62011TJ0358
ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
19 juni 2015 (
*1
)
„EOGFL — Afdeling ‚Garantie’ — ELGF en Elfpo — Van financiering uitgesloten uitgaven — Openbare suikeropslag — Verhoging van de kosten wegens huur van opslagplaatsen — Jaarlijkse voorraadinventaris — Fysieke inspectie van de opslagplaatsen — Rechtszekerheid — Gewettigd vertrouwen — Evenredigheid — Motiveringsplicht — Bestaan van een risico op financiële schade voor de fondsen — Nuttig effect”
In zaak T‑358/11,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Marchini, avvocato dello Stato,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Rossi en D. Nardi als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2011/244/EU van de Commissie van 15 april 2011 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) hebben verricht (PB L 102, blz. 33), voor zover daarbij zijn uitgesloten bepaalde kosten die de Italiaanse Republiek heeft gemaakt, alsook om nietigverklaring van de brieven van de Commissie van 3 februari 2010 en 3 januari 2011 als voorbereidende handelingen van dat besluit,
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen, president, I. Pelikánová en E. Buttigieg (rapporteur), rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 januari 2015,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
Op 7 mei 2007 vingen de diensten van de Commissie van de Europese Gemeenschappen aan met een inspectie op de zetel van de Agenzia per le erogazioni in agricoltura (agentschap voor landbouwbetalingen; hierna: „AGEA”) te Rome (Italië), die zij voortzetten in de suikeropslagplaatsen in de regio Emilia-Romagna (Italië) en die resulteerde in een slotvergadering tussen de leden van het inspectieteam en de Italiaanse overheid op 11 mei 2007 te Bologna (Italië). Deze inspectie had betrekking op de toepassing door de Italiaanse overheid van de Uniewetgeving inzake openbare suikeropslag.
2
Na deze missie heeft de Commissie de Italiaanse overheid bij nota van 19 juni 2007 overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB L 171, blz. 90) in kennis gesteld van de bij de inspecties vastgestelde onregelmatigheden en gewezen op de te nemen corrigerende maatregelen en de te realiseren procedurele verbeteringen.
3
Bij nota van AGEA van 7 augustus 2007 heeft de Italiaanse overheid opmerkingen gemaakt over de grieven die de diensten van de Commissie in de nota van 19 juni 2007 hadden geformuleerd.
4
Bij brief van 5 juni 2008 belegde de Commissie met de Italiaanse overheid een bilaterale vergadering overeenkomstig artikel 11, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 885/2006.
5
In deze vergadering, die op 17 juni 2008 plaatsvond te Brussel (België), zijn partijen ingegaan op alle kwesties waarover de Commissie opmerkingen had gemaakt. Bij nota van 21 augustus 2008 verstuurden de diensten van de Commissie naar de Italiaanse overheid het proces-verbaal van de vergadering waarin de standpunten van de Italiaanse overheid en de Commissie waren uiteengezet, de bevindingen van de Commissie met betrekking tot de tekortkomingen in het systeem van toezicht op de suikeropslaginterventies in Italië en de daarmee samenhangende financiële gevolgen, alsook een verzoek om aanvullende informatie.
6
Bij nota van AGEA van 24 oktober 2008 heeft de Italiaanse overheid opmerkingen gemaakt over het verslag van de vergadering en gereageerd op het verzoek om aanvullende informatie.
7
Bij brief van 3 februari 2010 hebben de diensten van de Commissie tot de Italiaanse Republiek een officiële mededeling gericht op basis van artikel 11, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 885/2006. De Commissie gaf aan dat zij nog steeds van mening was dat bepaalde uitgaven van door de Italiaanse Republiek erkende betaalorganen die ten laste van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling „Garantie”, en het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) voor suikeropslag waren gedeclareerd, niet in overeenstemming waren met het Unierecht, en kondigde haar voornemen aan om financiële correcties voor te stellen en een totaalbedrag van 2077637 EUR aan Uniefinanciering te onttrekken. De Commissie gaf te kennen dat zij dat bedrag had vastgesteld op basis van drie inbreuken op het Unierecht. Slechts twee van die inbreuken worden in casu door de Italiaanse overheid betwist, te weten:
—
een verhoging van 35 % van de suikeropslagkosten die zijn betaald aan de depothouders van gehuurde opslagplaatsen op grond van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1262/2001 van de Commissie van 27 juni 2001 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1260/2001 van de Raad, met betrekking tot de aankoop en verkoop van suiker door de interventiebureaus (PB L 178, blz. 48), zonder dat de Italiaanse overheid aan de Commissie elementen heeft verstrekt ten bewijze dat de voor de verhoging aangevoerde rechtvaardigingsgrond naar behoren was gecontroleerd of dat de nationale controlebepalingen in dergelijke controles voorzagen;
—
schending van artikel 4 van verordening (EG) nr. 2148/96 van de Commissie van 8 november 1996 tot vaststelling van de voorschriften voor de evaluatie van en de controle op de hoeveelheden landbouwproducten in de openbare interventievoorraden (PB L 288, blz. 6) en van artikel 8, lid 1, juncto artikel 2, lid 3, onder a), van verordening (EG) nr. 884/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 met betrekking tot de financiering van de maatregelen voor interventie in de vorm van openbare opslag door het ELGF en de boeking van de verrichtingen in verband met openbare opslag door de betaalorganen van de lidstaten (PB L 171, blz. 35), voor zover de inventariscontroles van de door het interventiebureau bijgehouden suiker voor het boekjaar 2006 niet voor het einde van dat boekjaar, te weten vóór 30 september 2006, zijn verricht.
8
Onder verwijzing naar document VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997, met als opschrift „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie” (hierna: „document VI/5330/97”), heeft de Commissie de toepassing voorgesteld van een correctie ten bedrage van 499033 EUR – wat neerkomt op 10 % van de opslagkosten – wegens hun verhoging van 35 % voor de begrotingsjaren 2006 tot en met 2009 en ten bedrage van 781044 EUR – wat neerkomt op 5 % van de opslag- en financieringskosten van het begrotingsjaar 2006 – vanwege de tardieve uitvoering van de inventariscontroles.
9
Bij brief van 22 maart 2010 heeft de Italiaanse overheid verzocht om interventie van het bemiddelingsorgaan.
10
Op 22 september 2010 heeft het bemiddelingsorgaan zijn eindrapport uitgebracht.
11
Bij nota van AGEA van 17 december 2010 heeft de Italiaanse overheid, op aanvraag van het bemiddelingsorgaan, de diensten van de Commissie aanvullende informatie verstrekt.
12
Bij brief van 3 januari 2011 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek in kennis gesteld van haar definitieve standpunt na de bemiddelingsprocedure. Het standpunt van de Commissie bleef ongewijzigd in vergelijking met de brief van 3 februari 2010. Zij handhaafde dan ook haar standpunt om een totaalbedrag van 2077637 EUR aan Uniefinanciering te onttrekken.
13
Bij nota van AGEA van 18 januari 2011 heeft de Italiaanse overheid gereageerd op het definitieve standpunt van de Commissie.
14
Op 15 april 2011 ging de Commissie over tot vaststelling van uitvoeringsbesluit 2011/244/EU houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het EOGFL, afdeling Garantie, in het kader van het ELGF of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht (PB L 102, blz. 33), waarbij zij de uitgaven die de Italiaanse Republiek had gedaan voor openbare suikeropslag voor de begrotingsjaren 2006 tot en met 2009, wegens strijdigheid met de Unierechtelijke voorschriften, aan financiering onttrok middels gerichte en forfaitaire financiële correcties voor een totaalbedrag van 2 077 637 EUR (hierna: „bestreden besluit”).
15
De gronden voor de financiële correcties zijn uiteengezet in het syntheseverslag van 16 maart 2011 betreffende de resultaten van de inspecties van de Commissie in de context van de conformiteitsgoedkeuring overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103) en artikel 31 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1) (hierna: „syntheseverslag”).
Procesverloop en conclusies van partijen
16
Bij een op 27 juni 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Italiaanse Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
17
Zij heeft eveneens bewijzen overgelegd en het Gerecht verzocht om diverse maatregelen van instructie en organisatie van de procesgang.
18
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Eerste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en heeft het in het kader van de in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering neergelegde maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen verzocht om schriftelijk te antwoorden op een aantal vragen. Partijen hebben binnen de gestelde termijnen gevolg gegeven aan deze maatregelen tot organisatie van de procesgang.
19
De Italiaanse Republiek verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden besluit gedeeltelijk nietig te verklaren, voor zover dit op haar betrekking heeft;
—
het definitieve standpunt van de Commissie dat vervat ligt in de naar aanleiding van het rapport van het bemiddelingsorgaan opgestelde brief van 3 januari 2011, en punt 2 van de daarin uiteengezette motieven, nietig te verklaren als voorbereidende handeling van het bestreden besluit;
—
de brief van de Commissie van 3 februari 2010 nietig te verklaren als voorbereidende handeling van het bestreden besluit;
—
incidenteel, een exceptie van onwettigheid van verordening (EG) nr. 915/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 2148/96 (PB L 169, blz. 10) te aanvaarden;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
20
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
de exceptie van onwettigheid van verordening nr. 915/2006 niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren;
—
de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
In rechte
A – Ontvankelijkheid van het beroep voor zover het strekt tot nietigverklaring van de brieven van de Commissie van 3 februari 2010 en 3 januari 2011
21
In haar verzoekschrift concludeert de Italiaanse Republiek tot nietigverklaring van het bestreden besluit alsook tot nietigverklaring van de brieven van 3 februari 2010 en 3 januari 2011 die de Commissie in loop van de procedure tot haar heeft gericht.
22
De Commissie heeft ter terechtzitting, in antwoord op een mondelinge vraag van het Gerecht, de niet-ontvankelijkheid opgeworpen van de vordering tot nietigverklaring van de brieven van 3 februari 2010 en 3 januari 2011, door te wijzen op hun voorbereidende karakter.
23
De Italiaanse Republiek heeft in haar verzoekschrift aangegeven dat de brieven van 3 februari 2010 en 3 januari 2011 voorbereidende handelingen van het bestreden besluit waren (zie punt 19 hierboven), maar heeft ter terechtzitting haar vordering tot nietigverklaring ervan gehandhaafd op grond dat zij losstonden van het bestreden besluit, met name wat de erin vervatte motivering betreft.
24
Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen. Om te beoordelen of een handeling of een besluit dergelijke gevolgen sorteert, moet de wezenlijke inhoud ervan worden onderzocht (zie beschikking van 22 november 2007, Investire Partecipazioni/Commissie, T‑418/05, EU:T:2007:354, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25
Voorts volgt uit die rechtspraak dat tegen handelingen of besluiten die tot stand komen in verscheidene fasen, met name na een interne procedure, slechts in beginsel kan worden opgekomen wanneer het gaat om maatregelen die aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen; hiertoe behoren dus niet voorlopige maatregelen ter voorbereiding van het eindbesluit (zie arrest van 14 december 2006, Duitsland/Commissie, T‑314/04 en T‑414/04, EU:T:2006:399, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Investire Partecipazioni/Commissie, punt 24 supra, EU:T:2007:354, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26
Tot slot zij vastgesteld dat louter voorbereidende maatregelen weliswaar als zodanig niet vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring, maar dat de eventuele gebreken ervan kunnen worden aangevoerd ter ondersteuning van een beroep tegen de definitieve handeling ter voorbereiding waarvan zij zijn genomen (zie beschikking Investire Partecipazioni/Commissie, punt 24 supra, EU:T:2007:354, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27
In casu zij erop gewezen dat de Commissie bij brief van 3 februari 2010 aan de Italiaanse Republiek een officiële mededeling deed toekomen overeenkomstig artikel 11, lid 2, derde alinea, van verordening nr. 885/2006 (zie punt 7 hierboven) en bij brief van 3 januari 2011 haar definitieve standpunt na de bemiddelingsprocedure heeft meegedeeld (zie punt 12 hierboven). Deze brieven maakten dus deel uit van de procedure van artikel 11 van verordening nr. 885/2006, die heeft geleid tot de vaststelling door de Commissie, op 15 april 2011, van het bestreden besluit dat bepaalde uitgaven van Uniefinanciering uitsluit overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005. Bijgevolg was het in het onderhavige beroep aan de orde zijnde definitieve besluit van de Commissie om bedragen van Uniefinanciering uit te sluiten, nog niet vastgesteld op het tijdstip waarop de brieven van 3 februari 2010 en 3 januari 2011 werden verstuurd.
28
Hieruit volgt dat de brieven van 3 februari 2010 en 3 januari 2011 voorbereidende handelingen van het bestreden besluit vormen, hetgeen ook de Italiaanse Republiek in haar verzoekschrift betoogt. Zij sorteren dus geen bindende rechtsgevolgen die kunnen afdoen aan de belangen van de Italiaanse Republiek in de zin van de in punt 24 hierboven aangehaalde rechtspraak.
29
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door verzoeksters argument met betrekking tot de in de betrokken brieven vervatte motivering. De Italiaanse Republiek mocht zich immers, zoals blijkt uit de in punt 26 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, op de eventuele onregelmatigheden van de motieven in die handelingen beroepen ter ondersteuning van het onderhavige beroep tegen het bestreden besluit, zodat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover het strekt tot nietigverklaring van de brieven van de Commissie van 3 februari 2010 en 3 januari 2011.
B – Ten gronde
30
Het onderhavige beroep heeft enkel betrekking op de forfaitaire correcties die bij het bestreden besluit zijn toegepast op de uitgaven van de Italiaanse Republiek, te weten de forfaitaire financiële correctie van 10 % met betrekking tot de uitgaven verbonden aan de verhoging van 35 % van de suikeropslagkosten voor de begrotingsjaren 2006 tot en met 2009 – in totaal dus 499033 EUR – en de forfaitaire financiële correctie van 5 % wegens de tardieve uitvoering van de inventariscontroles voor het boekjaar 2006, te weten 781044 EUR.
1. Overwegingen vooraf
31
In herinnering moet worden gebracht dat de Europese landbouwfondsen alleen interventies financieren die volgens de Unieregels in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten plaatsvinden (zie arrest van 23 september 2004, Italië/Commissie, C‑297/02, EU:C:2004:550, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32
Volgens vaste rechtspraak op het gebied van de Europese landbouwfondsen, staat het aan de Commissie om aan te tonen dat er sprake is van schending van de voorschriften inzake de organisatie van de landbouwmarkten. De Commissie moet dus haar beslissing waarbij het ontbreken van of tekortkomingen in de door de betrokken lidstaat verrichte controles worden vastgesteld, rechtvaardigen. De Commissie hoeft de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de onregelmatigheid van de door deze toegezonden cijfers evenwel niet volledig aan te tonen, maar hoeft alleen een bewijs aan te brengen van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert (zie arresten van 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, Jurispr., EU:C:2005:103, punten 33 en 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 22 november 2006, Italië/Commissie, T‑282/04, EU:T:2006:358, punten 95 en 96).
