62021CC0159
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 28 kwietnia 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑159/21
GM
przeciwko
Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság,
Alkotmányvédelmi Hivatal,
Terrorelhárítási Központ
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry)]
Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2011/95/UE – Normy dotyczące warunków przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej – Dyrektywa 2013/32/UE – Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Naruszenie bezpieczeństwa narodowego – Zajęcie stanowiska przez organ wyspecjalizowany – Dostęp do informacji poufnych – Istotne elementy tych informacji – Brak możliwości przedstawienia informacji w ramach postępowania administracyjnego lub sądowego
I. Wprowadzenie
1.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni szeregu przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
2
) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
3
), a także art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (
4
).
2.
Wniosek ten został złożony w ramach rozpatrywania odwołania wniesionego przez GM, obywatela Syrii, od decyzji Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság (krajowej dyrekcji policji ds. cudzoziemców, Węgry, zwanej dalej „dyrekcją generalną” lub „organem rozstrzygającym”) o cofnięciu statusu uchodźcy i odmowie przyznania statusu ochrony uzupełniającej.
3.
W swoich pytaniach prejudycjalnych sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem o szczegółowe zasady stosowania procedur cofnięcia i odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej obywatelowi państwa trzeciego, którego uznano na podstawie informacji poufnych za osobę stanowiącą zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym się znajduje. W szczególności sąd ten kwestionuje zgodność z prawem Unii przepisów węgierskich w zakresie, w jakim z jednej strony ograniczają one dostęp osób zainteresowanych lub ich pełnomocników do informacji poufnych, na podstawie których wydawane są decyzje o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego, a z drugiej strony przyznają one znaczącą rolę organom wyspecjalizowanym w sferze bezpieczeństwa w postępowaniu prowadzącym do wydania tych decyzji.
4.
W niniejszej opinii przedstawię powody, dla których uznałem, że postępowanie to nie jest zgodne z niektórymi gwarancjami procesowymi, które powinny przysługiwać osobie ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej na mocy dyrektyw 2011/95 i 2013/32.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
5.
W odniesieniu do dyrektywy 2011/95 istotne dla niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są następujące przepisy: art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 4 lit. a) oraz art. 17 ust. 1 lit. b) i d).
6.
Jeżeli chodzi o dyrektywę 2013/32, istotne przepisy są następujące: art. 4 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2 i 3, art. 11 ust. 2, art. 23 ust. 1, art. 45 ust. 1 i 3 oraz art. 46 ust. 1.
B.
Prawo węgierskie
7.
Paragraf 8 ust. 4 i 5 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (ustawy nr LXXX z 2007 r. o prawie azylu) (
5
) z dnia 29 czerwca 2007 r., w brzmieniu zmienionym 2018. évi CXXXIII. törvény az egyes migrációs tárgyú és kapcsolódó törvények módosításáról (ustawą nr CXXXIII z 2018 r. zmieniającą niektóre ustawy dotyczące migracji i niektóre ustawy dodatkowe) (
6
) obowiązującym od dnia 1 stycznia 2019 r., stanowi:
„4.   Statusu uchodźcy nie przyznaje się cudzoziemcowi, którego pobyt na terytorium Węgier stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego.
5.   Cudzoziemiec nie może zostać uznany za uchodźcę, jeśli został skazany przez sąd prawomocnym wyrokiem
a)
na karę pozbawienia wolności na okres pięciu lat lub więcej za popełnienie przestępstwa umyślnego,
b)
na karę pozbawienia wolności za popełnienie przestępstwa w warunkach recydywy, recydywy wielokrotnej lub recydywy wielokrotnej z użyciem przemocy,
c)
na karę pozbawienia wolności na okres trzech lat lub więcej za popełnienie przestępstwa przeciwko życiu, integralności cielesnej lub zdrowiu, przestępstwa zagrażającego zdrowiu, przestępstwa przeciwko wolności człowieka, przestępstwa na tle seksualnym, przestępstwa zakłócenia spokoju publicznego, przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu publicznemu lub przestępstwa przeciwko administracji publicznej”.
8.
Paragraf 15 ustawy o prawie azylu stanowi, co następuje:
„Statusu ochrony uzupełniającej nie otrzymuje cudzoziemiec
[…]
ab)
wobec którego zachodzi przesłanka wykluczenia, o której mowa w § 8 ust. 5;
b)
którego pobyt na terytorium Węgier stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego”.
9.
Paragraf 57 ust. 1 i 3 ustawy o prawie azylu ma następujące brzmienie:
„1.   W ramach postępowań prowadzonych na podstawie niniejszej ustawy organ wyspecjalizowany wydaje opinie w kwestiach technicznych, których ocena należy do zakresu jego właściwości.
[…]
3.   Organ właściwy w sprawach udzielania azylu nie może odstąpić od opinii organu wyspecjalizowanego, jeśli nie ma kompetencji do oceny jej treści”.
10.
Paragraf 11 minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (ustawy nr CLV z 2009 r. o ochronie informacji niejawnych) (
7
) z dnia 29 grudnia 2009 r. przewiduje:
„1.   Osoba zainteresowana jest uprawniona do dostępu do swoich danych osobowych posiadających status krajowej informacji niejawnej na podstawie upoważnienia do dostępu wydanego przez organ nadający klauzulę niejawności oraz bez konieczności posiadania poświadczenia bezpieczeństwa osobowego. Przed uzyskaniem dostępu do krajowej informacji niejawnej osoba zainteresowana obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności oraz przestrzegać przepisów dotyczących ochrony krajowych informacji niejawnych.
2.   Na wniosek osoby zainteresowanej organ nadający klauzulę niejawności w terminie 15 dni podejmuje decyzję w przedmiocie upoważnienia do dostępu. Organ nadający klauzulę niejawności odmawia upoważnienia do dostępu, jeżeli dostęp do informacji naruszałby interes publiczny leżący u podstaw nadania klauzuli niejawności. Organ nadający klauzulę niejawności obowiązany jest uzasadnić odmowę upoważnienia do dostępu.
3.   W przypadku odmowy upoważnienia do dostępu osoba zainteresowana może wnieść skargę na tę decyzję w postępowaniu sądowo-administracyjnym […]”.
11.
Paragraf 12 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi:
„1.   Administrator informacji niejawnych może odmówić osobie zainteresowanej prawa dostępu do jej danych osobowych, jeżeli wykonanie tego prawa zagrażałoby interesowi publicznemu leżącemu u podstaw nadania klauzuli niejawności.
2.   Jeżeli prawa osoby zainteresowanej są przedmiotem postępowania sądowego, § 11 ust. 3 stosuje się odpowiednio do sądu rozpoznającego sprawę oraz do dostępu do informacji niejawnych”.
12.
Paragraf 13 ustawy o ochronie informacji niejawnych ma następujące brzmienie:
„1.   Informacje niejawne mogą być wykorzystywane wyłącznie przez osobę, w odniesieniu do której jest to uzasadnione sprawowaniem przez nią funkcji państwowej lub publicznej i która, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, posiada:
a)
ważne poświadczenie bezpieczeństwa osobowego odpowiadające poziomowi niejawności informacji, które mają zostać wykorzystane,
b)
oświadczenie o zachowaniu poufności oraz
c)
upoważnienie do wykorzystania.
