62000CC0240_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Euroopan yhteisöjen komissio vaatii käsiteltävänä olevassa kanteessa yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Suomen tasavalta on jättänyt noudattamatta direktiivin 79/409/ETY(1) 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Komissio arvostelee mainittua jäsenvaltiota siitä, että tämä ei ole säädetyssä määräajassa osoittanut täydellisesti ja lopullisesti lintujen erityissuojelualueita,(2) jotka olisi edellä mainittujen säännösten mukaan pitänyt osoittaa tällä tavalla.
I
Asiaa koskevat oikeussäännöt
2 Lintudirektiivin 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan direktiivi "koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan".
3 Lintudirektiivin 2 artiklan mukaan "jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon".
4 Lintudirektiivin 4 artikla koskee erityisiä suojelutoimenpiteitä, joita on sovellettava erityisesti direktiivin liitteessä I mainittuihin lajeihin sekä muuttolintulajeihin, joita ei mainita kyseisessä liitteessä.
5 Kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Tämän direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.
Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota:
a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon;
b) lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä;
c) lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia;
d) muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi.
Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset.
Jäsenvaltioiden on osoitettava [erityissuojelualueiksi] näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan.
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.
3. Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle kaikki asiaan vaikuttavat tiedot, jotta komissio voi tehdä asianmukaisia aloitteita sellaiseksi yhteensovittamiseksi, joka on tarpeen sen varmistamiseksi, että toisaalta 1 kohdassa ja toisaalta 2 kohdassa tarkoitetut alueet muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, joka vastaa kyseisten lajien suojelutarpeita sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon tätä direktiiviä sovelletaan."
II
Asian käsittelyn vaiheet
A Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
6 Komissio katsoi, että Suomen tasavalta ei ollut noudattanut lintudirektiivin 4 artiklan 1, 2 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan, joten se lähetti 10.7.1998 kyseiselle jäsenvaltiolle EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) nojalla virallisen huomautuksen, jossa se kehotti tätä esittämään asiaa koskevat huomautuksensa. Komissio korosti virallisessa huomautuksessa, että Suomen viranomaisten 11.10.1996 toimittama luettelo erityissuojelualueista oli ilmeisen keskeneräinen ja ettei se täyttänyt lintudirektiivin edellytyksiä. Komissio mainitsi tiettyjä esimerkkejä, kuten Kemihaaran suot, jotka sen mukaan olisi pitänyt osoittaa erityissuojelualueeksi lintudirektiivin 4 artiklassa lueteltujen arviointiperusteiden mukaisesti.
7 Suomen hallitus vastasi viralliseen huomautukseen 9.10.1998 päivätyllä kirjeellä, jossa se ilmoitti komissiolle, että Suomen valtioneuvosto oli 20.8.1998 tehnyt Suomen Natura 2000 -ehdotusta koskevan päätöksen(3) direktiivin 92/43/ETY(4) mukaisesti. Kyseiseen päätökseen sisältyi luettelo 439 erityissuojelualueesta, jotka oli osoitettu lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisesti ja joiden yhteispinta-ala on noin 2,81 miljoonaa hehtaaria. Suomen hallitus totesi myös, että valtioneuvoston päätös, joka oli väliaikaisesti ilmoitettu komissiolle 3.9.1998 päivätyllä kirjeellä, annettaisiin komissiolle tiedoksi Suomen lainsäädäntöön sisältyvän, valtioneuvoston päätöksiä koskevan valitusajan päätyttyä eli aikaisintaan vuoden 1998 marraskuussa. Suomen hallitus täsmensi lisäksi, että Kemihaaran soita ei ollut sisällytetty Natura 2000 -ohjelmaa koskevaan ehdotukseen.
