61988J0301
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-301/88 (
*1
)
I — Enquadramento legal
A organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca, tal como foi instituída pelo Regulamento (CEE) n.o 3796/81 (a seguir «regulamento de base»), caracteriza-se pela adopção de normas comuns de comercialização para os produtos em causa, pela criação de organizações de produtores que impõem aos seus aderentes a obrigação de respeitar determinadas regras, designadamente em matéria de produção e de comercialização, e um regime de preços em que se prevê a possibilidade de as organizações de produtores fixarem um preço de retirada do mercado, abaixo do qual não vendem os produtos dos seus aderentes, e pelo pagamento às referidas organizações de compensações relativas ao peixe retirado do mercado. Essas compensações são financiadas pelos fundos comunitários.
1. Disposições relativas às normas de comercialização
Nos termos do quarto considerando do regulamento de base, a aplicação de normas comuns de comercialização para os produtos da pesca «deveria ter por efeito eliminar do mercado os produtos de qualidade não satisfatória e facilitar as relações comerciais na base de uma concorrência leal, contribuindo assim para melhorar a rentabilidade da produção».
As normas comuns de comercialização são aprovadas pelo Conselho e, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1 do regulamento de base, «podem, nomeadamente, dizer respeito à classificação por categoria de qualidade, de tamanho ou de peso, à embalagem, apresentação e etiquetagem». O n.o 2 estabelece:
«Quando as normas forem adoptadas, os produtos aos quais se aplicam não podem ser expostos para venda, postos à venda, vendidos ou comercializados de qualquer outro modo, senão em conformidade com as referidas normas, sob reserva de prescrições especiais que podem ser adaptadas para as trocas com países terceiros.»
Além disso, o Regulamento (CEE) n.o 103/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, relativo à fixação das normas comuns de comercialização para certos peixes frescos ou refrigerados (JO L 20, p. 29; EE 04 Fl p. 20), cujas últimas alterações foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.o 33/89 do Conselho, de 5 de Janeiro de 1989 (JO L 5, p. 18), prevê, no artigo 2.o, que determinados peixes do mar não podem ser comercializados para alimentação humana se não satisfizerem as normas de comercialização fixadas para categorias específicas de frescura e calibragem, a não ser que se trate de «pequenas quantidades de peixes cedidas directamente pelo pescador costeiro ao retalhista ou ao consumidor».
Nos termos do artigo 4.o, n.os 1 e 2, do regulamento de base, os Estados-membros submetem a um controlo de conformidade os produtos para os quais são determinadas normas comuns de comercialização e tomam todas as medidas adequadas para punir as infracções às referidas normas.
Nos termos das Sea Fish (Marketing Standard) Régulions 1986 (S. I. 1986, n.o 1272) — disposições relativas às normas de comercialização do peixe do mar —, qualquer infracção ao regulamento de base constitui um delito no Reino Unido.
2. Disposições relativas às organizações de produtores
O artigo 5.o, n.o 1, do regulamento de base está redigido da seguinte forma:
«1.
Na acepção do presente regulamento, entende-se por “organização de produtores” qualquer organização ou associação de tais organizações, reconhecida, constituída por iniciativa dos produtores com o objectivo de tomarem medidas próprias para assegurar o exercício racional da pesca e o melhoramento das condições de venda da sua produção.
Estas medidas, tendentes nomeadamente a promover a execução de planos de captura, a concentração da oferta e a regularização dos preços, devem implicar, para os aderentes, a obrigação de:
—
escoar, por intermédio da organização, o conjunto da produção do ou dos produtos para o qual ou para os quais aderiram; a organização pode decidir que a obrigação acima referida não se aplique desde que o escoamento seja efectuado conforme as regras comuns previamente estabelecidas;
—
aplicar as regras adoptadas pela organização de produtores em matéria de produção e de comercialização, com o objectivo, nomeadamente, de melhorar a qualidade dos produtos e adaptar o volume da oferta às exigências do mercado.»
O Regulamento (CEE) n.o 105/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, relativo ao reconhecimento das organizações de produtores no sector das pescas (JO L 20, p. 39; EE 04 Fl p. 30), estabelece, no artigo l.o, que o reconhecimento é concedido pelos Estados-membros, desde que as organizações de produtores preencham determinadas condições, entre as quais constam as referidas no artigo 5.o do citado regulamento de base [que figuravam igualmente no regulamento de base anterior — Regulamento (CEE) n.o 100/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976 (JO L 20, p. 1)]. Nos termos do artigo 4.o do mesmo diploma, o reconhecimento será retirado, designadamente, se as referidas condições deixarem de ser preenchidas.
O conteúdo dessas disposições foi explicitado pelo Regulamento (CEE) n.o 2062/80 da Comissão, de 31 de Julho de 1980, que fixa as condições e o processo de concessão e retirada do reconhecimento das organizações de produtores e suas associações no sector dos produtos da pesca (JO L 200, p. 82; EE 04 Fl p. 96), alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 1995/84 da Comissão, de 22 de Julho de 1984 (JO L 186, p. 23; EE 04 F3 p. 52).
Os artigos 8.o e 9.o, n.o 1, estão redigidos da seguinte forma:
«Artigo 8.o
Os Estados-membros exercem um controlo permanente sobre o funcionamento das organizações de produtores e das associações reconhecidas, em especial no que diz respeito à aplicação do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 105/76 e do artigo 5.o do presente regulamento.
Artigo 9.o
1.   Sem prejuízo dos motivos referidos no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 105/76, o reconhecimento de uma organização de produtores ou de uma associação é retirado, sempre que esta organização ou associação falte às suas obrigações em matéria de observância das regras comuns de produção e comercialização.»
