62022CJ0626_RES
Rechtssache C‑626/22
C. Z. u. a.
gegen
Ilva SpA in Amministrazione StraordinariaundAcciaierie d’Italia Holding SpAundAcciaierie d’Italia SpA
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale di Milano)
Urteil des Gerichtshofs (Große Kammer) vom 25. Juni 2024
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Umwelt – Art. 191 AEUV – Industrieemissionen – Richtlinie 2010/75/EU – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung – Art. 1, 3, 8, 11, 12, 14, 18, 21 und 23 – Art. 35 und 37 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Verfahren zur Erteilung und Überprüfung einer Betriebsgenehmigung für eine Anlage – Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit – Recht auf eine saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt“
Mitgliedstaaten – Verpflichtungen – Rechtskraft – Pflichten der nationalen Gerichte – Pflicht, eine rechtskräftig gewordene gerichtliche Entscheidung rückgängig zu machen – Fehlen – Nationale Rechtsprechung, mit der eine nationale Vorschrift unionsrechtswidrig ausgelegt wird – Pflicht, diese Vorschrift im Einklang mit dem Unionsrecht auszulegen – Vorabentscheidungsersuchen, das auf die Auslegung des Unionsrechts abzielt – Zulässigkeit
(Art. 267 AEUV)
(vgl. Rn. 53, 54)
Vorlagefragen – Zulässigkeit – Ersuchen, das auf die Auslegung einer Richtlinie abzielt und im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Privatpersonen und einer Industrieanlage von nationaler strategischer Bedeutung ergeht – Ausgangsrechtsstreit über Sonderregeln, die für diese Anlage erlassen wurden und in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, auf die sich das Vorabentscheidungsersuchen bezieht – Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens
(Art. 267 und 288 Abs. 3 AEUV)
(vgl. Rn. 56-64)
Umwelt – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung – Richtlinie 2010/75 – Erteilung und Überprüfung einer Betriebsgenehmigung für eine Anlage – Voraussetzungen – Pflicht zur vorherigen Prüfung der Auswirkungen der Tätigkeit der Anlage auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit
(Art. 191 und 192 AEUV; Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 35 und 37; Richtlinie 2010/75 des Europäischen Parlaments und des Rates, Erwägungsgründe 2, 27 und 45, Art. 3 Nrn. 2 und 3, Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1, Art. 8 Abs. 2 Unterabs. 2, Art. 10 bis 27 sowie Anhang I und Anhang VII, Teil 1)
(vgl. Rn. 67-95, 104, 105, Tenor 1)
Umwelt – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung – Richtlinie 2010/75 – Erteilung und Überprüfung einer Betriebsgenehmigung für eine Anlage – Festlegung von Emissionsgrenzwerten für Schadstoffe – Berücksichtigung der Schadstoffe, die von der betreffenden Anlage emittiert werden können – Umfang
(Richtlinie 2010/75 des Europäischen Parlaments und des Rates, 15. Erwägungsgrund und Art. 3 Nr. 6, Art. 12 Abs. 1 Buchst. f, Art. 14 Abs. 1 Buchst. a, Art. 18 und Art. 21 Abs. 5 Buchst. a)
(vgl. Rn. 109-122, Tenor 2)
Umwelt – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung – Richtlinie 2010/75 – Betriebsgenehmigung für eine Anlage – Frist zur Anpassung der Anlage an die die in ihrer Betriebsgenehmigung vorgesehenen Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit – Nationale Regelung, mit der diese Frist wiederholt verlängert wird – Unzulässigkeit im Fall von schweren und erheblichen Gefahren für die Unversehrtheit der Umwelt und der menschlichen Gesundheit
(Richtlinie 2010/75 des Europäischen Parlaments und des Rates, 43. Erwägungsgrund und Art. 8 Abs. 1 und 2, Art. 13 Abs. 5, Art. 21 Abs. 3 und Art. 82 Abs. 1)
(vgl. Rn. 125-128, 130-132, Tenor 3)
Zusammenfassung
Der Gerichtshof (Große Kammer), den das Tribunale di Milano (Gericht Mailand, Italien) im Wege eines Vorabentscheidungsersuchen angerufen hat, erläutert die Voraussetzungen einer Betriebsgenehmigung für eine Anlage gemäß der Richtlinie 2010/75 über Industrieemissionen (
1
).
Das Stahlwerk Ilva (im Folgenden: Werk Ilva) befindet sich in der Gemeinde Tarent (Italien) und wird auf der Grundlage einer im Jahr 2011 erteilten „integrierten Umweltgenehmigung“ betrieben.
