CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 16 oktober 2025 (1)
Zaak C‑458/24 [Daraa] (i)
DO
tegen
Bundesrepublik Deutschland
[verzoek om een prejudiciële beslissing van het Verwaltungsgericht Sigmaringen (bestuursrechter in eerste aanleg Sigmaringen, Duitsland)]
„ Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Opschorting van de overname van asielzoekers door de verantwoordelijke lidstaat – Ontbreken van risico op onmenselijke of vernederende behandeling als gevolg van systeemfouten in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen – Omvang van de verplichtingen van de lidstaat die heeft verzocht om overname van de verzoeker en deze verzoeker wil overdragen – Geen uitvoering van de overdracht van de verzoeker binnen de gestelde termijn – Overgang van de verantwoordelijkheid ”
I.      Inleiding
1.        Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel berust op de benadering dat in beginsel één lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een derdelander of een staatloze op het grondgebied van een lidstaat wordt ingediend. In verordening (EU) nr. 604/2013(2) (hierna: „Dublin III-verordening”) is in die context ten eerste een aantal aanwijzingscriteria vastgelegd, en ten tweede als algemene regel bepaald dat tot de overdracht aan de verantwoordelijke lidstaat wordt overgegaan indien het verzoek elders in de Europese Unie is ingediend.(3)
2.        Dit stelsel is gebaseerd op het beginsel van wederzijds vertrouwen, op grond waarvan wordt aangenomen dat de behandeling van personen die om internationale bescherming verzoeken in elke lidstaat in overeenstemming is met onder andere de vereisten van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).(4)
3.        Sinds het arrest N. S. e.a.(5), dat is gecodificeerd in artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening(6), geldt een uitzondering op dit beginsel van wederzijds vertrouwen en dus op de overdracht aan de lidstaat die als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen, wanneer de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor personen die om internationale bescherming verzoeken in die lidstaat systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest.
4.        In de onderhavige zaak rijst de vraag of deze uitzondering ook geldt wanneer een lidstaat die als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen, zoals de Italiaanse Republiek, de overname en terugname van die verzoekers eenzijdig heeft opgeschort en aldus de overdracht naar zijn grondgebied verhindert.
5.        Deze prejudiciële verwijzing sluit aan bij het arrest Tudmur(7) en biedt het Hof de gelegenheid om via de uitlegging van de Dublin III-verordening de rechtsgevolgen van een dergelijke situatie te verduidelijken.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Dublin III-verordening
6.        De overwegingen 4 en 5 van de Dublin III-verordening luiden als volgt:
„(4)      In de conclusies van Tampere werd ook aangegeven dat het [gemeenschappelijk Europees asielstelsel] op korte termijn een duidelijke en hanteerbare methode moet bevatten om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.
(5)      Deze methode moet zijn gebaseerd op objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria. Met de methode moet met name snel kunnen worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, niet te ondermijnen.”
7.        Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Toegang tot de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.      De lidstaten behandelen elk verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze op het grondgebied van een van de lidstaten wordt ingediend, inclusief aan de grens of in de transitzones. Het verzoek wordt door een enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is.
2.      Wanneer op basis van de in deze verordening vastgestelde criteria geen verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen, is de lidstaat waar het verzoek om internationale bescherming het eerst werd ingediend, verantwoordelijk voor de behandeling ervan.
Indien het niet mogelijk is een verzoeker over te dragen aan de lidstaat die in de eerste plaats als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen, omdat ernstig moet worden gevreesd dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in die lidstaat systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het [Handvest], blijft de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast de criteria van hoofdstuk III onderzoeken teneinde vast te stellen of een andere lidstaat als verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen.
Indien de overdracht uit hoofde van dit lid niet kan geschieden aan een op grond van de criteria van hoofdstuk III aangewezen lidstaat of aan de eerste lidstaat waar het verzoek werd ingediend, wordt de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast, de verantwoordelijke lidstaat.”
8.        In hoofdstuk III van die verordening, dat de artikelen 7 tot en met 15 bevat, zijn de criteria vastgesteld om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, waaronder het in artikel 13, lid 1, genoemde criterium van het eerste land van binnenkomst.
9.        Artikel 18 van de Dublin III-verordening, dat is opgenomen in hoofdstuk V ervan, heeft betrekking op de verplichtingen van de verantwoordelijke lidstaat en bepaalt in lid 1, onder a), ervan dat „[d]e verantwoordelijke lidstaat [...] verplicht [is] een verzoeker die zijn verzoek in een andere lidstaat heeft ingediend, volgens de in de artikelen 21, 22 en 29 bepaalde voorwaarden over te nemen”.
10.      Hoofdstuk VI van de Dublin III-verordening heeft betrekking op de procedures voor de over- en terugname van verzoekers en bevat de artikelen 20 tot en met 33.
11.      Artikel 29 van deze verordening, met als opschrift „Werkwijzen en termijnen”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.      De verzoeker of andere persoon als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder c) of d), wordt overeenkomstig het nationale recht van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft.
[...]
2.      Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, komt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen, te vervallen, en gaat de verantwoordelijkheid over op de verzoekende lidstaat. Indien de overdracht wegens gevangenzetting van de betrokkene niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de betrokkene onderduikt.”
B.      Verordening nr. 1560/2003
12.      Artikel 8 van verordening (EG) nr. 1560/2003 van de Commissie van 2 september 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend(8), met als opschrift „Samenwerking met het oog op de overdracht”, bepaalt in lid 1:
„De verantwoordelijke lidstaat is verplicht de overdracht van de asielzoeker zo spoedig mogelijk toe te staan en erop toe te zien dat zijn binnenkomst niet wordt belemmerd. [...]”
13.      Artikel 9 van deze verordening, met als opschrift „Uitstel van de overdracht en te laat verrichte overdrachten”, bepaalt:
„1.      De verantwoordelijke lidstaat wordt onverwijld in kennis gesteld van elk uitstel van de overdracht als gevolg van hetzij een beroeps- of bezwaarprocedure die opschortende werking heeft, hetzij van feitelijke omstandigheden zoals de gezondheidstoestand van de asielzoeker, de onbeschikbaarheid van het vervoermiddel of het feit dat de asielzoeker zich aan de uitvoering van de overdracht heeft onttrokken.
