62016CC0181(01)
DOPUNSKO MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 22. veljače 2018. (
1
)
Predmet C‑181/16
Sadikou Gnandi
protiv
Belgijske Države
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2008/115/EZ – Vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Nalog za napuštanje državnog područja – Izdavanje naloga nakon odbijanja zahtjeva za azil od strane nadležnog upravnog tijela – Ponovno otvaranje usmenog dijela postupka”
1.
Presudom od 8. ožujka 2016. Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) uputio je zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na tumačenje članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kao i članka 5. i članka 13. stavka 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
2
).
2.
Taj je zahtjev istaknut u okviru spora između Sadikoua Gnandija, togoanskog državljanina, i Belgijske Države, u vezi sa zakonitošću naloga za napuštanje državnog područja koji je donesen na temelju članka 52/3 stavka 1. prvog podstavka Zakona od 15. prosinca 1980. o pristupu državnom području, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca (u daljnjem tekstu: Zakon od 15. prosinca 1980.) i dostavljen S. Gnandiju 3. lipnja 2014., nakon što je 23. svibnja 2014. Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (opći povjerenik za izbjeglice i osobe bez državljanstva, u daljnjem tekstu: CGRA) odbio njegov zahtjev za azil.
3.
Podsjećam da članak 52/3 stavak 1. prvi podstavak Zakona od 15. prosinca 1980. predviđa da se obrazloženi nalog za napuštanje državnog područja mora izdati bez odgađanja svakom državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi na belgijskom državnom području, kada je CGRA odbio njegov zahtjev za azil, a status supsidijarne zaštite je uskraćen. Međutim, u skladu s člankom 39/70 prvim podstavkom tog istog zakona, takav se nalog ne može prisilno izvršiti za vrijeme trajanja roka za pravno sredstvo protiv odluke CGRA‑a kojom je odbijen zahtjev za azil u prvom stupnju i do odlučivanja o tom pravnom sredstvu (
3
). S. Gnandi podnio je 23. lipnja 2014. tužbu pred Conseilom du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) protiv odluke CGRA‑a od 23. svibnja 2014. o odbijanju svojeg zahtjeva za azil. On je istog dana i pred istim sudom zatražio poništenje kao i suspenziju izvršenja naloga za napuštanje državnog područja od 3. lipnja 2014. Dana 11. srpnja 2014. belgijske su vlasti izdale S. Gnandiju posebnu boravišnu ispravu iz Priloga 35. Kraljevskoj uredbi od 8. listopada 1981. o pristupu državnom području, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca, i to na temelju članka 111. navedene uredbe, zato što je podnio tužbu neograničene nadležnosti pred Vijećem za sporove u vezi sa strancima. Ta je isprava, koja je prvotno bila važeća do 10. listopada 2014., bila uzastopno produljivana do 10. prosinca 2014. Osim toga, neovisno o njegovu zahtjevu za azil, S. Gnandiju je odlukom od 8. veljače 2016. odobren privremeni boravak na belgijskom državnom području do 1. ožujka 2017.
4.
Svojim prethodnim pitanjem Conseil d’État (Državno vijeće) u biti pita Sud protivi li se načelu non refoulement i pravu na učinkovito pravno sredstvo donošenje odluke o vraćanju tražitelja azila u smislu Direktive 2008/115, kao što je nalog za napuštanje državnog područja upućen S. Gnandiju, nakon što je prvostupanjsko tijelo za ispitivanje odbilo njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu, i to prije iscrpljivanja pravnih sredstava koja on ima protiv takvog odbijanja.
5.
Tijekom pisanog dijela postupka pred Sudom, koji je zatvoren 18. srpnja 2016., S. Gnandi, belgijska i češka vlada kao i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja na temelju članka 23. drugog stavka Statuta Suda Europske unije.
6.
Dana 10. siječnja 2017. Sud je odlučio dodijeliti predmet četvrtom vijeću.
7.
Rasprava pred tim sastavom održana je 1. ožujka 2017. Tijekom te rasprave saslušana su usmena izlaganja S. Gnandija, belgijske vlade i Komisije. Pisani dio postupka zatvoren je 15. lipnja 2017., to jest na dan na koji sam iznio svoje prvo mišljenje u ovom predmetu (
4
) (u daljnjem tekstu: moje mišljenje od 15. lipnja 2017.). U njemu sam predložio Sudu da Conseilu d’État (Državno vijeće) odgovori na način da se Direktivi 2008/115, a osobito njezinu članku 2. stavku 1. i njezinu članku 5., kao i načelu non refoulement i načelu djelotvorne sudske zaštite, propisanima člankom 19. stavkom 2. odnosno člankom 47. prvim stavkom Povelje, protivi donošenje odluke o vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. te direktive u pogledu državljanina treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu Direktive Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (
5
) i kojem je na temelju prava Unije i/ili nacionalnog prava odobren ostanak u državi članici u kojoj je podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu za vrijeme trajanja roka za podnošenje pravnog sredstva predviđenog u članku 39. stavku 1. Direktive 2005/85 protiv odluke o odbijanju tog zahtjeva i, kad je to pravno sredstvo podneseno u roku, za vrijeme njegova ispitivanja. Sudu sam također predložio da pojasni da se Direktivi 2008/115, kao ni načelu non refoulement i načelu djelotvorne sudske zaštite, s druge strane, ne protivi donošenje takve odluke o vraćanju u pogledu takvog državljanina nakon odbijanja navedenog pravnog sredstva, osim ako je na temelju nacionalnog prava tom državljaninu odobren ostanak u predmetnoj državi članici do konačne odluke u postupku azila.
8.
Smatrajući da je u predmetu istaknuto pitanje u vezi s odnosom između presude od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) i članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115, četvrto vijeće je 5. listopada 2017. odlučilo na temelju članka 60. stavka 3. Poslovnika Suda vratiti predmet Sudu radi njegove nove dodjele brojnijem sastavu. Slijedom toga, predmet je dodijeljen velikom vijeću.
9.
