Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 26 de marzo de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Agricultura — Política Agrícola Común — Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) — Régimen de pago único por superficie — Reglamento (UE) n.º 1307/2013 — Artículo 32, apartados 2 y 4 — Hectárea admisible — Artículo
36, apartado 5 — Hectáreas a disposición del agricultor — Normativa nacional que exige la presentación del contrato de arrendamiento de la superficie agraria — Anulación con efecto retroactivo de dicho contrato debido a una irregularidad del procedimiento de adjudicación no imputable a dicho agricultor — Reglamento (UE) n.º 1306/2013 — Artículo
63, apartado 1 — Admisibilidad de la solicitud »
En el asunto C‑434/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj, Rumanía), mediante resolución de 13 de mayo de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de junio de 2024, en el procedimiento entre
JD
y
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale — Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură — Centrul Judeţean Bistriţa-Năsăud,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. F. Biltgen, Presidente de Sala, la Sra. I. Ziemele, los Sres. A. Kumin, S. Gervasoni (Ponente) y M. Bošnjak, Jueces;
Abogada General: Sra. T. Ćapeta;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre del Gobierno rumano, por las Sras. E. Gane, R. Antonie, B. Ciulacu y A. Wellman, en calidad de agentes;
–        en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. L. Radu Bouyon y M. Salyková, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones de la Abogada General, presentadas en audiencia pública el 25 de septiembre de 2025;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 63, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2017/2393 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017 (DO 2017, L 350, p. 15) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1306/2013»), y del principio de proporcionalidad.
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre JD, agricultora, y el Ministerul Agriculii și Dezvoltării Rurale — Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură — Centrul Județean Bistrița-Năsăud (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural — Agencia de Pagos e Intervención para la Agricultura — Centro Departamental de Bistrița-Năsăud, Rumanía; en lo sucesivo, «APIA»), en relación con la retirada por parte de esta última de una ayuda abonada a dicha agricultora, concretamente en virtud del régimen de pago único por superficie, habida cuenta de la anulación, con efecto retroactivo, del contrato de arrendamiento de la superficie agraria por la que se había abonado la ayuda.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.º 1306/2013
3        El Reglamento n.º 1306/2013, derogado por el Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 (DO 2021, L 435, p. 187), era aplicable en la fecha de los hechos del litigio principal.
4        A tenor del artículo 58 de ese Reglamento:
«1.      Los Estados miembros adoptarán, en el contexto de la [Política Agrícola Común (PAC)], todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y cualquier otra medida necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión [Europea] y, en concreto, para:
a)      cerciorarse de la legalidad y corrección de las operaciones financiadas por los Fondos;
b)      garantizar una prevención eficaz contra el fraude, en particular en lo que atañe a los ámbitos con un elevado nivel de riesgo, y que deberá tener un efecto disuasorio, teniendo en cuenta los costes y beneficios, así como la proporcionalidad de las medidas;
c)      prevenir, detectar y corregir las irregularidades [y los fraudes];
[…]
e)      recuperar los pagos indebidos más los intereses y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario.
[…]»
5        El artículo 60 de dicho Reglamento disponía:
«Sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas, no se concederá ninguna ventaja prevista en la legislación agrícola sectorial a personas físicas o jurídicas de las que se demuestre que han creado artificialmente las condiciones exigidas para obtener esas ventajas, contrarias a los objetivos de dicha legislación.»
6        El artículo 63, apartado 1, del mismo Reglamento establecía:
«En caso de que se constate que un beneficiario no cumple los criterios de admisibilidad, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda o [del] apoyo previstos en la legislación agrícola sectorial, la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte y, si procede, no se asignarán o se retirarán los correspondientes derechos de pago a que se refiere el artículo 21 del Reglamento (UE) n.º 1307/2013 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 608)].
Si el incumplimiento afecta a las normas nacionales o de la Unión sobre contratación pública, la parte de la ayuda que no debe pagarse o debe retirarse se determinará en función de la gravedad del incumplimiento y respetando el principio de proporcionalidad. La legalidad y regularidad de la operación solo se verán afectadas hasta el nivel de la parte de la ayuda que no se vaya a pagar o [que se vaya a] retirar.»
