62021CC0162
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2022 m. rugsėjo 8 d. (
1
)
Byla C‑162/21
Pesticide Action Network Europe ir kt.
(Conseil d’État [Valstybės Taryba, Belgija] prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Žemės ūkis – Vidaus rinka – Sveikatos apsauga – Reglamentas (EB) Nr. 1107/2009 – Augalų apsaugos produktai – Neonikotinoidai – Bičių apsauga – Veikliosios medžiagos, kurias Komisija uždraudė naudoti tam tikrais atvejais – 53 straipsnis – Valstybės narės atliekamas pateikimo į rinką ribotam ir kontroliuojamam naudojimui dėl grėsmės, kurios negalima įveikti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis, patvirtinimas – Proporcingumas – Išimtiniai atvejai“
I. Įvadas
1.
Teisingumo Teismas jau ne kartą nagrinėjo klausimą dėl vadinamųjų neonikotinoidų naudojimo augalų apsaugos produktuose. Viena vertus, šios veikliosios medžiagos yra ypač tinkamos naudoti tam tikrais atvejais, kita vertus, yra pagrindo manyti, kad jos ypač kenksmingos bitėms. Todėl Teisingumo Teismas pirmiausia nagrinėjo šių veikliųjų medžiagų draudimą nacionaliniu lygmeniu (
2
), o vėliau – didelius jų naudojimo apribojimus, kuriuos nustatė Komisija (
3
). Pateiktame prašyme priimti prejudicinį sprendimą jo pirmą kartą prašoma išaiškinti, kiek valstybė narė, suteikdama vadinamąją neatidėliotiną autorizaciją, vis dėlto gali nukrypti nuo šių apribojimų tam, kad naudojant neonikotinoidus būtų įveikta grėsmė, kuri kyla tam tikroms žemės ūkio kultūroms.
2.
Tokios neatidėliotinos autorizacijos teisinis pagrindas yra Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalis (
4
). Pagal šią nuostatą reikalaujama atlikti proporcingumo vertinimą, todėl būtina palyginti augalų apsaugos produkto naudojimo riziką ir jo teikiamą naudą, ir tai yra prejudicinio klausimo dalykas. Likę klausimai susiję su galimybe sėklas beicuoti augalų apsaugos produktais, teikti į rinką ir sėti, su galimybe nukrypti nuo apribojimų, kuriuos tvirtindama veikliąją medžiagą aiškiai nustatė Komisija, taip pat su būtina grėsmės, kurią siekiama įveikti suteikiant neatidėliotiną autorizaciją, kokybe. Iš atsakymų į šiuos klausimus tampa aišku, kad lyginant turi būti laikomasi tam tikrų ribų.
II. Teisinis pagrindas
3.
Augalų apsaugos reglamento 8 konstatuojamojoje dalyje aprašomi pagrindiniai reglamentavimo tikslai:
„Šiuo reglamentu siekiama užtikrinti aukštą žmonių ir gyvūnų sveikatos bei aplinkos apsaugos lygį, ir tuo pačiu metu apsaugoti Bendrijos žemės ūkio konkurencingumą. Ypatingą dėmesį reikėtų skirti pažeidžiamų gyventojų grupių, įskaitant nėščias moteris, kūdikius ir vaikus, apsaugai. Reikėtų taikyti atsargumo principą, ir šis reglamentas turėtų užtikrinti, kad pramonė įrodytų, jog pagamintos ar į rinką pateiktos medžiagos arba produktai neturi jokio kenksmingo poveikio žmonių ar gyvūnų sveikatai arba jokio nepriimtino poveikio aplinkai.“
4.
Augalų apsaugos reglamento 24 konstatuojamojoje dalyje aprašomos augalų apsaugos produkto autorizacijos sąlygos:
„Autorizaciją reglamentuojančiomis nuostatomis turi būti užtikrintas aukštas apsaugos lygis. Visų pirma, autorizuojant augalų apsaugos produktus, tikslas apsaugoti žmonių ir gyvūnų sveikatą bei aplinką turėtų būti svarbesnis už tikslą gerinti augalų auginimą. Todėl prieš teikiant augalų apsaugos produktus į rinką reikėtų įrodyti, kad jie yra aiškiai naudingi augalų auginimui ir neturi jokio kenksmingo poveikio žmonių ar gyvūnų, įskaitant pažeidžiamas grupes, sveikatai ar jokio nepriimtino poveikio aplinkai.“
5.
Augalų apsaugos reglamento 32 konstatuojamojoje dalyje nurodyti valstybių narių įgaliojimai esant ypatingoms situacijoms pagal šio reglamento 53 straipsnį:
„Išskirtiniais atvejais turėtų būti leidžiama registruoti šiame reglamente pateiktų sąlygų neatitinkančius augalų apsaugos produktus, jei tai būtina dėl augalų auginimui arba ekosistemoms gresiančio pavojaus ar grėsmės, kurios negalima pašalinti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis. Tokia laikina registracija turėtų būti peržiūrima Bendrijos lygiu.“
6.
Augalų apsaugos reglamento 2 straipsnio 1 dalyje pateikiama augalų apsaugos produktų apibrėžtis:
„Šis reglamentas taikomas produktams, kurie yra sudaryti iš veikliųjų medžiagų, apsauginių medžiagų ar sinergiklių arba kurių sudėtyje yra šių medžiagų, tokios formos, kokios jie tiekiami naudotojui, ir kurie yra skirti naudoti kuriuo nors iš šių tikslų:
a)
augalams ar augaliniams produktams apsaugoti nuo visų kenksmingų organizmų arba užkirsti kelią tokių organizmų veikimui, nebent numatyta pagrindinė šių produktų paskirtis yra higiena, o ne augalų ar augalinių produktų apsauga;
<…>
Šie produktai toliau vadinami „augalų apsaugos produktais“.“
7.
Be to, svarbios Augalų apsaugos reglamento 3 straipsnyje pateiktos kenksmingų organizmų ir aplinkos sąvokų apibrėžtys:
„Šiame reglamente taikomos šios sąvokų apibrėžtys:
<…>
7)
„kenksmingi organizmai“ – augalams ar augaliniams produktams kenksmingos rūšys, atmainos ar biotipai, priklausantys gyvūnijai ar augmenijai, arba patogeniniai organizmai;
<…>
13)
„aplinka“ – vandenys (įskaitant požeminius, paviršinius, tarpinius, pakrančių ir jūrų), nuosėdos, dirva, oras, žemė, laukinės faunos ir floros rūšys ir bet kokie jų tarpusavio ryšiai bei santykis su bet kokiais kitais gyvaisiais organizmais.“
8.
Veikliųjų medžiagų patvirtinimas reglamentuojamas Augalų apsaugos reglamento II skyriaus 1 skirsnio 1 ir 2 poskirsniuose (4–13 straipsniai).
9.
Augalų apsaugos reglamento 4 straipsnyje nustatyti patvirtinimo kriterijai. Visų pirma pagal 4 straipsnio 2 ir 3 dalis neturi būti kenksmingo poveikio žmonių ir gyvūnų sveikatai bei nepriimtino poveikio aplinkai.
10.
Pagal Augalų apsaugos reglamento 4 straipsnio 7 dalį esant tam tikroms sąlygoms leidžiama patvirtinti veikliąsias medžiagas, kurios neatitinka bendrųjų reikalavimų:
„Nukrypstant nuo 1 dalies, tais atvejais, kai kartu su paraiška pateikiama dokumentais pagrįstų įrodymų, kad veiklioji medžiaga yra būtina siekiant kontroliuoti didelį pavojų augalų sveikatai, kurio negalima išvengti kitomis priemonėmis, įskaitant nechemines priemones, veiklioji medžiaga gali būti patvirtinta ribotam, ne ilgesniam nei penkerių metų laikotarpiui, kurio reikia šiam rimtam pavojui kontroliuoti, net jeigu ji neatitinka II priedo 3.6.3, 3.6.4, 3.6.5 ar 3.8.2 punktuose išdėstytų kriterijų, su sąlyga, kad naudojant veikliąją medžiagą taikomos rizikos mažinimo priemonės, kuriomis užtikrinamas kuo mažesnis poveikis žmonėms ir aplinkai. <…>
<…>
Valstybės narės gali autorizuoti augalų apsaugos produktus, kurių sudėtyje yra pagal šią straipsnio dalį patvirtintų veikliųjų medžiagų, tik tada, kai būtina kontroliuoti rimtą augalų sveikatai kylantį pavojų jų teritorijoje.
