61999CJ0038_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-38/99,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Stancanelli, lid van de juridische dienst, en O. Couvert-Castéra, bij de juridische dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, onderdirecteur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en D. Colas, secretaris buitenlandse zaken bij die directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8 B,
verweerster,
betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat de Franse Republiek, door artikel 7 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1) niet naar behoren in nationaal recht om te zetten, door niet alle uitvoeringsmaatregelen voor haar gehele grondgebied aan de Commissie mee te delen en door voornoemde bepaling niet naar behoren uit te voeren, de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann (rapporteur), kamerpresident, V. Skouris, J.-P. Puissochet, R. Schintgen en F. Macken, rechters,
advocaat-generaal: D. Ruiz-Jarabo Colomer
griffier: D. Louterman-Hubeau, afdelingshoofd
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 29 juni 2000, waarbij de Commissie werd vertegenwoordigd door R. Tricot, lid van de juridische dienst, als gemachtigde, en de Franse Republiek door K. Rispal-Bellanger en D. Colas,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 september 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 10 februari 1999, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) beroep ingesteld, strekkende tot vaststelling dat de Franse Republiek, door artikel 7 van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: vogelrichtlijn") niet naar behoren in nationaal recht om te zetten, door niet alle uitvoeringsmaatregelen voor haar gehele grondgebied aan de Commissie mee te delen en door voornoemde bepaling niet naar behoren uit te voeren, de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De toepasselijke regelgeving
2 Artikel 2 van de vogelrichtlijn luidt als volgt:
De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen."
3 Artikel 7 van de vogelrichtlijn bepaalt:
1. Op de in bijlage II vermelde soorten mag, vanwege hun populatieniveau, hun geografische verspreiding en de omvang van hun voortplanting in de hele Gemeenschap, worden gejaagd volgens de bepalingen van de nationale jachtwetgeving. De lidstaten zien erop toe dat de jacht op deze soorten de pogingen tot instandhouding die in hun verspreidingsgebied worden ondernomen, niet in gevaar brengt.
2. Op de in bijlage II/1 genoemde soorten mag worden gejaagd in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is.
3. Op de in bijlage II/2 genoemde soorten mag alleen worden gejaagd in de lidstaten waarbij deze soorten zijn vermeld.
4. De lidstaten zien erop toe dat bij de beoefening van de jacht, eventueel met inbegrip van de valkenjacht, zoals deze voortvloeit uit de toepassing van de geldende nationale maatregelen, de principes van een verstandig gebruik en een ecologisch evenwichtige regulering van de betrokken vogelsoorten in acht worden genomen, en dat deze beoefening wat de populatie van deze soorten, in het bijzonder van de trekvogels betreft, verenigbaar is met de uit artikel 2 voortvloeiende bepalingen. Zij zien er in het bijzonder op toe dat soorten waarop de jachtwetgeving van toepassing is, niet worden bejaagd zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode. Ten aanzien van trekvogels zien zij er met name op toe dat de soorten waarop de jachtwetgeving van toepassing is, niet worden bejaagd tijdens de broedperiode noch tijdens de trek naar hun nestplaatsen. De lidstaten zenden de Commissie alle nuttige gegevens betreffende de praktische toepassing van hun jachtwetgeving."
De voorgerechtelijke procedure
4 Op 13 november 1997 richtte de Commissie een aanmaningsbrief tot de Franse regering, waarin zij deze verweet de vogelrichtlijn, met name artikel 7 daarvan, niet in acht te hebben genomen.
5 In deze brief stelde de Commissie in de eerste plaats, dat het zogeheten beginsel van volledige bescherming" van de soorten, als bedoeld in artikel 7, lid 4, tweede en derde volzin, van de vogelrichtlijn, door de Franse autoriteiten niet in nationaal recht was omgezet en dat, voor zover er al enige uitvoeringsmaatregel was genomen, deze niet aan haar was meegedeeld.