Rješenjem od 25. listopada 2017., Gnandi (C‑181/16, neobjavljeno, EU:C:2017:830) Sud je ponovno otvorio usmeni postupak i pozvao zainteresirane stranke iz članka 23. Statuta da u pisanom obliku zauzmu stajalište u pogledu triju pitanja koja se nalaze u prilogu tom rješenju. Prvo pitanje odnosilo se na pravnu prirodu i svrhu dozvole ostanka na državnom području dotične države članice iz članka 7. stavka 1. i članka 39. stavka 3. Direktive 2005/85. Drugo se pitanje ticalo, s jedne strane, dosega članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 te, s druge strane, mogućnosti da se ta odredba shvati prema „binarnoj logici” presude od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), u skladu s kojom državljanin treće zemlje ima u svrhu primjene navedene direktive ili zakonit ili nezakonit boravak. Treće se pitanje odnosilo na to kako na tumačenje članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 utječe stupanje na snagu Direktive 2013/32/EU (
6
), a osobito njezina članka 46., koji u stavku 5. nalaže državama članicama da omoguće podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu čiji je zahtjev odbijen da ostanu na državnom području dotične države članice tijekom roka za podnošenje pravnog lijeka protiv te odluke te, ako je pravni lijek podnesen, do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka. S. Gnandi, belgijska, češka, francuska i nizozemska vlada kao i Komisija odgovorili su na navedena pitanja. Na raspravi koja je 11. prosinca 2017. održana pred velikim vijećem Suda saslušana su usmena izlaganja tih zainteresiranih stranaka kao i njemačke vlade.
10.
U ovom ću mišljenju obraditi samo problematiku istaknutu u okviru pitanja koja je Sud formulirao u prilogu rješenju od 25. listopada 2017., Gnandi (C‑181/16, neobjavljeno, EU:C:2017:830), koja se, kao što će se kasnije vidjeti, u biti tiču dosega članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115. Stoga ovo mišljenje treba shvatiti kao dopunsko u odnosu na ono koje sam iznio 15. lipnja 2017. i na koje upućujem kako radi šireg prikaza činjenica glavnog postupka tako i radi svakog aspekta koji nije izravno obrađen u ovom mišljenju.
I. Pravni okvir
11.
Člankom 2. stavkom 1. Direktive 2008/115 propisuje se da se ta direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.
12.
U skladu s člankom 3. točkom 2. te direktive:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
2.   ‚nezakonit boravak’ znači nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici;
[…]”
13.
Člankom 6. navedene direktive, pod naslovom „Odluka o vraćanju”, u stavcima 1. i 6. propisano je:
„1.   Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovom državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5.
[…]
6.   Ova Direktiva ne sprječava države članice od donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka zajedno s odlukom o vraćanju […] u jedinstvenoj upravnoj ili sudskoj odluci ili aktu, kako je predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, ne dovodeći u pitanje postupovne sigurnosne mjere iz poglavlja III. i prema drugim mjerodavnim odredbama prava Zajednice i nacionalnog prava.”
II. Analiza
14.
U okviru pitanja koja je Sud postavio i koja se nalaze u prilogu rješenju od 25. listopada 2017., Gnandi (C‑181/16, neobjavljeno, EU:C:2017:830), a kojim je ponovno otvoren usmeni dio postupka, kao i u okviru raspravljanja koje je uslijedilo između zainteresiranih stranaka na raspravi od 11. prosinca 2017. u biti se ističe pitanje može li se mogućnost koju članak 6. stavak 6. Direktive 2008/115 priznaje državama članicama, da u okviru istog akta donesu odluku koja se odnosi na prestanak zakonitog boravka istodobno s odlukom o vraćanju, koristiti u odnosu na podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kojemu je, kao S. Gnandiju, upravno tijelo nadležno za ispitivanje tog zahtjeva isti odbilo, ali koji raspolaže dozvolom ostanka na državnom području dotične države članice do zaključenja postupka povodom pravnog sredstva koje je podnio protiv odluke tog tijela o odbijanju.
15.
Kao što sam to već iznio u točkama 83. do 88. svojeg mišljenja od 15. lipnja 2017., smatram da odgovor na to pitanje treba biti negativan. Elementi koje iznose vlade koje su odgovorile na pitanja koja je Sud postavio u rješenju od 25. listopada 2017., Gnandi (C‑181/16, neobjavljeno, EU:C:2017:830) i one vlade koje su izlagale na raspravi od 11. prosinca 2017., prema mojem mišljenju, ne mogu ponovno pokrenuti raspravljanje o takvom zaključku.
16.
U nastavku ovog mišljenja svoju ću analizu formulirati u dva dijela. U prvom ću dijelu ispitati, s obzirom na tekst i pripremne akte za Direktivu 2008/115, je li njome obuhvaćen onaj podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji, kao S. Gnandi u glavnom postupku, raspolaže dozvolom ostanka na državnom području države članice do okončanja postupka povodom pravnog sredstva protiv prvostupanjske odluke o odbijanju njegova zahtjeva. Drugi dio bit će posvećen ispitivanju dosega članka 6. stavka 6. te direktive.
Primjena Direktive 2008/115 na podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji za potrebe postupka imaju pravo ostati na državnom područje dotične države članice
17.
Kao što sam to podsjetio u točki 50. i sljedećima svojeg mišljenja od 15. lipnja 2017., u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive 2008/115, ta se direktiva primjenjuje na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području jedne države članice. Pojam „nezakonit boravak”, kojim se treba koristiti radi primjene Direktive 2008/115, definiran je u njezinu članku 3. točki 2., u skladu s kojim taj pojam znači „nazočnost u području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz članka 5. Zakonika o schengenskim granicama ili druge uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici”.
18.
U nedostatku izričitog upućivanja na nacionalno pravo, a na temelju načela koja je Sud utvrdio u pogledu tumačenja pojmova koji se nalaze u tekstovima prava Unije (
7
), pojam „nezakonit boravak”, kako je definiran u prethodnoj točki, treba tumačiti samo na temelju prava Unije, i to iako konkretna ocjena zakonitosti ili nezakonitosti boravka državljanina treće zemlje na državnom području države članice može, ovisno o slučaju, također ovisiti o primjeni unutarnjih pravila te države članice (
8
).
19.
Iz definicije dane u članku 3. točki 2. Direktive 2008/115 proizlazi da nezakonit boravak ima svaki državljanin treće zemlje koji je nazočan na državnom području države članice a da ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili boravište u toj državi članici (
9
). Kako bi se za državljanina treće zemlje moglo smatrati da ima nezakonit boravak za potrebe Direktive 2008/115, moraju se, dakle, ispuniti dva uvjeta, to jest fizička nazočnost dotične osobe na državnom području države članice, čak i za ograničeno trajanje i bez namjere da se ondje ostane (
10
), te nepostojanje zakonskog temelja koji opravdava takvu nazočnost.
20.
Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća od 1. rujna 2005. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom od 1. rujna 2005. (
11
) (u daljnjem tekstu: Prijedlog direktive o vraćanju), koji je nakon dugih pregovora doveo do donošenja Direktive 2008/115, prethodila je objava 10. travnja 2002. Zelene knjige o politici Zajednice na području vraćanja osoba s nezakonitim boravkom (u daljnjem tekstu: Zelena knjiga) (
12
) kao i Obavijest Komisije od 14. listopada 2002. koja je uslijedila nakon te zelene knjige (u daljnjem tekstu: Obavijest od 14. listopada 2002.) (
13
) i koja je preuzeta u akcijski program Vijeća na području vraćanja od 28. studenoga 2002. (
14
). Ti akti kao i dokumenti u vezi sa zakonodavnim postupkom za Direktivu 2008/115 daju nam neke naznake o dosegu pojma „nezakonit boravak” u smislu članka 2. stavka 1. i članka 3. točke 2. te direktive.
21.
Što se tiče određivanja materijalnog područja primjene budućih zajedničkih standarda, u točki 2.1. Zelene knjige bilo je navedeno da akcija Zajednice na području vraćanja treba prije svega biti usmjerena prema osobama „koje nemaju potrebu za posebnom zaštitom” i koje nezakonito borave u Unije, to jest koje „ne ispunjavaju ili više ne ispunjavaju uvjete za ulazak, nazočnost ili boravak na državnom području država članica”. Kao što je to objašnjeno u točki 2.2. Zelene knjige, te su osobe bile „državljani trećih zemalja koji nemaju pravni status koji im omogućuje bilo trajni bilo privremeni ostanak i čiji boravak niti jedna država članica nema pravnu obvezu trpjeti” (
15
). U Zelenoj knjizi primjena postupaka vraćanja na podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu bila je predviđena tek kada im je zahtjev konačno odbijen. U tom je smislu u točki 2.3., naslovljenoj „Azil i vraćanje”, bilo pojašnjeno da, „[k]ada se osoba koja traži zaštitu koristila pravičnim i kvalitetnim postupkom, a nakon što je iscrpila sve stadije, i kada su ispitane sve njezine potrebe za zaštitom i ako ne postoji niti jedan drugi razlog za zakonit boravak u državi članici, ta osoba mora napustiti državno područje i vratiti se u svoju državu podrijetla ili, po potrebi, u državu tranzita (
16
).
22.
U svojoj Obavijesti od 14. listopada 2002. Komisija je pojasnila da izraz „osoba s nezakonitim boravkom” ne treba shvatiti kao da se te osobe smatra neusklađenima sa zakonom, već kao da se ističe činjenica da se njihovim statusom „ne poštuje zakonodavstvo o ulasku i/ili boravku”. Situacija nezakonitog boravka bila je opisana istim riječima kao što su one upotrijebljene u točki 2.1. gore navedene Zelene knjige (
17
). U odnosu na Zelenu knjigu, Komisija je predmet Obavijesti također proširila na „određene kategorije osoba s nezakonitim boravkom koje imaju privremeni status ili čije je udaljavanje privremeno suspendirano”, a osobito „osobe koje se koriste međunarodnom zaštitom koja je načelno privremene naravi” (
18
). Međutim, to proširenje bilo je predviđeno samo radi provedbe programa dobrovoljnog vraćanja (
19
).
23.
U obrazloženju Prijedloga direktive o vraćanju Komisija je u skladu sa svojim prethodnim stajalištima potvrdila namjeru da se područje primjene direktive koju treba donijeti razgraniči upućivanjem na pojam „nezakonit boravak”. Nova su pravila bila tako namijenjena primjeni „neovisno o razlogu za nezakonitost boravka” dotične osobe, kao što je „na primjer istek njezine vize ili njezine dozvole boravka, opoziv ili povlačenje njezine dozvole boravka […], ukidanje statusa izbjeglice ili nezakonit prihvat”. Što se tiče položaja tražitelja azila, nezakonitost boravka izričito je bila povezana s „konačnom odlukom” o odbijanju zahtjeva (
20
). Što se tiče definicije pojma „nezakonit boravak”, preširoka definicija koja je dana u Zelenoj knjizi i njezinoj Obavijesti od 14. listopada 2002. preuzeta je prijedlogom Komisije gotovo riječ po riječ. Uz neke formalne izmjene koje je Vijeće zatražilo, ta je definicija preuzeta u konačan tekst Direktive 2008/115 (
21
).
24.
Iz točaka 21. do 23. ovog mišljenja proizlazi da se ni u razmatranjima koja su prethodila početku zakonodavnog postupka koji je doveo do donošenja Direktive 2008/115 ni tijekom tog postupka nikada nije radilo o pitanju primjene budućih zajedničkih pravila o prisilnom vraćanju državljana treće zemlje na tražitelje azila čiji zahtjev nije konačno odbijen ili čija se nazočnost na državnom području dotične države članice tolerirala na temelju zakonskih obveza te države. To se jasno odražava u uvodnoj izjavi 9. Direktive 2008/115, u kojoj je određeno da se ne bi trebalo smatrati da državljanin treće zemlje koji je podnio zahtjev za azil u državi članici nezakonito boravi na području te države članice „do stupanja na snagu negativne odluke u pogledu zahtjeva ili odluke kojom prestaje njegov ili njezin boravak kao tražitelja azila” (
22
).
25.
Ovo isključivanje iz područja primjene Direktive 2008/115 osim toga u skladu je s odredbama prava Unije kojima je uređen pravni položaj tražitelja azila (i općenitije podnositelja zahtjeva za međunarodnu pomoć), koji kao i priznate izbjeglice imaju poseban status utvrđen međunarodnim pravom (
23
) te se stoga razlikuju od običnih migranata.
26.
Tako pravo Unije obvezuje države članice na poštovanje minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, osobito u vezi s boravkom i slobodom kretanja, pristupom javnom obrazovnom sustavu, tržištu rada, zdravstvenoj skrbi i materijalnim uvjetima primanja koji omogućuju primjeren životni standard koji jamči njihovu egzistenciju i očuvanje njihova fizičkog i psihičkog zdravlja (
24
). Sve prednosti koje proizlaze iz primjene navedenih standarda od koristi su za podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu sve dok imaju dozvolu da u tom svojstvu ostanu na državnom području određene države članice.
27.
Osim toga, pravo Unije priznaje tražiteljima azila (i, šire, podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu) pravo na ostanak na državnom području dotične države članice tijekom ispitivanja njihovih zahtjeva. Iako je na temelju Direktive 2005/85, primjenjive na činjenice glavnog postupka, to pravo bilo predviđeno samo dok zahtjev za azil nije bio odbijen u prvom stupnju (
25
), Direktivom 2013/32, koja je zamijenila Direktivu 2005/85, ono je prošireno na stadij pravnog sredstva protiv odluke donesene u prvom stupnju (
26
).
28.
Dotična država članica dužna je u vrlo kratkom roku dostaviti tražitelju azila dokument koji potvrđuje njegovo pravo da ostane na njezinu državnom području „dok odluka o njegovom zahtjevu nije konačna ili dok se ne razmotri” (
27
).
