62021CJ0383
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
22 de dezembro de 2022 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Contratos públicos — Diretiva 2014/24/UE — Adjudicação do contrato sem iniciar um processo de concurso público — Contratos públicos adjudicados entre entidades no setor público — Artigo 12.o, n.o 3 — Contratos públicos adjudicados in house — Conceito de “controlo análogo” — Requisitos — Representação de todas as autoridades adjudicantes participantes — Artigo 12.o, n.o 4 — Contrato entre autoridades adjudicantes que prosseguem objetivos comuns de interesse público — Conceito de “cooperação” — Requisitos — Não transposição nos prazos fixados — Efeito direto»
Nos processos apensos C‑383/21 e C‑384/21,
que têm por objeto dois pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), por Decisões de 15 de junho de 2021, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 24 de junho de 2021, nos processos
Sambre & Biesme
SCRL (C‑383/21),
Commune de Farciennes (C‑384/21)
contra
Société wallonne du logement (SWL),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: E. Regan (relator), presidente de secção, D. Gratsias, M. Ilešič, I. Jarukaitis e Z. Csehi, juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretária: M. Siekierzyńska, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 30 de março de 2022,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da Sambre & Biesme, SCRL, por J. Laurent e C. Servais, avocats,
–
em representação da commune de Farciennes, por J. Bourtembourg e N. Fortemps, avocats,
–
em representação do Governo belga, por J.‑C. Halleux, C. Pochet e L. Van den Broeck, na qualidade de agentes, assistidos por M. Vastmans, avocate,
–
em representação da Comissão Europeia, por P. Ondrůšek e G. Wils, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 9 de junho de 2022,
profere o presente
Acórdão
1
Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 12.o, n.os 3 e 4, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).
2
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios entre, por um lado, a Sambre & Biesme SCRL, empresa pública de habitação (SLSP) (a seguir «SLSP Sambre & Biesme») (processo C‑383/21) e a commune de Farciennes (Bélgica) (processo C‑384/21) e, por outro, a Société wallone du logement (SWL) a respeito da anulação por esta última das decisões do Conselho de Administração da SLSP Sambre & Biesme pelas quais este, por um lado, aprovou a convenção‑quadro de contratos conjuntos com a comuna de Farciennes e, por outro, estipulou não abrir concurso para um contrato de serviços de inventário relativo ao amianto devido a uma relação in house que unia a SLSP Sambre & Biesme à sociedade intermunicipal para a gestão e realização de estudos técnicos e económicos (a seguir «Igretec»).
Quadro jurídico
Direito da União
3
A Diretiva 2014/24 enuncia, nos seus considerandos 5, 31 e 33:
«(5)
Recorde‑se que nada na presente diretiva obriga os Estados‑Membros a confiar a terceiros, mediante contrato, ou a externalizar a prestação de serviços que pretendam eles próprios prestar ou organizar por meios diferentes dos contratos públicos na aceção da presente diretiva. A prestação de serviços com base em disposições legais ou regulamentares, ou em contratos de trabalho, não deverá ser abrangida. Nalguns Estados‑Membros, tal pode ser o caso, por exemplo, de determinados serviços administrativos tais como serviços executivos e legislativos ou a prestação de determinados serviços à comunidade, como sejam serviços no âmbito dos negócios estrangeiros, da justiça ou serviços obrigatórios da segurança social.
[…]
(31)
Existe uma considerável insegurança jurídica quanto a saber em que medida os contratos celebrados entre entidades do setor público deverão estar sujeitos às regras da contratação pública. A jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia é interpretada de forma diferente pelos Estados‑Membros e mesmo pelas autoridades adjudicantes. Por conseguinte, é necessário clarificar em que casos os contratos celebrados dentro do setor público não estão sujeitos à aplicação das regras da contratação pública.
Essa clarificação deverá pautar‑se pelos princípios definidos na jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia. O simples facto de ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclui, por si só, a aplicação das regras acima referidas. Contudo, a aplicação das regras da contratação pública não deverá interferir na liberdade das autoridades públicas para desempenharem as suas missões de serviço público utilizando os seus próprios recursos, o que inclui a possibilidade de cooperação com outras autoridades públicas.
Dever‑se‑á evitar que qualquer cooperação público‑público isenta provoque uma distorção da concorrência em relação aos operadores económicos privados ao colocar um prestador de serviços privado em posição de vantagem perante os seus concorrentes.
[…]
(33)
As autoridades adjudicantes deverão poder optar por prestar conjuntamente os seus serviços públicos por meio de cooperação, sem serem obrigadas a utilizar qualquer forma jurídica especial. Essa cooperação poderá abranger todos os tipos de atividades relacionados com o desempenho de serviços e responsabilidades atribuídos às autoridades participantes ou por elas assumidos, como por exemplo missões obrigatórias ou voluntárias das autoridades locais ou regionais ou serviços confiados por direito público a organismos específicos. Os serviços prestados pelas diferentes autoridades participantes não têm de ser necessariamente idênticos, podendo ser também complementares.
Os contratos de prestação conjunta de serviços públicos não deverão ficar sujeitos à aplicação das regras estabelecidas na presente diretiva se forem celebrados exclusivamente entre autoridades adjudicantes, se a implementação dessa cooperação se pautar unicamente por considerações relativas ao interesse público e se nenhum prestador de serviços privado ficar em posição de vantagem em relação aos seus concorrentes.
Para preencher essas condições, a cooperação deverá basear‑se num conceito de cooperação. Tal cooperação não requer que todas as autoridades participantes assumam a execução das principais obrigações contratuais, conquanto sejam assumidos compromissos de contribuir para a execução em cooperação do serviço público em causa. Além disso, a implementação da cooperação, incluindo as eventuais transferências financeiras entre as autoridades adjudicantes participantes, deverá pautar‑se unicamente por considerações relativas ao interesse público.»
4
No título I desta diretiva, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação, definições e princípios gerais», figura um capítulo I, intitulado «Âmbito de aplicação e definições», cuja secção 3, por sua vez intitulada «Exclusões», inclui os artigos 7.o a 12.o
5
O artigo 12.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Contratos públicos entre entidades no setor público», dispõe:
«1.   Um contrato público adjudicado por uma autoridade adjudicante a outra pessoa coletiva de direito privado ou público fica excluído do âmbito da presente diretiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a)
A autoridade adjudicante exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;
b)
Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva controlada são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pela autoridade adjudicante que a controla ou por outras pessoas coletivas controladas pela referida autoridade adjudicante; e
c)
Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.
Considera‑se que uma autoridade adjudicante exerce sobre uma pessoa coletiva um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, na aceção da alínea a) do primeiro parágrafo, quando exerce uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes da pessoa coletiva controlada. Esse controlo pode ser igualmente exercido por outra pessoa coletiva, que, por sua vez, é controlada da mesma forma pela autoridade adjudicante.
