62016CJ0530
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 13. júna 2018 (
*1
)
„Nesplnenie povinnosti – Bezpečnosť železníc – Smernica 2004/49/ES – Neprijatie potrebných opatrení na zabezpečenie nezávislosti vyšetrovacieho orgánu“
Vo veci C‑530/16,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ podaná 18. októbra 2016,
Európska komisia, v zastúpení: W. Mölls a J. Hottiaux, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Poľskej republike, v zastúpení: B. Majczyna a K. Majcher, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci T. Warchoł, znalec,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory T. von Danwitz, sudcovia A. Tizzano, podpredseda Súdneho dvora, vykonávajúci funkciu sudcu štvrtej komory, C. Vajda, K. Jürimäe a C. Lycourgos (spravodajca),
generálny advokát: M. Bobek,
tajomník: M. Aleksejev, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 26. októbra 2017,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 23. januára 2018,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Vo svojej žalobe Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Poľská republika si tým, že
–
neprijala potrebné opatrenia na zabezpečenie nezávislosti bezpečnostného orgánu voči každému železničnému podniku, manažérovi infraštruktúry, žiadateľovi a obstarávateľskému subjektu,
–
neprijala potrebné opatrenia na zabezpečenie nezávislosti vyšetrovacieho orgánu voči železničnému podniku a manažérovi železničnej infraštruktúry,
nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 16 ods. 1 a článku 21 ods. 1 smernice 2004/49/ES Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o bezpečnosti železníc spoločenstva a o zmene a doplnení smernice Rady 95/18/ES o udeľovaní licencií železničným podnikom a smernici 2001/14/ES o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry, vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry a bezpečnostnej certifikácii (Smernica o bezpečnosti železníc) (Ú. v. EÚ L 164, 2004, s. 44; Mim. vyd. 07/008, s. 227).
2
Vo svojej replike sa však Komisia rozhodla vziať späť výhradu založenú na porušení článku 16 ods. 1 smernice 2004/49 a týkajúcu sa nedostatočnej nezávislosti bezpečnostného orgánu, a to z dôvodu, že Poľská republika jej 1. decembra 2016 oznámila znenie zákona ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (zákon, ktorým sa mení zákon o železničnej doprave a o zmene a doplnení niektorých zákonov) zo 16. novembra 2016 (Dz. U. z roku 2016, čiastka 1923), ktoré podľa názoru Komisie správne preberá spomenuté ustanovenie.
Právna úprava
Právo Únie
3
Odôvodnenie 24 smernice 2004/49 stanovuje:
„bezpečnostné vyšetrovanie by malo prebiehať nezávisle od súdneho vyšetrovania tej istej udalosti, pričom by sa [vyšetrovateľom – neoficiálny preklad] mal poskytnúť prístup k dôkazom a svedkom. Vyšetrovanie by mal robiť stály orgán nezávislý od aktérov železničného sektora. Tento orgán by mal fungovať tak, aby zabránil každému konfliktu záujmov a každej možnosti zapojiť sa do príčin [tak, aby sa predišlo akémukoľvek konfliktu záujmov a akejkoľvek prípadnej väzbe s príčinami – neoficiálny preklad] vyšetrovanej udalosti; predovšetkým nesmie byť negatívne ovplyvňovaná jeho funkčná nezávislosť ak má z organizačného a právneho hľadiska úzke väzby s národným bezpečnostným orgánom alebo regulátorom železníc. Jeho vyšetrovania by sa mali vykonávať s maximálnou otvorenosťou. Vyšetrovací orgán by mal pre každú udalosť zostaviť príslušnú vyšetrovaciu skupinu, ktorá má potrebné odborné znalosti na zisťovanie bezprostredných [a vedľajších – neoficiálny preklad] príčin udalosti.“
4
Článok 3 uvedenej smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
b)
‚manažér infraštruktúry‘ znamená každý orgán alebo podnik, ktorý je podľa článku 3 smernice 91/440/EHS zodpovedný najmä za zriaďovanie a údržbu železničnej infraštruktúry alebo jej častí, čo môže zahŕňať aj riadenie prevádzkových a bezpečnostných systémov infraštruktúry. Funkcie manažéra infraštruktúry na železničnej sieti alebo jej častiach môžu byť prenesené na rôzne orgány alebo podniky;
c)
‚železničný podnik‘ znamená železničný podnik definovaný v smernici 2001/14/ES, ako aj každý iný verejný alebo súkromný podnik, ktorého predmetom činnosti je poskytovanie služieb s cieľom zabezpečenia železničnej prepravy tovaru a/alebo osôb, pričom tento podnik zabezpečuje trakciu [pričom tento podnik zabezpečuje trakciu, a to vrátane podnikov, ktoré zabezpečujú výhradne len trakciu – neoficiálny preklad];
…“
5
Podľa článku 19 smernice 2004/49:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby po vážnych nehodách v železničnom systéme vyšetrovanie vykonával vyšetrovací orgán uvedený v článku 21, pričom cieľom vyšetrovania je možné zvýšenie bezpečnosti železníc a prevencia nehôd.
2.   Okrem vážnych nehôd môže vyšetrovací orgán uvedený v článku 21 vyšetrovať aj tie nehody a incidenty, ktoré by pri nepatrne zmenených podmienkach mohli viesť k vážnym nehodám, vrátane technických porúch v štrukturálnych subsystémoch alebo komponentoch interoperability systému transeurópskych vysokorýchlostných alebo konvenčných železníc.
…“
6
Článok 21 uvedenej smernice stanovuje:
„1.   Členské štáty zabezpečia, aby nehody a incidenty uvedené v článku 19 vyšetroval stály orgán, ktorý má k dispozícii aspoň jedného vyšetrovateľa spôsobilého v prípade nehody alebo incidentu vykonávať funkciu povereného vyšetrovateľa. Tento orgán je organizačne, právne a pri prijímaní rozhodnutí nezávislý od manažérov infraštruktúry, železničných podnikov, orgánov vyberajúcich poplatky, prideľovacích orgánov a notifikovaných orgánov ako aj od všetkých strán, ktorých záujmy by mohli byť v rozpore s úlohami vyšetrovacieho orgánu. Okrem toho je funkčne nezávislý od bezpečnostného orgánu a regulačných orgánov v železničnom sektore.
2.   Vyšetrovací orgán vykonáva svoje úlohy nezávisle od organizácií uvedených v odseku 1 a musí byť schopný získať dostatočné prostriedky. Jeho vyšetrovateľom je priznané postavenie, ktoré im zaručuje potrebnú nezávislosť.
…“
7
Článok 23 tej istej smernice stanovuje:
„1.   Z každého vyšetrovania nehody alebo incidentu uvedených v článku 19 sa vypracuje správa vo forme zodpovedajúcej druhu a závažnosti nehody alebo incidentu a relevantnosti zistení. V správe budú uvedené ciele vyšetrovania podľa článku 19 ods. 1 a bude prípadne obsahovať odporúčania týkajúce sa bezpečnosti.
2.   Vyšetrovací orgán vydá záverečnú správu v čo možno najkratšom čase a spravidla najneskôr do 12 mesiacov po udalosti. Štruktúra správy musí čo možno najpresnejšie zodpovedať štruktúre správy stanovenej v prílohe V. Správa, vrátane odporúčaní týkajúcich sa bezpečnosti, sa oznámi príslušným stranám uvedeným v článku 22 ods. 3 a príslušným orgánom a stranám iných členských štátov.
3.   Vyšetrovací orgán každý rok najneskôr do 30. septembra uverejní správu o vyšetrovaniach vykonaných v predchádzajúcom roku, o vydaných bezpečnostných odporúčaniach a opatreniach prijatých v súlade s vydanými predchádzajúcimi odporúčaniami.“
8
Bod 4 s názvom „Analýzy a závery“ prílohy V smernice 2004/49, nazvanej „Hlavný obsah správ o vyšetrovaní nehôd a udalostí“, stanovuje:
„1.
Záverečný popis reťazca udalostí:
–
vypracovanie záverov o udalosti, založených na skutočnostiach uvedených v bode 3.
2.
Diskusia:
–
analýza skutočností uvedených v bode 3 s cieľom vyvodiť závery o príčinách udalosti a o práci záchranných služieb.
3.
