62019CJ0718
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
22. června 2021 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Články 20 a 21 SFEU – Směrnice 2004/38/ES – Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Rozhodnutí o ukončení pobytu dotyčné osoby z důvodů veřejného pořádku – Preventivní opatření k předcházení nebezpečí skrývání se dotyčné osoby po dobu běhu lhůty, která jí byla poskytnuta k opuštění území hostitelského členského státu – Vnitrostátní ustanovení podobná těm, která se vztahují na státní příslušníky třetích zemí podle čl. 7 odst. 3 směrnice 2008/115/ES – Maximální doba trvání zajištění za účelem vyhoštění – Vnitrostátní ustanovení totožné s ustanovením, které se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí“
Ve věci C‑718/19,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie) ze dne 18. července 2019, došlým Soudnímu dvoru dne 27. září 2019, v řízení
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Association pour le droit des Étrangers ASBL,
Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,
Ligue des Droits de l’Homme ASBL,
Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL
proti
Conseil des ministres,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, R. Silva de Lapuerta, místopředsedkyně, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan (zpravodaj) a N. Piçarra, předsedové senátů, M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, P. G. Xuereb, L. S. Rossi a I. Jarukaitis, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
vedoucí soudní kanceláře: R. Schiano, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. listopadu 2020,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL a Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL M. Van den Broeck, advocaat, jakož i P. Delgrange a S. Benkhelifa, avocates,
–
za belgickou vládu L. Van den Broeck, M. Jacobs a C. Pochet, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci s D. Matrayem, C. Decordierem, S. Matrayem a C. Pirontem, avocats, jakož i T. Bricout, advocaat,
–
za dánskou vládu J. Nymann-Lindegrenem, P. Jespersenem a M. S. Wolff, jako zmocněnci,
–
za španělskou vládu J. Rodríguezem de la Rúa Puig, jako zmocněncem,
–
za polskou vládu B. Majczynou, jako zmocněncem,
–
za Evropskou komisi A. Azéma a E. Montaguti, jako zmocněnkyněmi,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 10. února 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 20 a 21 SFEU, jakož i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Ordre des barreaux francophones et germanophone, Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL a Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL na jedné straně a Conseil des ministres (Rada ministrů, Belgie) na straně druhé ve věci vnitrostátní právní úpravy, která na občany Unie a jejich rodinné příslušníky uplatňuje opatření podobná opatřením použitelným na státní příslušníky třetích zemí za účelem předcházení nebezpečí skrývání se těchto státních příslušníků po dobu běhu lhůty, která jim byla poskytnuta k opuštění území hostitelského členského státu po přijetí rozhodnutí o navrácení, a stanoví pro ně stejnou maximální dobu trvání zajištění za účelem vyhoštění jako pro uvedené státní příslušníky.
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2004/38
3
Body 1 až 3 a 31 odůvodnění směrnice 2004/38 zní:
„(1)
Občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě [o FEU] a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
(2)
Volný pohyb osob představuje jednu ze základních svobod vnitřního trhu, který zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je v souladu se Smlouvou [o FEU] zajištěna tato svoboda.
(3)
Občanství Unie by mělo představovat základní postavení státních příslušníků členských států při výkonu jejich práva volného pohybu a pobytu. Je proto nezbytné kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se zaměřují samostatně na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo.
[…]
(31)
Tato směrnice ctí základní lidská práva a svobod[y] a dodržuje zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie; […]“
4
Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Oprávněné osoby“, v odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.“
5
Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Právo na opuštění území“, v odstavci 1 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, mají všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a jejich rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platný cestovní pas, právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.“
6
Článek 27 téže směrnice, nadepsaný „Obecné zásady“, uvádí:
„1.   S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.
2.   Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.
[…]
4.   Členský stát, který vydal cestovní pas nebo průkaz totožnosti, umožní držiteli dokladu, který byl z jiného členského státu vyhoštěn z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, opětovný vstup na své území bez jakýchkoliv formalit, a to i když doklad pozbyl platnosti nebo státní příslušnost držitele je sporná.“
7
Článek 30 směrnice 2004/38, nadepsaný „Oznamování rozhodnutí“, uvádí:
„1.   Rozhodnutí přijatá podle čl. 27 odst. 1 se dotyčným osobám oznamují písemně a takovým způsobem, aby mohly porozumět jejich obsahu a jejich důsledkům pro svou osobu.
[…]
3.   V oznámení rozhodnutí je uveden soud nebo správní orgán, u kterého může dotyčná osoba podat opravný prostředek, lhůta k jeho podání a popřípadě lhůta, kterou má osoba na opuštění území členského státu. S výjimkou odůvodněných naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území kratší než jeden měsíc ode dne oznámení.“
Směrnice 2008/115/ES
8
Body 2, 4 a 24 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98), zní:
„(2)
Evropská rada na zasedání v Bruselu [(Belgie)] ve dnech 4. a 5. listopadu 2004 vyzvala k vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských [základních] práv a důstojnosti.
[…]
(4)
Je třeba stanovit jasná, průhledná a spravedlivá pravidla pro účinnou návratovou politiku jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky.
[…]
(24)
Tato směrnice dodržuje základní práva a ctí zásady uznané zejména Listinou základních práv Evropské unie.“
9
Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy jakožto obecnými zásadami práva [Unie] i s mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti ochrany uprchlíků a dodržování lidských práv.“
10
Článek 2 dané směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 3 uvádí:
„Tato směrnice se nevztahuje na osoby požívající [práva] na volný pohyb, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 5 Schengenského hraničního kodexu.“
11
Článek 6 téže směrnice, nadepsaný „Rozhodnutí o navrácení“, v odstavci 1 uvádí:
„Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5.“
12
Článek 7 směrnice 2008/115, nadepsaný „Dobrovolné opuštění území“, v odstavci 3 stanoví:
„Po dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území lze uložit některé povinnosti, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se, jako je pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě.“
13
Kapitola IV této směrnice, nadepsaná „Zajištění za účelem vyhoštění“, obsahuje články 15 až 18 uvedené směrnice.
