Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
R. NORKUS
van 12 februari 2026 (1)
Zaak C‑67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Strafprocedure
tegen
R,
N,
K
[verzoek van het Landgericht Saarbrücken (rechter in eerste aanleg Saarbrücken, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Verordening (EU) nr. 833/2014 – Artikel 2 septies, lid 1 – Verbod om inhoud uit te zenden
die door bepaalde rechtspersonen, entiteiten of lichamen wordt verstrekt – Uitzending van deze inhoud door natuurlijke personen op een website die alleen inkomsten in de vorm van vrijwillige bijdragen genereert ”
I.      Inleiding
1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat krachtens artikel 267 VWEU door het Landgericht Saarbrücken (rechter in eerste aanleg Saarbrücken, Duitsland) is ingediend, heeft betrekking op de uitlegging van artikel 2 septies, lid 1, van verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren(2), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/350 van de Raad van 1 maart 2022(3) (hierna: „verordening nr. 833/2014”). Deze bepaling verbiedt exploitanten om inhoud die door de in bijlage XV bij deze verordening vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen wordt verstrekt, uit te zenden of de uitzending van die inhoud mogelijk te maken, te faciliteren of anderszins daartoe bij te dragen, via onder andere kabel, satelliet, IP-TV, internetproviders, internetplatforms of applicaties voor het delen van video’s.
2.        Het verzoek is ingediend in het kader van een strafprocedure tegen verschillende personen die ervan worden verdacht een criminele organisatie te hebben gevormd en via een openbare blog inhoud van diverse aard te hebben uitgezonden, waaronder video’s van een mediakanaal dat aan het hierboven genoemde
verbod is onderworpen. Hoewel de toegang tot de website gratis was, verzochten de exploitanten om donaties, die hun in totaal een bedrag van ruim 60 000
EUR hebben opgeleverd. In deze context vraagt de verwijzende rechter zich af wat de reikwijdte is van het in voornoemde bepaling gebezigde begrip „exploitant” en, meer bepaald, of dit begrip ook natuurlijke personen omvat die een website exploiteren die behoudens vrijwillige bijdragen geen andere inkomsten genereert.
3.        Aan de orde is de vraag hoe de reikwijdte van het begrip „exploitant” in de zin van artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 moet worden afgebakend in een context die wordt gekenmerkt door de noodzaak om de doeltreffendheid te versterken van de maatregelen die de Unie ter bestrijding van desinformatie(4) en staatspropaganda heeft vastgesteld. Het Hof dient te verduidelijken of dit begrip kan worden toegepast op natuurlijke personen die, zonder dat zij een economische activiteit uitoefenen, een website exploiteren waar verboden inhoud wordt uitgezonden. Het zal dus de grenzen moeten afbakenen van de verantwoordelijkheid die deelnemers aan het internet dragen in het kader van de uitvoering van Europese sancties. Het doel is derhalve om een consistente en werkbare toepassing van beperkende maatregelen in de digitale ruimte te waarborgen waarbij de beginselen van de rechtsstaat en het rechtszekerheidsbeginsel worden geëerbiedigd, teneinde een te restrictieve of onvoorzienbare uitlegging te voorkomen die afbreuk zou doen aan de doeltreffendheid van die maatregelen.
II.    Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Verordening nr. 833/2014
4.        Artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 luidt als volgt:
„Het is exploitanten verboden inhoud die door de in bijlage XV vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen wordt verstrekt, uit te zenden of de uitzending van die inhoud mogelijk te maken, te faciliteren of anderszins daartoe bij te dragen, onder andere door transmissie of distributie, ongeacht het middel, bijvoorbeeld via kabel, satelliet, IP-TV, internetproviders, internetplatforms of applicaties voor het delen van video’s, ongeacht of deze nieuw of voorgeïnstalleerd zijn.”
5.        Artikel 8, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„De lidstaten stellen de regels vast betreffende de sancties, met inbegrip van passende strafrechtelijke sancties, die van toepassing zijn op inbreuken op de bepalingen van deze verordening en nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de regels worden toegepast. [...]”
6.        Artikel 12 van deze verordening bepaalt:
„Het is verboden bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of tot gevolg hebben dat de verbodsbepalingen van deze verordening worden omzeild,
[...].”
7.        In bijlage XV bij deze verordening, getiteld „Lijst van rechtspersonen, entiteiten of lichamen bedoeld in artikel 2 septies”, is onder meer de naam „RT – Russia Today Germany” opgenomen.
2.      Verordening 2022/350
8.        De overwegingen 4 tot en met 10 van verordening 2022/350 luiden als volgt:
„(4)      In zijn conclusies van 24 februari 2022 veroordeelde de Europese Raad in de meest krachtige bewoordingen de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne. [...] De Europese Raad riep op tot de dringende voorbereiding en vaststelling van een nieuw pakket individuele en economische sancties. De Europese Raad riep Rusland en door Rusland gesteunde gewapende formaties op hun desinformatiecampagne stop te zetten.
(5)      In zijn conclusies van 10 mei 2021 onderstreepte de Raad [van de Europese Unie] dat de weerbaarheid van de Unie en de lidstaten en hun vermogen om hybride dreigingen, ook desinformatie, te bestrijden, verder moeten worden versterkt, om ervoor te zorgen dat bestaande en mogelijke nieuwe instrumenten voor de bestrijding van hybride dreigingen op het niveau van de Unie en de lidstaten op gecoördineerde en geïntegreerde wijze worden gebruikt, en dat verder onderzoek moet worden gedaan naar mogelijke reacties op het gebied van hybride dreigingen, onder meer op buitenlandse inmenging en beïnvloeding; dit kan gaan om preventieve maatregelen of het opleggen van kosten aan vijandige overheids‑ en niet-overheidsactoren.
(6)      De Russische Federatie voert een systematische internationale campagne waarbij de media worden gemanipuleerd en feiten verdraaid om haar strategie van destabilisering van haar buurlanden, en van de Unie en de lidstaten van de Unie te ondersteunen. De propaganda richt zich met name herhaaldelijk en consequent op Europese politieke partijen, met name tijdens de verkiezingsperioden, alsook tegen het maatschappelijk middenveld, asielzoekers, Russische – etnische minderheden, genderminderheden, en de werking van democratische instellingen in de Unie en haar lidstaten.
(7)      Om de agressie tegen Oekraïne te rechtvaardigen en te ondersteunen verspreidt de Russische Federatie voortdurend en gecoördineerd propaganda die is gericht op het maatschappelijk middenveld in de Unie en de buurlanden, waarbij de feiten ernstig worden verdraaid en gemanipuleerd.
(8)      Die propaganda wordt verspreid via een aantal mediakanalen die onder permanente directe of indirecte controle staan van de leiding van de Russische Federatie. Dergelijke acties vormen een aanzienlijke en rechtstreekse bedreiging voor de openbare orde en veiligheid van de Unie.
(9)      Die mediakanalen zijn essentieel en instrumenteel om de agressie tegen Oekraïne aan te wakkeren en te ondersteunen, en om de buurlanden van Oekraïne te destabiliseren.
(10)      Gezien de ernst van de situatie en in antwoord op de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren, moeten, in overeenstemming met de fundamentele rechten en vrijheden die in het Handvest van de grondrechten zijn erkend, met name het recht op vrijheid van meningsuiting en informatie zoals erkend in artikel 11 ervan, verdere beperkende maatregelen worden ingesteld om de uitzendingen van die mediakanalen in de Unie of gericht tegen de Unie onmiddellijk te schorsen. Deze maatregelen moeten worden gehandhaafd totdat de agressie tegen Oekraïne is beëindigd en totdat de Russische Federatie en de daarmee verbonden mediakanalen ophouden met propaganda tegen de Unie en haar lidstaten.”
B.      Duits recht
9.        Volgens § 18, lid 1, punt 1, onder b), van het Außenwirtschaftsgesetz (wet inzake buitenlandse handel) van 6 juni 2013(5), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie, wordt overtreding van het verbod op uitzending, transmissie, distributie of enige andere dienstverrichting zoals bepaald in een rechtstreeks toepasselijke rechtshandeling van de Europese Gemeenschappen of de Europese Unie, die is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen of het Publicatieblad van de Europese Unie en die tot doel heeft een door de Raad op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid uitgevaardigde economische sanctie uit te voeren, bestraft met een vrijheidsstraf van drie maanden tot vijf jaar.
