62011CC0630_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Niniejsze sprawy mają pozwolić Trybunałowi uściślić, czy do celów badania zgodności pomocy państwa na cele regionalne z rynkiem wewnętrznym złożenie wniosku o pomoc przed rozpoczęciem prac jest konieczną przesłanką dla udowodnienia efektu zachęty i tym samym konieczności pomocy.
2. Przedmiotem tych spraw są odwołania wniesione przez HGA Srl i in.(2) (C-630/11 P), Regione autonoma della Sardegna (C-631/11 P), Timsas Srl(3) (C-632/11 P) i Grand Hotel Abi d’Oru SpA(4) (C-633/11 P) (zwane dalej razem „wnoszącymi odwołanie”), które żądają uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 20 września 2011 r. w sprawach połączonych T-394/08, T-408/08, T-453/08 i T-454/08 Regione autonoma della Sardegna i in. przeciwko Komisji(5), w którym Sąd oddalił ich skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2008/854/WE z dnia 2 lipca 2008 r. w sprawie systemu pomocy „Ustawa regionalna nr 9 z 1998 r. – nadużycia w stosowaniu systemu pomocy N 272/98” C 1/04 (ex NN 158/03 i CP 15/2003)(6) .
3. W spornej decyzji Komisja Europejska uznała, że pomoc państwa udzielona na mocy włoskiej ustawy regionalnej z naruszeniem obowiązku złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem prac ustanowionego w wytycznych w sprawie pomocy państwa na cele regionalne(7) jest z tego powodu niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
4. Jako że powyższa kwestia stanowi zasadniczy element dyskusji, w swojej opinii skoncentruję się wyłącznie na tym aspekcie prawnym sporu, ponieważ pozostałe ustalenia zaskarżonego wyroku wydają mi się uzasadnione w sposób niedopuszczający ich podważenia.
I – Właściwe ramy prawne
5. Wytyczne skodyfikowały praktykę Komisji w zakresie stosowania odstępstw, o których mowa w art. 107 ust. 3 TFUE.
6. W 1998 r. Komisja opublikowała wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej [pomocy państwa na cele regionalne]. Punkt 4.2 akapit ostatni wytycznych z 1998 r. stanowi, iż „systemy pomocy muszą zawierać warunek, że wniosek o przyznanie pomocy musi zostać złożony przed rozpoczęciem prac nad danym projektem”.
7. Punkt 6.1 powyższych wytycznych przewiduje:
„[…] Komisja będzie oceniać zgodność pomocy regionalnej [na cele regionalne] ze wspólnym rynkiem na podstawie niniejszych wytycznych od momentu rozpoczęcia ich stosowania. Jednakże wszelkie propozycje [plany pomocy], które zostały notyfikowane [zgłoszone] przed ogłoszeniem niniejszych wytycznych dla państw członkowskich, i co do których Komisja nie podjęła jeszcze ostatecznej decyzji, będą oceniane na podstawie kryteriów obowiązujących w momencie składania notyfikacji [zgłoszenia]”.
II – Okoliczności powstania sporu
8. W dniu 10 marca 1998 r. w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich zostały opublikowane nowe wytyczne Komisji w sprawie pomocy państwa na cele regionalne. Z uwagi na kwestię, na której wyłącznie skupia się niniejsza opinia, należy przypomnieć, że zgodnie z wymogami określonymi w pkt 4.2 tych wytycznych systemy pomocy muszą zawierać warunek, że wniosek o przyznanie pomocy należy złożyć przed rozpoczęciem prac nad danym projektem.
9. W dniu 11 marca 1998 r. Regione autonoma della Sardegna przyjął legge regionale n. 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (ustawę regionalną nr 9 ustanawiającą środki zachęcające w celu przekwalifikowania i dostosowania struktur hotelowych oraz przepisy zmieniające i uzupełniające ustawę regionalną nr 40 z dnia 14 września 1993 r.), która weszła w życie w dniu 5 kwietnia 1998 r.(8), przyznającą pomoc na inwestycje początkowe przedsiębiorstwom sektora hotelarskiego na Sardynii (Włochy).
10. Pierwotny system pomocy na cele regionalne, o którym mowa powyżej, ustanowiony ustawą nr 9/1998, został zgłoszony przez władze włoskie Komisji pismem z dnia 6 maja 1998 r.
