NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 10. marca 2022(1)
Vec C‑207/21 P
Európska komisia
proti
Poľskej republike
„Odvolanie – Zrušenie vykonávacieho rozhodnutia (EÚ) 2017/1442 – Článok 16 ods. 4 a 5 ZEÚ – Článok 3 ods. 2 a 3 Protokolu (č. 36) o prechodných ustanoveniach – Časová pôsobnosť – Pravidlá hlasovania Rady – Kvalifikovaná väčšina“
I.      Úvod
1.        Pravidlá hlasovania pri rozhodovaní v Rade Európskej únie tradične všetci, s výnimkou (relatívne malého počtu) zasvätených osôb, považujú za skutočný hlavolam. Vzhľadom na ťažko vybojované a starostlivo vybudované kompromisy sa totiž tieto pravidlá, žiaľ, nevyznačujú jednoduchosťou.
2.        V priebehu posledných 70 rokov prešli pravidlá hlasovania Rady mnohými zmenami, ktoré vyplynuli z výslovných zmien a doplnení Zmlúv, ako aj z iných typov formálne alebo neformálne dohodnutých pravidiel alebo postupov.(2) Pravidlá hlasovania v Rade boli opätovne zrevidované a do určitej miery zjednodušené Lisabonskou zmluvou.(3)
3.        Zjednodušene povedané, v závislosti od prejednávanej otázky prijíma Rada svoje rozhodnutia buď jednoduchou väčšinou, kvalifikovanou väčšinou, alebo jednomyseľne.(4) Kvalifikovaná väčšina – ktorá je najpoužívanejším a najvýznamnejším spôsobom hlasovania v Rade – je v súčasnosti až na výnimky vymedzená ako dvojitá väčšina. Podľa článku 16 ods. 4 ZEÚ sa kvalifikovaná väčšina vo väčšine prípadov(5) dosiahne, ak „najmenej 55 % členov Rady, ktorí pozostávajú najmenej z pätnástich členov a zastupujú členské štáty zahŕňajúce najmenej 65 % obyvateľstva Únie“, hlasuje za prijatie príslušného aktu.
4.        Tento systém dvojitej väčšiny sa však nezačal uplatňovať s nadobudnutím účinnosti Lisabonskej zmluvy, ale až od 1. novembra 2014. Okrem toho v súlade s Protokolom (č. 36) o prechodných ustanoveniach(6) mohol ktorýkoľvek člen Rady počas prechodného obdobia – trvajúceho od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 – požiadať, aby sa hlasovanie o akte uskutočnilo podľa pravidiel stanovených v článku 3 uvedeného protokolu, ktoré v podstate zodpovedajú pravidlám kvalifikovanej väčšiny platným podľa Zmluvy z Nice.
5.        Prejednávaná vec sa týka časovej pôsobnosti uvedeného protokolu. Stručne povedané, podstatou prejudiciálnej otázky je, či na to, aby sa mohli uplatniť „staré“ pravidlá upravujúce kvalifikovanú väčšinu, stačilo, aby člen Rady požiadal o uplatnenie týchto pravidiel v období od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, alebo či bolo tiež potrebné, aby sa v tomto období uskutočnilo aj hlasovanie.
II.    Právny rámec Únie
A.      Zmluva o EÚ a protokol č. 36
6.        Článok 16 ods. 4 a 5 ZEÚ stanovuje:
„4. Od 1. novembra 2014 je kvalifikovaná väčšina vymedzená ako väčšina rovnajúca sa najmenej 55 % členov Rady, ktorí pozostávajú najmenej z pätnástich členov a zastupujú členské štáty zahŕňajúce najmenej 65 % obyvateľstva Únie.
Blokujúcu menšinu musia tvoriť najmenej štyria členovia Rady, v opačnom prípade sa kvalifikovaná väčšina považuje za dosiahnutú.
Ostatné pravidlá, ktorými sa spravuje hlasovanie kvalifikovanou väčšinou, sú ustanovené v článku 238 ods. 2 [ZFEÚ].
5. Prechodné ustanovenia o vymedzení kvalifikovanej väčšiny uplatniteľné do 31. októbra 2014, ako aj ustanovenia uplatniteľné od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, sú ustanovené v Protokole o prechodných ustanoveniach.“
7.        Článok 3 protokolu č. 36 stanovuje:
„1. V súlade s článkom 16 ods. 4 [ZEÚ] nadobúdajú ustanovenia toho odseku a ustanovenia článku 238 ods. 2 [ZFEÚ] o vymedzení kvalifikovanej väčšiny v Európskej rade a Rade účinnosť 1. novembra 2014.
2. Od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 môže člen Rady v prípade, že sa uznesenie má prijať kvalifikovanou väčšinou, požiadať, aby sa uznesenie prijalo kvalifikovanou väčšinou vymedzenou v odseku 3. V takom prípade sa uplatňujú odseky 3 a 4.
3. Do 31. októbra 2014 zostávajú v platnosti tieto ustanovenia bez toho, aby bol dotknutý článok 235 ods. 1 druhý pododsek [ZFEÚ].
Ak sa majú Európska rada a Rada uznášať kvalifikovanou väčšinou, hlasy členov sa vážia takto:
…[(7)]
Ak sa v zmysle zmlúv uznášajú na návrh Komisie, uznesenia sa považujú za prijaté, ak získajú najmenej 260 hlasov predstavujúcich väčšinu členov, ktorí sa vyslovili za ich prijatie. V ostatných prípadoch sa uznesenia považujú za prijaté, ak získajú najmenej 260 hlasov predstavujúcich najmenej dve tretiny členov, ktorí sa vyslovili za ich prijatie.
Člen Európskej rady alebo Rady môže požiadať, aby sa v prípade, keď Európska rada alebo Rada prijíma akt kvalifikovanou väčšinou, overilo, či členské štáty tvoriace túto väčšinu zastupujú najmenej 62 % celkového počtu obyvateľstva Únie. Ak sa zistí, že táto podmienka nie je splnená, predmetný akt nie je prijatý.
