null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 7. května 2026(1)
Věc C‑268/25
ETS Srl,
Minnucci Associati Srl,
Mi.Cos.SpA,
Itesa Srl,
Maceg Srl,
Tekno Kons Innovation Srl,
Cartorender Srl,
Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc,
Tecno top Srl,
I. G. Service Srl a
Sub-Service Srl
proti
Rete Ferroviaria Italiana SpA,
Další účastníci:
Le Generali Costruzioni SpA,
VIA Ingegneria Srl
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Správní soud regionu Lazio,
Itálie)]
„ Řízení o předběžné otázce – Zadávání veřejných zakázek v oblasti železniční dopravy – Směrnice 2014/24/EU – Článek 57 odst. 2 – Porušení daňových povinností, o nichž bylo pravomocně rozhodnuto – Zaplacení nebo přijetí závazku po uplynutí lhůty pro podání nabídky – Povinné důvody pro vyloučení – Směrnice 2014/25/EU – Článek 79 odst. 2 – Článek 80 – Vyloučení nebo nahrazení účastníka dočasného sdružení – Znalost zmocněnce a jeho povinnost péče a dohledu“
Obsah
I.
Úvod
II.
Právní rámec
A.
Unijní právo
1.
Směrnice 2014/24
2.
Směrnice 2014/25
B.
Vnitrostátní právo
III.
Skutkový stav, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
IV.
Právní analýza
A.
Předmět a právní dosah předběžných otázek
B.
Zaplacení dlužné daně pouze do uplynutí lhůty pro podání nabídek?
C.
Nahrazení účastníka sdružení, u kterého (nezvratně) nastal povinný důvod pro vyloučení?
1.
Podmínky
a)
Použitelnost čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce druhé věty směrnice 2014/25 na dočasná sdružení
b)
Rozhodný okamžik
2.
Výjimky
a)
Porušení povinnosti péče a dohledu a přičtení
b)
Podstatná dodatečná změna nabídky
3.
Dílčí závěry
V.
Závěry
I.      Úvod
1.        Předmětem této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je výklad pravidel pro vyloučení zájemců podle směrnice 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek(2) a podle směrnice 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb(3). Hospodářské subjekty, které v rámci zadávacího řízení podaly nabídku a včas nesplnily svou povinnost zaplatit daně, musí být podle těchto pravidel z řízení vyloučeny.
2.        Soudní dvůr se musí poprvé zabývat otázkou, do jakého okamžiku v probíhajícím zadávacím řízení musí hospodářský subjekt, který je účastníkem dočasného sdružení, splnit povinnost zaplatit daně, aby se vyhnul vyloučení ze zadávacího řízení. Kromě toho vyvstává otázka, zda a za jakých podmínek má sdružení možnost samo takový hospodářský subjekt vyloučit nebo nahradit, aby zabránilo vlastnímu vyloučení.
3.        Tyto otázky vyvstávají v souvislosti se zadávacím řízení týkajícím se veřejné zakázky v oblasti železnic v Itálii. Podle vnitrostátních předpisů, které se použijí na původní řízení, nemá být možné vyloučit společnost, která je účastníkem sdružení a existuje u ní povinný důvod pro vyloučení spočívající v porušení povinnosti zaplatit daně, pokud jednak důvod pro vyloučení pominul až po uplynutí lhůty k podání nabídky a jednak sdružení navrhne takové vyloučení nebo nahrazení až po sdělení důvodu pro vyloučení ze strany veřejného zadavatele. To znamená, že sdružení přijde o zakázku z důvodu nesrovnalostí pouze u jednoho ze svých účastníků. V projednávané věci je třeba vyjasnit, zda jsou takové předpisy slučitelné s článkem 57 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 79 odst. 2 a článkem 80 směrnice 2014/25.
II.    Právní rámec
A.      Unijní právo
4.        Unijní právní rámec tvoří směrnice 2014/24 o zadávání veřejných zakázek a směrnice 2014/25 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb.
1.      Směrnice 2014/24
5.        V článku 57 („Důvody pro vyloučení“) směrnice 2014/24 se mimo jiné uvádí:
„1)      Veřejní zadavatelé vyloučí z účasti v zadávacím řízení hospodářský subjekt, pokud ověřením podle článků 59, 60 a 61 zjistí nebo se jiným způsobem dozvědí, že daný hospodářský subjekt byl pravomocným rozsudkem odsouzen pro některý z následujících činů:
[…]
Povinnost vyloučit hospodářský subjekt se uplatní i tehdy, kdy je členem správního, řídícího nebo dozorčího orgánu daného hospodářského subjektu pravomocně odsouzená osoba nebo v něm tato osoba má práva spojená se zastupováním, rozhodováním nebo kontrolou.
2)      Z účasti v zadávacím řízení je vyloučen hospodářský subjekt, o němž je veřejnému zadavateli známo, že porušuje své povinnosti vztahující se k placení daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení, přičemž tuto skutečnost dokládá pravomocné a závazné soudní nebo správní rozhodnutí podle právních předpisů země, v níž je usazen, nebo podle právních předpisů členského státu veřejného zadavatele.
Dále mohou veřejní zadavatelé z účasti v zadávacím řízení vyloučit nebo po nich mohou členské státy požadovat, aby vyloučili hospodářský subjekt, pokud mohou veřejní zadavatelé jakýmkoli vhodným způsobem prokázat, že daný subjekt porušuje své povinnosti vztahující se k placení daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení.
Tento odstavec se nepoužije, jakmile hospodářský subjekt splní své povinnosti zaplacením splatných daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení nebo uzavřením závazného ujednání o jejich uhrazení, a to včetně případně vzniklých úroků nebo pokut.
3)      Ve výjimečných případech mohou členské státy stanovit výjimku z povinného vyloučení stanoveného v odstavcích 1 a 2, a to z naléhavých důvodů veřejného zájmu, jako je veřejné zdraví nebo ochrana životního prostředí.
Členské státy mohou rovněž stanovit výjimku z povinného vyloučení podle odstavce 2, pokud by vyloučení bylo zjevně nepřiměřené, zejména pokud v případě daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení nebyly zaplaceny pouze nepatrné částky nebo pokud byl hospodářský subjekt v návaznosti na porušení povinností vztahujících se k placení daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení o přesné výši splatné částky informován v okamžiku, kdy již neměl možnost přijmout opatření stanovená v odst. 2 třetím pododstavci před uplynutím lhůty pro podání žádosti o účast nebo v případě otevřených řízení lhůty pro podání nabídky.
[…]
5)      Veřejní zadavatelé kdykoli v průběhu zadávacího řízení vyloučí hospodářský subjekt, pokud se ukáže, že hospodářský subjekt se s ohledem na jednání či opomenutí, k němuž došlo buď před zahájením řízení, nebo v jeho průběhu, nachází v jedné ze situací uvedených v odstavcích 1 a 2.
Veřejní zadavatelé mohou kdykoli v průběhu zadávacího řízení vyloučit hospodářský subjekt nebo být o jeho vyloučení požádáni členským státem, pokud se ukáže, že hospodářský subjekt se s ohledem na jednání či opomenutí, k němuž došlo buď před zahájením řízení, nebo v jeho průběhu, nachází v jedné ze situací uvedených v odstavci 4.
6)      Každý hospodářský subjekt, který se nachází v některé ze situací uvedených v odstavcích
1 a 4, může doložit, že opatření přijatá hospodářským subjektem postačují k prokázání jeho spolehlivosti navzdory existenci platného důvodu pro vyloučení. Jsou-li tyto doklady považovány za dostatečné, příslušný hospodářský subjekt se ze zadávacího řízení nevyloučí.
Za tímto účelem hospodářský subjekt prokáže, že nahradil nebo se zavázal nahradit veškeré škody způsobené spácháním trestného činu nebo pochybením, detailně vysvětlil fakta a okolnosti v aktivní součinnosti s vyšetřujícími orgány a přijal konkrétní technická, organizační a personální opatření vhodná k zabránění další trestné činnosti nebo pochybením.