7        El artículo 72, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013 disponía:
«El beneficiario de la ayuda a que se refiere el artículo 67, apartado 2, presentará anualmente una solicitud de pagos directos o una solicitud de pago para la zona de que se trate y para las medidas de desarrollo rural relacionadas con los animales en la que se indicarán, según proceda:
a)      todas las parcelas agrarias de la explotación, así como la superficie no agrícola para la que se solicita la ayuda indicada en el artículo 67, apartado 2;
[…]
c)      cualquier otro dato previsto por el presente Reglamento o exigido con vistas a la aplicación de la legislación agrícola sectorial correspondiente o por el Estado miembro de que se trate.
[…]»
Reglamento n.º 1307/2013
8        El Reglamento n.º 1307/2013, derogado por el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013 y (UE) n.º 1307/2013 (DO 2021, L 435, p. 1), era aplicable en la fecha de los hechos del litigio principal.
9        El artículo 32, apartados 2 y 4, del Reglamento n.º 1307/2013 establecía:
«2.      A los efectos del presente título, se entenderá por “hectárea admisible”:
[…]
4.      Las superficies serán consideradas como hectáreas admisibles solamente si cumplen la definición de hectárea admisible durante todo el año natural, salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales.»
10      El artículo 36 del mismo Reglamento disponía:
«1.      Los Estados miembros que en el año 2014 apliquen el régimen de pago único por superficie establecido en el capítulo 2 del título V del Reglamento (CE) n.º 73/2009 [del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1290/2005, (CE) n.º 247/2006, (CE) n.º 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 (DO 2009, L 30, p. 16),] podrán, con arreglo a las condiciones recogidas en [el presente] Reglamento, decidir seguir aplicando dicho régimen hasta el 31 de diciembre de 2020 como máximo. Notificarán a la Comisión [Europea] su decisión y la fecha de finalización de [la] aplicación [de] dicho régimen, a más tardar el 1 de agosto de 2014.
Durante el período de aplicación del régimen de pago único por superficie, no se aplicarán a estos Estados miembros las secciones 1, 2 y 3 del presente capítulo, con excepción del segundo párrafo del apartado 1 del artículo 23 y del apartado 6 del artículo 23, así como de los apartados 2 a 6 del artículo 32.
2.      El régimen de pago único por superficie se concederá sobre una base anual para cada hectárea admisible declarada por el agricultor de conformidad con el artículo 72, apartado 1, primer párrafo, letra a), del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
[…]
5.      Salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, las hectáreas a que se refiere el apartado [2] tienen que estar a disposición del agricultor en una fecha fijada por el Estado miembro, que no será posterior a la fecha fijada en dicho Estado miembro para la modificación de la solicitud de ayuda contemplada en el artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
[…]»
Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014
11      El artículo
14, apartado
1, letra f), del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014,
por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad
(DO 2014, L 227, p. 69), que fue derogado por el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1173 de la Comisión, de 31 de mayo de 2022, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta al sistema integrado de gestión y control de la política agrícola común (DO 2022, L 183, p. 23), disponía:
«La solicitud única o la solicitud de pago incluirán toda la información necesaria para determinar la admisibilidad del solicitante, en particular:
[…]
f)      en su caso, cualesquiera justificantes que sean necesarios para determinar la existencia del derecho a acogerse al régimen o a la medida en cuestión […]».
Derecho rumano
12      El artículo 1254, apartados 1 y 2, del Codul Civil (Código Civil)
dispone lo siguiente:
«1.      El contrato nulo de pleno Derecho o anulado se considera que nunca se ha celebrado.
2.      La anulación del contrato conlleva, de conformidad con los requisitos legales establecidos al respecto, la anulación de los actos ulteriores celebrados sobre la base dicho contrato.»
13      El artículo 6, apartado 1, de la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora (Decreto-ley
n.º 66/2011 para la prevención, constatación y sanción de las irregularidades en la obtención y utilización de los fondos europeos o de los fondos públicos nacionales que se corresponden con ellos), de 29 de junio de 2011 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 461, de 30 de junio de 2011), tiene el siguiente tenor:
«Las autoridades competentes en materia de gestión de los fondos europeos estarán obligadas a excluir, total o parcialmente, del reembolso/pago de los gastos realizados y declarados por los beneficiarios aquellos gastos que no cumplan las condiciones de legalidad, regularidad o conformidad establecidas por las disposiciones nacionales o [de la Unión] en vigor, cuando, en el procedimiento de comprobación de las solicitudes de pago, constaten la existencia de tales gastos.»