3. Disposições rehtivas ao regime de preços
Nos termos dos décimo segundo e décimo terceiro considerandos do regulamento de base, «... é necessário fixar para cada um dos produtos um preço de orientação representativo das zonas de produção da Comunidade, servindo para determinar o nível dos preços para as intervenções no mercado» e, «... tendo em vista estabilizar as cotações, é desejável que as organizações de produtores possam intervir no mercado, em especial pela aplicação do preço de retirada no interior de uma grelha, para ter em conta as flutuações sazonais dos preços de mercado».
O artigo 12.o, n.o 1, do mesmo regulamento estabelece que a fixação do preço de retirada comunitário é função da frescura, do tamanho ou do peso e da apresentação do produto. Os preços de retirada são calculados pela aplicação de uma percentagem ao preço de orientação que é fixado pelo Conselho para cada um dos produtos. Nos termos do artigo 9.o, as organizações de produtores podem fixar um preço de retirada e conceder uma indemnização aos produtores associados no que se refere às quantidades de peixe retiradas do mercado.
O regulamento de base prevê, além disso, a concessão de compensações financeiras às organizações de produtores pelas quantidades retiradas do mercado. A fundamentação relevante do regulamento está redigida da seguinte forma:
«considerando que a experiência mostrou que, em certos casos, o nível da compensação financeira paga a estas organizações não é de molde a favorecer a adesão dos pescadores a estas organizações; que convém, portanto, aumentar a compensação financeira;
considerando que a experiência adquirida demonstrou a necessidade de introduzir uma certa flexibilidade na aplicação dos mecanismos de intervenção por uma fixação dos preços de retirada comunitária, de modo a permitir às organizações de produtores efectuar as retiradas do mercado dentro de certos limites e segundo as flutuações verificadas no mercado;
considerando que, a fim de incentivar os pescadores e adaptar melhor as suas ofertas às necessidades do mercado, convém prever uma diferenciação do montante da compensação financeira em função do volume de retiradas do mercado».
O artigo 13.o do regulamento de base estabelece, designadamente :
«1.
Os Estados-membros concedem uma compensação financeira às organizações de produtores que efectuem intervenções, no âmbito do artigo 9.o, para os produtos enumerados no anexo I, letras A e D, com a condição de que:
a)
o preço de retirada aplicado por estas organizações seja o preço de retirada comunitário, fixado nos termos do artigo 12.o Contudo, é admitida uma margem de tolerância de 10 % abaixo e 5 % acima deste preço, para ter em conta as flutuações sazonais dos preços de mercado;
b)
os produtos retirados respeitem as normas adoptadas nos termos do artigo 2.o;
c)
a indemnização concedida aos produtores associados para as quantidades de produtos retirados do mercado:
—
não exceda o montante que resulta da aplicação a estas quantidades dos preços de retirada fixados nos termos do artigo 12.o
e
—
seja, no mínimo, igual à percentagem do preço de retirada previsto no n.c 3 acrescido de 2,5 % para as diferentes quantidades retiradas;
d)
um preço de retirada igual, no mínimo, ao preço referido no artigo 12.o, seja aplicado para cada categoria do respectivo produto. Todavia, uma organização de produtores que, no âmbito das medidas citadas no n.o 1 do artigo 5.o, aplica a proibição de colocar à venda certas categorias de produtos não tem de aplicar os preços de retirada comunitários que se referem a estas categorias de produtos.
2.
A compensação financeira só é concedida se os produtos retirados do mercado forem escoados para fins diferentes do consumo humano ou em condições tais que não constituam entrave ao escoamento dos produtos mencionados no artigo 12.o
Contudo, a compensação não é concedida se os produtos retirados durante um dia não atingirem a quantidade ou o valor mínimo a determinar.
3.
O montante da compensação financeira é igual a:
—
85 % do preço de retirada para as quantidades retiradas do mercado pela respectiva organização de produtores que não ultrapassem 5 %,
—
70 o/o do preço de retirada para as quantidades retiradas do mercado pela respectiva organização de produtores superiores a 5 % e que não ultrapassem os 10 %,
—
55 % do preço de retirada para as quantidades retiradas do mercado pela respectiva organização de produtores superiores a 10 % e que não ultrapassem os 15 %,
—
40 % do preço de retirada para as quantidades retiradas do mercado pela respectiva organização de produtores superiores a 15 % e que não ultrapassem os 20 %,
—
0 % do preço de retirada para as quantidades retiradas do mercado pela respectiva organização de produtores que ultrapassem 20 %,
das quantidades anuais do produto considerado, que são colocadas à venda em conformidade com o n.o 1 do artigo 5.o As quantidades retiradas do mercado são tomadas em consideração para a compensação financeira na ordem cronológica da sua retirada.
...»
Além disso, o Regulamento (CEE) n.o 2202/82, que estabelece regras gerais relativas à concessão de uma compensação financeira para certos produtos da pesca, refere, no seu quinto considerando, que esta apenas deve ser concedida «aos produtos que, tendo sido colocados à venda em condições normais, não tenham encontrado comprador ao preço de retirada comunitário». Os artigos 2.o, 3.o e 4.o do mesmo diploma, relevantes para o caso em apreço, estão redigidos da seguinte forma:
«Artigo 2.o
1.   A concessão da compensação financeira é subordinada à condição de a organização de produtores ter aplicado o preço comunitário de retirada durante toda a campanha, nos termos do n.o 1, alíneas a) e d), do artigo 13.o do regulamento de base.
2.   Se uma organização de produtores autorizar os seus membros a escoar os seus produtos de harmonia com as regras comuns por ela adoptadas, referidas no n.o 1, primeiro travessão, do artigo 5.o do regulamento de base, a condição fixada no n.o 1 considera-se preenchida pela organização em questão se os seus membros respeitarem o preço comunitário de retirada referido no mesmo número...