2.   O n.o 1 aplica‑se igualmente quando uma pessoa coletiva controlada que é uma autoridade adjudicante adjudica um contrato à autoridade adjudicante que a controla, ou a outra pessoa coletiva controlada pela mesma autoridade adjudicante, desde que não haja participação direta de capital privado na pessoa coletiva à qual o contrato público é adjudicado, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.
3.   Uma autoridade adjudicante que não exerce controlo sobre uma pessoa coletiva de direito público ou privado na aceção do n.o 1 pode, no entanto, adjudicar um contrato público sem aplicar a presente diretiva a essa pessoa coletiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a)
A autoridade adjudicante, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços;
b)
Mais de 80 % das atividades da pessoa coletiva em causa são realizadas no desempenho de funções que lhe foram confiadas pelas autoridades adjudicantes que a controlam ou por outras pessoas coletivas controladas pelas mesmas autoridades adjudicantes;
c)
Não há participação direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceção das formas de participação de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposições legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que não exercem influência decisiva na pessoa coletiva controlada.
Para efeitos da alínea a) do primeiro parágrafo, considera‑se que as autoridades adjudicantes exercem conjuntamente um controlo sobre uma pessoa coletiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
i)
os órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada são compostos por representantes de todas as autoridades adjudicantes participantes. Várias ou todas as autoridades adjudicantes participantes podem fazer‑se representar por representantes individuais,
ii)
essas autoridades adjudicantes podem exercer conjuntamente uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes da pessoa coletiva controlada,
iii)
a pessoa coletiva controlada não [prossegue] quaisquer interesses contrários aos interesses das autoridades adjudicantes que a controlam.
4.   Um contrato celebrado exclusivamente entre duas ou mais autoridades adjudicantes não releva do âmbito de aplicação da presente diretiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a)
O contrato estabelece ou executa uma cooperação entre as autoridades adjudicantes participantes, a fim de assegurar que os serviços públicos que lhes cabe executar sejam prestados com o propósito de alcançar os objetivos que têm em comum;
b)
A execução da referida cooperação é unicamente regida por considerações de interesse público; e
c)
As autoridades adjudicantes participantes exercem no mercado livre menos de 20 % das atividades abrangidas pela cooperação.
[…]»
6
O artigo 90.o desta diretiva, sob a epígrafe «Transposição e disposições transitórias», prevê, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente diretiva até 18 de abril de 2016. Os Estados‑Membros devem comunicar imediatamente à Comissão o texto dessas disposições.»
Direito belga
7
A Diretiva 2014/24 foi transposta para o direito belga pela Lei dos Contratos Públicos, de 17 de junho de 2016 (Moniteur belge de 14 de julho de 2016, p. 44219), que entrou em vigor em 30 de junho de 2017, após o termo do prazo de transposição desta diretiva previsto no artigo 90.o da mesma.
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
8
A SLSP Sambre & Biesme é uma sociedade cooperativa de responsabilidade limitada cujos principais acionistas são as comunas de Farciennes e de Aiseau‑Presles (Bélgica). Enquanto sociedade de habitação de serviço público, tem por autoridade de tutela a SWL, que atua por conta do Governo da Valónia.
9
Em 2015, a SLSP Sambre & Biesme e a comuna de Farciennes decidiram unir os seus meios para criar um bairro ecológico em Farciennes com cerca de 150 habitações. Para o efeito, as partes pretendiam recorrer aos serviços da Igretec para seguir a execução do seu projeto.
10
A Igretec é uma sociedade cooperativa de responsabilidade limitada que exerce missões de serviço público e que é, a este título, uma pessoa coletiva de direito público. A sua atividade desenvolve‑se em vários domínios. Conforme descrito nos seus estatutos, o seu objeto social inclui, nomeadamente, atividades de gabinete de estudos e de gestão.
11
As regras relativas à organização e ao funcionamento da Igretec dependem do Código da Democracia Local e da Descentralização, bem como dos seus estatutos. A este título, no que diz respeito à sua composição, inclui exclusivamente pessoas coletivas de direito público. À data dos factos no processo principal, a Igretec contava entre os seus sócios mais de 70 comunas, entre as quais a comuna de Farciennes e outras 50 autoridades públicas. Particularmente, dentro do capital social da Igretec, repartido em participações sociais de cinco categorias, o número de participações da categoria A atribuídas às comunas ascendia a 5054351 e o número de participações da categoria C atribuídas aos «outros sócios de direito público» era de 17126.
12
Quanto ao funcionamento da Igretec, as comunas dispõem sempre da maioria dos votos, bem como da presidência dos diferentes órgãos de gestão e as decisões dos órgãos da Igretec só são adotadas se obtiverem, além da maioria dos votos dos administradores presentes ou representados, a maioria dos votos dos administradores provenientes das comunas associadas.
13
Em 29 de outubro de 2015, a SLSP Sambre & Biesme decidiu adquirir uma participação social da categoria C na Igretec para poder beneficiar dos seus serviços na qualidade de sócia.
14
Em 23 de março de 2016, a comuna de Farciennes celebrou com a Igretec um contrato de assistência ao dono da obra e de assistência jurídica, bem como um contrato de viabilidade na arquitetura, estabilidade, técnica especial, estradas, ambiente e urbanismo. No âmbito dessas missões, a Igretec propôs três variantes de adaptações que integravam o projeto da SLSP Sambre & Biesme e sugeriu a celebração de uma convenção de contrato conjunto entre a SLSP Sambre & Biesme e a comuna de Farciennes.
15
Em 19 de janeiro de 2017, o Conselho de Administração da SLSP Sambre & Biesme manifestou o seu acordo, por um lado, sobre o projeto de convenção‑quadro de contratos conjuntos com a comuna de Farciennes e, por outro, sobre o caderno especial de encargos relativo à designação de um gabinete de peritos para realizar o inventário e ao programa de gestão na questão do amianto. Esse caderno de encargos elaborado pela Igretec era descrito como a primeira etapa de execução do projeto do bairro ecológico em Farciennes.
16
Em 26 de janeiro de 2017, a Assembleia Municipal da comuna de Farciennes (Assembleia Municipal da Comuna de Farciennes, Bélgica) decidiu aprovar essa convenção‑quadro com a SLSP Sambre & Biesme.
17
A referida convenção‑quadro estipula, no seu artigo 1.o, intitulado «Objeto», que, nomeadamente, a comuna de Farciennes e a SLSP Sambre & Biesme determinam, por meio desta convenção‑quadro, os respetivos direitos e obrigações na conceção e realização das obras de criação do bairro ecológico de Farciennes e que decidem celebrar contratos públicos conjuntos a nível de serviços, obras e promoção de obras.
18
A este respeito, designam a comuna de Farciennes para atuar na qualidade de autoridade adjudicante em seu nome coletivo e para tomar, por si só, todas as decisões relativas à adjudicação dos contratos, entendendo‑se que, antes de qualquer decisão tomada em execução da convenção‑quadro e em conformidade com o artigo 2.o da mesma, as partes se coordenam no âmbito de um comité de direção composto por representantes de cada uma delas.
