62007B0456
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (kolmas jaosto)
12 päivänä helmikuuta 2010 (
*1
)
Asiassa T-456/07,
Euroopan komissio, asiamiehinään J.-F. Pasquier ja D. Martin,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin elinten käännöskeskus, edustajanaan aluksi asianajaja G. Vandersanden, sittemmin asianajaja L. Levi,
vastaajana,
jossa unionin yleistä tuomioistuinta vaaditaan kumoamaan päätös, jolla Euroopan unionin elinten käännöskeskuksen (jäljempänä käännöskeskus tai keskus) väitetään kieltäytyneen suorittamasta varainhoitovuosilta 1998–2005 yleiseen talousarvioon maksuosuutta, joka vastaa työnantajalle kuuluvaa osaa yhteisön eläkejärjestelmän rahoituksesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Azizi sekä tuomarit E. Cremona ja S. Frimodt Nielsen (esittelevä tuomari),
kirjaaja: E. Coulon,
on antanut seuraavan
määräyksen
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön eläkejärjestelmä
1
Euroopan yhteisöjen virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen 83 artiklan sanamuoto on sekä henkilöstösääntöjen siinä versiossa, jota sovellettiin ennen 1.5.2004 (jäljempänä vanhat henkilösäännöt), että versiossa, jota on sovellettu tämän päivämäärän jälkeen (jäljempänä uudet henkilöstösäännöt), seuraava:
”1.   Tämän eläkejärjestelmän mukaiset etuudet maksetaan yhteisöjen talousarviosta. Jäsenvaltiot takaavat yhteisesti etuuksien maksamisen kyseisten menojen rahoittamiseksi vahvistetun jakoperusteen mukaisesti.
– –
2.   Virkamiehet maksavat kolmanneksen tämän eläkejärjestelmän rahoituksesta. – –”
2
Uusiin henkilöstösääntöihin lisätyssä 83 a artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Edellä 1 a artiklassa tarkoitetut virastot, jotka eivät saa avustusta yhteisöjen talousarviosta, maksavat mainittuun talousarvioon eläkejärjestelmän rahoittamiseen tarvittavat maksut kokonaisuudessaan.”
Varainhoitoasetus
3
Toimielinten mahdollisuudesta määrätä itselleen kuuluviksi katsomiensa saamisten maksuvelvollisuus säädetään Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL L 248, s. 1, oikaisu EUVL 2003 L 25, s. 43; jäljempänä varainhoitoasetus) 72 artiklan 2 kohdassa, jota on sovellettu lähtien. Kyseisen säännöksen sanamuoto on seuraava:
”Toimielin voi määrätä saamisen maksuvelvollisuuden myös muille kuin valtioille [EY] 256 artiklassa tarkoitetulla täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä.”
Käännöskeskukseen sovellettavat säännökset
Säännökset, joita sovelletaan koko riidanalaisen ajanjakson ajalta
4
Euroopan unionin elinten käännöskeskus on elin, joka on perustettu Euroopan unionin elinten käännöskeskuksen perustamisesta 28.11.1994 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2965/94 (EYVL L 314, s. 1). Käännöskeskus on oikeushenkilö (asetuksen N:o 2965/94 3 artikla), ja sillä on erillinen talousarvio. Sen tehtävänä on tarjota käännöspalveluita asetuksen N:o 2965/94 2 artiklassa tarkoitetuille elimille sekä tarvittaessa toimielimille. Se osallistuu myös toimielinten väliseen käännöskomiteaan. Sen sijaintipaikkana on Luxemburg (Luxemburg).
5
Asetuksen N:o 2965/94 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Keskuksen päällikkönä on johtaja, jonka johtokunta nimittää komission ehdotuksesta viisivuotiskaudeksi, jota voidaan jatkaa.
2.   Johtaja on keskuksen laillinen edustaja. Hän on vastuussa:
—
toimintaohjelman ja johtokunnan päätösten asianmukaisesta laatimisesta ja täytäntöönpanosta,
—
päivittäisestä hallinnosta,
—
keskuksen tehtävien toteuttamisesta,
—
talousarvion toteuttamisesta,
—
kaikista henkilöstöasioista,
—
johtokunnan kokousten valmistelusta.
3.   Johtaja vastaa toiminnastaan johtokunnalle.”
6
Asetuksen N:o 2965/94 17 artiklassa säädetään, että keskuksen henkilöstöön kuuluvat ovat Euroopan yhteisöjen virkamiehiä ja muuta henkilöstöä koskevien asetusten ja säännösten alaisia.
7
Asetusta N:o 2965/94 on muutettu kaksi kertaa. Ensimmäistä näistä muutoksista on sovellettu 17.11.1995 lähtien, ja se otettiin käyttöön annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2610/95 (EYVL L 268, s. 1). Jälkimmäinen, jota on sovellettu lähtien, perustuu annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 1645/2003 (EUVL L 245, s. 13).
Vuosina 1998–2002 sovelletut säännökset
8
Asetuksen N:o 2965/94 10 artiklan sanamuoto, sellaisena kuin se oli asetuksessa N:o 2610/95 ja sellaisena kuin sitä sovellettiin varainhoitovuosina 1998–2002, on seuraava:
”1.   Kullekin kalenterivuotta vastaavalle varainhoitovuodelle laaditaan kaikista keskuksen tuloista ja menoista arviot, jotka on otettava keskuksen talousarvioon.
a)
Keskuksen talousarvion tulojen ja menojen on oltava tasapainossa.
b)
Jollei käynnistysvaihetta käsittelevässä c alakohdassa mainituista säännöksistä muuta johdu, tulot ovat peräisin niiden elinten suorittamista maksuista, joita varten keskus toimii, – – korvauksena sen tarjoamista palveluista.
c)
Käynnistysvaiheen aikana, joka on enintään kolme varainhoitovuotta:
—
toimielimet ja elimet, joita varten keskus toimii, maksavat varainhoitovuoden alussa kiinteämääräisen maksuosuuden, joka vastaa tiettyä määrää niiden talousarviosta ja joka määritetään kaikkien käytettävissä olevien tietojen perusteella ja jota mukautetaan tosiasiallisesti toteutettujen tehtävien mukaisesti,
—
Euroopan yhteisöjen yleisessä talousarviossa voidaan keskukselle myöntää rahoitusosuus sen toiminnan turvaamiseksi.
