62022CJ0471
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
30. siječnja 2024. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Kohezijski fond Europske unije – Uredba (EZ) br. 1083/2006 – Članci 99. i 101. – Financijski ispravci u vezi s otkrivenim nepravilnostima – Uredba (EU) 2021/1060 – Članak 104. – Komisijini financijski ispravci – Komisijina odluka o djelomičnom ukidanju doprinosa iz tog fonda – Valjanost – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 41. – Pravo na dobru upravu – Članak 47. prvi stavak – Pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom”
U predmetu C‑471/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Administrativen sad Sofija‑grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska), odlukom od 4. srpnja 2022., koju je Sud zaprimio 13. srpnja 2022., u postupku
Agencija „Patna infrastruktura”
protiv
Rakovoditel na Upravljavaštija organ na Operativna programa „Transport” 2007‑2013 i direktor na direkcija „Koordinacija na programi i proekti” v Ministerstvo na transporta (RUO),
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, N. Piçarra (izvjestitelj), M. Safjan, N. Jääskinen i M. Gavalec, suci,
nezavisna odvjetnica: T. Ćapeta,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Agenciju „Patna infrastruktura”, I. Ivanov,
–
za Rakovoditela na Upravljavaštija organ na Operativna programa „Transport” 2007‑2013 i direktora na direkcija „Koordinacija na programi i proekti” v Ministerstvo na transporta (RUO), M. Georgiev,
–
za bugarsku vladu, T. Mitova, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, P. Carlin, D. Drambozova i G. Wils, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se, s jedne strane, na valjanost Odluke Komisije C(2021) 5739 final od 27. srpnja 2021. o djelomičnom ukidanju iznosa Kohezijskog fonda za operativni program „Promet” 2007. – 2013. u okviru cilja „Konvergencija” u Bugarskoj (u daljnjem tekstu: Odluka od 27. srpnja 2021.) i, s druge strane, na tumačenje članaka 41. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) te članka 296. stavka 3. UFEU‑a i članaka 98. i 100. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL 2006., L 210, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između Agencije „Patna infrastruktura” (Agencija za cestovnu infrastrukturu, Bugarska) (u daljnjem tekstu: API) i Rakovoditela na Upravljavaštija organ na Operativna programa „Transport” 2007‑2013 i direktora na direkcija Koordinacija na programi i proekti v Ministerstvo na transporta (voditelj upravljačkog tijela operativnog programa „Promet” 2007. – 2013. i direktor Uprave za koordinaciju programa i projekata u Ministarstvu prometa, Bugarska) (u daljnjem tekstu: upravljačko tijelo) u vezi s financijskim ispravkom od 5 % vrijednosti ugovora od 27. veljače 2012., financiranog subvencijom dodijeljenom u provedbi operativnog programa „Promet” 2007. – 2013., koji je to tijelo primijenilo na API dopisom od 29. prosinca 2021.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1083/2006
3
Uvodna izjava 65. Uredbe br. 1083/2006, koja se primjenjuje ratione temporis na spor u glavnom postupku, navodila je:
„U skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti, države članice trebale bi imati primarnu odgovornost provedbe i kontrole intervencija.”
4
U skladu s člankom 2. točkom 7. te uredbe:
„U smislu ove Uredbe, sljedeći izrazi imaju sljedeća značenja:
[…]
7.
‚nepravilnost’: svako kršenje odredaba prava Zajednice koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti, ili bi štetilo općem proračunu Europske unije, tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom.”
5
Članak 60. navedene uredbe, naslovljen „Zadaci upravljačkog tijela”, predviđao je:
„Upravljačko je tijelo odgovorno za upravljanje operativnim programom i njegovu provedbu u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja i osobito za:
(a)
osiguranje sukladnosti operacija odabranih za financiranje s kriterijima koji vrijede za operativne programe te za osiguranje sukladnosti s važećim pravilima Zajednice i nacionalnim pravilima tijekom cijelog razdoblja njihove provedbe;
[…]”
6
Članak 70. te uredbe, naslovljen „Upravljanje i kontrola”, u stavcima 1. i 2. propisivao je:
„1.   Države članice su odgovorne za upravljanje i kontrolu operativnih programa, osobito provođenjem sljedećih mjera:
(a)
osiguranjem da su sustavi upravljanja i kontrole operativnog programa uspostavljeni u skladu s člancima 58. i 62. te da djeluju učinkovito;
(b)
sprečavanjem, otkrivanjem i ispravljanjem nepravilnosti te povratom nepropisno plaćenih sredstava zajedno s kamatama za kašnjenje s plaćanjem, prema potrebi. O tome izvješćuju [Europsku] [k]omisiju te je obavješćuju o tijeku upravnih i pravnih postupaka.
