62011CC0530
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 12. rujna 2013. (
1
)
Predmet C‑530/11
Europska komisija
protiv
Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske
„Aarhuška konvencija — Direktiva 2003/35/EZ — Pristup pravosuđu — Pojam ‚ne previsokih troškova’ sudskog postupka — Prenošenje“
I – Uvod
1.
Poznato je da u Ujedinjenoj Kraljevini sudski postupci nisu jeftini. Osobito je s visokim troškovima povezano pravno zastupanje. Budući da stranka koja ne uspije postupku u pravilu snosi troškove stranke koja je uspjela u postupku, s vođenjem spora povezani su znatni rizici troškova.
2.
Aarhuška konvencija (
2
) i za određene postupke Direktiva 2003/35 kojom je ta konvencija prenesena u pravo Unije (
3
) nameću zahtjev da sudski postupci koji se odnose na pravo okoliša ne smiju biti preskupi. Sud je u presudi Edwards i Pallikaropoulos (
4
) već u općim crtama ispitao značenje te odredbe u okviru engleskoga prava. U ovom je predmetu potrebno konkretno pojasniti je li Ujedinjena Kraljevina ispravno prenijela predmetne odredbe.
3.
S tim u vezi najprije je riječ o ovlasti Suda da u određenim slučajevima ograniči tužiteljev rizik da u slučaju neuspjeha u postupku mora snositi tuženikove troškove. Nadalje je potrebno pojasniti je li u skladu s pravom Unije da sudovi prilikom izvršavanja te ovlasti isto tako ograniče rizik tuženika – u pravilu državnog tijela – da mora snositi tužiteljeve troškove. Konačno je sporno može li se u predmetnom postupku određivanje privremene mjere uvjetovati time da se podnositelj zahtjeva obveže da će naknaditi štetu uzrokovanu tom mjerom ako ne uspije u glavnom postupku. Prethodno je potrebno pojasniti u kojem se opsegu direktiva može sudskom praksom prenijeti u nacionalno pravo.
II – Pravni okvir
A – Međunarodno pravo
4.
Mjerodavne odredbe za sudske troškove u postupcima koji se odnose na okoliš sadržane su u Aarhuškoj konvenciji koju je tadašnja Europska zajednica potpisala u Aarhusu (Danska) 25. lipnja 1998. (
5
)
5.
Članak 6. Konvencije predviđa sudjelovanje javnosti u odlučivanju u određenim djelatnostima.
6.
Članak 9. Konvencije uređuje pristup pravosuđu u postupcima koji se odnose na okoliš. U predmetnom slučaju riječ je o postupku iz stavka 2. tog članka:
„U okviru svojeg domaćeg zakonodavstva, svaka je stranka dužna osigurati da pripadnici zainteresirane javnosti
(…)
imaju pristup postupku ocjene pred sudom i/ili nekim drugim zakonski utemeljenim neovisnim i nepristranim tijelom, kako bi osporili materijalnu i proceduralnu zakonitost neke odluke, čina ili propusta u ovisnosti od odredbi iz članka 6. (…) ove konvencije.“
7.
Članak 9. stavak 4. te konvencije odnosi se, među ostalim, na troškove:
„Pored stavka 1. i bez utjecaja na njega, postupci navedeni u stavcima 1., 2. i 3. ovoga članka imaju osigurati odgovarajuće i djelotvorne pravne lijekove, uključujući sudsku zabranu gdje je to prikladno, trebaju biti pravični, jednakopravni, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje. (…)“
B – Pravo Unije
8.
Radi prenošenja odredbi o pristupu pravosuđu sadržanih u članku 9. stavku 2. Aarhuške konvencije, članak 3. stavak 7. Direktive 2003/35 umetnuo je članak 10.a u Direktivu o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
6
), dok je članak 4. stavak 4. Direktive 2003/35 umetnuo članak 15.a u Direktivu o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja (
7
). Stavak 5. obaju članaka sadrži jednake odredbe o troškovima:
„Predmetni postupci trebaju biti redovni, pravični, pravodobni i ne toliko skupi da bi se time onemogućilo njihovo provođenje.“ [neslužbeni prijevod]
C – Pravo Ujedinjene Kraljevine
9.
Na temelju pravila 44.3. stavka 2. Civil Procedure Rules for England and Wales (Pravila o građanskom postupku za Englesku i Wales), troškove stranke koja je uspjela u postupku u načelu snosi stranka koja nije uspjela u postupku. Međutim, sud može odlučiti drukčije uzimajući u obzir okolnosti slučaja. Osobito na temelju pravila 44.3. stavka 6., sud može donijeti odluku o ograničenju odgovornosti za troškove druge stranke na određeni iznos. Slična je pravna situacija i u Škotskoj i Sjevernoj Irskoj.
10.
Članak 25. Pravila o građanskom postupku odnosi se na privremene mjere. Tu odredbu nadopunjuju takozvane Practice Directions (Praktične smjernice), koje u odjeljku 5.1. određuju da u svakom rješenju o privremenoj mjeri mora biti sadržana obveza podnositelja zahtjeva u odnosu na sud da će protivnoj stranci naknaditi štetu koju sud odredi. Osim toga, na temelju odjeljka 5.1.A, sud mora odlučiti hoće li takvu obvezu naknade štete nametnuti kada je riječ o štetama koje zbog privremenih mjera mogu nastati trećima. Međutim, sud isto tako ima pravo ne nametnuti takvu obvezu. U Sjevernoj Irskoj pravila su slična, dok u Škotskoj ne postoji takva obveza naknade štete.
11.
Nakon presude Edwards i Pallikaropoulos (
8
) Ujedinjena Kraljevina dopunila je ta pravila kako bi ih uskladila s Aarhuškom konvencijom te člankom 3. stavkom 7. i člankom 4. stavkom 4. Direktive 2003/35, ali te izmjene zbog vremena svojeg donošenja nisu predmet ovog postupka.
III – Prethodni postupak i zahtjevi stranaka
12.
Komisija je povodom pritužbe 23. listopada 2007. pozvala Ujedinjenu Kraljevinu da podnese očitovanja o tome je li ispunila svoje obveze iz članka 3. stavka 7. te članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35.
13.
Iako joj je Ujedinjena Kraljevina pružila odgovore 20. prosinca 2007. i 5. rujna 2008., Komisija je toj državi članici 22. ožujka 2010. uputila obrazloženo mišljenje u kojem je smatrala da Ujedinjena Kraljevina nije ispravno prenijela ni ispravno primijenila navedene odredbe. Komisija je od Ujedinjene Kraljevine zahtijevala da u roku od dva mjeseca, odnosno do 22. svibnja 2010., usvoji potrebne mjere kako bi udovoljila obrazloženom mišljenju.
14.
Komisija je i nakon odgovora Ujedinjene Kraljevine od 19. srpnja 2010. ostala pri svojem stajalištu te je 18. listopada 2010. podnijela ovu tužbu. Ona od Suda zahtijeva da:
1.
utvrdi da Ujedinjena Kraljevina nije ispunila obveze koje ima na temelju Direktive 2003/35 time što nije u cijelosti prenijela i pravilno primijenila članak 3. stavak 7. i članak 4. stavak 4. te direktive i
2.
naloži Ujedinjenoj Kraljevini snošenje troškova postupka.
15.
Ujedinjena Kraljevina od Suda zahtijeva da:
1.
utvrdi da ona nije povrijedila obveze koje ima na temelju članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35 i
2.
naloži Komisiji snošenje troškova postupka.
16.
Rješenjem predsjednika Suda od 4. svibnja 2012. Kraljevini Danskoj i Irskoj dopuštena je intervencija u potporu zahtjevu Ujedinjene Kraljevine.
17.
Sudionici u postupku podnijeli su pisana očitovanja te su se, uz iznimku Danske, usmeno očitovali na raspravi 11. srpnja 2013.
IV – Pravna ocjena
18.
