61979C0042
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 15 NOVEMBER 1979 (
1
)
Mijnheer de Voorzitter,
mijne heren Rechters,
1.
De prejudiciële zaak waarop deze conclusie betrekking heeft, betreft de uitlegging van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1308/68 van de Commissie van 28 augustus 1968 betreffende de verkoop van boter uit de openbare opslag, bestemd voor de uitvoer, en met name over de afbakening van de in dat artikel gebezigde term overmacht. Verder wordt gevraagd de draagwijdte toe te lichten van de beginselen vastgesteld in het arrest van het Hof van 11 mei 1977 (gevoegde zaken 99 en 100/76) inzake de omvang van de verplichtingen en van de aansprakelijkheid van de koper van in prijs verlaagde boter van de nationale interventiebureaus.
De feiten kunnen worden samengevat als volgt:
In de periode van 21 juli tot 14 oktober 1970 kocht de Duitse vennootschap Milch-, Fett- und Eier-Kontor (die ik hierna MFEK zal noemen) verscheidene malen boter (in totaal ongeveer 168 ton) van het Duitse interventiebureau (Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung) tegen de in voornoemde verordening vastgestelde, bijzonder gunstige prijs. De boter diende binnen 30 dagen na de verkoop te worden uitgevoerd. De koper maakte aan het interventiebureau de voorgeschreven waarborgsom over tot zekerheid voor de daadwerkelijke en tijdige uitvoer van de boter. Kort na de aankoop verkocht MFEK de hele partij boter door aan de in Hamburg-Vrijhaven gevestigde vennootschap Butter-Import-Norden (die ik verder BIN zal noemen). De boter werd echter nooit uitgevoerd: de procuratiehouder van BIN, Ehlers, verduisterde ze en verkocht ze op de Duitse binnenlandse markt (dat blijkt uit het vonnis van het Landgericht Hamburg van 3 april 1974, waarbij genoemde Ehlers wegens misbruik van vertrouwen met verzwarende omstandigheden werd veroordeeld tot verscheidene jaren gevangenisstraf). Het interventiebureau, dat aanvankelijk de waarborgsom aan MFEK had terugbetaald, vorderde ze vervolgens weer terug en verklaarde de waarborg verbeurd op grond van artikel 4, lid 3, van voornoemde verordening dat luidt: „Behoudens geval van overmacht wordt de waarborgsom verbeurd, voor zover de betrokken boter niet binnen de in artikel 3 genoemde termijn is uitgevoerd.”
Daardoor rees tussen MFEK en het interventiebureau een geschil dat thans aanhangig is bij het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main. Bij beschikking van 22 februari 1979 legde deze rechterlijke instantie bij wege van prejudicieel verzoek het Hof de volgende vragen voor:
„a)
Is er sprake van een geval van overmacht in de zin van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1308/68 van de Commissie van 28 augustus 1968 (PB L 214 van 1968, blz. 10) en van de desbetreffende rechtspraak, wanneer een procuratiehouder, eigenmachtig en ten nadele van de exporterende firma, door strafbare handelingen de uitvoer onmogelijk maakt, en zo ja, is dan, in verband met de zorgvuldigheidsplicht, van belang of de verantwoordelijke personen van verzoekster (directeuren, vennoten) kennis hebben gehad van het strafblad van de procuratiehouder, hetzij bij diens aanstelling hetzij later?
b)
Gelden de beginselen van 's Hofs arrest van 11. 5. 1977 (zaak 99-100/76) enkel met betrekking tot de aan dat arrest ten grondslag liggende verordening nr. 1259/72, of ook met betrekking tot de sub a) genoemde verordening, zodat verzoekster voor de strafbare gedragingen van haar contractpartner zou hebben op te komen?”
2.
