62018CC0621
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 4. prosinca 2018. (
1
)
Predmet C‑621/18
Andy Wightman,
Ross Greer,
Alyn Smith,
David Martin,
Catherine Stihler,
Jolyon Maugham,
Joanna Cherry
protiv
Secretary of State for Exiting the European Union,
druge stranke postupka:
Chris Leslie,
Tom Brake
Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (Vrhovni građanski sud, Škotska, Unutarnji odjel, prvo vijeće, Ujedinjena Kraljevina)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Dopuštenost – Članak 50. UEU‑a – Pravo na povlačenje iz Unije – Obavijest o namjeri povlačenja – Povlačenje Ujedinjene Kraljevine (Brexit) – Opozivost obavijesti o namjeri povlačenja – Jednostrani opoziv – Uvjeti jednostranog opoziva – Konsenzualni opoziv”
1.
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske (u daljnjem tekstu: Ujedinjena Kraljevina) 29. ožujka 2017. obavijestila je Europsko vijeće o svojoj namjeri da se povuče iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (u daljnjem tekstu: obavijest o namjeri povlačenja) (
2
).
2.
Tom je obaviješću prvi put u povijesti Europske unije pokrenut postupak iz članka 50. UEU‑a, u kojem se (stavci 2. i 3.) uređuje pregovaranje i sklapanje „sporazuma o povlačenju” između Unije i države članice koja izlazi. Ako do takvog sporazuma ne dođe, Ugovori se na tu državu članicu prestaju primjenjivati dvije godine nakon obavijesti o namjeri povlačenja, osim ako Europsko vijeće jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.
3.
Škotski sud od Suda traži da, kao najviši sud za tumačenje prava Unije, otkloni sumnje u pogledu pitanja koje nije uređeno člankom 50. UEU‑a. Naime, mora utvrditi može li država članica, nakon što je dostavila obavijest o svojoj namjeri da se povuče iz Unije, tu obavijest (eventualno jednostrano) opozvati.
4.
Kao što ću to u nastavku objasniti, osim važnosti nastalog pitanja za pravnu teoriju i pro futuro, nedvojbene su njegove praktične posljedice, poput utjecaja na glavni postupak. Ako Sud prihvati mogućnost jednostranog opoziva, Ujedinjena Kraljevina u tom bi smislu mogla poslati dopis Europskom vijeću, čime bi ostala članica Unije. Budući da parlament Ujedinjene Kraljevine mora dati svoje konačno odobrenje, sklopio se sporazum o povlačenju ili ne, neki njegovi zastupnici smatraju da bi se opozivom obavijesti o namjeri povlačenja otvorila vrata trećoj mogućnosti, to jest ostanku u Uniji s obzirom na nezadovoljavajući Brexit. Čini se da sud koji je uputio zahtjev zastupa to stajalište, dodajući da bi odgovor Suda omogućio britanskim zastupnicima da u trenutku glasovanja imaju uvid u sve mogućnosti koje se pružaju.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
5.
U skladu s člankom 50. UEU‑a:
„1.   Svaka država članica može donijeti odluku o povlačenju iz Unije u skladu sa svojim ustavnim odredbama.
2.   Država članica koja donese odluku o povlačenju, o svojoj namjeri obavješćuje Europsko vijeće. S obzirom na smjernice koje daje Europsko vijeće, Unija pregovara i sklapa s tom državom sporazum kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja, uzimajući pritom u obzir okvir za njezin budući odnos s Unijom. Sporazum se pregovara u skladu s člankom 218. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Sporazum u ime Unije sklapa Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom, uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta.
3.   Ugovori se na dotičnu državu prestaju primjenjivati od dana stupanja na snagu sporazuma o povlačenju ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti iz stavka 2., osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.
4.   Za potrebe stavaka 2. i 3. član Europskog vijeća ili Vijeća, koji predstavlja državu članicu koja se povlači, ne sudjeluje ni u raspravama Europskog vijeća ili Vijeća ni u donošenju odluka koje se na nju odnose. Kvalificirana se većina utvrđuje u skladu s člankom 238. stavkom 3. točkom (b) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
5.   Ako država koja se povukla iz Unije ponovno zatraži pristupiti Uniji, njezin zahtjev podliježe postupku iz članka 49.”
B.
Međunarodno pravo
6.
Bečka konvencija o pravu međunarodnih ugovora, usvojena u Beču 23. svibnja 1969. (
3
) (u daljnjem tekstu: Bečka konvencija), uređuje postupak za sklapanje sporazuma između država.
7.
U skladu s člankom 54.:
„Do prestanka ugovora ili povlačenja neke stranke može doći:
(a)
u skladu s odredbama ugovora; ili
(b)
u svako doba, uz pristanak svih stranaka, nakon konzultacije s ostalim državama ugovornicama.”
8.
Članak 65. („Podvrgavanje postupku glede ništavosti ugovora, njegova prestanka, povlačenja iz njega ili suspenzije njegove primjene”) navodi:
„1.   Stranka koja se, na temelju odredaba ove Konvencije, pozove bilo na to da postoji mana u njezinu pristanku da bude vezana ugovorom, bilo na uzrok osporavanja valjanosti ugovora, njegova prestanka, povlačenja iz njega ili suspenzije njegove primjene, mora svoj zahtjev notificirati ostalim strankama. Notifikacija mora navesti mjeru koja se predlaže glede ugovora i razloge za to.
2.   Ako u roku koji, osim u slučajevima osobite hitnosti, ne smije biti kraći od tri mjeseca od primitka notifikacije, nijedna stranka ne stavi prigovor, stranka koja je izvršila notifikaciju može, na način predviđen u članku 67., poduzeti mjeru koju je predložila.
3.   Ako je, međutim, prigovor stavila bilo koja druga stranka, stranke moraju tražiti rješenje pomoću sredstava navedenih u članku 33. Povelje Ujedinjenih naroda.
[…]”
9.
Člankom 67. propisuje se:
„1.   Notifikacija predviđena u stavku 1. članka 65. mora se izvršiti u pismenom obliku.
2.   Svaki čin kojim se proglašava ništavost ugovora, njegov prestanak, povlačenje iz njega ili suspenzija njegove primjene na temelju odredaba tog ugovora ili stavka 2. ili 3. članka 65., mora se putem isprave priopćiti ostalim strankama. Ako ispravu ne potpiše državni glavar, šef vlade ili ministar vanjskih poslova, predstavnika države koja daje priopćenje može se pozvati da podnese svoju punomoć.”
10.
U skladu s člankom 68. („Opozivanje notifikacija i isprava predviđenih u člancima 65. i 67.”):
„Notifikacija ili isprava koja je predviđena u člancima 65. i 67. može se, prije nego što proizvede učinak, opozvati u svako doba.”
C.
Pravo Ujedinjene Kraljevine. European Union (Withdrawal) Act 2018 (
4
)
11.
U skladu s člankom 13.:
„1.   Ratifikacija sporazuma o povlačenju moguća je samo ako:
(a)
ministar u obama parlamentarnim domovima iznese:
i.
izjavu da je politički sporazum postignut;
ii.
presliku ispregovaranog sporazuma o povlačenju i
iii.
presliku okvira budućih odnosa;
(b)
se ispregovarani sporazum o povlačenju i okvir budućih odnosa odobre rezolucijom House of Commons (Zastupnički dom) donesenom na prethodni ministrov prijedlog;
(c)
ministar iznese prijedlog u House of Lords (Dom lordova) kako bi taj dom bio obaviješten o ispregovaranom sporazumu o povlačenju i okviru budućih odnosa i
i.
Dom lordova o prijedlogu je raspravio ili
ii.
Dom lordova nije završio s raspravom o prijedlogu prije isteka razdoblja od pet dana zasjedanja Doma lordova koje započinje prvim danom zasjedanja Doma lordova nakon što je Zastupnički dom odobrio rezoluciju navedenu pod (b) i
(d)
Parlament usvoji zakon o provedbi sporazuma o povlačenju.
2.   Ministar mora poduzeti sve u svojoj moći kako bi se u Domu lordova o prijedlogu navedenom u stavku 1. točki (b) raspravilo i glasovalo prije nego što Europski parlament odluči o tome je li suglasan s time da se u ime Europske unije sklopi sporazum o povlačenju u skladu s člankom 50. stavkom 2. Ugovora o Europskoj uniji.
3.   Ako Zastupnički dom donese odluku o neusvajanju rezolucije navedene u stavku 1. točki (b), primjenjuje se stavak 4.
4.   U roku od 21 dana od dana kada Zastupnički dom donese odluku o neusvajanju rezolucije, ministar mora dati izjavu u kojoj objašnjava plan koji vlada Ujedinjene Kraljevine predlaže provesti u pogledu pregovora radi povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije u skladu s člankom 50. stavkom 2. Ugovora o Europskoj uniji.
[…]
6.   Ministar mora poduzeti potrebne mjere radi:
(a)
iznošenja neutralnog prijedloga u Zastupničkom domu, prije isteka razdoblja od sedam dana zasjedanja Zastupničkog doma koje započinje od dana objave izjave navedene u stavku 4. ovog članka, kako bi se moglo smatrati da je Zastupnički dom razmotrio tu izjavu, i
(b)
iznošenja prijedloga u Domu lordova, prije isteka razdoblja od sedam dana zasjedanja Doma lordova koje započinje od dana objave te izjave, kako bi se moglo smatrati da je Dom lordova obaviješten o toj izjavi.
7.   Stavak 8. primjenjuje se ako predsjednik vlade prije 21. siječnja 2019. izjavi da nije moguće postići načelan dogovor u pregovorima u skladu s člankom 50. stavkom 2. Ugovora o Europskoj uniji u pogledu:
(a)
aranžmana povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije i
(b)
okvira budućih odnosa između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine nakon navedenog povlačenja.
8.   U roku od 14 dana od dana objave izjave navedene u stavku 7., ministar mora:
(a)
dati izjavu u kojoj objašnjava kako vlada Ujedinjene Kraljevine predlaže nastaviti dalje i
(b)
poduzeti potrebne mjere za to da:
i.
ministar iznese neutralni prijedlog u Zastupničkom domu, prije isteka razdoblja od sedam dana zasjedanja Zastupničkog doma koje započinje od dana objave izjave navedene u točki (a), kako bi se moglo smatrati da je Zastupnički dom razmotrio tu izjavu, i
ii.
ministar iznese prijedlog u Domu lordova, prije isteka razdoblja od sedam dana zasjedanja Doma lordova koje započinje od dana objave izjave navedene u točki (a), kako bi se moglo smatrati da je Dom lordova obaviješten o toj izjavi.
[…]
10.   Stavak 11. primjenjuje se ako prije 21. siječnja 2019. nije postignut načelan dogovor u pregovorima u skladu s člankom 50. stavkom 2. Ugovora o Europskoj uniji u pogledu:
(a)
aranžmana povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije i
(b)
okvira budućih odnosa između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine nakon navedenog povlačenja.
11.   U roku od pet dana od dana nakon 21. siječnja 2019., ministar mora:
(a)
dati izjavu u kojoj objašnjava kako vlada Ujedinjene Kraljevine predlaže nastaviti dalje i
(b)
poduzeti potrebne mjere za to da:
i.
ministar iznese neutralan prijedlog u Zastupničkom domu, prije isteka razdoblja od pet dana zasjedanja Zastupničkog doma koje započinje dan nakon 21. siječnja 2019., kako bi se moglo smatrati da je Zastupnički dom razmotrio izjavu navedenu u točki (a), i
ii.
ministar iznese prijedlog u Domu lordova, prije isteka razdoblja od pet dana zasjedanja Doma lordova koje započinje dan nakon 21. siječnja 2019., kako bi se moglo smatrati da je Dom lordova obaviješten o izjavi navedenoj u točki (a).
[…]”
II. Činjenično stanje, glavni postupak i prethodno pitanje
12.
Građani Ujedinjene Kraljevine na referendumu 23. lipnja 2016. izjasnili su se za (51,9 % u odnosu na 48,1 %) povlačenje („exit”) svoje države iz Europske unije.
13.
United Kingdom Supreme Court (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) utvrdio je u presudi od 24. siječnja 2017., Miller (
5
) da vlada Ujedinjene Kraljevine mora zatražiti prethodno odobrenje parlamenta Ujedinjene Kraljevine da bi mogla obavijestiti Europsko vijeće o namjeri povlačenja iz Unije. Međutim, u toj presudi nije raspravljano o opozivosti te obavijesti jer ona nije bila predmet spora: stranke u sporu bile su suglasne da je neopoziva (
6
).
14.
Parlament Ujedinjene Kraljevine donio je 13. ožujka 2017. European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (Zakon o Europskoj uniji (Zakon o obavješćivanju o povlačenju) iz 2017.) (
7
), kojim se predsjednica vlade ovlašćuje da obavijesti, u skladu s člankom 50. stavkom 2. UEU‑a, o namjeri Ujedinjene Kraljevine da se povuče iz Europske unije.
15.
Predsjednica vlade Ujedinjene Kraljevine 29. ožujka 2017. obavijestila je Europsko vijeće o namjeri povlačenja.
16.
Europsko vijeće (članak 50.) 29. travnja 2017. donijelo je smjernice kojima se utvrđuju okvir za pregovore na temelju članka 50. UEU‑a i opća stajališta i načela koja će Unija slijediti tijekom navedenih pregovora (
8
). Na temelju Komisijine preporuke od 3. svibnja 2017., Vijeće Europske unije 22. svibnja 2017., u skladu s člankom 50. UEU‑a i člankom 218. stavkom 3. UFEU‑a, donijelo je odluku kojom se Komisija ovlašćuje za otvaranje pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom radi sklapanja sporazuma o povlačenju iz Unije i EZAE‑a (
9
).
17.
Pregovori su završili 14. studenoga 2018. izradom Nacrta sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (
10
). Usto, 22. studenoga 2018. usvojena je politička deklaracija u kojoj se iznosi okvir budućih odnosa između Europske unije i Ujedinjene Kraljevine (
11
). Europsko vijeće odobrilo je taj sporazum i deklaraciju 25. studenoga 2018.
18.
Dok se postupci ratifikacije tog nacrta sporazuma uspješno ne završe u Ujedinjenoj Kraljevini i Europskoj uniji, ostaju obje mogućnosti propisane člankom 50. stavkom 3. UFEU‑a.
19.
