62023CJ0150
DOMSTOLENS DOM (sjätte avdelningen)
den 6 mars 2025 (
*1
)
”Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten – Direktiv (EU) 2019/1937 – Artikel 26.1 och 26.3 – Underlåtenhet att införliva direktivet och att underrätta om åtgärder för införlivande – Artikel 260.3 FEUF – Yrkande om föreläggande att betala ett standardbelopp – Kriterier för fastställande av sanktionsbeloppet – Automatisk tillämpning av en koefficient för svårighetsgrad”
I mål C‑150/23,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 och artikel 260.3 FEUF, som väckts den 13 mars 2023,
Europeiska kommissionen, företrädd av J. Baquero Cruz, F. Blanc och T. Materne, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Storhertigdömet Luxemburg, företrätt av A. Germeaux och T. Schell, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
sammansatt av domstolens vice ordförande T. von Danwitz, tillika tillförordnad ordförande på sjätte avdelningen, samt domarna A. Kumin och I. Ziemele (referent),
generaladvokat: N. Emiliou,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 26.1 och 26.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av den 23 oktober 2019 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (EUT L 305, 2019, s. 17, rättelse i EUT L 273, 2020, s. 16), genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och genom att inte underrätta kommissionen om dessa bestämmelser,
–
förplikta Storhertigdömet Luxemburg att till kommissionen betala ett standardbelopp som motsvarar det högsta av följande två belopp:
–
ett standardbelopp på 900 euro per dag från och med dagen efter utgången av den tidsfrist för införlivande som föreskrivs i direktiv 2019/1937 till och med den dag då den påstådda överträdelsen upphör eller, om överträdelsen fortsätter, till och med den dag då domen meddelas i förevarande mål,
–
ett lägsta standardbelopp på 252000 euro,
–
för det fall att den i första strecksatsen angivna överträdelsen fortsätter fram till den dag då dom i förevarande mål meddelas, förplikta Storhertigdömet Luxemburg att till kommissionen betala ett löpande vite på 3150 euro per dags försening från och med den dag då denna dom meddelas till och med den dag då Storhertigdömet Luxemburg fullgör sina skyldigheter enligt direktiv 2019/1937, och
–
förplikta Storhertigdömet Luxemburg att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 2019/1937
2
Skäl 1 i direktiv 2019/1937 har följande lydelse:
”… Potentiella visselblåsare avskräcks … ofta från att rapportera om sina farhågor eller misstankar av rädsla för repressalier. I detta sammanhang erkänns vikten av att erbjuda ett balanserat och effektivt skydd för visselblåsare allt mer på både unions- och internationell nivå.”
3
Artikel 1 i direktivet har följande lydelse:
”Syftet med detta direktiv är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten.”
4
I artikel 26 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna ska senast den 17 december 2021 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.
…
3.   När medlemsstaterna antar de bestämmelser som avses i punkterna 1 och 2 ska de bestämmelserna innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda. De ska genast överlämna texten till dessa bestämmelser till kommissionen.”
Meddelandet från år 2023
5
Punkterna 3 och 4 i kommissionens meddelande 2023/C 2/01, med rubriken ”Ekonomiska sanktioner i överträdelseförfaranden” (EUT C 2, 2023, s. 1) (nedan kallat meddelandet från år 2023), avser ”vite” respektive ”standardbelopp”.
6
Punkt 3.2 i nämnda meddelande, avseende tillämpningen av koefficienten för svårighetsgrad vid beräkningen av det dagliga vitesbeloppet, har följande lydelse:
”En överträdelse som rör … underlåtenhet att anmäla åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits enligt ett lagstiftningsförfarande anses alltid vara allvarlig. För att anpassa vitesbeloppet till de särskilda omständigheterna i fallet fastställer kommissionen koefficienten för överträdelsens svårighetsgrad enligt två parametrar: vikten av de unionsbestämmelser som överträtts eller inte införlivats och överträdelsens inverkan på allmänintressen och särintressen.
…”
7
I punkt 3.2.2 i samma meddelande föreskrivs följande:
”För talan som väcks enligt artikel 260.3 FEUF tillämpar kommissionen systematiskt en koefficient för svårighetsgrad på 10 vid fullständig underlåtenhet att anmäla införlivandeåtgärder. I en union som bygger på respekten för rättsstatsprincipen är alla lagstiftningsdirektiv att betrakta som lika viktiga och ska införlivas fullständigt av medlemsstaterna inom angivna tidsfrister.
