ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
11 septembre 2008 (*)
«Manquement d’État – Transports combinés de marchandises entre les États membres – Directive 92/106/CEE – Trajet routier terminal faisant partie intégrante du transport combiné – Gare appropriée la plus proche»
Dans l’affaire C‑305/06,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 13 juillet 2006,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. G. Zavvos et K. Simonsson, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par Mme S. Chala, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. A. Tizzano, président de chambre, MM. M. Ilešič et E. Levits (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en empêchant un transporteur routier:
–        d’utiliser le terminal de débarquement approprié le plus proche et
–        d’intégrer également dans le fonctionnement des transports combinés entre les États membres les trajets routiers terminaux qui font partie intégrante des transports combinés,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 4 de la directive 92/106/CEE du Conseil, du 7 décembre 1992, relative à l’établissement de règles communes pour certains transports combinés de marchandises entre États membres (JO L 368, p. 38).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2        Conformément à l’article 1er de la directive 92/106:
«La présente directive s’applique aux opérations de transports combinés, sans préjudice du règlement (CEE) n° 881/92 [du Conseil, du 26 mars 1992, concernant l’accès au marché des transports de marchandises par route dans la Communauté exécutés au départ ou à destination du territoire d’un État membre, ou traversant le territoire d’un ou de plusieurs États membres (JO L 95, p. 1)].
Aux fins de la présente directive, on entend par ‘transports combinés’ les transports de marchandises entre États membres pour lesquels le camion, la remorque, la semi-remorque, avec ou sans tracteur, la caisse mobile ou le conteneur de 20 pieds et plus utilisent la route pour la partie initiale ou terminale du trajet et, pour l’autre partie, le chemin de fer […], et effectuent le trajet initial ou terminal routier:
–      […] entre le point de chargement de la marchandise et la gare ferroviaire d’embarquement appropriée la plus proche pour le trajet initial et entre la gare ferroviaire de débarquement appropriée la plus proche et le point de déchargement de la marchandise pour le trajet terminal,
–        […]»
3        L’article 2 de la directive 92/106 prévoit:
«Chaque État membre doit libérer de tout régime de contingentement et d’autorisation, au plus tard le 1er juillet 1993, les transports combinés visés à l’article 1er.»
4        L’article 3 de la directive 92/106 est libellé de la manière suivante:
«En cas de transport combiné pour compte d’autrui, un document de transport satisfaisant au moins aux prescriptions énoncées à l’article 6 du règlement n° 11 du Conseil, du 27 juin 1960, concernant la suppression de discriminations en matière de prix et conditions de transport, pris en exécution de l’article 79 paragraphe 3 du traité instituant la Communauté économique européenne [(JO 1960, 52, p. 1121),] doit être complété par l’indication des gares ferroviaires d’embarquement et de débarquement relatives au parcours ferroviaire […]. Ces mentions sont apposées avant l’exécution du transport et confirmées par l’apposition d’un cachet des administrations ferroviaires […] dans les gares ferroviaires […] en question lorsque la partie du transport qui est effectuée par chemin de fer […] est terminée.»
5        Aux termes de l’article 4 de la directive 92/106:
«Tout transporteur routier établi dans un État membre et satisfaisant aux conditions d’accès à la profession et au marché des transports de marchandises entre États membres a le droit d’effectuer, dans le cadre d’un transport combiné entre États membres, des trajets routiers initiaux et/ou terminaux qui font partie intégrante du transport combiné et qui comportent ou non le passage d’une frontière.»
6        L’article 6 du règlement n° 11 dispose:
«1.      Chaque transport à l’intérieur de la Communauté fait l’objet d’un document de transport comportant les indications suivantes:
–        le nom et l’adresse de l’expéditeur,
–        la nature et le poids de la marchandise,
–        la localité et la date d’acceptation des marchandises au transport,
–        la localité prévue pour la livraison de la marchandise,
[…]
2.      Le document de transport est établi en double exemplaire et numéroté. Un exemplaire accompagne la marchandise; l’autre est conservé par le transporteur pendant deux ans à compter de la date du transport […]»
La réglementation hellénique
7        La directive 92/106 a été transposée en droit hellénique par le décret présidentiel 431/95, du 20 novembre 1995 (FEK A’ 245). Ledit décret a été complété par la circulaire du 7 février 2005, destinée aux autorités helléniques chargées du contrôle des transports en Grèce, et reprend, pour l’essentiel, les dispositions de la directive 92/106.
