61999CJ0324_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑324/99. sz. ügyben,
a Bírósághoz a Bundesverwaltungsgericht (Németország) által az EK 234. cikk alapján benyújtott, az e bíróság előtt
a DaimlerChrysler AG
és
a Land Baden‑Württemberg
között folyamatban lévő eljárásban, az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1‑jei 259/93/EGK tanácsi rendelet (HL L 30., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 176. o.) értelmezésére irányuló előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában,
A BÍRÓSÁG,
tagjai: G. C. Rodríguez Iglesias elnök, N. Colneric tanácselnök, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (előadó), L. Sevón, M. Wathelet, R. Schintgen, V. Skouris, J. N. Cunha Rodrigues és C. W. A. Timmermans bírák,
főtanácsnok: P. Léger,
hivatalvezető: H. A. Rühl főtanácsos,
figyelembe véve a következők által előterjesztett írásbeli észrevételeket:
– a DaimlerChrysler AG képviseletében L. Giesberts Rechtsanwalt,
– a Land Baden‑Württemberg képviseletében C. Weidemann Rechtsanwalt,
– a német kormány képviseletében W.‑D. Plessing és B. Muttelsee‑Schön, meghatalmazotti minőségben,
– a dán kormány képviseletében J. Molde, meghatalmazotti minőségben,
– a holland kormány képviseletében A. Fierstra, meghatalmazotti minőségben,
– az osztrák kormány képviseletében C. Stix‑Hackl, meghatalmazotti minőségben,
– az Egyesült Királyság Kormánya képviseletében J. E. Collins, meghatalmazotti minőségben, segítője: D. Wyatt QC,
– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében G. zur Hausen, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a tárgyalásra készített jelentésre,
a DaimlerChrysler AG, a Land Baden‑Württemberg, az Egyesült Királyság Kormánya és a Bizottság szóbeli észrevételeinek a 2001. március 27‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
a főtanácsnok indítványának a 2001. szeptember 20‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. A Bundesverwaltungsgericht az EK 234. cikk alapján a Bírósághoz 1999. augusztus 30‑án érkezett 1999. június 24‑i határozatával előzetes döntéshozatal céljából négy kérdést terjesztett elő az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1‑jei 259/93/EGK tanácsi rendelet (HL L 30., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 176. o.; a továbbiakban: 259/93 rendelet) értelmezése végett.
2. E kérdések a DaimlerChrysler AG (a továbbiakban: DaimlerChrysler) és a Land Baden‑Württemberg (Baden‑Württemberg tartomány) közötti jogvita keretében az e tartomány kormányának környezetvédelmi és közlekedési minisztériuma által kiadott rendelet jogszerűsége tekintetében merültek fel, amely egyes hulladékok valamely elismert szervezet részére való felajánlásának kötelezettségét írja elő.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
3. Az 1991. március 18‑i 91/156/EGK tanácsi irányelvvel (HL L 78., 32. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 3. o.) módosított, a hulladékokról szóló, 1975. július 15‑i 75/442/EGK tanácsi irányelv (HL L 194., 39. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 23. o.; a továbbiakban: irányelv) célja, hogy összehangolja a hulladékok ártalmatlanítására vonatkozó nemzeti jogszabályokat.
4. Az irányelv 3., 4., és 5. cikke a következő célkitűzéseket rögzíti: elsősorban a hulladékok képződésének megelőzése, csökkentése, a hulladékok hasznosítása és felhasználása, azután a hulladék kezelése során – legyen szó akár ártalmatlanításról, akár hasznosításról – az emberi egészség és a környezet védelme, és végül közösségi, és amennyiben lehetséges, nemzeti szintű, integrált hulladékártalmatlanító hálózat létrehozása.
5. Így az irányelv 5. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamoknak – ahol ez szükséges vagy tanácsos, más tagállamokkal együttműködve – meg kell tenniük a megfelelő intézkedéseket, hogy egy integrált és megfelelő hulladékártalmatlanító hálózatot hozzanak létre, figyelembe véve az elérhető legjobb technológiákat, amelynek költsége elfogadható. A hálózatnak képessé kell tennie a Közösség egészét arra, hogy a hulladékártalmatlanítás területén önellátóvá váljon, és a tagállamokat, hogy törekedhessenek ezen cél egyénileg történő elérésére, figyelembe véve a földrajzi adottságokat, és azt, hogy bizonyos típusú hulladékok számára különleges létesítmények létrehozása szükséges.
(2) A hálózatnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy a hulladék az egyik legközelebbi, a célnak megfelelő létesítményben legyen ártalmatlanítható a leginkább alkalmas módszerek és technológiák segítségével azért, hogy biztosítható legyen a környezet- és az egészségvédelem magas szintje.”
6. A 259/93 rendelet szabályozza többek között a tagállamok között történő hulladékszállítás felügyeletét és ellenőrzését.
7. A 259/93 rendelet II. címe, amely a „Hulladékok tagállamok között történő szállítása” címet viseli, az ártalmatlanításra szánt hulladékok szállítására alkalmazandó eljárásra vonatkozó A. fejezetet foglal magában.
8. A 259/93 rendelet 4. cikke (2) bekezdése c) pontjának értelmében, amely a fent említett A. fejezet részét képezi, azoknak a kifogásoknak és feltételeknek, amelyeket a küldő, a rendeltetési és a tranzitországok illetékes hatóságai valamely szállítmány tekintetében az a) és b) pont szerint megfogalmazhatnak, e rendelkezés (3) bekezdésén kell alapulniuk.
