61999CC0118_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 Le présent recours en annulation concerne la légalité d'une correction forfaitaire dans le cadre de la décision de la Commission relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (ci-après «FEOGA»), section «garantie», pour l'exercice 1995.
II - Les faits et les conclusions des parties
2 Par décision 1999/187/CE du 3 février 1999 relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», pour l'exercice 1995, la Commission n'a pas reconnu un montant s'élevant à 567 733 352 FRF que le gouvernement français a déclaré parmi d'autres dépenses au titre de la récolte 1994. Cette décision a été précédée des contacts suivants entre les autorités.
3 Par lettre du 18 mai 1994, la Commission a critiqué la décision du gouvernement français renonçant, lors de l'octroi des paiements compensatoires en application du règlement (CEE) n, 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (1), à exiger la présentation de relevés des surfaces pour lesquelles les paiements compensatoires étaient demandés. La Commission considérait que cette décision était contraire aux dispositions de l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CEE) n, 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d'application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides communautaires (2).
4 Après plusieurs réunions et échanges de lettres entre la Commission et la République française, la Commission a indiqué, par lettre du 9 juillet 1997, que le traitement des dossiers incomplets des demandes d'aides avait été critiqué dès 1993 et qu'il ne saurait avoir été compensé en 1994 par un doublement du taux de contrôle, même si cette mesure avait contribué à minimiser le risque de pertes pour le FEOGA. Étant donné que les irrégularités constatées se limitaient à certains éléments du système de contrôle et que le risque de pertes pour le FEOGA pouvait par conséquent être estimé mineur, la Commission envisageait, aux fins de l'apurement des comptes, d'exclure du financement communautaire un montant forfaitaire de 2 % des dépenses déclarées par la République française. La Commission attirait toutefois l'attention sur le fait que cette correction pourrait même être plus élevée si une infraction concernant des éléments importants du système de contrôle était retenue et que, en conséquence, le risque de pertes pour le FEOGA était considéré comme élevé. La faible qualité des contrôles effectués sur place militerait entre autres pour une telle conclusion. Le personnel ne disposerait pas d'une formation adéquate et les mesures de télédétection n'auraient été prévues qu'en nombre insignifiant.
5 Par lettre du 11 mai 1998, la Commission a formellement communiqué à la République française sa conclusion au sens de la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (3). Elle acceptait l'augmentation du nombre des contrôles sur place porté à 10 %, au lieu des 5 % prévus à l'article 6, paragraphe 3, du règlement n, 3887/92, pour compenser l'absence des relevés de surfaces. Mais elle critiquait les carences des contrôles effectués sur le terrain. Le personnel n'aurait pas reçu une formation adéquate, de sorte qu'un mesurage précis des surfaces ferait défaut, des chemins et bordures n'auraient pas été déduits des surfaces et les procès-verbaux des contrôles sur place seraient imprécis et incomplets. Des mesures de télédétection n'auraient pas non plus été réalisées. En raison des contrôles insuffisants et de la difficulté d'opérer une extrapolation à partir des irrégularités constatées au cours des exercices postérieurs, une correction forfaitaire devait être appliquée conformément au document de travail VI/216/93 du 3 juillet 1993. En définitive, la Commission envisageait de ne pas reconnaître un montant s'élevant à 567 733 352 FRF lors de l'apurement des comptes (ce qui correspond à l'application d'une correction forfaitaire de 2 %).
6 À la suite de cette lettre, la République française a saisi l'organe de conciliation de la proposition de la Commission. Dans son rapport final du 23 novembre 1998, l'organe de conciliation est parvenu à la conclusion que le changement d'approche de la Commission dans la motivation avait compliqué l'appréciation du dossier. Pendant la période allant de 1994 à 1997, le reproche de la qualité insuffisante des contrôles sur le terrain n'avait été formulé qu'à titre subsidiaire, bien que la Commission se fût fondée à cet égard sur des contrôles effectués en 1994. Malgré le caractère systématique des faiblesses constatées, une extrapolation à l'ensemble du territoire français paraissait problématique dans la mesure où ces faiblesses étaient variables d'une exploitation à l'autre et où seul un nombre limité d'exploitations avaient été contrôlées. Des contrôles ultérieurs plus larges n'avaient pas confirmé les carences constatées. Ce cas mettait en évidence les limites d'un calcul forfaitaire de la correction. Cette procédure présenterait toujours le risque d'une surestimation ou d'une sous-estimation du préjudice découlant de l'irrégularité constatée.
