61995CC0248_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En los presentes asuntos, el Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Tribunal Contencioso-Administrativo Superior del Land de Renania del Norte-Westfalia) solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez de la normativa comunitaria relativa al saneamiento estructural de la navegación interior.
Disposiciones comunitarias pertinentes
2 El Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior, (1) fue adoptado en respuesta a las sobrecapacidades estructurales de carga que se consideraba existían en las flotas que operaban en la red de vías navegables entrelazadas de Bélgica, la República Federal de Alemania, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos. El Reglamento, basado en el artículo 75 del Tratado, estableció un sistema de desguace de los buques de navegación interior coordinado a escala comunitaria, aunque financiado por las propias empresas de transporte. Salvo ciertas excepciones, se aplica tanto a los barcos de carga como a los empujadores que presten servicios de transporte matriculados en un Estado miembro o explotados por una empresa establecida en un Estado miembro.
3 Los Estados miembros interesados deben crear un Fondo de desguace, cuya gestión incumbe a las autoridades nacionales competentes. El Fondo deberá constar de dos cuentas distintas, una para los barcos de carga seca y los empujadores y otra para los barcos cisterna. (2)
4 Los propietarios de barcos sometidos al Reglamento tienen la obligación de abonar una cotización anual al Fondo correspondiente. (3) El propietario de un barco, si procede a desguazarlo, recibirá del Fondo que corresponda a dicho barco, dentro de los límites de los medios financieros disponibles, una prima por desguace. (4) La Comisión debe fijar los tipos de las cotizaciones anuales y de las primas por desguace. (5) Las cotizaciones y primas se calculan en función del tonelaje de peso muerto para los barcos de carga o en función de la potencia propulsora para los empujadores. (6) La Comisión debe asegurarse de que las cotizaciones se fijen a un nivel que permita a los Fondos disponer de medios financieros suficientes para contribuir eficazmente a la reducción de los desequilibrios estructurales entre la oferta y la demanda en la navegación interior, teniendo en cuenta las dificultades de la situación económica de este sector. (7) Antes de adoptar sus decisiones, la Comisión debe consultar a los Estados miembros y a las organizaciones representativas de la navegación interior a escala comunitaria; al adoptar dichas decisiones, debe tener en cuenta, asimismo, los resultados de la observación de los mercados de transportes en la Comunidad y su evolución previsible, así como la necesidad de evitar que la competencia sea falseada en una medida contraria al interés común. (8)
5 El Reglamento introdujo asimismo la denominada «norma de viejo por nuevo», destinada a evitar que la entrada en servicio de nuevos buques ponga en peligro el sistema. Con arreglo a esta norma, la puesta en servicio en vías navegables de barcos de nueva construcción se supedita a la condición de que el propietario del nuevo barco desguace, sin prima por desguace, un tonelaje de capacidad de carga equivalente al de dicho barco o, si no desguaza ningún barco, abone al Fondo de desguace una contribución especial por un importe igual a la prima por desguace fijada para un tonelaje igual al del nuevo barco o a la diferencia entre el tonelaje del nuevo barco y el tonelaje de capacidad de carga desguazada. (9)
6 Por último, el Reglamento imponía a la Comisión la obligación de elaborar, dos años después de la entrada en vigor del Reglamento, un informe de evaluación del efecto de las medidas adoptadas, y la de comunicar dicho informe al Parlamento y al Consejo. (10)
7 El Reglamento (CEE) nº 1102/89 de la Comisión, de 27 de abril de 1989, (11) en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3685/89 de la Comisión, de 8 de diciembre de 1989, (12) fija las cotizaciones anuales, las primas por desguace y las condiciones de su concesión, dada la necesidad de reducir la capacidad de las flotas en un 10 %, en lo que se refiere a los buques de carga seca y a los empujadores, y en un 15 % en lo que se refiere a los barcos cisterna. (13) El Reglamento contempla un presupuesto global de 130,5 millones de ECU, de los cuales 81,2 millones de ECU se destinarán a los buques de carga seca, 44,3 millones de ECU, a los buques cisterna y 5 millones de ECU, a los empujadores. (14) En el apartado 1 del artículo 3, del Reglamento modificado, se fijan los siguientes tipos de cotizaciones:
«- Barcos de carga seca
- Automotores: 1,00 ECU/t - Gabarras: 0,70 ECU/t - Chalanas: 0,36 ECU/t
- Barcos cisterna
- Automotores: 3,00 ECU/t - Gabarras: 1,50 ECU/t - Chalanas: 0,54 ECU/t
- Empujadores:
0,40 ECU/kw»
8 En el apartado 2 del artículo 3 se prevén determinadas reducciones de los tipos de las cotizaciones anuales para los barcos que tengan un tonelaje de peso muerto inferior a 450 toneladas y aquellos que tengan un tonelaje de peso muerto de entre 650 y 450 toneladas.
9 En el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento de la Comisión, en su versión modificada, se dispone lo siguiente:
«El importe de las primas por desguace correspondientes a los diversos tipos y categorías de embarcaciones quedará situado dentro de un tramo del 70 % al 100 % de los tipos siguientes:
- Barcos de carga seca
- Automotores: 120 ECU/t - Gabarras: 60 ECU/t - Chalanas: 43 ECU/t
- Barcos cisterna
- Automotores: 216 ECU/t - Gabarras: 108 ECU/t - Chalanas: 39 ECU/t
- Empujadores:
240 ECU/kw»
10 En el apartado 2 del artículo 5 se prevén determinadas reducciones de los tipos máximos de las primas para los barcos que tengan un tonelaje de peso muerto inferior a 450 toneladas y aquellos que tengan un tonelaje de peso muerto de entre 650 y 450 toneladas.
