61981C0138
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 27 MAGGIO 1982
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il Tribunal de grande instance di Bayonne, con sentenze del 23 aprile e del 21 maggio 1981, ha rivolto alla Corte quattro domande pregiudiziali quasi letteralmente identiche a quelle che avevano già trovato risposta nelle vostre sentenze dell'8 dicembre 1981, pronunciate ľuna nelle cause riunite 180 e 266/80 (Crujeiras Tomé e Yurrita) e l'altra nella causa 181/80 (Arbelaiz-Emazabel).
I fatti esaminati nei giudizi di merito somigliano egualmente ai fatti delle cause da ultimo citate: pescherecci spagnoli sono stati sorpresi a pescare senza licenza comunitaria in zone di mare situate entro le 200 miglia dalla costa atlantica francese, e i responsabili sono stati quindi imputati di aver violato le norme francesi in materia di polizia della pesca, che garantiscono anche il rispetto dei regolamenti comunitari. Ciò posto, i giudici di Bayonne hanno sollevato nuovamente il problema della validità, in considerazione di precedenti impegni internazionali, ed in caso affermativo della opponibilità ai cittadini spagnoli dell'insieme dei regolamenti del Consiglio i quali stabilirono misure provvisorie di conservazione e gestione delle risorse ittiche, applicabili ai pescherecci battenti bandiera spagnola.
Sappiamo che questi regolamenti, non soltanto subordinarono a determinate condizioni l'esercizio della pesca da parte delle navi spagnole nell'ambito della zona economica esclusiva della Comunità situata in Oceano Atlantico e nel Mare del Nord al di là della fascia delle acque territoriali, ma al tempo stesso stabilirono nuove modalità per l'esercizio della pesca ad opera di quelle navi all'interno delle acque territoriali francesi, e particolarmente nella zona di pesca riservata da 6 a 12 miglia. È facile ora constatare che i casi 137 e 140/81 (Campandeguy Sagarzazu ed Echevarría Sagasti) sono paralleli a quello deciso con la sentenza Crujeiras Tomé - Yurrita, nel senso che la regolamentazione comunitaria contestata viene in considerazione in quanto applicabile ad azioni di pesca svoltesi fra le 12 e le 200 miglia; mentre i casi 138 e 139/81 (Marticorena-Otazo e Prego Parada) trovano un'esatta corrispondenza nel caso Arbelaiz-Emazabel, avendo avuto origine da azioni di pesca vietate nell'ambito delle acque territoriali francesi.
Nelle due citate sentenze dell'8 dicembre 1981, la Corte ha esaminato il problema della incidenza, sulla validità dei regolamenti comunitari in questione, degli «impegni internazionali anteriori», risultanti principalmente dalla Convenzione di Londra sulla pesca, del 9 marzo 1964, nonché dalla Convenzione di Ginevra del 29 aprile 1958 sulla pesca e la conservazione delle risorse biologiche dell'alto mare (evocata nella' sentenza Crujeiras Tomé - Yurrita) e dall'Accordo francospagnolo sulla pesca del 20 marzo 1967 (preso in considerazione nella sentenza Arbelaiz-Emazabel). Al termine di quest'esame, ampio e minuzioso, la Corte ha dichiarato che non era stato messo in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità dei regolamenti del Consiglio 30 settembre 1977, n. 2160 (sentenza Arbelaiz-Emazabel) e 24 luglio 1978, n. 1744 (sentenza Crujeiras Tomé - Yurrita); tali regolamenti dovevano pertanto considerarsi opponibili ai cittadini spagnoli.
