62020CC0006
ĢENERĀLADVOKĀTA M. KAMPOSA SANČESA‑BORDONAS [M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2021. gada 28. janvārī (
1
)
Lieta C‑6/20
Sotsiaalministeerium
pret
Innove SA,
piedaloties
Rahandusministeerium
(Tallinna Ringkonnakohus (Tallinas apgabaltiesa, Igaunija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Prejudiciālā nolēmuma tiesvedība – Direktīva 2004/18/EK – Publiskais iepirkums – Kvalitatīvās atlases kritēriji – 2. pants – Vienlīdzīga un nediskriminējoša attieksme – 26. pants – Līgumsaistību izpildes nosacījumi – 46. pants – Citā Savienības dalībvalstī atzīta atbilstība veikt profesionālo darbību – Regula (EK) Nr. 852/2004 – Pārtikas produktu higiēna – 6. pants – Atļaujas saņemšanas vai reģistrācijas prasība tās valsts pārtikas nekaitīguma iestādē, kurā atrodas uzņēmums, no kura tiks veikta piegāde – Atļaujas vai reģistrācijas apliecinājuma iesniegšanas līgumslēdzējā iestādē brīdis
1.
Igaunijas valsts tiesību aktos ir paredzēts, ka tad, ja publiskā iepirkuma līguma izpildei ir noteiktas īpašas prasības, pretendentam ir jāapliecina atbilstība minētajām prasībām, piedāvājuma iesniegšanas brīdī iesniedzot šīs valsts iestāžu izsniegtas atļaujas vai pierādījumu par reģistrāciju attiecīgajā reģistrā, pretējā gadījumā tas tiks izslēgts [no dalības konkursā].
2.
2015. un 2017. gadā Igaunijas Sociālo lietu ministrija paziņoja par attiecīgām publiskā iepirkuma procedūrām, lai piešķirtu tiesības slēgt divus līgumus pārtikas piegādei trūcīgām personām. Pretendentiem savu piedāvājumu iesniegšanas brīdī bija jāapliecina, ka tie ir saņēmuši Igaunijas kompetentās iestādes izsniegtas darbības atļaujas vai ir reģistrēti attiecīgajos valsts reģistros.
3.
Innove SA, kas ir par Eiropas fondu finansēta atbalsta pārvaldību atbildīgā iestāde (
2
), un Finanšu ministrijai radās domstarpības ar Sociālo lietu ministriju par šo nosacījumu saderību ar Savienības tiesībām. Tā kā šīs domstarpības netika atrisinātas administratīvajā procedūrā, Sociālo lietu ministrija, pamatojoties uz Regulu (EK) Nr. 852/2004 (
3
), savas valsts tiesās apstrīdēja Innove lēmumu, kas neatbilda tās nostājai.
4.
Tā kā strīds (
4
) attiecas uz līguma nosacījumiem, tiesa, kurai tas ir jāatrisina, iesniedza prejudiciālus jautājumus, uz kuriem Tiesai ir jāatbild. Tai it īpaši būs jāizvērtē, a) vai, nosakot pienākumu kopā ar piedāvājumu iesniegt valsts darbības atļaujas vai apliecinājumu par reģistrāciju, publiskā iepirkuma procedūrā nav nodrošināta vienlīdzīga attieksme pret pretendentiem un brīva konkurence, un b) vai Direktīvu 2004/18/EK (
5
) var interpretēt saderīgi ar Regulas Nr. 852/2004 prasībām.
I. Atbilstošās tiesību normas
A.
Savienības tiesības
1. Direktīva 2004/18
5.
Saskaņā ar 2. pantu (“Līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas principi”):
“Līgumslēdzējas iestādes pret visiem komersantiem izturas vienādi un nediskriminējoši un rīkojas pārredzami.”
6.
Direktīvas 26. pantā (“Līgumsaistību izpildes nosacījumi”) ir noteikts:
“Līgumslēdzējas iestādes var paredzēt īpašus nosacījumus attiecībā uz līgumsaistību izpildi, ja vien tie ir saderīgi ar Kopienu tiesību aktiem un ir minēti līguma paziņojumā vai specifikācijās. Līgumsaistību izpildes nosacījumi konkrēti var skart sociālos un vides jautājumus.”
7.
Direktīvas 46. pantā (“Atbilstība profesionālās darbības veikšanai”) ir noteikts:
“Jebkuram komersantam, kas vēlas būt valsts līguma dalībnieks, var prasīt pierādīt savu reģistrācijas faktu kādā no profesionālajiem vai aroda reģistriem, kā paredzēts komersanta reģistrācijas dalībvalstī, vai dot zvērestu vai uzrādīt sertifikātu, kā aprakstīts IX A pielikumā par būvdarbu valsts līgumiem, IX B pielikumā par piegādes valsts līgumiem un IX C pielikumā par pakalpojumu valsts līgumiem.
Pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūrā, ciktāl kandidātiem vai pretendentiem jābūt īpaši pilnvarotiem vai jābūt kādas īpašas organizācijas biedriem, lai viņi izcelsmes valstī varētu sniegt attiecīgo pakalpojumu, līgumslēdzēja iestāde var prasīt pierādījumus par šādu pilnvarojumu vai dalību.”
2. Regula Nr. 852/2004
8.
Saskaņā ar 2. pantu (“Definīcijas”):
“1.   Šajā regulā:
[..]
c) “uzņēmums” ir jebkura pārtikas aprites vienība;
[..].”
9.
Regulas 6. pantā (“Oficiālā kontrole, reģistrācija un apstiprināšana”) ir noteikts:
“1.   Pārtikas apritē iesaistītie tirgus dalībnieki sadarbojas ar kompetentajām iestādēm saskaņā ar citiem attiecīgiem Kopienas tiesību aktiem vai, ja tādu nav, ar valsts tiesību aktiem.
2.   Jo īpaši ikviens pārtikas apritē iesaistītais tirgus dalībnieks paziņo kompetentām iestādēm to noteiktā veidā par pārziņā esošiem uzņēmumiem, kas darbojas kādā no pārtikas ražošanas, pārstrādes un izplatīšanas posmiem, lai reģistrētu minētos uzņēmumus.
Pārtikas apritē iesaistītie tirgus dalībnieki arī nodrošina, ka kompetentās iestādes vienmēr saņem jaunāko informāciju par uzņēmumiem, un paziņo arī par visām būtiskām izmaiņām darbībā un jebkuru pastāvošā uzņēmuma slēgšanu.
3.   Tomēr pārtikas apritē iesaistītie tirgus dalībnieki nodrošina, ka uzņēmumus apstiprina kompetentā iestāde, apmeklējot tos vismaz vienu reizi, ja apstiprinājums ir nepieciešams:
a)
saskaņā ar tās dalībvalsts tiesību aktiem, kur atrodas uzņēmums;
b)
saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 853/2004
vai arī
c)
ar Komisijas pieņemtu lēmumu. Šo pasākumu, kas ir paredzēts, lai grozītu nebūtiskus šīs regulas elementus, pieņem saskaņā ar 14. panta 3. punktā minēto regulatīvo kontroles procedūru.
Jebkura dalībvalsts, kas pieprasa tās teritorijā esošu atsevišķu uzņēmumu apstiprināšanu saskaņā ar valsts tiesību aktiem, kā paredzēts a) apakšpunktā, informē Komisiju un citas dalībvalstis par attiecīgajiem valsts tiesību aktiem.” (
6
)
B.
Igaunijas tiesības
1. Riigihangete seadus (
7
)
10.
Likuma 39. panta 1. punktā ir noteikts:
“Līgumslēdzēja iestāde pārbauda, vai pretendenta vai kandidāta ekonomiskais un finanšu stāvoklis un tehniskā vai profesionālā kompetence atbilst paziņojumā par līgumu paredzētajiem kvalifikācijas nosacījumiem. Kvalifikācijas nosacījumiem ir jābūt pietiekamiem, lai pierādītu pretendenta vai kandidāta spēju izpildīt publisko līgumu, kā arī jābūt atbilstīgiem un samērīgiem attiecībā uz to preču, pakalpojumu un būvdarbu veidu, daudzumu un mērķi, uz ko attiecas publiskais līgums.”
11.