Artigo 3.o
Só serão consideradas quantidades susceptíveis de compensação financeira as quantidades retiradas do mercado:
a)
que foram pescadas por um aderente de uma organização de produtores;
b)
que foram postas à venda :
—
por intermédio da organização de produtores (
1
),
ou
—
pelo aderente de harmonia com as regras comuns adoptadas pela organização de produtores, referidos no n.o 1, primeiro travessão, do artigo 5.o do regulamento de base, após uma classificação feita de acordo com as normas de comercialização referidas no artigo 2.o do regulamento de base e que estejam em conformidade com esta classificação no momento da retirada;
c)
que tenham sido objecto, antes da retirada, de uma colocação à venda acessível a todos os operadores interessados segundo os usos e costumes regionais e locais, tendo sido verificado, no seu decurso, não terem tido comprador ao preço fixado nos termos do n.o 1, alínea a), do artigo 13.o do regulamento de base.
...
Artigo 4.o
1.   Tendo em vista a determinação do montante da compensação financeira, são tomadas em consideração as quantidades:
a)
por produto, classificadas previamente nos termos das normas de comercialização referidas no artigo 2.o do regulamento de base e colocadas à venda no decurso da campanha de pesca através da organização de produtores ou por um dos seus aderentes nos termos das regras adoptadas por este, referidas no n.o 1, primeiro travessão, do artigo 5.o do regulamento de base;
b)
referidas no artigo 3.o, com excepção das quantidades inferiores às quantidades mínimas, a determinar de harmonia com o n.o 2 do artigo 13.o do regulamento de base, retiradas do mercado no decurso desta mesma campanha...»
Por último, o Regulamento (CEE) n.o 3137/82, após as alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.o 3165/84 da Comissão, de 14 de Novembro de 1984 (JO L 297, p. 14; EE 04 F3 p. 82), estabelece que, para efeitos da concessão da compensação financeira, todas as organizações de produtores devem manter um registo relativo às quantidades retiradas do mercado e que, com vista a verificar a correspondência entre os dados do registo e as quantidades efectivamente colocadas à venda e retiradas, cada Estado-membro deve instituir um regime de fiscalização.
Nos termos do décimo primeiro considerando do mesmo diploma, «... no caso de uma infracção de alcance limitado ao regime da compensação financeira convém — tendo em conta o carácter inovador do referido regime — que o benefício financeiro limitado (
2
), que decorreria desta infracção, não seja sancionado pela supressão completa da compensação financeira, mas apenas por uma redução forfetária desta».
O artigo 13.o, n.o 1, do regulamento encontra-se redigido da seguinte forma:
«1.
No caso de ser cometida uma infracção ao regime da compensação financeira, de alcance limitado, por uma organização de produtores ou por um dos seus membros, e ter sido provado por esta organização, a pedido do Estado-membro a que respeita, que esta infracção foi cometida sem intenção fraudulenta ou negligência grave, o Estado-membro deduz (
3
) um montante igual a 10 % do preço de retirada comunitário, aplicável às quantidades em causa e que foram objecto de retirada e não foram destinadas ao prêmio de reporte.»
II — Factos e tramitação processual
A Fish Producers' Organization Ltd é reconhecida pelo Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação como uma organização de produtores para os proprietários de traineiras em Grimsby e Hull. A Grimsby Fish Producers' Organization Ltd foi reconhecida para os proprietários de embarcações de pesca costeira e de arrasto matriculadas em Grimsby.
Em 7 de Setembro de 1983, o referido ministério escreveu a ambas as organizações de produtores para lhes dar a conhecer o conteúdo de uma comunicação que tinha recebido, «segundo a qual não existe um processo visível de classificação conforme às normas comunitárias, pelos membros da vossa organização, no vosso sector de actividades...». Esta acusação, que não foi contestada, foi reiterada pelo mesmo ministério em toda uma série de cartas e em diversas reuniões que tiveram lugar em 1983, 1984 e 1985, tendo sido igualmente feita pelo Intervention Board for Agricultural Produce (a seguir «IBAP») em cartas que esse organismo de intervenção enviou às referidas organizações de produtores durante o mesmo período. Em 1 de Agosto de 1985, o ministério informou, designadamente, a Grimsby Fish Producers' Organization Ltd de uma visita a Grimsby do Sr. Derham, inspector-geral das pescas e director da inspecção das pescas marítimas, durante a qual este último tinha referido o facto de «não ter sido feita qualquer tentativa para classificar o peixe nas categorias de calibragem exigidas pela regulamentação comunitária, com a consequência de, nas amostras examinadas, se verificar mais uma mistura de tamanhos do que uma homogeneidade». Por outro lado, a Comissão acrescenta que em Abril de 1987 enviou funcionários seus a Grimsby para controlar as actividades da Grimsby Fish Producers' Organization Ltd e que, em virtude das irregularidades verificadas, sugeriu ao Reino Unido que deixasse de reconhecer essa organização.
Como o IBAP decidiu, em finais de 1985, não conceder às duas organizações de produtores qualquer compensação financeira para a maioria das espécies, relativamente ao período compreendido entre Setembro de 1983 e Dezembro de 1985, estas pediram a fiscalização jurisdicional dessa decisão. Em 12 de Junho de 1987, o juiz MacPherson deu provimento ao pedido. O IBAP interpôs, em seguida, recurso para a Court of Appeal.
Da decisão de reenvio resulta que, salvo no que se refere ao peixe retirado do mercado, para o qual foi solicitada uma compensação de cerca de 80000 UKL, as condições em que as duas organizações de produtores colocaram à venda o peixe durante o período em questão se desviavam, de forma significativa, das normas de comercialização estabelecidas pela regulamentação comunitária.
