62011CC0514
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MELCHIORA WATHELETA
od 5. rujna 2013. (
1
)
Spojeni predmeti C‑514/11 P i C‑605/11 P
Liga para a Protecção da Natureza (LPN) (C‑514/11 P),
Republika Finska (C‑605/11 P)
protiv
Europske komisije
„Žalba — Uredba (EZ) br. 1049/2001 — Pristup dokumentima institucija — Uskraćivanje pristupa dokumentima koji se odnose na postupak zbog povrede obveze koji je u tijeku, u vezi s projektom brane na rijeci Sabor (Portugal) — Članak 4. — Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija — Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja — Prevladavajući javni interes — Uredba (EZ) br. 1367/2006 — Članak 6. — Informacije o okolišu“
I – Uvod
1.
Liga para a Protecção da Natureza (u daljnjem tekstu: LPN) i Republika Finska (
2
) svojim žalbama traže ukidanje presude Općeg suda od 9. rujna 2011., LPN/Komisija (T‑29/08, Zb., str. II‑6021., u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud odbio tužbu LPN‑a za poništenje odluke Komisije od 22. studenoga 2007. Tom je odlukom potvrđeno da se LPN‑u, na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
3
), uskraćuje pristup dokumentima iz spisa postupka zbog povrede obveze koji je u tijeku i koji je pokrenut protiv Portugalske Republike zbog projekta izgradnje brane na rijeci Sabor (Portugal), kojim se može povrijediti Direktiva Vijeća 79/409/EZ od 2. travnja 1979. o očuvanju divljih ptica (
4
) i Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (
5
) (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
2.
Ove se žalbe u biti odnose na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 u pogledu zaštite svrhe inspekcija, istraga revizija, tumačeno s obzirom na članak 6. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (
6
).
3.
Žalbama se ističu dva načelna pitanja:
—
Prvo pitanje koje se postavlja jest je li u okviru postupka zbog povrede obveze koji je još uvijek u tijeku Europska komisija obvezna pojedinačno i konkretno ispitati svaki dokument na koji se odnosi zahtjev za pristup podnesen na temelju Uredbe br. 1049/2001 kako bi provjerila je li svaki od predmetnih dokumenata obuhvaćen izuzećem od prava na pristup predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji te uredbe u pogledu zaštite svrhe inspekcija, istraga i revizija ili se pri uskraćivanju pristupa svim tim dokumentima može osloniti na opću pretpostavku prema kojoj bi otkrivanje dokumenata ugrozilo svrhu tih posebnih aktivnosti;
—
drugo pitanje koje se postavlja u ovom slučaju jest mijenja li se ta ocjena Uredbom br. 1367/2006, a osobito drugom rečenicom njezinog članka 6. stavka 1., kojom se predviđa restriktivno tumačenje razloga za odbijanje kad se tražene informacije odnose na emisije u okoliš.
II – Pravni okvir
A – Uredba br. 1049/2001
4.
Uredbom br. 1049/2001 definirana su načela, uvjeti i ograničenja prava na pristup dokumentima institucija Europske unije, predviđenog u članku 15. UFEU‑a.
5.
U skladu s člankom 2. Uredbe br. 1049/2001:
„1.   Svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili registriranim sjedištem u državi članici ima pravo na pristup dokumentima institucija, podložno načelima, uvjetima i ograničenjima utvrđenim ovom Uredbom.
[...]
3.   Ova se Uredba primjenjuje na sve dokumente koje čuva pojedina institucija, to jest dokumente koje je sastavila ili zaprimila i koje posjeduje, koji se odnose na sva područja aktivnosti Europske unije.
(...)”
6.
Člankom 4. Uredbe br. 1049/2001 predviđaju se izuzeća od prava na pristup dokumentima institucija Unije, a ona koja nas zanimaju nalaze se u stavku 2. tog članka, kojim se određuje:
„Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
—
komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo,
—
sudskog postupka i pravnog savjetovanja,
—
svrhe inspekcija, istraga i revizija,
osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.”
7.
Izuzeća utvrđena osobito u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001 primjenjuju se samo za razdoblje tijekom kojega je zaštita opravdana na temelju sadržaja dokumenta.
B – Uredba br. 1367/2006
8.
U skladu s uvodnom izjavom 15. Uredbe br. 1367/2006 „Izuzetke predviđene Uredbom […] br. 1049/2001 trebalo bi primjenjivati podložno posebnim odredbama ove uredbe na zahtjeve za pružanje informacija o okolišu. Razloge za odbijanje pristupa informacijama o okolišu trebalo bi tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš. [...]”
9.
Na temelju članka 3. Uredbe br. 1367/2006 „Uredba […] br.°1049/2001 primjenjuje se na sve zahtjeve za pristup informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucija i tijela Zajednice, bez obzira na državljanstvo, nacionalnost ili domicil podnositelja zahtjeva, a u slučaju pravnih osoba, bez obzira na registrirano sjedište ili stvarno središte njihovih aktivnosti.
[...]”
10.
Člankom 6. te uredbe naslovljenim „Primjena izuzetaka u vezi sa zahtjevima za pristup informacijama o okolišu” stavkom 1. određeno je:
„Što se tiče odredaba prve i treće alineje članka 4. stavka 2. Uredbe […] br. 1049/2001, uz izuzetak istraga, posebno onih koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice, smatra se da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Što se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe […] br. 1049/2001, razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.”
III – Činjenice
11.
LPN je neprofitna nevladina organizacija sa sjedištem u Portugalu, čiji je cilj zaštita okoliša. Dopisom od 22. travnja 2003. LPN je podnio pritužbu Glavnoj upravi za okoliš Komisije, u kojoj tvrdi da se predmetnim projektom brane ugrožavaju područja „Morais” i „rijeka Sabor i Maçãs” koja su važna za zajednicu, čime se povrjeđuje Direktiva 92/43. Povodom te pritužbe Komisija je pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv Portugalske Republike i stupila je u kontakt s portugalskim tijelima kako bi provjerila u kojoj se mjeri projektom brane mogu povrijediti direktive 79/409 i 92/43.
12.
Dopisima od 27. ožujka 2007. i 16. srpnja 2007. LPN je podnio Glavnoj upravi za okoliš zahtjev za pristup informacijama o postupanju povodom pritužbe, za uvid u dokumente koje je izradila „radna skupina Komisije” i dokumente koje su razmijenili Komisija i portugalska tijela.
13.
Komisija je taj zahtjev konačno odbila spornom odlukom.
14.
U prilog spornoj odluci, Komisija je smatrala da su svi dokumenti koji su bili predmet razmjene između nje i portugalskih tijela, obuhvaćeni izuzećem predviđenim u trećoj alineji članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001. Komisija je navela da bi u okviru postupka zbog povrede obveze (koji je u tijeku) trebalo vladati ozračje uzajamnog povjerenja između Komisije i dotične države članice kako bi im se omogućilo da započnu postupak pregovaranja i kompromisa radi sporazumnog rješenja spora i izbjegavanja pokretanja postupka pred Sudom. Osim toga, prema mišljenju Komisije, članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 na temelju kojeg se smatra da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš, ne primjenjuje se na istrage koje se odnose na moguće povrede prava Unije, kao u ovom slučaju.
15.
Odlukom od 28. veljače 2008. Komisija je zatvorila postupak povodom pritužbe LPN‑a. Nakon zatvaranja postupka zbog povrede obveze i osobito odlukom od 24. listopada 2008., Komisija je LPN‑u odobrila pristup gotovo svim traženim dokumentima.
IV – Pobijana presuda
16.
Svojom tužbom pred Općim sudom, LPN, koji su podupirale Kraljevina Danska, Republika Finska i Kraljevina Švedska, prigovorio je Komisiji, s jedne strane, da je povrijedila nekoliko odredaba Uredbe br. 1367/2006, a osobito članak 6. navedene uredbe te, s druge strane, da je povrijedila izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 koji se odnosi osobito na zaštitu svrhe istraga.
17.