Likuma 41. panta 3. punktā ir paredzēts:
“Ja likumdevējs saskaņā ar publisko līgumu veicamai darbībai ir noteicis īpašas prasības, līgumslēdzēja iestāde paziņojumā par līgumu norāda īpašās prasības, kas ir jāizpilda, kā arī pretendenta vai kandidāta kvalifikācijai nepieciešamās reģistrācijas un darbības atļaujas. Lai pārbaudītu, vai ir izpildītas tiesību aktos noteiktās īpašās prasības, līgumslēdzēja iestāde paziņojumā par līgumu prasa pretendentam vai kandidātam sniegt pierādījumus, ka tam ir darbības atļauja vai reģistrācija, ka tas atbilst citām īpašām prasībām vai ka tas ir kompetentas organizācijas biedrs saskaņā ar tās valsts tiesību aktiem, kurā tas ir reģistrēts, ja līgumslēdzēja iestāde nevar iegūt minētos pierādījumus bez lieliem izdevumiem, izmantojot publiski pieejamas datubāzes datus. Ja pretendentam vai kandidātam nav reģistrācijas vai darbības atļaujas vai ja tas nav kompetentas organizācijas biedrs saskaņā ar tās valsts tiesību aktiem, kurā tas ir reģistrēts, līgumslēdzēja iestāde atzīst to par izslēgtu [no dalības publiskā iepirkuma procedūrā].”
2. Toiduseadus (
8
)
12.
Saskaņā ar 8. pantu (“Pienākums iegūt atļauju”):
“(1)   Saimnieciskās darbības veicējam ir jābūt atļaujai veikt darbību pārtikas aprites uzņēmumos, kas ir šādi uzņēmumi:
1)
uzņēmumi Regulas [Nr. 852/2004] 6. panta 3. punkta b) un c) apakšpunkta izpratnē;
2)
uzņēmumi, kuros ar dzīvnieku izcelsmes pirmproduktiem saistītas darbības neietver sākotnējās formas vai iezīmju maiņu, izņemot, ja uzņēmumos notiek minēto produktu primārā ražošana un ražotājs tajos veic saistītas darbības Regulas [Nr. 852/2004] izpratnē;
3)
uzņēmumi, kuros darbības ar pirmproduktiem, kas nav dzīvnieku izcelsmes, ietver to sākotnējās formas vai iezīmju maiņu, izņemot Regulas [Nr. 852/2004] II pielikuma III nodaļā minētos uzņēmumus;
4)
uzņēmumi, kuros pārstrādā pārtikas produktus, it īpaši tos sagatavo vai iesaiņo, izņemot pirmproduktu, kas nav dzīvnieku izcelsmes, iesaiņošanu vai izņemot Regulas [Nr. 852/2004] II pielikuma III nodaļā minētos uzņēmumus;
5)
uzņēmumi, kuru darbība ir saistīta ar dzīvnieku izcelsmes pārtikas produktiem, kas minēti Regulas [Nr. 852/2004] II pielikuma III nodaļā, un no kuriem tie tiek nosūtīti citam saimnieciskās darbības veicējam;
6)
uzņēmumi, kas uzglabā pārtikas produktus, kuri, lai nodrošinātu pārtikas nekaitīgumu, ir jāuzglabā temperatūrā, kas atšķiras no istabas temperatūras;
7)
mazumtirdzniecības uzņēmumi, it īpaši uzņēmumi, kam darbība ir saistīta ar pārtikas produktiem, kuri, lai nodrošinātu pārtikas nekaitīgumu, jāuzglabā temperatūrā, kas atšķiras no istabas temperatūras, izņemot Regulas [Nr. 852/2004] II pielikuma III nodaļā minētos uzņēmumus;
[..]
(2)   Ar darbības atļauju saimnieciskas darbības veicējam tiek piešķirtas tiesības uzsākt vai veikt saimniecisko darbību uzņēmumā vai uzņēmuma daļā, kas norādīta darbības atļaujā.
(3)   Par attiecīgo jomu atbildīgais ministrs noteikumos paredz to darbības jomu un pārtikas produktu kategoriju sīki izstrādātu sarakstu, attiecībā uz kurām saimnieciskās darbības veicējam ir jāsaņem darbības atļauja.”
13.
Likuma 10. pantā ir noteikts:
“Darbības atļauju saimnieciskās darbības veicējam piešķir, ja tā uzņēmums vai pārtikas aprites darbībā izmantotais uzņēmums atbilst prasībām, kas ir paredzētas [Regulā Nr. 852/2004 un Regulā Nr. 853/2004, kā arī] citās atbilstošajās tiesību normās par pārtikas produktiem.”
II. Fakti, tiesvedība valsts tiesā un prejudiciālie jautājumi
14.
2015. un 2017. gadā Igaunijas Sociālo lietu ministrija izsludināja divus atklātus konkursus, lai piešķirtu tiesības slēgt publiskos līgumus (Nr. 157505 un Nr. 189564), kuru priekšmets ir sniegt “pārtikas atbalstu vistrūcīgākajām personām”. Katra publiskā iepirkuma vērtība pārsniedza 4000000 EUR (
9
).
15.
Saskaņā ar paziņojumu par līgumu Nr. 157505 pretendentiem bija jābūt Veterinaar-ja Toiduamet (Veterinārā un pārtikas pārvalde, Igaunija; turpmāk tekstā – “VTA”) apstiprinājumam, iesniedzot attiecīgu apliecinājumu un apstiprinājuma numuru.
16.
Publiskā iepirkuma procedūras gaitā līguma Nr. 157505 prasības tika grozītas tādējādi, ka par pietiekamu tika atzīts, ja tiek iesniegta deklarācija par ToiduS noteiktā ziņošanas un atļaujas saņemšanas pienākuma izpildi. Tas pats tika noteikts attiecībā uz līgumu Nr. 189564.
17.
Abās procedūrās tika noslēgti attiecīgi pamatlīgumi ar trim pretendentiem. Visbeidzot, uzņēmums Sanitex OÜ (Lietuvā reģistrētā mātesuzņēmuma UAB Sanitex meitasuzņēmums Igaunijā) kļuva par izraudzīto pretendentu, jo iesniedza saimnieciski visizdevīgāko piedāvājumu mazajā konkursā, kas tika organizēts pamatnolīgumu noslēgšanas ietvaros.
18.
Saskaņā ar līgumiem tika iepirkti Igaunijas, Latvijas, Lietuvas, kā arī citu Eiropas Savienības dalībvalstu izcelsmes pārtikas produkti.
19.
Pildot savus pienākumus, Innove ar 2018. gada 30. oktobra“lēmumu par finanšu korekciju” (
10
) noraidīja maksājumu pieprasījumus (par summu 463291,55 EUR), kurus Sociālo lietu ministrija bija iesniegusi saistībā ar minētajiem līgumiem.
20.
Lēmums par finanšu korekciju bija balstīts uz to, ka Sociālo lietu ministrija nebija izpildījusi tai uzlikto pienākumu ievērot RHS noteikumus (
11
).
21.
Innove uzskatīja, ka attiecībā uz abiem publiskajiem līgumiem bija paredzēti atlases kritēriji, kas nepamatoti ierobežoja pretendentu, it īpaši ārvalstu pretendentu, loku. Nepamatots ierobežojums bija pieprasīt pretendentiem iesniegt Igaunijas iestādes apstiprinājumu vai pierādīt, ka ir izpildīts reģistrācijas pienākums Igaunijā.
22.
Pēc Innove domām, iespēja, ka ārvalstu pretendenti var izpildīt šīs prasības, balstoties uz citas personas resursiem vai iesniedzot kopēju piedāvājumu ar uzņēmumu, kas atbilst šīm prasībām, nenovērsa pretendentu loka pārmērīgu sašaurināšanu un atturēja viņus no dalības publiskā iepirkuma procedūrā.
23.
Sociālo lietu ministrija iesniedza (fakultatīvu) sūdzību par lēmumu par finanšu korekciju, ko Innove noraidīja 2019. gada 25. janvārī.
24.