14      El artículo 8 de la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Decreto-ley
n.º 3/2015 por el que se aprueban los regímenes de ayuda aplicables en la agricultura en el período 2015‑2020 y por el que se modifica el artículo 2 de la Ley n.º 36/1991, sobre las empresas agrícolas y otras formas de asociación en la agricultura), de 18 de marzo de 2015 (Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 191, de 23 de marzo de 2015), en su versión aplicable al litigio principal, dispone:
«1.      Para beneficiarse de los pagos directos previstos en el artículo 1, apartado 2, los agricultores deberán:
[…]
n)      aportar, en el momento de la presentación de la solicitud de pago único o de las modificaciones de esta, los documentos necesarios que acrediten que las tierras agrícolas, incluidas las zonas de interés ecológico, están a su disposición o, en su caso, una copia del anexo n.º 24 expedida por los servicios de estado civil de las unidades
administrativas territoriales. Los documentos que acrediten que las tierras agrícolas están a disposición del agricultor deberán elaborarse antes de la presentación de la solicitud de pago único y deberán ser válidos en la fecha de presentación de la solicitud;
[…]
6.      Los documentos que acrediten que las hectáreas de tierras agrícolas están a disposición del agricultor o que este posee ganado se determinarán mediante orden del [ministrul Agriturii și dezvoltării rurale (Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural)] y se aportarán en el momento de la presentación de las solicitudes de pago único, en función de los regímenes, medidas o pagos solicitados.»
15      El artículo 5, apartado 2, de la Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 619/2015 pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la articolul 1 alineatele (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015‑2020 și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014‑2020 (Orden del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural n.º 619/2015 por la que se aprueban los criterios de admisibilidad, las condiciones específicas y las modalidades de ejecución de los regímenes de pago previstos en el artículo 1, apartados 2 y 3, del Decreto-ley
n.º 3/2015 por el que se aprueban los regímenes de ayuda aplicables en la agricultura en el período 2015‑2020 y por el que se modifica el artículo 2 de la Ley n.º 36/1991, sobre las empresas agrícolas y otras formas de asociación en la agricultura, así como las condiciones específicas de aplicación de las medidas compensatorias de desarrollo rural aplicables en las tierras agrícolas, previstas en el Programa Nacional de Desarrollo Rural 2014‑2020), publicada en el Monitorul Oficial al României, parte I, n.º 234, de 6 de abril de 2015, establece:
«Los documentos que acrediten que las tierras admisibles declaradas están a disposición del agricultor, de conformidad con el artículo 8, apartado 1, letra n), de la Orden, son los siguientes:
a)      el certificado conforme al registro agrícola, correspondiente al año de la solicitud, cumplimentado sobre la base del modelo marco previsto en el anexo n.º 1; y
b)      la copia certificada del contrato original de arrendamiento/concesión de la superficie agraria celebrado entre el agricultor y las unidades administrativas territoriales, según proceda;
c)      la copia certificada del contrato original de concesión/arrendamiento rústico de la superficie agraria, celebrado entre el agricultor y la Agenția Domeniilor Statului (Agencia de los dominios del Estado), […] según proceda.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16      El 19 de abril de 2018, el ayuntamiento de Chiochiș (Rumanía) adoptó un acuerdo por el que se aprobaba el arrendamiento mediante licitación abierta de pastos comunales.
17      El 24 de mayo de 2018, JD celebró con dicho ayuntamiento un contrato de arrendamiento que tenía por objeto una determinada superficie de pastos comunales.
18      El 10 de mayo de 2019, JD presentó una solicitud de pago único, correspondiente al año 2019, por esa superficie. Dicho pago, que JD recibió, estaba financiado por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en concreto con arreglo al régimen de pago único por superficie, así como por fondos nacionales.
19      Mediante sentencia de la misma fecha, el procedimiento de adjudicación de los pastos comunales tramitado por el ayuntamiento de Chiochiș y sus actos subsiguientes, entre ellos el contrato de arrendamiento a favor de JD, fueron anulados por irregularidad de dicho procedimiento. Se consideró que el anuncio de negociación directa no había sido publicado dentro del plazo de cinco días previsto por el acuerdo del ayuntamiento, por lo que el comité de evaluación no había adjudicado válidamente los pastos a JD. Dicha sentencia indicaba, en esencia, que la anulación del contrato de arrendamiento no se debía a una irregularidad cometida por JD, sino al incumplimiento por parte del ayuntamiento de una de sus obligaciones.