19
O artigo 5.o da referida convenção‑quadro, intitulado «Escolha da assistência ao dono da obra para a execução de contratos de serviços, obras e promoção de obras e para a realização do processo de revitalização urbana», dispõe que «as partes acordam que a comuna de Farciennes celebra com [a] Igretec […] uma convenção de assistência ao dono da obra, de prestação de serviços jurídicos e em matéria ambiental, no âmbito da relação in house que une cada uma das partes à referida sociedade intermunicipal».
20
Em 9 de fevereiro de 2017, o Conselho de Administração da SLSP Sambre & Biesme decidiu, por um lado, aprovar a celebração de uma convenção‑quadro de contratos conjuntos com a comuna de Farciennes e, por outro, não abrir concurso para o contrato público dos serviços de inventário relativo ao amianto, cujo caderno especial de encargos tinha sido anteriormente aprovado atendendo à relação in house entre a SLSP Sambre & Biesme e a Igretec.
21
Por Decisão de 25 de fevereiro de 2017, a SWL, na qualidade de autoridade de tutela, anulou essas duas decisões do Conselho de Administração da SLSP Sambre & Biesme, com o fundamento de que as condições da exceção in house não estavam preenchidas entre a SLSP Sambre & Biesme e a Igretec.
22
A SLSP Sambre & Biesme (processo C‑383/21) e a comuna de Farciennes (processo C‑384/21) interpuseram, em 28 de abril e em 2 de maio de 2017, respetivamente, recurso de anulação dessa decisão da SWL no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica). Sustentam que as condições relativas a essa exceção, previstas no artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva 2014/24, estavam preenchidas nas circunstâncias referidas, pelo que era possível efetuar uma adjudicação por ajuste direto dos contratos públicos em causa. Além disso, a comuna de Farciennes (processo C‑384/21) alega que uma adjudicação sem concurso é igualmente justificada com base no artigo 12.o, n.o 4, desta diretiva, na medida em que existe uma situação de cooperação entre as autoridades adjudicantes, na aceção desta última disposição.
23
Uma vez que a lei de transposição da referida diretiva ainda não tinha entrado em vigor no momento dos factos em causa nos processos principais, apesar de o prazo previsto no artigo 90.o da Diretiva 2014/24 para efeitos dessa transposição já ter expirado, o órgão jurisdicional de reenvio começa por perguntar se, à luz do Acórdão de 3 de outubro de 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829), é com fundamento no artigo 12.o, n.os 3 e 4, desta diretiva que há que decidir os litígios que estão nele pendentes, na medida em que as partes nos litígios nos processos principais se opõem, nomeadamente, quanto à questão de saber se estas têm apenas por objeto prever a faculdade de os Estados‑Membros excluírem do âmbito de aplicação da referida diretiva a adjudicação de certos contratos públicos celebrados entre entidades do setor público.
24
Em seguida, no que diz respeito às condições que devem estar preenchidas para que uma autoridade adjudicante que exerce, em conjunto com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva em causa possa proceder a uma adjudicação in house, interroga‑se sobre a forma como essa autoridade adjudicante deve participar nos órgãos da entidade controlada e contribuir efetivamente para o seu controlo, especialmente ao abrigo da condição prevista no artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da mesma diretiva. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que os sócios da categoria C, de que faz parte a SLSP Sambre & Biesme, se encontravam numa posição muito minoritária, o que não lhes permitia contribuir efetivamente para o controlo da Igretec.
25
Além disso, salientando a preponderância das comunas enquanto sócios da categoria A nos órgãos de decisão, esse órgão jurisdicional de reenvio especifica que a posição muito minoritária dos sócios da categoria C não lhes permitia, de facto, dispor de um administrador para os representar no Conselho de Administração da Igretec, ao passo que os estatutos da Igretec, na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais, não garantiam de modo nenhum a presença de um administrador designado por esses sócios para os representar. Na medida em que constatou que os referidos sócios não dispunham efetivamente de nenhum representante no conselho de administração ou na «comissão permanente do gabinete de estudos e de gestão», o órgão jurisdicional de reenvio deduziu daqui que os sócios da categoria C não participavam de forma nenhuma no exercício de um controlo conjunto sobre a Igretec.
26
No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio indica que as recorrentes nos litígios nos processos principais alegam que faziam parte do Conselho de Administração da Igretec um conselheiro municipal da comuna de Farciennes que era, simultaneamente, administrador da SLSP Sambre & Biesme, sendo a comuna de Farciennes simultaneamente sócia da Igretec e da SLSP Sambre & Biesme.
27
O órgão jurisdicional de reenvio precisa, todavia, que não está demonstrado que essa circunstância estava prevista e garantida por lei. Por outro lado, essa pessoa integrava o Conselho de Administração da Igretec na sua qualidade de conselheiro municipal em Farciennes, sem que fosse possível considerar que era, a esse título, igualmente considerada representante dos interesses da SLSP Sambre & Biesme.
28
Dito isto, tendo em conta a apreciação em concreto alegada pelas recorrentes nos processos principais perante o órgão jurisdicional de reenvio a fim de determinar se uma autoridade adjudicante exerce sobre a entidade adjudicatária um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se uma situação como a exposta nos n.os 26 e 27 do presente acórdão permite concluir, como sustentam as recorrentes nos processos principais, que a SLSP Sambre & Biesme participava nos órgãos de decisão da Igretec e exercia, deste modo, tal controlo sobre essa sociedade intermunicipal, em conjunto com outras autoridades adjudicantes, através da comuna de Farciennes.
29
O órgão jurisdicional de reenvio precisa, por um lado, que, embora as recorrentes aleguem que a comuna de Farciennes é sócia tanto da SLSP Sambre & Biesme como da Igretec e exerce sobre estas duas entidades um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, não pretendem invocar a possibilidade de uma adjudicação por ajuste direto de um contrato público entre duas entidades controladas pela mesma autoridade adjudicante. Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto ao facto de, em todo o caso, estarem preenchidas as condições que enquadram a exclusão dessas adjudicações do âmbito de aplicação das normas do direito da União em matéria de contratos públicos, uma vez que a comuna de Farciennes exerce o seu controlo juntamente com outras autoridades adjudicantes.
30
Por último, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se igualmente sobre a possibilidade de adjudicar o contrato sem a realização de um concurso público, ao abrigo do artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24, uma vez que a comuna de Farciennes invoca, a título subsidiário, a existência de uma situação de cooperação entre as autoridades adjudicantes, na aceção desta disposição.
31
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto ao facto de o conceito de «cooperação», referido nesta disposição, poder abranger circunstâncias como as que estão em causa nos processos principais pelo simples facto de as missões de assistência ao dono da obra, de prestações jurídicas e de ambiente confiadas à Igretec se inscreverem no quadro da cooperação entre a SLSP Sambre & Biesme e a comuna de Farciennes, com vista à realização de um projeto comum de criação de um bairro ecológico em Farciennes, de que uma relação in house una, em todo o caso, essa comuna e a Igretec, e de que a referida comuna e a SLSP Sambre & Biesme sejam membros da Igretec no setor de atividades do seu objeto social, que está precisamente relacionado com as missões que lhes pretendem confiar.
