FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. JÄÄSKINEN
fremsat den 14. marts 2013 (1)
Sag C-3/12
Syndicat OP 84
mod
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), der er indtrådt i rettighederne for Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (VINIFLHOR),
der selv er indtrådt i rettighederne for Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))
»Landbrug – Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen – forordning nr. 4045/89/EØF – begrebet »kontrolperiode« som omhandlet i forordningens artikel 2, stk. 4 – handlinger, som kontrolpersonalet skal gennemføre »fra den 1. juli til den 30. juni året efter« – mulighed for at fortsætte kontrolforanstaltningerne i den efterfølgende kontrolperiode, hvis støttemodtagerens adfærd gør det materielt umuligt at gennemføre kontrollen – tilbagebetaling af uretmæssigt modtaget støtte uden efterfølgende fremlæggelse af dokumentation – begrebet »sanktioner« som omhandlet i forordningens artikel 6, stk. 2«
I –    Indledning
1.        Denne sag vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 4, og artikel 6 i Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og om ophævelse af direktiv 77/435/EØF (2).
2.        Forordningen tilsigter at vejlede og hjælpe medlemsstaterne med de opgaver, der påhviler dem i medfør af forvaltningen af transaktioner, der er finansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (herefter »EUGFL-Garantisektionen«), nemlig kontrol af disse transaktioners regelmæssighed, forebyggelse og forfølgelse af eventuelle uregelmæssigheder samt tilbagesøgning af beløb, der er tabt på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. De bestemmelser, som forordningen indeholder, tilsigter hovedsageligt både at afgrænse og styrke den kontrol, som de kompetente nationale myndigheder skal gennemføre på grundlag af forretningspapirer fra de virksomheder, der har modtaget sådan finansiel støtte (3).
3.        For det første opfordrer anmodningen om en præjudiciel afgørelse fremsat af Conseil d’État (Frankrig) Domstolen til at opstille grænserne for begrebet »kontrolperiode« som omhandlet i artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89, hvilken periode i henhold til denne bestemmelse »løber fra den 1. juli [i et år] til den 30. juni året efter«, hvor kontrolforanstaltningerne skal anses for at finde sted (4).
4.        Denne anmodning er fremsat i en tvist vedrørende en kontrolforanstaltning, der fandt sted i maj 2000, under en første »kontrolperiode«, men som på grund af den kontrollerede erhvervsdrivende først kunne finde sted nogle måneder senere, nemlig i januar 2001, og dermed i den efterfølgende »kontrolperiode« (5).
5.        Den forelæggende ret ønsker i den forbindelse, at Domstolen dels præciserer de handlinger eller den omhu, der nødvendigvis skal gennemføres i den kontrolperiode, der er fastsat i forordning nr. 4045/89 (6), dels angiver, om den kontrollerede erhvervsdrivendes adfærd og/eller forsømmelighed kan have indflydelse herpå.
6.        For det andet spørger den Domstolen om den indvirkning, som den erhvervsdrivendes adfærd kan have på kontrollens udgang. Der er her tale om, at det skal afgøres, om de kompetente myndigheder, når gennemførelsen af en kontrolforanstaltning er blevet umulig på grund af den berørte part, har mulighed for at tilbagesøge den støtte, der således forekommer at være uretmæssigt modtaget, og i bekræftende fald, om et sådan krav fremgår af den kategori af sanktioner, der er opregnet i samme forordnings artikel 6, stk. 2.
7.        Den økonomiske værdi, som beskyttelsen af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser inden for de pågældende område repræsenterer, er betydelig, således som det fremgår af de taloplysninger, der er samtidige med tvisten i hovedsagen (7).
II – Relevante retsforskrifter
A –    Forordning nr. 729/70
8.        Syvende betragtning til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (8) anfører, at »der skal træffes foranstaltninger for at forhindre og forfølge alle uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt uretmæssigt på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser; der skal fastsættes regler for overtagelsen af de finansielle følger af sådanne uregelmæssigheder eller forsømmelser«.
9.        Forordningens artikel 8, stk. 1, bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for
–        at sikre sig, at de af [EUGFL] finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
–        at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
–        at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå, især det stadium, administrations- eller retssagerne befinder sig på.«
B –    Forordning nr. 4045/89
10.      Første betragtning til forordning nr. 4045/89 angiver de tre former for opgaver, som medlemsstaterne er betroet i henhold til artikel 8 i ovennævnte forordning nr. 729/70.
11.      Anden betragtning anfører, at »kontrollen af de støttemodtagende eller betalingspligtige virksomheders forretningspapirer kan være et yderst effektivt middel til kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem EUGFL[-Garanti]; denne kontrol supplerer den øvrige kontrol, som medlemsstaterne allerede foretager; denne forordning påvirker endvidere ikke nationale kontrolbestemmelser, der måtte være mere omfattende end de ved denne forordning fastsatte«.
12.      Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 4045/89 anfører, at den »vedrører kontrol af, om de foranstaltninger, der direkte eller indirekte indgår i ordningen for finansiering gennem EUGFL[-Garanti], rent faktisk er blevet gennemført på behørig vis, idet kontrollen foretages på grundlag af forretningspapirer fra støttemodtagerne eller de betalingspligtige, i det følgende benævnt »virksomheder««.
13.      Artikel 1, stk. 2, med senere ændringer (9), præciserer, at der i denne forordning ved »»forretningspapirer« forstås […] alle bøger, registre, fakturaer, bilag, regnskaber, produktions- og kvalitetsoptegnelser og korrespondance vedrørende virksomhedens erhvervsaktivitet samt forretningsmæssige oplysninger, uanset form, inklusive elektronisk oplagrede data, hvis disse papirer eller data har direkte eller indirekte forbindelse med de i stk. 1 nævnte foranstaltninger«.
14.      Artikel 2, stk. 1, 2 og 4, i forordning nr. 4045/89 bestemmer:
»1.      Medlemsstaterne foretager kontrol af virksomhedernes forretningspapirer, idet der tages hensyn til, hvilken type foranstaltninger der skal kontrolleres. Medlemsstaterne sørger for, at det gennem udvælgelsen af, hvilke virksomheder der skal kontrolleres, bliver muligt at sikre, at foranstaltningerne til forebyggelse og afsløring af uregelmæssigheder i forbindelse med ordningen for finansiering gennem EUGFL[-Garanti], bliver så effektive som muligt. Ved udvælgelsen tages der bl.a. hensyn til virksomhedernes finansielle betydning på dette område og andre risikofaktorer.
2.      […]
I forbindelse med hver kontrolperiode […] udvælger medlemsstaterne […] de virksomheder, der skal kontrolleres, på grundlag af en risikoanalyse af eksportrestitutionssektoren og af alle andre foranstaltninger, som analysen skal anvendes på. Medlemsstaterne forelægger Kommissionen deres forslag til anvendelse af risikoanalysen […] [ (10)].
[…]
4.      Kontrolperioden løber fra den 1. juli til den 30. juni året efter.
Kontrollen skal dække en periode på mindst 12 måneder, der slutter i den forudgående kontrolperiode; den kan udvides til at dække perioder, som medlemsstaten fastsætter, og som ligger forud for eller følger efter 12-måneders perioden [ (11)].«
15.      Det fremgår af forordningens artikel 4, at »[v]irksomhederne skal opbevare de i artikel 1, stk. 2, og artikel 3 nævnte forretningspapirer i mindst tre år fra slutningen af det år, hvor de er blevet udfærdiget«, og at »[m]edlemsstaterne kan bestemme, at forretningspapirerne skal opbevares endnu længere«.