14
Článek 15 téže směrnice, nadepsaný „Zajištění“, zní:
„1.   Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že
a)
hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b)
dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.
[…]
5.   Zajištění trvá, dokud trvají podmínky uvedené v odstavci 1 a dokud to je nezbytné pro zajištění úspěšného vyhoštění. Každý členský stát stanoví omezenou dobu trvání zajištění, jež nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců.
6.   Členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v odstavci 5, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v souladu s vnitrostátním právem v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění budou [bude] přes jejich řádné úsilí delší z důvodu
a)
nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo
b)
zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.“
Belgické právo
15
Článek 44b loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers [zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na státní území, o jejich pobytu, usazování a vyhošťování (Moniteur belge ze dne 31. prosince 1980, s. 14584)], ve znění účinném v době rozhodné z hlediska sporu v původním řízení (dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“), stanoví:
„§ 1.   Pokud občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nemá nebo již nemá právo pobývat na vnitrostátním území, ministr nebo jeho zmocněnec mohou na základě čl. 7 prvního pododstavce vydat příkaz, aby opustil území.
Pokud ministr nebo jeho zmocněnec zamýšlí vydat příkaz k opuštění území, zohlední délku pobytu občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka na území království, jeho věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, jeho sociální a kulturní integraci v království a intenzitu jeho vazeb k zemi původu.
§ 2.   V příkazu k opuštění území vydanému vůči občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi je stanovena lhůta, ve které musí opustit území království. S výjimkou náležitě odůvodněných naléhavých případů nesmí být tato lhůta kratší než jeden měsíc od oznámení rozhodnutí.
Lhůtu uvedenou v prvním pododstavci může ministr nebo jeho zmocněnec prodloužit, pokud:
1°
dobrovolný návrat nemůže být uskutečněn v uvedené lhůtě, nebo
2°
to odůvodňují okolnosti vlastní situaci dotyčné osoby.
Žádost o prodloužení lhůty k opuštění území království musí občan Unie nebo jeho rodinný příslušník podat k ministrovi nebo jeho zmocněnci.“
16
Články 28 až 31 loi du 24 février 2017, modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale [zákon ze dne 24. února 2017, kterým se mění zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu cizinců na státní území, o jejich pobytu, usazování a vyhošťování za účelem posílení ochrany veřejného pořádku a národní bezpečnosti (Moniteur belge ze dne 19. dubna 2017, s. 51890) (dále jen „zákon ze dne 24. února 2017“), vložily do zákona ze dne 15. prosince 1980 články 44c až 44f, které zní takto:
„Článek 44c. Dokud běží lhůta uvedená v článku 44b, nemůže být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nuceně vyhoštěn.
Za účelem předcházení jakémukoli nebezpečí skrývání se během lhůty uvedené v článku 44b může být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nucen dodržovat preventivní opatření. Král je oprávněn stanovit tato opatření vyhláškou projednanou Conseil des ministres (Rada ministrů).
Článek 44d. § 1. Ministr nebo jeho zmocněnec přijme všechna opatření nezbytná k výkonu příkazu k opuštění území, pokud:
1°
občanovi Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi nebyla poskytnuta žádná lhůta k opuštění území království;
2°
občan Unie nebo jeho rodinný příslušník neopustil území království ve lhůtě, která mu byla poskytnuta;
3°
před uplynutím lhůty poskytnuté k opuštění území království hrozí nebezpečí, že se občan Unie nebo jeho rodinný příslušník bude skrývat, občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nedodržel uložená preventivní opatření nebo představuje hrozbu pro veřejný pořádek nebo národní bezpečnost.
§ 2. Pokud občan Unie nebo jeho rodinný příslušník klade odpor při svém vyhoštění nebo pokud během svého vyhoštění představuje nebezpečí, přistoupí se k jeho nucenému návratu, případně s eskortou. Lze tedy vůči němu použít donucovací opatření v souladu s články 1 a 37 loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [zákon ze dne 5. srpna 1992 o policii (Moniteur belge ze dne 22. prosince 1992, s. 27124)].
Pokud je vyhoštění prováděno letecky, přijmou se opatření v souladu se společnými pokyny pro vyhoštění leteckou cestou připojenými k [rozhodnutí Rady 2004/573/ES ze dne 29. dubna 2004 o organizaci společných letů za účelem vyhoštění státních příslušníků třetích zemí, na které se vztahuje individuální příkaz k vyhoštění, z území dvou nebo více členských států (Úř. věst. 2004, L 261, s. 28; Zvl. vyd. 19/07, s. 78)].
§ 3. Král určí prostřednictvím vyhlášky projednané Conseil des ministres (Rada ministrů) orgán pověřený sledováním nuceného navracení a určí způsoby tohoto sledování. Tento orgán je nezávislý na orgánech příslušných v oblasti vyhošťování.
Článek 44e. Pokud to odůvodňují okolnosti každého jednotlivého případu, může ministr nebo jeho zmocněnec vyhoštění dočasně odložit. Informuje o tom dotčenou osobu.
Za účelem předcházení jakémukoli nebezpečí skrývání se může být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník nucen dodržovat preventivní opatření. Král je oprávněn stanovit tato opatření vyhláškou projednanou Radou ministrů.
Ministr nebo jeho zmocněnec může ve stejných případech určit občanovi Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi místo pobytu po dobu nezbytnou k výkonu tohoto opatření.