9. A 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja a következőképpen rendelkezik:
„A földrajzi közelség, a hasznosítás elsődlegessége és az önellátás elveinek közösségi és nemzeti szinten történő, a 75/442/EGK irányelvnek megfelelő megvalósítása érdekében a tagállamok a Szerződéssel összhangban olyan intézkedéseket foganatosíthatnak, amelyekkel általában vagy részben tiltják a hulladékszállítást, vagy rendszeresen kifogást emelnek ellene. Az ilyen intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatják a Bizottságot, amely tájékoztatja a többi tagállamot.”
A nemzeti szabályozás
10. A legutóbb az 1998. július 16‑i törvény (GBl, 422. o.) 4. §‑ával módosított, Baden‑Württemberg tartományban a hulladékképződés elkerüléséről és a hulladékok ártalmatlanításáról, valamint a szennyezett területek kezeléséről szóló törvény (Landesabfallgesetz, a továbbiakban: LAbfG) 1996. október 15‑i változata (GBl, 617. o.) 9. §‑a (1) bekezdésének első mondata előírja, hogy az említett tartomány a hulladékok termelőivel és birtokosaival közösen központi létesítményeket hoz létre a különleges felügyeletet igénylő hulladékok ártalmatlanítására.
11. Az LAbfG 9. §‑a (2) bekezdésének második mondata felhatalmazza a tartomány kormányát, hogy rendeleti úton döntsön arról, hogy a különleges felügyeletet igénylő, ártalmatlanításra szánt hulladékok termelői és birtokosai e hulladékokat kötelesek legyenek felajánlani a központi létesítmények felelőseinek vagy a LAbfG 28a. §‑ának (1) bekezdése szerint létrehozott Különleges Hulladékok Ügynökségének.
12. Az LAbfG 9. §‑a (2) bekezdésének harmadik mondata szerint azokat a hulladékokat, amelyeket nem lehet a központi létesítményekben ártalmatlanítani, a termelő vagy a birtokos által javasolt hulladékártalmatlanító létesítménybe irányítják.
13. Baden‑Württemberg tartomány kormánya és környezetvédelmi és közlekedési minisztériuma az 1998. január 26‑i rendelettel (GBl, 73. o.) módosított, a különleges felügyeletet igénylő hulladékok ártalmatlanításáról és a Különleges Hulladékok Ügynökségéről szóló 1996. szeptember 12‑i rendeletét (GBl, 586. o.; Sonderabfallverordnung, a továbbiakban: SAbf‑rendelet) az LAbfG 9. §‑a (2) bekezdésének második mondata alapján fogadta el.
14. Az SAbf‑rendelet 1. §‑ának (1) bekezdése szerint az 1973‑ban létrehozott és Baden‑Württemberg tartomány többségi tulajdonában lévő Sonderabfallentsorgung Baden‑Württemberg GmbH (a továbbiakban: SBW) felel a különleges felügyeletet igénylő hulladékok ártalmatlanítására szolgáló központi létesítményekért.
15. Az SAbf‑rendelet 1. §‑ának (2) bekezdése szerint a lerakásra szánt hulladékok tekintetében a különleges billigheimi (Németország) lerakóhely, az elégetésre szánt hulladékok tekintetében pedig a hamburgi (Németország) Abfall‑Verwertungsgesellschaft mbH (továbbiakban: AVG) minősül központi létesítménynek, „a hatályos szállítási kötelezettségek keretében”.
16. Az SAbf‑rendelet 3. §‑a (1) bekezdésének első mondata értelmében az olyan ártalmatlanítására szánt, különleges felügyeletet igénylő hulladékok termelői és birtokosai, amelyeket Baden‑Württembergben termeltek, illetve amelyeket ott kell kezelni, tárolni vagy lerakni, kötelesek e hulladékokat a Különleges Hulladékok Ügynökségének felajánlani, amely azokat az SAbf‑rendelet 4. §‑a (1) bekezdésének megfelelően valamely ártalmatlanító létesítménybe irányítja. Az SAbf‑rendelet 3. §‑a (1) bekezdésének második mondata azonban e kötelezettség alóli kivételeket is megállapít, többek között azt az esetet, amikor a hulladékmennyiség egy meghatározott küszöböt nem ér el, vagy amikor a hulladékot bizonyos feltételek között a termelő vagy a birtokos létesítményeiben ártalmatlanítják.
17. Az SAbf‑rendelet 4. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Különleges Hulladékok Ügynöksége a felajánlott hulladékot az 1. § (2) bekezdése szerint az SBW Sonderabfallentsorgung Baden‑Württemberg GmbH‑hoz irányítja, amennyiben a hulladékot e létesítményekben ártalmatlanítani lehet. A hamburgi Abfall‑Verwertungsgesellschaft mbH esetében be kell tartani az évi 20 000 t szállítási kötelezettséget. Ez utóbbi az első mondat értelmében hozzá irányított hulladékot a központi létesítményekben ártalmatlanítja.”
18. Azokat a felajánlott hulladékokat, amelyeket a jelen ítélet 15. pontjában említett egyik központi létesítménybe sem irányítanak, a Különleges Hulladékok Ügynöksége az SAbf‑rendelet 4. §‑ának (3) bekezdése szerint a termelő vagy a birtokos által javasolt hulladékártalmatlanító létesítménybe irányítja, amennyiben azok ott a német környezetvédelmi szabályozásnak megfelelően ártalmatlaníthatók.
