61980C0105
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 21 MAGGIO 1981
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
La questione da decidere nella presente causa è se una persona avente la qualità di funzionario in prova alle dipendenze di una istituzione comunitaria conservi o meno durante il periodo di prova, beninteso in regime di temporanea sospensione, i diritti derivanti da una precedente assunzione come «agente locale» alle dipendenze della medesima istituzione.
Comincerò da una breve cronologia dei fatti. Con un contratto del 12 agosto 1974, il signor Hugues Desmedí, cittadino belga, fu assunto dalla Commissione delle Comunità europee a Bruxelles come agente locale a tempo determinato, per la durata di sei mesi, e fu destinato a svolgere le mansioni di magazziniere. Il contratto venne prorogato a tempo indeterminato il 13 febbraio 1975. Poco dopo, il signor Desmedt partecipò a un concorso interno (il concorso COM/C/8/75) per la costituzione di una lista di riserva di commessi aggiunti, carriera C 5/C 4, ed essendo risultato idoneo fu inserito in detta lista. Il 7 gennaio 1977 egli fu nominato funzionario in prova e destinato a prestare servizio a Lussemburgo presso il Centro di calcolo, in qualità di operatore.
Purtroppo per lui, lo stage ebbe esito negativo. Il rapporto dell'amministrazione relativo alla capacità dell'interessato ad espletare i compiti corrispondenti alle sue funzioni, al suo rendimento e comportamento in servizio — rapporto previsto dall'articolo 34, paragrafo 2, dello Statuto dei funzionari — mise in luce molteplici insufficienze nel rendimento del signor Desmedt e raccomandò il suo licenziamento. Con decisione del 28 giugno 1977 l'autorità investita del potere di nomina decise in modo conforme, con decorrenza dal 1° luglio 1977 (data, questa, prorogata poi al 16 luglio 1977).
Il 15 settembre 1977, l'interessato propose reclamo contro tale decisione, ma il reclamo fu respinto dall'amministrazione con lettera del 20 marzo 1978 a firma del commissario Tugendhat. Nel frattempo il signor Desmedt aveva convenuto la Commissione innanzi al Tribunale del lavoro di Bruxelles, con atto di citazione notificato il 15 dicembre 1977, sostenendo che il suo iniziale rapporto di lavoro in quanto agente locale era stato soltanto sospeso per effetto dell'assunzione in prova come operatore del Centro di calcolo, e pertanto chiedendo o la sua reintegrazione nell'antico posto, o il pagamento di una indennità di mancato preavviso. Il giudice belga, con sentenza del 20 marzo 1980, ha sottoposto alla nostra Corte la seguente domanda pregiudiziale:
«Se vi sia compatibilità oppure incompatibilità fra la qualità di dipendente in prova delle Comunità europee, disciplinata dallo Statuto dei funzionari pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 28 settembre 1972, C 100, pagg. 5-32, e in particolare dall'articolo 34 (8), e quella di agente locale, disciplinata dal diritto privato nazionale — nella fattispecie, per quanto concerne il diritto belga, dall'articolo 37 della legge 3 luglio 1978 e dal vecchio articolo 14 del testo unico sul lavoro subordinato — in conformità alla normativa pubblicata nella stessa Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 28 settembre 1972, C 100, a pag. 80 (articoli 79-81)».
2.
È opportuno sottolineare preliminarmente che questa Corte, essendo stata investita della cognizione della presente causa in base all'articolo 177 del Trattato CEE, è chiamata a interpretare norme di diritto comunitario, e in primo luogo le disposizioni di diritto derivato che regolano lo Statuto dei funzionari e determinano il regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee. Essa non dovrà invece occuparsi dell'interpretazione delle norme belghe di diritto del lavoro, nella misura in cui esse si applicano al servizio prestato dal ricorrente come agente locale, e ciò sebbene il quesito del giudice nazionale faccia espresso riferimento, nella parte finale, proprio a norme di questo tipo. La nostra Corte dovrà insomma unicamente stabilire in base all'ordinamento comunitario quali effetti abbia l'assunzione di una persona come funzionario in prova presso una delle istituzioni su un precedente rapporto di lavoro, di natura contrattuale, che legava quella persona alla medesima istituzione.
3.
