61998CC0048_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En el presente asunto el Finanzgericht Bremen ha planteado un serie de cuestiones sobre la interpretación del Código Aduanero Comunitario (1) y la validez e interpretación del Reglamento de aplicación del Código. (2)
2 Antes de abordar los hechos y el litigio principal, y exponer la legislación en más detalle, es útil presentar de forma resumida los regímenes aduaneros comunitarios establecidos en el Código Aduanero.
Esbozo de los regímenes aduaneros relevantes
3 Las mercancías que se introduzcan en el territorio aduanero de la Comunidad han de ser trasladadas inmediatamente a una aduana o a una zona franca; (3) en el primer caso, las mercancías deben presentarse en aduana (4) y ser objeto de una «declaración sumaria» (5) que identifique las mercancías. Las mercancías deben recibir un destino aduanero, (6) teniendo hasta ese momento el estatuto de mercancías en depósito temporal. (7) Las formalidades necesarias para recibir un destino han de efectuarse dentro del plazo de veinte días desde la presentación de la declaración sumaria en el caso de mercancías transportadas por una vía distinta de la marítima, (8) aunque las autoridades aduaneras pueden autorizar, cuando las circunstancias lo justifiquen, una prórroga de tal plazo, siempre que esta prórroga no sea superior a las necesidades reales justificadas por las circunstancias. (9)
4 El «destino aduanero de una mercancía» comprende la inclusión de las mercancías en un régimen aduanero y su reexportación fuera del territorio aduanero de la Comunidad. (10) El «régimen aduanero» comprende el despacho a libre práctica. (11)
5 Dan origen a una deuda aduanera una serie de casos específicos entre los que se encuentran el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones a que quede sujeta una mercancía sometida a derechos de importación como consecuencia de su estancia en depósito temporal, salvo que se pruebe que dichas infracciones no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado. (12)
6 El Reglamento de aplicación enumera los incumplimientos que quedan sin consecuencia real sobre el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado, siempre inter alia que no impliquen negligencia manifiesta por parte del interesado. Del tenor de la disposición se desprende claramente que esa lista tiene un carácter exhaustivo. (13) Los incumplimientos enumerados incluyen la superación del plazo dentro del cual la mercancía debería haber recibido un destino aduanero, cuando se hubiera podido conceder una prórroga del plazo de haber sido solicitada a tiempo. (14)
7 Cuando, además, la normativa prevea una exención de derechos devengados por despacho a libre práctica o por exportación, dicha exención se aplica asimismo en los casos de nacimiento de una deuda aduanera por incumplimiento de las obligaciones de depósito temporal, cuando el comportamiento del interesado no implique ni una maniobra fraudulenta ni negligencia manifiesta y se reúnan las demás condiciones de la exención. (15)
8 Se podrá proceder a la devolución o a la condonación de los derechos de importación o de los derechos de exportación en situaciones que se especificarán en el Reglamento de aplicación y que resulten de circunstancias que no impliquen ni maniobra ni manifiesta negligencia por parte del interesado. (16) Estas situaciones específicas incluyen casos en los que la deuda aduanera se haya originado de forma distinta al despacho a libre práctica o a la inclusión de las mercancías en un régimen aduanero de importación temporal con exención parcial de los derechos de importación y el interesado pueda presentar un documento que acredite que las mercancías importadas hubieran podido, en caso de haber sido declaradas para el despacho a libre práctica, beneficiarse del tratamiento comunitario o de un tratamiento arancelario preferencial. (17)
9 El perfeccionamiento pasivo es un régimen bajo el que las mercancías comunitarias se exportan temporalmente fuera del territorio aduanero de la Comunidad para su perfeccionamiento: los productos resultantes de tal perfeccionamiento pueden despacharse entonces a libre práctica con exención total o parcial de los derechos de importación. (18)
Hechos y litigio principal
10 La demandante, una sociedad colectiva dedicada al comercio de productos textiles, importa grandes cantidades de mercancías en régimen de perfeccionamiento pasivo y, en algunas ocasiones, reexporta mercancías no comunitarias introducidas en el territorio aduanero de la Comunidad. Durante el período pertinente para el presente asunto, las mercancías no comunitarias introducidas en el territorio aduanero de la Comunidad para la demandante se presentaron regularmente en la oficina de despacho Hohe Tor del Hauptzollamt Bremen-Ost (Administración Principal de Aduanas de Bremen-Este; en lo sucesivo, «Administración de Aduanas») y a continuación se entregaron a la demandante para su depósito temporal.
11 En agosto de 1993 la demandante comunicó por escrito a la Administración de Aduanas que aún no había finalizado la informatización de sus operaciones aduaneras, que permitiría un despacho más rápido de las mercancías; en consecuencia, no podría respetar en todos los casos el plazo de 20 días para el despacho. La Administración de Aduanas informó a continuación a la oficina de despacho Hohe Tor de que el plazo de 20 días sólo podía prorrogarse excepcionalmente previa solicitud. En enero de 1994 la Administración de Aduanas comunicó a la demandante que la oficina de despacho la había advertido regularmente en el pasado del vencimiento de los plazos con relación a las mercancías que le habían sido entregadas inicialmente para su depósito, pero que, habida cuenta del Código Aduanero, que había entrado en vigor el 1 de enero de 1994, esta práctica de notificación no podría continuar. En consecuencia, sería necesario que la demandante prestase mucha más atención en el cumplimiento de los plazos que anteriormente. Al mismo tiempo se comunicó a la demandante que se había originado una deuda aduanera respecto a las mercancías importadas con arreglo al artículo 204, apartado 1, letra a), en relación con el artículo 49 del Código Aduanero.
12 Entre mediados de febrero de 1994 y finales de 1994 la demandante rebasó sistemáticamente los plazos de depósito antes de dar un destino aduanero a las mercancías. En octubre de 1994 la Administración de Aduanas escribió a la demandante señalando las consecuencias a efectos de deuda aduanera y requiriéndola para que expusiera los motivos del incumplimiento de los plazos. La demandante no respondió. Posteriormente la demandante presentó varias solicitudes de prórroga de plazo alegando que se había producido un considerable retraso en el trabajo de forma imprevisible como resultado de la informatización de su contabilidad y de la ausencia de personal por enfermedad.
13 Entre el 20 de octubre de 1994 y el 15 de febrero de 1995, la Administración de Aduanas giró 125 liquidaciones de derechos de aduana relativas al período comprendido entre febrero y diciembre de 1994; las liquidaciones se basaban en el artículo 204, apartado 1, del Código. La demandante interpuso reclamaciones contra todas las liquidaciones alegando, fundamentalmente, que no se había originado deuda aduanera alguna sobre la base de esa disposición porque sus infracciones no habían tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado. Con carácter subsidiario la demandante solicitó la devolución de los derechos pagados con arreglo al artículo 239 del Código en relación con el artículo 900, apartado 1, letra o) del Reglamento de aplicación. Mediante sendas resoluciones de 23 de mayo de 1995, la Administración de Aduanas desestimó las reclamaciones y denegó la solicitud de devolución del pago; mediante resolución de 12 de mayo de 1997 desestimó la reclamación de la demandante presentada contra la resolución denegatoria.
14 En junio de 1995 la demandante interpuso un recurso ante el Finanzgericht impugnando los derechos fijados en la resolución de 23 de mayo de 1995 que desestimaba su reclamación contra las liquidaciones. En junio de 1997 interpuso un recurso ante el mismo órgano jurisdiccional impugnando la resolución de 12 de mayo de 1997 que desestimaba su reclamación contra la denegación de su solicitud de devolución. En diciembre de 1997 el Finanzgericht ordenó la acumulación de los dos asuntos, suspendió el procedimiento y planteó ante el Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿El artículo 859 del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 253, p. 1; en lo sucesivo, "Reglamento de aplicación"), establece válidamente un régimen que regula con carácter exhaustivo las infracciones en el sentido del artículo 204, apartado 1, letra a), del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario (DO L 302, p. 1; en lo sucesivo, "Código Aduanero"), de las que se considera que "no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado"?
