62021CC0137
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 15. prosinca 2022. (
1
)
Predmet C‑137/21
Europski parlament
protiv
Europske komisije
„Tužba zbog propusta – Uredba (EU) 2018/1806 – Popis trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica država članica – Popis trećih zemalja čiji su državljani izuzeti od te obveze – Načelo reciprociteta – Obveza donošenja delegiranog akta kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na razdoblje od dvanaest mjeseci za državljane Sjedinjenih Američkih Država”
I. Uvod
1.
Ovom tužbom zbog propusta Europski parlament traži od Suda da utvrdi da Europska komisija, time što nije donijela delegirani akt, kao što se to predviđa u članku 7. prvom stavku točki (f) Uredbe (EU) 2018/1806 (
2
), nije ispunila obveze koje ima na temelju UFEU‑a.
2.
Nakon što utvrdim da Komisija raspolaže marginom prosudbe u pogledu odluke o donošenju akta koji je zatražio Parlament, pokazat ću da je Parlament tužbu zbog propusta podnio u razumnom roku, ali je Komisija zauzela stajalište u smislu članka 265. UFEU‑a, zbog čega je ta tužba nedopuštena. Podredno ću ispitati meritum pitanja Komisijina propusta.
II. Pravni okvir
A.
Uredba (EZ) br. 539/2001
3.
U članku 1. stavku 4. Uredbe (EZ) br. 539/2001 (
3
), prije njegove izmjene, navodilo se:
„Uvođenje zahtjeva za vizu od strane treće zemlje s popisa iz Priloga II. za državljane države članice imat će za posljedicu primjenu sljedećih odredbi, ne dovodeći u pitanje odredbe bilo kojeg sporazuma kojeg je [Unija] eventualno sklopila s tom trećom zemljom, a kojim se odobrava izuzeće od zahtjeva za vizu:
(a)
država članica može pismeno obavijestiti Komisiju i Vijeće o činjenici da je treća zemlja uvela zahtjev za vizu;
(b)
u slučaju takve obavijesti, obveza države članice da se državljani dotične treće zemlje podvrgnu zahtjevu za vizu utvrdit će se privremeno 30 dana nakon obavijesti, osim ako Vijeće prije toga kvalificiranom većinom ne odluči drukčije;
(c)
privremeno uvođenje zahtjeva za vizu Vijeće objavljuje u Službenom listu [Europske unije] prije njegova stupanja na snagu;
(d)
Komisija razmatra svaki zahtjev Vijeća ili države članice da podnese prijedlog Vijeću za izmjenu priloga ovoj Uredbi za uključenje dotične treće zemlje u Prilog I. i njezino brisanje iz Priloga II.;
(e)
ako prije donošenja takve izmjene priloga ovoj Uredbi od strane Vijeća treća zemlja stavi izvan snage svoju odluku o uvođenju zahtjeva za vizu, dotična država članica odmah o tome obavješćuje Komisiju i Vijeće u pismenom obliku;
(f)
Vijeće takvu obavijest objavljuje u Službenom listu [Europske unije]. Privremeno uvođenje zahtjeva za vizu za državljane dotične treće zemlje stavlja se izvan snage 7 dana nakon dana objave.”
4.
Članak 1. stavak 4. Uredbe br. 539/2001 izmijenjen je, s učinkom od 9. siječnja 2014., člankom 1. točkom 1. podtočkom (a) Uredbe (EU) br. 1289/2013 (
4
), kako slijedi:
„Ako treća zemlja navedena u Prilogu II. primjenjuje zahtjev za vizu za državljane barem jedne države članice, primjenjuju se sljedeće odredbe:
[…]
(d)
pri razmatranju daljnjih koraka u skladu s točkom (e), (f) ili (h), Komisija uzima u obzir rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi se osiguralo putovanje bez vize s trećom zemljom u pitanju, korake poduzete u skladu s točkom (b) te posljedice suspenzije izuzeća od zahtjeva za vizu za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s trećom zemljom u pitanju;
[…]
(f)
ako u roku od 24 mjeseca od dana objave iz točke (a) trećeg podstavka dotična treća zemlja nije ukinula zahtjev za vizu, Komisija donosi delegirani akt u skladu s člankom 4.b kojim se privremeno suspendira primjena Priloga II. na razdoblje od 12 mjeseci za državljane te treće zemlje. Delegiranim aktom utvrđuje se datum, unutar 90 dana od njegova stupanja na snagu, na koji će se suspenzija primjene Priloga II. početi primjenjivati, uzimajući u obzir dostupne resurse u konzulatima država članica, te se na odgovarajući način mijenja Prilog II. Ta se izmjena provodi umetanjem pored naziva treće zemlje u pitanju bilješke u kojoj se navodi da je izuzeće od zahtjeva za vizu suspendirano u odnosu na tu treću zemlju i određuje razdoblje te suspenzije.
Od dana početka primjene suspenzije primjene Priloga II. za državljane dotične treće zemlje ili stavljanja prigovora na delegirani akt sukladno članku 4.b stavku 5., svaki provedbeni akt koji je donesen sukladno točki (e) koji se tiče te treće zemlje, prestaje važiti.
Ako Komisija podnese zakonodavni prijedlog kako je navedeno u točki (h), razdoblje suspenzije iz prvog podstavka ove točke produljuje se za šest mjeseci. Bilješka navedena u tom podstavku na odgovarajući se način mijenja.
Ne dovodeći u pitanje primjenu članka 4., tijekom razdobljâ te suspenzije od državljana dotične treće zemlje na koju se odnosi delegirani akt zahtijeva se posjedovanje vize pri prelasku vanjskih granica država članica.
[…]”
B.
Uredba 2018/1806
5.
Uredba br. 539/2001 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom 2018/1806, s učinkom od 18. prosinca 2018., tako da se upućivanja na Uredbu br. 539/2001 smatraju upućivanjima na Uredbu 2018/1806 i čitaju se u skladu s korelacijskom tablicom iz Priloga IV. potonjoj uredbi (
5
).
6.
U skladu s člankom 1. Uredbe 2018/1806:
„Ovom se Uredbom utvrđuju treće zemlje čiji državljani moraju imati vizu ili su izuzeti od tog zahtjeva, na temelju pojedinačne ocjene niza različitih kriterija koji se, između ostalog, odnose na nezakonitu imigraciju, javni poredak i sigurnost, ekonomske pogodnosti, posebno u vidu turizma i vanjske trgovine, te na vanjske odnose Unije s relevantnim trećim zemljama, posebno uključujući pitanja ljudskih prava i temeljnih sloboda kao i posljedice regionalne usklađenosti i reciprociteta.”
7.
Članak 7. te uredbe glasi kako slijedi:
„Ako treća zemlja navedena u Prilogu II. primjenjuje obvezu posjedovanja vize za državljane barem jedne države članice, primjenjuju se sljedeće odredbe:
(a)
u roku od 30 dana od dana kada treća zemlja počne provoditi obvezu posjedovanja vize, dotična država članica o tome pisanim putem obavješćuje Europski parlament, Vijeće i Komisiju.
Ta obavijest:
i.
sadržava datum početka provedbe obveze posjedovanja vize i vrste dotičnih putnih isprava i viza;
ii.
sadržava detaljno objašnjenje preliminarnih mjera koje je dotična država članica poduzela s ciljem osiguravanja putovanja bez vize s predmetnom trećom zemljom te sve relevantne informacije.
Informacije o toj obavijesti Komisija bez odgađanja objavljuje u Službenom listu Europske unije, uključujući informacije o datumu početka provedbe obveze posjedovanja vize i vrstama dotičnih putnih isprava i viza.