Vid partiell underlåtenhet att anmäla införlivandeåtgärder ska vikten av det uteblivna införlivandet beaktas vid fastställandet av en koefficient för svårighetsgrad som är lägre än 10. Dessutom kan överträdelsens inverkan på allmänintressen och särintressen beaktas …”
8
Punkt 3.3 i meddelandet från år 2023, med rubriken ”Tillämpning av koefficienten för varaktighet”, har följande lydelse:
”…
Koefficienten för varaktighet uttrycks som en faktor på 1–3. Den sätts till 0,10 per månad från och med dagen för den första domen eller från och med dagen efter tidsfristen för införlivande av direktivet.
…”
9
I punkt 3.4 i samma meddelande med rubriken ”Medlemsstatens betalningsförmåga” föreskrivs följande:
”…
Den storlek på sanktionerna som krävs för att verka avskräckande varierar beroende på medlemsstaternas betalningsförmåga. Denna avskräckande effekt återspeglas i n-faktorn. Den definieras som ett vägt geometriskt medelvärde av den berörda medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP) … jämfört med medelvärdet av medlemsstaternas BNP, med vikten två, och av befolkningen i den berörda medlemsstaten jämförd med medelvärdet för medlemsstaternas befolkning med vikten ett. Det motsvarar den berörda medlemsstatens betalningsförmåga i förhållande till de andra medlemsstaternas betalningsförmåga:
…
Kommissionen … har beslutat att se över metoden för beräkning av n-faktorn, som nu i första hand bygger på medlemsstaternas BNP och i andra hand på deras befolkning som ett demografiskt kriterium som gör det möjligt att uppehålla en rimlig spännvidd mellan medlemsstaterna. Om man tar hänsyn till medlemsstaternas befolkning för en tredjedel av beräkningen av n-faktorn minskar spännvidden mellan medlemsstaternas n-faktorer i rimlig utsträckning, jämfört med en beräkning som enbart bygger på medlemsstaternas BNP. Det tillför också en viss stabilitet i beräkningen av n-faktorn, eftersom befolkningen sannolikt inte kommer att variera i betydande grad år från år. Däremot kan en medlemsstats BNP genomgå större årliga fluktuationer, särskilt i ekonomiska kristider. Eftersom medlemsstatens BNP står för två tredjedelar av beräkningen är den samtidigt fortfarande den viktigaste faktorn i bedömningen av betalningsförmågan.
…”
10
I punkt 4.2 i nämnda meddelande beskrivs beräkningsmetoden för standardbeloppet på följande sätt:
”Standardbeloppet beräknas på ett sätt som liknar metoden för beräkning av vitet, vilket innebär följande:
–
Ett basbelopp multipliceras med en koefficient för svårighetsgrad.
–
Produkten multipliceras med n-faktorn.
–
Produkten multipliceras med antalet dagar överträdelsen fortsätter …
…”
11
I punkt 4.2.1 i samma meddelande föreskrivs följande:
”För att beräkna standardbeloppet multipliceras det dagliga beloppet med det antal dagar som överträdelsen pågår. Antalet dagar definieras så här:
…
–
För talan som väckts enligt artikel 260.3 [FEUF]: antalet dagar mellan dagen efter utgången av införlivandefristen i det aktuella direktivet och den dag då överträdelsen upphör, eller om överträdelsen inte upphör den dag då dom enligt artikel 260 [FEUF] meddelas.
…”
12
Punkt 4.2.2 i meddelandet från år 2023 har följande lydelse:
”Vid beräkningen av standardbeloppet tillämpar kommissionen samma koefficient för svårighetsgrad och samma fasta n-faktor som vid beräkningen av vitet …
Storleken på standardbeloppet är lägre än för viten. …
Basbelopp för standardbelopp anges i punkt 2 i bilagan I.
…”
13
I bilaga I till detta meddelande, med rubriken ”Uppgifter som används för fastställande av ekonomiska sanktioner i domstolen”, föreskrivs i punkt 2 att det basbelopp för standardbelopp som avses i avsnitt 4.2.2 i nämnda meddelande fastställs till 1000 euro per dag, vilket motsvarar en tredjedel av basbeloppet för vite, och i punkt 3 att n-faktorn för Storhertigdömet Luxemburg fastställs till 0,09. I punkt 5 i bilaga I preciseras att det minsta standardbelopp som fastställts för Storhertigdömet Luxemburg uppgår till 252000 euro.