8 Suomen hallitus ilmoitti 15.12.1998 komissiolle, että Suomen korkeimpaan hallinto-oikeuteen(5) oli Suomen lainsäädännön mukaisessa määräajassa toimitettu noin 850 valitusta, joissa vaadittiin muutosta 610:een eri kohtaan. Suomen hallitus pidätti näin ollen itsellään mahdollisuuden muuttaa komissiolle toimitettua Natura 2000 -verkostoon sisällytettävien alueiden luetteloa korkeimman hallinto-oikeuden osoittamalla tavalla sen jälkeen, kun korkein hallinto-oikeus olisi ratkaissut valitukset. Suomen hallitus totesi tämän perusteella, että Suomen ehdotus ei koskenut niitä alueita, joista oli valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Lintudirektiivissä säädetyt erityissuojelualueet saattoivat toisin sanoen tulla osaksi Natura 2000 -verkostoa vasta sitten, kun korkein hallinto-oikeus oli ratkaissut sen käsiteltäviksi saatetut valitukset.
9 Komissio lähetti 17.12.1998 perustellun lausunnon, jossa se katsoi, ettei sille ollut toimitettu täydellistä luetteloa erityissuojelualueista ja tarpeellisia maantieteellisiä tietoja. Komissio kehotti Suomen tasavaltaa toteuttamaan perustellun lausunnon edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta. Komission mukaan Suomen tasavallan olisi saatavilla ollut tieteellinen tieto huomioon ottaen pitänyt osoittaa erityissuojelualueiksi ainakin ne 91 aluetta, joita ehdotettiin vuoden 1997 BirdLife-kertomuksessa,(6) joka koski lintujen suojelemisen kannalta tärkeitä alueita maailmassa ja Euroopassa.(7) Suomen tasavalta on kuitenkin osoittanut erityissuojelualueiksi ainoastaan 12 kyseisessä kertomuksessa mainituista alueista. Komissio korosti uudelleen sitä, että Kemihaaran soita ei ollut osoitettu erityissuojelualueeksi, vaikka kyseinen alue mainittiin vuoden 1997 IBA-ehdotuksessa.
10 Suomen hallitus antoi 23.12.1998 komissiolle uudelleen tiedoksi valtioneuvoston päätöksen. Se toisti ne väitteet, jotka se oli esittänyt viralliseen huomautukseen 15.12.1998 antamassaan vastauksessa, ja piti kiinni siinä esittämästään kannasta.
11 Suomen hallitus täsmensi perusteltuun lausuntoon 11.2.1999 antamassaan vastauksessa, että Natura 2000 -verkoston luomiseksi ehdotetut erityissuojelualueet oli rajattu tieteellisin arviointiperustein. Suomen hallitus totesi lisäksi, että valtioneuvoston päätös ei ollut lainvoimainen ja että se tulisi voimaan vasta kun kaikki korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäviksi saatetut valitukset olisi tutkittu.
12 Koska komissio katsoi, että sille annetun vastauksen perusteella ei voinut katsoa, että Suomen tasavalta olisi täyttänyt lintudirektiivin riidanalaisten säännösten mukaiset velvoitteensa, se päätti nostaa käsiteltävänä olevan kanteen.
