Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ANDREA BIONDI
presentate il 21 maggio 2026 (1)
Causa C‑459/24 P
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
contro
Commissione europea
« Impugnazione – Aiuti di Stato – Normativa tributaria svedese – Imposta sul rischio – Decisione della Commissione di non sollevare obiezioni – Selettività – Obiettivo della misura »
I.      Introduzione
1.        Quando si tratta di aiuti di Stato e fiscalità, la questione della selettività «causa notevoli difficoltà», per citare un esempio lampante di arte dell’eufemismo fornito dall’avvocata generale Kokott (2).
2.        È infatti evidente che la fiscalità non è semplicemente uno strumento per riscuotere entrate destinate a finanziare la spesa pubblica. Essa persegue anche una serie di obiettivi più ampi, tra cui la ridistribuzione del reddito, la promozione della competitività internazionale, la gestione del debito e talvolta, purtroppo, la concessione di vantaggi indebiti a particolari categorie di contribuenti. In tale contesto, l’applicazione della selettività come mezzo per sostenere il principio di non discriminazione diventa particolarmente rilevante – e intrinsecamente impegnativa – quando si tratta di normative nazionali, che per loro stessa natura comportano fare distinzioni ed esercitare discrezionalità.
3.        Dette difficoltà non dovrebbero tuttavia ostacolare indebitamente il funzionamento dei principi consolidati del diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato. Già nella sentenza Italia/Commissione – a quanto rammento, la prima causa che ha affrontato una misura fiscale nel contesto degli aiuti di Stato – la Corte ha articolato due princìpi fondamentali del controllo degli aiuti di Stato. In primo luogo, il concetto di aiuto è di natura oggettiva e non varia a seconda dell’ambito di competenza della normativa nazionale in cui si manifesta. In secondo luogo, l’esistenza di una competenza nazionale in un determinato settore, compresa la fiscalità, non sottrae il suo esercizio al controllo della compatibilità con il diritto dell’Unione (3).
4.        Tali affermazioni non presentano un interesse puramente storico o dottrinale, ma mantengono una rilevanza diretta e significativa ai fini della presente impugnazione, sollevando la questione se un’imposta che si applica esclusivamente a nove enti creditizi, in un mercato concorrenziale con più di 100 operatori, sia selettiva ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
5.        La Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (in prosieguo: la «ricorrente»), un’associazione svedese di banchieri che rappresenta i suoi 31 membri nell’ambito di affari di interesse comune, sia a livello nazionale sia a livello internazionale, chiede l’annullamento della sentenza del 17 aprile 2024, Svenska Bankföreningen e Länsförsäkringar Bank/Commissione (4) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»). Con tale sentenza, il Tribunale ha respinto il ricorso, proposto dalla ricorrente e da uno dei suoi membri, la Länsförsäkringar Bank AB, con cui si chiedeva l’annullamento della decisione COM(2021) 8637 final della Commissione europea, del 24 novembre 2021, riguardante la misura di Stato SA.56348 (2021/N) – Svezia: imposta svedese sugli enti creditizi (in prosieguo: la «decisione controversa»).
II.    Fatti, decisione controversa e sentenza impugnata
6.        Il 3 settembre 2021 il Regno di Svezia ha notificato alla Commissione, in conformità all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, un progetto di legge relativo a un’imposta sul rischio dovuta dagli enti creditizi, nonché taluni progetti di modifica della legge relativa al credito d’imposta estero (in prosieguo, congiuntamente: il «progetto di legge») (5). Il Regno di Svezia era nondimeno dell’avviso che l’imposta istituita (in prosieguo: l’«imposta sul rischio») non soddisfacesse i criteri di selettività previsti all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e che pertanto non costituisse un aiuto di Stato. Il progetto di legge è stato adottato e la legge è entrata in vigore il 1º gennaio 2022.
7.        Sulla base dei punti da 5 a 9 della sentenza impugnata, il contenuto del progetto di legge può essere riassunto come segue ai fini della presente impugnazione.
8.        In forza del punto 2.1, sezione 1, del progetto di legge, gli enti creditizi sono tenuti a pagare l’imposta a beneficio dello Stato.
9.        In conformità al punto 2.1, sezione 4, del progetto di legge, gli enti creditizi svedesi sono assoggettati all’imposta allorché la somma dei loro debiti all’inizio dell’esercizio fiscale supera il valore della soglia prevista dal progetto di legge (6). Nei motivi del progetto di legge relativi a tale sezione, è fatto rinvio al diritto svedese per la definizione degli enti creditizi, cioè le banche svedesi e le società svedesi attive sul mercato del credito, nonché le banche estere e le società di credito estere. Di conseguenza, nove enti creditizi erano soggetti all’imposta (punti 5 e 6 della sentenza impugnata).
10.      Al punto 2.1, sezione 5, del progetto di legge, il valore della soglia è fissato a 150 miliardi di corone svedesi (SEK) (circa EUR 13,3 miliardi) per gli esercizi fiscali che hanno inizio nel 2022. Per gli esercizi fiscali che hanno inizio nel 2023 o più tardi, la soglia è pari a SEK 150 miliardi, moltiplicati per una cifra che rappresenta il rapporto tra l’importo di base dei prezzi nel 2022 e l’importo di base dei prezzi per l’anno nel corso del quale l’esercizio fiscale di cui trattasi è iniziato, espresso sotto forma di percentuale a due decimali, approssimato per difetto, maggiorato di due punti percentuali (punto 7 della sentenza impugnata).
11.      Il punto 2.1, sezione 6, contiene disposizioni specifiche che disciplinano la situazione degli enti creditizi che fanno parte di un gruppo di enti creditizi (punto 8 della sentenza impugnata).
12.      Il punto 2.1, sezione 9, del progetto di legge, fissa l’aliquota dell’imposta allo 0,05% della somma dei debiti dell’ente creditizio ad essa soggetto. Al punto 2.2 del progetto di legge è previsto che l’aliquota sia portata allo 0,06% per l’esercizio fiscale del 2023 (punto 9 della sentenza impugnata).
13.      Nella decisione controversa, adottata a seguito di un controllo preventivo ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2015/1589 (7), la Commissione ha concluso che l’imposta non costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto non soddisfaceva il criterio di selettività enunciato in detta disposizione.
14.      La ricorrente e uno dei suoi membri (in prosieguo, congiuntamente: le «ricorrenti in primo grado») hanno proposto un ricorso di annullamento della decisione controversa dinanzi al Tribunale, deducendo un unico motivo vertente sulla violazione dei loro diritti procedurali. Esse hanno sostenuto che, nell’analisi dell’imposta sul rischio, la Commissione avrebbe dovuto affrontare gravi difficoltà e avviare un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 2015/1589, dando loro la possibilità di far conoscere il proprio punto di vista. Ciò premesso, esse contestano le valutazioni della Commissione in merito alla natura selettiva dell’imposta. Il Regno di Svezia è intervenuto a sostegno delle conclusioni della Commissione.
15.      Con la sentenza impugnata il Tribunale ha statuito che le ricorrenti in primo grado non avevano dimostrato che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi in ordine alla qualificazione dell’imposta ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, cosa che avrebbe dovuto indurla ad avviare il procedimento di indagine formale. Di conseguenza, esso ha respinto integralmente il ricorso e le ha condannate alle spese.
III. Analisi
A.      Osservazioni preliminari
16.      Conformemente ai principi enunciati al paragrafo 3 delle presenti conclusioni, la Corte ha costantemente sottolineato che gli interventi degli Stati membri in settori non armonizzati dal diritto dell’Unione rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni del Trattato FUE relative al controllo degli aiuti di Stato. Gli Stati membri sono quindi tenuti ad astenersi dall’adottare qualsiasi misura fiscale che possa costituire un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno (8). Non si tratta soltanto di una formula vuota, ma piuttosto di una manifestazione specifica di un principio più ampio e consolidato: la competenza nazionale è limitata quando riguarda l’esercizio o l’applicazione del diritto dell’Unione.
17.      Le norme in materia di aiuti di Stato non devono pertanto essere considerate un «regime» distinto. Esse rappresentano invece un elemento essenziale della governance del mercato interno dell’Unione. Infatti, sebbene la Commissione non abbia bisogno di procedere a una valutazione dettagliata di ciascuna norma dell’Unione potenzialmente interessata da una misura nazionale, la Corte ha più volte affermato che gli aiuti di Stato che violano il diritto dell’Unione o i suoi principi generali non possono essere considerati compatibili con il mercato interno (9).
18.      Nel caso di specie, l’imposta svedese sul rischio non solo è manifestamente idonea ad incidere sull’applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato, ma pregiudica chiaramente anche un settore del diritto dell’Unione che è già stato oggetto – in larga misura – di armonizzazione, segnatamente il quadro normativo dell’Unione in materia bancaria, volto a preservare la stabilità del sistema finanziario (in prosieguo: il «quadro normativo bancario dell’Unione»).
19.      Il quadro normativo bancario dell’Unione comprende, tra l’altro (10), il quadro di risanamento e risoluzione delle banche, vale a dire la direttiva sul risanamento e la risoluzione delle crisi bancarie (11) (in prosieguo: la «direttiva 2014/59»), il quadro dei requisiti prudenziali, ossia il regolamento sui requisiti patrimoniali (12) (in prosieguo: il «regolamento 575/2013») e la direttiva sui requisiti patrimoniali (13) (in prosieguo: la «direttiva 2013/36»), nonché il quadro per i sistemi di garanzia dei depositi, composto dalla direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (14) (in prosieguo: la «direttiva 2014/49»). Esso comprende inoltre il regolamento (UE) n. 806/2014, che si applica agli enti creditizi stabiliti nell’Unione bancaria (15).
20.      Il regolamento 575/2013, in combinato disposto con la direttiva 2013/36, costituisce il quadro dei requisiti patrimoniali prudenziali (16) che disciplinano in particolare le norme prudenziali per gli enti creditizi. Dopo la crisi finanziaria mondiale del 2008, il legislatore dell’Unione ha ritenuto necessario salvaguardare l’ambiente bancario nell’Unione imponendo agli enti creditizi requisiti patrimoniali proporzionati ai rischi cui si riferiscono (17). Per quanto riguarda la direttiva 2014/49, essa mira a rafforzare il mercato interno agevolando la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi finanziari, rafforzando nel contempo la stabilità del sistema bancario e garantendo la tutela dei depositanti (18). Con la direttiva 2014/59 il legislatore ha inteso fornire alle autorità un insieme credibile di strumenti per un intervento sufficientemente precoce e rapido in un ente in crisi o in dissesto, al fine di garantire la continuità delle funzioni finanziarie ed economiche essenziali dell’ente, riducendo al minimo l’impatto del dissesto sull’economia e sul sistema finanziario (19).
21.      Questa lunga disamina del quadro normativo bancario dell’Unione è solo per affermare che, a mio avviso, sebbene nessuna delle sue disposizioni limiti espressamente il diritto degli Stati membri di adottare misure di natura fiscale come l’imposta sul rischio, l’adozione di tali misure non può pregiudicare gli obiettivi perseguiti da tale quadro (20). Mi sembra che, nonostante l’autonomia degli Stati membri in materia fiscale, la completezza del quadro normativo bancario dell’Unione avrebbe dovuto giustificare una cura particolare da parte della Commissione nell’esaminare una misura fiscale nazionale in grado di interferire con tali norme, anche nella fase della valutazione della sua selettività.