4. Do 31. októbra 2014 je v prípadoch, v ktorých podľa zmlúv, ak sa nezúčastňujú na hlasovaní všetci členovia Rady, predovšetkým v prípadoch, keď sa odkazuje na kvalifikovanú väčšinu vymedzenú v súlade s článkom 238 ods. 3 [ZFEÚ], kvalifikovaná väčšina vymedzená ako rovnaký podiel vážených hlasov a rovnaký podiel počtu členov Rady, a prípadne ako rovnaké percento obyvateľstva dotknutých členských štátov, ako je ustanovené v odseku 3 tohto článku.“
B.      Nariadenie (EÚ) č. 182/2011
8.        Článok 5 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 182/2011 zo 16. februára 2011, ktorým sa ustanovujú pravidlá a všeobecné zásady mechanizmu, na základe ktorého členské štáty kontrolujú vykonávanie vykonávacích právomocí Komisie(8), stanovuje:
„1. Ak sa uplatňuje postup preskúmania, výbor vydá stanovisko prostredníctvom väčšiny stanovenej v článku 16 ods. 4 a 5 [ZEÚ], prípadne v článku 238 ods. 3 ZFEÚ v prípade aktov prijímaných na návrh Komisie. Hlasy zástupcov členských štátov vo výbore sa vážia spôsobom uvedeným v týchto článkoch.
2. Ak výbor vydá kladné stanovisko, Komisia prijme návrh vykonávacieho aktu.“
C.      Smernica 2010/75/EÚ
9.        V súlade so svojím článkom 1 smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/75/EÚ z 24. novembra 2010 o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia)(9) stanovuje „pravidlá integrovanej prevencie a kontroly znečisťovania životného prostredia pochádzajúceho z priemyselných činností“, ako aj „pravidlá zamerané na prevenciu, alebo ak to nie je možné, na zníženie emisií do ovzdušia, vody a pôdy a predchádzanie vzniku odpadov s cieľom dosiahnuť vysokú úroveň ochrany životného prostredia ako celku“.
10.      Podľa článku 14 ods. 3 smernice 2010/75 závery o najlepších dostupných technikách (ďalej len „BAT“) „slúžia ako referencia pri stanovovaní podmienok povolenia“ na prevádzku spaľovacích zariadení.
11.      Závery o BAT sa prijímajú v dvoch etapách v súlade s článkom 13 smernice 2010/75 a prílohou vykonávacieho rozhodnutia Komisie 2012/119/EÚ z 10. februára 2012, ktorým sa ustanovujú pravidlá o usmerneniach na zber údajov, vypracovanie referenčných dokumentov o BAT a zabezpečenie ich kvality podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2010/75/EÚ(10).
12.      Prvá etapa spočíva vo vypracovaní technického referenčného dokumentu o BAT (ďalej len „BREF“) v nadväznosti na výmenu informácií za účasti Európskej komisie, členských štátov, dotknutých sektorov a mimovládnych organizácií, ktoré podporujú ochranu životného prostredia. V tejto súvislosti technická pracovná skupina vypracováva dokumenty týkajúce sa BREF a zohľadňuje pritom výsledok výmeny informácií pre daný sektor. Konečný návrh dokumentu BREF sa podáva fóru zriadenému podľa článku 13 ods. 3 smernice 2010/75, ktoré poskytuje svoje stanovisko k navrhnutému obsahu dokumentu BREF, ktorý je výsledkom vykonanej technickej práce.
13.      V druhej etape v súlade s článkom 13 ods. 5 a článkom 75 ods. 2 smernice 2010/75 Komisia predloží výboru zriadenému článkom 75 smernice 2010/75 (ďalej len „výbor“), zloženému zo zástupcov členských štátov, návrh vykonávacieho rozhodnutia o záveroch o BAT. Výbor vydá v rámci postupu preskúmania upraveného v článku 5 nariadenia č. 182/2011 svoje stanovisko k návrhu vykonávacieho rozhodnutia Komisie kvalifikovanou väčšinou vymedzenou v článku 16 ods. 4 a 5 ZEÚ. Ak je toto stanovisko kladné, Komisia prijme vykonávacie rozhodnutie, ktoré obsahuje závery o BAT.
III. Skutkové okolnosti
14.      Dňa 9. marca 2017 Komisia ako predsedajúca výboru predložila tomuto výboru návrh vykonávacieho rozhodnutia, ktorým sa stanovujú závery o BAT podľa smernice 2010/75 pre veľké spaľovacie zariadenia (ďalej len „VSZ“).
15.      Listom z 23. marca 2017 Komisia pozvala členov výboru na zasadnutie naplánované na 28. apríla 2017. Účelom tohto zasadnutia bolo hlasovanie o stanovisku k tomuto návrhu vykonávacieho rozhodnutia. K tomuto listu bol pripojený návrh programu zasadnutia.
16.      Dňa 30. marca 2017 Poľská republika požiadala, aby výbor hlasoval o stanovisku k uvedenému návrhu vykonávacieho rozhodnutia v súlade s pravidlami hlasovania stanovenými v článku 3 ods. 3 protokolu č. 36.
17.      Dňa 4. apríla 2017 právna služba Rady Európskej únie zaslala Výboru stálych zástupcov členských štátov stanovisko, podľa ktorého v podstate na to, aby sa hlasovanie o návrhu aktu uskutočnilo v súlade s pravidlami platnými pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, by musel dotknutý členský štát podať žiadosť v tomto zmysle najneskôr do 31. marca 2017 a hlasovanie, ktoré je predmetom žiadosti, by sa tiež muselo uskutočniť pred týmto dátumom.