2) En caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión:
a) Cuando las autoridades aduaneras hayan denegado, mediante una decisión que ya no es recurrible, una solicitud de prórroga de plazo presentada a su debido tiempo, ¿puede el órgano jurisdiccional examinar con total autonomía los requisitos previstos en el artículo 859, número 1, del Reglamento de aplicación, para conceder una prórroga de plazo?
b) ¿Puede también presentarse la solicitud de prórroga de plazo con carácter global -sin enumerar las distintas declaraciones- para todas las declaraciones efectuadas en un determinado período (en el presente caso, de varios meses), justificándola por problemas propios de la empresa surgidos durante dicho período (por ejemplo, la enfermedad inesperada de empleados o sus ausencias por vacaciones, la formación de nuevos empleados, los problemas relacionados con la utilización de un programa informático de gestión aduanera, una carga excesiva de trabajo debida a las operaciones vinculadas al régimen de perfeccionamiento pasivo, que deben realizar en realidad las autoridades aduaneras), sin que exista negligencia manifiesta en el sentido del artículo 859, segundo guión, del Reglamento de aplicación?
3) En caso de que se responda negativamente a la primera cuestión:
¿Debe considerarse que las infracciones cometidas en numerosos casos, consistentes en no haber cumplido dentro de los plazos la obligación de dar un destino aduanero a las mercancías presentadas, "no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado", cuando las mercancías presentadas recibieron un destino aduanero después de la expiración de los plazos pero una prórroga de los plazos no habría estado justificada con arreglo al artículo 49, apartado 2, del Código Aduanero?
4) En caso de que se responda negativamente a la segunda cuestión, letra b), o a la tercera cuestión:
¿Se aplica la letra o) del apartado 1 del artículo 900 del Reglamento de aplicación, añadida por el artículo 1, número 29, del Reglamento (CE) nº 3254/94 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1994 (DO L 346, p. 1), no sólo al tratamiento arancelario preferencial o al tratamiento comunitario, sino también a la concesión de otros tratamientos favorables?
5) En caso de que se responda negativamente a la cuarta cuestión:
¿Están obligados las autoridades aduaneras y los órganos jurisdiccionales que se pronuncian sobre una solicitud de devolución a examinar de oficio todas las posibles causas de devolución, aun cuando el solicitante base su solicitud de devolución, de forma expresa, en un solo supuesto legal, de modo que también debería examinarse en el caso concreto si las declaraciones de despacho a libre práctica, que aportaban certificados de circulación de mercancías EUR. 1 y certificados de origen modelo A válidos, que pueden dar lugar a una franquicia total o parcial de los derechos de importación para las mercancías reimportadas después del perfeccionamiento pasivo (imposición diferencial) o para las mercancías de retorno después de su reparación, cumplen los requisitos del artículo 239, apartado 1, segundo guión, del Código Aduanero, en relación con el artículo 905, apartado 1, primera frase, del Reglamento de aplicación?
6) Si se cumplen los requisitos de devolución del artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación, ¿puede considerarse que el interesado no ha actuado con culpa ni con negligencia manifiesta?
7) En caso de respuesta negativa a las cuestiones sexta y/o cuarta:
¿Debe definirse el concepto de "offensichtliche Fahrlässigkeit" del artículo 239, apartado 1, segundo guión, del Código Aduanero (manifiesta negligencia) en función de características objetivas o (también) de características subjetivas? ¿Incluye dicho concepto el mismo supuesto de hecho que el concepto de "grobe Fahrlässigkeit" del artículo 859, segundo guión, del Reglamento de aplicación (negligencia manifiesta) y que el concepto de "offenkundige Fahrlässigkeit" del artículo 212 bis del Código Aduanero (negligencia manifiesta)? ¿Puede negarse la existencia de manifiesta negligencia, en el sentido del artículo 239 del Código Aduanero, cuando se originan deudas aduaneras en el sentido del artículo 204, apartado 1, letra a), porque el plazo previsto en el artículo 49, apartado 1, del Código Aduanero no se respetó durante muchos meses por los motivos expuestos a modo de ejemplo en la segunda cuestión, letra b), sin que concurrieran circunstancias que permitieran prorrogar el plazo, de forma que también existió negligencia manifiesta en el sentido del artículo 859, segundo guión, del Reglamento de aplicación?»
15 Las partes del procedimiento principal, los Gobiernos alemán y del Reino Unido y la Comisión presentaron observaciones escritas. Las partes, el Gobierno alemán y la Comisión estuvieron representadas en la vista.
Normativa comunitaria pertinente
16 El artículo 49 del Código Aduanero Comunitario establece:
«1. Cuando se realice la declaración sumaria de las mercancías, éstas deberán ser declaradas para un régimen aduanero o ser objeto de una solicitud para recibir un destino mencionado dentro de los plazos siguientes:
[...]
b) veinte días a partir de la fecha de presentación de la declaración sumaria, respecto de las mercancías transportadas por una vía distinta de la marítima.
2. Cuando las circunstancias lo justifiquen, las autoridades aduaneras podrán fijar un plazo más breve o autorizar una prórroga de los plazos mencionados en el apartado 1. Sin embargo, dicha prórroga no podrá ser superior a las necesidades reales justificadas por las circunstancias.»
17 El artículo 204, apartado 1, establece:
«1. Dará origen a una deuda aduanera de importación:
a) el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones a que quede sujeta una mercancía sometida a derechos de importación como consecuencia de su estancia en depósito temporal o de la utilización del régimen aduanero en el que se encuentre, o
b) [...]
en casos distintos de los contemplados en el artículo 203, salvo que se pruebe que dichas infracciones no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado.»
El artículo 203 se refiere a la sustracción a la vigilancia aduanera de una mercancía sujeta a derechos de importación.
18 El artículo 212 bis (19) establece:
«Cuando la normativa aduanera prevea una franquicia o una exención de derechos a la importación o a la exportación en virtud de los artículos 184 a 187, dicha franquicia o exención se aplicará asimismo en los casos de nacimiento de una deuda aduanera en virtud de los artículos 202 a 205, 210 o 211, cuando el comportamiento del interesado no implique ni una maniobra fraudulenta ni negligencia manifiesta y que este último demuestre que se reúnen las demás condiciones de aplicación de la franquicia o de la exención.» (20)
19 El artículo 239 establece:
«1. Se podrá proceder a la devolución o a la condonación de los derechos de importación o de los derechos de exportación en situaciones especiales, distintas de las contempladas en los artículos 236, 237 y 238:
- que se determinarán según el procedimiento del Comité;
- que resulten de circunstancias que no impliquen ni maniobra ni manifiesta negligencia por parte del interesado. Las situaciones en las que se podrá aplicar esta disposición y las modalidades de procedimiento que se seguirán a tal fin se definirán según el procedimiento del Comité. La devolución o la condonación podrán supeditarse a condiciones especiales.
2. La devolución o la condonación de los derechos por los motivos indicados en el apartado 1 se concederá previa petición presentada ante la aduana correspondiente antes de la expiración de un plazo de doce meses contados a partir de la fecha de comunicación de dichos derechos al deudor.
Sin embargo, las autoridades aduaneras podrán autorizar una prórroga de este plazo en casos excepcionales debidamente justificados.»
Los artículos 236, 237 y 238 se refieren respectivamente a los casos en que los derechos no eran legalmente debidos, se invalide la declaración de aduana y las mercancías de que se trata fueron rechazadas por el importador por defectuosas o no conformes con las estipulaciones del contrato.
20 El artículo 249 establece:
«1. Las disposiciones necesarias para la aplicación del presente Código, incluida la aplicación del Reglamento mencionado en el artículo 184, con excepción del titulo VIII y salvo lo dispuesto en los artículos 9 y 10 del Reglamento (CEE) nº 2658/87, (21) así como en el apartado 4, se adoptarán con arreglo al procedimiento establecido en los apartados 2 y 3, respetando los compromisos internacionales suscritos por la Comunidad.