7 La décision attaquée a été notifiée au gouvernement français le 12 février 1999. Par requête du 5 avril 1999, inscrite au registre de la Cour de justice le 12 avril 1999, la République française a introduit un recours contre cette décision.
8 Le gouvernement français invoque la violation du principe de proportionnalité. L'évaluation forfaitaire opérée par la Commission pour déterminer le montant à écarter serait disproportionnée par rapport à la gravité de l'irrégularité constatée. Le relevé de surfaces avait de toute manière été joint à la plupart des dossiers de demande d'aide et dans les cas où l'absence de ce relevé avait été constatée à l'occasion de contrôles, sa présentation avait été systématiquement réclamée.
9 Selon ce gouvernement, la correction financière est également disproportionnée dans la mesure où l'absence des relevés de surfaces n'a pas fait échec à l'objectif poursuivi par le règlement n, 3887/92, à savoir l'introduction de contrôles efficaces. En outre, cette absence n'a pas retardé la mise en oeuvre du système intégré de gestion et de contrôle. Enfin, elle n'a pas nui non plus à l'efficacité des contrôles effectués en 1994.
10 En définitive, cette question pourrait cependant être laissée en suspens car la décision attaquée de la Commission ne repose que sur le grief relatif à la qualité insuffisante des contrôles effectués in situ. À cet égard, le gouvernement français fait observer tout d'abord que les règlements n, 1765/92 du Conseil et n, 3887/92 de la Commission n'en étaient qu'à leur deuxième année d'application en 1994. Dans cette phase initiale, des contrôles insuffisants ont également été relevés dans d'autres États membres. Cet élément devrait être pris en considération par la Commission pour déterminer la correction forfaitaire conformément à ce qui est énoncé à la p. 12 du document VI/5330/97 du 23 décembre 1997 intitulé «Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d'apurement des comptes du FEOGA-garantie».
11 Le gouvernement français reproche en outre à la Commission d'avoir formulé son grief relatif aux contrôles sur place insuffisants en ne se fondant que sur un nombre restreint de vérifications effectuées par les agents de la Commission. En 1994, ces vérifications n'ont visé que huit exploitations situées dans deux départements totalisant 11 656 exploitations concernées par les demandes d'aide. Ces deux départements ne représenteraient que 2,28 % des demandes d'aide déposées en France au titre du règlement n, 1765/92, 1,79 % des surfaces aidées et 3,91 % des dépenses engagées à ce titre. Les faiblesses relevées ne pourraient par conséquent pas être extrapolées à l'ensemble du territoire français.
12 L'application d'une correction forfaitaire aboutit en l'espèce à une correction excessive. Elle équivaut à ce que plus de 12 % de la surface contrôlée sur le terrain en 1994 auraient dû être constatés en anomalie au regard des règles communautaires. Or, les anomalies relevées les années ultérieures n'ont jamais dépassé 1 % de la surface contrôlée. Le pourcentage d'hectares en anomalie par rapport aux hectares contrôlés s'élève à 0,54 % en 1995, 0,93 % en 1996 et à 0,61 % en 1997.
13 De l'avis du gouvernement français, il est possible d'évaluer concrètement le préjudice résultant de l'infraction en 1994 par extrapolation des infractions constatées en 1995, 1996 et 1997. Selon cette méthode, ce gouvernement calcule une correction financière dont le montant s'élève à 44,3 millions FRF. C'est pour cette raison également qu'il tient l'évaluation forfaitaire de la Commission pour illicite.
14 Par ordonnance du président de la Cour du 18 novembre 1999, la république de Finlande a été admise à intervenir à l'appui des conclusions de la République française. Outre la violation du principe de proportionnalité, le gouvernement finlandais invoque également une motivation insuffisante, la violation du principe de la protection de la confiance légitime et du principe d'efficacité. Selon ce gouvernement, la motivation est insuffisante d'un double point de vue. D'une part, parce que la décision attaquée ne permet pas de déduire les motifs pour lesquels la correction financière a eu lieu et, d'autre part, parce qu'on ne discerne pas pourquoi la Commission a appliqué une évaluation forfaitaire et n'a pas déterminé le préjudice effectivement causé. Il a été porté atteinte à la confiance légitime dans la mesure où, en cours de procédure, la Commission a diversement justifié la correction financière, en évoquant tout d'abord le caractère incomplet des demandes d'aide examinées, puis les contrôles insuffisants. Le gouvernement finlandais soutient enfin que l'utilisation d'une évaluation forfaitaire ne peut se justifier par le principe d'efficacité que dans des cas exceptionnels car, à la longue, elle est susceptible de rendre plus difficile la coopération entre les États membres et la Commission et, partant, de contrecarrer la mise en oeuvre efficace de la réglementation.
