62000CC0005_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I - Inledning
1 I detta mål yrkar kommissionen att domstolen enligt artikel 226 EG skall fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av de anställdas säkerhet och hälsa i arbetet (nedan kallat direktivet).(1) Kommissionen klandrar Förbundsrepubliken Tyskland särskilt för att arbetsgivare med tio eller färre anställda i Arbeitsschutzgesetz (den tyska arbetarskyddslagen) befrias från skyldigheten att förfoga över handlingar som utvisar resultatet av en riskvärdering av miljöfaktorerna, vilket strider mot dess skyldigheter enligt artiklarna 9.1 a och 10.3 a i direktivet.
2 Den tyska regeringen bestrider denna uppfattning och hävdar att dokumenteringskraven i den nationella lagstiftningen i sak uppfyller de krav som ställs i direktivet. För småföretag borde dokumenteringskraven inte föreskrivas i den specifika lag som införlivar direktivet, utan i särskilda lagar. Kommissionen anser att dessa särskilda lagar innehåller brister.
II - Tillämpliga bestämmelser
A - De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3 Enligt artikel 1 har direktivet som syfte att initiera tgärder för att främja förbättringar av de anställdas säkerhet och hälsa i arbetet. För det ändamålet innehåller direktivet dels allmänna principer för att förebygga yrkesbetingade risker, för arbetarskydd, för att eliminera riskfaktorer och faktorer, som kan förorsaka olycksfall, för information, samråd, avvägd medverkan i enlighet med nationell lagstiftning och/eller praxis samt utbildning av de anställda och deras representanter, dels allmänna riktlinjer för genomförandet av dessa principer. Direktivet skall inte hindra tillämpningen av nationella bestämmelser som är gynnsammare vad gäller skyddet för de anställdas säkerhet och hälsa.
4 I artikel 6.3 a i direktivet föreskrivs att arbetsgivaren, utan att inskränka de övriga bestämmelserna i direktivet och med beaktande av verksamhetens art, skall utvärdera riskerna för de anställdas säkerhet och hälsa, bland annat vid val av arbetsutrustning, de kemiska ämnen och preparat som används samt arbetsplatsernas utformning. Som en följd av denna utvärdering skall vid behov de förebyggande åtgärder samt de arbets- och produktionsmetoder som tillämpas av arbetsgivaren garantera en förbättring av skyddsnivån för de anställda med avseende på säkerhet och hälsa och dessutom integreras i all verksamhet och på alla nivåer inom företaget och/eller verksamheten.
5 Artikel 9 i direktivet har följande lydelse:
"Arbetsgivarens skyldigheter i övrigt
1. Arbetsgivaren skall
a) se till att det finns en riskvärdering av miljöfaktorer på arbetsplatsen, inbegripet faktorer för sådana grupper som är utsatta för speciella risker,
b) besluta om de skyddsåtgärder som skall vidtas och den eventuella personliga skyddsutrustning som skall användas,
...
2. Medlemsstaterna skall fastställa, med hänsyn till verksamhetens art och företagens storlek, de skyldigheter som åvilar skilda grupper av företag i fråga om upprättande av de handlingar som avses i punkt 1 a och b och vid utarbetande av handlingar enligt punkt 1 c och d."
6 I artikel 10 i direktivet, med titeln "Information till arbetstagarna", föreskrivs det följande i punkt 3:
"Arbetsgivaren skall vidta lämpliga åtgärder, så att arbetstagare med särskilda uppgifter i skyddsfrågor eller arbetstagarrepresentanter med särskilt ansvar för skyddsfrågor, för [att] de skall kunna utföra sina uppgifter och i enlighet med nationell lagstiftning och praxis, får tillgång till
a) den riskvärdering samt information om de skyddsåtgärder som avses i artikel 9.1 a och b,
..."
B - Genomförandet av de relevanta direktivsbestämmelserna i Tyskland
7 Direktivet har införlivats med tysk rätt genom Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weiterer Arbeitsschutz-Richtlinien av den 7 augusti 1996. § 1 i denna lag avser Gesetz über die Durchführung von Massnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigungen bei der Arbeit (nedan kallad Arbeitsschutzgesetz eller ArbSchG).(2)
8 § 5 ArbSchG rör bedömningen av arbetsvillkoren och föreskriver i punkt 1 att arbetsgivaren som följd av en bedömning av de arbetsrelaterade riskerna skall undersöka vilka arbetsskyddande åtgärder som är nödvändiga. Denna uppgift preciseras närmare i punkterna 2 och 3.
9 § 6.1 ArbSchG har som överskrift "Dokumentation". Den första meningen innehåller arbetsgivarens skyldighet att förfoga över handlingar som bland annat innehåller resultat från riskvärderingen för de anställda. Den tredje meningen i § 6.1 ArbSchG innehåller ett undantag från denna dokumentationsplikt för småföretag (nedan kallat Kleinbetriebsklausel) och lyder som följer: "Om inget annat bestäms i annan lagstiftning är den första meningen inte tillämplig på arbetsgivare med tio eller färre anställda." Enligt § 6.1 ArbSchG sista meningen skall vid fastställandet av antalet anställda i den betydelse som ges i den tredje meningen deltidsarbetande som har en ordinarie arbetstid som inte uppgår till mer än 20 timmar per vecka räknas som faktor 0,5. För deltidsarbetande vilkas arbetstid inte uppgår till mer än 30 timmar är denna faktor 0,75.(3)
10 Enligt § 2.4 ArbSchG förstås med "annan lagstiftning", i den mening som avses i denna lag, bestämmelser till skydd för den anställde i andra lagar och författningar samt i föreskrifter om förebyggande av olycksfall (nedan kallade Unfallverhütungsvorschriften).
11 Av handlingarna i det förevarande förfarandet framgår att "annan lagstiftning" särskilt kommer från Arbeitssicherheitsgesetz (lag om säkerhet i arbetet, nedan kallad ASiG)(4) och av bok VII Sozialgesetzbuch (tysk socialrättslagstiftning, nedan kallad SGB).(5) Dessa bestämmelser omfattar även bestämmelser om verkställande, Unfallverhütungsvorschriften, för vilka denna lagstiftning ligger till grund.
