CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 31 ianuarie 2012(1)
Cauza C‑130/10
Parlamentul European
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Politica externă și de securitate comună — Regulamentul (CE) nr. 881/2002 — Regulamentul (UE) nr. 1286/2009 — Măsuri restrictive împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii — Înghețare a fondurilor și a resurselor economice — Alegerea temeiului juridic — Articolele 75 TFUE și 215 TFUE — Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona — Dispoziții tranzitorii — Poziții comune și decizii PESC — Propunere comună a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și a Comisiei”
I –    Introducere
1.        Prin intermediul acțiunii formulate, Parlamentul European solicită Curții anularea Regulamentului (UE) nr. 1286/2009 al Consiliului din 22 decembrie 2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 881/2002 de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii(2), pentru motivul principal că nu a fost adoptat pe baza unui temei juridic adecvat.
2.        Regulamentul în litigiu a fost adoptat în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE. Parlamentul European susține că ar fi trebuit să fie adoptat în temeiul articolului 75 TFUE.
3.        Articolul 215 TFUE figurează în titlul IV („Măsurile restrictive”) din partea a cincea din Tratatul FUE, referitoare la acțiunea externă a Uniunii Europene.
4.        Acest articol are următorul cuprins:
„(1)      În cazul în care o decizie, adoptată în conformitate cu titlul V capitolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, prevede întreruperea sau restrângerea, totală sau parțială, a relațiilor economice și financiare cu una sau mai multe țări terțe, Consiliul, hotărând cu majoritate calificată la propunerea comună a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate[(3)] și a Comisiei, adoptă măsurile necesare. Consiliul informează Parlamentul European cu privire la aceasta.
(2)      În cazul în care se prevede într‑o decizie, adoptată în conformitate cu titlul V capitolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, Consiliul poate adopta, în conformitate cu procedura prevăzută la alineatul (1), măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice, grupuri sau entități fără caracter statal.
(3)      Actele menționate la prezentul articol cuprind dispozițiile necesare în materie de garanții juridice.”
5.        Capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE, la care face trimitere articolul 215 TFUE, conține „[d]ispoziții speciale privind politica externă și de securitate comună”.
6.        În ceea ce privește articolul 75 TFUE, acesta face parte din capitolul 1 („Dispoziții generale”) din titlul V („Spațiul de libertate, securitate și justiție”) din partea a treia („Politicile și acțiunile interne ale Uniunii”) din Tratatul FUE. Potrivit acestui articol:
„În cazul în care este necesar, pentru realizarea obiectivelor enunțate la articolul 67, în ceea ce privește prevenirea și combaterea terorismului și a activităților conexe, Parlamentul European și Consiliul, hotărând prin regulamente în conformitate cu procedura legislativă ordinară, definesc cadrul măsurilor administrative privind circulația capitalurilor și plățile, cum ar fi înghețarea fondurilor, a activelor financiare sau a beneficiilor economice care aparțin unor persoane fizice sau juridice, grupuri sau entități fără caracter statal, sunt în proprietatea acestora sau sunt deținute de acestea.
Consiliul, la propunerea Comisiei, adoptă măsurile pentru punerea în aplicare a cadrului prevăzut la primul paragraf.
Actele menționate la prezentul articol cuprind dispozițiile necesare în materie de garanții juridice.”
7.        În ipoteza în care Curtea ar confirma că articolul 215 alineatul (2) TFUE ar constitui temeiul juridic adecvat al regulamentului în litigiu, Parlamentul European susține, în subsidiar, că nu au fost respectate condițiile cu privire la recurgerea la această dispoziție.
8.        Motivul invocat cu titlu principal de Parlamentul European oferă Curții ocazia de a preciza metoda și criteriile care permit să se facă distincția, în materie de măsuri restrictive, între măsurile care intră sub incidența spațiului de libertate, securitate și justiție(4) și cele care trebuie să fie adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comună (PESC).
9.        Trebuie să se precizeze că, deși Tratatul de la Lisabona a marcat dispariția structurii pe piloni care exista anterior, efectuarea unei delimitări între politicile Uniunii nu este mai puțin necesară. O dovedește articolul 40 TUE, care prevede:
„Punerea în aplicare a [PESC] nu aduce atingere aplicării procedurilor și domeniului de aplicare corespunzător al atribuțiilor instituțiilor prevăzute în tratate în vederea exercitării competențelor Uniunii prevăzute la articolele 3-6 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
De asemenea, punerea în aplicare a politicilor prevăzute la articolele respective nu aduce atingere aplicării procedurilor și domeniului de aplicare corespunzător al atribuțiilor instituțiilor prevăzute în tratate în vederea exercitării competențelor Uniunii în temeiul prezentului capitol [referitor la «[d]ispoziții speciale privind [PESC]»][(5)].”
10.      Înainte de a examina prezenta acțiune, vom arăta pe scurt evenimentele care au precedat adoptarea regulamentului în litigiu.
11.      La 16 ianuarie 2002, Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite(6) a adoptat Rezoluția 1390 (2002), care stabilește măsurile care trebuie impuse în privința lui Osama ben Laden, a membrilor organizației Al‑Qaida și a talibanilor, precum și a altor persoane, grupuri, întreprinderi și entități asociate. La alineatele 1 și 2, această rezoluție prevede printre altele, în esență, menținerea măsurilor de înghețare a fondurilor impuse la alineatul 4 litera b) din Rezoluția 1267 (1999) și la alineatul 8 litera c) din Rezoluția 1333 (2000). În conformitate cu alineatul 3 din Rezoluția 1390 (2002), aceste măsuri trebuiau să fie reexaminate de Consiliul de Securitate după 12 luni de la adoptarea lor, termen la sfârșitul căruia trebuia să se decidă fie menținerea, fie îmbunătățirea acestora.
12.      Considerând că pentru punerea în aplicare a acestei rezoluții era necesară o acțiune din partea Comunității Europene, Consiliul a adoptat, la 27 mai 2002, în temeiul articolului 15 UE, Poziția comună 2002/402/PESC privind unele măsuri restrictive împotriva lui Osama ben Laden, a membrilor organizației Al‑Qaida, precum și a talibanilor și a altor persoane, grupuri, întreprinderi și entități asociate și de abrogare a Pozițiilor comune 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC și 2001/771/PESC(7). Articolul 3 din Poziția comună 2002/402 prevede în special continuarea înghețării fondurilor și a altor active financiare sau resurse economice ale persoanelor, grupurilor, întreprinderilor și entităților menționate în lista stabilită în conformitate cu Rezoluțiile 1267 (1999) și 1333 (2000).
13.      În aceeași zi, în temeiul articolelor 60 CE, 301 CE și 308 CE, a fost adoptat Regulamentul (CE) nr. 881/2002 al Consiliului de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 467/2001 al Consiliului de interzicere a exportului anumitor mărfuri și servicii către Afganistan, de întărire a interdicției de zbor și de extindere a înghețării fondurilor și a altor resurse financiare în ceea ce‑i privește pe talibanii din Afganistan(8). Anexa I la Regulamentul nr. 881/2002 cuprinde lista persoanelor, entităților și grupurilor vizate de înghețarea fondurilor menționată la articolul 2 din acesta (denumită în continuare „lista”).
14.      Regulamentul în litigiu a fost adoptat de Consiliu la 22 decembrie 2009. Acest regulament se întemeiază pe articolul 215 alineatul (2) TFUE și se referă la o propunere comună a Înaltului Reprezentant și a Comisiei. Acesta modifică Regulamentul nr. 881/2002 ca urmare a pronunțării Hotărârii din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia(9), prin instituirea unei proceduri de înscriere pe listă care garantează că dreptul fundamental la apărare și, în special, cel de a fi ascultat sunt respectate. Procedura revizuită prevede ca persoana, entitatea, organismul sau grupul care figurează pe listă să fie informate cu privire la motivele înscrierii lor în această listă, în conformitate cu instrucțiunile Comitetului Consiliului de Securitate creat prin Rezoluția 1267 (1999) a Consiliului de Securitate cu privire la Al‑Qaida și la talibani(10), pentru a le da posibilitatea să își exprime punctul de vedere în legătură cu aceste motive.
II – Concluziile părților
15.      Parlamentul European solicită Curții:
¾        anularea regulamentului în litigiu;
¾        dispunerea menținerii efectelor regulamentului în litigiu până la înlocuirea acestuia și
¾        obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
16.      Consiliul solicită Curții:
¾        respingerea acțiunii ca neîntemeiată și
¾        obligarea Parlamentului European la plata cheltuielilor de judecată.
