61993CJ0296_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I de förenade målen C-296/93 och C-307/93,
Republiken Frankrike, företrädd av Philippe Pouzoulet och Catherine de Salins, båda sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och Jean-Louis Falconi, secrétaire des affaires étrangères, samma ministerium, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg vid Frankrikes ambassad, 9, boulevard du Prince Henri,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Gérard Rozet och Christopher Docksey, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av John D. Colahan och Stephen Braviner, Treasury Solicitor's Department, båda i egenskap av ombud, biträdda av Eleanor Sharpston, barrister, med delgivningsadress i Luxemburg vid Förenade konungarikets ambassad, 14, boulevard Roosevelt,
intervenient_och
Irland, företrätt av Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av James O'Reilly, SC, och Richard Law Nesbitt, Barrister-at-Law, med delgivningsadress i Luxemburg vid Irlands ambassad, 28, route d'Arlon,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Gérard Rozet, Christopher Docksey och Hans Gerald Crossland, rättstjänsten, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Carlos Gómez de la Cruz, rättstjänsten, Centre Wagner, Kirchberg,
svarande,
med stöd av
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, företrätt av John D. Colahan, biträdd av Eleanor Sharpston, med delgivningsadress i Luxemburg vid Förenade konungarikets ambassad, 14, boulevard Roosevelt,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens förordning (EEG) nr 685/93 av den 24 mars 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 859/89 om tillämpningsföreskrifter för allmänna och särskilda interventionsåtgärder på nötköttsområdet (EGT nr L 73, s. 9 [Vid översättningen fanns ingen svensk version av de nämnda förordningarna att tillgå.]),
meddelar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden D.A.O. Edward samt domarna J.-P. Puissochet, J.C. Moitinho de Almeida (referent), C. Gulmann och L. Sevón,
generaladvokat: C.O. Lenz,
justitiesekreterare: avdelningsdirektören D. Louterman-Hubeau,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 4 maj 1995 av: Frankrikes regering, företrädd av Jean-Louis Falconi, Irlands regering, företrädd av Dermot Gleeson, SC, Attorney General, James O'Reilly och Richard Law Nesbitt, Förenade konungarikets regering, företrädd av Stephen Braviner, Treasury Solicitor's Department, och Eleanor Sharpston, samt kommissionen, företrädd av Gérard Rozet och Christopher Docksey,
och efter att den 29 juni 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 Republiken Frankrike och Irland har genom ansökningar, som diariefördes vid domstolens kansli den 25 maj 1993 respektive den 4 juni samma år, enligt artikel 173 första stycket i EEG-fördraget yrkat att kommissionens förordning (EEG) nr 685/93 av den 24 mars 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 859/89 om tillämpningsföreskrifter för allmänna och särskilda interventionsåtgärder på nötköttsområdet (EGT nr L 73, s. 9) skall ogiltigförklaras.
2 Domstolens ordförande ogillade genom två beslut av den 16 juli 1993 de yrkanden om uppskov med verkställigheten av den påtalade rättsakten som de sökande regeringarna i de båda målen hade framställt med stöd av artikel 185 i EEG-fördraget.
3 Den 22 mars 1995 beslöts att de två målen skulle förenas vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
4 Den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött har upprättats genom rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT nr L 148, s. 24).
5 I artikel 5 i denna förordning, i dess senaste lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2248/88 av den 19 juli 1988 (EGT nr L 198, s. 24), föreskrivs följande:
"1. Följande interventionsåtgärder får vidtas för att hindra eller dämpa ett väsentligt prisfall:
a) Stöd till privat lagring, b) Uppköp av interventionsorgan.
2. Interventionsåtgärderna i punkt 1 får vidtas för vuxna nötkreatur och för färskt eller kylt kött från dessa djur i form av hela slaktkroppar, halva slaktkroppar, kompenserade kvartsparter, framkvartsparter eller bakkvartsparter vilka skall vara klassificerade enligt den gemenskapsskala som fastställs i förordning (EEG) nr 1208/81.
3. Rådet får på förslag av kommissionen och i enlighet med röstningsförfarandet i artikel 43.2 i fördraget ändra innehållet i listan i punkt 2 över produkter för vilka interventionsåtgärder får vidtas."
6 I artikel 6 i samma förordning, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordning (EEG) nr 468/87 om allmänna föreskrifter för det särskilda bidraget till nötköttsproducenter och förordning (EEG) nr 1357/80 om införandet av en bidragsordning för hållande av am- och dikor, föreskrivs följande:
"1. Om de villkor som anges i punkt 2 är uppfyllda får interventionsorganen genomföra uppköp i en eller flera medlemsstater eller i en region i en medlemsstat av en eller flera kategorier, kvaliteter eller kvalitetsgrupper, som senare skall fastställas, av färskt eller kylt kött enligt KN-nummer 0201 10 och 0201 20 11-0201 20 59 med ursprung i gemenskapen. Uppköpen skall ske med anbudsförfarande i avsikt att garantera ett rimligt marknadsstöd och hänsyn skall tas till den säsongmässiga utvecklingen av slakten.
Uppköpen får inte överskrida följande kvantiteter per år för hela gemenskapen:
- 750 000 ton under 1993,
- 650 000 ton under 1994,
- 550 000 ton under 1995,
- 400 000 ton under 1996,
- 350 000 ton från och med 1997.