10.      Volgens § 18, lid 7, punt 2, eerste hypothese, van deze wet kan aan iemand die beroepsmatig handelt in de gevallen als bedoeld in lid 1 van deze bepaling, een vrijheidsstraf van ten minste een jaar worden opgelegd.
III. Feiten, procedure in het hoofdgeding en prejudiciële vraag
11.      In het hoofdgeding is een strafrechtelijk onderzoek ingesteld tegen drie natuurlijke personen, R, N en K, die in 2023 viermaal video’s van de zender „RT Deutschland” hebben uitgezonden via de blog „Live-Ticker”, die openbaar toegankelijk is op de website www.traugott-ickeroth.com (hierna: „website traugott-ickeroth”). Aangezien voor de bijdragen van deze zender een uitzendverbod krachtens artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 geldt, is het volgens de toepasselijke nationale wetgeving strafbaar om deze bijdragen toegankelijk te maken
voor het publiek.
12.      R, die onder het pseudoniem „Traugott Ickeroth” onder meer boeken publiceert die via het onlineplatform „Amazon” worden verkocht, heeft tijdens het strafrechtelijk onderzoek toegegeven dat hij redactioneel verantwoordelijk was voor de website traugott-ickeroth.
13.      De op de website gepubliceerde bijdragen waren gratis toegankelijk. Gebruikers werden echter aangemoedigd om de exploitatie van de website financieel te ondersteunen via donaties. Deze oproep heeft ertoe geleid dat de verdachten R en N in de periode van 1 april 2022 tot 3 augustus 2023 talrijke betalingen van verschillende gebruikers op hun respectieve rekeningen hebben ontvangen, veelal in bedragen van een, twee of drie cijfers en neerkomend op een totaalbedrag van 60 038,65 EUR.
14.      De verwijzende rechter wijst erop dat de uitlegging van artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 tot de exclusieve bevoegdheid van het Hof behoort en dat het Hof zich hierover nog niet eerder heeft uitgesproken. Hij voegt hieraan toe dat de uitlegging van het begrip „exploitant” in de zin van deze bepaling niet dermate duidelijk is dat elke redelijke twijfel hieromtrent kan worden uitgesloten.
15.      De verwijzende rechter verwijst in dit verband naar een door de diensten van de Commissie opgesteld document getiteld „Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014” (geconsolideerde versie van de FAQ’s over de implementatie van verordening nr. 833/2014 van de Raad en verordening nr. 269/2014 van de Raad; hierna: „richtsnoeren van de Commissie”), volgens welk het begrip „exploitant“ doelt op elke natuurlijke of rechtspersoon of entiteit die een commerciële of beroepsactiviteit uitoefent waarbij inhoud wordt uitgezonden, de uitzending van inhoud mogelijk wordt gemaakt of wordt gefaciliteerd of daartoe op enigerlei wijze een bijdrage wordt geleverd.
16.      Volgens deze rechter kan ook het inzamelen van particuliere giften, die civielrechtelijk als schenkingen aan te duiden zijn, worden aangemerkt als „beroepsactiviteit” wanneer dit, zoals in casu, in zodanige mate geschiedt dat de begunstigden aanzienlijke bedragen ontvangen waarmee zij, ten minste gedeeltelijk, in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Deze uitlegging vindt steun in het feit dat de oproep tot donaties tot doel had financiële middelen te genereren om de website traugott-ickeroth te kunnen blijven exploiteren en daarmee een duurzame bron van inkomsten te creëren, hetgeen kenmerkend is voor een beroepsactiviteit.
17.      De verwijzende rechter merkt echter ten eerste op dat de toegang tot deze website in principe gratis was, dat wil zeggen niet afhankelijk van een financiële tegenprestatie van de gebruikers, en ten tweede dat de exploitatie ervan niet werd gefinancierd door middelen die losstonden van de vrijwillige bijdragen van de gebruikers, zoals reclame-inkomsten, die in deze sector toch vrij gebruikelijk zijn. Om die reden zou de activiteit van de verdachte R ook als louter privé kunnen worden aangemerkt.
18.      In deze omstandigheden heeft het Landgericht Saarbrücken (rechter in eerste aanleg Saarbrücken) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Moet artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 aldus worden uitgelegd dat het in deze bepaling gebruikte begrip ‚exploitanten’ ook doelt op natuurlijke personen die met een door hen geëxploiteerde website enkel inkomsten in de vorm van vrijwillige bijdragen van derden (donaties of schenkingen) genereren?”
IV.    Procedure bij het Hof
19.      De verwijzingsbeslissing van 20 december 2024 is ter griffie van het Hof ingekomen 31 januari 2025.
20.      De verdachten in het hoofdgeding K en R, de Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Openbaar Ministerie Saarbrücken, Duitsland), de Franse, de Estse en de Letse regering alsook de Europese Commissie hebben binnen de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie gestelde termijn schriftelijke opmerkingen ingediend.
21.      Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Hof beslist om af te zien van een pleitzitting.
V.      Juridische analyse
A.      Opmerkingen vooraf
22.      Voor de Europese Unie, die is gegrondvest op de in artikel 2 VEU geformuleerde waarden – waaronder vrijheid, democratie en pluralisme –, is eerbiediging van de vrijheid van meningsuiting en informatie van essentieel belang. Het Unierecht bekrachtigt dit door in artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) de bescherming van deze vrijheden te erkennen als een fundamenteel element van de rechtsorde van de Unie. Open en democratische samenlevingen blijven echter kwetsbaar voor de verspreiding van desinformatie, met name wanneer deze opzettelijk wordt gebruikt om de publieke opinie te manipuleren en het democratische proces te beïnvloeden.(6)
23.      De aanvalsoorlog die de Russische Federatie in strijd met het internationale recht tegen Oekraïne voert, heeft de Unie voor ongekende uitdagingen gesteld.(7) Teneinde Rusland een hogere prijs te laten betalen voor zijn acties die de territoriale integriteit, de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen en teneinde een vreedzame oplossing van deze crisis te bevorderen(8), heeft de Unie een reeks beperkende maatregelen tegen bepaalde natuurlijke en rechtspersonen vastgesteld.(9) Daarnaast heeft zij een aantal instrumenten aangewend om haar weerbaarheid tegen hybride dreigingen, waaronder desinformatiecampagnes en de manipulatie van informatie door de Russische Federatie, te vergroten.
24.      Deze instrumenten omvatten met name de maatregelen als bedoeld in verordening nr. 833/2014, waarbij de uitzendactiviteiten zijn geschorst van bepaalde mediakanalen die namens de Russische Federatie handelen en die door middel van desinformatiecampagnes een strategie voeren om de Unie en haar lidstaten te destabiliseren, waaronder ook de zender RT Deutschland.(10) Deze maatregelen, die onder meer het recht op vrijheid van meningsuiting en informatie beperken, vinden hun rechtvaardiging in de ernstige en rechtstreekse bedreiging van de openbare orde en de veiligheid van de Unie die dergelijke propaganda-activiteiten vormen.(11) Artikel 52, lid 1, van het Handvest staat dergelijke beperkingen toe.(12)
25.      Het onderhavige geding is aangebracht in de bredere context van de strijd die de Unie voert tegen desinformatiecampagnes in verband met het Russisch-Oekraïense conflict: het Hof dient zich namelijk uit te spreken over de vraag of artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „exploitant” in de zin van deze bepaling ook natuurlijke personen omvat die een website exploiteren waarmee slechts inkomsten in de vorm van vrijwillige bijdragen van derden (donaties of schenkingen) worden gegenereerd.