2. El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de medidas. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el presidente podrá fijar en función de la urgencia de la cuestión de que se trate. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo 148 del Tratado para adoptar aquellas decisiones que el Consejo deba tomar a propuesta de la Comisión. Los votos de los representantes de los Estados miembros en el seno del Comité se ponderarán de la manera definida en el artículo anteriormente citado. El presidente no tomará parte en la votación.
3. a) La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité;
b) cuando las disposiciones previstas no sean conformes al dictamen del Comité o en caso de ausencia de dictamen, la Comisión someterá sin demora al Consejo una propuesta relativa a las disposiciones que deban tomarse. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada;
c) si transcurrido un plazo de tres meses a partir del momento en que la propuesta se haya sometido al Consejo, éste no se hubiere pronunciado, la Comisión adoptará las disposiciones propuestas.
4. Las disposiciones necesarias para la aplicación de los artículos 11, 12 y 21 se adoptarán con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 2658/87.»
21 El artículo 859 del Reglamento de aplicación (22) establece:
«Se considerará que quedan sin consecuencia real sobre el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado, tal como se define en el apartado 1 del artículo 204 del Código, los incumplimientos siguientes, siempre que:
- no constituyan una tentativa de substraerse a la vigilancia aduanera de la mercancía;
- no impliquen negligencia manifiesta por parte del interesado;
- se hayan cumplido todas las formalidades necesarias para regularizar la situación de la mercancía:
1. la superación del plazo dentro del cual la mercancía debería haber recibido uno de los destinos aduaneros previstos con arreglo al depósito temporal o al régimen aduanero considerado, cuando se hubiera podido conceder una prórroga del plazo de haber sido solicitada a tiempo;
2. en el caso de una mercancía incluida en un régimen de tránsito, la superación del plazo de presentación de la misma ante la oficina de destino, cuando tal presentación haya tenido lugar con posterioridad;
3. en el caso de una mercancía que se encuentre en depósito temporal o incluida en el régimen de depósito aduanero, las manipulaciones sin autorización previa del servicio de aduanas, cuando dichas manipulaciones hubieran sido autorizadas de haber sido presentada la solicitud;
4. en el caso de una mercancía incluida en el régimen de importación temporal, la utilización de dicha mercancía en condiciones distintas a las establecidas en la autorización, siempre que esta utilización se hubiera autorizado para el mismo régimen de haber sido presentada la solicitud;
5. en el caso de una mercancía en depósito temporal o incluida en un régimen aduanero, su traslado no autorizado cuando pueda ser presentada, en el mismo estado, a las autoridades aduaneras a instancia de éstas;
6. en el caso de una mercancía en depósito temporal o incluida en un régimen aduanero, la salida de esta mercancía fuera del territorio aduanero de la Comunidad o su introducción en una zona franca o depósito franco, sin cumplir los trámites necesarios;
7. en el caso de una mercancía que se haya beneficiado de un tratamiento arancelario favorable en razón de su destino especial, su cesión sin notificación al servicio de aduanas, cuando no haya recibido aún el destino previsto, siempre que:
a) en los libros contables del cedente se haga constar la cesión, y
b) el cesionario sea titular de una autorización relativa a la mercancía de que se trate.
8. en el caso de una mercancía que pueda beneficiarse de la exención total o parcial de derechos a la importación contemplada en el artículo 145 del Código en caso de despacho a libre práctica, la existencia de una de las situaciones contempladas en los puntos a) o b) del apartado 1 del artículo 204 del Código durante la estancia de esta mercancía en depósito temporal o bajo otro régimen aduanero, antes de su declaración para despacho a libre práctica;
9. en el caso de operaciones de perfeccionamiento activo efectuadas de forma continua, la omisión de solicitar la renovación de la autorización requerida, cumpliéndose, sin embargo, las condiciones para su concesión.»
22 El artículo 860 del Reglamento de aplicación establece:
«Las autoridades aduaneras considerarán nacida una deuda aduanera de conformidad con el apartado 1 del artículo 204 del Código, a menos que la persona que pueda ser deudora demuestre que se cumplen las condiciones del artículo 859.»
23 El artículo 899 del Reglamento de aplicación establece que «cuando la autoridad aduanera de decisión, a la que se hubiese presentado la solicitud de devolución o de condonación mencionada en el apartado 2 del artículo 239 del Código, comprobare:
- que los motivos invocados en apoyo de dicha solicitud corresponden a una de las situaciones descritas en los artículos 900 a 903, y que no hay culpa ni negligencia manifiesta por parte del interesado, concederá la devolución o la condonación del importe de los derechos de importación de que se trate.
Se considerará como "interesado" a la o las personas a que se refiere el apartado 1 del artículo 878 o a sus representantes, así como, en su caso, a cualquier otra persona que haya intervenido en el cumplimiento de las formalidades aduaneras relativas a las mercancías en cuestión o que haya cursado las instrucciones necesarias para cumplir dichas formalidades;
- que los motivos invocados en apoyo de dicha solicitud corresponden a una de las situaciones descritas en el artículo 904, no concederá la devolución o la condonación del importe de los derechos de importación de que se trate.»
24 El artículo 900 del Reglamento de aplicación (23) establece, en la medida relevante para el presente asunto:
«1. Se procederá a la devolución o condonación de los derechos de importación cuando:
[...]
o) la deuda aduanera se haya originado de forma distinta de la prevista en el artículo 201 del Código y el interesado pueda presentar un certificado de origen, un certificado de circulación, un documento de tránsito comunitario interno o cualquier otro documento pertinente, que acredite que las mercancías importadas hubieran podido, en caso de haber sido declaradas para el despacho a libre práctica, beneficiarse del tratamiento comunitario o de un tratamiento arancelario preferencial, siempre que se hubieran cumplido las demás condiciones establecidas en el artículo 890.»
25 El artículo 905, apartado 1, del Reglamento de aplicación establece:
«1. Cuando la autoridad aduanera de decisión, a la que se hubiera presentado una solicitud de devolución o condonación, con arreglo al apartado 2 del artículo 239 del Código, no se halle en condiciones de decidir, sobre la base del artículo 899, y cuando la solicitud está fundamentada en motivos que justifiquen que se trata de una situación especial resultante de circunstancias que no supongan negligencia manifiesta o intento de fraude por parte del interesado, el Estado miembro de que se trate transmitirá el caso a la Comisión para su resolución conforme al procedimiento previsto en los artículos 906 a 909.
El término "interesado" deberá entenderse en el mismo sentido que en el artículo 899.
En los restantes casos, la autoridad aduanera de decisión rechazará la solicitud.»
Primera cuestión
26 Mediante su primera cuestión el órgano jurisdiccional nacional solicita que se dilucide si el artículo 859 del Reglamento de aplicación contiene una regulación adoptada válidamente y con carácter exhaustivo de las infracciones, en el sentido del artículo 204, apartado 1, letra a), del Código Aduanero, que «no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado».
27 De la resolución de remisión se desprende que las dudas formuladas por la doctrina alemana acerca de la validez del carácter exhaustivo que le confiere al artículo 859 el artículo 860 indujeron al órgano jurisdiccional nacional a plantear la cuestión. Estas dudas se basan en la opinión de que el Código Aduanero no atribuye competencia alguna para adoptar normas con carácter exhaustivo que regulen las circunstancias en las que debe considerarse que las infracciones no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado. El órgano jurisdiccional nacional, la demandante y el Gobierno alemán comparten estas dudas y exponen una serie de argumentos en apoyo de su tesis.