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
14
Den 21 januari 2022 skickade kommissionen en formell underrättelse till Storhertigdömet Luxemburg, där kommissionen gjorde gällande att Storhertigdömet Luxemburg inte hade underrättat den om att medlemsstaten satt i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva direktiv 2019/1937, vars införlivandeperiod gick ut den 17 december 2021. I sitt svar, daterat den 15 mars 2022, informerade Storhertigdömet Luxemburg kommissionen om att sådana åtgärder höll på att vidtas.
15
Eftersom kommissionen inte därefter mottog någon underrättelse om införlivandet av direktiv 2019/1937 skickade den, den 15 juli 2022, ett motiverat yttrande till Storhertigdömet Luxemburg, där kommissionen uppmanade den medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda direktiv inom två månader från mottagandet av det motiverade yttrandet.
16
I sitt svar av den 25 augusti 2022 angav Storhertigdömet Luxemburg att Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Luxemburg), som hade informerats om ärendets brådskande karaktär, skulle avge ett yttrande över lagförslag nr 7945 om införlivande av detta direktiv, så att lagstiftningsarbetet skulle kunna återupptas under september 2022.
17
Kommissionen ansåg att denna medlemsstat fortfarande inte hade uppfyllt sina skyldigheter och beslutade därför den 13 mars 2023 att väcka förevarande talan vid EU-domstolen.
18
Den 17 maj 2023 underrättade Storhertigdömet Luxemburg kommissionen om lagen av den 16 maj 2023 om införlivande av rådets direktiv (EU) 2019/1937 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (Mémorial A nr 332 av den 17 maj 2023) (nedan kallad lagen av den 16 maj 2023), som trädde i kraft den 21 maj 2023.
19
Genom skrivelse av den 28 september 2023 underrättade kommissionen domstolen om att Storhertigdömet Luxemburgs införlivande av direktiv 2019/1937, efter kontakter med de luxemburgska myndigheterna, kunde anses vara avslutat den 21 maj 2023. Kommissionen återkallade således delvis sin talan och avstod från sitt yrkande om fastställande av ett löpande vite och justerade sitt yrkande om att denna medlemsstat skulle förpliktas att betala ett standardbelopp till att avse ett belopp på 467100 euro.
20
Genom beslut av domstolens ordförande av den 19 december 2023 vilandeförklarades förfarandet till dess att dom meddelats i mål C‑147/23. Efter det att domen av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet) (C‑147/23, EU:C:2024:346), meddelats återupptogs förfarandet i förevarande mål genom beslut av domstolens ordförande samma dag.
Prövning av talan
Huruvida det föreligger ett fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF
Parternas argument
21
Kommissionen har erinrat om att medlemsstaterna enligt artikel 288 tredje stycket FEUF är skyldiga att anta de bestämmelser som är nödvändiga för att säkerställa att direktiv införlivas med deras nationella rättsordning inom den frist som föreskrivs i dessa direktiv och att genast underrätta kommissionen om dessa bestämmelser.
22
Kommissionen har preciserat att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.
23
I förevarande fall hade Storhertigdömet Luxemburg varken antagit de lagar eller andra författningar som är nödvändiga för att införliva direktiv 2019/1937 eller underrättat kommissionen om att de antagits före utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 15 juli 2022.
24
Storhertigdömet Luxemburg har medgett att det inte hade antagit dessa bestämmelser inom den föreskrivna fristen.
25
Denna medlemsstat har uppgett att lagen av den 16 maj 2023, som anmäldes till kommissionen den 17 maj 2023 och trädde i kraft den 21 maj 2023, medförde att direktiv 2019/1937 införlivats fullständigt vid denna tidpunkt.
26
Kommissionen har i detta hänseende erinrat om att den omständigheten att den berörda medlemsstaten uppfyller de skyldigheter som åligger den under domstolsförfarandet inte är relevant för att fastställa huruvida medlemsstaten har gjort sig skyldig till fördragsbrott, eftersom detta ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i denna medlemsstat vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.
Domstolens bedömning
27
Enligt artikel 26.1 i direktiv 2019/1937 skulle medlemsstaterna senast den 17 december 2021 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. I artikel 26.3 i direktivet preciseras dessutom att dessa nationella bestämmelser, när de antas av medlemsstaterna, ska innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Enligt artikel 26.3 i direktivet ankom det dessutom på medlemsstaterna att överlämna texten till dessa nationella bestämmelser till kommissionen.