32
Nestas circunstâncias, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
No processo C‑383/21:
«1)
Deve o artigo 12.o, n.o 3, da Diretiva [2014/24] ser interpretado no sentido de que produz efeito direto?
2)
Em caso de resposta afirmativa a esta primeira questão, deve o artigo 12.o, n.o 3, [da Diretiva 2014/24] ser interpretado no sentido de que a condição [de] uma autoridade adjudicante, neste caso, uma sociedade de habitação de serviço público, [estar] representada nos órgãos decisórios da pessoa coletiva controlada, neste caso, uma sociedade cooperativa intermunicipal, é preenchida pelo simples facto de uma pessoa [fazer parte do] conselho de administração desta sociedade cooperativa intermunicipal na qualidade de conselheiro municipal de outra autoridade adjudicante participante, neste caso, [uma comuna], ser, devido a circunstâncias exclusivamente factuais e sem garantia jurídica de representação, igualmente administrador da sociedade de habitação de serviço público, enquanto o município é acionista (não exclusivo) tanto da entidade controlada (sociedade cooperativa intermunicipal) como da sociedade de habitação de serviço público?
3)
Em caso de resposta negativa à primeira questão submetida, deve considerar‑se que uma autoridade adjudicante, neste caso, uma sociedade de habitação de serviço público, “participa” nos órgãos decisórios da pessoa coletiva controlada, neste caso, uma sociedade cooperativa intermunicipal, pelo simples facto de uma pessoa [que faz parte do] conselho de administração desta sociedade cooperativa intermunicipal na qualidade de conselheiro municipal de outra autoridade adjudicante participante, neste caso, [uma comuna], ser, devido a circunstâncias exclusivamente factuais e sem garantia jurídica de representação, igualmente administrador da sociedade de habitação de serviço público, enquanto [a comuna é sócia] (não exclusiv[a]) tanto da entidade controlada (sociedade cooperativa intermunicipal) como da sociedade de habitação de serviço público?»
No processo C‑384/21:
«1)
Deve o artigo 12.o, [n.o 3], da Diretiva [2014/24] ser interpretado no sentido de que produz efeito direto?
2)
Em caso de resposta afirmativa a esta primeira questão, deve o artigo 12.o, n.o 3, da referida Diretiva [2014/24] ser interpretado no sentido de que a condição para uma autoridade adjudicante, neste caso, uma sociedade de habitação de serviço público, [estar] representada nos órgãos decisórios da pessoa coletiva controlada, neste caso, uma sociedade cooperativa intermunicipal, é preenchida pelo simples facto de uma pessoa [que faz parte do] conselho de administração desta sociedade cooperativa intermunicipal na qualidade de conselheiro municipal de outra autoridade adjudicante participante, neste caso, [uma comuna], ser, devido a circunstâncias exclusivamente factuais e sem garantia jurídica de representação, igualmente administrador da sociedade de habitação de serviço público, enquanto [a comuna é sócia] (não exclusiv[a]) tanto da entidade controlada (sociedade cooperativa intermunicipal) como da sociedade de habitação de serviço público?
3)
Em caso de resposta negativa à primeira questão submetida, deve considerar‑se que uma autoridade adjudicante, neste caso, uma sociedade de habitação de serviço público, “participa” nos órgãos decisórios da pessoa coletiva controlada, neste caso, uma sociedade cooperativa intermunicipal, pelo simples facto de uma pessoa [que faz parte do] conselho de administração desta sociedade cooperativa intermunicipal na qualidade de conselheiro municipal de outra autoridade adjudicante participante, neste caso, [uma comuna], ser, devido a circunstâncias exclusivamente factuais e sem garantia jurídica de representação, igualmente administrador da sociedade de habitação de serviço público, enquanto [a comuna é sócia] (não exclusiv[a]) tanto da entidade controlada (sociedade cooperativa intermunicipal) como da sociedade de habitação de serviço público?
4)
Deve o artigo 12.o, n.o 4, da [Diretiva 2014/24] ser interpretado no sentido de que produz efeito direto?
5)
Em caso de resposta afirmativa [à quarta] questão, deve o artigo 12.o, n.o 4, da referida Diretiva 2014/24, ser interpretado no sentido de que permite confiar, sem abertura prévia [de concurso], missões de assistência ao dono da obra, de prestação de serviços jurídicos e em matéria ambiental a uma autoridade adjudicante, neste caso, uma sociedade cooperativa intermunicipal, quando essas missões se inscrevem no âmbito de uma cooperação entre duas autoridades adjudicantes, neste caso, [uma comuna] e uma sociedade de habitação de serviço público, que não é contestado que [a comuna] exerce um controlo “in house conjunto” sobre a sociedade cooperativa intermunicipal e que [a comuna] e a sociedade de habitação de serviço público são membros da sociedade cooperativa intermunicipal no setor de atividades “gabinete de estudos e de gestão e central de compras” do seu objeto social a que dizem precisamente respeito as missões que estas desejam confiar‑lhe, missões que correspondem a atividades efetuadas no mercado por gabinetes de estudos e de gestão especializados em conceção, realização e execução de projetos?»
33
Por Despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de agosto de 2021, os processos C‑383/21 e C‑384/21 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão no processo C‑383/21, bem como à primeira e quarta questões no processo C‑384/21
34
Com a sua primeira questão no processo C‑383/21 e com as suas primeira e quarta questões no processo C‑384/21, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.o, n.os 3 e 4, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que produz efeitos diretos no âmbito de litígios que opõem pessoas coletivas de direito público a respeito da adjudicação por ajuste direto de contratos públicos, quando o Estado‑Membro em causa não transpôs esta diretiva para a ordem jurídica nacional nos prazos fixados.
35
Resulta de jurisprudência constante que, em todos os casos em que, atento o seu conteúdo, as disposições de uma diretiva sejam incondicionais e suficientemente precisas, podem ser invocadas nos órgãos jurisdicionais nacionais contra o Estado‑Membro em causa, quer quando este não tenha transposto a diretiva para o direito nacional nos prazos previstos, quer quando tenha feito uma transposição incorreta (Acórdão de 14 de janeiro de 2021, RTS infra e Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, n.o 44 e jurisprudência referida).
36
Por força do artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE, o caráter vinculativo de uma diretiva em que se baseia a possibilidade de a invocar só existe relativamente ao «Estado‑Membro destinatário». Daqui resulta, segundo jurisprudência constante, que uma diretiva não pode, por si só, criar obrigações para um particular nem pode, por conseguinte, ser invocada, enquanto tal, contra essa pessoa num órgão jurisdicional nacional (Acórdão de 12 de dezembro de 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, n.o 22 e jurisprudência referida).