Ako treća zemlja odluči ukinuti obvezu posjedovanja vize prije isteka roka iz prvog odlomka ove točke, obavijest se ne šalje ili se povlači i informacije se ne objavljuju;
(b)
Komisija, odmah nakon dana objave iz točke (a) trećeg odlomka i uz savjetovanje s dotičnom državom članicom, poduzima korake pred tijelima predmetne treće zemlje, osobito u političkom, gospodarskom i trgovinskom području, kako bi se ponovno uspostavilo ili uvelo putovanje bez vize te bez odgađanja obavješćuje Europski parlament i Vijeće o tim koracima;
(c)
ako, u roku od 90 od dana objave iz točke (a) trećeg odlomka i usprkos svim koracima poduzetima u skladu s točkom (b), treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize, dotična država članica može od Komisije zatražiti da suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za određene kategorije državljana te treće zemlje. Ako država članica podnese takav zahtjev, ona o tome obavješćuje Europski parlament i Vijeće;
(d)
pri razmatranju daljnjih koraka u skladu s točkom (e), (f) ili (h), Komisija uzima u obzir rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi se osiguralo putovanje bez vize s predmetnom trećom zemljom, korake poduzete u skladu s točkom (b) te posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s predmetnom trećom zemljom;
(e)
ako dotična treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize, Komisija, najkasnije šest mjeseci od dana objave iz točke (a) trećeg odlomka te nakon toga u razdobljima koja ne prelaze šest mjeseci unutar ukupnog razdoblja koje ne smije prekoračiti datum na koji delegirani akt iz točke (f) stupa na snagu ili je na njega stavljen prigovor:
i.
na zahtjev dotične države članice ili na svoju inicijativu donosi provedbeni akt kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za određene kategorije državljana dotične treće zemlje na razdoblje od najviše šest mjeseci. Tim provedbenim aktom utvrđuje se datum, unutar 90 dana od njegova stupanja na snagu, na koji suspenzija izuzeća od obveze posjedovanja vize počinje proizvoditi učinke, uzimajući u obzir dostupne resurse u konzulatima država članica. Prilikom donošenja naknadnih provedbenih akata Komisija može produljiti razdoblje te suspenzije za dodatna razdoblja od najviše šest mjeseci i može izmijeniti kategorije državljana predmetne treće zemlje za koje je izuzeće od obveze posjedovanja vize suspendirano.
Ti se provedbeni akti donose u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 11. stavka 2. Ne dovodeći u pitanje primjenu članka 6., tijekom razdobljâ suspenzije sve kategorije državljana treće zemlje navedenih u provedbenom aktu moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica država članica; ili
ii.
podnosi izvješće odboru iz članka 11. stavka 1. u kojem procjenjuje situaciju i navodi razloge zbog kojih je odlučila ne suspendirati izuzeće od obveze posjedovanja vize te o tome obavješćuje Europski parlament i Vijeće.
U tom izvješću uzimaju se u obzir svi relevantni čimbenici, poput onih navedenih u točki (d). Na temelju tog izvješća Vijeće i Europski parlament mogu održati političku raspravu;
(f)
ako u roku od 24 mjeseca od dana objave iz točke (a) trećeg odlomka dotična treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize, Komisija donosi delegirani akt u skladu s člankom 10. kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na razdoblje od 12 mjeseci za državljane te treće zemlje. Tim delegiranim aktom utvrđuje se datum, unutar 90 dana od njegova stupanja na snagu, na koji suspenzija izuzeća od obveze posjedovanja vize počinje proizvoditi učinke, uzimajući u obzir dostupne resurse u konzulatima država članica, te se na odgovarajući način mijenja Prilog II. Ta se izmjena provodi umetanjem pored naziva predmetne treće zemlje bilješke u kojoj se navodi da je izuzeće od obveze posjedovanja vize suspendirano u odnosu na tu treću zemlju i određuje razdoblje te suspenzije.
[…]
(h)
ako u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu delegiranog akta iz točke (f) predmetna treća zemlja nije ukinula obvezu posjedovanja vize, Komisija može podnijeti zakonodavni prijedlog radi izmjene ove Uredbe kako bi se upućivanje na treću zemlju premjestilo iz Priloga II. u Prilog I.;
[…]”
8.
Sjedinjene Američke Države nalaze se na „[p]opisu trećih zemalja čiji su državljani izuzeti od obveze posjedovanja vize pri prelasku vanjskih granica država članica za boravke od najviše 90 dana unutar bilo kojeg razdoblja od 180 dana”, koji čini Prilog II. Uredbi 2018/1806.
III. Okolnosti spora
9.
Komisija je 12. travnja 2016. podnijela komunikaciju o procjeni stanja u pogledu nedostatka reciprociteta s određenim trećim zemljama u području vizne politike (
6
). Jedna od navedenih zemalja koje još nisu primjenjivale načelo reciprociteta u pogledu viza bile su Sjedinjene Američke Države.
10.
Komisija je nakon toga podnijela šest daljnjih komunikacija o predmetnom stanju (
7
). Od komunikacije iz prosinca 2017. jedini preostali slučaj nepostojanja reciprociteta odnosio se na Sjedinjene Američke Države, koje su bez posjedovanja vize odbijale primiti državljane Republike Bugarske, Republike Hrvatske, Republike Cipra i Rumunjske.
11.
S obzirom na obvezu koju su Sjedinjene Američke Države propisivale za državljane tih država članica, Parlament je rezolucijom donesenom 2. ožujka 2017. (
8
) pozvao Komisiju da djeluje, u smislu članka 265. UFEU‑a, donošenjem delegiranog akta predviđenog člankom 1. stavkom 4. Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjen Uredbom br. 1289/2013, kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za američke i kanadske državljane na kratkotrajnom boravku zbog nepoštovanja uvjeta reciprociteta.
12.
U odgovoru na taj poziv na djelovanje Komisija je u komunikaciji od 2. svibnja 2017. (
9
) zauzela stajalište o Rezoluciji od 2. ožujka 2017., pri čemu je smatrala da bi donošenje delegiranog akta o privremenoj suspenziji izuzeća od obveze posjedovanja vize za američke i kanadske državljane bilo kontraproduktivno i da ne bi doprinijelo cilju putovanja bez vize za sve građane Unije.
13.
Parlament je 22. listopada 2020. još jednom rezolucijom (
10
) drugi put pozvao Komisiju da djeluje, u smislu članka 265. UFEU‑a, donošenjem delegiranog akta, kao što se to predviđa člankom 7. prvim stavkom točkom (f) Uredbe 2018/1806, kojim se privremeno suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane Sjedinjenih Američkih Država na kratkotrajnom boravku, s obzirom na obvezu posjedovanja vize koju ta država propisuje za bugarske, hrvatske, ciparske i rumunjske državljane.
14.
Komisija je u komunikaciji donesenoj 22. prosinca 2020. (
11
) ponovno iznijela razloge zbog kojih je smatrala da u tom trenutku nije potrebno donijeti delegirani akt u smislu članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806.
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
15.
Aktom od 4. ožujka 2021. Parlament je Sudu podnio tužbu zbog propusta, s obzirom na to da u skladu s člankom 7. prvim stavkom točkom (f) Uredbe 2018/1806 Komisija ne smije ne donijeti delegirani akt ako su ispunjeni uvjeti za donošenje takvog akta.
16.
Parlament od Suda zahtijeva da:
–
utvrdi da je Komisija, time što nije donijela delegirani akt na temelju članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806, povrijedila Ugovor, i
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
17.
Komisija zahtijeva da se tužba odbije i da se Parlamentu naloži snošenje troškova.
18.