Iako Komisija svoju tužbu temelji na članku 3. stavku 7. i članku 4. stavku 4. Direktive 2003/35, čini mi logičnije da u raspravi o tužbenim razlozima spomenem odredbe koje su bile umetnute tim člancima, odnosno članak 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članak 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja. Na temelju istovjetno oblikovanog petog stavka tih članaka, njime predviđeni postupci o prethodnom preispitivanju odobrenja na temelju obiju direktiva ne smiju biti toliko skupi da bi se time sprječavalo njihovo provođenje. Time se prenosi članak 9. stavak 4. Aarhuške konvencije u odnosu na postupak prethodnog preispitivanja predviđen njezinim člankom 9. stavkom 2.
19.
Komisijina tužba usmjerena je protiv prenošenja tog pravila u trima sudskim područjima Ujedinjene Kraljevine, odnosno u Engleskoj i Walesu, uključujući Gibraltar, Škotskoj i Sjevernoj Irskoj (vidjeti točku B), te protiv njegove primjene (vidjeti točku C). Međutim, najprije bih htjela predstaviti elemente u međuvremenu donesene presude Edwards i Pallikaropoulos (
9
) koji su relevantni za ovaj predmet i s obzirom na njih proučiti određene argumente sudionika u postupku koji, iako imaju veze s problemom troškova postupka, ne mogu pojasniti svaki od tužbenih razloga (vidjeti točku A).
A – Uvodne napomene
20.
Članak 10. stavak 5. Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš, članak 15.a stavak 5. Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja kao i članak 9. stavak 4. Aarhuške konvencije temelj su obveze zaštite u vezi s troškovima. Elemente te obveze Sud je razradio u presudi Edwards i Pallikaropoulos.
21.
U skladu s navedenom presudom, osobe iz članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja ne smiju biti spriječene uložiti pravno sredstvo koje je obuhvaćeno tim člancima ili ustrajati na njemu zbog financijskih troškova koji pritom mogu nastati. Pritom je potrebno uzeti u obzir kako interes osobe koja želi braniti svoja prava tako i opći interes vezan za zaštitu okoliša (
10
).
22.
Osim toga, Sud je naveo da se zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova postupka odnosi na sve financijske troškove koji proizlaze iz sudjelovanja u sudskom postupku. Stoga činjenicu je li postupak pretjerano skup treba procijeniti u cijelosti, uzimajući u obzir ukupnost troškova koje snosi stranka o kojoj je riječ (
11
). Ti troškovi u načelu uključuju i troškove pravnog zastupanja.
23.
Napokon, Sud je u presudi Edwards i Pallikaropoulos, suprotno tvrdnjama Danske, pojasnio da zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova postupka nacionalni sud ne može procjenjivati različito ovisno o tome odlučuje li u prvom, drugom ili trećem stupnju (
12
). Taj se zaključak, međutim, ne smije shvatiti u tom smislu da se pri procjeni primjerenosti visine troškova na višim stupnjevima postupka mogu zanemariti troškovi koji su već nastali na nižim stupnjevima. Naprotiv, na svakom se stupnju mora osigurati da troškovi na svim stupnjevima zajedno nisu previsoki ili takvi da se njima onemogućava provođenje postupka.
24.
Međutim, Danska ispravno tvrdi da u određenim postupcima prethodnog preispitivanja zastupanje po odvjetniku nije obvezno. To je moguće, primjerice, ako je riječ o nadležnim tijelima kod kojih je jako izraženo načelo oficijalnosti, zbog čega ta tijela moraju po službenoj dužnosti ispitati sve relevantne elemente i okolnosti. Ipak, mogućnost da zastupanje po odvjetniku nije obvezno treba konkretno procijeniti uzimajući u obzir sve pravne i činjenične okolnosti predmetnog postupka, običaje ili praksu.
25.
U predmetnom slučaju nije sporno da je pred sudovima Ujedinjene Kraljevine nužno zastupanje po odvjetniku i da to zastupanje može uzrokovati znatne troškove. Ta država članica to pojašnjava posebnim uvjetima kontradiktornog sudskog postupka u common lawu u kojem za zastupnike vrijede posebno visoki zahtjevi.
26.
Kao i pred Sudom Europske unije, troškove pravnog zastupanja u Ujedinjenoj Kraljevini u pravilu snosi stranka koja nije uspjela u postupku. Tužitelji iz članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja koji ne uspiju u postupku u pravilu moraju potom snositi troškove suprotne stranke te svoje troškove. Ako tužitelji uspiju s tužbom, troškove snosi suprotna stranka.
27.
Iako se čini da Ujedinjena Kraljevina smatra da su troškovi koji nastaju u tom sustavu opravdani, rizik u vezi s troškovima može osobe odvratiti od podnošenja tužbe iz članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja ili od ustrajanja na tim tužbama. Stoga, u smislu tih odredbi, troškovi tih postupaka mogu biti previsoki ili takvi da se njima onemogućava provođenje postupaka. Slijedom toga, potrebno je osigurati primjerenu zaštitu u vezi s troškovima.
28.
Ujedinjena Kraljevina navodi različite mehanizme koji pokrivaju ili barem ograničavaju rizike u vezi s troškovima postupka. Komisija te mehanizme ne osporava kao takve, ali ispravno smatra da nisu dovoljni za prenošenje članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja.
29.
Tako u Ujedinjenoj Kraljevini postoji sustav pravne pomoći koji pokriva troškove postupka, ali ta država članica ne poriče ni da udruge nemaju pravo na takvu zaštitu (
13
) ni da je nužno da je osoba o kojoj je riječ u situaciji u kojoj joj je potrebna takva zaštita. S obzirom na to da i udruge i platežno sposobne tužitelje (
14
) treba zaštititi od troškova koji su tako visoki da se njima onemogućava provođenje postupaka, taj pravni instrument nije dovoljan za osiguranje zaštite u vezi s troškovima.
30.
Nadalje, Ujedinjena Kraljevina ističe da je rizik u vezi s troškovima koji se odnose na podnošenje tužbe u upravnom sporu (judicial review) vrlo ograničen. Ono je dopušteno samo ako se u okviru sumarnog postupka o dopustivosti utvrdi da je ono osnovano. Ujedinjena Kraljevina navodi da se za sudjelovanje u tom postupku priznaju samo relativno niski troškovi.
31.
Istina je da taj postupak o dopustivosti ograničava rizike u vezi s troškovima u postupcima s vrlo malim izgledima za uspjeh tužbe jer se te tužbe pravodobno odbijaju, prije nego što uzrokuju dodatne troškove. Međutim, Aarhuška konvencija i njezino prenošenje u pravo Unije primarno se ne odnose na tužbe s osobito malim izgledima za uspjeh (
15
). Mnogo je više u skladu s općim interesom zaštite okoliša olakšati podnošenje tužbi čiji je uspjeh neizvjestan iako se temelje na prihvatljivoj argumentaciji. Takvi se postupci u pravilu temelje na opravdanom interesu zaštite okoliša, ali su zbog nesigurnog ishoda njihovi rizici troškova osobito veliki.
32.
Napokon, Ujedinjena Kraljevina još navodi mogućnost ugovaranja osiguranja rizika u vezi s troškovima postupka, takozvanog after the event insurance. Međutim nije sporno da ni taj pravni instrument ne pokriva sve slučajeve. Očito je da upravo u postupcima s nesigurnim ishodom odnosno s velikim rizikom osiguravajuća društva moraju zahtijevati premije koje mogu biti tako visoke da se njima onemogućuje provođenje tih postupaka.
33.
Iako Komisija ističe potrebu da troškovi budu predvidljivi, u predmetnom slučaju nije potrebno odlučiti u kojoj se mjeri mora stvarno moći u ranoj fazi postupka odrediti iznos troškova. Naime, zahvaljujući pravnom instrumentu rješenja o ograničenju troškova postupka pravo Ujedinjene Kraljevine raspolaže sredstvom kojim se već u ranoj fazi postupka može odrediti gornja granica rizika troškova.