Opatření přijatá hospodářskými subjekty se hodnotí s ohledem na závažnost a konkrétní okolnosti trestného činu nebo pochybení. Pokud jsou opatření považována za nedostatečná, obdrží příslušný hospodářský subjekt odůvodnění tohoto rozhodnutí.
[…]
7)      Členské státy stanoví prostřednictvím právních či správních předpisů a s ohledem na právo Unie podmínky k provedení tohoto článku. Zejména vymezí maximální dobu vyloučení pro případ, že hospodářský subjekt nepřijme žádné opatření ve smyslu odstavce 6 k tomu, aby prokázal svou spolehlivost. Pokud nebyla doba vyloučení stanovena v pravomocném rozsudku, nesmí překročit pět let ode dne vydání odsuzujícího pravomocného rozsudku v případech uvedených v odstavci 1 a tři roky od příslušné události v případech uvedených v odstavci 4.“
6.        Článek 59 odst. 1 směrnice 2014/24 obsahuje mimo jiné následující ustanovení upravující „jednotné evropské osvědčení pro veřejné zakázky“:
„V okamžiku podávání žádostí o účast nebo nabídek veřejní zadavatelé přijímají jednotné evropské osvědčení pro veřejné zakázky, jež sestává z aktualizovaného vlastního prohlášení, jakožto předběžný doklad namísto osvědčení vydaných veřejnými orgány nebo třetími stranami, jež potvrzují, že příslušný hospodářský subjekt splňuje následující podmínky:
a)      nenachází se v některé ze situací uvedených v článku 57, ve kterých hospodářské subjekty jsou nebo mohou být vyloučeny;
[…]
Pokud hospodářský subjekt využívá způsobilosti jiných subjektů podle článku 63, obsahuje jednotné evropské osvědčení pro veřejné zakázky informace uvedené v prvním pododstavci tohoto odstavce také pro tyto subjekty.
[…]“
7.        Článek 60 směrnice 2014/24 upravuje nezbytné doklady prokazující neexistenci důvodů pro vyloučení a splnění kvalifikačních kritérií.
8.        Článek 63 odst. 1 druhý až čtvrtý pododstavec této směrnice stanoví:
„[…]
Veřejný zadavatel v souladu s články 59, 60 a 61 ověří, zda subjekty, jejichž způsobilosti hodlá hospodářský subjekt využít, splňují příslušná kvalifikační kritéria pro výběr a zda existují důvody pro vyloučení podle článku 57. Veřejný zadavatel požaduje, aby hospodářský subjekt nahradil subjekt, jenž nesplňuje určité příslušné kritérium pro výběr nebo u nějž existují povinné důvody pro vyloučení. Veřejný zadavatel může požadovat, nebo členský stát může po veřejném zadavateli požadovat, aby hospodářský subjekt nahradil subjekt, u nějž existují nepovinné důvody pro vyloučení.
Pokud hospodářský subjekt využívá způsobilosti jiných subjektů v souvislosti s kritérii, která se týkají hospodářské a finanční způsobilosti, může veřejný zadavatel požadovat, aby hospodářský subjekt a uvedené subjekty nesly společnou odpovědnost za plnění veřejné zakázky.
Za stejných podmínek může skupina hospodářských subjektů uvedená v čl. 19 odst. 2 využít způsobilosti účastníků skupiny nebo jiných subjektů.“
2.      Směrnice 2014/25
9.        Článek 2 bod 6 směrnice 2014/25 stanoví, že „hospodářským subjektem“ se rozumí „jakákoli fyzická nebo právnická osoba nebo zadavatel nebo skupina těchto osob nebo zadavatelů, včetně dočasných sdružení podniků, které na trhu nabízejí provedení stavebních prací nebo zhotovení stavby, dodání výrobků nebo poskytování služeb“.
10.      Podle čl. 36 odst. 1 této směrnice „zadavatelé
jednají s hospodářskými subjekty na základě zásady rovného zacházení a nediskriminace a postupují transparentním a přiměřeným způsobem“.
11.      Článek 37 směrnice 2014/25, nazvaný „Hospodářské subjekty“, v odstavci 2 stanoví:
„Skupiny hospodářských subjektů včetně dočasných sdružení se mohou účastnit zadávacích řízení. Zadavatelé od nich nemohou vyžadovat určitou právní formu k tomu, aby mohly podat nabídku nebo žádost o účast.
V nezbytných případech mohou zadavatelé v zadávací dokumentaci upřesnit, jaké požadavky mají skupiny hospodářských subjektů splňovat, pokud jde o kritéria a požadavky pro kvalifikaci a výběr na základě kvalifikace uvedené v článcích 77 až 81, je-li to opodstatněno objektivními důvody a je to přiměřené. Členské státy mohou stanovit všeobecné podmínky pro požadavky, které mají skupiny hospodářských subjektů splňovat.
[…]“
12.      Článek 79 odst. 2 této směrnice upravuje využití kapacit jiných subjektů následovně:
„[…]
Pokud zadavatelé v souladu s článkem 80 této směrnice odkázali na kritéria pro vyloučení nebo kvalifikační kritéria pro výběr podle směrnice 2014/24/EU, ověří v souladu s čl. 80 odst. 3 této směrnice, zda ostatní subjekty, jejichž kapacity hodlá hospodářský subjekt využít, splňují příslušná kritéria pro výběr nebo zda existují důvody pro vyloučení podle článku 57 směrnice 2014/24/EU, na něž zadavatelé odkázali. Zadavatel musí požadovat, nebo po něm tento požadavek může vyžadovat členský stát, aby hospodářský subjekt nahradil subjekt, jenž nesplňuje určité příslušné kritérium pro výběr nebo u nějž existují povinné důvody pro vyloučení, na něž zadavatel odkázal. Zadavatel může požadovat, nebo po něm tento požadavek může vyžadovat členský stát, aby hospodářský subjekt nahradil subjekt, u nějž existují nepovinné důvody pro vyloučení, na něž zadavatel odkázal.
Pokud hospodářský subjekt využívá kapacity jiných subjektů v souvislosti s kritérii, která se týkají ekonomické a finanční situace, může zadavatel požadovat, aby hospodářský subjekt a uvedené subjekty nesly společnou odpovědnost za plnění zakázky.
Za stejných podmínek může skupina hospodářských subjektů uvedená v čl. 37 odst. 2 využít kapacity účastníků skupiny nebo jiných subjektů.“
13.      Článek 80 směrnice 2014/25 je nadepsán „Použití důvodů pro vyloučení a kvalifikačních kritérií pro výběr uvedených ve směrnici 2014/24/EU“ a stanoví:
„1)      Objektivní pravidla a kritéria pro vyloučení a výběr hospodářských subjektů žádajících o kvalifikaci v systému kvalifikace a objektivní pravidla a kritéria pro vyloučení a posouzení kvalifikace zájemců a uchazečů v otevřených, užších nebo jednacích řízeních, v soutěžních dialozích nebo v inovačních partnerstvích mohou zahrnovat důvody pro vyloučení uvedené v článku 57 směrnice 2014/24/EU za podmínek tam stanovených.
Pokud je zadavatelem veřejný zadavatel, tato kritéria a pravidla zahrnují důvody pro vyloučení uvedené v čl. 57 odst. 1 a 2 směrnice 2014/24/EU za podmínek stanovených v uvedeném článku.
Pokud tak vyžadují členské státy, zahrnují tato kritéria a pravidla navíc důvody pro vyloučení uvedené v čl. 57 odst. 4 směrnice 2014/24/EU za podmínek stanovených v uvedeném článku.
2)      Kritéria a pravidla uvedená v odstavci 1 tohoto článku mohou zahrnovat kvalifikační kritéria pro výběr stanovená v článku 58 směrnice 2014/24/EU za podmínek tam uvedených, zejména pokud jde o požadavky týkajících se ročních obratů, jak je uvedeno v odst. 3 druhém pododstavci uvedeného článku.
3)      Pro účely odstavců 1 a 2 tohoto článku se použijí články 59 až 61 směrnice 2014/24/EU.“
14.      Článek 82 směrnice 2014/25 upravuje kritéria pro zadání zakázky. Podle odstavce 1 vycházejí zadavatelé při zadávání zakázek „z ekonomicky nejvýhodnější nabídky“.