28
Det följer av fast rättspraxis att förekomsten av ett fördragsbrott ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och att senare förändringar inte kan beaktas av domstolen (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
29
Efter det att kommissionen i förevarande fall hade konstaterat att Storhertigdömet Luxemburg inte hade underrättat den om de bestämmelser som var nödvändiga för att införliva direktiv 2019/1937, riktade kommissionen den 15 juli 2022 ett motiverat yttrande till denna medlemsstat och uppmanade den att inom två månader från mottagandet av yttrandet uppfylla de skyldigheter som anges i yttrandet.
30
Såsom framgår av Storhertigdömet Luxemburgs svaromål och duplik i förevarande mål hade denna medlemsstat vid utgången av denna frist inte antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktiv 2019/1937, och hade följaktligen inte heller underrättat kommissionen om dessa bestämmelser.
31
Det finns således anledning att fastställa att Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 26.1 och 26.3 i direktiv 2019/1937 genom att inte, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 15 juli 2022, ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, och följaktligen genom att inte ha underrättat kommissionen om dessa bestämmelser.
Yrkandet enligt artikel 260.3 FEUF
Parternas argument
32
Vid fastställandet av storleken på standardbeloppet har kommissionen grundat sig på de allmänna principer som avses i punkt 2 i meddelandet från år 2023 och på den beräkningsmetod som anges i punkterna 3 och 4 i samma meddelande. Kommissionen har särskilt angett att standardbeloppet ska fastställas på grundval av de grundläggande kriterier som utgörs av överträdelsens svårighetsgrad, dess varaktighet och behovet av att säkerställa att sanktionen avskräcker från nya överträdelser.
33
För det första, vad beträffar överträdelsens svårighetsgrad, har kommissionen erinrat om att den koefficient som är tillämplig enligt meddelandet från år 2023 ligger mellan 1 och 20. Kommissionen har preciserat att den, i enlighet med punkt 3.2.2 i nämnda meddelande, systematiskt tillämpar en koefficient för svårighetsgrad på 10 vid fullständig underlåtenhet att anmäla de bestämmelser som antagits för att införliva ett direktiv. All underlåtenhet att införliva ett direktiv och att underrätta om sådana bestämmelser ska anses vara av samma svårighetsgrad, oberoende av vilket slags bestämmelser det berörda direktivet avser.
34
För det andra, vad gäller överträdelsens varaktighet, har kommissionen anfört att varaktigheten, vid beräkningen av schablonbeloppet, motsvarar det antal dagar som överträdelsen har pågått. Denna tidsperiod beräknas i enlighet med punkt 4.2.1 i meddelandet från år 2023 och motsvarar, för talan som väckts enligt artikel 260.3 FEUF, antalet dagar mellan dagen efter utgången av fristen för införlivande av det aktuella direktivet och den dag då överträdelsen upphör, eller om överträdelsen inte upphör den dag då dom enligt artikel 260 FEUF meddelas.
35
För det tredje anger kommissionen, vad gäller kriteriet att sanktionsåtgärdens avskräckande verkan ska säkerställas med beaktande av den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, att detta kriterium uttrycks genom den n-faktor som fastställts för varje medlemsstat i punkt 3 i bilaga I till meddelandet från år 2023. Beräkningen av n-faktorn grundar sig på förhållandet mellan den berörda statens BNP och unionens genomsnittliga nationella BNP multiplicerad med förhållandet mellan befolkningen i denna stat och unionens genomsnittliga nationella befolkning. Det första förhållandet ska viktas med två tredjedelar medan det andra ska viktas med en tredjedel. Enligt nämnda punkt 3 är n-faktorn för Storhertigdömet Luxemburg 0,09.
36
Följaktligen har kommissionen gjort gällande att det, med stöd av punkt 4.2 i meddelandet från år 2023, ska fastställas en koefficient för svårighetsgrad på 10 och tillämpas en n-faktor på 0,09. Produkten av dessa båda faktorer ska multipliceras med det basbelopp för standardbelopp som fastställts i punkt 2 i bilaga I till nämnda meddelande, nämligen 1000 euro, vilket motsvarar beloppet 900 euro. Det senare beloppet ska sedan multipliceras med antalet dagar som fördragsbrottet har pågått, i enlighet med punkt 4.2.1 i nämnda meddelande. Kommissionen anger att Storhertigdömet Luxemburg ska åläggas att betala det standardbelopp som följer av denna beräkning om det överstiger 252000 euro, vilket är det lägsta standardbelopp som fastställts för denna medlemsstat enligt punkt 5 i bilaga I till meddelandet från år 2023.