6 In de tweede plaats merkte zij op, dat nu voornoemd beginsel niet in nationaal recht was omgezet, de Franse regeling de bevoegde minister toestond op discretionaire wijze een vervroegde openingsdatum voor de jacht op waterwild vast te stellen, waarmee in voorkomend geval inbreuk werd gemaakt op het jachtverbod tijdens de nest- en broedperiode, als bedoeld in artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn. Zo hadden de besluiten van 29 mei 1997 van de minister van Milieu (JORF van 30 mei 1997, blz. 8303; hierna: ministeriële besluiten"), vastgesteld krachtens artikel R.224-6 van de nieuwe Code rural (Landbouwwet), voor 69 departementen van het Franse continent een openingsdatum voor de jacht op waterwild vastgesteld die vóór de algemene openingsdatum van de jacht lag, zonder dat uit een wetenschappelijke onderbouwing bleek, dat de Franse autoriteiten deze data met inachtneming van het beginsel van volledige bescherming van de soorten konden vaststellen.
7 In de derde plaats maakte de Commissie als bezwaar kenbaar, dat de sluitingsdata die uitdrukkelijk waren vermeld in wet nr. 94-591 van 15 juli 1994 tot vaststelling van de sluitingsdata voor de jacht op trekvogels (JORF van 16 juli 1994, blz. 10246), duidelijk te laat lagen voor een aanzienlijk aantal te bejagen vogelsoorten, volgens de beschikbare gegevens in de gegevensbank ORNIS, en dat de aan de administratieve autoriteit geboden mogelijkheid om op departementaal niveau af te wijken van de uitdrukkelijk in die wet vermelde sluitingsdata niet de inachtneming van de eisen van de vogelrichtlijn kon verzekeren.
8 In de vierde plaats zouden de Franse autoriteiten de Commissie nimmer de data van het jachtseizoen voor trekvogels in de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle hebben meegedeeld.
9 In antwoord op deze met redenen omklede brief volstond de Franse regering met de toezending aan de Commissie op 17 juni 1998 van een afschrift van het Rapport du Gouvernement au Parlement sur l'application de la loi n° 94-591 van 15 juli 1994" (verslag van de regering aan het parlement over de toepassing van wet nr. 94-591 van 15 juli 1994), dat op 16 juni 1998 bij het Franse parlement was ingediend op grond van artikel 2 van diezelfde wet.
10 Bij brief van 5 augustus 1998 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit, waarin zij vaststelde dat de Franse Republiek, door artikel 7 van de vogelrichtlijn niet naar behoren in nationaal recht om te zetten, door niet alle uitvoeringsmaatregelen voor haar gehele grondgebied mee te delen en door voornoemde bepaling niet naar behoren uit te voeren, de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen. Volgens de Commissie was de tenuitvoerlegging van het beginsel van volledige bescherming zowel achterwege gelaten in wet nr. 94-591 als in wet nr. 98-549 van 3 juli 1998 betreffende de data van vervroegde opening en van sluiting van de jacht op trekvogels (JORF van 4 juli 1998, blz. 10208), welke laatstgenoemde wet de vorige deels had vervangen. De Commissie wees er voorts op, dat de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild te vroeg waren, zowel onder wet nr. 94-591 als onder wet nr. 98-549. Zij stelde daarnaast, dat de in die twee wetten vermelde sluitingsdata voor de jacht te laat waren. Tot slot wees zij erop, dat de uitvoeringsbepalingen van de vogelrichtlijn voor de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle haar niet waren meegedeeld. De Commissie nodigde de Franse Republiek uit, binnen een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de kennisgeving van het met redenen omkleed advies, de nodige maatregelen te treffen om zich daarnaar te voegen.
11 Bij brief van 6 oktober 1998 bracht de Franse regering in herinnering, dat zij in haar verslag aan het parlement over de toepassing van wet nr. 94-591 had beklemtoond, dat de verschillende wetsvoorstellen betreffende de data van vervroegde opening en van sluiting van de jacht op trekvogels, bepalingen bevatten die strijdig leken met de in de vogelrichtlijn neergelegde verplichtingen en dat zij zich daar niet in kon vinden. De Franse regering gaf tevens te kennen, dat de bezinning op het vraagstuk van de jacht, die zowel plaatsvond in de Assemblée nationale als op regeringsniveau, uiteindelijk tot een herziening van de tekst van wet nr. 98-549 zou leiden in dier voege, dat aan de beginselen van de vogelrichtlijn in nationaal recht beter uitvoering zou worden gegeven.