18.      Dňa 10. apríla 2017 Generálne riaditeľstvo Komisie pre životné prostredie zamietlo žiadosť Poľskej republiky z 30. marca 2017 z dôvodu, že hlasovanie o stanovisku bolo naplánované na 28. apríla 2017, teda po 31. marci 2017, čo je termín stanovený v článku 3 ods. 2 protokolu č. 36.
19.      Dňa 28. apríla 2017 sa uskutočnilo zasadnutie výboru, na ktorom členovia hlasovali o prijatí stanoviska k zmenenému návrhu vykonávacieho rozhodnutia. Hlasovanie sa uskutočnilo podľa pravidiel hlasovania stanovených v článku 16 ods. 4 ZEÚ, a nie podľa pravidiel stanovených v článku 3 ods. 3 Protokolu č. 36. Hlasovanie viedlo k prijatiu kladného stanoviska výborom k návrhu na základe kladného hlasovania 20 členských štátov, ktoré predstavujú 65,14 % obyvateľstva a 71,43 % členov uvedeného výboru. Osem členských štátov vrátane Poľskej republiky hlasovalo proti.
20.      Po tomto hlasovaní Komisia 31. júla 2017 prijala vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2017/1442, ktorým sa podľa smernice 2010/75 stanovujú závery o najlepších dostupných technikách (BAT) pre VSZ (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“)(11).
21.      Napadnutým rozhodnutím sa okrem iného stanovujú úrovne emisií súvisiace s najlepšími dostupnými technikami, pokiaľ ide o emisie oxidov dusíka (NOx), ortuti (Hg) a chlorovodíka (HCl) pre VSZ, teda zariadenia s menovitým tepelným príkonom najmenej 50 megawattov (MW) nezávisle od typu použitého paliva.
IV.    Napadnutý rozsudok
22.      Poľská republika podala 11. októbra 2017 na Všeobecný súd žalobu o zrušenie napadnutého rozhodnutia, pričom uviedla päť dôvodov na jeho zrušenie.
23.      Do konania pred Všeobecným súdom vstúpili Bulharská republika a Maďarsko ako vedľajší účastníci konania na podporu návrhov Poľskej republiky, zatiaľ čo Belgické kráľovstvo, Francúzska republika a Švédske kráľovstvo vstúpili do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Komisie.
24.      Všeobecný súd svojím rozsudkom z 27. januára 2021(12) vyhovel prvému žalobnému dôvodu na zrušenie napadnutého rozhodnutia, ktorý uviedla Poľská republika, podľa ktorého malo byť napadnuté rozhodnutie prijaté podľa „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu stanovených v protokole č. 36, a nie podľa „nových“ pravidiel stanovených v Lisabonskej zmluve.
25.      Na dosiahnutie tohto záveru Všeobecný súd vykonal „doslovný, kontextuálny, teleologický a historický výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36“ s prihliadnutím na rôzne jazykové verzie tohto protokolu.(13)
26.      Po prvé, pokiaľ ide o doslovný výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36, Všeobecný súd konštatoval, že znenie tohto ustanovenia nie je jasné, a to aj po preskúmaní jeho rôznych jazykových verzií. Podľa Všeobecného súdu z textu najmä nevyplýva, či akt, o ktorého prijatie člen Rady požiadal v období od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 v súlade so „starými“ pravidlami upravujúcimi kvalifikovanú väčšinu, mal byť tiež prijatý v uvedenom období.(14)
27.      Po druhé ani historický výklad predmetného ustanovenia podľa Všeobecného súdu nevniesol žiadne svetlo do správneho výkladu tohto ustanovenia. Dokumenty predložené účastníkmi konania totiž považoval za nepresvedčivé.(15)
28.      Po tretie, pokiaľ ide o teleologický výklad, Všeobecný súd uviedol, že cieľom protokolu č. 36 je podľa jeho jediného odôvodnenia „zabezpečiť prechod medzi inštitucionálnymi ustanoveniami zmlúv, ktoré sú uplatniteľné pred nadobudnutím platnosti Lisabonskej zmluvy, a inštitucionálnymi ustanoveniami uvedenej zmluvy“. Na tento účel článok 3 ods. 2 protokolu č. 36 priznáva členskému štátu právo požiadať, aby sa počas určitého obdobia uplatňovali „staré“ pravidlá upravujúce kvalifikovanú väčšinu. Ako totiž konštatoval Všeobecný súd, výklad uvádzaný Komisiou zbavil účinku výslovné vymedzenie tohto obdobia na výkon predmetného práva. Výrazne by totiž skrátil lehotu, v ktorej by členský štát mohol skutočne požiadať o hlasovanie podľa pravidiel Zmluvy z Nice. Naproti tomu výklad navrhovaný Poľskou republikou mohol podľa Všeobecného súdu zabezpečiť, aby členský štát mohol toto právo účinne vykonávať počas celého tohto obdobia.(16)
29.      Po štvrté Všeobecný súd zastával názor, že tento záver je podložený kontextuálnym výkladom článku 3 ods. 2 protokolu č. 36. Uvedené ustanovenie je súčasťou súboru pravidiel, ktorých cieľom je stanoviť tri prechodné etapy uplatňovania pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu zavedených Lisabonskou zmluvou. V dôsledku toho sa podľa Všeobecného súdu článok 3 ods. 2 protokolu č. 36 nemá považovať za výnimku z pravidla uvedeného v článku 16 ods. 4 ZEÚ, ale za ustanovenie prechodnej povahy, ktorého účinnosť musí byť zaručená.(17)
30.      V tejto súvislosti Všeobecný súd dodal, že aj keď Komisia tvrdí opak, výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36, ktorý predložila Poľská republika, spĺňa požiadavku, podľa ktorej sa prechodné ustanovenie musí vykladať doslovne. Poznamenal, že právo členov Rady podať žiadosť zostáva časovo obmedzené. Okrem toho Všeobecný súd považoval za neodôvodnené tvrdenie Komisie, podľa ktorého by takýto výklad bol v rozpore s cieľom sledovaným Lisabonskou zmluvou, ktorým je posilnenie demokratickej legitimity hlasovania Rady. Všeobecný súd v tejto súvislosti zdôraznil, že článok 3 ods. 2 protokolu č. 36 patrí do primárneho práva, a že jeho účinok by tak nemal byť negatívne ovplyvnený „predčasným uplatnením článku 16 ods. 4 ZEÚ“(18).
