62024CC0446
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN RICHARD DE LA TOUR
présentées le 2 octobre 2025 (
1
)
Affaire C‑446/24
Freie Hansestadt Bremen
contre
DT
[demande de décision préjudicielle formée par l’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (tribunal administratif supérieur du Land de Brême, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Politique d’immigration – Directive 2008/115/CE – Normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Article 3, point 6, et article 11, paragraphe 2 – Réglementation nationale exigeant, en principe, une interdiction d’entrée et de séjour à durée illimitée dans certaines catégories de cas – Menace terroriste »
I. Introduction
1.
La demande de décision préjudicielle porte sur l’article 3, point 6, et l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (
2
).
2.
Elle offre l’occasion à la Cour de préciser si ces dispositions s’opposent à ce qu’une réglementation nationale prévoie qu’une interdiction d’entrée d’une durée illimitée puisse être prononcée contre un ressortissant d’un pays tiers au motif qu’il représente une menace pour la sécurité nationale, à savoir en particulier une menace terroriste.
3.
Cette question concerne actuellement une minorité d’États membres (
3
). Sa portée à l’avenir dépend de l’issue des travaux législatifs en cours modifiant le droit de l’Union en la matière, qui reflètent la pratique majoritaire des États membres (
4
).
4.
Je vais exposer les raisons pour lesquelles je propose à la Cour d’interpréter lesdites dispositions en ce sens que, si elles imposent qu’une durée soit fixée, elles ne prévoient aucune limite lorsque les conditions exceptionnelles de dépassement du délai de principe de cinq années sont réunies. Elles ne dispensent toutefois pas les États membres de respecter les garanties substantielles et procédurales prévues par la directive 2008/115.
II. Le cadre juridique
A.
Le droit de l’Union
5.
Le considérant 14 de la directive 2008/115 énonce :
« Il y a lieu de conférer une dimension européenne aux effets des mesures nationales de retour par l’instauration d’une interdiction d’entrée excluant toute entrée et tout séjour sur le territoire de l’ensemble des États membres. La durée de l’interdiction d’entrée devrait être fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et ne devrait normalement pas dépasser cinq ans. [...] »
6.
L’article 1er de cette directive, intitulé « Objet », prévoit :
« La présente directive fixe les normes et procédures communes à appliquer dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, conformément aux droits fondamentaux en tant que principes généraux du droit [de l’Union] ainsi qu’au droit international, y compris aux obligations en matière de protection des réfugiés et de droits de l’homme. »
7.
Aux termes de l’article 3, point 6, de ladite directive :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
6)
“interdiction d’entrée” : une décision ou un acte de nature administrative ou judiciaire interdisant l’entrée et le séjour sur le territoire des États membres pendant une durée déterminée, qui accompagne une décision de retour. »
8.
L’article 11 de la directive 2008/115, intitulé « Interdiction d’entrée », dispose, à ses paragraphes 1 à 3 :
« 1.   Les décisions de retour sont assorties d’une interdiction d’entrée :
a)
si aucun délai n’a été accordé pour le départ volontaire, ou
b)
si l’obligation de retour n’a pas été respectée.
Dans les autres cas, les décisions de retour peuvent être assorties d’une interdiction d’entrée.
2.   La durée de l’interdiction d’entrée est fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et ne dépasse pas cinq ans en principe. Elle peut cependant dépasser cinq ans si le ressortissant d’un pays tiers constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale.
3.   Les États membres examinent la possibilité de lever ou de suspendre une interdiction d’entrée lorsqu’un ressortissant d’un pays tiers faisant l’objet d’une telle interdiction décidée conformément au paragraphe 1, deuxième alinéa, peut démontrer qu’il a quitté le territoire d’un État membre en totale conformité avec une décision de retour.
[...]
Les États membres peuvent s’abstenir d’imposer, peuvent lever ou peuvent suspendre une interdiction d’entrée, dans des cas particuliers, pour des raisons humanitaires.
Les États membres peuvent lever ou suspendre une interdiction d’entrée, dans des cas particuliers ou certaines catégories de cas, pour d’autres raisons. »
B.
Le droit allemand
9.
L’article 11 du Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (loi relative au séjour, à l’activité professionnelle et à l’intégration des ressortissants étrangers sur le territoire fédéral) (
5
), du 30 juillet 2004 (
6
) (ci-après l’« AufenthG »), intitulé « Interdiction d’entrée et de séjour », dispose, à son paragraphe 4, son paragraphe 5a, troisième et quatrième phrases, et son paragraphe 5b :
« (4)   Il est possible de lever l’interdiction d’entrée et de séjour, ou de réduire la durée de celle-ci, en vue de préserver les intérêts de l’étranger qui sont dignes de protection ou pour autant que la finalité de cette interdiction ne l’exige plus. [...] »
[...]
(5a)   [...] La réduction de la durée ou la levée de l’interdiction d’entrée et de séjour est en principe exclue. L’autorité suprême du Land peut admettre des exceptions à ce principe au cas par cas.