Závery
–
priame a bezprostredné príčiny udalosti, vrátane ovplyvňujúcich faktorov súvisiacich s konaním zúčastnených osôb alebo so stavom vozidiel alebo technických zariadení,
–
[vedľajšie – neoficiálny preklad] príčiny súvisiace s odbornými znalosťami, postupmi a údržbou;
–
hlavné príčiny súvisiace s podmienkami právneho rámca a systémom [uplatňovaním systému – neoficiálny preklad] riadenia bezpečnosti.
4.
Dodatočné poznámky:
–
nedostatky a opomenutia zistené počas vyšetrovania, ktoré však nie sú dôležité na určenie príčiny.“
Vnútroštátne právo
9
Ustawa o transporcie kolejowym (zákon o železničnej doprave) z 28. marca 2003 (Dz. U. z roku 2003, čiastka 86) vo svojom článku 28a uvádza ustanovenia o zriadení a fungovaní orgánu Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (Štátna komisia pre vyšetrovanie železničných nehôd, ďalej len „PKBWK“) takto:
„1.   Zriaďuje sa Stála štátna komisia pre vyšetrovanie železničných nehôd [PKBWK] v zodpovednosti ministra dopravy, ktorá vykonáva svoju činnosť nezávisle, a to s cieľom vykonávať vyšetrovanie vážnych nehôd, nehôd a incidentov…
2.   [PKBWK] vykonáva svoju činnosť v mene ministra dopravy.
3.   Členmi [PKBWK] sú štyria stáli členovia, medzi ktorými sú predseda, zástupca predsedu a tajomník.
4.   Členmi [PKBWK] môžu byť taktiež ad hoc členovia vybratí predsedom PKBWK zo zoznamu zostaveného ministrom dopravy, aby sa zúčastnili vyšetrovania.
…
6.   Predsedu [PKBWK] vymenúva a odvoláva minister dopravy.
7.   Zástupcu predsedu a tajomníka vymenúva a odvoláva minister dopravy na žiadosť predsedu [PKBWK].
8.   Členov [PKBWK] vymenúva a odvoláva minister dopravy po konzultácii s predsedom [PKBWK].
9.   Minister dopravy môže na základe žiadosti schválenej absolútnou väčšinou hlasov členov [PKBWK] odvolať člena [PKBWK].
10.   Členom [PKBWK] sa môže stať každá osoba, ktorá:
(1)
je poľským občanom požívajúcim občianske práva;
(2)
má plnú spôsobilosť na právne úkony;
(3)
nebola odsúdená za úmyselný trestný čin;
(4)
spĺňa kvalifikačné požiadavky.
11.   Členstvo v [PKBWK] zaniká smrťou, nesplnením požiadaviek stanovených v odseku 10 alebo doručením oznámenia o vzdaní sa funkcie ministrovi dopravy.
12.   V [PKBWK] môžu pôsobiť odborníci v nasledujúcich oblastiach:
(1)
prevádzka železničnej siete;
(2)
projektovanie, výstavba a údržba železničných tratí, staníc a uzlov;
(3)
bezpečnostné a riadiace zariadenia pre železničné siete a spojenia;
(4)
koľajové vozidlá;
(5)
železničná elektrická energia;
(6)
preprava nebezpečného tovaru po železnici.
13.   Za odborníkov v tejto oblasti sa považujú osoby s vyšším vzdelaním, vhodnými znalosťami a najmenej päťročnou praxou v príslušnom odbore.
14.   Členovia [PKBWK] sa pri prijímaní uznesení podľa článku 281 ods. 1 riadia zásadou voľného hodnotenia dôkazov a nie sú viazaní žiadnymi pokynmi, pokiaľ ide o obsah prijímaných rozhodnutí.
15.   Ad hoc členmi [PKBWK] pri vyšetrovaní vážnych nehôd, nehôd alebo incidente nemôžu byť zamestnanci akýchkoľvek subjektov, ktorých železničná infraštruktúra, pracovníci alebo vozidlá sa podieľali na udalosti, ktorá je predmetom vyšetrovania.
…“
10
Článok 28d zákona o železničnej doprave stanovuje:
„1.   Minister dopravy zabezpečuje prostredníctvom pomernej časti štátneho rozpočtu prostriedky potrebné na činnosti [PKBWK] a na jej fungovanie, a to najmä pokiaľ ide o odmeny jej členov, odborníkov a prevádzkového personálu, náklady na technické vybavenie, vzdelávanie, ako aj náklady na odborné štúdie a publikačnú činnosť.
2.   Fungovanie [PKBWK] zabezpečujú príslušné organizačné oddelenia úradu ministra dopravy.
…
4.   Minister dopravy určí nariadením vnútorný poriadok [PKBWK] a jej organizačnú štruktúru, pričom zohľadní povahu úloh, ktoré sú jej zverené.“
11
Článok 1 vyhlášky ministerstva infraštruktúry č. 59 z 11. decembra 2008 o vnútornom poriadku PKBWK (ďalej len „vyhláška z 11. decembra 2008 o štatúte PKBWK“), stanovuje:
„Prijíma sa Štatút [PKBWK], ktorý tvorí prílohu tejto vyhlášky.“
12
Článok 10 prílohy uvedenej vyhlášky (ďalej len „Štatút PKBWK“) uvádza:
„1.   Predseda [PKBWK] po získaní informácií o závažnej nehode, nehode alebo incidente na železničnej trati… vykoná kvalifikáciu tejto udalosti s cieľom stanoviť, či je potrebné, aby komisia začala konanie.
2.   Ak predseda [PKBWK] rozhodne o začatí konania, vymenuje vyšetrovací tím, konkrétne určí vedúceho tímu spomedzi členov [PKBWK] a po dohode s ním stanoví zloženie tímu.
3.   Predseda [PKBWK] môže na základe súhlasu vedúceho vyšetrovacieho tímu zaradiť do vyšetrovacieho tímu ad hoc členov vybraných zo zoznamu ministra.
4.   Ak to odôvodňujú osobitné skutkové okolnosti, na práci vyšetrovacieho tímu sa môžu zúčastňovať experti vymenovaní predsedom [PKBWK] na žiadosť vedúceho vyšetrovacieho tímu.“
13
Článok 12 Štatútu [PKBWK] stanovuje:
„Členom vyšetrovacieho tímu nemôže byť osoba, ktorá:
(1)
je vo vzťahu hierarchickej podriadenosti voči osobám alebo inštitúciám, ktoré majú vzťah k vyšetrovanému incidentu;
(2)
zúčastnila sa závažnej nehody, nehody alebo incidentu na železničnej trati, ktorých sa týka konanie;
(3)
je manželským partnerom osoby dotknutej závažnou nehodou, nehodou alebo incidentom, ktorých sa týka konanie;
(4)
je rodičom alebo manželským partnerom rodiča v priamej línii alebo príbuzným v nepriamej línii po úroveň detí súrodenca osôb uvedených v bode 3, alebo osobou, ktoré prijala do opatrovníctva alebo poručníctva osoby, ktorých sa týka konanie.“
14
Článok 22 Štatútu [PKBWK] stanovuje:
„1.   Uznesenie sa prijíma väčšinou hlasov vyjadrených zdvihnutím ruky. V prípade nerozhodného počtu hlasov rozhoduje hlas osoby predsedajúcej zasadnutiu.
2.   Na hlasovaní sa zúčastňujú iba stáli členovia [PKBWK], ako aj ad hoc členovia, ktorí sa zúčastnili na práci vyšetrovacieho tímu, pokiaľ článok 11 neustanovuje inak. Hlasovanie nesmie prebiehať za prítomnosti osôb uvedených v článku 19 ods. 1 bode 3 Štatútu.
3.   Uznesenie má písomnú formu a podpisujú ho všetci členovia [PKBWK], ktorí sa zúčastnili na jeho prijatí.“
15
Podľa článku 26 tohto štatútu:
„1.   Riadenie personálu stálych členov [PKBWK] zabezpečuje úrad generálneho riaditeľa ministerstva.
2.   Finančné riadenie [PKBWK] zabezpečuje finančný úrad ministerstva v rámci plánu výdavkov uvedených v rozpočte. Na realizované finančné operácie sa uplatňujú postupy finančnej kontroly uplatňované na ministerstve.
