61964C0037
Schlußanträge
des Generalanwalts Herrn Karl Roemer
vom 1. April 1965
Gliederung
Seite
Sachverhalt
Rechtliche Würdigung
I. Das Währungsproblem
1. Ist die angegriffene Entscheidung gedeckt durch die Entscheidung Nr. 21/60?
2. War für den Erlaß der Entscheidung Nr. 21/60 die Zustimmung des Ministerrats erforderlich?
3. Begründungsmangel
4. Vertragsverletzung, Verletzung des Diskriminierungsverbots
5. Verstoß gegen den Grundsatz der Unzulässigkeit rückwirkender Belastungen
6. Unzulässiger Eingriff in die Währungshoheit der Bundesrepublik Deutschland
II. Die Zinsregelung der Entscheidung Nr. 7/61
1. War für den Erlaß der Entscheidung Nr. 7/61 die Zustimmung des Ministerrats erforderlich?
2. Begründungsmangel
3. Vertragsverletzung
a) Ist die Zinsregelung der Entscheidung Nr. 7/61 diskriminierend?
b) Andere Einwendungen zur Zulässigkeit der neuen Zinsregelung
III. Zusammenfassung und Ergebnis
Herr Präsident, meine Herren Richter!
Das Verfahren, in dem ich heute Schlußanträge stelle, wurde ausgelöst durch eine an die Mannesmann AG gerichtete Zahlungsaufforderung der Hohen Behörde, welche die Liquidation der Schrottausgleichseinrichtung einen weiteren Schritt voranbringen soll.
Unmittelbar nach Erlaß der — vorläufig — letzten allgemeinen Entscheidung zum Schrottausgleich (der Entscheidung Nr. 7/63) erhielt die Mannesmann AG — wie zahlreiche andere Unternehmen — ein Schreiben der Hohen Behörde vom 8. April 1963, in dem, bezogen auf den 31. Mai 1963, Guthaben und Schulden dieser Firma im Verhältnis zur Schrottkasse zusammengestellt sind. Im einzelnen führt das Schreiben auf: 1. die an das Unternehmen zu zahlenden Ausgleichsvergütungen, Prämien und Zinsen für Ausgleichsbeträge; 2. die von Mannesmann geschuldeten Ausgleichsbeiträge (ohne Zinsen) sowie 3. Zahlungen, die von der Ausgleichseinrichtung an Mannesmann und Zahlungen, die von Mannesmann an die Ausgleichseinrichtung bereits geleistet worden sind. Insgesamt ergab dies einen ersten Debitorensaldo zu Lasten von Mannesmann, ausgedrückt in Rechnungseinheiten des Europäischen Währungsabkommens, der unter Anwendung einer Parität von 4,20 Deutsche Mark (künftig: DM) pro Rechnungseinheit (künftig: RE) in DM umgerechnet wurde. Weiterhin sind in der Abrechnung zusammengestellt ein Beitragsabruf für zu leistende Zinsen und ein Guthaben an Zinsen auf geleistete Beiträge, zusammengenommen einen zweiten Debitorensaldo zu Lasten von Mannesmann ergebend, der gleichfalls ausgedrückt in RE unter Anwendung der Parität DM 4,20 pro RE in DM umgerechnet wurde.
Auf den ersten dieser Beträge leistete die Firma Mannesmann am 20. April 1964 eine Zahlung in bestimmter Höhe, blieb jedoch einen Rest schuldig unter Berufung darauf, ihre in RE ausgedrückte Schuld sei nicht zu der von der Hohen Behörde angewandten Parität, sondern zu der am Zahlungstage (und seit der Aufwertung der DM vom 6. März 1961) geltenden Parität von DM 4,00 pro RE umzurechnen. — Desgleichen blieb der zweite Debitorensaldo unbeglichen mit der Begründung, die seiner Berechnung zugrunde liegende Zinsregelung, enthalten in der Entscheidung Nr. 7/61, sei nicht rechtmäßig.
Daraufhin erließ die Hohe Behörde eine förmliche Entscheidung unter dem Datum des 8. Juli 1964, mit der zur Zahlung der erwähnten Restbeträge (4906959,66 DM für Zinsen und 865704,86 DM für die Anwendung der früher geltenden DM-Parität) aufgefordert wurde.
Um ihre Rechtmäßigkeit geht der vorliegende Prozeß. — Wie nach den Einlassungen der Klägerin im Verwaltungsverfahren nicht anders zu erwarten ist, wirft er vor allem zwei Problemkreise auf: die Rechtmäßigkeit der von der Hohen Behörde gewählten Handhabung der DM-Parität und diejenige der Zinsregelung, welche die Hohe Behörde mit der Entscheidung Nr. 7/61 eingeführt hat. Über diese beiden delikaten und gewiß nicht einfach zu lösenden Fragen haben sich die Parteien ausführlich schriftlich und mündlich auseinandergesetzt.
Wenn ich nunmehr daran gehe, meinerseits eine Würdigung vorzunehmen, so scheint es mir angebracht, dies zu tun ohne eine allgemeine Vorrede über die Währungs- und Zinsprobleme. Ich werde mich vielmehr unmittelbar den einzelnen Klageargumenten zuwenden, so wie sie dem Gerichtshof unterbreitet wurden. Im Rahmen dieses Gliederungsschemas sorgt die Natur der behandelten Probleme dafür, daß entsprechend der relativen Bedeutung der verschiedenen Angriffsmittel die Akzente gesetzt werden und der Umfang der rechtlichen Würdigung bestimmt wird.
I. Zum Währungsproblem
Voranzustellen ist diesem Kapitel die Bemerkung, daß die Klägerin sich nur darüber beschwert, ihre eigene Beitragsschuld sei aus dem maßgeblichen Betrag in RE unter Anwendung einer falschen, nämlich der seit der DM-Aufwertung nicht mehr geltenden Parität umgerechnet worden. Anders als in dem ähnliche Probleme aufwerfenden Prozeß der Lemmerz-Werke stellt keinen selbständigen Beschwerdepunkt die Art und Weise der Berücksichtigung der zweimaligen Frankenabwertung während des Funktionierens der Ausgleichseinrichtung und ihres Einflusses auf die Beitragsschuld der Klägerin dar, vielmehr spielt dieser Vorgang nur eine Rolle im Rahmen der Gesamtargumentation, nicht zuletzt zur Erhärtung des von der Klägerin erhobenen Diskriminierungsvorwurfs. So habe ich ihre ausdrückliche Erklärung in den Schriftsätzen verstanden, und so verstanden wird der ursprünglich erhobene Einwand der Hohen Behörde bedeutungslos, die Klägerin habe durch vorbehaltlose Zahlung das Recht verloren, die Korrektheit ihrer Beitragsschuld unter Berufung auf die Behandlung der Frankenabwertung zu rügen.
1. Vorwurf: Die angegriffene individuelle Entscheidung ist nicht gedeckt durch die in ihr angezogene Entscheidung Nr. 21/60
Wie sich bei der Lektüre ohne weiteres zeigt, nimmt die Entscheidung vom 8. Juli 1964 für die in ihr angewandte DM-Parität ausdrücklich Bezug auf die Entscheidung Nr. 21/60. Nach Ansicht der Klägerin geschieht dies zu Unrecht, weil Hauptanliegen der Entscheidung Nr. 21/60 die Lösung der mit der zweimaligen Frankenabwertung für die Ausgleichseinrichtung verbundenen Probleme gewesen sei. Die Währungen der anderen Mitgliedstaaten und ihr Verhältnis zur RE seien nur referierend erwähnt worden, weil für sie bis dahin eine Veränderung nicht stattgefunden habe. Insofern müsse in die Entscheidung Nr. 21/60 der Zusatz hineingelesen werden, die Festlegung der Währungsparitäten für die übrigen Mitgliedstaaten gelte nur, solange sich die offizielle Parität nicht ändere.
