61987CC0377_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. Con base en los artículos 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, y 148 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, (1) el Parlamento Europeo (asunto 377/87) y la Comisión de las Comunidades Europeas (asunto 383/87) interpusieron sendos recursos contra el Consejo, que tienen por objeto que se declare que este último se abstuvo, en violación del Tratado, de presentar, el 5 de octubre de 1987 a más tardar, el proyecto de presupuesto para 1988.
2. Es indiscutido que el Consejo no presentó el proyecto de presupuesto al Parlamento hasta el 7 de marzo de 1988, en tanto que el apartado 4 del artículo 203 del Tratado dispone que "el proyecto de presupuesto deberá ser presentado al Parlamento Europeo, a más tardar, el 5 de octubre del año que preceda al de su ejecución".
3. Si bien estos asuntos parecen, por tanto, a primera vista muy sencillos, un examen más profundo revela, sin embargo, que susciten en realidad varias cuestiones bastante complejas. Algunas de ellas derivan directamente de las posiciones adoptadas por las partes ante el Tribunal de Justicia, mientras que otras nacen del concepto que se puede tener, en un plano más general, sobre la naturaleza y el objeto del recurso por omisión, tal como lo establece el artículo 175 del Tratado.
4. En cuanto a las primera de dichas cuestiones, habrá de examinarse en primer lugar la excepción de inadmisibilidad promovida por el Consejo, y que consiste en mantener que la falta de establecimiento de un proyecto de presupuesto no constituye una abstención de pronunciarse en el sentido del artículo 175 (punto A, a continuación).
5. Estrechamente ligados a esta tesis, están los argumentos de fondo aducidos por el Consejo para alegar que la fecha de 5 de octubre no es una fecha "imperativa" a cuya observancia esté obligado en cualesquiera circunstancias (punto B, a continuación).
6. Un problema distinto deriva del hecho de que las partes demandantes no se han limitado a reprochar la omisión del Consejo, el 5 de octubre de 1987, sino que han dedicado una amplia parte de sus observaciones al contenido que, a su entender, debió tener el proyecto de presupuesto de 1988 para responder a las exigencias del artículo 199 del Tratado.
7. Acerca de este último extremo, la fase oral ha aportado, no obstante, una aclaración muy oportuna. En efecto, mientras que las observaciones de las partes demandantes, y en particular las pretensiones de la demanda de la Comisión, podrían hacer pensar que dichas partes solicitaban la declaración por el Tribunal de Justicia de un incumplimiento por el Consejo de las obligaciones derivadas del artículo 199 del Tratado, el Agente de la Comisión manifestó de manera perfectamente clara que no era ése el objeto del recurso de su institución. En cuanto al Agente del Parlamento, precisó que, por parte de su institución, se trataba únicamente de que el Tribunal de Justicia declarara la omisión del Consejo por no haber presentado el proyecto de presupuesto a más tardar el 5 de octubre de 1987.
8. En defecto de dichas manifestaciones, habríamos debido proponer a este Tribunal que declarase, en los términos empleados por el Consejo en la página 15 de su escrito de contestación, que "tan sólo en relación con un proyecto de presupuesto ya establecido, es posible preguntarse si contiene las previsiones de todos los ingresos y de todos los gastos, y si éstos están equilibrados. A falta de un proyecto de presupuesto, la cuestión de la infracción del artículo 199 carece de objeto".
9. Aunque a partir de la vista este aspecto de los dos asuntos puede por tanto considerarse resuelto, no podremos sin embargo evitar por completo el problema del contenido que debió tener el presupuesto, ya que el Consejo ha justificado su omisión especialmente por la imposibilidad en la que se encontró, y que no le es imputable, de adoptar un proyecto de presupuesto equilibrado; los ingresos efectivamente disponibles en aquel momento eran claramente inferiores a los gastos previsibles para 1988 (punto C, a continuación).
10. Otra cuestión nace del hecho de que, después de la interposición de los recursos, el proyecto de presupuesto fue adoptado y presentado al Parlamento Europeo. En tal situación, ¿tiene aún objeto un recurso por omisión? Dado que este problema no ha sido suscitado por ninguna de las partes en los dos asuntos, no vamos a examinarlo, a pesar de su importancia, sino en último lugar (punto D, a continuación).
11. Antes de abordar estas diferentes cuestiones, querríamos hacer algunas observaciones sobre el artículo 175 y la clase de omisión, muy singular, a la que estamos confrontados en los presentes asuntos.
12. A nuestro entender, el procedimiento por omisión tiene por objeto impedir que una institución, que se ha abstenido indebidamente de adoptar un acto o de tomar una medida determinada, pueda eludir definitivamente sus responsabilidades y librarse de toda sanción judicial, refugiándose en el silencio o dando una respuesta dilatoria, evasiva o insuficientemente vinculante al requerimiento para que actúe que se le ha dirigido.
13. En el marco de dicho procedimiento, la función del Tribunal de Justicia no es, evidentemente, la de declarar que una institución se ha abstenido de adoptar un acto, pues ello es un requisito previo a la interposición del recurso, sino establecer que dicha abstención se ha producido en violación del Tratado, y obligar así a la institución en cuestión "a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia" (artículo 176).
14. En los presentes asuntos estamos ante una situación particular, en el sentido de que en ningún momento se ha puesto en duda la obligación de la institución competente de adoptar el acto requerido en el mejor plazo posible. Se trata, en efecto, de un acto que debe ser adoptado cada año y que es imprescindible para el funcionamiento de la Comunidad.
15. En el curso de los años precedentes, el Consejo siempre presentó un proyecto de presupuesto al Parlamento, y lo hizo incluso bastante antes, en cada ocasión, del 5 de octubre.
16. Más aún, el Consejo ha reconocido formalmente que estaba obligado igualmente a adoptar el acto en cuestión relativo al año 1988 (véase la carta del Presidente del Consejo de 6 de octubre de 1987, así como su declaración en la tribuna del Parlamento el 13 de octubre de 1987).
17. Antes de que le fueran dirigidos los "requerimientos para actuar" del Parlamento y de la Comisión, la institución competente ya había realizado esfuerzos para conseguir la adopción de un proyecto de presupuesto (véanse las reuniones del Consejo que tuvieron lugar el 23 de julio, 17/18 de septiembre y 1 de octubre de 1987).
18. El Presidente del Consejo manifestó por escrito, así como en la tribuna del Parlamento, su voluntad de continuar sus esfuerzos con el fin de conseguir lo más rápidamente posible un proyecto de presupuesto, en el marco de una decisión de conjunto sobre todos los aspectos de lo que se llamaba, en aras de la concisión, las "propuestas Delors", y ello con ocasión del Consejo Europeo de Copenhague el 5 y 6 de diciembre de 1987.
19. No se puede por tanto afirmar que, en el caso presente, se esté en presencia de una inacción propiamente dicha, de un silencio o de una respuesta evasiva de la institución competente.
20. La declaración hecha por el Tribunal de Justicia en el apartado 25 de su sentencia de 22 de mayo de 1985 (13/83, "política común de transportes", Rec. 1985, pp. 1513, 1590), a saber, que el Consejo no había:
"ni negado ni reconocido la omisión alegada, ni manifestado en cualquier forma la actitud del Consejo acerca de las actuaciones que, según el Parlamento, aún debían ser emprendidas" (traducción provisional),
no se podría repetir en el contexto de los presentes asuntos.