3.   Používanie služobných vozidiel [PKBWK] sa vykonáva v súlade s postupmi uplatňovanými na ministerstve.
4.   V oblasti verejného obstarávania sa použijú postupy verejného obstarávania uplatňované na ministerstve.“
Konanie pred podaním žaloby a konanie na Súdnom dvore
16
Dňa 21. februára 2014 Komisia zaslala Poľskej republike výzvu, ktorou ju upozornila na nezlučiteľnosť niektorých ustanovení poľských právnych predpisov so smernicou 2004/49. Medzi týmito výhradami sa osobitne nachádzala chýbajúca nezávislosť bezpečnostného orgánu v rozpore s článkom 16 ods. 1 tejto smernice a chýbajúca nezávislosť vyšetrovacieho orgánu v rozpore s článkom 21 ods. 1 uvedenej smernice.
17
Dňa 17. apríla 2014 Poľská republika jednak poprela údajné porušenia vytýkané Komisiou a jednak Komisiu informovala o svojom zámere zmeniť svoju legislatívu.
18
Komisia vydala 27. februára 2015 odôvodnené stanovisko, v ktorom poukázala na to, že Poľská republika si tým, že neprijala vhodné opatrenia na zabezpečenie správneho prevzatia a vykonávania smernice 2004/49, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú najmä z článku 16 ods. 1 a článku 21 ods. 1 tejto smernice.
19
Dňa 27. apríla 2015 Poľská republika informovala Komisiu o nadobudnutí účinnosti dvoch vyhlášok ministra infraštruktúry a rozvoja zo 17. februára 2015. V dňoch 18. a 30. októbra 2015 Poľská republika oznámila Komisii jednak vyhlášku ministra infraštruktúry a rozvoja z 26. septembra 2015 a jednak zákon z 25. septembra 2015, ktorým sa mení a dopĺňa zákon o železničnej doprave.
20
Podľa názoru Komisie, aj keď všetky tieto ustanovenia umožnili odstrániť niekoľko nedostatkov uvedených v odôvodnenom stanovisku, neumožnili odstrániť výhrady založené na nedostatku nezávislosti bezpečnostného úradu a vyšetrovacieho orgánu. Za týchto okolností Komisia podala prejednávanú žalobu.
21
Vo svojej replike Komisia vzala späť výhradu založenú na porušení článku 16 ods. 1 smernice 2004/49, a to z dôvodov uvedených v bode 2 tohto rozsudku.
O žalobe
O prípustnosti
Argumentácia účastníkov konania
22
Poľská republika sa domnieva, že žalobný dôvod založený na porušení článku 21 ods. 1 smernice 2004/49 je neprípustný z dôvodu, že má hypotetickú povahu a je príliš všeobecný, pričom Komisia ho dostatočne neodôvodnila.
23
Podľa tohto členského štátu Komisia nevzala do úvahy vysvetlenia a tvrdenia, ktoré predložili poľské orgány v priebehu konania pred podaním žaloby. V dôsledku toho je analýza Komisie neúplná, pričom Poľskej republike zabránila v príprave jej obrany.
24
Okrem toho sa tento členský štát domnieva, že Komisia neuviedla žiadne konkrétne udalosti alebo situácie, ktoré by predstavovali zásah do nezávislosti PKBWK zo strany manažéra infraštruktúry. Tvrdí, že vo všetkých prípadoch incidentov, ktoré sa doteraz vyskytli, konal PKBWK nezávisle, takže výhrada Komisie je hypotetická.
25
Komisia tvrdí, že vo svojej žalobe uviedla dôvody, pre ktoré sa domnieva, že ustanovenia poľského práva nezaručujú nezávislosť PKBWK, a že spresnila dôvody, prečo považuje protiargumenty poľskej vlády uvádzané v priebehu konania pred podaním žaloby za nepresvedčivé.
26
Okrem toho Komisia uvádza, že môže podať na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti, ak sa domnieva, že porušenie článku 21 ods. 1 smernice 2004/49 je preukázané aj bez toho, aby musela čakať, kým dôjde k železničnému nešťastiu.
Posúdenie Súdnym dvorom
27
Poľská republika v zásade spochybňuje prípustnosť žalobného dôvodu založeného na porušení článku 21 ods. 1 smernice 2004/49 z dôvodu, že podľa nej je príliš všeobecný a hypotetický, pričom Komisia ho podľa nej dostatočne neodôvodnila.
28
V prvom rade je potrebné pripomenúť, že podstatné skutkové a právne okolnosti, na ktorých je žaloba založená, musia vyplynúť koherentným a zrozumiteľným spôsobom už z textu samotného návrhu (pozri najmä rozsudok z 25. apríla 2013, Komisia/Fínsko, C‑74/11, neuverejnený, EU:C:2013:266, bod 47 a citovanú judikatúru).
29
V prejednávanej veci žaloba Komisie spĺňa túto požiadavku. Komisia v nej totiž jasne uvádza dôvody, pre ktoré sa domnieva, že poľská právna úprava nezaručuje nezávislosť PKBWK vo vzťahu k železničnému podniku PKP S.A. a manažérovi železničnej infraštruktúry PKP PLK S.A.
30
Je tiež potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je predmet zamýšľanej žaloby podľa článku 258 ZFEÚ vymedzený konaním pred podaním žaloby, ktorú stanovuje toto ustanovenie, pričom účelom tohto konania je dať dotknutému členskému štátu príležitosť, aby jednak splnil svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie, a jednak aby sa mohol účinne brániť proti výhradám vznesených Komisiou. Preto musí byť žaloba založená na rovnakom odôvodnení a žalobných dôvodoch ako odôvodnené stanovisko. Táto požiadavka však nemôže viesť v každom prípade až k vyžadovaniu úplnej zhody medzi znením výhrad vo výroku odôvodneného stanoviska a žalobnými návrhmi, pokiaľ sa predmet konania, ako je uvedený v odôvodnenom stanovisku, nerozšíril alebo nezmenil (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. mája 2017, Komisia/Luxembursko, C‑274/15, EU:C:2017:333, bod 37, a zo 14. septembra 2017, Komisia/Grécko, C‑320/15, EU:C:2017:678, bod 31).
31
Poľská republika pritom nepreukázala, že Komisia rozšírila rozsah tejto žaloby o také odôvodnenie alebo žalobné dôvody, ktoré neboli uvedené v odôvodnenom stanovisku. Okolnosť, že Komisia údajne nezohľadnila tvrdenia, ktoré uvádzala Poľská republika počas konania pred podaním žaloby, by ani v prípade, že by bola preukázaná, nepostačovala na to, aby bola výhrada založená na porušení článku 21 ods. 1 smernice 2004/49 vyhlásená za neprípustnú.
32
V druhom rade je potrebné uviesť, že Komisia je oprávnená podať na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti založenú na námietke proti nedostatočnej nezávislosti vyšetrovacieho orgánu podľa článku 21 smernice 2004/49 aj bez toho, aby sa musela odvolávať na konkrétnu situáciu, v ktorej skutočne došlo k porušeniu tejto nezávislosti. Členské štáty sú totiž povinné zabezpečiť nezávislosť vyšetrovacieho orgánu prostredníctvom prijatia súboru pravidiel, ktoré zabezpečia, aby mal tento orgán možnosť vykonávať svoje úlohy bez toho, aby podliehal príkazom alebo ovplyvňovaniu najmä zo strany manažéra infraštruktúry alebo železničného podniku. Neexistencia alebo nedostatočnosť takéhoto právneho rámca je sama osebe spôsobilá založiť porušenie článku 21 ods. 1 smernice 2004/49 (pozri analogicky rozsudok z 2. júna 2016, Komisia/Portugalsko, C‑205/14, EU:C:2016:393, bod 48).
33
Z vyššie uvedeného vyplýva, že táto žaloba o nesplnenie povinnosti je prípustná.
O veci samej
Argumentácia účastníkov konania
34
Komisia v prvom rade tvrdí, že poľská právna úprava neobsahuje žiadne ustanovenie, ktoré by vyšetrovateľom priznávalo postavenie s potrebnými zárukami nezávislosti, čo je v rozpore s tým, čo vyžaduje článok 21 ods. 2 smernice 2004/49.
35
Podľa Komisie vzhľadom na chýbajúcu konkrétnu a podrobnú úpravu v tejto oblasti len jednoduché použitie slova „nezávisle“ v článku 28a ods. 1 zákona o železničnej doprave na opis PKBWK v skutočnosti neposkytuje postavenie, ktoré predpokladá článok 21 ods. 2 smernice 2004/49, a nezaručuje, že PKBWK bude môcť prostredníctvom svojej organizácie, právnej štruktúry a svojich rozhodnutí skutočne plniť svoje úlohy nezávisle od ministerstva dopravy, v súlade s článkom 21 ods. 1 tejto smernice.