Potonji tužbeni razlog dijelio se na tri dijela. Kao prvo, LPN je prigovorio Komisiji da je nezakonito propustila konkretno i pojedinačno ispitati i obrazložiti primjenjuje li se i u kojoj mjeri to izuzeće na svaki od dokumenata kojima se tražio pristup. Kao drugo, Komisija je pogriješila što nije ocijenila treba li odobriti barem djelomični pristup navedenim dokumentima. Kao treće, Komisija je povrijedila javne interese, kao što se navode u zahtjevu za pristup.
18.
Opći sud utvrdio je da je u trenutku donošenja sporne odluke u tijeku bio postupak zbog povrede obveze i da je Komisija, načelno, imala pravo pozvati se na izuzeće sa zaštitom svrhe istraga predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 (
7
).
19.
Prema njegovom mišljenju, iz obrazloženja sporne odluke proizlazi da se Komisija u biti oslonila na načelo, koje je priznao Sud u novijoj sudskoj praksi, kojim se predmetnoj instituciji dopušta da ne provede konkretno i pojedinačno ispitivanje svakog od predmetnih dokumenata, zbog toga što ti dokumenti pripadaju istoj kategoriji dokumenata koji su obuhvaćeni područjem primjene izuzeća predviđenog u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 (
8
). Komisija je na temelju toga uskratila pristup svim dokumentima iz spisa postupka zbog povrede obveze u području prava okoliša, koji je u tijeku.
20.
Osim toga, Opći sud podsjetio je da je sporna odluka donesena i na temelju Uredbe br. 1049/2001 i na temelju Uredbe br. 1367/2006 te da je potrebno ispitati, kao prvo, može li se potonjom uredbom izmijeniti doseg obveze Komisije da provede konkretno i pojedinačno ispitivanje na temelju Uredbe br. 1049/2001, kao što tvrdi LPN i intervenijenti (
9
).
A – Učinak Uredbe br. 1367/2006 na doseg obveze ispitivanja Komisije
21.
Opći sud utvrdio je da postoji više izuzeća od obveze Komisije da konkretno i pojedinačno ispita dokumente kojima se traži pristup. To vrijedi kad je očito da pristup treba odbiti (npr. ako su određeni dokumenti očito u potpunosti obuhvaćeni izuzećem od prava na pristup), ili naprotiv, odobriti (zato što su određeni dokumenti očito u potpunosti dostupni), ili kad su predmetni dokumenti već bili predmet konkretne i pojedinačne ocjene Komisije u sličnim okolnostima (
10
).
22.
Prema mišljenju Općeg suda, „u načelu je predmetnoj instituciji dopušteno temeljiti odluke na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se općenita razmatranja slične vrste mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi, pod uvjetom da u svakom slučaju provjeri primjenjuju li se razmatranja koja su obično primjenjiva na određenu vrstu dokumenata stvarno na određeni dokument čije se otkrivanje traži” (
11
).
23.
Opći sud ocijenio je da ni uvodne izjave ni odredbe Uredbe br. 1367/2006 ne sadržavaju navod na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da se prethodno navedene opće pretpostavke (
12
) ne mogu primijeniti na zahtjev za pristup informacijama o okolišu (
13
).
24.
Iako se člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006 predviđa restriktivno tumačenje izuzeća od prava na pristup i odvagivanja različitih interesa, [Opći sud] presudio je da „to nema utjecaj na pitanje treba li predmetna institucija ili ne treba provesti konkretno i pojedinačno ispitivanje zatraženih dokumenata ili informacija” (
14
). Prema mišljenju Općeg suda „uvjeti utvrđeni sudskom praksom, pod kojima se toj instituciji, iznimno, dopušta da ne provede konkretno i pojedinačno ispitivanje, primjenjuju se mutatis mutandis kad predmetni dokumenti očito ulaze u istu kategoriju koja može biti obuhvaćena jednim od izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001. Naime, u skladu s načelima sudske prakse, iako iz prve rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 proizlazi da se pretpostavka postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje informacija o emisijama u okoliš ne primjenjuje u okviru postupka zbog povrede obveze koji je u tijeku, svi dokumenti proizašli iz tog postupka zbog povrede obveze mogu biti zaštićeni kao kategorija” (
15
).
B – Ispunjavanje obveze Komisije da ispita predmetne dokumente
25.
Opći sud utvrdio je da je u ovom slučaju očito, s jedne strane, da svi predmetni dokumenti, u pogledu njihova cjelokupnog sadržaja, pripadaju istoj kategoriji dokumenata i, s druge strane, da pristup toj kategoriji dokumenata treba odbiti na temelju navedenog izuzeća. Prema njegovom mišljenju, Komisija nije mogla odobriti pristup samo jednom od tih dokumenata ili dijelu njihovog sadržaja, a da se time ne dovedu u pitanje pregovori s portugalskim tijelima, koji su bili u tijeku. Ocijenio je da je otkrivanje, makar i djelomično, predmetnih dokumenata stvarno moglo ugroziti zaštitu svrhe istrage Komisije o navodnim povredama obveza Portugalske Republike povezanih s projektom brane (
16
).
26.
Osim toga, Opći sud odbio je argument LPN‑a i intervenijenata, koji su tvrdili da Komisija, kad bi joj bilo dopušteno da ne provede konkretno i pojedinačno ispitivanje sadržaja svakog od predmetnih dokumenata, ne bi mogla u dovoljnoj mjeri uzeti u obzir javni interes za otkrivanje u smislu druge rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 (
17
).
27.
Opći sud dodao je da je položaj podnositelja pritužbe u okviru postupaka zbog povrede obveze, u smislu komunikacije Komisije Europskom parlamentu i europskom ombudsmanu o odnosu prema podnositelju pritužbe u području povreda prava Zajednice (COM(2002) 141 final) (
18
), u bitnome različit od njihovog položaja, primjerice u okviru postupka primjene pravila Zajednice o tržišnom natjecanju tijekom kojeg podnositelji pritužbe imaju posebna postupovna jamstva, poštovanje kojih podliježe djelotvornom sudskom nadzoru u okviru tužbe protiv odluke o odbijanju pritužbe (
19
).
28.
Opći sud istaknuo je da zainteresirane stranke imaju pravo dokazivati da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen navedenom pretpostavkom ili da, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tog dokumenta (
20
). Međutim, prema mišljenju Općeg suda, ni LPN ni intervenijenti nisu iznijeli dokaze kojima se može dovesti u pitanje osnovanost ocjene da su svi predmetni dokumenti obuhvaćeni izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 (
21
).
C – Prevladavajući javni interes za otkrivanje
29.
Opći sud smatrao je da se, s obzirom na to da je u trenutku donošenja sporne odluke, u tijeku bio postupak zbog povrede obveze pokrenut protiv Portugalske Republike, opća pretpostavka o postojanju prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje na temelju prve rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 nije mogla primijeniti u ovom slučaju, tako da nije bilo potrebno ni odlučivati o tome sadrže li predmetni dokumenti informacije koje se stvarno odnose na „emisije” u okoliš (
22
). Opći sud odlučio je da se, suprotno očitovanjima LPN‑a i intervenijenata, prva rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, kao lex specialis u odnosu na Uredbu br. 1049/2001, isključuje veća transparentnost u području okoliša radi odvagivanja različitih interesa u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, kad su predmetni dokumenti dio spisa postupka zbog povrede obveze (
23
).
30.
Osim toga, prema mišljenju Općeg suda, članak 6. stavak 1. druga rečenica Uredbe br. 1367/2006 „odnosi se samo na obvezu restriktivnog tumačenja ostalih izuzeća, osim onih navedenih u prvoj rečenici članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, odnosno osim onih predviđenih u prvoj i trećoj alineji članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001” (
24
). Prema njegovom mišljenju i „druga rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 odnosi se samo na ‚javni interes’ za otkrivanje, a ne na ‚prevladavajući’ javni interes u smislu članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br. 1049/2001” (
25
). Stoga treba „odbiti argument LPN‑a i intervenijenata prema kojem, u ovom slučaju, načela veće transparentnosti, javnog pristupa dokumentima, boljeg sudjelovanja građana u postupku odlučivanja te veće legitimnosti, ipak predstavljaju javni interes, čak i prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje predmetnih dokumenata” (
26
).