Les faits à l’origine du litige
8        Par lettre du 29 janvier 2003, l’entreprise de transports combinés Intercontainer-Interfrigo (ci-après «ICF») a informé la Commission des problèmes que rencontrait l’un de ses clients, en l’occurrence la société autrichienne de transport routier de marchandises Gartner KG (ci-après «Gartner»), avec les autorités grecques lors de prestations de transport effectuées par cette société en Grèce.
9        Gartner, établie à Lambach, en Autriche, exerce une activité d’agent de fret et de transport par camions. Au début de l’année 2003, elle a décidé de modifier son mode d’exécution des transports de marchandises à destination et à partir de la Grèce. Ainsi, elle a choisi de substituer au mode de transport exclusif par la voie routière un mode de transport combiné, associant, en l’espèce, les voies routière et ferroviaire. Dans cette perspective, elle a décidé de faire appel à ICF. Les trains utilisés par cette dernière entreprise relient le terminal de Lambach à celui de Thessalonique.
10      Le premier de ces transports combinés entre Lambach et la Grèce devait avoir lieu le 20 janvier 2003, avec des unités de chargement destinées à des supermarchés situés l’un à Gefyra, à 19 km de Thessalonique, et l’autre à Thiva, à 390 km de Thessalonique. La partie routière du trajet à partir de Thessalonique devait être exécutée par des véhicules appartenant à Gartner.
11      Selon la Commission, la livraison de ces unités de chargement par la route avec des véhicules de Gartner aurait été interdite par le ministère des Transports et des Communications grec. Par conséquent, ladite société aurait été obligée de faire appel à des sociétés de transport locales pour livrer ses marchandises.
12      En revanche, il ressort du mémoire en défense de la République hellénique que, si les autorités chargées du contrôle des transports en Grèce avaient initialement infligé des sanctions à Gartner pour violation des dispositions relatives au cabotage, les véhicules de cette dernière n’étant pas pourvus de documents prouvant le caractère combiné du transport effectué, le ministère des Transports et des Communications grec n’aurait pas interdit la livraison des unités de chargement par la route par ces véhicules, mais il aurait, au contraire, dans une lettre en date du 22 janvier 2003, demandé à la police routière de Thessalonique de mettre fin à leur immobilisation.
13      Par ailleurs, il ressort du dossier soumis à la Cour que, le 22 janvier 2004, la police grecque a arrêté un véhicule de Gartner, en provenance de Veria, dont le chargement devait être placé sur des trains dans le terminal de Thessalonique en vue de leur transport vers Lambach. Ce transport constituait, d’après la réponse de la Commission à la demande de la Cour formulée en vertu de l’article 54 bis du règlement de procédure, la première étape d’un transport combiné. La police grecque aurait accusé le chauffeur grec du camion d’effectuer un transport illégal de marchandises, car il n’était pas en mesure de produire la licence de transport grecque, laquelle est obligatoire en Grèce pour effectuer des transports nationaux par camion. Ledit chauffeur aurait été arrêté, puis remis en liberté.
La procédure précontentieuse
14      Ayant des doutes quant à la conformité avec le droit communautaire des pratiques susmentionnées des autorités helléniques, la Commission a adressé, le 1er avril 2004, à la République hellénique une lettre de mise en demeure lui fixant un délai de deux mois pour y répondre.
15      Dans sa réponse du 2 juin 2004, cet État membre a fait valoir, tout d’abord, que les transports effectués par Gartner, qui doivent en fait être considérés comme des transports de cabotage cette société n’ayant pas été en mesure de prouver qu’elle effectuait des transports combinés, contrevenaient à la réglementation en matière de cabotage. Il a soutenu, ensuite, que le terminal approprié le plus proche en l’espèce était non pas celui de Thessalonique, mais celui d’Agioi Anargyroi. Il a invoqué, enfin, les difficultés rencontrées dans le secteur des transports routiers de marchandises dans le nord de la Grèce.
