62001CC0148_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. In questa causa la Repubblica ellenica chiede di annullare, o altrimenti riformare, la decisione della Commissione 5 febbraio 2001, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
2. La decisione impugnata esclude dal finanziamento comunitario nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari un importo di GRD 92 592 972 di cui GRD 20 568 862 a titolo di prelievo supplementare per superamento della quota latte nella campagna lattiera 1995/1996 e GRD 72 024 110 per interessi di mora per il non tempestivo pagamento del prelievo supplementare, calcolati sul periodo dal settembre 1996 al dicembre 2000. Il governo ellenico non contesta la detrazione del prelievo supplementare, bensì l'addebito degli interessi di mora per il periodo successivo al febbraio 1997.
II - Ambito giuridico
3. Il regime del prelievo supplementare sul latte vaccino è stato introdotto il 1° aprile 1984 con regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856, che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68 (in prosieguo: il «regolamento n. 804/68») relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari . Ad ogni produttore lattiero - che soddisfacesse determinati requisiti - veniva concessa una quota di latte . Con regolamento n. 3950/92 questo regime - inteso come provvisorio - veniva prorogato sino al 1° aprile 2000 . Le modalità di applicazione di quest'ultimo regolamento sono state stabilite con regolamento n. 536/93.
4. Ai sensi dell'art. 1 del regolamento n. 3950/92, il prelievo supplementare «è a carico dei produttori di latte vaccino» e si applica «ai quantitativi di latte o di equivalente latte, consegnati ad un acquirente o venduti direttamente per il consumo nel corso del periodo di dodici mesi di cui trattasi, che superano un quantitativo da determinare. Il prelievo è fissato al 115% del prezzo indicativo del latte».
5. L'art. 2 del regolamento n. 3950/92 stabilisce:
«1. Il prelievo si applica a tutti i quantitativi di latte o di equivalente latte, commercializzati nel periodo di dodici mesi in questione, che superano l'uno o l'altro dei quantitativi di cui all'articolo 3. Esso è ripartito tra i produttori che hanno contribuito al superamento.
A seconda della decisione dello Stato membro, il contributo dei produttori al pagamento del prelievo dovuto è stabilito, previa riassegnazione o meno dei quantitativi di riferimento inutilizzati, a livello dell'acquirente in base al superamento sussistente dopo la ripartizione, proporzionale ai quantitativi di riferimento a disposizione di ciascun produttore, dei quantitativi di riferimento inutilizzati oppure a livello nazionale in base al superamento del quantitativo di riferimento a disposizione di ciascun produttore.
2. Per quanto riguarda le consegne, l'acquirente tenuto al pagamento del prelievo versa all'organismo competente dello Stato membro, prima di una data stabilita e secondo modalità da determinare, l'importo dovuto che trattiene sul prezzo del latte pagato ai produttori debitori del prelievo e che, in mancanza, riscuote con ogni mezzo appropriato.
(...)
3. Per quanto riguarda le vendite dirette, il produttore paga il prelievo dovuto al competente organismo dello Stato membro entro una data stabilita e secondo modalità da determinare».
6. L'art. 10 del regolamento n. 3950/92 stabilisce che il prelievo è considerato parte degli interventi intesi a regolarizzare i mercati agricoli ed è destinato al finanziamento delle spese del settore lattiero-caseario.
7. Nel regolamento n. 536/93 la Commissione ha stabilito le modalità di applicazione del regolamento n. 3950/92. Nel quinto considerando essa afferma che «l'esperienza acquisita ha dimostrato che il regime non era pienamente efficiente a causa di forti ritardi sia nella comunicazione dei dati relativi alla raccolta o alla vendita diretta, sia nel pagamento del prelievo; che occorre pertanto trarre da questa constatazione le conclusioni che si impongono, emanando disposizioni rigorose, corredate di sanzioni, per quanto riguarda le scadenze di comunicazione ed i termini di pagamento».
8. L'art. 3, n. 4, recita:
«Ogni anno, anteriormente al 1° settembre, l'acquirente versa all'organismo competente l'importo del prelievo da lui dovuto, secondo le modalità all'uopo stabilite dallo Stato membro.
Se il termine di pagamento non è rispettato, si applica alle somme dovute un interesse annuale ad un saggio fissato dallo Stato membro e che non può comunque essere inferiore al saggio d'interesse applicato da quest'ultimo per la ripetizione dell'indebito».
9. All'art. 4, n. 4, si legge:
«Ogni anno, anteriormente al 1° settembre, il produttore versa all'organismo competente l'importo dovuto, secondo le modalità all'uopo stabilite dallo Stato membro. Se il termine di pagamento non è rispettato, si applica alle somme dovute un interesse annuale ad un saggio fissato dallo Stato membro, e che non può essere inferiore al saggio d'interesse applicato da quest'ultimo per la ripetizione dell'indebito».
10. Infine cito l'art. 5, n. 2:
«Gli Stati membri adottano misure complementari per garantire che il prelievo dovuto alla Comunità venga versato entro il termine prescritto.
Se dalla documentazione di cui all'articolo 3, paragrafo 5 del regolamento (CEE) n. 2776/88 della Commissione, che gli Stati membri trasmettono mensilmente alla Commissione, risulta che questo termine non è rispettato, la Commissione riduce gli anticipi concessi sulle spese agricole proporzionalmente all'importo dovuto o ad una stima del medesimo.
Gli Stati membri detraggono dalle spese del settore lattiero gli interessi versati a norma dell'articolo 3, paragrafo 4 e dell'articolo 4, paragrafo 4».