11. W piśmie z dnia 22 czerwca 1998 r. władze włoskie w odpowiedzi na skierowane do nich przez Komisję żądanie udzielenia dodatkowych informacji poinformowały ją, iż przepisy wykonawcze pierwotnego systemu pomocy zostaną wydane dopiero po ewentualnym zatwierdzeniu przez nią tego systemu.
12. W piśmie z dnia 28 września 1998 r. władze włoskie zwróciły Komisji uwagę, że przyznanie pomocy może dotyczyć jedynie projektów, które miały być zrealizowane „później”, i że warunek ten został potwierdzony w przepisach wykonawczych do ustawy nr 9/1998.
13. Pismem z dnia 12 listopada 1998 r. Komisja postanowiła zatwierdzić system pomocy na cele regionalne(9), uznając go za zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. W tej decyzji zatwierdzającej Komisja wskazała w szczególności, że wnioski o finansowanie muszą być złożone przed rozpoczęciem realizacji projektów.
14. Następnie w dniu 29 kwietnia 1999 r. Regione autonoma della Sardegna przyjął dekret nr 285 w sprawie stosowania ustawy nr 9/1998(10) . Dekret ten przewidywał, że pierwotny system pomocy ma być stosowany w ramach procedury zaproszenia do składania wniosków, że przyznana pomoc ma dotyczyć projektów, które będą realizowane po złożeniu wniosków o pomoc oraz że kwalifikowalne koszty muszą być poniesione po złożeniu wniosków. Jednakże jeden z przepisów przejściowych przewidywał, niezgodnie z wytycznymi z 1998 r. wydanymi nieco ponad rok wcześniej, iż na etapie pierwszego zastosowania dekretu nr 285/1999 kwalifikowalne są koszty poniesione po dniu 5 kwietnia 1998 r., to jest po dniu wejścia w życie ustawy nr 9/1998.
15. W dniu 27 lipca 2000 r. Regione autonoma della Sardegna przyjął deliberazione n. 33/3 (uchwałę nr 33/3) uchylającą dekret nr 285/1999 z powodu uchybień proceduralnych oraz deliberazione n. 33/4 (uchwałę nr 33/4) ustanawiającą nowe przepisy wykonawcze dla pierwotnego systemu pomocy z pełnym poszanowaniem tym razem postanowień pkt 4.2 akapit ostatni wytycznych z 1998 r., a przepis „przejściowy” został usunięty.
16. W tym samym dniu Regione autonoma della Sardegna przyjął deliberazione n. 33/6 (uchwałę nr 33/6) stanowiącą, że z uwagi na to, iż publikacja dekretu nr 285/1999 zawierającego przepisy niezgodne z prawem Unii mogła wzbudzić w potencjalnych beneficjentach pomocy oczekiwania, iż wszystkie prace dokonane po dniu 5 kwietnia 1998 r. będą uważane za kwalifikujące się do objęcia pomocą, przy pierwszym stosowaniu ustawy nr 9/1998 należy wziąć pod uwagę prace dokonane po tym dniu, jeżeli były przedmiotem wniosku o pomoc w ramach pierwszego rocznego zaproszenia do składania wniosków.
17. W odpowiedzi na zapytanie Komisji dotyczące zgodności od dnia 1 stycznia 2000 r. istniejących systemów pomocy z wytycznymi z 1998 r., władze włoskie poinformowały Komisję w piśmie z dnia 2 listopada 2000 r., że przestrzegały zasady konieczności pomocy i powołały się na uchwałę nr 33/4 ustanawiającą wyraźnie kwalifikowalność kosztów poczynionych po złożeniu wniosku o pomoc, ale nie wspomniały o uchwale nr 33/6.
18. Po tym, jak w dniu 29 grudnia 2000 r. Regione autonoma della Sardegna opublikował pierwsze zaproszenie do składania wniosków, pismem z dnia 28 lutego 2001 r. Komisja zażądała od władz włoskich dodatkowych informacji w przedmiocie sposobu, w jaki przestrzegano warunku odnoszącego się do złożenia wniosku o pomoc przed realizacją projektu w ramach mechanizmu zaproszeń.
19. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2001 r. władze włoskie ponownie potwierdziły, iż system pomocy jest zgodny z wytycznymi z 1998 r., załączając powtórnie uchwałę nr 33/4, lecz nie wspominając po raz kolejny o uchwale nr 33/6.
20. W następstwie skargi złożonej do Komisji w dniu 21 lutego 2003 r. dotyczącej nadużyć w stosowaniu pierwotnego systemu pomocy instytucja ta zażądała dodatkowych informacji od władz włoskich, które w dniu 22 marca 2003 r. po raz pierwszy wspomniały o uchwale nr 33/6.
