62000CJ0304_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-304/00,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) (Verenigd Koninkrijk), in het aldaar aanhangige geding tussen
Regina
en
Ministry of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte:
W. H. Strawson (Farms) Ltd,
en
J. A. Gagg & Sons (a firm),
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: J.-P. Puissochet, kamerpresident, C. Gulmann, V. Skouris, F. Macken (rapporteur) en N. Colneric, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: M.-F. Contet, administrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- W. H. Strawson (Farms) Ltd en J. A Gagg & Sons (a firm), vertegenwoordigd door S. Isaacs, QC, en C. Lewis, barrister, geïnstrueerd door D. de Ferrars, solicitor,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door R. Magrill als gemachtigde, bijgestaan door P. M. Roth, QC, en R. Haynes, barrister,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door G. de Bergues en L. Bernheim als gemachtigden,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Niejahr en K. Fitch als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van W. H. Strawson (Farms) Ltd en J. A. Gagg & Sons (a firm), vertegenwoordigd door S. Isaacs en C. Lewis; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door P. Ormond als gemachtigde, bijgestaan door P. M. Roth en R. Haynes, en de Commissie, vertegenwoordigd door M. Niejahr en K. Fitch, ter terechtzitting van 7 februari 2002,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 maart 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 26 januari 2000, ingekomen bij het Hof op 10 augustus daaraanvolgend, heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), krachtens artikel 234 EG een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391, blz. 36).
2 Deze vraag is gerezen in een geding tussen W. H. Strawson (Farms) Ltd en J. A. Gagg & Sons (a firm), enerzijds, en het Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (hierna: MAFF"), anderzijds, betreffende geldelijke sancties die hun door het MAFF krachtens artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 zijn opgelegd.
Het rechtskader
De steunregeling voor akkerbouwgewassen en uit productie nemen van oppervlakten
Verordening (EEG) nr. 1765/92
3 Artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 181, blz. 12) bepaalt dat de in de Gemeenschap gevestigde producenten van akkerbouwgewassen onder de in artikelen 2 tot en met 13 van deze verordening aangegeven voorwaarden een compensatiebedrag kunnen aanvragen.
4 Volgens artikel 2, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1765/92 wordt het compensatiebedrag toegekend voor een met akkerbouwgewassen ingezaaide oppervlakte of een uit productie genomen oppervlakte.
De uitvoeringsbepalingen inzake de steunregelingen
Verordening (EEG) nr. 3508/92
5 Verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 (PB L 355, blz. 1) stelt een geïntegreerd beheers- en controlesysteem (hierna: GBCS") voor bepaalde communautaire steunregelingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in.
6 Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 3508/92 bepaalt:
Om in aanmerking te komen voor de toepassing van één of meer communautaire regelingen die onder deze verordening vallen, moet elk bedrijfshoofd voor elk jaar een steunaanvraag ‚oppervlakten indienen, waarin worden vermeld:
- de percelen landbouwgrond, voederarealen inbegrepen, de percelen landbouwgrond waarvoor een maatregel voor het uit productie nemen van bouwland wordt toegepast, en de percelen landbouwgrond die braak gelegd zijn;
- in voorkomend geval, alle andere noodzakelijke gegevens, hetzij uit hoofde van de verordeningen inzake communautaire regelingen, hetzij op verzoek van de betrokken lidstaat."
Verordening nr. 3887/92
7 Verordening nr. 3887/92 stelt uitvoeringsbepalingen inzake het GBCS vast.
8 Artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3887/92 preciseert welke gegevens een steunaanvraag oppervlakten" moet bevatten, met name de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, hun ligging, het gebruik ervan, en de betrokken steunregeling.
9 Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze verordening worden de administratieve controles en de controles ter plaatse uitgevoerd op zodanige wijze dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd.
10 In artikel 6, lid 4, van deze verordening wordt bepaald dat de aanvragen waarvoor controles ter plaatse worden verricht, door de bevoegde instantie met name worden bepaald aan de hand van een risicoanalyse en van een element inzake hun representativiteit voor de ingediende steunaanvragen. Bij de risicoanalyse wordt rekening gehouden met de steunbedragen, het aantal percelen, de oppervlakte of het aantal dieren waarvoor de steun wordt aangevraagd, de ontwikkeling ten opzichte van het voorgaande jaar, de constateringen bij controles in de voorgaande jaren, alsmede met andere door de lidstaten te bepalen omstandigheden.