37
Storhertigdömet Luxemburg har i sitt svaromål understrukit att en systematisk tillämpning av en koefficient för svårighetsgrad på 10 utgör hinder för att beakta omständigheter som är specifika för lagstiftningsprocessen i den berörda medlemsstaten.
38
Inledningsvis säkerställer lagen av den 16 maj 2023 inte bara införlivandet av direktiv 2019/1937, utan den utgör även ett mer omfattande regelverk som omfattar rapporter om överträdelser av nationell rätt. Denna utvidgning av tillämpningsområdet för det skydd som föreskrivs i direktiv 2019/1937 förklarar förseningen med införlivandet av detta direktiv, vilket ska beaktas vid fastställandet av koefficienten för svårighetsgrad. Vidare har Storhertigdömet Luxemburg visat prov på öppenhet och skyndsamhet i sitt samarbete med kommissionen, vilket också utgör en förmildrande omständighet som ska leda till en nedsättning av koefficienten för svårighetsgrad.
39
Av dessa skäl har Storhertigdömet Luxemburg yrkat nedsättning av det dagliga beloppet för standardbeloppet.
40
I sin komplettering av yrkandena av den 28 september 2023 har kommissionen, till följd av Storhertigdömet Luxemburgs underrättelse om ikraftträdandet den 21 maj 2023 av lagen av den 16 maj 2023, föreslagit att överträdelsen ska anses ha pågått det antal dagar som förflutit mellan den 18 december 2021, det vill säga dagen efter utgången av fristen för införlivande av direktiv 2019/1937, och den 20 maj 2023, det vill säga dagen före ikraftträdandet av den lag som säkerställer införlivandet av detta direktiv. Av detta följer att det föreslagna dagliga beloppet på 900 euro (10x0_09x1000) ska multipliceras med det antal dagar som överträdelsen har pågått, det vill säga 519 dagar. Det yrkade standardbeloppet uppgår således till 467100 euro.
Domstolens bedömning
41
I artikel 260.3 första stycket FEUF föreskrivs att kommissionen, om den för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel 258 därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande och om den anser det lämpligt, får ange det standardbelopp eller löpande vite som denna medlemsstat ska betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna. I artikel 260.3 andra stycket FEUF föreskrivs att domstolen, om den fastställer underlåtenheten, kan ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller löpande vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett. Skyldigheten att betala får verkan den dag som anges i domstolens dom.
42
Eftersom det, såsom framgår av punkt 31 ovan, är utrett att Storhertigdömet Luxemburg, vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet av den 15 juli 2022, inte hade antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att införliva bestämmelserna i direktiv 2019/1937 med den nationella rättsordningen och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om detta, omfattas det sålunda fastställda fördragsbrottet av tillämpningsområdet för artikel 260.3 FEUF.
43
Domstolen erinrar om att syftet med den mekanism som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF inte bara är att förmå medlemsstaterna att snarast upphöra med ett fördragsbrott som, i avsaknad av en sådan bestämmelse, skulle tendera att bestå, utan även att underlätta och påskynda förfarandet för åläggande av ekonomiska sanktioner med anledning av att skyldigheten att underrätta kommissionen om nationella bestämmelser för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med lagstiftningsförfarandet inte har iakttagits (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
44
För att uppnå detta syfte föreskrivs i artikel 260.3 FEUF bland annat att ett standardbelopp får åläggas såsom en ekonomisk sanktion.
45
Föreläggandet att betala ett standardbelopp grundar sig på bedömningen av de följder som den berörda medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter får för enskilda och allmänna intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under en lång period (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
46
Kommissionen har motiverat de begärda ekonomiska sanktionernas art och storlek med beaktande av de riktlinjer som den antagit, såsom riktlinjerna i kommissionens meddelanden, vilka, även om de inte är bindande för domstolen, bidrar till att säkerställa insyn, förutsebarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
47
Vad gäller lämpligheten av att ålägga ett standardbelopp ankommer det i varje mål på domstolen att – med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall som den har att pröva och med hänsyn till den grad av påtryckning och avskräckande effekt som anses nödvändig – besluta om lämpliga ekonomiska sanktioner, bland annat för att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
48
I förevarande fall utgör samtliga rättsliga och faktiska omständigheter kring det fastställda fördragsbrottet en indikation på att det krävs en åtgärd med avskräckande verkan, såsom påförande av ett standardbelopp, för att på ett effektivt sätt förebygga att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas i framtiden.