2. För varje kvalitet eller kvalitetsgrupp som får köpas upp får anbudsförfarandet inledas enligt bestämmelserna i punkt 8 [Detta är med beaktande av övriga språkversioner, dock inte den engelska, en uppenbar felskrivning. Rätteligen skulle det i den svenska versionen stå '... punkt 7'. Övers. anm.] när båda följande villkor är uppfyllda för en medlemsstat eller region i en medlemsstat under två veckor i följd:
- Det genomsnittliga marknadspris inom gemenskapen som är noterat på grundval av gemenskapens klassificeringsskala för slaktkroppar av vuxna nötkreatur är lägre än 84 % av interventionspriset.
- Det genomsnittliga marknadspris som är noterat på grundval av ovannämnda skala i en eller flera medlemsstater eller regioner i en medlemsstat är lägre än 80 % av interventionspriset.
Interventionspriset skall fastställas före början av varje regleringsår enligt förfarandet i artikel 43.2 i fördraget.
3. Anbudsförfarandet skall tillfälligt upphöra för en eller flera kvaliteter eller kvalitetsgrupper om något av följande gäller:
- Båda villkoren i punkt 2 är inte längre uppfyllda under två veckor i följd.
- Interventionsuppköp är inte längre lämpligt med hänsyn till kriterierna i punkt 1.
4. Interventionen skall också inledas om, under två veckor i följd, genomsnittspriset på gemenskapsmarknaden för okastrerade handjur som är yngre än två år eller kastrerade handjur, vilket pris noteras på grundval av gemenskapens klassificeringsskala för slaktkroppar av vuxna nötkreatur, faller under 78 % av interventionspriset och om det genomsnittliga marknadspriset i en medlemsstat eller regioner i en medlemsstat faller under 60 % av interventionspriset. I så fall skall uppköpen av de berörda kategorierna ske i de medlemsstater där prisnivån ligger under denna gräns.
Med förbehåll för vad som föreskrivs i punkt 5 skall alla anbud antas i samband med dessa uppköp.
De kvantiteter som har köpts upp i enlighet med denna punkt skall inte beaktas vid tillämpningen av de uppköpstak som anges i punkt 1.
5. Endast de anbud som är lika med eller lägre än det genomsnittliga marknadspris som har noterats i en medlemsstat eller region i en medlemsstat plus ett belopp som senare skall fastställas på grundval av objektiva kriterier, får antas under den uppköpsordning som avses i punkt 1 och 4.
6. För varje kvalitet eller kvalitetsgrupp som kan komma i fråga för interventionsuppköp skall man enligt ett anbudsförfarande fastställa de uppköpspriser och kvantiteter som kan komma i fråga för interventionsuppköpet. Priserna och kvantiteterna får under vissa omständigheter fastställas av en medlemsstat eller en region i en medlemsstat på grundval av de genomsnittliga marknadspriser som har noterats. Alla som berörs skall garanteras lika tillgång till dessa anbudsförfaranden. Uppköpen skall inledas på grundval av betingelser som i nödvändig utsträckning skall fastställas närmare med hänsyn till strukturen på handeln.
7. Enligt förfarandet i artikel 27 skall man
- fastställa de kategorier, kvaliteter eller grupper av kvaliteter av produkter som kan komma i fråga för interventionsuppköp,
- besluta om inledning och återupptagande av anbudsförfaranden och om tillfälligt uppehåll i anbudsförfaranden i det fall som avses i punkt 3 sista strecksatsen,
- fastställa de uppköpspriser och kvantiteter som skall gälla för interventionen,
- fastställa beloppet för det tillägg som anges i punkt 5,
- fastställa genomförandebestämmelser för denna artikel, särskilt sådana som förhindrar en nedåtgående prisspiral,
- fastställa övergångsbestämmelser i nödvändig utsträckning för att denna ordning skall kunna genomföras.
Kommissionen skall fatta beslut om
- inledning av interventionsuppköp enligt punkt 4 och om tillfälligt uppehåll i dessa om något eller några av de förhållanden som anges i samma punkt inte längre gäller,
- tillfälligt uppehåll i uppköp enligt punkt 3 första strecksatsen."
7 I kommissionens förordning (EEG) nr 859/89 av den 29 mars 1989 (EGT L 91, s. 5), antagen bland annat med stöd av artikel 6.7 i den ovan nämnda förordningen nr 805/68, fastställs tillämpningsföreskrifter för allmänna och särskilda interventionsåtgärder på nötköttsområdet.
8 I artikel 4 i denna förordning fastställs de produkter för vilka intervention får tillåtas. Denna bestämmelse har ändrats genom kommissionens förordning nr 685/93, beträffande vilken det har framställts ett yrkande om ogiltigförklaring och genom vilken det införs en gradvis begränsning av den slaktvikt som kan tillåtas för intervention. Enligt artikel 4.2 g i förordning nr 859/89, i dess ändrade lydelse, får följaktligen endast sådant kött köpas som
"g) härrör från slaktkroppar vars vikt inte överstiger följande nivåer:
- 380 kilogram från och med det första anbudsförfarandet i juli 1993,
- 360 kilogram från och med det första anbudsförfarandet i januari 1994,
- 340 kilogram från och med det första anbudsförfarandet i juli 1994".
9 Förordning nr 859/89 har upphävts genom kommissionens förordning (EEG) nr 2456/93 av den 1 september 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 805/68 vad beträffar allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött (EGT nr L 225, s. 4). Den omstridda bestämmelsen återges numera i artikel 4.2 h i förordning nr 2456/93.
10 Den franska respektive den irländska regeringen har till stöd för sin talan åberopat att kommissionen inte har varit behörig att anta den omtvistade förordningen samt att den har åsidosatt proportionalitetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Den irländska regeringen har dessutom lagt kommissionen till last att ha kränkt rätten till egendom, gjort sig skyldig till maktmissbruk och underlåtit att iaktta rättsaktens väsentliga formkrav.
