Affaire T‑406/15
Fereydoun Mahmoudian
contre
Conseil de l’Union européenne
Arrêt du Tribunal (première chambre) du 2 juillet 2019
« Responsabilité non contractuelle – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre la République islamique d’Iran – Gel des fonds – Restriction en matière d’admission aux territoires des États membres – Réparation du dommage prétendument subi à la suite de l’inscription et du maintien du nom du requérant sur des listes de personnes et d’entités auxquelles s’appliquent des mesures restrictives – Préjudice matériel – Préjudice moral »
1.      Politique étrangère et de sécurité commune – Compétence du juge de l’Union – Recours en indemnité visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi du fait de l’inscription erronée du requérant sur une liste de personnes faisant l’objet de mesures restrictives – Exclusion – Recours en indemnité visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi du fait de la mise en œuvre des mesures restrictives prises à l’égard du requérant – Inclusion
(Art. 24, § 1, et 40 TUE ; art. 215, 268, 275 et 291, § 2, TFUE ; décisions du Conseil 2010/413/PESC et 2010/644/PESC ; règlements du Conseil no 668/2010 et no 961/2010)
(voir points 43, 44, 48)
2.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Pouvoir du Conseil, en matière de mesures restrictives fondées sur l’article 215 TFUE, de recourir à la procédure prévue à l’article 291, paragraphe 2, TFUE
(Art. 215 et 291, § 2, TFUE)
(voir point 45)
3.      Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Conditions cumulatives – Absence de l’une des conditions – Rejet du recours en indemnité dans son ensemble
(Art. 340, 2e al., TFUE)
(voir points 49, 52)
4.      Responsabilité non contractuelle – Conditions – Violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits aux particuliers – Règle de droit conférant des droits aux particuliers – Notion
(Art. 340, 2e al., TFUE ; décisions du Conseil 2010/413/PESC et 2010/644/PESC ; règlements du Conseil no 668/2010 et no 961/2010)
(voir points 61-63)
5.      Recours en annulation – Moyens – Détournement de pouvoir – Notion
(voir point 71)
6.      Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de l’Iran – Gel des fonds de personnes, entités ou organismes participant ou appuyant la prolifération nucléaire – Restriction du droit de propriété et du droit au libre exercice d’une activité économique – Admissibilité – Violation du principe de proportionnalité – Absence – Transposition de cette jurisprudence à la liberté d’entreprise
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 et 17 ; décisions du Conseil 2010/413/PESC et 2010/644/PESC ; règlements du Conseil no 668/2010 et no 961/2010)
(voir points 78-80)
7.      Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Responsabilité du fait de l’inscription du nom du requérant sur des listes de personnes et entités soumises à des mesures restrictives – Charge de la preuve
(Art. 268 TFUE ; décisions du Conseil 2010/413/PESC et 2010/644/PESC ; règlements du Conseil no 668/2010 et no 961/2010)
(voir points 86-88)
8.      Procédure juridictionnelle – Preuve – Preuve documentaire – Valeur probante – Appréciation par le juge de l’Union – Critères
(voir points 136-139)
9.      Responsabilité non contractuelle – Préjudice – Préjudice indemnisable – Préjudice moral causé par la publication au Journal officiel de mesures restrictives dépréciant la réputation de la personne visée par ces mesures – Inclusion
(Art. 340, 2e al., TFUE ; décisions du Conseil 2010/413/PESC et 2010/644/PESC ; règlements du Conseil no 668/2010 et no 961/2010)
(voir points 178-180)
10.    Responsabilité non contractuelle – Conditions – Préjudice réel et certain – Charge de la preuve
(Art. 340, 2e al., TFUE)
(voir point 182)
11.    Responsabilité non contractuelle – Conditions – Préjudice réel et certain causé par un acte illégal – Préjudice moral causé par l’adoption et le maintien des mesures restrictives – Annulation de l’acte attaqué n’assurant pas la réparation adéquate du préjudice moral – Maintien de l’inscription après un arrêt d’annulation par le Tribunal – Gravité de l’illégalité constatée par le Tribunal – Absence d’éléments de preuve – Nécessaire examen, par l’auteur des mesures, de leur caractère justifié
(Art. 340, 2e al., TFUE ; décisions du Conseil 2010/413/PESC et 2010/644/PESC ; règlements du Conseil no 668/2010 et no 961/2010)
(voir points 183, 187-195, 219)
12.    Responsabilité non contractuelle – Préjudice – Préjudice indemnisable – Préjudice moral consistant en une atteinte portée par les actes litigieux à la vie sociale et familiale du requérant – Préjudice découlant de la dégradation de son image familiale et sociale – Préjudice distinct du préjudice pris de l’atteinte à l’honorabilité et à la réputation du requérant – Inclusion
(Art. 340, 2e al., TFUE ; décisions du Conseil 2010/413/PESC et 2010/644/PESC ; règlements du Conseil no 668/2010 et no 961/2010)
(voir points 215-218)
Résumé
Par ses arrêts du 2 juillet 2019, Fulmen/Conseil (T‑405/15) et Mahmoudian/Conseil (T‑406/15), le Tribunal a accueilli le recours en indemnité introduit par la société Fulmen, au titre du préjudice immatériel subi à la suite de l’adoption de quatre actes par le Conseil concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (1) (affaire T‑405/15), ainsi que celui introduit par M. Mahmoudian, au titre du préjudice moral subi du fait de l’adoption des mêmes actes (affaire T‑406/15). Par ces actes (ci-après les « actes litigieux »), le nom de ces deux requérants avait été inscrit et maintenu sur les listes des personnes et des entités auxquelles s’appliquaient lesdites mesures restrictives. Le Tribunal constate que l’annulation des actes litigieux par un arrêt antérieur n’a pas suffi à réparer le préjudice immatériel ou moral subi par les requérants du fait de l’atteinte qu’ils ont portée à leur réputation. Il juge qu’une vérification, par le Conseil, du caractère justifié des mesures restrictives maintenues à leur encontre aurait été particulièrement justifiée en l’espèce, après le prononcé de l’arrêt par lequel le Tribunal avait annulé les actes litigieux, au regard de la gravité de l’illégalité constatée, à savoir l’absence d’éléments de preuve.