20      JD recurrió esta sentencia ante la Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj, Rumanía). Dicho tribunal desestimó el recurso por extemporáneo el 5 de marzo de 2020.
21      El 24 de noviembre de 2022, la APIA levantó acta en la que declaró que JD ya no disponía de un título sobre la superficie objeto del contrato de arrendamiento anulado. Dicha autoridad exigió la devolución de la ayuda económica de 83 334,01 lei rumanos (aproximadamente 16 743 euros) concedida como resultado de la solicitud de 10 de mayo de 2019.
22      Tras desestimar la APIA la reclamación de JD contra dicha acta, esta interpuso un recurso ante el Tribunalul Bistrița-Năsăud (Tribunal de Distrito de Bistrița-Năsăud, Rumanía).
23      Mediante sentencia de 15 de junio de 2023, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso de JD dirigido contra el acta de la APIA de 24 de noviembre de 2022. Estimó, en primer lugar, que, conforme al artículo
1254 del Código Civil, el contrato de arrendamiento anulado nunca había existido; en segundo lugar, que el Decreto-ley
n.º 66/2011 exige a los agricultores el cumplimiento de las condiciones generales de admisibilidad a las ayudas de la Unión, entre ellas la existencia de un documento válido que acredite que las tierras están a disposición de la persona que solicita la ayuda, y, en tercer lugar, que JD debía devolver las cantidades percibidas indebidamente, precisando al respecto que tal devolución no constituía una sanción administrativa, de modo que la inexistencia de culpa era un elemento que carecía de relevancia.
24      JD impugnó esta sentencia ante la Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj), que es el órgano jurisdiccional remitente.
25      Dicho órgano jurisdiccional se pregunta si el concepto de «incumplimiento de los criterios de admisibilidad», previsto en el artículo
63, apartado
1, del Reglamento n.º 1306/2013, incluye una situación en la que, por razones de las que no es culpable el beneficiario de una ayuda, se anula con efecto retroactivo el contrato de arrendamiento que era válido en el momento en que se examinaron dichos criterios. En opinión del órgano jurisdiccional remitente,
debe darse una respuesta negativa a esta cuestión, dado que el beneficiario cumplía concretamente los criterios de admisibilidad en la fecha de presentación de la solicitud, y los siguió cumpliendo hasta la fecha de anulación de dicho contrato, sin que se le pudiera imputar ninguna irregularidad, en particular en cuanto a la explotación de las tierras. Por lo tanto, la anulación de dicho contrato debe tenerse en cuenta para evaluar la existencia de un título sobre las tierras de que se trata a partir de la fecha de dicha anulación.
26      El citado órgano jurisdiccional añade que, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que la anulación con efecto retroactivo, con arreglo a la normativa nacional, de un contrato de arrendamiento que era válido en el momento en que se examinaron los criterios de admisibilidad de una ayuda de la Unión constituye una situación en la que el beneficiario no cumple esos criterios, con independencia de la fecha en que se produjo dicha anulación, se pregunta sobre la posibilidad de aplicar el principio de proporcionalidad a la retirada de la ayuda.
27      En estas circunstancias, la Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      Si, a la luz del artículo 63, apartado 1, del Reglamento [n.º 1306/2013], está o no comprendido en la situación de incumplimiento de las condiciones de admisibilidad por parte del beneficiario el supuesto de que se anule con efecto retroactivo, en virtud de la legislación nacional, un contrato que era válido en el momento del examen de las condiciones de admisibilidad, con independencia del momento en que se declare dicha anulación.
2)      En caso de respuesta afirmativa a la [primera cuestión prejudicial], si puede o no aplicarse, en lo que respecta a la retirada del pago de conformidad con el artículo 63, apartado 1, del Reglamento [n.º 1306/2013], el principio de proporcionalidad.»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
28      Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido en el artículo 267 TFUE, corresponde a este último proporcionar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones que se le hayan planteado. En efecto, el Tribunal de Justicia tiene la misión de interpretar cuantas disposiciones del Derecho de la Unión sean necesarias para que los órganos jurisdiccionales nacionales puedan resolver los litigios que se les hayan sometido, aun cuando tales disposiciones no se mencionen expresamente en las cuestiones remitidas por dichos órganos jurisdiccionales (véanse las sentencias de 18 de marzo de 1993, Viessmann, C‑280/91, EU:C:1993:103, apartado
17, y de 19 de diciembre de 2019, Nederlands Uitgeversverbond y Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, apartado 31).
