62000CC0157_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente recurso de anulación versa, por un lado, sobre la cuestión de cómo debían realizar las autoridades nacionales determinados controles en el ámbito del FEOGA y si dichos controles fueron efectivamente realizados de acuerdo con las disposiciones pertinentes y, por otro lado, sobre la cuestión de si la Comisión puede practicar deducciones en el reembolso de los gastos efectuados durante el período comprendido entre la comunicación de los resultados de una inspección del FEOGA y la eliminación de las deficiencias comunicadas. Además, trata sobre la observancia de las disposiciones relativas al saneamiento de la producción de melocotones y nectarinas y sobre el pago del precio mínimo a los productores.
II. Marco jurídico
2. Debido a la envergadura de las disposiciones pertinentes en el presente asunto, renunciaré a citarlas de manera separada y pormenorizada. En su lugar, me referiré a su contenido fundamental o bien en el marco de la exposición de las alegaciones de las partes o bien en el marco de la apreciación jurídica. A modo de síntesis, tan sólo diré aquí que, en el presente asunto, se trata, en particular, sobre los siguientes actos jurídicos:
1) Sobre la financiación de la política agrícola común
- Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, en la versión resultante del Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995, por el que se modifica el Reglamento nº 729/70 sobre la financiación de la política agrícola común (en lo sucesivo, «Reglamento nº 729/70»).
- Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1663/95»).
2) Sobre las restituciones a la exportación
- Reglamento (CEE) nº 386/90 del Consejo, de 12 de febrero de 1990, relativo al control de las exportaciones de productos agrícolas que se beneficien de una restitución o de otros importes (en lo sucesivo, «Reglamento nº 386/90»).
- Reglamento (CE) nº 2221/95 de la Comisión, de 20 de septiembre de 1995, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 386/90 del Consejo en lo que se refiere al control físico de las exportaciones de productos agrícolas que se beneficien de una restitución (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2221/95»).
3) Sobre las medidas de saneamiento de la producción de melocotones y nectarinas
- Reglamento (CE) nº 2505/95 del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativo al saneamiento de la producción comunitaria de melocotones y nectarinas (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2505/95»).
- Reglamento (CE) nº 2684/95 de la Comisión, de 21 de noviembre de 1995, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2505/95 del Consejo, relativo al saneamiento de la producción comunitaria de melocotones y nectarinas (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2684/95»).
4) Sobre la transformación de melocotones
- Reglamento (CEE) nº 426/86 del Consejo, de 24 de febrero de 1986, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (en lo sucesivo, «Reglamento nº 426/86»).
- Reglamento (CE) nº 2201/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (en lo sucesivo, «Reglamento nº 2201/96»).
- Reglamento (CEE) nº 1558/91 de la Comisión, de 7 de junio de 1991, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de ayuda a la producción de productos transformados a base de frutas y hortalizas (en lo sucesivo, «Reglamento nº 1558/91»).
- Reglamento (CE) nº 504/97 de la Comisión, de 19 de marzo de 1997, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 2201/96 del Consejo en lo relativo al régimen de ayuda a la producción en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (en lo sucesivo, «Reglamento nº 504/97»).
III. Hechos
3. Entre el 12 y el 16 de mayo de 1997, la Comisión realizó inspecciones en los servicios aduaneros de Tesalónica, Skydra, Pireo y Patras. En ellas se detectaron diversas deficiencias en la realización de los controles físicos de las mercancías mediante los cuales se supervisa la concesión de restituciones a la exportación. También se realizaron inspecciones en el marco del control de la gestión de la financiación de las medidas de saneamiento de la producción en el sector de los melocotones y las nectarinas en tres distritos administrativos que comprenden el 88 % de las tierras en las que se habían arrancado melocotoneros y nectarinos en Grecia. Además, la Comisión realizó inspecciones por lo que respecta a la transformación de melocotones en Grecia, concretamente en abril y en mayo de 1997, así como una inspección adicional los días 26 y 27 de agosto de 1998.
4. Mediante escrito de 18 de septiembre de 1997 (VI/35924), la Comisión comunicó a la República Helénica el resultado de sus investigaciones. Mediante escrito de 24 de noviembre de 1998, la Comisión informó a la República Helénica de los resultados de la nueva investigación llevada a cabo en agosto de 1998.
5. En la Decisión 2000/216/CE de 1 de marzo de 2000 impugnada, la Comisión declaró -teniendo en cuenta los contactos bilaterales precedentes, así como los resultados del procedimiento de determinación llevado a cabo- que una parte de los gastos declarados por la República Helénica no se ajustaban a las normas comunitarias. En consecuencia, excluyó de la financiación comunitaria con cargo a la Sección de Garantía del FEOGA los siguientes gastos:
- Restituciones a la exportación: 339.028.666,00 GRD correspondientes a los ejercicios presupuestarios de 1996 a 1998 por insuficiencia de los controles físicos de las mercancías.
- Partida presupuestaria 1505-003 - Frutas y hortalizas: 659.967.504,00 GRD correspondientes a los ejercicios presupuestarios de 1996 y 1997 por incumplimiento de las disposiciones aplicables.
- Partida presupuestaria 1512-001 - Frutas y hortalizas: 1.966.954.869,00 GRD correspondientes a los ejercicios presupuestarios de 1996 y 1997 por deficiencias en los controles.
6. Las infracciones concretas del Derecho comunitario comprobadas en cada caso se detallan en el Informe de Síntesis de 27 de octubre de 1999. En el apéndice I al Informe de Síntesis de 17 de enero de 2000 se completan las consideraciones relativas a los controles físicos de las mercancías en el marco de las restituciones a la exportación.
IV. Pretensiones de las partes
7. El 27 de abril de 2000, la República Helénica interpuso un recurso contra esta Decisión en el que solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Declare la admisibilidad del recurso.
2) Anule o, con carácter subsidiario, modifique la Decisión C (2000) 488 final de la Comisión, de 1 de marzo de 2000, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) [publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 67, p. 37, de 15 de marzo de 2000, con el número 2000/216/CE), por lo que respecta a los capítulos impugnados relativos a las correcciones financieras a cargo de la República Helénica.
8. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a la República Helénica.
V. Alegaciones de las partes y apreciación jurídica
A. Restituciones a la exportación
1) Controles nacionales
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
9. El Gobierno helénico considera que la exclusión de la financiación de las restituciones a la exportación se basa en una interpretación errónea de los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95, así como en una apreciación errónea de los hechos. Según afirma, de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 386/90 únicamente se desprende que debe garantizarse una proporción mínima de controles del 5 % de las declaraciones de exportación. De los artículos 5 y 7 del Reglamento nº 2221/95 no se desprende que los controles deban tener una calidad concreta. El artículo 5 se limita a establecer que debe comprobarse la concordancia entre la declaración de exportación y la mercancía respecto a la cantidad, la naturaleza y características de ésta. El artículo 7 exige garantías de que se puede comprobar en todo momento que se ha alcanzado el porcentaje global de control del 5 % y establece que debe elaborarse un informe detallado de los controles físicos. En consecuencia, según la República Helénica las exigencias de calidad que plantea la Comisión no tienen ningún fundamento en las citadas disposiciones.
10. Además, el Gobierno helénico considera que garantizó de modo suficiente la calidad de los controles nacionales. La concordancia entre la declaración de exportación y la mercancía se comprobaba de acuerdo con las citadas disposiciones. En todos los servicios se destinaron funcionarios con rango de directores que debían supervisar la calidad de los controles efectuados. Por lo demás, dichos controles no tardaron en complementarse mediante la creación de un servicio especial en el seno de la administración aduanera. Las medidas de adaptación del Derecho interno a las normas contenidas en los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 se adoptaron siguiendo un calendario concreto en el marco del programa «Aduanas 2000». En consecuencia, la República Helénica considera que la existencia de la infraestructura requerida no puede servir de base para practicar una deducción.
11. En relación con la naturaleza de los controles, el Gobierno helénico afirma que los inspectores utilizaron los medios de que disponían, como por ejemplo balanzas, para comprobar las indicaciones contenidas en los documentos de exportación. Por lo que respecta a la crítica relativa a la inexistencia de un informe detallado de control único, observa que los inspectores están obligados a consignar los controles efectuados en la declaración de exportación. Mediante circular nº T.998/84/A0019 de 15 de febrero de 1999 se ordenó a todos los servicios aduaneros la elaboración de un informe especial de control. Además se enviaron instrucciones claras e inequívocas a los diferentes servicios, completadas en su caso mediante instrucciones locales específicas. Esto se aplica también al aviso previo de la carga que debe dar el exportador a las autoridades aduaneras. Por lo demás, la Comisión confirmó, en el escrito VI/35924 de 18 de septiembre de 1997, que los controles efectuados en Grecia eran satisfactorios y que el número de controles efectuados se situaba por encima de la media.
