ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
23 octobre 2019 (*)
« Référé – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Règlement (UE) 2018/1806 – Perte de la citoyenneté de l’Union – Demande de mesures provisoires – Irrecevabilité manifeste du recours principal – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑383/19 R,
Hilary Elizabeth Walker,
demeurant à Cadix (Espagne),
Jennifer Ann Cording,
demeurant à Valdagno (Italie),
Douglas Edward Watson,
demeurant à Beaumont-du-Périgord (France),
Christopher David Randolph,
demeurant à Ballinlassa Belcarra Castlebar (Irlande),
Michael Charles Strawson,
demeurant à Serralongue (France),
représentés par Me J. Fouchet, avocat,
parties requérantes,
contre
Parlement européen,
représenté par MM. D. Warin et R. van de Westelaken, en qualité d’agents,
et
Conseil de l’Union européenne,
représenté par Mme S. Cholakova,
MM. R. Meyer et M. Bauer, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant, d’une part, au sursis à l’exécution du règlement (UE) 2019/592 du Parlement européen et du Conseil, du 10 avril 2019, modifiant le règlement (UE) 2018/1806 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, en ce qui concerne le retrait du Royaume-Uni de l’Union (JO 2019, L 103 I, p.1), et, d’autre part, à l’adoption de certaines mesures provisoires,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Faits, procédure et conclusions des parties
1        Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a notifié au Conseil européen son intention de se retirer de l’Union européenne en vertu de l’article 50 TUE.
Par une déclaration du même jour, le Conseil européen a indiqué avoir reçu l’acte de notification d’intention de retrait.
2        Par sa décision (UE) no 2019/476, du 22 mars 2019, (JO 2019, L 80 I, p. 1), prise en accord avec le Royaume-Uni, le Conseil européen a prorogé le délai prévu à l’article 50, paragraphe 3, TUE jusqu’au 12 avril 2019 dans le cas où l’accord de retrait ne serait pas approuvé par la House of Commons (Chambre des Communes, Royaume-Uni) le 29 mars 2019 au plus tard et, dans le cas où il le serait, jusqu’au 22 mai 2019.
3        Le 10 avril 2019, le Parlement européen
et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le règlement (UE) no 2019/592 modifiant le règlement (UE) no 2018/1806 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, en ce qui concerne le retrait du Royaume-Uni de l’Union (JO 2019, L 103 I, p.1, ci-après le « règlement litigieux »). En vertu de l’article 2 du règlement litigieux, l’absence d’obligation de disposer d’un visa de court séjour pour les ressortissants britanniques se rendant dans l’Union après la sortie du Royaume-Uni de l’Union est soumise à une obligation de réciprocité.
4        Par sa décision (UE) no 2019/584, du 11 avril 2019, (JO 2019, L 101, p.1), prise en accord avec le Royaume-Uni, le Conseil européen a prorogé le délai prévu à l’article 50, paragraphe 3, TUE jusqu’au 31 octobre 2019.
5        Les requérants, Mmes Hilary Elizabeth Walker, Jennifer Ann
Cording, MM Douglas Edward Watson, Christopher Davis
Randolpf et
Michael Charles Strawson, sont des citoyens britanniques vivant depuis plus de 15 ans dans différents États membres de l’Union et, de ce fait, n’ayant pas pu voter lors du référendum du 23 juin 2016 par lequel les citoyens du Royaume-Uni et d’Irlande du Nord se sont prononcés en faveur du retrait de leur pays de l’Union.
6        Par requête déposée au Tribunal le 21 juin 2019, les requérants ont introduit un recours tendant à l’annulation du règlement litigieux.
7        Le 3 septembre 2019, les requérants
ont introduit la présente demande en référé, dans laquelle elles concluent à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        surseoir à l’exécution du règlement litigieux jusqu’au jugement de l’affaire principale ;
–        ordonner au Conseil et au Parlement de s’opposer à la suppression de la citoyenneté européenne dès la sortie du Royaume-Uni de l’Union pour les citoyens britanniques vivant dans les États membres de l’Union
et n’ayant pas pu voter pour élire leurs représentants ni voter lors du référendum du 23 juin 2016 en raison du
Representation of the People Act (loi sur la représentation du peuple) de 1985, sans qu’un contrôle de proportionnalité des conséquences graves d’une telle mesure puisse être effectué, et ce jusqu’au jugement de l’affaire principale ;
–        ordonner au Conseil et au Parlement de supprimer le mot « colonie » de tous les actes de l’Union concernant le territoire de Gibraltar, et ce jusqu’au jugement de l’affaire principale.