26.      Zoals ik in mijn inleiding reeds heb opgemerkt(13), wordt de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen, benevens de fundamentele beginselen van de rechtsstaat, op de proef gesteld doordat, gelet op het beginsel nullum crimen, nulla poena sine lege certa, nauwkeurig moet worden afgebakend welke gedragingen aanleiding kunnen geven tot de oplegging van een strafsanctie. Dit beginsel, dat is verankerd in artikel 49, lid 1, van het Handvest, vereist dat de wetgever voldoende nauwkeurig omschrijft welke gedragingen een strafbaar feit vormen en welke straffen daarop van toepassing zijn, teneinde te waarborgen dat de vaststelling van strafbare feiten tot de bevoegdheid van de wetgevende macht behoort, zonder daarmee uit te sluiten dat deze door de rechter worden uitgelegd, althans voor zover die uitlegging voorzienbaar blijft en een strikte afbakening in de wetstekst vindt.(14)
27.      Zoals het Hof in herinnering heeft geroepen, verzet het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen – dat vereist dat strafbepalingen duidelijk en voorzienbaar zijn – zich ertegen dat strafvervolging wordt ingesteld voor een gedraging waarvan de strafbare aard niet duidelijk en eenduidig uit de wet volgt.(15) Dit beginsel heeft eveneens tot doel om de voorzienbaarheid en rechtszekerheid voor burgers te waarborgen door ervoor te zorgen dat zij, op het moment dat zij handelen, kunnen weten welke strafrechtelijke gevolgen er mogelijk uit hun gedragingen kunnen voortvloeien. Dat is vooral van belang in een context als die van de onderhavige zaak, waarin artikel 8 van verordening nr. 833/2014 de lidstaten verplicht om de regels vast te stellen betreffende de sancties, met inbegrip van eventuele strafrechtelijke sancties, die van toepassing zijn op inbreuken op de bepalingen van deze verordening. In deze conclusie zal ik trachten de reikwijdte van artikel 2 septies, lid 1, van die verordening te verduidelijken.
28.      Ik zal eerst ingaan op de bedenkingen die de Staatsanwaltschaft Saarbrücken met betrekking tot de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft geuit, waarna ik dit vraagstuk zal bespreken.
B.      Ontvankelijkheid
29.      Hoewel de Staatsanwaltschaft Saarbrücken zich niet formeel op niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag beroept, betwist zij niettemin de noodzaak ervan. Zij stelt ten eerste dat er nog een intern rechtsmiddel openstaat tegen de beslissing om de fase van berechting bij de bevoegde kamer van de verwijzende rechter in te leiden, zodat deze beslissing nog niet definitief is. Ten tweede acht zij het niet noodzakelijk om het Hof een prejudiciële vraag te stellen over de uitlegging van het begrip „exploitant” in de zin van artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, aangezien de klassieke methoden ter uitlegging van het Unierecht volgens haar volstaan om de betekenis ervan – die bovendien niets aan duidelijkheid te wensen zou overlaten – te achterhalen.
30.      In dit verband zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat het in het kader van een prejudiciële procedure, gelet op de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter, niet aan het Hof staat om na te gaan of de verwijzingsbeslissing is gegeven met inachtneming van de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesgang. Het Hof dient zich te houden aan de door een rechterlijke instantie van een lidstaat gegeven verwijzingsbeslissing zolang deze niet in het kader van de eventueel in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken.(16)
31.      Het aan het Hof voorgelegde dossier bevat echter geen enkel element waaruit valt af te leiden dat de verwijzingsbeslissing in de onderhavige zaak is ingetrokken.
32.      In de tweede plaats zij opgemerkt dat voor zover de Staatsanwaltschaft Saarbrücken zou willen stellen dat een verzoek om een prejudiciële beslissing pas kan worden ingediend nadat alle interne rechtsmiddelen zijn uitgeput, deze stelling niet kan worden aanvaard. De mogelijkheid om nationale beslissingen overeenkomstig de regels van het nationale recht aan te vechten kan namelijk niet de bevoegdheid van de nationale rechter beperken om het Hof een prejudiciële vraag te stellen indien hij meent dat het bij hem aanhangige geding vragen opwerpt welke een uitlegging van bepalingen van Unierecht verlangen en ter zake waarvan hij een beslissing moet nemen.(17) Integendeel, gelet op de werking van het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, moet de nationale rechter bevoegd worden geacht om op elk ogenblik van de procedure dat hij passend acht alle naar zijn oordeel noodzakelijke prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen.(18)
33.      In dit verband moet worden onderstreept dat deze bevoegdheid bij de nationale rechter berust, onafhankelijk van het oordeel van de partijen over de wenselijkheid van een dergelijke actie. Hieruit volgt dat het een nationale rechterlijke instantie geenszins verboden is om het Hof een prejudiciële vraag te stellen waarvan de beantwoording in de opvatting van een van de partijen in het hoofdgeding geen ruimte laat voor redelijke twijfel. Zelfs indien er geen sprake zou zijn van een uitleggingsprobleem, kan een dergelijke vraag daarom nog niet niet-ontvankelijk worden verklaard.(19)
34.      In de derde plaats moet eraan worden herinnerd dat wanneer de door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht, het Hof volgens vaste rechtspraak in beginsel verplicht is daarop te antwoorden. Het Hof kan slechts weigeren een dergelijke vraag te beantwoorden wanneer blijkt dat de gevraagde uitlegging of geldigheidsbeoordeling van een Unierechtelijke bepaling geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vraag.(20)
35.      Dit is in casu echter niet het geval, aangezien de verwijzende rechter genoegzaam heeft uiteengezet waarom de prejudiciële vraag relevant is voor de beoordeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de verdachten.
36.      Zoals uit zijn verzoek om een prejudiciële beslissing naar voren komt, betwijfelt de verwijzende rechter of de verdachten kunnen worden beschouwd als „exploitanten” in de zin van artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014. Aangezien de richtsnoeren van de Commissie het bestaan van een „commerciële of beroepsactiviteit” veronderstellen, is het volgens deze rechterlijke instantie niet evident dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Ten eerste is het gebruik van de website in principe gratis en ten tweede wordt de werking ervan gefinancierd aan de hand van vrijwillige bijdragen. Hoewel de verwijzende rechter naar het oordeel neigt dat het gedrag van de verdachten binnen het materiële toepassingsgebied van deze bepaling valt, legt hij de zaak voor aan het Hof, teneinde hierover definitief duidelijkheid te verkrijgen.
37.      Derhalve moet het verzoek om een prejudiciële beslissing naar mijn mening ontvankelijk worden verklaard.
C.      Ten gronde
1.      Uitlegging van het begrip „exploitant” in de zin van artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014
38.      Met zijn enige vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof om de reikwijdte van het begrip „exploitant” in artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 te bepalen. Vooraf moet worden vastgesteld dat in deze verordening geen definitie van dat
begrip
wordt gegeven, ook niet aan de hand van een verwijzing naar eventuele definities in het recht van de lidstaten. Tot op heden is in de rechtspraak van het Hof evenmin uitlegging gegeven
aan dat begrip.
39.      Volgens vaste rechtspraak vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van het Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd. Bij deze uitlegging moet niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(21) In het vervolg van deze conclusie zal ik mij bij de uitlegging van het begrip „exploitant” dan ook laten leiden door de in de rechtspraak van het Hof erkende methoden van uitlegging.
a)      Letterlijke uitlegging
40.      Wat de methode van een letterlijke uitlegging betreft zij eraan herinnerd dat de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, moeten worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken.(22)
41.      In zijn gangbare betekenis verwijst het begrip „exploitant” naar elke natuurlijke of rechtspersoon die een bepaalde dienst of activiteit exploiteert, beheert of verzekert, waarbij
een zekere functionele controle op of actieve betrokkenheid bij de uitvoering ervan vereist is. Toegepast op het gebied van de communicatie en de uitzending van inhoud verwijst het naar elke actor die direct
of indirect
betrokken is bij de beschikbaarstelling of doorgifte van deze inhoud aan het publiek. Zoals verschillende belanghebbenden in hun schriftelijke opmerkingen hebben opgemerkt, wordt dat
begrip
vooral gebezigd in technische en functionele zin. De bronnen die ik in het kader van deze analyse heb geraadpleegd, wijzen alle in de richting van een functionele in plaats van een strikt juridische uitlegging van dit begrip, in die zin dat het doelt op  elke actor die door zijn technische activiteiten – zoals de exploitatie van apparatuur – of organisatorische activiteiten de uitzending van inhoud materieel mogelijk maakt, ongeacht zijn hoedanigheid of de structuur of het doel van zijn activiteiten.(23)
42.      Aldus uitgelegd lijkt het begrip
„exploitant”
niet samen te hangen met een economische activiteit en a fortiori niet met winstbejag, maar veeleer te verwijzen naar de uitoefening van een controlerende, leidinggevende of beheersfunctie in het kader van het uitzendproces. Deze lezing vindt naar mijn mening steun in het feit dat dit begrip in artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 in de context van een uitzendactiviteit wordt gebezigd zonder dat daaraan het bijvoeglijk naamwoord „economisch” is toegevoegd.(24) Deze terminologische keuze suggereert dat de Uniewetgever aan het
begrip „exploitant”
een ruimere strekking heeft willen toekennen die niet beperkt is tot actoren die een economisch doel nastreven, zodat ook natuurlijke personen of entiteiten die materieel tot de uitzending van inhoud bijdragen, ongeacht of de door hen uitgeoefende activiteit al dan niet van commerciële aard is, daaronder vallen.