[…]
5.   Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, sędzia wykonuje posiadane uprawnienia niezbędne dla rozstrzygnięcia przypisanych mu spraw w kolejności ich przydzielenia bez przeprowadzenia postępowania sprawdzającego w zakresie bezpieczeństwa narodowego oraz bez konieczności posiadania poświadczenia bezpieczeństwa osobowego, oświadczenia o zachowaniu poufności ani upoważnienia do wykorzystania”.
III. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13.
GM, obywatel syryjski, złożył wniosek o udzielenie azylu w 2005 r., odbywając w tym czasie karę pozbawienia wolności za przestępstwo obrotu środkami odurzającymi w znacznych ilościach, orzeczoną na podstawie prawomocnego wyroku wydanego w 2002 r.
14.
Władze węgierskie nadały mu status „osoby przyjmowanej”, który został mu jednak cofnięty w 2010 r. w następstwie kontroli, a decyzja w tym przedmiocie została utrzymana w mocy orzeczeniem sądu. W 2011 r. GM ponownie złożył wniosek o przyznanie mu statusu uchodźcy, w następstwie którego sąd odsyłający wyrokiem z 29 czerwca 2012 r. uznał go za uchodźcę „sur place”.
15.
W 2019 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia mu statusu uchodźcy, w wyniku którego cofnięto mu ten status. Do sądu odsyłającego należy zbadanie zgodności z prawem decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy GM.
16.
W toku postępowania administracyjnego drugi z podmiotów stanowiących drugą stronę niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego, to jest Alkotmányvédelmi Hivatal (urząd ochrony konstytucji, Węgry), oraz trzeci z podmiotów stanowiących drugą stronę niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego, Terrorelhárítási Központ (centrum walki z terroryzmem, Węgry), przedstawiły opinię, że pobyt GM na Węgrzech stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego.
17.
Na tej podstawie dyrekcja generalna uznała, że w przypadku GM zachodzi przesłanka do wykluczenia możliwości uzyskania statusu uchodźcy lub statusu cudzoziemca objętego ochroną uzupełniającą.
18.
W postępowaniu odwoławczym od decyzji o cofnięciu statusu uchodźcy i odmowie przyznania statusu ochrony uzupełniającej pełnomocnik GM podniósł, iż uniemożliwiono mu dostęp do istotnych elementów poufnych danych, na podstawie których stwierdzono zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, lecz nawet gdyby mu je udostępniono, nie mógłby on, zgodnie z obowiązującym uregulowaniem, wykorzystać ich w postępowaniu sądowym. Wskazał on również, opierając się na orzecznictwie Trybunału, że organ rozstrzygający musi dokonać zindywidualizowanej oceny wniosku i nie może wydać decyzji wyłącznie w oparciu o wnioski opinii organu wyspecjalizowanego w sferze bezpieczeństwa narodowego. Ponadto podniósł on, że w uregulowaniu węgierskim dodano do przesłanek wykluczenia prowadzących do cofnięcia tego statusu przesłankę wykluczenia sprzeczną z prawem Unii.
19.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do prawa dostępu do informacji, na podstawie których dyrekcja generalna podjęła decyzję, sąd odsyłający wskazuje, że w mającym zastosowanie orzecznictwie Kúria (sądu najwyższego, Węgry) uznaje się, że uprawnienia proceduralne osób zainteresowanych gwarantowane są przez sam fakt, że sąd dokonujący kontroli decyzji administracyjnej wydanej na podstawie informacji niejawnych może zapoznać się z dokumentami organu wyspecjalizowanego zawierającymi informacje niejawne. Nie jest zatem wymagane, aby osoba zainteresowana mogła zapoznać się z tymi danymi lub co najmniej ich istotnymi elementami i je wykorzystać.
20.
Sąd odsyłający zauważa, że w kontekście niniejszej sprawy decyzja, na mocy której dyrekcja generalna odmówiła udzielenia ochrony międzynarodowej, opiera się wyłącznie na okoliczności, że dwa organy wyspecjalizowane, będące stronami postępowania głównego, stwierdziły w swoich opiniach, że pobyt GM na Węgrzech „stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego”. Dyrekcja generalna nie posiadała wiedzy na temat okoliczności, na których opierała się opinia tych organów, w tym informacji niejawnych.
21.
Ponadto zdaniem tego sądu ani GM, ani jego pełnomocnik nie byli w stanie przedstawić zarzutów wobec pozbawionej uzasadnienia opinii organu wyspecjalizowanego, otrzymanej w postępowaniu administracyjnym, ani też zaskarżyć jej uzasadnienia już na etapie postępowania administracyjnego. Chociaż zgodnie z przepisami węgierskimi GM może złożyć wniosek o udzielenie dostępu do informacji niejawnych dotyczących jego osoby, w żadnym wypadku nie mógłby wykorzystać tych informacji, nawet gdyby uzyskał do nich dostęp, w postępowaniu administracyjnym lub sądowym.
22.
Sąd odsyłający zauważa również, że ustawa o ochronie informacji niejawnych nie zezwala na to, by organ wyspecjalizowany, który wydaje decyzję w przedmiocie udzielenia dostępu do informacji niejawnych, uwzględnił wniosek o udzielenie dostępu do tych informacji jedynie w części, to jest poprzez wskazanie istotnych elementów przyczyn, na których opiera się opinia tego organu.
23.
Ponadto, o ile sąd dokonujący kontroli zgodności z prawem decyzji w przedmiocie udzielenia azylu i będącej podstawą wydania tej decyzji opinii organu wyspecjalizowanego jest uprawniony do zapoznania się z informacjami poufnymi lub niejawnymi, o tyle nie może on w żadnym przypadku wykorzystać tych informacji, a także nie może dokonywać w tym zakresie żadnych oświadczeń lub stwierdzeń ani w postępowaniu sądowym, ani w wyroku.
24.
Sąd dokonuje zatem kontroli decyzji administracyjnej i orzeka w sposób ostateczny w przedmiocie zastosowania podstawy wykluczenia opartej na informacjach poufnych lub niejawnych bez możliwości przedstawienia przez skarżącego lub jego pełnomocnika linii obrony, argumentów lub okoliczności faktycznych, które mogłyby obalić możliwość zastosowania tej podstawy w jego indywidualnym przypadku.
25.
W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że art. 23 ust. 1 akapit drugi lit. b) dyrektywy 2013/32 nie został transponowany do prawa węgierskiego, co jego zdaniem sprawia, że istnieje dodatkowe odstępstwo w porównaniu z wyjątkami od prawa dostępu wyraźnie dopuszczonymi przez ten przepis. Sąd ten ma zatem wątpliwości, czy prawo węgierskie zapewnia podstawowe prawa proceduralne, w tym przysługujące GM prawo do skutecznego środka zaskarżenia.
26.
Jeśli chodzi w drugiej kolejności o związek między opiniami organów wyspecjalizowanych a decyzją organu rozpatrującego, sąd odsyłający przypomniał, że zgodnie z prawem węgierskim organy te powinny wydać wiążącą i pozbawioną uzasadnienia opinię w przedmiocie istnienia „zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego”, od której organ ten nie może odstąpić. Wówczas organ ten mógłby jedynie odwołać się w swojej decyzji do tej opinii i obowiązujących przepisów. Uniemożliwiłoby to przeprowadzenie dokładnej analizy istnienia i możliwości zastosowania podstawy wykluczenia w każdym indywidualnym przypadku, a także uwzględnienie indywidualnych okoliczności oraz wymogów konieczności i proporcjonalności.