22.      Ciò premesso, ricordo che, nonostante le sfide particolari poste dalle misure fiscali nazionali, la valutazione della selettività ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE deve collocarsi invariabilmente nell’ambito della ben consolidata analisi articolata in tre fasi sviluppata nella giurisprudenza della Corte (21). Tale analisi opera in modo uniforme rispetto alle varie misure nazionali, indipendentemente dalle specifiche competenze nazionali coinvolte, ed è sufficientemente adattabile per tenere conto delle peculiarità delle misure fiscali.
23.      Secondo l’analisi articolata in tre fasi, ai fini della qualificazione di una misura fiscale nazionale come «selettiva», la Commissione deve individuare, in un primo tempo, il sistema di riferimento, ossia il regime fiscale «normale» applicabile nello Stato membro interessato, e dimostrare, in un secondo tempo, che la misura fiscale di cui trattasi costituisce una deroga a tale sistema di riferimento, in quanto introduce differenziazioni tra operatori che si trovano, sotto il profilo dell’obiettivo perseguito da tale sistema, in una situazione di fatto e di diritto analoga. Il concetto di «aiuto di Stato» non riguarda tuttavia le misure che stabiliscono una differenziazione tra imprese che si trovano, sotto il profilo dell’obiettivo perseguito dal sistema giuridico di cui trattasi, in una situazione di fatto
e di diritto comparabile, e pertanto a priori selettive, qualora lo Stato membro interessato riesca a dimostrare, in un terzo tempo, che tale differenziazione è giustificata, nel senso che deriva dalla natura o dalla struttura del sistema in cui tali misure si inseriscono (22).
24.      La Corte ha sottolineato che la determinazione del sistema di riferimento, all’interno della prima fase dell’analisi di selettività, assume un’importanza maggiore nel caso di misure fiscali, dato che l’esistenza di un vantaggio economico, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, può essere accertata solo con riferimento a un’imposizione fiscale definita «normale» (23). In tal senso, la Corte ha precisato che, quando la misura fiscale di cui trattasi si presenta come inscindibile dal sistema fiscale complessivo dello Stato membro interessato, è a tale sistema che occorre fare riferimento. Per contro, qualora risulti che tale misura sia chiaramente separabile dal suddetto sistema generale, non si può escludere che il sistema di riferimento che dev’essere preso in considerazione sia più ristretto di tale sistema generale, o addirittura che esso si identifichi con la misura stessa, qualora essa si presenti come una norma dotata di una logica giuridica autonoma e sia impossibile identificare un insieme normativo coerente al di fuori di tale misura (24).
25.      Spetta ovviamente allo Stato membro determinare le caratteristiche costitutive di ciascuna imposta, fra cui figurano l’aliquota d’imposta, la base imponibile, i metodi di calcolo, i fatti generatori e le soglie. La Corte ha chiarito in una recente sentenza che anche le esenzioni devono essere considerate tali (25). Dette caratteristiche costituiscono, in linea di principio, il sistema di riferimento o il regime fiscale «normale» ai fini dell’analisi del requisito di selettività (26). Ciò non pregiudica tuttavia la possibilità di constatare che il quadro di riferimento stesso, quale risultante dal diritto nazionale, è incompatibile con il diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato, giacché il sistema fiscale di cui trattasi è stato configurato secondo parametri manifestamente discriminatori, destinati a eludere detto diritto (27).
B.      Impugnazione
26.      A sostegno dell’impugnazione, la ricorrente deduce quattro motivi.
27.      Il primo motivo d’impugnazione, la prima parte del secondo motivo d’impugnazione e il quarto motivo d’impugnazione sono diretti contro i punti da 39 a 43 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha respinto gli argomenti dedotti dalle ricorrenti in primo grado riguardo alla determinazione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio. Li esaminerò pertanto congiuntamente.
1.      Sul primo motivo d’impugnazione, sulla prima parte del secondo motivo d’impugnazione e sul quarto motivo d’impugnazione
28.      Con il primo motivo d’impugnazione la ricorrente sostiene che il Tribunale ha erroneamente definito l’obiettivo dell’imposta sul rischio e ha pertanto commesso un errore di diritto nell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE per quanto riguarda il criterio di selettività. La ricorrente afferma che il Tribunale avrebbe stabilito che l’obiettivo dell’imposta sul rischio consiste nel tassare gli «enti creditizi che determinano un rischio sistemico», mentre la Svezia, nel progetto di legge, e la Commissione, nella decisione controversa, avrebbero identificato tale obiettivo come tassante gli enti creditizi «di grandi dimensioni» e non già «di rilevanza sistemica». Secondo la ricorrente, tale errore di diritto inficia l’intera analisi del sistema di riferimento ed è sufficiente, di per sé, a giustificare l’annullamento della sentenza impugnata.
29.      Con la prima parte del secondo motivo d’impugnazione, la ricorrente sostiene che la Commissione, e di conseguenza il Tribunale, hanno accettato il ragionamento spesso opaco e vago del Regno di Svezia che spiega l’obiettivo e la ragion d’essere dell’imposta sul rischio. Tale mancanza di precisione avrebbe dovuto indurre la Commissione ad avviare un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE al fine di comprendere meglio la misura. Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata è, per tale ragione, viziata da un errore di diritto, indipendentemente dall’accoglimento da parte della Corte del primo motivo d’impugnazione.
30.      Con il quarto motivo d’impugnazione la ricorrente sostiene che il Tribunale, ai punti 40 e 41 della sentenza impugnata, ha snaturato fatti ed elementi di prova determinando erroneamente l’obiettivo dell’imposta di cui trattasi. La ricorrente rinvia agli argomenti da essa sviluppati a sostegno del primo motivo d’impugnazione.
31.      Esaminerò poi la fondatezza degli argomenti della ricorrente dopo aver preliminarmente esaminato il corretto parametro di valutazione
da applicare alle conclusioni del Tribunale relative all’obiettivo dell’imposta sul rischio.
a)      Livello di sindacato da applicare alle statuizioni del Tribunale relative all’obiettivo dell’imposta sul rischio
32.      La ricorrente afferma che il Tribunale ha interpretato erroneamente la parte del progetto di legge in cui il legislatore svedese ha spiegato le ragioni dell’introduzione dell’imposta sul rischio e i suoi obiettivi. La Commissione argomenta che, affinché un’affermazione del genere sia ricevibile dinanzi alla Corte, la ricorrente deve dimostrare uno snaturamento dei fatti.
33.      A tal riguardo, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, l’impugnazione avverso le decisioni emesse dal Tribunale è limitata alle questioni di diritto e deve essere proposta «alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto». Nell’ambito di un elenco contenente i motivi che possono essere dedotti a tale titolo, l’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea precisa che l’impugnazione può essere fondata sulla violazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale (28).
34.      È vero che riguardo all’esame, nell’ambito di un’impugnazione, delle valutazioni del Tribunale in merito al diritto nazionale – che, nel settore degli aiuti di Stato, costituiscono valutazioni di fatto – in linea di principio, la Corte è competente solamente a verificare se vi sia stato uno snaturamento di tale diritto (29).
35.      Tuttavia, la Corte non può essere privata della possibilità di controllare se siffatte valutazioni non costituiscano a loro volta una violazione del diritto dell’Unione (30). Al punto 78 della sentenza del 5 dicembre 2023, Lussemburgo e a./Commissione (31), la Corte ha precisato che «gli argomenti diretti a mettere in discussione la scelta del [sistema] di riferimento o il suo significato nella prima fase dell’analisi dell’esistenza di un vantaggio selettivo sono ricevibili, poiché tale analisi deriva da una qualificazione giuridica del diritto nazionale sulla base di una disposizione del diritto dell’Unione».
36.      La Commissione sostiene che tali precisazioni si limitano all’individuazione del sistema di riferimento nella prima fase dell’analisi di selettività e non si applicano all’individuazione dell’obiettivo di un’imposta da valutare alla luce delle norme in materia di aiuti di Stato. Tale argomento non può essere accolto.
37.      In primo luogo, la conclusione della Corte al punto 78 della sentenza Lussemburgo e a./Commissione si applica chiaramente all’intera analisi della selettività, e quindi a ciascuna delle sue tre fasi.
38.      In secondo luogo, la limitazione dedotta dalla Commissione non è corroborata dalla logica sottesa al ragionamento della Corte, come esposto al punto 79 della sentenza Lussemburgo e a./Commissione. In tale punto, la Corte ha così affermato: «[a]mmettere che la Corte non sia in grado di determinare se il Tribunale non sia incorso in errore di diritto allorché ha fatto proprie la delimitazione del quadro di riferimento pertinente, la sua interpretazione e la sua applicazione quale parametro decisivo ai fini dell’esame dell’esistenza di un vantaggio selettivo, equivarrebbe ad accettare la possibilità che il Tribunale abbia, se del caso, commesso una violazione di una disposizione del diritto primario dell’Unione, ossia l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, senza che tale violazione possa essere sanzionata nell’ambito dell’impugnazione, il che violerebbe l’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE» (32).
39.      In linea con il ragionamento sotteso ai punti 78 e 79 della sentenza Lussemburgo e a./Commissione, ritengo pertanto che la Corte sia competente a sindacare le valutazioni del Tribunale sul diritto nazionale riguardanti la definizione dell’obiettivo di una misura fiscale ai fini dell’analisi della selettività di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
40.      Ne consegue che l’esame degli argomenti della ricorrente nell’ambito del primo motivo d’impugnazione non dovrebbe limitarsi alla questione se sia stata fornita la prova di uno snaturamento della parte pertinente del progetto di legge.
b)      Sul primo motivo d’impugnazione
41.      Al fine di valutare gli argomenti della ricorrente, esaminerò, una dopo l’altra, la definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio quale adottata nella sentenza impugnata, nella decisione controversa e nel progetto di legge.
1)      Obiettivo dell’imposta sul rischio nella sentenza impugnata
42.      Al punto 41 della sentenza impugnata, il Tribunale ha statuito che dalla motivazione del progetto di legge risultava che l’obiettivo dell’imposta era quello di «rafforzare le finanze pubbliche migliorandole e preservando il debito pubblico ad un basso livello, allo scopo di costituire un margine per la gestione delle future crisi finanziarie mediante l’imposizione dell’imposta ai grandi enti creditizi, il cui fallimento o la crisi grave determinerebbero, individualmente e a causa delle loro dimensioni e della loro importanza per il funzionamento del sistema finanziario, un rischio sistemico, producendo così un impatto assai negativo su tale sistema e sull’economia in generale con costi indiretti significativi per la società». La stessa definizione alquanto ampia è presente ai punti 58, 80, 81, 93 e 120 della sentenza impugnata. Sebbene il Tribunale abbia precisato, nella sentenza impugnata, che «l’imposta [sul rischio] non è diretta a evitare o a rimediare ai rischi che gli enti creditizi rappresentano» (33), l’accento è chiaramente posto sul «rischio sistemico» che gli enti creditizi responsabili possono presentare «per il funzionamento del sistema finanziario» a causa delle loro «dimensioni e della loro importanza».