Článek 44f. § 1. Vyžadují-li to důvody veřejného pořádku, národní bezpečnosti nebo veřejného zdraví a nemohou-li být účinně uplatněna jiná mírnější donucovací opatření, občané Unie a jejich rodinní příslušníci mohou být za účelem zabezpečení výkonu opatření k ukončení pobytu zajištěni po dobu nezbytně nutnou k výkonu opatření, přičemž doba zajištění nesmí přesáhnout dva měsíce.
Ministr nebo jeho zmocněnec může nicméně dobu tohoto zajištění prodloužit o dva měsíce, pokud byly učiněny potřebné kroky směřující k vyhoštění cizince v průběhu sedmi pracovních dnů od zajištění občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, pokud je v nich s veškerou řádnou péčí pokračováno a pokud stále trvá možnost dotyčnou osobu účinně vyhostit v přiměřené lhůtě.
Po prvním prodloužení může být rozhodnutí prodloužit dobu zajištění přijato pouze ministrem.
Po pěti měsících musí být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník propuštěn na svobodu. Vyžaduje-li to ochrana veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, může být zajištění prodlouženo vždy o jeden měsíc, avšak celková doba zajištění nesmí přesáhnout osm měsíců.
§ 2. Občan Unie nebo jeho rodinný příslušník uvedený v odstavci 1 může podat žalobu proti rozhodnutí o svém zajištění v souladu s články 71 a následujícími.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
17
Ke Cour constitutionnelle (Ústavní soud, Belgie) byly podány dvě žaloby znějící na úplné či částečné zrušení zákona ze dne 24. února 2017, kdy první byla podána Ordre des barreaux francophones et germanophone a druhá byla podána Association pour le droit des Étrangers, la Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme a Vluchtelingenwerk Vlaanderen. Obě věci byly předkládajícím soudem spojeny.
18
Podle informací poskytnutých v předkládacím rozhodnutí je cílem tohoto zákona zajistit účinnou politiku pro vyhošťování občanů Unie a jejich rodinných příslušníků tím, že zajistí, aby tato politika byla humánní a plně respektovala jejich základní práva a důstojnost. Ustanovení uvedeného zákona, jejichž cílem je rovněž zajistit občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům režim vyhošťování, který není méně příznivý než režim vztahující se na státní příslušníky třetích zemí, tak umožňují objasnit opatření, která mohou být přijata vůči občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům k zajištění jejich vyhoštění z belgického území.
19
Zaprvé má uvedený soud pochybnosti o tom, zda jsou s unijním právem slučitelná vnitrostátní ustanovení, která stanoví možnost uložit preventivní opatření občanu Unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi, vůči kterému byl vydán příkaz k opuštění belgického území z důvodu veřejné bezpečnosti, během lhůty, která mu byla stanovena k opuštění tohoto území, nebo během prodloužení této lhůty, aby se předešlo jakémukoli nebezpečí skrývání se dotyčné osoby. Tato ustanovení opravňují krále k tomu, aby stanovil tato opatření vyhláškou projednanou Conseil des ministres (Rada ministrů), a stanoví, že příslušný ministr (dále jen „ministr“) nebo jeho zmocněnec může určit dotyčné osobě místo pobytu v případě, že je vyhoštění dočasně odloženo.
20
Žalobci v původním řízení mimo jiné tvrdí, že unijní právo brání uložení opatření občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům s cílem předcházet nebezpečí jejich skrývání se během lhůty, která je jim stanovena k opuštění území hostitelského členského státu, nebo během prodloužení této lhůty.
21
Předkládající soud v tomto ohledu uvádí, že směrnice 2008/115, která se vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, stanoví možnost uložit taková opatření, zatímco směrnice 2004/38, která se vztahuje na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, v tomto ohledu žádné ustanovení neobsahuje. Podle přípravných prací týkajících se vnitrostátních ustanovení dotčených v původním řízení ustanovení, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se, nepředstavují provedení směrnice 2008/115 do belgického práva, ale do značné míry z ní vycházejí.
22
Dotyčná opatřená mají bez ohledu na svou povahu nevyhnutelně dopad na práva a svobody dotyčného občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, neboť jejich účelem je právě zabránit skrývání se, a tudíž případnému odchodu do jiného členského státu, a in fine zajistit jeho nucený odchod z belgického území.
23
Je pravda, že z judikatury Soudního dvora vycházející z rozsudku ze dne 14. září 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684), vyplývá, že unijní právo nebrání tomu, aby rozhodnutí o vyhoštění občana Unie bylo přijato stejnými orgány a stejným postupem jako rozhodnutí o navrácení neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země, pokud jsou opatření provádějící směrnici 2004/38 do vnitrostátního práva pro tohoto občana Unie příznivější. Vnitrostátní ustanovení dotčená v původním řízení však nemají za cíl určit orgán příslušný k přijetí rozhodnutí o vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků a neobsahují ani procesní ustanovení, nýbrž se týkají omezení základních práv občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, která nejsou stanovena ve směrnici 2004/38.
24
Předkládající soud má proto pochybnosti o tom, zda jsou ustanovení směrnice 2008/115, která se týkají opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se v případě vyhoštění státního příslušníka třetí země, použitelná per analogiam na občany Unie.
25
Zadruhé si předkládající soud klade otázku, zda jsou s unijním právem slučitelná vnitrostátní ustanovení, která umožňují zajistit občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří nevyhověli rozhodnutí o vyhoštění přijatému z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, za účelem zabezpečení výkonu tohoto rozhodnutí zejména po dobu maximálně osmi měsíců, pokud ochrana veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti vyžaduje, aby takové zajištění pokračovalo.
26
Žalobci v původním řízení zejména namítají, že dotyčné vnitrostátní ustanovení stanoví nesmírně dlouhé, a v důsledku toho nepřiměřené doby zajištění a nestanoví jasná kritéria umožňující objektivně určit, jaká doba je nezbytná k výkonu rozhodnutí o vyhoštění a v čem spočívá pečlivé zacházení ze strany orgánu pověřeného výkonem tohoto rozhodnutí.