B Asianosaisten vaatimukset
13 Komission kanne rekisteröitiin yhteisöjen tuomioistuimessa 15.6.2000.
14 Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- toteaa, että Suomen tasavalta on jättänyt noudattamatta sille Euroopan yhteisön jäsenenä kuuluvia, lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut täydellisesti ja lopullisesti erityissuojelualueita
- velvoittaa Suomen tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
15 Suomen hallitus myöntää, että se ei ole toimittanut komissiolle lopullista luetteloa erityissuojelualueista perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa. Suomen hallitus kuitenkin kiistää, että kyseinen viivästys olisi haitannut lintudirektiivin tai luontodirektiivin tavoitteiden toteuttamista tai komission töiden jatkamista. Suomen hallitus vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
- jättää kanteen tutkimatta siltä osin kuin komissio viittaa vuonna 2000 julkaistuun Important Bird Areas in Europe -teokseen rikkomisen toteen näyttämiseksi
- jättää komission väitteet Kemihaaran soiden rajauksesta tutkimatta
- hylkää komission kanteen erityissuojelualueiden riittämättömyyttä koskevien väitteiden osalta
- velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III
Komission esittämät kanneperusteet ja Suomen tasavallan väitteet ja niiden perustelut
A Ensimmäinen kanneperuste: Suomen hallituksen hyväksymä erityissuojelualueiden luettelo ei ole lopullinen (lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan rikkominen)
1. Komission väitteet ja niiden perustelut
16 Komissio toteaa, että luettelo, jonka Suomen viranomaiset toimittivat sille 23.12.1998, ei ole lopullinen, koska siihen saatetaan tehdä muutoksia sellaisten valitusten perusteella, jotka ovat vielä korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävinä. Toimimalla näin Suomen tasavalta on rikkonut lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan säännöksiä. Komissio täsmentää lisäksi, että koska se ei ole saanut luetteloa Suomen erityissuojelualueista lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyllä tavalla, se ei ole voinut toteuttaa saman direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa säädettyjä toimenpiteitä yhtenäisen verkoston luomiseksi.(8)
2. Suomen tasavallan väitteet ja niiden perustelut
17 Suomen tasavalta myöntää, että se ei ole toimittanut lopullista luetteloa erityissuojelualueista perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa. Suomen hallitus kuitenkin kiistää, että kyseinen viivästys olisi haitannut lintudirektiivin tai luontodirektiivin tavoitteiden toteuttamista tai komission töiden jatkamista. Suomen viranomaiset toteavat, että ne toimittivat komissiolle 18.12.1998 päivätyllä kirjeellä
eli ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä tiedot kaikista kyseisten viranomaisten ehdottamista luontodirektiivin mukaisista alueista ja lintudirektiivin nojalla osoittamista erityissuojelualueista. Nämä tiedot, jotka toimitettiin käyttämällä päätöksessä 97/266/EY(9) säädettyä lomaketta, vastaavat näin ollen Suomen viranomaisten mukaan lintudirektiivin 4 artiklan 3 kohdan edellytyksiä.
B Toinen kanneperuste: Suomen hallituksen hyväksymä erityissuojelualueiden luettelo ei ole täydellinen (lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohta)
1. Komission väitteet ja niiden perustelut
18 Komissio arvostelee Suomen tasavaltaa siitä, että se ei ole laatinut täydellistä luetteloa erityissuojelualueista. Komissio tukeutuu tältä osin vuoden 1997 Birdlife-kertomukseen. Kyseisessä kertomuksessa, joka on laadittu yhteistyössä Suomen ympäristökeskuksen kanssa vuoden 2000 IBA-luettelon kokoamiseksi, mainittiin komission mukaan 96 aluetta, jotka olisi sisällytettävä Suomen erityissuojelualueiden luetteloon. Suomen tasavalta on kuitenkin osoittanut erityissuojelualueiksi ainoastaan 69 aluetta. Luettelosta puuttuu komission mukaan näin ollen 27 aluetta, joiden laadullinen arvo on tieteellisesti näytetty toteen.
19 Komissio viittaa Kemihaaran soihin, jotka on luokiteltu kansainvälisesti merkittäväksi alueeksi. Kyseisten soiden lintutieteellinen arvo perustuu siihen, että alue on Suomen sopivimpia alueita niiden 22 lajin suojelemiseen, jotka pesivät siellä ja jotka on lueteltu liitteessä I.(10) Se, että kyseistä aluetta ei mainita Suomen tasavallan ehdottamien erityissuojelualueiden joukossa, osoittaa komission mukaan sen, että kyseisten alueiden osoittamista koskevassa menettelyssä ei ole sovellettu tieteellisiä arviointiperusteita.
20 Komissio huomauttaa, että vuoden 1997 Birdlife-kertomuksessa esitettyjä seikkoja tukee Suomen erityissuojelualueiden osalta vastikään julkaistu tärkeitä lintualueita Euroopassa koskeva teos.(11) Ottaen huomioon IBA-kartoituksen Euroopan laajuinen ulottuvuus ja tieteellinen arvo, Suomen tasavallan olisi komission mukaan pitänyt kyseisen kartoituksen tulosten riitauttamiseksi esittää tieteellistä näyttöä. Komission tätä koskevista pyynnöistä huolimatta Suomen viranomaiset eivät kuitenkaan ole missään vaiheessa esittäneet vähäisintäkään näyttöä, joka olisi osoittanut, että Suomen viranomaiset ovat perustaneet valintansa tieteelliseen tietoon.