Nekoliko zastupnika u škotskom parlamentu, parlamentu Ujedinjene Kraljevine i Europskom parlamentu iznijelo je 19. prosinca 2017. pred Court of Session, Outer House (Vrhovni građanski sud, Škotska, Vanjski odjel, Ujedinjena Kraljevina) zahtjev za preispitivanje zakonitosti (judicial review) radi utvrđivanja može li se obavijest o namjeru povlačenja jednostrano opozvati prije isteka razdoblja od dvije godine iz članka 50. UEU‑a, tako da bi, u slučaju takvog opoziva, Ujedinjena Kraljevina ostala u Uniji.
20.
Lord Ordinary (sudac Vanjskog odjela) odlukom od 6. veljače 2018. (
12
) odbio je zahtjev uz obrazloženje da se on tiče suvereniteta parlamenta Ujedinjene Kraljevine i da se njime postavlja hipotetsko pitanje jer ne postoje indicije koje bi upućivale na volju vlade Ujedinjene Kraljevine ili parlamenta da opozovu obavijest o namjeri povlačenja.
21.
Podnositelji zahtjeva uložili su žalbu pred Court of Session, Inner House (Vrhovni građanski sud, Škotska, Unutarnji odjel), koji je odlukom od 20. ožujka 2018. (
13
) odobrio nastavak postupka, uputivši predmet natrag prvostupanjskom sudu radi donošenja meritorne odluke.
22.
Lord Ordinary (sudac Vanjskog odjela) Court of Sessiona (Vrhovni građanski sud, Škotska) odlukom od 8. lipnja 2018. (
14
) nije usvojio zahtjev za upućivanje prethodnog pitanja Sudu te je odbio žalbu (
15
).
23.
Tužitelji su protiv te odluke podnijeli žalbu pred Court of Session, Inner House, First Division (Vrhovni građanski sud, Škotska, Unutarnji odjel, prvo vijeće), koji je, nakon što ju je usvojio, donio rješenje od 21. rujna 2018. (
16
) prihvativši zahtjev za upućivanje prethodnog pitanja na temelju članka 267. UFEU‑a.
24.
Sud koji je uputio zahtjev u bitnome:
–
Smatra da nije preuranjeno niti je samo teoretsko pitanje može li se obavijest valjano jednostrano opozvati, čime bi Ujedinjena Kraljevina ostala u Uniji.
–
Ističe nesigurnost u vezi s tim pitanjem i smatra da će odgovor omogućiti članovima parlamenta Ujedinjene Kraljevine da u trenutku davanja svojeg glasa imaju ideju o mogućnostima koje se pružaju. Prema njegovu mišljenju, zastupnici u parlamentu Ujedinjene Kraljevine imaju interes za rješavanje tog pitanja, neovisno o tome imaju li ga zastupnici u škotskom parlamentu i Europskom parlamentu.
25.
Pri donošenju tog zaključka sud koji je uputio zahtjev ocijenio je da je 26. lipnja 2018. European Union (Withdrawal) Act 2018, čiji članak 13. detaljno uređuje parlamentarno odobrenje ishoda pregovora između Ujedinjene Kraljevine i EU‑a u skladu s člankom 50. UEU‑a, dobio kraljevsko odobrenje. Konkretno, sporazum o povlačenju može biti ratificiran samo ako se taj sporazum i okvir budućih odnosa između Ujedinjene Kraljevine i Unije potvrde rezolucijom u House of Commons (Zastupnički dom) i rasprave u House of Lords (Dom lordova). Ako ne dođe do odobrenja, vlada mora objasniti svoj prijedlog o tome što poduzeti u vezi s pregovorima. Ako premijer prije 21. siječnja 2019. izjavi da sporazum načelno nije moguće postići, vlada također mora iznijeti što dalje predlaže poduzeti u vezi s time. Taj će se prijedlog iznijeti u obama domovima parlamenta.
26.
Članak 13. European Union (Withdrawal) Acta 2018 navodi da, ako Zastupnički dom odbije sporazum o povlačenju, Ugovori će se prestati primjenjivati na Ujedinjenu Kraljevinu 29. ožujka 2019., osim u slučaju izmijenjenih okolnosti. Isto vrijedi i ako Ujedinjena Kraljevina i Unija prije tog datuma ne postignu sporazum o povlačenju.
27.
U tim je okolnostima Court of Session, Inner House, First Division (Vrhovni građanski sud, Škotska, Unutarnji odjel, prvo vijeće) uputio Sudu sljedeće prethodno pitanje (
17
):
„Ako je država članica sukladno članku 50. Ugovora o Europskoj uniji službeno obavijestila Vijeće Europske unije o svojoj namjeri da se povuče iz Europske unije, dopušta li pravo Unije to da država članica jednostrano opozove službenu obavijest koju je dostavila i, ako dopušta, pod kojim uvjetima i s kojim učincima glede ostanka države članice u Europskoj uniji?”
III. Postupak pred Sudom
28.
Sud je zahtjev za prethodnu odluku zaprimio 3. listopada 2018.
29.
Sud koji je uputio zahtjev zatražio je rješavanje prethodnog pitanja u ubrzanom postupku, u skladu s člankom 105. stavkom 1. Poslovnika Suda, ističući hitnost predmeta jer se rasprava i naknadno parlamentarno glasovanje o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Unije trebaju održati znatno prije 29. ožujka 2019.
30.
Predsjednik Suda prihvatio je taj zahtjev rješenjem od 19. listopada 2018., u kojem se ubrzani postupak opravdava nužnošću razjašnjavanja dosega članka 50. UEU‑a prije nego što zastupnici u nacionalnim parlamentima odluče o Sporazumu o povlačenju i bitnim značajem te odredbe, kako za Ujedinjenu Kraljevinu tako i za ustavni poredak Unije (
18
).
31.
U prethodnom postupku pisana očitovanja podnijeli su tužitelji u glavnom postupku (Witghman i dr., Tom Brake i Chris Leslie), vlada Ujedinjene Kraljevine, Komisija i Vijeće. Svi su iznijeli usmena očitovanja na raspravi pred Sudom 27. studenoga 2018.
IV. Dopuštenost prethodnog pitanja
32.
Vlada Ujedinjene Kraljevine ne smatra da je prethodno pitanje dopušteno. Komisija u tom pogledu izražava sumnje, iako nije podnijela službeni prigovor nedopuštenosti.
33.
Vlada Ujedinjene Kraljevine, ukratko, tvrdi:
–
Pitanje je nedopušteno jer je hipotetsko i teoretsko (akademsko), zato što ništa ne upućuje na to da će britanska vlada ili parlament opozvati obavijest o namjeri povlačenja.
–
Dopustiti prethodno pitanje bilo bi suprotno sustavu pravnih lijekova propisanih osnivačkim Ugovorima, koji ne spominju mogućnost da Sud daje savjetodavna mišljenja o ustavnopravnim pitanjima, poput povlačenja države članice iz Unije.
34.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, kada se ta pitanja odnose na tumačenje ili ocjenu valjanosti određenog pravnog pravila Unije, Sud je načelno dužan donijeti odluku. Iz toga proizlazi da prethodna pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju presumpciju relevantnosti.
35.
U skladu s tom sudskom praksom, Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje ili ocjena valjanosti prava Unije nije ni u kakvoj vezi sa stvarnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (
19
).
36.
Smatram da u ovom slučaju nije ispunjena nijedna od tih pretpostavki nužnih da bi se odmah odbacio zahtjev za prethodnu odluku.
37.
Kao prvo, Sud mora pretpostaviti da je sud a quo rješenje o upućivanju prethodnog pitanja donio u skladu s odredbama svojeg poslovnika, pravilima o nadležnosti i organizaciji sudova koja su na snazi u njegovu nacionalnom pravu (
20
). Konkretnije, ne može se sada dovesti u pitanje dopušta li postupovni mehanizam preispitivanja zakonitosti (judicial review), kakav se primjenjuje u Škotskoj (
21
), u ovom pojedinačnom slučaju (kao i u drugim slučajevima o kojima je Sud već odlučio) (
22
) upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku i kasniju presudu suda koji ga je uputio (
23
).
38.
Kao drugo, spor je stvaran i postoji jasan sukob suprotnih pravnih teza stranaka. Doista postoji stvaran spor o postupovnim pitanjima koji je u tijeku, a u kojem se iznose kontradiktorni argumenti i zahtjevi:
–
Tužitelji od suda koji je uputio zahtjev zahtijevaju da utvrdi da članak 50. UEU‑a dopušta jednostrani opoziv obavijesti o namjeri povlačenja, tražeći od njega da o tome postavi prethodno pitanje Sudu.
–
Vlada Ujedinjene Kraljevine protivi se tom zahtjevu.
39.
Kao treće, pitanje suda koji je uputio zahtjev nužno je za rješavanje spora u glavnom postupku. Čak bi se moglo reći da je sam predmet tog spora. Ovlast konačnog i usklađenog tumačenja članka 50. UEU‑a ima Sud, koji mora uložiti znatan hermeneutički napor kako bi utvrdio dopušta li taj članak jednostrani opoziv obavijesti o namjeri povlačenja. Bez potpore Suda sud koji je uputio zahtjev teško bi mogao riješiti spor o kojem mora odlučiti.
40.
Kao četvrto, postavljeno pitanje nije isključivo akademske prirode (
24
). Od Suda se zahtijeva da donese presudu o tumačenju odredbe (članak 50. UEU‑a) koja se trenutačno primjenjuje i koja će uskoro neizbježno početi proizvoditi pravne učinke. Cilj je zahtjeva za prethodnu odluku upravo razjasniti stvarni doseg navedene odredbe u pogledu jednog vrlo spornog pitanja (
25
).
41.
Očit je praktičan, a ne samo teoretski značaj odgovora Suda, uzimajući u obzir znatne pravne, gospodarske, socijalne i političke posljedice Brexita za Ujedinjenu Kraljevinu i Uniju te prava građana, britanskih i onih koji to nisu, na koje bi taj izlazak utjecao. Ponavljam da to nije samo pitanje iz pravne teorije kojom se bavi nekoliko stručnjaka prava Unije: odgovor na pitanje upućeno Sudu može biti od stvarne važnosti u Ujedinjenoj Kraljevini i u samoj Europskoj uniji.
42.
Kao peto, slažem se s ocjenom iz zahtjeva za prethodnu odluku da pitanje nije preuranjeno. Štoviše, poput suda koji je uputio zahtjev (
26
), smatram da je pravo vrijeme za otklanjanje dvojbi u pogledu opozivosti obavijesti o namjeri povlačenja prije, a ne nakon Brexita, kada bi se na Ujedinjenu Kraljevinu već neizbježno primjenjivale njegove posljedice.
43.
Kao šesto, pitanje se ne može smatrati ni površnim ni nepotrebnim jer će odgovor na njega omogućiti zastupnicima u parlamentu Ujedinjene Kraljevine da prije glasovanja imaju uvid u sve mogućnosti koje se pružaju (
27
).
44.
U skladu s člankom 13. European Union (Withdrawal) Acta 2018, parlament Ujedinjene Kraljevine mora prihvatiti ili odbiti Sporazum o povlačenju između Ujedinjene Kraljevine i Unije prije 21. siječnja 2019., a ako do sporazuma ne dođe, nakon toga se mora izjasniti o planu koji vlada Ujedinjene Kraljevine namjerava provesti. Ako takav sporazum odbije ili ako ga ne bude, Ujedinjena Kraljevina prestat će biti članica Europske unije 29. ožujka 2019., osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje (članak 50. stavak 3. UEU‑a).
45.
Dakle, odgovor na prethodno pitanje omogućit će zastupnicima u parlamentu Ujedinjene Kraljevine da znaju postoji li treća mogućnost, osim onih dviju trenutačno postojećih (odbijanje ili odobrenje Sporazuma o povlačenju i izjava o planu vlade Ujedinjene Kraljevine u slučaju da do navedenog sporazuma ne dođe). Tom bi se trećom mogućnošću ovlastilo parlament da od vlade Ujedinjene Kraljevine zahtijeva da opozove obavijest o namjeri povlačenja, čime bi Ujedinjena Kraljevina ostala stranka osnivačkih Ugovora Europske unije i njezina država članica (
28
).
46.
Kao sedmo, od Suda se ne traži isključivo savjetodavno mišljenje, kao što se čini da to tvrdi Komisija (uz određene rezerve). U svojim pisanim očitovanjima ona priznaje da je odgovor Suda nužan kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo da izda „declarator” (
29
), odluku koja se od njega traži, ali koja je isključivo savjetodavna i ne proizvodi neposredne učinke na stranke.
47.
Ne slažem se s tim stajalištem zato što, kao što sam to prethodno naveo, odluka suda koji je uputio zahtjev može proizvesti pravne učinke, u mjeri u kojoj bi se njome stranke postupka koje su zastupnici u parlamentu Ujedinjene Kraljevine ovlastilo da pokrenu prijedlog na temelju prava Unije radi jednostranog opoziva obavijesti o namjeri povlačenja.
48.
Vlada Ujedinjene Kraljevine također smatra da se od Suda traži savjetodavno mišljenje o hipotetskom opozivu, koji ona i ne namjerava učiniti. Prema njezinu mišljenju, osnivački Ugovori ne dopuštaju korištenje prethodnim postupkom u toj situaciji jer članak 50. UEU‑a ne predviđa mogućnost da se od Suda zahtijeva mišljenje, za razliku od onog predviđenog člankom 218. stavkom 11. UFEU‑a. Dodaje da bi se zakonitost tog (eventualnog) opoziva trebala osporavati izravnom tužbom zbog neispunjenja obveze ili radi poništenja, jednom kada bi ga se provelo. Savjetodavno mišljenje Suda u politički tako osjetljivom slučaju poput Brexita značilo bi miješanje u donošenje odluka o kojem se još pregovara, a koje trebaju donijeti izvršne i zakonodavne vlasti Ujedinjene Kraljevine.
49.
Ne slažem se ni s tim argumentima. Kao što sam to već naveo, Sud ne daje savjetodavno mišljenje, nego surađuje sa sudom koji je uputio zahtjev kako bi mu pomogao riješiti stvaran spor između dviju stranaka s jasno utvrđenim pravnim stajalištima koji zahtijeva tumačenje članka 50. UEU‑a. Suočen s dvojbom može li se u postupku predviđenom tom odredbom jednostrano opozvati obavijest o namjeri povlačenja, sud koji je uputio zahtjev mora donijeti deklaratornu presudu s važnim posljedicama, koja pak ovisi o tumačenju odredbe UEU‑a.