27
Předkládající soud uvádí, že dotyčné vnitrostátní ustanovení přejímá pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky režim stanovený ve vnitrostátním právu pro státní příslušníky třetích zemí. Toto ustanovení tak stanoví, že s občany Unie a jejich rodinnými příslušníky je zacházeno stejně jako se státními příslušníky třetích zemí, zejména pokud jde o maximální dobu trvání zajištění za účelem vyhoštění dotyčné osoby.
28
Mimoto vyvstává otázka, zda je vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení slučitelná se svobodou pohybu, která je občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům zaručena v článcích 20 a 21 SFEU a ve směrnici 2004/38, z nichž lze dovodit, že doba trvání zajištění je omezena na dobu nezbytně nutnou pro výkon rozhodnutí o vyhoštění.
29
Za těchto podmínek se Cour constitutionnelle (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být unijní právo, konkrétně články [20 a 21 SFEU] a [směrnice 2004/38], vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které na občany Unie a jejich rodinné příslušníky uplatňují ustanovení podobná těm, kterými je v případě státních příslušníků třetích států proveden čl. 7 odst. 3 [směrnice 2008/115], tedy ustanovení, která umožňují přinutit občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, aby vyhověl preventivním opatřením k předcházení nebezpečí skrývání se během lhůty, která mu byla poskytnuta k opuštění území po vydání rozhodnutí o ukončení pobytu z důvodu veřejného pořádku, nebo během prodloužení této lhůty?
2)
Musí být unijní právo, konkrétně články [20 a 21 SFEU] a [směrnice 2004/38], vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří nevyhověli rozhodnutí o ukončení pobytu z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, uplatňuje stejné ustanovení, jaké se vztahuje na státní příslušníky třetích států ve stejné situaci, pokud jde o maximální dobu trvání zajištění za účelem vyhoštění, tedy osm měsíců?“
K předběžným otázkám
30
Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda články 20 a 21 SFEU a směrnice 2004/38 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě:
–
která na občany Unie a jejich rodinné příslušníky během lhůty, která je jim stanovena k opuštění území hostitelského členského státu po přijetí rozhodnutí o vyhoštění z důvodu veřejného pořádku, nebo během prodloužení této lhůty uplatňuje ustanovení, jejichž cílem je předcházet nebezpečí jejich skrývání se a která jsou podobná ustanovením, která mají v případě státních příslušníků třetích zemí za cíl provést do vnitrostátního práva článek 7 odst. 3 směrnice 2008/115, a
–
která na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří po uplynutí stanovené lhůty nebo prodloužení této lhůty nevyhověli rozhodnutí o vyhoštění, které vůči nim bylo přijato z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, uplatňuje opatření spočívající v zajištění po dobu nejvýše osmi měsíců za účelem vyhoštění, přičemž tato doba je shodná s dobou, která se ve vnitrostátním právu vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří nevyhověli rozhodnutí o navrácení přijatému z takových důvodů na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115.
31
Na úvod je třeba připomenout, že podle čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků mimo jiné z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. I když se položené otázky týkají situací, kdy je rozhodnutí o vyhoštění přijato na základě tohoto ustanovení, netýkají se nicméně přezkumu takového rozhodnutí z hlediska unijního práva, ale přezkumu opatření, která mají zajistit jeho výkon.
32
Po tomto upřesnění je třeba za účelem odpovědi na položené otázky zaprvé přezkoumat, zda články 20 a 21 SFEU a směrnice 2004/38 brání samotnému stanovení vnitrostátních ustanovení, která jsou použitelná v rámci výkonu rozhodnutí o vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků a jejichž obsah je totožný nebo podobný s ustanoveními, která mají do vnitrostátního práva provést směrnici 2008/115 týkající se navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Pokud tomu tak není, bude třeba zadruhé posoudit, zda konkrétní opatření stanovená v ustanoveních dotčených v původním řízení mohou představovat omezení svobody pohybu a pobytu, a případně zatřetí zda taková omezení mohou být odůvodněná.
Ke skutečnosti, že jsou na občany Unie a jejich rodinné příslušníky uplatňována vnitrostátní ustanovení, jejichž obsah je totožný nebo podobný s ustanoveními použitelnými na státní příslušníky třetích zemí
33
Je třeba připomenout, že kapitola VI směrnice 2004/38 stanoví mimo jiné pravidla pro vyhoštění pouze občanů Unie a jejich rodinných příslušníků. Tato směrnice však neobsahuje přesná ustanovení týkající se možnosti členských států přijmout opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí jejich skrývání se během lhůty, která je jim stanovena k opuštění území hostitelského členského státu, nebo během prodloužení této lhůty, ani neobsahuje přesná ustanovení týkající se možnosti zajistit dotyčné osoby, pokud nevyhověly rozhodnutí o vyhoštění v této lhůtě nebo během jejího prodloužení.
34
Při neexistenci unijní právní úpravy je na členských státech, aby stanovily pravidla, která jim umožní přijmout opatření k zajištění výkonu rozhodnutí o vyhoštění na základě článku 27 směrnice 2004/38, pod podmínkou, že tomu nebrání žádné ustanovení unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. září 2017, Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, bod 52).
35
Pouze při dodržení této podmínky mohou členské státy vycházet z ustanovení směrnice 2008/115, zejména z jejího čl. 7 odst. 3 a jejích článků 15 až 18, při přijímání jednak opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se občanů Unie a jejich rodinných příslušníků během lhůty, která jim je stanovena k opuštění území hostitelského členského státu, nebo během prodloužení této lhůty, a jednak zajišťovacích opatření, pokud nevyhověli rozhodnutí o vyhoštění v uvedené lhůtě nebo během jejího prodloužení.
