UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
4 päivänä lokakuuta 2018 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Maantiekuljetus – Verotukseen liittyvät säädökset – Direktiivi 1999/62/EY – Verojen ja maksujen kantaminen raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä – Tietulli – Jäsenvaltioiden velvollisuus vahvistaa tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat seuraamukset – Kiinteämääräinen seuraamusmaksu – Suhteellisuusperiaate – Direktiivin välitön sovellettavuus
Asiassa C‑384/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Szombathelyn hallinto- ja sosiaaliasioiden tuomioistuin, Unkari) on esittänyt 13.6.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 27.6.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N
vastaan
Budapest Rendőrfőkapitánya,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. L. da Cruz Vilaça sekä tuomarit E. Levits, A. Borg Barthet, M. Berger (esittelevä tuomari) ja F. Biltgen,
julkisasiamies: M. Bobek,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–        Unkarin hallitus, asiamiehinään G. Koós ja Z. Fehér,
–        Euroopan komissio, asiamiehinään L. Havas ja J. Hottiaux,
kuultuaan julkisasiamiehen 26.6.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1        Ennakkoratkaisupyyntö koskee verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä 17.6.1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 1999/62/EY (EYVL 1999, L 187, s. 42), sellaisena kuin se on muutettuna 27.9.2011 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2011/76/EU (EUVL 2011, L 269, s. 1) (jäljempänä direktiivi 1999/62), 9 a artiklan tulkintaa.
2        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Dooel Uvoz-Izvoz Skopje Link Logistic N&N (jäljempänä Link Logistic N&N) ja Budapest Rendőrfőkapitánya (Budapestin poliisipäällikkö, Unkari) ja joka koskee seuraamusmaksun määräämistä Link Logistic N&N:lle siitä, että tämä oli käyttänyt moottoritieosuutta maksamatta vaadittua maksua.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3        Direktiivin 1999/62 johdanto-osan 1, 12 ja 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)      jäsenvaltioiden kuljetusyritysten välisen kilpailun vääristymien poistaminen edellyttää sekä maksujärjestelmien yhdenmukaistamista että oikeudenmukaisen järjestelyn käyttöönottoa infrastruktuurikustannusten veloittamiseksi liikenteenharjoittajilta,
– –
(12)      nykyisiä kilpailun vääristymiä ei voida poistaa ainoastaan yhdenmukaistamalla veroja tai polttoaineveroja, mutta siihen saakka kun teknisesti ja taloudellisesti asianmukaisemmat maksumuodot otetaan käyttöön, vääristymiä voidaan lieventää antamalla mahdollisuus jatkaa moottoriteiden tietullien ja/tai käyttäjämaksujen kantamista tai ottaa ne käyttöön; lisäksi jäsenvaltioiden olisi saatava kantaa maksuja siltojen, tunnelien ja vuoristosolien käytöstä,
– –
(15)      käyttäjämaksujen määrien olisi perustuttava kyseisen infrastruktuurin käytön kestoon, ja niiden olisi oltava porrastettuja sen mukaan, millaisia kustannuksia maantieajoneuvot aiheuttavat.”
4        Kyseisen direktiivin 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan 2 artiklassa määritellyistä ajoneuvoista kannettaviin ajoneuvoveroihin, tietulleihin ja käyttäjämaksuihin.”
5        Mainitun direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
b)      ’tietullilla’ tiettyä määrää, joka ajoneuvosta on maksettava tietyssä infrastruktuurissa kuljetun matkan ja ajoneuvotyypin perusteella ja joka sisältää infrastruktuurimaksun ja/tai ulkoisiin kustannuksiin perustuvan maksun;
– –”
6        Direktiivin 1999/62 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat pitää voimassa tai ottaa käyttöön tietullit ja/tai käyttäjämaksut Euroopan laajuisessa tieverkossa tai sen tietyissä osissa ja lisäksi kaikissa muissa moottoritieverkkonsa osissa, jotka eivät kuulu Euroopan laajuiseen tieverkkoon, tämän artiklan 2–5 kohdassa sekä 7 a–7 k artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 9 artiklan 1 a kohdan soveltamista. Tämä ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen soveltaa Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta noudattaen tietulleja ja/tai käyttäjämaksuja muilla teillä, edellyttäen ettei tietullien ja/tai käyttäjämaksujen veloittamisella tällaisilla muilla teillä syrjitä kansainvälistä liikennettä ja ettei se johda kilpailun vääristymiseen liikenteenharjoittajien välillä.”
7        Kyseisen direktiivin 9 a artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava riittävä valvonta ja säädettävä tämän direktiivin mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavasta seuraamusjärjestelmästä. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet näiden seuraamusten täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”
Unkarin oikeus
Tieliikennelaki
8        Tieliikenteestä vuonna 1988 annetun lain nro I (közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény, jäljempänä tieliikennelaki) 20 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokaiselle, joka rikkoo tämän lain säännöksiä, erityisiä oikeussäännöksiä tai yhteisön oikeuden säädöksiä, jotka koskevat
– –
m)      tietullin maksuvelvollisuuden piiriin kuuluvilla tieosuuksilla perittäviä, ajettavaan matkaan suhteutettuja maksuja,
voidaan määrätä seuraamusmaksu.”