Diese Beurteilung trifft m.E. nicht zu. Vielmehr ist mit der Hohen Behörde anzuerkennen, daß die Entscheidung Nr. 21/60 durchaus eine Verlautbarung des Inhalts zum Gegenstand hat, die angegebene DM-Parität sei für den Ausgleich endgültig maßgeblich, selbst bei einer künftigen Änderung der Parität durch die Bundesrepublik Deutschland. — Zu verweisen ist dafür nicht nur auf den ganz allgemein gehaltenen und keinen Vorbehalt aufweisenden Wortlaut von Artikel 2, der besagt:
„Die in den Abrechnungen gemäß Artikel 1 aufgeführten Beträge in Rechnungseinheiten,
a)
die den Unternehmen
—
in der Bundesrepublik Deutschland, …
gutzuschreiben beziehungsweise
b)
von den unter Buchstabe a genannten Unternehmen zu zahlen sind,
werden zu der Parität von DM 4,20, … je EWA-Rechnungseinheit in die jeweilige Landeswährung umgerechnet.“
Es lassen sich auch aus der Entscheidungsbegründung Erwägungen herausgreifen, die bei sorgfältiger Interpretation zu erkennen geben, daß sie über den Anlaß der französischen Abwertung hinaus Bedeutung haben, und die den grundsätzlichen Standpunkt der Hohen Behörde zu künftigen Paritätsänderungen verraten, also zu Paritätsänderungen, die nach der Entstehung von Ausgleichsschulden und Ausgleichsforderungen stattfinden.
Zu denken ist etwa an die Erwägung Absatz 4, wo hervorgehoben wird, die Parität der DM usw. habe sich während des Funktionierens der Ausgleichseinrichtung nicht geändert, und deshalb könnten für die Bundesrepublik usw. die Ausgleichsabrechnungen in RE weitergeführt werden. Damit wird deutlich gemacht, daß nach der Auffassung der Hohen Behörde nur eine Änderung der Paritäten während der Gültigkeitsdauer der Ausgleichseinrichtung eine Rolle spielen kann. — Zu erwähnen ist weiterhin die Erwägung Absatz 8, in welcher der Zweck der Ausgleichseinrichtung hervorgehoben und unterstrichen wird, es dürfe nicht dazu kommen, daß sich für einige Unternehmen bei der Umrechnung in die Landeswährung ein Nachteil oder ein ungerechtfertigter Vorteil ergebe, eine Erwägung, auf die bei der Behandlung der Diskriminierungsfrage, also im Hauptteil der Untersuchungen, zurückzukommen sein wird. — Schließlich ist noch die Erwägung Absatz 11 anzuführen, die besagt: „Um die gleiche Belastung aller Unternehmen zu gewährleisten und die Endkosten — einschließlich Ausgleichsbeiträge — des ausgeglichenen Schrotts und des innerhalb der Gemeinschaft gekauften, nicht ausgeglichenen und während des gleichen Monats eingegangenen Schrotts auf ein gleiches Niveau zu bringen, ist es notwendig, für die Berechnung der von den französischen Unternehmen geschuldeten Beträge die gleiche Parität zur RE anzuwenden wie für die Umrechnung der entsprechenden Ausgleichspreises in französischen Franken.“ Auch sie hat m.E. eine über die Frankenabwertung hinausreichende allgemeine Bedeutung, d.h. sie zeigt die grundsätzliche Einstellung der Hohen Behörde zu Paritätsänderungen, die den Ausgleich betreffen.
Alle diese Erkenntnisse zusammen genommen erlauben eine zutreffende Deutung der Tragweite von Artikel 2 der Entscheidung Nr. 21/60 und sie begründen für mich die Überzeugung, daß. diese Vorschrift durchaus eine gesetzliche Basis — ob eine rechtmäßige oder eine rechtswidrige ist hier noch nicht zu erörtern — für den Erlaß der angegriffenen Zahlungsaufforderung abgeben konnte.
Damit ist für die weitere Untersuchung methodisch der Weg vorgezeichnet. Es handelt sich darum festzustellen, ob an der Entscheidung Nr. 21/60 mit Hilfe der Einrede der Rechtswidrigkeit berechtigte Kritik zu üben ist. Darauf zielt ab der
2. Vorwurf, die Entscheidung Nr. 21/60 mit ihren Äußerungen zur Währungspolitik sei wegen fehlender Zustimmung des Ministerrats rechtswidrig.
Die Klägerin ist der Auffassung, gemäß Artikel 53 des Vertrages sei die einstimmige Zustimmung des Ministerrats nicht nur zur Schaffung finanzieller Einrichtungen, sondern auch dann erforderlich, wenn eine finanzielle Einrichtung in ihrem Zweck und in ihrer Arbeitsweise verändert wird. Dies sei geschehen mit dem Erlaß der Entscheidung Nr. 21/60, da ihre Regelung Einfluß habe auf die Beitragshöhe der Unternehmen, also auf die Verteilung der mit der Ausgleichseinrichtung verbundenen Lasten.
Grundsätzlich möchte ich dazu bemerken, daß ich wie die Klä gerin eine strenge Auslegung von Artikel 53 im Interesse der Respektierung der Kompetenzen des Ministerrats für richtig halte. Maßgeblich für mich ist insofern das ungewöhnliche Erfordernis einer einstimmigen Zustimmung, das zeigt, für wie wesentlich die Mitwirkung des Ministerrats in diesem Bereich gehalten wird, aber auch ein Vergleich mit Artikel 53 Buchstabe a, wo vor der Genehmigung freiwilliger gemeinsamer finanzieller Einrichtungen die Anhörung des Beratenden Ausschusses und des Ministerrats vorgeschrieben ist, und zwar — so ist der Text zu verstehen — auch zu den Bedingungen, welche die Hohe Behörde für das Funktionieren der gemeinsamen Einrichtung festlegt. Folgerichtig ist die Zustimmung des Ministerrats nicht nur zum Akt der Errichtung, also zur Festlegung des Prinzips einer Ausgleichseinrichtung, zu verlangen, sondern auch zu allen wesentlichen Details, die ihre Arbeitsweise betreffen. An diese aus dem Text und aus dem Sinn von Artikel 53 zu gewinnende Auslegung sollten wir uns bei der Beurteilung jedes Anwendungsfalles halten, nicht dagegen daran, ob die Mitgliedstaaten es unterlassen, gegen Akte der Hohen Behörde, die der Zustimmung des Ministerrats bedürfen, aber ohne sie ergangen sind, zu protestieren.
Was nun den Schrottausgleich angeht, so soll die Änderung seines ursprünglichen Charakters in der Tatsache zu sehen sein, daß die Hohe Behörde im Stadium seiner Abwicklung versucht hat, einen von einem Mitgliedstaat ausgehenden Akt der Paritätsänderung mit seinen Auswirkungen auf bestehende Forderungen und Schulden in das Ausgleichsgefüge sinnvoll einzubauen, d.h. mit einer staatlichen Maßnahme fertig zu werden, die je nach dem eingenommenen Standpunkt zu einer Verminderung des Nominalwertes von DM-Forderungen und -Schulden führen kann. — Zu diesem Phänomen sagen die ursprünglich für die Ausgleichseinrichtung maßgeblichen Entscheidungen nichts, was freilich nicht verwunderlich sein kann, da im Jahre 1954 und auch später noch eine Aufwertung der DM nicht vorauszusehen war. Rein formal gesehen könnte man demnach von einer Lückenhaftigkeit und Ergänzungsbedürftigkeit der Grundentscheidungen im Schrottausgleich sprechen. Über die Notwendigkeit der Zustimmung des Ministerrats zur Auffüllung dieser Lücken ist damit freilich noch nichts gesagt. Für sie muß es ankommen auf den materiellen Gehalt der ursprünglichen Regelung, wie er bei einer umfassenden und sinnvollen Interpretation zu erkennen ist. Denkbar ist nämlich, daß gewisse Prinzipien und Ziele der Ausglcichseinrichtung von vornherein so deutlich feststehen, daß von ihnen aus die spätere Erfassung autonomer staatlicher Maßnahmen, die auf das Funktionieren der Ausgleichseinrichtung zurückstrahlen, ohne weiteres möglich erscheint. Bei einer solchen Sachlage hätten wir nicht eine erhebliche Änderung der Ausgleichseinrichtung vor uns, sondern nur eine formale Ergänzung, für die eine Zustimmung des Ministerrats deshalb nicht notwendig ist, weil alle Maßstäbe, nach denen sich die Ergänzung auszurichten hat, schon in den prinzipiellen Entscheidungen angelegt sind.