36
V druhom rade Komisia uvádza, že PKBWK je neoddeliteľnou súčasťou ministerstva dopravy. Aj keď uznáva, že článok 21 ods. 1 smernice 2004/49 nezakazuje prepojenie vyšetrovacieho orgánu s organizačnými štruktúrami tohto ministerstva, takéto prepojenie môže byť prípustné len pod podmienkou, že boli prijaté opatrenia na zabezpečenie nezávislosti tohto orgánu od uvedeného ministerstva. To však podľa nej neplatí v prípade poľskej právnej úpravy.
37
V treťom rade Komisia tvrdí, že poľská právna úprava nezaručuje nezávislosť PKBWK voči manažérovi železničnej infraštruktúry.
38
Komisia v tejto súvislosti zdôrazňuje, že štátna pokladnica zastúpená ministrom dopravy je väčšinovým vlastníkom s podielom 85,09 % akcií manažéra železničnej infraštruktúry, ktorým je spoločnosť PKP PLK S.A., pričom ostatné akcie sú vo vlastníctve železničného podniku PKP S.A., ktorého jediným akcionárom je štátna pokladnica zastúpená týmto ministrom, ktorý môže akcie spoločnosti PKP PLK S.A. previesť výlučne len na štátnu pokladnicu. Štátna pokladnica disponuje 61,7 % hlasovacích práv na valnom zhromaždení manažéra infraštruktúry, pričom zvyškom disponuje PKP S.A. Okrem toho uvedený minister schvaľuje stanovy manažéra infraštruktúry a ich zmeny, pričom valné zhromaždenie menuje členov dozornej rady manažéra infraštruktúry spomedzi kandidátov navrhnutých tým istým ministrom. Komisia na základe toho dospela k záveru, že posledný menovaný má kontrolu nad manažérom infraštruktúry.
39
Komisia sa domnieva, že vzhľadom na to, že vyšetrovací orgán tvorí súčasť štruktúry ministerstva dopravy, pričom toto ministerstvo má kontrolu nad manažérom infraštruktúry, tento orgán nie je z hľadiska svojej organizácie, právnej štruktúry a prijímania svojich rozhodnutí nezávislý od manažéra železničnej infraštruktúry.
40
V štvrtom rade Komisia zdôrazňuje, že PKBWK nekoná vo vlastnom mene, ale podľa článku 28a ods. 2 zákona o železničnej doprave vykonáva svoje úlohy v mene ministra dopravy. Akékoľvek opatrenia, ktoré prijme, si teda podľa nej vyžadujú získanie súhlasu a podpisu tohto ministra takže PKBWK v skutočnosti len pripravuje rozhodnutie a tento minister má právomoc takto navrhované rozhodnutie zmeniť alebo zamietnuť. Okrem toho z článku 1 vyhlášky z 11. decembra 2008 o štatúte PKBWK vyplýva, že tento orgán koná v rámci ministerstva dopravy, čo preukazuje, že nevystupuje ani samostatne, ani nezávisle od tohto ministerstva.
41
V piatom rade Komisia zdôrazňuje, že predsedu PKBWK, jeho zástupcu, ako aj tajomníka PKBWK vymenúva a odvoláva minister dopravy. Komisia poznamenáva, že poľské právne predpisy nespresňujú, na základe akých kritérií a akých zásad tento minister vyberá uvedených funkcionárov. Žiadne ustanovenie tohto zákona najmä nestanovuje, že osoby vymenované do týchto troch funkcií majú postavenie zaručujúce ich nezávislosť, ako to pritom vyžaduje článok 21 ods. 2 smernice 2004/49.
42
V šiestom rade Komisia uvádza, že podľa článku 28a ods. 8 zákona o železničnej doprave minister dopravy vymenúva a odvoláva stálych členov PKBWK po získaní nezáväzného stanoviska od jeho predsedu. Z toho vyvodzuje, že predseda PKBWK nemá právomoc s plnou nezávislosťou určovať zloženie svojho vlastného vyšetrovacieho tímu, čo môže mať vplyv na kvalitu, nestrannosť a transparentnosť vyšetrovania.
43
Komisia v tejto súvislosti poznamenáva, že zoznam kritérií uvedených v článku 28a ods. 10 zákona o železničnej doprave neobsahuje požiadavky nezávislosti stanovené v článku 21 ods. 1 smernice 2004/49 a že poľská právna úprava nespresňuje, na základe akých kritérií a zásad má minister dopravy vykonať svoj výber. Komisia okrem toto zdôrazňuje, že poľská právna úprava nezakazuje, aby boli osoby, ktoré môžu spĺňať kritériá uvedené v tomto zozname, zástupcami železničných podnikov alebo manažérov infraštruktúry, čo je v rozpore so zásadou organizačnej nezávislosti PKBWK.
44
V siedmom rade Komisia tvrdí, že podľa článku 28a ods. 4 zákona o železničnej doprave a článku 10 Štatútu PKBWK minister dopravy zostaví zoznam, z ktorého môže predseda PKBWK vybrať ad hoc členov, ktorí sa majú zúčastniť na vyšetrovaní. Predseda PKBWK teda nemôže sám určiť zloženie svojho vlastného tímu, ale je povinný vymenovať osoby, ktoré mu vopred vybral tento minister.
45
Komisia okrem toho zdôrazňuje, že poľská právna úprava nedefinuje podmienky alebo kritériá, podľa ktorých minister dopravy vypracúva zoznam ad hoc členov PKBWK, ani to, akým spôsobom majú títo členovia zaručené postavenie, ktoré by im poskytovalo potrebnú nezávislosť. Napokon Komisia uvádza, že poľská právna úprava nebráni tomu, aby boli osoby prítomné na tomto zozname zástupcami železničných podnikov alebo manažérov železničnej infraštruktúry.
46
V ôsmom rade Komisia kritizuje skutočnosť, že podľa článku 28d ods. 2 zákona o železničnej doprave fungovanie PKBWK zabezpečujú špecializované organizačné oddelenia ministerstva dopravy. Konkrétnejšie, požiadavka, aby vyšetrovací orgán musel systematicky žiadať ministra dopravy o poskytnutie prostriedkov potrebných na jeho fungovanie, podľa Komisie výrazne obmedzuje jeho organizačnú nezávislosť.
47
Okrem toho Komisia zdôrazňuje, že žiadne ustanovenie smernice 2004/49 členským štátom neumožňuje odvolávať sa na rozpočtové dôvody s cieľom vyhnúť sa povinnostiam vyplývajúcim z článku 21 ods. 1 tejto smernice. Navyše odsek 2 tohto článku vyžaduje, aby bol vyšetrovací orgán schopný získať dostatočné prostriedky na vykonávanie svojich úloh. Keďže podľa článku 28d ods. 1 zákona o železničnej doprave minister dopravy zabezpečuje potrebné prostriedky na činnosť PKBWK a jej fungovanie, podľa Komisie PKBWK nemá vlastnú rozpočtovú položku a tento minister je oprávnený voľne posúdiť, či je potrebné prideliť jej zdroje vzhľadom na obchodné záujmy spoločnosti, ktorá je manažérom infraštruktúry.
48
Poľská republika uvádza, že nezávislosť PKBWK je zabezpečená nielen prostredníctvom ustanovení zákona o železničnej doprave, ktoré výslovne uvádzajú nezávislosť tohto orgánu, ale aj prostredníctvom konkrétnych záruk zabezpečujúcich jej organizačnú, právnu a rozhodovaciu nezávislosť. Tento členský štát zdôrazňuje, že žiadne ustanovenie smernice 2004/49 neobsahuje žiadnu zmienku, pokiaľ ide o výber členov vyšetrovacieho orgánu. Právo Únie požaduje len to, aby išlo o nezávislý orgán.