Trotz einer im Jahr 2012 erfolgten Beschlagnahme wurde gemäß einer besonderen Ausnahmeregelung die Fortsetzung der Produktionstätigkeit des Werks für 36 Monate unter der Voraussetzung der Einhaltung eines Plans mit Umwelt- und Gesundheitsmaßnahmen gestattet. Der Stichtag für die Einhaltung dieses Plans wurde über einen Gesamtzeitraum von mehreren Jahren mehrmals verschoben, obwohl die fragliche Tätigkeit schwere und erhebliche Gefahren für die Unversehrtheit der Umwelt und der Gesundheit der Bevölkerung in seiner Umgebung mit sich brachte.
Vor diesem Hintergrund erhoben die Kläger, die die Rechte von etwa 300000 Einwohner der Gemeinde Tarent und benachbarter Gemeinden geltend machen, beim vorlegenden Gericht eine Sammelklage, die u. a. auf die Einstellung des Betriebs des Werks Ilva oder bestimmter Teile dieses Werks wegen der durch seine Industrieemissionen verursachten Umweltverschmutzung und der daraus resultierenden Schäden für die menschliche Gesundheit abzielte.
Da die italienische Regelung die Erteilung oder Überprüfung der Genehmigung eines Industriebetriebs nicht von der vorherigen Prüfung der Auswirkungen der Anlage auf die menschliche Gesundheit abhängig macht, hat das vorlegende Gericht beschlossen, den Gerichtshof nach der Erforderlichkeit einer solchen Prüfung, dem Umfang der Prüfung durch die zuständigen Behörden und der dem Betreiber einer Anlage eingeräumten Frist für die Erfüllung der in der erteilten Genehmigung festgelegten Bedingungen zu befragen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Was erstens die Notwendigkeit betrifft, eine Prüfung durchzuführen, die die Auswirkungen der Tätigkeit der betreffenden Anlage auf die menschliche Gesundheit umfasst, weist der Gerichtshof darauf hin, dass der Schutz der Umwelt und die Verbesserung der Umweltqualität sowie der Schutz der menschlichen Gesundheit zwei eng miteinander verbundene Komponenten der Umweltpolitik der Union sind. Mit der Festlegung von Regeln für die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung durch Industrietätigkeiten konkretisiert die Richtlinie 2010/75 die Verpflichtungen der Union im Bereich des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit, die sich u. a. aus Art. 191 AEUV ergeben, und trägt damit zur Wahrung des Rechts bei, in einer für die Gesundheit und das Wohlbefinden des Einzelnen angemessenen Umwelt zu leben. Der Gerichtshof verweist insoweit auf die Art. 35 und 37 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union und stellt den engen Zusammenhang zwischen dem Schutz der Umwelt und dem Schutz der menschlichen Gesundheit fest.
Zu den in dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen für eine Betriebsgenehmigung gehört die Verpflichtung des Betreibers, alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen „Umweltverschmutzungen“ sowie Maßnahmen zur Überwachung der Emissionen in die Umwelt zu treffen. Der Betreiber muss ferner dafür sorgen, dass sein Betrieb keine „erheblichen Umweltverschmutzungen“ verursacht. Darüber hinaus werden, wenn die durch die Anlage verursachte „Umweltverschmutzung“ es rechtfertigt, die Genehmigungsauflagen überprüft. Der Zeitrahmen für diese Überprüfung muss dem Umfang und der Art der Anlage angepasst sein und u. a. den lokalen Besonderheiten des Ortes, an dem die Industrietätigkeit erfolgt, insbesondere der Nähe von Wohngebäuden, Rechnung tragen.
Hierzu stellt der Gerichtshof fest, dass der in der Richtlinie 2010/75 genannte Begriff „Umweltverschmutzung“ Schäden umfasst, die der Umwelt und der menschlichen Gesundheit zugefügt wurden oder zugefügt werden können. Dieser enge Zusammenhang zwischen dem Schutz der Umweltqualität und dem Schutz der menschlichen Gesundheit wird im Übrigen neben den Bestimmungen des Primärrechts der Union durch mehrere Bestimmungen der Richtlinie 2010/75 sowie durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte bestätigt. Dieser hat speziell in Bezug auf die durch das Werk Ilva verursachte Verschmutzung eine Verletzung des Rechts der Kläger auf Achtung des Privat- und Familienlebens festgestellt und sich dabei auf die umwelt- und gesundheitsschädlichen Auswirkungen der Emissionen dieses Werks gestützt (
2
).
Daraus folgt, dass der Betreiber einer in den Geltungsbereich der Richtlinie 2010/75 fallenden Anlage in seinem Genehmigungsantrag angemessene Informationen über die Emissionen aus seiner Anlage erteilen und dann während ihres gesamten Betriebszeitraums durch eine fortlaufende Bewertung der Auswirkungen ihrer Tätigkeiten sowohl auf die Umwelt als auch auf die menschliche Gesundheit die Einhaltung der in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen gewährleisten muss.