Sociālo lietu ministrija par šo noraidošo lēmumu cēla prasību Tallinna Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa, Igaunija), lūdzot to atcelt. Būtībā tā norādīja, ka:
–
paziņojumi par līgumu esot saderīgi ar tiesībām, jo tajos nebija piešķirta rīcības brīvība noteikt, kurā procedūras posmā ir jāizpilda prasība attiecībā uz darbības atļauju;
–
īpašās prasības atbilstot likumam un Regulas Nr. 852/2004 6. pantā paredzētajām reģistrācijas un atļaujas prasībām;
–
apstrīdētajā lēmumā esot kļūdaini uzskatīts, ka saskaņā ar Direktīvas 2004/18 46. pantu līgumslēdzēja iestāde nedrīkstēja pieprasīt nekādu darbības atļauju. Tā kā runa ir par fizisku pārtikas apriti Igaunijā, līgumslēdzējam vai noliktavai, kuru tas izmanto savu līgumu vai apakšlīgumu izpildei, esot jābūt darbības atļaujai, ko izsniegusi VTA. Dalībvalstis savstarpēji neatzīst pārtikas aprites atļaujas;
–
līgumslēdzēja iestāde nevarēja kvalificēt pretendentu, pamatojoties tikai uz reģistrācijas valstī izsniegtu darbības atļauju. Pretendentam turklāt esot bijis pietiekami daudz laika, lai uzsāktu atļaujas saņemšanas procedūru Igaunijā.
25.
Innove iebilda pret Sociālo lietu ministrijas prasību, apgalvojot, ka:
–
lai gan saskaņā ar RHS 41. panta 3. punkta gramatisku interpretāciju līgumslēdzējai iestādei, lai pārbaudītu īpašo prasību izpildi, bija tiesības prasīt pretendentam iesniegt Igaunijas tiesībās paredzēto darbības atļauju vai reģistrāciju, tomēr šī prasība esot jāinterpretē, ņemot vērā atbilstošos Savienības tiesību aktus (it īpaši Direktīvu 2004/18) un judikatūru;
–
nosacījums, ka pretendentiem jau piedāvājuma iesniegšanas brīdī ir jāizpilda Igaunijas tiesībās paredzētās īpašās prasības, neatbilstot RHS 3. panta 3. punktā nostiprinātajam vienlīdzīgas attieksmes principam;
–
saskaņā ar Tiesas judikatūru vienlīdzīgas attieksmes princips nepieļaujot tādu nosacījumu ieviešanu dalībai iepirkuma procedūrā, saskaņā ar kuriem ir nepieciešamas zināšanas par tās valsts praksi, kurā ir reģistrēta līgumslēdzēja iestāde (
12
);
–
esot bijis jāpārbauda, vai, ņemot vērā strīdīgo prasību, pretendenti, kas iepriekš ir snieguši pakalpojumus citā dalībvalstī, un pretendenti, kas iepriekš ir veikuši ar pārtiku saistītas darbības Igaunijā, atrodas tādā pašā situācijā.
26.
Finanšu ministrija iestājās lietā Innove apgalvojumu atbalstam. Pēc tās domām, paziņojumā par līgumu ietvertie atlases kritēriji ir nepamatoti ierobežojoši. Tā it īpaši apgalvoja, ka:
–
ārvalstu pakalpojumu sniedzējiem, kuri neveica uzņēmējdarbību Igaunijā, esot jāizpilda tās valsts prasības, kurā tie darbojas, un tie ir tās valsts kompetentās iestādes uzraudzībā, kurā ir to juridiskā adrese;
–
prasība par reģistrācijas un atļaujas saņemšanas pienākumu ir Savienības tiesībās noteikta prasība un ir saistoša Savienības mērogā;
–
lai ierobežojums būtu samērīgs attiecībā uz ārvalstu pretendentiem un vienlaikus dotu līgumslēdzējai iestādei drošību par to, ka saimnieciskās darbības veicējs nedarbojas nelikumīgi, līgumslēdzējai iestādei esot jāatļauj pieprasīt, lai tiktu iesniegta arī reģistrācijas dalībvalsts vai citas kompetentas iestādes izsniegta līdzvērtīga atļauja vai apliecinājums. Ārvalstu pretendentam varot prasīt izpildīt tikai tās prasības, kas noteiktas Igaunijas tiesībās un ir nepieciešamas līguma izpildei tā īstenošanas brīdī.
27.
Ar 2019. gada 22. maija spriedumu Tallinna Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa) noraidīja prasību, būtībā apgalvojot, ka:
1)
strīdīgā prasība rada nevienlīdzīgu attieksmi pret ārvalstu pretendentiem, jo ārvalstu pretendenti, kas agrāk nav darbojušies Igaunijā, piedāvājuma iesniegšanas brīdī nevar izpildīt reģistrācijas un atļaujas saņemšanas pienākumu;
2)
Igaunijas pretendenti, kuriem bija iepriekšēja pieredze saistībā ar darbības veikšanu savā valstī, ir bijuši labākā situācijā salīdzinājumā ar citiem saimnieciskās darbības veicējiem, kuriem ir līdzīga pieredze citās dalībvalstīs (
13
);
3)
pretendenta pienākums lūgt izsniegt pārtikas uzņēmuma darbības atļauju, paralēli izstrādājot piedāvājumu, ir nesamērīgs;
4)
ToiduS paredzētajā atļaujas pieteikumā tostarp ir jānorāda konkrēta darbība, kuras veikšanai ir jāsaņem atļauja, un spējas. Tādējādi, pirmkārt, piedāvājuma iesniegšanas brīdī šī informācija nav pieejama, jo pretendents vēl nezina, vai tiks izvēlēts viņa piedāvājums un kāds apjoms ir jāņem vērā. Otrkārt, šī likuma mērķis nav pieprasīt atļauju hipotētiskām darbībām, tāpat kā nav iespējams pieprasīt atļauju termiņa apsvērumu dēļ.
28.
Sociālo lietu ministrija pārsūdzēja pirmās instances tiesas spriedumu Tallinna Ringkonnakohus (Tallinas apgabaltiesa, Igaunija), kas savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu tostarp pauž šādus apsvērumus:
1.
Strīds galvenokārt ir par to, vai dalībai publiskā iepirkuma procedūrā ir atļauts pretendentam izvirzīt prasību iesniegt Igaunijas iestādes izsniegtu atļauju saskaņā ar ToiduS vai arī apliecinājumu, ka tas ir izpildījis reģistrācijas pienākumus Igaunijā.
2.
Regulā Nr. 852/2004 šie nosacījumi ir paredzēti, lai nodrošinātu pārtikas nekaitīgumu. Tā kā prasības par kompetentās iestādes sertifikāciju vai atļauju veikt darbību dalībvalstī, kas nav izcelsmes valsts, nav pilnībā saskaņotas, saimnieciskās darbības veicējs nevar balstīties uz izcelsmes valstī izsniegtu atļauju, bet tam ir jāsaņem jauna atļauja vai reģistrācija, ko piešķir dalībvalsts, kurā tiek veikta darbība.
3.
Ja pretendentu kvalificētu, balstoties uz tā solījumu lūgt darbības atļauju vai reģistrēties, varētu tikt apdraudēta līguma izpilde, ja tas neizpildītu šo pienākumu vai nevarētu veikt savu darbību saskaņā ar atļaujas saņemšanas vai reģistrācijas prasībām. Šajā gadījumā līgumslēdzējai iestādei būtu jāuzsāk jauna publiskā iepirkuma procedūra.
4.
Jānoskaidro, vai pārtikas nekaitīguma nodrošināšana un nepieciešamība sasniegt publisko iepirkumu mērķus attaisno ierobežojuma noteikšanu ārvalstu pretendentiem, kam pirms sava piedāvājuma iesniegšanas ir jālūdz un jāsaņem nepieciešamā atļauja vai reģistrācija, vai arī jāiesniedz kopējs piedāvājums ar uzņēmumu, kuram jau ir šāda darbības atļauja vai kurš jau ir reģistrēts Igaunijā.
5.
Lai arī šāda prasība var būt nesamērīga ārvalstu pretendentiem, Direktīvas 2004/18 46. panta interpretācija nav acīmredzama, jo Tiesai vēl nav bijusi iespēja interpretēt šo noteikumu.
29.
Šajos apstākļos Tallinna Ringkonnakohus (Tallinas apgabaltiesa) uzdod Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai [..] Direktīvas 2004/18 [..] 2. un 46. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem ir pretrunā tādi valsts tiesību aktu noteikumi kā [RHS] 41. panta 3. punkts, saskaņā ar kuru līgumslēdzējai iestādei, ja likumā ir noteiktas īpašas prasības attiecībā uz darbībām, kas jāveic saskaņā ar publisko līgumu, paziņojumā par līgumu ir jānorāda, kādas reģistrācijas vai darbības atļaujas ir nepieciešamas pretendenta kvalifikācijai, paziņojumā par līgumu ir jāpieprasa iesniegt apliecinājumu par darbības atļauju vai reģistrāciju, lai pārbaudītu likumā noteikto īpašo prasību izpildi, un pretendents, ja tam nav attiecīgā darbības atļaujas vai reģistrācijas, ir jānoraida kā nekvalificēts?