Ik deel de mening van alle bij het geding betrokken partijen, dat het gewenst en logisch is de volgorde van de aan het Hof voorgelegde vragen om te keren. In de vraag sub b) gaat het immers hierom, of de koper jegens het interventiebureau ook dan aansprakelijk is voor de niet-nakoming van de voorwaarden betreffende het gebruik van de waar, indien deze is doorverkocht aan een derde en als het niet-nakomen van die voorwaarden is toe te schrijven aan de schuld van deze derde. Het lijkt mij duidelijk dat deze vraag het eerst moet worden onderzocht aangezien men, zo het antwoord ontkennend zou luiden, de vraag sub a) over de bevrijdende werking van overmacht kan laten rusten. De eerste koper kan zich immers slechts op die bevrijdende werking beroepen wanneer hij inderdaad zelf aansprakelijk is voor de gedragingen van de tweede koper.
3.
Bij de vraag sub b) heeft de verwijzende rechter kennelijk gedacht aan het arrest van het Hof van 11 mei 1977 (gevoegde zaken 99 en 100/76, De Beste Boter en Hoche, Jurispr. 1977, blz. 861), waarin uitlegging wordt gegeven aan artikel 18 van verordening nr. 1259/72 betreffende de vrijgifte van de waarborg die aanstonds na de toewijzing van de in prijs verlaagde boter bij het interventiebureau moet worden gesteld (zie artikel 13 van genoemde verordening). In die zaak ging het eveneens over een koper van interventieboter, die de waar niet zelf de door de verordening voorgeschreven bestemming had gegeven, maar ze aan een derde had doorverkocht. Het Hof overwoog dat, behoudens uitzonderlijke gevallen, „de inschrijver zich niet aan zijn verplichtingen kan onttrekken door zich te beroepen op de door de koper in het verkoopcontract aanvaarde verbintenis” (r.o. 7). Het Hof leidde dit af uit de tekst van verordening nr. 1259/72, waarvan artikel 10, lid 5, luidt: „De uit de inschrijving voortvloeiende rechten en verplichtingen zijn niet overdraagbaar”, maar ook uit het doel van de regeling. Het Hof merkte ter zake op dat de regeling van verordening nr. 1259/72 van bijzondere aard was en ertoe strekte boteroverschotten tegen zeer gunstige voorwaarden te verkopen aan de voedingsindustrie, en dat derhalve passende voorzorgen moesten worden genomen om te verzekeren dat de aldus verkochte boter niet op de gewone markt zou worden afgezet, maar daadwerkelijk zou worden verwerkt binnen termijnen die toezicht op de regelmatigheid van de verrichtingen mogelijk maken. Op grond van deze bevindingen kwam het Hof tot de conclusie „dat aan de doeltreffendheid van het controlestelsel ernstig afbreuk zou worden gedaan indien de door de inschrijver onder waarborgstelling aanvaarde verbintenis reeds als nagekomen zou worden beschouwd bij overneming van de verwerkingsverplichting door een latere koper, die jegens de bevoegde autoriteit in geen enkel opzicht juridisch is gebonden.” Hieruit vloeide voort dat de krachtens artikel 18 van voornoemde verordening nr. 1259/72 op de inschrijver rustende verplichting (namelijk te bewijzen dat de voorschriften betreffende de verwerking waren nagekomen) onverminderd bleef gelden voor het geval de inschrijver niet zelf de verwerkingsprodukten vervaardigde, maar de nog niet of slechts gedeeltelijk verwerkte boter doorverkocht aan een derde.
Mij dunkt dat het in het arrest van 11 mei 1977 betreffende de uitlegging van verordening nr. 1259/72 ontwikkelde beginsel ook van toepassing is in het geval van verordening nr. 1308/68: beide verordeningen streven strikt gelijklopende doelstellingen na en bevatten sterk gelijkende toepassingsvoorwaarden.