34.
Iako Komisija prigovara određenim rezultatima i mjerilima primjene tog pravnog instrumenta, ona ga kao takvog ne smatra neprikladnim. Kada kritizira neizvjesnost visine troškova, ona prigovara tomu da pravo Ujedinjene Kraljevine zaštitu u vezi s troškovima ne uređuje na dovoljno jasan i precizan način. Taj problem obradit ću u nastavku.
B – Prenošenje
35.
Komisija prigovara tomu da Ujedinjena Kraljevina nije prenijela zaštitu u vezi s troškovima postupka u nacionalno zakonodavstvo. S tim u vezi poziva se na presudu koja se odnosi na pravnu situaciju u Irskoj. U toj državi članici sudovi imaju diskrecijsku ovlast da stranku koja nije uspjela u postupku oslobode od plaćanja troškova i da drugoj stranci nalože plaćanje njezinih troškova. Budući da se radilo samo o sudskoj praksi, Sud to nije priznao kao prenošenje (
16
).
36.
Ujedinjena Kraljevina tim tvrdnjama suprotstavlja nacionalnu sudsku praksu. Poziva se na to da je na temelju članka 288. stavka 3. UFEU‑a direktiva obvezujuća, u pogledu rezultata koji je potrebno postići, za svaku državu članicu kojoj je upućena, a odabir oblika i metoda postizanja tog rezultata prepušten je nacionalnim tijelima (
17
).
37.
Sud je zapravo zaključio da za prenošenje odredbi prava Unije u nacionalno pravo nije nužno potrebno njihovo formalno ili doslovno preuzimanje u izričitu i posebnu odredbu. Dovoljan je opći pravni okvir, ako on doista jamči punu primjenu odredbi prava Unije na dovoljno jasan i precizan način (
18
).
38.
Međutim, Sud još nije odlučio jesu li obvezujući presedani, odnosno sudske odluke koje su karakteristične za common law koji se primjenjuje u Ujedinjenoj Kraljevini, dovoljni za prenošenje direktive. Ipak, Sud je već priznao da je i prilikom procjene prenošenja potrebno procijeniti značenje nacionalnih zakona i drugih propisa uzimajući u obzir to kako ih tumače nacionalni sudovi (
19
).
39.
Međutim, za prenošenje direktive ne može biti dovoljno da sudovi imaju mogućnost postupati u skladu s njezinim zahtjevima i da to eventualno čine. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, diskrecijska ovlast koja se može izvršavati u skladu sa zahtjevima direktive nije dovoljna za prenošenje njezinih odredbi jer se takva praksa može u svakom trenutku promijeniti (
20
). Upravo se to pokazalo u predmetu koji navodi Komisija: iako su irski sudovi imali diskrecijsku ovlast pružiti zaštitu u vezi s troškovima, nisu bili obvezni to učiniti. Također nisu bila određena mjerila u odnosu na to kada treba priznati zaštitu u vezi s troškovima. U tom predmetu nisu bili navedeni relevantni presedani koji bi bili temelj takvoj obvezi.
40.
Zbog toga je odlučujuće osiguravaju li relevantne presude nacionalnih sudova stvarno na dovoljno jasan, određen i obvezujući način punu primjenu potrebne zaštite u vezi s troškovima (
21
). Ako su ti uvjeti ispunjeni, presedani mogu osigurati prenošenje (
22
).
41.
Sudionici u predmetnom postupku navode različite nacionalne sudske odluke. Iako Komisija smatra da one nisu dovoljne za primjenu zaštite u praksi, s obzirom na gore navedena razmatranja, ipak su relevantne za prenošenje.
42.
S tim u vezi najprije je potrebno ispitati okolnost da donošenje rješenja o ograničenju troškova postupka ovisi o diskrecijskoj ovlasti sudova (o tome u nastavku pod točkom 1.), zatim moguće ograničenje troškova čiju naknadu tužitelj može zahtijevati ako uspije u postupku (o tome u nastavku pod točkom 2.) i naposljetku privremenu mjeru pravne zaštite (o tome u nastavku pod točkom 3.)
1. Diskrecijska ovlast pri donošenju rješenja o ograničenju troškova postupka
43.
Pravni instrument rješenja o ograničenju troškova postupka razvio je Court of Appeal for England and Wales u presudi Corner House (
23
). Sudovi u Škotskoj i Sjevernoj Irskoj preuzeli su ga. U iznimnim okolnostima takvom se odlukom na bilo kojem stupnju postupka može odrediti gornja granica troškova koji se mogu naložiti tužitelju koji ne uspije u postupku. Ta odluka može se donijeti u bilo kojoj fazi postupka ako je sud uvjeren u to:
—
da je postavljeni problem u općem javnom interesu,
—
da javni interes zahtijeva pravno rješenje tog problema,
—
da tužitelj nema privatni interes glede ishoda postupka,
—
da je, uzimajući u obzir financijska sredstva tužitelja i suprotne stranke kao i očekivani iznos troškova, pošteno i pravično donijeti rješenje o ograničenju troškova postupka i
—
da, kada ne bi bilo doneseno rješenje o ograničenju troškova postupka, tužitelj vjerojatno ne bi nastavio s postupkom.
44.
Posljedica je tog restriktivnog pristupa to da već samo odlučivanje o zaštiti u vezi s troškovima zahtijeva relativno mnogo vremena i napora te uzrokuje dodatne troškove, a pritom ne pridonosi razjašnjenju problema u vezi s pravom okoliša.
45.
Taj pravni instrument ponajprije nadležnim sudovima stavlja na raspolaganje marginu prosudbe o tome jesi li ispunjeni uvjeti za donošenje rješenja o ograničenju troškova postupka i, ako se utvrdi da jesu, daje im diskrecijsku ovlast u odnosu na konkretnu zaštitu u vezi s troškovima koje je potrebno odrediti u predmetnom slučaju. Napokon, ta se diskrecijska ovlast odnosi i na visinu dopuštenog rizika u vezi s troškovima kao i na pitanje je li potrebno, i ako jest, u kojem opsegu, ograničiti i rizik u vezi s troškovima suprotne stranke.
46.
Ne može se kritizirati ni margina prosudbe ni diskrecijska ovlast. Zbog velikih razlika između država članica glede mjerodavnih pravila o pristupu sudovima, postoji široka margina za ostvarenje zaštite u vezi s troškovima (
24
). Osim toga, sam Sud priznaje potrebu postojanja margine prosudbe i diskrecijske ovlasti u odnosu na zaštitu u vezi s troškovima (
25
). Međutim, nacionalni sudovi moraju nedvojbeno biti obvezni izvršavati svoju diskrecijsku ovlast u skladu s ciljem da u postupcima o kojima je riječ osiguraju dovoljnu zaštitu u vezi s troškovima (
26
).
47.
Diskrecijska ovlast sudova Ujedinjene Kraljevine pri donošenju rješenja o ograničenju troškova postupka ne udovoljava tim zahtjevima. Naime, njezin je cilj utvrditi bi li iznimno (
27
) u konkretnom slučaju bilo nepravično ili nepošteno primijeniti opće načelo u skladu s kojim se ne pruža zaštita u vezi s troškovima. Međutim, iz postupaka o kojima je riječ ne proizlazi načelna veza s ciljem zaštite u vezi s troškovima.
48.
Navedene odluke koje su donesene nakon presude Corner House ne dovode u pitanje taj zaključak. Naprotiv, iz presude Morgan iz 2009. proizlazi da diskrecijska ovlast prilikom donošenja rješenja o ograničenju troškova možda nije u skladu sa zahtjevom da se osigura zaštita u vezi s troškovima (
28
).
49.
Također, iz odluke u predmetu Garner iz 2010., koja je donesena nakon proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, ne proizlazi da se diskrecijska ovlast u međuvremenu preusmjerila na cilj zaštite u vezi s troškovima (
29
).