2)      Obiettivo dell’imposta sul rischio nella decisione controversa
43.      Ai considerando da 6 a 8 della decisione controversa, l’imposta sul rischio è definita come un’«imposta annuale applicabile ai grandi enti creditizi che operano in Svezia», il cui obiettivo è quello di «consolidare le finanze pubbliche mediante contributi di grandi enti creditizi suscettibili di determinare costi indiretti significativi per la società, creando così un margine di manovra per far fronte a tali costi indiretti che possono comportare crisi finanziarie future». I soggetti passivi dell’imposta sul rischio sono qualificati come «grandi enti creditizi» che, «tenuto conto delle dimensioni e della rilevanza, rischiano di determinare costi indiretti significativi per la società in caso di crisi finanziaria». Nella definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio di cui ai suddetti considerando non figura alcun riferimento ai concetti di «rischio sistemico» o di enti creditizi «di rilevanza sistemica».
44.      Tuttavia, per valutare se la scelta dei soggetti passivi e del parametro utilizzato per identificare tali soggetti presentino elementi manifestamente discriminatori, la Commissione afferma che i grandi enti creditizi possono rivestire una «rilevanza sistemica» e che il livello delle passività è «un parametro idoneo a rappresentare il rischio sistemico che può essere causato da un ente creditizio» nonché un «indicatore rilevante sia dell’importanza di un ente creditizio sia del suo contributo al rischio che il suo dissesto potrebbe comportare» (34). È vero che, nell’ambito di tali valutazioni, la Commissione ha rilevato che l’obiettivo dell’imposta sul rischio era quello di mirare agli enti creditizi in grado di generare costi indiretti significativi (35). Tuttavia, altri considerando della decisione controversa sono meno chiari. Sebbene la Commissione non affermi mai apertamente che l’obiettivo del legislatore svedese era quello di tassare gli enti creditizi che presentano un rischio sistemico per il sistema finanziario, alcune delle sue valutazioni sembrano difficilmente conciliabili con una diversa definizione di tale obiettivo (36), il che testimonia una sostanziale mancanza di chiarezza su tale punto.
3)      Obiettivo dell’imposta sul rischio nel progetto di legge
45.      Le spiegazioni fornite dal legislatore svedese nel progetto di legge rivelano una mancanza di chiarezza ancora maggiore riguardo all’obiettivo effettivo e alla ratio dell’imposta sul rischio.
46.      Dai lavori preparatori che hanno portato all’adozione di tale imposta, acquisiti al fascicolo del Tribunale (37), risulta che il progetto di introduzione di un’imposta
sul settore finanziario risale al 2015 (38). Una proposta di aumento della tassazione degli enti creditizi che, in caso di crisi finanziaria, rischiano di comportare costi indiretti significativi per la società si è concretizzata nel 2020, quando il ministro delle Finanze svedese ha presentato un memorandum intitolato «Imposta sul rischio per taluni enti creditizi», che è stato rivisto nel 2021 e successivamente notificato alla Commissione.
47.      La sezione 5.1 del progetto di legge, che illustra le ragioni della proposta legislativa relativa a un’imposta sul rischio, spiega che i grandi enti rappresentano una parte essenziale del sistema finanziario, al punto che il loro fallimento o crisi grave delle attività avrebbe ripercussioni negative per il sistema finanziario o per l’economia. Secondo detta sezione, tali enti presentano una «rilevanza sistemica» e il loro dissesto costituisce un «rischio sistemico», definito come una minaccia per la stabilità finanziaria (39). Viene spiegato che il sistema finanziario è vulnerabile e che, nonostante i regolamenti che disciplinano gli enti creditizi – come quelli relativi all’adeguatezza patrimoniale e alla risoluzione delle crisi – e la vigilanza sugli stessi, è ancora possibile che si verifichino crisi finanziarie in futuro. Il progetto di legge sottolinea che le crisi finanziarie possono essere molto costose e avere conseguenze negative per le famiglie, le imprese e il settore pubblico per un lungo periodo di tempo. La diminuzione della crescita economica a seguito di una crisi finanziaria comporta a sua volta costi indiretti nell’economia (40). Tali conseguenze, secondo la sezione 5.1 del progetto di legge, rendono ragionevole un aumento dell’imposizione fiscale per gli istituti di credito che, in caso di crisi finanziaria, rischiano di determinare costi indiretti significativi per la società. La suddetta sezione del progetto di legge sottolinea inoltre che il rischio che, in uno scenario di crisi finanziaria, un ente possa generare costi indiretti per la società varia anche in funzione delle sue dimensioni e della sua importanza. In tal senso, gli enti di piccole dimensioni non incidono sugli sviluppi macroeconomici nella stessa misura dei grandi. Pertanto, gli enti creditizi che, a causa delle loro dimensioni, della loro importanza per il funzionamento del mercato finanziario e dell’evoluzione macroeconomica, «rischiano di determinare costi indiretti significativi in caso di crisi finanziaria, dovrebbero pagare un’imposta supplementare».
48.      La sezione 6 del progetto di legge, contenente la valutazione delle autorità svedesi in merito alla compatibilità con il diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato dell’imposta sul rischio proposta, stabilisce che tale imposta miri98 a compensare il rischio che taluni enti creditizi comportano per le condizioni macroeconomiche in Svezia, a causa delle loro dimensioni e della loro posizione finanziaria. Tali enti creditizi sono «significativi» e devono pertanto essere assoggettati all’imposta. L’analisi effettuata in tale sezione evidenzia inoltre che, conformemente al quadro normativo bancario dell’Unione, la significatività dell’impatto di un ente creditizio sul sistema finanziario dipende dalle sue dimensioni e dalla sua complessità, nonché dalla portata delle sue attività. Secondo il memorandum, gli enti creditizi da assoggettare all’imposta sono solo quelli che presentano un rischio potenziale di costi indiretti significativi per la società, a causa delle loro dimensioni. Si ricorda che l’obiettivo dell’imposta è quello di assoggettare al prelievo gli enti creditizi che, in caso di crisi finanziaria, rischiano di comportare costi indiretti significativi per la società.
49.      Nonostante l’ambiguità del progetto di legge concernente l’effettiva finalità dell’imposta sul rischio, in particolare per quanto riguarda la scelta dei soggetti che ne sono gravati, occorre, a mio avviso, osservare quanto segue.
50.      In primo luogo, le autorità svedesi fanno riferimento agli enti creditizi di «rilevanza sistemica» solo nella sezione 5.1 del progetto di legge (41). Il resto del progetto di legge fa riferimento alla «rilevanza» degli enti creditizi o, più in generale, alle loro «dimensioni e importanza».
51.      In secondo luogo, la summenzionata sezione del progetto di legge affronta i concetti di «enti creditizi di rilevanza sistemica» e di «rischio sistemico» in modo da riflettere le corrispondenti definizioni del quadro normativo bancario dell’Unione (42). Tuttavia, tali concetti sono menzionati unicamente per distinguere i «grandi enti creditizi» dai «piccoli enti creditizi», sottolineando la maggiore rilevanza dei primi per il sistema finanziario rispetto ai secondi. In particolare, le aggettivazioni «di rilevanza sistemica», «significativo» e «grande» sarebbero utilizzate dalle autorità svedesi in modo intercambiabile.
52.      In terzo luogo, il criterio utilizzato in tutto il progetto di legge per determinare quali enti creditizi siano soggetti all’imposta sul rischio si riferisce alle loro «dimensioni e [alla loro] rilevanza» per il funzionamento del sistema finanziario, piuttosto che alla questione se essi presentino un rischio sistemico.
53.      In quarto luogo, il disegno di legge sottolinea a più riprese che l’obiettivo dell’imposta sul rischio è quello di tassare gli enti creditizi che rischiano di determinare «costi indiretti» significativi per la società in Svezia in caso di crisi finanziaria.
4)      Conclusione intermedia
54.      Nonostante la mancanza di chiarezza del progetto di legge e talune incoerenze della decisione controversa, si può concludere che, per quanto riguarda i soggetti passivi, l’obiettivo dell’imposta sul rischio enunciato in detti atti non era quello di tassare gli enti creditizi che presentano un rischio sistemico per il sistema finanziario – contrariamente a quanto affermato dal Tribunale al punto 41 della sentenza impugnata e ribadito in tutta la sua analisi – bensì di assoggettare all’imposta gli enti creditizi che superano una soglia predeterminata di debiti, denominati «grandi enti creditizi».
55.      Gli sforzi compiuti dalla Commissione e dalla Svezia, nelle loro rispettive osservazioni scritte, per dimostrare la coerenza del Tribunale rispetto alla decisione controversa e al progetto di legge nella sua ricostruzione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio non sono convincenti e, infatti, rivelano chiaramente la difficoltà di dimostrare una simile coerenza (43).
56.      Per cercare di chiarire le ambiguità del progetto di legge, il Tribunale ha attinto ad alcune dei concetti ivi menzionati per formulare la propria definizione della finalità dell’imposta sul rischio, che non corrisponde a quella prevista dal legislatore svedese. Come dimostrerò più avanti, ciò ha consentito al Tribunale di adottare un ragionamento in qualche modo circolare per respingere gli argomenti dedotti dalle ricorrenti in primo grado basandosi ora sull’uno ora sull’altro di tali concetti.
57.      Per le ragioni sopra esposte, ritengo che, nel determinare l’obiettivo dell’imposta sul rischio, il Tribunale abbia erroneamente interpretato il diritto nazionale pertinente, e abbia di conseguenza commesso un errore nella definizione di tale obiettivo.
5)      Conclusione sul primo motivo d’impugnazione
58.      Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo di accogliere il primo motivo d’impugnazione.
c)      Sulla prima parte del secondo motivo d’impugnazione
59.      Come già menzionato, con la prima parte del secondo motivo d’impugnazione, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel concludere che la determinazione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio non sollevasse gravi difficoltà tali da giustificare l’avvio di un procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. La ricorrente afferma che, concludendo in tal modo, il Tribunale non ha confrontato correttamente la motivazione della decisione controversa con le informazioni disponibili al momento in cui la Commissione ha adottato la sua decisione.
60.      Ricordo che, secondo una giurisprudenza costante, riflessa nell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589, se la Commissione, a seguito di un esame preliminare, constata che sussistono dubbi in ordine alla qualificazione della misura statale di cui trattasi come «aiuto» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE o, qualora sia qualificata come aiuto, quanto alla sua compatibilità con il mercato interno, la Commissione è tenuta ad avviare il procedimento previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, senza disporre a tal proposito di alcun margine di discrezionalità (44).
61.      Pertanto, incombe al giudice dell’Unione, quando viene investito di una domanda di annullamento di una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni, stabilire se la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della fase dell’esame preliminare della misura nazionale di cui trattasi avrebbe dovuto obiettivamente suscitare dei dubbi riguardo alla qualificazione di tale misura come aiuto, atteso che siffatti dubbi devono dar luogo all’avvio di un procedimento d’indagine formale (45).
62.      Nel caso di specie, le ricorrenti in primo grado hanno censurato l’opacità dell’obiettivo dell’imposta sul rischio quale definito dalle autorità svedesi e avallato dalla Commissione. Esse hanno sostenuto che tale obiettivo risultava i) distorto di per sé, in quanto era eccessivamente ristretto e adottava una categoria di imprese non omogenea, vale a dire i «grandi enti creditizi» definiti dall’entità dei loro debiti; ii) vago, in quanto basato su concetti poco chiari, come i «costi indiretti significativi», e iii) incoerente, in quanto il progetto di legge non conteneva alcuna norma sulle modalità di utilizzo del gettito dell’imposta sul rischio.