29      En el caso de autos, de la petición de decisión prejudicial se desprende que, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende que se determine en qué medida la administración nacional competente puede considerar que una ayuda concedida a un agricultor no cumple los criterios de admisibilidad en una situación en la que un contrato de arrendamiento, que se adjunta a la solicitud de ayuda para acreditar, con arreglo a la normativa nacional, que la superficie agraria está a disposición de dicho agricultor, y que es válido en el momento del examen de la solicitud, se anula posteriormente, con efecto retroactivo, debido a una irregularidad del procedimiento de adjudicación de ese contrato, no imputable al agricultor. Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, según se deduce de la petición de decisión prejudicial, si, en una situación como la descrita, la administración nacional competente puede considerar que el agricultor no cumple los criterios de admisibilidad, con independencia de la fecha de anulación de ese contrato.
30      En la medida en que la primera cuestión prejudicial se refiere al artículo
63, apartado
1, del Reglamento n.º 1306/2013, procede señalar que, en virtud del párrafo primero de esta disposición, en caso de que se constate que un beneficiario de una ayuda no cumple los criterios de admisibilidad de esta, los compromisos u otras obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda o del apoyo previstos en la legislación agrícola sectorial, la ayuda no será abonada o será retirada en su totalidad o en parte.
31      Este artículo
63, apartado
1, párrafo primero, se refiere a las consecuencias jurídicas del incumplimiento de los criterios de admisibilidad, los compromisos y otras obligaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de abril de 2024, Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294,
apartado 67). En cambio, la citada disposición no define esos criterios, que varían en función del régimen de ayuda o de apoyo de que se trate.
32      Dado que, según la petición de decisión prejudicial, la solicitud de ayuda controvertida en el litigio principal se refiere, en particular, al régimen de pago único por superficie, procede señalar que, para apreciar si el beneficiario de una ayuda en virtud de dicho régimen cumple los criterios de admisibilidad, son pertinentes no solo las disposiciones del Reglamento n.º 1306/2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la PAC, sino también las del Reglamento n.º 1307/2013, relativo a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la PAC.
33      En estas circunstancias, procede considerar que, mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento n.º 1306/2013 y el Reglamento n.º 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que la administración nacional competente considere que una solicitud de pago único por superficie ha pasado a ser inadmisible por el mero hecho de que el contrato de arrendamiento relativo a la superficie agraria objeto de dicha solicitud, presentado con la solicitud de ayuda para acreditar, con arreglo a la normativa nacional, que la superficie agraria está a disposición del agricultor, y que era válido en el momento del examen de dicha solicitud, ha sido anulado posteriormente, con efecto retroactivo, debido a una irregularidad del procedimiento de adjudicación del referido contrato, irregularidad no imputable al agricultor, con independencia de la fecha de anulación del contrato.
34      En virtud del artículo
36, apartado
1, del Reglamento n.º 1307/2013, los Estados miembros que en 2014 aplicaban el régimen de pago único por superficie establecido en el capítulo
2 del título V del Reglamento n.º 73/2009 podían decidir, con arreglo a las condiciones establecidas en ese primer Reglamento, seguir aplicando dicho régimen hasta el 31 de diciembre de 2020 como máximo.
35      El régimen de pago único por superficie es un régimen de ayuda disociado, es decir, independiente de la producción agrícola. Proporciona una ayuda directa a la renta, que tiene como objetivo garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores que ejerzan realmente una actividad agraria y que, por lo tanto, dispongan
de hecho de una superficie agraria en la que se ejerza tal actividad (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273,
apartado 52).
36      Con arreglo al artículo
36, apartado
2, del Reglamento n.º 1307/2013, el pago único por superficie se concederá sobre una base anual para cada hectárea admisible declarada por el agricultor de conformidad con el artículo 72, apartado 1, primer párrafo, letra a), del Reglamento n.º 1306/2013.