(5b)   Si l’étranger est éloigné du territoire fédéral sur le fondement d’une mesure d’éloignement ordonnée au titre de l’article 58a, une interdiction d’entrée et de séjour d’une durée illimitée doit, en principe, être prononcée. [...] Le paragraphe 5a, troisième et quatrième phrases, s’applique mutatis mutandis. »
10.
L’article 58a de l’AufenthG, intitulé « Mesure d’éloignement », prévoit, à son paragraphe 1 :
« Sur la base de prévisions fondées sur des faits, l’autorité suprême d’un Land peut prendre une mesure d’éloignement, sans mesure d’expulsion préalable, contre un étranger afin d’écarter un danger particulier pour la sécurité de la République fédérale d’Allemagne ou une menace terroriste. La mesure d’éloignement est immédiatement exécutoire ; aucun avertissement d’éloignement n’est requis. [ (
7
)] »
III. Les faits du litige au principal et la question préjudicielle
11.
DT, le requérant au principal, est un ressortissant russe qui a vécu à Brême (Allemagne) en étant titulaire d’un permis de séjour. Le 13 mars 2017, le Senator für Inneres de la Freie Hansestadt Bremen (ministre de l’Intérieur du Land de Brême, Allemagne) a pris à l’égard de DT, sur le fondement de l’article 58a de l’AufenthG, une mesure d’éloignement vers la Russie, au motif que, selon les conclusions des services de sécurité, il y avait un risque qu’il commette un attentat terroriste en Allemagne. Après avoir saisi sans succès le Bundesverwaltungsgericht (Cour administrative fédérale), le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale, Allemagne) et la Cour européenne des droits de l’homme (
8
), DT a fait l’objet d’un éloignement vers la Russie le 4 septembre 2017, où il vit actuellement.
12.
Par une décision du 1er décembre 2017, le kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (service communal des étrangers de la municipalité de Brême, Allemagne) a déclaré que l’effet de l’éloignement ordonné sur le fondement de l’article 58a de l’AufenthG n’est pas limité à une durée déterminée. Par un jugement du 3 décembre 2021, passé en force de chose jugée, le Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (tribunal administratif du Land de Brême, Allemagne) a annulé cette décision au motif qu’aucune interdiction d’entrée et de séjour n’avait encore été prononcée contre DT.
13.
Par une décision du 1er février 2022 (
9
), le ministre de l’Intérieur du Land de Brême a prononcé à l’égard de DT une interdiction d’entrée et de séjour en Allemagne pour une durée illimitée. À l’appui de sa décision, il a fait valoir, en substance, qu’une telle interdiction d’une durée illimitée doit, en règle générale, être prononcée, en vertu de l’article 11, paragraphe 5b, première phrase, de l’AufenthG, contre les personnes qui ont fait l’objet d’un éloignement en application d’une mesure d’éloignement ordonnée au titre de l’article 58a de cette loi. Le ministre de l’Intérieur du Land de Brême estime, d’une part, qu’il n’y a pas de raisons de s’écarter par exception de cette règle dans le cas de DT, compte tenu des conclusions des services de renseignements sur son comportement postérieurement à son éloignement ainsi que de ses liens sociaux et familiaux avec la République fédérale d’Allemagne. D’autre part, il y a encore lieu de craindre que DT commette un attentat terroriste en Allemagne s’il entre sur le territoire de cet État membre.
14.
Saisi du recours formé par DT, le Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (tribunal administratif du Land de Brême) a annulé cette décision. Il estime que l’article 11, paragraphe 5b, première phrase, de l’AufenthG ne saurait être appliqué, dès lors qu’une interdiction d’entrée et de séjour d’une durée illimitée n’est pas conforme à l’article 3, point 6, et à l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2008/115.
15.
En vue de statuer sur l’appel formé par le Land de Brême contre cette décision, la juridiction de renvoi s’interroge sur la conformité de la réglementation allemande avec ces dispositions du droit de l’Union. Elle exprime des doutes en raison de l’absence de décision de la Cour et des divergences d’analyse des juridictions nationales, de la doctrine (
10
) ainsi que du gouvernement allemand.
16.
Dans ces conditions, l’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (tribunal administratif supérieur du Land de Brême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Convient-il d’interpréter l’article 3, point 6, et l’article 11, paragraphe 2, de la directive [2008/115] en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle une interdiction d’entrée d’une durée illimitée doit, en règle générale, être prononcée contre une personne dont il a été mis fin au droit de séjour et à l’égard de laquelle une décision de retour a été prise au motif qu’elle représente une menace terroriste ? »
17.
DT, le Land de Brême, les gouvernements allemand et danois ainsi que la Commission européenne ont déposé des observations écrites. Lors de l’audience qui s’est tenue le 19 juin 2025, DT, le Land de Brême, les gouvernements allemand et suédois ainsi que la Commission ont été entendus et ont répondu aux questions pour réponse orale posées par la Cour.
IV. Analyse
18.
Dans cette deuxième affaire ayant pour objet la conformité de la réglementation allemande relative à la durée d’une interdiction d’entrée sur le territoire des États membres prononcée contre un ressortissant d’un pays tiers avec l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2008/115, la Cour doit se prononcer sur la question nouvelle suivante : la durée de l’interdiction d’entrée que prévoit cette disposition doit-elle être exprimée en nombre d’années lorsque, en cas de menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, elle peut être supérieure à cinq ans ?