Komisija je zasebnim aktom od 18. svibnja 2021. istaknula prigovor nedopuštenosti. Parlament je svoja očitovanja na taj prigovor podnio 28. lipnja 2021.
19.
Sud je 21. rujna 2021. odlučio da će o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula Komisija donijeti odluku zajedno s odlukom o meritumu.
20.
Kad je riječ o dopuštenosti, Komisija navodi da je, slijedom poziva na djelovanje koji joj je uputio Parlament, valjano zauzela stajalište donošenjem Komunikacije od 22. prosinca 2020. kako bi odgovorila na taj poziv. Tvrdi da je Parlament, kada je 2020. uputio drugi poziv na djelovanje, istog sadržaja kao poziv iz 2017., zaobišao rok za pokretanje postupka predviđen člankom 265. UFEU‑a, koji je kogentne naravi. Dodaje da se, ako je, kao što to tumači Parlament, bila obvezna donijeti delegirani akt još 2017., zbog rezultata korištenog diplomatskog puta ne može uputiti drugi poziv na djelovanje niti je moglo biti trajnog propuštanja koje bi opravdalo pokretanje postupka u razumnom roku tijekom 2020.
21.
Suprotno tomu, Parlament smatra da Komisija nije zauzela stajalište u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a jer je samo preuzela elemente iz svojih prethodnih komunikacija. Usto, pojašnjava da je njegov drugi poziv na djelovanje dopušten s obzirom na to da je Komisija trajno propuštala djelovati i da se drugi poziv sadržajem razlikuje od prvoga. Dodaje da se između donošenjâ dviju rezolucija, nakon izbora, njegov sastav promijenio.
22.
Kad je riječ o meritumu, Parlament tvrdi da se člankom 7. prvim stavkom točkom (f) Uredbe 2018/1806 Komisiji ne daje manevarski prostor u pogledu mogućnosti donošenja delegiranog akta niti u pogledu odabira trenutka u kojem treba donijeti taj delegirani akt kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za američke državljane ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tom odredbom. Prema njegovu mišljenju, jedini je uvjet za djelovanje objektivni uvjet povezan s istekom roka od 24 mjeseca od objave obavijesti predviđene člankom 7. prvim stavkom točkom (a) Uredbe 2018/1806. Taj jedini uvjet ne dovodi se u pitanje člankom 7. prvim stavkom točkom (d) te uredbe, koji se ne može analizirati kao preduvjet za donošenje delegiranog akta, jer bi se time, contra legem, dovela u pitanje Komisijina obveza da donese taj delegirani akt nakon isteka roka od 24 mjeseca te Parlamentu i Vijeću oduzela njihova uloga u primjeni mehanizma reciprociteta zaustavljanjem tog mehanizma u prvoj fazi primjene. Parlament dodaje da Komisija ne može biti oslobođena obveze djelovanja zbog toga što dotične države članice nisu tražile donošenje delegiranog akta.
23.
Komisija zastupa stajalište da bezuvjetna obveza djelovanja ne postoji zbog preduvjeta utvrđenog u članku 7. prvom stavku točki (d) Uredbe 2018/1806, kojim joj se nalaže da, pri razmatranju daljnjih koraka u skladu s točkom (e), (f) ili (h) tog članka, uzima u obzir rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela, korake koje je sama poduzela u političkom, gospodarskom i trgovinskom području kako bi se ponovno uspostavilo ili uvelo putovanje bez vize te posljedice suspenzije tog izuzeća za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s predmetnom trećom zemljom. To je tumačenje u skladu s tekstom članka 7. Uredbe 2018/1806 i s namjerom koju je 21 država članica izrazila prilikom donošenja Uredbe br. 1289/2013, kojom je uspostavljen mehanizam reciprociteta. Dodala je da je diplomatskim putem postignut uspjeh za hrvatske i poljske državljane i da nijedna od preostalih država članica o kojima je riječ nije od nje tražila da donese predmetni delegirani akt.
V. Analiza
A.
Uvodne napomene
24.
Za ispitivanje ove tužbe potrebno je razmotriti pitanje općeg tumačenja Uredbe 2018/1806 u pogledu manevarskog prostora kojim Komisija raspolaže u slučaju primjene mehanizma reciprociteta predviđenog člankom 7. prvim stavkom točkom (f) te uredbe. Naime, to će tumačenje omogućiti razumijevanje razloga nedopuštenosti koje je Komisija istaknula, koji se odnose, s jedne strane, na nepravodobnost tužbe povezane s postojanjem prethodnog poziva Parlamenta na djelovanje iz 2017., koji je sadržajem vrlo sličan onome podnesenom Sudu u ovom postupku, a s druge strane na činjenicu da je Komisija zauzela stajalište, čime se završava postupak zbog propusta.
25.
Podsjećam na to da se Uredbom 2018/1806, u kojoj se u tom pogledu preuzimaju novine uvedene Uredbom br. 1289/2013 u članak 1. stavak 4. Uredbe br. 539/2001, predviđa stupnjevit odgovor u slučaju da treća zemlja uvede obvezu posjedovanja vize za državljane svih ili nekih država članica, dok su njezini vlastiti državljani izuzeti od obveze posjedovanja vize u svim državama članicama: riječ je o mehanizmu reciprociteta.
26.
Prva je moguća mjera ta da Komisija donese provedbeni akt kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize za određene kategorije državljana dotične treće zemlje na produljiva razdoblja od šest mjeseci (
12
).
27.
Druga je moguća mjera ta da Komisija donese delegirani akt kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na razdoblje od 12 mjeseci za sve državljane te treće zemlje (
13
).
28.
Naposljetku, ako treća zemlja o kojoj je riječ nakon šest mjeseci od stupanja na snagu tog delegiranog akta i dalje zahtijeva posjedovanje vize, Komisija može podnijeti zakonodavni prijedlog radi izmjene Uredbe 2018/1806 kako bi se naziv te treće zemlje s popisa zemalja čiji su državljani izuzeti od obveze posjedovanja vize, predviđenog u Prilogu II. toj uredbi, premjestio na popis zemalja čiji državljani moraju imati vizu, predviđen u njezinu Prilogu I. (
14
)
29.
Činjenica da Komisija raspolaže marginom prosudbe u pogledu donošenja delegiranog akta kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na razdoblje od 12 mjeseci za sve državljane treće zemlje proizlazi iz teksta članka 7. prvog stavka točke (d) Uredbe 2018/1806, u kojem se navodi da Komisija, pri razmatranju toga da poduzme jedan od koraka iz točaka (e), (f) ili (h) tog članka, uzima u obzir:
–
rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi se osiguralo putovanje bez vize s predmetnom trećom zemljom;
–
korake poduzete pred tijelima predmetne treće zemlje, osobito u političkom, gospodarskom i trgovinskom području, kako bi se ponovno uspostavilo ili uvelo putovanje bez vize (
15
), te
–
posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica s predmetnom trećom zemljom.
30.
Komisija smatra da iz teksta članka 7. prvog stavka točke (d) Uredbe 2018/1806 proizlazi da raspolaže marginom prosudbe jer mora uzeti u obzir ta tri elementa koji čine preduvjet za donošenje delegiranog akta kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na razdoblje od 12 mjeseci za sve državljane te treće zemlje.
31.
Suprotno tomu, Parlament smatra da za primjenu članka 7. prvog stavka točke (f) te uredbe nije predviđen nikakav preduvjet i da se Komisijin manevarski prostor odnosi samo na datum na koji delegirani akt kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize počinje proizvoditi učinke, pri čemu treba uzeti u obzir resurse u konzulatima država članica.
32.