A mio avviso, questa presa di posizione della Corte è valida con riferimento a tutta la regolamentazione provvisoria adottata dal Consiglio in materia di pesca da parte di navi battenti bandiera spagnola, a partire dal regolamento del Consiglio 24 febbraio 1977, n. 373, fino alla data di entrata in vigore dell'Accordo di pesca firmato il 15 aprile 1980 tra la Comunità economica europea e la Spagna (cioè fino al 22 maggio 1981); data alla quale era in vigore il regolamento 27 febbraio 1981, n. 554. In effetti, gli argomenti principali sui quali le due sentenze dell'8 dicembre 1981 si fondano hanno riguardo all'intero regime provvisorio della pesca instaurato dalla Comunità, nei confronti delle navi spagnole, dal 1977 in avanti: mi riferisco all'argomento della continua collaborazione delle autorità spagnole all'attuazione di tale regime (punti 14-16 della sentenza Crujeiras Tome - Yurrita; punti 27-28 della sentenza Arbelaiz-Emazabel) e all'affermazione conclusiva che «il regime provvisorio, adottato dalla Comunità in forza delle proprie norme, rientra nell'ambito dei rapporti stabilitisi tra la Comunità e la Spagna per risolvere i problemi inerenti ai provvedimenti di conservazione ed all'estensione della zona di pesca, e per garantire reciprocamente l'accesso dei pescatori alle acque che costituiscono oggetto di tali provvedimenti. Tali rapporti si sono sostituiti al regime precedentemente in vigore per queste zone, onde tener conto dell'evoluzione generale del diritto internazionale nel campo della pesca d'altura nonché della necessità, sempre più urgente, della conservazione delle risorse biologiche del mare» (punto 18 della prima sentenza; punti 29-30 della seconda).
Non mi sembra dunque necessario ripetere qui i ragionamenti che ebbi occasione di presentarvi nelle mie conclusioni del 15 settembre 1981 inerenti alle cause 180, 181 e 266/80, e nemmeno riassumere l'intero contenuto delle due sentenze dell'8 dicembre 1981. Le circostanze di fatto e le domande pregiudiziali rivelano, come ho detto, la quasi totale coincidenza fra le cause testé citate e le presenti cause; la decisione presa cinque mesi fa dalla Corte mi sembra solidamente costruita; nessun elemento nuovo è stato prospettato dalla giurisdizione richiedente; pertanto non vi è motivo che la nuova decisione abbia un contenuto diverso.
2.
Bisogna segnalare che, nei procedimenti penali da cui scaturiscono le cause 138 e 139/81, i signori Marticorena-Otazo e Prego Parada sono imputati anche della contravvenzione consistente nell'uso di reti aventi una maglia non regolamentare. Ciò ha indotto il Tribunale a menzionare, fra le disposizioni applicabili, quelle dei regolamenti comunitari 30 settembre 1980, n. 2527, 17 dicembre 1980, n. 3458 e 27 gennaio 1981, n. 272, ma non ha comportato alcuna variazione nel contenuto dei quesiti pregiudiziali, i quali si riferiscono genericamente ai «regolamenti che stabiliscono alcuni provvedimenti provvisori in materia di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, per quanto riguarda i pescherecci battenti bandiera spagnola»; al pari dei quesiti proposti nelle cause 137 e 140/81. I giudici di merito hanno quindi giustamente ritenuto che i tre citati regolamenti rientrassero nel numero delle misure in materia di conservazione e gestione delle risorse ittiche. E in verità, trattandosi di norme che mirano allo stesso scopo di tutela dell'ambiente ittico perseguito dalle disposizioni sulle licenze di pesca (come dimostra anche il titolo dei regolamenti in questione: «misure tecniche per la conservazione delle risorse della pesca»), non vi sono motivi per ritenere che il confronto con gli accordi internazionali precedentemente ricordati possa avere risultati diversi da quelli ottenuti riguardo ai regolamenti concernenti la pesca. La segnalata differenza tra le situazioni di fatto sottostanti alle cause 138 e 139/81, e quelle da cui hanno avuto origine le cause 137 e 140/81, non mi sembra dunque giustificare alcuna deviazione dalla linea tracciata nelle sentenze dell'8 dicembre scorso.
3.
