62019CV0001(02)
OPINIA 1/19 TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 6 października 2021 r.
Spis treści
I. Wniosek o wydanie opinii
II. Ramy prawne
A. Stosowne dyrektywy dotyczące współpracy sądowej w sprawach karnych
B. Stosowne dyrektywy dotyczące wspólnej polityki azylowej
C. Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej
III. Konwencja stambulska i jej podpisanie przez Unię
A. Analiza konwencji stambulskiej
B. Wnioski dotyczące decyzji w sprawie podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej
C. Decyzja 2017/865 w sprawie podpisania
D. Decyzja 2017/866 w sprawie podpisania
IV. Oceny dokonane przez Parlament w jego wniosku o wydanie opinii
A. W przedmiocie stanu faktycznego i postępowania
B. W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
C. W przedmiocie rozdzielenia aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
D. W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
V. Streszczenie uwag przedstawionych Trybunałowi
A. W przedmiocie stanu faktycznego i postępowania
1. W przedmiocie podpisania i ratyfikacji konwencji stambulskiej przez państwa członkowskie
2. W przedmiocie procedury podpisania konwencji stambulskiej w Radzie
3. W przedmiocie procedury zawarcia konwencji stambulskiej w Radzie
B. W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii
1. W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
2. W przedmiocie rozdzielenia aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
3. W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
C. Co do istoty wniosku o wydanie opinii
1. W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
a) W przedmiocie „szerokiego” lub „ograniczonego” przystąpienia Unii do konwencji stambulskiej
b) W przedmiocie kryteriów określenia kompetencji Unii
c) W przedmiocie związku między konwencją stambulską a dorobkiem prawnym Unii
d) W przedmiocie art. 82 ust. 2 TFUE
e) W przedmiocie art. 84 TFUE
f) W przedmiocie art. 78 ust. 2 TFUE
g) W przedmiocie art. 83 ust. 1 TFUE
2. W przedmiocie rozdzielenia aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
3. W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
a) Przedstawienie praktyki „wspólnego porozumienia”
b) W przedmiocie zgodności praktyki „wspólnego porozumienia” z art. 13 ust. 2 TUE, a także z art. 2–6 oraz art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE
c) W przedmiocie zgodności praktyki „wspólnego porozumienia” z zasadami: przyznania kompetencji, lojalnej współpracy między Unią a jej państwami członkowskimi, jedności zewnętrznej reprezentacji Unii oraz z międzynarodowym prawem publicznym
VI. Zajęcie stanowiska przez Trybunał
A. W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii
B. W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
C. W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
D. W przedmiocie rozdzielenia aktu zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
VII. Odpowiedź na wniosek o wydanie opinii
Opinia wydana na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE – Konwencja o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencja stambulska) – Podpisanie przez Unię Europejską – Projekt zawarcia przez Unię – Pojęcie „przewidywanej umowy” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE – Kompetencje zewnętrzne Unii – Materialna podstawa prawna – Artykuł 78 ust. 2 TFUE – Artykuł 82 ust. 2 TFUE – Artykuł 83 ust. 1 TFUE – Artykuł 84 TFUE – Artykuł 336 TFUE – Artykuły 1–4a Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Częściowe uczestnictwo Irlandii w zawarciu konwencji stambulskiej przez Unię – Możliwość rozdzielenia aktu zawarcia umowy międzynarodowej na dwie odrębne decyzje zgodnie z mającymi zastosowanie podstawami prawnymi – Praktyka „wspólnego porozumienia” – Zgodność z traktatem UE i traktatem FUE
W postępowaniu w sprawie wydania opinii 1/19
mającym za przedmiot wniosek o wydanie opinii w trybie art. 218 ust. 11 TFUE, złożony przez Parlament Europejski w dniu 9 lipca 2019 r.,
TRYBUNAŁ (wielka izba)
w składzie: K. Lenaerts, prezes, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes, A. Arabadjiev (sprawozdawca), A. Prechal, M. Vilaras, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin i N. Wahl, prezesi izb, T. von Danwitz, F. Biltgen, K. Jürimäe, L.S. Rossi, I. Jarukaitis i N. Jääskinen, sędziowie,
rzecznik generalny: G. Hogan,
sekretarz: R. Schiano, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 października 2020 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu Parlamentu Europejskiego – D. Warin, A. Neergaard oraz O. Hrstková Šolcová, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu belgijskiego – C. Pochet oraz J.‑C. Halleux, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu bułgarskiego – E. Petranova, L. Zaharieva, T. Mitova oraz M. Georgieva, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu czeskiego – M. Smolek, J. Vláčil, M. Švarc oraz K. Najmanová, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu duńskiego – . M. P. Jespersen, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu Irlandii – M. Browne, G. Hodge oraz A. Joyce, w charakterze pełnomocników, których wspierali P. McGarry oraz S. Kingston, SC,
–
w imieniu rządu greckiego – K. Boskovits, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu hiszpańskiego – S. Centeno Huerta, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu francuskiego – J.‑L. Carré, D. Dubois, T. Stéhelin oraz A.‑L. Desjonquères, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu węgierskiego – M.Z. Fehér oraz P. Csuhány, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu austriackiego – J. Schmoll, E. Samoilova oraz H. Tichy, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna oraz A. Miłkowska, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu rządu słowackiego – B. Ricziová, w charakterze pełnomocnika,
–
w imieniu rządu fińskiego – H. Leppo oraz J. Heliskoski, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Rady Unii Europejskiej – S. Boelaert, B. Driessen oraz A. Norberg, w charakterze pełnomocników,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – A. Bouquet, T. Ramopoulos, C. Cattabriga oraz S. Grünheid, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 marca 2021 r.,
wydaje następującą
Opinię
I. Wniosek o wydanie opinii
1
Wniosek o wydanie opinii skierowany do Trybunału przez Parlament Europejski został sformułowany w następujący sposób:
„[1)]
[(a)]
Czy art. 82 [ust. 2] i art. 84 [TFUE] stanowią [właściwą] podstawę prawną aktu Rady [Unii Europejskiej] dotyczącego zawarcia w imieniu Unii [Europejskiej] [K]onwencji [Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencji stambulskiej)], czy raczej akt ten powinien mieć za podstawę art. 78 [ust. 2], art. 82 [ust. 2] i art. 83 [ust. 1] TFUE, oraz
[(b)]
czy konieczne bądź możliwe jest rozdzielenie decyzji [w sprawie] podpisania i decyzji [w sprawie] zawarcia konwencji [stambulskiej] w konsekwencji tego wyboru podstawy prawnej?
[2)]
Czy zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej na podstawie art. 218 [ust. 6] TFUE jest zgodne z traktatami, biorąc pod uwagę brak wspólnego porozumienia ze strony wszystkich państw członkowskich co do ich woli związania się ową konwencją?”.
II. Ramy prawne
A.
Stosowne dyrektywy dotyczące współpracy sądowej w sprawach karnych
2
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, zastępująca decyzję ramową Rady 2002/629/WSiSW (Dz.U. 2011, L 101, s. 1), mająca zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii, stanowi w art. 1:
„Niniejsza dyrektywa określa minimalne reguły dotyczące określania przestępstw i kar dotyczących handlu ludźmi. Wprowadza ona również wspólne przepisy w celu lepszego zapobiegania takim przestępstwom i lepszej ochrony ich ofiar, przy uwzględnieniu kwestii związanych z płcią”.
3
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/93/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej, zastępująca decyzję ramową Rady 2004/68/WSiSW (Dz.U. 2011, L 335, s. 1; sprostowanie Dz.U. 2012, L 18, s. 7), mająca zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii, stanowi w art. 1:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia minimalne normy dotyczące określania przestępstw i kar dotyczących niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci, pornografii dziecięcej oraz nagabywania dzieci dla celów seksualnych. Wprowadza ona również przepisy służące lepszemu zapobieganiu takim przestępstwom i lepszej ochronie pokrzywdzonych w wyniku takich przestępstw”.
4
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiająca normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępująca decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW (Dz.U. 2012, L 315, s. 57), mająca zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii, stanowi w motywie 11:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia normy minimalne. Państwa członkowskie mogą rozszerzyć zakres praw określonych w niniejszej dyrektywie w celu zapewnienia wyższego poziomu ochrony”.
B.
Stosowne dyrektywy dotyczące wspólnej polityki azylowej
5
Dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12), która ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Dani i Irlandii, uściśla w art. 3 ust. 4 lit. a) i art. 3 ust. 5:
„4.   Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla korzystniejszych przepisów:
a)
dwustronnych lub wielostronnych porozumień między [Unią] lub [Unią] i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a państwami trzecimi, z drugiej strony;
[…]
5.   Niniejsza dyrektywa pozostaje bez wpływu na możliwość przyjęcia lub utrzymania korzystniejszych przepisów przez państwa członkowskie”.
6
Dyrektywa Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44), która ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii i Irlandii, stanowi w art. 3 ust. 3 lit. a) i b):
„3.   Przepisy niniejszej dyrektywy stosuje się bez uszczerbku dla korzystniejszych przepisów dotyczących:
a)
dwustronnych i wielostronnych umów między [Unią] lub [Unią] i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a państwami trzecimi, z drugiej strony;
b)
dwustronnych umów już zawartych między państwem członkowskim a państwem trzecim przed datą wejścia w życie niniejszej dyrektywy”.
7
Zgodnie z art. 13 tej dyrektywy:
„Państwa członkowskie mogą wydawać dokumenty pobytowe ze stałym lub nieograniczonym okresem ważności na warunkach korzystniejszych niż warunki ustanowione w niniejszej dyrektywie. Takie dokumenty pobytowe nie uprawniają do zamieszkiwania w innych państwach członkowskich, jak przewiduje rozdział III niniejszej dyrektywy”.
8
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98), która ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii i Irlandii, stanowi w art. 4:
„1.   Niniejsza dyrektywa nie narusza korzystniejszych postanowień zawartych w:
a)
dwu- lub wielostronnych umowach między [Unią] lub [Unią] i jej państwami członkowskimi i co najmniej jednym państwem trzecim;
b)
dwu- lub wielostronnych umowach między jednym lub większą liczbą państw członkowskich i jednym lub większą liczbą państw trzecich.
2.   Niniejsza dyrektywa nie narusza żadnych przepisów dorobku [Unii] w dziedzinie polityki imigracyjnej i azylowej, które mogą być korzystniejsze dla obywatela państwa trzeciego.
3.   Niniejsza dyrektywa nie narusza prawa państw członkowskich do przyjęcia lub zachowania przepisów korzystniejszych dla osób objętych jej zakresem zastosowania, o ile przepisy te są zgodne z niniejszą dyrektywą.
4.   W odniesieniu do obywateli państw trzecich wyłączonych z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a) państwa członkowskie:
a)
zapewniają, by ich traktowanie oraz poziom ochrony były nie mniej korzystne, niż przewidziano w art. 8 ust. 4 i 5 (ograniczenia w stosowaniu środków przymusu), art. 9 ust. 2 lit. a) (wstrzymanie wydalenia), art. 14 ust. 1 lit. b) i d) (opieka zdrowotna w nagłych wypadkach i uwzględnianie potrzeb osób wymagających szczególnego traktowania) oraz w art. 16 i 17 (warunki pobytu w ośrodku detencyjnym), oraz
b)
przestrzegają zasady non-refoulement”.
9
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9), która zastąpiła dyrektywę Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.U. 2004, L 304, s. 12) i która ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii i Irlandii, stanowi w art. 3:
„Państwa członkowskie mogą wprowadzać lub utrzymywać korzystniejsze normy pozwalające określić, kto może zostać zakwalifikowany jako uchodźca lub osoba potrzebująca ochrony uzupełniającej, oraz pozwalające określić zakres ochrony międzynarodowej, pod warunkiem że normy te będą zgodne z niniejszą dyrektywą”.
10
Dyrektywa Rady 2004/83, która chociaż została uchylona dyrektywą 2011/95, nadal wiąże Irlandię, stanowi w art. 1:
„Celem niniejszej dyrektywy jest określenie minimalnych norm dla zakwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz określenie zakresu przyznanej ochrony”.
11
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60), która ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii i Irlandii, stanowi w art. 5:
„Państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymać korzystniejsze normy dotyczące procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, o ile normy te są zgodne z niniejszą dyrektywą”.
12
Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. 2005, L 326, s. 13), która chociaż została uchylona dyrektywą 2013/32, nadal wiąże Irlandię, stanowi w art. 1:
„Celem niniejszej dyrektywy jest ustanowienie minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich”.
13
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96), która ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Królestwa Danii i Irlandii, stanowi w art. 4:
„Państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymać korzystniejsze przepisy dotyczące warunków przyjmowania wnioskodawców i innych bliskich krewnych wnioskodawcy przebywających w tym samym państwie członkowskim, którzy są na jego utrzymaniu, lub ze względów humanitarnych, w zakresie, w jakim przepisy te są zgodne z niniejszą dyrektywą”.
C.
Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej
14
Rozporządzenie nr 31 (EWG), 11 (EWEA) ustanawiające regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 1962, 45, s. 1385), zmienione ostatnio rozporządzeniem Rady (UE) nr 1416/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., (Dz.U. 2013, L 353, s. 24), stanowi między innymi, że regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej mają na celu „umożliwienie [urzędnikom i innym pracownikom Unii] wykonywanie ich obowiązków w sposób jak najbardziej skuteczny i efektywny”.
III. Konwencja stambulska i jej podpisanie przez Unię
A.
Analiza konwencji stambulskiej
15
Konwencja stambulska, której ostateczny tekst został przyjęty przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 7 kwietnia 2011 r., została otwarta do podpisu w dniu 11 maja 2011 r. na 121. posiedzeniu tego Komitetu w Stambule (Turcja). Konwencja weszła w życie 1 sierpnia 2014 r. Zawiera ona preambułę, 81 artykułów podzielonych na 12 rozdziałów oraz załącznik dotyczący przywilejów i immunitetów, który ma zastosowanie do członków „Grupy Ekspertów do spraw Przeciwdziałania Przemocy wobec Kobiet i Przemocy Domowej” (Grevio), o której mowa w art. 66 wspomnianej konwencji.
16
W preambule konwencja stambulska przywołuje między innymi europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisaną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Konwencję Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi, Konwencję Rady Europy o ochronie dzieci przed seksualnym wykorzystywaniem i niegodziwym traktowaniem w celach seksualnych, Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1249, s. 13) i międzynarodowe prawo humanitarne, w szczególności Konwencję o ochronie osób cywilnych podczas wojny podpisaną w Genewie w dniu 12 sierpnia 1949 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 75, s. 287).
17
W preambule uznano, że przemoc wobec kobiet jest przejawem nierównych stosunków władzy między kobietami a mężczyznami na przestrzeni wieków, które doprowadziły do dominacji mężczyzn nad kobietami i dyskryminacji kobiet, uznano strukturalny charakter przemocy wobec kobiet jako przemocy ze względu na płeć oraz fakt, że przemoc wobec kobiet stanowi jeden z podstawowych mechanizmów społecznych, poprzez który kobiety są spychane na podległą pozycję względem mężczyzn.
18
Zgodnie z art. 1 zawartym w rozdziale I, zatytułowanym „Cele, definicje, równość i niedyskryminacja, zobowiązania ogólne”, konwencja stambulska ma między innymi na celu ochronę kobiet przed wszystkimi formami przemocy oraz zapobieganie, ściganie i eliminację takiej przemocy, przyczynianie się do eliminacji wszystkich form dyskryminacji kobiet oraz stworzenie ogólnych ram, polityki i działań na rzecz ochrony i wsparcia ofiar takiej przemocy. Postanowienie to stanowi również, że konwencja ta ustanawia specjalny mechanizm monitorowania.
19
Zgodnie z art. 3 pkt c) wspomnianej konwencji termin „płeć społeczno-kulturowa” oznacza społecznie skonstruowane role, zachowania, działania i atrybuty, które dane społeczeństwo uznaje za odpowiednie dla kobiet lub mężczyzn. Termin „kobiety” oznacza zgodnie z pkt f) tego artykułu również dziewczęta poniżej osiemnastego roku życia.
20
Zgodnie z art. 5 i 6 konwencji stambulskiej strony tej konwencji zobowiązują się podejmować działania mające na celu zapobieganie, ściganie, karanie oraz naprawienie szkody wynikającej z aktów przemocy objętych zakresem konwencji i uwzględnić perspektywę płci społeczno-kulturowej w toku wdrażania i oceniania wpływu postanowień tej konwencji.
21
Zgodnie z art. 7, 8, 10 i 11 konwencji stambulskiej, zawartymi w rozdziale II, zatytułowanym „Zintegrowana polityka i gromadzenie danych”, strony tej konwencji zobowiązują się między innymi wdrażać skuteczną, kompleksową i skoordynowaną ogólnokrajową politykę mającą na celu zapobieganie wszystkim formom przemocy objętym zakresem wspomnianej konwencji i zwalczanie takich form przemocy, przeznaczyć na ten cel odpowiednie środki finansowe i zasoby ludzkie, wyznaczyć oficjalne instytucje odpowiedzialne za koordynację, wdrażanie, monitorowanie oraz ocenę polityki, gromadzić zdezagregowane dane statystyczne, w odpowiednim podziale i w regularnych odstępach czasu, dotyczące przypadków wszystkich form przemocy objętych zakresem tej konwencji oraz wspierać badania dotyczące przyczyn form przemocy objętych jej zakresem i ich skutków, częstości występowania oraz karalności.
22
Rozdział III konwencji stambulskiej, zatytułowany „Zapobieganie”, zawiera między innymi art. 12–16 tej konwencji, które określają zobowiązania stron konwencji mające na celu promowanie zmiany społecznych i kulturowych wzorców zachowań kobiet i mężczyzn w celu wykorzenienia uprzedzeń, zwyczajów, tradycji oraz innych praktyk opartych na idei niższości kobiet lub na stereotypowych rolach kobiet i mężczyzn, zapobieganie wszystkim formom przemocy objętym zakresem wspomnianej konwencji, umieszczenie specyficznych potrzeb osób narażonych na przemoc i ofiar w centrum swoich działań, zapewnienie, by kultura, zwyczaj, religia, tradycja lub rzekomy „honor” nie były uznawane za usprawiedliwiające wszelkie akty przemocy, realizowanie, regularnie i na wszystkich szczeblach, programów na rzecz podnoszenia świadomości, wprowadzanie w ramach edukacji działalności sportowej, kulturalnej i rekreacyjnej oraz w mediach treści dotyczących równości kobiet i mężczyzn, niestereotypowych ról przypisanych płciom, wzajemnego szacunku, rozwiązywania konfliktów w relacjach międzyludzkich bez uciekania się do przemocy, przemocy wobec kobiet ze względu na płeć oraz gwarancji nienaruszalności osoby, oraz ustanowienie programów mających na celu nauczanie sprawców przemocy domowej zachowań zakładających niestosowanie przemocy.
23
Rozdział IV konwencji stambulskiej, zatytułowany „Ochrona i wsparcie”, przewiduje w jej art. 18–28, że strony tej konwencji przyjmują konieczne środki, by chronić wszystkie ofiary przed kolejnymi atakami przemocy, w tym zapewniające mechanizmy skutecznej współpracy wszystkich właściwych organów państwowych, odpowiednie i na czas informacje dotyczące dostępnego wsparcia oraz środków prawnych, poradnictwo prawne i psychologiczne, wsparcie finansowe, dostęp do opieki zdrowotnej i służb socjalnych, informacje w zakresie składania skarg indywidualnych i zbiorowych, wystarczającą liczbę odpowiednich i łatwo dostępnych schronisk, całodobowy bezpłatny telefon zaufania, ośrodki świadczące pomoc ofiarom gwałtów lub przemocy seksualnej, dostosowaną do wieku pomoc psychologiczną i pomoc społeczną dla dzieci będących świadkami przemocy oraz konieczne środki zapewniające, by zasady poufności nałożone na osoby wykonujące niektóre zawody nie stanowiły przeszkody w zgłoszeniu właściwym władzom popełnionego lub spodziewanego poważnego aktu przemocy.
24
Rozdział V konwencji stambulskiej, zatytułowany „Prawo materialne”, zawiera, po pierwsze, art. 29–32, zgodnie z którymi strony zobowiązują się zapewnić ofiarom odpowiednie środki prawa cywilnego przeciw sprawcy i władzom państwowym, które nie dopełniły obowiązku podjęcia koniecznych działań zapobiegawczych lub ochronnych, w celu otrzymania tytułem odpowiedniej rekompensaty i w rozsądnym terminie odszkodowania od sprawców za każde z przestępstw lub od państwa z tytułu poważnego uszkodzenia ciała lub uszczerbku na zdrowiu, o ile szkoda nie została naprawiona z innych źródeł. Postanowienia te wymagają również, by przy ustalaniu prawa do opieki i do widzenia z dzieckiem były brane pod uwagę przypadki przemocy i by małżeństwa zawarte pod przymusem mogły być unieważniane, anulowane lub rozwiązywane bez nadmiernego ciężaru finansowego lub administracyjnego dla ofiary.
25
Po drugie, tenże rozdział V zawiera art. 33–48 tej konwencji, na mocy których strony tejże konwencji zobowiązują się do uznania za przestępstwa karalne, podlegające skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom, popełnienie, usiłowanie, współudział i pomocnictwo w odniesieniu do czynów poważnie naruszających równowagę psychiczną innej osoby poprzez stosowanie nacisków lub gróźb, czynu zastraszania innej osoby powodującego, że obawia się ona o swoje bezpieczeństwo, aktów przemocy fizycznej, czynności o charakterze seksualnym, wobec innej osoby bez jej zgody, czynu polegającego na zmuszaniu osoby dorosłej lub dziecka do zawarcia małżeństwa, czynu polegającego na wycinaniu, infibulacji lub każdym innym okaleczaniu narządów płciowych kobiety, przeprowadzeniu aborcji u kobiety bez jej uprzedniej zgody, przeprowadzeniu zabiegu chirurgicznego u kobiety, którego celem jest uniemożliwienie jej dalszej naturalnej prokreacji bez jej zgody, oraz czynów stanowiących wszelkie formy niepożądanych zachowań werbalnych, niewerbalnych lub fizycznych o charakterze seksualnym, które naruszają godność osoby, w szczególności gdy stwarzają atmosferę zastraszenia, wrogości, upodlenia, poniżenia lub obrazy.
26
Artykuł 44 ust. 4 konwencji stambulskiej stanowi również, że jurysdykcja w zakresie ścigania przestępstw określonych zgodnie z art. 36–39 konwencji stambulskiej, a mianowicie przestępstw dotyczących przemocy seksualnej, przymusowych małżeństw, okaleczania narządów płciowych, aborcji i przymusowej sterylizacji, nie jest uzależniona od uprzedniego zawiadomienia przez ofiarę o popełnieniu przestępstwa ani od uprzedniego powiadomienia przez państwo, w którym przestępstwo zostało popełnione. Zgodnie z art. 46 wspomnianej konwencji okoliczności obciążające obejmują między innymi popełnienie czynów przeciwko byłemu lub obecnemu małżonkowi lub partnerowi, osobom szczególnie narażonym lub dzieciom. Artykuł 48 ust. 1 konwencji stambulskiej stanowi, że strony tej konwencji przyjmą konieczne środki zakazujące stosowania alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów w odniesieniu do wszystkich form przemocy objętych zakresem tej konwencji.
27
Rozdział VI konwencji stambulskiej, zatytułowany „Postępowanie przygotowawcze, ściganie, przepisy proceduralne i środki ochronne”, zawiera art. 49–58 tejże konwencji, zgodnie z którymi strony zapewniają, by właściwe organy ścigania szybko i odpowiednio reagowały, oferując ofiarom przemocy stosowną i natychmiastową ochronę zwłaszcza poprzez prowadzenie postępowania przygotowawczego oraz postępowania sądowego bez nieuzasadnionego opóźnienia i dokonywanie oceny ryzyka śmierci, powagi sytuacji i ryzyka powtarzania się aktów przemocy.
28
Ponadto strony konwencji stambulskiej przewidują możliwość wystąpienia o wydanie odpowiednich zakazów lub nakazów ochronnych bez nadmiernych obciążeń finansowych lub administracyjnych dla ofiary zwłaszcza w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia, nakazując sprawcy przemocy domowej opuszczenie miejsca zamieszkania ofiary. Ofiary muszą uzyskać ochronę przed odwetem, zostać poinformowane, jeżeli sprawca ucieknie lub wyjdzie na wolność. Ofiary winny zostać informowane o swoich prawach oraz dostępnych im świadczeniach i korzystać z odpowiedniej pomocy, w tym z pomocy prawnej i bezpłatnej porady prawnej, posiadać możliwość bycia wysłuchanym w sposób umożliwiający unikanie kontaktu ofiar ze sprawcami przestępstw, zwłaszcza poprzez składanie zeznań poza salą sadową. Zgodnie z art. 54 i 56 tej konwencji właściwe organy mają obowiązek chronić prywatność i wizerunek ofiary, w szczególności zapewniając, by dowody związane z wcześniejszym życiem seksualnym i trybem życia ofiary były dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest to właściwe i konieczne.
29
Artykuł 56 ust. 2 tej konwencji przewiduje, że dziecku ofierze oraz dziecku świadkowi przemocy wobec kobiet zapewnia się specjalne środki ochrony, a art. 58 wspomnianej konwencji stanowi, że termin przedawnienia wszczęcia postępowania w związku z popełnieniem przestępstw określonych zgodnie z art. 36–39 tej konwencji musi być wystarczający i współmierny do wagi danego przestępstwa, tak by umożliwić skuteczne wszczęcie ścigania po osiągnięciu przez ofiarę pełnoletności.
30
W rozdziale VII konwencji stambulskiej, zatytułowanym „Migracja i azyl”, art. 59 tej konwencji przewiduje przede wszystkim zobowiązania stron tej konwencji do przyznawania ofiarom, których prawo pobytu zależy od prawa pobytu małżonka, w szczególnie trudnych okolicznościach, odrębnego zezwolenia na pobyt oraz obowiązek przyjęcia koniecznych środków, by ofiary mogły uzyskać zawieszenie związanego z tym statusem postępowania w sprawie wydalenia. Artykuł ten przewiduje następnie wydanie odnawialnego zezwolenia na pobyt w sytuacji, gdy pobyt ofiar jest konieczny ze względu na ich sytuację osobistą lub w celu ich współpracy w kontekście postępowania przygotowawczego lub postępowań karnych. Wreszcie, zgodnie ze wspomnianym artykułem ofiary przymusowych małżeństw sprowadzone do innego kraju w celu zawarcia takiego związku małżeńskiego, które w konsekwencji straciły swoje prawo pobytu, powinny móc odzyskać to prawo.