11 Los solicitantes de primas por desguace deben especificar el porcentaje que desean recibir, situado dentro del tramo del 70 % al 100 %. (15) Las solicitudes de primas por el 70 % de los tipos fijados que sean debidamente presentadas se considerarán aceptadas por el Fondo, dentro de los límites presupuestarios de las diversas cuentas. (16) Las autoridades de los Fondos informarán por escrito a los interesados sobre la aceptación o el rechazo de las solicitudes de primas de porcentaje superior al 70 %. (17)
Hechos y cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional nacional
12 Las partes demandantes en los procedimientos principales, SAM Schiffahrt GmbH (en lo sucesivo, «SAM») y el Sr. Heinz Stapf, son propietarios de automotores que utilizan para transportar mercancías por el Rin, sus afluentes y los canales de Alemania occidental. En sus recursos interpuestos ante los órganos jurisdiccionales alemanes, impugnan las decisiones adoptadas por la autoridad alemana competente, la Wasser- und Schiffahrtsdirektion West (Dirección de Navegación Fluvial-Oeste), por las que les exigió abonar cotizaciones al correspondiente Fondo de desguace para el ejercicio 1990, con arreglo a la normativa comunitaria. A raíz de la desestimación de sus recursos por el Verwaltungsgericht Münster (Tribunal contencioso-administrativo), recurrieron en apelación ante el Oberverwaltungsgericht, quien planteó a este Tribunal las siguientes cuestiones, idénticas en ambos asuntos:
«1) La adopción del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, y de los Reglamentos (CEE) de la Comisión nº 1102/89, de 27 de abril de 1989, y nº 3685/89, de 8 de diciembre de 1989, ¿era oportuna en el sentido de la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión: ¿pueden los mencionados Reglamentos perder su validez si su carácter oportuno en el sentido de la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE desaparece después de su adopción?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión: ¿seguían siendo oportunos los mencionados Reglamentos durante el período relevante a efectos de la percepción de cotizaciones de 1990?
4) La obligación, prevista por dichos Reglamentos, de abonar cotizaciones para el año 1990, ¿es contraria a derechos fundamentales del ordenamiento jurídico comunitario o a otras normas del Derecho comunitario, en particular al derecho de propiedad, al derecho al libre ejercicio de la actividad profesional, al principio de igualdad y al principio de proporcionalidad?»
Apreciación de las cuestiones controvertidas
13 Mediante sus tres primeras cuestiones, el órgano jurisdiccional nacional solicita, en efecto, que se decida si los Reglamentos de la Comisión y del Consejo carecían de validez desde el momento de su adopción, o durante el año 1990, por no constituir «cualesquiera otras disposiciones oportunas» relativas al sector de los transportes, a efectos de la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE [hoy, letra d) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CE]. Mediante la última cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los Reglamentos eran inválidos porque la obligación de abonar cotizaciones a un Fondo de desguace vulneraba el Derecho comunitario, en particular principios generales de éste.
14 Dichas cuestiones sintetizan de manera admirable los problemas suscitados por el abanico de argumentos y alegaciones expuestos por SAM y el Sr. Stapf ante el órgano jurisdiccional nacional para demostrar la invalidez de los Reglamentos comunitarios. En el procedimiento ante este Tribunal, ambas partes presentaron, por separado, observaciones escritas y orales. Su postura se explica asimismo en la resolución de remisión y en los escritos presentados por el Sr. Stapf ante el Oberverwaltungsgericht, que figuran en anexo a sus observaciones escritas. Su principal afirmación consiste en que los Reglamentos comunitarios fracasaron, enteramente, en la consecución de sus objetivos y, de forma manifiesta, no eran disposiciones oportunas a efectos de la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado. Alegan asimismo que los Reglamentos vulneran el principio de igualdad de trato, consagrado, en particular, en el artículo 7 del Tratado CEE (hoy, artículo 6 del Tratado CE) y en los artículos 14 y 18 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.
15 SAM y el Sr. Stapf subrayan que el desguace de embarcaciones no puede considerarse un fin en sí mismo; el éxito del programa de desguace únicamente puede evaluarse en función de si ha alcanzado sus objetivos, consistentes en lograr un saneamiento estructural, impedir las distorsiones de la competencia e incrementar el volumen de flete. SAM, remitiéndose a dos documentos publicados por el Ministro de Transportes federal, (18) señala que, durante el período comprendido entre 1970 y 1990, se produjo una reducción sustancial del número de embarcaciones y el tonelaje y que, sin embargo, ello no contribuyó en modo alguno a impedir el deterioro de la situación económica en el sector de la navegación interior. El Sr. Stapf señala que en 1995 el volumen y las tarifas de los fletes eran significativamente inferiores a los existentes en 1957. El deterioro de la situación ha ocasionado la quiebra de numerosos agentes económicos cuya situación ha empeorado como consecuencia de la obligación de cotizar al Fondo de desguace.