16      Le 22 décembre 2004, la Commission a envoyé un avis motivé à la République hellénique. Dans sa réponse du 28 février 2005, cet État membre a indiqué que les autorités compétentes avaient adopté une circulaire afin d’informer les autorités chargées du contrôle des transports en Grèce de la transposition, par le décret présidentiel 431/95, de la directive 92/106.
17      Le 24 janvier 2005, la Commission a été informée que les véhicules de Gartner avaient de nouveau été arrêtés par les autorités helléniques.
18      La Commission, n’ayant reçu aucune autre information de la part de la République hellénique et estimant ne pas disposer d’éléments lui permettant de conclure que les violations, par cet État membre, de la directive 92/106 avaient cessé, a introduit le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
19      Selon la Commission, les transports effectués par Gartner entre la gare de Thessalonique et les différents lieux de destination des marchandises relèvent de la définition des «transports combinés» établie par la directive 92/106.
20      D’une part, la Commission affirme que les véhicules de Gartner étaient munis des documents de transport requis par l’article 3 de la directive 92/106. Ces documents, se présentant sous la forme de formulaires rédigés en allemand et en grec, auraient été correctement remplis dans la mesure où ils contiendraient toutes les données prévues par la législation communautaire et auraient été munis des cachets appropriés des autorités ferroviaires compétentes, tant lors de l’expédition des marchandises à la gare de chargement que lors de la livraison de ces dernières à la gare de déchargement. En outre, Gartner disposerait des licences de transport requises par le règlement n° 881/92.
21      D’autre part, la Commission fait valoir que le terminal de Thessalonique doit être considéré comme la «gare appropriée la plus proche» pour tous les transports effectués par Gartner vers la Grèce.
22      Selon la Commission, la notion de «gare appropriée la plus proche», au sens de l’article 1er de la directive 92/106, aurait une dimension non seulement géographique, mais également opérationnelle. En effet, le caractère approprié d’une gare dépendrait de la disponibilité de l’équipement de transbordement nécessaire, de la qualité du service fourni, définie notamment par les horaires d’ouverture et les infrastructures administratives disponibles, à savoir les douanes et les contrôles vétérinaires, ainsi que du service ferroviaire offert par le terminal en termes de fréquence des trains, de fiabilité et de coût.
23      La Commission invoque, entre autres, la capacité de transport limitée de la ligne ferroviaire entre les gares de Thessalonique et d’Agioi Anargyroi ainsi que les différentes caractéristiques de cette dernière gare afin d’établir que l’utilisation de celle-ci ne permettrait pas à Gartner de fournir des services de transport compétitifs.
24      Dès lors, selon la Commission, si pour l’agglomération d’Athènes le terminal le plus proche géographiquement serait celui d’Agioi Anargyroi, il ne serait en revanche pas le plus approprié pour les transports en question.
25      Enfin, les mesures des autorités helléniques entraveraient une activité réglementée et se caractériseraient par leur protectionnisme en faveur d’une branche de l’économie nationale, à savoir celle des transporteurs routiers du nord de la Grèce. Elles ne sauraient, dès lors, être justifiées.
26      La République hellénique fait valoir, en premier lieu, qu’un transport déterminé ne peut être qualifié de «combiné» lorsque le conducteur du véhicule terrestre à moteur n’est pas porteur des documents prouvant ce caractère.
27      Or, les autorités helléniques n’auraient pas été en mesure de déterminer si les trajets routiers ayant pour destination Gefyra et Thiva faisaient partie d’un transport combiné, d’un transport international routier ou, encore, d’un transport de cabotage, car il n’y aurait eu aucun document de transport concernant le segment routier effectué en Grèce afférent à ces trajets.
28      La République hellénique indique, en effet, qu’ICF avait fourni, par courrier du 21 janvier 2003, des documents de transport qu’elle avait émis et les avait accompagnés d’un document délivré conformément à l’appendice B, intitulé «Règles uniformes concernant le contrat de transport international ferroviaire des marchandises (CIM)», de la convention relative aux transports internationaux ferroviaires (COTIF), du 9 mai 1980 (ci-après le «document CIM»), qui mentionnerait, en tant que destination des conteneurs, la gare ferroviaire de Thessalonique.