1 bis.      Wanneer een overdracht op verzoek van de overdragende lidstaat is verschoven, moeten de overdragende en de verantwoordelijke staat opnieuw contact met elkaar opnemen teneinde zo snel mogelijk een nieuwe overdracht mogelijk te maken, conform artikel 8 en uiterlijk twee weken vanaf het tijdstip waarop de autoriteiten op de hoogte zijn van het feit dat de omstandigheden die hebben geleid tot de verschuiving of het uitstel hebben opgehouden te bestaan. In een dergelijk geval wordt vóór de overdracht een bijgewerkt standaardformulier voor de doorgifte van gegevens voorafgaand aan een overdracht toegezonden, zoals vastgesteld in bijlage VI.
2.      De lidstaat die om een van de in artikel 29, lid 2, van [de Dublin III-verordening] bedoelde redenen niet tot de overdracht kan overgaan binnen de normale termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek tot overname of tot terugname van de betrokken persoon of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit opschortende werking heeft, stelt de verantwoordelijke staat daarvan vóór het verstrijken van deze termijn in kennis. Indien hij dat niet doet, berust de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming en de andere uit [de Dublin III-verordening] voortvloeiende verplichtingen overeenkomstig artikel 29, lid 2, van die verordening bij de verzoekende lidstaat.
[...]”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
14.      Verzoeker in het hoofdgeding, een Syrisch staatsburger, is op 18 april 2023 Duitsland binnengekomen en heeft op 26 april 2023 asiel aangevraagd. Op basis van de informatie in de Eurodac-gegevensbank is de Italiaanse Republiek aangewezen als de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van dit asielverzoek.
15.      Op 27 april 2023 heeft het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federale dienst voor migratie en vluchtelingen, Duitsland; hierna: „Bundesamt”) de Italiaanse Republiek dus op grond van de Dublin III-verordening verzocht om verzoeker in het hoofdgeding over te nemen. De Italiaanse autoriteiten hebben niet gereageerd op dit overnameverzoek.
16.      Bij besluit van 18 juli 2023 heeft het Bundesamt het asielverzoek van verzoeker in het hoofdgeding niet-ontvankelijk verklaard op grond dat de Italiaanse Republiek verantwoordelijk was voor de behandeling van dat verzoek, en heeft het de verwijdering van verzoeker naar Italië gelast.
17.      Op 27 juli 2023 heeft verzoeker in het hoofdgeding tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die bij beslissing van 26 oktober 2023 de schorsende werking van het beroep heeft gelast.
18.      Bij twee circulaires van 5 en 7 december 2022 heeft de Italiaanse Dublineenheid, de bevoegde autoriteit van het Italiaanse ministerie van Binnenlandse Zaken, alle andere Dublineenheden ervan in kennis gesteld dat de Italiaanse Republiek, voorlopig en behoudens uitzonderingen, niet langer aanvaardde dat verzoekers om internationale bescherming aan Italië
werden overgedragen krachtens de Dublin III-verordening.
19.      Volgens de verwijzende rechter moet worden vastgesteld of de Bondsrepubliek Duitsland door die weigering tot overname de verantwoordelijke lidstaat is geworden volgens artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening. Het besluit van het Bundesamt zou dan onrechtmatig zijn.
20.      Deze rechter is van oordeel dat een dergelijke weigering neerkomt op „het afbreken van het systeem” waarin de Dublin III-verordening voorziet. Deze verordening gaat uit van de op wederzijds vertrouwen gebaseerde premisse dat personen die een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend, worden overgenomen door de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de behandeling van dat verzoek. Gelet op deze premisse en op de doelstelling om verzoeken snel te behandelen, is de bereidheid van de lidstaat om verzoekers over te nemen een „ongeschreven toepassingsvoorwaarde” van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van die verordening. Bijgevolg vormt een weigering om verzoekers over te nemen een schending van deze bepaling, ongeacht hoe het is gesteld met de opvangvoorzieningen in de verantwoordelijke lidstaat. Deze bepaling zou er dus toe kunnen leiden dat de Bondsrepubliek Duitsland in de onderhavige zaak de verantwoordelijke lidstaat wordt.
21.      In het licht van deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Sigmaringen (Duitsland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Moet artikel 3, lid 2, van [de Dublin III-verordening] dan wel de Dublin III-verordening als zodanig, aldus worden uitgelegd dat de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast, ook dan de criteria van hoofdstuk III moet blijven toepassen en zelf verantwoordelijk wordt, wanneer de volgens die criteria verantwoordelijke lidstaat niet bereid is om [personen] over te nemen [ten aanzien van wie een overdrachtsbesluit op grond van die verordening is vastgesteld]?
2)      Geldt deze verplichting van de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast om de criteria van hoofdstuk III te blijven toepassen ook dan nog wanneer er in de lidstaat die niet bereid is om [de betrokken personen] over te nemen geen sprake is van systeemfouten als bedoeld in artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het [Handvest]?
3)      Moet artikel 33, lid 1, van richtlijn 2013/32/EU(9) aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een asielverzoek ook dan niet-ontvankelijk moet worden verklaard wanneer de krachtens de Dublin III-verordening verantwoordelijke lidstaat niet bereid is om [de betrokken personen] over te nemen?
4)      Moet de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast ervan uitgaan dat de krachtens de Dublin III-verordening verantwoordelijke lidstaat niet bereid is om [de betrokken personen] over te nemen wanneer het ministerie van Binnenlandse Zaken van de verantwoordelijke lidstaat schriftelijk laat weten dat voorlopig geen [personen ten aanzien van wie er een overdrachtsbesluit is vastgesteld] zullen worden overgenomen en de verantwoordelijke lidstaat daarna de overname van de betrokken personen ook verhindert?
5)      Schendt de weigering van de verantwoordelijke lidstaat om [personen ten aanzien van wie er een overdrachtsbesluit is vastgesteld] over te nemen reeds op zichzelf en ongeacht het daaruit voortvloeiende gevaar in de zin van artikel 4 van het [Handvest] de subjectieve rechten van de betrokkene? Voorziet artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening ook voor een dergelijke schending van subjectieve rechten in een daadwerkelijk rechtsmiddel?
22.      Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoeker in het hoofdgeding, de Deense, de Franse, de Italiaanse, de Oostenrijkse en de Finse regering en de Europese Commissie. De Deense, de Duitse, de Franse, de Italiaanse en de Finse regering alsmede de Commissie hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 18 juni 2025.
