62016CC0470
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MICHAL BOBEK
présentées le 19 octobre 2017 (
1
)
Affaire C‑470/16
North East Pylon Pressure Campaign Limited,
Maura Sheehy
contre
An Bord Pleanála,
Minister for Communications, Climate and Environment,
Attorney General
[demande de décision préjudicielle formée par la High Court (Haute Cour, Irlande)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 2011/92/UE – Article 11, paragraphes 2 et 4 – Décisions, actes ou omissions – Coût “non prohibitif” d’une procédure juridictionnelle – Rejet d’une demande au motif qu’elle est prématurée – Éléments d’une procédure juridictionnelle tirés du droit de l’Union et éléments tirés d’un autre droit – Convention d’Aarhus – Applicabilité directe de l’article 9, paragraphe 3 »
I. Introduction
1.
EirGrid plc est un opérateur de transport d’électricité détenu par l’État. Il souhaite construire une interconnexion électrique entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. North East Pylon Pressure Campaign Ltd (ci-après la « NEPPC ») et Mme Maura Sheehy (ci-après les « requérants ») estiment que la procédure d’autorisation est viciée. Ils ont introduit une demande en vue d’être autorisés à initier un recours juridictionnel, ce qui constitue la première étape d’une procédure de contrôle juridictionnel en deux temps. Après plusieurs jours d’audience, la High Court (Haute Cour, Irlande) a décidé que la demande était prématurée et n’a pas octroyé l’autorisation d’introduire une demande de contrôle juridictionnel.
2.
Lors de l’examen des demandes de dépens, les parties ayant eu gain de cause [An Bord Pleanála, le Minister for Communications, Energy and Natural Resources (ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles, Irlande) et l’Attorney General] ont soutenu que les dépens devraient leur être alloués. Les requérants ont fait valoir que la règle prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92/UE (
2
) (ci-après la « directive ») est applicable et qu’aux termes de cette disposition les coûts encourus pour introduire des procédures de recours juridictionnel ne devraient pas être prohibitifs.
3.
La High Court (Haute Cour) nourrit des doutes quant au point de savoir si l’exigence relative au « coût non prohibitif » s’applique aux procédures d’autorisation dont elle est saisie et dont l’issue est déterminée au cas par cas. Elle demande de préciser l’interprétation de l’article 11 de la directive qui prévoit cette règle. Elle demande également de préciser si l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus (
3
) (ci-après la « convention ») est applicable.
II. Le cadre juridique
A. Le droit international
1.
La convention d’Aarhus
4.
Conformément à l’article 9 de la convention :
« […]
2.   Chaque partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public concerné
[…]
puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité, quant au fond et à la procédure, de toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 et, si le droit interne le prévoit et sans préjudice du paragraphe 3 ci-après, des autres dispositions pertinentes de la présente convention.
[…]
Les dispositions du présent paragraphe 2 n’excluent pas la possibilité de former un recours préliminaire devant une autorité administrative et ne dispensent pas de l’obligation d’épuiser les voies de recours administratif avant d’engager une procédure judiciaire lorsqu’une telle obligation est prévue en droit interne.
3.   En outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement.
4.   En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu, et doivent être objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif.
[…] »
B. Le droit de l’Union
1.
La décision relative à la conclusion de la convention d’Aarhus
5.
Par l’article 1er de la décision 2005/370/CE (
4
), la Communauté européenne a approuvé la convention d’Aarhus.
2.
La directive 2011/92
6.
L’article 11 de la directive 2011/92 réglemente l’accès aux procédures de recours :
« 1.   Les États membres veillent, conformément à leur cadre juridique en la matière, à ce que les membres du public concerné :
[…]
puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public.
2.   Les États membres déterminent à quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés.
[…]
4.   Le présent article n’exclut pas la possibilité d’un recours préalable devant une autorité administrative et n’affecte en rien l’obligation d’épuiser toutes les voies de recours administratif avant d’engager des procédures de recours juridictionnel dès lors que la législation nationale prévoit une telle obligation.
Ces procédures doivent être régulières, équitables, rapides et d’un coût non prohibitif. »
3.
Le règlement (UE) no 347/2013
7.
Dans son article 1er, le règlement (UE) no 347/2013 (
5
) établit « des orientations pour le développement et l’interopérabilité en temps utile des corridors et domaines prioritaires en matière d’infrastructures énergétiques transeuropéennes ».
8.
L’article 8, intitulé « Organisation de la procédure d’octroi des autorisations », prévoit que chaque État membre « désigne une autorité nationale compétente responsable pour faciliter et coordonner la procédure d’octroi des autorisations aux projets d’intérêt commun ».
C. Le droit irlandais
1.
La loi de 2000 sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme
9.
L’article 50 ter de la Planning and Development Act 2000 (loi de 2000 sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme), telle que modifiée (
6
) (ci-après la « loi de 2000 »), dispose :
« 1)   Le présent article s’applique aux procédures suivantes :
a)
aux procédures dans lesquelles la High Court (Haute Cour) procède à un contrôle juridictionnel ou statue sur une demande d’autorisation d’introduire une demande de contrôle juridictionnel de :
i)
toute décision ou décision alléguée adoptée ou prétendument adoptée ;
ii)
toute mesure prise ou prétendument prise ;
iii)
toute omission visée dans une loi nationale qui met en œuvre :
[notamment] une disposition de la directive 85/337/CEE (
7
) […] à laquelle l’article 10 bis […] s’applique […] »
10.
L’article 50 ter, paragraphe 3, dispose :
« Le juge peut condamner aux dépens une partie dans une procédure à laquelle le présent article s’applique s’il le juge opportun :
a)
parce qu’il considère qu’un moyen ou une demande reconventionnelle de cette partie est fantaisiste ou vexatoire ;
b)
à cause du comportement de cette partie dans la procédure ;
c)
si cette partie a commis un outrage à la Cour. »
11.
Aux termes de l’article 50 ter, paragraphe 4 :
« Le paragraphe 2 ne porte pas atteinte à la faculté du juge de condamner une partie aux dépens lorsque la question présente une importance publique exceptionnelle et lorsque, compte tenu des circonstances de l’espèce, il en va de l’intérêt de la justice. »
2.
Loi de 2011 sur l’environnement – dispositions diverses
12.
L’article 3 de l’Environment (Miscellaneous Provisions) Act 2011 (loi de 2011 sur l’environnement – dispositions diverses, ci-après la « loi de 2011 sur l’environnement ») (
8
) prévoit :
« 3)   Le juge peut condamner aux dépens une partie dans une procédure à laquelle le présent article s’applique s’il le juge opportun :
a)
parce qu’il considère qu’un moyen ou une demande reconventionnelle de cette partie est fantaisiste ou vexatoire ;
b)
à cause du comportement de cette partie dans la procédure ;
c)
si cette partie a commis un outrage à la Cour.
4)   Le paragraphe 1 ne porte pas atteinte à la faculté du juge de condamner une partie aux dépens lorsque la question présente une importance publique exceptionnelle et lorsque, compte tenu des circonstances de l’espèce, il en va de l’intérêt de la justice. »
13.
L’article 4 de la loi de 2011 sur l’environnement dispose :
« 1)   L’article 3 s’applique aux procédures civiles autres que celles visées au paragraphe 3 engagées par une personne :
a)
en vue d’assurer le respect ou l’exécution d’une obligation légale, d’une condition ou d’une autre exigence afférente à une licence, à un permis, à une permission, à un bail ou à une autorisation tels que ceux visés au paragraphe 4 ; ou
b)
concernant la violation ou le non-respect d’une licence, d’un permis, d’une permission, d’un bail ou d’une autorisation tels que ceux susvisés,
lorsque le manquement à l’obligation d’assurer le respect ou l’exécution de l’obligation légale, de la condition ou d’une autre exigence visée au point a) ou que la violation ou le non-respect visés au point b) a causé, cause ou est susceptible de causer des dommages à l’environnement.
[…] »
14.
L’article 8 de la loi de 2011 sur l’environnement prévoit que les juges doivent soulever cette convention « d’office ».
III. Les faits, la procédure et les questions préjudicielles
15.
En 2014, EirGrid a présenté un projet visant à relier les réseaux électriques d’Irlande et d’Irlande du Nord (ci-après le « projet d’interconnexion »). Le projet d’interconnexion est un « projet d’intérêt commun » au sens du règlement no 347/2013.
16.
En Irlande, l’organe qui a été désigné en vertu de l’article 8 du règlement no 347/2013 est An Bord Pleanála, l’organisme irlandais de recours en matière de planification (ci-après l’« organisme de planification »). En tant que tel, l’organisme de planification est chargé de faciliter et de coordonner la procédure d’octroi des autorisations pour le projet d’interconnexion.
17.
En tant qu’organisme irlandais de recours en matière de planification, An Bord Pleanála est également chargé d’approuver l’autorisation d’aménagement pour ce projet. À la suite de la demande formelle d’autorisation d’aménagement et du dépôt de l’évaluation des incidences sur l’environnement, l’organisme de planification a convoqué une audience devant se tenir le 7 mars 2016.
A. Demande en vue d’être autorisé à introduire un recours : première étape d’une procédure de contrôle juridictionnel en deux temps
18.
La NEPPC est une organisation non gouvernementale de promotion de la protection de l’environnement. Elle représente un grand nombre de personnes concernées et de propriétaires fonciers locaux, dont Mme Sheehy.
19.