27.
Zdaniem sądu odsyłającego uregulowanie węgierskie skutkuje zatem tym, że to nie organ rozstrzygający dokonuje analizy zasadności udzielenia ochrony międzynarodowej i wydaje ostatecznie decyzję merytoryczną w tej sprawie, lecz dwa organy wyspecjalizowane, wbrew temu, co przewiduje dyrektywa 2013/32, co mogłoby prowadzić do podważenia gwarancji proceduralnych wynikających z prawa Unii i byłoby również sprzeczne z tym, co przewiduje dyrektywa 2011/95.
28.
W trzeciej kolejności sąd odsyłający wskazuje, że organ rozpatrujący w sprawach udzielania azylu stwierdził w oparciu o podstawę wykluczenia przewidzianą w § 15 lit. ab) ustawy o prawie do azylu, że GM nie można przyznać statusu cudzoziemca objętego ochroną uzupełniającą. Powołał się on przy tym na wyrok skazujący wydany wobec GM w dniu 6 czerwca 2002 r., który uprawomocnił się 18 lat temu, w związku z popełnieniem przestępstwa, które określił jako przestępstwo, „o poważnym charakterze”.
29.
Kara pozbawienia wolności orzeczona w tym wyroku została odbyta przez skarżącego w 2004 r., 16 lat temu, a przestępstwo to było już znane w momencie przyznania GM statusu uchodźcy. Sąd odsyłający zauważa w tym względzie, że ani organ rozstrzygający, ani sąd, które orzekały w przedmiocie przyznania statusu uchodźcy, nie zastosowały podstawy wykluczenia, która miałaby związek z tym przestępstwem.
30.
Mając na uwadze wszystkie te elementy, Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 initio i lit. d), art. 12 ust. 2, art. 23 ust. 1 – a w szczególności akapit drugi initio i lit. b) – oraz art. 45 ust. 1, 3–5 [dyrektywy 2013/32] należy interpretować – w świetle art. 47 karty – w ten sposób, że z jednej strony wymagają one, aby w sytuacji zaistnienia wyjątku, o którym mowa w art. 23 ust. 1 dyrektywy, dotyczącego względów bezpieczeństwa narodowego, organ państwa członkowskiego, który wydał decyzję w przedmiocie ochrony międzynarodowej o odmowie lub cofnięciu statusu w oparciu o względy bezpieczeństwa narodowego, oraz z drugiej strony organ wyspecjalizowany, który nadał klauzulę niejawności muszą zapewnić, aby w każdym przypadku zagwarantowano wnioskodawcy/uchodźcy/cudzoziemcowi objętemu ochroną uzupełniającą lub jego pełnomocnikowi prawo dostępu do, co najmniej, istotnych elementów poufnych lub niejawnych informacji lub danych, do których odwołuje się decyzja wydana na tej podstawie oraz do wykorzystywania tych informacji lub danych w postępowaniu toczącym się w przedmiocie wspomnianej decyzji, w przypadku gdy właściwy organ podnosi, że udostępnienie informacji byłoby sprzeczne ze względami bezpieczeństwa narodowego?
2)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej, co dokładnie należy rozumieć pod pojęciem »istotnych elementów« poufnych zarzutów, do których odwołuje się decyzja, przy zastosowaniu art. 23 ust. 1 – a w szczególności akapit drugi initio i lit. b) – [dyrektywy 2013/32] w świetle artykułów 41 i 47 karty?
3)
Czy art. 14 ust. 4 initio i lit. a) i art. 17 ust. 1 initio i lit. d) [dyrektywy 2013/32] oraz art. 45 ust. 1 initio i lit. a), [art. 45] ust. 3, 4 i motyw 49 [dyrektywy 2011/95] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym cofnięcie statusu uchodźcy lub statusu cudzoziemca objętego ochroną uzupełniającą lub wykluczenie możliwości jego uzyskania następuje na podstawie decyzji pozbawionej uzasadnienia, która jest oparta wyłącznie na automatycznym odwołaniu do wiążącej i bezwzględnie obowiązującej opinii organu wyspecjalizowanego, która sama również jest pozbawiona uzasadnienia, stwierdzającej, że ma miejsce zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego?
4)
Czy motywy 20 i 34, art. 4, art. 10 ust. 2 i art. 10 ust. 3 – w szczególności lit. d) – [dyrektywy 2013/32] oraz art. 14 ust. 4 initio i lit. a), a także art. 17 ust. 1 initio i lit. d) [dyrektywy 2011/95] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym organ wyspecjalizowany przeprowadza analizę podstawy wykluczenia i wydaje decyzję merytoryczną w postępowaniu, które nie jest zgodne z przepisami materialnymi i proceduralnymi zawartymi w [dyrektywie 2013/32] i [dyrektywie 2011/95]?
5)
Czy [art. 17 ust. 1] initio lit. b) [dyrektywy 2011/95] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie dokonaniu wykluczenia w oparciu o okoliczność lub przestępstwo, które były już znane przed wydaniem wyroku lub decyzji ostatecznej przyznającej status uchodźcy, lecz nie zostały one uznane za podstawę wykluczenia, ani w odniesieniu do przyznania statusu uchodźcy, ani w odniesieniu do objęcia ochroną uzupełniającą?”.
31.
Uwagi na piśmie przedłożyły GM, rządy czeski, węgierski i niderlandzki, jak również Komisja Europejska. Rząd holenderski zajął stanowisko jedynie w odniesieniu do dwóch pierwszych pytań.
IV. Analiza
32.
Pytania prejudycjalne przedstawione przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie wymagają od Trybunału dokonania oceny zgodności z szeregiem przepisów dyrektyw 2011/95 i 2013/32 postępowania, które doprowadziło do cofnięcia obywatelowi państwa trzeciego statusu uchodźcy i odmowy uznania go za beneficjenta ochrony uzupełniającej ze względu na to, że stanowi on zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego i popełnił poważne przestępstwo.
33.
W odniesieniu do podstaw, na które powołuje się właściwy organ rozstrzygający, art. 14 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2011/95 stanowi:
„Państwa członkowskie mogą cofnąć status, pozbawić lub odmówić przedłużenia ważności statusu nadanego uchodźcy przez organ rządowy, administracyjny, sądowy lub quasi-sądowy, jeżeli:
a)
istnieją racjonalne podstawy, by uznać danego uchodźcę za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa”.
34.
Ponadto art. 17 ust. 1 lit. b) i d) tej dyrektywy stanowi:
„Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wykluczony z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej, jeżeli istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:
[…]
b)
popełnił poważne przestępstwo;
[…]
d)
stanowi zagrożenie dla społeczności lub bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa”.
35.
Analiza pytań zadanych przez sąd odsyłający może moim zdaniem zostać podzielona na trzy części.
36.
Najpierw w pytaniach pierwszym i drugim podniesiono kwestię zakresu prawa dostępu do informacji poufnych lub niejawnych, które stanowią podstawę decyzji organu rozstrzygającego o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej.
