SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ANDREA BIONDI
vom 12. März 2026(1)
Rechtssache C‑845/24 P
Silgan Holdings, Inc.,
Silgan Holdings Austria GmbH,
Silgan International Holdings BV,
Silgan Metal Packaging Distribution GmbH,
Silgan White Cap Manufacturing GmbH
gegen
Europäische Kommission
„ Rechtsmittel – Wettbewerb – Kartelle – Markt für Metallverpackungen – Einleitung des Prüfverfahrens durch die Europäische Kommission auf Ersuchen einer nationalen Wettbewerbsbehörde – Frist für die Umverteilung – Verordnung (EG) Nr. 1/2003 – Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden – Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung – Begründungspflicht “
I.      Einleitung
1.        Mit dem vorliegenden Rechtsmittel beantragen die demselben Konzern angehörenden Gesellschaften Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings
BV, Silgan Metal Packaging Distribution
GmbH und Silgan White Cap Manufacturing
GmbH (im Folgenden zusammen: Silgan) die Aufhebung des Urteils des Gerichts vom 2. Oktober 2024, Silgan Holdings u. a./Kommission (T‑589/22, EU:T:2024:662, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem das Gericht die Klage von Silgan gegen den
Beschluss C(2022) 4761 final der Kommission vom 12. Juli 2022 in einem Verfahren nach Art. 101 AEUV(2) (im Folgenden: streitiger Beschluss)(3) abgewiesen hat. Zusammenfassend hat die Kommission auf Ersuchen des Bundeskartellamts (Wettbewerbsbehörde, Deutschland, im Folgenden: nationale Wettbewerbsbehörde) ein Verfahren eingeleitet, das sich
u. a. gegen Silgan richtet. Die nationale Wettbewerbsbehörde hatte die Kommission um Einleitung des Verfahrens ersucht, da es die im maßgeblichen Zeitpunkt im deutschen Recht vorhandenen Lücken nicht ermöglicht hätten, die betroffenen Gesellschaften wirksam zu sanktionieren, weil es im Anschluss an die von den Gesellschaften von Silgan durchgeführte Umstrukturierung nicht möglich gewesen sei, alle an der Zuwiderhandlung beteiligten Gesellschaften zu ermitteln. Nach Abschluss des Verfahrens stellte die Kommission(4) eine einheitliche und fortgesetzte Zuwiderhandlung gegen Art. 101 AEUV im Bereich Metallverpackungen in Deutschland fest, die vom 11. März 2011 bis zum 18. September 2014 gedauert habe, und verhängte gegen Silgan eine – gemäß der Mitteilung der Kommission über die Durchführung von Vergleichsverfahren(5) um 10 % herabgesetzte – Geldbuße in Höhe von 23 852 000 Euro.
2.        Im angefochtenen Urteil hat das Gericht alle zur Stützung der Klage gegen den Beschluss der Kommission vorgebrachten Gründe in der Sache zurückgewiesen.
II.    Rechtlicher Rahmen
A.      Verordnung Nr. 1/2003
3.        Im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels ist einschlägig
Art. 11 Abs. 3 und 6 der Verordnung Nr. 1/2003(6) zur Durchführung der in den Art. [101 und 102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln.
4.        Art. 11 („Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten“) Abs. 3 und 6 bestimmen:
„(3)      Werden die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten aufgrund von [Art. 101 oder Art. 102 AEUV] tätig, so unterrichten sie hierüber schriftlich die Kommission vor Beginn oder unverzüglich nach Einleitung der ersten förmlichen Ermittlungshandlung. Diese Unterrichtung kann auch den Wettbewerbsbehörden der anderen Mitgliedstaaten zugänglich gemacht werden.
…
(6)      Leitet die Kommission ein Verfahren zum Erlass einer Entscheidung nach Kapitel III ein, so entfällt damit die Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten für die Anwendung der [Art. 101 und 102 AEUV]. Ist eine Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats in einem Fall bereits tätig, so leitet die Kommission ein Verfahren erst ein, nachdem sie diese Wettbewerbsbehörde konsultiert hat.“
B.      Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden
5.        Die Funktionsweise der Verordnung Nr. 1/2003 ist in der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden(7) (im Folgenden: Bekanntmachung über die Zusammenarbeit) ausführlich beschrieben. Was das vorliegende Rechtsmittel angeht, ist insbesondere Ziff. 18 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit zu nennen, wo es heißt:
„Stellt sich die Frage der Umverteilung eines Falles, so sollte diese rasch gelöst werden, im Regelfall innerhalb eines Zeitraums von zwei Monaten nach dem Zeitpunkt der erstmaligen Unterrichtung des Netzes nach Artikel 11 der [Verordnung Nr. 1/2003]. Innerhalb dieser Frist bemühen sich die Wettbewerbsbehörden um eine Einigung über die Frage einer möglichen Umverteilung und ggf. über Modalitäten eines parallelen Vorgehens.“
6.        Ziff. 19 dieser Bekanntmachung lautet:
„Grundsätzlich soll(en) die Wettbewerbsbehörde(n), die bei Ablauf des Fallverteilungszeitraums mit dem Fall befasst ist/sind, diesen auch bis zum Abschluss des Verfahrens weiter durchführen. Die Umverteilung eines Falls nach Ablauf der Verteilungsfrist von zwei Monaten soll nur erfolgen, wenn sich der bekannte Sachverhalt im Verlauf des Verfahrens wesentlich ändert.“