37
No entanto, há que recordar que, quando os sujeitos de direito estão em condições de invocar uma diretiva, não contra um particular mas contra um Estado‑Membro, podem fazê‑lo qualquer que seja a qualidade em que este último age. Com efeito, há que evitar que o Estado‑Membro possa tirar proveito da sua inobservância do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 7 de julho de 2016, Ambisig, C‑46/15, EU:C:2016:530, n.o 21 e jurisprudência referida).
38
Assim, as disposições incondicionais e suficientemente precisas de uma diretiva podem ser invocadas pelos particulares não só contra um Estado‑Membro e todos os órgãos da sua administração mas também contra organismos ou entidades, mesmo de direito privado, que estejam sujeitos à autoridade ou ao controlo de uma autoridade pública ou a quem um Estado‑Membro tenha confiado o cumprimento de uma missão de interesse público e detenham para esse efeito poderes exorbitantes em relação aos que resultam das regras aplicáveis nas relações entre particulares (Acórdão de 30 de abril de 2020, Blue Air — Airline Management Solutions, C‑584/18, EU:C:2020:324, n.o 72 e jurisprudência referida).
39
Por conseguinte, uma vez que a obrigação de um Estado‑Membro tomar todas as medidas necessárias para alcançar o resultado estabelecido por uma diretiva é uma obrigação vinculativa, imposta pelo artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE e pela própria diretiva, e cujo cumprimento incumbe a todas as entidades referidas no número anterior, os litígios que opõem essas entidades são litígios que envolvem partes que estão obrigadas a aplicar a diretiva em causa e relativamente às quais, consequentemente, são oponíveis as disposições incondicionais e suficientemente precisas dessa diretiva. Daqui decorre que essas disposições da referida diretiva podem ser invocadas no âmbito de tais litígios, quer se trate de, em relação às referidas entidades, cumprir as obrigações que impõem ou invocar os direitos que lhes são concedidos pela mesma (v., neste sentido, Acórdão 12 de dezembro de 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, n.os 34, 35 e 38).
40
No caso em apreço, como resulta dos pedidos de decisão prejudicial, as partes nos litígios nos processos principais são pessoas coletivas de direito público que estão obrigadas a cumprir a Diretiva 2014/24. Daqui resulta que, no âmbito desses litígios, apesar de a referida diretiva não ter sido transposta para a ordem jurídica nacional nos prazos fixados, as autoridades adjudicantes, como a SLSP Sambre & Biesmee e a comuna de Farciennes, estão em condições de invocar disposições dessa diretiva, desde que estas sejam incondicionais e suficientemente precisas.
41
Relativamente a estes aspetos, o Tribunal de Justiça especificou que uma disposição do direito da União, por um lado, é incondicional quando prevê uma obrigação que não está sujeita a nenhuma condição nem subordinada, na sua execução ou nos seus efeitos, à adoção de um ato das instituições da União Europeia ou dos Estados‑Membros e, por outro, é suficientemente precisa para ser invocada por um particular e aplicada pelo juiz quando prevê uma obrigação em termos inequívocos (Acórdão de 14 de janeiro de 2021, RTS infra e Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, n.o 46 e jurisprudência referida). Ora, é o caso do artigo 12.o, n.os 3 e 4, da Diretiva 2014/24.
42
Com efeito, no que respeita, em primeiro lugar, ao caráter incondicional destas disposições, há que observar, a título preliminar, que, como foi exposto no n.o 23 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, à luz do Acórdão de 3 de outubro de 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829), sobre o alcance das referidas disposições, ao passo que as partes nos processos principais se opõem, nomeadamente, quanto à questão de saber se essas mesmas disposições têm apenas por objeto prever uma faculdade de os Estados‑Membros excluírem do âmbito de aplicação desta diretiva a adjudicação de certos contratos públicos entre entidades no setor público. Com efeito, sendo caso disso, as autoridades adjudicantes não podem invocar essas exclusões quando, por falta de transposição da referida diretiva, o exercício de tal faculdade pelo Estado‑Membro em causa está em falta.
43
A este respeito, importa salientar que o artigo 12.o da Diretiva 2014/24, em conformidade com a epígrafe da secção em que se insere, prevê, em substância, que os contratos públicos adjudicados entre entidades do setor público que preencham os critérios aí referidos estão excluídos do âmbito de aplicação desta diretiva, critérios esses que uma autoridade adjudicante deve, por conseguinte, cumprir quando pretenda proceder à adjudicação por ajuste direto desse contrato público. Particularmente, os n.os 3 e 4 do referido artigo 12.o referem‑se, por um lado, aos contratos públicos adjudicados por uma autoridade adjudicante a uma pessoa coletiva sobre a qual exerce, conjuntamente com outras autoridades adjudicantes, um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços e, por outro, aos contratos públicos celebrados exclusivamente entre autoridades adjudicantes para estabelecer ou executar uma cooperação entre elas com o objetivo de garantir que os serviços públicos cuja prestação devem assegurar sejam realizados com vista a alcançar os objetivos que têm em comum.
44
Assim, a Diretiva 2014/24 codificou e especificou, no seu artigo 12.o, a jurisprudência desenvolvida pelo Tribunal de Justiça em matéria de adjudicação por ajuste direto, o que evidencia que o legislador da União pretendeu que esse regime de adjudicação por ajuste direto esteja adstrito a esta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2019, Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, n.o 27 e jurisprudência referida).
45
Ao fazê‑lo, como o Tribunal de Justiça declarou, o artigo 12.o da referida diretiva não privou, por conseguinte, os Estados‑Membros da liberdade de privilegiar uma forma de prestação de serviços, de execução de trabalhos ou de abastecimento de fornecimentos em detrimento de outras. Com efeito, essa liberdade implica uma escolha que é feita numa fase anterior à adjudicação de um contrato e que, deste modo, não é abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24 (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, n.o 44; Despachos de 6 de fevereiro de 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, n.os 41 e 47, e de 6 de fevereiro de 2020, Rieco, C‑89/19 a C‑91/19, EU:C:2020:87, n.os 33, 39 e 40).
46
Além disso, os considerandos 5 e 31, segundo parágrafo, da Diretiva 2014/24 refletem a vontade de o legislador da União reconhecer a liberdade dos Estados‑Membros quanto à escolha do modo de prestação de serviços através do qual as autoridades adjudicantes podem prover às suas necessidades (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, n.o 45; Despachos de 6 de fevereiro de 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, n.os 42 e 47, e de 6 de fevereiro de 2020, Rieco, C‑89/19 a C‑91/19, EU:C:2020:87, n.os 34, 39 e 40).
47
Com efeito, por um lado, o considerando 5 desta diretiva enuncia que nada nesta obriga os Estados‑Membros a confiar a terceiros ou a externalizar a prestação de serviços que pretendam eles próprios prestar ou organizar por meios diferentes da adjudicação de contratos públicos na aceção da referida diretiva. Por outro lado, o seu considerando 31, segundo parágrafo, indica que, embora o simples facto de ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclua, por si só, a aplicação das regras relativas à adjudicação de contratos públicos, a aplicação destas regras não deverá interferir na liberdade das autoridades públicas para desempenharem as suas missões de serviço público utilizando os seus próprios recursos, o que inclui a possibilidade de cooperação com outras autoridades públicas.