17.      Prin Ordonanța președintelui Curții din 10 august 2010, au fost admise cererile de intervenție în susținerea concluziilor Consiliului introduse de Comisie, de Republica Cehă, de Regatul Suediei, de Republica Franceză și de Regatul Danemarcei.
18.      Prin Ordonanța președintelui Curții din 2 decembrie 2010, Regatul Danemarcei a fost radiat din calitatea de intervenient, întrucât acesta a solicitat retragerea intervenției sale.
19.      Pledoariile părților au fost ascultate de Curte în cadrul ședinței care a avut loc la 7 decembrie 2011.
20.      Vom examina în primul rând motivul invocat cu titlu principal de Parlamentul European, întemeiat pe o pretinsă alegere eronată a temeiului juridic al regulamentului în litigiu, și ulterior, dacă este cazul, în al doilea rând, motivul invocat cu titlu subsidiar, întemeiat pe nerespectarea condițiilor cu privire la recurgerea la articolul 215 TFUE.
III – Cu privire la motivul principal, întemeiat pe o pretinsă alegere eronată a temeiului juridic
A –    Argumentele părților
21.      Prin intermediul primului motiv, Parlamentul European solicită Curții să constate că regulamentul în litigiu nu putea fi întemeiat în mod valabil pe articolul 215 TFUE. Acest motiv cuprinde două aspecte, primul dintre acestea privind scopul și conținutul acestui regulament, iar cel de al doilea privind economia generală a tratatelor.
1.      Cu privire la scopul și la conținutul regulamentului în litigiu
22.      În opinia Parlamentului European, potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să se bazeze pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul actului. Având în vedere conținutul și obiectul regulamentului în litigiu, temeiul juridic al acestuia ar trebui să fie același cu cel al Regulamentului nr. 881/2002, adoptat în temeiul articolelor 60 CE, 301 CE și 308 CE. Întrucât aceste articole au fost însă abrogate sau au devenit inaplicabile în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, la 1 decembrie 2009, temeiul juridic adecvat ar fi articolul 75 TFUE, privind prevenirea terorismului și a activităților conexe.
23.      În ceea ce privește conținutul său, regulamentul în litigiu s‑ar limita în mare parte să reformuleze sau să clarifice dispozițiile Regulamentului nr. 881/2002 ori să faciliteze aplicarea sa, fără a modifica în niciun mod natura conținutului acestuia din urmă. Singurele dispoziții de fond cu adevărat noi ar fi cele cu privire la procedura de înscriere pe listă. Regulamentul în litigiu ar prezenta caracterul unui „cadru de măsuri administrative” în sensul articolului 75 TFUE în măsura în care ar modifica sau ar completa cadrul legislativ pentru adoptarea și aplicarea unor măsuri administrative prin care se urmărește înghețarea fondurilor persoanelor vizate.
24.      În ceea ce privește obiectivul regulamentului în litigiu, acesta ar viza, ca și Regulamentul nr. 881/2002, combaterea terorismului și a finanțării acestuia, ceea ce ar corespunde obiectivelor articolului 75 TFUE. Această constatare ar fi susținută de punctul 169 din Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior, în care se afirmă că scopul esențial și obiectul acestui din urmă regulament îl reprezintă combaterea terorismului internațional, în special întreruperea resurselor sale financiare prin înghețarea fondurilor și a resurselor economice ale persoanelor sau ale entităților bănuite de implicare în activități care au legătură cu terorismul. În plus, Curtea ar fi constatat, la punctul 199 din această hotărâre, că poziția Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene conform căreia Regulamentul nr. 881/2002 vizează unul dintre obiectivele incluse în Tratatul UE în materia relațiilor externe, printre care figurează PESC, contravine însuși textului articolului 308 CE.
25.      Dat fiind că acest regulament nu ar viza realizarea unor obiective ale PESC, ar fi dificil de înțeles cum ar putea regulamentul în litigiu, adoptat pentru asigurarea aplicării regulamentului menționat, să realizeze aceste obiective. Parlamentul European subliniază că Consiliul nu poate recurge la articolul 215 TFUE decât în cazul unor măsuri de realizare a obiectivelor PESC și, mai precis, atunci când o decizie prin care se urmărește atingerea obiectivelor politicii respective prevede acest lucru.
26.      Potrivit Parlamentului European, poziția Consiliului nu corespunde situației de fapt sau realității lucrurilor întrucât se întemeiază pe o distincție între, pe de o parte, terorismul internațional sau „extern” și, pe de altă parte, terorismul „intern”. Pentru a fi eficace, combaterea terorismului ar trebui să prezinte un caracter internațional. Singura distincție care s‑ar putea efectua în acest context ar fi cea dintre, pe de o parte, măsurile naționale de combatere a terorismului și, pe de altă parte, măsurile internaționale de combatere a acestui fenomen. Nu este posibil să se stabilească întotdeauna cu certitudine dacă activitățile teroriste și conexe efectuate în cadrul Uniunii constituie o amenințare în cadrul sau în afara acesteia.
27.      Consiliul susține, în legătură cu obiectivele și cu conținutul regulamentului în litigiu, că acesta intră în domeniul de aplicare al dispozițiilor tratatelor referitoare la acțiunea externă a Uniunii, mai precis, în domeniul PESC. Articolul 215 TFUE ar constitui temeiul juridic adecvat pentru această măsură.
28.      Acest regulament ar viza, ca și Regulamentul nr. 881/2002, combaterea terorismului internațional și a finanțării acestuia în vederea menținerii păcii și securității internaționale. În această privință, Consiliul amintește modul de redactare a Rezoluției 1390 (2002) a Consiliului de Securitate și a Regulamentului nr. 881/2002, care o pune în aplicare, precum și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior.
29.      Conținutul regulamentului în litigiu ar corespunde acestui obiectiv. Articolele 7a și 7c pe care regulamentul în litigiu le introduce în Regulamentul nr. 881/2002 ar confirma că ambele regulamente pun în aplicare în mod direct deciziile de înscriere pe listă adoptate de Comitetul pentru sancțiuni și că acestea instituie un sistem de interacțiune între respectivul comitet, Uniune și persoanele și entitățile înscrise pe listă.
30.      Regulamentul nr. 881/2002 și regulamentul în litigiu nu ar intra în niciun mod sub incidența dispozițiilor privind crearea unui SLSJ în cadrul Uniunii. Acestea nu ar reglementa chestiuni referitoare la controalele la frontieră, nici la securitatea internă și nici la recunoașterea deciziilor judiciare sau extrajudiciare.
31.      Consiliul și Republica Franceză susțin că tratatele, în versiunea anterioară intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, nu prevedeau niciun temei juridic specific care să permită adoptarea unor măsuri de înghețare a fondurilor teroriștilor care constituie o amenințare pentru siguranța publică din statele membre, și anume teroriștii „interni”. Singurele temeiuri juridice pentru adoptarea unor astfel de măsuri restrictive ar fi fost articolele 60 CE, 301 CE și 308 CE, care se aplicau numai teroriștilor „externi” în cadrul acțiunii externe a Uniunii.
32.      Din structura și din modul de redactare a tratatelor, astfel cum au fost modificate de Tratatul de la Lisabona, ar reieși că, pentru a se decide cu privire la temeiul juridic al unei măsuri restrictive, trebuie luate în considerare localizarea unei amenințări prezumate, precum și obiectivele politice ale unei persoane sau ale unui grup incluse pe listă. Articolul 75 TFUE ar furniza în prezent un temei juridic pentru adoptarea unor măsuri de înghețare a fondurilor teroriștilor „interni”, cum sunt persoanele și grupurile al căror nume, marcat cu un asterisc, este înscris pe lista anexată la Poziția comună 2001/931/PESC a Consiliului din 27 decembrie 2001 privind aplicarea unor măsuri specifice pentru combaterea terorismului(11). Invers, în cazul în care amenințarea se referă în principal la unul sau mai multe state terțe sau la comunitatea internațională în general, articolul 215 TFUE ar constitui temeiul juridic adecvat. Ar fi nelegal ca Uniunea să adopte, în temeiul dispozițiilor din titlul V din partea a treia din Tratatul FUE, care reglementează SLSJ, o înghețare a activelor care să contribuie la securitatea unui stat terț și care să nu urmărească să asigure securitatea internă.