7.        In Abschnitt 3.2 („Verfahrenseinleitung durch die Kommission nach Artikel 11 Absatz 6 der [Verordnung Nr. 1/2003]“) dieser Bekanntmachung wird der Ablauf der Verfahrenseinleitung dargestellt. Insbesondere wird in diesem Abschnitt ausgeführt, dass zwei Situationen auftreten können, wobei die zweite Situation auftritt, wenn eine oder mehrere nationale Wettbewerbsbehörden das Netz davon unterrichtet haben, dass sie in einem bestimmten Fall tätig sind. Diese zweite Situation, die im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels von Bedeutung ist, wird in Ziff. 54 geregelt. Im Einzelnen sieht Ziff. 54 vor:
„Die zweite Situation tritt auf, wenn eine oder mehrere nationale Wettbewerbsbehörden das Netz nach Artikel 11 Absatz 3 der [Verordnung Nr. 1/2003] davon unterrichtet haben, dass sie in einem bestimmten Fall tätig sind. Während der anfänglichen Fallverteilungsphase (Richtzeitraum zwei Monate, siehe oben,
Ziff. 18) kann die Kommission ein Verfahren mit der Wirkung von Artikel 11 Absatz 6 der [Verordnung Nr. 1/2003] einleiten, nachdem sie die betroffenen Behörden konsultiert hat. Nach der Fallverteilungsphase wendet die Kommission Artikel 11 Absatz 6 der [Verordnung Nr. 1/2003] im Prinzip nur an, wenn eine der folgenden Situationen vorliegt:
…
d)      Eine Kommissionsentscheidung ist erforderlich zur Weiterentwicklung der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik, insbesondere dann, wenn in mehreren Mitgliedstaaten ein ähnliches Wettbewerbsproblem auftritt, oder um eine effektive Durchsetzung sicherzustellen.
…“
III. Zum Rechtsmittel
8.        Der hauptsächliche Gegenstand des vorliegenden Rechtsmittels liegt in der Funktionsweise des Systems der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten, wie es in der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit dargestellt ist, und zwar in der spezifischen Situation, in der das Ersuchen um Umverteilung nach der anfänglichen Fallverteilungsphase erfolgt. Insbesondere betrifft die Frage die Zuständigkeit der Kommission und die Frist für die Verfahrenseinleitung, nachdem die nationale Wettbewerbsbehörde bereits eine Ermittlung eingeleitet hat, in deren Rahmen sich herausgestellt hat, dass die Lücken des zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden nationalen Rechts es nicht ermöglichen, die betroffenen Unternehmen in wirksamer Weise zu sanktionieren.
9.        Insbesondere beantragt Silgan, das angefochtene Urteil aufzuheben, den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären und der Kommission die Kosten beider Rechtszüge aufzuerlegen.
10.      Die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland, Streithelferin im ersten Rechtszug,
beantragen beim Gerichtshof, das Rechtsmittel zurückzuweisen und Silgan die Kosten aufzuerlegen.
Der Rat der Europäischen Union, ebenfalls Streithelfer im ersten Rechtszug, beantragt beim Gerichtshof, das Rechtsmittel
insoweit zurückzuweisen, als es die Würdigung des Gerichts hinsichtlich der Rechtmäßigkeit von Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 in Frage stellt.
11.      Zur Stützung ihres Rechtsmittels bringt Silgan fünf Rechtsmittelgründe vor, denen die Kommission jeweils entgegentritt. Der erste Rechtsmittelgrund betrifft eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung des Subsidiaritätsprinzips. Der zweite Rechtsmittelgrund betrifft eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung des Verbots des Ermessensmissbrauchs. Der dritte Rechtsmittelgrund betrifft eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Mit dem vierten Rechtsmittelgrund wirft Silgan dem Gericht vor, den Grundsatz, wonach die Verwaltung an ihre eigenen Entscheidungen gebunden sei, falsch ausgelegt und angewendet zu haben. Der fünfte Rechtsmittelgrund betrifft eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung der Begründungspflicht der Kommission.
Auf Ersuchen des Gerichtshofs konzentrieren sich die vorliegenden Schlussanträge auf den vierten Rechtsmittelgrund.
12.      Das Vorbringen von Silgan im Rahmen des vierten Rechtsmittelgrundes besteht aus vier Teilen.
13.      Der erste Teil betrifft eine fehlerhafte Auslegung des Grundsatzes der Selbstbindung der Verwaltung durch die eigenen Entscheidungen. Der zweite Teil betrifft eine fehlerhafte Auslegung der Bindungswirkung der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit. Der dritte Teil betrifft einen Rechtsfehler bei der Auslegung der Ziff. 19 und 54 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit. Der vierte Teil betrifft einen Rechtsfehler bei der Auslegung der Begründungspflicht der Kommission.
14.      Für die Prüfung im Rahmen der vorliegenden Schlussanträge halte ich es jedoch für zweckmäßig, die vier Teile entsprechend
ihrer
Bedeutung neu zu ordnen und den dritten Teil zuerst zu prüfen. Ich werde anschließend den ersten, den zweiten und den vierten Teil gemeinsam prüfen. Der Grund hierfür liegt darin, dass der dritte Teil des vierten Rechtsmittelgrundes gerade die wichtigste Frage des vorliegenden Rechtsmittels betrifft, nämlich die Befugnis der Kommission zur Einleitung des Verfahrens auf Ersuchen einer nationalen Wettbewerbsbehörde.