12. En relación específicamente con la administración aduanera de Skydra, el Gobierno helénico señala que este servicio aplica la Orden de 18 de diciembre de 1996 sobre las indicaciones que debe efectuar el exportador en el punto 31 del Documento Administrativo Único (DAU). Comprueba la exactitud de los datos proporcionados por el exportador en el punto 31 del DAU, en su caso mediante la toma de muestras y la realización de análisis de laboratorio. Desde que se llevaron a cabo las inspecciones del FEOGA, esta administración aduanera acepta además una declaración separada del exportador.
13. El Gobierno helénico considera asimismo que la Decisión de la Comisión adolece de errores de apreciación. La Comisión ejerció erróneamente la facultad de apreciación que le confiere el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 en la medida en que una deducción global del 5 % por las diversas insuficiencias de los controles supuestamente comprobadas es excesiva.
ii) Comisión
14. En cambio, la Comisión considera que del artículo 3 del Reglamento nº 386/90, así como de los artículos 5, 6 y 7 y del anexo del Reglamento nº 2221/95, se desprende con suficiente claridad qué exigencias cualitativas deben cumplir los controles nacionales.
15. La imputación principal en la que se funda la deducción del 5 % es la de la inexistencia de la infraestructura imprescindible sin la cual no pueden llevarse a cabo los controles de manera fiable. Por ejemplo, si no hay ninguna instalación adecuada que permita vaciar un contenedor y, por consiguiente, las muestras deben tomarse necesariamente, en todo caso, únicamente de las últimas unidades de un lote, no pueden garantizarse ni la representatividad ni la fiabilidad de los controles.
16. La Comisión también considera insuficientes las medidas organizativas adoptadas. La designación de directores, por sí sola, no ofrece ninguna garantía de la calidad de los controles. Según sostiene, nunca se realizan comprobaciones internas sin aviso previo. Tampoco está garantizado que los controles se realicen en todos los lugares del mismo modo. Además, critica que las instrucciones de servicio a las que se remite el Gobierno helénico no hayan sido especificadas con mayor detalle.
17. Por lo demás, si no existen informes de control, no puede comprobarse si los controles cumplían con las exigencias establecidas. Sólo tras las instrucciones de 15 de febrero de 1999 se exige a los respectivos servicios que elaboren informes de control.
18. Además, las modificaciones previstas no invalidan la comprobación de insuficiencias en los controles nacionales llevados a cabo en los ejercicios presupuestarios de 1996 a 1998. Por lo que respecta al servicio de Skydra, la Comisión señala que, de acuerdo con el escrito 166593 de las autoridades helénicas de 2 de abril de 1999, la Orden de 1996 sólo se aplica desde finales de 1998.
19. Por lo que respecta a la cuantía de la deducción a tanto alzado aplicada, la Comisión considera que la mediocre calidad de los controles comprobada justifica sin lugar a dudas una deducción gobal del 5 %. Las deficiencias comprobadas supusieron un mayor riesgo para el FEOGA.
b) Apreciación
20. Las cuestiones que deben dilucidarse en el marco de este motivo del recurso pueden dividirse en dos grupos. Por un lado se trata de las circunstancias de hecho, como la supervisión jerárquica de los controles por un director, la existencia de una infraestructura adecuada y la elaboración de informes de inspección. Por otro lado se trata del problema fundamental de hasta qué punto los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 determinan la naturaleza y la calidad de los controles que deben efectuarse. Dado que la respuesta a la primera cuestión depende de la respuesta que se dé a la segunda cuestión, analizaré en primer lugar qué exigencias deben satisfacer los controles efectuados con arreglo a los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95.
i) Exigencias fundamentales
21. Con carácter preliminar, procede señalar que, con arreglo a una reiterada jurisprudencia, el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, que constituye una expresión de las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 10 CE en este ámbito específico, impone a los Estados miembros la obligación general de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aunque el acto comunitario específico no establezca expresamente la adopción de tal o cual medida de control. Aunque sólo sea por esta jurisprudencia, la argumentación del Gobierno helénico resulta poco convincente. Aun suponiendo que sea correcta, es decir, aunque los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 no establezcan ninguna disposición sobre la calidad de los controles que deben efectuarse, el Gobierno helénico estaría obligado, en virtud del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, a garantizar la regularidad de la financiación comunitaria de los gastos del FEOGA mediante controles físicos eficaces de las mercancías.
22. En consecuencia, a continuación examinaré, únicamente con carácter subsidiario para el caso de que el Tribunal de Justicia decida no aplicar dicha jurisprudencia en el presente procedimiento, la cuestión de en qué medida los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 establecen qué controles deben llevarse a cabo.
23. Del Informe de Síntesis de la Dirección General de Agricultura de 27 de octubre de 1999 ya citado se desprende que la Unidad de Liquidación de Cuentas de la Comisión expuso sus conclusiones sobre las investigaciones realizadas en todos los Estados miembros en 1992 y 1993 en un informe especial publicado en el Diario Oficial C 218, de 12 de agosto de 1993. El 18 de enero de 1994, envió a todos los Estados miembros un escrito en el que les instaba a introducir las medidas correctivas necesarias antes del 1 de julio de 1994. En dicho escrito se exigía, entre otras cosas, asegurarse de que los Reglamentos nos 386/90 y 2030/90 -este último fue sustituido, a partir del 1 de enero de 1996, por el Reglamento nº 2221/95- se aplicaban de manera uniforme en todos los servicios aduaneros, que las administraciones aduaneras centrales desempeñaban un papel de coordinación, impulso de las mejoras y supervisión mediante la evaluación de los datos procedentes de los servicios locales y la elaboración de análisis de riesgos, y que los servicios aduaneros en los que se realizaban los controles físicos de las mercancías dispusieran de la infraestructura necesaria para ello (balanzas, carretillas elevadoras, instalaciones de descongelado de la carne, frigoríficos para la descarga, etc.). De acuerdo con las indicaciones de dicho Informe, estas normas forman parte integrante del Reglamento nº 2221/95, vigente desde el 1 de enero de 1996.
24. En su artículo 1, apartado 1, el Reglamento nº 386/90 establece que los controles son necesarios para comprobar la realidad y la regularidad de las operaciones que dan derecho al pago de restituciones a la exportación. En el artículo 3, apartado 1, se establece que deben efectuarse controles físicos de las mercancías de manera frecuente e inopinada, y que deben afectar al menos a una muestra representativa del 5 % de las declaraciones de exportación que son objeto de una solicitud de concesión de restituciones a la exportación. Con arreglo al apartado 3 de dicha disposición, mediante las muestras debe comprobarse la concordancia entre la mercancía y su denominación en la nomenclatura de las restituciones. En la medida en que la concordancia no pueda comprobarse de este modo y la clasificación o calidad de las mercancías exija un conocimiento muy preciso de sus componentes, la comprobación de la denominación de las mercancías deberá efectuarse con ayuda de otros sentidos o por medio de medidas físicas que pueden ir hasta el análisis en laboratorios especialmente equipados al efecto.
25. En su artículo 5, apartado 1, el Reglamento nº 2221/95 define el concepto de control físico de las mercancías que se deriva del artículo 3 del Reglamento nº 386/90 como «la comprobación de la concordancia entre las declaraciones de exportación [...] y la mercancía respecto a la cantidad, naturaleza y características de ésta». Además, el artículo 5, apartado 1, se remite al anexo del Reglamento y al artículo 13 del Reglamento nº 3665/87. En el anexo del Reglamento nº 2221/95 se distingue entre las mercancías a granel y envasadas, así como las mercancías no incluidas en el anexo II. En el caso de las exportaciones de mercancías a granel, la comprobación debe efectuarse de forma que la cantidad se controle mediante pesaje automático contrastado y la naturaleza y las características, mediante muestras representativas. En su caso, deberán compararse los datos que figuran en los cuadernos de pesaje con los que figuran en los documentos de carga. En el caso de las exportaciones de mercancías envasadas mediante instalaciones automáticas de envasado en sacos, cajas, botellas, etc., deberá contarse el número total de sacos, cajas o botellas y controlar la naturaleza y las características de las mercancías mediante muestras representativas. En el caso de que se exporten paletas cargadas con cajas, latas, etc., deberán seleccionarse paletas representativas y comprobar que lleven el número de cajas, etc., declaradas. A su vez, de esas paletas deberá seleccionarse un número de cajas, etc., representativas y comprobar el número de unidades que hay en ellas.