50.
U tom je kontekstu zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a prikladan za ex ante rješavanje navedene sumnje, to jest bez čekanja da do opoziva dođe. Samo priznavanje mogućnosti takvog opoziva, kada bi je Sud potvrdio, moglo bi samo po sebi proizvesti bitne pravne učinke, zato što bi tužiteljima koji su zastupnici omogućilo da zauzmu jedno ili drugo stajalište.
51.
Pri odgovaranju na prethodno pitanje Sud stoga ne izvršava savjetodavne funkcije, nego pruža odgovor koji odgovara njegovoj pravosudnoj funkciji (to jest funkciji da odlučuje o pravu), kako bi sud koji je uputio zahtjev mogao donijeti presudu koja ima stvarne pravne posljedice u vezi s tužbom radi deklaratorne presude koju su tužitelji podnijeli.
52.
Pri odlučivanju o prethodnom pitanju u tim okolnostima Sud ne prekoračuje ovlasti koje su mu dodijeljene člancima 19. UEU‑a i 267. UFEU‑a. Njegovo tumačenje članka 50. UEU‑a ne znači miješanje u politički proces pregovora o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Unije. Štoviše, ono služi pojašnjavanju s gledišta prava Unije pravnog okvira tog povlačenja, u kojem su aktivni protagonisti izvršne i zakonodavne vlasti Ujedinjene Kraljevine.
53.
Nadalje, kao i u drugim osobito osjetljivim slučajevima za države članice, Sud se ne može odreći svojih obveza, izbjegavajući odgovor na pravilno (to jest u skladu s člankom 267. UFEU‑a) postavljeno pitanje, samo zbog činjenice da bi jedna ili druga stranka taj odgovor mogla tumačiti politički, a ne isključivo pravno.
54.
Naposljetku moram uputiti na presudu American Express (
30
), navedenu u zahtjevu za prethodnu odluku, makar i samo kako bih odbacio navodnu neusklađenost svojeg trenutačnog stajališta s onim koje sam branio u mišljenju u tom predmetu (
31
). Iako sam hvalio fleksibilnost postupaka za sudsko preispitivanje zakonitosti (judicial review), istodobno sam tada izrazio svoje zadrške i kritizirao Sud da previše velikodušno prihvaća prethodna pitanja koja proizlaze iz takvih postupaka „kada se odnose na ocjenu valjanosti odredaba prava Unije”.
55.
U tom sam predmetu tvrdio da ne postoji stvaran spor između American Expressa i britanskih tijela: obje te stranke sporazumno su se našle pred sudom koji je uputio zahtjev kako bi on uputio Sudu pitanja koja su one same pripremile. Činjenica da nisu postojala kontradiktorna stajališta stranaka dokazuje da nije bila riječ o stvarnom sporu, nego o postupku koji su one iskonstruirale isključivo radi ishođenja presude Suda.
56.
Međutim, u ovom slučaju ne postoji nijedan od tih elemenata, kao što sam to istaknuo u prethodnim razmatranjima. U svakom ću slučaju dodati da je Sud ocijenio da je taj zahtjev za prethodnu odluku dopušten, čak i u okolnostima koje sam upravo naveo.
57.
Zbog svih tih razloga sklon sam smatrati da je prethodno pitanje dopušteno.
V. Analiza prethodnog pitanja
58.
Može li država članica (u ovom slučaju Ujedinjena Kraljevina) opozvati obavijest o namjeri povlačenja iz Unije, nakon što je o njoj obavijestila Europsko vijeće?
59.
Budući da članak 50. UEU‑a ne nudi izričit odgovor na to naizgled tako jednostavno pitanje, moguća su tri rješenja: (a) ne, ni u kojem slučaju; (b) da, bezuvjetno; ili (c) da, pod određenim uvjetima. Obrazloženje bilo kojeg od tih odgovora nesumnjivo je složeno, kao što je to vidljivo iz rasprave do koje je došlo u državama članicama (osobito u Ujedinjenoj Kraljevini) i u pravnoj teoriji (
32
).
60.
Spor je doveo do prethodnih postupaka, u kojima:
–
Tužitelji (Wightman i dr.) i oni koji ih podupiru (Tom Brake i Chris Leslie) tvrde da je jednostrani opoziv moguć, podložno određenim uvjetima.
–
Suprotno tomu, Komisija i Vijeće protive se mogućnosti jednostranog opoziva, ali smatraju da je prema članku 50. UEU‑a moguć opoziv (koji ću nazivati sporazumni) ako ga Europsko vijeće jednoglasno odobri.
61.
Zapravo je riječ o raspravi koja postoji još od doba najranijih početaka prava kakvo danas poznajemo, a koja se odnosi na učinke jednostranog očitovanja volje kada je upućeno trećim osobama i o njegovu eventualnom naknadnom opozivu. U rimskom su pravu u tom pogledu postojala stroga stajališta (optione facta, jus eligendi consumitur) (
33
), zajedno s fleksibilnijima, koja su dopuštala povlačenje ili odustanak od tih očitovanja (mutatio consilii), ako to nije bilo na štetu ili protivno interesima treće osobe.
62.
Argumente u pogledu merituma izložit ću na sljedeći način:
–
Na prvom ću mjestu analizirati pravila međunarodnog javnog prava o povlačenju država iz međunarodnih ugovora, uključujući ona koja se odnose na opoziv povlačenja. Iz te ću analize moći zaključiti jesu li ta pravila primjenjiva u ovom slučaju.
–
Na drugom ću mjestu tumačiti članak 50. UEU‑a kao lex specialis, kako bih utvrdio protivi li se u skladu s njim nešto jednostranom opozivu obavijesti o namjeri povlačenja. Bude li odgovor potvrdan, ispitat ću zahtjeve koje države članice moraju poštovati kako bi provele taj jednostrani opoziv.
–
Na posljednjem mjestu bavit ću se mogućnošću sporazumnog opoziva, koju ističu Komisija i Vijeće.
A.
Povlačenje iz međunarodnopravnih ugovora
1. Pravila Bečke konvencije, običajna pravila i praksa država članica u pogledu prava povlačenja
63.
Budući da je načelo pacta sunt servanda, o kojem govori članak 26. Bečke konvencije, temelj uređenja međunarodnih ugovora, pokazalo se da su države nevoljko prihvaćale pravo na jednostrano povlačenje neke države iz međunarodnog ugovora kojeg je stranka. Stoga članak 42. Bečke konvencije određuje da do „prestanka ugovora, njegova otkazivanja ili povlačenja neke stranke može doći samo primjenom odredaba ugovora ili ove Konvencije”.
64.
Mogućnost povlačenja iz ugovora izričito je predviđena u Bečkoj konvenciji:
–
Člankom 54. omogućuje se povlačenje države stranke „u skladu s odredbama ugovora” o kojemu je riječ (
34
) ili „u svako doba, uz pristanak svih stranaka, nakon konzultacije s ostalim državama ugovornicama” (
35
).
–
Članak 56. propisuje da, ako ugovor ne sadržava izričite odredbe o otkazivanju ili povlačenju, ono je moguće samo ako se utvrdi da su stranke namjeravale dopustiti mogućnost povlačenja ili ako pravo povlačenja proizlazi iz prirode ugovora (
36
).
65.
Međunarodna praksa jednostranog povlačenja iz višestranačkih ugovora nije vrlo opsežna, ali postoje neki slučajevi. Posljednjih je godina ta praksa porasla zbog nesklonosti određenih vlada koje se protive međunarodnim ugovorima i sudjelovanju u međunarodnim organizacijama (
37
).
66.
Bilo je i slučajeva povlačenja iz ugovora na određeno razdoblje, nakon čega bi se opet pristupilo istom ugovoru. Jedan je od najvažnijih primjera kada su europske komunističke zemlje na početku Hladnog rata izišle iz Svjetske zdravstvene organizacije (WHO) i Organizacije Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu (UNESCO). Budući da osnivački ugovori nijedne od tih dviju međunarodnih organizacija nisu sadržavali klauzulu o povlačenju, zapadne su države tvrdile da ono ovisi o suglasnosti ostalih država stranaka. U potporu svojoj tezi komunističke su zemlje tvrdile da, kao opće načelo međunarodnog prava, nije moguće obvezati države da ostanu vezane ugovorima protiv svoje volje (
38
).
67.
Posljedica je tih događaja izmjena Ugovora o osnivanju UNESCO‑a kako bi se uključila odredba o pravu na jednostrano povlačenje (
39
). Na tu su se odredbu pozvali Ujedinjena Kraljevina (koja je prestala biti članica UNESCO‑a 31. prosinca 1985. i to opet postala 1. srpnja 1997.) i SAD (koji se povukao 31. prosinca 1984., a ponovno je pristupio 3. listopada 2003.). SAD se 2017. opet povukao iz te međunarodne organizacije, što je učinio i Izrael (
40
).
68.
Kad je riječ o opozivu obavijesti o povlačenju iz međunarodnih ugovora, osim nekih povijesnih presedana (
41
), postoje i noviji primjeri koji bi nas u ovom slučaju mogli zanimati. Točnije, uzet ću za primjer slučajeve Paname, Gambije i Republike Južne Afrike (
42
).
69.
Panamska je vlada 19. kolovoza 2009. dostavila obavijest (
43
) o svojem povlačenju iz Ugovora o osnivanju srednjoameričkog parlamenta i drugih političkih tijela (u daljnjem tekstu: Parlacen) (
44
), oslanjajući se na članak 54. točku (b) Bečke konvencije. Suočena s odbijanjem članova Parlacena, panamska je vlada od svoje nacionalne skupštine zatražila usvajanje Zakona 78 od 11. prosinca 2011., u kojem se govori o toj obavijesti i predlaže poništenje panamskih akata kojima je navedeni ugovor ratificiran. Međutim, Vrhovni sud Paname proglasio je taj zakon neustavnim jer se njime krši članak 4. panamskog ustava („Republika Panama poštuje pravila međunarodnog prava”), s obzirom na to da Ugovor o Parlacenu nije sadržavao izričitu klauzulu o povlačenju i to nije bilo moguće u skladu s člancima 54. i 56. Bečke konvencije (
45
). Kao posljedica te presude, obavijest o panamskom povlačenju opozvana je i ta je zemlja ponovno sudjelovala u Parlacenu (
46
).
70.
Druga dva slučaja odnose se na Ugovor o osnivanju Međunarodnog kaznenog suda (ICC), to jest na Rimski statut iz 1998. (
47
):
–
Vlada Gambije u veljači 2017., nakon dolaska na vlast novog predsjednika, opozvala je obavijest o povlačenju koju je dostavila u studenome 2016. (
48
).
–
Vlada Republike Južne Afrike, koja je u listopadu 2016. dostavila obavijest o svojem povlačenju iz Rimskog statuta (
49
), u ožujku 2017. (
50
) dostavila je opoziv te obavijesti, nakon što ju je južnoafrički High Court poništio (
51
).
71.
Uzimajući u obzir tu međunarodnu praksu, postavlja se pitanje je li mogućnost opoziva obavijesti o povlačenju stekla status običajnog pravila međunarodnog prava. Drugim riječima, je li člankom 68. Bečke konvencije, prema kojem se notifikacije ili isprave predviđene člancima 65. i 67. mogu opozvati u bilo kojem trenutku prije nego što proizvedu učinak, obuhvaćeno pravilo međunarodnog običajnog prava.
72.
Članci 65. do 68. čine 4. odjeljak V. dijela Bečke konvencije, koji sadržava postupovna pravila primjenjiva na slučajeve pozivanja na razloge ništavosti ugovora, njegova prestanka, povlačenja iz njega ili suspenzije njegove primjene.
–
Člankom 65. država koja se želi povući iz ugovora obvezuje se da o svojoj namjeri obavijesti ostale države stranke, uz navođenje mjere koju predlaže glede ugovora i razloga za to. Te ostale države imaju rok od najmanje tri mjeseca za stavljanje prigovora na povlačenje.
–
Ako nema prigovora, članak 67. državi koja se želi povući iz ugovora omogućuje da povlačenje izvrši putem isprave o povlačenju u pisanom obliku koju priopćava ostalim državama strankama.
–
U skladu s člankom 68.: „[n]otifikacija ili isprava koja je predviđena u člancima 65. i 67. može se, prije nego što proizvede učinak, opozvati u svako doba”.
73.
Članak 68. Bečke konvencije usvojen je bez protivljenja država koje su sudjelovale u međuvladinoj konferenciji na kojoj je sastavljena ta konvencija, na temelju nacrta članaka Komisije za međunarodno pravo, koja također nije imala ništa protiv tog članka (
52
).
74.
Ta bi okolnost mogla sugerirati da se člankom 68. Bečke konvencije kodificira pravilo običajnog prava (
53
). Međutim, ta se odredba, koja je povezana s člancima 65. i 67., više može smatrati postupovnim pravilom koje odražava progresivan razvoj, a ne kodifikaciju međunarodnog običaja (
54
). Tako je Sud u presudi Racke (
55
) smatrao u pogledu članka 65. Bečke konvencije i vjerujem da se ista ocjena može primijeniti na njezin članak 68. (iako priznajem da o tome postoje različita mišljenja) (
56
).
75.
U toj situaciji relativne neizvjesnosti, a koju novija praksa država o opozivu obavijesti o povlačenju iz međunarodnih ugovora ne uklanja, smatram da Sud teško može članak 68. Bečke konvencije proglasiti običajnim pravilom na snazi, to jest pravilom prema kojem se obavijesti o povlačenju iz ugovora koje države članice dostave mogu jednostrano opozvati do trenutka kada počnu proizvoditi učinke.
76.
Međutim, bez obzira na to je li običajno pravilo međunarodnog prava, članak 68. Bečke konvencije može biti važan izvor inspiracije za tumačenje, kao što ću to izložiti u nastavku.
2. Primjena odredaba Bečke konvencije o povlačenju iz ugovora na Europsku uniju i njezine države članice
77.
Jesu li pravila iz Bečke konvencije o povlačenju iz međunarodnih ugovora primjenjiva na povlačenje države članice iz Europske unije? Koji bi u tom slučaju mogao biti odnos između Bečke konvencije i odredaba članka 50. UEU‑a?
78.