Čini mi se da, suprotno onomu što tvrdi Parlament, iz zajedničkog tumačenja članka 7. prvog stavka točaka (d) i (f) Uredbe 2018/1806 jasno proizlazi da Komisija raspolaže dvostrukom marginom prosudbe, unatoč tomu što se u članku 7. prvom stavku točki (f) te uredbe navodi da „Komisija donosi delegirani akt”. S jedne strane, kad je riječ o načelu upotrebe delegiranog akta, ona prije donošenja takvog akta mora uzeti u obzir elemente iznesene u tom članku 7. prvom stavku točki (d), a s druge strane, kad je riječ o datumu na koji delegirani akt počinje proizvoditi učinke, može ga odgoditi do kraja razdoblja od 90 dana od njegova stupanja na snagu da bi uzela u obzir resurse u konzulatima, kao što to priznaje Parlament.
33.
Naime, u okviru prve faze primjene mehanizma reciprociteta, člankom 7. prvim stavkom točkom (e) podtočkom ii. Uredbe 2018/1806 predviđa se da Komisija, ako odluči ne suspendirati izuzeće od obveze posjedovanja vize za određene kategorije državljana na razdoblje od šest mjeseci, podnosi izvješće odboru iz članka 11. stavka 1. te uredbe u kojem uzima u obzir sve relevantne čimbenike, među ostalim one navedene u članku 7. prvom stavku točki (d) navedene uredbe.
34.
Osim toga, uvjeti za pripremu tog mehanizma reciprociteta, s donošenjem provedbenog akta ili delegiranog akta kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na određeno razdoblje, tijekom postupka revizije Uredbe br. 539/2001, koji je započet 2011. (
16
), također idu u prilog nepostojanju automatizma te suspenzije izuzeća.
35.
Naime, ti delegirani akti ili provedbeni akti, koji odgovaraju prvoj ili drugoj fazi primjene mehanizma reciprociteta, nisu bili predviđeni u Prijedlogu iz 2011., u kojem se, u obrazloženju njegova nacrta, samo navodilo da je „[p]rvotni mehanizam reciprociteta predviđen Uredbom [br. 539/2001] već […] uključivao određeni automatizam: obavijest o slučajevima nepostojanja reciprociteta nije bila obvezna, dotična država članica slobodno je odlučivala hoće li poslati obavijest. Međutim, u slučaju slanja obavijesti države članice bile su dužne, privremeno i automatski, uvesti obvezu posjedovanja vize za državljane dotične treće zemlje u roku od 30 dana od obavijesti, osim ako Vijeće ne odluči drukčije. Taj se automatizam smatrao negativnom stranom prvotnog mehanizma reciprociteta te je stoga zbog kontraproduktivnosti 2005. ukinut. Ništa ne upućuje na to da bi danas bio učinkovitiji. Sadašnji mehanizam reciprociteta, kako je izmijenjen 2005., smatra se općenito učinkovitim te se broj slučajeva nepostojanja reciprociteta znatno smanjio. Preostali se slučajevi većinom odnose na situacije u kojima treće zemlje smatraju da određene države članice ne ispunjavaju objektivne kriterije za izuzeće od obveze posjedovanja vize utvrđene u nacionalnom zakonodavstvu tih zemalja” (
17
). Stoga je Komisija, tijekom postupka revizije Uredbe br. 539/2001, jasno zauzela stajalište za zadržavanje neautomatizma te je izmjenu članka 1. stavka 4. točke (c) predložila samo kako bi se povelo računa o posljedicama donošenja Ugovora iz Lisabona.
36.
Tijekom rasprava s Vijećem pojavila se zamisao da se Komisiji dopusti da, na zahtjev dotične države članice ili, nakon određenog roka, na vlastitu inicijativu, donese provedbeni akt kojim se suspendira izuzeće od obveze posjedovanja vize na temelju reciprociteta, uzimajući u obzir posljedice za vanjske odnose Unije, što u biti odgovara prvoj fazi primjene konačno donesenog mehanizma reciprociteta (
18
).
37.
Komisija je tom prilikom ponovno utvrdila da bi automatizam suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize bio kontraproduktivan te su određene države članice izrazile različita stajališta. Tako je jedna država članica smatrala zanimljivim taj prijedlog kompromisa jer se time pokazuje solidarnost država članica u vanjskim odnosima. Jedna je druga država članica istaknula da Komisijino izvješće ne može biti dovoljno upozorenje za treću zemlju i da bi Komisija trebala biti obvezna pronaći rješenje u području viza ili u nekom drugom području kao što je trgovina ili promet. Posljednja je država članica iznijela kritiku da je usvojeni pristup predug i presložen (
19
).
38.
Zapravo, članak 1. stavak 4. točka (d) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjen Uredbom br. 1289/2013, kojim se predviđa da Komisija prije poduzimanja koraka mora uzeti u obzir određene elemente te podjela primjene mehanizma reciprociteta na tri faze u biti proizlaze iz amandmana Odbora za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove podnesenih tijekom ispitivanja Prijedloga iz 2011. u Parlamentu (
20
), koji su se temeljili na analizi njegova izvjestitelja koji je smatrao da mehanizam reciprociteta ne funkcionira na zadovoljavajući način (
21
). Međutim, Odbor Parlamenta za vanjske poslove, od kojeg se tražilo mišljenje, 24. studenoga 2011. zauzeo je stajalište da se, kad je riječ o pitanju razvoja mehanizma reciprociteta, zadrži status
quo, čime je prihvatio prvotno Komisijino stajalište (
22
).
39.
Iz tih rasprava proizlazi da su postojala znatno različita stajališta o mehanizmu reciprociteta, njegovu automatizmu, fazama njegove primjene, vrsti akata koje Komisija treba donijeti, rokovima donošenja tih akata i mogućnosti započinjanja pregovora u drugim područjima.
40.
S obzirom na te elemente, kao prvo je važno istaknuti razvoj u formulaciji članka 1. stavka 4. točke (d) Uredbe br. 539/2001 od amandmana Parlamenta u kojem se samo navodi: „pri razmatranju drugih koraka, Komisija uzima u obzir rezultate mjera” do sljedeće, konačne verzije: „pri razmatranju daljnjih koraka u skladu s točkom (e), (f) ili (h), Komisija uzima u obzir rezultate mjera”.
41.
Kao drugo, valja uzeti u obzir izjavu 21 države članice prilikom donošenja Uredbe br. 1289/2013, u kojoj su navele da bi „[i]zmjene Uredbe [br. 539/2001], osobito ona koja se odnosi na mehanizam reciprociteta (članak 1. točka 1.) i ona u pogledu klauzule o suspenziji (članak 1. točka 2.), mogle […] imati dalekosežne posljedice za vanjske odnose Unije i njezinih država članica. Stoga ustrajemo na činjenici da su nadležne institucije Unije, u skladu s primjenjivim odredbama, prije donošenja svakog prijedloga ili odluke dužne provesti temeljito ispitivanje i uzeti u obzir moguće štetne političke posljedice koje bi ti prijedlozi ili odluke mogli imati za vanjske odnose Unije, kao i njezinih država članica. To osobito vrijedi za vanjske odnose sa strateškim partnerima. Smatramo da bi Vijeće trebalo voditi računa o tome da se te obveze u cijelosti ispune” (
23
).
42.
Usto, smatram da stajalište koje je Komisija zastupala prilikom podnošenja tužbe za poništenje osobito članka 1. točke 1. podtočke (a) Uredbe br. 1289/2013, kojim se, među ostalim, izmjenjuje članak 1. stavak 4. točka (f) Uredbe br. 539/2001 (
24
), prema kojem ona ne raspolaže gotovo nikakvom marginom prosudbe za donošenje delegiranog akta, što je trebalo navesti zakonodavca Unije na odabir provedbenog akta, nije odlučujuće u ovom postupku.
