61977C0137
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 2 MEI 1978 (
1
)
Mijne heren,
Deze twee zaken, ter prejudiciële beslissing naar het Hof verwezen door het Bundesverwaltungsgericht, liggen op hetzelfde gebied van het gemeenschapsrecht als zaak 70/77 (Simmenthal SpA t. Italiaanse administratie van de staatsfinanciën) waarin ik op 21 februari 1978 conclusie heb genomen, doch waarin het Hof zijn uitspraak heeft opgeschort, blijkbaar met de bedoeling over de drie zaken gezamenlijk te beraadslagen. Het betrokken gebied is dat van de wettigheid van lasten die door Lid-Staten zijn opgelegd wegens veterinaire controles en gezondheidskeuringen bij invoer van vlees uit derde landen en meer inzonderheid, de betekenis daarvoor van 's Raads richtlijn nr. 72/462/EEG van 12 december 1972 (PB L 302 van 1972). De vragen echter die in deze twee zaken zijn gesteld, verschillen van die in zaak 70/77.
Verzoeker voor het Bundesverwaltungsgericht in zaak 137/77 is de stad Frankfurt/Main, verweerster is een firma die ik kortheidshalve als de firma Max Neumann zal aanduiden en die in het voorjaar van 1975 wild — herten, reeën en wilde zwijnen — uit derde landen in de Bondsrepubliek Duitsland heeft ingevoerd.
Verzoekster in zaak 138/77 is de firma Hermann Ludwig, die in 1974 voor re-kening van derden een partij Hongaarse rundergoelasj in blik in Duitsland heeft geïmporteerd. Verweerder is hier de stad Hamburg.
In beide gevallen werd het geïmporteerde vlees door de stedelijke instanties onderworpen aan een keuring, waarvoor in overeenstemming met de Duitse wettelijke bepalingen rechten werden ge heven. In beide gevallen ging de importeur bij het plaatselijke Verwaltungsgericht in beroep tegen de toepassing van die rechten, daartoe stellende dat deze onverenigbaar waren met het gemeenschapsrecht.
In de ene zaak stelde het Verwaltungsgericht Frankfurt de importeur in het gelijk, in de andere wees het Verwaltungsgericht Hamburg de vordering af op grond dat richtlijn nr. 72/462, die uitdrukkelijk slechts geldt voor invoer van levende „runderen en varkens” en van vers en bevroren vlees van deze en bepaalde andere huisdieren, van overeenkomstige toepassing was bij invoer van vleesconserven, en dat bij die richtlijn machtiging was verleend om bij de keuring van vlees uit derde landen rechten te heffen.
In beide gevallen kreeg de in het ongelijk gestelde partij verlof rechtstreeks hoger beroep in te stellen bij het Bundesverwaltungsgericht („Sprungrevision”).
In zijn verwijzingsbeschikkingen laat het Bundesverwaltungsgericht blijken dat zijn eigen opvatting overeenkomt met die van het Verwaltungsgericht Frankfurt, maar dat het, gezien de tegengestelde mening van de Hamburgse rechter, voldoende grond voor twijfel anwezig acht om een verwijzing naar het Hof van Justitie gerechtvaardigd te doen zijn.
In beide gevallen verzoekt het Bundesverwaltungsgericht het Hof om een uitspraak over de vraag of de bepalingen van richtlijn nr. 72/462, welke op de controles betrekking hebben (dat wil zeggen artikel 12, leden 1, 7 en 8, en de artikelen 23, .4 en 26), overeenkomstige toepassing kunnen vinden, „des dat de Lid-Staten bevoegd of verplicht zijn veterinaire controles te verrichten, en daarvoor rechten mogen heffen.”
In zaak 137/77 vraagt het Bundesverwaltungsgericht voorts of na de instelling van het gemeenschappelijk douanetarief (GDT) bij 's Raads verordening nr. 950/68 van 28 juni 1968, nationale heffingen nog met het bedrag van de algemene kostenstijging mochten worden verhoogd.