11 Artikel 6, lid 7, van verordening nr. 3887/92 luidt als volgt:
De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt bepaald met behulp van ieder door de bevoegde instantie omschreven geschikt middel dat een meetnauwkeurigheid garandeert die ten minste overeenkomt met die welke volgens de nationale bepalingen voor officiële metingen is vereist. Deze instantie stelt een tolerantiemarge vast met inachtneming van met name de gebruikte meettechniek, de nauwkeurigheid van de beschikbare officiële documenten, de plaatselijke situatie (zoals een helling of de vorm van de percelen) en het bepaalde in de volgende alinea.
De totale oppervlakte van een perceel landbouwgrond kan in aanmerking worden genomen op voorwaarde dat er volgens de gebruikelijke normen van de betrokken lidstaat of regio sprake is van een volledig gebruikt perceel. Is dit niet het geval, dan wordt de werkelijk gebruikte oppervlakte in aanmerking genomen."
12 Artikel 9, lid 2, van verordening 3887/92, in de versie zoals van toepassing op de steunaanvragen over de jaren 1993 tot en met 1995, bepaalde:
Wanneer wordt vastgesteld dat de in de steunaanvraag ‚oppervlakten aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte, wordt het steunbedrag berekend op basis van de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte. Behoudens overmacht wordt de feitelijk geconstateerde oppervlakte echter verlaagd met:
- tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 2 % of dan 2 ha en niet groter dan 10 % van de geconstateerde oppervlakte is;
- 30 % wanneer het vastgestelde verschil groter dan 10 % en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is.
Er wordt geen aan de oppervlakte gekoppelde steun toegekend wanneer het vastgestelde verschil groter is dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte.
Is evenwel opzettelijk of door grove nalatigheid een onjuiste aangifte gedaan, dan wordt het betrokken bedrijfshoofd uitgesloten van toepassing van:
- de betrokken steunregeling voor het betrokken kalenderjaar,
en
- bij opzettelijk onjuiste aangifte alle in artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 3508/92 bedoelde steunregelingen voor het volgende kalenderjaar voor een oppervlakte die gelijk is aan die waarvoor zijn steunaanvraag is afgewezen.
De bovenbedoelde verlagingen worden niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
[...]
In dit artikel wordt onder ‚geconstateerde oppervlakte verstaan de oppervlakte waarvoor aan alle in de voorschriften gestelde voorwaarden is voldaan.
[...]"
13 Bij artikel 1, punt 5, van verordening (EG) nr. 1648/95 van de Commissie van 6 juli 1995 tot wijziging van verordening nr. 3887/92 (PB L 156, blz. 27):
[zijn] [i]n artikel 9, lid 2, eerste alinea, [...] het eerste en het tweede streepje vervangen door:
,[...] tweemaal het vastgestelde verschil wanneer dit groter dan 3 % van de geconstateerde oppervlakte of dan 2 ha en niet groter dan 20 % van de geconstateerde oppervlakte is."
14 Overeenkomstig artikel 2, tweede alinea, van verordening nr. 1648/95 was deze wijziging van toepassing op de voor de premiejaren 1996 en volgende ingediende steunaanvragen.
15 Artikel 14, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3887/92 luidt als volgt:
In geval van een onverschuldigde betaling is het betrokken bedrijfshoofd verplicht tot terugbetaling van deze bedragen, verhoogd met rente die wordt berekend op basis van de tijd die is verstreken tussen de betaling en de terugbetaling door de begunstigde."
De toepassing in de tijd van de bij gemeenschapshandelingen ingestelde administratieve sancties
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95
16 Artikel 1, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) bepaalt:
Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen."
17 Artikel 1, lid 2, van deze verordening luidt als volgt:
Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave."
18 Artikel 2, lid 2, van deze verordening bepaalt:
Geen administratieve sanctie kan worden opgelegd dan uit kracht van een aan de onregelmatigheid voorafgegaan gemeenschapsbesluit. In geval van latere wijziging van de bepalingen van een gemeenschapsbesluit waarin administratieve sancties zijn vastgesteld, worden de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht toegepast."