2)
Vai [..] Direktīvas 2004/18 [..] 2. un 46. pants kopā ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem ir pretrunā tas, ka attiecībā uz līgumu par pārtikas atbalsta iepirkumu, kura vērtība pārsniedz starptautisko robežvērtību, līgumslēdzēja iestāde pretendentiem nosaka atlases kritēriju, saskaņā ar ko visiem pretendentiem, neatkarīgi no to līdzšinējās uzņēmējdarbības vietas, jau piedāvājuma iesniegšanas brīdī ir jābūt darbības atļaujai vai reģistrācijai pārtikas atbalsta sniegšanas valstī, pat ja līdz šim pretendents šajā dalībvalstī nav darbojies?
3)
Ja atbilde uz iepriekšējo jautājumu ir apstiprinoša:
1)
Vai [..] Direktīvas 2004/18 [..] 2. un 46. pants ir jāuzskata par tik skaidriem noteikumiem, ka attiecībā uz tiem nevar atsaukties uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu?
2)
Vai [..] Direktīvas 2004/18 [..] 2. un 46. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka situācija, kurā līgumslēdzēja iestāde publiskā iepirkuma procedūrā par pārtikas atbalstu saskaņā ar Likumu par pārtikas apriti pieprasa pretendentiem, lai tiem jau piedāvājuma iesniegšanas brīdī būtu darbības atļauja, var tikt uzskatīta par acīmredzamu spēkā esošo noteikumu pārkāpumu, par nolaidību vai par neatbilstību, kas liedz atsaukties uz tiesiskās paļāvības aizsardzības principu?”
III. Tiesvedība Tiesā
30.
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesā tika saņemts 2020. gada 7. janvārī.
31.
Rakstveida apsvērumus ir iesniegusi Igaunijas valdība un Eiropas Komisija. Tās, kā arī Riigi Tugiteenuste Keskus (Valsts atbalsta pakalpojumu centrs, Igaunija), iestāde, kas daļēji pārņēma Innove pienākumu pildīšanu, rakstveidā atbildēja uz jautājumiem, kurus uzdeva Tiesa, tiesas sēdes aizstāšanai.
IV. Vērtējums
A.
Ievada apsvērumi
32.
Atbilstoši Tiesas norādei izskatīšu tikai pirmos divus no šiem prejudiciālajiem jautājumiem.
33.
Iesniedzējtiesa būtībā šaubās par to, vai Direktīvas 2004/18 2. un 46. pantam ir pretrunā valsts tiesību normas, saskaņā ar kurām divos publiskajos iepirkumos par pārtikas atbalsta pirkšanu un sadali vistrūcīgākajām personām līgumslēdzēja iestāde paredzēja strīdīgās prasības, lai novērtētu pretendentu kvalifikāciju.
34.
Atbilstoši šīm prasībām līgumslēdzēja iestāde prasa pretendentiem savu piedāvājumu iesniegšanas brīdī arī apliecināt, ka tiem ir darbības atļauja Igaunijā vai ka tie ir reģistrēti šajā valstī. Pēc Igaunijas valdības domām, šīs prasības izriet no RHS 41. panta 3. punkta (
14
).
35.
Līguma Nr. 157505 specifikācijās tika norādīta šī prasība, nosakot, ka pretendentiem ir jābūt minētajai atļaujai Igaunijā un ka tiem kopā ar saviem piedāvājumiem jāiesniedz attiecīgais apliecinājums un atļaujas numurs. Tomēr šis nosacījums tika mīkstināts, atzīstot, ka tiem ir jāpievieno tikai deklarācija par paziņošanas un atļaujas saņemšanas pienākumu izpildi. Attiecībā uz līgumu Nr. 189564 jau pašā sākumā pietika izpildīt šo pēdējo minēto prasību.
36.
No lietas dalībnieku apsvērumiem un iesniedzējtiesas nolēmuma izriet, ka, šādi rīkojoties, līgumslēdzēja iestāde mēģināja ievērot Regulas Nr. 852/2004 6. pantu: sākotnēji tā pieprasīja tā 3. punktā minēto atļauju un vēlāk noteica 2. punktā paredzētās mazāk stingrās prasības, kas ietver virkni paziņošanas pienākumu.
37.
Kā izklāstīšu sīkāk, šajos abos Regulas Nr. 852/2004 6. panta punktos ir paredzēts nosacījums, ka pārtikas apritē iesaistītajiem saimnieciskās darbības veicējiem ir jābūt uzņēmumam tās valsts teritorijā, kurā kompetentā iestāde veic savus publiskos uzdevumus.
38.
Šajos apstākļos būtu jāsecina, ka līgumslēdzēja iestāde noteica, ka pretendentam bija jābūt uzņēmumam Igaunijā (turklāt šajā valstī tam ir jābūt darbības atļaujām vai reģistrācijai attiecīgajos reģistros).
39.
Tomēr, tā kā iesniedzējtiesas nolēmumā nav sīki izklāstīti konkursa noteikumi, strīdīgos noteikumus var izvērtēt no cita skatupunkta, proti, vai saskaņā ar publiskā iepirkuma specifikācijām faktiski bija atļauts piegādāt pārtiku no uzņēmumiem, kas ir reģistrēti ārpus Igaunijas (
15
)
40.
Šajā gadījumā var atsaukties uz Regulu (EK) Nr. 178/2002 (
16
), kuras galvenais mērķis ir nodrošināt nekaitīgas un veselīgas pārtikas brīvu apriti Savienībā. Tas arī ir viens no Regulā Nr. 852/2004, kas ar to ir saistīta, izvirzītajiem mērķiem (
17
).
41.
Ja specifikācijās nebūtu noteikta prasība, ka pretendentiem ir jābūt uzņēmumam Igaunijā, būtu jāpieņem, ka šo saimnieciskās darbības veicēju piedāvājumu pamatā varētu būt pārtikas preču piegāde no citām valstīm, bet tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai (
18
).
42.
Gluži pretēji, ja specifikācijās būtu bijusi noteikta prasība, ka jebkuram pretendentam ir jābūt uzņēmumam Igaunijā, no kura tiks piegādāta pārtika (
19
), būtu jāizvērtē, vai šāda prasība bija pietiekami pamatota, un, ja tas tā būtu, vai tā nepārsniedza šo mērķu sasniegšanai nepieciešamo. Arī šis uzdevums ir valsts tiesas kompetencē.
43.
Šajā otrajā gadījumā, ja iesniedzējtiesa atzītu, ka prasība par uzņēmuma nepieciešamību Igaunijā ir nepamatota vai nesamērīga, Sociālo lietu ministrija, iespējams, būtu pārkāpusi Direktīvas 2004/18 2. pantu, jo tā būtu diskriminējusi citās dalībvalstīs reģistrētus saimnieciskās darbības veicējus, kuriem šāda uzņēmuma nav.
44.
Turpinājumā izklāstītie apsvērumi ir balstīti uz pieņēmumu, ka specifikācijās tieši vai netieši bija noteikts, ka pretendentiem ir jābūt uzņēmumam Igaunijā, tāpēc ir jāizvērtē Regulas Nr. 852/2004 6. panta 2. un 3. punkta piemērošana kopsakarā ar Direktīvu 2004/18.
B.
Pirmais un otrais prejudiciālais jautājums
45.
Manuprāt, uz abiem jautājumiem ir sniedzama kopīga atbilde, ņemot vērā to savstarpējo saistību. Atbildi sniegšu, aplūkojot trīs punktus, proti, a) pretendentu kvalifikācija, b) prasība, ka pretendentiem ir jābūt pārtikas aprites uzņēmumam Igaunijā, un c) strīdīgo prasību spēkā esamība, ja tās ir jāizpilda līguma izpildes gaitā, nevis procedūras sākuma posmā.
1. Pretendentu kvalifikācija
46.
Iesniedzējtiesas nolēmumā atkārtoti ir norādīts, ka strīdīgie nosacījumi attiecās uz pretendentu “kvalifikāciju”. Igaunijas valdība to apstiprina, norādot, ka “tie attiecas uz pašu pretendentu un tos var pielīdzināt kvalifikācijas nosacījumam” (
20
).
47.