31.      Na záver Všeobecný súd uviedol, že prijatý výklad článku 3 ods. 3 protokolu č. 36 je v súlade so zásadou právnej istoty. Obdobie, v rámci ktorého mohol člen Rady požiadať o uplatnenie „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu, bolo výslovne obmedzené. Naproti tomu výklad predložený Komisiou viedol k neistote, pokiaľ ide o obdobie, v rámci ktorého sa mohlo uvedené právo uplatňovať, keďže by to v konečnom dôsledku záviselo od skutočného dátumu hlasovania, teda udalosti, ktorá by mohla závisieť od mnohých premenných. Okrem toho by výklad navrhovaný Komisiou podľa Všeobecného súdu vytváral priestor na obchádzanie predmetného prechodného ustanovenia, keďže jeho uplatnenie by sa mohlo zmariť jednoduchým stanovením dátumu hlasovania o návrhu aktu na neskorší dátum, než je 31. marec 2017.(19)
32.      Vzhľadom na predchádzajúce úvahy Všeobecný súd dospel k záveru, že článok 3 ods. 2 protokolu č. 36 sa má vykladať v tom zmysle, že na to, aby bol návrh aktu prijatý podľa pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu, stanovených v článku 3 ods. 3 protokolu č. 36, stačí, aby členský štát požiadal o uplatnenie týchto pravidiel v období od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, pričom nie je nevyhnutné, aby aj k hlasovaniu o predmetnom návrhu došlo medzi týmito dátumami.(20)
33.      V dôsledku toho Všeobecný súd napadnutým rozsudkom:
–        zrušil napadnuté rozhodnutie,
–        nariadil, aby sa účinky napadnutého rozhodnutia zachovali až do nadobudnutia účinnosti nového aktu, ktorý ho má nahradiť a ktorý bude prijatý v súlade s pravidlami upravujúcimi kvalifikovanú väčšinu, stanovenými v článku 3 ods. 3 protokolu č. 36 o prechodných ustanoveniach, a to v primeranej lehote, ktorá nesmie presiahnuť 12 mesiacov od vyhlásenia rozsudku,
–        rozhodol, že Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a nahradí trovy konania Poľskej republike a že Belgické kráľovstvo, Bulharská republika, Francúzska republika, Maďarsko a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.
V.      Konanie pred Súdnym dvorom
34.      Vo svojom odvolaní podanom na Súdny dvor 2. apríla 2021 Komisia navrhuje, aby Súdny dvor:
–        zrušil napadnutý rozsudok,
–        zamietol prvý žalobný dôvod na zrušenie uvedený Poľskou republikou,
–        vrátil vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie o zostávajúcich dôvodoch na zrušenie a
–        rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
35.      V ten istý deň Komisia samostatným podaním požiadala Súdny dvor, aby vec prejednal v skrátenom súdnom konaní podľa článku 133 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
36.      Poľská republika vo svojom vyjadrení k odvolaniu podanom 28. júna 2021 navrhuje, aby Súdny dvor odvolanie zamietol a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania. V prípade, ak by Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok, Poľská republika subsidiárne navrhuje, aby Súdny dvor vec vrátil Všeobecnému súdu na rozhodnutie o zostávajúcich žalobných dôvodoch na zrušenie rozhodnutia.
37.      Rozhodnutím zo 7. júla 2021 rozhodol predseda Súdneho dvora o zamietnutí žiadosti Komisie o prejednanie veci v skrátenom súdnom konaní.
VI.    Posúdenie
38.      Na podporu svojho odvolania podaného na Súdny dvor uvádza Komisia jediný odvolací dôvod, ktorý smeruje proti bodom 38 až 60 napadnutého rozsudku.
A.      Tvrdenia účastníkov konania
39.      Komisia tvrdí, že Všeobecný súd vec nesprávne právne posúdil, keď rozhodol, že výbor bol povinný hlasovať o návrhu aktu v súlade s pravidlami upravujúcimi kvalifikovanú väčšinu, stanovenými v článku 3 protokolu č. 36, len z toho dôvodu, že členský štát predložil žiadosť o uplatnenie týchto pravidiel pred uplynutím prechodného obdobia 31. marca 2017, a to bez ohľadu na skutočnosť, že dátum hlasovania o tomto návrhu aktu bol po 31. marci 2017. Komisia sa domnieva, že Všeobecný súd tým nesprávne vyložil článok 3 protokolu č. 36, čím porušil článok 16 ods. 4 a 5 ZEÚ.
40.      Odvolací dôvod Komisie je v podstate možné rozdeliť na dve časti.
41.      V prvej časti sa Komisia zameriava na údajné porušenie článku 16 ods. 5 ZEÚ. Komisia tvrdí, že Všeobecný súd nesprávne konštatoval, že znenie tohto ustanovenia je nejednoznačné. Komisia tvrdí, že podľa tohto ustanovenia nemôže po 31. marci 2017 existovať žiadne prechodné obdobie. Všeobecný súd tak podľa názoru Komisie prijal výklad článku 3 protokolu č. 36, ktorý nie je zlučiteľný s článkom 16 ods. 5 ZEÚ. Okrem toho Komisia tvrdí, že prechodné ustanovenia sa musia vykladať reštriktívne, aby sa predišlo zbytočnému (a neobmedzenému) predlžovaniu prechodného obdobia a z toho vyplývajúceho stavu právnej neistoty. Komisia a členské štáty totiž musia byť schopné predvídať obdobie, počas ktorého sa budú naďalej uplatňovať pravidlá hlasovania podľa Zmluvy z Nice. Uvedený dátum nemôže závisieť od skutočného dátumu hlasovania o návrhu aktu, keďže tento dátum sa môže meniť v závislosti od mnohých okolností.