15 La République française conclut à ce qu'il plaise à la Cour annuler la décision 1999/187/CE en ce qu'elle prévoit une correction financière de 2 % applicable aux dépenses financées par la Communauté.
16 La république de Finlande apporte son soutien à ces conclusions.
17 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour
1) rejeter le recours et
2) condamner la République française aux dépens.
18 La Commission estime que la décision attaquée est proportionnée. À titre liminaire, elle indique que l'identification des parcelles bénéficiaires du régime de paiements compensatoires revêt une importance primordiale pour le système intégré de gestion et de contrôle. La réalisation efficace des contrôles sur place est toute aussi importante.
19 La Commission souligne que le recours à une correction forfaitaire s'impose chaque fois que, comme dans le présent cas d'espèce, le préjudice réel causé par les irrégularités constatées n'est pas chiffrable. Or, le préjudice réel pour le budget de la Communauté ne pouvait pas être chiffré compte tenu des contrôles défaillants en 1994. Force était donc d'avoir recours à une correction forfaitaire. En retenant à cet effet un taux de 2 %, la Commission estime avoir appliqué le taux le plus bas qui soit permis.
20 La Commission rejette l'idée d'une extrapolation à partir des irrégularités constatées au courant des années postérieures allant de 1995 à 1997. Cette approche lui paraît incompatible avec le principe de l'annualité de l'apurement des comptes, selon lequel chaque année doit être appréciée de façon autonome par rapport aux années précédentes et postérieures. En outre, les constatations relatives aux irrégularités commises au cours d'une année déterminée ne sauraient être appliquées purement et simplement par extrapolation à d'autres années.
21 La décision attaquée n'est pas non plus entachée d'un défaut de motivation. Selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, il suffit que l'État concerné ait été associé à l'élaboration de la décision et connaisse, par conséquent, les raisons de cette décision.
22 De l'avis de la Commission, il n'y a pas non plus d'atteinte à la confiance légitime. La lettre du 11 mai 1998, qui est la seule décisive aux fins de la présente procédure, énonce le grief tiré de la qualité insuffisante des contrôles effectués sur place, sur lequel repose la décision attaquée. Ce grief avait été communiqué expressément au gouvernement français dès la réunion bilatérale du 24 octobre 1997.
23 La Commission précise enfin que l'avis émis par l'organe de conciliation (voir point 6 ci-dessus) ne la lie pas conformément aux dispositions de l'article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/442 de la Commission (4).
III - La réglementation applicable
24 L'apurement des comptes concernant le FEOGA est établi par la Commission pour l'exercice budgétaire en cause conformément aux dispositions de l'article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement (CEE) n, 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (5). En vertu de l'article 5, paragraphe 2, sous c), de ce règlement, tel que modifié par le règlement (CE) n, 1287/95 du Conseil du 22 mai 1995 (6), la Commission évalue les montants à écarter au vu notamment de l'importance de la non-conformité constatée. Elle tient compte, à cet effet, de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté. Aux termes de l'article 2, paragraphe 2, du règlement n, 1287/95, les refus de financement visés à l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n, 729/70 ne peuvent pas porter sur les dépenses déclarées au titre d'un exercice antérieur au 16 octobre 1992, mais sans porter préjudice aux décisions d'apurement relatives à un exercice antérieur à l'entrée en vigueur de ce règlement, c'est-à-dire antérieur au 16 octobre 1995 (voir article 2, paragraphe 1). Par conséquent, l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n, 729/70 est applicable à l'apurement des comptes pour l'exercice 1994 dont il s'agit en l'espèce.
25 Selon l'article 1er, paragraphe 2, sous b), du règlement n, 729/70, le FEOGA, section garantie, finance les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles. Sont considérés comme relevant également de ces interventions, conformément à l'article 13 du règlement n, 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (7), les paiements compensatoires accordés en application de l'article 2 dudit règlement. L'article 10, paragraphe 3, de ce règlement exige que la demande soit accompagnée des documents de référence permettant d'identifier les terres considérées pour lesquelles un paiement compensatoire est sollicité.