19 Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bepaalt:
De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Bij meerjarige programma's loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten.
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.
De verjaring treedt echter in ieder geval in na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1."
Het hoofdgeding en de prejudiciële vraag
20 Verzoeksters in het hoofdgeding verzochten beiden om betaling van compensatiebedragen in het kader van de steunregeling oppervlakten" voor 1997. Eerder hadden zij verzocht om betaling van compensatiebedragen voor de jaren 1993 tot en met 1996 en die betaling ontvangen.
21 Uit het dossier blijkt dat één van de verzoeksters in het hoofdgeding de oppervlakten waarop haar steunaanvraag betrekking had, berekende op basis van de door de Ordnance Survey opgestelde kaarten (hierna: OS-kaarten"). Sinds 1993 preciseerde het MAFF, die in het Verenigd Koninkrijk de bevoegde instantie is voor het beheer van het GBCS en de uitvoering van betalingen op basis van de steunregeling oppervlakten", in zijn richtsnoeren dat de op de OS-kaarten vermelde oppervlakten in de regel worden aanvaard voor het opstellen van de steunaanvragen.
22 Uit het dossier blijkt tevens dat de andere verzoekster in het hoofdgeding bij het bepalen van de oppervlakten waarvoor zij een steunaanvraag indiende, zowel gebruik maakte van de OS-kaarten als van de door het MAFF tijdens een controle in 1995 verrichte opmetingen van de oppervlakten.
23 Bij verschillende in 1997 uitgevoerde controles ontdekte het MAFF dat voor bepaalde gronden de oppervlakte en de erop betrekking hebbende aanvragen waren overgewaardeerd, terwijl er voor andere gronden van onderwaardering sprake was.
24 Ten vervolge op deze controles stelde het MAFF de oppervlakten voor de steun oppervlakten" 1997 vast en paste het de sancties van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 toe.
25 Het MAFF herberekende eveneens de over de jaren 1993 tot en met 1996 verrichte betalingen en herberekende de verschuldigde steunbedragen oppervlakten" over deze jaren aan de hand van de bij de controle van 1997 feitelijk geconstateerde oppervlakte, waarbij tussen het te veel en het te weinig ontvangene schuldvergelijking werd toegepast. Deze oppervlakte werd vervolgens overeenkomstig de bepalingen van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1648/95 (hierna: verordening nr. 3887/92"), verlaagd.
26 Daarop heeft het MAFF verzoeksters in het hoofdgeding in kennis gesteld van de sancties die hun voor de jaren 1993 tot en met 1996 in het kader van de op basis van de steunregeling voor de producenten van bepaalde akkerbouwgewassen toegekende compensatiebedragen waren opgelegd.
27 Verzoeksters in het hoofdgeding betwistten de bedragen die het MAFF als ten onrechte ontvangen steun oppervlakten" van hen terugvorderde, en maakten de zaak aanhangig bij de verwijzende rechter.
28 Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat de door de verzoeksters in het hoofdgeding ingediende onjuiste aangiften met name bestonden in onjuiste vaststellingen inzake de voor de steun in aanmerking komende oppervlakten. De verwijzende rechter stelt dienaangaande vast dat de vergissingen noch opzettelijk, noch het gevolg van een grove nalatigheid waren.
29 Uit de verwijzingsbeschikking blijkt eveneens dat het geding tussen de verzoeksters in het hoofdgeding en het MAFF geen betrekking heeft op de wijze waarop het MAFF de steunaanvragen oppervlakten" voor het jaar 1997 heeft behandeld.
30 Van oordeel dat de oplossing van het bij haar aanhangige geding de uitlegging van artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 vereist, heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office), de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
Wanneer
a) een controle door de bevoegde instantie aantoont dat iemand die een steunaanvraag ‚oppervlakten heeft ingediend, zich (niet opzettelijk noch uit grove nalatigheid) heeft vergist, zodat een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven,
b) en de bevoegde instantie op basis van die en andere controles aanneemt, dat de verzoeker in eerdere jaren dezelfde vergissing heeft begaan, zodat in al die jaren een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven,
moet de bevoegde nationale instantie dan voor de berekening van de voor de eerdere jaren verschuldigde steun de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte verlagen overeenkomstig artikel 9, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie?"