43.      Daarnaast zij erop gewezen dat het uitzendverbod uitdrukkelijk ook van toepassing is op platforms en applicaties voor het delen van onlinevideo’s, dat wil zeggen hedendaagse verspreidingskanalen die vaak door particulieren worden gebruikt in het kader van niet noodzakelijkerwijs betaalde activiteiten, met inbegrip van die van contentcreators, zoals influencers of makers van videocontent’s. Deze verruiming bevestigt naar mijn mening de wil van de Uniewetgever om het begrip „exploitant” te benaderen op een wijze die zowel functioneel als technologisch neutraal is.
44.      Een letterlijke lezing van artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 leidt dus tot de conclusie dat het begrip „exploitant” aldus moet worden opgevat dat het zich uitstrekt tot natuurlijke personen die de in deze bepaling bedoelde inhoud uitzenden in het kader van een onbetaalde activiteit, zoals het beheer van een website die wordt gefinancierd door vrijwillige bijdragen van derden.
45.      Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door het feit dat de richtsnoeren van de Commissie, waarnaar de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verwijst(25), het tegendeel lijken te suggereren. In deze richtsnoeren wordt namelijk gepreciseerd dat „het verbod van toepassing is op elke natuurlijke of rechtspersoon of elke entiteit die een commerciële of beroepsactiviteit uitoefent” (cursivering van mij), wat zou kunnen doen vermoeden dat een vereiste wordt ingevoerd dat niet in de tekst van bovengenoemde bepaling voorkomt en dat het toepassingsgebied ratione personae van die bepaling ten onrechte beperkt.
46.      Hier staat echter tegenover dat deze richtsnoeren ten eerste niet afkomstig zijn van de Raad, die verordening nr. 833/2014 heeft vastgesteld en als enige bevoegd is om beperkende maatregelen op de rechtsgrondslag van artikel 215, lid 2, VWEU vast te stellen(26), en dat zij ten tweede blijkens de inhoud ervan slechts een „werkdocument” vormen dat door de diensten van de Commissie is opgesteld om aan de nationale autoriteiten, de marktdeelnemers van de Unie en de onderdanen van de Unie richtsnoeren te geven voor de toepassing en de uitlegging van deze verordening.
47.      Bovendien erkent de Commissie daarin uitdrukkelijk dat alleen het Hof bevoegd is om het Unierecht uit te leggen.(27) Tot slot zij er nog op gewezen, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gedaan, dat in deze richtsnoeren ook wordt benadrukt dat de betrokken verordening een ruim en volledig verbod instelt in die zin dat de uitzending (in ruime zin) wordt verboden, doordat zij exploitanten tevens verbiedt om de uitzending mogelijk te maken, te faciliteren of daartoe anderszins bij te dragen.(28)
48.      De richtsnoeren van de Commissie kunnen dus niet tot gevolg hebben dat de normatieve strekking van de bij verordening nr. 833/2014 vastgestelde beperkende maatregelen wordt gewijzigd, noch kunnen zij een doorslaggevende rol spelen bij de uitlegging die in casu centraal staat.
b)      Contextuele uitlegging
49.      De in casu gehanteerde uitlegging van het begrip „exploitant” vindt ook steun in een contextuele uitlegging. Artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 verbiedt exploitanten bepaalde vormen van gedrag, namelijk de uitzending van de betrokken inhoud of de uitzending van die inhoud mogelijk maken, faciliteren of anderszins daartoe bijdragen, door onder meer de transmissie of distributie via verschillende specifiek vermelde communicatiemiddelen. De bewoordingen van deze bepaling doelen dus op een activiteit van technische of organisatorische aard.
50.      Dit artikel vereist echter niet dat deze activiteit een winstoogmerk heeft, noch dat de exploitant de betrokken inhoud uitzendt in het kader van een beroepsactiviteit op het gebied van openbare communicatie. Hieruit volgt dat het begrip „exploitant” ook natuurlijke personen kan omvatten die informatie uitzenden in het kader van een vrijetijdsactiviteit of die om ideële redenen of op basis van bepaalde overtuigingen willen bijdragen tot de publieke-opinievorming.
51.      Opgemerkt zij dat het materiële toepassingsgebied van deze bepaling bijzonder ruim is, aangezien zij – zoals reeds vermeld – een breed scala aan uitzendmogelijkheden van de betrokken inhoud verbiedt, ongeacht of deze uitzending rechtstreeks door de exploitant dan wel via derden plaatsvindt. De mate van nauwkeurigheid van de bewoordingen en het feit dat er verschillende werkwoorden worden gebezigd om het verboden gedrag te beschrijven, getuigen van de intentie van de Uniewetgever om te voorkomen dat deze inhoud op het grondgebied van de Unie wordt uitgezonden of toegankelijk wordt gemaakt. Deze bepaling moet derhalve worden opgevat als een verbodsbepaling van algemene strekking die van preventieve aard is en tot doel heeft om elke vorm van uitzending, of het nu met behulp van technische middelen is dan wel door tussenkomst van derden, te voorkomen.
52.      De doeltreffendheid van die bepaling
zou dan ook worden aangetast, indien werd erkend dat het toepassingsgebied ervan kan worden beperkt door aanvullende voorwaarden die niet uitdrukkelijk in verordening nr. 833/2014 zelf worden gesteld, zoals het vereiste dat de inhoud wordt uitgezonden met winstoogmerk of in het kader van een beroepsactiviteit. Uit geen enkel element van deze bepaling komt immers naar voren dat er sprake moet zijn van een economische of beroepsmatige dimensie, aangezien het hierin geformuleerde verbod uitsluitend is gekoppeld aan de functie van het uitzenden, los van de juridische of economische hoedanigheid van de betrokken persoon. Het begrip „exploitant” moet derhalve op functionele en technologisch neutrale wijze, in overeenstemming met het doel van de bepaling, worden uitgelegd. Met andere woorden, de gehanteerde kwalificatie hangt uitsluitend af van de functie die de betrokken persoon in het kader van het uitzendproces uitoefent, waarbij de aan het
betrokken begrip
te geven uitlegging uniform moet worden toegepast, ongeacht de aangewende technische middelen of de gekozen wijze van financiering.
53.      Bovendien zij opgemerkt dat artikel 2
septies, lid 1, zich onderscheidt van andere bepalingen van verordening nr. 833/2014 die, in het kader van de beperkende maatregelen die zij invoeren, uitdrukkelijk verwijzen naar activiteiten van economische aard of zelfs rechtstreeks naar marktdeelnemers. Dit geldt onder meer voor artikel 3 novodecies, lid 4, van deze verordening(29), waar het land waarin de betrokken marktdeelnemers zijn geregistreerd, wordt genoemd in het kader van de vaststelling van nationale regels betreffende zorgvuldigheidsvereisten in relatie tot de toepassing van het verbod op de overslag van vloeibaar aardgas dat van Russische oorsprong is of is uitgevoerd uit Rusland.(30) Dit verschil in redactie toont aan dat waar de Uniewetgever een beperkende maatregel heeft willen afbakenen tot een specifiek economisch toepassingsgebied, hij dat ook expliciet heeft gedaan. Dit gaat echter duidelijk niet op voor artikel 2
septies, lid 1, van die verordening, waarvan de algemene strekking de wil tot uiting brengt om een functionele en technologisch neutrale benadering van het begrip „exploitant” te hanteren die losstaat van elke economische of beroepsmatige overweging.