Peu de temps avant l’audience, le 4 mars 2016, la NEPPC et Mme Sheehy ont tenté de contester la procédure d’autorisation d’aménagement, notamment en essayant de s’opposer à la tenue de l’audience. Pour cela, ils ont introduit une demande en vue d’être autorisés à initier une procédure de contrôle juridictionnel et une demande d’injonction interlocutoire. Seize demandes ont été faites et elles se fondaient sur 46 moyens, notamment : l’invalidité de parties de la procédure d’autorisation d’aménagement, particulièrement la demande d’autorisation introduite en vertu de la loi de 2000 et une déclaration en vertu de laquelle la désignation de l’organisme de planification comme autorité compétente était invalide.
20.
La demande d’injonction interlocutoire a été refusée. L’audience devant l’organisme de planification s’est tenue le 7 mars 2016 comme prévu. La demande d’autorisation en vue d’introduire un recours s’est poursuivie et a été examinée par la juridiction de renvoi.
21.
Le juge saisi a permis aux requérants d’ajouter le ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles (qui avait désigné l’organisme de planification comme autorité compétente aux fins du règlement no 347/2013) et l’Attorney General parmi les parties défenderesses et de perfectionner et modifier leur contestation de la désignation de l’organisme de planification comme autorité compétente. EirGrid est intervenue dans la procédure en tant que « partie intervenante ».
22.
Selon la juridiction de renvoi, il a été soutenu que la demande était prématurée, mais également qu’elle était introduite hors délai.
23.
Le 12 mai 2016, après quatre jours d’audience sur la demande d’autorisation en vue d’introduire un recours, la juridiction de renvoi a refusé d’accorder cette autorisation au motif que la demande était prématurée.
B. Demande de taxation des dépens
24.
Deux jours supplémentaires d’audience impliquant quatre équipes différentes d’avocats ont eu lieu concernant des dépens d’un montant de 513000 euros. Toutes les parties qui ont obtenu gain de cause demandent de condamner les requérants aux dépens. Ces derniers, quant à eux, demandent de condamner les autres parties aux dépens et soutiennent que les dépens devraient respecter la règle du « coût non prohibitif » prévue à l’article 11 de la directive (ci-après la « règle du CNP »).
25.
Dans le cadre de la procédure de taxation des dépens, la High Court (Haute Cour) a décidé de surseoir à statuer et, par arrêt du 29 juillet 2016, a posé les sept questions suivantes à la Cour :
« 1)
Dans l’hypothèse où le législateur national n’a pas expressément et définitivement établi à quel stade de la procédure une décision peut être contestée et où le juge tranche cette question pour chaque recours au cas par cas conformément aux règles de common law, le droit à une procédure “d’un coût non prohibitif” prévu à l’article 11, paragraphe 4, de la [directive 2011/92] peut-il être invoqué dans la procédure devant une juridiction nationale dans le cadre de laquelle il est déterminé si le recours en question a été intenté au stade approprié ?
2)
L’exigence que la procédure soit “d’un coût non prohibitif” prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la [directive 2011/92] s’applique-t-elle à tous les éléments d’une procédure juridictionnelle dans le cadre de laquelle la légalité (au regard du droit national ou de l’Union) d’une décision, d’un acte ou d’une omission relevant des dispositions de cette directive relatives à la participation du public est contestée, ou uniquement aux éléments de ce recours tirés du droit de l’Union (ou, plus particulièrement, uniquement aux aspects du recours ayant trait aux dispositions de ladite directive relatives à la participation du public) ?
3)
Au sens de l’article 11, paragraphe 1, de la [directive 2011/92], l’expression “décisions, actes ou omissions” inclut-elle les décisions administratives adoptées dans le cadre de l’examen d’une demande d’autorisation d’aménagement, même si ces décisions administratives n’établissent pas de manière définitive les droits des parties ?
4)
Afin d’assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union de l’environnement, le juge national doit-il donner de son droit national une interprétation qui, dans toute la mesure du possible, soit conforme aux objectifs fixés à l’article 9, paragraphe 3, de la [convention] a) dans une procédure mettant en cause la validité d’une procédure d’autorisation d’aménagement concernant un projet d’intérêt commun désigné dans le [règlement no 347/2013], et/ou b) dans une procédure mettant en cause la validité d’une procédure d’autorisation concernant un projet d’aménagement affectant un site européen désigné dans la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ?
5)
S’il est répondu à la quatrième question, sous a) et/ou sous b), par l’affirmative, l’exigence que les requérants “répondent aux critères éventuels prévus par [le] droit interne”, fait-elle obstacle à ce que la convention d’Aarhus soit considérée comme étant revêtue d’un effet direct dans une hypothèse où les requérants réunissent tous les critères requis par le droit national pour intenter un recours et/ou ont manifestement le droit d’intenter le recours a) dans une procédure mettant en cause la validité d’une procédure d’autorisation d’aménagement concernant un projet d’intérêt commun désigné dans le [règlement no 347/2013], et/ou b) dans une procédure mettant en cause la validité d’une procédure d’autorisation concernant un projet d’aménagement affectant un site européen désigné dans la [directive 92/43] ?
6)
La législation d’un État membre peut-elle prévoir des exceptions à la règle selon laquelle le coût des procédures en matière d’environnement ne saurait être prohibitif, alors que ni la [directive 2011/92] ni la [convention] ne prévoient une telle exception ?
7)
Plus particulièrement, la [convention] s’oppose-t-elle à ce que le droit national subordonne l’application de la législation nationale qui met en œuvre l’article 9, paragraphe 4, de cette convention, en vue d’assurer que le coût des procédures en matière environnementale ne soit pas prohibitif, à la condition qu’il existe un lien de causalité entre l’acte ou la décision prétendument illégaux et le dommage causé à l’environnement ? »
26.
Les requérants, l’organisme de planification, le ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles, l’Attorney General, EirGrid et la Commission ont présenté des observations écrites et ont été entendus lors de l’audience qui s’est tenue 29 juin 2017.
IV. Appréciation
27.
Les présentes conclusions sont structurées de la manière suivante : je commencerai par quelques observations générales sur la règle du CNP (titre A.1) afin de montrer comment et pourquoi cette règle s’applique au type de procédure dont la High Court (Haute Cour) est saisie. J’examinerai ensuite, l’une après l’autre, les première à troisième ainsi que sixième et septième questions posées par la juridiction de renvoi concernant l’application de cette règle au titre de la directive 2011/92 (titres A.2 à A.6). En réponse aux quatrième et cinquième questions, je conclurai par quelques remarques sur la pertinence de l’article 9, paragraphe 3, de la convention pour la présente affaire (titre B).
A. Applicabilité et portée de la règle du CNP – première à troisième ainsi que sixième et septième questions
1.
Considérations générales sur la règle du CNP
28.
Les première à troisième ainsi que sixième et septième questions posées par la juridiction de renvoi concernent toutes le champ d’application de la règle du CNP et ses conditions d’applicabilité. Je commencerai donc par exposer quelques remarques générales sur la règle du CNP concernant i) la nature de la règle du CNP, ii) l’objectif d’un large accès à la justice en matière d’environnement et iii) la prévisibilité de l’application de la règle.
a)
La nature de la règle du CNP
29.
Au niveau de la structure, la règle du CNP est curieusement située dans une ligne distincte, non numérotée, à la fin de l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92. Ce positionnement ne permet pas de savoir si, à première vue, la règle du CNP s’applique à toutes les procédures visées à l’article 11 ou uniquement aux procédures administratives visées à l’article 11, paragraphe 4.
30.
Toutefois, il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour que la règle est applicable à toutes les procédures visées à l’article 11 (
9
), y compris un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi (comme le prévoit l’article 11, paragraphe 1). De plus, cela est confirmé par la disposition équivalente de la convention (article 9, paragraphe 4), qui est numérotée de façon distincte et s’applique clairement aux « procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus », c’est-à-dire tant administratives que juridictionnelles.
31.
La genèse de cette disposition constitue un nouvel argument en faveur de cette interprétation. L’article 11 de la directive 2011/92 était à l’origine l’article 10 bis de la directive 85/337 (
10
). Contrairement à l’article 11 de la directive 2011/92, l’article 10 bis n’était pas divisé en alinéas numérotés. Il était alors clair que la règle du CNP s’appliquait à l’ensemble de l’article. Puisque la directive 2011/92 se voulait être une simple codification de la directive 85/337, j’estime qu’en introduisant la numérotation des alinéas le législateur n’a nullement entendu modifier le champ d’application de la règle du CNP.
32.
Au regard de ce qui précède, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2011/92, le champ d’application de la règle du CNP couvre ainsi notamment les procédures de contrôle en justice « pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public », à savoir les « procédures juridictionnelles » en matière environnementale.
33.
Ensuite, il convient de rappeler que la règle du CNP est l’expression spécifique dans la directive 2011/92 d’un principe plus général d’accès à la justice dans le droit environnemental de l’Union, ainsi qu’il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour (
11
) et de la convention (qui constitue un de ses trois piliers).
34.
Enfin, la règle du CNP reflète également l’exigence plus large du droit de l’Union en vertu de laquelle toutes les procédures nationales se situant dans le champ d’application du droit de l’Union relèvent de l’interdiction du « coût prohibitif » à la lumière de l’article 47 de la Charte, qui consacre le droit à une protection juridictionnelle effective. Une justice ayant un coût prohibitif n’est pas une justice (
12
).
35.