37      En primer lugar, el pago único por superficie está supeditado al requisito de que la superficie declarada por el agricultor responda a la definición del concepto de «hectárea admisible», en el sentido del artículo
32, apartado
2, del Reglamento n.º 1307/2013, concepto que comprende cualquier superficie agraria en la que se realice una actividad agraria y que forme parte de una explotación (sentencia de 4 de julio de 2024, Asoprovac, C‑708/22, EU:C:2024:573, apartado
18). Con arreglo al artículo
32, apartado
4, del mismo Reglamento, la superficie declarada solamente se considerará una hectárea admisible si cumple dicha definición durante todo el año natural, salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales.
38      En segundo lugar, el pago único por superficie también está supeditado al requisito, previsto en el artículo
36, apartado
5, del Reglamento n.º 1307/2013, de que, salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, las hectáreas admisibles declaradas por el agricultor tienen que estar a disposición del agricultor en una fecha fijada por el Estado miembro, que no será posterior a la fecha fijada en dicho Estado miembro para la modificación de la solicitud de ayuda contemplada en el artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1306/2013.
39      Según la jurisprudencia, para determinar si una superficie está «a disposición» de un agricultor, en el sentido del artículo
36, apartado
5, del Reglamento n.º 1307/2013, este Reglamento no exige que el agricultor presente un título jurídico formal que acredite su «derecho de uso» sobre la superficie de que se trate, sino que a tal efecto basta con demostrar que esta se usa efectivamente y que el agricultor tiene una autonomía suficiente para ejercer su actividad agraria en ella (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 53).
40      En tercer lugar, procede recordar que, en virtud del artículo
60 del Reglamento n.º 1306/2013, sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas, no se concederá ninguna ventaja prevista en la legislación agrícola sectorial a personas físicas o jurídicas de las que se demuestre que han creado artificialmente las condiciones exigidas para obtener esas ventajas, contrarias a los objetivos de dicha legislación.
41      El Tribunal de Justicia ya ha declarado que la prueba de una práctica abusiva del posible beneficiario de una ayuda exige que concurran, por un lado, una serie de circunstancias objetivas de las que resulte que, a pesar de haberse respetado formalmente los requisitos previstos por la normativa pertinente, no se ha alcanzado el objetivo perseguido por dicha normativa y, por otro lado, un elemento subjetivo que consiste en la voluntad de obtener una ventaja derivada de la normativa de la Unión creando artificialmente las condiciones exigidas para su obtención (sentencia de 7 de abril de 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, apartado 70 y jurisprudencia citada).
42      En una situación en la que el contrato de arrendamiento de la superficie agraria declarada por el agricultor en el marco de una solicitud de pago único por superficie, que era válido en el momento de dicha solicitud, se anula posteriormente, con efecto retroactivo, debido a una irregularidad del procedimiento de adjudicación de ese contrato, irregularidad no imputable a ese agricultor, la administración nacional competente no puede considerar, por este mero hecho, que no se cumplen los criterios establecidos en el artículo
32, apartados
2 y 4, y en el artículo
36, apartado
5, del Reglamento n.º 1307/2013, con independencia de la fecha de anulación de dicho contrato.
43      En efecto, en el supuesto de que el contrato de arrendamiento se anule una vez finalizado el año natural para el que se solicita el pago único por superficie, se cumplen, en principio, estos requisitos. Dicha anulación del contrato de arrendamiento de la superficie agraria, a pesar de su carácter retroactivo, no permite considerar que las hectáreas declaradas no respondían a la definición de «hectárea admisible» durante todo el año natural de que se trate, conforme al artículo
32, apartados
2 y 4, del Reglamento n.º 1307/2013, ni declarar que la superficie agraria no estaba, de hecho, a disposición del agricultor en la fecha fijada por el Estado miembro con arreglo al artículo
36, apartado
5, de dicho Reglamento. En particular, dicha anulación no puede, por sí sola, poner en entredicho la apreciación del órgano jurisdiccional remitente de que el agricultor utilizaba efectivamente esa superficie agraria y disponía de autonomía suficiente para ejercer su actividad agraria en esa fecha, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado
39 de la presente sentencia.