11. Ciò mi porta al regolamento (CE) della Commissione n. 296/96, che abrogava il regolamento n. 2776/88, citato al paragrafo precedente. L'art. 1, n. 1 di questo regolamento dispone:
«Dopo aver preso le decisioni di anticipo in conformità dell'articolo 5, paragrafo 2, lettera a), ultimo comma, del regolamento (CEE) n. 729/70, la Commissione mette a disposizione degli Stati membri, nel quadro degli stanziamenti di bilancio, in un conto aperto a tale scopo da ciascuno di essi presso il tesoro od altro organismo finanziario, i mezzi finanziari necessari alla copertura delle spese da finanziare dal FEAOG - sezione garanzia».
12. L'art. 4 del regolamento n. 296/96 stabilisce:
«1. In base ai dati trasmessi in conformità dell'articolo 3, la Commissione decide e versa gli anticipi mensili sull'imputazione delle spese, fatte salve le disposizioni dell'articolo 13 della decisione 94/729/CE.
2. Qualsiasi spesa effettuata al di là dei termini o delle scadenze prescritti verrà imputata con una riduzione degli anticipi, secondo le modalità seguenti: (...).
Qualsiasi riduzione di cui al presente articolo è effettuata nel rispetto delle modalità previste dall'art. 13 della decisione 94/729/CE».
13. L'art. 13 della decisione 94/729/CE recita:
«1. Il pagamento degli anticipi mensili concernenti il FEAOG, sezione garanzia, da parte della Commissione viene eseguito in base alle informazioni fornite dagli Stati membri per ogni capitolo di spesa.
2. Se le dichiarazioni di spesa o le informazioni comunicate da uno Stato membro non permettono alla Commissione di constatare che l'impegno dei fondi è conforme alle norme comunitarie applicabili, la Commissione chiede allo Stato membro interessato di fornire informazioni complementari entro un termine che essa fissa in funzione della gravità del problema.
In caso di risposta giudicata insoddisfacente o che rivela un'inosservanza manifesta della regolamentazione e un uso manifestamente improprio dei fondi comunitari, la Commissione può ridurre o sospendere temporaneamente gli anticipi mensili agli Stati membri.
L'esecuzione delle riduzioni o sospensioni lascia impregiudicate le decisioni che saranno prese nell'ambito della liquidazione dei conti.
3. La Commissione avverte lo Stato membro interessato prima di prendere la sua decisione.
Lo Stato membro rende noto il suo punto di vista entro un termine di dieci giorni.
La decisione debitamente motivata della Commissione, presa previa consultazione del comitato del FEAOG, rispetta il principio di proporzionalità».
14. L'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento n. 729/70, così dispone:
«1. Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni [finanziate dal] Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie.
2. In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
Le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori riconosciuti e da questi detratte dalle spese finanziate dal Fondo. Gli interessi sulle somme recuperate o pagate in ritardo sono versati al Fondo».
III - Contesto fattuale e procedimento
15. Con lettera 2 agosto 2000 la Commissione ha comunicato alle autorità greche la sua presa di posizione definitiva sulle rettifiche finanziarie di segno negativo che intendeva effettuare, in ordine al prelievo supplementare, in occasione della decisione di liquidazione dei conti che sarebbe stata adottata nel dicembre 2000. La lettera 2 agosto 2000 si ricollega ad una precedente lettera della Commissione, datata 11 aprile 2000, ed a un incontro bilaterale tra la Commissione e il governo ellenico, avvenuto il 4 maggio 2000. Il verbale di questo incontro è stato trasmesso il 26 maggio dalla Commissione al governo ellenico.
16. Gli importi controversi erano i seguenti: GRD 20 568 862 a titolo di prelievo supplementare per il superamento della quota latte nella campagna lattiera 1995/1996 GRD 72 024 110 a titolo di interessi di mora. Essi trovano fondamento in una verifica della Commissione da cui risultava che il superamento della quota per la campagna 1995/1996 ammontava a 7 423 986 chili di latte. La maggior parte dell'importo relativo a siffatto superamento è stata versata al FEAOG, salvo la predetta cifra di GRD 20 568 862, che non è stata pagata entro il 1° settembre 1996 e su cui decorrono da quella data gli interessi di mora.
17. Nel verbale 26 maggio 2000 la Commissione indica il metodo da essa seguito per il calcolo degli interessi di mora. Questi sarebbero stati calcolati per un periodo fino al dicembre 2000, con possibilità di riduzione qualora le autorità greche avessero versato l'importo del prelievo supplementare o degli interessi prima del mese di d'ottobre 2000.
18. Il governo ellenico non si è rivolto all'organo di conciliazione creato dalla decisione n. 94/442/CE, secondo la quale, una richiesta di conciliazione è ammissibile - per quanto qui ci interessa - soltanto se la rettifica finanziaria prospettata per una data voce di bilancio riguarda un importo superiore a 0,5 milioni di euro. Nel caso di specie l'importo della rettifica era inferiore, e per questo motivo il governo ellenico non si è rivolto all'organo di conciliazione.
19. La decisione impugnata corrisponde, per ciò che riguarda il livello delle detrazioni, a quanto prospettato nella lettera 2 agosto 2000.
20. Il governo ellenico contesta una parte considerevole degli interessi di mora impostile, facendo valere che la Commissione aveva già trattenuto l'importo del prelievo supplementare a decorrere dal gennaio 1997, con decisione 5 marzo 1997, C(97)605/def., presa nell'ambito della procedura contemplata all'art. 13, n. 2, della decisione n. 94/729/CE. Con la suddetta decisione la Commissione aveva ridotto l'anticipo spettante alla Grecia a copertura delle spese nel settore lattiero per il mese di gennaio 1997, in quanto non aveva ricevuto tempestivamente l'intero importo del prelievo supplementare per la campagna lattiera 1995/1996. Di conseguenza, sostiene il governo ellenico, dal febbraio 1997 non sussiste più alcun ritardo nel pagamento. Gli interessi di mora sono pertanto giustificati solo per il periodo dal settembre 1996 al gennaio 1997 compreso. Il relativo importo ammonta a GRD 24 027 489.