33
De betrokken lidstaat van zijn kant kan de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten zonder bij zijn argumentatie het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen bijgevolg ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij zijn controles daadwerkelijk heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie arresten Griekenland/Commissie, punt 32 supra, EU:C:2005:103, punten 35 en 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Italië/Commissie, punt 32 supra, EU:T:2006:358, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34
In het licht van deze overwegingen moeten de door de Italiaanse Republiek aangevoerde middelen worden onderzocht.
2. Forfaitaire financiële correctie van 10 % met betrekking tot de uitgaven wegens de verhoging van 35 % van de opslagkosten voor de boekjaren 2006 tot en met 2009
35
Uit het syntheseverslag blijkt dat de in casu bij het bestreden besluit toegepaste forfaitaire correctie van 10 % gebaseerd was op de tekortkomingen in het controlesysteem voor de toepassing van de verhoging van de opslagkosten krachtens artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001. De Commissie heeft de Italiaanse Republiek in wezen verweten dat zij niet had voorzien in een adequaat controlesysteem voor de aanvragen van de marktdeelnemers, dat zou waarborgen dat de verhoging van 35 % van de opslagkosten als bedoeld in artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1262/2001 voor de suikeropslag in gehuurde opslagplaatsen in naar behoren gerechtvaardigde en te rechtvaardigen gevallen was toegestaan. De Commissie heeft erop gewezen dat een stelselmatige toepassing van die verhoging, zonder dat is voorzien in procedures om te controleren of de extra opslagkosten daadwerkelijk zijn gemaakt of, minstens, zonder dat de Italiaanse overheid heeft bewezen dat in dergelijke procedures was voorzien door nationale controlerichtsnoeren, voor de fondsen een hoog risico op verliezen inhield.
36
De eerste twee door de Italiaanse Republiek aangevoerde middelen ondersteunen de betwisting van de financiële correctie van de uitgaven verbonden aan de verhoging van 35 % van de opslagkosten en zijn formeel gebaseerd op schending van wezenlijke vormvoorschriften, waarbij het eerste middel daarop is gebaseerd dat de Commissie de zaak niet voorafgaandelijk aan de vaststelling van het bestreden besluit heeft onderzocht en het tweede middel is gegrond op het ontbreken van een motivering.
a) Strekking van het eerste middel
37
Om te beginnen zij erop gewezen dat terwijl de discussies tussen partijen in wezen betrekking hebben op de uitlegging van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 en op de aard van de controles die de nationale autoriteiten moeten verrichten alvorens toepassing te geven aan de in die bepaling vastgestelde verhoging van 35 % van de opslagkosten, de Italiaanse Republiek in haar verzoekschrift enkel formeel, met betrekking tot de dienaangaande door de Commissie toegepaste correctie, middelen (het eerste en het tweede middel) heeft aangevoerd die zijn gebaseerd op schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een onderzoek en het ontbreken van een motivering, die verband houden met formele aspecten van het bestreden besluit en de procedure die tot de vaststelling van dit besluit heeft geleid.
38
In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft verzoekster echter aangegeven dat haar eerste middel aldus moet worden opgevat dat het niet enkel was gebaseerd op schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een onderzoek, maar ook op een onjuiste beoordeling en schending van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001.
39
Ter terechtzitting heeft de Commissie in dat verband een niet-ontvankelijkheidsexceptie opgeworpen, stellende dat een dergelijk geherkwalificeerd middel overeenkomstig de rechtspraak als een nieuw middel moest worden beschouwd, ongeacht de draagwijdte en de strekking van de argumenten die de Commissie in antwoord op verzoeksters argumenten voor het Gerecht heeft aangevoerd.
40
In dit verband zij in herinnering gebracht dat de verzoekende partij volgens de rechtspraak inzake de toepassing van artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en van artikel 44, lid 1, onder c), van het Reglement voor de procesvoering, niet expliciet behoeft aan te geven welk specifiek rechtsvoorschrift aan zijn grief ten grondslag ligt, op voorwaarde dat zijn betoog zo duidelijk en precies is dat de tegenpartij en de Unierechter daaruit zonder meer kunnen opmaken om welk voorschrift het gaat (zie in die zin arrest van 10 mei 2006, Galileo International Technology e.a./Commissie, T‑279/03, Jurispr., EU:T:2006:121, punten 38‑41; zie in die zin en naar analogie arrest van 13 november 2008, SPM/Raad en Commissie, T‑128/05, EU:T:2008:494, punt 65). Aldus kan men ermee volstaan die middelen naar hun inhoud in plaats van volgens hun juridische kwalificatie te benoemen, zolang het verzoekschrift met betrekking tot die middelen maar voldoende duidelijk is (arrest van 26 maart 2010, Proges/Commissie, T‑577/08, EU:T:2010:127, punt 21).
41
In casu verwijt de Italiaanse Republiek de Commissie allereerst dat zij de omstandigheden van de Italiaanse suikermarkt niet heeft onderzocht alvorens de forfaitaire correctie van 10 % toe te passen. Vervolgens voert zij een aantal argumenten aan ten bewijze dat de Italiaanse overheid wel degelijk een vaststelling en een onderzoek heeft verricht van de omstandigheden van de Italiaanse suikermarkt die volgens haar grond opleveren voor de verhoging van ten minste 35 % van de suikeropslagkosten, hetgeen de Commissie niet in aanmerking heeft genomen bij de vaststelling van het bestreden besluit. Deze tweede reeks argumenten van de Italiaanse Republiek kan niet anders worden opgevat dan ertoe strekkende de Commissie te verwijten dat zij niet heeft erkend dat de Italiaanse overheid de verhoging van 35 % van de opslagkosten als bedoeld in artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001, rekening houdende met de resultaten van het verrichte marktonderzoek, juist heeft toegepast, en dat zij heeft geoordeeld dat de Italiaanse overheid onvoldoende elementen heeft aangebracht om de twijfels van de Commissie over het risico voor de fondsen, gelet op een vermeend ontbreken van gepaste controles, weg te nemen.
42
Het is juist dat de Italiaanse Republiek, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, bepaalde van deze argumenten niet heeft aangevoerd in het kader van het eerste, maar in het kader van het tweede middel, dat is gebaseerd op schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering. Niettemin mag het Gerecht bij zijn onderzoek van de middelen en grieven van partijen, blijkens de in punt 40 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, niet worden beperkt door een formele kwalificatie die zij aan hun argumenten geven, zolang hun argumenten maar voldoende duidelijk uit hun schrifturen blijken.
43
Voorts zij erop gewezen dat de Commissie het eerste en het tweede middel in hun geheel heeft beantwoord door het vermeende ontbreken van een onderzoek te betwisten, maar ook door het Gerecht – in punt 94 van haar verweerschrift – primair te verzoeken om te oordelen dat de Italiaanse overheid artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1262/2001 in casu niet in acht had genomen wat de formele voorwaarden voor de toekenning van steun betrof. In deze context heeft zij met name betoogd dat de Italiaanse Republiek, gelet op de uitlegging die zij geeft aan artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001, deze bepaling heeft geschonden door zonder onderscheid de maximumverhoging van 35 % toe te kennen voor bijna alle producenten die gebruikmaken van externe opslagplaatsen zonder dat zij per geval het hogere bedrag van de daadwerkelijk gedragen kosten hebben gerechtvaardigd. De schending van de volgens de Commissie uit die bepaling resulterende individuele controleverplichtingen zou de fondsen hebben blootgesteld aan een ernstig risico en zou grond hebben opgeleverd voor de bij het bestreden besluit opgelegde correctie van 10 %.
44
Voorts heeft de Commissie niet geantwoord op het tweede middel, dat is gebaseerd op het ontbreken van een motivering, maar heeft zij dit samen met het eerste middel onderzocht door het met argumenten ten gronde te beantwoorden.
45
In deze omstandigheden zou de aanname dat met het eerste middel enkel wordt aangevoerd dat door het ontbreken van een onderzoek wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden, zoals de Commissie betoogt, de door partijen voor het Gerecht aangevoerde argumentatie grotendeels haar nuttige werking ontnemen. Gelet op de in punt 40 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak en op het feit dat de inhoud van de door de Italiaanse Republiek aangevoerde argumenten dermate duidelijk blijkt uit het verzoekschrift dat de Commissie zich zinvol heeft kunnen verweren en het Gerecht die argumenten heeft kunnen vaststellen en onderzoeken, moet het eerste middel dan ook aldus worden opgevat dat daarmee niet enkel wordt aangevoerd dat door het ontbreken van een onderzoek wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden, maar ook dat er sprake is van een onjuiste beoordeling en schending van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001.
b) Eerste middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een onderzoek, onjuiste beoordeling en schending van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001
46
In de eerste plaats betoogt de Italiaanse Republiek dat de Commissie, in weerwil van de aanbevelingen van het bemiddelingsorgaan, geen adequaat onderzoek heeft verricht van de Italiaanse marktomstandigheden die grond opleverden voor een verzoek van de suikerfabrieken om verhoging van de opslagkosten. Volgens de Italiaanse Republiek hadden de gemachtigden van de Commissie de toestand van de markt van de verhuur van opslagplaatsen, met name bij opslagmaatschappijen, moeten onderzoeken tijdens de inspectie in mei 2007. Door de Italiaanse Republiek te verzoeken om het bewijs van het bestaan van „bijzondere omstandigheden” en van de uitvoering van een formeel marktonderzoek, heeft de Commissie de bewijslast omgekeerd.
47
In de tweede plaats voert de Italiaanse Republiek aan dat zij in het kader van de bestuurlijke procedure voldoende bewijzen heeft aangedragen om aan te tonen dat zij een onderzoek heeft verricht van de redenen voor het verzoek om verhoging van de suikeropslagkosten. De Italiaanse Republiek benadrukt dat bij de beoordeling van de toepassing van de verhoging van 35 % door de Italiaanse overheid met name rekening moet worden gehouden met de bijzonder hoge suikerhoeveelheden die het interventiebureau in de verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006 heeft moeten aankopen, met het tekort aan opslagplaatsen die voldoen aan de door het Unierecht vereiste kenmerken, alsook met de daadwerkelijke verhoging van de opslagprijzen voor op suiker gelijkende producten. De Commissie heeft volgens haar geen rekening gehouden met de elementen die de Italiaanse overheid dienaangaande in de bestuurlijke procedure heeft aangebracht.
48
De Commissie betoogt dat de Italiaanse overheid de betrokken verhoging ten onrechte algemeen heeft toegepast, terwijl zij de aanvragen van de suikerfabrieken per geval had moeten controleren om na te gaan of de extra kosten verbonden aan de opslag in de gehuurde opslagplaatsen daadwerkelijk waren gemaakt, aangezien het beginsel van gezond financieel beheer vereist dat enkel daadwerkelijk en effectief gedragen kosten aan de fondsen in rekening mogen worden gebracht.
49
Uit de hierboven in herinnering gebrachte argumenten volgt dat partijen het in wezen oneens zijn over de aard van de controles die de nationale autoriteiten hadden moeten uitvoeren alvorens de verhoging van 35 % als bedoeld in artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 toe te passen op de kosten verbonden aan de opslag in gehuurde opslagplaatsen. Ook moet vooraf worden verduidelijkt welke verplichtingen op de lidstaten rusten bij de toepassing van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001.
Controles die de nationale autoriteiten moeten verrichten op grond van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001
50
Verordening nr. 1262/2001 voorziet in gemeenschappelijke voorschriften voor de financiering en het beheer van binnen het quotum geproduceerde suiker waarvoor interventiemaatregelen, met name met betrekking tot de voorwaarden en opslagkosten van die suiker, zijn vastgesteld.
51
Artikel 9, lid 5, van verordening nr. 1262/2001 bepaalt:
„Deze opslagkosten voor de in de silo’s of pakhuizen van de suikerfabrieken opgeslagen suiker kunnen niet hoger zijn dan 0,048 EUR per 100 kilogram en per decade.
Het interventiebureau kan evenwel het overeenkomstig de eerste alinea bedoelde vastgestelde bedrag met ten hoogste 35 % verhogen, wanneer de suiker wordt opgeslagen in door de aanbieder gehuurde silo’s of pakhuizen die niet tot een suikerfabriek behoren; het kan, voor deze opslag, in bijzondere gevallen het overeenkomstig de eerste alinea vastgestelde bedrag met ten hoogste 50 % verhogen.”
52
Opgemerkt moet worden dat artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 niet preciseert hoe en in hoeverre de lidstaten controles moeten verrichten alvorens de verhoging van 35 % toe te passen.
53
Niettemin volgt uit de rechtspraak dat artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1258/1999, dat in soortgelijke bewoordingen is gesteld als artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1290/2005, de lidstaten verplicht de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door de Europese landbouwfondsen gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen, en om de door onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen, ook al schrijft de specifieke Unierechtelijke handeling niet uitdrukkelijk het treffen van een welbepaalde controlemaatregel voor (arresten van 6 december 2001, Griekenland/Commissie, C‑373/99, Jurispr., EU:C:2001:662, punt 9, en van 30 september 2009, Nederland/Commissie, T‑55/07, EU:T:2009:371, punt 62).
54
In de rechtspraak is gepreciseerd dat uit die bepalingen, bezien in samenhang met de in artikel 4 VEU neergelegde verplichting tot loyale samenwerking met de Commissie, volgt dat de lidstaten met het oog op een rechtmatig gebruik van de middelen van de Unie verplicht zijn een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de betrokken premies direct worden nageleefd (zie arrest van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, C‑157/00, Jurispr., EU:C:2003:5, punt 11 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer niet is voorzien in een dergelijk controlestelsel of wanneer het door een lidstaat ingevoerde controlestelsel zodanige tekortkomingen vertoont dat twijfels blijven bestaan omtrent de naleving van die voorwaarden, onthoudt de Commissie terecht haar goedkeuring aan bepaalde door de betrokken lidstaat gedane uitgaven (arresten van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie, C‑8/88, Jurispr., EU:C:1990:241, punten 20 en 21; van 14 april 2005, Spanje/Commissie, C‑468/02, EU:C:2005:221, punt 36, en van 30 september 2009, Portugal/Commissie, T‑183/06, EU:T:2009:370, punt 31).