B.      Vnitrostátní právo
15.      Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 – Codice dei contratti pubblici(4) (legislativní nařízení
č. 36 ze dne 31. března 2023 – zákoník veřejných zakázek, dále jen legislativní nařízení č. 36/23) provádí výše uvedená ustanovení směrnic.
16.      Článek 94 odst. 6 legislativního nařízení č. 36/23 stanoví:
„Jakýkoli hospodářský subjekt, který se dopustil pravomocně zjištěných závažných porušení povinnosti platit daně nebo příspěvky na sociální zabezpečení podle italského práva nebo podle práva státu, ve kterém má sídlo, je […] vyloučen. Za pravomocně zjištěná závažná porušení se považují protiprávní jednání uvedená v příloze II.10. Tento odstavec se nepoužije, pokud hospodářský subjekt svoje povinnosti splnil a dlužné daně nebo příspěvky na sociální zabezpečení včetně případných úroků nebo sankcí zaplatil nebo se k jejich zaplacení zavázal nebo pokud byl dluh na dani nebo příspěvcích na sociální zabezpečení v plném rozsahu urovnán, jestliže k urovnání, zaplacení nebo k přijetí příslušného závazku došlo před uplynutím lhůty pro podání nabídek.“
17.      Článek 96 odst. 2 legislativního nařízení č. 36/23 se týká důvodů pro vyloučení jednotlivých hospodářských subjektů. Takzvané „self-cleaning“ ustanovení podle něj nelze použít s ohledem na automatické vyloučení podle čl. 94 odst. 6.
18.      Článek 97 legislativního nařízení č. 36/23 zní:
„1) Aniž jsou dotčena ustanovení čl. 96 odst. 2, 3, 4, 5 a 6, sdružení není vyloučeno, pokud se na jednoho z jeho účastníků vztahuje automatický nebo neautomatický důvod pro vyloučení nebo ztráta kvalifikačního předpokladu, pokud byly splněny podmínky stanovené v odstavci 2 a pokud splnilo tyto povinnosti:
a)      při podání nabídky:
1)      informovalo veřejného zadavatele o důvodu pro vyloučení, který nastal před podáním nabídky, a o tom, že před podáním nabídky zanikl kvalifikační předpoklad, jakož i o osobě, které se tento důvod týká;
2)      doložilo opatření přijatá podle odstavce 2 nebo nemožnost jejich přijetí před tímto datem;
b)      přijalo a oznámilo opatření podle odstavce 2 před zadáním zakázky, pokud k důvodu pro vyloučení došlo po podání nabídky nebo pokud kvalifikační předpoklad zanikl po podání nabídky.
2)      Nachází-li se účastník sdružení v jedné ze situací uvedených v článku 94 a 95 nebo nesplňuje-li některý z požadavků uvedených v článku 100, může sdružení, aniž je dotčen článek 96, prokázat, že jej vyloučilo nebo nahradilo jinou společností, která potřebné požadavky splňuje, přičemž předložená nabídka v zásadě musí zůstat nezměněna. Jsou-li tato opatření považována za dostatečná a přijatá včas, nebude sdružení ze zadávacího řízení vyloučeno. Nepovažuje-li veřejný zadavatel příslušná opatření za včasná nebo dostatečná, bude hospodářský subjekt vyloučen rozhodnutím, které musí být odůvodněno.“
III. Skutkový stav, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
19.      Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se zakládá na sporu mezi dočasným sdružením, které tvoří společnost ETS Srl jako zmocnitel sdružení a společnosti, které zastupuje, tedy
Minnucci Associati Srl, Mi.Cos.SpA, Itesa Srl, Maceg Srl, Tekno Kons Innovation Srl, Cartorender Srl, Rilievi Topografici di Boninsegna G. & C. Snc, Tecno Top Srl, I. G. Service Srl a Sub-Service Srl (dále jen „sdružení“), a státní železniční společností Rete Ferroviaria Italiana SpA (dále jen „RFI“), jako zadavatelem.
20.      RFI zahájila užší řízení, jehož předmětem bylo zadání prací v oblasti železniční dopravy, a sdružení podalo nabídku. Vzhledem k tomu, že sdružení předložilo ekonomicky nejvýhodnější nabídku, zařadila jej RFI na první místo a tuto skutečnost mu sdělila 3. dubna 2024. RFI následně získala informaci o třech pravomocných rozhodnutích italských daňových orgánů z let 2016, 2018 a 2019, podle kterých jeden z účastníků sdružení, společnost Sub-Service, nesplnil své daňové povinnosti, ačkoliv v jednotném evropském osvědčení pro veřejné zakázky (dále jen „jednotné osvědčení“) tuto skutečnost neuvedl. Dne 23. května 2024 vyzvala RFI společnost Sub-Service, aby mimo jiné sdělila, zda byly dluhy na dani uhrazeny a upozornila na skutečnost, že nesrovnalosti zjištěné daňovým orgánem mohou vést k vyloučení ze zadávacího řízení. RFI informovala o těchto skutečnostech rovněž společnost ETS. Sub-Service následně dlužné daně uhradila a zaslala doklad o platbě s datem 27. května 2024.
21.      ETS informovala RFI dne 27. května 2024, že je ochotna vyloučit společnost Sub-Service Srl ze sdružení, pokud by předložené podklady měly být považovány za neúplné nebo nedostatečné k prokázání skutečnosti, že k tvrzeným nesrovnalostem nedošlo. Sdružení navíc uvedlo, že toto vyloučení nemá vliv na podmínky jeho účasti v zadávacím řízení ani nevede ke změně jeho nabídky.
22.      Rozhodnutím ze dne 17. července 2024 RFI vyloučila sdružení ze zadávacího řízení. Svoje rozhodnutí v zásadě odůvodnila tím, že Sub-Service se navzdory prohlášení v jednotném osvědčení dopustila tří pravomocně zjištěních závažných porušení daňových povinností a zaslala pouze potvrzení o zaplacení svých daňových dluhů k 27. květnu 2024, aniž prokázala, že se již před uplynutím lhůty pro podání nabídek (27. ledna 2024) zavázala k úhradě. Jedná se přitom o automatický důvod k vyloučení podle čl. 94 odst. 6 legislativního nařízení č. 36/23. Možnost nahradit společnost Sub-Service, a vyhnout se tak vyloučení, kterou stanoví čl. 97 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení, sdružení nevyužilo včas, nýbrž až po upozornění veřejného zadavatele na existenci důvodu pro vyloučení.
23.      RFI přidělila veřejnou zakázku dne 5. listopadu 2024 sdružení VIA Ingegneria, které se umístilo na druhém místě.
24.      Sdružení podalo proti tomuto rozhodnutí, jakož i proti rozhodnutí o vyloučení žalobu k předkládajícímu soudu, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Správní soud regionu Lazio, Itálie). VIA Ingegneria vstoupilo do řízení na podporu žalované RFI.
25.      Sdružení svou žalobu odůvodnilo nesprávným provedením ustanovení unijního práva o veřejných zakázkách. Uvedlo, že mu nebylo umožněno, aby nesrovnalosti zjištěné u jednoho ze svých účastníků odstranilo sice po uplynutí lhůty pro podání nabídek, ale ještě před vydáním rozhodnutí veřejného zadavatele o vyloučení. Sdružení dále argumentovalo, že mu nebyla poskytnuta možnost tohoto účastníka vyloučit nebo nahradit, ačkoliv by to nevedlo k podstatné změně původní nabídky.
26.      Předkládající soud má pochybnosti o slučitelnosti zejména čl. 94 odst. 6 a čl. 97 odst. 2 legislativního nařízení č. 36/23 s unijními pravidly pro zadávání zakázek a se zásadou proporcionality v rozsahu, v němž vnitrostátní ustanovení vylučují případný „self-cleaning“, pokud k němu nedošlo před uplynutím lhůty pro podání nabídek, resp. v němž není sdružení umožněno, aby účastníka, kterého se důvod pro vyloučení týká, nezávisle na okamžiku, v němž se zmocnitel sdružení o této skutečnosti dozvěděl, vyloučilo nebo nahradilo.