9        Tieliikennelain 21 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Liikenteenharjoittaja tai – 21/A §:n 2 momentissa tarkoitetussa tapauksessa – ajoneuvon haltija on vastuussa siitä, että ajoneuvoa käytetään erityissäännöksistä ilmenevien niiden sääntöjen mukaisesti, jotka koskevat
– –
h)      tietullin maksuvelvollisuuden piiriin kuuluvilla tieosuuksilla perittäviä, ajettavaan matkaan suhteutettuja maksuja.
– –
(2)      Jos 1 momentin säännöksiä rikotaan, liikenteenharjoittajalle tai – 21/A §:n 2 momentissa tarkoitetussa tapauksessa – ajoneuvon haltijalle on määrättävä vähintään 10 000:n ja enintään 300 000 Unkarin forintin [(HUF; n. 32–974 euroa)] suuruinen hallinnollinen seuraamusmaksu. Näiden säännösten rikkomisesta määrättävien seuraamusmaksujen määristä säädetään hallituksen asetuksella. Jos samalla menettelyllä rikotaan useita sääntöjä ja näitä rikkomuksia tutkitaan samassa menettelyssä, määrättävän seuraamusmaksun on vastattava määrältään eri rikkomuksista säädettyjen seuraamusmaksujen yhteenlaskettua määrää.
– –
(5)      Hallitus määrittää 1 momentin säännökset huomioon ottaen asetuksella ne rikkomukset, joista voidaan määrätä hallinnollinen seuraamusmaksu liikenteenharjoittajalle – –.”
Tietullilaki
10      Moottoriteillä, moottoriliikenneteillä ja maanteillä kuljettuun matkaan suhteutetuista maksuista annetun vuoden 2013 lain nro LXVII (az autópályák, autóutak és főutak használatáért fizetendő, megtett úttal arányos díjról szóló 2013. évi LXVII. törvény, jäljempänä tietullilaki) 3 §:n 1 ja 6 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)      Tietullin maksamisvelvollisuuden soveltamisalaan kuuluville moottoriajoneuvoille on hankittava tässä laissa säädetty lupa maksullisten tieosuuksien käyttöä varten.
– –
(6)      Liikenteenharjoittaja vastaa siitä, että – – ajoneuvo on 1 momentissa säädettyjen vaatimusten mukainen.”
11      Tietullilain 14 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Lupaa tien käyttämiseen ei – 9 §:ssä säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta – ole, jos
a)      tietullin maksamiseen velvollinen on laiminlyönyt velvollisuutensa lunastaa käytettävää tieosuutta koskevan maksutositteen ennen maksullisen tieosuuden käytön aloittamista eikä ole tehnyt tietullien hallinnoinnista vastaavan tahon kanssa pätevää sopimusta laissa tarkoitetun ilmoituksen jättämisestä tietullien keräämisestä vastaavalle taholle ja tietullien maksamisesta
b)      tietullin maksamiseen velvollinen käyttää maksullista tieosuutta sellaisen ilmoituksen perusteella, johon perustuva tariffi tai ympäristönsuojeluluokitus on alhaisempi kuin sovellettava tariffi tai ympäristönsuojeluluokitus; tai
c)      tietullin maksamiseen velvollisen ja tietullien hallinnoinnista vastaavan tahon välillä on olemassa kyseistä ajoneuvoa koskeva, voimassa oleva sopimus, joka koskee tietullien keräämisestä vastaavalle taholle tämän lain mukaan tehtäviä ilmoituksia ja tietullien maksamista, mutta tietullin maksamiseen velvollinen ei ole maksullisella tieosuudella liikennöitäessä noudattanut jotain ajoneuvossa olevan valvontalaitteen toiminnalle tässä laissa annetun valtuutuksen nojalla annetuissa säännöksissä säädetyistä ehdoista ja laiminlyö ennen maksullisen tieosuuden käytön aloittamista tietullin maksamisvelvollisuuteen liittyvän maksutositteen lunastamisen käyttämänsä tieosuuden osalta.”
12      Saman lain 15 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Seuraamusmaksun määrä on vahvistettava siten, että se kannustaa maksuvelvollisia vaaditun tietullin maksamiseen.
(2)      Määrätyistä seuraamusmaksuista saadut tulot on maksettava yleiseen talousarvioon valtion talousarviosta annetun vuoden 2011 lain nro CXCV (du az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény) 14 §:n 4 momentin d kohdassa tarkoitettuina budjettituloina. Seuraamusmaksu maksetaan [Unkarin] forintteina [HUF] pankkisiirtona tämän lain perusteella toteutetusta toimesta ilmenevälle tilille.”