49
Vad gäller beräkningen av detta standardbelopp är det, enligt artikel 260.3 FEUF, endast domstolen som är behörig att ålägga en medlemsstat en ekonomisk sanktion. Inom ramen för ett förfarande som inletts med stöd av denna bestämmelse har domstolen emellertid endast ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom domstolen, när den fastställer att det skett en överträdelse, är bunden av kommissionens förslag vad gäller vilken typ av ekonomisk sanktion den kan ålägga och det högsta belopp som sanktionen kan uppgå till (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
50
Vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, såsom det avgränsas av kommissionens förslag, ankommer det på domstolen, såsom det erinrats om i punkt 47 ovan, att fastställa storleken på det standardbelopp som ska åläggas en medlemsstat med stöd av artikel 260.3 FEUF, så att detta belopp dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till den begångna överträdelsen. Faktorer som är relevanta i detta avseende är bland annat det fastställda fördragsbrottets svårighetsgrad, hur länge det har pågått samt den berörda medlemsstatens betalningsförmåga (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkterna 68 och 87 samt där angiven rättspraxis).
51
Det ska även erinras om att domstolen, inom ramen för detta utrymme för skönsmässig bedömning, inte är bunden av sådana riktlinjer som de i kommissionens meddelanden, men att riktlinjerna bidrar till att säkerställa insyn, förutsägbarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande när denna institution lägger fram förslag till domstolen (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
52
I förevarande fall grundade sig kommissionen på meddelandet från år 2023 för att motivera sitt yrkande att Storhertigdömet Luxemburg ska åläggas att betala ett standardbelopp samt för att fastställa beloppet.
53
För det första, vad beträffar den fastställda överträdelsens svårighetsgrad, framgår det av punkt 3.2 i meddelandet från år 2023 att kommissionen anser att en överträdelse som rör en medlemsstats underlåtenhet att anmäla de bestämmelser som införlivar ett direktiv som antagits enligt ett lagstiftningsförfarande alltid ska anses vara allvarlig. Denna överträdelse motiverar således, enligt kommissionen, en automatisk tillämpning av koefficienten för svårighetsgrad på 10.
54
Storhertigdömet Luxemburg har bestritt storleken på denna koefficient och dess automatiska tillämpning med hänsyn till omständigheterna kring den fastställda överträdelsen.
55
Det ska härvidlag erinras om att skyldigheten att anta bestämmelser för att säkerställa ett fullständigt införlivande av ett direktiv och skyldigheten att underrätta kommissionen om de bestämmelser som antagits, utgör väsentliga skyldigheter för medlemsstaterna för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan, och om att en underlåtenhet att uppfylla dessa skyldigheter följaktligen utgör en allvarlig överträdelse (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
56
I förevarande fall ska det understrykas att direktiv 2019/1937 är ett viktigt unionsrättsligt instrument, eftersom det i direktivet, enligt dess artikel 1 jämförd med skäl 1, fastställs gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå med ett balanserat och effektivt skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten på områden där sådana överträdelser särskilt kan skada allmänintresset. Genom att inrätta ett system för skydd av personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten i ett arbetsrelaterat sammanhang bidrar direktivet nämligen till att förebygga skada för allmänintresset på särskilt känsliga områden, såsom offentlig upphandling, förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism, miljöskydd eller unionens ekonomiska intressen. I bestämmelserna i direktivet föreskrivs således en skyldighet för såväl enheter inom den offentliga som den privata sektorn att inrätta interna rapporteringskanaler, förfaranden för mottagande och uppföljning av rapporter, samtidigt som rättigheterna för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten och de villkor på vilka dessa kan omfattas av det föreskrivna skyddet garanteras (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 73).
57
Underlåtenheten att införliva bestämmelserna i direktiv 2019/1937 inom föreskriven frist undergräver med nödvändighet unionsrätten och dess enhetliga och effektiva tillämpning, eftersom det finns risk för att överträdelser av unionsrätten inte rapporteras om de personer som har kännedom om sådana överträdelser inte åtnjuter skydd mot eventuella repressalier (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 74).