16 Según SAM y el Sr. Stapf, el programa de desguace presupone que basta con repartir un volumen fijo de flete entre un menor número de embarcaciones. Sin embargo, el sector de la navegación interior compite con las empresas de transportes por ferrocarril y carretera. El programa produce el efecto de obligar a operadores competitivos a financiar el desguace de embarcaciones de operadores no competitivos que, de todos modos, por el juego de las leyes del mercado, se hubieran visto obligados a abandonar la actividad. En consecuencia, se impone una carga adicional a los operadores competitivos, sin que obtengan ninguna ventaja. La carga adicional y la consiguiente reducción de la flexibilidad del mercado han dificultado la reacción ante el aumento de la competencia tanto dentro del sector (en especial, procedente de buques de los Países Bajos y de países de la Europa del Este) y de las empresas de transportes por ferrocarril y carretera. Los Reglamentos comunitarios discriminan en favor de estos últimos, en detrimento del sector de la navegación interior. También dispensan un trato contrario a equidad a los propietarios de embarcaciones alemanes que ya habían cotizado a un Fondo nacional antes de que se estableciera el régimen comunitario.
17 En apoyo de sus principales alegaciones, SAM y el Sr. Stapf aducen varios otros argumentos y alegaciones detallados:
- No existe sobrecapacidad en el sector; por el contrario, en 1990 se produjo una escasez debido a un prolongado estiaje, que provocó la pérdida de clientes en beneficio de otros medios de transporte, en especial el ferrocarril. Cualquier sobrecapacidad podría remediarse, igualmente, mediante una prohibición de navegar durante la noche y los fines de semana (SAM).
- Los beneficiarios del programa son, fundamentalmente, las grandes compañías de navegación, que vuelven a invertir las primas por desguace en la construcción de nuevos barcos, socavando así el objetivo de reforma estructural (SAM).
- Una reducción de la capacidad de carga no puede afectar a las tarifas de los fletes, ya que éstas son fijadas por el Estado (SAM).
- El importe de las cotizaciones se fija en función de la capacidad de carga y no tiene en cuenta los porcentajes de utilización de la capacidad de los distintos barcos; la medida adecuada debería ser la cantidad de carga transportada (SAM).
- No existe ningún motivo razonable para excluir del régimen a los remolcadores (Sr. Stapf).
- La previsión relativa a la evolución del mercado correspondiente estaba desfasada, por basarse en datos de 1976 (SAM y Sr. Stapf).
- El procedimiento de solicitud de las primas por desguace no constituye sino una lotería forzosa. El propietario de una embarcación debe decidir si solicita el mínimo del 70 % o corre el riesgo de solicitar una prima superior. Hubiera sido posible establecer un procedimiento en virtud del cual se aplicase un tipo único a todas las solicitudes debidamente presentadas, determinado en función de los medios financieros disponibles (SAM y Sr. Stapf).
18 Con carácter subsidiario, SAM y el Sr. Stapf alegan que, incluso si el Reglamento del Consejo fuese oportuno a efectos de la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado en el momento de su adopción, el Consejo tenía la obligación de derogarlo tan pronto como se puso de manifiesto que no conseguiría su finalidad. Señalan que el apartado 4 del artículo 10 del Reglamento del Consejo establece un procedimiento para la evaluación de los efectos de las medidas adoptadas.
19 Tanto los Gobiernos francés y alemán como el Consejo y la Comisión son del parecer de que ninguna de las cuestiones planteadas por SAM y el Sr. Stapf arrojan dudas sobre la validez de los Reglamentos comunitarios. Comparto esta postura.
20 El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de interpretar el Reglamento nº 1101/89 en dos asuntos, Teirlinck y Wiljo. (19) En un asunto posterior, Driessen, (20) se solicitó a este Tribunal que examinase la validez de las normas sobre cotizaciones especiales establecidas en el párrafo segundo de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento del Consejo, en relación con las disposiciones transitorias de la letra a) del apartado 3 del artículo 8. En aquel asunto, las partes demandantes en el procedimiento principal, que habían cursado pedidos de construcción de barcos con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento, alegaron que dichas disposiciones tenían en cuenta de manera insuficiente su situación. No obstante, la sentencia dictada por este Tribunal en aquel asunto proporciona escasas orientaciones para la solución de los presentes asuntos, en los que, de hecho, SAM y el Sr. Stapf impugnan el propio principio del programa de desguace.
21 Según mi parecer, sus alegaciones equivalen a afirmar que el Consejo rebasó los límites de sus facultades normativas con arreglo a la letra c) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado al adoptar unas medidas que:
a) eran innecesarias puesto que no existía ningún desequilibrio estructural entre la oferta y la demanda (únicamente SAM);
b) no eran oportunas -o dejaron de serlo- para remediar el desequilibrio estructural;
c) discriminaban en perjuicio del sector de la navegación interior y en favor de otros sectores de transporte, entre diferentes propietarios de embarcaciones o en detrimento de los propietarios de embarcaciones alemanes;
d) lesionaban los derechos fundamentales de los propietarios de las embarcaciones.
22 Si bien es cierto que en la resolución de remisión se declara que SAM y el Sr. Stapf se basan en los artículos 76, 78, 80, 85 y 92 del Tratado, éstos no han aducido alegaciones que justifiquen una consideración específica de dichas disposiciones. Tampoco resulta obvio cómo pudo haberse vulnerado cualquiera de dichas disposiciones.