31.
Konačno, Opći sud utvrdio je da ni LPN ni intervenijenti nisu bili sposobni utvrditi, osim interesa navodne veće transparentnosti u području okoliša, drugi mogući prevladavajući interes, koji bi Komisija trebala uzeti u obzir za potrebe primjene u ovom slučaju članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br. 1049/2001, niti su bili sposobni objasniti odnose li se i u kojoj mjeri tražene informacije na emisije u okoliš u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 (
27
).
V – Postupak pred Sudom
32.
Rješenjem predsjednika Suda od 27. veljače 2012., dvije žalbe spojene su za potrebe pisanog i usmenog postupka te donošenja presude.
33.
Rješenjem predsjednika Suda od 27. travnja 2012. Saveznoj Republici Njemačkoj odobrena je intervencija u potporu zahtjeva Komisije. Rješenjem predsjednika Suda od 10. srpnja 2012., Republici Estoniji odobrena je intervencija u potporu zahtjeva Republike Finske te podnošenje očitovanja tijekom usmenog postupka.
34.
Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska, intervenijenti u prvostupanjskom postupku, podupiru zahtjeve LPN‑a i Republike Finske.
35.
Pisana očitovanja podnijeli su LPN, Republika Finska, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Švedska i Komisija. Usmena očitovanja podnijeli su žalitelji i intervenijenti, uključujući Republiku Estoniju, na raspravi održanoj 29. svibnja 2013.
VI – Žalbe
36.
LPN i Republika Finska ističu tri glavna žalbena razloga u prilog svojoj žalbi.
37.
Njihov prvi žalbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Njihov drugi žalbeni razlog temelji se na povredi druge rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006. Njihov treći žalbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br. 1049/2001.
38.
Osim toga, LPN tvrdi da je odluka o troškovima u točkama 141. i 143. pobijane presude zahvaćena s više pogrešaka koje se tiču prava. LPN dodaje da pobijana presuda sadržava dvije nedosljednosti koje se odnose na utvrđivanje sporne odluke.
VII – Analiza
39.
Prije ispitivanja žalbenih razloga koje su LPN i Republika Finska istaknuli u prilog svojoj žalbi, treba odgovoriti na argument koji je iznio LPN u svojoj žalbi u pogledu njegovog statusa nevladine organizacije u području okoliša. Prema mišljenju LPN‑a, zahtjev za pristup dokumentima povezanih s državnim potporama, koji je podnijela stranka koja brani svoje privatne interese, kao što je zahtjev u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 29. lipnja 2010. Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (
28
), ne može se izjednačiti sa zahtjevom kao u ovom predmetu, koji s jedne strane, potječe od organizacije koja brani javne interese, zbog čega ima poseban interes aktivno sudjelovati u postupku zbog povrede obveze i, s druge strane, koji se odnosi na dokumente povezane s emisijama u okoliš, što je slučaj posebno predviđen Uredbom br. 1367/2006.
40.
Prema mojem mišljenju, Opći sud je pravilno u točki 137. pobijane presude zaključio da pravo na pristup dokumentima ne ovisi o prirodi pojedinačnog interesa koji može ili ne mora imati podnositelj zahtjeva za dobivanje zatražene informacije.
41.
Iz presude Suda od 1. veljače 2007. Sison/Vijeće (
29
) proizlazi da je cilj Uredbe br. 1049/2001 dati pravo na javni pristup općenito dokumentima institucija, a ne propisivati pravila za zaštitu posebnog interesa za pristup nekom od tih dokumenata, koji bi mogla imati neka osoba (
30
). U toj presudi Sud je odlučio da se Uredbom br. 1049/2001 ne predviđa uzimanje u obzir određenih posebnih interesa na koje bi se mogla pozvati neka osoba radi dobivanja pristupa određenom dokumentu (
31
). Smatram da se isto rasuđivanje primjenjuje na odredbe Uredbe br. 1367/2006 koje se primjenjuju u ovom slučaju, čiji je cilj dati pravo na javni pristup (
32
) informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucija ili tijela Unije.
42.
Stoga se posebni status LPN‑a ne može uzeti u obzir u okviru primjene članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
A – Prvi žalbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001
1. Argumentacija
43.
LPN smatra da je Opći sud pogrešno protumačio članak 4. Uredbe br. 1049/2001. Navodi da spis u ovom slučaju sadržava različite vrste dokumenata i da je potpuno pogrešno i neproporcionalno tvrditi da u okviru postupka zbog povrede obveze koji je u tijeku „svi dokumenti proizašli iz tog postupka zbog povrede obveze mogu biti zaštićeni kao kategorija” (
33
).
44.
Republika Finska osporava načelnu postavku u pobijanoj presudi, prema kojoj se na temelju izuzeća radi zaštite svrhe inspekcija, istraga i revizija iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 svi dokumenti povezani s postupkom zbog povrede obveze mogu zaštiti kao kategorija, tako da institucija može uskratiti pristup svim tim dokumentima na temelju opće pretpostavke prema kojoj otkrivanje sadržaja takvih dokumenata u načelu šteti zaštiti svrhe istraga.
45.
LPN i Republika Finska smatraju da se gore navedena presuda Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, koja se odnosi na državne potpore, ne može primijeniti u ovom slučaju.
46.
Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska smatraju da je Opći sud povrijedio članak 4. stavak 2. treću alineju Uredbe br. 1049/2001 time što je primijenio opću pretpostavku kako bi isključio pristup svim dokumentima povezanih s postupkom zbog povrede obveze. Naprotiv, smatraju da je Komisija obvezna provjeriti in concreto bi li otkrivanje svakog od dokumenata ugrozilo svrhu istraga. Tvrde da je Sud primijenio opće pretpostavke u vrlo ograničenim slučajevima i zbog jasno definiranih razloga, koji nisu primjenjivi u ovom slučaju.
47.
Savezna Republika Njemačka i Komisija smatraju da treba primijeniti opću pretpostavku prema kojoj bi otkrivanje dokumenata povezanih s postupcima zbog povrede obveze ugrozilo zaštitu svrhe istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Tvrde da bi spremnost na suradnju u ozračju povjerenja bila ugrožena kad bi se otkrili dokumenti koje razmjenjuju Komisija i predmetna država članica. Prema mišljenju Komisije i Savezne Republike Njemačke, u predmetnom slučaju treba po analogiji primijeniti gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, s obzirom na to da je postupak nadzora državnih potpora inačica postupka zbog povrede obveze, prilagođena posebnim problemima koje državne potpore predstavljaju za tržišno natjecanje na zajedničkom tržištu.
2. Ocjena
48.
Kao prvo, treba podsjetiti da je LPN zatražio pristup svim dokumentima u upravnom spisu postupka zbog povrede obveze, koji je pokrenut na temelju članka 258. UFEU‑a protiv Portugalske Republike u području prava okoliša. Taj zahtjev podnesen je kad je upravni postupak bio u tijeku. U spornoj odluci Komisija je odbila LPN‑u dostaviti tražene dokumente, pozivajući se na izuzeće od prava na pristup, predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, koje se temelji na zaštiti svrhe inspekcija, istraga i revizija. Tako Komisija nije za svaki zatraženi dokument provjerila bi li njegovo otkrivanje ugrozilo svrhu istrage koja je pokrenuta na temelju članka 258. UFEU‑a protiv Portugalske Republike jer je općenito smatrala da bi otkrivanje svih dokumenata u toj fazi ugrozilo postupak zbog povrede obveze.
49.
Taj pristup prihvaćen je u pobijanoj presudi.
50.
Opći sud smatrao je da je, s obzirom na to da je u trenutku donošenja sporne odluke postupak zbog povrede obveze bio u tijeku, Komisija mogla poći od načela da se opća pretpostavka prema kojoj bi otkrivanje dokumenata iz upravnog spisa ugrozilo zaštitu svrhe istraga primjenjuje na sve predmetne dokumente (
34
).