Grunden som avser kommissionens bristande behörighet
11 Den franska respektive den irländska regeringen har först gjort gällande att artikel 6.7 i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 2066/92, inte ger kommissionen befogenhet att begränsa den slaktvikt som kan tillåtas för intervention och att denna institution följaktligen har åsidosatt denna bestämmelse.
12 För det första omfattas inte införandet av ett sådant kriterium av det behörighetsområde som kommissionen åtnjuter enligt artikel 6.7 första strecksatsen för att fastställa de "kategorier, kvaliteter eller grupper av kvaliteter" av produkter som kan komma i fråga för intervention. Enligt de sökande regeringarna syftar således begreppet "kategori" - enligt den gemenskapsskala för slaktkroppar av vuxna nötkreatur som fastställs i rådets förordning (EEG) nr 1208/81 av den 28 april 1981 (EGT nr L 123, s. 3), till vilken det hänvisas i artikel 5.2 i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, i vilken den allmänna ramen för interventionsåtgärder fastställs - på djurets kön och ålder, medan köttets "kvalitet" bestäms av två kriterier, nämligen slaktkroppens konformation och fettansättningsgrad. Följaktligen kan viktkriteriet, vilket inte återges i denna skala, inte på ett tillfredsställande sätt grundas på artikel 6.7 första strecksatsen. För det andra kan femte strecksatsen i samma punkt, i vilken kommissionen ges befogenhet att fastställa "genomförandebestämmelser" för artikel 6, inte tolkas så, att de särskilda befogenheter ifrågasätts som ges i punktens övriga strecksatser, i vilka det inte föreskrivs någon möjlighet att införa en begränsning av den slaktvikt som kan tillåtas för intervention.
13 De sökande regeringarna har i detta hänseende påpekat att den tolkning av artikel 6.7 som försvaras av kommissionen och Förenade kungariket är så till den grad positiv till delegering av befogenhet till kommissionen, att den medger att kommissionen kringgår alla bestämmelser som rådet har antagit inom ramen för interventionssystemet. Det följer för övrigt av den omständigheten att rådet självt i artikel 6a i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 2066/92, har infört en viktbegränsning, att en sådan bestämmelse skall utgöra ett undantag och att det inte ankommer på kommissionen att anta den.
14 Den franska och den irländska regeringen har slutligen gjort gällande att de tillämpningsföreskrifter i artikel 6 som har beslutats av kommissionen under alla omständigheter måste vara förenliga med listan över de produkter som avses i artikel 5.2 i förordning nr 805/68, vilka kan vara föremål för interventionsuppköp. Enligt punkt 2 i denna bestämmelse är det nämligen endast rådet som har befogenhet att ändra denna lista. Genom den påtalade förordningen har emellertid kommissionen infört ett kompletterande kriterium som begränsar den slaktvikt som får tillåtas och följaktligen ändrat listan.
15 Slutligen har kommissionen, enligt den irländska regeringen, åsidosatt artikel 155 i EEG-fördraget. Kommissionen har genom att införa det omtvistade villkoret överskridit sina befogenheter och därigenom underlåtit, på sätt som föreskrivs i första strecksatsen i bestämmelsen, att övervaka den korrekta tillämpningen av rådets reglering som är tillämplig i frågan. I strid med villkoren i artikel 155 fjärde strecksatsen i fördraget har kommissionen även underlåtit att utöva de befogenheter som rådet har givit kommissionen för att genomföra de regler som har fastställts av rådet.
16 Denna argumentation kan inte godtas.
17 I enlighet med artikel 6.7 i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, åligger det kommissionen att enligt det bestämda förfarandet i förvaltningskommittén, som beskrivs i artikel 27 i denna förordning, fastställa de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra den interventionsordning som avses med denna artikel. Medan det i de fyra första strecksatserna i punkt 7 föreskrivs särskilda åtgärder, tilldelas kommissionen i allmänna ordalag i de två följande strecksatserna de befogenheter som visar sig vara nödvändiga för att uppnå de mål som där omnämns, särskilt sådana som "förhindrar en nedåtgående prisspiral".
18 En åtgärd för begränsning av den slaktvikt för vilken intervention kan tillåtas kan inte anses som ett så väsentligt inslag i den fråga som skall regleras att den måste fastställas av rådet enligt förfarandet i artikel 43 i EEG-fördraget (se särskilt dom av den 17 december 1970, Köster, 25/70, Rec. s. 1161, punkt 6). Trots att en sådan åtgärd kan leda till att nötköttsproduktionen ges en ny inriktning, syftar den nämligen till att på ett korrekt sätt genomföra den interventionsordning som rådet har inrättat för att bemästra den strukturella obalans som finns mellan utbud och efterfrågan på nötköttsmarknaden inom gemenskapen, i likhet med vad som konstateras i det första övervägandet i ingressen till förordning nr 2066/92.
19 En tolkning av artikel 6.7 femte strecksatsen i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, enligt vilken kommissionen tillåts att anta en bestämmelse om begränsning av den slaktvikt som kan tillåtas för intervention är dessutom förenlig med de övriga bestämmelserna i denna förordning. Den omständigheten att rådet i artikel 5 har fastställt den lista över produkter som i princip kan komma i fråga för interventionsåtgärder hindrar nämligen inte kommissionen från att - som den har gjort i detta fall - från denna lista välja de produkter som faktiskt kan tillåtas för intervention. En sådan möjlighet att utesluta vissa produkter i listan från interventionsuppköp föreskrivs för övrigt uttryckligen i artikel 6.7 första strecksatsen i förordning nr 805/68 i dess ändrade lydelse.