13      Mainitun lain 16 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tämän lain tienkäyttöä koskevien säännösten rikkomisesta voidaan määrätä tieliikennelain mukainen seuraamusmaksu.”
14      Tietulleista annetun lain 29/A §:n, joka lisättiin kyseiseen lakiin vuoden 2014 lailla nro LIV 9.11.2014 alkavin vaikutuksin, 1, 4, 6 ja 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)      Hakijat, jotka 2–4 momentissa säädetyissä olosuhteissa esittävät 6 ja 7 momentissa tarkoitetun hakemuksen (jäljempänä hakemus) tietullien kantamisesta vastaavalle taholle (jäljempänä tietullien kantamisesta vastaava taho), vapautetaan tässä laissa säädetyin edellytyksin maksamasta seuraamusmaksuja, jotka niille on määrätty 1.7.2013 ja 31.3.2014 välisenä aikana tapahtuneesta, 14 §:n a kohdassa tarkoitetusta luvattomasta liikennöinnistä.
– –
(4)      Hakija vapautetaan 7 momenttiin perustuvan hakemuksen nojalla 14 §:n a kohdan säännöksen rikkomisesta määrätyn seuraamusmaksun maksamisesta, jos seuraamusmaksu on määrätty – maksutositteen voimassaoloaikana, enintään yhden kerran tietyssä tarkastuspisteessä kummankin ajosuunnan osalta – liikennöinnistä tietullin alaisella tieosuudella tai siihen liittyvällä tiellä, joka on tieverkko huomioiden toiminnallisesti samansuuntainen sen tieosuuden kanssa, jolla kyseisellä ajoneuvolla oli lupa liikennöidä saman ajanjakson aikana, eikä se ollut tosiasiallisesti käyttänyt kyseistä lupaa tämän voimassaoloaikana.
– –
(6)      Seuraamusmaksusta vapauttaminen edellyttää 2–4 momentissa säädettyjen edellytysten täyttymisen lisäksi, että hakija on ennen hakemuksen esittämistä korvannut tietullien kantamisesta vastaavalle taholle kunkin seuraamusmaksun osalta palvelusta aiheutuneet kulut 12 000 HUF:lla [n. 39 euroa] arvonlisäveroineen ja että se hakemuksen jättöhetkellä osoittaa maksaneensa kyseisen määrän. – –
(7)      Hakemus voidaan esittää [tietulleja koskevan lain] muuttamisesta annetun vuoden 2014 lain nro LIV voimaantuloa seuraavan 60 päivän kuluessa. Jos hakemus on sisällöltään tämän lain säännösten mukainen eikä eroa tietullien kantamisesta vastaavan tahon tietokannassa olevista tiedoista, viimeksi mainittu antaa todistuksen, jossa ilmoitetaan, että hakija voidaan 2–4 momentissa säädetyillä edellytyksillä vapauttaa seuraamusmaksun maksamisesta. Tällaista todistusta ei anneta, jos hakemuksessa esitetyt tiedot eivät ole yhteneväisiä tietullien kantamisesta vastaavan tahon tietokannassa olevien tietojen kanssa. Tietullien kantamisesta vastaava taho antaa todistuksen 120 päivän kuluessa hakemuksen vastaanottamisesta. – –”
Hallituksen asetus nro 410/2007
15      Hallinnolliseen seuraamusmaksuun johtavista tieliikennerikkomuksista, tieliikennerikkomuksista määrättävien seuraamusmaksujen määrästä ja käyttämisestä sekä yhteistyön edellytyksistä liikennetarkastusten yhteydessä 29.12.2007 annetun hallituksen asetuksen nro 410/2007 (közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet, jäljempänä hallituksen asetus nro 410/2007) 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan niiden hallinnollisten seuraamusmaksujen määrät, jotka tieliikennelain 21 §:n 1 momentin mukaan on määrättävä liikenteenharjoittajalle, jos 2–8/A §:n säännöksiä on rikottu.”
16      Hallituksen asetuksen nro 410/2007 8A §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)       [Tieliikennelain] 21 §:n 1 momentin h kohdassa tarkoitetulla liikenteenharjoittajalla on velvollisuus maksaa liitteessä 9 olevien säännösten rikkomisesta seuraamusmaksu, jonka määrä määräytyy ajoneuvoluokan mukaan.
(2)      Liikenteenharjoittajalle voidaan määrätä 1 momentissa tarkoitettu seuraamusmaksu vain yhden kerran, jos luvaton liikennöinti on tapahtunut samalla ajoneuvolla ja jos kyseisen ajoneuvon luvaton liikennöinti havaittiin enintään 8 tunnin kuluessa ensimmäisestä luvattomasta liikennöinnistä.