26 Ce régime d'aides est mis en oeuvre selon les modalités d'application définies par le règlement n, 3887/92 de la Commission. L'article 4, paragraphe 1, de ce règlement exige que la «demande d'aides `surfaces'» contienne notamment les éléments devant permettre l'identification de toutes les parcelles agricoles de l'exploitation, leur superficie, leur localisation et leur utilisation. L'article 6, paragraphe 1, du règlement prévoit que les contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l'octroi des aides et primes. Aux termes du paragraphe 2 de cet article, des vérifications croisées relatives aux parcelles déclarées sont notamment effectuées afin d'éviter tout double octroi d'aides injustifié au titre de la même année civile. En vertu du paragraphe 3 de ce même article, pour les demandes d'aides «surfaces» les contrôles sur place portent au moins sur 5 % des demandes.
IV - Analyse juridique
27 Compte tenu des faits exposés ci-dessus, nous pouvons constater tout d'abord que les parties sont unanimes pour dire que les contrôles effectués sur place par les autorités françaises en 1994 étaient insuffisants et qu'il existe donc de ce point de vue une infraction à l'article 6 du règlement n, 3887/92. Le gouvernement français fait certes remarquer que la Commission n'a vérifié en juillet 1994 que huit exploitations situées dans deux départements. Il ne conteste cependant pas qu'à cette occasion un certain nombre d'insuffisances des contrôles sur place effectués par les autorités françaises avaient été constatées. Ce gouvernement ne critique le nombre relativement restreint des vérifications faites par la Commission que dans la mesure où, à son avis, la Commission a calculé la correction financière litigieuse à partir d'une extrapolation des résultats de ces vérifications. Il conteste donc la correction financière non pas dans son principe mais uniquement en ce qui concerne son niveau.
28 Le gouvernement français n'a pas non plus affirmé que les contrôles sur place dans d'autres départements aient été exempts des insuffisances relevées par la Commission. Selon les constatations de la Commission, qui n'ont pas été contredites par la République française, les personnes appelées à effectuer les contrôles sur place n'avaient qu'une formation insuffisante pour accomplir cette tâche. Le gouvernement français n'a pas fait valoir que ce défaut d'ordre structurel n'ait pas existé dans d'autres régions. Même si les contrôles réalisés par la Commission n'ont visé qu'un faible nombre d'exploitations, il est par conséquent raisonnable de supposer qu'ils sont représentatifs en ce qui concerne les contrôles effectués par les autorités françaises.
29 Le pouvoir de la Commission de sanctionner cette infraction sur le fondement de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n, 729/70 en procédant à une correction financière des dépenses déclarées par la République française est également incontesté. Le point litigieux ne porte que sur le niveau de cette correction, que la République française tient pour disproportionnée.
30 Aux termes de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n, 729/70, la Commission évalue le montant à déduire au vu de l'importance de la non-conformité constatée. À cet effet, elle doit tenir compte, d'une part, de la nature et de la gravité de l'infraction, ainsi que, d'autre part, du préjudice financier causé à la Communauté.
31 L'infraction au droit communautaire est constituée en l'espèce par la qualité insuffisante des contrôles sur place effectués par les autorités françaises. Les parties sont en désaccord sur le point de savoir s'il s'agit en l'occurrence d'une infraction grave ou non.
32 L'octroi de paiements compensatoires au titre du règlement n, 1765/92 constitue une subvention. De telles dépenses de la Communauté doivent être dûment contrôlées afin de prévenir ou déceler les abus. Dans sa première lettre dans cette affaire, à savoir celle du 18 mai 1994, la Commission a expressément attiré l'attention du gouvernement français sur l'importance que revêtent les contrôles administratifs, qui impliquent la présentation du relevé des surfaces, ainsi que les contrôles sur place. L'infraction constatée porte donc sur un aspect essentiel de l'octroi des paiements compensatoires.
33 Il présente en outre de l'intérêt en l'espèce que, dans le cadre de l'élaboration de la décision attaquée, la Commission a constaté une infraction de la République française aux dispositions de l'article 10, paragraphe 3, du règlement n, 1765/92. La République française a en effet renoncé à exiger la présentation des relevés de surfaces. Or, un tel relevé de la superficie admise au bénéfice de la subvention est cependant important pour identifier les terres considérées et éviter les doubles paiements. Les parties sont convenues de compenser cette carence, qui avait été du reste constatée également dès 1993, par un renforcement des contrôles sur place. Bien que la décision attaquée ne soit plus motivée par cette irrégularité, il ne faudrait pas perdre de vue cet élément. En effet, dès lors que les dossiers des demandes d'aides ne permettent pas une identification des surfaces concernées et que les contrôles administratifs sont de ce fait rendus plus difficiles, les contrôles sur place acquièrent un rôle encore plus important pour lutter contre les abus en matière de subventions. Dans ces conditions, force est de conclure que les contrôles sur place insuffisants constituent une infraction grave aux dispositions communautaires.