A.      Vorüberlegungen
15.      Vorab ist der Kontext der vorliegenden Rechtssache darzustellen. Bekanntlich ist mit der Verordnung Nr. 1/2003 ein System paralleler Zuständigkeiten eingeführt worden, auf dessen Grundlage die Kommission und die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten die Art. 101 und 102 AEUV anwenden können. Gemeinsam bilden sie ein Netz namens „European Competition Network“ (ECN), das auf der engen Zusammenarbeit bei der Anwendung und der Überwachung der Einhaltung des Unionsrechts beruht. Dieses Netz soll eine wirksame und einheitliche Anwendung des Wettbewerbsrechts gewährleisten.
16.      Innerhalb dieses Kooperationsnetzes beruht die Anwendung des Wettbewerbsrechts auf einem System paralleler Zuständigkeiten der Kommission und der nationalen Wettbewerbsbehörden(8). Zugleich ist die Regelung aufrechterhalten worden, wonach die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit verlieren, sobald die Kommission ein Verfahren einleitet. Dies soll eine wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts und ein optimales Funktionieren des Netzwerks gewährleisten(9). Die Kommission bleibt somit die Verantwortliche für die einheitliche Anwendung des Wettbewerbsrechts der Union.
17.      In diesem Bereich regelt die Bekanntmachung über die Zusammenarbeit als Instrument des Soft Law
die Einzelheiten der Funktionsweise des in der Verordnung Nr. 1/2003 dargestellten Systems.
18.      Die Bekanntmachung über die Zusammenarbeit dient somit als Anleitung für die Koordinierung der Kooperationsbeziehungen und der Verteilung der Fälle zwischen der Kommission und den Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten.
19.      In diesen Kontext fügt sich die Hauptfrage des vorliegenden Rechtsstreits ein, in der es um die Modalitäten der Verteilung der Fälle zwischen der Kommission und den nationalen Wettbewerbsbehörden geht. Genauer gesagt muss der Gerichtshof für die Entscheidung über das vorliegende Rechtsmittel klären, in welchem Umfang die Kommission gemäß der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit ein Verfahren auf Ersuchen einer nationalen Wettbewerbsbehörde einleiten kann.
1.      Zum dritten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes
20.      Silgan wendet sich gegen Rn. 105 des angefochtenen Urteils, mit dem das Gericht festgestellt hat, dass Silgan nicht nachgewiesen habe, dass die Kommission von der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit abgewichen sei. Silgan bringt insoweit zwei Rügen vor.
21.      Mit der ersten Rüge wendet sich Silgan gegen die Rn. 59 und 60 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht festgestellt habe, dass die in Ziff. 54 Buchst. d zweite Alternative der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt gewesen seien.
22.      Mit der zweiten Rüge beanstandet Silgan, dass das Gericht die zweimonatige Frist im Sinne der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit außer Acht gelassen habe und zu dem Ergebnis hätte kommen müssen, dass die Kommission diese Frist nicht eingehalten habe.
a)      Vorbringen von Silgan zur ersten Rüge, dass die für eine nachträgliche Umverteilung erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt gewesen seien
23.      Hinsichtlich der ersten Rüge, dass die für eine nachträgliche Umverteilung erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt gewesen seien, macht Silgan geltend, dass eine wesentliche Änderung des Sachverhalts im Sinne von Ziff. 19 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit neue Erkenntnisse hinsichtlich der Umstände voraussetze, aus denen die Kommission das Vorliegen eines Rechtsverstoßes abgeleitet habe. Die Unternehmensumstrukturierung stelle keine wesentliche Änderung des Sachverhalts dar, da diese Umstrukturierung erst nach der Beendigung der Zuwiderhandlung erfolgt sei.
24.      Silgan wendet sich ferner gegen Rn. 72 des angefochtenen Urteils, in der sich das Gericht mit der Feststellung begnügt habe, dass die nationale Wettbewerbsbehörde möglicherweise nicht hätte sicherstellen können, dass die etwaigen Zuwiderhandlungen vollumfänglich geahndet würden, wobei das Gericht die Frage offengelassen habe, ob dies tatsächlich der Fall gewesen sei.
25.      Das Gericht hätte somit aus Sicht von Silgan zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass es nicht erwiesen gewesen sei, dass die Übernahme der Ermittlungen durch die Kommission erforderlich gewesen sei, um eine effektive Durchsetzung des Wettbewerbsrechts der Union sicherzustellen.