33.      În plus, potrivit Consiliului, susținut în principal de Regatul Suediei, teza Parlamentului European nu ține seama de cazurile în care Uniunea ar urmări să adopte sau să impună, în cadrul combaterii terorismului, alte măsuri restrictive decât înghețarea activelor, cum ar fi interdicția de a călători, împotriva persoanelor sau a entităților asociate terorismului „extern”.
34.      Regatul Suediei precizează că poziția Parlamentului European ar determina ca punerea în aplicare a sancțiunilor adoptate în cadrul Națiunilor Unite împotriva unor teroriști să se întemeieze pe temeiuri juridice diferite privind măsuri de sancțiuni diferite în cadrul unuia și aceluiași regim de sancțiuni. Nu este posibil ca aceasta să fi fost intenția legiuitorului Uniunii, în special din cauza faptului că un astfel de regim ar implica aplicarea unor proceduri decizionale diferite în cadrul domeniului PESC și, respectiv, în cadrul politicii interne a Uniunii.
35.      Comisia precizează că, atunci când propune un act de modificare, se întemeiază pe dispoziția sau pe dispozițiile care au servit drept temei pentru adoptarea actului inițial. Astfel, Propunerea de regulament al Consiliului, prezentată de Comisie la 22 aprilie 2009(12), ar fi menționat articolele 60 CE, 301 CE și 308 CE drept temeiuri juridice. Întrucât această propunere a fost supusă Consiliului spre examinare la 1 decembrie 2009, Comisia arată că a trebuit să examineze consecințele pur juridice și tehnice ale intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona în privința acestui act. Aceasta, susținută de Înaltul Reprezentant, ar fi concluzionat că articolul 215 alineatul (2) TFUE acoperă toate aspectele vizate de articolele 60 CE, 301 CE și 308 CE. Această abordare ar fi conformă cu constatările efectuate de Curte în Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior.
36.      În ceea ce privește incidența acestei hotărâri asupra chestiunii temeiului juridic, Comisia contestă afirmația Parlamentului European potrivit căreia, având în vedere hotărârea amintită, un act întemeiat pe articolul 308 CE nu poate urmări un obiectiv al PESC. Potrivit Comisiei, Curtea nu ar fi contestat că articolele 60 CE și 301 CE constituiau temeiurile juridice care să permită adoptarea unor măsuri comunitare care urmăresc un obiectiv al PESC. În ceea ce privește Regulamentul nr. 881/2002, Curtea ar fi identificat un al doilea obiectiv comunitar subiacent, legat de funcționarea pieței comune, pentru a justifica includerea articolului 308 CE ca al treilea temei juridic. În plus, ar fi confirmat că Tratatul CE ar impune invocarea acestei dispoziții pentru aplicarea unor măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice în situația în care nu există o legătură cu regimul de conducere dintr‑un stat terț.
37.      Comisia consideră că articolele 215 TFUE și 75 TFUE nu pot servi împreună drept temeiuri juridice pentru regulamentul în litigiu. Ar fi imposibil ca un act să se întemeieze în același timp pe aceste două articole, întrucât prevăd condiții diferite în materie de procedură și de decizie, inclusiv aplicarea Protocolului (nr. 21) privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE, precum și cea a Protocolului (nr. 22) privind poziția Danemarcei, anexat la aceleași tratate. Comisia subliniază că una dintre diferențele esențiale dintre articolul 215 TFUE și articolul 75 TFUE privește necesitatea unei legături cu deciziile adoptate în conformitate cu capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE(13) în interesul păcii și al securității la nivel internațional, indiferent de legătura geografică precisă și indiferent de întinderea amenințării teroriste în cauză. Atunci când măsuri restrictive referitoare la terorism trebuie luate în temeiul Tratatului FUE ca urmare a adoptării unei decizii PESC, la rândul ei adoptată ca urmare a adoptării unei rezoluții a Consiliului de Securitate, articolul 215 TFUE ar fi singurul temei juridic posibil.
2.      Cu privire la economia generală a tratatelor
38.      Potrivit Parlamentului European, economia generală și spiritul tratatelor pot fi luate în considerare în vederea interpretării dispozițiilor acestora. În speță, ele ar justifica alegerea articolului 75 TFUE drept temei juridic al regulamentului în litigiu.
39.      În primul rând, regulamentul în litigiu ar avea legătură cu protecția persoanelor și a grupurilor. Or, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Uniunea ar putea adopta măsuri cu privire la drepturile fundamentale numai în cadrul procedurii legislative ordinare sau cu aprobarea Parlamentului European. Articolul 215 alineatul (2) TFUE ar fi aplicabil numai în ceea ce privește măsurile care nu pun, cu aceeași intensitate, probleme care privesc drepturile fundamentale.
40.      În al doilea rând, articolul 75 TFUE ar autoriza Uniunea să adopte măsuri cu privire la circulația capitalurilor și la plăți, recunoscând astfel că asemenea măsuri pot avea o incidență asupra bunei funcționări a pieței interne a capitalurilor și a furnizării serviciilor financiare. La punctul 229 din Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior, Curtea ar fi recunoscut că „[măsurile restrictive de natură economică], datorită naturii lor, prezintă [...] o legătură cu funcționarea pieței comune”. Pe de altă parte, chiar Regulamentul nr. 881/2001 ar face trimitere, în considerentul (4), la necesitatea evitării, în special, a denaturării concurenței.
41.      În al treilea rând, regulamentul în litigiu ar avea legătură cu instituirea unui SLSJ. Acesta ar contribui la combaterea criminalității, în special a terorismului și a finanțării acestuia, ceea ce ar constitui unul dintre obiectivele acestui spațiu, astfel cum rezultă în special din articolul 3 alineatul (2) TUE.
42.      În sfârșit, Parlamentul European invocă lipsa unei legături între regulamentul în litigiu și PESC. Conform articolului 24 alineatul (1) TUE, PESC face obiectul aplicării unor norme și a unor proceduri speciale. Aplicarea acestor norme și a acestor proceduri în afara domeniului lor de aplicare ar fi în contradicție cu obiectivele prevăzute la articolul 1 al doilea paragraf TUE și ar conduce la privarea parlamentelor naționale de aplicarea protocoalelor cu privire la rolul acestora și la aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, precum și la privarea Parlamentului European de aplicarea procedurii legislative ordinare.
43.      În susținerea poziției sale, Parlamentul European se referă și la punctul 235 din Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior, în care Curtea ar fi constatat că adăugarea articolului 308 CE la temeiul juridic al Regulamentului nr. 881/2002 era justificată, întrucât „a permis Parlamentului European [...] să participe la procesul decizional referitor la măsurile în cauză care vizează în mod specific particulari, pe când, în cadrul articolelor 60 CE și 301 CE, nu se prevede niciun rol pentru această instituție”.
44.      Parlamentul European concluzionează că posibilitatea de a se adopta măsuri care au o incidență directă asupra drepturilor fundamentale ale particularilor și ale grupurilor, asupra pieței interne și asupra combaterii criminalității prin intermediul unei proceduri care să excludă participarea Parlamentului European ar fi contrară dreptului Uniunii, întrucât, pentru adoptarea măsurilor în aceste domenii, ar fi aplicabilă procedura legislativă ordinară. Tratatul de la Lisabona ar reflecta intenția statelor membre de a consolida caracterul democratic al Uniunii. Acesta ar constitui un răspuns la nevoia urgentă de a prevedea un control parlamentar în ceea ce privește practicile de înscriere pe listă. Recunoașterea articolului 215 alineatul (2) TFUE drept temei juridic adecvat pentru măsuri precum regulamentul în litigiu ar determina, în practică, lipsirea articolului 75 TFUE de o mare parte din efectul său util. Parlamentul European subliniază totodată că acest din urmă articol constituie un temei juridic mai specific decât articolul 215 TFUE.
45.      Consiliul susține că argumentele prezentate de Parlamentul European în ceea ce privește economia generală a tratatelor nu constituie criterii pertinente pentru determinarea temeiului juridic adecvat al regulamentului în litigiu.