49
Organizačná nezávislosť PKBWK sa podľa Poľskej republiky odráža v jej možnosti rozhodovať o svojej vnútornej štruktúre a má svoje vlastné orgány a zdroje. Zástupca predsedu a tajomník PKBWK sú menovaní a odvolaní na žiadosť predsedu tohto orgánu v súlade s článkom 28a ods. 7 zákona o železničnej doprave. Tento predseda poskytuje tiež svoje stanovisko k menovaniu a odvolávaniu ostatných stálych členov. Okrem toho ad hoc členovia tohto orgánu, ktorí sú vyberaní zo zoznamu vypracovaného ministrom dopravy, nemôžu byť podľa článku 28a ods. 15 tohto zákona zamestnancami subjektu, ktorého železničná infraštruktúra, pracovníci alebo vozidlá sa podieľali na vážnej nehode, nehode alebo incidente, ktoré sú predmetom vyšetrovania.
50
Okrem toho podľa článku 10 Štatútu PKBWK postupy týkajúce sa vážnych nehôd, nehôd a incidentov na železničných trasách vykonávajú ad hoc tímy menované predsedom PKBWK, pričom podľa článku 12 tohto štatútu členovia takejto skupiny nemôžu byť v hierarchickom vzťahu s osobami a inštitúciami, ktoré majú súvislosť s vyšetrovanou udalosťou. Správa o postupe vykonanom v rámci takéhoto vyšetrovania sa navyše podľa Poľskej republiky schvaľuje hlasovaním, na ktorom sa zúčastňujú výlučne členovia tohto tímu.
51
V tomto kontexte sa Poľská republika domnieva, že možnosť vymenovať ad hoc členov PKBWK zo zoznamu schváleného ministrom dopravy nemá vplyv na nezávislosť tohto orgánu. Navyše v praxi môže ktorákoľvek osoba, ktorá spĺňa požiadavky stanovené v článku 28a ods. 10 zákona o železničnej doprave, požiadať o jej zápis do zoznamu ad hoc členov. Predseda PKBWK rozhodne o takejto žiadosti samostatne.
52
Poľská republika uvádza, že v súčasnosti je na zozname ad hoc členov PKBWK sto osôb, ktoré sú všetky špecialistami v oblasti železničnej dopravy, čo priznáva predsedovi tohto orgánu dostatočne veľkú voľnosť, pokiaľ ide o výber ad hoc členov zapojených do vyšetrovania, pretože vyšetrovací tím vo všeobecnosti zahŕňa len jedného ad hoc člena.
53
Okrem toho článok 28a ods. 10 zákona o železničnej doprave podľa nej stanovuje podmienky, a to najmä kvalifikačné, ktoré musia spĺňať členovia PKBWK a ktoré sú spresnené v článku 28a ods. 12 a 13 tohto zákona. Článok 28a ods. 11 uvedeného zákona obsahuje aj zoznam prípadov zániku členstva v tomto orgáne. Takéto záruky podľa Poľskej republiky umožňujú minimalizovať priestor na voľnú úvahu ministra dopravy, pokiaľ ide o vymenúvanie a odvolávanie členov uvedeného orgánu.
54
Poľská republika napokon uvádza, že s cieľom racionalizovať rozpočtové výdavky zveril vnútroštátny zákonodarca fungovanie PKBWK špecializovaným útvarom ministerstva dopravy a zároveň zabezpečil finančné prostriedky potrebné na činnosť tohto orgánu.
55
Zdroje vyčlenené na účely PKBWK ju podľa Poľskej republiky osamostatnili v rámci osobitnej položky štátneho rozpočtu, a to položky pre dopravu, pričom majú osobitné postavenie pokrývajúce prevádzkové náklady úradov a ústredných orgánov štátnej správy. Aj keď o kvóte pridelenej na fungovanie PKBWK rozhoduje minister dopravy, tento minister je podľa článku 28d ods. 1 zákona o železničnej doprave povinný zabezpečiť prostredníctvom pomernej časti štátneho rozpočtu prostriedky potrebné na činnosti a fungovanie tohto orgánu. Zoznam výdavkov tohto subjektu, ktorého financovanie zabezpečuje ministerstvo dopravy, je uvedený v zákone. Poľská republika ďalej zdôrazňuje, že v priebehu posledných rokov došlo k zvýšeniu rozpočtu PKBWK.
56
Riadenie administratívnych služieb ministerstvom dopravy podľa nej neohrozuje organizačnú nezávislosť PKBWK. V rámci administratívy tohto ministerstva boli totiž vytvorené samostatné útvary riadené generálnym riaditeľom úradu, zodpovedné výlučne za administratívnu prevádzku. Administratívne oddelenia tohto ministerstva, osobitne služobný úrad a finančné oddelenie, teda podľa Poľskej republiky spadajú pod právomoc generálneho riaditeľa úradu, pričom fungujú bez akejkoľvek účasti ministra dopravy, ktorý riadi prevádzkové útvary. V súlade s článkom 28a ods. 1 zákona o železničnej doprave je PKBWK orgánom pôsobiacim pri tomto ministrovi, čo svedčí o jej odlišnom postavení a nezávislosti. PKBWK teda podľa Poľskej republiky nie je v postavení podriadenosti voči tomuto ministrovi.
57
Pokiaľ ide o právnu nezávislosť PKBWK, Poľská republika uvádza, že začlenenie vyšetrovacieho orgánu do rámca štruktúry ministerstva je bežnou praxou v mnohých členských štátoch, a to aj vtedy, keď je spoločnosť, ktorá je manažérom železničnej infraštruktúry, verejným podnikom.
58
Podľa Poľskej republiky nie je potrebné skúmať právnu nezávislosť PKBWK, pričom podľa nej to vyplýva zo skutočnosti, že samostatnosť tohto orgánu vo vzťahu k manažérovi infraštruktúry a železničným podnikom je nepochybne zaručená.
59
Pokiaľ ide o rozhodovaciu nezávislosť PKBWK Poľská republika zdôrazňuje, že podľa článku 28a ods. 14 zákona o železničnej doprave členovia tohto orgánu nie sú viazaní žiadnymi pokynmi, pokiaľ ide o obsah ich uznesení. Pokusy o zasahovanie do činnosti tohto orgánu by predstavovali opatrenia odporujúce tomuto zákonu a porušovali by zásadu zákonnosti zakotvenú v článku 7 poľskej ústavy.
60
To, že PKBWK vykonáva svoje úlohy v mene ministra dopravy podľa Poľskej republiky, neohrozuje jej nezávislosť, ale naopak, umožňuje jej účinne plniť svoje úlohy, opierajúc sa o autoritu verejnej moci. Poľská republika sa tiež domnieva, že Komisia sa mýli, ak sa domnieva, že PKBWK by nemohla prijať žiadne rozhodnutie samostatne. Tento orgán prijíma rozhodnutia vo forme uznesení, ktoré sa prijímajú väčšinou hlasov, pričom hlas predsedu schôdze rozhoduje v prípade rovnosti hlasov. Hlasovania sa podľa Poľskej republiky zúčastňujú len stáli členovia tohto orgánu a jeho ad hoc členovia, ktorí sa zúčastnili na činnosti tímu po nehode. Minister dopravy sa v žiadnom prípade nepodieľa na prijatí týchto rezolúcií a jeho podpis sa ani nevyžaduje a ani neprikladá k uzneseniam PKBWK.
61
Poľská republika napokon uvádza, že PKBWK je povinná informovať zainteresované subjekty o postupe a o jeho dosiahnutom stave, čím sa zabezpečuje transparentnosť jej práce a verejná kontrola výsledkov postupov, ktoré uskutočňuje. Okrem toho je tento orgán tiež povinný zverejniť výročnú správu o svojej činnosti.
Posúdenie Súdnym dvorom
– Úvodné pripomienky
62
V prvom rade je potrebné pripomenúť, že podľa článku 28a ods. 1 zákona o železničnej doprave PKBWK predstavuje v Poľsku vyšetrovací orgán podľa článku 21 smernice 2004/49. Podľa toho ustanovenia sa PKBWK zriaďuje v zodpovednosti ministra dopravy a vykonáva svoju činnosť v jeho mene. Nemá vlastnú právnu subjektivitu, ako potvrdila Poľská republika počas pojednávania pred Súdnym dvorom, a ani vlastnú rozpočtovú položku, ako vyplýva z článku 28d ods. 1 zákona o železničnej doprave. Podľa článku 28d ods. 2 tohto zákona jej fungovanie zabezpečujú príslušné organizačné oddelenia úradu tohto ministra.