Desgleichen obliegt es den zuständigen nationalen Behörden, vorzusehen, dass eine solche Bewertung Bestandteil der Verfahren zur Erteilung und Überprüfung einer Betriebsgenehmigung ist und eine Vorbedingung für die Erteilung oder Überprüfung dieser Genehmigung darstellt. Kommt eine solche Bewertung zu dem Ergebnis, dass das Risiko für die Gesundheit einer großen den Schadstoffemissionen ausgesetzten Bevölkerung nicht tolerierbar ist, muss die betreffende Genehmigung kurzfristig überprüft werden. Im vorliegenden Fall sind die Auswirkungen der Schadstoffemissionen des Werks Ilva (PM2_5- und PM10-Feinstaubpartikel, Kupfer, Quecksilber und Naphthalin aus diffusen Quellen) auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit im Rahmen der fraglichen Umweltgenehmigungen aber nicht bewertet worden.
Was zweitens den Umfang der von den zuständigen Behörden vorzunehmenden Beurteilung betrifft, müssen diese neben den Schadstoffen, die aufgrund der Art und des Typs der betreffenden industriellen Tätigkeit vorhersehbar sind, alle Schadstoffe in Emissionen berücksichtigen, die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen schädlich sind und von der betreffenden Anlage unter Berücksichtigung der Art der Schadstoffe und der Gefahr einer Verlagerung der Verschmutzung von einem Medium auf ein anderes in relevanter Menge emittiert werden können. Im Einklang mit dem Vorsorgeprinzip muss die Ermittlung der Menge an Schadstoffen, deren Emission genehmigt werden kann, an den Grad der Schädlichkeit der betreffenden Stoffe anknüpfen.
Daher ist der Betreiber einer Anlage verpflichtet, in seinem Antrag auf Erteilung einer Betriebsgenehmigung für diese Anlage Informationen über Art, Menge und potenzielle nachteilige Auswirkungen der Emissionen, die von ihr ausgehen können, zu liefern, damit die zuständigen Behörden Grenzwerte für diese Emissionen festlegen können; davon ausgenommen sind allein Emissionen, die nach Art oder Menge keine Gefahr für die Umwelt oder die menschliche Gesundheit darstellen können.
Das Verfahren zur Überprüfung einer Genehmigung darf sich nicht darauf beschränken, Grenzwerte allein für Schadstoffe festzulegen, deren Emission vorhersehbar war und im ursprünglichen Genehmigungsverfahren berücksichtigt wurde. Insoweit sind die Erfahrungen aus dem Betrieb der betreffenden Anlage zu berücksichtigen, also die tatsächlich festgestellten Emissionen. Wenn die Einhaltung der Umweltqualitätsnormen es erfordert, der betreffenden Anlage strengere Emissionsgrenzwerte aufzuerlegen, sind unbeschadet anderer Maßnahmen, die zur Einhaltung dieser Normen ergriffen werden können, zusätzliche Auflagen in der Genehmigung vorzusehen.
Was drittens die Frist betrifft, über die der Betreiber einer Anlage verfügt, um der Betriebsgenehmigung nachzukommen, weist der Gerichtshof zunächst darauf hin, dass die zuständigen nationalen Behörden bei Anlagen wie dem Werk Ilva gemäß der Richtlinie 2010/75 bis zum 28. Februar 2016 Zeit hatten, um die Genehmigungsauflagen an die verfügbaren neuen Techniken anzupassen. Nach dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten bei Nichteinhaltung der Genehmigungsauflagen für eine Anlage die erforderlichen Maßnahmen treffen, um ihre Einhaltung unverzüglich sicherzustellen.
Aufgrund dieser Erwägungen gelangt der Gerichtshof zu dem Schluss, dass die Richtlinie 2010/75 einer nationalen Regelung entgegensteht, mit der die Frist, über die der Betreiber einer Anlage verfügt, um die in der Betriebsgenehmigung für diese Anlage vorgesehenen Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit umzusetzen, wiederholt verlängert wurde, obwohl schwere und erhebliche Gefahren für die Unversehrtheit der Umwelt und der menschlichen Gesundheit dargetan wurden. Bringt die Tätigkeit solche Gefahren mit sich, ist der Betrieb der betreffenden Anlage nach dieser Richtlinie auszusetzen.
(
1
)	Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (ABl. 2010, L 334, S. 17).
(
2
)	EGMR, 24. Januar 2019, Cordella u. a./Italien, CE:ECHR:2019:0124JUD005441413.