27.      Za těchto okolností se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Správní soud regionu Lazio) rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
1)      Brání článek 57 směrnice 2014/24/EU a článek 80 směrnice 2014/25/EU, jakož i unijní zásada proporcionality zavedení nebo výkladu vnitrostátní právní úpravy, která zakazuje vyloučení nebo nahrazení zmocnitele sdružení, který se dopustil daňového protiprávního jednání, jež bylo pravomocně stanoveno v době před uplynutím lhůty pro podání nabídky; zejména prostřednictvím ustanovení, podle něhož musí k zániku či platbě dluhu nebo uznání závazku v každém případě dojít před uplynutím této lhůty, a to i v případě, že důvod pro vyloučení zanikl v průběhu zadávacího řízení a před přijetím rozhodnutí o vyloučení sdružení?
2)      V případě kladné odpovědi na první otázku: Brání tatáž ustanovení a zásady zavedení nebo výkladu vnitrostátní právní úpravy, která zakazuje vyloučení nebo nahrazení zmocnitele sdružení bez ohledu na to, zda zmocněnec skutečně věděl o důvodu pro vyloučení zmocnitele?
3)      V případě kladné odpovědi na první a druhou otázku: Brání tatáž ustanovení a zásady zavedení nebo výkladu vnitrostátní právní úpravy, která zakazuje vyloučení nebo nahrazení zmocnitele, pokud se zmocněnec dozvěděl o důvodu pro vyloučení zmocnitele až po sdělení zjištění učiněných veřejným zadavatelem?
28.      V řízení před Soudním dvorem předložily písemná vyjádření účastníci původního řízení, tedy ETS a další, RFI a VIA Ingegneria, a rovněž italská vláda a Evropská komise. Titíž účastníci se zúčastnili jednání konaného dne 26. března 2026 a zodpověděli ústní otázky Soudního dvora.
IV.    Právní analýza
A.      Předmět a právní dosah předběžných otázek
29.      Předkládající soud svými předběžnými otázkami žádá o výklad čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/24, na který odkazuje čl. 80 odst. 1 směrnice 2014/25. V odpovědi na předběžné otázky je však nezbytné vzít v úvahu rovněž článek 79 směrnice 2014/25.
30.      Článek 79 odst. 2 směrnice 2014/25 totiž výslovně upravuje případ, kdy hospodářský subjekt ke splnění zakázky využívá kapacity jiného subjektu(5). Zda ohledně tohoto podniku existují důvody pro vyloučení podle článku 57 směrnice 2014/24, musí zadavatel posoudit podle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce první věty směrnice 2014/25 ve spojení s jejím článkem 80. Existují-li povinné důvody pro vyloučení, musí podle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce druhé věty požadovat od hospodářského subjektu, aby dotčený subjekt nahradil. Podle čl. 79 odst. 2 čtvrtého pododstavce mohou skupiny hospodářských subjektů – jako sdružení dotčené v projednávané věci – za stejných podmínek využít kapacity účastníků skupiny, vyvstává proto otázka, zda je mohou rovněž nahradit (k tomu blíže bod 53 a násl.).
31.      Jádrem projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je proto výklad důvodu pro vyloučení podle čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 79 odst. 2 a čl. 80 odst. 1 směrnice 2014/25.
32.      Podstatou předložených otázek tedy je, zda musí být čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/24 ve spojení s čl. 79 odst. 2 a čl. 80 odst. 1 směrnice 2014/25 a unijní zásada proporcionality vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním ustanovením nebo jejich výkladu, podle kterého musí být sdružení vyloučeno z veřejného zadávacího řízení, protože pravomocným správním rozhodnutím bylo určeno, že jeden z jeho účastníků nesplnil před uplynutím lhůty pro podání nabídek povinnost zaplatit daně, ačkoliv tento účastník dlužnou daň sice po uplynutí této lhůty, ale před vyloučení sdružení uhradil a sdružení již nemůže tohoto účastníka vyloučit nebo nahradit jen proto, že se o důvodu pro vyloučení dozvědělo až od zadavatele.
33.      K zodpovězení těchto otázek nejprve objasním, do jakého okamžiku v zadávacím řízení je možné přijmout nápravná opatření ve vztahu k takovému povinnému důvodu pro vyloučení (k tomu bod B). Následně se budu věnovat otázce, zda a za jakých podmínek může sdružení vyloučit nebo nahradit jednoho ze svých účastníků, u kterého existuje důvod pro vyloučení, aby zabránilo svému vyloučení ze zadávacího řízení (k tomu bod C).
B.      Zaplacení dlužné daně pouze do uplynutí lhůty pro podání nabídek?
34.      Podle čl. 80 odst. 1 prvního a druhého pododstavce směrnice 2014/25 se čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/24 použije na užší zadávací řízení vedené RFI jako zadavatelem („veřejný podnik“) ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 2014/25.
35.      Podle čl. 57 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2014/24 je z účasti v zadávacím řízení vyloučen hospodářský subjekt, o němž je veřejnému zadavateli známo, že porušuje své povinnosti vztahující se k placení daní nebo příspěvků na sociální zabezpečení, přičemž tuto skutečnost dokládá „pravomocné a závazné“(6) správní rozhodnutí podle vnitrostátních předpisů, tedy správní rozhodnutí, proti kterému již nelze podat opravný prostředek. Jedná se přitom o povinný důvod k vyloučení („je vyloučen“).
36.      Podle čl. 57 odst. 2 třetího pododstavce směrnice 2014/24 se tento důvod k vyloučení nepoužije pouze tehdy, pokud hospodářský subjekt splní své povinnosti zaplacením splatných daní nebo uzavřením závazného ujednání o jejich uhrazení. Z toho přímo nevyplývá, do jakého okamžiku tak musí učinit.
37.      Pro výklad ustanovení unijního práva je však třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(7).
38.      Ze systematického hlediska je zapotřebí zohlednit zejména čl. 57 odst. 3 směrnice 2014/24. Podle tohoto ustanovení mohou členské státy stanovit výjimku z povinného vyloučení podle odstavce 2, pokud by vyloučení bylo zjevně nepřiměřené, zejména pokud byl hospodářský subjekt v návaznosti na porušení povinností vztahujících se k placení daní o přesné výši splatné částky informován v okamžiku, kdy již neměl možnost přijmout opatření stanovená v odst. 2 třetím pododstavci před uplynutím lhůty pro podání žádosti o účast nebo – jako v projednávané věci – v případě otevřených řízení před uplynutím lhůty pro podání nabídky (dále jen „podací lhůta“).
39.      Článek 57 odst. 3 směrnice 2014/24 tedy vychází z toho, že zhojení důvodu pro vyloučení podle odstavce 2 po uplynutí podací lhůty je možné pouze ve výjimečných případech. Dotčený hospodářský subjekt může, pokud členský stát toto ustanovení o výjimce použije, zaplatit dlužené daně nebo uzavřít závazné ujednání o jejich uhrazení po uplynutí této lhůty pouze za restriktivních podmínek uvedených v tomto ustanovení, aby se vyhnul svému vyloučení ze zadávacího řízení. Obráceně to znamená, že nejsou-li tyto podmínky splněny, jsou příslušná nápravná opatření zásadně možná pouze do uplynutí této lhůty. V opačném případě by toto ustanovení pozbylo veškerý užitečný účinek.
40.      Opatření uvedená v čl. 57 odst. 6 směrnice 2014/24 nejsou v této souvislosti relevantní. Ty se totiž podle jednoznačného znění tohoto ustanovení týkají pouze důvodů pro vyloučení podle odstavců 1 a 4, nikoliv však důvodů podle odstavce 2. Potvrzuje to bod 102 odůvodnění, který uvádí případná opatření, jako například personální a organizační(8). Tato opatření se totiž netýkají právě splnění povinnosti zaplatit daně nebo příspěvky na sociální zabezpečení uvedené v čl. 57 odst. 2 prvním pododstavci. Z článku 57 odst. 2 třetího pododstavce naopak vyplývá, že příslušná opatření mohou spočívat pouze v zaplacení dlužných daní nebo v uzavření závazného ujednání o jejich uhrazení.