55
Hieruit volgt dat de relevante Uniewetgeving inzake de toekenning van premies van de lidstaten weliswaar niet verlangt dat zij voorzien in toezichtsmaatregelen en controlemodaliteiten als die waarnaar de Commissie verwees bij de goedkeuring van de rekeningen van de Europese landbouwfondsen, maar dat die verplichting, in voorkomend geval impliciet, kan voortvloeien uit het feit dat de lidstaten krachtens de voorschriften inzake de Europese landbouwfondsen dienen te voorzien in een doeltreffend controle- en toezichtsysteem (zie arresten van 24 april 2008, België/Commissie, C‑418/06 P, Jurispr., EU:C:2008:247, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 4 september 2009, Oostenrijk/Commissie, T‑368/05, EU:T:2009:305, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56
De vraag rijst dus of de door de Commissie in haar syntheseverslag aangehaalde verplichtingen, die verlangen dat wordt nagegaan of de aan de huur van opslagplaatsen verbonden uitgaven subsidiabel zijn, impliciet voortvloeien uit het feit dat de lidstaten krachtens de betrokken wetgeving gehouden zijn om te voorzien in een doeltreffend controlesysteem.
57
In dit verband zij geconstateerd dat artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 bepaalt dat de suikeropslagkosten, wanneer de suiker wordt opgeslagen in gehuurde opslagplaatsen, kunnen worden verhoogd „met ten hoogste 35 %”. Uit dergelijke bewoordingen volgt impliciet maar noodzakelijkerwijs dat het interventiebureau een geringere verhoging moet toepassen wanneer de begunstigde voor de huur van de opslagplaatsen daadwerkelijk minder kosten heeft gemaakt dan dat maximum van 35 %. Een dergelijke controle van de rechtmatigheid en regelmatigheid van de uitgaven die ten laste zullen worden gebracht van de fondsen, kan enkel worden verricht – zoals de Commissie stelt – in het kader van individuele controles op basis van door de depothouder aangebrachte bewijzen die verband houden, ten eerste, met de omstandigheden die hem ertoe hebben gebracht gebruik te maken van een externe opslagplaats en, ten tweede, met de extra kosten die het gebruik van die opslagplaats heeft teweeggebracht. De doeltreffendheid van de controle waarmee wordt beoogd na te gaan of de kosten die de begunstigden daadwerkelijk hebben gemaakt voor de huur van de opslagplaatsen daadwerkelijk overeenkomen met de verhoging van 35 %, zou namelijk sterk worden verzwakt, of zelfs onmogelijk gemaakt, indien die verhoging louter zou worden toegepast op basis van algemene informatie betreffende de toestand van de betrokken markt zoals de voor soortgelijke producten geldende marktprijzen of aanwijzingen voor het tekort aan geschikte opslagplaatsen.
58
Hieruit volgt dat artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001, gelet op het in artikel 317 VWEU neergelegde vereiste van een goed financieel beheer, dat het uitgangspunt vormt voor de uitvoering van de Europese landbouwfondsen, alsook op de hierboven in de punten 53 tot en met 55 in herinnering gebrachte verplichtingen die de nationale autoriteiten bij die uitvoering zijn opgelegd, aldus moet worden uitgelegd dat het van de lidstaten verlangt dat zij voorzien in een controlesysteem dat toelaat om per geval na te gaan of de kosten met betrekking tot de opslag van suiker in gehuurde opslagplaatsen daadwerkelijk zijn gemaakt, zodat enkel de kosten die de begunstigden naar behoren hebben gerechtvaardigd en daadwerkelijk hebben gemaakt, voor rekening komen van de fondsen.
59
Tegen de achtergrond van die uitlegging van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 moet dan ook worden nagegaan of het door de Italiaanse Republiek ingevoerde controlesysteem voldoet aan de hierboven beschreven impliciete verplichtingen.
Controles die de Italiaanse overheid heeft verricht in het kader van de uitvoering van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001
60
In dit verband zij geconstateerd dat de Italiaanse Republiek niet aanvoert dat de Italiaanse overheid de door marktdeelnemers ingediende verzoeken om verhoging van de suikeropslagkosten niet individueel heeft gecontroleerd om na te gaan of die kosten daadwerkelijk waren gemaakt. Voorts beroept zij zich op geen enkel ander argument op basis waarvan kan worden vastgesteld dat dergelijke controles zijn verricht. Zij brengt namelijk geen bewijzen, zoals nationale onderzoeken, aan van het bestaan van controleprocedures voor aanvragen van marktdeelnemers.
61
De Italiaanse Republiek erkent dat de uitvoering van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 van de nationale autoriteiten verlangt dat zij nagaan of is voldaan aan de werkelijke voorwaarden om een verhoging van 35 % voor opslagkosten toe te kennen. Niettemin is zij van oordeel dat een onderzoek van de omstandigheden van de Italiaanse markt voor suiker en suikeropslag een dergelijke verhoging rechtvaardigde (zie punt 47 hierboven). De Italiaanse Republiek betwist evenmin dat de verhoging van 35 % algemeen is toegepast op alle suikerproducenten die deelnamen aan de interventie en die hadden gebruikgemaakt van externe opslagplaatsen.
62
Voorts blijkt uit het dossier dat de Italiaanse overheid bij de diverse vergaderingen met de vertegenwoordigers van de suikerproducenten en de opslagondernemingen, niet enkel heeft getracht inlichtingen in te winnen over de algemene omstandigheden van de Italiaanse suiker- en suikeropslagmarkt, maar ook met de marktdeelnemers heeft onderhandeld over de suikeropslagkosten die voor Uniesteun in aanmerking moesten komen. Gelet op de conclusies die men naar aanleiding van die vergaderingen heeft kunnen trekken, heeft de Italiaanse overheid beslist om een algemene verhoging van 35 % toe te passen op de kosten van de opslag van suiker in gehuurde opslagplaatsen.
63
De Italiaanse Republiek betwist dat vóór de interventie dergelijke onderhandelingen zijn gevoerd om de opslagprijs vast te stellen, aangezien het product reeds in erkende opslagplaatsen was opgeslagen.
64
De Italiaanse overheid heeft de Commissie echter zelf in kennis gesteld van onderhandelingen over de prijs van de suikeropslag.
65
In een brief van 24 oktober 2008, waarnaar verzoekster verwijst in punt 12 van haar verzoekschrift, heeft AGEA aan de Commissie namelijk meegedeeld dat „[d]e Italiaanse minister van Landbouw, AGEA, de suikerproducenten en de eigenaars van opslagplaatsen hebben vergaderd om over een redelijke prijs voor de gehuurde opslagplaatsen te onderhandelen”, dat „[d]e onderhandelde prijs bijna precies overeenkwam met de door de Commissie terugbetaalde prijs, de verhoging van 35 % daaronder begrepen” en, tot slot, dat „de [door AGEA gevolgde] technische en bestuurlijke procedure aantoon[de] dat AGEA een uitvoerig onderzoek [had] verricht van de diverse elementen die haar [hadden] gebracht tot de operationele beslissing om aan de suikerondernemingen met 35 % verhoogde opslagkosten terug te betalen”. Dit standpunt van de Italiaanse overheid blijkt eveneens uit punt 3.3 van het proces-verbaal van de bilaterale vergadering, hetgeen de Italiaanse Republiek niet betwist. Evenzo maakt punt B.5 van het verslag van het bemiddelingsorgaan melding van het standpunt van de Italiaanse overheid volgens hetwelk „[de Italiaanse overheid en de diverse actoren op het gebied van suikerproductie en ‑opslag] na maanden onderhandelen een akkoord hadden bereikt over de prijs en dit akkoord toepassing vereiste van de verhoging van 35 % op de in de verordening vastgestelde prijzen[, waarbij] de Italiaanse overheid verw[ees] naar de brieven in het dossier waaruit blijkt dat de onderhandelingen zich toespitsten op de prijs”. Uit de documenten die waren gevoegd bij de brief van AGEA van 17 december 2010 blijkt eveneens dat de vergaderingen tussen de Italiaanse overheid en de betrokken marktdeelnemers hebben geleid tot het sluiten van opslagovereenkomsten die leidden tot een verhoging van 35 % voor de in gehuurde opslagplaatsen opgeslagen suiker.
66
In deze omstandigheden is het – anders dan de Italiaanse Republiek (zie punt 63 hierboven) betoogt – irrelevant of de onderhandelingen plaatsvonden vóór of na het tijdstip waarop de producenten de suiker in de gehuurde opslagplaatsen hebben opgeslagen. Op basis van het feit dat die onderhandelingen tot gevolg konden hebben dat de opslagondernemingen niet de eveneens in artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001 vastgestelde verhoging van 50 % hebben toegepast, kan evenmin worden geconcludeerd dat de gevoerde onderhandelingen op zich de bescherming van de financiële belangen van de Unie verzekerden.
67
Een dergelijke handelwijze van de Italiaanse overheid kon het, zoals de Commissie benadrukt, voor de marktdeelnemers namelijk gemakkelijker maken om voor opslagplaatsen huurprijzen toe te passen die niet door de marktomstandigheden waren gerechtvaardigd, maar die waren afgestemd op de uit de Uniewetgeving resulterende steunmaxima. Het in punt 58 hierboven in herinnering gebrachte vereiste van goed financieel beheer verlangt echter van de nationale autoriteiten – zoals de Commissie aanvoert – dat zij erop toezien dat de steun overeenkomt met de realiteit van de markt, zonder dat deze markten zich trachten aan te passen aan de door het Unierecht geboden steun.
68
Los van de vraag of de handelwijze van de betrokken marktdeelnemers in casu als misbruik in de zin van de door de Commissie aangevoerde rechtspraak kan worden gekwalificeerd en dus, anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, zonder dat het vermeende nieuwe karakter van die grief van de Commissie hoeft te worden onderzocht, zij bijgevolg geconstateerd dat de Commissie op goede gronden betoogt dat het niet stond aan de nationale autoriteiten, die instaan voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie, om met de betrokken marktdeelnemers te onderhandelen over de voorwaarden voor de toepassing van de Uniewetgeving en bijgevolg om een beslissing vast te stellen waarbij de verhoging van 35 % algemeen wordt toegepast op de suikeropslagkosten.
69
Dergelijke gegevens, die duiden op een veralgemeende toepassing door de Italiaanse overheid van de verhoging van 35 % van de suikeropslagkosten kunnen ernstige en redelijke twijfels, in de zin van de in punt 32 hierboven aangehaalde rechtspraak, doen rijzen over het bestaan van een doeltreffend en adequaat controlesysteem op basis waarvan kan worden verzekerd dat in alle gevallen is voldaan aan de materiële en formele voorwaarden voor de toekenning van die verhoging. Een dergelijke veralgemeende toepassing van de verhoging van 35 % na onderhandelingen met de betrokken marktdeelnemers kan de fondsen dan ook kennelijk aan een ernstig risico blootstellen, aangezien niet gerechtvaardigde of zelfs onbestaande kosten ten laste van de fondsen konden worden gebracht.
70
De Italiaanse Republiek brengt geen concrete en precieze elementen, in de zin van de in punt 33 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, aan die kunnen afdoen aan de gegrondheid van de door de Commissie geuite redelijke twijfels.
71
In deze context moet allereerst worden afgewezen de op het ontbreken van een onderzoek gebaseerde grief waarmee de Italiaanse Republiek aanvoert dat de Commissie geen onderzoek heeft verricht van de toestand van de Italiaanse suiker- en suikeropslagmarkt (zie punt 46 hierboven). Uit de in de punten 32 en 33 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak blijkt immers dat het weliswaar aan de Commissie stond om schendingen van de betrokken voorschriften te bewijzen door aan te tonen dat ernstige en redelijke twijfels bestaan, maar dat het daarentegen aan de Italiaanse Republiek stond om concrete en precieze bewijzen aan te brengen die kunnen afdoen aan de bevindingen van de Commissie.
72
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het argument dat de Italiaanse Republiek put uit de aanbevelingen in het eindrapport van het bemiddelingsorgaan. In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 1, lid 2, onder a), van beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het [EOGFL], afdeling Garantie (PB L 182, blz. 45), bepaalt dat „het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen vooruitloopt”. Hieruit volgt dat de Commissie niet gebonden is door de bevindingen van het bemiddelingsorgaan (zie in die zin arresten van 21 oktober 1999, Duitsland/Commissie, C‑44/97, Jurispr., EU:C:1999:510, punt 18, en van 16 september 2013, Polen/Commissie, T‑486/09, EU:T:2013:465, punt 45). Zelfs indien het bemiddelingsorgaan de Commissie zou hebben aangeraden om het voorstel om de financiële correcties op de verhoogde opslagkosten toe te passen door rekening te houden met de specifieke voorwaarden van de Italiaanse markt en met de crisis op die markt, zou dit bijgevolg niet neerkomen op een verplichting voor de Commissie om dienaangaande een specifiek onderzoek te verrichten.
73
Het argument waarmee de Italiaanse Republiek aanvoert dat de Commissie heeft nagelaten haar juridische dienst te raadplegen, terwijl haar gemachtigden zulks tijdens de inspectie hadden aangekondigd, kan evenmin worden aanvaard. Een dergelijke raadpleging is, zoals de Commissie betoogt, immers een element van de interne besluitvormingsprocedure van de Commissie en kan hoe dan ook niet worden aangemerkt als beslissend in het kader van de conclusie die de Commissie in casu na de bestuurlijke procedure heeft getrokken.
74
Vervolgens zij geconstateerd dat de door de Italiaanse Republiek aangevoerde omstandigheden – zoals de crisis op de Italiaanse markt die resulteert uit de overproductie van suiker in de verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006, hetgeen de producenten zou verplichten om opslagplaatsen buiten de suikerfabrieken te zoeken, het beperkte aantal opslagplaatsen die voldoen aan de voorwaarden voor de opslag van suiker, of de voor op suiker gelijkende producten toegepaste opslagprijzen – niet kunnen afdoen aan de conclusie dat het ontbreken van individuele controles op basis waarvan had kunnen worden vastgesteld dat de steun in gerechtvaardigde en te rechtvaardigen gevallen was toegekend, de fondsen blootstelde aan een ernstig risico op verliezen.