Wie es sich damit im vorliegenden Fall verhält, soll jedoch nicht jetzt, sondern erst bei der materiellen Beurteilung der von der Hohen Behörde ergriffenen Maßnahmen untersucht werden. Bis dahin werde ich die Frage zurückstellen, ob die Entscheidung Nr. 21/60 wegen Verletzung von Kompetenznormen, d.h. wegen unterbliebener Mitwirkung des Ministerrats, rechtswidrig ist.—Wenden wir uns statt dessen zu dem
3. Vorwurf, der besagt, die Entscheidung Nr. 21/60 enthalte keine ausreichende Begründung.
Dies ist, soweit die DM-Parität festgelegt wird, nach Ansicht der Klägerin deswegen der Fall, weil alle wesentlichen Erwägungen der Entscheidung sich auf die Abwertung des französischen Franken beziehen. Außerdem weise die Entscheidungsbegründung einen Denkfehler auf, der sie entwerte.
Zum ersten Teil dieser Rüge ist alles Wesentliche eigentlich schon mit den Ausführungen zu der Frage gesagt, ob die Entscheidung Nr. 21/60 die angegriffene Entscheidung decke. Zwar ist nicht zu bestreiten, daß die Entscheidungsbegründung vorwiegend abgestellt ist auf die sich aus der Frankenabwertung ergebenden Konsequenzen. Es ist aber auch zu erkennen, daß die Hohe Behörde dabei von bestimmten Prinzipien ausgegangen ist, die allgemeine Geltung haben sollen, insbesondere soweit die für die DM-Aufwertung nach Abschluß der Ausgleichseinrichtung allein interessante Frage behandelt wird, welchen Einfluß auf bestehende Schulden und Forderungen die Veränderung der Parität eines Mitgliedstaates hat. Ich verweise dazu auf die bereits angeführten Erwägungen und stelle fest, daß von einer fehlenden Begründung keine Rede sein kann.
Aber auch was den in den Entscheidungserwägungen angeblich enthaltenen Denkfehler angeht, vermag ich die Auffassung der Klägerin nicht zu teilen. Dabei lasse ich die Tatsache außer Betracht, daß ein derartiger Vorwurf im Bereich formeller Rügen leicht die Gefahr einer Grenzüberschreitung zur Prüfung materieller Rechtsfragen, hier: zur sachlichen Interpretation der Ausgleichseinrichtung, mit sich bringt, wenn es sich, nicht um einen offensichtlichen Denkfehler handelt. Nach Ansicht der Klägerin soll der logische Fehler der Hohen Behörde darin liegen, daß sie glaubt, eine Gleichstellung der Käufer von Importschrott und der Käufer von Gemeinschaftsschrott nur durch die von ihr gewählte Behandlung des Paritätenproblems erreichen zu können. Diese Annahme könnte einen Denkfehler enthalten, wenn übersehen worden wäre, daß beide Arten von Käufern mit Ausgleichsbeiträgen belastet sind, und wenn es der Hohen Behörde nur darum ginge, für eine Gleichbehandlung von Beitragsschuldnern zu sorgen, die ihre Zahlungsverpflichtungen im gleichen Zeitpunkt erfüllen, denn bei einer solchen Sachlage spielt es tatsächlich keine Rolle, ob auf die im Zeitpunkt der Entstehung der Schuld oder auf die im Zeitpunkt der Schuldtilgung geltende Parität abgestellt wird. — Es kann jedoch angenommen werden, daß die Hohe Behörde den Kreis ihrer Betrachtungen weiter zieht, daß sie insbesondere auch den Sachverhalt einer Zahlung von Beitragsschulden zu verschiedenen Zeitpunkten, bezogen auf die Paritätsänderung, erfassen will. So gesehen erhält aber die Anführung des Gleichbehandlungsgebotes in ihrer Entscheidung durchaus einen Sinn.
Insgesamt — mehr ist dazu im vorliegenden Zusammenhang nicht zu sagen — weist die allgemeine Entscheidung Nr. 21/60 demnach eine den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts angemessene Begründung auf.
4. Vorwurf: Vertragsverletzung, Verletzung des Diskriminierungsverbots
Damit kommen wir, was die Währungsproblematik angeht, zur bedeutsamsten Rüge des Verfahrens, zu einer Rüge, die unter mehreren Aspekten die Frage aufwirft, ob die Hohe Behörde in richtiger Weise die DM-Aufwertung in die Abwicklung des Schrottausgleichs eingebaut hat.
Lassen Sie mich zunächst noch einmal die These der Klägerin wiederholen: Nach ihrer Ansicht entstehen die Beitragspflichten in RE, weil der Gesamtaufwand der Kasse, den die Unternehmen aufbringen müssen, in RE ausgedrückt ist. Wenn zum Zwecke der Zahlung der Beiträge in die nationalen Währungen umzurechnen sei, so müsse die im Zahlungszeitpunkt bzw. im Zeitpunkt des Erlasses einer vollstreckbaren Entscheidung geltende Parität, nicht dagegen die Parität des Zeitraums, in dem die Beitragsschuld dem Grunde nach entstanden ist, maßgeblich sein.
Vorweg ist in diesem Zusammenhang zu betonen, daß die tatsächliche Praxis der Brüsseler Kasse, ihrer Regionalbüros und auch der Flohen Behörde bei der Ausstellung von Zahlungsaufforderungen für die Lösung unseres Problems von geringer Bedeutung ist. Entscheidend kann allein sein, welche Regelung sich nach den die Ausgleichseinrichtung beherrschenden Prinzipien als die rechtlich richtige erweist. — Überdies ist hervorzuheben, daß die uns angegebenen wenigen Beispiele, in denen die Beitragsschulden in RE ausgedrückt und die Schuldner zur Zahlung des Gegenwertes in der nationalen Währung nach der Parität des Zahlungstages aufgefordert wurden, offenbar allesamt aus der Zeit vor der DM-Aufwertung stammen, also aus einer Periode, in der die Währungsprobleme für deutsche Schuldner noch keine Rolle spielten. — Schließlich hat die Klägerin auch nicht der Behauptung der Hohen Behörde widersprochen, in der weitaus überwiegenden Zahl aller Fälle seien die Beitragsschulden von den Brüsseler Organen und ihren Hilfsstellen tatsächlich in nationaler Währung angegeben und eingefordert worden.
Feststehen dürfte sodann, daß die im Schrottausgleich verwendete RE keine Währung, auch nicht eine unkörperliche Einheitswährung darstellt, wie von der Klägerin eines anderen Verfahrens angenommen wird.
Wir wissen, daß die RE ihren angestammten Platz im Europäischen Währungsabkommen vom 5. August 1955 hat und daß ihr nach dieser Regelung die Aufgabe zugewiesen ist, zur Sicherung eines Zahlungsausgleichs, eines Forderungsausgleichs zwischen mehreren Staaten mit verschiedenen Währungen, beizutragen, also zur Ermöglichung eines Systems von Abrechnungen, und in ihm zurgemeinsamen Kontenführung (Artikel 1, 8 und 24 des Abkommens).
