente situação difere sensivelmente da que se verificava no processo Áustria/Conselho, já referido, em que o carácter particularmente sério do fumus boni juris justificava que a urgência que a requerente podia invocar fosse particularmente tida em consideração (despacho Áustria/Conselho, já referido, n.° 110).
96 No tocante a outros interesses a tomar em consideração no quadro da ponderação, afigura-se que, tendo em conta as previsões de utilização dos ecopontos para o ano de 2002, tal como foram expostas pelas partes na audiência, uma redução do número de ecopontos distribuídos que fosse decidida na fase actual teria um impacto directo e considerável nas actividades das empresas que actuam no mercado considerado e, mais em geral, no correcto funcionamento do mercado interno.
97 Nestas condições, dados os efeitos quase definitivos que o despacho é susceptível de produzir, a ponderação dos interesses aponta para o indeferimento do pedido.
98 O pedido de medidas provisórias deve, portanto, ser indeferido.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) O pedido de medidas provisórias é indeferido.
2) Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.