29      La République hellénique fait en outre valoir qu’il résulterait clairement de la lecture combinée des articles 3 de la directive 92/106 ainsi que 3 et 6 du règlement n° 11 que, indépendamment du document de transport que chacun des transporteurs doit émettre pour le segment du transport qu’il effectue, il y a également lieu d’émettre, s’agissant d’un transport combiné, un document couvrant l’ensemble dudit transport, ce document ne pouvant pas être remplacé par des documents de transport partiels émanant des transporteurs successifs.
30      En deuxième lieu, la République hellénique fait valoir que le terminal d’Agioi Anargyroi serait tout à fait approprié aux besoins de Gartner.
31      La République hellénique conteste l’allégation selon laquelle la capacité de la ligne ferroviaire reliant le terminal de Thessalonique à celui d’Agioi Anargyroi serait limitée. Elle fait valoir que le terminal d’Agioi Anargyroi fonctionne depuis le mois d’octobre de l’année 1980 comme un terminal pour les transports combinés sans qu’aucun problème particulier n’ait été soulevé, tant dans le domaine technique que dans celui du service à la clientèle assuré par les autorités administratives. La République hellénique conteste une partie des informations concernant le terminal d’Agioi Anargyroi sur lesquelles se fonde la Commission et conteste le fait que ce terminal ne serait pas approprié pour les prestations de transport combiné de Gartner.
32      En troisième lieu, selon la République hellénique, la Commission interpréterait à tort l’article 1er de la directive 92/106 comme permettant l’utilisation de la gare «la plus appropriée la plus proche». La République hellénique soutient que la directive 92/106 ne fait référence qu’à «la gare […] appropriée la plus proche», ce qui impliquerait qu’un transporteur ne pourrait pas choisir la gare qu’il estime la plus appropriée, mais serait obligé d’utiliser la gare la plus proche, pourvu que celle-ci soit appropriée, c’est-à-dire qu’elle dispose d’un équipement de transbordement et de traitement des marchandises qui soit opérationnel.
33      En outre, la République hellénique fait valoir que, si l’on donnait aux transporteurs la possibilité de choisir le terminal de Thessalonique au lieu de celui d’Agioi Anargyroi, qu’elle considère comme étant le terminal approprié le plus proche, la ligne ferroviaire de plus de 500 km entre Agioi Anargyroi et Thessalonique devrait être fermée. Ceci aurait alors pour conséquence de surcharger le réseau routier et d’engendrer un risque élevé pour la sécurité routière en raison de l’état actuel dudit réseau dans cette région.
Appréciation de la Cour
34      Par sa requête, la Commission demande à la Cour de constater que, en empêchant un transporteur routier d’utiliser le terminal de débarquement approprié le plus proche et d’intégrer également dans le fonctionnement des transports combinés entre les États membres les trajets routiers terminaux qui font partie intégrante des transports combinés, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2 et 4 de la directive 92/106.
35      La Cour a déjà jugé que la Commission peut lui demander de constater un manquement qui consisterait à ne pas avoir atteint, dans un cas déterminé, le résultat visé par une directive (arrêt du 10 avril 2003, Commission/Allemagne, C-20/01 et C-28/01, Rec. p. I-3609, point 30 et jurisprudence citée).
36      La Commission fait état de deux cas dans lesquels les autorités helléniques auraient empêché Gartner d’effectuer des transports combinés en Grèce, à savoir les immobilisations des véhicules de cette société alors que ces derniers devaient effectuer un transport à destination de Gefyra et de Thiva, le 20 janvier 2003, ainsi que l’immobilisation d’un véhicule devant se rendre au terminal de Thessalonique, intervenue le 22 janvier 2004, au mépris des dispositions de la directive 92/106.
37      S’agissant, en premier lieu, des immobilisations des véhicules à destination de Gefyra et de Thiva, la République hellénique les justifie en raison de l’absence de documents prouvant le caractère combiné du transport effectué. Dans sa réponse à la question posée par la Cour en vertu de l’article 54 bis du règlement de procédure, la République hellénique précise que n’ont pas été présentés les documents de transport relatifs au segment routier devant être effectué en Grèce, tandis que le document CIM, qui lui avait été transmis le 21 janvier 2003, n’aurait reflété que le parcours ferroviaire des marchandises.