Tuo pat metu jos parengia laipsniško šių produktų naudojimo nutraukimo planą, kuriame numatoma, kaip rimtą pavojų kontroliuoti kitomis priemonėmis, įskaitant necheminius metodus, ir nedelsdamos perduoda šį planą Komisijai.“
11.
Pagal Augalų apsaugos reglamento 6 straipsnį patvirtinimui leidžiama taikyti sąlygas ir apribojimus:
„Patvirtinimui gali būti taikomos įvairios sąlygos ir apribojimai, įskaitant šiuos:
<…>
c)
apribojimai, atsirandantys vertinant 8 straipsnyje nurodytą informaciją, atsižvelgiant į aptariamas žemės ūkio, augalų sveikatos ir aplinkos, įskaitant klimato, sąlygas;
<…>
e)
naudojimo būdas ir sąlygos;
<…>
h)
sričių, kuriose naudoti veikliosios medžiagos turinčių augalų apsaugos produktų, įskaitant dirvožemio įdirbimo produktus, negali būti leidžiama arba gali būti leidžiama specifinėmis sąlygomis, nustatymas;
j)
bet kokios kitos ypatingos sąlygos, kurios nustatomos įvertinus informaciją, pateiktą šio reglamento kontekste.“
12.
Veikliųjų medžiagų patvirtinimo turinys nustatytas Augalų apsaugos reglamento 13 straipsnio 2 dalyje:
„Remiantis peržiūros ataskaita, kitais su svarstomu klausimu pagrįstai susijusiais veiksniais ir atsargumo principu, jei tai susiję su Reglamento (EB) Nr. 178/2002 7 straipsnio 1 dalyje nustatytomis sąlygomis, reglamentas priimamas vadovaujantis 79 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka, ir jame nustatoma, kad:
a)
veiklioji medžiaga patvirtinama, tinkamais atvejais taikant 6 straipsnyje nurodytas sąlygas ir apribojimus;
b)
veiklioji medžiaga nepatvirtinama; ar
c)
keičiamos patvirtinimo sąlygos.“
13.
Pagal Augalų apsaugos reglamento 28 straipsnio 1 dalį augalų apsaugos produktą turi autorizuoti atitinkama valstybė narė:
„Augalų apsaugos produktas negali būti teikiamas į rinką ar naudojamas, jei jis pagal šį reglamentą neautorizuotas atitinkamoje valstybėje narėje.“
14.
Autorizacijai taikomi reikalavimai nustatyti Augalų apsaugos reglamento 29 straipsnyje:
„1.   Nedarant poveikio 50 straipsnio taikymui, augalų apsaugos produktas autorizuojamas tik jei pagal 6 dalyje nurodytus vienodus principus jis atitinka šiuos reikalavimus:
a)
jo veikliosios medžiagos, apsauginės medžiagos ir sinergikliai yra patvirtinti;
b) <…>“
15.
Pagal Augalų apsaugos reglamento 49 straipsnio 1 dalį valstybės narės nedraudžia pateikti į rinką arba naudoti sėklų, beicuotų augalų apsaugos produktais, kurie autorizuoti tam naudojimui bent vienoje valstybėje narėje. 49 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad turi būti priimamos priemonės siekiant išspręsti realų susirūpinimą keliančius klausimus, kad dėl beicuotų sėklų gali atsirasti didelė rizika žmonių ar gyvūnų sveikatai arba aplinkai.
16.
Pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnį „Ypatingos situacijos augalų apsaugos srityje“ valstybėms narėms leidžiama išimties tvarka autorizuoti augalų apsaugos produktus, kurie neatitinka bendrųjų reikalavimų:
„1.   Nukrypstant nuo 28 straipsnio, ypatingomis aplinkybėmis valstybė narė gali leisti ne ilgesniam kaip 120 dienų laikotarpiui pateikti į rinką augalų apsaugos produktus ribotam ir kontroliuojamam naudojimui, jeigu tokia priemonė pasirodo esanti būtina kilus grėsmei, kurios negalima įveikti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis.
Atitinkama valstybė narė nedelsdama praneša kitoms valstybėms narėms ir Komisijai apie įgyvendintą priemonę, suteikdama išsamios informacijos apie padėtį ir bet kokias priemones, kurių buvo imtasi vartotojo saugai užtikrinti.
2.   Komisija gali paprašyti Tarnybos pateikti nuomonę arba suteikti mokslinę ar techninę pagalbą.
Tarnyba pateikia Komisijai nuomonę arba darbo rezultatus per mėnesį nuo prašymo dienos.
3.   Jei būtina, pagal 79 straipsnio 3 dalyje nurodytą reguliavimo procedūrą priimamas sprendimas, kada bei kokiomis sąlygomis valstybė narė:
a)
gali arba negali pratęsti priemonės taikymo termino ar pakartotinai pritaikyti priemonę; arba
b)
turi panaikinti ar pakeisti savo priemonę.
4. <…>“
III. Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
17.
Tiametoksamas ir klotianidinas yra neonikotinoidų grupės insekticidai, naudojami žemės ūkyje sėkloms beicuoti. Iš pradžių Sąjungoje jie buvo patvirtinti. 2018 m. Komisija iš naujo reglamentavo klotianidino (
5
) ir tiametoksamo (
6
) patvirtinimus ir dėl bitėms kylančios rizikos nustatė labai griežtus apribojimus. Remiantis šiuo reglamentavimu nuo 2018 m. gruodžio 19 d. draudžiama naudoti augalų apsaugos produktus, kurių sudėtyje yra šių veikliųjų medžiagų, kai jie naudojami ne nuolatiniuose šiltnamiuose. Be to, šiomis veikliosiomis medžiagomis beicuotos sėklos gali būti naudojamos tik tokiuose šiltnamiuose. Kaip matyti, šie riboti patvirtinimai nustojo galioti 2019 m. ir nebuvo pakeisti (
7
). Todėl augalų apsaugos produktai, kurių sudėtyje yra šių veikliųjų medžiagų, Sąjungoje nebegali būti patvirtinami pagal bendrą autorizacijos procedūrą.
18.
Vis dėlto 2018 m. rudenį Belgijos valstybė suteikė šešias autorizacijas naudoti iš veikliųjų medžiagų klotianidino ir tiametoksamo pagamintus augalų apsaugos produktus, skirtus tam tikrų kultūrų (įskaitant cukrinius runkelius) sėkloms beicuoti, pateikti šias sėklas į rinką ir sėti jas atvirame lauke. Autorizacijos laikotarpis iš esmės apėmė 2019 m. pavasarį. Tačiau atitinkami produktai Belgijoje buvo autorizuoti ir naudojami jau daugelį metų.
19.
Visų pirma iš SESVanderHave S. A., įstojusios į pagrindinę bylą Belgijos valstybės pusėje, argumentų matyti, kad autorizuotas augalų apsaugos produktų naudojimas skirtas kovoti su amarais, perduodančiais virusus, kurie kenkia atitinkamoms kultūroms, ypač cukriniams runkeliams.
20.
