62019CC0718
ĢENERĀLADVOKĀTA ATANASIJA RANTA [ATHANASIOS RANTOS]
SECINĀJUMI,
sniegti 2021. gada 10. februārī (
1
)
Lieta C‑718/19
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour le droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
pret
Conseil des ministres
(Cour constitutionnelle (Beļģija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Savienības pilsonība – LESD 20. un 21. pants – Direktīva 2004/38/EK – Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalsts teritorijā – Lēmums par uzturēšanās izbeigšanu sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ – Preventīvi pasākumi, lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības izceļošanas laikposmā vai šī laikposma pagarinājuma laikā – Valsts tiesību normas, kas ir identiskas vai līdzīgas tām, kuras ir piemērojamas trešo valstu valstspiederīgajiem saskaņā ar Direktīvas 2008/115/EK 7. panta 3. punktu – Savienības pilsoņa atteikšanās izpildīt lēmumu par uzturēšanās izbeigšanu sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ – Maksimālais aizturēšanas termiņš izraidīšanas nolūkā
I. Ievads
1.
Ar abiem prejudiciālajiem jautājumiem Beļģijas Cour constitutionnelle [Konstitucionālā tiesa] būtībā lūdz Tiesu izvērtēt, vai LESD 20. un 21. pants, kā arī Direktīvas 2004/38/EK (
2
) (turpmāk tekstā – “uzturēšanās direktīva”) tiesību normas nepieļauj, ka dalībvalsts attiecībā uz Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, attiecībā uz kuriem ir pieņemts lēmums par izraidīšanu saskaņā ar šo direktīvu, piemēro pasākumus, kas ir identiski vai līdzīgi tiem, kuri valsts tiesībās ir piemērojami trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi, saskaņā ar Direktīvu 2008/115/EK (
3
) (turpmāk tekstā – “atgriešanas direktīva”).
2.
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka Tiesa ir nospriedusi, ka valsts likumdevējam nav aizliegts balstīties uz citas direktīvas noteikumiem, “ja tas šķiet lietderīgi un ar nosacījumu, ka neviens cits [Savienības] tiesību noteikums tam nav šķērslis” (
4
). Spriedumā Petrea (
5
) Tiesa ir precizējusi, ka “dalībvalstis var ietekmēties no [atgriešanas direktīvas] normām, lai izraudzītos kompetentās iestādes un noteiktu Savienības pilsoņa atgriešanas lēmuma [kas pieņemts saskaņā ar uzturēšanās direktīvu] pieņemšanai piemērojamo procedūru [..], ja tas nav pretrunā nevienai Savienības tiesību normai”.
3.
Lai gan šajā gadījumā šī judikatūra liecina par labu noraidošai atbildei uz iesniedzējtiesas uzdotajiem jautājumiem, tomēr ir jāpārbauda, vai tā var tikt piemērota arī tādiem pasākumiem kā pamatlietā aplūkotie, proti, preventīviem pasākumiem, kas ir veikti, lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības pēc lēmuma par izraidīšanu pieņemšanas, kā arī aizturēšanas pasākumiem, kuru mērķis ir nodrošināt šīs izraidīšanas izpildi, kurus – tā kā tiem, pēc iesniedzējtiesas domām, ir ietekme uz brīvas pārvietošanās un uzturēšanās tiesību īstenošanu dalībvalstu teritorijā – varētu uzskatīt par tādiem, kam nav tikai procesuāls raksturs.
4.
Šie jautājumi ļaus Tiesai pirmo reizi izvērtēt valsts tiesību normu, kuru mērķis ir nodrošināt saskaņā ar uzturēšanās direktīvu pieņemto izraidīšanas lēmumu izpildi, atbilstību Savienības tiesībām.
II. Atbilstošās tiesību normas
A.
Savienības tiesības
1. Uzturēšanās direktīva
5.
Uzturēšanās direktīvas 16. apsvērumā ir norādīts – “kamēr vien personas, kam ir uzturēšanās tiesības, nekļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai, tās nebūtu jāizraida”.
6.
Šīs direktīvas 14. panta 1. un 2. punktā ir paredzēts, ka Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem ir minētās direktīvas 6. pantā paredzētās uzturēšanās tiesības uz laiku līdz trim mēnešiem, kamēr viņi nekļūst par pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai, un šīs pašas direktīvas 7., 12. un 13. pantā paredzētās uzturēšanās tiesības ilgāk nekā trīs mēnešus un tiesības saglabāt šīs uzturēšanās tiesības tikmēr, kamēr viņi atbilst šajos pantos paredzētajiem nosacījumiem. Atkāpjoties no šiem noteikumiem, šī 14. panta 4. punktā ir noteikts, ka Savienības pilsoņus nekādā ziņā nedrīkst izraidīt, ja viņi ir darba ņēmēji vai ir ieceļojuši šīs dalībvalsts teritorijā, lai meklētu darbu.
7.
Uzturēšanās direktīvas 15. panta “Procesuālās garantijas” 1. punktā ir noteikts, ka “procedūras, kas paredzētas 30. un 31. pantā, analoģiski tiek piemērotas visiem lēmumiem, ar kuriem tiek ierobežota Savienības pilsoņu vai viņu ģimenes locekļu brīva pārvietošanās tādu iemeslu dēļ, kas nav saistīti ar sabiedrisko kārtību, valsts drošību vai sabiedrības veselību”.
8.
Saskaņā ar šīs direktīvas 27. panta 1. un 2. punktu “dalībvalstis neatkarīgi no valstiskās piederības drīkst ierobežot Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu pārvietošanās un uzturēšanās brīvību sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ” un “pasākumi, ko veic sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ, atbilst proporcionalitātes principam un pamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību. [..] Attiecīgā indivīda personiskajai darbībai jārada faktiski, attiecīgajā brīdī esoši un pietiekami nopietni draudi, kas skar vienu no sabiedrības pamatinteresēm. Nav pieņemami apsvērumi, kas atdalīti no konkrētā gadījuma iezīmēm vai pamatojas uz vispārējas profilakses apsvērumiem”.
9.
Uzturēšanās direktīvas 28. panta “Aizsardzība pret izraidīšanu” 1. punktā ir noteikts, ka “uzņēmēja dalībvalsts, pirms pieņem lēmumu par izraidīšanu sabiedriskās kārtības vai valsts drošības dēļ, ņem vērā apsvērumus, piemēram, to, cik ilgi attiecīgais indivīds ir uzturējies tās teritorijā, viņa/viņas vecumu, veselības stāvokli, ģimenes un ekonomisko stāvokli, sociālo un kulturālo integrāciju uzņēmējā dalībvalstī un to, cik stipras saiknes viņu vieno ar izcelsmes valsti”. Turklāt šī panta 2. punktā ir paredzēts, ka “uzņēmēja dalībvalsts nedrīkst pieņemt lēmumu par tādu Savienības pilsoņu vai viņu ģimenes locekļu izraidīšanu neatkarīgi no valstiskās piederības, kuriem ir tiesības pastāvīgi uzturēties tās teritorijā, izņemot nopietnu sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ”.
10.
Šīs direktīvas 30. panta 3. punktā ir noteikts, ka “paziņojumā [par jebkādu lēmumu, kas pieņemts atbilstoši uzturēšanās direktīvas 27. panta 1. punktam,] norāda [..] attiecīgā gadījumā laiku, kas personai atvēlēts, lai izceļotu no dalībvalsts teritorijas. Izņemot pienācīgi pamatotus steidzamus gadījumus, laiks, kas atvēlēts izceļošanai no teritorijas, nedrīkst būt īsāks par vienu mēnesi no paziņojuma dienas”.
11.
Minētās direktīvas 33. panta 2. punktā ir paredzēts, ka tad, “ja [..] izraidīšanas rīkojums tiek izpildīts vēlāk nekā divus gadus pēc tā izdošanas, dalībvalsts pārbauda, vai attiecīgais indivīds attiecīgajā brīdī faktiski apdraud sabiedrisko kārtību vai valsts drošību, un novērtē, vai pēc izraidīšanas rīkojuma izdošanas nav būtiski mainījušies apstākļi”.
2. Atgriešanas direktīva
12.
Atgriešanas direktīvas 16. apsvērumā ir noteikts, ka “aizturēšanai izraidīšanas nolūkā no izmantojamo līdzekļu un mērķu viedokļa būtu jābūt ierobežotai un saistītai ar proporcionalitātes principu. Aizturēšana ir pamatota tikai, ja jāsagatavojas atpakaļnosūtīšanai vai jāīsteno atgriešanas process un ja vājāku piespiedu līdzekļu izmantošana nebūtu pietiekama”.
13.
Šīs direktīvas 1. pantā ir paredzēts, ka tajā ir noteikti kopēji standarti un procedūras, kas ir jāpiemēro attiecībā uz nelikumīgi uzturošos trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, ievērojot pamattiesības kā Savienības tiesību vispārējos principus, kā arī starptautiskās tiesības.
14.
Minētās direktīvas 2. panta 3. punktā ir noteikts, ka šo direktīvu nepiemēro personām, kam ir tiesības uz pārvietošanās brīvību Savienībā.
15.
Atgriešanas direktīvas 3. panta 7. punktā ir noteikts, ka ““bēgšanas iespējamība” nozīmē to, ka attiecīgā gadījumā, pamatojoties uz tiesību aktos noteiktiem objektīviem kritērijiem, ir iemesls uzskatīt, ka trešās valsts valstspiederīgais, uz ko attiecas atgriešanās procedūras, varētu aizbēgt”.
16.
Saskaņā ar šīs direktīvas 6. panta 1. punktu dalībvalstis pieņem atgriešanas lēmumu par ikvienu trešās valsts valstspiederīgo, kurš nelikumīgi uzturas to teritorijā.
17.
Minētās direktīvas 7. panta “Brīvprātīga izceļošana” 3. punktā ir noteikts, ka attiecībā uz brīvprātīgai izceļošanai noteikto laika posmu var paredzēt dažus pienākumus, kuru mērķis ir novērst bēgšanas iespējamību, piemēram, regulāru reģistrēšanos attiecīgās iestādēs, atbilstošas finanšu garantijas depozītu, dokumentu iesniegšanu vai pienākumu uzturēties noteiktā vietā.
18.