63.      Ai punti da 39 a 43 della sentenza impugnata, anziché rispondere a tali argomenti alla luce dell’obiettivo dell’imposta sul rischio quale valutato nella decisione controversa, il Tribunale ha riformulato tale obiettivo sulla base della propria interpretazione del progetto di legge, cercando di chiarire e di conciliare le diverse affermazioni in esso contenute. Così facendo, il Tribunale ha omesso di valutare, come era chiamato a fare, se, alla luce degli argomenti presentati dalle ricorrenti in primo grado, la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi nell’avallare l’obiettivo dell’imposta sul rischio quale descritto dalle autorità svedesi.
64.      La ricorrente, quindi, è nel giusto quando afferma che il Tribunale ha commesso un errore di diritto omettendo di valutare se la definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio sollevasse gravi difficoltà, tali da giustificare l’avvio del procedimento di indagine formale.
65.      Inoltre, il Tribunale non ha affatto affrontato l’argomento relativo alla «portata» distorta dell’obiettivo dell’imposta sul rischio, quale approvato dalla Commissione. Le ricorrenti in primo grado avevano sostenuto, in sostanza, che tutti gli enti creditizi possono generare costi indiretti in caso di crisi finanziaria e dovrebbero pertanto essere considerati interessati nella stessa misura da un’imposta il cui obiettivo era quello di far fronte a tali costi. Il fatto che un numero molto limitato di enti creditizi tra tutti gli operatori del mercato fosse stato identificato a monte e incluso nella definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio avrebbe quindi potuto falsare l’intera analisi della selettività e avrebbe dovuto suscitare dubbi quanto all’esattezza di tale definizione. Il Tribunale ha respinto tale argomento limitandosi a rilevare che l’identificazione dei «grandi enti creditizi» come soggetti passivi era conforme all’obiettivo dell’imposta sul rischio come ridefinito nella sentenza impugnata, omettendo così di rispondere al nucleo centrale di tale argomento.
66.      Ebbene, la questione sollevata dalla ricorrente era rilevante.
67.      Le tasse speciali, come quella esaminata nell’ambito della presente impugnazione, che esistono al di fuori del più ampio sistema impositivo, richiedono un esame mirato, nel quale diventa centrale la seconda fase dell’analisi di selettività in tre fasi ricordata al paragrafo 23 delle presenti conclusioni. La selettività deve essere valutata sulla base di criteri precisi che garantiscano che un’imposizione ad hoc possa essere riconosciuta come aiuto di Stato, anche in assenza di un chiaro sistema di riferimento generale, evitando nel contempo che semplici deviazioni da un siffatto sistema siano automaticamente considerate selettive.
68.      In tale contesto, definire correttamente l’obiettivo di un’imposta autonoma – alla luce del quale viene valutato il sistema di riferimento nella prima fase dell’analisi della selettività e viene effettuata la verifica della comparabilità nell’ambito della seconda fase – è essenziale e ancor più cruciale nel caso di tasse asimmetriche (46), come l’imposta sul rischio, in cui la differenziazione dell’onere fiscale deve essere giustificata sulla base della finalità generale della misura.
69.      Infine, la ricorrente ha, a mio avviso, censurato a buon diritto l’opacità e la vaghezza dell’obiettivo dell’imposta sul rischio quale definito dalle autorità svedesi e avallato dalla Commissione. Su tale punto, rinvio all’analisi relativa al primo motivo d’impugnazione, nella quale ho sottolineato la mancanza di chiarezza del progetto di legge e le incoerenze della decisione controversa per quanto riguarda la determinazione di tale obiettivo.
70.      Alla luce delle considerazioni che precedono, anche la prima parte del secondo motivo d’impugnazione, a mio avviso, deve essere accolta, indipendentemente dall’esito del primo motivo d’impugnazione.
d)      Sul quarto motivo d’impugnazione
71.      Con il quarto motivo d’impugnazione, la ricorrente deduce uno snaturamento dei fatti e degli elementi di prova sulla base degli stessi argomenti dedotti a sostegno del primo motivo d’impugnazione. Alla luce della giurisprudenza consolidata della Corte, uno snaturamento deve emergere in modo manifesto dagli atti di causa, senza che sia necessario procedere a una nuova valutazione dei fatti e delle prove (47).
72.      Come indicato ai paragrafi da 32 a 40 delle presenti conclusioni, la ricorrente non era tenuta a dimostrare uno snaturamento del diritto nazionale pertinente per contestare la definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio nella sentenza impugnata. Tuttavia, riformulando l’obiettivo dell’imposta sul rischio e non riconoscendo la mancanza di chiarezza del progetto di legge, come spiegato nell’ambito dell’analisi del primo motivo d’impugnazione, il Tribunale, a mio avviso, ha commesso un siffatto snaturamento. Esso ha altresì interpretato erroneamente la decisione controversa (48).
e)      Conclusione sul primo e sul quarto motivo d’impugnazione e sulla prima parte del secondo motivo d’impugnazione
73.      Per le ragioni sopra esposte, ritengo che la sentenza impugnata sia viziata dagli errori di diritto dedotti dalla ricorrente nei motivi d’impugnazione primo e quarto nonché nella prima parte del secondo motivo d’impugnazione. Poiché la corretta determinazione dell’obiettivo di una misura fiscale è cruciale nell’analisi complessiva della sua selettività ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, tali errori, a mio avviso, devono comportare l’annullamento della sentenza.
74.      Procederò, di seguito, all’analisi dei rimanenti motivi dell’impugnazione, nel caso in cui la Corte non condivida la mia proposta.
2.      Sul secondo motivo d’impugnazione
75.      Con il secondo motivo d’impugnazione la ricorrente contesta al Tribunale di aver commesso un errore di diritto nell’applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE quando ha statuito che le ricorrenti in primo grado non hanno dimostrato che la Commissione avrebbe dovuto incontrare gravi difficoltà nel valutare l’imposta sul rischio, circostanza che l’avrebbe dovuta indurre ad avviare un procedimento d’indagine formale.
76.      Il secondo motivo d’impugnazione si suddivide in tre parti. La prima parte verte sulla determinazione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio. Tale parte è già stata esaminata. La seconda e la terza parte riguardano rispettivamente la valutazione del sistema di riferimento dell’imposta sul rischio e la valutazione dell’esistenza di una deroga a tale sistema.
77.      Prima di affrontare tali parti seconda e terza, osservo che, sebbene alcuni degli argomenti sviluppati a sostegno del secondo motivo d’impugnazione si basino sulla premessa secondo cui la Corte ritiene che l’obiettivo dell’imposta sul rischio sia correttamente definito come un’imposizione sul rischio sistemico, ciò non avviene per la totalità di tali argomenti. Infatti, la maggior parte di essi, come illustrerò, censura in definitiva il ragionamento del Tribunale, indipendentemente dalla definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio.
a)      Sulla seconda parte del secondo motivo d’impugnazione
78.      Con la seconda parte del secondo motivo d’impugnazione, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel concludere, ai punti da 44 a 99 della sentenza impugnata, che la Commissione non ha incontrato gravi difficoltà nella valutazione del sistema di riferimento dell’imposta sul rischio.
79.      Nella decisione controversa la Commissione ha definito il sistema di riferimento ai fini dell’analisi della condizione di selettività come limitato all’imposta sul rischio, vale a dire un’ imposta
sul rischio ad uso speciale, sulla base dei seguenti fattori: i) una base imponibile fondata sui debiti degli enti creditizi; ii) un’aliquota dell’imposta pari allo 0,05% per l’esercizio fiscale avente inizio nel 2022; iii) soggetti passivi, definiti come enti creditizi stabiliti in Svezia o che esercitano attività commerciali tramite una succursale in Svezia; iv) l’esistenza di una soglia e v) un meccanismo di consolidamento delle situazioni intragruppo nel calcolo della soglia e della base imponibile (v. considerando 38 della decisione controversa).
80.      A sostegno della seconda parte del secondo motivo, la ricorrente solleva tre censure, relative rispettivamente alla scelta della base imponibile, dei soggetti passivi e della soglia di tassazione.
1)      Base imponibile
81.      La ricorrente sostiene che, sebbene l’obiettivo dell’imposta sul rischio fosse quello di tassare il rischio sistemico, come indicato dal Tribunale, i debiti complessivi non rappresentano un buon indicatore, poiché l’individuazione del rischio sistemico è una valutazione complessa e non può essere effettuata sulla base di un solo parametro. La ricorrente sostiene altresì che il Tribunale si è limitato ad accettare la valutazione effettuata dalla Commissione al riguardo senza procedere a un controllo adeguato.
82.      Rilevo che, nella decisione controversa, la Commissione ha ritenuto che il totale dei debiti come indicatore che consente di definire quali enti creditizi dovessero essere assoggettati all’imposta sul rischio fosse insito nel sistema di riferimento, conforme al suo obiettivo e non abbia rivelato un elemento manifestamente discriminatorio nell’istituire l’imposta (49).
83.      Le ricorrenti in primo grado hanno sostenuto che i debiti non sono associati ai rischi, contrariamente alle attività, e che lo stesso vale per le dimensioni degli enti creditizi. Esse hanno aggiunto che i costi indiretti – oppure il rischio di tali costi – sarebbero direttamente proporzionali ai debiti di un ente creditizio, cosa che è stata portata a conoscenza della Commissione. Di conseguenza, la Commissione non ha esaminato in modo adeguato se la base imponibile scelta dal Regno di Svezia introducesse un parametro manifestamente discriminatorio nel sistema di riferimento. Esse hanno inoltre sostenuto che, in contrasto con quanto esige la giurisprudenza recente relativa alle misure fiscali e alla selettività, la misura notificata o avrebbe dovuto imporre un onere fiscale significativo sull’insieme della base imponibile delle imprese, oppure non imporre affatto alcun onere fiscale (50).
84.      Il Tribunale, basandosi sulle sentenze del 16 marzo 2021, Commissione/Polonia (51) e Commissione/Ungheria (52), ha statuito che il diritto dell’Unione non osta a che un’imposizione non progressiva sia basata sulla somma cumulativa dei debiti degli enti creditizi e che la circostanza che esistano indicatori più pertinenti o più precisi è irrilevante in materia di aiuti di Stato, dal momento che il diritto dell’Unione in tale settore riguarda soltanto l’eliminazione dei vantaggi selettivi di cui potrebbero beneficiare talune imprese a scapito di altre che si trovino in una situazione comparabile (punto 57 della sentenza impugnata). Il Tribunale ha aggiunto che l’obiettivo dell’imposta non era quello di prevenire o di evitare o rimediare ai rischi che gli enti creditizi rappresentano, lasciando intendere che, per tale ragione, le autorità svedesi non erano tenute ad adottare indicatori elaborati specificamente per fronteggiare tali rischi (punto 58 della sentenza impugnata). Infine, il Tribunale ha preso in considerazione la situazione di enti creditizi che hanno il possesso incrociato di obbligazioni finanziarie, giungendo alla conclusione che più il livello dei debiti è elevato, più grande è il rischio per il sistema finanziario, in quanto l’ente creditizio può non essere in grado di onorare i propri debiti. Sulla base di tale situazione, la Commissione ha concluso che il criterio fondato sul livello dell’indebitamento, allo scopo di distinguere tra gli enti creditizi a seconda che il loro impatto sul sistema finanziario sia più o meno forte, era coerente con l’obiettivo perseguito.
85.      Gli argomenti dedotti dalla ricorrente contro i punti 57, 58 e 59 della sentenza impugnata sono, a mio avviso, fondati per le ragioni esposte di seguito.
86.      Innanzi tutto, le analogie tra la presente causa e le cause che hanno dato luogo alle sentenze Commissione/Polonia e Commissione/Ungheria sono scarse.