21. La Commissione constata che il FEAOG ha ridotto gli anticipi speciali per i mesi di gennaio e di febbraio 1997, in quanto la Grecia non aveva corrisposto l'intero ammontare del prelievo da essa dovuto entro il 1° settembre 1996 . In siffatta eventualità il FEAOG riduce gli importi del prelievo supplementare dichiarati dalla Grecia con ritenute mensili. La riduzione degli anticipi non ha nulla a che fare con gli interessi che devono lo stesso essere corrisposti dagli acquirenti e dai produttori di latte ed essere portati a credito del FEAOG.
22. Questi sono i fatti della causa ora in corso dinanzi alla Corte. Nel suo ricorso del 4 aprile 2001 la Repubblica Ellenica chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata, o di modificarla. La Commissione chiede invece il rigetto del ricorso. Nel procedimento sono intervenuti i governi tedesco e spagnolo, ambedue a sostegno della Grecia.
IV - Gli argomenti delle parti
23. Il governo ellenico sostiene che la rettifica finanziaria operata nei suoi confronti è illecita nella parte in cui si riferisce agli interessi di mora da esso dovuti per il pagamento tardivo del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari. A suo parere, la rettifica in questione va annullata per erronea interpretazione delle disposizioni applicabili e per insufficienza di motivazione.
24. Esso contesta soltanto gli interessi decorrenti dal febbraio 1997, in quanto nel gennaio 1997 era stato deciso di ridurre gli anticipi spettanti alla Grecia per le spese nel settore lattiero e lattiero-caseario, poiché la Commissione non aveva ricevuto tempestivamente l'intero ammontare del prelievo supplementare per la campagna lattiera 1995/1996.
25. Il governo ellenico ricorda le procedure previste nel regolamento n. 536/93 per garantire l'effetto utile della normativa. Gli artt. 3, n. 4, e 5, n. 2, del regolamento mirano sia a migliorare e accelerare il pagamento del prelievo supplementare da parte del soggetto passivo sia a garantire il tempestivo versamento del relativo importo alla Comunità europea. Da queste disposizioni - e da altre disposizioni rilevanti - emerge che, se il termine di pagamento non è rispettato dal soggetto passivo, la Commissione può imporre allo Stato membro la sanzione della riduzione degli anticipi mensili. Da momento in cui gli anticipi mensili sono ridotti, il ritardo nel pagamento del prelievo supplementare non sussiste più, e tanto meno esiste il rischio di perdita di fondi comunitari.
26. Si aggiunge che gli interessi di mora sono dovuti solo nel caso in cui il soggetto passivo sia in mora con il pagamento per sua colpa. Con l'estinzione del debito principale viene meno anche l'obbligo di pagare successivamente gli interessi. Nel caso di specie: posto che nel gennaio 1997 sono stati ridotti gli anticipi mensili, non esiste più alcun colpevole ritardo nel pagamento. Inoltre, dopo che la Commissione ha ridotto gli anticipi, il prelievo viene corrisposto all'autorità competente dello Stato membro e non al FEAOG.
27. Il governo ellenico contesta l'affermazione della Commissione secondo cui la tesi da esso sostenuta implica che gli acquirenti e i produttori non sarebbero più tenuti al pagamento degli interessi di mora.
28. Il governo ellenico richiama anche l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70, che prevede il pagamento degli interessi soltanto in caso di irregolarità o di negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
29. Il governo tedesco si basa su un'analisi sistematica delle disposizioni rilevanti, segnatamente gli artt. 1 e 2 del regolamento n. 3950/92 e gli artt. 3, 4 e 5 del regolamento n. 536/93. In virtù di queste disposizioni il FEAOG non ha un diritto autonomo nei confronti degli Stati membri per quanto riguarda il prelievo supplementare e gli interessi di mora in caso di ritardo nel pagamento del prelievo al FEAOG. Dall'art. 3, n. 4, e dall'art. 4, n. 4, del regolamento n. 536/93 risulta che il diritto di imporre interessi di mora è previsto soltanto nell'ambito della relazione tra gli organismi nazionali e gli acquirenti o i produttori di latte, ma non è invece menzionato nei rapporti tra lo Stato membro e la Commissione. Neppure l'art. 5, n. 2, di questo regolamento offre un qualsiasi fondamento giuridico per rivendicare interessi di mora.
30. A giudizio del governo tedesco, dalla sentenza Francia/Commissione emerge che gli Stati membri sarebbero soltanto tenuti a riscuotere il prelievo supplementare con la dovuta diligenza e a versarlo alla Commissione, senza che il relativo importo costituisca un debito dello Stato membro. Posto che, mancando un obbligo principale, non si può esigere il pagamento del prelievo stesso da parte degli Stati membri, sembra logico che non si possa pretendere nemmeno il pagamento di interessi di mora. Il governo tedesco rinvia in merito anche alle conclusioni presentate dall'avvocato generale Jacobs nella causa Spagna/Commissione .
31. In subordine il governo tedesco sostiene che la rettifica finanziaria non è giustificata in quanto la Commissione non ha constatato che la Repubblica ellenica fosse inadempiente. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, la Commissione, se intende operare una rettifica finanziaria, deve provare che sono state violate le disposizioni dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Nel caso di specie la Commissione non solo non ha constatato un inadempimento, ma ha essa stessa esplicitamente dichiarato - in una relazione dell'ottobre 1997 - che la Grecia negli anni 1995 e 1996 non è stata inadempiente nel settore del prelievo supplementare. Ma, se la rettifica finanziaria del prelievo supplementare operata dal FEAOG era già essa illegittima, viene a mancare qualsiasi fondamento per imporre interessi di mora.
