Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
den 23 april 2026 (*)
” Begäran om förhandsavgörande – Området med frihet, säkerhet och rättvisa – Direktiv 2008/115/EG – Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna – Artikel 11.2 – Inreseförbud – Varaktighet – Nationell lagstiftning enligt vilken det i vissa fall i princip krävs ett inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet – Terrorhot ”
I mål C‑446/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Högsta förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen, Tyskland) genom beslut av den 17 juni 2024, som inkom till domstolen den 25 juni 2024, i målet
Freie Hansestadt Bremen
mot
DT,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. L. Arastey Sahún samt domarna J. Passer, E. Regan (referent), D. Gratsias och B. Smulders,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitiesekreterare: handläggaren M. Siekierzyńska,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 19 juni 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–        Freie Hansestadt Bremen, genom F. Müller, i egenskap av ombud,
–        DT, genom C. Graebsch, Hochschullehrerin,
–        Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,
–        Danmarks regering, genom D. Elkan, M. Jespersen och C. A.-S. Maertens, samtliga i egenskap av ombud,
–        Sveriges regering, genom J. Olsson, i egenskap av ombud,
–        Europeiska kommissionen, genom A. Katsimerou och M. Wasmeier, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 2 oktober 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1        Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).
2        Begäran har framställts i ett mål mellan Freie Hansestadt Bremen (delstaten Bremen, Tyskland) (nedan kallad delstaten Bremen) och DT angående ett förbud mot inresa och vistelse i Tyskland som antagits mot DT.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3        I skälen 2, 6 och 14 i direktiv 2008/115 anges följande:
”(2)      Vid sitt möte den 4–5 november 2004 i Bryssel efterlyste Europeiska rådet upprättandet av en effektiv politik för avlägsnande och återsändande som grundar sig på gemensamma standarder för personers återsändande på ett humant sätt och med fullständig respekt för deras mänskliga rättigheter och värdighet.
...
(6)      Medlemsstaterna bör se till att tredjelandsmedborgares olagliga vistelser bringas att upphöra genom ett rättvist och öppet förfarande. I enlighet med de allmänna principerna i EG‑rätten ska beslut som fattas enligt detta direktiv avse ett enskilt fall och grundas på objektiva kriterier, vilket innebär att även omständigheter utöver det faktum att personens vistelse är olaglig bör beaktas. När medlemsstaterna använder standardformulär för beslut i samband med återvändande, dvs. beslut om återvändande och, om sådana utfärdats, inreseförbud och beslut om återsändande, bör de respektera den principen och fullt ut rätta sig efter alla tillämpliga bestämmelser i detta direktiv.
...
(14)      Verkningarna av nationella återvändandeåtgärder bör ges en europeisk dimension genom införande av ett inreseförbud som förbjuder inresa och vistelse på alla medlemsstaters territorium. Inreseförbudets varaktighet bör fastställas med hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och bör i normala fall inte överstiga fem år. ...”
4        I artikel 1 i det direktivet, under rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och internationell rätt, inklusive flyktingskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter.”
5        Artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
...
4.      beslut om återvändande: ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.
...
6.      inreseförbud: ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en viss period, som åtföljer ett beslut om återvändande.
...”
6        Artikel 11 i samma direktiv, med rubriken ”Inreseförbud”, har följande lydelse:
”1.      Beslut om återvändande ska åtföljas av ett inreseförbud
a)      om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats, eller
b)      om åläggandet att återvända inte har hörsammats.
I andra fall får beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud.
2.      Inreseförbudets varaktighet ska fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och ska i princip inte överstiga fem år. Det får emellertid överstiga fem år om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet.
3.      Medlemsstaterna ska överväga att upphäva ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla, om en tredjelandsmedborgare som är föremål för ett inreseförbud utfärdat i enlighet med punkt 1 andra stycket kan visa att han eller hon har lämnat en medlemsstats territorium i full överensstämmelse med ett beslut om återvändande.
...
Medlemsstaterna får i enskilda fall av humanitära skäl avstå från att utfärda eller upphäva ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla.
Medlemsstaterna får i enskilda fall eller i vissa kategorier av fall av andra skäl återkalla ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla.
...”
Tysk rätt
7        11 § i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lagen om utländska medborgares vistelse, förvärvsarbete och integration i Tyskland) av den 30 juli 2004 (BGB1. 2004 I, s. 1950), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad AufenthG), har rubriken ”Inrese- och vistelseförbud”. I den paragrafen föreskrivs följande:
”...