8        Les 16 et 25 septembre 2019, le Conseil et le Parlement ont, respectivement, introduit une exception d’irrecevabilité dans l’affaire au principal.
9        Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 18 septembre 2019, le Parlement conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé comme irrecevable ou, à défaut, comme non fondée ;
–        condamner les requérants aux dépens.
10      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 19 septembre 2019, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter les demandes comme manifestement irrecevables ou, à défaut, comme manifestement non fondées ;
–        condamner les requérants aux dépens.
11      Le président du Tribunal ayant été empêché de statuer, par décision du 9 septembre 2019, il a été remplacé par le vice-président du Tribunal conformément aux dispositions combinées de l’article 157, paragraphe 4, et de l’article 11 du règlement de procédure du Tribunal.
12      Le 27 septembre 2019, le vice-président du Tribunal a été élu président du Tribunal.
En droit
13      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
14      L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
15      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
16      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
17      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
18      Le Conseil et le Parlement, dans leurs observations sur la demande en référé, font notamment valoir que le recours dans l’affaire principale
est manifestement irrecevable.
19      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu des dispositions de l’article 156, paragraphe 1, du règlement de procédure, une demande en référé n’est recevable que si elle émane d’une partie à une affaire dont le Tribunal est saisi. Cette règle implique que le recours principal, sur lequel se greffe la demande en référé, puisse être effectivement examiné par le juge du fond (voir
ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement et Conseil, T‑410/14 R, non publiée, EU:T:2014:564, point 18 et jurisprudence citée).
20      Dans ce contexte, il est de jurisprudence constante que la recevabilité du recours principal ne doit pas, en principe, être examinée dans le cadre d’une procédure de référé. Cependant, quand l’irrecevabilité manifeste du recours principal est soulevée, la partie sollicitant les mesures provisoires doit établir l’existence d’éléments permettant de conclure, à première vue, à la recevabilité de ce recours, sur lequel se greffe la demande en référé, afin d’éviter qu’elle puisse, par la voie du référé, obtenir le sursis à l’exécution d’un acte dont elle se verrait par la suite refuser l’annulation, son recours étant déclaré irrecevable lors de son examen au fond. Un tel examen, par le juge des référés, de la recevabilité du recours principal est nécessairement sommaire, compte tenu du caractère urgent de la procédure de référé (voir ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement et Conseil, T‑410/14 R, non publiée, EU:T:2014:564, point 19 et jurisprudence citée).
21      Ainsi, dans le cadre d’une procédure de référé, la recevabilité du recours principal ne peut être appréciée que de prime abord et le juge des référés ne doit déclarer cette demande irrecevable que si la recevabilité du recours principal peut être totalement exclue. À défaut, statuer sur la recevabilité du recours principal au stade du référé lorsque celle-ci n’est pas prima facie totalement exclue reviendrait à préjuger la décision du Tribunal statuant dans l’affaire principale (voir ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement et Conseil, T‑410/14 R, non publiée, EU:T:2014:564, point 20 et jurisprudence citée).
22      En l’espèce, il y a lieu de constater que le règlement litigieux est un acte de nature législative dont les requérants ne sont pas destinataires, ce que ces derniers ne contestent pas. En vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, les requérants
ne peuvent donc former un recours en annulation qu’à condition que ce règlement les concerne directement et individuellement, ces conditions étant cumulatives.
23      En ce qui concerne le fait d’être individuellement concerné par l’acte en cause, il ressort d’une jurisprudence constante que les sujets autres que les destinataires d’une décision ne peuvent prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, et du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 46).
24      Il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que, lorsqu’une décision affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres de ce groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint d’opérateurs économiques. Il peut en être notamment ainsi lorsque la décision modifie les droits acquis par un particulier antérieurement à son adoption (arrêts du 13 mars 2008, Commission/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, points 71 et 72 ; du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 59, et du 7 juillet 2015, Federcoopesca e.a./Commission, T‑312/14, EU:T:2015:472, point 71).