20 Vad beträffar det argument som har grundats på artikel 6a.2 i förordning nr 805/68 finns det anledning att konstatera att denna bestämmelse - i motsats till den som är föremål för denna talan - enligt själva lydelsen i densamma ("Utan hinder av bestämmelserna i artikel 5.2 ...") utgör undantag från den ovan åsyftade listan. Artikel 6a berör nämligen särskilda interventionsåtgärder som avser vissa typer av kött från handjur av nötkreatur som har en slaktvikt av 150 till 200 kilogram, medan det enligt artikel 5.2 endast är "vuxna nötkreatur" som tillåts för intervention. Artikel 6a kan således inte med fördel åberopas för att stödja tesen enligt vilken rådet endast skulle vara behörigt att vidta åtgärder som utesluter intervention för slaktkroppar i förhållande till deras vikt.
21 Om kommissionen endast hade befogenhet att enligt artikel 6.7 femte strecksatsen i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, anta bestämmelser som redan har godkänts genom andra bestämmelser, skulle för övrigt denna befogenhet vara fråntagen det väsentliga av sin ändamålsenliga verkan i strävan efter det mål som består i att förhindra en nedåtgående prisspiral på marknaden. Denna bedömning gör sig än mer gällande, eftersom kommissionen - vilket skall visas vid prövningen av den grund som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen - utan att göra en uppenbar felbedömning kan anse att den inte har någon mindre tvingande bestämmelse till sitt förfogande för att förhindra en sådan nedåtgående prisspiral på marknaden.
22 Slutligen finns det anledning att påpeka att rådet, inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, kan se sig nödsakat att tilldela kommissionen långtgående verkställighetsbefogenheter, eftersom kommissionen är den enda som på ett konstant och uppmärksamt sätt direkt följer utvecklingen på jordbruksmarknaden och handlar med den skyndsamhet som situationen kräver (se bland annat dom av den 30 oktober 1975, Rey Soda, 23/75, Rec. s. 1279, punkt 11). Långtgående verkställighetsbefogenheter är desto mer berättigade i detta fall, eftersom de måste utövas enligt det bestämda förfarandet i förvaltningskommittén vilket gör det möjligt för rådet att förbehålla sig rätten att självt ingripa (domen i målet Rey Soda, nämnd ovan, punkt 13).
23 Eftersom kommissionen lagligen kunde anta den omtvistade bestämmelsen, har den inte heller åsidosatt artikel 155 i fördraget.
24 Den grund som avser kommissionens bristande behörighet och åsidosättande av artikel 6.7 i förordning nr 805/68 kan följaktligen inte godtas.
Grunden som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen
25 Den franska regeringen har först gjort gällande att den omtvistade bestämmelsen grundar sig på flera uppenbara bedömningsfel.
26 Enligt denna regering förutsätter således en allmän begränsning av den slaktvikt som kan tillåtas för intervention att det är tunga djur som hindrar interventionen, vilket knappast skulle kunna bevisas. Djurproducenter av mindre slaktkroppar skulle nämligen, tvärtemot kommissionens påståenden, också kunna producera för intervention. Kommissionen har för övrigt inte visat att den omständigheten att slaktkroppar görs tyngre riskerar att sätta i gång en nedåtgående prisspiral och att den omtvistade bestämmelsen kan rätta till denna.
27 Den franska regeringen har tillagt att den ifrågavarande bestämmelsen inte lämpar sig för att förverkliga de mål som eftersträvas genom reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, vilken genomförs genom förordning nr 2066/92. Denna reform innebär nämligen i huvudsak en nedsättning av interventionspriset, vilket kompenseras genom att det beviljas ett visst antal bidrag och - för att förhindra en produktionsökning - genom att uppmuntra extensiv produktion som främjar uppfödning av djur av sådana köttarter vars slaktkroppar är tyngre än slaktkroppar av mjölkinriktade sorter.
28 Vidare har proportionalitetsprincipen, enligt den franska och den irländska regeringen, åsidosatts i den omtvistade förordningen, eftersom det finns andra mindre tvingande medel för att förverkliga målet med begränsning av den årliga högsta kvantiteten för uppköp av kött. Dessa åtgärder kan särskilt bestå i tillämpningen av nedsättningskoefficienter (artikel 11.3 i förordning nr 859/89), i minskning av uppköpspriser vid intervention, vilka fastställs av kommissionen (artikel 6.7 tredje strecksatsen i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse) eller i uteslutning av vissa kvaliteter eller kategorier av slaktkroppar inom systemet för interventionsuppköp (artikel 6.7 första strecksatsen i förordning nr 805/68 i dess ändrade lydelse).
29 Den irländska regeringen har slutligen gjort gällande att begränsningen till 340 kilogram av de slaktkroppar som kan komma i fråga för intervention först tolv månader efter att dessa bestämmelser beslutades medför att 61 procent av irländska nötkreatur utesluts från interventionsuppköp, vilket också utgör ett uppenbart åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
30 Enligt domstolens rättspraxis (se bland annat dom av den 5 oktober 1994, Crispoltoni m.fl., C-133/93, C-300/93 och C-362/93, Rec. s. I-4863, punkt 41) krävs enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland gemenskapsrättens allmänna principer, att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte överskrider de gränser som är lämpliga och nödvändiga för att förverkliga de mål som föreskrifterna i vederbörlig ordning syftar till, eftersom det är självklart att det vid ett val mellan flera lämpliga åtgärder är lämpligt att använda sig av den åtgärd som är minst tvingande, och att vållade olägenheter skall stå i proportion till de åsyftade målen.