De prejudiciële vraag
31 Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de bevoegde instantie ontdekt dat iemand die een steunaanvraag oppervlakten" heeft ingediend, niet opzettelijk noch uit grove nalatigheid een onjuiste aangifte heeft gedaan, zodat een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven, en dat in de jaren voorafgaand aan deze ontdekking dezelfde vergissing is begaan, zodat in al die jaren een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven, deze instantie voor de berekening van de voor de eerdere jaren verschuldigde steun de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte moet verlagen.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
32 Verzoeksters in het hoofdgeding betwisten niet dat de op het ogenblik van de controle door de bevoegde instantie in 1997 feitelijk geconstateerde oppervlakte als basis moet dienen voor de berekening van de over de jaren 1993 tot en met 1996 verschuldigde steun, zodat zij krachtens artikel 14, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3887/92 verplicht zijn het over die jaren te veel ontvangene terug te betalen.
33 Zij menen echter dat artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 de bevoegde instantie niet de mogelijkheid biedt om bij wege van sanctie voor de bij een controle in 1997 vastgestelde vergissing bij de bepaling van de landbouwoppervlakten, de in deze bepaling vastgestelde verlagingen toe te passen op de steun die werd uitgekeerd over de jaren die voorafgaan aan het jaar waarin deze controle werd verricht. Een uitlegging van de eerste en de tweede alinea van artikel 9, lid 2, waardoor sancties met terugwerkende kracht worden toegepast, hoewel de vergissingen noch opzettelijk werden begaan noch het gevolg waren van grove nalatigheden, schendt het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
34 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt dat het, onverminderd de verjaringsregels, niet normaal zou zijn dat de bevoegde instantie slechts betreffende het lopende jaar de juiste oppervlakte in aanmerking mag nemen en geen sancties kan treffen voor de vorige jaren, ingeval door een controle of anderszins komt vast te staan dat de voor steun in aanmerking komende oppervlakte werd overgewaardeerd, zodat te veel steun werd uitgekeerd, en indien uit administratieve controles van de aangiften van de vorige jaren blijkt dat toen dezelfde vergissing werd begaan met eveneens de uitkering van te veel steun tot gevolg. Volgens deze regering tonen de bepalingen van artikel 3 van verordening nr. 2988/95 aan dat met terugwerkende kracht sancties kunnen worden opgelegd of terugbetaling kan worden gevorderd.
35 De Franse regering meent, dat hoewel de controles door het MAFF slechts in 1997 hebben plaatsgevonden, het tot sancties aanleiding gevend feit, namelijk de overwaardering van de oppervlakten, bestaat sinds 1993. Volgens deze regering gaat het dus niet om de toepassing met terugwerkende kracht van de sancties waarin verordening nr. 3887/92 voorziet, doch gewoon om de vraag of de toepassing van deze sancties over de jaren 1993 tot en met 1996 was verjaard.
36 De Commissie betoogt dat er op het eerste gezicht geen grond is om aan te nemen dat volgens verordening nr. 3887/92 voor onregelmatigheden die aan het licht komen na het verstrijken van het jaar waarin de betaling is gebeurd, geen sanctie dient te worden opgelegd. Het GBCS voorziet immers in een steekproefsgewijze controle, hetgeen impliceert dat niet elke aanvraag elk jaar ter plaatse gedetailleerd kan worden gecontroleerd. Het is derhalve onvermijdelijk dat de bevoegde instantie bepaalde onjuistheden pas vaststelt vele jaren nadat zij de steunaanvraag heeft ontvangen.
Beoordeling door het Hof
37 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat overeenkomstig de zevende en de negende overweging van de considerans van verordening nr. 3887/92 deze verordening tot doel heeft, op doeltreffende wijze te controleren of de bepalingen inzake communautaire steunverlening worden nageleefd, alsmede de doeltreffende preventie en bestraffing van onregelmatigheden en fraude.