23.      Overeenkomstig het verzoek van het Hof beperkt de onderhavige conclusie zich tot de analyse van de eerste en de tweede prejudiciële vraag.
IV.    Analyse
A.      Voorafgaande opmerkingen over de formulering van de prejudiciële vragen en de structuur van de analyse
24.      Aangezien de eerste en de tweede prejudiciële vraag beide betrekking hebben op de uitlegging van artikel 3, lid 2, van de Dublin III-verordening in het geval waarin de overdrachten aan de lidstaat die als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen worden opgeschort, ben ik van mening dat zij gezamenlijk moeten worden behandeld.
25.      In dit verband merk ik op dat de eerste prejudiciële vraag weliswaar zonder onderscheid is gericht op de uitlegging van die bepaling of van de Dublin III-verordening „als zodanig”, maar dat uit de lezing ervan in samenhang met de tweede vraag blijkt dat de twijfels van de verwijzende rechter meer in het bijzonder betrekking hebben op de tweede en de derde alinea van die bepaling, voor zover deze rechter met betrekking tot de verplichtingen van de lidstaat die belast is met het onderzoek van de verantwoordelijkheidscriteria, wenst te vernemen wat de gevolgen zijn indien de verantwoordelijke lidstaat de overname eenzijdig opschort.
26.      Opgemerkt zij dat de eerste alinea van artikel 3, lid 2, van de Dublin III-verordening – die betrekking heeft op de situatie waarin op basis van de in die verordening vastgestelde criteria geen verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen – niet relevant is voor de onderhavige analyse. De verwijzende rechter geeft immers aan dat de Duitse autoriteiten hebben vastgesteld dat de Italiaanse Republiek de verantwoordelijke lidstaat is, zijnde het eerste land van binnenkomst.(10)
27.      Daarnaast merk ik op dat in de eerste en de tweede prejudiciële vraag gewagen van de opschorting van enkel de overname van personen die om internationale bescherming verzoeken. Uit de verwijzingsbeslissing en uit het arrest Tudmur(11) blijkt evenwel dat de Italiaanse Republiek zowel de overname als de terugname van de verzoekers heeft opgeschort. Aangezien in artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening geen onderscheid wordt gemaakt tussen deze twee situaties, is mijn analyse van toepassing op deze beide situaties(12), waarbij enkel wordt verwezen naar de situatie van overname.
28.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de eerste en de tweede prejudiciële vraag aldus moeten worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee wenst te vernemen of artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast, de criteria van hoofdstuk III van deze verordening moet blijven toepassen, of zelfs zelf verantwoordelijk wordt wanneer de lidstaat die aanvankelijk op grond van die criteria als verantwoordelijke lidstaat was aangewezen, niet bereid is om personen over te nemen ten aanzien van wie er een overdrachtsbesluit op grond van die verordening is genomen en wanneer in die laatstgenoemde lidstaat geen sprake is van systeemfouten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest.
29.      Teneinde de verwijzende rechter een nuttig en volledig antwoord te kunnen geven, moet mijns inziens ook artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening worden onderzocht, waarin is bepaald dat indien de persoon die om internationale bescherming verzoekt niet binnen de gestelde termijn is overgedragen, de verzoekende lidstaat de verantwoordelijkheid voor het behandelen van zijn verzoek om internationale bescherming op zich neemt. Deze bepaling is door verschillende belanghebbenden in hun schriftelijke opmerkingen genoemd en ter terechtzitting uitvoerig besproken.
30.      Teneinde de eerste en de tweede vraag te beantwoorden, zal ik dus eerst (B) een korte uiteenzetting geven over de voorwaarden voor de toepassing van artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening en over de lessen die zijn getrokken uit het arrest Tudmur, die op de onderhavige zaak kunnen worden toegepast. Vervolgens (C) zal ik ingaan op het verband tussen deze bepaling en artikel 29, lid 2, van die verordening.
B.      Voorwaarden voor de toepassing van artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening
1.      Algemene opmerkingen
31.      Er zij aan herinnerd dat in artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening de rechtspraak inzake verordening (EG) nr. 343/2003(13) (hierna: „Dublin II-verordening”) is gecodificeerd, namelijk dat artikel 4 van het Handvest eraan in de weg staat dat de lidstaten, daaronder begrepen de nationale rechterlijke instanties, een asielzoeker aan de verantwoordelijke lidstaat overdragen wanneer zij niet onkundig kunnen zijn van het feit dat de systeemfouten in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in deze lidstaat ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van deze laatstgenoemde bepaling.(14)
32.      Artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening verduidelijkt dat in een dergelijk geval de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast, verantwoordelijk wordt voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming wanneer hij na onderzoek van de criteria van hoofdstuk III van die verordening vaststelt dat de overdracht van de verzoeker niet kan geschieden aan een op grond van die criteria aangewezen lidstaat of aan de eerste lidstaat waar het verzoek werd ingediend.(15)
33.      Uit het feit dat de rechtspraak ten grondslag ligt aan de totstandkoming van die bepaling blijkt dat deze is vastgesteld als een uitzonderlijk maar noodzakelijk mechanisme om
het onvoorwaardelijk toepassen van de criteria voor het aanwijzen van de verantwoordelijke lidstaat te voorkomen, en om op die manier de Unie en haar lidstaten in staat te stellen hun verplichtingen inzake de bescherming van de grondrechten van asielzoekers na te komen.(16)
34.      In de loop der jaren heeft het Hof de hoge eisen die worden gesteld aan de toepassing van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening bevestigd. Enkel door „systeemfouten” die „resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest” kan een persoon die om internationale bescherming verzoekt niet aan de verantwoordelijke lidstaat worden overgedragen. Deze twee voorwaarden zijn dus cumulatief.(17)
35.      Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening niet kan worden toegepast op andere dan de in die bepaling genoemde situaties. Zoals het Hof in het arrest N. S. e.a.(18) met betrekking tot deze verordening heeft geoordeeld, zou het in strijd zijn met de doelstellingen en het systeem van die verordening indien de geringste schending van de Unierechtelijke bepalingen inzake asielrecht zou volstaan om de overdracht van een asielzoeker aan de lidstaat die normaliter bevoegd is, te beletten.
