62021CJ0024
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
7 de julho de 2022 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Agricultura — Géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados — Regulamento (CE) n.o 1829/2003 — Libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados — Diretiva 2001/18/CE — Artigo 26.o‑A — Possibilidade de os Estados‑Membros tomarem medidas apropriadas para impedir a presença acidental de organismos geneticamente modificados noutros produtos — Condições de aplicação — Princípio da proporcionalidade — Orientações para a elaboração de medidas nacionais de coexistência para impedir a presença acidental de organismos geneticamente modificados em culturas convencionais e biológicas — Medida adotada por uma entidade infraestatal de proibição no seu território do cultivo do milho geneticamente modificado»
No processo C‑24/21,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Tribunale ordinario di Pordenone (Tribunal Comum de Pordenone, Itália), por Decisão de 4 de janeiro de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 14 de janeiro de 2021, no processo
PH
contra
Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia,
Direzione centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche — Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: A. Prechal (relatora), presidente de secção, J. Passer, F. Biltgen, N. Wahl e M. L. Arastey Sahún, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação de PH, por G. Martorana, avvocato,
–
em representação da Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia, por B. Croppo, D. Iuri e E. Massari, avvocati,
–
em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
em representação da Comissão Europeia, por F. Castilla Contreras, I. Galindo Martín e F. Moro, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Diretiva 90/220/CEE do Conselho (JO 2001, L 106, p. 1), conforme alterada pelo Regulamento (CE) n.o 1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de setembro de 2003 (JO 2003, L 268, p. 1) (a seguir «Diretiva 2001/18»), lida à luz do Regulamento n.o 1829/2003 e da Recomendação da Comissão, de 13 de julho de 2010, relativa a orientações para a elaboração de medidas nacionais de coexistência para impedir a presença acidental de OGM em culturas convencionais e biológicas (JO 2010, C 200, p. 1; a seguir «Recomendação de 13 de julho de 2010»), e dos artigos 34.o a 36.o TFUE.
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe PH à Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Região de Friul‑Venécia Juliana, Itália) (a seguir «Região FVG») e à Direzione centrale risorse agroalimentari, forestali e ittiche — Servizio foreste e corpo forestale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Direção‑Geral dos Recursos Agroalimentares, Florestais e Piscícolas — Serviço das Florestas e Corpo Florestal da Região Autónoma Friul‑Venécia Juliana, Itália) a propósito de um despacho de condenação de PH no pagamento de uma coima por violação da proibição de cultivar milho geneticamente modificado.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretiva 2001/18
3
O artigo 1.o da Diretiva 2001/18, sob a epígrafe «Objetivo», dispõe:
«Em conformidade com o princípio da precaução, a presente diretiva tem por objetivo a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros e a proteção da saúde humana e do ambiente quando:
–
são efetuadas libertações no ambiente deliberadas de organismos geneticamente modificados [OGM] para qualquer fim diferente da colocação no mercado, no território da [União Europeia],
–
são colocados no mercado, no território da [União], produtos que contenham ou sejam constituídos por [OGM].»
4
O artigo 4.o desta diretiva, sob a epígrafe «Obrigações gerais», prevê:
«1.   Os Estados‑Membros devem assegurar, em conformidade com o princípio da precaução, que sejam tomadas todas as medidas adequadas para evitar os efeitos negativos para a saúde humana e para o ambiente que possam resultar da libertação deliberada de OGM ou da sua colocação no mercado. A libertação deliberada de OGM ou a sua colocação no mercado só são autorizadas nos termos, respetivamente, da parte B ou da parte C [que sujeitam essa libertação e colocação no mercado a uma autorização prévia].
[…]»
5
O artigo 22.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Livre circulação», enuncia:
«Sem prejuízo do artigo 23.o, os Estados‑Membros não podem proibir, restringir ou impedir a colocação no mercado de produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM que sejam conformes aos requisitos da presente diretiva.»
6
O artigo 23.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Cláusula de salvaguarda», prevê, no seu n.o 1, primeiro e segundo parágrafos:
«Quando um Estado‑Membro, no seguimento de informações novas ou suplementares disponíveis a partir da data da autorização que afetem a avaliação dos riscos ambientais, ou de uma nova avaliação das informações já existentes com base em conhecimentos científicos novos ou suplementares, tiver razões válidas para considerar que um produto que contenha ou seja constituído por OGM, que tenha sido adequadamente notificado e que tenha recebido uma autorização por escrito nos termos da presente diretiva, constitui um risco para a saúde humana ou para o ambiente, pode restringir ou proibir provisoriamente a utilização e/ou venda desse produto no seu território.
O Estado‑Membro deve assegurar que, em caso de risco sério, serão tomadas medidas de emergência, tais como a suspensão ou cessação da colocação no mercado, incluindo a informação do público.»
7
O artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, sob a epígrafe «Medidas destinadas a evitar a presença acidental de OGM», dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros podem tomar todas as medidas apropriadas para impedir a presença acidental de OGM noutros produtos.
2.   A Comissão deve recolher e coordenar informações baseadas em estudos comunitários e nacionais, acompanhar a evolução da coexistência nos Estados‑Membros e, com base nessas informações e observações, elaborar orientações sobre a coexistência de culturas geneticamente modificadas, convencionais e orgânicas.»