26.      Ferner habe das Gericht in Rn. 105 des angefochtenen Urteils die Beweislastverteilung falsch beurteilt. Es hätte der Kommission oblegen, den Beweis für die Umstände zu erbringen, aus denen sie ihre Zuständigkeit ableite, und darzutun, dass die Bedingungen für eine Umverteilung erfüllt gewesen seien.
b)      Würdigung
27.      Zunächst ist auf die Ziff. 18 und 19 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit hinzuweisen. Zum einen betrifft Ziff. 18 mit dem Verweis auf die Frist von zwei Monaten nach dem Zeitpunkt der erstmaligen Unterrichtung des Netzes die anfängliche Fallverteilungsphase vor der Verfahrenseinleitung(10). Anders ausgedrückt, ist die anfängliche Fallverteilungsphase der Zeitraum, in dem die Behörde ermittelt wird, die geeignet ist, sich des Falles anzunehmen(11). Zum anderen betrifft Ziff. 19 den Umstand, dass die Wettbewerbsbehörde den Fall nach Ablauf der zweimonatigen Frist bis zum Abschluss des Verfahrens weiter durchführen sollte. Ziff. 19 regelt ferner den Umstand, dass eine Umverteilung nach Ablauf der Verteilungsfrist von zwei Monaten nur in dem Fall ausnahmsweise zulässig ist, dass sich der bekannte Sachverhalt im Verlauf des Verfahrens wesentlich ändert.
28.      Nach alledem ist festzustellen, dass das Gericht in Rn. 60 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt hat, dass die Kommission die wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts besser als die nationale Wettbewerbsbehörde gewährleisten konnte. Insoweit bin ich der Ansicht, dass die Erwägungen des Gerichts in den Rn. 56 bis 59 des angefochtenen Urteils frei von Rechtsfehlern sind.
29.      Insbesondere hat das Gericht in den Rn. 56 bis 58 des angefochtenen Urteils darauf hingewiesen, dass die Zuwiderhandlung zu einem anderen Zeitpunkt stattgefunden habe als die Umstrukturierungen(12), und dass die im
– zur Zeit des Sachverhalts geltenden
– deutschen Recht vorhandenen Lücken die Verhängung wirksamer Sanktionen gegen die betroffenen Unternehmen verhindert hätten(13). Aufgrund dieser Umstände und der abweichenden Zeitpunkte hat das Gericht feststellen dürfen, dass auf der Grundlage des zur Zeit des Sachverhalts geltenden deutschen Rechts die Gefahr bestanden habe, dass die Zuwiderhandlung zumindest teilweise ungeahndet bleibe, so dass eine wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts der Union nicht habe gewährleistet werden können.
30.      Das Gericht hat in Rn. 59 des angefochtenen Urteils nämlich festgestellt, dass das Ziel der Verordnung Nr. 1/2003 in der wirksamen Anwendung der Wettbewerbsregeln der Union liege, wobei die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten ermächtigt seien, die Wettbewerbsregeln parallel zur Kommission anzuwenden.
31.      Das Gericht hat sich auf die Feststellung beschränkt, dass auf dieses Ziel auch in Ziff. 54 Buchst. d zweite Alternative der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit hingewiesen werde. Auf der Grundlage dieser Prämissen hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass die Kommission die wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts besser als die nationale Wettbewerbsbehörde gewährleisten konnte.
32.      Wie in Ziff. 2 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit ausgeführt, „sind die Mitgliedstaaten [ferner] verpflichtet, für Verstöße gegen EU-Recht ein System von Sanktionen vorzusehen, die effektiv, angemessen und abschreckend sind“. Mit anderen Worten kann die wirksame Anwendung des Unionsrechts nicht sichergestellt werden, wenn ein Mitgliedstaat ein solches Sanktionssystem nicht gewährleisten kann(14). Es würde nämlich dem das Netz kennzeichnenden Geist der Zusammenarbeit und dem von der Verordnung Nr. 1/2003 verfolgten Ziel zuwiderlaufen, wenn man davon ausginge, dass eine nationale Wettbewerbsbehörde die Kommission nicht ersuchen dürfe, das Verfahren an sich zu ziehen(15).
33.      Im Übrigen sieht Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003, die auf der engen Zusammenarbeit der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten und der Kommission beruht(16), nicht nur vor, dass die Einleitung eines Verfahrens durch die Kommission die Zuständigkeit der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten entfallen lässt, sondern auch, dass die Kommission, wenn eine nationale Wettbewerbsbehörde in einem Fall bereits tätig ist, das Verfahren erst einleitet, nachdem sie diese Wettbewerbsbehörde konsultiert hat(17). Insoweit gehört, worauf auch der Gerichtshof hinweist, Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 zu Kapitel IV dieser Verordnung, welches die Zusammenarbeit der Kommission und der Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten regelt(18).
34.      Das Vorbringen von Silgan, wonach das Gericht festgestellt habe, dass die in Ziff. 54 Buchst. d zweite Alternative der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt gewesen seien, ist somit unbegründet. Die Rn. 59 und 60 des angefochtenen Urteils enthalten keine Anhaltspunkte in diesem Sinne.
35.      Was die Rügen von Silgan in Bezug auf die wesentliche Änderung des bekannten Sachverhalts im Sinne von Ziff. 19 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit angeht, ist zunächst festzustellen, dass die beanstandeten Randnummern des angefochtenen Urteils keine Anhaltspunkte für Erörterungen zu diesem Punkt enthalten. Wie oben gesagt, beruht die Schlussfolgerung des Gerichts, wonach die Kommission ihre Zuständigkeit habe ausüben dürfen, allein auf der Notwendigkeit, sicherzustellen, dass das Ziel der Verordnung Nr. 1/2003, d. h. wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts,
verfolgt werde.