Dvi asociacijos, kovojančios prieš pesticidų naudojimą ir skatinančios biologinę įvairovę, taip pat vienas bitininkas (toliau – pareiškėjai) dėl šių autorizacijų pateikė skundą Conseil d’État (Valstybės Taryba, Belgija). Jie teigia, kad daugelyje mokslo tyrimų įrodyta, jog šių neonikotinoidų naudojimas kelia didelę riziką bitėms, kamanėms ir kitiems augalus apdulkinantiems vabzdžiams. Beicuotų sėklų pateikimo į rinką ir naudojimo atvirame lauke autorizacija yra nesuderinama su Sąjungos teise.
21.
Belgijos valstybė, priešingai, laikosi pozicijos, kad naudojimo sąlygos leidžia išvengti nepriimtinos rizikos bitėms. Kadangi atitinkamų kultūrų derlius nuimamas dar iki žydėjimo, galima išvengti bet kokio bičių ir augalo kontakto. Belgijos valstybės pusėje į bylą įstojo įvairios Belgijos cukrinių runkelių žemės ūkio sektoriaus ir cukrinių runkelių augintojų bendrovės bei jų interesų atstovai.
22.
Atsižvelgdama į tai, Conseil d’État (Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį valstybei narei leidžiama tam tikromis sąlygomis suteikti autorizaciją beicuoti sėklas augalų apsaugos produktais, parduoti ar sėti augalų apsaugos produktais beicuotas sėklas?
2.
Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą būtų teigiamas, ar Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnis tam tikromis sąlygomis gali būti taikomas augalų apsaugos produktams, kurių sudėtyje yra veikliųjų medžiagų, kurių pateikimas į rinką ar naudojimas Europos Sąjungoje ribojami arba draudžiami?
3.
Ar „ypatingos aplinkybės“, kurių reikalaujama Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnyje, apima situacijas, kai nėra tikrai žinoma, o tik tikėtina, kad gali kilti grėsmė?
4.
Ar „ypatingos aplinkybės“, kurių reikalaujama Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnyje, apima situacijas, kai grėsmės kilimas yra numatomas, įprastas ir net cikliškas?
5.
Ar Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnyje vartojamas žodžių junginys „kurios negalima įveikti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis“ turi būti aiškinamas taip, kad, atsižvelgiant į reglamento 8 konstatuojamąją dalį, aukšto žmonių ir gyvūnų sveikatos bei aplinkos apsaugos lygio užtikrinimas ir Sąjungos žemės ūkio konkurencingumo išsaugojimas laikomi vienodai svarbiais?“
23.
Pareiškėjai, Belgijos Karalystė bei į pagrindinę bylą įstojusi SESVanderHave S. A., be to, Suomija, Prancūzijos Respublika, Graikijos Respublika, Vengrija ir Europos Komisija dėl šių prejudicinių klausimų pateikė rašytines pastabas. Pareiškėjai, Belgija, Graikija, Prancūzija ir Komisija dalyvavo 2022 m. kovo 17 d. posėdyje.
IV. Teisinis vertinimas
24.
Pagal Augalų apsaugos reglamento 28 straipsnio 1 dalį augalų apsaugos produktą turi autorizuoti atitinkama valstybė narė. Remiantis 29 straipsniu ši autorizacija, be kita ko, suteikiama, kai Komisija patvirtina jo veikliąsias medžiagas, apsaugines medžiagas ir sinergiklius pagal 4–13 straipsnius.
25.
Vis dėlto pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį, esant ypatingoms situacijoms, valstybėms narėms leidžiama autorizuoti kitus augalų apsaugos produktus.
26.
Penki prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateikti klausimai susiję su įvairiais elementais, į kuriuos turi būti atsižvelgiama suteikiant tokią neatidėliotiną autorizaciją. Pirmiausia nagrinėsiu penktąjį klausimą, į kurį atsakius šios nuostatos veikimas tampa ypač akivaizdus. Paskui nagrinėsiu antrąjį, trečiąjį ir ketvirtąjį klausimus ir galiausiai – pirmąjį klausimą.
A.
Penktasis klausimas – interesų palyginimas
27.
Penktuoju klausimu siekiama išsiaiškinti, kaip taikant Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį turi būti palyginami abu 8 konstatuojamoje dalyje nurodyti tikslai, t. y. viena vertus, aukštas žmonių ir gyvūnų sveikatos bei aplinkos apsaugos lygio užtikrinimas ir, kita vertus, Sąjungos žemės ūkio konkurencingumo išsaugojimas.
28.
Šis klausimas grindžiamas tuo, kad pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį neatidėliotina autorizacija galima tik tuo atveju, jeigu ji pasirodo esanti būtina kilus grėsmei, kurios negalima įveikti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis. Pagal 32 konstatuojamąją dalį išskirtiniais atvejais valstybėms narėms turėtų būti leidžiama registruoti augalų apsaugos produktus, jei tai būtina dėl augalų auginimui arba ekosistemoms gresiančio pavojaus ar grėsmės, kurios negalima pašalinti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis.
29.
Taip Sąjungos teisės aktų leidėjas naudojimąsi įgaliojimais pagal Augalų sveikatos reglamento 53 straipsnio 1 dalį susiejo su proporcingumo vertinimu.
30.
Pagal proporcingumo principą ribojamosios priemonės yra teisėtos tik tuo atveju, jeigu jos tinkamos ir būtinos teisėtiems tikslams įgyvendinti. Jeigu galima rinktis iš kelių (vienodai (
8
)) tinkamų priemonių, reikia pasirinkti mažiausiai ribojančią; be to, nustatyti ribojimai turi būti proporcingi siekiamiems tikslams (
9
).
31.
Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies kontekste „ribojimas“ yra ne pagrindinių teisių turėtojų laisvės ar lygybės apribojimas, o aplinkos ir sveikatos apsaugos, kuri yra garantuojama pagal bendrąsias šio reglamento nuostatas, apimties sumažinimas. Šie tikslai nurodyti Pagrindinių teisių chartijos 35 ir 37 straipsniuose ir Teisingumo Teismas, bent kiek tai susiję su 37 straipsniu, jau yra minėjęs Sutartyse reglamentuojamą „teisę“, kaip ji suprantama pagal Chartijos 52 straipsnio 2 dalį (
10
); vis dėlto neatidėliotinos autorizacijos sąlygos vargu ar gali būti pagrindinių teisių apribojimo, kaip tai suprantama pagal Chartijos 52 straipsnio 1 dalies antrą sakinį, sukonkretinimas. Bet ir šiuo atveju proporcingumo principo vertinimo etapai skatina priešingų interesų derinimą.
32.
Taikant Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį pirmiausia būtina nustatyti augalų auginimui arba ekosistemoms gresiantį pavojų ar grėsmę, kurią reikia įveikti. Čia slypi priemonės tikslas.
33.
Paskui reikia nustatyti, ar augalų apsaugos produkto, kuris autorizuojamas, naudojimas apskritai yra tinkamas šiai grėsmei įveikti.
34.
Jeigu nustatoma, kad tinka, galima tikrinti, ar reikalinga augalų apsaugos produkto autorizacija. Remiantis Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies formuluote, reikia nustatyti, ar grėsmės negalima įveikti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis. Šiuo atveju, pavyzdžiui, būtų galima svarstyti kitus augalų apsaugos produktus, pagamintus iš veikliųjų medžiagų, kurių atitinkamą naudojimą patvirtino Komisija, grėsmei atsparių augalų veislių auginimą ar perėjimą prie kitų produktų gamybos.
35.
Jau nagrinėjant šias įvairias priemones gali prireikti tarpusavyje palyginti įvairius teisiškai saugomus interesus. Augalų apsaugos reglamento 32 konstatuojamojoje dalyje tai išreikšta tuo, kad autorizacija galima tik tada, kai grėsmės negalima pašalinti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis. Jei kitų priemonių veiksmingumas nėra akivaizdžiai lygiavertis ar didesnis, reikia įvertinti, ar mažesnis veiksmingumas yra priimtinas atsižvelgiant į autorizuotino augalų apsaugos produkto keliamą riziką.
36.