12 Enligt § 1 ASiG skall arbetsgivaren i överensstämmelse med denna lag koppla in företagsläkare och sakkunniga som kan vara till hjälp vid vidtagande av skyddsåtgärder i arbetet och vid förhindrande av olyckor för att bland annat uppnå att de gällande föreskrifterna på ett lämpligt sätt tillämpas.
13 I § 2.1 ASiG fastställs arbetsgivarens skyldighet att skriftligen koppla in företagsläkare (Betriebsärzte) och att ge dem de uppgifter som nämns i § 3. Enligt § 3 stycke 1 ASiG skall företagsläkarna bistå arbetsgivaren i alla frågor rörande de anställdas hälsoskydd och inom ramen för förhindrandet av olyckor. De skall ge råd till arbetsgivaren och andra personer som ansvarar för skyddet på arbetsplatserna inom området för bedömningen av arbetsförhållandena, enligt § 3.1 punkt 1 g.
14 Dessutom föreskrivs i § 5 stycke 1 ASiG att arbetsgivaren skriftligen skall anlita utbildade sakkunniga inom området för arbetssäkerhet (Fachkräfte für Arbeitssicherheit) och ge dem de i § 6 angivna uppgifterna. De uppgifter som åligger de utbildade sakkunniga i § 6 överensstämmer till stor del med dem som åligger företagsläkarna enligt § 3. Företagsläkarnas uppgifter inom området för bedömningen av arbetsförhållandena enligt § 3.1 punkt 1 g ASiG är exakt desamma som de uppgifter som åligger de utbildade sakkunniga enligt § 6 punkt 1 e.(6)
15 Med stöd av § 15.1 första meningen punkt 6 i SGB VII skall arbetsgivareföreningarna (Unfallversicherungsträger) självständigt fastställa Unvallverhütungsvorschriften för de åtgärder som företaget skall vidta för att uppfylla skyldigheterna i Arbeitssicherheitsgesetz. Den tyska regeringen har under det administrativa förfarandet framfört exempel på Unfallverhütungsvorschriften rörande utbildade sakkunniga ur tre sektorer (maskintillverknings- och metallsektorn, textil- och beklädnadssektorn och byggnadssektorn) till kommissionen.
16 Av betydelse i denna fördragsbrottsprocedur är vidare vissa bestämmelser i Arbeitssicherheitsgesetz med stöd av vilka Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (förbundsministern för arbete och samhällelig ordning) får bevilja undantag.
17 I § 14.1 ASiG befullmäktigas förbundsministern att genom administrativa regler ålägga arbetsgivaren att vidta åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt ASiG. När det rör sig om Unfallverhütungsvorschriften får förbundsministern emellertid endast använda denna befogenhet när organet med ansvar för olycksfallsförsäkringar inte inom den av honom uppsatta tiden fastställt eller anpassat de nödvändiga Unfallverhütungsvorschriften.
18 I § 14.2 punkt 1 ASiG föreskrivs dessutom att förbundsministern får fastställa att för vissa typer av företag, med hänsyn tagen till framför allt de angivna omständigheterna som särskilt rör antalet anställda, de uppgifter som nämns i § 3 och § 6 helt eller delvis inte behöver utföras. Framför allt får förbundsministern enligt § 14.2 punkt 2 ASiG fastställa att de i § 3 och § 6 nämnda uppgifterna helt eller delvis inte behöver utföras, för det fall detta är ofrånkomligt på grund av otillräckligt antal företagsläkare eller särskilt utbildade sakkunniga inom området för arbetssäkerhet.
III - Förfarandet och parternas yrkanden
19 Kommissionen har genom formell underrättelse av den 19 november 1997 till den tyska regeringen gjort gällande att § 6.1 tredje meningen ArbSchG, enligt vilken arbetsgivare med tio eller mindre arbetstagare undantas från skyldigheten att inneha dokument innehållande resultat av en riskvärdering, strider mot direktivet. Det gäller främst artikel 9.1 a i direktivet som ålägger alla arbetsgivare att förfoga över en sådan utvärdering och artikel 10.3 a i direktivet som garanterar tillgång till denna utvärdering för vissa kategorier av personer. Efter att den tyska regeringen hade tillbakavisat detta påstående, sände kommissionen ett motiverat yttrande genom skrivelse av den 19 oktober 1998.
20 Den tyska regeringen svarade genom meddelande av den 26 januari 1999 i vilket den hävdade att direktivet inte innehåller en allmän skyldighet att dokumentera utvärderingsuppgifterna. Dessutom förklarade den tyska regeringen att med stöd av "annan lagstiftning" i den mening som avses i § 6.1 tredje meningen, skulle den nationella lagstiftningen ArbSchG, särskilt Arbeitssicherheitsgesetz och Unfallverhütungsvorschriften, redan ha ålagt alla småföretag per sektor den dokumentationsskyldighet som föreskrivs i direktivet. Som exempel på "annan lagstiftning" hänvisar den tyska regeringen vidare till en förordning rörande biologiska agenser (Biostoffverordnung).(7)
21 Kommissionen väckte därefter den nu aktuella talan, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 4 januari 2000.
22 Sökanden yrkar att domstolen skall
- fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland, genom att med stöd av § 6
ArbSchG undanta arbetsgivare med tio eller färre anställda från skyldigheten att förfoga över handlingar som utvisar resultatet av en riskvärdering, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 10 EG och 249 EG och enligt artiklarna 9.1 a och 10.3 a i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av de anställdas säkerhet och hälsa i arbetet,
- förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
23 Den tyska regeringen yrkar att domstolen skall
- ogilla talan,
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. 24 I detta mål har inget muntligt förfarande ägt rum.
IV - Parternas argument
A - Kommissionens anmärkningar
25 Kommissionen hävdar i sin ansökan för det första att artikel 9.1 a i direktivet inte enbart innebär en skyldighet för arbetsgivaren att förfoga över dokument innehållande resultat av en riskvärdering av miljöfaktorerna, utan även en skyldighet att dokumentera denna riskvärdering så att uppgifterna registreras och bevaras på ett sätt så att de är lättillgängliga och tydliga för utomstående. Som stöd för detta påstående framlägger kommissionen ett antal argument som baserar sig på direktivets mål och användningen av termen "handlingar" i artikel 9.2 i direktivet.