De reden van deze tweede vraag is dat bij de behandeling van zaak 137/77 voor het Bundesverwaltungsgericht ervan werd uitgegaan dat wild niet behoort tot de in bijlage II bij het EEG-Verdrag genoemde produkten en dat er in het gemeenschapsrecht geen uitdrukkelijke bepaling is te vinden op grond waarvan het de Lid-Staten zou zijn verboden heffingen van gelijke werking als douanerechten toe te passen bij de invoer van wild uit derde landen. Het Bundesverwaltungsgericht nam mitsdien aan dat de relevante beginselen van het gemeenschapsrecht die waren welke zijn ontwikkeld in 's Hofs arrest in de gevoegde zaken 37 en 38/73 (Diamantarbeiders, Jurispr. 1973, blz. 1609); daarin werd beslist dat, bij gebreke van zo'n verbod, de Lid-Staten na de instelling van het GDT niet eenzijdig nieuwe lasten op waren uit derde landen mogen invoeren noch bestaande lasten mogen verhogen, maar wel het recht hebben bestaande lasten op het bij de instelling van het GDT geldende niveau te handhaven. Op het tijdstip van de instelling van het GDT (1 juli 1968) was in de Duitse wettelijke regeling niet voorzien in een keuring tegen betaling van vlees van herten en reeën, maar met betrekking tot wilde zwijnen lag de zaak anders. Doch het bedrag dat de firma Max Neumann voor de keuring van de ingevoerde wilde zwijnen aan de stad Frankfurt moest betalen (DM 47,45), was aanmerkelijk hoger dan het bedrag dat eind juni 1968 verschuldigd zou zijn geweest (DM 27,20). De stad Frankfurt stelt dat de verhoging niet meer bedraagt dan noodzakelijk is ter dekking van de algemene kostenstijging.
Voor het Hof heeft de Commissie er echter op gewezen dat herten, reeën en wilde zwijnen in werkelijkheid vallen onder hoofdstuk 2 van wat vroeger de „Nomenclatuur van Brussel” heette, en onder post 02.04 B, respectievelijk post 02.01 III b) van het GDT. Zij behoren dus tot de produkten van bijlage II bij het Verdrag en vallen onder de (tamelijk rudimentaire) „gemeenschappelijke marktordening voor sommige in bijlage II van het Verdrag vermelde produkten”, tot stand gebracht bij 's Raads verordening (EEG) nr. 827/68 van 28 juni 1968. Artikel 2, lid 2, van deze verordening verbiedt het toepassen van heffingen van gelijke werking als douanerechten in het handelsverkeer met derde landen. Weliswaar bestaat er een aantal afwijkingen van dit verbod, maar geen daarvan is in casu relevant, tenzij de in de eerste vraag van het Bundesverwaltungsgericht genoemde bepalingen van richtlijn nr. 72/462 van toepassing zouden zijn.
Met betrekking tot de goelasj waarop zaak 138/77 betrekking heeft, is het verbod tot toepassing van heffingen van gelijke werking bij invoer uit derde landen neergelegd in artikel 20, lid 2, van 's Raads verordening (EEG) nr. 805/68 van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening van de markten in de sector rundvlees.
In beide zaken is de situatie in feite zo, dat het de Lid-Staten uitdrukkelijk is verboden om heffingen van gelijke werking als douanerechten toe te passen bij de invoer van de betrokken produkten uit derde landen.
Uitvoerig is gedebatteerd over de vraag of de rechten die de firma's Neumann en Ludwig aan de stad Frankfurt, respectievelijk de stad Hamburg moesten betalen, wel heffingen van gelijke werking zijn. Ik meen echter dat ik dit punt beter onbesproken kan laten. Het Bundesverwaltungsgericht is van mening dat het antwoord op deze vraag bevestigend luidt en heeft het Hof ten deze niet om interpretatie gevraagd. De redenering van het Bundesverwaltungsgericht op dit punt lijkt mij bovendien in overeenstemming met het ten deze geldende recht zoals dit door het Hof wordt uitgelegd en waarvan ik in mijn conclusie in zaak 70/77 een overzicht heb gegeven.
Ik kom derhalve tot de eerste vraag van het Bundesverwaltungsgericht in zaak 137/77, welke tevens de enige is die het in zaak 138/77 heeft gesteld, namelijk of de bepalingen van richtlijn nr. 72/462 betreffende veterinaire controles en gezondheidskeuringen op overeenkomstige wijze op wild en vleesconserven moeten worden toegepast.