19.
L’affaire précédente, qui a donné lieu à l’arrêt du 19 septembre 2013, Filev et Osmani (
11
), avait pour objet la conformité avec le droit de l’Union d’un paragraphe de l’article 11 de l’AufenthG différent de celui visé en l’espèce. La Cour a jugé que « l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2008/115 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une disposition nationale, telle que l’article 11, paragraphe 1, de l’Aufenth[G], qui subordonne la limitation de la durée d’une interdiction d’entrée à l’introduction, par le ressortissant concerné d’un pays tiers, d’une demande tendant à obtenir le bénéfice d’une telle limitation » (
12
).
20.
À cette fin, la Cour a constaté « qu’il découle clairement des termes “[l]a durée de l’interdiction d’entrée est fixée” qu’il existe une obligation pour les États membres de limiter les effets dans le temps, en principe à cinq ans au maximum, de toute interdiction d’entrée, et ce indépendamment d’une demande présentée à cette fin par le ressortissant concerné d’un pays tiers » (
13
). La Cour s’est aussi référée à la « définition de la notion d’“interdiction d’entrée” figurant à l’article 3, point 6, de [la] directive [2008/115] comme visant, notamment, une décision interdisant l’entrée et le séjour sur le territoire des États membres “pendant une durée déterminée”» (
14
).
21.
La portée de l’arrêt Filev et Osmani doit être définie au regard de la réglementation nationale en cause et de la disposition du droit de l’Union interprétée. La Cour a jugé qu’une interdiction d’entrée ne peut être prononcée sans prévoir une durée, laquelle est fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et ne dépasse pas cinq ans en principe, conformément à l’article 11, paragraphe 2, première phrase, de la directive 2008/115 (
15
).
22.
Ainsi, la Cour n’a pas statué sur l’interprétation de l’article 11, paragraphe 2, seconde phrase, de cette directive aux termes duquel « [la durée de l’interdiction d’entrée] peut cependant dépasser cinq ans si le ressortissant d’un pays tiers constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale ».
23.
Il peut donc seulement être déduit de l’arrêt Filev et Osmani, interprétant l’article 3, point 6 et l’article 11, paragraphe 2, première phrase, de la directive 2008/115, que la durée de l’interdiction d’entrée doit être fixée et qu’elle ne doit pas dépasser cinq ans sauf si cette interdiction a été prononcée contre des ressortissants de pays tiers qui représentent une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale. Par ailleurs, aucun enseignement ne me paraît pouvoir être tiré du point 44 de cet arrêt (
16
), dès lors qu’il porte sur des interdictions d’entrée fixées sans limite concernant des situations qui ne sont pas celles visées à l’article 11, paragraphe 2, seconde phrase, de cette directive dont la Cour s’est bornée à rappeler la teneur.
24.
Reste donc entière la question de savoir si la durée d’une interdiction d’entrée doit être limitée au-delà de cinq ans ou peut être illimitée (ou à vie, ou encore permanente (
17
)) lorsque cette interdiction concerne une personne qui constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale.
25.
En premier lieu, je relève que, d’un point de vue terminologique, le terme « déterminé » peut être entendu dans le sens de « définir, établir, fixer, spécifier ». Dès lors qu’elle concerne une personne, la limite est donc celle de sa durée de vie. Par conséquent, je suis d’avis, à l’instar des gouvernements allemand, danois et suédois, qu’une durée illimitée est une durée déterminée, au sens de l’article 3, point 6, de la directive 2008/115 (
18
).
26.
En second lieu, il convient de constater que le législateur de l’Union a défini l’interdiction d’entrée en cas de menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale uniquement comme pouvant aller au-delà de cinq ans. Il n’a pas fait le choix de prévoir une durée maximale d’interdiction d’entrée. En outre, des dispositions sur les effets dans le temps d’une interdiction du territoire semblables à celles de l’article 32 de la directive 2004/38/CE (
19
) n’ont pas été prises.
27.
Ce choix de ne pas fixer une période maximale de l’interdiction d’entrée dans des circonstances d’une particulière gravité a pour origine la proposition de la Commission, qui est restée inchangée (
20
). Seule la durée maximale de principe d’une durée de cinq ans a conduit certains États membres à exprimer des approches divergentes. En particulier, la République fédérale d’Allemagne a soutenu constamment sa position en faveur de l’absence de limite (
21
).
28.
En revanche, une limite supérieure à la durée de l’interdiction d’entrée, en cas de risque pour la sécurité, pour cause notamment de menace pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale, figure clairement à l’article 16 de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans l’Union, et abrogeant la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, la directive 2001/40/CE du Conseil et la décision 2004/191/CE du Conseil (
22
).
29.