46.      Competențele instituțiilor ar fi stabilite prin tratate și ar varia în funcție de diferitele domenii de acțiune ale Uniunii. Teza susținută de Parlamentul European ar însemna ca procedurile să fie cele care determină alegerea temeiului juridic, iar nu invers. Elementul variabil legat de rolul jucat de Parlamentul European în cadrul procedurii ar fi pertinent numai în împrejurări excepționale. Aceasta ar fi situația în cazul unei măsuri care urmărește în același timp mai multe obiective sau care are mai multe componente care sunt legate în mod indisociabil, fără ca una dintre acestea să fie accesorie în raport cu cealaltă. În astfel de împrejurări, ar fi posibil ca măsura să se întemeieze pe diferite temeiuri juridice adecvate, cu condiția ca acestea să nu fie incompatibile. Pentru a stabili compatibilitatea lor, ar trebui să se aprecieze dacă o coroborare a temeiurilor juridice menționate ar fi de natură să aducă atingere drepturilor Parlamentului European. În această privință, Consiliul face trimitere printre altele la Hotărârea din 6 noiembrie 2008, Parlamentul European/Consiliul(14).
47.      Consiliul subliniază că alegerea temeiului juridic trebuie să se întemeieze pe elemente obiective, în special scopul și conținutul actului. Acest principiu ar fi fost confirmat de Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior. Deși Curtea a menționat, la punctul 235 din această hotărâre, că recurgerea la articolul 308 CE a permis Parlamentului European să participe la procesul decizional, nu ar fi mai puțin adevărat că această observație a fost prezentată doar pentru a completa argumentele principale ale Curții, întemeiate pe obiectivele Tratatului CE.
48.      În plus, argumentul Parlamentului European potrivit căruia Uniunea nu ar putea adopta măsuri cu privire la respectarea drepturilor omului decât dacă Parlamentul European ar participa la adoptarea acelor măsuri ar fi contrazis de articolul 215 alineatul (3) TFUE, care prevede că „[a]ctele menționate la prezentul articol cuprind dispozițiile necesare în materie de garanții juridice”. Din această dispoziție ar reieși în mod clar că un act adoptat în conformitate cu articolul menționat poate afecta drepturile fundamentale.
49.      De asemenea, Consiliul susține că articolul 215 TFUE are drept obiect să permită Consiliului să adopte măsuri aplicabile direct operatorilor economici. Această dispoziție ar contribui la asigurarea bunei funcționări a pieței comune.
50.      În ceea ce privește legătura dintre regulamentul în litigiu și PESC, Consiliul invocă amenințarea deosebită reprezentată de Al‑Qaida. Acest regulament ar constitui cadrul în care Uniunea pune în aplicare obligațiile care îi revin în temeiul Cartei Națiunilor Unite. Ar fi rezonabil să se țină seama de obiectivul rezoluțiilor adoptate de Consiliul de Securitate în vederea stabilirii temeiului juridic adecvat.
51.      În sfârșit, Consiliul subliniază că Tratatul de la Lisabona nu a adus atingere delimitării dintre PESC și SLSJ. Dimpotrivă, importanța unei delimitări clare a celor două domenii ar fi fost evidențiată la articolul 40 al doilea paragraf TUE. În consecință, în cazul în care Curtea ar considera că regulamentul în litigiu urmărește un obiectiv care intră sub incidența PESC, articolul 215 alineatul (2) TFUE ar constitui singurul temei juridic posibil pentru adoptarea acestuia.
B –    Aprecierea noastră
52.      Una dintre contribuțiile Tratatului de la Lisabona a fost aceea de a completa arsenalul juridic care permite Uniunii adoptarea unor măsuri restrictive împotriva persoanelor fizice sau juridice, a grupurilor sau a entităților fără caracter statal. În prezent, articolul 75 primul paragraf TFUE și articolul 215 alineatul (2) TFUE vizează în mod expres acești destinatari, astfel încât recurgerea la ceea ce constituie echivalentul articolului 308 CE, și anume articolul 352 TFUE, devine inutilă(15).
53.      În continuare, dezbaterea privește domeniile de aplicare ale articolelor 75 TFUE și, respectiv, 215 TFUE. Punctele de vedere exprimate, pe de o parte, de Parlamentul European și, pe de altă parte, de celelalte părți sunt, în această privință, radical opuse.
54.      Teza principală a Parlamentului European constă, dacă o rezumăm într‑o frază, în a considera că numai articolul 75 TFUE poate fi utilizat pentru a întemeia adoptarea unor măsuri restrictive prin care se urmărește combaterea terorismului.
55.      Declarăm de la început că această teză nu este convingătoare.
56.      Amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, alegerea temeiului juridic al unui act al Uniunii trebuie să se bazeze pe elemente obiective, care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul actului(16).
57.      Examinarea scopului urmărit de regulamentul în litigiu nu poate fi efectuată în mod izolat, ci trebuie să țină seama de actele la care se referă acesta din urmă și cu care se stabilește o legătură(17), și anume, în ordine cronologică, Rezoluția 1390 (2002) a Consiliului de Securitate, Poziția comună 2002/402, precum și Regulamentul nr. 881/2002, pe care regulamentul în litigiu îl modifică cu privire la mai multe aspecte.
58.      Toate aceste acte juridice urmăresc în realitate un singur scop, și anume combaterea terorismului internațional. Unul dintre mijloacele esențiale pentru atingerea acestui scop constă în întreruperea resurselor financiare ale organizațiilor teroriste prin înghețarea fondurilor și a resurselor economice ale persoanelor sau ale entităților bănuite a fi implicate în activități care au legătură cu terorismul.
59.      Astfel cum a subliniat Curtea în Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior, scopul esențial și obiectul Regulamentului nr. 881/2002 sunt reprezentate de combaterea terorismului internațional(18). În considerentul (11), regulamentul în litigiu prevede că „[s]copul Regulamentului [...] nr. 881/2002 este de a preveni actele de terorism, inclusiv finanțarea terorismului, cu scopul de a menține pacea și securitatea internațională”. În opinia noastră, este vorba despre scopul final urmărit deopotrivă de reglementarea internațională și de reglementarea Uniunii menționate mai sus.
60.      În ceea ce privește în special regulamentul în litigiu, apreciem că, prin obiectivul și prin conținutul său, acesta se înscrie pe deplin în demersul amintit, pe care îl completează, având în vedere în special concluziile care pot fi desprinse din Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior, astfel încât să concilieze combaterea terorismului internațional cu respectarea drepturilor fundamentale. Regulamentul în litigiu instituie, așadar, în executarea acestei hotărâri, o procedură de înscriere pe listă având ca obiect să garanteze că dreptul fundamental la apărare și, în special, dreptul de a fi ascultat sunt respectate.
61.      În continuare, trebuie să se stabilească ce politică a Uniunii poate fi asociată, începând cu Tratatul de la Lisabona, obiectivului prin care se urmărește combaterea terorismului în scopul menținerii păcii și securității internaționale.
62.      În opinia noastră, un asemenea obiectiv corespunde finalităților acțiunii externe a Uniunii, astfel cum sunt enumerate în mod special la articolul 21 alineatul (2) literele (a)‑(c) TUE. Conform acestei dispoziții:
„Uniunea definește și desfășoară politici comune și acțiuni și acționează pentru asigurarea unui nivel înalt de cooperare în toate domeniile relațiilor internaționale, în scopul:
(a)      apărării valorilor, a intereselor fundamentale, a securității, a independenței și integrității sale;
(b)      consolidării și sprijinirii democrației, a statului de drept, a drepturilor omului și a principiilor dreptului internațional;
(c)      menținerii păcii, prevenirii conflictelor și consolidării securității internaționale, în conformitate cu scopurile și principiile Cartei Organizației Națiunilor Unite, precum și cu principiile Actului final de la Helsinki și cu obiectivele Cartei de la Paris, inclusiv cele privind frontierele externe.”
63.      Deși obiectivele enumerate la articolul 21 alineatul (2) TUE sunt comune acțiunii externe a Uniunii, fără ca unele dintre acestea să fie rezervate în mod expres PESC, apreciem că obiectivele prevăzute la literele (a)‑(c) fac parte dintre cele care sunt atribuite în mod tradițional acestei politici. În această privință, subliniem că obiectivele prevăzute la articolul 21 alineatul (2) literele (a)‑(c) TUE corespund, în esență, celor care erau atribuite PESC în temeiul articolului 11 alineatul (1) UE(19). Pe de altă parte, aceste obiective coincid cu prevederile articolului 24 alineatul (1) primul paragraf TUE, potrivit căruia „[c]ompetența Uniunii în materie de [PESC] include toate domeniile politicii externe, precum și toate chestiunile referitoare la securitatea Uniunii, inclusiv la definirea treptată a unei politici de apărare comune care poate conduce la o apărare comună”.