(4)      Det är möjligt att upphäva ett inrese- och vistelseförbud eller reducera dess varaktighet för att slå vakt om skyddsvärda intressen hos en utlänning eller i den mån som syftet med förbudet inte längre gör detta nödvändigt. ...
…
(5a)      ... Det är i princip uteslutet att reducera varaktigheten för eller upphäva ett inrese- och vistelseförbud. Den högsta myndigheten i en delstat får medge undantag från denna princip i enskilda fall.
(5b)      Avlägsnas en utlänning från tyskt territorium på grundval av ett avlägsnandebeslut som antagits i enlighet med 58a §, ska i princip inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet utfärdas. I de fall som avses i punkt 5a eller om utlänningen har utvisats av något av de skäl för utvisning som anges i 54 § punkten 1, 2 eller 2a kan ett inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet utfärdas från fall till fall. 5a § tredje och fjärde meningen ska tillämpas i tillämpliga delar.
...”
8        58a § AufenthG har rubriken ”Avlägsnandebeslut”. I punkt 1 i den paragrafen föreskrivs följande:
”Den högsta myndigheten i en delstat kan på grundval av en faktabaserad prognos anta ett beslut om avlägsnande av en utlänning utan föregående utvisning för att avvärja ett särskilt hot mot Förbundsrepubliken Tysklands säkerhet eller ett terrorhot. Beslutet om avlägsnande är omedelbart verkställbart. Det krävs inte något varsel om avlägsnande.
...”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
9        Klaganden i det nationella målet är en rysk medborgare som har bott i Bremen (Tyskland) med uppehållstillstånd.
10      Den 13 mars 2017 meddelade Senator für Inneres (inrikesministern) i delstaten Bremen (nedan kallad inrikesministern) med stöd av 58a § AufenthG ett beslut om att klaganden skulle avlägsnas till Ryssland med motiveringen att det enligt den behöriga säkerhetstjänstens bedömning fanns risk för att han skulle utföra ett terrorattentat i Tyskland.
11      Klaganden överklagade beslutet till Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland), Bundesverfassungsgericht (Federala författningsdomstolen, Tyskland) och Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna utan framgång och den 4 september 2017 avlägsnades han till Ryssland. Han bor för närvarande i detta tredjeland.
12      Genom beslut av den 1 december 2017 fastslog Kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (utlänningsmyndigheten i staden Bremen, Tyskland) att verkningarna av avlägsnandet med stöd av 58a § AufenthG inte hade begränsad varaktighet.
13      Det beslutet upphävdes av Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen, Tyskland) genom dom av den 3 december 2021, vilken har vunnit laga kraft. Upphävandet motiverades med att det ännu inte hade antagits något förbud för klaganden mot att resa in eller vistas i medlemsstaterna.
14      Genom beslut av den 1 februari 2022 antog inrikesministern ett förbud, med obegränsad varaktighet, för klaganden mot att resa in i och vistas i Tyskland. Ministern motiverade i allt väsentligt detta beslut med att ett sådant förbud med obegränsad varaktighet enligt 11 § punkt 5b första meningen AufenthG i regel ska antas avseende personer som har avlägsnats i kraft av ett beslut om avlägsnande meddelat med stöd av 58a § AufenthG. Inrikesministern menade att det i klagandens fall, med hänsyn till den berörda säkerhetstjänstens slutsatser om hans beteende efter avlägsnandet och hans sociala och familjemässiga band till Tyskland, inte fanns några skäl att undantagsvis avvika från detta. Inrikesministern bedömde att det fortfarande fanns anledning att befara att klaganden skulle begå ett terroristattentat i Tyskland om han reser in i landet.
15      Klaganden överklagade beslutet av den 1 februari 2022 till Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen), som upphävde det med motiveringen att 11 § punkt 5b första meningen AufenthG inte kunde tillämpas, eftersom antagandet av ett förbud med obegränsad varaktighet mot att resa in och att vistas i medlemsstaterna är oförenligt med artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115.
16      Delstaten Bremen överklagade domen från Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen) till Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Förvaltningsöverdomstolen i delstaten Bremen, Tyskland), som är hänskjutande domstol i målet vid EU-domstolen.