Tas ir skaidri atspoguļots pirmajā prejudiciālajā jautājumā: valsts tiesību normās bija noteikts, ka līgumslēdzējai iestādei paziņojumā par līgumu pretendenta kvalifikācijas nolūkā ir jānorāda “nepieciešamās darbības atļaujas vai reģistrācijas [..]”. Ja savu piedāvājumu iesniegšanas brīdī tas neapliecināja vienu vai otru esamību, līgumslēdzēja iestāde atzina to par nekvalificētu (un tādējādi to noraidīja).
48.
Otrais prejudiciālais jautājums ir formulēts līdzīgi: tādējādi tiek jautāts, vai Direktīvas 2004/18 2. un 46. pantam pretrunā ir tas, ka līgumslēdzēja iestāde kā nosacījumu pretendentu kvalifikācijai izvirza prasību, ka tiem, “neatkarīgi no to līdzšinējās uzņēmējdarbības vietas jau piedāvājuma iesniegšanas brīdī ir jābūt darbības atļaujai vai reģistrācijai valstī, kurā tiks sniegts pārtikas atbalsts”.
49.
Abi šādi formulētie jautājumi attiecas uz Direktīvas 2004/18 46. pantu. Saskaņā ar tās 44. pantu, pārbaudot to saimnieciskās darbības veicēju atbilstību, kas piedalās publiskā iepirkuma procedūrās, ir jānoraida pretendenti, kas ir izslēdzami saskaņā ar tās 46. pantu (un 45. pantu).
50.
Tomēr Direktīvas 2004/18 46. pants reglamentē tikai “atbilstību profesionālās darbības veikšanai”, kurai ir jābūt šiem saimnieciskās darbības veicējiem. Tā ir subjektīva atbilstība, kas saistīta ar tā saimnieciskās darbības veicēja profesionālo statusu, kurš vēlas piedalīties publiskā iepirkuma procedūrā. Tādējādi šim saimnieciskās darbības veicējam var pieprasīt aplecināt savu profesionālo kvalifikāciju, iesniedzot 46. pantā minētos dokumentus.
51.
Direktīvas 2004/18 46. panta, skatot to kopsakarā ar tās 42. apsvērumu (
21
), pārbaude parāda, ka pretendentu atlases posmā attiecībā uz pierādījumiem par profesionālo atbilstību piemēro savstarpējas atzīšanas principu:
–
tā pirmajā punktā ir atzīts, ka jebkuram komersantam, kas vēlas piedalīties publiskajā iepirkumā, var prasīt “pierādīt savu reģistrācijas faktu kādā no profesionālajiem vai aroda reģistriem, kā paredzēts komersanta reģistrācijas dalībvalstī, vai dot zvērestu vai uzrādīt sertifikātu”;
–
otrajā punktā šajā pašā nozīmē, lai arī tikai attiecībā uz publiskiem pakalpojumu līgumiem, ir norādīts, ka, “ciktāl kandidātiem vai pretendentiem jābūt īpaši pilnvarotiem vai jābūt kādas īpašas organizācijas biedriem, lai viņi izcelsmes valstī varētu sniegt attiecīgo pakalpojumu, līgumslēdzēja iestāde var prasīt pierādījumus par šādu pilnvarojumu vai dalību”.
52.
No šiem noteikumiem izriet, ka pretendents var pierādīt savu kvalifikāciju (subjektīva atbilstība izpildīt publiskā iepirkuma līgumu), iesniedzot dokumentus, ko izdevušas tā reģistrācijas dalībvalsts kompetentās iestādes.
53.
Citi Direktīvas 2004/18 noteikumi, kas paredzēti šajā iedaļā “Kvalitatīvās atlases kritēriji”, ir orientēti tādā pašā virzienā:
–
48. panta 2. punkta d) apakšpunktā ir atzīts, ka komersants var pamatot savas tehniskās vai profesionālās iespējas, iesniedzot publiskā iepirkuma līguma izpildes dalībvalsts līgumslēdzēja iestādei dokumentus, ko izstrādājušas tā reģistrācijas dalībvalsts kompetentās iestādes;
–
49. pantā attiecībā uz “kvalitātes nodrošināšanas standartiem” ir pausta tāda pati nostāja;
–
saskaņā ar 52. panta 3. punktu “kompetento iestāžu apliecinājums par reģistrāciju oficiālā sarakstā vai sertifikācijas struktūras izsniegts sertifikāts citu dalībvalstu līgumslēdzējām iestādēm [..] jāuztver kā pieņēmums par atbilstību” kopsakarā tostarp ar šīs direktīvas 46. pantu. Šī panta 5. punkta otrajā daļā ir noteikts, ka līgumslēdzējām iestādēm ir jāatzīst “citās dalībvalstīs reģistrētu struktūru izsniegt[i] līdzvērtīg[i] sertifikāt[i]”.
54.
Iepriekš minētos pozitīvos noteikumus pastiprina daži līgumslēdzējām iestādēm noteiktie ierobežojumi. Tādējādi:
–
atbilstoši Direktīvas 2004/18 52. panta 4. punktam “informāciju, ko var izsecināt saistībā ar reģistrāciju oficiālajos sarakstos vai ar sertifikāciju, nedrīkst apšaubīt bez attaisnojuma”, uz ko attiecas šī panta 3. punkts.
–
Direktīvas 2004/18 52. panta 5. punktā ir nepārprotami noteikts, ka, “reģistrējot citu dalībvalstu komersantus oficiālā sarakstā vai [kompetentajām] struktūrām tos sertificējot”, “nedrīkst prasīt citus pierādījumus vai pamatojumus kā tikai tos, ko prasa no attiecīgās valsts uzņēmējiem [..]”, piebilstot, ka “citu dalībvalstu uzņēmējiem nedrīkst likt reģistrēties sarakstā vai sertificēties tālab, lai tie kļūtu par līguma dalībniekiem”.
55.
Tādējādi Direktīvas 2004/18 46. pantā ir noteikts pienākums, ka, izvērtējot citas dalībvalsts pretendenta profesionālo kvalifikāciju, pret to ir jāattiecas tāpat kā pret valsts pretendentu, kuram ir līdzvērtīga kvalifikācija.
56.
Ja pretendents ar kādu no Direktīvā 2004/18 paredzētajiem pierādījumiem apliecina, ka tam ir atbilstoša kvalifikācija citā dalībvalstī, šī apstākļa apliecinājumam ir jābūt pietiekamam, lai līgumslēdzēja iestāde atzītu, ka profesionālās atbilstības nosacījums ir izpildīts.
57.
Visbeidzot, Direktīvas 2004/18 46. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka līgumslēdzēja iestāde nevar pieprasīt kā kvalifikācijas kritēriju (proti, kvalitatīvās atlases kritēriju), lai būtu saņemta atļauja vai reģistrācija līgumu izpildes dalībvalstī, ja pretendentam jau ir līdzīga atļauja vai reģistrācija dalībvalstī, kurā tas ir reģistrēts.
58.
Ja šajā lietā aplūkotajās specifikācijās (vai, attiecīgā gadījumā, valsts tiesību normās, uz kuru pamata tās paredzētas) tiktu noteikts, ka pretendenta spēju pārbaudīšanai, kas ir atzītas par atbilstošām citā dalībvalstī, tam ir pienākums saņemt jaunu līdzvērtīgu pilnvarojumu Igaunijā, tās būtu pretrunā Direktīvas 2004/18 46. pantam.
59.
Balstoties uz šo premisu, ir jānoskaidro, vai Regulas Nr. 852/2004 piemērošana var ietekmēt šo Direktīvas 2004/18 46. panta interpretāciju. Tas tā būtu, ja pretendentiem izvirzītie nosacījumi skartu nevis sertificētu saimnieciskās darbības veicēju (subjektīvo) kvalifikāciju, bet viņu īpašo klātbūtni – ar konkrēta uzņēmuma starpniecību – valstī, kuras līgumslēdzēja iestāde to prasa.
60.
Faktiski Igaunijas valdība atsaucas uz Regulu Nr. 852/2004 (6. panta 3. punkta a) apakšpunkts), lai pamatotu savas pilnvaras izvirzīt prasību, ka pretendentiem ir jābūt “atļaujai uzglabāt pārtikas produktus”. Konkrēti, tā apgalvo, ka saimnieciskās darbības veicējam ir jābūt “darbības atļaujai pārtikas aprites uzņēmumā, kurā tiek uzglabāti pārtikas produkti, kuri [..] ir jāuzglabā temperatūrā, kas atšķiras no istabas temperatūras” (
22
).
2. Prasība, ka pretendentiem ir jābūt pārtikas aprites uzņēmumam Igaunijā
61.