34 Il reste dès lors à examiner le second élément dont la Commission doit tenir compte pour évaluer la correction financière, à savoir le préjudice financier causé à la Communauté. De l'avis du gouvernement français, le préjudice aurait pu et dû être évalué à partir d'une extrapolation des infractions constatées pour les années 1995, 1996 et 1997. La Commission confirme le principe selon lequel il faut en règle générale s'efforcer de calculer concrètement le préjudice pour le FEOGA et ne procéder à une évaluation forfaitaire que lorsqu'il se révèle impossible de chiffrer le préjudice réel. Elle conteste cependant qu'une évaluation précise ait été possible dans le présent cas d'espèce, en invoquant à cet égard les contrôles sur place insuffisants. Il convient dès lors d'examiner tout d'abord s'il était possible en l'espèce de déterminer le préjudice causé au FEOGA par les irrégularités constatées, à partir d'une extrapolation des infractions relevées en ce qui concerne les années 1995, 1996 et 1997.
35 Il se peut que les manquements constatés au cours des années postérieures 1995, 1996 et 1997 donnent une indication de l'échelle à laquelle des irrégularités avaient été constatées en France. Il reste cependant à savoir si cet indice peut constituer une base suffisante pour calculer une correction forfaitaire dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA.
36 Compte tenu de la jurisprudence relative au pouvoir de la Commission de prévoir une correction des dépenses à rembourser, et à la répartition de la charge de la preuve concernant le calcul du préjudice effectivement causé à la Communauté, il semble cependant qu'il faille considérer cet indice comme insuffisant. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, les dispositions des articles 2 et 3 du règlement n, 729/70 ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles pertinentes. «Dans les cas où la réglementation communautaire n'autorise le paiement d'une aide qu'à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n'est pas conforme au droit communautaire et la dépense y afférente ne saurait donc être mise à la charge du FEOGA» (8). Sur la base de ces considérations, la jurisprudence parvient à la conclusion qu'en pareille hypothèse la Commission «n'a d'autre choix que de refuser le financement de la totalité des dépenses en question» (9).
37 Dans l'arrêt Royaume-Uni/Commission (10), la Cour a en outre précisé que la Commission peut s'efforcer, lorsqu'elle ne rejette pas la totalité des dépenses concernées par l'infraction, d'établir l'impact financier de l'action illégale au moyen de calculs fondés sur une appréciation de la situation qui se serait produite sur le marché en cause en l'absence d'infraction. Dans un tel cas, la charge de prouver que ces calculs ne sont pas exacts incombe à l'État qui demande l'annulation du refus de financement. Cette jurisprudence a été confirmée par la suite, notamment après l'adoption des «Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d'apurement des comptes du FEOGA-garantie», document de travail VI/216/93 du 3 juin 1993 et document de travail VI/5330/97 du 23 décembre 1997 (ci-après les «lignes directrices») (11).
38 Il résulte en premier lieu de cette jurisprudence que dans le présent cas d'espèce la Commission aurait même été en droit de refuser la prise en charge de la totalité des dépenses afférentes aux paiements compensatoires. La charge de prouver la régularité des dépenses incombe au gouvernement français. En ce qui concerne le montant des dépenses qui ont été occasionnées par les contrôles insuffisants, la République française avance pour l'année 1994 des chiffres résultant des contrôles qui ont été effectués. Or, puisque lesdits contrôles étaient déficients, ces chiffres ne sauraient constituer une base fiable pour calculer le préjudice financier causé à la Communauté.
39 La référence aux années postérieures ne constitue pas non plus une base de calcul sûre, car elle ne permet d'établir qu'un ordre de grandeur théorique des infractions constatées, sans toutefois fournir des données relatives à l'année 1994. Les irrégularités moins graves relevées au cours des années postérieures excluent un calcul rétrospectif exact pour l'année 1994, lequel serait pourtant nécessaire en vue de déterminer avec précision le préjudice. Il est tout à fait possible qu'au cours des années postérieures des irrégularités ne se soient plus produites - ou du moins qu'elles aient été commises à une échelle nettement plus réduite -, la République française ayant pris conscience, à la suite de l'échange de lettres avec la Commission, de l'insuffisance des contrôles. La République française admet elle-même que l'introduction du système intégré de gestion et de contrôle s'est heurtée au départ à quelques difficultés. Cela donne cependant à penser que le nombre des irrégularités en 1994 était tout à fait susceptible d'être plus élevé qu'au cours des années postérieures 1995, 1996 et 1997. De ce point de vue, le mode de calcul préconisé par le gouvernement français n'apparaît pas plus sûr non plus que la méthode d'évaluation forfaitaire appliquée par la Commission, qui ne repose du reste que sur une estimation du préjudice subi en fonction du risque de préjudice financier encouru par la Communauté en raison des irrégularités constatées. La méthode appliquée par la Commission est en outre conforme aux dispositions de l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n, 729/70, puisque la Commission tient compte de la gravité de l'infraction relevée. La méthode proposée par la République française fait totalement abstraction de cet aspect et ne s'intéresse qu'au résultat, à savoir la somme des infractions constatées. Il y a donc lieu de partir du fait que la République française n'a pas apporté la preuve que le risque de perte financière pour le FEOGA pouvait être calculé avec précision.