41.      Kromě toho z normativní souvislosti a cílů směrnice 2014/24 vyplývá, že záměrem unijního normotvůrce bylo, aby splnění povinnosti platit daně a příspěvky na sociální zabezpečení mělo při posouzení integrity a spolehlivosti uchazečů obzvláště velký význam.
42.      Členské státy proto nemohou pro povinný důvod pro vyloučení podle čl. 57 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2014/24 stanovit nejzazší možný
okamžik. Podle čl. 57 odst. 7 druhé a třetí věty je to možné pouze ve vztahu k důvodům pro vyloučení upraveným v odstavcích 1 a 4 a ve vztahu k opatřením uvedeným v odstavci 6 prokazujícím spolehlivost (která však nebyla přijata). To potvrzuje zvláštní postavení povinného důvodu pro vyloučení v odst. 2 prvním pododstavci v normativní struktuře článku 57. V opačném případě by totiž postačovalo, aby tento důvod byl uveden v seznamu povinných důvodů pro vyloučení uvedeném v odstavci 1(9). Unijní normotvůrce tak povinnosti uchazeče zaplatit daně a příspěvky na sociální zabezpečení ve stanovené lhůtě přikládá takovou důležitost, že její porušení má zásadně vést k trvalému vyloučení ze zadávacího řízení(10). To rovněž vysvětluje, proč musí být příslušné nápravné opatření přijato co nejdříve, totiž do uplynutí podací lhůty.
43.      Toto chápání potvrzují i ostatní cíle směrnice 2014/24.
44.      Důvody pro vyloučení upravené ve směrnici 2014/24 chrání a omezují širokou posuzovací pravomoc veřejného zadavatele při výběru vhodných a výkonných uchazečů. Veřejný zadavatel je proto povinen v rámci zadávacího řízení co nejdříve a pečlivě posoudit kritéria pro vyloučení, která mohou zpochybnit integritu a spolehlivost uchazeče(11). Přípustnost nápravných opatření po uplynutí podací lhůty by tomu však v zásadě bránila.
45.      Rovněž zásady rovného zacházení, nediskriminace a transparentnosti, jak jsou uvedeny v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci směrnice 2014/24, které zajišťují hospodářskou soutěž uchazečů, vyžadují, aby posouzení kritérií pro vyloučení a kvalifikačních kritérií v zadávacím řízení bylo striktně časově omezeno. Tyto zásady zadavateli v podstatě zakazují, aby s uchazečem vedl jednání, která by mohla mít za následek nerovné zacházení s uchazeči nebo narušení hospodářské soutěže mezi nimi. Z tohoto důvodu zásadně není možné dodatečně měnit již podanou nabídku a zadavatel nemůže od uchazeče ani požadovat v tomto ohledu vysvětlení(12). To platí, s výhradou zvláštních výjimek, tím spíše pro případná nápravná opatření nebo prokazování takových opatření po podání nabídky, resp. po uplynutí lhůty pro její podání.
46.      Soudní dvůr tak již rozhodl, že veřejný zadavatel může požadovat od uchazeče po uplynutí podací lhůty poskytnutí dokumentů popisujících situaci tohoto uchazeče jen výjimečně, pokud lze objektivně ověřit, zda existovaly již před uplynutím této lhůty, pokud dokumentace týkající se dané veřejné zakázky nepožadovala jejich poskytnutí výslovně pod hrozbou odmítnutí přihlášky. Taková žádost o poskytnutí dokumentů navíc nesmí neoprávněně zvýhodňovat nebo znevýhodňovat jednoho nebo více uchazečů, kterým byla zaslána(13).
47.      Rovněž z této judikatury proto vyplývá, že je třeba zásadně vycházet ze situace uchazeče před uplynutím podací lhůty. Rozhodující je, zda tento uchazeč při vypracování své nabídky prokázal péči vyžadovanou k tomu, aby z jeho strany nebo ze strany jím (v určitých částech) pověřených subdodavatelů byly v průběhu provádění zakázky v každém případě dodržovány jejich povinnosti(14). V situaci v původním řízení však sdružení, resp. jeho účastník přijali nezbytná nápravná opatření až po uplynutí podací lhůty.
48.      Hospodářské subjekty, které se účastní zadávacího řízení, jsou tedy podle čl. 57 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2014/24 povinné dlužné daně a příspěvky na sociální zabezpečení zaplatit do uplynutí podací lhůty, v opačném případě musí být vyloučeny. Pokud by jim totiž bylo umožněno přijmout nápravná opatření až po uplynutí této lhůty, nebo dokonce až se
znalostí výsledku zadávacího řízení, mohly by být motivovány k tomu, aby případné dluhy uhradily pouze v případě, že budou vybrány, resp. by tak neučinily, pokud by zakázku beztak nezískaly. To by však oslabovalo význam povinnosti včasného zaplacení daní a příspěvků na sociální zabezpečení v rámci posuzování integrity a spolehlivosti uchazečů, na kterou unijní normotvůrce kladl zvláštní důraz.
49.      Z historického hlediska je tento závěr podložen čl. 45 odst. 2 písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby(15), která byla zrušena směrnicí 2014/24. Podle tohoto ustanovení bylo porušení povinností platit daně a příspěvky na sociální zabezpečení ještě volitelným důvodem k vyloučení, který byl až čl. 57 odst. 2 prvním pododstavcem směrnice 2014/24 přeměněn na povinný důvod. Tento vývoj rovněž dokládá důležitost, kterou unijní normotvůrce nyní přikládá řádném dodržování této povinnosti při posuzování integrity a spolehlivosti dotčených uchazečů.
50.      Ze systematického, teleologického a historického výkladu čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/24 proto vyplývá, že členský stát musí od hospodářských subjektů, kteří se účastní výběrového řízení, požadovat, aby nápravná opatření podle tohoto ustanovení přijaly zásadně před uplynutím podací lhůty, a vyhnuly se tak vyloučení. Obráceně musí členský stát stanovit, že hospodářské subjekty, které přijmou nezbytná nápravná opatření až po uplynutí této lhůty, musí být ze zadávacího řízení vyloučeny.
51.      Jak je objasněno zejména v bodě 48 výše, je povinné vyloučení jediným vhodným prostředkem k dosažení uvedených cílů směrnice 2014/24. S ohledem na předvídatelnost a přiměřenost povinnosti hospodářského subjektu včas zaplatit dlužnou daň přesahující limit 5 000 eur, který je relevantní pro „závažná porušení“ podle čl. 94 odst. 6 legislativního nařízení č. 36/23 ve spojení s jeho přílohou II.10, resp. tak dodatečně učinit do uplynutí podací lhůty, nelze takové vyloučení ani považovat za nepřiměřené ve smyslu čl. 36 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2014/25. Zda je přiměřené vyloučit ze zadávacího řízení rovněž sdružení, jehož je tento hospodářský subjekt účastníkem, je zapotřebí vyjasnit v dalším kroku.
C.      Nahrazení účastníka sdružení, u kterého (nezvratně) nastal povinný důvod pro vyloučení?
52.      S ohledem na výše uvedené závěry je třeba ověřit, zda, a pokud ano, za jakých podmínek má sdružení možnost vyloučit nebo nahradit některého ze svých účastníků, u kterého je (nezvratně) dán povinný důvod pro vyloučení, aby samo nebylo ze zadávacího řízení vyloučeno (bod 1), resp. jaké výjimky v tomto ohledu platí (bod 2).
1.      Podmínky
a)      Použitelnost čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce druhé věty směrnice 2014/25 na dočasná sdružení
53.      Článek 79 odst. 2 druhý pododstavec druhá věta směrnice 2014/25(16) se týká (možného) nahrazení „jiného subjektu“, který nesplňuje příslušné kritérium výběru nebo u kterého existují povinné důvody pro vyloučení. V situaci, kterou upravuje toto ustanovení, využívá hospodářský subjekt k tomu, aby se mohl ucházet o veřejnou zakázku (a později ji realizovat), kapacity jiného subjektu (dále jen „podpůrný subjekt“), což mu umožňuje splnit kritéria týkající se ekonomické a finanční způsobilosti nebo technických a profesních schopností(17).