26 Vad gäller det faktiska genomförandet av direktivet, vidhåller kommissionen i sin talan påståendena om att befrielsen för småföretag i § 6.1 ArbSchG är oförenlig med de redan nämnda bestämmelserna i direktivet. Kommissionen påstår att införlivandet av direktivet visar på brister, trots den särskilda lagstiftning som anförts av den tyska regeringen.
27 Enligt kommissionen är förordningen om biologiska agenser tillämplig på verksamheter med biologiska agenser, men bestämmelserna avser inte övriga potentiella risker på arbetsplatsen, såsom de som följer av användningen av kemiska och fysiologiska agenser i arbetet.
28 Enligt kommissionen innehåller även de genom den tyska regeringen åberopade Unfallverhütungsvorschriften olika brister när det gäller implementeringen av direktivet. Dessa brister avser, för det första, dokumenteringskravens likvärdighet och, för det andra, ministerns befogenhet att befria vissa arbetsgivare från rapporteringsskyldigheten.
29 Vad beträffar likvärdigheten mellan de inom ramen för Unfallverhütungsvorschriften föreskrivna rapporterna och den dokumentering som avses i direktivet pekar kommissionen i sin replik på problem av strukturell och innehållsmässig natur.
30 När det gäller den strukturella likvärdigheten understryker kommissionen att de i olika Unfallverhütungsvorschriften fastställda rapporteringsskyldigheterna inte riktar sig till arbetsgivaren, utan till företagsläkarna och de utbildade sakkunniga. Vad beträffar arbetsgivaren har de en övervägande rådgivande funktion. Kommissionen hävdar att de råd om vidtagande av vissa åtgärder som anges i rapporten till arbetsgivaren inte får likställas med det som arbetsgivaren gör för att följa dessa råd. Den tyska lagstiftningen förpliktar inte arbetsgivaren att beakta de i rapporten föreslagna åtgärderna som grund för sitt vidare handlande. Enligt artikel 9.1 i direktivet krävs det emellertid att arbetsgivaren själv förfogar över en dokumenterad riskvärdering och även utgår från denna värdering när han utarbetar de förebyggande åtgärder och skyddsåtgärder han är skyldig att vidta.
31 Kommissionen har vidare anmärkningar rörande den innehållsmässiga likvärdigheten mellan de inom ramen av Unfallverhütungsvorschriften uppställda rapporterna och den dokumentation som krävs enligt direktivet. Innehållsmässigt skall rapporten uppfylla många krav. Därvid kan vissa element i riskvärderingen beaktas medan andra kanske inte beaktas alls. För att uppfylla den erforderliga likvärdigheten skall det i varje individuellt fall noggrant kontrolleras om och till vilken grad innehållet i rapporten överensstämmer med direktivets krav när det gäller värderingen av riskerna. Kommissionen menar att det inte i allmänhet kan utgås från att varje rapport innehåller en tillräcklig riskvärdering i den mening som avses i direktivet. Likaså kan av de skälen grunden för de preventiva och skyddande åtgärderna som skall vidtas vara ofullständigt angiven. Följaktligen kan det bli svårare för arbetsgivaren att bevisa för de tillsynsutövande myndigheterna att han uppfyllt sina skyldigheter när det gäller utvärdering.
32 För det andra framhåller kommissionen i sin ansökan att förbundsministern enligt § 14.2 första och andra meningarna ASiG får besluta att arbetsgivare bland annat på grund av antalet anställda inte behöver utföra vissa uppgifter, såsom att upprätta rapporter. Genom denna möjlighet efterlevs inte den gemenskapsrättsliga skyldigheten att genomföra direktivet genom nationella, tvingande bestämmelser.
33 Slutligen beskyller kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland för att i ännu högre utsträckning ha utökat tillämpningsområdet för Kleinbetriebsklausel genom infogandet av den fjärde meningen i § 6.1 ArbSchG genom lag av den 27 september 1996.(8)
B - Förbundsrepubliken Tysklands svaromål
34 Den tyska regeringen förklarar att de av kommissionen kritiserade Kleinbetriebsklausel i § 6.1 i ArbSchG utgör en del av det hierarkiska system för införlivande av direktivet som den tyska lagstiftaren har valt. Kleinbetriebsklausel har inte till följd att småföretag inte behöver fastställa skriftlig dokumentation av resultat av en riskvärdering, utan förhindrar endast att småföretag på ett oproportionerligt sätt dubbelbelastas och är i det hänseendet i överensstämmelse med den gemenskapliga politiken. Den i direktivet angivna skyldigheten att inneha utförlig och skriftlig dokumentation, som gör det möjligt för anställda att få tillgång till resultatet av riskvärderingarna, följer redan av den särskilda lagstiftningen. Därtill understryker den tyska regeringen att även om förordningen om biologiska agenser skulle innehålla brister, gäller Unfallverhütungsvorschriften i varje fall för varje individuell arbetsgivare. Såväl organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar inom industrin och jordbruket som motsvarande organ för statligt anställda har i detta hänseende fullständigt uppfyllt sina skyldigheter.
35 Enligt den tyska regeringen har både Arbeitsschutzgesetz och Arbeitssicherheitsgesetz samma syften som direktivet. § 5 ArbSchG och uppgifterna i § 3 och § 6 ASiG står i direkt samband med varandra. I § 5 ArbSchG förpliktas varje arbetsgivare att bedöma de anställdas risker på arbetsplatsen. § 3 och § 6 ASiG ställer vid uppfyllandet av denna plikt kompetenta partners till arbetsgivarnas förfogande, nämligen företagsläkare och utbildade sakkunniga. Den information och de råd som dessa specialister lämnar ligger till grund för arbetsgivarens beslut. Rapporterna som avses i § 3 och § 6 ASiG skall för småföretagens del alltid uppfylla kraven på riskvärdering i den mening som avses i § 6.1 första meningen ArbSchG.
36 Den tyska regeringen bestrider kommissionens påstående att det inte finns någon strukturell och innehållsmässig likvärdighet mellan, å ena sidan, Unfallverhütungsvorschriften och, å andra sidan, direktivet när det gäller dokumenteringsskyldighet.