– –”
17      Tämän asetuksen liitteessä 9 säädetään seuraavaa:
”A
B
B1
B2
B3
1.      Tietullilain rikkominen
Seuraamusmaksun määrä ajoneuvoluokittain
J2
J3
J4
2.      14 §:n a kohdan rikkominen
140 000
150 000
165 000
3.      14 §:n b kohdan rikkominen
80 000
90 000
110 000
4.      14 §:n c kohdan rikkominen
140 000
150 000
165 000”
Hallituksen asetus nro 209/2013
18      Tietulleista annetun lain täytäntöönpanosta 18.6.2013 annetun hallituksen asetuksen nro 209/2013 (az ED törvény végrehajtásáról szóló 209/2013 (VI. 18.) Korm. Rendelet, jäljempänä asetus nro 209/2013) 24 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Maksutosite oikeuttaa käyttämään ajoneuvoa keskeytyksittä tietyllä tieosuudella ajoneuvolla tositteen lunastusajankohtana olleiden ominaispiirteiden mukaisesti. Maksutositetta ei voida siirtää eikä siihen sen lunastusajankohtana merkittyä reittiä ja ilmoitettuja ajoneuvon ominaispiirteitä voida muuttaa. Maksutositetta saadaan käyttää siihen edeltä käsin merkittynä päivänä tehtävään matkaan, ja se on voimassa seuraavasti:
a)      sen lunastamisajankohtaa seuraavan päivän päättymiseen asti, jos kyseinen tosite on voimassa lunastamispäivästään lähtien
b)      siihen merkityn kalenteripäivän alusta seuraavan päivän päättymiseen asti, jos kyseinen tosite on lunastettu enintään 30 päivää aikaisemmin.”
19      Kyseisen asetuksen 26 §:n 1 momentin a kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tietullin maksamiseen velvollisen on ennen tieosuuden käytön aloittamista huolehdittava siitä, että sen ja tietullien hallinnoinnista vastaavan tahon välinen oikeussuhde oikeuttaa sen tosiasiallisesti käyttämään sillä tieosuudella, jolta tietulli maksetaan, olevaa tietullien kantamisesta vastaavan tahon hoitamaa elektronista [tietullien kanto]järjestelmää, ja tässä yhteydessä siitä, että se on lunastanut tosiasiallisesti kuljettavaa reittiä vastaavan maksutositteen.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
20      Entiseen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan rekisteröidyn yrityksen Link Logistik N&N:n liikennöimällä, hallituksen asetuksessa nro 410/2007 tarkoitetulla raskaan tavaraliikenteen J4-ajoneuvoluokan ajoneuvolla ajettiin 29.10.2015 klo 19.34 Unkarissa tietullin alaisella maantieosuudella ilman voimassa olevaa tietullia koskevaa maksutositetta ja ilman, että olisi maksettu vaadittu matkan pituuteen suhteutettu tietullimaksu.
21      Samana päivänä tämän raskaan ajoneuvon kuljettaja maksoi omasta aloitteestaan 19 573 forintin (noin 63 euroa) suuruisen maksun koko tieosuuden, jota hän aikoi käyttää, tietullimaksun, minkä jälkeen hän jatkoi kello 19.52 matkaa mainitulla tieosuudella.
22      Vas Megye Rendőrfőkapitánya (Vasin maakunnan poliisipäällikkö, Unkari) määräsi kuitenkin 15.1.2016 tekemällään päätöksellä tieliikennelain 21–21/B §:n sekä hallituksen asetuksen nro 410/2007 1 §:n 1 momentin ja 8/A §:n perusteella Link Logistik N&N:lle 165 000 forintin (noin 532 euroa) suuruisen hallinnollisen seuraamusmaksun siitä syystä, että tietullilain 14 §:n a kohdan vastaisesti kyseessä oleva ajoneuvo oli liikennöinyt maksamatta ennalta vaadittua maksua.
23      Budapestin poliisipäällikkö vahvisti tämän päätöksen sillä perusteella, että asiassa sovellettava kansallinen säännöstö ei seuraamusmaksun määrän osalta jätä mitään harkintavaltaa hallintoviranomaiselle. Sillä ei ole toimivaltaa ottaa huomioon kohtuullisuusnäkökohtia, ja se voi ottaa perustaksi vain laissa säädetyt seikat, joihin eivät kuulu Link Logistik N&N:n esiin tuomat seikat, kuten tietullin maksaminen jälkikäteen koko tietullin alaiselta tieosuudelta lyhyen ajan kuluttua sekä sellaisten esteiden olemassaolo, joiden vuoksi tietullia ei voitu maksaa ennen tietullin alaisen tieosuuden alkamista.
24      Link Logistik N&N nosti Budapestin poliisipäällikön päätöksestä kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságissa (Szombathelyn hallinto- ja sosiaaliasioiden tuomioistuin, Unkari) väittäen muun muassa, että Unkarin säännöstö ei ole yhteensoveltuva unionin oikeuden kanssa. Se katsoo, että koska sen on täytynyt maksaa seuraamusmaksu, jonka määrä on yhtä suuri kuin niille henkilöille tai yrityksille asetettu määrä, jotka eivät ole maksaneet mitään tiemaksua, tämä määrä on liian suuri.