21. W drodze decyzji z dnia 3 lutego 2004 r. Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE dotyczące nadużyć w stosowaniu pierwotnego systemu pomocy(11) . Uznając, że władze włoskie nie przestrzegały ani obowiązku zawartego w decyzji zatwierdzającej, ani warunków przewidzianych w wytycznych z 1998 r., Komisja doszła do wniosku, iż mogło dojść do nadużyć w stosowaniu pierwotnego systemu pomocy w rozumieniu art. 16 rozporządzenia (WE) nr 659/1999(12) i wyraziła wątpliwości co do zgodności pomocy przyznanej na rzecz projektów inwestycyjnych rozpoczętych przed dniem złożenia wniosku o pomoc.
22. Władze włoskie przekazały swoje uwagi Komisji w dniach 19 kwietnia 2004 r. i 25 czerwca 2005 r., a Grand Hotel Abi d’Oru – w dniu 30 kwietnia 2004 r.
23. W dniu 22 listopada 2006 r. Komisja notyfikowała Republice Włoskiej swoją decyzję w sprawie sprostowania i rozszerzenia toczącego się postępowania C 1/2004 wszczętego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE(13) . W decyzji tej Komisja wskazała w szczególności, iż w decyzji o wszczęciu postępowania nie wspomniano o uchwale nr 33/6, choć pomoc została przyznana 28 przedsiębiorstwom na projekty inwestycyjne rozpoczęte przed dniem składania wniosków o pomoc właśnie na podstawie tej uchwały, a nie na podstawie uchwały nr 33/4. Ponadto Komisja zaznaczyła, iż pojęcie nadużyć w stosowaniu pomocy w rozumieniu art. 16 rozporządzenia nr 659/1999, do którego nawiązuje decyzja o wszczęciu postępowania, dotyczy sytuacji, w których beneficjent zatwierdzonej pomocy stosuje ją w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w decyzji przyznającej ją, a nie sytuacji, w których państwo członkowskie, zmieniając istniejący system pomocy, ustanawia nową pomoc niezgodną z prawem [art. 1 lit. c) i f) rozporządzenia nr 659/1999].
24. Komisja wydała sporną decyzję, w której stwierdziła, że system pomocy w postaci, w jakiej jest rzeczywiście stosowany, nie przestrzega decyzji zatwierdzającej i że projekty pomocy, których realizacja została rozpoczęta przed złożeniem jakiegokolwiek wniosku o pomoc, należy zatem traktować jako niezgodne z prawem.
25. Sentencja spornej decyzji brzmi następująco:
„ Artykuł 1
Pomoc państwa, udzielona na mocy ustawy regionalnej [nr 9 z 1998 r.], wdrożonej w sposób niezgodny z prawem [przez Republikę Włoską] na mocy [uchwały] nr 33/6 oraz pierwszego zaproszenia do składania wniosków, jest niezgodna z zasadami wspólnego rynku, chyba że beneficjent pomocy złożył wniosek o pomoc w obrębie przedmiotowego programu przed rozpoczęciem prac w ramach projektu początkowych inwestycji.
[…]”.
III – Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
26. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 16 i 25 września 2008 r. oraz 3 i 6 października 2008 r., Regione autonoma della Sardegna, SF Turistico Immobiliare Srl, Timsas i Grand Hotel Abi d’Oru wniosły skargi o stwierdzenie nieważności w całości lub w części spornej decyzji.
27. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, wymienione powyżej skarżące przytoczyły liczne argumenty, a wśród nich argument, który nas interesuje, oparty na oczywistym błędzie w ocenie efektu zachęty. Twierdziły, że Komisja nie dokonała prawidłowej oceny efektu zachęty spornego systemu z uwzględnieniem cech rynku lokalnego oraz w świetle subiektywnego postrzegania przez podmioty gospodarcze funkcjonowania mechanizmów pomocy. W tym względzie wysunęły liczne argumenty odnoszące się do braku możliwości stosowania wytycznych z 1998 r., do przepisów dotyczących poprzedniego systemu pomocy, do krajowego kontekstu prawnego, do pewności, jaką od przyjęcia ustawy nr 9/1998 miały przedsiębiorstwa co do możliwości korzystania z pomocy, która była w niej przewidziana, oraz do szczególnej sytuacji lub zachowania beneficjentów spornej pomocy.