Cet article 16, intitulé « Retour des ressortissants de pays tiers qui présentent des risques pour la sécurité », dispose, au paragraphe 3, sous a), que, « [e]n dérogation aux dispositions pertinentes du présent règlement, des ressortissants de pays tiers qui relèvent du champ d’application du présent article peuvent [...] être soumis à une interdiction d’entrée, imposée conformément à l’article 10, qui dépasse la durée maximale mentionnée au paragraphe 6 dudit article d’une période supplémentaire de 10 ans au maximum » (
23
).
30.
Aux termes de l’article 10 de cette proposition, intitulé « Imposition d’une interdiction d’entrée » :
« 1.   Les décisions de retour sont assorties d’une interdiction d’entrée lorsque :
a.
le ressortissant de pays tiers fait l’objet d’un éloignement conformément à l’article 12 ;
b.
l’obligation de retour n’a pas été exécutée dans les délais fixés conformément à l’article 13 ;
c.
le ressortissant de pays tiers présente un risque pour la sécurité prévu à l’article 16 ;
[...]
6.   La durée de l’interdiction d’entrée est fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et ne dépasse pas dix ans.
7.   La durée de l’interdiction d’entrée prévue au paragraphe 6 peut être prolongée de périodes successives de 5 ans au maximum. Cette prolongation est fondée sur une évaluation au cas par cas, tenant dûment compte de toutes les circonstances pertinentes et, en particulier, de toute motivation dûment étayée par les autorités compétentes expliquant pourquoi il est nécessaire de prolonger l’interdiction d’entrée du ressortissant de pays tiers sur le territoire des États membres [ (
24
)]. »
31.
À mon sens, ladite proposition vient confirmer que, en l’état du droit positif, la Commission ne peut soutenir que « les États membres ont la possibilité de proroger l’interdiction d’entrée correspondante, adoptée en vertu de la directive [2008/115], avant son expiration, si la menace grave persiste et sous réserve du respect des garanties prévues par [cette] directive ». À cet égard, il y a lieu également de relever que, contrairement à ce que prévoit le règlement (UE) 2018/1861 (
25
), aucune disposition de ladite directive n’impose aux États membres une obligation de réexamen d’office.
32.
Dès lors, je propose à la Cour de juger que l’article 3, point 6, et l’article 11, paragraphe 2, seconde phrase, de la directive 2008/115 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à ce qu’une interdiction d’entrée d’une durée illimitée soit prononcée contre un ressortissant d’un pays tiers dont il a été mis fin au droit de séjour et à l’égard duquel une décision de retour a été prise au motif qu’il représente une menace terroriste.
33.
Toutefois, l’énonciation d’une règle générale, telle que celle figurant à l’article 11, paragraphe 5b, première phrase, de l’AufenthG (
26
), pour au moins l’un des motifs visé à l’article 11, paragraphe 2, seconde phrase, de la directive 2008/115, justifie un examen approfondi au regard de l’article 11, paragraphe 2, première phrase, de cette directive. En effet, il dispose que « [l]a durée de l’interdiction d’entrée est fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas ». Ce principe de proportionnalité est également rappelé au considérant 14 de ladite directive. En outre, la Cour a jugé que l’obligation de tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, de la vie familiale et de l’état de santé du ressortissant concerné d’un pays tiers, prévue à l’article 5 de la directive 2008/115, s’impose aux États membres lorsqu’ils envisagent d’adopter une décision d’interdiction d’entrée, au sens de l’article 11 de cette directive (
27
).
34.
Dès lors, je partage l’avis de la Commission, selon lequel l’examen complet de la situation de la personne concernée, autrement dit au cas par cas, ne peut être exceptionnel (
28
). Cette marge d’appréciation des autorités compétentes, prévue par le droit de l’Union, doit être préservée, quand bien même, conformément au droit national, elle est « encadrée », selon l’expression du gouvernement allemand utilisée lors de l’audience, en cas de constatation d’un comportement constitutif d’une grave menace pour la sécurité nationale. À cet égard, le fait qu’il appartient aux États membres de définir leurs intérêts essentiels de sécurité et d’arrêter les mesures propres à assurer leur sécurité intérieure et extérieure est sans incidence (
29
).
35.
Par conséquent, je propose à la Cour une interprétation qui devrait être complétée par le rappel de garanties primordiales que doit prévoir la réglementation nationale dès lors que la situation en cause relève de la directive 2008/115 (
30
).
36.
Premièrement, l’évaluation individuelle globale de la situation et du comportement de la personne concernée, imposée par l’article 11, paragraphe 2, première phrase, de la directive 2008/115, doit se traduire par l’obligation pour l’autorité compétente de prendre une décision motivée (
31
) et soumise à un contrôle juridictionnel (
32
).
37.
Deuxièmement, l’interdiction d’entrée doit pouvoir être levée ou suspendue, ainsi que le prévoit l’article 11, paragraphe 3, troisième et quatrième alinéas, de la directive 2008/115, a fortiori si sa durée est illimitée. Sur ce fondement, la réduction de la durée de l’interdiction pourrait, à mon sens, aussi être décidée.
38.
Cette faculté de prononcer ultérieurement de telles décisions peut être rapprochée des obligations énoncées soit dans la directive 2004/38 (
33
), soit dans le règlement 2018/1861 (
34
).
39.