87.      In primo luogo, tali decisioni riguardano in modo molto specifico le imposte sul fatturato, in cui l’onere gravava in modo uniforme ma progressivo sulle vendite lorde. L’imposta sul rischio è molto diversa. L’assoggettamento all’imposta sorge una volta raggiunta la soglia e non esiste un meccanismo di variazione dell’aliquota applicata (53). In secondo luogo, le imposte di cui alle sentenze Commissione/Polonia e Commissione/Ungheria non prevedevano esenzioni dal prelievo, contrariamente all’imposta sul rischio (54). In terzo luogo, fatturato e debiti sono due indicatori non paragonabili: il primo è espressione della capacità contributiva del soggetto passivo, mentre il secondo è un indicatore per il calcolo del suo livello di indebitamento. In quarto luogo, non esisteva alcuna questione di interferenza con un quadro normativo dell’Unione esistente nelle cause che hanno dato luogo alle suddette sentenze.
88.      Date tali circostanze, il mero riferimento alle sentenze Commissione/Polonia e Commissione/Ungheria nonché all’ampio potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri non era sufficiente a giustificare la conclusione del Tribunale, secondo cui la Commissione non aveva incontrato gravi difficoltà nel valutare il parametro scelto dal legislatore svedese e approvato dalla Commissione come base imponibile dell’imposta sul rischio.
89.      Limitandosi ad indicare, al punto 57 della sentenza impugnata – parafrasando le sentenze Commissione/Polonia e Commissione/Ungheria – che «il diritto dell’Unione non osta a che un’imposizione non progressiva sia fondata sulla somma cumulativa dei debiti degli enti creditizi», il Tribunale, come giustamente sostenuto dalla ricorrente, si è astenuto dal procedere a un adeguato controllo dell’esistenza di tali gravi difficoltà. Una siffatta analisi avrebbe comportato di esaminare se, sulla base delle informazioni disponibili nel corso del procedimento preliminare e alla luce delle caratteristiche specifiche dell’imposta sul rischio, la Commissione potesse concludere, senza sollevare dubbi, che la somma cumulativa dei debiti come base imponibile fosse conforme all’obiettivo di detta imposta, quale che ne fosse la definizione, e costituisse un’espressione legittima della sovranità fiscale della Svezia.
90.      A maggior ragione, nel caso di specie si imponeva un’analisi approfondita. Come ho già accennato, quando una misura fiscale rischia di interferire con i quadri normativi esistenti dell’Unione – come nel caso dell’imposta sul rischio, indipendentemente dalla definizione del suo obiettivo – le implicazioni di detta imposta per il corretto funzionamento dei citati quadri normativi devono essere oggetto di un’accurata disamina. Sebbene una fiscalità avente ad oggetto l’eventualità che le politiche preventive stabilite dal diritto dell’Unione, come quelle rientranti nel quadro normativo bancario dell’Unione, non riescano a scongiurare una crisi finanziaria non sia di per sé vietata, l’esercizio della competenza tributaria degli Stati membri in tale settore deve tuttavia essere esaminato alla luce del contesto normativo in cui si inserisce.
91.      In secondo luogo, per quanto riguarda l’affermazione del Tribunale secondo cui l’imposta sul rischio non era diretta a evitare o a rimediare al rischio sistemico, è sufficiente rilevare che un’imposta asimmetrica come l’imposta sul rischio, che impone un onere fiscale solo a un numero limitato di enti creditizi (di rilevanza sistemica/di grandi dimensioni) in funzione del livello dei loro debiti, può indurre gli enti creditizi assoggettati a mantenere tale livello basso.
92.      In terzo luogo, per quanto riguarda il punto 59 della sentenza impugnata, rilevo che il Tribunale si è limitato a riprodurre quanto menzionato al punto 5.1 del progetto di legge, in cui il legislatore svedese ha illustrato uno scenario tipico di interconnessione finanziaria tra enti e l’impatto negativo sulla stabilità finanziaria. Tuttavia, non è chiaro come, sulla sola base di tale scenario, il Tribunale sia giunto alla conclusione che il livello dei debiti era un indicatore affidabile al fine di «distinguere tra gli enti creditizi a seconda che il loro impatto sul sistema finanziario sia più o meno forte». La base imponibile dell’imposta sul rischio, come specificato nel progetto di legge, non tiene esplicitamente conto del livello di interconnessione mediante obbligazioni finanziarie. Peraltro, dal progetto di legge non risulta, come giustamente rilevato dalla ricorrente, che il legislatore svedese si sia basato sulla premessa secondo cui gli enti creditizi soggetti all’imposta sul rischio possedevano reciprocamente, e in quantità significativa, obbligazioni finanziarie. Infine, la Commissione stessa non si è basata sull’interconnessione per valutare la base imponibile nella decisione controversa.
93.      Alla luce di quanto precede, ritengo che la prima censura della seconda parte del secondo motivo d’impugnazione debba essere accolta.
2)      Soggetti passivi dell’imposta sul rischio
94.      La seconda censura della seconda parte del secondo motivo d’impugnazione è diretta contro i punti da 73 a 82 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha concluso che le ricorrenti non avevano dimostrato che la Commissione avrebbe dovuto incontrare gravi difficoltà nella valutazione dei soggetti passivi dell’imposta sul rischio.
95.      A sostegno della sua censura, la ricorrente deduce quattro rilievi.
96.      In primo luogo, essa contesta il punto 73 di tale sentenza, in cui il Tribunale ha respinto l’argomento delle ricorrenti in primo grado secondo cui non esisteva una correlazione esatta tra l’elenco degli enti creditizi soggetti all’imposta sul rischio e l’elenco degli istituti di rilevanza sistemica individuato dal Riksgäldskontoret (Amministrazione del debito nazionale, Svezia). La ricorrente sottolinea che sono soggetti all’imposta sul rischio nove enti creditizi, due dei quali non sono considerati di rilevanza sistemica ai fini del quadro di risoluzione come recepito in Svezia, e che tre banche considerate di rilevanza sistemica non sono soggette all’imposta sul rischio. Secondo la ricorrente, tali discrepanze tra i due elenchi, di cui la Commissione era a conoscenza nel corso della fase preliminare, dimostrano chiaramente l’incoerenza tra i debitori dell’imposta sul rischio e l’obiettivo dell’imposta, quale definito dal Tribunale.
97.      Contrariamente a quanto sostiene la Commissione, tale rilievo non è puramente fattuale, ma mette in discussione una qualificazione giuridica dei fatti da parte del Tribunale ed è quindi ricevibile.
98.      Ai punti da 73 a 75 della sentenza impugnata, il Tribunale ha rilevato, in sostanza, che i due elenchi, rispettivamente, degli enti a rilevanza sistemica ai sensi della direttiva 2014/59 e degli enti creditizi soggetti all’imposta sul rischio sono stati redatti sulla base di criteri diversi. Il Tribunale ha altresì sottolineato le differenze tra gli obiettivi perseguiti dall’imposta sul rischio e quelli perseguiti dal quadro normativo bancario dell’Unione. In particolare, ha sottolineato che l’obiettivo della direttiva 2014/59 è minimizzare i costi diretti importanti e non i costi indiretti e che il regolamento 575/2013 affronta i costi diretti garantendo che gli enti creditizi non falliscano. Per quanto riguarda la direttiva 2014/49, il Tribunale ha dichiarato che l’obiettivo della stessa era evitare che i depositanti subissero la perdita dei loro depositi in caso di fallimento degli enti creditizi. Infine, il Tribunale ha ritenuto che i test di resistenza effettuati dall’Autorità bancaria europea (ABE) (55) nel 2021, sui quali si erano basate le ricorrenti in primo grado (56), riguardassero il rischio di fallimento di un ente creditizio.
99.      Poiché l’imposta sul rischio è basata su un indicatore finanziario (il debito dell’ente creditizio) e mira a far fronte, per via fiscale, ai rischi connessi alle crisi finanziarie – che si tratti dei rischi per la stabilità finanziaria o del rischio di dovere farsi carico di costi indiretti a causa di tali crisi – il ragionamento del Tribunale non è, a mio avviso, soddisfacente. Il fatto che i due elenchi – uno degli enti creditizi soggetti a tale imposta e l’altro degli istituti di rilevanza sistemica ai sensi del quadro normativo bancario dell’Unione – siano redatti sulla base di criteri diversi è evidente e non può giustificare le discordanze messe in rilievo dalle ricorrenti in primo grado. Ciò vale a maggior ragione in quanto tali discordanze si riferiscono all’obbligo di contribuire ad un fondo specificamente diretto a far fronte ai rischi connessi al fallimento di una banca (57).
100. Analogamente non è determinante l’argomento evidenziato dal Tribunale al punto 74 della sentenza impugnata secondo cui l’imposta sul rischio non si applica agli enti creditizi che rappresentano un rischio maggiore di fallimento, bensì agli enti creditizi il cui fallimento può provocare costi indiretti significativi. Il semplice fatto che gli obiettivi dell’imposta sul rischio e della direttiva 2014/59 non coincidano completamente – benché siano, quanto meno, complementari – non significa che possano essere escluse potenziali interferenze senza ulteriore indagine, in una situazione di sovrapposizione parziale e asimmetrica tra gli enti creditizi soggetti a contribuzione ai sensi dei due suddetti strumenti.
101. Inoltre, i riferimenti del Tribunale al quadro normativo bancario dell’Unione sembrano parziali. Ad esempio, quando si fa riferimento alle conseguenze del fallimento di una banca, la direttiva 2014/59 e il regolamento 575/2013 non menzionano specificamente i costi diretti o indiretti. Quanto alla direttiva 2014/49, essa fa espressamente riferimento, al considerando 3, ai «costi economici complessivi del fallimento di un ente creditizio (...)». Non è evidente che la finalità di detti strumenti giuridici si limiti a «minimizzare i costi diretti importanti per la società», come rilevato dal Tribunale ai punti 74 e 75 della sentenza impugnata, tenuto conto in particolare della definizione vaga dei «costi indiretti» contenuta nel progetto di legge.
102. Nelle circostanze del caso di specie, l’assunto del Regno di Svezia, secondo cui il progetto di legge indica chiaramente che la proposta relativa all’imposta sul rischio non è destinata a sostituire l’attuale quadro normativo dell’Unione, è di scarso rilievo. I quadri pertinenti dell’Unione in materia di risoluzione bancaria e di requisiti prudenziali facevano parte del sistema di riferimento nazionale di cui il Tribunale avrebbe dovuto tener conto per sindacare la valutazione, svolta dalla Commissione, della coerenza della scelta operata dal legislatore svedese per quanto riguarda i soggetti passivi dell’imposta sul rischio.
103. Il primo rilievo della ricorrente è quindi, a mio avviso, fondato.
104. In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto al punto 79 della sentenza impugnata quando ha respinto l’argomento delle ricorrenti in primo grado secondo cui uno degli enti creditizi assoggettati all’imposta fornirebbe prestiti esclusivamente ai comuni svedesi e, quindi, non sarebbe all’origine di nessun costo indiretto. Il Tribunale ha osservato che, secondo la giurisprudenza, nel caso di un regime di aiuti, la Commissione può limitarsi a considerare le caratteristiche generali del regime di cui trattasi, senza essere tenuta ad esaminare ogni singolo caso in cui tale regime si applica.