17      Den hänskjutande domstolen har påpekat att klaganden i det nationella målet har ålagts ett förbud mot inresa och vistelse i Tyskland med obegränsad varaktighet, med stöd av 11 § punkt 5b första meningen AufenthG. I artikel 3.6 i direktiv 2008/115 definieras dock inreseförbud som ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium ”under en viss period”. Enligt artikel 11.2 i det direktivet ska detta förbuds varaktighet fastställas. Frågan uppkommer därför huruvida de ovannämnda bestämmelserna i direktivet ska tolkas så, att de utgör hinder för att anta ett förbud med obegränsad varaktighet mot att resa in i medlemsstaterna, så som det som föreskrivs i 11 § punkt 5b första meningen AufenthG som huvudregel för utlänningar vars vistelse har avbrutits, för att avvärja ett terroristhot enligt 58a § AufenthG.
18      Den hänskjutande domstolen anser det nödvändigt att framställa en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen, eftersom EU-domstolen ännu inte har tagit ställning till denna fråga och då den besvaras på olika sätt av de nationella domstolarna, av den tyska regeringen och i den tyska doktrinen.
19      I synnerhet ger en del av den tyska doktrinen stöd för Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremens (Förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen) dom. Enligt denna del av doktrinen har EU-domstolen redan, i domen av den 19 september 2013, Filev och Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 27), slagit fast att det framgår tydligt av passusen ”[i]nreseförbudets varaktighet ska fastställas”, i artikel 11.2 första meningen i direktiv 2008/115, att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att tidsbegränsa alla förbud mot inresa på deras territorium, och detta oberoende av om den berörda tredjelandsmedborgaren lämnat in en begäran härom. Denna tolkning vinner stöd i definitionen av begreppet inreseförbud i artikel 3 led 6 i det direktivet. Det finns inte heller något som medger en motsatt slutsats i kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam ”Handbok om återvändande” som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83), i vilken det bland annat anges följande: ”Inga obegränsade inreseförbud: ett inreseförbuds varaktighet är en viktig del av beslutet om inreseförbud”.
20      I en annan del av den tyska doktrinen har det emellertid även ansetts att inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet i 11 § punkt 5b första meningen AufenthG är förenligt med artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115. Vissa författare som stöder denna tolkning anser att Europeiska kommissionen, i den handbok om återvändande som upprättats genom nämnda rekommendation, ansåg att ”systematiskt utfärdande av livslånga inreseförbud ... utan hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall” strider mot det direktivet. Enligt dem är 11 § punkt 5b första meningen AufenthG förenlig med nämnda direktiv, eftersom den endast avser de fall som avses i 58a § i den lagen, däribland de fall som rör personer som utgör ett terrorhot. Slutligen ska punkt 27 i domen av den 19 september 2013, Filev och Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), ses mot bakgrund av den tolkningsfråga som ställts till domstolen i det målet. Den frågan avsåg endast huruvida en nationell bestämmelse, enligt vilken det för att begränsa ett inreseförbuds varaktighet krävs att den berörda tredjelandsmedborgaren lämnar in en begäran härom, är förenlig med unionsrätten.
21      Mot denna bakgrund har Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Förvaltningsöverdomstolen i delstaten Bremen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i [direktiv 2008/115] tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken ett inreseförbud med obegränsad varaktighet i regel ska antas mot en person vars uppehållsrätt har upphört och mot vilken ett beslut om återvändande har utfärdats på grund av att vederbörande utgör ett terrorhot?”
Prövning av tolkningsfrågan
Inledande synpunkter
22      Klaganden i det nationella målet har gjort gällande att med hänsyn till den tid som förflutit mellan antagandet, den 13 mars 2017, av det beslut om återvändande som är aktuellt i det nationella målet och antagandet av inreseförbudet avseende honom den 1 februari 2022, kan detta förbud inte anses ha något samband med beslutet om återvändande, så som krävs enligt direktiv 2008/115. Klaganden i det nationella målet har således bestridit att direktivet är tillämpligt i en situation som den som är aktuell i det nationella målet.
23      Domstolen erinrar i detta hänseende om att ”inreseförbud” i artikel 3 led 6 i direktiv 2008/115 definieras som ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en viss period, som ”åtföljer ett beslut om återvändande”. Sistnämnda beslut definieras i artikel 3 led 4 i det direktivet som ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.
24      Enligt artikel 11.1 i nämnda direktiv ska dessutom beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats. I andra fall får beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud.