28 Estos argumentos parten, en esencia, de la idea de que el artículo 859 redefine los perfiles de la excepción del artículo 204; mientras que el artículo 204 sólo establece que no se originará una deuda aduanera en las circunstancias descritas en el apartado 1, letra a), (24) cuando las infracciones no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado, el artículo 859 establece tres requisitos cumulativos para aplicar la excepción (que los incumplimientos no constituyan una tentativa de substraerse a la vigilancia aduanera de la mercancía, que no impliquen negligencia manifiesta por parte del interesado y que se hayan cumplido todas las formalidades necesarias para regularizar la situación de la mercancía) y, a continuación, enumera con carácter exhaustivo (véase el artículo 860) nueve incumplimientos específicos respecto a los cuales debe considerarse que no han tenido consecuencias reales en el sentido del artículo 204, apartado 1. Se afirma que, en consecuencia, el artículo 859 excede de lo que era necesario y válido para aplicar el artículo 204, apartado 1, dado que limita a casos específicos el alcance de una excepción formulada originariamente en términos generales.
29 La demandante sostiene, además, que el artículo 249 del Código simplemente regula el procedimiento que debe seguirse para adoptar disposiciones de aplicación sin atribuir ninguna competencia a estos efectos. El Gobierno alemán añade que, si el Consejo hubiera querido que el artículo 249 fuera la base de una competencia para adoptar disposiciones de aplicación, numerosas disposiciones específicas del Código que habilitan a la Comisión para adoptar disposiciones de aplicación (por ejemplo, los artículos: 19; 30, apartado 3; 34; 35, apartado 3; 36, apartado 2; 76, apartado 1 y 94, apartados 2 y 3) serían superfluas.
30 El órgano jurisdiccional nacional y la demandante concluyen que sólo el Consejo podría haber adoptado una disposición como la del artículo 859 y que tendría que haberse establecido en el Código Aduanero. El Gobierno alemán sostiene que el Consejo, si hubiera querido habilitar a la Comisión para legislar como lo ha hecho en el artículo 859, habría incluido una disposición explícita atribuyéndole la competencia para determinar con carácter exhaustivo excepciones basadas en el artículo 204, apartado 1.
31 Estos argumentos, aunque tienen alguna relevancia, deben ser ponderados en mi opinión, con otras consideraciones.
32 En primer lugar, el enunciado del artículo 249 es muy amplio: está redactado con el objeto de atribuir a la Comisión la competencia para adoptar las «disposiciones necesarias para la aplicación del Código» (con la excepción del Título VIII, que se refiere a los recursos), con arreglo a un procedimiento establecido en el que colabora estrechamente el Comité del Código Aduanero, creado por el artículo 247. La exposición de motivos del Código confirma, además, que la intención era atribuir amplias competencias de ejecución:
«Considerando que es preciso garantizar la aplicación uniforme del presente Código y prever, a este respecto, un procedimiento comunitario que permita adoptar las normas de desarrollo en los plazos adecuados; que procede crear un Comité del Código aduanero con el fin de garantizar una colaboración estrecha y eficaz entre los Estados miembros y la Comisión en este ámbito.» (25)
33 Este considerando subraya el objetivo de asegurar un alto nivel de uniformidad en la aplicación del Código, que debe considerarse especialmente importante en el ámbito del Derecho aduanero, una de las piedras angulares de la Comunidad, que debe ser aplicado por las autoridades aduaneras nacionales mediante un procedimiento muy detallado. Es claramente necesario que la normativa que regula el estatuto aduanero de las mercancías que entran en la Comunidad a través de cualquier frontera se aplique de modo uniforme en todos los Estados miembros.
34 El Tribunal de Justicia ha mantenido, además, una visión amplia de las competencias de ejecución de la Comisión en casos análogos. En Zuckerfabrik Franken, (26) por ejemplo, que se refería a la competencia de la Comisión para adoptar normas de desarrollo que contengan una definición de un proceso controvertido que no se encuentra en la legislación de base, el Tribunal estableció que una normativa que prevé la adopción por parte del Consejo de las normas generales de aplicación y la adopción por la Comisión, de conformidad con un procedimiento de Comité, de las normas particulares de aplicación: «debe entenderse en el sentido de que, por lo que se refiere a la competencia de la Comisión, ésta puede aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de la normativa de base, siempre que no sean contrarias a ésta o a la normativa de desarrollo del Consejo». (27)
Dicha posición fue confirmada por el Tribunal de Justicia en los asuntos Países Bajos/Comisión (28) y Bélgica y Alemania/Comisión. (29) Aunque los tres casos se referían a disposiciones adoptadas en el contexto de la Política Agrícola Común, en mi opinión, el principio formulado también es aplicable en el ámbito del Derecho aduanero.
35 Como señala la Comisión, el Consejo, en el artículo 204 del Código, no se reservó la competencia para determinar con carácter exhaustivo categorías de infracciones, sino que habilitó a la Comisión para determinar si era razonable y necesario adoptar otras disposiciones y, en su caso, en qué medida. No se puede deducir del mero hecho de que la «norma salvo que» del artículo 204 haya sido redactada de forma amplia que la Comisión no era competente para adoptar normas más específicas. Más bien, dada la necesidad de seguridad jurídica e interpretación uniforme, se impone en mi opinión lo contrario, y se debería considerar que el enunciado general de la disposición permite a la Comisión actuar de esa forma. (30) En consecuencia, comparto la opinión de la Comisión según la cual no sólo era razonable, sino también necesario, facilitar un marco comunitario uniforme a las autoridades aduaneras nacionales estableciendo un régimen con carácter exhaustivo.
36 Esta postura, además, tiene apoyo en la exposición de motivos del Código Aduanero. De forma similar al séptimo considerando, citado anteriormente, la exposición de motivos expresa que «en el momento de la adopción de las medidas de aplicación del presente Código, convendría velar, en la medida de lo posible, por la prevención de cualquier fraude o irregularidad que pudiese redundar en perjuicio del presupuesto general de las Comunidades Europeas». (31) Estoy de acuerdo con la Comisión en que este objetivo precisa la adopción de una normativa comunitaria sobre excepciones con carácter exhaustivo, que permita a las autoridades aduaneras dar instrucciones claras a las oficinas aduaneras en toda la Comunidad.
37 Con relación al argumento de que las diversas facultades de ejecución específicas diseminadas por el Código serían superfluas si se considera que el artículo 249 atribuye una competencia general de ejecución, la conclusión lógica de esta postura sería que ninguno de los 253 artículos del Código, con excepción de las disposiciones específicas mencionadas por el Gobierno alemán, podrían ser desarrollados válidamente y que, por lo tanto, la amplia mayoría de los 915 artículos del Reglamento de aplicación serían ilegales. Tal postura es claramente insostenible. No existe base en el Código para la tesis de que sólo donde exista una disposición expresa habilitadora se pretendía la adopción de normas de desarrollo mediante el procedimiento del Comité establecido en el artículo 249. Más bien, dichas disposiciones constituyen casos en los que se consideró que tales normas eran particularmente apropiadas o, en algunos casos, necesarias. De aquí no se desprende que se excluyeran normas de desarrollo en los demás casos.
38 Además, no hay nada en el artículo 249 que haga suponer que su alcance está limitado en el modo alegado por la demandante: no se circunscribe a establecer el procedimiento que debe seguirse en los casos en que haya disposiciones específicas habilitadoras en algún lugar del Código, sino que se refiere en general a «las disposiciones necesarias para la aplicación del presente Código» y establece el procedimiento que debe seguirse para dichas disposiciones.
39 Finalmente, deseo señalar con relación a la primera cuestión un punto planteado por la Comisión tanto en sus observaciones escritas como en la vista, a saber, la importancia del requisito de que la Comisión adopte medidas de aplicación de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 249, apartados 2 y 3. Este procedimiento requiere una estrecha colaboración del Comité del Código Aduanero, establecido en el artículo 247, que está compuesto por representantes de los Estados miembros con un representante de la Comisión como presidente. El artículo 249 exige a la Comisión que presente al Comité un proyecto de medidas. El Comité deberá emitir su dictamen sobre el proyecto por mayoría cualificada con arreglo al artículo 148, apartado 2, del Tratado CE; el presidente no tiene voto. La Comisión sólo podrá adoptar entonces las medidas si son conformes al dictamen del Comité; en otro caso, la Comisión está obligada a someter una propuesta al Consejo, que se pronunciará por mayoría cualificada. Como señala la Comisión, la consecuencia es que los Estados miembros tenían una serie de opciones en el momento de la negociación del Reglamento de aplicación: podían haber bloqueado el reglamento propuesto y, actuando en el Consejo, con la misma mayoría (cualificada), podrían haberlo sustituido por un reglamento distinto o haber modificado el Código para incluir una lista exhaustiva de las excepciones ahora establecidas en los artículos 859 y 860. Aunque el requisito de que la normativa de aplicación debe ser adoptada por la Comisión con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 249, apartados 2 y 3, no es, por supuesto, directamente relevante para la cuestión del reparto de las competencias entre el Consejo y la Comisión, el procedimiento asegura ampliamente la protección de los intereses de los Estados miembros.