40 Dans la mesure où la Commission était par conséquent habilitée à procéder à une correction forfaitaire, la question se pose en outre de savoir si la somme évaluée à 2 % des dépenses déclarées, soit 567,7 millions de FRF, est proportionnée.
41 À la lumière de la jurisprudence évoquée plus haut, selon laquelle la Commission aurait été en droit d'écarter la totalité des dépenses pour lesquelles des contrôles insuffisants ont été constatés, on ne saurait en principe lui reprocher d'avoir agi de manière excessive alors que, au lieu de l'intégralité des dépenses, elle n'a rejeté que 2 % de cette somme. En l'espèce, la Commission applique une mesure qui est nettement plus modérée que celle à laquelle elle serait en droit de recourir.
42 Selon la jurisprudence, la limite n'est atteinte que lorsque l'État membre concerné démontre que les lignes directrices suivies sont arbitraires ou inéquitables (12). Il convient dès lors d'examiner si la République française a apporté la preuve soit que, par l'effet des contrôles insuffisants, les charges pour le FEOGA n'ont pas augmenté ou ont augmenté dans une moindre proportion que celle retenue par la Commission, soit que les lignes directrices sont arbitraires et inéquitables.
43 Ainsi que nous l'avons déjà exposé, la République française n'a pas apporté la preuve que les dépenses n'ont en fait augmenté que dans une proportion inférieure à celle retenue par la Commission. Selon une jurisprudence constante, il incombe aux États membres d'établir que les dépenses sont imputables. Cela s'explique par le fait que les États membres, qui avancent les fonds et procèdent à leur décompte, disposent de toutes les données permettant de contester le calcul établi par la Commission (13). Cette répartition de la charge de la preuve paraît appropriée et n'est d'ailleurs pas remise en cause par le gouvernement français.
44 Seul le gouvernement finlandais invoque à cet égard un défaut de motivation et estime que la Commission devrait exposer les raisons pour lesquelles elle a eu recours non pas à une évaluation concrète mais à une évaluation forfaitaire.
45 Il y a lieu de rejeter cette objection tout d'abord parce que, dans sa lettre du 11 mai 1998, la Commission a exposé les raisons pour lesquelles, à son avis, une évaluation telle que celle proposée par le gouvernement français, n'était pas possible de sorte qu'une évaluation forfaitaire avait été appliquée. La portée de l'obligation de motiver, consacrée par l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE), dépend de la nature de l'acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (14). Selon une jurisprudence constante «dans le contexte particulier de l'élaboration des décisions relatives à l'apurement des comptes, la motivation d'une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l'État destinataire a été étroitement associé au processus d'élaboration de cette décision et qu'il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse» (15). La lettre de la Commission du 11 mai 1998 satisfait à ces exigences.
46 À la lumière de cette jurisprudence, il y a lieu de rejeter également l'argument du gouvernement finlandais tiré d'un défaut de motivation général concernant la décision attaquée. L'échange de lettres entre la Commission et la République française au cours des années 1994 à 1998 confirme que la République française a été étroitement associée au processus d'élaboration de la décision attaquée. En particulier dans la lettre du 11 mai 1998, la Commission avance les contrôles insuffisants comme motif de la correction. La République française connaissait cette motivation et même la renonciation ultérieure au grief initial relatif au traitement de dossiers de demandes incomplets n'est pas contestée entre les parties. Puisqu'en l'espèce on ne discerne aucun élément qui soit de nature à justifier que l'on s'écarte de la jurisprudence susmentionnée, il y a lieu de supposer que la décision attaquée est suffisamment motivée. La jurisprudence n'exige pas que la décision soit compréhensible pour une tierce personne.