UEU je međunarodni ugovor između država i istodobno osnivački akt međunarodne organizacije (Europske unije). Na njega bi se kao takav primjenjivala Bečka konvencija, prema njezinu članku 5. (
57
). Međutim, valja podsjetiti na to da Unija nije stranka Bečke konvencije niti je to nekoliko njezinih država članica (Francuska, Rumunjska). Stoga se odredbe Bečke konvencije o povlačenju iz ugovora i eventualni opoziv tog povlačenja, osobito članak 68. Bečke konvencije, ne primjenjuju u pravu Unije kao ugovorena međunarodna pravila.
79.
Ipak, običajna pravila međunarodnog prava obvezuju države članice i Europsku uniju i mogu biti izvor prava i obveza u pravu Unije (
58
).
80.
Nakon što sam izrazio svoje sumnje u pogledu toga da se opozivost obavijesti o povlačenju iz ugovora, o kojoj je riječ u članku 68. Bečke konvencije, može smatrati međunarodnim običajnim pravilom, ne vidim kako bi se mogla upotrijebiti kao pravna osnova za povlačenje države članice iz Unije izvan postupka iz članka 50. UEU‑a.
81.
Naime, osnivački Ugovori Europske unije sadržavaju izričitu odredbu o povlačenju (članak 50. UEU‑a), koja je lex specialis u odnosu na konvencijska pravila (članci 54., 56., 64. i 68. Bečke konvencije) međunarodnog prava u vezi s time. Stoga se povlačenje države članice iz osnivačkih Ugovora Unije načelno mora provesti uz poštovanje odredaba članka 50. UEU‑a.
82.
Međutim, ništa se ne protivi tomu da se članci 54., 56., 65., 67. i 68. Bečke konvencije uzmu u obzir kao smjernice za tumačenje koje pridonose otklanjanju sumnji u pogledu pitanja koja nisu izričito predviđena člankom 50. UEU‑a. To je slučaj s opozivom obavijesti o povlačenju, o kojem članak 50. UEU‑a ništa ne govori.
83.
Nema ništa neobično u takvom odnosu. Sud se koristio pravilima Bečke konvencije za tumačenje međunarodnih ugovora, osobito njezinim člancima 31. i 32. (
59
), kako bi pojasnio značenje odredaba osnivačkih Ugovora Unije (
60
), međunarodnih sporazuma koje je Unija sklopila s trećim zemljama, pravila sekundarnog zakonodavstva (
61
) pa čak i bilateralnih ugovora između država članica, kada bi bio nadležan za spor na temelju posebnog sporazuma između stranaka (članak 273. UFEU‑a) (
62
).
84.
U ovom slučaju valja tumačiti članak 50. UEU‑a, koji uređuje pravo povlačenja. Takva mogućnost – kao i revizija (članak 48. UEU‑a), pristupanje (članak 49. UEU‑a) i ratifikacija (članak 54. UEU‑a) osnivačkih Ugovora Unije – povezana je s podrijetlom tih ugovora i uobičajeno je pitanje međunarodnog prava.
85.
Podsjećam na to da je članak 50. UEU‑a, tekst kojega je bio inspiriran člancima 65. do 68. Bečke konvencije (
63
), lex specialis u odnosu na opća pravila međunarodnog prava o povlačenju iz ugovora, a ne samostalna odredba koja bi iscrpno uređivala sve pojedinosti tog postupka povlačenja (
64
). Stoga se ništa ne protivi tomu da se radi popunjavanja praznina iz članka 50. UEU‑a uzme u obzir članak 68. Bečke konvencije, iako on ne odražava stricto sensu pravilo međunarodnog običajnog prava.
B.
Jednostrani opoziv obavijesti o namjeri povlačenja u okviru članka 50. UEU‑a
86.
Postupak iz članka 50. UEU‑a, koji je u taj Ugovor umetnut izmjenama u okviru Lisabonskog ugovora, pokreće se odlukom o povlačenju koju treba donijeti država članica „u skladu sa svojim ustavnim odredbama”.
87.
Faze postupka koje slijede nakon toga Sud je sažeo na ovaj način: „postupak povlačenja […] obuhvaća, kao prvo, obavijest Europskom vijeću o namjeri povlačenja, kao drugo, pregovaranje i sklapanje sporazuma kojim se utvrđuju aranžmani povlačenja, uzimajući pritom u obzir buduće odnose dotične države i Unije te, kao treće, povlačenje stricto sensu iz Unije na dan stupanja na snagu toga sporazuma ili, ako do toga ne dođe, dvije godine od obavijesti podnesene Europskom vijeću, osim ako ono, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje” (
65
).
88.
Kako bi se utvrdilo dopušta li članak 50. UEU‑a jednostrani opoziv obavijesti o namjeri povlačenja, s obzirom na to da o tom pitanju ništa ne govori, treba se koristi tehnikama tumačenja kojima se Sud uobičajeno koristi (
66
) i, podredno, onima koje predviđaju članci 31. i 32. Bečke konvencije.
89.
Prije svega moram istaknuti svoje mišljenje prema kojem članak 50. UEU‑a dopušta da država članica jednostrano opozove obavijest do trenutka sklapanja sporazuma o povlačenju iz Unije.
1. Doslovno i kontekstualno tumačenje članka 50. UEU‑a
90.
Općenito, moguće je obraniti stajalište da je dopušteno sve što neka odredba ne zabranjuje kao i da šutnja zakona znači da pravo ne postoji (
67
). Budući da članak 50. UEU‑a ne nudi izravan odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev, u stvarnosti se ne može primijeniti doslovno tumačenje i taj će članak trebati analizirati u njegovu kontekstu, to jest utvrditi mu značenje s obzirom na njegov ratio unutar šireg okvira propisa kojih je dio.
91.
Članak 50. stavak 1. uređuje prvu fazu postupka navodeći da „[s]vaka država članica može donijeti odluku o povlačenju iz Unije u skladu sa svojim ustavnim odredbama”. Dakle, ta se prva (nacionalna) faza odnosi isključivo na državu članicu koja izlazi, s obzirom na to da je pravo povlačenja priznato svakoj državi koja je stranka osnivačkih Ugovora Unije.
92.
Odluka o povlačenju koju u izvršavanju svoje suverenosti jednostrano donese država članica koja izlazi (
68
) uvjetovana je na temelju članka 50. UEU‑a jedino time da je donesena u skladu s ustavnim odredbama te države. Obveza obavještavanja Europskog vijeća o namjeri povlačenja i rok od dvije godine za pregovore o sporazumu kojim će se provesti u djelo samo su formalni uvjeti i ne utječu na jednostranost prvotne odluke o povlačenju.
93.
Kao što sam to već objasnio, uređenje prava na povlačenje iz članka 50. UEU‑a temelji se na pravilima međunarodnog prava (točnije, člancima 54. i 56. Bečke konvencije). Čini mi se logičnim da je to tako jer je povlačenje iz međunarodnog ugovora po definiciji jednostrana radnja države stranke. Ovlast sklapanja ugovora (treaty making power) i pravo na raskid (otkazivanje ili povlačenje) ugovora kojeg je država stranka izrazi su suvereniteta te države. Ako je odluka o sklapanju ugovora jednostrana odluke države, onda je takva i odluka o povlačenju iz njega.
94.
Jednostranost odluke o povlačenju govori u prilog mogućnosti jednostranog povlačenja obavijesti o takvoj odluci, do trenutka kada ona počne proizvoditi konačne pravne učinke. Iz te bi perspektive jednostrani opoziv također bio izraz suverenosti države koja izlazi, zbog čega bi bilo moguće opozvati prvotnu odluku.
95.
Stoga se jednostranost prve faze, prema mojem mišljenju, primjenjuje i na drugi dio postupka iz članka 50. UEU‑a, to jest na fazu pregovora, koja započinje obaviješću Europskom vijeću o namjeri povlačenja i završava nakon dvije godine, osim ako je Europsko vijeće jednoglasno odluči produljiti. Međutim, točno je da se u toj drugoj fazi radnje Unijinih institucija protive jednostranosti, a što ću razmotriti kasnije.
96.
Smatram da se u prilog priznavanju opozivosti obavijesti o povlačenju mogu istaknuti jači argumenti, koje ću u nastavku izložiti, od onih protiv toga (čak i ako, priznajem, potonji nisu slabi).
97.
Kao prvo, vrlo je malo materijalnih i postupovnih obveza koje članak 50. UEU‑a nameće državi članici koja se odluči povući:
–
Ona mora obavijestiti (podrazumijeva se u pisanom obliku, iako to nije propisano) Europsko vijeće o svojoj namjeri, ali nije obvezna to opravdavati niti iznijeti razloge zbog kojih je odlučila izići iz Unije.
–
Mora čekati dvije godine od obavijesti, na kraju čega može jednostavno napustiti Uniju (
69
), s obzirom na to da sklapanje sporazuma nije pretpostavka povlačenja (
70
).
98.
Te su značajke faze pregovora prvi pokazatelj da država koja je dostavila obavijest o svojoj namjeri povlačenja tijekom dvije godine zadržava vlast, da tako kažem, u pogledu volje izražene u toj obavijesti. Kao i u drugim područjima prava, ako ne postoji izričita zabrana ili suprotna odredba, tko jednostrano drugomu izjavi volju, može je opozvati do trenutka kada ona počne proizvoditi učinke, a to je kada je adresat prihvati, nekim aktom ili potpisivanjem ugovora.
99.
Kao drugo, članak 50. stavak 2. UEU‑a navodi da „[…] država članica koja donese odluku o povlačenju, o svojoj
namjeri obavješćuje Europsko vijeće”, čime pokreće drugu fazu postupka. Ta se odredba odnosi na obavijest o „namjeri” povlačenja, a ne na samo povlačenje jer do njega može doći samo nakon sporazuma ili, ako do njega ne dođe, nakon dvije godine.
100.
Namjere nisu konačne i mogu se promijeniti. Tko obavijesti trećega o svojoj namjeri, stvara kod njega očekivanja, ali ne preuzima obvezu da neopozivo zadrži tu namjeru. Da bi bila neopoziva, obavijest o toj namjeri morala bi sadržavati izričito upućivanje na tu neopozivost.
101.
Točno je da taj argument, koji se usredotočuje na tekst, nije snažan kao što se na prvi pogled čini jer članak 50. stavak 2. UEU‑a također upotrebljava izraz odluka („država članica koja donese odluku o povlačenju, o svojoj namjeri”), kao i stavak 1. („Svaka država članica može donijeti odluku”). Međutim, u stavku 2. mogao se upotrijebiti izraz „o svojoj odluci obavješćuje” (ili sličan izraz), umjesto „o svojoj namjeri obavješćuje”. Trebalo bi pronaći smisao potonjeg izraza, koji svakako nije slučajan.
102.
Stoga se može smatrati da uporaba riječi „namjera” i glagola u sadašnjem vremenu („koja donese”, a ne „koja je donijela”) u članku 50. stavku 2. UEU‑a dopušta državi da „opozove” odluku tijekom postupka i da ne provede svoju prvotnu namjeru povlačenja, poštujući svoje ustavne odredbe (
71
).
103.
Kao treće, postoji odnos ovisnosti između prve i druge faze postupka, koji također otkriva kako jednostranost u prvoj fazi utječe na drugu fazu. Pregovori se mogu pokrenuti tek nakon obavijesti o namjeri povlačenja, zbog čega je nužno da je država članica djelovala u skladu sa svojim ustavnim odredbama.
104.
Međutim, odluka o povlačenju može se poništiti ako tijelo koje je za to nadležno (najčešće je riječ o najvišim sudovima država) utvrdi da nije donesena u skladu s ustavnim odredbama. Smatram da je prilično nesporno da u takvom slučaju država koja je dostavila obavijest o svojoj namjeri također mora priopćiti da jednostrano opoziva tu obavijest, s obzirom na to da njezina prvotna odluka nije ispunjavala bitnu pretpostavku.
105.
Iako situacija nije potpuno istovjetna onoj opisanoj u prethodnoj točki, ako se, kao rezultat radnji izvršenih radi provedbe njezinih ustavnih odredaba (primjerice, među ostalim, referenduma, važnog glasovanja u parlamentu, održavanja općih izbora nakon kojih je većina protiv), prvotna odluka države članice opozove i ako naknadno nestane ustavnopravna osnova na kojoj se temeljila, također smatram logičnim da, u skladu s člankom 50. stavkom 1. UEU‑a, navedena država članica o toj promjeni može i mora obavijestiti Europsko vijeće.
106.
U obama slučajevima prva faza postupka gubi svoj temelj, bilo zato što je izvorna odluka nezakonito donesena ili zato što ju je primjena internih ustavnih mehanizama učinila nezakonitom ili su ukinuti njezini učinci (
72
). Logično je da to utječe na drugi dio postupka jer je nestala premisa na koju se oslanja. Budući da više ne postoji ustavna osnova povlačenja, država mora obavijestiti Europsko vijeće da stoga opoziva svoju prethodnu obavijest o namjeri povlačenja (
73
).
107.
Gore navedena međunarodna praksa (
74
) ide u prilog takvom zaključku. Iz slučajeva koje sam naveo jasno proizlazi da je obavijest o povlačenju iz međunarodnog ugovora opoziva, ako se utvrdi povreda ustavnih odredaba države ili ako je došlo do političke promjene koja dovodi do izmjene u volji države koja izlazi i koja želi i dalje biti vezana tim ugovorom.
108.
Ti su presedani u skladu s člankom 68. Bečke konvencije, koji, kao što smo to vidjeli, dopušta opozivost obavijesti o povlačenju do trenutka dok ne počne proizvoditi učinke. Bez obzira na to je li taj članak izraz običajnog pravila međunarodnog prava, sigurno je da se članak 50. UEU‑a temeljio na Bečkoj konvenciji i ne vidim nijedan razlog zašto se to isto pravilo ne bi po analogiji primijenilo u okviru postupka povlačenja iz Unije.
109.
Ustrajati na pregovorima o sporazumu o povlačenju iz osnivačkih Ugovora Unije s državom članicom koja je više ne želi napustiti, nakon što je pokrenula svoje ustavne mehanizme kako bi poništila prvotnu odluku, čini mi se, osim toga, kao rezultat protivan zdravom razumu i do kojeg ne bi trebalo dovesti sustavno tumačenje članka 50. UEU‑a.
110.
S druge strane, ako ti mehanizmi uključuju odluke nacionalnog parlamenta, koji time doprinosi utvrđivanju obilježja vlastitog „nacionalnog identiteta, neodvojivo povezanog s temeljnim političkim i ustavnim strukturama”, povezujući ga s članstvom u Uniji, načela na kojima se temelji članak 4. UEU‑a trebala bi ići u prilog prihvaćanju te nove odluke, kao izraz „poštovanja” iz stavka 2. tog članka.