31 Det framgår även av domstolens rättspraxis (se bland annat dom av den 20 oktober 1977, Roquette Frères, 29/77, Rec. s. 1835, punkterna 19 och 20) att kommissionen och förvaltningskommittén åtnjuter ett stort utrymme för skönsmässig bedömning då det rör sig om bedömningen av en invecklad ekonomisk situation. Vid granskningen av lagenligheten i utövningen av en sådan behörighet måste domstolen således begränsa sig till att undersöka om denna utövning lider av ett uppenbart fel eller maktmissbruk eller om institutionen uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
32 Det är under dessa förhållanden lämpligt att först pröva om kommissionen har begått ett uppenbart fel vid bedömningen av situationen på den ifrågavarande marknaden.
33 Kommissionen har ansett, såsom framgår av det andra övervägandet i ingressen till förordning nr 685/93, att överproduktionen på nötköttsmarknaden till stor del beror på att slaktkroppar av nötkreatur görs tyngre, vilket möjliggörs genom det tekniska framåtskridandet. Då dessa tyngre slaktkroppar många gånger inte efterfrågas på marknaden, uppmuntras producenterna - som på den fria marknaden ställs inför en prissänkning - att producera kött som är direkt ägnat åt interventionsorganen.
34 Kommissionen har, såsom generaladvokaten har visat i punkt 87-91 i sitt förslag till avgörande, utan att göra en uppenbar felbedömning kunnat anse att efterfrågan på tunga slaktkroppar på marknaden är svagare än efterfrågan på lätta slaktkroppar och att en del av de tunga slaktkropparna är direkt ägnade för intervention. Det förhåller sig på samma sätt med kommissionens påstående, enligt vilket producenterna ofta avsiktligt skjuter upp slakten i avvaktan på en prisökning på marknaden eller för att sälja köttet till interventionsorgan. Slutligen har kommissionen inte begått något uppenbart fel genom att anse att dessa producenter - i ett system med extensiv uppfödning, såsom det på Irland, där djurtillväxten är långsammare än i systemet med intensiv uppfödning - i syfte att avsätta köttet på den fria marknaden antingen slaktar djuren tidigare för att minska deras vikt eller föder upp sorter som tidigare når mognad.
35 Det finns anledning att härefter pröva om kommissionen har valt en möjlighet som i förhållande till de eftersträvade målen inte kan anses vara uppenbart olämplig.
36 Det framgår av övervägandena i ingressen till den ifrågavarande förordningen, vad beträffar de mål som eftersträvas genom den omtvistade bestämmelsen, att denna syftar till att minska överproduktionen av nötkött för att begränsa interventionsuppköpen i enlighet med artikel 6.1 i förordning nr 805/68 i dess ändrade lydelse. Kommissionen strävar även efter att - såsom den har understrukit inom ramen för denna talan - genom den omtvistade bestämmelsen ge en signal till producenterna av tunga slaktkroppar att slakta unga nötkreatur tidigare och att på lång sikt ge sin uppfödning en ny inriktning mot lättare sorter.
37 Det måste konstateras att begränsningen av den slaktvikt som kan komma i fråga för den intervention som inrättas genom förordning nr 685/93 inte framstår som uppenbart olämplig i förhållande till dessa mål.
38 Som generaladvokaten har visat i punkt 93-96 i sitt förslag till avgörande är denna bestämmelse lämplig för att minska den totala köttkvantitet som säljs för intervention, utan att föra med sig ett prisfall på nötkött - vilket beror på att slaktkroppar som inte längre kan komma i fråga för intervention släpps ut på marknaden - såsom den irländska regeringen har påstått.
39 Den omtvistade bestämmelsen är även lämplig för att förverkliga det mål som består i att ge produktionen en ny inriktning mot lätta slaktkroppar av nötkreatur vars efterfrågan på marknaden är större och att sporra producenterna till att endast föda upp tunga nötkreatur om det finns en sådan efterfrågan på marknaden.
40 Kommissionen har slutligen inte heller begått något uppenbart fel genom att anse att den omtvistade bestämmelsen framstår som nödvändig för att uppnå de åsyftade målen.
41 Det är för det första - vad beträffar möjligheten som föreskrivs i artikel 11.3 i förordning nr 859/89 och i artikel 13.3 i ovannämnda förordning nr 2456/93 att sätta ned de antagna kvantiteterna med tillämpning av nedsättningskoefficienter - alltid så, att tillämpningen av denna bestämmelse har till följd att producenterna i förväg ökar de kvantiteter som erbjuds för intervention, varför dessa koefficienter år 1992 kunde uppnå nivåer på mellan 90 och 95 procent. Kommissionen kan förvisso höja beloppet på den säkerhet som erfordras av producenterna enligt artikel 10 i förordning nr 859/89, numera artikel 12 i förordning nr 2456/93, när de framställer sitt anbud. Kravet på att det ställs allt högre säkerheter i syfte att förekomma en ökning av erbjudna kvantiteter berör framför allt de små producenterna utan att för den skull utgöra ett medel som är tillräckligt för att genomföra den begränsning av interventionsuppköp som föreskrivs i artikel 6.1 i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, samtidigt som en nedåtgående prisspiral på marknaden förhindras.