21. En sus conclusiones sobre este asunto, (2) el Abogado General Sr. C.O. Lenz consideró que habría "definición de posición", en el sentido del párrafo 2 del artículo 175, si la Institución requerida para actuar indicase "si, cuándo y cómo" iba a cumplir su obligación. A propósito de los presentes asuntos, uno se podría preguntar si el Consejo, con ocasión del discurso pronunciado por su Presidente en la tribuna del Parlamento, en presencia de la Comisión, el 13 de octubre de 1987, no definió, de hecho, su posición sobre esas tres cuestiones.
22. Es cierto que, después del fracaso del Consejo Europeo de Copenhague, y por tanto antes de la interposición de los recursos, surgió la incertidumbre respecto al "cuándo", es decir, respecto a la fecha en que la obligación de establecer un proyecto de presupuesto sería cumplida. No obstante, el Consejo Europeo fijó inmediatamente un nuevo encuentro para resolver el conjunto de los problemas pendientes, a saber, el 11, 12 y 13 de febrero de 1988 en Bruselas, reunión en cuyo curso se alcanzó, por otra parte, un acuerdo.
23. Pero dado que el Consejo no ha alegado haber dirigido a las demandantes una "definición de posición" formal en el sentido del párrafo 2 del artículo 175, no es preciso que profundicemos más en esta cuestión.
24. De las observaciones precedentes podemos en todo caso extraer la conclusión de que no se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la obligación -en sí- del Consejo de presentar un proyecto de presupuesto, obligación que no ha sido nunca negada por el demandado, sino que el litigio se centra por entero en la no observancia de la fecha de 5 de octubre.
25. Examinemos ahora los argumentos aducidos en su defensa por el Consejo.
A. En cuanto a la admisibilidad de los dos recursos
26. El Consejo discute la admisibilidad de los dos recursos, por el motivo de que no es la falta de un proyecto de presupuesto, sino la del presupuesto mismo para el ejercicio de que se trate, lo que podría, en determinadas circunstancias, justificar la declaración de una omisión sancionada por el artículo 175. El proyecto de presupuesto no es sino un acto preparatorio, sin obligación de publicación, y tan sólo la declaración de su aprobación definitiva por el Presidente del Parlamento Europeo, de conformidad con el apartado 7 del artículo 203, confiere "fuerza obligatoria al presupuesto, tanto respecto a las instituciones como a los Estados miembros" (3) (traducción provisional).
27. Esta excepción de inadmisibilidad debe ser rechazada. El Tribunal de Justicia señaló en especial, en su sentencia de 23 de abril de 1986 ("Los Verdes"), (4) que
"el sistema del Tratado ((...)) es ofrecer un recurso directo contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones y dirigidas a producir un efecto jurídico".
28. A nuestro entender, lo que es aplicable para el recurso de anulación, es decir, el control de la legalidad de la adopción de los actos de las instituciones, es válido igualmente para el recurso por omisión, es decir, el control de la legalidad de su falta de adopción.
29. En efecto, el Tribunal de Justicia ha reconocido expresamente que:
"el sistema de medios de impugnación ((...)) lleva consigo una estrecha conexión entre el recurso previsto en el artículo 173, que permite alcanzar la anulación de actos del Consejo y de la Comisión que sean ilegales, y el fundado en el artículo 175, que puede llegar a la declaración de que la omisión por el Consejo o la Comisión de dictar determinados actos es contraria al Tratado" (5) (traducción provisional).
30. El criterio determinante es, por tanto, el de los efectos jurídicos. Por ello, puede constituir una "abstención de pronunciarse", en el sentido del artículo 175, la omisión por el Consejo o por la Comisión de adoptar un acto o una medida, sea cual sea su naturaleza, su forma o su calificación, que fuere susceptible de producir efectos jurídicos respecto a terceros.
31. Pues bien, el proyecto de presupuesto que el Consejo debe establecer a tenor del párrafo 3 del apartado 3 del artículo 203, es uno de esos actos.
32. Dicho proyecto, en un primer momento, produce efectos jurídicos precisos respecto al Parlamento Europeo. En defecto de proyecto de presupuesto del Consejo, el Parlamento no puede ejercer las competencias que le confieren los apartados 4 a 8 del artículo 203.
33. En su sentencia "presupuesto" de 3 de julio de 1986, (6) el Tribunal de Justicia declaró explícitamente que:
"en defecto de sometimiento de los actos de la autoridad presupuestaria al control del Tribunal de Justicia, las instituciones que integran dicha autoridad podrían invadir las competencias de los Estados miembros o de las otras instituciones, o sobrepasar los límites que se han trazado a sus competencias" (traducción provisional).
34. Por tales razones, el Tribunal de Justicia llegó a examinar la legalidad de un acto preciso y aislado, adoptado en el marco del procedimiento presupuestario por uno solo de los dos órganos de la autoridad presupuestaria, a saber, el Parlamento Europeo actuando por medio de su Presidente.
35. El mismo razonamiento ya había llevado al Tribunal de Justicia a reconocer el principio de la legitimación pasiva del Parlamento Europeo en el marco de un recurso de anulación interpuesto al amparo del artículo 173. (7)
36. Pues bien, de igual modo que el Tribunal de Justicia debe poder controlar si una institución invade las competencias de las otras instituciones o de los Estados miembros mediante la adopción de determinados actos, asimismo debería tener esta posibilidad en el caso de que la inacción de una institución pueda conducir al mismo resultado, y obstaculizar el ejercicio de sus competencias por las otras instituciones o por los Estados miembros.
37. Además, la ordenación del procedimiento presupuestario es tal que el proyecto de presupuesto del Consejo, como subraya con razón el Parlamento, es un presupuesto potencial. En efecto, con arreglo a la segunda frase del párrafo 3 del apartado 4 del artículo 203, el presupuesto se considerará definitivamente aprobado si el Parlamento Europeo no hubiere enmendado el proyecto de presupuesto ni propuesto modificaciones a éste en el plazo de cuarenta y cinco días.
38. La falta de adopción del proyecto de presupuesto constituye, en consecuencia, por parte del Consejo, una abstención de pronunciarse, que puede ser objeto de recurso en virtud del párrafo 1 del artículo 175.
39. Pero es menester, además, examinar si el Consejo estaba obligado a presentar el proyecto de presupuesto el 5 de octubre de 1987, a más tardar, pues tan sólo si esta fecha es imperativa la omisión del Consejo sería constitutiva de una violación del Tratado que el Tribunal de Justicia podría declarar con base en el artículo 175. Esta cuestión, que plantea el problema de la naturaleza de la fecha ordenada por el apartado 4 del artículo 203, pertenece al fondo, (8) o cuando menos está estrechamente vinculada al mismo. (9)
B. En cuanto a la naturaleza de la fecha del 5 de octubre
40. En contra del Parlamento Europeo y de la Comisión, que consideran la fecha del 5 de octubre como una fecha imperativa, el Consejo aduce varios argumentos para demostrar que únicamente está obligado a hacer "cuanto le sea posible para establecer el proyecto de presupuesto con la antelación suficiente para que la terminación del procedimiento sea factible antes del comienzo del ejercicio presupuestario".
41. A este respecto, hay que observar ante todo que, en el caso presente, el Consejo no consiguió cumplir esta obligación tal como el mismo la concibe: a inicios del ejercicio 1988, el proyecto de presupuesto no había sido aún establecido, y el Parlamento no votó el presupuesto en segunda lectura hasta el 18 de mayo de 1988.