40 Por consiguiente, en respuesta a la primera cuestión del órgano jurisdiccional nacional, concluyo que el artículo 859 del Reglamento de aplicación contiene una regulación adoptada válidamente y con carácter exhaustivo de las infracciones, en el sentido del artículo 204, apartado 1, del Código Aduanero, que «no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado».
Segunda cuestión
41 La segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional se plantea si -como propongo- se ha contestado afirmativamente a la primera cuestión, es decir, partiendo de que el artículo 859 sea válido. La segunda cuestión tiene dos partes.
Cuestión 2 a)
42 En la primera parte se pregunta si, en caso de que se haya solicitado a tiempo una prórroga del plazo señalado en el artículo 859, apartado 1, y la autoridad aduanera la haya denegado mediante resolución no recurrible, el órgano jurisdiccional nacional puede examinar con total autonomía los requisitos para la concesión de tal prórroga.
43 Procede recordar que el artículo 859, apartado 1, establece que, si se cumplen tres requisitos, (32) se considerará que la superación del plazo para dar a la mercancía uno de los destinos aduaneros, cuando se hubiera podido conceder una prórroga del plazo de haber sido solicitada a tiempo, queda sin consecuencia real sobre el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado, en el sentido del artículo 204, apartado 1, del Código.
44 En mi opinión se desprende claramente del enunciado del artículo 859, apartado 1, que la disposición resulta aplicable cuando, no habiéndose solicitado ninguna prórroga con arreglo al artículo 49 del Código, el órgano jurisdiccional nacional esté convencido de que si se hubiera solicitado se habría concedido. Como señala el Reino Unido, esta interpretación es, además, necesaria en razón de los principios de seguridad jurídica y buena administración de la justicia, dado que los agentes económicos, en otro caso, podrían impugnar, en el ejercicio de una acción contra una deuda aduanera, la denegación de prorrogar el plazo del artículo 49 del Código, aunque la propia denegación no fuera recurrible. Esto crearía inseguridad en todas las resoluciones adoptadas por las autoridades aduaneras denegando la prórroga del plazo prevista en el artículo 49.
45 Por tanto, concluyo que, en caso de que se haya solicitado a tiempo una prórroga del plazo señalado en el artículo 859, apartado 1, y la autoridad aduanera la haya denegado mediante resolución no recurrible, el órgano jurisdiccional nacional no podrá examinar con total autonomía los requisitos para la concesión de tal prórroga.
Cuestión 2 b)
46 En la segunda parte de la segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional, que sólo se plantea para el caso de que se responda afirmativamente a la primera cuestión (es decir, que se considere válido el artículo 859), se pregunta si se puede presentar una solicitud de prórroga -en lugar de referida a una relación detallada de declaraciones- con carácter global para todas las declaraciones que deban efectuarse durante un determinado período (en el presente caso, de varios meses), si para justificarla se mencionan problemas empresariales especiales de la demandante existentes durante dicho período (por ejemplo, enfermedad o ausencia de empleados, formación de nuevos empleados, problemas en la aplicación de un nuevo sistema informático), sin que concurra negligencia manifiesta en el sentido del segundo guión del artículo 859 del Reglamento de aplicación.
47 La cuestión se refiere a la interpretación del artículo 49 del Código Aduanero y, en particular, al tipo de circunstancias que pueden justificar una prórroga para completar las formalidades necesarias para dar un destino aduanero a las mercancías que han sido objeto de una declaración sumaria. Recuérdese que el artículo 49, apartado 2, permite a las autoridades aduaneras prorrogar el período de 20 días desde la presentación de la declaración sumaria cuando las circunstancias lo justifiquen, siempre que la prórroga no sea «superior a las necesidades reales justificadas por las circunstancias». (33) Además, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si las solicitudes deben realizarse respecto a cada declaración individualmente o si se puede presentar una sola solicitud de prórroga referida a numerosas declaraciones sumarias.
48 Como señalan el órgano jurisdiccional nacional y la Comisión, el artículo 49, apartado 2, procede del artículo 7 de la Directiva 68/213/CEE del Consejo, de 30 de julio de 1968, referente a la armonización de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas: 1. A la presentación en aduana de las mercancías que lleguen al territorio aduanero de la Comunidad; 2. Al depósito provisional de estas mercancías. (34) Esta disposición atribuía la competencia para prorrogar el plazo equivalente «cuando las circunstancias excepcionales lo justifiquen». El término «excepcional» desapareció cuando la Directiva 68/213 fue sustituida por el Reglamento (CEE) nº 4151/88 del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, por el que se fijan las disposiciones aplicables a las mercancías introducidas en el territorio aduanero de la Comunidad. (35) Esto sugiere que la justificación de la prórroga del plazo no está limitada a la existencia de circunstancias excepcionales.
49 No obstante, como también señalan el órgano jurisdiccional nacional y la Comisión, el sentido y la finalidad de la normativa y su ubicación en el sistema de los derechos aduaneros sugiere que se necesita algo más que circunstancias ordinarias para justificar las prórrogas de plazo. El objetivo normativo del sistema de depósito temporal es crear, con relación a las mercancías no comunitarias que se presentan en aduana y se declaran sumariamente, un período transitorio limitado que dura hasta que las mercancías reciban su destino aduanero en plazos estrictos. Las disposiciones que regulan las prórrogas de plazo no tienen por objeto que el depósito temporal se prolongue con carácter habitual y, de hecho, se convierta en depósito aduanero, que es en sí mismo un régimen aduanero específico y distinto que requiere la aprobación y control de las autoridades aduaneras.
50 En consecuencia, concluyo que sólo se podrá conceder una prórroga del plazo señalado en el artículo 49, apartado 1, cuando existan circunstancias específicas y extraordinarias que justifiquen por sí mismas la prórroga y su duración. Entiendo por «extraordinario» en este contexto su significado literal de fuera de lo ordinario. Aunque las circunstancias específicas de una empresa podrían, si fueran extraordinarias en este sentido, justificar una prórroga, no existen tales circunstancias en el presente asunto: hechos como los descritos en la cuestión remitida son parte de la rutina diaria de la empresa de que se trata y deben solucionarse ad hoc.
51 El órgano jurisdiccional nacional también pregunta si una solicitud de prórroga de plazo puede referirse a un conjunto de declaraciones o si debe presentarse una solicitud respecto a cada declaración. Siempre que las circunstancias alegadas como justificación de la prórroga se refieran a todas las declaraciones controvertidas, de forma que se pueda presentar, razonablemente, una solicitud de prórroga del plazo respecto a cada declaración, considero que se puede efectuar una sola solicitud con relación a varias declaraciones. Éste puede ser el caso si, por ejemplo, se realizaron varias declaraciones -o van a efectuarse-
en un corto período de tiempo y las razones expuestas en apoyo de la solicitud afectan a ese período. Destacaría, no obstante, que las circunstancias específicas y extraordinarias en razón de las que se solicita una prórroga de plazo deben ser alegadas en cada solicitud de prórroga. Como señala la parte demandada, sin una solicitud motivada de prórroga de plazo la autoridad aduanera no podrá determinar las «necesidades reales justificadas por las circunstancias». Además, el enunciado del artículo 859, apartado 1, sugiere claramente que su objeto es una solicitud de prórroga, como establece el apartado 15 del Anexo A.2 del Convenio internacional para la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros (36) del que la Comunidad es parte y que tiene que cumplir. Compete al órgano jurisdiccional nacional determinar qué circunstancias pueden justificar una prórroga en un caso concreto y cómo deben probarse dichas circunstancias.