16.      Forordningens artikel 6 bestemmer:
»1.      Medlemsstaterne sikrer sig, at kontrolpersonalet har ret til at beslaglægge eller foranstalte beslaglæggelse af forretningspapirer. Denne ret udøves under overholdelse af de nationale bestemmelser herom og berører ikke anvendelsen af strafferetlige bestemmelser om beslaglæggelse af dokumenter.
2.      Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til at pålægge fysiske eller juridiske personer, der ikke overholder forpligtelserne i denne forordning, sanktioner.«
C –    Forordning nr. 2988/95
17.      Artikel 1, stk. 2, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (12) definerer uregelmæssighed som »enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber [bl.a.] ved afholdelse af en uretmæssig udgift«.
18.      Forordningens artikel 3 bestemmer, at forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor en sådan uregelmæssighed fandt sted, idet det dog er præciseret, dels at der i reglerne for bestemte sektorer kan fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år, dels at medlemsstaterne bevarer muligheden for at anvende en længere frist.
19.      Følgende bestemmes i artikel 4, som findes i afsnit II i forordning nr. 2988/95, der har overskriften »Administrative foranstaltninger og sanktioner«:
»1.      Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
–        ved forpligtelse til at tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
[…]
2.      Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
3.      Handlinger, som bevisligt har til formål at opnå en fordel, der er i modstrid med sigtet for de på området gældende fællesskabsregler, ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at opnå denne fordel, bevirker, alt efter tilfældet, enten at fordelen ikke indrømmes, eller at den tilbagekaldes.
4.      Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
20.      Artikel 5, stk. 1, litra b), der også findes i afsnit II, bestemmer, at forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre de administrative sanktioner, der er opregnet i dette stykke, navnlig »betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente; dette supplerende beløb, som fastsættes efter en procentsats, der fastlægges i særregler, må ikke overstige, hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning«.
III – Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
21.      Syndicat OP 84, der er en landbrugsorganisation med hjemsted i Frankrig, og som 48 producenter af frugt og grønt er medlem af, iværksatte et driftsprogram, der dækkede perioden fra den 1. juli 1997 til den 31. december 1998. Organisationen modtog i den egenskab støtte fra ordningen for finansiering gennem EUGFL-Garantisektionen.
22.      Ved brev af 30. maj 2000 meddelte de kompetente nationale myndigheder Syndicat OP 84, at der ville blive foretaget et kontrolbesøg i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 4045/89. Kontrollen fandt faktisk først sted fra den 22. januar 2001 til den 24. januar 2001, hvilken forsinkelse ifølge den forelæggende ret skyldtes det kontrollerede syndikat.
23.      Denne kontrol gjorde det muligt at fastslå, at visse handlinger, for hvilke Syndicat OP 84 påstod at have ret til fællesskabsstøtte, ikke gav ret hertil på grund af deres rent individuelle karakter, således som syndikatet i sidste ende også indrømmede. Endvidere blev det fastslået, at de finansielle bidrag, som medlemmerne af Syndicat OP 84 havde indbetalt til driftsmidlerne, omgående var blevet betalt dem tilbage, og at denne fremgangsmåde i forbindelse med indhentningen af disse midler ikke var i overensstemmelse med artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 2200/96 af 28. oktober 1996 om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager (13).
24.      På dette grundlag anmodede Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (ONIFHLOR) (herefter »ONIFLHOR«) ved brev af 30. oktober 2001 Syndicat OP 84 om at tilbagebetale hele det beløb, der var modtaget i årene 1997 og 1998. ONIFLHOR fremsatte derefter den 14. januar 2003 en betalingsopkrævning for det beløb, der skulle inddrives.
25.      Ved dom af 7. november 2006 annullerede tribunal administratif de Marseille den betalingsopkrævning, der var fremsat over for Syndicat OP 84.
26.      Ved dom af 8. december 2003 ophævede cour administrative d’appel de Marseille imidlertid denne dom og forkastede de påstande, som Syndicat OP 84 havde nedlagt i førsteinstansen.
27.      Syndicat OP 84 har til støtte for den kassationsappel, som denne har iværksat ved Conseil d’État, navnlig påberåbt sig, at cour administrative d’appel begik en retlig fejl ved at fastslå, at forvaltningen uden at tilsidesætte bestemmelserne i artikel 2 i forordning nr. 4045/89 havde kunnet indlede en kontrol i kontrolperioden mellem den 1. juli 1999 og den 30. juni 2000 og fortsætte den i kontrolperioden mellem den 1. juli 2000 og den 30. juni 2001 med den begrundelse, at syndikatets adfærd havde gjort det umuligt at foretage en effektiv kontrol i løbet af den første periode.
28.      Idet Conseil d’État er af den opfattelse, at svaret på dette anbringende rejser et problem vedrørende fortolkningen af bestemmelserne i forordning nr. 4045/89, som er afgørende for løsningen af tvisten, men som er meget vanskeligt, har retten ved dom af 2. januar 2012 besluttet at udsætte sagen og stille Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal den »kontrolperiode«, som løber fra den 1. juli til den 30. juni året efter, og som er omhandlet i artikel 2, stk. 4, i […] forordning nr. 4045/89 […], forstås som perioden, hvori den for kontrollen ansvarlige myndighed skal informere producentorganisationen om den planlagte kontrol, indlede og afslutte alle kontrolforanstaltninger på stedet og al dokumentrevision samt meddele resultaterne af kontrollen, eller som perioden, hvori blot visse af disse proceduremæssige skridt skal være gennemført?
2)      Kan myndigheden i tilfælde af, at en produktorganisations adfærd eller undladelser umuliggør gennemførelse af en effektiv kontrol, som er indledt i en kontrolperiode, trods manglende udtrykkelige bestemmelser herom i førnævnte forordning, fortsætte sine kontrolforanstaltninger i den efterfølgende kontrolperiode, uden at proceduren derved behæftes med en fejl, som den kontrollerede virksomhed vil kunne påberåbe sig til støtte for en anfægtelse af beslutningen om konsekvenserne af kontrollens resultater?
3)      Såfremt det foregående spørgsmål besvares benægtende, kan myndigheden da i tilfælde, hvor en produktorganisations adfærd eller undladelser umuliggør gennemførelse af en effektiv kontrol, kræve den modtagne støtte tilbagebetalt? Udgør en sådan foranstaltning en af de sanktioner, der kan fastsættes i henhold til bestemmelserne i forordningens artikel 6?«
29.      Der er indgivet skriftlige indlæg til Domstolen af Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (herefter »FranceAgriMer«) (14), den franske og den polske regering samt Kommissionen. Der har ikke været afholdt retsmøde i sagen.
IV – Analyse
A –    Indledende bemærkninger
30.      Ifølge Domstolens faste praksis (15), der nu er knæsat i artikel 4, stk. 2, litra d), TEUF, er den fælles landbrugspolitik (FLP) et område, hvor kompetencen er delt mellem Den Europæiske Union og medlemsstaterne (16). Medlemsstaterne har i denne egenskab bevaret de residualbeføjelser, som giver dem mulighed for at supplere de foranstaltninger, som unionslovgiver har truffet på området.