42. Por otra parte, el argumento de que el calendario previsto para el establecimiento de un proyecto de presupuesto sólo es indicativo, porque no sería realista esperar que sea puntualmente respetado, choca con los términos precisos e imperativos del artículo 203. Por lo demás, desde que el nuevo procedimiento fue instituido por el Tratado de 22 de julio de 1975 por el que se modifican determinadas disposiciones financieras, este calendario fue siempre respetado, salvo en 1987. Incluso se reveló necesario por la experiencia adelantar la presentación del proyecto de presupuesto, a fin de dar a los dos órganos de la autoridad presupuestaria más tiempo para el cumplimiento de su función. Desde 1976, en efecto, los mismos acordaron, de manera informal, un "calendario pragmático", con el fin de hacer posible que las fases iniciales del procedimiento presupuestario terminaran con adelanto sobre las fechas previstas por el artículo 203. Este calendario anticipado, que prevé que el Consejo presente el proyecto de presupuesto al Parlamento antes de las vacaciones de verano, pudo ser respetado en la mayor parte de ejercicios desde 1976. De la respuesta que el Consejo dio a la pregunta que el Tribunal de Justicia le formuló al respecto, se desprende que el Consejo mismo había pensado en las fechas 23 y 24 de julio de 1987 para el establecimiento del proyecto de presupuesto.
43. Finalmente, el hecho de que el Tratado mismo, al establecer en su artículo 204 el sistema de las "doceavas partes provisionales", reconozca la posibilidad de que el presupuesto no esté siempre definitivamente aprobado al inicio de un ejercicio presupuestario, no puede en ningún caso liberar a las instituciones que colaboran en su elaboración de las obligaciones que tienen en las fases iniciales del procedimiento presupuestario, y en particular la obligación para el Consejo de establecer un proyecto de presupuesto el 5 de octubre a más tardar.
44. De igual modo, el hecho de que, con arreglo al apartado 8 del artículo 203, el Parlamento Europeo tiene la facultad de rechazar el proyecto de presupuesto y pedir que se le someta un nuevo proyecto, no puede exonerar al Consejo de su obligación de establecer un proyecto dentro de los plazos ordenados. Por otra parte, los términos de esta disposición, así como el lugar que ocupa en el marco de conjunto del procedimiento presupuestario, hacen que el Parlamento Europeo solamente pueda ejercitar esa facultad con requisitos particulares de quórum, y por motivos importantes relativos, en especial, al resultado de sus enmiendas y sus propuestas de modificación en el diálogo que, de conformidad con los apartados 4, 5 y 6 del artículo 203, se desarrolla entre los dos órganos de la autoridad presupuestaria, sobre la base precisamente del proyecto de presupuesto elaborado por el Consejo.
45. Finalmente, si bien es cierto que las consecuencias jurídicas de sobrepasar los plazos fijados por los citados apartados están expresamente previstas, en el sentido de que "el presupuesto se considerará definitivamente aprobado" si uno de los dos órganos de la autoridad presupuestaria omite pronunciarse, dentro de los plazos indicados, sobre la posición adoptada por el otro órgano en la fase anterior del procedimiento, y si también es cierto que no ocurre así con los plazos ordenados en los apartados 2, 3 y párrafo 1 del apartado 4 del artículo 203, respecto a las diferentes fases del procedimiento que deben terminar en el establecimiento de un proyecto de presupuesto, no se desprende de ello, sin embargo, que estos últimos plazos puedan ser inobservados. Muy al contrario, a pesar de su brevedad, los plazos aplicables en las relaciones de negociación entre el Consejo y el Parlamento Europeo son tales que el presupuesto, salvo rechazo puro y simple por el Parlamento, únicamente podrá ser aprobado antes del inicio del ejercicio presupuestario al que se refiere si se respeta efectivamente la fecha del 5 de octubre para el establecimiento del proyecto de presupuesto. Precisamente están previstas "sanciones automáticas" para garantizar que así sea, aun cuando uno de los dos órganos de la autoridad presupuestaria deje transcurrir un plazo.
46. El respeto de la fecha de 5 de octubre constituye, por tanto, condición indispensable para que se alcance dicho objetivo.
47. Por otra parte, es difícil imaginar cuál pueda ser la "sanción automática" en el caso de inobservancia de dicha fecha. En cualquier caso, prever que el anteproyecto de presupuesto que la Comisión debe presentar al Consejo antes del 1 de septiembre (apartado 3 del artículo 203) se considere constitutivo del proyecto de presupuesto si el Consejo no respeta el plazo del 5 de octubre, equivaldría a alterar directamente la distribución de competencias en materia presupuestaria tal como fue instituida por el Tratado, y cuya voluntad es que el binomio formado por el Consejo y por el Parlamento Europeo constituya la autoridad presupuestaria, encargada de adoptar el presupuesto, en tanto que la Comisión está encargada de su ejecución (artículo 205).
48. Deben, pues, ser rechazados todos los argumentos aducidos por el Consejo para mantener que no está obligado a establecer y presentar el proyecto de presupuesto antes del 5 de octubre.
49. Queda por determinar si el Consejo puede invocar válidamente una causa justificativa que le haya exonerado en 1987 de su obligación de respetar la fecha en cuestión.
C. ¿Puede el Consejo invocar una causa justificativa de la inobservancia de la fecha?
50. El Consejo sostiene que se encontraba en la imposibilidad objetiva de presentar, en la fecha fatídica del 5 de octubre de 1987, un proyecto de presupuesto que comprendiera la totalidad de los gastos previsibles durante el ejercicio 1988, a la vez que estuviera equilibrado en cuanto a ingresos y gastos, como exige el artículo 199.
51. Hay conformidad entre las partes sobre el hecho de que los recursos propios disponibles con arreglo a la Decisión del Consejo de 7 de mayo de 1985, relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, (10) que limita el tipo máximo de los ingresos procedentes del IVA al 1,4 %, no eran efectivamente suficientes para cubrir la totalidad de los gastos "previsibles" para 1988, y ello incluso si se aceptara el significado más restrictivo que daba el Consejo a dicho concepto.
52. En la introducción general que acompañaba al anteproyecto de presupuesto (AP) que presentó al Consejo el 15 de junio de 1987, la Comisión había indicado que "el AP precisaría un tipo de IVA del 1,7 % si ha de ser financiado con los recursos propios tal como los mismos están actualmente constituidos". Así, la Comisión había elaborado este anteproyecto de conformidad con las propuestas de financiación de la Comunidad para el período de 1988 a 1992, tal como las había expuesto en los documentos COM(87) 100 final (11) y 101 final, (12) que implicaban especialmente la revisión de la Decisión de 1985 en materia de recursos propios. La Comisión, no obstante, tuvo el cuidado de precisar que, en el supuesto de que los Estados miembros no adoptaran sus propuestas en tiempo oportuno, sería necesario un Acuerdo intergubernamental sobre 5,75 millones de ECUS para "taponar el agujero".
53. La Comisión, finalmente, no presentó su propuesta formal de aumento de los recursos propios (13) hasta el 4 de agosto de 1987.
54. Esta propuesta estaba basada en el artículo 201 del Tratado, que prevé la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros (artículo 200) por recursos propios. Un procedimiento especial debe ser seguido con vistas a la adopción de una decisión sobre los recursos propios. El párrafo 3 del artículo 201 dispone, en efecto, que:
"El Consejo, después de haber consultado al Parlamento Europeo sobre dichas propuestas, podrá establecer, por unanimidad, las disposiciones pertinentes, recomendando a los Estados miembros su adopción de conformidad con sus respectivas normas constitucionales."