54.      Deze uitlegging strookt met de systematiek en de interne samenhang van het Unierecht. In andere rechtsinstrumenten van de Unie hanteert de wetgever namelijk een functionele in plaats van een economische of institutionele benadering om het toepassingsgebied van soortgelijke begrippen te bepalen. Dit geldt onder meer voor richtlijn 2010/13/EU inzake audiovisuele mediadiensten(31), waarvan artikel 1, lid 1, onder d), de „aanbieder van mediadiensten” omschrijft als „de natuurlijke of rechtspersoon die de redactionele verantwoordelijkheid draagt voor de keuze van de audiovisuele inhoud van de audiovisuele mediadienst en die bepaalt hoe deze wordt georganiseerd”. Deze definitie maakt geen enkel onderscheid naar de juridische status of het economische doel van de activiteit van de betrokken persoon, maar berust uitsluitend op de uitoefening van daadwerkelijke controle op de keuze en uitzending van inhoud.
55.      Deze vergelijking met richtlijn 2010/13 is vanuit systematisch oogpunt gerechtvaardigd, aangezien beide instrumenten dezelfde functionele doelstelling hebben, namelijk het reguleren van de actoren die controle uitoefenen op de publieke uitzending van inhoud. Terwijl richtlijn 2010/13 de redactionele verantwoordelijkheden van „aanbieders van mediadiensten” omschrijft, heeft artikel 2
septies van verordening nr. 833/2014 het over „exploitanten”, wier uitzendactiviteiten aan beperkingen kunnen worden onderworpen wanneer deze propagandadoeleinden dienen die in strijd zijn met de veiligheid en de openbare orde van de Unie. In beide gevallen is het doorslaggevende criterium niet de economische aard van de activiteit, maar de effectieve controle over het uitzendproces.(32)
56.      Ook wanneer we de normatieve context van verordening nr. 833/2014 in aanmerking nemen, komt duidelijk naar voren dat bij de kwalificatie van een persoon als „exploitant” geen rekening mag worden gehouden met het feit of hij al dan niet een economische of beroepsactiviteit uitoefent. Zoals de Estse regering in haar schriftelijke opmerkingen terecht heeft opgemerkt, heeft deze verordening niet tot doel om de interne markt, dat wil zeggen de betrekkingen tussen marktdeelnemers en consumenten, te reguleren, hetgeen eventueel zou kunnen rechtvaardigen dat aan beroepsbeoefenaren een verbod wordt opgelegd om inhoud van bepaalde propagandakanalen uit te zenden. Verordening nr. 833/2014 maakt echter – zoals ik reeds in mijn inleidende opmerkingen heb uiteengezet – deel uit van een reeks beperkende maatregelen op grond van artikel 215 VWEU, die om redenen van openbare orde en veiligheid tot doel hebben de onmiddellijke stopzetting te bewerkstelligen van de uitzendingen van media die onder permanente, directe
of indirecte
controle van de leiders van de Russische Federatie staan.(33)
c)      Teleologische uitlegging
57.      Dit brengt mij bij een uitlegging in het licht van de doelstellingen van de Uniewetgever. In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 is ingevoerd bij verordening 2022/350, die op 1 maart 2022 is vastgesteld als onmiddellijke reactie op de ongeprovoceerde en ongerechtvaardigde militaire agressie tegen Oekraïne die de Russische Federatie een week eerder had tentoongespreid. Bij de invoering van het in deze bepaling bedoelde verbod heeft de Raad zich gebaseerd op de oproep van de Europese Raad van 24 februari 2022 aan Rusland om zijn desinformatiecampagne te staken en op zijn eigen conclusies van 10 mei 2021 dat de veerkracht van de Unie en de lidstaten evenals hun vermogen om hybride dreigingen, waaronder desinformatie, te bestrijden, moest worden versterkt en dat er op krachtiger wijze moest worden gereageerd op hybride dreigingen, zoals buitenlandse inmenging en
beïnvloeding.
58.      Het in artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 neergelegde algemene verbod brengt de wil van de Uniewetgever tot uitdrukking om de desinformatiecampagne van Rusland een halt toe te roepen door de uitzending van bepaalde inhoud op het grondgebied van de Unie uit te sluiten.
Om de openbare orde en de veiligheid echter op doeltreffende wijze te beschermen moet niet alleen rekening worden gehouden met media die onder staatscontrole staan, maar ook met de zogenaamde „alternatieve” media, waarvan de exploitanten – bewust of onbewust – de spreekbuis van die desinformatiecampagne worden.
Indien dit aspect werd verwaarloosd, zou dit tot gevolg hebben dat de uitzending van verboden inhoud geleidelijk naar deze alternatieve kanalen verschuift en uiteindelijk aan elke vorm van controle of toezicht door de staat ontsnapt.(34)
59.      Verder zij nog opgemerkt dat het feit dat artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 doelt op internetproviders alsook
platforms en applicaties voor het delen van onlinevideo’s, getuigt van de wil van de Uniewetgever om rekening te houden met het toenemende belang van digitale media bij de uitzending van informatie en nieuws. Het gebruik van deze media brengt echter het risico met zich mee dat de meningsvorming van gebruikers wordt beïnvloed zonder dat zij over de middelen beschikken om de juistheid van de hun verstrekte informatie kritisch te beoordelen. Bepaalde categorieën personen, zoals adolescenten(35) of ouderen, lijken in dit opzicht bijzonder kwetsbaar voor manipulatie. Het bestaan van dit risico, waarvan de volledige omvang moet worden beoordeeld, noopt dan ook tot het oordeel dat websites zoals de in casu centraal staande website binnen de werkingssfeer van deze bepaling vallen.
60.      Ook al vereist de kwalificatie van „exploitant” niet dat er sprake is van een economische activiteit of dat er inkomsten worden gegenereerd, toch wil ik enkele opmerkingen wijden aan de context van een oproep tot donaties waarmee dergelijke gelden kunnen worden binnengehaald. Het feit dat bepaalde websites worden gefinancierd door donaties in plaats van door een geregistreerde commerciële activiteit, rechtvaardigt een verhoogde waakzaamheid met betrekking tot het mogelijke misbruik ervan voor propagandadoeleinden, met name wanneer er sprake is van desinformatiecampagnes van staatswege. Deze financieringswijze wordt namelijk gekenmerkt door het ontbreken van een duidelijk omschreven juridisch of institutioneel kader, aangezien zij niet gepaard gaat met verplichtingen op het gebied van financiële transparantie of controlemechanismen die vergelijkbaar zijn met die waaraan professionele media-exploitanten onderworpen zijn. Dit gebrek aan transparantie maakt het moeilijker om de geldstromen te identificeren en te weten wie in staat is om invloed uit te oefenen op de redactionele koers of de uitgezonden inhoud. Hierdoor wordt een omgeving gecreëerd die de voorwaarden schept voor externe inmenging, waaronder de inmenging door derde landen, die direct
of indirect
kunnen ingrijpen in de productie of de uitzending van inhoud.
61.      Het feit bovendien dat deze platforms als ‘onafhankelijk’ of ‘alternatief’ worden gepresenteerd, vergroot hun geloofwaardigheid bij een bepaald publiek, dat vaak wantrouwig tegenover traditionele media of openbare instellingen staat. Deze schijnauthenticiteit maakt hun boodschappen nog overtuigender, waardoor ze des te moeilijker te weerleggen zijn wanneer ze gedeeltelijk gemanipuleerde of misleidende boodschappen verspreiden.(36) Het claimen van onafhankelijkheid kan dan paradoxaal genoeg een effectief instrument in dienst van desinformatiestrategieën worden in plaats van dat het een garantie voor neutraliteit vormt.
62.      In deze context kan het niet-commerciële karakter van de financiering niet als een louter neutrale factor worden beschouwd, maar is het een bepalende factor bij de beoordeling van het risico op informatievervalsing.(37) Het duidt op een structurele kwetsbaarheid die, gecumuleerd met het gebrek aan toezicht en het streven naar een „alternatieve” legitimiteit, de verspreiding bevordert van inhoud die is afgestemd op de doelstellingen van een buitenlandse propagandacampagne. Deze constellatie maakt het onder meer mogelijk om de beperkende maatregelen die aan door de staat gecontroleerde media zijn opgelegd, te omzeilen door mediakanalen te exploiteren die als onafhankelijk worden gepresenteerd maar die functioneel gezien onderdeel zijn van de desinformatiestrategie.