Resta un problema, sul quale si è concentrata l'attenzione delle parti (soprattutto nel corso della procedura orale) e che ha fornito alla difesa degli imputati nel giudizio di merito il solo spunto di un certo interesse, per suggerire che tre delle presenti cause abbiano un esito diverso, rispetto ai ben noti precedenti. Si tratta di questo: le attività di pesca senza licenza, che costituiscono la premessa di fatto di tutte queste cause, si sono svolte il 2 febbraio 1981 per quanto concerne i signori Campandeguy Sagarzazu e Marticorena-Otazo (cause 137 e 138), il 9 febbraio 1981 per ciò che riguarda il signor Prego Parada (causa 139) ed infine il 10 marzo 1981 quanto al signor Echevarría Sagasti (causa 140/81). Ora, a quest'ultima data era in vigore il regolamento 554/81 del 27 febbraio 1981, il quale autorizzava fino al 31 maggio le catture di pesce con licenza comunitaria da parte delle navi spagnole: di conseguenza, i termini della causa 140/81 sono identici a quelli delle cause Crujeiras Tome - Yurrita anche dal punto di vista del quadro giuridico specifico (l'azione di pesca, in altri termini, doveva essere valutata alla luce di uno dei regolamenti che disposero misure provvisorie di conservazione e di gestione delle risorse ittiche). Ma le date del 2 e del 9 febbraio 1981 sono comprese in un periodo durante il quale non era in vigore nessun regolamento di questo genere. In effetti, il regolamento 3305/80 del 17 dicembre 1980 aveva prorogato dal 31 dicembre 1980 fino al 31 gennaio 1981 la validità delle licenze di pesca relative alle navi spagnole, già accordate in base al regolamento 1719/80 del 30 giugno 1980, e fu solo il successivo già citato regolamento 554/81 del 27 febbraio 1981 a reintrodurre il sistema delle licenze con decorrenza dal 4 marzo (cioè dalla sua data di pubblicazione). Fra il 1o febbraio e il 3 marzo 1981, dunque, mancarono misure rivolte ad autorizzare l'esercizio della pesca da parte delle navi spagnole, nelle zone di pesca degli Stati membri oggetto della normativa comunitaria.
Da tale circostanza, la difesa dei pescatori interessati all'esito delle cause 137, 138 e 139/81 ha tratto argomento per sostenere che, durante l'indicato periodo di interruzione del regime comunitario delle licenze, i pescatori spagnoli dovevano considerarsi liberi di esercitare la loro attività nelle zone di pesca di cui trattasi. Ciò sarebbe confermato da una certa interpretazione dell'Accordo di pesca concluso il 15 aprile 1980 fra la Comunità economica europea e la Spagna, provvisoriamente applicabile dal giorno della sua firma. Dal canto suo, la difesa del Governo francese ha osservato che, per tutto il tempo in cui la normativa comunitaria sulle licenze è rimasta interrotta, le regole nazionali esistenti dovevano essere applicate.
Osservo in primo luogo che non si può dimenticare né trascurare il contenuto delle domande pregiudiziali formulate dal Tribunale di Bayonne: è a partire da queste domande che la Corte è chiamata a «dire il diritto». Ora, il problema posto è limitato alla validità e all'opponibilità ai cittadini spagnoli dei provvedimenti comunitari di conservazione e gestione delle risorse ittiche, che sappiamo esser stati emanati fra il 1977 e il 1981. La mancanza di provvedimenti del genere o, meglio, di provvedimenti specifici in materia di licenze di pesca, tra il 1o febbraio e il 3 marzo 1981, è un fatto che spetta ai giudici di merito valutare: essi non hanno chiesto alla Corte, nel caso di specie, come debba essere interpretato il sistema giuridico comunitario in relazione ad attività di pesca svolte in quel particolare periodo da navi spagnole. I casi che stiamo esaminando, così come quelli che li hanno preceduti, esigono una corretta impostazione: essi sollevano naturalmente molti problemi e presentano molteplici aspetti, ma non tutti questi aspetti e problemi debbono essere affrontati dalla nostra Corte. Qui non si tratta di correggere o, meglio, di intendere nella sua reale portata una domanda pregiudiziale redatta in modo imperfetto; si tratterebbe invece di sostituirsi al giudice nazionale affrontando una questione di ricerca di norme applicabili là dove egli ha sollecitato il controllo della validità di determinati regolamenti. A mio avviso, questo sconfinamento dall'ambito delle domande pregiudiziali è un tentativo delle parti interessate, che la Corte non dovrebbe assecondare.
4.