75
Gesteld dat een door de Italiaanse overheid verricht marktonderzoek kan worden geacht te volstaan om vanuit macro-economisch oogpunt een verhoging van 35 % te verantwoorden, hetgeen de Commissie betwist, kan dat onderzoek namelijk hoe dan ook niet in de plaats komen van de controles die per geval moeten worden verricht om na te gaan of de door de fondsen te dragen kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. Een dergelijk algemeen onderzoek, waarbij – blijkens de punten 62 tot en met 65 hierboven – overigens de marktdeelnemers waren betrokken die rechtstreeks werden geraakt door de toekenning van een verhoging van de opslagkosten, kon de financiële belangen van de Unie niet voldoende beschermen, aangezien dat onderzoek niet kon waarborgen dat elk van de begunstigden zich bevond in de situatie die grond opleverde voor toekenning van een dergelijke verhoging en evenmin dat elk van de begunstigden daadwerkelijk, wegens de huur van opslagplaatsen, extra kosten had gedragen a rato van 35 % van de suikeropslagkosten.
76
Hetzelfde geldt voor de door de Italiaanse Republiek aangehaalde nota’s die de suikerproducenten hadden aangebracht ter ondersteuning van hun verzoeken om verhoging van 50 % van de opslagkosten.
77
Aangaande in de eerste plaats een brief van een vereniging van suikerproducenten in Italië, die is overgelegd als bijlage A46 bij het verzoekschrift, heeft de Italiaanse Republiek in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht erkend, zoals de Commissie betoogt, dat dit document niet was overgelegd in de bestuurlijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het bestreden besluit. Gelet op de rechtspraak volgens dewelke de rechtmatigheid van een besluit van de Commissie moet worden beoordeeld op basis van de informatie waarover de Commissie ten tijde van de vaststelling van dat besluit kon beschikken (arrest van 22 januari 2013, Griekenland/Commissie, T‑46/09, Jurispr., EU:T:2013:32, punt 149; zie eveneens naar analogie arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punt 81), mag bijgevolg met dat document geen rekening worden gehouden om de rechtmatigheid van het bestreden besluit te beoordelen (zie in die zin arrest van 15 juli 2014, Italië/Commissie, T‑463/07, EU:T:2014:665, punt 108).
78
Aangaande in de tweede plaats de door bepaalde suikerfabrieken aan de Italiaanse overheid overgelegde nota’s met betrekking tot hun verzoeken om verhoging van 50 % van de opslagkosten, die zijn overgelegd als bijlage A45 bij het verzoekschrift, zij geconstateerd dat die nota’s niet kunnen bewijzen dat de Italiaanse overheid adequate controles heeft verricht om na te gaan of de daadwerkelijk door die ondernemingen gemaakte opslagkosten overeenkwamen met een verhoging van 35 %.
79
De betrokken nota’s maken namelijk gewag van de overproductie van suiker in Italië en het ontbreken van opslagruimte in de aan de suikerfabrieken toebehorende opslagplaatsen, alsook van de beperkingen verbonden aan de suikeropslag in externe opslagplaatsen. Zij duiden dan ook hoogstens op bepaalde omstandigheden die de suikerfabrieken kunnen verplichten om gebruik te maken van externe opslagplaatsen. Op basis daarvan kan echter niet worden aangetoond dat de daadwerkelijk door de suikerfabrieken gedragen suikeropslagkosten overeenkwamen met de met 35 % verhoogde opslagkosten, met name omdat die nota’s geen melding maken van kosten verbonden aan de opslag van suiker in gehuurde opslagplaatsen.
80
Zelfs in de veronderstelling dat het standpunt van de Italiaanse Republiek resulteert uit de uitlegging die zij geeft aan artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001, volgens dewelke geen individuele controles van de realiteit van de kosten is vereist bij de toepassing van de in die bepaling vastgestelde verhoging van 35 %, op voorwaarde dat algemene objectieve omstandigheden een dergelijke verhoging rechtvaardigen, zij erop gewezen dat een dergelijke uitlegging, zoals in de punten 57 en 58 hierboven is gebleken, niet kan worden aanvaard.
81
In dit verband zij in herinnering gebracht dat het Hof heeft geoordeeld dat ook in gevallen waarin het Unierecht op grond van een te goeder trouw door de nationale autoriteiten gegeven uitlegging objectief onjuist wordt toegepast, de uit een dergelijke toepassing voortvloeiende kosten ingevolge artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 3 van verordening nr. 1290/2005, ten laste van de lidstaten blijven. Deze enge uitlegging van de voorwaarden waaronder uitgaven ten laste van de fondsen kunnen worden gebracht vloeit voort uit de door die verordeningen nagestreefde doelstelling, aangezien het beheer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onder voorwaarden van gelijkheid tussen de marktdeelnemers van de lidstaten eraan in de weg staat dat de nationale autoriteiten van een lidstaat aan de hand van een ruime uitlegging van een bepaald voorschrift de eigen marktdeelnemers begunstigen ten opzichte van die van andere lidstaten waarin een engere uitlegging wordt voorgestaan (zie in die zin arrest Spanje/Commissie, punt 54 supra, EU:C:2005:221, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82
De Commissie brengt in herinnering dat de Italiaanse Republiek, zoals in punt 6.1.5 van het syntheseverslag is benadrukt, als enige lidstaat stelselmatig een verhoging van de opslagkosten heeft toegekend.
83
Tot slot doet de Italiaanse Republiek in het kader van het eerste en het tweede middel ten onrechte veronderstellen dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de elementen die zijn aangebracht in de loop van de bestuurlijke procedure in de onderhavige zaak. Zoals blijkt uit de tijdens die procedure uitgewisselde brieven, met name de brief van 3 februari 2010, alsook uit het proces-verbaal van de bilaterale vergadering en het syntheseverslag, heeft de Commissie namelijk daadwerkelijk rekening gehouden met de aanwijzingen en de toelichtingen die de Italiaanse overheid heeft verstrekt, maar was zijn van mening dat zij niet volstonden om de twijfels weg te nemen die zij had met betrekking tot de realiteit en de doeltreffendheid van de controles op de toepassing van de verhoging van 35 % van de opslagkosten. Voorts volstaat de omstandigheid dat de Commissie niet op elk van de argumenten van de Italiaanse Republiek heeft geantwoord, op zich niet om te besluiten dat zij heeft geweigerd om die argumenten in aanmerking te nemen.
84
Uit al het voorgaande volgt dat het eerste middel dient te worden afgewezen.
c) Tweede middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften door het ontbreken van een motivering
85
In het kader van het tweede middel betoogt de Italiaanse Republiek dat de Commissie geen beoordeling heeft verricht van de door de Italiaanse overheid aangebrachte elementen waaruit blijkt dat het marktonderzoek wel degelijk was verricht, zodat de verhoging van 35 % van de opslagkosten gerechtvaardigd was, en dat de Commissie geen redenen heeft opgegeven waarom zij had gesteld dat die elementen niet volstonden om een marktonderzoek te vervangen en om aan te tonen dat alle suikerfabrieken om verhoging van de suikeropslagkosten hadden verzocht.
86
De Commissie heeft niet geantwoord op het tweede middel, aldus opgevat dat het is gebaseerd op het ontbreken van een motivering.
87
In dit verband zij in herinnering gebracht dat artikel 296 VWEU vereist dat de motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doet komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de Unierechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arresten van 14 juli 2005, Nederland/Commissie, C‑26/00, Jurispr., EU:C:2005:450, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 19 juni 2009, Qualcomm/Commissie, T‑48/04, Jurispr., EU:T:2009:212, punt 174 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88
De grief inzake het ontbreken of de ontoereikendheid van de motivering moet worden onderscheiden van de grief inzake de onjuistheid van de motivering van het besluit. Dit laatste aspect valt onder het onderzoek ten gronde van de rechtmatigheid van het bestreden besluit, en niet van de schending van wezenlijke vormvoorschriften, en kan dus geen schending van artikel 296 VWEU opleveren (zie arresten van 15 december 2005, Italië/Commissie, C‑66/02, Jurispr., EU:C:2005:768, punten 26 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 9 oktober 2012, Italië/Commissie, T‑426/08, EU:T:2012:526, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
89
Voor zover de Italiaanse Republiek met haar tweede middel de Commissie in wezen verwijt dat zij het bestreden besluit niet met redenen heeft omkleed door niet uitdrukkelijk te antwoorden op de elementen die zij heeft aangebracht ten bewijze dat zij wel degelijk een beoordeling heeft verricht van de omstandigheden die grond opleverden voor toekenning van de verhoging van 35 % van de suikeropslagkosten, betwist zij de gegrondheid van het bestreden besluit. Het loutere feit dat de Italiaanse Republiek heeft geoordeeld dat bepaalde elementen van wezenlijk belang waren of noodzakelijkerwijs afdeden aan de bevindingen van de Commissie inzake het ontbreken van geschikte controles, hetgeen deel uitmaakt van de beoordeling ten gronde en in het kader van het eerste middel is beoordeeld (zie met name punt 83 hierboven), kan de strekking van de motiveringsverplichting van de Commissie namelijk niet wijzigen.
90
Bijgevolg kan het Gerecht een dergelijke grief niet onderzoeken in het kader van het toezicht op de nakoming van de motiveringsverplichting. In het kader van een middel inzake ontbrekende of ontoereikende motivering moeten de grieven en argumenten waarmee de gegrondheid van het bestreden besluit wordt betwist, dus irrelevant worden geacht (arrest van 1 juli 2009, Operator ARP/Commissie, T‑291/06, Jurispr., EU:T:2009:235, punt 48).
91
In elk geval moet het motiveringsvereiste in het kader van artikel 296 VWEU worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest Italië/Commissie, punt 88 supra, EU:C:2005:768, punt 26, en arrest van 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a., C‑89/08 P, Jurispr., EU:C:2009:742, punt 77).
92
Uit vaste rechtspraak volgt eveneens dat de Commissie niet gehouden is om in de motivering van haar besluiten een standpunt in te nemen over alle argumenten die de belanghebbenden in de bestuurlijke procedure hebben aangevoerd. De Commissie kan namelijk ermee volstaan de feiten en rechtsoverwegingen uiteen te zetten die in het bestek van het besluit van wezenlijk belang zijn (arresten van 4 juli 1963, Duitsland/Commissie, 24/62, Jurispr., EU:C:1963:14, blz. 131 en 143, en van 11 januari 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie, C‑404/04 P, EU:C:2007:6, punt 30; zie eveneens arrest van 29 juni 1993, Asia Motor France e.a./Commissie, T‑7/92, Jurispr., EU:T:1993:52, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
93
In de bijzondere context waarin besluiten inzake de goedkeuring van de rekeningen van de Europese landbouwfondsen tot stand komen, moet de motivering van een besluit als voldoende worden beschouwd wanneer de lidstaat tot dewelke het besluit is gericht nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van dat besluit en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het betrokken landbouwfonds te moeten brengen (zie in die zin arresten van 20 september 2001, België/Commissie, C‑263/98, Jurispr., EU:C:2001:455, punt 67; van 9 september 2004, Griekenland/Commissie, C‑332/01, Jurispr., EU:C:2004:496, punt 67, en van 26 september 2012, Italië/Commissie, T‑84/09, EU:T:2012:471, punt 17).
94
In casu blijkt echter uit het dossier dat de Italiaanse overheid nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van het bestreden besluit. Geconstateerd moet immers worden dat de twijfels van de Commissie met betrekking tot de controles inzake de verhoging van de opslagkosten meermaals schriftelijk ter kennis zijn gebracht van die overheid, dat dienaangaande discussies zijn gevoerd en dat het bemiddelingsorgaan is ingeschakeld. Bovendien heeft de Commissie zowel in de officiële mededeling van 3 februari 2010 als in het definitieve standpunt van 3 januari 2011 en het syntheseverslag precies en gedetailleerd gewezen op de redenen die haar ertoe brachten de financiële correctie van 10 % toe te passen. Bijgevolg was de Italiaanse overheid, wat de context betreft waarin het bestreden besluit is vastgesteld, op de hoogte van de door de Commissie aangevoerde grieven, alsook van de bedragen en de rechtsbasis van de betrokken correctie. De Italiaanse Republiek kon de rechtmatigheid van het bestreden besluit dus zinvol ten gronde betwisten, zoals blijkt uit de argumenten die zij in het kader van het eerste middel heeft aangevoerd, zodat een uitgebreidere motivering in het bestreden besluit niet noodzakelijk was.
95
Bijgevolg moet de motivering van het bestreden besluit hoe dan ook toereikend worden geacht en moet het tweede middel, dat is gebaseerd op het ontbreken van een motivering, worden afgewezen.
3. Forfaitaire financiële correctie van 5 % voor het boekjaar 2006 wegens de tardief verrichte inventariscontroles
96
Uit het bestreden besluit volgt dat de Commissie wegens de tardieve uitvoering van de inventariscontroles een correctie van 5 % heeft toegepast op de uitgaven die de Italiaanse Republiek voor suikeropslag voor het begrotingsjaar 2006 heeft gedeclareerd. In het syntheseverslag beroept de Commissie zich dienaangaande op artikel 2, lid 3, onder a), en artikel 8 van verordening nr. 884/2006 alsook op artikel 4 van verordening nr. 2148/96 (punt 6.1.1 van het syntheseverslag). Een vertraging in de uitvoering van de jaarlijkse inventariscontroles, die pas in februari 2007 voor het begrotingsjaar 2006 zijn verricht, vormt volgens haar een kennelijk risico op onregelmatigheid en op verliezen voor de fondsen (punt 6.1.3 van het syntheseverslag). In punt 6.1.5 van het syntheseverslag, met als opschrift „Definitief standpunt van de Commissie”, is gepreciseerd dat die correctie – die losstaat van de wijziging van de wetgeving, te weten de inwerkingtreding van verordening nr. 915/2006 – verband houdt met het vereiste dat inventariscontroles, waarmee wordt beoogd vast te stellen dat de volgens de voorraadadministratie opgeslagen hoeveelheden ook daadwerkelijk zijn opgeslagen, vóór het einde van het opslagjaar, te weten in september 2006, moeten worden verricht.