2. Suomen tasavallan väitteet ja niiden perustelut
21 Suomen tasavalta kiistää toisen kanneperusteen ja esittää tältä osin kolme väitettä.
22 Suomen tasavalta toteaa ensinnäkin, että se on tukeutunut lintudirektiivissä lueteltuihin tieteellisiin arviointiperusteisiin Suomen erityissuojelualueita koskevan luettelon laatimiseksi. Se toteaa tältä osin toimittaneensa komissiolle päätöksessä 97/266 säädetyllä lomakkeella täydelliset tiedot erityissuojelualueiden valinnassa käyttämistään arviointiperusteista. Suomen tasavalta täsmentää lisäksi, että korkein hallinto-oikeus on vuoden 2000 kesällä ratkaissut kaikki valtioneuvoston päätöksestä tehdyt valitukset. Korkein hallinto-oikeus on Suomen tasavallan mukaan todennut, että erityissuojelualueiden valintaa ja rajausta koskevat perusteet olivat luonto- ja lintudirektiivien edellyttämällä tavalla ympäristötieteelliset. Korkein hallinto-oikeus on tullut tähän tulokseen tutkittuaan kunkin valituksen perusteellisesti ja tarkistettuaan, että valtioneuvoston päätös perustuu kunkin kohteen ja sen rajauksen osalta täsmällisiin tosiseikkoihin ja luotettavaan, tieteelliseen tietämykseen pohjautuvaan selvitykseen alueen luontoarvoista. Tutkittuaan valitukset korkein hallinto-oikeus on Suomen tasavallan mukaan
- hyväksynyt valitukset, jotka koskivat 50:tä aluetta, joista 18 on valtioneuvoston päätökseen sisältyviä erityissuojelualueita
- palauttanut asian valtioneuvoston uudelleen käsiteltäväksi 14 erityissuojelualueen osalta tapauksesta riippuen niiden laajentamista tai supistamista varten
- palauttanut asian valtioneuvoston uudelleen käsiteltäväksi neljän sellaisen alueen osalta, jotka eivät sisältyneet valtioneuvoston Natura 2000 -ehdotukseen. Kyseessä ovat komission kanteessaan mainitsemat Kemihaaran suot ja Karunginjärvi sekä Peuralamminneva ja Korppoon Långviken.
23 Suomen tasavalta kiistää toiseksi sen, että vuoden 1997 Birdlife-kertomuksella olisi mitään todistusarvoa. Lintudirektiivin 4 artiklan säännöksillä tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöllä ei nimittäin anneta tämänkaltaiselle kertomukselle todistusarvoa. Kyseistä kertomusta ei myöskään voida pitää lopullisena ennen kuin se on viimeistelty myös kansainvälisellä tasolla. Kyseinen kertomus on kuitenkin tullut lopulliseksi vasta perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymisen jälkeen. Komissio ei näin ollen voi vedota epäviralliseen asiakirjaan tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa oikeudenkäynnissä.