37.
Następnie pytania trzecie i czwarte prowadzą do zbadania zgodności z dyrektywami 2011/95 i 2013/32 postępowania, w ramach którego organ ten z jednej strony jest związany opinią wydaną przez organy wyspecjalizowane, stwierdzającą, że osoba zainteresowana stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, a z drugiej strony nie uzasadnia swojej decyzji w inny sposób niż tylko poprzez odniesienie do tego zagrożenia.
38.
Wreszcie, pytanie piąte dotyczy tego, czy w celu odmowy udzielenia ochrony uzupełniającej organ rozstrzygający może powołać się na fakt popełnienia przez wnioskodawcę poważnego przestępstwa, nawet jeśli ta podstawa wyłączenia była znana temu organowi, gdy udzielał on wcześniej wnioskodawcy ochrony międzynarodowej.
A.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego
39.
Pytanie pierwsze ma na celu ustalenie, czy osoba, wobec której wydano decyzję o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej ze względu na to, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, ma prawo dostępu do, co najmniej, istotnych elementów informacji poufnych lub niejawnych, na których oparto taką decyzję, jak również prawo do wykorzystania tych informacji w ramach postępowania administracyjnego, a w stosownym przypadku, sądowego. W pytaniu drugim zwrócono się do Trybunału o wyjaśnienie, jakie są istotne elementy informacji, do których osoba zainteresowana powinna mieć dostęp na podstawie art. 23 ust. 1 akapit drugi lit. b) dyrektywy 2013/32, w świetle art. 41 i 47 karty.
40.
Aby odpowiedzieć na pytanie pierwsze, należy zauważyć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2013/32 „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby doradca lub zastępca prawny dopuszczony lub uprawniony do takiej działalności na mocy prawa krajowego, i który udziela pomocy prawnej wnioskodawcy lub reprezentuje go na warunkach określonych w prawie krajowym, korzystał z dostępu do informacji zawartych w aktach wnioskodawcy, na podstawie których decyzja jest podejmowana lub zostanie podjęta”. W ten sposób ustanowiono zasadę dostępu obrońcy zainteresowanej strony do informacji, które doprowadziły do wydania decyzji o udzieleniu ochrony międzynarodowej.
41.
Jednakże wyjątek od tego prawa dostępu przewidziany jest w art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy, który stanowi:
„Państwa członkowskie mogą uczynić wyjątek w przypadku, gdy ujawnienie informacji lub źródeł stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, bezpieczeństwa organizacji lub osób, które dostarczyły informacji, lub bezpieczeństwa osoby lub osób, do których odnosi się informacja, lub w przypadku, gdy mogłoby to zagrozić interesom dochodzenia związanego z rozpatrywaniem wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przez właściwe organy państw członkowskich lub stosunkom międzynarodowym państw członkowskich. W takich przypadkach państwa członkowskie:
a)
umożliwiają dostęp do takich informacji lub źródeł organom, o których mowa w rozdziale V; oraz
b)
ustanawiają w prawie krajowym procedury, które gwarantują przestrzeganie praw wnioskodawcy do obrony”.
42.
Artykuł 23 ust. 1 akapit ostatni wspomnianej dyrektywy stanowi, że „[w] odniesieniu do lit. b) państwa członkowskie mogą w szczególności udzielić dostępu do informacji lub źródeł doradcy lub innego zastępcy prawnemu, których sprawdzono pod względem bezpieczeństwa osobowego, o ile informacje te mają znaczenie dla rozpatrzenia wniosku lub podjęcia decyzji o cofnięciu ochrony międzynarodowej”.
43.
Z przepisów tych wnioskuję, że ograniczenie ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego prawa dostępu do informacji dotyczących osoby zainteresowanej podlega dwóm kumulatywnym warunkom, a mianowicie, po pierwsze, że sądy właściwe do orzekania o zgodności z prawem decyzji o ochronie międzynarodowej mają dostęp do informacji lub źródeł poufnych oraz, po drugie, że procedury gwarantujące prawo do obrony danej osoby są przewidziane w prawie krajowym.
44.
Pierwszy warunek wydaje mi się co do zasady spełniony, ponieważ z postanowienia odsyłającego wynika, że właściwe sądy mają pełny dostęp do informacji poufnych dotyczących osoby zainteresowanej. Należy jednak podkreślić ograniczenia, jakim podlegają te sądy w odniesieniu do wykorzystania tych informacji.
45.
Problem poruszony przez sąd odsyłający w pytaniach pierwszym i drugim koncentruje się raczej na ocenie drugiego warunku.
46.
Jeśli chodzi o ten warunek, brzmienie art. 23 ust. 1 akapit drugi lit. b) dyrektywy 2013/32 zredagowanego w sposób bezwzględnie wiążący wskazuje, że państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia w swoim prawie krajowym procedur zapewniających poszanowanie prawa do obrony osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej. W tym względzie dostęp do informacji poufnych przyznany zastępcy prawnemu osoby zainteresowanej, którego sprawdzono pod względem bezpieczeństwa osobowego, jak przewidziano w art. 23 ust. 1 akapit ostatni tej dyrektywy, jest tylko jednym z przykładów rozwiązań proceduralnych, które mogą być wdrożone przez państwa członkowskie.
47.
Z art. 23 ust. 1 akapit ostatni dyrektywy 2013/32 oraz zastosowania terminu „w szczególności” wynika zatem jasno, że prawodawca Unii postanowił nie określać w sposób wyczerpujący procedur, które należy wdrożyć w celu zagwarantowania poszanowania prawa do obrony osoby zainteresowanej w przypadku, gdy decyzja o udzieleniu ochrony międzynarodowej jest podejmowana na podstawie informacji poufnych, lecz przeciwnie, postanowił pozostawić państwom członkowskim pewien margines swobody w tym zakresie.
48.
Ponieważ dyrektywa 2013/32 nie precyzuje, w jaki sposób państwa członkowskie mają zapewnić poszanowanie prawa do obrony osoby zainteresowanej w przypadku ograniczenia prawa dostępu do jej akt na podstawie art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, szczegółowe zasady dotyczące procedur ustanowionych w tym celu należą do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, na mocy zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich, pod warunkiem jednak, że przepisy te nie są mniej korzystne od uregulowań dotyczących podobnych sytuacji wewnętrznych (zasada równoważności) oraz że praktycznie nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie utrudnionym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności) (
8
).
49.
Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo do dobrej administracji, zapisane w art. 41 karty odzwierciedla ogólną zasadę prawa Unii, która ma zastosowanie do państw członkowskich przy wdrażaniu przez nie tego prawa (
9
). Trybunał może zatem odpowiedzieć na niniejsze pytania prejudycjalne w świetle tej ogólnej zasady prawa Unii, zgodnie z którą prawo do dobrej administracji obejmuje ciążący na administracji obowiązek uzasadniania decyzji (
10
).
50.
Państwa członkowskie, wdrażając prawo Unii, są również zobowiązane do zapewnienia poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego, zapisanego w art. 47 akapit pierwszy karty, co stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej (
11
).
51.