La règle du CNP confirme la protection offerte par la Charte. Elle est cependant plus large : elle exige notamment de tenir également compte de l’intérêt public à garantir un contrôle juridictionnel effectif des décisions pouvant avoir une incidence significative sur l’environnement, alors que l’article 47 porte sur les droits individuels (
13
). Cette règle apporte donc une protection complémentaire.
36.
Il importe d’exposer, d’emblée, les grandes lignes de ce contexte plus large des origines et de l’application de la règle du CNP. Par ailleurs, il convient de garder à l’esprit la nature relative et complémentaire de la règle du CNP lorsque l’on discute de son champ d’application (et des limites de celui-ci), qui devient alors sans doute beaucoup moins « binaire » (
14
).
b)
Accès large à la justice en matière d’environnement
37.
Cet objectif d’accès large à la justice reflète « la volonté du législateur de l’Union européenne de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement et de faire jouer au public un rôle actif à cette fin » (
15
).
38.
Un « large accès » à la justice signifie que l’accès à la justice doit être étendu, complet et global. D’ailleurs, l’objectif même poursuivi par l’article 11 consiste à garantir spécifiquement l’accès le plus large possible au contrôle juridictionnel (
16
). Il couvre tous ses éléments, tels que l’intérêt à agir ou les dépens. Il est prévu qu’il s’applique toutes les fois que l’État membre exerce son pouvoir d’appréciation en définissant des modalités procédurales. En outre, il est qualifié de limite à cette marge d’appréciation (
17
).
39.
Des coûts élevés de procédure peuvent en pratique facilement constituer une barrière pour les plaideurs impécunieux. Ils représentent sans doute également un des facteurs les plus fortement dissuasifs d’introduire un recours même pour les plaideurs ayant les moyens. Ainsi, un coût élevé des litiges est contraire à l’objectif de large accès à la justice.
c)
Prévisibilité de l’application de la règle du CNP
40.
La prévisibilité fait partie intégrante de l’appréciation du point de savoir si les coûts sont prohibitifs. Cela a déjà été confirmé par la jurisprudence de la Cour concernant spécifiquement la règle du CNP en application de la directive (
18
). L’importance de la prévisibilité a également été reconnue par la Cour de façon plus générale en rapport avec les frais d’une action en justice (autre qu’environnementale) (
19
).
41.
La prévisibilité est pertinente en particulier pour deux aspects de la présente affaire : la prévisibilité relative au « quoi » et au « quand ».
42.
Une des questions qui se posent concernant le champ d’application de la règle du CNP est de savoir quels recours elle recouvre : peuvent-ils être divisés afin d’identifier des parties spécifiques « relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public » et des parties n’en relevant pas ? J’examinerai les mérites d’une telle division au point dédié à la deuxième question (titre A.3). À ce stade, je me bornerai à dire la chose suivante : si la différence entre des coûts modestes et une faillite probable ne tient qu’au fait de relever d’une catégorie ou de l’autre, alors l’imprévisibilité à cet égard constituera vraisemblablement en soi un facteur dissuadant fortement d’introduire un recours (
20
). Ce fait souligne également l’importance de la nature relative de la règle du CNP, comme indiqué précédemment au point 36 des présentes conclusions.
43.
La présente affaire soulève également des questions relatives à la prévisibilité au regard du stade auquel les recours peuvent être introduits.
44.
L’article 11, paragraphe 2, de la directive prévoit que les État membres « déterminent à quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent être contestés ».
45.
En Irlande, aucune disposition législative explicite n’est venue transposer cette disposition. Au contraire, les parties sont soumises aux règles générales civiles et administratives. La question de savoir si une décision, un acte ou une omission est prématurée ou hors délai est décidée au cas par cas.
46.
Je souhaite souligner que, d’une manière générale, il n’existe aucune objection de principe au fait de transposer des obligations issues du droit de l’Union au moyen de la jurisprudence au niveau national. La flexibilité inhérente à la jurisprudence n’est pas en soi problématique (
21
). Cependant, il est tout aussi certain que, quel que soit le mode de transposition choisi, l’objectif global des États membres reste le même : garantir la pleine application de la directive d’une manière qui soit suffisamment claire, précise et prévisible (
22
). Il doit exister une jurisprudence compréhensible et claire permettant de déduire facilement les règles et de satisfaire l’exigence de sécurité juridique par un résultat d’une force contraignante incontestable (
23
). La prévisibilité est essentielle (
24
).
47.
Cependant, dans le cadre de la présente affaire, la juridiction de renvoi a relevé des ambiguïtés dans la jurisprudence concernant la question du quand (à quel stade) un recours doit être introduit. Dans les questions qu’elle pose à la Cour, la juridiction de renvoi n’a pas soulevé directement un problème concernant le caractère suffisant de la transposition effectuée par l’Irlande de l’article 11, paragraphe 2, de la directive. Néanmoins, la juridiction de renvoi a clairement affirmé dans sa décision de renvoi que les règles ne sont pas totalement claires et qu’elles posent un problème pour les requérants au regard de la sécurité juridique.
48.
La Cour est liée par l’interprétation du droit national donnée par la juridiction de renvoi. Tout en prenant acte du fait que le degré d’ambiguïté des règles irlandaises a été contesté par les parties devant la Cour, je procéderai à l’évaluation des effets du droit national en partant des indications données par la juridiction de renvoi. Par conséquent, la question de la prévisibilité des coûts est éminemment pertinente.
49.
Avec les éléments qui viennent d’être évoqués, je vais maintenant examiner les questions concrètes posées par la juridiction de renvoi.
2.
Sur la première question
50.
Aux fins de l’analyse, cette question peut être divisée en deux questions. Premièrement, la règle du CNP s’applique-t-elle de la même manière aux demandes en vue d’être autorisé à initier un recours juridictionnel et aux recours juridictionnels eux-mêmes ? Deuxièmement, la réponse à la première question serait-elle différente si la demande en vue d’être autorisé à initier un recours était rejetée au motif qu’elle est prématurée ?
51.
À mon sens, la réponse à la première question est claire : oui, la règle du CNP s’applique de la même manière aux demandes en vue d’être autorisé à initier un recours.
52.
Lorsque le contrôle judiciaire se divise en deux étapes, la première étape constitue également une « procédure juridictionnelle » et peut tout à fait relever de la notion de « recours devant une instance juridictionnelle ». Une demande en vue d’être autorisé à initier un recours juridictionnel exige une analyse, même si elle n’est pas approfondie, du fond de l’affaire, des observations écrites et orales des parties. En l’espèce, cette analyse a été conduite au cours d’une audience qui a duré quatre jours. En outre, je crois comprendre qu’il est possible de traiter certaines demandes en vue d’être autorisé à initier un recours comme des recours juridictionnels, « télescopant » ainsi les deux étapes du recours juridictionnel en une seule audience.
53.
Par ailleurs, si la procédure devait donner lieu à un recours juridictionnel complet, alors la règle s’appliquerait certainement à l’étape de la demande en vue d’être autorisé à introduire un recours. À cet égard, la Cour a déjà confirmé que « l’ensemble des coûts financiers occasionnés par la participation à la procédure judiciaire » doivent être pris en compte, c’est-à-dire que le caractère prohibitif doit « s’apprécier globalement » (
25
). La Cour a également affirmé expressément qu’il n’y a pas lieu de faire de distinction en fonction des étapes de la procédure – première instance, appel ou deuxième appel – lors de l’appréciation de l’absence de coût prohibitif puisque, « outre le fait que cette distinction n’est pas prévue dans les directives 85/337 et 96/61, une telle interprétation ne serait pas de nature à respecter pleinement l’objectif poursuivi par le législateur de l’Union, qui est d’assurer un large accès à la justice et de contribuer à l’amélioration de la protection de l’environnement » (
26
).
54.
La structure du système de recours juridictionnel en cette matière relève sans aucun doute de la compétence des États membres, mais si un niveau juridictionnel supplémentaire et obligatoire est ajouté avant d’atteindre le stade où le recours complet contre la décision, acte ou omission dans ce domaine sera entendu, alors la première étape et toutes les étapes postérieures doivent être soumises à la règle du CNP.
55.
Pour utiliser une image, c’est moi qui décide de quelle manière quelqu’un peut accéder à ma maison. Il peut n’y avoir qu’une porte d’entrée sur la façade de la maison. Il peut y avoir également une porte à l’arrière de la maison, une porte avec une moustiquaire, ou encore un porche ou un vestibule. Mais quelle que soit la structure de l’entrée, elle fera toujours partie de ma maison et les règles relatives à l’entrée s’appliqueront à l’ensemble de la structure.
56.
Cela nous amène à la deuxième question. La réponse donnée ci-dessus serait-elle différente si la demande en vue d’être autorisé à initier un recours était rejetée au motif qu’elle est prématurée ?
57.
En l’espèce, la réponse à cette question est selon moi clairement négative : non cela n’affecte pas le fait que la règle du CNP s’applique.
58.
L’article 11, paragraphe 2, de la directive prévoit que les États membres déterminent à quel stade les recours mentionnés à l’article 11, paragraphe 1, peuvent être introduits. Lorsque les États membres ont transposé l’article 11, paragraphe 2, d’une façon claire et précise, de sorte qu’il est manifestement évident qu’une action introduite par un requérant est prématurée, cela peut alors être pris en compte (
27
). Il convient de rappeler que, lorsqu’elle détermine ce qui constitue des coûts prohibitifs dans ce contexte, la juridiction nationale peut tout à fait tenir compte de facteurs tels que les chances raisonnables de succès du demandeur et le caractère éventuellement téméraire du recours (
28
).