3.   Keskuksen menoihin kuuluvat erityisesti henkilöstökustannukset, palkat, hallinto- ja infrastruktuurimenot sekä toimintakulut.”
9
Säännöt, jotka koskevat käännöskeskuksen talousarvion vahvistamista ja toteuttamista, sellaisena kuin niitä sovellettiin vuosina 1998–2002, vahvistetaan asetuksen N:o 2965/94 13–15 artiklassa, sellaisina kuin ne ovat muutettuina asetuksella N:o 2610/95. Näistä säännöksistä seuraa, että käännöskeskuksen johtaja on toimivaltainen laatimaan ja toteuttamaan talousarvion, kun puolestaan talousarvion vahvistaminen ja vastuuvapauden myöntäminen kuuluvat johtokunnalle.
Vuosina 2003–2005 sovelletut säännökset
10
Asetuksen N:o 2965/94 10 artiklan sanamuoto, sellaisena kuin se oli muutettuna asetuksella N:o 1645/2003 ja sellaisena kuin sitä sovellettiin varainhoitovuosina 2003–2005, on seuraava:
”1.   Kullekin kalenterivuotta vastaavalle varainhoitovuodelle laaditaan kaikista keskuksen tuloista ja menoista arviot, jotka on otettava keskuksen talousarvioon.
a)
Keskuksen talousarvion tulojen ja menojen on oltava tasapainossa.
b)
Keskuksen tulot koostuvat maksuista, joita ne elimet, joita varten keskus toimii, ja ne toimielimet tai muut elimet, joiden kanssa on sovittu yhteistyöstä, suorittavat korvauksena suoritetuista palveluista, mukaan lukien toimielinten yhteiset toiminnat, sekä yhteisön avustuksesta.
3.   Keskuksen menoihin kuuluvat erityisesti henkilöstökustannukset, palkat, hallinto- ja infrastruktuurimenot sekä toimintakulut.”
11
Säännöt, jotka koskevat käännöskeskuksen talousarvion vahvistamista ja toteuttamista, sellaisena kuin niitä sovellettiin vuosina 2003–2005, vahvistetaan asetuksen N:o 2965/94 13–15 artiklassa, sellaisina kuin ne ovat muutettuina asetuksella N:o 1645/2003. Jälkimmäisillä säännöksillä ei kyseenalaisteta johtajan toimivaltaa. Niissä säädetään sen sijaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston toimivallasta hyväksyä asetuksen N:o 2965/94 10 artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna, tarkoitetun yhteisön avustuksen määrä ja antaa johtajalle vastuuvapaus käännöskeskuksen talousarvion toteuttamisesta. Tätä varaumaa lukuun ottamatta johtokunnan toimivalta pysyy ennallaan.
Riidan taustalla olevat tosiseikat
Vaatimukset yhteisön eläkejärjestelmän maksuosuuden suorittamisesta yleiseen talousarvioon varainhoitovuosilta 1998–2005
12
Euroopan yhteisöjen komissio vaati pääosaston (PO) ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtajan 1.7.1998 päivätyllä muistiolla (jäljempänä päivätty muistio) Euroopan lääkearviointivirastoa (EMEA), sisämarkkinoiden harmonisointivirastoa (tavaramerkit ja mallit) (SMHV) sekä yhteisön kasvilajikevirastoa (YKLV) suorittamaan yhteisön talousarvioon maksuosuuden, joka vastaa työnantajalle kuuluvaa osaa yhteisön eläkejärjestelmän rahoituksesta.
13
Edellä mainitussa 1.7.1998 päivätyssä muistiossa todettiin seuraavaa:
”Hajautetut elimet suorittavat kuukausittain komissiolle määrät, joita niiden henkilöstö suorittaa yhteisön eläkejärjestelmään. Tietyt näistä elimistä, mukaan lukien elin, jota te edustatte, toimivat osittain tai kokonaan omarahoituksella. Jotta säilytettäisiin talousarvion tasapaino ja noudatettaisiin eläkejärjestelmän rakennetta – –, edellytetään siis, että nämä elimet maksavat järjestelmään työnantajan maksuosuuden, joka on kaksi kertaa henkilöstön osuuden suuruinen, painotettuna kunkin elimen omarahoituskertoimella.
Tämä käytäntö perustuu implisiittisesti elinten perustamisesta annettuihin asetuksiin – –
Näin ollen pyydän kunnioittavimmin, että suoritatte komissiolle henkilöstön suorittamia maksuja koskevan menettelyn mukaisesti määrän, joka vastaa elimenne ’työnantajamaksua’ eläkejärjestelmän rahoittamiseksi ja jonka komissio kohdentaa sovellettavien säännösten mukaisesti.
Nämä suoritukset asianmukaisine korkoineen on maksettava taannehtivasti siitä vuodesta lähtien, jona teidän elimenne on alkanut vastaanottaa omia varoja.”
14
Edellä mainittu 1.7.1998 päivätty muistio toimitettiin käännöskeskuksen johtajalle faksitse, ja lähettäjänä oli komission PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” yksikön ”Eläkkeet ja suhteet entisiin virkamiehiin” päällikkö. Kyseisessä faksissa täsmennettiin, että päivätty muistio oli todellisuudessa osoitettu käännöskeskukselle, jota pyydettiin ”näin ollen ottamaan se huomioon”.