42.      Táto neistota pri pravidlách uplatniteľných na hlasovanie by sa podľa Komisie ešte prehĺbila v dôsledku vystúpenia Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Európskej únie 31. januára 2020 („Brexit“). Vzhľadom na Brexit by sa väčšina potrebná vo výbore na schválenie nového návrhu vykonávacieho rozhodnutia, ktorým sa stanovujú závery o BAT – čo by bolo dôsledkom zrušenia napadnutého rozhodnutia –, v každom prípade líšila od väčšiny, ktorá sa vyžadovala v roku 2017.
43.      V rámci druhej časti svojho odvolacieho dôvodu sa Komisia zaoberá údajným porušením článku 16 ods. 4 ZEÚ. Komisia tvrdí, že výklad článku 3 protokolu č. 36, ktorý uviedol Všeobecný súd, zbavuje pravidlo dvojitej väčšiny uvedené v článku 16 ods. 4 ZEÚ časti jeho účinku. Nové pravidlá väčšiny zavedené Lisabonskou zmluvou sú „demokratickejšie“ ako predchádzajúce pravidlá, pretože zvyšujú reprezentatívnosť hlasovania Rady. Výklad článku 3 protokolu č. 36, ktorý uviedol Všeobecný súd, tak vedie k odkladu úplného uplatňovania nových pravidiel, čím dochádza k zmareniu cieľa, ktorý sledovali tvorcovia Lisabonskej zmluvy.
44.      Poľská republika naopak súhlasí s výkladom článku 3 protokolu č. 36, ktorý uviedol Všeobecný súd. Podľa jej názoru je uvedené ustanovenie – vo všetkých jeho jazykových verziách – jednoznačné v tom, že členovia Rady majú právo požadovať uplatňovanie „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu v období od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017. Poľská republika zdôrazňuje, že článok 16 ods. 4 a 5 ZEÚ odkazuje na protokol č. 36, pokiaľ ide o spôsob a okamih uplatňovania nových pravidiel hlasovania. Komisia sa teda podľa názoru Poľskej republiky mýli, keď tvrdí, že výklad článku 3 uvedeného protokolu, ktorý uviedol Všeobecný súd, je v rozpore s vyššie uvedenými ustanoveniami Zmluvy.
45.      Poľská republika sa tiež domnieva, že výklad článku 3 protokolu č. 36, ktorý uviedol Všeobecný súd, nevedie k žiadnemu neobmedzenému obdobiu uplatňovania tohto ustanovenia. Je nepochybne jasné, že právo požadovať uplatnenie „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu nie je možné vykonávať po 31. marci 2017. Práve výklad článku 3 protokolu č. 36 navrhovaný Komisiou podľa názoru Poľskej republiky vnáša do systému prvok neistoty. Poukazuje totiž na skutočnosť, že uplatňovanie starých pravidiel by bolo závislé od dátumu, ktorý sa, ako uznáva aj samotná Komisia, môže meniť na základe mnohých premenných. Poľská republika na záver spochybňuje demokratickejšiu povahu nových pravidiel hlasovania v porovnaní so skoršími pravidlami. Tvrdí, že tento aspekt je v každom prípade irelevantný, pokiaľ ide o výklad jednotlivých sporných ustanovení, ktoré, ako bolo správne uvedené v napadnutom rozsudku, sú súčasťou primárneho práva Únie.
B.      Posúdenie odvolacieho dôvodu
46.      Na úvod musím uviesť, že hoci sa v právnej vede objavujú rôzne názory,(21) domnievam sa, že článok 3 ods. 2 protokolu č. 36 priznáva členom Rady subjektívne právo požadovať, aby bol akt prijatý podľa „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu. Ak sa takéto právo uplatnilo, Rada nemala možnosť rozhodnúť, či žiadosti vyhovie, alebo nie. Ako sa v tomto ustanovení výslovne uvádza, za takýchto okolností sa uplatňujú staré pravidlá.(22) Takýto výklad bol prijatý aj v napadnutom rozsudku a zdá sa, že medzi účastníkmi konania nie je sporný.
47.      Hlavnou otázkou v prejednávanej veci je však otázka, či na to, aby členský štát mohol využiť uplatnenie „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu, stačilo, aby požiadal o uplatnenie týchto pravidiel v období od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, alebo či bolo tiež potrebné, aby sa v tomto období uskutočnilo aj hlasovanie.
48.      V tejto súvislosti môžem hneď na úvod konštatovať, že tvrdenia uvádzané Komisiou proti výkladu článku 3 ods. 2 protokolu č. 36 prijatému Všeobecným súdom považujem za nepresvedčivé. Z dôvodov, ktoré uvediem nižšie, preto navrhujem Súdnemu dvoru, aby odvolanie Komisie zamietol a napadnutý rozsudok potvrdil.
49.      Po prvé súhlasím s Komisiou, že znenie príslušných ustanovení (Zmluvy a protokolu) nie je také nejednoznačné, ako sa uvádza v napadnutom rozsudku. Domnievam sa však, že doslovný výklad týchto ustanovení v skutočnosti podporuje výklad prijatý Všeobecným súdom, a nie výklad predložený Komisiou.