19. Az SAbf‑rendelet 1. §‑ának (2) bekezdésében és 4. §‑ának (1) bekezdésében említett, a hamburgi különleges égetőművel szemben fennálló évi 20 000 tonnás szállítási kötelezettség az SBW és az AVG között 1994. május 5‑én megkötött szerződésből (a továbbiakban: szerződés) következik.
20. E 15 évre kötött szerződés preambuluma szerint Hamburg tartomány az SBW által felajánlott különleges hulladékok elégetése céljából Baden‑Württemberg tartomány rendelkezésére bocsátja égetési kapacitásának egy részét, tonnánként 1200 DEM áron. Az égetés az AVG hulladék‑égetőművében történik.
21. A szerződés felhatalmazza az SBW‑t, hogy évente legfeljebb 30 000 tonnát szállítson az AVG‑nek. Az SBW ezenkívül évi legalább 20 000 tonna szállítását, továbbá az e mennyiség ártalmatlanításának megfelelő ár megfizetését garantálja az AVG‑nek, még akkor is, ha a ténylegesen leszállított mennyiségek ezt nem érik el. Az SBW esetleges veszteségeinek fedezésére Baden‑Württemberg tartomány legfeljebb 180 millió DEM összegre korlátozott garancianyilatkozatot adott.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
22. A DaimlerChrysler vitatta az SAbf‑rendelet jogszerűségét, és a Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberghez (Németország) 1996. december 4‑én benyújtott keresetében kérte annak megsemmisítését.
23. A DaimlerChrysler úgy véli, sérelmes számára az, hogy különleges hulladékát a hamburgi hulladék‑égetőműnek köteles felajánlani, mert ez megakadályozza abban, hogy a baden‑württembergi üzemeiben keletkezett hulladékot külföldön, különösen Belgiumban, olcsóbban égettesse el. A hulladékoknak a hamburgi égetőműbe történő elszállítása, általában 600 és 800 km közötti távolságról, évente 2,2 millió DEM többletköltséget okoz számára.
24. Keresetének indokolásaképpen a DaimlerChrysler különösen azzal érvelt, hogy az SAbf‑rendeletben előírt kötelezettség, miszerint hulladékát az AVG égetőközpontjának ajánlja fel, az EK‑Szerződés 34. cikkében (jelenleg, módosítást követően, EK 29. cikk) tiltott, a kivitelre vonatkozó mennyiségi korlátozás, és ellentétes az irányelv és a rendelet rendelkezéseivel.
25. A Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg a megsemmisítés iránti keresetet megalapozatlannak találta, és 1997. november 24‑i végzésével elutasította. A DaimlerChrysler által benyújtott panaszt követően a Bundesverwaltungsgericht 1998. május 14‑i végzésével engedélyezte, hogy az előbbi felülvizsgálati kérelmet terjesszen elő.
26. Előzetes döntéshozatalra utaló végzésében a Bundesverwaltungsgericht úgy ítéli meg, hogy az SAbf‑rendelet nem ellentétes a nemzeti jog rendelkezéseivel. Ami az SAbf‑rendeletnek a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét illeti, megállapítja, hogy a hulladékok termelői és birtokosai számára bevezetett kötelezettség, hogy egyes ártalmatlanításra szánt hulladékokat a Különleges Hulladékok Ügynökségének ajánljanak fel, a hulladékok kivitelét tiltó intézkedésnek minősül, amely összeegyeztethető a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontjával.
27. Mivel azonban kétségei vannak az SAbf‑rendelet más aspektusainak a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét illetően, a Bundesverwaltungsgericht úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) A 259/93/EGK rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontjában használt, »a Szerződéssel összhangban« megfogalmazást úgy kell‑e érteni, hogy amennyiben a földrajzi közelség, a hasznosítás elsődlegessége és az önellátás elve által igazolt, általános kiviteli tilalom áll fenn az ártalmatlanításra szánt, különleges felügyeletet igénylő hulladékok tekintetében, ez azt jelenti, hogy ezenkívül ellenőrizni kell azt is, hogy ez összeegyeztethető‑e az Unió elsődleges jogával, és különösen a tagállamok között a behozatalra vonatkozó minden mennyiségi korlátozásnak a Szerződés 28. és azt követő cikkeiből eredő tilalmával?
2) Ha az első kérdésre igenő választ kell adni, a törvény által elrendelt és mennyiségileg korlátozott kiviteli tilalom esetén elegendő‑e a törvényi szabályozásra mint olyanra vonatkozó ellenőrzés, vagy az ellenőrzést minden egyes esetben el kell végezni, amikor a törvényi szabályozás alkalmazásával valamely tervezett kivitelt megtiltanak? Ebben az összefüggésben valamely belföldi létesítmény részére történő felajánlási kötelezettség kimondásával »előírható‑e« 15 éves kiviteli tilalom az ártalmatlanításra szánt, különleges felügyeletet igénylő hulladékok tekintetében, ha a felajánlási kötelezettség létrehozásakor a hulladékártalmatlanítás elérni kívánt biztonságát csak az e létesítmény üzemeltetője általi, ugyanilyen hosszú szerződéses kötelezettségvállalással lehetett elérni?