97
Ter ondersteuning van de betwisting van de forfaitaire financiële correctie van 5 %, die is opgelegd wegens de voor het begrotingsjaar 2006 te laat verrichte inventariscontroles, voert de Italiaanse Republiek vier middelen aan – in casu het derde, het vierde, het zesde en het zevende middel – en subsidiair, als vijfde middel, een exceptie van onwettigheid van verordening nr. 915/2006. Het derde middel is gebaseerd op schending en onjuiste uitlegging van artikel 8 van verordening nr. 884/2006 en van bijlage I daarbij, alsook van artikel 4 van verordening nr. 2148/96, zoals gewijzigd bij de bijlage bij verordening nr. 915/2006, en schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Met het vierde middel voert zij schending aan van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering. Het zesde middel is gebaseerd op schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering, het ontbreken van bewijs en de onjuiste opvatting van de feiten. Het zevende middel is gebaseerd op schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering en het ontbreken van bewijs ten aanzien van het vermeende risico op schade voor de fondsen, alsook op schending van het beginsel van de nuttige werking.
a) Derde middel: schending en onjuiste uitlegging van artikel 8 van verordening nr. 884/2005 en van bijlage I erbij, alsook van artikel 4 van verordening nr. 2148/96, zoals gewijzigd bij de bijlage bij verordening nr. 915/2005, alsook schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel
98
In de eerste plaats moet een beoordeling worden verricht van de grief die is gebaseerd op schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen en het vertrouwensbeginsel.
Grief gebaseerd op schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen en het vertrouwensbeginsel
99
In het kader van deze grief voert de Italiaanse Republiek in wezen aan dat de onmiddellijke toepassing van een verplichting om inventarissen op te stellen voor activiteiten die bij de inwerkingtreding van verordeningen nr. 884/2006 en nr. 915/2006 in juni 2006 reeds sinds enige tijd zijn verricht, te weten kort vóór de afsluiting van het boekjaar in september 2006, indruist tegen het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen en het vertrouwensbeginsel. De nationale autoriteiten hadden gerekend op de toepassing van artikel 4 van verordening nr. 2148/96, dat krachtens artikel 14 van verordening nr. 884/2006 „minstens” tot en met30 september 2006 van kracht moest blijven. Uit deze elementen volgt dat de Italiaanse overheid op 30 september 2006 niet verplicht was om de inventarissen op te stellen volgens de formeel in juni 2006 in werking getreden regeling.
100
De Commissie betwist de argumenten van de Italiaanse Republiek en concludeert tot afwijzing van de onderhavige grief.
– Verordening nr. 915/2006
101
Verordening nr. 915/2006 beoogt, volgens overweging 2 en artikel 1 ervan, bijlage III bij verordening nr. 2148/96 te wijzigen teneinde nieuwe voorschriften inzake de materiële inspectie van suikeropslagplaatsen vast te stellen. Overeenkomstig artikel 2 ervan, is deze verordening in werking getreden op de zevende dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie, te weten op 29 juni 2006. Deze voorschriften voor de materiële inspectie van voorraden golden voor het in casu aan de orde zijnde verkoopseizoen 2005/2006, onder voorbehoud van in die verordening vastgestelde overgangsmaatregelen (zie punten 105 en 106 hieronder).
102
Geconstateerd moet echter worden dat de correctie van 5 %, zoals de Commissie heeft aangevoerd, niet was gebaseerd op een schending door de Italiaanse overheid van de bij verordening nr. 915/2006 ingevoerde voorschriften inzake de materiële inspectie van suikeropslagplaatsen. Zowel uit het bestreden besluit en het syntheseverslag als uit de briefwisselingen tussen de Commissie en de Italiaanse overheid in de bestuurlijke procedure volgt dat de Commissie op geen enkel moment een dergelijke grief heeft opgeworpen.
103
Voorts heeft de Commissie – in antwoord op een opmerking van het bemiddelingsorgaan dat van mening was dat de Uniewetgeving ter zake vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 915/2006 onvolledig was en dat verwees naar de overgangsmaatregelen die bij die verordening waren ingevoerd met betrekking tot de inventariscontroles voor met name tijdens verkoopseizoen 2005/2006 aangelegde openbare suikervoorraden – in punt 6.1.5 van het syntheseverslag uitdrukkelijk erop gewezen dat de correctie van 5 % geen verband hield met de inwerkingtreding van verordening nr. 915/2006, maar met het vereiste dat de inventariscontroles uiterlijk in september 2006 moesten worden verricht (zie punt 96 hierboven).
104
In deze omstandigheden kan evenmin slagen het argument van de Italiaanse Republiek, zoals gepreciseerd in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht, volgens hetwelk de Commissie een bij verordening nr. 915/2006 vastgestelde overgangsmaatregel op haar had moeten toepassen voor de verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006.
105
Wat de overgangsmaatregelen betreft, staat in overweging 4 van verordening nr. 915/2006 het volgende te lezen:
„Doordat de interventieregeling in de suikersector in het verkoopseizoen 2004/2005 van start is gegaan zonder dat vooraf specifieke inventarisatievoorschriften waren vastgesteld, is het als gevolg van de wijze waarop bepaalde lidstaten de opslag van suiker hebben georganiseerd, uitermate moeilijk de inventarisatie volgens de normale procedures uit te voeren. Daarom moeten voor de voorraden suiker uit de verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006 overgangsbepalingen worden vastgesteld.”
106
In dit verband is bijlage III bij verordening nr. 2148/96 gewijzigd bij verordening nr. 915/2006, door de toevoeging van nieuwe bepalingen met als opschriften „VII – Onverpakte suiker” en „VIII – Verpakte suiker”. Daar is het volgende vermeld inzake de overgangsregeling die bij de procedures van materiële inspectie moet worden toegepast op de suikervoorraden waarvoor steun is toegekend in de verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006:
„[...] Procedure voor de materiële inspectie van de in openbare interventie opgeslagen suiker uit de verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006:
1.
Wanneer de inventarisatie niet overeenkomstig de in punt A vastgestelde procedure kan worden verricht, worden alle in- en uitgangen van de silo/opslagkamer officieel door het interventiebureau verzegeld. Het interventiebureau controleert maandelijks dat de zegels nog intact zijn. Over deze inspecties wordt een verslag opgesteld. Toegang tot de voorraden is slechts mogelijk in aanwezigheid van de inspecteur van het interventiebureau.
De lidstaat ziet erop toe dat de procedure met betrekking tot de zegels degelijk genoeg is om te garanderen dat de opgeslagen interventieproducten intact blijven.
2.
Ten minste één keer per jaar wordt geverifieerd of de opslagomstandigheden in orde zijn en het product in goede staat verkeert.”
107
Zoals uit die bepalingen blijkt, heeft verordening nr. 915/2006 voorzien in een overgangsregeling voor het geval het onmogelijk is om voor de verkoopseizoenen 2004/2005 en 2005/2006 de bij verordening nr. 915/2006 ingevoerde procedures van materiële inspectie van de suikeropslagplaatsen te volgen. De Commissie heeft de Italiaanse overheid echter niet verweten dat zij die procedures niet heeft gevolgd, zoals in de punten 102 en 103 hierboven is opgemerkt.
108
De Italiaanse Republiek voert hoe dan ook niet aan dat de Italiaanse overheid moeilijkheden heeft gehad bij de toepassing van de bij verordening nr. 915/2006 ingevoerde procedures van materiële inspectie. Zij wijst op het bestaan van bepaalde „objectieve moeilijkheden tot coördinatie” met de overheidsinstantie die met de inventariscontrole is belast, in casu Agecontrol. Zij stelt echter niet dat de bij verordening nr. 915/2006 ingevoerde nieuwe voorschriften voor materiële inspecties aan de basis lagen van die moeilijkheden en evenmin dat om die reden de bij de overgangsmaatregelen vastgestelde alternatieve procedures waren gevolgd.
109
Bijgevolg kan de onderhavige grief niet worden aanvaard voor zover zij betrekking heeft op verordening nr. 915/2006.
– Verordening nr. 884/2006
110
Verordening nr. 884/2006 bevat blijkens haar overwegingen en artikel 1 ervan de voorwaarden en de regels die gelden voor de financiering door het ELGF van de interventiemaatregelen inzake openbare opslag, voor het beheer en de controle van de desbetreffende verrichtingen door de betaalorganen, alsook voor de subsidiabiliteit en de berekeningswijzen van de uitgaven die ten laste kunnen worden gebracht van het ELGF. Volgens overweging 13 en artikel 14 ervan komen de bepalingen van verordening nr. 884/2006 dienaangaande in de plaats van die welke voortvloeien uit verscheidene verordeningen die eveneens zijn ingetrokken, te weten uit verordening nr. 2148/96 en verordening (EG) nr. 3492/90 van de Raad van 27 november 1990 houdende bepaling van de elementen die in acht dienen te worden genomen in de jaarrekeningen voor de financiering van interventiemaatregelen in de vorm van openbare opslag door het EOGL, afdeling Garantie (PB L 337, blz. 3).
111
Verordening nr. 884/2006, die overeenkomstig artikel 15, eerste alinea, ervan, in werking is getreden de zevende dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie, te weten op 30 juni 2006, was krachtens de tweede alinea van dat artikel van toepassing met ingang van 1 oktober 2006.
112
In dit verband zij herinnerd aan het beginsel volgens hetwelk wijzigingen van een wettelijke bepaling, behoudens uitzondering, van toepassing zijn op de toekomstige gevolgen van onder de oude regeling ontstane situaties (zie arresten van 29 juni 1999, Butterfly Music, C‑60/98, Jurispr., EU:C:1999:333, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 29 januari 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, Jurispr., EU:C:2002:57, punt 50). Hoewel de procedureregels in het algemeen worden geacht van toepassing te zijn op alle bij hun inwerkingtreding aanhangige gedingen, moeten de materieelrechtelijke voorschriften van de Unie met het oog op de inachtneming van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel aldus worden uitgelegd dat zij ten aanzien van vóór de inwerkingtreding ervan verworven rechtsposities slechts gelden voor zover uit de bewoordingen, de doelstellingen of de opzet ervan blijkt dat een dergelijk gevolg aan deze voorschriften dient te worden verbonden (zie arresten van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie, C‑74/00 P en C‑75/00 P, Jurispr., EU:C:2002:524, punt 119 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 1 juli 2009, ThyssenKrupp Stainless/Commissie, T‑24/07, Jurispr., EU:T:2009:236, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
113
Voorts mag de wetgever volgens de rechtspraak een onderscheid maken tussen de datum van inwerkingtreding en de datum van toepassing van de door hem vastgestelde regeling, door laatstgenoemde datum op een later tijdstip dan eerstgenoemde vast te stellen. Een dergelijke werkwijze biedt de lidstaten of de instellingen van de Unie met name de mogelijkheid om, nadat de handeling in werking is getreden en dus nadat deze in de rechtsorde van de Unie is opgenomen, op grond van deze handeling te voldoen aan de op hen rustende voorafgaande verplichtingen die noodzakelijk zijn om deze handeling nadien volkomen te kunnen toepassen op alle rechtssubjecten op wie zij betrekking heeft (arrest van 17 november 2011, Homawoo, C‑412/10, Jurispr., EU:C:2011:747, punt 24).
114
Wanneer een bestuurlijke maatregel preciseert dat zij in werking zal treden vanaf een bepaalde datum, houdt dit in dat de gevolgen ervan ingaan op de dag van de aangegeven datum zelf (arrest van 14 april 1970, Cafiero/Commissie, 42/69, Jurispr., EU:C:1970:23, blz. 161, punt 7).
115
Onder voorbehoud van specifieke bepalingen die voorzien in de toepassing van bepaalde van haar voorschriften op een eerdere datum dan de in artikel 15, tweede alinea, ervan vastgestelde datum van inwerkingtreding ervan, was verordening nr. 884/2006 dus van kracht met ingang van 1 oktober 2006.
116
De Italiaanse Republiek wijst op een vermeende retroactieve toepassing door de Commissie van verordening nr. 884/2006 wat de verplichting tot het verrichten van inventariscontroles betreft, op grond dat artikel 8 van die verordening voor het eerst heeft voorzien in een verplichting om een jaarlijkse inventaris op te stellen voor verrichtingen die op het tijdstip van inwerkingtreding ervan reeds sinds enige tijd zijn gerealiseerd.
117
In dit verband zij erop gewezen dat geen enkele overweging en geen enkele bepaling van verordening nr. 884/2006 kan worden geacht te neigen naar de vaststelling van het vertrekpunt van de inwerkingtreding van artikel 8 van die verordening op een andere datum dan die welke volgt uit artikel 15, tweede alinea, ervan. Bijgevolg moet die bepaling worden geacht van toepassing te zijn sinds 1 oktober 2006.
118
Uit het syntheseverslag volgt dat de Commissie zich op die bepaling heeft beroepen voor de correctie van 5 % voor het boekjaar 2006, dat zich uitstrekte van 1 oktober 2005 tot en met 30 september 2006.
119
Bijgevolg heeft de Commissie het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen en het vertrouwensbeginsel geschonden door artikel 8 van verordening nr. 884/2006 toe te passen op de verplichting voor de Italiaanse overheid om tijdens het boekjaar 2006 een inventaris op te stellen.
120
In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft de Commissie erkend dat artikel 3 van verordening nr. 3492/90 en niet artikel 8 van verordening nr. 884/2006 in casu ratione temporis toepasselijk was op de verplichting om een jaarlijkse inventaris op te stellen.
121
Derhalve moet worden onderzocht of een dergelijke onjuiste opvatting van de Commissie het bestreden besluit aantast met een louter formeel gebrek dan wel met een wezenlijk vormgebrek dat, wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, kan leiden tot nietigverklaring ervan wat de correctie van 5 % betreft.
122
De Commissie licht toe dat zij in de bestuurlijke procedure heeft verwezen naar artikel 8 van verordening nr. 884/2006, aangezien deze verordening van kracht was in de loop van die procedure, op basis waarvan zij de Italiaanse overheid heeft gewezen op de te nemen corrigerende maatregelen. Niettemin betoogt de Commissie in wezen dat de in artikel 8 van verordening nr. 884/2006 neergelegde verplichting geen nieuwe verplichting uitmaakte, hetgeen wordt bevestigd door de in bijlage bij die verordening opgenomen concordantietabel, volgens dewelke artikel 8 van verordening nr. 884/2006 overeenkomt met artikel 3 van verordening nr. 3492/90.