38 Bij het indienen van een steunaanvraag oppervlakten" dient een bedrijfshoofd overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr. 3887/92 de oppervlakten aan te geven die voldoen aan de verschillende door de toepasselijke gemeenschapsregeling vastgestelde voorwaarden voor de toekenning van deze steun.
39 Bovendien heeft het Hof aangaande het bij de verordeningen nrs. 3508/92 en 3887/92 ingevoerde GBCS reeds geoordeeld dat een doeltreffende beheers- en controleprocedure veronderstelt dat de gegevens die een steunaanvrager moet verstrekken, van meet af aan volledig en juist zijn zodat hij een juiste aanvraag om compensatiebedragen kan indienen en sancties kan vermijden (zie in deze zin arresten van 14 september 2000, Fisher, C-369/98, Jurispr. blz. I-6751, punten 27 en 28, en 16 mei 2002, Schilling en Nehring, C-63/00, Jurispr. blz. I-4483, punt 34).
40 De door verzoeksters in het hoofdgeding voorgestelde uitlegging van artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 staat haaks op de doelstellingen van deze verordening en van het door de gemeenschapsinstellingen in het kader van het GBCS ingestelde sanctiestelsel.
41 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, zouden de bedrijfshoofden die in het verleden onjuiste aangiften hebben ingediend betreffende de oppervlakten waarvoor steun werd gevraagd, en derhalve steun voor een te grote oppervlakte hebben ontvangen, zich ongegrond hebben verrijkt, indien het onmogelijk is aan begunstigden van steun sancties op te leggen wegens overwaardering van de aangegeven oppervlakten in de jaren die het jaar van de controle voorafgaan.
42 Overigens maakt de door verzoeksters in het hoofdgeding voorgestelde restrictieve uitlegging van artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 een doeltreffend beheer van de communautaire steunregelingen onmogelijk en legt het de bevoegde instanties een onredelijke controleverplichting op.
43 Uit de bepalingen tot invoering van het GBCS blijkt immers duidelijk dat die instanties niet verplicht en vooral niet in staat zijn om het waarheidsgehalte van alle aangiften in de bij hen ingediende steunaanvragen te controleren (zie in deze zin arrest Schilling en Nehring, reeds aangehaald, punt 37). Wat met name de in artikel 6, lid 3, van verordening nr. 3887/92 voorziene controles ter plaatse betreft, hierbij gaat het weliswaar om een omvangrijke steekproef uit de aanvragen, maar deze steekproef kan slechts uit 5 % van de door de bedrijfshoofden ingediende steunaanvragen oppervlakten" bestaan.
44 Daaruit volgt noodzakelijkerwijze dat de bevoegde instanties verplicht noch in staat zijn om onjuistheden of overwaarderingen van de aangegeven oppervlakten in de steunaanvragen nog in het jaar van de indiening van de aanvraag vast te stellen, en het is mogelijk dat zij zich pas jaren na de indiening van de eerste aanvraag rekenschap geven van deze onregelmatigheden.
45 Overigens gaat de door verzoeksters in het hoofdgeding voorgestane uitlegging van artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 in tegen de financiële belangen van de Gemeenschap, terwijl verordening nr. 2988/95 juist werd vastgesteld om deze belangen te beschermen.
46 Daar een onjuiste aangifte van de voor steun in aanmerking komende oppervlakte in een steunaanvraag als bedoeld in artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 een onregelmatigheid in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 is, en aangezien de verlaging van de feitelijk geconstateerde oppervlakte en bijgevolg de vermindering van het op basis daarvan berekende steunbedrag een administratieve sanctie in de zin van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2988/95 is, is deze verordening duidelijk van toepassing op een geschil als dat in het hoofdgeding.
47 Overeenkomstig de zevende overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 moeten communautaire administratieve sancties, zoals die welke in het kader van het GBCS zijn voorzien, een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap waarborgen. Bovendien volgt uit de dertiende overweging van de considerans van deze verordening dat de Commissie en de lidstaten ingevolge het gemeenschapsrecht verplicht zijn te controleren of de begrotingsmiddelen van de Gemeenschappen voor de vastgestelde doelen worden gebruikt.