50.      Aj keď by som nešiel až tak ďaleko, aby som tvrdil, že znenie článku 3 ods. 2 protokolu č. 36 je príkladom jasnosti, nie je sporné, že toto ustanovenie odkazuje na „žiadosť“, ktorá môže byť podaná v období „od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017“. Inými slovami, prechodné obdobie stanovené v uvedenom ustanovení sa zrejme týka možnosti členov Rady využiť svoje právo na uplatnenie „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu. Porovnanie rôznych jazykových verzií protokolu č. 36 potvrdzuje takýto výklad.(23)
51.      Po druhé, čo je bod úzko súvisiaci s prvým bodom, znenie článku 16 ods. 4 a 5 ZEÚ tento záver nespochybňuje. Tieto ustanovenia totiž neobsahujú žiadny prvok, ktorý by bol podľa všetkého v rozpore s navrhovaným výkladom článku 3 ods. 2 protokolu č. 36.
52.      Článok 16 ods. 4 ZEÚ obsahuje novú definíciu „kvalifikovanej väčšiny“, ktorá sa použije od 1. novembra 2014. Skutočnosť, že výnimočne sa hlasovanie podľa „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu môže uskutočniť aj po 31. marci 2017, nič nemení na tom, že po tomto dátume je kvalifikovaná väčšina všeobecne definovaná podľa nového pravidla dvojitej väčšiny uvedeného v článku 16 ods. 4 ZEÚ.
53.      V článku 16 ods. 5 ZEÚ sa naopak len uvádza, že: i) niektoré prechodné ustanovenia sú uplatniteľné okrem iného v období od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017; a ii) uvedené ustanovenia sú stanovené „v Protokole o prechodných ustanoveniach“. Článok 3 ods. 2 protokolu č. 36 je nesporne jedným z týchto prechodných ustanovení. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, nie je mi jasné, ako článok 16 ods. 5 ZEÚ, v doslovnom zmysle slova, poskytuje akýkoľvek návod, akým spôsobom sa má vykladať článok 3 ods. 2 protokolu č. 36. Najmä skutočnosť, že niektoré prechodné ustanovenia uvedené v protokole č. 36 sa uplatňujú od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, nevylučuje, že pri včasnom uplatnení by tieto ustanovenia stále mohli mať určitý účinok aj po 31. marci 2017.
54.      Po tretie na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, sa nedomnievam, že Všeobecný súd svojím výkladom článku 3 ods. 2 protokolu č. 36 predĺžil prechodné obdobie na neurčitú dobu alebo vytvoril situáciu právnej neistoty. Ako správne uvádza Poľská republika, iba žiadosti podané do určitého dátumu (31. marca 2017) vedú k uplatneniu „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu. K tomu dodávam, že na to, aby bola takáto žiadosť platne podaná, mohla sa týkať len návrhov aktov, ktoré boli do tohto dátumu riadne predložené na prijatie. Preto samotná možnosť, že by k hlasovaniu o návrhu aktu mohlo dôjsť po 31. marci 2017, teda neznamenala „neobmedzené predĺženie“ prechodného obdobia.
55.      Táto možnosť rovnako nevytvára situáciu neistoty pre predsedu a členov Rady, ktorá by tak bola porušením zásady právnej istoty. Podľa tejto zásady musia byť právne pravidlá jasné a presné a ich uplatnenie musí byť pre tých, na ktorých sa vzťahujú, predvídateľné. Konkrétnejšie, právna úprava musí umožňovať dotknutým osobám presne sa oboznámiť s rozsahom povinností, ktoré im ukladá, a tieto osoby musia mať možnosť jednoznačne zistiť svoje práva a povinnosti a podľa toho konať.(24)
56.      Nevidím dôvod, prečo by výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36, ktorý uviedol Všeobecný súd, mal byť v rozpore s touto zásadou. Ak totiž bola žiadosť podľa tohto ustanovenia podaná v lehote stanovenej v tomto ustanovení, tak Komisia, ako aj členovia Rady si mohli byť istí pravidlami hlasovania, ktoré sa na hlasovanie vzťahovali. Naopak, ak by sa postupovalo podľa výkladu navrhovaného Komisiou, príslušné pravidlá hlasovania by sa líšili v závislosti od skutočného dátumu, ktorý si predsedníctvo zvolilo na hlasovanie. Členovia Rady by nemali možnosť oboznámiť sa s uplatniteľnou väčšinou až do stanovenia dátumu hlasovania zo strany predsedníctva.(25)
57.      Okrem toho, ako uviedol Všeobecný súd,(26) výklad navrhovaný Komisiou otvoril možnosť jednoduchého obchádzania pravidiel protokolu č. 36. Dátum hlasovania by totiž mohol byť zvolený strategicky s cieľom zmariť žiadosť člena Rady na základe článku 3 ods. 2 uvedeného protokolu. To je opäť ďalší aspekt, ktorý by mohol vytvárať stav právnej neistoty pri uplatňovaní pravidiel hlasovania.
58.      Na záver k tejto problematike uvádzam, že mi v tejto súvislosti nie je jasné, ako by úvahy týkajúce sa Brexitu (ktorý sa uskutočnil 31. januára 2020) mali mať akýkoľvek vplyv na výklad pravidiel uvedených v protokole č. 36 (ktorý bol dohodnutý na medzivládnej konferencii, ktorá ukončila svoju činnosť v októbri 2007). Samotná skutočnosť, že by sa väčšina aktuálne potrebná v rámci výboru na schválenie návrhu vykonávacieho rozhodnutia, ktorým sa stanovujú závery o BAT, líšila od väčšiny požadovanej v roku 2017 (v čase prijatia napadnutého rozhodnutia), nevytvára nijakým spôsobom stav právnej neistoty. V tejto súvislosti je dôležité, aby väčšina potrebná na schválenie návrhu aktu bola jasná predsedovi a členom výboru na základe príslušných pravidiel, čo Komisia nespochybňuje.