Toen verordening nr. 1308/68 werd vastgesteld, bestonden er in de Gemeenschap ten gevolge van interventies op de markt voor verse boter, omvangrijke openbare voorraden; om gebruik te kunnen maken van de mogelijkheid tot afzet op de wereldmarkt, dienden maatregelen te worden getroffen om de uitvoer van de voorraden te bevorderen (zie de eerste overweging van de considerans van de verordening). Met het oog daarop besloot de Commissie dat de nationale interventiebureaus de boter tegen vrij lage prijs zouden verkopen, mits de kopers zich ertoe verbonden de waar uit de Gemeenschap uit te voeren. Om zeker te zijn dat de uitvoer ook metterdaad zou plaatsvinden, stelde de Commissie in artikel 3 voorts een korte termijn vast voor de export (30 dagen) en verlangde zij van de kopers een waarborgsom als zekerheid dat de aangegane verbintenissen zouden worden nagekomen (zie artikel 4 alsmede de vierde overweging). De vrijgifte van de waarborgsom werd afhankelijk gesteld van de daadwerkelijke uitvoer van de waar.
Ook verordening nr. 1259/72 is gebaseerd op het feit dat er binnen de Gemeenschap een boteroverschot bestaat als gevolg van interventies op de markt (eerste overweging), en is er, evenals verordening nr. 1308/68, op gericht de afbouw van de overschotten te bevorderen door middel van verkoop van boter tegen verlaagde prijs (tweede en derde overweging). Het enige verschil is dat krachtens de jongste verordening de boter wordt verkocht aan verwerkende bedrijven in plaats van aan exporteurs, zodat de kopers bij de verkoop de verplichting moeten aangaan de toegewezen boter te verwerken tot boterconcentraat en er bepaalde produkten bij te mengen (artikel 6). Ook deze verordening bepaalt overigens dat een waarborgsom — in dit geval een „verwerkingswaarborg” — moet worden gesteld (artikel 9, lid 2), die pas wordt vrijgegeven als de inschrijver bewijst dat hij de verplichting is nagekomen (artikel 18, lid 2).
Het spreekt vanzelf dat, indien in deze regeling ter voorkoming van fraude een leemte zou bestaan, zodat het in sommige gevallen mogelijk wordt de waarborgsom terug te krijgen zonder de boter de in de communautaire regeling bedoelde bestemming te hebben gegeven, de regeling niet de doelstellingen zou verwezenlijken waartoe zij is ingesteld. Dit zou zich voordoen als het voor de vrijgifte van de waarborg zou volstaan dat de waar aan een derde is doorverkocht en deze derde de verplichting tot uitvoeren (in het geval van verordening nr. 1308/68) of tot verwerken (in het geval van verordening 1259/72) heeft overgenomen. Het is mitsdien noodzakelijk dat, ook bij doorverkoop aan een derde, de door de eerste koper gestelde waarborg pas wordt vrijgegeven wanneer de van het interventiebureau gekochte boter de voorgeschreven bestemming heeft gekregen. Dat was de ratio van het arrest van het Hof van 11 mei 1977, en naar mijn mening is zij ook in dit geval geheel toepasselijk.
Het is juist dat verordening nr. 1308/68, in tegenstelling met verordening nr. 1259/72, geen bepaling bevat waarbij de overdracht van de uit de inschrijving voortvloeiende verplichtingen uitdrukkelijk wordt verboden (eerder vermeld artikel 10, lid 5, van verordening nr. 1259/72). De verklaring hiervoor is waarschijnlijk dat in verordening nr. 1308/68 een zeer korte termijn voor het nakomen van de uitvoerverplichting wordt gesteld (slechts 30 dagen) en dat daarom bij het opstellen van de richtlijn de mogelijkheid van doorverkoop vóór de uitvoer buiten beschouwing is gelaten. Men moet er bovendien rekening mee houden dat verordening nr. 1308/68 kort na verordening nr. 804/68 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten, is vastgesteld en dat mitsdien deze materie toen nog onvoldoende was uitgewerkt. Het behoeft evenwel geen betoog dat het ontbreken van een regeling betreffende doorverkoop aan derden vóór uitvoer, in geen geval mag worden uitgelegd als een verbod van dergelijke transacties; een dergelijke uitlegging zou iedere grond missen.