Entendendo que o problema central do litígio é o de saber em que medida as disposições do direito comunitário relativas ao controlo da qualidade e as disposições relativas à compensação estão conexionadas entre si, a Court of Appeal, por acórdão de 7 de Junho de 1988, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1)
Devem as disposições do Tratado, do Regulamento (CEE) n.o 3796/81 do Conselho, do Regulamento (CEE) n.o 2202/82 do Conselho e do Regulamento (CEE) n.o 3137/82 da Comissão ser interpretadas no sentido de que obrigam um Estado-membro a pagar a uma organização de produtores uma compensação financeira relativamente a peixe retirado ao preço de retirada comunitário, tendo esse peixe sido correctamente classificado e comercializado, nos termos do Regulamento (CEE) n.o 103/76 do Conselho, no caso de essa organização de produtores ter violado de forma significativa as normas comunitárias de comercialização estabelecidas por este regulamento relativamente a outras quantidades de peixe da espécie retirada, comercializadas mas não retiradas durante o mesmo período?
2)
Caso a resposta à questão anterior seja no sentido de que deve ser paga uma compensação financeira à organização de produtores, deve essa compensação ser calculada:
a)
por referência à quantidade total comercializada de peixe da espécie em questão, ainda que uma parte dessa quantidade tivesse sido colocada à venda em violação das normas de comercialização comunitárias; ou
b)
por referência à quantidade total de peixe comercializada da espécie em questão, corrigida na medida necessária para atender à quantidade de peixe dessa espécie comercializada em violação das normas de comercialização comunitárias?
3)
Caso a resposta à segunda questão seja no sentido de que a compensação deve ser calculada por referência à quantidade de peixe, corrigida na medida necessária para tomar em conta as quantidades comercializadas em violação das normas comunitárias de comercialização, cabe ao Estado-membro o ónus de provar até que ponto houve violação por parte da organização de produtores ou, pelo contrário, cabe à organização de produtores provar quais as quantidades relativamente às quais procedeu correctamente?
4)
Pode — e em que medida — o facto de uma organização de produtores não ter classificado correctamente o peixe destinado à comercialização mas não retirado, em violação das normas comunitárias de comercialização, constituir ‘uma infracção ao regime de compensação financeira, de alcance limitado’, na acepção do artigo 13.o do Regulamento (CEE) n.o 3137/82 da Comissão?
5)
No caso de o artigo 13.o do Regulamento (CEE) n.o 3137/82 da Comissão poder ser aplicado à não classificação correcta de peixe comercializado, deve o Estado-membro, antes de recusar o pagamento de qualquer compensação:
a)
determinar em primeiro lugar se a infracção ė de importância limitada e, ao fazê-lo,
b)
considerar a quantidade de peixe da espécie em causa, comercializado mas não retirado, que não foi adequadamente classificado?»
A decisão de reenvio deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Outubro de 1988.
Nos termos do artigo 20.o do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da Comunidade Económica Europeia, foram apresentadas observações escritas: pela Fish Producers' Organization Ltd e pela Grimsby Fish Producers' Organization Ltd, recorrentes no processo principal, representadas por Alan Pardoe, QC, na qualidade de agente, mandatado por Row & Maw, solicitors; pelo Governo do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, na qualidade de agente, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Peter Oliver, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente.
Com base no relatório do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
III — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
Quanto à primeira questão
As recorrentes no processo principal alegam que o pagamento de uma compensação financeira pelo peixe retirado está subordinado exclusivamente às condições expressamente enunciadas no artigo 13.o, n.c 1, do regulamento de base e reiteradas no artigo 3.o do Regulamento n.o 2202/82. Sublinham que no caso vertente essas condições se encontravam preenchidas no que se refere ao peixe retirado relativamente ao qual foram apresentados pedidos de compensação.
Observam que nenhuma disposição da regulamentação aplicável autoriza o raciocínio adoptado pelo IBAP a propósito do artigo 13.o do regulamento de base. De acordo com o IBAP, a compensação só é concedida se a organização de produtores demonstrar que a totalidade de peixe vendido pelos seus membros — que tem de pertencer à espécie relativamente à qual a organização interveio durante o ano em causa — satisfazia as normas adoptadas em conformidade com o artigo 2.o do regulamento citado. Em seu entender, este raciocínio conduz a acrescentar ao artigo 13.o do regulamento de base uma condição suplementar totalmente injustificada e que releva de um erro de direito. Com efeito, a tese sustentada pelo IBAP conduziria a que, pelo facto de uma determinada parte não individualizada do peixe de uma espécie determinada, vendida por uma organização de produtores em Huli ou ou em Grimsby, não estar em conformidade com as normas de classificação, essa organização não deveria obter qualquer compensação pelo peixe retirado num qualquer porto, mesmo que a totalidade do peixe retirado tivesse sido colocada à venda em completa conformidade com as normas de classificação e mesmo que não se possa contestar que uma grande parte do peixe vendido (eventualmente noutros portos) foi igualmente classificada em conformidade com as referidas normas. E, inversamente, da mesma tese resulta que, se membros de outras organizações de produtores trouxerem peixe para Hull ou Grimsby e aí o venderem, essas outras organizações perdem o direito à compensação pela totalidade do peixe retirado que seja da mesma espécie do vendido em Hull ou Grimsby, seja qual for o porto onde foi retirado.
De acordo com as recorrentes no processo principal, essas consequências, que o IBAP reconheceu como decorrentes do seu raciocínio, dificultam a realização dos objectivos do artigo 39.o, n.o 1, do Tratado. Seriam uma ameaça para o nível de vida dos pescadores, desestabilizariam o mercado do peixe e não garantiriam ao consumidor o fornecimento de peixe a preços razoáveis.