2.   Kad se sredstva koja su nepropisno plaćena korisniku ne mogu povratiti, država članica je odgovorna za vraćanje izgubljenih sredstava u opći proračun Europske unije ako se ustanovi da je gubitak nastao kao posljedica njezine pogreške ili nemara.”
7
Članak 98. Uredbe br. 1083/2006, naslovljen „Financijski ispravci država članica”, glasio je:
„1.   Države članice u prvom stupnju snose odgovornost za istraživanje nepravilnosti, djelovanje na osnovi dokaza o bilo kakvoj velikoj promjeni koja utječe na prirodu provedbe ili kontrole operacija ili operativnih programa i odgovornost za izvršavanje potrebnih financijskih ispravaka.
2.   Države članice provode potrebne financijske korekcije u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili u operativnim programima. Ispravci koje izvršava država članica sastoje se u ukidanju cjelokupnog ili dijela javnog doprinosa za operativni program. Država članica uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijski gubitak fondova.
[…]”
8
Članak 99. te uredbe, naslovljen „Kriteriji za ispravke”, propisivao je:
„1.   Komisija može izvršavati financijske ispravke ukidanjem cjelokupnog ili dijela doprinosa Zajednice za operativni program kad, nakon provedbe potrebnog ispitivanja, zaključi da:
(a)
postoji ozbiljan nedostatak u sustavu upravljanja i kontrole programa koji je doveo u pitanje doprinos Zajednice koji je već isplaćen programu;
(b)
su izdaci sadržani u ovjerenoj izjavi o izdacima nepravilni, a država članica ih nije ispravila prije pokretanja postupka ispravljanja u okviru ovog stavka;
(c)
država članica nije poštovala svoje obveze iz članka 98. prije pokretanja postupka ispravljanja iz ovog stavka.
2.   Komisija temelji svoje financijske ispravke na pojedinačnim slučajevima utvrđenih nepravilnosti, poštujući sustavnu prirodu nepravilnosti pri utvrđivanju treba li izvršiti paušalni ili ekstrapolacijski ispravak.
3.   Komisija pri odlučivanju o visini iznosa ispravka uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti te opseg i financijske implikacije nedostataka pronađenih u predmetnom operativnom programu.
4.   Kad Komisija temelji svoje stajalište na činjenicama koje utvrđuju revizori koji nisu u okviru njezinih uprava, Komisija donosi vlastite zaključke u pogledu financijskih posljedica nakon što ispita mjere koje je poduzela predmetna država članica prema članku 98. stavku 2., izvješća podnesena prema članku 70. stavku 1. točki (b), i odgovore države članice.
5.   Kad država članica ne poštuje svoje obveze iz članka 15. stavka 4., Komisija može, vezano uz stupanj nepoštovanja navedenih obveza, izvršiti financijski ispravak ukidanjem cjelokupnog ili dijela doprinosa strukturnih fondova predmetnoj državi članici.
Stopa koja se primjenjuje za financijski ispravak iz ovog stavka utvrđuje se u provedbenim pravilima ove Uredbe koje donosi Komisija u skladu s postupkom iz članka 103. stavka 3.”
9
Članak 100. navedene uredbe, naslovljen „Postupak”, određivao je:
„1.   Prije donošenja odluke o financijskom ispravku, Komisija pokreće postupak obavješćivanjem države članice o privremenim zaključcima i zahtjevom prema državi članici da dostavi svoje komentare u roku dva mjeseca.
[…]
2.   Komisija uzima u obzir sve dokaze koje država članica dostavi u okviru vremenskih ograničenja navedenih u stavku 1.
3.   Kad država članica ne prihvaća privremene zaključke Komisije, država članica se poziva na saslušanje pred Komisijom, gdje se obje strane u suradnji koja se zasniva na partnerstvu nastoje dogovoriti o primjedbama i zaključcima.
[…]
5.   Ako se ne postigne dogovor, Komisija donosi odluku o financijskom ispravku u roku šest mjeseci od datuma saslušanja uzimajući u obzir sve informacije i primjedbe koje su dostavljene tijekom postupka. Ako ne dođe do saslušanja, razdoblje od šest mjeseci počinje teći dva mjeseca od datuma na koji je Komisija poslala poziv.”
10
Članak 101. te uredbe, naslovljen „Obveze država članica”, propisivao je:
„Financijski ispravak Komisije ne dovodi u pitanje obvezu države članice da traži povrat sredstva prema članku 98. stavku 2. ove Uredbe i da traži povrat državne potpore iz članka [107. UFEU‑a] i iz članka 14. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108. UFEU‑a] [(SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)].”