29.
Taj dokument, koji mora vrijediti dok podnositelj zahtjeva ima pravo ostati na državnom području dotične države članice (
28
), pri čemu to pravo nije dozvola boravka (
29
) u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 1030/2002 (
30
), ipak predstavlja – kao što je to Komisija istaknula u svojem odgovoru na prvo od pisanih pitanja priloženih rješenju od 25. listopada 2017., Gnandi (C‑181/16, neobjavljeno, EU:C:2017:830) – dozvolu koju izdaju tijela države članice i koja omogućava državljaninu treće zemlje da zakonito boravi na njezinu području (
31
), makar privremeno i samo za potrebe postupka.
30.
Ako on zakonito boravi, to jest ne nezakonito, na državnom području dotične države članice i sve dok takav zakonit boravak traje, tražitelj azila kojemu je dopušteno ostati na tom državnom području do donošenja odluke o njegovu zahtjevu (u prvom stupnju ili nakon podnošenja pravnog sredstva protiv odluke tijela koje odlučuje u prvom stupnju) isključen je iz područja primjene Direktive 2008/115, kako je određeno u članku 2. stavku 1. i članku 3. točki 2. te direktive. Nebitno je u tom pogledu to što je navedena dozvola bila donesena na temelju prava Unije ili samo nacionalnog prava jer je bitna zakonitost boravka dotične osobe.
31.
Kao što sam to primijetio u točkama 54. i 55. svojeg mišljenja od 15. lipnja 2017., taj je zaključak potvrđen presudom od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), u kojoj je Sud presudio da „članak 2. stavak 1. Direktive 2008/115 u vezi s njezinom uvodnom izjavom 9. treba tumačiti na način da ta direktiva nije primjenjiva na državljanina treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu Direktive 2005/85, i to tijekom razdoblja koje teče od podnošenja tog zahtjeva do donošenja prvostupanjske odluke o tom zahtjevu ili, ako je o takvom slučaju riječ, do donošenja odluke o pravnom sredstvu podnesenom protiv te odluke” (
32
).
32.
Rasuđivanje koje je Sud navelo na taj zaključak vrlo je jasno. Kada podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ima pravo ostati na državnom području dotične države članice neovisno o tome ima li dozvolu boravka, on nije obuhvaćen Direktivom 2008/115 jer ne „boravi nezakonito” u smislu članka 2. stavka 1. te direktive (
33
).
33.
Točno je da se presuda od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) temelji na „binarnoj logici” prema kojoj državljanin treće zemlje ima, s obzirom na Direktivu 2008/115, ili „zakonit” (rectius, to jest „ne nezakonit”) ili „nezakonit” boravak. Međutim, važno je istaknuti da se u svojem rasuđivanju Sud nije oslonio na takvu logiku, već na izravno utvrđenje o zakonitosti boravka podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kojemu je dopušteno ostati u dotičnoj državi članici do okončanja postupka koji se odnosi na njegov zahtjev.
34.
Osim toga, takvo utvrđenje i stajalište koje je Sud zauzeo u točki 1. izreke presude od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) imaju opći doseg kojim se zanemaruju okolnosti glavnog postupka u predmetu povodom kojeg je ta presuda donesena. Proizlazi da bi samo odstupanjem od navedene presude Sud mogao tvrditi da se Direktiva 2008/115 primjenjuje na podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu kojemu je dopušten ostanak u dotičnoj državi članici do okončanja postupka koji se odnosi na njegov zahtjev.
35.
Osim toga, kao što sam to istaknuo u točkama 55. do 57. svojeg mišljenja od 15. lipnja 2017., rješenje do kojeg je Sud došao u presudi od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) u pogledu položaja tražitelja azila kojemu je dopušten ostanak na državnom području dotične države članice na temelju članka 7. stavka 1. Direktive 2005/85 može se neposredno prenijeti na položaj podnositelja zahtjeva kojemu je zahtjev odbijen u prvom stupnju i koji na temelju nacionalnog prava ima pravo ostanka u toj državi do okončanja postupka povodom pravnog sredstva protiv odluke o odbijanju.
36.
Naime, s jedne strane i suprotno od onoga što smatra belgijska vlada, ne postoji „kvalitativna” razlika između „prava ostanka” predviđenog člankom 7. stavkom 1. Direktive 2005/85 i onoga predviđenog člankom 39. te direktive, a čija je dodjela prepuštena diskrecijskoj ocjeni dotične države članice. U obama slučajevima radi se o pravu koje je priznato samo privremeno i samo za potrebe postupka. U obama slučajevima to je pravo u biti namijenjeno zaštiti podnositelja zahtjeva od posljedica mogućeg vraćanja koje bi moglo uslijediti prije nego što je njegov zahtjev ispitan ili prije nego što se mogao koristiti pravom na djelotvorno pravno sredstvo. U obama slučajevima zahvaljujući tom pravu podnositelj zahtjeva koristi se prednostima koje su predviđene minimalnim standardima na području prihvata. Jedina razlika koja je postojala na temelju Direktive 2005/85, a koja se odnosila na obvezatnost ili fakultativnost dodjele takvog prava, brisana je člankom 46. stavkom 5. Direktive 2013/32, koji, kao što sam to već podsjetio, sada predviđa, uz neke iznimke, obvezu država članica da podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu omoguće boravak na svojem državnom području tijekom roka za podnošenje pravnog lijeka protiv odluke o odbijanju zahtjeva i tijekom ispitivanja tog pravnog lijeka.
37.
S druge strane, ono što je bitno za primjenu Direktive 2008/115 jest zakonitost boravka podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, a ne razlozi koji su opravdali dodjelu prava boravka ni trajanje koje je njime predviđeno.
38.
Valja pojasniti, kao što sam to učinio u točkama 72. do 82. svojeg mišljenja od 15. lipnja 2017. te kao što to proizlazi iz presuda od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, t. 60.) i od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 75. i 76.), da neprimjenjivost Direktive 2008/115 na podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu kojima je dopušten ostanak na državnom području dotične države članice do okončanja postupka koji se odnosi na njihove zahtjeve te općenitije na državljane trećih zemalja koji nemaju nezakonit boravak u smislu članka 2. stavka 1. te direktive treba shvatiti na način da se postupak vraćanja na temelju navedene direktive ne može valjano pokrenuti u odnosu na takvog podnositelja zahtjeva ili takvog državljanina, a ne na način da takav već pokrenut postupak treba nužno poništiti i ako tijekom postupka dotična osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu ili iz drugih razloga stekne pravo privremenog boravka (
34
). Naime, u tim će se slučajevima postupak moći, prema potrebi, suspendirati samo dok je valjana osnova za dodjelu takvog prava boravka (
35
).