31
Zgodnie z art. 60 konwencji stambulskiej przemoc wobec kobiet ze względu na płeć powinna być uznawana za formę prześladowania w rozumieniu art. 1 ust. A pkt 2 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. oraz za formę poważnej szkody dającą podstawy do przyznania ochrony uzupełniającej. Ponadto zgodnie z tym artykułem strony konwencji stambulskiej powinny zapewnić, by interpretacja przesłanek przewidzianych w tej konwencji uwzględniała kwestie płci społeczno-kulturowej w celu udzielenia statusu uchodźcy oraz by przyjęte zostały środki ustanawiające procedury przyjmowania i usługi wsparcia dla osób ubiegających się o azyl uwzględniające kwestie płci społeczno-kulturowej, jak również wytyczne dotyczące płci społeczno-kulturowej oraz procedury azylowe uwzględniające kwestie płci społeczno-kulturowej.
32
Zgodnie z art. 61 konwencji stambulskiej ofiary przemocy wobec kobiet potrzebujące ochrony nie mogą być pod jakimkolwiek pozorem odsyłane do jakiegokolwiek kraju, w którym ich życiu zagrażałoby niebezpieczeństwo lub w którym mogłyby zostać poddane torturom, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu lub karze.
33
Rozdział VIII tej konwencji, zatytułowany „Współpraca międzynarodowa”, zawiera art. 62–65 tej konwencji, które przewidują, że jej strony zobowiązują się między innymi do współpracy w sprawach cywilnych i karnych w celu zapobiegania wszystkim formom przemocy objętym zakresem wspomnianej konwencji, do zwalczania i ścigania tych form przemocy, do ochrony ofiar i udzielania im pomocy, do prowadzenia postępowań przygotowawczych i postępowań dotyczących przestępstw, do wykonywania wyroków cywilnych i karnych, do zapewnienia, by ofiary odnośnych przestępstw popełnionych na terytorium strony konwencji stambulskiej innej niż ta, na terytorium której przebywają, mogły złożyć skargę właściwym władzom państwa zamieszkania, oraz do uznania konwencji stambulskiej za podstawę prawną udzielenia pomocy prawnej w sprawach karnych, ekstradycji lub wykonania wyroków cywilnych bądź karnych.
34
Artykuły 63 i 64 konwencji stambulskiej zachęcają strony tej konwencji do przekazywania informacji mogących pomóc w zapobieganiu przestępstwom lub w podejmowaniu albo przeprowadzaniu postępowań przygotowawczych, jak również do bezzwłocznego przekazywania informacji, zgodnie z którymi dana osoba jest bezpośrednio zagrożona aktami przemocy, w celu zapewnienia podjęcia odpowiednich środków ochronnych przy jednoczesnym poszanowaniu ochrony danych osobowych, jak przewidziano w art. 65 wspomnianej konwencji.
35
W rozdziale IX konwencji stambulskiej, zatytułowanym „Mechanizm monitorujący”, art. 66 tej konwencji ustanawia Grevio i upoważnia je do monitorowania wdrażania tej konwencji. Zgodnie z art. 68 wspomnianej konwencji jej strony przedstawiają na podstawie kwestionariusza opracowanego przez Grevio sprawozdanie dotyczące środków wdrażających postanowienia konwencji stambulskiej do rozpatrzenia przez Grevio, przy czym Grevio rozpatruje każde przedłożone sprawozdanie razem z przedstawicielami danej strony. Może ono również otrzymywać informacje na temat przedmiotowego wdrażania od organizacji pozarządowych oraz społeczeństwa obywatelskiego oraz w sposób należyty bierze pod uwagę informacje dostępne w ramach innych instrumentów i organizacji. Grevio może również organizować wizyty w danych krajach, w stosownym wypadku, przy pomocy specjalistów. Grevio jest odpowiedzialne za sporządzenie sprawozdania dotyczącego strony konwencji stambulskiej, która podlega ocenie, w celu umożliwienia Komitetowi Stron ustanowionemu na mocy art. 67 tej konwencji przyjęcia zaleceń skierowanych do tej strony.
36
W rozdziale X konwencji stambulskiej, zatytułowanym „Związek z innymi umowami międzynarodowymi”, jej art. 71 stanowi, że konwencja ta nie ma wpływu na zobowiązania wynikające z innych umów międzynarodowych oraz że strony wspomnianej konwencji mogą zawierać porozumienia w celu uzupełnienia lub wzmocnienia jej postanowień lub ułatwienia wdrażania zasad określonych w konwencji.
37
Rozdział XII tej konwencji, zatytułowany „Postanowienia końcowe”, zawiera art. 73–81 tej konwencji. Zgodnie z art. 73 konwencji stambulskiej postanowienia tej konwencji nie naruszają przepisów, na mocy których przysługują lub przysługiwałyby korzystniejsze uprawnienia.
38
Zgodnie z art. 75 wspomnianej konwencji konwencja ta jest otwarta do podpisu dla państw członkowskich Rady Europy, państw niebędących jej członkami, które brały udział w jej opracowaniu, oraz dla Unii i podlega ratyfikacji.
39
Zgodnie z art. 77 tej konwencji każde państwo lub Unia może w chwili podpisywania lub składania dokumentu ratyfikacyjnego wskazać terytorium lub terytoria, na których konwencja stambulska będzie się stosować, a każda strona tej konwencji może w jakimkolwiek późniejszym terminie, w drodze oświadczenia, rozszerzyć jej stosowanie na jakiekolwiek inne terytorium, w którego imieniu upoważniona jest podejmować zobowiązania, a nawet wycofać takie oświadczenia.
40
Artykuł 78 tej konwencji stanowi, że do postanowień wspomnianej konwencji nie można zgłaszać żadnych zastrzeżeń z wyjątkiem możliwości zadeklarowania przez każde państwo lub Unię, że zastrzega sobie prawo niestosowania lub stosowania tylko w określonych przypadkach lub na określonych warunkach postanowień zawartych w art. 30 ust. 2, art. 44 ust. 1 lit. e), art. 44 ust. 3 i 4, art. 55 ust. 1 w odniesieniu do art. 35 w zakresie drobnych przestępstw, art. 58 w odniesieniu do art. 37, 38 i 39 oraz art. 59 konwencji stambulskiej, jak również prawo do stosowania sankcji innych niż karne w przypadku zachowań, o których mowa w art. 33 i 34 tej konwencji.
B.
Wnioski dotyczące decyzji w sprawie podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej
41
W dniu 4 marca 2016 r. Komisja Europejska przedstawiła Radzie zarówno swój wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej [COM(2016) 111 final, zwany dalej „wnioskiem dotyczącym decyzji w sprawie podpisania”], jak i swój wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej [COM(2016) 109 final, zwany dalej „wnioskiem dotyczącym decyzji w sprawie zawarcia”]. Ten ostatni wniosek, którego treść jest zasadniczo identyczna z treścią wniosku dotyczącego decyzji w sprawie podpisania, został sformułowany w następujący sposób:
„2.1 Kompetencja UE do zawarcia [k]onwencji [stambulskiej]
Państwa członkowskie zachowują kompetencję w zakresie istotnych elementów [k]onwencji [stambulskiej], w szczególności w zakresie większości przepisów prawa karnego materialnego i innych przepisów rozdziału V [tej konwencji] w zakresie, w jakim są one poboczne, natomiast UE posiada kompetencję w zakresie znacznej części postanowień [k]onwencji [stambulskiej], powinna zatem ratyfikować [rzeczona] [k]onwencję wraz z państwami członkowskimi.
[…]
W zakresie, w jakim [k]onwencja [stambulska]_może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres, Unia posiada wyłączną kompetencję na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE. Tak jest na przykład w przypadku kwestii dotyczących statusu pobytu obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, w tym beneficjentów ochrony międzynarodowej, w zakresie, w jakim jest on objęty ustawodawstwem Unii, oraz kwestii rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także w odniesieniu do praw ofiar przestępstw. Wiele obowiązujących przepisów, o których mowa [w poprzednich ustępach], to zasady minimalne, nie można jednak wykluczyć, że w świetle najnowszego orzecznictwa [k]onwencja [stambulska] może mieć wpływ na niektóre z nich lub zmieniać ich zakres.
2.2 Podstawa prawna decyzji Rady będącej przedmiotem wniosku
[…]
Podstawy prawne na mocy [t]raktatu [FUE] które mają znaczenie w niniejszym przypadku: art. 16 (ochrona danych osobowych), art. 19 ust. 1 (dyskryminacja ze względu na płeć), art. 23 (ochrona konsularna obywateli innego państwa członkowskiego), art. 18, 50, 21 i 46 (swobodny przepływ osób, swobodny przepływ pracowników i swoboda przedsiębiorczości), art. 78 (azyl, ochrona uzupełniająca i ochrona czasowa), art. 79 (imigracja), art. 81 (współpraca sądowa w sprawach cywilnych), art. 82 (współpraca sądowa w sprawach karnych), art. 83 (ogólnounijna definicja przestępstw i kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym), art. 84 (środki na rzecz zapobiegania przestępczości nie prowadzące do harmonizacji przepisów) i art. 157 (równość szans i równość traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zatrudnienia i pracy).
Konwencja [stambulska] obejmuje szereg elementów, jednak jej najważniejszy, ogólny cel polega na zapobieganiu przestępstwom z użyciem przemocy wobec kobiet, w tym przemocy domowej, oraz na ochronie ofiar takich przestępstw. Wydaje się w związku z tym zasadne, aby niniejszą decyzję oprzeć na kompetencjach Unii na mocy tytułu V [traktatu] FUE, a w szczególności jego art. 82 ust. 2 i art. 84. Postanowienia [k]onwencji [stambulskiej] dotyczące innych kwestii mają charakter poboczny lub, na przykład w zakresie ochrony danych, charakter pomocniczy w odniesieniu do środków, które stanowią trzon [tej k]onwencji. W związku z tym główną podstawą prawną umożliwiającą UE wykonywanie jej kompetencji w odniesieniu do całej [wspomnianej k]onwencji, z wyłączeniem elementów, co do których nie ma kompetencji, są art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE”.
C.
Decyzja 2017/865 w sprawie podpisania
42
Umocowanie pierwsze decyzji Rady (UE) 2017/865 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (Dz.U. 2017, L 131, s. 11, zwanej dalej „decyzją 2017/865 w sprawie podpisania”) ma następujące brzmienie:
„uwzględniając [t]raktat [FUE], w szczególności jego art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1, w związku z art. 218 ust. 5”.
43
Motywy 1–11 tej decyzji przewidują:
„(1)
Unia wraz z państwami członkowskimi uczestniczyła jako obserwator w negocjacjach dotyczących [k]onwencji [stambulskiej] […].
(2)
Zgodnie z art. 75 [k]onwencji [stambulskiej] jest ona otwarta do podpisu dla Unii.
(3)
Konwencja [stambulska] ustanawia ogólne i wielowymiarowe ramy prawne w celu ochrony kobiet przed wszystkimi formami przemocy. Jej celem jest zapobieganie, ściganie i eliminowanie przemocy wobec kobiet i dziewcząt oraz przemocy domowej. Konwencja [stambulska] obejmuje szeroką gamę działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące odpowiedzialności karnej za różne formy przemocy wobec kobiet. Konwencja [stambulska] obejmuje środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i udzielanie im wsparcia, a także podejmuje kwestię przemocy ze względu na płeć w kontekście azylu i migracji. Konwencja [stambulska] ustanawia specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia przez Strony jej postanowień.
(4)
Podpisanie [k]onwencji [stambulskiej] w imieniu Unii przyczyni się do realizacji zasady równości kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach, która to zasada należy do podstawowych celów i wartości Unii i powinna być realizowana we wszystkich jej działaniach zgodnie z art. 2 i 3 [TUE], art. 8 [TFUE] i art. 23 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Przemoc wobec kobiet jest pogwałceniem przysługujących im praw człowieka i stanowi skrajną formę dyskryminacji, zakorzenioną w nierówności płci i przyczyniającą się do jej utrzymania i wzmocnienia. Zobowiązując się do wdrożenia [k]onwencji [stambulskiej], Unia potwierdza swoje zaangażowanie w walkę z przemocą wobec kobiet na swoim terytorium i na całym świecie oraz potwierdza swoje obecne działania polityczne i obowiązujące obszerne ramy prawne w dziedzinie prawa karnego procesowego, które mają szczególne znaczenie dla kobiet i dziewcząt.
(5)
Zarówno Unia, jak i państwa członkowskie mają kompetencje w dziedzinach objętych [k]onwencją [stambulską].
(6)
Konwencja [stambulska] powinna zostać podpisana w imieniu Unii w zakresie spraw leżących w kompetencji Unii, o ile [ta] konwencja może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Powyższe odnosi się, w szczególności, do określonych postanowień [wspomnianej k]onwencji związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz do postanowień [tej k]onwencji związanych z azylem i zasadą non-refoulement. Państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje, o ile [k]onwencja [stambulska] nie wpływa na wspólne zasady lub nie zmienia ich zakresu.
(7)
Unia ma również wyłączną kompetencję do przyjmowania obowiązków określonych w [tej k]onwencji w odniesieniu do swoich własnych instytucji i administracji publicznej.
(8)
Z uwagi na fakt, że kompetencja Unii i kompetencje państw członkowskich są ze sobą powiązane, Stroną [wpomnianej k]onwencji powinny zostać zarówno państwa członkowskie, jak i Unia, tak by mogły razem, w spójny sposób, realizować obowiązki określone w [k]onwencji [stambulskiej] i wykonywać prawa im powierzone.
(9)
Niniejsza decyzja dotyczy postanowień [tej k]onwencji o współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, o ile postanowienia te mogą mieć wpływ na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Nie dotyczy ona art. 60 i 61 [wpomnianej k]onwencji; postanowienia te są przedmiotem odrębnej decyzji Rady w sprawie podpisania, która ma być przyjęta równolegle z niniejszą decyzją.
(10)
Irlandia i Zjednoczone Królestwo są związane dyrektywami [2011/36 i 2011/93] i w związku z powyższym biorą udział w przyjęciu niniejszej decyzji.
(11)
Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu [(nr 22)] w sprawie stanowiska Danii, załączonego do [traktatu UE i traktatu FUE], [Królestwo Danii] nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje”.
44
Artykuł 1 wspomnianej decyzji przewiduje:
„Niniejszym upoważnia się do podpisania, w imieniu Unii […], [k]onwencji [stambulskiej] w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, z zastrzeżeniem zawarcia przedmiotowej [k]onwencji”.
D.
Decyzja 2017/866 w sprawie podpisania
45
Umocowanie pierwsze decyzji Rady (UE) 2017/866 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement (Dz.U. 2017, L 131, s. 13, zwanej dalej „decyzją 2017/866 w sprawie podpisania”) ma następujące brzmienie:
„uwzględniając [t]raktat [FUE], w szczególności jego art. 78 ust. 2, w związku z art. 218 ust. 5”.
46
Motywy 1–8 i 11 tej decyzji są identyczne z tymi samymi motywami decyzji 2017/865 w sprawie podpisania. Jeżeli chodzi o motywy 9 i 10 decyzji 2017/866 w sprawie podpisania, to stanowią one:
„(9)
Niniejsza decyzja dotyczy wyłącznie art. 60 i 61 [k]onwencji [stambulskiej]. Nie dotyczy ona postanowień [tej k]onwencji o współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych; postanowienia te są przedmiotem odrębnej decyzji Rady w sprawie podpisania, która ma być przyjęta równolegle z niniejszą decyzją.
(10)
Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do [traktatu UE] i do [traktatu FUE], bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu, te państwa członkowskie nie uczestniczą w przyjęciu niniejszej decyzji i nie są nią związane ani jej nie stosują”.
47
Artykuł 1 decyzji 2017/866 w sprawie podpisania przewiduje:
„Niniejszym upoważnia się do podpisania, w imieniu Unii […], [k]onwencji [stambulskiej], w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement, z zastrzeżeniem zawarcia przedmiotowej [k]onwencji”.
IV. Oceny dokonane przez Parlament w jego wniosku o wydanie opinii
A.
W przedmiocie stanu faktycznego i postępowania
48
Parlament wskazuje, że w dniu 4 marca 2016 r. Komisja przyjęła zarówno wniosek dotyczący decyzji w sprawie podpisania, którego proceduralną podstawą prawną jest art. 218 ust. 5 TFUE, a materialną podstawą prawną art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE, jak i wniosek dotyczący decyzji w sprawie zawarcia, którego proceduralną podstawą prawną jest art. 218 ust. 6 TFUE, a materialną podstawą prawną ta sama podstawa prawna co w przypadku wniosku dotyczącego decyzji w sprawie podpisania.
49
W celu upoważnienia do podpisania konwencji stambulskiej przez Unię Rada zastąpiła te materialne podstawy prawne art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE.
50
Ponadto w dniu 11 maja 2017 r. przyjęła ona dwie odrębne decyzje do celów tego upoważnienia, a mianowicie, po pierwsze, decyzję 2017/865 w sprawie podpisania, opartą na art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE, a po drugie, decyzję 2017/866 w sprawie podpisania, opartą na art. 78 ust. 2 TFUE.
51
O ile podpisanie konwencji stambulskiej w imieniu Unii miało miejsce w dniu 13 czerwca 2017 r., o tyle Rada nie przyjęła w tym dniu żadnej decyzji w sprawie zawarcia tej konwencji przez Unię, ponieważ zdaniem Parlamentu Rada wydaje się uzależniać przyjęcie takiej decyzji od istnienia uprzedniego „wspólnego porozumienia” wszystkich państw członkowskich.
B.
W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
52
Mając na uwadze cele konwencji stambulskiej dotyczące ochrony kobiet będących ofiarami przemocy i zapobiegania takiej przemocy, określone w art. 1, 5 i 7 oraz uściślone w rozdziałach III i IV, Parlament uważa, że Komisja słusznie uznała je za dwa dominujące elementy konwencji.
53
Parlament zastanawia się zatem najpierw nad powodami, które uzasadniają rezygnację przez Radę z podstawy prawnej opartej na art. 84 TFUE w odniesieniu do przyjęcia decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania oraz dodanie podstaw prawnych opartych na art. 78 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE w odniesieniu odpowiednio do decyzji 2017/866 w sprawie podpisania i do decyzji 2017/865 w sprawie podpisania.
54
W odniesieniu do art. 78 ust. 2 TFUE Parlament zwraca uwagę, że ta podstawa prawna obejmuje jedynie dziedzinę azylu, która jest objęta art. 60 i 61 konwencji stambulskiej, i w związku z tym zastanawia się, czy można uznać, że te ostatnie artykuły stanowią autonomiczny i dominujący element tej konwencji, czy też artykuły te nie są raczej wyrazem, w konkretnej dziedzinie azylu, ogólnej troski o ochronę wszystkich kobiet będących ofiarami przemocy, tak że stanowią one jedynie przepisy pomocnicze, które nie wymagają posłużenia się art. 78 ust. 2 TFUE jako elementem składowym materialnej podstawy prawnej wspomnianych decyzji w sprawie podpisania.
55
Co się tyczy art. 83 ust. 1 TFUE, Parlament zauważa, że to postanowienie ogranicza kompetencję Unii do niektórych obszarów przestępczości, wśród których nie znajduje się przemoc wobec kobiet. Kryminalizacja takich aktów przemocy wchodziłaby w zakres kompetencji Unii jedynie w kontekście handlu ludźmi, seksualnego wykorzystywania kobiet i dzieci oraz przestępczości zorganizowanej.
56
W konsekwencji ponieważ państwa członkowskie zachowały swoje kompetencje w odniesieniu do zasadniczych uregulowanych w konwencji stambulskiej kwestii należących do prawa karnego materialnego, zaś elementy tej konwencji dotyczące tego prawa wchodzące w zakres kompetencji Unii wydają się drugorzędne, nie wymagałyby one dodania art. 83 ust. 1 TFUE jako podstawy decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania.
C.
W przedmiocie rozdzielenia aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
57
Parlament wskazuje, iż okoliczność, że Irlandia może powołać się na postanowienia protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do traktatu UE i traktatu FUE (zwanego dalej „protokołem nr 21”), w związku z art. 60 i 61 konwencji stambulskiej, nie może sama w sobie uzasadniać odwołania się do art. 78 ust. 2 TFUE jako podstawy prawnej aktu w sprawie podpisania tej konwencji. W związku z tym, jeżeli wspomnianych art. 60 i 61 nie można uznać za stanowiące autonomiczny i dominujący element rzeczonej konwencji, to odwołanie się do art. 78 ust. 2 TFUE jest zbędne, a rozdzielenie aktu podpisania tej konwencji na dwie odrębne decyzje jest nieuzasadnione.
58
Ponadto Parlament przypomina, że art. 60 i 61 konwencji stambulskiej są w każdym razie w dużej mierze objęte wspólnymi zasadami, którym podlega Irlandia, ponieważ dyrektywy 2004/83 i 2005/85 zostały uchylone jedynie w odniesieniu do tych państw członkowskich, które są związane dyrektywami 2011/95 i 2013/32. Dlatego też, nawet gdyby dodanie podstawy prawnej opartej na art. 78 ust. 2 TFUE było uzasadnione, powstaje pytanie co do konieczności rozdzielenia aktu podpisania tej konwencji na dwie odrębne decyzje.
D.
W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
59
Parlament podkreśla, że charakter konwencji stambulskiej jako umowy „mieszanej”, której przedmiot wchodzi częściowo w zakres kompetencji Unii, a częściowo w zakres kompetencji państw członkowskich, nie jest kwestionowany. Artykuł 218 ust. 6 TFUE przewiduje jednak zawarcie umowy międzynarodowej w imieniu Unii w drodze decyzji Rady przyjętej większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu. Parlament zastanawia się zatem nad podejściem Rady polegającym na upewnieniu się, że przed zawarciem konwencji stambulskiej wszystkie państwa członkowskie wyrażą zgodę na związanie się tą konwencją.
60
Parlament uznaje w tym względzie znaczenie zapewnienia ścisłej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami Unii w procesie negocjowania, zawierania i wykonywania podjętych zobowiązań, ale uważa, że oczekiwanie na „wspólne porozumienie” wszystkich państw członkowskich w zakresie zawarcia wspomnianej konwencji wykracza poza taką współpracę i sprowadza się w praktyce do stosowania zasady jednomyślności w Radzie, mimo że na mocy traktatu FUE obowiązuje zasada głosowania wyłącznie większością kwalifikowaną.
61
Parlament uważa również, że obecna sytuacja różni się od tej, w której Rada połączyła decyzje Unii i państw członkowskich w akt „hybrydowy”, ponieważ w tym wypadku oczekiwanie na „wspólne porozumienie” państw członkowskich uniemożliwia przyjęcie jakiejkolwiek decyzji. Parlament podkreśla jednak, że praktyka „wspólnego porozumienia” wydaje się ogólną praktyką Rady, a nie wymogiem stosowanym jedynie w indywidualnym przypadku.
V. Streszczenie uwag przedstawionych Trybunałowi
62
W ramach niniejszego postępowania uwagi zostały przedłożone Trybunałowi przez Republikę Bułgarii, Republikę Czeską, Irlandię, Republikę Grecką, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Węgry, Republikę Austrii, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Słowacką, Republikę Finlandii, Radę i Komisję.
A.
W przedmiocie stanu faktycznego i postępowania
1. W przedmiocie podpisania i ratyfikacji konwencji stambulskiej przez państwa członkowskie
63
Zdaniem Republiki Bułgarii i Rady od momentu otwarcia konwencji stambulskiej do podpisu 21 państw członkowskich Unii z wyjątkiem Republiki Bułgarii, Republiki Czeskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Węgier i Republiki Słowackiej ratyfikowało tę konwencję, nie biorąc pod uwagę ewentualnej ingerencji tych ratyfikacji w kompetencję wyłączną Unii.
64
Ponadto zdaniem Rady kilka państw członkowskich, podpisując lub ratyfikując konwencję stambulską, złożyło zastrzeżenia i oświadczenia, w szczególności dotyczące zgodności niektórych postanowień konwencji z ich konstytucjami krajowymi. W dodatku niektóre strony wspomnianej konwencji, w tym cztery państwa członkowskie Unii, zgłosiły sprzeciwy wobec tych zastrzeżeń i oświadczeń na mocy międzynarodowego prawa publicznego.
65
Rada podkreśla również, że powszechnie wiadomo, iż pewne elementy i definicje zawarte w konwencji stambulskiej są źródłem sporów w niektórych państwach członkowskich Rady Europy, ponieważ zgodność zobowiązań określonych w konwencji z krajowymi tradycjami, przepisami i konstytucjami budzi wątpliwości. Przykładowo niektóre delegacje krajowe w Grupie Roboczej ds. Praw Podstawowych, Praw Obywatelskich i Swobodnego Przepływu Osób (zwanej dalej „FREMP”), która jest grupą roboczą Rady odpowiedzialną między innymi za analizowanie wniosków dotyczących przystąpienia do konwencji stambulskiej, wskazały, że napotkały poważne trudności w ratyfikacji tej konwencji. Żadne z tych państw członkowskich nie poinformowało jednak oficjalnie Rady o tych trudnościach ani o nieodwracalnym charakterze napotkanych trudności.
2. W przedmiocie procedury podpisania konwencji stambulskiej w Radzie
66
Komisja wskazuje, że we wniosku dotyczącym decyzji w sprawie podpisania, którego materialną podstawę prawną stanowią art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE, przewidywano podpisanie konwencji stambulskiej w drodze jednej decyzji i odnotowano istnienie odpowiednich kompetencji, wyłącznych lub dzielonych, Unii i państw członkowskich. Rada nie przyjęła jednak podejścia Komisji przedstawionego w tym wniosku.