32. Secondo il governo spagnolo gli Stati membri non hanno alcun debito nei confronti della Commissione, ma soltanto l'obbligo di riscuotere dagli acquirenti o dai produttori di latte il prelievo supplementare, eventualmente maggiorato dell'interesse. Questo governo non condivide la tesi della Commissione secondo cui l'obbligo di corrispondere interessi di mora sarebbe indipendente dalla riduzione degli anticipi. Fintantoché non si è dimostrato che uno Stato membro non ha usato la dovuta diligenza nella riscossione, esso non ha alcun debito nei confronti della Commissione. Gli Stati membri non sono tenuti a versare alla Commissione importi non ancora ricevuti dai soggetti passivi, ma soltanto a ridurre le conseguenze del ritardo del pagamento sul bilancio comunitario. L'argomento per cui uno Stato membro deve essere stimolato a riscuotere tempestivamente rileva soltanto nel caso di un ritardo imputabile allo Stato stesso. A sostegno della sua tesi il governo spagnolo rinvia ai punti della sentenza Francia/Commissione, citati anche dal governo tedesco, e alle conclusioni dell'avvocato generale Jacobs nella causa Spagna/Commissione .
33. In reazione alla tesi fatta propria della Commissione nella causa ancora in corso C-153/01, Spagna/Commissione, il governo spagnolo afferma che i regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93, per quanto qui rilevante, non modificano il regime in precedenza vigente. Gli Stati membri non sono tenuti a pagare interessi sul prelievo supplementare che essi stessi non hanno ancora riscosso. Gli artt. 3 e 4 del regolamento n. 536/93 instaurano un sistema che deve garantire il pagamento tempestivo del prelievo, incluse le sanzioni. Queste disposizioni si indirizzano tuttavia all'acquirente (o al produttore) di latte.
34. La Commissione svolge avverso il ricorso e avverso gli argomenti addotti dai tre governi citati, una difesa il cui argomento principale è che la riduzione degli anticipi e il pagamento degli interessi di mora rappresentano due provvedimenti distinti, indipendenti uno dall'altro, che derivano da due obblighi diversi. I due provvedimenti possono essere applicati insieme. La riduzione degli anticipi colpisce lo Stato membro e mira a diminuire le conseguenze di un ritardo nel pagamento per il bilancio comunitario nonché a stimolare gli Stati membri a pagare tempestivamente. Gli interessi moratori invece sono a carico dell'acquirente o del produttore di latte e servono a spingerlo a rispettare i termini stabiliti per la presentazione dei dati e per il pagamento del prelievo supplementare alle autorità nazionali competenti.
35. In capo agli Stati membri gravano pertanto due obblighi. Essi devono innanzi tutto far sì che i soggetti passivi paghino tempestivamente il prelievo supplementare, a fronte della sanzione degli interessi di mora, in secondo luogo devono versare il prelievo alla Comunità europea. La riduzione degli anticipi, che riguarda pertanto il secondo obbligo, non fa venir meno il primo obbligo gravante sullo Stato membro. Da siffatta riduzione non consegue nemmeno che i conti siano approvati. Questo avviene sulla base degli importi già versati e delle eventuali riduzioni degli anticipi, aumentati dell'ammontare degli interessi moratori. Si aggiunge che, a giudizio della Commissione, la riduzione degli anticipi non riguarda l'intero importo del prelievo supplementare, ma solo il 96% dell'ammontare mancante.
36. Più in generale la Commissione sostiene di aver deciso, a causa del cattivo funzionamento del sistema del prelievo supplementare, di applicare i termini rigorosamente, con la minaccia di sanzioni. Ciò ha portato all'adozione degli artt. 3, 4 e 5 del regolamento n. 536/93. In forza dell'art. 5 il FEAOG ha ridotto gli anticipi nel febbraio 1997. Il n. 2 dell'art. 5 esige inoltre che gli interessi vengano detratti dalle spese dichiarate.
37. Gli interessi di mora, secondo la Commissione, sono detratti dalle spese comunitarie nel settore lattiero e lattiero-caseario. Gli interessi sono intesi come alleggerimento delle spese comunitarie.
38. La Commissione ritiene poi importante il fatto che, se non si imponesse la sanzione degli interessi di mora, sia i produttori e gli acquirenti di latte interessati sia lo Stato membro verrebbero a trovarsi un una posizione di vantaggio.
39. La Commissione ritiene che l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 non sia rilevante per il caso di specie, in cui devono essere applicate le regole specifiche del regolamento n. 536/93. I motivi che hanno determinato la rettifica finanziaria sono in questo caso diversi da quelli su cui si fondano le sentenze Francia/Commissione e Spagna/Commissione, citate dai governi tedesco e spagnolo . In primo luogo è diverso il fondamento giuridico delle singole rettifiche. Nel caso di specie il fondamento normativo è dato dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93. In secondo luogo in questo procedimento - a differenza degli altri due procedimenti citati - non si contesta l'obbligo di pagare il prelievo supplementare. In terzo luogo, la Commissione in quei casi non è riuscita a dimostrare la negligenza dello Stato membro, mentre in questa causa la questione se lo Stato membro sia stato negligente non rientra nell'oggetto del procedimento. Le autorità greche riconoscono, come s'è detto, l'obbligo di pagare il prelievo supplementare e condividono il giudizio della Commissione secondo cui esse non hanno preso tutti i provvedimenti idonei ad assicurare la riscossione del prelievo.
VI - Valutazione
A - Introduzione
40. Per cominciare è importante stabilire la portata della controversia. Nel ricorso il governo ellenico non contesta la decisione impugnata nella sua totalità, ma solo per quanto riguarda gli interessi di mora che gli sono stati addebitati per il periodo a partire dal febbraio 1997. Ciò significa che la controversia non si riferisce a:
- un importo di GRD 20 568 862 a titolo di prelievo supplementare per il superamento della quota latte nella campagna lattiera 1995/1996.