39.
Zaključno u vezi s tim dijelom moje analize želim podsjetiti na općenitijoj razini da dotična osoba gubi svojstvo tražitelja azila (ili, šire, podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu) tek kada je priznanje statusa izbjeglice (ili osobe koja treba međunarodnu zaštitu) konačno stavljeno izvan dvojbe odlukom o zaključenju postupka (
36
). Prema mojem mišljenju, tek u tom trenutku ta osoba može postati obuhvaćena Direktivom 2008/115 (
37
), pod uvjetom da je njezin boravak u dotičnoj državi članici nezakonit.
Tumačenje i doseg članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115
40.
U prvom dijelu svoje analize, kao i u svojem mišljenju od 15. lipnja 2017., tvrdio sam da se za tražitelja azila (i, šire, podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu), kao što je tužitelj u glavnom postupku, a čiji je zahtjev odbijen u prvom stupnju, ali mu je na temelju prava dotične države članice dopušteno ostati na državnom području te države članice do okončanja postupka povodom pravnog lijeka koji je podnio protiv odluke o odbijanju svojeg zahtjeva, treba zbog tog dopuštenja smatrati da se zakonito nalazi na navedenom državnom području i da je zbog te činjenice isključen iz područja primjene Direktive 2008/115, kako je određeno njezinim člankom 2. stavkom 1., a što sprečava države članice da protiv njega pokrenu postupak vraćanja.
41.
Zbog razloga koje sam već iznio u svojem mišljenju od 15. lipnja 2017. i koje ću podrobnije iznijeti u nastavku, smatram da članak 6. stavak 6. Direktive 2008/115 ne pruža argumente koji mogu dati povoda za raspravu o tom stajalištu i da, nasuprot onomu što su tvrdile države članice koje su prisustvovale na raspravi od 11. prosinca 2017., ta odredba ne daje nacionalnim tijelima ovlast da u okolnostima kao što su one u glavnom postupku donesu odluku o vraćanju u smislu navedene direktive.
42.
Naime, do drukčijeg zaključka moglo bi se doći samo ako se prizna da članak 6. stavak 6. Direktive 2008/115 odstupa od članka 2. stavka 1. te direktive. Međutim, nijedan tekstualni ni sustavni element, a ni onaj koji se temelji na tumačenju volje zakonodavca Unije, ne dopušta zaključak u tom smislu.
43.
Kao prvo, članak 2. Direktive 2008/115 ne predviđa nikakvu iznimku od njezina područja primjene kako je određeno u njegovu stavku 1. Članak 2. stavak 2. te direktive određuje slučajeve u kojima je državama članicama dopušteno da ne slijede postupke koji su njome predviđeni u odnosu na državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom u smislu stavka 1. tog članka. S druge strane, u tom istom članku nije predviđeno nikakvo odstupanje od pravila utvrđenog u stavku 1. prema kojem se Direktiva 2008/115 primjenjuje samo na državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom.
44.
Kao drugo, iz teksta članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 (
38
) kao i iz njegova uvrštavanja u poglavlje II. te direktive, naslovljeno „Prestanak nezakonitog boravka”, jasno proizlazi da se tom odredbom države članice samo ovlašćuju da kumuliraju više akata radi pokretanja postupka vraćanja bez odgode nakon što je donesena odluka na temelju koje zakonit boravak dotične osobe prestaje i koja označava početak njezina nezakonitog boravka (
39
). S druge strane, taj tekst ne dopušta tumačenje prema kojem su države članice ovlaštene donijeti odluku o vraćanju o odnosu na državljane trećih zemalja koji nisu obuhvaćeni područjem primjene Direktive kako je određeno u njezinu članku 2. stavku 1., to jest državljane trećih zemalja koji nemaju nezakonit boravak. Takvo tumačenje ne samo da bi proturječilo tekstu članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 i tekstu članka 2. stavka 1. te direktive već bi također bilo suprotno samoj definiciji pojma „odluka o vraćanju”, koja, u skladu s člankom 3. točkom 4. navedene direktive, obuhvaća „upravn[u] ili sudsk[u] odluk[u] ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja” (
40
).
45.
Kao treće, ističem, kao što sam to već učinio u točki 87. svojeg mišljenja od 15. lipnja 2017., da se, u skladu sa svojim tekstom, članak 6. stavak 6. Direktive 2008/115 primjenjuje „ne dovodeći u pitanje relevantne odredbe prava [Unije] i nacionalnog prava”. Kao što je to Komisija istaknula u svojem usmenom izlaganju na raspravi od 1. ožujka 2017., među tim odredbama nalaze se također članak 7. stavak 1. i članak 39. stavak 3. Direktive 2005/85 i, danas, članak 9. stavak 1. i članak 46. stavak 5. Direktive 2013/32 kao i propisi država članica koji podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu dodjeljuju pravo ostanka na njihovu državnom području tijekom postupka ispitivanja njegova zahtjeva. Stoga se manevarski prostor koji je državama članicama priznat na temelju članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 ne može koristiti kršenjem navedenih odredaba i navedenih propisa.
46.
Kao četvrto, iz pripremnih akata za Direktivu 2008/115 proizlazi da je prvom verzijom njezina članka 6. stavka 6., sadržanom u članku 6. stavku 3. Prijedloga direktive o vraćanju, bilo samo predviđeno da se „odluka o vraćanju donosi zasebnom odlukom ili aktom i istodobno s odlukom o udaljavanju”. Iz obrazloženja tog prijedloga proizlazilo je da je to pojašnjenje bilo uvedeno kako bi se odgovorilo na zabrinutost koju su tijekom prethodnog savjetovanja izrazile mnoge države bojeći se da postupak u dva stadija (u obliku odluke o vraćanju i odluke o udaljavanju) koji je Komisija predvidjela ne dovede do odgoda (
41
). Zakonodavac Unije konačno je došao do sadašnje verzije članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 (
42
) nakon izmjene koju je Vijeće predložilo radi toga da se državama članicama, povrh mogućnosti kumuliranja odluke o vraćanju i odluke o udaljavanju, izričito prizna mogućnost kumuliranja tih akata s odlukom o prestanku zakonitog boravka dotične osobe. Unatoč toj promjeni teksta, cilj te odredbe ostao je isti, to jest priznati državama članicama određeni manevarski prostor u pogledu postupka koji
treba slijediti radi vraćanja državljana trećih država s nezakonitim boravkom. S druge strane, na temelju ničega se ne može zaključiti da joj je u bilo kojem stadiju postupka za donošenje Direktive 2008/115 dana zadaća da državama članicama omogući odstupanje od okvira koji je jasno razgraničen člankom 1. i člankom 2. stavkom 1. te direktive i kojim se utvrđuju njezin cilj i područje primjene kao i da se država članicama dopusti donošenje odluke o vraćanju u odnosu na državljane trećih zemalja koji nemaju nezakonit boravak (
43
). Da je takva bila namjera zakonodavca, ona bi nedvojbeno bila jasnije izražena i uređena, bez skrivanja iza postupovne odredbe.