15
Käännöskeskuksen johtaja vastasi 19.8.1998 komission PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” yksikön ”Eläkkeet ja suhteet entisiin virkamiehiin” päällikölle, että hän oli valmis ottamaan tämän pyynnön huomioon ja että hän toivoi, että komissio ilmoittaisi hänelle ”ehdotetun käytännön oikeusperustan [käännöskeskuksen] osalta”.
16
Käännöskeskus pyysi 9.2.2000 komissiolta lausuntoa näkemyksestään, jonka mukaan työnantajalle kuuluva maksuosuus yhteisön eläkejärjestelmästä olisi pitänyt suorittaa yhteisöjen yleisestä talousarviosta.
17
Komission PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” yksikön ”Eläkkeet ja suhteet entisiin virkamiehiin” päällikkö täsmensi 16.3.2000 päivätyssä muistiossa, että käännöskeskusta oli pidettävä omarahoituksella toimivana elimenä perustamisestaan lähtien ja että sen piti näin ollen suorittaa siitä lähtien yleiseen talousarvioon työnantajalle kuuluva maksuosuus yhteisön eläkejärjestelmästä.
18
Käännöskeskuksen osaston ”Yleishallinto, rahoitus ja henkilöstö” vastaava ilmoitti 11.4.2000 päivätyllä muistiolla komissiolle, että käännöskeskuksen johtokunnan mukaan päivätyssä muistiossa ilmaistu näkemys perustui epäjohdonmukaisiin ja riittämättömiin perusteluihin eikä sillä ollut oikeusperustaa. Komissiota kehotettiin jälleen täsmentämään oikeusperusta, johon se vaatimuksessaan nojautui, jotta johtokunta voisi harkita sen hyväksymistä.
19
Komission PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” yksikön ”Eläkkeet ja suhteet entisiin virkamiehiin” päällikkö vahvisti 16.5.2000 päivätyssä muistiossa aiemmin esittämänsä näkemyksen, jonka mukaan käännöskeskuksen oli suoritettava maksuosuus, joka vastasi kahta kolmasosaa yhteisön eläkejärjestelmän rahoituksesta. Komission mukaan käännöskeskus toimi ”selvästi omarahoituksella”, koska se sai korvauksen palvelujen suorittamisesta, mutta siitä, oliko käännöskeskus velvollinen suorittamaan ”työnantajan maksuosuuden” asetuksen N:o 2965/94 10 artiklan 2 kohdan c alakohdassa, sellaisena kuin se oli tuolloin voimassa (ks. edellä 8 kohta), tarkoitetun käynnistysvaiheen aikana, voitiin käydä keskustelua.
20
Käännöskeskuksen osaston ”Yleishallinto, rahoitus ja henkilöstö” vastaava ilmoitti 21.6.2000 päivätyllä muistiolla uudelleen, ettei käännöskeskus voisi suorittaa ”työnantajan maksuosuutta”, ellei komissio ilmoittaisi vaatimuksensa oikeusperustaa. Kyseisessä muistiossa todettiin niin ikään, että komission vaatimus vaikutti vanhojen henkilöstösääntöjen 83 artiklan 1 kohdan vastaiselta, sillä sen mukaan ”eläkejärjestelmän mukaiset etuudet maksetaan yhteisöjen talousarviosta”. Näin ollen selkeän oikeusperustan ilmoittaminen vaikutti välttämättömältä, ”jotta vältyttäisiin [käännöskeskuksen] ja [Euroopan yhteisöjen] tilintarkastustuomioistuimen varainhoidon valvojan muistutuksilta”.
21
Käännöskeskuksen johtokunta päätti 27.10.2000 lisätä elimen tilinpäätökseen varauksen, joka edusti komission vaatiman osuuden määrää vuodesta 1998 lähtien. Ennen vastaavan summan suorittamista se kuitenkin vaati jälleen komissiota täsmentämään oikeusperustan, johon tämä nojautui suoritusta vaatiessaan.
22
PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtaja ilmoitti 24.10.2000 päivätyssä muistiossaan, jonka tarkoituksena oli valmistella yksiköiden välistä kokousta ja joka toimitettiin käännöskeskukselle tiedoksi, seuraavaa:
”[Vanhoissa] henkilöstösäännöissä määrättiin alun perin henkilöstösääntöjen soveltamisalaan kuuluvan henkilöstön eläkejärjestelmän toiminnasta ja siitä, että työnantaja saisi varansa yksinomaan [yhteisöjen] talousarviosta.
[Vanhoissa] henkilöstösäännöissä – – ei määrätty nimenomaisesti eläkejärjestelmän rahoittamisesta sellaisen työnantajan toimesta, jota ei rahoiteta [yhteisöjen] talousarviosta. Voidaan perustellusti kysyä, onko [yhteisöjen] talousarviosta rahoitettava osa tällaisen elimen henkilöstökuluista – tässä tapauksessa eläkkeistä.
Käännöskeskuksen perustamisesta annetussa asetuksessa ei puolestaan ole säädetty nimenomaisesti tämän maksun suorittamisesta järjestelmään, vaan siinä säädetään siitä, että käännöskeskus voi saada avustusta [yhteisöjen] talousarviosta vain olemassaolonsa kolmen ensimmäisen vuoden ajan, millä viitataan siis implisiittisesti omarahoitukseen tämän jälkeen.
Olisi siis epäjohdonmukaista, jos omarahoituksella toimiva elin tarvitsisi [yhteisöjen] talousarviosta avustusta juuri eläkkeitä vastaavaan osaan henkilöstökuluistaan, vaikka muut henkilöstökulut kuuluvat rahoitettaviksi sen talousarviosta.