55. Habida cuenta de la fecha de presentación de la propuesta de la Comisión, estaba a simple vista excluido que la decisión sobre los nuevos recursos propios pudiera ser ratificada por los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales antes del 5 de octubre de 1987, supuesto incluso que el Consejo consiguiera adoptarla antes de dicha fecha.
56. Pues bien, el Parlamento mismo no emitió su dictamen sobre esta propuesta hasta el 18 de noviembre de 1987, (14) y el Comité Económico y Social (CES) no lo hizo hasta el 27 de enero de 1988. (15) Es cierto que el artículo 201 no prevé la consulta al CES, pero el Consejo quiso proceder a ella en razón de la importancia de las decisiones que debían tomarse. Por tanto, tenía que esperar el dictamen del Comité antes de adoptar la decisión.
57. En estas circunstancias, el Consejo podía legítimamente mantener que el estado "gastos" del anteproyecto de la Comisión, sobre el que debía establecer el proyecto de presupuesto para 1988, (16) "no se fundaba en base jurídica alguna".
58. Ello no ha sido formalmente negado por los demandantes, quienes sin embargo alegan que, en defecto de nuevos recursos propios en la forma debida, el Consejo disponía de otros ingresos sobre los que había podido establecer un proyecto de presupuesto completo y equilibrado.
59. Según el Parlamento, el Consejo habría debido, bien movilizar "contribuciones nacionales" al amparo del artículo 200 del Tratado, bien recurrir al artículo 235, bien solicitar de los Estados miembros que entregaran "anticipos" a la Comunidad, como se hizo en 1984 y 1985.
60. La Comisión, por su lado, reprocha tan sólo al Consejo no haber optado por esta última solución, que ella misma había sugerido, como hemos visto, en la introducción general que acompañaba a su anteproyecto de presupuesto.
61. Hemos, pues, de examinar ahora si al Consejo le habría sido posible efectivamente equilibrar el proyecto de presupuesto mediante alguna de esas clases de ingresos.
a) Las "contribuciones financieras de los Estados miembros" con arreglo al artículo 200
62. Antes de la entrada en vigor de la primera Decisión sobre los recursos propios de 21 de abril de 1970, (17) los presupuestos CEE y CEEA se nutrían en lo esencial, como es sabido de todos, de las "contribuciones financieras de los Estados miembros" según la clave de reparto que figura en el artículo 200 del Tratado CEE y en el artículo 172 del Tratado CEEA. Como sea que dichos artículos no fueron nunca formalmente derogados, el Parlamento mantiene que continuían en vigor, y a disposición del Consejo para equilibrar el presupuesto en la medida en que los recursos propios se revelen insuficientes. Basta para ello, según el Parlamento, que el Consejo establezca porcentajes para los seis Estados miembros de la Comunidad no originarios, a la vez que modifique los previstos para los Estados miembros fundadores. Podría hacerlo con base en el apartado 3 del artículo 200, que prevé que "las claves de reparto podrán ser modificadas por el Consejo, por unanimidad".
63. Ahora bien, aun en la suposición de que el artículo 200 continúe vigente, la fijación de porcentajes para los nuevos Estados miembros sólo podría hacerse mediante una revisión del Tratado con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 236, o mediante su adaptación en el marco de un acuerdo de adhesión de conformidad con el artículo 237. No ha sido éste el caso.
64. Compartimos, no obstante, la opinión del Consejo de que las "contribuciones financieras" han sido en efecto, sustituidas por los "recursos propios".
65. En primer lugar, el mismo artículo 201 encomienda a la Comisión estudiar "en qué condiciones las contribuciones financieras de los Estados miembros podrían ser sustituidas por recursos propios".
66. En segundo término, en los considerandos del Tratado de 22 de abril de 1970 por el que se modifican determinadas disposiciones presupuestarias de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas, leemos lo que sigue:
"considerando que las Comunidades dispondrán de recursos propios, que serán utilizados para cubrir la totalidad de sus gastos; considerando que la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades exige un aumento de las competencias presupuestarias del Parlamento Europeo".
67. Además, si bien es cierto que la primera Decisión en materia de recursos propios, de 21 de abril de 1970, preveía aún la coexistencia de esas dos fuentes de financiación "para garantizar el equilibrio del presupuesto de las Comunidades", ello era tan sólo así para el período que iba del 1 de enero de 1971 al 31 de diciembre de 1974, en virtud del apartado 2 de su artículo 3. El apartado 1 del artículo 4 de la misma Decisión establece expresamente que "a partir del 1 de enero de 1975, el presupuesto de las Comunidades será financiado íntegramente por los recursos propios de las Comunidades, sin perjuicio de otros ingresos" (traducción no oficial).
68. Esta disposición debe compararse con el mismo artículo 200, cuyo apartado 1 está redactado como sigue:
"Los ingresos del presupuesto comprenderán, aparte de otros ingresos, las contribuciones financieras de los Estados miembros ((...))."
No es posible, en consecuencia, sostener que desde 1970 las contribuciones financieras han pasado a formar parte de los "otros ingresos".
69. La Decisión de 1985, que derogó la de 1970, recogió, en el párrafo 2 de su artículo 1, el principio de que el presupuesto será financiado íntegramente con recursos propios, después de haber precisado, en su párrafo 1, que los recursos propios se asignarán a las Comunidades a fin de garantizar el equilibrio de su presupuesto.
70. Por lo demás, la existencia en las Decisiones sobre los recursos propios de determinadas disposiciones que preveían (apartado 4 del artículo 3 y apartado 6 del artículo 4 de la Decisión de 1970), o prevén (apartado 2 del artículo 4 de la Decisión de 1985, en su versión modificada por el artículo 29 del Acta Única Europea (18)) el recurso eventual a contribuciones financieras de los Estados miembros, demuestran a contrario que tales contribuciones ya no son disponibles en tanto que fuente de financiación normal del presupuesto. Dichas disposiciones no aluden, por otra parte, a la clave de reparto fijada por el artículo 200, que sigue referida tan sólo a los seis Estados miembros fundadores, sino que exigen una decisión específica del Consejo al respecto. Ese carácter específico está, además, subrayado por el hecho de que, desde la modificación de la Decisión de 1985 por el Acta Única, el procedimiento de adopción de dicha clave de reparto difiere del previsto en el apartado 3 del artículo 200 del Tratado.
71. Finalmente, el Parlamento alega, además, que la pérdida de vigencia de las disposicionmes de un Tratado no se presume. No discutimos este principio, pero estimamos que una disposición del Tratado puede ser considerada derogada cuando ulteriormente se adoptan, en aplicación de otra disposición del mismo Tratado, y con respeto de las normas constitucionales de los Estados miembros, disposiciones cuyo objeto es, indiscutiblemente, regular de modo distinto la misma materia. Este es el caso presente. El Consejo no podía, por tanto, recurrir a las "contribuciones nacionales" para equilibrar el proyecto de presupuesto para el ejercicio 1988.
b) Recurso al artículo 235
72. En lo que atañe al artículo 235, basta señalar que, dado que el artículo 201 prevé un procedimiento para crear nuevos recursos propios, no hay laguna en el Tratado, y que un recurso paralelo al artículo 235 no es posible. Por otra parte, el Consejo no habría podido actuar sobre esta base sino a propuesta de la Comisión, y ninguna propuesta de esa clase le fue presentada.
c) Concesión de anticipos por los Estados miembros
73. Un tercer método para cubrir la diferencia entre los recursos propios disponibles con arreglo a la Decisión de 1985 y los gastos "previsibles" habría consistido en la concesión por los Estados miembros de anticipos no reembolsables, deducibles de las prestaciones que debieran efectuar una vez que entrara en vigor la Decisión relativa a los recursos propios adicionales. A nuestro entender, el Consejo tiene razón al subrayar que ello sólo habría podido llevarse a cabo mediante un Acuerdo intergubernamental en forma simplificada, instrumento que, por tanto, excede de las competencias del Consejo.