36
Článek 7 odst. 3 této směrnice stanoví možnost členských států uložit státnímu příslušníkovi třetí země povinnosti s cílem předcházet nebezpečí jeho skrývání se po dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území, přičemž povinnostmi výslovně uvedenými za tímto účelem jsou pravidelné hlášení se orgánům, složení přiměřené finanční záruky, odevzdání dokladu nebo povinnost pobývat na určitém místě. Stejně tak celá jedna kapitola uvedené směrnice, a sice kapitola IV, která je nadepsána „Zajištění za účelem vyhoštění“ a obsahuje články 15 až 18 téže směrnice, stanoví možnost zajistit státního příslušníka třetí země za účelem vyhoštění a podrobně vymezuje záruky poskytnuté státním příslušníkům třetích zemí, pokud jde o rozhodnutí o vyhoštění i rozhodnutí o jejich zajištění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. září 2013, G. a R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, bod 31).
37
Konkrétně čl. 15 odst. 5 směrnice 2008/115 mimo jiné upřesňuje, že doba trvání zajištění nesmí přesáhnout dobu šesti měsíců, zatímco čl. 15 odst. 6 této směrnice uvádí, že členské státy nesmějí prodloužit dobu uvedenou v čl. 15 odst. 5 dané směrnice, s výjimkou prodloužení o omezenou dobu nepřesahující dalších dvanáct měsíců v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění bude přes jejich řádné úsilí delší z důvodu nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.
38
V projednávané věci ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že cílem vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení je zaručit občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům režim vyhoštění, který není méně příznivý než režim vztahující se na státní příslušníky třetích zemí. Pokud jde konkrétně o vnitrostátní ustanovení, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se dotyčné osoby, tato ustanovení z velké části vycházejí z ustanovení směrnice 2008/115. Pokud jde o vnitrostátní ustanovení týkající se zajištění dotyčné osoby za účelem vyhoštění, toto ustanovení přejímá režim stanovený ve vnitrostátním právu pro státní příslušníky třetích zemí, a stanoví tak, že s občany Unie a jejich rodinnými příslušníky je zacházeno stejně jako se státními příslušníky třetích zemí, o jejichž navrácení probíhá řízení podle této směrnice, zejména pokud jde o maximální dobu trvání zajištění za účelem vyhoštění dotyčné osoby.
39
I když tedy pouhá skutečnost, že hostitelský členský stát při stanovení vnitrostátních pravidel použitelných při výkonu rozhodnutí o vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků vychází z ustanovení použitelných na navrácení státních příslušníků třetích zemí, která mají provést směrnici 2008/115 do vnitrostátního práva, není sama o sobě v rozporu s unijním právem, nic to nemění na tom, že taková pravidla musí být v souladu s unijním právem. Jak o to předkládající soud žádá Soudní dvůr, je třeba zkoumat uvedená pravidla z hlediska konkrétních ustanovení použitelných na občany Unie a jejich rodinné příslušníky v oblasti volného pohybu a pobytu, a sice článků 20 a 21 SFEU a ustanovení směrnice 2004/38.
K existenci omezení svobody pohybu a pobytu
40
Pokud jde na prvním místě o preventivní opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se občanů Unie a jejich rodinných příslušníků během lhůty, která je jim stanovena k opuštění území hostitelského členského státu, nebo během prodloužení této lhůty, je třeba poznamenat, že tato opatření nejsou stanovena ve vnitrostátní právní úpravě dotčené v původním řízení, s výjimkou možnosti určení místa pobytu dotyčné osoby v případě, kdy je její vyhoštění dočasně odloženo. V ostatních případech je Král oprávněn stanovit tato opatření vyhláškou projednanou Conseil des ministres (Rada ministrů).
41
Ze samotného znění položených otázek však vyplývá, že opatření, která mohou být stanovena v tomto kontextu, jsou podobná jako opatření stanovená v čl. 7 odst. 3 směrnice 2008/115 a uvedená v bodě 36 tohoto rozsudku. Je však třeba uvést, že jelikož taková opatření mají právě za cíl omezit pohyb dotyčné osoby, mají nutně za následek omezení její svobody pohybu a pobytu po dobu běhu lhůty, která je jí stanovena k opuštění území hostitelského členského státu, zejména pokud je dotyčné osobě určeno místo pobytu.
42
Pokud jde na druhém místě o možnost zajistit občana Unie a jeho rodinné příslušníky za účelem vyhoštění po dobu maximálně osmi měsíců, je třeba uvést, podobně jako to učinil generální advokát v bodě 88 svého stanoviska, že takové opatření již ze své povahy představuje omezení svobody pohybu a pobytu dotyčné osoby.
43
Je pravda, že občané Unie a jejich rodinní příslušníci, kteří po uplynutí stanovené lhůty nebo jejího prodloužení nevyhověli rozhodnutí o jejich vyhoštění z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, se nemohou dovolávat práva pobytu na území hostitelského členského státu na základě směrnice 2004/38, dokud toto rozhodnutí zakládá účinky [obdobně viz rozsudek ze dne 22. června 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Účinky rozhodnutí o vyhoštění), C‑719/19, bod 104]. Existence takového rozhodnutí však nijak nemění omezující povahu zajišťovacího opatření, které omezuje pohyb dotyčné osoby nad rámec omezení plynoucích ze samotného rozhodnutí o vyhoštění tím, že po celou dobu trvání zajištění dotyčné osoby omezuje její možnosti pobývat a svobodně se pohybovat mimo území hostitelského členského státu. Takové zajišťovací opatření tak představuje omezení práva na opuštění území podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38, který výslovně stanoví, že všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem mají právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu (rozsudek ze dne 10. července 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, bod 19).