Jei neatsiranda jokių kitų pagrįstų priemonių grėsmei įveikti, galiausiai reikia įvertinti, ar rizika, susijusi su augalų apsaugos produktu, yra proporcinga kultūrų apsaugai nuo grėsmės. Vargu ar įmanoma pagrįsti, kad priemonės naudojimas yra „būtinas“, kaip tai suprantama pagal 53 straipsnio 1 dalį, arba „pagrįstas“, kaip tai suprantama pagal 32 konstatuojamąją dalį, jeigu jos keliama rizika yra didesnė nei teikiama nauda.
37.
Palyginimas turi būti atliekamas atsižvelgiant į atsargumo principą, nes Augalų apsaugos reglamento nuostatos pagal 8 konstatuojamąją dalį bei 1 straipsnio 4 dalį kaip visuma paremtos šiuo principu (
11
). Remiantis juo reikia identifikuoti, pirma, veikliųjų medžiagų ir augalų apsaugos produktų naudojimo potencialiai negatyvias pasekmes sveikatai ir aplinkai (
12
) ir, antra, visapusio pavojaus vertinimo pagrindimą prieinamais patikimiausiais mokslo duomenimis ir naujausių tarptautinių tyrimų rezultatais (
13
).
38.
Priešingai, nei teigia pareiškėjai, iš esmės teisinga, kad atitinkamas prašymą pateikęs asmuo, siekdamas gauti neatidėliotiną autorizaciją, pateiktų būtiną informaciją ir ekspertų išvadas, nes toks veikimo būdas yra numatytas ir kitoms Augalų apsaugos reglamente nustatytoms procedūroms (
14
).
39.
Pagal gero administravimo principą, į kurį valstybės narės privalo atsižvelgti taikydamos Sąjungos teisę, reikalaujama, kad atsakingos institucijos kruopščiai ir nešališkai išnagrinėtų visus reikšmingus aspektus ir įsitikintų, jog priimdamos sprendimą jos turi kuo išsamesnių ir patikimesnių įrodymų, kad tai padarytų (
15
). Tai visų pirma reiškia, kad jos negali tiesiog perimti informacijos, kurią gavo iš prašymą suteikti autorizaciją pateikusio asmens, jos neišnagrinėjusios, o turi kritiškai ją įvertinti ir taip pat atsižvelgti į svarbią informaciją, gautą iš kitų šaltinių.
40.
Atlikdamos vertinimą atsakingos institucijos turi palyginti tokiu būdu nustatytą riziką su atitinkamo naudojimo teikiama nauda, kuri taip pat buvo nustatyta remiantis geriausiais turimais mokslo duomenimis.
41.
Kalbant apie šį palyginimą, pažymėtina, kad iš Augalų apsaugos reglamento 8 konstatuojamosios dalies iškart matyti, kad, viena vertus, aukšto žmonių ir gyvūnų sveikatos bei aplinkos apsaugos lygio užtikrinimas ir, kita vertus, žemės ūkio konkurencingumo apsauga taikant reglamentą, taigi visų pirma atliekant palyginimą pagal 53 straipsnio 1 dalį, vertinant abstrakčiai, yra lygiaverčiai. Taip yra todėl, kad abu tikslai turi būti pasiekiami „tuo pačiu metu“.
42.
Vis dėlto 8 konstatuojamojoje dalyje taip pat nurodyta, kad medžiagos ir produktai, kurie turi būti autorizuojami siekiant įgyvendinti šiuos tikslus, negali turėti nei kenksmingo poveikio žmonių ar gyvūnų sveikatai, nei nepriimtino poveikio aplinkai. Tai turi įrodyti pramonė, t. y. bendrovė, pateikusi atitinkamą prašymą autorizacijai gauti.
43.
Lygiai tokia pati išvada darytina remiantis šioje byloje aptariama Augalų apsaugos reglamento 24 konstatuojamąja dalimi. Pagal ją tikslas apsaugoti žmonių ir gyvūnų sveikatą bei aplinką turėtų būti svarbesnis už tikslą gerinti augalų auginimą. Todėl prieš teikiant augalų apsaugos produktą į rinką turėtų būti įrodyta, kad jis teikia akivaizdžią naudą auginant augalus ir neturi jokio kenksmingo poveikio žmonių, įskaitant pažeidžiamas grupes, ar gyvūnų sveikatai ar jokio nepriimtino (
16
) poveikio aplinkai.
44.
Be to, toks pat tikslas išvengti kenksmingo poveikio žmonių ar gyvūnų sveikatai ir nepriimtino poveikio aplinkai numatytas Augalų apsaugos reglamento 10 konstatuojamoje dalyje bei 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse, 23 straipsnio 2 dalyje, 27 straipsnio 1 dalyje, 54 straipsnio 1 dalyje ir 56 straipsnio 1 dalyje.
45.
Tai pirmiausia rodo, kad, viena vertus, aukšto žmonių ir gyvūnų sveikatos bei aplinkos apsaugos lygio užtikrinimas ir, kita vertus, žemės ūkio konkurencingumo apsauga, atliekant palyginimą dėl Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies taikymo, vertinant abstrakčiai, nėra lygiaverčiai. Priešingai, atliekant šį palyginimą pirmenybė iš esmės turi būti teikiama kenksmingo poveikio žmonių ar gyvūnų sveikatai arba nepriimtino poveikio aplinkai prevencijai, o ne ekonominiams sumetimams. Tai matyti iš 53 straipsnio pavadinimo, nes jame minimos ypatingos situacijos, ir 32 konstatuojamosios dalies, kurioje taikymas apribojamas išskirtiniais atvejais.
46.
Antra, atliekant palyginimą, kenksmingo poveikio žmonių ar gyvūnų sveikatai prevencijai taikant Augalų apsaugos reglamentą reikia skirti kur kas daugiau dėmesio nei neigiamo poveikio aplinkai prevencijai. Taip yra todėl, kad reglamentu siekiama išvengti ne tik nepriimtino poveikio aplinkai, tačiau bet kokio kenksmingo poveikio žmonių ar gyvūnų sveikatai. Teisės aktų leidėjo nuomone, taip pat tikėtinas priimtinas neigiamas poveikis aplinkai, kurį autorizuojant augalų apsaugos produktus galima toleruoti.
47.
Jeigu augalų apsaugos produkto naudojimas yra susijęs su kenksmingu poveikiu žmonių ir gyvūnų sveikatai, neatidėliotina autorizacija pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį gali būti suteikiama tik tuomet, kai yra būtina siekiant išvengti labai didelės grėsmės. Pavyzdžiui, būtų galima įsivaizduoti konkrečią grėsmę gyventojų aprūpinimui maistu, kuriai būtų užkirstas kelias suteikus neatidėliotiną autorizaciją. Kita vertus, vien ekonominių sumetimų neturėtų pakakti.
48.
Jei egzistuoja „tik“ neigiamas poveikis aplinkai, galimybių palyginti yra daugiau. Todėl svarbūs ekonominiai interesai, esant tam tikroms aplinkybėms, gali būti svaresni už nežymų poveikį aplinkai.
49.
Riba tarp gyvūnų sveikatos apsaugos ir aplinkos apsaugos gali būti netiesiogiai nustatoma remiantis aplinkos apibrėžtimi, pateikta Augalų apsaugos reglamento 3 straipsnio 13 punkte. Pagal šią nuostatą prie aplinkos, be kita ko, priskiriamos laukinės faunos rūšys. Kadangi tam tikros laukinės faunos rūšys pagal 3 straipsnio 7 punktą gali būti kenksmingi organizmai, kuriems pagal 2 straipsnio 1 dalies a punktą turi būti užkertamas kelias augalų apsaugos produktais, pavyzdžiui, šiuo atveju atbaidomi amarai, būtų prieštaringa atmesti bet kokį kenksmingą poveikį jų sveikatai.
50.