111.
Kao četvrto, slažem se s očitovanjima A. Wightmana i dr., u smislu da bi uskratiti opozivost obavijesti o namjeri povlačenja, ako je država članica u skladu sa svojim ustavnim odredbama izmijenila svoju volju u pogledu sklapanja sporazuma i želi ostati u Uniji, de facto značilo prisilan izlazak iz te međunarodne organizacije.
112.
Naime, takva bi uskrata bila istovjetna neizravnom izbacivanju iz Unije, a ništa u članku 50. UEU‑a ne upućuje na to da postupak povlačenja može postati postupak izbacivanja države članice. Štoviše, tijekom Konvencije o budućnosti Europe nije usvojen amandman kojim se predlaže dopuna prava država članica na dobrovoljno povlačenje s pravom izbacivanja iz Unije država članica koje kontinuirano krše njezine vrijednosti (
75
).
113.
Kao peto, ne može se odbiti opozivost obavijesti o namjeri povlačenja na temelju toga da država članica koja želi ostati u Uniji ima mogućnost (članak 50. stavak 5. UEU‑a) ponovno podnijeti zahtjev za članstvo u Uniji iz članka 49. UEU‑a.
114.
Prema mojem mišljenju, ništa u članku 50. UEU‑a ne upućuje na to da je riječ o jednosmjernom postupku bez povratka („one way street with no exits”), u skladu s kojim bi država članica, nakon što je obavijestila o svojoj namjeri povlačenja i nakon što je naknadno promijenila svoju odluku, jedino mogla čekati dvije godine do izlaska iz Unije i odmah podnijeti zahtjev za članstvo u njoj (
76
). Mislim da bi također bilo u suprotnosti sa svrhom članka 50. UEU‑a pregovarati o budućem pristupanju tijekom druge faze postupka, koja traje dvije godine, nakon što je država članica već izmijenila volju i ne želi napustiti Europsku uniju. Sustavno tumačenje članka 50. UEU‑a ne bi smjelo dovesti do tako nelogičnih situacija (ili, štoviše, besmislenih) poput opisanih, samo zato što se smatra da nije moguć jednostrani opoziv obavijesti o namjeri povlačenja.
115.
Kao šesto, faza pregovora koja započinje obaviješću o namjeri povlačenja ne utječe na to da država koja šalje obavijest u svakom pogledu ima status države članice Unije. Sud je to potvrdio u presudi RO, kada je naveo da obavijest „ne dovodi do suspenzije primjene prava Unije u državi članici koja je dala obavijest o svojoj namjeri da se povuče iz Unije i da slijedom toga navedeno pravo […] ostaje u cijelosti na snazi u toj državi do njezina stvarnog povlačenja iz Unije” (
77
).
116.
Stoga država članica koja radi povlačenja iz Unije aktivira članak 50. UEU‑a isti može „deaktivirati” ako joj se volja izmijeni u skladu s njezinim ustavnim odredbama jer se članak 50. stavak 1. UEU‑a nastavlja primjenjivati, sada tumačen sensu contrario. Obaviješću o namjeri povlačenja započinje razdoblje od dvije godine pregovaranja, ali ona ne lišava državu koja ju je dostavila njezina svojstva države članice i svih s time povezanih prava, uz iznimku ograničenja njezina sudjelovanja u raspravama i odlukama Europskog vijeća i Vijeća u vezi s njezinim povlačenjem (članak 50. stavak 4. UEU‑a).
117.
Smatram da argumenti koje sam upravo iznio nakon te analize članka 50. UEU‑a imaju veću težinu od one koju im u svojim pisanim očitovanjima pridaju, suprotno tomu, Komisija i Vijeće, kao i jedan dio pravne teorije (
78
).
118.
Ako sam dobro shvatio argumente Komisije i Vijeća, koji su u biti istovjetni, obje institucije članak 50. UEU‑a tumače na način da se njime početnoj fazi, središnjim fazama i završnoj fazi postupka povlačenja pridaju bitno različite značajke.
119.
Prema njihovu mišljenju, početna je faza potpuno jednostrana i njome upravlja država članica. Suprotno tomu, središnja faza (pregovori) po prirodi je bilateralna ili multilateralna, zbog čega prevladavaju ovlasti Unijinih institucija. Kada započne druga faza, država članica koja je dostavila obavijest više ne upravlja postupkom, zbog čega ne može jednostrano povući svoju obavijest o povlačenju. Navedeni opoziv moguć je samo ako je konsenzualan i ako je odluka Europskog vijeća jednoglasna.
120.
To nije način na koji ja tumačim tu odredbu.
121.
Točno je da je sudjelovanje institucija u drugoj fazi pregovora u okviru postupka povlačenja značajno:
–
Europsko vijeće prima obavijest o namjeri povlačenja, koju mu je proslijedila država članica koja izlazi.
–
Unijine institucije ovlaštene su pregovarati o sporazumu o povlačenju s državom članicom koja izlazi, uzimajući pritom u obzir okvir za njezin budući odnos s Unijom.
–
Postupak uključuje pregovore u skladu s člankom 218. stavkom 3. UFEU‑a i (mogućnost) da Vijeće kvalificiranom većinom sklopi sporazum u ime Unije, uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta. Mogućnost produljenja roka za pregovaranje od dvije godine u nadležnosti je Europskog vijeća, u dogovoru s državom članicom koja izlazi.
122.
Međutim, te ovlasti Unijinih institucija kojima se postupak povlačenja pretvara u multilateralan ne uklanjaju potpuno jednostranost u toj drugoj fazi jer je, s jedne strane, premisa na kojoj se ta faza temelji to da država članica dostavi obavijest o odluci (ili, točnije, o namjeri) o povlačenju, čija ništavost ili jednostrani opoziv čini sljedeće faze neutemeljenima. S druge strane, ta država nije obvezna postići sporazum o povlačenju iz Unije, nego je dovoljno da pusti da istekne propisani rok za pregovore od dvije godine kako bi završila postupak povlačenja, a što čak i u toj fazi postupka jača jednostranost.
123.
Rok od (najviše, osim ako se produlji) dvije godine za pregovore o uvjetima povlačenja uobičajen je u klauzulama iz drugih međunarodnih ugovora (
79
). Ne može se na temelju postojanja takvog razdoblja zaključiti da nije moguće jednostrano povući obavijest o namjeri povlačenja. Štoviše, takav vremenski okvir ne služi samo kao priprema za povlačenje nego i kao „cooling off period” („razdoblje hlađenja”) kako bi država članica koja izlazi mogla, prema potrebi, preispitati svoju prvotnu namjeru i promijeniti stajalište (
80
).
124.
Ni činjenica da Europsko vijeće može produljiti navedeni rok ne znači da je to produljenje izvan kontrole države koja dostavlja obavijest i da nužno dovodi do njezina povlačenja iz Unije, čak i ako je promijenila mišljenje. O produljenju roka od dvije godine, u skladu s člankom 50. stavkom 3. UEU‑a, odlučuje Europsko vijeće jednoglasno, ali „u dogovoru s dotičnom državom članicom”. Drugim riječima, Europsko vijeće ne može nametnuti produljenje roka državi članici, koja istekom roka može završiti postupak povlačenja iz Unije, ali i opozvati svoju obavijest prije nego što sklopi sporazum o povlačenju.
125.
Vijeće također ističe, kao argument protiv jednostrane opozivosti, da obavijest o namjeri povlačenja počinje proizvoditi određene pravne učinke od početka i tijekom druge faze postupka (
81
). Smatram, međutim, da pravni akti koje Unija donese tijekom faze pregovora nisu strogo govoreći učinci obavijesti o povlačenju, nego mjere povezane s pregovorima (npr. odsutnost Ujedinjene Kraljevine u sastavima Europskog vijeća i Vijeća u kojima se raspravlja o pregovaračkom postupku ili smjernicama u pogledu tog postupka) ili aranžmanima poduzetima s obzirom na nadolazeće povlačenje (premještanje određenih agencija, kako bi se osigurao njihov kontinuitet bez prekida) (
82
).
126.
Ponavljam, ti su Unijini akti, uglavnom formalne prirode, povezani s postupkom pregovaranja (
83
) i ne može se njihovim postojanjem opravdati uskrata mogućnosti opoziva obavijesti o namjeri povlačenja. Tim se opozivom ne utječe na povezane akte, poput onih koji se odnose na premještanje Unijinih agencija, a samo bi financijski troškovi mogli dovesti do sporova.
127.
Naime, priprema i primjena formalnih akata u vezi s pregovorima o povlačenju Ujedinjene Kraljevine i povezanih akata, kao i sastavljanje pregovaračkog tima posvećenog isključivo Brexitu, stvorili su Uniji financijski trošak. Vijeće tvrdi da bi Unija morala snositi te troškove u slučaju jednostranog opoziva, što je prema njegovu mišljenju argument protiv takve mogućnosti.
128.
To objašnjenje ne smatram uvjerljivim. Prijedlog Vijeća u pogledu pitanja tko će snositi troškove (kao „kolateralnu štetu”) nije jedino moguće rješenje. Pregovori o sporazumu ili povlačenju iz bilo kojeg međunarodnog ugovora stvaraju troškove za države stranke koje one moraju snositi i to pravilo ne bi trebalo biti drukčije kada je riječ o jednostranom opozivu obavijesti o povlačenju. Naposljetku, ne smatram da griješim kada tvrdim da bi financijski troškovi (za Uniju i njezine građane) zbog povlačenja države članice bili znatno veći od (minimalnih) troškova nastalih zbog opoziva.
2. Teleološko tumačenje članka 50. UEU‑a
129.
Članak 1. drugi stavak UEU‑a navodi da „ovaj Ugovor označuje novu fazu u procesu stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe […]”.
130.
Kao što sam to već spomenuo, prema članku 4. stavku 2. UEU‑a Unija mora poštovati nacionalne identitete država članica „koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama”. U trećoj uvodnoj izjavi preambule Povelje o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja) navodi se da Unija mora poštovati nacionalne identitete država članica.
131.
Članak 50. stavak 1. UEU‑a zapravo je važan pokazatelj poštovanja nacionalnih identiteta država, kojima se priznaje pravo povlačenja iz Unije u skladu s njihovim ustavnim odredbama. Jednako kao što država članica u određenom trenutku može smatrati da je njezin nacionalni identitet nespojiv s članstvom u Uniji, isto je tako ništa ne sprečava da taj isti identitet (koji ne treba tumačiti kao nepromjenjiv, u kamenu uklesan pojam) veže uz svoju integraciju u Uniji.
132.
Kao što sam to ranije objasnio, načelo poštovanja ustavnog identiteta država ide u prilog sustavnom tumačenju članka 50. UEU‑a koje predlažem. Do istog se zaključka dolazi i s teleološkog stajališta. Smatram da je tumačenje članka 50. UEU‑a u prilog opozivu namjere povlačenja više u skladu s konceptom svojstvenim tom načelu jer omogućava uzimanje u obzir promjene suverene volje te države članice u skladu s njezinim ustavnim odredbama (
84
), kako bi se zaustavio proces povlačenja iz Unije koji je ta država odlučila prekinuti.
133.
Cilj ostvarenja „sve tješnje povezane unije među narodima Europe” također ide u prilog tumačenju članka 50. UEU‑a na način da je obavijest o namjeri povlačenja opoziva. Taj cilj podupire tumačenje pravila prava Unije kojim se sama Unija osnažuje, a ne raskida. Stoga mi se čini osobito prikladnim tumačenje prema kojem se ne postavljaju prepreke ostanku u Uniji države članice koja odluči iz nje izići, ali onda, u skladu sa svojim ustavnim odredbama, promijeni mišljenje i želi ostati članicom.
134.
Nasuprot tomu, povlačenje države članice uvijek je neuspjeh cilja integracije. Kada postoje jednako snažni argumenti za jednu ili drugu stranu, favor societatis pokazao se ključnim čimbenikom u prosuđivanju toga koje je rješenje najviše u skladu s opstankom, a ne (djelomičnom) dezintegracijom, bilo koje vrste udruženja u kojem su stvorene vrlo snažne veze.
135.
Osim toga, to je tumačenje najpovoljnije za zaštitu stečenih prava građana Unije, koja povlačenje države članice neizbježno ograničava. Opoziv obavijesti o povlačenju, kojim se zaustavlja izlazak iz Unije države članice koja je dostavila obavijest, osigurava građanima te države i drugih država članica da se i dalje koriste građanskim pravima uređenima u UFEU‑u i Povelji.
136.
Neopozivost obavijest kada je država članica odlučila promijeniti mišljenje dovela bi, s druge strane, do prisilnog izlaska te države i posljedičnog smanjenja ili ukidanja takvih građanskih prava za državljane države članice koja izlazi, a koji borave u Uniji, kao i za državljane drugih država članica koji borave u onoj koja se povlači.
137.
Ukratko, tumačenje članka 50. UEU‑a koje predlažem (opozivost jednostrane obavijest o namjeri povlačenja) najbolje pomiruje poštovanje ustavnog identiteta država članica s ciljem razvoja procesa integracije (
85
), uz istodobno promicanje zaštite prava građana Unije.
3. Povijesno tumačenje članka 50. UEU‑a
138.
Članku 50. UEU‑a prethodio je članak I‑60 neratificiranog Ugovora o Ustavu za Europu, čiji su pripremni radovi (
86
) izvršeni u okviru Konvencije o budućnosti Europe.
139.
Smatram da ti pripremni radovi potvrđuju jednostranost izražavanja prava na povlačenje i podupiru tumačenje članka 50. UEU‑a koje predlažem. Naime, u komentarima na članak 46. nacrta konvencije Praesidium (
87
) vidi se prevlast jednostranosti postupka povlačenja, čak i tijekom faze pregovora, s obzirom na to da se navodi da postizanje sporazuma (koji se obično naziva razvodom) ne može biti uvjet za povlačenje jer bi se time oduzeo smisao konceptu dobrovoljnog povlačenja.
140.
Usto, na Konvenciji o budućnosti Europe predlagane su različite dopune kojima su se nastojale propisati materijalne pretpostavke odluke o povlačenju ili je uvjetovati postizanjem sporazuma između države koja izlazi i Unije (
88
). Sve su te dopune odbijene, čime je istaknuta važnost jednostranosti postupka iz članka 50. UEU‑a.