50.
Osim toga, mjerila koja se primjenjuju u Ujedinjenoj Kraljevini nisu u skladu s utvrđenjima Suda u presudi Edwards i Pallikaropoulos.
51.
Iako Ujedinjena Kraljevina zastupa stajalište da mjerila za potrebnu zaštitu u vezi s troškovima nisu predmet ovog postupka, nisam uvjerena u to. Naprotiv, mjerila za zaštitu u vezi s troškovima čine jezgru Komisijina prigovora da obveza zaštite u vezi s troškovima nije bila prikladno prenesena. Zbog toga ih je ovdje potrebno ispitati.
52.
Teškoće kada je riječ o mjerilima koja se primjenjuju u Ujedinjenoj Kraljevini počinju uzimanjem u obzir javnih i privatnih interesa za provođenje postupka. Čak i Sud zahtijeva da se ti interesi uzmu u obzir (
30
). Međutim, Ujedinjena Kraljevina priznaje da se prije donošenja presude Garner ti interesi nisu uzimali u obzir onako kako su trebali (
31
). Na taj način vlada Ujedinjene Kraljevine priznaje da prije donošenja te presude javni interes za provedbu propisa o pravu okoliša u postupcima na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja nije bio dovoljno priznat niti uzet u obzir. S obzirom na to da je navedena presuda donesena tek nakon proteka roka određenog u obrazloženom mišljenju, ta povreda nije pravodobno ispravljena.
53.
Isto tako, nije u skladu sa zaštitom u vezi s troškovima da sâmo postojanje privatnog interesa glede ishoda postupka isključuje donošenje rješenja o ograničenju njegovih troškova. Iako Sud zahtijeva uzimanje u obzir takvog interesa, to ne smije isključiti zaštitu u vezi s troškovima. Naprotiv, pojedincu je potrebno pružiti zaštitu kada izvršava prava koja mu priznaje pravni poredak Unije (
32
).
54.
Iako iz presude u predmetu Morgan – kako se čini iz obiter dictuma – proizlazi da je to mjerilo potrebno primjenjivati fleksibilno (
33
), jasno je da s tim u vezi postoji barem znatna nesigurnost.
55.
Uzimanje tužiteljeve platežne sposobnosti odnosno nepostojanja dokaza o njegovoj potrebi za financijskim sredstvima kao isključivog razloga također predstavlja povredu zahtijevane zaštite u vezi s troškovima. Naprotiv, troškovi postupka ne bi smjeli nadilaziti osobne financijske mogućnosti osobe o kojoj je riječ niti biti objektivno (odnosno neovisno o njezinoj platežnoj sposobnosti) nerazumni (
34
). Drugim riječima: čak ni platežno sposobni tužitelji ne smiju biti izloženi riziku pretjeranih ili previsokih troškova, a kada je riječ o tužiteljima s ograničenim sredstvima, u određenim okolnostima potrebno je dodatno smanjiti objektivno razuman rizik u vezi s troškovima.
56.
Naposljetku, Sud je odbio isključenje zaštite u vezi s troškovima kada je vjerojatno da rizik u vezi s troškovima neće odvratiti tužitelja (
35
). U skladu s presudom Corner House, takav rizik da će tužitelj biti odvraćen daljnji je uvjet za donošenje rješenja o ograničenju troškova.
57.
Slijedom toga, Ujedinjena Kraljevina nije ispunila svoje obveze iz članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35, s obzirom na to da diskrecijska ovlast nadležnih sudova glede priznavanja zaštite u vezi s troškovima nije vezana za cilj te zaštite i s obzirom na to da mjerila koja se pri tome primjenjuju nisu u skladu s navedenim odredbama.
2. Obostrano ograničenje troškova
58.
Komisija prigovara i tomu da rješenja o ograničenju troškova često istodobno ograničavaju i rizik u vezi s troškovima suprotne stranke. Taj problem prisutan je u svim trima sudskim područjima Ujedinjene Kraljevine.
Dopuštenost
59.
Ujedinjena Kraljevina smatra da ta primjedba nije dopuštena jer nije bila navedena u prethodnom postupku. Zapravo je Komisija obostrano ograničenje troškova najprije izričito osporavala u obrazloženom mišljenju (
36
).
60.
Prigovor Ujedinjene Kraljevine oslanja se na okolnost da pismo opomene koje je Komisija uputila predmetnoj državi članici i nakon toga Komisijino obrazloženo mišljenje određuju predmet spora koji nakon toga nije moguće proširiti. Naime, mogućnost da država članica o kojoj je riječ podnese svoja očitovanja za nju je ključno jamstvo, a poštovanje tog jamstva ključan je formalni zahtjev za pravilnost provođenja postupka zbog neispunjenja obveza države članice. Stoga je potrebno da se i obrazloženo mišljenje i Komisijina tužba temelje na istim primjedbama na kojima se temelji pismo opomene kojim započinje prethodni postupak (
37
).
61.
Međutim, taj zahtjev ne može ići tako daleko da je potrebno da u svakom slučaju postoji potpuna sukladnost između primjedbi navedenih u pismu opomene, izreke obrazloženog mišljenja i tužbenih razloga, pod uvjetom da se predmet spora nije proširio ni promijenio (
38
).
62.
Osobito za pismo opomene ne smiju vrijediti tako strogi zahtjevi glede detaljnosti kao za obrazloženo mišljenje, s obzirom na to da ono nužno mora sadržavati samo početni kratak sažetak primjedbi. Stoga Komisiju ništa ne sprječava da u obrazloženom mišljenju detaljnije navede primjedbe koje je već bila općenitije navela u pismu opomene (
39
).
63.
To se dogodilo u ovom predmetu. Komisija ispravno navodi da su troškovi stranke za vlastito zastupanje također dio troškova postupka čiju su visinu države članice dužne ograničiti (
40
). Stoga je prigovor da taj rizik u vezi s troškovima nije dovoljno ograničen također bio sadržan u primjedbi da cjelokupan rizik u vezi s troškovima u Ujedinjenoj Kraljevini nije dovoljno ograničen.
64.
Tu ocjenu potvrđuje odgovor Ujedinjene Kraljevine na pismo opomene, odnosno prvi dopis te države članice u prethodnom postupku. Naime, u njemu se pactum de quota litis u vezi s troškovima vlastitog odvjetnika na temelju kojih se predviđa isplata honorara samo u slučaju da tužitelj uspije s tužbom navodi kao sredstvo za ograničenje rizika u vezi s troškovima (
41
). Slijedom toga, tvrdnja koju Komisija navodi u obrazloženom mišljenju, u skladu s kojom rješenja o ograničenju troškova postupka ugrožavaju to sredstvo kada ograničuju iznos troškova koji tužitelj može zahtijevati ako uspije s tužbom, samo je protuargument za slabljenje navedenog stajališta. Na taj je način to pitanje također postalo dio predmeta postupka.
65.
Stoga je ta tvrdnja dopuštena i potrebno ju je ispitati.
Osnovanost
66.
Komisija kritizira da rješenja o ograničenju troškova postupka katkad sadrže element reciprociteta u tom smislu da, osim što ograničavaju tužiteljev rizik da u slučaju neuspjeha mora snositi troškove suprotne stranke, također ograničavaju rizik suprotne stranke da mora snositi tužiteljeve troškove ako ovaj uspije s tužbom.
67.
Jednostrano rješenje o ograničenju troškova postupka, koje rizik plaćanja troškova suprotne stranke ograničava samo u tužiteljevu korist, može znatno doprinijeti sprječavanju pretjeranih ili previsokih troškova sudskog postupka. Međutim, već i troškovi vlastitog zastupanja mogu odvratiti osobe iz članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja od toga da podnesu pravno sredstvo obuhvaćeno tim člancima ili od toga da na njemu ustraju.
68.