37 Vad gäller den strukturella likvärdigheten pekar den tyska regeringen på att artikel 9.1 a i direktivet enbart kräver att arbetsgivaren skall se till att det finns en utvärdering.(9) Författaren till rapporten är inte uttryckligen angiven och det är därför möjligt att flera personer tillsammans är involverade vid upprättandet av rapporten. Således kan det ur artikel 9 i direktivet inte härledas att arbetsgivaren skall sammanställa dokumenten fullständigt i egen regi. Med hänsyn till att skyldigheterna för arbetsgivare i större företag normalt sett delegeras och att inte alla skyldigheter kan efterkommas av företagaren personligen, har direktivet enligt den tyska regeringen med rätta frångått ett dylikt betungande krav.
38 Riskvärderingen är enligt den tyska regeringen i praktiken en process i vilken alla ansvariga i företaget berörs och aktivt deltar i. Dokumentationspliktens mål är därvid att garantera att alla relevanta omständigheter inom ramen för riskvärderingen fullständigt kartläggs och bedöms. Frågan om arbetsgivaren skall följa rekommendationerna eller inte innebär en avvägningsprocess som går utöver den enkla dokumentationen. Arbetsgivarens följande beslut kan inte själv utgöra föremål för dokumentationsplikten.
39 Den tyska regeringen anför därefter att vid spårningen och dokumenteringen av riskerna även andra personer än arbetsgivaren berörs, såsom företagsläkaren och de utbildade sakkunniga. Dessa kan vara bättre rustade och mer oberoende än arbetsgivaren och därigenom bättre i stånd att utföra riskvärderingen. Detta är i överensstämmelse med innebörden av ett integrerat förfarande inom arbetsskyddet och som kommer till uttryck i direktivet. Riskbedömningen är i direktivet inte helt överlämnad åt arbetsgivaren. Det faktum att arbetsgivaren, enligt Arbeitsschutzgesetz, är dokumenteringsskyldighetens adressat medan rapporteringsskyldigheten enligt Arbeitssicherheitsgesetz inriktar sig på specialiserade personer kan inte heller vara avgörande. Den omständigheten att arbetsgivaren i Unfallverhütungsvorschriften förpliktas att regelbundet låta upprätta förslag visar i övrigt att arbetsgivaren även själv måste bidra aktivt till upprättandet av förslag.
40 Vad gäller den innehållsmässiga likvärdigheten kritiserar den tyska regeringen kommissionens utgångspunkt som verkar vara att det i ett konkret fall existerar en fara för ofullständig riskvärdering. För att bedöma likvärdigheten när det gäller innehållet i dokumentationsskyldigheterna skall det enligt den tyska regeringen snarare ske en abstrakt jämförelse av deras skyddsmålsättningar. Enligt den tyska regeringens mening är denna jämförelse i förevarande fall tillräcklig och att de uppgifter som formuleras i Arbeitsschutzgesetz för arbetsgivare och i Arbeitssicherheitsgesetz för företagsläkare och utbildade sakkunniga i princip är identiska. De medel som arbetsgivaren och de honom bistående rådgivarna väljer för att följa skyddsmålsättningen i direktivet kan enligt den tyska regeringen inte bli föremål för ett fördragsbrottsförfarande på grund av ett oriktigt införlivande av ett direktiv.
41 Den tyska regeringen hävdar vidare att kommissionen med orätt utgår från brister i införlivandet av direktivet vad gäller § 14 ASiG. Av den i § 14.1 ASiG förankrade subsidiaritetsprincipen följer att om självständigt sammanställda Unfallsverhütungsvorschriften uppfyller föreskrifterna i Arbeitssicherheitsgesetz och bok VII i Sozialgesetzbuch, ingen närmare administrativ reglering är tillåten av ministern. I förevarande fall har alla organ med ansvar för olycksfallsförsäkringar på ett adekvat sätt fastställt Unfallverhütungsvorschriften. Av samma skäl skulle även förbundsministern vara förhindrad att använda befogenheten att bevilja undantag med stöd av § 14.2 punkt 1 ASiG. Enligt den tyska regeringen har förbundsministern sedan ikraftträdandet av Arbeitssicherheitsgesetz inte en enda gång använt sig av befogenheten i § 14.2 ASiG. I praktiken skulle förbundsministern inte heller kunna utfärda sådana undantag från dokumentationsplikten då detta skulle stå i strid med bestämmelserna i direktivet.
42 Angående kommissionens anmärkning om att räckvidden av undantaget för småföretagen i § 6.1 ArbSchG skulle ha utvidgats genom infogandet av den fjärde meningen, anser den tyska regeringen att detta har gjort det möjligt att på grundval av arbetsvolymen införa likabehandling av arbetsgivare med eller utan deltidsanställda. I övrigt skulle detta tillägg i den fjärde meningen inte förändra betydelsen och syftet i § 6 ArbSchG.
V - Bedömning
43 Vid bedömningen av denna tvist är det först av nytta att i korthet fastlägga tvistens omfattning och skyldigheterna i direktivet innan kommissionens talan bedöms mot bakgrund av de argument som anförts.
A - Tvisten i sak
44 Tvisten begränsar sig till genomförandet av dokumentationsskyldigheten i artiklarna 9.1 och 10.3 i direktivet vad gäller arbetsgivare med tio anställda eller färre. Kommissionen utgår tydligen från att genomförandet av dokumentationsskyldigheten för arbetsgivare med mer än tio anställda i Arbeitsschutzgesetz är fullständigt och korrekt. Samtidigt kan fastställas att kommissionens anmärkningar begränsar sig till de berörda arbetsgivarnas skyldigheter att förfoga över en utvärdering av säkerhets- och hälsoriskerna i arbetet samt deras skyldighet att tillse att rättighetsinnehavarna får tillgång till denna utvärdering. Kommissionens talan sträcker sig inte till åtgärder som arbetsgivaren måste vidta på grund av denna utvärdering.