51.
U predmetnim žalbama ne osporava se da je, kao što je pojašnjeno u točki 101. pobijane presude, Komisija u načelu imala pravo pozvati se na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 u pogledu zaštite svrhe istraga, s obzirom na to da je u trenutku podnošenja predmetnog zahtjeva bio u tijeku postupak zbog povrede obveze. Naprotiv, sporne su priroda i opseg provjere koju je Komisija izvršila prilikom primjene tog izuzeća na predmetne dokumente te, osobito, pitanje je li ta institucija bila obvezna konkretno i pojedinačno ispitati sadržaj svakog od dokumenata ili se, naprotiv, mogla samo osloniti na opću pretpostavku ugrožavanja zaštite svrhe postupka koja se primjenjuje na sve tražene dokumente.
52.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija (
35
). Međutim, to je pravo ipak podložno određenim ograničenjima utemeljenim na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretno, i u skladu s uvodnom izjavom 11., u članku 4. navedene uredbe predviđa se da institucije odbiju pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom. Stoga, kad Komisija odluči odbiti pristup dokumentu čije se otkrivanje od nje zahtijevalo, načelno je dužna objasniti na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 koje navodi ta institucija. S obzirom na to da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je strogo tumačiti i primjenjivati (
36
).
53.
Iz te sudske prakse proizlazi da je, radi poštovanja vodećeg načela transparentnosti, Komisija u načelu bila obvezna ne samo konkretno i pojedinačno ispitati svaki od dokumenata koje je zatražio LPN kako bi utvrdila bi li njihovo otkrivanje stvarno ugrozilo svrhu istrage pokrenute na temelju članka 258. UFEU‑a protiv Portugalske Republike nego i objasniti za svaki od predmetnih dokumenata kako bi potpuno ili djelomično otkrivanje tih dokumenata moglo ugroziti tu svrhu.
54.
Međutim, kao što je Opći sud naveo u točki 113. i sljedećim pobijane presude, postoje iznimke, koje proizlaze iz sudske prakse, u pogledu obveze Komisije da konkretno i pojedinačno ispita dokumente kojima se traži pristup.
55.
Na temelju te sudske prakse (
37
), pojedinačno i konkretno ispitivanje svakog dokumenta ne mora biti potrebno ako je zbog posebnih okolnosti predmeta očito da pristup treba odbiti ili da ga, upravo suprotno, treba odobriti. U takvim slučajevima, predmetna institucija može se osloniti na opću pretpostavku koja se primjenjuje na određene kategorije dokumenata s obzirom na to da se općenita razmatranja slične vrste općenito mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste naravi (
38
).
56.
Novijom sudskom praksom predviđa se da, kad je pristup uskraćen na temelju jedne takve opće pretpostavke, zainteresirane stranke mogu, ako žele, dokazivati da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen navedenom pretpostavkom ili da, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tog dokumenta (
39
).
57.
U tom pogledu, napominjem da mogućnost primjene općih pretpostavki koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, umjesto pojedinačnog i konkretnog ispitivanja svakog dokumenta prije uskraćivanja pristupa, nije beznačajna. Zbog nje se ograničuje ne samo temeljno načelo transparentnosti utvrđeno u članku 11. UEU‑a, članku 15. UFEU‑a i Uredbi br. 1049/2001, nego se i u stvarnosti ograničava pristup predmetnim dokumentima. Stoga smatram da se primjena tih pretpostavki treba temeljiti na čvrstim i uvjerljivim razlozima. Sud je dosad izričito priznao mogućnost primjene takvih općih pretpostavku u tri posebne okolnosti, odnosno u postupcima nadzora državnih potpora (
40
), postupcima nadzora koncentracija (
41
) i postupcima koji su u tijeku pred sudovima Unije (
42
).
58.
Najprije, u gore navedenoj presudi Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, Sud je dopustio da se opća pretpostavka primijeni na uskraćivanje pristupa dokumentima povezanima s postupcima nadzora državnih potpora. Sud je odlučio da za potrebe tumačenja izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 treba uzeti u obzir okolnost da zainteresirane stranke (
43
), osim države članice odgovorne za dodjelu potpore, na temelju Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
44
) nemaju pravo uvida u dokumente iz upravnog spisa Komisije. Sud je smatrao da bi sustav nadzora državnih potpora bio doveden u pitanje kad bi te zainteresirane stranke mogle dobiti pristup predmetnim dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001.
59.
Sud je potom u gore navedenim presudama Komisija/Éditions Odile Jacob i Komisija/Agrofert Holding, dopustio da se opća pretpostavka iskoristi i za uskraćivanje pristupa dokumentima povezanima s postupkom nadzora koncentracija između poduzetnika, zbog toga što se propisima koji uređuju taj postupak predviđaju stroga pravila o obradi informacija koje su pribavljene ili utvrđenja koja su ustanovljena u okviru takvog postupka.
60.
Prema mišljenju Suda, opći pristup, na temelju Uredbe br. 1049/2001, dokumentima razmijenjenima između Komisije i podnositelja prijave ili trećih strana u okviru tog postupka ugrozio bi ravnotežu koju je zakonodavac Unije želio osigurati uredbom o koncentracijama između obveze predmetnih poduzetnika da Komisiji dostave poslovno osjetljive informacije kako bi joj omogućili da ocijeni usklađenost planirane koncentracije s unutarnjim tržištem, s jedne strane, i jamstva pojačane zaštite tako dostavljenih informacija Komisiji na temelju zahtjeva profesionalne i poslovne tajne, s druge strane (
45
). Prema mišljenju Suda, iz prethodno navedenog proizlazi da postoji opća pretpostavka da bi otkrivanje predmetnih dokumenata u načelu ugrozilo zaštitu poslovnih interesa poduzetnika uključenih u koncentracije, kao i zaštitu svrhe istraga koje se odnose na postupak nadzora tih koncentracija (
46
).
61.
Konačno, u gore navedenoj presudi Švedska i dr./API i Komisija, Sud je smatrao da treba priznati postojanje opće pretpostavke prema kojoj otkrivanje podnesaka koje je institucija podnijela u okviru sudskog postupka ugrožava zaštitu tog postupka u smislu članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 dok je navedeni postupak u tijeku (
47
).
62.
Prema mišljenju Suda, okolnost da se Uredbom br. 1049/2001 nalaže obveza transparentnosti određenim institucijama ne smije dovesti do toga da postupovni položaj tih institucija u okviru sudskih postupaka koji su u tijeku bude ugrožen s obzirom na načelo jednakosti oružja. Sud je usto, na temelju načela dobrog sudovanja, smatrao da je isključenje sudbene djelatnosti iz područja primjene prava na pristup dokumentima bez razlikovanja različitih faza postupka opravdano s obzirom na potrebu da se tijekom cijelog sudskog postupka osigura nesmetano odvijanje rasprave između stranaka i vijećanje dotičnog suda o predmetu. Osim toga, Sud je, oslanjajući se po analogiji na gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, presudio da je takva pretpostavka opravdana i s obzirom na činjenicu da ni Statutom Suda Europske unije ni poslovnicima sudova Unije nije propisano pravo trećih strana na pristup podnescima podnesenima Sudu u okviru sudskih postupaka.
63.
LPN i Republika Finska tvrde da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je utvrdio da se rasuđivanje Suda u gore navedenoj presudi Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau za postupke nadzora državnih potpora primjenjuje i na postupke zbog povrede obveze. Ne dijelim to mišljenje.
64.