Da die Hohe Behörde und die Gemeinschaft Währungshoheit nicht besitzen — diese ist, nicht integriert, bei den Mitgliedstaaten verblieben —, konnten die Gemeinschaftsorgane die RE nicht zu einer Währung im technischen Sinne machen. Vielmehr ist anzunehmen, daß sie sich ihrer mit der beschränkten Funktion bedienten, die ihr von den Autoren des Währungsabkommens zugedacht, wurde. Daß die Ausgleichseinrichtung nach ihrem Sinn und Zweck auf ein derartiges Berechnungsmittel, eine gemeinsame Bezugsgröße, ein Kontenführungsmittel, angewiesen ist, bedarf andererseits keiner besonderen Erklärung. Zum Zwecke der Herabsetzung der Preise für Importschrott mußte der Durchschnittspreis für den in der Gemeinschaft gekauften Schrott festgestellt werden, d.h. für Schrott, der in verschiedenen Ländern, in verschiedener Währung gekauft und bezahlt wurde. Desgleichen war es notwendig, eine Zusammenrechnung aller gleichfalls in den nationalen Währungen der Gemeinschaftsländer oder dritter Länder erbrachten Mehraufwendungen für Importschrott vorzunehmen, damit diese gleichmäßig auf alle Verbraucher von Schrott umgelegt werden konnten. Für beide Vorgänge diente als gemeinsamer Nenner die RE, wie aus zahlreichen allgemeinen Entscheidungen der Hohen Behörde über die Festlegung der Ausgleichspreise, Ausgleichsbeträge und Beitragssätze zu entnehmen ist. Nur die letzten Akte in dieser Kette von Handlungen — die Ausschüttung von Ausgleichsvergütungen und die Einzahlung von Ausgleichsbeiträgen — bedurften nach dem geltenden Währungssystem des Rückgriffs auf die nationalen Währungen.
Somit drängt sich schon nach diesen Überlegungen zumindest die Vermutung auf, die RE könne im Schrottausgleich zwar als Berechnungsmittel für die Bemessung der Beitragsschulden ihren Platz haben, es wurde aber mit der Entstehung der Schuld nach der objektiven Rechtslage sogleich ihr Inhalt fixiert in dem Zahlungsmittel, das sich zur effektiven Zahlung allein eignet. Für die notwendige Umrechnung wäre demnach — wie die Hohe Behörde annimmt — die Parität der nationalen Währungen zur RE im Zeitpunkt der Entstehung der Ausgleichsbeiträge maßgeblich.
Es ist aber ohne weiteres zuzugeben, daß aus den angestellten Erwägungen allein dieses Ergebnis nicht zwingend folgt. Wie weit — zeitlich gesehen — die Funktion der RE im Schrottausgleich reicht, ob sie nicht doch solange maßgeblich bleibt, bis effektiv Zahlungen geleistet werden, kann letzten Endes nur unter Anwendung der Grundsätze ermittelt werden, die den Schrottausgleich insgesamt beherrschen und sein Wesen kennzeichnen.
Tragender Zweck der Ausgleichseinrichtung ist die ungefähre Gleichstellung der Verbraucher von Importschrott und der Verbraucher von Inlandschrott. Diese Gleichstellung muß selbstverständlich bezogen werden auf einen bestimmten Zeitraum, der im Idealfall der Tag des Schrotterwerbs sein müßte, wie die Hohe Behörde ausdrücklich einräumt. Praktisch ist dies jedoch nicht durchführbar, weshalb von monatlichen Abrechnungsperioden ausgegangen wurde. Das bedeutet: es darf im Endeffekt keinen Kostenunterschied machen, ob im Monat X des Jahres Y während des Funktionierens der Ausgleichseinrichtung Inlandschrott oder Importschrott zur Stahlherstellung verwendet wurde. Die Belastung mit den Kosten für das Ausgangsprodukt muß insofern für die Stahlproduzenten ungefähr gleich sein.
Diese Zeitbezogenheit des Zweckes der Ausgleichseinrichtung veranlaßte die Hohe Behörde, alle maßgeblichen Vorgänge und Faktoren, auch die Währungsparitäten, auf den jeweils maßgeblichen Ausgleichsmonat zu projizieren, also auf den Zeitraum, in dem auch die wirtschaftlichen Vorteile der Ausgleichseinrichtung für alle Beteiligten spürbar wurden. Sie ist der Meinung, daß nurso der horizontalen Verschränkung, in der alle schrottverbrauchenden Unternehmen der Gemeinschaft sich befanden, in einer Weise Rechnung getragen werden konnte, die zu einem einigermaßen befriedigenden und nicht diskriminierenden Ausgleich führte,
Nach meiner Uberzeugung ist der Hohen Behörde darin Recht zu geben. Das heißt, es muß rückwirkend so getan werden — es handelt sich dabei um eine Fiktion, aber um eine unerläßliche Fiktion—, als wären im jeweiligen Ausgleichsmonat alle Ausgleichsakte zum Abschluß gekommen, wie: Einkauf und Bezahlung von Import-schrott zu höheren Preisen, Einkauf und Bezahlung von Inlandschrott zu niedrigeren Preisen, Erstattung des Differenzbetrages an die Verbraucher von Importschrott und Umlegung des dafür notwendigen Aufwandes auf alle Schrottverbraucher der Gemeinschaft.
Daß irgendwelche anderen Überlegungen die Richtigkeit dieses Standpunktes erschüttern könnten, vermag ich nicht zu sehen. Insbesondere konnte mich die Ansicht der Klägerin nicht überzeugen, das Ziel der Gleichbelastung und Gleichbehandlung aller Schrottverbraucher sei auch erreichbar, wenn bei der Zahlung der Beiträge auf die Parität des Zahlungstages abgestellt werde. Das Gegenteil wird erkennbar, vergegenwärtigt man sich etwa den Fall zweier deutscher Unternehmen, von denen eines seine Ausgleichsbeiträge in nationaler Währung kurz vor der DM-Aufwertung entrichtet hat, während das andere nach der DM-Aufwertung eine geringere als die ursprünglich erforderliche DM-Summe erlegen müßte. Hier wäre offensichtlich das früher leistende Unternehmen benachteiligt. Der Gedanke, das später zahlende Unternehmen bringe ebensoviel an internationaler Kaufkraft auf (trotz geringerem Nominalbetrag in DM), hilft demgegenüber nicht weiter. Wäre er zutreffend, so müßte konsequenterweise auf der Gläubigerseite ebenso verfahren werden, d.h., es müßten deutsche noch nicht befriedigte Ausgleichsgläubiger nach der aktuellen DM-Parität abgefunden werden, was indes selbst nach der Ansicht der Klägerin nicht geschehen darf. Es ist eben so, daß der Außenwert einer Währung nur einen Aspekt bei der Abwägung der Auswirkungen der Ausgleichsbelastung darstellt und vielleicht, betriebswirtschaftlich gesehen, für den Durchschnitt aller Unternehmen nicht einmal den wichtigsten. Würde man derartige Differenzierungen im Rahmen des Schrottausgleichs versuchen, um eine exakte Einhaltung des Diskriminierungsverbots zu gewährleisten, so wären wohl auch andere Überlegungen in Rechnung zu stellen wie die, daß ein Un ternehmen von der Größe und Vorsorglichkeit der Klägerin sicher Rückstellungen in DM für eventuelle Ausgleichsschulden vorgenommen hat. Daß derartige Differenzierungen den raschen Ausgleich einer Vielzahl von Forderungen und Schulden unter einer Vielzahl von Unternehmen für einen beträchtlichen Zeitraum so gut wie unmöglich machen würde, bedarf jedoch keiner Erläuterung.