Regulamento n.o 1829/2003
8
O considerando 9 do Regulamento n.o 1829/2003 tem a seguinte redação:
«Os novos procedimentos de autorização dos géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados deverão incluir os novos princípios introduzidos na Diretiva 2001/18/CE. Deverão também utilizar o novo quadro para a avaliação do risco em questões de segurança alimentar, estabelecido pelo Regulamento (CE) n.o 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos alimentos [(JO 2002, L 31, p. 1)]. Assim, os géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados só deverão ser autorizados para colocação no mercado comunitário após uma avaliação científica do mais elevado nível possível de quaisquer riscos que apresentem para a saúde humana e animal e, se tal for o caso, para o ambiente, a ser efetuada sob responsabilidade da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (a seguir designada “autoridade”). Esta avaliação científica deverá ser seguida por uma decisão de gestão do risco tomada pela [União], sob procedimento regulamentar através de uma cooperação estreita entre a Comissão e os Estados‑Membros.»
9
O artigo 1.o do Regulamento n.o 1829/2003, sob a epígrafe «Objetivo», dispõe:
«Em conformidade com os princípios gerais estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 178/2002, o presente regulamento tem por objetivo:
a)
Proporcionar o fundamento para garantir, no que diz respeito aos géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados, um elevado nível de proteção da vida e da saúde humanas, da saúde e do bem‑estar dos animais, do ambiente e dos interesses dos consumidores, assegurando simultaneamente o funcionamento eficaz do mercado interno;
b)
Estabelecer procedimentos [da União] para a autorização e supervisão dos géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados;
c)
Estabelecer disposições para a rotulagem dos géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados.»
10
O artigo 3.o do Regulamento n.o 1829/2003, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», prevê, no seu n.o 1:
«A presente secção abrange:
a)
Os OGM destinados à alimentação humana;
b)
Os géneros alimentícios que contenham ou sejam constituídos por OGM;
c)
Os géneros alimentícios produzidos a partir de ou que contenham ingredientes produzidos a partir de OGM.»
11
O artigo 4.o deste regulamento, sob a epígrafe «Requisitos», enuncia:
«1.   Os géneros alimentícios a que se refere o n.o 1 do artigo 3.o não devem:
a)
Ter efeitos nocivos para a saúde humana, a saúde animal ou o ambiente;
[…]
2.   Ninguém pode colocar no mercado [OGM destinados à alimentação animal, alimentos para animais que contenham ou sejam constituídos por esses organismos, ou alimentos para animais produzidos a partir de OGM] que não esteja abrangido por uma autorização concedida em conformidade com a presente secção e se não forem cumpridas as condições relevantes estabelecidas nessa autorização.
[…]
5.   A autorização referida no n.o 2 só pode ser concedida, recusada, renovada, alterada, suspensa ou revogada pelos motivos e de acordo com os procedimentos previstos no presente regulamento.
[…]»
12
O artigo 16.o do referido regulamento dispõe:
«[…]
2.   Ninguém pode colocar no mercado, utilizar ou transformar [OGM destinados à alimentação animal, alimentos para animais que contenham ou sejam constituído por consistam em organismos desse tipo, ou alimentos para animais produzidos a partir de OGM], a não ser que esteja[m] abrangido[s] por uma autorização concedida em conformidade com a presente secção e desde que as condições pertinentes da autorização sejam respeitadas.
[…]
5.   A autorização referida no n.o 2 só pode ser concedida, recusada, renovada, alterada, suspensa ou revogada pelos motivos e de acordo com os procedimentos previstos no presente regulamento.
[…]»
13
O artigo 19.o, n.o 5, do mesmo regulamento prevê:
«A autorização concedida de acordo com o procedimento previsto no presente regulamento é válida em toda a [União] por 10 anos e renovável de acordo com o artigo 23.o […]»
14
O artigo 20.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1829/2003 enuncia:
«Em derrogação do n.o 2 do artigo 16.o, os produtos abrangidos pela presente secção que tenham sido legalmente colocados no mercado [da União] antes da data de aplicação do presente regulamento podem continuar a ser colocados no mercado, utilizados e transformados desde que sejam cumpridas as seguintes condições:
a)
No caso dos produtos que tenham sido autorizados nos termos da Diretiva 90/220/CEE [do Conselho, de 23 de abril de 1990, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados (JO 1990, L 117, p. 15),] ou [da Diretiva 2001/18], inclusivamente para utilização como alimentos para animais, nos termos da Diretiva 82/471/CEE [do Conselho, de 30 de junho de 1982, relativa a certos produtos utilizados na alimentação dos animais (JO 1982, L 213, p. 8; EE 5 F25 p. 311)], que sejam produzidos a partir de OGM, ou nos termos da Diretiva 70/524/CEE [do Conselho, de 23 de novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (JO 1970, L 270, p. 1; EE 4 F4 p. 82)], que contenham, sejam constituídos por ou sejam produzidos a partir de OGM, os operadores responsáveis pela colocação no mercado dos produtos em questão devem notificar a Comissão da data em que estes foram inicialmente colocados no mercado [da União], tendo para o efeito um prazo de seis meses a contar da data de aplicação do presente regulamento;
[…]»
15
O artigo 23.o, n.o 1, deste regulamento dispõe:
«As autorizações concedidas ao abrigo do presente regulamento são renováveis por períodos de 10 anos, mediante pedido do detentor da autorização à Comissão, a apresentar o mais tardar um ano antes da data de expiração da autorização.»