36.      Selbst wenn man eine Verbindung zwischen dem vorliegenden Verfahren und Ziff. 19 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit annimmt, bezweifle ich, dass eine Unternehmensumstrukturierung nicht von der Definition der wesentlichen Änderung des bekannten Sachverhalts erfasst sein kann. Wenngleich eine Umstrukturierung für sich genommen einen nicht zur Zuwiderhandlung gehörenden Umstand darstellen kann, bin ich der Ansicht, dass eine Umstrukturierung in ihren möglichen Erscheinungsformen als gegebenenfalls verfügbares Mittel zur Verbesserung der Handelsposition und der strategischen Stellung eines jeden Unternehmens am Markt anzusehen ist und jedenfalls zu wesentlichen Änderungen der an der Zuwiderhandlung beteiligten Unternehmen führt, so dass Umstrukturierungen von der Definition der wesentlichen Änderung des Sachverhalts erfasst sein können.
37.      Was die Beweislastverteilung angeht, bezweifle ich die Zulässigkeit der Rüge von Silgan, wonach die Kommission ihre Zuständigkeit hätte beweisen müssen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen einer Klage vom Kläger verlangt wird, Beweise oder zumindest ernsthafte Indizien beizubringen, um die Begründetheit seiner Beanstandungen zu beweisen(19). Im vorliegenden Fall sind dem Gericht keine Beurteilungsfehler unterlaufen, sondern es hat sich auf die Feststellung beschränkt, dass Silgan nicht nachgewiesen habe, dass die Kommission von der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit abgewichen sei. Aus Rn. 105 des angefochtenen Urteils geht im Übrigen hervor, dass das Gericht Zweifel an der Zulässigkeit des Arguments von Silgan gehegt hat, wonach die Verwaltung von den von ihr erlassenen internen Maßnahmen nicht abweichen dürfe, da dieses Argument erst im Stadium der Erwiderung ausdrücklich vorgetragen worden sei.
38.      Nach alledem ist die erste Rüge des dritten Teils des vierten Rechtsmittelgrundes meiner Ansicht nach zurückzuweisen.
c)      Vorbringen von Silgan zur zweiten Rüge, wonach die nachträgliche Umverteilung zu spät erfolgt sei
39.      Was die zweite Rüge des dritten Teils angeht, wonach die nachträgliche Umverteilung zu spät erfolgt sei, beanstandet Silgan, dass das Gericht die zeitlichen Vorgaben verkannt habe, die sich aus der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit im Fall der nachträglichen Umverteilung ergäben, und dass das Gericht in Rn. 105 des angefochtenen Urteils stattdessen zu dem Ergebnis hätte gelangen müssen, dass dies eine Abweichung von diesen Vorgaben darstelle.
40.      Silgan beruft sich ferner darauf, dass entgegen der Auffassung des Gerichts gemäß Rn. 88 des angefochtenen Urteils die in Ziff. 18 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit verwendete Wendung „Regelfall“ nicht bedeute, dass die Frist von zwei Monaten nach dem Zeitpunkt der erstmaligen Unterrichtung des Netzes nicht bindend sei. In den Rn. 88 und 89 des angefochtenen Urteils habe das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, dass Ziff. 18 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar sei und die Kommission an keine Frist gebunden sei.
41.      Silgan ist der Ansicht, dass eine nachträgliche Umverteilung unverzüglich erfolgen müsse, sobald die Kommission von den die Umverteilung rechtfertigenden Umständen Kenntnis erlange.
d)      Würdigung
42.      Ich stelle zunächst fest, dass das Gericht in Rn. 88 des angefochtenen Urteils zu dem Befund kommt, dass Ziff. 18 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit im vorliegenden Fall nicht einschlägig sei, da Ziff. 18 den Fall regele, dass sich die nationale Wettbewerbsbehörde und die Kommission um eine Einigung über die Frage einer möglichen Umverteilung bemühen müssten.
43.      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass Ziff. 18 – wie in Nr. 27 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt – ausdrücklich auf den Fall Bezug nimmt, dass Fragen der Umverteilung, die sich während der anfänglichen Fallverteilungsphase stellen, im Regelfall innerhalb eines Zeitraums von zwei Monaten gelöst werden sollten. Aus der Akte geht jedoch hervor, dass die Kommission auf Ersuchen der nationalen Wettbewerbsbehörde tätig geworden ist, da diese Behörde befürchtet hat, dass die Lücken des deutschen Rechts die Gefahr begründeten, dass an der Zuwiderhandlung beteiligte Gesellschaften straflos blieben. Zudem ist im vorliegenden Fall unstreitig, dass die nationale Wettbewerbsbehörde die Kommission um die weitere Durchführung des Falles ersucht hat, nachdem die nationale Wettbewerbsbehörde das Verfahren bereits eingeleitet hatte(20). Daraus folgt, dass die Kommission erst nach der anfänglichen Fallverteilungsphase tätig geworden ist. Ich bin daher der Ansicht, dass das Gericht zu Recht festgestellt hat, dass Ziff. 18 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist.
44.      Was Rn. 89 des angefochtenen Urteils angeht, in der das Gericht zu dem Schluss gekommen ist, dass sich aus Ziff. 54 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit ergebe, dass die Kommission an keine bestimmte Frist gebunden gewesen sei, muss der Anwendungsbereich von
Ziff. 54 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit geklärt werden.