31.      Medlemsstaternes kompetence forbliver dermed betydelig, navnlig hvad angår kontrollen med de finansielle midler, som Unionen har tildelt med henblik på at gennemføre FLP. Medlemsstaterne skal træffe alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at garantere, at disse beløb anvendes i overensstemmelse med de formål, der er defineret i Unionens retsforskrifter, idet de ved, at der ydes store beløb fra Unionens budget til de nationale myndigheder, som derefter fordeler dem blandt landmænd og andre erhvervsdrivende inden for sektoren (17). Denne kontrol udføres i henhold til nationale regler, men med forbehold for overholdelse af eventuelle EU-retlige bestemmelser på dette område. National ret definerer med andre ord fremgangsmåden i forbindelse med denne kontrol, de kompetente myndigheders beføjelser og de gældende sanktioner, medmindre Unionens lovgiver har vedtaget særlige bestemmelser i denne henseende.
32.      Unionens lovgiver har med henblik på at garantere FLP’s rette gennemførelse og navnlig for at bekæmpe svig, der kan finde sted i denne forbindelse, vedtaget retsakter, som indfører foranstaltninger, der fastsætter ensartede rammer for kontrollen. Forordning nr. 4045/89 indførte – i tråd med direktiv 77/435/EØF (18), som den erstattede – en ordning, som tilsigter at sikre en regelmæssig kontrol med støttemodtagende eller betalingspligtige virksomheders forretningspapirer i forhold til deres finansielle betydning for EUGFL-Garantisektionen eller andre risikofaktorer (19). Forordningen definerer med dette formål de erhvervsdrivende, der skal kontrolleres, kontrolperioderne og de kontrollerede perioder samt fremgangsmåden ved kontrollen. Herudover er der fastsat visse minimumsforpligtelser for de erhvervsdrivende i forordning nr. 4045/89 (20).
33.      Medlemsstaterne kan fortsat på trods af denne fælles ordning anvende strengere kontrolforanstaltninger, hvis EU-rettens generelle principper overholdes. Bestemmelserne i EU-retten har karakter af minimumsbestemmelser på dette område, hvilket er udtrykkeligt bekræftet i anden betragtning til forordning nr. 4045/89, som anfører, dels at den herved indførte kontrolmekanisme »supplerer den øvrige kontrol, som medlemsstaterne allerede foretager« (21), dels at forordningen ikke »påvirker […] nationale kontrolbestemmelser, der måtte være mere omfattende end de ved denne forordning fastsatte«. Denne vejledning, der allerede fandtes i forordning nr. 729/70 (22), er blevet bekræftet i betragtningerne til forordning nr. 485/2008 (23), som har erstattet forordning nr. 4045/89.
34.      Jeg understreger, at forordning nr. 4045/89 i det væsentlige har til formål at definere medlemsstaternes forpligtelser over for Unionen og ikke de rettigheder, som de støttemodtagende virksomheder har i forhold til disse stater. Den problemstilling, som de præjudicielle spørgsmål rejser, forekommer mig også at skyldes en forkert præmis, for så vidt som den er afledt af den betragtning, at de omhandlede bestemmelser har til formål i forhold til gældende national ret at begrænse de kompetente myndigheders beføjelser over for de virksomheder, der kan være genstand for en kontrol i forbindelse med forordningen. Det er nærmere bestemt min opfattelse, at der ikke kan udledes nogen virkning, som indebærer, at den nationale kontrolbeføjelse fortabes eller forældes, af bestemmelserne i den forordning, hvoraf der er anmodet om fortolkning.
35.      Således som FranceAgriMer og den franske regering har understreget, er retssikkerheden for de virksomheder, der kan være genstand for en kontrol, garanteret ved den forældelsesfrist for retsforfølgning, der er fastsat til maksimalt (24) fire år i artikel 3 i forordning nr. 2988/95 (25). Det er derimod min opfattelse, at reglerne om det tidsrum, hvor forretningspapirer skal opbevares, og som er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 4045/89, ikke er omfattet af en sådan beskyttende fremgangsmåde, fordi formålet med disse regler klart er at fastsætte en forpligtelse, som EU-retten lader påhvile de pågældende virksomheder, med forbehold for, at der kan være strengere nationale regler i denne henseende, og ikke at fastsætte en længere forældelsesperiode for denne forpligtelse.
B –    Det første og det andet spørgsmål
36.      Da problemstillingen i de to første stillede spørgsmål ligner hinanden, er det min opfattelse, at det vil være hensigtsmæssigt at besvare dem samlet.
37.      Den forelæggende ret har med det første spørgsmål spurgt Domstolen, om begrebet »kontrolperiode«, således som defineret i artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89, skal forstås som den periode, hvorunder alle kontrolfaserne, der består af oplysningerne om den planlagte kontrol til støttemodtageren, kontrollens påbegyndelse, gennemførelsen af alle de transaktioner, der skal gennemføres på både stedet eller ved gennemgang af dokumenter, og meddelelsen af kontrollens resultater til den berørte part, skal finde sted, eller som den periode, hvorunder det er tilstrækkeligt, at kun visse af disse formelle handlinger gennemføres. Domstolen opfordres med andre ord til at afgøre, hvilke transaktioner der nødvendigvis skal være gennemført af kontrolpersonalet i perioden mellem den 1. juli i det år, hvor kontrollen blev påbegyndt, og den 30. juni i året efter denne dato.
38.      Det er korrekt, at ordlyden af artikel 2, stk. 4, første afsnit, i forordning nr. 4045/89, hvorefter »[k]ontrolperioden løber fra den 1. juli [i et år] til den 30. juni året efter«, umiddelbart kan forekomme at tale mod en udvidende fortolkning af begrebet kontrolperiode, eftersom den ikke udtrykkeligt giver mulighed for at gennemføre kontrolundersøgelser efter denne periodes udløb i modsætning til muligheden for udvide de aktivitetsperioder, der kan være genstand for kontrollen, og som der er givet mulighed for i bestemmelsens andet afsnit (26).
39.      Det er ikke desto mindre min opfattelse, der deles af FranceAgriMer, den franske og polske regering samt Kommissionen, at den pågældende bestemmelse ikke kun skal fortolkes i henhold til ordlyden, men også i forbindelse med den ordning, som den er en del af, og i lyset af dennes generelle formål.
40.      For så vidt angår det sidstnævnte punkt bemærker jeg, at forordning nr. 4045/89 er en del af en række retsakter, som tilsigter at sikre en kontrol af transaktioner, der er knyttet til EUGFL-Garantisektionens udgifter, med henblik på at beskytte De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (27). Det fremgår også klart af betragtningerne til forordning nr. 4045/89, at forordningen tilsigter at styrke effektiviteten af den kontrol, som medlemsstaterne har til opgave at foretage, med henblik på at forebygge og fjerne de uregelmæssigheder, der kan være på området, hvilket formål så vidt muligt skal have forrang, når forordningen skal fortolkes.
41.      Endvidere bemærker jeg, at artikel 1 i forordning nr. 4045/89 fastsætter medlemsstaternes kontrolforpligtelser, mens artikel 2, stk. 1 og 2, definerer kontrollens udstrækning, idet faktorerne for udvælgelse af de virksomheder, som kontrollen skal omfatte (28), præciseres, og idet den interaktion, der skal være mellem medlemsstaterne og Kommissionen i denne henseende, nævnes.