63
Podľa článku 19 smernice 2004/49 má byť vykonávaním vyšetrovania vážnych nehôd v železničnom systéme poverený vyšetrovací orgán uvedený v článku 21, pričom cieľom vyšetrovania je možné zvýšenie bezpečnosti železníc a prevencia nehôd. Tento orgán sa môže rozhodnúť vyšetrovať aj tie nehody a incidenty, ktoré by pri nepatrne zmenených podmienkach mohli viesť k vážnym nehodám.
64
Článok 23 uvedenej smernice stanovuje, že vyšetrovací orgán vydá záverečnú správu o každom vyšetrovaní nehody alebo incidentu, ktoré vykonal, obsahujúcu prípadné odporúčania týkajúce sa bezpečnosti, pričom štruktúra tejto správy musí čo možno najpresnejšie zodpovedať štruktúre správy stanovenej v prílohe V rovnakej smernice. Z tejto prílohy vyplýva, že závery záverečnej správy majú uvádzať priame a bezprostredné príčiny udalosti, vrátane ovplyvňujúcich faktorov súvisiacich s konaním zúčastnených osôb a so stavom vozidiel alebo technických zariadení, vedľajšie príčiny súvisiace s odbornými znalosťami, postupmi a údržbou a hlavné príčiny súvisiace okrem iného s uplatňovaním systému riadenia bezpečnosti. Táto správa sa oznámi dotknutým stranám, osobitne manažérovi železničnej infraštruktúry a železničným podnikom.
65
Vyšetrovací orgán je povinný každý rok uverejniť správu o vyšetrovaniach vykonaných v predchádzajúcom roku, o vydaných bezpečnostných odporúčaniach a opatreniach prijatých v súlade s vydanými predchádzajúcimi odporúčaniami.
66
V druhom rade článok 21 ods. 1 smernice 2004/49 stanovuje, že z hľadiska právnej štruktúry, organizácie a svojich rozhodnutí má byť vyšetrovací orgán nezávislý od určitých výslovne vymenovaných aktérov železničného sektora, medzi ktorými je manažér železničnej infraštruktúry a železničné podniky. Podľa odôvodnenia 24 tejto smernice by tento orgán mal fungovať tak, aby sa predišlo akémukoľvek konfliktu záujmov a akejkoľvek prípadnej väzbe s príčinami vyšetrovanej udalosti.
67
Pokiaľ ide o pojem „nezávislosť“, je potrebné uviesť, že tento pojem nie je v smernici 2004/49 definovaný. Preto je potrebné zohľadniť jeho obvyklý zmysel. Pokiaľ teda ide o verejné orgány, nezávislosť obvykle označuje postavenie, ktoré dotknutému orgánu zabezpečuje možnosť konať úplne slobodne vo vzťahu k subjektom, voči ktorým musí byť zabezpečená jeho nezávislosť, a to bez akýchkoľvek pokynov a nátlaku.
68
V treťom rade, ako vyplýva z petitu žaloby Komisie a ako to Komisia výslovne potvrdila počas pojednávania, Komisia vytýka Poľskej republike, že nezávislosť PKBWK nezabezpečila len voči manažérovi železničnej infraštruktúry PKP PLK S.A. a železničnému podniku PKP S.A., a nie voči ministrovi dopravy ako takému. Toto teda predstavuje kontext, v ktorom má Súdny dvor preskúmať túto žalobu o nesplnenie povinnosti.
69
V tejto súvislosti Poľská republika nespochybnila tvrdenie Komisie, podľa ktorého má štát zastúpený ministrom dopravy kontrolu súčasne nad manažérom infraštruktúry a týmto železničným podnikom.
70
Preto je potrebné preskúmať, či je PKBWK, zriadená v rámci ministerstva dopravy, nezávislá, pokiaľ ide o jej právnu štruktúru, organizáciu a rozhodnutia, od manažéra infraštruktúry PKP PLK S.A. a od železničného podniku PKP S.A., v situácii, keď má minister dopravy kontrolu nad týmto manažérom infraštruktúry a nad týmto železničným podnikom.
71
V tejto súvislosti je potrebné zohľadniť, na čo vyzýva aj Poľská republika, článok 28a ods. 1 zákona o železničnej doprave, podľa ktorého je PKBWK zriadená ako stála a nezávislá, pričom však potvrdenie zásady obsiahnutej v tomto ustanovení nemožno oddeliť od ostatných prvkov právneho rámca, v ktorom sa pohybuje tento orgán. Preskúmať, či Poľská republika nesplnila svoju povinnosť zabezpečiť nezávislosť vyšetrovacieho orgánu od ktoréhokoľvek manažéra železničnej infraštruktúry a železničného podniku, je teda potrebné s prihliadnutím na všetky relevantné vnútroštátne ustanovenia.
72
V štvrtom rade je potrebné uviesť, že tvrdenia Komisie, ktoré kritizujú na jednej strane skutočnosť, že v poľskej právnej úprave chýba úprava postavenia vyšetrovateľov, a na druhej strane, že PKBWK neboli poskytnuté postačujúce zdroje, sa týkajú článku 21 ods. 2 smernice 2004/49.
73
Zároveň sa však článok 21 ods. 2 smernice 2004/49 neuvádza v petite žaloby Komisie. Nie je teda potrebné, aby Súdny dvor v rámci tejto žaloby preskúmal tieto dve tvrdenia.
– Pokiaľ ide o nezávislosť PKBWK z hľadiska jej právnej štruktúry
74
Komisia vytýka Poľskej republike, že PKBWK začlenila do útvarov ministerstva dopravy bez stanovenia dostatočných záruk nezávislosti.
75
V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že hoci PKBWK tvorí súčasť ministerstva dopravy a nemá vlastnú právnu subjektivitu, nič to nemení na skutočnosti, že takáto situácia nemôže sama osebe preukazovať nedostatočnú nezávislosť tohto orgánu z hľadiska jeho právnej štruktúry vo vzťahu k manažérovi infraštruktúry PKP PLK S.A. a železničnému podniku PKP S.A., ktorí majú vlastnú právnu subjektivitu, oddelenú od tohto ministerstva. Ako však vyplýva z bodu 68 tohto rozsudku, Komisia Poľskej republike vytýka výlučne to, že nezávislosť PKBWK nezabezpečila voči tomuto manažérovi a tomuto podniku, a nie voči ministerstvu dopravy ako takému.
76
Navyše je potrebné uviesť, že smernica 2004/49 nezakazuje integráciu vyšetrovacieho orgánu v rámci ministerstva dopravy ako takú.
77
Z uvedeného vyplýva, že Komisia dostatočným spôsobom nepreukázala chýbajúcu nezávislosť PKBWK z hľadiska jej právnej štruktúry voči manažérovi infraštruktúry alebo železničnému podniku, nad ktorými má kontrolu minister dopravy.
– Pokiaľ ide o nezávislosť PKBWK z hľadiska jej organizácie
78
Komisia Poľskej republike v prvom rade vytýka, že ministrovi dopravy zverila jednak menovanie a odvolávanie predsedu PKBWK, jeho zástupcu a tajomníka, ako aj stálych členov tohto orgánu a jednak vypracovanie zoznamu, v rámci ktorého môžu byť určení ad hoc členovia uvedeného orgánu.
79
Podľa článku 28a ods. 6 zákona o železničnej doprave predsedu PKBWK vymenúva a odvoláva minister dopravy. Zástupca predsedu a tajomník tohto orgánu sú podľa článku 28a ods. 7 zákona o železničnej doprave menovaní ministrom na návrh predsedu uvedeného orgánu. Pokiaľ ide o ostatných členov PKBWK, tých podľa článku 28a ods. 8 uvedeného zákona vymenúva uvedený minister po konzultácii s predsedom tohto orgánu.
80
Z toho vyplýva, že aj keď ako uvádza Poľská republika, predseda PKBWK je konzultovaný pri menovaní niektorých členov tohto orgánu, minister dopravy má diskrečnú právomoc vymenovať všetkých stálych členov tohto orgánu.
81
Okrem toho z článku 28a ods. 6 až 8 zákona o železničnej doprave vyplýva, že minister dopravy má právomoc odvolať predsedu PKBWK, ako aj jeho zástupcu a tajomníka tohto orgánu na žiadosť predsedu. Tento minister môže tiež po porade s predsedom odvolať ostatných členov tohto orgánu.