Uredba (EU) 2021/1060
11
Uredba (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. o utvrđivanju zajedničkih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu, Fondu za pravednu tranziciju i Europskom fondu za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu te financijskih pravila za njih i za Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike (SL 2021., L 231, str. 159.) u članku 104., naslovljenom „Financijski ispravci Komisije”, propisuje:
„[…]
2.   Prije donošenja odluke o financijskom ispravku Komisija obavješćuje državu članicu o svojim zaključcima i daje joj mogućnost da u roku od dva mjeseca dostavi svoja opažanja i dokaže da je stvarni opseg nepravilnosti manji od procjene Komisije. Rok se može produljiti ako se o tome postigne zajednički dogovor.
3.   Ako država članica ne prihvati zaključke Komisije, poziva se na saslušanje pred Komisijom kako bi se osiguralo da su sve odgovarajuće informacije i opažanja dostupni kao temelj za zaključke Komisije o primjeni financijskog ispravka.
4.   Komisija provedbenim aktom donosi odluku o financijskom ispravku, uzimajući u obzir opseg, učestalost i financijske posljedice nepravilnosti ili ozbiljnih nedostataka, u roku od 10 mjeseci od dana saslušanja ili podnošenja dodatnih informacija na zahtjev Komisije.
Pri odlučivanju o financijskom ispravku Komisija uzima u obzir sve podnesene informacije i opažanja.
[…]”
Bugarsko pravo
12
Članak 70. Zakona za upravlenie na sredstvata ot evropejskite strukturni i investicionni fondove (Zakon o upravljanju sredstvima iz europskih strukturnih i investicijskih fondova, DV br. 101, od 22. prosinca 2015.), u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o europskim fondovima), u stavku 1. propisuje:
„Financijska potpora iz europskih strukturnih i investicijskih fondova može se u cijelosti ili djelomično ukinuti financijskim ispravkom zbog sljedećih razloga:
[…]
9.
zbog nepravilnosti koja čini povredu pravila o određivanju ugovaratelja iz četvrtog poglavlja, koja je počinjena radnjom ili propustom korisnika, a koja šteti ili bi mogla štetiti europskim strukturnim i investicijskim fondovima;
10.
zbog bilo koje druge nepravilnosti koja čini povredu primjenjivog prava Unije i/ili bugarskog prava, koja je počinjena radnjom ili propustom korisnika, a koja šteti ili bi mogla štetiti europskim strukturnim i investicijskim fondovima.”
13
U skladu s člankom 71. stavkom 1. Zakona o europskim fondovima, „financijskim ispravcima ukida se financijska potpora dodijeljena na temelju trećeg poglavlja Europskog socijalnog fonda ili se smanjuje iznos potrošenih sredstava (prihvatljivi troškovi projekta) kako bi se postigla ili ponovno uspostavila situacija u kojoj su svi rashodi prijavljeni Europskoj komisiji u skladu s primjenjivim pravom Unije i bugarskim pravom”.
14
Članak 73. Zakona o europskim fondovima predviđa:
„(1)   Financijski ispravak određuje se u pogledu osnove i iznosa obrazloženom odlukom voditelja upravljačkog tijela koji je odobrio projekt.
(2)   Prije donošenja odluke iz stavka 1. upravljačko tijelo mora osigurati da korisnik ima mogućnost u razumnom roku, koji nije kraći od dva tjedna, podnijeti pisane prigovore na osnovu i iznos financijskog ispravka te, prema potrebi, priložiti im dokaze.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
15
API je bio korisnik operativnog programa „Promet” 2007. – 2013. na temelju sporazuma sklopljenog s upravljačkim tijelom. Izvršavajući taj sporazum, nakon provedbe postupaka javne nabave, on je sklopio tri ugovora, od kojih se svaki odnosio na projektiranje i izgradnju ceste.
16
Komisija je 18. svibnja 2017. pokrenula postupak financijskog ispravka te je Republici Bugarskoj odobrila rok od dva mjeseca za podnošenje očitovanja. Tehnički sastanak između Komisije i te države članice održan je 4. prosinca 2019. kako bi se razjasnila njihova stajališta. Također je održano saslušanje 2. ožujka 2021., nakon kojeg je navedena država članica Komisiji dostavila dodatne informacije.