63.      De invoering, via uitlegging, van een vereiste om een economische doelstelling na te streven of zelfs een winstoogmerk te hebben, zou de reikwijdte van artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 aanmerkelijk kunnen afzwakken. Een dergelijk vereiste, dat niet in de tekst voorkomt en niet binnen de functionele logica van de Uniewetgever past, zou ertoe leiden dat een groot deel van de onlinemedia die weliswaar geen economisch doel nastreven, maar wel actief bijdragen tot de verspreiding van de bedoelde inhoud, buiten het toepassingsgebied van de maatregel zou vallen. Het zou bovendien een risico op omzeiling creëren, aangezien sommige exploitanten zich dan op het ontbreken van een economische doelstelling zouden kunnen beroepen om desinformatie te blijven verspreiden. Een dergelijke uitlegging zou dus afbreuk doen aan de doeltreffendheid en het preventieve karakter van de bepaling, die tot doel heeft de uitzending van propagandaboodschappen op het grondgebied van de Unie te voorkomen, ongeacht de economische hoedanigheid of de wijze van financiering van de verspreiders ervan.
64.      Hoe dan ook zou een criterium gebaseerd op het nastreven van een economische doelstelling onduidelijk en onvoorzienbaar zijn, waarmee het zou indruisen tegen de eisen van rechtszekerheid. In de praktijk zou het uitermate ingewikkeld zijn om te bepalen vanaf welke financiële drempel een uitzendactiviteit als „economisch” kan worden aangemerkt. Onlinemedia kennen namelijk talloze financieringsvormen die vaak van hybride aard zijn, want sommige platforms steunen uitsluitend op particuliere donaties, terwijl er in andere gevallen sprake is van een combinatie van reclame-inkomsten, abonnementen, incidentele partnerschappen of crowdfunding-campagnes.(38) In deze omstandigheden zou een onderscheid tussen „economische” en „niet-economische” activiteiten noodzakelijkerwijs tot willekeur leiden en voor meerderlei uitleg vatbaar zijn.
65.      Een dergelijke onzekerheid zou de uniforme toepassing van de bepaling ondermijnen en tot veelvuldige betwistingen leiden, aangezien elke exploitant zich op de willekeurige, marginale of onregelmatige aard van zijn financiële middelen zou kunnen beroepen om aan het verbod te ontkomen. Ook de invoering van een kwantitatieve drempel of een proportionele maatstaf – op basis van bijvoorbeeld het totale bedrag aan donaties of de verhouding tussen inkomsten en exploitatiekosten – zou de rechtszekerheid niet garanderen, omdat de economische situatie van de exploitanten sterk varieert naargelang hun omvang, structuur en doelgroep.
66.      Bovendien zou de invoering van een dergelijk criterium een duidelijk risico op omzeiling creëren. De betrokken exploitanten zouden hun financieringsmodel kunnen aanpassen om onder de vastgestelde drempel te blijven of gebruik kunnen maken van indirecte financieringsmethoden, zoals de financiering via derden of via buitenlandse platforms. Hierdoor zou de maatregel een dode letter worden en de preventieve werking ervan worden ondermijnd, omdat uitzending van de betrokken inhoud zou kunnen worden voortgezet onder het mom van het kennelijke ontbreken van een economische doelstelling. De invoering van een dergelijk onzeker en gemakkelijk te manipuleren criterium zou dan ook haaks staan op de door verordening nr. 833/2014 beoogde doelstelling van coherentie, transparantie en doeltreffendheid.
67.      Geoordeeld moet worden dat exploitanten van websites die verboden inhoud uitzenden onder het toepassingsgebied van artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 vallen, ook wanneer hun activiteiten uitsluitend of hoofdzakelijk worden gefinancierd door vrijwillige bijdragen. Een dergelijke financiering kan namelijk van doorslaggevend belang zijn voor het voortbestaan en het functioneren van deze websites en kan dus de doeltreffendheid aantasten van de beperkende maatregelen die tegen de Russische propagandamedia zijn vastgesteld.
68.      Het is tevens van belang om te voorkomen dat burgers te goeder trouw door gerichte desinformatiecampagnes worden aangezet om dergelijke bijdragen te doen, waardoor zij zich zonder het te weten schuldig maken aan een schending van het sanctiestelsel van de Unie en daarmee mogelijk ook aan overtredingen van het nationale recht. Ten slotte zou het doelbewuste gebruik van oproepen tot particuliere donaties in het kader van propagandistische, op een slachtofferrol gebaseerde boodschappen niet alleen tot gevolg hebben dat de door de Unie vastgestelde beperkende maatregelen feitelijk teniet worden gedaan, maar zou ook de reikwijdte en de geloofwaardigheid van de desinformatie door de Russische staatsmedia worden versterkt door de financiële steun van burgers aan te wenden als een middel om de informatievoorziening te beïnvloeden.
69.      Hoewel ik het nastreven van een economische doelstelling geen voorwaarde voor de toepassing van artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 acht, meen ik dat de omvang van de door een exploitant ontvangen donaties niettemin in aanmerking kan worden genomen bij de concrete beoordeling van zijn activiteit. Een aanzienlijk bedrag – zoals in casu, waar in een jaar meer dan 60 000
EUR is ingezameld – kan namelijk wijzen op een gestructureerde organisatie en een regelmatige uitzendactiviteit die het kader van een eenvoudige individuele of vrijwillige informatie-uiting overschrijdt.
70.      Een dergelijk financieringsniveau kan ook wijzen op een zekere economische afhankelijkheid van het publiek of bepaalde donateurs, waardoor de uitgezonden inhoud kan worden beïnvloed of waardoor de mediakanalen gevoeliger kunnen worden voor druk van buitenaf. Zonder de neutrale aard van het functionele criterium ter discussie te stellen, kan dit element dus als een relevante contextuele aanwijzing worden opgevat wanneer het erom gaat de omvang van de uitgeoefende activiteit en, in voorkomend geval, het risico op manipulatie van informatie of het risico op omzeiling van de beperkende maatregelen die zijn opgelegd aan door de staat gecontroleerde media, te beoordelen.
71.      De hierboven genoemde elementen kunnen met name van belang blijken te zijn in het kader van de beoordeling van de eventuele toepassing van artikel 12 van verordening nr. 833/2014, dat elke activiteit verbiedt die tot doel of tot gevolg heeft dat de door de Unie vastgestelde beperkende maatregelen worden omzeild. Het gebrek aan financiële transparantie, de afhankelijkheid van crowdfundingsbronnen of de claim van redactionele onafhankelijkheid kunnen in dit verband relevante aanwijzingen vormen bij de beantwoording van de vraag of het betrokken gedrag in objectieve zin de effecten van de in artikel 2
septies van deze verordening bedoelde maatregelen tenietdoet en of het subjectief gezien voortvloeit uit de opzet om de sancties te omzeilen die zijn opgelegd aan namens de Russische Federatie handelende media.
72.      Daarentegen kan bezwaarlijk een uitlegging worden aanvaard zoals die welke door de verdachte R is voorgesteld, te weten dat het begrip „exploitant” in de zin van artikel 2
septies van verordening nr. 833/2014 zou moeten afhangen van de duur, de omvang of de intensiteit van de uitgeoefende activiteit. De tekst van deze verordening bevat namelijk geen enkele verwijzing naar dergelijke criteria, zodat
elk onderscheid wordt uitgesloten
tussen natuurlijke personen en rechtspersonen met een regelmatige activiteit en personen die incidenteel bij de uitzendactiviteit betrokken zijn. De uitlegging van dat
begrip moet derhalve uitsluitend worden gebaseerd op een functioneel criterium, dat gekoppeld is aan de rol die iemand daadwerkelijk speelt in het proces van uitzending of beschikbaarstelling van de betrokken inhoud.