Sustentam, além disso, que a regulamentação do mercado de peixe se processa através de duas políticas distintas, a regulamentação das normas de classificação e um mecanismo de apoio dos preços. Ainda que essas duas políticas estejam imbricadas, visto as normas de classificação serem, em certa medida, necessárias para o funcionamento do mecanismo de apoio aos preços, não se pode conceber este último como um mecanismo geral de implementação das normas de classificação. Com efeito, o mecanismo de apoio aos preços, que se traduz numa compensação por via de intervenção, só pode funcionar para produtores que façam parte de uma organização de produtores, enquanto as normas de classificação são obrigatórias para todos os produtores, independentemente de fazerem ou não parte de uma tal organização. A implementação das normas de classificação deve, por conseguinte, ser acompanhada de sanções penais de carácter geral, sem referência a organizações de produtores. Ora, a sanção adequada para uma organização de produtores que não aplica, nas suas operações de venda, as normas de classificação comunitárias é a retirada do reconhecimento pelo Estado-membro, em conformidade com o artigo 9.o do Regulamento n.o 2062/80.
No entender das recorrentes no processo principal, a análise que acaba de ser feita é confirmada pelo exame do regulamento de base. O facto de as organizações de produtores não serem mencionadas em qualquer parte do título I desse regulamento permite que se deduza que não têm vocação para desempenhar um papel na regulamentação relativa às normas de comercialização. Em contrapartida, desempenhariam um papel central no apoio aos preços, que é objecto do título III. Em todo o regulamento, os únicos pontos de interacção importantes entre as normas de comercialização e o apoio aos preços encontram-se no artigo 13.o, n.o 1, alínea b), que tem a ver com o peixe retirado, e nas disposições relativas ao cálculo da compensação.
As recorrentes no processo principal entendem que, contrariamente ao que o IBAP sustentou perante a Court of Appeal, os pagamentos efectuados ao abrigo do artigo 13.o, n.o 1, do regulamento de base constituem não um apoio financeiro às organizações de produtores, mas uma compensação pelo peixe retirado da venda, em virtude de não ter conseguido, embora correctamente classificado, alcançar no mercado o preço mínimo comunitário.
Parece-lhes igualmente errado afirmar, como fez o IBAP, que o sistema de intervenção em matéria de preços tem por objectivo «afastar do mercado os produtos de terceira escolha». Uma chegada maciça de peixe classificado numa boa categoria, num porto determinado e aquando de uma lota específica, fará com que o peixe não alcance o preço de retirada e seja vendido à intervenção por intermédio de uma organização de produtores.
Por outro lado, de acordo com as recorrentes no processo principal, o IBAP também não pode sustentar que o sistema de intervenção em matéria de preços tenha a ver com a regulamentação da saúde pública. Esta última é, com efeito, gerida de forma totalmente independente e rigorosa, e acompanhada de sanções penais.
Alegam, por último, que o raciocínio seguido pelo IBAP conduz a uma resultado perfeitamente irracional. Com efeito, irregularidades de classificação verificadas na última semana do ano comprometeriam irremediavelmente o recebimento da compensação relativa à totalidade do ano. Esse resultado é inconciliável com todos os objectivos políticos em causa.
O Governo britânico sustenta que não pode ser paga uma compensação se, de forma substancial, uma organização de produtores não tiver cumprido as normas de comercialização comunitárias no que se refere ao peixe das espécies retiradas colocado à venda, mas não retirado, durante o mesmo período para que foi solicitada a compensação.
Esta conclusão decorre, em seu entender, das características fundamentais do regime comunitário da comercialização do peixe. Deste modo, as disposições relativas ao controlo da qualidade proíbem que seja colocado à venda peixe que não esteja em conformidade com as normas de classificação pormenorizadas baseadas na frescura e no tamanho, e prevêem uma fiscalização oficial destinada a garantir essa conformidade. Além disso, a adopção de normas reveste uma especial importância para a determinação dos preços de orientação e dos preços de retirada que são fixados por referência aos primeiros. Neste sentido, as normas estão, portanto, relacionadas com o sistema de intervenção por retirada do peixe e, por conseguinte, com as disposições relativas às compensações.
A propósito do funcionamento das organizações de produtores, o Governo britânico sublinha que é por intermédio destas que se controla e racionaliza a produção e a comercialização e que se adapta a oferta à procura. Ora, embora devam ser apoiadas pela Comunidade porque contribuem para a realização dos objectivos comunitários, deixam de o dever ser quando atentam contra esses objectivos. É verdade que, em caso de violação dos regulamentos comunitários, as autoridades britânicas podem aplicar sanções penais ou retirar o reconhecimento a uma organização de produtores. Todavia, trata-se de medidas draconianas, que obedecem a objectivos diferentes dos da recusa de concessão de uma compensação. A função desta é a de, de uma forma positiva, encorajar os produtores a cumprirem as regras comunitárias, ao passo que a condenação numa pena ou a retirada do reconhecimento, embora podendo igualmente funcionar como convite ao respeito pelas referidas regras, não desempenham um papel positivo na prossecução dos objectivos comunitários. Se se aceitasse o argumento das organizações recorrentes, de que a recusa em conceder uma compensação constitui uma sanção não prevista pela regulamentação comunitária, chegar-se-ia ao resultado absurdo de os membros de uma organização de produtores poderem ser objecto de sanções penais, quando a organização de produtores a que pertencem recebe uma compensação. Quanto à retirada do reconhecimento, esta possibilidade só poderia ser encarada como última hipótese e unicamente após ter sido considerada a execução das outras funções que competem a uma organização de produtores, dado que, se o reconhecimento for retirado, ainda mais operadores da indústria pesqueira trabalharão fora do regime comunitário.