Ne samo iz gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, nego i iz gore navedenih presuda Komisija/Éditions Odile Jacob i Komisija/Agrofert Holding proizlazi da je Sud dopustio primjenu općih pretpostavki za uskraćivanje pristupa dokumentima povezanima s postupkom nadzora državnih potpora ili koncentracija, osobito na temelju postojanja strogih pravila kojima se ograničava pristup spisu u tim postupcima. Drugim riječima, iako Sud, kao ni zakonodavac Unije, nije ustanovio nikakvu hijerarhiju predmetnih pravnih pravila (
48
), ograničio je primjenu općih odredbi Uredbe br. 1049/2001 tim općim pretpostavkama ako pristup dokumentima iz upravnog spisa ugrožava poseban cilj pravila kojima je svrha jamčiti učinkovitost postupaka nadzora državnih potpora i koncentracija.
65.
Iako je za opravdanje primjene takvih općih pretpostavki postojanje tih posebnih pravila kojima se ograničava javni pristup upravnom spisu u okviru određenih postupaka imalo određeno značenje u rasuđivanju Suda ne samo u gore navedenoj presudi Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, nego i u gore navedenim presudama Komisija/Éditions Odile Jacob i Komisija/Agrofert Holding (
49
), smatram, suprotno argumentima LPN‑a i Republike Finske, da ta okolnost nije bila sama po sebi odlučujuća.
66.
Naime, primjena tih općih pretpostavki prijeko je potrebna kako bi se osiguralo pravilno odvijanje predmetnih postupaka i jamčilo da njihove svrhe nisu ugrožene.
67.
U tom pogledu napominjem da se u gore navedenoj presudi Švedska i dr./API i Komisija Sud prije svega oslonio na načelo jednakosti oružja i potrebu osiguranja dobrog odvijanja postupka kako bi opravdao primjenu tih općih pretpostavki. Nepostojanje prava trećih strana na pristup podnescima podnesenima Sudu u okviru sudskih postupaka u toj se presudi samo podredno razmatralo kako bi se opravdalo isključenje sudbene djelatnosti kao takve iz područja primjene Uredbe br. 1049/2001.
68.
Iz toga slijedi da je povezujući čimbenik u rasuđivanju Suda u svim tim presudama (
50
) bila činjenica da je pristup dokumentima određenih postupaka u potpunosti nespojiv s njihovim dobrim odvijanjem i da bi ih mogao ugroziti. Osim toga, iz gore navedenih presuda Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, Komisija/Éditions Odile Jacob i Komisija/Agrofert Holding proizlazi da su općom pretpostavkom za uskraćivanje pristupa obuhvaćeni svi neobjavljeni dokumenti povezani s upravnim spisom predmetnih postupaka.
69.
Smatram da je taj povezujući čimbenik primjenjiv i na predsudsku fazu postupka zbog povrede obveze uređene člankom 258. UFEU‑a, iako taj postupak nije posve jednak postupku u području nadzora državnih potpora ili koncentracija ili sudskom postupku, s obzirom na to da potonji postupci nisu ni međusobno jednaki.
70.
Međutim, ipak treba primijetiti posebnu vezu koja postoji između postupka zbog povrede obveze i postupka u području nadzora državnih potpora, čija je svrha osigurati da države članice poštuju pravo Unije. U slučaju negativne odluke u pogledu nezakonite potpore, člankom 108. stavkom 2. drugim podstavkom UFEU‑a oslobađa se Komisiju od predsudske faze predviđene u članku 258. UFEU‑a te, ako je protekao rok koji je za državu članicu određen u negativnoj odluci Komisije (
51
), Komisija može predmet izravno uputiti Sudu (
52
). Iz toga slijedi da, na temelju članka 108. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a, negativna odluka Komisije o nezakonitoj potpori na neki način zamjenjuje predsudsku fazu postupka zbog povrede obveze.
71.
Također treba podsjetiti da, kao i u postupcima povezanima s državnim potporama ili koncentracijama, Komisija tijekom cijelog postupka zbog povrede obveze ima središnju ulogu. Naime, Komisija kao čuvarica UFEU‑a ima široku marginu prosudbe, pri čemu samostalno odlučuje o primjerenosti pokretanja predsudskog postupka slanjem pisma opomene te o njegovom nastavljanju slanjem obrazloženog mišljenja (
53
). Cilj tog predsudskog postupka je, omogućavanjem državama članicama da iznesu svoju obranu, postići poštovanje prava Unije i time, ako je moguće, izbjeći sudski postupak.
72.
Slažem se uostalom s utvrđenjem Općeg suda u točki 126. pobijane presude da je ta predsudska faza postupka zbog povrede obveze po prirodi dvostrana, između Komisije i predmetne države članice, i to unatoč tome što je, kao u ovom slučaju, mogla biti pokrenuta pritužbom, zato što mogući podnositelj pritužbe, u svakom slučaju, u nastavku postupka zbog povrede obveze nema nikakva prava (
54
). Kao što ističe Komisija u spornoj odluci „u okviru postupka zbog povrede obveze trebalo bi vladati ozračje uzajamnog povjerenja između Komisije i dotične države članice kako bi im se omogućilo da započnu postupak pregovaranja i kompromisa radi sporazumnog rješenja spora umjesto pokretanja postupka pred Sudom”.
73.
Osim toga, iako predsudski postupak koji prethodi tužbi zbog povrede obveze nije u potpunosti jednak sudskom postupku, može dovesti do njega s obzirom na to da Komisija na temelju tog postupka može uputiti predmet Sudu kako bi Sud utvrdio povredu obveze zbog koje Komisija prigovara dotičnoj državi članici (
55
).
74.
Jedina svrha da se sačuva integritet odvijanja postupka zbog koje je Sud priznao opću pretpostavku u području nadzora državnih potpora (
56
) ili koncentracija (
57
) ili u sudskom postupku (
58
) čini mi se stoga primjenjivom i na predsudsku fazu postupka zbog povrede obveze.
75.
Stoga smatram da čak i djelomični javni pristup dokumentima povezanima s tim postupkom, kad je on u tijeku, ugrožava ostvarivanje njegovih ciljeva te stoga opravdava primjenu opće pretpostavke, kao što je pretpostavka koju je Sud priznao u drugim postupcima.
76.
LPN i Republika Finska pravilno su tvrdile da je sadržaj spisa u postupku zbog povrede obveze u području okoliša nužno različit i da može, osim dokumenata koje su razmijenile Komisija i predmetna država članica, obuhvaćati i, primjerice, samo tehničke i znanstvene studije. U ovom slučaju Opći sud utvrdio je da su u predmetnom spisu bili samo dokumenti koje su razmijenile Komisija i država članica (
59
). Međutim, čak i da to nije bio slučaj, iako je točno da dokumenti Komisije u okviru postupka zbog povrede obveze mogu nedvojbeno biti različite prirode i da svaki postupak zbog povrede obveze koji je pokrenut protiv države članice ima svoje posebnosti, to ni na koji način ne umanjuje potrebu da se zaštiti dobro odvijanje tog postupka ograničavanjem intervencija trećih strana. Iz tog slijedi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 121. pobijane presude utvrdio da dokumenti povezani sa spisom postupka zbog povrede obveze koji je u tijeku, predstavljaju jedinstvenu kategoriju za potrebe primjene opće pretpostavke za uskraćivanje pristupa na temelju izuzeća na koje se pozvala Komisija.
77.
Također je važno podsjetiti da se na temelju članka 4. stavka 7. Uredbe br. 1049/2001 izuzeće može primijeniti samo za razdoblje tijekom kojega je zaštita opravdana na temelju sadržaja dokumenta (
60
). Kad je postupak zatvoren, treba odobriti pristup spisu, ako nijedno drugo izuzeće iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 nije primjenjivo.
78.
U ovom slučaju, iz točaka 28. do 35. pobijane presude jasno proizlazi da je LPN, nakon što je 28. veljače 2008. zatvoren postupak povodom njegove pritužbe u pogledu projekta brane bez poduzimanja daljnjih mjera, dobio pristup gotovo svim traženim dokumentima (
61
).
79.
Stoga predlažem Sudu da odbije prvi žalbeni razlog kao neosnovan.
B – Drugi žalbeni razlog koji se temelji na povredi druge rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006
1. Argumentacija
80.