48
Assim, o Tribunal de Justiça deduz daqui que, ainda que a Diretiva 2014/24 não obrigue os Estados‑Membros a exigir às autoridades adjudicantes que recorram a um procedimento de contratação pública, não os pode obrigar a recorrer às operações previstas no artigo 12.o desta diretiva quando as condições previstas neste artigo estejam preenchidas (v., neste sentido, Acórdão de 3 de outubro de 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, n.o 46; Despachos de 6 de fevereiro de 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, n.os 43 e 47, e de 6 de fevereiro de 2020, Rieco, C‑89/19 a C‑91/19, EU:C:2020:87, n.os 35, 39 e 40).
49
Resulta das considerações precedentes que é certo que os Estados‑Membros continuam livres de fixar, na sua legislação nacional, condições para que as entidades do setor público recorram a contratos públicos como os referidos no artigo 12.o, n.os 3 e 4, da Diretiva 2014/24. Contudo, não é menos verdade que, quando, ao abrigo do direito nacional, é possível, para as autoridades adjudicantes, invocar uma das exclusões ao âmbito de aplicação desta diretiva previstas nessas disposições, na medida em que os contratos públicos que preencham as condições aí referidas podem ser objeto de uma adjudicação por ajuste direto, sem que tal esteja subordinado ao exercício, pelo Estado‑Membro em causa, de uma faculdade para o efeito. Por conseguinte, uma vez que as disposições do referido artigo estabelecem, relativamente a essas autoridades adjudicantes, requisitos para a exclusão da aplicação das regras enunciadas pela referida diretiva que não estão subordinados, na sua execução ou no seu efeito, à adoção de nenhum ato, apresentam um caráter incondicional, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 41 do presente acórdão.
50
No que respeita, em segundo lugar, ao caráter suficientemente preciso das referidas disposições, basta salientar que, como foi recordado no n.o 44 do presente acórdão, o artigo 12.o da Diretiva 2014/24 codifica e especifica a jurisprudência desenvolvida pelo Tribunal de Justiça em matéria de adjudicação por ajuste direto, enunciando em termos inequívocos, nomeadamente, nos seus n.os 3 e 4, os requisitos aos quais a aplicação desse regime de adjudicação por ajuste direto pelas autoridades adjudicantes deve cumprir, a fim de, como resulta do considerando 31 desta diretiva, dar solução às interpretações divergentes de que essa jurisprudência é objeto.
51
Por conseguinte, há que concluir que o artigo 12.o, n.os 3 e 4, da referida diretiva apresenta o caráter incondicional e suficientemente preciso que é necessário para produzir efeitos diretos no âmbito de litígios que, como os dos processos principais, opõem pessoas coletivas de direito público.
52
Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira questão no processo C‑383/21, bem como à primeira e quarta questões no processo C‑384/21, que o artigo 12.o, n.os 3 e 4, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que produz efeitos diretos no âmbito de litígios que opõem pessoas coletivas de direito público a respeito da adjudicação por ajuste direto de contratos públicos quando o Estado‑Membro em causa não transpôs esta diretiva para a ordem jurídica nacional nos prazos fixados.
Quanto à segunda questão nos processos C‑383/21 e C‑384/21
53
Com a sua segunda questão nos processos C‑383/21 e C‑384/21, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que, para demonstrar que uma autoridade adjudicante exerce, juntamente com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva adjudicatária análogo ao que exercem sobre os seus próprios serviços, o requisito previsto nesta disposição, relativo à representação de uma autoridade adjudicante nos órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada, está cumprido pelo simples facto de que faz parte do conselho de administração dessa pessoa coletiva o representante de outra autoridade adjudicante que também faz parte do conselho de administração da primeira autoridade adjudicante.
54
Segundo jurisprudência constante, na interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte. A génese de uma disposição do direito da União pode igualmente revelar elementos pertinentes para a sua interpretação (Acórdão de 9 de junho de 2022, IMPERIAL TOBACCO BULGARIA, C‑55/21, EU:C:2022:459, n.o 44 e jurisprudência referida).
55
Em primeiro lugar, quanto à redação do artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da Diretiva 2014/24, há que observar que esta disposição visa um dos critérios que devem ser cumpridos para determinar, nos termos do artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea a), desta diretiva, se uma autoridade adjudicante exerce, juntamente com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva em causa, análogo ao que exercem sobre os seus próprios serviços.
56
No presente processo, o artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da referida diretiva enuncia que os órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada devem ser compostos por representantes de todas as autoridades adjudicantes participantes, podendo uma mesma pessoa representar várias autoridades adjudicantes participantes ou todas elas.
57
Assim, resulta dos termos desta disposição que a mesma exige que uma autoridade adjudicante que exerce um controlo conjunto sobre uma pessoa coletiva disponha de um membro que atue na qualidade de representante dessa autoridade adjudicante nos órgãos de decisão dessa pessoa coletiva, podendo esse membro, se for caso disso, representar igualmente outras autoridades adjudicantes.
58
Esta interpretação é corroborada, em segundo lugar, pelo contexto em que se insere a referida disposição.
59
Com efeito, em primeiro lugar, há que observar que o artigo 12.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24, relativo à hipótese de uma autoridade adjudicante única exercer sobre a pessoa coletiva à qual um contrato público é adjudicado um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços, prevê, no seu segundo parágrafo, que esse controlo pode ser igualmente exercido por outra pessoa coletiva, que, por sua vez, é controlada da mesma forma pela autoridade adjudicante.
60
Por outro lado, o n.o 2 deste artigo 12.o dispõe, nomeadamente, que o seu n.o 1 se aplica igualmente quando uma pessoa coletiva controlada, que seja uma autoridade adjudicante, adjudica um contrato à autoridade adjudicante que a controla, ou a outra pessoa coletiva controlada pela mesma autoridade adjudicante.
61
Em contrapartida, no que respeita ao artigo 12.o, n.o 3, desta diretiva, esta disposição prevê que uma autoridade adjudicante que não exerça controlo sobre uma pessoa coletiva, na aceção do n.o 1 deste artigo 12.o, pode, não obstante, adjudicar um contrato público a essa pessoa coletiva sem aplicar a referida diretiva, quando essa autoridade adjudicante exerce, juntamente com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva em causa. No entanto, importa sublinhar que, ao contrário dos n.os 1 e 2 do referido artigo, a referida disposição não prevê que as condições relativas ao controlo da autoridade adjudicante sobre a pessoa coletiva adjudicatária possam ser preenchidas de forma indireta.