67
Rada zauważa, że wymiana poglądów w ramach FREMP na temat wniosku dotyczącego decyzji w sprawie podpisania była trudna pod kilkoma względami. W pierwszej kolejności FREMP zakwestionował, w świetle zasady przyznania kompetencji, zawarte w tym wniosku stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym „Unia posiada kompetencję w zakresie znacznej części postanowień [k]onwencji [stambulskiej]”, biorąc pod uwagę kompetencje przyznane Unii na mocy art. 3 ust. 2 TFUE, i zwrócił się do Rady o przeprowadzenie w jej łonie rygorystycznej analizy kompetencji wyłącznych Unii do zawarcia konwencji stambulskiej. W wyniku tej analizy FREMP doszedł do wniosku, że kompetencja wyłączna Unii jest ograniczona do niektórych kwestii związanych ze współpracą sądową w sprawach karnych oraz azylem i zasadą non-refoulement.
68
W drugiej kolejności, chociaż Komisja i Parlament opowiedziały się za „szerokim” przystąpieniem Unii do konwencji stambulskiej poprzez uczynienie Unii stroną tej konwencji w pełnym zakresie jej kompetencji, wyłącznych lub dzielonych, wykonywanych lub potencjalnych, wiele delegacji krajowych we FREMP uznało, że takie przystąpienie mogłoby prowadzić do komplikacji dla tych państw członkowskich, które już ratyfikowały wspomnianą konwencję. Z uwagi na brak wystarczającego poparcia dla „szerokiego” przystąpienia do tej konwencji stało się jasne, że jedynie podpisanie jej ograniczone do kompetencji wyłącznej Unii mogłoby uzyskać kwalifikowaną większość w Radzie. Wybór zaś między „ograniczonym” a „szerokim” przystąpieniem do tej konwencji byłby dla Rady wyborem politycznym.
69
W trzeciej kolejności Rada uznała, że materialną podstawą prawną decyzji w sprawie podpisania konwencji stambulskiej powinny być art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE. Ponadto Rada uznała, że z prawnego punktu widzenia konieczne jest rozdzielenie decyzji w sprawie podpisania na dwie odrębne decyzje. Na podstawie bowiem protokołu nr 21 sposób obliczania większości głosów w Radzie w sprawach dotyczących azylu i zasady non-refoulement różnił się od sposobu obliczania większości głosów stosowanego w sprawach dotyczących współpracy sądowej w sprawach karnych. Irlandia podziela stanowisko Rady.
3. W przedmiocie procedury zawarcia konwencji stambulskiej w Radzie
70
Komisja wskazuje, że wniosek dotyczący decyzji w sprawie zawarcia, dla którego materialną podstawą prawną jest art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE, jest przedmiotem dyskusji w Radzie od dnia 26 kwietnia 2016 r. W ten sposób zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej jest od kilku lat zablokowane, a Rada nie wszczęła procedur przewidzianych w traktatach, które umożliwiłyby Unii zaangażowanie się na poziomie międzynarodowym. Sytuacja ta jest konsekwencją praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich, na podstawie której proces decyzyjny przewidziany w art. 17 ust. 2 TUE i art. 218 ust. 6 TFUE pozostaje „zablokowany” do czasu, gdy nie zostanie osiągnięty konsensus państw członkowskich.
71
Praktyka ta ma zastosowanie do umów, których mieszany charakter jest uznawany za konieczny ze względu na kompetencje zastrzeżone dla państw członkowskich, ale także do umów zawieranych w ramach kompetencji dzielonych. W tym wypadku Rada mogłaby nie być w stanie osiągnąć tego „wspólnego porozumienia”, jeśli co najmniej jedno z państw członkowskich wyraziłoby swój sprzeciw z powodu potencjalnego konfliktu między konwencją stambulską a jego prawem konstytucyjnym.
72
Chociaż art. 218 TFUE przewiduje jednolitą i ogólną procedurę negocjowania, podpisywania i zawierania umów międzynarodowych Unii, podejścia instytucji do umów mieszanych mogłyby jednak być rozbieżne, co prowadziłoby do blokad wpływających na zdolność Unii do działania na poziomie międzynarodowym. To właśnie z powodu zaistnienia tej sytuacji impasu Parlament złożył niniejszy wniosek o wydanie opinii.
73
Rada uściśla, że po przyjęciu decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania FREMP podjął szereg działań dotyczących przystąpienia Unii do konwencji stambulskiej, w tym opracował kodeks postępowania między Unią a państwami członkowskimi w celu rozwiązania kwestii takich jak opracowywanie stanowisk, koordynacja i sporządzanie sprawozdań w ramach mechanizmów monitorowania konwencji. Odbyły się również szczegółowe dyskusje na temat zawarcia wspomnianej konwencji przez Unię, które zostały przerwane przez niniejszy wniosek o wydanie opinii.
B.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii
1. W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
74
Zdaniem Rady Parlament i Komisja zwlekały z zaskarżeniem, na podstawie art. 263 TFUE, decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania. Irlandia i Rada podnoszą w tym względzie, że kwestionowanie tych decyzji w ramach niniejszego wniosku o wydanie opinii ponad dwa lata po ich przyjęciu stawia pod znakiem zapytania zgodność takiego podejścia z ratio legis art. 218 ust. 10 TFUE, który ma na celu informowanie Parlamentu niezwłocznie na każdym etapie procedury między innymi w celu zapewnienia mu możliwości sprawdzenia, czy wybór podstawy prawnej został dokonany zgodnie z jego uprawnieniami, oraz umożliwienia mu natychmiastowego reagowania w razie jakichkolwiek problemów. W dodatku, składając obecny wniosek o wydanie opinii, Parlament podważył to ratio legis, obszedł terminy na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności, co jest również zgodne ze stanowiskiem Węgier, i być może naruszył zasadę lojalnej współpracy, jak również międzynarodowy status Unii.
75
Republika Finlandii uważa, że Trybunał jest właściwy do zbadania w ramach niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii właściwej podstawy prawnej przyjęcia aktu Rady dotyczącego zawarcia w imieniu Unii konwencji stambulskiej, ponieważ niewłaściwa podstawa prawna mogłaby doprowadzić do unieważnienia decyzji w sprawie zawarcia.
76
Rzeczpospolita Polska uważa, że Parlament dąży do zakwestionowania decyzji Rady w sprawie przystąpienia Unii do konwencji stambulskiej jedynie w zakresie jej kompetencji wyłącznych celem powrotu do szerokiego zakresu przystąpienia. Tymczasem taki wniosek nie może stać się przedmiotem postępowania w sprawie wydania opinii, ponieważ wybór ten ma charakter polityczny i jest zastrzeżony dla Rady. Węgry zgadzają się z tą analizą i dodają, że sposób, w jaki zostało sformułowane pytanie pierwsze, nie pozwala na określenie kompetencji wyłącznych Unii.
77
Zdaniem Węgier wniosek o wydanie opinii nie dotyczy zgodności konwencji stambulskiej z traktatami, a jedynie pośrednio i marginalnie dotyczy podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi. Dotyczy on zatem co najwyżej rozgraniczenia kompetencji między Unią a państwami członkowskimi. Tymczasem, nawet przy założeniu, że można by określić zakres kompetencji Unii, nie uzasadnia to wydania opinii, ponieważ opinia ta nie przyczyniłaby się do zapobieżenia podjęciu przez państwa członkowskie lub Unię zobowiązań międzynarodowych niezgodnych z podziałem kompetencji między nimi, a państwa te i Unia musiałyby w każdym razie wypełniać takie zobowiązania solidarnie. Mając na uwadze decyzje 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania oraz okoliczność, że konwencja stambulska została już podpisana przez wszystkie państwa członkowskie i ratyfikowana przez większość z nich, trudno byłoby twierdzić, że wniosek o wydanie opinii pozwoli uniknąć przyszłych komplikacji prawnych dotyczących podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi.
78
Ponadto, gdyby pytanie pierwsze dotyczyło decyzji Rady w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej, Węgry uważają to pytanie za hipotetyczne i przedwczesne, ponieważ Rada nie podjęła jeszcze decyzji w sprawie jej treści i nie doszła do etapu, na którym będzie musiała zwrócić się o zgodę Parlamentu, który może na tym etapie sformułować swoje ewentualne zastrzeżenia.
2. W przedmiocie rozdzielenia aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
79
Węgry kwestionują również dopuszczalność pytania pierwszego postawionego przez Parlament w jego wniosku o wydanie opinii w zakresie, w jakim dotyczy ono rozdzielenia aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje, z powodów podobnych do przedstawionych odpowiednio w punktach 74 i 78 niniejszej opinii. To samo dotyczy Rady, która w szczególności podkreśla, że kwestia odnosząca się do sposobu, w jaki mogłaby ona w przyszłości rozważyć zawarcie konwencji stambulskiej w imieniu Unii, jest na tym etapie przedwczesna.
80
Republika Finlandii uważa natomiast, że Trybunał jest właściwy do zbadania kwestii, czy w świetle protokołu nr 21 konieczne lub możliwe jest rozdzielenie aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje, w zależności od właściwej podstawy prawnej. Takie bowiem rozdzielenie mogłoby podważyć nie tylko zasady głosowania w Radzie, lecz także skutki prawne decyzji zatwierdzającej konwencję stambulską, w szczególności w odniesieniu do Irlandii.
3. W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
81
Republika Grecka uważa, w celu zakwestionowania dopuszczalności pytania drugiego postawionego przez Parlament we wniosku o wydanie opinii, że Parlament nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu, w jaki sposób zachowanie Rady jest szkodliwe.
82
Republika Bułgarii i Węgry kwestionują również tę dopuszczalność i wskazują w tym względzie, że to pytanie drugie nie dotyczy ani zgodności konwencji stambulskiej z traktatami, ani kompetencji Unii lub jednej z jej instytucji do zawarcia tej konwencji, ani podstawy prawnej decyzji Rady, lecz regulaminu wewnętrznego Rady, załączonego do decyzji Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. dotyczącej przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (Dz.U. 2009, L 325, s. 35). Ponadto Republika Bułgarii uważa, że praktyka „wspólnego porozumienia” nie zmienia kompetencji Unii lub jej instytucji ani procedury ustanowionej w art. 218 ust. 8 TFUE.
83
Węgry dodają, że dopóki Rada nie podejmie decyzji o zawarciu wspomnianej konwencji, wszelkie komplikacje w zakresie prawa międzynarodowego są wykluczone od samego początku, a zatem wniosek o wydanie opinii jest zbędny. Rada twierdzi również, że przedmiotowe pytanie drugie jest czysto hipotetyczne, ponieważ opiera się na spekulacjach w odniesieniu do sposobu postępowania Rady. W tym samym duchu Irlandia, Republika Grecka i Królestwo Hiszpanii uściślają, że Rada nie podjęła żadnych kroków, aby wymagać „wspólnego porozumienia” państw członkowskich przed przyjęciem decyzji w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej.
84
Chociaż Królestwo Hiszpanii, Węgry i Rada są świadome tego, że postępowanie w sprawie wydania opinii umożliwia poruszenie kwestii, czy zawarcie porozumienia wchodzi w zakres kompetencji Unii, podkreślają, po pierwsze, że proces decyzyjny w Radzie jest nadal na etapie przygotowawczym FREMP. Ponadto zdaniem Węgier i Rady przystąpienie do konwencji stambulskiej wymaga przeprowadzenia kontroli wstępnej w celu przeglądu i uzupełnienia przepisów wewnętrznych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, w tym regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej. Tymczasem takie działania nie zostały jeszcze zaproponowane. Po zakończeniu normalnego toku procedury zawarcie tej konwencji zostałoby przedłożone Radzie do decyzji zgodnie z art. 218 ust. 6 TFUE. Węgry dodają, że Rada nie jest związana żadnym terminem na przyjęcie decyzji w sprawie zawarcia umów międzynarodowych i że powód, dla którego Rada nie podejmuje takiej decyzji, jest nieistotny dla sprawy.
85
Po drugie, Rada uważa, że Parlament powinien był zapytać, czy zawarcie przez Unię wspomnianej konwencji jest zgodne z prawem międzynarodowym i suwerennymi prawami państw członkowskich w przypadku braku „wspólnego porozumienia” wszystkich państw członkowskich. Tymczasem, o ile Rada powinna zadbać o to, by zawarcie konwencji stambulskiej przez Unię nie spowodowało problemów na gruncie prawa międzynarodowego, o tyle kwestia ta nie może być przedmiotem wniosku o wydanie opinii. Królestwo Hiszpanii uważa, że sformułowane przez Parlament we wniosku o wydanie opinii pytanie drugie powinno dotyczyć kwestii, czy jest zgodne z zasadą kompetencji powierzonych i z art. 218 ust. 6 TFUE uzależnienie przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia w imieniu Unii konwencji stambulskiej od „wspólnego porozumienia” państw członkowskich co do związania się tą konwencją w odniesieniu do ich kompetencji krajowych.
86
W każdym razie zdaniem Rady zawarcie konwencji stambulskiej przez Unię odbyłoby się w drodze decyzji Rady przyjętej zgodnie z art. 218 ust. 6 TFUE, bez konieczności przeprowadzania dodatkowego głosowania. Ponadto decyzji takiej nie można uznać za wadliwą z tego powodu, że państwa członkowskie wyraziły uprzednio zgodę na związanie się tą konwencją w zakresie swoich kompetencji krajowych. Takiego wyrażenia zgody nie można uznać za komplikację, której ma zapobiec postępowanie w sprawie wydania opinii.
87
W przypadku gdyby Parlament uznał, że Rada musi podjąć działania, zanim państwa członkowskie wyrażą wolę związania się daną umową, Królestwo Hiszpanii, Węgry, Republika Słowacka i Rada uważają, że Parlament mógłby wnieść skargę na bezczynność na podstawie art. 265 TFUE. Postępowanie w sprawie wydania opinii ma inny cel i nie można go wykorzystywać do zmuszania Rady do działania.
88
Po trzecie, przyjęcie przez Unię decyzji w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej należy odróżnić od złożenia dokumentu przystąpienia. Ponieważ żaden z tych dwóch aktów nie został przyjęty na tym etapie przez Radę, a procedura jest nadal w toku, wniosek o wydanie opinii jest oparty na błędnych założeniach, przedwczesny i hipotetyczny. Rada, przyznając, że konwencja stambulska jest „przewidywaną umową” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE, kwestionuje jednocześnie to, że jej wewnętrzne procedury lub wewnętrzny harmonogram mogą być przedmiotem postępowania w sprawie wydania opinii na mocy tego postanowienia. Stanowisko to podzielają Węgry.
89
Republika Finlandii jest natomiast zdania, że praktyka „wspólnego porozumienia” może być przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii, ponieważ zawarcie wspomnianej konwencji bez „wspólnego porozumienia” państw członkowskich mogłoby zostać unieważnione, gdyby takie porozumienie było wymagane na mocy traktatów. Ponadto w ramach tego postępowania można by badać nie tylko kwestię, czy Unia ma kompetencje do zawarcia konkretnej umowy międzynarodowej, ale również kwestię, czy Unia działa zgodnie z traktatami.
C.
Co do istoty wniosku o wydanie opinii
1. W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
a) W przedmiocie „szerokiego” lub „ograniczonego” przystąpienia Unii do konwencji stambulskiej
90
Irlandia i Republika Finlandii wskazują, że przedstawiona przez Parlament analiza dotycząca właściwych podstaw prawnych decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania wydaje się odnosić do konwencji stambulskiej w całości. Decyzje te dotyczą jednak tylko dziedzin tej konwencji, które zgodnie z analizą Rady wchodzą w zakres kompetencji wyłącznej Unii. Jest bowiem możliwe, że Rada ograniczy przystąpienie Unii jedynie do tych dziedzin.
91
Republika Finlandii uważa w związku z tym, że właściwe podstawy prawne do przyjęcia decyzji w sprawie podpisania konwencji stambulskiej należy określić w świetle postanowień tej konwencji, które wchodzą w zakres kompetencji wyłącznej Unii, nie wykluczając jednocześnie możliwości, że Rada może nadal zdecydować o wykonywaniu również kompetencji dzielonych.
92
Ponieważ zaś wybór podstawy prawnej aktu Unii, w tym aktu przyjętego w celu zawarcia umowy międzynarodowej, powinien opierać się między innymi na celu i treści tego aktu, całkowicie właściwe byłoby zdaniem Irlandii wskazanie podstaw prawnych decyzji w sprawie podpisania wspomnianego aktu wyłącznie w świetle treści tych decyzji, a nie w odniesieniu do całości danej umowy międzynarodowej, w tym przypadku konwencji stambulskiej.
93
Rzeczpospolita Polska podkreśla również, że zakres przystąpienia determinuje cel i treść decyzji w sprawie podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej. Wybór podstawy prawnej dla tych decyzji jest zatem konsekwencją politycznej decyzji Rady, którą Parlament próbuje zakwestionować.
b) W przedmiocie kryteriów określenia kompetencji Unii
94
Zdaniem Komisji stwierdzenie wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE powinno znaleźć uzasadnienie w konkretnej analizie relacji istniejących między przewidywaną umową międzynarodową a obowiązującym prawem Unii. Analiza ta powinna uwzględniać dziedziny objęte, ich możliwy do przewidzenia rozwój oraz charakter i treść ich zasad i postanowień, celem sprawdzenia, czy taka umowa mogłaby podważyć jednolite i spójne stosowanie zasad Unii. Takie ryzyko istniałoby w przypadku, gdy dana dziedzina jest w znacznym stopniu objęta zasadami Unii i postanowieniami traktatu FUE, takimi jak art. 82 ust. 2 lit. d) i art. 83 ust. 1 in fine, które otwierałyby takie perspektywy w zakresie, w jakim przewidywałyby możliwość rozszerzenia kompetencji Unii.
95
Zdaniem Rady kompetencja wyłączna Unii do zawarcia konwencji stambulskiej może być oparta jedynie na trzeciej hipotezie przewidzianej w art. 3 ust. 2 TFUE, to jest w przypadku gdy takie zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Rada uściśla jednak, że w kontekście tej trzeciej hipotezy Trybunał stwierdził, że kompetencja wewnętrzna może przekształcić się w wyłączną kompetencję zewnętrzną tylko wówczas, gdy jest wykonywana. Jeżeli tak nie jest, nie może być mowy o dorozumianej kompetencji wyłącznej w kontekście rzeczonej trzeciej hipotezy. Przepisy prawa pierwotnego, na które Komisja powołała się w swoim wniosku dotyczącym decyzji w sprawie podpisania i w swoim wniosku dotyczącym decyzji w sprawie zawarcia, nie mogą zatem stanowić podstawy dla takiej kompetencji. Ponadto w celu określenia „wspólnych zasad” Unii w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE należałoby wziąć pod uwagę nie tylko stan prawa Unii istniejący w chwili dokonywania analizy kompetencji Unii, ale także perspektywy jego rozwoju, o ile są one możliwe do przewidzenia w chwili dokonywania tej analizy, co oznaczałoby, że Komisja przynajmniej przedstawiła dany wniosek prawodawcy Unii. Stwierdzenie Komisji zawarte w uzasadnieniu do wniosku dotyczącego decyzji w sprawie podpisania, że „nie można jednak wykluczyć”, iż Unia ma wyłączną kompetencję w odniesieniu do niektórych części niniejszej konwencji, byłoby sprzeczne z zasadą przyznania kompetencji i niewystarczające do ustalenia takiej kompetencji.
96
W zakresie, w jakim konwencja stambulska i odpowiednie przepisy Unii zawierają jedynie minimalne wymogi, Rada podkreśla, że kompetencja Unii do zawarcia tej konwencji nie może być co do zasady wyłączna w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE. Rada powołuje się w tym względzie na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym umowa międzynarodowa zawierająca wymogi minimalne nie może stanowić podstawy wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii. Republika Finlandii podkreśla, że z samego brzmienia art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE wynika, że kompetencja Unii ogranicza się do przyjmowania wymogów minimalnych.
97
Rada uważa jednak, że orzecznictwo to nie powinno być stosowane w sposób mechaniczny, ale że należy konkretnie zbadać, czy przewidywana umowa międzynarodowa i prawo Unii pozostawiają państwom członkowskim rzeczywisty stopień swobody. Tylko takie badanie pozwoliłoby ustalić, czy w odniesieniu do konkretnego postanowienia tej umowy okoliczność, że tylko państwa członkowskie przystępują do wspomnianej umowy, może podważyć jednolite i spójne stosowanie prawa Unii.
98
W świetle tych kryteriów Republika Bułgarii i Rada uważają, że postanowienia konwencji stambulskiej wchodzą w zakres kompetencji dzielonych Unii i jej państw członkowskich, kompetencji wspierającej Unii, jej kompetencji wyłącznych oraz kompetencji zastrzeżonych dla państw członkowskich. Unia faktycznie uzyskała wyłączną kompetencję w odniesieniu do niektórych postanowień tej konwencji zawartych w jej rozdziałach IV, V i VI w zakresie, w jakim postanowienia te dotyczą ofiar przemocy objętych dyrektywami 2011/93 i 2011/36, jak również w odniesieniu do dwóch z trzech postanowień rozdziału VII wspomnianej konwencji.
99
Republika Finlandii kwestionuje tę analizę, wskazując, że bez konkretnego zbadania zakresu swobody pozostawionej państwom członkowskim Trybunał wcześniej stwierdził, wyłącznie na podstawie brzmienia postanowień traktatu WE lub charakteru wymogów minimalnych prawodawstwa wtórnego, że warunki wyłącznej kompetencji Unii nie zostały spełnione. W każdym razie wyłączna kompetencja Unii byłyby tak ograniczona, że wątpliwe byłoby, czy takie punktowe przystąpienie byłoby możliwe, a zatem Unia musiałaby również przystąpić do konwencji stambulskiej w ramach swoich kompetencji dzielonych.
c) W przedmiocie związku między konwencją stambulską a dorobkiem prawnym Unii
100
Zdaniem Komisji cele określone w rozdziale I konwencji stambulskiej, a w szczególności w jej art. 1 lit. a)–e), odpowiadają celom Unii, o których mowa w art. 2 TUE oraz w art. 8, 19 i 67 TFUE. Kluczowe definicje zawarte w art. 3 lit. a) i b) tej konwencji znajdują odzwierciedlenie w art. 22 oraz motywach 17 i 18 dyrektywy 2012/29.
101
Zobowiązania ustanowione w rozdziale II tej konwencji, mające na celu umieszczenie praw ofiary w centrum wszystkich środków przyjętych w celu zapobiegania i zwalczania wszelkich form przemocy objętych tą konwencją, znajdują odzwierciedlenie między innymi w art. 1 i 8, 26 i 28 dyrektywy 2012/29 oraz w programach finansowych na rzecz promowania równości kobiet i mężczyzn, w szczególności w motywach 7, 10, 15 i 17, a także w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1381/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego program „Prawa, równość i obywatelstwo” na lata 2014–2020 (Dz.U. 2013, L 354, s. 62), art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1382/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego program „Sprawiedliwość” na lata 2014–2020 (Dz.U. 2013, L 354, s. 73), a także w motywach 2, 3 i 10 oraz art. 2 ust. 1 lit. b) ppkt (ix) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 235/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającego instrument finansowy na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie (Dz.U. 2014, L 77, s. 85).
102
Kwestie będące przedmiotem rozdziału III konwencji stambulskiej, poświęconego zapobieganiu wszelkim formom przemocy, o których mowa w tej konwencji, są uregulowane w prawie Unii w art. 84 TFUE, w art. 18 dyrektywy 2011/36, w art. 22 i 23 dyrektywy 2011/93, w decyzji Rady 2009/902/WSiSW z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającej Europejską Sieć Zapobiegania Przestępczości (ESZP) i uchylającej decyzję 2001/427/WSiSW (Dz.U. 2009, L 321, s. 44), poprzez programy finansowe, w tym art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1381/2013, art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1382/2013 oraz art. 3 ust. 3 lit. c) i d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 513/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego, w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, instrument na rzecz wsparcia finansowego współpracy policyjnej, zapobiegania i zwalczania przestępczości oraz zarządzania kryzysowego oraz uchylającego decyzję Rady 2007/125/WSiSW (Dz.U. 2014, L 150, s. 93), oraz w art. 25 dyrektywy 2012/29.
103
Jeśli chodzi o środki przewidziane w rozdziale IV konwencji stambulskiej w celu ochrony ofiar przemocy przed kolejnymi atakami przemocy, Komisja wskazuje, że przyjęto, na podstawie art. 82 ust. 2 TFUE, dyrektywę 2012/29, mającą na celu zapewnienie ofiarom przestępstw między innymi wsparcia, oraz, na podstawie art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE, dyrektywy 2011/36 i 2011/93, mające na celu ochronę ofiar konkretnych rodzajów przestępstw.
104
W odniesieniu do rozdziału V tej konwencji, który zawiera przepisy materialne prawa cywilnego i karnego, Unia przyjęła, w szczególności na podstawie art. 83 ust. 1 TFUE, dyrektywy 2011/36 i 2011/93, przewidujące określone przestępstwa, których dotyczy również ten rozdział. Ponadto, ponieważ Unia posiada, na mocy art. 83 ust. 1 in fine TFUE, kompetencję dzieloną w tych dziedzinach prawa cywilnego i karnego, nic nie stoi na przeszkodzie w wykonaniu przez nią tej kompetencji poprzez zawarcie wspomnianej konwencji.
105
Zobowiązanie proceduralne w zakresie dochodzeń i ścigania, nałożone na mocy rozdziału VI tejże konwencji, odpowiadałyby zobowiązaniom zawartym w dyrektywach 2011/36 i 2011/93, w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/99/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie europejskiego nakazu ochrony (Dz.U. 2011, L 338, s. 2), w dyrektywie 2012/29, a także w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 606/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie wzajemnego uznawania środków ochrony w sprawach cywilnych (Dz.U. 2013, L 181, s. 4).
106
W dziedzinie migracji i azylu, która jest przedmiotem rozdziału VII konwencji stambulskiej, przyjęte zostały dyrektywy 2011/95, 2013/32 i 2013/33, odnoszące się do ochrony międzynarodowej, wspólnych procedur udzielania i cofania takiej ochrony oraz norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o udzielenie takiej ochrony. Ponadto w tej dziedzinie Irlandia pozostaje nadal związana dyrektywami 2004/83 i 2005/85, których wersję przekształconą stanowią dyrektywy 2011/95 i 2013/32.
107
Wreszcie, jeśli chodzi o współpracę międzynarodową w sprawach cywilnych i karnych, o której mowa w rozdziale VIII tej konwencji, Unia przyjęła cały szereg instrumentów prawnych zarówno w zakresie współpracy cywilnej, jak i współpracy sądowej w sprawach karnych.