82
Článok 28a ods. 9 uvedeného zákona uvádza, že minister dopravy môže na základe žiadosti schválenej absolútnou väčšinou hlasov PKBWK odvolať člena tohto orgánu. Článok 28a ods. 11 rovnakého zákon stanovuje, že členstvo v uvedenom orgáne zaniká smrťou, nesplnením požiadaviek stanovených v odseku 10 rovnakého článku alebo doručením oznámenia o vzdaní sa funkcie ministrovi dopravy.
83
Ako však uviedol generálny advokát v bode 81 svojich návrhov, vzhľadom na znenie odsekov 6 až 9 článku 28a zákona o železničnej doprave nemožno s istotou stanoviť, že v prípade troch skutočností uvedených v odseku 11 tohto článku ide o jediné skutočnosti, pri ktorých môže dôjsť k odvolaniu člena PKBWK.
84
Okrem toho nemožno potvrdiť ani to, že minister dopravy môže odvolať člena PKBWK iba na žiadosť absolútnej väčšiny členov tohto orgánu. Aj keď totiž článok 28a ods. 9 zákona o železničnej doprave stanovuje, že tento minister môže niektorého z členov PKBWK odvolať na základe žiadosti schválenej absolútnou väčšinou hlasov členov tohto orgánu, zároveň platí, že odseky 7 a 8 tohto článku stanovujú, že uvedený minister odvoláva zástupcu predsedu a tajomníka PKBWK na žiadosť predsedu tohto orgánu a členov tohto orgánu po konzultácii s jeho predsedom. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že ako bolo zdôraznené v bode 81 tohto rozsudku, minister dopravy má právomoc odvolať predsedu PKBWK, a to bez toho, aby odsek 6 uvedeného článku podmieňoval takúto právomoc akoukoľvek procesnou požiadavkou.
85
Z toho vyplýva, že príslušná vnútroštátna právna úprava priznáva ministrovi dopravy širokú diskrečnú právomoc, pokiaľ ide o odvolávanie členov PKBWK.
86
Hoci žiadne ustanovenie smernice 2004/49 nezakazuje, aby minister dopravy mohol vymenovať a odvolať všetkých členov PKBWK, článok 21 ods. 1 tejto smernice v rozsahu, v akom vyžaduje, aby tento orgán požíval organizačnú nezávislosť, a to osobitne vo vzťahu ku všetkým manažérom infraštruktúry a všetkým železničným podnikom, bráni tomu, aby verejný orgán, ktorý má kontrolu nad manažérom infraštruktúry a nad železničným podnikom, mohol menovať a odvolávať všetkých členov vyšetrovacieho orgánu, ak táto právomoc nie je reštriktívne regulovaná zákonom tak, aby bol tento verejný orgán povinný prijímať rozhodnutia na základe objektívnych kritérií, ktoré sú jasne a vyčerpávajúcim spôsobom vymenované a overiteľné.
87
Konkrétnejšie, za takýchto okolností má rozsiahla sloboda priznaná ministrovi dopravy, pokiaľ ide o menovania a odvolávanie, sama osebe vplyv na nezávislosť členov PKBWK, ak ide o záujmy manažéra železničnej infraštruktúry a železničného podniku, ktorí sú pod kontrolou tohto ministra.
88
Okolnosť, že článok 28a ods. 10, 12 a 13 zákona o železničnej doprave stanovujú určité kritériá pre vznik členstva v PKBWK, nemá takú povahu, aby zmenila tento záver. Ako totiž uvádza Komisia, žiadne z týchto kritérií nemá takú povahu, že by mohlo zabezpečiť nezávislosť stálych členov tohto orgánu voči manažérovi železničnej infraštruktúry alebo železničnému podniku.
89
Okrem toho, hoci je pravda, že článok 12 Štatútu PKBWK stanovuje, že členom vyšetrovacieho tímu nemôže byť osoba, ktorá je či už vo vzťahu hierarchickej podriadenosti voči osobám alebo inštitúciám, ktoré majú vzťah k vyšetrovanej udalosti, alebo sa na takej udalosti zúčastnila, prípadne je manželským partnerom alebo rodičom osoby dotknutej takouto udalosťou, táto záruka nie je dostatočná na zabezpečenie organizačnej nezávislosti PKBWK.
90
Toto ustanovenie sa totiž netýka trvalo a vo všeobecnosti všetkých členov tohto orgánu, ale len tých z nich, ktorí sú súčasťou vyšetrovacieho tímu povereného vyšetrovaním konkrétnej nehody alebo incidentu, a to výlučne počas trvania tohto vyšetrovania. Okrem toho sa uvedené ustanovenie nevzťahuje na všetky situácie, v ktorých by mohlo dôjsť k vzniku konfliktu v postavení osoby člena vyšetrovacieho tímu medzi vyšetrovaniami, ktoré uskutočňuje PKBWK, a záujmami manažéra infraštruktúry alebo železničného podniku. Napokon vyhlášku z 11. decembra 2008 o štatúte PKBWK vydal minister dopravy a ten je tiež oprávnený ju kedykoľvek zmeniť. V tomto poslednom ohľade nie je rozhodujúca ani samotná skutočnosť, že ako tvrdí Poľská republika, tento minister je povinný dodržiavať ustanovenia zákona o železničnej doprave. Ako totiž bolo preukázané v bodoch 79 až 88 tohto rozsudku, tieto ustanovenia nemajú takú povahu, že by mohli samé osebe zabezpečiť, že členovia PKBWK budú vymenúvaní alebo odvolávaní nezávisle od záujmov ktoréhokoľvek manažéra infraštruktúry a železničného podniku.
91
Komisia kritizuje skutočnosť, že predseda PKBWK môže ad hoc členov tohto orgánu vybrať len zo zoznamu vypracovaného ministrom dopravy.
92
Podľa článku 28a ods. 4 zákona o železničnej doprave si môže PKBWK pribrať ad hoc členov, aby sa podieľali na jej vyšetrovaniach. Takýchto členov vyberá predseda tohto orgánu zo zoznamu zostaveného ministrom dopravy.
93
Z toho vyplýva, že minister dopravy má širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o určenie osôb, ktoré môžu pôsobiť ako ad hoc člen PKBWK v rámci vyšetrovaní nehôd a incidentov, ako aj pokiaľ ide o zabránenie iným osobám, aby takto pôsobili. Keďže tento minister má kontrolu nad železničným podnikom a manažérom infraštruktúry, takéto obmedzenie vo vzťahu k zloženiu vyšetrovacích tímov nie je zlučiteľné s požiadavkou organizačnej nezávislosti vyšetrovacieho orgánu.
94
To platí o to viac, že Poľská republika neuviedla nijaké rozumné odôvodnenie, pokiaľ ide o skutočnosť, že predseda PKBWK nemôže slobodne menovať ad hoc členov, ale je obmedzený tým, že ich vyberá spomedzi osôb vopred vybraných ministrom dopravy.
95
Aj keď záruka stanovená v článku 28a ods. 15 zákona o železničnej doprave, podľa ktorej sa ad hoc členovia PKBWK nesmú zúčastňovať na vyšetrovaní, ak sú zamestnancami organizačnej jednotky, ktorej železničná infraštruktúra, pracovníci alebo vozidlá sa podieľali na vyšetrovanej udalosti, predstavuje nevyhnutné opatrenie na zaručenie rozhodovacej nezávislosti jej členov, táto záruka nemá takú povahu, že by mohla vylúčiť akékoľvek riziko konfliktu záujmov pri vytváraní zoznamu osôb, ktoré môžu byť menované ako ad hoc členovia PKBWK, ministrom dopravy.
96
Okrem toho, pokiaľ ide o tvrdenie Poľskej republiky, že v praxi môže akákoľvek osoba spĺňajúca podmienky ustanovené v článku 28a ods. 10 zákona o železničnej doprave požiadať predsedu PKBWK o zápis svojho mena na zoznam ad hoc členov tohto orgánu, pričom predseda tohto orgánu rozhoduje o tejto žiadosti samostatne, je potrebné uviesť, že administratívnu prax, ktorá zo svojej podstaty môže byť kedykoľvek zmenená, nemožno považovať za dostatočnú záruku nezávislosti, ktorú vyžaduje článok 21 ods. 1 smernice 2004/49.
97
Komisia v druhom rade kritizuje skutočnosť, že PKBWK je závislá na ministrovi dopravy, pokiaľ ide o jej potreby ľudských a finančných zdrojov.