- un importo pari a GRD 24 027 489 a titolo di interessi moratori per il periodo dal settembre 1996 al gennaio 1997 compreso.
Dal punto di vista quantitativo la controversia riguarda un ammontare pari a GRD 47 996 621.
41. Tra le parti non è controverso che il governo ellenico ha corrisposto al FEAOG un importo troppo basso a titolo di prelievo supplementare per la campagna lattiera 1995-1996. E' del pari pacifico che gli anticipi concessi alla Grecia sono stati ridotti in conseguenza di ciò. In sostanza si litiga sulla questione se la Commissione in queste circostanze possa ancora addebitare ad uno Stato membro interessi di mora.
42. La questione si scinde, a mio avviso, in due branche, che esaminerò l'una dopo l'altra. La prima è la seguente: qual è il carattere della riduzione degli anticipi nell'ambito della contabilizzazione da parte del FEAOG? Implica questa riduzione che l'inadempimento di uno Stato membro è cessato? Ove si accerti che la riduzione degli anticipi non libera lo Stato membro, o non lo libera completamente, dal suo obbligo di pagamento, va risolta la seconda questione: in che misura la riduzione degli anticipi e l'imposizione di interessi di mora sono due provvedimenti distinti, che possono essere applicati indipendentemente l'uno dall'altro? Per rispondere a questa domanda esaminerò la natura delle sanzioni e il potere della Commissione di imporle. Infine, dopo aver discusso le due branche della questione, mi soffermerò sull'adeguatezza della motivazione della decisione impugnata.
B - La prima branca della questione
43. Il problema qui sollevato va risolto tenendo presenti lo scopo e il contenuto del sistema del prelievo supplementare, e segnatamente il ruolo svolto dagli Stati membri nella riscossione del prelievo.
44. Il sistema del prelievo supplementare è stato istituito, con decorrenza dal 1° aprile 1984, per disciplinare la produzione di latte nella Comunità europea. Con l'introduzione della quota latte individuale si intendeva contenere la produzione delle imprese lattiere esistenti e contrastare il sorgere di nuove imprese. Le quote latte individuali fissano i quantitativi di latte che un produttore può produrre senza che gli venga imposto un prelievo supplementare - proibitivo. Originariamente questo sistema sarebbe dovuto durare solo alcuni anni, ma nel frattempo è stato prorogato più volte, da ultimo sino al 1° aprile 2008. Esso rientra nell'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
45. Si tratta di un sistema comunitario disciplinato da diversi regolamenti comunitari e finanziato con fondi comunitari del FEAOG. Ciononostante gli Stati membri svolgono un ruolo centrale nell'attuazione del sistema, eseguendo i compiti loro attribuiti dai regolamenti, fra cui quello di suddividere le quote e di riscuotere il prelievo.
46. Queste caratteristiche del sistema implicano che i rapporti produttivi nel settore lattiero-caseario sono definiti per un certo periodo.Ciò vale sia per i rapporti tra i produttori in uno Stato membro sia per quelli tra gli Stati membri.
47. Va da sé che un siffatto sistema richiede un controllo rigoroso. Si impone infatti ai produttori di latte di limitare la produzione, mentre si esige dalle autorità degli Stati membri che controllino che i produttori di latte sul loro territorio non ricevano vantaggi concorrenziali non consentiti rispetto a quelli di altri Stati membri, grazie ad un'applicazione troppo elastica delle disposizioni sul prelievo supplementare. Sia i produttori sia le autorità degli Stati membri devono pertanto operare nell'interesse comune (europeo) piuttosto che nel proprio interesse (nazionale). La disponibilità ad agire in tal senso dipende in larga misura dalla certezza che anche gli altri nell'Unione europea rispettano doverosamente le norme. Di tale rispetto fa parte anche il pagamento tempestivo - il che significa entro il termine previsto dai regolamenti - del prelievo supplementare. Ritengo pertanto del tutto compatibile con lo scopo e il contenuto del sistema che la Commissione abbia adattato la normativa e abbia previsto nel regolamento n. 536/93 delle sanzioni per l'inosservanza dei termini.
48. La mancanza di sanzioni - e su questo punto condivido la tesi sostenuta dalla Commissione in questo procedimento - potrebbe avere per effetto che sia lo Stato membro sia i produttori di latte in quello Stato membro traggano un vantaggio finanziario dall'inosservanza dei termini. Se il sistema del prelievo supplementare implicasse un siffatto stimolo contrario, la sua efficacia verrebbe pregiudicata. E' pertanto compito della Commissione applicare rigorosamente i poteri sanzionatori che le sono conferiti.
49. E' bene tuttavia constatare in questa sede che siffatti poteri sanzionatori non costituiscono l'unico strumento con cui la Commissione può assicurare la riscossione tempestiva del prelievo supplementare da parte degli Stati membri. Laddove siffatti poteri non sono applicabili o non hanno gli effetti desiderati, alla Commissione è ovviamente aperta la via del procedimento di inadempimento, ai sensi dell'art. 226 CE.
50. Vedo in questa luce anche la presente controversia, sorta tra lo Stato membro Grecia e la Commissione in merito al pagamento del governo ellenico al FEAOG. Tra le parti non è controverso che è stato pagato un importo troppo basso a titolo di prelievo supplementare per la campagna lattiera 1995/1996. Ma, guardando meglio, non è qui in discussione la relazione finanziaria tra la Commissione e uno Stato membro. Si tratta invece, sostanzialmente, dell'obbligo di un acquirente o di un produttore di latte di pagare, in forza dell'art. 1 del regolamento n. 3950/92, un prelievo supplementare, il quale tuttavia non è versato direttamente alla Comunità europea, ma allo Stato membro, che può pertanto essere considerato come un intermediario.