Les exigences d’ordre général, que je viens de rappeler, résultent également de la jurisprudence de la Cour EDH selon laquelle les mesures visant à contrôler l’entrée de non-nationaux sur le sol des États parties, qui portent atteinte à un droit protégé par l’article 8, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (
35
), doivent être conformes à la loi et nécessaires dans une société démocratique, c’est-à-dire justifiées par un besoin social impérieux et, notamment, proportionnées au but légitime poursuivi (
36
).
40.
La Cour EDH a énuméré les critères de l’appréciation du caractère nécessaire et proportionné de la mesure d’expulsion ou d’interdiction du territoire (
37
), qui est prononcée dans la majorité des cas à la suite de condamnations pénales pour des infractions dont certaines étaient de nature à constituer une menace grave pour l’ordre public (
38
).
41.
La Cour EDH souligne aussi que, conformément au principe de subsidiarité, bien que les avis puissent diverger sur le résultat d’un arrêt, lorsque la mise en balance a été effectuée par les autorités nationales conformément aux critères établis par sa jurisprudence, seules des raisons sérieuses la conduiraient à substituer sa position à celle des juridictions nationales (
39
). Dès lors, elle s’assure qu’il ressort des décisions nationales, à tous les niveaux de compétence, une évaluation explicite et approfondie de ces différents critères (
40
). En particulier, la Cour EDH rappelle sa jurisprudence relative à l’appréciation de la proportionnalité d’une interdiction d’entrée illimitée en fonction de la gravité de la menace de l’ordre public que représente la personne concernée (
41
). Celle-ci peut parfois suffire à elle seule à justifier une telle décision d’interdiction, peu important que sa durée soit limitée ou permanente (
42
). Tel est clairement le cas lorsque la permanence de l’interdiction est fondée sur une menace terroriste, la Cour EDH déclarant manifestement mal fondées les requêtes invoquant un défaut de respect de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (
43
).
42.
En outre, la Cour EDH accorde une importance particulière à la possibilité offerte aux personnes intéressées de demander a posteriori à ce que la durée de l’interdiction soit limitée, tout en vérifiant concrètement si la personne intéressée est susceptible d’obtenir une réponse positive à sa demande de réduction de la durée de l’interdiction d’entrée (
44
).
43.
S’agissant de l’ensemble de ces exigences, j’observe, en l’occurrence, d’abord, que, selon la juridiction de renvoi, l’autorité compétente a tenu compte des conclusions des services de renseignements sur le comportement adopté par DT postérieurement à son éloignement et des liens sociaux et familiaux de celui-ci avec la République fédérale d’Allemagne (
45
). Ensuite, selon les observations écrites du gouvernement allemand détaillées lors de l’audience, la réglementation allemande en cause prévoit une gradation des durées de l’interdiction d’entrée selon la gravité des situations (
46
). Enfin, la réduction de ces durées ou la levée de cette interdiction peut être admise par l’autorité compétente au cas par cas, à titre d’exception (
47
). À ce titre, il semblerait, faute de précisions sur la réglementation applicable fournies dans les observations écrites ou lors de l’audience, qu’aucun délai raisonnable (
48
) pour présenter une telle demande de réduction ou de levée de l’interdiction ne soit imposé. Par ailleurs, je relève qu’il n’a pas été fait état d’une quelconque demande subsidiaire en ce sens de DT dans l’affaire au principal.
44.
Ces constatations viennent conforter mon opinion selon laquelle une interdiction d’entrée d’une durée illimitée peut être prononcée notamment en cas de menace grave pour la sécurité nationale à la condition que les garanties substantielles et procédurales prévues par la directive 2008/115 soient respectées.
V. Conclusion
45.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la question préjudicielle posée par l’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (tribunal administratif supérieur du Land de Brême, Allemagne) de la manière suivante :
L’article 3, point 6, et l’article 11, paragraphe 2, seconde phrase, de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier,
doivent être interprétés en ce sens que :
ils ne s’opposent pas à ce qu’une interdiction d’entrée d’une durée illimitée soit prononcée contre un ressortissant d’un pays tiers dont il a été mis fin au droit de séjour et à l’égard duquel une décision de retour a été prise au motif qu’il représente une menace terroriste.
Une telle interdiction d’entrée doit, d’une part, être prononcée en tenant compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et au regard des obligations énoncées à l’article 5 de cette directive. D’autre part, la personne concernée doit pouvoir demander dans un délai raisonnable la levée d’une telle mesure ou la réduction de sa durée.
(
1
)	Langue originale : le français.
(
2
)	JO 2008, L 348, p. 98.
(
3
)	À ma connaissance, les États membres dans lesquels il est expressément prévu que la durée de l’interdiction d’entrée peut être illimitée en cas de menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale sont les suivants : le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, la République d’Autriche et le Royaume de Suède. Une majorité d’États membres ont opté pour une durée supérieure à cinq ans, limitée dans le temps et pouvant aller jusqu’à 20 ans. Voir observations écrites du gouvernement danois, observations orales du gouvernement suédois, et questions Ad Hoc sur les décisions de retour et les interdictions d’entrée du Réseau Européen des Migrations, du 5 septembre 2023, disponibles, en langue anglaise, à l’adresse Internet suivante : https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29%20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
(
4
)	Voir points 28 à 30 des présentes conclusions.