59.      Okrem toho je veľmi pravdepodobné, že po Brexite spôsobí uplatňovanie pravidiel hlasovania Rady stanovených v Zmluve z Nice určité komplikácie, ktoré podľa – do istej miery jednoduchších – pravidiel zavedených Lisabonskou zmluvou neexistujú. Ide však len o dôsledok skutočnosti, že členské štáty sa rozhodli nezmeniť zmluvy Únie bezprostredne po Brexite a naďalej uplatňujú existujúce pravidlá, ktoré sa vykladajú s ohľadom na ich predmet a účel a so zreteľom na zásadu efektivity. Nie je mi jasné, ako by sa praktický aspekt týkajúci sa súčasných okolností, ktoré boli nepredvídané a nepredvídateľné v roku 2007, mohol považovať za rozumné kritérium výkladu článku 3 ods. 2 protokolu č. 36.
60.      Po štvrté nie som presvedčený o tom, že výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36 uvedený v napadnutom rozsudku je v rozpore so zásadou reštriktívneho výkladu prechodných ustanovení. V tejto súvislosti poznamenávam, že Komisia odkazuje na jedinú vec,(27) v ktorej Súdny dvor doslovne vyložil výnimku zo všeobecného pravidla obsiahnutého v niektorých prechodných ustanoveniach.(28) V prejednávanej veci predmetné prechodné ustanovenie nezavádza výnimku zo všeobecného pravidla, ale týka sa postupného zavádzania nového ustanovenia, a to tým, že umožňuje širšie uplatňovanie pôvodného ustanovenia.(29) Nie som si istý, či sú tieto dve situácie úplne porovnateľné, čo sa Komisia nesnažila vysvetliť vo svojich pripomienkach.
61.      V každom prípade a predovšetkým, aj keby bolo nesporné, že prechodné ustanovenia sa vo všeobecnosti nemajú vykladať príliš široko,(30) neznamená to, že tieto ustanovenia sa môžu vykladať spôsobom, ktorý sa zdá byť v rozpore s ich znením.(31) Táto požiadavka reštriktívneho výkladu výnimiek a odchýlok tiež neznamená, že pojmy použité na ich definovanie môžu byť vykladané spôsobom, ktorý tieto výnimky a odchýlky zbavuje ich účinkov.(32)
62.      V tomto smere skutočne súhlasím s Poľskou republikou, že výklad navrhovaný Komisiou by mal za následok skrátenie obdobia – stanoveného v protokole č. 36 –, v ktorom by členovia Rady mohli skutočne uplatniť právo na podanie žiadosti o uplatnenie „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu.(33) V tejto súvislosti dodávam, že vzhľadom na to, že medzi predložením návrhu a samotným hlasovaním o tomto návrhu zvyčajne uplynie niekoľko týždňov, skrátenie obdobia stanoveného v protokole č. 36 nie je vôbec zanedbateľné.
63.      Po piate sa domnievam, že Súdnemu dvoru neprináleží posudzovať, či – ako tvrdí Komisia – sú pravidlá hlasovania zavedené Lisabonskou zmluvou v porovnaní s pravidlami uplatňovanými podľa Zmluvy z Nice vo svojej podstate „demokratickejšie“ a zvyšujú tak legitimitu hlasovania Rady. Ide o tvrdenie, ktoré považujem za zjavne irelevantné pre výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36.
64.      V každom prípade sa mi zdá, že je k zásade demokracie skôr ohľaduplnejšie plné rešpektovanie jasného zámeru tvorcov Lisabonskej zmluvy, ktorí s ohľadom na skutočnosť, že mali demokratický mandát na rokovanie o zmenách zmlúv Únie, súhlasili so zahrnutím určitých prechodných pravidiel. Je totiž nesporné, že tvorcovia Lisabonskej zmluvy mali v úmysle zaviesť nové pravidlá hlasovania s určitou mierou flexibility a na tento účel stanovili dve prechodné obdobia. To je podstatou protokolu č. 36, ktorý, ako sa uvádza v napadnutom rozsudku, predstavuje popri Zmluvách aj primárne právo.(34) V dôsledku toho nemôže byť časová pôsobnosť ustanovení tohto protokolu neoprávnene obmedzená v prospech toho, čo Komisia považuje za demokratickejšie pravidlá.
65.      Vzhľadom na vyššie uvedené som zmätený z tvrdenia Komisie, podľa ktorého by výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36 uvedený Všeobecným súdom zmaril niektorý z cieľov sledovaných tvorcami Lisabonskej zmluvy. V tejto súvislosti musím tiež konštatovať, ako sa uvádza v napadnutom rozsudku,(35) že zo žiadneho z dokumentov predložených účastníkmi prvostupňového konania nevyplýva úmysel tvorcov Lisabonskej zmluvy, aby sa nové pravidlá o dvojitej väčšine uplatňovali aj vtedy, keď by de facto zbavili členov Rady práv, ktoré im priznáva protokol č. 36.
66.      Vo všeobecnosti si kladiem otázku, či Komisia v skutočnosti nepreceňuje význam účinkov, ktoré si mal článok 3 ods. 2 protokolu č. 36 zachovať aj po skončení prechodného obdobia. Hlasovanie podľa „starých“ pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu po 31. marci 2017 bolo situáciou, ktorá z dôvodu obmedzení uvedených v bode 54 vyššie mohla nastať iba výnimočne. Tvrdenie, že výklad tohto ustanovenia uvedený Všeobecným súdom by bol v rozpore so zásadou demokracie alebo by mohol zmariť niektorý z cieľov, ktoré sledovali tvorcovia Lisabonskej zmluvy, mi pripomína scénku z Montyho Pythona, v ktorej niektorí poľovníci používajú guľomety, bazuky a delostrelectvo, aby zabili komára. Na rozdiel od záveru v uvedenej scénke však táto forma prepiatosti podľa môjho názoru nepovedie k úspechu.
67.      Na záver sa domnievam, že výklad článku 3 ods. 2 protokolu č. 36, ktorý uviedol Všeobecný súd v napadnutom rozsudku, je správny. Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odvolanie, ktoré podala Komisia, zamietol.