64.      Ținând seama de aceste elemente, apreciem că acțiunea Uniunii pe scena internațională prin care se urmăresc unul sau mai multe dintre obiectivele menționate la articolul 21 alineatul (2) literele (a)‑(c) TUE și în special cel care vizează menținerea păcii și consolidarea securității internaționale trebuie considerată ca intrând sub incidența domeniului PESC, astfel încât o asemenea acțiune ar trebui să fie întreprinsă potrivit normelor și procedurilor specifice care figurează în capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE.
65.      Spre deosebire de ceea ce se poate deduce din anumite argumente invocate de Parlamentul European, adăugăm că combaterea terorismului poate fi efectuată de Uniune în cadrul acțiunilor sale în materie de PESC. Deși rolul PESC fusese afirmat deja în mai multe documente politice adoptate la nivelul Uniunii(20), în prezent, acesta este consacrat în cadrul tratatelor. Pe lângă articolul 215 TFUE, care este o dovadă, în opinia noastră, a afirmării rolului PESC în materia combaterii terorismului internațional, vom menționa articolul 43 alineatul (1) TUE, din care rezultă că toate misiunile care fac obiectul politicii de securitate și de apărare comună(21) „pot contribui la combaterea terorismului, inclusiv prin sprijinul acordat țărilor terțe în combaterea terorismului pe teritoriul acestora”. Pe de altă parte, din modul de redactare a clauzei de solidaritate prevăzute la articolul 222 TFUE, care are, printre altele, vocația de a se declanșa în cazul în care un stat membru face obiectul unui atac terorist, rezultă că aceasta are legătură cu PESC, în special în ceea ce privește PSAC.
66.      În situația care ne preocupă, circumstanța că regulamentul în litigiu constituie unul dintre instrumentele prin care Uniunea a pus în aplicare o acțiune cu vocație internațională decisă în cadrul Consiliului de Securitate și prin care se urmărește în mod incontestabil menținerea păcii și securității internaționale(22) constituie un element important pentru a se considera că acest regulament poate fi integrat în domeniul PESC. În cadrul acestei politici este pus efectiv în aplicare sistemul care permite o interacțiune între deciziile adoptate la nivelul Națiunilor Unite și cele adoptate la nivelul Uniunii în vederea privării de resurse a persoanelor și a entităților care au legătură cu mișcările teroriste. În acest context, trebuie să se țină seama, în cadrul prezentei acțiuni, de împrejurarea că persoanele și entitățile vizate de măsurile de înghețare a fondurilor și a resurselor economice sunt desemnate de Comitetul pentru sancțiuni și că Uniunea se limitează să reia lista adoptată în cadrul acestui comitet.
67.      Odată efectuată această constatare, este clar, în opinia noastră, că articolul 215 alineatul (2) TFUE este singura dispoziție care autorizează Uniunea să adopte măsuri restrictive precum cele la care se referă regulamentul în litigiu. Astfel, spre deosebire de articolul 75 TFUE, articolul 215 alineatul (2) TFUE poate fi utilizat numai atunci când o decizie care face obiectul PESC prevede o acțiune de acest tip. Din moment ce Uniunea ia decizia de a desfășura pe scena internațională o acțiune, precum cea care se află în centrul prezentei cauze, în cadrul PESC, trebuie să fie utilizat în mod natural temeiul juridic care stabilește o punte cu această politică. Alegerea unui alt temei juridic ar contraveni articolului 40 al doilea paragraf TUE, care, trebuie amintit, afirmă principiul potrivit căruia punerea în aplicare a politicilor prevăzute la articolele 3-6 TFUE nu aduce atingere aplicării procedurilor și domeniului de aplicare corespunzător al atribuțiilor instituțiilor prevăzute în tratate în vederea exercitării competențelor Uniunii în temeiul PESC.
68.      Amintim de asemenea că, spre deosebire de articolul 75 TFUE, articolul 215 alineatul (2) TFUE prevede adoptarea unor „măsuri restrictive” în general, fără a le limita numai la măsurile cu privire la circulația capitalurilor și la plăți. Prin urmare, articolul 215 alineatul (2) TFUE constituie temeiul juridic care permite Uniunii să adopte măsuri precum cele care restrâng circulația persoanelor vizate sau care interzic vânzarea de arme către astfel de persoane(23). Această dispoziție pare, așadar, mai bine adaptată la varietatea acțiunilor care pot fi efectuate de Uniune în cadrul PESC în vederea combaterii terorismului internațional.
69.      În plus, arătăm că, în măsura în care articolele 75 TFUE și 215 TFUE țin de politici diferite ale Uniunii, care urmăresc obiective, desigur, complementare, dar care nu au în mod necesar aceeași dimensiune și care sunt supuse unor norme și unor proceduri diferite(24), nu ni se pare oportun să analizăm raporturile dintre aceste două temeiuri juridice prin atribuirea unuia dintre acestea a funcției de lex generalis, iar celuilalt, a funcției de lex specialis. Raporturile dintre articolele 75 TFUE și 215 TFUE trebuie să fie avute în vedere mai degrabă în termeni de complementaritate. Pe de altă parte, diferențele dintre procedurile prin care articolele 75 TFUE și 215 TFUE pot fi puse în aplicare, care exprimă natura divergentă a politicilor la care se referă, împiedică, în opinia noastră, un cumul al acestor două temeiuri juridice.
70.      Este adevărat că, în cadrul articolului 215 TFUE, Parlamentul European nu dispune de competențe la fel de extinse ca în cadrul articolului 75 TFUE, care prevede recurgerea la procedura legislativă ordinară. Această circumstanță nu poate fi totuși determinantă în ceea ce privește alegerea temeiului juridic al regulamentului în litigiu. Astfel cum arată Consiliul în mod întemeiat, nu procedurile definesc temeiul juridic, ci invers. Pe de altă parte, dimensiunea „PESC” care caracterizează articolul 215 TFUE explică în mod cert alegerea efectuată de autorii Tratatului FUE în ceea ce privește poziția Parlamentului European.
71.      În aceste condiții, poziția pe care o ocupă Parlamentul European în domeniul PESC este departe de a fi neglijabilă. În special, obligațiile care revin în acest cadru Înaltului Reprezentant în ceea ce privește relațiile cu Parlamentul European permit, într‑o anumită măsură, compensarea lipsei procedurii legislative ordinare. Astfel, articolul 36 primul paragraf TUE prevede că Înaltul Reprezentant „consultă periodic Parlamentul [...] cu privire la aspectele principale și la opțiunile fundamentale din domeniul [PESC] și ale [PSAC] și îl informează în privința evoluției acestora. Acesta se asigură ca punctele de vedere ale Parlamentului [...] să fie luate în considerare în mod corespunzător. Reprezentanții speciali pot fi implicați în activitatea de informare a Parlamentului European”. Prin urmare, revine Înaltului Reprezentant obligația de a asocia cât mai mult posibil Parlamentul European la deciziile adoptate în materie de PESC, în măsura în care cerințele de confidențialitate și de celeritate care caracterizează această politică a Uniunii permit acest lucru. Articolul 36 al doilea paragraf TUE continuă cu precizarea că Parlamentul European „poate adresa întrebări sau formula recomandări Consiliului și Înaltului Reprezentant. Parlamentul European organizează de două ori pe an o dezbatere privind progresele înregistrate în punerea în aplicare a [PESC], inclusiv a [PSAC]”.
72.      Având în vedere argumentele prezentate, putem rezuma afirmațiile noastre. Astfel, considerăm că regulamentul în litigiu a fost adoptat în mod corect în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE, dată fiind dimensiunea sa „PESC”. Pe de o parte, această dimensiune se întemeiază pe faptul că, prin completarea dispozitivului care delimitează măsurile restrictive instituite față de persoane și de entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii, acest regulament are drept obiectiv principal combaterea terorismului internațional în scopul menținerii păcii și securității internaționale. Pe de altă parte, regulamentul în litigiu face parte din sistemul instituit de Uniune în vederea înlocuirii unei acțiuni cu vocație internațională decise în cadrul Consiliului de Securitate și, mai precis, în vederea punerii în aplicare a măsurilor de înghețare a fondurilor și a resurselor economice în privința persoanelor și a entităților desemnate de Comitetul pentru sancțiuni.