45.      Ziff. 54 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit regelt zwei Fälle: Der erste Fall betrifft die anfängliche Fallverteilungsphase und verweist auf die zweimonatige Frist gemäß Ziff. 18. Während dieser anfänglichen Phase kann die Kommission gemäß Ziff. 54 ein Verfahren mit der Wirkung von Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 einleiten, nachdem sie die betroffene Wettbewerbsbehörde konsultiert hat. Der zweite Fall betrifft den Zeitraum nach Abschluss der Fallverteilungsphase, in dem die Kommission Art. 11 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1/2003 im Prinzip nur in bestimmten, in Ziff. 54 aufgelisteten Situationen anwenden kann. Für diesen zweiten Fall ist in Ziff. 54 keine Frist vorgesehen. Eine der in Ziff. 54 aufgelisteten Situationen betrifft den Umstand, dass eine Kommissionsentscheidung erforderlich ist, um eine effektive Durchsetzung des Wettbewerbsrechts der Union sicherzustellen.
46.      Daraus folgt meiner Ansicht nach, dass das Gericht zu Recht entschieden hat, dass sich aus Ziff. 54 ergibt, dass die Kommission an keine Frist gebunden ist.
47.      Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission in ihren Schriftsätzen ausführt, dass die Verfahrenseinleitung nicht vor dem Zeitpunkt der erforderlichen Nachprüfungen habe stattfinden können. Zur Rechtfertigung bringt sie ferner vor, dass der Grund dafür, dass zwischen dem Ersuchen der nationalen Wettbewerbsbehörde und der Verfahrenseinleitung durch die Kommission zehn Monate vergangen seien, darin liege, dass dieser Zeitraum erforderlich gewesen sei, um umfangreiche Akten anzufordern und zu studieren, die Entscheidung zu treffen, ob der Fall weiterverfolgt werden solle, und Nachprüfungen zu organisieren.
48.      Insoweit stelle ich fest, dass das Gericht in den Rn. 91 bis 93 des angefochtenen Urteils die Rechtsprechung zutreffend wiedergegeben hat, wonach die Organe nach dem Unionsrecht verpflichtet sind, Angelegenheiten im Rahmen der von ihnen durchgeführten Verwaltungsverfahren innerhalb einer angemessenen Frist zu behandeln, wobei die Angemessenheit der Verfahrensdauer anhand der Umstände jeder einzelnen Rechtssache und insbesondere anhand der Komplexität der Rechtssache zu beurteilen ist(21).
49.      Insbesondere weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass Verfahren im Bereich des Wettbewerbsrechts grundsätzlich die Durchführung einer komplexen Analyse der zugrunde liegenden Tatsachen und wirtschaftlichen Zusammenhänge erfordern, und dass die etwaigen Rechtsakte und Ermittlungsmaßnahmen der Wettbewerbsbehörden die Dauer des Zuwiderhandlungsverfahrens in einer erheblichen Zahl von Fällen notwendigerweise verlängern(22).
50.      Im vorliegenden Fall bin ich der Ansicht, dass das Gericht auf der Grundlage der Angaben in den Rn. 94 bis 100 des angefochtenen Urteils zutreffend befunden hat, dass ein Zeitraum von zehn Monaten für die Durchführung des Verfahrens nicht unangemessen erscheint. Außerdem ist, worauf das Gericht in Rn. 101 des angefochtenen Urteils richtigerweise hinweist, eine entsprechend anwendbare Rechtsprechung des Gerichtshofs anzuführen, wonach die Verletzung des Grundsatzes der angemessenen Verfahrensdauer nur dann zur Nichtigerklärung eines in einem Verwaltungsverfahren auf der Grundlage von Art. 101 oder 102 AEUV erlassenen Beschlusses führen kann, wenn diese Dauer auch zu einer Verletzung der Verteidigungsrechte des betroffenen Unternehmens führt(23). Silgan hat sich jedoch weder vor dem Gericht(24) noch vor dem Gerichtshof auf eine Verletzung ihrer Verteidigungsrechte berufen.
51.      Nach alledem ist meiner Ansicht nach auch die zweite Rüge des dritten Teils des vierten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen.
2.      Zum ersten, zum zweiten und zum vierten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes
52.      Im Rahmen des vierten Rechtsmittelgrundes bringt Silgan drei weitere Rügen in Bezug auf die Rn. 105 und 106 des angefochtenen Urteils vor.
53.      Erstens beruft sich Silgan auf den Grundsatz, wonach die Kommission an die von ihr erlassenen Maßnahmen gebunden sei und davon nur mit der Angabe von Gründen abweichen dürfe, die mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung vereinbar seien.
54.      Zweitens macht Silgan geltend, dass dieser Grundsatz auch für die Bekanntmachung über die Zusammenarbeit gelte.
Insoweit verweist Silgan auf das Urteil vom 9. Februar 2022, Sped‑Pro/Kommission (T‑791/19, EU:T:2022:67), in dem das Gericht befunden habe, dass die Kommission wie bei anderen Soft-Law-Instrumenten auch mit der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit
die Ausübung ihres Ermessens beschränkt habe
und nicht davon abweichen dürfe, ohne dass dies gegebenenfalls wegen eines Verstoßes gegen allgemeine Rechtsgrundsätze wie die der Gleichbehandlung oder des Vertrauensschutzes geahndet würde(25).
55.      Drittens beanstandet Silgan, das Gericht habe verkannt, dass die Kommission das Abweichen von der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit nicht hinreichend begründet habe.