108
Rada wskazuje na wstępie, że nie istnieje żadne konkretne prawodawstwo UE, które w sposób kompleksowy zajmowałoby się zapobieganiem wszelkim formom przemocy wobec kobiet i zwalczaniem tych form przemocy.
109
Jeśli chodzi o rozdziały I––III konwencji stambulskiej, Rada uważa, że dotyczą one w najlepszym przypadku spraw należących do kompetencji dzielonej, która nie jest wykonywana przez Unię. W odniesieniu do zobowiązań wynikających z rozdziału II tej konwencji, dotyczących badań naukowych, kompetencja Unii jest zgodnie z art. 4 ust. 3 TFUE wykonywana równolegle z kompetencją państw członkowskich. W przypadku zobowiązań związanych z zapobieganiem przestępczości Unia posiada jedynie kompetencję w zakresie wspierania działań państw członkowskich na mocy art. 2 ust. 6 i art. 84 TFUE.
110
Rada nie podziela poglądu Komisji, że rozdział IV wspomnianej konwencji zawiera postanowienia ogólnie porównywalne z przepisami zawartymi w rozdziale 2 dyrektywy 2012/29, i uważa, że tenże rozdział IV wchodzi – z trzema zaledwie wyjątkami – w zakres niewykonanej przez Unię kompetencji dzielonej.
111
Po pierwsze, zakres stosowania niniejszej dyrektywy jest ograniczony, ponieważ ma ona zastosowanie wyłącznie do ofiar przestępstw, w szczególności w kontekście postępowań karnych toczących się na terytorium Unii, pod warunkiem że występuje element transgraniczny w obrębie Unii.
112
Po drugie, dyrektywy 2012/29 i 2011/93 zawierają normy minimalne, co wynika z tytułu, motywów 11 i 67, art. 9 ust. 3 i art. 26 dyrektywy 2012/29, a także z motywów 25, 27, 38, 41 i 43 oraz art. 1 dyrektywy 2011/93, w związku z czym państwa członkowskie mogą również przestrzegać postanowień rozdziału IV konwencji stambulskiej, nie naruszając ani tej konwencji, ani prawa Unii, którego dogłębna analiza potwierdza, że państwa członkowskie zachowują w ramach omawianego rozdziału IV rzeczywistą swobodę.
113
Po trzecie, Rada uważa, że należy wyciągnąć jednak inny wniosek w odniesieniu do dwóch szczególnych kategorii ofiar, a mianowicie z jednej strony dzieci będących ofiarami przestępstw seksualnych, zdefiniowanych w kontekście konwencji stambulskiej jako kobiety poniżej osiemnastego roku życia, w stosunku do których Unia przyjęła szczegółowe przepisy w dyrektywie 2011/93, na podstawie art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE. Istotne są również art. 1 ust. 2, art. 22 ust. 4, art. 23 i 24 dyrektywy 2012/29.
114
Z drugiej strony dyrektywa 2011/36, w szczególności jej art. 12–16, zawierają szczególne obowiązki w zakresie pomocy i wsparcia dla dzieci będących ofiarami handlu ludźmi. Szczegółowe przepisy tych dyrektyw pozostawiają bowiem państwom członkowskim niewielką swobodę, tak że chodzi tu, pomimo charakteru wymogów minimalnych, o dwie dziedziny w znacznym stopniu objęte przepisami Unii w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE.
115
Po czwarte, Komisja niesłusznie uznała we wniosku dotyczącym decyzji w sprawie podpisania oraz wniosku dotyczącym decyzji w sprawie zawarcia, że dyrektywa Rady (UE) 2015/637 z dnia 20 kwietnia 2015 r. w sprawie środków koordynacji i współpracy mających ułatwić ochronę konsularną niereprezentowanych obywateli Unii w państwach trzecich oraz uchylająca decyzję 95/553/WE (Dz.U. 2015, L 106, s. 1), która opiera się na art. 23 TFUE, zgodnie z którym państwa członkowskie przyjmują niezbędne przepisy i podejmują rokowania międzynarodowe wymagane do zapewnienia tej ochrony, przyznaje Unii kompetencję wyłączną w odniesieniu do aspektów ochrony konsularnej, o których mowa w art. 18 ust. 5 konwencji stambulskiej. Poza tym, zgodnie z jej motywem 13, zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa składane właściwym organom znajdującym się poza Unią, takim jak ambasady, nie skutkują powstaniem obowiązków określonych w dyrektywie 2012/29.
116
W odniesieniu do rozdziału V konwencji stambulskiej dyrektywa Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnosząca się do kompensaty dla ofiar przestępstw (Dz.U. 2004, L 261, s. 15), w tym jej art. 12 ust. 2, dyrektywa Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług (Dz.U. 2004, L 373, s. 37), w tym jej motyw 26 i art. 7, dyrektywa 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (Dz.U. 2006, L 204, s. 23), w tym jej art. 27, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/41/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn prowadzących działalność na własny rachunek oraz uchylająca dyrektywę Rady 86/613/EWG (Dz.U. 2010, L 180, s. 1), w tym jej motywy 18 i 23, dyrektywa 2011/36, w tym jej art. 17, oraz dyrektywa 2012/29 zawierają, zdaniem Rady, wymagania minimalne dotyczące kwestii, o których mowa w art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1, 2 i 3 konwencji stambulskiej, które nie wiążą się z kompetencją wyłączną Unii. Ponadto dyrektywa 2004/113 w art. 3 ust. 3 oraz dyrektywa 2006/54 w art. 8 zawierają wyłączenia z ich przedmiotowych zakresów stosowania. Ponadto nie istnieje żadne inne prawodawstwo Unii dotyczące innych postanowień zawartych we wspomnianym rozdziale. Unia uzyskała jednak kompetencję wyłączną w odniesieniu do postanowień rozdziału V konwencji stambulskiej w zakresie, w jakim dotyczą one ofiar objętych dyrektywami 2011/93 i 2011/36.
117
Rada uważa, że art. 49–54 i 56 zawarte w rozdziale VI tej konwencji odnoszą się do obowiązków, które w znacznym stopniu odpowiadają obowiązkom zawartym w art. 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11, 18–20 i 22–24 dyrektywy 2012/29, przy czym istotne są również art. 15 ust. 2i art. 20 dyrektywy 2011/93, a także instrumenty wzajemnego uznawania między państwami członkowskimi w sprawach cywilnych i karnych, a mianowicie rozporządzenie nr 606/2013, dyrektywa Rady 2003/8/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. w celu usprawnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sporach transgranicznych poprzez ustanowienie minimalnych wspólnych zasad odnoszących się do pomocy prawnej w sporach o tym charakterze (Dz.U. 2003, L 26, s. 41), dyrektywy 2004/80 i 2011/99, decyzja ramowa Rady 2008/675/WSiSW z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie uwzględniania w nowym postępowaniu karnym wyroków skazujących zapadłych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. 2008, L 220, s. 32), decyzja ramowa Rady 2008/947/WSiSW z dnia 27 listopada 2008 r. o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków i decyzji w sprawie zawieszenia lub warunkowego zwolnienia w celu nadzorowania przestrzegania warunków zawieszenia i obowiązków wynikających z kar alternatywnych (Dz.U. 2008, L 337, s. 102), decyzja ramowa Rady 2009/315/WSiSW z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie organizacji wymiany informacji pochodzących z rejestru karnego pomiędzy państwami członkowskimi oraz treści tych informacji (Dz.U. 2009, L 93, s. 23) oraz decyzja Rady 2009/316/WSiSW z dnia 6 kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia europejskiego systemu przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS), zgodnie z art. 11 decyzji ramowej 2009/315/WSiSW (Dz.U. 2009, L 93, s. 33). W odniesieniu zaś do wymogów minimalnych Unia nie uzyskała wyłącznej kompetencji z wyjątkiem tej, która została jej przyznana w sprawach objętych niektórymi przepisami dyrektyw 2011/93 i 2011/36.
118
Jeżeli chodzi o trzy artykuły, które zawiera rozdział VII wspomnianej konwencji, Rada jest zdania, że art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77), art. 3 ust. 5 i art. 15 ust. 3 dyrektywy 2003/86, dyrektywa 2003/109 i inne istotne z punktu widzenia art. 59 ust. 1–3 konwencji stambulskiej akty prawa Unii zawierają jedynie wymagania minimalne i że żadne istniejące prawodawstwo Unii nie ma związku z art. 59 ust. 4.
119
Natomiast co do kwestii objętych art. 60 ust. 1–3 i art. 61 tej konwencji zakres swobody państw członkowskich jest jedynie teoretyczny, biorąc pod uwagę szczegółowe wymogi wynikające między innymi z motywów 30 i 39 oraz art. 4 ust. 3 lit. c) i art. 4 ust. 4, art. 9 ust. 2 lit. a) i f), art. 10 ust. 1 lit. d) oraz art. 30 dyrektywy 2011/95, który nie wiąże Irlandii i Królestwa Danii, art. 10 ust. 3 lit. d), art. 18 i 24 oraz motywu 32 dyrektywy 2013/32, art. 11, art. 17 ust. 2, art. 18 ust. 3, 4 i 7, art. 19 i 21–25 dyrektywy 2013/33, a także art. 5 dyrektywy 2008/115.
120
Rada uważa zatem, że w świetle obowiązującego prawa Unii Unia ma kompetencję wyłączną w odniesieniu do kwestii objętych art. 60 i 61 konwencji stambulskiej, ale nie w odniesieniu do kwestii objętych art. 59 tej konwencji, które wchodzą w zakres niewykonywanej przez Unię kompetencji dzielonej.
121
Jeżeli chodzi o rozdziały VIII, IX i XI konwencji stambulskiej, podział kompetencji jest zgodnie z orzecznictwem zgodny z podziałem odnotowanym w przypadku poprzednich rozdziałów tej konwencji, w związku z tym wchodzą one częściowo w zakres kompetencji dzielonej Unii, częściowo w zakres jej kompetencji wspierającej, częściowo w zakres jej kompetencji wyłącznej i częściowo w zakres kompetencji państw członkowskich, przy czym nie jest konieczna odrębna analiza w przypadku rozdziałów X i XII wspomnianej konwencji.
122
Wreszcie, Rada przypomina, że nie było w niej wystarczającego poparcia dla „szerokiego” przystąpienia Unii do konwencji stambulskiej, w związku z czym postanowiła ona kwalifikowaną większością głosów podpisać ją w sposób ograniczony do kwestii należących do kompetencji wyłącznej Unii.
123
Irlandia podziela stanowisko Rady.
d) W przedmiocie art. 82 ust. 2 TFUE
124
Odnotowując, że zdaniem Parlamentu, Rady i Komisji art. 82 ust. 2 TFUE stanowi jedną z właściwych podstaw prawnych decyzji w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej, Komisja i Republika Słowacka są zdania, że postanowienie to nie wymaga szczególnego rozważenia.
125
Rada uważa, że Unia ma kompetencję wyłączną do zawarcia konwencji stambulskiej w odniesieniu do niektórych konkretnych artykułów tej konwencji dotyczących współpracy sądowej w sprawach karnych w zakresie, w jakim artykuły te dotyczą ofiar przemocy objętych dyrektywami 2011/93 i 2011/36.
126
Republika Finlandii i Rzeczpospolita Polska uważają, że samo brzmienie art. 82 ust. 2 TFUE wyklucza – w zakresie, w jakim przyznaje on Unii jedynie kompetencję do przyjmowania norm minimalnych – możliwość posiadania przez nią kompetencji wyłącznej do zawarcia konwencji stambulskiej w odniesieniu do jej postanowień dotyczących współpracy sądowej w sprawach karnych.
127
Jeżeli natomiast Unia chciałaby przystąpić do tej konwencji również w ramach swoich kompetencji dzielonych, postanowienie to stanowiłoby, w opinii Republiki Finlandii, jedną z właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej.
e) W przedmiocie art. 84 TFUE
128
Komisja uważa, że konwencja stambulska ma na celu zapobieganie przemocy wobec kobiet i ochronę ofiar. Zawierając tę konwencję, Unia wspierałaby działania zapobiegawcze państw członkowskich, zapewniając ramy dla ich indywidualnych i szczególnych środków. Jeżeli jej zawarcie przez Unię ograniczałby się wyłącznie do ochrony ofiar, instytucje Unii mogłyby zostać uznane za zwolnione z obowiązków w zakresie zapobiegania, co byłoby niespójne.
129
Ponadto art. 82 ust. 2 TFUE nie byłby sam w sobie wystarczający do objęcia wszystkich środków zapobiegawczych, które nie są związane z postępowaniem karnym w rozumieniu art. 82 ust. 2 TFUE. Jednakże w szczególnym kontekście przemocy wobec kobiet najczęściej brakuje takich środków, a celem wspomnianej konwencji jest zaradzenie temu brakowi.
130
Rzeczpospolita Polska wskazuje, że art. 84 TFUE nie przyznaje Unii ani kompetencji wyłącznej, ani kompetencji dzielonej, lecz ogranicza się do określenia działań wspierających działania państw członkowskich. Dlatego też postanowienie to nie może przyznawać Unii kompetencji wyłącznej, a przystąpienie Unii do konwencji stambulskiej na podstawie tego artykułu skutkowałoby związaniem nie Unii, lecz państw członkowskich.
131
Republika Finlandii uważa, że gdyby Unia pragnęła przystąpić do tej konwencji w ramach wykonywania swoich kompetencji dzielonych, wspomniany art. 84 stanowiłby właściwą podstawę prawną.
f) W przedmiocie art. 78 ust. 2 TFUE
132
W zakresie, w jakim art. 60 i 61 konwencji stambulskiej obejmują kwestie, które nie wchodzą ani w zakres art. 82 ust. 2 TFUE, ani w zakres art. 84 TFUE, Komisja uważa, że kwestie te mają charakter pomocniczy, a zatem wykluczone byłoby dodanie podstaw prawnych obejmujących te kwestie. Artykuły 60 i 61 tej konwencji, których celem jest zapewnienie uwzględnienia perspektywy wrażliwej na „płeć społeczno-kulturową” w decyzjach o przyznaniu ochrony międzynarodowej oraz w warunkach przyjmowania ofiar przemocy, stanowią bowiem jedynie odzwierciedlenie, w dziedzinie azylu, ogólnych celów wspomnianej konwencji i nie czynią z tej konwencji aktu dotyczącego prawa do azylu.
133
Rada uważa, że Unia posiada kompetencję wyłączną w kwestiach objętych tymi dwoma postanowieniami konwencji stambulskiej. Podziela ona również pogląd Republiki Słowackiej, że kwestii tych nie można uważać za pomocnicze w stosunku do postanowień tej konwencji dotyczących współpracy sądowej w sprawach karnych.
134
Republika Finlandii i Rzeczpospolita Polska uważają, że ponieważ odpowiednie prawodawstwo wtórne określa w tym względzie jedynie wymogi minimalne, nie może być mowy o kompetencji wyłącznej Unii do zawarcia konwencji stambulskiej w odniesieniu do jej art. 60 i 61. Jeżeli Unia zechciałaby przystąpić do konwencji stambulskiej, wykonując swoje kompetencje dzielone, art. 78 ust. 2 TFUE dotyczyłby – zdaniem Republiki Finlandii – jedynie pomocniczego aspektu konwencji stambulskiej, a zatem przepis ten nie stanowiłby właściwej podstawy prawnej.
g) W przedmiocie art. 83 ust. 1 TFUE
135
Komisja podkreśla, że chociaż konwencja stambulska ma zastosowanie również do ofiar handlu ludźmi oraz wykorzystywania seksualnego kobiet i dzieci, jej zakres stosowania ratione personae jest znacznie szerszy. Ponadto ofiary te są objęte szczegółowymi konwencjami Rady Europy, a także, na szczeblu Unii, dyrektywami 2011/36 i 2011/93. Konwencja ta nie stanowi zatem aktu, którego głównym celem jest zwalczanie tych szczególnych form przestępczości.
136
Rada uważa, że Unia posiada kompetencję wspierającą w kwestiach objętych niektórymi postanowieniami wspomnianej konwencji.
137
Republika Finlandii i Rzeczpospolita Polska uważają, że brzmienie art. 83 ust. 1 TFUE wyklucza – w zakresie, w jakim przyznaje on Unii jedynie kompetencję do przyjmowania wymogów minimalnych – uznanie go za przyznający Unii kompetencję wyłączną do zawarcia konwencji stambulskiej.
2. W przedmiocie rozdzielenia aktów podpisania i zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
138
Republika Bułgarii przypomina, że jeżeli decyzja w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej ma dwa cele, z których jeden jest główny, a drugi pomocniczy, musi ona opierać się wyłącznie na głównej podstawie prawnej. Jeżeli natomiast decyzja ma dwa cele, przy czym jeden z nich nie jest pomocniczy w stosunku do drugiego, musi ona opierać się na różnych odpowiadających im podstawach prawnych. W tym przypadku mogą okazać się konieczne dwie decyzje, jeżeli obowiązujące procedury są ze sobą niezgodne.
139
Komisja ponownie przypomina, że art. 78 ust. 2 TFUE nie stanowi właściwej podstawy prawnej do zawarcia konwencji stambulskiej. W każdym razie dodanie tego postanowienia nie miałoby koniecznego skutku w postaci rozdzielenia decyzji w sprawie zawarcia tej konwencji na dwa odrębne akty, ponieważ Irlandia jest związana odpowiednim w tym względzie dorobkiem prawnym Unii. Chociaż nie chodziłoby tu o najnowszy dorobek prawny, protokół nr 21 nie zwalniałby tego państwa członkowskiego z jego zobowiązań ani nie zmieniałby kryteriów określania właściwej podstawy prawnej.
140
W związku z tym sam fakt, że art. 4a protokołu nr 21 umożliwia Irlandii wyłączenie się ze stosowania zmienionej wersji istniejącego przepisu, byłby nieistotny, ponieważ zasady dotyczące wyłącznych kompetencji zewnętrznych są określone w art. 3 TFUE, a możliwości skorzystania z rozwiązania „opt-out” nie można by interpretować jako przyznania państwu członkowskiemu kompetencji do zawierania umów międzynarodowych z naruszeniem art. 3 ust. 2 TFUE.
141
Republika Finlandii wskazuje, że w odniesieniu do wszystkich przewidzianych podstaw prawnych przyjmowanie decyzji przez Radę podlega protokołowi nr 21 i że w związku z tym Irlandia nie jest zobowiązana do uczestniczenia w takich decyzjach. Skoro procedura decyzyjna jest w konsekwencji identyczna, nie jest konieczne rozdzielanie decyzji w sprawie podpisania konwencji stambulskiej na dwie decyzje.
142
Rada wskazuje, że art. 78 ust. 2 i art. 82 ust. 2 TFUE powodują zastosowanie protokołu nr 21 i protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii, załączonych do traktatu UE i traktatu TFUE (zwanego dalej „protokołem nr 22”). Ponieważ zaś Królestwo Danii nie jest związane żadnym z aktów prawa wtórnego mających znaczenie dla zawarcia konwencji stambulskiej, stosowanie protokołu nr 22 nie spowodowałoby żadnych szczególnych trudności. Natomiast skoro Irlandia uczestniczy we współpracy sądowej w sprawach karnych ustanowionej dyrektywami 2011/36 i 2011/93, ale nie jest związana dyrektywami 2011/95, 2013/32 i 2013/33, dotyczącymi prawa do azylu, to państwo członkowskie powinno było uczestniczyć w przyjęciu decyzji 2017/865 w sprawie podpisania, lecz nie, na podstawie art. 1, 3 i 4 protokołu nr 21, w przyjęciu decyzji 2017/866 w sprawie podpisania, w związku z tym konieczne byłoby przyjęcie dwóch odrębnych decyzji w sprawie podpisania. Republika Bułgarii, Irlandia, Republika Francuska i Republika Słowacka podzielają tę analizę.
143
Zdaniem Irlandii zatem jedynie przyjęcie dwóch odrębnych decyzji umożliwia jej skorzystanie z prawa przysługującego jej na mocy protokołu nr 21 do związania się wyłącznie tymi środkami konwencji stambulskiej, które wchodzą w zakres tytułu V traktatu FUE, w przyjęciu których chce ona uczestniczyć. Gdyby bowiem Rada przyjęła jedną decyzję, niemożliwe byłoby odróżnienie przez to państwo członkowskie tych aspektów decyzji, w odniesieniu do których kompetencja Unii opiera się na wiążących go przepisach, od tych, w odniesieniu do których kompetencja ta opiera się na przepisach, które go nie wiążą.
144
Takie podejście byłoby sprzeczne z protokołem nr 21 i podważałoby podstawową zasadę paralelizmu między kompetencjami wewnętrznymi i zewnętrznymi Unii, która jest podstawą doktryny wynikającej z wyroku z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada (22/70, EU:C:1971:32), zwanej „doktryną AETR”, zapisanej w art. 3 ust. 2 TFUE. Wymagana konkretna analiza skupiałaby się w rzeczywistości na relacji, jaka istnieje między przewidywaną umową a „obowiązującym” prawem Unii, a ponieważ prawo to nie obowiązuje w tym państwie członkowskim, umowa ta nie może zatem na nie wpływać w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE. Irlandia dodaje, że mając możliwość stanowienia prawa w tej dziedzinie, znalazłaby się w bardzo trudnej sytuacji, gdyby na mocy prawa Unii była również związana rozbieżnymi zobowiązaniami.
145
Irlandia wskazuje, że Parlament zwrócił się z pytaniem nie tylko o to, czy przyjęcie dwóch odrębnych decyzji jest „konieczne”, ale również o to, czy takie przyjęcie jest „możliwe”, nie wyjaśniając, z jakiego powodu mogłoby być inaczej. Tymczasem zdaniem Irlandii nie ma powodu stojącego na przeszkodzie przyjęciu dwóch odrębnych decyzji, który nie miałby wpływu na treść tych decyzji. Republika Bułgarii uważa również, że przyjęcie dwóch decyzji nie narusza procedury przewidzianej w art. 218 TFUE.
146
Rada wskazuje, że ponieważ od czasu przyjęcia decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania Irlandia postanowiła uczestniczyć w stosowaniu dyrektywy 2013/33, sytuacja może być inna w przypadku ewentualnego zawarcia konwencji stambulskiej.
147
Republika Bułgarii wskazuje, że Królestwo Danii, zgodnie z art. 7 protokołu nr 22, ma możliwość zaprzestania korzystania z tego protokołu lub jakiejkolwiek jego części, w związku z tym nie jest wykluczone, że konieczne stanie się głosowanie w Radzie, w zależności od treści poszczególnych części konwencji stambulskiej, zarówno z udziałem, jak i bez udziału tego państwa członkowskiego.
3. W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
a) Przedstawienie praktyki „wspólnego porozumienia”
148
Republika Austrii wskazuje na fakt, że praktyka „wspólnego porozumienia” rozwinęła się w ramach traktatu WE i została ustanowiona dla określonych umów mieszanych w dziedzinie polityki handlowej w art. 133 ust. 6 akapit drugi traktatu WE ze względu na szczególną strukturę kompetencji w tej dziedzinie, która wymagała łącznego wykonywania przez Wspólnotę Europejską i państwa członkowskie ich odpowiednich kompetencji. Zgodnie z tą praktyką przewodniczący Rady upewnia się, poprzez zadawanie pytań, że wszystkie państwa członkowskie wyrażają zgodę na związanie się daną umową mieszaną, zanim Rada zatwierdzi jej zawarcie.
149
Republika Austrii dodaje, że praktyka „wspólnego porozumienia” ogranicza się do ustanowienia, w określonym terminie, konsensusu między państwami członkowskimi w sprawie zamiaru ratyfikacji danej umowy mieszanej, chociaż ratyfikacja może następnie nie dojść do skutku przed parlamentami państw członkowskich. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby umowa mieszana stała się asymetryczna po przystąpieniu do niej Unii, ponieważ państwa członkowskie mogą się z niej wycofać w dowolnym momencie.
150
Republika Francuska uściśla, że celem tej praktyki jest zapewnienie uzyskania zgody państw członkowskich na związanie się postanowieniami umowy wchodzącymi w zakres ich kompetencji krajowych, w przypadku gdy wspólne przystąpienie Unii i państw członkowskich do tej umowy jest niezbędne, a mianowicie gdy umowy nie można wykonać w spójny sposób bez jej zawarcia wspólnie przez Unię i jej państwa członkowskie. Ma to miejsce w przypadku, gdy postanowienia umowy wchodzące w zakres kompetencji Unii i postanowienia wchodzące w zakres kompetencji państw członkowskich są, jak w niniejszej sprawie, ze sobą nierozerwalnie związane.
151
Komisja twierdzi, że po tym, jak Trybunał skrytykował ją za przyjmowanie „aktów hybrydowych”, to jest decyzji Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie dotyczących zawierania umów, Rada zmieniła swoje podejście, nie zmieniając przy tym celu swojej wcześniejszej praktyki. Rada dąży bowiem do przywrócenia charakteru „hybrydowego” poprzez dodanie etapu poprzedzającego formalne podejmowanie decyzji na podstawie procedur ustanowionych w traktatach, podczas którego weryfikowałaby istnienie „wspólnego porozumienia” państw członkowskich.
152
Konsekwencją tej praktyki byłoby to, że w znacznej liczbie kwestii wnioski Komisji w przedmiocie podpisania i zawarcia konwencji i porozumień byłyby blokowane w Radzie, mimo że wymagana większość kwalifikowana zostałaby wyraźnie osiągnięta.
153
Rada podkreśla, że zaprzestała stosowania „aktów hybrydowych” i że jej obecna praktyka wynika z uzasadnionej troski o to, by uniknąć wątpliwości co do zakresu i ważności w porządku prawnym Unii przyjmowanych przez nią aktów prawa międzynarodowego. W tym celu zapewnia ona, że wszystkie zainteresowane państwa członkowskie wyrażą zgodę na związanie się danym aktem w ramach swoich kompetencji krajowych przed przystąpieniem do przyjęcia, wymaganą większością głosów, decyzji Rady.