47.
Kao peto, što se tiče teleoloških argumenata na koje su se određene države članice oslonile u svojim odgovorima na pitanja koja je Sud postavio u rješenju od 25. listopada 2017., Gnandi (C‑181/16, neobjavljeno, EU:C:2017:830) i na raspravi od 11. prosinca 2017., nedvojbeno je točno da je cilj članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 ubrzati postupke vraćanja. Naime, istodobno donošenje odluke o prestanku zakonitog boravka i odluke o vraćanju, koje su povezani i neovisni akti, olakšava obrazlaganje potonje odluke per relationem i iznad svega omogućuje usporedno i možda objedinjeno odvijanje postupaka povodom pravnog sredstva protiv tih akata. Općenitije, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 4. Direktive 2008/115 i kao što je to Sud u više navrata priznao, uspostava učinkovite politike udaljavanja i repatrijacije državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom jedan je od ciljeva koji slijedi ta Direktiva 2008/115 (
44
).
48.
Međutim, važno je istaknuti da se Direktivom 2008/115 nastoji uspostaviti sustav zasnovan na jasnim, preglednim i pravičnim pravilima (
45
), s ciljem da se na području koje je tako osjetljivo kao što je prisilni povratak državljana trećih zemalja promiče pravna sigurnost i istodobno osigura učinkovitost postupaka vraćanja i poštovanje temeljnih prava dotičnih osoba (
46
).
49.
Radi toga je Direktiva 2008/115 nadahnuta istom „binarnom logikom” na kojoj se temelji presuda od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), koja stoga izgleda dosljedna duhu te direktive. Kako bi se što je više moguće ograničile neizvjesnosti u primjeni pravila koja su njome predviđena, ona u članku 6. stavku 1. određuje obvezu državama članicama da vraćaju državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na njihovu državnom području te istodobno u članku 6. stavcima 2. do 5. predviđa jasne iznimke od te obveze. Ako te iznimke ne postoje, odluku o vraćanju treba donijeti protiv svakog državljanina treće zemlje koji na temelju članka 2. stavka 1. Direktive 2008/115 nezakonito boravi na državnom području predmetne države članice (
47
). S druge strane, državljani treće zemlje koji nemaju nezakonit boravak ili koji su obuhvaćeni navedenim iznimkama bit će u načelu isključeni iz postupaka predviđenih navedenom direktivom sve dok traju razlozi za to isključenje.
50.
Tumačenje članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 koje su predložile države članice koje su sudjelovale na raspravi od 11. prosinca 2017., time što ima za cilj dopustiti pokretanje postupka vraćanja u odnosu na jednu kategoriju državljana trećih zemalja koja nije obuhvaćena područjem primjene te direktive (
48
), nije samo, kao što sam to već gore naveo, suprotno njezinu tekstu i duhu, već također ugrožava cilj pravne sigurnosti koji je njome zadan time što zagovara stvaranje sivih područja i potiče širenje različite prakse među državama članicama (
49
), a što je osim toga suprotno samoj zadaći navedene direktive u obliku stvaranja skupa zajedničkih standarda i prakse.
51.
Činjenica da je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji ima pravo boravka na državnom području države članice istodobno obuhvaćen odlukom o vraćanju koja mu, iako se ne može odmah prisilno izvršiti, ipak nameće obvezu napuštanja državnog područja te države dovodi do nastanka situacije pravne nesigurnosti, ako ne katkad i pravne nejasnoće koja može ugroziti ne samo transparentnost već i učinkovitost (
50
) postupaka vraćanja kao i omesti nadležna državna tijela dotične države članice u poštovanju gore navedenih standarda u vezi s prihvatom podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (
51
). Sve to u konačnici radi dobitka u obliku bržeg postupka koji nije uvijek očit. Naime, točno je da istodobno donošenje odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu u prvom stupnju i odluke o vraćanju načelno omogućuje usporedno odvijanje mogućih postupaka povodom pravnog sredstva protiv tih dvaju akata. Međutim, valja istaknuti da će se pravno sredstvo protiv odluke o vraćanju podneseno nakon što je odbijeno pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju pak moći brzo odbiti jer se obrazloženje prve odluke temelji na donošenju druge. Osim toga, sud koji odlučuje o pravnom sredstvu protiv prvostupanjske odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu mogao bi, ako je potrebno, i istodobno s presudom o odbijanju tog pravnog sredstva donijeti nalog za vraćanje na temelju članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 i kada to nacionalno pravo dopušta. Budući da u skladu s člankom 13. stavkom 2. Direktive 2008/115 pravni lijek protiv odluke o vraćanju nema nužno suspenzivan učinak (što je slučaj u belgijskom pravu), takav bi nalog prema potrebi mogao biti izvršen unatoč činjenici da je protiv njega podnesen pravni lijek.
III. Zaključak
52.
S obzirom na prethodna razmatranja kao i na analizu provedenu u mojem mišljenju od 15. lipnja 2017., zadržat ću svoj prvotni prijedlog odgovora na prethodno pitanje koje je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija), a koji u navedenom mišljenju glasi kako slijedi:
Direktivi 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, a osobito njezinu članku 2. stavku 1. i njezinu članku 5., kao i načelu non refoulement i načelu djelotvorne sudske zaštite, propisanima člankom 19. stavkom 2. odnosno člankom 47. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, protivi se donošenje odluke o vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. te direktive u pogledu državljanina treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu Direktive Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama i kojem je na temelju prava Unije i/ili nacionalnog prava odobren ostanak u državi članici u kojoj je podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu za vrijeme trajanja roka za podnošenje pravnog sredstva predviđenog u članku 39. stavku 1. Direktive 2005/85 protiv odluke o odbijanju tog zahtjeva i, kad je to pravno sredstvo podneseno u roku, za vrijeme njegova ispitivanja. S druge strane, Direktivi 2008/115, kao ni načelu non refoulement i načelu djelotvorne sudske zaštite, ne protivi se donošenje takve odluke o vraćanju u pogledu takvog državljanina nakon odbijanja navedenog pravnog sredstva, osim ako je na temelju nacionalnog prava tom državljaninu odobren ostanak u predmetnoj državi članici do konačne odluke u postupku azila.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL 2008., L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
(
3
)	Članak 39/70 prvi stavak Zakona od 15. prosinca 1980. određuje da „bez pristanka dotične osobe nikakva mjera udaljavanja s područja ili vraćanja ne može se prisilno izvršiti u odnosu na stranca za vrijeme trajanja propisanog roka za podnošenje pravnog sredstva i tijekom ispitivanja tog sredstva”.