Atgriešanas direktīvas IV nodaļas “Turēšana apsardzībā izraidīšanas nolūkā” 15. panta 1. punktā ir noteikts, ka, “ja vien konkrētajā gadījumā nav iespējams efektīvi piemērot citus pietiekamus, bet vājākus piespiedu līdzekļus, dalībvalstis var aizturēt un turēt apsardzībā tikai to trešās valsts valstspiederīgo, kam paredzēts piemērot atgriešanas procedūras, lai sagatavotos atgriešanai un/vai veiktu izraidīšanas procesu, jo īpaši tad, ja: a) pastāv bēgšanas iespējamība vai b) attiecīgais trešās valsts valstspiederīgais izvairās no atgriešanas vai izraidīšanas procesa vai traucē tā sagatavošanu. Ikviena turēšana apsardzībā ir iespējami īsa un tā turpinās tikai tik ilgi, kamēr veic izraidīšanas pasākumus, un to izpilda ar pienācīgu rūpību”. Šī paša panta 5. un 6. punktā attiecīgi ir paredzēts, ka “turēšana apsardzībā ir spēkā tik ilgi, kamēr saglabājas 1. punktā noteiktie apstākļi un kamēr tā ir nepieciešama, lai nodrošinātu sekmīgu izraidīšanu. Katra dalībvalsts nosaka ierobežotu turēšanas apsardzībā laikposmu, kas nedrīkst pārsniegt sešus mēnešus” un “dalībvalstis nedrīkst pagarināt 5. punktā minēto termiņu, izņemot pagarinājumu uz ierobežotu laikposmu, kas saskaņā ar valsts tiesību aktiem nepārsniedz papildu divpadsmit mēnešus gadījumos, ja neatkarīgi no to pamatotiem centieniem izraidīšanas procedūra varētu ieilgt šādu iemeslu dēļ: a) attiecīgais trešās valsts valstspiederīgais atsakās sadarboties vai b) kavējas vajadzīgo dokumentu saņemšana no trešām valstīm”.
B.
Beļģijas tiesības
19.
1980. gada 15. decembra likums par ārvalstnieku ieceļošanu, uzturēšanos, apmešanos uz dzīvi un izraidīšanu (
6
) tika grozīts ar 2017. gada 24. februāra likumu, lai stiprinātu sabiedriskās kārtības un valsts drošības aizsardzību (
7
) (turpmāk tekstā – “2017. gada 24. februāra likums”). Ar pēdējo minēto likumu daļēji ir transponētas uzturēšanās un atgriešanas direktīvas.
20.
Ar 2017. gada 24. februāra likuma 27.–32. pantu 1980. gada 15. decembra likumā tika iekļauts attiecīgi tā 44.ter–44.octies pants.
21.
1980. gada 15. decembra likuma, kas grozīts ar 2017. gada 24. februāra likumu (turpmāk tekstā – “1980. gada 15. decembra likums”), 44.ter pantā ir paredzēts:
“Rīkojumā atstāt valsts teritoriju, kas izsniegts Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim, norāda termiņu, kurā viņam jāatstāj Karalistes teritorija. Izņemot pienācīgi pamatotus steidzamus gadījumus, šis termiņš nedrīkst būt īsāks par vienu mēnesi no lēmuma paziņošanas dienas.
Pirmajā daļā minēto termiņu ministrs vai tā pilnvarota persona var pagarināt, ja: 1° brīvprātīgo atgriešanos nevar īstenot minētajā termiņā; vai 2° to pamato attiecīgās personas situācijas īpašie apstākļi. [..]”
22.
Šā likuma 44.quater pantā ir paredzēts:
“Tik ilgi, kamēr rit 44.ter pantā paredzētais termiņš, Savienības pilsoni vai viņa ģimenes locekli nevar izraidīt piespiedu kārtā.
Lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības 44.ter pantā noteiktajā termiņā, Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis var tikt spiests veikt preventīvus pasākumus. Karalis ir tiesīgs noteikt šos pasākumus ar dekrētu, kas tiek apspriests Ministru padomē.”
23.
Šā likuma 44.quinquies pantā ir noteikts:
“§ 1. Ministrs vai tā pilnvarota persona veic visus nepieciešamos pasākumus, lai izpildītu pavēli atstāt teritoriju, ja: 1° Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim nav ticis noteikts termiņš, lai atstātu Karalistes teritoriju; 2° Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis nav atstājis Karalistes teritoriju tam noteiktajā termiņā; 3° pirms beidzas termiņš, kas viņam noteikts, lai atstātu Karalistes teritoriju, Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis rada bēgšanas iespējamības draudus, nav ievērojis noteiktos preventīvos pasākumus vai rada draudus sabiedriskajai kārtībai vai valsts drošībai.
§ 2. Ja Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis iebilst pret izraidīšanu vai ja viņš rada bīstamības risku viņa izraidīšanas laikā, piespiedu atgriešana vajadzības gadījumā tiek veikta ar eskortu. Tādā gadījumā pret viņu var izmantot piespiedu pasākumus [..].
§ 3. Karalis ar dekrētu, kas apspriests Ministru padomē, izraugās iestādi, kas ir atbildīga par piespiedu atgriešanas uzraudzību, un nosaka šīs uzraudzības noteikumus. Šī iestāde ir neatkarīga no kompetentajām iestādēm izraidīšanas jomā.”
24.
1980. gada 15. decembra likuma 44.sexies pants ir izteikts šādi:
“Ja to pamato konkrētie apstākļi, ministrs vai tā pilnvarota persona uz laiku var atlikt izraidīšanu. Viņš par to informē ieinteresēto personu.
Lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības, Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis var tikt spiests veikt preventīvus pasākumus. Karalis ir tiesīgs noteikt šos pasākumus ar dekrētu, kas tiek apspriests Ministru padomē.
Tādos pašos gadījumos ministrs vai tā pilnvarota persona var piespriest mājas arestu Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim uz laiku, kas nepieciešams šī pasākuma izpildei.”
25.
Atbilstoši šī likuma 44.septies pantam:
“§ 1. Ja tas ir sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ un ja nav iespējams efektīvi piemērot citus pasākumus, kas būtu mazāk ierobežojoši piespiedu pasākumi, lai nodrošinātu izraidīšanas pasākuma izpildi, Savienības pilsoņus un viņu ģimeņu locekļus var aizturēt tikai uz laiku, kas ir absolūti nepieciešams pasākuma izpildei, nepārsniedzot divu mēnešu termiņu šai aizturēšanai.
Tomēr ministrs vai tā pilnvarota persona var pagarināt šīs aizturēšanas termiņu uz diviem mēnešiem, ja pasākumi, kas ir nepieciešami, lai izraidītu ārvalstnieku, ir uzsākti septiņu darba dienu laikā pēc Savienības pilsoņa vai viņa ģimenes locekļa aizturēšanas, ja tie tiek veikti ar pienācīgu rūpību un ja joprojām ir iespēja efektīvi saprātīgā termiņā izraidīt ieinteresēto personu.
Pēc pirmās pagarināšanas lēmumu par aizturēšanas ilguma pagarināšanu var pieņemt tikai ministrs.
Pēc piecu mēnešu termiņa Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis ir jāatbrīvo. Gadījumā, ja tas nepieciešams sabiedriskās kārtības vai valsts drošības saglabāšanai, aizturēšanu katru reizi var pagarināt par mēnesi, nepārsniedzot kopējo aizturēšanas termiņu, kas ir astoņi mēneši.
§ 2. Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis, uz kuru attiecas 1. punkts, var celt prasību par viņa aizturēšanas lēmumu saskaņā ar 71. un nākamajiem pantiem.”
26.
Saskaņā ar minētā likuma 44.octies pantu:
“74/8. panta 2. punkta izpratnē nevar aizturēt: 1° nepilngadīgus nepavadītus Savienības pilsoņus; 2° nepilngadīgus nepavadītus Savienības pilsoņa ģimenes locekļus; 3° Savienības pilsoņu ģimenes, ja tajās ir vismaz viens nepilngadīgais.”
27.
Šī paša likuma 74/5. panta 3. punkts ir formulēts šādi:
“Aizturēšanas ilgums noteiktā vietā, kas atrodas pie robežas, nedrīkst pārsniegt divus mēnešus. Tomēr ministrs vai tā pilnvarota persona var pagarināt 1. punktā minētā ārvalstnieka aizturēšanas termiņu par divu mēnešu ilgu laika posmu: 1° ja uz ārvalstnieku attiecas izpildāms izraidīšanas rīkojums; 2° un ja pasākumi, kas nepieciešami, lai izraidītu ārvalstnieku, ir uzsākti septiņu darba dienu laikā pēc 1. punktā minētā pasākuma, ja tie tiek veikti ar pienācīgo rūpību un ja joprojām ir iespēja saprātīgā termiņā efektīvi izraidīt ārvalstnieku.
Pēc pagarināšanas iepriekšējā daļā minēto lēmumu var pieņemt tikai ministrs. Kopējais aizturēšanas ilgums nekad nedrīkst pārsniegt piecus mēnešus.
Gadījumā, ja tas nepieciešams sabiedriskās kārtības vai valsts drošības saglabāšanai, ārvalstnieka aizturēšanu katru reizi var pagarināt par mēnesi pēc iepriekšējā daļā minētā termiņa beigām, nepārsniedzot kopējo aizturēšanas termiņu, kas ir astoņi mēneši. [..]”
III. Pamatlieta, prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
28.
Divas prasības atcelt 2017. gada 24. februāra likumu Beļģijas Cour constitutionnelle iesniedza, pirmkārt, Ordre des barreaux francophones et germanophone [Franciski un vāciski runājošo advokātu kolēģija] (
8
) un, otrkārt, četras bezpeļņas organizācijas (ASBL) (turpmāk tekstā – “prasītāji pamatlietā”) (
9
). Iesniedzējtiesa šīs abas lietas apvienoja.
29.
Saistībā ar minētajām prasībām Cour constitutionnelle vēlas noskaidrot, vai atsevišķas 2017. gada 24. februāra likuma normas par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu izraidīšanu ir saderīgas ar Savienības tiesībām. Konkrētāk, iesniedzējtiesai ir šaubas par to, vai ar LESD 20. un 21. pantu, kā arī ar uzturēšanās direktīvu ir saderīgas divas šī likuma normas, kurās ir paredzēta iespēja Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim, par kura izraidīšanu ir pieņemts lēmums, noteikt, pirmkārt, preventīvus pasākumus laikposmā, kas viņam ir noteikts, lai atstātu Beļģijas teritoriju, lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības, un, otrkārt, aizturēšanas pasākumu, proti, turēšanu apsardzībā (turpmāk tekstā – “aizturēšanas pasākums”) pēc šī termiņa beigām, lai nodrošinātu izraidīšanas pasākuma izpildi.
30.
Iesniedzējtiesa savas šaubas pamato šādi.
31.