12 Aangezien de Commissie van oordeel was, dat de Franse Republiek niet alle nodige maatregelen had getroffen om de voor haar uit de vogelrichtlijn, inzonderheid uit artikel 7 daarvan, voortvloeiende verplichtingen volledig na te komen, heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Ten gronde
13 De Commissie verwijt de Franse Republiek:
- in de eerste plaats, dat zij in het nationale recht geen uitvoering heeft gegeven aan het beginsel van volledige bescherming;
- in de tweede plaats, dat zij te vroege openingsdata voor de jacht heeft vastgesteld;
- in de derde plaats, dat zij te late sluitingsdata voor de jacht heeft vastgesteld;
- in de vierde plaats, dat zij heeft verzuimd haar de uitvoeringsbepalingen van de vogelrichtlijn met betrekking tot de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle mee te delen.
14 Om te beginnen moet de tweede grief worden onderzocht, vervolgens de derde, dan de vierde en tot slot de eerste grief.
De openingsdata van de jacht
15 Artikel R.224-6 van de nieuwe Code rural bepaalt:
De minister belast met de jacht kan bij besluit dat ten minste twintig dagen voor de inwerkingtreding wordt bekendgemaakt, de jacht op watervogels toestaan vóór, doch uiterlijk op de algemene openingsdatum:
1. In de zeezone;
2. Op rivieren, kanalen, bassins, meren, vijvers en niet-drooggelegde moerassen, waarbij uitsluitend boven het waterniveau mag worden geschoten."
16 Voor 69 departementen van het Franse continent werden bij ministerieel besluit de openingsdata voor de jacht op waterwild vóór de algemene openingsdatum vastgesteld; deze data lagen tussen 19 juli en 31 augustus 1997.
17 Artikel L. 224-2, tweede alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549, welke versie vigeerde tot de vaststelling van wet nr. 2000-698 van 26 juli 2000 betreffende de jacht (JORF van 27 juli 2000, blz. 11542), stelde voor 68 van de 69 departementen van het Franse continent, waarvoor voordien de hierboven genoemde ministeriële besluiten waren genomen, rechtstreeks vervroegde openingsdata vast voor de jacht op waterwild in het zeegebied en andere gebieden. Het departement Moselle, waarop een van de ministeriële besluiten betrekking had, werd uitdrukkelijk van de toepassingssfeer van deze bepaling uitgesloten.
18 De Commissie betoogt, dat de in de ministeriële besluiten vastgestelde vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild een wetenschappelijke onderbouwing ontbeerden en in sommige gevallen onverenigbaar waren met het jachtverbod gedurende de nestperiode of de verschillende fasen van de broedperiode van de betrokken vogelsoorten, als bedoeld in artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn. Zij brengt verder naar voren, dat de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwildsoorten, als omschreven in artikel L. 224-2, tweede alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549, in hoofdzaak overeenkomen met de data die in de aan die wet voorafgaande regeling waren bepaald. Mitsdien zijn ook deze data te vroeg.
19 De Franse regering antwoordt, dat de in de ministeriële besluiten vastgestelde vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild wel degelijk een wetenschappelijke onderbouwing hadden. Deze data waren bepaald aan de hand van een methode die berust op jaarlijkse waarnemingen, die zijn verzameld en verwerkt volgens een protocol van het Muséum national d'histoire naturelle en het Office national de la chasse; dit protocol is gepresenteerd in een rapport van 1989, genaamd Répartition et chronologie de la migration prénuptiale et de la reproduction en France des oiseaux d'eau gibier". Bedoelde methode biedt de mogelijkheid vogelsoorten tijdens de nestperiode in stand te houden, waarbij slechts een gering aantal individuele exemplaren buiten de bescherming kan vallen. Zo wordt een significante onttrekking aan de natuur van vogels voorkomen. De Franse regering betoogt, dat de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwildsoorten in artikel L. 224-2, tweede alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549, zijn vastgesteld aan de hand van de resultaten verkregen uit de toepassing, gedurende vijf jaar, van voornoemde methode. In het licht van de jongste wetenschappelijke inzichten, samengevat in het rapport van het wetenschappelijk comité van het Muséum national d'histoire naturelle van 30 september 1999, erkent zij evenwel, dat deze methode er voor sommige van de betrokken soorten en in sommige gebieden op neerkomt, dat de jacht te vroeg wordt geopend.
20 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie, onder meer, arrest van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, C-166/97, Jurispr. blz. I-1719, punt 18).
21 Aan het einde van bedoelde termijn was de regeling van vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild, zoals voortvloeiend uit de krachtens artikel R. 224-6 van de nieuwe Code rural vastgestelde ministeriële besluiten, vervangen door de regeling van artikel L. 224-2 van dezelfde code, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549. Met betrekking tot de keuze van de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild vertoont laatstgenoemde regeling echter slechts minieme verschillen met de oude regeling.