O Governo britânico considera que compete às organizações de produtores garantir uma classificação correcta e que, por esse motivo, não devem conceder subsídios aos seus membros caso as normas de comercialização comunitárias não tenham sido respeitadas, em conformidade com o disposto no artigo 9.o, n.o 1, do regulamento de base. Uma organização de produtores que cumpra essas disposições não sofre qualquer prejuízo ao não receber uma compensação do IBAP, na medida em que nada terá pago aos seus membros não cumpridores. O argumento das organizações recorrentes de que seria excessiva qualquer compensação, mesmo no caso de uma parte do produto posto à venda ter sido classificada de forma adequada, não procede, pois esta situação só se pode verificar se uma organização de produtores conceder um subsídio em circunstâncias em que não o deveria ter feito e tentar em seguida recuperar as quantias erradamente pagas, recebendo uma compensação do IBAP.
O Governo britânico entende, além disso, que o pagamento de uma compensação a quem não respeite as normas de comercialização comunitarias entrava a realização dos objectivos enunciados no artigo 39.o do Tratado CEE e da política comum de pesca. Ora, tal como resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Janeiro de 1981, República Federal da Alemanha/Comissão (819/79, Recueil, p. 21), as despesas correspondentes aos pagamentos só podem ser suportadas pelos fundos comunitários se as regras que autorizam esses pagamentos tiverem sido respeitadas. Por outro lado, tal como o Tribunal declarou no citado acórdão, «as disposições dos regulamentos comunitários devem ser aplicadas de modo uniforme e, na medida do possível, produzir os mesmos efeitos em todo o território da Comunidade» (tradução provisória). A este propósito, o Governo britânico entende que são igualmente relevantes, no caso em apreço, as considerações expendidas pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Governo do Reino dos Países Baixos/Comissão (11/76, Recueil, p. 245), de onde resulta, em substância, que as condições de tomada a cargo das despesas agrícolas devem se aplicadas de forma estrita, não sendo possível uma interpretação extensiva, sob pena de se favorecer os operadores de um Estado em detrimento dos dos outros Estados-membros. Com efeito, considera que o pagamento de uma compensação quando as organizações de produtores não apliquem de modo satisfatório as normas de comercialização é incompatível com o princípio da concorrência leal e se traduz numa discriminação relativamente às organizações de produtores que se empenham em verificar — suportando despesas para esse efeito — que os seus membros classificam correctamente o peixe retirado. O pagamento dessa compensação seria, portanto, contrário ao artigo 40.o, n.o 3, do Tratado CEE. O Governo britânico alega, além disso, que um Estado-membro que paga, por intermédio do seu organismo de intervenção, uma compensação a uma organização de produtores que não garante o respeito das normas de comercialização comunitárias não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.o do Tratado CEE.
Por último, em seu entender, uma interpretação da regulamentação comunitária no sentido de que a compensação deve ser paga desde que o peixe retirado tenha sido classificado de forma correcta priva de substância o artigo 2.o, n.o 2, do regulamento de base. Com efeito, quando os regulamentos se referem às quantidades anuais «postas à venda» e «classificadas previamente», devem ser interpretados de modo compatível com as disposições que estabelecem que nenhum produto pode ser colocado à venda se não tiver sido classificado em conformidade com as normas de comercialização comunitárias. A compensação deve, portanto, ser paga em função da proporção de produto retirado relativamente às quantidades desse mesmo produto postas anualmente à venda, subentendendo-se que todos esses produtos foram correctamente classificados. Noutros termos, as disposições relativas ao cálculo da compensação não devem ser interpretadas de forma a minar a exigência fundamental de classificação adequada do conjunto dos produtos colocados à venda.
Daqui, o Governo britânico conclui que à primeira questão deve ser dada uma resposta negativa.
A Comissão sustenta que resulta claramente dos termos do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2202/82 que o facto de não se classificarem quantidades de peixe efectivamente vendidas deve ter consequências financeiras para as organizações de produtores em causa. Daqui se conclui que a tese de que a classificação das quantidades de peixe retiradas é, por si só, suficiente para dar direito à totalidade da compensação financeira é absolutamente indefensável.
Quanto à segunda questão
As recorrentes no processo principal sustentam que a compensação deve ser calculada por referência à quantidade total de peixe de uma espécie determinada posto à venda, diminuída pro tanto para reflectir a quantidade de peixe dessa espécie posta à venda com violação das normas de comercialização comunitárias. Com efeito, dado que o artigo 13.o, n.o 1, alínea c), do regulamento de base remete para o artigo 13.o, n.o 3, do mesmo regulamento, isto significa que quanto maior for a proporção da quantidade anual de peixe retirada relativamente à quantidade anual de peixe dessa espécie posta à venda em conformidade com o artigo 5.o, n.o 1, menor é a compensação. Além disso, do artigo 4.o do Regulamento n.o 2202/82 resulta que a comparação entre as quantidades de peixe de cada espécie postas à venda durante a campanha de pesca e as quantidades retiradas do mercado durante essa mesma campanha é necessária para a correcta aplicação do disposto no artigo 3.o, n.o 3, do regulamento de base.
As recorrentes no processo principal observam que, para efeitos do cálculo da compensação financeira, mantiveram registos que indicam as quantidades das espécies em causa colocadas à venda mensalmente durante a campanha de pesca e as quantidades desses produtos mensalmente retiradas do mercado, em conformidade com o disposto no artigo 6.o do Regulamento n.o 3137/82.