Zbog toga, kada je riječ o troškovima za vlastito zastupanje, i Ujedinjena Kraljevina i Irska navode mogućnost da se pravni zastupnik odrekne nagrade. Međutim, takvo odricanje samo u iznimnim slučajevima smanjuje rizik u vezi s troškovima, s obzirom na to da pravni zastupnici u pravilu moraju zarađivati. Kada bi se u postupcima na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja u pravilu zahtijevalo besplatno zastupanje tužitelja, to bi značilo uništenje gospodarskog temelja nužne specijalizacije odvjetnika u tom području.
69.
Pactum de quota litis otvara mogućnost da odvjetnici financijski slabijih tužitelja koji nemaju pravo na besplatnu pravnu pomoć dobiju potrebne prihode. U Engleskoj i Walesu te u Škotskoj u tim se vrstama sporazuma može odrediti da tužiteljev zastupnik prima nagradu samo ako tužitelj uspije s tužbom. U obama sustavima stranka koja ne uspije u postupku u pravilu mora snositi troškove koji bi nastali u nedostatku tog sporazuma. U Engleskoj i Walesu te su stranke usto dužne snositi trošak dodatne premije u korist tužiteljeva pravnog zastupnika, dok u Škotskoj taj trošak snosi tužitelj. U Sjevernoj Irskoj ne postoji institut pactum de quota litis. Iako pacta de quota litis i dalje stvaraju probleme, osobito ako uz uobičajenu nagradu uključuju dodatak (
42
), Ujedinjena Kraljevina navodi da se čini da su u mnogim slučajevima na koje se odnose članak 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članak 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja oni nužni kako bi se u tom pravnom poretku omogućila potrebna zaštita u vezi s troškovima.
70.
Međutim, obostrano rješenje o ograničenju troškova postupka ograničava troškove koje mora snositi suprotna stranka u slučaju da tužitelj uspije s tužbom. U slučaju takvog ograničenja, tužitelj će najvjerojatnije morati snositi dio troškova vlastitog pravnog zastupanja. Ako postoji pactum de quota litis, iznos nagrade koji mora naknaditi suprotna stranka koja nije uspjela u postupku bit će ograničen. Ili će se procesni zastupnici zadovoljiti tim ograničenim honorarima ili će tužitelj trebati sam snositi tu razliku u slučaju da uspije u postupku. I takvi dodatni troškovi mogu postupak učiniti pretjerano skupim. Posljedično, obostrano rješenje o ograničenju troškova postupka može ugroziti cilj zaštite u vezi s troškovima.
71.
Međutim, pri procjeni obostranih rješenja o ograničenju troškova postupka potrebno je razlikovati stranke koje su osobe privatnog prava od onih koje su osobe javnog prava.
72.
Kada je riječ o strankama koje su osobe privatnog prava, obostrano ograničenje troškova postupka u određenim okolnostima može biti opravdano procesnom ravnopravnošću koja je dio temeljnog prava na pošteno suđenje (
43
), koje je u članku 9. stavku 4. Aarhuške konvencije izričito navedeno kao postupovno načelo. O toj ravnopravnosti moguće je dvojiti (
44
) ako za jednu stranku u velikoj mjeri ne postoji rizik da će snositi troškove suprotne stranke, dok će druga stranka u svakom slučaju snositi veći dio vlastitih troškova, a u slučaju neuspjeha i cjelokupne troškove postupka. Isto je tako moguće da bi takva nejednaka raspodjela rizika u vezi s troškovima mogla utjecati na procesnu strategiju stranaka. Naime, stranka koja je u velikoj mjeri zaštićena od rizika u vezi s troškovima mogla bi biti potaknuta nepotrebno proširiti predmet spora kako bi na taj način povećala troškove suprotne stranke i njezinu spremnost na kompromis.
73.
Međutim, Komisija ispravno ističe da je u ovom predmetu isključivo riječ o tužbama na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja. Te se tužbe po svojoj prirodi podnose protiv upravnih odluka, konkretnije protiv odobrenja za projekt nakon procjene njegovih učinaka na okoliš ili integriranog odobrenja za određene industrijske djelatnosti.
74.
U postupcima protiv državnih tijela od samog početka ne postoji prava ravnoteža jer ta tijela u pravilu imaju na raspolaganju mnogo više sredstava od osoba iz članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja. U tom je smislu jednostrano rješenje o ograničenju troškova postupka samo prvi korak u smjeru uspostavljanja ravnopravnosti.
75.
Osim toga, u takvim postupcima zajednički je interes obiju stranaka poštovanje prava. Uprava koja u sudskom postupku ne uspije jer je njezina odluka pobijana u tom postupku nezakonita ne zaslužuje zaštitu glede troškova postupka istovjetnu onoj koju ima tužitelj. Naime, ona je povredom prava stvorila potrebu za pokretanje postupka.
76.
Napokon, Aarhuška konvencija priznaje posebnu važnost javnom interesu zaštite prava (
45
). Taj interes, barem u postupcima na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja, brani da se ugrozi pravni instrument kao što je pacum de quota litis koji može pridonijeti izbjegavanju pretjeranih troškova za vlastito zastupanje.
77.
Osim toga, ta orijentacija Aarhuške konvencije umanjuje važnost navoda Ujedinjene Kraljevine o ograničenim sredstvima nadležnih državnih tijela. Međutim, točno je da državna tijela više neće moći upotrebljavati sredstva koja su upotrijebila u sudskim postupcima za ispunjenje svojih glavnih zadaća. No, Aarhuška konvencija to uzima u obzir. Logično je da to čini jer sudska primjena zakonodavstva o pravu okoliša ili rizik pobijanja pred sudom obvezuje državna tijela da budu osobito pažljiva pri primjeni tog zakonodavstva.
78.
Međutim, to ne znači da uprava nikada nema pravo na zaštitu u vezi s troškovima. Nema razloga da bi se upravi naložilo plaćanje nagrade iz pactum de quota litis zastupnika suprotne stranke koja znatno prelazi uobičajenu nagradu u takvim slučajevima. Stoga u interesu ravnopravnosti nije moguće potpuno isključiti „asimetrično“ obostrano rješenje o ograničenju troškova koje, iako ograničava rizik u vezi s troškovima obiju stranaka, isto tako omogućuje razumnu nagradu iz pactum de quota litis u postupcima protiv uprave.
79.
Međutim, takvo rješenje ne smije dovesti do toga da financijski jača uprava dobije poticaj da nepotrebnim proširenjem predmeta spora poveća tužiteljeve vlastite troškove znatno iznad granice troškova koje mu treba nadoknaditi (
46
). Stoga se odgovor na pitanje što čini razumnu nagradu iz pactum de quota litis može dati samo uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja.
80.
Stoga je Ujedinjena Kraljevina povrijedila svoje obveze iz članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35, s obzirom na to da sudovi u postupcima na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja mogu odrediti obostranu zaštitu u vezi s troškovima koja, u slučaju uspješne tužbe, sprječava da suprotna stranka snosi troškove razumne nagrade iz pactum de quota litis za zastupanje u tim odredbama navedenih osoba i udruga.
3. Privremena mjera pravne zaštite
81.
Napokon, Komisija prigovara da se u Engleskoj i Walesu, uključujući Gibraltar, te Sjevernoj Irskoj privremena mjera pravne zaštite u pravilu odobrava samo ako se podnositelj zahtjeva obveže da će naknaditi njome prouzročenu štetu.
82.
Iz spisa nedvojbeno ne proizlazi što obuhvaća ta obveza naknade štete. Polazim od toga da nije riječ o naknadi štete koja je posljedica skrivljenog protupravnog ponašanja. Za to ne bi bila potrebna posebna obveza naknade štete jer se može primijeniti opće pravo o izvanugovornoj odštetnoj odgovornosti.
83.