Pirmkārt, attiecībā uz preventīviem pasākumiem tā norāda, ka uzturēšanās direktīvā nav paredzēti noteikumi par pasākumiem, kas varētu tikt veikti attiecībā uz Savienības pilsoņiem vai viņu ģimenes locekļiem, lai izvairītos no bēgšanas iespējamības, ja attiecībā uz viņiem ir pieņemts lēmums par izraidīšanu, un ka, tā kā Savienības tiesībās nav veikta saskaņošana, tos var pieņemt valsts likumdevējs, kam principā būtu jābūt brīvībai to darīt, saskaņā ar atgriešanas direktīvu iedvesmojoties no līdzīgiem noteikumiem, kas valsts tiesībās ir piemērojami trešo valstu valstspiederīgajiem, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi. Šajā ziņā iesniedzējtiesa konstatē, ka Tiesa spriedumā Petrea (
10
) jau ir nospriedusi, ka dalībvalstis var ietekmēties no atgriešanas direktīvas normām, lai izraudzītos kompetentās iestādes un noteiktu Savienības pilsoņa atgriešanas lēmuma pieņemšanai piemērojamo procedūru, ja tas nav pretrunā nevienai Savienības tiesību normai. Taču iesniedzējtiesa jautā, vai šī judikatūra ir piemērojama šajā lietā, jo tā būtībā uzskata, ka preventīvie pasākumi, kuriem noteikti ir ietekme uz tiesību brīvi pārvietoties un uzturēties īstenošanu, nevar tikt kvalificēti kā procesuāli noteikumi.
32.
Otrkārt, attiecībā uz aizturēšanas pasākumu iesniedzējtiesa konstatē, ka ar 2017. gada 24. februāra likumu ir noteikta vienāda attieksme pret Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem un visiem pārējiem ārvalstniekiem, kurus ir paredzēts izraidīt uz jebkuru pasaules valsti, sevišķi attiecībā uz maksimālo astoņu mēnešu aizturēšanas ilgumu. Taču iesniedzējtiesa būtībā jautā par šī maksimālā ilguma samērīgumu, it īpaši ņemot vērā, ka no uzturēšanās direktīvas varētu secināt, ka aizturēšanas ilgums ir jāierobežo ar laiku, kas noteikti nepieciešams lēmuma par izraidīšanu izpildei (
11
).
33.
Šādos apstākļos Cour constitutionnelle nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai Savienības tiesības un it īpaši [LESD] 20. un 21. pants un [uzturēšanās direktīva] ir jāinterpretē tādējādi, ka tās nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, ar kuru Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem tiek piemērotas tādas tiesību normas, kas ir līdzīgas tām, ar kurām tiek transponētas [atgriešanas direktīvas] 7. panta 3. punkta normas par trešo valstu valstspiederīgajiem, proti, normas, kas ļauj piespiest Savienības pilsoni vai viņa ģimenes locekli izpildīt preventīvus pasākumus, lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības termiņā, kas viņam ir noteikts, lai atstātu teritoriju pēc tam, kad ir pieņemts lēmums par uzturēšanās izbeigšanu sabiedriskās kārtības dēļ, vai arī kamēr šis termiņš tiek pagarināts?
2)
Vai Savienības tiesības un it īpaši [LESD] 20. un 21. pants un [uzturēšanās direktīva] ir jāinterpretē tādējādi, ka tās nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, ar kuru Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, kuri nav izpildījuši lēmumu par uzturēšanās izbeigšanu sabiedriskās kārtības vai valsts drošības dēļ, ir piemērojams tāds pats noteikums, kāds tiek piemērots trešo valstu valstspiederīgajiem tādā pašā situācijā attiecībā uz maksimālo termiņu apcietinājumam izraidīšanas nolūkā, proti, astoņiem mēnešiem?”
34.
Rakstveida apsvērumus iesniedza prasītāji pamatlietā, Beļģijas, Dānijas, Spānijas un Polijas valdības, kā arī Eiropas Komisija. Izņemot Spānijas un Polijas valdības, visi šie lietas dalībnieki arī izteicās tiesas sēdē, kas notika 2020. gada 16. novembrī.
IV. Vērtējums
A.
Ievada apsvērumi
35.
Iesniedzējtiesas jautājumu pamatā ir jautājums, vai Savienības tiesībām ir pretrunā tas, ka dalībvalsts attiecībā uz Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, attiecībā uz kuriem ir pieņemts lēmums par izraidīšanu no tās teritorijas saskaņā ar uzturēšanās direktīvu, piemēro izpildes pasākumus, kas ir identiski vai līdzīgi tiem, kuri saskaņā ar atgriešanas direktīvu ir piemērojami to trešo valstu valstspiederīgo izraidīšanai, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi, ja tie var ietekmēt tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā.
36.
Man šķiet lietderīgi pirms analīzes uzsākšanas sniegt piemērojamā tiesiskā regulējuma, kā arī atbilstošās judikatūras pārskatu (1. punkts) un precizēt uzdoto prejudiciālo jautājumu tvērumu (2. punkts).
1. Par piemērojamo tiesisko regulējumu un atbilstošo judikatūru
37.
Vispirms ir jāatgādina, ka Savienības pilsonība, kas ieviesta ar Māstrihtas līgumu (
12
), ikvienam Savienības pilsonim nodrošina primāras un individuālas tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ievērojot Līgumos noteiktos ierobežojumus un nosacījumus, kā arī to īstenošanai noteiktos pasākumus. Šīs tiesības Savienības pilsoņiem šobrīd ir piešķirtas LESD 21. panta 1. punktā, kas atkārtoti apstiprināts Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 45. pantā.
38.
Uzturēšanās direktīvas, kas tostarp regulē Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesību brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā īstenošanas nosacījumus, mērķis ir atvieglot un nostiprināt šo tiesību izmantošanu (
13
). Taču šajā direktīvā ir ietverti ne tikai noteikumi, kas regulē dažādu tajā paredzēto uzturēšanās tiesību iegūšanas nosacījumus, bet arī visi noteikumi, kuru mērķis ir reglamentēt situāciju, kas rodas, zaudējot kādu no šīm tiesībām.
39.
Šajā ziņā uzturēšanās direktīvā ir paredzēti divi gadījumi, kuros dalībvalstis var pieņemt lēmumus, ar kuriem tiek ierobežota Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu brīva pārvietošanās un uzturēšanās, it īpaši “lēmumus par izraidīšanu”, proti, ja šādus lēmumus pieņem “sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ” (šīs direktīvas 27. panta 1. punkts) vai ja šie lēmumi tiek pieņemti “tādu iemeslu dēļ, kas nav sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumi” (minētās direktīvas 15. panta 1. punkts) (
14
).
40.
Papildus gadījumiem, kad lēmumi par izraidīšanu var tikt pieņemti attiecībā uz Savienības pilsoņiem vai viņu ģimenes locekļiem, uzturēšanās direktīvā ir paredzēti zināmi noteikumi un procesuālās garantijas, kas ir jāievēro, proti, it īpaši tās, kas minētas direktīvas 15., 30., 31. un 33. pantā. Viens no šiem noteikumiem ir šīs direktīvas 30. panta 3. punktā paredzētais, saskaņā ar kuru, izņemot steidzamus gadījumus, laiks, kas atvēlēts izceļošanai no dalībvalsts teritorijas pēc lēmuma par izraidīšanu pieņemšanas, nedrīkst būt īsāks par vienu mēnesi no šī lēmuma paziņošanas dienas.
41.
Taču, izņemot šīs tiesību normas, uzturēšanās direktīvā nav paredzēts īpašs režīms lēmumu par izraidīšanu īstenošanai vai izpildei, ne a fortiori noteikumi par preventīviem pasākumiem, kas veikti, lai novērstu jebkādu bēgšanas iespējamību brīvprātīgai izceļošanai atvēlētajā laika posmā, vai noteikumi par aizturēšanu šādas izraidīšanas nolūkā. Tāpat šajā direktīvā nav nevienas tiesību normas, kas tieši liegtu dalībvalstīm veikt šādus pasākumus.
42.
Ja attiecīgajā jomā nav Savienības noteikumu, katras dalībvalsts tiesību sistēmā ir jāregulē lēmumu par izraidīšanu izpildes noteikumi saskaņā ar procesuālās autonomijas principu, ar nosacījumu, ka šie noteikumi nav mazāk labvēlīgi par tiem, kas reglamentē līdzīgas situācijas, uz kurām attiecas valsts tiesības (līdzvērtības princips), un ka tie nepadara praktiski neiespējamu vai pārmērīgi neapgrūtina to tiesību īstenošanu, kas ir piešķirtas Savienības tiesībās (efektivitātes princips) (
15
).
43.
Īstenojot šo valsts kompetenci attiecībā uz lēmumu par izraidīšanu izpildes noteikumu noteikšanu, ir jāatgādina, ka Tiesa jau ir nospriedusi, ka Savienības tiesībām principā nav pretrunā tiesību normu par trešo valstu valstspiederīgajiem izmantošana, lai ieviestu Savienības pilsoņiem piemērojamu sistēmu, neraugoties uz to, ka uzturēšanās un atgriešanas direktīvām nebūt nav tāds pats mērķis (
16
). Spriedumā Petrea Tiesa ir nospriedusi, ka “dalībvalstis var ietekmēties no [atgriešanas direktīvas, kas attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi,] normām, lai izraudzītos kompetentās iestādes un noteiktu [lēmuma par Savienības pilsoņa izraidīšanu] pieņemšanai piemērojamo procedūru, ja tas nav pretrunā nevienai Savienības tiesību normai” (
17
).
44.
No tā izriet, ka šajā lietā, tā kā uzturēšanās direktīvā nav ietverti noteikumi par izraidīšanas lēmumu izpildi, dalībvalstīm principā ir jābūt iespējai ietekmēties no atgriešanas direktīvas noteikumiem, kas ir pieņemta vēlāk un ietver šajā ziņā atbilstošas tiesību normas.
45.
Pirmkārt, attiecībā uz preventīvajiem pasākumiem atgriešanas direktīvas 7. panta 3. punktā ir paredzēts, ka “attiecībā uz brīvprātīgai izceļošanai noteikto laika posmu var paredzēt dažus pienākumus, kuru mērķis ir novērst bēgšanas iespējamību, piemēram, regulāru reģistrēšanos attiecīgās iestādēs, atbilstošas finanšu garantijas depozītu, dokumentu iesniegšanu vai pienākumu uzturēties noteiktā vietā” (
18
). Tāpat, otrkārt, attiecībā uz iespēju turēt apsardzībā Savienības pilsoni vai viņa ģimenes locekli, lai nodrošinātu izraidīšanas lēmuma izpildi, atgriešanas direktīvas IV nodaļā “Turēšana apsardzībā izraidīšanas nolūkā” ir precīzi reglamentēta turēšana apsardzībā izraidīšanas nolūkā.