25      Il ressort également d’une jurisprudence constante que la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (voir arrêt du 28 avril 2015, T & L Sugars et Sidul Açúcares/Commission, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, point 64 et jurisprudence citée).
26      En l’espèce, les requérants font valoir qu’ils sont des citoyens britanniques ayant exercé leur droit à la libre circulation au sein de l’Union il y a plus de quinze ans et que, de ce fait,
ils n’ont pas pu participer au référendum du 23 juin 2016. Selon les requérants, en actant la perte de leur citoyenneté européenne sans évaluation de leur situation personnelle, le règlement litigieux pourrait, en cas de
sortie du Royaume Uni de l’Union, affecter d’une manière particulière leur vie personnelle, voire leur situation économique, du fait, par exemple,
de l’impossibilité d’exercer librement une activité professionnelle dans un autre État de l’Union que celui de leur résidence.
Étant expatriés depuis de nombreuses années, les requérants seraient particulièrement affectés par la perte éventuelle des droits dérivés de l’ensemble des libertés de circulation assurées par les traités, ainsi que, de différentes manières, dans leur droit au respect de la vie privée et familiale et leur droit au respect de la propriété. En outre, du fait de leur expatriation, les requérants feraient selon eux partie d’un cercle d’intérêt restreint.
27      À cet égard, il convient de souligner que
la perte du statut de citoyen de l’Union est susceptible d’affecter de manière considérable les droits d’un ressortissant d’un État membre se retirant de l’Union (arrêt du 10 décembre 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, point 64). Les ressortissants d’un tel État membre,
expatriés dans un autre État membre, sont d’autant plus
susceptibles d’être affectés par la sortie de l’Union de l’État membre dont ils sont originaires, en raison des liens créés parfois de longue date, tant du point de vue personnel que professionnel et économique.
28      Toutefois, force est de constater que les requérants ne font pas valoir de circonstances de nature à les individualiser, au sens de la jurisprudence citée aux points
23 à 25 ci-dessus, par rapport à l’ensemble des citoyens britanniques.
29      D’une part, la circonstance que les requérants, en tant que citoyens britanniques expatriés dans un autre État membre de l’Union,
seraient, comme ils le soutiennent, susceptibles d’être affectés davantage que les autres citoyens britanniques par le règlement litigieux n’est pas en soi de nature à les rendre individuellement concernés par ledit règlement. En effet, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la circonstance qu’un acte puisse avoir des effets concrets différents pour les divers sujets de droit auxquels il s’applique n’a pas d’effet sur sa qualification de mesure de portée générale, dès lors que cette situation est objectivement déterminée (voir, en ce sens,
arrêt du 10 décembre 2002, Commission/Camar et Tico, C‑312/00 P, EU:C:2002:736, point 77 et jurisprudence citée).
30      D’autre part, les circonstances que font valoir les requérants, tant du point de vue personnel (en particulier, des différences éventuelles entre les droits des requérants appartenant à un État tiers et des membres de leur famille détenant la nationalité d’un État membre de l’Union),
qu’économique (en particulier, des difficultés éventuelles à recouvrer leur pension de retraite versée par le Royaume-Uni ou la
perte de la liberté de circulation dans les États membres où les requérants détiennent une propriété ou ont fondé une entreprise), sont susceptibles d’être partagées par un nombre indéterminé et, en toute hypothèse, important, de ressortissants du Royaume-Uni se trouvant dans une situation similaire d’expatriation. En outre, les requérants ne soutiennent pas appartenir à un groupe de
personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où le règlement litigieux a été pris et en fonction de critères propres aux membres de ce groupe (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2008, Commission/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, point 71). Dans ces conditions, il ne saurait être considéré prima facie que les requérants font partie d’un cercle restreint, au sens de la jurisprudence citée au point 24 ci-dessus.
31      Il s’ensuit que les requérants ne sauraient prima facie prétendre que le règlement litigieux les concerne individuellement au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, de sorte qu’une des conditions cumulatives de recevabilité prévues par cette disposition, de prime abord, fait défaut.
32      Ainsi, la demande en référé doit être déclarée irrecevable, du fait que le recours principal sur lequel elle se greffe apparaît, à première vue, manifestement irrecevable.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 23 octobre 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. van der Woude
*      Langue de procédure : le français.