74. Es cierto que, en el pasado, los Estados, en dos casos, decidieron, con ocasión de una reunión del Consejo, conceder tales anticipos a la Comunidad. En dichos casos, sin embargo, sus representantes actuaron en calidad de plenipotenciarios de sus respectivos Estados, y no como miembros del Consejo.
75. El artículo 5 del Tratado impone ciertamente, a nuestro entender, a los Estados miembros una obligación de conceder anticipos a la Comunidad siempre que ello se revele necesario para que el proyecto de presupuesto pueda ser adoptado a tiempo, y sin esperar a que la suerte futura de las finanzas de la Comunidad sea resuelta por una Decisión de largo alcance. No menos cierto es que, en caso de negativa de uno o varios Estados miembros a aceptar dicha exigencia, correspondería a la Comisión promover un recurso por incumplimiento contra esos Estados con base en el artículo 169 del Tratado. El Consejo no puede ser considerado responsable, ni ser sancionado por el Tribunal de Justicia, por no haber conseguido, en tanto que institución, el equilibrio del presupuesto por medio de anticipos procedentes de los presupuestos nacionales.
76. Esta conclusión se desprende necesariamente del hecho de que el Consejo no es una conferencia intergubernamental (aunque a veces se comporte como tal), sino una institución de la Comunidad.
77. Es cierto que la solución de los anticipos hizo posible finalmente la adopción del proyecto de presupuesto para 1988. La exposición de motivos de este proyecto confirma, no obstante, que es, sin duda, un Acuerdo intergubernamental lo que fue concluido, ya que una nota al pie de la página 10 indica que el compromiso de los representantes de los Gobiernos reunidos en el seno del Consejo sólo es válido bajo reserva de la observancia de los procedimientos internos.
78. Tan sólo cuando se pudo alcanzar un acuerdo de principio sobre el conjunto de las "propuestas Delors", en el seno del Consejo Europeo de Bruselas, el 13 de febrero de 1988, aquellos Estados miembros que habían hecho de su oposición a la concesión de anticipos un medio de presión para obtener una solución de los problemas pendientes conforme a sus deseos, cesaron en dicha oposición.
79. Se desprende de las observaciones que preceden (puntos a, b y c), que el Consejo, en tanto que Institución, se hallaba, al menos hasta el Consejo Europeo de febrero de 1988, en la imposibilidad de cumplir su obligación de presentar un proyecto de presupuesto equilibrado en ingresos y en gastos, y que comprendiera todos los gastos que el Consejo mismo juzgaba necesario prever.
80. Sin embargo, es posible además preguntarse si la obligación muy clara que el Tratado impone al Consejo de presentar, hasta el 5 de octubre de cada año, un proyecto de presupuesto equilibrado en ingresos y gastos, habría debido llevar al Consejo a presentar, antes de dicha fecha, cuando menos un proyecto de presupuesto cuyo estado de gastos permaneciera en el límite de los ingresos disponibles en ese momento.
81. Esto es lo que ahora hemos de examinar.
d) ¿Habría debido el Consejo aprobar un proyecto de presupuesto que comprendiera gastos limitados a la cuantía de los ingresos?
82. Hemos comprobado que el Consejo está obligado a respetar la fecha del 5 de octubre. Asimismo, el párrafo 2 del artículo 199 prescribe de una manera totalmente categórica que el presupuesto debe estar equilibrado en cuanto a ingresos y gastos.
83. ¿Impone el Tratado, de manera igualmente absoluta, a la autoridad presupuestaria incluir en el presupuesto todos los gastos cuya necesidad se pueda prever razonablemente, o permite, y en su caso impone, a dicha autoridad, cuando sea el único medio para respetar la fecha de 5 de octubre, limitar el nivel de los gastos al de los ingresos disponibles, en el supuesto excepcional de que se haya alcanzado el límite máximo de los recursos propios?
84. Veamos qué enseñanza podemos obtener al respecto de las normas correspondientes.
85. El párrafo 1 del artículo 199 del Tratado dispone lo siguiente:
"Todos los ingresos y gastos de la Comunidad, incluidos los del Fondo Social Europeo, deberán estar comprendidos en las previsiones correspondientes a cada ejercicio presupuestario y consignados en el presupuesto."
86. Por otra parte, del artículo 1 del Reglamento financiero (DO L 356 de 31.12.1977, p. 1; EE 01/02, p. 90) se deriva que:
"el presupuesto de las Comunidades Europeas ((...)) es el acto que prevé y autoriza previamente, cada año, los ingresos y los gastos previsibles de las Comunidades".
87. Es cierto que el concepto de gastos "previsibles" implica un margen de apreciación, y que hay gastos que, en opinión del Parlamento y de la Comisión, deberían figurar en el presupuesto de un determinado año, mientras que, en la del Consejo, dichos gastos no están justificados, o pueden ser pospuestos a un ejercicio ulterior.
88. Se puede también mantener que el término "previsible" se refiere a la vez a los ingresos y a los gastos, y que, dado que el presupuesto debe estar equilibrado obligatoriamente, los gastos tienen en consecuencia que adaptarse a los ingresos.
89. Por otro lado, hemos visto que el artículo 199 dice expresamente que todos los ingresos y los gastos deberán estar comprendidos en las previsiones y consignados "en el presupuesto", es decir: en un presupuesto único.
90. Se desprende con claridad, como observó el Abogado General Sr. Mancini en sus conclusiones en el asunto 34/86, "que no existen gastos 'previsibles' que pueda dejar de lado la autoridad presupuestaria". (19) La autoridad presupuestaria no puede, por tanto, recortar por anticipado los gastos "previsibles", sea cual sea por lo demás el significado exacto que haya de darse a dicho concepto.
91. Por supuesto, si en el curso del año surgieran gastos imprevisibles antes del inicio del ejercicio presupuestario, debería adoptarse un presupuesto suplementario o rectificativo. Pero del apartado 5 del artículo 1 del Reglamento financiero se desprende que ello sólo es posible "en caso de circunstancias inevitables, excepcionales o imprevistas" que vinieran a producirse en el curso del ejercicio presupuestario para el que ya se había adoptado un presupuesto. Además, la iniciativa en la materia corresponde a la Comisión, que, al igual que para el presupuesto general, ha de presentar un anteproyecto de presupuesto suplementario o rectificativo.
92. Es también importante destacar que, en el supuesto de que el Consejo presentara un proyecto de presupuesto caracterizado por un nivel de ingresos fijado ne varietur y por gastos equivalentes a los ingresos, el Parlamento Europeo se hallaría imposibilitado de ejercer el derecho de aumentar los gastos no obligatorios que le confiere el artículo 203.