105. Un siffatto argomento attiene, in sostanza, al livello di approfondimento dell’analisi effettuata dalla Commissione. È ben vero che, secondo la giurisprudenza della Corte (58), la Commissione non è tenuta a procedere ad un’analisi degli aiuti concessi in ogni singolo caso sulla base di un regime di aiuti. Tuttavia, ci si potrebbe chiedere se tale giurisprudenza, che riguardava cause aventi ad oggetto regimi fiscali applicabili a centinaia o migliaia di contribuenti, sia pertinente nel caso di specie. L’imposta sul rischio si applica a nove enti creditizi. Sembra che la Commissione fosse a conoscenza (o, in ogni caso, avrebbe dovuto essere a conoscenza) del numero molto limitato di soggetti passivi nel corso della procedura di esame preliminare, in gran parte rientrante anche nel quadro normativo bancario dell’Unione. Osservo tuttavia che la ricorrente non sembra contestare la conclusione del Tribunale, alla fine del punto 79 della sentenza impugnata, secondo cui le ricorrenti in primo grado non avevano contestato gli argomenti della Commissione e del Regno di Svezia secondo cui detto ente creditizio non era completamente esente da qualsiasi rischio di fallimento. Il secondo rilievo della ricorrente potrebbe pertanto rivelarsi inoperante.
106. In terzo luogo, la ricorrente contesta il punto 80 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha respinto l’argomento delle ricorrenti in primo grado secondo cui, poiché tutti gli enti creditizi provocano costi indiretti, ai fini dell’assoggettamento all’imposta non era obbligatoria
una distinzione tra gli enti creditizi
107. Anche a tal riguardo, il ragionamento del Tribunale appare insoddisfacente (59). L’imposta sul rischio è stata introdotta per rafforzare le finanze pubbliche aumentando il gettito fiscale per far fronte ai costi indiretti che le crisi finanziarie future potrebbero comportare. In linea di principio, sono interessati tutti gli enti creditizi che possono generare tali costi. L’esenzione fiscale di alcuni di essi appare contraddittoria e riflette l’intenzione del legislatore svedese di far gravare su un piccolo numero di enti l’onere di tutti i costi indiretti che potrebbero essere generati da future crisi finanziarie. Una siffatta differenziazione tra enti creditizi – sottolineata dalle ricorrenti in primo grado ed elusa dal Tribunale facendo riferimento, alternativamente, all’assenza di rischio sistemico rappresentato dagli enti creditizi non tassati o alla capacità degli enti tassati di dare origine a costi indiretti significativi – solleva serie preoccupazioni quanto alla selettività dell’imposta sul rischio e deve, a mio avviso, essere oggetto di un attento esame.
108. Al punto 80 della sentenza impugnata, il Tribunale, richiamando la sentenza del 26 aprile 2018, ANGED (60), ha aggiunto che «non si può contestare che l’impatto sul sistema finanziario degli enti creditizi dipenda largamente dalle loro dimensioni e dal livello dei loro debiti». A tal riguardo, rilevo, anzitutto, che il Tribunale ha qualificato le «dimensioni» degli enti creditizi e il «livello dei loro debiti» come due criteri distinti sui quali si è basato il legislatore svedese. Tuttavia, la «dimensione» dei «grandi enti creditizi» soggetti all’imposta è determinata unicamente dal livello dei loro debiti. Tale livello sarebbe quindi l’unico indicatore preso in considerazione. Per quanto riguarda il riferimento del Tribunale alla sentenza ANGED I, devo ammettere che l’analogia tra l’impatto ambientale degli stabilimenti commerciali e il rischio rappresentato dal livello di indebitamento degli enti creditizi nei confronti del sistema finanziario e dell’economia nel suo complesso appare piuttosto azzardato. Ciò premesso, nella causa che ha dato luogo alla sentenza ANGED I, la Corte ha constatato l’esistenza di un nesso diretto tra le dimensioni della superficie di vendita e l’impatto ambientale (61). Nel caso di specie, un siffatto nesso diretto tra il livello dei debiti degli enti creditizi soggetti all’imposta sul rischio e la loro capacità di generare costi indiretti per la società non è chiaramente dimostrato, soprattutto se il rischio di fallimento di tali enti non è preso in considerazione.
109. Per le ragioni che precedono, sono incline a ritenere fondato il terzo rilievo della ricorrente.
110. Infine, la ricorrente contesta il punto 81 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha ritenuto che le ricorrenti in primo grado non abbiano messo in discussione «la capacità dei soli grandi enti creditizi di provocare, individualmente, in caso di fallimento, un rischio sistemico, di avere un impatto assai negativo sul sistema finanziario e sull’economia in generale e di provocare costi indiretti significativi per la società». La ricorrente sostiene, in sostanza, che dal ragionamento del Tribunale risulta che il legislatore svedese può imporre un’imposta sul rischio sistemico, nell’ambito della quale gli enti creditizi di rilevanza sistemica sono trattati in modo dissimile.
111. Per le stesse ragioni sopra esposte, ritengo che il quarto rilievo della ricorrente debba essere accolto, indipendentemente dalla definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio.
112. Alla luce di quanto precede, ritengo che la seconda censura della seconda parte del secondo motivo d’impugnazione debba essere accolta.
3)      Soglia
113. Con la terza censura della seconda parte del secondo motivo d’impugnazione, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto, nel valutare, ai punti da 89 a 98 della sentenza impugnata, la soglia di assoggettamento all’imposta sul rischio e nel concludere, al punto 99, alla luce del determinato obiettivo dell’imposta sul rischio, che le ricorrenti in primo grado non avevano dimostrato che la Commissione avrebbe dovuto incontrare gravi difficoltà nel valutare tale soglia.
114. Ai punti da 89 a 91 della sentenza impugnata, il Tribunale, basandosi sulle proprie statuizioni (62) confermate dalla Corte nelle sentenze Commissione/Polonia e Commissione/Ungheria, ha dichiarato che al Regno di Svezia non poteva essere impedito, da una parte, di introdurre un’imposta
con una soglia impositiva e, dall’altra, di fissare un meccanismo di modulazione che si spingesse fino all’esenzione degli enti creditizi che si trovassero al di sotto di tale soglia, purché tali elementi non contravvenissero all’obiettivo dell’imposta. Richiamando il punto 43 della sentenza del 26 aprile 2018, ANGED (63), il Tribunale ha altresì sottolineato che la determinazione del livello della soglia impositiva e delle modalità di calcolo della base imponibile rientra nel margine di discrezionalità del legislatore nazionale e si fonda, inoltre, su valutazioni tecniche e complesse per le quali i giudici dell’Unione possono applicare solo un controllo giurisdizionale limitato. Sulla base di tali principi, esso ha esaminato se la soglia fissata dal legislatore svedese fosse in contrasto con l’obiettivo dell’imposta sul rischio o fosse manifestamente discriminatoria ed è giunto alla conclusione che così non era.
115. La ricorrente contesta, a mio avviso correttamente, la pertinenza della giurisprudenza richiamata dal Tribunale e la fondatezza della conclusione che esso ne ha tratto.
116. Ho già menzionato al paragrafo 87 delle presenti conclusioni che le misure fiscali oggetto delle cause che hanno dato luogo alle sentenze Commissione/Polonia e Commissione/Ungheria differivano notevolmente dall’imposta sul rischio. Ciò che era in discussione nelle cause che hanno dato luogo a tali sentenze era il carattere progressivo delle misure fiscali in questione e, più precisamente, la differenza dell’aliquota media d’imposta risultante dalla progressività delle aliquote. L’imposta sul rischio non prevede alcun «meccanismo di modulazione» una volta che la soglia è superata e sorge l’obbligo fiscale.
117. Le misure fiscali in esame nelle sentenze Commissione/Polonia e Commissione/Ungheria prevedevano un’esenzione a titolo della frazione del fatturato al di sotto di un determinato importo (64). Comunque, tutte le imprese interessate beneficiavano di tale esenzione per la parte del loro fatturato che non superava la soglia corrispondente allo scaglione esente. La Commissione non si era quindi opposta a tale elemento delle misure fiscali di cui trattavasi (65). Analogamente, nelle sentenze ANGED I e II, il meccanismo delle imposte prevedeva esenzioni generali, in base alle quali nessuna impresa versava l’imposta al di sotto di una determinata soglia (66).
118. Al contrario, nel caso dell’imposta
sul rischio, non esiste una siffatta esenzione generale. L’aliquota dell’imposta è applicabile alla somma di tutti i debiti degli enti creditizi assoggettati all’imposta, e non solo ai debiti che superano la soglia che determina l’applicazione dell’imposta. In altri termini, l’assoggettamento all’imposta sul rischio si estende anche al di sotto della linea di ripartizione tra gli enti «di grandi dimensioni» o «di rilevanza sistemica» soggetti a imposizione e gli enti creditizi le cui dimensioni, in termini di livello di indebitamento, giustificano la loro esclusione dall’imposta.
119. Ciò avrebbe dovuto suscitare forti preoccupazioni in merito alla natura selettiva della soglia e ai metodi utilizzati per calcolare la base imponibile, nonché alla loro reale coerenza con l’obiettivo dell’imposta sul rischio, indipendentemente dalla sua definizione.
120. Per completezza, occorre ricordare che, nella sentenza Prezydent Miasta Mielca (67), la Corte ha precisato che un’esenzione generale e astratta relativa a un’imposta diretta, non può, di norma, conferire un vantaggio selettivo ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto si presume che tale esenzione sia inerente al regime fiscale «normale». Tuttavia, «in deroga a» tale regola, «un’esenzione generale e astratta relativa a un’imposta diretta non può essere considerata rientrare nel regime fiscale “normale” qualora le condizioni stabilite dalla normativa pertinente per beneficiare di tale esenzione si riferiscano, di diritto o di fatto, a una o più caratteristiche specifiche della sola categoria di imprese che possono beneficiarne, caratteristiche che sono inscindibilmente connesse alla natura di tali imprese o a quella delle loro attività» (68). Ciò detto, la circostanza che solo una simile categoria omogenea di imprese possa beneficiare di un’esenzione fiscale è tale da avvalorare il carattere potenzialmente discriminatorio e anticoncorrenziale di tale esenzione, sebbene il quadro di riferimento non sia stato, di per sé, configurato secondo parametri manifestamente discriminatori.
121. Indipendentemente dalla questione se le precisazioni fornite nella sentenza Prezydent Miasta Mielca si applichino o meno in caso di imposte asimmetriche come l’imposta sul rischio, nel caso di specie gli enti creditizi non soggetti all’imposta sul rischio fanno parte di una categoria omogenea di imprese identificata in funzione di caratteristiche specifiche inerenti alla natura della loro attività (enti creditizi il cui livello di indebitamento è inferiore alla soglia applicabile) e rientrano nella deroga alla regola stabilita da tale sentenza.
122. Per le ragioni sopra esposte, anche la terza censura della seconda parte del secondo motivo d’impugnazione deve, a mio avviso, essere accolta.
4)      Conclusioni sulla seconda parte del secondo motivo d’impugnazione
123. Alla luce di quanto precede, ritengo fondata la seconda parte del secondo motivo d’impugnazione.
b)      Sulla terza parte del secondo motivo d’impugnazione
124. La ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ai punti da 116 a 127 della sentenza impugnata omettendo di statuire che la Commissione avrebbe dovuto incontrare gravi difficoltà nella valutazione dell’esistenza di una deroga al sistema di riferimento.