44
V důsledku toho je třeba mít za to, že taková vnitrostátní ustanovení, jaká jsou dotčena v původním řízení, tedy jak ustanovení, která stanoví možnost uložit preventivní opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se dotyčné osoby, tak ustanovení týkající se maximální doby trvání jejího zajištění za účelem vyhoštění, představují omezení svobody pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, jak je zakotvena v čl. 20 odst. 2 písm. a) a v čl. 21 odst. 1 SFEU a upřesněna v ustanoveních směrnice 2004/38.
K existenci odůvodnění omezení svobody pohybu a pobytu
45
Pokud jde o případnou existenci odůvodnění takových omezení, jako jsou omezení uvedená v předchozím bodě, je třeba připomenout, že jak vyplývá ze samotného znění článků 20 a 21 SFEU, právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států není bezpodmínečné, ale mohou s ním být spojena omezení a podmínky stanovené ve Smlouvě o FEU, jakož i v ustanoveních přijatých k jejímu provedení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. září 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, bod 55 a citovaná judikatura).
46
V tomto ohledu je třeba připomenout, že jak vyplývá z bodů 30 a 31 tohoto rozsudku, otázky položené předkládajícím soudem vycházejí z předpokladu, že rozhodnutí o vyhoštění bylo přijato z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti podle čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38.
47
Z toho plyne, že pokud jde o věc v původním řízení, opatření k zajištění výkonu takového rozhodnutí, a sice opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, a opatření k jeho zajištění po dobu maximálně osmi měsíců, musí být posouzena z hlediska článku 27 směrnice 2004/38. Článek 27 odst. 2 této směrnice upřesňuje, že aby byla opatření omezující právo pohybu a pobytu občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, která byla přijata zejména z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, odůvodněná, musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby.
48
Pokud jde zaprvé o opatření dotčená v původním řízení, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se dotyčné osoby během lhůty, která jí byla stanovena k opuštění území hostitelského členského státu, nebo během prodloužení této lhůty, jak vyplývá z bodu 18 tohoto rozsudku, cílem těchto opatření je zajistit účinnou politiku pro vyhošťování občanů Unie a jejich rodinných příslušníků.
49
Opatření, jehož cílem je předcházet nebezpečí skrývání se dotyčné osoby v takovém případě, jaký je připomenut v bodě 46 tohoto rozsudku, přitom nutně přispívá k ochraně veřejného pořádku, neboť jeho cílem je v konečném důsledku zajistit, aby osoba, která je považována za hrozbu pro veřejný pořádek hostitelského členského státu, byla vyhoštěna z jeho území, přičemž toto opatření tak souvisí s cílem samotného rozhodnutí o vyhoštění.
50
Ostatně, jak tvrdí Evropská komise, nic ve znění čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38 nevylučuje, aby opatření omezující svobodu pohybu a pobytu uvedená v tomto ustanovení mohla být uplatněna během lhůty stanovené dotyčné osobě k opuštění území hostitelského členského po přijetí rozhodnutí o jejím vyhoštění nebo během prodloužení této lhůty.
51
Z toho plyne, že taková opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se dotyčné osoby, jako jsou opatření, která jsou předmětem položených otázek, musí být považována za omezení svobody pohybu a pobytu dotyčné osoby „z důvodů veřejného pořádku“ ve smyslu čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38, takže mohou být v zásadě odůvodněna na základě tohoto ustanovení.
52
Na tato opatření nelze mimoto nahlížet tak, že jsou v rozporu s článkem 27 směrnice 2004/38, pouze z toho důvodu, že tato opatření jsou podobná opatřením, která mají v případě státních příslušníků třetích zemí provést čl. 7 odst. 3 směrnice 2008/115 do vnitrostátního práva. V obou případech je totiž cílem opatření předcházet skrývání se dotyčné osoby, a v konečném důsledku tak zajistit účinný výkon rozhodnutí o vyhoštění této osoby nebo o jejím navrácení.
53
Směrnice 2004/38 a směrnice 2008/115 však mají nejen jiný předmět, ale osoby, na které se vztahuje první směrnice, požívají postavení a práv, která mají zcela jinou povahu než ta, kterých se mohou dovolávat osoby, na které se vztahuje druhá směrnice.
54
Zejména, jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl a jak vyplývá z bodů 1 a 2 odůvodnění směrnice 2004/38, občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a opatření přijatých k jejich provedení, přičemž volný pohyb osob je kromě toho jednou ze základních svobod vnitřního trhu, která je zakotvena v článku 45 Listiny základních práv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. května 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, bod 27 a citovaná judikatura).
55
Jak kromě toho vyplývá z bodu 3 odůvodnění směrnice 2004/38, tato směrnice usiluje o usnadnění výkonu základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které Smlouva o FEU přiznává přímo občanům Unie, a jejím cílem je zejména posílení tohoto práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. května 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, bod 28 a citovaná judikatura).
56
Mimoto vzhledem k tomu, že volný pohyb osob patří k základům Evropské unie, ustanovení, která jej zakotvují, musí být vykládána široce, zatímco výjimky z volného pohybu osob a odchylky od něj musí být naopak vykládány striktně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 1986, Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, bod 13, a rozsudek ze dne 10. července 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, bod 23).
57
S ohledem na základní status občanů Unie nemohou být opatření, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se a která mohou být uložena v rámci jejich vyhoštění a vyhoštění jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, méně příznivá než opatření stanovená ve vnitrostátním právu s cílem předcházet nebezpečí skrývání se státních příslušníků třetích zemí, o jejichž navrácení probíhá řízení podle směrnice 2008/115 z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, po dobu běhu lhůty k dobrovolnému opuštění území (obdobně viz rozsudek ze dne 14. září 2017, Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, body 51, 54 a 56). I když ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, patrně vyplývá, že v projednávaném případě se o takové méně příznivé zacházení v původním řízení nejedná a že tyto dvě kategorie osob se z hlediska nebezpečí skrývání se nacházejí ve srovnatelné situaci, toto posouzení musí provést předkládající soud.