Auch wenn die Klägerin hinweist auf eine für sie entstehende Diskriminierung im Verhältnis zu säumigen französischen Unternehmen, die ihre Beitragsschulden nach den Grundsätzen der Hohen Behörde zu der alten Frankenparität begleichen können, d.h. mit einer geringeren Anzahl von RE nach dem heute geltenden Maßstab, so muß sie sich entgegenhalten lassen, daß ihre Betrachtung insofern gleichfalls einseitig ist. Die Parität des Zahlungstages anwenden hieße nämlich eine Diskriminierung akzeptieren im Verhältnis zu anderen französischen Schuldnern, die vor der Frankenabwertung ihre Verpflichtungen erfüllt haben, also mit einem geringeren Frankenbetrag pro RE ihre Ausgleichslasten abtragen konnten. Den entscheidenden Maßstab für die Beantwortung der Diskriminierungsfrage können eben nicht die wenigen noch säumigen Schuldner bilden, sondern allein das Gros der Unternehmen, die ihren Beitragsverpflichtungen rechtzeitig nachgekommen sind.
Schließlich vermag ich auch nicht zu sehen, was die Klägerin mit dem Argument bezweckt, die Parität des Ausgleichsmonats könne schon deshalb nicht maßgeblich sein, weil für einen Teil des Aufwandes der Kasse das Paritätenproblem sich überhaupt nicht stelle, so für die Aufbringung der Zinsbeträge, für Verwaltungskosten oder für Prämien, die im Schrottausgleich fällig wurden. — In vollem Umfang ist diese Auffassung sicher nicht richtig, weil auch der erwähnte Aufwand in nationaler Währung entsteht und wenigstens teilweise zu Recht mit dem Ausgleichsmonat in Beziehung gebracht wird, so die Prämie für Roheiseneinsatz, die ja die Produktionsbedingungen im Ausgleichsmonat beeinflussen sollte. Soweit im strengen Sinne eine Verbindung mit dem Ausgleichsmonat nicht möglich erscheint, bleibt aber doch im Interesse der Praktikabilität der Ausgleichseinrichtung nicht die Möglichkeit, eine Differenzierung für die Behandlung des Währungsproblems im Sinne der Klägerin vorzunehmen. Die Abrechnung würde dadurch noch mehr erschwert, als sie es ohnedies schon ist.
Somit verfestigt sich nach Prüfung aller Aspekte die Überzeugung, eine Berücksichtigung der nach den Zufälligkeiten des Zahlungszeitpunktes sich bestimmenden Währungsparitäten könne dem Zweck der Ausgleichseinrichtung nicht angemessen sein. Den jetzt noch ausgleichspflichtigen Schuldnern und den Ausgleichsgläubigern Gewinne oder Verluste aus Währungsveränderungen individuell gutzuschreiben oder anzulasten, würde nach meinem Empfinden ein größeres Maß an Diskriminierung mit sich bringen, als es vielleicht bei Einschluß derartiger Währungsgewinne und -Verluste in die Gesamtrechnung des Schrottausgleichs zu verzeichnen ist.
Keinen Einfluß auf diesen Standpunkt können die Hinweise der Klägerin auf die Handhabung von Währungsproblemen in anderem Zusammenhang haben, etwa bei der Einziehung der allgemeinen Montanumlage oder nach dem EWG-Vertrag bei der Leistung von Staatsbeiträgen zum allgemeinen Haushalt, zum Sozialfonds oder zum Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft.
Wesentlich dafür ist vor allem — worauf die Hohe Behörde hingewiesen hat —, daß es an einer Vergleichbarkeit fehlt, denn diese anderen Einrichtungen weisen nicht die Eigentümlichkeit des Schrottausgleichs auf, die erwähnte horizontale Verschränkung einer Vielzahl von Unternehmen, die untereinander zu einem völligen Ausgleich, zu einer Gleichbehandlung kommen müssen.
Was die Montanumlage angeht, so ist außerdem zu erwähnen, daß auch für sie nach der Praxis der Hohen Behörde nicht der Zahlungszeitpunkt die Anwendung der Währungsparität für die Umrechnung in die nationale Währung bestimmt, sondern der Zeitpunkt der Fälligkeit.
Für die Einrichtungen des Gemeinsamen Marktes, der Römischen Verträge, aber ist kennzeichnend, daß insofern anders als nach dem Montanvertrag ausdrückliche Bestimmungen existieren, die das Ziel einer Kursgarantie verfolgen, was sich vielleicht daraus erklärt, daß dort Beiträge von Mitgliedstaaten an die Gemeinschaft zu leisten sind, also nicht Beiträge von privaten Unternehmen zum Zwecke der Befriedigung anderer privater Unternehmen (vgl. Haushaltsordnung betreffend den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft vom 5. 2. 1964 — Amtsblatt 1964, Seite 599 — Artikel 11, 12; Haushaltsordnung über die Einzelheiten und das Verfahren, nach dem die Beiträge der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 200 Absatz 1 und 2 des EWG-Vertrags der Kommission zur Verfügung zu stellen sind, und über die technischen Bedingungen für die Durchführung der Finanzgeschäfte des Europäischen Sozialfonds vom 31.1.1961 —Amtsblatt 1961, Seite 509 — Artikel 7, 8, 21 bis 24).
Um diesen Abschnitt abzuschließen: Die von der Hohen Behörde gewählte Lösung des Paritätenproblems erscheint mir unanfechtbar, und zwar im Hinblick auf die den Schrottausgleich a priori beherrschenden Prinzipien. Damit erweist sich nicht nur die Rüge der Vertragsverletzung als unbegründet, sondern zugleich diejenige der Verletzung von Kompetenznormen infolge Nichtbeteiligung des Ministerrats, da seine Zustimmung ja nur dann erforderlich gewesen wäre, wenn eine Antwort auf die Paritätenfrage nicht durch eine Klarstellung der Ziele und Prinzipien der Ausgleichseinrichtung hätte gefunden werden können.
5. Vorwurf: Verstoß gegen das Prinzip der Unzulässigkeit rückwirkender Belastungen
Immer noch im Rahmen der Währungsproblematik wird die Rüge erhoben, die Entscheidung Nr. 21/60 habe zu Unrecht, weil rückwirkend, neue Belastungen für die Klägerin mit sich gebracht. Maßgeblich stützt sich der Vorwurf auf die Erwägung, die Hohe Behörde habe sowohl im Zusammenhang mit der allgemeinen Umlage wie bei der Ordnung der Schrottumlage stets in allen Entscheidungen mit Rechnungseinheiten gearbeitet. Die Klägerin habe deshalb nicht mit einem Übergang zu dem System, das in der Entscheidung Nr. 21/60 enthalten ist, rechnen müssen. Damit rügt sie, so verstehe ich ihr Vorbringen, eine Verletzung des Vertrauensprinzips.
Daß auch dieser Vorwurf nicht begründet ist, läßt sich m.E. leicht nachweisen. — Einmal — darauf habe ich schon hingewiesen — wurde im Verfahren deutlich, daß die Hohe Behörde, die Brüsseler Kasse und die Regionalbüros in der Regel Zahlungsaufforderungen durchaus in nationaler Währung erließen. Insofern konnte also nicht der Eindruck entstehen, es handele sich im Schrottausgleich um Rechnüngseinheitenschulden. — Aber selbst wenn man davon ausgeht, den Schuldnern seien früher Abrechnungen in Rechnungseinheiten zugestellt worden, so bestand für sie doch zumindest bis zu der ersten Veränderung der Währungsparität in der Gemeinschaft kein Anlaß, daraus zwingende Schlüsse für die Frage zu ziehen, nach welchem Zeitpunkt sich die notwendige Umrechnung in die nationalen Währungen, die einzig effektiven Zahlungsmittel, bestimme, denn diese Frage war für die damaligen Abrechnungsperioden offensichtlich ohne Bedeutung.