Suprotno tvrdnjama Općeg suda u točkama 113. do 117. pobijane presude, LPN tvrdi da se pažljivim čitanjem članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 Komisiju ne oslobađa obveze da „konkretno i pojedinačno ispita dokumente kojima se traži pristup” (
62
). Tvrdi da iako su istrage izuzete u prvom dijelu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, one su neizbježno i logično obuhvaćene drugim dijelom tog članka. Prema mišljenju LPN‑a, s obzirom na to da se ne može pretpostaviti da ne postoji prevladavajući javni interes za uskraćivanje pristupa dokumentima obuhvaćenima istragama, treba strogo tumačiti moguće razloge za to uskraćivanje tako da se analizira prevladava li javni interes za otkrivanje informacija o okolišu u ovom slučaju nad mogućim drugim interesima koje bi trebalo zaštititi ne‑otkrivanjem i da se provjeri, in concreto, jesu li informacije iz zatraženih dokumenata povezane s emisijama u okoliš ili nisu.
81.
Republika Finska, koju podupiru Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska, tvrdi da je u točki 136. pobijane presude Opći sud pogrešno protumačio drugu rečenicu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, time što je smatrao da se ta odredba „odnosi samo na obvezu restriktivnog tumačenja ostalih izuzeća, osim onih navedenih u prvoj rečenici članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, ‑odnosno‑ osim onih predviđenih u članku 4. stavku 2. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001”.
82.
Komisija tvrdi da je zakonodavac Unije, time što je iz pravne pretpostavke iz prve rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 isključio istrage mogućih povreda prava Unije, očito nastojao uzeti u obzir njihovu posebnost. Stoga bi postojanje mogućeg prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje trebalo ispitati u okviru mjerila iz Uredbe br. 1049/2001 te se iz Uredbe br. 1367/2006 ne može zaključiti da bi postupke zbog povrede obveze u području okoliša trebalo rješavati drugačije od istih postupaka u drugim područjima u pogledu opće pretpostavke da bi otkrivanje dokumenata iz tih spisa ugrozilo svrhu istrage.
83.
Savezna Republika Njemačka tvrdi da se drugom rečenicom članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 ne mijenja kriterij ocjene u pogledu uskraćivanja pristupa dokumentima iz postupka u tijeku zbog povrede obveze u području okoliša koji je uređen Uredbom br. 1049/2001. Naime, tom se odredbom samo ponavlja zahtjev, koji su postavili sudovi Unije, da se razlozi odstupanja tumače restriktivno i da se u navedenoj ocjeni uzmu u obzir okolišni interesi.
2. Ocjena
84.
Ovaj žalbeni razlog odnosi se na tumačenje članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, a posebno na to utječu li pravila u području pristupa informacijama u području okoliša na to treba li Komisija konkretno i pojedinačno ispitati dokumente povezane s upravnim spisom postupka zbog povrede obveze u području okoliša.
85.
Smatram da je Opći sud u točki 105. pobijane presude pravilno naveo da „je [Uredba br. 1367/2006] lex specialis u odnosu na Uredbu br. 1049/2001, jer zamjenjuje, mijenja ili pojašnjava odredbe potonje uredbe kad se zahtjev za pristup informacijama odnosi na ‚informacije o okolišu’ ili na informacije ‚koje se odnose na emisije u okoliš’” (
63
).
86.
Iz članka 3. Uredbe br. 1367/2006 jasno proizlazi da se Uredba br. 1049/2001 primjenjuje na svaki zahtjev za pristup informacijama o okolišu koje se nalaze u posjedu institucije Unije. Iz toga slijedi da je doseg Uredbe br. 1367/2006 u području pristupa informacijama vrlo ograničen jer su izmjene Uredbe br. 1049/2001 vrlo specifične.
87.
Uvodnim izjavama 15. i člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006 pojašnjava se odnos između izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 i odredaba Uredbe br. 1367/2006.
88.
Iz uvodne izjave 15. Uredbe br. 1367/2006 prije svega proizlazi da se, u načelu, izuzeća predviđena člankom 4. Uredbe br. 1049/2001 trebaju u potpunosti primjenjivati, podložno posebnim odredbama Uredbe br. 1367/2006.
89.
Prvom rečenicom članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 osnažuje se primjena načela transparentnosti „što se tiče odredaba prve i treće alineje članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš” time što se propisuje da se njihovo otkrivanje smatra pitanjem od prevladavajućeg društvenog interesa.
90.
Međutim, određena izuzeća predviđena u članku 4. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, odnosno „istrage, posebno one koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice”, člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006 izričito su isključena iz primjene načela veće transparentnosti. Pretpostavka postojanja prevladavajućeg javnog interesa za otkrivanje ne primjenjuje se na informacije sadržane u upravnom spisu postupka zbog povrede obveze, iako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš.
91.
Ostaje opet pitanje jesu li ti postupci obuhvaćeni drugom rečenicom navedenog članka 6. stavka 1. U skladu s tom drugom rečenicom, kad se radi o „ostalim izuzećima” iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001, razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.
92.
LPN i Republika Finska smatraju da „ostala izuzeća”, sama po sebi, nužno uključuju postupke zbog povrede obveze zato što se prva rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 ne primjenjuje na njih. To bi u načelu obvezivalo Komisiju da pojedinačno i konkretno ispita sve dokumente iz upravnog spisa postupka zbog povrede obveze u području okoliša i spriječilo primjenu opće pretpostavke.
93.
Ne slažem se s takvim tumačenjem predmetne odredbe.
94.
Prije svega smatram da iz teksta druge rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, ali i opće strukture i svrhe te odredbe (
64
), jasno proizlazi da se ona primjenjuje samo na izuzeća koja nisu navedena u prvoj rečenici te odredbe. Međutim, u prvoj rečenici članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 izričito se navode postupci zbog povrede obveze (
65
), iako zato da bi bili iznimka od odredaba članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
95.
Odredbe prve i druge rečenice članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 jasno pokazuju izričitu namjeru zakonodavca Unije da postupke zbog povrede obveze u potpunosti isključi iz područja primjene članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
96.
Iz toga slijedi da se samo odredbe Uredbe br. 1049/2001 primjenjuju na pristup dokumentima povezanima s upravnim spisom postupka zbog povrede obveze u području okoliša i da druga rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 ne utječe na to treba li Komisija konkretno i pojedinačno ispitati te dokumente. Osim toga, budući da se članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 ne primjenjuje na postupke zbog povrede obveze, Komisija nije obvezna ispitati odnose li se tražene informacije na emisije u okoliš u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
97.
Podredno, smatram da čak i kad bi Sud trebao utvrditi da se druga rečenica članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 primjenjuje na postupke zbog povrede obveze ishod predmetnog žalbenog razloga ne bi se promijenio. Tom se odredbom, kao ustaljenom sudskom praksom Suda u pogledu članka 4. Uredbe br. 1049/2001 (
66
), podsjeća na obvezu restriktivnog tumačenja razloga za odbijanje, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija, te se tumačenju ili primjeni članka 4. Uredbe br. 1049/2001, u tom pogledu ne dodaje ništa što bi bilo relevantno za potrebe ovog predmeta ili pitanja primjenjivosti opće pretpostavke.
98.
Naime, iz točaka 73. i 74. gore navedene presude Švedska i dr./API i Komisija jasno proizlazi da restriktivno tumačenje i primjena izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 ne sprječavaju primjenu općih pretpostavki na određene kategorije dokumenata.
99.
Osim toga, smatram da je obveza da se uzme obzir „moguća povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš” jasno povezana s obvezom restriktivnog tumačenja razloga za odbijanje pristupa, i da je povećava. Međutim, ponovno smatram da ni ta obveza ne sprječava primjenu općih pretpostavki na određene kategorije dokumenata.
100.
Stoga smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 136. pobijane presude presudio da „u okviru primjene izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, ni LPN ni intervenijenti ne mogu se učinkovito pozvati na drugu rečenicu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006” te da Sud treba odbiti drugi žalbeni razlog kao neosnovan.
C – Treći žalbeni razlog koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br.1049/2001
1. Argumentacija
101.