Umjesto toga, smatram da se ta obveza primjenjuje ako se u daljnjem tijeku postupka pokaže da zahtjev koji je zaštićen privremenom mjerom pravne zaštite nije utemeljen. U tom slučaju čini se da je podnositelj zahtjeva obvezan naknaditi štetu uzrokovanu predmetnom mjerom (
47
). U ovdje navedenim vrstama postupaka stoga postoji rizik naknade troškova uzrokovanih zakašnjenjem projekata.
84.
Stranke su kao prvo u sporu glede toga odnosi li se uopće zaštita u vezi s troškovima na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja na taj rizik u vezi s troškovima. Naime, kako proizlazi iz teksta tih odredbi, samo je postupak taj koji ne smije biti pretjerano skup. U skladu s uskim tumačenjem, obveza naknade štete uzrokovane zakašnjenjem zbog privremene mjere pravne zaštite nije uključena u troškove postupka.
85.
Međutim, Sud je već utvrdio da jamstvo djelotvornosti pristupa postupku preispitivanja na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja zahtijeva da članovi zainteresirane javnosti imaju pravo tražiti donošenje privremenih mjera (
48
). U skladu s tim, Gospodarska komisija za Europu Ujedinjenih naroda u dokumentu naslovljenom „Vodič za provedbu Aarhuške konvencije“, koji je objavila 2000., privremene mjere također uključuje u sudsku odluku (
49
) koja je u članku 9. stavku 4. Aarhuške konvencije navedena kao dio postupka preispitivanja (
50
).
86.
Osim toga, treba podsjetiti da se zahtjev za onemogućavanje previsokih troškova postupka odnosi na sve financijske troškove koji nastanu zbog sudjelovanja u sudskom postupku. Je li postupak pretjerano skup treba prosuđivati u cijelosti, uzimajući u obzir sve troškove koji su nastali stranci o kojoj je riječ (
51
). Osim toga, Sud je utvrdio da osobama na koje se odnose članak 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članak 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja ne smije biti zabranjeno podnošenje pravnog sredstva koje ulazi u područje primjene tih članaka ili ustrajanje na njemu zbog eventualnog financijskog opterećenja koje iz toga može proizići (
52
).
87.
S obzirom na to da je zahtjev za određivanje privremenih mjera također jedno takvo pravno sredstvo i s obzirom na to da bi eventualni zahtjevi za naknadu štete mogli povećati financijske izdatke koji zbog toga nastaju, zaštita u vezi s troškovima mora obuhvatiti i takve zahtjeve. U suprotnome, podnošenje takvog pravnog sredstva možda bi bilo spriječeno rizikom obveze naknade štete.
88.
Međutim, Ujedinjena Kraljevina prigovara Komisiji da projekti na koje se odnose članak 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članak 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja u pravilu ne napreduju dok traje sudski postupak, čak i ako se donesu privremene mjere. Ujedinjena Kraljevina navodi da se skupi radovi u pravilu ne provode ako postoji mogućnost opoziva odobrenja.
89.
Taj argument umanjuje praktičnu važnost Komisijina prigovora, iako mu u slučajevima kada su privremene mjere potrebne ne oduzima temelj.
90.
Nadalje, Ujedinjena Kraljevina navodi da u javnopravnim postupcima sudovi svoju diskrecijsku ovlast u pravilu izvršavaju tako da ne zahtijevaju naknadu štete. Međutim, s tim u vezi podsjećam da sama mogućnost izvršavanja diskrecijske ovlasti u skladu s obvezom zaštite u vezi s troškovima nije dovoljna za prenošenje članka 10.a stavka 5. Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a stavka 5. Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja.
91.
Važnija je tvrdnja Ujedinjene Kraljevine da je obveza naknade štete u skladu s načelom djelotvornosti, odnosno da ona niti pretjerano otežava niti praktično onemogućava izvršavanje prava koja proizlaze iz prava Unije.
92.
Ta tvrdnja temelji se na ispravnoj pretpostavci da države članice, pod uvjetom da poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, raspolažu diskrecijskim prostorom prilikom primjene članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja (
53
). Ni načelo djelotvorne pravne zaštite iz članka 47. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (
54
), koje je povezano s načelom djelotvornosti, ne dovodi u pitanje taj diskrecijski prostor.
93.
Zbog toga nije moguće isključiti to da države članice u načelu mogu odrediti obvezu naknade štete koja proizlazi iz privremenih mjera, a koja se odnosi i na poštovanje prava koja proizlaze iz prava Unije. To osobito vrijedi u postupcima između stranaka koje su osobe privatnog prava, s obzirom na to da takve mjere neizbježno posežu u prava suprotne stranke.
94.
S tim u vezi Ujedinjena Kraljevina ispravno navodi zaštitu vlasništva korisnika pobijanog odobrenja
95.
Međutim, valja primijetiti da odobrenje koje se pobija pred sudom još nije temelj nikakvom pravu vlasništva (
55
). Naime, riječ je samo o mogućnosti korištenja odobrenjem. Puke mogućnosti ne uživaju zaštitu prava vlasništva (
56
), osim ako njihovo ostvarenje nije sporno (
57
). Međutim, obveze koje proizlaze iz sudskih postupaka mogu ograničiti izvršavanje određenih prava vlasništva (
58
), primjerice zabranjujući određenu vrstu iskorištavanja zemljišta za izvođenje projekata.
96.
Međutim, zaštita okoliša može opravdati ograničenje izvršavanja prava vlasništva (
59
). To vrijedi i za privremene mjere namijenjene održavanju statusa quo tijekom sudskog nadzora odobrenja dodijeljene u području prava okoliša. Naime, ograničenje vlasničkih prava i drugih sloboda prije svega se temelji na tome da je za planirani projekt potrebno odobrenje zbog razloga zaštite okoliša. Ako je potreba za izdavanjem odobrenja opravdana, to se opravdanje u načelu odnosi i na potrebu da se privremenim mjerama spriječi da se tijekom sudskog nadzora odobrenja u praksi prijevremeno odluči o rješenju predmeta spora.
97.
S druge strane, vjerojatno je da se sudska praksa koju navodi Ujedinjena Kraljevina, prema kojoj se u javnopravnim postupcima u većini slučajeva ne zahtijeva naknada štete, temelji na sličnim razmatranjima.
98.
Ta razmatranja imaju dodatnu važnost u odnosu na postupke na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja jer je u tim postupcima posebno važan opći interes za provedbu propisa o pravu okoliša. Stoga tužitelji u tim postupcima zaslužuju zaštitu pred pretjeranim ili previsokim troškovima koja nadilazi zaštitu koju pružaju načelo djelotvornosti i pravo na djelotvornu pravnu zaštitu (
60
).
99.
Ni presuda u predmetu Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest (
61
), koju navodi Ujedinjena Kraljevina, ne dovodi u pitanje navedeni zaključak. U toj je presudi Sud zahtijevao osiguranje za slučaj kada bi privremena mjera prouzročila financijske rizike za Uniju. Ipak, ta se odluka ne može primijeniti na postupke na temelju članka 10.a Direktive o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš i članka 15.a Direktive o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja.
100.
Naime, cilj te tužbe nije bio provođenje propisa o pravu okoliša, što je cilj od općeg interesa, nego isključivo neplaćanje doprinosa dugovanog tadašnjoj Zajednici, što je bilo u posebnom tužiteljevu interesu. Osim toga, navedenim jamstvom željelo se prije svega osigurati plaćanje spornog doprinosa, a ne naknada eventualnih šteta koje su mogle proizići iz zakašnjenja uzrokovanog privremenim mjerama. Takve štete najvjerojatnije bi se pokrile zateznim kamatama koje se uobičajeno plaćaju.
101.
Isto tako, nije isključeno postupanje protiv zlouporaba privremenih mjera. Međutim, sprječavanje ili sankcioniranje zlouporabe odobrenja privremene mjere nije uvjetovano obvezom naknade štete. Naprotiv, u takvim situacijama bilo bi dovoljno odbiti izdavanje privremene mjere ili, u slučaju naknadno utvrđenih zlouporaba, udovoljiti standardnim zahtjevima za naknadu štete.
