Predmet C-61/21
JP
protiv
Ministre de la Transition écologique
i
Premier ministre
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Cour administrative d’appel de Versailles (Žalbeni upravni sud u Versaillesu, Francuska))
Presuda Suda (veliko vijeće) od 22. prosinca 2022.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktive 80/779/EEZ, 85/203/EE, 96/62/EEZ, 1999/30/EZ i 2008/50/EZ – Kvaliteta zraka – Granične vrijednosti utvrđene za mikročestice (PM10) i za dušikov dioksid (NO2) – Prekoračenje – Planovi za kvalitetu zraka – Šteta koja je pojedincu navodno prouzročena pogoršanjem zraka zbog prekoračenja tih graničnih vrijednosti – Odgovornost dotične države članice – Uvjeti za nastanak te odgovornosti – Zahtjev da se povrijeđenim pravnim pravilom Unije dodjeljuju prava oštećenim pojedincima – Nepostojanje”
1.        Prethodna pitanja – Nadležnost Suda – Utvrđivanje relevantnih elemenata prava Unije – Preoblikovanje pitanjâ
(čl. 267. UFEU-a)
(t. 34.)
2.        Pravo Europske unije – Prava dodijeljena pojedincima – Povreda države članice – Obveza naknade štete uzrokovane pojedincima – Pretpostavke – Pravno pravilo kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Pojam – Direktive kojima se nalaže, s jedne strane, da države članice poštuju granične vrijednosti onečišćujućih tvari u zraku i, s druge strane, donošenje odgovarajućih mjera u slučaju prekoračenja tih vrijednosti – Isključenost – Mogućnost pojedinca na koje se to izravno odnosi da od nadležnih nacionalnih tijela ishode odgovarajuće mjere – Nepostojanje utjecaja
(Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2008/50, čl. 13. st. 1. i čl. 23. st. 1.; Direktiva Vijeća 80/779, čl. 3. i 7.; Direktiva Vijeća 85/203, čl. 3. i 7.; Direktiva Vijeća 96/62, čl. 7. i 8.; Direktiva Vijeća 1999/30, čl. 4. st. 1. i čl. 5. st. 1.)
(t. 43.-62., 65. i izreka)
Kratak prikaz
U okviru tužbe podnesene tribunalu administratif de Cergy-Pontoise (Upravni sud u Cergy-Pontoiseu, Francuska) osoba JP, rezident aglomeracije Pariz, zatražila je, među ostalim, da joj Francuska Republika naknadi štetu zbog pogoršanja njezina zdravstvenog stanja koje joj je bilo prouzročeno pogoršanjem kvalitete zraka u toj aglomeraciji. To pogoršanje navodno proizlazi iz prekoračenja graničnih vrijednosti koncentracije dušikova dioksida (NO2) i mikročestica (PM10), određenih Direktivom 2008/50 o kvaliteti zraka(1), zbog toga što su francuska tijela povrijedila obveze koje imaju na temelju članaka 13.(2) i 23.(3) te direktive.
Budući da je njegova tužba odbijena, u biti, jer se odredbama Direktive 2008/50 o kvaliteti zraka na koju se poziva ne dodjeljuje pojedincima nikakvo pravo na naknadu eventualne štete pretrpljene zbog pogoršanja kvalitete zraka, osoba JP podnijela je žalbu protiv presude couru administrative d’appel de Versailles (Žalbeni upravni sud u Versaillesu, Francuska).
Sud Europske unije, kojemu je navedeni sud podnio zahtjev za prethodnu odluku, zasjedajući u velikom vijeću, detaljno je naveo uvjete za utvrđivanje odgovornosti države članice za štetu prouzročenu pojedincu pogoršanjem kvalitete zraka koje je uzrokovano prekoračenjem graničnih vrijednosti onečišćujućih tvari u zraku.
Ocjena Suda
Najprije, Sud je istaknuo da je Direktiva 2008/50 o kvaliteti zraka, na koju se osoba JP pozvala, stupila na snagu 11. lipnja 2008., odnosno djelomično nakon nastanka navodno prouzročene štete po zdravlje, a do koje je navodno počelo dolaziti 2003. Stoga, da bi ispitao eventualnu odgovornost Francuske Republike za štetu u pitanju, on je smatrao svrsishodnim uzeti u obzir ne samo relevantne odredbe te direktive, nego i odredbe direktiva koje su joj prethodile(4) i kojima se predviđaju slični zahtjevi.
Sud je potom podsjetio na to da se, kako bi se pojedinci mogli pozvati na odgovornost države, pretpostavlja ispunjenje triju kumulativnih uvjeta, odnosno da povrijeđeno pravno pravilo Unije ima za svrhu dodijeliti im prava, da je povreda tog pravila dovoljno ozbiljna i da postoji izravna uzročna veza između te povrede i štete koju su pretrpjeli ti pojedinci.