46.
Līdz ar to nekas principā neliedz dalībvalstīm noteikumus, kas ir paredzēti attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgo atgriešanas lēmumiem, mutatis mutandis piemērot Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, attiecībā uz kuriem ir pieņemts lēmums par izraidīšanu.
47.
Tomēr, lai tiesību normas, kas attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem, varētu tikt faktiski attiecinātas uz Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem saskaņā ar spriedumu Petrea, tās nedrīkst būt pretrunā nevienai Savienības tiesību normai. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka atbilstoši LESD 21. pantam ikvienam Savienības pilsonim ir tiesības uzturēties dalībvalstu teritorijā, “ievērojot Līgumos noteiktos ierobežojumus un nosacījumus, kā arī to īstenošanai paredzētos pasākumus” (
19
). Līdz ar to ir arī jāpārbauda, vai preventīvie un aizturēšanas pasākumi paši par sevi var būt pasākumi, kas var ierobežot šo pilsoņu tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstī. Šajā kontekstā, lai gan Savienības tiesības nekādā veidā neliedz dalībvalstīm ieviest savu izraidīšanas lēmumu izpildes sistēmu, tomēr šādas sistēmas nedrīkst apdraudēt Savienības tiesību lietderīgo iedarbību (
20
).
48.
Ņemot vērā šos apsvērumus, ir jāpārbauda, vai un kādos apstākļos judikatūra, kas izriet no sprieduma Petrea, var tikt piemērota katram no pamatlietā aplūkotajiem pasākumiem.
2. Par prejudiciālo jautājumu apjomu
49.
Lai kliedētu jebkādas neskaidrības par abu prejudiciālo jautājumu nozīmi un apjomu, man šķiet nepieciešams sniegt šādus skaidrojumus.
50.
Pirmkārt, es uzskatu, ka ir jāsniedz terminoloģijas precizējums attiecībā uz frāzes “lēmums par uzturēšanās izbeigšanu” lietojumu. Proti, ir jākonstatē, ka abi prejudiciālie jautājumi, kā tos ir formulējusi iesniedzējtiesa, paredz attiecīgi veikt “preventīvus pasākumus” vai “apcietināšanu”, ja attiecībā uz Savienības pilsoņiem vai viņu ģimenes locekļiem ir pieņemts “lēmums par uzturēšanās izbeigšanu”. Taču ir jāprecizē, ka, lai gan “lēmums par uzturēšanās izbeigšanu” principā nozīmē pienākumu atstāt teritoriju, tas ne vienmēr nozīmē, ka ir jāveic izraidīšanas pasākums, proti, “rīkojums atstāt valsts teritoriju”1980. gada 15. decembra likuma 7. panta pirmās daļas izpratnē (
21
). Tā kā abi prejudiciālie jautājumi attiecas uz situācijām, kurās ir jāveic izraidīšanas pasākums, manuprāt, tie ir jāsaprot tādējādi, ka tie attiecas uz Savienības pilsoņiem vai viņu ģimenes locekļiem, attiecībā uz kuriem ir pieņemts ne tikai lēmums par uzturēšanās izbeigšanu, bet arī lēmums par izraidīšanu.
51.
Otrkārt, ir jākonstatē, ka iesniedzējtiesa ierobežo pirmo jautājumu ar iespēju Savienības pilsoņiem piemērot “preventīvus pasākumus”, kas ir līdzīgi tiem, kurus piemēro trešo valstu valstspiederīgajiem, ja izraidīšanas lēmums ir pieņemts “sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ”. Taču šis jautājuma piemērojamības ierobežojums skaidri neizriet no valsts tiesību aktu noteikumiem, it īpaši no 1980. gada 15. decembra likuma 44.quater, 44.quinquies un 44.sexies panta. Proti, kā to savos apsvērumos ir apstiprinājusi Beļģijas valdība, šādi “preventīvie pasākumi” var tikt veikti ikreiz, kad attiecībā uz Savienības pilsoni vai viņa ģimenes locekļiem tiek noteikts izraidīšanas pasākums un ja viņi rada bēgšanas iespējamību (
22
), kas ietver situācijas, kuras nerada draudus sabiedriskajai kārtībai, proti, “valsts drošības vai veselības aizsardzības” apsvērumu dēļ uzturēšanās direktīvas 27. panta 1. punkta izpratnē, kā arī “citu iemeslu [nekā to, kas paredzēti šīs direktīvas 27. panta 1. punktā]”, dēļ minētās direktīvas 15. panta 1. punkta izpratnē.
52.
Jāatzīst, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, Tiesai un valsts tiesām sadarbojoties atbilstoši LESD 267. pantam, tikai valsts tiesai, kas izskata lietu un kas ir atbildīga par pieņemamo tiesas nolēmumu, ņemot vērā lietas īpašo raksturu, ir jānovērtē gan tas, cik lielā mērā prejudiciālais nolēmums ir nepieciešams tās sprieduma taisīšanai, gan arī Tiesai uzdoto jautājumu atbilstība (
23
). Līdz ar to, tā kā uzdotie jautājumi attiecas tikai uz lēmumiem par izraidīšanu, kas ir pieņemti sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ, Tiesai principā ir jālemj tikai šajā ziņā.
53.
Tomēr šajā gadījumā, pirmkārt, no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu neizriet, kāpēc šie preventīvie pasākumi ir jāanalizē vienīgi saistībā ar lēmumiem par izraidīšanu, kas ir pieņemti sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ. Otrkārt, “bēgšanas iespējamība” pastāv tikpat lielā mērā gan saistībā ar lēmumiem par izraidīšanu, kas ir pieņemti sabiedriskās kārtības apsvērumu dēļ, gan saistībā ar tiem, kuri ir pieņemti “valsts drošības un sabiedrības veselības” apsvērumu dēļ saskaņā ar uzturēšanās direktīvas 27. panta 1. punktu vai pat “citu iemeslu dēļ, kas nav sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai veselības aizsardzības apsvērumi” šīs direktīvas 15. panta 1. punkta izpratnē. Tādējādi, lai sniegtu iesniedzējtiesai pilnīgu atbildi, es ierosinu paplašināt pirmā prejudiciālā jautājuma tvērumu, iekļaujot tajā visus lēmumus par izraidīšanu, kas ir pieņemti saskaņā ar uzturēšanās direktīvu.
54.
Treškārt, es konstatēju, ka iesniedzējtiesa otro prejudiciālo jautājumu ierobežo ar iespēju paredzēt maksimālo termiņu turēšanai apsardzībā izraidīšanas nolūkā, kas ir identisks tam, kurš ir piemērojams trešo valstu valstspiederīgajiem, ja izraidīšanas lēmums ir pieņemts “sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ”. Tomēr 1980. gada 15. decembra likuma 44.septies pantā ir paredzēta aizturēšanas iespēja, “ja to prasa sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumi” (
24
). Līdz ar to varētu paredzēt paplašināt šī jautājuma tvērumu, lai tajā iekļautu sabiedrības veselības apsvērumus. Tomēr šajā gadījumā iesniedzējtiesas ierobežojums man šķiet pamatots, jo otrais prejudiciālais jautājums mērķtiecīgi attiecas uz šī panta tiesību normu, kas ļauj pagarināt aizturēšanu līdz astoņiem mēnešiem tikai tad, ja to prasa “sabiedriskās kārtības vai valsts drošības aizsardzība”.
55.
Ceturtkārt un visbeidzot, ir jāuzsver, ka Beļģijas valdība piedāvā pārformulēt otro jautājumu, lai aizturēšanas pasākumu nošķirtu no fakta, ka attiecīgā persona nav atstājusi valsts teritoriju noteiktajā termiņā. Proti, šī valdība paskaidro, ka Beļģijas tiesībās neviens ārvalstnieks – neatkarīgi no tā, vai viņš ir Savienības pilsonis, ģimenes loceklis vai trešās valsts valstspiederīgais, – nevar tikt turēts apsardzībā tikai tādēļ, ka viņš nav izpildījis lēmumu par uzturēšanās izbeigšanu, kas ir pamatots ar sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumiem. Aizturēšanas izmantošana esot pamatota tikai, lai sagatavotu atgriešanu un veiktu izraidīšanu, ja pastāv risks, ka attiecīgās personas rīcība varētu apdraudēt izraidīšanas lēmuma izpildi.
56.
Šajā ziņā ir jānorāda, ka, protams, Beļģijas valdības analīzi, šķiet, apstiprina 1980. gada 15. decembra likuma 44.septies panta formulējums. Tomēr otrais jautājums, kā to ir uzdevusi iesniedzējtiesa, man šķiet saderīgs ar Beļģijas valdības nostāju, jo, neatbildot uz lēmumu par izraidīšanu noteiktajā termiņā, attiecīgā persona ir rīkojusies tādā veidā, kas apdraud šī lēmuma izpildi un tādējādi attaisno tās brīvības atņemšanu, izmantojot turēšanu apsardzībā, lai veiktu piespiedu izraidīšanu. Tādēļ es ierosinu otro jautājumu nepārformulēt Beļģijas valdības piedāvātajā izpratnē.
57.
Ņemot vērā šos precizējumus, es piedāvāju izskatīt abus prejudiciālos jautājumus.
B.
Pirmais prejudiciālais jautājums
58.
Ar pirmo jautājumu, ko es ierosinu pārformulēt, lai ņemtu vērā šo secinājumu 53. punktā minētos apsvērumus, iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai LESD 20. un 21. pants, kā arī uzturēšanās direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem pretrunā ir tādi valsts tiesību akti, ar kuriem Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, attiecībā uz kuriem ir pieņemts lēmums par izraidīšanu saskaņā ar uzturēšanās direktīvu, tiek piemēroti “preventīvi pasākumi”, kas ir līdzīgi tiem, ar kuriem attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem tiek transponēts atgriešanas direktīvas 7. panta 3. punkts, lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības laikposmā, kas ir atvēlēts, lai atstātu attiecīgās dalībvalsts teritoriju.
59.
Prasītāji pamatlietā uzskata, ka uz šo jautājumu ir jāatbild apstiprinoši, tādējādi ar šādiem preventīviem pasākumiem ir pārkāpts LESD 20. un 21. pants, kā arī uzturēšanās direktīva. Turpretim Beļģijas, Dānijas, Spānijas un Polijas valdības, pamatojoties uz būtībā saskanīgu argumentāciju, ierosina uz šo jautājumu atbildēt noliedzoši, galvenokārt balstoties uz sprieduma Petrea piemērošanu pēc analoģijas. Komisija savukārt precizē, ka šādiem preventīviem pasākumiem ir jābūt piemērojamiem pat pirms uzturēšanās direktīvas 30. panta 3. punktā paredzētā brīvprātīgas izceļošanas termiņa beigām ar nosacījumu, ka šie pasākumi ir pamatoti ar objektīviem apsvērumiem un ir samērīgi.