22 Dit punt van bezwaar moet dan ook worden onderzocht in het licht van de regeling van de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild, zoals neergelegd in wet nr. 98-549 tot wijziging van artikel L. 224-2 van de nieuwe Code rural.
23 Dienaangaande moet worden gepreciseerd, dat artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn onder meer beoogt de jacht op alle in het wild levende vogelsoorten te verbieden zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode en, voor wat betreft trekvogels, tijdens de trek naar hun nestplaatsen. Zo heeft het Hof geoordeeld, dat voornoemd artikel een volledig stelsel van bescherming wil garanderen gedurende de perioden waarin de in het wild levende vogels in het bijzonder in hun voortbestaan worden bedreigd (zie arresten van 17 januari 1991, Commissie/Italië, C-157/89, Jurispr. blz. I-57, punt 14, en 19 januari 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e.a., C-435/92, Jurispr. blz. I-67, punt 9). Hiervan uitgaande heeft het Hof voorts beslist, dat de bescherming tegen jachtactiviteiten niet beperkt kan blijven tot een op basis van de gemiddelde reproductiecycli en migratiebewegingen vastgestelde meerderheid van de vogels van een bepaalde soort (zie arresten Commissie/Italië, punt 14, en Association pour la protection des animaux sauvages e.a., punt 10, beide reeds aangehaald).
24 In casu geeft de Franse regering zelf toe, dat de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild, vermeld in artikel L. 224-2, tweede alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549, niet het behoud van alle individuele exemplaren van de vogelsoorten tijdens de nestfase kunnen verzekeren. Zij geeft zelfs toe, dat voor sommige van de betrokken soorten en in sommige gebieden de jacht te vroeg wordt geopend.
25 Bovendien tonen de uitkomsten van een door het Office national de la chasse in februari 1998 verrichte studie betreffende twee te bejagen vogelsoorten aan, dat de uit de ministeriële besluiten voortvloeiende vervroegde openingen van de jacht vrij regelmatig in de periode lagen waarin een niet verwaarloosbaar percentage jonge vogels afhankelijk is omdat zij nog niet kunnen vliegen. Met betrekking tot de wilde eend bijvoorbeeld was in 8 departementen slechts maximaal 80 % van de jonge vogels in staat om te vliegen op de datum van vervroegde opening van de jacht; op diezelfde datum waren in 26 andere departementen slechts maximaal 90 % van de jonge vogels in staat om te vliegen. Met betrekking tot de meerkoet was in 8 departementen hoogstens 80 % van de jonge vogels in staat te vliegen op het moment van de vervroegde opening van de jacht; in 15 andere departementen kon hoogstens 90 % van de jonge vogels op die datum vliegen.
26 Aangezien - zoals in punt 21 van dit arrest is gepreciseerd - de uit wet nr. 98-549 voortvloeiende regeling van de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild, wat de keuze van de data betreft slechts minieme verschillen vertoont met de regeling die bij de ministeriële besluiten is ingevoerd, kunnen de gegevens van de in het voorgaande punt van dit arrest genoemde studie in wezen ook worden gebruikt om te beoordelen, of de nieuwe regeling verenigbaar is met de eisen van de vogelrichtlijn.
27 Uit het voorgaande volgt, dat de regeling van de vervroegde openingsdata voor de jacht op waterwild, zoals ingevoerd bij wet nr. 98-549 houdende wijziging van artikel L. 224-2 van de nieuwe Code rural, niet overeenkomstig artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof, een volledig stelsel van bescherming van in het wild levende vogels garandeert gedurende een periode waarin die vogels in het bijzonder in hun voortbestaan worden bedreigd.
28 Mitsdien moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek, wat de keuze van de vervroegde openingsdata voor de jacht op bepaalde soorten waterwild betreft, niet binnen de gestelde termijn naar behoren uitvoering heeft gegeven aan artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn. Het beroep van de Commissie moet op dit punt dan ook gegrond worden verklaard.
De sluitingsdata voor de jacht
29 Artikel L. 224-2 van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 94-591, bepaalde:
Het is verboden te jagen buiten de door de administratieve autoriteit vastgestelde perioden waarin de jacht is geopend.