Non voglio tuttavia mancare di esprimere il mio punto di vista a proposito dell'asserita libertà di pesca, nel periodo in cui il rilascio delle licenze era reso impossibile dall'assenza di regolamenti comunitari in vigore. La difesa dei pescatori imputati nel giudizio di merito ha ricordato, e giustamente, che in quello stesso periodo era già provvisoriamente applicabile il citato Accordo di pesca tra la Comunità economica europea e la Spagna, del 15 aprile 1980, accordo il cui articolo 4 stabilisce: «Ciascuna parte può decidere che l'esercizio di attività di pesca nella zona soggetta alla propria giurisdizione da parte dei pescherecci dell'altra parte sia subordinato alla concessione di licenze». Il fatto che, in tal modo, l'introduzione del sistema delle licenze sia una facoltà di ciascuna parte dimostrerebbe, secondo quella difesa, che in assenza di norme le quali prevedessero la concessione di licenze i pescatori spagnoli sarebbero stati liberi di esercitare la loro attività nelle acque comunitarie.
Questa tesi non regge ad un esame critico. In primo luogo, è evidente che ogni clausola di un accordo deve essere inquadrata nel contesto dell'accordo stesso; in particolare, il citato articolo 4 va letto alla luce degli articoli che immediatamente lo precedono. L'articolo 2 prevede che l'accesso alla zona di pesca soggetta alla giurisdizione di ciascuna parte sia concesso ai pescherecci dell'altra parte «alle condizioni previste dagli articoli che seguono». L'articolo 3, paragrafo 1, stabilisce che annualmente ciascuna parte determina, per la zona di pesca soggetta alla propria giurisdizione, (a) «il volume totale delle catture autorizzate per particolari popolazioni ittiche o gruppi di popolazioni ...»; (b) «il volume delle catture concesse ai pescherecci dell'altra parte e le zone in cui tali catture possono essere effettuate ...»; e ciò «previe appropriate mutue consultazioni». È dunque chiaro che non vi è libertà di accesso dei pescherecci di ciascuna parte alle zone di pesca dell'altra; tale accesso è reso possibile da una «concessione» la quale — prima ancora di manifestarsi attraverso il rilascio di licenze — presuppone la determinazione del volume delle catture che i pescherecci dell'altra parte potranno effettuare. Si spiega così il carattere facoltativo del sistema delle licence: l'essenziale è che sia stabilito il limite delle catture concesse ai pescherecci dell'altra parte, e nulla impedirebbe metodi di quotizzazione e di controllo diversi dalle licenze. Ma i pescatori di ciascuna parte sono in ogni caso costretti ad attendere, per esercitare la loro attività, che l'altra parte abbia effettuato le determinazioni annuali previste dal citato articolo 3, paragrafo 1, e che si siano concluse in modo positivo le «appropriate mutue consultazioni» di cui alla lettera b) di tale norma.
Basta d'altronde leggere il preambolo del citato regolamento 554/81 del 27 febbraio 1981 per rendersi conto che la causa della interruzione delle attività di pesca spagnole nelle acque comunitarie, dal 1o febbraio 1981, stava proprio nel ritardo di quelle consultazioni. Il terzo considerando del regolamento anzidetto precisa infatti che «la Comunità e la Spagna si sono consultate, secondo la procedura fissata nell'Accordo, sulle condizioni di esercizio delle pesca da applicare alle navi di ciascuna delle parti nella zona di pesca dell'altra parte durante il 1981» e «queste consultazioni sono state portate a termine soltanto il 17 febbraio 1981». Più oltre si legge che «in seguito a queste consultazioni, la delegazione della Comunità si è impegnata a raccomandare alle proprie autorità di adottare per il periodo considerato talune misure che autorizzano l'esercizio della pesca da parte delle navi spagnole nelle zone di pesca degli Stati membri oggetto della normativa comunitaria sulla pesca». Le misure definitive per il 1981 sono state più tardi introdotte con il citato regolamento 1569/81 del 1o giugno 1981, che di conseguenza ha regolato tutte le catture da parte di navi spagnole autorizzate nel corso dell'anno, escludendo solo il periodo d'interruzione dal 1o febbraio al 3 marzo (articolo 10, paragrafo 3). Quanto al regolamento 554/81, esso venne emanato a titolo provvisorio, come il titolo conferma, nella logica della politica di congiuntura di cui all'articolo 103 del Trattato CEE, allo scopo di evitare un prolungamento della interruzione al di là del 3 marzo (si veda il sesto considerando del preambolo); analogamente a ciò che era stato fatto con il regolamento 3305/81, mediante la proroga della validità delle licenze dal 31 dicembre 1980 al 30 gennaio 1981.