Schließlich — und diese Überlegung dürfte letztlich maßgeblich sein — wurde nachgewiesen, daß das Prinzip, nach dem die Hohe Behörde die Veränderung der Währungsparitäten behandelt hat und das sie schon vor der Veränderung der DM-Parität in der Entscheidung Nr. 21/60 zum Ausdruck brachte, aus einer objektiven Interpretation der die Schrottausgleichseinrichtung beherrschenden Grundsätze, wie sie in den ersten allgemeinen Entscheidungen enthalten sind, zu entnehmen ist.
Von einer rückwirkenden Veränderung der Rechtslage oder von der Zerstörung einer berechtigten Vertrauensposition kann daher nicht die Rede sein.
6. Vorwurf: Unzulässiger Eingriff in die Währungshoheit der Bundesrepublik Deutschland
In einer letzten Rüge zum Kapitel „Währungsprobleme“ macht die Klägerin geltend, die Hohe Behörde sei nicht befugt, ihre Ansicht über das Verhältnis DM - RE für maßgeblich zu erklären, da die Festsetzung der Währungsparitäten in die Kompetenz der Mitgliedstaaten falle.
Wenn ich recht sehe, bestreitet die Hohe Behörde nicht diese Kompetenz. Sie hat auch nicht den Versuch gemacht, sie anstelle der Mitgliedstaaten auszuüben oder ihre Ausübung zu beeinflussen. Nur dann aber könnte — richtig verstanden — von einer Verletzung der nationalen Währungshoheit die Rede sein.
In Wirklichkeit hat die Hohe Behörde nichts anderes getan, als die von den Mitgliedstaaten vorgenommenen Paritätsänderungen in den Rahmen der Einrichtung, für die sie die Verantwortung trägt, als gegebene Größen einzubauen. Daß sie dabei für Schulden und Forderungen, die entstanden sind vor der Währungsänderung mit Rücksicht auf die besonderen Regeln der Schrottausgleichs, die alte Parität anwendet, verletzt nicht den staatlichen Kompetenzbereich, denn für die Hohe Behörde sind die Ausgleichsbeiträge und -forderungen im Ausgleichsmonat in der nationalen Währung entstanden und in dieser Rechnungsgröße unverändert geblieben. Damit wird, wie gesagt, ausdrücklich die Währungshoheit der Mitgliedstaaten von ihr anerkannt, soweit sie ausgeübt wurde im Zeitpunkt der Entstehung der Forderungen und Schulden.
Für die Hohe Behörde bestand auch nicht, wie die Klägerin es für richtig hält, die Notwendigkeit eines Rückgriffs auf den Artikel 67 zum Zwecke des Ausgleichs der mit den Währungsänderungen verbundenen Auswirkungen, und zwar deshalb nicht, weil für sie die Berücksichtigung dieses Phänomens im Rahmen der besonderen grenzüberschreitenden gemeinsamen Ausgleichseinrichtung mit ihren gegenseitigen Beziehungen zwischen den Unternehmen der verschiedenen Mitgliedstaaten nach den Regeln des Artikels 53, also einer lex specialis, möglich war.
Insgesamt komme ich somit zu dem Ergebnis, daß die zur Währungsfrage vorgebrachten Rügen der Klägerin eine Annullierung oder Teilannullierung der angegriffenen Entscheidung nicht nach sich ziehen können.
II. Zur Zinsregelung der Entscheidung Nr. 7/61
Der größere in der angegriffenen Entscheidung enthaltene Posten wird vom Debitorensaldo aus der Zinsrechnung der Hohen Behörde gebildet. Ihm gilt ein zweiter Kreis von Angriffsmitteln, denen ich mich jetzt zuwenden werde.
Auch hier tauchen zunächst zwei Klagegründe formaler Natur auf, nämlich die Rüge, die für die Zinsrechnung maßgebliche Entscheidung Nr. 7/61 sei ohne Zustimmung des Ministerrats ergangen, und der Vorwurf, die Entscheidung Nr. 7/61 enthalte keine ausreichende Begründung.
1. Fehlende Zustimmung des Ministerrats beim Erlaß der Entscheidung Nr. 7/61
Die Klägerin weist darauf hin, die Entscheidung Nr. 16/58 habe mit Zustimmung des Ministerrats ein System von Verzugszinsen eingeführt. Diese Regelung sei ohne die Mitwirkung des Ministerrats abgelöst worden von der Entscheidung Nr. 7/61, die für eine Reihe von Unternehmen — unter ihnen die Klägerin — eine erhebliche Mehrbelastung durch die Änderung der in den Ausgleich einzubeziehenden Faktoren mit sich gebracht habe. — Die Hohe Behörde vertritt demgegenüber den Standpunkt, sie habe nichts anderes getan, als die technischen Modalitäten des Schrottausgleichs geregelt, die in den Rahmen ihrer Ausführungsbefugnisse fallen.
Zu der aufgeworfenen Streitfrage möchte ich zunächst betonen, daß aus der Tatsache der Zustimmung des Ministerrats zu der Entscheidung Nr. 16/58 zwingende Schlüsse im Sinne der klägerischen Argumentation nicht gezogen werden können. Sie würden voraussetzen, daß die Zustimmung des Ministerrats sich auf die Verzugszinsenregelung bezog und daß sie kraft Vertrages, nicht nur nach Ansicht des Ministerrats, notwendig war. — Andererseits ist für die Auffassung der Hohen Behörde nichts aus dem Umstand zu gewinnen, daß nach Erlaß der Entscheidung Nr. 7/61 Proteste oder Klagen von seiten der Mitgliedstaaten wegen Mißachtung der Kompetenzen des Ministerrats unterblieben, denn Artikel 53 stellt zwingendes Recht dar, über das auch die Mitgliedstaaten und der Ministerrat nicht verfügen können.
Betrachtet man das Problem der Mitwirkung des Ministerrats abgesehen von den beiden erwähnten Aspekten, so könnte man den Standpunkt vertreten, seine Kompetenz sei ausreichend berücksichtigt beim Akt der Schaffung der finanziellen Einrichtung, denn eine solche Einrichtung, die mit der Einziehung von Beiträgen und der Ausschüttung von Ausgleichszahlungen an Unternehmen arbeitet, müsse nach der Natur der Sache eine Zinsregelung umfassen. — Wer jedoch einer strengen Auslegung von Artikel 53 zuneigt, wird selbst bei Anerkennung dieser Tatsache zu bedenken geben, daß eine Zinsregelung — wie das vorliegende Verfahren zeigt — so oder so, nämlich mit erheblich divergierenden Auswirkungen, ausgestaltet sein kann und daß folglich auch bei der Wahl ihrer zweckmäßigsten Form, also bei der Festlegung wesentlicher Details der Ausgleichsregelung, der Ministerrat ein Wort mitzureden habe,
Ebenso wie bei der Prüfung des entsprechenden Klagegrundes zu der Währungsproblematik kann diese Frage jedoch letzten Endes nicht entschieden werden, ehe nicht die materiell-rechtliche Untersuchung des Zinsproblems abgeschlossen ist. Sie kann nämlich zu dem Ergebnis führen, nur eine bestimmte, hier: die zuletzt gewählte Form der Zinsregelung entspreche den Prinzipien der Ausgleichseinrichtung. Wenn dem so ist, d.h. wenn die prinzipielle Ausgestaltung der Ausgleichseinrichtung, so wie sie sich aus den Anfangsentscheidungen ergibt, die mit Zustimmung des Ministerrats ergangen sind, denknotwendig zu dem jetzt geltenden Zinssystem hinführt, wird dessen spätere Verlautbarung nicht als ein selbständiger und neuer Gestaltungsakt im Rahmen der Ausgleichs-einrichtung, sondern nur als eine technische Ausführungsentscheidung im Sinne der Hohen Behörde anzusprechen sein.
Wir müssen deshalb die angeschnittene Frage zunächst zurückstellen und später, nach Prüfung des entscheidenden materiell-rechtlichen Problems, noch einmal auf sie zurückkommen.