54.      Podle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce první věty směrnice 2014/25 zadavatel ověří, zda i podpůrné subjekty splňují kritéria pro výběr nebo zda existují důvody pro vyloučení podle článku 57 směrnice 2014/24. Pokud příslušné kritérium pro výběr nesplňují nebo u nich existují povinné důvody pro vyloučení, na něž zadavatel poukázal, musí podle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce druhé věty zadavatel požadovat, aby hospodářský subjekt dotčený pomocný subjekt nahradil(18). Toto ustanovení se výslovně nevztahuje na účastníky sdružení.
55.      Článek 79 odst. 2 čtvrtý pododstavec směrnice 2014/25 ale stanoví, že „skupina hospodářských subjektů uvedená v čl. 37 odst. 2“, tedy sdružení, může využít kapacity účastníků skupiny „za stejných podmínek“. Výraz „podmínky“ v zásadě zahrnuje všechna ustanovení čl. 79 odst. 2, tedy rovněž možnost nahradit člena sdružení podle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce druhé věty.
56.      Toto chápání je v souladu s judikaturou, podle které se shodná – avšak v projednávané věci nepoužitelná – ustanovení v čl. 63 odst. 1 druhém a čtvrtém pododstavci směrnice 2014/24 použijí na situace, ve kterých existuje důvod pro vyloučení pouze u jednoho účastníka sdružení(19). To platí tím spíše, že se sdruženími – „tedy skupinami hospodářských subjektů“ ve smyslu čl. 37 odst. 2 první věty, jakož i se samotnými „hospodářskými subjekty“ podle čl. 2 bodu 6 směrnice 2014/25 – zadavatelé jednají podle čl. 36 odst. 1 této směrnice s jinými hospodářskými subjekty podle zásady rovného zacházení.
57.      Z toho vyplývá, že i sdružení má možnost nahradit za podmínek čl. 79 odst. 2 druhého a čtvrtého pododstavce směrnice 2014/25 účastníka, u kterého existuje důvod pro vyloučení podle článku 57 směrnice 2014/24.
58.      Je však třeba posoudit, do kdy je třeba dát sdružení možnost takového účastníka nahradit, aby se zabránilo vyloučení celého sdružení. V situaci, která je předmětem původního řízení, totiž poté, co zadavatel oznámil, že u dotčeného účastníka existuje povinný důvod pro vyloučení, bylo sdružení takové nahrazení odepřeno.
b)      Rozhodný okamžik
59.      Jak tvrdí Itálie, čl. 79 odst. 2 druhý a čtvrtý pododstavec směrnice 2014/25 ani shodná ustanovení v článku 63 směrnice 2014/24 výslovně nestanoví, do jakého okamžiku lze nebo je nezbytné nahradit podpůrný subjekt, resp. účastníka sdružení, aby se zabránilo vyloučení uchazeče, resp. sdružení.
60.      Podle judikatury k článku 63 směrnice 2014/24 toto ustanovení předpokládá, že veřejný zadavatel tomuto uchazeči nebo tomuto subjektu umožní, aby mu představil nápravná opatření, která byla případně přijata k nápravě zjištěné nesrovnalosti, a tedy doložil, že jej lze znovu považovat za spolehlivý subjekt. Až pokud uchazeč, resp. podpůrný subjekt nepřijal žádné nápravné opatření nebo opatření, která přijal, nejsou dostatečná, může veřejný zadavatel (v druhé řadě) požadovat nahrazení tohoto subjektu(20).
61.      Tyto zásady lze přenést na článek 79 směrnice 2014/25.
62.      Jak je uvedeno v bodech 34 a násl., účastník sdružení, u něhož nastal důvod k vyloučení, musí do uplynutí podací lhůty přijmout nápravná opatření, aby se vyhnul svému vyloučení podle čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/24. Naopak zadavatel musí tomuto účastníkovi, resp. sdružení, jehož je účastníkem, nejprve umožnit, aby taková opatření do uplynutí této lhůty přijal. Teprve poté může vyloučit nejen tohoto účastníka, ale i sdružení, nebo od sdružení požadovat, aby tohoto účastníka nahradilo. Článek 79 odst. 2 druhý pododstavec směrnice 2014/25 tedy, na rozdíl od názoru RFI, VIA Ingegneria a Itálie, vychází z toho, že (povinný nebo fakultativní) důvod pro vyloučení podle článku 57 směrnice 2014/24 u dotčeného podpůrného subjektu v tomto okamžiku již (nezvratně) existuje.
63.      Článek 79 odst. 2 druhý pododstavec druhá věta směrnice 2014/25(21) mimo jiné za těchto podmínek v případě existence – jako v projednávané věci – povinného důvodu pro vyloučení stanoví dokonce povinnost zadavatele, rozhodnout, že dotčený podpůrný subjekt bude nahrazen. Členské státy tedy – na rozdíl od fakultativního důvodu pro vyloučení (čl. 79 odst. 2 druhý pododstavec třetí věta: „může“) – v tomto ohledu nemají posuzovací pravomoc(22).
64.      Sdružení uchazečů proto musí být po uplynutí podací lhůty umožněno nahradit jednoho ze svých účastníků, u něhož nastal povinný důvod k vyloučení (nezvratný). To nutně zahrnuje možnost pouhého vyloučení dotčeného účastníka bez jeho nahrazení, jak stanoví čl. 97 odst. 2 první věta legislativního nařízení č. 36/23 a jak v projednávané věci navrhla společnost ETS Srl. Vyvstává však otázka, za jakých podmínek může zadavatel takové vyloučení nebo nahrazení odmítnout.
2.      Výjimky
a)      Porušení povinnosti péče a dohledu a přičtení
65.      V souladu s judikaturou uvedenou v bodě 47 výše lze nahrazení účastníka sdružení, u kterého existuje důvod pro vyloučení, umožnit pouze tehdy, jestliže sdružení nebo jeho zmocněný účastník dodrželi v tomto ohledu povinnosti péče a dohledu s cílem zabránit vyloučení ze zadávacího řízení. Obráceně řečeno lze důvod pro vyloučení existující u jednoho z účastníků přičíst sdružení, pokud toto sdružení nebo jeho zmocněný účastník tyto povinnosti porušili.Konstatování takového porušení povinností pak předpokládá, že pochybení odůvodňující vyloučení podléhá organizační suverenitě a dohledové pravomoci sdružení nebo jeho zmocněného účastníka.
66.      Soudní dvůr totiž od veřejného zadavatele vyžaduje, aby v případě uchazečů, kteří chtějí nahradit podpůrný subjekt z (fakultativního) důvodu pro vyloučení, posoudil a přezkoumal každý případ individuálně. Podle judikatury je zadavatel ve světle zásady proporcionality povinen provést konkrétní posouzení chování dotčeného uchazeče na základě všech relevantních skutečností konkrétního případu. V tomto ohledu musí být zohledněny prostředky, které měl uchazeč k dispozici pro ověření a zjištění existence důvodu pro vyloučení u podpůrného subjektu, jehož kapacity hodlal využít(23). Jinými slovy, důvod k vyloučení, který se týká podpůrného subjektu, nelze bez dalšího přičíst uchazeči ani takové přičtení nelze předpokládat, nýbrž zadavatel musí v každém jednotlivém případě tento důvod odůvodnit a prokázat.
67.      Tyto zásady lze použít na sdružení, které chce nahradit (nebo jako v projednávané věci pouze vyloučit) jednoho ze účastníků, u kterého existuje povinný důvod pro vyloučení. To vyplývá rovněž z čl. 19 odst. 2 třetího pododstavce směrnice 2014/24, jakož i z čl. 36 odst. 1 směrnice 2014/25. Podle těchto ustanovení jsou sdružení rovnocenná s ostatními hospodářskými subjekty, resp. je třeba je za takové považovat. Soudní dvůr kromě toho rozhodl, že bez ohledu na společnou a nedílnou právní odpovědnost účastníků sdružení musí být uplatnění (fakultativního) důvodu pro vyloučení založeno na tom, zda je toto individuální jednání zaviněné, nebo nedbalostní(24). Jinými slovy musí existovat pochybení, které lze vytýkat nebo přičíst sdružení, resp. jeho účastníkům, a musí být konkrétně prokázáno. Argument, který uvádí RFI, VIA Ingegneria a Itálie, že sdružení jako takové je zásadně automaticky odpovědné za nabídku, a tedy rovněž za pochybení jednoho ze svých účastníků(25), je tedy třeba odmítnout.