44      Por otra parte, dado que, en la situación mencionada en el apartado
42 de la presente sentencia, la anulación del contrato de arrendamiento se debe a una irregularidad del procedimiento de adjudicación de dicho contrato, irregularidad no imputable al mencionado agricultor, tal anulación no debería, por sí sola, sin que se haya demostrado el elemento subjetivo contemplado por la jurisprudencia citada en el apartado
41 de la presente sentencia, llevar al órgano jurisdiccional remitente a considerar que dicho agricultor creó artificialmente las condiciones exigidas para la obtención del pago único por superficie, contraviniendo el objetivo de la normativa, o intentó aprovecharse abusivamente de los terrenos de terceros con la finalidad de burlar la normativa de la Unión relativa al régimen de pago único en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
(véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 65 y jurisprudencia citada).
45      Debe precisarse que la circunstancia de que la anulación del contrato de arrendamiento de la superficie declarada a efectos del pago único por superficie se deba al incumplimiento de las normas de adjudicación de contratos públicos por un ayuntamiento no implica, por sí misma, la inadmisibilidad de la solicitud de ayuda presentada frente a la autoridad nacional competente. En efecto, a diferencia de otros regímenes de ayuda o de apoyo en el marco de la PAC, ninguna disposición del Derecho de la Unión supedita la asignación del pago único por superficie a la aplicación de dichas normas. Si bien el artículo
63, apartado
1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1306/2013 precisa, al igual que su párrafo primero, las consecuencias del incumplimiento de los criterios de admisibilidad, de los compromisos y de las demás obligaciones relativos a las condiciones de concesión de la ayuda o del apoyo, cuando dicho incumplimiento afecte a la normativa nacional o de la Unión en materia de contratación pública, no tiene por objeto ni por efecto imponer un requisito que supedite, de manera general, las ayudas comprendidas en el régimen de pago único por superficie al cumplimiento de dicha normativa.
46      Dicho esto, de conformidad con el artículo
72, apartado
1, párrafo primero, letra c), del Reglamento n.º 1306/2013, y con el artículo
14, apartado
1, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación en relación con los justificantes y las pruebas que procede exigir al solicitante de ayudas en relación con las superficies objeto de su solicitud (véase, por analogía, la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 60).
47      Por otra parte, con arreglo al artículo
58, apartado
1, letra c), del Reglamento n.º 1306/2013, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación para elegir las medidas nacionales que estimen necesarias a fin de prevenir y sancionar eficazmente las irregularidades y los fraudes (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 62).
48      El ejercicio por parte de los Estados miembros de su margen de apreciación respecto de las pruebas que han de proporcionarse en apoyo de una solicitud de ayudas está sometido a determinados límites, en particular en cuanto a la posibilidad de obligar a un solicitante a presentar un título jurídico válido que justifique su derecho a utilizar las superficies que sean objeto de su solicitud. En este contexto, la normativa nacional que establezca este margen de apreciación debe respetar los objetivos perseguidos por el Derecho de la Unión en materia de ayuda financiera directa a los agricultores, así como los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad, que exige que los medios establecidos por una disposición sean adecuados para conseguir el objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 63).
49      Así pues, el Reglamento n.º 1307/2013 no se opone a una normativa nacional que supedita la obtención de una ayuda en virtud del régimen de pago único por superficie a la obligación de que el solicitante pruebe que posee un «derecho de uso» de la superficie agraria objeto de dicha solicitud, siempre que se respeten los objetivos perseguidos por la normativa de la Unión de que se trate y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 68).
50      Sin perjuicio de la comprobación de este extremo por el órgano jurisdiccional remitente, de las observaciones escritas del Gobierno rumano se desprende que la normativa rumana establece, según la literalidad del artículo
8, apartado 1, letra n), del Decreto-ley
n.º 3/2015, en su versión aplicable en la fecha en que acaecieron los hechos del litigio principal, la obligación del agricultor que solicite una ayuda en virtud del régimen de pago único por superficie de proporcionar la prueba de que la superficie agraria está a su disposición. También se desprende de dichas observaciones que, según la Orden n.º 619/2015, entre los documentos que acreditan que las tierras admisibles declaradas están a disposición del agricultor figura, en particular, la copia certificada del contrato original de arrendamiento de la superficie agraria celebrado entre el agricultor y un ayuntamiento.
51      La aportación de la prueba de que la superficie agraria está a disposición del agricultor, prevista por el Derecho rumano, constituye, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, un criterio de admisibilidad, en el sentido del artículo
63, apartado
1, párrafo primero, del Reglamento n.º 1306/2013, dado que esta aportación corresponde a un requisito previo indispensable para la validez de una solicitud de ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de abril de 2024, Baramlay, C‑6/23, EU:C:2024:294, apartado 66).