62
Em especial, o requisito de representação previsto no artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da Diretiva 2014/24 exige que a participação de uma autoridade adjudicante nos órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada conjuntamente com outras autoridades adjudicantes seja efetuada por intermédio de um representante dessa própria autoridade adjudicante. Deste modo, este requisito não pode ser cumprido por um membro desses órgãos que aí participa apenas na qualidade de representante de outra autoridade adjudicante.
63
Em segundo lugar, o artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea ii), desta diretiva prevê, a título das condições que devem estar reunidas para que seja demonstrado que as autoridades adjudicantes exercem um controlo conjunto sobre uma pessoa coletiva, na aceção do artigo 12.o, n.o 3, primeiro parágrafo, alínea a), da referida diretiva, que essas autoridades adjudicantes devem estar em condições de exercer conjuntamente uma influência decisiva sobre os objetivos estratégicos e as decisões relevantes que essa pessoa coletiva controlada possa adotar.
64
Tendo em conta o alcance da condição estabelecida no artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea ii), da Diretiva 2014/24, que se refere à determinação do conteúdo desses objetivos e dessas decisões, há que entender o critério que figura no artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), desta diretiva, no sentido de que visa impor um requisito distinto relativamente às condições formais da participação dessas autoridades adjudicantes nos órgãos de decisão da pessoa coletiva em causa.
65
Estas conclusões são confirmadas pela génese do artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, da referida diretiva.
66
Como resulta do considerando 31 da mesma diretiva, embora saliente a existência de uma considerável insegurança jurídica quanto a saber em que medida as regras da contratação pública deveriam aplicar‑se aos contratos celebrados entre entidades do setor público e, por conseguinte, a necessidade de fornecer precisões a este respeito, o legislador da União considerou que esses esclarecimentos se deviam basear nos princípios enunciados na jurisprudência relevante do Tribunal de Justiça e, deste modo, não pretendeu pôr em causa esta jurisprudência (v., neste sentido, Acórdão de 28 de maio de 2020, Informatikgesellschaft für Software‑Entwicklung, C‑796/18, EU:C:2020:395, n.o 66).
67
A este respeito, resulta da referida jurisprudência que a questão de saber se uma autoridade adjudicante exerce sobre a pessoa coletiva em causa um controlo análogo ao que exerce sobre os seus próprios serviços é apreciada à luz de todas as disposições legislativas e das circunstâncias relevantes. Por conseguinte, os elementos a ter em conta não abrangem apenas as circunstâncias factuais mas incluem igualmente a legislação aplicável, bem como, nomeadamente, os mecanismos de controlo previstos nos estatutos dessa pessoa coletiva (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, n.os 65 e 66 e jurisprudência referida).
68
Relativamente às especificações dadas à jurisprudência do Tribunal de Justiça no que respeita às condições em que os contratos celebrados entre entidades do setor público não são abrangidos pelas regras da contratação pública, o legislador da União pretendeu reforçar o requisito relativo a esta condição de representação.
69
Com efeito, há que observar que, antes da adoção da Diretiva 2014/24, o facto de os órgãos de decisão da pessoa coletiva em causa serem compostos por representantes de autoridades adjudicantes que exercem sobre essa um controlo conjunto era um dos elementos a ter em conta, a fim de estabelecer, na esfera da autoridade adjudicante em causa, a possibilidade de ter influência determinante tanto sobre os objetivos estratégicos como sobre as decisões importantes dessa pessoa coletiva (v., nomeadamente, Acórdãos de 13 de novembro de 2008, Coditel Brabant, C‑324/07, EU:C:2008:621, n.os 28, 29, 33, 34 e jurisprudência referida, e de 10 de setembro de 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, n.os 65, 66, 86 e jurisprudência referida).
70
Ora, ao referi‑lo em disposições distintas, ou seja, no artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alíneas i) e ii), desta diretiva, o legislador da União pretendeu tornar as condições de representação das autoridades adjudicantes que exercem um controlo conjunto sobre a pessoa coletiva adjudicatária um requisito autónomo relativamente à possibilidade de exercer essa influência decisiva.
71
Em terceiro lugar, a interpretação segundo a qual esta disposição exige que a participação de uma autoridade adjudicante que exerce esse controlo conjunto nos órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada seja efetuada por um membro que atua na qualidade de representante da própria autoridade adjudicante, podendo esse membro, se for caso disso, representar igualmente outras autoridades adjudicantes, é corroborada pelo objetivo prosseguido pelas disposições do artigo 12.o, n.o 3, da referida diretiva.
72
Com efeito, como foi recordado nos n.os 46 e 48 do presente acórdão, a exclusão do âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24 dos contratos públicos que cumpram os critérios referidos, nomeadamente, no seu artigo 12.o, n.o 3, resulta do reconhecimento, como decorre dos considerandos 5 e 31, segundo parágrafo, desta diretiva, da liberdade de os Estados‑Membros preverem que as autoridades públicas possam prestar certos serviços por si próprias e exercer as missões de serviço público que lhes são confiadas, utilizando os seus próprios recursos.
73
Ora, não se pode considerar que uma autoridade adjudicante utiliza os seus próprios recursos e atua por si própria quando não está em condições de participar nos órgãos de decisão da pessoa coletiva, à qual o contrato público é adjudicado, através de um representante que atua em nome dessa própria autoridade adjudicante, bem como, sendo caso disso, em nome de outras autoridades adjudicantes, e que, por conseguinte, a expressão dos seus interesses no âmbito desses órgãos de decisão está subordinada ao facto de os referidos interesses serem comuns aos das outras autoridades adjudicantes, invocados através dos seus próprios representantes nesses órgãos.
74
No caso em apreço, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, resulta dos elementos fornecidos ao Tribunal de Justiça que o requisito previsto no artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da referida diretiva, relativo ao facto de a participação de uma autoridade adjudicante que exerce um controlo conjunto sobre uma pessoa coletiva no âmbito dos seus órgãos de decisão se efetuar por intermédio de um membro que atua na qualidade de representante dessa própria autoridade adjudicante, podendo esse membro, se necessário, representar igualmente outras autoridades adjudicantes, não parece estar preenchido nas circunstâncias em causa nos processos principais. Com efeito, por um lado, os sócios da categoria C, de que faz parte a SLSP Sambre & Biesme, não dispunham, nomeadamente, de nenhum representante no Conselho de Administração da Igretec e, por outro, ainda que também fizessem parte do Conselho de Administração da SLSP Sambre & Biesme, apenas na qualidade de representante da comuna de Farciennes, sócia da categoria A, é que o conselheiro municipal pertencia ao Conselho de Administração da Igretec.
75
Atendendo às considerações precedentes, há que responder à segunda questão nos processos C‑383/21 e C‑384/21, que o artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que, para demonstrar que uma autoridade adjudicante exerce, juntamente com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva adjudicatária análogo ao que exercem sobre os seus próprios serviços, o requisito referido nesta disposição, relativo a que uma autoridade adjudicante esteja representada nos órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada, não está preenchido pelo simples facto de fazer parte do conselho de administração dessa pessoa coletiva o representante de outra autoridade adjudicante que também faz parte do conselho de administração da primeira autoridade adjudicante.