25      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin muistuttaa, että asioissa, jotka ovat johtaneet 22.3.2017 annettuun tuomioon Euro-Team ja Spirál-Gép (C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229), jonka tosiseikat ovat analogiset pääasian oikeusriidan tosiseikkojen kanssa, unionin tuomioistuin on tulkinnut direktiivin 1999/62 9 a artiklassa säädettyä oikeasuhteisuusvaatimusta ja todennut, että Unkarin säännöstössä määrätty seuraamusmaksujen suuruus ei ole tämän vaatimuksen mukainen.
26      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jonka on ratkaistava pääasian riita, pohtii ensinnäkin, onko kyseinen säännös välittömästi sovellettavissa.
27      Tämän jälkeen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, ettei tällainen vaatimus ole rajaton. Vaikka unionin oikeuden ensisijaisuus ja jäsenvaltioille kuuluva yhteistyövelvollisuus voivatkin velvoittaa jättämään soveltamatta kansallista oikeutta, kun se on ristiriidassa sellaisen direktiivin säännöksen kanssa, joka ei ole välittömästi sovellettavissa, ei ole tarpeen – ja joskus on mahdotonta – täydentää aineellisesti kansallista oikeutta oikeudellisen tulkinnan avulla.
28      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on siis sitä mieltä, että direktiivin mukainen kansallisen oikeuden tulkinta ei voi muuttua salaiseksi lainsäädäntötoiminnaksi, jolla omitaan kansallisen lainsäätäjän toimivalta ja ylitetään siten lakia soveltavien elinten toimivalta.
29      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan nyt käsiteltävässä asiassa ei ole mahdollista ilman kansallisen lainsäätäjän toimintaa täydentää kansallisen lain direktiivin 1999/62 mukaisen tulkinnan puitteissa tieliikennelain 21 §:n 2 momenttia lisäämällä siihen vaatimus oikeasuhteisuudesta siltä osin kuin yhtäältä kyseisessä säännöksessä viitataan itse seuraamusmaksun määrän vahvistamisen osalta asetukseen ja toisaalta Unkarin säännöstö, jota on sovellettava ja tulkittava, ei sisällä tätä oikeasuhteisuusvaatimusta.
30      Kansallinen tuomioistuin toteaa, että kysymys siitä, voidaanko kansallista oikeutta tulkita unionin oikeuden mukaisesti ilman, että kansallinen lainsäätäjä lisää siihen oikeasuhteisuusvaatimuksen, jakaa asiantuntijat ja on johtanut eri näkemyksiin.
31      Näissä olosuhteissa Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [direktiivin 1999/62] 9 a artiklassa säädetty oikeasuhteisuuden vaatimus, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut [22.3.2017 antamassaan tuomiossa Euro-Team ja Spirál-Gép (C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229)], välittömästi sovellettava direktiivin säännös?
2)      Jos [tässä säännöksessä] vahvistettu oikeasuhteisuuden vaatimus, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut [22.3.2017 antamassaan tuomiossa Euro-Team ja Spirál-Gép (C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229)], ei ole välittömästi sovellettava direktiivin säännös:
sallitaanko ja edellytetäänkö kansallisen lainsäädännön unionin oikeuden mukaisessa tulkinnassa, että kansallinen tuomioistuin ja kansalliset hallintoviranomaiset täydentävät kansallisen lainsäädännön puuttuessa nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellistä Unkarin lainsäädäntöä oikeasuhteisuuden vaatimusta koskevilla aineellisilla perusteilla, jotka on vahvistettu unionin tuomioistuimen [22.3.2017 antamassa tuomiossa Euro-Team ja Spirál-Gép (C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229)]?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
32      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksillään, joita on tutkittava yhdessä, lähinnä sitä, onko direktiivin 1999/62 nojalla annettujen kansallisten säännösten rikkomisista jäsenvaltioiden määräämien seuraamusten oikeasuhteisuuden vaatimus, josta säädetään kyseisen direktiivin 9 a artiklassa, välittömästi sovellettava säännös, ja jos tähän vastataan kielteisesti, voivatko kyseessä olevan jäsenvaltion tuomioistuimet ja hallinnolliset viranomaiset täydentää kyseessä olevaa kansallista säännöstöä lisäämällä siihen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä määritellyt aineelliset perusteet kansallisen lainsäädännön puuttuessa, tai täytyykö niiden täydentää sitä, jotta kansallista oikeutta tulkittaisiin unionin oikeuden mukaisesti.