23 En el examen de las alegaciones de SAM y del Sr. Stapf, es importante tener presentes los límites de la facultad del Tribunal de Justicia de controlar medidas legislativas adoptadas por el Consejo. Dichos límites se derivan del principio fundamental de separación de poderes en el seno de las Comunidades. Cuando el Tratado ha conferido al Consejo facultades normativas amplias, no corresponde al Tribunal de Justicia sustituir la evaluación realizada por el Consejo de la situación económica, o de la necesidad o adecuación de las medidas adoptadas, por su propia evaluación. De hacerlo, usurparía la función normativa del Consejo, al imponer sus propios puntos de vista sobre las políticas económicas que han de aplicar las Comunidades. (21)
24 Este Tribunal ha tenido ocasión de examinar los límites de su facultad de control del ejercicio por las Instituciones comunitarias de sus facultades normativas, principalmente en el ámbito de la agricultura. En este contexto, hace ya mucho tiempo que se acepta que «en la determinación de su política en esta materia, las Instituciones comunitarias competentes disfrutan de una amplia facultad de apreciación en lo que respecta no sólo al establecimiento de las bases fácticas de su acción, sino también a la definición de los objetivos perseguidos, en el marco de las disposiciones del Tratado, y a la elección de los instrumentos de acción apropiados». (22) En consecuencia, «al controlar el ejercicio de una competencia de este tipo, el Tribunal de Justicia debe limitarse a examinar si no adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si la autoridad de que se trata no ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación». (23) Cabe señalar que el Tribunal de Justicia adoptó un planteamiento similar en el control de las decisiones de la Alta Autoridad en el contexto del Tratado CECA. (24)
25 Está claro que el mismo criterio se aplica en relación con las medidas adoptadas en el marco de la política común de transportes. El Tribunal de Justicia ha declarado que «al confiar al Consejo la tarea de establecer una política común de transportes, el Tratado le confiere una amplia facultad normativa por lo que respecta a la adopción de las correspondientes normas comunes». (25) Como demuestran los presentes asuntos, el ejercicio por el Consejo de dichas facultades implica la realización de difíciles elecciones de naturaleza política, sobre la base de datos económicos complejos.
26 Con estos antecedentes, vuelvo al examen de las alegaciones aducidas por SAM y el Sr. Stapf.
La alegada inexistencia de excedentes de capacidad
27 Es suficiente un breve examen de la afirmación de SAM según la cual el programa de desguace era innecesario debido a que no existían excedentes de capacidad en el sector de la navegación interior. La propia SAM contradice esa afirmación en sus observaciones escritas, en las que alude a una sobrecapacidad estructural del 15 % al 20 %. La Comisión afirma, sin haber sido refutada, que en el momento de la adopción del Reglamento del Consejo, los Estados miembros interesados coincidían unánimemente en reconocer la existencia de sobrecapacidades estructurales importantes en este sector, opinión que compartía la Unión Internacional de Navegación Fluvial. Asimismo, la Comisión, remitiéndose a su comunicación de 23 de mayo de 1995, (26) afirma -una vez más sin ser refutada- que el propio sector de la navegación interior estimaba que en mayo de 1995 continuaba existiendo un excedente de capacidad de aproximadamente el 15 %. El hecho de que en el período comprendido entre 1988 y 1993 continuaba existiendo un excedente de capacidad en el sector se desprende asimismo, claramente, del informe de la Comisión, de 16 de noviembre de 1993, elaborado con arreglo al apartado 4 del artículo 10 del Reglamento del Consejo. (27)
28 Las afirmaciones de la Comisión son coherentes con las cifras que constan en los documentos de 8 de diciembre de 1994, antes mencionados, publicados por el Ministro de Transporte federal, (28) adjuntos en anexo a las observaciones escritas de SAM. El Bundesminister estima en torno al 15 % el excedente de capacidad de la flota alemana, y señala que lo mismo sucede en los otros Estados miembros.
29 Por lo que respecta a la alegación según la cual los excedentes de capacidad eventualmente existentes podrían haberse remediado prohibiendo la navegación durante la noche y en los fines de semana, como ya se ha señalado, en principio, corresponde al Consejo la elección de la política más oportuna. En todo caso, resulta difícil concebir cómo dicha prohibición hubiera incrementado la rentabilidad de las empresas del sector. Más aún, si, como sugieren SAM y el Sr. Stapf, el transporte por vías navegables competía directamente con otras modalidades de transporte, seguramente las graves restricciones de la actividad que entraña dicha prohibición hubieran provocado una pérdida de clientela en beneficio de las empresas de transporte ferroviario y por carretera mayor que la derivada de las medidas adoptadas.
Oportunidad de los Reglamentos comunitarios
30 El Sr. Stapf y SAM sostienen que el programa de desguace no constituía una respuesta oportuna a la crisis del sector. Basan dicha afirmación, fundamentalmente, en la tesis según la cual el programa ha fracasado. En su opinión, no ha logrado el saneamiento estructural, impedir las distorsiones de la competencia ni incrementar el volumen de flete. El sector continúa en crisis.