52 La cuestión suplementaria sobre si existe negligencia manifiesta en las circunstancias del asunto ya no es relevante, puesto que en mi opinión en el presente asunto no había circunstancias extraordinarias para justificar la prórroga del plazo. La cuestión de la negligencia, no obstante, se examinará en el contexto de la última cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional. (37)
53 En respuesta a la segunda parte de la segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional, concluyo que i) sólo se podrá conceder una prórroga del plazo señalado en el artículo 49, apartado 1, cuando existan circunstancias específicas y extraordinarias que justifiquen por sí mismas la prórroga y su duración y ii) una solicitud de prórroga de plazo podrá referirse a diversas declaraciones dentro de un período determinado siempre que las circunstancias específicas y extraordinarias alegadas se refieran a todas las declaraciones afectadas.
Tercera cuestión
54 Mediante la tercera cuestión, que sólo se plantea para el caso -contrario a mi opinión- de que se responda negativamente a la primera cuestión (es decir, que se considere inválido el artículo 859) el órgano jurisdiccional solicita que se dilucide si se debe considerar que las frecuentes infracciones de la obligación de dar un destino aduanero dentro de los 20 días «no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado», cuando las mercancías hayan recibido tal destino después de los 20 días y no haya estado justificada una prórroga del plazo con arreglo al artículo 49, apartado 2. Se desprende de la resolución de remisión que el órgano jurisdiccional nacional sostiene que, aunque se hubiera apreciado que las infracciones del tipo planteado en este caso, consideradas individualmente, no han tenido consecuencias reales en el sentido del artículo 204, apartado 1, la excepción de dicha disposición no puede aplicarse cuando se han incumplido los plazos en numerosas ocasiones a lo largo del año.
55 Puesto que esta cuestión no se plantea si, como propongo, se responde afirmativamente a la primera cuestión, voy a tratarla brevemente.
56 Parece obvio que las frecuentes infracciones de la obligación de dar un destino aduanero a las mercancías que se encuentran en depósito temporal tendrán consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado. Como se indicó más arriba, el efecto es que el depósito temporal se utiliza de forma similar al depósito aduanero, sin la autorización y control que la legislación exige de tal uso. El artículo 204, apartado 1, establece que tales circunstancias darán origen a una deuda aduanera. La «norma salvo que» tiene como objetivo la condonación de una deuda nacida así en caso de una infracción formal que pueda subsanarse. Un caso como el presente, sin embargo, en el que no se habría concedido una prórroga, no constituye una infracción formal que pueda subsanarse.
Cuarta cuestión
57 La cuarta cuestión se plantea si se responde negativamente a la cuestión 2 b) o a la cuestión 3. He propuesto que la tercera cuestión y parte de la cuestión 2 b) se respondan en ese sentido. El órgano jurisdiccional nacional pregunta si el artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación, relativo a la devolución de derechos cuando las mercancías hubieran podido beneficiarse de un tratamiento arancelario preferencial o un tratamiento comunitario, también es aplicable cuando las mercancías hubieran podido beneficiarse de otras formas de tratamiento favorable.
58 Esta cuestión se refiere a la acción subsidiaria de la demandante con arreglo al artículo 239 del Código para la devolución de derechos pagados. El artículo 239 establece que los derechos aduaneros se devolverán o condonarán en situaciones que resulten de «circunstancias que no impliquen ni maniobra ni manifiesta negligencia por parte del interesado». Las situaciones a las que debe aplicarse el artículo 239 deben definirse de acuerdo con el procedimiento del Comité y, por ello, mediante el Reglamento de aplicación. El artículo 900 del Reglamento enumera una serie de situaciones en las que los derechos de importación serán devueltos o condonados, incluyendo, en el apartado 1, letra o), el caso de que la deuda aduanera se haya originado de forma distinta de la prevista en el artículo 201 del Código y el interesado pueda presentar un certificado de origen, un certificado de circulación, un documento de tránsito comunitario interno o cualquier otro documento pertinente, que acredite que las mercancías importadas hubieran podido, en caso de haber sido declaradas para el despacho a libre práctica, beneficiarse del tratamiento comunitario o de un tratamiento arancelario preferencial, siempre que se hubieran cumplido las demás condiciones establecidas en el artículo 890.
59 El artículo 201 del Código establece que dará origen a una deuda aduanera de importación el despacho a libre práctica o la inclusión de mercancías en el régimen de importación temporal con exención parcial de los derechos de importación. Debe distinguirse el régimen de importación temporal del depósito temporal: aquél constituye un régimen aduanero. Los requisitos establecidos en el artículo 890 del Reglamento de aplicación son que el documento presentado se refiera específicamente a las mercancías consideradas, que se cumplan todas las condiciones relativas a la admisión del documento, y que se cumplan todas las demás condiciones para la concesión del tratamiento arancelario preferencial.
60 Se desprende de la resolución de remisión que el órgano jurisdiccional nacional estaba obligado a plantear esta cuestión porque la demandante había alegado que el artículo 900, apartado 1, letra o), también se aplica a las mercancías que pudieran beneficiarse de otras formas de tratamiento favorable, es decir, exención total o parcial de los derechos de importación con relación, primero, a las mercancías reimportadas en régimen de perfeccionamiento pasivo y, segundo, a las mercancías de retorno con posterioridad a la reparación.
61 El artículo 900, apartado 1, letra o), fue añadido al Reglamento de aplicación mediante el Reglamento nº 3254/94 (38) cuya exposición de motivos establece:
«Considerando que el artículo 890 del Reglamento (CEE) nº 2454/93 prevé la devolución o la condonación de derechos con respecto a importaciones de mercancías que puedan beneficiarse de un tratamiento comunitario o un tratamiento arancelario preferencial, en caso de que la deuda aduanera haya sido originada por el despacho a libre práctica;
considerando que también existen casos en los que una deuda aduanera se origina por una causa distinta del despacho a libre práctica y con respecto de los cuales el importador puede presentar un documento que le permita beneficiarse de tal tratamiento preferencial; que, en ausencia de fraude o negligencia manifiesta, la obligación, en estos casos, de pagar los derechos de aduana parece desproporcionada con relación a la función de protección que desempeña el arancel aduanero común». (39)
62 Se desprende claramente de su enunciado que el artículo 900, apartado 1, letra o), sólo se aplica cuando se pueda probar que si las mercancías hubieran sido despachadas a libre práctica, habrían podido beneficiarse del tratamiento comunitario o del tratamiento arancelario preferencial. El hecho de que las mercancías hayan podido beneficiarse en el despacho a libre práctica de otras reducciones o exenciones de derechos, como los que menciona la demandante, no introduce la situación en el ámbito del artículo 900, apartado 1, letra o). El argumento de la demandante, por tanto, no es de recibo.
63 En consecuencia, concluyo que el artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación no es aplicable cuando las mercancías hayan podido beneficiarse de formas de tratamiento favorable distintas de las establecidas expresamente en dicha disposición.
Quinta cuestión
64 La quinta cuestión del órgano jurisdiccional nacional se plantea para el caso de que su cuarta cuestión haya recibido, como propongo, una respuesta negativa, es decir, que el artículo 900, apartado 1, letra o), única base de la pretensión de devolución de la demandante, no sea aplicable a su situación. El órgano jurisdiccional nacional pregunta esencialmente si en tales circunstancias las autoridades aduaneras y los órganos jurisdiccionales deben examinar de oficio si se cumplen otros supuestos de devolución.