17
Odlukom od 27. srpnja 2021., čiji je adresat Republika Bugarska, Komisija je smatrala da je API organizirao dotična tri postupka javne nabave povređujući pritom određene odredbe Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.). Na temelju članka 99. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 1083/2006 Komisija je stoga ukinula dio doprinosa iz Kohezijskog fonda dotičnom operativnom programu i primijenila paušalnu stopu financijskog ispravka od 5 % na izdatke prijavljene na ime operacija na koje se odnose te javne nabave.
18
Nakon te odluke upravljačko tijelo pokrenulo je, u odnosu na svaki od navedenih ugovora o javnoj nabavi, postupak financijskog ispravka u odnosu na API. Tako je dopisom od 29. prosinca 2021. primijenilo financijski ispravak u iznosu od 5 % vrijednosti jednog od dotičnih ugovora o javnoj nabavi. API je protiv te odluke podnio tužbu pred Administrativen sadom Sofija‑grad (Upravni sud u Sofiji, Bugarska), sudom koji je uputio zahtjev.
19
Taj sud sumnja u valjanost odluke od 27. srpnja 2021. Ističe, među ostalim, da se Komisija, osim što nije dovoljno obrazložila tu odluku niti je uzela u obzir eventualnu proturječnost između objavljenog poziva na nadmetanje i dokumentacije za nadmetanje, koja je dio ugovorne dokumentacije, u više navrata pozvala na sudsku praksu Suda o tumačenju Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (SL 2004., L 134. str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), iako se na predmet koji se pred njom vodio primjenjuje Direktiva 2004/18.
20
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev pita se omogućuje li članak 41. Povelje Komisiji da utvrdi povredu pravila primjenjivih u području javne nabave oslanjajući se samo na očitovanja države članice, a ne na očitovanja javnog naručitelja, moraju li nadležna nacionalna tijela prije primjene financijskog ispravka utvrditi nepravilnost u zasebnom postupku ili se mogu osloniti na Komisijino utvrđenje nepravilnosti i, u takvom slučaju, protivi li se članku 47. Povelje to da je sud koji je nadležan za nadzor nacionalne mjere ispravka vezan Komisijinim utvrđenjem nepravilnosti.
21
U tim je okolnostima Administrativen sad Sofija‑grad (Upravni sud u Sofiji) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Može li [Odluka od 27. srpnja 2011.], s obzirom na zahtjeve koji se odnose na pravnu osnovu, obrazloženje, cjelovitost i objektivnost provedene provjere, biti valjana u skladu s člankom 296. stavkom 3. UFEU‑a i načelom dobre uprave u skladu s člankom 41. [Povelje]?
2.
Treba li članak 100. Uredbe Vijeća br. 1083/2006 tumačiti na način da Europska komisija za zakonitost svojih odluka ne mora utvrditi, provjeriti i klasificirati sve relevantne činjenice u postupku, nego svoje zaključke treba ograničiti na komunikaciju i razmjenu stajališta, odnosno priopćenja države članice te ih donositi isključivo na toj osnovi?
3.
Jesu li nadležna nacionalna tijela u situaciji poput predmetne, u kojoj postoji pravomoćni pravni akt Europske komisije kojim je u odnosu na državu članicu određen financijski ispravak zbog nepravilnosti pri korištenju sredstava Europske unije u okviru triju odvojenih postupaka javne nabave, obvezna provesti vlastiti postupak utvrđivanja nepravilnosti kako bi mogla zakonito primijeniti financijski ispravak u skladu s člankom 98. Uredbe br. 1083/2006?
4.
U slučaju niječnog odgovora na prethodno pitanje, treba li smatrati da je zajamčeno pravo osoba da u skladu s pravom na dobru upravu iz članka 41. Povelje sudjeluju u postupku financijskog ispravka koje primjenjuje država članica?
5.
Treba li članak 47. Povelje tumačiti na način da je nacionalni sud u situaciji poput predmetne, u kojoj postoji pravomoćni pravni akt Europske komisije kojim je u odnosu na državu članicu određen financijski ispravak zbog nepravilnosti pri korištenju sredstava Europske unije u okviru triju odvojenih postupaka javne nabave, vezan utvrđenjima i zaključcima Europske komisije kada odlučuje o tužbi protiv primjene financijskog ispravka nadležnog nacionalnog tijela koji se odnosi na jedan od tih postupaka javne nabave, ili iz navedene odredbe proizlazi da je taj sud u okviru sveobuhvatnog sudskog postupka dužan pomoću svih zakonom predviđenih sredstava utvrditi i preispitati sve pravno relevantne činjenice i okolnosti spora kako bi ponudio pravno rješenje koje je potrebno pronaći?
6.