Susirūpinimą kelia neonikotinoidų poveikis bitėms, įskaitant bitininkystėje naudojamas bites (
17
). Pastarosios, kitaip nei laukinės bitės ar kamanės, nepriskiriamos prie laukinės faunos rūšių, todėl bent jau šiuo atžvilgiu daromas poveikis labiau saugomam tikslui – gyvūnų sveikatos apsaugai.
51.
Taigi į penktąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad taikant Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį reikia remiantis atsargumo principu konkrečiai palyginti, ar nauda, kurią žemės ūkio konkurencingumui užtikrinti teikia atitinkamas augalų apsaugos produkto naudojimas, yra didesnė už riziką, susijusią su šio produkto naudojimu. Jeigu augalų apsaugos produkto naudojimas susijęs su kenksmingu poveikiu žmonių ir gyvūnų sveikatai, neatidėliotina autorizacija gali būti suteikiama tik tuo atveju, jeigu ji yra būtina siekiant išvengti labai didelės grėsmės. Jei egzistuoja „tik“ neigiamas poveikis aplinkai, galimybių palyginti yra daugiau.
B.
Antrasis klausimas: veikliosios medžiagos, kurių teikimas į rinką arba naudojimas yra ribotas arba draudžiamas
52.
Antruoju klausimu siekiama išsiaiškinti, ar valstybės narės pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį gali autorizuoti augalų apsaugos produktus, turinčius veikliųjų medžiagų, kurių teikimas į rinką arba naudojimas yra ribotas arba draudžiamas. Nors Valstybės Taryba šį klausimą kelia tik tuo atveju, jei Teisingumo Teismas į pirmąjį klausimą atsakytų teigiamai, vis dėlto man atrodo tikslinga jį aptarti ir atskirai.
53.
Atsižvelgiant į pagrindinės bylos aplinkybes, šis klausimas turi būti patikslintas taip: ar valstybės narės gali autorizuoti augalų apsaugos produktų naudojimą, kuris prieštarauja apribojimams, nustatytiems Komisijos, kiek tai susiję su naudojamų veikliųjų medžiagų patvirtinimu?
54.
Pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį priemonė gali būti priimta nukrypstant nuo 28 straipsnio. Pagal šią nuostatą augalų apsaugos produktas turi būti autorizuotas atitinkamoje valstybėje narėje. Remiantis 29 straipsnio 1 dalies a punktu, ši autorizacija visų pirma suteikiama, kai yra patvirtintos produkto veikliosios medžiagos. Šį patvirtinimą pagal 13 ir 79 straipsnius savo ruožtu išduoda Komisija, bendradarbiaudama su Maisto grandinės ir gyvūnų sveikatos nuolatiniu komitetu.
55.
Taigi pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį valstybėms narėms leidžiama autorizuoti būtent augalų apsaugos produktus, kurių veikliųjų medžiagų Komisija nėra patvirtinusi.
56.
Vis dėlto, pareiškėjų nuomone, tai taikoma tik toms veikliosioms medžiagoms, dėl kurių Komisija dar nėra priėmusi sprendimo. Todėl valstybės narės pagal šią nuostatą negalėtų autorizuoti augalų apsaugos produktų, turinčių veikliųjų medžiagų, kurių teikimą į rinką arba naudojimą Komisija yra apribojusi arba uždraudusi. Aptariamos Belgijos autorizacijos būtų su tuo nesuderinamos. Abiejų aptariamų neonikotinoidų Komisijos patvirtinimuose aiškiai draudžiama beicuotas sėklas naudoti ne šiltnamiuose, o Belgijos suteiktose autorizacijose beicuotas sėklas leidžiama naudoti būtent atvirame lauke.
57.
Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies ir 28 straipsnio formuluotės neįpareigotų aiškinti taip, kaip siūlo pareiškėjai, tačiau bent jau leistų tai daryti. Valstybių narių įgaliojimai pagal 53 straipsnio 1 dalį būtų taikomi tik nepatvirtintoms veikliosioms medžiagoms, tačiau neapimtų Komisijos patvirtintų veikliųjų medžiagų, kurioms taikomos ribojančios sąlygos. Šių apribojimų nebūtų galima pašalinti remiantis 53 straipsnio 1 dalimi.
58.
Tokį aiškinimą patvirtina tai, kad Komisija įvertina veikliosios medžiagos riziką jau tuomet, kai ją patvirtina ir, remdamasi Augalų apsaugos reglamento 6 straipsniu, nustato tam tikrą naudojimą draudžiančias sąlygas ir apribojimus.
59.
Vis dėlto Augalų apsaugos reglamento 32 konstatuojamoji dalis rodo, kad 53 straipsnio 1 dalis turėtų apimti gerokai daugiau. Iš tiesų pagal šią nuostatą valstybėms narėms turėtų būti leidžiama autorizuoti augalų apsaugos produktus, kurie neatitinka reglamente numatytų sąlygų. Ji apima ne tik veikliąsias medžiagas, kurių nepatvirtino Komisija, bet ir patvirtintų veikliųjų medžiagų, kurias Komisija atmetė, kai numatė patvirtinimo apribojimą arba sąlygą, naudojimą (
18
).
60.
Taigi pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį valstybės narės turi nuspręsti, ar konkretūs vietoje esantys augalų apsaugos poreikiai išimtiniais atvejais yra svarbesni už su augalų apsaugos produktu susijusią riziką, dėl kurios Komisija nustatė sąlygas ar apribojimus, ir dėl to pateisina neatidėliotiną autorizaciją.
61.
Toks Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies aiškinimas leidžia valstybėms narėms prisiimti tam tikrą riziką, dėl kurios Komisija nusprendė uždrausti atitinkamą naudojimą. Vis dėlto suteikdamos neatidėliotiną autorizaciją valstybės narės šią riziką turi įvertinti, nes, kaip minėta, savo sprendimą jos turi pagrįsti kuo išsamesne ir patikimesne informacija (
19
).
62.
Be to, riziką, kad nebus paisoma klausimų, keliančių susirūpinimą Komisijai, riboja tai, kad valstybės narės neatidėliotiną autorizaciją suteikia prižiūrint Komisijai. Pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą atitinkama valstybė narė turi pranešti Komisijai ir kitoms valstybėms narėms. Pagal 53 straipsnio 2 ir 3 dalis Komisija gali peržiūrėti neatidėliotiną autorizaciją ir prireikus ją apriboti ar net uždrausti.
63.
Nors pareiškėjai teigia, kad Komisija šiuo įgaliojimu tikrinti naudojasi labai nenoriai, tai veikiau prieštarautų teiginiui, kad valstybės narės viršija savo įgaliojimus pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį – bent jau taip mano Komisija. Be to, jei Komisija pažeistų Augalų apsaugos reglamentą, visų pirma 53 straipsnį, aplinkos apsaugos asociacijos po pastarųjų Orhuso reglamento (
20
) pakeitimų galėtų prašyti atlikti papildomą arba alternatyvią tokių procedūrų, kaip nagrinėjamos šioje byloje, peržiūrą ir prireikus kreiptis į Sąjungos teismus.
64.
Taigi į antrąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad valstybės narės, taikydamos Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį, visų pirma turi palyginti, ar konkretūs vietoje esantys augalų apsaugos poreikiai išimtiniais atvejais yra svarbesni už su augalų apsaugos produktu susijusią riziką žmonių arba gyvūnų sveikatai ar aplinkai, todėl pateisina neatidėliotiną autorizaciją naudojimui, kurį Komisija uždraudė, tvirtindama atitinkamą veikliąją medžiagą.
C.
Trečiasis ir ketvirtasis klausimai – sąvokos „tam tikros aplinkybės“ išaiškinimas
65.
Trečiasis ir ketvirtasis klausimai susiję su tuo, kad remiantis beveik visomis Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies kalbinėmis versijomis valstybė narė gali imtis priemonių esant „ypatingoms“ aplinkybėms, jeigu tokia priemonė pasirodo esanti būtina kilus grėsmei, kurios negalima įveikti jokiomis kitomis pagrįstomis priemonėmis. Tik vokiškoje versijoje šiuo atžvilgiu vartojama sąvoka „tam tikros“ aplinkybės.