1. Par preventīvo pasākumu identificēšanu un juridisko kvalifikāciju
60.
1980. gada 15. decembra likuma 44.quater pantā ir paredzēts, ka “preventīvus pasākumus” var noteikt Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim, attiecībā uz kuru ir pieņemts lēmums par izraidīšanu, pirms ir beidzies termiņš, kurā viņam ir jāatstāj valsts teritorija, lai “novērstu jebkādu bēgšanas iespējamību”. Šādi pasākumi var tikt piemēroti arī izraidīšanas pagaidu atlikšanas gadījumā saskaņā ar šī likuma 44.sexies pantu. Preventīvo pasākumu neievērošanas gadījumā minētā likuma 44.quinquies pantā ir paredzēts, ka “visus pasākumus, kas vajadzīgi”, lai izpildītu rīkojumu atstāt valsts teritoriju, var veikt pat pirms brīvprātīgas izceļošanas termiņa beigām, ja pastāv attiecīgās personas bēgšanas iespējamība.
61.
Šajā ziņā ir svarīgi norādīt, ka šie “preventīvie pasākumi” valsts tiesību aktos nav definēti, izņemot mājas aresta iespēju gadījumā, ja izraidīšana uz laiku ir atlikta 1980. gada 15. decembra likuma 44.sexies panta izpratnē. Attiecībā uz pārējo šajā likumā ir paredzēts, ka “Karalis ir tiesīgs noteikt šos pasākumus ar dekrētu, kas tiek apspriests Ministru padomē” (44.quater un 44.sexies pants), neprecizējot minēto pasākumu saturu. Beļģijas valdība savos apsvērumos ir precizējusi, ka nevienā karaļa dekrētā līdz šim nav noteikti šie pasākumi (
25
).
62.
Tomēr ir jānorāda, ka saskaņā ar attiecīgo tiesību normu pamatojuma izklāstu tās “lielā mērā iedvesmojas” no atgriešanas direktīvas noteikumiem (
26
). Līdz ar to, ņemot vērā “līdzīgus” noteikumus, kas ir piemērojami trešo valstu valstspiederīgajiem un kas ir paredzēti šīs direktīvas 7. panta 3. punktā, šādi pasākumi varētu būt tostarp “regulāra reģistrēšanās attiecīgās iestādēs, atbilstošas finanšu garantijas depozīts, dokumentu iesniegšana vai pienākums uzturēties noteiktā vietā”. Tātad mana analīze ir jāveic, pamatojoties uz pieņēmumu, ka šādi pasākumi patiešām var būt “preventīvie pasākumi” pamatlietā aplūkoto valsts tiesību normu izpratnē.
63.
Attiecībā uz šo preventīvo pasākumu juridisko kvalifikāciju ir iespējamas divas atšķirīgas pieejas.
64.
No vienas puses, Polijas valdība, kurai pievienojas Beļģijas un Dānijas valdības, apgalvo, ka šie preventīvie pasākumi būtībā ir vienkārši administratīvi pasākumi, kas papildina esošu lēmumu par izraidīšanu, kuru vienīgais mērķis ir nodrošināt tā izpildi un kas nevar notikt, ja tas netiktu pieņemts. Tādējādi minētie pasākumi nevar vairāk ierobežot pārvietošanās un uzturēšanās brīvību, bet gan vienīgi nodrošināt lēmuma par izraidīšanu izpildi, kas neapšaubāmi ir pasākums, kurš ierobežo brīvu pārvietošanos uzturēšanās direktīvas 15. panta 1. punkta vai 27. panta 1. punkta izpratnē (
27
).
65.
Ja tiktu pieņemta šī pirmā pieeja, “preventīvie pasākumi” varētu tikt kvalificēti kā procesuāli pasākumi, kas pilnībā ietilpst dalībvalstu procesuālajā autonomijā, ar nosacījumu, ka tiek ievēroti līdzvērtības un efektivitātes principi.
66.
No otras puses, iesniedzējtiesa un Komisija uzskata, ka neatkarīgi no preventīvo pasākumu pakārtotā rakstura, tie noteikti ietekmē attiecīgā Savienības pilsoņa vai viņa ģimenes locekļa tiesības un brīvības, jo minēto pasākumu mērķis ir tieši novērst viņa bēgšanu, kas attiecīgā gadījumā varētu viņam liegt doties uz citu dalībvalsti.
67.
Ja šī otrā pieeja tiktu atbalstīta, “preventīvie pasākumi” tiktu kvalificēti nevis kā vienkārši procesuāli pasākumi, bet kā pasākumi, ar kuriem tiek noteikts jauns brīvas pārvietošanās ierobežojums LESD 21. panta izpratnē. Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tātad ir jāpārbauda, vai šie preventīvie pasākumi var tikt attaisnoti, jo tie ir pamatoti ar objektīviem apsvērumiem un ir samērīgi ar valsts tiesībās noteikto leģitīmo mērķi (
28
).
2. Par ierobežojuma esamību
68.
Turpmāk izklāstīto iemeslu dēļ es ierosinu izmantot otro pieeju, saskaņā ar kuru “preventīvie pasākumi” nebūtu jāuzskata par vienkāršiem procesuāliem noteikumiem, bet gan par pasākumiem, kas var būt pārvietošanās brīvības ierobežojumi LESD 21. panta izpratnē.
69.
Pirmkārt, man šķiet svarīgi uzreiz uzsvērt – tas, ka attiecībā uz Savienības pilsoni vai viņa ģimenes locekli ir pieņemts lēmums par izraidīšanu, nenozīmē, ka šai personai vairs nav tiesību brīvi pārvietoties Savienības teritorijā. Protams, minētajai personai ir jāatstāj tās uzņēmējas dalībvalsts teritorija, kas ir izdevusi lēmumu par izraidīšanu, taču šī persona turpina izmantot pamattiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos pārējā Savienības teritorijā. Līdz ar to ir jānoraida tēze, saskaņā ar kuru “preventīvie pasākumi”, kas ir papildinājumi lēmumiem par izraidīšanu, paši par sevi nevar ietekmēt personas, uz kuru attiecas lēmums par izraidīšanu, tiesības brīvi pārvietoties. Turklāt šo konstatējumu nevar atspēkot tas, ka preventīvie pasākumi ir paredzēti, lai atvieglotu attiecīgās personas izraidīšanu no uzņēmējas dalībvalsts, nevis ierobežotu tās tiesības pārvietoties un uzturēties citās dalībvalstīs.
70.
Otrkārt, ņemot vērā iepriekš minēto, lai gan “preventīvo pasākumu” saturs nav precizēts 1980. gada 15. decembra likumā, man šķiet, ka nevar izslēgt iespēju, ka šie pasākumi varētu tieši ietekmēt uzturēšanās direktīvā paredzēto pārvietošanās un uzturēšanās brīvību. Šis konstatējums ir acīmredzams tāda preventīva pasākuma gadījumā, kas ir veikts “mājas aresta” veidā, kas pēc definīcijas ir pārvietošanās brīvības ierobežojums ne tikai attiecīgās dalībvalsts teritorijā, bet arī Savienības teritorijā. Tāpat tādi pasākumi kā pienākums regulāri reģistrēties attiecīgās iestādēs, atbilstošas finanšu garantijas depozīts, dokumentu iesniegšana vai pienākums uzturēties noteiktā vietā varētu ietekmēt arī attiecīgās personas spēju ne tikai pārvietoties vai pat uzturēties citā dalībvalstī, bet arī sagatavot brīvprātīgu izceļošanu. Precīzāk, šādi preventīvi pasākumi varētu ietekmēt iespēju efektīvi izmantot tiesības uz viena mēneša laikposmu, kas ir noteikts uzturēšanās direktīvas 30. panta 3. punktā, lai sagatavotos brīvprātīgai izceļošanai uz citu dalībvalsti, kas in fine ietekmē tiesības uz brīvu pārvietošanos (
29
). Tā tas it īpaši būtu gadījumā, ja attiecīgie preventīvie pasākumi tiktu noteikti jau pirmajās dienās pēc lēmuma par izraidīšanu paziņošanas. Jānorāda, ka 1980. gada 15. decembra likuma 44.ter panta formulējums, šķiet, neizslēdz preventīvu pasākumu veikšanu pirms viena mēneša termiņa beigām (
30
).
71.
Treškārt, no šīs analīzes izriet, ka “preventīvo pasākumu” mērķis nav vienkārši organizēt procedūras saistībā ar izraidīšanas lēmuma izpildi. Šāda lēmuma izpildei principā nav nepieciešams iepriekš noteikt preventīvus pasākumus. Šajā ziņā, protams, šie pasākumi ir administratīvi pasākumi, bet tie pārsniedz tīri organizatoriskus vai procesuālus pasākumus, par kuriem it īpaši bija runa spriedumā Petrea. Līdz ar to man nešķiet lietderīgi tos aplūkot kā vienkāršus procesuālos noteikumus un izvērtēt tos, ņemot vērā to atbilstību līdzvērtības un efektivitātes principiem (
31
).
72.
Pamatojoties uz šiem apsvērumiem, ir jākonstatē, ka, neraugoties uz to, ka judikatūrā, kas izriet no sprieduma Petrea, dalībvalstīm ir atzīta iespēja iedvesmoties no atgriešanas direktīvas, lai veiktu saskaņā ar uzturēšanās direktīvu pieņemtu izraidīšanas lēmumu izpildes pasākumus, šo judikatūru nevar pilnībā piemērot šajā lietā, jo atšķirībā no absolūti organizatoriskiem un procesuāla rakstura pasākumiem šie preventīvie pasākumi var ietekmēt ar uzturēšanās direktīvu piešķirto tiesību izmantošanu un ierobežot tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties valsts teritorijā. Tādējādi, lai lemtu, vai minētie pasākumi ir saderīgi ar Savienības tiesībām, ir jāpārbauda, vai tie var būt pamatoti.
3. Par pamatojuma esamību
73.
Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru tāds tiesiskais regulējums, kas var ierobežot personu brīvu pārvietošanos, no Savienības tiesību viedokļa var tikt attaisnots tikai tad, ja tas ir pamatots ar objektīviem vispārējo interešu apsvērumiem, kas nav atkarīgi no skarto personu pilsonības, un ir samērīgs ar mērķi, ko valsts tiesības leģitīmi tiecas sasniegt (
32
).
74.
Ņemot vērā šīs prasības, ir jāpārbauda, vai preventīvie pasākumi, neraugoties uz to ierobežojošo iedarbību attiecībā uz pārvietošanās un uzturēšanās brīvību, var būt pamatoti.