2.      Toepassing op het onderhavige geval
36.      Het Hof heeft in het arrest Tudmur bevestigd dat de twee cumulatieve voorwaarden voor toepassing van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening niet kunnen worden geacht te zijn vervuld op de enkele grond dat de lidstaat die volgens de criteria van hoofdstuk III van die verordening als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen, de overname van verzoekers eenzijdig heeft opgeschort. Een dergelijke eenzijdige opschorting ontslaat de aangezochte lidstaat dus niet van de verplichting om na te gaan of er sprake is van systeemfouten en van een risico van schending van artikel 4 van het Handvest, na een concrete analyse op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens.(19)
37.      Het Hof is tot deze conclusie gekomen op basis van de doelstellingen van de Dublin III-verordening, die met name beoogt een duidelijke en hanteerbare methode ter bepaling van de verantwoordelijke lidstaat in te voeren en secundaire stromen van asielzoekers tussen de lidstaten te voorkomen.(20) Indien de lidstaat die op grond van de criteria van hoofdstuk III van deze verordening als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen, zich door een eenvoudige en eenzijdige aankondiging zou kunnen onttrekken aan de krachtens die verordening op hem rustende verantwoordelijkheden, zou dat er volgens het Hof toe leiden dat wordt voorbijgegaan aan die criteria en zou aldus de goede werking van het bij die verordening ingevoerde systeem in gevaar kunnen komen.(21)
38.      Aangezien de situatie in de zaak die tot het arrest Tudmur heeft geleid, zoals ik heb aangegeven(22), net als in de onderhavige zaak betrekking had op het feit dat de overname door de Italiaanse Republiek sinds 2022 is opgeschort, zie ik geen enkele reden om af te wijken van deze uitlegging, waarin de eerdere benadering van het Hof wordt bevestigd met betrekking tot de strikte drempel voor de toepassing van artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening.
39.      Voorts heeft het Hof in dat arrest in herinnering gebracht dat het op grond van artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening aan de bevoegde rechter staat om de risico’s te onderzoeken die de betrokkene loopt op het moment van de overdracht, dan wel tijdens de asielprocedure of na afloop daarvan.(23)
40.      Bijgevolg bevestigt dat arrest mijns inziens dat de reden waarom artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening niet van toepassing kan zijn op een situatie als die in het hoofdgeding, niet is gelegen in het door de verwijzende rechter gesuggereerde onderscheid tussen de „Dublinprocedure” en de „asielprocedure”, maar in het ontbreken van systeemfouten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen van de verzoeker. In dit verband is deze rechter van oordeel dat die bepaling uitsluitend betrekking heeft op de procedure voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming, terwijl de opschorting van de betrokken overnamen zich beperkt tot de voorafgaande procedure waarin de in die verordening vastgelegde criteria om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, worden onderzocht. Deze redenering druist evenwel in tegen de algemene en absolute strekking van het in artikel 4 van het Handvest neergelegde verbod, waaruit het Hof heeft afgeleid dat de overdracht van een verzoeker aan de verantwoordelijke lidstaat uitgesloten is telkens wanneer er ernstige, op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de verzoeker een reëel risico zal lopen op onmenselijke of vernederende behandeling, in de zin van die bepaling, bij zijn overdracht of als gevolg daarvan.(24)
41.      Gelet op het voorgaande stel ik vast dat de eerste en de tweede prejudiciële vraag in dit stadium ontkennend moeten worden beantwoord.
42.      Zoals ik in punt 29 van de onderhavige conclusie heb aangekondigd, moet evenwel nog worden ingegaan op artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening, waarvan de lezing ook pleit tegen een uitlegging volgens welke artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van die verordening moet worden toegepast op een situatie als die in de onderhavige zaak.
C.      De samenhang met artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening
1.      Uiteenzetting van de problematiek
43.      Zoals blijkt uit de motivering van zijn eerste en tweede prejudiciële vraag(25), is de verwijzende rechter van oordeel dat de in casu aan de orde zijnde opschorting van de overnamen een „systeembreuk” ten aanzien van de regeling van de Dublin III-verordening vormt die via de rechtspraak dient te worden verholpen teneinde de doelstelling van een snelle behandeling van verzoeken te verwezenlijken.
44.      Een dergelijke benadering zou niet alleen onverenigbaar zijn met de opzet van artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening en met de vaste rechtspraak die in punt 34 van de onderhavige conclusie is samengevat, maar zou bovendien berusten op een mijns inziens onvolledige lezing van deze verordening.
45.      De verwijzende rechter lijkt van oordeel te zijn dat de Dublin III-verordening geen enkele bepaling bevat die de gevolgen regelt van een opschorting van de overname door de verantwoordelijke lidstaat.
46.      Artikel 3, lid 2, van de Dublin III-verordening heeft betrekking op de situatie waarin de overdracht van de verzoeker is uitgesloten omdat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen van de verzoeker. Wanneer er geen sprake is van een dergelijke uitzonderlijke situatie en er evenmin een discretionaire bepaling(26) geldt, bepaalt deze verordening in hoofdstuk VI dat een overnameprocedure wordt ingesteld met het oog op de overdracht van de verzoeker aan de lidstaat die is aangewezen als verantwoordelijke lidstaat voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
47.      Deel VI van hoofdstuk VI van de Dublin III-verordening, dat de procedure voor de overdracht van verzoekers regelt, bevat artikel 29, met als opschrift „Werkwijzen en termijnen”, dat in lid 1 bepaalt dat de verzoeker overeenkomstig het nationale recht van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, wordt overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en als algemene regel uiterlijk binnen een termijn van zes maanden. Lid 2 van dit artikel bepaalt in wezen dat de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen, komt te vervallen en de verantwoordelijkheid overgaat op de verzoekende lidstaat, indien de overdracht niet plaatsvindt binnen die termijn van zes maanden, welke termijn kan worden verlengd indien de verzoeker gevangen wordt gezet of onderduikt.
48.      Wanneer de verzoekende lidstaat, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, na het verstrijken van de termijn voor de overdracht van de verzoeker verantwoordelijk wordt voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming als gevolg van het feit dat de overname door de verantwoordelijke lidstaat is opgeschort, vindt de overgang van de verantwoordelijkheid dus niet plaats in het stadium van het onderzoek van de criteria om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, maar in het stadium van de procedure voor de overdracht van de verzoeker.(27)
49.      Zoals blijkt uit de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van de belanghebbenden(28), kan de toepasselijkheid van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening op een dergelijke situatie op verschillende wijzen worden uitgelegd.