123
In dit verband zij in herinnering gebracht dat het rechtszekerheidsbeginsel, een algemeen beginsel van Unierecht, verlangt dat het Unierecht duidelijk is en de toepassing ervan voorzienbaar is voor hen die erdoor worden geraakt. Dit dwingende vereiste verlangt dat elke handeling die rechtsgevolgen teweeg beoogt te brengen, haar verbindend karakter dient te ontlenen aan een bepaling van het Unierecht, die expliciet als rechtsgrondslag moet worden vermeld en die de rechtsvorm bepaalt waarin de handeling moet worden verricht (zie arresten van 12 december 2007, Italië/Commissie, T‑308/05, Jurispr., EU:T:2007:382, punt 123 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 29 september 2011, Polen/Commissie, T‑4/06, EU:T:2011:546, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
124
Aangaande het onderzoek van de motiveringsverplichting voor handelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, kan het ontbreken van een verwijzing naar een specifieke bepaling geen wezenlijk gebrek opleveren wanneer de rechtsgrondslag voor een handeling kan worden bepaald aan de hand van andere onderdelen daarvan. Een dergelijke uitdrukkelijke verwijzing is echter volstrekt noodzakelijk wanneer de betrokkenen en de Unierechter bij gebreke daarvan in onzekerheid worden gelaten omtrent de juiste rechtsgrondslag (zie arresten Italië/Commissie, punt 123 supra, EU:T:2007:382, punt 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Polen/Commissie, punt 123 supra, EU:T:2011:546, punt 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
125
In casu zij geconstateerd dat artikel 3 van verordening nr. 3492/90, waar de Commissie enkel naar verwijst in haar schrifturen voor het Gerecht, noch in het bestreden besluit, noch in het syntheseverslag, noch tijdens de bestuurlijke procedure is aangevoerd. De Commissie heeft zich namelijk beroepen op artikel 8 van verordening nr. 884/2006.
126
Niettemin kan een dergelijke louter formeel onjuiste opvatting van de rechtsbasis niet leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
127
In de eerste plaats heeft die onjuiste opvatting de Italiaanse Republiek niet in de onmogelijkheid geplaatst om de verplichtingen vast te stellen waarvan de Commissie haar verwijt deze niet te zijn nagekomen. Anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, heeft het door de Commissie in het bestreden besluit aangevoerde artikel 8 van verordening nr. 884/2006 immers niet voor het eerst, kort voor het einde van het boekjaar 2006, voorzien in een verplichting om een jaarlijkse inventaris op te stellen, aangezien artikel 3 van verordening nr. 3492/90 – zoals de Commissie aanvoert – reeds vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 884/2006 in die verplichting voorzag. De verplichtingen die voor het betalingsorgaan resulteren uit artikel 3 van verordening nr. 3492/90 zijn identiek aan die van artikel 8 van verordening nr. 884/2006 waarop de Commissie haar besluit heeft gebaseerd, aangezien beide artikelen voorzien in een verplichting om in de loop van elk boekjaar een jaarlijkse inventaris op te stellen (zie de punten 137 en 138 hieronder).
128
De Italiaanse Republiek onderbouwt geenszins het argument waarmee zij de continuïteit tussen verordening nr. 3492/90 en verordening nr. 884/2006 betwist. Opgemerkt moet echter worden dat uit artikel 14, tweede alinea, van verordening nr. 884/2006 volgt dat de verwijzingen naar de daarbij ingetrokken verordeningen, met name verordening nr. 3492/90, worden opgevat als refererend aan die verordening en moeten worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage XVI daarbij. Volgens die tabel komt artikel 3 van verordening nr. 3492/90 overeen met artikel 8, lid 1, van verordening nr. 884/2006. De bewoordingen bevestigen aldus de continuïteit tussen de verplichtingen tot het opstellen van een jaarlijkse inventaris van de tot interventie toegelaten producten die overeenkomstig verordening nr. 884/2006 vanaf het boekjaar 2006 toepasselijk zijn en de eerder bestaande verplichtingen van verordening nr. 3492/90.
129
De Italiaanse Republiek kan in dit verband niet zinvol aanvoeren dat zij geen kennis had van de verplichtingen die voor de nationale autoriteiten voortvloeien uit artikel 3 van verordening nr. 3492/90. Ook al heeft de Commissie die bepaling ten onrechte niet aangevoerd in de loop van de bestuurlijke procedure, uit vaste rechtspraak blijkt dat bepalingen van het Unierecht vanaf de datum van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie, het enige positieve recht ter zake vormen, dat iedereen geacht wordt te kennen (zie arrest van 5 juni 1996, Günzler Aluminium/Commissie, T‑75/95, Jurispr., EU:T:1996:74, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De Italiaanse Republiek kon dus niet onwetend zijn van het bestaan van de verplichting, zoals die resulteerde uit artikel 3 van verordening nr. 3492/90, om in de loop van elk boekjaar een jaarlijkse inventaris op te stellen van de in de vorm van openbare opslag aan interventie onderworpen producten.
130
In de tweede plaats volgt eveneens uit het voorgaande dat zelfs indien de Commissie de correctie van 5 % had gebaseerd op artikel 3 van verordening nr. 3492/90, zij ten gronde hetzelfde resultaat zou hebben bereikt, te weten dat zij zou hebben vastgesteld dat de Italiaanse overheid in het boekjaar 2006 geen jaarlijkse inventaris had vastgesteld. Bijgevolg heeft de onjuiste vaststelling van de bepaling die ratione temporis toepasselijk was op de verplichting om een jaarlijkse inventaris op te stellen, hoe dan ook geen beslissende gevolgen gehad voor het resultaat van de analyse die de Commissie ten gronde heeft verricht (zie in die zin en naar analogie arrest Günzler Aluminium/Commissie, punt 129 supra, EU:T:1996:74, punt 55).
131
In deze context moet bovendien worden geconstateerd dat de Commissie zich in het bestreden besluit eveneens heeft beroepen op artikel 4 van verordening nr. 2148/96 aangaande de verplichtingen van de nationale autoriteiten om jaarlijkse inventariscontroles in de vorm van materiële inspecties van de opslagplaatsen te verrichten (zie punt 96 hierboven), en niet heeft verwezen naar de equivalente bepaling van verordening nr. 884/2006, te weten – volgens de concordantietabel in bijlage XVI bij die verordening – „bijlage I, punt A. I” van die verordening. Bijgevolg kan niet worden aanvaard de grief die daarop is gebaseerd dat het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel zijn geschonden doordat de Italiaanse overheid heeft vertrouwd op de toepassing van artikel 4 van verordening nr. 2148/96 om de verplichtingen inzake de jaarlijkse inventariscontroles voor het boekjaar 2006 te bepalen (zie punt 99 hierboven).
132
Hieruit volgt dat de Italiaanse Republiek zich in casu niet zinvol kan beroepen op schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen en het vertrouwensbeginsel voor wat de toepassing betreft van artikel 8 van verordening nr. 884/2006. De onderhavige grief moet dan ook worden afgewezen in haar geheel.
Grief gebaseerd op onjuiste uitlegging en toepassing van artikel 8 van verordening nr. 884/2006 en van bijlage I erbij, alsook van artikel 4 van verordening nr. 2148/96, zoals gewijzigd bij de bijlage bij verordening nr. 915/2006
133
Zoals in punt 96 hierboven in herinnering is gebracht, blijkt uit het bestreden besluit dat de Italiaanse Republiek de correctie van 5 % voor het begrotingsjaar 2006 is opgelegd wegens in strijd met artikel 8 van verordening nr. 884/2006 en artikel 4 van verordening nr. 2148/96 „tardief verrichte voorraadcontroles”. Volgens het syntheseverslag hield dit gebrek een financieel risico in voor de fondsen, aangezien op basis van de andere controles voor het boekjaar 2006 niet kon worden vastgesteld dat alle in de voorraadboekhouding vermelde hoeveelheden daadwerkelijk in de voorraden aanwezig zijn en bijgevolg niet kon worden gewaarborgd dat de opslagkosten en andere kosten op basis van juiste gegevens zijn betaald.
134
De Italiaanse Republiek betoogt dat zij een aantal controles heeft verricht op de verkoop van de suiker waarvoor steun is toegekend, met name middels een maandelijkse boekhouding waarvan een afschrift is overgelegd aan het Gerecht. Voorts maakte het ingevoerde geautomatiseerde systeem van het laad- en losregister het mogelijk om dagelijks de staat van de voorraad te controleren en bij te werken, zodat op die manier alle voorraadbewegingen werden opgevolgd. Aldus heeft de Italiaanse overheid naar eigen zeggen haar best gedaan om controles te verrichten bij de in- en uitslag van het product en van de in de opslagplaats resterende voorraad door alle hoeveelheden na te gaan „alsof er permanent sprake was van een inventarisperiode”.
135
De Commissie betwist de argumenten van de Italiaanse Republiek.
136
Zoals blijkt uit de in punt 31 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, financieren de Europese landbouwfondsen enkel interventies die overeenkomstig het Unierecht in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten hebben plaatsgevonden. Bijgevolg moeten de vermeende ontbrekende elementen die hebben geleid tot de litigieuze financiële correctie worden beoordeeld in het licht van de specifieke Unierechtelijke verplichtingen voor de nationale autoriteiten inzake voorraadcontroles van onder de interventieregeling geplaatste producten.
137
Artikel 3 van verordening nr. 3492/90 bepaalt:
„In de loop van elk boekjaar maken de interventiebureaus voor elk product waarvoor zij interventiemaatregelen van de Gemeenschap hebben uitgevoerd, een inventaris op.
Zij vergelijken de resultaten van deze inventaris met de gegevens uit de boekhouding; de vastgestelde kwantitatieve verschillen en de bij de verificaties ontdekte kwalitatieve verschillen worden overeenkomstig artikel 5 geboekt.”
138
Deze bepaling is met ingang van 1 oktober 2006 ingetrokken bij artikel 14, eerste alinea, van verordening nr. 884/2006 en overeenkomstig de in bijlage XVI opgenomen concordantietabel vervangen door het equivalente artikel 8 van verordening nr. 884/2006, dat voorziet in een identieke verplichting voor het betaalorgaan om in de loop van elk boekjaar een jaarlijkse inventaris op te stellen.
139
Artikel 2, lid 3, onder a), van verordening nr. 884/2006 definieert het boekjaar als de periode van 1 oktober van een jaar tot en met 30 september van het volgende jaar.
140
Artikel 4 van verordening nr. 2148/96 bepaalt:
„1.   Het interventiebureau garandeert de juistheid van de overeenkomstig de artikelen 1, 2 en 3 ingezamelde gegevens. Daartoe voert het gedurende het gehele jaar, zoveel mogelijk op ongeregelde tussenpozen en onaangekondigd, in de opslagplaatsen controles uit.
In elke opslagplaats wordt ten minste eenmaal per jaar overeenkomstig de in bijlage III vervatte voorschriften een controle verricht, die met name betrekking heeft op:
a)
de wijze waarop de in de artikelen 2 en 3 bedoelde gegevens worden ingezameld,
b)
de overeenstemming tussen de in de boeken van de opslaghouder vermelde gegevens en die welke aan het interventiebureau zijn meegedeeld, en
c)
de materiële aanwezigheid in de opslagruimten van de hoeveelheden die in de boeken van de opslaghouder zijn opgenomen en die als basis hebben gediend voor de recentste, door de opslaghouder meegedeelde maandstaat, waarbij de hoeveelheden op zicht of, ingeval van twijfel of bij betwisting, door weging of meting worden bepaald.
De materiële aanwezigheid wordt vastgesteld door een voldoende representatieve materiële inspectie, die ten minste op de in de bijlage III aangegeven percentages betrekking moet hebben en op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat de in de voorraadboekhouding vermelde hoeveelheden daadwerkelijk in de voorraden aanwezig zijn.
[...]”
141
Verordening nr. 2148/96 is eveneens met ingang van 1 oktober 2006 ingetrokken bij verordening nr. 884/2006. Volgens de concordantietabel in bijlage XVI bij laatstgenoemde verordening komt artikel 4 van verordening nr. 2148/96 overeen met „Bijlage I, punt A. I” van verordening nr. 884/2006.
142
De voorschriften inzake materiële inspectie van de openbare voorraden van landbouwproducten, zoals omschreven in bijlage III bij verordening nr. 2148/96, zijn gewijzigd bij verordening nr. 915/2006. In dit kader is bijlage III bij verordening nr. 2148/96 gewijzigd om nieuwe bepalingen op te nemen inzake de materiële inspectieprocedures voor onverpakte suiker („VII – Onverpakte suiker”) en verpakte suiker („VIII – Verpakte suiker”) (zie eveneens punt 101 hierboven).
143
Uit voormelde bepalingen volgt dat de jaarlijkse inventaris in de loop van elk boekjaar door het betaalorgaan moet worden opgesteld en dat de resultaten van die inventaris moeten worden vergeleken met de boekhoudkundige gegevens, overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 3492/90, dat in wezen is vervangen door artikel 8 van verordening nr. 884/2006. Een dergelijk boekjaar strekt zich uit van 1 oktober van een jaar tot 30 september van het volgende jaar. De jaarlijkse inventaris wordt met name opgesteld op basis van de resultaten van de onder artikel 4 van verordening nr. 2148/96 vallende voorraadcontroles, die worden verricht door de opslagplaatsen ter plaatse materieel te inspecteren volgens de procedures van bijlage III bij die verordening. Deze verificaties door middel van materiële inspectie van opslagplaatsen ter plaatse zijn volgens de rechtspraak wezenlijk om de regelmatigheid van de opslagkosten te waarborgen en zijn essentiële controles in de zin van bijlage 2 bij document VI/5330/97 (zie in die zin arrest van 20 juni 2006, Griekenland/Commissie, T‑251/04, EU:T:2006:165, punt 79).
144
Hieruit volgt dat het gebrek bestaande in het niet vóór 30 september 2006 hebben verricht van inventariscontroles, schending oplevert van artikel 4 van verordening nr. 2148/96 juncto artikel 3 van verordening nr. 3492/90, zoals in wezen vervangen door artikel 8 van verordening nr. 884/2006.
145
De Italiaanse overheid heeft in de bestuurlijke procedure niet betwist dat zij heeft nagelaten de inventariscontroles vóór 30 september 2006 te verrichten, zoals met name ook blijkt uit het proces-verbaal van de bilaterale vergadering alsook uit punt 5, laatste alinea, van het verslag van het bemiddelingsorgaan.
146
De Italiaanse Republiek betwist zulks evenmin voor het Gerecht. Wat in de eerste plaats haar argumentatie betreft, blijkt dat zij niet betwist dat die verplichting op haar rustte krachtens artikel 4 van verordening nr. 2148/96, dat zij aanvoert om aan te geven dat zij heeft vertrouwd op het feit dat die bepaling tot en met 30 september 2006 van kracht zou blijven (zie punt 131 hierboven).