O Governo britânico entende que a resposta à segunda questão fica prejudicada pelas razões que expôs na resposta à primeira questão. A título subsidiário, alega que, no que se refere à segunda questão, alínea b), é contrário aos objectivos da regulamentação aplicável pagar uma compensação independentemente da questão de saber se uma organização de produtores cumpriu ou não as regras comunitárias. A este respeito, sublinha que as disposições relativas ao cálculo da compensação não se destinam a estabelecer uma escala degressiva de compensação proporcionalmente à quantidade de peixe posta à venda com violação das normas de comercialização comunitárias. Em seu entender, a escala degressiva prevista no artigo 13.o, n.o 3, do regulamento de base destina-se apenas a reduzir a compensação na medida em que relativamente à procura aumente a quantidade de peixe colocada à venda de forma excedentária. De qualquer forma, a redacção do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 2202/82 não pode autorizar o pagamento de uma compensação ao mesmo tempo que elimina o peixe que foi posto à venda mas não foi classificado de forma adequada, pois a referência ao artigo 2.o do regulamento de base contida nessa disposição destina-se a acentuar o pressuposto de que foi dado cumprimento às exigências relativas à classificação enunciadas nesse mesmo artigo 2.o
A Comissão observa que o raciocínio sugerido pela segunda questão, alínea b), segundo o qual para calcular a quantidade total de peixe colocado à venda se poderia muito simplesmente abstrair dos lotes que não respeitam as normas de comercialização, não tem correspondência nem na letra nem no espírito da regulamentação em causa.
Constituindo a violação das normas de comercialização comunitárias uma infracção séria, sobretudo em virtude de ser susceptível de conduzir a graves distorções no mercado, não pode ser considerada uma «infracção de alcance limitado», na acepção do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 3137/82. Assim, deve traduzir-se, para as organizações de produtores, na perda da totalidade da compensação financeira para as espécies e o ano em causa.
A Comissão sustenta que as quantidades de uma espécie de peixe postas à venda no decurso de um ano devem ser consideradas um todo indivisível. Esta interpretação é confirmada pelo artigo 13.o, n.o 3, do regulamento de base, que estabelece que o montante da compensação financeira, para as quantidades retiradas do mercado, é determinado em função de uma percentagem das «quantidades anuais do produto considerado que são colocadas à venda». Em seu entender, o termo «produto» deve significar «espécie», visto tratar-se de uma referência implícita aos «produtos enumerados no anexo I, letras A e D» a que se refere o n.o 1 do citado artigo 13.o Ora, de acordo com a Comissão, o vocábulo «produto» que figura no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 2202/82 deve ter o mesmo significado. Por outro lado, observa que essa disposição se refere às quantidades «colocadas à venda no decurso da campanha de pesca», sendo que esta corresponde ao ano civil.
A Comissão entende que as organizações de produtores não têm liberdade para decidir, de acordo com a sua fantasia, em que medida devem respeitar as normas de comercialização e para, em conformidade, solicitar a compensação. Em seu entender, essas organizações têm sempre de respeitar as normas de comercialização, mesmo que utilizem o seu direito de fixar um preço de retirada que ultrapasse os parâmetros fixados pelo artigo 13.o, n.o 1, alínea a), do regulamento de base, e não tenham, então, direito a qualquer compensação.
Por outro lado, a Comissão observa que resulta claramente do décimo primeiro considerando do Regulamento n.o 3137/82, bem como do seu artigo 13.o, n.o 1, que o regime da compensação financeira respeita plenamente o princípio da proporcionalidade. Além disso, essa disposição é completada, no que se refere à classificação, pelo artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 3703/85 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1985, que estabelece as modalidades de aplicação relativas às normas comuns de comercialização para certos peixes frescos ou refrigerados (JO L 351, p. 63; EE 04 F4 p. 93), que dispõe:
«Considera-se um lote homogéneo, na acepção do n.o 1 do artigo 7.o e do n.o 3 do artigo 8.o do Regulamento (CEE) n.o 103/76, se apenas contiver uma quantidade que não ultrapasse 10 % da quantidade total, da categoria de frescura e de calibragem imediatamente inferior e/ou superior à que é indicada para a caixa ou lote em questão.»
No entender da Comissão, é perfeitamente justo que uma organização de produtores que violou as normas de classificação de forma tal que não possa invocar qualquer das duas citadas excepções perca o benefício de qualquer compensação financeira para a espécie e o ano em curso.
Sublinha, além disso, que, tal como resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de Dezembro de 1982, Société RU-MI/Fonds d'orientation et de régularisation des machés agricoles (272/81, Recueil, p. 4167), o princípio da proporcionalidade não pode impedir a Comissão de decidir que um operador perca o benefício de um auxílio quando cometeu uma infracção, ainda que ligeira, à obrigação principal prevista para a concessão do auxílio. Ora, no caso em apreço, a obrigação de respeitar as normas de comercialização comunitárias não é apenas a obrigação principal para a concessão da compensação financeira. Trata-se de uma obrigação que se impõe a todas as pessoas que colocam peixe à venda na Comunidade, independentemente da compensação financeira que possam pretender ou a que possam ter direito.
Quanto à terceira questão
As recorrentes no processo principal entendem que compete ao Estado-membro determinar a quantidade de peixe posta à venda com violação das normas de comercialização comunitárias. A este respeito, sublinham a importância primordial do regime de fiscalização previsto pelo artigo 8.o do Regulamento n.o 3137/82 no que se refere à correcta gestão do sistema de intervenção da política comum das pescas. Em seu entender, o IBAP não apresentou qualquer elemento de prova que demonstre que o Reino Unido instituiu esse regime de fiscalização, o que explica que, como a Court of Appeal declarou, «nenhum detalhe tenha sido dado pelo Board no que se refere às quantidades de peixe vendidas cuja classificação não obedecia às normas comunitárias». Na falta de um sistema de fiscalização adequado, as organizações de produtores não podem elas próprias discutir as indicações de quantidades que constam dos seus próprios registos. Em consequência, legalmente, não podia ser feita qualquer dedução sobre a compensação solicitada.