47 En définitive, le point de vue du gouvernement finlandais, selon lequel il appartient à la Commission de justifier l'application de la correction forfaitaire, doit être également écarté parce que cette thèse aboutirait à renverser la charge de la preuve. Or, puisque les États membres disposent de toutes les données comptables nécessaires et que la Commission est de ce point de vue tributaire, lorsqu'elle prépare la décision d'apurement des comptes du FEOGA, des communications qui lui sont faites par les États membres, il ne serait pas approprié de transférer la charge de la preuve en la faisant peser sur la Commission.
48 En ce qui concerne les lignes directrices, la République française fait valoir, en se référant au rapport de l'organe de conciliation, que le présent cas d'espèce met en évidence les limites d'une évaluation forfaitaire de la correction. Toutefois, le gouvernement français ne montre pas en quoi il s'agirait en l'occurrence de la manifestation d'un défaut fondamental qui affecterait les lignes directrices. Sur ce point, la critique ne porte pas au-delà du cas d'espèce et n'établit pas que les lignes directrices sont fondamentalement arbitraires ou inéquitables. Au regard de la jurisprudence, il convient donc de rejeter également ce moyen.
49 L'évaluation forfaitaire de la correction a lieu dans les cas où il est impossible de déterminer le préjudice réel pour le budget de la Communauté. Après que la Commission eut dans un premier temps appliqué des abattements forfaitaires de nature individuelle, elle a commencé en 1993, suite aux critiques émises par le contrôleur financier qui tenait une telle procédure pour incompatible avec le principe d'égalité, à appliquer trois catégories de corrections à taux forfaitaire, à savoir 2 %, 5 % et 10 % (16). À la demande du Parlement européen, une catégorie supplémentaire au taux de 25 % a été prévue. Cela étant, dans la mesure où dans la présente procédure le gouvernement français tient pour disproportionnée l'application du taux le plus bas, à savoir 2 %, et soutient que ce cas révèle les limites du système des corrections forfaitaires, cela exprime la conviction de ce gouvernement qu'une révision de l'échelonnement prévu dans les lignes directrices VI/216/93 et VI/5330/97 s'impose. Cette révision doit cependant être obtenue par la voie politique et non pas dans le cadre du contrôle de la légalité d'une décision de la Commission.
50 Il convient en outre d'observer que, selon une jurisprudence constante, la Cour de justice a jugé que l'évaluation forfaitaire de la correction financière est conforme au droit communautaire (17). Le présent cas d'espèce ne comporte aucun élément susceptible de justifier que l'on s'écarte de cette position. Il s'ensuit qu'il y ait lieu de considérer comme proportionnée la correction à hauteur de 2 % des dépenses déclarées.
51 Abordons, finalement, les griefs du gouvernement finlandais relatifs à la protection de la confiance légitime et au principe d'efficacité. La décision attaquée ne porte pas atteinte au principe de la protection de la confiance légitime. Certes, la Commission a initialement menacé d'opérer une correction financière en raison du traitement de dossiers de demandes incomplets. Elle a cependant également évoqué, dès la lettre du 9 juillet 1997, que la qualité insuffisante des contrôles sur place pourrait éventuellement donner lieu à une correction financière plus élevée que celle envisagée. Après que la République française eut déclaré qu'elle était prête à augmenter le nombre des contrôles sur place, la Commission a renoncé au grief concernant le caractère incomplet des dossiers de demandes et s'est fondée à partir de ce moment uniquement sur les contrôles déficients. La décision attaquée repose exclusivement sur ce grief, comme le confirme la lettre du 11 mai 1998, qui constitue une communication formelle au sens de l'article 1er, paragraphe 1, sous a), de la décision 94/442 de la Commission. Il convient dès lors de rejeter le moyen tiré de la violation de la confiance légitime parce que l'attention du gouvernement français a été attirée tant oralement que par écrit sur les différentes critiques et qu'il n'existait donc aucune confiance digne d'être protégée, qui aurait pu subir une atteinte.
52 De même les réserves que le gouvernement finlandais a inférées du principe d'efficacité ne sont pas fondées. La Cour a itérativement affirmé qu'une correction financière dont le montant correspond à l'intégralité des dépenses en question est compatible avec le droit communautaire. Il s'ensuit qu'une correction au taux de 2 à 10 % de cette somme, telle prévue par les lignes directrices, n'est pas de nature à affecter l'efficacité de la coopération entre les autorités nationales et la Commission, même lorsque cette correction est déterminée de manière forfaitaire. Après tout, il s'agit d'une mesure moins radicale que celle, également admise selon le droit communautaire, consistant à refuser le financement de l'intégralité de la somme. Elle est donc en principe proportionnée.