42 För det andra har kommissionen - vad beträffar dess möjlighet att gradvis minska interventionspriset vid uppköp för att avstyra interventionsinsatser - utan att göra ett uppenbart bedömningsfel kunnat anse att denna åtgärd vid fall av stora interventionsinsatser med nödvändighet medför ett betydande prisfall på nötköttsmarknaden.
43 Det är för det tredje - vad beträffar den möjlighet som föreskrivs i artikel 6.7 första strecksatsen i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, att från intervention utesluta vissa kategorier och kvaliteter av nötkött - tillräckligt att konstatera att det inte har visats att dess verkan skulle vara uppenbart mindre tvingande än den verkan som följer av att den påtalade bestämmelsen tillämpas.
44 Det finns anledning att tillägga att den ifrågasatta begränsningen av slaktvikt inte skall tillämpas vare sig på de interventionsåtgärder som utgör så kallat säkerhetsnät, vilka införs i artikel 6.4 i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, eller på de stöd till privat lagring vars allmänna bestämmelser fastställs i rådets förordning (EEG) nr 989/68 av den 15 juli 1968 (EGT nr L 169, s. 10), så att dessa åtgärder i förekommande fall gör det möjligt att mildra den skadliga verkan som en tillämpning av den påtalade förordningen skulle kunna ha på de berörda producenterna.
45 Den grund som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen kan under dessa förhållanden inte godtas.
Grunden som avser åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
46 Den franska regeringen har gjort gällande att 68 procent av det totala antalet slaktkroppar av nötkreatur som produceras i Frankrike skulle uteslutas genom att de slaktkroppar som kan komma i fråga för intervention begränsas till 340 kilogram, medan andra stater berörs mycket mindre. En sådan allmän bestämmelse om begränsning av slaktvikt är följaktligen diskriminerande i förhållande till stater som Frankrike, där det produceras många tunga djur av am- och disort och där en mycket betydande andel av produktionen på så sätt de facto skulle uteslutas i förhållande till de stater vars kreatursbestånd huvudsakligen består av sorter som är lättare och inriktade på mjölkproduktion. En sådan diskriminering förbjuds för övrigt uttryckligen i artikel 6.6 andra meningen [tredje meningen i den svenska versionen] i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 2066/92, enligt vilken "[a]lla som berörs skall garanteras lika tillgång till dessa anbudsförfaranden".
47 Den irländska regeringen har för sin del ansett att tillämpningen av den kritiserade begränsningen utesluter 61 procent av den irländska nötköttsproduktionen från åtnjutande av intervention.
48 Den diskriminerande behandling som har tillämpats på Irland understryks enligt denna regering än mer av den omständigheten att kommissionen, på grund av en ändring i förordning nr 859/89, har tagit hänsyn till svårigheter som andra stater ställs inför, bland andra Konungariket Danmark. Således innehåller artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3891/92 av den 29 december 1992 (EGT nr L 391, s. 57) - genom vilken artikel 4 i förordning nr 859/89 ändras på så sätt att kött från unga tjurar utesluts från intervention - övergångsbestämmelser som avser produktionen i de stater där, såsom i Danmark, den kategori av unga tjurar som tidigare har tillåtits utgör mer än 60 procent av den totala slakt av handjur av nötkreatur som skedde under det år som föregick införandet av den ifrågavarande ändringen. I detta fall har kommissionen emellertid inte meddelat några övergångsbestämmelser till förmån för Irland som för denna stat gör det möjligt att hantera den viktbegränsning som utesluter cirka 148 000 ton nötkött från intervention, medan uteslutningen i Danmarks fall endast berör 25 000 ton nötkött.
49 Enligt domstolens fasta rättspraxis är förbudet mot diskriminering som anges i artikel 40.3 i EEG-fördraget endast ett särskilt uttryck för den allmänna likabehandlingsprincipen i gemenskapsrätten, enligt vilken jämförbara situationer inte skall behandlas på olika sätt och enligt vilken olika situationer inte skall behandlas på samma sätt, såvida inte en sådan behandling objektivt sett är berättigad (se bland annat dom av den 29 juni 1995, SCAC, C-56/94, REG s. I-1769, punkt 27).
50 Som redan har påpekats ovan fullföljs ett av de mål i den gemensamma jordbrukspolitiken som åsyftas i artikel 39.1 c i EEG-fördraget genom begränsningen av den slaktvikt som kan komma i fråga för interventionsuppköp, i det att den syftar till att säkerställa stabiliteten på nötköttsmarknaden. I fullföljandet av detta mål måste emellertid alla producenter inom gemenskapen, oavsett inom vilken medlemsstat de är etablerade, på ett solidariskt och jämlikt sätt acceptera följderna av de beslut som det ankommer på gemenskapsinstitutionerna att fatta inom ramen för sin behörighet för att reagera mot risken för en rubbad jämvikt som kan uppenbara sig på marknaden mellan produktionen och avsättningsmöjligheterna (se i denna betydelse bland annat dom av den 20 september 1988, Spanien mot rådet, 203/86, Rec. s. 4563, punkt 29, och den ovan nämnda domen i målet Crispoltoni m.fl., punkt 52).
51 Argumentet enligt vilket Konungariket Danmark i ett fall liknande det som är föremål för detta förfarande skulle ha fått en förmånlig behandling kan inte heller godtas. I motsats till förordning nr 3891/92, som syftar till att utesluta en bestämd kvalitet av produkter i listan i artikel 5 i förordning nr 805/68 från interventionsordningen, utesluts nämligen i förordning nr 685/93 inte någon kategori produkter från att komma i fråga för interventionsuppköp, men däremot åläggs de berörda producenterna att anpassa vikten inom vissa av kategorierna. I den ifrågasatta regleringen meddelas under alla förhållanden - i likhet med i förordning nr 3891/92 - övergångsbestämmelser, vilka syftar till att göra det möjligt för producenter att gradvis anpassa sin produktion, såsom det påminns om i det andra övervägandet i ingressen.