16
O artigo 43.o do Regulamento n.o 1829/2003 alterou, com efeitos a partir da data de entrada em vigor deste regulamento, a Diretiva 2001/18 aditando‑lhe o artigo 26.o‑A.
Recomendação de 13 de julho de 2010
17
Os considerandos 1 e 3 da Recomendação de 13 de julho de 2010 têm a seguinte redação:
«(1)
O artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18/CE prevê que os Estados‑Membros possam tomar as medidas apropriadas para impedir a presença acidental de organismos geneticamente modificados (OGM) noutros produtos. Esta disposição aplica‑se, em especial, à prevenção da presença de OGM noutras culturas, convencionais ou biológicas.
[…]
(3)
Poderá ser necessário que as entidades públicas dos Estados‑Membros definam, nas áreas em que são cultivados OGM, medidas adequadas para dar aos consumidores e aos produtores a possibilidade de escolher entre a produção convencional, a produção biológica e a produção de OGM (a seguir designadas “medidas de coexistência”).»
18
O ponto 1 desta recomendação prevê:
«Na elaboração de medidas nacionais para impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas, os Estados‑Membros devem seguir as orientações estabelecidas no anexo da presente recomendação.»
19
As orientações anexas à referida recomendação enunciam, no seu ponto 1.2, último parágrafo:
«Uma vez que só os OGM autorizados podem ser cultivados na [União] e que os aspetos ambientais e sanitários estão já abrangidos pela avaliação dos riscos ambientais do processo de autorização da [União], as questões ainda por resolver no contexto da coexistência referem‑se aos aspetos económicos que se prendem com a mistura de culturas GM com culturas não GM.»
20
O ponto 1.4 destas orientações, intitulado «Objetivo e âmbito de aplicação das orientações», indica:
«As presentes orientações assumem a forma de recomendações não vinculativas dirigidas aos Estados‑Membros. Destinam‑se a facultar princípios gerais para a elaboração de medidas nacionais, com o intuito de impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas. Reconhece‑se que muitos dos fatores importantes neste contexto são específicos de determinadas condições nacionais, regionais e locais.»
21
O ponto 2 das referidas orientações, intitulado «Princípios gerais para a elaboração de medidas nacionais de coexistência para impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas», contém a seguinte passagem:
«2.2. Proporcionalidade
As medidas para impedir a presença acidental de OGM noutras culturas devem ser proporcionais ao objetivo que é prosseguido (proteção das necessidades específicas dos agricultores que praticam a agricultura convencional ou biológica). As medidas de coexistência devem evitar sobrecarregar desnecessariamente os agricultores, produtores de sementes, cooperativas e outros intervenientes ligados a qualquer tipo de produção. As medidas selecionadas devem ter em conta os condicionalismos e as características regionais e locais, como a forma e dimensão das parcelas na região, a fragmentação e dispersão geográfica das parcelas de uma mesma exploração e as práticas regionais de gestão das explorações agrícolas.
2.3. Níveis de mistura a obter através de medidas nacionais de coexistência para impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas
As medidas nacionais para impedir a presença acidental de OGM em culturas convencionais e biológicas devem ter em conta os conhecimentos disponíveis no respeitante à probabilidade e fontes de mistura entre culturas GM e não GM. Estas medidas devem ser proporcionais ao nível de mistura a obter, que dependerá das especificidades regionais e nacionais e das necessidades locais específicas das culturas convencionais, biológicas e outros tipos de culturas e de produção.
2.3.1.
Em alguns casos, a presença de vestígios de OGM nos géneros alimentícios e nos alimentos para animais tem um efeito económico apenas no caso de ser ultrapassado o limiar de rotulagem de 0,9 %. Nesses casos, os Estados‑Membros devem ter em conta que as medidas destinadas a garantir a conformidade com o limiar de rotulagem de 0,9 % serão suficientes.
2.3.2.
Os Estados‑Membros devem considerar que poderá não ser necessário tentar atingir determinados níveis de mistura específicos no caso de a rotulagem de uma cultura como geneticamente modificada não ter implicações económicas.
2.3.3.
Em vários outros casos, a perda potencial de receitas para alguns produtores que praticam a agricultura convencional e biológica (por exemplo, certos produtores de géneros alimentícios) pode ficar a dever‑se à presença de vestígios de OGM em níveis inferiores a 0,9 %. Nesses casos e no interesse de proteger determinados tipos de produção, os Estados‑Membros afetados podem definir medidas que visem atingir níveis de presença de OGM inferiores a 0,9 % noutras culturas.
Independentemente do nível de mistura que se pretende obter através das medidas de coexistência, os limiares previstos na legislação da [União] continuarão a ser aplicáveis para a rotulagem da presença de OGM nos géneros alimentícios, alimentos para animais e produtos destinados à transformação direta.
2.4. Medidas destinadas a excluir a cultura de OGM de grandes áreas (“zonas isentas de OGM”)
As diferenças de aspetos regionais, como as condições climáticas (que influenciam a atividade dos polinizadores e o transporte de pólen pelo vento), a topografia, os sistemas de cultura e de rotação de culturas e a estrutura das explorações (incluindo estruturas circundantes, tais como sebes, florestas e baldios e a disposição das parcelas no espaço) podem influenciar o grau de mistura entre culturas geneticamente modificadas e culturas convencionais e biológicas, bem como as medidas necessárias para impedir a presença acidental de OGM noutras culturas.