28. Sąd, przypomniawszy w pkt 213–215 zaskarżonego wyroku, że zwykłe stwierdzenie, iż wniosek o pomoc złożono przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego, stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające Komisji domniemywać istnienie efektu zachęty, wskazał następnie, że w ramach rozpatrywanego zarzutu chodzi nie tyle o podważanie tego kryterium, ile jedynie o zbadanie, czy skarżące dowiodły istnienia w niniejszej sprawie okoliczności mogących zapewn ić efekt zachęty spornego systemu nawet przy braku złożenia wniosku przed rozpoczęciem realizacji omawianych projektów(14) .
29. Sąd oddalił argumenty skarżących związane z ich szczególną sytuacją lub z ich zachowaniem, a następnie zbadał argumenty, które odnoszą się ogólnie do spornego systemu.
30. Co się tyczy argumentu, według którego samo wejście w życie ustawy nr 9/1998 dawało przedsiębiorstwom pewność, że będą mogły skorzystać z pomocy, Sąd przypomniał, iż ocena zgodności środków pomocy lub systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji działającej pod kontrolą sądu Unii(15), oraz że w braku decyzji Komisji w przedmiocie zgodności, samo wydanie krajowych przepisów prawnych przewidujących wprowadzenie systemu pomocy nie może dać potencjalnym beneficjentom tego systemu pewności, iż będą mogli korzystać z przewidzianej w nim pomocy(16) .
31. Sąd wywiódł z powyższego, że taki przypadek stanowią przepisy ustawy nr 9/1998. Ponadto wspomniał fakt, że wydanie decyzji zatwierdzającej położyło w każdym razie kres wszelkim ewentualnym oczekiwaniom, jakie mogli mieć potencjalni beneficjenci co do dopuszczalności projektów rozpoczętych przed złożeniem wniosków o pomoc, ponieważ decyzja ta wyraźnie wykluczała przyznanie pomocy na rzecz takich projektów na podstawie systemu wprowadzonego w ustawie nr 9/1998(17) .
32. Sąd oddalił skargi wniesione przez skarżące i orzekł, że pokrywają one koszty poniesione przez Komisję z wyłączeniem kosztów, które poniosła ona z powodu interwencji, oraz swoje własne koszty.
IV – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
33. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 29 marca 2012 r. sprawy od C-630/11 P do C-633/11 P zostały połączone do łącznego rozpoznania w ramach pisemnego i ustnego etapu postępowania i do wydania wyroku, zgodnie z art. 54 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
34. HGA i in. oraz Regione autonoma della Sardegna wnoszą do Trybunału o:
– uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku;
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
35. Timsas i Grand Hotel Abi d’Oru wnoszą do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami niniejszego postępowania i postępowania w pierwszej instancji.
36. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołań;
– obciążenie wnoszących odwołanie kosztami niniejszego postępowania i postępowania w pierwszej instancji.
V – W przedmiocie odwołań
A – Argumentacja wnoszących odwołanie w przedmiocie zarzutu opartego na oczywistym błędzie w ocenie istnienia efektu zachęty
37. HGA i in. w ramach zarzutu czwartego, a Regione autonoma della Sardegna w ramach zarzutu pierwszego zarzucają Sądowi naruszenie zasad konieczności pomocy i efektu zachęty. Według nich zaskarżony wyrok jest obarczony niezgodnością z prawem w zakresie, w jakim Sąd orzekł, iż w celu wykluczenia efektu zachęty i konieczności pomocy wystarczyło zastosować a priori kryterium dotyczące złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów, które to kryterium jego zdaniem jest trafne i odpowiednie dla celów oceny efektu zachęty systemu pomocy(18) . Stoją one na stanowisku, że Sąd powinien był orzec, iż sam brak złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów nie może zostać uznany za wystarczający do wykluczenia charakteru zachęty i konieczności pomocy.
38. Zdaniem HGA i in. oraz Regione autonoma della Sardegna, dokonując oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, Komisja mogła była uwzględnić inne okoliczności, ponieważ wymóg złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu nie jest obowiązkiem normatywnym, ale zwykłym kryterium oceny.
39. W pierwszej kolejności powołują się one na okoliczność, iż wnoszące odwołanie nabyły pewność, że uzyskają pomoc jeszcze przed złożeniem wniosku, ponieważ w sposób niepodważalny spełniały wszystkie warunki przewidziane w ustawie nr 9/1998.