52 Slutligen - vad beträffar artikel 6.6 i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, enligt vilken alla som berörs skall garanteras lika tillgång till anbudsförfaranden så snart sådana har inletts - berör denna inte det föregående fastställandet av de slaktkroppar som kan tillåtas för intervention.
53 Följaktligen kan inte heller den grund som avser åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen godtas.
Grunden som avser åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
54 Enligt den irländska regeringen åsidosätts genom den omtvistade bestämmelsen även principen om skydd för berättigade förväntningar. De irländska nötköttsproducenterna kunde nämligen med rätta räkna med att systemet med interventionsuppköp alltjämt skulle tillämpas på tunga slaktkroppar, i den mån det genom förordning nr 2066/92, vilken radikalt har ändrat bidragssystemen på nötköttsområdet, införs särskilda bestämmelser som just syftar till att uppmuntra uppfödning av tunga sorter.
55 Den irländska regeringen har tillagt att en så genomgripande reform som den som genomförs genom den påtalade förordningen och som producenterna kan tolka som att den kräver att de producerar en annan typ av boskap i varje fall endast kan godtas om den tillämpas under iakttagande av deras rättigheter, något som det inte är fråga om i detta fall.
56 Den irländska regeringen har i detta hänseende preciserat att sammansättningen av det nationella kreatursbeståndet har utvecklats. Man har således gått över från traditionella till kontinentala sorter för att mer och mer tillfredsställa de kontinentala kundernas smak och kommersiella krav. Minskningen av antalet mjölkkor, bland annat till följd av att nya gemenskapsrättsliga avgifter på mjölk har införts och att ett tak för mjölkproduktionen inom gemenskapen har fastställts, hänger samman med en ökning av antalet am- och dikor av vilka en majoritet har parats med kontinentala tjurar och av vilka en fjärdedel själv är resultatet av korsningar med dessa tjurar. Övergången från dessa tidigt utvecklade djur till djur av kontinental sort och den samtidiga förbättringen av produktiviteten och kvaliteten åtföljs oundvikligen av en ökning av slaktkroppars medelvikt.
57 Den irländska regeringens argumentation kan inte godtas.
58 Det finns anledning att genast påpeka, såsom generaladvokaten riktigt har noterat i punkterna 133 och 138 i förslaget, att inte någon bestämmelse i en gemenskapsreglering på nötköttsområdet eller på området för mjölkproduktion kan tolkas så, att kommissionen har sporrat nötköttsproducenterna till att producera utöver den fria marknadens behov, medan den ifrågavarande regleringens huvudsakliga mål består just i att stoppa den betydande obalansen mellan efterfrågan och utbud på marknaderna i fråga.
59 Det finns vidare anledning att konstatera att de ekonomiska aktörerna - om iakttagandet av skyddet för berättigade förväntningar ingår i gemenskapens grundläggande principer - inte har rätt att förankra sina berättigade förväntningar i upprätthållandet av en befintlig situation som kan förändras inom ramen för gemenskapsinstitutionernas utrymme för deras skönsmässiga bedömning. Detta gäller särskilt på ett område som det för de gemensamma organisationerna på marknaden, vars mål består i en konstant anpassning i förhållande till variationer i de ekonomiska förhållandena (se bland annat den ovan nämnda domen i målet Crispoltoni m.fl., punkt 57). De ekonomiska aktörerna kan således inte åberopa en rättighet som har förvärvats vid upprätthållandet av en förmån som för dem följer av inrättandet av en gemensam organisation på marknaden och som de vid ett visst tillfälle har åtnjutit (samma dom, punkt 58).
60 I detta fall kan nötköttsproducenterna följaktligen inte ha fog för att åberopa skyddet för berättigade förväntningar vid upprätthållandet av ordningen för interventionsuppköp.
61 Det förhåller sig så mycket mer på detta sätt som det i den omtvistade förordningen föreskrevs en gradvis begränsning av den köttvikt som kunde tillåtas för intervention för att särskilt, såsom understryks i det andra övervägandet i ingressen, göra det möjligt för de berörda aktörerna att gradvis anpassa sin produktion.
62 Den grund som avser åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar kan därför inte godtas.
Grunden som avser kränkning av äganderätten
63 Den irländska regeringen har ansett att den omtvistade förordningen kränker äganderätten, eftersom de nötköttsproducenter som berörs av den ifrågavarande begränsningen fråntas frukten av sitt arbete.
64 Det är i detta hänseende tillräckligt att konstatera att den påtalade bestämmelsen inte innefattar någon begränsning av äganderätten, vilken garanteras av gemenskapens rättsordning. Den har nämligen till enda verkan att de berörda inte längre kan räkna med interventionsuppköp för att säkerställa avsättningen av kött från slaktkroppar som avses i förordning nr 685/93 och som inte har kunna säljas på den fria marknaden, utan att på något sätt hindra att dessa producenter fritt förfogar över sina produkter.
65 Den grund som avser kränkning av äganderätten kan följaktligen inte godtas.
Grunden som avser maktmissbruk
66 Den irländska regeringen har dessutom gjort gällande att kommissionen har överträtt de befogenheter som den ges enligt artikel 6.7 i förordning nr 805/68 i dess ändrade lydelse.