43.
S jedne strane, Sud je smatrao da to pitanje nije relevantno za odlučivanje potpada li akt koji Komisija treba donijeti pod članak 290. ili članak 291. UFEU‑a (
25
).
44.
S druge strane, budući da je Sud potvrdio da akt koji se donosi na temelju članka 1. stavka 4. točke (f) Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjen Uredbom br. 1289/2013 (koji je postao članak 7. prvi stavak točka (f) Uredbe 2018/1806) jest delegirani akt, Komisija može iskoristiti marginu prosudbe koju joj je zakonodavac Unije ostavio.
45.
Stoga razloge nedopuštenosti valja ispitati uzimajući u obzir tu Komisijinu marginu prosudbe.
B.
Dopuštenost
46.
Komisija je istaknula dva razloga nedopuštenosti, od kojih se prvi odnosi na mogućnost pokretanja novog postupka zbog propusta, dok slijedom prvog poziva na djelovanje nije bio pokrenut postupak pred Sudom, a drugi na postojanje zauzetog stajališta, kojim se postupak završava.
1. Mogućnost novog poziva na djelovanje nakon prvog poziva slijedom kojeg nije pokrenut postupak pred Sudom
47.
Najprije je nesporno da su rezolucije od 2. ožujka 2017. i od 22. listopada 2020., osim dviju uvodnih izjava dodanih u potonjoj (
26
), potpuno jednake. Prvom dodanom uvodnom izjavom u drugoj navedenoj rezoluciji (uvodna izjava J) samo se dodatno naglašavaju argumenti izneseni u ostatku Rezolucije (solidarnost među državama članicama EU‑a (
27
), uskraćivanje prava Parlamentu i Vijeću (
28
)) a da se ne uvode novi argumenti. Kad je riječ o drugoj dodanoj uvodnoj izjavi (uvodna izjava K), samo se podsjeća na Komisijinu ulogu čuvarice Ugovorâ i na činjenicu da bi izostanak njezina djelovanja mogao dovesti do slabljenja te uloge. Smatram da se taj opći podsjetnik ne može smatrati dodatnim argumentom. Dakle, u objema rezolucijama Parlament Komisiji zapravo prigovara zbog istog propusta, na temelji istih razloga.
48.
U tom pogledu, za dopuštenost tužbe zbog propusta nije važno to što se između dvaju poziva na djelovanje promijenio sastav Parlamenta, s obzirom na to da je riječ o institucijskoj tužbi, koja kao takva pripada pojedinačnoj dotičnoj instituciji.
49.
Usto, činjenica da, kao što sam to prethodno naveo, Komisija raspolaže manevarskim prostorom ne omogućuje da se po analogiji primijeni sudska praksa Općeg suda u kojoj je utvrđen Komisijin propust zbog nedonošenja delegiranog akta, iako je obveza donošenja tog akta, najkasnije na datum naveden u zakonodavnom aktu, bila jasna, precizna i bezuvjetna (
29
).
50.
Naime, u presudi od 16. prosinca 2015., Švedska/Komisija (
30
), Opći sud je na temelju teksta članka 5. stavka 3. prvog podstavka Uredbe (EU) br. 528/2012 (
31
), u kojem se navodi da će „[n]ajkasnije 13. prosinca 2013. Komisija […] donijeti delegirane akte […] u kojima će navesti znanstvene kriterije za određivanje svojstava endokrinih poremećaja”, smatrao da „[t]reba utvrditi da iz te odredbe izričito proizlazi da je Komisiji određena jasna, precizna i bezuvjetna obveza donošenja delegiranih akata u kojima će navesti znanstvene kriterije za određivanje svojstava endokrinih poremećaja, i to najkasnije 13. prosinca 2013.” (
32
)
51.
U ovom slučaju Parlament, paradoksalno, na temelju te sudske prakse Komisiji prigovara zbog izostanka njezina djelovanja a da pritom ne uzima u obzir posljedice toga što je odustao od pokretanja prvog postupka zbog propusta ili što nije pokrenuo taj postupak nakon što je Komisija odgovorila na njegov poziv na djelovanje. Međutim, da je Komisija imala obvezu djelovanja zbog činjenice da je ta obveza jasna, precizna i bezuvjetna, Parlament bi morao nastaviti s postupkom zbog propusta i pokrenuti postupak pred Sudom u roku predviđenom u članku 265. drugom stavku UFEU‑a, a u protivnom bi se njegov novi poziv na djelovanje mogao smatrati pokušajem da se zaobiđe taj rok.
52.
Budući da u ovom slučaju, zbog razloga koje sam naveo, nije riječ o jasnoj, preciznoj i bezuvjetnoj obvezi djelovanja, valja ispitati, s jedne strane, je li vremenski razmak između dvaju poziva na djelovanje relevantan za dopuštenost tužbe i, s druge strane, je li moguće uputiti novi poziv na djelovanje, sličan prethodnom.
53.
Kad je riječ o roku za upućivanje poziva na djelovanje, kao prvo, čini se da je potrebno iznijeti nekoliko napomena o kronologiji događaja.
54.
Naime, objava predviđena člankom 1. stavkom 4. točkom (a) trećim podstavkom Uredbe br. 539/2001, kako je izmijenjen Uredbom br. 1289/2013 (koji je postao članak 7. prvi stavak točka (a) treći odlomak Uredbe 2018/1806) izvršena je 12. travnja 2014. (
33
). Od tog datuma treba računati rok od dvije godine nakon čijeg isteka Komisija može donijeti delegirani akt na temelju članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806. Prema tome, Komisija je mogla donijeti delegirani akt od 11. travnja 2016.
55.
Komisija je pak svoju komunikaciju od 12. travnja 2016. zaključila pozivom Parlamentu i Vijeću da „u kontekstu procjene iz ove Komunikacije […] hitno pokrenu rasprave i zauzmu stajalište o najprikladnijim sljedećim koracima. [Parlament] i Vijeće pozivaju se da najkasnije 12. srpnja 2016. obavijeste Komisiju o svojim stajalištima”.
56.
Dakle, Komisija je, nakon isteka roka od 24 mjeseca, jasno pokazala da ne namjerava odmah donijeti delegirani akt, nego, naprotiv, čeka da Parlament i Vijeće zauzmu stajalište o tom pitanju do točno određenog datuma.
57.
Komisija je 13. srpnja 2016. i zatim 21. prosinca 2016. (
34
) donijela dvije nove komunikacije kao nastavak mjera na temelju Komunikacije od 12. travnja 2016., u kojima je opisala poduzete diplomatske napore kako bi se uvelo izuzeće od obveze posjedovanja vize za državljane dotičnih država članica koji žele putovati u Sjedinjene Američke Države.
58.
Parlament je tek 2. ožujka 2017. izglasao prvu rezoluciju koja je sadržavala poziv na Komisijino djelovanje radi donošenja delegiranog akta.
59.
Podsjećam na to da se u članku 265. UFEU‑a između utvrđenja o izostanku djelovanja i poziva na djelovanje ne predviđa rok za pokretanje postupka zbog propusta. Međutim, prema sudskoj praksi Suda, poziv na djelovanje mora se uputiti nadležnoj instituciji u razumnom roku nakon utvrđenja o izostanku djelovanja jer u protivnom nastupa prekluzija tužbe (
35
).
60.