De hier voorgestane opvatting vindt steun in de algemene beginselen van het verbintenissenrecht, die alle Lid-Staten gemeen hebben. Volgens deze beginselen is cessie van een contractuele verbintenis niet mogelijk zonder instemming van de crediteur, dat wil in casu zeggen van het interventiebureau. Dit betekent dat het verbod van overdracht van de door de inschrijver jegens het interventiebureau aangegane verbintenissen aan een latere koper van de waar, ook bestaat wanneer het niet uitdrukkelijk is vastgelegd. Kortom, de inschrijver blijft aansprakelijk jegens het interventiebureau, ook als hij de waar heeft doorverkocht. En dit geldt temeer nu de door de inschrijver krachtens artikel 3 van verordening nr. 1308/68 bij de aankoop aangegane verbintenis tot uitvoeren niet enkel voorkomt in elk verkoopcontract afzonderlijk, maar tegelijkertijd ook publiekrechtelijke aspecten vertoont; zij berust immers op een bepaling van dwingend recht en heeft betrekking op de verhouding tussen particulieren en instellingen die belast zijn met een taak van algemeen belang.
Met betrekking tot de algemene beginselen van verbintenissenrecht kan nog een andere opmerking worden gemaakt. Tenzij anders is overeengekomen of wanneer het gaat om prestaties van strikt persoonlijke aard, kan de debiteur ter nakoming van zijn verbintenis steeds een beroep doen op de hulp van derden. Zo men de verbintenis van de eerste koper om de boter uit te voeren vanuit deze hoek benadert, dan kan men stellen dat degene aan wie de boter is doorverkocht, optreedt als medewerker van de koper bij het nakomen van diens verplichting. En in deze benadering ligt de oplossing van het vraagstuk van de aansprakelijkheid van de inschrijver voor het niet-nakomen van de verplichting door diens medewerker, voor de hand. De medewerker (in casu de vennootschap BIN) van de eigenlijke debiteur moet zich gedragen naar dezelfde voorschriften als de debiteur van de verbintenis, die zelf rechtstreeks gehouden is tot nakoming van zijn eigen contractuele verbintenissen. Deze verplichting in hoofde van de medewerker berust niet op een cessie van de verbintenis tot uitvoeren aan een latere koper, maar op het feit deze laatste optreedt als medewerker van de inschrijver.
4.
Komen wij thans tot de vraag betreffende de uitlegging van de term overmacht. Zoals eerder gesteld, moet worden nagegaan of er sprake is van een geval van overmacht in de zin van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1308/68 en van de rechtspraak van het Hof, wanneer de wettelijke vertegenwoordiger van een vennootschap door stafbare handelingen de nakoming van een verbintenis door deze vennootschap onmogelijk maakt.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat in casu de vennootschap BIN, de tweede koper van de voor de uitvoer bestemde boter, in haar verhouding tot MFEK, die de boter van het interventiebureau had gekocht, optrad als medewerker bij de nakoming van een verbintenis en dat mitsdien het als dan niet-nakomen van deze verbintenis door BIN geheel aan MFEK moet worden toegeschreven. Derhalve is MFEK jegens het interventiebureau aansprakelijk voor de gedragingen van de wettelijke vertegenwoordiger van BIN (voornoemde Ehlers), juist zoals de vennootschap aansprakelijk zou zijn voor de gedragingen van haar eigen employé.
Algemeen gesteld kan het aan het Hof voorgelegde probleem worden geformuleerd als volgt: is er sprake van een geval van overmacht — en zo ja, in hoeverre — als het niet-nakomen het gevolg is van op eigen initiatief begane strafbare gedragingen van een employé van degene van wie de debiteur zich ter nakoming van zijn verbintenis heeft bediend.