154
W przeciwieństwie do tego, co zdawał się sugerować Parlament, praktyka ta nie stanowi zasady głosowania ani szczególnej procedury, a państwa członkowskie mają swobodę decydowania o praktycznych zasadach umożliwiających ustalenie istnienia konsensusu. Są to zatem decyzje podejmowane przez przedstawicieli rządów na posiedzeniach Rady lub przy okazji tych posiedzeń, odniesienia zawarte w protokołach z posiedzeń Rady lub Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper), uwagi w notatkach grup roboczych oraz czysto dorozumiane zgody. Irlandia uściśla, że w tym przypadku nie podjęto żadnych kroków w celu zweryfikowania istnienia „wspólnego rozumienia” państw członkowskich.
b) W przedmiocie zgodności praktyki „wspólnego porozumienia” z art. 13 ust. 2 TUE, a także z art. 2–6 oraz art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE
155
Republika Austrii i Komisja podnoszą, że wymagając „wspólnego porozumienia” państw członkowskich, Rada narusza art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze TUE, a także art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, które wyznaczają ją jako instytucję upoważnioną do udzielania, na wniosek Parlamentu i w porozumieniu z nim, zezwolenia na zawieranie przez Unię umów międzynarodowych. Wymóg taki nie jest bowiem przewidziany w tych postanowieniach, a zasady dotyczące wyrażenia woli przez instytucje Unii zostały ustalone przez traktaty i nie pozostają w dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji.
156
Dlatego też, o ile Rada mogłaby podjąć decyzję o niezawieraniu umowy, na przykład w przypadku mniejszości blokującej sprzeciwiającej się jej zawarciu, o tyle nie mogłaby natomiast, bez naruszenia art. 13 ust. 2 TUE, zgodnie z którym każda instytucja działa w granicach przyznanych jej uprawnień, dodać do obowiązującej procedury etapu uprzedniej weryfikacji istnienia „wspólnego porozumienia” państw członkowskich.
157
Ponadto, ponieważ kompetencje Unii są określone w art. 2–6 TFUE i są wyraźnie oddzielone od kompetencji państw członkowskich, nie byłoby możliwe, w wyniku takiego dodania, dokonanie faktycznego połączenia z międzyrządowym procesem podejmowania decyzji, nawet jeśli te dwa instrumenty pozostałyby formalnie odrębne. Taka praktyka wypaczyłaby procedurę przewidzianą w art. 218 TFUE.
158
O ile bowiem formalnie przyjęty akt jest z pewnością „niehybrydowy”, o tyle proces decyzyjny pozostałby „hybrydowy”, a stanowisko państw członkowskich, rozpatrywane indywidualnie, miałoby pierwszeństwo przed stanowiskiem Unii, i to bez żadnej podstawy w traktatach, a wręcz z naruszeniem litery i ducha art. 4 ust. 3 TUE oraz z obejściem wymogów ustanowionych przez Trybunał w celu zachowania autonomii porządku prawnego Unii.
159
Komisja wskazuje, że zgodnie z preambułą traktatu UE, ogólnym jego celem oraz celem traktatu FUE jest przejście do nowego etapu procesu integracji europejskiej. Aby osiągnąć ten cel, traktat FUE doprecyzowuje podział i warunki wykonywania kompetencji Unii w dziedzinie stosunków zewnętrznych, w szczególności poprzez doprecyzowanie kompetencji Unii (art. 2–6 TFUE), uściślenie, w jakich przypadkach Unia może zawierać umowy międzynarodowe (art. 216 ust. 1 TFUE), oraz poprzez bardziej precyzyjne zdefiniowanie procedury dotyczącej negocjowania, podpisywania i zawierania wszelkiego rodzaju umów międzynarodowych (art. 218 TFUE).
160
Komisja uważa zatem, że wyraźnie sprzeczne z celami traktatów jest stosowanie, jako ogólnej praktyki mającej zastosowanie do wszystkich umów mieszanych, „hybrydowego” procesu decyzyjnego, który ogranicza zdolność Unii do podejmowania działań na poziomie międzynarodowym i który wskazuje społeczności międzynarodowej, że Unia nie jest uprawniona do podejmowania samodzielnych decyzji, lecz polega na ostatecznym zaangażowaniu państw członkowskich.
161
Ponadto poprzez praktykę „wspólnego porozumienia” Rada naruszyłaby swój obowiązek lojalnej współpracy zawarty w art. 13 ust. 2 zdanie drugie TUE, ponieważ zasada lojalnej współpracy ma zastosowanie również w stosunkach międzyinstytucjonalnych.
162
W dodatku praktyka ta naruszałaby równowagę instytucjonalną Unii, ponieważ przyznawałaby państwom członkowskim rolę w Unii nieprzewidzianą w traktatach, jako że art. 218 TFUE określa jedynie odpowiednie prawa i obowiązki Parlamentu, Rady, Komisji i Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Tymczasem rola przyznana w ten sposób państwom członkowskim podważyłaby skuteczność ram instytucjonalnych Unii i mogłaby doprowadzić do przewagi interesów państw członkowskich nad interesami Unii.
163
Komisja przypomina, że art. 218 ust. 8 TFUE przewiduje, że Rada stanowi większością kwalifikowaną, i wywodzi z tego, że praktyka „wspólnego porozumienia” państw członkowskich narusza to postanowienie, ponieważ powoduje jego bezskuteczność. Praktyka ta podważa skuteczność procedur Unii. Republika Austrii podziela to stanowisko i podkreśla, że traktaty zawierają wyczerpujące postanowienia dotyczące procedury zawierania konwencji przez Unię, które sprzeciwiają się dodaniu wstępnego etapu „wspólnego porozumienia”.
164
Republika Słowacka utrzymuje natomiast, że z uwagi na to, iż Rada nie przeprowadziła jeszcze głosowania, nie mogła naruszyć art. 218 ust. 8 TFUE.
165
Zdaniem Irlandii jest oczywiste, że art. 218 ust. 6 i 8 TFUE reguluje procedurę głosowania i że ani Rada, ani państwa członkowskie nie mogą odstąpić od tego postanowienia. W zakresie, w jakim Rada przed głosowaniem dążyłaby do koordynacji działań Unii i państw członkowskich, praktyka „wspólnego porozumienia” wynikałaby, w sytuacji gdy kompetencje Unii i państw członkowskich są, jak w tym przypadku, ściśle powiązane, z obowiązku lojalnej współpracy.
166
Ze względu na to, że poszukiwanie „wspólnego porozumienia” przez państwa członkowskie miałoby poprzedzać przyjęcie decyzji w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej na mocy art. 218 ust. 6 i 8 TFUE, Republika Francuska i Węgry uważają, że praktyka ta nie zmienia wspomnianej decyzji czy zasady głosowania większością kwalifikowaną ani nie stanowi przyjęcia „aktu hybrydowego”.
c) W przedmiocie zgodności praktyki „wspólnego porozumienia” z zasadami: przyznania kompetencji, lojalnej współpracy między Unią a jej państwami członkowskimi, jedności zewnętrznej reprezentacji Unii oraz z międzynarodowym prawem publicznym
167
Komisja przypomina, że z wymogu jedności w reprezentowaniu Unii na arenie międzynarodowej wynika obowiązek współpracy przy zawieraniu przez państwa członkowskie i Unię umów mieszanych, takich jak konwencja stambulska. Ponadto zasada skuteczności oraz obowiązek ochrony reputacji i międzynarodowej wiarygodności Unii wymagają, aby instytucje Unii i jej państwa członkowskie ułatwiały wykonywanie przyjętych przez Unię decyzji.
168
Zatem po podpisaniu, a tym bardziej po zawarciu, umowy mieszanej w imieniu Unii państwa członkowskie są zobowiązane do wspierania Unii w wykonywaniu tej umowy. Ponieważ wspólne zawarcie konwencji stambulskiej przez Unię i jej państwa członkowskie jest konieczne, w rozumieniu art. 216 TFUE, do osiągnięcia celów traktatów w zakresie ochrony godności ludzkiej, państwa członkowskie są zatem zobowiązane do podjęcia starań w celu usunięcia przeszkód uniemożliwiających Unii złożenie, wraz z państwami członkowskimi, dokumentów ratyfikacyjnych w Radzie Europy. W związku z tym są one zobowiązane przynajmniej do przedstawienia właściwym organom krajowym wszelkich użytecznych propozycji mających na celu ułatwienie zawarcia tej konwencji przez Unię.
169
W każdym razie zdaniem Komisji istnieje możliwość dołączenia do dokumentu przystąpienia Unii do wspomnianej konwencji deklaracji przypominającej o ewoluującym charakterze kompetencji Unii, wskazującej, że Unia nie posiada kompetencji we wszystkich dziedzinach objętych wspomnianą konwencją, i uściślającej dziedziny, w których przyjmie ona środki wykonawcze. Ponieważ ograniczony charakter kompetencji Unii jest dobrze znany Radzie Europy, taka możliwość byłaby bowiem nieodłącznie związana z postanowieniem umożliwiającym przystąpienie Unii.
170
Republika Finlandii wskazuje, że w prawie Unii nie ma przepisu, który uzależniałby zawarcie konwencji stambulskiej od przystąpienia wszystkich państw członkowskich Unii. Dlatego też nie istnieje żadna podstawa prawna w odniesieniu do praktyki „wspólnego porozumienia”. Zdaniem Republiki Finlandii i Republiki Austrii również sam fakt, że do negocjowania, zawierania i wykonywania umów międzynarodowych wymagana jest ścisła współpraca między państwami członkowskimi a instytucjami Unii, nie prowadzi do wniosku, że „wspólne porozumienie” państw członkowskich jest konieczne, aby Unia mogła się związać daną konwencją, ani że państwa członkowskie potrzebują zgody Rady, aby się nią związać w ramach swoich kompetencji, ponieważ każde z nich może działać samodzielnie w granicach przysługujących mu uprawnień.
171
Zdaniem Republiki Austrii, zawierając umowę mieszaną, Unia i jej państwa członkowskie są związanymi, lecz odrębnymi stronami umowy, z których każda musi działać w ramach swoich kompetencji i z należytym uwzględnieniem kompetencji każdej innej umawiającej się strony, stosując własne konstytucyjne procedury w zakresie negocjacji, podpisywania, zawierania i ratyfikacji. Republika Finlandii podkreśla, że przystąpienie Unii do konwencji bez „wspólnego porozumienia” państw członkowskich nie może prowadzić do związania Unii tą konwencją inaczej niż w ramach jej własnych kompetencji, co jest również zgodne ze stanowiskiem Republiki Austrii.
172
W świetle tych rozważań Republika Finlandii uważa, że wymóg „wspólnego porozumienia” państw członkowskich jest sprzeczny zarówno z art. 13 ust. 2 TUE i art. 218 TFUE, jak i z zasadą autonomii prawa Unii, ponieważ Unia nie mogłaby wykonywać swoich kompetencji w sposób autonomiczny, a przyjęcie decyzji Rady wymagałoby raczej jednomyślnej zgody państw członkowskich, nie zaś uzyskania większości kwalifikowanej. Zasada lojalnej współpracy, do której zobowiązane są państwa członkowskie, również uniemożliwia wprowadzenie takiego wymogu.
173
Rada podkreśla na wstępie, po pierwsze, że z zasady przyznania, zapisanej w art. 5 TUE, wynika, że wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich, i uważa, że wynika z tego, że żadna instytucja Unii nie może nakazać państwom członkowskim przyjęcia aktów, które wchodzą w zakres ich kompetencji. Po drugie, Rada nie ma żadnego obowiązku przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej i nie można zobowiązać tej instytucji do wykonywania potencjalnej kompetencji Unii w sytuacji, gdy nie została osiągnięta wymagana większość. Rada i Węgry wskazują bowiem, że art. 218 ust. 6 TFUE nie przewiduje żadnego terminu na przyjęcie takiej decyzji.
174
Rada przypomina, że konwencja stambulska została wynegocjowana, w przeciwieństwie do innych umów międzynarodowych, bez aktywnego udziału Unii, i wywodzi z tego, że nie została ona wynegocjowana z uwzględnieniem podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi. W tym względzie Rada wskazuje, że chociaż możliwe jest wyraźne rozgraniczenie kompetencji objętych niektórymi postanowieniami tej konwencji, nie dotyczy to jednak jej rozdziałów IV–VI oraz VIII–XII. W szczególności w zakresie, w jakim wyłączna kompetencja Unii na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE dotyczy jedynie poszczególnych aspektów dyrektyw 2011/36 i 2011/93, istnieje również – w odniesieniu do każdego odpowiedniego postanowienia wspomnianej konwencji – kompetencja państw członkowskich dotycząca aspektów nieobjętych tymi dyrektywami.
175
Instytucja ta uważa, że kompetencje Unii i państw członkowskich są zatem w tym przypadku nierozerwalnie powiązane, i przypomina, że art. 133 ust. 6 WE przewidywał, że Rada nie mogła zawierać niektórych umów, jeżeli zawierały one postanowienia wykraczające poza kompetencje Unii. W zakresie, w jakim niektóre dziedziny wchodzą w zakres kompetencji dzielonej Unii i państw członkowskich, postanowienie to uściślało, że negocjowanie takich umów wymagało „wspólnego porozumienia” państw członkowskich oraz że ich zawarcie musiało być dokonane wspólnie przez Unię i państwa członkowskie. Tymczasem zniknięcia tego postanowienia w traktacie FUE nie należy odczytywać jako odrzucenia tej praktyki, lecz jako konsekwencję przekazania Unii, w art. 207 ust. 1 i 4 TFUE, kompetencji w dziedzinie polityki handlowej.
176
Ponadto wymóg zawarty w art. 102 EWEA, zgodnie z którym umowa mieszana może zostać zawarta przez Unię wyłącznie po jej ratyfikacji przez wszystkie zainteresowane państwa członkowskie, zapewnia spójność między działaniami międzynarodowymi Unii a podziałem kompetencji i uprawnień w sferze wewnętrznej, zgodnie z zasadą jedności zewnętrznej reprezentacji Unii.
177
Zdaniem Rady z art. 207 ust. 6 TFUE, który stanowi, że wykonywanie uprawnień przyznanych w tym postanowieniu nie narusza podziału kompetencji między Unią i państwami członkowskimi i nie prowadzi do harmonizacji przepisów ustawowych lub wykonawczych państw członkowskich, jeżeli traktaty wykluczają taką harmonizację, wynika również, że Unia, wykonując swoją własną kompetencję, nie może pomijać kompetencji państw członkowskich. Zasada jednolitego reprezentowania Unii na arenie międzynarodowej wymaga wzajemnej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami Unii w trakcie negocjowania, zawierania i wykonywania umów mieszanych.
178
Królestwo Hiszpanii uważa, że ponieważ konwencja stambulska dotyczy dziedzin nierozerwalnie ze sobą związanych, zasada ta wymaga koordynacji między innymi podpisania, zawarcia i w miarę możliwości wejścia w życie tej konwencji. Otóż praktyka „wspólnego porozumienia” jest jedyną praktyką umożliwiającą zapewnienie wzajemnego poszanowania kompetencji w takiej sytuacji. Republika Bułgarii uważa, że jeżeli Unia przystąpiłaby do wspomnianej konwencji, mimo że państwa członkowskie nie chcą do niej przystąpić, Unia przekroczyłaby swoje kompetencje, podważyła kompetencje państw członkowskich i naruszyła zasadę przyznania.
179
Republika Bułgarii, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Węgry podkreślają, że w kontekście takich umów mieszanych każda ze stron musi działać w ramach swoich kompetencji i z poszanowaniem kompetencji każdej innej umawiającej się strony. Ze względu zaś na nierozerwalne powiązania istniejące między kompetencjami Unii a kompetencjami państw członkowskich w zakresie zawarcia konwencji stambulskiej zasada przypisania kompetencji, pewność prawa, lojalna współpraca i spójne wykonywanie zobowiązań wymagają, aby Unia i państwa członkowskie stały się stronami tej konwencji. Królestwo Hiszpanii podkreśla, że wdrożenie wspomnianej konwencji wymaga dostosowań zarówno w prawie Unii, jak i w prawach państw członkowskich.
180
W tym względzie Rada wskazuje, że zgodnie z art. 27 i 46 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, s. 331, zwanej dalej „KWPT”) ani Unia, ani jej państwa członkowskie nie mogą powoływać się wobec innych stron konwencji stambulskiej na podział kompetencji między nimi jako na powód nieprzestrzegania jej postanowień. Ponadto Republika Francuska i Rada utrzymują, że podniesienie przed Grevio kwestii kompetencji nie jest zgodne z autonomią prawa Unii, ponieważ grupa ta byłaby wówczas odpowiedzialna za rozstrzygnięcie problemu, który wchodzi w zakres kompetencji zastrzeżonej dla Trybunału.
181
Republika Bułgarii, Republika Czeska, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Węgry wywodzą z tego, że w braku „wspólnego porozumienia” państw członkowskich Unia nie jest w stanie zagwarantować prawidłowego wykonania swoich zobowiązań, które dotyczą całej konwencji stambulskiej, przez co naraża się na ryzyko podważenia jej odpowiedzialności międzynarodowej za działanie lub zaniechanie, w odniesieniu do których nie przyznano jej żadnej kompetencji.
182
Gdyby bowiem Unia podjęła zobowiązania, które nie wchodzą w zakres jej kompetencji wyłącznej, zostałaby jednak zdaniem Republiki Greckiej i Rady pociągnięta do odpowiedzialności na podstawie prawa międzynarodowego za wykonanie całego porozumienia. Ponadto przystąpienie Unii do danej umowy, w odniesieniu do której posiada ona jedynie częściową kompetencję, przy braku przystąpienia wszystkich państw członkowskich, skutkowałoby nie tylko „mozaiką zobowiązań” w zależności od danego państwa członkowskiego, lecz podniosłoby kwestię tego, czy – a w stosownym wypadku w jakim zakresie – umowa ta obowiązuje na terytorium państw członkowskich. W zakresie, w jakim przystąpienie wykraczałoby poza kompetencje Unii, akt przystąpienia mógłby podlegać unieważnieniu.
183
Ponadto, choć niektóre konwencje wielostronne przewidują możliwość złożenia oświadczenia w sprawie kompetencji, tak nie jest w przypadku konwencji stambulskiej, na co wskazują również Republika Grecka i Węgry. W każdym razie zdaniem Rady takie oświadczenie byłoby wątpliwe w świetle ewoluującego podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi.
184
W związku z powyższym Republika Czeska, Irlandia, Republika Grecka, Węgry i Rada są zdania, że jeżeli, tak jak w tym wypadku, pełne wykonanie zobowiązań międzynarodowych wynikających z danej umowy jest możliwe pod względem prawnym i faktycznym jedynie wówczas, gdy uczestniczą w niej wszystkie państwa członkowskie, a nie wszystkie z nich zgadzają się na związanie tą umową w świetle ich kompetencji krajowych, zasady lojalnej współpracy, jedności zewnętrznej reprezentacji Unii i przyznania kompetencji uniemożliwiałby Unii przyjęcie decyzji w sprawie podpisania lub zawarcia wspomnianej umowy ze względu na to, że stanowiłoby to ingerencję w kompetencje państw członkowskich.
185
Rada zaprzecza, że obowiązek lojalnej współpracy oznacza, iż państwo członkowskie nie może sprzeciwić się przystąpieniu Unii do konwencji, w odniesieniu do której ma ona częściową kompetencję, co powodowałoby obowiązek przystąpienia do niej przez same państwa członkowskie. Obowiązek ten nie może bowiem pociągać za sobą jakiegokolwiek zobowiązania państwa członkowskiego do ratyfikacji umowy, co jest również zgodne z opinią Republiki Czeskiej, Republiki Francuskiej, Węgier i Republiki Austrii, przy czym Republika Francuska dodaje, że taka interpretacja wspomnianego obowiązku byłaby sprzeczna z zasadą przyznania, a ponadto naruszałaby międzynarodowe prawo publiczne, które uznaje, jak potwierdza preambuła KWPT, zasadę dobrowolnej zgody państw na związanie się umową międzynarodową. Zdaniem Republiki Czeskiej taka interpretacja naruszałaby również zasadę prawa międzynarodowego pacta tertiis nec nocent nec prosunt (zasadę względnej skuteczności traktatów – „traktaty nie mogą szkodzić ani przynosić korzyści podmiotom trzecim”), skodyfikowaną w art. 34–38 KWPT.
186
W istocie, o ile z orzecznictwa wynika, że obowiązek lojalnej współpracy może uniemożliwić zawarcie umów przez państwa członkowskie, w szczególności w przypadku, gdy procedura akcesyjna jest w toku na poziomie Unii, o tyle według Republiki Francuskiej i Rady nie stwierdzono do tej pory, aby państwa członkowskie były zobowiązane do działania w dziedzinie podlegającej kompetencji Unii, co ma zastosowanie a fortiori do dziedzin, w odniesieniu do których Unia nie ma żadnej kompetencji. Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Rada uważają, że wola przystąpienia przez Unię do danej umowy nie może przeważać nad prawem państwa członkowskiego do nieprzystąpienia do takiej umowy, ponieważ obowiązek lojalnej współpracy spoczywa również na instytucjach Unii w stosunku do państw członkowskich.
187
Republika Francuska wywodzi z tego, że taki obowiązek wymaga od Unii oczekiwania na „wspólne porozumienie” państw członkowskich, i wnioskuje z tego, że zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej przy braku takiego „wspólnego porozumienia” naruszałoby zarówno prawo Unii, jak i prawo międzynarodowe. Królestwo Hiszpanii dodaje, że okoliczność, iż uzyskanie zgody państw członkowskich może być trudne, nie pozwala domniemywać, że wykonywanie kompetencji Unii zostało naruszone.
188
Chociaż obecna praktyka Rady wydaje się niedogodna, ponieważ może znacznie opóźniać zawarcie umowy mieszanej, zdaniem tej instytucji uzasadniają ją względy instytucjonalne i polityczne, w tym zasadność umów mieszanych. Zasadność tych umów, ale także legitymacja Unii, zostałaby bowiem podważona, gdyby ta ostatnia narzuciła państwu członkowskiemu ratyfikację umowy mieszanej pomimo negatywnego wyniku referendum lub sprzeciwu podmiotu państwowego, nie dając sobie czasu na znalezienie uwzględniającego interesy wszystkich stron rozwiązania w celu przezwyciężenia napotkanych trudności.
189
Rada i Węgry dodają, że pewne elementy konwencji stambulskiej mogą naruszać tożsamość narodową niektórych państw członkowskich, której poszanowanie przez Unię gwarantuje im art. 4 ust. 2 TUE. W tym względzie Republika Bułgarii wskazuje, że według Konstitutsionen sad (trybunału konstytucyjnego, Bułgaria) niektóre postanowienia tej konwencji zawierają pojęcia niezgodne z bułgarską konstytucją i bułgarskim porządkiem publicznym, w tym pojęcia „społecznie skonstruowanych atrybutów”, „stereotypowych ról” i „płci społeczno-kulturowej”, które mają na celu zdefiniowanie pojęcia „płci” w sposób niezgodny z definicją zawartą w bułgarskiej konstytucji. W przypadku zaś przystąpienia Unii do wspomnianej konwencji istniałoby ryzyko, że Republika Bułgarii będzie zobowiązana, w celu zapewnienia poszanowania międzynarodowych zobowiązań Unii, do wdrożenia przepisów sprzecznych z jej konstytucją. W związku z tym takie przystąpienie naruszyłoby zasadę lojalnej współpracy.
190
Podobnie Republika Słowacka, przyjmując podejście analogiczne do podejścia Rady, podnosi, że Národná rada Slovenskej republiky (rada narodowa Republiki Słowackiej) sprzeciwiła się ratyfikacji konwencji stambulskiej przez Republikę Słowacką i Unię.
191
W każdym razie Irlandia, Królestwo Hiszpanii i Republika Słowacka uważają, że Rada może oczekiwać na „wspólne porozumienie” państw członkowskich, ponieważ jest instytucją Unii i jako taka cieszy się niezależnością. Równowaga instytucjonalna oznacza między innymi to, że Rada nie jest zobowiązana do przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej, ponieważ posiada swobodę wyboru w ramach swoich kompetencji. Oczekiwanie na „wspólne porozumienie” państw członkowskich nie narusza zatem żadnego przepisu prawa Unii i pozwala uniknąć konieczności rozstrzygania konfliktów politycznych.
VI. Zajęcie stanowiska przez Trybunał
A.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii
192
Zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE państwo członkowskie, Parlament, Rada lub Komisja mogą uzyskać opinię Trybunału w sprawie zgodności przewidywanej umowy z traktatami.
193
W pierwszej kolejności zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postanowienie to ma na celu unikanie komplikacji, które mogłyby wyniknąć z kwestionowania przed sądami zgodności z traktatami umów międzynarodowych wiążących Unię. Orzeczenie sądowe stwierdzające ewentualnie, po zawarciu umowy międzynarodowej wiążącej Unię, jej niezgodność z postanowieniami traktatów – ze względu na jej treść albo procedurę zastosowaną przy jej zawarciu – prowadziłoby bowiem do powstania istotnych trudności nie tylko wewnątrz Unii, lecz także w ramach stosunków międzynarodowych i mogłoby nieść niekorzystne skutki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym również państw trzecich [opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 69].
194
Ze względu rolę postępowania przewidzianego w art. 218 ust. 11 TFUE, polegającą na zapobieganiu, w drodze uprzedniego przedłożenia sprawy Trybunałowi, ewentualnym komplikacjom na szczeblu Unii oraz na szczeblu międzynarodowym, jakie mogłyby wyniknąć z nieważności aktu zawarcia umowy międzynarodowej, samo tylko ryzyko takiej nieważności jest wystarczające, by uznać za dopuszczalne zwrócenie się do Trybunału [opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 74].
195
Procedura ta natomiast nie ma na celu szczególnej ochrony interesów i praw państwa członkowskiego lub instytucji Unii, które zwróciły się o wydanie opinii, ponieważ mają one w tym względzie prawo do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Rady w sprawie zawarcia umowy oraz możliwość zwrócenia się przy tej okazji o zastosowanie środków tymczasowych w drodze wniosku w przedmiocie środków tymczasowych [zob. podobnie opinia 3/94 (umowa ramowa dotycząca bananów) z dnia 13 grudnia 1995 r., EU:C:1995:436, pkt 21, 22].
196
Przedmiotem tej procedury nie jest również rozwiązywanie trudności dotyczących wdrażania przewidywanej umowy wchodzącej w zakres kompetencji dzielonych między Unią a państwami członkowskimi [opinia 2/00 (protokół kartageński o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664, pkt 17].