125. In detti punti, il Tribunale ha ritenuto che le ricorrenti non abbiano dimostrato l’esistenza di un insieme di indizi concordanti idonei a dimostrare che gli enti creditizi i cui debiti superavano la soglia si trovavano, considerato l’obiettivo dell’imposta come descritto al punto 41 della sentenza impugnata, in una situazione di fatto e di diritto comparabile a quella degli enti creditizi i cui debiti non superavano tale soglia.
126. A sostegno di tale conclusione, il Tribunale si è basato quasi esclusivamente sui motivi per i quali aveva precedentemente respinto gli argomenti delle ricorrenti in primo grado sul sistema di riferimento. Per tale ragione, nell’ambito della terza parte del secondo motivo d’impugnazione, la ricorrente reitera le sue censure che contestano tali motivi.
127. Date tali circostanze, rinvio, a mia volta, ai motivi esposti ai paragrafi da 78 a 122 delle presenti conclusioni per suffragare la mia conclusione secondo cui il Tribunale ha commesso un errore nel ritenere che i diversi aspetti del sistema di riferimento dell’imposta sul rischio non sollevassero dubbi quanto al loro carattere discriminatorio e quindi selettivo. Come ho già accennato, l’obiettivo globale perseguito dal legislatore svedese – vale a dire il rafforzamento delle finanze pubbliche al fine di far fronte ai costi sostenuti dalla società in caso di future crisi finanziarie – non sembra giustificare, senza sollevare dubbi, l’imposizione di un onere fiscale asimmetrico agli enti creditizi che, sebbene in misura diversa, possono tutti contribuire a tali costi.
128. Ciò premesso, occorre rilevare che il ragionamento del Tribunale, vale a dire al punto 119 della sentenza impugnata, in cui esso ha respinto gli argomenti delle ricorrenti in primo grado facendo riferimento a quanto da esso rilevato circa il fatto che il sistema di riferimento dell’imposta sul rischio non era stato concepito in modo manifestamente discriminatorio, solleva perplessità, in quanto può incidere sulla corretta applicazione della seconda fase del criterio di selettività.
129. Come ho già osservato, la seconda fase, in cui viene valutata prima facie la natura derogatoria della misura fiscale e la sua selettività, è essenziale nel caso di un’imposizione ad hoc. Nella sentenza impugnata, risulta che una siffatta valutazione è stata ampiamente integrata nella valutazione del carattere intrinsecamente selettivo del sistema in esame, nell’ambito della prima fase. Tuttavia, in primo luogo, quest’ultima valutazione si basa sul criterio quantitativamente diverso della «discriminazione manifesta». In secondo luogo, la Corte ha precisato che, anche nei casi in cui il solo scopo di un’imposta sia quello di generare entrate fiscali destinate a raggiungere un ambito di applicazione specifico, la seconda fase dell’analisi di selettività deve essere effettuata nella sua interezza (69).
130. Tenuto conto delle considerazioni che precedono, occorre respingere la terza parte del secondo motivo d’impugnazione.
c)      Conclusione sul secondo motivo d’impugnazione
131. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, a mio avviso occorre accogliere il secondo motivo d’impugnazione.
3.      Sul terzo motivo d’impugnazione
132. Con il terzo motivo, diretto contro i punti da 40 a 43, da 80 a 83, 93, 94 e 121 della sentenza impugnata, la ricorrente sostiene che il Tribunale ha omesso di esaminare gli argomenti presentati in primo grado e ha quindi violato il suo obbligo di motivazione.
133. Osservo che, in sede di impugnazione, il controllo della Corte è volto, in particolare, a verificare se il Tribunale abbia adeguatamente risposto a tutti gli argomenti dedotti dal ricorrente. Un motivo vertente sulla mancata risposta del Tribunale ad argomenti dedotti in primo grado equivale, in sostanza, a dedurre una violazione dell’obbligo di motivazione (70).
134. La ricorrente sostiene, in primo luogo, che, ai punti 42, 43, 81, 93 e 121 della sentenza impugnata, il Tribunale ha erroneamente statuito che le ricorrenti in primo grado non avevano dimostrato che il fallimento degli enti creditizi i cui debiti complessivi erano inferiori alla soglia presentasse un rischio sistemico. La ricorrente sostiene inoltre che il Tribunale non ha preso in considerazione il fatto che le ricorrenti in primo grado avevano specificamente fornito l’esempio dell’unica banca svedese oggetto di salvataggio in occasione della crisi finanziaria del 2008, che aveva debiti ben al di sotto della soglia. Esse avevano già fatto riferimento al fatto che tre banche con debiti inferiori alla soglia sono considerate di rilevanza sistemica ai sensi del quadro normativo bancario dell’Unione.
135. A questo proposito, osservo che, secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione incombente al Tribunale non impone a quest’ultimo di fornire una spiegazione che segua esaustivamente e uno per uno tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia. La motivazione del Tribunale può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto i loro argomenti e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo (71). Il solo fatto che il Tribunale non abbia esplicitamente respinto gli argomenti delle ricorrenti in primo grado menzionati al precedente paragrafo 134 non significa che esso non abbia tenuto conto di tali argomenti nella sua valutazione. Dichiarando che le ricorrenti in primo grado non avevano dimostrato che il dissesto degli enti creditizi con debiti totali inferiori alla soglia presentasse un rischio sistemico, il Tribunale ha precisato, nell’esercizio della sua competenza esclusiva ad accertare e valutare i fatti rilevanti nonché ad esaminare gli elementi di prova, che gli elementi di prova presentati dalle ricorrenti in primo grado erano insufficienti per una siffatta dimostrazione. Pertanto, tale rilievo deve essere respinto.
136. In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, al punto 83 della sentenza impugnata, il Tribunale ha frainteso l’argomento dedotto dalle ricorrenti in primo grado, secondo cui i grandi enti creditizi sosterebbero tutti i costi indiretti in caso di rallentamento dell’attività economica. Non rispondendo a tale argomento, il Tribunale non ha risposto all’argomento principale secondo cui tutte le banche genererebbero costi indiretti, ma solo alcune di esse li pagherebbero.
137. Sono incline a condividere l’opinione della ricorrente, secondo cui il suddetto argomento ha svolto un ruolo centrale nel ragionamento delle ricorrenti in primo grado e non è stato affrontato adeguatamente dal Tribunale.
138. Infine, definendo erroneamente l’obiettivo dell’imposta sul rischio, il Tribunale non ha risposto debitamente a diversi argomenti dedotti dalle ricorrenti in primo grado, violando così l’obbligo di motivazione ad esso incombente. Soprattutto, per quanto riguarda i soggetti passivi dell’imposta e la soglia, il Tribunale non ha debitamente valutato, ai punti 80, 81, 93, 94 e 121, gli argomenti secondo cui tutti gli enti creditizi rischiano di provocare costi indiretti per la società, cosicché non è necessario operare una distinzione tra grandi e piccoli enti creditizi.
139. Anche a tal riguardo, ritengo che la ricorrente abbia ragione. Gli errori commessi dal Tribunale nella definizione dell’obiettivo dell’imposta sul rischio hanno influito su tutto il suo ragionamento, compreso il modo in cui esso ha valutato la pertinenza e la fondatezza degli argomenti delle ricorrenti in primo grado e i motivi del loro rigetto.
140. Sulla base delle considerazioni che precedono, il terzo motivo d’impugnazione è, a mio avviso, parzialmente fondato.
4.      Conclusione sull’impugnazione
141. Per le ragioni sopra esposte, concludo che l’impugnazione deve essere integralmente accolta e che la sentenza impugnata deve essere annullata.
C.      Sul ricorso dinanzi al Tribunale
142. Conformemente all’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quando quest’ultima annulla la decisione del Tribunale, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.
143. A tal riguardo, ritengo che, qualora la Corte dovesse concludere per l’annullamento della sentenza impugnata, essa disponga di tutti gli elementi necessari per statuire sul motivo unico in primo grado, vertente sul fatto che, nell’ambito dell’analisi della selettività dell’imposta sul rischio, la Commissione avrebbe dovuto affrontare gravi difficoltà.
144. Dalle considerazioni esposte nell’ambito dell’analisi dell’impugnazione risulta che, a mio avviso, tale motivo deve essere accolto e la decisione controversa deve essere annullata.
D.      Sulle spese
145. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la Corte statuisce sulle spese quando l’impugnazione è accolta e essa stessa statuisce definitivamente sulla controversia.
146. Propongo alla Corte di condannare la Commissione a farsi carico delle proprie spese nonché di quelle sostenute dalla Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet relative alla presente impugnazione e di condannare il Regno di Svezia a farsi carico delle proprie spese, a norma dell’articolo 138, paragrafo 1, e dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabili al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento.
IV.    Conclusione
147. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di:
–        annullare la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 17 aprile 2024, Svenska Bankföreningen and Länsförsäkringar Bank/Commissione (T‑112/22, EU:T:2024:250);
–        annullare la decisione della Commissione europea C(2021) 8637 final del 24 novembre 2021 nel procedimento relativo all’aiuto di Stato SA.56348 (2021/N) – Svezia: imposta svedese sugli enti creditizi;
–        condannare la Commissione a farsi carico, oltre che delle proprie spese, delle spese sostenute dalla Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet relative alla presente impugnazione e condannare il Regno di Svezia a farsi carico delle proprie spese.
1      Lingua originale: l’inglese.
2      Conclusioni presentate dall’avvocata generale Kokott nella causa ANGED, C‑233/16, EU:C:2017:852, paragrafo 76.
3      Sentenza del 2 luglio 1974, Italia/Commissione (173/73, EU:C:1974:71, punti da 26 a 28 della versione italiana).
4      T‑112/22, EU: T:2024:250.
5      Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut (Consultazione del Consiglio legislativo in materia di imposta sul rischio gravante sugli enti creditizi; in prosieguo: la «proposta legislativa»), indicata nella sentenza impugnata come il progetto di legge.
6      Gli enti creditizi esteri sono assoggettati all’imposta qualora, all’inizio dell’esercizio fiscale, abbiano debiti riconducibili alle attività commerciali esercitate a partire da una succursale svedese, la cui somma superi il valore della soglia prevista dal progetto di legge.
7      Regolamento del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9).
8      Sentenze del 10 settembre 2024, Commissione/Irlanda e a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punto 73), e del 29 aprile 2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, punto 41; in prosieguo: la «sentenza Prezydent Miasta Mielca»).
9      Sentenza del 22 settembre 2020, Austria/Commissione (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punto 44 e giurisprudenza citata).
10      L’elenco non è esaustivo, in quanto contiene solo la legislazione dell’Unione pertinente nel caso di specie.
11      Direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190), come di recente modificata dalla direttiva (UE) 2024/1174 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 aprile 2024 (GU L, 2024/1174).
12      Regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 (GU 2013, L 176, pag. 1), come di recente modificato dal regolamento (UE) 2025/1215 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 2025 (GU L, 2025/1215).
13      Direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU 2013, L 176, pag. 338).
14      Direttiva 2014/49/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (GU 2014, L 173, pag. 149).
15      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1) (in prosieguo: il «regolamento 806/2014»). Il regolamento 806/2014 si applica anche alle banche stabilite in Stati membri la cui moneta non è l’euro che abbiano instaurato una cooperazione stretta (v. considerando 15 del regolamento 806/2014). Il Regno di Svezia non partecipa al regolamento 806/2014.