66.
Valstybės Taryba siekia išsiaiškinti, ar šios aplinkybės apima situacijas, kai nėra tikrai žinoma, o tik tikėtina, kad gali kilti grėsmė (trečiasis klausimas), arba kai grėsmės kilimas yra numatomas, įprastas ir net cikliškas (ketvirtasis klausimas).
1. Trečiasis klausimas: grėsmės tikėtinumas ar tikrumas
67.
Trečiuoju klausimu siekiama patikslinti grėsmės, kuri yra būtina siekiant pateisinti neatidėliotiną autorizaciją pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį, tikimybę.
68.
Šį klausimą galima paaiškinti tuo, kad tuo metu, kai augalų apsaugos produktas naudojamas beicuoti sėkloms rudenį ir žiemą, labai sunku įvertinti, kokia faktinė kultūrų pažeidimo grėsmė bus auginimo laikotarpiu kitų metų pavasarį ir vasarą. Nei sėklas beicuojant, nei sėjant negalima tiksliai numatyti amarų, platinančių atitinkamus virusus, pasirodymo masto.
69.
Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies formuluotė, visų pirma šiame klausime minima sąvoka „ypatingos aplinkybės“, iš tikrųjų nepadeda atsakyti į šį klausimą.
70.
32 konstatuojamoji dalis ir 53 straipsnio pavadinimas rodo, kad šios aplinkybės turi apimti tik išimtis ar ypatingas situacijas, tačiau tam, kai tai būtų laikoma tokiu atveju, grėsmė nebūtinai turi būti „tikrai žinoma“. Be to, priešingai, nei teigia pareiškėjai, tokiam atvejui preziumuoti nereikalinga ypatinga skuba ar neišvengiamas pavojus.
71.
Sprendimas veikiau slypi jau minėtoje Augalų sveikatos reglamento 53 straipsnio 1 dalies funkcijoje esant ypatingai situacijai ar ypatingoms aplinkybėms skatinti proporcingą priešingų interesų derinimą (
21
).
72.
Vertinant šiuo požiūriu taip pat gali būti proporcinga išvengti vien tikėtinos grėsmės, jei nėra kitų tinkamų priemonių. Tačiau laukiant, kol grėsmė taps tikrai žinoma, kaip teigia įvairūs proceso dalyviai, aptariamu augalų apsaugos produktu galbūt apskritai nebebus galima jos įveikti. Tokiu atveju neatidėliotina autorizacija nebebūtų tinkama pasiekti savo tikslui arba bent jau ne tokia pat apimtimi. Tuomet vėlesnė neatidėliotina autorizacija nebūtų mažiau varžantis alternatyvus veikimo būdas, kaip tai suprantama pagal būtinybės nagrinėjimo etapą (
22
).
73.
Vis dėlto pareiškėjų nuoroda į Jungtinėje Karalystėje (
23
) taikomą praktiką rodo, kad iš anksto suteiktą neatidėliotiną autorizaciją galima papildyti tinkamomis sąlygomis, kuriomis padidinama tikimybė, kad augalų apsaugos produktas būtų naudojamas tik tada, kai tai iš tikrųjų būtina. Nors tuo atveju neatidėliotina autorizacija neonikotinoidams buvo suteikta rudenį, buvo stebima tolesnė raida ir pavasarį atsisakyta juos naudoti, nes tuo metu grėsmė pasirodė esanti mažesnė, nei tikėtasi iš pradžių.
74.
Vis dėlto paprastai svarbiausia palyginti atitinkamą naudą ir trūkumus: tikėtina grėsmė yra mažiau svarbi nei tikrai egzistuojanti grėsmė. Tačiau vien tikėtina ypač didelės žalos grėsmė gali būti panaši į neabejotinai egzistuojančią mažesnės žalos grėsmę. Taigi šių abiejų variantų negalima abstrakčiai įtraukti į Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies taikymo sritį arba į ją neįtraukti. Ar vien tikėtina grėsmė yra pakankamas pagrindas suteikti neatidėliotiną autorizaciją, priklauso nuo to, ar ji didesnė už su augalų apsaugos produkto naudojimu susijusią grėsmę žmonių ir gyvūnų sveikatai bei aplinkai.
75.
Be to, tas pats klausimas gali kilti ir dėl pastarųjų grėsmių, nes jos taip pat gali būti tikėtinos ar tikrai žinomos. Kiek į jas turi būti atsižvelgiama, matyti iš jurisprudencijos, susijusios su atsargumo principu. Jis pateisina ribojamųjų priemonių ėmimąsi, jei paaiškėja, kad dėl atliktų tyrimų rezultatų neįtikinamumo neįmanoma neabejotinai nustatyti nurodomo pavojaus buvimo arba apimties, tačiau realaus pavojaus aplinkai tikimybė išlieka tuo atveju, jeigu pavojus pasitvirtintų (
24
). Tai susiję su rizika, dėl kurios buvimo nėra aiškumo, tačiau kuri yra pakankamai pagrįsta, t. y. yra rimtų ir įtikinamų įrodymų (
25
).
76.
Be to, kad būtų galima palyginti taip nustatytas grėsmes žmonių arba gyvūnų sveikatai ar aplinkai su grėsme žemės ūkiui, kurios siekiama išvengti suteikiant neatidėliotiną autorizaciją, pastaroji grėsmė turi būti nustatoma taikant tą patį vertinimo metodą, kaip ir nustatant pirmąją. Praktiškai tai reiškia, kad grėsmė žemės ūkiui taip pat turi būti vertinama remiantis atliktais tyrimais, o neatidėliotina autorizacija gali būti suteikiama tik esant rimtiems ir įtikinamiems įrodymams.
77.
Taigi į trečiąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad autorizacija naudoti augalų apsaugos produktą pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį priklauso ne nuo rizikos, kurios siekiama išvengti, tikrumo ar tikėtinumo, o nuo to, ar šio naudojimo nauda yra didesnė už su tuo susijusius trūkumus. Šiuo atveju atitinkamo naudojimo nauda ir trūkumai, įskaitant aptariamos grėsmės tikimybės laipsnį, turi būti pakankamai pagrįsti, todėl juos reikia nustatyti remiantis rimtais ir įtikinamais įrodymais.
2. Ketvirtasis klausimas: numatoma, įprasta ir cikliška grėsmė
78.
Ketvirtasis klausimas taip pat susijęs su grėsme, kuri turi pateisinti neatidėliotiną autorizaciją. Valstybės Taryba norėtų būtent sužinoti, ar tam pakanka numatomos, įprastos ir net cikliškos grėsmės.
79.
Šis klausimas susijęs su aplinkybe, kad amarų ir virusinių ligų keliama rizika Belgijoje, visų pirma remiantis SESVanderHave pateikta informacija, panašu, kad yra numatoma ir įprasta. Todėl panašios autorizacijos, kuriomis siekiama išvengti tokių pačių grėsmių, jau buvo suteiktos anksčiau ir tikėtina, kad bus suteikiamos ateityje.
80.
Šiuo požiūriu lyginant vien atitinkamų veikliųjų medžiagų naudojimo naudą ir trūkumus būtų prieita prie išvados, kad neturi reikšmės, ar grėsmė yra numatoma, įprasta ir net cikliška. Taip yra todėl, kad net ir tokios grėsmės gali būti didesnės už su atitinkamo augalų apsaugos produkto naudojimu susijusias grėsmes. Todėl jos galėtų būti tam tikros arba ypatingos aplinkybės, kaip apibrėžta Augalų sveikatos reglamento 53 straipsnio 1 dalyje.
81.