O Governo britânico entende que esta questão se encontra prejudicada, salvo se, contrariamente ao que sustenta, o Tribunal responder afirmativamente às questões 1 e 2, alínea b).
A título subsidiário, sustenta que compete às organizações de produtores provar que a quantidade anual de peixe que foi, ao mesmo tempo, colocada à venda e não retirada foi classificada em conformidade com as normas de comercialização comunitárias. A este respeito, recorda que o artigo 4.o, n.o 1, do regulamento de base, o artigo 8.o do Regulamento n.o 2062/80 e o artigo 8.o do Regulamento n.o 3137/82 prevêem um controlo de conformidade das quantidades de peixe colocadas à venda e a fiscalização das organizações de produtores, para verificar se as normas de comercialização comunitárias são aplicadas. Além disso, as organizações de produtores têm a obrigação de manter um registo nos termos do artigo 6.o do Regulamento n.o 3137/82. O Governo britânico alega que, dado que os inspectores que actuam por conta do IBAP não podem fiscalizar todos os lotes de peixe colocados à venda, o ónus da prova da sua conformidade com as normas de comercialização comunitárias incumbe às organizações de produtores.
Em apoio deste argumento, observa que resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Novembro de 1986, Irish Grain Board (Trading) Limited/Ministério da Agricultura (254/85, Colect., p. 3309), que as pessoas que pretendem beneficiar de um apoio financeiro da Comunidade devem provar que são qualificadas para o efeito.
A Comissão também entende que, considerando as observações que apresentou em resposta à segunda questão, a terceira questão não se coloca nos termos em que foi formulada. É apenas por uma preocupação de exaustividade que examina o problema do ónus da prova no quadro do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 3137/82, sustentando que, a partir do momento em que uma organização de produtores violou o regime da compensação financeira, compete a essa organização demonstrar que a infracção é «de alcance limitado». Em seu entender, resulta igualmente da citada disposição que incumbe à organização de produtores provar que a infracção foi cometida sem intenção fraudulenta e sem que tenha havido negligência grave.
A este respeito, a Comissão considera que, no caso em apreço, se deve aplicar analogicamente a jurisprudência do Tribunal em matéria de apuramento das contas do FEOGA, segundo a qual, a partir do momento em que a Comissão tenha provado que um Estado-membro violou as regras da organização comum de mercado, incumbe ao Estado-membro demonstrar que a infracção tem um alcance mais limitado do que a Comissão afirma [ver, designadamente, acórdão de 12 de Julho de 1984, Grão-Ducado do Luxemburgo/Comissão (49/83, Recueil, p. 2931), e acórdão de 24 de Março de 1988, Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte/Comissão (347/85, Colect., p. 1749)].
Quanto à quarta questão
As recorrentes no processo principal alegam que, tendo em conta as suas observações a propósito das questões anteriores, o facto de não se classificar correctamente o peixe posto à venda apenas pode implicar uma redução da compensação. Se, contrariamente ao que sustentam, um tal facto for tratado como dando lugar a uma penalização, ele será, portanto, considerado como uma infracção ao regime da compensação financeira nos termos do artigo 13.o do Regulamento (CEE) n.o 3137/82. Ora, o Estado-membro que alegue semelhante infracção deve, antes de mais, nos termos do artigo citado, examinar se se trata de uma infracção «de alcance limitado». Nesse caso, se a organização de produtores tiver demonstrado, a pedido do Estado-membro, «que esta infracção foi cometida sem intenção fraudulenta ou negligência grave», a penalização não deve exceder um montante igual a 10 % do preço de retirada comunitário aplicável às quantidades em causa que foram objecto de retirada.
O Governo britânico observa que, sendo a classificação correcta do peixe fundamental para o desenvolvimento racional do mercado e a estabilização dos preços e, por conseguinte, para os objectivos primordiais da política comum de pescas, uma omissão significativa dessa classificação não pode ser considerada como tendo alcance limitado. Sublinha que, face aos factos que estão na origem do processo, e visto a Court of Appeal ter aceite que no caso em apreço se tinham verificado incumprimentos substanciais, não se coloca o problema de um incumprimento de alcance limitado.
A Comissão sustenta o mesmo ponto de vista e acrescenta que o facto de as organizações recorrentes não terem tomado em consideração as repetidas advertências das autoridades responsáveis constitui, no mínimo, negligência grave, na acepção do artigo 13.o, n.o 1, do Regulamento n.o 3137/82.
Quanto à quinta questão
As recorrentes no processo principal sublinham que o Reino Unido nunca verificou se a infracção em causa tinha um alcance limitado, e, em consequência, nunca tiveram a possibilidade de demonstrar ou que nunca tiveram uma intenção fraudulenta ou que nunca tinham actuado com negligência grave. Daqui concluem que a privação de toda e qualquer compensação como penalização para tal infracção era ilegal.
O Governo britânico entende que, face às suas anteriores observações, esta questão se encontra prejudicada. Se, contrariamente ao que sustenta, a questão tiver de ser respondida, alega que compete às organizações de produtores que solicitam uma compensação à Comunidade provar a quantidade de peixe colocada à venda e correctamente classificada e demonstrar que as infracções às normas de comercialização comunitárias apresentam um alcance limitado.
A Comissão não formulou observações sobre esta questão.
J. C. Moitinho de Almeida
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: ingiês.
(
1
)	E näo «pelo intermediário», como erradamente consta da Edição Especial em Lingua Portuguesa (NT).
(
2
)	A expressão «avantage financier limité», que consta do penúltimo considerando do Regulamento n.o 3137/82, encontra-se incorrectamente traduzida, na Edição Especial em Lingua Portuguesa, por «adiantamento financeiro limitado» (NT).
(
3
)	E não «toma em consideração», como erradamente consta da Edição Especial em Língua Portuguesa (NT).