51. E' proprio questo intermediario che, nel sistema del prelievo supplementare, è il primo responsabile per la riscossione. Siffatta responsabilità presenta due aspetti - come è stato giustamente rilevato dalla Commissione. Lo Stato membro deve fare in modo che i produttori lattieri paghino il prelievo supplementare sul latte prodotto in eccesso e deve poi versare tale importo al FEAOG. Entrambi gli obblighi devono essere adempiuti tempestivamente. Se i produttori pagano troppo tardi, essi possono lucrare sugli interessi, cosa che avrebbe ripercussioni non consentite sui rapporti di concorrenza nel settore lattiero-caseario; se gli Stati membri pagano troppo tardi alla Comunità europea, ciò danneggia il bilancio comunitario.
52. Nella presente controversia la concomitanza di questi due obblighi ben distinti svolge un ruolo cruciale.
53. Con decisione 5 marzo 1997 la Commissione ha deciso di ridurre l'anticipo spettante alla Grecia a causa del superamento della quota latte per la campagna lattiera 1995/1996. La Commissione ha compensato in questo modo l'importo dovuto dal governo ellenico. Dal momento della compensazione il governo ellenico ha soddisfatto i suoi obblighi di pagamento nei confronti del FEAOG.
54. Con questo nulla si è ancora detto sul secondo obbligo. Lo Stato membro, come detto, deve garantire non solo che l'importo del prelievo venga accreditato ai fondi comunitari, ma anche che il prelievo stesso gravi sui produttori che hanno superato la quota latte ad essi attribuita. In altre parole, il prelievo non deve essere pagato dallo Stato membro stesso.
55. Ciò significa che il governo ellenico, pur avendo soddisfatto i suoi obblighi di pagamento al FEOAG, non ha però ancora adempiuto tutti gli obblighi che gli derivano dai regolamenti sul prelievo supplementare. Si tratta allora di vedere se l'adempimento dell'obbligo residuo possa essere imposto sotto forma di interessi di mora da corrispondere al FEAOG. E' questa la seconda branca della questione da me individuata.
C - La seconda branca della questione
56. Occorre stabilire se sia possibile costringere al pagamento del prelievo supplementare i produttori di latte - e pertanto non le autorità greche - imponendo a queste ultime interessi di mora, mentre la somma principale è già stata versata al FEAOG.
57. Questa seconda branca della questione è di natura più tecnica. Per la sua risoluzione è pertanto determinante un'analisi della pertinente normativa. Per cominciare, esaminerò gli obblighi in sé, considerando l'obbligo di pagamento in capo al produttore di latte e i due obblighi sopra menzionati che ne conseguono per gli Stati membri. Passerò poi al contenuto delle sanzioni e al potere della Commissione di imporle.
58. L'obbligo di pagamento dell'acquirente di latte - non prendo in considerazione la vendita diretta del latte dal produttore al consumatore - deriva dall'art. 2, n. 2, del regolamento n. 3950/92. Esso prevede un pagamento entro una data da determinare e secondo modalità da determinare. Tale data è stabilita nel regolamento della Commissione n. 536/93. Il pagamento, in virtù dell'art. 3, n. 4 di questo regolamento, deve avvenire ogni anno anteriormente al 1° settembre. Il regolamento fissa anche talune modalità, mentre il compito di fissare le altre è delegato agli Stati membri, che, ai sensi dell'art. 3, n. 4, stabiliscono le modalità di pagamento all'organismo nazionale competente.
59. Si tratta insomma di un obbligo dell'acquirente di latte nei confronti dello Stato membro. Il diritto comunitario stabilisce pertanto un obbligo incondizionato di pagamento, senza conferire al FEAOG alcun diritto nei confronti del produttore.
60. Tocca agli Stati membri assicurare l'effettivo e tempestivo pagamento da parte dell'acquirente di latte. In questo obbligo degli Stati membri rientrano anche le misure che essi devono adottare, a norma dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, per recuperare le somme perdute a seguito di irregolarità o negligenze.
61. Successivamente lo Stato membro deve tempestivamente versare alla Comunità gli importi riscossi. L'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93 impone agli Stati membri l'obbligo di adottare misure complementari per garantire che il pagamento dovuto avvenga entro il termine prescritto. Gravano poi sullo Stato membro una serie di oneri amministrativi volti ad assicurare un sollecito adempimento dell'obbligo. Cito a questo proposito, a titolo di esempio, l'art. 13 della decisione 94/729.
62. Ciò mi porta a parlare delle sanzioni che la Commissione può imporre per l'inosservanza dei summenzionati obblighi. La normativa europea prevede un efficace sistema di sanzioni, che viene reso possibile in quanto gli Stati membri non solo intervengono come intermediari nella riscossione dei prelievi, ma fanno anche pagamenti agli imprenditori agricoli in nome della Comunità. A tal fine gli Stati membri ricevono anticipi mensili. La sanzione principale imposta dalla Commissione è proprio la riduzione di siffatti anticipi.
63. La riduzione degli anticipi in caso di pagamento non tempestivo del prelievo supplementare è prevista all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93. Inoltre anche l'art. 4 del regolamento n. 296/96, in combinato disposto con l'art. 13 della decisione 94/729, prevede una siffatta riduzione, nel caso in cui le informazioni fornite dallo Stato membro indichino un'evidente violazione del diritto comunitario.
64. Mi sembra che la riduzione degli anticipi sia per sua stessa natura una sanzione provvisoria. Infatti, nel momento in cui ha luogo la riduzione non è ancora definitivamente accertato in che misura non siano stati adempiuti gli obblighi comunitari. L'accertamento definitivo avviene più tardi, al momento della liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per un esercizio in relazione alle spese finanziate dal FEAOG. L'art. 13 della decisione 94/729 stabilisce pertanto che le riduzioni o le sospensioni lasciano impregiudicate le decisioni che saranno prese nell'ambito della liquidazione dei conti.
65. Ciò posto, mi sembra indubbio che la Commissione conservi il potere di imporre sanzioni nell'ambito della liquidazione dei conti, anche dopo la riduzione degli anticipi. Nell'applicare tali sanzioni occorrerà tuttavia tenere conto di precedenti riduzioni. In altri termini, la Commissione non può esigere il pagamento di un importo che è già stato versato.
66. Una delle altre sanzioni previste dal sistema sono gli interessi di mora, contemplati all'art. 3, n. 4 e, rispettivamente, all'art. 4, n. 4, del regolamento n. 536/93. Il loro pagamento è un obbligo dell'acquirente del latte o, rispettivamente, del produttore, che deve versarli agli Stati membri. Ai sensi dell'art. 5, n. 2, del regolamento, l'ammontare degli interessi viene detratto dalle spese nel settore lattiero.
67. Giungo così all'essenza di questa controversia. In primo luogo la Commissione, come ho osservato, non può esigere il pagamento di un importo che è già stato versato. Ma non è questo che avviene nel caso di specie. Come la Commissione giustamente afferma, sono invece imposte sanzioni relative a due obblighi diversi.
68. Si tratta di quanto segue. La decisione 5 marzo 1997, riducendo l'anticipo, estingue il debito attuale della Repubblica ellenica nei confronti del FEAOG, in relazione al pagamento della somma principale (il prelievo supplementare in sé).
69. Ciò non significa peraltro che gli acquirenti del latte abbiano soddisfatto il loro debito, in quanto essi non hanno pagato tempestivamente. Per il ritardo nel pagamento sono dovuti interessi moratori, in virtù del regolamento n. 536/93. Il periodo di ritardo comincia nel caso di specie il 1° settembre 1996 - la data stabilita dal regolamento - e termina soltanto dopo che gli acquirenti del latte hanno pagato alle autorità nazionali competenti. Il fatto che il governo ellenico abbia soddisfatto l'obbligo relativo alla somma principale per mezzo della riduzione degli anticipi non ha alcun rilievo per gli interessi di mora.
70. In sintesi, gli interessi di mora sono dovuti direttamente dagli acquirenti del latte, in forza del diritto comunitario. La loro riscossione è compito delle autorità nazionali. Ci si domanda ora se, in caso di mancata riscossione - e in questo procedimento è pacifico che le autorità nazionali greche non hanno proceduto alla riscossione - gli interessi di mora possano nondimeno formare oggetto di compensazione tra la Commissione e il governo di uno Stato membro.
71. La Commissione sostiene che il fondamento normativo della rettifica è costituito dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93, che parla però della compensazione degli interessi versati. Nel caso di specie gli interessi sono dovuti, ma non sono stati pagati. Nella sentenza Spagna /Commissione la Corte, in una fattispecie paragonabile, ha giudicato «che il fatto che alcune somme dovute non vengano pagate, o che vengano pagate tardivamente, non costituisce, di per sé, una violazione degli obblighi imposti dal diritto comunitario agli Stati membri» . In quella sentenza la Corte ribadisce l'orientamento adottato con la sentenza Francia/Commissione, vertente sul regolamento n. 1546/88, nella quale aveva spiegato che, sebbene lo Stato membro sia tenuto a versare alla Commissione gli importi da esso riscossi, non è tuttavia lui stesso debitore del prelievo supplementare . Anche se il regolamento in questione è stato abrogato e il sistema - come giustamente osserva la Commissione - da quel momento è stato inasprito, ciò non significa tuttavia che l'art. 5, n. 2, possa fornire la base giuridica per la rettifica in esame. Su questo punto condivido il giudizio dei governi tedesco e spagnolo. L'art. 5, n. 2, non è nulla più che un obbligo per lo Stato membro di non trattenere gli importi ricevuti, ma di versarli al FEAOG.
72. Si pone successivamente la questione se la rettifica possa allora fondarsi sul regime generale vigente per le ripercussioni finanziarie di irregolarità o di negligenze all'interno dell'organizzazione comune dei mercati nel settore lattiero (art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90). La Commissione sostiene esplicitamente dinanzi alla Corte che l'art. 8, n. 2, non si applica, dato che essa basa il suo ricorso sull'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93. Analizzerò fra breve questa motivazione addotta dalla Commissione e la motivazione della decisione impugnata. Mi domando però prima in che limiti l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90 di per sé possa essere applicabile. In sintesi, è stato adeguatamente accertato che le ripercussioni finanziarie della mancata riscossione sono addebitabili a irregolarità o a negligenze delle amministrazioni nazionali?
73. Secondo la giurisprudenza della Corte l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90 costituisce una precisazione, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune, dell'obbligo generale di diligenza di cui all'art. 10 CE. L'obbligo contemplato all'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90 implica che gli Stati membri devono adottare i provvedimenti necessari per rimediare senza indugio alle irregolarità. Alla scadenza di un certo periodo esiste infatti il rischio che il recupero di importi pagati senza causa venga reso più difficile o impossibile da determinate circostanze, come la cessazione dell'impresa o la perdita di documenti contabili.
74. In generale la Commissione deve provare la negligenza dello Stato membro sulla base di prove documentali concrete, come consegue dal suo obbligo generale di motivazione. Nel caso di specie questo onere della prova a carico della Commissione non deve essere inteso troppo rigorosamente. Le circostanze del caso giustificano l'assunto che la negligenza è stata provata. Infatti è certo che il prelievo supplementare non è stato riscosso. Il governo ellenico non lo contesta né cerca di giustificare la propria negligenza.
75. Concludo pertanto che l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90 può costituire il fondamento normativo della rettifica.
D - La motivazione
76. Ci si domanda tuttavia se questa disposizione abbia costituito l'effettivo fondamento giuridico nel caso di specie. Esamino la questione alla luce dell'obbligo di motivazione, derivante dall'art. 253 CE. Secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione è tenuta a motivare ogni sua decisione con cui rileva negligenze imputabili allo Stato membro considerato . Ciò significa segnatamente che la motivazione deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l'iter logico seguito dalla Commissione, per consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e per permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo, mentre non si richiede che la motivazione contenga tutti gli elementi di fatto o di diritto pertinenti .