Em determinadas condições económicas e naturais, os Estados‑Membros devem considerar a possibilidade de excluir a cultura de OGM de grandes áreas do seu território, a fim de impedir a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas. Essa exclusão deve assentar na demonstração pelos Estados‑Membros de que, para essas áreas, outras medidas não são suficientes para alcançar níveis de pureza satisfatórios. Além disso, as medidas de limitação devem ser proporcionais ao objetivo a atingir (ou seja, a proteção das necessidades específicas da agricultura convencional e/ou biológica).»
Direito italiano
22
O artigo 2.1 da legge regionale Friuli Venezia Giulia n.o 5/2011 recante disposizioni relative all’impiego di organismi geneticamente modificati (OGM) in agricoltura [Lei Regional FVG n.o 5/2011 que Aprova Disposições Relativas à Utilização de Organismos Geneticamente Modificados (OGM) na Agricultura], de 8 de abril de 2011, na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «Lei Regional n.o 5/2011»), prevê:
«A fim de evitar a presença involuntária de OGM nas culturas convencionais e biológicas de milho no território de Friul‑Venécia Juliana, caracterizado por sistemas de cultura e estruturas das explorações que condicionam o grau de mistura entre as culturas transgénicas e não transgénicas, é excluído o cultivo de milho geneticamente modificado em aplicação da Recomendação [de 13 de julho de 2010]. O cultivo de milho geneticamente modificado implica a aplicação de uma sanção administrativa pecuniária de 5000 [euros] a 50000 [euros] imposta pelo Serviço do Corpo Florestal regional competente na matéria.»
Processo principal e questões prejudiciais
23
PH, proprietário de uma exploração agrícola no território da Região FVG, cultivou, em 9 de maio de 2015, uma variedade de milho geneticamente modificado MON 810.
24
Em 11 de agosto de 2015, os serviços ambientais competentes da Região FVG aplicaram a PH uma coima de 10000 euros por ter cultivado esse milho em violação do artigo 2.o n.o 1, da Lei Regional n.o 5/2011.
25
Na sequência da impugnação, por PH, dessa sanção, o Diretor‑Adjunto do Serviço das Florestas e Corpo Florestal da Região FVJ confirmou, por Despacho de 8 de outubro de 2019, essa violação, mas reduziu o montante da coima para 5000 euros.
26
PH impugnou este despacho no Tribunale ordinario di Pordenone (Tribunal omum de Pordenone, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio.
27
Após ter recordado o conteúdo do artigo 2.1 da Lei Regional n.o 5/2011, do ponto 2.4 das orientações anexas à Recomendação de 13 de julho de 2010, do artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, bem como dos artigos 16.o e 17.o da Diretiva 2002/53/CE do Conselho, de 13 de junho de 2002, que diz respeito ao catálogo comum das variedades das espécies de plantas agrícolas (JO 2002, L 193, p. 1), este órgão jurisdicional salienta que o litígio no processo principal não diz respeito ao facto de o milho MON 810 poder ser livremente comercializado na União, mas sim ao facto de, por força da Lei n.o 5/2011, não poder ser cultivado em todo o território da Região FVJ. Recorda, a este respeito, por um lado, que, no Despacho de 8 de maio de 2013, Fidenato (C‑542/12, não publicado, EU:C:2013:298), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18 deve ser interpretado no sentido de que não permite que um Estado‑Membro se oponha ao cultivo no seu território de OGM, como variedades do milho MON 810, com o fundamento de que a obtenção de uma autorização nacional constituiria uma medida de coexistência no sentido de evitar a presença acidental de OGM noutras culturas e, por outro, que, através da Decisão de Execução (UE) 2016/321 da Comissão, de 3 de março de 2016, que adapta o âmbito geográfico da autorização de cultivo de milho geneticamente modificado (Zea mays L.) MON 810 (MON‑ØØ81Ø‑6) (JO 2016, L 60, p. 90), a cultura de milho geneticamente modificado MON 810 foi proibida em todo o território italiano.
28
À luz destes elementos, bem como dos pedidos e dos fundamentos das partes, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se, por um lado, a proibição, em aplicação do artigo 2.1 da Lei Regional n.o 5/2011, de cultivar milho geneticamente modificado no território da região FVJ é conforme com a Diretiva 2001/18, lida à luz do Regulamento n.o 1829/2003 e da Recomendação de 13 de julho de 2010, e se, por outro, essa proibição pode constituir uma medida de efeito equivalente contrária aos artigos 34.o a 36.o TFUE.
29
Foi neste contexto que o Tribunale ordinario di Pordenone (Tribunal Comum de Pordenone) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
A proibição prevista pelo artigo [2.1] da [Lei Regional n.o 5/2011], que adota medidas de coexistência que equivalem à proibição do cultivo da variedade de milho MON 810 no território da [Região FVJ], é conforme ou contrária ao sistema da Diretiva [2001/18], especialmente à luz do Regulamento [n.o 1829/2003] e da Recomendação [de 13 de julho de 2010]?