45 I övrigt handlar det i detta förfarande primärt om skyldigheten enligt artikel 9.1 i direktivet att bevara dokument med resultat av utvärderingar. Om Förbundsrepubliken Tyskland visar sig ha brustit i att på ett korrekt sätt införliva denna bestämmelse i den nationella rättsordningen följer det då även a fortiori att artikel 10.3 i direktivet har genomförts ofullständigt. Då arbetsgivaren inte förfogar över en riskvärdering har naturligtvis inte heller de anställda eller de fackliga ombuden tillgång till denna.
B - Skyldigheterna enligt direktivet
46 Direktivet har ett brett tillämpningsområde men samtidigt förfogar medlemsstaterna vid verkställandet av konkreta skyldigheter över ett visst utrymme för skönsmässig bedömning.
47 Såsom domstolen nyligen har fastställt skall direktivet, som innehåller allmänna rättsprinciper för att främja de anställdas säkerhet och hälsa i arbetet, i fråga om sin räckvidd ges en vid tolkning. Detta följer såväl av direktivets syfte som av ordalydelsen i artikel 2. Enligt denna bestämmelse är direktivet tillämpligt på alla privata och statliga sektorer, och det är endast särskilda aspekter som kännetecknar statlig tjänst som kan utesluta dess tillämpning. Av detta följer likaså att undantagen från direktivets tillämpningsområde skall tolkas restriktivt.(10)
48 Av denna rättspraxis drar jag slutsatsen att direktivet i princip skyddar alla anställda, oavsett storleken på det företag där de arbetar. Lydelsen i artikel 9.2 första meningen i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna vid definitionen av arbetsgivarnas skyldigheter när det gäller att upprätta handlingar skall beakta "verksamhetens art och företagens storlek", skall enligt min mening inte tolkas som en befogenhet för medlemsstaterna att undantaga vissa kategorier företag från de i artikel 9.1 i direktivet avsedda skyldigheterna. I det hänseendet kan överväganden av rent ekonomisk natur, såsom risken för en oproportionerligt hög administrativ belastning på småföretag, inte tillåtas gå före målsättningen att förbättra de fysiska arbetsförhållandena.(11)
49 Detta hindrar inte, såsom den tyska regeringen med rätta har anfört, att denna lydelse erbjuder medlemsstaterna möjligheten att fastställa olika föreskrifter för olika grupper företag beträffande verkställandet av dokumentationsplikten i artikel 9 i direktivet. Varje arbetsgivare skall som sådan förfoga över en dokumenterad riskvärdering, men vid fullgörandet av denna skyldighet får medlemsstaterna ta hänsyn till verksamhetens natur och företagens storlek. En dylik tolkning stämmer överens med den tidigare artikel 118a.2 andra stycket i EG-fördraget. Enligt denna bestämmelse skall de direktiv som baserar sig på artikel 118a i EG-fördraget inte medföra sådana administrativa, ekonomiska och rättsliga ålägganden som motverkar tillkomsten och utvecklingen av små och medelstora företag.(12)
50 Av den utförliga beskrivningen av riskerna, som skall beaktas enligt direktivet, framgår att skyddsmålsättningarna i direktivet skall tolkas extensivt. Av punkt 15 i övervägandena följer att direktivet skall tillämpas på alla risker för den anställdes säkerhet och hälsa. Däribland inbegrips faror som följer av användningen av kemiska, fysiologiska och biologiska agenser i arbetet samt risker inom området för säkerheten i arbetet, arbetshygien och de anställdas hälsoskydd. Vid införlivandet och tillämpningen av rapporterings- och dokumentationsplikterna i direktivet skall alla dessa element beaktas.
51 Under det administrativa förfarandet bestred den tyska regeringen kommissionens påstående att arbetsgivarens riskvärdering skall dokumenteras i varaktig form, det vill säga i skriftlig eller elektronisk form. I domstolsförfarandet verkar den tyska regeringen emellertid godta denna uppfattning. Mot bakgrund av direktivets syften anser även jag att arbetsgivaren skall dokumentera den i artikel 9 avsedda riskvärderingen på ett sådant sätt att tillgången vid varje tidpunkt r försäkrad åt de som är intresserade, såsom de personer som nämns i artikel 10.3 a i direktivet, men även instanser såsom arbetsinspektionerna som utövar tillsyn över efterlevnaden av de arbetsskyddande åtgärderna. Kommissionen har enligt min mening med rätta anfört att endast om riskvärderingarna verkligen registrerats kan en optimal information till de anställda äga rum och arbetsgivaren kan inför tillsynsmyndigheterna bevisa att han har uppfyllt sina skyldigheter.
52 Enligt direktivet är arbetsgivarna skyldiga att utvärdera riskerna, upprätta dokument, hålla information tillgänglig för rättsinnehavare och i ledandet av företaget och med stöd av riskvärderingen införa skydds- och förebyggande verksamhet för att förbättra de anställdas säkerhets- och hälsoskydd. Enligt kommissionen är det arbetsgivaren som skall dokumentera riskvärderingen. Jag är emellertid överens med den tyska regeringen som i duplik hävdar att direktivet inte ställer några närmare krav på de personer som skall fastlägga riskvärderingen. I artikel 9.1 a föreskrivs endast att arbetsgivaren skall förfoga över en riskvärdering. Denna bestämmelse hindrar inte att riskvärderingen och upprättandet av en handling för detta avseende kan utföras av tredje man. Vad det då slutligen handlar om är att arbetsgivaren i enlighet med artikel 6.3 a i direktivet använder riskvärderingen för att garantera de anställda ett bättre säkerhets- och hälsoskydd.
C - Bedömning av kommissionens talan
53 Enligt artikel 18.1 i direktivet jämförd med artiklarna 10 och 249 EG skulle medlemsstaterna senast den 31 december 1992 ha satt i kraft nödvändiga lagar och andra författningar för att uppfylla skyldigheterna i direktivet. Frågan är nu om Förbundsrepubliken Tyskland har efterkommit att ålägga arbetsgivare med tio eller färre anställda skyldigheterna i artiklarna 9.1 a och 10.3 a i direktivet.
