61995CC0191(01)_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Jeg er i den - rare eller ubehagelige - situation, at jeg paa ny skal udtale mig om sag C-191/95, som jeg allerede fremsatte forslag til afgoerelse i den 5. juni 1997. Jeg mener ikke, at genoptagelsen af de mundtlige forhandlinger har bragt nye omstaendigheder frem i lyset, som kan vaelte min argumentation eller de resultater, jeg kom frem til, i mit foerste forslag. Det er efter min opfattelse imidlertid noedvendigt at fremsaette visse supplerende udtalelser, for saa vidt som Kommissionen under de mundtlige forhandlinger har skitseret en retsstilling, der adskiller sig fra den, jeg beskrev i mit foerste forslag til afgoerelse. Jeg indskraenker mig imidlertid til at omtale de retlige spoergsmaal, som de nye mundtlige forhandlinger har vaeret centreret om, dvs. de spoergsmaal, der vedroerer den formelle gyldighed af Kommissionens begrundede udtalelse, som er baggrunden for den foreliggende sag. I den begrundede udtalelse foreholdt Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland ikke paa korrekt vis at have gennemfoert Raadets foerste direktiv 68/151/EOEF af 9. marts 1968 om samordning af de garantier, som kraeves i medlemsstaterne af de i traktatens artikel 58, stk. 2, naevnte selskaber til beskyttelse af saavel selskabsdeltagernes som tredjemands interesser, med det formaal at goere disse garantier lige byrdefulde (EFT 1968 I, s. 41), og Raadets fjerde direktiv 78/660/EOEF af 25. juli 1978 paa grundlag af traktatens artikel 54, stk. 3, litra g), om aarsregnskaberne for visse selskabsformer (EFT L 222, s. 11), hvad angaar de sanktioner, medlemsstaterne skal fastsaette over for kapitalselskaber, der undlader at offentliggoere deres aarsregnskaber.
II - Faktiske omstaendigheder og proceduren ved Domstolen
1 Hvad angaar de forhold, der har faaet Kommissionen til at anlaegge sag ved Domstolen, henviser jeg til punkt 1 i det forslag til afgoerelse, som jeg fremsatte den 5. juni 1997. Med hensyn til den procedure, der havde fundet sted for Domstolen, inden jeg fremsatte mit oprindelige forslag til afgoerelse, henviser jeg til punkt 2-6 i forslaget. Det kan dog vaere passende kort at henvise til, at man fra Forbundsrepublikken Tysklands side fra starten har gjort gaeldende, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling, fordi Kommissionens afgoerelser, der ligger til grund for denne sag, er behaeftet med vaesentlige formelle mangler. Det er ifoelge den tyske regering isaer tvivlsomt, om den begrundede udtalelse og beslutningen om at anlaegge denne sag ved Domstolen blev vedtaget i overensstemmelse med kollegialitetsprincippet og overholdt de krav, der er opstillet i Kommissionens forretningsorden. Fra tysk side forlangte man desuden, at Kommissionen skulle angive, om disse afgoerelser blev truffet af kommissaererne som kollegial enhed eller paa grundlag af en bemyndigelse, og man forlangte ligeledes at faa udleveret en kopi af disse afgoerelser. Da Kommissionen ikke reagerede herpaa, anmodede sagsoegte Domstolen om at paalaegge sagsoegeren at fremlaegge de relevante dokumenter. Ved kendelse af 23. oktober 1996 paalagde Domstolen Kommissionen at fremlaegge de beslutninger, Kommissionen i sin helhed og efter godkendelse i henhold til de i Kommissionens forretningsorden foreskrevne betingelser havde truffet om dels at udstede den begrundede udtalelse, der blev rettet til Forbundsrepublikken Tyskland, og dels at anlaegge naervaerende sag. Kommissionen fremlagde en raekke dokumenter for Domstolen, som jeg kort skal omtale nedenfor (1), og som efter min opfattelse ikke svarer til det, Domstolen paalagde Kommissionen i kendelsen. Paa baggrund af de dokumenter, der blev fremlagt for Domstolen, og de anbringender, som de to parter i sagen gjorde gaeldende under de mundtlige forhandlinger, foreslog jeg den 5. juni 1997 Domstolen at afvise sagen fra realitetsbehandling, idet kollegialitetsprincippet blev tilsidesat i forbindelse med vedtagelsen af den begrundede udtalelse. Jeg anfoerte desuden, at den begrundede udtalelse under ingen omstaendigheder kunne vedtages paa grundlag af en bemyndigelse, og at man derfor heller ikke ad denne vej kunne afhjaelpe de mangler, som jeg havde konstateret med hensyn til kollegialitetsprincippet. Henset til den betydning, spoergsmaalet om betingelserne for at vedtage den begrundede udtalelse har for, om sagen skal antages til realitetsbehandling, besluttede Domstolen ved kendelse af 14. oktober 1997 at genoptage de mundtlige forhandlinger, og den opfordrede parterne til at fremlaegge deres synspunkter vedroerende dette spoergsmaal under nye forhandlinger. Forbundsrepublikken Tyskland har fastholdt sit oprindelige standpunkt, mens Kommissionen har fremfoert, at den begrundede udtalelse ganske vist som foelge af sin natur var en retsakt, der ikke kunne vedtages paa grundlag af en bemyndigelse, og som var underlagt kollegialitetsprincippet, men dog ikke skulle overholde de strenge formkrav, jeg i mit forslag til afgoerelse af 5. juni 1997 ansaa for ikke at vaere opfyldt.