2)
Pode a referida proibição constituir igualmente uma medida de efeito equivalente, sendo, por conseguinte, contrária aos [artigos 34.o, 35.o e 36.o TFUE]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Quanto à competência do Tribunal de Justiça e quanto à admissibilidade
30
O Governo italiano contesta a admissibilidade da primeira questão pelo facto de, por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio não expor as razões pelas quais a regulamentação nacional em causa no processo principal poderia ser contrária à Diretiva 2001/18, ao Regulamento n.o 1829/2003 e à Recomendação de 13 de julho de 2010 e, por outro, pelo facto de esta questão não precisar nem as partes da Recomendação de 13 de julho de 2010 nem as disposições da Diretiva 2001/18 e do Regulamento n.o 1829/2003 aplicáveis no caso em apreço. Por outro lado, este Governo alega que a primeira questão é inadmissível na parte em que tem por objeto a Recomendação de 13 de julho de 2010, uma vez que a competência do Tribunal de Justiça em matéria de questões prejudiciais se limita à interpretação dos atos das instituições que produzem efeitos jurídicos vinculativos.
31
Em primeiro lugar, na medida em que, com este último argumento, o Governo italiano visa, na realidade, pôr em causa a competência do Tribunal de Justiça para se pronunciar sobre a primeira questão, na parte em que tem por objeto a interpretação da Recomendação de 13 de julho de 2010, importa recordar que o artigo 267.o TFUE atribui ao Tribunal de Justiça competência para decidir, a título prejudicial, sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições da União, sem nenhuma exceção (Acórdãos de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, n.o 8, e de 13 de junho de 2017, Florescu e o. Grimaldi, C‑258/14, EU:C:2017:448, n.o 30).
32
Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre a interpretação da Recomendação de 13 de julho de 2010 e, por conseguinte, para se pronunciar sobre a primeira questão no seu conjunto.
33
No que respeita, em segundo lugar, à contestação pelo Governo italiano da admissibilidade da primeira questão pelo facto de o órgão jurisdicional de reenvio não expor de modo suficiente as razões pelas quais coloca esta questão, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as exigências relativas ao conteúdo de um pedido de decisão prejudicial figuram expressamente no artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que é suposto o órgão jurisdicional de reenvio conhecer e respeitar escrupulosamente, no quadro da cooperação instituída pelo artigo 267.o TFUE (Acórdão de 9 de março de 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, n.o 72 e jurisprudência referida).
34
Assim, o órgão jurisdicional de reenvio deve indicar as razões precisas que o levaram a interrogar‑se sobre a interpretação de certas disposições do direito da União e a considerar necessário submeter questões prejudiciais ao Tribunal de Justiça (Acórdão de 9 de março de 2017, Milkova, C‑406/15, EU:C:2017:198, n.o 73 e jurisprudência referida).
35
No caso em apreço, resulta de modo suficientemente claro do pedido de decisão prejudicial que foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio um litígio relativo à legalidade de uma sanção imposta em aplicação de uma disposição legislativa adotada por uma região que proíbe, por razões destinadas a evitar a presença acidental de OGM nas culturas convencionais e biológicas, o cultivo do milho geneticamente modificado MON 810 em todo o seu território, que, à data da imposição desta sanção, esta variedade estava autorizada a ser cultivada e livremente comercializada na União Europeia por força do artigo 20.o do Regulamento n.o 1829/2003, que a disposição em causa no processo principal foi adotada com base no artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, e que este órgão jurisdicional se questiona, na primeira questão, sobre a validade da referida disposição à luz desta diretiva, lida à luz do Regulamento n.o 1829/2003 e da Recomendação de 13 de julho de 2010.
36
Por outro lado, o facto de, nesta questão, o órgão jurisdicional de reenvio não se ter referido a nenhuma disposição específica da Diretiva 2001/18 e do Regulamento n.o 1829/2003, nem a nenhuma parte específica da Recomendação de 13 de julho de 2010, não afeta a admissibilidade da referida questão.
37
Com efeito, o Tribunal de Justiça tem por missão interpretar todas as disposições do direito da União de que os órgãos jurisdicionais nacionais necessitem para decidir dos litígios que lhes são submetidos, ainda que essas disposições não sejam expressamente referidas nas questões apresentadas por esses órgãos jurisdicionais (Acórdão de 28 de junho de 2018, Crespo Rey, C‑2/17, EU:C:2018:511, n.o 40 e jurisprudência referida).
38
Daqui decorre que a primeira questão é admissível.
Quanto ao mérito
39
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, como resulta do n.o 35 do presente acórdão, se o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, lido à luz do Regulamento n.o 1829/2003 e da Recomendação de 13 de julho de 2010, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional que proíbe, para evitar a presença acidental de OGM noutros produtos, o cultivo, no território de uma região do Estado‑Membro em causa, de OGM autorizados ao abrigo do Regulamento n.o 1829/2003.
40
A título preliminar, há que recordar que a Diretiva 2001/18 tem por objetivo, como resulta do seu artigo 1.o, a aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros e a proteção da saúde humana e do ambiente quando são efetuadas libertações no ambiente deliberadas de OGM, seja pela colocação no mercado, no território da União, de produtos que contenham OGM ou para qualquer fim diferente da colocação no mercado. Para alcançar estes objetivos, sujeita estes modos de libertação deliberada no ambiente de OGM a procedimentos de autorização que implicam uma avaliação e uma monitorização dos riscos para a saúde humana e o ambiente segundo modalidades e princípios harmonizados.