93. Finalmente, decidir que la fecha de presentación del proyecto de presupuesto es más importante que la "verdad" o la "sinceridad" del mismo equivaldría a privilegiar la forma respecto al fondo, un aspecto de procedimiento respecto a la sustancia. No podemos convencernos de que ésa haya podido ser la intención de los autores del Tratado al fijar una fecha obligatoria para la presentación del proyecto de presupuesto.
94. No carece de interés, por otra parte, observar que, para 1988, la diferencia entre los recursos propios disponibles y los gastos considerados finalmente necesarios por el Consejo en el marco de su proyecto de presupuesto de 7 de marzo de 1988 es verdaderamente enorme, y mucho más importante aún que el déficit calculado por la Comisión en junio de 1987. Los anticipos que deben entregar los Estados miembros se elevan en efecto a un total de 7 600 millones de ecus, en tanto que el importe total del proyecto de presupuesto es de 43 300 millones de ecus (créditos de pago). Dicho déficit excede con mucho de la suma de créditos previstos por el concepto de los fondos social y regional (5,9 de millones). El mismo equivale casi a la cuarta parte de la dotación del FEOGA "Garantía". Si el Consejo hubiera querido adaptar los gastos a los ingresos disponibles, habría debido, por tanto, realizar reducciones sumamente drásticas, y asumir riesgos importantes en lo que atañe a la financiación de las actividades de la Comunidad en el curso del último trimestre del año 1988.
95. Es, por tanto, del todo comprensible que el Parlamento Europeo y la Comisión atribuyan la mayor importancia al carácter completo y veraz del presupuesto. Recordemos, en especial, la resolución del Parlamento de 13 de diciembre de 1984, en la que éste declaró que un presupuesto que no cubra doce meses de ingresos y de gastos no es aceptable, y que, además, un presupuesto anual ha de asumir las consecuencias financieras de la legislación en vigor y de las decisiones ya tomadas (DO C 12 de 14.1.1985, p. 90). Por dichos motivos, el Parlamento rechazó el proyecto de presupuesto para 1985.
96. En una resolución votada ya el 8 de julio de 1987 (DO C 246 de 14.9.1987, p. 40), el Parlamento dio además a entender con claridad "que no podría aceptar ninguna decisión presupuestaria que no cubriera por entero las necesidades financieras reales para 1987 y 1988".
97. No cabe, por tanto, la menor duda de que, si el Consejo hubiera presentado al 5 de octubre de 1987 un proyecto de presupuesto que no comprendiera todos los gastos que, aun sólo en su opinión, se revelaban necesarios durante el ejercicio 1988, el Parlamento habría rechazado ese proyecto de presupuesto. En tal caso, el procedimiento previo a la entrada en vigor del presupuesto se habría prolongado igualmente mucho más allá del 1 de enero de 1988.
98. A nuestro entender, se debe por tanto concluir que la obligación de presentar un proyecto de presupuesto completo ha de prevalecer sobre la obligación de presentarlo antes del 5 de octubre, en las situaciones extremas en que ambas exigencias no sean conciliables.
99. Estimamos, por tanto, que no procede concluir que el Consejo haya violado el Tratado al abstenerse de presentar, al 5 de octubre de 1987, un proyecto de presupuesto cuya parte de gastos se hubiera ajustado en función de los ingresos disponibles.
100. A nuestro juicio, el Consejo tiene razón cuando mantiene que se encontraba ante un conflicto de obligaciones, dado que no le era posible presentar un proyecto de presupuesto que cumpliera simultáneamente los tres requisitos siguientes:
- Ser presentado antes del 5 de octubre de 1987.
- Cubrir todos los gastos que se debían esperar en 1988.
- Estar equilibrado en ingresos y gastos.
Si el Consejo hubiera querido respetar uno de dichos requisitos, habría incumplido automáticamente uno, por lo menos, de los otros dos.
101. El Parlamento y la Comisión consideran, sin embargo, que al Tribunal de Justicia no le compete examinar las razones que subyacen en la conducta del Consejo, sino declarar simplemente que la inobservancia de la fecha de 5 de octubre constituye una violación del Tratado. Las dos instituciones se basan en el punto 48 de la sentencia de este Tribunal "política común de transportes" de 22 de mayo de 1985 (20) en la que se declaró que:
"el grado de dificultad de la obligación impuesta a la Institución en cuestión no está contemplado por el artículo 175" (traducción provisional).
102. En aquel asunto, el Consejo había alegado que dificultades objetivas de naturaleza geográfica, económica y social obstaculizaban un ritmo de progreso rápido en la implantación de la política común de transportes. El Tribunal de Justicia consideró que "esas dificultades objetivas" carecían de relevancia en el marco del litigio en cuestión.
103. En nuestra opinión, el pasaje citado alude a dificultades que, en razón de la complejidad de la materia, el Consejo puede encontrar para obtener en su seno la mayoría cualificada o la unanimidad de los votos necesarios para la adopción de una decisión. Dicho pasaje no excluye que una dificultad de orden jurídico, externa al propio proceso de decisión, pueda ser tomada en cuenta en su caso.
104. Supongamos, por ejemplo, que el Consejo esté obligado a adoptar un acto antes de una fecha determinada, y que el dictamen del Parlamento, que debe recabar necesariamente, no le haya llegado antes de dicho fecha. Dado que el dictamen del Parlamento constituye un requisito y una formalidad esencial cuya inobservancia origina la nulidad del acto en cuestión, el Consejo no se hallaría en omisión. Es lo que puede deducirse, a nuestro juicio, de las sentencias de este Tribunal de 29 de octubre de 1980 en los asuntos 138/79, Roquette frères contra Consejo (Rec. 1980, pp. 3333, 3360), y 139/79, Maizena contra Consejo (Rec. 1980, pp. 3393, 3424), mediante las que se anuló un Reglamento del Consejo adoptado, en razón de circunstancias urgentes, sin haber obtenido previamente el dictamen del Parlamento.
105. De igual modo, no podría declararse la omisión del Consejo por no haber fijado, al 1 de abril, los precios de una nueva campaña de comercialización de la leche, si las propuestas de la Comisión, a cuya falta no puede decidir, no le hubieran sido presentadas antes de esa fecha.
106. En las sentencias de este Tribunal de 15 de enero de 1986 (Comisión contra Bélgica, 52/84, Rec. 1980, p. 89) y de 2 de febrero de 1988 (Comisión contra Países Bajos, 213/85), se aceptó que la imposibilidad absoluta de cumplir en la debida forma una Decisión (asunto 52/84, punto 14), o la imposibilidad absoluta de cumplir una Decisión en el plazo debido (asunto 213/85, punto 22), constituye una excepción defensiva de posible alegación por un Estado miembro en el marco de un recurso por incumplimiento como el previsto por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
107. Pues bien, en el presente caso creemos haber demostrado que el Consejo sólo podía respetar la fecha del 5 de octubre si incumplía, bien su obligación concomitante de presentar un proyecto de presupuesto completo y veraz, bien la de presentar un proyecto de presupuesto equilibrado. La responsabilidad de esta situación no es atribuible al Consejo, sino a aquéllos Estados miembros que no estaban dispuestos, en aquel momento, a conceder "anticipos" a la Comunidad.
108. El Consejo estaba, por tanto, en nuestra opinión, en la imposibilidad absoluta de respetar su obligación referida a la fecha de presentación del presupuesto. Habida cuenta del conflicto de obligaciones ante el que se hallaba, era por su parte legítimo, en efecto, conceder prioridad al respeto de sus obligaciones de fondo antes que a la observancia de una obligación de orden procedimental.