31 Este argumento no me persuade. Con carácter preliminar, debe señalarse que en ninguno de los considerandos del Reglamento del Consejo se afirma que su objetivo consista en incrementar los volúmenes de flete. El objetivo fundamental del Reglamento es, más bien, reducir la sobrecapacidad en el sector con el fin de ajustar la oferta y la demanda de transportes por vías navegables. A este respecto, el mero hecho de que un Reglamento del Consejo fracase, o tenga un éxito sólo parcial, no significa que en su adopción el Consejo haya sobrepasado los límites de su facultad discrecional normativa. Así sucedería únicamente si el Consejo hubiera cometido un error manifiesto en la apreciación de los datos económicos o elegido una política manifiestamente inadecuada para remediar el problema. No hay datos que demuestren que sucediera así en este caso. Por el contrario, parece que el programa de desguace tuvo cierto éxito. El objetivo fundamental del programa era conseguir una reducción de la capacidad de las flotas de navegación interior, en respuesta a un continuo retroceso de la demanda. La Comisión ha afirmado -sin ser refutada- que entre el 1 de enero de 1990 y el 1 de julio de 1994 el programa de desguace generó una reducción de la capacidad de las flotas de aproximadamente el 8 %. Además, el informe de la Comisión de 16 de noviembre de 1993 (29) demuestra que, en el sector de carga seca, los fletes se incrementaron, en el período comprendido entre 1988 y 1991, de forma más rápida que los costes. La conclusión a que llega la Comisión en su informe, según la cual la mejora conseguida durante ese período se debió a la reducción de la capacidad unida a la estabilidad de la demanda, parece plausible.
32 A continuación, en 1992 y 1993, se registró una súbita caída de los precios del transporte, que en el informe de la Comisión se atribuye a la recesión de las industrias de las que depende especialmente el sector de la navegación interior, en particular, la construcción, el carbón y el acero, y el sector químico. En sus observaciones escritas, SAM mencionó asimismo una reducción del volumen de flete del 30 % al 60 %. Según los documentos antes mencionados de 8 de diciembre de 1994, publicados por el Bundesminister für Verkehr, se produjo asimismo una reducción de los precios que, en promedio, se situó entre el 30 % y el 40 %, llegando hasta el 60 % en determinadas mercancías, como el carbón. En dichos documentos la reducción se atribuye, en parte, a dificultades económicas coyunturales, aunque principalmente a un aumento de la competencia como consecuencia de la supresión de las tarifas de transporte fijas en el marco de la liberalización del mercado interior.
33 Está claro que la modesta reducción de la capacidad de las flotas conseguida mediante el programa de desguace era insuficiente para contrarrestar una caída tan grave de la demanda y el colapso de los precios; los recursos financieros de que disponían los diversos Fondos eran insuficientes para satisfacer la demanda de primas por desguace. (30) No obstante, es lógico suponer que la reducción de capacidad alcanzada hubo de contribuir a impedir un deterioro aún más grave de la situación del sector y, en esa medida, el programa tuvo un éxito parcial.
34 No me convence el argumento según el cual la obligación de cotizar al programa de desguace dificultó la competencia del sector con las empresas de transporte ferroviario y por carretera, provocando una reducción de la demanda de servicios de navegación interior. Por las razones que indicaré a continuación, no pienso que la navegación interior sea directamente intercambiable con otras modalidades de transporte, en particular con el transporte por carretera (que, según los documentos publicados por el Bundesminister für Verkehr, representa el 54,1 % del mercado alemán total del transporte de mercancías). Además, no puede sostenerse seriamente que las cotizaciones anuales exigidas a los propietarios de las embarcaciones, relativamente moderadas (durante el período de que se trata, 3.231 DM en el caso de SAM y 4.179 DM en el del Sr. Stapf), incrementaran los costes de explotación de forma tan significativa como para dañar su posición competitiva. Los documentos aportados al Tribunal sugieren que lo cierto es que SAM y el Sr. Stapf tienen la desgracia de encontrase en un sector de actividad en el que los efectos de una recesión aguda y de liberalización del mercado se han visto exacerbados por la capacidad existente.
35 En todo caso, no acepto que los propietarios de los buques no obtuvieran ninguna ventaja a cambio de sus cotizaciones. Puede ser cierto que, incluso sin el programa de desguace, los operadores menos eficientes, de todos modos, hubieran sido finalmente expulsados del mercado (aunque es igualmente posible que hubieran sido los operadores eficientes insuficientemente capitalizados los incapaces de permanecer en el mercado). No obstante, parece razonable suponer que el incentivo para el abandono del sector que proporcionó el programa aceleró la reducción de la capacidad. Más aún, permitió que dicha reducción se produjese de forma ordenada, al hacer posible el abandono del sector por parte de los propietarios de las embarcaciones en condiciones económicas razonables. Es conforme con los objetivos del Tratado, tal como se enuncian en el artículo 2 y se persiguen en el marco de la política común de transportes, tomar en consideración las posibilidades de intervención pública en el mercado con el fin de atenuar la gravedad de los efectos que el libre juego de las leyes del mercado puede tener en el plano económico y social. (31)
36 Por lo que respecta a la alegación de SAM según la cual una reducción de la capacidad de carga no puede afectar a las tarifas de transporte, ya que éstas las fija el Estado, la Comisión responde que el sistema de tarifas de transporte fijas aplicable en Alemania hasta el 1 de enero de 1994 no se aplicaba al transporte internacional. Además, aun cuando se aplicaran tarifas fijas, una reducción de la capacidad de la flota conduciría a una mayor utilización de las embarcaciones.