(
5
)	BGBl. 2004 I, p. 1950.
(
6
)	Dans sa version publiée le 25 février 2008 (BGBl. 2008 I, p. 162), telle que modifiée en dernier lieu par l’article 1er de la loi du 21 février 2024 (BGBl. 2024 I, no 54).
(
7
)	L’Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (tribunal administratif supérieur du Land de Brême, Allemagne), qui est la juridiction de renvoi, précise que « [l]a notification de la mesure d’éloignement a pour conséquence de mettre fin à la validité du titre de séjour de l’étranger (article 51, paragraphe 1, point 5a, de l’AufenthG), de sorte que celui-ci perd son droit de séjour (article 4, paragraphe 1, de cette loi), est tenu de quitter le territoire (article 50, paragraphe 1, de ladite loi) et peut faire l’objet d’un éloignement (article 58, paragraphe 1, de cette même loi). Selon la jurisprudence du Bundesverwaltungsgericht [Cour administrative fédérale (Allemagne)], la mesure d’éloignement est une décision de retour au sens de l’article 3, point 4, de la directive 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht [Cour administrative fédérale], arrêt du 21 mars 2017, 1 VR 1/17, [...] point 32). »
(
8
)	Ci-après la « Cour EDH ».
(
9
)	Voir, s’agissant de la conformité avec le droit de l’Union d’une interdiction d’entrée imposée après un délai important, sur le fondement d’une décision de retour n’accordant aucun délai de départ volontaire, arrêt du 1er août 2025, Al Hoceima et Boghni (C‑636/23 et C‑637/23, EU:C:2025:603, points 64 à 67).
(
10
)	Voir points 21 à 25 de la demande de décision préjudicielle.
(
11
)	C‑297/12, ci-après l’« arrêt Filev et Osmani », EU:C:2013:569. Les décisions prises par les autorités allemandes n’avaient pas pour base des infractions afférentes au soutien au terrorisme. Voir, dans un tel cas, arrêt du 3 juin 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, point 22). Dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt, la réglementation allemande applicable n’était pas la même (voir point 13 dudit arrêt).
(
12
)	Arrêt Filev et Osmani (point 34). Italique ajouté par mes soins.
(
13
)	Arrêt Filev et Osmani (point 27).
(
14
)	Arrêt Filev et Osmani (point 29).
(
15
)	Voir arrêt Filev et Osmani (points 25 à 27).
(
16
)	Ce point énonce que « l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2008/115 s’oppose au maintien des effets d’interdictions d’entrée ayant une durée illimitée imposées avant la date d’applicabilité de la directive 2008/115, telles que celles en cause au principal, au-delà de la durée maximale d’interdiction prévue à cette disposition, sauf si ces interdictions d’entrée ont été prononcées à l’encontre de ressortissants de pays tiers constituant une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sécurité nationale » (italique ajouté par mes soins).
(
17
)	Ce terme est utilisé à l’article 22, paragraphe 4, de la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (JO 2004, L 16, p. 44), dont il résulte que la décision d’éloignement d’un ressortissant d’un pays tiers prise par le deuxième État membre dans lequel il n’a pas obtenu de statut de résident de longue durée peut être assortie d’une « interdiction de séjour permanente » pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique, telles que définies à l’article 17 de cette directive.
(
18
)	Voir, également, en ce sens, avis de la Commission exprimé au cours du processus législatif au sujet de la suppression de l’expression « for a specified period » (période déterminée) : « The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned) » [La Commission a souligné que même une interdiction d’entrée à vie est valable pour une durée déterminée (la durée de vie de la personne concernée) (traduction libre)]. Voir documents du 22 novembre 2006 et du 6 décembre 2006 du Conseil concernant le résultat de la procédure du Groupe Intégration, migration et éloignement/Comité mixte (UE-Islande/Norvège/Suisse) sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (respectivement documents 14743/06 et 15871/06), disponibles, en langue anglaise, aux adresses Internet suivantes : https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14743-2006-INIT/en/pdf et https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15871-2006-INIT/en/pdf [note en bas de page 7, sous l’article 3, sous g), qui définit l’expression « re-entry ban » (interdiction d’entrée au sens de l’article 3, point 6, de la directive 2008/115) (respectivement p. 5 et 4)].
(
19
)	Directive du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) no 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, ainsi que rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34). Voir, pour le rappel du libellé de cet article 32, note en bas de page 33 des présentes conclusions.
(
20
)	Voir commentaire de l’article 9 de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier [COM(2005) 391 final] dans le document de travail de la Commission annexé à cette proposition, contenant les commentaires détaillés de celle-ci. Cet article 9 correspond, en substance, à l’article 11 de la directive 2008/115. Voir, en outre, note du 25 mars 2008 de la présidence du Conseil de l’Union européenne aux délégations sur ladite proposition (document 7774/08), disponible, en langue anglaise, à l’adresse Internet suivante : https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7774-2008-INIT/en/pdf (p. 18), et position du Parlement arrêtée en première lecture le 18 juin 2008, disponible à l’adresse Internet suivante : https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005-0167_FR.pdf (p. 21).