Vale la pena di indicare brevemente il regime giuridico che si applica al periodo di prova dei funzionari europei. Al riguardo lo Statuto dei funzionari stabilisce (all'articolo 34, paragrafo 1) che «I funzionari, ad eccezione di quelli dei gradi Al e A 2, devono compiere un periodo di prova prima di essere nominati in ruolo»; e aggiunge poi (al paragrafo 2, comma primo dello stesso articolo) che il funzionario il quale, nel periodo di prova, non ha dimostrato qualità professionali sufficienti per essere nominato in ruolo viene licenziato. Il periodo di prova, e la successiva nomina (o il licenziamento) del funzionario, rappresentano i momenti finali del procedimento di assunzione, che si svolge attraverso tappe diverse ed è retto dal Capitolo I del Titolo III dello Statuto (articoli da 27 a 34).
Per quanto riguarda il regime giuridico degli agenti locali, ricordo anzitutto che secondo l'articolo 4 del regime applicabile agli altri agenti delle Comunità europee «è considerato agente locale ... l'agente assunto, conformemente agli usi locali, per svolgere compiti manuali o di servizio in un impiego non previsto nella tabella degli organici allegata alla sezione del bilancio relativa ad ogni istituzione e retribuito con gli stanziamenti globali apeni a tal fine in detta sezione del bilancio». Come si vede, la nozione di agente locale è posta in relazione alle mansioni prestate; si deve trattare di compiti non previsti nella tabella degli organici allegata al bilancio. Ma il profilo che più interessa la presente controversia è quello dell'assunzione: essa deve avvenire «conformemente agli usi locali».
Gli articoli da 79 a 81 dello stesso regime delineano poi i tratti essenziali della disciplina giuridica degli agenti locali, la quale si può riassumere nei punti seguenti: gli agenti sono assunti in base a contratto; ogni istituzione definisce con proprie norme «le condizioni di impiego degli agenti locali, segnatamente per quanto riguarda: a) le modalità della loro assunzione e della risoluzione del loro contratto; b) i congedi; e) la loro retribuzione». Tuttavia tali condizioni devono essere stabilite «in base alla regolamentazione e agli usi esistenti nella località in cui l'agente deve esercitare la propria funzione». Gli oneri dell'istituzione comunitaria in materia di sicurezza sociale sono assimilati a quelli imposti dalla legge locale ai datori di lavoro. Quanto alle controversie fra l'istituzione e l'agente, esse sono sottoposte al giudice competente in base alla legge del luogo ove l'agente presta servizio; il che appare conforme al criterio generale dettato dall'articolo 183 del Trattato CEE (secondo cui, «Fatte salve le competenze attribuite alla Corte di giustizia dal presente Trattato, le controversie nelle quali la Comunità sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali»).
La disciplina del rapporto di lavoro degli agenti locali ha dunque natura «mista», nel senso che concorrono a formarla fonti comunitarie e fonti nazionali. È vero che l'assunzione degli agenti locali, secondo il citato articolo 4 del regime applicabile agli altri agenti, deve essere conforme agli usi locali, e che le norme del regime anzidetto, nonché le disposizioni emanate dall'istituzione la quale assume l'agente locale, sono richiamate nel contratto individuale di lavoro; cosicché si potrebbe parlare di una disciplina essenzialmente nazionale e privatistica, facendo dipendere la forza obbligatoria della regolamentazione comunitaria, nelle relazioni fra ciascuna istituzione e i suoi agenti locali, dal fatto che essa viene riconosciuta nel contratto. Ma non escludo che si possa pervenire a conclusioni diverse, mettendo in risalto la circostanza che la disciplina in questione è stata predisposta unilateralmente e in via generale per tutti i rapporti di lavoro degli agenti locali dalla Comunità e, nel quadro di essa, da ciascuna istituzione comunitaria interessata. Se si adotta questa linea di ragionamento, la funzione della legge locale appare, da un lato, quella di segnare un limite al potere normativo attribuito alle istituzioni (prevalendo così su eventuali disposizioni incompatibili da esse introdotte) e d'altro lato quella di regolare tutte le questioni non coperte dalla normativa comunitaria. Ma, comunque si risolva il problema di qualificazione prospettato, mi sembra indubitabile che fanno parte di questa normativa le disposizioni in materia di agenti locali adottate da ciascuna istituzione, e che bisogna perciò, nel nostro caso, tener conto anche della regolamentazione adottata dalla Commissione il 14 maggio 1971 per stabilire le condizioni d'impiego dei propri agenti locali in servizio a Bruxelles.
4.