Iako je očito da je prvi poziv na djelovanje podnesen u razumnom roku, Parlament ipak nije poduzeo nikakve daljnje radnje i bila mu je dostatna Komunikacija Komisije od 2. svibnja 2017. (
36
), u kojoj su izneseni poduzeti diplomatski napori i ostvareni rezultati te je navedeno da bi donošenje delegiranog akta „u ovom trenutku bilo kontraproduktivno i da ne bi doprinijelo cilju putovanja bez vize za sve građane [Unije]”. Prema tome, Parlament je, barem prešutno, prihvaćao odabir da se problem pokuša riješiti diplomatskim putem. Međutim, je li to prihvaćanje diplomatskog puta umjesto donošenja delegiranog akta bilo konačna odluka?
61.
Ako se razmatra samo pitanje roka, čini mi se da se u ovom slučaju može izvesti zaključak iz sudske prakse Suda u kojoj se navodi da se tužitelju ne može prigovoriti da nije postupio u razumnom roku ako su tijekom cijelog predmetnog razdoblja stranke često bile u kontaktu, na temelju čega je osnovano smatrao da će doći do povoljnog rješenja problema (
37
).
62.
Isto tako, Opći sud je priznao pozive na djelovanje upućene 26 ili 47 mjeseci nakon podnošenja pritužbi u području državnih potpora jer je smatrao da Komisijina sporost u ispitivanju tih pritužbi ne bi trebala štetiti tužiteljima u pogledu rokova (
38
).
63.
Ako se, u svrhu rasprave, ne uzme u obzir prvi poziv na djelovanje od 2. ožujka 2017., moglo bi se smatrati da je nakon razdoblja od više od četiri i pol godine proteklog od Komunikacije od 12. travnja 2016. – na koju se upućuje u tužbi Parlamenta – do Rezolucije od 22. listopada 2020., s obzirom na vrlo specifične okolnosti predmeta, i dalje moguće pokrenuti postupak zbog propusta. Te vrlo specifične okolnosti u ovom bi slučaju bile diplomatski put rješavanja pitanja koji je odabrala Komisija, čiji se učinak može procijeniti samo tijekom prilično dugog razdoblja; činjenica da je Parlament prihvatio taj način rješavanja te stoga nije podnio tužbu zbog propusta 2017.; redoviti trostrani radni sastanci koji su doveli do povoljnih rezultata za određene građane Unije; redovite komunikacije Komisije Parlamentu i Vijeću o napretku u radu te pandemija bolesti COVID-19 tijekom 2020., koja je onemogućila transatlantska putovanja.
64.
Kao drugo, bio bih sklon prihvaćanju te ideje da u pogledu tužbe zbog propusta nije nastupila prekluzija osobito u slučaju da je poziv na djelovanje, nakon prvog poziva slijedom kojeg nije bila podnesena tužba, bio upućen više od tri i pol godine ranije u ovom konkretnom kontekstu.
65.
Naime, prvi pokušaj Parlamenta ne može se smatrati implicitnim odustajanjem od kasnijeg podnošenja tužbe zbog propusta s obzirom na specifičan kontekst predmeta jer je, kao što sam već naveo, diplomatski put rješavanja pitanja izuzeća od obveze posjedovanja vize dugotrajan.
66.
Zapravo bi čak bilo moguće otići korak dalje i polazišnom točkom na temelju koje bi se moglo ocijeniti je li poziv na djelovanje upućen u razumnom roku smatrati svaku novu komunikaciju u kojoj Komisija obavještava Parlament i Vijeće da smatra da bi donošenje delegiranog akta bilo kontraproduktivno i da daje prednost diplomatskom putu rješavanja pitanja.
67.
Stoga smatram da se, s obzirom na posebnosti predmeta navedene u točki 63. ovog mišljenja, drugi poziv na djelovanje mogao uputiti u razumnom roku, neovisno o tome uzima li se u obzir vrijeme koje je do tog drugog poziva na djelovanje proteklo od prvog poziva na djelovanje ili od posljednje komunikacije Komisije od 23. ožujka 2020. (
39
).
2. Postojanje zauzetog stajališta
68.
Zatim se postavlja pitanje je li Komunikacija Komisije od 22. prosinca 2020. zauzimanje stajališta u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a.
69.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako institucija koja je pozvana da djeluje donese akt drukčiji od onog koji je tražio podnositelj zahtjeva, to ne čini propust (
40
).
70.
U ovom slučaju, činjenica da je Komisija donijela komunikaciju u kojoj zagovara diplomatski put rješavanja pitanja umjesto donošenja delegiranog akta može se poistovjetiti sa zauzimanjem stajališta, koje bi podrazumijevalo da je ova tužba nedopuštena.
71.
Naime, Sud je priznao da institucija pozvana da djeluje nije obvezna donijeti akt Unije u smislu članka 288. UFEU‑a da bi zauzimanje stajališta bilo valjano i da bi tužba zbog propusta bila nedopuštena (
41
). U tu svrhu, svaka mjera koju ta institucija poduzme može se, ovisno o slučaju, poistovjetiti sa zauzimanjem stajališta. U ovom slučaju, pod uvjetom da se Komunikacijom od 22. prosinca 2020. poštuju materijalni uvjeti u pogledu onoga što može činiti zauzimanje stajališta, činjenica da ta komunikacija, u formalnom pogledu, nije akt predviđen primarnim pravom nije dostatna da bi se ispunili uvjeti za tužbu zbog propusta (
42
).
72.
Kad je riječ o materijalnim uvjetima koji se odnose na kvalifikaciju „zauzimanja stajališta”, Sud vrlo široko tumači taj pojam u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a. U tom pogledu treba iznijeti dvije napomene.
73.
S jedne strane, činjenica da je institucija koja je pozvana da djeluje započela postupak donošenja odluke a da ga nije nužno dovršila ipak se smatra zauzimanjem stajališta i dovodi do nedopuštenosti tužbe zbog propusta (
43
). U ovom slučaju, činjenica da je Komisija donijela Komunikaciju od 22. prosinca 2020. prije eventualnog donošenja delegiranog akta može se smatrati dijelom cjelokupnog postupka zauzimanja stajališta te bi se, ovisno o slučaju i s obzirom na sadržaj te komunikacije, mogla smatrati zauzimanjem stajališta u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a.
74.
S druge strane, čak se i djelomično ili neizravno zauzimanje stajališta smatra zauzimanjem stajališta u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a (
44
). Drugim riječima, ako institucija koja treba donijeti akt odgovori na situaciju samo djelomično ili neizravno, a ne ponudi cjelovito rješenje, to se i dalje smatra zauzimanjem stajališta, s obzirom na to da se predmetni akt može dopuniti u kasnijoj fazi. U ovom slučaju, ovisno o tumačenju sadržaja Komunikacije od 22. prosinca 2020., moguće je da je tužba zbog propusta nedopuštena iako se tom komunikacijom samo neizravno ili djelomično rješava pitanje suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize, a ne nudi se precizno rješenje.
75.
Dodajem dva elementa specifična za ovaj slučaj koja mi se čine važnima.
76.
Kao prvo, nakon prvog poziva na djelovanje od 2. ožujka 2017. Parlamentu je bila dostatna Komunikacija Komisije od 2. svibnja 2017. (
45
) te nije nastavio postupak zbog propusta pokretanjem postupka pred Sudom. Dakle, priznao je, barem prešutno, da ta komunikacija odgovara zauzimanju stajališta.
77.
Kao drugo, postoji presedan u kojem je tužitelj pokrenuo postupak protiv Komisije zbog propuštanja donošenja delegiranog akta predviđenog člankom 1. stavkom 4. Uredbe br. 539/2001.
78.