La situazione descritta — ritardo nelle consultazioni, e quindi nella fissazione del regime definitivo delle licenze; emanazione tardiva di un provvedimento provvisorio; successiva regolarizzazione mediante un altro regolamento — si è ripetuta quest'anno. Il 15 febbraio scorso, constatando che le consultazioni fra la Comunità e la Spagna erano terminate solo il 26 gennaio, il Consiglio ha emanato il regolamento 379/82 «per permettere una rapida ripresa delle attività di pesca» (terzo considerando), e ha autorizzato le catture da parte dei pescherecci spagnoli nella zona di pesca comunitaria dal 15 febbraio al 30 aprile 1982. Ciò implicava che, dal 1o gennaio al 15 febbraio 1982, le attività di quei pescherecci nelle acque della Comunità erano rimaste paralizzate. Il 29 aprile, poi, con regolamento 1041/82, il Consiglio ha adempiuto gli impegni assunti nel corso delle consultazioni con la Spagna, autorizzando l'esercizio della pesca da parte delle navi spagnole (sempre con il sistema delle licenze) per l'anno 1982; ma l'anno è stato decurtato dei primi 45 giorni, in quanto l'autorizzazione alle catture si riferisce al periodo 15 febbraio-31 dicembre 1982 (articolo 1). D'altra parte si è tenuto conto del fatto che le navi interessate «pescheranno soltanto durante una parte del 1982» (terzo considerando) e quindi il numero delle licenze è rimasto proporzionato ad un intero anno solare. Questa regolamentazione recente conferma dunque che, nei periodi durante i quali non sono in vigore misure comunitarie di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, le navi spagnole non sono autorizzate a pescare nelle acque della CEE.
5.
Alle considerazioni desunte dal contesto dell'Accordo di pesca fra la Comunità e la Spagna, e dal modo in cui esso viene applicato, si aggiungono gli argomenti ricavabili dal diritto internazionale generale. Sappiamo che quell'accordo è stato concluso dopo l'estensione a 200 miglia nautiche delle zone di pesca degli Stati membri nelle acque dell'Atlantico e del Mare del Nord (avvenuta il 1o gennaio 1977) e l'analoga estensione della zona economica della Spagna (a decorrere dal 15 marzo 1978). Sappiamo inoltre che le decisioni comunitaria e spagnola si sono conformate all'orientamento del nuovo diritto del mare, emerso negli anni settanta, e manifestatosi con chiarezza in occasione della terza Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto del mare: conferenza durante la quale il riconoscimento della zona economica di 200 miglia ha rappresentato uno dei punti di consenso fra gli Stati partecipanti. Nel suo preambolo, l'Accordo fra Comunità economica europea e Spagna afferma di aver tenuto conto dei lavori della Conferenza e sottolinea che l'estensione da parte degli Stati costieri delle zone di risorse biologiche soggette alla loro giurisdizione deve «rispettare i principi del diritto internazionale». Le singole clausole di quell'accordo vanno quindi interpretate nel quadro di tali principi.
Ora, non vi è dubbio che la sottoposizione alla «giurisdizione» della Stato costiero della fascia di mare fra le 12 e le 200 miglia, per quanto concerne lo sfruttamento delle risorse economiche e in particolare la pesca, implica il diritto di quello Stato di escludere i pescatori di altri paesi, ed è incompatibile con la pretesa libertà di questi ultimi di accedere all'anzidetta fascia di mare quando non vi sia un accordo internazionale che li autorizzi, o uno specifico permesso delle autorità dello Stato costiero. In sostanza, il regime che si è costantemente applicato nelle acque territoriali degli Stati copre oggi anche la zona economica (giustamente qualificata «esclusiva»), limitatamente però allo sfruttamento delle sue risorse. L'accordo fra la Comunità e la Spagna stabilisce perciò il regime della pesca nelle «zone di pesca soggette alla giurisdizione» di ciascuna parte, senza far distinzione fra acque territoriali e zona economica; ed il preambolo parla di esercizio dei «diritti sovrani di esplorazione, sfruttamento, conservazione e gestione» delle risorse comprese nelle 200 miglia dalle coste, sempre senza distinguere fra le due fasce di mare in cui giuridicamente si dividono queste 200 miglia.