68.      Systematické úvahy rovněž podporují chápání v tom smyslu, že pochybení jednoho účastníka, které zakládá důvod pro vyloučení podle čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/24, nelze bez dalšího přičíst sdružení, a odůvodnit tím jeho vyloučení ze zadávacího řízení.
69.      Článek 57 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2014/24(26) totiž stanoví nevyvratitelnou domněnku přičtení pouze pro povinné důvody vyloučení uvedené v prvním pododstavci, pokud se příslušných trestných činů(27) dopustila (pravomocně odsouzená) osoba, která je členem správního, řídícího nebo dozorčího orgánu hospodářského subjektu nebo v něm má práva spojená se zastupováním, rozhodováním nebo kontrolou. Takové pravidlo pro domněnku nebo přičtení naproti tomu není uvedeno u důvodu pro vyloučení spočívajícího v porušení povinnosti platit daně a příspěvky na sociální zabezpečení podle čl. 57 odst. 2. Z toho vyplývá, že pro přičtení pochybení jednoho z účastníků celému sdružení je v tomto ohledu nezbytné provést posouzení a odůvodnění v každém jednotlivém případě. Tím se rovněž zohledňuje skutečnost, že v rámci (dočasného) sdružení – na rozdíl od skupiny podniků s koncernovou strukturou – jsou organizační i kontrolní pravomoci a možnosti omezeny(28).
70.      Konečně i cíl unijních právních předpisů v oblasti veřejných zakázek, totiž otevření se co nejširší možné hospodářské soutěži a zájem na co možná největší účasti uchazečů na nabídkovém řízení(29), hovoří pro takové posouzení konkrétního případu. Toto otevření slouží nejen volnému pohybu zboží a služeb v Unii, ale rovněž je ve vlastním zájmu veřejného zadavatele, který tak bude disponovat větším výběrem, pokud jde o nejvýhodnější nabídku, která nejlépe vyhovuje potřebám dotyčné veřejnosti(30). Jak vyplývá ze situace, která je základem sporu v původním řízení, může vyloučení sdružení vést ke ztrátě ekonomicky nejvýhodnější nabídky, a to i přesto, že důvod k tomuto vyloučení spočívá pouze v jednání jednoho z níže postavených účastníků.
71.      Aby bylo možné konstatovat, že byla porušena povinnost péče ze strany sdružení, případně prostřednictvím jím zmocněného (a kontrolou pověřeného) účastníka, musí proto veřejný zadavatel v konkrétním případě ověřit a posoudit, zda sdružení nebo jeho zmocněný účastník byli schopni (včas) ověřit případnou existenci důvodu pro vyloučení u některého z jeho účastníků(31), nebo tento důvod – přijetím příslušných nápravných opatření – dokonce odstranit nebo se jej vyvarovat.
72.      Je-li tomu tak v konkrétním případě, musí v konečném důsledku posoudit vnitrostátní soud. Jak uvádí Komise, není zcela vyloučeno, že zmocněný účastník sdružení ETS nebyl – právně nebo skutečně – vůbec schopen získat informace o existenci důvodu pro vyloučení před tím, než se o tom od italských daňových orgánů dozvěděla RFI a tuto skutečnost společnosti ETS sdělila. Na druhé straně by – jak tvrdily zejména Itálie a VIA Ingegneria na jednání – mohlo být porušení povinnosti péče přičitatelné sdružení spatřováno v tom, že ETS před podáním nabídky možná v rozporu se svou povinností nepožádala všechny účastníky sdružení o předložení potvrzení o bezdlužnosti.
73.      Konečně je třeba vyjasnit, zda by vyloučení společnosti Sub-Service ze sdružení mělo za následek nepřípustnou následnou změnu nabídky.
b)      Podstatná dodatečná změna nabídky
74.      Jak je uvedeno v bodě 45 tohoto stanoviska, zásady rovného zacházení a nediskriminace, jakož i povinnost transparentnosti, které zajišťují hospodářskou soutěž uchazečů, brání dodatečné změně již podané nabídky.
75.      Výzva veřejného zadavatele adresovaná sdružení, aby nahradilo účastníka, jehož kapacity chtělo využít, proto nemůže vést k tomu, že toto sdružení ve skutečnosti podá novou nabídku, která je v porovnání s původní nabídkou podstatně změněná, nýbrž se může jednat nanejvýš o obsahové, například personální, vyjasnění této nabídky(32). Zásadně totiž musí existovat právní a materiální totožnost mezi hospodářským subjektem, který podává nabídku, a subjektem, jemuž může být případně zakázka zadána(33). To vyplývá rovněž ze skutečnosti, že účastníci sdružení – jako „skupina hospodářských subjektů“ ve smyslu čl. 37 odst. 2 první věty, jakož i „hospodářské subjekty“ ve smyslu čl. 2 bodu 6 směrnice 2014/25 samotné – předkládají jednu společnou nabídku.
76.      Vede-li nahrazení (nebo vyloučení) takového účastníka pouze k nepodstatné dodatečné změně nabídky, pak by to tedy muselo být podle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2014/25 považováno za přípustné.
77.      Soudní dvůr v souladu s tímto chápáním rozhodl, že zadavatel neporušuje zásadu rovného zacházení, když povolí jednomu ze dvou účastníků zaniklého sdružení, aby toto sdružení nahradil a zúčastnil se vlastním jménem zadávacího řízení, pokud se prokáže, že tento hospodářský subjekt samostatně splňuje požadavky definované uvedeným zadavatelem a pokračování v jeho účasti v uvedeném řízení nevede ke zhoršení konkurenčního postavení ostatních uchazečů(34). Je tomu tak například v případě, kdy uchazeč volbou nové právní formy nebo vnitřní reorganizací změní svou totožnost pouze formálně a tato změna nevede k podstatné materiální změně nabízených smluvních podmínek(35).
78.      Podle předkládacího rozhodnutí měl účastník, na něhož se vztahuje povinný důvod pro vyloučení, převzít pouze 0,31 % plnění nabízeného sdružením. Zmocněný účastník sdružení ETS navíc uvedl, že vyloučení dotčeného účastníka by nemělo vliv na účast sdružení ve výběrovém řízení ani by nemělo za následek změnu technické a ekonomické stránky jeho nabídky.
79.      S výhradou přezkumu předkládajícím soudem by, jak tvrdí Komise, vyloučení tohoto účastníka – vzhledem k jeho pouze marginálnímu 0,31 %
podílu na podané nabídce – mohlo proto odpovídat pouhé interní reorganizaci sdružení bez materiálního významu. Předkládající soud musí dále posoudit, zda tyto skutečnosti mohly nebo dokonce musely vést veřejného zadavatele podle čl. 97 odst. 2 druhé věty legislativního nařízení č. 36/23 k tomu, aby upustil od vyloučení sdružení ze zadávacího řízení. Toto ustanovení totiž zjevně dává zadavateli prostor pro posouzení otázky, zda je sdružením zamýšlené nápravné opatření dostatečné („považováno za dostatečné a přijaté včas“). Pokud by tomu tak bylo, mohlo by být toto ustanovení vyloženo v souladu se směrnicí – zejména ve světle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce směrnice 2014/25(36) – což rovněž přísluší posoudit předkládajícímu soudu.