2. Unzulängliche Begründung der Entscheidung Nr. 7/61
Einen Begründungsmangel soll die Entscheidung Nr. 7/61 nach Ansicht der Klägerin insofern aufweisen, als die in ihr angestellten Erwägungen nicht schlüssig seien. Die Klägerin erklärt, die Hohe Behörde habe sich im wesentlichen auf die Überlegung gestützt, nach dem alten Zinssystem sei eine Verzinsung vorläufiger Schulden vorzunehmen, deren Umfang sich ändern könne, so daß möglicherweise die geleisteten Zinsen nicht der Hauptschuld entsprächen. Das neue System solle demgegenüber nicht von veränderlichen Faktoren beeinflußt werden. — Dieses Ziel — so die Auffassung der Klägerin — könne aber auch erreicht werden mit Hilfe des alten Systems in Form eines Ausgleichs bei der Endabrechnung. Sie folgert daraus, die Hohe Behörde müsse in Wirklichkeit mit der Schaffung der neuen Zinsregelung eine andere Absicht verfolgt haben, für die in der Entscheidungsbegründung Erwägungen nicht enthalten seien.
Ebenso wie der Vorwurf des Begründungsmangels im Zusammenhang mit der Währungsproblematik scheint mir diese Rüge zumindest dicht an der Grenze der formalen Rügen zu liegen, weil sie im Grunde schon materiell-rechtliche Probleme berührt. — Aber auch abgesehen davon dürfte sie für die Klage nicht erfolgreich sein. Wenn ich recht sehe, hat die Klägerin nämlich bei der Darstellung ihres Klagegrundes nur einen Teil der Entscheidungsbegründung wiedergegeben. In der Entscheidung ist darüber hinaus auch die Rede davon, die neue Zinsregelung solle einen Ausgleich für die Tatsache schaffen, daß Zahlungen zu verschiedenen Zeiten geleistet wurden, womit ein Phänomen angesprochen sein kann, das die Hohe Behörde „zeitliche Nicht-Diskriminierung“ nennt. Dieser in den Schlüssigkeitserwägungen der Klägerin nicht eingeschlossene Gedanke könnte ausreichen, der Entscheidung der Hohen Behörde einen anderen als den von der Klägerin unterstellten Sinn zu geben. Jedenfalls reicht er im vorliegenden Zusammenhang aus, um den Vorwurf der unschlüssigen Begründung zurückzuweisen.
3. Vertragsverletzung
Mit dem Klagegrund der Vertragsverletzung stoßen wir zum eigentlichen Kern des zweiten Problemkreises vor, nämlich zur materiell-rechtlichen Beurteilung des von der Hohen Behörde in der Entscheidung Nr. 7/61 eingeführten Zinssystems. Unter mehreren Gesichtspunkten sind dazu Bemerkungen am Platze.
Vorweg will ich noch einmal kurz hervorheben, worin die wesentliche Neuerung der Entscheidung Nr. 7/61 besteht. — Nach dem alten System — um es einmal so zu nennen — gab es Zinsen zugunsten von ausgleichsberechtigten Unternehmen, die ihre Ausgleichsvergütungen nicht im Ausgleichsmonat erhalten hatten. Außerdem wurden wohl, wenn ich recht sehe, Zinsen solchen Ausgleichsschuldnern gutgebracht, die, wie sich mitunter bei einer späteren Berichtigung der Ausgleichsrechnung herausstellte, zuviel gezahlt und entsprechende Rückerstattungsansprüche hatten. — Auf der Schuldnerseite kam aufgrund mehrerer Beschlüsse des Beirates der Kasse bis zum Jahre 1958 ein System von Verzugszinsen zur Anwendung, wenn die von der Kasse abgerufenen Beiträge nicht fristgerecht gezahlt wurden. Nach Übergang der Verwaltung in die Hände der Hohen Behörde ab 1958 waren Verzugszinsen zu zahlen von Unternehmen, die nicht am 25. Tage nach der Veröffentlichung der die Beitragssätze fixierenden Entscheidungen ihren Beitragspflichten nachkamen.
Das neue System der Entscheidung Nr. 7/61 geht demgegenüber für jedes Schuldnerunternehmen (für die Ausgleichsgläubiger hat sich nichts geändert) von den effektiven Zahlungen aus und gibt vom Zahlungstage an auf die Hauptschuld 5 % Habenzinsen bis zum Tage der endgültigen Schrottabrechnung. Die dafür erforderlichen Beträge werden auf alle beitragspflichtigen Unternehmen umgelegt nach dem Verhältnis der ausgleichspflichtigen Schrottmengen. Früher gezahlte Verzugszinsen wurden nach Inkrafttreten der Entscheidung Nr. 7/61 auf die Hauptschulden angerechnet, die Verzugszinsenkonten also aufgelöst. — Damit kommt das neue stem, wie die Hohe Behörde versicherte und wie sie in mehreren Beispielen nachzuweisen versuchte, einem System von Fälligkeitszinsen nahe, also einem System, das auf Mahnung, Verzug, Verschulden usw… keine Rücksicht nimmt.
a)
Ist nun diese Regelung tatsächlich, wie die Klägerin vorgibt, diskriminierend, weil alle Unternehmen bei verspäteter Zahlung gleichbehandelt werden ohne Rücksicht darauf, ob Verzug vorliegt oder ob, wie bei der Klägerin, eine Inverzugsetzung unterblieb mit Rücksicht auf die objektiv vorhandenen Schwierigkeiten, das Schicksal des Konzernschrotts im Rahmen der Ausglcichseinrichtung zu bestimmen?
Man wird sicher geneigt sein, diese Frage mit Ja zu beantworten, wenn man im System der Verzugszinsen ein „klassisches“, allgemein geübtes und anerkanntes System sieht, also ein System, das bei der verspäteten Erbringung von Geldleistungen der Idee der Gerechtigkeit am meisten angenähert ist, und wenn man die Geldleistungen im Rahmen der Ausgleichseinrichtung in gleicher Weise beurteilt wie Geldleistungen in allgemeinen Vertragsverhältnissen und in gewöhnlichen öffentlich-rechtlichen Beziehungen (Steuerrecht; Abgabenrecht).
Hier greift aber — und wohl zu Recht — ein wesentlicher Einwand der Hohen Behörde ein, die auf die besondere Natur der Schrottausgleichseinrichtung hinweist und auf die Notwendigkeit, ein ihr speziell angepaßtes Zinssystem anzuwenden.
Wie schon wiederholt erwähnt, soll ja die Ausgleichseinrichtung eine Art Lastenausgleich im Schrotteinkauf garantieren, das heißt praktisch dahin führen, daß es — bezogen auf bestimmte Perioden — keinen Unterschied macht, ob ein Unternehmen Inlandschrott verbrauchte oder sich mit Importschrott versorgte. In idealer Weise würde ein solcher Ausgleich funktionieren, wenn alle notwendigen Berechnungen in kurzer Zeit erstellt werden könnten und wenn auf sie gestützt ein effektiver Ausgleich kurze Zeit danach möglich wäre. So ergäbe sich ein Höchstmaß an Gleichbehandlung für alle schrottverbrauchenden Unternehmen.
Die Wirklichkeit blieb jedoch recht weit hinter diesem Ideal zustand zurück, sei es, weil Meldungen über Schrottkäufe und Schrottverbrauch unterblieben, weil Zahlungen verweigert wurden oder weil objektiv komplizierte Streitfragen auftauchten, deren Klärung erhebliche Zeit in Anspruch nahm. Die für den Ausgleich notwendigen Gelder gingen so in beträchtlichem Umfang mit Verspätung ein, und nicht immer konnte die Säumnis mit der Auferlegung von Verzugszinsen sanktioniert werden. Auch wird es — was hier lediglich angedeutet werden kann — nur in den seltensten Fällen mit Rücksicht auf die objektiven Schwierigkeiten des Ausgleichssystems möglich sein, der Hohen Behörde den Vorwurf eines Amtsfehlers zu machen mit der Folge, daß sie für verspätete Zahlungen mit ihrem allgemeinen Budget einzustehen hat.