2 Jeg kan kun hilse med tilfredshed, at Kommissionen - ogsaa selv om den kun har gjort det i princippet - har anerkendt, at der er pligt til at overholde kollegialitetsprincippet i forbindelse med vedtagelse af en begrundet udtalelse. Som jeg senere skal komme naermere ind paa, mener jeg dog, at Kommissionen, selv om den paa det retlige plan udelukker, at en begrundet udtalelse kan vedtages paa grundlag af en bemyndigelse, ved sin argumentation muligvis i praksis indfoerer en form for indirekte bemyndigelse, der strider mod kollegialitetsprincippet.
Indledningsvis er det tilstraekkeligt at fremhaeve, at den foreliggende retssag isaer har betydning med hensyn til de formkrav, der foelger af kollegialitetsprincippet, og som er afgoerende for Kommissionens beslutninger angaaende fremsendelse af en begrundet udtalelse.
III - Formaliteten
A - Princippet om, at Kommissionen handler som kollegial enhed
3 I henhold til retspraksis er princippet om, at Kommissionen handler som kollegial enhed, af overordnet betydning i Faellesskabets retssystem; kollegialitetsprincippet er som organisationsprincip i samklang med Faellesskabets (og Unionens) institutionelle ordning. Princippet kommer til udtryk i saavel fusionstraktatens artikel 17 og EF-traktatens artikel 163: I sidstnaevnte bestemmelse fastslaas det udtrykkeligt, at »Kommissionens afgoerelser traeffes af et flertal af [dens] ... medlemmer«. Paa samme maade foreskrives det i artikel 1 i Kommissionens forretningsorden, at »Kommissionen optraeder i overensstemmelse med bestemmelserne i dette reglement som en samlet enhed«.
4 I Domstolens PVC-dom (2) henvises der foerst til det almindelige princip (3) om, at »Kommissionens funktion er reguleret ved kollegialitetsprincippet« (4). Herefter siges foelgende, nemlig at »overholdelsen af dette princip og isaer kravet om, at beslutningerne droeftes i faellesskab af Kommissionens medlemmer, er noedvendigvis vaesentligt for de retsundergivne, der beroeres af beslutningernes retsvirkninger, idet de retsundergivne boer sikres, at beslutningerne faktisk er blevet vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed og noejagtigt udtrykker Kommissionens vilje« (5). Hvad angaar de beslutninger fra Kommissionen, der skal begrundes, fastslog Domstolen, at »den dispositive del af en beslutning af denne art ... kun [kan] forstaas og dens raekkevidde kun bedoemmes i lyset af dens begrundelse. Da en beslutnings dispositive del og dens begrundelse udgoer et udeleligt hele, tilkommer det i medfoer af kollegialitetsprincippet kun Kommissionen som kollegial enhed samtidig at vedtage begge dele« (6). Endelig fastslaas det i PVC-dommen udtrykkeligt, at den stadfaestelse af Kommissionens retsakter, der kraeves i henhold til artikel 12, stk. 1, i Kommissionens forretningsorden, »har til formaal at sikre retssikkerheden ved paa originalsprogene at fastnagle den tekst, der er vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed« (7).
5 Af ovenstaaende foelger, at princippet om, at vedtagelser skal foretages af Kommissionen som kollegial enhed, er det generelle princip, der styrer Kommissionens funktion. Isaer naar der er tale om retsakter, der som foelge af retsregler eller i henhold til retsakternes natur skal begrundes, medfoerer kollegialitetsprincippet, at Kommissionen skal vedtage den dispositive del af en beslutning og dens begrundelse som kollegial enhed samtidig. Den stadfaestelsesprocedure for beslutninger fra Kommissionen, der er fastsat i Kommissionens forretningsorden, garanterer, at dette princip overholdes.