Mijns inziens moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.
Alvorens uiteen te zetten op welke gronden ik tot deze conclusie ben gekomen, wil ik nog het volgende opmerken. De steden Hamburg en Frankfurt hebben betoogd dat, wanneer de vraag bevestigend zou worden beantwoord, de toepassing van de betrokken rechten krachtens de richtlijn geoorloofd zou zijn bij wege van afwijking van de verbodsbepalingen van de artikelen 2, lid 2, van verordening nr. 827/68 en 20, lid 2, van verordening nr. 805/68. Dit lijkt mij allesbehalve vanzelfsprekend.
In de eerste plaats — ik wees hier al op in mijn conclusie in zaak 70/77 — kunnen de bepalingen van de richtlijn betreffende „kosten verbonden” aan de toepassing van de artikelen waarbij de controles zijn voorgeschreven (dat wil zeggen de artikelen 12, lid 8, 23, lid 4, en 26), enkel betrekking hebben op de kosten van controles die ingevolge de richtlijn worden verricht. In zaak 70/77 werd ons meegedeeld — en op verzoek van het Hof heeft de Commissie in de onderhavige zaak daaromtrent meer bijzonderheden verstrekt — dat, afgezien van de in artikel 23 bedoelde controles van vlees dat via het grondgebied van de Gemeenschap van het ene naar het andere derde land wordt vervoerd, er op gemeenschapsniveau nog een aantal maatregelen moet worden getroffen alvorens de richtlijn ten uitvoer kan worden gelegd. Zelfs ten aanzien van produkten uit derde landen, waarop de richtlijn uitdrukkelijk van toepassing is, kunnen de Lid-Staten hieraan dus nog geen uitvoering geven.
In de tweede plaats — en ook dit punt is zowel in zaak 70/77 als in de onderhavige zaken ter sprake gebracht — is de formulering van de richtlijn met betrekking tot de „kosten verbonden aan . . .” niet erg duidelijk. Misschien moeten de betrokken artikelen niet worden opgevat in de zin van een machtiging van de Lid-Staten om keuringsrechten te heffen, maar enkel als een verbod om de kosten die de controles voor de verzenders of importeurs of voor hun gemachtigden meebrengen, van staatswege te vergoeden. In tegenstelling tot de opvatting die aan bepaalde argumenten van de steden Frankfurt en Hamburg ten grondslag lijkt te liggen, is het immers geenszins een wet van Meden en Perzen dat de kosten van zulke controles door de verzender of importeur moeten worden gedragen en niet ten laste van de openbare middelen mogen komen. Op verzoek van het Hof heeft de Commissie een overzicht overgelegd van de desbetreffende situatie in de verschillende Lid-Staten. Hieruit blijkt dat in België, Frankrijk en Luxemburg geen kosten voor de veterinaire controle van levende dieren in rekening worden gebracht, en in Denemarken enkel de kosten van laboratoriumproeven bij de invoer van vlees.
Met het oog op een argument van de firma's Neumann en Ludwig vraagt het Bundesverwaltungsgericht of de richtlijn, aangenomen dat zij de door de steden Frankfurt en Hamburg verdedigde werking heeft, verenigbaar is met het Verdrag in zoverre zij dan ertoe zou kunnen leiden dat de hoogte van de rechten bij invoer uit derde landen van Lid-Staat tot Lid-Staat verschilt. Bij mijn kijk op de zaak is het niet nodig deze vraag te beantwoorden, en het lijkt mij daarom beter ze terzijde te laten.
Keren wij thans terug tot de redenen op grond waarvan ik meen dat de richtlijn, ongeacht de werking ervan ten aanzien van de uitdrukkelijk erin genoemde produkten, niet op overeenkomstige wijze op andere produkten kan worden toegepast.
Overeenkomstige toepassing van wettelijke bepalingen is niet in alle Lid-Staten een vanzelfsprekendheid, en tijdens de mondelinge behandeling bleken de raadslieden van partijen het evenmin erover eens te zijn in welke gevallen overeenkomstige toepassing — indien in principe al geoorloofd — mogelijk is. Gelukkig kunnen wij voor de geoorloofdheid ervan in het gemeenschapsrecht teruggrijpen op een aantal arresten van Hof.
