61978C0018
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 29 MARZO 1979
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Il problema principale da risolvere ai fini della decisione della presente causa è quello del contenuto e dei limiti del dovere di assistenza che, in base all'articolo 24 dello Statuto dei funzionari, le Comunità hanno nei confronti di questi ultimi.
I fatti, da cui la causa è scaturita, sono i seguenti. Il 7 luglio 1976 la signora V., funzionaria della Commissione distaccata presso il comitato del personale, sezione di Bruxelles, ebbe una vivace disputa con il suo superiore gerarchico signor T., segretario del comitato; tale disputa degenerò in uno scontro fisico, che provocò a danno della signora V. lesioni personali.
Il signor T. informò verbalmente dello spiacevole episodio il capo della divisione diritti individuali, signor Pratley; e fece poi seguire un rapporto scritto. Parimenti la signora V. segnalò subito a voce l'incidente e si sottopose ad un controllo medico, per far constatare le lesioni riportate; poi anch'ella trasmise una relazione scritta al direttore generale del personale signor Baichère, e ciò dietro invito della signora Delfausse, assistente del signor Baichère. Successivamente l'amministrazione esaminò i fatti con i rappresentanti sindacali e propose alla ricorrente di accettare il trasferimento ad altro ufficio. Secondo ciò che ha riferito l'agente della Commissione nel corso della procedura orale di questa causa, anche i servizi di sicurezza della Commissione medesima si occuparono dell'episodio, conducendo su di esso un'inchiesta, della quale non vi è però alcuna documentazione. Infine, dopo l'introduzione del presente ricorso, la Commissione ha raccolto le testimonianze di due funzionari, le signore Nicaise e Joundy, che avevano assistito, almeno in parte, alla disputa.
La signora V., con lettera del 10 marzo 1977, chiese all'amministrazione di conoscere i risultati dell'inchiesta. Il direttore generale del personale le rispose, con lettera del 21 aprile successivo, che era stata condotta una inchiesta appropriata, la quale però non aveva permesso «di arrivare ad una conclusione quanto all'esatta responsabilità dei fatti che si erano verificati, conclusione che avrebbe potuto condurre l'autorità competente a prendere una decisione amministrativa nei riguardi dell'uno o l'altro dei funzionari in questione». Quanto al trasferimento della ricorrente ad altro ufficio (deciso nel frattempo), la stessa comunicazione aggiungeva che si trattava di un provvedimento, previsto da lunga data, riguardante tutti i funzionari distaccati presso il comitato del personale. Con una seconda lettera, in data 27 maggio 1977, il direttore generale del personale confermò interamente la posizione già espressa.
La signora V. presentò allora reclamo alla Commissione, a norma dell'articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto dei funzionari, chiedendo che l'amministrazione, in esecuzione degli obblighi nascenti dall'articolo 24 dello Statuto, proseguisse l'inchiesta sull'episodio verificatosi il 7 luglio 1976 e annullasse il suo trasferimento ad un diverso ufficio. Essendo rimasto tale reclamo senza esito, la signora V. ha introdotto ricorso giurisdizionale, affinché: 1) si dichiari che la Commissione è venuta meno al suo dovere di protezione e assistenza nei confronti della ricorrente; 2) venga annullato il suo trasferimento ad altro ufficio, in quanto atto iniquo e vessatorio; 3) la Commissione sia condannata a risarcirle i danni che la ha cagionato con la condotta illecita sopraindicata sotto i numeri 1) e 2).
2.
Il citato articolo 24 dello Statuto, al suo primo comma, dispone: «Le Comunità assistono il funzionario, in particolare nei procedimenti a carico di autori di minacce, oltraggi, ingiurie, diffamazioni, attentati contro la persona o i beni, di cui il funzionario o i suoi familiari siano oggetto, a motivo della sua qualità e delle sue funzioni».
Nel presente caso la ricorrente ha reclamato l'assistenza delle Comunità senza che fosse pendente (quanto meno, all'epoca del reclamo) alcun procedimento giudiziario nei confronti del presunto aggressore. Ma è stato precisato da questa Corte che «l'obbligo di assistenza sussiste anche nel caso in cui il dipendente offeso non abbia adito le vie legali» contro l'autore delle offese (sentenza 18 ottobre 1976 nella causa 128/75, N. c/Commissione, Raccolta 1976, p. 1567). Una tale interpretazione merita di essere seguita, poiché è conforme alla lettera della norma, che definisce l'obbligo di assistenza, in termini generali, nella parte iniziale del primo comma, e fa riferimento ai procedimenti giudiziari solo come ad una delle ipotesi — anche se probabilmente la più importante — nelle quali l'obbligo di assistenza trova applicazione. Questo significato è reso palese dall'espressione «in particolare» (nel testo francese «notamment») che introduce il riferimento ai procedimenti giudiziari.