Vuoden 1997 IBA-ehdotus ei Suomen tasavallan mukaan kuitenkaan missään tapauksessa sovellu Suomen linnuston arvioimiseen. Suomen tasavalta toteaa näin ollen, että Suomen erityissuojelualueiden vertaaminen kyseisessä kertomuksessa lueteltuihin alueisiin ei riitä sen osoittamiseksi, että Suomen erityissuojelualueiden luettelo ei täytä lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan edellytyksiä. Suomen tasavalta päättelee tämän perusteella, että se ei ollut velvollinen perustelemaan nimenomaisesti niitä syitä, joiden takia erityissuojelualueiden luettelo poikkesi vuoden 1997 Birdlife-kertomukseen sisältyvästä luettelosta. Muun tieteellisesti pätevän aineiston puuttuessa Suomen ehdotuksen riittävyyttä voidaan Suomen tasavallan mukaan arvioida IBA 89 -kartoituksen perusteella.(12)
24 Kolmanneksi Suomen hallitus toteaa, että asiassa C-3/96, komissio vastaan Alankomaat, 19.5.1998 annetusta tuomiosta(13) ilmenee, että jäsenvaltiota voidaan arvostella lintudirektiivin 4 artiklan säännösten rikkomisesta ainoastaan, jos voidaan osoittaa, että se on osoittanut erityissuojelualueiksi alueita, joiden lukumäärä ja kokonaispinta-ala on selvästi pienempi kuin kyseisten lajien suojeluun sopivimmiksi katsottujen alueiden. Suomen hallitus kuitenkin toteaa, että se on osoittanut erityissuojelualueiksi lukumääräisesti ja kokonaispinta-alaltaan enemmän alueita kuin IBA 89 -kartoituksessa tai vuoden 1997 IBA-ehdotuksessa esitettiin. Kyseisen hallituksen mukaan edellä esitetystä seuraa, että koska komissio ei ole esittänyt näyttöä, joka sen olisi pitänyt edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Alankomaat annetun tuomion mukaisesti esittää yhteisöjen tuomioistuimelle, toinen kanneperuste on hylättävä.
IV
Asian arviointi
A Ensimmäinen kanneperuste: Suomen hallituksen hyväksymä erityissuojelualueiden luettelo ei ole lopullinen (lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan rikkominen)
25 Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että "kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä".(14)
26 Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan velvoite osoittaa erityissuojelualueiksi direktiivin liitteessä I mainittujen lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet. Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa säädetään samanlaisista velvoitteista sellaisten muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I mutta jotka esiintyvät säännöllisesti. Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa täsmennetään tältä osin, että jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.
27 Oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että Suomen viranomaiset eivät olleet perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä hyväksyneet lopullisesti luetteloa lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyistä erityissuojelualueista. Suomen tasavalta ei kiistä tätä.
28 Suomen tasavalta torjuu sitä vastoin lintudirektiivin 4 artiklan 3 kohdan rikkomista koskevan väitteen. Suomen tasavallan mukaan komissio ei ole esittänyt näyttöä siitä, että koska asianomainen jäsenvaltio ei ole noudattanut lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjä velvoitteita, komissio ei ole voinut toteuttaa kyseisen direktiivin 4 artiklan 3 kohdassa säädettyjä toimenpiteitä yhtenäisen verkoston luomiseksi.
29 Katson, että ei ole aihetta tutkia, onko komission kyseinen väite perusteltu, koska sitä ei mielestäni ole saatettu yhteisöjen tuomioistuimen tutkittavaksi asianmukaisesti.
30 EY:n tuomioistuimen perussäännön ja yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c ja d alakohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa kanteessa on mainittava oikeudenkäynnin kohde ja yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista sekä kantajan vaatimukset.
31 Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komission on perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla nostamassaan kanteessa esitettävä ne täsmälliset väitteet, joista yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään lausumaan, ja ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin väitteet perustuvat.(15) Yhteisöjen tuomioistuin on myös katsonut, että työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan sitä, onko kanne perusteltu, on tutkittava ottaen huomioon yksinomaan kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset.(16) Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin todennut, että koska kaikkia perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla nostettuja kanteita edeltää oikeudenkäyntiä edeltävä menettely, komissio voi luopua tietyistä väitteistä, jotka se on esittänyt virallisessa huomautuksessa tai perustellussa lausunnossa.(17)
32 Käsiteltävänä olevan asian osalta on todettava, että komissio on virallisessa huomautuksessa(18) ja perustellussa lausunnossa(19) nimenomaisesti arvostellut Suomen tasavaltaa lintudirektiivin 4 artiklan 3 kohdan säännösten rikkomisesta mutta että se ei ole esittänyt tätä koskevaa vaatimusta yhteisöjen tuomioistuimessa 15.6.2000 rekisteröidyssä kanteessa. Lisäksi on todettava, että vaikka komissio on kanteen perusteluissa maininnut ohimennen kyseisen säännöksen rikkomisen, se ei ole kuitenkaan tukenut tätä väitettä millään tosiseikalla tai oikeudellisella seikalla. Päättelen tämän perusteella, että komissio on luopunut esittämästä kyseistä väitettä yhteisöjen tuomioistuimelle.