73.      Analiza care ne‑a determinat să confirmăm alegerea efectuată de legiuitorul Uniunii atunci când acesta a reținut articolul 215 alineatul (2) TFUE drept temei juridic al regulamentului în litigiu impune efectuarea a câteva observații suplimentare.
74.      Dorim să subliniem mai întâi că situația prezentată Curții în cadrul acțiunii de față nu este singura în care articolul 215 alineatul (2) TFUE poate constitui un temei juridic adecvat. Astfel, această dispoziție ar putea permite Uniunii să adopte măsuri restrictive împotriva persoanelor și a entităților care au legătură cu organizațiile teroriste în completarea unei acțiuni decise de Uniune în cadrul PESC către țări terțe, în vederea acordării de asistență acestora din urmă în combaterea terorismului. În spiritul prevederilor articolului 43 alineatul (1) TUE, astfel de măsuri restrictive ar permite, în completarea diverselor misiuni de natură civilă și militară care pot fi efectuate de Uniune în cadrul PSAC, să susțină acțiunea statelor terțe pentru combaterea terorismului pe teritoriul lor. Întrucât aceste măsuri ar face parte dintr‑o acțiune a Uniunii în cadrul PESC, acestea ar trebui să se întemeieze pe articolul 215 alineatul (2) TFUE.
75.      Pe de altă parte, refuzăm să subscriem argumentelor Consiliului potrivit cărora delimitarea dintre domeniile de aplicare ale articolului 75 TFUE și ale articolului 215 alineatul (2) TFUE ar trebui să se întemeieze pe o distincție între teroriștii denumiți „interni”, teroriștii denumiți „externi” și teroriștii denumiți „internaționali”. Astfel, o asemenea clasificare este contrară înseși naturii terorismului, care, întrucât aduce atingere unor valori comune și chiar fundamentelor statului de drept, privește ansamblul comunității internaționale, indiferent de întinderea geografică a amenințării. În plus, în măsura în care generează incertitudine juridică, distincția susținută de Consiliu este în contradicție cu cerința combaterii eficace a terorismului.
76.      Terorismul ignoră frontierele. Chiar dacă obiectivul principal al unei organizații teroriste poate părea, la prima vedere, că se limitează la o anumită zonă geografică, această organizație va avea adeseori ramificații internaționale, în special pentru a‑și finanța acțiunile. Pe de altă parte, în cazul în care un grup terorist care acționează în mod obișnuit în cadrul Uniunii decide la un moment dat să colaboreze cu alte grupuri teroriste care urmăresc obiective similare și situate în afara Uniunii, persoanele și entitățile care au legătură cu primul grup își pierd în acest caz statutul de teroriști „interni” pentru a deveni teroriști „externi” sau chiar teroriști „internaționali”? În opinia noastră, și numai aceste elemente sunt suficiente pentru a demonstra imposibilitatea practică de a pune în aplicare o asemenea distincție.
77.      În plus, importanța luptei antiteroriste impune mobilizarea tuturor instrumentelor juridice pe care tratatele le oferă Uniunii. Din această perspectivă, insistăm asupra faptului că analiza care ne‑a determinat, în prezenta cauză, să integrăm regulamentul în litigiu în domeniul PESC nu înseamnă nicidecum că orice acțiune externă a Uniunii care are drept obiect combaterea terorismului ar trebui efectuată în mod sistematic în cadrul PESC.
78.      În special, nu trebuie să se ignore dimensiunea externă pe care o poate avea acțiunea Uniunii în cadrul politicii sale privind constituirea unui SLSJ. Cu titlu de exemplu, subliniem că Propunerea de decizie a Consiliului privind încheierea Acordului dintre Statele Unite ale Americii și Uniunea Europeană privind utilizarea și transferul de date din registrele cu numele pasagerilor (PNR) către Departamentul pentru Securitate Internă al Statelor Unite, depusă de Comisie la 23 noiembrie 2011(25), se întemeiază pe articolul 82 alineatul (1) litera (d) TFUE și pe articolul 87 alineatul (2) litera (a) TFUE, care se referă la cooperarea judiciară în materie penală și, respectiv, la cooperarea polițienească, coroborate cu articolul 218 alineatul (6) litera (a) TFUE, care privește încheierea acordurilor internaționale de către Uniune.
79.      În sfârșit, amintim că, în opinia noastră, articolul 75 TFUE și articolul 215 alineatul (2) TFUE nu trebuie analizate ca fiind contrare, ci ca fiind complementare. Din această perspectivă, apreciem că faptul de a considera că regulamentul în litigiu trebuia să se întemeieze efectiv pe articolul 215 alineatul (2) TFUE nu determină lipsirea articolului 75 TFUE de orice conținut. Astfel, suntem de părere că acest din urmă articol constituie temeiul juridic adecvat pentru adoptarea de către Uniune, în mod autonom și independent de orice demers care intră în domeniul PESC, a unor măsuri de înghețare a fondurilor și a resurselor economice împotriva persoanelor și a entităților fără caracter statal care desfășoară activități teroriste sau conexe, fără a fi necesară calificarea destinatarilor unor asemenea măsuri drept teroriști „interni”, „externi” sau „internaționali”.
80.      Complementaritatea dintre articolul 215 alineatul (2) TFUE și articolul 75 TFUE trebuie să permită să se răspundă preocupării, fundamentale în materia combaterii terorismului, potrivit căreia sistemul nu trebuie să cuprindă niciun fel de deficiențe de natură să compromită scopul urmărit, care este de a apăra democrațiile împotriva acțiunilor care urmăresc tocmai să le elimine.
81.      Din acest punct de vedere, articolul 215 alineatul (2) TFUE ar trebui să constituie temeiul juridic adecvat pentru adoptarea, împotriva persoanelor și a entităților fără caracter statal, a următoarelor măsuri restrictive:
¾        măsurile prin care se urmărește susținerea acțiunii unor state terțe pentru combaterea terorismului pe teritoriul lor(26) sau, în sens mai larg, prin care se urmărește să se pună capăt încălcărilor drepturilor omului în aceste state, astfel de măsuri, precum cele avute în vedere la articolul 215 alineatul (1) TFUE, făcând, prin natura lor, obiectul PESC;
¾        măsurile luate împotriva persoanelor și a entităților desemnate în mod expres de Consiliul de Securitate sau de un Comitet pentru sancțiuni creat de acesta, care corespund celor în discuție în prezenta cauză, și
¾        punerea în aplicare de către Uniune a măsurilor decise de Consiliul de Securitate și pentru care desemnarea persoanelor și a entităților în cauză este lăsată la aprecierea statelor membre. Într‑o asemenea ipoteză, alegerea articolului 215 alineatul (2) TFUE ar trebui să primeze, în opinia noastră, în măsura în care o acțiune a Uniunii este necesară în temeiul unei rezoluții a Consiliului de Securitate, ceea ce contribuie la includerea acestei acțiuni în domeniul PESC.
82.      În schimb, în alte domenii decât PESC în care Uniunea este liberă să acționeze, indiferent dacă este vorba despre instituirea unui SLSJ, despre dezvoltarea cooperării polițienești sau judiciare cu statele terțe ori chiar despre completarea din proprie inițiativă a listelor stabilite de Comitetul pentru sancțiuni pe care aceasta le‑ar considera incomplete, Uniunea ar trebui să acționeze în acest caz în temeiul articolului 75 TFUE.
83.      Pe baza acestor considerații, propunem Curții să considere că primul motiv invocat de Parlamentul European trebuie respins ca nefondat.
IV – Cu privire la motivul subsidiar, întemeiat pe nerespectarea condițiilor referitoare la recurgerea la articolul 215 TFUE
A –    Argumentele părților
84.      Motivul subsidiar, invocat de Parlamentul European în ipoteza în care Curtea ar urma să considere, după cum îi propunem, că articolul 215 alineatul (2) TFUE constituie temeiul juridic adecvat pentru regulamentul în litigiu, cuprinde două aspecte. Primul aspect privește pretinsa nerespectare a condiției referitoare la existența unei propuneri comune a Înaltului Reprezentant și a Comisiei, iar cel de al doilea aspect privește pretinsa inexistență a unei decizii PESC adoptate înaintea regulamentului în litigiu.