25      Det följer av övervägandena i punkterna 23 och 24 ovan att ett inreseförbud, i den mening som avses i direktiv 2008/115, är avsett att komplettera ett beslut om återvändande genom att förbjuda den berörda personen att under en viss tidsperiod efter dennes återvändande, så som det begreppet har definierats i artikel 3 led 3 i direktiv 2008/115 – det vill säga efter dennes avresa från medlemsstaternas territorium – på nytt resa in i och vistas på detta territorium. Ett inreseförbud träder följaktligen i kraft först när den berörda personen faktiskt lämnar medlemsstaternas territorium (dom av den 3 juni 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
26      Det framgår av rättspraxis att ett inreseförbud inte nödvändigtvis behöver antas samtidigt som ett beslut om återvändande eller ens utfärdas inom en kort tid efter det att ett sådant beslut har antagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 augusti 2025, Al Hoceima och Boghni, C‑636/23 och C‑637/23, EU:C:2025:603, punkt 66). Det är således tillräckligt att detta inreseförbud har antagits som en förlängning av det beslut genom vilket den mottagande medlemsstaten av samma skäl återkallade den berörda tredjelandsmedborgarens uppehållsrätt på dess territorium (se, analogt, dom av den 27 april 2023, M.D. (Förbud mot inresa i Ungern), C‑528/21, EU:C:2023:341, punkt 80).
27      I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att beslutet att förbjuda klaganden i det nationella målet att resa in i Tyskland är ”kopplat” till beslutet att återkalla hans uppehållsrätt i Tyskland och att utvisa honom, vilket antogs av samma skäl, det vill säga att det enligt de behöriga säkerhetsmyndigheterna fanns en risk för att klaganden i det nationella målet skulle begå ett terroristattentat i Tyskland.
28      Det förefaller dessutom, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, som om det beslut om återvändande som är aktuellt i det nationella målet antogs utan att det föreskrevs någon tidsfrist för frivillig avresa. Så som framgår av punkt 24 ovan innebär detta att den behöriga tyska myndigheten, i enlighet med artikel 11.1 i direktiv 2008/115, var skyldig att anta ett inreseförbud avseende klaganden i det nationella målet.
29      Under dessa omständigheter kan det inte anses att den tid som förflutit mellan antagandet av beslutet om återvändande och det inreseförbud som är aktuellt i det nationella målet medför att detta förbud inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2008/115.
Prövning i sak
30      Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken det i princip ska antas ett förbud mot inresa på medlemsstaternas territorium med obegränsad varaktighet avseende en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna och som är föremål för ett beslut om återvändande, när skälet till sistnämnda beslut är att vederbörande utgör ett terrorhot.
31      Enligt fast rättspraxis ska, vid tolkningen av en unionsbestämmelse, inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 13 februari 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
32      Vad inledningsvis gäller ordalydelsen i artikel 3 led 6 och i artikel 11.2 i direktiv 2008/115 erinrar domstolen om följande. I den förstnämnda bestämmelsen definieras inreseförbud som ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium ”under en viss period”, som åtföljer ett beslut om återvändande. Vad gäller artikel 11.2 första meningen i det direktivet föreskrivs där att inreseförbudets varaktighet ska fastställas med vederbörlig hänsyn till ”alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet” och ska i princip inte överstiga fem år. I andra meningen preciseras att inreseförbudets varaktighet ”emellertid [får] överstiga fem år” om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet.
33      För det första framgår det av själva ordalydelsen i artikel 11.2 första meningen att inreseförbudets varaktighet i princip ska begränsas till fem år.
34      Där föreskrivs däremot inte uttryckligen någon tidsgräns för det fallet att tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. I artikel 11.2 andra meningen i direktiv 2008/115 föreskrivs nämligen endast att inreseförbudets varaktighet ”emellertid [får] överstiga fem år” i ett sådant fall. Den uttryckliga hänvisningen till en längsta ”principiell” varaktighet som är begränsad till fem år i första meningen i denna punkt tyder på att om unionslagstiftaren hade velat föreskriva en längsta tidsperiod även för det fallet att tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, så skulle unionslagstiftaren ha angett den uttryckligen (se, analogt, dom av den 19 september 2013, Filev och Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 30).
35      Mot denna bakgrund ska hänvisningen, i artikel 3 led 6 i direktiv 2008/115, till den omständigheten att ett inreseförbud förbjuder inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en ”viss” period inte nödvändigtvis förstås så, att den ålägger de nationella myndigheterna att i varje enskilt fall föreskriva att det antagna inreseförbudets varaktighet ska vara tidsbegränsad, utan kan även tolkas så, vilket den danska och den svenska regeringen har gjort gällande och generaladvokaten har påpekat i punkt 25 i sitt förslag till avgörande, som att den innebär att de behöriga nationella myndigheterna i varje enskilt fall är skyldiga att i sitt beslut om ett sådant förbud ”fastställa” förbudets varaktighet på ett exakt och motiverat sätt, oavsett om förbudet är tidsbegränsat eller har obestämd varaktighet.