48 Wanneer de aanvrager van de steun onjuiste aangiften heeft ingediend voor de jaren die voorafgaan aan het jaar waarin door een controle of anderszins onregelmatigheden aan het licht zijn gekomen, strookt het beperken van de toepassing van de sancties van artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 tot het jaar van de controle niet met een doeltreffende bescherming van de belangen van de Gemeenschap.
49 Het argument van verzoeksters in het hoofdgeding dat een dergelijke uitlegging van artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, kan niet worden aanvaard.
50 Dienaangaande moet ten eerste worden opgemerkt dat de gemeenschapsinstellingen op landbouwgebied een ruime beoordelingsvrijheid hebben en ten tweede dat verordening nr. 3887/92 voorziet in sancties die verschillen naar gelang van de ernst en de omvang van de onregelmatigheid (zie arrest Schilling en Nehring, reeds aangehaald, punt 39). Wat de sancties inzake steunaanvragen oppervlakten" betreft, voorziet artikel 9, lid 2, van verordening nr. 3887/92 in sancties gaande van een verlaging van het eenheidsbedrag van de steun tot volledige uitsluiting van de steunregeling.
51 Bovendien zijn de vervolgingen betreffende de in verordening nr. 2988/95 bedoelde onregelmatigheden overeenkomstig artikel 3, lid 1, van deze verordening aan een verjaringstermijn onderworpen. Deze termijn bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de onregelmatigheid is begaan, of, voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden, vanaf de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd.
52 Onder die omstandigheden is het niet ongerechtvaardigd noch in strijd met het evenredigheidsbeginsel om een bedrijfshoofd dat een onjuiste aangifte heeft ingediend, zelfs indien dit niet opzettelijk noch door grove nalatigheid is gebeurd, ontradende en doeltreffende sancties op te leggen wegens de onregelmatigheden in de steunaanvragen betreffende de jaren voorafgaand aan het jaar waarin die onregelmatigheden aan het licht zijn gekomen, mits de verjaringstermijnen van verordening nr. 2988/95 worden nageleefd.
Bij het Hof ingediende aanvullende opmerkingen
53 Subsidiair betogen verzoeksters in het hoofdgeding dat de in artikel 9, lid 2, eerste alinea, tweede zin, van verordening nr. 3887/92 bedoelde verlagingen volgens artikel 9, lid 2, vierde alinea, van deze verordening niet worden toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de betrokken oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
54 De Franse regering is eveneens van mening dat de sancties van artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 overeenkomstig de vierde alinea van deze bepaling buiten toepassing kunnen worden gelaten indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij op correcte wijze gebruik heeft gemaakt van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
55 De Commissie stelt vast dat overeenkomstig artikel 9, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 3887/92 de in de eerste en de tweede alinea van deze bepaling bedoelde verlagingen niet worden toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt aanvaard. Aangezien in de door het MAFF gepubliceerde documenten steeds is aanvaard dat de op de OS-kaarten vermelde grootte van de percelen in het kader van het GBCS zou worden aangenomen, is de Commissie van mening dat de in de vierde alinea bedoelde afwijking in casu kan worden toegepast.
56 Volgens de Commissie mag deze afwijking enkel dan niet worden toegepast, wanneer de fout inzake de op de OS-kaart vermelde oppervlakte van het perceel dermate duidelijk is dat de aanvrager er redelijkerwijze niet op mag vertrouwen,
en wanneer de bevoegde instantie in staat is te bewijzen dat de aanvrager over andere gegevens beschikte waaruit duidelijk bleek dat de door hem gebruikte gegevens verkeerd waren. Dergelijke fouten berusten kennelijk op een grove nalatigheid of fraude.
Beoordeling door het Hof
57 Opgemerkt moet worden dat volgens vaste rechtspraak het Hof de nationale rechter de gegevens voor uitlegging van het gemeenschapsrecht kan aanreiken die nuttig kunnen zijn voor de oplossing van het geschil in het hoofdgeding (zie arrest van 26 september 2000, Mayeur, C-175/99, Jurispr. blz. I-7755, punt 22).
58 Het Hof kan dus bepalingen van het gemeenschapsrecht in aanmerking nemen, waarvan de nationale rechter in de formulering van zijn vraag geen melding heeft gemaakt (zie arrest van 20 maart 1986, Tissier, 35/85, Jurispr. blz. 1207, punt 9).