26. Con arreglo a estas disposiciones, la alegación del Gobierno helénico según la cual los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 no determinan de manera específica la calidad de los controles que deben efectuarse resulta poco convincente. En particular, los métodos de control enumerados en el anexo del Reglamento nº 2221/95 y los objetivos que deben alcanzarse sirven de referencia para determinar cómo deben efectuarse los controles. En él se distingue ya en función de la mercancía que deba controlarse, según se trate de una mercancía a granel, envasada, o de una mercancía incluida en el anexo II. A efectos del presente procedimiento, resultan pertinentes los dos primeros grupos de mercancías.
27. Por lo que respecta a los controles de las cantidades exportadas, en el anexo del Reglamento nº 2221/95 se establece que deben controlarse mediante su pesaje y contado. Dichas operaciones deben referirse no sólo a la cantidad total, sino en su caso también a las paletas y cajas, etc., seleccionadas. Tal como se establece en el punto 1, letra b), en casos excepcionales debe utilizarse cualquier otro medio de control satisfactorio desde el punto de vista comercial.
28. Por lo que respecta a los controles de la naturaleza y las características de las mercancías, ya con arreglo al artículo 3, apartado 3, del Reglamento nº 386/90 deben tomarse muestras o, en su caso, realizar controles con otros sentidos o incluso mediante análisis en laboratorios. El artículo 13 del Reglamento nº 3665/87, al que se remite el artículo 5 del Reglamento nº 2221/95, exige asimismo comprobar que se trata de una calidad sana y comercial, cuya inocuidad para el consumo humano debe garantizarse en caso necesario.
29. En consecuencia, de acuerdo con las alegaciones de la Comisión los controles deben efectuarse, en particular, utilizando balanzas y comprobando los cuadernos de pesaje. La toma de muestras puede hacer necesaria la descarga de al menos una parte de las mercancías envasadas o su control antes de la carga, lo que presupone la existencia de la infraestructura necesaria para ello, por ejemplo carretillas elevadoras, almacén y medios de transporte para trasladarse al lugar donde se efectúe la carga, así como contenedores en los que depositar las mercancías a granel.
30. Por tanto, en virtud de las consideraciones precedentes debe desestimarse la objeción del Gobierno helénico según la cual los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 no determinan la calidad de los controles que deben efectuarse.
ii) Controles efectuados
31. Así pues, una vez constatado que los controles que deben efectuarse deben responder a una determinada calidad, a continuación habrá que examinar si los controles físicos de las mercancías llevados a cabo por las autoridades helénicas durante el período controvertido en el presente asunto, entre 1996 y 1998, para comprobar las restituciones a la exportación satisfacen las disposiciones de los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95. Se trata de supuestas deficiencias detectadas, en particular, en los servicios aduaneros de Tesalónica y Skydra.
32. En relación con la inexistencia de medidas internas que garantizaran la calidad de los controles criticada por la Comisión, el Gobierno helénico se remite a la designación de funcionarios con rango de director que debían supervisar la calidad de los controles. A este respecto, procede señalar que, si bien dicha medida organizativa constituía tal vez un paso necesario para garantizar la calidad de los controles en los diferentes servicios, sin embargo, por sí sola no puede considerarse suficiente. Todo depende de cómo ejercieran sus funciones estos funcionarios. El Gobierno helénico no formula ninguna alegación en el sentido de que mediante la designación de estos funcionarios mejorara de algún modo concreto la calidad de los controles efectuados por dichos servicios durante el período de autos.
33. En este contexto, procede señalar que en el marco de la asunción de gastos por parte del FEOGA se aplica una atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión. Según reiterada jurisprudencia, los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 sólo permiten a la Comisión imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas. Cualquier otro importe corre por cuenta de los Estados miembros, en particular los importes que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados. Por ello, ciertamente corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias. Para ello, es suficiente que la Comisión aporte un elemento de prueba de las dudas serias y razonables que experimenta sobre la inexistencia o los fallos de los controles establecidos por el Estado miembro afectado. Al Estado miembro le incumbe, en su caso, demostrar que la Comisión incurrió en error al albergar dudas sobre su sistema de control y en cuanto a las consecuencias financieras que debían deducirse de dichas dudas. Esta atenuación de la carga de la prueba a favor de la Comisión se explica por el reparto de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros en el marco de la política agrícola común. En efecto, la gestión de la financiación del FEOGA descansa principalmente en las Administraciones nacionales, encargadas de velar por el estricto respeto de las normas comunitarias. Este régimen, basado en la confianza entre las autoridades nacionales y comunitarias, no conlleva ningún control sistemático por parte de la Comisión, que, además, está en la imposibilidad material de llevarlo a cabo. En efecto, tan sólo el Estado miembro está en condiciones de conocer y determinar con precisión los datos necesarios para la elaboración de las cuentas del FEOGA, ya que la Comisión no goza de la inmediatez necesaria para obtener de los agentes económicos las informaciones que necesita. Por eso se invierte la carga de la prueba.
34. A la luz de esta jurisprudencia, en el presente caso cabe señalar que la Comisión indicó, particularmente también en el Informe de Síntesis, las deficiencias concretas en los controles de las exportaciones que había detectado y, a tal efecto, invocó circunstancias concretas que suscitaban dudas razonables sobre la regularidad de los controles físicos de las mercancías impuestos por los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95. En cambio, el Gobierno helénico, por su parte, no ha demostrado que, mediante la designación de funcionarios especiales con la misión de supervisar la calidad de los controles, se produjera efectivamente una mejora de los controles efectuados por los diferentes servicios en relación con las deficiencias comprobadas por la Comisión durante el período pertinente a efectos del presente asunto, es decir, entre 1996 y 1998. Por ello, no se ha refutado la exposición de los hechos que hace la Comisión. En consecuencia, procede desestimar esta objeción contra la legalidad de la Decisión impugnada.
35. Tampoco la objeción según la cual las instrucciones transmitidas a los servicios para la aplicación de las disposiciones comunitarias eran claras e inequívocas consigue enervar las deficiencias comprobadas por la Comisión. Al igual que sucede con la designación de funcionarios especiales, la existencia de dichas instrucciones no ofrece por sí sola ninguna garantía de que los controles que debían realizarse con arreglo a los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 fueran efectivamente realizados del modo exigido para evitar las irregularidades. Para ello, es necesario, como con toda razón señala la Comisión, por ejemplo, crear mecanismos de control interno para supervisar el cumplimiento de dichas instrucciones. Sólo éstos garantizan una ejecución correcta y uniforme de los controles exigidos. El Gobierno helénico no ha alegado en ningún momento que se hayan adoptado precauciones de este tipo. En consecuencia, tampoco a este respecto sus alegaciones justifican la anulación de la Decisión impugnada.
36. Por lo que respecta a los servicios de Skydra, el Gobierno helénico señala que en ellos se aplicaba la Orden de 18 de diciembre de 1996 sobre la declaración que debía presentar el exportador aportada a los autos como anexo 14 del recurso. La Comisión afirma, sin ser contradicha a este respecto, que, con arreglo al escrito nº 166593 del Gobierno helénico de 2 de abril de 1999, aportado a los autos como anexo 2 de la réplica, dicha Orden tan sólo se aplicó a partir de finales de 1998. Este escrito confirma la afirmación de la Comisión según la cual dicha aplicación no estaba asegurada durante el período de autos, es decir, entre 1996 y 1998. Por consiguiente, el Gobierno helénico no ha demostrado que no exista la deficiencia a este respecto criticada por la Comisión. Por tanto, también esta objeción debe desestimarse.
37. Por lo que respecta a las deficiencias de la infraestructura de que disponen los servicios criticada por la Comisión, el Gobierno helénico señala que dicha infraestructura se está creando en el marco del programa «Aduanas 2000». En el ya citado Informe de Síntesis se indica que el Gobierno helénico se propone crear dicha infraestructura en el marco de la «Agenda 2000». No es necesario entrar a analizar aquí cuáles son las ayudas comunitarias que permitirán establecer la infraestructura necesaria. Lo determinante es que la alegación del Gobierno helénico viene a confirmar las dudas expresadas por la Comisión sobre la regularidad de los controles efectuados, ya que no existía la infraestructura necesaria al efecto. Durante el período de autos, en relación con el cual se practicó la deducción de los gastos reembolsables que aquí se discute, los servicios aduaneros inspeccionados no disponían de dicha infraestructura. De este modo, también esta objeción contra la Decisión impugnada debe desestimarse.