1.      Cu privire la pretinsa inexistență a unei propuneri conforme cu tratatele
85.      Potrivit Parlamentului European, în momentul adoptării regulamentului în litigiu, la 22 decembrie 2009, nu exista o Comisie care să poată prezenta în mod legitim o propunere comună cu Înaltul Reprezentant, întrucât mandatul Comisiei numite la 22 noiembrie 2004 expirase la 31 octombrie 2009, iar noua Comisie și‑a preluat atribuțiile abia la 10 februarie 2010. Chiar dacă s‑ar putea accepta, în interesul continuității activității acestei instituții, că Comisia numită în noiembrie 2004 continua să îndeplinească anumite atribuții, autoritatea acesteia ar fi fost limitată la gestionarea afacerilor curente, și anume la deciziile de rutină. Aceasta nu ar fi fost abilitată să adopte o inițiativă politică majoră de modificare a temeiului juridic al unui act care implică pierderea de către acesta a caracterului său legislativ și pierderea de Parlamentul European și de parlamentele naționale a oricărei influențe.
86.      Parlamentul European consideră că nu se poate susține că propunerea prezentată de Comisie și de Înaltul Reprezentant constituia o simplă continuare a propunerii prezentate numai de Comisie la 22 aprilie 2009. În plus, modalitatea de a prezenta propunerea nu ar fi fost în conformitate cu rolul și cu responsabilitățile Înaltului Reprezentant, astfel cum sunt prevăzute de Tratatul de la Lisabona. Ar fi inadmisibil ca o propunere comună necesară în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE să poată fi înlocuită cu o simplă aprobare, de către Înaltul Reprezentant, a unei propuneri deja existente a Comisiei, adoptată de aceasta din urmă înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. Pe de altă parte, Înaltul Reprezentant, în calitate de responsabil cu PESC, ar fi obligat să motiveze în mod corespunzător propunerea comună prezentată.
87.      Consiliul susține că, atunci când mandatul Comisiei numite în noiembrie 2004 a expirat, la 31 octombrie 2009, aceasta a rămas în funcție, în așteptarea finalizării procesului de numire a noii Comisii, în vederea asigurării continuității necesare a activității instituției, astfel cum precizează considerentul (1) al Deciziei 2010/80/UE a Consiliului European din 9 februarie 2010 de numire a Comisiei Europene(27). Parlamentul European ar fi continuat, în perioada interimară cuprinsă între 1 noiembrie 2009 și 10 februarie 2010, să colaboreze cu Comisia ca și cum aceasta continua să existe în mod valabil.
88.      Consiliul subliniază că regulamentul în litigiu a fost adoptat pe baza Propunerii de regulament din 22 aprilie 2009 aprobate de Înaltul Reprezentant la 14 decembrie 2009. Această propunere ar fi rămas validă după expirarea mandatului Comisiei la 31 octombrie 2009. Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona ar fi avut drept unic efect modificarea procedurii care guvernează adoptarea regulamentului în litigiu.
89.      Consiliul amintește că Comisia a prezentat Parlamentului European și Consiliului, la 2 decembrie 2009, o comunicare privind consecințele intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona asupra procedurilor decizionale interinstituționale în curs(28), care cuprindea o listă indicativă a propunerilor pendinte pe care le prezentase înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona și care indica, pentru fiecare dintre aceste propuneri, consecințele legate de această intrare în vigoare. Propunerea de regulament din 22 aprilie 2009 ar fi fost reluată în această listă însoțită fiind de o mențiune care arăta că temeiul său juridic se schimba, trecând de la fostele articole 60 CE, 301 CE și 308 CE, la articolul 215 TFUE.
90.      Chiar dacă s‑ar admite că situația în care se afla Comisia este analoagă celei prevăzute la articolul 246 ultimul paragraf TFUE (demisia voluntară a tuturor membrilor Comisiei), jurisprudența nu ar permite să se concluzioneze că Comisia ar fi depășit cadrul gestionării afacerilor curente. La punctul 96 din Hotărârea din 6 martie 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale și Land Nordrhein‑Westfalen/Comisia(29), Tribunalul ar fi statuat că o decizie referitoare la ajutoare de stat adoptată de Comisie după demisia colectivă a membrilor săi „nu constituia o inițiativă politică nouă care să depășească astfel competențele unei Comisii limitate la gestionarea afacerilor curente”. Dacă această concluzie era valabilă în cazul unei decizii adoptate de Comisie în perioada avută în vedere, aceasta ar trebui, a fortiori, să se aplice și în împrejurările în care o propunere preexistentă a rămas pendinte. În plus, s‑ar ridica problema dacă limitarea la gestionarea afacerilor curente prevăzută la articolul 201 al doilea paragraf CE era aplicabilă, având în vedere că Parlamentul European nu adoptase o moțiune de cenzură cu privire la gestiunea Comisiei.
91.      Potrivit Consiliului, propunerea comună a Înaltului Reprezentant și a Comisiei a fost prezentată în mod corespunzător. Înaltul Reprezentant ar fi aprobat la 14 decembrie 2009 Propunerea de regulament din 22 aprilie 2009. Nu ar fi fost nici necesar și nici posibil să prezinte o expunere de motive separată. Nu ar fi fost posibil nici să facă adăugări în mod unilateral la expunerea de motive care figurează în considerentele acestei propuneri.
92.      Argumentele invocate de Comisie se alătură în mod global celor ale Consiliului. Aceasta precizează că comunicarea sa din 2 decembrie 2009, menționată mai sus, era parte a unui demers pur juridic și tehnic, fără să exercite vreo putere de apreciere de natură politică. Pe de altă parte, acest demers era indispensabil pentru a permite legiuitorului Uniunii să continue procedurile legislative pendinte după intrarea în vigoare a Tratatului de Lisabona. Comisia subliniază că nicio modificare nu a fost adusă textului Propunerii de regulament din 22 aprilie 2009 și că înaltul Reprezentant a aprobat această propunere la 14 decembrie 2009, astfel cum prevede articolul 215 TFUE.
2.      Cu privire la pretinsa inexistență a unei decizii PESC
93.      Potrivit Parlamentului European, regulamentul în litigiu nu conține nicio trimitere la o decizie PESC, în timp ce articolul 215 TFUE prevede acest lucru. Preambulul regulamentului menționat ar face trimitere la Poziția comună 2002/402, însă aceasta nu ar constitui o decizie în sensul acestei dispoziții. O poziție comună adoptată înaintea intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona nu poate fi asimilată unei asemenea decizii.
94.      Argumentele Consiliului referitoare la menținerea efectelor juridice ale poziției comune respective în conformitate cu Protocolul (nr. 36) cu privire la dispozițiile tranzitorii, anexat la Tratatul UE și la Tratatul FUE(30), și la faptul că această instituție invocă „principiul continuității actelor” nu ar fi pertinente. Nu ar exista niciun element în acest protocol și niciun principiu al dreptului Uniunii care să prevadă că o poziție comună ar putea lua locul unei decizii PESC. De asemenea, Consiliul nu ar lua în considerare nici faptul că o astfel de decizie poate fi supusă ea însăși controlului jurisdicțional de către o parte care are calitate procesuală activă și că Curtea ar putea chiar interzice Consiliului să adopte măsuri în temeiul articolului 215 TFUE.
95.      În orice caz, regulamentul în litigiu ar fi afectat de o neregularitate întrucât nu ar fi motivat în conformitate cu articolul 296 al doilea paragraf TFUE.
96.      Consiliul subliniază că Regulamentul nr. 881/2002, precedat de adoptarea Poziției comune 2002/402, definește dispozițiile și procedurile specifice necesare pentru asigurarea punerii în aplicare a înghețării fondurilor. Chiar dacă s‑a decis să se modifice regulamentul menționat ca urmare a pronunțării Hotărârii Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, citată anterior, prin adăugarea unor dispoziții referitoare la garanții procedurale, nu ar fi fost necesar să se modifice Poziția comună 2002/402 și nici să se adopte o nouă decizie PESC în acest sens. Astfel, atunci când un act care intră sub incidența PESC și prin care se impune adoptarea unor măsuri restrictive există deja (întrucât acest act nu a fost abrogat, anulat sau modificat), nu se poate impune să fie adoptată o nouă decizie PESC în conformitate cu capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE. O asemenea abordare ar contraveni principiului continuității actelor consacrat la articolul 9 din Protocolul (nr. 36).