58
Konečně, jak tvrdí Komise, za účelem posouzení přiměřené povahy opatření, jehož cílem je předcházet nebezpečí skrývání se v individuálním případě, je třeba zejména zohlednit povahu hrozby pro veřejný pořádek, která odůvodnila přijetí rozhodnutí o vyhoštění dotyčné osoby. V případě, kdy několik opatření umožňuje dosáhnout uvedeného cíle, mělo by být upřednostněno nejméně omezující opatření.
59
Pokud jde zadruhé o možnost zajistit občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka v případě, že neopustí hostitelský členský stát ve stanovené lhůtě nebo během jejího prodloužení, za účelem vyhoštění po dobu nejvýše osmi měsíců, která je totožná s dobou použitelnou ve vnitrostátním právu na státní příslušníky třetích zemí, o jejichž navrácení probíhá řízení podle směrnice 2008/115, je třeba poznamenat, že jak vyplývá z bodů 30 a 31 tohoto rozsudku, případ uvedený v tomto ohledu v položených otázkách je případem občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka, který ve stanovené lhůtě nebo během jejího prodloužení nevyhověl rozhodnutí o vyhoštění, které vůči němu bylo přijato z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Kromě toho relevantní ustanovení vnitrostátního práva stanoví, že zajištění po dobu osmi měsíců lze uplatnit pouze tehdy, pokud to vyžaduje ochrana veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. Z předkládacího rozhodnutí v tomto ohledu vyplývá, že pojem „národní bezpečnost“ ve smyslu tohoto ustanovení odpovídá pojmu „veřejná bezpečnost“ ve smyslu čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38.
60
I když se zajištění na základě dotyčného vnitrostátního ustanovení jeví být v důsledku toho založeno na důvodech, které mohou omezit svobodu pohybu a pobytu občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka v souladu s čl. 27 odst. 1 směrnice 2004/38, je ještě třeba, aby bylo přiměřené sledovanému cíli. To znamená, že je třeba ověřit, že doba trvání zajištění stanovená ve vnitrostátní právní úpravě dotčené v původním řízení je přiměřená cíli, který je uveden v bodech 18 a 48 tohoto rozsudku a kterým je zajištění účinné politiky pro vyhošťování občanů Unie a jejich rodinných příslušníků.
61
V projednávaném případě je třeba poznamenat, že je pravda, že vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení upravuje okolnosti, za kterých může být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník zajištěn za účelem vyhoštění po dobu nejvýše osmi měsíců, přičemž za tímto účelem jsou výslovně stanoveny různé procesní záruky.
62
Z vyjádření belgické vlády zejména vyplývá, že doba trvání zajištění nesmí zpočátku přesáhnout dva měsíce a je výslovně podmíněna mimo jiné tím, že neexistují jiná mírnější donucovací opatření, která by mohla být účinně uplatněna za účelem zajištění výkonu opatření k ukončení pobytu. Možnost prodloužit dobu trvání tohoto zajištění o dva měsíce rovněž podléhá několika podmínkám, zejména tomu, aby byly podniknuty kroky nezbytné k vyhoštění dotyčné osoby s veškerou náležitou péčí a vždy existovala možnost účinně tuto osobu vyhostit v přiměřené lhůtě. Po prvním prodloužení může být rozhodnutí prodloužit dobu trvání zajištění dotyčné osoby přijato pouze ministrem. Konečně pokud musí být občan Unie nebo jeho rodinný příslušník propuštěn po pěti měsících na svobodu, zajištění dotyčné osoby může být prodlouženo – pokaždé o jeden měsíc – v případě, že to vyžaduje ochrana veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, avšak celková doba trvání zajištění dotyčné osoby nesmí přesáhnout osm měsíců.
63
Z toho rovněž vyplývá, že zajištění občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka po dobu nejvýše osmi měsíců, která je stanovena ve vnitrostátním ustanovení dotčeném v původním řízení, vyžaduje individuální přezkum konkrétní situace dotyčné osoby, aby bylo zaručeno, že toto zajištění nepřesáhne dobu nezbytně nutnou k výkonu rozhodnutí o jejím vyhoštění a že důvody veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti odůvodňují její zajištění.
64
Avšak rámec takto stanovený vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původním řízení neodůvodňuje samotné stanovení takové maximální doby zajištění, o jakou se jedná v původním řízení, která se použije za účelem vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků nařízeného z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti a která je stejná jako doba použitelná na vyhoštění státních příslušníků třetích zemí na základě ustanovení přijatých za účelem provedení směrnice 2008/115 do vnitrostátního práva.
65
Pokud jde totiž konkrétně o délku řízení o vyhoštění, občané Unie a jejich rodinní příslušníci, kteří v tomto postavení spadají do působnosti směrnice 2004/38, se nenacházejí v situaci srovnatelné se situací státních příslušníků třetích zemí, na které se vztahuje směrnice 2008/115.
66
Zejména, jak rovněž uvedl generální advokát v bodě 94 svého stanoviska, členské státy mají k dispozici mechanismy spolupráce a možnosti při vyhoštění občana Unie nebo jeho rodinného příslušníka do jiného členského státu, kterými nutně nedisponují při vyhoštění státního příslušníka třetí země do třetí země. Jak totiž Komise správně zdůraznila na jednání, vztahy mezi členskými státy, které jsou založeny na povinnosti loajální spolupráce a zásadě vzájemné důvěry, by neměly vést ke stejným potížím, jaké mohou nastat v případě spolupráce mezi členskými státy a třetími zeměmi.
67
Stejně tak by praktické obtíže spojené s organizací návratu dotyčné osoby v případě vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků obecně neměly být stejné jako praktické obtíže spojené s organizací návratu státních příslušníků třetích zemí do třetí země, zejména pokud posledně uvedený návrat zahrnuje třetí zemi, která je obtížně dostupná letecky.