41
Por outro lado, o Regulamento n.o 1829/2003 estabelece, conforme resulta do seu artigo 1.o, o fundamento que permite garantir, no que diz respeito aos géneros alimentícios e alimentos para animais geneticamente modificados, um elevado nível de proteção da vida e da saúde humanas, da saúde e do bem‑estar dos animais, do ambiente e dos interesses dos consumidores, assegurando simultaneamente o funcionamento eficaz do mercado interno. Institui, para esse efeito, procedimentos uniformizados para a autorização e supervisão desses géneros alimentícios e desse alimentos, os quais, como resulta do seu considerando 9, incluem os princípios introduzidos na Diretiva 2001/18. Nos termos do artigo 19.o, n.o 5, deste regulamento, a autorização concedida de acordo com o procedimento nele previsto é válida em toda a União.
42
No que respeita ao caso específico do milho geneticamente modificado, a colocação no mercado do milho MON 810 foi autorizada pela Decisão 98/293/CE da Comissão, de 22 de abril de 1998, relativa à colocação no mercado de milho geneticamente modificado (Zea mays L. T25), ao abrigo da Diretiva 90/220/CEE do Conselho (JO 1998, L 131, p. 32). Embora seja verdade que a Diretiva 90/220 foi revogada pela Diretiva 2001/18, a autorização de colocação no mercado do milho MON 810 manteve a sua validade em aplicação dos artigos 20.o e 23.o do Regulamento n.o 1829/2003 e continuava válida na data em que a sanção em causa no processo principal foi aplicada a PH.
43
No entanto, não é menos verdade que o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18 prevê, no seu n.o 1, que os Estados‑Membros podem tomar todas as medidas apropriadas para impedir a presença acidental de OGM noutros produtos.
44
Foi com fundamento nesta disposição que a Região FVJ adotou a Lei Regional n.o 5/2011 cujo artigo 2.1 proíbe o cultivo de milho geneticamente modificado em todo o seu território e cuja validade é contestada por PH no âmbito do litígio no processo principal.
45
Para responder à primeira questão tal como reformulada no n.o 39 do presente acórdão, há, portanto, que examinar as condições de aplicação do artigo 26.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2001/18.
46
A este respeito, em primeiro lugar, esta disposição destina‑se a ser aplicada não apenas às variedades de OGM que foram autorizadas em conformidade com as disposições desta diretiva, mas igualmente àquelas cujas autorizações foram notificadas ou renovadas nos termos dos artigos 20.o e 23.o do Regulamento n.o 1829/2003, como as variedades do milho geneticamente modificado em causa no processo principal (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2012, Pioneer Hi Bred Italia, C‑36/11, EU:C:2012:534, n.os 60, 67 e 68, e Despacho de 8 de maio de 2013, Fidenato, C‑542/12, não publicado, EU:C:2013:298, n.o 23).
47
Em seguida, as medidas de prevenção adotadas pelos Estados‑Membros em conformidade com o artigo 26.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2001/18 devem ter por objetivo evitar a presença acidental de OGM noutros produtos, e isto a fim de permitir aos produtores e aos consumidores poderem escolher entre uma produção biológica, uma produção convencional e uma produção que utiliza OGM. Estas medidas não podem ter por objetivo proteger a saúde humana ou o ambiente. Com efeito, a proteção destes últimos objetivos é assegurada pelos procedimentos harmonizados de autorização para a libertação deliberada de OGM, estabelecidos pela Diretiva 2001/18 e pelo Regulamento n.o 1829/2003, que subordinam a concessão dessas autorizações a uma avaliação dos riscos dessa libertação para a saúde humana e para o ambiente. Em contrapartida, as referidas medidas visam preservar a pluralidade das culturas e, em particular, na medida do possível, a coexistência entre culturas OGM, por um lado, e culturas biológicas e convencionais, por outro. Por conseguinte, implicam a tomada em conta dos desafios económicos para os produtores biológicos e convencionais da presença acidental de OGM nas suas culturas.
48
Em consequência, um Estado‑Membro não tem o direito de subordinar a uma autorização nacional, baseada em considerações de proteção da saúde ou do ambiente, o cultivo de OGM autorizados nos termos do Regulamento n.o 1829/2003. Além disso, o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18 não pode dar lugar a restrições e, a fortiori, a proibições geograficamente limitadas, salvo como efeito de medidas de coexistência efetivamente adotadas no respeito da finalidade das mesmas (v., neste sentido, Acórdão de 6 de setembro de 2012, Pioneer Hi Bred Italia, C‑36/11, EU:C:2012:534, n.os 69 e 75). Por último, este artigo opõe‑se a que um procedimento de autorização nacional de cultivo de OGM possa constituir uma medida de coexistência (v., neste sentido, Despacho de 8 de maio de 2013, Fidenato, C‑542/12, não publicado, EU:C:2013:298, n.o 33).
49
Por outro lado, como resulta da redação do artigo 26.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2001/18, as medidas tomadas para evitar a presença acidental de OGM noutros produtos devem ser apropriadas. Esta exigência de adequação, lida à luz do princípio da proporcionalidade, exige que os Estados‑Membros recorram a medidas que, ao mesmo tempo que permitem alcançar eficazmente o objetivo de evitar a presença acidental de OGM noutros produtos a fim de preservar a escolha dos consumidores e dos produtores, não vão além do que é necessário e prejudiquem o menos possível os objetivos e os princípios estabelecidos por esta diretiva. Com efeito, em aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça sobre este princípio, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, deve recorrer-se à menos restritiva e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2017, Comissão/Portugal, C‑126/15, EU:C:2017:504, n.o 64 e jurisprudência referida).
