62024CJ0282_RES
Sprawa C‑282/24
PolismyndighetenprzeciwkoKonkurrensverket
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Högsta förvaltningsdomstolen)
Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 16 października 2025 r.
Odesłanie prejudycjalne – Zamówienia publiczne – Dyrektywa 2014/24/UE – Artykuł 72 – Modyfikacja umowy ramowej w trakcie realizacji – Wartość modyfikacji niższa od wartości określonych w art. 72 ust. 2 – Zmiana modelu wynagrodzenia umowy ramowej – Istotna modyfikacja umowy ramowej – Zmiana ogólnego charakteru umowy ramowej
Zbliżanie ustawodawstw – Procedury udzielania zamówień publicznych na usługi, dostawy i roboty budowlane – Dyrektywa 2014/24 – Realizacja zamówienia – Modyfikacja umów w okresie ich obowiązywania bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia – Wartość modyfikacji niższa od wartości określonych w art. 72 ust. 2 – Zmiana ogólnego charakteru umowy ramowej – Pojęcie – Zmiana modelu wynagrodzenia umowy ramowej pociągająca za sobą jedynie marginalną zmianę całkowitej wartości tej umowy ramowej – Wyłączenie – Wyjątek – Zasadnicza zmiana równowagi tej umowy ramowej
(dyrektywa 2014/24 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 72 ust. 2)
(zob. pkt 21–23, 26, 30, 34–37, 41, 46–49; sentencja)
Streszczenie
W ramach sporu dotyczącego kary pieniężnej nałożonej na instytucję zamawiającą za wprowadzenie modyfikacji o niewielkiej wartości do umów ramowych w okresie ich obowiązywania bez przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia Trybunał dokonał wykładni pojęcia „zmiany ogólnego charakteru umowy w sprawie zamówienia” zawartego w art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 (
1
), która wymaga przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia.
Po wszczęciu postępowania przetargowego o udzielenie zamówienia na usługi holowania pojazdów Polismyndigheten (organ policji, Szwecja) zawarł w 2021 r. umowę ramową z Lidköpings Biltjänst Hyr AB. W postepowaniu przetargowym przewidziane zostało podanie stałej ceny za usługi holowania pojazdu w promieniu 10 km od miejsca, do którego pojazd miał zostać dostarczony, a także dodatkowej ceny za kilometr pozostałej trasy.
W tym samym roku organ policji uzgodnił z Lidköpings Biltjänst Hyr AB zmianę warunków wynagrodzenia przewidzianych w umowie ramowej w celu zrównoważenia podziału kosztów między różnymi strefami policji. Wprowadzona modyfikacja prowadziła do zmiany punktu ciężkości między ceną stałą a ceną zmienną, korygując poziomy tych cen w takim stopniu, aby całkowita wartość tej umowy uległa jedynie marginalnej zmianie.
Konkurrensverket (organ ochrony konkurencji, Szwecja) zwrócił się do Förvaltningsrätten i Stockholm (sądu administracyjnego w Sztokholmie, Szwecja) z wnioskiem o nałożenie na organ policji kary pieniężnej za wprowadzenie modyfikacji do tej umowy ramowej bez przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia. Sąd ten uwzględnił to żądanie uznając, że rozpatrywane modyfikacje są istotne i zmieniają ogólny charakter umowy ramowej zawartej z Lidköpings Biltjänst Hyr.
Ponieważ apelacja wniesiona przez organ policji została oddalona, organ ten wniósł skargę kasacyjną do Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższego sądu administracyjnego, Szwecja), który jest sądem odsyłającym. Najwyższy sąd administracyjny stwierdził, że zgodnie z obliczeniem dokonanym przez organ policji wartość modyfikacji wprowadzonych do tej umowy ramowej była niższa od wartości przewidzianych w art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24. Konieczne stało się zatem ustalenie, czy można uznać, że modyfikacje te zmieniły ogólny charakter umowy ramowej.
Sąd odsyłający zastanawiał się zatem, czy zmianę metody wynagrodzenia przewidzianej w umowie ramowej, która została zawarta na podstawie kryterium najniższej ceny, w przypadku gdy dochodzi do zmiany punktu ciężkości między ceną stałą a zmienną i koryguje się poziomy tych cen w takim stopniu, aby całkowita wartość tej umowy ramowej uległa jedynie marginalnej zmianie, należy uznać za zmianę ogólnego charakteru tej umowy ramowej w rozumieniu art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24.
Trybunał doszedł do wniosku, że takiej zmiany nie należy postrzegać jako zmieniającej ogólny charakter tejże umowy ramowej, chyba że prowadzi ona do zasadniczej zmiany jej równowagi.
Ocena Trybunału
W celu określenia zakresu zawartego w art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 pojęcia „zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej” Trybunał wziął pod uwagę brzmienie tego przepisu, jego kontekst oraz cele realizowane przez tę dyrektywę.
W pierwszej kolejności, zgodnie z jego zwykłym znaczeniem, pojęcie to obejmuje wyłącznie modyfikacje umów ramowych o takim zakresie, że prowadzą one do przekształcenia umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej jako całości. Ponadto, art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 stanowi, że przepis ten ma zastosowanie „bez konieczności sprawdzania, czy warunki określone w ust. 4 lit. a)-d) zostały spełnione”. Modyfikację spełniającą jeden z tych warunków należy, zgodnie z art. 72 ust. 4 tej dyrektywy, uznać za istotną. W związku z tym kwestia, czy modyfikacja umowy ramowej jest bądź nie jest istotna, nie została uznana przez prawodawcę Unii za decydującą dla ustalenia, czy modyfikacja ta zmienia „ogólny charakter” tej umowy ramowej w rozumieniu art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24.