Voor waterwild en trekvogels gelden evenwel op het gehele grondgebied van het Franse continent, met uitzondering van de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle, de volgende sluitingsdata voor de jacht:
- wilde eend: 31 januari;
- tafeleend, kievit: 10 februari;
- grauwe gans, krakeend, wintertaling, zomertaling, meerkoet, brilduiker, scholekster, goudplevier, tureluur, kemphaan, grutto, veldleeuwerik, grote lijster: 20 februari;
- overige soorten waterwild en trekvogels: de laatste dag van februari.
De administratieve autoriteit kan, na advies van de departementale raad voor de jacht en de in het wild levende dieren, besluiten de in de voorgaande alinea's vermelde sluitingsdata te vervroegen, met dien verstande dat zij niet later dan 31 januari mogen liggen."
30 Artikel L. 224-2, derde alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549, welke versie gold tot de vaststelling van wet nr. 2000-698, bepaalde:
Voor waterwild en trekvogels gelden op het gehele grondgebied van het Franse continent, met uitzondering van de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle, de volgende sluitingsdata voor de jacht:
- wilde eend: 31 januari.
- tafeleend, kuifeend, kievit: 10 februari;
- grauwe gans, krakeend, wintertaling, zomertaling, meerkoet, brilduiker, krooneend, goudplevier, tureluur, kemphaan, grutto, veldleeuwerik: 20 februari;
- overige soorten watervogels en trekvogels: de laatste dag van februari."
31 De Commissie betoogt, dat de uitdrukkelijk in wet nr. 94-591 vermelde sluitingsdata voor de jacht op waterwild en trekvogels de overlapping mogelijk maakten van de jachtperiode en de voor 31 vogelsoorten wetenschappelijk vastgestelde periode van de trek naar hun nestplaatsen. Voor 12 van deze soorten was sprake van een overlapping van meer dan twintig dagen. Wet nr. 98-549 heeft op dit punt geen wezenlijke wijzigingen gebracht. Van een overlapping is sprake bij 29 soorten, met dien verstande dat zij voor de 12 hierboven genoemde soorten twintig dagen of meer bedraagt.
32 Een dergelijke regeling, aldus de Commissie, garandeert geen volledige bescherming van de vogelsoorten tijdens de voorjaarstrek, zulks in tegenstelling tot hetgeen artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn, in de uitlegging die daaraan door het Hof is gegeven, vereist.
33 De Commissie wijst er daarnaast op, dat, aangezien de sluitingsdata voor de jacht gespreid zijn en op elkaar lijkende soorten afhankelijk van de voor elk van hen vastgestelde sluitingsdatum al dan niet kunnen worden bejaagd, er gevaar voor verwarring bestaat. Deze data zouden dan ook moeten worden vastgesteld op een wijze die daadwerkelijk een volledige bescherming van de soorten garandeert, waartoe dus rekening zou moeten worden gehouden met het gevaar voor verwarring van de soorten. Gelet op de beschikbare gegevens is dit op dit moment in Frankrijk echter niet het geval.
34 De Commissie vervolgt, dat de ORNIS-methode, waarnaar de Franse regering verwijst, op de uitdrukkelijke aanvaarding berust van een - als onbeduidend aangemerkte - overlapping, voor sommige exemplaren, van de jacht- en trekperioden, met uitzondering van de soorten die laat trekken en in een slechte staat van instandhouding verkeren, waarop de jacht dient te worden gestaakt in de tien dagen voorafgaand aan de periode waarin hun trek begint. Toepassing van een dergelijke methode kan geen correcte uitvoering van artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn waarborgen, zoals het Hof heeft uitgemaakt in het arrest Association pour la protection des animaux sauvages e.a., reeds aangehaald. In feite schrijft de richtlijn, zoals door het Hof uitgelegd, voor, dat de jacht zonder meer wordt gesloten bij het begin van de trek, met uitzondering slechts van buitengewone fenomenen (geïsoleerde exemplaren die aan de trek beginnen). Overlappingen dienen dan ook te worden verboden en geen enkel ander criterium, zoals de staat van instandhouding van de soorten, kan een motief vormen dat de bejaging van vogels die reeds aan hun trek zijn begonnen, wettigt.