Vaikka asiasta ei ole nimenomaista mainintaa [vanhoissa] henkilöstösäännöissä eikä asetuksessa [N:o 2965/94], olisi näin ollen johdonmukaista, että käännöskeskus suorittaa työnantajana maksuosuutensa [yhteisöjen] talousarvioon vapautuakseen eläkesitoumuksistaan ja siirtääkseen sitoumukset [yhteisöjen] talousarvioon.
Olosuhteet ovat samat kuin kahdella omarahoituksella toimivalla elimellä (SMHV ja YKLV), jotka ovat suorittaneet [yhteisöjen] talousarvioon työnantajan maksuosuuden eläkejärjestelmästä (kaksinkertainen osuus työntekijöiden osuuteen nähden), jotta järjestelmä vastaisi – tulevaisuudessa – eläkkeitä vastaavista kuluista.
Ongelma johtuu siitä, ettei käännöskeskus pidä tämänhetkistä oikeusperustaa sitovana. Komission oikeudellinen yksikkö on vahvistanut, että puhtaasti oikeudelliselta kannalta on katsottava, ettei ole olemassa mitään säännöstä, jolla voitaisiin asettaa elimille nimenomainen velvollisuus suorittaa ’työnantajamaksunsa’ yleiseen talousarvioon, ja että pelkkä maininta talousarvion tulomomentilla olisi riittämätöntä.
Keskustelu olisi siis suunnattava siihen, että otettaisiin käyttöön asianmukainen oikeusperusta tällaisen velvollisuuden asettamiseksi esimerkiksi itse henkilöstösäännöissä ja/tai käännöskeskuksen perustamisesta annetussa asetuksessa.
[Vanhojen] henkilöstösääntöjen muuttaminen on tosin ajateltavissa, ja niitä voitaisiin muuttaa valmistelutoimenpiteiden yhteydessä – –. Myös asetuksen [N:o 2965/94] muuttaminen olisi kuitenkin erittäin toivottavaa, ja se voisi olla riittävää, jotta voitaisiin vahvistaa, että tämä elin toimii kokonaan omarahoituksella myös henkilöstökulujensa osalta, mikä antaisi nimenomaisen oikeusperustan sille, että käännöskeskus suorittaa maksuosuuden [yhteisöjen] talousarvioon.”
23
Käännöskeskuksen johtaja ilmoitti 16.3.2001 päivätyllä muistiolla komission PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtajalle, että hän yhtyi varaumiin, joita oli esitetty päivätyssä muistiossa oikeusperustasta, johon komissio voisi nojautua vaatimuksessaan, ja ehdotti, että komissio laatisi sopimusluonnoksen.
24
Komission PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtaja toimitti 11.10.2001 päivätyllä muistiolla käännöskeskukselle sopimusluonnoksen. Tämän sopimusluonnoksen 1 artiklan mukaan komissio huolehtisi eläkkeiden maksusta käännöskeskuksen virkamiehille ja muille toimihenkilöille. Luonnoksen mukaan 2 artiklassa määrättäisiin muun muassa, että käännöskeskuksen piti suorittaa kuukausittain Euroopan unionin talousarvioon maksuosuus, joka edusti koko määrää, joka oli tarkoitettu kattamaan sen henkilöstön hankkimien eläkeoikeuksien vakuutusmatemaattinen arvo lähtien.
25
Käännöskeskuksen johtokunta päätti 26.10.2001 olla hyväksymättä tätä sopimusluonnosta.
26
Komission PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtaja kehotti käännöskeskusta 17.5.2005 päivätyllä muistiolla uusien henkilöstösääntöjen 83 a artiklan 2 kohdan (ks. edellä 2 kohta) nojalla suorittamaan summat, jotka vastasivat työnantajille kuuluvaa maksuosuutta yhteisön eläkejärjestelmästä vuodelta 2005, eli 1,52 miljoonan euron suuruisen summan. Lisäksi käännöskeskusta kehotettiin suorittamaan varainhoitovuosilta 1998–2004 jo varauksiin otetut summat, eli määrän, jonka suuruus oli ennen sen muuntamista nykytasoonsa 6 miljoonaa euroa. Käännöskeskukselle ilmoitettiin näin ollen, että komission yksiköt, joiden tehtävänä oli yksityisten oikeuksien hallinnointi ja maksujen suorittaminen, antaisivat maksumääräykset.
27
Käännöskeskuksen väliaikainen johtaja kiisti 26.8.2005 päivätyssä muistiossaan sen, että käännöskeskus olisi omarahoituksella toimiva elin. Käännöskeskus vetosi tältä osin siihen, että asetuksen N:o 2965/94 10 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, siinä muodossa kuin sitä sovellettiin vuodesta 2003 lähtien, säädettiin, että se sai yhteisön avustusta (ks. edellä 10 kohta) ja että siihen sovellettiin yleisestä talousarviosta rahoitettaviin elimiin sovellettavan varainhoitoasetuksen säännöksiä. Käännöskeskus muistutti lisäksi siitä, ettei se voisi hyväksyä komission vaatimusta, joka oli esitetty varainhoitovuosien 1998–2004 osalta, koska komissio oli itse myöntänyt, ettei mitään oikeusperustaa ollut sen oikeuttamiseksi. Komissiota kehotettiin siis keskeyttämään kokonaan riidanalaisten saamisten perimismenettely.