36      För det andra framgår det av själva ordalydelsen i artikel 11.2 första meningen i direktiv 2008/115 att inreseförbudets varaktighet ska fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Även om det i andra meningen i denna punkt, så som framgår av punkt 34 ovan, föreskrivs en möjlighet för medlemsstaterna att överskrida den principiella varaktighet på fem år som föreskrivs i första meningen i fall av ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, så föreskrivs det däremot inte i andra meningen något undantag, inte ens i ett sådant fall, från medlemsstaternas skyldighet att ta vederbörlig hänsyn till samtliga omständigheter i det aktuella fallet.
37      Vidare, vad gäller det sammanhang i vilket artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115 ingår, erinrar domstolen för det första om att det i artikel 11.3 i direktiv 2008/115 anges under vilka omständigheter medlemsstaterna dels är skyldiga att överväga att upphäva ett inreseförbud eller besluta att det tills vidare inte ska gälla, dels får avstå från att utfärda eller får upphäva ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla. Dessa skyldigheter och möjligheter gör det i förekommande fall möjligt att säkerställa iakttagandet av de materiella och processuella garantier som föreskrivs i det direktivet och den omständigheten att ett förbud med obegränsad varaktighet inte fortsätter att ha verkningar efter det att det inte längre kan anses vara nödvändigt och proportionerligt i förhållande till det mål som eftersträvas med förbudet.
38      För det andra anges det i skäl 6 i direktiv 2008/115 att beslut som fattas i enlighet med direktivet ska ”avse ett enskilt fall”, medan det i skäl 14 i direktivet, vilket ligger till grund för artikel 11.2 första meningen i direktivet, anges att inreseförbudets varaktighet bör fastställas ”med hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet”, vilket ger stöd för tolkningen av sistnämnda bestämmelse, enligt vilken ett beslut om ett inreseförbuds varaktighet, i likhet med varje beslut som fattas enligt det direktivet, även när det föreligger ett terrorhot ska ta hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
39      Slutligen, vad gäller de mål som eftersträvas med artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115 och, mer allmänt, med direktivet, erinrar domstolen om att syftet med artikel 11.2 i det direktivet bland annat är att säkerställa att inreseförbudet inte varar längre än fem år, såvida inte den berörda personen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet (dom av den 19 september 2013, Filev och Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, punkt 32).
40      Dessutom har domstolen redan slagit fast att ett inreseförbud utgör ett verktyg som är avsett att öka effektiviteten i EU:s återvändandepolitik genom att säkerställa att en tredjelandsmedborgare, vars vistelse är olaglig, under en viss tid efter avlägsnandet inte längre lagligen kan återvända till medlemsstaterna. Detta verktyg ingår således i själva syftet med direktivet, vilket, så som framgår av skäl 2 i direktivet, är att upprätta en effektiv politik för avlägsnande och återsändande som grundar sig på gemensamma standarder för personers återsändande på ett humant sätt och med fullständig respekt för deras grundläggande rättigheter och värdighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 2023, M.D. (Förbud mot inresa i Ungern), C‑528/21, EU:C:2023:341, punkterna 72 och 77 samt där angiven rättspraxis).
41      Själva syftet med direktiv 2008/115 är nämligen, så som framgår av artikel 1 i direktivet, att föreskriva gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter i egenskap av allmänna principer i unionsrätten och internationell rätt, inklusive flyktingskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter.
42      Att tolka artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115 så, att de ger de behöriga nationella myndigheterna möjlighet att, med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, besluta att den omständigheten att det föreligger ett terrorhot motiverar antagandet av ett inreseförbud med obegränsad varaktighet för den berörda tredjelandsmedborgaren, undergräver inte på något sätt syftet med dessa bestämmelser, vilket det erinrats om i punkt 39 ovan. Denna tolkning gör det tvärtom möjligt att säkerställa att medlemsstaterna fullt ut kan använda det effektiva verktyg som inreseförbudet utgör, i syfte att säkerställa säkerheten på deras respektive territorium och samtidigt säkerställa att verktygets giltighetstid är motiverad med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, med iakttagande av de berörda personernas grundläggande rättigheter.