56.      Was die ersten beiden oben genannten Rügen angeht, beschränkt sich Silgan darauf, den Grundsatz anzuführen, wonach die Verwaltung an ihre Entscheidungen gebunden sei, ohne die Erwägungen des Gerichts in irgendeiner Weise zu beanstanden. Ich bezweifele daher, dass diese beiden Rügen zulässig sind.
57.      In der Sache liegt, wie in den Nrn. 28 bis 31 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, wenn die Kommission auf Ersuchen einer nationalen Wettbewerbsbehörde beschließt, ein Verfahren einzuleiten, weil dieses erforderlich ist, um die wirksame Anwendung des Wettbewerbsrechts der Union sicherzustellen, keine Abweichung von der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit vor. Daher stehen diese Erwägungen nicht im Widerspruch zu dem in Nr. 54 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Urteil Sped‑Pro/Kommission.
58.      Was die oben in Nr. 55 der vorliegenden Schlussanträge
dargelegte dritte Rüge angeht, verweist Silgan auf ihre Ausführungen zum fünften Rechtsmittelgrund im Rahmen der Rechtsmittelschrift. Silgan beanstandet insbesondere Rn. 62 des angefochtenen Urteils, in dem das Gericht festgestellt hat, dass die in den jeweiligen Pressemitteilungen der nationalen Wettbewerbsbehörde vom 27. April 2018(26) und der Kommission vom 12. Juli 2022(27) angegebenen Gründe es Silgan ermöglicht hätten, die Umstände zu verstehen, aufgrund deren die nationale Wettbewerbsbehörde das Ersuchen gestellt und die Kommission das Verfahren eingeleitet habe. Insoweit macht Silgan geltend, dass Pressemitteilungen die Begründung einer Kommissionsentscheidung nicht zu ersetzen vermochten, insbesondere, wenn die Pressemittelung erst veröffentlicht werde, nachdem die Entscheidung ergangen sei.
59.      Was die letztere Rüge angeht, weise ich darauf hin, dass sich die Kommission im streitigen Beschluss zwar auf die Angabe beschränkt, dass sie das Verfahren auf Ersuchen der nationalen Wettbewerbsbehörde eingeleitet habe, während sie in der Pressemitteilung erklärt hat, dass die nationale Wettbewerbsbehörde entschieden habe, das Verfahren – aufgrund der zur Zeit des Sachverhalts bestehenden Lücken des deutschen Rechts, die es nicht erlaubt hätten, Tochtergesellschaften von Silgan zu sanktionieren – der Kommission zu übertragen(28). Aus der Akte ergibt sich jedoch, dass auf diese den Regelungslücken geschuldeten Schwierigkeiten auch in der Pressemitteilung der nationalen Wettbewerbsbehörde vom 27. April
2018 hingewiesen worden war, also lange vor der Pressemitteilung der Kommission vom 12. Juli 2022.
60.      Insoweit brauchen nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Begründung nicht alle tatsächlich und rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründungspflicht eingehalten worden ist, nicht nur anhand des Wortlauts eines Rechtsakts zu beurteilen ist, sondern auch anhand seines Kontexts sowie der Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet(29).
61.      Ferner hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass, auch wenn eine Prüfung der Einhaltung der Begründungspflicht nur auf der Grundlage eines förmlich erlassenen Beschlusses möglich ist, gleichwohl festzustellen ist, dass Dokumente wie z. B. eine Pressemitteilung die
– den fraglichen Fall betreffenden
– wesentlichen Elemente erkennen lassen(30).
62.      Im vorliegenden Fall stelle ich fest, dass die Pressemitteilungen der Kommission und der nationalen Wettbewerbsbehörde – nach den Ausführungen im angefochtenen Urteil – Silgan sehr wohl ermöglicht haben, die Gründe zu verstehen, die die nationale Wettbewerbsbehörde veranlasst haben, den Fall der Kommission zu übertragen, und die Kommission bewogen haben, das Verfahren einzuleiten.
63.      Nach alledem sind auch der erste, der zweite und der vierte Teil des vierten Rechtsmittelgrundes zurückzuweisen.
64.      Infolgedessen bin ich der Ansicht, dass der vierte Rechtsmittelgrund insgesamt zurückzuweisen ist.
IV.    Ergebnis
65.      Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, den vierten Rechtsmittelgrund insgesamt zurückzuweisen.
1      Originalsprache: Italienisch.
2      Der Beschluss C(2022) 4761 final der Kommission vom 12. Juli 2022 in der Sache AT.40522 ist abrufbar unter: https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf
3      Für eine ausführlichere Darstellung des Sachverhalts der vorliegenden Rechtssache verweise ich auf die Rn. 2 bis 14 des angefochtenen Urteils.
4      In diesem Beschluss stellte die Kommission fest, dass an der Zuwiderhandlung auch die Crown Holdings, Inc. und die Crown Cork
&
Seal Deutschland Holdings
GmbH (im Folgenden zusammen: Crown) beteiligt gewesen seien, und verhängte auch gegen diese Gesellschaften eine Geldbuße. Nach den Schriftsätzen der Bundesrepublik Deutschland haben auch die Gesellschaften Crown eine Umstrukturierung durchgeführt. Auch Crown hatte beim Gericht auf Nichtigerklärung des Beschlusses geklagt; die Klage wurde jedoch mit dem Urteil vom 2. Oktober 2024, Crown Holdings und Crown Cork & Seal Deutschland/Kommission (T‑587/22, EU:T:2024:661) abgewiesen. Gegenwärtig ist beim Gerichtshof das Rechtsmittel von Crown anhängig, mit dem sie in der Rechtssache C‑855/24 P die Aufhebung des Urteils des Gerichts beantragt. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich mich allein auf das Vorbringen von Silgan beschränken.