(
4
)	EU:C:2017:467
(
5
)	SL 2005., L 326, str. 13. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.)
(
6
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.)
(
7
)	Vidjeti osobito presudu od 21. listopada 2010., Padawan (C‑467/08, EU:C:2010:620, t. 32.).
(
8
)	Direktiva 2008/115, čija je pravna osnova samo članak 63. stavak 3. točka (b) UEZ‑a, nije, naime, namijenjena usklađivanju uzroka na temelju kojih prestaje zakonit boravak državljanina treće zemlje.
(
9
)	Vidjeti presudu od 7. lipnja 2016., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, t. 48.).
(
10
)	Vidjeti presudu od 7. lipnja 2016., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, t. 48.).
(
11
)	COM(2005) 391 final
(
12
)	COM(2002) 0175 final
(
13
)	Komunikacija Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o politici Zajednice u području vraćanja osoba s nezakonitim boravkom, COM(2002) 564 final
(
14
)	Doc 14673/02 od 25. studenoga 2002. Naposljetku, u Haškom programu, koji je Europsko vijeće u Bruxellesu usvojilo 4. i 5. studenoga 2004., izričito je preporučena definicija zajedničkih standarda kako bi se dotične osobe vraćale na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva te je Komisija pozvana da podnese prijedlog na početku 2005.
(
15
)	Moje isticanje
(
16
)	Moje isticanje
(
17
)	Vidjeti t. 1.2.2. Obavijesti od 14. listopada 2002. U točki 2.3.4. te obavijesti, naslovljenoj „Prestanak zakonitog boravka”, Komisija je predložila „da osoba može biti obvezna napustiti državno područje države članice od trenutka u kojem njezin zakonit boravak prestane, a osobito u slučaju odbijanja zahtjeva za dozvolu boravka […], isteka ili povlačenja dozvole boravka […]”. Ona je pojasnila da se također mora smatrati „da je zakonit boravak osobe prestao ako pravno sredstvo koje je podnijela protiv odluke kojom joj je uskraćeno pravo ostanka na državnom području predmetne države članice nema
odgodni učinak” (moje isticanje). Osim toga, ističem da se u prilogu Obavijesti od 14. listopada 2002. nalazi popis definicija, među kojima je definicija pojma „nezakonit boravak”, koja je sastavljena na način gotovo istovjetan onomu koji je upotrijebljen u članku 3. točki 2. Direktive 2008/115.
(
18
)	Vidjeti t. 1.2.1. Obavijesti od 14. listopada 2002.
(
19
)	U točki 2.4. Obavijesti od 14. listopada 2002. Komisija navodi da „postoje dvije glavne skupine vraćanja: dobrovoljno vraćanje stricto sensu, u okviru kojeg osoba samostalno odluči vratiti se u svoju zemlju i dobiva pomoć u tu svrhu, te situacije u kojima javne vlasti obvežu osobu na vraćanje, postupajući strogo u skladu s međunarodnim pravom i poštujući na odgovarajući način prava zainteresirane osobe s obzirom na ljudska prava”. Pojašnjava da „također postoji hibridna situacija u kojoj osoba prihvati obvezu vraćanja u zamjenu za pomoć javnih vlasti”.
(
20
)	Vidjeti točku 4. obrazloženja (moje isticanje). Vidjeti također Komisijin Staff working document od 1. rujna 2005., SEC (2005) 1057, t. 1. i Komisijin Staff working document od 4. listopada 2005., SEC (2005) 1175, članak 3.
(
21
)	U skladu s člankom 3. točkom (b) tog prijedloga, „nezakonit boravak” značio je „nazočnost na području države članice državljanina treće zemlje koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za nazočnost ili boravak u toj državi članici”. U članku 2. stavku 1. točkama (a) i (b) istog prijedloga bilo je navedeno da se buduća direktiva treba primjenjivati na državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na državnom području države članice, to jest „koji nije ispunio ili više ne ispunjava uvjete za ulazak iz Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma” ili čiji je boravak „nezakonit iz drugih razloga”. Nakon izmjene koju je Vijeće predložilo, ta su dva članka spojena, što je dovelo do današnjeg teksta članka 3. točke 2. Direktive 2008/115. Vidjeti F. Lutz, The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010., Council position before the triligue (dokument Vijeća 15566/07), navedeno u Prilogu 5., str. 179.
(
22
)	Moje isticanje
(
23
)	Načelo zabrane protjerivanja i odbijanja (non refoulement), utvrđeno u članku 33. Konvencije o statusu izbjeglica, potpisane u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbornik ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)) primjenjuje se također na izbjeglice koje još nisu priznate kao takve.
(
24
)	Vidjeti Direktivu Vijeća 2003/9/EZ od 27. siječnja 2003. o uvođenju minimalnih standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za azil (SL 2003., L 31, str. 18.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 29.), koja je primjenjiva ratione materiae na činjenice glavnog postupka, te Direktivu 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.), kojom je zamijenjena Direktiva 2003/9.
(
25
)	Vidjeti članak 7. stavak 1. Direktive 2005/85. U skladu s člankom 39. stavkom 3. točkom (a) te direktive, države članice su, s druge strane, i dalje bile slobodne odlučiti, u skladu sa svojim međunarodnim obvezama, hoće li dopustiti tražiteljima azila da ostanu na njihovu državnom području čak i dok se čeka
ishod pravnog sredstva protiv odluke o odbijanju donesene u prvom stupnju.
(
26
)	Vidjeti članak 46. stavak 5. Direktive 2013/32, u skladu s kojim, ne dovodeći u pitanje slučajeve predviđene stavkom 6. tog članka, „države članice omogućuju podnositeljima zahtjeva da ostanu na državnom području do isteka roka unutar kojega imaju pravo na učinkovit pravni lijek i, ako je takvo pravo ostvareno unutar roka, do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka”. Pravo tražitelja azila da ostane na državnom području dotične države članice dok se ne donese odluka u prvom stupnju sada je predviđeno člankom 9. stavkom 1. te direktive.
(
27
)	Vidjeti članak 6. stavak 1. Direktive 2003/9 i članak 6. stavak 1. Direktive 2013/33.