102.
Slijedom toga, Ujedinjena Kraljevina nije ispunila svoje obveze iz članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35 jer sudovi u Engleskoj i Walesu, uključujući Gibraltar, te Sjevernoj Irskoj mogu uvjetovati potrebne privremene mjere obvezom naknade štete u postupcima na temelju tih članaka.
C – Primjena
103.
Komisija kritizira kako nedostatak prenošenja članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35 tako i primjenu tih odredbi sudova Ujedinjene Kraljevine.
104.
Taj tužbeni razlog ne može se odnositi na to da su, prema Komisijinu mišljenju, sudovi određenim odlukama povrijedili članak 3. stavak 7. i članak 4. stavak 4. Direktive 2003/35. Naime, Komisija nije podnijela dovoljno podataka o tim slučajevima da bi bilo moguće procijeniti jesu li te odredbe doista bile povrijeđene.
105.
Međutim, Komisiju se može shvatiti u tom smislu da tim tužbenim razlogom kritizira dovoljno ustaljenu i opću sudsku praksu (
62
) sudova u Ujedinjenoj Kraljevini. Za to bi morala podnijeti dovoljno dokaza o tome da se u toj državi članici razvila ponavljajuća i trajna praksa (
63
).
106.
Na prvi pogled čini se da su utvrđenja o nedovoljnom prenošenju članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35 u okviru sudske prakse dovoljna indicija za to da su sudovi u Ujedinjenoj Kraljevini u okviru ustaljene prakse povrijedili navedene odredbe.
107.
No taj zaključak nije uvjerljiv. Navedena utvrđenja temelje se na tome da sudska praksa ne jamči dovoljno jasno i precizno potrebnu zaštitu u vezi s troškovima. Naprotiv, ustaljena praksa podrazumijevala bi da se tim presudama povrjeđuje zahtjev za zaštitu u vezi s troškovima također i glede svojih učinaka.
108.
Komisija nije podnijela takav dokaz o tome. Iako navodi velik broj konkretnih sudskih odluka, ti navodi prije svega dokazuju da te odluke još u dovoljnoj mjeri nisu prenijele zaštitu u vezi s troškovima na temelju članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35 u Ujedinjenu Kraljevinu. Kao što je to već rečeno, središnji problem pritom je diskrecijska ovlast sudova glede relevantnih pitanja i nesigurnost glede rizika u vezi s troškovima koja proizlazi iz toga.
109.
Naprotiv, Komisija navođenjem tih različitih presuda ne pokušava dokazati nikakvu određenu ustaljenu sudsku praksu koja ne bi bila u skladu sa zahtjevima za zaštitu u vezi s troškovima.
110.
Komisija se najviše približava takvom dokazu kada kritizira četiri navedene presude zato što su tužitelji morali snositi određene troškove pred sudovima Ujedinjene Kraljevine (
64
).
111.
No ti navodi nisu dovoljni za dokaz ustaljene prakse sudova Ujedinjene Kraljevine koja se sastoji u tome da se tužiteljima iz članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35 nalažu pretjerani ili previsoki troškovi.
112.
S jedne strane, četiri presude iz dvaju različitih sudskih područja Ujedinjene Kraljevine nisu dovoljan dokaz ustaljene prakse. S druge strane, ni sama Komisija ne opisuje te postupke dovoljno podrobno da bi se moglo utvrditi jesi li dosuđeni troškovi uistinu previsoki.
113.
Ako Komisija navodom o neispravnoj primjeni članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35 želi pobijati ponavljajuću i opću sudsku praksu sudova Ujedinjene Kraljevine, taj tužbeni razlog potrebno je odbiti.
114.
Međutim, smatram da se taj tužbeni razlog odnosi samo na nedovoljno prenošenje članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. putem sudskih presedana (
65
). Stoga nije potrebno posebno odbijanje.
V – Troškovi
115.
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Ujedinjenoj Kraljevini naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Ujedinjenoj Kraljevini nalaže se snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Republika Irska i Kraljevina Danska, koje su intervenirale u postupak, snose vlastite troškove.
VI – Zaključak
116.
Predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1.
Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 3. stavka 7. i članka 4. stavka 4. Direktive 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu
—
jer diskrecijska ovlast sudova glede priznavanja zaštite u vezi s troškovima nije vezana za cilj navedene zaštite i jer mjerila koja se pritom primjenjuju nisu u skladu s navedenim odredbama,
—
jer u postupcima koji se vode na temelju navedenih odredbi sudovi mogu odrediti obostranu zaštitu u vezi s troškovima koja, u slučaju da tužitelj uspije s tužbom, sprječava da se suprotnoj strani naloži snošenje troškova vezanih za razumnu nagradu iz pactum de quota litis za zastupanje u tim odredbama navedenih osoba i udruga, i
—
jer u postupcima koji se vode na temelju navedenih odredbi sudovi u Engleskoj i Walesu, uključujući Gibraltar, te Sjevernoj Irskoj mogu uvjetovati određivanje privremene mjere pravne zaštite obvezom naknade štete.
2.
Ujedinjena Kraljevina snosit će troškove Europske komisije. Kraljevina Danska i Irska snosit će vlastite troškove.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (SL L 124, str. 1.)
(
3
)	Direktiva 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu (SL L 156, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 48.)
(
4
)	Presuda od 11. travnja 2013., Edwards i Pallikaropoulos (C‑260/11)
(
5
)	Odobrena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL L 124, str. 1.)
(
6
)	Direktiva Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL L 175, str. 40.), kodificirana Direktivom 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (SL L 26, str. 1.)
(
7
)	Direktiva Vijeća 96/61/EZ od 24. rujna 1996. o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja (SL L 257, str. 26.), kodificirana Direktivom 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprječavanju i kontroli onečišćenja (SL L 24, str. 8.) i zamijenjena Direktivom 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL L 334, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 159.)
(
8
)	Navedena u bilješci 4.
(
9
)	Navedena u bilješci 4.
(
10
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 35.)
(
11
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 27. i slj.)
(
12
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 45.)
(
13
)	Za eventualno šira prava na temelju članka 47. stavka 3. Povelje Europske unije o temeljnim pravima vidjeti moje mišljenje od 18. listopada 2012. u predmetu Edwards i Pallikaropoulos (C‑260/11, t. 38.) kao i presudu od 22. prosinca 2010., DEB, C-279/09, Zb. 2010., str. I‑13849., t. 60. i prateće točke.
(
14
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 40.)
(
15
)	Vidjeti presudu Edwards i Pallikaropoulos (navedenu u bilješci 4., t. 42.) i moje mišljenje u tom predmetu (navedeno u bilješci 13., t. 47.).
(
16
)	Presuda od 16. srpnja 2009., Komisija/Irska, C-427/07, Zb. 2009., str. I‑6277., t. 93. i slj.
(
17
)	Presuda od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska, C-418/04, Zb. 2007., str. I‑10947., t. 157. i presuda od 14. listopada 2010. u predmetu Komisija/Austrija, C-535/07, Zb. 2010., str. I‑9483, t. 60.
(
18
)	Presuda od 27. travnja 1988., Komisija/Francuska, 252/85, Zb. 1988., str. 2243., t. 5., presuda od 12. srpnja 2007., Komisija/Austrija, C-507/04, Zb. 2007., str. I‑5939., t. 89. i presuda od 27. listopada 2011., Komisija/Poljska, C‑311/10, t. 40.
(
19
)	Presuda od 16. prosinca 1992., Katsikas i dr., C-132/91, C-138/91 i C-139/91, Zb. 1992., str. I‑6577., t. 39., presuda od 8. lipnja 1994., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C-382/92, Zb. 1994., str. I‑2435., t. 36., presuda od 9. prosinca 2003., Komisija/Italija, C-129/00, Zb. 2003., str. I‑14637., t. 30. i presuda Komisija/Irska (navedena u bilješci 17., t. 166.)