È opportuno altresì rilevare che l'obbligo di assistenza sussiste anche quando gli autori delle offese sono funzionari delle Comunità: in questo senso la Corte ebbe a pronunciarsi nella sentenza 8 luglio 1965 nella causa 83/63, Krawczynski c/Commissione (Raccolta: 1965, p. 1).
Si tratta ora di stabilire se l'obbligo di assistenza delle Comunità debba concretarsi, fra l'altro, nel promuovere e condurre una inchiesta amministrativa.
La risposta a tale quesito di ordine generale deve essere affermativa. Quando si verifica un episodio che coinvolge la dignità e compromette l'integrità fisica del dipendente, l'amministrazione deve adoperarsi per accertare le modalità di esso. Tuttavia è chiaro che l'ampiezza di tali accertamenti dovrà essere proporzionata alla gravità dei fatti e alla misura del pregiudizio che dai fatti può derivare, sia a danno delle Comunità che a danno dei funzionari. In questo senso va intesa l'affermazione contenuta nella già citata sentenza della nostra Corte del 18 ottobre 1976, secondo cui «l'articolo 24 esige che, in presenza di gravi addebiti che ledano la dignità professionale di un dipendente nell'esercizio delle sue funzioni, l'amministrazione si adoperi per accertarne la veridicità». D'altra parte, l'attività di accertamento sarà anche in funzione dei provvedimenti, che secondo la natura e la portata dei fatti l'amministrazione riterrà di dover adottare nei confronti dei funzionari coinvolti. Quello che mi sembra in ogni caso da escludere è che — come adombra la difesa della ricorrente — l'obbligo di assistenza comporti anche, per l'amministrazione, il dovere di promuovere procedimento disciplinare a carico del funzionario che risulti responsabile di offese in danno di altro funzionario. A tal proposito prevale la considerazione che l'azione disciplinare non è mai obbligatoria, in quanto l'amministrazione deve sempre avere la libertà di valutare, nella sua discrezionalità, tutti gli aspetti dei casi singoli e di decidere in conseguenza. Il testo dell'articolo 86 dello Statuto, concernente il regime disciplinare, conferma l'esistenza di questo margine di discrezionalità, laddove stabilisce che «qualsiasi mancanza agli obblighi cui il funzionario … è soggetto, lo espone ad una sanzione disciplinare»; questa formula è infatti così duttile, da lasciare largo spazio all'apprezzamento dell'amministrazione.
3.
Veniamo ora all'oggetto specifico del ricorso. Nelle circostanze inizialmente descritte, si deve ritenere che la Commissione fosse obbligata a condurre un'inchiesta? E l'inchiesta svolta nella specie ha corrisposto agli obblighi imposti dall'articolo 24?
Relativamente al primo punto, qualche dubbio potrebbe nascere da ciò, che l'oggetto della disputa era sostanzialmente estraneo al funzionamento del servizio: a quanto risulta dalle testimonianze raccolte, erano in gioco piuttosto questioni di carattere personale. Non si può peraltro trascurare il fatto che la disputa degenerò in una vera e propria colluttazione, e che uno dei protagonisti (la signora V.) riportò lesioni personali, subito constatate dal servizio sanitario. Ciò considerato, sono d'avviso che l'amministrazione avesse l'obbligo di eseguire degli accertamenti.
Resta da esplorare il secondo punto. A quanto risulta dagli atti, l'inchiesta della Commissione si svolse in fasi diverse. La signora Delfausse, assistente principale nella divisione diritti individuali, ascoltò la signora V. subito dopo l'episodio e la invitò a sottoporsi immediatamente a visita medica e poi a presentare una relazione scritta. La ricorrente fu in effetti visitata dal medico in servizio presso la Commissione, che le riscontrò lesioni di modesta entità. Abbiamo visto che anche il signor T. inviò sull'episodio, subito dopo il suo verificarsi, una relazione scritta alla divisione generale del personale. L'amministrazione disponeva, a questo punto, di tre documenti importanti ai fini della ricostruzione dei fatti: le dichiarazioni delle due parti interessate e il referto medico.
Avendo acquisito questi elementi, l'amministrazione fece due passi ulteriori; da un lato fece eseguire taluni accertamenti dai propri servizi di sicurezza (circostanza asserita dalla Commissione e non smentita ex adverso) e dall'altro lato ebbe degli incontri con i rappresentanti sindacali, per esaminare i fatti e discutere eventuali misure (v. al riguardo la nota confidenziale del 18 novembre 1976 della direzione generale del personale a firma del signor Delauche). Gli incontri con i rappresentanti sindacali erano, nella specie, particolarmente opportuni in quanto l'alterco si era verificato nell'ambito del comitato del personale, ed aveva interessato il segretario di quest'ultimo ed un'impiegata distaccata presso il comitato stesso. Dopo di ciò l'amministrazione ritenne di non dovere adottare provvedimenti disci plinari o di altro genere nei confronti dei due funzionari protagonisti della disputa: in effetti — come spiegò il direttore generale Baichère nella sua lettera del 21 aprile 1977 — non era stato possibile determinare «le esatte responsabilità di ciascuno dei protagonisti nello svolgimento dei fatti».