È vero che il progetto di convenzione sul diritto del mare, frutto della terza Conferenza delle Nazioni Unite, recentemente giunta a termine, prevede che ciascuno Stato costiero debba rendere disponibili negli altri Stati le catture eccedenti la propria capacità di pesca, nei limiti consentiti dalla conservazione delle risorse ittiche (articolo 62, paragrafo 2). Ma risulta dalla stessa norma che la determinazione del volume globale delle catture ammesse e della capacità di pesca dello Stato costiero spetta a questo medesimo Stato (nel nostro caso, alla Comunità) e che in ogni caso l'accesso dei pescatori degli Stati terzi è subordinato ad un accordo. Inoltre, nella parte concernente le procedure di soluzione delle controversie relative all'interpretazione e applicazione della Convenzione, il progetto ribadisce (all'articolo 297, paragrafo 3) la natura sovrana dei diritti sulle risorse biologiche della zona economica, e il conseguente potere discrezionale dello Stato costiero di fissare il volume delle catture, la propria capacità di pesca e la ripartizione delle eccedenze fra gli altri Stati; e spinge la tutela di questa discrezionalità fino al punto di disporre che, per le controversie relative a quei diritti sovrani, non vi è obbligo degli Stati di sottoporsi alle procedure giudiziarie previste dalla Sezione 2 (articolo 286 e seguenti).
6.
Lo stato del diritto internazionale generale conduce in definitiva alla medesima conclusione, emersa già dall'analisi dell'Accordo di pesca Comunità economica europea-Spagna: in mancanza di un sistema di autorizzazioni da parte della Comunità, è vietato ai pescatori stranieri penetrare nella zone di 200 miglia antistante le coste atlantiche degli Stati membri. Ciò spiega perché, nei periodi in cui le consultazioni fra Comunità ė Spagna circa il regime della pesca in quella zona si sono prolungate al di là della scadenza del regime precedente, la Comunità abbia cercato di limitare i danni per le navi spagnole emanando misure transitorie, come i citati regolamenti 3305/80, 554/81, 379/82. Ciò permette inoltre di constatare la natura dichiarativa dell'articolo 10, paragrafo 3, del citato regolamento 1569/81, secondo il quale «Nessuna licenza è valida nel periodo dal 1o febbraio al 3 marzo 1981. In questo periodo è vietata qualsiasi attività di pesca effettuata da navi battenti bandiera della Spagna nella zona di cui all'articolo 1». In altri termini, questa norma — contrariamente a quanto ha sostenuto la difesa delle parti private — non ha introdotto un divieto retroattivo, ma ha confermato ciò che rappresentava la conseguenza giuridica necessaria dell'esistenza della zona di pesca esclusiva sottoposta alla regolamentazione comunitaria e della mancanza di un meccanismo di autorizzazioni per il periodo sopra indicato.