40. W drugiej kolejności HGA i in. oraz Regione autonoma della Sardegna stoją na stanowisku, iż fakt, że, jak wiedziały, spełnione są przesłanki zastosowania art. 107 ust. 3 lit. a) lub c) TFUE, dowodzi istnienia efektu zachęty.
41. W trzeciej kolejności powołują się na fakt, że mogły wdrożyć programy renowacji na podstawie systemów pomocy innych niż system przewidziany w ustawie nr 9/1998.
42. Regione autonoma della Sardegna podnosi następnie, że ponieważ wytyczne z 1998 r. zostały opracowane równocześnie z ustawą nr 9/1998, nie mogły być one uwzględnione przez przedsiębiorstwa, oraz że aż do daty wydania decyzji zatwierdzającej wcześniej obowiązujący system nie przewidywał wymogu złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu.
43. Wreszcie HGA i in., Regione autonoma della Sardegna oraz Timsas opierają się na orzecznictwie w sprawie Graphischer Maschinenbau przeciwko Komisji(19), według którego Komisja nie może wywodzić ze zwykłego faktu rozpoczęcia realizacji prac przed datą zgłoszenia pomocy, z której mają być one finansowane, że pomoc ta nie spełnia kryterium zachęty(20) .
44. Komisja odrzuca wszystkie argumenty wnoszących odwołanie jako bezzasadne lub niedopuszczalne.
B – Moja ocena
45. W pierwszej kolejności należy podnieść, że ww. orzecznictwo w sprawie Graphischer Maschinenbau przeciwko Komisji nie może w żaden sposób mieć zastosowania do niniejszej sprawy.
46. Orzecznictwo, na które powołują się HGA i in., Regione autonoma della Sardegna oraz Timsas, zgodnie z którym Komisja nie może wywodzić ze zwykłego faktu rozpoczęcia realizacji prac przed datą zgłoszenia pomocy, z której mają być one finansowane, że pomoc ta nie spełnia kryterium zachęty(21), nie ma zastosowania do niniejszych spraw, ponieważ okoliczności sprawy, która doprowadziła do wydania ww. wyroku, były całkowicie odmienne, gdyż chodziło w niej o wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw(22) . Kondycja ekonomiczna przedsiębiorstwa, którego dotyczyła owa sprawa, była taka, że musiało ono skorzystać z pomocy na restrukturyzację, aby zapewnić swoją zdolność do utrzymania się na rynku i nie mogło czekać aż do nabycia absolutnej pewności, że pomoc ta zostanie mu wypłacona, aby wdrożyć swój program restrukturyzacji mający przywrócić mu rentowność.
47. Następnie należy podnieść, że podobnie jak Komisja w swojej odpowiedzi na odwołanie, stoję na stanowisku, że HGA i in. oraz Regione autonoma della Sardegna błędnie interpretują zaskarżony wyrok.
48. Utrzymują one bowiem – wbrew temu, co twierdzi Sąd – że sam brak złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów nie może zostać uznany za wystarczający do wykluczenia charakteru zachęty i konieczności pomocy.
49. Przypominam, że Sąd, podkreśliwszy, iż kryterium dotyczące złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające Komisji domniemywać istnienie efektu zachęty(23), dodał, iż należy zbadać, czy skarżące dowiodły istnienia w spornym systemie elementów mogących zapewnić efekt zachęty nawet przy braku złożenia wniosku przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego(24) .
50. Sąd zbadał zatem różne okoliczności przytoczone przez skarżące i doszedł do wniosku, że nie są one w stanie zapewnić efektu zachęty systemu pomocy.
51. W konsekwencji – wbrew temu, co twierdzą wnoszące odwołanie – Sąd nie doszedł do wniosku, że kryterium dotyczące niezłożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem prac musi bezwzględnie prowadzić do wykluczenia efektu zachęty bez możliwości dowodu przeciwnego.
52. Niemniej jednak, pomimo błędnej interpretacji przez wnoszące odwołanie właściwych fragmentów zaskarżonego wyroku faktem pozostaje, że w drodze podnoszonego przez nie zarzutu chcą one podważyć ocenę dokonaną przez Sąd w przedmiocie istnienia efektu zachęty pomocy lub jego braku.
53. W swojej analizie Sąd przyjął kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów jako domniemanie istnienia efektu zachęty, a nie jako niezbędny warunek konieczności pomocy.