58
Storleken på de ekonomiska sanktioner som åläggs en medlemsstat med stöd av artikel 260.3 FEUF ska emellertid anpassas efter omständigheterna och stå i proportion till den begångna överträdelsen (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 75), såsom det erinrats om i punkt 50 ovan.
59
Detta är orsaken till att domstolen har slagit fast att en automatisk tillämpning av samma koefficient för svårighetsgrad i samtliga fall där ett direktiv inte har införlivats fullständigt, och åtgärder för införlivande av detta direktiv följaktligen inte har anmälts till kommissionen, med nödvändighet utgör hinder för att de ekonomiska sanktionernas belopp anpassas till de omständigheter som kännetecknar överträdelsen och för att proportionerliga sanktioner åläggs (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 76).
60
Domstolen har preciserat att kommissionen, genom att presumera att ett åsidosättande av skyldigheten att underrätta om de åtgärder som vidtagits för att införliva ett direktiv ska anses vara lika allvarligt oavsett vilket direktiv det är fråga om, inte kan anpassa de ekonomiska sanktionerna till de följder som underlåtenheten att uppfylla denna skyldighet får för privata och allmänna intressen, såsom föreskrivs i punkt 3.2.2 i meddelandet från år 2023 (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 77).
61
I förevarande fall är underlåtenheten att uppfylla skyldigheten att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva direktiv 2019/1937 särskilt allvarlig, eftersom bestämmelserna i direktivet, såsom påpekats i punkt 56 ovan, bidrar till att säkerställa en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten, eftersom de syftar till att skydda personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten på de områden som omfattas av direktivet (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 79).
62
Vad gäller de förmildrande omständigheter som Storhertigdömet Luxemburg har åberopat ska det påpekas att antagandet av en lagstiftning med ett tillämpningsområde som går utöver tillämpningsområdet för direktiv 2019/1937 inte kan påverka bedömningen av fördragsbrottets svårighetsgrad, eftersom det rör sig om ett medvetet val av medlemsstaten som i förevarande fall gjordes på bekostnad av ett införlivande av nämnda direktiv inom den föreskrivna fristen.
63
I den mån Storhertigdömet Luxemburg har gjort gällande att det har visat prov på öppenhet och skyndsamhet i sitt samarbete med kommissionen, erinrar domstolen om att medlemsstaterna under alla omständigheter har en skyldighet enligt artikel 4.3 FEU att samarbeta lojalt med kommissionen. Detta innebär att varje medlemsstat är skyldig att underlätta för kommissionen när den fullgör sina uppgifter, vilka enligt artikel 17 FEU består i att, som fördragens väktare, övervaka tillämpningen av unionsrätten under kontroll av domstolen. Vid bedömningen av en överträdelses svårighetsgrad kan man således anse att det föreligger förmildrande omständigheter endast om medlemsstaten har samarbetat med kommissionen på ett sätt som visar att medlemsstaten snarast möjligt avser att efterkomma de skyldigheter som följer av ett direktiv (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 98 och där angiven rättspraxis).
64
I förevarande fall ska det konstateras att Storhertigdömet Luxemburg inte har visat prov på föredömlig skyndsamhet i och med att det gick 8 månader från utgången av den tvåmånadersfrist, efter delgivningen, som angetts i det motiverade yttrandet av den 15 juli 2022 och cirka 17 månader från utgången av den frist som föreskrivs i artikel 26.1 i direktiv 2019/1937, innan medlemsstaten uppfyllde sina skyldigheter enligt detta direktiv.
65
För det andra, vad gäller bedömningen av överträdelsens varaktighet, ska det erinras om att det datum som ska beaktas vid bedömningen av överträdelsens varaktighet och som därmed markerar början av den period som ska beaktas vid fastställandet av standardbeloppets storlek inte är datumet för utgången av den frist som har angetts i kommissionens motiverade yttrande, utan det datum då den införlivandefrist som föreskrivs i direktivet i fråga löpte ut (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
66
Det är utrett att Storhertigdömet Luxemburg vid utgången av den frist för införlivande som föreskrivs i artikel 26.1 i direktiv 2019/1937, det vill säga den 17 december 2021, inte hade antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att införliva detta direktiv och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om dessa bestämmelser, tvärtemot vad som föreskrivs i artikel 26.3 i nämnda direktiv. Av detta följer att det berörda fördragsbrottet, som upphörde först den 20 maj 2023 i och med att lagen av den 16 maj 2023 trädde i kraft, pågick i nästan ett och ett halvt år.