42.      Formuleringen af artikel 2 viser, at dens formål er at fastlægge rækkevidden af en ensartet kontrolordning under Kommissionens tilsyn, som hvert år får meddelelse om de nationale kontrolprogrammer og resultaterne heraf (29). I overensstemmelse med anden betragtning til forordning nr. 4045/89 har ordningen ikke til formål at forhindre medlemsstaterne i at anvende deres egne foranstaltninger og at gå længere end denne forordnings bestemmelser hvad angår valget af de virksomheder, der skal kontrolleres, eller definitionen af kontrolforanstaltninger. Nævnte forordning skaber således ikke en ret for virksomhederne til kun at blive kontrolleret i henhold til den fremgangsmåde, der er fastsat heri, og inden for et tidsrum, der er fastsat på forhånd. Det ville i realiteten være uforeneligt med artikel 325 TEUF om bekæmpelse af svig, hvis det anerkendes, at en virksomhed, der modtager støtte fra Unionen, har en sådan ret.
43.      Formålet med definitionen af »kontrolperiode« i artikel 2 i forordning nr. 4045/89 er efter min opfattelse nærmere bestemt blot at definere det tidsrum, inden for hvilket et udsnit af de virksomheder, der opfylder de i denne bestemmelse definerede kriterier, skal kontrolleres. Denne definition tilsigter ikke at begrænse de nationale myndigheders mulighed for at udøve de kompetencer, som de udleder af national ret, før eller efter denne periode. Der er tale om at fastsætte hensigtsmæssige forfaldsdage med henblik på at sikre kontrollens rette afvikling og med henblik på at organisere et ensartet kontrolprogram.
44.      Fortolkningen af dette program kan dermed ikke have virkning i forbindelse med nationale administrative tvister, der – således som tvisten i hovedsagen – følger af et søgsmål, som en virksomhed har anlagt mod en afgørelse fra en national myndighed, eftersom det er medlemsstaterne og ikke sådanne personer, der er omfattet af denne artikel. Dette gælder dog ikke, hvis den nationale lovgiver har gengivet bestemmelserne i forordning nr. 4045/89 i national ret i henhold til det regelsæt, som giver virksomhederne subjektive rettigheder (30).
45.      Kommissionen har i samme retning anført, at artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89 ikke tilsigter at give de erhvervsdrivende rettigheder, men at forlige medlemsstaternes aktivitet med de overvågnings- og koordineringsopgaver, som Kommissionen skal udføre i forbindelse med nævnte forordning (31). En analyse af forarbejderne (32) bekræfter, at der er et forhold mellem formuleringen af den således fastsatte »kontrolperiode« og de tidspunkter, hvor Kommissionen kan gribe ind for at sikre sig, at medlemsstaterne så vidt muligt har overholdt de fastsatte kontrolprogrammer, hvor medlemsstaterne skal give Kommissionen meddelelse om deres tidligere kontrol og deres årlige rapport om anvendelsen, som de senere skal fremsende til Kommissionen. Tidsplanen for kommunikationen, der er fastsat i artikel 9 og 10 i forordning nr. 4045/89 (33), forklarer de datoer, der er anvendt for denne periode i nævnte artikel 2, stk. 4, nemlig den 1. juli i et år og den 30. juni i det efterfølgende år.
46.      Jeg tilslutter mig Kommissionens opfattelse, hvorefter denne bestemmelse forsøger at garantere en periodicitet og systematik i de »kontrolkampagner«, som medlemsstaterne skal gennemføre, og ikke at pålægge en forpligtelse til at opnå resultater inden kontrolperiodens afslutning. Det siger imidlertid sig selv, at medlemsstaterne skal overholde princippet om loyalt samarbejde, der er knæsat i artikel 4, stk. 3, TEU. Dette princip indebærer, at medlemsstaterne også handler så effektivt som muligt for, at den kontrol, som de skal udføre i medfør af forordning nr. 4045/89, kan gennemføres i overensstemmelse med de foreløbigt fastsatte programmer og inden for de fastsatte frister. Det forekommer mig, at en situation, hvor der ikke er blevet iværksat nogen kontrolhandling hos den pågældende virksomhed inden for kontrolperioden, kan medføre, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser til at træffe alle egnede foranstaltninger for at sikre overholdelsen af de forpligtelser, der følger af EU-retten.
47.      Hvis det viser sig – således som i tvisten i hovedsagen – at de nationale myndigheder på trods af deres omhu ikke har kunnet gennemføre deres undersøgelser i rette tid, nemlig den 30. juni 2000 i denne sag, idet det skal bemærkes, at kontrollen blev meddelt den 30. maj 2000, kan medlemsstaten efter min opfattelse blot udsætte fremsendelsen af oplysninger vedrørende den pågældende kontrol i forbindelse med den årlige rapport i artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 4045/89 til den 1. januar i det år, der følger efter det, som principielt er fastsat, dvs. den 1. januar 2002 i stedet for den 1. januar 2001 i dette tilfælde (34).
48.      På et rent praktisk niveau har FranceAgriMer og de intervenerende regeringer bl.a. understreget den store vanskelighed, som de nationale myndigheder, der skal foretage kontrollen, kan have med at gennemføre alle handlinger og udvise den omhu, som der er anført i det første præjudicielle spørgsmål, inden for et tidsrum, der er strengt begrænset til et år, og dette i forhold til alle de virksomheder, der er mål herfor i den givne kontrolperiode (35).
49.      Den forelæggende ret har med det andet spørgsmål i det væsentlige spurgt Domstolen, om artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89 skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder kan fortsætte kontrolforanstaltninger, der materielt blev indledt under en kontrolperiode, i den efterfølgende kontrolperiode, uden at proceduren dermed behæftes med en uregelmæssighed, som den kontrollerede erhvervsdrivende kan påberåbe sig mod afgørelsen om kontrollens resultater, og dette i det særlige tilfælde, hvor denne erhvervsdrivendes adfærd eller undladelser har gjort den materielle gennemførelse af nævnte kontrol umulig i den første kontrolperiode.
50.      Dette spørgsmål adskiller sig fra det foregående ved, at den forelæggende ret nærmere bestemt tager de tilfælde under overvejelse, hvor kontrollen – således som i tvisten i hovedsagen – ikke blev fuldstændigt gennemført inden udløbet af den kontrolperiode, hvorunder den blev indledt, på grund af handlinger fra den støttemodtager, der er genstand for kontrollen.
51.      Under omstændigheder med eksterne hindringer, således som i hovedsagen, skal kontrolforanstaltningerne efter min opfattelse så meget desto mere kunne gennemføres efter den 30. juni i det år, der følger efter indledningen heraf, eller med andre ord i den efterfølgende kontrolperiode, idet det skal bemærkes, at artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89 ikke fastsætter en frist, der absolut skal overholdes, men udelukkende en tidsplan, som medlemsstaterne så vidt muligt skal overholde.
52.       Hvis der anvendes en anden fortolkning, mister kontrolmekanismen i forordning nr. 4045/89 sin effektivitet, selv om dens væsentligste formål er at give mulighed for at inddrive beløb, der på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelse er blevet uretmæssigt udbetalt, i overensstemmelse med første betragtning til forordningen.