3) A 259/93/EGK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése felhatalmazza‑e a tagállamokat olyan szabályozás elfogadására, amely a valamely belföldi létesítmény részére történő felajánlási kötelezettség keretében az ártalmatlanításra szánt, különleges felügyeletet igénylő hulladékok más tagállamokba történő átszállítását attól a feltételtől teszi függővé, hogy a tervezett ártalmatlanítás a küldő állam környezetvédelmi követelményeinek megfeleljen?
4) A 259/93 rendelet 3. és azt követő cikkeivel összeegyeztethető‑e, hogy valamely tagállam az ártalmatlanításra szánt, különleges felügyeletet igénylő hulladékok országhatárokat átlépő, tervezett szállítását megelőző bejelentési eljárás előtt saját, a hulladékok felajánlására és irányítására vonatkozó eljárást alkalmaz?”
28. Előzetesen meg kell állapítani, ahogyan azt a Bizottság is helyesen teszi, hogy a nemzeti bíróság kérdései a „különleges felügyeletet igénylő” hulladékokra vonatkoznak, míg a 259/93 rendelet II. címének A. fejezetében az ártalmatlanításra szánt hulladékok szállítására vonatkozó eljárás meghatározásakor nem tesz különbséget típusuk szerint az érintett hulladékok között. Ezért az e kérdésekre adott válasz a 259/93 rendelet hatálya alá tartozó minden, ártalmatlanításra szánt hulladékra egyaránt vonatkozik, anélkül hogy jelentősége lenne annak, hogy különleges felügyeletet igénylő hulladékokról van szó, vagy sem.
Az első kérdésről
29. Előzetesen meg kell állapítani egyrészt, hogy az SAbf‑rendelet 3. §‑a (1) bekezdésének első mondatát, amely bevezeti a kötelezettséget, hogy egyes ártalmatlanításra szánt hulladékokat valamely elismert helyi szervezetnek kell felajánlani, a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja alapján fogadták el, amely felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy bizonyos feltételekkel általános hatályú intézkedéseket hozzanak a tagállamok közötti hulladékszállítás korlátozására, másrészt pedig, hogy a kérdést előterjesztő bíróság szerint ez a nemzeti rendelkezés megfelel a 259/93 rendelet említett rendelkezésének.
30. Egyébiránt ki kell emelni, hogy a nemzeti bíróság nem kérdőjelezi meg a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontja i. alpontjának érvényességét az EK‑Szerződés 30. cikkére (jelenleg, módosítást követően, EK 28. cikk), valamint az EK‑Szerződés 34. és 36. cikkére (jelenleg, módosítást követően, EK 30. cikk) tekintettel.
31. Ebben az összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság első kérdését akként kell érteni, hogy ha az ártalmatlanításra szánt hulladékok kivitelét általánosan megtiltó valamely nemzeti intézkedés a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja szerinti, a földrajzi közelség, a hasznosítás elsődlegessége és az önellátás elve által igazolt, szükséges‑e – figyelemmel az e rendelkezésben használt „a Szerződéssel összhangban” kifejezésre – ezenkívül külön vizsgálni, hogy ez a nemzeti intézkedés összeegyeztethető‑e a Szerződés 34. és 36. cikkével.
32. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy ha valamely területet közösségi szinten harmonizáltan szabályoztak, minden e területre vonatkozó nemzeti intézkedést e harmonizációs intézkedés rendelkezései, nem pedig a Szerződés 30., 34., és 36. cikke alapján kell megítélni (lásd ebben az értelemben a C‑37/92. sz., Vanacker és Lesage ügyben 1993. október 12‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑4947. o.] 9. pontját).
33. Előzetesen jelezni szükséges, hogy a 259/93 rendelet hatályon kívül helyezte a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának az Európai Közösségen belüli felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1984. december 6‑i 84/631/EGK tanácsi irányelvet (HL L 326., 31. o.), és annak helyébe lépett, amely, ahogyan azt a Bíróság megállapította, teljes körű szabályozást hozott létre, amelynek hatálya kiterjedt különösen a konkrétan meghatározott létesítményekben történő ártalmatlanításra szánt veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállítására, és amely a hulladékok birtokosa általi előzetes és részletes értesítés kötelezettségén alapult (a C‑2/90. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 1992. július 9‑én hozott ítélet [EBHT 1992., I‑4431. o.] 20. pontja és a C‑422/92. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1995. május 10‑én hozott ítélet [EBHT 1995., I‑1097. o.] 32. pontja).
34. A 259/93 rendelet előzménye a Bizottság által 1990. október 10‑én előterjesztett, a Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló 90/C 289/05/EGK tanácsi rendeletjavaslat (HL C 289., 9. o.). E javaslat indokolásából kiderül, hogy azért választották a rendeleti formát a hulladékszállításra vonatkozó közösségi jogszabályok módosítására, hogy garantálják e jogszabály egyidejű és egybevágó alkalmazását valamennyi tagállamban.
35. Egyébiránt a 259/93 rendeletet első négy preambulumbekezdése szerint azért fogadták el, hogy a 84/631 irányelvet rendelettel váltsák fel, figyelemmel azokra a kötelezettségekre, amelyeket a Közösség több nemzetközi egyezmény keretében vállalt, különösen a veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának és ártalmatlanításának ellenőrzéséről szóló, 1989. március 22‑én Bázelben (Svájc) aláírt egyezményben, amelyet a Közösség nevében a 93/98/EGK tanácsi határozattal (HL L 39., 1. o.) hagytak jóvá.