141.
Prethodna doslovna, kontekstualna, teleološka i povijesna analiza članka 50. UEU‑a dovode me do zaključka da on dopušta jednostrani opoziv obavijesti o namjeri povlačenja države članice do trenutka sklapanja sporazuma o povlačenju.
4. Uvjeti i ograničenja koji se primjenjuju na jednostrani opoziv obavijesti o povlačenju
142.
Ako se prihvati mogućnost jednostranog opoziva obavijesti o namjeri povlačenja u okviru članka 50. UEU‑a, još valja utvrditi podliježe li ona određenim uvjetima i ograničenjima, kao što ja smatram.
143.
Prvi se uvjet odnosi na formu. Kao i obavještavanje o namjeri povlačenja, njezin se opoziv također treba izvršiti formalnim aktom države članice koji je upućen Europskom vijeću (članak 50. stavak 2. UEU‑a). Opoziv, kao i obavijest o povlačenju, formalan je akt koji se odnosi na život ugovora i na njih se moraju primjenjivati slični postupci (
89
).
144.
Drugi je uvjet poštovanje nacionalnih ustavnih odredaba. Ustavnopravni zahtjevi države članice koji se primjenjuju na donošenje odluke o povlačenju, o kojoj se zatim obavještava Europsko vijeće (članak 50. stavak 1. UEU‑a), također se trebaju poštovati ako država članica odluči opozvati navedenu obavijest.
145.
Iako je to prije svega problem rješavanje kojega je u nadležnosti svake države, ako nacionalne ustavne odredbe propisuju, primjerice, prethodno odobrenje parlamenta kao pretpostavku obavijesti o namjeri povlačenja iz Unije (kao što je to slučaj u Ujedinjenoj Kraljevini, prema presudi Miller (
90
)), čini mi se logičnim da je za opoziv navedene obavijesti također potrebno isto parlamentarno odobrenje. Tako se država članica sprečava da dostavi lažne, dvosmislene ili nejasne opozive (
91
), iz kojih ne proizlazi njezino jasno stajalište.
146.
Kad je riječ o potrebi obrazloženja opoziva obavijesti o povlačenju, ako se člankom 50. UEU‑a to ne zahtijeva za obavijest o prvotnoj namjeri, nije nužno ni za njezin opoziv. Ipak, bilo bi razumno očekivati da država ostalim državama članicama Unije iznese razloge zbog kojih je promijenila stajalište, što, s obzirom na to da se kosi s njezinim prethodnim postupanjem, zahtijeva objašnjenje.
147.
Iz članka 50. stavka 3. UEU‑a proizlazi vremensko ograničenje opoziva obavijesti o namjeri povlačenja: on je moguć samo u roku od dvije godine od početka pregovora pokrenutih slanjem Europskom vijeću obavijesti o namjeri povlačenja. Logično, nakon sklapanja sporazuma o povlačenju, što podrazumijeva suglasnost obiju strana, opoziv obavijesti više nije moguć, s obzirom na to da je ona već proizvela učinke.
148.
Postoji još jedno ograničenje ostvarivanja prava na jednostrani opoziv, a to su načela dobre vjere i lojalne suradnje (članak 4. stavak 3. UEU‑a) (
92
).
149.
Komisija i Vijeće naglasili su upravo to da bi prihvaćanje jednostranog opoziva moglo dovesti do zlouporabe postupka iz članka 50. UEU‑a. Smatraju da bi opozivost omogućila državi članici da pregovara o sporazumu o povlačenju iz povoljnijeg položaja u odnosu na onaj Unijinih institucija i drugih država članica jer bi ona mogla opozvati svoju obavijest i okončati pregovore ako joj ne odgovaraju.
150.
Nadalje, Vijeće i Komisija smatraju da bi država članica mogla ponovno dostaviti svoju obavijest o namjeri povlačenja, čime bi započelo novo razdoblje pregovora od dvije godine. Prema Vijeću, država članica na taj bi način produljila razdoblje pregovora, zaobilazeći članak 50. stavak 3. UEU‑a, koji Europskom vijeću daje ovlast da jednoglasno odluči produljiti to razdoblje. Mogućnost taktičkog opoziva, prema Komisijinu mišljenju, protivila bi se logici postupka iz članka 50. UEU‑a.
151.
Ti su argumenti (osobito drugi) zapravo najsnažniji argumenti u prilog nemogućnosti jednostranog opoziva. Ne mislim, međutim, da su toliko presudni.
152.
Kao prvo, mogućnost zlouporabe ili nezakonite uporabe prava općenito nije razlog za negiranje postojanja tog prava. Ono što valja učiniti jest spriječiti zlouporabu primjenom odgovarajućih pravnih instrumenata.
153.
Kao drugo, odgovor na nezakonitu uporabu prava na opoziv leži u općem načelu zabrane zlouporaba, koje je Sud utvrdio, a prema kojem se pojedinci ne mogu pozivati na pravo Unije s namjerom prijevare ili zlouporabe i primjena nekog pravila prava Unije ne može se proširiti do te mjere da bi se njima pokrile zlouporabe gospodarskih subjekata (
93
). To bi se opće načelo moglo primijeniti u okviru članka 50. UEU‑a, ako bi država članica zlouporabila obavijesti i naknadne opozive kako bi poboljšala uvjete svojeg povlačenja iz Unije.
154.
Što se tiče taktičkih opoziva, o kojima govore Komisija i Vijeće, zbog dvaju razloga ne bih im pridao važnost koju im daju te institucije.
155.
Prvi je razlog to što ništa u prethodnom pitanju koje se sada postavlja – i jedinom na koje Sud treba odgovoriti – ne upućuje na zlouporabu (u smislu zlouporabe ovlasti kao razloga za ništavost akta koji su usvojila tijela javne vlasti, o kojem se govori u članku 263. UFEU‑a) mogućnosti opoziva prvotne odluke. Štoviše, do moguće zlouporabe došlo bi samo ako bi se dostavila druga obavijest o namjeri povlačenja, a ne i u slučaju jednostranog opoziva prve.
156.
Drugi je razlog to što mi se čini iznimno nevjerojatnim da bi u praksi došlo do višekratnih taktičkih opoziva kojima bi se potkopala mogućnost koja nesumnjivo ima ozbiljne posljedice. Opoziv je odluka koju država članica koja izlazi mora donijeti u skladu sa svojim ustavnim odredbama. Budući da je riječ o promjeni prethodne ustavne odluke, za izmjenu je potrebna većina u vladi, sazivanje referenduma, odluka najvišeg suda u zemlji koji bi poništio odluku o povlačenju ili neka druga radnja čija je provedba u praksi teška i zahtijeva provođenje dugotrajnih i složenih pravnih postupaka. Stoga obveza provedbe opoziva u skladu s njezinim ustavnim odredbama ima odvraćajući učinak kojim se sprečava zlouporaba postupka povlačenja iz članka 50. UEU‑a pomoću tih taktičkih opoziva.
C.
Konsenzualni opoziv obavijesti o namjeri povlačenja u okviru članka 50. UEU‑a
157.
Sud koji je uputio zahtjev pita Sud samo o tumačenju članka 50. UEU‑a kako bi utvrdio dopušta li on jednostrani opoziv obavijesti o namjeri povlačenja. Dakle, nije zatražio odluku o tome je li sporazumni opoziv u skladu s tim člankom (
94
).
158.
Ipak, Komisija i Vijeće, nakon što su u svojim pisanim očitovanjima tvrdili da prema članku 50. UEU‑a nije moguć jednostrani opoziv, iznijeli su mogućnost da je prema toj odredba moguć opoziv nakon jednoglasne odluke Europskog vijeća.
159.
Ako Sud prihvati jednostrani opoziv, nema potrebe odgovoriti na argumentaciju Komisije i Vijeća. Unatoč tomu, ispitat ću je radi iscrpnosti.
160.
Komisija smatra da bi, ako država članica želi opozvati svoju obavijest o namjeri povlačenja i ostati u Uniji, bilo potrebno pronaći način kako udovoljiti tom zahtjevu, s obzirom na to da jednostrani opoziv nije dopušten.
161.
Budući da članak 50. UEU‑a ne navodi ništa u tom pogledu, Komisija i Vijeće predlažu mogućnost opoziva koji Europsko vijeće jednoglasno potvrdi. Imajući u vidu da članak 50. stavci 3. i 4. UEU‑a dodjeljuje ovlast produljenja faze pregovora Europskom vijeću, koje o tome treba odlučiti jednoglasno i bez sudjelovanja države koja izlazi, opoziv obavijesti o namjeri povlačenja trebao bi također biti odobren jednoglasnom odlukom Europskog vijeća.
162.
Komisija dodaje da se ta ovlast dodjeljuje Europskom vijeću jer ne bi bilo izvedivo da je prihvate sve države članice u skladu sa svojim ustavnim odredbama, vodeći računa o potrebi brzog donošenja odluke o prihvaćanju opoziva. Ako je povlačenje provedeno i država se želi vratiti u Uniju, prema članku 50. stavku 5. UEU‑a, njezin je povratak u rukama država članica, putem postupka pristupanja iz članka 49. UEU‑a.
163.
Razumijem da članak 50. UEU‑a dopušta opoziv na temelju uzajamnog sporazuma između države koja izlazi i koja promijeni svoje stajalište te Unijinih institucija s kojima pregovara o svojem povlačenju. Ako se prihvati više (jednostrani opoziv) trebalo bi prihvatiti i manje (konsenzualni opoziv). Osim toga, taj je konsenzualni opoziv u skladu s načelom na kojem se temelji članak 54. točka (b) Bečke konvencije, prema kojem do povlačenja iz ugovora može doći „u svako doba, uz pristanak svih stranaka, nakon konzultacije s ostalim državama ugovornicama”.
164.
Mogućnost takvog konsenzualnog opoziva ne bi, dakle, isključila mogućnost jednostranog opoziva obavijesti o namjeri povlačenja, koju bi država članica koja izlazi i dalje zadržala na temelju članka 50. UEU‑a.
165.
Međutim, ne smatram spojivom s člankom 50. UEU‑a mogućnost opoziva obavijesti o namjeri povlačenja samo jednoglasnom odlukom Europskog vijeća (prema formatu predviđenom člankom 50.), kao što se to čini da predlažu Komisija i Vijeće, isključujući jednostrani opoziv.
166.
Da bi opoziv na temelju jednoglasne odluke Europskog vijeća bio sporazuman, tu bi odluku trebala zatražiti država članica koja izlazi, tako da, ako potonja nije s time suglasna, Europsko vijeće tu joj odluku ne bi moglo nametnuti, čak ni jednoglasnom odlukom.
167.
Članak 50. stavak 3. UEU‑a ne dopušta produljenje druge faze pregovora, „osim ako Europsko vijeće, u dogovoru s dotičnom državom članicom, jednoglasno odluči produljiti to razdoblje.” Analogijom bi, prema mojem mišljenju, zahtjev države koja izlazi bio uvjet sine qua non da bi Europsko vijeće jednoglasno prihvatilo opoziv njezine obavijesti.
168.
Time bi se osigurala jednostranost opoziva odluke o povlačenju. Kada bi prihvaćanje opoziva obavijesti o namjeri povlačenja ovisilo isključivo o glasovanju u Europskom vijeću, kako je predviđeno člankom 50. UEU‑a i jednoglasno, pravo povlačenja iz Unije (i, s druge strane, ostanka u njoj) bilo bi izvan kontrole države članice, njezina suvereniteta i ustavnih odredaba te stavljeno u ruke Europskog vijeća.
169.
Prihvatiti da Europsko vijeće ima zadnju riječ jednoglasno odlučujući o opozivu obavijesti o namjeri povlačenja povećalo bi rizik da će država članica izići iz Unije protiv svoje volje. Dovoljno bi bilo da jedna od 27 preostalih država članica spriječi jednoglasnu odluku Europskog vijeća (kako je to predviđeno člankom 50. UEU‑a) i tako državi koja je priopćila svoju želju da ostane u Uniji onemogući ostvarivanje njezine volje. Navedena bi država napustila (bila bi izbačena) Uniju u roku od dvije godine od obavijesti o namjeri povlačenja, protiv svoje volje da ostane u toj međunarodnoj organizaciji.
VI. Zaključak
170.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na prethodno pitanje koje je uputio Court of Session, Inner House (Vrhovni građanski sud, Škotska, Unutarnji odjel) odgovori na sljedeći način:
„Ako je država članica obavijestila Europsko vijeće o svojoj namjeri povlačenja iz Europske unije, članak 50. Ugovora o Europskoj uniji dopušta jednostrani opoziv te obavijesti do trenutka sklapanja sporazuma o povlačenju, pod uvjetom da se o opozivu odlučilo u skladu s njezinim ustavnim odredbama, da je službeno dostavljen Europskom vijeću i da ne podrazumijeva zlouporabu”.
(
1
)	Izvorni jezik: španjolski
(
2
)	Prime Minister’s letter to Donald Tusk triggering Article 50, 29‑3-2017. Cjelovit tekst dostupan je na http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT‑20001‑2017-INIT/en/pdf.
(
3
)	Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 1155., str. 331.
(
4
)	Zakon o Europskoj uniji (Povlačenje) iz 2018.
(
5
)	R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017.] UKSC 5
(
6
)	R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017.] UKSC 5, t. 26. Lord Neuberger stated: „In these proceedings, it is common ground that notice under article 50(2) (which we shall call ‚Notice’) cannot be given in qualified or conditional terms and that, once given, it cannot be withdrawn. Especially as it is the Secretary of State’s case that, even if this common ground is mistaken, it would make no difference to the outcome of these proceedings, we are content to proceed on the basis that that is correct, without expressing any view of our own on either point […]”.
(
7
)	European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017, c. 9, section 1 (Zakon o obavješćivanju o povlačenju iz Europske unije)
(
8
)	Dokument EUCO XT 20004/17 od 29. travnja 2017., Smjernice Europskog vijeća slijedom obavijesti Ujedinjene Kraljevine na temelju članka 50. UEU‑a (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT‑20004‑2017-INIT/hr/pdf)
(
9
)	Odluka Vijeća Europske unije (EU, Euratom) XT 21016/17 od 22. svibnja 2017. o odobravanju otvaranja pregovora s Ujedinjenom Kraljevinom Velike Britanije i Sjeverne Irske o sporazumu kojim se utvrđuju aranžmani njezina povlačenja iz Europske unije (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT‑21016‑2017-ADD-1-REV-2/hr/pdf). Skupina britanskih građana s boravištem u različitim zemljama Unije podnijela je tužbu za poništenje te odluke, koju je Opći sud odbacio kao nedopuštenu presudom od 26. studenoga 2018., Shindler i dr./Vijeće (T‑458/17, EU:T:2018:838).