U slučaju da se na prethodno pitanje odgovori u smislu da je nacionalni sud vezan odlukom Europske komisije, uključujući njezina činjenična utvrđenja, može li se smatrati da su osobama kojima je naložen financijski ispravak zajamčena prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje u skladu s člankom 47. Povelje?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
22
Uvodno valja istaknuti da, iako sud koji je uputio zahtjev u svojem drugom pitanju upućuje na članak 100. Uredbe br. 1083/2006, u ovom je slučaju Komisija ipak slijedila postupak uspostavljen člankom 104. Uredbe 2021/1060, smatrajući da je potonji članak primjenjiv ratione temporis zbog postupovne naravi odredbi koje sadržava.
23
U tim okolnostima prva dva pitanja, koja valja ispitati zajedno, treba shvatiti na način da se njima nastoji utvrditi je li, s obzirom na članak 296. stavak 2. UFEU‑a, članak 41. Povelje i članak 104. Uredbe br. 2021/1060, odluka od 27. srpnja 2021. nevaljana.
24
Kao prvo, što se tiče navodne Komisijine povrede prava na saslušanje zajamčenog člankom 41. stavkom 2. točkom (a) Povelje zbog toga što korisnik sredstava nije saslušan, iz uvodnih izjava 22. do 27. Odluke od 27. srpnja 2021. kao i pisanih očitovanja upravljačkog tijela, bugarske vlade i Komisije proizlazi da su, iako se člankom 104. Uredbe 2021/1060 ne predviđa izričito Komisijina obveza da sasluša korisnika sredstava, predstavnici tog tijela i API‑ja u ovom slučaju sudjelovali na tehničkom sastanku kao i na Komisijinu saslušanju u okviru postupka predviđenog tim člankom.
25
Kao drugo, što se tiče navodne Komisijine povrede obveze obrazlaganja predviđene člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 41. stavkom 2. točkom (c) Povelje, valja podsjetiti na to da to obrazloženje mora jasno i nedvosmisleno objasniti zaključke njegova autora kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima za donošenje tog akta, a nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora (vidjeti osobito presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink's France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63.; od 22. ožujka 2001., Francuska/Komisija, C‑17/99, EU:C:2001:178, t. 35. i od 2. rujna 2021., EPSU/Komisija, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, t. 108.).
26
Obvezu obrazlaganja stoga treba ocjenjivati ovisno o okolnostima slučaja, osobito o sadržaju akta, prirodi razloga koji su navedeni i interesu koji bi adresati akta ili druge osobe na koje se akt izravno i osobno odnosi mogle imati za dobivanje objašnjenja. Stoga nije nužno da se u obrazloženju akta navedu svi činjenični i pravni elementi koji bi se mogli smatrati relevantnima (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink's France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 63. i od 14. listopada 2010., Deutsche Telekom/Komisija, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, t. 131.).
27
U tom pogledu, prije svega, Komisija je, nakon što je, kao što to predviđa članak 104. stavak 2. Uredbe 2021/1060, u uvodnim izjavama 28. do 36. Odluke od 27. srpnja 2021. iznijela razloge koji su je naveli na zaključak da postoji nepravilnost, u uvodnim izjavama 49. do 67. te odluke odgovorila na argumente koje je Republika Bugarska iznijela tijekom različitih razmjena koje su se odvijale tijekom postupka predviđenog tim člankom 104. Komisija je tako ocijenila mogu li se opravdanja na koja se poziva ta država članica smatrati iznimnim okolnostima koje opravdavaju odstupanje od pravila Direktive 2004/18 o kojima je riječ u ovom slučaju.
28
Nadalje, što se tiče argumenta prema kojem Komisija nije uzela u obzir posebnost svakog od triju ugovora na koje se odnosi mjera financijskog ispravka, iz uvodnih izjava 32., 33. i osobito 56. do 59. Odluke od 27. srpnja 2021. proizlazi da je javni naručitelj svakom članu konzorcija s kojim su ti ugovori bili sklopljeni naložio, za svaki od tih ugovora, istovjetan zahtjev, tj. iskustvo u izgradnji cesta čija struktura može nositi osovinsko opterećenje od 11,5 tona, a da to ne opravdava iznimna okolnost. Komisija je, oslanjajući se na točku 91. presude od 5. travnja 2017., Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266), smatrala neproporcionalnim taj zahtjev nametnut jednako svim članovima konzorcija, neovisno o njihovim posebnim stručnim sposobnostima unutar tog konzorcija.