Kā jau esmu norādījis, tā kā iesniedzējtiesas nolēmumā nav precīzākas informācijas, ir jāpieņem, ka specifikācijās bija noteikts, ka pretendentiem ir jābūt uzņēmumam Igaunijā.
62.
Regulas Nr. 852/2004 6. pants ir balstīts uz uzņēmuma teritoriālo saikni starp dalībvalsti, kurā tas darbojas kā pārtikas aprites uzņēmums, un dalībvalsti, kurā tas atrodas.
63.
Ņemot vērā šo teritoriālo saikni, par pārtikas ražošanas, pārstrādes un izplatīšanas kontroli atbildīgajai kompetentajai iestādei attiecībā uz šo uzņēmumu noteikti ir jābūt tās dalībvalsts iestādei, kurā uzņēmums atrodas.
64.
Šī noteikuma pamatā ir tas, ka prasība par Igaunijā atļauta vai reģistrēta uzņēmuma esamību Igaunijā ir jāpilda arī pārtikas aprites uzņēmumiem, kuriem ir citā dalībvalstī izsniegtas atļaujas profesionālās darbības veikšanai. Tikai tādējādi tiek garantēts, ka Igaunijas valsts iestādes kontrolē šajā valstī esošajā uzņēmumā veikto darbību.
65.
Tādējādi uzņēmumiem, kuriem dalībvalstī ir struktūrvienības, kas veic pārtikas ražošanas, pārstrādes un izplatīšanas darbības, noteiktais pienākums būt reģistrētiem tajā vai saņemt tās iestāžu izsniegto atļauju principā atbilst Savienības tiesībām.
66.
Problēmas ir saistītas ar šī noteikuma saskaņošanu ar Savienības tiesību normām attiecībā uz publisko iepirkumu. Saskaņā ar pēdējām minētajām līgumslēdzējai iestādei:
–
pirmkārt, ir jānovērš konkurences ierobežojumi un pret visiem komersantiem jāizturas “vienādi un nediskriminējoši” (Direktīvas 2004/18 2. pants), nodrošinot LESD nostiprināto pamatbrīvību ievērošanu;
–
otrkārt, ir jāievēro pārējās Savienības imperatīvās tiesību normas: saistībā ar šo lietu – tiesību normas sabiedrības veselības jomā un, precīzāk, pārtikas produktu higiēnas jomā. Atbilstoši Direktīvas 2004/18 6. apsvērumam “nekas šajā direktīvā nedrīkst kavēt tādu pasākumu piemērošanu vai izpildi, kas vajadzīgi, lai aizsargātu [..] veselību, cilvēka dzīvību [..], ja vien minētie pasākumi ir saskaņā ar Līgumu”.
67.
Uzskatu, ka ir iespējams pārvarēt šķietamo antagonismu (
23
) starp vispārējiem noteikumiem publisko iepirkumu jomā un īpašiem noteikumiem attiecībā uz pārtikas higiēnu. Pēdējie minētie, kad tie obligāti ir jāpilda, prevalē pār pirmajiem minētajiem, kā tas ir paredzēts Direktīvas 2004/18 6. apsvērumā. Tomēr tie jāpiemēro tādējādi, lai tie pēc iespējas mazāk skartu Savienības vispārējos tiesību principus attiecībā uz iepirkuma līgumiem.
68.
Tagad, aplūkojot to, kā publiskā iepirkuma procedūrā iekļaujas īpašajos noteikumos par pārtikas higiēnu paredzētās prasības (uzsveru, ka saskaņā ar Regulu Nr. 852/2004 tās ir imperatīvas), būtu jāprecizē, kad pretendentam ir jāiesniedz sava uzņēmējdarbības atļauja vai jāpaziņo par savu reģistrāciju.
69.
Tādējādi es piekrītu iesniedzējtiesas apgalvojumam, ka “šajā gadījumā pārtikas nekaitīguma apsvērumu dēļ noteiktās prasības” ir pamatotas kā “publiskā līguma izpildes nosacījumi” un ka “strīdā ir jānoskaidro, kad – piedāvājuma iesniegšanas brīdī vai līguma izpildes laikā – pretendentam ir jāizpilda šie nosacījumi” (
24
).
3. Brīdis, kad pretendentam ir jāapliecina, ka tam ir administratīvā atļauja veikt uzņēmējdarbību vai ka tas ir reģistrēts kā šādas atļaujas saņēmējs
70.
Ņemot vērā tikai līgumslēdzēja veiksmīgu atlasi, ideāls laiks šo dokumentu iesniegšanai varētu būt piedāvājumu iesniegšanas brīdis. Apliecinājums tam, ka pretendentam ir uzņēmums, ka tam ir atļaujas vai ka tas ir reģistrēts attiecīgajā reģistrā, ļauj līgumslēdzējai iestādei jau no paša sākuma pārbaudīt, vai tas varēs uzņemties (nākamās) līgumsaistības.
71.
Spriedumā CoNISMa (
25
) Tiesa ir nospriedusi, ka Publisko iepirkumu direktīvas ir saskaņotas arī līgumslēdzēja iestādes interesēs. Tādējādi uzmanība ir pievērsta publiska pircēja situācijai, kuram ir jārūpējas par vispārējām interesēm (
26
).
72.
Taču šajā spriedumā – tāpat kā pirms un pēc tā pasludinātajos spriedumos – ir uzsvērts, ka “viens no Kopienu tiesību normu mērķiem publisko iepirkumu jomā ir atvērtība iespējami lielai konkurencei [..] un ka Kopienu tiesību interesēs ir, lai tiktu nodrošināta iespējami liela pretendentu piedalīšanās konkursā” (
27
). Turklāt šis mērķis sniedz labumu līgumslēdzējai iestādei, kurai, izraugoties veiksmīgo pretendentu, būs plašākas izvēles iespējas (
28
).
73.
Šajā ziņā Igaunijas valdība un Komisija pauž pretējas nostājas.
74.
Pēc Igaunijas valdības domām, ja reģistrācijas vai atļaujas saņemšanas pienākums tiek klasificēts kā izpildes nosacījums, nevis kā kvalitatīvās atlases kritērijs, izraudzītais pretendents vēlāk var nebūt spējīgs izpildīt līgumu. Šī iespējamība palielinātu līgumslēdzējas iestādes darba slogu un pagarinātu līguma parakstīšanai nepieciešamo procedūru (
29
). Turklāt jebkuram saimnieciskās darbības veicējam ir iespēja piedalīties publiskajā iepirkumā kopā ar uzņēmumu, kas jau ir izpildījis atļaujas saņemšanas un reģistrācijas prasības (
30
).
75.
Komisija uzsver vienlīdzības un nediskriminācijas principa pienācīgu ievērošanu attieksmē pret saimnieciskās darbības veicējiem (
31
). Iebilstot pret Igaunijas valdības noteikto kritēriju, tā norāda, ka pienākums saņemt atļauju vai reģistrāciju kā dalībai publiskā iepirkuma procedūrā noteiktā prasība būs saderīgs ar nediskriminācijas un samērīguma principiem tikai tad, ja nav mazāk ierobežojošu pasākumu. Iespēja, ka atļaujas saņemšanas vai reģistrācijas pienākums tiek noteikts kā izpildes nosacījums, ir tieši viens no šādiem mazāk ierobežojošiem pasākumiem (
32
).
76.
Manuprāt, pirmās instances tiesas (
33
) argumenti, kā arī iepriekš minētie Finanšu ministrijas (
34
) un Innove (
35
) argumenti, kas būtībā atbilst Komisijas nostājai šajā jautājumā, uzskatāmi parāda, ka pārtikas aprites uzņēmumiem, kuri nav reģistrēti Igaunijā, izvirzītā prasība kvalifikācijas posmā saņemt atļauju vai reģistrāciju ir nesamērīgs šķērslis, kas ierobežo tiem piekļuvi publiskā iepirkuma procedūrai, nesniedzot tam pienācīgu pamatojumu, kā tas ir šajā gadījumā. Tādā pašā mērā tiek nepamatoti sašaurināts iespējamo pretendentu, it īpaši ārvalstu pretendentu, loks.
77.
Ierobežojumu ar šādām iezīmēm varētu noteikt tikai tad, ja izvirzīto mērķi “nevarētu sasniegt ar [..] ierobežojumiem, kas apmēra ziņā ir mazāki vai kas mazākā mērā ietekmē Kopienas iekšējo tirdzniecību” (
36
).
78.