VII. O trovách
68.      Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ktorý sa podľa jeho článku 184 ods. 1 uplatňuje aj na odvolacie konanie, sa účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, uloží povinnosť nahradiť trovy konania, pokiaľ to účastník konania, ktorý mal vo veci úspech, požadoval.
69.      Poľská republika požadovala náhradu trov konania.
70.      Vzhľadom na to, že Komisia podľa môjho názoru nemala vo veci úspech, je potrebné uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania týkajúce sa tohto odvolacieho konania.
VIII. Návrh
71.      Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor:
–        odvolanie zamietol,
–        uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Pozri okrem iného tzv. „luxemburský kompromis“ z roku 1966 (Závery mimoriadneho zasadnutia Rady v Luxemburgu 17., 18., 27. a 28. januára 1966) (Bulletin of the European Economic Community, marec 1966, 3/66, s. 5 až 11); tzv. „ioanninský kompromis“ z roku 1994 [rozhodnutie Rady z 29. marca 1994 o rozhodovaní Rady kvalifikovanou väčšinou (Ú. v. ES C 105, 1994, s. 1), zmenené a doplnené rozhodnutím Rady z 1. januára 1995 (Ú. v. ES C 1, 1995, s. 1)]; a novšie Vyhlásenie (č. 7) k článku 16 ods. 4 Zmluvy o Európskej únii a článku 238 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, pripojené k Lisabonskej zmluve (Ú. v. EÚ C 115, 2008, s. 338).
3      Pre historický prehľad s ďalšími odkazmi pozri okrem iného JACQUÉ, J.‑P.: Le vote au Conseil de l'Union européenne. In: BLANQUET, M.: La prise de décision dans le système de l'Union européenne, Bruylant, 2011, s. 61 až 89, a DANN, P.: The Council. In: SCHÜTZE, R., a TRIDIMAS, T.: Oxford Principles of European Union Law, Oxford, 2018, zv. I, s. 540 až 544.
4      Pozri najmä článok 16 ods. 3 až 5 ZEÚ, článok 238 ZFEÚ a článok 11 rozhodnutia Rady 2009/937/EÚ z 1. decembra 2009, ktorým sa prijíma rokovací poriadok Rady (Ú. v. EÚ L 325, 2009, s. 35), v znení zmien a doplnení.
5      Tak je to v prípade, keď Rada koná na návrh Komisie alebo vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku (pozri článok 238 ods. 2 ZFEÚ). Tieto prípady predstavujú prevažnú väčšinu prípadov, v ktorých je Rada povinná hlasovať podľa pravidiel upravujúcich kvalifikovanú väčšinu.
6      Ú. v. EÚ C 202, 2016, s. 321 (ďalej len „protokol č. 36“).
7      Vynechaná tabuľka.
8      Ú. v. EÚ L 55, 2011, s. 13.
9      Ú. v. EÚ L 334, 2010, s. 17.
10      Ú. v. EÚ L 63, 2012, s. 1.
11      Ú. v. EÚ L 212, 2017, s. 1.
12      Rozsudok Poľsko/Komisia (T‑699/17, EU:T:2021:44) (ďalej len „napadnutý rozsudok“).
13      Pozri bod 34 napadnutého rozsudku.
14      Tamže, body 35 a 36.
15      Tamže, bod 37.
16      Tamže, body 38 až 42.
17      Tamže, body 43 až 49.
18      Tamže, body 50 až 52.
19      Tamže, body 53 až 55.
20      Tamže, bod 56.
21      Pozri okrem iného PONZANO, P.: Comment to Article 16 TEU. In: CURTI GIALDINO, C. (ed.): Codice dell'Unione europea ‑ Operativo, Simone, Naples, 2012, s. 196 až 197.
22      Kurzívou zvýraznil generálny advokát.
23      Pozri okrem iného španielske znenie („entre el 1 de noviembre de 2014 y el 31 de marzo de 2017… cualquier miembro del Consejo podrá solicitar“), nemecké znenie („für den Zeitraum vom 1. november 2014 bis zum 31 März 2017… kann ein Mitglied des Rates beantragen“), grécke znenie („aπό την 1η Νοεμβρίου 2014 έως την 31η Μαρτίου 2014… ένα μέλος του Συμβουλίου μπορεί να ζητά να θεσπισθεί“), francúzske znenie („entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017… un membre du Conseil peut demander“), chorvátske znenie („u razdoblju od 1. studenoga 2014. do 31. ožujka 2017… član Vijeća može zatražiti“), a talianske znenie („nel periodo dal 1o novembre 2014 al 31 marzo 2017… un membro del Consiglio può chiedere“).
24      Pozri napríklad rozsudok z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, body 127 a 128).
25      V tomto smere pozri presvedčivý bod 55 napadnutého rozsudku.
26      Tamže.
27      Rozsudok z 2. septembra 2010, Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:484, body 30 až 33).
28      V tejto súvislosti pozri aj návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Bot vo veci Kirin Amgen (C‑66/09, EU:C:2010:96, body 5 a 57).
29      Porovnaj tiež bod 47 napadnutého rozsudku.
30      Pozri bod 50 napadnutého rozsudku a citovanú judikatúru.
31      Pozri body 48 a 49 vyššie.
32      Pozri najmä rozsudok z 30. septembra 2021, Icade Promotion (C‑299/20, EU:C:2021:783, bod 31 a citovaná judikatúra). Pozri v tomto zmysle aj rozsudok zo 14. októbra 2010, Union syndicale Solidaires Isère (C‑428/09, EU:C:2010:612, bod 40).
33      V tomto smere pozri opäť presvedčivý bod 41 napadnutého rozsudku.
34      Bod 51 napadnutého rozsudku.
35      Tamže, bod 37.