73.      De doelstelling die door de Uniewetgever wordt nagestreefd, rechtvaardigt deze zienswijze. Artikel 2
septies van verordening nr. 833/2014 heeft tot doel om elke vorm van uitzending van de bedoelde inhoud te voorkomen en te verbieden, ongeacht de omvang of de frequentie van de door de exploitant uitgeoefende activiteit. In de huidige digitale wereld kan met een eenmalige of kleinschalige uitzending een groot publiek worden bereikt en kunnen dezelfde effecten teweeg worden gebracht als met een regelmatige activiteit. Door de toepassing van de maatregel afhankelijk te stellen van een bepaalde graad van intensiteit, zou het verbod niet langer doeltreffend zijn en zouden bepaalde sferen van straffeloosheid ontstaan die kunnen worden uitgebuit om de regelgeving te omzeilen.
74.      Ten slotte zou de invoering van een dergelijk kwantitatief criterium indruisen tegen het rechtszekerheidsbeginsel, omdat het onzekerheid omtrent het toepassingsgebied van de maatregel zou scheppen en de uniforme toepassing ervan binnen de Unie in gevaar zou brengen. Een kwantitatieve benadering zou bovendien kunnen bevorderen dat uitzendactiviteiten in het geheim plaatsvinden of kunstmatig worden opgesplitst, hetgeen onverenigbaar is met het preventieve doel en de beoogde doeltreffendheid van de verordening. Derhalve moet als „exploitant” worden aangemerkt elke natuurlijke of rechtspersoon die, zij het slechts incidenteel, betrokken is bij de uitzending, doorgifte of terbeschikkingstelling van de bedoelde inhoud, ongeacht de technische middelen die daarvoor worden gebruikt en los van de omvang van die betrokkenheid. Voor deze kwalificatie doet het niet ter zake of de betrokkenheid van een dergelijke persoon al dan niet tot de verwerving van enige inkomsten leidt.
75.      Derhalve pleit ook een teleologische uitlegging van artikel 2
septies van verordening nr. 833/2014 mijns inziens voor een ruime uitlegging van het in deze bepaling geformuleerde verbod.
D.      Aanvullende overwegingen met betrekking tot de normatieve strekking van het in artikel 2 septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 vastgestelde verbod
76.      Op grond van de voorgaande toetsing aan de bewoordingen(39), de context(40) en de doelstellingen(41) van artikel 2
septies van verordening nr. 833/2014 moet worden geoordeeld dat het begrip „exploitant” op het gebied van telecommunicatie ruim moet worden uitgelegd. Het doelt op elke natuurlijke of rechtspersoon die zich bezighoudt met het technische en operationele beheer van communicatienetwerken of -diensten of die een effectieve controle uitoefent over de werking of terbeschikkingstelling van dergelijke netwerken of diensten.
77.      Bovendien mag de kwalificatie als „exploitant” in het kader van deze bepaling niet afhankelijk worden gesteld van het nastreven van een economische doelstelling, van de uitoefening van een beroepsactiviteit of van de duur van die beroepsactiviteit. Het begrip „exploitant”
omvat tevens natuurlijke personen die een website exploiteren of online-inhoud uitzenden, ongeacht of de daarmee gegenereerde inkomsten uitsluitend bestaan uit vrijwillige bijdragen van derden, zoals donaties of schenkingen.
78.      Het is juist dat de in deze analyse gehanteerde ruime uitlegging van artikel 2
septies van verordening nr. 833/2014 noodzakelijkerwijs een inmenging oplevert in de uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en informatie zoals gewaarborgd in artikel 11 van het Handvest.(42) Het daaruit voortvloeiende uitzendverbod beperkt namelijk in zekere mate de mogelijkheid, voor de betrokken exploitanten, om informatie te verstrekken en, voor het publiek, om deze informatie te ontvangen. In dat opzicht moeten de bedenkingen die twee verdachten tegen de reikwijdte van dat verbod hebben geuit, als relevant worden beschouwd.
79.      Ik roep echter in herinnering dat een dergelijke inmenging overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest slechts is toegestaan indien zij voldoet aan de in die bepaling gestelde voorwaarden, te weten dat zij bij wet is gesteld, de wezenlijke inhoud van het betrokken recht eerbiedigt, daadwerkelijk beantwoordt aan een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang en het evenredigheidsbeginsel in acht neemt. In casu vloeit de inmenging rechtstreeks voort uit verordening nr. 833/2014, die op basis van artikel 215 VWEU is vastgesteld ter uitvoering van besluit 2014/512/GBVB.(43) Zij is dus „bij wet gesteld” in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest en maakt deel uit van een duidelijk, toegankelijk en voorzienbaar rechtskader.(44)
80.      Het nagestreefde doel is legitiem en van algemeen belang, aangezien het erom gaat de openbare orde en de veiligheid van de Unie te beschermen tegen desinformatiecampagnes die tot doel hebben de Europese instellingen en de lidstaten te destabiliseren door informatie te manipuleren.(45) De betrokken maatregel strookt tot slot ook met het evenredigheidsbeginsel(46), aangezien die maatregel
beperkt is tot een tijdelijk verbod op de uitzending van inhoud die specifiek is aangemerkt als propaganda en desinformatie, zonder het vrije verkeer van andere informatie of meningen te beperken.(47) De maatregel tast dus de wezenlijke inhoud van het in artikel 11 van het Handvest gewaarborgde recht niet aan, maar beoogt uitsluitend ernstige en directe inbreuken op de veiligheid en de openbare orde van de Unie te voorkomen.(48)
81.      Derhalve moet het standpunt van de Franse regering worden onderschreven dat de in casu gehanteerde ruime uitlegging past binnen het door het Unierecht vastgestelde kader. Deze uitlegging strookt namelijk nog steeds met de vereisten die voortvloeien uit zowel verordening nr. 833/2014 zelf als de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder de beginselen van rechtmatigheid, rechtszekerheid en evenredigheid. Zij zorgt bovendien voor een passend evenwicht tussen enerzijds de noodzaak, in het licht van de namens de Russische Federatie gevoerde desinformatiecampagnes, om de openbare orde en de veiligheid van de Unie te handhaven en anderzijds de bescherming van de vrijheid van meningsuiting en informatie zoals verankerd in artikel 11 van het Handvest.
VI.    Conclusie
82.      Gelet op de voorgaande overwegingen stel ik het Hof voor om de prejudiciële vraag van het Landgericht Saarbrücken te beantwoorden als volgt:
„Artikel 2
septies, lid 1, van verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/350 van de Raad van 1 maart 2022,
moet aldus worden uitgelegd dat
het begrip
‚exploitant’ in de zin van deze bepaling ook natuurlijke personen omvat die een website exploiteren. Voor deze kwalificatie doet het niet ter zake of deze personen al dan niet
enige inkomsten uit deze exploitatie behalen.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      PB 2014, L 229, blz. 1.
3      PB 2022, L 65, blz. 1.
4      De term „desinformatie” is een vertaling van het Russische woord „дезинформация” (dezinformatsiya), dat in het begin van de twintiger jaren van de vorige eeuw door de inlichtingendiensten van de Sovjet-Unie is bedacht. Het wordt toegeschreven aan Jozef Stalin, die met opzet voor een Frans klinkende term zou hebben gekozen om een westerse herkomst te suggereren en daarmee de geloofwaardigheid ervan te versterken. De term doelde op een strategische propagandatactiek die door de KGB en andere Sovjetagentschappen werd gebruikt om valse of misleidende informatie te verspreiden met als doel de publieke opinie te manipuleren. In tegenstelling tot gewone leugens bestaat desinformatie vaak uit een mengsel van waarheid en onwaarheid teneinde verwarring te zaaien, vertrouwen te ondermijnen en tegenstanders te destabiliseren (Barela, S., en Duberry, J., „Understanding Disinformation Operations in the Twenty-First Century”, Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, blz. 41).
5      BGBl. 2013 I, blz. 1482.
6      Zoals het Gerecht in de arresten van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 56), en 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punt 53), heeft opgemerkt, kunnen propaganda en desinformatiecampagnes de grondslagen van democratische samenlevingen ondermijnen en maken zij integraal deel uit van het moderne oorlogsarsenaal.
7      Zie arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punten 86 e.v.).
8      Zie overweging 2 van verordening nr. 833/2014. Zie ook arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 123).
9      Zie mijn conclusie in de zaak Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, punten 26 e.v.).
10      Verordening 2022/350 is op basis van artikel 215 VWEU vastgesteld ter uitvoering van besluit (GBVB) 2022/351 van de Raad van 1 maart 2022 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 65, blz. 5), dat op zijn beurt is vastgesteld op grond van artikel 29 VEU.