59 Aangaande artikel 9, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 3887/92, waarnaar in de verwijzingsbeschikking niet wordt verwezen, zij eraan herinnerd dat overeenkomstig deze bepaling de in de eerste twee alinea's bedoelde verlagingen niet worden toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend.
60 Zoals uit de punten 21 en 22 van dit arrest blijkt, hebben verzoeksters in het hoofdgeding de oppervlakten waarop hun steunaanvragen betrekking hadden, berekend op basis van de OS-kaarten, die door het MAFF voor het opstellen van deze aanvragen waren aanvaard. Eén van de verzoeksters in het hoofdgeding heeft tevens gebruik gemaakt van de door het MAFF tijdens een in 1995 uitgevoerde controle berekende oppervlakten van de betrokken gronden.
61 In antwoord op een ter terechtzitting gestelde vraag betreffende de mogelijkheid voor de verwijzende rechter om artikel 9, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 3887/92 op het hoofdgeding toe te passen, heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk gepreciseerd, dat hoewel de bedrijfshoofden zich voor de berekening van de in hun steunaanvragen aangegeven oppervlakte in de regel mogen baseren op de OS-kaarten, zij niettemin rekening moeten houden met eventuele latere wijzigingen van deze kaarten en de in de handleiding van het MAFF opgenomen instructies betreffende het GBCS in acht moeten nemen. De betrokken percelen moeten volledig worden geëxploiteerd of gebruikt in het kader van een normale landbouwpraktijk en hun onderlinge afbakening mag niet zijn gewijzigd.
62 Uit de formulering van artikel 9, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 3887/92 blijkt dat elke steunaanvraag waarvoor op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend, moet leiden tot het niet toepassen van de sancties van de eerste en de tweede alinea van deze bepaling.
63 Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om overeenkomstig artikel 9, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 3887/92 na te gaan of verzoeksters in het hoofdgeding op correcte wijze zijn uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend. Zo ja, dan volgt uit artikel 9, lid 2, vierde alinea, duidelijk dat de eerste en de tweede alinea van deze bepaling niet toepasselijk zijn.
64 Gelet op het voorgaande, moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3887/92 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de bevoegde instantie ontdekt dat iemand die een steunaanvraag oppervlakten" heeft ingediend, niet opzettelijk noch uit grove nalatigheid een onjuiste aangifte heeft gedaan zodat een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven, en dat in de jaren voorafgaand aan deze ontdekking dezelfde vergissing is begaan, zodat in al die jaren een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven, deze instantie voor de berekening van de voor de eerdere jaren verschuldigde steun de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte moet verlagen, onverminderd de verjaringstermijnen bepaald in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95.
65 Volgens artikel 9, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 3887/92 worden de in de eerste en de tweede alinea van deze bepaling bedoelde verlagingen niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de betrokken oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend. Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om na te gaan of dit in het hoofdgeding het geval is.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
66 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Franse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Crown Office) bij beschikking van 26 januari 2000 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Artikel 9, lid 2, eerste en tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1648/95 van de Commissie van 6 juli 1995, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer de bevoegde instantie ontdekt dat iemand die een steunaanvraag oppervlakten" heeft ingediend, niet opzettelijk noch uit grove nalatigheid een onjuiste aangifte heeft gedaan zodat een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven, en dat in de jaren voorafgaand aan deze ontdekking dezelfde vergissing is begaan, zodat in al die jaren een te grote oppervlakte in de steunaanvraag is aangegeven, deze instantie voor de berekening van de voor de eerdere jaren verschuldigde steun de bij de controle feitelijk geconstateerde oppervlakte moet verlagen, onverminderd de verjaringstermijnen bepaald in artikel 3, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen.
Volgens artikel 9, lid 2, vierde alinea, van verordening nr. 3887/92 worden de in de eerste en de tweede alinea van deze bepaling bedoelde verlagingen niet toegepast indien het bedrijfshoofd het bewijs levert dat hij voor de bepaling van de betrokken oppervlakte op correcte wijze is uitgegaan van informatie die door de bevoegde instantie wordt erkend. Het staat aan de nationale rechterlijke instantie om na te gaan of dit in het hoofdgeding het geval is.