37 La alegación de SAM y del Sr. Stapf según la cual el procedimiento de concesión de las primas de desguace constituye una lotería forzosa no me parece pertinente en relación con el procedimiento principal, que se refiere a la percepción de la cotización anual al Fondo. Si se declarase ilegal el procedimiento de concesión, dicha circunstancia únicamente llevaría aparejada una declaración de invalidez parcial y no afectaría a la obligación de cotizar al Fondo. En cualquier caso, me parecen convincentes las razones indicadas por la Comisión para justificar el método elegido. En particular, comparto su opinión en el sentido de que dicho método garantiza la mejor utilización posible de los limitados recursos de que se dispone. También tiene la ventaja de permitir a quienes estén especialmente interesados en abandonar el sector optar por una prima mínima garantizada, dentro de los límites presupuestarios.
38 No estimo necesario, en el caso presente, que el Tribunal de Justicia responda expresamente a la segunda cuestión formulada por el órgano jurisdiccional nacional, en la que se plantea la cuestión de principio que versa sobre si un Reglamento comunitario que era válido en el momento de su adopción puede, posteriormente, perder su validez. Estimo que los presentes asuntos no proporcionan un contexto adecuado para el examen de dicha cuestión, que merece una consideración más detallada de la que ha recibido en este procedimiento. En general, como ha declarado el Tribunal de Justicia, (32) la legalidad de un acto únicamente puede apreciarse en función de la situación en la que fue adoptado. A mi juicio, sin embargo, cabe que existan circunstancias en las que el legislador comunitario esté obligado a revocar o modificar un acto para tener en cuenta acontecimientos posteriores; así puede suceder, cuando, por ejemplo, con posterioridad a su adopción, un acto comienza a producir efectos discriminatorios, o ha alcanzado claramente su finalidad, lo que hace que deje de estar justificada la carga que impone a los particulares.
39 No obstante, es indudable que esta situación no se produjo en el caso presente. El período controvertido en el procedimiento principal es el ejercicio 1990, que fue el primer año en el que se aplicó el Reglamento del Consejo. (33) Además, dado que, como ya se ha señalado (véanse los puntos 27 y 28 de estas conclusiones), ha continuado existiendo un excedente de capacidad sustancial en la flota, el mantenimiento por el Consejo de las medidas destinadas a reducir esa capacidad está justificado. Puede asimismo señalarse que, recientemente, al adoptar los Reglamentos nº 2819/95 (34) y nº 2254/96, (35) es evidente que el Consejo pensaba que la acción de la Comunidad debía continuar, esencialmente, en la forma de un programa de desguace basado en la solidaridad entre las empresas, y simplemente trató de reforzar dicha acción previendo medios financieros adicionales de origen nacional y comunitario. (36)
Alegada violación del principio de igualdad de trato
40 SAM y el Sr. Stapf sostienen que el Reglamento del Consejo vulnera el principio de igualdad de trato por varias razones. En primer lugar, discrimina en contra de los propietarios de embarcaciones alemanes, puesto que ya habían abonado cotizaciones a un Fondo nacional antes de que se creara el régimen comunitario. Ese argumento es manifiestamente insostenible. Sería de todo punto inviable adoptar normas comunitarias con la obligación de tener en cuenta la existencia, naturaleza y alcance de anteriores medidas de intervención nacionales. Además, el propio concepto de la política común se basa en la sustitución de regímenes nacionales diferentes por un enfoque común. En todo caso, del cuarto considerando de la exposición de motivos del Reglamento del Consejo se desprende que en «algunos Estados miembros» ya existían sistemas de desguace de embarcaciones organizados a escala nacional.
41 En segundo lugar, el Sr. Stapf y SAM mantienen que el Reglamento del Consejo discrimina en contra del sector de los transportes por vía navegable en beneficio de los transportes por carretera y por ferrocarril. No obstante, no existen datos que indiquen que el Consejo incurriera en error al estimar que las empresas del sector de la navegación interior se encontraban en una situación objetivamente diferente de la de las empresas de otros sectores de transportes y que era necesaria una acción específica en ese sector. Es harto evidente que el transporte por vía navegable no es totalmente intercambiable con otras modalidades de transporte. Es particularmente adecuado para el transporte rentable, de largo recorrido, de cargas voluminosas. Por depender de la red de vías navegables, en cambio, no proporciona la flexibilidad del transporte ferroviario ni, en especial, la del transporte por carretera. El Consejo llegó a la conclusión de que desde hacía tiempo se registraban sobrecapacidades estructurales de carga en las flotas que operaban en la red de vías navegables y de que las previsiones no permitían contemplar, en los años siguientes, un crecimiento de la demanda; por el contrario, la cuota del mercado global correspondiente al sector seguía disminuyendo debido a las mutaciones de las industrias de base que constituían los principales clientes del sector. (37) A mi juicio, en ese contexto, el Consejo contaba con una sólida justificación para adoptar medidas específicas en el sector de la navegación interior, destinadas a absorber el excedente de capacidad existente en él.
42 En tercer lugar, el Sr. Stapf alega que no existen motivos para excluir los remolcadores del sistema de desguace. Sin embargo, en sus observaciones escritas la Comisión explicó, sin ser refutada, que hace tiempo que los remolcadores dejaron de desempeñar una función significativa en el sector de la navegación interior y que se utilizan principalmente como embarcaciones auxiliares en los puertos. Por tanto, no contribuyen a las sobrecapacidades del sector de la navegación interior.