53 Ce n'est donc qu'à titre subsidiaire qu'il convient d'aborder la deuxième objection formulée par la Commission, à savoir qu'une évaluation de la correction financière à partir des infractions constatées au cours des années postérieures est contraire au principe de l'annualité du budget. Aux termes de l'article 1er, paragraphe 1, du règlement n, 729/70, le FEOGA est une partie du budget des Communautés. Les règles générales relatives au budget, y compris le principe de l'annualité, s'appliquent par conséquent.
54 Le principe de l'annualité du budget est énoncé aux articles 199 et 202 du traité CE (devenus articles 268 CE et 271 CE). Il signifie que le budget est voté annuellement (18). Conformément à ce principe, l'article 5, paragraphe 1, du règlement n, 729/70 prévoit que les États membres sont tenus de soumettre à la Commission des comptes annuels, accompagnés des documents justificatifs nécessaires à leur apurement. Or, il ne semble pas contraire à l'annualité de se référer aux infractions constatées au cours des années 1995, 1996 et 1997 pour déterminer le préjudice financier causé à la Communauté en raison des irrégularités constatées et, par voie de conséquence, le montant de la correction financière. En effet, il s'agit non pas de rattacher à l'exercice 1994 les carences constatées au cours des années postérieures et leurs conséquences pour le FEOGA, mais seulement, ainsi que le préconise le gouvernement français, de reprendre ces résultats à titre d'ordre de grandeur de la correction financière qu'il y a lieu d'opérer également en 1994 pour les irrégularités relevées en 1994. Cette approche qui concerne les dépenses effectuées en 1994 ainsi que les irrégularités constatées au cours de cette même année ne porte donc pas atteinte au principe de l'annualité du budget.
55 En dernière analyse, force est cependant de constater que la décision 1999/187 de la Commission est proportionnée dans la mesure où elle prévoit une correction financière de 2 %, soit un montant s'élevant à 567 733 352 FRF, applicable aux dépenses que la République française a déclarées au titre des aides accordées en application du règlement n, 1765/92.
V - Sur les dépens
56 Aux termes de l'article 69 du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République française aux dépens et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
VI - Conclusion
57 Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:
1. Le recours est rejeté comme non fondé.
2. La République française est condamnée aux dépens.
(1) - JO L 181, p. 12.
(2) - JO L 391, p. 36.
(3) - JO L 182, p. 45.
(4) - L'article 1er, paragraphe 2, de la décision 94/442 dispose:
«En ce qui concerne la poursuite de la procédure ultérieure de l'apurement des comptes:
a) la position prise par l'organe de conciliation ne préjuge pas la décision définitive de la Commission en matière d'apurement des comptes et ne met pas en cause le droit de recours de l'État membre concerné contre une telle décision, au titre de l'article 173 du traité;
...»
(5) - JO L 94, p. 13.
(6) - JO L 125, p. 1.
(7) - Précité à la note 1.
(8) - Arrêts du 8 janvier 1992, Italie/Commission (C-197/90, Rec. p. I-1, points 38 et suiv.), du 25 mai 1993, FAC (C-197/91, Rec. p. I-2639, point 16), et du 4 avril 1996, Grèce/Commission (C-50/94, Rec. p. I-3331, point 26).
(9) - Arrêt Grèce/Commission, précité à la note 8, points 26 in fine.
(10) - Arrêt du 24 mars 1988 (347/85, Rec. p. 1749, points 15 et suiv.). Voir également les conclusions de l'avocat général M. Darmon du 3 octobre 1991 sous l'arrêt Italie/Commission (précité à la note 8), point 42.
(11) - Voir arrêt Grèce/Commission (précité à la note 8, points 7 et suiv.).
(12) - Arrêt Grèce/Commission, précité à la note 8, point 28.
(13) - Arrêt du 21 janvier 1999, Allemagne/Commission (C-54/95, Rec. p. I-35, point 35).
(14) - Arrêt du 22 avril 1999, Pays-Bas/Commission (C-28/94, Rec. p. I-1973, point 81).
(15) - Arrêt du 18 mai 2000, Belgique/Commission (C-242/97, Rec. p. I-3421, point 95).
(16) - Voir document IV/216/93 de la Commission du 3 juin 1993, appendice 2, p. 1.
(17) - Voir arrêt Grèce/Commission, précité à la note 8, point 28.
(18) - Arrêt du 31 mars 1992, Conseil/Parlement (C-284/90, Rec. p. I-2277, point 26); voir également les remarques de l'avocat général M. Jacobs dans ses conclusions présentées le 17 octobre 1991 dans cette même affaire (Rec. 1992, p. I-2298, point 23).