Kad je riječ o prvom uvjetu koji se odnosi na to da je svrha povrijeđenog pravila dodjeljivanje prava pojedincima, ta prava ne nastaju samo kada je njihova izričita dodjela propisana odredbama prava Unije, nego i kao rezultat pozitivnih odnosno negativnih obveza koje se njima na jasno određen način nameću pojedincima i državama članicama ili institucijama Unije. Naime, povreda takvih obveza od strane države članice može ometati ostvarivanje prava koja se predmetnim odredbama prešutno dodjeljuju pojedincima i tako izmijeniti pravnu situaciju koja se tim odredbama za njih nastoji stvoriti. Zbog toga puna učinkovitost tih standarda i zaštita prava koja se njima dodjeljuju zahtijevaju da pojedinci imaju mogućnost dobiti naknadu štete, i to neovisno o pitanju imaju li predmetne odredbe izravni učinak, s obzirom na to da to svojstvo samo po sebi nije ni nužno ni dovoljno kako bi se ispunio prvi uvjet.
U ovom slučaju, člankom 13. stavkom 1. i člankom 23. stavkom 1. Direktive 2008/50 o kvaliteti zraka, poput sličnih odredbi prethodnih direktiva, državama članicama nameće se, u biti, s jedne strane, obvezu da vode računa o tome da razine za NO2 i PM10 na njihovu državnom području i od određenih datuma ne prelaze granične vrijednosti utvrđene tim direktivama i, s druge strane, obvezu predviđanja odgovarajućih mjera za ispravljanje eventualnih prekoračenja tih vrijednosti, posebno u okviru planova koji se odnose na kvalitetu zraka. Iz toga slijedi da se tim odredbama predviđaju dovoljno jasne i precizne obveze u pogledu rezultata koji države članice moraju osigurati. Međutim, te obveze imaju opći cilj zaštite zdravlja ljudi i okoliša u cjelini te se na temelju njih ne može zaključiti da se njima prešutno dodjeljuju prava pojedincima čija povreda može dovesti do odgovornosti države članice za štetu koja im je uzrokovana. Stoga nije ispunjen prvi od triju kumulativnih uvjeta za postojanje odgovornosti države.
To utvrđenje ne može izmijeniti mogućnost koja se pojedincima priznaje u sudskoj praksi Suda da od nacionalnih tijela, po potrebi pred nadležnim sudovima, ishode donošenje plana za poboljšanje kvalitete zraka u slučaju prekoračenja graničnih vrijednosti iz Direktive 2008/50 i prethodnih direktiva. Ta mogućnost, koja osobito proizlazi iz načela djelotvornosti prava Unije, djelotvornosti kojoj određeni pojedinci imaju pravo pridonijeti pokretanjem upravnih ili sudskih postupaka zbog svoje posebne situacije, ne znači da je svrha obveza koje proizlaze iz članka 13. stavka 1. i članka 23. stavka 1. Direktive 2008/50, kao i iz sličnih odredbi prethodnih direktiva, dodjela zainteresiranim osobama pojedinačnih prava u smislu prvog od triju gore navedenih uvjeta.
S obzirom na sva ta razmatranja, Sud je zaključio da članak 13. stavak 1. i članak 23. stavak 1. Direktive 2008/50 o kvaliteti zraka, kao i slične odredbe prethodnih direktiva, treba tumačiti na način da njihova svrha nije dodjela pojedinačnih prava pojedincima kojima im se može dati pravo na naknadu štete u odnosu na državu članicu na osnovi načela odgovornosti države za štetu uzrokovanu pojedincima povredama prava Unije koje joj se mogu pripisati.
1      Direktiva 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (SL 2008., L 152, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.)
2      U skladu s njezinim člankom 13. stavkom 13, „[d]ržave članice osiguravaju da u njihovim zonama i aglomeracijama razine sumporova dioksida, PM10, olova i ugljikova monoksida u zraku ne prelaze granične vrijednosti utvrđene u Prilogu XI. i „[š]to se tiče dušikova dioksida i benzena, granične vrijednosti navedene u Prilogu XI. ne smiju se prekoračiti od tamo navedenih datuma”.
3      Na temelju članka 23. stavka 1. te direktive „[a]ko u određenim zonama ili aglomeracijama razine onečišćujućih tvari u zraku prekorače bilo koju graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost kao i bilo koju granicu tolerancije u svakom od tih slučajeva, države članice osiguravaju izradu planova za kvalitetu zraka za te zone i aglomeracije kako bi postigle relevantnu graničnu vrijednost ili ciljnu vrijednost navedenu u prilozima XI. i XIV.”.
4      To jest članke 3. i 7. Direktive Vijeća 80/779/EEZ od 15. srpnja 1980. o graničnim vrijednostima kakvoće zraka i preporučenim vrijednostima za sumporni dioksid i lebdeće čestice (SL 1980., L 229, str. 30.), kao i članke 3. i 7. Direktive Vijeća 85/203/EEZ od 7. ožujka 1985. o standardima kvalitete zraka za dušikov dioksid (SL 1985., L 87, str. 1.), članke 7. i 8. Direktive Vijeća 96/62/EZ od 27. rujna 1996. o procjeni i upravljanju kvalitetom zraka (SL 1996., L 296, str. 55.) i članak 4. stavak 1. te članak 5. stavak 1. Direktive Vijeća 1999/30/EZ od 22. travnja 1999. o graničnim vrijednostima za sumporov dioksid, dušikov dioksid i dušikove okside, lebdeće čestice i olovo u zraku (SL 1999., L 163, str. 41.).