35 De Franse regering erkent, dat sommige van de bij de wetten nrs. 94-591 en 98-549 vastgestelde data wellicht kunnen worden betwist in het licht van artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof. Zij preciseert evenwel, dat wet nr. 94-591 in een spreiding per tiental dagen van de sluitingsdata voorzag op basis van de ORNIS-methode, zoals beschreven in de note sur certaines notions biologiques abordées dans la directive oiseaux" (nota over bepaalde biologische begrippen in de vogelrichtlijn), die op 28 april 1993 is vastgesteld door het comité voor de aanpassing van deze richtlijn aan de technische en wetenschappelijke vooruitgang, ook wel bekend onder de naam ORNIS-comité", dat overeenkomstig artikel 16 van de vogelrichtlijn is ingesteld. Deze nota is op 24 november 1993 door de Commissie bekendgemaakt in het Tweede verslag over de tenuitvoerlegging van richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand". Ook de bij wet nr. 98-549 vastgestelde sluitingsdata zijn voornamelijk het resultaat van de toepassing van deze methode.
36 Volgens de Franse regering staat de ORNIS-methode het vangen van sommige vogels toe - hetgeen geen significante onttrekking aan de natuur vormt - tijdens de periode waarin het jachtseizoen en het begin van de trek elkaar overlappen, voor zover de staat van instandhouding van de soort zulks toestaat, zodat de volledige bescherming van de soort en niet van elk exemplaar wordt verzekerd. De weinige gevallen waarin toepassing van voornoemde methode door de Franse autoriteiten niet tot een met de eisen van de vogelrichtlijn verenigbaar resultaat leidt, zijn te wijten aan een inadequate toepassing van deze methode en niet aan een gebrek in de methode zelf.
37 Tegen het argument dat de praktijk van spreiding van de sluitingsdata kan indruisen tegen het doel van volledige bescherming van de soorten, wegens het gevaar voor verwarring van sommige van die soorten, brengt de Franse regering in, dat het in het kader van een beroep wegens niet-nakoming niet volstaat dat de Commissie zich op het bestaan van een risico beroept, doch dat zij de concrete verwezenlijking van dit risico dient aan te tonen, namelijk door vast te stellen dat de beweerde niet-conforme praktijk feitelijk tegen de gewenste bescherming indruist. Aangezien spreiding van de sluitingsdata geen nieuwe praktijk is, zou de Commissie bij machte moeten zijn aan te tonen, dat deze praktijk van invloed is geweest op het populatieniveau van de betrokken soorten.
38 Dienaangaande moet om te beginnen worden gepreciseerd, dat deze grief, gelet op de overwegingen in punt 20 van dit arrest, slechts hoeft te worden onderzocht op het punt van de regeling van de sluitingsdata voor de jacht op waterwild en trekvogels, zoals ingevoerd bij artikel L. 224-2, derde alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549. Na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is deze regeling namelijk in de plaats getreden van de regeling van artikel L. 242-2, tweede alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 94-591.
39 Voorts zij eraan herinnerd, dat de Franse regering zelf erkent, dat de betrokken regeling in sommige gevallen niet in overeenstemming is met de vereisten van de vogelrichtlijn.
40 Tot slot blijkt uit een aan het dossier toegevoegde tabel, die is opgesteld aan de hand van de beschikbare gegevens in de gegevensbank ORNIS, dat voor 29 soorten trekvogels waarop in Frankrijk mag worden gejaagd, de sluitingsdata voor de jacht, afhankelijk van de soort, tien, twintig of zelfs dertig dagen later worden vastgesteld dan de datum waarop de soort met de trek naar de nestplaatsen (ook wel voorjaarstrek" genoemd) begint. Het gaat hier om de volgende vogelsoorten: wilde eend, kievit, grauwe gans, krakeend, wintertaling, meerkoet, pijlstaart, slobeend, smient, kolgans, rietgans, tafeleend, holenduif, houtduif, waterhoen, bokje, grote zee-eend, wulp, zilverplevier, eidereend, zwarte ruiter, koperwiek, merel, zanglijster, kramsvogel, grutto, veldleeuwerik, grote lijster en watersnip.
41 Hieruit volgt, dat een bepaald percentage vogels, variërend naar gelang van de soort, niet tegen de jachtactiviteiten wordt beschermd gedurende de periode van de voorjaarstrek, tijdens welke periode de vogels in het bijzonder in hun voortbestaan worden bedreigd.