50.      Om te bepalen of deze verschillende uitleggingen relevant zijn, zal ik de bewoordingen, de context en de doelstellingen van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening analyseren en daarbij rekening houden met de ontstaansgeschiedenis ervan en de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de overgang van de verantwoordelijkheid bij het verstrijken van de termijn voor overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt.
2.      Letterlijke en contextuele uitlegging
51.      In de eerste plaats stel ik vast dat volgens de bewoordingen van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening de overgang van de verantwoordelijkheid niet tot bepaalde situaties of om bepaalde redenen wordt beperkt. De enige situatie die uitdrukkelijk wordt genoemd in de tweede volzin van deze bepaling, is dat de termijn voor de overdracht van de verzoeker kan worden verlengd
wegens gevangenzetting van de betrokkene
of indien deze is ondergedoken.
52.      Alleen al vanuit het oogpunt van de logica van de tekst van de Dublin III-verordening kan deze tweede volzin, voor zover daarin de situaties worden genoemd waarin de termijn voor de overdracht kan worden verlengd, geen beperking inhouden van de eerste volzin van die bepaling, die in open bewoordingen is geformuleerd („Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden”).
53.      Deze uitlegging wordt bevestigd door het arrest Shiri(29), waarin het Hof erop heeft gewezen dat uit de bewoordingen van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening blijkt dat daarin is bepaald dat de verantwoordelijkheid van rechtswege overgaat op de verzoekende lidstaat, zonder dat die overgang afhankelijk is gesteld van enige reactie van de verantwoordelijke lidstaat. In het bijzonder is volgens het Hof niet vereist dat de lidstaat weigert de betrokkene over te nemen of terug te nemen.(30)
54.      In de tweede plaats merk ik op dat, gelet op de context van de betrokken bepaling, verordening nr. 1560/2003 houdende bepalingen tot uitvoering van de Dublin III-verordening verwijst naar de situatie waarin het uitstel van de overdracht van de verzoeker het gevolg is van hetzij een beroeps- of bezwaarprocedure die opschortende werking heeft, hetzij van feitelijke omstandigheden „zoals de gezondheidstoestand van de asielzoeker, de onbeschikbaarheid van het vervoermiddel of het feit dat de asielzoeker zich aan de uitvoering van de overdracht heeft onttrokken”(31). Vast staat evenwel dat het enkel om een illustratieve opsomming gaat.
55.      Dat de verantwoordelijkheid van rechtswege overgaat in het stadium van de procedure voor de overdracht van de verzoeker geeft bovendien mijns inziens aan dat er een duidelijk onderscheid is tussen artikel 29, lid 2, en artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening. Laatstgenoemde bepaling vereist dat de nationale autoriteiten van de lidstaat die belast is met het bepalen van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, de cumulatieve voorwaarden beoordelen die verband houden met systeemfouten die een risico inhouden dat de betrokkene wordt blootgesteld aan behandelingen die in strijd zijn met artikel 4 van het Handvest. Verder voorziet die bepaling pas in tweede instantie in een overgang van de verantwoordelijkheid. De autoriteiten van die lidstaat moeten namelijk in eerste instantie de verantwoordelijkheidscriteria blijven onderzoeken.(32)
56.      Derhalve ben ik, net als de Commissie, de Franse en de Italiaanse regering, van mening dat artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening, volgens de letterlijke en contextuele uitlegging ervan, van toepassing is op alle gevallen waarin de verzoeker niet binnen de gestelde termijn van zes maanden is overgedragen.
57.      Niettemin kan men zich afvragen of de Uniewetgever met de vaststelling van artikel 29 van de Dublin III-verordening heeft gewild dat het verstrijken van de termijn van zes maanden voor de overdracht van de verzoeker vrijwel automatisch tot de overgang van de verantwoordelijkheid leidt, ook wanneer de aangezochte lidstaat de daadwerkelijke overdrachten naar zijn grondgebied heeft opgeschort en de gevolgen van de niet-inachtneming van de overdrachtstermijn van de verzoeker als gevolg van het eenzijdige besluit van laatstgenoemde lidstaat aldus worden toegerekend aan de verzoekende lidstaat.
58.      Artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening bepaalt namelijk dat de verzoeker aan de verantwoordelijke lidstaat wordt overgedragen „na overleg tussen de betrokken lidstaten” en zodra dat praktisch mogelijk is. Deze bewoordingen zouden erop kunnen wijzen dat deze bepaling is ingevoerd in de veronderstelling dat de aangezochte lidstaat bereid is de betrokken persoon die om internationale bescherming verzoekt, over te nemen of terug te nemen.
59.      Voor een beter begrip van de draagwijdte van artikel 29 van de Dublin III-verordening lijkt het mij nuttig om de ontstaansgeschiedenis ervan te schetsen.
3.      Historische uitlegging
60.      De Dublin II-verordening heeft de regel ingevoerd dat de verantwoordelijkheid op de verzoekende lidstaat overgaat nadat de termijn voor de overdracht van de verzoeker is verstreken. Deze verordening voorzag met betrekking tot de overname- en terugnameprocedure in twee bepalingen, in dezelfde bewoordingen als die van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening.(33)
61.      Wat de overname betreft, blijkt uit de toelichting bij het voorstel van de Commissie voor de Dublin II-verordening(34) dat deze overgang van de verantwoordelijkheid – die nog niet bestond in de Overeenkomst van Dublin(35) waarin het mislukken van de overdracht van de verzoeker niet dit gevolg had –
enerzijds was gebaseerd op het uitgangspunt dat „de lidstaat die in gebreke is gebleven bij de controle op illegale immigratie, een gemeenschappelijke doelstelling van de lidstaten, tegenover zijn partners verplicht is de consequenties daarvan op zich te nemen”. Dit mechanisme had anderzijds tot doel „te voorkomen dat er een groep asielzoekers ontstaat van wie het asielverzoek door geen enkele lidstaat wordt behandeld, de zogenoemde ‚refugees in orbit’”(36).
62.      Met betrekking tot de procedures voor de terugname werd in de toelichting bij het voorstel voor de Dublin II-verordening vermeld dat de bepaling die in de overgang van de verantwoordelijkheid voorziet „het onvermogen van de verzoekende lidstaat om de asielzoeker aan de verantwoordelijke lidstaat over te dragen [vastlegt en] tot gevolg heeft dat de aanvaarding van de terugname nietig wordt en dat de verzoekende lidstaat de verantwoordelijkheid voor de asielzoeker op zich moet nemen”(37).