3.      Dílčí závěry
80.      Z výše uvedeného vyplývá, že sdružení by v zásadě mělo být umožněno vyloučit nebo nahradit účastníka, u něhož existuje povinný důvod pro vyloučení podle čl. 57 odst. 2 směrnice 2014/25, aby samo nebylo vyloučeno ze zadávacího řízení. Podmínkou pro to je, že sdružení nebo jeho zmocněný účastník nejsou – fakticky ani právně – schopni včas zjistit existenci tohoto důvodu pro vyloučení, zabránit jeho naplnění nebo v tomto ohledu přijmout dostatečná nápravná opatření. Pokud by účastník, který má být vyloučen nebo nahrazen, měl převzít pouze marginální podíl na nabízeném plnění, může takové vyloučení nebo nahrazení vést pouze k nepodstatné změně nabídky sdružení, která neovlivní hospodářskou soutěž mezi uchazeči. Předkládajícímu soudu přísluší posoudit, zda jsou tyto podmínky splněny a zda lze příslušné vnitrostátní právní předpisy vykládat a uplatňovat v souladu s těmito zásadami.
V.      Závěry
81.      Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Správní soud regionu Lazio,
Itálie), zodpověděl takto:
„Článek 57 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES ve spojení s čl. 79 odst. 2 a čl. 80 odst. 1 druhým pododstavcem směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES, jakož i unijní zásada proporcionality musí být vykládány v tom smyslu, že brání takovým vnitrostátním předpisům nebo jejich výkladu, podle kterých musí být dočasné sdružení vyloučeno z veřejného zadávacího řízení z důvodu, že jednoho ze svých účastníků, který splnil svou povinnost zaplatit – pravomocně zjištěný – dluh na dani až po uplynutí lhůty pro podání nabídky, nemůže vyloučit nebo nahradit pouze proto, že to navrhlo až po oznámení existence důvodu pro vyloučení ze strany veřejného zadavatele.“
1      Původní jazyk: němčina.
2      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 65)
3      Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES (Úř. věst. 2014, L 94, s. 243) ve znění nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2025/2150 ze dne 22. října 2025 (Úř. věst. L 2025/2150).
4      GURI č. 77 ze dne 31. března 2023, Supplemento ordinario č. 12.
5      Článek 63 odst. 1 směrnice 2014/24, jehož znění je v tomto ohledu stejné, se na projednávanou věc nepoužije.
6      Tedy „pravomocné“ správní rozhodnutí podle německého chápání práva.
7      Rozsudek ze dne 1. srpna 2025, Daka a další (C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 a C‑493/23, EU:C:2025:592, bod 109 a citovaná judikatura).
8      V tomto smyslu rozsudek ze dne 26. ledna 2023, HSC Baltic a další (C‑682/21, EU:C:2023:48, bod 51).
9      Viz De Mars, S., Exclusion and self-cleaning in Article 57: discretion at the expense of clarity and trade?, in: Ølykke, G. S. a Sanchez Graells, A. (Ed.), Reformation or Deformation of the EU Public Procurement Rules, Edward Elgar Law, Cheltenham a Northampton, 2016, s. 257.
10      Viz Sanchez Graells, A., Exclusion, Qualitative Selection and Short-listing in the New Public Sector Procurement Directive 2014/24, in: Lichère, F., Caranta, R., Treumer, S. (Ed.), Modernising Public Procurement: The new Directive, DJØF Publishing, Kopenhagen, European Procurement Law Series, 2014, s. 114.
11      V tomto smyslu rozsudky ze dne 30. ledna 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, bod 41), a ze dne 21. prosince 2023, Infraestruturas de Portugal a Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, body 55 až 57, jakož i citovaná judikatura). Viz rovněž bod 84 odst. 2 odůvodnění směrnice 2014/24.
12      V tomto smyslu rozsudky ze dne 10. října 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, body 31 a 32, jakož i citovaná judikatura), a ze dne 3. června 2021, Rad Service a další (C‑210/20, EU:C:2021:445, bod 43 a citovaná judikatura).
13      Viz rozsudek ze dne 10. října 2013, Manova (C‑336/12, EU:C:2013:647, bod 42).
14      V tomto smyslu rozsudek ze dne 30. ledna 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, bod 42).
15      Úř. věst. 2004, L 134, s. 114.
16      Tento článek zní: „Zadavatel musí požadovat, nebo po něm tento požadavek může vyžadovat členský stát, aby hospodářský subjekt nahradil subjekt, jenž nesplňuje určité příslušné kritérium pro výběr nebo u nějž existují povinné důvody pro vyloučení, na něž zadavatel odkázal.“
17      V tomto smyslu – ve vztahu k článku 63 směrnice 2014/24 – viz rozsudek ze dne 3. června 2021, Rad Service a další (C‑210/20, EU:C:2021:445, body 29 a 30).
18      Podle čl. 79 odst. 2 druhého pododstavce třetí věty směrnice 2014/25 naproti tomu zadavatel má v tomto ohledu posuzovací pravomoc („může“).
19      Viz rozsudek ze dne 7. září 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 149 a násl.). Viz rovněž usnesení ze dne 30. září 2022, ĒDIENS & KM.LV (C‑592/21, EU:C:2022:746, bod 22 a citovaná judikatura).
20      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. června 2021, Rad Service a další (C‑210/20, EU:C:2021:445, body 36 a 37, jakož i citovaná judikatura), a ze dne 7. září 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, body 153 a 154).
21      Stejně tak čl. 63 odst. 1 druhý pododstavec druhá věta směrnice 2014/25.
22      Viz rozsudek ze dne 7. září 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 152 a násl.).
23      V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 30. ledna 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, body 48, 51 a 52), a ze dne 3. června 2021, Rad Service a další (C‑210/20, EU:C:2021:445, body 39 a 40).
24      V tomto smyslu rozsudek ze dne 26. ledna 2023, HSC Baltic a další (C‑682/21, EU:C:2023:48, body 49 a 50, jakož i citovaná judikatura). Zda to vyplývá rovněž z toho, že vyloučení ze zadávacího řízení má povahu postihu, jak naznačuje rozsudek ze dne 30. května 2024, Vialto Consulting v. Komise (C‑130/23 P, EU:C:2024:439, bod 31), nemusí být v projednávané věci rozhodnuto. K tomu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2024, TP v. Komise (T‑776/22, EU:T:2024:908, bod 61 a násl.), proti kterému byl podán dosud projednávaný kasační opravný prostředek (C‑170/25 P).
25      Viz rovněž odkaz předkládajícího soudu a Itálie na rozsudek Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) ze dne 19. září 2019, bod 6237, podle kterého existuje mezi členy sdružení tak úzká vazba, „že je kategoricky vyloučeno, že by případné důvody pro vyloučení byly neznámé byť jen jednomu ze zbývajících členů dotčeného sdružení“.
26      Tento článek zní: „Povinnost vyloučit hospodářský subjekt se uplatní i tehdy, kdy je členem správního, řídícího nebo dozorčího orgánu daného hospodářského subjektu pravomocně odsouzená osoba nebo v něm tato osoba má práva spojená se zastupováním, rozhodováním nebo kontrolou.“
27      Patří se mimo jiné účast na zločinném spolčení (písm. a), korupce (písm. b), podvod (písm. c), teroristické trestné činy a další (písm. d), praní peněz nebo financování terorismu (písm. e), jakož i dětská práce a jiné formy obchodování s lidmi (písm. f).
28      V tomto smyslu rozsudek ze dne 7. září 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 156 a citovaná judikatura).
29      Viz rozsudky ze dne 19. května 2009, Assitur (C‑538/07, EU:C:2009:317, bod 26), a ze dne 23. prosince 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, bod 37).
30      V tomto smyslu rozsudek ze dne 23. prosince 2009, CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, bod 37), a stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci MT Højgaard a Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, bod 58).
31      V tomto smyslu rozsudek ze dne 7. září 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, bod 157 a citovaná judikatura).
32      V tomto smyslu je zřejmě třeba chápat rozsudek ze dne 3. června 2021, Rad Service a další (C‑210/20, EU:C:2021:445, bod 44 a citovaná judikatura).
33      V tomto smyslu stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci MT Højgaard a Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, bod 63).
34      V tomto smyslu rozsudek ze dne 24. května 2016, MT Højgaard a Züblin (C‑396/14, EU:C:2016:347, bod 44).
35      V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. června 2008, pressetext Nachrichtenagentur (C‑454/06, EU:C:2008:351, body 44 a 45), a stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve věci MT Højgaard a Züblin (C‑396/14, EU:C:2015:774, bod 76).
36      Viz body 63 a 64 výše.