O ile z materiału przedstawionego Trybunałowi nie wynika, by zasada równoważności mogła zostać naruszona w niniejszej sprawie, o tyle moim zdaniem nie można tego samego powiedzieć w odniesieniu do zasady skuteczności oraz prawa do dobrej administracji i do skutecznego środka zaskarżenia.
52.
W tym względzie należy podkreślić, że zasada skuteczności oznacza, że państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia w każdym przypadku skutecznej ochrony uprawnień przyznanych przez prawo Unii, a w szczególności zagwarantowanie poszanowania z jednej strony zasady, zgodnie z którą adresaci decyzji, które w sposób odczuwalny oddziałują na ich interesy, powinni być w stanie skutecznie przedstawić swoje stanowisko odnośnie do elementów, na których organ administracyjny zamierza oprzeć swoją decyzję, oraz z drugiej strony prawa każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy, zapisanego w art. 47 akapit drugi karty (
12
).
53.
W tym względzie należy przypomnieć, że zasada równości broni stanowiąca integralną część ustanowionej w tym postanowieniu zasady skutecznej ochrony sądowej praw, które podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, w tym znaczeniu, że stanowi ona jej konsekwencję, podobnie jak między innymi zasada kontradyktoryjności stanowi konsekwencję samego pojęcia rzetelnego procesu, oznacza obowiązek zaoferowania każdej ze stron rozsądnej możliwości przedstawienia swojej sprawy, w tym dowodów, na warunkach, które nie stawiają jej w wyraźnie mniej korzystnej sytuacji w stosunku do strony przeciwnej (
13
).
54.
Z powyższego wynika moim zdaniem, że aby móc skutecznie korzystać z prawa do obrony wyraźnie zagwarantowanego jej w art. 23 ust. 1 akapit drugi lit. b) dyrektywy 2013/32, osoba zainteresowana musi mieć do dyspozycji co najmniej istotne elementy informacji wskazujące, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, i będących podstawą decyzji o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. W ten sposób można pogodzić prawo do dobrej administracji i skutecznego środka odwoławczego z koniecznością zapewnienia klauzuli niejawności i dowodów na istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego.
55.
Uważam jednak, na podstawie informacji przekazanych Trybunałowi, że prawo węgierskie nie gwarantuje w wystarczającym stopniu praw proceduralnych, z których powinna korzystać osoba, wobec której wydano decyzję o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie wydaje mi się bowiem zgodny z przedstawionymi przed chwilą zasadami system, w którym takie prawa proceduralne uważa się za zagwarantowane przez sam fakt, że sąd przeprowadzający kontrolę sądową decyzji administracyjnej opartej na informacjach poufnych lub niejawnych może zapoznać się z aktami organów wyspecjalizowanych zawierających takie informacje, bez zagwarantowania osobie zainteresowanej lub jej obrońcy dostępu do tych informacji lub przynajmniej do ich istoty oraz bez możliwości wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym, a w razie potrzeby także sądowym.
56.
O ile prawdą jest, że osoba zainteresowana może zwrócić się do organów wyspecjalizowanych o udzielenie informacji wskazujących na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa narodowego, o tyle ustawodawstwo węgierskie nie gwarantuje, że w przypadku odmowy uwzględnienia tego wniosku (
14
) osoba zainteresowana lub jej pełnomocnik będą mogli poznać przynajmniej istotne elementy przemawiające za istnieniem takiego zagrożenia.
57.
Wydaje mi się, że w celu znalezienia równowagi między z jednej strony prawem do dobrej administracji i do skutecznego środka zaskarżenia, a z drugiej strony koniecznością zapewnienia ochrony bezpieczeństwa narodowego, można z pożytkiem wyciągnąć wnioski w szczególności z wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (
15
). Z wyroku tego wynika bowiem, że w celu zagwarantowania poszanowania zasady kontradyktoryjności, umożliwienia osobie zainteresowanej zapoznania się z powodami wydanej w stosunku do niego decyzji, a w konsekwencji umożliwienia mu przedstawienia użytecznej obrony, konieczne jest, aby osoba zainteresowana została w każdym przypadku poinformowana o zasadniczej treści względów, na których opiera się wydane przeciwko niej orzeczenie (
16
).
58.
Tym samym Trybunał orzekł w tym wyroku w odniesieniu do środka ograniczającego swobodę przemieszczania się i pobytu obywatela Unii ze względów bezpieczeństwa publicznego, że „art. 30 ust. 2 i art. 31 [dyrektywy 2004/38/WE (
17
)] należy w świetle art. 47 karty interpretować w ten sposób, że wymagają one od sądu krajowego zapewnienia, by nieujawnienie zainteresowanemu przez właściwy organ krajowy, w sposób pełny i dokładny, względów leżących u podstaw decyzji wydanej na podstawie art. 27 tej dyrektywy, jak również odnośnych dowodów było ograniczone do ścisłej konieczności, oraz zapewnienia, by w każdym razie zainteresowany został powiadomiony o zasadniczej treści tych względów w sposób uwzględniający należycie konieczną niejawność dowodów” (
18
).
59.
Potrzeba pogodzenia z jednej strony uzasadnionych względów związanych z bezpieczeństwem narodowym, a z drugiej strony konieczności zagwarantowania osobie zainteresowanej w wystarczającym stopniu poszanowania jej uprawnień procesowych, takich jak prawo do bycia wysłuchanym oraz zasada kontradyktoryjności, nie może moim zdaniem różnić się w zależności od statusu prawnego osoby, której zarzuca się naruszenie bezpieczeństwa narodowego (
19
). Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, że w kontekście decyzji o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej należy dokonać wyważenia takich wymogów oraz że wyważenie to musi znaleźć odzwierciedlenie w przekazaniu osobie ubiegającej się o taką ochronę istoty informacji, które wskazują, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, a zatem są one podstawą tej decyzji.
60.
W zakresie, w jakim przekazanie tej istoty informacji ma umożliwić osobie zainteresowanej zakwestionowanie podstaw, na których opiera się decyzja o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej, osoba ta musi mieć wiedzę na temat głównych faktów i zachowań, które są jej zarzucane.
61.
Należy jednak zauważyć, że w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (
20
), Trybunał podkreślił szczególny charakter dowodów, które mogą wymagać zachowania poufnego charakteru. Zdaniem Trybunału bowiem „[w] niektórych […] wypadkach ujawnienie tych dowodów może w sposób bezpośredni i szczególny zagrozić bezpieczeństwu państwa w zakresie, w jakim może narazić na niebezpieczeństwo życie, zdrowie lub wolność ludzi lub ujawnić specyficzne metody śledcze stosowane przez krajowe organy bezpieczeństwa i w ten sposób utrudnić, a nawet uniemożliwić tym organom wykonywanie ich zadań w przyszłości” (
21
).
62.
Na koniec pragnę zauważyć, że przepisy węgierskie wydają mi się w każdym wypadku niezgodne z obowiązkiem zagwarantowania prawa do obrony osobie zainteresowanej wynikającym z art. 23 ust. 1 akapit drugi lit. b) dyrektywy 2013/32, ponieważ informacje, o których osoba ta może wiedzieć, nie mogłyby, zgodnie z tymi przepisami, zostać wykorzystane do jej obrony ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym.
63.