Successivamente, nel marzo del 1978, dopo l'introduzione del ricorso giurisdizionale, l'amministrazione ha raccolto le dichiarazioni di due testimoni, le signore Nicaise e Joundy, che avevano assistito, parzialmente, all'episodio di cui trattasi. Secondo la difesa della Commissione, entrambe queste testimoni erano già state sentite oralmente all'epoca dei fatti a cura dei servizi interni di sicurezza. Questa affermazione, contenuta nella memoria della convenuta in data 21 agosto 1978 (p. 2), è rimasta sfornita di prova, e a me sembra che, se è vero che le due testi furono sentite subito dopo il fatto, bisogna deplorare che le loro dichiarazioni non siano state allora assunte per iscritto; egualmente deplorevole, d'altronde, è che i risultati dell'inchiesta dei servizi di sicurezza non siano stati resi noti.
Ciò nonostante, non credo che tali carenze abbiano una portata tale da integrare una violazione dell'articolo 24. La Commissione ha cercato di stabilire come i fatti si fossero svolti, e se i suoi tentativi di far luce sulla genesi dell'episodio e sulle responsabilità dei protagonisti non hanno avuto esito positivo, ciò non è dovuto al fatto che essa abbia trascurato qualsiasi accertamento e qualsiasi forma di assistenza ai due funzionari coinvolti. Proprio il contenuto delle due testimonianze tardivamente ottenute in forma scritta conferma la difficoltà di determinare esattamente la responsabilità di ciascuno di quei due funzionari, e in tal modo dimostra che l'atteggiamento cauto assunto dall'amministrazione a seguito dell'inchiesta fu, in definitiva, ragionevole.
Diversa sarebbe certo la situazione se l'amministrazione avesse adottato un provvedimento tale da ledere i diritti statutari della ricorrente. Ma a me sembra che la ricorrente non abbia subito, per effetto del contegno dell'amministrazione, alcun pregiudizio; ella ha infatti proseguito senza intralci la sua carriera e il suo lavoro in seno alla Commissione, e il suo trasferimento ad altro ufficio non ha avuto — come spiegherò tra breve — alcun carattere sanzionatorio. D'altra parte non credo possa imputarsi all'amministrazione di aver omesso di adottare i provvedimenti che il caso richiedeva: riesce invero difficile immaginare quali altre misure l'amministrazione avrebbe potuto o duvuto prendere anche se l'inchiesta fosse stata spinta più a fondo. Le segnalate lacune negli accertamenti, quindi, appaiono di entità marginale e non tali da concretare una violazione dell'obbligo di assistenza.
4.
La ricorrente si duole anche di essere stata trasferita ad altro ufficio con un provvedimento che, pur costituendo in apparenza un normale avvicendamento di personale, costituirebbe in realtà una misura sanzionatoria collegata all'episodio del 7 luglio 1976.
Non ritengo che questa tesi sia esatta.
Conviene rammentare che il provvedimento di trasferimento ha interessato tutti i funzionari in servizio, nel luglio 1976, presso il comitato del personale, ad eccezione di una sola unità. Ciò dimostra che l'amministrazione non ha inteso punire la ricorrente, ma ha ritenuto necessario rinnovare la composizione di un ufficio nel cui ambito si era creato un clima di diffidenza e di tensione che pregiudicava, o quanto meno poteva pregiudicare, lo svolgimento di una normale attività lavorativa. Per quanto poi riguarda specialmente la posizione della ricorrente, osservo che l'increscioso episodio del luglio 1976 non poteva non creare difficoltà molto serie nei rapporti con tutti gli altri funzionari distaccati presso il comitato del personale. Perciò il trasferimento della ricorrente e dei suoi colleghi ad altri uffici era senza dubbio una misura che si imponeva, in base a dati obbiettivi, nell'interesse del servizio e della stessa ricorrente.
Quanto, infine, alla richiesta di risarcimento dei danni — che all'udienza la ricorrente si è detta disposta a ridurre a un ammontare simbolico — è escluso che l'interessata abbia subito un pregiudizio patrimoniale in conseguenza del comportamento della Commissione; ma basterebbe comunque constatare che tale comportamento non ha violato alcun diritto della ricorrente.
5.
Sulla base delle considerazioni svolte, concludo proponendo alla Corte il rigetto del ricorso presentato dalla signora V. con atto 20 febbraio 1978.
Quanto alle spese, quelle sopportate dalla Commissione dovranno restare a suo carico, a norma dell'articolo 70 del Regolamento di procedura.