33 Edellä esitetystä seuraa, että Suomen tasavalta ei ole noudattanut lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut lopullisesti lintudirektiivissä säädettyjä erityissuojelualueita perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa.
B Toinen kanneperuste: Suomen hallituksen hyväksymä erityissuojelualueiden luettelo ei ole täydellinen (lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan rikkominen)
34 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisessa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen ja esitettävä yhteisöjen tuomioistuimelle tarpeelliset seikat, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta.(20)
35 Yhteisöjen tuomioistuimen antamista tuomioista ilmenee myös, että "vaikka jäsenvaltioilla onkin tiettyä harkintavaltaa erityissuojelualueita valittaessa, näiden alueiden osoittamisessa tulee noudattaa direktiivissä määriteltyjä lintutieteellisiä arviointiperusteita".(21) Huomioon otettaviin arviointiperusteisiin kuuluvat lintudirektiivin liitteessä I lueteltujen lintulajien esiintyminen ja elinympäristön luokitteleminen kosteikoksi.(22) Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden on osoitettava erityissuojelualueiksi kaikki ne kohteet, jotka lintutieteellisiä arviointiperusteita soveltaen vaikuttavat sopivimmilta kyseisten lajien suojeluun.(23)
36 Niiden asiaankuuluvien tieteellisten arviointiperusteiden osalta, jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon kyseistä valintaa tehdessään, on lisäksi korostettava, että lintudirektiivissä ei anneta oikeudellista merkitystä millekään tietylle tieteelliselle lähteelle. Jäsenvaltiot ovat näin ollen vapaita esittämään kaiken tieteellisen näytön, jonka perusteella ne ovat valinneet alueellaan olevat sellaiset alueet, jotka täyttävät lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan edellytykset.(24)
37 Yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut, että on ennen kaikkea jäsenvaltioiden tehtävä suorittaa tarpeelliset tarkastukset paikan päällä lojaalin yhteistyön hengessä EY:n perustamissopimuksen 5 artiklassa (josta on tullut EY 10 artikla) jäsenvaltioille määrätyn velvollisuuden mukaisesti eli auttaakseen komissiota toteuttamaan yleistä tehtäväänsä huolehtia siitä, että perustamissopimuksen määräyksiä sekä toimielinten sen nojalla antamia säännöksiä ja määräyksiä noudatetaan.(25)
38 Näiden periaatteiden mukaisesti on arvioitava, onko Suomen tasavalta jättänyt noudattamatta lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyä velvoitetta, kun se ei ole perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa toimittanut komissiolle täydellistä luetteloa erityissuojelualueista.
39 Komissio arvostelee Suomen tasavaltaa siitä, että se ei ole osoittanut kaikkia sellaisia alueita, jotka lintutieteellisiä arviointiperusteita soveltaen ja luotettavan tieteellisen tiedon perusteella vaikuttavat sopivimmilta kyseisten lajien suojelemiseen. Komission väite koskee näin ollen mainitun valtion osoittamien alueiden laadullista arvoa. Komissio viittaa esimerkinomaisesti Kemihaaran soihin, jotka on luokiteltu erityissuojelualueeksi osoitettavaksi alueeksi sekä vuoden 1997 Birdlife-kertomuksessa että vuoden 2000 IBA-julkaisussa.