43      Denna tolkning vinner stöd i praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna, enligt vilken den omständigheten att en tredjelandsmedborgare utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, så som ett terrorhot, i sig kan räcka för att det ska anses att de behöriga nationella myndigheterna, mot bakgrund av en prövning av samtliga relevanta omständigheter som kännetecknar denna persons situation, har rätt att inte bara anta ett beslut om att utvisa tredjelandsmedborgaren från landet, utan även ett inreseförbud med obegränsad varaktighet avseende tredjelandsmedborgaren, utan att kunna klandras för att därigenom ha åsidosatt artikel 8, avseende rätten till skydd för privat- och familjeliv, i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 25 mars 2010, Mutlag mot Tyskland, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, §§ 60–63; Europadomstolen, 30 november 2021, Avci mot Danmark, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, §§ 35–39; Europadomstolen, 22 mars 2022, Laraba mot Danmark, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 32–35, och Europadomstolen, 5 september 2023, Al-Masudi mot Danmark, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33–36).
44      I förevarande fall har delstaten Bremen och den tyska regeringen för det första framhållit att den bestämmelse som är aktuell i det nationella målet i sig gör det möjligt att beakta de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall, eftersom den nationella lagstiftaren, genom att göra en åtskillnad beroende på brottens allvar samt arten av de risker som ska förebyggas och hur allvarliga dessa är, har infört standardiserade regler för vissa kategorier av situationer, utan att för den sakens skull föreskriva att ett inreseförbud med obegränsad varaktighet ska utfärdas i samtliga fall.
45      För det andra framgår det av de uppgifter som lagts fram inför domstolen att det finns undantag från den ”principiella” regel som är aktuell i det nationella målet, eftersom vissa exceptionella och atypiska omständigheter gör det möjligt att från fall till fall avvika från denna regel. I synnerhet framgår det av begäran om förhandsavgörande att inrikesministern i förevarande fall ansåg att det inte fanns skäl att avvika från nämnda regel i klagandens fall, med beaktande av de behöriga säkerhetsmyndigheternas slutsatser om klagandens beteende efter avlägsnandet samt hans sociala band och familjeband till Tyskland. Domstolen påpekar följaktligen att även om det finns en allmän regel som är tillämplig på sådana situationer som den som är aktuell i det nationella målet, så innebär möjligheten att avvika från denna regel åtminstone att de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet ska beaktas.
46      För det tredje har delstaten Bremen och den tyska regeringen understrukit möjligheten att kontrollera huruvida de särskilda omständigheter som ledde till antagandet av ett inreseförbud med obegränsad varaktighet fortfarande är för handen. Det föreskrivs uttryckligen i 11 § punkterna 4 och 5b AufenthG att det är möjligt att upphäva eller förkorta inrese- och vistelseförbudet i efterhand vid en varaktig förändring i tredjelandsmedborgarens beteende.
47      Det ankommer i sista hand på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den tyska lagstiftning som är aktuell i det nationella målet gör det möjligt att faktiskt beakta samtliga relevanta omständigheter i varje enskilt fall för att motivera inte bara fastställandet av att det föreligger ett terrorhot, utan även tillämpligheten av den regel som i princip innebär ett inreseförbud med obegränsad varaktighet med anledning av att ett beslut om återvändande har antagits på grund av att det föreligger av ett sådant hot.
48      Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras på följande sätt. Artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken det i princip ska antas ett förbud mot inresa på medlemsstaternas territorium med obegränsad varaktighet avseende en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna och som är föremål för ett beslut om återvändande, när skälet till sistnämnda beslut är att vederbörande utgör ett terrorhot. Detta gäller under förutsättning att den behöriga nationella myndigheten i vederbörlig ordning kan beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet för att motivera fastställandet av att det föreligger ett sådant hot och att denna lagstiftning är tillämplig i det konkreta, aktuella fallet.
Rättegångskostnader
49      Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
Artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för nationell lagstiftning enligt vilken det i princip ska antas ett förbud mot inresa på medlemsstaternas territorium med obegränsad varaktighet avseende en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna och som är föremål för ett beslut om återvändande, när skälet till sistnämnda beslut är att vederbörande utgör ett terrorhot. Detta gäller under förutsättning att den behöriga nationella myndigheten i vederbörlig ordning kan beakta samtliga omständigheter i det enskilda fallet för att motivera fastställandet av att det föreligger ett sådant hot och att denna lagstiftning är tillämplig i det konkreta, aktuella fallet.
Underskrifter
*      Rättegångsspråk: tyska.