W świetle powyższego proponuję, aby na pytania pierwsze i drugie Trybunał odpowiedział, iż art. 14 ust. 4 lit. a) i art. 17 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2011/95 oraz art. 23 ust. 1 akapit drugi lit. b) dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty i w świetle ogólnej zasady prawa Unii dotyczącej prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które z jednej strony nie zezwalają osobie lub jej obrońcy, gdy wobec tej osoby wydano decyzję o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej ze względu na to, że stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, na zapoznanie się w sposób systematyczny co najmniej z istotnymi elementami informacji, na których opiera się taka decyzja, z drugiej zaś strony w żadnym wypadku nie upoważniają wspomnianej osoby lub jej obrońcy do wykorzystania tych informacji w kontekście postępowania administracyjnego, a następnie, w stosownym przypadku, sądowego.
64.
Istota informacji, które należy przekazać osobie, wobec której wydano decyzję o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej ze względu na to, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, musi umożliwiać tej osobie uzyskanie wiedzy o głównych faktach i zachowaniach, które są jej zarzucane, przy jednoczesnym należytym uwzględnieniu potrzeby ochrony poufności dowodów.
B.
W przedmiocie trzeciego i czwartego pytania prejudycjalnego
65.
W pytaniach trzecim i czwartym sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy dyrektywy 2011/95 i 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym organ rozstrzygający ma obowiązek oddalić wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej lub cofnąć uprzednio udzieloną ochronę, jeżeli organy pełniące wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego, które nie podlegają zasadom ustanowionym przez te dyrektywy, stwierdziły w opinii pozbawionej uzasadnienia, że osoba zainteresowana stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego.
66.
W niniejszej sprawie z opisu stanu faktycznego wynika, że organ rozstrzygający w swojej decyzji cofnął GM status uchodźcy, a następnie odmówił udzielenia mu ochrony uzupełniającej na podstawie pozbawionej uzasadnienia opinii wydanej przez organy pełniące wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego.
67.
W zakresie, w jakim rząd węgierski twierdzi, że przyznanie takim organom owej roli na mocy art. 72 i 73 TFUE należy wyłącznie do kompetencji państw członkowskich, należy przypomnieć, iż postanowień tych nie można interpretować w ten sposób, że przyznają państwom członkowskim uprawnienie do odstąpienia od stosowania przepisów prawa Unii przez samo tylko powołanie się na spoczywające na nich obowiązki w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (
22
).
68.
Jak przyznaje w swoich uwagach sam rząd węgierski, organy wyspecjalizowane, które badają zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego, nie wypowiadają się w kwestii potrzeby ochrony międzynarodowej. Zdaniem tego rządu zadaniem tych organów jest ustalenie, czy pobyt osoby zainteresowanej wiąże się z zagrożeniem dla bezpieczeństwa danego państwa. Ocena tej okoliczności z punktu widzenia kryteriów stosowanych przy udzielaniu ochrony międzynarodowej oraz wykorzystanie jej jako dowodu należy z kolei do obowiązków spoczywających na organie właściwym do udzielenia takiej ochrony.
69.
Owo uznanie rozdziału kompetencji organu rozstrzygającego od kompetencji organów wyspecjalizowanych stanowi jednak poważne ograniczenie w węgierskiej procedurze udzielania lub cofania ochrony międzynarodowej. Organ ten nie może bowiem nie zastosować się do wydanej przez organy wyspecjalizowane opinii na temat istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego i powinien on wyciągnąć z niej automatycznie konsekwencje w postaci cofnięcia lub odmowy przyznania ochrony międzynarodowej. W takiej sytuacji organ nie może zapoznać się z informacjami, na których opiera się ta opinia, a zatem nie może uzasadnić swojej decyzji poza samą wzmianką o istnieniu zagrożenia.
70.
Moim zdaniem taka procedura jest sprzeczna z dwoma zestawami zasad, które zostały ustanowione w dyrektywach 2011/95 i 2013/32. Po pierwsze, organ rozstrzygający musi mieć pełne kompetencje do oceny potrzeby udzielenia lub cofnięcia ochrony międzynarodowej. Po drugie, obie te kwestie są ze sobą powiązane, a organ ten musi uzasadnić swoją decyzję pod względem faktycznym i prawnym.
71.
Jeśli chodzi o rolę organu rozstrzygającego, z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2013/32 wynika, że państwa członkowskie wyznaczają organ rozstrzygający dla wszystkich procedur w celu przeprowadzenia odpowiedniego rozpatrzenia wniosków zgodnie z tą dyrektywą. Państwa członkowskie są również związane różnymi zobowiązaniami dotyczącymi środków, jakimi ma dysponować ten organ. Wprawdzie art. 4 ust. 2 tej dyrektywy przewiduje, że właściwy może być inny organ, to jednak należy zauważyć, że przypadki, o których mowa w tym przepisie, nie są związane z decyzją taką jak będąca przedmiotem postępowania głównego.
72.
Rola, jaką odgrywa organ rozstrzygający zarówno w rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak i w cofnięciu uprzednio udzielonej ochrony, została wielokrotnie wyraźnie przypomniana, w szczególności w art. 10 i 45 dyrektywy 2013/32.
73.
Artykuł 10 tej dyrektywy określa zatem warunki rozpatrywania wniosków. Artykuł 10 ust. 2 wspomnianej dyrektywy stanowi, że „[r]ozpatrując wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, organ rozstrzygający ustala najpierw, czy wnioskodawców można zakwalifikować jako uchodźców, a jeśli nie, czy wnioskodawcy kwalifikują się do objęcia ich ochroną uzupełniającą”. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby decyzje organu rozstrzygającego w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej były podejmowane po odpowiednim rozpatrzeniu”. W tym celu państwa członkowskie muszą zapewnić, między innymi, aby „wnioski były rozpatrywane, a decyzje podejmowane indywidualnie, obiektywnie i bezstronnie” [art. 10 ust. 3 lit. a)] oraz aby „uzyskiwane były precyzyjne i aktualne informacje z różnych źródeł” [art. 10 ust. 3 lit. b)]. Odzwierciedla to wymóg zawarty w art. 4 ust. 3 dyrektywy 2011/95, by ocena każdego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej była „przeprowadzana indywidualnie”, w szczególności biorąc pod uwagę sytuację każdego wnioskodawcy.
74.
Ponadto, jeżeli chodzi o procedury cofnięcia ochrony międzynarodowej, art. 45 ust. 1 dyrektywy 2013/32 stanowi, że państwa członkowskie muszą zapewnić, aby w przypadkach, gdy właściwy organ rozważa cofnięcie ochrony międzynarodowej przyznanej obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, osoba zainteresowana korzystała z gwarancji proceduralnych, a mianowicie „otrzymania pisemnej informacji, że właściwy organ ponownie rozpatruje, czy kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej wraz z podaniem powodów takiego ponownego rozpatrzenia” [art. 45 ust. 1 lit. a)], oraz „możliwości przedstawienia, w trakcie przesłuchania […] powodów, dla których udzielona jej ochrona międzynarodowa nie powinna zostać cofnięta” [art. 45 ust. 1 lit. b)].
75.