36. A 259/93 rendelet 1. cikkének (1) bekezdése szerint a rendelet a Közösségen belüli, oda irányuló és onnan kifelé történő hulladékszállításokra vonatkozik, figyelemmel az e cikk (2) és (3) bekezdésében előírt kivételekre is.
37. A 259/93 rendelet II. címe a hulladékok tagállamok közötti szállítására vonatkozik, és különbséget tesz az ártalmatlanításra szánt hulladékok (A. fejezet, 3–5. cikk) és a hasznosításra szánt hulladékok (B. fejezet, 6–11. cikk) között. Amint e rendelet (9) preambulumbekezdéséből kiderül, ez a cím létrehozza a hulladékszállítmányoknak az illetékes hatóságok részére történő előzetes bejelentésének rendszerét, lehetővé téve számukra, hogy kellő tájékoztatást kapjanak különösen a hulladékok típusáról, szállításáról és ártalmatlanításáról vagy hasznosításáról azért, hogy meg tudjanak tenni minden szükséges intézkedést az emberi egészség és környezet védelme érdekében, ideértve a szállítmány indítása elleni indokolt kifogás megtételének lehetőségét is.
38. A 259/93 rendelet 13. cikke, amely a rendelet III. címét alkotja, a tagállamokon belüli hulladékszállításra vonatkozik. Az említett rendelet (5) preambulumbekezdése szerint a hulladékok adott tagállamon belüli szállításának felügyelete és ellenőrzése a tagállamok feladata. A tagállamok által e célból létrehozott nemzeti szabályozásoknak azonban figyelembe kell venniük annak szükségességét, hogy biztosítsák a koherenciát a 259/93 rendelet által létrehozott szabályozással (13. cikk, (2) bekezdés). A tagállamok saját joghatóságukon belül alkalmazhatják az e rendeletben a tagállamok közötti szállításra előírt szabályozást is (13. cikk, (4) bekezdés).
39. A 259/93 rendelet IV., V. és VI. címe meghatározza mind a hulladékok Közösségből való kivitelére, mind a hulladékok Közösségbe való behozatalára, mind pedig a hulladékok Közösségen kívülről és azon keresztül – a Közösségen kívül történő ártalmatlanítás vagy hasznosítás céljából – való szállítására vonatkozó szabályokat.
40. A 259/93 rendelet „Általános rendelkezések” című VII. címe többek között meghatározza azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén valamely hulladékszállítás illegális szállításnak minősül, valamint az ilyen esetben meghozandó intézkedéseket (26. cikk).
41. A 259/93 rendelet megsemmisítésére irányuló kereset ügyében eljárva a Bíróság kimondta, hogy e rendelet előírja a tagállamok közötti hulladékszállítással szemben támasztott feltételeket és a hulladékszállítás engedélyezése során alkalmazandó eljárásokat, és hogy e feltételek és eljárások együttesét azzal a céllal fogadták el, hogy biztosítsák a környezet védelmét, és elfogadásuk során figyelembe vették a környezetpolitika céljait, így a földrajzi közelség, a hasznosítás elsődlegessége, valamint a közösségi és nemzeti szintű önellátás elveit (a C‑187/93. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1994. június 28‑án hozott ítélet [EBHT 1994., I‑2857. o.] 21. és 22. pontja). A Bíróság annak megítélése végett, hogy a 259/93 rendeletet az EK‑Szerződés 130s. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 175. cikk) mint jogalap alapján érvényesen el lehetett‑e fogadni, megállapította továbbá, hogy a rendelet célkitűzése azon eljárások összehangolt rendszerének létrehozása, amelyek segítségével a hulladékforgalom a környezet védelme érdekében korlátozható (a fent említett Parlament kontra Tanács ítélet 26. pontja).
42. Következésképpen a 259/93 rendelet elfogadásának összefüggéséből, a rendelet természetéből, az általa elérni kívánt célokból és a rendelet tartalmából az következik, hogy a rendelet a környezet védelmének biztosítása érdekében közösségi szinten harmonizált szabályozást hozott létre a hulladékok szállítására.
43. Ezért a hulladékszállításra vonatkozó bármely nemzeti intézkedést e rendelet rendelkezései, nem pedig a Szerződés 30., 34. és 36. cikkének rendelkezései alapján kell megítélni.
44. Ebben az összefüggésben a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontjában használt, „a Szerződéssel összhangban” megfogalmazás nem jelentheti azt, hogy valamely, e rendelkezés követelményeit kielégítő nemzeti intézkedésnél ezenkívül azt is külön vizsgálni kell, hogy az a Szerződés 30., 34. és 36. cikkével is összeegyeztethető‑e.
45. „A Szerződéssel összhangban” kifejezés nem jelenti azt sem, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontjában említett, a hulladékok szállításának korlátozására vonatkozó nemzeti intézkedéseket minden további nélkül a közösségi joggal összhangban állónak kell vélelmezni pusztán azért, mert azok egy vagy több, az e rendelkezésben említett elv végrehajtását célozzák. Ezt a kifejezést inkább úgy kell értelmezni, hogy az említett nemzeti intézkedéseknek – amellett, hogy megfelelnek a rendeletnek – a Szerződés azon szabályait és általános elveit is tiszteletben kell tartaniuk, amelyeket a hulladékszállítás terén elfogadott szabályozás közvetlenül nem érint.