147
In de tweede plaats voert zij in haar schrifturen voor het Gerecht aan dat Agecontrol in februari 2007 kwalitatieve en kwantitatieve controles heeft verricht en op 30 september 2006 een voorraadstaat heeft opgesteld. In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft de Italiaanse Republiek bevestigd dat die beweringen aldus moesten worden opgevat dat zij aangaven dat de inventariscontroles pas in februari 2007 waren verricht door Agecontrol, dat vervolgens de Commissie in kennis heeft gesteld van het op die controles betrekking hebbende synthesedocument.
148
De Italiaanse Republiek voert echter in wezen aan dat de andere controles die de Italiaanse overheid met betrekking tot de suikeropslag heeft verricht, met name de controles van de in- en uitslag van het product, tijdens dewelke naar eigen zeggen ook bepaalde controles zijn verricht van de opgeslagen suikerhoeveelheid, de maandelijkse boekhouding, alsook het geautomatiseerde systeem van het laad- en losregister waarmee wordt beoogd dagelijks de voorraadstaat bij te werken, het mogelijk maakten om hetzelfde resultaat als de inventariscontroles te waarborgen, te weten na te gaan of de opslagkosten worden betaald voor daadwerkelijk in de voorraad aanwezige suiker.
149
In dit verband zij geconstateerd dat het bestaan van de door de Italiaanse Republiek aangevoerde controles niet volstaat om te remediëren aan de in het bestreden besluit en in het syntheseverslag vastgestelde tekortkomingen die verband houden met het feit dat de jaarlijkse inventariscontroles nog niet waren uitgevoerd op 30 september 2006.
150
De verplichting om in de loop van elk boekjaar jaarlijkse inventariscontroles te verrichten, is – zoals in de punten 143 en 144 hierboven in herinnering is gebracht – expliciet neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 2148/96 en artikel 3 van verordening nr. 3492/90, zoals in wezen vervangen door artikel 8 van verordening nr. 884/2006.
151
Volgens vaste rechtspraak dienen de lidstaten de bij verordening vastgestelde specifieke controlemaatregelen toe te passen, zonder dat behoeft te worden onderzocht of zij terecht stellen dat een ander controlesysteem doeltreffender zou zijn (zie arresten van 21 maart 2002, Spanje/Commissie, C‑130/99, Jurispr., EU:C:2002:192, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 28 maart 2007, Spanje/Commissie, T‑220/04, EU:T:2007:97, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
152
Voorts blijkt uit document VI/5330/97, zoals de Commissie in punt 6.1.3 van het syntheseverslag heeft opgemerkt, dat „de vervangcontroles niet automatisch mogen worden geacht de niet-conformiteit te verhelpen” en dat „[w]anneer de verordeningen expliciet verplichten tot een specifieke verificatie, de lidstaat niet anders kan dan die verificatie te verrichten of de overheid te verzoeken om een vrijstelling”.
153
De Italiaanse Republiek betoogt ten onrechte dat de inventariscontroles niet noodzakelijk waren, met als vermeend motief dat deze hoe dan ook moesten worden verricht op het tijdstip van de in- en uitslag van de voorraden, en dat de in de voorraden aanwezige suikerhoeveelheden op dat moment zouden worden vastgesteld. Zij kan namelijk niet voorbijgaan aan de uit artikel 4 van verordening nr. 2148/96 voortvloeiende verplichting om minstens één keer per jaar elke opslagplaats via materiële inspecties te controleren. In dit verband vindt de noodzaak van een jaarlijkse controle en niet enkel een controle bij de in- en uitslag van voorraden verantwoording in het feit dat de opslagvoorwaarden kunnen leiden tot een wijziging van de opgeslagen hoeveelheden. De verificatie van de voorraadstaat bij de jaarlijkse controle laat aldus toe te voorkomen dat nutteloze opslagkosten, te weten die welke betrekking hebben op suikerhoeveelheden die niet of niet meer bestaan, door de fondsen van de Unie zouden worden gedragen (zie in die zin en naar analogie arrest van 2 februari 2012, Griekenland/Commissie, T‑469/09, EU:T:2012:50, punten 127 en 128).
154
Voorts zijn de inventariscontroles door materiële inspecties van de opslagplaatsen essentieel om de boekhoudkundige gegevens te vergelijken met de daadwerkelijke toestand van de voorraden van de aan interventie onderworpen producten en om vast te stellen dat alle in de voorraadboekhouding vermelde hoeveelheden daadwerkelijk in de voorraden aanwezig zijn. Volgens de rechtspraak zijn de administratieve controle en de inspectie ter plaatse in de visie van de Uniewetgever twee verschillende controlemethoden zijn, die elkaar aanvullen (zie in die zin arrest van 3 oktober 1996, Duitsland/Commissie, C‑41/94, Jurispr., EU:C:1996:366, punt 43). Het houden van een maandelijkse boekhouding, de controles van de suiker bij de in- en uitslag van de voorraden, en het geautomatiseerde systeem van het laad- en losregister kunnen in geen geval dezelfde graad van betrouwbaarheid bieden als de middels de materiële inspecties van de opslagplaatsen verrichte jaarlijkse inventariscontroles die toelaten om de resultaten van de voorraadboekhouding te vergelijken met die welke bij die inspecties zijn verkregen.
155
Tot slot zij in herinnering gebracht dat een lidstaat zich niet kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of toestanden ter rechtvaardiging van de niet-eerbiediging van verplichtingen en termijnen die in Unierechtelijke rechtsnormen besloten liggen. In het bijzonder kan een lidstaat zich niet beroepen op praktische moeilijkheden om te rechtvaardigen dat zij heeft nagelaten de geschikte controles te verrichten (zie arresten van 21 februari 1991, Duitsland/Commissie, C‑28/89, Jurispr., EU:C:1991:67, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 12 november 2010, Italië/Commissie, T‑95/08, EU:T:2010:464, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
156
Bijgevolg kan de Italiaanse Republiek niet rechtsgeldig verwijzen naar de moeilijkheden, gesteld dat zij zijn bewezen, waarmee zij bij de planning van de controles met Agecontrol vermoedelijk werd geconfronteerd.
157
Uit het voorgaande volgt dat de in casu door de Commissie gedane vaststelling volgens dewelke de jaarlijkse inventariscontroles voor het boekjaar 2006 niet vóór 30 september 2006 waren verricht, kan leiden tot ernstige twijfels, in de zin van de in punt 32 hierboven aangehaalde rechtspraak, over de toepassing van een adequaat en doeltreffend controlesysteem dat kan waarborgen dat enkel de kosten die verband houden met daadwerkelijk in de opslagplaatsen aanwezige suiker ten laste worden gelegd van de fondsen. De Italiaanse Republiek heeft geen enkel element aangebracht dat aan deze vaststelling kan afdoen, en is bijgevolg niet in staat om een nauwkeurig en volledig bewijs te leveren van de realiteit van die controles en van de onjuistheid van de beweringen van de Commissie, in de zin van de in punt 33 hierboven aangehaalde rechtspraak.
158
De Commissie heeft dan ook op goede gronden geoordeeld dat de tardieve uitvoering van de jaarlijkse controles van de suikervoorraden in de zin van artikel 4 van verordening nr. 2148/96 juncto artikel 3 van verordening nr. 3492/90, zoals in wezen vervangen door artikel 8 van verordening nr. 844/2006, een risico inhield voor de fondsen dat niet volledig kon worden opgevangen door de andere jaarlijkse controles waarop de Italiaanse overheid zich beroept.
159
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het argument van de Italiaanse overheid volgens hetwelk verordening nr. 2148/96 „geen betrekking had op het product ‚suiker’”.
160
Het is juist dat verordening nr. 2148/96, zoals de Italiaanse Republiek aanvoert, aanvankelijk geen enkele bepaling bevatte die de procedures van materiële inspectie van de suikervoorraden nauwkeurig regelde, aangezien deze procedures pas zijn ingevoerd bij verordening nr. 915/2006, die op 29 juni 2006 in werking is getreden en toepasselijk was op het verkoopseizoen 2005/2006, onder voorbehoud van in die verordening vastgestelde overgangsbepalingen (zie punt 101 hierboven).
161
Niettemin voorzien de bij verordening nr. 915/2006 ingevoerde bepalingen wat suiker betreft in procedures voor de materiële inspectie van de opslagplaatsen, terwijl de verplichting om die controles te verrichten voor alle producten in openbare interventieopslag reeds was neergelegd in artikel 4 van verordening nr. 2148/96. Zoals hierboven in de punten 102 en 103 is opgemerkt, is de grief van de Commissie echter niet gebaseerd op de niet-naleving van de bij verordening nr. 915/2006 ingevoerde procedures voor de materiële inspectie van de suikeropslagplaatsen, maar op de tardieve uitvoering van de jaarlijkse inventariscontroles in de zin van artikel 4 van verordening nr. 2148/96 en artikel 3 van verordening nr. 3492/90, zoals in wezen vervangen door artikel 8 van verordening nr. 884/2006.
162
Hoe dan ook toont de Italiaanse Republiek niet aan in welke zin het ontbreken van procedures voor de materiële inspectie van de opslagplaatsen, wat suiker betreft, of de invoering ervan bij verordening nr. 915/2006, op zich een verklaring bieden voor de tardieve uitvoering van de jaarlijkse inventariscontroles voor dat product.
163
Bovendien stond niets de Italiaanse Republiek eraan in de weg, zoals de Commissie benadrukt, om te handelen naar analogie met de procedures voor de controle van opslagplaatsen die voor andere producten golden, zoals zij naar eigen zeggen heeft gedaan voor andere soorten controles.
164
In dit verband zij in herinnering gebracht dat het aan de lidstaten staat om controles te verrichten die adequaat zijn voor een doeltreffend controle- en toezichtsysteem, ook al zijn de nadere regels inzake die controles niet uitputtend omschreven in de Uniewetgeving (zie arrest van 31 januari 2012, Spanje/Commissie, T‑206/08, EU:T:2012:33, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
165
Het onderhavige middel moet dan ook ongegrond worden verklaard.
Grief gebaseerd op schending van het evenredigheidsbeginsel.
166
Aangaande de bewering dat in het onderhavige geval een onevenredige correctie is toegepast, zij vooraf vastgesteld dat deze grief geen betrekking heeft op de methode op basis waarvan de Commissie het bedrag van 781044 EUR heeft vastgesteld voor de toepassing van de forfaitaire correctie van 5 % voor het begrotingsjaar 2006. De Italiaanse Republiek voert namelijk enkel aan dat de Commissie rekening had moeten houden met de tardieve wijziging, in juni 2006 en dus in de loop van het boekjaar 2006, van de regeling inzake interventie in de vorm van openbare opslag in de suikersector door de verordeningen nr. 884/2006 en nr. 915/2006. Zij is van mening dat de correctie van 5 % hoogstens had mogen worden toegepast in de periode volgend op de inwerkingtreding van die verordeningen. Voorts stelt de Italiaanse Republiek dat de Commissie eveneens rekening had moeten houden met de volgens haar in die verordeningen neergelegde overgangsregelingen.
167
Zoals in het kader van het onderzoek van de eerste en de tweede grief van het derde middel is geconstateerd, heeft de inwerkingtreding van de verordeningen nr. 884/2006 en nr. 915/2006 echter geen gevolgen gehad voor de op de Italiaanse overheid rustende verplichtingen tot invoering van een systeem van inventariscontrole, aangezien die verordeningen de verplichtingen met betrekking tot dewelke in casu tekortkomingen zijn vastgesteld, niet hebben gewijzigd (zie met name de punten 127 en 161 hierboven).
168
Bijgevolg faalt de grief die is gebaseerd op schending van het evenredigheidsbeginsel wegens wijziging van de betrokken regeling in de loop van het boekjaar 2006.
169
Hoe dan ook volstaat het in herinnering te brengen dat het vaste rechtspraak is dat de Commissie alle gedane uitgaven van financiering kan uitsluiten wanneer zij vaststelt dat er geen toereikende controlemechanismen bestaan (zie in die zin arrest van 24 februari 2005, Nederland/Commissie, C‑318/02, EU:C:2005:104, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
170
In casu blijkt dat de door de diensten van de Commissie vastgestelde tekortkomingen betrekking hebben op de tardieve uitvoering van de controles die een belangrijke rol spelen bij de beoordeling van de regelmatigheid van de uitgave, zodat redelijkerwijs kon worden geconcludeerd dat een significant risico bestond op verliezen voor de fondsen. Bijgevolg kan het door de Commissie uitgesloten bedrag, beperkt tot 5 % van de betrokken uitgaven, niet buitensporig en onevenredig worden geacht.
171
Hieruit volgt dat de Commissie, door in casu een forfaitaire correctie van 5 % van de betrokken uitgaven op te leggen, het evenredigheidsbeginsel niet heeft geschonden, aangezien de vertraging in de uitvoering van de inventariscontroles in strijd was met de vereisten van de Uniewetgeving.
172
Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen in zijn geheel.
b) Vierde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering
173
Volgens de Italiaanse Republiek heeft de Commissie de afwijzing van het voorstel van het bemiddelingsorgaan volgens hetwelk de met de tardieve uitvoering van de inventariscontroles verband houdende correctie moest worden beperkt tot de opslagkosten die waren gedeclareerd tussen de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 915/2006 en het einde van het begrotingsjaar 2006, rechtens niet genoegzaam met redenen omkleed.
174
In dit verband moet worden vastgesteld, zoals de Commissie stelt, dat de verplichtingen inzake de inventariscontroles reeds waren neergelegd in de verordening die van kracht was vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 915/2006 (zie punt 161 hierboven). Anders dan de Italiaanse Republiek stelt, heeft laatstgenoemde verordening dus niet voor het eerst voorzien in de verplichtingen met betrekking tot dewelke in casu tekortkomingen zijn vastgesteld. Bijgevolg kan de inwerkingtreding van verordening nr. 915/2006 geen gevolgen hebben voor het bestaan van verplichtingen die voor de lidstaten resulteren uit de verplichting als dusdanig om inventariscontroles te verrichten.
175
De Commissie heeft die omstandigheid duidelijk toegelicht in de bestuurlijke procedure, met name in haar definitieve standpunt van 3 januari 2011 naar aanleiding van het verslag van het bemiddelingsorgaan. Zij heeft dit eveneens vermeld in punt 6.1.5 van het syntheseverslag.
176
Voorts is het advies van het bemiddelingsorgaan, zoals hierboven in punt 72 in herinnering is gebracht, hoe dan ook niet bindend voor de Commissie.