54 Kommissionens anmärkningar går i huvudsak ut på att det system som valts av Förbundsrepubliken Tyskland, enligt vilket specifika bestämmelser föreskriver dokumentationsskyldigheterna för småföretag, innehåller brister som medför att de berörda bestämmelserna i direktivet inte fullständigt och bindande införlivats. Kommissionen pekar i detta sammanhang på bristerna i Arbeitssicherheitsgesetz och i den förordning om biologiska agenser till vilken den tyska regeringen hänvisade i sin skrivelse av den 26 januari 1999.
55 I domstolsförfarandet har den tyska regeringen medgett de eventuella bristerna i förordningen om biologiska agenser, men den har anfört att de enligt Arbeitssicherheitsgesetz och bok VII i Sozialgesetzbuch utfärdade Unfallverhütungsvorschriften innebär ett fullständigt införlivande av dokumentationsskyldigheten för arbetsgivare med tio eller färre anställda. Jag begränsar mig då till att bedöma den sistnämnda bestämmelsen.
56 Den första frågan som uppkommer är om systemet varigenom organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar fastställer Unfallverhütungsvorschriften på sektorsnivå är tillräckligt för att uppfylla de införlivandekrav som de berörda bestämmelserna i direktivet ställer.
57 Jag menar att det verkligen kan vara fallet. Enligt fast rättspraxis skall medlemsstaterna vid genomförandet av ett direktiv i den mening som avses i artikel 249 tredje stycket EG uppnå direktivets resultat genom att föreskriva en exakt rättslig ram så att den nationella lagstiftningen överensstämmer med direktivet och det inte består någon osäkerhet om innehållet i den nationella lagstiftningen, om den fullständiga förenligheten med direktivet och om regleringens karaktär av formellt bindande regler.(13) Inom dessa gränser är det dock upp till medlemsstaterna att välja form och medel. Likaså om Förbundsrepubliken Tyskland kan verkställa direktivet genom territoriellt decentraliserad lagstiftning så kan den också göra det genom funktionellt decentraliserad lagstiftning, såsom i förevarande fall, vilken ligger till grund för att organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar - administrativrättsliga organ(14) - fastställer dokumentationsskyldigheten i självständiga förordningar som är underställda godkännande av förbundsministern.(15) Unfallverhütungsvorschriften skall publiceras(16) och efter godkännande av ministern och publicering är de bindande för arbetsgivarna och deras anställda.(17) Även om den tyska lagstiftningen genom vilken direktivet har införlivats rent allmänt ger ett komplext intryck, råder det för den individuella arbetsgivaren med tio eller färre anställda inget tvivel om att han måste uppfylla de Unfallverhütungsvorschriften som är fastställda för hans bransch.
58 Unfallverhütungsvorschriften har således kvaliteten av administrativa rättsnormer och är således lämpade för att uppfylla skyldigheterna i direktivet. Detta bestrids i övrigt inte av kommissionen. Frågan som därefter uppkommer är om de rapporter som skall upprättas inom ramen för Unfallverhütungsvorschriften verkligen är likvärdiga med de dokument som erfordras av direktivet. Kommissionen har, efter att ha undersökt det tyska systemet, konstaterat att så inte är fallet. Det tyska systemet saknar såväl en uttrycklig förklaring från arbetsgivaren att han godtar förslagen i en rapport och tillämpar dem som grund för vidare skyddsåtgärder (strukturell likvärdighet) som en likvärdig standard rörande riskvärderingen (innehållsmässig likvärdighet).
59 Inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG åligger det kommissionen, som sökande, att bevisa det påstådda fördragsbrottet och förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger.(18) Jag anser att kommissionen inte tillfredsställande har visat att det tyska systemet såväl strukturellt som innehållsmässigt inte uppfyller de berörda bestämmelserna i direktivet.
60 Beträffande den strukturella likvärdigheten är jag, såsom tidigare angivits, överens med den tyska regeringens svaromål, enligt vilket artikel 9.1 a i direktivet uteslutande kräver att arbetsgivaren förfogar över en riskvärdering. Bestämmelsen uppställer inga villkor för författaren av de rapporter som innehåller riskvärderingen. Det är väl tänkbart att småföretag utför riskvärderingen med hjälp av utomstående som har en gedigen kännedom på området, såsom företagsläkare och andra utbildade sakkunniga.(19) Kvaliteten på riskvärderingarna kan därigenom förbättras, vilket bidrar till att direktivets syften uppnås. I detta sammanhang är det talande att då möjligheterna i företaget är otillräckliga för att organisera skydds- och förebyggande verksamhet, arbetsgivarna enligt artikel 7.3 i direktivet till och med förpliktas att anlita sakkunnig hjälp utanför företaget.(20)
61 Jag instämmer inte heller i kommissionens kritik av att den tyska lagstiftaren inte i tvingande föreskrifter ålägger arbetsgivaren att ta de i rapporten angivna uppgifterna som grund för de skydds- och förebyggande åtgärder som han är skyldig att vidta. En sådan skyldighet utläser jag inte i artikel 9.1 a i direktivet. Inom direktivets ram skall riskvärderingen naturligtvis användas för att vidta åtgärder som försäkrar ett bättre skydd för de anställdas säkerhet och hälsa. Arbetsgivarens skyldigheter att verkligen vidta de nödvändiga åtgärderna är emellertid inte fastställd i artikel 9, utan i artikel 6 i direktivet. I sitt motiverade yttrande hävdar kommissionen dock inte att artikel 6 i direktivet har överträtts, vilket innebär att det argumentet, enligt min mening, kan förbigås i detta förfarande.(21)
62 Vad beträffar den innehållsmässiga likvärdigheten har den tyska regeringen framhållit överensstämmelsen mellan dokumentationsplikten i Arbeitssicherheitsgesetz och Arbeitsschutzgesetz.
63 I enlighet med § 3.2 andra meningen punkt 1 g och § 6.1 andra meningen punkt 1 e ASiG skall företagsläkarna och de utbildade sakkunniga ge råd till arbetsgivaren vid bedömningen av arbetsvillkoren. § 5 ArbSchG har emellertid "Bedömning av arbetsvillkoren" som överskrift. På grund av den sistnämnda bestämmelsen skall arbetsgivaren vidta skyddsåtgärder med stöd av en bedömning av säkerhetsriskerna i arbetet. I § 5.3 ArbSchG anges som exempel de risker som kan uppträda, inklusive de risker som kan uppkomma genom arbetsplatsens inredning och utrustning, den fysiologiska, kemiska och biologiska utrustningen, valet och insättandet av arbetsmedel samt organisationen av tillverkningsprocessen och arbetstider.
