62022TJ0498_RES
Sprawa T‑498/22
Melnichenko
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 26 lutego 2025 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania podważające integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażające – Zamrożenie środków finansowych – Ograniczenia w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych, podlegających ograniczeniom w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie – Pojęcie „powiązania” – Artykuł 2 ust. 1 in fine decyzji 2014/145/WPZiB – Zarzut niezgodności z prawem – Błąd w ocenie – Prawa podstawowe – Proporcjonalność
Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Ukrainie – Obowiązek określenia w uzasadnieniu specyficznych i konkretnych okoliczności uzasadniających ten środek – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka
[art. 296 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 33–41)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Pierwotna decyzja, na podstawie której umieszczono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak indywidualnego powiadomienia – Efekt zaskoczenia – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 49–51)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Osoba, podmiot lub organ powiązane z osobą, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji – Przestrzeganie zasady pewności prawa stawiającej wymóg jasności, precyzji i przewidywalności skutków obowiązujących przepisów prawa
[art. 21 ust. 2 lit. c) TUE; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811, art. 2 ust. 1; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806, art. 3 ust. 1]
(zob. pkt 60, 65–69)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Osoba, podmiot lub organ powiązane z osobą, której nazwisko zostało umieszczone w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji – Pojęcie „powiązania” – Wspólne interesy – Prawo własności lub kontroli aktywów znajdujących się w posiadaniu trustu – Powiązania gospodarcze
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811, art. 2 ust. 1; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806, art. 3 ust. 1]
(zob. pkt 62–64, 97–102)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Błąd w ocenie – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811, art. 2 ust. 1; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806, art. 3 ust. 1]
(zob. pkt 72–74, 92–96)
Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Umieszczenie skarżącego w wykazie załączonym do zaskarżonej decyzji ze względu na jego powiązanie z inną osobą, której nazwisko zostało umieszczone w tym wykazie – Dokumenty publicznie dostępne – Wartość dowodowa – Zasada swobodnej oceny dowodów
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 78, 82–87)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Ukrainie – Ograniczenie prawa do poszanowania życia prywatnego, prawa własności, a także prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii – Dopuszczalność – Przesłanki
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, art. 17 ust. 1, art. 45; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 107–111)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Ukrainie – Ograniczenie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa własności – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, 17, art. 52 ust. 1; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 112–119)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakaz wjazdu i przejazdu oraz zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Ukrainie – Ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 45, art. 52 ust. 1; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/883, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 116, 119)
Streszczenie
W wyroku Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Aleksandrę Melnichenko przeciwko aktom, na mocy których jej nazwisko zostało w czerwcu 2022 r. umieszczone (
1
), a następnie we wrześniu 2022 r. (
2
). oraz w marcu i kwietniu 2023 r. (
3
). pozostawione przez Radę Unii Europejskiej w wykazach osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi. Ponieważ skarżąca jest obywatelką państwa członkowskiego, sprawa ta umożliwia Sądowi uściślenie przesłanek ograniczenia prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się poprzez wyjaśnienie w szczególności związku między odpowiednimi postanowieniami traktatu UE, traktatu FUE i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) w sytuacji, gdy ograniczenia tej swobody zostały przyjęte w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB).
Wyrok ten wpisuje się w ramy szeregu środków ograniczających przyjętych przez Unię w związku z agresją wojskową na Ukrainę, której Federacja Rosyjska dopuściła się w dniu 24 lutego 2022 r. Skarżąca została objęta środkami w postaci zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych z tego powodu, że jest powiązana z osobą, której nazwisko zostało umieszczone w przedmiotowym wykazie, będącą jednym z czołowych przedsiębiorców działających w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy (
4
).
Na poparcie skargi skarżąca powołuje się w szczególności na naruszenie przysługującego jej prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich, zapisanego w art. 45 ust. 1 Karty.
Ocena Sądu
Sąd przypomniał przede wszystkim, że zgodnie z art. 52 ust. 2 Karty uznane w niej prawa, które są przedmiotem postanowień traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych, w niniejszym przypadku w art. 20 ust. 2 lit. a) TFUE i w art. 21 TFUE. I tak, zgodnie z art. 21 ust. 1 TFUE, każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania. Jako że zastrzeżenie to obejmuje również traktat UE i przepisy przyjęte w celu jego wykonania, ograniczenia w korzystaniu z ustanowionego w art. 45 ust. 1 Karty prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu obywateli Unii mogą zostać ustanowione w aktach należących do dziedziny WPZiB, takich jak zaskarżone akty.
Jednakże, aby ograniczenia w korzystaniu z prawa ustanowionego w art. 45 ust. 1 Karty były zgodne z prawem Unii, muszą one być przewidziane ustawą, szanować istotę tego prawa, służyć osiągnięciu celu interesu ogólnego uznanego za taki przez Unię i nie być nieproporcjonalne (
5
).
W niniejszej sprawie Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że wynikające z zaskarżonych aktów ograniczenia prawa skarżącej do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich są przewidziane ustawą, ponieważ zostały ustanowione w aktach mających w szczególności charakter generalny (
6
) i mających jednoznaczną podstawę prawną w prawie Unii (
7
).