75.
Pirmkārt, attiecībā uz objektīviem apsvērumiem Beļģijas valdība apgalvo, ka attiecīgie preventīvie pasākumi ir pamatoti ar Beļģijas likumdevēja gribu novērst Savienības pilsoņa vai viņa ģimenes locekļa, attiecībā uz kuru ir pieņemts lēmums par izraidīšanu, “bēgšanas iespējamību”. Šis mērķis skaidri izrietot no 1980. gada 15. decembra likuma 44.quater un 44.quinquies panta formulējuma un ir saderīgs ar šī likuma pamatojuma izklāstu (
33
).
76.
Manuprāt, šāds pamatojums jāuzskata par leģitīmu un par tādu, kas ļauj attaisnot tādu pamatbrīvību ierobežojošu pasākumu, kāds ir paredzēts LESD 21. pantā (
34
). Attiecīgo preventīvo pasākumu mērķis ir nodrošināt saskaņā ar uzturēšanās direktīvu pieņemta lēmuma par izraidīšanu izpildi, ja kompetentās iestādes it īpaši uzskata, ka pastāv risks, ka attiecīgā persona noteiktajā termiņā to brīvprātīgi neizdarīs. In fine minēto pasākumu mērķis tātad ir nodrošināt uzturēšanās direktīvas lietderīgo iedarbību un neapdraudēt Savienības pilsoņu vai viņu ģimenes locekļu izraidīšanu, ja tas ir prasīts saskaņā ar šo direktīvu. Turklāt un vispārīgāk – dalībvalstīm ir leģitīmas intereses izveidot sistēmu attiecībā uz izraidīšanas lēmumu izpildi, tostarp noteikumus par bēgšanas iespējamību pārredzamības, tiesiskās noteiktības un paredzamības iemeslu dēļ.
77.
Otrkārt, runājot par šo pasākumu samērīguma pārbaudi, no pastāvīgās judikatūras izriet, ka pasākums ir samērīgs tad, ja tas ir piemērots izvirzītā mērķa sasniegšanai un nepārsniedz šī mērķa sasniegšanai nepieciešamo (
35
).
78.
Preventīvo pasākumu samērīgums prasa analizēt un līdzsvarot dažādus attiecīgajai dalībvalstij raksturīgos tiesiskos un faktiskos apstākļus, kurus iesniedzējtiesa var veikt labāk nekā Tiesa, it īpaši ņemot vērā, ka šo pasākumu saturs vēl nav noteikts (skat. šo secinājumu 61. punktu). Turklāt iesniedzējtiesai ir jāņem vērā institucionālais konteksts un veids, kādā kompetentās iestādes piemēros minētos pasākumus. Veicot šo samērīguma novērtējumu, man šķiet atbilstoši šādi elementi.
79.
Pirmkārt, es uzskatu, ka šo preventīvo pasākumu sistemātiska piemērošana, pamatojoties uz elementiem, kas nav tieši saistīti ar bēgšanas iespējamību, piemēram, iemesls, kas attaisno izraidīšanu, būtu pārvietošanās un uzturēšanās tiesību ierobežojums, kas pārsniedz to, kas ir nepieciešams, lai sasniegtu mērķi ierobežot bēgšanas iespējamību. Izraidīšanas iemesls, pat ja runa ir par sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apdraudējumu, pats par sevi nevar pamatot preventīvu pasākumu. Tomēr man šķiet acīmredzami, ka attiecīgo personu rīcība pirms lēmuma par izraidīšanu pieņemšanas būs noteicošais elements bēgšanas iespējamībai, kas kompetentajām iestādēm būtu jāņem vērā. Piemēram, lai novērtētu pasākuma samērīgumu, noteikti ir jāņem vērā draudu sabiedriskajai kārtībai, kas pamato izraidīšanu, raksturs (
36
).
80.
Otrkārt, es uzskatu, ka tādai piemērošanai, kas ir samērīga ar izvirzītajiem mērķiem, jābūt raksturīgam tam, ka preventīvi pasākumi tiek izmantoti tikai tad, ja pastāv reāla bēgšanas iespējamība. Tādējādi kompetentajām iestādēm šie pasākumi būs jāpiemēro izņēmuma kārtā un pamatojoties uz attiecīgās personas bēgšanas iespējamības individuālu novērtējumu. Tādējādi, lai preventīvie pasākumi tiktu uzskatīti par samērīgiem, katra pasākuma izvēle ir jāveic atkarībā no bēgšanas iespējamības pakāpes. Piemēram, pienākums “uzturēties noteiktā vietā”, kas ir acīmredzams brīvas pārvietošanās un uzturēšanās brīvības ierobežojums, būtu pamatots tikai tad, ja bēgšanas iespējamība būtu īpaši augsta. Līdz ar to kompetentajām iestādēm katrā atsevišķā gadījumā būs jāpārbauda, vai preventīvo pasākumu vidū ir tādi pasākumi, kas mazāk aizskartu ar LESD 21. pantu piešķirto tiesību īstenošanu un kuri būtu piemēroti, lai sasniegtu mērķi nodrošināt efektīvu izraidīšanas lēmuma izpildi. Turklāt, kā norāda Komisija, pasākums, kas vienkārši liegtu Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim brīvprātīgas izceļošanas laikā izpildīt lēmumu par izraidīšanu, būtu vienlaikus nesamērīgs un neproduktīvs.
81.
Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, es ierosinu uz pirmo prejudiciālo jautājumu atbildēt, ka LESD 20. un 21. pants, kā arī uzturēšanās direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem principā nav pretrunā tas, ka dalībvalstis piemēro valsts tiesību aktus, kas attiecībā uz Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, attiecībā uz kuriem ir pieņemts lēmums par izraidīšanu saskaņā ar uzturēšanās direktīvu, paredz piemērot “preventīvus pasākumus”, kas ir līdzīgi tiem, ar kuriem attiecībā uz trešo valstu pilsoņiem tiek transponēts atgriešanas direktīvas 7. panta 3. punkts, lai izvairītos no jebkādas bēgšanas iespējamības termiņā, kas viņiem ir noteikts, lai atstātu attiecīgās dalībvalsts teritoriju ar nosacījumu, ka tie ir pamatoti ar objektīviem apsvērumiem un ir samērīgi.
C.
Par otro prejudiciālo jautājumu:
82.
Ar otro jautājumu, kuru es ierosinu pārformulēt, lai ņemtu vērā šo secinājumu 50. punktā minētos apsvērumus, iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai LESD 20. un 21. pants, kā arī uzturēšanās direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem pretrunā ir tādi valsts tiesību akti, ar kuriem Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem, attiecībā uz kuriem ir pieņemts lēmums par izraidīšanu sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ un kas nav atstājuši attiecīgās dalībvalsts teritoriju ar šo lēmumu noteiktajā termiņā, tiek piemērots tāds pats aizturēšanas pasākums, kura maksimālais ilgums ir astoņi mēneši, kāds tiek piemērots trešo valstu valstspiederīgajiem, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi.
83.
Prasītāji pamatlietā piedāvā uz šo jautājumu atbildēt apstiprinoši, būtībā apgalvojot, ka šāds pasākums varētu izraisīt nesamērīgas aizturēšanas, kas pārsniegtu izraidīšanai absolūti nepieciešamo laiku, bez iespējas efektīvi pārbaudīt aizturēšanas ilgumu. Beļģijas valdība, kuras nostāju būtībā atbalsta Dānijas un Spānijas valdības, apgalvo, ka uz šo jautājumu ir jāatbild noliedzoši, vienlaikus to pārformulējot (skat. šo secinājumu 55. punktu). Arī Komisija piedāvā atbildēt noraidoši, apgalvojot, ka dalībvalstīm ir jābūt iespējai paredzēt maksimālo aizturēšanas termiņu, kas ir identisks tam, kāds ir paredzēts trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi, ar nosacījumu, ka šis termiņš atsevišķos gadījumos ir cik vien iespējams īss un nepārsniedz izraidīšanas pasākuma izpildei absolūti nepieciešamo laiku.
1. Par aizturēšanas pasākuma noteikšanu un juridisko kvalifikāciju
84.
1980. gada 15. decembra likuma 44.septies pantā ir paredzēta iespēja “aizturēt”, proti, turēt apsardzībā Savienības pilsoņus un viņu ģimenes locekļus, lai nodrošinātu izraidīšanas pasākuma izpildi, ja vien nav iespējams efektīvi piemērot citus, mazāk ierobežojošus pasākumus. Šī aizturēšana var ilgt tik ilgu laiku, cik noteikti ir nepieciešams izraidīšanas pasākuma izpildei, un principā nedrīkst pārsniegt divus mēnešus. Šajā tiesību normā ir paredzētas arī tādas pašas aizturēšanas termiņa pagarināšanas iespējas kā tās, kas ir paredzētas attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem 1980. gada 15. decembra likuma 74/5. panta 3. punktā, proti, ne vairāk kā pieci mēneši, kas sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu gadījumā var ilgt līdz astoņiem mēnešiem. Tieši pēdējais minētais pagarinājums, kas nepārsniedz astoņus mēnešus, rada bažas iesniedzējtiesai un būs šī vērtējuma priekšmets.
85.
Vispirms ir jāatgādina, kā tas ir norādīts šo secinājumu 41.–46. punktā, ka uzturēšanās direktīvā nav paredzēts nedz īpašs režīms izraidīšanas lēmumu īstenošanai vai izpildei, nedz a fortiori noteikumi par aizturēšanu izraidīšanas nolūkā. Tāpat šajā direktīvā nav nevienas tiesību normas, kas tieši liegtu dalībvalstīm veikt šādus pasākumus. Tā kā šajā jomā nav Savienības noteikumu, katras dalībvalsts tiesību sistēmā ir jāparedz lēmumu par izraidīšanu izpildes kārtība, vajadzības gadījumā pamatojoties uz atgriešanas direktīvas normām, kas attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem.
86.
Proti, atgriešanas direktīvas 15. pantā ir paredzēta turēšana apsardzībā izraidīšanas nolūkā, “lai sagatavotos atgriešanai un/vai veiktu izraidīšanas procesu, jo īpaši, ja: a) pastāv bēgšanas iespējamība, vai b) attiecīgais trešās valsts valstspiederīgais izvairās no atgriešanas vai izraidīšanas procedūras vai traucē to sagatavošanu”. Attiecībā uz šīs aizturēšanas ilgumu šī panta 1. punktā ir noteikts, ka tā ir “iespējami īsa un tā turpinās tikai tik ilgi, kamēr veic izraidīšanas pasākumus”, un minētā panta 5. punktā ir piebilsts, ka “katra dalībvalsts nosaka ierobežotu turēšanas apsardzībā laikposmu, kas nedrīkst pārsniegt sešus mēnešus”. Turklāt šī paša panta 6. punktā ir paredzēta iespējama pagarināšana uz laiku, kas nepārsniedz papildu divpadsmit mēnešus, ja izraidīšanas procedūra ieilgst, jo attiecīgais trešās valsts valstspiederīgais atsakās sadarboties vai kavējas vajadzīgo dokumentu saņemšana no trešām valstīm.