Tutkittavaksi ottaminen
33      Unkarin hallitus kiistää esitettyjen kysymysten tutkittavaksi ottamisen väittäen ensimmäisen kysymyksen osalta, että koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on helposti sovellettavissa pääasiassa, vastaus tähän kysymykseen ei ole tarpeen pääasian oikeusriidan ratkaisemiseksi, ja toisen kysymyksen osalta, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä selityksistä ilmenee, että se odottaa unionin tuomioistuimen ilmoittavan sille, kuinka pääasiassa on tulkittava kansallista oikeutta unionin oikeuden mukaisesti, mikä kuuluu yksinomaan kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan.
34      Ensimmäisen oikeudenkäyntiväitteen osalta on muistutettava, että SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava ne (ks. mm. tuomio 5.6.2018, Wirtschaftsakademie Schleswig-Holstein, C‑210/16, EU:2018:388, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35      Tästä seuraa, että unionin oikeutta koskevilla kysymyksillä oletetaan olevan merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta kansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen ainoastaan silloin, kun on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella tai pätevyyden tutkimisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. mm. tuomio 31.5.2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, 21 kohta).
36      Näin ei kuitenkaan ole nyt esillä olevassa asiassa. Ennakkoratkaisupyynnössä yhtäältä esitetään asian tosiseikat ja oikeudelliset seikat riittävän täsmällisesti, jotta esitettyjen kysymysten ulottuvuus voidaan määrittää. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevät lisäksi selvästi ne syyt, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee direktiivin 1999/62 9 a artiklan tulkintaa ja erityisesti pyytää tulkitsemaan siinä säädettyä oikeasuhteisuusvaatimusta, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä 22.3.2017 antamassaan tuomiossa Euro-Team ja Spirál-Gép (C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229). Pyydetyllä tulkinnalla on lopuksi yhteys pääasian oikeusriidan tosiseikkoihin ja kohteeseen eivätkä ennakkoratkaisukysymykset ole hypoteettisia, koska unionin tuomioistuimen antamalla vastauksella on välitön vaikutus seuraamusmaksuun, joka voidaan mahdollisesti määrätä pääasian kantajalle.
37      Toisesta oikeudenkäyntiväitteestä on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen asiana ei ole ottaa kantaa kansallisten säännösten tulkintaan, koska tällainen tulkinta kuuluu kansallisten tuomioistuinten yksinomaiseen toimivaltaan (tuomio 5.6.2018, Grupo Norte Facility, C‑574/16, EU:C:2018:390, 32 kohta).
38      On kuitenkin todettava, että kysymykset, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne muotoillut, eivät koske Unkarin oikeuden vaan unionin oikeuden tulkintaa ja erityisesti oikeasuhteisuusvaatimusta, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 1999/62 9 a artiklassa, sekä niitä seurauksia, joita on 22.3.2017 annetusta tuomiosta Euro-Team ja Spirál-Gép (C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229), mikä kuuluu unionin tuomioistuimen toimivaltaan.
39      Edellä todetun perusteella on katsottava, että esitetyt kysymykset voidaan ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
Alustavat huomautukset
40      On muistutettava, että suhteellisuusperiaate kuuluu unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin, joiden perustana ovat jäsenvaltioiden yhteiset perustuslailliset perinteet ja joita on noudatettava unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvassa kansallisessa säännöstössä, jolla pannaan unionin oikeus täytäntöön (ks. mm. määräys 12.6.2014, Pańczyk, C‑28/14, ei julkaistu, EU:C:2014:2003, 26). Suhteellisuusperiaate velvoittaa jäsenvaltiot toteuttamaan tavoitteiden toteuttamiseksi asianmukaiset toimenpiteet, joilla ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen niiden saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 17.4.2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41      Tämä periaate, joka myös taataan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 49 artiklan 3 kohdassa, jossa määrätään, että rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen, velvoittaa jäsenvaltioita, kun ne soveltavat unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
42      Siten seuraamuksen ankaruuden on vastattava kyseisen rikkomisen vakavuutta, ja mainittu edellytys johtuu sekä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdasta että perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdan mukaisesta periaatteesta, jonka mukaan rangaistuksen on oltava oikeassa suhteessa rikoksen vakavuuteen (ks. vastaavasti tuomio 20.3.2018, Garlsson Real Estate ym., C‑537/16, EU:C:2018:193, 56 kohta).
43      Perusoikeuskirjan selityksistä (EUVL 2007, C 303, s. 17) ilmenee, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti siltä osin kuin sen 49 artiklassa turvattu oikeus vastaa Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) turvattuja oikeuksia, sillä on sama merkitys ja ulottuvuus kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvatulla oikeudella. Siten Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen vaatimuksia seuraamusten oikeasuhteisuudesta sovelletaan pääasian kaltaisessa tapauksessa perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan, 51 artiklan 1 kohdan ja 52 artiklan 1 ja 3 kohdan yhteisvaikutuksen nojalla.