Komisijin odgovor, koji je tužitelj smatrao nezadovoljavajućim, temeljio se na trima elementima. Najprije, Komisija je tvrdila da je donijela veći broj izvješća i komunikacija u području reciprociteta ukidanja obveze posjedovanja vize za državljane država članica u odnosu na brojne treće zemlje i da je predano radila i na tome da taj reciprocitet bez ograničenja zajamči sa Sjedinjenim Američkim Državama. Zatim je navela da nije odgovorna za ograničenja pristupa Sjedinjenim Američkim Državama koja se primjenjuju na tužitelja i da se njegova situacija ne bi poboljšala ukidanjem obveze posjedovanja vize za američke državljane. Naposljetku, Komisija je zaključila da bi eventualna tužba zbog propusta bila nedopuštena jer se traženi delegirani akt na tužitelja ne odnosi izravno i osobno. Opći sud je smatrao da je Komisija na taj način zauzela stajalište, zbog čega je tužba zbog propusta koju je podnio tužitelj nedopuštena (
46
).
79.
Stoga je jasno da je u ovom slučaju Komisija Komunikacijom od 22. prosinca 2020. zauzela stajalište, u smislu članka 265. drugog stavka UFEU‑a, da će u nastojanjima da se postigne reciprocitet sa Sjedinjenim Američkim Državama i dalje davati prednost diplomatskom putu i da bi donošenje traženog delegiranog akta bilo kontraproduktivno za ostvarivanje izuzeća od obveze posjedovanja vize za sve građane Unije koji žele putovati u tu zemlju.
80.
Zbog tih razloga smatram da je tužba zbog propusta koju je podnio Parlament nedopuštena.
C.
Postojanje propusta
81.
Međutim, čini mi se da je podredno potrebno ispitati meritum pitanja o postojanju Komisijina propusta.
82.
Kao što sam to naveo u točkama 32. do 45. ovog mišljenja, smatram da Komisija raspolaže marginom prosudbe u pogledu odluke o donošenju delegiranog akta koji se temelji na članku 7. prvom stavku točki (f) Uredbe 2018/1806. Ta margina prosudbe ograničena je trima kriterijima navedenima u točki (d) tog članka.
83.
Stoga pitanje o postojanju Komisijina propusta treba razmotriti s obzirom na ta tri kriterija.
84.
Prvi je kriterij obveza Komisije da uzima u obzir rezultate mjera koje je dotična država članica poduzela kako bi se osiguralo putovanje bez vize s predmetnom trećom zemljom.
85.
Komunikacija od 22. prosinca 2020. osobito je opširna u tom pogledu te se u njoj navodi da su za četiri države članice za čije se državljane, kada putuju u Sjedinjene Američke Države, i dalje zahtijeva posjedovanje vize sada predviđeni prilagođeni planovi rada usmjereni na mjere koje svaka od njih treba poduzeti kako bi ispunila zahtjeve američkog programa izuzeća od posjedovanja vize.
86.
Usto, Komisija iznosi podatke o napretku kad je riječ o stopi odbijanja zahtjeva za vizu za svaku od tih država članica te zahtjevima u pogledu sigurnosti, što su ključni elementi za Sjedinjene Američke Države.
87.
Drugi je kriterij obveza da uzima u obzir korake poduzete pred tijelima Sjedinjenih Američkih Država, osobito u političkom, gospodarskom i trgovinskom području, kako bi se ponovno uspostavilo ili uvelo putovanje bez vize.
88.
S jedne strane, Komisija detaljno opisuje tri dvostrana ili trostrana radna sastanka održana tijekom 2020. te pojašnjava da se dvostrani sastanak u svibnju 2020. održao na ministarskoj razini.
89.
S druge strane, Komisija u Komunikaciji od 22. prosinca 2020. navodi da je zbog prijelaznog razdoblja u koje su Sjedinjene Američke Države ušle nakon izbora, dok se ne uspostavi nova administracija nakon inauguracije novog predsjednika koja je bila predviđena za 20. siječnja 2021., mogla samo razraditi prijedlog nove transatlantske strategije, kojim se podsjeća na važnost transatlantskih veza, u suradnji s Europskom službom za vanjsko djelovanje (ESVD).
90.
Time Komisija opravdava korake koje je, u svrhu ostvarivanja izuzeća od obveze posjedovanja vize za preostale četiri države članice o kojima je riječ, poduzela na političkom planu. S druge strane, razmatranja u tom pogledu sadržana u Komisijinim pismenima pred Sudom ne utječu na ocjenu pitanja o postojanju propusta jer se odnose na razdoblje nakon zauzimanja stajališta povodom poziva Parlamenta na djelovanje.
91.
Treći se kriterij odnosi na posljedice suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za vanjske odnose Unije i njezinih država članica sa Sjedinjenim Američkim Državljanima.
92.
Za razliku od Komunikacije od 12. travnja 2016., u kojoj su se vrlo detaljno razmatrale posljedice i učinak suspenzije izuzeća od obveze posjedovanja vize za građane i poduzetnike u Uniji, u Komunikaciji od 22. prosinca 2020. samo se, u dijelu koji se odnosi na taj kontekst, upućuje na tu prvu komunikaciju. Komisija zatim u svojim zaključcima navodi da uzima u obzir činjenicu da bi suspenzija izuzeća od obveze posjedovanja vize za američke državljane „imala znatne negativne učinke u širokom rasponu područja politika i sektora te bi negativno utjecala na transatlantsku suradnju i […] vanjske odnose sa strateškim partnerom. Mogla bi ugroziti i putovanje bez vize u Sjedinjene Američke Države za sve građane [Unije] ako bi Sjedinjene Američke Države ostvarile svoje više puta ponovljene najave da bi sama činjenica da je Komisija donijela delegirani akt o suspenziji izuzeća od obveze posjedovanja vize za građane Sjedinjenih Američkih Država odmah dovela do toga da Sjedinjene Američke Države donesu protumjere kojima bi se ponovno uvela obveza posjedovanja vize za sve građane [Unije]”. Valja istaknuti da je ta prijetnja ponovnog uvođenja obveze posjedovanja vize povezana samo s Komisijinim donošenjem delegiranog akta, a ne i sa stupanjem na snagu tog akta, koje je, međutim, uvjetovano time da Parlament i Vijeće ne podnesu nikakav prigovor (
47
).
93.
Stoga smatram da je Komisija dostatno dokazala da je poštovala odredbe članka 7. prvog stavka točke (f) Uredbe 2018/1806. Iz toga slijedi da, ako Sud smatra da je tužba zbog propusta dopuštena, tu tužbu treba odbiti kao neosnovanu.
VI. Zaključak
94.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
–
Najprije, tužba je nedopuštena.
–
Podredno, tužba se odbija.
–
Europskom parlamentu nalaže se snošenje troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 14. studenoga 2018. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (SL 2018., L 303, str. 39.)
(
3
)	Uredba Vijeća od 15. ožujka 2001. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (SL 2001., L 81, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 3.)
(
4
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o izmjeni Uredbe Vijeća br. 539/2001 (SL 2013., L 347, str. 74.)
(
5
)	Vidjeti članak 14. te uredbe.
(
6
)	Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću naslovljena „Trenutačno stanje i mogući načini njegova poboljšanja u pogledu nedostatka reciprociteta s određenim trećim zemljama u području vizne politike” (COM(2016) 221 final), u daljnjem tekstu: Komunikacija od 12. travnja 2016.
(
7
)	Komunikacije Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o stanju u pogledu nedostatka reciprociteta od 13. srpnja 2016. (COM(2016) 481 final); od 21. prosinca 2016. (COM(2016) 816 final); od 2. svibnja 2017. (COM(2017) 227 final); od 20. prosinca 2017. (COM(2017) 813 final); od 19. prosinca 2018. (COM(2018) 855 final) i od 23. ožujka 2020. (COM(2020) 119 final)
(
8
)	Rezolucija Europskog parlamenta o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta u skladu s člankom 1. stavkom 4. Uredbe (EZ) br. 539/2001 (2016/2986(RSP)), u daljnjem tekstu: Rezolucija od 2. ožujka 2017.