W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu tego ostatniego przepisu, Trybunał zauważył, że w świetle art. 72 ust. 5 dyrektywy 2014/24 stanowi on odstępstwo od zasady, zgodnie z którą umowa ramowa nie może podlegać modyfikacjom bez przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia, a zatem możliwość modyfikacji wyrażona w tymże art. 72 ust. 2 powinna być interpretowana ściśle. W tym względzie prawdą jest, że motyw 107 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24 odnosi się w sposób dorozumiany do orzecznictwa Trybunału odnoszącego się do sytuacji sprzed stosowania dyrektywy 2014/24, zgodnie z którym w istocie nowe postępowanie o udzielenie zamówienia musi zostać wszczęte w przypadku wprowadzenia istotnych zmian w pierwotnej umowie, takich jak zmiany tego rodzaju, że można ze względu na nie zakwestionować udzielenie zamówienia.
Jednakże przewidując w akapicie drugim tego motywu, że „modyfikacje umowy skutkujące nieznaczną zmianą wartości umowy do określonej wartości powinny być możliwe zawsze bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia” prawodawca Unii chciał zniuansować to orzecznictwo. Ustanawia on zatem możliwość dokonania w szerokim zakresie w sposób uproszczony modyfikacji, które normalnie wymagałyby przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli modyfikacje te pozostają poniżej określonych progów wartości, podczas gdy taka możliwość nie wynika z orzecznictwa Trybunału odnoszącego się do sytuacji sprzed stosowania dyrektywy 2014/24.
Co więcej, z porównania art. 72 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2014/24 wynika, że prawodawca Unii zdecydował się na użycie odrębnych wyrażeń w celu odniesienia się z jednej strony do modyfikacji zmieniających ogólny charakter umowy ramowej, a z drugiej strony do istotnych modyfikacji tej umowy.
Ponadto z uwagi na strukturę art. 72 dyrektywy 2014/24 wykładnia tego przepisu, która utożsamiłaby pojęcia istotnych modyfikacji i modyfikacji zmieniających ogólny charakter umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, pozbawiałaby wszelkiej skuteczności (effet utile) art. 72 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 72 ust. 2 tej dyrektywy. W zakresie, w jakim przepisy te nie mają zastosowania do modyfikacji zmieniających ogólny charakter danej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, takie utożsamienie oznaczałoby, że przepisy te pozwalają jedynie na wprowadzenie zmian, które nie są istotne, a które mogą w każdym razie zostać dokonane na podstawie art. 72 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2014/24, bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia.
Wreszcie, co się tyczy celów dyrektywy 2014/24, Trybunał zauważył, że art. 72 tej dyrektywy ma na celu zapewnienie poszanowania zasad równego traktowania i przejrzystości, umożliwiając jednocześnie instytucjom zamawiającym przyjęcie pragmatycznego podejścia do nieprzewidzianych okoliczności wymagających dostosowania umowy w sprawie zamówienia publicznego w okresie jej obowiązywania.
W oparciu o te rozważania Trybunał uznał, że pojęcie zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej jest odrębne od pojęcia istotnej modyfikacji tej umowy. To pierwsze pojęcie dotyczy jedynie najważniejszych istotnych modyfikacji, które wiążą się z fundamentalną zmianą przedmiotu umowy ramowej lub rodzaju danej umowy ramowej lub z zasadniczą zmianą jej równowagi, w związku z czym można je uznać za mające taki zakres, że prowadzą do przekształcenia umowy ramowej jako całości.
Wynika z tego, że sama okoliczność, iż modyfikacja mogłaby mieć wpływ na wynik pierwotnego postępowania dotyczącego zawarcia danej umowy ramowej, taka jak ta, o której mowa w art. 72 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2014/24, nie może sama w sobie wystarczyć do wykazania, że modyfikacja ta zmienia ogólny charakter tej umowy ramowej.
W tym kontekście Trybunał podkreślił, że zmiana metody wynagrodzenia umowy ramowej, pociągająca za sobą marginalną zmianę całkowitej wartości tej umowy ramowej, nie może w żadnym razie oznaczać zasadniczej zmiany przedmiotu tej umowy ramowej lub rodzaju danej umowy ramowej.
Natomiast nie można całkowicie wykluczyć, że taka zmiana może w wyjątkowych okolicznościach doprowadzić do zasadniczej zmiany równowagi tej umowy ramowej, a zatem do zmiany jej ogólnego charakteru. Będzie tak w przypadku, gdy zmiana metody wynagrodzenia danej umowy ramowej pociąga za sobą zmianę jej systematyki, prowadzącą do postawienia wykonawcy lub wykonawców tej umowy ramowej w sytuacji znacznie korzystniejszej niż ta, która wynikałaby z zastosowania pierwotnie uzgodnionej metody wynagradzania.
(
1
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65). W istocie art. 72 ust. 2 tej dyrektywy przewiduje możliwość wprowadzania modyfikacji o ograniczonej wartości do umowy w sprawie zamówienia publicznego lub do umowy ramowej bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia, pod warunkiem jednak że modyfikacje te nie zmieniają ogólnego charakteru umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej.