61989J0342
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-342/89 (
*1
)
I — Matéria de facto
1.
O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), dispõe, nos artigos l.°, n.° 2, e 2.° e 3.°, que a Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (a seguir «FEOGA») financia as restituições à exportação para países terceiros e as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas.
Os dois primeiros parágrafos do n.° 2 do artigo 4.° deste regulamento determinam que a Comissão ponha à disposição dos Estados-membros os créditos necessários aos pagamentos a efectuar.
Nos termos do terceiro parágrafo do n.° 2 deste artigo, acrescentado pelo Regulamento (CEE) n.° 3183/87 do Conselho, de 19 de Outubro de 1987, que institui regras especiais relativas ao financiamento da política agrícola comum (JO L 304, p. 1), alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2048/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, que altera o Regulamento (CEE) n.° 729/70 (JO L 185, p. 1),
«Todavia, após o esgotamento das dotações concedidas ao FEOGA, Secção “Garantia”, para o exercício de 1987 [...] os meios financeiros destinados a cobrir as despesas referidas no n.° 2 do artigo 1.° são mobilizados pelos Estados-membros em função das necessidades dos seus serviços pagadores.»
A alínea a) do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 determina que a Comissão, depois de consultar o comité do Fundo, decide, no início do ano, um adiantamento, e, no decurso do ano, pagamentos complementares. Nos termos do último parágrafo deste preceito, acrescentado pelo Regulamento n.° 3183/87 e alterado pelo Regulamento n.° 2048/88,
«A partir de Janeiro de 1988, a Comissão decidirá unicamente os adiantamentos mensais sobre a imputação das despesas feitas com os meios financeiros definidos no n.° 2, terceiro parágrafo, do artigo 4.°...»
O mesmo artigo 5.° institui, na alínea b) do seu n.° 2, o regime de apuramento anual das contas dos serviços e organismos nacionais, cujas modalidades são fixadas pelo Regulamento (CEE) n.° 1723/72 da Comissão, de 26 de Julho de 1972, relativo ao apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 186, p. 1; EE 03 F6, p. 70).
As modalidades de pagamento dos adiantamentos mensais estão estabelecidas no Regulamento (CEE) n.° 2776/88 da Comissão, de 7 de Setembro de 1988, relativo aos dados a transmitir pelos Estados-membros tendo em vista a contabilização das despesas financiadas a título da secção «Garantia» do FEOGA (JO L 249, p. 9), que substitui o Regulamento (CEE) n.° 3184/83 da Comissão, de 31 de Outubro de 1983, relativo ao sistema de adiantamentos para as despesas financiadas a título da Secção «Garantia» do FEOGA (JO L 320, p. 1).
Nos termos do n.° 1 do artigo 3.° daquele regulamento,
«Os Estados-membros comunicam, por telecópia, à Comissão, o mais tardar no segundo dia útil de cada semana, o montante total de despesas pagas desde o início do mês até ao final da semana precedente.»
Nos termos do n.° 5 deste artigo,
«Os Estados-membros transmitem mensalmente à Comissão, em três exemplares e o mais tardar no dia 20 de cada mês, um relatório destinado à tomada em conta, pelo orçamento comunitário, das despesas pagas no decurso do mês precedente.»
O n.° 1 do artigo 4.° determina que a Comissão pague, com base nos dados transmitidos, os adiantamentos mensais. Nos termos do segundo parágrafo do n.° 2 deste artigo,
«... a Comissão, após ter informado os Estados-membros interessados, pode retardar o pagamento dos adiantamentos aos Estados-membros cujas comunicações referidas no artigo 3.° sejam recebidas com atraso ou contenham elementos discordantes que requeiram verificações suplementares».
O n.° 1 do artigo 9.° precisa que as despesas declaradas a título de um mês devem corresponder aos pagamentos e recebimentos efectivamente realizados no decurso desse mês.
A Decisão 88/377/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativa à disciplina orçamental (JO L 185, p. 29), determina, no seu artigo 6.°, que a Comissão estabelecerá um sistema de alarme eficaz no que se refere à evolução das despesas do FEOGA, Secção Garantia; a Comissão utilizará os poderes de gestão de que dispõe sempre que o ritmo de evolução das despesas reais exceda ou possa vir a exceder o perfil que ela definiu para cada capítulo orçamental do FEOGA, Secção Garantia.
O Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1; EE Ol F2 p. 90), determina, no seu artigo 97.°, relativo à autorização das despesas e à imputação como pagamento em matéria de FEOGA-«Garantia», que tal disposição se aplica sem prejuízo do apuramento das contas previsto no Regulamento n.° 729/70. O artigo 99.° do Regulamento Financeiro, na versão do Regulamento (CEE) n.° 2049/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988 (JO L 185, p. 3), lembra que o apuramento de contas previsto no artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 tem por objecto determinar o montante das despesas que devem ser consideradas a cargo do FEOGA.
O artigo 7° da decisão acima referida precisa que o pagamento dos adiantamentos mensais do FEOGA, Secção Garantia, é efectuado com base nas informações facultadas pelos Estados-membros.
2.
Por telex de 28 de Julho de 1989, a Comissão assinalou aos Estados-membros que, por aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar no sector do leite (JO L 139, p. 12), as imposições cobradas ao abrigo do regime das quotas leiteiras, quanto ao período de doze meses decorrido, isto é, a campanha de 1988/1989, deveriam ser contabilizadas o mais tardar em 30 de Junho de 1989.
3.
Considerando que a República Federal da Alemanha não cobrara algumas imposições no decurso da campanha de 1988/1989 e não pagara os montantes em causa antes de 30 de Junho de 1989, a Comissão, na decisão de 30 de Agosto de 1989 relativa a um adiantamento sobre a tomada em consideração das despesas financiadas pela Secção «Garantia» do FEOGA, deduziu a quantia de 34236729,47 DM das despesas que a República Federal da Alemanha indicara ter efectuado no decurso do mês de Julho de 1989.
Numa nota informativa datada de 12 de Outubro de 1989, a Comissão fundamentou esta decisão em três argumentos:
—
na sua comunicação publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO 1983, C 318, p. 3), declarou que se reservava o direito de recusar o pagamento dos adiantamentos mensais do FEOGA no respeitante às despesas provocadas por um comportamento ilegal dos Estados-membros que afectasse directamente as medidas comunitárias;
—
segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, só podem ser postas a cargo do FEOGA, Secção Garantia, as despesas efectuadas de acordo com a regulamentação agrícola;
—
o artigo 6.° da Decisão 88/377 dá-lhe o direito de fazer uso dos seus poderes de gestão sempre que as despesas ameacem exceder o perfil previsto.
II — Tramitação processual e pedidos das partes
1.
O recurso interposto pela República Federal da Alemanha foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 3 de Novembro de 1989.
2.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
3.
A República Federal da Alemanha, recorrente, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Decisão C(89)1525 da Comissão, de 30 de Agosto de 1989, na medida em que esta diminuiu, no montante de 34236729,47 DM, o adiantamento de 636274825,97 DM solicitado pelo Governo federal com referência ao mês de Setembro de 1989;
—
condenar a recorrida nas despesas.
4.
A Comissão, recorrida, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a recorrente nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
1.
A República Federal da Alemanha alega que a questão fundamental é a de saber se a Comissão está autorizada a reduzir os adiantamentos solicitados por um Estado com base nas despesas concretamente efectuadas no decurso de um mês de referência.
Precisa que a referência a retenções nos adiantamentos, anteriormente praticadas, não é pertinente para apreciação do bem fundado da decisão litigiosa.
A Comissão também não pode deduzir da obrigação que incumbe aos Estados-membros de tomarem as medidas necessárias para garantir a cobrança das imposições sobre o leite uma presunção de solidariedade entre o devedor e o Estado-membro, por força da qual este último se tornaria, ele próprio, devedor da imposição para com a Comissão.
O regime dos adiantamentos instituído pelos regulamentos n.os 729/70 e 3184/84 e baseado nos pedidos formulados pelos Estados-membros, foi substituído, na sequência dos graves problemas orçamentais do ano de 1987, por um novo sistema, definido pelos regulamentos n.os 3183/87, 2048/88 e 2776/88, no qual os adiantamentos são fixados não com base numa previsão das despesas futuras mas nos pagamentos já efectuados no decurso de um dado mês. Esta alteração não transformou, no entanto, a natureza jurídica dos adiantamentos num sistema de reembolso.
A alínea a) do n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2048/88, tanto na versão alemã como nas versões francesa e inglesa, determina, de modo inequívoco, que a Comissão deve decidir unicamente os adiantamentos sobre a imputação das despesas feitas pelos Estados. Esta disposição marca uma oposição relativamente à alínea a) do mesmo n.0 2, primeiro parágrafo, primeiro travessão, segundo a qual a Comissão decide no início do ano um adiantamento aos serviços e organismos nacionais, no sentido de que a margem de poder discricionário de que a Comissão anteriormente dispunha ficou reduzida a zero. A declaração de despesas que os Estados devem fazer, por força do artigo 3.° do Regulamento n.° 2776/88, não tem que ter em conta a questão de saber se tais pagamentos foram efectuados de acordo com o direito comunitário. Segundo o n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2776/88, a Comissão deve pagar os adiantamentos num determinado prazo seguinte à realização das despesas declaradas, salvas as hipóteses de declaração tardia ou de discordâncias, não verificadas no caso concreto.
Não tendo, fora destes casos, qualquer direito a retardar o pagamento dos adiantamentos, a Comissão não pode sustentar que poderia ter sido retido um montante mais elevado e que a República Federal da Alemanha não foi, portanto, lesada.
O facto de o actual sistema dos adiantamentos se basear exclusivamente na penhora contabilística das operações de pagamento realizadas é ainda posto em evidência pela circunstância de a Comissão não ter reembolsado as imposições sobre o leite cobradas por certos Estados, como a Dinamarca ou o Reino Unido, em relação aos quais o produto de tais imposições fora subavaliado.
A República Federal da Alemanha reconhece que os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.0 729/70 enunciam o princípio fundamental de que o FEOGA apenas financia as medidas de intervenção conformes ao direito comunitário; tais disposições não se pronunciam, no entanto, sobre o momento em que a Comissão é chamada a tomar uma decisão a tal respeito.
Resulta do n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 729/70, que se refere aos meios financeiros destinados a cobrir as despesas, que o sistema dos adiantamentos se destina a pôr à disposição dos Estados, com base numa avaliação contabilística simplificada, os créditos necessários à cobertura de tais despesas. Esta finalidade do sistema não autoriza a Comissão a diminuir os adiantamentos em caso de violação presumida do direito comunitário. Tal violação apenas poderá ser constatada no âmbito do processo de apuramento das contas. Tal processo, complexo e de natureza contraditória, incidindo sobre a legalidade das despesas declaradas pelos Estados-membros, é diferente, tanto na forma como no conteúdo, do processo sumário dos adiantamentos. Não há, a este respeito, qualquer diferença entre as despesas positivas e as despesas, ditas negativas, do tipo das imposições.
As violações do direito comunitário que a Comissão invocou no processo de apuramento das contas respeitam, em regra, a questões de interpretação do direito comunitário que necessitam de uma análise aprofundada. O legislador comunitário excluiu deliberadamente a hipótese de, no âmbito do processo dos adiantamentos, a Comissão poder fazer uma antecipação sobre o processo de apuramento das contas. A posição da Comissão conduz a uma sobrecarga do processo dos adiantamentos, por via do exame de questões jurídicas complexas, e, sendo caso disso, por via de litígios susceptíveis de serem levados ao Tribunal de Justiça, o que não está de acordo com o objectivo de tal processo.
O n.° 7 do artigo 9, conjugado com o artigo 6.° do Regulamento n.° 2776/88, só permite correcções imediatas, no âmbito do processo dos adiantamentos, para as despesas de «segunda categoria», a saber, as diferenças entre os preços de compra e de venda, já que tais correcções são devidas a erros fáceis de detectar e de verificar no plano aritmético e não necessitam de um exame aprofundado no âmbito do processo de apuramento das contas.
A Decisão 88/377, sobre a disciplina orçamental, não constitui uma base jurídica autónoma para a diminuição dos adiantamentos. O artigo 6.° de tal decisão remete, no caso de serem excedidas as despesas previstas, para as medidas de regulação existentes, que são, entre outras, as medidas de estabilização e as transferências de dotações. Resulta claramente do contexto das conclusões do Conselho Europeu de Fevereiro de 1988, que está na origem desta decisão, que os poderes de gestão da Comissão apenas podem reportar-se às medidas de organização do mercado. Longe de conceder à Comissão uma nova atribuição, tal decisão apenas se refere às competências existentes. O seu artigo 7° prevê, aliás, expressamente que o pagamento dos adiantamentos mensais FEOGA-«Garantia» é efectuado pela Comissão com base nas informações fornecidas pelos Estados-membros.
O artigo 97.° do Regulamento Financeiro não tem também pertinência, já que tal texto não confere uma nova atribuição à Comissão, antes sendo uma disposição relativa ao procedimento interno de tal instituição. Aliás, o artigo 99.° do Regulamento Financeiro reserva para a fase de apuramento das contas a determinação do montante das despesas postas a cargo do FEOGA e das deixadas a cargo do Estado-membro.
Em violação do artigo 190.° do Tratado CEE, a decisão litigiosa não dá qualquer fundamentação relativa aos motivos e ao alcance da diminuição dos adiantamentos. A troca de correspondência entre a Comissão e as autoridades alemães, prévia à decisão litigiosa, não é suceptível de colmatar esta falta de fundamentação.
O telex de 28 de Julho de 1987, que lembra aos Estados-membros a sua obrigação de levar em conta, antes de 30 de Junho de 1989, as imposições cobradas sobre o leite, não respeita à República Federal da Alemanha, que contabilizou todas as imposições nos prazos devidos.
O argumento da Comissão, de que a obrigação de esperar pelo apuramento das contas para sancionar as violações cometidas por certos Estados-membros causaria indirectamente um prejuízo aos Estados-membros que não estivessem em falta, não é pertinente. Tal prejuízo tem um caracter teórico; com efeito, face ao caracter global dos adiantamentos do FEOGA e à possibilidade de transferência de dotações e de um orçamento suplementar, nunca se procederia a reduções das dotações inscritas noutros capítulos ou ao reforço dos estabilizadores.
2.
A Comissão sublinha a importância do litígio, na medida em que se trata de determinar se a Comissão pode verificar, no decurso do processo dos adiantamentos, se as despesas foram efectuadas pelos Estados-membros de acordo com as normas comunitárias, ou se ela só está habilitada a proceder a tal controlo aquando do apuramento das contas.
A Comissão invoca, além disso, precedentes, em que operou reduções no âmbito da concessão de adiantamentos mensais.
Analisando o regime das imposições, a Comissão sublinha que o Estado-membro é responsável pela conformidade da cobrança da imposição e, portanto, pela conformidade da determinação da quantidade de referência comunitária. De modo nenhum se trata, portanto, de estabelecer uma responsabilidade solidária do devedor da imposição e do Estado-membro.
Segundo a Comissão, as imposições sobre o leite não cobradas não devem considerar-se pagamentos ainda não efectuados, mas despesas negativas; os Estados-membros têm a obrigação de cobrar tais imposições nos compradores de leite dentro de certo prazo e de levar seguidamente em conta tais montantes. Constituindo despesas negativas, as imposições não cobradas devem ser imputadas aos Estados-membros.
O montante das despesas negativas retido apenas equivale a 44,6 % do montante real correspondente aos excessos efectivos das quotas do leite. A redução das consequências financeiras do excesso das quotas, operada uniformemente por todos os Estados-membros, explica-se pela vontade da Comissão de dispor de uma certa margem de segurança e pelo seu cuidado em restringir a rectificação ao montante necessário para que as despesas relativas à organização do mercado do leite, quanto ao mês em causa, correspondam às despesas indicadas nas previsões.
A Comissão alega que o novo n.° 2 do artigo 4.°, inserido no Regulamento n.° 729/70 pelo Regulamento n.° 3183/87, transformou o antigo sistema dos adiantamentos feitos pela Comissão num sistema de pré-financiamento pelos Estados-membros. Para atenuar os encargos decorrentes, para os Estados, deste novo sistema, os juros devidos pelas operações de débito necessárias para o pré-financiamento são, por força do artigo 5.°-A, a cargo da Comunidade.
Os regulamentos n.os 3183/87 e 2048/88 transformaram também os pagamentos complementares em pagamentos mensais no decurso do ano, os quais já não se relacionam com previstas despesas futuras, mas com despesas realmente efectuadas. Para definir estas despesas, a regulamentação faz referência ao artigo 1.°, n.° 2, e aos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, nos termos dos quais apenas podem ser financiadas as prestações concedidas segundo as regras comunitárias. A transformação do sistema dos adiantamentos num sistema de imputação deslocado implica uma verificação a posteriori da conformidade das despesas efectuadas com o direito comunitário. O Regulamento n.° 2776/88 não pode ser interpretado no sentido de apenas autorizar controlos formais; com efeito, tal diploma deve ser aplicado em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2, alínea a), mas também com os artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, disposições que apenas permitem financiar as despesas efectuadas em conformidade com o direito comunitário.
O facto de o n.° 2 do artigo 5.° do Regulamento n.° 729/70 subordinar a decisão da Comissão relativa aos adiantamentos à consulta do comité do Fundo põe em evidência que tal decisão não constitui um processo puramente formal, mas um processo de fundo.
Sem assimilar totalmente o processo dos adiantamentos ao do apuramento das contas, a Comissão pode e deve, em caso de erro manifesto dos Estados-membros, efectuar correcções desde a fase do processo dos adiantamentos. E certo que este processo não deve ser empolado com o exame de questões jurídicas complexas e está fora de questão recusar aos Estados o direito de serem ouvidos. No caso vertente, trata-se, no entanto, de uma questão jurídica assaz simples que, além disso, não é objecto de litígio entre as partes.
O regime instituído pelo Regulamento n.° 2776/88 permite, aliás, à Comissão, nomeadamente ao nível dos prazos de pagamento, efectuar um controlo material das despesas comunicadas pelos Estados.
A expressão «pagamento dos adiantamentos mensais unicamente sobre a imputação das despesas feitas», constante dos regulamentos n.°s 3183/87 e 2048/88, significa claramente, apesar de uma certa ambiguidade da versão alemã do Regulamento n.° 2048/88, que a Comissão deixa de conceder adiantamentos, propriamente ditos, sobre despesas futuras, mas apenas pagamentos mensais por conta das despesas já efectuadas.
De um ponto de vista jurídico, a escolha do termo «adiantamento» explica-se pela letra do artigo 96.° do Regulamento Financeiro. Na realidade das coisas, no entanto, trata-se antes de pagamentos a posteriori. Não seria conforme com os objectivos da transformação do sistema dos adiantamentos num sistema de reembolso querer reduzir a nada o poder de apreciação da Comissão.
Na sua comunicação de 1983, acima referida, a Comissão esclareceu, aliás, que não consideraria, no processo de concessão dos adiantamentos, despesas efectuadas com violação do direito comunitário.
O n.° 7 do artigo 9.° do Regulamento n.° 2776/88 apenas visa facilitar as rectificações a efectuar após o apuramento anual das contas quanto às despesas ditas da segunda categoria, a propósito das quais foram observados erros frequentes.
O artigo 6.° da Decisão 88/377, sobre a disciplina orçamental, investe expressamente a Comissão nos poderes de gestão destinados à estabilização das despesas, incluindo a redução dos adiantamentos mensais, quando as despesas não foram efectuadas de acordo com o direito comunitário. A questão de saber se aquele preceito constitui uma base jurídica autónoma para tais medidas de redução não é aqui pertinente, já que tal base é fornecida pela alínea a) do n.° 2 do artigo 5.°, em conjugação com os artigos 2.°, 3.° e 4.° do Regulamento n.° 729/70. Adoptar uma interpretação diferente significaria não apenas que o Estado que efectua despesas com violação do direito comunitário escaparia às consequências de tal violação até ao apuramento anual das contas, mas ainda que a Comissão deveria indevidamente impor encargos a Estados-membros não implicados, reduzindo créditos inscritos noutros capítulos orçamentais ou propondo um reforco dos estabilizadores.
O artigo 7° da Decisão 88/377 não significa que a Comissão esteja obrigada a pagar os adiantamentos com base nas informações recebidas, mas apenas que os Estados-membros estão obrigados a comunicar os dados quanto a cada organização comum de mercado e que tais dados constituem a base da verificação efectuada pela Comissão ao abrigo do artigo 97.° do Regulamento Financeiro. Este preceito refere-se expressamente às despesas efectuadas pelos serviços e organismos em aplicação do artigo 4.° e, portanto, também dos artigos 2.° e 3.° do Regulamento n.° 729/70, que determinam a imputação das despesas efectuadas segundo as normas comunitárias. O artigo 99.° deste regulamento apenas respeita ao processo de imputação e não contém elementos sobre os meios e obrigações da Comissão no âmbito do processo dos adiantamentos.
Segundo a Comissão, a fundamentação da decisão é suficiente. O Tribunal de Justiça já reconheceu, com efeito, que uma fundamentação mais detalhada não é necessária, desde que o destinatário da decisão tenha sido associado ao processo de elaboração e conheça a fundamentação da Comissão. No seu telex de 28 de Julho de 1989, a Comissão indicou com precisão os factos que levou em conta para efectuar as deduções; a troca de correspondência com a recorrente põe aliás em evidência que esta compreendeu perfeitamente a fundamentação sumária fornecida pela Comissão. A acusação de que a Comissão não fundamentou o montante retido não tem consequências, dado que poderia ter sido retido um montante mais elevado e que a recorrente não sofreu, portanto, prejuízos.
O facto de a Comissão ter subavaliado o produto das imposições sobre o leite na Dinamarca e no Reino Unido não põe em causa a imputação aos Estados-membros das imposições efectivamente cobradas.
F. A. Schockweiler
Juiz-relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.