Aby zagwarantować osobie ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej prawo do obrony, decyzje właściwego organu muszą być uzasadnione. Taki wymóg został wyrażony w szczególności w art. 11 ust. 2 dyrektywy 2013/32, który stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają […], aby w przypadku odrzucenia wniosku o nadanie statusu uchodźcy lub udzielenie ochrony międzynarodowej decyzja zawierała pisemne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz informację o trybie odwołania się od decyzji odmownej”. Ten sam wymóg został zawarty w art. 45 ust. 3 dyrektywy, który stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby decyzja właściwego organu o cofnięciu ochrony międzynarodowej została wydana na piśmie”, oraz że „[d]ecyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne”.
76.
Trybunał miał już okazję podkreślić znaczenie roli przyznanej przez prawo Unii organowi rozstrzygającemu, zauważając, że z dyrektywy 2013/32 wynika, iż rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez organ administracyjny lub quasi-sądowy, dysponujący szczególnymi środkami i personelem wyspecjalizowanym w tej dziedzinie, jest zasadniczym etapem wspólnych procedur wprowadzonych tą dyrektywą (
23
).
77.
Podobnie Trybunał zauważył, że organ rozpatrujący jest odpowiedzialny za odpowiednie rozpatrywanie wniosków, w następstwie którego podejmuje on decyzję w ich przedmiocie, i że w związku z tym jedynie do takich organów należy przeprowadzenie, pod nadzorem sądów, oceny faktów i okoliczności przewidzianych w art. 4 dyrektywy 2011/95, która to ocena nie może ograniczać się do wniosków zawartych w opinii biegłego. Wynika z tego, że organ ten nie może opierać swojej decyzji wyłącznie na ustaleniach zawartych w takiej opinii, a więc a fortiori organ ten nie może być nimi związany przy ocenie każdej indywidualnej sytuacji (
24
).
78.
Treść tej oceny, przy badaniu podstaw wykluczenia, została również wyjaśniona w orzecznictwie Trybunału, z którego wynika w szczególności, że zastosowanie podstawy wykluczenia zakłada, iż organ odpowiedzialny za rozstrzygnięcie przeprowadza – indywidualnie dla każdego przypadku – ocenę konkretnych znanych mu okoliczności w celu ustalenia, czy istnieją poważne powody, aby uznać, że czyny popełnione przez osobę zainteresowaną są objęte zakresem tej podstawy wykluczenia (
25
).
79.
Obowiązkowy i automatyczny charakter uwzględniania przez organ rozstrzygający pozbawionych uzasadnienia opinii wydanych przez organy wyspecjalizowane jest moim zdaniem niezgodny z opisanymi powyżej gwarancjami proceduralnymi. Ponieważ bowiem z jednej strony organ ten nie zapoznał się z informacjami, a nawet z samą ich istotą, uzasadniającą istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego, a z drugiej strony nie może odstąpić od tych opinii, organ ten jest w rzeczywistości pozbawiony możliwości dokonania indywidualnej i całościowej oceny sytuacji osoby zainteresowanej w celu ustalenia, czy istnieją poważne powody, aby sądzić, że osoba ta jest objęta podstawą wykluczenia.
80.
Ów schemat proceduralny powoduje, że organ rozstrzygający podejmuje decyzję o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej, przy czym nie ma on możliwości podania wystarczającego uzasadnienia swojej decyzji. Prowadzi to do naruszenia prawa do skutecznego środka zaskarżenia, z którego muszą korzystać osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową na podstawie art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32.
81.
W związku z powyższym stwierdzam, że art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 4 lit. a) i art. 17 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2011/95, jak również art. 4 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2 i 3, art. 11 ust. 2, art. 45 ust. 1 i 3 oraz art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty i w świetle ogólnej zasady prawa Unii dotyczącej prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym organ rozstrzygający ma obowiązek oddalić wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej lub cofnąć uprzednio udzieloną ochronę, jeżeli organy pełniące wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego, które nie podlegają zasadom ustanowionym w tych dyrektywach, stwierdziły w pozbawionej uzasadnienia opinii, że osoba zainteresowana stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego.
C.
W przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego
82.
W swoim pytaniu piątym sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wyłączeniu możliwości skorzystania przez wnioskodawcę z ochrony uzupełniającej na podstawie wyroku skazującego, który był już znany organom, które musiały wydać uprzednio decyzję o udzieleniu osobie zainteresowanej ochrony międzynarodowej.
83.
Podkreślam, że z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w celu odmowy przyznania GM ochrony uzupełniającej właściwy organ oparł się na wyroku skazującym wydanym wobec niego w dniu 6 czerwca 2002 r., który uprawomocnił się 18 lat temu, w związku z popełnieniem przestępstwa, które ów organ określił jako „przestępstwo o poważnym charakterze”. Nałożona kara została odbyta w 2004 r.
84.
Artykuł 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95 stanowi, że obywatel państwa trzeciego zostaje wykluczony z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej, jeżeli istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że popełnił on poważne przestępstwo.
85.
Trybunał zauważył już, że zakres stosowania podstawy wykluczenia przewidzianej w tym przepisie jest szerszy niż zakres stosowania podstawy wykluczenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy przewidzianej w art. 12 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy (
26
). Podczas bowiem gdy podstawa wykluczenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy, o której mowa w ostatnim z tych przepisów, odnosi się do poważnego przestępstwa o charakterze niepolitycznym, popełnionego poza państwem, które przyjęło taką osobę, i przed jej przyjęciem jako uchodźcy, podstawa wykluczenia z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej przewidziana w art. 17 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy dotyczy bardziej ogólnie poważnego przestępstwa i nie jest zatem ograniczona ani geograficznie, ani w czasie, ani też pod względem charakteru popełnionego przestępstwa (
27
).
86.
Prawdą jest, że przepis ten ustanawia podstawę wykluczenia, która stanowi wyjątek od reguły ogólnej, ustanowionej w art. 18 dyrektywy 2011/95, i wymaga zatem dokonywania wykładni zawężającej (
28
). Jednak ani brzmienia tego przepisu, ani celu tej podstawy wyłączenia z ochrony uzupełniającej (
29
) nie można interpretować jako ograniczenia okresu, w którym musi zostać popełnione poważne przestępstwo, do którego ów przepis się odnosi.
87.
Bardziej ogólnie, z dyrektywy 2011/95 ani z dyrektywy 2013/32 nie wynika, że właściwe organy są związane, po tym jak cofnęły status uchodźcy, wszelkimi wcześniejszymi ocenami dotyczącymi możliwości zastosowania podstaw wykluczenia w ramach wstępnej procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
88.
Moim zdaniem nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by organ rozstrzygający uwzględnił w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, na podstawie ewentualnych nowych informacji, podstawę wykluczenia przewidzianą w art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95, nawet jeśli ta podstawa wykluczenia była już znana organom, które wydały uprzednio decyzję o udzieleniu osobie zainteresowanej ochrony międzynarodowej.
89.