Veniamo ora all'esame del quesito proposto dal giudice belga. Egli chiede se la mera sospensione dello status di agente locale a seguito dell'assunzione in prova da parte della medesima istituzione comunitaria sia compatibile con la qualità di funzionario in prova. Nella misura in cui ci si fonda sulle norme dello Statuto dei funzionari concernenti il periodo di prova, la risposta deve essere affermativa: il regime giuridico del periodo di prova non mi sembra affatto incompatibile con la contemporanea conservazione di un precedente rapporto di lavoro allo stato di quiescenza. Al contrario, il carattere temporaneo e il risultato incerto del periodo di prova giustificano, dal punto di vista della tutela del lavoratore — criterio ispiratore della disciplina del lavoro in tutti gli ordinamenti — la soluzione consistente nel non interrompere in modo definitivo un rapporto di lavoro precedente, ma nel limitarsi alla sua sospensione. Se poi ci riferiamo ai principi generali propri del regime della funzione pubblica europea, constatiamo che il solo principio cui possa, in via di ipotesi, farsi riferimento è il dovere di fedeltà del funzionario verso l'istituzione, che trova espressione negli articoli da 11 a 19 dello Statuto. Non credo tuttavia che la conservazione del precedente rapporto possa reputarsi in contrasto con il dovere di fedeltà, quando — come nella specie — il rapporto quiescente sussiste con la stessa istituzione presso la quale il funzionario è chiamato a svolgere il periodo di prova. Una situazione di questo genere esclude che vi sia conflitto, anche solo virtuale, fra l'interesse dell'amministrazione e la conservazione, in regime di sospensione, del primitivo rapporto. Si potrebbe anzi arrivare a dire che l'interesse del funzionario in prova a conservare, quiescente, il precedente rapporto di lavoro coincide con quello dell'amministrazione a mantenere un legame con una persona che, nella sua veste di agente locale, ha acquisito una certa esperienza professionale specifica nell'ambito dei suoi servizi.
Bisogna in secondo luogo tener conto delle disposizioni del regime applicabile agli altri agenti, e in particolare di quelle concernenti gli agenti locali. Ma nessuna di esse stabilisce — direttamente o indirettamente — che la conservazione in regime di quiescenza dello status di agente locale sia incompatibile con la qualità di funzionario in prova. Anche in questo caso l'incompatibilità potrebbe, in astratto, configurarsi in relazione al dovere di fedeltà, ma riferito questa volta alla qualità di agente locale e non più a quella di funzionario. Escludo tuttavia che accettare la qualità di funzionario in prova implichi in un caso come il nostro la violazione di tale dovere. Vale la considerazione fatta prima, e cioè quella della dipendenza del funzionario in prova dalla medesima istituzione che l'aveva assunto come agente locale.
In terzo luogo, occorre esaminare la regolamentazione adottata dalla Commissione per fissare le condizioni di impiego dei suoi agenti locali in servizio a Bruxelles. Ora, è significativo che l'ipotesi della sospensione dell'esecuzione del contratto sia prevista da più di un articolo (articolo 12, paragrafo IV, articolo 22, paragrafo 1, a), articolo 22 bis, paragrafo 1) e che in specie l'articolo 12, paragrafo IV contempli tale sospensione «nei casi previsti dalla legislazione belga in materia di contratto di lavoro o di contratto d'impiego», facendo poi seguire delle indicazioni esemplificative (come dimostra l'avverbio «notamment» ...). Questa norma contiene un vero e proprio rinvio alla legge locale, e comporta l'applicabilità agli agenti locali del beneficio della sospensione del loro rapporto di lavoro ogni qualvolta esso sia ammesso nell'ordinamento belga. L'accertamento di questo punto nel caso di specie spetta, naturalmente, al giudice di merito.
5.
Per tutte le considerazioni che ho sin qui svolto, propongo alla Corte di rispondere nel modo seguente al quesito formulato dal Tribunale del lavoro di Bruxelles, con sentenza del 20 marzo 1980:
In forza dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee e del regime applicabile agli altri agenti delle Comunità medesime, nulla impedisce che un lavoratore, legato a una istituzione comunitaria da un rapporto contrattuale in qualità di agente locale, e successivamente nominato funzionario in prova alle dipendenze della stessa istituzione, conservi durante il periodo di prova, in regime di sospensione, il precedente status. Secondo la regolamentazione delle condizioni di impiego degli agenti locali della Commissione in servizio a Bruxelles, la sospensione di cui trattasi deve ritenersi consentita ogni qualvolta la legge locale l'ammette.