67 Enligt domstolens rättspraxis (se bland annat dom av den 13 juli 1995, parlamentet mot kommissionen, C-156/93, REG s. I-2019, punkt 31) utgör en gemenskapsinstitutions antagande av en rättsakt - i det enda syftet eller där det åtminstone fastställs att andra ändamål skall uppnås än de åberopade, eller att ett särskilt i fördraget föreskrivet förfarande skall undvikas för att förekomma omständigheterna i fallet - ett maktmissbruk.
68 Det finns anledning att konstatera, vad beträffar identiteten mellan det eftersträvade syftet och det åberopade syftet, att den irländska regeringen inte har inkommit med någon uppgift som visar att kommissionen har eftersträvat andra ändamål än de åberopade.
69 Det följer av punkt 17-22 i den aktuella domen, vad beträffar kravet att inte undvika ett särskilt föreskrivet förfarande, att kommissionen lagligen har kunnat anta den omtvistade förordningen enligt det bestämda förfarandet för förvaltningskommittén som föreskrivs i artikel 27 i förordning nr 805/68 och till vilket det hänvisas i artikel 6.7 i denna förordning.
70 Grunden som avser maktmissbruk kan därför inte godtas.
Grunden som avser åsidosättande av väsentliga formkrav
71 Enligt den irländska regeringen är den omtvistade förordningen otillräckligt motiverad. För det första är den omtvistade bestämmelsen, i motsats till vad som anges i det första övervägandet, inte nödvändig för att göra det möjligt för kommissionen att upprätthålla interventionsförsäljningar hitom de tak som har beslutats av rådet. Vidare är det felaktigt att i det andra övervägandet påstå att överproduktionen av nötkött till stor del är en följd av att slaktkroppar genom det tekniska framåtskridandet har blivit tyngre, att den offentliga interventionen uppmuntrar produktionen av tunga slaktkroppar, att de tyngsta slaktkropparna inte efterfrågas på marknaden och att denna produktion är ämnad för offentlig intervention. Enligt samma regering, alltjämt i motsats till vad som anges i det andra övervägandet, är den omtvistade begränsningen inte tillräckligt progressiv, den garanterar inte skyddet för berättigade förväntningar och den gör det inte möjligt för producenter att gradvis anpassa sin produktion.
72 Enligt fast rättspraxis (se bland annat dom av den 9 november 1995, Atlanta, C-466/93, REG s. I-3799, punkt 16) skall den motivering som krävs enligt artikel 190 i EEG-fördraget anpassas till den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhet. Den skall på ett klart och otvetydigt sätt återge institutionens - rättsaktens upphovsmans - resonemang, så att det är möjligt för de berörda att få kännedom om skälen till den antagna bestämmelsen och för domstolen att utöva sin granskning.
73 Det finns dock anledning att konstatera, vad beträffar förordning nr 685/93, att övervägandena klart återger de skäl som har föranlett kommissionen att anta den omtvistade bestämmelsen.
74 Till grund för det första övervägandet ligger således den iakttagelsen att nötköttsområdet alltjämt kännetecknas av en betydande obalans mellan utbud och efterfrågan, som tar sig uttryck i stora, offentliga interventionsinsatser. Den gradvisa begränsningen av de köp som avses i artikel 6.1 i förordning nr 805/68, i dess ändrade lydelse, kan på grund av detta inte uppnås med hjälp av anbudsförfarandet annat än genom tillämpning av nedsättningskoefficienter för de allt högre anbuden eller genom den gradvisa minskningen av inköpspriset. Enligt kommissionen riskerar en sådan utveckling att föra med sig en nedåtgående prisspiral på marknaden som är skadlig för nötköttsproducenter.
75 Kommissionen har i det andra övervägandet förklarat att de senare årens erfarenheter har visat att överproduktionen till stor del följer av att slaktkroppar av nötkreatur har blivit tyngre, vilket har möjliggjorts särskilt genom det genetiska framåtskridandet. Dessa tyngre slaktkroppar är ofta inte efterfrågade på marknaden och denna utveckling uppmuntrar slutligen en produktion som är ämnad för offentlig intervention. Kommissionen har följaktligen ansett att det förefaller lämpligt att begränsa de slaktvikter som kan tillåtas för intervention, vilken begränsning skall vara gradvis för att iaktta producenternas skydd för berättigade förväntningar och göra det möjligt för dem att gradvis anpassa sin produktion.
76 Det är, vad beträffar de argument som avser påstådda bedömningsfel i övervägandena, tillräckligt att påminna om den rättspraxis enligt vilken sådana frågor inte faller under den grund som avser åsidosättande av väsentliga formkrav utan under saken (se i denna mening dom av den 14 juli 1972, BASF mot kommissionen, 49/69, Rec. s. 713, punkt 14) och att de har undersökts inom ramen för de grunder som avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.
77 Den grund som avser åsidosättande av väsentliga formkrav kan därför heller inte godtas.
78 Eftersom inte någon av de grunder som har åberopats av den franska respektive den irländska regeringen har kunnat godtas, skall talan i båda målen ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
79 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part åläggas att ersätta vinnande parts rättegångskostnader, om så har yrkats. Eftersom Republiken Frankrike och Irland har tappat målen och yrkande om ersättning har framställts, skall de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive de kostnader som avser det interimistiska förfarandet. Enligt punkt 4 första stycket i samma artikel skall Förenade kungariket, som har intervenerat i målen, bära sin kostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
80 Talan ogillas.
81 Republiken Frankrike och Irland skall ersätta rättegångskostnaderna, inklusive de rättegångskostnader som avser det interimistiska förfarandet.
82 Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall bära sin kostnad.