54. O ile zgadzam się z wynikiem, do którego doszedł ostatecznie Sąd, tzn. z oddaleniem żądań skarżących, o tyle sądzę, że w przedstawionych przezeń motywach dopuścił się on naruszenia prawa, które wymaga naprawienia w interesie przyszłych postępowań.
55. Aby pomoc mogła zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE, musi być ona zgodna z pewnymi podstawowymi zasadami, w tym z zasadą konieczności pomocy.
56. Generalnie to jedynie Komisja – z zastrzeżeniem kontroli obejmującej nieograniczone prawo orzekania, jaką sprawuje sąd Unii w przypadku wniesienia doń skargi – posiada uprawnienie do dokonywania oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym. Powinna ona, poprzez ocenę ogólnego schematu proponowanego systemu w świetle zamierzonego celu, ustalić jego dopuszczalność.
57. Zasada konieczności pomocy została wyrażona przez Trybunał w wyroku w sprawie Philip Morris Holland przeciwko Komisji(25) . Zgodnie z tą zasadą pomoc, bez której rzekomo zamierzony cel byłby w każdym razie realizowany przez beneficjentów, nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym(26) .
58. Efekt zachęty danej pomocy dla przedsiębiorstw jest ostatecznie tylko konkretnym wyrazem jej konieczności. Czy to pomoc dozwolona przez Komisję zachęciła przedsiębiorstwa do udziału w przedsięwzięciach? W jaki sposób zatem scharakteryzować ten efekt zachęty? I to w sposób tym bardziej niepodważalny, że stanowi on dowód konieczności pomocy, która jest podstawowym warunkiem zgodności planowanego systemu z traktatem.
59. Zasada konieczności pomocy została obiektywnie sformalizowana przez Komisję w wytycznych z 1998 r. Te wytyczne przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w działaniach Komisji(27) .
60. A zatem przykładowo w przypadku równoczesnego występowania, następowania po sobie lub nakładania się na siebie kilku systemów pomocy dotyczących tego samego regionu kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu, który to wniosek z racji swej natury powinien – moim zdaniem – odwoływać się do konkretnego systemu zatwierdzonego przez Komisję(28), stanowi kryterium wykluczające wszelką wątpliwość, wszelkie spory i wszelki brak pewności prawa. Chciałbym ponadto zauważyć, że kryterium to w żadnym przypadku nie szkodzi przedsiębiorstwom, ponieważ złożenie wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu powoduje, że po spełnieniu tego warunku konieczność pomocy, która stanowi zasadniczą przesłankę, zostaje automatycznie wykazana i w tej kwestii nie może być podnoszony żaden zarzut.
61. Jak słusznie zaznaczył Sąd w pkt 208 zaskarżonego wyroku, z części wprowadzającej do wytycznych z 1998 r. wynika, że określają one w sposób ogólny i abstrakcyjny kryteria, jakie Komisja stosuje w celu oceny zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy regionalnej na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) i c) TFUE oraz w konsekwencji zapewniają bezpieczeństwo prawne państw członkowskich przyznających taką pomoc. Warunek ustanowiony w pkt 4.2 tych wytycznych, zgodnie z którym systemy pomocy muszą przewidywać, że wniosek o przyznanie pomocy musi zostać złożony przed rozpoczęciem prac nad danym projektem, ma zastosowanie do wszelkiej pomocy, o której mowa w wytycznych, niezależnie od jej celu, formy lub wysokości, w związku z czym wydaje mi się, że całkowicie spełnia on wymóg pewności i uwzględnia specyficzny charakter roli Komisji, jaką narzuca charakter rzeczy.