28
PO:n ”Käännös” pääjohtaja esitti käännöskeskuksen johtokunnan puheenjohtajan ominaisuudessaan 7.3.2006 päivätyssä muistiossa lausuntonsa käännöskeskuksen ehdotuksesta saattaa riita riippumattoman asiantuntijan ratkaistavaksi. Tästä muistiosta, joka toimitettiin käännöskeskuksen väliaikaiselle johtajalle, ilmenee, että komission yksiköt eivät vastustaneet sitä, että käännöskeskus hankkisi riippumattoman oikeudellisen lausunnon, mutta ne katsoivat, ettei tällainen lausunto voisi sitoa komissiota, koska riita voitaisiin saattaa vain yhteisön tuomioistuinten käsiteltäväksi, mikäli se pitkittyisi.
Riidanalainen toimi
29
PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtaja lähetti 21.3.2006 muistion käännöskeskuksen väliaikaiselle johtajalle. Komissio vahvisti tässä muistiossa vaatimuksensa siitä, että yleiseen talousarvioon suoritettaisiin työnantajien maksuosuus yhteisön eläkejärjestelmästä vuosilta 1998–2005, ja vaati käännöskeskusta toimittamaan sille perustellun lausuntonsa tästä kysymyksestä yhden kuukauden kuluessa.
30
Käännöskeskuksen väliaikainen johtaja toimitti 7.4.2006 päivätyllä muistiolla (jäljempänä riidanalainen toimi) PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtajalle käännöskeskuksen johtokunnan hyväksymän lausunnon (jäljempänä päivätty lausunto).
31
Käännöskeskuksen johtokunta totesi kyseisessä lausunnossa, että se oli ottanut huomioon komission PO:n ”Käännös” pääjohtajan 10.1.2006 laatiman yhteenvetoasiakirjan, käännöskeskuksen yksikön ”Lakiasiat” vastaavan laatiman lausunnon sekä erään oikeustieteen professorin laatiman muistion ja katsoi, ettei se ollut velvollinen suorittamaan ”työnantajamaksuja” yhteisön eläkejärjestelmään. Se kehotti kuitenkin komissiota suostumaan välimiesmenettelyyn, jotta tähän kysymykseen löydettäisiin lopullinen ratkaisu.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
32
Komissio on nostanut nyt käsiteltävän kanteen yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 15.6.2006 saapuneella kannekirjelmällä.
33
Yhteisöjen tuomioistuin siirsi 11.12.2007 antamallaan määräyksellä asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
34
Komissio vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
—
kumoamaan riidanalaisen toimen ja
—
velvoittamaan käännöskeskuksen korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
35
Käännöskeskus vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
—
ensisijaisesti jättämään kanteen tutkimatta ja toissijaisesti hylkäämään sen perusteettomana ja
—
velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
36
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 111 artiklassa määrätään, että jos kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin voi jatkamatta asian käsittelyä ratkaista asian perustellulla määräyksellä.
37
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo saaneensa tässä tapauksessa asiakirja-aineiston asiakirjoista riittävät tiedot kyetäkseen ratkaisemaan asian jatkamatta asian käsittelyä.
38
Käännöskeskus esittää ensisijaisesti kaksi oikeudenkäyntiväitettä nyt käsiteltävästä kanteesta. Ensimmäinen perustuu siihen, että riidanalainen toimi ei ole toimenpide, jolla olisi sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa komission etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi. Käännöskeskuksen esittämä toinen oikeudenkäyntiväite perustuu siihen, että tämä elin ei kuulu EY 230 artiklassa lueteltuihin toimielimiin, joiden toimien laillisuutta unionin yleinen tuomioistuin valvoo.
39
Ensimmäinen oikeudenkäyntiväite on tutkittava ensin.
Asianosaisten lausumat
40
Käännöskeskus vetoaa siihen, että riidanalainen toimi, jonka sisältönä on 22.3.2006 päivätyn lausunnon toimittaminen, ei voi olla kumoamiskanteen kohteena, koska EY 230 artiklassa jätetään lausunnot nimenomaisesti laillisuusvalvonnan ulkopuolelle.
41
Käännöskeskus vetoaa lisäksi oikeuskäytäntöön, jonka mukaan ensinnäkin EY 230 artiklassa tarkoitettuja kumoamiskanteen kohteeksi kelpaavia toimia ovat vain sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi, ja toiseksi sen määrittämiseksi, onko toimella tällaisia vaikutuksia, on otettava huomioon sen sisältö.
42
Se vetoaa siihen, ettei riidanalainen toimi ole päätös eikä sillä ole sitovia oikeusvaikutuksia. Edellä mainittu 22.3.2006 päivätty lausunto sisältää arvioinnin siitä, onko käännöskeskus avustusta saava elin, ja siinä osoitetaan komissiolle kehotus keskeyttää kiistettyjen saamisten perintätoimet ja saattaa asia välimiesmenettelyyn, mistä komissio ei ole virallisesti kieltäytynyt yhdessäkään käännöskeskukselle osoittamassaan kirjeessä. Kyseessä on siten pelkkä kannanotto eikä päätös, ja siihen liittyy kehotus lisäneuvotteluihin molempien osapuolten hyväksyttävissä olevan ratkaisun löytämiseksi. Käännöskeskus ei ole myöskään koskaan virallisesti vastustanut komission vaatimusta vaan on tyytynyt toivomaan tältä toimielimeltä selvennyksiä.
43
Riidanalainen toimi kattaa vain 22.3.2006 päivätyn lausunnon toimittamisen eikä sisällä minkäänlaista arviointia sen vaikutuksista.
44
Pelkästään se, että riidanalainen toimi on vastaus vaatimukseen, joka sisältyi käännöskeskuksen väliaikaiselle johtajalle osoitettuun 21.3.2006 päivättyyn PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtajan muistioon, ei riitä siihen, että sitä voitaisiin pitää päätöksenä, josta voidaan nostaa kanne EY 230 artiklan nojalla.