29
Činjenica da se, kao što to ističe sud koji je uputio zahtjev, ta presuda odnosi na Direktivu 2004/17, iako je u glavnom postupku primjenjiva Direktiva 2004/18, ne isključuje relevantnost Direktive 2004/17 ni navedene presude. Naime, te dvije direktive imaju sličan cilj, dijele iste pravne osnove i relevantna odredba Direktive 2004/18 formulirana je na isti način kao ona koja joj odgovara u Direktivi 2004/17, pri čemu se presuda od 5. travnja 2017., Borta (C‑298/15, EU:C:2017:266) uostalom poziva na presudu od 7. travnja 2016., Partner Apelski Dariusz (C‑324/14, EU:C:2016:214), koja se odnosi na tumačenje Direktive 2004/18.
30
Naposljetku, što se tiče navodne proturječnosti između objavljenog poziva na nadmetanje i dokumentacije za nadmetanje, koja je dio ugovorne dokumentacije, u vezi s time je li svaki konzorcij ili svaki član konzorcija pojedinačno trebao ispuniti kriterije za odabir, valja utvrditi da stranke nisu istaknule takvu proturječnost, pod pretpostavkom da je dokazana, tijekom postupka financijskog ispravka provedenog na temelju članka 104. Uredbe 2021/1060. Stoga se Komisiji ne može prigovoriti da je povrijedila svoju obvezu obrazlaganja u tom pogledu.
31
S obzirom na prethodne razloge, valja zaključiti da zajedničkim ispitivanjem prvog i drugog pitanja nije utvrđen nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost Odluke od 27. srpnja 2021.
Treće i četvrto pitanje
32
Svojim trećim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 98. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006 u vezi s člankom 41. Povelje tumačiti na način da, kada u odluci donesenoj na temelju članka 99. te uredbe Komisija utvrdi nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. navedene uredbe i slijedom toga primijeni financijski ispravak na državu članicu, nadležna nacionalna tijela moraju izvršiti povrat nepravilno stečenih iznosa primjenjujući financijski ispravak na korisnika sredstava nakon samostalnog upravnog postupka.
33
Iz članaka 98. i 99. Uredbe br. 1083/2006 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 65. proizlazi da je, kao prvo, država članica dužna nadzirati pravilnu upotrebu sredstava i, prema potrebi, utvrditi postojanje nepravilnosti u smislu članka 2. točke 7. te uredbe. Članak 98. stavak 2. prvi podstavak navedene uredbe tako precizira da su države članice dužne izvršiti financijske ispravke kada otkriju nepravilnosti u vezi s operacijama ili operativnim programima (vidjeti u tom smislu presude od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 48. i od 6. prosinca 2017., Compania Naеională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, t. 64. i 65.).
34
Takvo tumačenje potvrđuje članak 60. točka (a) Uredbe br. 1083/2006, u skladu s kojim je na upravljačkom tijelu da osigura da su operacije odabrane za financiranje u skladu s važećim pravilima Unije i nacionalnim pravilima tijekom cijelog razdoblja njihove provedbe.
35
Stoga je Komisija samo podredno, kako bi ublažila propust države članice, ovlaštena, na temelju članka 99. Uredbe br. 1083/2006, donijeti mjere financijskog ispravka nakon što je zaključila da država članica nije ispunila svoje obveze na temelju članka 98. te uredbe. U ovom slučaju Komisija je u Odluci od 27. srpnja 2021. istaknula da Republika Bugarska nije donijela nikakvu odluku na temelju članka 98. navedene uredbe.
36
Osim toga, iz članka 101. Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da Komisijina primjena financijskog ispravka na državu članicu ne utječe na njezinu obvezu povrata, u skladu s člankom 98. stavkom 2. te uredbe, europskih sredstava koje su nepravilno stekli njihovi korisnici.
37
Takvo tumačenje potvrđuje članak 70. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1083/2006, koji propisuje da države članice, koje su odgovorne za upravljanje i kontrolu operativnih programa, imaju obvezu izvršiti povrat neopravdano isplaćenih iznosa, prema potrebi, uvećanih za zatezne kamate.
38
Iz toga slijedi da, s obzirom na to da države članice imaju obvezu povrata europskih sredstava koja su nepravilno stečena zloporabom ili nemarom korisnika tih sredstava, činjenica da su vraćena Uniji, u skladu s Komisijinom odlukom čiji su oni adresati, načelno ih ne oslobađa obveze povrata navedenih sredstava od tih korisnika (vidjeti po analogiji presude od 13. ožujka 2008., Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening i dr., C‑383/06 do C‑385/06, EU:C:2008:165, t. 38. i 58.; od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, t. 34. i od 18. prosinca 2014., Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, t. 44. i 45.).