46. A fenti megfontolások alapján az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy ha az ártalmatlanításra szánt hulladékok kivitelét általánosan megtiltó valamely nemzeti intézkedés a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja szerinti, a földrajzi közelség, a hasznosítás elsődlegessége és az önellátás elve által igazolt, akkor ezenkívül nem kell külön vizsgálni, hogy ez a nemzeti intézkedés összeegyeztethető‑e a Szerződés 34. és 36. cikkével.
A második kérdésről
47. A kérdést előterjesztő bíróság második kérdése csak arra az esetre vonatkozik, ha az első kérdésre igenlő választ kell adni, így erre a kérdésre nem szükséges válaszolni.
A harmadik kérdésről
48. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja valamely tagállamnak, amely olyan szabályozást fogadott el, hogy egyes ártalmatlanításra szánt hulladékokat valamely elismert szervezet részére kötelező felajánlani, lehetővé teszi‑e annak előírását, hogy amikor e hulladékokat nem az e szervezethez tartozó létesítménybe irányítják, akkor a más tagállamokba történő átszállításukat attól a feltételtől tegye függővé, hogy a tervezett ártalmatlanítás ezen állam környezetvédelmi joga követelményeinek megfeleljen.
49. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 259/93 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében a hulladékszállítással kapcsolatos kifogásoknak e rendelkezés (3) bekezdésén kell alapulniuk.
50. Azok az esetek tehát, amelyekben a tagállamok kifogást emelhetnek az ártalmatlanításra szánt hulladékok tagállamok közötti szállítása ellen, kimerítően fel vannak sorolva a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdésében.
51. A 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének a) pontja azokra az esetekre vonatkozik, amikor a tagállamok általában vagy részben megtilthatják az ártalmatlanításra szánt hulladék szállítását, vagy rendszeresen kifogást emelhetnek az ellen. A 4. cikke (3) bekezdésének b) és c) pontja azokra az esetekre vonatkozik, amikor a tagállamok kifogást emelhetnek valamely meghatározott szállítmány ellen.
52. Az alapeljárásban vitatott nemzeti szabályozás, amelyre a harmadik kérdés vonatkozik, olyan rendszert hoz létre, amely a hulladékok kivitelét – meghatározott kivételektől eltekintve – főszabály szerint megtiltja. A kivételek első kategóriája azokra az esetekre vonatkozik, amikor a hulladékok termelőit és birtokosait meghatározott esetekben – különösen akkor, ha a kérdéses hulladékmennyiség egy meghatározott küszöböt nem lép át – felmentik az alól a kötelezettség alól, hogy e hulladékokat ártalmatlanításra az elismert szervezetnek ajánlják fel. A kivételek második kategóriája, amelyre a harmadik kérdés konkrétan vonatkozik, lehetővé teszi, hogy azokat a hulladékokat, amelyeket az ártalmatlanításra szánt hulladékok kezelésével megbízott, elismert szervezetnek felajánlottak, de amelyeket az e szervezet alá tartozó valamely központi létesítmény nem tud kezelni – különösen azért, mert ez a központi létesítmény ártalmatlanítási kapacitását meghaladná –, valamely, a termelő vagy a birtokos által javasolt ártalmatlanító létesítménybe szállítsák, amennyiben a tervezett ártalmatlanítás a küldő állam környezetvédelmi követelményeinek megfelel.
53. Amint azt a DaimlerChrysler helyesen megállapítja, a különleges hulladékokról szóló rendelet, amelynek jogszerűségét az alapeljárásban vitatják, valamely tagállamnak a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja szerinti, absztrakt és általános intézkedése, így azt a kérdést, hogy a közösségi jog e rendelethez hasonló nemzeti intézkedést lehetővé tesz‑e, a rendelet ezen rendelkezése alapján, és nem a 4. cikk (3) bekezdésének többi rendelkezése alapján kell megvizsgálni.
54. Ami az SAbf‑rendeletnek a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontjával való összeegyeztethetőséget illeti, Baden‑Württemberg tartomány különösen arra hivatkozik, hogy e rendelkezés elismeri a tagállamok jogát arra, hogy a hulladékok tekintetében általános kiviteli tilalmat rendeljenek el; ezért ha a tagállam e tilalom elrendeléséről lemond, még inkább joga kell legyen arra – és e jogával az alapeljárásban vitatott szabályozásban élt is –, hogy a hulladékok külföldön történő ártalmatlanítása esetén is megkövetelje saját környezetvédelmi szabályainak betartását.
55. Ez az érvelés nem fogadható el.
56. Valamely tagállam ugyanis csak akkor fogadhat el az alapeljárásban szóban forgóhoz hasonló szabályozást, tehát olyan intézkedést, amellyel a hulladékok kivitelét részben megtiltja, éppúgy mint a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja szerinti intézkedéseket, amelyekkel a hulladékok kivitelét általánosan megtiltja, vagy az ellen rendszeresen kifogást emel, amennyiben teljesíti az e rendelkezés által előírt feltételeket, tehát amennyiben a földrajzi közelség elvét, a hasznosítás elsődlegességének elvét, és a közösségi és nemzeti szintű önellátás elvét az arányosság elvének megfelelően juttatja érvényre.
57. E tekintetben, mivel a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja nem írja kifejezetten elő azt a lehetőséget, hogy a hulladékok kivitelét megtiltsák akkor, ha ártalmatlanításuk nem felel meg a küldő állam környezetvédelmi jogának, meg kell vizsgálni, hogy e lehetőség nem igazolható‑e az e rendelkezésben említett három elv egyike alapján.