63.      De bepalingen van de Dublin II-verordening die overeenkomen met artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening waren dus aanvankelijk bedoeld voor aan de verzoekende lidstaat te wijten situaties waarin de verzoeker niet werd overgedragen
en om ervoor te zorgen dat het asielverzoek uiteindelijk werd behandeld
door een lidstaat.
64.      Uit het feit dat in de toelichting bij het voorstel voor de Dublin II-verordening geen melding wordt gemaakt van een situatie als die in het hoofdgeding, kan mijns inziens in geen geval worden geconcludeerd dat die situatie niet onder artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening valt. Het is inherent aan het recht dat de wetgever bij de vaststelling van een norm niet kan anticiperen op alle mogelijke situaties die onder die norm kunnen vallen.
65.      Bovendien is het, zoals de Finse regering in wezen heeft opgemerkt, niet verwonderlijk dat in de tekst van de Dublin II-verordening en de Dublin III-verordening niet uitdrukkelijk is voorzien in de situatie dat de overname door een lidstaat eenzijdig wordt opgeschort. Als dat wel het geval was geweest, zou de wetgever ervan zijn uitgegaan dat de lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van deze verordeningen niet zouden nakomen.
66.      Ik ben van mening dat een uitlegging van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening volgens welke deze bepaling van toepassing is op de situatie waarin de overname van asielzoekers door de verantwoordelijke lidstaat eenzijdig wordt opgeschort, niet alleen strookt met de open formulering van die bepaling, maar ook – zoals ik hieronder zal uiteenzetten – in overeenstemming is met de doelstellingen van deze verordening.
4.      Teleologische uitlegging
a)      Doelstellingen van de Dublin III-verordening
67.      De regeringen die aan de terechtzitting hebben deelgenomen, hebben uiteenlopende standpunten ingenomen over de doelstellingen die bij de uitlegging van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening in aanmerking moeten worden genomen. De Franse, de Italiaanse, de Oostenrijkse en de Finse regering hebben enerzijds verwezen naar de doelstelling dat snel moet worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is en aangevoerd dat de daadwerkelijke toegang tot asielprocedures moet worden gewaarborgd, zoals vermeld in de overwegingen 4 en 5 van deze verordening.
68.      De Deense en de Duitse regering hebben anderzijds benadrukt dat moet worden voorkomen
dat de criteria om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is worden omzeild en dat er „asiel-shopping” ontstaat, dat wil zeggen dat derdelanders feitelijk zelf kunnen bepalen welke lidstaat hun verzoeken om internationale bescherming behandelt. Volgens deze regeringen kan artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening niet aldus worden uitgelegd dat het in casu ertoe leidt dat de verantwoordelijkheid overgaat op de verzoekende lidstaat wanneer de termijn van zes maanden is verstreken. Anders zou de Italiaanse Republiek zich eenzijdig kunnen onttrekken aan de krachtens deze verordening op haar rustende verplichtingen en met name aan haar verantwoordelijkheid om het verzoek om internationale bescherming te behandelen.
69.      Om te beginnen is de uitlegging volgens welke artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening van toepassing is wanneer de verzoeker niet wordt overgedragen omdat de verantwoordelijke lidstaat de overname eenzijdig heeft opgeschort, mijns inziens in overeenstemming met de in overweging 5 van die verordening genoemde doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen en de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen.
70.      In dit verband ben ik, net als de Commissie en de Oostenrijkse, de Finse, de Franse en de Italiaanse regering, van mening dat op basis van deze uitlegging de verantwoordelijkheid van de als verantwoordelijke lidstaat aangewezen lidstaat en dus het bij de Dublin III-verordening ingevoerde systeem van criteria ter bepaling van de verantwoordelijkheid behouden kan blijven gedurende de overdrachtstermijn van zes maanden. Aangezien de Italiaanse regering heeft aangegeven dat de opschorting slechts tijdelijk is, kan deze ook te allen tijde worden opgeheven.
71.      Voorts maakt de toepassing van het mechanisme dat de verantwoordelijkheid van rechtswege overgaat bij het verstrijken van de wettelijke termijn(38) het mijns inziens mogelijk dat de rechtszekerheid met betrekking tot de vaststelling welke lidstaat verantwoordelijk is, voorop wordt gesteld en aldus wordt gewaarborgd dat er een daadwerkelijke toegang is tot de procedures voor de verlening van internationale bescherming.
72.      Wat voorts het argument van de Deense en de Duitse regering betreft dat een overgang van de verantwoordelijkheid op grond van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening de strikte opvatting van artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van deze verordening zou uithollen, herinner ik eraan dat deze bepalingen zijn gebaseerd op voorwaarden die van elkaar verschillen en zij eigen doelstellingen nastreven.(39) Bovendien betwisten deze regeringen niet dat laatstgenoemde bepaling, zoals blijkt uit het arrest Tudmur, niet van toepassing is op de situatie die aan de orde is
in deze zaak.
b)      Rechtspraak van het Hof inzake overgang van de verantwoordelijkheid
73.      In de rechtspraak van het Hof wordt bevestigd dat artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening het belang van derdelanders dat hun verzoeken om internationale bescherming snel worden behandeld, uiteindelijk zwaarder laat wegen dan het risico dat de criteria voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat worden omzeild, hetgeen wordt bevestigd door het overgaan
van de verantwoordelijkheid van de lidstaat die normaliter verantwoordelijk is op de lidstaat waar een dergelijk verzoek is ingediend.
74.      Zo heeft het Hof in de eerste plaats opgemerkt dat artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening bijdraagt tot de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen(40) en enkel voorziet in een verlenging van de termijn, bij wijze van uitzondering, in bepaalde veelvoorkomende gevallen waarin het feitelijk onmogelijk is om het overdrachtsbesluit uit te voeren.(41)
75.      In de tweede plaats heeft het Hof omstandigheden die verband houden met de onmogelijkheid om de verzoeker over te dragen en die niet aan de verzoekende lidstaat kunnen worden toegerekend, zoals de COVID-19-pandemie(42) of de gezondheidstoestand van de verzoeker(43), niet van de werkingssfeer van deze bepaling uitgesloten. Voorts heeft het Hof benadrukt dat de Uniewetgever de feitelijke onmogelijkheid om het overdrachtsbesluit uit te voeren niet heeft beschouwd als een rechtvaardiging voor de stuiting of de onderbreking van de in artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening voor de overdracht van de verzoeker vastgestelde termijn.(44)
c)      Wederzijds vertrouwen en respect voor de wetgever
76.      De Duitse en de Deense regering voeren in hun opmerkingen aan dat de door mij in overweging gegeven uitlegging van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening in strijd is met het beginsel van wederzijds vertrouwen en een schending oplevert van het Unierecht door de Italiaanse Republiek.