Lai saskaņotu Direktīvas 2004/18 prasības ar nepieciešamību pārtikas aprites uzņēmumiem saņemt atļauju vai reģistrāciju Igaunijā Regulas Nr. 852/2004 6. panta izpratnē, strīdīgās prasības var paredzēt kā “īpašus nosacījumus attiecībā uz līgumsaistību izpildi”, kas minēti Direktīvas 2004/18 26. pantā.
79.
Šie īpašie nosacījumi judikatūrā ir tikuši aplūkoti gadījumos, kad tos nosaka attiecībā uz “sociālajiem jautājumiem”, tādējādi pievēršot uzmanību dažiem no tiem, kas ir skaidri minēti Direktīvas 2004/18 26. panta pēdējā daļā (
37
). Nekas neliedz tos piemērot arī citās jomās, jo atsauce uz “sociāliem vai vides jautājumiem” ir minēta tikai kā piemērs (“it īpaši”).
80.
Tādējādi pārtikas produktu piegādes līgumu izpildes nosacījumos drīkst iekļaut prasības, kas tieši izriet no Savienības vai attiecīgās dalībvalsts tiesību normu attiecībā uz pārtikas higiēnu piemērošanas.
81.
Pietiek tikai noteikt, ka šīs prasības ir jāievēro nākamajā posmā un neatkarīgi no pretendenta, kura profesionālā atbilstība tika atzīta citā dalībvalstī, kvalifikācijas novērtējuma.
82.
Tādējādi vienlīdzīgas attieksmes princips tiktu piemērots saskaņā ar maksimālās atvērtības konkurencei principu, jo visiem pretendentiem būtu faktiska iespēja piedalīties publiskā iepirkuma procedūrā, neapdraudot Savienības tiesību normu attiecībā uz pārtikas higiēnu piemērošanu. Pretējā gadījumā tiktu radītas nepamatotas priekšrocības valstī reģistrētajiem uzņēmējiem, kas darbojas pārtikas nozarē.
83.
Saskaņā ar šo shēmu tie, kuriem jau bija valsts atļauja vai kuri bija reģistrēti kā pārtikas aprites uzņēmumi Igaunijā, varēja iesniegt tās kopā ar saviem piedāvājumiem, bet pārējiem pretendentiem bija jāapņemas tās saņemt, tiklīdz tie kļūs par izraudzītajiem pretendentiem publiskā iepirkuma procedūrā.
84.
Igaunijas valdības iebildums (proti, ja būtu jāgaida līguma izpildes posms, pastāv risks, ka konkurss nebūs sekmīgs, jo izraudzītais pretendents beigu beigās nevarēs saņemt atļauju vai reģistrāciju) neapšaubāmi ir pietiekami pamatots. Tomēr centieni novērst procedūras neizdošanos nevar būt pārāki par publiskā iepirkuma pamatprincipiem, it īpaši – nodrošināt pretendentiem piekļuvi ar vienādiem nosacījumiem, neradot nepamatotus šķēršļus.
85.
Turklāt nekas neliecina par to, ka uzņēmumam, kas profesionāli darbojas pārtikas aprites jomā citā dalībvalstī, būtu grūtības saņemt nepieciešamās atļaujas uzņēmuma atvēršanai Igaunijā, ja tas kļūtu par izraudzīto pretendentu publiskajā iepirkumā.
86.
Šo atļauju saņemšanas procedūrās ir jāievēro Direktīvā 2006/123/EK (
38
) noteiktie vispārējie kritēriji, tostarp administratīvā vienkāršošana (
39
). Faktiski Sociālo lietu ministrija apgalvoja, ka pretendents, kas nav no Igaunijas, var saņemt atļauju vai reģistrāciju īsā laikā (
40
), – šo apgalvojumu varētu attiecināt uz līgumu izpildes posmu.
87.
Turklāt nevar piekrist arī Igaunijas valdības argumentam, ka citā dalībvalstī reģistrētam pretendentam būtu iespēja paļauties uz tā trešā uzņēmuma spējām, kuram jau ir attiecīgas atļaujas vai reģistrācija Igaunijā.
88.
Ar Direktīvas 2004/18 47. panta 2. punktu un 48. panta 3. punktu “ikvienam komersantam ir piešķirtas tiesības konkrēta līguma vajadzībām paļauties uz citu personu iespējām” (
41
). Tieši tāpēc, ka tās ir tiesības, nevis pienākums, nav loģiski likt pretendentam vērsties pie cita saimnieciskās darbības veicēja, ja tas pats var izpildīt līgumu (
42
).
89.
Būtībā noteikt pārtikas aprites uzņēmumiem strīdīgās prasības kā līguma izpildes nosacījumu ir mazāk apgrūtinošs pasākums, kas, pirmkārt, nodrošina vienlīdzīgas attieksmes principa ievērošanu un lielāku konkurenci starp pretendentiem un, otrkārt, ļauj konsekventi piemērot vispārīgos un obligātos īpašos noteikumus, novēršot pretrunas Savienības tiesību faktiskajā piemērošanā.
V. Secinājumi
90.
Ņemot vērā iepriekš izklāstīto, ierosinu uz pirmajiem diviem Tallinna Ringkonnakohus (Tallinas apgabaltiesa, Igaunija) jautājumiem atbildēt šādi:
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/18/EK (2004. gada 31. marts) par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru, 2. un 46. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka līgumslēdzēja iestāde nevar noteikt pretendentiem vai kandidātiem pienākumu kopā ar savu piedāvājumu iesniegt līguma izpildes dalībvalsts iestādes izsniegtas darbības atļaujas vai apliecinājumu par reģistrāciju kā kvalifikācijas prasību, par tās neizpildi paredzot izslēgšanu no dalības publiskā iepirkuma procedūrā, ja šiem pretendentiem vai kandidātiem to dalībvalstī ir atzīta profesionālā kvalifikācija.
Direktīvas 2004/18 2. un 46. pantam tomēr nav pretrunā tas, ka tad, ja paziņojumā par līgumu vai specifikācijās ir pamatoti prasīts, ka izraudzītajam pretendentam ir jābūt uzņēmumam līgumslēdzējas iestādes dalībvalstī, pretendentiem līguma izpildes posmā attiecībā uz minēto uzņēmumu ir jāapliecina, ka tiem ir atbilstošas darbības atļaujas un reģistrācija, ko šajā dalībvalstī par pārtikas ražošanas, pārstrādes un izplatīšanas darbību kontroli atbildīgās kompetentās iestādes ir izsniegušas saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 852/2004 (2004. gada 29. aprīlis) par pārtikas produktu higiēnu 6. pantu.
(
1
)	Oriģinālvaloda – spāņu.
(
2
)	Saskaņā ar Igaunijas valdības sniegto informāciju, atbildot uz Tiesas jautājumu, līdz 2020. gada 31. martamInnove bija “īstenošanas struktūrvienība” valsts programmai 14.1.1 “Eiropas atbalsta fonds vistrūcīgākajām personām – pārtikas produktu iegāde un sadale”. Iesniedzējtiesas nolēmumā vairākkārt ir norādīts, ka pārtikas produktu piegādi līdzfinansēja Eiropas Savienības struktūrfondi.
(
3
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2004. gada 29. aprīlis) par pārtikas produktu higiēnu (OV 2004, L 139, 1. lpp.).
(
4
)	Strīdu var uzskatīt par netipisku, jo neviens saimnieciskās darbības veicējs, kas piedalījās vai varēja piedalīties publiskā iepirkuma procedūrā, neiebilda ne pret paredzētajiem nosacījumiem, ne pret konkursa galīgo rezultātu. Gan prasītāja, gan atbildētājas ir Igaunijas valdības struktūras, kas savos apsvērumos Tiesā atbalsta Sociālo lietu ministrijas apsvērumus un iebilst pret Innove un Finanšu ministrijas nostāju. Savukārt pēdējā minētā pirmās instances tiesā norādīja, ka, lai novērstu starp šīm struktūrām radušās pretrunas, ir atbilstīgi izmantot procedūru, kas paredzēta “Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadus (Likums par struktūrfondu atbalstu 2014.–2020. gadam) 3. un 4. pantā un Vabariigi Valitsuse seadus (Likums par Republikas valdību) 101. pantā”.
(
5
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2004. gada 31. marts) par to, kā koordinēt būvdarbu valsts līgumu, piegādes valsts līgumu un pakalpojumu valsts līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanas procedūru (OV 2004, L 134, 114. lpp.).