59.
Toutefois, compte tenu des incertitudes exposées au point 47 des présentes conclusions concernant l’étape à laquelle les recours devraient être introduits, cela n’est pas le cas en l’espèce.
60.
Je partage la thèse de la Commission selon laquelle l’objectif fondamental de l’article 11 serait compromis si la requérante ne savait qu’une fois le recours formé et les coûts exposés si elle a bien formé son recours au stade adéquat et si elle s’expose à des coûts prohibitifs, au motif qu’un État membre a manqué à l’obligation qui lui incombe de déterminer à l’avance, clairement et sans ambiguïté, le stade auquel les décisions peuvent être contestées. Un défaut de transposition de l’article 11 ne doit pas être utilisé au détriment des requérants.
61.
Eu égard à ce qui précède, je suggère à la Cour de répondre comme suit à la première question posée par la juridiction de renvoi :
Dans l’hypothèse où le législateur national n’a pas expressément et définitivement établi à quel stade de la procédure une décision peut être contestée et où le juge tranche cette question pour chaque recours au cas par cas conformément aux règles de common law, le droit à une procédure « d’un coût non prohibitif » prévu à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92 s’applique à une procédure devant une juridiction nationale dans le cadre de laquelle il est déterminé si le recours en question a été intenté au stade approprié.
3.
Sur la deuxième question
62.
La deuxième question posée par la juridiction de renvoi demande si la règle du CNP s’applique :
1)
à tous les « éléments » d’une procédure juridictionnelle dans le cadre de laquelle la légalité d’une décision, d’un acte ou d’une omission est contestée ; ou
2)
uniquement aux éléments de ce recours tirés du droit de l’Union ; ou
3)
uniquement aux aspects du recours ayant trait aux dispositions relatives à la participation du public.
63.
Je crois comprendre que la référence aux « éléments » d’un « recours » dans la question de la juridiction nationale désigne les motifs, moyens et arguments invoqués dans un recours contre une décision, un acte ou une omission, conformément à l’article 11 de la directive 2011/92 (
29
).
64.
Selon moi, pour les raisons qui viennent d’être exposées, la règle du CNP s’applique à tous les motifs, moyens et arguments (éléments) fondés sur des violations des règles matérielles ou procédurales de la directive 2011/92 ou d’autres instruments de droit de l’Union et soulevés dans le cadre d’un recours contre une décision, un acte ou une omission relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public. Lorsque ce recours implique des motifs, moyens et arguments tirés de violations du droit de l’Union et du droit national, la règle du CNP s’appliquera généralement au recours et à l’issue de l’affaire dans son ensemble.
a)
Recours sur le fondement de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2011/92
65.
L’article 11, paragraphe 1, concerne des recours visant à contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions « relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public ».
66.
En particulier, les articles 6 et 8 (
30
) de la directive 2011/92 prévoient des exigences créant des droits et obligations visant spécifiquement à garantir la participation du public au sens strict [notamment à garantir que le public est informé (information) et a la possibilité effective d’exprimer des commentaires et opinions (contribution) et qu’il soit tenu dûment compte de ces commentaires (prise en compte)].
67.
L’article 11, paragraphe 1, s’applique donc sans aucun doute aux recours introduits à l’encontre de décisions, par exemple le refus de donner accès à une information ou l’impossibilité de soumettre des commentaires [scénario 3 mentionné au point 62 des présentes conclusions].
68.
Cependant, selon moi, la portée de l’article 11, paragraphe 1 (et la règle du CNP) est clairement plus large que le scénario 3. Une interprétation à ce point étroite est dépourvue de logique en pratique et n’est pas étayée par la jurisprudence existante (
31
). Par exemple, on peut facilement penser à des situations dans lesquelles la participation du public dans une procédure est respectée en apparence, mais où il existe néanmoins des insuffisances dans cette procédure et en ce qui concerne l’évaluation des incidences sur l’environnement.
69.
En outre, une lecture plus attentive du texte de l’article 11, paragraphe 1, confirme que l’interprétation correcte n’est pas aussi étroite que celle suggérée dans le scénario 3 susmentionné.
70.
Les mots « relevant de » à l’article 11, paragraphe 1, bien que traduits de différentes manières, transmettent généralement l’idée que les recours pertinents ne doivent pas nécessairement viser à protéger un droit spécifique de participation au processus, mais concernent le processus pour lequel la participation est garantie. Ainsi, par exemple, d’autres versions linguistiques traduisent « relevant de » par « subject to » (sujet à), « dentro del ámbito » (dans le champ d’application de), « vallend onder » et « podléhající » (tombant sous le coup de), « gelten » (concernant) les dispositions relatives à la participation du public.
71.
Les dispositions les plus importantes relatives à la participation du public, c’est-à-dire l’article 6, paragraphes 2 et 3, prévoient que la participation est garantie pour les « procédures […] visées à l’article 2, paragraphe 2 ». L’article 2, paragraphe 2, quant à lui, concerne a) l’évaluation des incidences sur l’environnement et b) la procédure nationale au sein de laquelle elle est intégrée (autorisation d’aménagement ou autre).
72.
Sur la base de cette interprétation de la directive 2011/92, l’article 11, paragraphe 1, crée donc un droit à contester les décisions, actes ou omissions faisant partie de l’évaluation des incidences sur l’environnement et de la procédure nationale au sein de laquelle cette procédure s’intègre.
73.
De plus, cette interprétation reflète le texte de la convention. L’article 9, paragraphe 2, de la convention prévoit qu’il doit exister des procédures de recours afin de contester « toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l’article 6 [relatives à la participation du public] ». L’article 6, paragraphe 1, de la convention prévoit que les parties doivent appliquer les dispositions de l’article 6 « lorsqu’il s’agit de décider d’autoriser ou non des activités proposées […] » (les activités proposées étant essentiellement celles énumérées expressément ou celles ayant une incidence significative sur l’environnement). Une interprétation combinée de ces dispositions exige l’accès aux tribunaux pour contester des décisions d’autoriser des activités proposées qui ont une incidence significative sur l’environnement. Le droit de recours est donc lié au processus décisionnel susceptible d’avoir une incidence sur l’environnement plutôt que spécialement à des violations alléguées du droit de participation.
b)
La distinction entre différents moyens
74.
Si l’on suit la logique précédemment décrite, ce qui compte pour déterminer si la règle du CNP s’applique est l’objet de la procédure individuelle conduisant à la décision, l’acte ou l’omission en cause. Si la nature de cet objet déclenche les droits de participation du public et les obligations en application de la directive, alors l’ensemble du recours relève de la règle du CNP. La règle du CNP s’applique généralement aux « recours » mentionnés à l’article 11, non à des moyens spécifiques soulevés dans le cadre de ces procédures.
75.
Aucune distinction n’est établie entre des moyens fondés sur des violations du droit à la participation du public et des moyens fondés sur d’autres illégalités affectant l’évaluation des incidences sur l’environnement ou d’ailleurs sur d’autres illégalités affectant le processus décisionnel dans lequel l’évaluation des incidences environnementales a été intégrée (par exemple, l’autorisation d’aménagement). Aucune distinction n’est fondée non plus sur le point de savoir si les moyens sont tirés du droit de l’Union ou du droit national. En outre, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, l’article 11 « n’a aucunement limité les moyens qui peuvent être invoqués à l’appui d’un recours juridictionnel visé par ladite disposition » (
32
).
76.
Toutefois, le ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles et l’Attorney General, l’organisme de planification et EirGrid ont soutenu que l’article 11, paragraphe 1, et donc la règle du CNP, ne peut être interprété comme s’appliquant de façon large à tous les éléments d’un recours quel que soit leur fondement. En particulier, toutes ces parties s’accordent et insistent sur le fait que la règle du CNP ne peut pas concerner les éléments de recours fondés uniquement sur le droit national.
77.
L’organisme de planification admet que tous les recours et moyens individuels fondés sur des manquements à la directive 2011/92 sont couverts, même s’ils ne concernent pas spécifiquement les dispositions relatives à la participation du public. Ce raisonnement se fonde sur l’objectif de l’article 11 de la directive, qui est de garantir la participation au processus d’évaluation des incidences sur l’environnement. Cependant, l’organisme de planification insiste sur le fait que l’évaluation des incidences sur l’environnement ne constitue qu’une partie du processus de développement et rejette l’idée selon laquelle la règle du CNP pourrait s’étendre aux recours fondés sur des préoccupations liées à d’autres aspects de ce processus.
78.
Je conviens que l’interprétation de l’article 11 de la directive exposée au point 64 des présentes conclusions puisse intuitivement être comprise comme soulevant certaines difficultés conceptuelles. Cette interprétation pourrait sembler trop large et trop inclusive. En particulier, elle implique que la règle du CNP puisse s’appliquer alors que la légalité de décisions en matière de planification (qui exige à un certain stade la participation du public) pourrait en théorie être contestée sur la base de a) une violation alléguée du droit de l’environnement de l’Union autre qu’une violation de la directive ; b) une violation alléguée d’un droit de l’Union autre que le droit de l’environnement ; ou c) une violation alléguée d’un droit purement national, qu’il soit environnemental ou non.
79.
Toutefois, au moins au regard des circonstances de la présente affaire, j’estime que la règle du CNP doit s’appliquer à l’ensemble de l’action. Quatre raisons principales expliquent cette position.
80.