45
Koska komissio myöntää, ettei se voi vedota sellaiseen sitovaan oikeusperustaan, jonka perusteella käännöskeskuksella voisi olla velvollisuus suorittaa työnantajalle kuuluva maksuosuus yhteisön eläkejärjestelmään, käännöskeskus katsoo lisäksi, että vastaus, joka on annettu pelkkään komission esittämään maksukehotukseen, ei ole myöskään päätös. Se, onko toimielimen esittämä mielipiteenilmaisu kannekelpoinen päätös, riippuu näet siitä, onko riidanalaisen toimen toteuttaja toiminut sellaisen lain säännöksen perusteella, jolla sille annetaan päätöksentekovaltaa, ja onko kyseinen toimi omiaan tuottamaan oikeusvaikutuksia.
46
Pelkästään sen toteaminen, että käännöskeskus on osittain avustuksella toimiva elin, ei voi myöskään sellaisenaan vaikuttaa komission etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi.
47
Käännöskeskus arvioi lopuksi, että komission toimenpiteet eli riidanalaisten saamisten periminen kuittauksella ja kumoamiskanteen nostaminen ovat päinvastoin omiaan vaikuttamaan käännöskeskuksen etuihin muuttaen sen oikeusasemaa selvästi. Käännöskeskuksen mielestä komission olisi pitänyt pikemminkin tehdä päätös, jolla olisi ollut sitovia oikeusvaikutuksia, joiden laillisuuden käännöskeskus olisi voinut riitauttaa, kuin nostaa kumoamiskanne toimesta, jolla ei ole oikeudellista merkitystä.
48
Komissio esittää, että jotta voitaisiin ratkaista, voidaanko toimista nostaa kanne EY 230 artiklan nojalla, on otettava huomioon niiden sisältö sekä niiden toteuttajan tarkoitus. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on näet katsottu, että sillä, missä muodossa toimi toteutetaan tai päätös tehdään, ei ole lähtökohtaisesti merkitystä sen kannalta, onko tämä toimi tai päätös mahdollista riitauttaa kumoamiskanteella.
49
Riidanalaisella toimella vastataan PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtajan vaatimukseen ”saada käännöskeskuksen johtokunnalta virallinen ja perusteltu kannanotto käännöskeskuksen eläkemaksun työnantajaosuuden suorittamisesta yleiseen talousarvioon varainhoitovuodesta 1998 lähtien”. Olisi siis katsottava, että sen sisältö ja tarkoitus ilmaisevat käännöskeskuksen kannan siihen, että se suorittaisi yleiseen talousarvioon työnantajan suoritettavaksi kuuluvan yhteisön eläkejärjestelmän maksuosuuden.
50
Komissio väittää, että kannanotto on selvä ja että käännöskeskuksen väliaikaisen pääjohtajan muistio, jossa tämä lausunto on toimitettu, on toimi, joka voidaan riitauttaa EY 230 artiklan nojalla.
51
Komission mielestä se, että riidanalainen toimi on päätöksen luonteinen, ilmenee myös siitä asiayhteydestä, jossa se on toteutettu. Toisin kuin SMHV ja YKLV, käännöskeskus on näet vuodesta 2000 lähtien jatkuvasti kieltäytynyt suorittamasta työnantajan suoritettavaksi kuuluvaa maksuosuutta yhteisön eläkejärjestelmään. Komissio on myös kieltäytynyt kokonaan välimiesmenettelystä 7.3.2006 päivätyssä muistiossaan (ks. edellä 28 kohta). Näin ollen käännöskeskuksen väitteet, joiden mukaan riidanalainen toimi sisältäisi kehotuksen keskustelujen jatkamiseen ja välimiesmenettelyä koskevan ehdotuksen, ovat keinotekoisia.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
52
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimia, jotka voivat olla kumoamiskanteen kohteena, ovat vain sellaiset toimenpiteet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa jonkin kolmannen osapuolen etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. vastaavasti asia T-260/04, Cestas v. komissio, tuomio 17.4.2008, Kok., s. II-701, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Jotta voitaisiin määritellä, onko kumottavaksi vaadittu toimenpide kannekelpoinen, tarkastelun kohteeksi on lisäksi otettava tämän toimenpiteen asiasisältö, koska toimenpiteen oikeudellisella muodolla ei lähtökohtaisesti ole merkitystä tässä suhteessa (ks. edellä 52 kohdassa mainittu asia Cestas v. komissio, tuomion 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Ainoastaan toimi, jolla sen toteuttaja määrittää kantansa yksiselitteisesti ja lopullisesti sellaisessa muodossa, että toimen luonne on yksilöitävissä, on päätös, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, kuitenkin sillä edellytyksellä, että tällä päätöksellä ei vahvisteta aikaisempaa toimea (ks. vastaavasti asia 44/81, Saksa ja Bundesanstalt für Arbeit v. komissio, tuomio 26.5.1982, Kok., s. 1855, 12 kohta). Kanne, joka kohdistuu sellaiseen päätökseen, jossa pelkästään vahvistetaan aiempi päätös, voidaan tutkia vain, jos vahvistetusta toimesta on nostettu kanne määräajassa (ks. asia T-227/95, AssiDomän Kraft Products ym. v. komissio, tuomio, Kok., s. II-1185, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Silloin, kun kantaja on antanut päätöksen riitauttamiselle asetetun määräajan kulua umpeen ja kun päätöksessä määrätään yksiselitteisesti toimenpiteestä, joka vaikuttaa sitovalla tavalla kantajan oikeuksiin, kantaja ei voi siten saada tätä määräaikaa palautetuksi pyytämällä toimielintä käsittelemään asia uudelleen ja nostamalla kanteen sitä päätöstä vastaan, jolla tästä kieltäydytään ja jolla vahvistetaan aikaisemmin tehty päätös (ks. asia T-514/93, Cobrecaf ym. v. komissio, tuomio, Kok., s. II-621, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Sitä vastoin kirjallinen mielipiteenilmaisu tai pelkkä aikomuksen ilmaiseminen ei voi olla päätös, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, koska sillä ei ole oikeusvaikutuksia eikä sen tarkoituksena ole oikeusvaikutusten luominen (ks. vastaavasti asia 133/79, Sucrimex ja Westzucker v. komissio, tuomio 27.3.1980, Kok., s. 1299, 15–19 kohta ja asia 114/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio, Kok., s. 5289, 12–15 kohta).