197
W drugiej kolejności z orzecznictwa wynika, że w ramach postępowania przewidzianego w art. 218 ust. 11 TFUE powinno być zatem możliwe zbadanie wszystkich kwestii mogących wzbudzać wątpliwości co do materialnej lub formalnej ważności umowy w świetle traktatów. Orzeczenie w przedmiocie zgodności umowy z traktatami może w tym aspekcie zależeć nie tylko od przepisów dotyczących kompetencji, procedury lub instytucjonalnej organizacji Unii, ale również od przepisów prawa materialnego [opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 70].
198
Jednakże, jeśli chodzi o przepisy wewnętrzne Unii, ich charakter jako prawa wewnętrznego Unii wyklucza, by mogły one być przedmiotem postępowania w sprawie wydania opinii, ponieważ może ono dotyczyć jedynie umów międzynarodowych, których zawarcie przewiduje Unia [opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 149].
199
W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że wybór właściwej podstawy prawnej decyzji Rady dotyczącej zawarcia przewidywanej umowy ma znaczenie konstytucyjne, ponieważ posiadając tylko kompetencje powierzone, Unia musi powiązać akty, które przyjmuje, z upoważniającymi ją do tego faktycznie postanowieniami traktatu FUE. Zastosowanie błędnej podstawy prawnej może zatem przesądzić o nieważności samego aktu zawarcia, a tym samym o wadliwości zgody Unii na związanie umową, którą podpisała [zob. podobnie opinia 2/00 (protokół kartageński o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664, pkt 5; opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 71, 72].
200
Tak jest w szczególności w przypadku, gdy traktat nie przyznaje Unii wystarczających kompetencji do ratyfikowania umowy w całości, co prowadzi do konieczności zbadania podziału między Unię a państwa członkowskie kompetencji do zawarcia przewidywanej umowy, bądź też gdy podstawa prawna odpowiednia dla danego aktu oznacza stosowanie innej procedury legislacyjnej niż ta, która została rzeczywiście zastosowana przez instytucje Unii [zob. podobnie opinia 2/00 (protokół kartageński o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664, pkt 5].
201
W czwartej kolejności Trybunał miał już okazję wskazać, że decyzja upoważniająca do podpisania umowy międzynarodowej i akt, który orzeka o jej zawarciu, stanowią dwa odrębne akty prawne pociągające za sobą zupełnie inne zobowiązania dla zawierających je stron, stąd drugi z nich w żadnym razie nie stanowi jedynie potwierdzenia pierwszego. W tych okolicznościach niewniesienie skargi o stwierdzenie nieważności wobec pierwszego ze wspomnianych aktów nie stanowi przeszkody do wniesienia takiej skargi wobec aktu dotyczącego zawarcia przewidywanej umowy ani nie przesądza o niedopuszczalności wniosku o wydanie opinii podnoszącego kwestię zgodności owej umowy z traktatem [opinia 2/00 (protokół kartageński o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664, pkt 11].
202
Ponadto okoliczność, iż niektóre kwestie mogą być rozstrzygane w ramach innych trybów odwoławczych, w tym w szczególności w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, nie stanowi argumentu, który pozwoliłby wykluczyć możliwość uprzedniego zwrócenia się do Trybunału w trybie art. 218 ust. 11 TFUE [opinia 2/00 (protokół kartageński o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r., EU:C:2001:664, pkt 12].
203
Postępowanie w sprawie wydania opinii powinno bowiem pozwolić na rozwiązanie wszelkich kwestii mogących podlegać ocenie sądowej, o ile kwestie te są zbieżne z celem tego postępowania [opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 54].
204
W piątej kolejności należy zauważyć, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE nie jest uzależniona od zawarcia ostatecznego porozumienia między zainteresowanymi instytucjami. Z przyznanego Radzie, Parlamentowi, Komisji i państwom członkowskim uprawnienia do zwrócenia się do Trybunału o wydanie przez niego opinii można bowiem korzystać indywidualnie, bez żadnego wcześniejszego uzgodnienia i bez oczekiwania na ostateczne rezultaty związanego z tą kwestią procesu legislacyjnego [opinia 1/09 (porozumienie ustanawiające jednolity system rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r., EU:C:2011:123, pkt 55].
205
A zatem okoliczność, że przyjęcie omawianego porozumienia będzie mogło nastąpić dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z Parlamentem lub po wyrażeniu przez niego zgody i że ewentualne towarzyszące mu akty prawne w ramach Unii zostaną przyjęte w toku procesu legislacyjnego wymagającego zaangażowania tej instytucji, nie ma żadnego wpływu na przysługujące jej na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE uprawnienie do zwrócenia się do Trybunału o wydanie przez niego opinii [opinia 1/09 (porozumienie ustanawiające jednolity system rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r., EU:C:2011:123, pkt 55, 56].
206
To właśnie w świetle tego orzecznictwa należy zbadać dopuszczalność pytań zadanych przez Parlament.
207
W tym wypadku, jeśli chodzi w pierwszej kolejności o dopuszczalność pytania pierwszego lit. a), należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, ma ono na celu określenie właściwej podstawy prawnej dla przyjęcia aktu Unii w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej, co odpowiada celowi postępowania w sprawie wydania opinii, mając na względzie orzecznictwo przywołane w pkt 193, 195, 197, 199 i 200 niniejszej opinii.
208
Z uwagi na to, że mimo to Węgry podają w wątpliwość przydatność niniejszego postępowania, a przystąpienie do tej konwencji zarówno przez Unię, jak i przez państwa członkowskie byłoby wymagane w dwóch przypadkach przywołanych przez Parlament w kontekście pytania pierwszego lit. a), wystarczy wskazać, że w wypadku wyboru niewłaściwej podstawy prawnej do zawarcia przez Unię wspomnianej konwencji ważność aktu zawarcia mogłaby zostać następnie podważona w postępowaniu przed Trybunałem, powodując tym samym trudności, którym postępowanie w sprawie wydania opinii ma właśnie zapobiegać, jak przypomniano w pkt 193 niniejszej opinii.
209
W zakresie, w jakim Rzeczpospolita Polska i Węgry utrzymują, że pytanie pierwsze lit. a) wniosku o wydanie opinii oznacza podważenie politycznego wyboru Rady dotyczącego częściowego przystąpienia do konwencji stambulskiej, należy zauważyć, że taka okoliczność, przy założeniu, że zostanie stwierdzona, będzie miała wpływ na zakres „przewidywanej umowy”, w świetle którego należy określić właściwą podstawę prawną dla zawarcia tej konwencji. Ponieważ celem wniosku o wydanie opinii, jak przypomniano w pkt 199 i 200 niniejszej opinii, jest zwłaszcza wybór właściwej podstawy prawnej dla zawarcia przewidywanej umowy międzynarodowej, okoliczność ta może zatem jedynie wpłynąć na odpowiedź na pytanie pierwsze lit. a), nie mogąc podważyć dopuszczalności tego ostatniego.
210
Jeżeli chodzi o okoliczność, na którą powołują się Węgry, że Parlament ma prawo uczestniczyć na późniejszym etapie w procedurze zawarcia konwencji stambulskiej i mógłby, w stosownym wypadku, odmówić wydania przy tej okazji swojej zgody, wystarczy wskazać, że z orzecznictwa przywołanego w pkt 204 i 205 niniejszej opinii, wynika, iż taka okoliczność w żaden sposób nie wyklucza możliwości wszczęcia niniejszego postępowania przez tę instytucję.
211
W zakresie, w jakim Węgry utrzymują, że pytanie pierwsze jest przedwczesne i hipotetyczne, ponieważ dotyczy przyszłego aktu Unii w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej, którego treść nie została jeszcze ostatecznie ustalona, należy zauważyć, że postępowanie w sprawie wydania opinii, ze względu na jego cel polegający na zapobieganiu komplikacjom na poziomie międzynarodowym i na poziomie Unii, które nieuchronnie wniknęłyby z orzeczenia sądowego stwierdzającego niezgodność umowy międzynarodowej zawartej przez Unię z traktatami, umożliwia złożenie wniosku o wydanie opinii do Trybunału, jeżeli przedmiot przewidywanego porozumienia jest znany, i to nawet gdy wciąż istnieje pewna liczba otwartych kwestii, które mogą zostać rozstrzygnięte w sposób alternatywny, jak również rozbieżności dotyczących redakcji samego tekstu, pod warunkiem że przedłożone Trybunałowi dokumenty pozwalają mu w sposób wystarczająco pewny ocenić zadane mu pytanie [opinia 1/09 (porozumienie ustanawiające jednolity system rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r., EU:C:2011:123, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo].
212
W niniejszej sprawie Trybunał ma do dyspozycji nie tylko tekst konwencji stambulskiej, ale wniosek o wydanie opinii zawiera również wystarczające wskazówki na temat przebiegu procedury przystąpienia do tej konwencji, która toczyła się do czasu złożenia tego wniosku, a także na temat stanowisk Parlamentu, Rady i Komisji w odniesieniu do takiego przystąpienia, tak aby Trybunał mógł wyrobić sobie wystarczająco pewną opinię w kwestii przewidywanej umowy, w świetle której należy określić właściwą podstawę prawną do jej zawarcia przez Unię.
213
Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem Rady, Irlandii i Węgier, że Parlament, zwracając się o wydanie opinii, kwestionował wybór podstawy prawnej decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania, a tym samym obchodził terminy określone na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Po pierwsze bowiem, pytanie pierwsze lit. a) nie odnosi się do tych decyzji, a po drugie, jak wyjaśniono w pkt 201 niniejszej opinii, brak skargi o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podpisania umowy nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii w przedmiocie zgodności tej umowy z traktatami.
214
W świetle powyższych rozważań pytanie pierwsze lit. a) należy uznać za dopuszczalne.
215
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o dopuszczalność pytania pierwszego lit. b), należy na wstępie wskazać, że w zakresie, w jakim dotyczy ono rozdzielenia aktu zawarcia konwencji stambulskiej na dwie decyzje, pytanie to odnosi się do procedury zawarcia tej konwencji, a w konsekwencji do formalnej zgodności przystąpienia Unii do niej z traktatami. Jak wskazano w pkt 197 niniejszej opinii, pytanie takie jest dopuszczalne, jeżeli jest zgodne z celem postępowania w sprawie wydania opinii.
216
Natomiast pytanie pierwsze lit. b) nie jest dopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy rozdzielenia aktu podpisania konwencji stambulskiej przez Unię na dwie decyzje.
217
Nie ulega bowiem wątpliwości, że podpisanie przez Unię konwencji stambulskiej, do czego upoważniają decyzje 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania, miało miejsce w dniu 13 czerwca 2017 r., a mianowicie ponad dwa lata przed złożeniem niniejszego wniosku o wydanie opinii, a zatem wywiera skutki począwszy od tej daty.
218
W tych okolicznościach, nawet przy założeniu, że akt podpisania umowy międzynarodowej mógłby jako taki być przedmiotem wniosku o wydanie opinii, należy stwierdzić, że cel zapobiegawczy, do którego zmierza art. 218 ust. 11 TFUE, nie mógłby w żadnym razie zostać osiągnięty w odniesieniu do takiego aktu, jeżeli Trybunał rozpatrywałby jego zgodność z traktatami dopiero po jego przyjęciu [zob. analogicznie opinia 3/94 (umowa ramowa dotycząca bananów) z dnia 13 grudnia 1995 r., EU:C:1995:436, pkt 19].
219
W tym kontekście Irlandia, Węgry i Rada słusznie wskazują, że Parlament mógł zakwestionować decyzje 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania w drodze skargi o stwierdzenie nieważności oraz że przestrzeganie wymogu informowania Parlamentu przewidzianego w art. 218 ust. 10 TFUE ma na celu między innymi umożliwienie tej instytucji sprawowania w odpowiednim czasie kontroli nad działaniem Rady.
220
W konsekwencji pytanie pierwsze lit. b) jest dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ono aktu zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej.
221
W trzeciej kolejności w odniesieniu do dopuszczalności pytania drugiego, dotyczącego stosowania praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich przed zawarciem umowy mieszanej, należy na wstępie odrzucić zarzut Republiki Greckiej, zgodnie z którym Parlament nie wskazał w wystarczającym stopniu szkodliwego zachowania Rady. Celem tego pytania nie jest bowiem określenie takiego zachowania, lecz ustalenie, czy zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej jest zgodne z traktatami, a w szczególności z art. 218 TFUE, wobec braku „wspólnego porozumienia” wszystkich państw członkowskich o związaniu się tą konwencją w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji.
222
Wynika z tego również, że wbrew temu, co twierdzą Republika Bułgarii, Królestwo Hiszpanii, Węgry i Rada, pytanie to nie dotyczy ani regulaminu wewnętrznego Rady, o którym mowa w pkt 82 niniejszej opinii, ani harmonogramu Rady lub jej procedur wewnętrznych, ani prawa międzynarodowego publicznego, ani również suwerennych praw państw członkowskich, lecz raczej wymogów proceduralnych wynikających z traktatów, a w szczególności z art. 218 TFUE, w celu zawarcia konwencji stambulskiej.
223
Tymczasem, jak wskazała Republika Finlandii, gdyby traktaty wymagały oczekiwania na takie „wspólne porozumienie”, zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej, które nastąpiłoby przed takim porozumieniem, mogłoby zostać unieważnione, powodując tym samym trudności, którym postępowanie w sprawie wydania opinii ma zapobiegać, jak przypomniano w pkt 193 niniejszej opinii.
224
Wynika z tego również, że pytanie drugie nie zmierza do wykazania, jak to umożliwia skarga na bezczynność przewidziana w art. 265 TFUE, że Rada zaniechała działania z naruszeniem traktatów i że w związku z tym Królestwo Hiszpanii, Węgry, Republika Słowacka i Rada nie mogą skutecznie twierdzić, że pytanie drugie stanowi nadużycie postępowania w sprawie wydania opinii.
225
Nie można też zgodzić się z zastrzeżeniem Rady, że po osiągnięciu „wspólnego porozumienia” wszystkich państw członkowskich co do związania się konwencją stambulską w dziedzinach wchodzących zakres ich kompetencji zawarcie tej konwencji odbędzie się przy ścisłym poszanowaniu wymogów proceduralnych traktatów. Takie twierdzenie nie jest bowiem w stanie rozstrzygnąć kwestii zgodności praktyki „wspólnego porozumienia” z procedurami wyraźnie przewidzianymi w traktatach, a zatem nie może stać na przeszkodzie dopuszczalności tego pytania.
226
Wreszcie, w zakresie w jakim Irlandia, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Węgry i Rada twierdzą, że drugie pytanie jest przedwczesne i hipotetyczne, wystarczy przypomnieć, jak wynika z pkt 211 niniejszej opinii, że do Trybunału może wpłynąć wniosek o wydanie opinii, jeżeli przedmiot przewidywanego porozumienia jest znany, i to nawet gdy wciąż istnieje pewna liczba otwartych kwestii, które mogą zostać rozstrzygnięte w sposób alternatywny, jak również rozbieżności dotyczących redakcji samego tekstu, pod warunkiem że przedłożone Trybunałowi dokumenty pozwalają mu w sposób wystarczająco pewny ocenić zadane mu pytanie.
227
Zważywszy jednak, że przedmiot przewidywanej umowy jest znany, że ani państwa członkowskie uczestniczące w niniejszym postępowaniu, ani Rada nie zaprzeczają istnieniu praktyki „wspólnego porozumienia” oraz że Rada podkreśla, iż przewiduje zawarcie konwencji stambulskiej w imieniu Unii dopiero po osiągnięciu takiego „wspólnego porozumienia”, nie można uznać, że pytanie drugie jest niedopuszczalne ze względu na jego domniemanie przedwczesny lub hipotetyczny charakter.
228
W świetle powyższych rozważań wniosek o wydanie opinii jest dopuszczalny z wyjątkiem pytania pierwszego lit. b) w zakresie, w jakim dotyczy ono podpisania przez Unię konwencji stambulskiej.
B.
W przedmiocie praktyki „wspólnego porozumienia” państw członkowskich
229
Poprzez pytanie drugie, które należy rozpatrzyć najpierw, Parlament zmierza zasadniczo do ustalenia, czy traktaty zezwalają Radzie lub wymagają od niej, by przed zawarciem konwencji stambulskiej w imieniu Unii oczekiwała na osiągnięcie „wspólnego porozumienia” państw członkowskich co do związania się tą konwencją w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji.
230
Należy przypomnieć, że traktaty założycielskie Unii, w odróżnieniu od zwykłych traktatów międzynarodowych, ustanowiły nowy porządek prawny, wyposażony we własne instytucje, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczyły w coraz to szerszych dziedzinach swe suwerenne prawa i którego podmiotami są nie tylko państwa członkowskie, ale także ich obywatele [zob. w szczególności opinia 1/09 (porozumienie ustanawiające jednolity system rozstrzygania sporów patentowych) z dnia 8 marca 2011 r., EU:C:2011:123, pkt 65; opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 157; wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 39].
231
Ponadto państwa członkowskie z uwagi na swą przynależność do Unii zaakceptowały fakt, że stosunki między nimi w dziedzinach, w których kompetencje zostały przeniesione z państw członkowskich na Unię, reguluje prawo Unii, z wyłączeniem, jeżeli prawo to tego wymaga, każdego innego prawa [opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 193; wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 40].
232
Ponadto zasady dotyczące wyrażenia woli przez instytucje Unii zostały ustalone przez traktaty i nie pozostają w dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji (wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
233
I tak zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja powinna działać w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych.
234
Co się tyczy umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań, to aby spełnić wymogi jasności, spójności i racjonalności, art. 218 TFUE określa jednolitą procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą w szczególności negocjacji i zawierania takich umów z wyjątkiem wypadku, gdy traktaty określają procedury specjalne [zob. podobnie wyrok z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem), C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo].
235
Trybunał wskazał, że owa procedura, właśnie ze względu na swój ogólny charakter, musi uwzględniać odrębności określone przez traktaty dla każdej dziedziny działań Unii, zwłaszcza jeśli chodzi o kompetencje instytucji, i że ma na celu odzwierciedlenie na płaszczyźnie zewnętrznej podziału uprawnień między instytucjami stosowanego na płaszczyźnie wewnętrznej, w szczególności ustanawiając symetrię między procedurą przyjęcia środków Unii na płaszczyźnie wewnętrznej a procedurą przyjęcia umów międzynarodowych w celu zagwarantowania, że w odniesieniu do danej dziedziny Parlament i Rada dysponują takimi samymi uprawnieniami, przy poszanowaniu równowagi instytucjonalnej określonej przez traktaty [wyrok z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem), C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo].
236
W ten sposób art. 218 ust. 1 TFUE wymaga, aby porozumienia pomiędzy Unią a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi, które zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE wiążą od momentu ich zawarcia instytucje Unii i państwa członkowskie, były negocjowane i zawierane zgodnie z procedurą przewidzianą w odpowiednich ustępach pierwszego z tych artykułów.
237
W tym zakresie, zgodnie z art. 218 ust. 2 i 6 TFUE, Rada przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia takich umów, w stosownym wypadku, po uzyskaniu zgody Parlamentu lub po konsultacji z nim. W zakresie zaś przyjęcia takiej decyzji nie przyznano żadnej kompetencji państwom członkowskim.
238
Ponadto z art. 218 ust. 8 TFUE wynika, że w przypadku decyzji takiej jak ta, o której mowa w poprzednim punkcie, Rada stanowi większością kwalifikowaną, gdy taka decyzja nie odpowiada żadnemu z przypadków, w których art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE wymaga jednomyślnego głosowania [zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Rada (umowa z Armenią), C‑180/20, EU:C:2021:658, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo].
239
W niniejszej sprawie strony tego postępowania są zgodne co do tego, przede wszystkim, że konwencja stambulska stanie się, w stosownym wypadku, umową mieszaną, zawartą jako taka przez Unię i państwa członkowskie, następnie że decyzja Rady w sprawie zawarcia tej konwencji w imieniu Unii może zostać przyjęta dopiero po wyrażeniu zgody przez Parlament oraz, wreszcie, że to zgodnie z postanowieniami art. 218 ust. 8 akapit pierwszy TFUE, stanowiąc większością kwalifikowaną, Rada powinna, w stosownym wypadku, przyjąć wspomnianą decyzję, ponieważ taka decyzja nie odpowiada żadnemu z przypadków, w których art. 218 ust. 8 akapit drugi TFUE wymaga jednomyślnego głosowania
240
W kontekście umowy mieszanej zawartej z państwami trzecimi stronami są Unia i państwa członkowskie. W trakcie negocjacji i zawarcia takiej umowy każda ze stron powinna działać w ramach posiadanych przez nią kompetencji oraz przy poszanowaniu kompetencji każdej innej umawiającej się strony (wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 47).
241
Trybunał oczywiście przyznał, że jeżeli okaże się, że dziedzina umowy częściowo należy do kompetencji Unii, a częściowo do kompetencji państw członkowskich, należy zapewnić ścisłą współpracę pomiędzy tymi państwami a instytucjami Unii zarówno w procesie negocjacji i zawarcia umowy, jak i w wykonaniu przyjętych zobowiązań (wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
242
Niemniej jednak zasada ta nie może być uzasadnieniem dla zwolnienia Rady od przestrzegania zasad proceduralnych oraz sposobu głosowania przewidzianych w art. 218 TFUE (wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 55).
243
Trybunał miał więc okazję wyjaśnić, że dwa odmienne akty nie mogą zostać ujęte w jednej decyzji ani przyjęte w ramach jednej procedury, z których jeden wymaga konsensusu przedstawicieli państw członkowskich, a więc ich jednomyślnej zgody, podczas gdy drugi musi zostać przyjęty zgodnie z art. 218 ust. 8 TFUE, który stanowi, że Rada stanowi w imieniu Unii większością kwalifikowaną (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 52).
244
W niniejszej sprawie jest niewątpliwie bezsporne, że praktyka „wspólnego porozumienia” nie prowadzi do ujęcia dwóch odmiennych aktów, jednego będącego wynikiem konsensusu państw członkowskich i drugiego przyjętego przez Unię, w jedną decyzję o charakterze hybrydowym, taką jak ta, której nieważność stwierdzono w wyroku przytoczonym w poprzednim punkcie.
245
Jednakże w zakresie, w jakim praktyka ta oznacza, że osiągnięcie „wspólnego porozumienia” państw członkowskich w sprawie związania się umową mieszaną w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji jest zdaniem Rady uważane za konieczny warunek wstępny wszczęcia procedury zawarcia umowy przewidzianej w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, prowadzi ona do dodania do tej procedury etapu, który nie jest przewidziany w traktatach i który w związku z tym jest sprzeczny z orzecznictwem przypomnianym w pkt 232 niniejszej opinii, a także z ustaleniami poczynionymi w pkt 237 i 243 tej opinii.
246
W szczególności – jak słusznie podnoszą Republika Austrii, Republika Finlandii, Parlament i Komisja – w zakresie, w jakim praktyka ta uzależnia wszczęcie tej procedury od konsensusu przedstawicieli państw członkowskich, a zatem od ich jednomyślnej zgody, podczas gdy art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE pojmuje zawarcie przez Unię umowy międzynarodowej jako autonomiczny akt Unii przyjmowany kwalifikowaną większością głosów w Radzie, w stosownym wypadku, po uzyskaniu zgody Parlamentu lub po konsultacji z nim, ustanawia ona hybrydowy proces decyzyjny, który jest niezgodny z wymogami określonymi w tych postanowieniach i sprzeczny z orzecznictwem wynikającym z wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada (C‑28/12, EU:C:2015:282).
247
Gdyby bowiem praktyka „wspólnego porozumienia” miała taki zakres jak ten przedstawiony w pkt 245 niniejszej opinii, sama możliwość zawarcia przez Unię umowy mieszanej zależałaby całkowicie od woli każdego z państw członkowskich do związania się taką umową w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji, a zatem od wyborów, jakich państwa członkowskie dokonują w sposób suwerenny w tych dziedzinach.
248
Tymczasem zgodnie z art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, gdy zawarcie umowy międzynarodowej zostaje zaproponowane Radzie, tylko ona sama decyduje, stanowiąc, co do zasady kwalifikowaną większością głosów i, w stosownym wypadku, po wyrażeniu zgody przez Parlament lub po konsultacji z nim, o zawarciu takiej umowy. W tym względzie orzeczono również, że Rada może przy tej okazji postanowić, że Unia samodzielnie wykonuje kompetencję zewnętrzną, którą dzieli z państwami członkowskimi w danej dziedzinie działania, pod warunkiem uzyskania w jej łonie wymaganej do tego większości (zob. podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., Niemcy/Rada, C‑600/14, EU:C:2017:935, pkt 68).
249
Wynika z tego, że traktaty nie tylko nie wymagają od Rady, by przed zawarciem konwencji stambulskiej w imieniu Unii oczekiwała na „wspólne porozumienie” państw członkowskich co do związania się tą konwencją w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji, ale także zakazują jej uzależniania wszczęcia procedury zawarcia tej konwencji, przewidzianej w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, od uprzedniego osiągnięcia takiego „wspólnego porozumienia”.
250
Zawarcie umowy międzynarodowej przez Unię zależy niemniej od tego, czy Rada osiągnie w swoim łonie wymaganą większość.
251
Ponadto, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 200 opinii, traktaty nie określają żadnego terminu, w którym Rada byłaby zobowiązana do przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia takiej umowy.
252
Wynika z tego, że w granicach procedury przewidzianej w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE i pod warunkiem uzyskania w razie potrzeby zgody Parlamentu, zarówno decyzja o tym, czy i, w stosownym wypadku, w jakim zakresie podjąć działania w sprawie wniosku dotyczącego zawarcia umowy międzynarodowej, jak i wybór odpowiedniego terminu na przyjęcie takiej decyzji mieszczą się w zakresie politycznego uznania Rady.
253
Wynika z tego, że pod warunkiem, że Rada działa zgodnie ze swoim regulaminem wewnętrznym i że zagwarantowana jest skuteczność (effet utile) art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, nic nie stoi na przeszkodzie, aby Rada przedłużyła dyskusje w swoim łonie w celu osiągnięcia, w szczególności, jak najbardziej znaczącej większości w celu zawarcia umowy międzynarodowej, większości wymaganej do szerszego wykonywania kompetencji zewnętrznych Unii czy też, w przypadku umów mieszanych, ściślejszej współpracy między państwami członkowskimi a instytucjami Unii w procesie ich zawierania, co może wymagać oczekiwania na osiągnięcie „wspólnego porozumienia” państw członkowskich.