67
För det tredje, vad gäller den aktuella medlemsstatens betalningsförmåga, framgår det – utan att det påverkar kommissionens möjlighet att föreslå ekonomiska sanktioner på grundval av flera kriterier, i syfte att bland annat bibehålla en rimlig spännvidd mellan de olika medlemsstaterna – av domstolens praxis att denna medlemsstats BNP ska beaktas som den dominerande faktorn vid bedömningen av medlemsstatens betalningsförmåga och vid fastställandet av sanktioner som är tillräckligt avskräckande och proportionerliga, för att på ett effektivt sätt förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas i framtiden (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
68
Domstolen har i detta hänseende vid upprepade tillfällen slagit fast att hänsyn ska tas till den senaste utvecklingen av medlemsstatens BNP den dag då domstolen prövar de faktiska omständigheterna (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
69
I förevarande fall definieras n-faktorn – som motsvarar den berörda medlemsstatens betalningsförmåga i förhållande till övriga medlemsstaters betalningsförmåga, som kommissionen har tillämpat enligt punkterna 3.4 och 4.2 i meddelandet från år 2023 – som ett viktat geometriskt medelvärde av den berörda medlemsstatens BNP i förhållande till medlemsstaternas genomsnittliga BNP, vilket står för två tredjedelar av beräkningen av n-faktorn, och av befolkningen i den berörda medlemsstaten i förhållande till genomsnittet av befolkningen i medlemsstaterna, vilket står för en tredjedel av beräkningen av n-faktorn, såsom framgår av den ekvation som nämns i punkt 9 ovan. Kommissionen har motiverat denna metod för beräkning av n-faktorn med både målet att bibehålla en rimlig spännvidd mellan medlemsstaternas n-faktorer, jämfört med en beräkning som enbart grundar sig på medlemsstaternas BNP, och målet att säkerställa en viss stabilitet i beräkningen av n-faktorn, eftersom det är föga troligt att befolkningen varierar i betydande grad från år till år (dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkt 83 och där angiven rättspraxis).
70
Domstolen har emellertid slagit fast att fastställandet av den berörda medlemsstatens betalningsförmåga inte kan inbegripa ett beaktande av ett demografiskt kriterium i metoden för beräkning av n-faktorn på det sätt som föreskrivs i punkterna 3.4 och 4.2 i meddelandet från år 2023 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 april 2024, kommissionen/Polen (Visselblåsardirektivet), C‑147/23, EU:C:2024:346, punkterna 84–86).
71
I enlighet med den rättspraxis som det erinrats om i punkt 67 ovan och i och med att kommissionen inte har anfört något relevant kriterium för att säkerställa stabilitet i beräkningen och upprätthålla en rimlig spännvidd mellan medlemsstaternas n-faktorer, ska standardbeloppet följaktligen fastställas med beaktande av Storhertigdömet Luxemburgs genomsnittliga BNP under de tre senaste åren.
72
Mot bakgrund av dessa överväganden och med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen har enligt artikel 260.3 FEUF, i vilken det föreskrivs att det standardbelopp som domstolen ålägger den berörda medlemsstaten inte får vara högre än det belopp som kommissionen har angett, finner domstolen att det krävs att det åläggs ett standardbelopp på 375000 euro för att på ett effektivt sätt förhindra framtida upprepningar av överträdelser som liknar den som skett av artikel 26.1 i direktiv 2019/1937 och som påverkar unionsrättens fulla verkan.
Rättegångskostnader
73
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Storhertigdömet Luxemburg ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom medlemsstaten har tappat målet, ska den förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta kommissionens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
1)
Storhertigdömet Luxemburg har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 26.1 och 26.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av den 23 oktober 2019 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, genom att, vid utgången av den frist som angetts i Europeiska kommissionens motiverade yttrande av den 15 juli 2022, inte ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, och följaktligen genom att inte ha underrättat kommissionen om några sådana bestämmelser.
2)
Storhertigdömet Luxemburg förpliktas att till Europeiska kommissionen betala ett standardbelopp på 375000 euro.
3)
Storhertigdömet Luxemburg ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.