Premièrement, pour les besoins du raisonnement, acceptons pour le moment qu’un recours à l’encontre d’une décision (acte ou omission) puisse être divisé en plusieurs motifs, moyens et arguments, et que la règle du CNP s’applique à certains mais pas à d’autres. En ce qui concerne les moyens couverts par la règle du CNP, les coûts doivent rester modestes. Pour les autres, les coûts peuvent être significatifs (
33
). Toute incertitude quant au point de savoir de quel côté de la ligne un moyen se situera aura inévitablement un effet dissuasif sur l’invocation de ce moyen. Comme précédemment mentionné (
34
), un tel effet dissuasif est en tant que tel contraire à la règle du CNP.
81.
Deuxièmement, en ce qui concerne la distinction entre la directive et d’autres moyens fondés sur des violations du droit de l’Union, la jurisprudence existante confirme que d’autres législations environnementales de l’Union et dispositions nationales sur l’accès à la justice pour contester la conformité de l’action des États membres avec cette législation doivent être interprétées à la lumière de l’article 9 de la convention (qui contient la règle du CNP) (
35
). En outre, cette approche est conforme à l’objectif d’un large accès à la justice en matière environnementale, ainsi que l’exprime la jurisprudence de la Cour (
36
).
82.
Troisièmement, en ce qui concerne d’autres distinctions entre des éléments fondés sur des violations du droit de l’Union (
37
) et d’autres fondés uniquement sur le droit national – préoccupation principale du ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles, de l’Attorney General, d’EirGrid et de l’organisme de planification – des questions supplémentaires se posent, à savoir des questions pratiques et surtout des questions en termes de prévisibilité.
83.
D’un point de vue pratique, le montant des frais pour des procédures de droit public prend toujours en considération plusieurs facteurs, notamment : le temps (utilisé pour calculer les frais) passé sur les différentes tâches ; le niveau de l’avocat ayant travaillé pendant ce temps sur le dossier et qui dépend également de l’année au cours de laquelle il s’est inscrit au barreau ; le point de savoir si la tâche effectuée par cet avocat était de nature administrative ou substantielle ; la manière selon laquelle les parties ont mené la procédure ; le caractère recouvrable des dépenses en fonction du type de dépense ; et les prix éventuellement fixés pour les avocats spécialisés en droit public. Ajouter à cela une distinction fondée sur le point de savoir si les moyens se basaient sur des « éléments » nationaux ou des « éléments » du droit de l’Union n’est certes pas impossible à effectuer, mais prendre en compte ce facteur supplémentaire serait pour le moins artificiel et extrêmement complexe à mettre en œuvre.
84.
Selon moi, ce qui est décisif est le fait que, même si une telle distinction pouvait d’une quelconque façon être effectuée, elle introduirait un degré d’imprévisibilité pour les requérants. Cette imprévisibilité est encore aggravée par la possibilité que le juge saisi de l’affaire puisse décider discrétionnairement quels éléments particuliers sont utilisés pour trancher l’affaire et si d’autres éléments peuvent être ignorés.
85.
Par exemple, dans le cas de « demandes mixtes » (comprenant des moyens tirés du droit national et d’autres tirés du droit de l’Union), il se peut que je soutienne à la fois que le projet proposé diminuera la valeur de mon terrain et que l’évaluation environnementale n’a pas été effectuée correctement. En réponse, la partie adverse conteste ma qualité même de propriétaire du terrain, ce qui sera probablement une question relevant exclusivement du droit national. Il se peut que le juge i) se concentre sur le moyen tiré exclusivement du droit national ; ii) se concentre sur les moyens tirés du droit de l’Union ; iii) décide que les griefs relatifs à la propriété du terrain et à la procédure d’évaluation doivent être traités séparément ; iv) restreigne certains moyens ou les écarte ; ou v) conclue qu’il n’est tout simplement pas possible (de façon factuelle ou en raison de la complexité) de distinguer la question de la propriété et de l’évaluation.
86.
Supposons maintenant que le juge en question n’adopte aucune des attitudes mentionnées aux points iii) à v) précédents, ce qui en soit est naturellement difficile à prévoir, et qu’il examine au contraire ma demande et les deux moyens sur lesquels elle se fonde : un de ces moyens est qualifié comme contenant des éléments de droit de l’Union (l’absence de réalisation de l’évaluation des incidences sur l’environnement) et l’autre est qualifié comme ne contenant que des éléments du droit national (propriété du terrain). Supposons que le juge national rejette la demande sur le fondement du moyen tiré du droit national, au motif qu’il est manifestement évident que le requérant n’est pas propriétaire du terrain prétendument affecté. Par conséquent, le juge n’examinera même pas les autres moyens.
87.
En outre, dans un certain nombre de systèmes juridiques, même si des « éléments » fondés sur le droit de l’Union ne sont pas explicitement invoqués par la partie requérante ou par une partie au litige, le juge saisi de l’affaire peut estimer d’office, par exemple, qu’une question de droit de l’Union est en fait soulevée ou décider lui‑même de la soulever.
88.
Ces scénarios et d’autres scénarios possibles illustrent le niveau d’imprévisibilité résultant de la division des coûts telle que proposée (
38
). Pour ces raisons, j’ai du mal à voir comment une telle pratique pourrait être compatible avec l’exigence de prévisibilité imposée par la jurisprudence de la Cour (
39
).
89.
Quatrièmement, il se peut que toute la procédure se poursuive et que la NEPPC finisse par introduire trois ou quatre actions supplémentaires distinctes à l’encontre de décisions distinctes, dont certaines relèveront de la règle du CNP, alors que d’autres ne seront pas concernées par cette règle. Si l’Irlande avait été plus claire dans son application de l’article 11, paragraphe 2, les moyens auraient naturellement pu se diviser en actions distinctes, c’est-à-dire en une action de droit administratif, une action relative au droit de propriété ou d’autres actions non liées au droit de l’environnement qui peuvent également être soumises à des conditions différentes de fond et de forme. Ce point m’amène à la question initiale qui sous-tend toute cette affaire : si même la juridiction de renvoi qualifie son propre système d’imprévisible à cet égard, ce fait ne peut tout simplement pas être utilisé au détriment des requérants (
40
).
90.
En conclusion, la division proposée est, à mon avis, étrange d’un point de vue conceptuel. Non seulement, la tâche des juges nationaux statuant sur les demandes de taxation des dépens serait plus ardue, mais, surtout, cette division serait source d’imprévisibilité pour les justiciables et pourrait les décourager d’introduire un recours en matière d’environnement. En effet, comme le dit le proverbe (selon moi, d’origine allemande) : « Devant un tribunal on est, comme en haute mer, dans les mains de Dieu. (
41
) » Cependant, je suppose que les efforts de la Cour, ainsi que de n’importe quelle juridiction, visent à infirmer ce proverbe et certainement pas à le confirmer.
91.
Enfin, il est aisément admis que la solution proposée ici, liant l’applicabilité de la règle du CNP au recours dans son ensemble et à son issue et non la dissection de moyens individuels invoqués, pourrait conduire à trop étendre une protection résultant du droit de l’Union concernant des frais judiciaires dans des matières où le droit de l’Union n’est pas pertinent au sens strict. Cependant, tout bien considéré, par principe, je ne vois pas quels grands dangers il y aurait à empêcher « accidentellement » que certains éléments d’un recours en matière d’environnement n’aient un coût prohibitif. En revanche, je vois de véritables problèmes liés au scénario inverse, à savoir le contournement ou la neutralisation effective, selon les manières décrites dans la présente section, de la règle du CNP, tout en gardant encore à l’esprit le cadre global et l’objectif de cette disposition : les recours judiciaires en matière d’environnement en tant que tels devraient être accessibles et peu coûteux, en cohérence avec l’objectif de large accès à la justice dans ce domaine (
42
).
c)
Exceptions à l’application large de la règle du CNP
92.
Le fait que la règle du CNP et son application sont larges ne signifie naturellement pas que cette règle ne connaît aucune limite. Deux limites potentielles à son application ont été soulevées dans la présente affaire : l’abus hypothétique du bénéfice de la règle et ses excès au regard des parties à l’encontre desquelles des éléments de la demande tirés du droit de l’Union pourraient être introduits.
1) Abus potentiels
93.
Dans leurs observations écrites, le ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles et l’Attorney General ont fait part de leur inquiétude quant au fait qu’une large application de la règle du CNP aux recours sans distinction entre les différents moyens pourrait conduire à des abus. Ainsi, un requérant peut souhaiter contester une décision sur la base de violations alléguées du seul droit national, tout en introduisant furtivement une demande (vraisemblablement fallacieuse) tirée du droit de l’Union afin de bénéficier de la règle du CNP.
94.
À cet égard, il convient avant tout de souligner qu’un tel scénario semble hypothétique dans la mesure où il n’y a en l’espèce aucune allégation d’un tel « abus ». Toutefois, même si une telle éventualité devait se produire, elle trouverait certainement une solution avec, par exemple, l’application du principe de l’Union d’abus de droit, qui exigerait notamment de démontrer qu’une demande fondée sur le droit de l’Union n’a pas, en réalité, été introduite pour faire appliquer un droit issu de l’Union, mais afin de créer artificiellement les conditions pour bénéficier de la règle du CNP.
95.