Quanto à terceira questão nos processos C‑383/21 e C‑384/21
76
Tendo em conta a resposta dada à primeira questão nos processos C‑383/21 e C‑384/21, não há que responder à terceira questão nestes processos.
Quanto à quinta questão no processo C‑384/21
77
Com a sua quinta questão no processo C‑384/21, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que está excluído do âmbito de aplicação desta diretiva um contrato público pelo qual são confiadas a uma autoridade adjudicante missões de serviço público que se inscrevem no âmbito de uma relação de cooperação entre outras autoridades adjudicantes.
78
A título preliminar, importa observar que os n.os 1 a 4 do artigo 12.o da referida diretiva visam casos distintos de exclusão das regras de adjudicação de contratos públicos, estando cada um destes casos sujeito a condições que lhe são próprias.
79
Nos termos do n.o 4, alínea a), deste artigo 12.o, um contrato público celebrado exclusivamente entre duas ou mais autoridades adjudicantes não está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2014/24, quando institui ou põe em prática uma cooperação entre as autoridades adjudicantes participantes com o objetivo de garantir que os serviços públicos cuja prestação devem assegurar sejam realizados com vista a alcançar os objetivos que têm em comum. Por outro lado, nos termos das alíneas b) e c) deste número, é necessário que a execução dessa cooperação seja unicamente regida por considerações de interesse público e que as autoridades adjudicantes participantes exerçam no mercado livre menos de 20 % das atividades abrangidas pela cooperação.
80
Daqui decorre que em circunstâncias como o facto de existir uma relação in house entre algumas autoridades adjudicantes ou de as autoridades adjudicantes que adjudicam o contrato público em causa serem sócias da autoridade adjudicante à qual foi adjudicado, através do concurso público em causa, a realização de certas missões não podem, por si só, ser tomadas em consideração para apreciar se o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 abrange uma situação em que o exercício das suas missões por uma autoridade adjudicante se inscreve no âmbito de uma relação de cooperação entre outras autoridades adjudicantes.
81
Em contrapartida, há que salientar que a redação desta disposição confere ao conceito de «cooperação» um papel determinante no mecanismo de exclusão nela previsto. A este respeito, o requisito da cooperação efetiva resulta igualmente da precisão, enunciada no considerando 33, terceiro parágrafo, desta diretiva, segundo a qual a cooperação deve ser «[baseada] num conceito de cooperação». Tal formulação, aparentemente tautológica, deve ser interpretada no sentido de que remete para a exigência de efetividade da cooperação assim estabelecida ou implementada (v., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, n.os 26 e 28).
82
Por conseguinte, o contrato público em causa deve afigurar‑se como o resultado de uma iniciativa de cooperação entre as autoridades adjudicantes que nele são partes. A elaboração de uma cooperação entre entidades do setor público apresenta, com efeito, uma dimensão intrinsecamente colaborativa, que não existe num procedimento de contratação pública abrangido pelas normas previstas na referida diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, n.o 32).
83
Como sublinhou o advogado‑geral no n.o 60 das suas conclusões, essa dimensão colaborativa exige que, para ser abrangida pelo artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24, a cooperação em causa deve conduzir à realização de objetivos comuns a todas as autoridades adjudicantes.
84
Ora, esse objetivo comum a todas as autoridades adjudicantes não existe, quando, no desempenho das suas missões, no âmbito do contrato público em causa, uma das autoridades adjudicantes não procura alcançar objetivos que partilha com as outras autoridades adjudicantes, limitando‑se a contribuir para a realização de objetivos que só essas outras entidades adjudicantes têm em comum.
85
Nessas circunstâncias, o contrato público em causa tem unicamente por objeto a aquisição de uma prestação mediante o pagamento de uma remuneração, pelo que não está abrangido pela exclusão prevista no artigo 12.o, n.o 4, desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 4 de junho de 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, n.os 36 a 38).
86
Sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, resulta dos elementos fornecidos ao Tribunal de Justiça que, nas circunstâncias em causa no processo principal, a participação da Igretec num contrato público destinado à execução do projeto do bairro ecológico em Farciennes não pode ser abrangida por essa exclusão. Com efeito, como observou o advogado‑geral nos n.os 69 e 71 das suas conclusões, embora o exercício das suas missões pela Igretec se inscreva no quadro da cooperação entre a SLSP Sambre & Biesmee e a comuna de Farciennes, com vista a ajudá‑las na realização do seu projeto comum de criação de um bairro ecológico em Farciennes, não é menos verdade que essa realização não constitui, em si mesma, um objetivo prosseguido pela Igretec.
87
Atendendo às considerações precedentes, há que responder à quinta questão no processo C‑384/21, que o artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que não está excluído do âmbito de aplicação desta diretiva um contrato público através do qual são confiadas a uma autoridade adjudicante missões de serviço público que se inscrevem no âmbito de uma relação de cooperação entre outras autoridades adjudicantes, quando, no desempenho dessas missões, a autoridade adjudicante à qual essas missões foram confiadas não procura alcançar objetivos que partilha com as outras autoridades adjudicantes, limitando‑se a contribuir para a realização de objetivos que apenas essas outras autoridades adjudicantes têm em comum.
Quanto às despesas
88
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:
1)
O artigo 12.o, n.os 3 e 4, da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE,
deve ser interpretado no sentido de que:
produz efeitos diretos no âmbito de litígios que opõem pessoas coletivas de direito público a respeito da adjudicação por ajuste direto de contratos públicos quando o Estado‑Membro em causa não transpôs esta diretiva para a ordem jurídica nacional nos prazos fixados.
2)
O artigo 12.o, n.o 3, segundo parágrafo, alínea i), da Diretiva 2014/24
deve ser interpretado no sentido de que:
para demonstrar que uma autoridade adjudicante exerce, juntamente com outras autoridades adjudicantes, um controlo sobre a pessoa coletiva adjudicatária análogo ao que exercem sobre os seus próprios serviços, o requisito referido nesta disposição, relativo a que uma autoridade adjudicante esteja representada nos órgãos de decisão da pessoa coletiva controlada, não está preenchido pelo simples facto de fazer parte do conselho de administração dessa pessoa coletiva o representante de outra autoridade adjudicante que também faz parte do conselho de administração da primeira autoridade adjudicante.
3)
O artigo 12.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24
deve ser interpretado no sentido de que:
não está excluído do âmbito de aplicação desta diretiva um contrato público através do qual são confiadas a uma autoridade adjudicante missões de serviço público que se inscrevem no âmbito de uma relação de cooperação entre outras autoridades adjudicantes, quando, no desempenho dessas missões, a autoridade adjudicante à qual essas missões foram confiadas não procura alcançar objetivos que partilha com as outras autoridades adjudicantes, limitando‑se a contribuir para a realização de objetivos que apenas essas outras autoridades adjudicantes têm em comum.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.