11      Zie overwegingen 8, 10 en 11 van verordening 2022/350.
12      Zie arresten van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punten 161 e.v.), en 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punt 140).
13      Zie punt 3 van deze conclusie.
14      Wabnitz, H.‑B., Janovsky, T., en Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, München 2025, hoofdstuk 2, punt 288.
15      Zie arresten van 12 december 1996, X (C‑74/95 en C‑129/95, EU:C:1996:491, punt 25), en 26 juni 2025, Makeleio en Zougla (C‑555/23 en C‑556/23, EU:C:2025:484, punt 89).
16      Arresten van 7 november 2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940, punt 22), en 10 juli 2025, Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548, punt 39).
17      Zie in die zin arrest van 16 december 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723, punt 93).
18      Zie in die zin arrest van 16 juli 2020, Adusbef e.a. (C‑686/18, EU:C:2020:567, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Zie arresten van 24 februari 2022, Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125, punt 42), en 22 december 2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (Aankoop van een bril door een
werknemer) (C‑392/21, EU:C:2022:1020, punt 26).
20      Zie arresten van 14 oktober 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, punt 23), en 14 mei 2024, Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399, punt 82).
21      Zie arresten van 30 april 2014, Kásler en Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282, punt 37), en 13 maart 2025, APS Beta Bulgaria en Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183, punt 49).
22      Zie arresten van 22 april 2021, Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318, punt 22), en 16 februari 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”
(C‑343/21, EU:C:2023:111, punt 35).
23      Larousse omschrijft de Franse term „opérateur” als een onderneming die een telecommunicatienetwerk exploiteert. Op vergelijkbare wijze omschrijft Duden de term „Betreiber” als een onderneming die technische installaties, handelsondernemingen of soortgelijke activiteiten uitbaat. De Diccionario panhispánico del español jurídico preciseert dat de term „operador” duidt op een natuurlijke of rechtspersoon die openbare telecommunicatienetwerken exploiteert of voor het publiek toegankelijke telecommunicatiediensten aanbiedt. Op zijn beurt verstaat de Cambridge Dictionary onder „operator” een persoon wiens werkzaamheden bestaan uit het bedienen en controleren van een machine of voertuig.
In de Treccani ten
slotte wordt de term „operatóre” omschreven als een persoon die bepaalde werkzaamheden of handelingen verricht, meestal op regelmatige basis. In de classificatie van beroepen gaat het in de regel om de persoon die belast is met de werking en de controle van bepaalde soorten machines, apparaten of installaties, zoals de radio-operator, de televisie-operator of de operator van een telefonienetwerk.
24      Opmerking verdient dat in de Litouwse taalversie van artikel 2
septies, lid 1, van verordening nr. 833/2014 de term „ūkio subjektas” wordt gebezigd, die verwijst naar de entiteit of persoon die een economische activiteit uitoefent. Deze verwijzing wordt echter niet bevestigd door andere taalversies. In de Poolse versie van deze verordening wordt in het geheel niet gespecificeerd op wie het in deze bepaling genoemde verbod betrekking heeft, aangezien daarin geen lijdend voorwerp wordt gebruikt: „Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV [...]” („Het is exploitanten verboden inhoud die door de in bijlage XV vermelde rechtspersonen, entiteiten of lichamen wordt verstrekt, uit te zenden of de uitzending van die inhoud mogelijk te maken, te faciliteren of anderszins daartoe bij te dragen [...]”), hetgeen een algemeen verbod suggereert, dat losstaat van enige adressaat.
25      Zie punt 15 van deze conclusie.
26      Zie arrest van 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punten 61 en 62).
27      Iets dat ook is opgemerkt door advocaat-generaal Medina in haar conclusie in de zaak Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307, punt 69).
28      Zie het antwoord op de zesde vraag in de sectie „G. Sector-specific questions – 1. Media”, op bladzijde 311 van de richtsnoeren.
29      Deze bepaling is ingevoegd bij verordening (EU) 2024/1745 van de Raad van 24 juni 2024 tot wijziging van verordening (EU) nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB L, 2024/1745).
30      Er zij op gewezen dat dit argument berust op een letterlijke uitlegging die weliswaar coherent lijkt in een aantal taalversies, maar die niet wordt bevestigd door het geheel van de taalversies van het recht van de Unie.
31      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (richtlijn audiovisuele mediadiensten) (PB 2010, L 95, blz. 1).
32      Weliswaar doelt richtlijn 2010/13 volgens overweging 21 op activiteiten van economische aard in de zin van de artikelen 56 en 57 VWEU, maar de daarin gebezigde definitie van „aanbieder van mediadiensten” berust op een functioneel criterium – redactionele verantwoordelijkheid voor en effectieve controle over het uitzenden –, dat naar analogie relevant blijft voor de uitlegging van het begrip „exploitant” in artikel 2
septies van verordening nr. 833/2014.
33      Ferreau, F., „Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts”, Verfassungsblog (10 maart 2022), onderstreept dat het aanbieden van audiovisuele mediadiensten inderdaad een economische activiteit kan zijn, doch merkt terecht op dat de betrokken maatregelen – in tegenstelling tot de onlangs vastgestelde economische en financiële sancties – niet bedoeld zijn om Rusland te disciplineren. Het werkelijke doel ervan is juist „intern gericht”: zij beogen de destabilisatie van de Unie door de verspreiding van desinformatie te voorkomen.
34      Spahn, S., „Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine”, Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden-Baden 2023, blz. 40, zet uiteen dat de Russische propagandamedia ondanks de hun opgelegde sancties nog steeds toegankelijk zijn op het internet. RT Deutschland heeft een hele reeks websites met nieuwe domeinnamen gecreëerd, waarop het televisieprogramma ook live kan worden bekeken via een virtueel privénetwerk (VPN). Daarnaast zijn de video’s van RT toegankelijk op verschillende onlineplatforms.
35      Garner, I., „Putin’s youth and the TikTok war – Creating the militarized self in Russian adolescents”, The Russian-Ukrainian Conflict and War Crimes, hoofdstuk 6, Londen 2024, blz. 99, legt uit hoe de Russische autoriteiten de samenleving trachten te militariseren door jongeren voor te bereiden op oorlog, met name door middel van de socialisatiemechanismen die hij beschrijft in zijn analyse van patriottische jonge „tiktokkers”.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto-Eckrodt, T., en Frischlich, L., „Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis”, New Media & Society, deel 23, nr. 11, 2021, blz. 2945.
37      Wright, K., Scott, M., en Bunce, M., „Foundation-funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors”, Journalism Studies, deel 20, nr. 5, 2019, blz. 690, onderzoeken de financiering van non-profitmedia door stichtingen en brengen verschillende ethische risico’s onder de aandacht, waaronder de afhankelijkheid van geldverstrekkers en de mogelijke verstrengeling van de redactionele prioriteiten van de media met de agenda’s van de stichtingen.
38      Vara-Miguel, A., Sánchez-Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C., en Negredo, S., „Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital-Native and Traditional Media in Spain”, Sustainability, nr. 20, 2021, blz. 2, geven een uiteenzetting van de verschillende vormen van financiering van onlinemedia die er tegenwoordig bestaan.
39      Zie punten 40 e.v. van deze conclusie.
40      Zie punten 49 e.v. van deze conclusie.
41      Zie punten 57 e.v. van deze conclusie.
42      Zie arresten van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 143), en 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punt 111).
43      Besluit van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13).
44      Zie arresten van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 152), en 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punt 112).
45      Zie arresten van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 162), en 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punten 52 en 53).
46      Zie arresten van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 213), en 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punten 135 en 140).
47      Zie in die zin Baade, B., „The EU’s ‚Ban’ of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War”, Verfassungsblog (8 maart 2022), die onderstreept dat verordening 2022/350 de exploitatie van websites niet verbiedt voor zover zij geen verboden inhoud uitzenden, de uitzending daarvan niet mogelijk maken of faciliteren of anderszins daartoe bijdragen.
48      Zie arresten van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 159), en 26 maart 2025, A2B Connect e.a./Raad (T‑307/22, EU:T:2025:331, punt 121).