Par ailleurs, comme le laisse également supposer la sixième question de la juridiction de renvoi, il est permis de penser que les dispositions nationales des États membres donnent la possibilité aux juridictions nationales, lorsqu’elles statuent sur les dépens, de tenir compte du comportement des parties individuelles et du but, ainsi que de la manière selon laquelle ces parties ont participé au litige. Ainsi, des éléments vexatoires, fantaisistes ou fallacieux d’une demande pourraient certainement jouer un rôle dans la décision globale sur les dépens (
43
).
2) Division des « éléments » fondée sur la qualité des parties
96.
Lors de l’audience, il a également été suggéré que les recours contre des décisions, actes ou omissions pourraient être divisés aux fins de l’application par le défendeur de la règle du CNP et non sur la base de moyens spécifiques. Par conséquent, lorsqu’il y a plusieurs défendeurs et, par définition, que seules des demandes fondées sur le droit national peuvent être introduites à l’encontre de l’un d’entre eux, alors la règle du CNP ne devrait pas s’appliquer aux frais encourus dans la mesure où l’action a été introduite à l’encontre de ce défendeur.
97.
À mon sens, cette proposition soulève des questions quant à la structure du processus décisionnel et à l’étendue du contrôle de celui-ci. Je crois comprendre qu’en l’espèce le recours contre la nomination de l’organisme de planification aurait pu être introduit par une procédure distincte ou, comme c’était le cas, être « rattaché » à la demande (en vue d’être autorisé) à introduire un recours judiciaire. Si c’est le cas, alors on peut concevoir qu’il y ait pu avoir deux demandes distinctes, l’une dirigée contre l’organisme de planification et l’autre contre le ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles et l’Attorney General.
98.
Si cette dernière était fondée exclusivement sur le droit national, je peux comprendre pourquoi elle ne relèverait pas, en principe, du droit de l’Union et son exclusion serait justifiée. Cependant, ce n’est tout simplement pas le cas de l’affaire renvoyée devant la Cour. En l’espèce, il n’y a qu’un recours devant la juridiction nationale (
44
). Dans ces circonstances, je ne vois aucune raison de diviser le recours à l’encontre du défendeur afin d’appliquer la règle du CNP.
99.
Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit à la deuxième question :
L’exigence que la procédure soit « d’un coût non prohibitif » prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92 s’applique à tous les motifs, moyens et arguments fondés sur des violations des règles matérielles ou procédurales de la directive ou d’autres instruments de droit de l’Union et soulevés dans le cadre d’un recours contre une décision, un acte ou une omission relevant des dispositions de cette directive relatives à la participation du public. Lorsque ce recours implique des motifs, moyens et arguments tirés de violations du droit de l’Union et du droit national, la règle du « coût non prohibitif » prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive susmentionnée s’appliquera généralement au recours dans son ensemble.
4.
Sur la troisième question
100.
L’action faisant l’objet d’une procédure de taxation des dépens devant la juridiction de renvoi a été introduite avant qu’une décision définitive ne soit prise sur la procédure d’autorisation d’aménagement qui constituait l’objet principal du litige. Par sa troisième question, la juridiction nationale souhaite essentiellement savoir si l’expression « décisions, actes ou omissions » prévue à l’article 11, paragraphe 1, inclut les actes « intérimaires » ou « provisoires » autant que les actes « définitifs ».
101.
L’article 11 de la directive exige que les États membres donnent accès à des procédures de contrôle. Toutefois, la manière procédurale d’atteindre ce résultat est laissée dans une large mesure à l’appréciation des États membres.
102.
En pratique, il existe une diversité significative de processus décisionnels (
45
) entre les États membres, et même au sein de chaque État membre (
46
). Les procédures de contrôle diffèrent aussi considérablement (
47
).
103.
Par exemple, les procédures pour les autorisations d’aménagement et l’évaluation des incidences sur l’environnement peuvent être combinées et résulter d’une décision unique ou séparée et déboucher sur une ou plusieurs décisions distinctes (
48
). Il peut exister des distinctions procédurales liées à des projets de moindre envergure, plus directs et limités par rapport aux projets plus importants et plus complexes qui peuvent avoir une incidence plus grande sur l’environnement.
104.
Des différences relatives aux structures et aux résultats des processus décisionnels affecteront naturellement les mécanismes de contrôle. D’autres différences fondamentales existent également entre les procédures de contrôle. Par exemple, avant de pouvoir introduire une action devant les juridictions nationales, les États membres peuvent exiger (ou ne pas exiger) qu’un recours administratif soit introduit. Des différences institutionnelles en lien avec ces recours existent également (appel au ministère, autorité compétente ou comité spécial d’appels, etc.).
105.
La directive n’exige en général pas, ni n’interdit, que les recours soient introduits à l’encontre de décisions « non définitives ». Cette flexibilité est compréhensible au regard de l’éventail potentiellement large de processus décisionnels et de formes de contrôle existant (
49
).
106.
Cependant, comme expliqué précédemment (
50
), les États membres doivent clairement déterminer à quel stade un recours peut être introduit. En soi, cela implique que le droit national précise clairement au bénéfice des éventuels requérants à quel moment un acte donné constitue une décision susceptible d’être contestée et si un requérant peut ou doit introduire une action à l’encontre d’une décision ou d’un acte « non définitif ».
107.
En l’absence de règles de droit de l’Union, il revient au droit national de prévoir les règles détaillées régissant le moment à partir duquel la demande en vue d’être autorisé à introduire un recours peut être déposée, mais toutes les décisions, actes ou omissions pertinents doivent pouvoir faire l’objet d’un recours à ce moment donné (
51
).
108.
En outre, le même fil rouge ou leitmotiv qui a été précédemment identifié (
52
) est encore présent dans la réponse à la troisième question posée par la juridiction de renvoi : le fait qu’un État membre ne semble pas avoir clairement déterminé ce moment ne saurait être utilisé à l’encontre les éventuels requérants et utilisé contre eux comme un outil excluant le contrôle judiciaire en raison des coûts prohibitifs ou du grave risque présentés par ceux-ci.
109.
Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit à la troisième question posée par la juridiction de renvoi :
Au sens de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2011/92, l’expression « décisions, actes ou omissions » peut inclure les décisions administratives adoptées dans le cadre de l’examen d’une demande d’autorisation d’aménagement, même si ces décisions administratives n’établissent pas de manière définitive et irréversible les droits des parties.
5.
Sur la sixième question
110.
Par sa sixième question, la juridiction de renvoi demande si un État membre peut prévoir des exceptions à la règle du CNP alors que ni la directive ni la convention n’ont prévu une telle exception.
111.
À la lecture de la décision de renvoi, je crois comprendre que l’exception évoquée concerne les recours fantaisistes ou vexatoires. À cet égard, on ne voit pas clairement en quoi cette question serait pertinente pour la résolution du litige au principal. La juridiction de renvoi n’affirme ni que la demande est fantaisiste, ni qu’elle est vexatoire. Selon la juridiction de renvoi, cette possibilité a été soulevée par la partie intervenante, EirGrid, dans le litige devant la juridiction nationale. Par ailleurs, l’organisme de planification défendeur a confirmé lors de l’audience devant la Cour qu’il n’invoquait aucun abus de la part des requérants.
112.
Cependant, dans l’esprit de coopération qui préside à la procédure préjudicielle et dans la mesure où cela peut aider la juridiction nationale, j’observe ce qui suit.
113.
Comme le souligne la juridiction nationale, ni la directive ni la convention ne contiennent de fondement spécifique pour une exception à la règle du CNP dans des cas de recours fantaisistes ou vexatoires.
114.
Toutefois, la Cour a déjà confirmé que la règle du CNP n’oblige pas les juridictions nationales à écarter complètement les dispositions nationales sur les dépens. En outre, le caractère « fantaisiste » (et a fortiori vexatoire) du recours peut être pris en considération lors de la détermination des dépens soumise à la règle du CNP (
53
). Par conséquent, la modification de l’application de la règle du CNP afin de tenir compte de demandes abusives ou manifestement infondées ne constitue pas une exception en tant que telle.
115.
Ainsi, plutôt que de parler d’exception ou même de nécessité d’écarter l’application, j’envisagerais le fonctionnement de la règle du CNP en des termes plus harmonieux : au sein du cadre général de la règle du CNP, les dispositions nationales par défaut relatives aux dépens restent applicables et le juge tiendra compte de la réussite ou de l’échec du recours de chaque partie et de tout autre élément de procédure prévu par le droit national.
116.
S’il est vrai en théorie que même les règles de base peuvent ne pas s’appliquer dans des cas de litiges à des fins vexatoires (
54
), ce qui pourrait également être étendu à ce que la règle du CNP conduise en pratique à sa non‑application, de telles situations sont particulièrement exceptionnelles. Sur le fondement des informations fournies par la juridiction de renvoi, le type d’action en l’espèce est loin de relever de cette catégorie particulièrement exceptionnelle.
117.
Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de répondre à la sixième question posée par la juridiction de renvoi comme suit :
Lorsqu’une juridiction nationale applique la règle prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92 interdisant les coûts prohibitifs, cette juridiction peut, sans violer la directive, tenir compte de la nature fantaisiste ou vexatoire du recours auquel la règle s’applique.
6.
Sur la septième question
118.
Par sa septième question, la juridiction de renvoi demande si une condition du droit national prévoyant qu’il doit exister un lien de causalité entre l’acte ou la décision prétendument illégaux et le dommage causé à l’environnement afin d’appliquer la législation nationale donnant effet à la règle du CNP est compatible avec la convention.
119.