39
Stoga, kada Komisija donese odluku o financijskom ispravku na temelju članka 99. Uredbe br. 1083/2006, država članica dužna je, na temelju članka 101. te uredbe, izvršiti povrat nepravilno stečenih iznosa donošenjem mjera financijskog ispravka na temelju članka 98. stavka 2. navedene uredbe, osim ako je taj povrat postao nemoguć zbog pogreške ili nepažnje te države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 71.).
40
Prilikom donošenja takvih mjera za provedbu prava Unije države članice dužne su poštovati opća načela tog prava kao i odredbe Povelje (vidjeti u tom smislu presude od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, t. 54. i od 17. studenoga 2022., Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, t. 38.).
41
Budući da se u tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev osobito poziva na članak 41. Povelje, koji se odnosi na pravo na dobru upravu, valja naglasiti da se taj članak odnosi na institucije, tijela, urede i agencije Unije, a ne na tijela ili subjekte država članica, tako da se pojedinac ne može pozivati na navedeni članak u odnosu na nacionalna tijela (vidjeti u tom smislu presudu od 17. srpnja 2014., YS i dr., C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, t. 67.). Međutim, kada država članica provodi pravo Unije, zahtjevi koji proizlaze iz načela dobre uprave, kao općeg načela prava Unije, osobito pravo svake osobe da se njegovi predmeti obrađuju nepristrano i u razumnom roku, primjenjuju se u okviru postupka koji vodi nadležno nacionalno tijelo (vidjeti u tom smislu presude od 8. svibnja 2014., N., C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 49. i 50. i od 10. veljače 2022., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Rok zastare), C‑219/20, EU:C:2022:89, t. 37.).
42
Budući da sud koji je uputio zahtjev također spominje pravo sudjelovanja u postupku, valja pojasniti da je takvo pravo, s obzirom na to da omogućuje ostvarivanje prava na saslušanje, sastavni dio prava obrane, čije je poštovanje opće načelo prava Unije. Pravo na saslušanje jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese, uključujući kada takva formalnost nije predviđena primjenjivim propisom. Pravilo prema kojem adresat odluke koja na njega negativno utječe mora imati mogućnost iznijeti svoje očitovanje prije njezina donošenja ima za cilj omogućiti nadležnom tijelu da prikladno uzme u obzir sve relevantne elemente (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2014., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 44. do 47. i 49.).
43
To se pravilo stoga primjenjuje na postupak financijskog ispravka koji nacionalna tijela vode na temelju članka 98. stavka 2. Uredbe br. 1083/2006 nakon Komisijine odluke kojom se utvrđuje nepravilnost.
44
S obzirom na prethodno navedeno, na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 98. stavak 2. Uredbe br. 1083/2006 u vezi s općim načelima prava Unije o dobroj upravi, poštovanju prava obrane i jednakosti oružja treba tumačiti na način da, kada u odluci donesenoj na temelju članka 99. te uredbe Komisija utvrdi nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. navedene uredbe i slijedom toga primijeni financijski ispravak na državu članicu, nadležna nacionalna tijela u načelu moraju izvršiti povrat nepravilno stečenih iznosa primjenjujući financijski ispravak na korisnika sredstava nakon samostalnog upravnog postupka tijekom kojeg je taj korisnik mogao na koristan i djelotvoran način iznijeti svoja očitovanja.
Peto i šesto pitanje
45
Svojim petim i šestim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 47. Povelje tumačiti na način da mu se protivi to da je nacionalni sud vezan Komisijinom konačnom odlukom kojom se zbog nepravilnosti u cijelosti ili djelomično ukida doprinos iz fonda Europske unije, kada je tom sudu podnesena tužba protiv nacionalnog akta kojim se radi provedbe te odluke primjenjuje financijski ispravak na korisnika tog fonda.
46
Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu zajamčeno člankom 47. Povelje sastoji se od različitih elemenata, među kojima su prava obrane, načelo jednakosti oružja, pravo na pristup sudu i pravo na savjetovanje, obranu i zastupanje (presuda od 6. studenoga 2012., Otis i dr., C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 48.).
47
Međutim, kao što je to navedeno u točki 42. ove presude, pravo na saslušanje, koje je sastavni dio prava obrane, jamči svakoj osobi mogućnost da na koristan i djelotvoran način iznese svoje stajalište tijekom postupka (presuda od 26. listopada 2021., Openbaar Ministerie (Pravo na saslušanje od strane pravosudnog tijela izvršenja), C‑428/21 PPU i C‑429/21 PPU, EU:C:2021:876, t. 62.). To bi pravo bilo povrijeđeno ako bi se sudska odluka mogla temeljiti na činjenicama i dokumentima o kojima same stranke ili jedna od njih nisu imale spoznaja i o kojima stoga nisu mogle zauzeti stajalište (presuda od 17. studenoga 2022., Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, t. 63.).