LPN, Republika Finska, Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska tvrde da je analiza Općeg suda, u točkama 132. do 138. pobijane presude, o postojanju prevladavajućeg javnog interesa pogrešna.
102.
U biti, Opći sud pogrešno je ocijenio da je sporna odluka u skladu s člankom 4. stavkom 2. in fine Uredbe br. 1049/2001 (
67
), iako Komisija nije provjerila postoji li prevladavajući javni interes, što je trebala učiniti (po službenoj dužnosti, kao što smatra Kraljevina Švedska) na temelju navedenog članka 4. stavka 2. in fine, jer se člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006 u tom pogledu ne predviđa nikakvo izuzeće.
103.
Komisija osporava te argumente.
2. Ocjena
104.
Opći sud presudio je u točkama 134. do 136. pobijane presude da se člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006 ne proširuje primjena načela transparentnosti u pogledu postupaka zbog povrede obveze i da se otkrivanje informacija o emisijama u okoliš u tim postupcima ne smatra prevladavajućim javnim interesom u smislu članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br. 1049/2001.
105.
S obzirom na svoj odgovor na gore navedeni drugi žalbeni razlog, smatram da je ta ocjena točna.
106.
U točki 138. pobijane presude, Opći sud utvrdio je da ni LPN ni intervenijenti nisu bili sposobni utvrditi drugi mogući prevladavajući interes, osim interesa navodne veće transparentnosti u području okoliša, koji bi Komisija trebala uzeti u obzir za potrebe primjene u ovom slučaju članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br. 1049/2001, niti su bili sposobni objasniti odnose li se i u kojoj mjeri tražene informacije na emisije u okoliš u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006. Smatram da se to činjenično utvrđenje ne može dovesti u pitanje u fazi žalbe (
68
).
107.
Iz prethodno navedenog proizlazi da LPN najprije samo tvrdi da je veća transparentnost u području okoliša, sama po sebi, prevladavajući javni interes. Smatram, kao u rasuđivanju Suda u točkama 157. i 158. gore navedene presude Švedska i dr./API i Komisija, da općenita razmatranja nisu takve naravi da upućuju na to da je u ovom slučaju načelo transparentnosti imalo neku posebnu oštrinu kojom se mogu prevladati razlozi koji opravdavaju odbijanje otkrivanja dokumenata o kojima je riječ. Osim toga, iz točke 62. gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau jasno proizlazi da Komisija nije obvezna po službenoj dužnosti ispitati može li se prevladavajućim javnim interesom opravdati otkrivanje predmetnih dokumenata na temelju članka 4. stavka 2. in fine Uredbe br. 1049/2001 i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006. Naprotiv, Sud je pravilno rekao da zainteresirane stranke mogu dokazivati postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje predmetnih dokumenata (
69
).
108.
S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da i treći žalbeni razlog treba odbiti.
VIII – Dodatni zahtjev LPN‑a
109.
LPN tvrdi da pobijana presuda sadržava dvije nedosljednosti u odnosu na utvrđivanje sporne odluke.
110.
Kao prvo, ističe da se spor pred Općim sudom odnosio na poništaj sporne odluke, a ne odluke od 24. listopada 2008. koja je navedena u točki 1. izreke pobijane presude. Stoga, LPN traži od Suda da u točki 1. pobijane presude pojasni da je tužba podnesena protiv sporne odluke.
111.
Kao drugo, LPN smatra da je točka 46. pobijane presude loše oblikovana i da treba biti napisana na sljedeći način:
„LPN povukao je svoj zahtjev za nadzor zakonitosti [sporne] odluke u pogledu trećeg tužbenog razloga koji se temelji na nepoštovanju roka predviđenog u članku 8. stavku 1. Uredbe br. 1049/2001 […]”.
112.
Komisija osporava argumente LPN‑a.
113.
Smatram da LPN nije pojasnio na koji su način navodne nedosljednosti utjecale na njegov pravni položaj. Osim toga, smatram, kao i Komisija, da je predmetni zahtjev nedopušten, s obzirom na to da se ne radi o pravnom pitanju u smislu članka 58. Statuta Suda. Konačno, čak i pod pretpostavkom da postoji nedosljednost, samo je na Općem sudu da to ispravi na temelju članka 84. Poslovnika Općeg suda.
114.
Iz toga slijedi da ovaj zahtjev treba odbiti.
IX – Osporavanje LPN‑a ocjene Općeg suda o troškovima
115.
LPN ističe da je ocjena Općeg suda o troškovima, u točkama 141. i 143. pobijane presude, zahvaćena s više pogrešaka koje se tiču prava.
116.
Komisija osporava argumente LPN‑a.
117.
U tom je pogledu dovoljno podsjetiti da u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pod pretpostavkom da su svi ostali žalbeni razlozi odbijeni, zahtjeve koje se odnose na navodnu nepravilnost odluke Općeg suda o troškovima treba odbiti kao nedopuštene na temelju članka 58. stavka 2. Statuta Suda, u skladu s kojim žalba samo protiv odluke o naknadi troškova ili o njihovoj visini nije dopuštena (
70
).
118.
S obzirom na to da smatram da sve ostale žalbene razloge LPN‑a treba odbiti, i posljednji razlog protiv odluke Općeg suda o podjeli troškova stoga treba proglasiti nedopuštenim.
119.
S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da stoga treba odbiti u cijelosti i žalbu LPN‑a podnesenu u predmetu C‑514/11 P i žalbu Republike Finske u predmetu C‑605/11 P.
X – Troškovi
120.
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. Na temelju članka 138. stavka 1. tog poslovnika, primjenjivim na žalbeni postupak na temelju njegovog članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U skladu s člankom 140. stavkom 1. navedenog poslovnika, koji se primjenjuje i na žalbeni postupak na temelju navedenog članka 184. stavka 1., države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Na temelju članka 184. stavka 4. istog poslovnika, Sud može odlučiti da stranka koja je intervenirala u prvom stupnju, koja sudjeluje u žalbenom postupku, snosi vlastite troškove.
121.
Smatram da LPN‑u i Republici Finskoj valja naložiti snošenje troškova u predmetima C‑514/11 P i C‑605/11 P u skladu sa zahtjevima Komisije. Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Republika Estonija i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.
XI – Zaključak
122.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da:
—
odbije žalbe;
—
naloži organizaciji Liga para a Protecção da Natureza (LPN) snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije povezanih sa žalbom u predmetu C‑514/11 P;
—
naloži Republici Finskoj snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije povezanih sa žalbom u predmetu C‑605/11 P, i
—
naloži Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Republici Estoniji i Kraljevini Švedskoj snošenje vlastitih troškova povezanih sa žalbama u spojenim predmetima C‑514/11 P i C‑605/11 P.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Žalbe LPN‑a i Republike Finske podnesene su tajništvu Suda 25., odnosno 30. studenoga 2011.
(
3
)	SL L 145, str. 43.
(
4
)	SL L 103, str. 1.
(
5
)	SL L 206, str. 7.
(
6
)	SL L 264, str. 13.
(
7
)	Vidjeti točku 101. pobijane presude.
(
8
)	Ibidem (t. 118. i 119.).
(
9
)	Ibidem (t. 103. i 104.).
(
10
)	Ibidem (t. 113. i 114.).
(
11
)	Ibidem (t. 115.).
(
12
)	Ibidem (t. 113. do 115.).
(
13
)	Ibidem (t. 116.).
(
14
)	Ibidem (t. 117.).
(
15
)	Ibidem (t. 117.).
(
16
)	Ibidem (t. 121.).
(
17
)	Ibidem (t. 122.).
(
18
)	SL C 244, str. 5.
(
19
)	Vidjeti točku 126. pobijane presude.
(
20
)	Ibidem (t. 128.).
(
21
)	Ibidem (t. 129.).
(
22
)	Ibidem (t. 134.).
(
23
)	Ibidem (t. 135.).
(
24
)	Ibidem (t. 136.).
(
25
)	Idem.
(
26
)	Idem.