42 Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, is een methode die erop gericht is of tot resultaat heeft dat een bepaald percentage vogels van een soort gedurende de periode van de voorjaarstrek geen volledige bescherming geniet, niet verenigbaar met artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn (zie arrest Association pour la protection des animaux sauvages e.a., reeds aangehaald, punt 13).
43 Wat de spreiding van de sluitingsdata betreft, moet eraan worden herinnerd, dat de nationale autoriteiten ingevolge de vogelrichtlijn niet bevoegd zijn, per vogelsoort gespreide sluitingsdata voor de jacht vast te stellen, behalve wanneer de betrokken lidstaat het bewijs kan leveren, gebaseerd op specifieke wetenschappelijke en technische gegevens met betrekking tot ieder bijzonder geval, dat een spreiding van de sluitingsdata niet in de weg staat aan een volledige bescherming van de vogelsoorten die deze spreiding kan betreffen (zie arrest Association pour la protection des animaux sauvages e.a., reeds aangehaald, punt 22).
44 Dienaangaande moet worden onderstreept, dat de Franse regering geen enkel bewijs van dien aard heeft overgelegd.
45 Gezien de voorgaande overwegingen moet worden geconstateerd, dat de Franse Republiek, voor wat betreft de keuze van de data voor sluiting van de jacht op bepaalde soorten waterwild en trekvogels, artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn niet binnen de gestelde termijn correct heeft uitgevoerd. Mitsdien moet het beroep van de Commissie ook op dit punt gegrond worden verklaard.
Mededeling van de uitvoeringsbepalingen van de vogelrichtlijn met betrekking tot de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle
46 De Commissie stelt, dat de Franse autoriteiten haar niet de data van het jachtseizoen op trekvogels in de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle hebben meegedeeld.
47 De Franse regering erkent, dat zij na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn geen enkele informatie dienaangaande had verschaft.
48 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Franse Republiek, door niet binnen de gestelde termijn de data van het jachtseizoen op trekvogels in de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle aan de Commissie mee te delen, niet aan haar verplichtingen voortvloeiend uit artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn heeft voldaan. Het beroep van de Commissie is dus ook op dit punt gegrond.
Tenuitvoerlegging van de bepalingen van artikel 7, lid 4, tweede en derde volzin, van de vogelrichtlijn
49 De Commissie betoogt, dat tenuitvoerlegging van het uit artikel 7, lid 4, tweede en derde volzin, van de vogelrichtlijn voortvloeiende beginsel van volledige bescherming betreffende de jachtperioden, die in de Franse rechtsorde ontbreekt, noodzakelijk is om de autoriteiten die met het bepalen van de jachtdata zijn belast in staat te stellen, zulks overeenkomstig de heldere bepalingen van voornoemde richtlijn te doen, en opdat elke belanghebbende zich op de volle werking van de richtlijnbepalingen kan beroepen.
50 Meer in het bijzonder met betrekking tot de regeling die gold aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, brengt de Commissie naar voren, dat ofschoon de data van vervroegde opening en van sluiting van de jacht sedertdien zijn vastgesteld door de wetgever, deze laatste de administratieve autoriteiten niettemin een zekere beoordelingsmarge heeft gelaten bij het bepalen van de data en de organisatie van de jachtactiviteiten binnen de wettelijk vastgestelde perioden. Zo gelden de door de wetgever in artikel L. 224-2, tweede en derde alinea, van de nieuwe Code rural, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549, vastgestelde data voor opening en sluiting van de jacht niet voor de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle. Het staat aan de prefecten van deze departementen om de data voor opening en sluiting van de jacht vast te stellen overeenkomstig de bepalingen van artikel R. 229-2 van voornoemde code, waarin voor deze drie departementen de algemene openingsdatum voor de jacht wordt bepaald. Wat de maatregelen tot organisatie van de jacht aangaat, wijst de Commissie erop, dat de administratieve autoriteiten volgens de drie laatste alinea's van artikel L. 224-2 van voornoemde code, zoals gewijzigd bij wet nr. 98-549, in voorkomend geval beheersplannen vaststellen. Deze plannen houden zeer nauw verband met onder meer de vaststelling van de sluitingsdata.