62. Jak nader słusznie wyjaśnił Sąd w pkt 215 zaskarżonego wyroku, stosowanie kryterium zawartego we wspomnianym pkt 4.2 ma bowiem na celu ustalenie, czy środek pomocy ma efekt zachęty i tym samym jest konieczny, w sytuacji gdy niemożliwe jest dokonanie pełnego badania wszystkich aspektów gospodarczych decyzji inwestycyjnej przyszłych beneficjentów pomocy. Wskazał, że w tym względzie z pkt 2 akapity od drugiego do czwartego wytycznych z 1998 r. wynika, że Komisja zasadniczo zatwierdza pomoc regionalną jedynie w formie systemów pomocy, ponieważ uważa, że indywidualna pomoc ad hoc nie spełnia warunku, zgodnie z którym należy zapewnić równowagę pomiędzy zakłóceniami konkurencji wynikającymi z pomocy a korzyściami z tytułu pomocy w zakresie rozwoju mniej uprzywilejowanego regionu. Tymczasem – stwierdził dalej – podczas badania zgodności z rynkiem wewnętrznym zgłoszonego systemu pomocy szczególne okoliczności właściwe różnym potencjalnym beneficjentom systemu i konkretnym projektom, na których rzecz będą oni mogli wystąpić o dotacje, są z istoty rzeczy nieznane Komisji. Sąd wywiódł z tego, iż w celu dokonania oceny zgodności systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym Komisja musi oprzeć się na kryteriach, które są bądź niezależne od szczególnych okoliczności właściwych przyszłym beneficjentom, bądź jednolite dla wszystkich przyszłych beneficjentów. Wymóg, aby wniosek o pomoc poprzedzał początek realizacji dotowanego projektu, pozwala zagwarantować, że zainteresowane przedsiębiorstwo wyraźnie okaże wolę korzystania z danego systemu pomocy przed rozpoczęciem realizacji rzeczonego projektu. Pozwala to zatem uniknąć składania ex post wniosków dotyczących projektów, których realizacja rozpoczęła się niezależnie od istnienia systemu pomocy.
63. Z powyższych rozważań, z którymi się zgadzam, wynika, że Komisja miała prawo ustanowić obiektywne kryterium, którego celem jest ustalenie istnienia efektu zachęty, oraz że przyjęte kryterium, to jest wymóg, aby wniosek o pomoc poprzedzał początek realizacji projektów, stanowi odpowiedni i trafny środek ustalenia istnienia efektu zachęty oferty a nie zwykłe domniemanie.
64. Ponadto Sąd zauważył w pkt 169 zaskarżonego wyroku, że zarówno z postępowania poprzedzającego wniesienie skargi pomiędzy Komisją i Regione autonoma della Sardegna, jak i z zachowania tego ostatniego przed Sądem wynika, że miał on świadomość warunku dotyczącego złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem prac. Sąd wskazał bowiem, że – jak słusznie podkreśla Komisja – Regione autonoma della Sardegna nigdy nie zaprzeczył, ani w swojej korespondencji z Komisją, ani przed Sądem, iż zobowiązał się przyznać pomoc jedynie na rzecz projektów rozpoczętych po złożeniu wniosku o pomoc.
65. Uznanie implicite konieczności warunku, jakim jest złożenie wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów, wydaje mi się poparte wymianą pism pomiędzy Komisją i władzami włoskimi w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Z pism tych wynika, że Komisja wielokrotnie przypominała władzom włoskim o konieczności przestrzegania przez nie zasady konieczności pomocy, natomiast władze te zawsze potwierdzały, że przestrzegają kryterium złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu(29) . W trakcie tej wymiany pism dokonanej w ramach art. 4 ust. 3 TUE, który stanowi, że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów, władze włoskie, zamiast negocjować z Komisją porozumienie w sprawie systemu przejściowego ustanowionego uchwałą nr 33/6, po prostu przemilczały jego istnienie. Przyjmując dekret nr 285/1999 i uchwałę nr 33/6, władze włoskie doskonale zdawały sobie sprawę z tego, że naruszają decyzję zatwierdzającą, ponieważ – jak zauważył Sąd w pkt 168 zaskarżonego wyroku – w części decyzji zatwierdzającej poświęconej opisowi zatwierdzonego systemu Komisja wskazała jednoznacznie, że „przedsiębiorstwa muszą złożyć wniosek o finansowanie przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego”.
66. W świetle wszystkich elementów przedstawionych powyżej wydaje mi się zatem, że Sąd naruszył prawo w zakresie, w jakim powinien był orzec nie tak, jak zrobił to w pkt 215 i 226 zaskarżonego wyroku, że wniosek o pomoc złożony przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające Komisji domniemywać istnienie efektu zachęty, ale że złożenie wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektów, po zatwierdzeniu przez Komisję, jest niezbędnym warunkiem jej konieczności. Ten niezbędny charakter mógłby zostać podważony i mógłby uczynić dopuszczalnym badanie innych okoliczności jedynie w przypadku, w którym w ramach badania zgodności szczególnego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym elementy (korespondencja, oświadczenia, decyzje, zgłoszenia etc.) pochodzące od samej Komisji byłyby w stanie wprowadzić w błąd co do możliwości zastosowania lub przesłanek zastosowania do danego systemu postanowienia pkt 4.2 akapit ostatni wytycznych z 1998 r. W moim przekonaniu ocenę tę potwierdzają dodatkowe środki ostrożności przewidziane przez Komisję w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej [pomocy państwa na cele regionalne] na lata 2007–2013(30) .