48
Isto tako, načelo jednakosti oružja, koje je, kao i načelo kontradiktornosti, posljedica prava na pošteno suđenje, podrazumijeva obvezu da se svakoj stranci pruži razumna mogućnost da iznese svoje stajalište, uključujući dokaze, u uvjetima koji je u odnosu na protivnu stranku ne stavljaju u znatno slabiji položaj. To načelo tako jamči jednakost prava i obveza stranaka u pogledu, među ostalim, pravila koja uređuju izvođenje dokaza i kontradiktornu raspravu pred nadležnim sudom. Iz toga proizlazi da svaka stranka u postupku mora moći ocijeniti i osporiti svaki dokument podnesen tom sudu (vidjeti u tom smislu presude od 6. studenoga 2012., Otis i dr., C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 71. i 72.; od 10. veljače 2022., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Rok zastare), C‑219/20, EU:C:2022:89, t. 46. i od 17. studenoga 2022., Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, t. 62.).
49
Iz toga slijedi da, kada je sudu države članice podnesena tužba protiv nacionalnog akta kojim se primjenjuje financijski ispravak na korisnika fonda Europske unije i koji je donesen radi provedbe Komisijine konačne odluke kojom se zbog nepravilnosti u cijelosti ili djelomično ukida doprinos iz takvog fonda, taj sud mora moći ispitati i valjanost potonje odluke. Ako navedeni sud smatra da su jedan ili više razloga nevaljanosti Komisijine odluke, na koje se pozivaju stranke ili koji su istaknuti po službenoj dužnosti, utemeljeni, on mora prekinuti postupak i uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti jer je Sud jedini nadležan za utvrđivanje nevaljanosti akta Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2021., VodafoneZiggo Group/Komisija, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, t. 144.).
50
Takav mehanizam zahtjeva za prethodnu odluku, time što omogućuje da se pred Sudom osporava Komisijino utvrđenje nepravilnosti, omogućuje da se zajamči pravo na djelotvoran pravni lijek, predviđeno u članku 47. Povelje, koje uživaju adresati nacionalnog akta o povratu, s obzirom na to da tim aktom tijela države članice provode pravo Unije.
51
S obzirom na prethodno navedeno, na peto i šesto pitanje valja odgovoriti tako da članak 47. Povelje treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da je nacionalni sud vezan Komisijinom konačnom odlukom kojom se zbog nepravilnosti u cijelosti ili djelomično ukida doprinos iz fonda Europske unije, kada je tom sudu podnesena tužba protiv nacionalnog akta kojim se radi provedbe te odluke primjenjuje financijski ispravak na korisnika tog fonda, s obzirom na to da je na njemu da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti navedene odluke ako ima dvojbe u pogledu njezine valjanosti.
Troškovi
52
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1.
Zajedničkim ispitivanjem prvog i drugog pitanja nije utvrđen nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost Odluke Komisije C(2021) 5739 final od 27. srpnja 2021. o djelomičnom ukidanju iznosa Kohezijskog fonda za operativni program „Promet” 2007. – 2013. u okviru cilja „Konvergencija” u Bugarskoj.
2.
Članak 98. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 u vezi s općim načelima prava Unije o dobroj upravi, poštovanju prava obrane i jednakosti oružja
treba tumačiti na način da:
kada u odluci donesenoj na temelju članka 99. te uredbe Europska komisija utvrdi nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. navedene uredbe i slijedom toga primijeni financijski ispravak na državu članicu, nadležna nacionalna tijela u načelu moraju izvršiti povrat nepravilno stečenih iznosa primjenjujući financijski ispravak na korisnika sredstava nakon samostalnog upravnog postupka tijekom kojeg je taj korisnik mogao na koristan i djelotvoran način iznijeti svoja očitovanja.
3.
Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi to da je nacionalni sud vezan Komisijinom konačnom odlukom kojom se zbog nepravilnosti u cijelosti ili djelomično ukida doprinos iz fonda Europske unije, kada je tom sudu podnesena tužba protiv nacionalnog akta kojim se radi provedbe te odluke primjenjuje financijski ispravak na korisnika tog fonda, s obzirom na to da je na njemu da Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku o ocjeni valjanosti navedene odluke ako ima dvojbe u pogledu njezine valjanosti.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: bugarski