50
Por último, para apreciar se uma medida de coexistência satisfaz estas condições de aplicação do artigo 26.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2001/18, o órgão jurisdicional de reenvio deve ter em conta as orientações anexas à Recomendação de 13 de julho de 2010, que foram adotadas pela Comissão com base no artigo 26.o‑A, n.o 2, desta diretiva.
51
Com efeito, embora seja verdade que orientações da natureza das anexas à Recomendação de 13 de julho de 2010 não produzem, enquanto tais, efeitos vinculativos, não é menos verdade que os juízes nacionais são obrigados a tomá‑las em consideração para a resolução dos litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando são suscetíveis de esclarecer a interpretação de disposições da União implementadas por disposições nacionais ou quando têm por objeto precisar disposições do direito da União com caráter vinculativo (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2014, Baltlanta, C‑410/13, EU:C:2014:2134, n.o 64 e jurisprudência referida).
52
Ora, as orientações anexas à Recomendação de 13 de julho de 2010 expõem, no ponto 2, os princípios gerais para a elaboração de medidas de coexistência pelos Estados‑Membros e precisam, assim, o artigo 26.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2001/18.
53
No caso em apreço, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se a proibição imposta pelo artigo 2.1 da Lei Regional n.o 5/2011 de cultivar milho geneticamente modificado em todo o território da Região FVJ prossegue efetivamente o objetivo de garantir aos consumidores e aos produtores a escolha entre uma produção de milho geneticamente modificado e produções de milho biológico ou convencional.
54
Esse órgão jurisdicional deverá igualmente apreciar, à luz dos argumentos apresentados pelas partes no processo principal, se essa proibição é necessária e proporcionada para atingir esse objetivo. Neste âmbito, incumbir‑lhe‑á, nomeadamente, tomar em consideração os princípios gerais enunciados nos pontos 2.2, 2.3 e 2.4 das orientações anexas à Recomendação de 13 de julho de 2010, que enunciam fatores pertinentes para definir o alcance da medida exigida, a fim de preservar a escolha dos produtores e dos consumidores entre culturas de OGM e culturas sem OGM.
55
Entre esses fatores figura o nível de mistura a obter graças às medidas nacionais de coexistência, referido no ponto 2.3 destas orientações, que dependerá das especificidades regionais e nacionais e das necessidades locais específicas das culturas convencionais, biológicas e outros tipos de culturas e de produção, mas também os conhecimentos disponíveis no respeitante à probabilidade e fontes de mistura entre culturas OGM e não OGM. A este respeito, o grau de mistura entre estas culturas é, em conformidade com o ponto 2.4 das referidas orientações, suscetível de variar em função de diversos parâmetros como as condições climáticas, a topografia, os sistemas de cultura e de rotação de culturas e a estrutura das explorações, incluindo estruturas circundantes.
56
Assim, o exame da proporcionalidade da proibição de cultivar milho geneticamente modificado, em causa no processo principal, em todo o território da Região FVJ para efeitos do objetivo de garantir aos produtores e aos consumidores a possibilidade de escolha deverá ter em conta o nível de mistura de milho geneticamente modificado a atingir, bem como a probabilidade de mistura entre esse milho geneticamente modificado e os milhos cultivados de forma biológica ou tradicional.
57
Esta tomada em consideração implicará, nomeadamente, que seja definido o nível de pureza a atingir tendo em conta a incidência económica que a presença acidental de milho geneticamente modificado acarreta para as culturas convencionais ou biológicas. A este respeito, importa, em particular, apreciar as consequências económicas de uma ultrapassagem do limiar de rotulagem em conformidade com os pontos 2.3.1 a 2.3.3 das orientações anexas à Recomendação de 13 de julho de 2010.
58
Além disso, há que ter em conta as fontes do risco de mistura e a eficácia dos métodos de separação das culturas, devendo esta ser apreciada à luz, designadamente, dos condicionalismos e das características geográficos e climatéricos da Região FVJ e dos métodos de cultura aí praticados. Como enunciado no ponto 2.2 dessas orientações, essas características são, nomeadamente, a forma e a dimensão das parcelas nessa região, a fragmentação e dispersão geográfica das parcelas de uma mesma exploração e as práticas regionais de gestão das explorações agrícolas. Por outro lado, como prevê o ponto 2.4. das referidas orientações, esta proibição deve assentar na demonstração pelas autoridades que a adotaram de que, para a Região FVJ, outras medidas não são suficientes para alcançar níveis de pureza satisfatórios.
59
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, lido à luz do Regulamento n.o 1829/2003 e da Recomendação de 13 de julho de 2010, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma medida nacional que proíbe, para evitar a presença acidental de OGM noutros produtos, o cultivo, no território de uma região do Estado‑Membro em causa, de OGM autorizados nos termos do Regulamento n.o 1829/2003, desde que essa medida permita alcançar o objetivo de garantir aos produtores e aos consumidores a possibilidade de escolha entre produtos provenientes de culturas geneticamente modificadas e produtos provenientes de culturas biológicas ou convencionais e que, à luz das particularidades das referidas culturas nesse território, a referida medida seja apropriada para atingir esse objetivo e proporcionada ao mesmo.