(
27
)	Vidjeti točku 138. pobijane presude.
(
28
)	C‑139/07, Zb., str. I‑5885.
(
29
)	C‑266/05, Zb., str. I‑1233.
(
30
)	Vidjeti gore navedenu presudu Sison/Vijeće (t. 43.). Uredbom br. 1049/2001 dodjeljuje se vrlo široko pravo na pristup dokumentima predmetnih institucija, a korištenje tim pravom nije uvjetovano, na temelju članka 6. stavka 1. te uredbe, obrazlaganjem zahtjeva. Vidjeti presudu od 26. siječnja 2010, Internationaler Hilfsfonds/Komisija (C‑362/08 P, Zb., str. I‑669., t. 56.).
(
31
)	Vidjeti gore navedenu presudu Sison/Vijeće (t. 45.).
(
32
)	„Javnost” je definirana u članku 2. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1367/2006 u najširem smislu kao „jedna ili više fizičkih ili pravnih osoba odnosno njihove udruge, organizacije ili skupine”.
(
33
)	Vidjeti točku 117. pobijane presude.
(
34
)	Ibidem (t. 127.).
(
35
)	Presude od 1. srpnja 2008. Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb., str. I‑4723., t. 33.), kao i gore navedena Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, (t. 51.).
(
36
)	Vidjeti presudu od 21. rujna 2010. Švedska i dr./API i Komisija (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, Zb., str. I‑8533. (t. 70. do 73. i navedenu sudsku praksu).
(
37
)	Vidjeti u tom smislu gore navedene presude Švedska i Turco/Vijeće (t. 50.); Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, (t. 54.); od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, t. 116.) i Komisija/Agrofert Holding (C‑477/10 P, t. 57.), kao i gore navedenu presudu Švedska i dr./API i Komisija (t. 74.).
(
38
)	Vidjeti u tom smislu gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (t. 54.); Komisija/Éditions Odile Jacob (t. 116.); Komisija/Agrofert Holding (t. 57.), kao i Švedska i dr./API i Komisija (t. 74.).
(
39
)	Vidjeti u tom smislu gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (t. 62.); Komisija/Éditions Odile Jacob (t. 126.) i Komisija/Agrofert Holding (t. 68.).
(
40
)	Vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau.
(
41
)	Vidjeti gore navedene presude Komisija/Éditions Odile Jacob i Komisija/Agrofert Holding.
(
42
)	Vidjeti gore navedenu presudu Švedska i dr./API i Komisija.
(
43
)	Odnosno, osobito, korisnici potpora i njihovi konkurenti.
(
44
)	SL L 83, str. 1.
(
45
)	Vidjeti gore navedene presude Komisija/Éditions Odile Jacob (t. 121.) i Komisija/Agrofert Holding (t. 62.).
(
46
)	Vidjeti gore navedene presude Komisija/Éditions Odile Jacob (t. 123.) i Komisija/Agrofert Holding (t. 64.).
(
47
)	Vidjeti gore navedenu presudu Švedska i dr./API i Komisija (t. 94.).
(
48
)	Vidjeti u tom smislu gore navedene presude Komisija/Éditions Odile Jacob (t. 110). i Komisija/Agrofert Holding (t. 52.), u kojima je Sud smatrao da unatoč nepostojanju odredaba kojima se izričito predviđa hijerarhija između Uredbe br. 1049/2001 i uredbi u području nadzora koncentracija „treba osigurati primjenu svake od tih uredbi koja će biti u skladu s primjenom druge uredbe i time osigurati ujednačenu primjenu”.
(
49
)	I u gore navedenim presudama Komisija/Éditions Odile Jacob (t. 115.) i Komisija/Agrofert Holding (t. 56.) Sud se oslonio na svrhu zaštite poslovnih interesa, navodeći da su ta svrha i svrha istraga usko povezane.
(
50
)	Odnosno gore navedene presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau; Komisija/Éditions Odile Jacob; Komisija/Agrofert Holding, kao i Švedska i dr./API i Komisija.
(
51
)	Ili, prema potrebi, rok koji je Komisija odredila nakon toga. Vidjeti presudu od 14. prosinca 2006., Komisija/Španjolska (C‑485/03 do C‑490/03, Zb., str. I‑11887., t. 53.).
(
52
)	Vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Španjolska (t. 53.).
(
53
)	Ako Komisija smatra da država članica povrijedila svoje obveze, dužna je ocijeniti primjerenost djelovanja protiv te države, utvrditi odredbe koje je ta država povrijedila i odabrati trenutak u kojem će protiv nje pokrenuti postupak zbog povrede obveze, pri čemu razmatranja na temelju kojih ih je odabrala ne mogu utjecati na dopuštenost njezine tužbe. Vidjeti u tom pogledu presude od 18. lipnja 1998., Komisija/Italija (C‑35/96, Zb., str. I‑3851., t. 27.), i od 8. prosinca 2005., Komisija/Luksemburg (C‑33/04, Zb., str. I‑10629., t. 66.).
(
54
)	Vidjeti u tom pogledu gore navedenu Komunikaciju COM(2002) 141 final.
(
55
)	Vidjeti u tom smislu presude od 14. veljače 1989., Star Fruit/Komisija (247/87, Zb., str. 291., t. 12.), i od 29. rujna 1998., Komisija/Njemačka (C‑191/95, Zb., str. I‑5449., t. 46.). Obilježje postupka zbog povrede obveze jest načelo primjerenosti. Vidjeti presudu od 19. svibnja 2009., Komisija/Italija (C‑531/06, Zb., str. I‑4103., t. 23. i 24.). Ocjena primjerenosti djelovanja zbog povrede obveze je isključivo na Komisiji.
(
56
)	Vidjeti točku 58. ovog mišljenja.
(
57
)	Vidjeti točke 59. i 60. ovog mišljenja.
(
58
)	Vidjeti točke 61. i 62. ovog mišljenja.
(
59
)	Vidjeti točku 121. pobijane presude.
(
60
)	Vidjeti gore navedenu presudu Švedska i Turco/Vijeće (t. 70.).
(
61
)	Vidjeti točku 15. ovog mišljenja.
(
62
)	Vidjeti točku 113. pobijane presude.
(
63
)	Vidjeti također točku 135. pobijane presude.
(
64
)	Vidjeti također članak 3. Uredbe br. 1367/2006 i uvodnu izjavu 15. te uredbe.
(
65
)	Vidjeti točku 136. pobijane presude.
(
66
)	Gore navedena presuda Švedska i Turco/Vijeće (t. 36.).
(
67
)	Vidjeti točke 135. i 136. pobijane presude.
(
68
)	U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, iz članka 256. UFEU‑a i članka 58. prvog stavka Statuta Suda proizlazi da je Opći sud jedini nadležan, s jedne strane, utvrditi činjenice, osim u slučaju kada materijalne netočnosti njegovih utvrđenja proizlaze iz dijelova spisa koji su mu podneseni i, s druge strane, ocijeniti te činjenice. Kad Opći sud utvrdi ili ocijeni činjenice, Sud je nadležan, na temelju članka 256. UFEU‑a, za kontrolu pravne kvalifikacije tih činjenica i pravnih posljedica koje je iz njih izveo Opći sud (presude od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, Zb., str. I‑10515., t. 96., kao i od 27. listopada 2011., Austrija/Scheucher‑Fleisch i dr., C‑47/10 P, Zb., str. I‑10707, t. 57.). Napominjem da, u ovom slučaju, ni LPN ni Republika Finska ne iznose tvrdnje o materijalnoj netočnosti u pogledu činjenice koju je utvrdio Opći sud u točki 138. pobijane presude.
(
69
)	Vidjeti točku 56. ovog mišljenja.
(
70
)	Vidjeti presude od 12. srpnja 2001., Komisija i Francuska/TF1 (C‑302/99 P i C‑308/99 P, Zb., str. I‑5603., t. 31.), kao i od 30. rujna 2003., Freistaat Sachsen i dr./Komisija (C‑57/00 P i C‑61/00 P, Zb., str. I‑9975., t. 124.).