43 En cuarto lugar, SAM se queja de que el importe de las cotizaciones se fija en función de la capacidad de carga y no tiene en cuenta los porcentajes de utilización de las capacidades de cada barco. Este argumento no me persuade. La cotización no se fija a tanto alzado sino que se basa en el tonelaje de peso muerto de los distintos barcos. A mi juicio, el Consejo estaba plenamente legitimado para considerar que una cotización destinada a financiar una reducción de la capacidad debía basarse en el tonelaje que aportaba cada barco a la capacidad total de la flota. Además, como señaló la Comisión, establecer las cotizaciones en función de la tasa anual de utilización de la capacidad de carga de cada uno de los barcos habría dado lugar a serias dificultades de gestión y de control. Por lo que respecta a la alegación de SAM según la cual los beneficiarios del programa de desguace son, fundamentalmente, las grandes compañías de navegación, que vuelven a invertir las primas por desguace en la construcción de nuevos barcos, comprendo perfectamente que a la Comisión le cueste trabajo aceptar ese razonamiento. Al imponer al propietario de un nuevo barco la obligación de abonar al Fondo correspondiente una contribución especial por un importe igual a la prima por desguace para el tonelaje del nuevo barco, el Reglamento asegura que la entrada en el mercado de nuevas embarcaciones no ponga en peligro el sistema. (38)
44 Por último, SAM y el Sr. Stapf mantienen que el programa de desguace los desfavorece en relación con sus competidores de los Países Bajos y de los países de la Europa del Este. Resulta difícil comprender cómo el programa de desguace puede desfavorecer a los propietarios de barcos alemanes en relación con sus competidores de otros Estados miembros, desde el momento en que estos últimos también están sujetos a la obligación de cotizar a Fondos de desguace. Añadiría que, a mi juicio, la afirmación realizada en la vista por SAM según la cual las empresas neerlandesas reciben diversas formas de subvenciones estatales carece de pertinencia en relación con la cuestión de la legalidad del programa de desguace.
45 Es cierto que las empresas comunitarias pueden encontrase en situación de desventaja frente a los competidores establecidos en países no miembros que exploten embarcaciones no matriculadas en un Estado miembro y que, en consecuencia, no estén sujetos al régimen de desguace comunitario. Ciertamente, en los casos oportunos, sería conveniente que la Comunidad se esforzase por llegar a acuerdos con países no miembros con objeto de asegurar que no se socave la eficacia de medidas de intervención como las controvertidas. En efecto, en el último considerando de la exposición de motivos del Reglamento, el Consejo declaró que sería conveniente que Suiza adoptase medidas análogas y observó que dicho país había manifestado estar dispuesto a adoptar dichas medidas. Sin embargo, está claro que el hecho de que no se alcance dicho acuerdo con los correspondientes países no miembros no puede implicar la ilegalidad de las medidas de intervención adoptadas unilateralmente por la Comunidad. En todo caso, los documentos de 8 de diciembre de 1994 publicados por el Bundesminister muestran que las flotas alemana y neerlandesa poseen una cuota del 88 % del mercado total en las vías navegables alemanas. Las empresas neerlandesas son, sin lugar a dudas, las principales competidoras de las alemanas, puesto que representan el 43 % del mercado (frente al 45 % que representan las empresa alemanas).
Alegada violación de derechos fundamentales
46 SAM y el Sr. Stapf sostienen que los Reglamentos comunitarios lesionan sus derechos fundamentales, mencionando, en particular, el derecho a no ser discriminado, el derecho de propiedad y el derecho al libre ejercicio de la actividad profesional.
47 Está plenamente sentado que el respeto de los derechos fundamentales forma parte de los principios generales del Derecho comunitario y que, al garantizar el respeto de dichos derechos, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta las tradiciones constitucionales de los Estados miembros y los acuerdos internacionales, especialmente el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que reviste una especial significación a este respecto. El apartado 2 del artículo F del Tratado de la Unión Europea, que prevé que la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario, incorpora al Tratado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (39)
48 No obstante, por las razones ya expuestas, en los presentes casos soy del parecer de que no se ha producido ningún incumplimiento de la prohibición de la discriminación. Asimismo, en relación con el derecho de propiedad y con el libre ejercicio de una actividad profesional, este Tribunal ha declarado:
«[...] estos principios no constituyen prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al derecho de propiedad y al libre ejercicio de una actividad profesional en especial, en el marco de una organización común de mercados, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados.» (40)
49 Como señala la Comisión, las disposiciones comunitarias fueron adoptadas en el marco de la política común de transportes con vistas a alcanzar objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad. La obligación de cotización, relativamente modesta, impuesta a los propietarios de los barcos difícilmente puede considerarse una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de sus derechos.
Conclusión
50 En consecuencia, en mi opinión, procede responder del siguiente modo a las cuestiones remitidas por el Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen:
«El examen de las cuestiones examinadas no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior, y de los Reglamentos (CEE) nº 1102/89 de la Comisión, de 27 de abril de 1989, por el que se establecen medidas de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1101/89, y (CEE) nº 3685/89 de la Comisión, de 8 de diciembre de 1989, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1101/89.»