Quanto à segunda questão
60
Tendo em conta o teor da primeira questão, a segunda questão deve ser entendida no sentido de que tem por objeto saber se, quando uma medida nacional proíbe, no território de uma região do Estado‑Membro em causa, a cultura de OGM autorizados ao abrigo do Regulamento n.o 1829/2003, em conformidade com o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, lido à luz do Regulamento n.o 1829/2003 e da Recomendação de 13 de julho de 2010, é necessário verificar, além disso, de maneira distinta, se essa medida é conforme aos artigos 34.o a 36.o TFUE.
61
É jurisprudência constante que, quando um domínio foi objeto de harmonização exaustiva a nível da União, qualquer medida nacional deve ser apreciada à luz das disposições dessa medida de harmonização e não das disposições do direito primário (Acórdão de 1 de julho de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, n.o 57 e jurisprudência referida).
62
A este respeito, há que observar que a Diretiva 2001/18 e o Regulamento n.o 1829/2003 sujeitam a colocação no mercado de OGM por intermédio de um produto, de um género alimentício ou de alimentos para animais a um regime de autorização prévia estabelecido ao nível da União.
63
Assim, o artigo 4.o, n.os 2 e 5, e o artigo 16.o, n.os 2 e 5, do Regulamento n.o 1829/2003 preveem, respetivamente, que OGM destinados à alimentação humana ou a um género alimentício, por um lado, OGM destinados à alimentação animal, alimentos para animais que contenham OGM ou sejam constituídos por esses organismos, ou alimentos para animais produzidos a partir de OGM, por outro, não podem ser colocados no mercado na falta de autorizações concedidas, recusadas, alteradas, suspensas ou revogadas.
64
Além disso, o artigo 4.o da Diretiva 2001/18 dispõe que a libertação deliberada de OGM ou a sua colocação no mercado só são autorizadas nos termos dos procedimentos de autorização previstos nesta diretiva. O artigo 22.o da referida diretiva refere expressamente que os Estados‑Membros não podem proibir, restringir ou impedir a colocação no mercado de produtos que contenham ou sejam constituídos por OGM que sejam conformes aos requisitos da presente diretiva.
65
Por último, as exceções a esta proibição que constituem a cláusula de salvaguarda enunciada no artigo 23.o da Diretiva 2001/18 e a possibilidade de adotar medidas de coexistência prevista no artigo 26.o‑A desta diretiva estão circunscritas com precisão e, portanto, não podem pôr em causa o facto de as condições de colocação no mercado de OGM serem essencialmente reguladas de modo uniforme ao nível da União.
66
Por conseguinte, há que considerar que a Diretiva 2001/18 e o Regulamento n.o 1829/2003 procederam a uma harmonização das condições de colocação no mercado de OGM por intermédio de produtos, de géneros alimentícios ou de alimentos para animais. Qualquer medida nacional que proíba a cultura e a colocação no mercado de OGM deve, por conseguinte, ser apreciada à luz das disposições desse quadro regulamentar e não dos artigos 34.o a 36.o TFUE.
67
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à segunda questão que, quando uma medida nacional proíbe, no território de uma região do Estado‑Membro em causa, a cultura de OGM autorizados ao abrigo do Regulamento n.o 1829/2003, em conformidade com o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, lido à luz do Regulamento n.o 1829/2003 e da Recomendação de 13 de julho de 2010, não é necessário verificar, além disso, de maneira distinta, se essa medida é conforme aos artigos 34.o a 36.o TFUE.
Quanto às despesas
68
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
1)
O artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de março de 2001, relativa à libertação deliberada no ambiente de organismos geneticamente modificados e que revoga a Diretiva 90/220/CEE do Conselho, conforme alterada pelo Regulamento (CE) n.o 1829/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de setembro de 2003, lido à luz desse mesmo regulamento e da Recomendação da Comissão de 13 de julho de 2010 relativa a orientações para a elaboração de medidas nacionais de coexistência para impedir a presença acidental de OGM em culturas convencionais e biológicas, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma medida nacional que proíbe, para evitar a presença acidental de OGM noutros produtos, o cultivo, no território de uma região do Estado‑Membro em causa, de OGM autorizados nos termos do Regulamento n.o 1829/2003, desde que essa medida permita alcançar o objetivo de garantir aos produtores e aos consumidores a possibilidade de escolha entre produtos provenientes de culturas geneticamente modificadas e produtos provenientes de culturas biológicas ou convencionais e que, à luz das particularidades das referidas culturas nesse território, a referida medida seja apropriada para atingir esse objetivo e proporcionada ao mesmo.
2)
Quando uma medida nacional proíbe, no território de uma região do Estado‑Membro em causa, a cultura de organismos geneticamente modificados autorizados ao abrigo do Regulamento n.o 1829/2003, em conformidade com o artigo 26.o‑A da Diretiva 2001/18, lido à luz deste regulamento e da Recomendação da Comissão de 13 de julho de 2010 relativa a orientações para a elaboração de medidas nacionais de coexistência para impedir a presença acidental de OGM em culturas convencionais e biológicas, não é necessário verificar, além disso, de maneira distinta, se essa medida é conforme aos artigos 34.o a 36.o TFUE.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.