56
Lisäksi on todettu, että kun kyseessä ovat yksityisten nostamat kumoamiskanteet, mikä tahansa kirje, joka on lähetetty vastaukseksi sen vastaanottajan esittämään pyyntöön, ei ole välttämättä päätös, jonka perusteella tämä vastaanottaja voisi nostaa kumoamiskanteen (ks. vastaavasti asia C-25/92, Miethke v. parlamentti, määräys 27.1.1993, Kok., s. I-473, 10 kohta).
57
Näiden periaatteiden perusteella on määritettävä, voidaanko riidanalaisesta toimesta nostaa kumoamiskanne, minkä käännöskeskus kiistää sillä perusteella, että tämä toimi ei ole päätös eikä sillä ole sitovia oikeusvaikutuksia.
58
Oikeuskäytännöstä (ks. edellä 53 kohta) seuraa ensinnäkin, että ainoastaan riidanalaisen toimen sisällöllä on lähtökohtaisesti merkitystä, ei sen muodolla. Toimen muoto ei voi näet muuttaa sen luonnetta (ks. asia T-3/93, Air France v. komissio, tuomio 24.3.1994, Kok., s. II-121, Kok. Ep. XV, s. II-1, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), eikä se ole siten ratkaiseva. Ei voida kuitenkaan katsoa, että unionin yleinen tuomioistuin ei voisi ottaa huomioon, missä muodossa toimet, joiden kumoamista siltä vaaditaan, on toteutettu, koska niiden luonne voidaan yksilöidä osittain tämän perusteella (ks. vastaavasti edellä 54 kohdassa mainittu asia Saksa ja Bundesanstalt für Arbeit v. komissio, tuomion 12 kohta).
59
On siis aluksi selvitettävä, onko riidanalainen toimi ensinnäkin sisällöltään sellainen, että sillä voi olla oikeusvaikutuksia toteuttajansa toimivallan perusteella (ks. vastaavasti edellä 56 kohdassa mainittu asia Miethke v. parlamentti, määräyksen 15 ja 16 kohta), ja toiseksi, onko sillä todellisuudessa tällaisia vaikutuksia.
60
Ensinnäkin käännöskeskuksen johtajan ja tämän elimen johtokunnan välisestä toimivallan jaosta, joka on otettu käyttöön asetuksen N:o 2965/94 9 ja 13–15 artiklalla (ks. edellä 5, 9 ja 11 kohta), ilmenee, että periaatepäätöksen tekeminen siitä, että käännöskeskus suorittaa maksuosuuden yhteisön eläkejärjestelmään, kuuluu johtokunnan toimivaltaan. Kuten komissio perustellusti väittää, johtokunta olisi siis voinut tehdä päätöksen, joka olisi voinut vaikuttaa kolmansien osapuolten oikeusasemaan eli yhteisön taloudellisiin etuihin.
61
Toiseksi riidanalainen toimi on pelkkä muistio, jolla on toimitettu 22.3.2006 päivätty lausunto. Vaikka lausunto on vastaus komission kehotukseen ottaa kantaa periaatteeseen, jonka mukaan käännöskeskuksen pitäisi suorittaa maksuosuutensa yhteisön eläkejärjestelmän rahoituksesta, tällä muistiolla ei sellaisenaan ole oikeudellista merkitystä. Ei voida kuitenkaan pitää mahdottomana, että toimi vaikuttaa puolestaan komission etuihin muuttaen sen oikeusasemaa. On siis tutkittava päivätyn lausunnon sisältö.
62
Tässä yhteydessä on huomautettava, että tämän asiakirjan otsikkona on ”lausunto”, mikä merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että tällainen toimi ei voi olla laillisuusvalvonnan kohteena, kuten käännöskeskus toteaa. Koska on kuitenkin kiinnitettävä huomiota toimen sisältöön eikä sen muotoon (ks. edellä 53 ja 58 kohta), yksinomaan sillä perusteella, että toimen otsikkona on ”lausunto”, ei voida päätellä, että kannetta ei voitaisi tutkia. Tämä otsikko on sen sijaan otettava huomioon antamatta tälle toteamukselle ratkaisevaa merkitystä, ja toimen sisällön tulkinnan yhteydessä on arvioitava, onko toimi päätöksen luonteinen.
63
Käännöskeskuksen johtokunta ilmoitti tässä lausunnossa muun muassa seuraavaa:
”Käännöskeskuksen johtokunta on tutustunut mielenkiinnolla eri asiakirjoihin, joita sille on toimitettu säännöistä, joita sovelletaan työnantajan maksuosuuksien suorittamiseen yhteisön eläkejärjestelmään käännöskeskuksen toimihenkilöiden osalta – –.
[Kahden] lausunnon mukaan on ilmeistä, että käännöskeskus, jonka yhtenä tehtävänä on osallistuminen toimielinten väliseen käännös- ja tulkkauskomiteaan ja joka saa tällä perusteella avustuksen [unionin] yleisestä talousarviosta, on avustusta saava elin, mutta komissio ei yhdy tähän näkemykseen. Näin ollen käännöskeskuksen johtokunta katsoo, että käännöskeskus ei ole velvollinen maksamaan työnantajan maksuosuuksia yhteisön eläkejärjestelmään.”