38. El Gobierno helénico señala que la Comisión reconoció que en Grecia se realiza un número particularmente alto de controles. Esto es algo que se ve confirmado por el ya citado Informe de Síntesis de la Comisión. Sin embargo, esta objeción pasa por alto el hecho de que la Comisión no censuró la frecuencia de los controles efectuados, sino su calidad. La Comisión observa que sólo se realizaban controles visuales, pero que las mercancías no eran descargadas debido a la falta de la infraestructura apropiada y necesaria para ello. Las muestras se extraían únicamente de las mercancías fácilmente accesibles situadas en un extremo de la carga. Esta exposición de los hechos no ha sido contradicha por el Gobierno helénico. En consecuencia, procede señalar que la Comisión critica que los controles no podían realizarse al nivel requerido debido a la falta de infraestructura. Esta deficiencia en la infraestructura no se subsana por el hecho de que se realicen los controles. Éstos siguen siendo insuficientes e inadecuados para evitar irregularidades en las restituciones a la exportación. En consecuencia, tampoco esta objeción puede prosperar.
39. Por lo que respecta a la elaboración de informes sobre los controles físicos de las mercancías efectuados, el Gobierno helénico señala que los inspectores no están obligados a consignar su realización en la declaración de exportación. Por el contrario, la realización de los controles puede desprenderse también de otros documentos, como por ejemplo los justificantes de viajes de servicio de los inspectores. Esto es algo que no discute la Comisión. Por el contrario, ésta basa la deducción practicada en el hecho de que no hubiera ningún documento, como por ejemplo justificantes de viaje de servicio, que acreditara la realización efectiva de los controles. La alegación del Gobierno helénico no refuta esta imputación.
40. Tampoco la remisión a la Orden de 15 de febrero de 1999 puede prosperar. En efecto, el período pertinente a efectos del presente asunto comprende los años 1996 a 1998. Una Orden de 1999 no puede subsanar las deficiencias comprobadas durante un período anterior, sino en el mejor de los casos evitarlas para el futuro. En consecuencia, también esta objeción carece de fundamento.
41. En conclusión, procede señalar que los Reglamentos nos 386/90 y 2221/95 definen la calidad de los controles que deben efectuarse y que los controles físicos de las mercancías llevados a cabo en Grecia durante el período comprendido entre 1996 y 1998 no satisfacían dichas exigencias.
2) Período que debe considerarse
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
42. El Gobierno helénico es de la opinión de que la Comisión no podía, por falta de base jurídica, practicar ninguna deducción de los gastos efectuados durante el período posterior a la comunicación de los resultados de las inspecciones del FEOGA, es decir, con posterioridad al 18 de septiembre de 1997. Con arreglo al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, en la versión resultante del Reglamento nº 1287/95, la Comisión decide los gastos que deben excluirse de la financiación comunitaria y, con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, la Comisión comunica una evaluación de las cantidades que prevea excluir. Según el Gobierno helénico, de estas formulaciones se desprende claramente que no puede deducirse ningún otro gasto producido con posterioridad a la comunicación de las conclusiones. Ésta es una posibilidad que sólo se le otorgó a la Comisión mediante el Reglamento nº 2245/99, que modificó el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. Ahora bien, el Reglamento nº 2245/99 no entró en vigor hasta octubre de 1999, por lo que no es aplicable al presente caso, en el que se trata sobre gastos realizados durante los ejercicios de 1996 a 1998. Según el Gobierno helénico, las deducciones practicadas por la Comisión con posterioridad al 18 de septiembre de 1997 no le fueron comunicadas con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, razón por la cual el proceder de la Comisión viola además el principio de seguridad jurídica.
ii) Comisión
43. La Comisión responde a esta objeción que el artículo 5 del Reglamento nº 729/70 y el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 no se oponen a una deducción de los gastos correspondientes al período posterior a la comunicación de las conclusiones de la inspección. Según la Comisión, hay que distinguir entre el período en relación con el cual se hicieron las comprobaciones y el período en relación con el que se practica la deducción. La limitación que se establece en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 a un período de veinticuatro meses anterior a la comunicación se introdujo por motivos de seguridad jurídica. Ahora bien, a partir del momento en que se ha comunicado la existencia de una irregularidad al Estado miembro, el principio de seguridad jurídica ya no se opone a que se practique una deducción. Según la Comisión, a la República Helénica se le advirtió mediante escrito de 18 de septiembre de 1997 de las deficiencias de que adolecían sus controles, por lo que cualquier deducción de los gastos reembolsables a partir de ese momento y hasta la eliminación de dichas deficiencias no vulnera ninguna confianza legítima.
b) Apreciación
44. El Gobierno helénico invoca el tenor del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, en la versión resultante del Reglamento nº 1287/95, así como el del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. Por lo tanto es conveniente citar aquí ambas disposiciones.
45. En el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 se dispone lo siguiente:
«[La Comisión] decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobare que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
[...]
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
No podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión. [...]»
46. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 tiene, en la versión pertinente a efectos del presente asunto, es decir, antes de que se adoptara el Reglamento nº 2245/99, el siguiente tenor:
«1. En el caso de que la Comisión, a raíz de un control, considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate sus conclusiones e indicará las medidas correctivas que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de aquellos gastos que prevea excluir de conformidad con la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 729/70. [...]»
47. Remitiéndose al tenor del artículo 5 del Reglamento nº 729/70 y del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, en su versión pertinente a efectos del presente asunto, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 2245/99, el Gobierno helénico sostiene que la Decisión de la Comisión que impugna se adoptó sin base jurídica, en la medida en que establece una deducción de los gastos reembolsables por irregularidades cometidas durante el período posterior a la comunicación con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. La Comisión se limita a replicar que las citadas disposiciones no se oponen a una deducción como ésa. La Comisión no indica de qué disposiciones se desprende su competencia para deducir las cantidades controvertidas.
48. Las alegaciones de la Comisión podrían no ser suficientes para confirmar la legalidad de la Decisión impugnada. El hecho de que una disposición no se oponga, por su tenor, a una determinada forma de proceder de la Comisión no significa que ésta esté facultada para proceder de ese modo.
49. El Gobierno helénico deduce su interpretación del tenor de dichas disposiciones, en particular, de los conceptos «determinará» que figura en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70 y «comunicará [una evaluación de aquellos gastos que prevea excluir]» que figura en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95. A este respecto, procede observar que el artículo 5 tan sólo regula, de manera expresa, la cuestión de hasta cuándo se puede remontar en el tiempo la exclusión de gastos, a saber, veinticuatro meses. El tenor de dicha disposición no dice nada de manera expresa sobre la cuestión suscitada en el presente caso de hasta cuándo se pueden prolongar las deducciones a partir de la comunicación con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. Del concepto «determinará» tan sólo se desprende la facultad de la Comisión para decidir qué gastos se excluyen de la financiación comunitaria. Este concepto es neutral desde un punto de vista temporal. No responde a la cuestión de cuál es el período al que pueden afectar las deducciones.
50. Por lo que respecta al tenor del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95 que se ha invocado, cabe hacer reflexiones similares. Cuando la Comisión comunica que prevé excluir determinados gastos de la financiación, también este concepto es en sí mismo absolutamente neutral desde un punto de vista temporal.
51. Si acaso, cabría plantearse una interpretación del artículo 8 en el sentido de que, en todo caso, no podrían deducirse más gastos que los mencionados en la comunicación de la Comisión. Sin embargo, una interpretación como ésa no concuerda con el sistema de la financiación del FEOGA tal como se refleja en el Reglamento nº 729/70.
52. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia, los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 sólo permiten a la Comisión imputar al FEOGA los importes pagados de acuerdo con las normas establecidas en los diferentes sectores de los productos agrícolas. Cualquier otro importe pagado debe correr por cuenta de los Estados miembros, en particular los importes que las autoridades nacionales hayan pagado por considerarse erróneamente autorizadas para ello en el marco de la organización común de mercados.