68
Kromě toho doba nezbytná k zjištění státní příslušnosti občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, vůči kterým je vedeno řízení o vyhoštění na základě směrnice 2004/38, by měla být zpravidla kratší než doba potřebná k zjištění státní příslušnosti neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, o jejichž navrácení probíhá řízení podle směrnice 2008/115. Nejenom mechanismy spolupráce mezi členskými státy totiž usnadňují ověřování státní příslušnosti občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, ale – jak Komise rovněž tvrdila na jednání – pokud se na osobu uplatní ustanovení směrnice 2004/38, znamená to v zásadě, že tato osoba již byla identifikována jako státní příslušník členského státu nebo jako rodinný příslušník občana Unie, jehož státní příslušnost je známá.
69
Mimoto navrácení občana Unie na území jeho členského státu původu je případně rovněž usnadněno článkem 27 odst. 4 směrnice 2004/38, podle kterého členský stát, který vydal cestovní pas nebo průkaz totožnosti, musí umožnit držiteli takového dokladu, který byl z jiného členského státu vyhoštěn z důvodu mimo jiné veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, vstup na své území bez jakýchkoliv formalit, a to i když tento doklad pozbyl platnosti nebo státní příslušnost tohoto držitele je sporná.
70
Je třeba dodat, že jak vyplývá z čl. 15 odst. 6 směrnice 2008/115, i v případě vyhoštění státního příslušníka třetí země na základě směrnice 2008/115 může doba trvání zajištění za účelem vyhoštění přesáhnout dobu šesti měsíců pouze v případech, kdy je pravděpodobné, že doba potřebná pro úkony směřující k vyhoštění bude přes řádné úsilí hostitelského členského státu delší z důvodu nedostatečné spolupráce dotčeného státního příslušníka třetí země nebo zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí.
71
Bez ohledu na otázku, za jakých podmínek lze na zajištění státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení podle směrnice 2008/115, po dobu maximálně osmi měsíců nahlížet tak, že je v souladu s unijním právem, z konkrétních podmínek uvedených v předchozím bodě vyplývá, že právě praktické obtíže spojené zejména se získáním nezbytných dokumentů z třetích zemí mohou v zásadě odůvodnit zajištění dotyčných osob po takovou dobu.
72
Z úvah uvedených v bodech 66 až 71 tohoto rozsudku vyplývá, že občané Unie a jejich rodinní příslušníci, na které se v tomto postavení vztahuje směrnice 2004/38, se nenacházejí v situaci srovnatelné se situací státních příslušníků třetích zemí, o jejichž navrácení probíhá řízení podle směrnice 2008/115, pokud jde o délku řízení o vyhoštění, takže není odůvodněné zacházet se všemi těmito osobami stejně, pokud jde o maximální dobu trvání zajištění za účelem vyhoštění. Z toho plyne, že taková maximální doba trvání zajištění pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky, na které se v tomto postavení vztahuje směrnice 2004/38, jaká je stanovena v právní úpravě dotčené v původním řízení, jde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení sledovaného cíle.
73
S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět, že články 20 a 21 SFEU a směrnice 2004/38 musí být vykládány v tom smyslu, že:
–
nebrání vnitrostátní právní úpravě, která na občany Unie a jejich rodinné příslušníky během lhůty, která je jim stanovena k opuštění území hostitelského členského státu po přijetí rozhodnutí o jejich vyhoštění z důvodu veřejného pořádku, nebo během jejího prodloužení uplatňuje ustanovení, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se a která jsou podobná ustanovením, která mají v případě státních příslušníků třetích zemí za cíl provést do vnitrostátního práva článek 7 odst. 3 směrnice 2008/115, pod podmínkou, že první ustanovení dodržují obecné zásady stanovené v článku 27 směrnice 2004/38 a nejsou méně příznivá než druhá ustanovení,
–
brání vnitrostátní právní úpravě, která na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří po uplynutí stanovené lhůty nebo prodloužení této lhůty nevyhověli rozhodnutí o vyhoštění, které vůči nim bylo přijato z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, uplatňuje opatření spočívající v zajištění po dobu nejvýše osmi měsíců za účelem vyhoštění, přičemž tato doba je shodná s dobou, která se ve vnitrostátním právu vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří nevyhověli rozhodnutí o navrácení přijatému z takových důvodů na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115.
K nákladům řízení
74
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
Články 20 a 21 SFEU a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS musí být vykládány v tom smyslu, že:
–
nebrání vnitrostátní právní úpravě, která na občany Unie a jejich rodinné příslušníky během lhůty, která je jim stanovena k opuštění území hostitelského členského státu po přijetí rozhodnutí o jejich vyhoštění z důvodu veřejného pořádku, nebo během jejího prodloužení uplatňuje ustanovení, jejichž cílem je předcházet nebezpečí skrývání se a která jsou podobná ustanovením, která mají v případě státních příslušníků třetích zemí za cíl provést do vnitrostátního práva článek 7 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, pod podmínkou, že první ustanovení dodržují obecné zásady stanovené v článku 27 směrnice 2004/38 a nejsou méně příznivá než druhá ustanovení;
–
brání vnitrostátní právní úpravě, která na občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří po uplynutí stanovené lhůty nebo prodloužení této lhůty nevyhověli rozhodnutí o vyhoštění, které vůči nim bylo přijato z důvodu veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, uplatňuje opatření spočívající v zajištění po dobu nejvýše osmi měsíců za účelem vyhoštění, přičemž tato doba je shodná s dobou, která se ve vnitrostátním právu vztahuje na státní příslušníky třetích zemí, kteří nevyhověli rozhodnutí o navrácení přijatému z takových důvodů na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.