(1) - DO L 116, p. 25. Desde entonces, este Reglamento ha sido modificado por los Reglamentos del Consejo (CEE) nº 3572/90 (DO L 353, p. 12), (CE) nº 844/94 (DO L 98, p. 1), (CE) nº 3314/94 (DO L 350, p. 8), (CE) nº 2819/95 (DO L 292, p. 7) y (CE) nº 2254/96 (DO L 304, p. 1) así como por los Reglamentos de la Comisión (CE) nº 2812/94 (DO L 298, p. 22) y (CE) nº 2310/96 (DO L 313, p. 8). Estas modificaciones carecen de pertinencia directa en los presentes asuntos.
(2) - Artículo 3.
(3) - Artículo 4.
(4) - Artículo 5.
(5) - Apartado 1 del artículo 6.
(6) - Apartado 3 del artículo 6.
(7) - Apartado 4 del artículo 6.
(8) - Apartado 7 del artículo 6.
(9) - Apartado 1 del artículo 8.
(10) - Apartado 4 del artículo 10.
(11) - Reglamento por el que se establecen medidas de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1101/89 del Consejo relativo al saneamiento estructural de la navegación interior (DO L 116, p. 30).
(12) - Reglamento por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1102/89 (DO L 360, p. 20). Entretanto, el Reglamento nº 1102/89 ha sido asimismo modificado por los Reglamentos (CEE) nº 317/91 (DO L 37, p. 27), (CEE) nº 3690/92 (DO L 374, p. 22), (CE) nº 3433/93 (DO L 314, p. 10), (CE) nº 3039/94 (DO L 322, p. 11) y (CE) nº 2326/96 (DO L 316, p. 13). Estas modificaciones carecen de pertinencia directa en los presentes asuntos.
(13) - Apartado 1 del artículo 1.
(14) - Apartado 2 del artículo 1.
(15) - Apartado 2 del artículo 6.
(16) - Apartado 3 del artículo 6.
(17) - Apartado 4 del artículo 6.
(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts y Statement des Bundesministers für Verkehr zum Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, ambos de 8 de diciembre de 1994.
(19) - Sentencias de 1 de junio de 1995, Teirlinck (C-414/93, Rec. p. I-1339), y de 30 de enero de 1997, Wiljo (C-178/95, Rec. p. I-585).
(20) - Sentencia de 5 de octubre de 1993, Driessen y otros (asuntos acumulados C-13/92, C-14/92, C-15/92 y C-16/92, Rec. p. I-4751).
(21) - Véase Toth, A.G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, vol. I, Oxford 1990, pp. 338 y 339.
(22) - Sentencia de 17 de diciembre de 1981, Ludwigshafener Walzmühle y otros/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Rec. p. 3211), apartado 37. Véanse, por ejemplo, las sentencias de 25 de mayo de 1978, Racke (136/77, Rec. p. 1245), apartado 4; de 12 de julio de 1979, Italia/Consejo (166/78, Rec. p. 2575), apartado 14, y de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), apartado 25. Véanse asimismo, en relación con medidas adoptadas con arreglo a la política comercial común, las conclusiones del Abogado General
Sr. Léger de 26 de septiembre de 1996 en los asuntos Reino Unido/Consejo (C-150/94) y España/Consejo (C-284/94), puntos 89 a 93.
(23) - Sentencia Roquette Frères/Consejo, antes citada, apartado 25.
(24) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 21 de marzo de 1955, Países Bajos/Alta Autoridad (6/54, Rec. p. 201).
(25) - Sentencia de 28 de noviembre de 1978, Schumalla (97/78, Rec. p. 2311), apartado 4.
(26) - Comunicación sobre una política común de organización del mercado de la navegación interior y de medidas complementarias, COM(95) 199 final, apartados 14 y 20.
(27) - Informe de la Comisión sobre los efectos de las medidas de saneamiento estructural de la navegación interior introducidas por el Reglamento (CEE) nº 1101/89, COM(93) 553 final.
(28) - Véase la nota 18.
(29) - Citado en la nota 27 supra.
(30) - Véase el segundo considerando de la exposición de motivos del Reglamento nº 2819/95, citado en la nota 1 supra.
(31) - Véanse, sobre un problema similar en relación con el Tratado CECA, las conclusiones del Abogado General Sr. Capotorti en el asunto en el que recayó la sentencia de 18 de marzo de 1980, Valsabbia y otros/Comisión (asuntos acumulados 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78, 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 y 85/79, Rec. p. 907), punto 5.
(32) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión (asuntos acumulados 15/76 y 16/76, Rec. p. 321), apartado 7.
(33) - Apartado 1 del artículo 10.
(34) - Citado en la nota 1 supra.
(35) - Citado en la nota 1 supra.
(36) - Véase el segundo considerando del Reglamento nº 2819/95.
(37) - Considerandos primero y segundo del Reglamento del Consejo.
(38) - Apartado 1 del artículo 8.
(39) - Véanse el Dictamen 2/94 del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 1996 (Rec. p. I-1759), apartados 32 y 33, y mis conclusiones de 30 de abril de 1996 en el asunto en el que recayó la sentencia de 30 de julio de 1996, Bosphorus (C-84/95, Rec. p. I-3953), puntos 51 y 52.
(40) - Sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C-280/93, Rec. p. I-4973), apartado 78; sentencia Bosphorus, citada en la nota 39 supra, apartado 21.