(
9
)	Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o utvrđivanju stajališta Komisije nakon rezolucije Europskog parlamenta od 2. ožujka 2017. o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta te izvješće o postignutom napretku (COM(2017) 227 final)
(
10
)	Rezolucija Europskog parlamenta o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta u skladu s člankom 7. Uredbe (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP)), u daljnjem tekstu: Rezolucija od 22. listopada 2020.
(
11
)	Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću naslovljena „Utvrđivanje stajališta Komisije nakon rezolucije Europskog parlamenta od 22. listopada 2020. o obvezama Komisije u području viznog reciprociteta i izvješće o aktualnom stanju” (COM(2020) 851 final), u daljnjem tekstu: Komunikacija od 22. prosinca 2020.
(
12
)	Članak 7. prvi stavak točka (e) Uredbe 2018/1806
(
13
)	Članak 7. prvi stavak točka (f) Uredbe 2018/1806
(
14
)	Članak 7. prvi stavak točka (h) Uredbe 2018/1806
(
15
)	Na temelju upućivanja, članak 7. prvi stavak točka (b) Uredbe 2018/1806
(
16
)	Vidjeti Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 539/2001 o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva, podnesen 24. svibnja 2011. (COM(2011) 290 final), u daljnjem tekstu: Prijedlog iz 2011.
(
17
)	Prijedlog iz 2011., str. 6.
(
18
)	Vidjeti zapisnik sa sastanka o vizama Radne skupine za vize/Mješovitog odbora (EU – Island/Norveška/Švicarska/Lihtenštajn) od 7. veljače 2012., dokument 6807/12, dostupan na internetskoj adresi: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6807‑2012-INIT/en/pdf, osobito o predloženoj izmjeni članka 1. stavka 4. točke (c) Uredbe br. 539/2001 (str. 9.).
(
19
)	Vidjeti zapisnik na koji se upućuje u prethodnoj bilješci ovog mišljenja, konkretno bilješku 1. (str. 8.).
(
20
)	Vidjeti izvješće o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 539/2001 o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (A7-0139/2013), dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013‑0139_EN.html.
(
21
)	Vidjeti obrazloženje Nacrta zakonodavne rezolucije Parlamenta, koje je dio izvješća na koje se upućuje u prethodnoj bilješci ovog mišljenja: „Kad je riječ o samom reciprocitetu, unatoč Komisijinim izjavama jasno je da trenutačni sustav, kako je izmijenjen Uredbom br. 851/2005, nije učinkovit. Iako nije potrebno ponovno uvesti prvotni mehanizam predviđen Uredbom br. 539/2001, nužno je temeljito revidirati sadašnji mehanizam kako bi se zajamčilo jedinstveno djelovanje i solidarnost država članica. Drugi aspekti kao što su trgovinski odnosi Unije ne bi smjeli ugroziti temelje zajedničke vizne politike.”
(
22
)	Vidjeti mišljenje Odbora za vanjske poslove o Prijedlogu iz 2011., koje je dio izvješća na koje se upućuje u bilješci 20. ovog mišljenja.
(
23
)	Izjava je dostupna na sljedećoj internetskoj adresi: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑16088‑2013-ADD-1-REV-1/en/pdf.
(
24
)	Vidjeti predmet u kojem je donesena presuda od 16. srpnja 2015., Komisija/Parlament i Vijeće (C‑88/14, EU:C:2015:499).
(
25
)	Vidjeti presudu od 16. srpnja 2015., Komisija/Parlament i Vijeće (C‑88/14, EU:C:2015:499, t. 32.).
(
26
)	Uvodne izjave J i K, u kojima se podsjeća na pitanja solidarnosti i institucijska pitanja koja postavlja Komisijin propust.
(
27
)	Vidjeti uvodnu izjavu C rezolucija od 2. ožujka 2017. i od 22. listopada 2020.
(
28
)	Vidjeti uvodne izjave E do G rezolucija od 2. ožujka 2017. i od 22. listopada 2020.
(
29
)	Vidjeti presudu od 16. prosinca 2015., Švedska/Komisija (T‑521/14, neobjavljena, EU:T:2015:976, t. 53.).
(
30
)	T‑521/14, neobjavljena, EU:T:2015:976
(
31
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2012. o stavljanju na raspolaganje na tržištu i uporabi biocidnih proizvoda (SL 2012., L 167, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 181. i ispravci SL 2015., L 297, str. 10. i SL 2017., L 280, str. 57.)
(
32
)	Presuda od 16. prosinca 2015., Švedska/Komisija (T‑521/14, neobjavljena, EU:T:2015:976, t. 53.)
(
33
)	Informacije Komisije o obavijestima država članica o slučajevima izostanka reciprociteta u skladu s člankom 1. stavkom 4. točkom (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 539/2001 kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 1289/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., C 111. str. 1.)
(
34
)	Vidjeti bilješku 7. ovog mišljenja.
(
35
)	Vidjeti presudu od 6. srpnja 1971., Nizozemska/Komisija (59/70, EU:C:1971:77, t. 19.).
(
36
)	Vidjeti bilješku 9. ovog mišljenja.
(
37
)	Vidjeti presudu od 16. veljače 1993., ENU/Komisija (C‑107/91, EU:C:1993:56, t. 24.). U predmetu u kojem je donesena ta presuda bila je riječ o roku od 16 mjeseci.
(
38
)	Vidjeti presudu od 15. rujna 1998., Gestevisión Telecinco/Komisija (T‑95/96, EU:T:1998:206, t. 80.).
(
39
)	Vidjeti bilješku 7. ovog mišljenja.
(
40
)	Vidjeti presude od 1. travnja 1993., Pesqueras Echebastar/Komisija (C‑25/91, EU:C:1993:131, t. 12. i navedena sudska praksa) i od 7. listopada 2009., Vischim/Komisija (T‑420/05, EU:T:2009:391, t. 255. i navedena sudska praksa).
(
41
)	Vidjeti presudu od 18. listopada 1979., GEMA/Komisija (125/78, EU:C:1979:237, t. 17. i 18.).
(
42
)	Cazet, S., Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelles, 2012., t. 101. i 102., str. 76. do 78.
(
43
)	Vidjeti presudu od 26. veljače 2003., CEVA/Komisija (T‑344/00 i T‑345/00, EU:T:2003:40, t. 82. do 84.).
(
44
)	Vidjeti presudu od 14. prosinca 1962., Acciaierie San Michele i dr./Visoka vlast (5/62 do 11/62 i 13/62 do 15/62, EU:C:1962:46, str. 881.).
(
45
)	Vidjeti bilješku na stranici 9. ovog mišljenja.
(
46
)	Rješenje od 16. listopada 2017., Salehi/Komisija (T‑773/16, neobjavljeno, EU:T:2017:739, t. 5. i t. 15. do 18.)
(
47
)	Vidjeti članak 10. stavak 7. Uredbe 2018/1806: „Delegirani akt donesen na temelju članka 7. [prvog stavka] točke (f) stupa na snagu samo ako ni Europski parlament ni Vijeće u roku od četiri mjeseca od priopćenja tog akta Europskom parlamentu i Vijeću na njega ne podnesu nikakav prigovor ili ako su prije isteka tog roka i Europski parlament i Vijeće obavijestili Komisiju da neće podnijeti prigovore. Taj se rok produljuje za dva mjeseca na inicijativu Europskog parlamenta ili Vijeća.”