109. Repitamos que, en el marco de los presentes recursos, promovidos contra el Consejo en tanto que institución de la Comunidad, adoptamos posición tan sólo respecto a las obligaciones de dicha institución. No hemos sido llamados a pronunciarnos sobre la cuestión de si alguno, varios o todos los Estados miembros han incumplido o no las obligaciones para ellos derivadas del artículo 5 del Tratado, al no poner a disposición de la Comunidad "anticipos" antes del 5 de octubre de 1987.
110. Una vez que, en el Consejo Europeo celebrado en Bruselas del 11 al 13 de febrero de 1988, todos los Estados miembros se declararon de acuerdo en entregar dichos "anticipos", el Consejo aprobó, dentro de un plazo que puede estimarse razonable (7 de marzo de 1988), el proyecto de presupuesto para 1988, y lo presentó al Parlamento.
111. Según todas las consideraciones precedentes, llegamos pues a la conclusión principal de que el Consejo se hallaba en la imposibilidad absoluta de respetar su obligación relativa a la presentación del proyecto de presupuesto, a más tardar, el 5 de octubre de 1987, y que su omisión no puede en consecuencia ser considerada como una violación del Tratado.
112. Dado que los dos recursos atañen explícitamente a la inobservancia de la fecha de 5 de octubre de 1987, debemos, en consecuencia, proponer a este Tribunal que los desestime por infundados.
113. En el caso de que este Tribunal no comparta nuestro razonamiento, los recursos deberían, evidentemente, ser estimados, a no ser que se llegue a la conclusión de que procede el sobreseimiento toda vez que el acto debido fue adoptado en el ínterin. Nos queda pues por examinar esta cuestión.
D. ¿Es aún procedente que el Tribunal se pronuncie?
114. La respuesta a esta cuestión depende en gran medida del concepto que se pueda tener acerca del objeto del recurso por omisión.
115. Este recurso ¿tiende a obtener la declaración de que una inacción, aun si cesó después de la interposición del recurso, constituía una violación del Tratado, y a formular de ese modo un reproche a la institución competente? ¿O bien tiene por objeto tan sólo el mover a la institución a actuar, no siendo la declaración de la ilegalidad de la omisión más que un medio de presión para tal fin, por decirlo así?
116. Algunos pasajes del artículo 175 podrían ser invocados en favor de la primera tesis. El párrafo 1 de dicho artículo utiliza la expresión "que declare" que la abstención de pronunciarse tuvo lugar "en violación del presente Tratado", y el párrafo 1 del artículo 176 contempla el supuesto de que "la abstención haya sido declarada contraria al presente Tratado".
117. Pero si esta tesis fuera cierta, el Tribunal de Justicia debería, en todos los casos, declarar la ilegalidad de la abstención, en especial con el fin de establecer, en interés del demandante, que la institución adoptó finalmente el acto pretendido, antes de la sentencia del Tribunal, con base en una obligación, y no con carácter graciable o en virtud de una facultad discrecional.
118. Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no va en ese sentido.
119. En los tres asuntos (21) en que el acto pretendido había sido adoptado después de la interposición del recurso, sin que hubiera habido desistimiento por parte del demandante, el Tribunal consideró que los recursos habían quedado "privados de objeto" y concluyó por ello que "no procedía pronunciarse al respecto". Bien es cierto que, en esos tres casos, el Tribunal de Justicia observó expresamente, bien que la actuación de la institución demandada podía ser considerada como "el resultado positivo del recurso", o que la parte demandante había conseguido su pretensión, bien que los demandantes habían manifestado haber obtenido el objeto de su petición. Pues bien, si el recurso por omisión estuviera efectivamente destinado a la declaración de las infracciones objetivas del Derecho comunitario, ¿no habría debido pronunciarse el Tribunal, a pesar de ello?
120. Por otra parte, cuando se promueve el procedimiento del recurso por omisión con motivo de la inobservancia de un plazo, la sentencia del Tribunal de Justicia no podría, en cualquier caso, producir el resultado de la observancia retroactiva de la fecha límite que no fue respetada. La inobservancia del plazo constituye de hecho un presupuesto previo a la puesta en marcha de todo el procedimiento.
121. Por lo demás, la ordenación del procedimiento es tal que puede perfectamente suceder que no sea declarada una infracción del Derecho comunitario consistente en la inobservancia de una fecha. En efecto, si el acto pretendido es adoptado dentro del plazo de dos meses a contar desde "el requerimiento para actuar", el recurso por omisión no puede ser interpuesto (párrafo 2 del artículo 175).
122. Recordemos también que, en el marco del recurso por incumplimiento del artículo 169, el Estado miembro dispone incluso de un segundo plazo (carta de requerimiento y dictamen motivado) para poner fin a la infracción.
123. Por otra parte, la Comisión acostumbra a desistir de su recurso cuando el incumplimiento cesa antes de la vista. Ello ocurre con mucha frecuencia, en particular, a propósito de los recursos que tienen por objeto la declaración de que una directiva no ha sido incorporada en el plazo debido.
124. Se puede, pues, afirmar que el Derecho comunitario tiende menos a "condenar" a toda costa a los Estados o las instituciones que han infringido una de sus normas, que a conseguir que pongan fin a su comportamiento indebido.
125. Ciertamente, se podría objetar que, en el marco del procedimiento del artículo 169, el Tribunal de Justicia ha querido, no obstante, declarar el incumplimiento en el supuesto de que éste no cesó sino después del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que el demandante hubiera desistido. Pero, en tales casos, el Tribunal siempre consideró preciso resaltar que "la prosecución de la acción tiene aún un interés" que "puede en especial consistir en establecer la base de una responsabilidad en la que un Estado miembro puede incurrir en relación con quienes ostentan derechos generados por el incumplimiento" (22) (traducción provisional).
126. Pues bien, en el caso presente, nos parece difícilmente concebible que, sea el Parlamento, la Comisión o un particular, pueda reclamar una indemnización al Consejo a causa de la tardía presentación del proyecto de presupuesto para 1988.
127. Pero el Tribunal de Justicia se inclina, más que a establecer un paralelismo entre el recurso por omisión y el recurso por incumplimiento, a ver un "parentesco" entre el recurso por omisión y el recurso de anulación. En su sentencia "política común de transportes" de 22 de mayo de 1985, el Tribunal de Justicia señaló una "estrecha conexión" entre esas dos clases de recurso. Y concluyó que:
"en ambos casos, los actos objeto del litigio deben estar suficientemente individualizados para hacer posible al Tribunal la apreciación de la legalidad de su adopción o de su no adopción, respectivamente" (Rec. 1985, pp. 1513, 1952, punto 36) (traducción provisional).
128. En la sentencia de 18 de noviembre de 1970, Chevalley contra Comisión, 15/70 (Rec. 1970, p. 975, punto 6), el Tribunal estimó que los artículos 173 y 175 son expresión de una misma y única vía de impugnación. Nos parece que se puede deducir de dichas afirmaciones que existe una similitud entre la adopción del acto requerido, en el marco del recurso por omisión, y la revocación del acto impugnado, en el marco del recurso de anulación.