Andererseits verlangt, auch das wurde schon erwähnt, das System des Ausgleichs, daß den ausgleichsberechtigten Unternehmen, bezogen auf die verschiedenen Ausgleichsmonate, Zinsen gutgeschrieben werden, da sonst zu ihrem Nachteil der Ausgleich unvollständig wäre. Wollte man hier nach dem alten System Abhilfe schaffen, so blieb nur die Möglichkeit, die durch Verzugszinsen nicht auffüllbare Lücke in den allgemeinen Aufwand der Kasse einzubeziehen und die dafür erforderlichen Beiträge auf alle ausgleichspflichtigen Schuldner umzulegen.
Damit aber entfernte man sich, wie unschwer zu erkennen ist, recht weit vom Prinzip der Gleichbehandlung aller am Ausgleich beteiligten Unternehmen. Schuldner, die rechtzeitig gezahlt hatten, mußten nämlich nunmehr zusätzliche Leistungen erbringen zur Deckung des eben erwähnten Zinsaufwandes, während verspätet leistende Schuldner (die nicht in Verzug geraten waren) jahrelang im Genuß von Summen verbleiben konnten, die eigentlich von der Ausgleichskasse zu beanspruchen waren.
Es kann demnach für meine Überzeugung gar keine Frage sein, daß nicht die neue Regelung und Verteilung der Zinslasten, wie sie in der Entscheidung Nr. 7/61 angeordnet ist, diskriminierend wirkt, sondern — gemessen an den für den Ausgleich notwendigen Prinzipien — allein die alte Regelung.
So erweist sich, folgt man dieser Auflassung, nicht nur der Diskriminierungsvorwurf der Klägerin als unbegründet, sondern gleichermaßen die Rüge, die Zustimmung des Ministerrats sei zu Unrecht bei der Einführung des neuen Systems nicht eingeholt worden, denn dieses neue System läßt sich, wie ich zu zeigen versuchte, unmittelbar ableiten aus den den Ausgleich von Anfang an beherrschenden Grundsätzen der Gleichbehandlung und Nicht-Diskriminierung.
b)
Sind — so müssen wir uns aber weiterhin fragen — andere Gründe sichtbar, welche die erst im Jahre 1961 erfolgte Umgestaltung der Zinsregelung trotz prinzipieller Vereinbarkeit mit den Grundsätzen der Ausgleichseinrichtung rechtswidrig erscheinen lassen?
Mehrere Gedanken der Klägerin kommen hier in Betracht, Uberlegungen, die rechtssystematisch schwer auseinanderzuhalten sind.
—
Zu beanstanden ist nach Ansicht der Klägerin, daß die Hohe Behörde mit der Einführung der Entscheidung Nr. 7/61 gegen eine Norm verstoßen hat, die sie früher selbst gesetzt und in der sie hinsichtlich des Zinssystems für die Ausgleichseinrichtung eine Wahl getroffen hat. Auf die Rechtsbeständigkeit dieser Wahl habe sich die Klägerin verlassen dürfen; die Hohe Behörde wäre nur dann berechtigt gewesen, darauf zurückzukommen, wenn die ursprünglich getroffene Regelung sich als rechtswidrig erweisen würde.
Meines Erachtens ist jedoch nicht nachzuweisen, daß derartige Prinzipien für normative, allgemein gültige Maßnahmen der Hohen Behörde gelten müssen. Wenn auch umgekehrt nicht generell das Prinzip gelten mag, ein Gesetzgeber müsse frei sein, zu jeder Zeit eine Regelung, die sich als unzulänglich erwiesen hat, durch eine zweckmäßigere zu ersetzen, so finden sich doch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes, zumindest für die Schrottausgleichs-einrichtung, Anhaltspunkte für eine derartige Einstellung (Rechtssache 19/61, RsprGH VIII 752). Sie erklärt sich im Grunde aus der Tatsache, daß durch die späteren allgemeinen Entscheidungen im Schrottausgleich eigentlich nichts völlig Neues geschaffen wurde, vielmehr lediglich Anpassungen erstrebt wurden an diejenigen Prinzipien, die sich aus den ersten Entscheidungen zum Schrottausgleich schon ableiten lassen, wenn auch — was Einzelheiten angeht — vielleicht nur in unvollkommener Weise. — Darüber hinaus — das habe ich gezeigt — haftet tatsächlich der ursprünglichen Zinsregelung nicht nur eine Unvollkommenheit an, die sie als unzweckmäßig erscheinen läßt, sondern sie hat erheblich diskriminierenden Charakter, womit, gemessen an den elementaren Prinzipien des Schrottausgleichs — im Sinne der Klägerin —, ihre Rechtswidrigkeit erwiesen ist.
—
Ähnliche Überlegungen müssen in diesem Zusammenhang einer zweiten Bemerkung der Klägerin gelten, mit der sie die Unzulässigkeit einer rückwirkenden Belastung mit Verzugszinsen geltend macht. Ihr kann namentlich entgegengehalten werden, daß der Gerichtshof gerade mit Rücksicht auf die besondere Natur des Schrottausgleichs für diesen Bereich im allgemeinen das Recht der Hohen Behörde zu rückwirkend korrigierenden und belastenden Anordnungen außerordentlich großzügig bemessen hat, vor allem wenn es sich darum handelt, einen ungerechtfertigten Vorteil zu entziehen. Ich verweise dazu auf die Zitate, welche die Hohe Behörde in der mündlichen Verhandlung zur Rechtsprechung des Gerichtshofes gebracht hat.
—
Schließlich kann der Hohen Behörde auch nicht vorgeworfen werden, sie habe eine notwendige Interessenabwägung unterlassen und sie habe im vorliegenden Fall den Grundsatz der Rechtssicherheit unter Abweichung von den Regeln, die im Verfahren 19/61 etabliert wurden, zuungunsten der Klägerin vernachlässigt.
Da wir es in der Entscheidung Nr. 7/61 mit einer generellen Maßnahme zu tun haben, kann naturgemäß eine Einzelabwägung individueller Interessen nicht in Betracht kommen. Würde man ein derartiges Maß an Differenzierung von der Hohen Behörde beim Erlaß von allgemeinen Entscheidungen verlangen, so könnte diese ihre gesetzgeberischen Aufgaben nur unter ganz erheblichen Schwierigkeiten erfüllen. — Was den Grundsatz der Rechtssicherheit angeht, so beruft sich die Klägerin zu Unrecht auf das Urteil 19/61. Dort wurde der Grundsatz der Rechtssicherheit in einem anderen Sinne zur Rechtfertigung klar und eindeutig abgrenzbarer juristischer Kriterien verwendet, also im Interesse der Rechtssicherheit der Gesamtheit der Schrottverbraucher, während im vorliegenden Falle die Klägerin diesen Grundsatz anruft zur Erhaltung einer individuellen Rechtsposition, die erwiesenermaßen mit den Prinzipien des Schrottausgleichs nicht zu vereinbaren ist.
Festzuhalten ist demnach, daß keiner der vorgetragenen Gedanken die rückwirkende Ersetzung der ursprünglichen Zinsregelung durch die Entscheidung Nr. 7/61 als rechtswidrig erscheinen läßt.
III. Zusammenfassung und Ergebnis
Alle diese Überlegungen zusammen führen mich zu folgendem Schlußantrag: Die Klage der Firma Mannesmann AG, gerichtet gegen die Entscheidung der Hohen Behörde vom 8. Juli 1964, ist zulässig, aber nicht begründet. Sie muß aus den erwähnten Gründen zurückgewiesen werden mit der Folge, daß die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.