254
Taka bowiem ścisła współpraca między państwami członkowskimi a instytucjami Unii w procesie zawierania umowy mieszanej, takiej jak konwencja stambulska, wymagana zasadą przywołaną w pkt 241 i 242 niniejszej opinii, zwłaszcza gdy postanowienia tej umowy wchodzące w zakres kompetencji Unii i postanowienia wchodzące w zakres kompetencji państw członkowskich są nierozerwalnie ze sobą powiązane, umożliwia wzięcie pod uwagę, jak wskazała Rada, w stosownym wypadku, w drodze przedłużonej debaty, względów instytucjonalnych i politycznych, które mogą mieć wpływ na postrzeganie zasadności, jak również na skuteczność działań zewnętrznych Unii.
255
W tym względzie należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 218 ust. 8 TFUE ten zakres politycznego uznania jest wykonywany, co do zasady, większością kwalifikowaną, w związku z czym taka większość w łonie Rady może, w dowolnym momencie i zgodnie z zasadami przewidzianymi w regulaminie wewnętrznym Rady, w tym w szczególności tymi, które przyznają każdemu państwu członkowskiemu i Komisji prawo do zgłoszenia wniosku o rozpoczęcie procedury głosowania i regulują zgodnie z art. 15 ust. 3 TFUE przejrzystość tej procedury, narzucić zamknięcie debaty i przyjęcie decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej. Do Rady należy zatem, w poszczególnych przypadkach i w miarę rozwoju dyskusji w jej łonie korzystanie z tego zakresu uznania, przy pełnym poszanowaniu wymogów przewidzianych w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE.
256
Stwierdzeń tych, a w szczególności stwierdzenia, że Rada nie może, naruszając procedurę zawierania umów międzynarodowych przewidzianą w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, uzależnić zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej od „wspólnego porozumienia” państw członkowskich co do związania się tą konwencją w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji, nie podważają argumenty Republiki Bułgarii, Republiki Czeskiej, Irlandii, Republiki Greckiej, Królestwa Hiszpanii, Republiki Francuskiej, Węgier, Republiki Słowackiej i Rady dotyczące niezgodności, w przypadku braku takiego „wspólnego porozumienia”, zawarcia przez Unię tej konwencji z zasadami przyznania, lojalnej współpracy, pewności prawa, jedności zewnętrznej reprezentacji Unii i autonomii Unii oraz z poszanowaniem przez Unię tożsamości narodowej państw członkowskich, a także argumenty tych państw członkowskich i Rady, że istnieje ryzyko powstania odpowiedzialności międzynarodowej Unii, jeżeli miałaby ona zawrzeć tę konwencję w braku przystąpienia do niej wszystkich państw członkowskich w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji.
257
Po pierwsze, te państwa członkowskie i Rada nie mogą skutecznie podnosić, że w braku przystąpienia do konwencji stambulskiej przez jedno lub więcej państw członkowskich w dziedzinach tej konwencji wchodzących w zakres ich kompetencji, przystąpienie Unii do tej konwencji wkraczałoby w kompetencje tych państw członkowskich, a tym samym naruszałoby zasady przyznania, lojalnej współpracy, pewności prawa i jedności zewnętrznej reprezentacji Unii.
258
W pkt 240 niniejszej opinii przypomniano bowiem, że w szczególności w trakcie negocjacji i zawarcia umowy mieszanej Unia i państwa członkowskie powinny działać w ramach posiadanych przez siebie kompetencji oraz przy poszanowaniu kompetencji każdej innej umawiającej się strony.
259
Wynika z tego, że zawarcie umowy mieszanej przez Unię i państwa członkowskie w żaden sposób nie oznacza, że państwa członkowskie wykonują przy tej okazji kompetencje Unii, ani też że Unia wykonuje kompetencje tych państw, lecz że każda z tych stron działa wyłącznie w ramach swoich kompetencji, bez uszczerbku dla uprawnienia Rady, o którym mowa w pkt 248 niniejszej opinii, do podjęcia decyzji, że Unia samodzielnie wykonuje kompetencję, którą dzieli z państwami członkowskimi w danej dziedzinie działania, pod warunkiem osiągnięcia w jej łonie wymaganej w tym względzie większości.
260
Jest tak również wówczas, gdy państwa członkowskie decydują się nie zawierać umowy mieszanej, którą Unia sama postanawia zawrzeć, wyłącznie na podstawie przyznanych jej kompetencji.
261
W odniesieniu do konwencji stambulskiej, jak podniosły Republika Czeska, Królestwo Danii, Królestwo Hiszpanii, Republika Austrii i Komisja oraz jak wskazał rzecznik generalny w pkt 217 opinii, ograniczony charakter kompetencji Unii jest znany Radzie Europy, tak że nie ma powodu zakładać, że art. 75 tej konwencji, uściślając, że jest ona otwarta do podpisu między innymi dla „Unii Europejskiej”, przewiduje przystąpienie Unii wykraczające poza jej kompetencje.
262
W tym względzie Trybunał miał okazję zauważyć, że dokonując wyboru podstawy prawnej decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej, Unia dostarcza również pozostałym stronom takiej umowy wskazówek przede wszystkim co do zakresu prawnego tej decyzji, następnie co do zakresu kompetencji Unii w odniesieniu do tej umowy oraz, wreszcie, co do podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi, który to podział należy również uwzględnić na etapie wykonywania umowy na szczeblu Unii [zob. podobnie wyroki: z dnia 10 stycznia 2006 r., Komisja/Rada, C‑94/03, EU:C:2006:2, pkt 55; z dnia 1 października 2009 r., Komisja/Rada, C‑370/07, EU:C:2009:590, pkt 49; z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Rada (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, pkt 58].
263
Ponadto, jak podkreśliły na rozprawie przed Trybunałem Królestwo Belgii, Republika Czeska, Irlandia, Republika Grecka, Republika Austrii, Republika Finlandii, Parlament i Komisja, nie wydaje się wykluczone, że Rada i Parlament mogą zdecydować się na złożenie oświadczenia w sprawie kompetencji Unii przy jej przystąpieniu do konwencji stambulskiej, co umożliwiłoby, w stosownym wypadku, jeszcze dokładniejsze określenie, orientacyjnie, granic jej kompetencji.
264
W związku z tym w ramach niniejszego postępowania nie wykazano w żaden sposób, że zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej przy braku „wspólnego porozumienia” państw członkowskich o związaniu się tą konwencją w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji stanowiłoby wkroczenie w te kompetencje.
265
Po drugie, to samo odnosi się do argumentu, w szczególności Republiki Bułgarii, Węgier i Republiki Słowackiej, że takie przystąpienie Unii oznaczałoby naruszenie przez Unię obowiązku lojalnej współpracy oraz obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 TUE, poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich, nierozerwalnie związanej z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, ponieważ mogłoby to oznaczać, że te państwa członkowskie powinny, w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań międzynarodowych Unii, stosować przepisy sprzeczne z ich konstytucjami.
266
Należy bowiem stwierdzić, że za pomocą tego argumentu te państwa członkowskie zamierzają zakwestionować zgodność zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej ze zobowiązaniami Unii, o których mowa w poprzednim punkcie. Wszelka zaś niezgodność takiego zawarcia ze wspomnianymi zobowiązaniami mogłaby zostać stwierdzona dopiero po dokładnym zbadaniu zobowiązań przyjętych, w stosownym wypadku, przez Unię po zawarciu konwencji stambulskiej, czego nie dotyczy niniejszy wniosek o wydanie opinii i co zatem nie wchodzi w zakres niniejszego postępowania.
267
Po trzecie, Republika Francuska i Rada utrzymują, że zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej przy braku „wspólnego porozumienia” państw członkowskich o związaniu się tą konwencją w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji nie jest zgodne z autonomią prawa Unii, ponieważ oznaczałoby to przeniesienie na zewnątrz, w szczególności do Grevio, kwestii wewnętrznej Unii dotyczącej podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi.
268
Co prawda Trybunał stwierdził już, że może być niezgodne z traktatami powierzenie sądowi międzynarodowemu zadania dokonania oceny przepisów prawa Unii regulujących rozdział kompetencji między Unię a jej państwa członkowskie oraz kryteriów przypisywania ich aktów lub zaniechań, aby móc wydać ostateczną decyzję w tym względzie, która wiązałaby zarówno państwa członkowskie, jak i Unię [opinia 2/13 (przystąpienie Unii do EKPC) z 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 224, 231, 234]. Należy jednak wskazać, że Trybunał dokonał tego ustalenia w szczególności w odniesieniu do orzeczeń sądu międzynarodowego, które są ostateczne i wiążące dla Unii i jej państw członkowskich, oraz w kontekście dokładnej analizy dotyczącej merytorycznej zgodności przewidywanej umowy z traktatami, biorąc pod uwagę sytuację, w której zarówno Unia, jak i wszystkie jej państwa członkowskie byłyby związane przedmiotową umową.
269
Wynika z tego, że kwestia, czy – jak utrzymują Republika Francuska i Rada – takie stwierdzenie można przenieść na sytuację, w której z jednej strony konwencja stambulska wiąże Unię, ale nie jedno z jej państw członkowskich, a z drugiej strony interweniuje organ taki jak Grevio, który posiada uprawnienia określone w pkt 35 niniejszej opinii, wymaga szczegółowej analizy merytorycznej zgodności konwencji stambulskiej z traktatami, czego nie dotyczy niniejszy wniosek o wydanie opinii i co zatem nie wchodzi w zakres niniejszego postępowania.
270
Po czwarte, Republika Bułgarii, Republika Czeska, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Węgry i Rada uważają, że wykonanie zobowiązań międzynarodowych, które Unia podjęłaby, zawierając konwencję stambulską, jest możliwe pod względem prawnym i faktycznym tylko wówczas, gdy wszystkie państwa członkowskie będą uczestniczyć w tych zobowiązaniach, i wnioskują z tego, że przy braku „wspólnego porozumienia” państw członkowskich Unia nie byłaby w stanie zagwarantować należytego wykonania swoich zobowiązań, które dotyczyłyby całej tej konwencji, a zatem byłaby narażona na ryzyko zakwestionowania jej odpowiedzialności międzynarodowej za działanie lub zaniechanie, w odniesieniu do którego nie przyznano jej żadnej kompetencji.
271
W tym względzie prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy Unia postanawia skorzystać ze swych kompetencji, powinna to uczynić z poszanowaniem prawa międzynarodowego [wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 127 i przytoczone tam orzecznictwo].
272
Z samego brzmienia art. 218 ust. 11 TFUE wynika jednak, że postępowanie w sprawie wydania opinii dotyczy zgodności z traktatami umów międzynarodowych, których zawarcie przewiduje Unia. Wynika z tego, że postępowanie to nie dotyczy zgodności z międzynarodowym prawem publicznym zawarcia przez Unię umowy międzynarodowej, a tym samym konsekwencji, jakie mogą wyniknąć z ewentualnego przyszłego naruszenia tego prawa przy wykonywaniu takiej umowy. W szczególności powstanie ewentualnej odpowiedzialności międzynarodowej Unii na etapie wdrażania konwencji stambulskiej, ze względu na to, że nie gwarantowałaby ona należytego wykonania jej zobowiązań, nie mogłoby jako takie podważyć ważności decyzji, na mocy której Rada zawarła tę konwencję w imieniu Unii.
273
Ponadto w pkt 258 i 264 niniejszej opinii wskazano, że nie zostało ustalone, by Unia, zawierając konwencję stambulską w przypadku braku „wspólnego porozumienia” państw członkowskich co do związania się tą konwencją w dziedzinach wchodzących w zakres ich kompetencji, podjęła zobowiązania w zakresie wykraczającym poza jej własne kompetencje.
274
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że z zastrzeżeniem pełnego poszanowania w każdym czasie wymogów określonych w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, traktaty nie zabraniają Radzie, działającej zgodnie ze swoim regulaminem wewnętrznym, aby przed przyjęciem decyzji w sprawie zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej oczekiwała na „wspólne porozumienie” państw członkowskich co do związania się ową konwencją w dziedzinach tej konwencji wchodzących w zakres ich kompetencji. Natomiast zabraniają jej one dodawania kolejnego etapu do procedury zawierania umów przewidzianej w tym artykule poprzez uzależnienie przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia wspomnianej konwencji od uprzedniego osiągnięcia takiego „wspólnego porozumienia”.
C.
W przedmiocie właściwych podstaw prawnych zawarcia konwencji stambulskiej
275
Poprzez pytanie pierwsze lit. a) Parlament dąży w istocie do ustalenia, czy art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE stanowią właściwe podstawy prawne aktu Rady dotyczącego zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej, czy raczej akt ten powinien mieć za podstawę art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE.
276
Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną przez strony postępowania w kontekście pytania pierwszego lit. a), należy najpierw wyjaśnić cel i zakres badania, które należy przeprowadzić w celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie.
277
Jak wskazano w punktach 234–239 niniejszej opinii, zgodnie z art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE decyzja w sprawie zawarcia konwencji stambulskiej zostaje przyjęta przez Radę większością kwalifikowaną, po uzyskaniu zgody Parlamentu.
278
W konsekwencji, w granicach pytań postawionych w niniejszym wniosku o wydanie opinii, do Rady i Parlamentu należy przede wszystkim wyjaśnienie Trybunałowi zakresu „przewidywanej umowy” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE, która jest przedmiotem niniejszego postępowania i w świetle której należy ocenić podstawę prawną, na której będzie musiał, w stosownym wypadku, oprzeć się akt Rady w sprawie zawarcia tej umowy w imieniu Unii.
279
W tym względzie bezsporne jest przede wszystkim to, że ani Rada, ani Parlament nie przewidują przystąpienia Unii do tych części konwencji stambulskiej, które nie wchodzą w zakres kompetencji Unii.
280
Następnie, chociaż Rada zaznaczyła, że zamierza ograniczyć przystąpienie Unii do tej konwencji do tych jej dziedzin, w odniesieniu do których posiada wyłączne kompetencje zewnętrzne, i że decyzje 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania odzwierciedlają podstawy prawne, które w tym względzie wskazała, należy zauważyć, że pytanie pierwsze lit. a) wniosku o wydanie opinii nie stanowi takiego ograniczenia, ponieważ Parlament przewiduje zawarcie wspomnianej konwencji w oparciu o podstawy prawne, o których mowa w tym pytaniu, niezależnie od kwestii tego, czy Unia posiada kompetencję wyłączną w tym zakresie, zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE, czy też jej nie posiada.
281
Wreszcie, w zakresie, w jakim Parlament i Komisja przywołują hipotezę przystąpienia do konwencji stambulskiej w odniesieniu do wszystkich części tej konwencji, które wchodzą w zakres kompetencji Unii, Rada twierdziła, że nie można osiągnąć w jej łonie większości wymaganej do takiego przystąpienia. Wynika z tego, że takie przystąpienie jest na tym etapie hipotetyczne i nie może zatem służyć jako punkt odniesienia dla zdefiniowania „przewidywanej umowy”, w świetle której należy udzielić odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. a) wniosku o wydanie opinii.
282
W tych okolicznościach Trybunał staje w obliczu konieczności przystąpienia do zbadania pytania pierwszego lit. a) wniosku o wydanie opinii przy założeniu, że zakres „przewidywanej umowy” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE jest określony przez treść tego pytania oraz przez treść decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania.
283
W zakresie, w jakim Komisja i kilka państw członkowskich podnosi, że taka przewidywana umowa, która zakłada częściowe przystąpienie Unii do konwencji stambulskiej, ograniczone jedynie do niektórych jej kompetencji, byłaby sprzeczna z samymi celami i postanowieniami tej konwencji, a w szczególności z jej art. 78, w pkt 272 niniejszej opinii przypomniano, że postępowanie w sprawie wydania opinii dotyczy zgodności przewidywanej umowy z traktatami, a nie zgodności takiej umowy z międzynarodowym prawem publicznym, w szczególności co się tyczy warunków określonych we wspomnianej umowie w odniesieniu do przystąpienia do niej.
284
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej aktu Unii, w tym aktu przyjętego w celu zawarcia umowy międzynarodowej, musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą w szczególności cel i treść tego aktu [opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 76; wyroki: z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem), C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 36; z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 76].
285
Jeżeli analiza aktu Unii wykaże, że służy on realizacji dwóch celów lub że posiada on dwa elementy składowe, a jeden z tych celów lub elementów składowych można określić jako główny, podczas gdy drugi ma charakter jedynie pomocniczy, to akt powinien się opierać na tylko jednej podstawie prawnej, a mianowicie na podstawie prawnej wymaganej przez ten główny lub dominujący cel lub element składowy. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że akt zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, że zastosowanie znajdują różne postanowienia traktatów, środek taki należy wyjątkowo wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych [opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 77; wyrok z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem), C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 37].
286
W szczególności w przypadku umowy międzynarodowej, która zmierza do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych, należy zatem zweryfikować, czy postanowienia tej umowy, które zmierzają do osiągnięcia jednego celu lub które stanowią jeden element składowy tej umowy, mają charakter niezbędnych przepisów pomocniczych dla skuteczności postanowień wspomnianej umowy, które służą realizacji innych celów lub stanowią inne elementy składowe, czy też mają one „niezwykle ograniczony zakres” [zob. podobnie opinia 1/08 (porozumienia zmieniające listy szczegółowych zobowiązań w ramach GATS) z dnia 30 listopada 2009 r., EU:C:2009:739, pkt 166]. W każdym bowiem z tych przypadków istnienie tego celu lub elementu składowego nie uzasadnia jego szczególnego odzwierciedlenia w materialnej podstawie prawnej decyzji w sprawie podpisania lub zawarciu wspomnianej umowy w imieniu Unii.
287
Ponadto wśród kryteriów pozwalających określić, czy dany cel lub element składowy aktu ma charakter pomocniczy, figuruje szereg postanowień, które są mu poświęcone, mając na względzie całość postanowień tego aktu, a także treść i zakres obowiązków określonych w tych postanowieniach [zob. podobnie wyroki: z dnia 11 czerwca 2014 r., Komisja/Rada, C‑377/12, EU:C:2014:1903, pkt 56; a także z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem), C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 44, 45].
288
Niemniej użycie dwóch podstaw prawnych jest wykluczone, jeżeli procedury przewidziane dla każdej z tych podstaw są ze sobą niezgodne [opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 78].
289
W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o kontekst aktu zawarcia przewidywanej umowy, określony w punkcie 282 niniejszej opinii, z motywów 1–3 decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania wynika, że Unia uczestniczyła, posiadając status obserwatora, obok państw członkowskich w negocjacjach dotyczących konwencji stambulskiej, że ta ostatnia jest, na mocy jej art. 75, otwarta do podpisu przez Unię i że tworzy ona ogólne i wielowymiarowe ramy prawne w celu ochrony kobiet przed wszelkimi formami przemocy. W tym ostatnim względzie wyjaśniono w niej, że konwencja ta:
–
ma na celu zapobieganie, ściganie i eliminowanie przemocy wobec kobiet i dziewcząt oraz przemocy domowej;
–
obejmuje szeroką gamę działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące odpowiedzialności karnej za różne formy przemocy wobec kobiet;
–
obejmuje zwłaszcza środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i udzielanie im wsparcia;
–
porusza kwestię przemocy uwarunkowanej płcią w kontekście azylu i migracji; oraz
–
ustanawia specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia jej postanowień przez strony.
290
Analiza ta znajduje potwierdzenie w treści konwencji stambulskiej, jak podsumowano w pkt 15–40 niniejszej opinii.
291
Jeśli chodzi o cel aktu zawarcia przewidywanej umowy, motywy 4 decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania wskazują, że zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej:
–
przyczyni się do realizacji zasady równości kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach, która to zasada należy do podstawowych celów i wartości Unii i powinna być realizowana we wszystkich jej działaniach zgodnie z art. 2 i 3 TUE, art. 8 TFUE i art. 23 karty praw podstawowych, oraz
–
umożliwi Unii potwierdzenie swojego zaangażowania w walkę z przemocą wobec kobiet na swoim terytorium i na całym świecie oraz potwierdzenie swoich obecnych działań politycznych i obowiązujących obszernych ram prawnych w dziedzinie prawa karnego procesowego, które mają szczególne znaczenie dla kobiet i dziewcząt.
292
Z motywów zaś 6 i 7 tych decyzji w sprawie podpisania wynika, że akt zawarcia przewidywanej umowy będzie zmierzał do osiągnięcia tych przekrojowych celów jedynie w odniesieniu do tych postanowień konwencji stambulskiej, które jednocześnie wchodzą w zakres kompetencji Unii i dotyczą przede wszystkim współpracy sądowej w sprawach karnych, następnie azylu i zasady non-refoulement oraz, wreszcie, instytucji i administracji publicznej Unii. Chociaż art. 1 wspomnianych decyzji w sprawie podpisania nie odnoszą się do tego ostatniego aspektu dotyczącego instytucji i administracji publicznej Unii, Rada uściśliła jednak, w odpowiedzi na pytanie Trybunału, że nadal przewiduje się, iż akt zawarcia niniejszej konwencji obejmie ten aspekt.
293
Ten ograniczony cel aktu zawarcia przewidywanej umowy potwierdza materialna podstawa prawna wskazana zarówno w decyzjach 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania, a mianowicie art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE, jak i w pytaniu pierwszym lit. a) wniosku o wydanie opinii, które odwołuje się do tych samych postanowień, a także do art. 84 TFUE.
294
Należy zatem przyjąć za przesłankę rozumowania przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. a) wniosku o wydanie opinii, że treść aktu zawarcia przewidywanej umowy będzie dotyczyć tych postanowień konwencji stambulskiej, które pozostają w związku ze współpracą sądową w sprawach karnych, azylem i non-refoulement oraz obowiązkami spoczywającymi na instytucjach i administracji publicznej Unii, w zakresie, w jakim postanowienia te wchodzą w zakres kompetencji Unii (zwanych dalej „częścią konwencji stambulskiej będącą przedmiotem przewidywanej umowy”).
295
Jeśli chodzi, w pierwszej kolejności o współpracę sądową w sprawach karnych, po pierwsze, należy przypomnieć, że art. 44, 47 i 48 figurujące w rozdziale V, art. 49, 50 i 54–58 zawarte w rozdziale VI oraz art. 62–65 figurujące w rozdziale VIII konwencji stambulskiej – jak wynika ze streszczenia tych rozdziałów zawartego w pkt 25–29, 33 i 34 niniejszej opinii – dotyczą jurysdykcji terytorialnej do ścigania przestępstw, o których mowa w tej konwencji, uwzględniania wyroków wydanych na terytorium innej strony wspomnianej konwencji, zakazu stosowania alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów, potrzeby skutecznych i szybkich postępowań przygotowawczych, skutecznego i szybkiego ścigania i postępowania sądowego, w stosownym wypadku, z urzędu lub ex parte, zawsze z uwzględnieniem praw ofiary, ochrony, informowania, pomocy i odpowiedniej pomocy prawnej dla ofiar, dopuszczalnych dowodów, prawa ofiary do bycia wysłuchanym i ochrony świadków, przedawnienia przestępstw, współpracy w sprawach karnych w celu zapobiegania, zwalczania i ścigania wszelkich form przemocy, ochrony i pomocy ofiarom, prowadzenia postępowań przygotowawczych lub postępowań w sprawie przestępstw oraz wykonywania wyroków karnych, możliwości złożenia przez ofiary przestępstwa popełnionego na terytorium strony konwencji stambulskiej skargi właściwym władzom państwa zamieszkania, pomocy prawnej w sprawach karnych, ekstradycji lub wykonywania wyroków w sprawach karnych, wymiany informacji, które mogą pomóc w zapobieganiu przestępstwom lub w podjęciu lub przeprowadzeniu postępowań przygotowawczych, jak również informacji o bezpośrednim zagrożeniu danej osoby aktami przemocy oraz przestrzegania ochrony danych osobowych.
296
Jak uznały Parlament, Rada i Komisja, a także kilka państw członkowskich będących stronami niniejszego postępowania, postanowienia te w znacznym stopniu wchodzą w zakres kompetencji Unii, o której mowa w art. 82 ust. 2 TFUE, zgodnie z którym Unia, w zakresie niezbędnym dla ułatwienia wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych, jak również współpracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych o wymiarze transgranicznym, może ustanowić normy minimalne dotyczące w szczególności dopuszczalności dowodów między państwami członkowskimi, praw osób w postępowaniu karnym oraz praw ofiar przestępstw. Z uwagi na liczbę i zakres wspomnianych postanowień art. 82 ust. 2 TFUE należy zatem uznać za jedną z podstaw prawnych aktu w sprawie zawarcia przewidywanej umowy.