52      Si bien corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la práctica administrativa controvertida en el litigio principal respeta los objetivos perseguidos por el Derecho de la Unión en materia de ayuda financiera directa a los agricultores y los principios generales del Derecho de la Unión, en particular el principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, este es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que le permitan apreciar tal conformidad para la resolución del asunto que le haya sido sometido
(véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 64 y jurisprudencia citada).
53      Pues bien, procede considerar que la práctica de la autoridad administrativa competente según la cual, en circunstancias como las del litigio principal, la solicitud de pago único por superficie se considera inadmisible en caso de anulación del contrato de arrendamiento de la superficie agraria, con independencia de la fecha de dicha anulación, no es adecuada para garantizar la realización del objetivo de la normativa, recordado en el apartado
35 de la presente sentencia, consistente en garantizar un nivel de vida equitativo a los agricultores que ejerzan realmente una actividad agraria y que, por tanto, dispongan
de hecho de una superficie agraria en la que se ejerce dicha actividad.
54      En efecto, en el supuesto de que el contrato de arrendamiento se anule una vez finalizado el año natural en relación con el cual se solicita el pago único por superficie, procede declarar, como se desprende del apartado
43 de la presente sentencia, que se cumplen, en principio, los criterios de admisibilidad establecidos por el Derecho de la Unión. Por otra parte, a diferencia de la situación en la que el agricultor no está en condiciones de presentar un documento que acredite que posee un «derecho de uso» de la superficie agraria válido en el momento de su solicitud de pago único por superficie, el supuesto en el que el contrato de arrendamiento destinado a probar ese «derecho de uso» se anula después del final del año natural de que se trate debido a una irregularidad del procedimiento de adjudicación de dicho contrato, no siendo tal irregularidad imputable a ese agricultor, no puede denotar, habida cuenta del motivo de esa anulación, la existencia de una situación en la que el agricultor en cuestión pretende aprovecharse abusivamente de terrenos de terceros con la finalidad de burlar la normativa en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 7 de abril de 2022,
Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, apartado 65 y jurisprudencia citada).
55      Considerar, en tal supuesto, que la solicitud de pago único por superficie no cumple el criterio de admisibilidad previsto por el Derecho nacional podría privar a ese agricultor, en contra del objetivo de la normativa, de una ayuda directa a la renta, cuando, según las explicaciones del órgano jurisdiccional remitente, ejerció realmente una actividad agraria y, por tanto, dispuso de hecho de una superficie agraria en la que se ejercía dicha actividad.
56      Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n.º 1306/2013 y el Reglamento n.º 1307/2013 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que la administración nacional competente considere que una solicitud de pago único por superficie ha pasado a ser inadmisible por el mero hecho de que el contrato de arrendamiento relativo a la superficie agraria objeto de dicha solicitud, presentado con la solicitud de ayuda para acreditar, con arreglo a la normativa nacional, que la superficie agraria está a disposición del agricultor, y que era válido en el momento del examen de dicha solicitud, ha sido anulado posteriormente, con efecto retroactivo, debido a una irregularidad del procedimiento de adjudicación del referido contrato, no siendo tal irregularidad imputable al agricultor, con independencia de la fecha de anulación del contrato.
Segunda cuestión prejudicial
57      De la resolución de remisión se desprende que la segunda cuestión prejudicial solo se plantea en caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial. Habida cuenta de la respuesta dada a esta última, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.
Costas
58      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2017/2393 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017, y el Reglamento (UE) n.º 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 637/2008 y (CE) n.º 73/2009 del Consejo,
deben interpretarse en el sentido de que
se oponen a que la administración nacional competente considere que una solicitud de pago único por superficie ha pasado a ser inadmisible por el mero hecho de que el contrato de arrendamiento relativo a la superficie agraria objeto de dicha solicitud, presentado con la solicitud de ayuda para acreditar, con arreglo a la normativa nacional, que la superficie agraria está a disposición del agricultor, y que era válido en el momento del examen de dicha solicitud, ha sido anulado posteriormente, con efecto retroactivo, debido a una irregularidad del procedimiento de adjudicación del referido contrato, no siendo tal irregularidad imputable al agricultor, con independencia de la fecha de anulación del contrato.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: rumano.