È ancora alla luce del diritto internazionale generale e dell'Accordo di pesca fra la Comunità e la Spagna che va respinta l'idea della sopravvivenza di «diritti storici» dei pescatori spagnoli, o di una loro reviviscenza nei periodi di assenza di regole comunitarie. Nell'attuale disciplina giuridica del mare, non sembra esservi alcun posto per il riconoscimento di una posizione particolare a beneficio degli abituali frequentatori di certe zone di pesca. È stato ricordato che l'articolo 3 dell'Accordo fra Comunità economica europea e Spagna impone alle parti di tener conto, nella determinazione delle possibilità di pesca di ciascuna nelle acque controllate dall'altra, «dell'opportunità di preservare le caratteristiche tradizionali delle attività di pesca nelle zone litoranee frontaliere». Ma da questo brano non è certo deducibile il diritto dell'uno o dell'altro Stato contraente di vedere assicurato a proprio beneficio l'esercizio della pesca in quelle zone, secondo la tradizione. L'articolo 3, nel comma di cui trattasi, si limita a indicare i fattori che la Spagna e la Comunità dovranno prendere in considerazione allorché eserciteranno, ogni anno, il potere spettante all'una e all'altra di stabilire il volume delle catture concesse ai pescherecci dell'altra parte. Insomma, resta fermo che la determinazione periodica di tale volume è prerogativa di ciascuno Stato rispetto alla propria zona di pesca (nel nostro caso, della Comunità al posto dei suoi membri), sia alla stregua del progetto di Convenzione sul diritto del mare promosso dalle Nazioni Unite, sia alla stregua dell'Accordo fra la Comunità e la Spagna; con la conseguenza che la salvaguardia delle attività di pesca tradizionali si è ridotta ad essere uno dei motivi di opportunità da tener presente ai fini della decisione (e probabilmente anche nel corso della previa consultazione bilaterale che il citato accordo di pesca prevede).
Va detto, infine, che di una reviviscenza dei «diritti storici» dei pescatori spagnoli, sulla base dell'Accordo franco-spagnolo sulla pesca del 1967, si potrebbe forse parlare qualora si supponesse che, in un periodo di assenza di regole comunitarie sulle licenze di pesca, la normativa osservata in Francia prima del gennaio 1977 torni ad essere applicabile. Tuttavia questa ipotesi non ha senso. È evidente che l'Accordo fra la Comunità e la Spagna, dal momento in cui è provvisoriamente applicabile — cioè dalla data della sua firma — prevale negli Stati membri su eventuali accordi anteriori incompatibili, siano o no in vigore regolamenti comunitari sulle licenze di pesca. Più in generale, ritengo che, avendo la Comunità cominciato ad esercitare nel 1977 la sua competenza in materia di pesca anche sotto il profilo della disciplina delle catture nella zona atlantica di 200 miglia, tale competenza non viene «restituita» agli Stati membri per il solo fatto che si è trascurato di assicurare la continuità del sistema delle licenze. In realtà, la mancata definizione per un certo tempo del volume delle catture concesse alla Spagna, con la conseguente interruzione del regime delle licenze, è essa stessa una scelta di politica comunitaria, in quanto preclude alle navi spagnole la zona di pesca della Comunità economica europea: fenomeno destinato a verificarsi ogni volta che manchino tempestive misure di autorizzazione, dato il carattere esclusivo dell'anzidetta zona di pesca. Tutto ciò, d'altronde, era già in nuce nella risoluzione dell'Aia del 3 dicembre 1976, relativa alla estensione a 200 miglia delle acque sotto la giurisdizione della Comunità; in essa il Consiglio europeo aveva stabilito che lo sfruttamento delle risorse ittiche di queste acque da parte dei paesi terzi sarebbe avvenuto in base ad accordi comunitari con tali paesi, e dunque logicamente entro i limiti fissati dagli accordi, ed inerenti ai loro meccanismi di applicazione.
7.
Per le ragioni fin qui svolte, concludo suggerendo che la Corte, in risposta alle domande pregiudiziali poste dal Tribunal de grande instance di Bayonne, con sentenze del 23 aprile e del 21 maggio 1981 nelle cause 137, 138, 139 e 140/81, dichiari quanto segue:
a)
L'esame dei regolamenti del Consiglio che hanno stabilito determinate misure provvisorie di conservazione e di gestione delle risorse ittiche applicabili alle navi che battono bandiera spagnola non ha messo in luce alcun motivo di invalidità.
b)
Detti regolamenti erano pertanto opponibili ai cittadini spagnoli.
Qualora la Corte ritenga di doversi pronunciare sul tema della interruzione del regime delle licenze di pesca tra il 1o febbraio e il 3 marzo 1981, propongo che essa dichiari al riguardo:
Nel periodo d'interruzione del sistema di concessione delle licenze ai pescatori spagnoli, verificatosi fra il 1o febbraio e il 3 marzo 1981, era vietata loro ogni attività di pesca nelle acque territoriali degli Stati membri e nelle rispettive zone economiche esclusive, soggette al regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse ittiche.