40 Yksinomaan se, että kyseinen alue mainitaan vuoden 1997 Birdlife-kertomuksessa, ei osoita sitä, että Suomen tasavallan olisi välttämättä osoitettava se erityissuojelualueeksi. Kyseisen kertomuksen todistusvoima ei näin ollen ole kiistaton.(26) Oikeudenkäynnissä on kuitenkin todettu, että kyseisen kertomuksen on laatinut lintutieteellisten yhdistysten kansainvälinen elin yhteistyössä Suomen ympäristökeskuksen ja lintujensuojelun asiantuntijoiden kanssa. Näin ollen ei voida todeta, että kertomuksella ei olisi mitään tieteellistä arvoa.
41 Suomen hallitus toteaa lisäksi itse, että korkein hallinto-oikeus on tehnyt erityisen päätöksen Kemihaaran turvasoista, joita ei mainittu 20.8.1998 tehdyllä valtioneuvoston päätöksellä hyväksytyssä luettelossa.(27) Kyseinen tuomioistuin on nimittäin määrännyt asian palautettavaksi valtioneuvoston uudelleen käsiteltäväksi neljän sellaisen alueen osalta, jotka eivät sisältyneet Natura 2000 -ehdotukseen ja joihin kuului myös Kemihaaran suoalue.(28)
42 Lisäksi on todettava, että vaikka Suomen tasavalta kiistää kyseisen kertomuksen todistusarvon, se ei aseta kyseenalaiseksi sen tieteellistä arvoa eikä esitä tieteellistä vastanäyttöä. On myös todettava, että Suomen viranomaisten lausumien mukaan kaikki tieteellinen näyttö on esitetty korkeimmalle hallinto-oikeudelle kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan tehtyjen valitusten käsittelyn yhteydessä. Näitä seikkoja ei ole kuitenkaan esitetty komissiolle tai yhteisöjen tuomioistuimelle.(29) Suomen viranomaiset eivät näin ollen ole antaneet komissiolle mahdollisuutta tarkistaa, että lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa lueteltuja velvoitteita on noudatettu.
43 Lopuksi on todettava, että vaikka Suomen tasavalta kiistää sitä vastaan esitetyn toisen väitteen, se myöntää, että ehdotettua erityissuojelualueiden luetteloa voidaan muuttaa sen jälkeen, kun korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valtioneuvoston päätöksestä tehdyt valitukset. Kyseisessä luettelossa mainittuja alueita voidaan toisin sanoen poistaa lopullisesti hyväksyttävästä Suomen erityissuojelualueiden luettelosta ja lopulliseen luetteloon voidaan lisätä alueita. Tästä seuraa, että Suomen viranomaisten ehdottamaa erityissuojelualueiden luetteloa ei ole voinut pitää tyhjentävänä perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
44 Edellä esitetystä seuraa, että Suomen tasavalta ei ole noudattanut lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut täydellisesti lintudirektiivissä säädettyjä erityissuojelualueita ennen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymistä.
V
Oikeudenkäyntikulut
45 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Suomen tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Suomen tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VI
Ratkaisuehdotus
46 Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Suomen tasavalta ei ole noudattanut sille Euroopan yhteisön jäsenenä kuuluvia, luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut täydellisesti ja lopullisesti erityissuojelualueita
2) velvoittaa Suomen tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) - Luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY (EYVL L 103, s. 1; jäljempänä lintudirektiivi).
(2) - Jäljempänä erityissuojelualueet.
(3) - Jäljempänä myös valtioneuvoston päätös.
(4) - Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (EYVL L 206, s. 7; jäljempänä luontodirektiivi). Kyseisen direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Tässä tarkoituksessa direktiivissä säädetään erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston eli Natura 2000 -verkoston perustamisesta. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on direktiivin liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, ja erityissuojelualueista, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella (luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohta). Kunkin jäsenvaltion on edistettävä Natura 2000 -verkoston aikaansaamista siinä suhteessa kuin sen alueella esiintyy 1 kohdassa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä. Jäsenvaltion on tätä varten osoitettava alueita erityisten suojelutoimien alueiksi ottaen huomioon mainitut tavoitteet eli alueellaan olevien asianomaisten luontotyyppien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai ennalleen saattaminen (luontodirektiivin 3 artiklan 2 kohta).