44      Lisäksi on todettava, että sen toteamiseksi, onko loukattu omaisuudensuojaa, sellaisena kuin siitä määrätään ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen Pariisissa 20.3.1952 allekirjoitetun ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa, jossa määrätään, että jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin arvioi asian olosuhteet huomioon ottaen, merkitsevätkö sekä rikosoikeudelliset että hallinnolliset rahamääräiset seuraamukset seuraamusten kohteena olevan henkilön omaisuuteen kohdistuvaa liiallista rasitetta tai menettämistä niin, että kyseiset seuraamukset ovat suhteettomia (ks. mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 18.6.2013, S.C. Complex Herta Import Export S.R.L. Lipova v. Romania, CE:ECHR:2013:0618JUD001711804, 38 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.3.2014, Grande Stevens ym. v. Italia, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, 199 kohta).
45      Tästä johtuu, että suhteellisuusperiaate edellyttää yhtäältä, että määrätty seuraamus vastaa rikkomisen vakavuutta, ja toisaalta, että seuraamuksen määrittämisessä ja sakon määrän vahvistamisessa otetaan huomioon kunkin yksittäistapauksen olosuhteet.
46      Esitettyihin kysymyksiin on vastattava näiden seikkojen valossa.
Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
47      On muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan aina, kun direktiivin säännökset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, yksityiset voivat vedota niihin valtiota vastaan sen tuomioistuimissa, jos kyseinen valtio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeutta määräajassa tai jos se on saattanut direktiivin osaksi kansallista oikeutta virheellisesti (tuomio 15.2.2017, British Film Institute, C‑592/15, EU:C:2017:117, 13 kohta).
48      Tältä osin on tutkittava kyseisen säännöksen luonnetta, yleistä rakennetta ja sanamuotoa (tuomio 4.12.1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, 12 kohta). Näin on erityisesti silloin, kun kyseessä olevan direktiivin säännös sisältää velvoitteen, johon ei liity mitään varausta tai ehtoa ja joka ei luonteeltaan vaadi mitään unionin tai jäsenvaltioiden toimielinten toimea ja jonka täytäntöönpano ei jätä näille mitään harkintavaltaa (ks. mm. tuomio 4.12.1974, van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, 6 ja 13 kohta ja tuomio 22.12.2010, Gavieiro Gavieiro ja Igelesias Torres, C‑444/09 ja C‑456/09, EU:C:2010:819, 79 kohta).
49      Nyt käsiteltävässä asiassa on siis tutkittava, onko direktiivin 1999/62 9 a artiklassa säädetty oikeasuhteisuusvaatimus sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen, jotta yksityinen oikeussubjekti voi vedota siihen kyseistä valtiota vastaan sen kansallisissa viranomaisissa.
50      Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä tämän direktiivin mukaisesti annettujen kansallisten säännösten rikkomiseen sovellettavasta seuraamusjärjestelmästä ja mainittujen seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
51      Jotta suhteellisuusperiaate siis pantaisiin täytäntöön direktiivin 1999/62 yhteydessä, jäsenvaltioiden on toteutettava niiden kansallisen oikeuden mukaiset tarpeelliset oikeudelliset toimet, sillä kyseisen direktiivin 9 a artiklassa vahvistetaan velvoite, joka luonteeltaan vaatii näiden jäsenvaltioiden, joilla on laaja harkintavalta tämän velvoitteen täytäntöönpanossa, toteuttamaa toimea.
52      Tässä yhteydessä on todettava, ettei kyseiseen direktiiviin sisälly tarkempia sääntöjä näiden kansallisten seuraamusten vahvistamisesta ja ettei siinä varsinkaan vahvisteta mitään nimenomaista perustetta tällaisten seuraamusten oikeasuhteisuuden arvioimiseksi (tuomio 22.3.2017, Euro-Team ja Spirál-Gép, C‑497/15 ja C‑498/15, EU:C:2017:229, 38 kohta).
53      Koska siis direktiivin 1999/62 9 a artikla edellyttää jäsenvaltioiden toimintaa ja antaa niille merkittävää harkintavaltaa, sen ei voida sisältönsä kannalta katsoa olevan ehdoton ja riittävän täsmällinen, mikä sulkee pois sen välittömän oikeusvaikutuksen.
54      Päinvastainen tulkinta johtaisi käytännössä yksinomaan kansalliselle lainsäätäjälle annetun harkintavallan poistamiseen, vaikka juuri lainsäätäjän tehtävänä on laatia asianmukainen seuraamusjärjestelmä direktiivin 1999/62 9 a artiklassa määritellyissä puitteissa.
55      Tästä seuraa, että pääasian kaltaisissa olosuhteissa direktiivin 1999/62 9 a artiklassa säädettyä seuraamusten oikeasuhteisuusvaatimusta ei voida tulkita siten, että se velvoittaa kansallisen tuomioistuimen tulemaan kansallisen lainsäätäjän sijaan.
56      Näin ollen direktiivin 1999/62 9 a artiklalla ei ole välitöntä oikeusvaikutusta eikä se anna pääasian kaltaisessa tilanteessa yksityisille oikeussubjekteille oikeutta vedota siihen kansallisissa viranomaisissa.