W drugiej kolejności Sąd zauważył, że rozpatrywane ograniczenia szanują istotę prawa skarżącej do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu ograniczenia te są zgodne przede wszystkim z zasadą prawa międzynarodowego, zgodnie z którą państwo nie może odmówić swoim obywatelom prawa wjazdu na swoje terytorium i pobytu na nim. Następnie, przedmiotowe wykazy są przedmiotem okresowych przeglądów, tak aby nazwiska osób niespełniających już kryteriów umieszczenia zostały z nich wykreślone (
8
). Wreszcie wspomniane ograniczenia nie podważają tego prawa jako takiego, ponieważ prowadzą do jego tymczasowego zawieszenia w odniesieniu do pewnych osób, w specyficznych okolicznościach i zależnie od ich indywidualnej sytuacji.
W trzeciej kolejności, w ramach badania proporcjonalności Sąd zauważył, po pierwsze, że rozpatrywane ograniczenia są odpowiednie do osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym objętego WPZiB (
9
), a mianowicie wywierania nacisku na władze rosyjskie, aby zakończyły one swoje działania i polityki destabilizujące Ukrainę.
Po drugie, Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż Rada mogła rozważyć przyjęcie środków mniej restrykcyjnych, lecz równie odpowiednich co środki przyjęte. Sąd przypomniał ponadto, że stosowanie spornych środków ograniczających jest objęte reżimem odstępstw zezwalającym państwom członkowskim na przyznanie zwolnienia z nałożonych środków w szczególności wówczas, gdy podróż danej osoby jest uzasadniona pilną potrzebą humanitarną (
10
). Tym samym w świetle wagi celów realizowanych przez wspomniane środki owe ograniczenia nie są w sposób oczywisty do nich niewspółmierne. W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że rozpatrywane ograniczenia spełniają warunki określone w art. 52 ust. 1 Karty.
Mając na uwadze powyższy wniosek, Sąd oddalił również argument skarżącej, zgodnie z którym przysługuje jej prawo pochodne do przebywania w państwie członkowskim celem zapewnienia korzystania z prawa pobytu przez jej małe dzieci (
11
). Argument ten nie jest zasadny, jako że skarżącej przysługuje autonomiczne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, a ograniczenie tego autonomicznego prawa należy uznać za uzasadnione.
Wreszcie w zakresie, w jakim skarżąca powołuje się na niepewną sytuacji jej dzieci w celu wykazania podnoszonego nieproporcjonalnego charakteru ograniczenia jej własnego prawa do swobodnego przemieszczania się w Unii, Sąd oddalił ten argument jako niepoparty dowodami, przypominając jednocześnie o spoczywającym na organach krajowych obowiązku interpretowania przepisów decyzji 2014/145 dotyczących odstępstw ze względów humanitarnych w świetle art. 24 ust. 2 Karty i z uwzględnieniem najlepszego interesu dziecka.
(
1
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2022/883 z dnia 3 czerwca 2022 r. zmieniająca decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2022, L 153, s. 92) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2022/878 z dnia 3 czerwca 2022 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2022, L 153, s. 15) (zwane dalej łącznie „aktami pierwotnymi”).
(
2
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2022/1530 z dnia 14 września 2022 r. zmieniająca decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2022, L 239, s. 149) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2022/1529 z dnia 14 września 2022 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2022, L 239, s. 1) (zwane dalej łącznie „aktami utrzymującymi z września 2022 r.”).
(
3
)	Decyzja Rady (WPZiB) 2023/572 z dnia 13 marca 2023 r. zmieniająca decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2023, L 75 I, s. 134) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2023/571 z dnia 13 marca 2023 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2023, L 75 I, s. 1) (zwane dalej łącznie „aktami utrzymującymi z marca 2023 r.”); decyzja Rady (WPZiB) 2023/811 z dnia 13 kwietnia 2023 r. zmieniająca decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2023, L 101, s. 67) i rozporządzenie wykonawcze Rady (UE) 2023/806 z dnia 13 kwietnia 2023 r. wykonujące rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2023, L 101, s. 1) (zwane dalej łącznie „aktami utrzymującymi z marca i kwietnia 2023 r.”).
(
4
)	Zobacz art. 2 ust. 1 lit. a) i g) decyzji Rady 2014/145/WPZiB z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2014, L 78, s. 16), zmienionej decyzją Rady (WPZIB) 2022/329 z dnia 25 lutego 2022 r. zmieniającą decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającymi (Dz.U. 2022, L 50, s. 1) i art. 3 ust. 1 lit. a) i g) rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2014, L 78, s. 6) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (UE) 2022/330 z dnia 25 lutego 2022 r. zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2022, L 51, s. 1).
(
5
)	Artykuł 52 ust. 1 Karty.
(
6
)	Decyzja 2014/145 w zmienionym brzmieniu i rozporządzenie nr 269/2014 w zmienionym brzmieniu.
(
7
)	Artykuł 29 TUE i art. 215 TFUE.
(
8
)	Artykuł 6 decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu.
(
9
)	Artykuł 21 ust. 2 lit. b) i c) TUE.
(
10
)	Artykuł 1 ust. 6 decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu.
(
11
)	Wyrok z dnia 19 października 2004 r., Zhu i Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, pkt 46).