53. En el marco de esta estructura básica, la cuestión suscitada por el Gobierno helénico no parece bien planteada. Lo que debe plantearse no es si la Comisión estaba facultada para practicar una deducción de los gastos declarados. Más bien, debe plantearse la cuestión de si la Comisión estaba facultada para imputar al FEOGA los gastos en concepto de restituciones a la exportación declarados por las autoridades helénicas. La Comisión únicamente estaba facultada para ello si los gastos se realizaron de conformidad con las normas comunitarias. En la medida en que se detectaran irregularidades, como sucedió en el presente caso bajo la forma de unos controles físicos de las mercancías insuficientes, la Comisión tiene la obligación, con arreglo a los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70, de excluir dichos gastos de la financiación del FEOGA de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 2, letra c). Por ello, la Comisión no está sólo facultada, sino incluso obligada, a no asumir los gastos que no se hayan realizado de conformidad con las normas comunitarias.
54. A la luz de estas consideraciones, procede desestimar la objeción relativa a la falta de base jurídica formulada por el Gobierno helénico. Mientras persistan las deficiencias detectadas, la Comisión no está facultada, con arreglo a los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70, a imputar al FEOGA la financiación de los gastos declarados. Por el contrario, tiene la obligación de excluir dichos gastos de la financiación comunitaria de conformidad con el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70. En consecuencia, la Decisión impugnada también es legal en la medida en que establece una deducción por las irregularidades cometidas con posterioridad al 18 de septiembre de 1997 y hasta la eliminación de las deficiencias detectadas.
3) Proporcionalidad de la deducción
55. La Comisión practicó, por las deficiencias detectadas, una deducción a tanto alzado por importe del 5 % de las cantidades declaradas. El Gobierno helénico considera que esto es desproporcionado. En particular, la Comisión no indicó en ningún momento a qué cantidades concretas se referían los riesgos derivados de las deficiencias en los controles físicos de las mercancías. Para el Gobierno helénico, no se entiende cómo puede justificarse una deducción de esa cuantía.
56. Basándose en la jurisprudencia antes citada en relación con la inversión de la carga de la prueba, el Tribunal de Justicia ha llegado a la conclusión, en una reiterada jurisprudencia, de que, en un caso en el que el Estado miembro no pueda demostrar que los gastos se produjeron respetando las disposiciones comunitarias, la Comisión «[...] no tiene otra opción que denegar la financiación de la totalidad de los gastos correspondientes».
57. Ya en su sentencia en el asunto 347/85, el Tribunal de Justicia declaró que, cuando la Comisión no rechace la totalidad de los gastos en relación con la infracción, puede esforzarse en precisar el impacto financiero de la acción ilegal por medio de cálculos basados en una apreciación de la situación que se hubiera producido en el mercado en cuestión de no haber tenido lugar la infracción. Ahora bien, en tal caso la carga de probar que estos cálculos no son exactos incumbe al Estado que pide la anulación de la Decisión de negativa de la financiación. Esta jurisprudencia fue confirmada posteriormente, aun después de la adopción de las «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA», documento de trabajo VI/216/93 de 3 de junio de 1993, y documento de trabajo VI/5330/97 de 23 de diciembre de 1997 (en lo sucesivo, «Directrices»). Dichas Directrices están basadas en las conclusiones de un grupo de trabajo establecido por la Comisión en 1990 bajo la presidencia del Sr. Jacques Belle. El informe final del grupo de trabajo, presentado en octubre de 1992, se dio a conocer bajo el título de «Informe Belle», y fue adoptado por la Comisión mediante la Decisión E/103/93 de 5 de marzo de 1993 (SEC[93]306), no publicada. Se adoptaron, en junio de 1993, las citadas Directrices, que desde entonces sirven de base para el cálculo de las deducciones globales por parte de la Comisión.
58. De dicha jurisprudencia se desprende, en primer lugar, que, en el presente caso, la Comisión habría estado facultada para denegar la financiación de la totalidad de los gastos en concepto de restituciones a la exportación. La carga de la prueba de la legalidad de los gastos recae sobre el Gobierno helénico. Según se ha indicado en las consideraciones anteriores, éste no aportó dicha prueba.
59. Además, debe tenerse presente que la Comisión comunicó a la República Helénica, mediante escrito de 24 de noviembre de 1998, que, al no disponerse de los resultados comprobables de los controles, no era posible determinar de manera concreta las repercusiones de la mala calidad de los controles efectuados y que, por consiguiente, debería procederse a una deducción global. De acuerdo con la jurisprudencia antes citada, estas consideraciones son inobjetables desde un punto de vista jurídico.
60. Por lo que respecta a la cuantía de la deducción, procede señalar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia ya ha reconocido la legalidad, en casos en los que se habían detectado deficiencias en los controles, de una deducción de la totalidad de los gastos, así como de una deducción por importe del 10 %. A este respecto, la Comisión goza de una facultad discrecional cuyo ejercicio concretó de manera específica en las Directrices antes citadas.
61. Con arreglo a dichas Directrices se aplica una deducción del 5 % de los gastos declarados cuando las deficiencias se refieran a un elemento fundamental del sistema de control o a la realización de controles fundamentales para garantizar la legalidad de los gastos, de modo que puede concluirse que el riesgo de perjuicio para el FEOGA era significativo. Las deficiencias criticadas por la Comisión se refieren a la dotación de infraestructuras de los servicios aduaneros, por lo que afectan, en esa medida, a un elemento fundamental del sistema de control. Además, se critica la escasa minuciosidad de los controles llevados a cabo por los servicios aduaneros helénicos. Así pues, en esa medida puede afirmarse que la deducción por importe del 5 % es conforme con las Directrices. Por consiguiente, puede considerarse proporcionada.
62. En resumen, procede desestimar, por tanto, el primer motivo de recurso.
B. Partida presupuestaria 1505
1) Compromiso de no realizar nuevas plantaciones
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
63. En relación con la deducción practicada por no exigir una declaración del propietario/arrendatario comprometiéndose a no realizar nuevas plantaciones, el Gobierno helénico imputa a la Comisión haber realizado una interpretación errónea del artículo 2, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 2505/95 y de los artículos 3 y 4, apartado 3, del Reglamento nº 2684/95. Según el Gobierno helénico, con arreglo a dichas disposiciones es suficiente con que dicho compromiso acompañe a la solicitud. En cambio, no es necesario que figure en el propio formulario de solicitud.
64. En relación con el compromiso de señalar a un eventual comprador/arrendatario la obligación de abstenerse de realizar nuevas plantaciones, alega que esta exigencia se ve garantizada por el hecho de que la cesión o el arrendamiento de parcelas agrícolas requiere de aprobación. Con ello se asegura que el arrendatario o el comprador están informados de su obligación de abstenerse de realizar nuevas plantaciones.
ii) Comisión
65. En cambio, la Comisión considera que las medidas adoptadas por las autoridades helénicas no satisfacían las exigencias del artículo 3 del Reglamento nº 2684/95. En particular, en el formulario de solicitud distribuido no se incluye una declaración en la que el cedente o arrendador se comprometa a informar, con ocasión de la cesión o arrendamiento de la parcela, de la obligación de abstenerse de realizar nuevas plantaciones. En el marco de las inspecciones realizadas, la Comisión afirma haber comprobado que las Administraciones regionales aplicaban el formulario de manera diferente. En dos de los tres distritos administrativos (nomoi) inspeccionados, a saber, en Imathias (Veria) y en Pella (Giannitsà), no se exigía ningún compromiso escrito en absoluto. Por el contrario, las autoridades consideraban suficiente el procedimiento de autorización de las transacciones sobre parcelas. Sin embargo, en opinión de la Comisión esto no es suficiente para cumplir con la obligación que se deriva del artículo 3 del Reglamento nº 2684/95, ya que no se garantiza que el comprador o arrendador conozca todas las obligaciones que gravan la parcela.
b) Apreciación
66. En primer lugar, procede señalar que el Gobierno helénico no discute las apreciaciones de hecho realizadas por la Comisión. Así pues, no se discute que no todas las administraciones aduaneras inspeccionadas exigían el compromiso controvertido de informar al comprador o arrendatario de que se ha renunciado a realizar nuevas plantaciones, ya que algunas de ellas consideraban suficiente el procedimiento de autorización establecido.