87.
Taču, lai šīs atgriešanas direktīvas normas varētu tikt attiecinātas uz Savienības pilsoņiem, tās pašas par sevi nedrīkst būt attiecīgo personu pārvietošanās un uzturēšanās brīvības ierobežojumi, ja vien tie nav pamatoti un neapdraud Savienības tiesību lietderīgo iedarbību.
2. Par ierobežojuma esamību
88.
Šajā ziņā uzskatu, ka, ņemot vērā tādu pašu argumentāciju, kas tiek attiecināta uz “preventīvajiem pasākumiem” (skat. šo secinājumu 68.–72. punktu) aizturēšanas pasākums nevar būt vienkāršs procesuāls pasākums, jo tas var būt šķērslis Savienības pilsoņa pārvietošanās un uzturēšanās brīvībai. Proti, šāda “turēšana apsardzībā”ipso facto ir brīvas pārvietošanās ierobežojums, jo tā neļauj attiecīgajai personai brīvi pārvietoties, tostarp dalībvalstī, kas ir izdevusi lēmumu par izraidīšanu (
37
).
3. Par pamatojuma esamību
89.
Tomēr šādu ierobežojumu varētu attaisnot, ja tas būtu pamatots ar objektīviem apsvērumiem un būtu samērīgs ar valsts tiesībās noteikto leģitīmo mērķi (skat. šo secinājumu 73. punktu).
90.
Šajā ziņā, pirmkārt, attiecībā uz objektīviem apsvērumiem ir jānorāda, ka pretēji atgriešanas direktīvas 15. panta noteikumiem 1980. gada 15. decembra likuma 44.septies panta formulējumā nav nevienas norādes par iemesliem, kas varētu pamatot aizturēšanas pasākuma izmantošanu, izņemot to, ka šai aizturēšanai ir jābūt “nepieciešamai” sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ un ka tās mērķis ir “nodrošināt izraidīšanas pasākuma izpildi”. Šajā ziņā Beļģijas valdība savos apsvērumos ir paskaidrojusi, ka aizturēšanas izmantošana esot pamatota tikai, lai sagatavotu atgriešanu un veiktu izraidīšanu, un ka tā notiek tikai tad, ja pastāv risks, ka attiecīgās personas rīcība varētu apdraudēt izraidīšanas lēmuma izpildi. Ar nosacījumu, ka iesniedzējtiesa šo interpretāciju apstiprina, ir jāsecina, ka šāds pasākums, kura galvenais mērķis ir nodrošināt lēmuma par izraidīšanu izpildi un in fine dažu uzturēšanās direktīvas normu lietderīgo iedarbību, man šķiet leģitīms un var attaisnot brīvas pārvietošanās ierobežojumu.
91.
Otrkārt, uzskatu, ka, lai gan ir pamatota arī dalībvalstu vēlme paredzēt maksimālo aizturēšanas ilgumu, iesniedzējtiesai ir jāizvērtē tā samērīgums, vajadzības gadījumā ņemot vērā administratīvo pieredzi, kas saistīta ar 1980. gada 15. decembra likuma 74/5. panta 3. punkta īstenošanu, kā arī lēmumu pieņemšanas praksi attiecībā uz laiku, kāds parasti ir vajadzīgs, lai izpildītu kāda Savienības dalībvalsts pilsoņa izraidīšanas uz kādu citu dalībvalsti pasākumu. Tas ļaus spriest, vai astoņi mēneši nesamērīgi pārsniedz laiku, kas noteikti ir nepieciešams izraidīšanas pasākuma izpildei. Šajā ziņā var būt nozīmīgi šādi elementi.
92.
Pirmkārt, maksimālā aizturēšanas termiņa izmantošana nebūtu jāvērtē atsevišķi, bet gan vispārīgākā 1980. gada 15. decembra likuma 44.septies panta piemērošanas kontekstā. Pamatojoties uz šādu konteksta analīzi, man šķiet, ka laikposma pagarināšana līdz maksimālajam astoņu mēnešu termiņam būtu pamatota tikai izņēmuma kārtā. Vispirms šajā 44.septies pantā ir skaidri norādīts, ka aizturēšanas pasākums tiks noteikts, “ja nav iespējams efektīvi piemērot citus pasākumus, kas būtu mazāk ierobežojoši piespiedu pasākumi”. Turpinot – šādas aizturēšanas pagarināšana par divu mēnešu ilgiem laika posmiem ir paredzēta tikai tad, ja pasākumi, kas nepieciešami izraidīšanai, ir veikti septiņās darba dienās pēc aizturēšanas, tādējādi teorētiski paātrinot šos pasākumus. Turklāt pēc šī pirmā pagarinājuma par turpmāku pagarinājumu var lemt tikai ministrs, pagarinot aizturēšanas laikposmu uz, ilgākais, pieciem mēnešiem, pēc kura beigām attiecīgā persona ir jāatbrīvo. Visbeidzot, tikai tad, ja tas nepieciešams sabiedriskās kārtības vai valsts drošības aizsardzības apsvērumu dēļ, turēšanu apsardzībā katru reizi pagarina par vienu mēnesi, nepārsniedzot kopējo astoņu mēnešu laikposmu.
93.
Otrkārt, ir jānorāda, ka tiesas sēdē Beļģijas valdība paskaidroja, ka šis maksimālais astoņu mēnešu termiņš tika izvēlēts, jo uzturēšanās direktīvā nav izslēgta iespēja pieņemt lēmumu par izraidīšanu attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem, ja viņi ir Savienības pilsoņa ģimenes locekļi. Šādā aspektā maksimālais ilgums tika pielāgots maksimālajam ilgumam, kas ir piemērojams trešo valstu valstspiederīgajiem saskaņā ar 1980. gada 15. decembra likuma 74/5. panta 3. punktu.
94.
Taču, izņemot šos ļoti īpašos gadījumus un ņemot vērā, ka 1980. gada 15. decembra likuma 44.septies panta mērķis ir sagatavot atgriešanu un veikt izraidīšanu, Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu, kuriem ir dalībvalsts pilsonība, izraidīšanai nepieciešamais laiks parasti varētu būt daudz īsāks, jo atgriešanās izcelsmes valstī prasa nevis trešās valsts, bet gan kādas dalībvalsts sadarbību. Proti, es uzskatu, ka maksimālais ilgums, kas ir identisks tam, kāds ir paredzēts attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi, neņem vērā atsevišķus elementus, kas nošķir Savienības pilsoņu situāciju no trešo valstu valstspiederīgo situācijas, proti, pirmkārt, sadarbības sistēmu, kas pastāv starp Savienības dalībvalstīm un kas ne vienmēr pastāv trešo valstu gadījumā, un, otrkārt, īpatnību, ka Savienības pilsoņu gadījumā viņu identitāte parasti ir zināma un nav nekādu šaubu par viņu pilsonību (trešo valstu valstspiederīgo gadījumā šis pēdējais minētais kritērijs bieži var attaisnot ilgāku laikposmu, lai noskaidrotu viņu pilsonību).
95.
Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, uz otro prejudiciālo jautājumu ir jāatbild, ka LESD 20. un 21. pants, kā arī uzturēšanās direktīva ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem principā nav pretrunā tas, ka dalībvalstis paredz maksimālo aizturēšanas laiku, kas ir identisks tam, kāds ir paredzēts trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi, ar nosacījumu, ka aizturēšanas ilgums atsevišķos gadījumos paliek cik vien iespējams īss un nepārsniedz laikposmu, kas noteikti ir nepieciešams izraidīšanas pasākuma izpildei, kas parasti būs īsāks nekā laikposms, kas ir nepieciešams, lai izpildītu izraidīšanas pasākumu, kas skar trešo valstu valstspiederīgos, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi.
V. Secinājumi
96.
Ievērojot iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Cour constitutionnelle (Beļģija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1)
LESD 20. un 21. pants, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2004/38/EK (2004. gada 29. aprīlis) par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK, kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 492/2011 (2011. gada 5. aprīlis), ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem principā nav pretrunā tas, ka dalībvalstis attiecībā uz Savienības pilsoni vai viņa ģimenes locekli, attiecībā uz kuru ir pieņemts lēmums par izraidīšanu saskaņā ar Direktīvu 2004/38, pirms brīvprātīgās izceļošanas termiņa beigām, kas paredzēts šīs direktīvas 30. panta 3. punktā, piemēro tādus preventīvus pasākumus bēgšanas iespējamības novēršanai kā Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2008/115/EK (2008. gada 16. decembris) par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi, 7. panta 3. punktā paredzētie, ar nosacījumu, ka tie ir pamatoti ar objektīviem apsvērumiem un ka tie ir samērīgi.
2)
LESD 20. un 21. pants, kā arī Direktīva 2004/38, kas grozīta ar Regulu Nr. 492/2011, ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem principā nav pretrunā tas, ka dalībvalstis attiecībā uz Savienības pilsoni vai viņa ģimenes locekli, attiecībā uz kuru ir pieņemts lēmums par izraidīšanu saskaņā ar šo direktīvu, pēc brīvprātīgās izceļošanas termiņa beigām, kas ir paredzēts minētās direktīvas 30. panta 3. punktā, piemēro aizturēšanas pasākumu šī izraidīšanas lēmuma izpildes nolūkā ar maksimālo aizturēšanas ilgumu, kas ir identisks tam, kāds ir paredzēts trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi, ar nosacījumu, ka šis aizturēšanas ilgums atsevišķos gadījumos paliek cik vien iespējams īss un nepārsniedz laikposmu, kas noteikti ir nepieciešams izraidīšanas pasākuma izpildei un kas parasti būs īsāks nekā laikposms, kurš ir nepieciešams, lai izpildītu izraidīšanas pasākumu, kas skar trešo valstu valstspiederīgos, kuri dalībvalstī uzturas nelikumīgi.
(
1
)	Oriģinālvaloda – franču.
(
2
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2004. gada 29. aprīlis) par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK (OV 2004, L 158, 77. lpp.), kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) Nr. 492/2011 (2011. gada 5. aprīlis) (OV 2011, L 141, 1. lpp., un labojumi – OV 2004, L 229, 35. lpp., un OV 2005, L 197, 34. lpp.