53.      Jeg tilføjer, at det uanset Domstolens stillingtagen til ovenstående punkt ikke kan anerkendes, at den kontrollerede erhvervsdrivende kan undgå en eventuel forfølgelse på grund af, at vedkommende blot nægter at samarbejde, hvilket blokerer for efterforskningen fra kontrolpersonalet (36). I overensstemmelse med mundheldet »nemo auditur propriam turpitudinem allegans«, som Domstolen allerede har anvendt (37), er det nemlig udelukket, at en erhvervsdrivende kan støtte ret på en påstået uregelmæssighed i kontrolproceduren, hvilken uregelmæssighed efter min opfattelse i øvrigt ikke fandtes, ved at påberåbe sig, at visse af foranstaltningerne først blev gennemført efter den oprindelige kontrolperiodes afslutning, selv om udsættelsen af gennemførelsen heraf netop skyldtes vedkommende selv. Forsømmelser eller hindringer med opsættende formål kan under ingen omstændigheder fremmes eller tilskyndes.
54.      Det er derfor min opfattelse, at artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89 skal fortolkes således, at begrebet »kontrolperiode« heri ikke skal forstås som den periode, hvorunder alle kontrolforanstaltninger skal være gennemført. De foranstaltninger, der er indledt under en kontrolperiode, således som defineret i denne bestemmelse, kan dermed fortsætte under den efterfølgende kontrolperiode, hvis de kompetente myndigheder på trods af deres omhu ikke har været i stand til at afslutte dem i rette tid. Under alle omstændigheder kan det ikke anerkendes, selv om Domstolen ikke anvender den fremgangsmåde, som jeg her foreslår, at den støttemodtager, der er genstand for kontrollen, kan påberåbe sig en påstået uregelmæssighed i det tilfælde, hvor det er vedkommendes egne handlinger eller undladelser, der er skyld i, at det var umuligt fuldstændigt at gennemføre disse foranstaltninger under den første af disse perioder.
C –    Det tredje spørgsmål
55.      Den forelæggende ret har kun anmodet Domstolen om at udtale sig om det tredje spørgsmål, hvis det andet stillede spørgsmål besvares benægtende, nemlig i det tilfælde, hvor det ikke er muligt for de myndigheder, der skal foretage kontrollen, at fortsætte deres foranstaltninger under den efterfølgende kontrolperiode, fordi støttemodtagerens adfærd eller undladelser gjorde det umuligt at gennemføre dem på effektiv vis.
56.      Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige afgjort, om myndighederne i et sådant tilfælde kan kræve af den kontrollerede erhvervsdrivende, der således har udvist forsømmelighed, at han tilbagebetaler den støtte, han har modtaget. Endvidere har den spurgt, om en sådan foranstaltning udgør en sanktion som omhandlet i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 4045/89.
57.      Henset til, at det andet spørgsmål efter min opfattelse skal besvares bekræftende, er det min opfattelse, som deles af FranceAgriMer og den franske regering, at dette dobbelte spørgsmål ikke skal besvares, idet det er virkningsløst i denne sag.
58.      For det tilfælde, at Domstolen besvarer det forudgående præjudicielle spørgsmål benægtende, vil jeg ikke desto mindre fremsætte følgende subsidiære bemærkninger.
59.      For så vidt angår det tredje præjudicielle spørgsmåls første led er det min opfattelse, at de kompetente myndigheder skal kunne kræve tilbagebetaling af den modtagne støtte, når – således som det var tilfældet i tvisten i hovedsagen – en effektiv kontrol er blevet umuliggjort af manøvrer fra modtageren af denne støtte, uanset om disse består i handlinger, svig eller forhalinger eller endog i undladelser, passivitet eller forsømmelser (38).
60.      Således som den franske regering har anført, har Domstolen i sammenhæng med fortolkningen af andre fællesskabsretsakter om landbrug allerede udtalt, at når der ikke kan foretages en effektiv kontrol, må det fastslås, at kontrollen ikke kan gennemføres på grund af forhold, der kan tilskrives ansøgeren, og at støtteansøgningen derfor må afvises, medmindre der foreligger force majeure (39).
61.      Jeg er enig i den franske regerings og FranceAgriMers synspunkt, hvorefter det påhviler modtagerne af støtte fra EUGFL-Garantisektionen at give de myndigheder, der skal foretage kontrollen, alle nyttige oplysninger for at fastslå, at denne støtte var berettiget, og at de finansierede transaktioner var regelmæssige (40). Hvis der ikke foreligger en sådan dokumentation enten som følge af modtagernes undladelse eller – så meget desto mere – af deres forsæt (41), kan myndighederne lovligt udlede, at den pågældende støtte var modtaget uretmæssigt, og dermed pålægge tilbagebetaling heraf.
62.      Jeg præciserer, at tilbagesøgningen i overensstemmelse med generelle retsprincipper kan finde sted, selv hvis den kontrollerede erhvervsdrivende ikke har handlet i ond tro, idet støtten bliver anset for uretmæssig, eftersom den berørte part ikke er i stand til at godtgøre, at betingelserne for opnåelse heraf, er opfyldt for hans vedkommende.
63.      Denne løsning er påkrævet for at fremme den rette funktion og effektiviteten af de kontrolforanstaltninger, der er fastsat i forordning nr. 4045/89, og dette med det formål at opretholde selve levedygtigheden af den ordning, der er knyttet til de af EUGFL-Garantisektionen finansierede transaktioner.
64.      For så vidt angår det tredje præjudicielle spørgsmåls andet led forekommer det mig, at tilbagebetalingen af den modtagne støtte, der sker i en sådan sammenhæng, ikke er omfattet af bestemmelserne i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 4045/89, hvorefter medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til at pålægge fysiske eller juridiske personer, der ikke overholder forpligtelserne i denne forordning, sanktioner.
65.      Den polske regering har i denne retning med rette understreget, at EU-retten sondrer mellem foranstaltninger, der består af en pligt til at tilbagebetale en uberettiget opnået fordel, og sanktioner, der kan pålægges efter uregelmæssigheder, der bevidst eller på grund af manglende agtpågivenhed er fremkaldt.
66.      Forordning nr. 2988/95, der er en del af samme regelsæt som forordning nr. 4045/89, og som opstiller generelle principper, der her skal tages i betragtning (42), fastslår navnlig klart i afsnit II, at der er en forskel mellem »foranstaltninger« og »administrative sanktioner«, der kan følge efter hinanden i tilfælde af en krænkelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser. Ifølge forordningens artikel 4, stk. 1 og 2, medfører enhver »uregelmæssighed« (43) i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel, navnlig ved en forpligtelse til at tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb, eventuelt med tillæg af rente. Artikel 4, stk. 4, anfører udtrykkeligt, at »[f]oranstaltningerne i denne artikel [ikke] betragtes […] som sanktioner«. Artikel 5 i forordning nr. 2988/95 opregner derimod de »administrative sanktioner«, som forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre, såsom betaling af en administrativ bøde eller betaling af et supplerende beløb, der fastsættes prorata, i forhold til de uberettiget oppebårne beløb, eventuelt med tillæg af rente (44).