67. El artículo 2, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 2505/95 supedita la concesión de la prima de arranque, en particular, a la condición de que el beneficiario se comprometa a renunciar a toda nueva plantación. El artículo 3 del Reglamento nº 2684/95 concreta esta disposición de tal modo que distingue entre el compromiso de abstenerse de realizar nuevas plantaciones por sí mismo y el compromiso de informar a cualquier eventual comprador o arrendatario de la parcela de que se trate de que dicha parcela está gravada por una obligación en ese sentido. Estos compromisos deben «acompañar» a la solicitud, tal como con razón señala el Gobierno helénico. De este tenor no se desprende, al menos necesariamente, que los compromisos deban figurar en el propio formulario de solicitud.
68. Sin embargo, con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 2684/95 el organismo competente debe comprobar, para recibir la solicitud de concesión de la prima de arranque, el compromiso establecido en el artículo 3 antes de decidir sobre la admisibilidad de la solicitud. Esto presupone que, en el momento de presentarse la solicitud, existe un compromiso de este tipo. El procedimiento de autorización puede ser apropiado, en su caso, para informar a un comprador sobre las obligaciones que gravan la parcela, tal como alega el Gobierno helénico. Sin embargo, ello no presupone que exista un compromiso del propietario/arrendatario como el que se exige en el artículo 3 del Reglamento nº 2684/95, ya que dicho compromiso no se contrae en el momento de presentar la solicitud. En consecuencia, procede desestimar esta objeción del Gobierno helénico.
2) Indicación de la fecha en las anotaciones de control
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
69. Por lo que respecta a la imputación relativa a la inexistencia de fecha alguna en las anotaciones de control, el Gobierno helénico formula la objeción de que se basa en una interpretación incorrecta del artículo 4 del Reglamento nº 2684/95, así como en una apreciación errónea de las circunstancias de hecho. Según afirma, el artículo 4 no exige que la fecha figure en la anotación de control. Es suficiente con que se desprenda de otras circunstancias, como por ejemplo los justificantes de viajes de servicio.
ii) Comisión
70. En cambio, la Comisión considera fundamental que se indique una fecha en las anotaciones de control. En su opinión, la fecha es importante, en particular, por el hecho de que se trata de la ejecución de un programa de ayudas limitado en el tiempo. En relación con la objeción según la cual la fecha puede desprenderse de otras circunstancias, la Comisión señala que, en el distrito administrativo de Imathias, los documentos correspondientes no contienen ningún indicio que permita determinar la fecha de los controles. En particular, tampoco contienen justificantes de viajes de servicio. Los inspectores que realizaron los controles tampoco fueron capaces de indicar las fechas basándose en otros documentos. La Comisión sostiene que por ello debe declararse que los documentos administrativos no contenían ninguna prueba de la ejecución de las comprobaciones dentro de los plazos fijados para ello.
b) Apreciación
71. El artículo 1 del Reglamento nº 2505/95 establece la concesión de una prima única por el arranque de melocotoneros y nectarinos en la campaña de comercialización de 1995. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra a), el arranque debía producirse antes del 30 de abril de 1996. Esta norma se reitera en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento de aplicación nº 2684/95. Además, este Reglamento establece, en el artículo 3, apartado 1, que la solicitud de prima de arranque debe presentarse a más tardar el 31 de enero de 1996 y, con arreglo al artículo 4, apartado 2, la solicitud debe resolverse en el plazo de dos meses desde su presentación. De conformidad con el artículo 5, apartado 1, la autoridad nacional competente no sólo debe comprobar que se ha efectuado el arranque, sino dar fe de la época en la que se haya llevado a cabo. Por último, con arreglo al artículo 7 los Estados miembros deben comunicar a la Comisión, antes del 31 de agosto de 1996, las superficies por las que se hayan presentado solicitudes de prima de arranque y las superficies arrancadas.
72. De este proceso estructurado de manera relativamente estricta se deriva la importancia que la Comisión atribuye a la indicación de la fecha en las anotaciones de control. Precisamente también la obligación de las autoridades nacionales de dar fe de la época del arranque garantiza que se eviten los abusos. El Gobierno helénico tampoco parece cuestionar en principio la necesidad de poder fechar los controles nacionales del arranque de los árboles. Sin embargo, considera que la fecha de los controles no debe indicarse necesariamente en la anotación de control.
73. Ahora bien, aun suponiendo que la fecha no deba indicarse necesariamente en la anotación de control, y que deba considerarse suficiente que se desprenda de otros documentos, las alegaciones formuladas por el Gobierno helénico no parecen apropiadas para enervar las imputaciones de la Comisión. En efecto, en el presente caso no es en modo alguno posible comprobar, sobre la base de los documentos presentados por las autoridades helénicas, cuándo tuvieron lugar los controles. Según las alegaciones no discutidas de la Comisión, ni siquiera los funcionarios helénicos estuvieron en condiciones de indicar dichas fechas basándose en otros documentos. De acuerdo con las normas en materia de prueba antes expuestas, procede declarar, por tanto, que las alegaciones del Gobierno helénico no son suficientes para enervar las apreciaciones de la Comisión sobre la imposibilidad de determinar en qué fecha se realizaron los controles. En consecuencia, no se ha probado que se realizaran efectivamente los controles. Por ello, también esta objeción debe desestimarse.
3) Comunicación de la fecha de arranque
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
74. Por lo que respecta a la comunicación de la fecha de arranque, el Gobierno helénico considera que la Comisión interpretó incorrectamente el artículo 5 del Reglamento nº 2684/95. Según afirma, de dicha disposición no se desprende que la fecha deba comunicarse por escrito a las autoridades. Dicha comunicación puede efectuarse también por cualquier otra forma, en particular, oralmente. Lo único importante es que el arranque se produzca efectivamente y que sea comprobado por los servicios competentes, ya que la concesión de la ayuda depende de ello.
ii) Comisión
75. En cambio, la Comisión señala que la comunicación de la fecha de arranque por parte de los beneficiarios no se desprendía de los documentos obrantes en los servicios administrativos competentes que se comprobaron. Según la Comisión, también la observancia de esta disposición resulta especialmente importante, ya que se trata de un programa limitado en el tiempo. Era necesario comprobar las indicaciones contenidas en la solicitud y controlar que efectivamente se había producido el arranque de los árboles. En el nomos de Imathias, por ejemplo, no había registrada ni una sola comunicación. En el nomos de Pellas, los beneficiarios no comunicaban la fecha de arranque prevista, sino únicamente el hecho de que se había efectuado el arranque. Esto impedía a las autoridades competentes comprobar el arranque.
b) Apreciación
76. Con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 2684/95, el solicitante debe comunicar a la autoridad competente la fecha de arranque prevista. De hecho, esta disposición no regula de manera expresa de qué modo debe efectuarse dicha comunicación.
77. Sin embargo, como ya se ha señalado, en virtud del artículo 8 del Reglamento nº 729/70 las autoridades nacionales tienen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, aunque el acto comunitario específico no establezca expresamente la adopción de tal o cual medida de control. En virtud de dicha jurisprudencia, debe exigirse que, aunque el artículo 5 no imponga la comunicación escrita de la fecha de arranque, de los documentos de que disponen las autoridades competentes se desprenda al menos, de algún otro modo, que efectivamente el beneficiario efectuó dicha comunicación. Además, también debe poder comprobarse cuándo se efectuó ésta. El Reglamento nº 2684/95 estableció un período bastante reducido para llevar a cabo las diferentes medidas previstas. Determinadas medidas debían adoptarse antes de una fecha fijada en cada caso en el Reglamento (la solicitud antes del 31 de enero, la resolución en el plazo de dos meses, el arranque antes del 30 de abril y la comunicación a la Comisión antes del 31 de agosto de 1996). De este contexto general se desprende que las diferentes etapas de este proceso, una de las cuales es la comunicación del beneficiario con arreglo al artículo 5, deben poder desprenderse de manera comprobable de los documentos que obran en poder de las autoridades nacionales.
78. La alegación del Gobierno helénico no pone en entredicho las conclusiones de la Comisión según las cuales a partir de los documentos disponibles no era posible determinar si se habían realizado las correspondientes declaraciones ni cuándo, y que en el nomos de Pellas ni siquiera se exigía una declaración de este tipo. En él, tan sólo se comunicaba, en cambio, que se había efectuado el arranque. Ahora bien, una comunicación como ésa no permite a las autoridades controlar si las parcelas beneficiadas por las ayudas estaban efectivamente plantadas con anterioridad de melocotoneros y nectarinos. Por consiguiente, no puede considerarse como una declaración a efectos del artículo 5. En consecuencia, también esta objeción del Gobierno helénico debe desestimarse.