65 Como observa la Comisión, se desprende claramente de la sentencia del Tribunal de Justicia SEIM/Subdirector-Geral das Alfândegas, (40) que se refería al artículo que precedió al 239, apartado 1 (artículo 13 del Reglamento nº 1430/79/CEE (41) del Consejo), que si bien la legislación comunitaria no impide que las autoridades aduaneras -y por extensión, los órganos jurisdiccionales nacionales- se aseguren en todos los casos de que las circunstancias alegadas en una solicitud de devolución o condonación no están comprendidas en otra disposición, tampoco les obliga a ello. (42) La existencia y alcance de una obligación de examinar supuestos de devolución distintos de los invocados expresamente se rige por el Derecho nacional.
66 En consecuencia, concluyo que, cuando se solicita una devolución, las autoridades aduaneras y los órganos jurisdiccionales nacionales no están obligados a examinar de oficio todos los supuestos de devolución pertinentes.
Sexta cuestión
67 Mediante su sexta cuestión el órgano jurisdiccional nacional pregunta si, cuando se cumplen los requisitos para la devolución establecidos en el artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación, se puede considerar que el interesado no ha actuado con propósito fraudulento o de forma manifiestamente negligente.
68 El artículo 899 del Reglamento de aplicación establece que cuando la autoridad aduanera «a la que se hubiese presentado la solicitud de devolución [...] mencionada en el apartado 2 del artículo 239 del Código [...] comprobare que los motivos invocados en apoyo de dicha solicitud corresponden a una de las situaciones descritas en los artículos 900 a 903, y que no hay culpa ni negligencia manifiesta por parte del interesado, concederá la devolución» de los derechos de que se trata. La demandante alega que el requisito de que no haya habido culpa ni negligencia manifiesta por parte del interesado generalmente se cumple en los casos amparados por el artículo 900, incluyendo aquéllos, como (en su opinión) el presente, comprendidos en el artículo 900, apartado 1, letra o).
69 No obstante, como señalan la Comisión y la parte demandada, tal interpretación se opone manifiestamente al enunciado de la disposición. Está claro del tenor del artículo 899, y se confirma en la exposición de motivos del Reglamento nº 3254/94 (43) que añadió la letra o) al apartado 1 del artículo 900 del Reglamento de aplicación, (44) que existen dos requisitos cumulativos para la devolución o condonación con arreglo al artículo 239 del Código: primero, que se produzca una de las circunstancias mencionadas en los artículos 900 a 903 y, segundo, que no haya culpa ni negligencia manifiesta por parte del interesado. Añadiría que tal interpretación encuentra un apoyo inequívoco en las versiones francesa y alemana del artículo 899.
70 En consecuencia, concluyo que, cuando se cumplen los requisitos de devolución establecidos en el artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación, no se puede considerar que el interesado no ha actuado con propósito fraudulento o de forma manifiestamente negligente.
Séptima cuestión
71 La séptima cuestión del órgano jurisdiccional nacional se plantea para el caso de que se responda negativamente a la cuarta y/o a la sexta cuestión, como propongo en cada caso. El órgano jurisdiccional nacional solicita que se aclare el significado de los términos «manifiesta negligencia» del artículo 239, apartado 1, del Código y pregunta, en particular, si puede negarse la existencia de «manifiesta negligencia» cuando se han originado deudas aduaneras de importación conforme al artículo 204, apartado 1, letra a), porque, por motivos como los enumerados a modo de ejemplo en la segunda parte de la segunda cuestión, no se ha observado el plazo señalado en el artículo 49, apartado 1, del Código Aduanero durante un período de varios meses y no existían circunstancias que justificaran prórrogas de plazo, de forma que había manifiesta negligencia en el sentido del segundo guión del artículo 859 del Reglamento de aplicación.
72 Se desprende de la resolución de remisión que el órgano jurisdiccional nacional estaba obligado a plantear esta cuestión en razón de las ligeras diferencias lingüísticas en los conceptos de negligencia utilizados en las disposiciones relativas a la devolución y condonación de los derechos aduaneros (artículo 239 del Código y artículos 899 y 905 del Reglamento de aplicación) y en las disposiciones relativas al origen de una deuda aduanera (artículo 859 del Reglamento de aplicación). Aunque en las versiones inglesa y francesa del Código y del Reglamento de aplicación se utilizan en todas esas disposiciones los mismos términos «obvious negligence» y «négligence manifeste» (negligencia manifiesta), la versión alemana utiliza términos ligeramente diferentes: los artículos 239, 899 y 905 utilizan la expresión «offensichtliche Fahrlässigkeit» (negligencia manifiesta) mientras que el artículo 859 se refiere a «grobe Fahrlässigkeit» (negligencia grave). Además, en el artículo 212 bis, que amplía las circunstancias en las que puede haber una exención de derechos aduaneros, al establecer que la exención se aplicará, inter alia, cuando no haya «fraudulent dealing nor manifest negligence» (maniobra fraudulenta ni negligencia manifiesta), mientras la versión francesa se refiere de nuevo a «négligence manifeste» la versión alemana utiliza otra expresión, «offenkundige Fahrlässigkeit» (negligencia manifiesta). Estas diferencias en la terminología inglesa y alemana llevaron al órgano jurisdiccional nacional a plantear la cuestión de si una deuda aduanera originada por negligencia manifiesta en el sentido del artículo 859 puede, no obstante, devolverse o condonarse.
73 La Comisión realizó un estudio exhaustivo de todas las versiones lingüísticas de la normativa en sus observaciones escritas. La principal conclusión que se puede extraer de ese estudio es que la utilización de los términos no respondía a un modelo coherente. Como se vio más arriba, la versión francesa emplea un único término en las cinco disposiciones; también las versiones danesa, italiana, portuguesa y española. La versión inglesa utiliza dos términos; la finesa y la griega utilizan tres (pero no distribuidos de la misma forma); la neerlandesa y la sueca obtienen el record con cuatro (tampoco distribuidos de la misma forma). La única conclusión razonable, en mi opinión, es que el legislador no pretendió que existiera ninguna diferencia significativa entre los diversos términos utilizados. Interpretar los distintos términos en diferentes sentidos, dada la falta de coherencia en el uso de los términos en las distintas versiones lingüísticas, minaría gravemente la aplicación uniforme de las normas.
74 Debe añadirse, no obstante, como señala la Comisión, que con el término o términos utilizados el legislador pretendía expresar algo diferente de la «serious negligence» o «négligence grave» (negligencia grave), el término utilizado (y definido) en la normativa anterior: se utilizó en los artículos 4 bis, 6 bis y 11 bis del Reglamento nº 1430/79, (45) y definido en el artículo 2 del Reglamento nº 3799/86. (46) Aunque «grobe Fahrlässigkeit» se utilizó en la versión alemana del artículo 859 del Reglamento de aplicación, todas las demás versiones lingüísticas oficiales del Reglamento nº 3799/86 (danés, neerlandés, griego, italiano, portugués y español) usaron un término distinto del -y, aparentemente, más fuerte- término o términos utilizados en la normativa en vigor.
75 El artículo 2, letra b), del Reglamento nº 3799/86 establecía lo siguiente:
«b) se considerará que hay "negligencia grave por parte del interesado" cuando éste no haya respetado las disposiciones de procedimiento a cuya observancia está subordinada, en principio, la concesión de la devolución o de la condonación, siendo así que no podía ignorar su existencia.
Constituyen particularmente "negligencia grave por parte del interesado":
- el hecho de que una persona que no ejerza la profesión de declarante de aduanas no haya respetado las disposiciones de procedimiento a cuya observancia está en principio subordinada la concesión de la devolución o de la condonación, cuando anteriormente ya se había encontrado en una situación análoga y que, por consiguiente, conocía los trámites reglamentarios que se deben observar para obtener dicha devolución o dicha condonación;
- el hecho de que una persona que ejerza la profesión de declarante de aduanas profesional, que represente a la persona en cuyo nombre se formula la solicitud de devolución o de condonación, no ejecute las instrucciones que le había impartido dicha persona de efectuar ante las autoridades aduaneras los trámites reglamentarios para obtener dicha devolución o condonación.»