(
21
)	Voir, notamment, document du 26 juillet 2006 du Conseil concernant le résultat de la procédure du Groupe Intégration, migration et éloignement/Comité mixte (UE-Islande/Norvège/Suisse) sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (document 11456/06) (note en bas de page 2, p. 2), ainsi que note du 4 mars 2008 de la Présidence du Conseil aux délégations sur cette proposition (document 6785/08) (p. 21, note en bas de page 52), disponibles, en langue anglaise, respectivement, aux adresses Internet suivantes : https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11456-2006-INIT/en/pdf et https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6785-2008-INIT/en/pdf.
(
22
)	Proposition présentée par la Commission le 11 mars 2025 [COM(2025) 101 final]. Elle remplace la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, présentée par la Commission le 12 septembre 2018 [COM(2018) 634 final]. Celle-ci ne contenait aucune modification portant sur les durées des interdictions d’entrée. Voir, sur la détermination des risques pour la sécurité, première de ces propositions, explications p. 13 et liste des risques à l’article 16.
(
23
)	Italique ajouté par mes soins. Ces durées sont celles qui sont données à titre indicatif dans l’annexe de la recommandation (UE) 2017/2338 de la Commission, du 16 novembre 2017, établissant un « manuel sur le retour » commun devant être utilisé par les autorités compétentes des États membres lorsqu’elles exécutent des taches liées au retour (JO 2017, L 339, p. 83), en particulier p. 127. Je constate, en outre, qu’elles correspondent aux indications fournies par la majorité des États membres. Voir synthèse des questions Ad Hoc citées à la note en bas de page 3 des présentes conclusions, disponible à l’adresse Internet suivante : https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree.
(
24
)	Italique ajouté par mes soins.
(
25
)	Règlement du Parlement européen et du Conseil du 28 novembre 2018 sur l’établissement, le fonctionnement et l’utilisation du système d’information Schengen (SIS) dans le domaine des vérifications aux frontières, modifiant la convention d’application de l’accord de Schengen et modifiant et abrogeant le règlement (CE) no 1987/2006 (JO 2018, L 312, p. 14). Voir article 39 de ce règlement. À l’expiration du délai de réexamen qui y est prévu et en l’absence de précision de l’État membre concerné sur la prolongation des signalements, ceux-ci sont automatiquement supprimés.
(
26
)	Je me réfère à l’expression « une interdiction d’entrée d’une durée illimitée doit, en règle générale, être prononcée » utilisée par la juridiction de renvoi dans sa question préjudicielle (italique ajouté par mes soins), à rapprocher de celle figurant à l’article 11, paragraphe 5b, première phrase, de l’AufenthG : « une interdiction d’entrée et de séjour d’une durée illimitée doit, en principe, être prononcée » (italique ajouté par mes soins). La juridiction de renvoi ainsi que le gouvernement allemand lors de l’audience ont expliqué que, en droit administratif, si les circonstances visées à l’article 58a, paragraphe 1, première phrase, de l’AufenthG sont réunies, l’autorité compétente a l’obligation de prononcer une interdiction d’entrée d’une durée illimitée. Il ne peut être dérogé à la règle de base qu’en présence de circonstances exceptionnelles et atypiques.
(
27
)	Voir arrêt du 27 avril 2023, M.D. (Interdiction d’entrée en Hongrie) (C‑528/21
EU:C:2023:341, points 89 et 91).
(
28
)	Voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2023, M.D. (Interdiction d’entrée en Hongrie) (C‑528/21
EU:C:2023:341, point 92, second tiret). Voir, également, annexe de la recommandation de la Commission citée à la note en bas de page 23 des présentes conclusions, en particulier p. 126 et 127.
(
29
)	Conformément à la jurisprudence constante de la Cour, le seul fait qu’une mesure nationale a été prise aux fins de la protection de la sécurité nationale, laquelle reste de la seule responsabilité de chaque État membre, selon l’article 4, paragraphe 2, TUE, ne saurait entraîner l’inapplicabilité du droit de l’Union et dispenser les États membres du respect nécessaire de ce droit. Voir arrêt du 6 octobre 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, point 44 et jurisprudence citée).
(
30
)	Sur l’intérêt de considérer, eu égard à l’objectif et à l’économie générale de la directive 2008/115, que celle-ci s’applique à une décision d’interdiction d’entrée dès lors que sont imposées aux États membres, en vertu de cette directive, des garanties substantielles et procédurales aux fins de protection des droits fondamentaux des ressortissants de pays tiers, voir arrêt du 27 avril 2023, M.D. (Interdiction d’entrée en Hongrie) (C‑528/21, EU:C:2023:341, points 77, 83 et 84). De mon point de vue, l’intention du législateur de l’Union en ce sens doit être soulignée dès lors que le cas de menace grave pour la sécurité nationale est visé en particulier dans la directive 2008/115, à l’article 11, paragraphe 2, seconde phrase.