4) Dimensiones de las parcelas beneficiadas por las ayudas
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
79. El Gobierno helénico considera que los artículos 1 y 2 del Reglamento nº 2505/95 y el artículo 1 del Reglamento nº 2684/95 no exigen que exista un contrato de arrendamiento a largo plazo o incluso indefinido ni que dicho contrato se hubiera celebrado mucho antes del 31 de enero de 1996. Según afirma, con su interpretación de dichas disposiciones la Comisión introduce nuevas condiciones adicionales para la concesión de la ayuda.
ii) Comisión
80. En cambio, la Comisión señala que una parte considerable de los contratos celebrados en enero de 1996 -es decir, poco antes de la fecha de referencia establecida para las ayudas en el Reglamento nº 2684/95, el 31 de enero de 1996- tenían por objeto parcelas con una superficie inferior a 0,5 ha y que, por tanto, en principio estaban excluidas de las ayudas. Por consiguiente, de no haberse celebrado dichos contratos no hubiera podido pagarse ninguna ayuda por dichas tierras. Por consiguiente, estos casos suponían un mayor riesgo para la correcta ejecución del programa, y deberían haber dado motivo para realizar más controles. En cambio, se comprobó que tanto en Imathias como en Edessa se habían aceptado todos los contratos celebrados en enero de 1996, aun cuando tan sólo tuvieran un período de vigencia relativamente corto de uno o dos años. Sin embargo, en opinión de la Comisión esto hubiera debido constituir un motivo para realizar controles más estrictos.
b) Apreciación
81. Lo que debaten las partes es si las operaciones que afectaron a parcelas beneficiadas por las ayudas concedidas con arreglo al Reglamento nº 2684/95 por el hecho de haber sido objeto de un contrato celebrado en enero de 1996, y sumar por tanto una superficie total mínima de 0,5 ha, justificaban la realización de comprobaciones más estrictas. La Comisión no ha demostrado de manera concreta que determinadas tierras se beneficiaran de las ayudas de manera ilegal. De lo que se trata es más bien del hecho de que no se efectuaran controles que hubieran podido detectar posibles irregularidades.
82. Procede acoger la alegación del Gobierno helénico según la cual las disposiciones comunitarias no establecen que las tierras beneficiadas deban ser objeto de contratos de arrendamiento o de compraventa de parcelas a largo plazo celebrados mucho antes del 31 de enero de 1996. Ahora bien, esto es algo que tampoco afirma la Comisión. Por el contrario, se trata de si el hecho de que determinadas tierras fueran objeto de contratos celebrados poco antes de la fecha de referencia daba motivo para realizar comprobaciones más estrictas.
83. La proximidad temporal entre la celebración de los contratos de que se trata y la fecha de referencia, así como el hecho de que, de otro modo, dichas tierras hubieran sido demasiado pequeñas como para poder beneficiarse de las ayudas concedidas con arreglo al Reglamento nº 2684/95, parecen justificar a todas luces la realización de comprobaciones más estrictas. La existencia de eventuales abusos de las ayudas resulta cuando menos más plausible que en el caso de los contratos a largo plazo o de aquellos otros contratos que no se celebraron en una fecha tan próxima a la fecha de referencia. Con arreglo a la jurisprudencia antes citada, de acuerdo con la cual los Estados miembros deben adoptar todas las medidas necesarias para evitar una utilización abusiva de los fondos del FEOGA aun cuando los actos comunitarios de que se trate no establezcan medidas de control específicas, las circunstancias expuestas justifican, por tanto, la realización de más controles. En consecuencia, también este motivo de recurso debe desestimarse.
84. Como conclusión preliminar, procede declarar, por tanto, que la deducción practicada en la partida presupuestaria 1505 también fue legal.
C. Partida presupuestaria 1512
1) Albaranes de entrega
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
85. Por lo que respecta a la tercera deducción de los gastos declarados para su reembolso, el Gobierno helénico alega que la Comisión hizo una interpretación errónea del artículo 15 del Reglamento nº 1558/91 y del artículo 14 del Reglamento nº 504/97, así como una apreciación errónea de los hechos. En su opinión, no existe ninguna obligación de expedición de albaranes de entrega. Según afirma, con arreglo al artículo 15 del Reglamento nº 1558/91 su expedición es voluntaria, y también el artículo 14 del Reglamento nº 504/97 se refiere únicamente a los albaranes de entrada que hayan podido expedirse. Tampoco existe una obligación de llevar cuadernos de pesaje.
86. Con todo, el Gobierno helénico señala que la legislación nacional de aplicación del Reglamento nº 504/97 supedita la concesión de las ayudas a la transformación a la prueba de que se cumplen las condiciones de la ayuda mediante albaranes de entrega y cuadernos de pesaje.
ii) Comisión
87. En cambio, la Comisión señala que las autoridades helénicas explicaron a los inspectores del FEOGA que todo el sistema de control griego se basa en los albaranes de entrega. Sin embargo, los albaranes de entrega controlados estaban incompletos, ya que no presentaban todas las firmas requeridas (productor - transportista - transformador). Además, les llamó la atención el hecho de que la empresa transformadora nunca corrigiera, al recibir las mercancías, las cantidades indicadas por los productores. Tal como explicó el presidente de la cooperativa «Axos», la razón es que los albaranes de entrega no eran cumplimentados por el productor, sino por el propio transformador. En consecuencia, la Comisión llegó a la conclusión de que existía un riesgo significativo para el FEOGA.
b) Apreciación
88. De acuerdo con su tenor, el artículo 15 del Reglamento nº 1558/91 y el artículo 14 del Reglamento nº 504/97 no exigen, efectivamente, la aportación de pruebas mediante albaranes de entrega. No obstante, esta objeción derivada del tenor de dichas disposiciones no enerva las apreciaciones de la Comisión, contenidas en el Informe de Síntesis, según las cuales todo el sistema de control griego se basaba en los albaranes de entrega, que permitían comprobar que efectivamente se pagaba el precio mínimo a los productores y si el rendimiento de la transformación era conforme con las disposiciones nacionales. Esta circunstancia la pone de relieve la propia alegación del Gobierno helénico según la cual la presentación de albaranes de entrega es una de las medidas de aplicación que el Gobierno helénico exige en el marco de la aplicación del Reglamento nº 504/97. También la afirmación de la Comisión según la cual las autoridades helénicas explicaron a los inspectores del FEOGA que los albaranes de entrega son un elemento fundamental de los controles nacionales, así como la afirmación del presidente de la cooperativa «Axos» citada en el escrito de contestación, confirman la apreciación de la Comisión según la cual los albaranes de entrega tienen una importancia considerable en el marco del sistema griego. Estas afirmaciones no han sido discutidas.
89. En este contexto, procede señalar que el artículo 15 del Reglamento nº 1558/91 y el artículo 14 del Reglamento nº 504/97 no regulan de manera exhaustiva las pruebas que deben aportar los transformadores. El artículo 15, apartado 3, del Reglamento nº 1558/91 al igual que la correspondiente normativa del artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 504/97 establecen que el transformador puede ser sometido a cualquier medida de inspección o control que se considere necesaria, y que debe llevar todos los registros suplementarios prescritos por las autoridades nacionales. El Gobierno helénico no ha refutado la afirmación de la Comisión según la cual los albaranes de entrega constituyen la base del sistema de control griego. Ahora bien, no ha formulado ninguna alegación -y eso es lo que hubiera tenido que hacer- que indique que no eran ciertas las irregularidades detectadas en los albaranes de entrega (falta de firmas, inexistencia de discrepancias sobre las cantidades entregadas). Por consiguiente, las críticas formuladas por el Gobierno helénico en relación con los albaranes de entrega deben desestimarse.