129. Ahora bien, en lo que se refiere al supuesto de que, a propósito de un recurso de anulación, el acto impugnado haya sido revocado estando en curso el procedimiento, el Tribunal de Justicia siempre consideró que, a causa de la revocación, "las decisiones impugnadas han devenido inaplicables" (23) (traducción provisional) y que "el recurso tiene por objeto desde ese momento una decisión que ya no puede producir efectos lesivos a la sociedad demandante" (24) (traducción provisional). De ello dedujo el Tribunal que los recursos habían quedado, de ese modo, privados de objeto y que no procedía pronunciarse sobre ellos. En otros asuntos, el Tribunal decidió el sobreseimiento en razón de que la parte demandante había obtenido el resultado que pretendía, o había sido plenamente satisfecha. (25)
130. Se podría pues considerar, de manera análoga, que el objeto de un recurso por omisión desaparece a partir del momento en que el acto pretendido ha sido adoptado y la parte demandante ha sido de ese modo satisfecha.
131. En cualquier caso, no puede deducirse de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia una regla general según la cual la omisión de una institución, persistente en el momento de interponerse el recurso, deberá ser obligatoriamente sancionada incluso si el acto pretendido hubiera sido adoptado antes de la fase oral.
132. En el caso presente, si el Tribunal de Justicia comparte nuestra opinión, subrayará en cualquier caso en los fundamentos de derecho de su sentencia que la fecha de 5 de octubre reviste un carácter imperativo; la situación quedará así clarificada para el futuro.
133. En estas circunstancias, no vemos razón determinante para que el Tribunal de Justicia se separe en el caso presente de la tendencia general de su jurisprudencia, antes reseñada.
134. Por otra parte, la doctrina en su gran mayoría es igualmente de la opinión de que, si la institución accede a las pretensiones del demandante mediante la adopción del acto requerido, aun después de la interposición del recurso, éste queda privado de objeto. (26)
135. Al haber sido así en el caso presente, proponemos al Tribunal de Justicia, con carácter subsidiario, es decir, en el supuesto de que considerara que existió omisión en el sentido del artículo 175, que decida el sobreseimiento.
136. De acuerdo con el conjunto de las consideraciones antes desarrolladas, proponemos, en consecuencia:
- Rechazar la excepción de inadmisibilidad promovida por el Consejo.
- Con carácter principal, declarar que, en razón de la imposibilidad absoluta en que se hallaba el Consejo de respetar su obligación relativa a la fecha de presentación del proyecto de presupuesto sin infringir al mismo tiempo otra u otras obligaciones, su abstención de presentar el proyecto de presupuesto de 1988 el 5 de octubre de 1987, a más tardar, al Parlamento Europeo, no constituye una violación del Tratado, y desestimar en consecuencia los recursos.
- Con carácter subsidiario, declarar que procede el sobreseimiento.
137. Toda vez que, a nuestro entender, deben ser desestimados dos de los motivos del Consejo (excepción de inadmibilidad y tesis del carácter no imperativo de la fecha de 5 de octubre), proponemos que cada institución cargue con sus costas. Ello nos parece aplicable en los dos supuestos.
(*) Traducido del francés.
(1) Por razones de simplificación, me referiré en lo sucesivo únicamente a los artículos del Tratado CEE y no a los correspondientes del Tratado CEEA.
(2) Rec. 1985, p. 1528, puntos 3.2.2.2 y ss.
(3) Véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento Europeo, 34/86, Rec. 1986, p. 2155, punto 8.
(4) Partido Ecologista "Los Verdes"/Parlamento Europeo, 294/83, Rec. 1986, p. 1339, en especial punto 24.
(5) Sentencia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo, 13/83, Rec. 1985, p. 1513, punto 36.
(6) Consejo/Parlamento Europeo, 34/86, citada, véase en especial el punto 12 de la sentencia.
(7) Véase la sentencia antes citada de 23 de abril de 1986, "Los Verdes", Rec. 1986, p. 1339, en especial punto 25.
(8) Véase en este sentido Hans-Wolfram Daig en Von der Groeben y otros: Komentar zum EWG-Vertrag, tomo 2, p. 367.
(9) Véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justica de 15 de marzo de 1984, Tradax/Comisión, 64/82, Rec. 1984, p. 1359, puntos 11 y 12. El Abogado General, Sir Gordon Slynn, optó con más claridad por tratarlo como cuestión de fondo (véase Rec. 1984, p. 1383).
(10) DO L 128 de 14.5.1985, p. 15; EE 01/04, p. 99.
(11) Comunicación de la Comisión, de 15 de febrero de 1987, titulada "Realizar el Acta Única: una nueva frontera para Europa".
(12) Informe de la Comisión, de 27 de febrero de 1987, al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre la financiación del presupuesto de la Comunidad.
(13)
Propuesta de Decisión del Consejo relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades ((COM(87) 420 final)) publicada en el DO C 241 de 8.9.1987, p. 3.
(14) Resolución sobre la financiación futura de la Comunidad Europea (DO C 345 de 21.12.1987, p. 43).
(15)
DO C 80 de 28.1988, p. 14.
(16) Véase la declaración del Presidente del Consejo (presupuesto), hecha ante el Parlamento Europeo el 13 de octubre de 1987.
(17) Decisión del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 94 de 24.4.1970, p. 19).
(18) DO L 169 de 29.6.1987.
(19) Conclusiones de 2 de junio de 1986, p. 46 del texto multicopiado.
(20) Parlamento Europeo/Consejo, 13/83_Rec. 1985, p. 1513, 1596.
(21) Sentencia de 23 de abril de 1956, Agrupación de las Industrias Siderúrgicas Luxemburguesas, 7 y 9/54, Rec. 1955-1956, pp. 53, 89, 105; sentencia de 2 de julio de 1964, Rhenania y otros/Comisión, 103/63, Rec. 1964, pp. 839, 849; sentencia de 8 de julio de 1970, Hake/Comisión, 75/69, Rec. 1970, p. 535, punto 2.
(22)
Véase por ejemplo la sentencia de 17 de junio de 1987, Comisión c/ Italia, 154/85, Rec. 1987, p. 2717, punto 6.
(23) Véase la sentencia de 1 de junio de 1961, Meroni/Alta Autoridad, 5, 7 y 8/60, Rec. 1961, p. 199, 213.
(24) Véase el auto de 16 de marzo de 1988, B+S Chemie Handel/Comisión, 92/86, Rec. 1988, p. 000, y el auto de 11 de octubre de 1983, Ferriere San Carlo/Comisión, 75/83, Rec. 1983, p. 3123, punto 7.
(25) Véase el auto de 11 de noviembre de 1985, Eurasian Corporation/Comisión, 82/85, Rec. 1985, p. 3603, punto 12. El Tribunal de Justicia añadió incluso que "por sí sola, la eventualidad de un ulterior recurso de indemnización no es una circunstancia que permita concluir que el recurso de anulación conserva su objeto". Véase también la sentencia de 13 de diciembre de 1983, Meyer/Comité Económico y Social, 14/84, Rec. 1983, p. 4317, punto 11.
(26) Véase en ese sentido, en especial: Waelbroeck, en Mégret, Waelbroeck, Louis, Vignes, Dewost: El Derecho de la Comunidad Económica Europea, vol. 10, tomo 1, artículo 175, apartado 10; Wohlfahrt, en Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, artículo 175, apartado 36; Daig, en Groeben, Boeckh, Thiesing, Ehlermann: Kommentar zum EWG-Vertrag, tomo 2, artículo 175, apartado 33.