67.      Således som både FranceAgriMer og den franske samt den polske regering har fremhævet, fremgår det ligeledes af Domstolens faste praksis, at forpligtelsen til at tilbagebetale fordele, der er uberettiget opnået i henhold til fællesskabsregler, ikke udgør en sanktion. En sådan forpligtelse er blot den nødvendige følge af de kompetente myndigheders fastslåelse af, at betingelserne for at opnå den fordel, som EU-retten tilbyder, reelt ikke var opfyldt (45).
68.      Denne fremgangsmåde skal også anvendes hvad angår den sondring, der skal foretages mellem dels forpligtelsen til at tilbagebetale støtte, der er modtaget uretmæssigt, dels sanktionerne i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 4045/89. Uregelmæssigheden, selv om den blot er åbenbar, ved den transaktion, der blevet finansieret med den således oppebårne støtte, giver denne en uretmæssig karakter, hvilket begrunder, at støtten tilbagebetales af den kontrollerede modtager, uden at denne erstatning dog har samme kendetegn som en administrativ økonomisk sanktion. Jeg præciserer, at det samme gælder, hvis tilbagebetalingspålægget udstedes i medfør af det blotte forhold, at den berørte part ikke har fremlagt de dokumenter, som de kompetente myndigheder anmodede vedkommende om med henblik på at kunne kontrollere, at betingelserne for tildeling af den pågældende støtte var opfyldt.
69.      Den afregning, der pålægges i en sådan sammenhæng, har efter min opfattelse til hovedformål at afhjælpe den finansielle skade, som EUGFL-Garantisektionen og dermed Unionens almindelige budget har lidt (46), men også at genindføre en retfærdig konkurrence mellem den erhvervsdrivende, der har opnået en fordel på uretmæssig vis, og de erhvervsdrivende, der ikke har opnået en uretmæssig fordel (47). Ud fra dette synspunkt påhviler det de kompetente nationale myndigheder, der handler på Unionens vegne, at foretage tilbagesøgning af finansiel fællesskabsstøtte, der er tildelt under betingelser, der anses for uregelmæssige, endog uden at de har noget skøn hvad angår muligheden for at kræve eller undlade at kræve denne tilbagebetaling (48).
70.      Forbuddet mod uberettiget berigelse, som Domstolen gentagne gange har gjort brug af i sin praksis (49), og som den har knæsat som et almindeligt EU-retligt princip (50), taler i denne retning. Det er utvivlsomt, at en person, som har opnået en finansiel fordel uden begrundelse i en retshjemmel i denne henseende, absolut skal tilbagebetale de modtagne beløb, indtil tabet, der i dette tilfælde er lidt af Unionen, er dækket (51).
71.      Jeg præciserer for at være udtømmende, at en sanktion som omhandlet i artikel 6 i forordning nr. 4045/89 kan opstå i tillæg til et sådant krav om afregning (52). I overensstemmelse med Unionens almindelige principper, hvorefter straffen skal være lovlig og forholdsmæssig (53), kan en sådan sanktion imidlertid kun pålægges den kontrollerede erhvervsdrivende, hvis der er indført særbestemmelser i denne henseende i EU-retten eller i national ret (54), og den anvendte sanktion står i forhold til den tilsidesættelse af de forpligtelser, der følger af forordning nr. 4045/89.
72.      Forpligtelse til at tilbagebetale støtte, der er blevet modtaget under uregelmæssige betingelser, skal derimod opfattes som det direkte og umiddelbare resultat af støttens uretmæssige karakter, hvilken konstatering i sig selv udgør en tilstrækkelig retshjemmel.
73.      Det er dermed min subsidiære opfattelse, at det tredje spørgsmål i det tilfælde, at det andet spørgsmål besvares benægtende, skal besvares med, dels at når den kontrollerede erhvervsdrivendes adfærd eller undladelser har umuliggjort en effektiv kontrol, kan de kompetente nationale myndigheder kræve, at den modtagne støtte tilbagebetales, eftersom myndighederne i en sådan sammenhæng ikke er i stand til at kontrollere, at de krævede betingelser for tildeling af støtte var opfyldt, dels at dette tilbagebetalingskrav ikke er en sanktion som omhandlet i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 4045/89.
V –    Forslag til afgørelse
74.      På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Conseil d’État stillede præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 2, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen og om ophævelse af direktiv 77/435/EØF skal ikke fortolkes således, at alle kontrolforanstaltninger skal gennemføres under den i denne bestemmelse definerede »kontrolperiode«, der »løber fra den 1. juli til den 30. juni året efter«, men skal fortolkes således, at de kontrolforanstaltninger, der er indledt i en periode, kan fortsættes i den efterfølgende periode. Under alle omstændigheder kan den kontrollerede erhvervsdrivende ikke støtte ret på nogen som helst uregelmæssighed ved proceduren mod den afgørelse, som drager konsekvenser af den således udførte kontrol, når det er vedkommendes egne handlinger eller undladelser, der har gjort det umuligt at gennemføre kontrollen under den første af disse perioder.
Det er ufornødent at besvare det tredje præjudicielle spørgsmål.
Subsidiært og for det tilfælde, at det forudgående præjudicielle spørgsmål besvares benægtende, skal det tredje spørgsmål besvares således, at når de kompetente myndigheder ikke har været i stand til at foretage en effektiv kontrol på grund af adfærd eller undladelser hos modtageren af støtte, der er udbetalt i forbindelse med transaktioner finansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, kan disse myndigheder kræve tilbagebetaling af denne støtte, for hvilken det ikke har kunnet fastslås, at den blev retmæssigt udbetalt, uden at en sådan foranstaltning kan kvalificeres som en sanktion som omhandlet i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 4045/89.«
1 – Originalsprog: fransk.
2 – EFT L 388, s. 18. Forordningen er blevet ændret flere gange, kodificeret og ophævet den 22.6.2008 ved Rådets forordning nr. 485/2008 af 26.5.2008 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EUT L 143, s. 1, navnlig første betragtning og bilag I hertil).
3 – Jf. navnlig første, tredje og femte betragtning til forordning nr. 4045/89.
4 – Denne problemstilling er en anden, men dog beslægtet, end problemstillingen i forenede sager C-671/11 – C-676/11, Viniflhor, hvor den samme forelæggende ret ønsker, at Domstolen skal angive, hvorledes en medlemsstat kan gennemføre den valgmulighed, der er åbnet op for i artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89, for at forlænge kontrolperioden – dvs. den periode, som kontrollen vedrører – til at dække »perioder […] som ligger forud for eller følger efter 12-måneders perioden«, og som denne stat fastsætter, idet dette spørgsmål navnlig er stillet, henset til begrebet »kontrolperiode«, der er omhandlet i den foreliggende sag.
5 – Den første periode løb i denne sag fra den 1.7.1999 til den 30.6.2000, og den efterfølgende løb fra den 1.7.2000 til den 30.6.2001.
6 – Det fremgår af de præjudicielle spørgsmål, at retten nærmere bestemt har spurgt, om de kompetente myndigheder i denne periode både skal give den erhvervsdrivende meddelelse om den påtænkte kontrol, iværksætte kontrollen, gennemføre alle de nødvendige foranstaltninger på stedet, gennemgå de opnåede bevisdokumenter og meddele resultaterne af deres kontrol.