(
20
)	Moje mišljenje od 15. siječnja 2009., Komisija/Irska, C-427/07, Zb. 2009., str. I‑6277., t. 99. i navedena sudska praksa
(
21
)	Vidjeti presudu od 28. siječnja 2010., Komisija/Irska, C-456/08, Zb. 2010., str. I‑859., t. 65. i moje mišljenje u tom predmetu (t. 60. i slj.)
(
22
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Mengozzija od 18. siječnja 2007. u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C-127/05, Zb. 2007., str. I‑4619., t. 130. i slj.
(
23
)	Court of Appeal, Corner House Research (R on the application of) v Secretary of State for Trade & Industry [2005] 1 WLR 2600, t. 72. i 74.
(
24
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 30. i t. 37. i slj.) kao i moje mišljenje u tom predmetu, t. 19. i slj. i t. 45. i slj.
(
25
)	Vidjeti presudu Edwards i Pallikaropoulos (navedenu u bilješci 4., osobito t. 40.) kao i moje mišljenje u tom predmetu, osobito t. 36.
(
26
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., osobito t. 35. i 40.) kao i moje mišljenje u tom predmetu, osobito t. 24.
(
27
)	Presuda Corner House (navedena u bilješci 23., t. 72.)
(
28
)	Court of Appeal, Morgan & Baker v Hinton Organics (Wessex) Ltd [2009] EWCA 107 Civil Division, t. 47., ii)
(
29
)	Court of Appeal, Garner, R (on the application of) v Elmbridge Borough Council & Ors [2010] EWCA Civ 1006, t. 50. (presuda od 29. srpnja 2010.)
(
30
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 35. i 39.)
(
31
)	Odgovor na tužbu, t. 70., u kojoj se navodi presuda Garner (navedena u bilješci 29., t. 39.), vidjeti također t. 44. odgovora na tužbu.
(
32
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 33.)
(
33
)	Navedena u bilješci 28., t. 35. i slj.
(
34
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 40.)
(
35
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 43.)
(
36
)	Str. 12. (str. 111. priloga tužbi)
(
37
)	Presuda od 29. rujna 1998., Komisija/Njemačka, C-191/95, Zb. 1998., str. I‑5449., t. 55.), presuda od 6. studenoga 2003., Komisija/Španjolska, C-358/01, Zb. 2003., str. I‑13145., t. 27. i presuda od 18. prosinca 2007., Komisija/Španjolska, C-186/06, Zb. 2007., str. I‑12093., t. 15.
(
38
)	Presuda Komisija/Njemačka (navedena u bilješci 37., t. 56.), presuda od 6. studenoga 2003., Komisija/Španjolska (navedena u bilješci 37., t. 28.), presuda od 7. srpnja 2005., Komisija/Austrija, C-147/03, Zb. 2005., str. I‑5969., t. 24.
(
39
)	Presuda Komisija/Njemačka (navedena u bilješci 37., t. 54.), presuda od 6. studenoga 2003., Komisija/Španjolska (navedena u bilješci 37., t. 29.) i presuda od 7. travnja 2011., Komisija/Portugal, C-20/09, Zb. 2011., str. I‑2637, t. 20.
(
40
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 27. i slj.)
(
41
)	Stajalište od 20. prosinca 2007., t. 31. (str. 83. priloga tužbi)
(
42
)	Glede mogućeg ugrožavanja slobode tiska zbog ugovorenih previsokih nagradnih honorara u pactum de quota litis vidjeti presudu ESLJP‑a od 18. siječnja 2011., MGN/Ujedinjena Kraljevina (predmet br. 39401/04, t. 192. i slj.).
(
43
)	Presuda od 26. lipnja 2007., Ordre des barreaux francophones et germanophone i dr., C-305/05, Zb. 2007., str. I‑5305., t. 29. do 31.
(
44
)	Vidjeti presudu ESLJP‑a od 6. travnja 2006., Stankiewicz/Poljska (predmet br. 46917/99, t. 60. i slj.) glede oslobođenja državnog odvjetništva od plaćanja sudskih troškova.
(
45
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Edwards i Pallikaropoulos (navedeno u bilješci 13., t. 40. i slj.)
(
46
)	Prikaz postupka R (Birch) protiv Barnsley MBC‑a u t. 26. Komisijina odgovora upućuje na takvu vrstu strategije.
(
47
)	U njemačkom građanskom procesnom pravu članak 945. Zakonika o građanskom postupku određuje jedan takav zahtjev za naknadu štete. Međutim, nakon presude Bundesgerichtshofa od 23. rujna 1980. (VI ZR 165/78, Neue Juristische Wochenschrift 1981., str. 349.) on se ne primjenjuje na štetu koja u upravnom postupku nastane intervenijentima.
(
48
)	Presuda od 15. siječnja 2013., Križan i dr., C 416/10, t. 109.
(
49
)	U njemačkoj verziji Konvencije, koja prema njezinu članku 22. nije vjerodostojna, u tom je dijelu pogrešno navedeno „vorläufiger Rechtsschutz“. U vjerodostojnim verzijama na engleskom i francuskom jeziku upotrijebljeni su pojmovi „injunctive relief“ i „redressement par injonction“.
(
50
)	Str. 133. engleske verzije i str. 170. francuske verzije (obje dostupne na http://www.unece.org/index.php?id=21437). U skladu s presudom od 16. veljače 2012. u predmetu Solvay i dr., C 182/10, t. 27., te se smjernice mogu uzeti u obzir, ali nisu obvezujuće.
(
51
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena u bilješci 4., t. 27. i slj.)
(
52
)	Presuda Edwards i Pallikaropoulos (navedena i bilješci 4., t. 35.)
(
53
)	Vidjeti presudu Križan i dr. (navedenu u bilješci 48., t. 106.)
(
54
)	Presuda DEB (navedena u bilješci 13., t. 28. i slj.) i presuda od 27. lipnja 2013., Agrokonsulting, C‑93/12, t. 59. i slj.
(
55
)	Vidjeti moje mišljenje od 19. travnja 2012. u predmetu Križan i dr., C‑416/10, t. 181.
(
56
)	Vidjeti presudu od 14. svibnja 1974., Nold/Komisija, 4/73, Zb. 1974., str. 491., t. 14. i presudu od 5. listopada 1994., Njemačka/Vijeće, C-280/93, Zb. 1994., str. I‑4973., t. 79. i slj. kao i presudu ESLJP‑a od 29. studenoga 1991., Pine Valley Developments Ltd i dr./Irska (predmet br. 12742/87, t. 51.).
(
57
)	Presuda ESLJP‑a od 11. siječnja 2007., Anheuser‑Busch Inc./Portugal (predmet br. 73049/01, Recueil des arrêts et décisions 2007-I, t. 64. i slj.
(
58
)	Presuda Križan i dr. (navedena u bilješci 48., t. 112.)
(
59
)	Presuda Križan i dr. (navedena u bilješci 48., t. 114.)
(
60
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Edwards i Pallikaropoulos (navedeno u bilješci 13., t. 39. i slj.).
(
61
)	Presuda od 21. veljače 1991., Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, C-143/88 i C-92/89, Zb. 1991., str. I‑415., t. 32.
(
62
)	Vidjeti presudu od 29. travnja 2004., Komisija/Njemačka, C-387/99, Zb. 2004., str. I‑3751., t. 42., presudu od 26. travnja 2005., Komisija/Irska, C-494/01, Zb. 2005., str. I‑3331., t. 28. i presudu od 5. ožujka 2009., Komisija/Španjolska, C-88/07, Zb. 2009., str. I‑1353., t. 54.
(
63
)	Presuda Komisija/Irska (navedena u bilješci 62., t. 47.)
(
64
)	T. 122. i slj. tužbe
(
65
)	Vidjeti t. 41. ovog mišljenja.