Pragnę również wskazać, że z orzecznictwa Trybunału można wywnioskować, iż podobnie jak kryterium wymiaru kary wymierzonej na podstawie prawa karnego danego państwa członkowskiego (
30
) kryterium wymierzonej kary ma z pewnością szczególne znaczenie dla oceny wagi przestępstwa uzasadniającej wykluczenie możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej na mocy art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95. Pragnę jednak zauważyć, że z tego samego orzecznictwa wynika, iż właściwy organ może powoływać się na podstawę wykluczenia przewidzianą w tym przepisie, który dotyczy popełnienia przez osobę ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej „poważnego przestępstwa”, dopiero po przeprowadzeniu – indywidualnie dla każdego przypadku – oceny konkretnych znanych mu okoliczności w celu ustalenia, czy istnieją poważne powody, aby uznać, że czyny popełnione przez osobę zainteresowaną, spełniającą ponadto kryteria uzyskania wnioskowanego statusu, są objęte zakresem tej podstawy wykluczenia, przy czym dokonanie oceny powagi rozpatrywanego czynu zabronionego wymaga przeprowadzenia pełnej analizy wszystkich okoliczności danego konkretnego przypadku (
31
).
V. Wnioski
90.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na przedłożone przez Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry) pytania prejudycjalne udzielić następującej odpowiedzi:
1)
Artykuł 14 ust. 4 lit. a) i art. 17 ust. 1 lit. d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu tej ochrony, a także art. 23 ust. 1 akapit drugi lit. b) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w świetle ogólnej zasady prawa Unii dotyczącej prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które z jednej strony nie zezwalają osobie lub jej obrońcy, gdy wobec tej osoby wydano decyzję o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej ze względu na to, że stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, na zapoznanie się w sposób systematyczny co najmniej z istotnymi elementami informacji, na których opiera się taka decyzja, z drugiej zaś strony w żadnym wypadku nie upoważniają wspomnianej osoby lub jej obrońcy do wykorzystania tych informacji w kontekście postępowania administracyjnego, a następnie, w stosownym przypadku, sądowego.
Istota informacji, które należy przekazać osobie, wobec której wydano decyzję o cofnięciu lub odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej ze względu na to, że stanowi ona zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego, musi umożliwiać tej osobie uzyskanie wiedzy o głównych faktach i zrachowaniach, które są jej zarzucane, przy jednoczesnym należytym uwzględnieniu potrzeby ochrony poufności dowodów.
2)
Artykuł 4 ust. 3, art. 14 ust. 4 lit. a) i art. 17 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2011/95, jak również art. 4 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2 i 3, art. 11 ust. 2, art. 45 ust. 1 i 3 oraz art. 46 ust. 1 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty praw podstawowych i w świetle ogólnej zasady prawa Unii dotyczącej prawa do dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym organ rozstrzygający ma obowiązek oddalić wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej lub cofnąć uprzednio udzieloną ochronę, jeżeli organy pełniące wyspecjalizowane funkcje w zakresie bezpieczeństwa narodowego, które nie podlegają zasadom ustanowionym w tych dyrektywach, stwierdziły w pozbawionej uzasadnienia opinii, że osoba zainteresowana stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego.
3)
Artykuł 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by organ rozstrzygający uwzględnił w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej podstawę wykluczenia przewidzianą w tym przepisie, nawet jeśli ta podstawa wykluczenia była już znana organom, które wydały uprzednio decyzję o udzieleniu osobie zainteresowanej ochrony międzynarodowej.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Dz.U. 2011, L 337, s. 9.
(
3
)	Dz.U. 2013, L 180, s. 60.
(
4
)	Zwanej dalej „kartą”.
(
5
)	Magyar Közlöny 2007. évi 83. száma, zwanej dalej „ustawą o prawie azylu”.
(
6
)	Magyar Közlöny 2019. évi 133. száma.
(
7
)	Magyar Közlöny 2009. évi 194. száma, zwanej dalej „ustawą o ochronie informacji niejawnych”.
(
8
)	Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., Addis (C‑517/17, EU:C:2020:579, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 9 września 2020 r., Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Odrzucenie kolejnego wniosku – Termin do wniesienia skargi) (C‑651/19, EU:C:2020:681, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 21 października 2021 r., ZX (Usunięcie braków aktu oskarżenia) (C‑282/20, EU:C:2021:874, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
9
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 24 listopada 2020 r., Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 i C‑226/19, EU:C:2020:951, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 10 lutego 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Termin przedawnienia) (C‑219/20, EU:C:2022:89, pkt 37).
(
10
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 i C‑226/19, EU:C:2020:951, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
11
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 15 kwietnia 2021 r., État belge (Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji o przekazaniu) (C‑194/19, EU:C:2021:270, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 10 lutego 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Termin przedawnienia) (C‑219/20, EU:C:2022:89, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
12
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 10 lutego 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Termin przedawnienia) (C‑219/20, EU:C:2022:89, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
13
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 10 lutego 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Termin przedawnienia) (C‑219/20, EU:C:2022:89, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
14
)	W swoich uwagach GM stwierdza, że bezskutecznie zwracał się do organów wyspecjalizowanych o dostęp do swoich informacji poufnych oraz że odwołanie od decyzji, na podstawie której odmówiono mu dostępu do tych informacji, zostało oddalone, przy czym w postępowaniu dotyczącym tej decyzji powinna jeszcze zostać złożona skarga kasacyjna. Zdaniem GM kolejne wnioski zostały oddalone przez organy wyspecjalizowane, a odwołania od decyzji tych organów są w trakcie rozpatrywania.
(
15
)	C‑300/11, EU:C:2013:363.
(
16
)	Zobacz wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 65).
(
17
)	Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46).
(
18
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 69).
(
19
)	Zobacz na temat zakresu ochrony, jaki społeczeństwo zamierza przyznać swoim podstawowym interesom, wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 77).
(
20
)	C‑300/11, EU:C:2013:363.
(
21
)	Wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 66).
(
22
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 2 lipca 2020 r., Stadt Frankfurt am Main (C‑18/19, EU:C:2020:511, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
23
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., Addis (C‑517/17, EU:C:2020:579, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
24
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 25 stycznia 2018 r., F (C‑473/16, EU:C:2018:36, pkt 40–42).
(
25
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 31 stycznia 2017 r., Lounani (C‑573/14, EU:C:2017:71, pkt 72); z dnia 13 września 2018 r., Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, pkt 55).
(
26
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska i in. (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑715/17, C‑718/17, C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 154 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
27
)	Zobacz wyroki: z dnia 13 września 2018 r., Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, pkt 47); z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska i in. (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 155 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także sprawozdanie Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) ze stycznia 2016 r. zatytułowane „Wykluczenie: art. 12 i 17 dyrektywy w sprawie kwalifikowania (2011/95/UE) – Analiza prawna”, które wskazuje w pkt 3.2.2 dotyczącym art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2011/95, że „nie ma żadnego ograniczenia czasowego ani terytorialnego w odniesieniu do popełnienia zbrodni. Oznacza to, że tego rodzaju przestępstwa mogą skutkować zastosowaniem klauzuli wyłączającej niezależnie od miejsca i czasu popełnienia przestępstwa” (s. 49), dostępne na stronie: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/Exclusion-Judicial-Analysis-FR.pdf.
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 13 września 2018 r., Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, pkt 52).
(
29
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 13 września 2018 r., Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, pkt 51).
(
30
)	Zobacz wyrok z dnia 13 września 2018 r., Ahmed (C‑369/17, EU:C:2018:713, pkt 55).
(
31
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska i in. (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 154 i przytoczone tam orzecznictwo).