58. Először, ami a közelség elvét illeti, ki kell emelni, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely az ártalmatlanítás céljából végzett, más tagállamba történő hulladékkivitelt – amennyiben azt megengedi – azzal a feltétellel teszi lehetővé, hogy az ártalmatlanítás a küldő állam környezetvédelmi joga követelményeinek megfelelően történjen, ezt az elvet nem juttatja érvényre.
59. Az ilyen szabályozás ugyanis egyáltalán nem veszi figyelembe a hulladék termelője vagy birtokosa által javasolt ártalmatlanító létesítmény közelségét.
60. Másodszor, ami a hasznosítás elsődlegességének elvét illeti, amely az irányelv 3. cikke (1) bekezdésének b) pontjából adódik, mely szerint a tagállamoknak intézkedéseket kell tenniük a hulladékok hasznosításának elősegítése érdekében, ezt az elvet meghatározásánál fogva nem juttathatja érvényre egy olyan nemzeti szabályozás, amelynek célja nem e hasznosítás ösztönzése, hanem csupán azon létesítmény meghatározása, amelyben a hulladékokat ártalmatlanítani lehet.
61. Harmadszor, ami a közösségi és nemzeti szintű önellátás elvét illeti, az irányelv 5. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy ezen elvnek képessé kell tennie a Közösség egészét arra, hogy a hulladékártalmatlanítás területén önellátóvá váljon, a tagállamokat pedig arra, hogy törekedhessenek ezen cél egyénileg történő elérésére, mégpedig egy integrált és megfelelő hulladékártalmatlanító hálózat révén.
62. Bizonyos, hogy ezen elv érvényre juttatása főszabály szerint igazolhat olyan szabályozást, amellyel bevezetik azt a kötelezettséget, hogy az ártalmatlanításra szánt hulladékokat valamely meghatározott, elismert szervezetnek ajánlják fel, és ez azokat az ellenőrzése alatt lévő központi létesítményekbe irányítsa, amennyiben ezt a kötelezettséget annak szükségessége igazolja, hogy biztosítsák az e létesítmények gazdaságosságához elengedhetetlen kihasználtságot, és ily módon lehetővé tegyék azon meglévő ártalmatlanítási kapacitások megőrzését, amelyek nemzeti szinten hozzájárulnak az önellátás elvének megvalósításához.
63. Azonban az a feltétel, hogy a hulladékok ártalmatlanítása csak akkor engedélyezett, ha az ártalmatlanítás a küldő állam környezetvédelmi jogának megfelelően történik, egyáltalán nem járul hozzá az önellátás elvének érvényre juttatásához, mivel ez az elv csak olyan esetekben kerül alkalmazásra, amelyekben a kérdéses hulladékokat nem lehet azokban a létesítményekben kezelni, amelyek a hulladékártalmatlanítással megbízott, elismert szervezet alá tartoznak, és így mindenképpen valamely, a termelő vagy a birtokos által javasolt ártalmatlanító létesítménybe irányítják őket.
64. A fentiekből az következik, hogy amikor valamely tagállam lehetővé teszi hulladékoknak az általa kijelölt létesítmények helyett valamely más tagállamnak a hulladékok termelője vagy birtokosa által javasolt létesítményébe szállítását, a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése nem engedi meg olyan feltétel előírását, hogy a tervezett ártalmatlanítás megfeleljen a saját joga követelményeinek.
65. A harmadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a 259/93 rendelet 4. cikkének (3) bekezdése valamely tagállamnak, amely olyan szabályozást fogadott el, hogy egyes ártalmatlanításra szánt hulladékokat valamely elismert szervezet részére kötelező felajánlani, nem teszi lehetővé annak előírását, hogy amikor e hulladékokat nem az e szervezethez tartozó létesítménybe irányítják, akkor a más tagállamokba történő átszállításukat attól a feltételtől tegye függővé, hogy a tervezett ártalmatlanítás ezen állam környezetvédelmi joga követelményeinek megfeleljen.
A negyedik kérdésről
66. Negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 259/93 rendelet 3–5. cikkével ellentétes‑e, ha valamely tagállam az ártalmatlanításra szánt hulladékok tagállamok közötti szállítását megelőző, e rendelet szerinti bejelentési eljárás előtt saját, a hulladékok felajánlására és irányítására vonatkozó eljárást alkalmaz.
67. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 259/93 rendelet által megvalósított harmonizálás a hulladékszállítás terén nemcsak azokra az anyagi jogi feltételekre terjed ki, amelyek betartásával e szállításokat végre lehet hajtani, hanem az e szállításokra alkalmazandó eljárásra is.
68. Különösen, a hulladékok termelője vagy birtokosa, aki az ártalmatlanításra szánt hulladékot a tagállamok közötti szállításokra alkalmazandó eljárás szerint el kívánja szállítani vagy szállíttatni, a 259/93 rendelet 3–5. bekezdése értelmében köteles ezt a rendeltetési ország illetékes hatóságának előzetesen bejelenteni.
69. E bejelentés ebben, az ilyen szállítások vonatkozásában a 259/93 rendeletben előírt eljárásban döntő jelentőséggel bír. A rendelet részletesen meghatározza, hogy a szállításról szóló bejelentésnek mely adatokat kell tartalmaznia, és előírja, hogy azok a különböző határidők, amelyeken belül a rendeltetési, a küldő és a tranzitországok illetékes hatóságai a számukra a rendeletben biztosított felhatalmazást – nevezetesen azt, hogy a szállítás ellen kifogást emeljenek, vagy arra vonatkozó feltételeket határozzanak meg – gyakorolni kötelesek, a bejelentés átvételi elismervényének időpontjától kezdődnek.