297
Po drugie, art. 7, 8, 10 i 11 figurujące w rozdziale II, art. 12–16 zawarte w rozdziale III, art. 18–28 figurujące w rozdziale IV, art. 51–53 figurujące w rozdziale VI oraz art. 62 i 63 zawarte w rozdziale VIII konwencji stambulskiej zobowiązują strony tej konwencji między innymi do wdrażania skutecznych, kompleksowych i skoordynowanych polityk krajowych w celu zapobiegania i zwalczania wszelkich form przemocy, do przeznaczania odpowiednich środków finansowych i zasobów ludzkich, do wyznaczania oficjalnych organów odpowiedzialnych za koordynację, wdrażanie, monitorowanie i ocenę polityk, do gromadzenia danych statystycznych, do wspierania badań nad podstawowymi przyczynami przemocy i ich skutkami, ich częstotliwością występowania oraz karalnością, do promowania zmian w celu wykorzenienia wszelkich praktyk opartych na idei niższości kobiet lub na stereotypowych rolach kobiet i mężczyzn, do zapobiegania wszystkim formom przemocy objętym zakresem wspomnianej konwencji, do umieszczenia szczególnych potrzeb osób podatnych na przemoc i ofiar w centrum swoich działań, do zapewniania, by kultura, zwyczaj, religia, tradycja lub rzekomy „honor” nie były uznawane za usprawiedliwiające akty przemocy, do prowadzenia programów na rzecz podnoszenia świadomości, do ustanawiania programów mających na celu nauczenie sprawców przemocy domowej zachowań zakładających niestosowanie przemocy, do przyjmowania koniecznych środków by chronić wszystkie ofiary przed kolejnymi aktami przemocy, w tym mechanizmów gwarantujących skuteczną współpracę wszystkich właściwych organów państwowych, odpowiednich i na czas informacji dotyczących dostępnego wsparcia oraz środków prawnych, poradnictwa prawnego i psychologicznego, wsparcia finansowego, dostępu do opieki zdrowotnej i służb socjalnych, informacji o indywidualnych/zbiorowych mechanizmach składania skarg, wystarczającej liczby odpowiednich i łatwo dostępnych schronisk, bezpłatnego telefonu zaufania, ośrodków świadczących pomoc ofiarom gwałtów i przemocy seksualnej, dostosowaną do wieku pomoc psychologiczną dla dzieci będących świadkami przemocy, do podejmowania koniecznych środków zapewniających, by zasady poufności nie stanowiły przeszkody w zgłaszaniu poważnego aktu przemocy, który popełniono lub którego popełnienia można się obawiać, do podejmowania działań zapobiegawczych o charakterze operacyjnym, do przeprowadzenia oceny ryzyka dla ofiar, do umożliwienia wydawania zakazów i nakazów, do zapewnienia ofiarom odpowiedniej ochrony, informacji, pomocy i pomocy prawnej, do zapewnienia współpracy w sprawach karnych w celu zapobiegania, zwalczania i ścigania wszystkich form przemocy, w celu ochrony i pomocy ofiarom, prowadzenia postępowań przygotowawczy i postępowań w sprawie przestępstw oraz wykonywania wyroków karnych, do ustanowienia wymiany informacji, które mogą pomóc w zapobieganiu przestępstwom lub w podjęciu lub przeprowadzeniu postępowań przygotowawczych, jak również informacji, że dana osoba jest bezpośrednio zagrożona aktami przemocy.
298
Takie obowiązki, jak twierdzą w szczególności Parlament i Komisja, wchodzą w znacznej mierze w zakres dziedziny zapobiegania przestępczości, w odniesieniu do której art. 84 TFUE nadaje Unii kompetencję do ustanawiania środków w celu promowania i wspierania działania państw członkowskich. Biorąc pod uwagę liczbę i zakres postanowień przytoczonych w poprzednim punkcie, a które, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 158 opinii, obejmują zobowiązania mające w znacznej mierze charakter autonomiczny w stosunku do zobowiązań streszczonych w pkt 295 niniejszej opinii, należy uznać, że ten aspekt przewidywanej umowy nie ma jedynie charakteru pomocniczego w stosunku do tych ostatnich zobowiązań i nie jest „niezwykle ograniczony” w zakresie. Wynika z tego, że art. 84 ust. 2 TFUE powinien również znajdować się wśród podstaw prawnych aktu w sprawie zawarcia przewidywanej umowy.
299
Po trzecie, art. 33–43 zawarte w rozdziale V konwencji stambulskiej dotyczą w szczególności zobowiązania umawiających się stron do uznania za przestępstwa karalne, podlegające skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom, popełnienia, usiłowania, współudziału i pomocnictwa w popełnieniu czynów poważnie naruszających równowagę psychiczną innej osoby poprzez stosowanie nacisków lub gróźb, czynu zastraszania innej osoby powodującego, że obawia się ona o swoje bezpieczeństwo, aktów przemocy fizycznej, czynności o charakterze seksualnym, wobec innej osoby bez jej zgody, czynu polegającego na zmuszaniu osoby dorosłej lub dziecka do zawarcia małżeństwa, czynu polegającego na wycinaniu, infibulacji lub każdym innym okaleczaniu narządów płciowych kobiety, przeprowadzeniu aborcji u kobiety bez jej uprzedniej zgody, przeprowadzeniu zabiegu chirurgicznego u kobiety, którego celem jest uniemożliwienie jej dalszej naturalnej prokreacji bez jej zgody, oraz czynów stanowiących wszelkie formy niepożądanych zachowań werbalnych, niewerbalnych lub fizycznych o charakterze seksualnym, które naruszają godność osoby, w szczególności gdy stwarzają atmosferę zastraszenia, wrogości, upodlenia, poniżenia lub obrazy.
300
W tym względzie art. 83 ust. 1 TFUE nadaje Unii kompetencję do ustanowienia norm minimalnych dotyczących określania przestępstw oraz kar między innymi w dziedzinie handlu ludźmi oraz seksualnego wykorzystywania kobiet i dzieci.
301
Otóż jak argumentowała zwłaszcza Komisja i jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 155 opinii, nakładanie się z jednej strony obowiązków zapisanych w konwencji stambulskiej, które wskazano w pkt 299 niniejszej opinii, a z drugiej strony, zakresu działania, jaki Unia ma do dyspozycji na podstawie art. 83 ust. 1 TFUE, jest na tyle dokładne, że zobowiązania zawarte w tej części wspomnianej konwencji, wchodzące w zakres tego pola działania, należy uznać za mające „niezwykle ograniczony” zakres w odniesieniu do Unii i w związku z tym to postanowienie nie powinno stanowić jednej z podstaw prawnych aktu w sprawie zawarcia przewidywanej umowy.
302
W drugiej kolejności, co się tyczy azylu i zasady non-refoulement, o których mowa w rozdziale VII konwencji stambulskiej, ze streszczenia art. 59–61 tej konwencji, zawartego w punktach 30–32 niniejszej opinii, wynika, że postanowienia te ustanawiają w istocie obowiązki dotyczące przyznawania odrębnych i odnawialnych zezwoleń na pobyt, odzyskiwania prawa pobytu utraconego w wyniku przymusowego małżeństwa, wstrzymywania postępowań w sprawie wydalania, uznawania ochrony uzupełniającej, interpretowania z uwzględnieniem kwestii płci społeczno-kulturowej przesłanek przewidzianych w Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150) w celu udzielenia statusu uchodźcy oraz zakazu refoulement w pewnych okolicznościach.
303
Jak zgodnie przyznają uczestnicy niniejszego postępowania, takie zobowiązania wchodzą w zakres stosowania art. 78 ust. 2 TFUE.
304
Jak wskazał zaś rzecznik generalny w pkt 160–162 opinii, chociaż konwencja stambulska zawiera jedynie trzy artykuły dotyczące kwestii, o których mowa w pkt 302 niniejszej opinii, stanowią one odrębny rozdział tej konwencji i przewidują szczegółowe i istotne zobowiązania wymagające, w stosownym wypadku, dostosowania w tych kwestiach ustawodawstwa stron konwencji. W tych okolicznościach tego aspektu nie można uznać za pomocniczy lub posiadający „niezwykle ograniczony” zakres w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 285 i 286 niniejszej opinii, w związku z czym art. 78 ust. 2 TFUE powinien stanowić jedną z podstaw prawnych aktu w sprawie zawarcia przewidywanej umowy.
305
W trzeciej kolejności bezsporne jest przede wszystkim, że znaczna część zobowiązań dotyczących podejmowania środków zapobiegawczych, ustanowionych w art. 7, 8, 10 i 11 zawartych w rozdziale II, art. 12–16 zawartych w rozdziale III, art. 18–28 zawartych w rozdziale IV, art. 51–53 zapisanych w rozdziale VI oraz art. 62 i 63 zawartych w rozdziale VIII konwencji stambulskiej, streszczonych w pkt 297 niniejszej opinii, jest zasadniczo wiążąca dla Unii, również w odniesieniu do pracowników jej administracji oraz osób odwiedzających pomieszczenia i budynki jej instytucji, organów i jednostek organizacyjnych. Następnie to samo dotyczy szeregu zobowiązań wynikających z art. 49, 50 i 56 zawartych w rozdziale VI oraz art. 63–65 zapisanych w rozdziale VIII tej konwencji, streszczonych w pkt 295 niniejszej opinii. Wreszcie, wydaje się, że dodatkowe zobowiązania, takie jak te przewidziane w art. 30 wspomnianej konwencji, dotyczące wypłaty odpowiedniego odszkodowania ofiarom przemocy, mogą zostać nałożone na Unię w szczególności w odniesieniu do jej administracji publicznej.
306
Jak w istocie przewidziała Rada w motywach 7 decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania, takie zobowiązania wchodzą w zakres stosowania art. 336 TFUE.
307
Jednakże, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 164 opinii, w przeciwieństwie do dziedzin objętych art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE, w przypadku własnej administracji publicznej Unia nie powinna ograniczać się do wprowadzenia minimalnych wymogów lub środków wsparcia, lecz sama powinna zapewnić pełne wykonanie zobowiązań opisanych w pkt 305 niniejszej opinii.
308
Wynika z tego, że mając na względzie liczbę odnośnych postanowień i zakres zobowiązań, które przyjęłaby z tego tytułu na siebie Unia w odniesieniu do swojej administracji publicznej, oraz ograniczoną liczbę kwestii objętych przewidywaną umową, ten element składowy przewidywanej umowy nie ma charakteru czysto pomocniczego ani nie posiada „niezwykle ograniczonego” zakresu i w konsekwencji art. 336 TFUE powinien stanowić jedną z podstaw prawnych aktu w sprawie zawarcia tej umowy.
309
W czwartej kolejności, jeśli chodzi o obowiązki spoczywające na Unii, które wynikają z art. 66–70 zawartego w rozdziale IX i art. 74 zapisanego w rozdziale XII konwencji stambulskiej, dotyczące mechanizmu monitorowania i rozstrzygania sporów, wystarczy przypomnieć, że kompetencja Unii do zawierania zobowiązań międzynarodowych obejmuje kompetencję do uzupełniania owych zobowiązań o postanowienia instytucjonalne. Ich występowanie w umowie nie ma wpływu na charakter kompetencji do zawarcia tej umowy. Postanowienia te mają bowiem charakter pomocniczy i są zatem objęte tą samą kompetencją, do której należą postanowienia prawa materialnego, którym towarzyszą [zob. podobnie opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r., EU:C:2017:376, pkt 276 i przytoczone tam orzecznictwo].
310
Należy jeszcze wyjaśnić, jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 165 opinii, że połączenie właściwych podstaw prawnych wskazanych w niniejszej opinii nie jest sprzeczne z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 288 niniejszej opinii, ponieważ procedura przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia przewidywanej umowy jest taka sama, zgodnie z art. 218 TFUE, dla wszystkich tych podstaw prawnych, które wszystkie przewidują na płaszczyźnie wewnętrznej odwołanie się do zwykłej procedury ustawodawczej.
311
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie pierwsze lit. a) wniosku o wydanie opinii należy odpowiedzieć, że właściwą materialną podstawę prawną przyjęcia aktu Rady w sprawie zawarcia przez Unię części konwencji stambulskiej, która jest przedmiotem przewidywanej umowy, w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE, stanowi art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 oraz art. 84 i 336 TFUE.
D.
W przedmiocie rozdzielenia aktu zawarcia konwencji stambulskiej na dwie odrębne decyzje
312
W świetle ustaleń poczynionych w pkt 228 i 294 niniejszej opinii należy uznać, że poprzez pytanie pierwsze lit. b) wniosku o wydanie opinii Parlament zmierza w istocie do ustalenia, czy konieczne bądź możliwe jest rozdzielenie aktu zawarcia przez Unię części konwencji stambulskiej, która jest przedmiotem przewidywanej umowy, na dwie odrębne decyzje.
313
Jak wynika z wniosku o wydanie opinii i uwag przedstawionych Trybunałowi, pytanie to ma związek z możliwością stosowania protokołu nr 21 w odniesieniu do Irlandii, ze względu na wskazanie między innymi art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE, zawartych w tytule V części trzeciej traktatu FUE, jako właściwych podstaw prawnych zawarcia wspomnianej umowy. Ponadto, chociaż Republika Bułgarii wskazała na potencjalne znaczenie również protokołu nr 22 dla wspomnianego pytania, Rada podniosła, że stosowanie tego protokołu nie powoduje w tym przypadku żadnych szczególnych trudności.
314
W odniesieniu do protokołu nr 21 z decyzji 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania wynika, że na podstawie tego protokołu Irlandia zamierzała nie uczestniczyć w zawarciu przez Unię części konwencji stambulskiej dotyczącej azylu i non-refoulement, uczestnicząc jednocześnie w zawarciu innych części tej konwencji.
315
Jak wynika z motywu 10 decyzji 2017/865 w sprawie podpisania oraz z argumentacji Irlandii i Rady, to rozróżnienie między tymi różnymi częściami konwencji stambulskiej opiera się na tym, że Irlandia jest związana dyrektywami 2011/36 i 2011/93, podczas gdy nie jest związana dyrektywami 2011/95 i 2013/32.
316
W tym względzie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 protokołu nr 21 Irlandia „nie uczestnicz[y] w przyjmowaniu przez Radę środków objętych częścią trzecią tytuł V [t]raktatu [FUE]”.
317
Zgodnie z art. 2 tego protokołu „Irlandii nie wiążą ani nie mają do [niej] zastosowania postanowienia części trzeciej tytuł V [t]raktatu [FUE], środki przyjęte na podstawie tego tytułu, postanowienia jakiejkolwiek umowy międzynarodowej zawartej przez Unię w wykonaniu [wspomnianego] tytułu ani orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej interpretujące te postanowienia lub środki” i „[p]ostanowienia te, środki lub orzeczenia w niczym nie naruszają kompetencji, praw i obowiązków” tego państwa członkowskiego. Ponadto rzeczone postanowienia, środki lub orzeczenia „w niczym nie zmieniają dorobku wspólnotowego ani dorobku Unii i nie stanowią części prawa Unii w zakresie, w jakim stosują się” do wspomnianego państwa członkowskiego.
318
Niemniej zgodnie z art. 3 wspomnianego protokołu Irlandia „mo[że] pisemnie notyfikować […] swoje życzenie uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu zaproponowanego środka, na podstawie czego [to] państwo [członkowskie] uzyskuje do tego uprawnienie”.
319
Zgodnie z art. 4 protokołu nr 21 „Irlandia może, w każdym czasie po przyjęciu środka przez Radę, stosownie do części trzeciej tytuł V [t]raktatu [FUE], notyfikować […] swój zamiar przyjęcia tego środka”.
320
Artykuł 4a ust. 1 protokołu nr 21 uściśla, że postanowienia tego protokołu „mają zastosowanie do […] Irlandii także w odniesieniu do środków zaproponowanych lub przyjętych zgodnie z częścią trzecią tytuł V [t]raktatu [FUE] zmieniających obowiązujące środki, którymi państw[o to jest] związane”.
321
Jednakże, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 186–189 opinii, z art. 1–4a protokołu nr 21 wynika, że nie można uznać, że udział Irlandii w dyrektywach 2011/36 i 2011/93 oznaczałby automatycznie, że to państwo członkowskie jest zobowiązane do uczestniczenia w zawarciu przez Unię odpowiedniej części konwencji stambulskiej. Z zastrzeżeniem bowiem procedury przewidzianej w art. 4a ust. 2 tego protokołu, której zastosowanie nie jest rozważane w niniejszym postępowaniu, postanowienia te wyraźnie stanowią, że o ile Irlandia nie zgłosi chęci uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu proponowanego środka, nie uczestniczy ona ani w pierwotnych środkach objętych częścią trzecią tytuł V traktatu FUE, ani w środkach objętych tym samym tytułem zmieniających obowiązujące środki, którymi państwo to jest związane.
322
Wykładnia ta znajduje oparcie w systemowej lekturze protokołu nr 21, z której wynika, że art. 2 tego protokołu nie można odczytywać lub stosować niezależnie od art. 1 tego protokołu. Przewidziana bowiem w rzeczonym art. 2 zasada, zgodnie z którą Irlandia nie jest związana, na mocy wspomnianego art. 1 i z zastrzeżeniem art. 3, 4 i 6 rzeczonego protokołu, wskazanymi w nim postanowieniami, środkami lub orzeczeniami, jest nierozłącznie związana z zawartą w tymże art. 1 zasadą, zgodnie z którą to państwo członkowskie nie uczestniczy w przyjmowaniu środków objętych częścią trzecią tytuł V traktatu FUE, w związku z tym jednej z tych zasad nie można interpretować w oderwaniu od drugiej [zob. analogicznie opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 115, 116].
323
Byłoby zatem sprzeczne z celem protokołu nr 21 zarówno pozwolenie Irlandii na uczestnictwo w przyjęciu danego aktu Unii przy braku związania jej takim aktem, jak i przyznanie, że to państwo członkowskie jest związane takim aktem przy braku jego udziału w przyjęciu tego aktu [zob. podobnie opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 116].
324
Trybunał również wyjaśnił, że protokół nr 21 nie może mieć żadnego wpływu na kwestię właściwej podstawy prawnej dla celów przyjęcia danej decyzji [opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 108].
325
Zasada sformułowana w orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którą to materialna podstawa prawna aktu przesądza o procedurach, które znajdują zastosowanie w celu jego przyjęcia, obowiązuje bowiem nie tylko w odniesieniu do procedur określonych dla przyjęcia aktu wewnętrznego, lecz także w odniesieniu do procedur stosowanych do zawarcia umów międzynarodowych (wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 57).
326
W związku z tym właściwe podstawy prawne zawarcia przewidywanej umowy przesądzają o możliwości zastosowania art. 1 protokołu nr 21, a na mocy tego postanowienia to, czy Irlandia uczestniczy w przyjęciu aktu zawarcia tej umowy, przesądza z kolei na podstawie art. 2 tego protokołu, czy ten akt zawarcia ma być wiążący dla tego państwa członkowskiego, a tym samym czy ma on umożliwić stosowanie w stosunku do niego objętych przewidywaną umową postanowień konwencji stambulskiej.
327
Te nierozerwalne związki między art. 1 i 2 protokołu nr 21 oraz okoliczność, że żadne z postanowień tego protokołu nie przewiduje częściowego udziału w danym środku, stoją na przeszkodzie selektywnemu udziałowi w tym samym środku, o którym mowa w tych artykułach. To stwierdzenie znajduje potwierdzenie w treści art. 3 tego protokołu, który przewiduje jedynie możliwość zgłoszenia przez Irlandię chęci uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu „proponowanego środka”.
328
Wynika z tego, że protokół nr 21 nie upoważnia do rozdzielenia aktu zawarcia przewidywanej umowy na dwie decyzje w celu umożliwienia Irlandii udziału w przyjęciu jednej z tych decyzji, ale nie drugiej, nawet jeśli, podobnie jak decyzje 2017/865 i 2017/866 w sprawie podpisania, każda z decyzji w sprawie zawarcia dotyczyłaby środków objętych częścią trzecią tytuł V traktatu FUE, wchodzących zatem w zakres stosowania tego protokołu.
329
Takie rozdzielenie aktu zawarcia przewidywanej umowy na dwie lub więcej decyzji mogłoby być ponadto sprzeczne zarówno z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 285–287 niniejszej opinii, jak i z postanowieniami art. 13 ust. 2 TUE, zgodnie z którymi instytucje powinny działać w szczególności zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach określonych w traktatach, a także z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 232 niniejszej opinii, zgodnie z którym zasady dotyczące wyrażenia woli przez instytucje Unii zostały ustalone przez traktaty i nie pozostają w dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji.
330
Niemniej, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 182 opinii, jeżeli zostanie ustalone, że akt zawarcia umowy międzynarodowej zmierza do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w związku z czym do aktu tego mają zastosowanie różne podstawy prawne, różnica w zasadach głosowania w Radzie może powodować niemożność pogodzenia tych podstaw prawnych [zob. podobnie opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 109].
331
Otóż w takim wypadku konieczne może okazać się przyjęcie dwóch lub więcej decyzji w celu przyjęcia aktu zawarcia przewidywanej umowy międzynarodowej [zob. podobnie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Rada (umowa z Armenią), C‑180/20, EU:C:2021:658, pkt 40].
332
Wynika z tego, że mogą istnieć sytuacje wskazujące na obiektywną potrzebę rozdzielenia aktu zawarcia przewidywanej umowy na dwie lub więcej decyzji.
333
Może tak być zwłaszcza w sytuacji, gdy takie rozdzielenie ma na celu uwzględnienie okoliczności, że Irlandia nie uczestniczy w środkach przewidzianych w ramach zawarcia umowy międzynarodowej, które wchodzą w zakres stosowania protokołu nr 21, podczas gdy inne środki przewidziane w ramach tego samego zawarcia nie są objęte tym zakresem.
334
Może tak być również w sytuacji, gdy takie rozdzielenie ma na celu uwzględnienie okoliczności, że Królestwo Dani nie uczestniczy w środkach przewidzianych w ramach zawarcia umowy międzynarodowej, które wchodzą w zakres stosowania protokołu nr 22, podczas gdy inne środki przewidziane w ramach tego samego zawarcia nie są objęte tym zakresem.
335
W tym względzie należy przypomnieć, że protokół nr 22 ma na celu, jak wynika z akapitów od trzeciego do piątego jego preambuły, ustanowienie ram prawnych umożliwiających państwom członkowskim dalsze rozwijanie współpracy w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości poprzez przyjmowanie, bez udziału Królestwa Danii, środków, które nie wiążą tego państwa członkowskiego, oferując mu jednocześnie możliwość udziału w przyjmowaniu środków w tej dziedzinie i związania się nimi na warunkach określonych w art. 8 rzeczonego protokołu. W tym celu art. 1 akapit pierwszy protokołu nr 22 stanowi, że Królestwo Danii nie uczestniczy w przyjęciu przez Radę środków zaproponowanych na podstawie tytułu V części trzeciej traktatu FUE, przy czym art. 2 tego protokołu przewiduje, że Królestwo Danii nie jest związane takimi środkami [zob. podobnie opinia 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 111, 112].
336
W niniejszej sprawie z odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. a) wynika, że art. 336 TFUE, który nie jest objęty ani częścią trzecią tytuł V traktatu FUE, ani w związku z tym zakresem stosowania protokołów nr 21 i 22, stanowi jeden z elementów składowych materialnej podstawy prawnej aktu zawarcia przewidywanej umowy. W tych okolicznościach można stwierdzić istnienie obiektywnej potrzeby rozdzielenia aktu zawarcia tej umowy w celu wzięcia pod uwagę faktu, że Irlandia lub Królestwo Danii nie uczestniczą w tym zawarciu, w zakresie w jakim wiąże się ono z wykonywaniem przez Unię jej kompetencji zewnętrznych wynikających z art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE.
337
W konsekwencji na pytanie pierwsze lit. b) wniosku o wydanie opinii należy odpowiedzieć, że protokoły nr 21 i 22 uzasadniają rozdzielenie na dwie odrębne decyzje aktu Rady w sprawie zawarcia przez Unię części konwencji stambulskiej, która jest przedmiotem przewidywanej umowy, jedynie w zakresie, w jakim takie rozdzielenie zmierza do uwzględnienia okoliczności, że Irlandia lub Królestwo Danii nie uczestniczą w środkach przyjętych w związku z zawarciem tej umowy i wchodzących w zakres zastosowania tych protokołów, rozpatrywanych jako całość.
VII. Odpowiedź na wniosek o wydanie opinii
338
Z całości powyższych rozważań wynika, że:
–
z zastrzeżeniem pełnego poszanowania w każdym czasie wymogów określonych w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, traktaty nie zabraniają Radzie, działającej zgodnie ze swoim regulaminem wewnętrznym, aby przed przyjęciem decyzji w sprawie zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej oczekiwała na „wspólne porozumienie” państw członkowskich co do związania się ową konwencją w dziedzinach tej konwencji wchodzących w zakres ich kompetencji. Natomiast zabraniają jej one dodawania kolejnego etapu do procedury zawierania umów przewidzianej w tym artykule poprzez uzależnienie przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia wspomnianej konwencji od uprzedniego osiągnięcia takiego „wspólnego porozumienia”;
–
właściwą materialną podstawę prawną przyjęcia aktu Rady w sprawie zawarcia przez Unię części konwencji stambulskiej, która jest przedmiotem przewidywanej umowy, w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE, stanowi art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 oraz art. 84 i 336 TFUE.
–
protokoły nr 21 i 22 uzasadniają rozdzielenie na dwie odrębne decyzje aktu Rady w sprawie zawarcia przez Unię części konwencji stambulskiej, która jest przedmiotem przewidywanej umowy, jedynie w zakresie, w jakim takie rozdzielenie zmierza do uwzględnienia okoliczności, że Irlandia lub Królestwo Danii nie uczestniczą w środkach przyjętych w związku z zawarciem tej umowy i wchodzących w zakres zastosowania tych protokołów, rozpatrywanych jako całość.
W konsekwencji Trybunał (wielka izba) wydaje następującą opinię:
1)
Z zastrzeżeniem pełnego poszanowania w każdym czasie wymogów określonych w art. 218 ust. 2, 6 i 8 TFUE, traktaty nie zabraniają Radzie Unii Europejskiej, działającej zgodnie ze swoim regulaminem wewnętrznym, aby przed przyjęciem decyzji w sprawie zawarcia przez Unię Europejską Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencji stambulskiej) oczekiwała na „wspólne porozumienie” państw członkowskich co do związania się ową konwencją w dziedzinach tej konwencji wchodzących w zakres ich kompetencji. Natomiast zabraniają jej one dodawania kolejnego etapu do procedury zawierania umów przewidzianej w tym artykule poprzez uzależnienie przyjęcia decyzji w sprawie zawarcia wspomnianej konwencji od uprzedniego osiągnięcia takiego „wspólnego porozumienia”.
2)
Właściwą materialną podstawę prawną przyjęcia aktu Rady w sprawie zawarcia przez Unię części konwencji stambulskiej, która jest przedmiotem przewidywanej umowy, w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE, stanowi art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 oraz art. 84 i 336 TFUE.
3)
Protokoły nr 21 i 22 uzasadniają rozdzielenie na dwie odrębne decyzje aktu Rady w sprawie zawarcia przez Unię części konwencji stambulskiej, która jest przedmiotem przewidywanej umowy, jedynie w zakresie, w jakim takie rozdzielenie zmierza do uwzględnienia okoliczności, że Irlandia lub Królestwo Danii nie uczestniczą w środkach przyjętych w związku z zawarciem tej umowy i wchodzących w zakres zastosowania tych protokołów, rozpatrywanych jako całość.
Lenaerts
Silva de Lapuerta
Arabadžev
Prechal
Vilaras
Ilešič
Bay Larsen
Kumin
Wahl
von Danwitz
Biltgen
Jürimäe
Rossi
Jarukaitis
Jääskinen
Opinię ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 6 października 2021 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes
K. Lenaerts