Je crois comprendre que l’exigence d’un lien de causalité figure dans la législation nationale relative aux dépens dans des litiges qui en principe ne relèvent pas de l’article 11, paragraphe 1, de la directive (article 3 et 4 de la loi de 2011 sur l’environnement – dispositions diverses). En outre, la juridiction de renvoi a jugé que ces dispositions ne s’appliquent pas à la présente affaire.
120.
Par conséquent, j’ai du mal à comprendre en quoi la question posée par la juridiction nationale est pertinente dans le cadre du présent litige. Je suis dès lors d’avis que la septième question posée par la juridiction de renvoi doit être considérée soit comme ne relevant pas du droit de l’Union soit comme étant purement hypothétique. C’est pourquoi elle devrait être rejetée comme étant irrecevable.
121.
Eu égard à ce qui précède, je propose à la Cour de rejeter la septième question posée par la juridiction de renvoi, au motif qu’elle est irrecevable.
B. Pertinence de la convention – quatrième et cinquième questions
122.
Par ses quatrième et cinquième questions, la juridiction de renvoi s’interroge sur l’incidence potentielle de l’article 9, paragraphe 3, de la convention sur sa législation nationale, que ce soit une incidence directe (effet direct de cette disposition) ou une incidence indirecte (par une interprétation conforme).
123.
Lors de l’audience, une discussion longue mais peu concluante a eu lieu sur la question de savoir si, compte tenu des faits de l’espèce et de la législation irlandaise applicable, la disposition applicable pertinente n’était pas en réalité l’article 9, paragraphe 2, et non l’article 9, paragraphe 3.
124.
Je crois comprendre que, du point de vue du droit national, le fait de savoir quelles dispositions de la convention d’Aarhus s’appliquent a des conséquences sur la détermination des dispositions nationales spécifiques relatives aux dépens qui s’appliquent à l’espèce. Cependant, il incombe à la juridiction nationale d’interpréter et d’apprécier le droit national et les faits afin de décider de quelles dispositions pertinentes de la convention d’Aarhus ils relèvent.
125.
Même si l’on part du postulat que c’est bien l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus qui est applicable au litige dont est saisie la juridiction nationale, du point de vue du droit de l’Union, les réponses aux questions de la juridiction de renvoi ont déjà été données sur le fondement de la directive qui a transposé les dispositions pertinentes de la convention d’Aarhus en droit de l’Union. L’application additionnelle (autonome ou pas) de l’article 9, paragraphe 3, ne changerait pour ainsi dire rien à cet égard.
126.
J’admets que l’on peut discuter longuement du point de savoir dans quelle mesure le droit de l’Union transpose l’article 9, paragraphe 3, de la convention. À cet égard, j’observe en particulier, d’une part, le fait que la déclaration de l’Union sur l’approbation de la convention précise que l’article 9, paragraphe 3, ne sera pas pleinement mis en œuvre par l’Union (
55
) et, d’autre part, l’absence de libellé équivalent pour transposer l’article 9, paragraphe 3, à l’article 11 de la directive (
56
).
127.
Néanmoins, quelle que soit l’issue de cette discussion, dans la mesure où le recours relève de l’article 11, paragraphe 1, de la directive, il est de toute façon soumis à la règle du CNP prévue à l’article 11, paragraphe 4, de cette directive.
128.
Pour les raisons exposées en réponse à la deuxième question de la juridiction de renvoi, je ne pense pas qu’un recours puisse être divisé en différents éléments comme il est proposé. Soit le recours relève de l’article 11, paragraphe 1, de la directive et est soumis à la règle du CNP dans sa totalité, soit il n’en relève pas. Dans le litige au principal, toutes les indications données par la demande de décision préjudicielle laissent penser que le recours relève bien de l’article 11, paragraphe 1.
129.
Par conséquent, il n’y a pas lieu de répondre aux quatrième et cinquième questions.
V. Conclusion
130.
À la lumière des observations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par la High Court (Haute Cour, Irlande) :
1)
Dans l’hypothèse où le législateur national n’a pas expressément et définitivement établi à quel stade de la procédure une décision peut être contestée et où le juge tranche cette question pour chaque recours au cas par cas conformément aux règles de common law, le droit à une procédure « d’un coût non prohibitif » prévu à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement s’applique à une procédure devant une juridiction nationale dans le cadre de laquelle il est déterminé si le recours en question a été intenté au stade approprié.
2)
L’exigence que la procédure soit « d’un coût non prohibitif » prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92 s’applique à tous les motifs, moyens et arguments fondés sur des violations des règles matérielles ou procédurales de la directive ou d’autres instruments de droit de l’Union et soulevés dans le cadre d’un recours contre une décision, un acte ou une omission relevant des dispositions de cette directive relatives à la participation du public. Lorsque ce recours implique des motifs, moyens et arguments tirés de violations du droit de l’Union et du droit national, la règle du « coût non prohibitif » prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive susmentionnée s’appliquera généralement au recours dans son ensemble.
3)
Au sens de l’article 11, paragraphe 1, de la directive 2011/92, l’expression « décisions, actes ou omissions » peut inclure les décisions administratives adoptées dans le cadre de l’examen d’une demande d’autorisation d’aménagement, même si ces décisions administratives n’établissent pas de manière définitive et irréversible les droits des parties.
4)
À la lumière des réponses aux première et deuxième questions, il n’est pas nécessaire de répondre à la quatrième question.
5)
À la lumière des réponses aux première et deuxième questions, il n’est pas nécessaire de répondre à la cinquième question.
6)
Lorsqu’une juridiction nationale applique la règle prévue à l’article 11, paragraphe 4, de la directive 2011/92 interdisant les coûts prohibitifs, cette juridiction peut, sans violer la directive, tenir compte de la nature fantaisiste ou vexatoire du recours auquel la règle s’applique.
7)
La septième question de la juridiction de renvoi est irrecevable.
(
1
)	Langue originale : l’anglais.
(
2
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 2012, L 26, p. 1).
(
3
)	Convention de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (UNECE) sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement signée à Aarhus, le 25 juin 1998.
(
4
)	Décision du Conseil du 17 février 2005 relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2005, L 124, p. 1).
(
5
)	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2013 concernant des orientations pour les infrastructures énergétiques transeuropéennes, et abrogeant la décision no 1364/2006/CE et modifiant les règlements (CE) no 713/2009, (CE) no 714/2009 et (CE) no 715/2009 (JO 2013, L 115, p. 39).
(
6
)	La loi de 2000 sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme visant à modifier et consolider la loi relative à l’aménagement du territoire et l’urbanisme en abrogeant et adoptant à nouveau, avec certaines modifications, les lois sur le gouvernement local (aménagement et urbanisme) de 1963 à 1999 ; assurer, pour le bien commun, un urbanisme et un développement durable adéquats, y compris l’offre de logement ; prévoir l’autorisation d’événements et le contrôle des fêtes foraines ; modifier la loi de 1992 sur l’agence de protection de l’environnement, la loi de 1993 sur les routes, la loi de 1996 sur la gestion des déchets et d’autres actes législatifs ; et de réglementer toute matière s’y rattachant, loi du 28 août 2000, no 30 de 2000.
(
7
)	Directive du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO 1985, L 175, p. 40). Voir également point 31 des présentes conclusions.
(
8
)	Loi de 2011 sur l’environnement – dispositions diverses – visant à modifier et compléter la loi sur la pollution atmosphérique de 1987, la loi sur l’agence de la protection de l’environnement de 1992, la loi sur la gestion des déchets de 1996 et la loi sur la liberté d’information de 1997 ; réglementer la taxation des dépens dans certaines procédures ; mettre en œuvre certains articles de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement signée à Aarhus, au Danemark, le 25 juin 1998, et prévoyant que le juge doit soulever cette convention d’office ; modifier la loi sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme de 2000, la loi sur le gouvernement local de 1998, la loi sur le gouvernement local de 2001 et la loi sur les langues officielles de 2003 ; et prévoir des dispositions sur des questions connexes.
(
9
)	Dans l’arrêt du 13 février 2014, Commission/Royaume-Uni, (C‑530/11, EU:C:2014:67), la Cour a examiné la transposition de la règle du coût non prohibitif, décrite comme dérivant de l’article 11, paragraphe 4, dans une affaire concernant les coûts d’une procédure judiciaire, notamment aux points 64 et 66. Voir, également, arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos, (C‑260/11, EU:C:2013:221, point 27).
(
10
)	Inséré par l’article 3 de la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 mai 2003 (JO 2003, L 156, p. 17).
(
11
)	Voir également arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, point 33) comme exemple spécifique de la présentation de la règle du CNP comme principe général dans le domaine du droit de l’environnement.
(
12
)	Une justice ayant un coût prohibitif est également contraire au principe d’effectivité – dans la mesure où celui-ci puisse être distingué du droit à la protection juridique sous l’article 47 de la Charte –, puisque par définition elle rend « impossible ou excessivement difficile » l’exercice de droits issus du droit de l’Union [arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, point 33)].
(
13
)	Voir en ce sens les conclusions de l’avocat général Kokott dans l’affaire Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2012:645).
(
14
)	« Binaire » dans le sens où soit i) la règle du CNP s’applique, soit ii) il n’y aucune limite au montant des coûts.
(
15
)	Arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, point 32).
(
16
)	Arrêt du 15 octobre 2015, Commission/Allemagne (C‑137/14, EU:C:2015:683, point 80).
(
17
)	Arrêt du 8 novembre 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, point 58). Voir également arrêt du 16 avril 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231, point 39).