98
Podľa článku 28d ods. 1 a 2 zákona o železničnej doprave minister dopravy prostredníctvom pomernej časti štátneho rozpočtu zabezpečuje prostriedky potrebné na činnosti PKBWK a na jej fungovanie, pričom toto fungovanie zabezpečujú príslušné organizačné oddelenia jeho úradu. Článok 26 Štatútu PKBWK ďalej okrem iného ustanovuje, že riadenie personálu stálych členov PKBWK zabezpečuje úrad generálneho riaditeľa ministerstva dopravy, pričom finančné riadenie PKBWK zabezpečuje finančný úrad tohto ministerstva.
99
Je potrebné po prvé uviesť, že požiadavka organizačnej nezávislosti vyšetrovacieho orgánu nezachádza tak ďaleko, aby vylúčila možnosť, že útvary a zamestnanci ministerstva dopravy budú daní k dispozícii PKBWK. Je však zároveň nevyhnutné, aby mala PKBWK zaručený prístup k takýmto zdrojom podľa jasných pravidiel, ktoré nemôže zmeniť iba samotný minister dopravy. Ustanovenia zákona o železničnej doprave, ktoré boli pripomenuté v predchádzajúcom bode, však nie sú spôsobilé zabezpečiť PKBWK takýto zaručený prístup k uvedeným zdrojom.
100
Po druhé je potrebné uviesť, že organizačná nezávislosť, ktorá sa vyžaduje vo vzťahu k vyšetrovaciemu orgánu, v zásade nevyžaduje, aby mal tento orgán samostatnú rozpočtovú položku. Členské štáty môžu teda stanoviť, že z rozpočtového hľadiska tento orgán patrí pod niektorý určený ministerský odbor, avšak za predpokladu, že bude zaručený nezávislý prístup uvedeného orgánu k finančným zdrojom, ktoré mu budú poskytnuté na účely plnenia jeho úloh.
101
Vzhľadom na skutočnosť, že v prejednávanej veci PKBWK nemá právnu subjektivitu a je začlenená do ministerstva dopravy, ktorého minister je zároveň orgánom s kontrolou nad manažérom infraštruktúry a železničným podnikom, takúto nezávislosť, pokiaľ ide o prístup k finančným zdrojom, ktoré jej majú byť poskytnuté na účely plnenia jej úloh, možno zaručiť iba tým, že sa jej určí vlastná rozpočtová položka.
102
Aj keď je totiž pravda, že článok 28d zákona o železničnej doprave stanovuje ministrovi dopravy povinnosť zabezpečiť prostriedky potrebné na fungovanie PKBWK, toto obmedzenie je formulované príliš všeobecne na to, aby za okolností, keď má tento minister kontrolu nad manažérom infraštruktúry a železničným podnikom, neexistovalo riziko, že PKBWK budú kladené prekážky v nezávislom výkone jej úloh. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že Poľská republika vo svojej duplike zdôraznila, že určený podiel na činnosť tohto orgánu v rámci rozpočtovej položky pokrývajúcej fungovanie administratívy a ústredných orgánov štátnej správy stanovil sám minister dopravy.
103
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že Poľská republika neprijala potrebné opatrenia na zaručenie organizačnej nezávislosti PKBWK voči manažérovi infraštruktúry a železničnému podniku pod kontrolou ministra dopravy.
– Pokiaľ ide o nezávislosť PKBWK z hľadiska jej rozhodovania
104
Komisia Poľskej republike v podstate vytýka, že PKBWK sa obmedzuje na prípravu návrhov rozhodnutí, ktoré predloží na schválenie ministrovi dopravy.
105
Podľa článku 28a ods. 14 zákona o železničnej doprave členovia PKBWK pri prijímaní uznesení nie sú viazaní žiadnymi pokynmi, pokiaľ ide o obsah prijímaných rozhodnutí. Okrem toho podľa článku 22 Štatútu PKBWK podpisujú uznesenia obsahujúce správy o nehody, vážnej nehody alebo incidente iba títo členovia.
106
Článok 28a ods. 14 zákona o železničnej doprave je však potrebné vykladať v spojení s článkom 28a ods. 2 tohto zákona, ktorý uvádza, že PKBWK vykonáva svoju činnosť v mene ministra dopravy. Ako bolo okrem toho zdôraznené v bode 90 tohto rozsudku, vyhlášku z 11. decembra 2008 o štatúte PKBWK vydal tento minister a môže ju kedykoľvek zmeniť.
107
Za týchto okolností nemožno tvrdiť, že zákon o železničnej doprave poskytuje PKBWK skutočnú autonómiu, pokiaľ ide o vypracúvanie jej správ. Takáto neistota je o to viac problematická vzhľadom na to, že ako bolo preukázané v bodoch 78 až 103 tohto rozsudku, PKBWK je zároveň postihnutá aj nedostatkom organizačnej nezávislosti, ktorá už sama osebe ohrozuje rozhodovaciu nezávislosť tohto subjektu rizikom plynúcim z podriadenia záujmom manažéra infraštruktúry a železničného podniku pod kontrolou ministra dopravy.
108
Okrem toho, ako Poľská republika potvrdila počas pojednávania, každé uverejnenie rozhodnutia PKBWK v úradnom vestníku ministerstva musí schváliť minister dopravy.
109
Ako pritom uviedol generálny advokát v bode 89 svojich návrhov, takáto publicita predstavuje jeden zo základných účelov postupu vyšetrovania železničných nehôd a incidentov. Preto s vyžadovanou rozhodovacou nezávislosťou vyšetrovacieho orgánu od manažéra infraštruktúry a železničného podniku nie je zlučiteľné, aby orgán, ktorý má pod kontrolou oba subjekty, bol schopný zabrániť úradnému uverejneniu správ, ktoré sa prípadne môžu týkať zodpovednosti týchto organizácií v súvislosti s príslušnou železničnou nehodou alebo incidentom.
110
V dôsledku toho je potrebné dospieť k záveru, že Poľská republika nezaručila rozhodovaciu nezávislosti PKBWK voči manažérovi infraštruktúry a železničnému podniku pod kontrolou ministra dopravy.
111
Z vyššie uvedeného vyplýva, že Poľská republika si tým, že neprijala potrebné opatrenia na zaručenie organizačnej a rozhodovacej nezávislosti vyšetrovacieho orgánu voči železničnému podniku a manažérovi železničnej infraštruktúry pod kontrolou ministra dopravy, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 21 ods. 1 smernice 2004/49.
O trovách
112
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
113
Keďže Komisia navrhla uložiť Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania a táto nemala úspech, pokiaľ ide o výhradu založenú na porušení článku 21 ods. 1 smernice 2004/49, je opodstatnené uložiť v tomto rozsahu tomuto členskému štátu povinnosť nahradiť trovy konania.
114
Podľa článku 141 ods. 1 rovnakého rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý zobral svoj návrh späť, je povinný nahradiť trovy konania, ak to v tomto zmysle navrhol ďalší účastník konania vo svojich pripomienkach k späťvzatiu návrhu. Zo znenia odseku 2 toho istého článku však vyplýva, že na návrh účastníka konania, ktorý vzal späť svoj návrh, znáša trovy konania druhý účastník konania, ak sa to zdá byť oprávnené vzhľadom na jeho správanie.
115
Keďže, ako vyplýva z bodu 2 tohto rozsudku, Poľská republika oznámila Komisii zmeny svojich právnych predpisov až po podaní tejto žaloby, takže táto inštitúcia mohla vziať späť svoju výhradu založenú na porušení článku 16 ods. 1 smernice 2004/49 až v konaní pred Súdnym dvorom, pričom Komisia navrhla uložiť Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania vynaložené v súvislosti s týmto žalobným dôvodom, je opodstatnené uložiť tomuto členskému štátu povinnosť nahradiť tieto trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
1.
Poľská republika si tým, že neprijala potrebné opatrenia na zaručenie organizačnej a rozhodovacej nezávislosti vyšetrovacieho orgánu voči železničnému podniku a manažérovi železničnej infraštruktúry pod kontrolou ministra dopravy, nesplnila požiadavky vyplývajúce z článku 21 ods. 1 smernice 2004/49/ES Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o bezpečnosti železníc spoločenstva a o zmene a doplnení smernice Rady 95/18/ES o udeľovaní licencií železničným podnikom a smernici 2001/14/ES o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry, vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry a bezpečnostnej certifikácii (Smernica o bezpečnosti železníc).
2.
Poľská republika je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: poľština.