77.      Deze argumenten kunnen mij niet overtuigen.
78.      In de eerste plaats ben ik van mening dat de toepassing van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening geen afbreuk doet aan het beginsel van wederzijds vertrouwen. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt weliswaar dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel op dit beginsel
is gestoeld(45), maar de toepassing van deze bepaling vormt geen uitzondering op het vermoeden dat het Unierecht en met name de grondrechten worden geëerbiedigd door de lidstaten. Zoals ik zojuist heb uiteengezet, hangt de overgang van rechtswege van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming krachtens die bepaling niet af van de reden waarom de verzoeker niet binnen de gestelde termijn is overgedragen.
79.      In de tweede plaats volgt uit het arrest Tudmur dat een lidstaat die eenzijdig aankondigt dat alle overdrachten naar zijn grondgebied van personen die om internationale bescherming verzoeken en bijgevolg de procedures voor de overname en terugname van die verzoekers, worden opgeschort, de verplichtingen niet nakomt die krachtens het gemeenschappelijk Europees asielstelsel op hem rusten.(46) Ik ben evenwel van mening dat de oplossing voor een dergelijke niet-nakoming van de uit de Dublin III-verordening voortvloeiende verplichtingen niet kan worden gezocht in een uitlegging van deze verordening die in strijd is met de bewoordingen en de doelstellingen ervan. Zoals ook de Finse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, bestaan er in het Unierecht passende middelen om de niet-nakoming door een lidstaat van de uit die verordening voortvloeiende verplichtingen te bestraffen.
80.      In de derde plaats is het Hof enkel bevoegd om de wet uit te leggen binnen de grenzen van de bewoordingen en doelstellingen van de geldende wetgeving. Het behoort tot de taak en de beleidskeuzen van de wetgever om via de wetgevingsprocedure een regeling te hervormen.
81.      Ik verwijs in dit verband naar de recente hervorming van het asielrecht die in mei 2024 heeft geleid tot de vaststelling van het migratie- en asielpact, waartoe verordening (EU) 2024/1351(47) behoort.
82.      Daarbij dient erop te worden gewezen dat de bewoordingen van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening zijn overgenomen in artikel 46, lid 2, van verordening 2024/1351, waarbij wordt verduidelijkt in welke situaties de termijn voor de overdracht van de verzoeker kan worden verlengd alsmede wat de maximale duur van deze verlenging is(48) om de mogelijkheid te beperken dat het gedrag van verzoekers kan leiden tot beëindiging van de verantwoordelijkheid of tot verschuiving ervan naar een andere lidstaat.(49) Bovendien heeft de wetgever, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangegeven, voorzien in afwijkende regels op grond waarvan een lidstaat die wordt geconfronteerd met een uitzonderlijke situatie van massale aankomsten, kan worden ontheven van zijn verplichting om een verzoeker terug te nemen(50), alsook in een verplicht solidariteitsmechanisme om steun te bieden aan lidstaten waar sprake is van migratiedruk en om ervoor te zorgen dat snel toegang wordt geboden tot procedures voor het verlenen van internationale bescherming.(51)
83.      Mijns inziens volgt hieruit dat, in de huidige stand van de Uniewetgeving ter zake, de onmogelijkheid om een verzoeker feitelijk over te dragen als gevolg van het feit dat de lidstaat die als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen de overname van personen die om internationale bescherming verzoeken eenzijdig heeft opgeschort, bij gebreke van andere mechanismen onder het mechanisme van overgang van de verantwoordelijkheid op grond van artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening valt.
V.      Conclusie
84.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de eerste en de tweede prejudiciële vraag van het Verwaltungsgericht Sigmaringen te beantwoorden als volgt:
„Artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend
moet aldus worden uitgelegd dat
de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast, niet gehouden is de criteria van hoofdstuk III van deze verordening te blijven toepassen, en niet zelf verantwoordelijk wordt wanneer de lidstaat die aanvankelijk op grond van die criteria als verantwoordelijke lidstaat was aangewezen, niet bereid is om personen over te nemen ten aanzien van wie er een overdrachtsbesluit op grond van die verordening is genomen en wanneer in die laatstgenoemde lidstaat geen sprake is van systeemfouten die leiden tot een risico van onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Dat artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van verordening nr. 604/2013 niet van toepassing is, staat er evenwel niet aan in de weg dat bij het verstrijken van de in artikel 29, lid 1, van deze verordening gestelde termijn voor de overdracht van de verzoeker, de verantwoordelijkheid overgaat onder de voorwaarden van artikel 29, lid 2, van die verordening.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.
2      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31).
3      Zie artikel 3, lid 1, en artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening.
4      Zie met name arresten van 19 maart 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, punt 82), en 29 februari 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wederzijds vertrouwen in geval van overdracht) (C‑392/22, EU:C:2024:195, punt 45).
5      Arrest van 21 december 2011 (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 106).
6      Zie in die zin arrest van 19 maart 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, punt 86).
7      Arrest van 19 december 2024 (C‑185/24 en C‑189/24, EU:C:2024:1036; hierna: „arrest Tudmur”).
8      PB 2003, L 222, blz. 3, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 118/2014 van de Commissie van 30 januari 2014 (PB 2014, L 39, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 1560/2003”).
9      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60).
10      Zie artikel 13, lid 1, van de Dublin III-verordening.
11      Zie de punten 18 en 19. De zaak die tot dat arrest heeft geleid had betrekking op de in casu aan de orde zijnde situatie waarin de overdracht van verzoekers aan Italië was opgeschort.