Komisijos akcentuota Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies genezė prima facie patvirtina šį vertinimą. Iš tiesų Parlamento aplinkos, visuomenės sveikatos ir maisto saugos komitetas negalėjo įtikinti su savo pasiūlymu, kad, panašiai, kaip anksčiau galiojusios Augalų apsaugos direktyvos (
26
) 8 straipsnio 4 dalyje ir 18 konstatuojamojoje dalyje, šis įgaliojimas priklausytų nuo nenumatyto pavojaus ar kitų ypatingų situacijų (
27
).
82.
Vis dėlto šiuo klausimu Augalų apsaugos reglamento 32 konstatuojamojoje dalyje pateikiamas paaiškinimas, kuriuo apribojamos galimybės palyginti. Pagal ją 53 straipsnio 1 dalis turi būti taikoma tik „išskirtiniais atvejais“. Numatomos ar cikliškos grėsmės taip pat gali būti išskirtiniais atvejais, jei pasitaiko retai, t. y. tik išskirtiniais atvejais. Tačiau įprasta grėsmė, kuris pasitaiko dažnai, pagal savo prasmę nėra išskirtinis atvejis. Ji taip pat nėra „ypatinga situacija“, kaip nurodyta 53 straipsnio pavadinime.
83.
Be to, apribojimas, apimantis tik retai pasitaikančias išskirtines ar ypatingas situacijas, atitinka Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies reikalavimą leisti „ribotą“ atitinkamą naudojimą. Tačiau jei naudojimu siekiama užkirsti kelią įprastai grėsmei, praktiškai jis turi būti leidžiamas nuolat, t. y. neribotam laikui.
84.
Lyginant su Augalų apsaugos direktyva, reikia pabrėžti sąvokų „išskirtinis atvejis“ ir „ypatinga situacija“ svarbą, nes jos dar nebuvo įtrauktos į direktyvą. Todėl jų vartojimas Augalų apsaugos reglamente turi būti vertinamas kaip sąmoningas įgaliojimo autorizuoti pagal 53 straipsnį apribojimas.
85.
Šio aiškinimo pasekmė nėra ta, kad įprastos grėsmės būtinai turi būti toleruojamos. Jei net ir po intensyvių paieškų nerandama jokios kitos priemonės grėsmei išvengti, priimdama sprendimą dėl veikliųjų medžiagų autorizacijos Komisija turi atsižvelgti į tokias grėsmes ir prireikus taikydama Augalų apsaugos reglamento 6 straipsnį nustatyti sritis, kuriose veikliosios medžiagos dėl tose srityse įprastai kylančių grėsmių gali būti naudojamos plačiau nei kitose Sąjungos srityse. Iš 6 straipsnio h punkto matyti, kad tokie teritoriniu mastu taikomi veikliųjų medžiagų autorizacijos apribojimai yra galimi. Jei tam prieštarauja bendrosios patvirtinimo sąlygos, turėtų būti įmanoma pasinaudoti bent jau Augalų apsaugos reglamento 4 straipsnio 7 dalimi.
86.
Taigi į ketvirtąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad neatidėliotina autorizacija pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį gali būti suteikiama tik išskirtiniais atvejais. Įprasta grėsmė, kuri pasitaiko dažnai, nėra išskirtinis atvejis, todėl yra nepakankama.
D.
Pirmasis klausimas: augalų apsaugos produktais beicuotos sėklos
87.
Pirmuoju klausimu siekiama išsiaiškinti, ar pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį valstybei narei leidžiama tam tikromis sąlygomis suteikti autorizaciją beicuoti sėklas augalų apsaugos produktais, parduoti ar sėti augalų apsaugos produktais beicuotas sėklas.
88.
Kadangi pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį valstybės narės gali autorizuoti augalų apsaugos produkto naudojimą, šis įgaliojimas, remiantis jo formuluote, jau apima leidimą beicuoti sėklas autorizuotu augalų apsaugos produktu, nes tai būtų produkto naudojimas.
89.
Be to, Augalų apsaugos reglamentas grindžiamas prielaida, kad augalų apsaugos produktai yra naudojami tokiu būdu, nes jame įvairiais atvejais minimas sėklų beicavimas, o 49 straipsnyje netgi reglamentuojamas tokių sėklų pateikimas į rinką.
90.
Priešingai, nei mano pareiškėjai, Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies tikslas neprieštarauja tam, kad ji taip pat būtų taikoma sėklų beicavimui, kuris dėl savo pobūdžio įvyksta gerokai anksčiau nei galimas vėlesnis užkrėtimas kenksmingais organizmais. Iš tiesų, kaip jau nurodyta anksčiau (
28
), šiomis taisyklėmis siekiama išvengti ne tik neišvengiamo pavojaus.
91.
Nors leidimas pateikti į rinką arba sėti augalų apsaugos produktais beicuotas sėklas Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalyje nėra aiškiai paminėtas, galiausiai tai netiesiogiai taip pat yra augalų apsaugos produkto naudojimas. Taip yra todėl, kad tik pasėjus beicuotas sėklas produktas gali atlikti savo funkciją. Pateikiant į rinką, t. y. perdavus ūkininkams, sudaroma galimybė sėti.
92.
Šią išvadą taip pat patvirtina Prancūzijos ir Belgijos iškelta mintis, kad pačios beicuotos sėklos gali būti laikomos augalų apsaugos produktais, kaip tai suprantama pagal Augalų apsaugos reglamento 2 straipsnio 1 dalį.
93.
Vis dėlto valstybė narė turi apriboti pateikimą į rinką ir sėją savo teritorijos regione, kuriame kyla grėsmė, kurią reikia įveikti. Taip yra todėl, kad remiantis šia grėsme negalima pateisinti platesnio beicuotų sėklų naudojimo. Priešingai, pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalies formuluotę leidžiama išduoti leidimą tik ribotam ir kontroliuojamam naudojimui. Šis būtinas apribojimas taip pat turi nustatyti galimo naudojimo teritoriją.
94.
Be to, darytina išvada, kad leidimas pateikti į rinką beicuotas sėklas pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį neturi Sąjungos taisyklių, susijusių su beicuotų sėklų pateikimu į rinką pagal 49 straipsnį, poveikio. Iš tiesų pagal 49 straipsnį visoje Sąjungoje leidžiama laisvai prekiauti sėklomis, beicuotomis pagal 28 straipsnį autorizuotu augalų apsaugos produktu. Tačiau tai nebūtų ribotas ir kontroliuojamas naudojimas.
95.
Taigi į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad neatidėliotina augalų apsaugos produkto autorizacija pagal Augalų apsaugos reglamento 53 straipsnio 1 dalį gali apimti sėklų beicavimą augalų apsaugos produktu bei augalų apsaugos produktu beicuotų sėklų pardavimą ar sėją teritorijoje, kurią apima autorizacija.
V. Išvada
96.
Taigi siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą:
1.
Į penktąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad taikant Reglamento (EB) 1107/2009 dėl augalų apsaugos produktų pateikimo į rinką 53 straipsnio 1 dalį reikia remiantis atsargumo principu konkrečiai palyginti, ar nauda, kurią žemės ūkio konkurencingumui užtikrinti teikia atitinkamas augalų apsaugos produkto naudojimas, yra didesnė už riziką, susijusią su šio produkto naudojimu. Jeigu augalų apsaugos produkto naudojimas susijęs su kenksmingu poveikiu žmonių ir gyvūnų sveikatai, neatidėliotina autorizacija gali būti suteikiama tik tuo atveju, jeigu ji yra būtina siekiant išvengti labai didelės grėsmės. Jei egzistuoja „tik“ neigiamas poveikis aplinkai, galimybių palyginti yra daugiau.
2.
Į antrąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad valstybės narės, taikydamos Reglamento (EB) 1107/2009 53 straipsnio 1 dalį, visų pirma turi palyginti, ar konkretūs vietoje esantys augalų apsaugos poreikiai išimtiniais atvejais yra svarbesni už su augalų apsaugos produktu susijusią riziką žmonių arba gyvūnų sveikatai ar aplinkai, todėl pateisina neatidėliotiną autorizaciją naudojimui, kurį Komisija uždraudė tvirtindama atitinkamą veikliąją medžiagą.