7 – Europa-Kommissionen har i sin årsberetning om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser og bekæmpelse af svig (KOM(2001) 255 endelig, s. 8 og 88) anført, at i 2000 beløb den svig og de uregelmæssigheder med EUGFL-Garantisektionens udgifter, som medlemsstaterne havde fastslået, sig til 474,5 mio. EUR eller 1,17% af EUGFL’s budget.
8 – EFT 1970 I, s. 196.
9 – Denne bestemmelse er ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 3094/94 af 12.12.1994 om ændring af forordning nr. 4045/89 (EFT L 328, s. 1).
10 –      Ibidem. Ifølge anden betragtning til forordning nr. 3094/94 bør »reglerne for udvælgelse af de virksomheder, der skal kontrolleres, jf. artikel 2 i [forordning nr. 4045/89], […] ændres for [bl.a.] at give medlemsstaterne større smidighed ved udvælgelsen af virksomheder«.
11 –      Ibidem.
12 – EFT L 312, s. 1.
13 – EFT L 297, s. 1.
14 – FranceAgriMer er den nationale institution for landbrugs- og fiskeriprodukter, som er indtrådt i rettighederne for Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (VINIFLHOR), der selv er indtrådt i rettighederne for ONIFLHOR.
15 – Jf. bl.a. de domme, der er nævnt i fodnote 11 i mit forslag til afgørelse fremsat den 6.2.2013 i den for Domstolen verserende sag C-373/11, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou.
16 – Følgende bestemmes i artikel 2, stk. 2, TEUF: »[Når] Unionen i forfatningen på et bestemt område tildeles en kompetence, som den deler med medlemsstaterne, kan Unionen og medlemsstaterne lovgive og vedtage bindende retsakter på dette område«.
17 – På samme måde anfører niende betragtning til forordning nr. 729/70, at de af Kommissionens ansatte foretagne undersøgelser udelukkende sker »til supplering af den af medlemsstaterne på eget initiativ gennemførte kontrol, der som hidtil er af den væsentligste betydning«.
18 – Rådets direktiv af 27.6.1977 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den europæiske udviklings- og garantifond for Landbruget, garantisektionen (EFT L 172, s. 17). Tredje betragtning til forordning nr. 4045/89 anfører, at forordningen tilskynder medlemsstaterne til at skærpe kontrollen med forretningspapirerne, som de foretager efter dette direktiv.
19 – Jf. sjette betragtning til forordning nr. 4045/89 og artikel 2, stk. 1, heri.
20 – Forordningens artikel 4, stk. 2, giver således medlemsstaterne mulighed for at stille strengere krav på området.
21 – Artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 4045/89 præciserer, at »[d]en systematiske kontrol i henhold til denne forordning [ikke] berører […] kontrol i henhold til artikel 6 i [Rådets] forordning (EØF) nr. 283/72 [om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik, samt om oprettelse af et informationssystem på dette område (EFT L 36, s. 1)] eller artikel 9 i forordning […] nr. 729/70«.
22 – Artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 729/70 anførte, at Kommissionens kontrol skal finde sted uden at gribe ind i »den kontrol, som medlemsstaterne gennemfører i henhold til nationale love og administrative bestemmelser«.
23 – Tredje betragtning gengiver i det væsentlige ordlyden af anden betragtning til forordning nr. 4045/89, dog med den terminologiske tilpasning, at EUGFL-Garantisektionen er blevet erstattet af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) fra den 1.1.2007.
24 – Jf. dom af 24.6.2004, sag C 278/02, Handlbauer, Sml. I, s. 6171, præmis 40, for så vidt angår den funktion at sikre retssikkerheden, som denne forældelsesregel og andre regler af samme art udfører, og dom af 22.12.2010, sag C-131/10, Corman, Sml. I, s. 14199, præmis 54, for så vidt angår minimumskarakteren af den forældelse, der er fastsat i den bestemmelse.
25 – Ifølge denne artikel er varigheden mindst tre år, men medlemsstaterne kan fastsatte en længere periode.
26 – Dette andet afsnit, som følger af forordning nr. 3094/94, definerer de af en erhvervsdrivendes aktivitetsperioder, som kan være genstand for kontrollen, således: »Kontrollen skal dække en periode på mindst 12 måneder, der slutter i den forudgående kontrolperiode; den kan udvides til at dække perioder, som medlemsstaten fastsætter, og som ligger forud for eller følger efter 12-måneders perioden«. Der er tale om en anden type periode, der kvalificeres som den »kontrollerede periode« af den samme forelæggende ret i de verserende Viniflhor-sager, der er nævnt ovenfor.
27 – Forordningen skal navnlig sættes i forhold til forordning nr. 2988/95, som, således som Domstolen bemærkede i dom af 5.6.2012, sag C-489/10, Bonda, præmis 33, »fastsætter et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken«, og anfører, hvorledes »uregelmæssigheder«, således som defineret i sidstnævnte forordnings artikel 1, stk. 2, skal behandles.
28 – Jeg understreger i denne henseende, at forordningen ikke indebærer, at alle de pågældende virksomheder kontrolleres i den i artikel 2, stk. 4, nævnte »kontrolperiode«. Den fastsætter udelukkende de kvantitative og kvalitative kriterier, der sætter rammerne for den kontrolforpligtelse, der påhviler hver medlemsstat.
29 – Der er en tilsvarende oplysningspligt i artikel 8, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 729/70.
30 – Dette er f.eks. tilfældet i artikel R. 622-49 og R. 622-50 i den franske Code rural.
31 – Jf. tiende betragtning til nævnte forordning.
32 – I det oprindelige forslag (KOM(89) 290 endelig) var artikel 2, stk. 4, formuleret som i den endelige udgave af forordning nr. 4045/89, men i ændringsforslaget (KOM(89) 623 endelig) anførte den, at »[kontrolperioden løber fra den 1.7. til den 30.6. det følgende år. En medlemsstat kan påbegynde kontrollen inden den 1.7., når Kommissionen har samtykket i det fastsatte program i henhold til denne forordnings artikel 10« (min fremhævelse).
33 – Artikel 10, stk. 1-3, bestemmer, at medlemsstaterne hvert år inden den 15.4. skal udarbejde det kontrolprogram, som de vil gennemføre i den efterfølgende kontrolperiode, og sende det til Kommissionen, som skal undersøge det inden for maksimalt seks uger. Artikel 9, stk. 1, bestemmer, at medlemsstaterne »[i]nden den 1.1. efter kontrolperiodens udløb sender […] Kommissionen en detaljeret rapport om anvendelsen af denne forordning« (min fremhævelse).
34 – Kommissionen har med rette anført, at bilag II, punkt 4, litra g), i Kommissionens forordning (EF) nr. 1863/90 af 29.6.1990 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 4045/89 (EFT L 170, s. 23), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2992/95 af 19.12.1995 (EFT L 312, s. 11), udtrykkeligt giver mulighed for at afslutte kontroller, der fandt sted i en periode, der gik forud for den periode, der er dækket af en årlig rapport fra en medlemsstat, eftersom denne bestemmelse henviser til »resultaterne af den kontrol, der er gennemført i kontrolperioden forud for den, der er omfattet af den foreliggende rapport, og som der ikke forelå resultater for på det tidspunkt, hvor rapporten for den pågældende kontrolperiode blev fremsendt«.