38      À cet égard, il y a lieu de relever qu’il résulte de l’article 3 de la directive 92/106 que, en cas de transport combiné pour le compte d’autrui, un document de transport satisfaisant à tout le moins aux prescriptions énoncées à l’article 6 du règlement n° 11 doit être complété par l’indication des mentions des gares ferroviaires d’embarquement et de débarquement relatives au parcours ferroviaire, apposées avant l’exécution du transport et confirmées par l’apposition d’un cachet des administrations ferroviaires dans les gares ferroviaires en question, lorsque la partie du transport qui est effectuée par chemin de fer est terminée.
39      Il convient de constater que, si la Commission affirme que les transporteurs disposaient des documents de transport nécessaires, elle faillit à produire ces documents.
40      En effet, aucun document de transport n’étant joint à la requête, la Cour en a demandé la production en vertu de l’article 54 bis du règlement de procédure. À cette occasion, la Commission a fourni des documents de transport combiné entre Lambach et Gefyra, établis à Lambach le 20 février 2003, ainsi qu’une lettre de voiture CIM, qui se rapporte toutefois aux transports en provenance de Thessalonique vers Sopron (République de Hongrie), munie, quant à elle, d’un cachet du terminal de Thessalonique en date du 20 janvier 2003. Par conséquent, il y a lieu de constater que ces documents ne se rapportent manifestement pas au transport combiné en provenance de Lambach et à destination de Gefyra et de Thiva devant avoir lieu le 20 janvier 2003.
41      Selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6; du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, point 26, et du 26 avril 2007, Commission/Italie, C‑135/05, Rec. p. I‑3475, point 26).
42      Or, dès lors que la Commission n’a pas apporté la preuve de ses allégations quant à l’existence et à la présence des documents de transport requis par l’article 3 de la directive 92/106, et indépendamment de la question de savoir si, s’agissant du transport à destination de Thiva, la gare de Thessalonique était la gare appropriée la plus proche au sens de l’article 1er de la directive 92/106, le grief relatif aux immobilisations des véhicules intervenues le 20 janvier 2003 doit être rejeté.
43      En effet, il ne saurait être reproché aux autorités helléniques d’avoir empêché la réalisation d’un transport combiné et, par conséquent, d’avoir violé les articles 2 et 4 de la directive 92/106 dès lors qu’elles n’étaient pas en mesure de déterminer, au vu des documents de transport dont elles disposaient, le caractère combiné du transport effectué.
44      S’agissant, en second lieu, de l’immobilisation du véhicule à destination du terminal de Thessalonique, intervenue le 22 janvier 2004, il convient de relever que, à supposer qu’il s’agissait d’un transport combiné, l’immobilisation dudit véhicule est intervenue lors de la réalisation de la partie initiale de ce transport.
45      Or, par ses conclusions, la Commission reproche explicitement à la République hellénique d’avoir empêché Gartner d’effectuer la partie terminale des transports combinés et d’utiliser le terminal de débarquement approprié le plus proche.
46      Par conséquent, si la Commission fait référence à l’immobilisation du véhicule intervenue le 22 janvier 2004 dans l’exposé des faits de sa requête, elle l’a exclue de la portée de ses conclusions.
47      Or, ainsi que la Cour l’a précédemment rappelé, en vertu des articles 21 du statut de la Cour de justice et 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure, il incombe à la Commission d’indiquer, dans les conclusions de la requête déposée au titre de l’article 226 CE, les griefs précis sur lesquels la Cour est appelée à se prononcer. Ces conclusions doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita ou bien omette de statuer sur un grief (voir arrêt du 18 juillet 2007, Commission/Espagne, C‑501/04, point 23 et jurisprudence citée).
48      Au surplus, il y a lieu de relever le caractère particulièrement sommaire des éléments de fait et de droit sur lesquels se fonde le présent grief de la Commission.
49      Il convient dès lors de constater que le recours, en ce qu’il fait grief à la République hellénique d’avoir enfreint les articles 2 et 4 de la directive 92/106 du fait de l’immobilisation le 22 janvier 2004, par les autorités helléniques, du véhicule de Gartner, est irrecevable.
50      Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter le recours de la Commission comme étant en partie non fondé et en partie irrecevable.
Sur les dépens
51      En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République hellénique ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:
1)      Le recours est rejeté.
2)      La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le grec.