3.
Į trečiąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad neatidėliotina autorizacija naudoti augalų apsaugos produktą pagal Reglamento (EB) 1107/2009 53 straipsnio 1 dalį priklauso ne nuo rizikos, kurios siekiama išvengti, tikrumo ar tikėtinumo, o nuo to, ar šio naudojimo nauda yra didesnė už su tuo susijusius trūkumus. Šiuo atveju atitinkamo naudojimo nauda ir trūkumai, įskaitant aptariamos grėsmės tikimybės laipsnį, turi būti pakankamai pagrįsti, todėl juos reikia nustatyti remiantis rimtais ir įtikinamais įrodymais.
4.
Į ketvirtąjį klausimą reikia atsakyti, kad neatidėliotina autorizacija pagal Reglamento (EB) 1107/2009 53 straipsnio 1 dalį gali būti suteikiama tik išskirtiniais atvejais. Įprasta grėsmė, kuri pasitaiko dažnai, nėra išskirtinis atvejis, todėl yra nepakankama.
5.
Į pirmąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad neatidėliotina augalų apsaugos produkto autorizacija pagal Reglamento (EB) 1107/2009 53 straipsnio 1 dalį gali apimti sėklų beicavimą augalų apsaugos produktu bei augalų apsaugos produktu beicuotų sėklų pardavimą ar sėją teritorijoje, kurią apima autorizacija.
(
1
)	Originalo kalba: vokiečių.
(
2
)	2020 m. spalio 8 d. Sprendimas Union des industries de la protection des plantes (C‑514/19, EU:C:2020:803).
(
3
)	2021 m. gegužės 6 d. Sprendimas Bayer CropScience ir Bayer / Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367).
(
4
)	2009 m. spalio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1107/2009 dėl augalų apsaugos produktų pateikimo į rinką ir panaikinantis Tarybos direktyvas 79/117/EEB ir 91/414/EEB (OL L 309, 2009, p. 1).
(
5
)	2018 m. gegužės 29 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) 2018/784, kuriuo dėl veikliosios medžiagos klotianidino patvirtinimo sąlygų iš dalies keičiamas Įgyvendinimo reglamentas (ES) Nr. 540/2011 (OL L 132, 2018, p. 35).
(
6
)	2018 m. gegužės 29 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) 2018/785, kuriuo dėl veikliosios medžiagos tiametoksamo patvirtinimo sąlygų iš dalies keičiamas Įgyvendinimo reglamentas (ES) Nr. 540/2011 (OL L 132, 2018, p. 40).
(
7
)	2011 m. gegužės 25 d. Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 540/2011, kuriuo dėl patvirtintų veikliųjų medžiagų sąrašo įgyvendinamas [Augalų apsaugos reglamentas] (OL L 153, 2011, p. 1), iš dalies pakeisto Įgyvendinimo reglamentu (ES) 2021/2081 (OL L 426, 2021, p. 28), priedo 121 ir 140 punktai.
(
8
)	Žr. 2015 m. gruodžio 23 d. Sprendimą Scotch Whisky Association ir kt. (C‑333/14, EU:C:2015:845, 49 punktas), 2018 m. rugsėjo 26 d. Sprendimą Van Gennip ir kt. (C‑137/17, EU:C:2018:771, 64 punktas) ir 2022 m. balandžio 26 d. Sprendimą Lenkija / Parlamentas ir Taryba(Uploadfilter) (C‑401/19, EU:C:2022:297, 83 punktas).
(
9
)	1989 m. liepos 11 d. Sprendimas Schräder HS Kraftfutter (265/87, EU:C:1989:303, 21 punktas), 2010 m. kovo 9 d. Sprendimas ERG ir kt. (C‑379/08 ir C‑380/08, EU:C:2010:127, 86 punktas) ir 2020 m. birželio 4 d. Sprendimas Vengrija / Komisija (C‑456/18 P, EU:C:2020:421, 41 punktas).
(
10
)	2016 m. gruodžio 21 d. Sprendimas Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, 62 punktas) ir 2019 m. kovo 13 d. Sprendimas Lenkija / Parlamentas ir Taryba (C‑128/17, EU:C:2019:194, 130 punktas).
(
11
)	2019 m. spalio 1 d. Sprendimas Blaise ir kt. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 44 punktas).
(
12
)	2019 m. kovo 28 d. Sprendimas Verlezza ir kt. (C‑487/17–C‑489/17, EU:C:2019:270, 57 punktas) ir 2021 m. gegužės 6 d. Sprendimas Bayer CropScience ir Bayer / Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 80 punktas).
(
13
)	2019 m. spalio 1 d. Sprendimas Blaise ir kt. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 46 punktas).
(
14
)	Žr. 2019 m. spalio 1 d. Sprendimą Blaise ir kt. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 77 ir paskesni punktai).
(
15
)	2020 m. gegužės 14 d. Sprendimas Agrobet CZ (C‑446/18, EU:C:2020:369, 44 punktas) ir 2021 m. spalio 21 d. Sprendimas CHEP Equipment Pooling (C‑396/20, EU:C:2021:867, 48 punktas).
(
16
)	Nors versijoje vokiečių kalba vartojamas terminas „unzulässig“ („neleistinas“), tikėtina, kad tai yra vertimo klaida.
(
17
)	Įgyvendinimo reglamentų (ES) 2018/784 ir 2018/785 konstatuojamosios dalys.
(
18
)	Iš esmės tokia išvada pateikta ir 2018 m. gegužės 17 d. Bendrojo Teismo sprendime Bayer CropScience ir kt. / Komisija (T‑429/13 ir T‑451/13, EU:T:2018:280, 463 punktas), ir mano išvadoje byloje Bayer CropScience ir Bayer / Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2020:735, 183 punktas). Dėl anksčiau galiojusio reglamentavimo taip pat žr. 2013 m. spalio 17 d. Sprendimą Sumitomo Chemical (C‑210/12, EU:C:2013:665, 36 punktas).
(
19
)	Žr. šios išvados 39 punktą.
(
20
)	2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams (OL L 264, 2006, p. 13), iš dalies pakeistas 2021 m. spalio 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2021/1767 (OL L 356, 2021, p. 1).
(
21
)	Žr. argumentus dėl penktojo klausimo šios išvados 31 ir paskesniuose punktuose.
(
22
)	Žr. šios išvados 34 ir 35 punktus.
(
23
)	Skundo 53 punktas.
(
24
)	2003 m. rugsėjo 23 d. Sprendimas Komisija / Danija (C‑192/01, EU:C:2003:492, 52 punktas), 2010 m. sausio 28 d. Sprendimas Komisija / Prancūzija (C‑333/08, EU:C:2010:44, 93 punktas), 2019 m. spalio 1 d. Sprendimas Blaise ir kt. (C‑616/17, EU:C:2019:800, 43 punktas) ir 2021 m. gegužės 6 d. Sprendimas Bayer CropScience ir Bayer / Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 80 punktas).
(
25
)	2021 m. gegužės 6 d. Sprendimas Bayer CropScience ir Bayer / Komisija (C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 130 punktas). Taip pat žr. 2003 m. rugsėjo 9 d. Sprendimą Monsanto Agricoltura Italia ir kt. (C‑236/01, EU:C:2003:431, 113 punktas).
(
26
)	1991 m. liepos 15 d. Tarybos direktyva 91/414/EEB dėl augalų apsaugos produktų pateikimo į rinką (OL L 230, 1991, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 11 t, p. 332).
(
27
)	2007 m. gruodžio 5 d. pranešimas A6-0359/2007 dėl pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl augalų apsaugos produktų pateikimo į rinką, 182 pakeitimas (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-6-2007-0359_LT.html).
(
28
)	Žr. šios išvados 70 ir 72 punktus.