70. A 259/93 rendeletben ily módon meghatározott eljárás garantálja a bejelentőnek, hogy szállítási tervét a rendeletben előírt határidőn belül megvizsgálják, és hogy legkésőbb e határidő lejártakor tájékoztatást kapjon arról, hogy a szállítást végrehajthatja‑e, és ha igen, adott esetben mely feltételekkel.
71. Az olyan nemzeti szabályozás, amely a hulladék termelőjét vagy birtokosát, aki a hulladékot el kívánja szállítani vagy szállíttatni, arra kötelezi, hogy a 259/93 rendeletben előírt bejelentéssel kezdődő közösségi eljárást megelőzően a hulladékok felajánlására és irányítására vonatkozó, saját alakiságokkal és határidőkkel rendelkező külön eljárásban vegyen részt, nem egyeztethető össze a 259/93 rendelet 3–5. cikkével.
72. A fentiekből az következik, hogy a 259/93 rendeletnek az ártalmatlanításra szánt hulladékok tagállamok közötti szállításának eljárását meghatározó 3–5. cikkével ellentétes, hogy valamely tagállam az e rendelet szerinti bejelentési eljárás előtt saját, a hulladékok felajánlására és irányítására vonatkozó eljárást alkalmaz.
73. Ezt az értelmezést nem kérdőjelezi meg az a Baden‑Württemberg tartomány által felhozott érvelés, amely szerint mivel a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontja i. alpontjában felhatalmazza a tagállamokat a hulladékok szállításának korlátozásával kapcsolatos általános intézkedések meghozatalára, így még inkább el kell ismerni jogosultságukat arra, hogy e nemzeti intézkedések végrehajtására saját eljárást vezessenek be, amelynek keretében először az ártalmatlanításra szánt hulladékok tervezett szállítása iránti kérelemről kell határozni.
74. Amikor ugyanis a tagállamok élnek a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjában adott lehetőséggel, hogy általános intézkedéseket hozzanak a hulladékok szállításának korlátozására, nem térhetnek el az e rendeletben előírt bejelentési eljárástól. Éppen ellenkezőleg, e lehetőséggel a rendelet eljárásjogi keretei között kell élniük, amely szerint a szállítási szándék előzetes bejelentése indítja meg azt az eljárást, amely adott esetben annak engedélyezéséhez vezet.
75. Különösen abban az esetben, ha valamely tagállam a 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontja i. alpontjának megfelelően a hulladékok szállítására vonatkozó részleges tilalmi intézkedést fogad el, amely előírja, hogy bizonyos hulladékokat fel kell ajánlani az ártalmatlanításra szánt hulladékok kezelésével megbízott, elismert szervezetnek, és amely úgy rendelkezik, hogy a valamely más tagállamban található ártalmatlanító létesítménybe történő szállítás csak akkor engedélyezhető, ha e hulladékokat az említett szervezet alá tartozó létesítményben nem lehet kezelni, a küldő hatóságnak az e tilalmon alapuló, a szállítással kapcsolatos esetleges kifogását a 259/93 rendeletben előírt szabályok szerint kell felhoznia.
76. A negyedik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a 259/93 rendelet 3–5. cikkével ellentétes, ha valamely tagállam az ártalmatlanításra szánt hulladékok tagállamok közötti szállítását megelőző, e rendelet szerinti bejelentési eljárás előtt saját, a hulladékok felajánlására és irányítására vonatkozó eljárást alkalmaz.
A költségekről
77. A Bíróságnál észrevételeket előterjesztő dán, holland, német és osztrák kormány, valamint az Egyesült Királyság Kormánya és a Bizottság részéről felmerült költségek nem téríthetők meg. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A BÍRÓSÁG
a Bundesverwaltungsgericht 1999. június 24‑i határozatával elé terjesztett kérdésekről a következőképpen határozott:
1) Ha az ártalmatlanításra szánt hulladékok kivitelét általánosan megtiltó valamely nemzeti intézkedés az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1‑jei 259/93/EGK tanácsi rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) pontjának i. alpontja szerinti, a földrajzi közelség, a hasznosítás elsődlegessége és az önellátás elve által igazolt, akkor ezenkívül nem kell külön vizsgálni, hogy ez a nemzeti intézkedés összeegyeztethető‑e a Szerződés 34. és 36. cikkével (jelenleg, módosítást követően, EK 29. és EK 30. cikk).
2) A 259/93 rendelet 4. cikke (3) bekezdése valamely tagállamnak, amely olyan szabályozást fogadott el, hogy egyes ártalmatlanításra szánt hulladékokat valamely elismert szervezet részére kötelező felajánlani, nem teszi lehetővé annak előírását, hogy amikor e hulladékokat nem az e szervezethez tartozó létesítménybe irányítják, akkor a más tagállamokba történő átszállításukat attól a feltételtől tegye függővé, hogy a tervezett ártalmatlanítás ezen állam környezetvédelmi joga követelményeinek megfeleljen.
3) A 259/93 rendelet 3–5. cikkével ellentétes, ha valamely tagállam az ártalmatlanításra szánt hulladékok tagállamok közötti szállítását megelőző, e rendelet szerinti bejelentési eljárás előtt saját, a hulladékok felajánlására és irányítására vonatkozó eljárást alkalmaz.