67. Mimo że Sąd naruszył prawo, stwierdzenie tego naruszenia nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
68. Należy bowiem przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż jeśli w uzasadnieniu wyroku Sądu dopuszczono się naruszenia prawa Unii, lecz sentencja tego wyroku jest zasadna w świetle innych względów prawnych, odwołanie musi zostać oddalone(31) .
69. Z powyższego wynika, że z tego względu, iż – moim zdaniem – oddalenie przez Sąd skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez skarżące jest zasadne z powodu braku efektu zachęty i innych motywów dotyczących zarzutów, których nie badałem, naruszenie prawa, którego Sąd dopuścił się w pkt 215 i 226 zaskarżonego wyroku, nie może prowadzić do uchylenia tego wyroku(32) .
70. Tym samym stoję na stanowisku, że odwołania należy oddalić.
VI – W przedmiocie kosztów
71. Na podstawie art. 184 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest bezzasadne albo jeżeli jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tegoż regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie wnoszących odwołanie kosztami postępowania, a te ostatnie przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
VII – Wnioski
72. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł w następujący sposób:
1) Odwołania zostają oddalone.
2) HGA Srl i in., Regione autonoma della Sardegna, Timsas Srl i Grand Hotel Abi d’Oru SpA zostają obciążone kosztami.
(1) .
(2)
–	Zwane dalej „HGA i in.”.
(3)
–	Zwaną dalej „Timsasem”.
(4)
–	Zwaną dalej „Grand Hotel Abi d’Oru”.
(5)
–	Zb.Orz. s. II-6255, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”.
(6)
–	Dz.U. L 302, s. 9, zwanej dalej „sporną decyzją”.
(7)
–	Dz.U. 1998, C 74, s. 9, zwanych dalej „wytycznymi z 1998 r.”.
(8)
–	Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, nr 9 z dnia 21 marca 1998 r., zwaną dalej „ustawą nr 9/1998”.
(9)
–	Zwanym dalej „decyzją zatwierdzającą”.
(10)
–	Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, nr 15 z dnia 8 maja 1999 r., zwany dalej „dekretem nr 285/1999”.
(11)
–	Dz.U. C 79, s. 4, zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”.
(12)
–	Rozporządzenie Rady z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1).
(13)
–	Dz.U. 2007, C 32, s. 2.
(14)
–	Punkt 226 zaskarżonego wyroku.
(15)
–	Wyroki: z dnia 22 marca 1977 r. w sprawie 78/76 Steinike & Weinlig, Rec. s. 595, pkt 9; z dnia 21 listopada 1991 r. w sprawie C-354/90 Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires i Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Rec. s. I-5505, pkt 14; a także z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C-119/05 Lucchini, Zb.Orz. s. I-6199, pkt 52.
(16)
–	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C-5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3437, pkt 14; z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie C-169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-135, pkt 51.
(17)
–	Punkty 233, 234 zaskarżonego wyroku.
(18)
–	Punkt 226 zaskarżonego wyroku.
(19)
–	Wyrok Sądu z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie T-126/99, Rec. s. II-2427.
(20)
–	Punkt 43.
(21)
–	Idem.
(22)
–	Dz.U. 1997, C 283, s. 2.
(23)
–	Punkt 215 zaskarżonego wyroku.
(24)
–	Punkt 226 zaskarżonego wyroku.
(25)
–	Wyrok z dnia 17 września 1980 r. w sprawie 730/79, Rec. s. 2671.
(26)
–	Punkt 17.
(27)
–	Wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C-310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-2289, pkt 52.
(28)
–	Nie widzę bowiem, w jaki sposób wniosek o wyrażenie zgody na pomoc, który nie został zaakceptowany przez Komisję, mógłby mieć jakikolwiek efekt zachęty, gdyż stanowiłby on wówczas jedynie zwykły projekt.
(29)
–	Punkty 12, 17–19 niniejszej opinii.
(30)
–	Dz.U. 2006, C 54, s. 13.
(31)
–	Wyrok z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie C-221/10 P Artegodan przeciwko Komisji, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo.
(32)
–	Zobacz podobnie wyrok z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie C-412/05 P Alcon przeciwko OHIM, Zb.Orz. s. I-3569, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.