16      Come enunciato al considerando 5 del regolamento 575/2013.
17      V. in particolare considerando 32 e 72 del regolamento 575/2013.
18      V. considerando 3 della direttiva 2014/49.
19      V. considerando 5 della direttiva 2014/59.
20      V., per analogia, sentenza del 16 aprile 2026, Nitrogénművek, (C‑519/24, EU:C:2026:297, punto 33).
21      V., tra le altre, sentenza del 8 settembre 2011, Paint Graphos e a. (da C‑78/08 a C‑80/08, EU:C:2011:550, punto 49 e giurisprudenza citata).
22      V., fra le altre, sentenza del 10 settembre 2024, Commissione/Irlanda e a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punto 76).
23      Sentenza del 5 dicembre 2023, Lussemburgo e a./Commissione (C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punto 108).
24      Sentenza del 6 ottobre 2021, World Duty Free Group e Spagna/Commissione (C‑51/19 P e C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punto 63).
25      Punto 49 della sentenza Prezydent Miasta Mielca.
26      V. sentenze del 16 marzo 2021, Commissione/Polonia (C‑526/19 P, EU:C:2021:201, punti 38 e 39), e del 16 marzo 2021, Commissione/Ungheria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punti 44 e 45).
27      V. sentenza Prezydent Miasta Mielca, punto 53, che richiama la sentenza del 15 novembre 2011, Commissione e Spagna/Governo di Gibilterra e Regno Unito (C‑106/09 P e C‑107/09 P, EU:C:2011:732).
28      V. sentenza del 5 luglio 2011, Edwin/UAMI (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, punto 46).
29      V., in tal senso, sentenza dell’8 novembre 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commissione (C‑885/19 P e C‑898 P, EU:C:2022:859, punto 82 e giurisprudenza citata).
30      V. sentenza del 5 dicembre 2023, in prosieguo: la «sentenza Lussemburgo e a./Commissione» (C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punto 77).
31      C‑451/21 P e C‑454/21 P, EU:C:2023:948.
32      Ai sensi dell’articolo 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, un’impugnazione dinanzi alla Corte di giustizia avverso le decisioni emesse dal Tribunale deve essere proposta «alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto». L’articolo 58 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea precisa che l’impugnazione può essere fondata sulla violazione del diritto dell’Unione da parte del Tribunale; v. punto 76 della sentenza Lussemburgo e a./Commissione.
33      V. punto 58 della sentenza impugnata.
34      V. considerando 49 e 50 della decisione controversa.
35      V. considerando 51 della decisione controversa.
36      V., ad esempio, considerando 68 della decisione controversa, in cui la Commissione ha sostenuto che gli istituti finanziari diversi dagli enti creditizi hanno una minore capacità di generare rischi sistemici e, in definitiva, costi indiretti significativi e non si trovano quindi in una situazione di fatto e di diritto analoga a quella degli enti creditizi alla luce dell’obiettivo dell’imposta sul rischio.
37      Si tratta della proposta legislativa presentata dalla ricorrente al Tribunale.
38      In un primo momento, l’idea era quella di ridurre il vantaggio fiscale che il settore finanziario presumibilmente trae dall’esenzione dall’imposta sul valore aggiunto delle prestazioni di servizi finanziari.
39      Per quanto riguarda gli enti creditizi di rilevanza sistemica, il progetto di legge spiega inoltre che «è difficile determinare con esattezza dove tracciare la linea di demarcazione per stabilire se un ente sia o meno di rilevanza sistemica. I fattori che rivestono un ruolo al riguardo sono le dimensioni dell’ente, l’importanza per l’economia nazionale, la complessità e l’interconnessione con altri enti. Dal momento che tra gli attori del sistema finanziario sussiste il possesso incrociato di obbligazioni finanziarie, un problema che sorgesse in una parte del sistema potrebbe rapidamente propagarsi alle altre parti di tale sistema, minacciandone così la stabilità».
40      Secondo il progetto di legge, tali costi indiretti possono assumere la forma, ad esempio, di un aumento della spesa per l’assicurazione contro la disoccupazione e di altri sistemi di previdenza sociale o di una diminuzione del gettito fiscale a causa di risultati economici inferiori.
41      L’espressione «di rilevanza sistemica» per indicare gli enti creditizi soggetti all’imposta sul rischio proposta è stata utilizzata da alcuni portatori di interessi consultati, i cui pareri sono riportati nel progetto di legge.
42      Ad esempio, nella direttiva 2013/36 è definito come «ente a rilevanza sistemica», «un ente impresa madre nell’UE, una società di partecipazione finanziaria madre nell’UE, una società di partecipazione finanziaria mista madre nell’UE o un ente il cui dissesto o cattivo funzionamento potrebbe determinare un rischio sistemico» (v. articolo 3, paragrafo 1, punto 30 della stessa). La stessa direttiva definisce «rischio sistemico» come «un rischio di disordine del sistema finanziario che può avere gravi conseguenze negative per il sistema finanziario e l’economia reale» (v. articolo 3, paragrafo 1, punto 10 della stessa).
43      Al fine di giustificare il riferimento al «rischio sistemico» nella sentenza impugnata, la Commissione argomenta che i grandi enti creditizi presentano un «determinato rischio sistemico», che «le dimensioni di un ente creditizio e la sua rilevanza sistemica complessiva sono connesse», che «anche un ente creditizio che detiene un ampio portafoglio di debiti riveste in genere una rilevanza sistemica» e che, quando un ente creditizio è classificato come grande a causa dei suoi debiti totali, «gli aspetti di “rilevanza sistemica” e di “rischio sistemico” non sono mai distanti». Tuttavia, essa precisa che i «grandi» enti creditizi non rivestono necessariamente «rilevanza sistemica» nell’ambito dei programmi di risoluzione e di vigilanza prudenziale delle banche. A sua volta, la Svezia afferma, in maniera alquanto apodittica, che, indipendentemente dai termini utilizzati dal Tribunale, l’obiettivo determinato da quest’ultimo non differisce da quello individuato dalla Commissione.
44      V., in tal senso, ex multis, sentenza del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punto 113 e giurisprudenza citata).
45      Sentenze del 5 settembre 2024, Slovenia/Commissione (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punti 50 e 51), e del 6 ottobre 2017, Scandlines Danmark e Scandlines Deutschland/Commissione (C‑174/19 P e C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punto 67 e giurisprudenza citata).
46      In caso di imposizione asimmetrica, l’aiuto può derivare dal fatto che i concorrenti degli operatori economici tassati non sono soggetti a tale imposta, v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2006, Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, punto 34).
47      Sentenza del 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissione, Commissione/Scuola Elementare Maria Montessori e Commissione/Ferracci (da C‑622/16 P a C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punto 86 e giurisprudenza citata).
48      I motivi diretti a mettere in discussione la comprensione da parte del Tribunale della decisione impugnata della Commissione sono temi che sollevano questioni di diritto che possono essere soggette al controllo della Corte nell’ambito di un’impugnazione; v. sentenza del 10 settembre 2024, Commissione/Irlanda e a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punti 111 e 112).
49      V. considerando 50 della decisione controversa. La Commissione richiama la sentenza del 16 marzo 2021, Commissione/Ungheria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punto 48).
50      V. punto 54 della sentenza impugnata.
51      C‑562/19 P, in prosieguo: la «sentenza Commissione/Polonia», EU:C:2021:201, punto 41.
52      C‑596/19 P; in prosieguo: la «sentenza Commissione/Ungheria»», EU:C:2021:202, punto 47.
53      Il Regno di Svezia spiega, nel suo controricorso, che è stato deciso che sarebbe stato applicato un metodo forfettario al fine di evitare che lo Skatteverket (Agenzia delle Entrate, Svezia) dovesse valutare il rischio posto da ciascun ente creditizio in un determinato momento.
54      Solo gli enti creditizi con debiti totali superiori alla soglia sono tenuti a pagare, mentre gli enti con debiti totali al di sotto della stessa soglia sono esentati. V. altresì paragrafi 116 e 117 di seguito.
55      Regolamento (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, che istituisce l’Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea), modifica la decisione n. 716/2009/CE e abroga la decisione 2009/78/CE della Commissione (GU 2010, L 331, pag. 12), come recentemente modificato dal regolamento (UE) 2025/2088 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’8 ottobre 2025 (GU 2025, L 2088, pag. 1). Detto regolamento affida all’ABE il compito di sorvegliare e valutare gli sviluppi di mercato nella sua area di competenza, compresi i test di resistenza, e di elaborare criteri per l’individuazione e la misurazione del rischio sistemico e un sistema adeguato di prove di stress (v. considerando 43, articoli 23 e 32).
56      Le ricorrenti in primo grado avevano affermato che le cinque banche svedesi sottoposte a tali test avevano ottenuto risultati eccellenti.
57      Mi riferisco al meccanismo di risoluzione previsto dalla direttiva 2014/59.
58      Sentenza del 4 marzo 2021, Commissione/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punto 65).
59      Dopo aver ricordato l’obiettivo dell’imposta sul rischio quale definito al punto 41 della sentenza impugnata, il Tribunale ha precisato che, anche se tutti gli enti creditizi possono dare origine a taluni costi indiretti, in quanto possono contribuire a generare tali costi, da ciò non deriva che, in caso di fallimento, tutti gli enti creditizi siano idonei a provocare le stesse conseguenze per il sistema finanziario e per l’economia in generale.
60      C‑233/16; in prosieguo: la «sentenza ANGED I», EU:C:2018:280, punto 53.
61      Secondo la Corte, «più la superficie di vendita è ampia, più grande sarà l’affluenza del pubblico, il che si traduce in un maggiore impatto negativo sull’ambiente»; v. punto 53 della sentenza ANGED I.
62      Sentenze del 16 maggio 2019, Polonia/Commissione (T‑836/16 e T‑624/17, EU:T:2019:338, punto 89), e del 27 giugno 2019, Ungheria/Commissione (T‑20/17, EU:T:2019:448, punto 101).
63      C‑236/16 e C‑237/16, EU:C:2018:291 (in prosieguo: la «sentenza ANGED II»). Tale sentenza riguarda un’imposta regionale spagnola sui grandi stabilimenti commerciali analoga a quella oggetto della causa che ha dato luogo alla sentenza ANGED I.
64      Si trattava delle «esenzioni» alle quali il Tribunale ha fatto riferimento nelle sentenze Polonia/Commissione e Ungheria/Commissione, citate alla nota 62, sulle quali il Tribunale si è basato al punto 89 della sentenza impugnata.
65      V. sentenze del 16 marzo 2021, Commissione/Polonia (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punto 35) e del 16 marzo 2021, Commissione/Ungheria (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punto 41).
66      I primi 2 000 m² o 2 500 m² non erano tassati. Pertanto, nessuna impresa pagava l’imposta sulle superfici inferiori a tali soglie; v. punto 8 di entrambe le sentenze. Anche alcuni stabilimenti che svolgevano attività specifiche erano esenti.
67      Punto 50.
68      Ibidem, punto 54.
69      V. sentenze del 4 giugno 2015, Kernkraftwerke LippeEms (C‑5/14, EU:C:2015:354, punti 78 e 79), e del 7 novembre 2019, UNESA e a. (da C‑105/18 a C‑113/18, EU:C:2019:935, punti da 64 a 67).
70      Sentenza del 28 settembre 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissione (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punto 185).
71      Sentenza del 13 febbraio 2025, Commissione e a./Carpatair (da C‑244/23 P a C‑246/23 P, EU:C:2025:87, punto 67 e giurisprudenza ivi citata).