64 Bestämmelserna i § 3.2 andra meningen punkt 1 g och § 6.1 andra meningen punkt 1 e ASiG har införts genom samma lag som § 5 ArbSchG. Denna lag av den 7 augusti 1996 hade till syfte att införliva direktivet i Förbundsrepubliken Tyskland. Jag konstaterar av detta att det måste ha varit den tyska lagstiftarens mening att, när det gäller de risker som skall bedömas, Arbeitssicherheitsgesetz och Arbeitsschutzgesetz skall tolkas på samma sätt. Beskrivningen i § 5.3 ArbSchG stämmer enligt min mening även överens med den vida definitionen av riskbegreppet som direktivet utgår från. Således kan man utgå från att rapporteringsskyldigheten enligt ASiG, liksom den i § 5 ArbSchG, omfattar riskvärderingen för de anställda i den betydelse som avses i direktivet.(22) Kommissionens argument att rapporten från de kontrakterade sakkunniga beror på en rad olika uppgifter som tilldelats dem, och att man i allmän mening inte kan utgå från att innehållet i de individuella rapporterna överensstämmer med utvärderingskraven i direktivet, vederläggs härigenom.
65 Emellertid kvarstår två potentiella invändningar mot systemet för att genomföra direktivet med hjälp av Unfallverhütungsvorschriften.
66 Till en början måste frågan ställas om det sätt på vilket rapporteringsskyldigheten i Unfallverhütungsvorschriften skall uppfyllas stämmer överens med den - skriftligt eller elektroniskt utformade - dokumentationsplikten som föreskrivs i direktivet. De tre av Förbundsrepubliken Tyskland till kommissionen överlämnade Unfallverhütungsvorschriften ger inget säkert svar på detta.(23) Då kommissionen inte vid ett enda tillfälle har hävdat att rapporternas form enligt Unfallverhütungsvorschriften inte skulle uppfylla kraven i direktivet går jag förbi denna eventuella brist.
67 Det är vidare oklart huruvida Unfallverhütungsvorschriften verkligen har fastställts, godkänts och trätt i kraft för varje bransch, så att de tillämpas på varje individuell arbetsgivare. Om detta inte skulle vara fallet kan det inte vara fråga om ett komplett införlivande av de berörda bestämmelserna i direktivet med den tyska rättsordningen.
68 Den tyska regeringen har framhållit att Unfallverhütungsvorschriften under tiden har fastställts för varje bransch i den privata och statliga sektorn. Kommissionen har inte bestridit detta. Kommissionen har i sina anmärkningar framför allt inriktat sig på den metod för införlivande som Förbundsrepubliken Tyskland har valt, på vilken punkt jag menar att den inte har visat att den tyska införlivandelagstiftningen inte är tillräckligt täckande. Kommissionen har underlåtit att konkret visa att det för en viss bransch inte har fastställts några Unfallverhütungsvorschriften.
69 Det återstår att undersöka om möjligheterna till undantag enligt § 14 ASiG inte förorsakar brister i det tyska systemet.
70 Enligt min mening medför den av kommissionen bestridda undantagsmöjligheten i § 14.1 ASiG i förevarande fall inget problem för det korrekta införlivandet av direktivet. Denna bestämmelse medger att förbundsministern utger föreskrifter vilka arbetsgivarna skall efterleva för att uppfylla kraven i ASiG. När verkställandet är decentraliserat till förmån för organen med ansvar för olycksfallsförsäkringar kan förbundsministern emellertid uteslutande utöva denna befogenhet i de fall då de organen brister i sitt utförande. Om man utgår från att Unfallverhütungsvorschriften verkligen har fastställts för varje sektor, såsom den tyska regeringen har hävdat och kommissionen inte har vederlagt, har den subsidiära regleringen i § 14.1 ASiG blivit överflödig. I övrigt skulle ministern redan på grund av § 15.4 i SGB VII vara tvungen att vägra sitt godkännande av de för honom presenterade Unfallverhütungsvorschriften för det fall de var otillräckliga.
71 Däremot hindrar undantagsmöjligheten i § 14.2 ASiG enligt min mening ett korrekt och otvetydigt verkställande av de här i denna tvist aktuella skyldigheterna. Denna bestämmelse ger förbundsministern befogenheten att befria vissa grupper av företag från skyldigheten att efterkomma de i § 3 och § 6 ASiG nämnda skyldigheterna. Kommissionen hävdar i sin talan med rätta att förbundsministern bland annat har befogenheten att med stöd av antalet anställda besluta att arbetsgivarna inte behöver ansvara för upprättandet av rapporter som innehåller riskvärderingar. Detta kan exempelvis konkretiseras genom att vissa företag befrias från skyldigheterna som föreskrivs i § 3.1 andra meningen punkt 1 g och § 6.1 andra meningen punkt 1 e i Arbeitssicherheitsgesetz. I det fallet är inte systemet längre fullständigt och arbetsgivare som på grund av direktivet är bundna av den berörda dokumentationsskyldigheten kan felaktigt uteslutas därifrån. I direktivet föreskrivs inte sådana undantagsmöjligheter för småföretag.