177
Bijgevolg moet de motivering van het bestreden besluit, overeenkomstig de hierboven in de punten 91 tot en met 93 in herinnering gebrachte rechtspraak, toereikend worden geacht en moet het onderhavige middel dan ook worden afgewezen.
c) Exceptie van onwettigheid van verordening nr. 915/2006
178
Subsidiair ten opzichte van het derde en het vierde middel werpt de Italiaanse Republiek een exceptie van onwettigheid op ten aanzien van verordening nr. 915/2006, voor zover hierbij is voorzien in een verplichting om op slechts ongeveer drie maanden van de nieuwe termijn voor het opstellen van de inventarissen, inventarissen bij te houden van de eindvoorraden suiker. Volgens de Italiaanse Republiek druist het in tegen de in het kader van het derde middel aangevoerde beginselen om bij verordening handelingen op te leggen met betrekking tot feiten uit het verleden en het niet verrichten van die handelingen via de financiële correctieprocedure te bestraffen.
179
De Commissie betwist de argumenten van de Italiaanse Republiek.
180
In herinnering moet worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak in artikel 277 VWEU een algemeen beginsel tot uitdrukking komt krachtens hetwelk elke partij incidenteel met het oog op de nietigverklaring van een individueel besluit de geldigheid mag aanvechten van eerdere handelingen die de grondslag van het bestreden besluit vormen (zie in die zin arresten van 6 maart 1979, Simmenthal/Commissie, 92/78, Jurispr., EU:C:1979:53, punten 39‑41, en van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08, Jurispr., EU:T:2011:493, punt 206 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
181
De Commissie brengt evenwel terecht in herinnering dat wanneer bij het betwisten van de rechtmatigheid van een besluit op basis van artikel 277 VWEU incidenteel de onrechtmatigheid van een norm wordt ingeroepen, er een verband moet bestaan tussen de bestreden handeling en de norm waarvan de vermeende onrechtmatigheid wordt aangevoerd. Aangezien artikel 277 VWEU niet tot doel heeft het een partij mogelijk te maken bij de behandeling van elk door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van eender welke handeling van algemene strekking te betwisten, moet de handeling van algemene strekking waarvan de onwettigheid wordt opgeworpen, rechtstreeks of indirect van toepassing zijn op de in het beroep aan de orde gestelde casuspositie, en moet er rechtens een rechtstreeks verband bestaan tussen het bestreden individuele besluit en de betrokken algemene handeling (zie arresten Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie, punt 180 supra, EU:T:2011:493, punt 207 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en van 6 september 2013, Deutsche Bahn e.a./Commissie, T‑289/11, T‑290/11 en T‑521/11, Jurispr., EU:T:2013:404, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
182
In casu voert verzoekster aan dat verordening nr. 915/2006 onrechtmatig is. Zoals hierboven in de punten 102 en 103 is opgemerkt, heeft de Commissie het bestreden besluit niet gebaseerd op die verordening – aangezien zij de Italiaanse overheid niet heeft verweten de bij die verordening ingevoerde specifieke materiële inspectieprocedures niet te hebben gevolgd – maar op het feit dat de Italiaanse overheid op 30 september 2006 nog niet was overgegaan tot de inventariscontroles als dusdanig, waarin reeds was voorzien door artikel 4 van verordening nr. 2148/96 en artikel 3 van verordening nr. 3492/90, zoals in wezen vervangen door artikel 8 van verordening nr. 884/2006 (zie eveneens punt 161 hierboven).
183
Bijgevolg heeft de tegen een verordening gerichte exceptie van onwettigheid geen gevolgen voor de oplossing van het hoofdgeding, aangezien die exceptie rechtens geen rechtstreekse band met dit hoofdgeding vertoont. Deze exceptie moet dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.
d) Zesde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering, het ontbreken van bewijs en onjuiste opvatting van de feiten
184
In punt 6.1.3 van het syntheseverslag, in het kader van de grief met betrekking tot de tardieve uitvoering van de inventariscontroles en het risico daarvan voor de fondsen, heeft de Commissie verwezen naar de 127000 ton suiker die zonder verificatie of officiële weging tussen 30 september 2006, datum waarop de inventariscontroles hadden moeten worden verricht, en februari 2007, wanneer zij werkelijk zijn verricht, van de voorraden werden afgenomen.
185
De Italiaanse Republiek betoogt dat de Commissie een dergelijke vaststelling met geen enkel bewijs heeft aangetoond en op die wijze blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de feiten. Voorts preciseert zij dat die bewegingen betrekking hadden op de uitslag van het product.
186
In antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht heeft de Commissie aangegeven dat zij die vaststelling met betrekking tot de uitslag van 127000 ton suiker had gebaseerd op een haar door de Italiaanse overheid meegedeelde tabel van het systeem „E‑Faudit” van 30 maart 2007.
187
Geconstateerd moet worden dat het betrokken document, dat de Commissie in reactie op de vraag van het Gerecht heeft overgelegd, de bewegingen van de suikervoorraden tussen oktober 2006 en februari 2007 weergeeft. Uit dat document blijkt dat de suikerhoeveelheid die eind februari 2007 in de voorraden aanwezig was, met name a rato van de 127000 ton zonder fysieke beweging uit de interventievoorraad genomen suiker, minder bedraagt dan de referentiehoeveelheid van begin oktober 2006.
188
De Italiaanse Republiek heeft de waarachtigheid van de in die tabel vermelde gegevens niet betwist en heeft niet ontkend dat zij die tabel in de bestuurlijke procedure aan de Commissie heeft overgelegd.
189
Bijgevolg betoogt de Italiaanse Republiek ten onrechte dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de feiten en onvoldoende motieven heeft aangevoerd met betrekking tot het feit dat de betrokken 127000 ton zonder fysieke beweging tussen oktober 2006 en februari 2007 uit de interventievoorraad is genomen, aangezien de Italiaanse overheid het bewijs daarvan zelf aan de Commissie heeft verstrekt.
190
Hoe dan ook zij in herinnering gebracht dat de in casu door de Commissie toegepaste correctie van 5 % een forfaitaire correctie is die gebaseerd is op het feit dat de tardieve uitvoering van de jaarlijkse inventariscontroles de fondsen blootstelde aan een risico op schade, aangezien niet kon worden uitgesloten dat de ongerechtvaardigde financiële kosten en opslagkosten, daar zij betrekking hadden op ontbrekende suikerhoeveelheden, ten laste konden worden gelegd van de fondsen. Het gaat dus niet om een gerichte correctie die zou worden toegepast omdat de fondsen concrete en exacte kosten hebben gedragen terwijl een suikerhoeveelheid, met name de aan de orde zijnde 127000 ton, niet aanwezig was in de voorraden.
191
De Commissie heeft ter terechtzitting bevestigd dat zij op basis van de vaststelling dat een hoeveelheid van 127000 ton suiker die zonder fysieke beweging tussen oktober 2006 en februari 2007 niet in de voorraden aanwezig was, de gevolgen kon illustreren van de tardieve uitvoering van de inventariscontroles, aangezien de vertraging bij de uitvoering van de controles volgens haar zeker een risico inhoudt voor de fondsen. Zoals blijkt uit het antwoord van de Commissie op de schriftelijke vraag van het Gerecht, konden de in het verkoopseizoen 2005/2006 daadwerkelijk in de opslagplaatsen aanwezige hoeveelheden waarvoor voor het begrotingsjaar 2006 opslagkosten zijn toegekend aan de fondsen, verschillen van de in februari 2007 aanwezige hoeveelheden, zoals vastgesteld naar aanleiding van de controles die Agecontrol op dat moment heeft verricht.
192
Gelet op het voorgaande, moet het zesde middel worden afgewezen.
e) Zevende middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering en het ontbreken van bewijs van het vermeende risico op schade voor de fondsen, alsook schending van het beginsel van de nuttige werking
193
De Italiaanse Republiek betoogt dat het standpunt van de Commissie volgens hetwelk de kwalitatieve en de kwantitatieve controle van de suiker bij de in- en uitslag, die de Commissie niet bekritiseert, niet dezelfde nuttige werking kan hebben als de inventarissen, niet met redenen is omkleed.
194
Zij voert ook aan dat de Commissie, in antwoord op de beweringen volgens dewelke de belangen van de fondsen ruime bescherming genoten, evenmin het bewijs heeft aangebracht van het concreet door de fondsen gelopen risico en dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting van de feiten die blijken uit de documenten die de Italiaanse overheid ter ondersteuning van die beweringen heeft overgelegd.
195
Zoals in punt 158 hierboven is vastgesteld, heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste opvatting door te concluderen dat de tardieve uitvoering van de jaarlijkse inventariscontroles van de suikervoorraden de fondsen aan een groot risico kon blootstellen en dat de andere door de Italiaanse overheid verrichte controles van de opgeslagen suiker dat risico niet konden ondervangen.
196
In deze omstandigheden betoogt de Italiaanse Republiek tevergeefs dat de Commissie, wat de uitgaven met betrekking tot de opslag van suiker in het begrotingsjaar 2006 betreft, niet heeft aangetoond dat een risico bestond voor de fondsen. In herinnering moet immers worden gebracht dat de Uniewetgever van mening was dat de jaarlijkse inventariscontroles, met name door de materiële inspectie van de voorraden, noodzakelijk waren om vast te stellen dat alle in de voorraadboekhouding vermelde producthoeveelheden daadwerkelijk in de voorraden aanwezig waren, en dat de Uniewetgever de lidstaten dienaangaande verplichtingen heeft opgelegd, met name om minstens één keer per jaar de voorraden door middel van materiële inspecties van de opslagplaatsen te controleren en om in de loop van elk boekjaar een jaarlijkse inventaris op te stellen. Door dergelijke verplichtingen op te leggen, heeft de wetgever impliciet maar zeker geoordeeld dat de niet-naleving daarvan automatisch een risico inhield voor de fondsen (zie in die zin en naar analogie arrest van 17 mei 2013, Griekenland/Commissie, T‑294/11, EU:T:2013:261, punt 131).
197
Bijgevolg heeft de Commissie in casu, anders dan verzoekster betoogt, teneinde de nuttige werking te waarborgen van de bepalingen die voorzien in de verplichting om jaarlijkse inventariscontroles van de voorraden te verrichten, geconstateerd dat de Italiaanse overheid de verplichting om de inventariscontroles uiterlijk op 30 september 2006 te voltooien, niet had nageleefd en heeft zij dienaangaande een correctie toegepast. Zodoende heeft de Commissie terecht geoordeeld dat er sprake was van een risico voor de fondsen en heeft zij de omvang van dat risico correct gepreciseerd.
198
Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat ofschoon het aan de Commissie staat om schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten te bewijzen, de lidstaat – wanneer die schending eenmaal vaststaat – in voorkomend geval moet bewijzen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting wat de aan de schending van de Unieregels te verbinden financiële gevolgen betreft (zie arrest van 12 september 2007, Finland/Commissie, T‑230/04, EU:T:2007:259, punt 159 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en arrest Griekenland/Commissie, punt 77 supra, EU:T:2013:32, punt 330 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu zij geconstateerd dat de argumenten van de Italiaanse Republiek geen dergelijke onjuiste opvatting kunnen aantonen.
199
Hieruit volgt tot slot dat het bestreden besluit niet ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de Commissie de aan haar correctie van 5 % ten grondslag liggende feitelijke en juridische elementen rechtens genoegzaam heeft toegelicht, zodat de Italiaanse Republiek haar verweer zinvol kon voorbereiden en het Gerecht zijn toezicht kon uitoefenen. Bijgevolg was de Commissie, overeenkomstig de in de punten 91 tot en met 93 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, niet gehouden om een ruimere motivering te verstrekken voor de vaststelling dat de andere door de Italiaanse overheid verrichte controles van de suikervoorraden niet konden waarborgen dat er voor de fondsen geen risico was verbonden aan de financiering van de kosten voor de opslag van het in de opslagplaatsen ontbrekende product.
200
Gelet op een en ander moet ook het zevende middel worden afgewezen, en moet het beroep dan ook in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
201
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
202
Daar de Italiaanse Republiek voor al haar vorderingen in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering de Commissie in de kosten worden verwezen.
HET GERECHT (Eerste kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
De Italiaanse Republiek zal haar eigen kosten dragen alsook die van de Europese Commissie.
Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 juni 2015.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Procesverloop en conclusies van partijen
In rechte
A – Ontvankelijkheid van het beroep voor zover het strekt tot nietigverklaring van de brieven van de Commissie van 3 februari 2010 en 3 januari 2011
B – Ten gronde
1. Overwegingen vooraf
2. Forfaitaire financiële correctie van 10 % met betrekking tot de uitgaven wegens de verhoging van 35 % van de opslagkosten voor de boekjaren 2006 tot en met 2009
a) Strekking van het eerste middel
b) Eerste middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een onderzoek, onjuiste beoordeling en schending van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001
Controles die de nationale autoriteiten moeten verrichten op grond van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001
Controles die de Italiaanse overheid heeft verricht in het kader van de uitvoering van artikel 9, lid 5, tweede alinea, van verordening nr. 1262/2001
c) Tweede middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften door het ontbreken van een motivering
3. Forfaitaire financiële correctie van 5 % voor het boekjaar 2006 wegens de tardief verrichte inventariscontroles
a) Derde middel: schending en onjuiste uitlegging van artikel 8 van verordening nr. 884/2005 en van bijlage I erbij, alsook van artikel 4 van verordening nr. 2148/96, zoals gewijzigd bij de bijlage bij verordening nr. 915/2005, alsook schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen, het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel
Grief gebaseerd op schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de normen en het vertrouwensbeginsel
– Verordening nr. 915/2006
– Verordening nr. 884/2006
Grief gebaseerd op onjuiste uitlegging en toepassing van artikel 8 van verordening nr. 884/2006 en van bijlage I erbij, alsook van artikel 4 van verordening nr. 2148/96, zoals gewijzigd bij de bijlage bij verordening nr. 915/2006
Grief gebaseerd op schending van het evenredigheidsbeginsel.
b) Vierde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering
c) Exceptie van onwettigheid van verordening nr. 915/2006
d) Zesde middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering, het ontbreken van bewijs en onjuiste opvatting van de feiten
e) Zevende middel: schending van wezenlijke vormvoorschriften wegens het ontbreken van een motivering en het ontbreken van bewijs van het vermeende risico op schade voor de fondsen, alsook schending van het beginsel van de nuttige werking
Kosten
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.