Het lijdt geen twijfel dat dit vraagstuk moet worden getoetst aan het communautaire recht; immers, zowel de verbintenis om de door het interventiebureau verkochte boter uit te voeren (en de gevolgen van een eventuele niet-nakoming) als de bevrijding van deze verbintenis in geval van overmacht zijn geregeld bij verordening nr. 1308/68.
Voor overmacht zijn volgens de rechtspraak van het Hof betreffende verordeningen op landbouwgebied, twee elementen vereist: vooreerst een objectief element, namelijk het optreden van een uitzonderlijke gebeurtenis waarop de debiteur geen invloed heeft, en vervolgens een subjectief element, namelijk dat de debiteur al het mogelijke heeft gedaan en voldoende zorgvuldigheid en voorzich tigheid aan de dag heeft gelegd om de schadeveroorzakende gebeurtenis en de daaruit voortvloeiende objectieve onmogelijkheid tot presteren, te voorkomen. In de opvatting van het Hof is, anders gezegd, niet louter een absolute onmogelijkheid te verstaan, maar buitengewone omstandigheden die onafhankelijk zijn van de debiteur en waarvan de gevolgen zelfs met de beste wil niet hadden kunnen worden voorkomen. Het vereiste van de aanwezigheid van dit subjectieve element van overmacht is in talrijke arresten gesteld en maakt deel uit van een vaste rechtspraak. Ik moge herinneren aan de arresten van 11 juli 1968 (zaak 4/68, Schwarzwaldmilch, Jurispr. 1968, blz. 525), 17 december 1970 (zaak 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, Jurispr. 1970, blz. 1125), 30 januari 1974 (zaak 158/73, Kampffmeyer, Jurispr. 1974, blz. 101), 15 mei 1974 (zaak 186/73, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor, Jurispr. 1974, blz. 533), en 20 februari 1975 (zaak 64/74, Reich, Jurispr. 1975, blz. 261).
De onderhavige zaak moet evenwel worden gesitueerd in het raam van de beginselen betreffende de aansprakelijkheid van de ondernemer voor de gedragingen van zijn medewerkers; in het raam daarvan moet erop gewezen worden dat bij schuld, uit opzet of onachtzaamheid, van de medewerker de ondernemer steeds aansprakelijk is voor de daaruit voortvloeiende niet-nakoming van een verbintenis. Ik verwijs in dit verband naar artikel 1228 van de Italiaanse Codice civile, volgens welk de debiteur die zich ter nakoming van zijn verbintenis bedient van een derde, ook aansprakelijk is voor diens schuld uit opzet of onachtzaamheid; naar artikel 278 van het Bürgerliches Gesetzbuch van de Bondsrepubliek, dat bepaalt dat de debiteur evenzeer als voor zijn eigen schuld aansprakelijk is voor de schuld van zijn wettelijke vertegenwoordigers en van de personen van wie hij zich ter nakoming van zijn verbintenissen bedient; naar artikel 1384 van de Franse Code civil, luidens hetwelk werkgevers en lastgevers aansprakelijk zijn voor de door hun bedienden en lasthebbers bij de uitoefening van hun taak veroorzaakte schade; en naar artikel 1403, lid 3, van het Nederlands Burgerlijk Wetboek dat luidt: „De meesters en degenen die anderen aanstellen tot de waarneming hunner zaken, zijn verantwoordelijk voor de schade door hunne dienstboden en ondergeschikten veroorzaakt in de werkzaamheden waartoe zij dezelfde gebruikt hebben.” Ofschoon sommige van de hier geciteerde bepalingen van intern recht betrekking hebben op niet-contractuele aansprakelijkheid, zijn zij toch de uitdrukking van een algemeen beginsel van burgerlijke aansprakelijkheid. Bovendien bestaat niet in alle nationale rechtsorden een onderscheid tussen de regeling van de contractuele en die van de niet-contractuele aansprakelijkheid. Uit de zojuist aangehaalde wetteksten kan het bestaan worden afgeleid van een in de rechtsorde van alle Lid-Staten geldend beginsel, volgens hetwelk de ondernemer jegens derden verantwoordelijk is voor de gedragingen van zijn medewerkers.