57      On kuitenkin muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivistä johtuva jäsenvaltioiden velvoite saavuttaa direktiivissä tarkoitettu tulos sekä SEU 4 artiklan 3 kohtaan ja SEUT 288 artiklaan perustuva niiden velvollisuus toteuttaa kaikki ne yleis- tai erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi, kohdistuu kaikkiin jäsenvaltioiden viranomaisiin eli myös tuomioistuimiin niiden toimivallan puitteissa (ks. mm. tuomio 14.9.2016, Martínez Andrés ja Castrejana López, C‑184/15 ja C‑197/15, EU:C:2016:680, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 24.1.2018, Pantuso ym., C‑616/16 ja C‑617/16, EU:C:2018:32, 42 kohta).
58      Tämän velvollisuuden noudattamiseksi yhdenmukaisen tulkinnan periaate edellyttää, että kansalliset viranomaiset tekevät toimivaltansa rajoissa kaiken mahdollisen ottamalla huomioon kansallisen oikeuden kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintatapoja taatakseen unionin oikeuden täyden tehokkuuden ja päätyäkseen ratkaisuun, joka on sillä tavoitellun päämäärän mukainen (ks. mm. tuomio 13.7.2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, 43 kohta ja tuomio 28.6.2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59      Tällä kansallisen oikeuden unionin oikeuden mukaista tulkintaa koskevalla periaatteella on kuitenkin tietyt rajat. Kansallisen tuomioistuimen velvollisuutta tukeutua unionin oikeuden sisältöön, kun se tulkitsee ja soveltaa asiaan liittyviä kansallisen oikeuden säännöksiä, rajoittavat siten yleiset oikeusperiaatteet, eikä kyseinen velvollisuus voi olla perustana kansallisen oikeuden contra legem ‑tulkinnalle (ks. mm. tuomio 13.7.2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, 44 kohta).
60      Ellei kansallisen tuomioistuimen suorittamista tarkastuksista muuta ilmene, unionin tuomioistuimelle esitetystä asiakirja-aineistosta ilmenee, että kansallisen oikeuden direktiivin 1999/62 9 a artiklan mukainen tulkinta voi johtaa contra legem ‑tulkintaan, koska kyseisen tuomioistuimen täytyisi pienentää pääasian kantajalle määrättyä seuraamusmaksua, kun taas tieliikennerikkomuksia koskevassa Unkarin säännöstössä säädetään täsmällisesti seuraamusmaksujen määrästä ilman niiden pienentämismahdollisuutta taikka vaatimusta siitä, että ne ovat suhteellisuusperiaatteen mukaiset.
61      Myös vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee kuitenkin, että jos tällainen unionin oikeuden mukainen soveltaminen ei ole mahdollista, kansallisella tuomioistuimella on velvollisuus soveltaa unionin oikeutta kokonaisuudessaan ja suojata unionin oikeudessa yksityisille annettuja oikeuksia jättämällä tarvittaessa kaikki unionin oikeuden vastaiset kansalliset oikeussäännöt soveltamatta siltä osin kuin ne nyt käsiteltävän asian olosuhteissa johtaisivat unionin oikeuden vastaiseen lopputulokseen (tuomio 13.7.2016, Pöpperl, C‑187/15, EU:C:2016:550, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62      Edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava yhtäältä, että direktiivin 1999/62 9 a artiklassa säädetyllä oikeasuhteisuusvaatimuksella ei voida katsoa olevan välitöntä oikeusvaikutusta, ja toisaalta, että koska kansallisella tuomioistuimella on velvoite toteuttaa kaikki yleiset tai erityiset toimenpiteet, joilla voidaan varmistaa tämän säännöksen täytäntöönpano, sen täytyy tulkita kansallista oikeutta viimeksi mainitun säännöksen mukaisesti tai, jos tällainen unionin oikeuden mukainen tulkinta ei ole mahdollista, jättää soveltamatta kansallisia säännöksiä siltä osin kuin ne käsiteltävän asian olosuhteissa johtaisivat unionin oikeuden vastaiseen lopputulokseen.
Oikeudenkäyntikulut
63      Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä 17.6.1999 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 1999/62/EY 9 a artiklassa säädetyllä oikeasuhteisuusvaatimuksella ei voida katsoa olevan välitöntä oikeusvaikutusta.
Koska kansallisella tuomioistuimella on velvoite toteuttaa kaikki yleiset tai erityiset toimenpiteet, joilla voidaan varmistaa tämän säännöksen täytäntöönpano, sen täytyy tulkita kansallista oikeutta viimeksi mainitun säännöksen mukaisesti tai, jos tällainen unionin oikeuden mukainen tulkinta ei ole mahdollista, jättää soveltamatta kansallisia säännöksiä siltä osin kuin ne käsiteltävän asian olosuhteissa johtaisivat unionin oikeuden vastaiseen lopputulokseen.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: unkari.