2) Controles nacionales
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
90. Por lo que respecta a la calidad de los controles efectuados por las autoridades nacionales, el Gobierno helénico imputa a la Comisión haber realizado una interpretación incorrecta del artículo 16 del Reglamento nº 1558/91, así como una apreciación errónea de los hechos. El Gobierno helénico considera que los controles fueron numerosos y minuciosos. Según afirma, los informes relativos a dichos controles se encuentran en documentación administrativa. Afirma que, además, la imputación que formula la Comisión a este respecto es muy imprecisa. Según señala, los Reglamentos nos 1558/91 y 504/97 no contemplan la realización de controles de las existencias en almacén. Pese a ello, dichos controles se llevaron a cabo. El artículo 16 del Reglamento nº 1558/91 tampoco establece de manera expresa una obligación de control. Sin embargo, se observa que la República Helénica controló el 100 % de las cantidades de productos acabados de que se trata, en lugar del 15 % previsto en el artículo 16 del Reglamento nº 1558/91, y que posteriormente, tras la modificación de dichas disposiciones, siguió controlando el 100 % en lugar del 25 % previsto.
ii) Comisión
91. En cambio, la Comisión señala que en la documentación administrativa no aparece ningún documento relativo a los controles supuestamente realizados o, cuando existen informes, las indicaciones contenidas en los mismos no permiten realizar comprobaciones. En particular, en Giannitsà no apareció ningún informe, y en Edessa se presentaron informes sin ninguna indicación sobre el resultado de los controles.
b) Apreciación
92. La imputación de la Comisión se dirige contra la imposibilidad de comprobar los controles efectuados por las autoridades helénicas con arreglo al artículo 16 del Reglamento nº 1558/91. Sin embargo, las alegaciones del Gobierno helénico según las cuales controló el 100 % de las cantidades de productos acabados de que se trata, en lugar del 15 % o del 25 % exigidos, y facilitó los informes de control a los inspectores del FEOGA junto con los demás documentos administrativos, no es suficiente para enervar las apreciaciones de la Comisión. Aun cuando las cantidades de productos acabados fueran controladas al 100 %, si no se elaboró ningún informe al respecto o, por lo menos, no se permitió el acceso de los servicios de la Comisión a dichos informes (de acuerdo con la imputación que se hace a la administración aduanera de Giannitsà) o los informes presentados eran incompletos, pues no contenían ninguna indicación sobre los resultados de los controles (de acuerdo con la imputación que se hace a la administración aduanera de Edessa), procede señalar, cuando menos, que los controles preceptivos se realizaron, en el mejor de los casos, de un modo insuficiente. El Gobierno helénico no ha demostrado que estas dos administraciones aduaneras elaboraran informes de control regulares. Así pues, no se ha refutado la imputación de la Comisión según la cual no se realizaron controles suficientes y comprobables. En consecuencia, procede desestimar esta objeción.
3) Pago del precio mínimo
a) Alegaciones de las partes
i) República Helénica
93. Por lo que respecta a la imputación relativa a la inobservancia del precio mínimo, el Gobierno helénico alega que el modo en que una asociación de productores realiza los pagos a los productores afiliados a ella no está regulado en el artículo 9 del Reglamento nº 504/97. Esta disposición se refiere únicamente a la relación entre el transformador y la asociación de productores. El hecho de que las asociaciones de productores apliquen deducciones a sus miembros en razón de las deudas que éstos tienen con ellas no infringe los Reglamentos nos 1558/91 y 504/97. Además, dichas deducciones son neutrales para el FEOGA. Ahora bien, aun cuando se detectaran infracciones aisladas el Gobierno helénico sostiene que ello no justifica una deducción por importe del 10 % de los gastos declarados. En esa medida, con carácter subsidiario alega el carácter desproporcionado de la deducción aplicada, que a su juicio debería reducirse cuando menos al 2 %.
ii) Comisión
94. La Comisión subraya que, con arreglo a las disposiciones nacionales griegas, puede practicarse una deducción de hasta el 5 % del peso de las materias primas entregadas si la entrega no presenta la calidad necesaria para la transformación. Según afirma, esta posibilidad implica que no se garantiza el precio mínimo. En opinión de la Comisión, las entregas deben aceptarse o rechazarse en su totalidad. Según indica la Comisión, la posibilidad de practicar deducciones del peso que se ha descrito sólo existe en Grecia. Da lugar a un aumento de los ingresos del transformador. Según la Comisión, se detectaron deducciones de este tipo en 1996 y 1997, pero ya no en los ejercicios de 1998 y 1999. Por lo que respecta a la cuantía de la deducción de los gastos aplicada, la Comisión señala que tuvo en cuenta el dictamen del Órgano de Conciliación por lo que respecta al almacén de Giannitsà. En él, se detectó una discrepancia entre las existencias efectivas y las existencias declaradas en almacén por importe de 2.632.469 kg. Consecuentemente, inicialmente la Comisión había propuesto deducir de los gastos reembolsables 71.097.342 GRD. Sin embargo, no mantuvo esta corrección. En consecuencia, dicha corrección ya no forma parte de la corrección global del 10 % de los gastos declarados en concepto de transformación de melocotones en Grecia practicada por el incumplimiento de las disposiciones relativas al precio mínimo y por la existencia de graves deficiencias en el sistema de control.
b) Apreciación
95. En primer lugar, procede señalar que las observaciones del Gobierno helénico se refieren a la relación entre las asociaciones de productores y sus miembros. Sin embargo, la imputación de la Comisión se refiere al precio pagado por los transformadores a los productores. En esa medida, procede señalar que no se ha alegado de manera expresa ningún hecho referido a las apreciaciones de la Comisión.
96. Con independencia de ello, la alegación del Gobierno helénico es incompatible con el artículo 9, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento nº 504/97. Con arreglo al mismo, la asociación de productores debe entregar a sus miembros, sin ninguna deducción, la cantidad recibida del transformador, que debe ser por lo menos igual al precio mínimo. En consecuencia, cualquier deducción sobre el precio mínimo eventualmente aplicada entre las asociaciones de productores y sus miembros es incompatible con el Derecho comunitario.
97. Además, el Gobierno helénico no ha formulado ninguna alegación que refute las afirmaciones de la Comisión según las cuales los transformadores pueden practicar una deducción por importe del 5 % del peso de una entrega, siempre y cuando se compruebe alguna deficiencia en la calidad de las mercancías entregadas. Hay que dar la razón a la Comisión cuando afirma que una deducción como ésa no está prevista en las disposiciones de los Reglamentos nos 1558/91 y 504/97. Con arreglo al artículo 10 del Reglamento nº 1558/91 y al artículo 10 del Reglamento nº 504/97, el productor debe entregar materias primas de calidad sana, cabal y comercial y aptas para la transformación. Del artículo 14, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 1558/91, así como -con mayor claridad- del artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 504/97, se desprende que el transformador debe pagar a la organización de productores por lo menos el precio mínimo fijado. Por consiguiente, no es posible aplicar deducciones sobre el mismo.
98. Una deducción como ésa por parte del transformador tampoco sería compatible con la institución del precio mínimo. Con arreglo al artículo 4 del Reglamento nº 426/86 y al artículo 3 del Reglamento nº 2201/96, éste se determina al inicio de la campaña de comercialización de manera abstracta, basándose en la evolución de los precios de base y la necesidad de garantizar la comercialización normal del producto fresco hacia los diferentes destinos. Esto se hace sin tener en cuenta la calidad de las materias primas entregadas en cada caso concreto al transformador.
99. Además, tampoco es cierto que este tipo de deducciones sean neutrales para el presupuesto comunitario. El precio mínimo que debe pagarse por las materias primas no es más que uno de los criterios utilizados para el cálculo de la ayuda con arreglo al artículo 5 del Reglamento nº 426/86 y al artículo 4 del Reglamento nº 2201/96. Si no se paga efectivamente el precio mínimo, tampoco la ayuda a los transformadores coincidirá, a su vez, con la calculada de manera abstracta.
100. En relación con la proporcionalidad de la deducción por importe del 10 %, procede señalar que, con arreglo a las Directrices, dicha corrección está justificada cuando las deficiencias afecten a la totalidad o a elementos fundamentales del sistema de control, o se refieran a la aplicación de controles que sean fundamentales para garantizar la legalidad de los gastos, de modo que pueda concluirse que existió un alto riesgo de pérdidas para el FEOGA.
101. En el presente caso se trata de errores en los albaranes de entrega, que, según las afirmaciones de la Comisión, constituyen la base de los controles efectuados por las autoridades helénicas. Tampoco había ninguna prueba de los controles supuestamente efectuados. Por último, las posibilidades de deducción sobre el precio mínimo, que no son conformes con el Derecho comunitario, también suponen un alto riesgo para el FEOGA. En esa medida, la deducción practicada es conforme con las Directrices, y no puede considerarse que sea el resultado de un error de apreciación.
102. En resumen, también el último motivo debe, en consecuencia, desestimarse.
VI. Costas
103. En virtud de las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso. A tenor del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimado el recurso interpuesto por la República Helénica y haber solicitado la Comisión que se la condene en costas, procede condenar en costas a la República Helénica.
VII. Conclusión
104. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la República Helénica.