(
3
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2008. gada 16. decembris) par kopīgiem standartiem un procedūrām dalībvalstīs attiecībā uz to trešo valstu valstspiederīgo atgriešanu, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi (OV 2008, L 348, 98. lpp.).
(
4
)	Rīkojums, 2004. gada 10. februāris, Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83, 20. punkts).
(
5
)	Spriedums, 2017. gada 14. septembris, Petrea (C‑184/16, turpmāk tekstā – “spriedums Petrea”, EU:C:2017:684, 52. punkts).
(
6
)	1980. gada 31. decembraMoniteur belge, 14584. lpp.
(
7
)	2017. gada 19. aprīļaMoniteur belge, 51890. lpp.
(
8
)	Ordre des barreaux francophones et germanophone cēla prasību pilnībā vai daļēji atcelt 2017. gada 24. februāra likuma 5.–52. pantu.
(
9
)	Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme un Vluchtelingenwerk Vlaanderen ir cēlušas prasību pilnībā vai daļēji atcelt 2017. gada 24. februāra likuma 5., 6., 12.–14., 17.–19., 21., 22., 24.–26., 28.–31., 33., 34., 37., 41. un 45. pantu.
(
10
)	Iesniedzējtiesa min arī 2004. gada 10. februāra rīkojumu lietā Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83), uz kuru ir atsauce 2017. gada 24. februāra likuma sagatavošanas dokumentos.
(
11
)	Iesniedzējtiesa nemin šajā ziņā atbilstošās uzturēšanās direktīvas normas.
(
12
)	Skat. EKL 8. pantu (OV 1992, C 191, 1. lpp.).
(
13
)	Spriedums, 2010. gada 7. oktobris, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, 30. punkts un tajā minētā judikatūra).
(
14
)	Jākonstatē, ka nedz uzturēšanās direktīvas 27. panta 1. punktā, nedz 15. panta 1. punktā nav izmantoti vārdi “lēmumi par izraidīšanu”. Šajās tiesību normās ir attiecīgi vispārīgāka atsauce uz “brīvās pārvietošanās un uzturēšanās brīvības [ierobežojumu]” vai “lēmumu, ar ko ierobežo brīvu pārvietošanos”. Tomēr no citiem šīs direktīvas noteikumiem skaidri izriet, ka “lēmumi par izraidīšanu” ir daļa no šiem pasākumiem (skat. minētās direktīvas 28. panta 1. punktu un 15. panta 2. un 3. punktu).
(
15
)	Šajā nozīmē skat. spriedumus, 2016. gada 17. marts, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, 23.–25. punkts), Petrea (53. punkts) un 2018. gada 27. jūnijs, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, 45. un 59. punkts).
(
16
)	Skat. spriedumu Petrea (50.–56. punkts) un ģenerāladvokāta M. Špunara [M. Szpunar] secinājumus lietā Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:324, 75.–87. punkts).
(
17
)	Skat. spriedumu Petrea (52.–56. punkts). Šajā gadījumā Tiesa secināja, ka uzturēšanās direktīvai nav pretrunā tas, ka tādu atgriešanas lēmumu, kas ir pieņemts atbilstoši uzturēšanās direktīvai, pieņem tās pašas iestādes un atbilstoši tādai pašai procedūrai kā trešās valsts valstspiederīgā, kas dalībvalstī uzturas nelikumīgi, atgriešanas lēmumu, kurš ir pieņemts atbilstoši atgriešanas direktīvai. Pirmkārt, attiecībā uz kompetento iestāžu izraudzīšanu dažādo uzturēšanās direktīvā paredzēto pasākumu noteikšanai Tiesa nosprieda, ka šī izraudzīšana ietilpst dalībvalstu procesuālajā autonomijā, jo šajā direktīvā šajā ziņā nav paredzēta neviena tiesību norma. Otrkārt, attiecībā uz piemērojamo procedūru Tiesa uzskatīja, ka ne tikai atgriešanas direktīvā, uz kuru ir atsauce pamatlietā aplūkotajās valsts tiesībās, ir paredzēta procesuālo garantiju piemērošana, bet arī un galvenokārt, ka šajās tiesībās katrā ziņā ir nodrošināta to šīs direktīvas transponēšanas pasākumu piemērošana, kas esot labvēlīgāki Savienības pilsoņiem.
(
18
)	Skat. arī atgriešanas direktīvas 3. panta 7. punktu, kurā ir definēta bēgšanas iespējamība.
(
19
)	Spriedums, 2019. gada 2. oktobris, Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, 28. punkts un tajā minētā judikatūra).
(
20
)	Šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 27. jūnijs, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, 46. punkts).
(
21
)	Beļģijas valdība precizēja, ka valsts tiesībās lēmums par uzturēšanās izbeigšanu neietver atgriešanas lēmumu vai izraidīšanas lēmumu, bet kompetentās iestādes papildus šim lēmumam par uzturēšanās izbeigšanu var nolemt pieņemt atgriešanas vai izraidīšanas lēmumu. Šie noteikumi atbilst uzturēšanās direktīvas noteikumiem, kuros būtībā ir paredzēts, ka, lai tiktu pieņemts lēmums par izraidīšanu, nepietiek, ka Savienības pilsonis vai viņa ģimenes loceklis vairs neatbilst šīs direktīvas III nodaļā paredzētajiem uzturēšanās nosacījumiem, bet tam ir arī jākļūst par “pārmērīgu slogu uzņēmējas dalībvalsts sociālās palīdzības sistēmai (šajā nozīmē skat. analīzi 49.–53. punktā manos secinājumos vēl izskatīšanā esošajā lietā Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19)).
(
22
)	1980. gada 15. decembra likuma 44.quater pantā, kurā ir paredzēta iespēja veikt “preventīvus pasākumus”, ir atsauce uz šī likuma 44.ter pantā minēto termiņu, kurā savukārt ir paredzēta iespēja izdot rīkojumu atstāt valsts teritoriju, “ja Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim nav vai vairs nav tiesību uzturēties valsts teritorijā”.
(
23
)	Spriedums, 2020. gada 10. decembris, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, 31. punkts, kā arī tajā minētā judikatūra).
(
24
)	Mans izcēlums.
(
25
)	Iesniedzējtiesa norāda, ka “mājas arests” ir skaidri paredzēts likumā, jo tikai likumdevējs var paredzēt pasākumu, kas ierobežo pārvietošanās brīvību, un ka Ministru padome no tā secina, ka pārējiem “preventīvajiem pasākumiem”, kurus karalis ir tiesīgs veikt, mērķis vai sekas nevar būt pārvietošanās brīvības ierobežošana.
(
26
)	“Šie jaunie noteikumi nav [atgriešanas direktīvas] transponēšana, bet ir ļoti iedvesmoti no tās.” (Doc. Parl., Chambre, 2016–2017, Doc 54‑2215/001, 38. lpp.).
(
27
)	Beļģijas valdība piebilst, ka preventīvie pasākumi nav pamatoti ar uzturēšanās direktīvas 15. vai 27. pantā paredzētajiem iemesliem, bet gan ar bēgšanas iespējamības pastāvēšanu.
(
28
)	Skat. spriedumus, 2016. gada 6. septembris, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, 34. punkts), un 2018. gada 13. novembris, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898, 31. punkts).
(
29
)	Skat. manu secinājumu 65. punktu izskatīšanā esošajā lietā Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑719/19).
(
30
)	Lai gan 1980. gada 15. decembra likuma 44.ter pantā tostarp ir paredzēts, ka “rīkojumā atstāt valsts teritoriju” ir jānorāda izceļošanas laikposms, kas nevar būt īsāks par vienu mēnesi no lēmuma paziņošanas, šī likuma 44.quater pantā ir precizēts, ka, “lai izvairītos no bēgšanas iespējamības 44.ter pantā minētajā termiņā, Savienības pilsonim vai viņa ģimenes loceklim var tikt noteikts pienākums izpildīt preventīvus nosacījumus” (mans izcēlums).
(
31
)	Šajā ziņā ir jānorāda, ka atbilstība līdzvērtības un efektivitātes principiem šādos gadījumos reti tiek analizēta, jo Tiesas judikatūra galvenokārt skar kārtību, kādā notiek administratīvie un tiesu procesi, kas paredzēti Savienības tiesību aizsardzībai (kā norādi skat. spriedumus, 2012. gada 4. oktobris, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, 69. punkts), un 2016. gada 17. marts, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, 23. un 24. punkts, kā arī tajos minētā judikatūra)).
(
32
)	Šajā nozīmē skat. spriedumus, 2011. gada 12. maijs, Runevič‑Vardyn un Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, 83. punkts), kā arī 2015. gada 26. februāris, Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, 34. punkts).
(
33
)	Saskaņā ar 2017. gada 24. februāra likuma pamatojuma izklāstu tā mērķis ir “nodrošināt pārskatāmāku, konsekventāku un efektīvāku izraidīšanas politiku, it īpaši gadījumos, kad mērķis ir nodrošināt sabiedrisko kārtību vai valsts drošību, vienlaikus ievērojot attiecīgo personu pamattiesības”. (Doc. Parl., Chambre, 2016–2017, Doc 54‑2215/001, 4. lpp.).
(
34
)	Pēc analoģijas skat. spriedumu, 2020. gada 17. decembris, Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Izdošana Ukrainai) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, 42. punkts), kurā Tiesa ir atzinusi, ka mērķis novērst noziedzīgu nodarījumu izdarījušu personu nesodāmības risku ir uzskatāms par leģitīmu un var pamatot tādu pamatbrīvību ierobežojošu pasākumu, kāds ir paredzēts LESD 21. pantā.
(
35
)	Šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 5. jūnijs, Coman u.c. (C‑673/16, EU:C:2018:385, 41. punkts).
(
36
)	Šajā ziņā uzturēšanās direktīvas 27. panta 2. punktā ir precizēts, ka izraidīšanas lēmumiem, kas ir pamatoti sabiedriskās kārtības vai valsts drošības apsvērumu dēļ, “[ir jā]pamatojas tikai uz attiecīgā indivīda personisko darbību”. Līdz ar to principā kompetento iestāžu rīcībā būs sākotnējais attiecīgās personas uzvedības vērtējums.
(
37
)	Pēc analoģijas skat. spriedumu, 2005. gada 17. februāris, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, 41.–44. punkts), kurā Tiesa uzskatīja, ka Savienības pilsoņa aizturēšanas pasākums var būt šķērslis pakalpojumu sniegšanas brīvībai. Skat. arī ģenerāladvokāta F. Ležē [P. Léger] secinājumus lietā Oulane (C‑215/03, EU:C:2004:653, 97. punkts).