51 Volgens de Franse regering is de grief betreffende het verzuim om het beginsel van volledige bescherming in de Franse rechtsorde ten uitvoer te leggen, van zuiver formele aard, want uit de voorbereidende werkzaamheden van zowel wet nr. 94-591 als wet nr. 98-549 blijkt, dat de wetgever heeft willen aansluiten op artikel 7, lid 4, van de vogelrichtlijn, zoals uitgelegd door het Hof, zulks niettegenstaande het feit dat sommige van de vastgestelde data nauwelijks verenigbaar met deze bepaling lijken te zijn. In feite is de omzetting in nationaal recht van een dergelijk beginsel overbodig, indien het geldende recht de daadwerkelijke toepassing ervan verzekert. De Franse regering betoogt, dat de vogelrichtlijn hoe dan ook bekendheid geniet, evenzeer als een beginselbepaling die aan de Code rural zou worden toegevoegd; de burgers weten dat zij zich op de richtlijn kunnen beroepen, zoals blijkt uit de toename van het aantal daarop gegronde administratieve beroepen. Overigens hebben de Franse rechterlijke instanties nimmer geweigerd bestuurshandelingen aan de vogelrichtlijn en inzonderheid aan het beginsel van volledige bescherming te toetsen.
52 Dienaangaande zij er allereerst op gewezen, dat niet wordt betwist, dat de bepalingen van artikel 7, lid 4, tweede en derde volzin, van de vogelrichtlijn na afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn niet formeel in het Franse recht waren overgenomen.
53 In de tweede plaats heeft het Hof stellig geoordeeld, dat de omzetting van een richtlijn in nationaal recht niet noodzakelijkerwijs vereist dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wetsbepaling, doch dat een algemene juridische context kan volstaan wanneer deze daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende bepaalde en duidelijke wijze verzekert. Daar staat echter tegenover, dat het Hof ook heeft beslist, dat de nauwkeurigheid van de omzetting van bijzonder belang is wanneer de vogelrichtlijn in geding is, waar het beheer van het gemeenschappelijk patrimonium wordt toevertrouwd aan de lidstaten voor hun respectieve grondgebied (zie, met name, arrest van 8 juli 1987, Commissie/Italië, 262/85, Jurispr. blz. 3073, punt 9).
54 In de derde plaats moet worden opgemerkt dat, wat de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle betreft, artikel R. 229-2 van de nieuwe Code rural het volgende bepaalt:
De periode waarin de jacht algemeen is geopend moet zijn gelegen tussen de volgende data:
- datum van algemene opening op zijn vroegst 23 augustus;
- datum van algemene sluiting uiterlijk 1 februari."
Volgens deze code staat het aan de prefect om het jaarlijks besluit tot opening van de jacht te nemen.
55 Aangezien het nationale recht geen bepaling bevat die de prefecten van voornoemde departementen ertoe verplicht, bij de vaststelling van het jaarlijkse besluit tot opening van de jacht het verbod te eerbiedigen om tijdens de kwetsbare perioden, genoemd in punt 23 van dit arrest, op enigerlei vogelsoort te jagen, bevat het een element van rechtsonzekerheid met betrekking tot de verplichtingen die de prefecten bij hun besluitvorming in acht dienen te nemen. Derhalve wordt niet verzekerd, dat de jacht op wilde vogels gesloten is tijdens de nestperiode of tijdens de verschillende fasen van de broedperiode of, wat trekvogels betreft, tijdens de trek naar hun nestplaatsen (zie, in die zin, arrest van 8 juli 1987, Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 39).
56 Hieruit volgt, dat de belangrijkste bepalingen van de vogelrichtlijn, zoals vervat in artikel 7, lid 4, tweede en derde volzin, hoe dan ook niet volledig, duidelijk en ondubbelzinnig in de Franse regelgeving ten uitvoer zijn gelegd (zie, in die zin, arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald punt 39).
57 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat, voor wat betreft de departementen Bas-Rhin, Haut-Rhin en Moselle, de Franse Republiek artikel 7, lid 4, tweede en derde volzin, van de vogelrichtlijn niet binnen de gestelde termijn naar behoren in nationaal recht heeft omgezet. Ook op dit punt moet het beroep derhalve gegrond worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
58 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Door artikel 7, lid 4, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand niet naar behoren in nationaal recht om te zetten, door niet alle uitvoeringsmaatregelen voor haar gehele grondgebied aan de Commissie mee te delen en door voornoemde bepaling niet naar behoren uit te voeren, heeft de Franse Republiek verzuimd de krachtens die richtlijn op haar rustende verplichtingen na te komen.
2) De Franse Republiek wordt in de kosten verwezen.