12      Het feit dat de in het verzoek om een prejudiciële beslissing verstrekte informatie op dit punt tegenstrijdig lijkt, is dus niet van invloed op de onderhavige analyse. Ten eerste wordt in dat verzoek nergens vermeld dat verzoeker in Italië een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, hetgeen door de Italiaanse regering ter terechtzitting is weersproken. De overige door de verwijzende rechter aangehaalde bepalingen van de Dublin III-verordening met betrekking tot de verantwoordelijkheid van de Italiaanse Republiek hebben ook betrekking op overnameverzoeken. Ten tweede verwijst deze rechter naar artikel 18, lid 1, onder b), van deze verordening – dat betrekking heeft op verzoeken tot terugname van verzoekers van wie het verzoek in behandeling is in de verantwoordelijke lidstaat – als grondslag voor het aan de Italiaanse Republiek gerichte verzoek.
13      Verordening van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2003, L 50, blz. 1). Deze verordening is ingetrokken bij de Dublin III-verordening.
14      Arrest van 21 december 2011, N. S. e.a. (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 106).
15      Arrest van 19 maart 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, punten 85 en 86).
16      Zie meer bepaald arrest van 21 december 2011, N. S. e.a.
(C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 94).
17      Zie, meest recentelijk, arrest Tudmur (punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bij wijze van voorbeeld heeft het Hof geoordeeld dat de praktijk van pushbacks naar een derde land en bewaring aan grensposten niet automatisch aan deze cumulatieve voorwaarden voldoen, ofschoon zij onverenigbaar zijn met het Unierecht en ernstige tekortkomingen vormen in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers; zie arrest van 29 februari 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wederzijds vertrouwen in geval van overdracht) (C‑392/22, EU:C:2024:195, punten 57 en 58).
18      Arrest van 21 december 2011 (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punt 84), waarbij wordt verwezen naar de minimumnormen voor de opvang van asielzoekers, de voorwaarden om te worden erkend als vluchteling en de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus.
19      Arrest Tudmur (punten 43 en 44).
20      Arrest Tudmur (punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21      Arrest Tudmur (punt 42).
22      Zie punt 27 en voetnoot 11 van de onderhavige conclusie.
23      Arrest Tudmur (punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24      Zie in die zin arrest van 19 maart 2019, Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, punten 87‑89).
25      Zie de samenvatting van die motivering in punt 20 van de onderhavige conclusie.
26      Zie artikel 17 van de Dublin III-verordening.
27      Uit de bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt dat de Deense en de Duitse autoriteiten in een aantal gevallen waarin verzoekers aan Italië moesten worden overgedragen, artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening hebben toegepast teneinde de verantwoordelijkheid voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming op zich te nemen.
28      Zie de punten 67 en 68 van de onderhavige conclusie.
29      Arrest van 25 oktober 2017 (C‑201/16, EU:C:2017:805, punt 30).
30      Zie punt 34 van dat arrest.
31      Zie artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1560/2003.
32      Zie de punten 32 en 36 van de onderhavige conclusie.
33      Zie artikel 19, lid 4, en artikel 20, lid 2, van de Dublin II-verordening.
34      COM(2001) 447 definitief.
35      Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij een van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen wordt ingediend, ondertekend te Dublin op 15 juni 1990 (PB 1997, C 254, blz. 1).
36      Zie de toelichting vermeld onder artikel 20 van de voorgestelde verordening.
37      Zie de toelichting vermeld onder artikel 21 van de voorgestelde verordening.
38      Rekening houdend met het beginpunt van deze termijn, overeenkomstig artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening, dat onder meer afhangt van de vraag of het beroep of bezwaar tegen het overdrachtsbesluit overeenkomstig artikel 27, lid 4, van die verordening schorsende werking heeft; zie in dit verband arrest van 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Bestuurlijke opschorting van het overdrachtsbesluit) (C‑245/21 en C‑248/21, EU:C:2022:709, punt 49).
39      Zie de punten 53 en 55 van de onderhavige conclusie.
40      Zie in die zin arresten van 25 oktober 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, punten 31 en 39), en 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Bestuurlijke opschorting van het overdrachtsbesluit) (C‑245/21 en C‑248/21, EU:C:2022:709, punt 70).
41      Zie in die zin arrest van 31 maart 2022, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl e.a. (Opname van een asielzoeker in een psychiatrisch ziekenhuis) (C‑231/21, EU:C:2022:237, punt 56), en 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Bestuurlijke opschorting van het overdrachtsbesluit) (C‑245/21 en C‑248/21, EU:C:2022:709, punt 65).
42      Arrest van 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Bestuurlijke opschorting van het overdrachtsbesluit) (C‑245/21 en C‑248/21, EU:C:2022:709, punt 71).
43      Arrest van 16 februari 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, punt 89).
44      Arrest van 22 september 2022, Bundesrepublik Deutschland (Bestuurlijke opschorting van het overdrachtsbesluit) (C‑245/21 en C‑248/21, EU:C:2022:709, punt 65).
45      Zie punt 2
van de onderhavige conclusie en in die zin arrest van 21 december 2011, N. S. e.a. (C‑411/10 en C‑493/10, EU:C:2011:865, punten 78-80); advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 191), en recentelijk arrest Tudmur (punten 31 en 32).
46      Arrest Tudmur (punt 40).
47      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 betreffende asiel- en migratiebeheer, tot wijziging van de verordeningen (EU) 2021/1147 en (EU) 2021/1060 en tot intrekking van verordening (EU) nr. 604/2013 (PB L, 2024/1351). Bij artikel 83 van deze verordening wordt de Dublin III-verordening ingetrokken met ingang van 1 juli 2026.
48      Op grond van deze bepaling kan de overdrachtstermijn worden verlengd tot maximaal drie jaar (in plaats van 18 maanden), niet alleen indien de betrokken persoon, of een gezinslid dat samen met de betrokken persoon moet worden overgedragen, is ondergedoken, maar ook indien hij zich fysiek tegen de overdracht verzet, er opzettelijk voor zorgt dat hij of zij niet in staat is te worden overgedragen of niet aan de medische vereisten voor de overdracht voldoet.
49      Zie overweging 59 van verordening 2024/1351.
50      Zie artikel 13 van verordening (EU) 2024/1359 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 betreffende de aanpak van crisis- en overmachtsituaties op het gebied van migratie en asiel en tot wijziging van verordening (EU) 2021/1147 (PB L, 2024/1359).
51      Zie overweging 22 en hoofdstuk I van deel IV van verordening 2024/1351.