64
Nyt käsiteltävän asian tilanteessa edellä 63 kohdan sitaatin viimeinen virke ei ole lopullinen kannanotto, joka olisi edellä 54 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla päätöksen luonteinen.
65
Vaikka komissio olisi voinut tehdä asetuksen N:o 1605/2002 72 artiklan 2 kohdan nojalla päätöksen, jolla se olisi velvoittanut käännöskeskuksen suorittamaan summat, joiden se katsoi kuuluvan kyseisen elimen maksettaviksi, tämän toimielimen yksiköt ovat näet vain tyytyneet kehottamaan käännöskeskusta useaan kertaan suorittamaan omasta aloitteestaan maksuosuuden yhteisön eläkejärjestelmän rahoituksesta varainhoitovuosilta 1998–2005. Vastauksena näihin kehotuksiin käännöskeskus on kysynyt useaan kertaan komission yksiköiltä oikeusperustaa, jolla kyseisen maksun suorittaminen olisi ollut perusteltavissa (ks. edellä 15, 18, 20, 23 ja 27 kohta).
66
Tässä yhteydessä on katsottava, että käännöskeskuksen johtokunta tyytyi 22.3.2006 päivätyssä lausunnossaan ainoastaan ilmoittamaan komissiolle, että se katsoi, ettei tämä ollut antanut tyydyttävää vastausta sen toistuviin pyyntöihin siitä, että komissio täsmentäisi oikeusperustan, johon se nojautui vaatiessaan tätä suoritusta. Lisäksi on huomautettava, että päivättyyn lausuntoon sisältyy lopuksi kehotus jatkaa keskustelua ja ehdotus menettelystä, jolla erimielisyys voitaisiin ratkaista. Näin ollen käännöskeskuksen johtokunnan kannanotto ei ole lopullinen eikä sillä ole voinut olla sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voisivat vaikuttaa kolmansien osapuolten etuihin muuttaen heidän oikeusasemaansa selvästi.
67
On lisäksi huomautettava, että vaikka oletettaisiin, että 22.3.2006 päivättyyn lausuntoon sisältyvää kannanottoa voitaisiin pitää sen sijaan sellaisena, että sillä on tällaisia oikeusvaikutuksia, käännöskeskuksen johtokunta oli jo (ks. edellä 18 kohta) ja tämän jälkeen (ks. edellä 21 kohta) ja (ks. edellä 25 kohta) kiistänyt vastaavalla ja yksiselitteisellä tavalla sen, että se olisi velvoitettu suorittamaan mitään työnantajan maksuosuuksia yhteisön eläkejärjestelmään. Näin ollen 22.3.206 päivätyllä lausunnolla ainoastaan vahvistettiin käännöskeskuksen johtokunnan aiemmat kannanotot. Näitä kannanottoja ei riitautettu kumoamiskanteen nostamiselle säädetyssä määräajassa, joten nyt käsiteltävä kanne on jätettävä tutkimatta edellä 54 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla.
68
Toiseksi mikään komission esittämistä perusteluista ei ole omiaan osoittamaan sitä, että kanteen tutkimisen edellytykset täyttyvät.
69
Yhtäältä pitää paikkansa, että riidanalainen toimi on vastaus PO:n ”Henkilöstö ja hallinto” pääjohtajan antamaan kehotukseen (ks. edellä 29 kohta), jolla pyritään saamaan käännöskeskuksen johtokunnalta ”virallinen ja perusteltu kannanotto” työnantajan maksuosuuden suorittamisesta yleiseen talousarvioon varainhoitovuosilta 1998–2005. Mikä tahansa viesti, joka on lähetetty vastaukseksi sen vastaanottajan esittämään pyyntöön, ei ole välttämättä päätös, jonka perusteella voitaisiin nostaa kumoamiskanne (ks. vastaavasti edellä 56 kohdassa mainittu asia Miethke v. parlamentti, määräyksen 10 kohta).
70
Toisaalta se, että asiayhteys, jossa se on toteutettu, eli 22.3.2006 päivättyyn lausuntoon sisältynyt kehotus jatkaa neuvotteluja komission kanssa ja ryhtyä yhdessä välimiesmenettelyyn, on komission mielestä keinotekoinen, ei anna aihetta pitää tätä ehdotusta pelkästään haitantekona. Kuten edellä 65 kohdassa on huomautettu, komissiolla oli näet mahdollisuus tehdä päätös, jolla käännöskeskus olisi velvoitettu maksamaan maksut, joita se katsoi tämän elimen olevan velvollinen suorittamaan. Siinä tapauksessa tälle elimelle olisi osoitettu päätös, jolla olisi muutettu sen oikeusasemaa ja jota vastaan se olisi voinut nostaa kumoamiskanteen, jos olisi pitänyt sitä perusteltuna.
71
Edellä esitetystä seuraa, että käännöskeskuksen esittämä ensimmäinen oikeudenkäyntiväite on hyväksyttävä. Näin ollen nyt käsiteltävä kanne on jätettävä tutkimatta, koska sen tutkimisen edellytykset selvästi puuttuvat, ilman että olisi tarpeen tutkia käännöskeskuksen esittämää toista oikeudenkäyntiväitettä.
Oikeudenkäyntikulut
72
Työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut käännöskeskuksen vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on määrännyt seuraavaa:
1)
Kanne jätetään tutkimatta, koska sen tutkittavaksi ottamisen edellytykset selvästi puuttuvat.
2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Annettiin Luxemburgissa 12 päivänä helmikuuta 2010.
E. Coulon
kirjaaja
J. Azizi
puheenjohtaja
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.