(
28
)	Vidjeti članak 6. stavak 4. Direktive 2003/9 i članak 6. stavak 4. Direktive 2013/33. Kao što je to gore vidljivo, kada je Direktiva 2005/85 bila na snazi, pravo Unije nalagalo je državama članicama da tražiteljima azila dodijele pravo boravka samo u prvom stadiju ispitivanja njihova zahtjeva. Kako bi se zajamčilo ostvarivanje prava na učinkovit pravni lijek, člankom 46. stavkom 5. Direktive 2013/32 to je pravo prošireno na stadij ponovnog razmatranja zahtjeva.
(
29
)	Vidjeti u tom smislu članak 7. stavak 1. zadnju rečenicu Direktive 2005/85 i članak 9. stavak 1. zadnju rečenicu Direktive 2013/32.
(
30
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1030/2002 od 13. lipnja 2002. o utvrđivanju jedinstvenog obrasca boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja (SL 2002., L 157, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 207.)
(
31
)	U skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (a) podtočkom ii. Uredbe br. 1030/2002, „boravišna dozvola” znači svaka dozvola koju izdaju tijela države članice, a koja omogućava državljanima trećih zemalja da zakonito borave na njezinu području, uz iznimku „dozvola koje se izdaju za vrijeme dok se razmatra zahtjev za azilom”.
(
32
)	Vidjeti presudu od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, t. 49. i t. 1. izreke).
(
33
)	Vidjeti presudu od 30. svibnja 2013., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, t. 48.).
(
34
)	Primjerice, stoga što dotičnoj osobi, nakon što je obuhvaćena nalogom o vraćanju kada je imala nezakonit boravak, dotična država članica izda odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog humanitarnih razloga ili suosjećanja, u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive 2008/115.
(
35
)	Vidjeti u tom smislu članak 6. stavak 4. Direktive 2008/115, koji predviđa da, kada država članica odluči državljaninu treće zemlje dodijeliti pravo boravka, ona ne donosi nikakvu odluku o vraćanju u odnosu na tog državljanina, ali ako je takva odluka već izdana, ona se može suspendirati samo dok to pravo traje.
(
36
)	U skladu s člankom 2. točkom (c) Direktive 2005/85, a danas člankom 2. točkom (c) Direktive 2013/32, „tražiteljem azila” treba smatrati „državljanin[a] treće zemlje ili osob[u] bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za azil, o kojem još nije donesena konačna odluka” (moje isticanje). Ista se definicija nalazila u članku 2. točki (c) Direktive 2003/9, a danas se nalazi u članku 2. točki (b) Direktive 2013/33. Pojam „konačna odluka” definiran je pak člankom 2. točkom (d) Direktive 2005/85 kao „odluka […] koja više ne podliježe pravnom sredstvu u okviru poglavlja V. [navedene direktive] bez obzira na činjenicu da se na temelju spomenutog pravnog sredstva tražiteljima omogućuje da ostanu u dotičnim državama članicama”. Vidjeti također članak 2. točku (e) Direktive 2013/32.
(
37
)	U svojim komentarima u Zelenoj knjizi, a nakon što je priznala da je djelotvorna politika vraćanja osoba čiji je zahtjev za azil „pravilno odbijen” važna za održavanje cjelovitosti sustava azila, agencija Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNCHR) pojašnjava da „[b]y ‚properly rejected asylum‑seekers’, UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards […]”.
(
38
)	Podsjećam da ta odredba predviđa da se odluka o vraćanju na temelju članka 6. stavka 1. te direktive, eventualno kumulirana s odlukom o udaljavanju, može donijeti istodobno s odlukom „o prestanku zakonitog boravka”.
(
39
)	Iako tekst članka 6. stavka 6. Direktive 2008/115 na francuskom jeziku nije lišen nejasnoća, druge jezične verzije, kao što je primjerice talijanska („decidano di porre fine al soggiorno regolare”) ili engleska („decision on the ending of a legal stay”), krajnje su jasne u pogledu nužnosti donošenja odluke o prestanku zakonitog boravka.
(
40
)	Moje isticanje
(
41
)	Točka 4. Prijedloga direktive o vraćanju u odjeljku naslovljenom „Poglavlje II.” Vidjeti također SCIFA Guidelines (dokument Vijeća 6624/07), reproduciran u prilogu 4. uz F. Lutz, op. cit., str. 175.
(
42
)	Vidjeti Council position before trilogue (dokument Vijeća 15566/07), reproduciran u prilogu 5. uz F. Lutz, op. cit., str. 197.
(
43
)	Osim toga, ističem da se zadnji dio rečenice u članku 6. stavku 6. Direktive 2008/115, kojim se pojašnjava da se tom odredbom ne dovode u pitanje „odredbe prava Zajednice i nacionalnog prava” ‐ među kojima se, kao što sam to podsjetio u točki 44. ovog mišljenja, nalaze odredbe kojima se podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu dodjeljuje pravo ostanka na državnom području predmetne države članice do okončanja postupka koji se odnosi na njihov zahtjev ‐ nije nalazio u tekstu izmjene koji je Vijeće predložilo, već je bio dodan naknadno.
(
44
)	Vidjeti u tom smislu presude El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 59.) i od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 75.).
(
45
)	Vidjeti uvodnu izjavu 4. te direktive.
(
46
)	Vidjeti osobito uvodne izjave 2., 17. i 24. i članak 1. te direktive.
(
47
)	To znači da države članice više nisu slobodne trpjeti nazočnost takvih državljana trećih zemalja na svojem državnom području.
(
48
)	To jest podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji na temelju prava Unije ili nacionalnog prava imaju dozvolu boravka na državnom području države članice, makar privremenu i samo za potrebe postupka.
(
49
)	U tom pogledu ističem da je na raspravi od 11. prosinca 2017. Komisija pojasnila da se, prema informacijama kojima raspolaže, praksa dostavljanja odluke o vraćanju podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu nakon donošenja prvostupanjske odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu tiče samo ograničenog broja država članica, to jest Savezne Republike Njemačke, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Kraljevine Nizozemske, Republike Finske i Kraljevine Švedske.
(
50
)	Načelno, jednom kada je postupak vraćanja pokrenut, treba ga privesti kraju. Cilj udaljavanja mora se što prije utvrditi nakon utvrđenja o nezakonitosti boravka te se isti mora poštovati (vidjeti presudu od 15. veljače 2016., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 76.)). Stoga bi bilo poželjno da taj postupak počne tek kada zahtjev za međunarodnu zaštitu bude konačno odbijen, umjesto da ostane suspendiran ili da se mora ponovno pokrenuti kada odluka o odbijanju tog zahtjeva u prvom stupnju bude poništena.
(
51
)	Što se tiče naloga za napuštanje državnog područja dostavljenog S. Gnandiju, upućujem na razmatranja iznesena u točkama 84. do 99. mojeg mišljenja od 15. lipnja 2017.