5      Mitteilung der Kommission über die Durchführung von Vergleichsverfahren bei dem Erlass von Entscheidungen nach Artikel 7 und Artikel 23 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates in Kartellfällen (ABl. 2008, C 167, S. 1).
6      Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1, S. 1) in der zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 487/2009 des Rates vom 25. Mai 2009 (ABl. 2009, L 148, S. 1) geänderten Fassung.
7      Vgl. Ziff. 3 der Bekanntmachung der Kommission über die Zusammenarbeit innerhalb des Netzes der Wettbewerbsbehörden (ABl. 2004, C 101, S. 43).
8      Vgl. Urteil vom 23. November 2017, Gasorba u. a. (C‑547/16, EU:C:2017:891, Rn. 23).
9      Vgl. 17. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1/2003.
10      In diesem Sinne hat die Kommission in ihren Schriftsätzen vorgetragen, dass die anfängliche Fallverteilungsphase vor der Verfahrenseinleitung liege.
11      Vgl. Ziff. 5 bis 9 der Bekanntmachung über die Zusammenarbeit.
12      Wie die Kommission in ihrem Beschluss (siehe Fn. 2 der vorliegenden Schlussanträge) festgestellt hat, hat die Zuwiderhandlung vom 11. März 2011 bis zum 18. September 2014 gedauert. Wie in Rn. 56 des angefochtenen Urteils ausgeführt wird, sind bei mehreren Unternehmen der Silgan-Gruppe ab Dezember 2016 Umstrukturierungen vorgenommen worden.
13      Der deutsche Gesetzgeber hat dann mit dem Neunten Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen
(Bundesgesetzblatt Jahrgang 2017 Teil I Nr. 33, ausgegeben zu Bonn am 8. Juni 2017) die Lücken durch Änderung von § 81 geschlossen.
14      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Januar 2025, Caronte & Tourist (C‑511/23, EU:C:2025:42), in dem der Gerichtshof festgestellt hat, dass „ein Mitgliedstaat bei der Ausübung seiner Verfahrensautonomie nicht nur die volle Wirksamkeit der unionsrechtlichen Wettbewerbsregeln und der Verfolgung und Ahndung der Zuwiderhandlungen gegen diese Regeln, sondern auch die Wahrung der Grundrechte, insbesondere der Verteidigungsrechte der Unternehmen, gegen die Verfahren über eine Zuwiderhandlung durchgeführt werden, zu gewährleisten [hat]“ (Rn. 62, Hervorhebung nur hier).
15      Dies gilt auch, wenn die Wettbewerbsbehörde feststellt, dass es sich nicht mehr in einer geeigneten Position befindet, um das Verfahren abzuschließen und Sanktionen zu verhängen, da das geltende Rechtssystem es nicht ermöglicht, den Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln zu verfolgen.
16      Vgl. Urteil vom 8. März 2007, France Télécom/Kommission (T‑339/04, EU:T:2007:80, Rn. 79).
17      Vgl. Urteil vom 25. Februar 2021, Slovak Telekom (C‑857/19, EU:C:2021:139, Rn. 31).
18      Ebd.
19      Vgl. Urteil vom 26. Januar 2017, Duravit u. a./Kommission (C‑609/13 P, EU:C:2017:46, Rn. 58).
20      Nach den Rn. 3 und 4 des angefochtenen Urteils hat die nationale Wettbewerbsbehörde am 21. Mai 2015 die Räumlichkeiten mehrerer Gesellschaften der Silgan-Gruppe durchsucht und am 14. Juni 2017 die Kommission ersucht, im vorliegenden Fall zu ermitteln.
21      Vgl. Urteil vom 15. Oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij u. a./Kommission (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P bis C‑252/99 P und C‑254/99 P, EU:C:2002:582, Rn. 187).
22      Vgl. entsprechend Urteil vom 15. Januar 2026, Imballaggi Piemontesi (C‑588/24, EU:C:2026:14, Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung).
23      Vgl. entsprechend Urteil vom 4. Oktober 2024, Ferriere Nord/Kommission (C‑31/23 P, EU:C:2024:851, Rn. 150 und die dort angeführte Rechtsprechung).
24      Vgl. Rn. 76 des angefochtenen Urteils.
25      Rn. 40.
26      Die Pressemitteilung der nationalen Wettbewerbsbehörde ist den Schriftsätzen der Parteien nicht beigefügt. Sie war Teil der beim Gericht eingereichten Unterlagen und ist öffentlich abrufbar.
27      Die Pressemitteilung der Kommission kann eingesehen werden unter: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4483.
28      Die Pressemitteilung der Kommission bezieht sich auch auf die Tochtergesellschaften von Crown.
29      Vgl. u. a. Urteil vom 14. Dezember 2023, EDP España/Naturgy Energy Group und Kommission (C‑693/21 P und C‑698/21 P, EU:C:2023:989, Rn. 61).
30      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Juni 2015, Gauweiler u. a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, Rn. 71).