Daaruit volgt dat strafbare gedragingen van een medewerker nooit een geval van overmacht kunnen vormen; immers, indien dergelijke gedragingen het nakomen van een verbintenis van de ondernemer jegens een derde onmogelijk maken, dan is de ondernemer daarvoor steeds aansprakelijk zonder dat moet worden nagegaan of hij door voldoende zorgvuldigheid en voorzichtigheid aan de dag te leggen, die gedragingen en de daaruit voortvloeiende onmogelijkheid de verbintenis na te komen, had kunnen voor komen. Het maakt dan ook niets uit of in casu de leiders van MFEK of van BIN al dan niet op de hoogte waren van de veroordelingen van de procuratiehouder van BIN. Het spreekt vanzelf dat de ondernemer enkel dan aansprakelijk is voor de gedragingen van zijn medewerker, als diens optreden verband houdt met de bevoegdheden die de ondernemer hem had opgedragen; dat was in casu het geval.
De rigoreuze rechtsregel waarbij de ondernemer aansprakelijk wordt gesteld voor de gedragingen van zijn medewerkers, berust op de behoeften aan ordelijke commerciële betrekkingen. Daarbij komt nog dat, als men zou aannemen dat de ondernemer zich aan zijn aansprakelijkheid voor wanprestatie kan onttrekken op grond van schuld, uit opzet of onachtzaamheid, van zijn medewerker, in wezen en rekening gehouden met de economische gevolgen, een cessie van de verbintenis zonder instemming van de crediteur zou plaatsvinden. Dit is strijdig met het eerder vermelde beginsel dat een dergelijke cessie verbiedt.
De hier voorgestelde oplossing wordt ook in verordening nr. 1308/68 zelf bevestigd. Het spreekt immers vanzelf dat de goede werking van het stelsel van deze verordening ernstig zou worden aangetast wanneer men zou aannemen dat de onrechtmatige gedraging van de procuratiehouder van de tweede koper de ondernemer die passende zorgvuldigheid en waakzaamheid aan de dag heeft gelegd, zou bevrijden van zijn aansprakelijkheid wegens wanprestatie. Door een aantal opeenvolgende doorverkopen van de boter aan anderen zou de inschrijver dan immers zijn verbintenis om voor de daadwerkelijke uitvoer van de boter te zorgen, steeds meer kunnen afzwakken, zodat de waarborgsom, die de goede werking van het stelsel moet garanderen, haar doel mist.
5.
Concluderende geef ik daarom in overweging dat de door het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main bij beschikking van 22 februari 1979 gestelde vragen te beantwoorden als volgt:
De in het arrest van het Hof van 11 mei 1977 in de gevoegde zaken 99 en 100/76 met betrekking tot de uitlegging van verordening nr. 1259/72 van de Commissie vastgestelde beginselen gelden ook voor de uitlegging van verordening nr. 1308/68 van de Commissie in die zin, dat de inschrijver op door een interventiebureau tegen verlaagde prijs te koop gestelde waar aansprakelijk moet worden gesteld voor het niet-nakomen van de verbintenis tot uitvoeren door degene aan wie de waar is doorverkocht.
Er is geen sprake van een geval van overmacht in de zin van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1308/68 van de Commissie en van de desbetreffende rechtspraak van het Hof, wanneer een wettelijk vertegenwoordiger eigenmachtig en ten nadele van zijn vennootschap, door strafbare handelingen de nakoming onmogelijk maakt van de krachtens voornoemde verordening door de koper van interventieboter aangegane verbintenis tot uitvoeren.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.