(5) - Alaviite koskee muita kieliversioita.
(6) - Jäljempänä myös vuoden 1997 Birdlife-kertomus ja vuoden 1997 IBA-ehdotus.
(7) - Important Bird Areas; jäljempänä IBA.
(8) - Komission kannekirjelmän 24 kohta.
(9) - Ehdotettujen Natura 2000 -alueiden ilmoituslomakkeesta 18 päivänä joulukuuta 1996 tehty komission päätös 97/266/EY (EYVL 1997, L 107, s. 1).
(10) - Komissio yksilöi lisäksi myös muita alueita, joiden lintutieteellinen merkitys on erityisesti todettu vuoden 1997 Birdlife-kertomuksessa (ks. kannekirjelmän 33 kohta).
(11) - Important Bird Areas in Europe - BirdLife International 2000, BirdLife Conservation Series nro 8, Volume 1: Northern Europe.
(12) - Kyseisessä kartoituksessa luetellaan vähemmän alueita kuin vuoden 1997 IBA-ehdotukseen sisältyvässä kartoituksessa.
(13) - Kok. 1998, s. I-3031.
(14) - Ks. mm. asia C-67/99, komissio v. Irlanti, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5757, 36 kohta); asia C-71/99, komissio v. Saksa, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5811, 29 kohta); asia C-220/99, komissio v. Ranska, tuomio 11.9.2001 (Kok. 2001, s. I-5831, 33 kohta); asia C-394/00, komissio v. Irlanti, tuomio 17.1.2002 (12 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C-29/01, komissio v. Espanja, tuomio 7.3.2002 (11 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(15) - Ks. mm. asia C-347/88, komissio v. Kreikka, tuomio 13.12.1990 (Kok. 1990, s. I-4747, 28 kohta).
(16) - Ks. mm. asia 232/78, komissio v. Ranska, tuomio 25.9.1979 (Kok. 1979, s. 2729, Kok. Ep. IV, s. 539, 3 kohta) ja asia C-256/98, komissio v. Ranska, tuomio 6.4.2000 (Kok. 2000, s. I-2487, 31 kohta).
(17) - Ks. em. asia komissio v. Kreikka, tuomion 29 kohta.
(18) - Virallinen huomautus SG (98) D/5656, 10.7.1998, huomautusosa, s. 3.
(19) - Perusteltu lausunto SG (98) D/11906, 17.12.1998, lausunto-osa, s. 5.
(20) - Ks. mm. asia 96/81, komissio v. Alankomaat, tuomio 25.5.1982 (Kok. 1982, s. 1791, 6 kohta); asia C-166/97, komissio v. Ranska, tuomio 18.3.1999 (Kok. 1999, s. I-1719, 40 kohta) ja asia C-96/98, komissio v. Ranska, tuomio 25.11.1999 (Kok. 1999, s. I-8531, 36 kohta).
(21) - Ks. mm. asia C-355/90, komissio v. Espanja, tuomio 2.8.1993 (Kok. 1993, s. I-4221, 26 kohta) ja em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 60 kohta.
(22) - Em. asia komissio v. Espanja, tuomion 26 kohta.
(23) - Em. asia komissio v. Alankomaat, tuomion 62 kohta.
(24) - Em. tuomion 69 kohta.
(25) - Ks. mm. asia C-365/97, komissio v. Italia, tuomio 9.11.1999 (Kok. 1999, s. I-7773, 85 kohta).
(26) - Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohta.
(27) - Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
(28) - Ks. Suomen hallituksen vastine, 31 kohta.
(29) - Huolimatta siitä, että yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti pyytänyt Suomen hallitusta esittämään asiakirjat, joissa täsmennetään ne tieteelliset arviointiperusteet, joilla on voitu perustella asianomaisten alueiden valinta ja rajaaminen niiden osoittamiseksi erityissuojelualueiksi, Suomen hallituksen toimittamissa asiakirjoissa ei viitata tieteellisiin lähteisiin, joihin se on tukeutunut valintaa tehdessään.