(
6
)	3. punkta b) un c) punkts tika izstrādāti attiecīgi saskaņā ar labojumiem Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā (EK) Nr. 852/2004 (2004. gada 29. aprīlis) par pārtikas produktu higiēnu (OV 2004, L 226, 3. lpp.) un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 219/2009 (2009. gada 11. marts) (OV 2009, L 87, 109. lpp.).
(
7
)	Publisko iepirkumu likums (turpmāk tekstā – “RHS”), redakcijā, kas bija piemērojama līdz 2017. gada 31. augustam (2016. gada 25. oktobra RT I, 20).
(
8
)	Likums par pārtikas apriti (turpmāk tekstā – “ToiduS”) (RT I 1999, 30, 415).
(
9
)	Nav informācijas par to, kad tika uzsākta 2017. gada procedūra, bet iesniedzējtiesa neapsver iespēju piemērot Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2014/24/ES (2014. gada 26. februāris) par publisko iepirkumu un ar ko atceļ [Direktīvu 2004/18] (OV 2014, L 94, 65. lpp.).
(
10
)	Turpmāk tekstā – “lēmums par finanšu korekciju”.
(
11
)	Šis pienākums bija noteikts Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadus (Likums par struktūrfondu atbalstu 2014.–2020. gadam).
(
12
)	Šajā sakarā tā atsaucās uz spriedumiem, 2016. gada 14. decembris, Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948), 42. punkts, un 2016. gada 2. jūnijs, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404), 45., 46. un 51. punkts.
(
13
)	Tallina Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa) atsaucās uz Komisijas izstrādātajiem Norādījumiem publiskā iepirkuma speciālistiem (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_lv.pdf). Pašreizējā to redakcijā kā viens no diskriminējošiem atlases kritērijiem ir minēta “prasība, lai laikā, kad tiek iesniegti piedāvājumi, jau būtu kvalifikācija/profesionālā apliecība, kas tiek atzīta līgumslēdzējas iestādes valstī; ārzemju pretendentiem būtu grūti to nodrošināt tik īsā termiņā”.
(
14
)	Tās rakstveida apsvērumu 10. punkts.
(
15
)	Savos apsvērumos (2. punkts) Komisija norāda, ka “lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav skaidri minēti iemesli, kuru dēļ būtu nepieciešams uzņēmums Igaunijas teritorijā”.
(
16
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2002. gada 28. janvāris), ar ko paredz pārtikas aprites tiesību aktu vispārīgus principus un prasības, izveido Eiropas Pārtikas nekaitīguma iestādi un paredz procedūras saistībā ar pārtikas nekaitīgumu (OV 2002, L 31, 1. lpp.).
(
17
)	Skat. it īpaši Regulas Nr. 852/2004 16., 17. un 20. apsvērumu.
(
18
)	Igaunijas valdības atbilde uz Tiesas jautājumiem šajā ziņā rada vēl lielākas neskaidrības. Tā apgalvo (10. punkts), ka “līgumslēdzēja iestāde paredzēja pakalpojumu sniegšanu, pamatojoties uz pārtikas apritē iesaistītā tirgus dalībnieka darbības veikšanas modeli, kurā, iespējams, ir nepieciešams uzņēmums valsts teritorijā. Līgumslēdzēja iestāde atzīst, ka, lai arī tā nebija to paredzējusi un šajā nozīmē netika iesniegts neviens piedāvājums, nevar pilnībā izslēgt, lai gan tas ir maz ticams, ka savā ekonomiskajā un darbības modelī pretendents varēja paredzēt pakalpojumu sniegšanu citā veidā, proti, bez uzņēmuma valsts teritorijā”. Mans izcēlums.
(
19
)	Saskaņā ar iesniedzējtiesas nolēmumu (3. punkts) Sociālo lietu ministrija pirmās instances tiesā apgalvoja, ka “nav iespējams izpildīt līgumu, neizmantojot noliktavu vai transportlīdzekli Igaunijā. Tā kā izraudzītais pretendents nevar izpildīt līgumu, neuzglabājot pārtikas produktus, tam ir pārtikas aprites uzņēmuma statuss”.
(
20
)	Tās rakstveida apsvērumu 12. punkts.
(
21
)
(
22
)	Igaunijas valdības apsvērumu 19. punkts. Mans izcēlums.
(
23
)	Tā nav pirmā reize, kad Tiesa aplūko līdzīgu situāciju. 2017. gada 8. jūnija sprieduma Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431) 79. punktā tā norādīja, ka līgumslēdzēja iestāde “ir pakļauta divām, iespējams, pretrunīgām prasībām. Proti, tai ir jāievēro Likuma par zālēm 6. pants, kurā ir noteikti prioritāras piegādes un valsts pašpietiekamības principi [..]. Vienlaicīgi šai līgumslēdzējai iestādei saskaņā ar Direktīvas 2004/18 2. pantu ir jāievēro vienlīdzīgas piekļuves publiskajam iepirkumam tiesības un līdz ar to jāgarantē nediskriminējoša attieksme pret saimnieciskās darbības subjektiem, kuru rīcībā ir no plazmas izgatavotas zāles”. Mans izcēlums.
(
24
)	Iesniedzējtiesas nolēmuma 15. punkts.
(
25
)	Spriedums, 2009. gada 23. decembris (C‑305/08, EU:C:2009:807).
(
26
)	Līgumslēdzējas iestādes intereses un administratīvās darbības efektivitāte it īpaši tika ņemtas vērā 2008. gada 15. maija spriedumā SECAP un Santorso (C‑147/06 un C‑148/06, EU:C:2008:277).
(
27
)	Spriedums, 2009. gada 23. decembris, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807), 37. punkts.
(
28
)	Turpat, 37. punkts: “Šī atvērtība iespējami lielai konkurencei ir paredzēta ne tikai saistībā ar Kopienu interesēm preču un pakalpojumu brīvas aprites jomā, bet arī saistībā ar pašas iesaistītās līgumslēdzējas iestādes interesēm, kurai ir plašāka izvēle attiecībā uz visizdevīgāko un attiecīgās publisko tiesību iestādes vajadzībām vispiemērotāko piedāvājumu.”
(
29
)	Tās rakstveida apsvērumu 14. punkts.
(
30
)	Tās rakstveida apsvērumu 15. punkts.
(
31
)	Tās rakstveida apsvērumu 19. punkts.
(
32
)	Tās rakstveida apsvērumu 20. punkts.
(
33
)	Šo secinājumu 27. punkts.
(
34
)	Šo secinājumu 26. punkts.
(
35
)	Šo secinājumu 25. punkts.
(
36
)	Spriedums, 2008. gada 11. septembris, Komisija/Vācija (C‑141/07, EU:C:2008:492), 50. punkts un tajā minētā judikatūra.
(
37
)	Spriedumi, 2014. gada 18. septembris, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235); 2015. gada 17. novembris, RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760), un 2019. gada 27. novembris, Tedeschi un Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
(
38
)	Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2006. gada 12. decembris) par pakalpojumiem iekšējā tirgū (OV 2006, L 376, 36. lpp.). Jāņem vērā, ka jēdziens “pakalpojums” šīs direktīvas izpratnē ir plašāks nekā Direktīvā 2004/18 lietotais jēdziens “publisks pakalpojumu līgums”.
(
39
)	Ar Direktīvas 2006/123 5. panta 1. punktu dalībvalstīm ir noteikts pienākums izskatīt “procedūras un formalitātes, ko piemēro piekļuvei pakalpojumu darbībai un tās veikšanai. Ja [..] procedūras un formalitātes nav pietiekami vienkāršas, dalībvalstis tās vienkāršo”.
(
40
)	Tallina Halduskohus (Tallinas Administratīvā tiesa) tā paziņoja, ka, ņemot vērā starptautiskā iepirkuma piedāvājumu iesniegšanas termiņu (vismaz 40 dienas) un ToiduS paredzēto termiņu atļaujas saņemšanas procedūrai (30 dienas), pretendentam esot bijis pietiekami daudz laika atļaujas saņemšanas procedūrai (iesniedzējtiesas nolēmuma 3. punkta “Fakti un tiesvedība” trešā daļa).
(
41
)	Spriedums, 2016. gada 2. jūnijs, Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404), 25. punkts.
(
42
)	Turklāt rastos situācija, kurā ārpus Igaunijas reģistrēti uzņēmumi būtu atkarīgi no uzņēmumiem, kas jau ir reģistrēti šajā valstī. Pēdējie minētie atkal būtu labvēlīgākā situācijā nekā pirmie minētie.