(
18
)	Arrêt du 13 février 2014, Commission/Royaume-Uni (C‑530/11, EU:C:2014:67, point 58).
(
19
)	Arrêt du 11 décembre 2003, AMOK (C‑289/02, EU:C:2003:669, point 30). Voir également De Baere, G., et Nowak J. T., « The right to “not prohibitively expensive” judicial proceedings under the Aarhus Convention and the ECJ as an international (environmental) law court : Edwards and Pallikaropoulos », Common Market Law Review, vol. 53, 2016, p. 1735 et 1736.
(
20
)	Dans une communication, la Commission a également souligné que les coûts d’un contrôle judiciaire constituent un obstacle potentiellement important à cet accès, en particulier dans des affaires de droit environnemental, et qu’une marge d’appréciation excessivement élevée peut porter atteinte à la prévisibilité des coûts, point qui est particulièrement important lorsque des honoraires élevés d’avocats sont dus. Communication de la Commission, du 28 avril 2017, sur l’accès à la justice en matière d’environnement [C(2017) 2616 version finale, points 51 et 55].
(
21
)	Arrêt du 13 février 2014, Commission/Royaume-Uni (C‑530/11, EU:C:2014:67, point 36).
(
22
)	Arrêts du 16 juillet 2009, Commission/Irlande (C‑427/07, EU:C:2009:457, point 54), et du 13 février 2014, Commission/Royaume-Uni (C‑530/11, EU:C:2014:67, point 33).
(
23
)	Arrêts du 16 juillet 2009, Commission/Irlande (C‑427/07, EU:C:2009:457) ; du 11 septembre 2014, Commission/Portugal (C‑277/13, EU:C:2014:2208, point 43) ; et du 15 octobre 2015, Commission/Allemagne (C‑137/14, EU:C:2015:683, point 51).
(
24
)	Ajoutons qu’il ressort d’une jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l’homme que l’expression « prescrit par la loi » est interprétée comme incluant la jurisprudence bien établie. Voir, parmi les exemples plus récents, Cour EDH, 11 avril 2013, Firoz Muneer c. Belgique (CE :ECHR :2013 :0411JUD 005600510, points 54, 59 et 60).
(
25
)	Arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, points 27 et 28).
(
26
)	Arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, point 44).
(
27
)	Voir points 44 à 48 des présentes conclusions.
(
28
)	Arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos (C‑260/11, EU:C:2013:221, point 42).
(
29
)	Comme l’a évoqué le représentant du ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles et de l’Attorney General, il se peut que ce terme désigne l’identité du défendeur et le point de savoir s’il existe une demande relative à une violation des droits garantis par la directive à l’encontre de ce défendeur individuel. Je traiterai de cette possible interprétation aux points 96 à 98 des présentes conclusions.
(
30
)	C’est la disposition principale de la directive en matière de « participation du public », même si des dispositions spécifiques relatives à la participation du public figurent également dans un certain nombre d’autres articles (par exemple, l’article 7, paragraphe 3, et l’article 9, paragraphes 1 et 2).
(
31
)	Voir, par exemple, arrêt du 7 novembre 2013, Gemeinde Altrip e.a. (C‑72/12, EU:C:2013:712, point 37). Voir également, par analogie, la directive « Habitats » [directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, (JO 1992, L 206, p. 7)] et arrêt du 8 novembre 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, point 56) (confirmant que l’article 9, paragraphe 2, de la convention, qui est incorporé à la directive dans son article 11, paragraphe 1, couvre une série de sujets concernant la procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement).
(
32
)	Arrêt du 15 octobre 2015, Commission/Allemagne (C‑137/14, EU:C:2015:683, point 47) et jurisprudence citée pour des actions introduites dans l’intérêt du public. Je note, néanmoins, que la Cour, aux points 32 et 33 des présentes conclusions, précise qu’en matière de recours formés par des particuliers, même si tout moyen peut être présenté, les États membres peuvent imposer à ces moyens des limites législatives.
(
33
)	Cependant, comme souligné au point 34 des présentes conclusions, l’article 47 de la Charte et le principe d’effectivité interdisent à toute action fondée sur le droit de l’Union d’avoir un coût prohibitif au sens que ces coûts rendraient impossible ou excessivement difficile l’exercice de ces actions.
(
34
)	Voir point 39 des présentes conclusions.
(
35
)	Voir arrêt du 8 novembre 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, (C‑243/15, EU:C:2016:838) qui a appliqué la convention à la directive « Habitats ».
(
36
)	Voir points 37 à 39 des présentes conclusions.
(
37
)	Y compris ceux adoptés par des dispositions nationales et écartant la question parfois complexe de savoir quelles dispositions nationales spécifiques seraient en fait couvertes à cet égard.
(
38
)	Si l’on se concentre entièrement sur le fonctionnement effectif de ce système et si l’on écarte totalement d’autres scénarios hypothétiques dans lesquels les mêmes dispositions pourraient être utilisées par une partie à la procédure qui serait de mauvaise foi et qui chercherait à contourner ces règles ou abuser de celles-ci.
(
39
)	Voir points 40 à 48 des présentes conclusions.
(
40
)	Voir points 44 à 48 et 58 à 60 des présentes conclusions.
(
41
)	« Vor Gericht und auf hoher See ist man in Gottes Hand ».
(
42
)	Voir points 37 à 39 des présentes conclusions.
(
43
)	Ainsi qu’il est également discuté au titre A.5 ci-dessous, points 110 à 117 des présentes conclusions.
(
44
)	Il convient à nouveau de rappeler que, s’il y avait eu une disposition transposant plus explicitement l’article 11, paragraphe 2, de la directive, précisant clairement à quelle étape un recours devrait être introduit, les requérants auraient pu être tenus d’introduire des actions distinctes [par exemple, une action rapide à l’encontre du ministre des Communications, de l’Énergie et des Ressources naturelles (pour essayer d’anticiper la décision d’une entité partiale) et un recours postérieur contre la décision en matière d’aménagement – tout dépendrait de la structure du processus décisionnel et des procédures de contrôle et, plus particulièrement, également de la transposition exacte de l’article 11, paragraphe 2, de la directive].
(
45
)	Analyser les rapports comparatifs du 20e colloque de l’Association des Conseils d’État et des juridictions administratives suprêmes de l’Union européenne, dans Rüdiger, R., Silbermann., E. I., Road Planning in Europe – A Case Study, Leipzig, 2006, notamment p. 23 à 32 du rapport général.
(
46
)	Par exemple, les régions belges ont leur propre réglementation en matière d’aménagement du territoire. Voir, pour une analyse plus détaillée du droit de l’environnement en Belgique, Delnoy, M., p. 341 et suivants.
(
47
)	Voir les rapports comparatifs suivants : Rüdiger, R., Silbermann., E. I., note 45 des présentes conclusions, p. 34 et 35 ; « The Summary Report on the inventory of EU Member States’ measures on access to justice in environmental matters by Milieu Ltd for the Commission’s DG Environment », septembre 2007, p. 4 to 6 ; Darpö, J., « Effective Justice ? Synthesis report of the study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in the Member States of the European Union (European Commission) », 2013.10.11/Final, p. 11 et 12. Voir également Pallemaerts, M., (ed) The Aarhus Convention at Ten, Interactions and Tensions between Conventional International Law and EU Environmental Law, Europa Law Publishing, 2011, p. 322, 343 et 349.
(
48
)	Voir également arrêt du 16 février 2012, Solvay e.a. (C‑182/10, EU:C:2012:82, point 38).
(
49
)	Pour des questions similaires soulevées dans un autre domaine du droit – les marchés publics –, voir arrêt du 5 avril 2017, Marina del Mediterráneo e.a. (C‑391/15, EU:C:2017:268, points 26 et 27).
(
50
)	Voir points 44 à 46 des présentes conclusions.
(
51
)	Voir, par analogie, arrêt du 5 avril 2017, Marina del Mediterráneo e.a. (C‑391/15, EU:C:2017:268, points 26 à 32).
(
52
)	Voir points 44 à 48, 58 à 60 et 89 des présentes conclusions.
(
53
)	Comme indiqué également au point 58 des présentes conclusions, voir arrêt du 11 avril 2013, Edwards et Pallikaropoulos, (C‑260/11, EU:C:2013:221, point 42).
(
54
)	Arrêt du 17 juillet 1998, ITT Promedia/Commission (T‑111/96, EU:T:1998:183).
(
55
)	Collection des traités des Nations unies, déclarations faites et réserves formulées concernant la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement – déclarations formulées par l’Union européenne lors de l’approbation (consultables à l’adresse Internet suivante :https ://treaties.un.org/pages/viewdetails.aspx ?src=treaty&mtdsg_no=xxvii-13&chapter=27&lang=fr ).
(
56
)	Ce qui ajoute donc potentiellement un niveau supplémentaire de complexité intéressant, mais qui ne saurait concerner la présente affaire : si une demande était introduite et relevait effectivement de l’article 9, paragraphe 3, de la convention, mais sans relever des cas que l’Union a pu transposer dans son ordre juridique en adoptant la directive, alors l’applicabilité potentielle de la convention d’Aarhus pour ces questions dans l’ordre juridique irlandais ne serait pas régie par le droit de l’Union, mais par les dispositions constitutionnelles irlandaises relatives aux effets juridiques des traités internationaux dans cet ordre juridique. Si tel était le cas, en tout état de cause, la Cour ne serait pas compétente pour répondre aux questions posées.