77. Nel contesto particolare in cui vengono prese le decisioni sulla liquidazione di conti, la Corte interpreta l'obbligo di motivazione con una certa elasticità. Non occorre che un'adeguata motivazione figuri nella decisione stessa. La Corte considera sufficiente la motivazione qualora lo Stato membro destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione della decisione e conoscesse pertanto i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare al FEAOG un certo importo . Il principio ispiratore di questo obbligo di motivazione poco rigoroso sta nel fatto che le decisioni relative alla liquidazione dei conti nascono da una stretta collaborazione tra lo Stato membro e la Commissione. Lo Stato membro può infatti rivolgersi, prima che sia emanata la decisione, ad un organo di conciliazione a tal fine istituito .
78. La minor severità dell'obbligo di motivazione di cui al paragrafo precedente riguarda a mio avviso soltanto il modo in cui la motivazione deve essere resa nota e non la conoscibilità stessa della motivazione, né il suo contenuto. Un elemento dell'obbligo di motivazione consiste nell'obbligo della Commissione di rendere noto allo Stato membro quale sia il fondamento su cui la decisione è basata. Siffatto fondamento deve essere idoneo a sostenere la motivazione. Solo se la Commissione soddisfa così l'obbligo di motivazione lo Stato membro può conoscere i suoi diritti e la Corte può esercitare il suo controllo.
79. Aggiungo quanto segue. Ai fini del controllo sull'attuazione della politica agricola comune da parte dello Stato membro, l'obbligo di motivazione ha un significato limitato laddove una decisione è adottata in conformità della prassi vigente. Lo Stato membro conosce infatti la prassi corrente, e la stessa cosa vale per la Corte. Qualora una decisione invece si discosti dalla prassi abitualmente seguita, è piuttosto necessaria una motivazione più dettagliata . E una motivazione dettagliata può certamente essere richiesta per una decisione come quella impugnata, presa nel contesto della liquidazione dei conti del FEAOG. Siffatta liquidazione dei conti è infatti effettuata parecchio tempo dopo il momento in cui sono state sostenute le spese. La Commissione ha pertanto tutto il tempo per elaborarla con la dovuta diligenza.
80. Se applico questi presupposti al caso di specie, ritengo che ci si potesse attendere dalla Commissione una motivazione più dettagliata. Infatti vengono applicate qui per lo stesso fatto - la mancata riscossione del prelievo supplementare dai produttori e dagli acquirenti di latte greci per un determinato periodo - due sanzioni cumulative. Più sopra ho spiegato che il diritto comunitario non vi si oppone, ma ciò non significa che questa duplice sanzione costituisca una prassi comune, né che il relativo potere della Commissione sia evidente. Per quanto riguarda il primo elemento, nulla è stato affermato né è altrimenti risultato in proposito nel corso del procedimento. Per quanto riguarda il secondo elemento, anche se ritengo sussistente il potere della Commissione, non per questo lo considero evidente. Sono giunto a riconoscere siffatto potere solo dopo un'accurata analisi delle disposizioni rilevanti del diritto comunitario.
81. Ciò mi porta alla motivazione della decisione impugnata. Per cominciare constato che la decisione in sé è stata motivata in modo molto sommario. Si tratta di una decisione che contiene una serie di rettifiche in diversi settori della politica agricola comune e che è rivolta ad un gran numero di Stati membri. Nel preambolo si fa un rinvio generale al regolamento n. 729/90 e si citano poi alcune disposizioni specifiche che devono costituire il fondamento normativo della decisione. L'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90 non fa parte del preambolo. Lo stesso vale comunque per l'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93. Di per sé tale omissione non implica necessariamente un difetto di motivazione, in quanto la Corte ammette che lo Stato membro abbia appreso da altra fonte i motivi per cui la Commissione riteneva di non poter imputare un determinato importo al FEAOG.
82. Nella relazione del colloquio bilaterale tra il governo ellenico e la Commissione si menziona che quest'ultima fonda la sua decisione sull'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93. L'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90 è citato nella relazione, ma evidentemente per la Commissione non costituisce il fondamento delle sanzioni. Non risulta neppure da altri documenti che la Commissione si basi - anche - sull'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/90. E dinanzi alla Corte la Commissione dichiara esplicitamente che l'art. 8, n. 2, non costituisce il fondamento normativo della sanzione.
83. In sintesi, secondo la motivazione data, la decisione - nella parte in cui addebita gli interessi di mora alla Repubblica ellenica - si basa sull'art. 5, n. 2, del regolamento n. 536/93. Questa disposizione non è un fondamento adeguato per la decisione, come ho in precedenza accertato.
84. Ciò posto, propongo alla Corte di dichiarare parzialmente nulla la decisione per difetto di motivazione. Ai fini di questa conclusione rileva a mio avviso anche il fatto che gli interessi di mora imposti dalla Commissione sono una sanzione che si discosta dalla prassi corrente e che non è ovvia. Il governo ellenico non avrebbe potuto venire a conoscenza in altro modo del fondamento normativo corretto.
VII - Conclusione
85. In base alle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte:
1) di annullare la decisione della Commissione 5 febbraio 2001, relativa all'esclusione dal finanziamento comunitario di determinate spese effettuate dagli Stati membri nell'ambito del FEOAG, sezione garanzia, nei limiti in cui essa riguarda gli interessi moratori addebitati alla Repubblica ellenica per spese nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, a partire dal febbraio 1997;
2) di condannare la Commissione alle spese del procedimento;
3) di dichiarare che la Repubblica federale di Germania e il Regno di Spagna devono sopportare le proprie spese.