(
10
)	Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community. Tekst moraju pregledati pravnici i dostupan je samo na engleskom jeziku putem poveznice: https://www.consilium.europa.eu/media/37099/draft_withdrawal_agreement_incl_art132.pdf.
(
11
)	Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom. Tekst je dostupan samo na engleskom jeziku putem sljedeće poveznice: https://www.consilium.europa.eu/media/37100/20181121-cover‑political‑declaration.pdf.
(
12
)	[2018.] CSOH 8, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default‑source/cos‑general‑docs/pdf‑docs‑for‑opinions/2018csoh8.pdf?sfvrsn=0
(
13
)	[2018.] CSIH18, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default‑source/cos‑general‑docs/pdf‑docs‑for‑opinions/2018csih18.pdf?sfvrsn=0
(
14
)	https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default‑source/cos‑general‑docs/pdf‑docs‑for‑opinions/2018csoh61.pdf?sfvrsn=0
(
15
)	Vidjeti kritičku analizu te odluke u Taylor, R. i Wilson, A., „Brexit, the revocation of article 50, and the path not taken: Wightman and Others for Judicial Review against the Scretary of State for Exiting the European Union”, Edinburgh Law Review, 2018., sv. 22., str. 417. do 422.
(
16
)	Rješenju su priložena mišljenja sudaca tog vijeća [2018.] CSIH 62 http://www.bailii.org/scot/cases/ScotCS/2018/[2018]_CSIH_62.html.
(
17
)	Dana 19. listopada 2018. tuženik (ministar za izlazak iz Europske unije) sudu koji je uputio zahtjev podnio je zahtjev za podnošenje žalbe (permission to appeal) pred United Kingdom Supreme Courtom (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) protiv slanja zahtjeva za prethodnu odluku. Court of Session, Inner House, First Division (Vrhovni građanski sud, Škotska, Unutarnji odjel, prvo vijeće) taj je zahtjev odbio 8. studenoga 2018., a United Kingdom Supreme Court (Vrhovni sud Ujedinjene Kraljevine) 20. studenoga 2018.
(
18
)	Rješenje predsjednika Suda od 19. listopada 2018., Wightman i dr. (C‑621/18, EU:C:2018:851), t. 9. i 11.
(
19
)	Presude od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), t. 24. i 25.; od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), t. 15. i 16.; od 5. srpnja 2016., Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514), t. 19.; od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), t. 54.; od 28. ožujka 2017., Rosneft, (C‑72/15, EU:C:2017:236), t. 50. i 155. i od 7. veljače 2018., American Express (C‑304/16, EU:C:2017:524), t. 31. i 32.
(
20
)	Točnije, nije na Sudu da se uključi u raspravu – navedenu u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje – o uvjetima pod kojima je dopušteno preispitivanje zakonitosti (judicial review) u glavnom postupku ni o ocjeni činjenica koju je proveo sud koji je uputio zahtjev, a radi primjene kriterija utvrđenih u škotskom pravu. Vidjeti analogijom presude od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C‑62/14, EU:C:2015:400), t. 26. i od 7. veljače 2018., American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66), t. 34.
(
21
)	Općenit opis postupka preispitivanja zakonitosti (judicial review) može se pronaći u Harvie‑Clark, S., „Judicial Review”, SPICe Briefing 16/62, Scottish Parliament, 2016.
(
22
)	Sud je odgovorio na prethodna pitanja postavljena u okviru škotskog preispitivanja zakonitosti (judicial review), ne dovodeći u pitanje njegovu dopuštenost, u presudi od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr. (C‑333/14, EU:C:2015:845). Nezavisni odvjetnik Y. Bot također se izričito izjasnio u tom smislu u svojem mišljenju (C‑333/14, EU:C:2015:527), t. 19. do 24.
(
23
)	Sud je već smatrao dopuštenima nekoliko zahtjeva za prethodnu odluku o tumačenju ili valjanosti sekundarnog zakonodavstva upućenih u okviru žalbi koje se odnose na preispitivanje zakonitosti (judicial review), osobito u predmetima povodom kojih su donesene presude od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741); od 3. lipnja 2008., Intertanko i dr. (C‑308/06, EU:C:2008:312); оd 8. srpnja 2010., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419); od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324) i Philip Morris Brands i dr. (C‑547/14, EU:C:2016:325) i od 7. veljače 2018., American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66).
(
24
)	Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, opravdanost zahtjeva za prethodnu odluku nije u davanju savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego u stvarnoj nužnosti učinkovitog rješenja spora o pravu Unije (vidjeti u tom smislu presude od 24. travnja 2012., Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 41.; od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 42.; od 27. veljače 2014., Pohotovosť, C‑470/12, EU:C:2014:101, t. 29. i od 21. prosinca 2016., Tele2 Sverige i Watson i dr., C‑203/15 i C‑698/15, EU:C:2016:970, t. 130.).
(
25
)	Rješenje od 14. ožujka 2013., Loreti i dr. (C‑555/12, EU:C:2013:174), t. 20.; presude od 16. studenoga 1981., Foglia (244/80, EU:C:1981:302), t. 18. i od 12. lipnja 2008., Gourmet Classic (C‑458/06, EU:C:2008:338), t. 26.
(
26
)	Mišljenje Lorda Drummonda Younga, priloženo zahtjevu za prethodnu odluku, točka 59.: „[…] departure from the European Union using the mechanism in article 50 involves venturing into completely new territory. In these circumstances, ascertaining the legal principles that apply to the use of article 50 and its consequences are a matter of great practical importance; to suggest otherwise appears to me to be manifestly absurd. The present situation should be contrasted with the position before article 50 was invoked, when the consequences of that act and the possibility of revoking it were truly hypothetical. Furthermore, many of the consequences of the article 50 declaration will become material as soon as the two‑year time limit specified in that declaration comes into effect, on 29 March 2019. After that, the possibility of revocation will plainly be hypothetical. If the rights and powers of interested parties cannot be determined before that date, the country, and its legislature and executive, will be, metaphorically, sleepwalking into the consequences. That is plainly an impractical and undesirable result.”
(
27
)	Odluka kojom se upućuje prethodno pitanje, t. 10.
(
28
)	Vidjeti točke 7. i 27. mišljenja Lorda Carlowaya priloženog odluci kojom se upućuje prethodno pitanje.
(
29
)	„Declarator” je sudska odluka koja se donosi na zahtjev stranke koja zahtijeva deklaraciju kojom joj se priznaju njezina prava ili njezin položaj.
(
30
)	Presuda od 7. veljače 2018., C‑304/16, EU:C:2018:66
(
31
)	Mišljenje od 6. srpnja 2017., American Express (C‑304/16, EU:C:2017:524), t. 42. do 47.
(
32
)	Među autorima koji obavijest o namjeri povlačenja smatraju opozivom vidjeti Craig, P.: „Brexit: A Drama in Six Acts”, European Law Review, 2016., sv. 41., str. 447. do 468.; Eeckhout, P. i Frantziou, E., „Brexit and Article 50 TEU: A constitutionalist reading”, Common Market Law Review, 2017., sv. 54. (3), str. 695. do 734.; Edward, D., Jacobs, F., Lever, J., Mountfield, H. i Facenna, G., „In the matter of Article 50 of the Treaty on European Union (‚The Three Knights’ Opinion)”, 2017.; Sari, A., „Reversing a withdrawal notification under article 50 TEU: can a Member State change its mind?”, European Law Review, 2017., sv. 42., str. 451. do 473.; Tridimas, T., „Article 50: An Endgame without an End?”, King’s Law Journal, 2016., sv. 27., str. 297. do 313.
Među autorima koji zagovaraju neopozivost vidjeti Gatti, M.: „The Article 50 Procedure for Withdrawal from the EU: A Well‑Designed Secession Clause”, Paper presented at the EU Studies Association (EUSA) Conference, Miami, 4-6, svibanj 2017. Panel 3I – Brexit: Impact upon European Law and Integration, str. 10 (https://www.eustudies.org/conference/papers/download/431); Papageorgiou, I., „The (ir-)revocability of the withdrawal notification under Article 50 TEU”, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, European Parliament, 2018.; Ostendorf, P., „The withdrawal cannot be withdrawn: the irrevocability of a withdrawal notification under art. 50(2) TEU”, European Law Review, 2017., sv. 42.(5), str. 767. do 776.
(
33
)	„Jednom kada se izvrši odabir, pravo odabira je iscrpljeno” (Digest 33.5.2.2 do 3).
(
34
)	Kao što je to upravo članak 50. UEU‑a.
(
35
)	Članci 64. do 68. Bečke konvencije uređuju postupovna pravila koja valja poštovati u slučaju jednostranog povlačenja iz višestranačkog ugovora na temelju članaka 54. i 56. Bečke konvencije.
(
36
)	U potonjem slučaju stranka mora najmanje dvanaest mjeseci unaprijed notificirati svoju namjeru da se povuče iz ugovora.
(
37
)	Vidjeti referentni rad Helfer, R. L., „Exiting treaties”, Virginia Law Review, sv. 91., studeni 2005., str. 1579. do 1648.; kao i Brölmann, C., Collins, R., El Droubi, S. i Wessel, R., „Exiting International Organizations. A brief introduction”, nacrt koji će se objaviti u International Organizations Law Review, 2018., br. 2; i Bradley, C. i Helfer R. L., „Treaty Exit in the United States: Insights from the United Kingdom or South Africa?”, AJIL, 2018., sv. 111., str. 428. do 433. Afrička unija upozorila je na masovna povlačenja iz Međunarodnog kaznenog suda: Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622, (XXVIII) od 31. siječnja 2017. i Annex‑Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec.672 (XXX) (od 29. siječnja 2018.).
(
38
)	Dock, M. C., „Le retrait des membres des organisations internationales de la famille des Nations Unies”, Annuaire français de droit international, 1994., str. 111.
(
39
)	U skladu s člankom II. stavkom 6. (stavak usvojen na 8. sjednici (1954.) Opće konferencije (8 C/rezolucije, str. 12.)] Ustava Organizacije Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu, usvojenog u Londonu 16. studenoga 1945., „Svaka država članica ili pridružena članica Organizacije može se povući ako dostavi obavijest Glavnom direktoru. Takva obavijest proizvodi učinke od 31. prosinca godine koja slijedi godinu u kojoj je dostavljena. Povlačenje ne utječe na financijske obveze koje dotična država ima prema Organizaciji na dan kada je obavijest dostavljena. Obavijest o povlačenju pridružene članice u njezino će ime dostaviti država članica ili tijelo nadležno za njezine međunarodne odnose”.
(
40
)	http://www.unesco.org/new/en/member‑states/member‑states‑information/
(
41
)	Španjolska je istupila iz Lige naroda 1926., ali je svoju odluku opozvala 1928. te je aktivno sudjelovala u njezinu devetom zasjedanju.
(
42
)	Papageorgiou, I., op. cit. u bilješci 32., str. 9. i 10.
(
43
)	https://www.mire.gob.pa/index.php/es/noticias‑mire/4755-
(
44
)	Tekst tog ugovora, u kojem ne postoji izričita klauzula o povlačenju, dostupan je na http://www.parlacen.int/Informaci%C3 %B3nGeneral/MarcoPol%C3 %ADticoyJur%C3 %ADdico/TratadoConstitutivo.aspx.
(
45
)	Presuda Vrhovnog suda (puni sastav) od 2. veljače 2012., https://vlex.com.pa/vid/accion‑inconstitucionalidad‑sala‑pleno-375091942?_ga=2.13901559.115975578.1539971406‑1717765214.1539971406
(
46
)	http://www.parlacen.int/Actualidad/Actualidad/tabid/146/EntryId/369/Reintegro‑de‑Panama‑al‑PARLACEN.aspx
(
47
)	Tekst Rimskog statuta distribuiran je kao dokument A/CONF.183/9 od 17. srpnja 1998., koji je ispravljen zapisnicima od 10. studenoga 1998., 12. srpnja 1999., 30. studenoga 1999., 8. svibnju 2000., 17. siječnja 2001. i 16. siječnja 2002. Statut je stupio na snagu 1. srpnja 2002. Noviji je primjer Afrička unija, koja je zaprijetila ICC‑u masovnim povlačenjima (Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622, (XXVIII) od 31. siječnja 2017.) i Annex‑Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec.672 (XXX) (od 29. siječnja 2018.).
(
48
)	Assembly of States Parties President welcomes Gambia’s decision not to withdraw from the Rome Statute, ICC [Priopćenje za medije] od 17. veljače 2017., https://www.icc‑cpi.int/Pages/item.aspx?name=PR1274
(
49
)	Razlog tomu bilo je to što je odbila uhititi i Međunarodnom kaznenom sudu izručiti sudanskog predsjednika Al Bashira tijekom njegova sudjelovanja na sastanku na vrhu Afričke unije održanom u Južnoj Africi u lipnju 2015.
(
50
)	Assembly of States Parties President welcomes the revocation of South Africa’s withdrawal from the Rome Statute, [Priopćenje za medije] od 11. ožujka 2017., dostupno na https://www.icc‑cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1285
(
51
)	Vlada je dostavila obavijest o povlačenju bez prethodnog odobrenja južnoafričkog parlamenta, čime je, prema mišljenju High Courta, povrijeđen južnoafrički ustav, zbog čega je taj sud vladi naložio da opozove tu obavijest. Presuda High Court of South Africa (Gauteng Division, Pretoria), predmet br. 83145/2016 od 22. veljače 2017., Democratic Alliance v. Minister of International Relations and Cooperation, 2017. (3) SA 212 (GP).
(
52
)	Projekt je odobren s 94 glasa za, nijednim protiv i osam suzdržanih. Vidjeti 28th Plenary Meeting (16. svibnja 1969.), u United Nations, Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties, Second Session (New York: United Nations, 1970.), str. 157.