Uit die arresten meen ik een algemene regel en een uitzondering te kunnen afleiden. De algemene regel is dat de toepassing van een bepaling van gemeenschapsrecht niet mag worden uitgebreid tot gevallen die daarin niet uitdrukkelijk zijn genoemd (zaak 21/64, Macchiorlati t. Hoge Autoriteit, Jurispr. 1965, blz. 233, 251; zaak 48/70, Bernardi, Jurispr. 1971, blz. 175, r.o. 11-12). De uitzondering is dat, waar een wettelijke regeling klaarblijkelijk leemten vertoont, deze door analogische toepassing kunnen worden opgevuld (gevoegde zaken 15/64 en 60/65, Moreau, Jurispr. 1966, blz. 664, 675; zaak 31/71, Gigante, Jurispr. 1973, blz. 1353, r.o. 9-11; zaak 64/74, Reich, Jurispr. 1975, blz. 261, r.o. 3).
Het toepassingsgebied van richtlijn nr. 72/462 is omschreven in artikel 1, waarvan lid 1, luidt als volgt:
„Deze richtlijn heeft betrekking op de invoer uit derde landen:
—
van fok-, gebruiks- en slachtrunderen en fok-, gebruiks- en slachtvarkens;
—
van vers vlees, afkomstig van huisdieren, behorende tot de volgende soorten: runderen, varkens, schapen en geiten, alsmede van eenhoevige dieren die als huisdieren worden gehouden.”
Lid 2 noemt een aantal uitzonderingen. In artikel 2, sub o, wordt vers vlees omschreven als volgt:
„Vers vlees: vlees dat geen behandeling heeft ondergaan ter bevordering van de houdbaarheid; vlees dat een koelbehandeling heeft ondergaan, wordt evenwel als vers beschouwd.”
Wanneer men deze bepalingen beziet, kan men mijns inziens bezwaarlijk beweren dat de omstandigheid dat de richtlijn niet op wild en rundvleesconserven van toepassing is, een leemte oplevert waarin bij rechterlijke beslissing kan worden voorzien. Die omstandigheid is niet het gevolg van een slordigheid of vergeetachtigheid van de Raad, maar van zijn welbewuste bedoeling de richtlijn niet op die produkten van toepassing te doen zijn. Het resultaat daarvan is inderdaad dat een gemeenschapsregeling voor gezondheidskeuringen van wild en vleesconserven nog ontbreekt. Maar dit komt doordat de harmonisatie door de Gemeenschap van de verschillende nationale regelingen op dat gebied een proces is dat, aldus de Commissie, vanwege de technische ingewikkeldheid van de materie slechts geleidelijk kan plaatsvinden. Deze ingewikkeldheid verhindert tevens dat bepalingen die voor levende huisdieren en voor vers en gekoeld vlees zijn bedoeld, worden toegepast op wild en vlees dat een conserverende behandeling heeft ondergaan. Van belang is mijns inziens ook hetgeen door de firma's Neumann en Ludwig en trouwens ook door de Commissie is gesteld, namelijk dat als de richtlijn ook op wild en vleesconserven van toepassing zou zijn, de Commissie de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag zou moeten inleiden tegen Lid-Staten die verzuimd hebben de voor die toepassing noodzakelijke maatregelen te treffen.
Ik concludeer mitsdien dat het Hof de vragen van het Bundesverwaltungsgericht beantwoorde als volgt:
In zaak 137/77:
1.
Geen van de bepalingen van richtlijn nr. 72/462/EEG van de Raad van 12 december 1972 is van toepassing bij de invoer van wild.
2.
Krachtens artikel 2, lid 2, van verordening (EEG) nr. 827/68 van de Raad van 28 juni 1968 is verboden de toepassing van enige heffing van gelijke werking als een douanerecht bij de invoer van onder die verordening vallende produkten uit derde landen.
In zaak 138/77:
Geen van de bepalingen van richtlijn nr. 72/462/EEG van de Raad van 12 december 1972 is van toepassing bij de invoer van vlees dat een behandeling ter bevordering van de houdbaarheid — anders dan een koelbehandeling — heeft ondergaan.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.