97.      De asemenea, Consiliul susține că împrejurarea că persoanele și entitățile înscrise în listă pot introduce în prezent o acțiune în anulare împotriva deciziilor PESC care prevăd măsuri restrictive împotriva acestora nu reprezintă motivul pentru care orice modificare adusă unui regulament existent trebuie să fie în mod necesar precedată de adoptarea unei noi decizii PESC.
B –    Aprecierea noastră
98.      Considerăm că condițiile în care regulamentul în litigiu a fost adoptat nu sunt contrare procedurii prevăzute la articolul 215 alineatul (2) TFUE. Diferitele elemente pe care le prezintă Parlamentul European pentru a contesta legalitatea acestui regulament nu par a fi suficiente, în raport cu contextul specific reprezentat de intrarea în vigoare a unui nou tratat, pentru a se constata o încălcare a articolului 215 alineatul (2) TFUE.
99.      În ceea ce privește, în primul rând, pretinsa inexistență a unei propuneri conforme cu tratatele, apreciem că, chiar dacă atribuțiile Comisiei ar trebui să fie considerate, după expirarea mandatului acesteia la 31 octombrie 2009, ca ținând de gestionarea afacerilor curente, acest lucru nu ar fi împiedicat în niciun mod Comisia, pe de o parte, să își mențină Propunerea de regulament din 22 aprilie 2009 și, pe de altă parte, să procedeze la modificarea formală a acesteia, prin înlocuirea mențiunii fostului temei juridic cu cel nou. În această privință, subliniem că, în ceea ce privește propunerile pentru care nu era posibil, ținând seama de natura și de domeniul de aplicare al acestor acte, să se substituie pur și simplu fostul temei juridic cu unul nou, acestea au făcut obiectul unei retrageri(31).
100. În ceea ce privește necesitatea unei propuneri comune a Înaltului Reprezentant și a Comisiei, se impune constatarea că Înaltul Reprezentant s‑a asociat în mod oficial, la 14 decembrie 2009, Propunerii de regulament din 22 aprilie 2009. Articolul 215 TFUE nu impune ca acest Înalt Reprezentant, despre care amintim că face parte din colegiul Comisiei în calitate de vicepreședinte și de membru responsabil în domeniul relațiilor externe(32), să prezinte o expunere de motive separată sau să o completeze pe cea a propunerii Comisiei.
101. În al doilea rând, în ceea ce privește pretinsa lipsă a unei decizii PESC, trebuie să se sublinieze că, în conformitate cu articolul 9 din Protocolul (nr. 36), actele instituțiilor, ale organelor, ale oficiilor sau ale agențiilor Uniunii adoptate în temeiul Tratatului UE înaintea intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona continuă să producă efecte juridice atât timp cât aceste acte nu vor fi fost abrogate, anulate sau modificate în temeiul tratatelor.
102. Împrejurarea că Tratatul UE nu mai prevede poziții comune, ci decizii în materie de PESC nu are ca efect să facă inexistente pozițiile comune adoptate în temeiul Tratatului UE, în versiunea anterioară Tratatului de la Lisabona, în caz contrar articolul 9 din Protocolul (nr. 36) fiind lipsit de o parte importantă a efectului său util. Pentru același motiv, faptul că contextul juridic care înconjoară în prezent deciziile PESC nu este exact același cu cel care guverna înainte pozițiile comune nu se opune ca aceste două categorii de acte juridice să poată fi asimilate în scopul punerii în aplicare a articolului 215 TFUE. Prin urmare, trimiterea care se face în cuprinsul acestui articol la o decizie adoptată în conformitate cu capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE trebuie, dacă o coroborăm cu articolul 9 din Protocolul (nr. 36), să se extindă în mod necesar la pozițiile comune adoptate înaintea intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona.
103. Rezultă că și al doilea motiv invocat de Parlamentul European trebuie să fie respins ca nefondat.
V –    Concluzie
104. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții:
–      respingerea acțiunii și
–      obligarea Parlamentului European la plata cheltuielilor de judecată.
1 —      Limba originală: franceza.
2 —      JO L 346, p. 42, denumit în continuare „regulamentul în litigiu”.
3 —      Denumit în continuare „Înaltul Reprezentant”.
4 —      Denumit în continuare „SLSJ”.
5 —      A se vedea Dashwood, A., „Article 47 TEU and the relationship between first and second pillar competences”, Law and Practice of EU External Relations, Cambridge University Press, 2008, p. 70, pentru care „Article 40 TEU [...] makes clear that [Common Foreign and Security Policy] competences and the Union’s other competences are to be equally protected against each other” (p. 100).
6 —      Denumit în continuare „Consiliul de Securitate”.
7 —      JO L 139, p. 4, Ediție specială, 18/vol. 1, p. 187.
8 —      JO L 139, p. 9, Ediție specială, 18/vol. 1, p. 189.
9 —      C‑402/05 P și C‑415/05 P, Rep., p. I‑6351.
10 —      Denumit în continuare „Comitetul pentru sancțiuni”.
11 —      JO L 344, p. 93, Ediție specială, 18/vol. 1, p. 179.
12 —      Propunerea de regulament al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 881/2002 al Consiliului de instituire a unor măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități care au legătură cu Osama ben Laden, cu rețeaua Al‑Qaida și cu talibanii [COM(2009) 187 final, denumită în continuare „Propunerea de regulament din 22 aprilie 2009”].
13 —      Denumite în continuare „deciziile PESC”.
14 —      C‑155/07, Rep., p. I‑8103.
15 —      De altfel, autorii Tratatului FUE s‑au preocupat să precizeze, la articolul 352 alineatul (4) TFUE, că acest articol „nu poate fi folosit pentru atingerea obiectivelor din domeniul [PESC] și orice act adoptat în conformitate cu [articolul menționat] trebuie să respecte limitele prevăzute la articolul 40 al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană”.
16 —      A se vedea printre altele Hotărârea din 16 noiembrie 2011, Bank Melli Iran/Consiliul (C‑548/09 P, Rep., p. I‑11381, punctul 66 și jurisprudența citată).
17 —      În aceeași ordine de idei, Curtea a precizat, în Hotărârea din 29 iunie 2010, E și F (C‑550/09, Rep., p. I‑6213), că „interpretarea [Regulamentului (CE) nr. 2580/2001 al Consiliului din 27 decembrie 2001 privind măsuri restrictive specifice îndreptate împotriva anumitor persoane și entități în vederea combaterii terorismului (JO L 344, p. 70, Ediție specială, 18/vol. 1, p. 169)] implică [...] luarea în considerare a textului și a obiectului Rezoluției 1373 (2001), la care face trimitere considerentul (3) al acestui regulament” (punctul 72 și jurisprudența citată).
18 —      Punctele 169 și 184.
19 —      A se vedea, cu privire la acest aspect, Dashwood, A., op. cit., p. 101 și 103, Van Elsuwege, P., „EU external action after the collapse of the pillar structure: in search of a new balance between delimitation and consistency”, Common Market Law Review, 2010, nr. 47, p. 987, în special p. 1006, precum și Becker‑Alon, S., „The Communitarian Dimension of the European Union’s Common Foreign and Security Policy”, Nomos, Baden‑Baden, 2011, p. 250.
20 —      A se vedea, pentru o evaluare a acestor principale documente, Auvret‑Finck, J., „Politique étrangère et de sécurité commune – Lutte contre le terrorisme”, Jurisclasseur Europe, 2009, extras 2612. A se vedea de asemenea Terpan, F., „La PESC et le terrorisme international”, La sécurité internationale entre rupture et continuité – Mélanges en l’honneur du professeur Jean‑François Guilhaudis, Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 581.
21 —      Denumită în continuare „PSAC”.
22 —      A se vedea penultima frază din preambulul Rezoluției 1390 (2002).
23 —      A se vedea în această privință articolul 2 alineatul (1) și articolul 4 din Poziția comună 2002/402.
24 —      A se vedea în această privință articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, care prevede că „[PESC] face obiectul aplicării unor norme și proceduri speciale”.
25 —      COM(2011) 807 final.
26 —      A se vedea punctul 74 din prezentele concluzii.
27 —      JO L 38, p. 7.
28 —      COM(2009) 665 final.
29 —      T‑228/99 și T‑233/99, Rec., p. II‑435.
30 —      Denumit în continuare „Protocolul (nr. 36)”.
31 —      A se vedea anexa 2 la Comunicarea din 2 decembrie 2009, menționată mai sus.
32 —      A se vedea articolul 18 alineatul (4) TUE.