35 – Således som den polske regering har understreget, kan de særlige omstændigheder i forbindelse med en kontrol gøre det nødvendigt, at de undersøgelser, der er iværksat i en indledende kontrolperiode, udstrækker sig ud over periodens afslutning, navnlig såfremt der fastslås uregelmæssigheder, som kræver yderligere efterforskning, eller i tilfælde af afventning af krydskontrol, der skal gennemføres på nationalt eller grænseoverskridende plan.
36 – I tvisten i hovedsagen forekommer det i henhold til oplysningerne fra FranceAgriMer, at Syndicat OP 84 forsinkede kontrolbesøgene ved flere gange at anmode om udsættelse af aftalte møder og ved at undlade at fremlægge de dokumenter, som personalet krævede.
37 – Generaladvokat Reischl understregede således på s. 3185 og s. 3186 i sit forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 17.12.1981, sag 151/80, de Hoe mod Kommissionen, Sml. s. 3161, at en kandidat »under ingen omstændigheder senere kan anfægte den stillingsbesættelsesprocedure, som han har deltaget i, under henvisning til uregelmæssigheder, som han må tilregne sig selv« (jf. ligeledes dommens præmis 18 og 19). I dom af 9.2.1984, forenede sager 316/82 og 40/83, Kohler mod Revisionsretten, Sml. s. 641, præmis 13, anførte Domstolen også, at det forhold, at »Revisionsrettens synspunkter [tiltrædes,] ville være ensbetydende med, at […] sagsøgeren […] ville kunne påberåbe sig en tilsidesættelse […], som den selv har gjort sig skyldig i«.
38 – Jeg bemærker i denne henseende, at første betragtning til forordning nr. 4045/89, som gentager bestemmelserne i syvende betragtning til forordning nr. 729/70 og artikel 8, stk. 1, heri, bestemmer, at medlemsstaterne skal træffe de fornødne forholdsregler for at inddrive beløb, der er blevet uretmæssigt udbetalt på grund af »uregelmæssigheder«, men også på grund af »forsømmelse«.
39 – Dom af 13.12.2001, sag C-131/00, Nilsson, Sml. I, s. 10165, præmis 32. I den sag havde kontrollen været umulig på grund af, at en landmand slet ikke havde ført noget register over dyrene.
40 – Jf. i samme retning syvende betragtning til forelæggelsesafgørelsen.
41 – Jeg præciserer, at det fremgår af ottende og niende betragtning til forelæggelsesafgørelsen, at betalingsopkrævningen af den modtagne støtte i tvisten i hovedsagen ikke kun byggede på Syndicat OP 84’s obstruktion, idet syndikatet ikke fremlagde de bevisdokumenter, som kontrolmyndighederne havde anmodet om, men i øvrigt også på manglende berettigelse til støtten og på en afsløret uregelmæssighed ved finansieringen af den pågældende driftsfond.
42 – Dom af 21.7.2011, sag C-150/10, Beneo-Orafti, Sml. I, s. 6843, præmis 69, og den deri nævnte retspraksis, bemærker, at »EU-lovgiver på området for kontrol og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder begået inden for EU-retten ved at vedtage forordning nr. 2988/95 har indført en række generelle principper og stillet krav om, at samtlige forordninger på de enkelte områder som udgangspunkt skal overholde disse principper«.
43 – Definitionen af dette begreb i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 er blevet præciseret i artikel 2, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1848/2006 af 14.12.2006 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik, samt om oprettelse af et informationssystem på dette område samt om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 595/91 (EUT L 355, s. 56).
44 – Forordningens artikel 5, stk. 1, litra b), præciserer, at dette beløb, der som en sanktion overstiger de uberettiget oppebårne beløb, dels skal fastsættes efter en procentsats, der fastlægges i særregler, dels ikke må overstige, hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning.
45 – Jf. bl.a. dom af 8.5.2003, sag C-349/97, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3851, præmis 269, hvorefter »[…] de i det foreliggende tilfælde anvendte korrektioner ikke [kan] betragtes som sanktioner, men som en nødvendig følge af Kongeriget Spaniens uretmæssige udbetalinger«, af 4.6.2009, sag C-158/08, Pometon, Sml. I, s. 4695, præmis 28, hvorefter »forpligtelsen til at tilbagebetale en uberettiget opnået fordel […] ikke [er] en sanktion, men blot en konsekvens af, at det er fastslået, at de nødvendige betingelser for at drage fordel af fællesskabsbestemmelserne er blevet kunstigt skabt, hvilket gør den opnåede fordel uretmæssig og derfor berettiger en forpligtelse til at betale den«. Jf. ligeledes Beneo-Orafti-dommen, præmis 70.
46 – I overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 1 i forordning nr. 2988/95.
47 – Jf. analogt Den Europæiske Unions Ret i Første Instans’ dom af 8.6.1995, sag T-459/93, Siemens mod Kommissionen, Sml. II, s. 1675, hvori det i præmis 96 og 97 er anført, at tilbagebetaling af ulovlig statsstøtte har til formål at genoprette den tidligere tilstand, hvilket forudsætter, at alle de økonomiske fordele, der følger af støtten, og som har en konkurrencefordrejende virkning på fællesmarkedet, er fjernet.
48 – Jf. i denne retning dom af 6.5.1982, forenede sager 146/81, 192/81 og 193/81, BayWa m.fl., Sml. s. 1503, præmis 30, hvorefter »[e]n modsat fortolkning [af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70] kunne føre til en krænkelse af princippet om ligebehandling af de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater og hindre gennemførelsen af fællesskabsretten, der i videst muligt omfang bør være ensartet inden for hele Fællesskabet«.
49 – Jf. bl.a. dom af 4.4.1960, forenede sager 4/59-13/59, Mannesmann m.fl. mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1994, s. 175, org.ref.: Rec. s. 241, og af 11.7.1968, sag 26/67, Danvin mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 521, org.ref.: Rec. s. 463, på s. 474.
50 – I dom af 10.7.1990, sag C-259/87, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2845, udtalte Domstolen for så vidt angår beløb udbetalt af EUGFL, at en uberettiget berigelse i Fællesskabet er i strid med fællesskabsrettens almindelige principper.
51 – Jf. analogt vedrørende en person, der har lidt et tab, som forbedrer en anden persons ejendom, uden at der er nogen som helst retshjemmel til denne berigelse, dom af 16.12.2008, sag C-47/07 P, Masdar (UK) mod Kommissionen, Sml. I, s. 9761, præmis 44, og af 21.1.2010, sag C-470/08, van Dijk, Sml. I, s. 603, præmis 41.
52 – Jf. ligeledes Pometon-dommen, præmis 29, hvorefter »[e]n importør, der uretmæssigt lader sig omfatte af proceduren for aktiv forædling, og som drager fordel heraf ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at anvende denne procedure, skal betale afgifterne for de omhandlede varer, uanset hvilke administrative, civil- eller strafferetlige sanktioner der i givet fald måtte følge af national ret« (min fremhævelse).
53 – Dette dobbelte krav bemærkes i artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 2988/95, hvis indhold er nævnt ovenfor.
54 – For så vidt angår administrative sanktioner, der er fastsat i forordning nr. 2988/95, jf. dom af 28.10.2010, sag C-367/09, SGS Belgium m.fl., Sml. I, s. 10761, præmis 43, og generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse i den sag, især punkt 35 ff.