(
31
)	Voir, en ce sens, article 12, paragraphe 1, de la directive 2008/115. Voir, également, sur les exigences relatives à la proportionnalité de la mesure, points 39 à 41 des présentes conclusions relatifs à la jurisprudence de la Cour EDH.
(
32
)	Voir article 13 de de la directive 2008/115. Voir, aussi, à titre de comparaison en matière de droit à un recours effectif et d’examen de la proportionnalité de la mesure en cause, articles 30 et 31 de la directive 2004/38 ainsi que article 24, paragraphe 4, du règlement 2018/1861. Voir, également, arrêt du 4 octobre 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, points 37, 40 à 42, 44 et 79). Voir, enfin, sur la pertinence de la comparaison avec la directive 2004/38 lorsque les États membres exercent la faculté de s’inspirer des dispositions de la directive 2008/115 pour désigner les autorités compétentes et définir la procédure applicable à l’adoption d’une décision imposant le retour d’un citoyen de l’Union, si aucune disposition du droit de l’Union ne s’y oppose, arrêt du 14 septembre 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684, point 52).
(
33
)	Voir article 32 de la directive 2004/38, intitulé « Effets dans le temps d’une interdiction du territoire », dont le paragraphe 1 prévoit que « [l]es personnes faisant l’objet d’une décision d’interdiction du territoire pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique peuvent introduire une demande de levée de l’interdiction d’accès au territoire après un délai raisonnable, en fonction des circonstances, et en tout cas après trois ans à compter de l’exécution de la décision définitive d’interdiction ».
(
34
)	L’obligation de réexamen, prévue à l’article 39 de ce règlement, est corrélée à l’absence de durée fixée en cas d’introduction d’un signalement aux fins de non-admission et d’interdiction de séjour.
(
35
)	Signée à Rome le 4 novembre 1950.
(
36
)	Voir arrêt de la Cour EDH du 18 octobre 2006, Üner c. Pays-Bas (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 et jurisprudence citée).
(
37
)	Voir arrêt de la Cour EDH du 18 octobre 2006, Üner c. Pays-Bas (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 57 à 60 et jurisprudence citée).
(
38
)	Voir, notamment, arrêt de la Cour EDH du 30 novembre 2021, Avci c. Danemark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 et jurisprudence citée). Voir, en particulier, sur le risque que l’intéressé continue à commettre des infractions, § 30 de cet arrêt.
(
39
)	Voir, notamment, arrêt de la Cour EDH du 30 novembre 2021, Avci c. Danemark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38 et jurisprudence citée).
(
40
)	Voir, notamment, s’agissant d’une interdiction d’entrée permanente prononcée contre un ressortissant d’un pays tiers ayant légalement passé une majeure partie de sa jeunesse depuis l’âge de trois ans au Danemark, analyse de la Cour EDH dans l’arrêt du 5 septembre 2023 Al-Masudi c. Danemark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, § 25 à 35).
(
41
)	Voir, notamment, arrêt du 5 septembre 2023 Al-Masudi c. Danemark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, § 33 et 34).
(
42
)	Voir, concernant la même réglementation allemande que celle examinée par la Cour dans son arrêt Filev et Osmani, arrêt de la Cour EDH du 25 mars 2010, Mutlag c. Allemagne (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 et jurisprudence citée).
(
43
)	Voir décisions de la Cour EDH du 7 février 2017, K2 c. Royaume-Uni, (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66) ; du 1er février 2022, Johansen c. Danemark (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, § 80 à 84), et du 22 mars 2022, Laraba c. Danemark (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, § 31 à 34). Dans les affaires ayant donné lieu à ces décisions, les interdictions d’entrée étaient liées à la déchéance de la nationalité des ressortissants binationaux concernés. Dans les deux dernières décisions, la Cour EDH relève de manière détaillée la mise en balance des différents intérêts en jeu opérée par les autorités nationales.
(
44
)	Voir, sur le caractère purement théorique de la possibilité de retour, en cas d’interdiction d’entrée limitée dans le temps, arrêts de la Cour EDH du 12 novembre 2024, Sharafane c. Danemark (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72), et du 12 novembre 2024, Al-Habeeb c. Danemark (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). Voir, aussi, en cas d’interdiction d’une durée illimitée, arrêt de la Cour EDH du 28 juin 2007, Kaya c. Allemagne (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). Voir, sur la possibilité de revenir sur le territoire de l’État concerné pour une courte période, au moins au titre des relations familiales, notamment, arrêt du la Cour EDH du 15 juillet 2025, Miari c. Danemark (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 et jurisprudence citée).
(
45
)	Voir point 13 des présentes conclusions.
(
46
)	Voir article 11, paragraphes 5a et 5b, de l’AufenthG dont résulte, pour les autorités compétentes, en cas de menace terroriste, une marge d’appréciation pour fixer la durée de l’interdiction d’entrée (20 ans ou illimitée) selon les différents cas de figure.
(
47
)	Voir article 11, paragraphe 5a, troisième et quatrième phrases, de l’AufenthG, cité au point 9 des présentes conclusions.
(
48
)	Voir, à titre de comparaison, article 32 de la directive 2004/38.