(
53
)	Suprotno tomu, Tzanakopoulos, A., „Article 68 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties”, u: Oliver Corten i Pierre Klein, izd., Oxford University Press, 2011., sv. II, str. 1565. Krieger, H., „Article 68”, u: Dörr, Oliver, Schmalenbach, Kirsten (izd.), Vienna Convention on the Law of Treaties – A Commentary, 2. izd., Springer, Berlin, 2018., str. 1259., zadržava pristup skloniji tomu da je članak 68. običajno pravilo.
(
54
)	U presudi od 3. veljače 2006., Oružane aktivnosti na teritoriju Konga, Demokratska Republika Kongo protiv Ruande – Nova tužba iz 2002., I. C. J. Reports, 2006., str. 6., t. 125. Međunarodni sud pravde smatrao je da članak 66. Bečke konvencije nije međunarodno pravo. Unatoč tomu, taj je isti sud u presudi od 25. rujna 1997., Projekt Gabčíkovo – Nagymaros (Mađarska/Slovačka), I. C. J. Reports 1997., str. 7., t. 109. utvrdio da se člancima 65. i 67. Bečke konvencije ne kodificira običajno pravo, nego ga oni odražavaju i sadržavaju određena postupovna načela koja se temelje na obvezi postupanja u dobroj vjeri.
(
55
)	Presuda od 16. lipnja 1998. (C‑162/96, EU:C:1998:293), t. 59.: „posebne postupovne odredbe u njemu [članku 65. Bečke konvencije] nisu dio međunarodnog običajnog prava”. Još se jasnije izrazio nezavisni odvjetnik F. G. Jacobs u svojem mišljenju u tom predmetu (EU:C:1997:582), t. 96., u kojem je rekao da su „u članku 65. Bečke konvencije utvrđeni relevantni postupovni zahtjevi, ali se čini da takvi zahtjevi ne odražavaju točno zahtjeve međunarodnog običajnog prava. Čini se da su, kao što se moglo očekivati, odredbe Bečke konvencije u vezi s postupovnim zahtjevima preciznije i konkretnije od pravila međunarodnog običajnog prava”.
(
56
)	O tom pitanju vidjeti suprotna mišljenja koja zastupaju Sari, A., op. cit. u bilješci 32., br. 3, str. 466. do 469., koji smatra da je članak 68. oličenje običajnog pravila; i Papageorgiou, I., op. cit. u bilješci 32., str. 13. do 16., prema čijem je mišljenju članak 68. pravilo nastalo progresivnim razvojem.
(
57
)	U skladu s člankom 5. Bečke konvencije, u vezi s ustavnim aktima međunarodnih organizacija i ugovorima usvojenima u krilu neke međunarodne organizacije, ta se konvencija „primjenjuje na svaki ugovor koji je ustavni akt neke međunarodne organizacije i na svaki ugovor usvojen u krilu neke međunarodne organizacije, ne dirajući mjerodavna pravila dotične organizacije”.
(
58
)	Presuda od 27. veljače 2018., Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118), t. 47.: „Unija je obvezna, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, svoje nadležnosti izvršavati poštujući cjelokupno međunarodno pravo, što uključuje ne samo pravila i načela općeg i međunarodnog običajnog prava nego i odredbe međunarodnih konvencija koje ju obvezuju (vidjeti u tom smislu presude od 24. studenoga 1992., Poulsen i Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, t. 9.; od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 291. i od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr., C‑366/10, EU:C:2011:864, t. 101. i 123.)”.
(
59
)	U skladu s člankom 31. stavkom 1. Bečke konvencije, „[u]govor se mora tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu izraza iz ugovora u njihovu kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe ugovora”. Članak 32. Bečke konvencije kao dopunska sredstva tumačenja osobito navodi uzimanje u obzir pripremnih radova za ugovor i okolnosti pod kojima je sklopljen.
(
60
)	Presuda od 15. rujna 2011., Komisija/Slovačka (C‑264/09, EU:C:2011:580), t. 41. navodi da je „prema ustaljenoj sudskoj praksi, cilj članka 307. prvog stavka UEZ‑a pojasniti, u skladu s načelima međunarodnog prava, kako osobito proizlazi iz članka 30. stavka 4. točke (b) Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969., da primjena UEZ‑a ne utječe na obvezu država članica da poštuju prava trećih zemalja koja proizlaze iz prethodnog sporazuma i da ispune obveze koje imaju”. Također vidjeti presudu od 14. listopada 1980., Burgoa (812/79, EU:C:1980:231), t. 8.
(
61
)	Presude od 25. veljače 2010., Brita (C‑386/08, EU:C:2010:91), t. 43.; od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461), t. 291.; od 24. studenoga 2016., SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:896), t. 94.; od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), t. 86. i od 27. veljače 2018., Western Sahara Campaign UK (C‑266/16, EU:C:2018:118), t. 58. U presudi od 11. srpnja 2018., Bosphorus Queen Shipping (C‑15/17, EU:C:2018:557), t. 67. navodi se: „Pri tumačenju odredbi Konvencije iz Montego Baya moraju se uzeti u obzir pravila međunarodnog običajnog prava, pretočena u odredbu članka 31. stavka 1. Bečke konvencije, koja obvezuju institucije Unije i dio su njezina pravnog sustava […], iz kojih proizlazi da ugovor treba tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu tih izraza u njihovu kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe tog ugovora”.
(
62
)	Presuda od 12. rujna 2017., Komisija/Njemačka (C‑648/15, EU:C:2017:664), t. 39.
(
63
)	To proizlazi iz pripremnih akata Europske konvencije, na kojima se temelji tekst članka 50. UFEU‑a. Vidjeti dokument CONV 648/03, glavu X.: Članstvo u Uniji, 2. travnja 2003., Prilog II., str. 9., http://european‑convention.europa.eu/pdf/reg/en/03/cv00/cv00648.en03.pdf, prema kojem: „Ova se odredba ne pojavljuje u aktualnim Ugovorima. Njome se utvrđuje postupak primjenjiv u slučaju da se država članica odluči povući iz Europske unije. Postupak iz ove odredbe djelomično je nadahnut Bečkom konvencijom o pravu međunarodnih ugovora” (neslužbeni prijevod, moje isticanje).
(
64
)	Suprotno mišljenju Odermatt, J., „Brexit and International law: disentangling legal orders”, Emory International Law Review, sv. 31., 2017., str. 1065.
(
65
)	Presuda od 19. rujna 2018., RO (C‑327/18 PPU, EU:C:2018:733), t. 46.
(
66
)	Ustaljena je sudska praksa Suda da prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presude od 25. siječnja 2017., Vilkas, C‑640/15, EU:C:2017:39, t. 30. i od 16. studenoga 2016., Hemming i dr., C‑316/15, EU:C:2016:879, t. 27.).
(
67
)	„Ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit” (Gdje je zakon htio, rekao je; gdje to nije htio, šutio je).
(
68
)	Komisija priznaje da je „pravo na povlačenje iz Unije jednostrano pravo svake države članice” (pisana očitovanja, t. 17.).
(
69
)	Zbog tog se razloga tvrdilo da je pravo povlačenja na temelju članka 50. UFEU‑a jednostrano i bezuvjetno, iako nema neposredan učinak. Vidjeti Closa Montero, C., „Interpreting Article 50: exit and voice and what about loyalty?”, EUI Working Paper RSCAS 2016/71, str. 12. do 16.; i Mariani, P., Lasciare l’Unione Europea. Riflessioni giuridiche sul recesso nei giorni di Brexit, Egea, Milano, 2018., str. 94. do 101.
(
70
)	U najboljem slučaju načelo lojalne suradnje obvezuje državu koja izlazi da otvori pregovore s Unijom kako bi utvrdile uvjete izlaska, ali riječ je o obvezi koja se odnosi na postupanje, a ne na rezultat.
(
71
)	Edward, D., Jacobs, F., Lever, J., Mountfield, H. i Facenna, G., op. cit. u bilješci 32., str. 18. i 19.
(
72
)	U tom smislu Craig, P., op. cit. u bilješci 32., str. 464. kao i Eeckhout, P. i Frantziou, E., op. cit. u bilješci 32., str. 712. i 713.
(
73
)	Nije mi uvjerljiv argument da, jednom kada se Europskom vijeću dostavi obavijest o namjeri povlačenja, postupak započinje i više ni u kojem slučaju nema povratka natrag, zbog čega je svaka izmjena prvotne odluke države u skladu s njezinim ustavnim odredbama irelevantna i ne može zaustaviti provedbu postupka povlačenja jer je opoziv obavijesti nemoguć (Gatti, M.: op. cit. u bilješci 32.).
(
74
)	Točke 68. do 70. ovog mišljenja.
(
75
)	Prihvaćena je samo mogućnost suspenzije određenih prava država članica u slučajevima predviđenima sadašnjim člankom 7. UEU‑a. Vidjeti http://european‑convention.europa.eu/docs/Treaty/pdf/46/global46.pdf, str. 5.
(
76
)	Sir Derrick Wyatt, QC, tu mogućnost opisuje kao besmislenu u „The Process of Withdrawing from the European Union”, House of Lords European Committee, 11th Report of Session 2015‑16, svibanj 2016., t. 10., dostupno na http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201516/ldselect/ldeucom/138/138.pdf.
(
77
)	Presuda od 19. rujna 2018., RO (C‑327/18 PPU, EU:C:2018:733), t. 46.
(
78
)	Vidjeti, među ostalima, autore navedene u bilješci 32.
(
79
)	Primjerice, članak II. stavak 6. Ustava Organizacije Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu.
(
80
)	Closa Montero, C., op. cit. u bilješci 69., str. 15.
(
81
)	Država članica prestaje sudjelovati u raspravama i odlukama Europskog vijeća i Vijeća koje se odnose na njezino povlačenje (format „članak 50.” uspostavljen je za sastanke i odluke Europskog vijeća, Vijeća, COREPER‑a i radnih skupina u pogledu Brexita). Za završetak pregovora s državom članicom koja izlazi također su potrebne pregovaračke smjernice Europskog vijeća i odluke Vijeća.
(
82
)	Vidjeti Uredbu (EU) 2018/1718 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 726/2004 u pogledu mjesta sjedišta Europske agencije za lijekove (SL 2018., L 291, str. 3.) i Uredbu (EU) 2018/1717 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 u pogledu mjesta sjedišta Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (SL 2018., L 291, str. 1.).
Odlukom Vijeća (ZVSP) 2018/1083 od 30. srpnja 2018. o izmjeni Zajedničke akcije 2008/851/ZVSP o vojnoj operaciji Europske unije radi doprinošenja odvraćanju, sprečavanju i suzbijanju djela piratstva i oružane pljačke uz obalu Somalije (SL 2018., L 194, str. 142.) također je predviđen premještaj Operativnog stožera te operacije EU‑a iz Northwooda (Ujedinjena Kraljevina) u Rotu (Španjolska), uz iznimku Centra za pomorsku sigurnost Roga Afrike, koji će se nalaziti u Brestu (Francuska).
(
83
)	Isto vrijedi i za Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o raspodjeli carinskih kvota uvrštenih u raspored WTO‑a za Uniju nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Unije i izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 32/2000, koji se nalazi u Dokumentu COM/2018/312 final od 22. svibnja 2018.
(
84
)	U povijesti Europske unije bilo je promjena (jednostranih) u stajalištima država članica u pogledu procesu integracije. Dobar su primjer danski referendum o ratifikaciji Mastriškog ugovora i irski referendum o ratifikaciji Nicanskog i Lisabonskog ugovora.
(
85
)	Sari, A., op. cit. u bilješci 32, str. 472.
(
86
)	Trebam podsjetiti da su, u skladu s člankom 32. Bečke konvencije, pripremni radovi i okolnosti pod kojima je ugovor sklopljen, dopunska sredstva tumačenja ugovora.
(
87
)	Vidjeti Dokument CONV 648/03, glavu X.: Članstvo u Uniji, 2. travnja 2003., Prilog II., str. 9., http://european‑convention.europa.eu/pdf/reg/en/03/cv00/cv00648.en03.pdf, prema kojem: „Ova se odredba ne pojavljuje u aktualnim Ugovorima. Njome se utvrđuje postupak primjenjiv u slučaju da se država članica odluči povući iz Europske unije. Postupak iz ove odredbe djelomično je nadahnut Bečkom konvencijom o pravu međunarodnih ugovora.
Važno je skrenuti pozornost Konvencije na tri točke:
– Iako bi bilo poželjno sklopiti sporazum između Unije i države koja su povlači u pogledu aranžmana povlačenja i budućih odnosa, smatralo se da taj sporazum ne bi trebao biti uvjet za povlačenje, kako ne bi oduzeo smisao konceptu dobrovoljnog povlačenja […]”.
(
88
)	Dokument CONV 672/03 od 14. travnja 2003., Sažetak predloženih amandmana o članstvu u Uniji: Nacrt članaka koji se odnose na glavu X. dio I. (članci 43. do 46.), http://european‑convention.europa.eu/pdf/reg/en/03/cv00/cv00672.en03.pdf.
(
89
)	U slučaju Ujedinjene Kraljevine, s obzirom na to da je obavijest o povlačenju dostavljena dopisom premijera Ujedinjene Kraljevine, sličan bi instrument bio dovoljan za obavješćivanje Europskog vijeća o opozivu.
(
90
)	Vidjeti bilješku 5.
(
91
)	Benrath, D., „Bona fide and revocation of withdrawal: how Article 50 TEU handles the potential abuse of a unilateral revocation of withdrawal”, European Law Review, 2018., br. 2, str. 243. do 245.
(
92
)	Na temelju načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka UEU‑a, Unija i države članice međusobno si pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovora (presude od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 42. i od 25. srpnja 2018., Generalstaatsanwaltschaft (Uvjeta oduzimanja slobode u Mađarskoj), C‑220/18 PPU, EU:C:2018:589, t. 109.). Prema mišljenju Suda, „to načelo ne dopušta državi članici izbjegavanje obveza koje joj nameće pravo Unije” (presuda od 18. listopada 2016., Nikiforidis, C‑135/15, EU:C:2016:774, t. 54.).
(
93
)	Vidjeti, među ostalim, presudu od 22. studenoga 2017., Cussens i dr. (C‑251/16, EU:C:2017:881, t. 27.).
(
94
)	Pravna je teorija općenito sklona prihvatiti sporazumni opoziv obavijesti o namjeri povlačenja ako su država koja je dostavila obavijest i druge države članice Europske unije suglasne. Vidjeti, među ostalim, Edward, D., Jacobs, F., Lever, J., Mountfield, H. i Facenna, G., op. cit. u bilješci 32., str. 19.