76 En consecuencia, la anterior negligencia grave requería que el interesado «no podía ignorar [la] existencia» de las disposiciones de procedimiento a cuya observancia estaba subordinada, en principio, la concesión de la devolución o de la condonación; los verbos francés y alemán equivalentes eran «ne pouvait ignorer» y «Kenntnis haben mußte». A falta de una definición específica del requisito de «negligencia manifiesta» en el contexto del Código Aduanero considero que tal requisito se cumple cuando el interesado debería haber conocido dichos requisitos, en el sentido de que una persona diligente en su negocio y en sus circunstancias los habría conocido. En general compete al órgano jurisdiccional nacional determinar si una conducta dada está comprendida en el concepto, aunque añadiría que comparto la opinión de la Comisión según la cual una conducta como la descrita en la resolución de remisión en el presente caso muestra claramente negligencia manifiesta.
Conclusión
77 En consecuencia, considero que las cuestiones planteadas por el Finanzgericht Bremen deben responderse como sigue:
«1) El artículo 859 del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo ("Reglamento de aplicación"), contiene una regulación adoptada válidamente y con carácter exhaustivo de las infracciones, en el sentido del artículo 204, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario ("Código Aduanero"), que "no han tenido consecuencias reales para el correcto funcionamiento del depósito temporal o del régimen aduanero considerado".
2) En caso de que se haya solicitado a tiempo una prórroga del plazo establecido en el artículo 859, apartado 1, del Reglamento de aplicación y la autoridad aduanera la haya denegado mediante resolución no recurrible, el órgano jurisdiccional nacional no podrá examinar con total autonomía los requisitos para la concesión de tal prórroga.
3) i) Sólo se podrá conceder una prórroga del plazo señalado en el artículo 49, apartado 1, del Código Aduanero cuando existan circunstancias específicas y extraordinarias que justifiquen por sí mismas la prórroga y su duración.
ii) Una solicitud de prórroga de plazo podrá referirse a diversas declaraciones dentro de un período determinado siempre que las circunstancias específicas y extraordinarias alegadas se refieran a todas las declaraciones afectadas.
4) El artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación no es aplicable cuando las mercancías hayan podido beneficiarse de formas de tratamiento favorable distintas de las establecidas expresamente en dicha disposición.
5) Cuando se solicite una devolución o condonación de derechos aduaneros, con arreglo al artículo 239, apartado 1, del Código Aduanero, las autoridades aduaneras y los órganos jurisdiccionales no estarán obligados a examinar de oficio todos los supuestos de devolución pertinentes.
6) Cuando se cumplan los requisitos para la devolución establecidos en el artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación, no se podrá considerar que el interesado no ha actuado con propósito fraudulento o de forma manifiestamente negligente.
7) Habrá "negligencia manifiesta" en el sentido del artículo 239, apartado 1, segundo guión del Código Aduanero, cuando el interesado debería haber conocido las disposiciones de procedimiento a cuya observancia estaba subordinada, en principio, la concesión de la devolución o de la condonación, en el sentido de que una persona diligente en su negocio y en sus circunstancias las habría conocido.»
(1) - Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 302, p. 1).
(2) - Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo (DO L 253, p. 1).
(3) - Artículo 38, apartado 1, del Código Aduanero.
(4) - Artículo 40 del Código Aduanero.
(5) - Artículo 43 del Código Aduanero.
(6) - Artículo 48 del Código Aduanero.
(7) - Artículo 50 del Código Aduanero.
(8) - Artículo 49, apartado 1, del Código Aduanero.
(9) - Artículo 49, apartado 2, del Código Aduanero.
(10) - Artículo 4, apartado 15, del Código Aduanero.
(11) - Artículo 4, apartado 16, del Código Aduanero.
(12) - Artículo 204, apartado 1, del Código Aduanero.
(13) - Artículo 860 del Reglamento de aplicación.
(14) - Artículo 859 del Reglamento de aplicación.
(15) - Artículo 212 bis del Código Aduanero, introducido por el Reglamento (CE) nº 82/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, que modifica el Reglamento (CEE) nº 2913/92, DO L 17, p. 1.
(16) - Artículo 239, apartado 1, del Código Aduanero.
(17) - Artículo 900, apartado 1, letra o), del Reglamento de aplicación, modificado por el Reglamento (CE) nº 3254/94 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1994, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2454/93, DO L 346, p. 1.
(18) - Artículo 145 del Código.
(19) - Introducido por el Reglamento (CEE) nº 82/97, citado en la nota 15.
(20) - Esta nota no afecta a la versión española de las presentes conclusiones.
(21) - DO L 256, p. 1.
(22) - En su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1427/97 de la Comisión, de 23 de julio de 1997, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2454/93 (DO L 196, p. 31) que añadió los números 8 y 9.
(23) - En la versión introducida por el Reglamento nº 4354/94, citado en la nota 17.
(24) - Incumplimiento de cualquiera de las obligaciones derivadas de su estancia en depósito temporal o de la utilización del régimen aduanero pertinente.
(25) - Séptimo considerando.
(26) - Sentencia de 15 de mayo de 1984, Zuckerfabrik Franken/Hauptzollamt Würzburg (121/83, Rec. p. 2039).
(27) - Apartado 13 de la sentencia.
(28) - Sentencia de 18 de mayo de 1995 (C-478/93, Rec. p. I-3081), apartado 30.
(29) - Sentencia de 4 de febrero de 1997 (asuntos acumulados C-9/95, C-23/95 y C-156/95, Rec. p. I-645), apartado 37.
(30) - Véase, por ejemplo, el asunto Alemania/Comisión, (C-240/90, Rec. p. I-5383), en especial los puntos 42 y 43 de mis conclusiones y los apartados 36 y 37 de la sentencia.
(31) - Octavo considerando.
(32) - Véase el punto 21 supra.
(33) - Descrita por el profesor Ben Terra en Community Customs Law (1995) como «una de las más hermosas expresiones del Código», Vol. I, p. 333.
(34) - DO L 194, p. 13 (EE 02/01, p. 13).
(35) - DO L 367, p. 1. Véase el artículo 15, apartado 2.
(36) - El convenio está anexo a la Decisión 75/199/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1975, relativa a la conclusión del Convenio internacional para la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros y la aceptación de su Anexo relativo a los depósitos de aduana (DO L 100, p. 1; EE 02/02, p. 233). El Anexo A.2 se encuentra en el Anexo de la Decisión 78/528/CEE del Consejo, de 6 de junio de 1978, relativa a la aceptación, en nombre de la Comunidad, de tres Anexos del Convenio internacional para la simplificación y armonización de regímenes aduaneros (DO L 160, p. 13; EE 02/04, p. 266).
(37) - Véanse los puntos 71 y 72 infra.
(38) - Citado en la nota 17.
(39) - Considerandos catorce y quince.
(40) - Sentencia de 18 de enero de 1996, C-446/93, Rec. p. I-73.
(41) - Reglamento (CEE) nº 1430/79 del Consejo, de 2 de julio de 1979, relativo a la devolución o a la condonación de los derechos de importación o de exportación (DO L 175, p. 1; EE 02/06, p. 36), modificado por el Reglamento del Consejo (CEE) nº 3069/86, de 7 de octubre de 1986 (DO L 286, p. 1).
(42) - Véanse los apartados 52 a 54 de la sentencia.
(43) - Citado en la nota 17.
(44) - Véase el considerando quince, reproducido en el apartado 61.
(45) - Citado en la nota 41.
(46) - Reglamento (CEE) nº 3799/86 de la Comisión, de 12 de diciembre de 1986, por el que se establecen las disposiciones de aplicación de los artículos 4 bis, 6 bis, 11 bis y 13 del Reglamento (CEE) nº 1430/79 del Consejo, relativo a la devolución o la condonación de los derechos de importación o de exportación (DO L 352, p. 19). El Reglamento nº 3799/86 fue derogado por el artículo 913 del Reglamento de aplicación.