Fulmen est une société iranienne, active notamment dans le secteur des équipements électriques. M. Mahmoudian est, quant à lui, actionnaire majoritaire et président du conseil d’administration de ladite société. Le litige opposant les deux requérants au Conseil s’inscrit dans une série d’affaires relatives à des mesures restrictives adoptées dans le cadre de la lutte contre la prolifération nucléaire en Iran. Les actes litigieux avaient été annulés par l’arrêt du Tribunal du 21 mars 2012, Fulmen et Mahmoudian/Conseil (2), pour autant qu’ils concernaient les requérants. Par arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian (3), la Cour avait rejeté le pourvoi formé par le Conseil contre l’arrêt du Tribunal du 21 mars 2012, jugeant que ce dernier n’avait pas apporté la preuve que les requérants étaient intervenus sur le site de Qom/Fordoo (Iran), ce qui constituait le motif de leur inscription. Par le règlement d’exécution no 1361/2013 (4), le Conseil, tirant les conséquences de l’arrêt du 28 novembre 2013, avait radié le nom des requérants des listes des personnes et entités faisant l’objet de mesures restrictives.
Le Tribunal juge, en l’occurrence, que le Conseil a commis une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit conférant des droits à un particulier en n’ayant pas respecté l’obligation qui lui incombait d’étayer les mesures restrictives adoptées conformément à l’article 215 TFUE et contestées par les personnes visées.
Afin de constater que l’annulation des actes litigieux n’a pas suffi à réparer le préjudice immatériel ou moral subi par les requérants du fait de l’atteinte portée à leur réputation, le Tribunal relève par ailleurs que l’inscription du nom des requérants, qui aurait pu être retirée par le Conseil à tout moment, a été maintenue pendant presque trois ans et demi, nonobstant les protestations des requérants, notamment quant à l’absence de preuves s’agissant de l’allégation portée contre eux. À cet égard, le Tribunal juge que, dans une Union de droit, au regard de la gravité du comportement illégal constaté par le Tribunal, il incombe à l’institution concernée de procéder, fût-ce en parallèle à l’introduction d’un pourvoi, à une vérification des appréciations qui ont été sanctionnées par le Tribunal.
En outre, le Tribunal énonce qu’au regard de l’autonomie des mesures américaines visant la société Fulmen vis-à-vis des actes litigieux, l’Union ne saurait être tenue pour responsable d’un éventuel préjudice immatériel qu’elles pourraient avoir causé à la requérante. Pour autant, au regard de la même autonomie des mesures américaines, c’est à tort que le Conseil considère que l’évaluation du montant du préjudice immatériel subi par la requérante devrait prendre en compte le fait qu’elle est restée soumise aux mesures américaines après l’annulation des actes litigieux.
Enfin, le Tribunal considère que, en ce qui concerne le préjudice moral résultant, en substance, du stress et des sentiments d’angoisse, d’humiliation et de culpabilité, en particulier envers les proches du requérant, ce préjudice se distingue du préjudice résultant de l’atteinte à l’honorabilité et à la réputation de M. Mahmoudian. En effet, le préjudice moral allégué, qui se rapporte à une atteinte portée par les actes litigieux à la vie sociale et familiale du requérant, découle, en tant que personne physique, de la dégradation, en substance, de son image familiale, voire sociale, du fait de son incapacité subite, en raison du gel de ses avoirs financiers et économiques, de maintenir son train de vie antérieur. Le Tribunal conclut que l’adoption des actes litigieux et le maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses le visant ont causé au requérant un préjudice moral indemnisable.
1      Décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39) ; règlement d’exécution (UE) no 668/2010 du Conseil, du 26 juillet 2010, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) no 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2010, L 195, p. 25) ; décision 2010/644/PESC du Conseil, du 25 octobre 2010, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 281, p. 81) ; règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) no 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1).
2      Arrêt du Tribunal du 21 mars 2012, Fulmen et Mahmoudian/Conseil (T‑439/10 et T‑440/10, EU:T:2012:142).
3      Arrêt de la Cour du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian (C‑280/12 P, EU:C:2013:775).
4      Règlement d’exécution (UE) no 1361/2013 du Conseil, du 17 décembre 2013, mettant en œuvre le règlement (UE) no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2013, L 343, p. 7).