72 Jag anser inte att den tyska regeringens försvar är hållbart. Påståendet att förbundsministern hittills inte gjort bruk av befogenheten att medge undantag utesluter inte en eventuell tillämpning i framtiden. När det gäller införlivande av direktiv kan för övrigt inte ett sådant argument godtas som går ut på att det inte har fastställts att direktivet faktiskt har överträtts. För att garantera att direktiv tillämpas fullt ut, inte bara i praktiken utan också i lag, skall medlemsstaterna föreskriva om exakt rättslig ram inom det berörda området(24), vilket inte tillåter ett sådant undantag som specifikt föreskrivs i § 14.2 i ASiG. Argumentet att befogenheten inte skall tillämpas för att det i det fallet skulle kunna uppstå konflikter med direktivet kan inte heller godtas. Det skulle i grund och botten gå ut på tillämpningen av en form av direktivkonform tolkning av den nationella rätten, som inte kan vara så klar och precis att den uppfyller krav på rättssäkerhet.(25)
73 Slutligen noterar jag, vad gäller tillämpningsområdet för Kleinbetriebsklausel, att det principiellt sett inte gör någon skillnad att Förbundsrepubliken Tyskland har utvidgat undantagen i § 6.1 tredje meningen ArbSchG till att avse företag med högst 20 deltidsanställda. I det tyska systemets kontext betyder denna utvidgning av räckvidden att fler arbetsgivare är bundna av dokumentationsskyldigheten på grund av "annan lagstiftning", det vill säga Unfallverhütungsvorschriften i stället för regleringen i Arbeitsschutzgesetz. Förmodligen har förändringen även till följd att fler arbetsgivare kan befrias från sina skyldigheter av förbundsministern enligt § 14.2 ASiG, men utvidgningen av Kleinbetriebsklausel har i sig inte något samband med denna befrielse.
VI - Rättegångskostnader
74 Då jag nu endast delvis finner kommissonens anmärkningar grundade, är det enligt min mening skäligt att parterna står för sina egna rättegångskostnader.
VII - Förslag till avgörande
75 Mot bakgrund av det ovan angivna föreslår jag att domstolen skall
a) fastställa att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artiklarna 10 och 249 EG och artiklarna 9.1 a och 10.3 a i rådets direktiv 89/391/EEG av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av de anställdas säkerhet och hälsa i arbetet genom att i § 14.2 Arbeitssicherheitsgesetz ge förbundsministern befogenheten att befria vissa grupper av företag från skyldigheterna i § 3 och i § 6 i Arbeitssicherheitsgesetz under omständigheter som särskilt hänger samman med antalet anställda,
b) ogilla talan i övrigt,
c) fastställa att Europeiska gemenskapernas kommission och Förbundsrepubliken Tyskland skall stå sina egna rättegångskostnader.
(1) - EGT L 183, s. 1; svensk specialutgåva, område 5, volym 4, s. 146.
(2) - BGBl. I, s. 1246.
(3) - Den fjärde meningen är tillagd genom § 9 i Arbeitsrechtliches Beschäftigungsförderungsgesetz (lag om främjande av sysselsättningen inom arbetsrätten) av den 25 september 1996 (BGBl. I, s. 1476), senast ändrad genom § 6 c i lag av den 19 december 1998 (BGBl. I, s. 3843).
(4) - Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit av den 12 december 1973, BGBl. I, nr 105, senast ändrad genom lag av den 25 september 1996, BGBl. I, s. 1476.
(5) - Senast ändrad genom lag av den 22 december 1999, BGBl. I, s. 2534.
(6) - § 3 stycke 1 punkt 1 g och § 6 punkt 1 e ASiG har båda införts genom genomförandelagstiftningen av den 7 augusti 1996.
(7) - Det gällde ett förslag till en förordning för införlivande av rådets direktiv 90/679/EEG av den 26 november 1990 rörande skyddet av arbetstagare mot risker vid kontakt med biologiska agenser i arbetet (sjunde särdirektivet i den mening som avses i artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG). Sedan dess har förordningen antagits, den 27 januari 1999 (BGBl. I, s. 50).
(8) - BGBl. I, s. 1461.
(9) - Min kursivering.
(10) - Dom av den 3 oktober 2000 i mål C-303/98, Simap (REG 2000, s. I-7963), punkterna 34 och 35. Det omfattande tillämpningsområdet gäller även för de särskilda direktiv som baserar sig på artikel 16 i detta ramdirektiv. Se, bland annat, dom av den 6 juli 2000 i mål C-11/99, Dietrich (REG 2000, s. I-5589), punkterna 37, 38 och 49.
(11) - Se punkt 13 i skälen i direktivet.
(12) - Se även punkt 4 i skälen i direktivet. Denna skyldighet har nu fastställts i artikel 137.2 första stycket EG.
(13) - Se bland annat dom av den 22 april 1999 i mål C-340/96, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1999, s. I-2023), punkt 27.
(14) - Se § 29.1 i SGB IV.
(15) - Enligt § 15.4 i SGB VII.
(16) - Se § 34.2 i SGB VII.
(17) - Se W. Ricke i: K. Niesel, Kasseler Kommentar, Socialversicherungsrecht, reviderad 2000, 7 SGB VII, § 15, punkt 3.
(18) - Se exempelvis dom av den 14 december 2000 i mål C-55/99, kommissionen mot Frankrike (REG 2000, s. I-11499), punkt 30.
(19) - I övrigt består alternativet i vissa Unfallverhütungsvorschriften att företagen direkt kan fullgöra dokumentationsskyldigheterna i en Unternehmermodell (företagsmodell). I det fallet ges arbetsgivaren utbildning och råd så att han på ett effektivt sätt kan uppfylla skyldigheterna enligt Arbeitssicherheitsgesetz.
(20) - I det fallet bibehåller arbetsgivaren sitt ansvar enligt artikel 5.2 i direktivet.
(21) - Enligt fast rättspraxis kan en talan enligt artikel 226 EG inte stödja sig på andra argument än de som angivits i det motiverade yttrandet. Se bland annat dom av den 20 mars 1997 i mål C-96/95, kommissionen mot Tyskland (REG 1997, s. I-1653). Se även mitt förslag till avgörande av den 3 maj 2001 i mål C-127/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I-0000), framför allt punkterna 25-32.
(22) - Se rörande denna mening även O. Wlotzke, Das neue Arbeitsschutzgesetz, Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht, 1996, s. 1023.
(23) - De uppdrar åt arbetsgivaren att ålägga de utbildade sakkunniga att regelbundet redogöra för utförandet av sina uppgifter.
(24) - Fast rättspraxis. Se till exempel dom av den 30 maj 1991 i mål C-59/89, kommissionen mot Tyskland (REG 1991, s. I-2607), punkterna 28 och 29.
(25) - Se exempelvis dom av den 10 maj 2001 i mål C-144/99, kommissionen mot Nederländerna (REG 2001, s. I-0000), punkt 21.