a) Kommissionens holdning angaaende kollegialitetsprincippet
6 Kommissionen har under de nye mundtlige forhandlinger fremsat til sin egen fortolkning af kollegialitetsprincippet og anfoert, at PVC-dommen kun kan anvendes ved handlinger, der har direkte og bindende retsvirkninger. Kommissionen har paa korrekt vis anfoert dels, at PVC-dommen vedroerte fastsaettelsen af en boede, dvs. en eksigibel forvaltningsakt, og dels at Domstolen, foer den tog endelig stilling hertil, tog hensyn til den omstaendighed, at de paagaeldende finansielle sanktioner havde retsvirkninger over for enkeltpersoner (8). Paa grundlag af denne konstatering har Kommissionen gjort gaeldende, at kollegialitetsprincippet ikke kraever, at alle afgoerelser fra Kommissionen skal opfylde de samme formelle betingelser. Kommissionen foreslaar, at man skelner mellem handlinger, der har umiddelbare retsvirkninger - hvor de strenge betingelser, som Domstolen opstillede i PVC-dommen, skal anvendes - og handlinger, der ikke opfylder disse karakteristika - hvor det er tilstraekkeligt, at kommissaererne som kollegial enhed, naar de er blevet informeret herom, traeffer en »grundlaeggende beslutning« (9) (sic) vedroerende de forhold, som Kommissionen har faaet forelagt, og den retlige definition af dem. Naar kommissaererne som kollegial enhed saa har truffet den »grundlaeggende beslutning« (sic), skal den naermere udarbejdelse af retsakter, der henhoerer under sidstnaevnte kategori, ifoelge Kommissionen foretages af de tjenestegrene, som er kompetente paa det paagaeldende omraade (10). Kommissionen har ogsaa gjort gaeldende, at hvis blot den »grundlaeggende beslutning« (sic) vedtages af kommissaererne som kollegial enhed, har man derved opfyldt de betingelser, der ifoelge PVC-dommens praemis 63 stilles i forbindelse med kollegialitetsprincippet - dvs. kravet om, at beslutningen traeffes i faellesskab, og at Kommissionen har et kollektivt ansvar (11).
7 Hvis man overfoerer disse overvejelser til den foreliggende sag, skal det ifoelge Kommissionen fastslaas, at kommissaererne, da de traf den »grundlaeggende beslutning« (sic) om at rette en begrundet udtalelse til Tyskland, idet Tyskland havde undladt at gennemfoere direktiv 68/151 og 78/660 paa korrekt vis, i det mindste havde faaet forelagt meddelelsen om traktatbruddet (»fiche d'infraction«); denne meddelelse bestaar af de kompetente tjenestegrenenes forslag, der er fuldt ud dokumenteret baade paa faktisk og retligt plan, og i hvilket det anbefales kommissaererne at vedtage den paagaeldende begrundede udtalelse. Kommissaererne kunne desuden finde yderligere information om de naermere enkeltheder i de administrative sagsakter vedroerende Forbundsrepublikken Tysklands traktatbrud. Som foelge heraf havde kommissaererne, da de vedtog at rette en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland, saaledes som dette fremgaar af Kommissionens moedeprotokoller (12), fuldt kendskab til det, som de traf beslutning om, og dermed ogsaa kendskab til baggrunden for og konklusionen i den begrundede udtalelse. Som foelge heraf opfyldte Kommissionen ifoelge sine egne udtalelser fuldt ud de processuelle betingelser, der kraeves i henhold til kollegialitetsprincippet. Herved fremhaever den, at den praksis, Kommissionen almindeligvis foelger (nemlig at kommissaererne som kollegial enhed inden for rammerne af proceduren efter traktatens artikel 169 indskraenker sig til at traeffe en »grundlaeggende beslutning« [sic], der bygger paa meddelelsen om traktatbruddet og akterne i den administrative sagsbehandling, om den paagaeldende tilsidesaettelse, og at det overlades til Kommissionens tjenestegrene at udarbejde teksten til den begrundede udtalelse under den kompetente kommissaers tilsyn), er helt lovlig og fuldt ud i overensstemmelse med kollegialitetsprincippet.
b) Min holdning til Kommissionens fortolkning
8 Jeg kan paa ingen maade tilslutte mig denne holdning.
i) Den foreliggende sag
9 Indledningsvis skal det understreges, at selv om man maatte acceptere Kommissionens ovennaevnte retsopfattelse, ville dette ikke imoedegaa mit forslag af den 5. juni 1997, hvori jeg gjorde gaeldende, at sagen skal afvises, fordi den begrundede udtalelse er behaeftet med formelle mangler. Kommissionen har ikke, saadan som det paahvilede den, fremlagt hverken meddelelsen om traktatbrud eller de dokumenter, som den samlede Kommission skulle have truffet sin »grundlaeggende beslutning« (sic) paa grundlag af. Det er navnlig vigtigt, at Kommissionen undlod at fremlaegge disse dokumenter, baade da Forbundsrepublikken Tyskland bestred, at den begrundede udtalelse var lovlig i formel henseende, og da Domstolen paalagde den at fremlaegge de afgoerelser vedroerende den foreliggende sag, som Kommissionen skulle traeffe i sin helhed og i overensstemmelse med de formelle krav, der fremgik af dens forretningsorden. Under de mundtlige forhandlinger har Kommissionens befuldmaegtigede - under tilsidesaettelse af de relevante processuelle tidsfrister - over for Domstolen for foerste gang forsoegt at fremlaegge dokumenter, som ifoelge den befuldmaegtigede skulle vaere henholdsvis en »meddelelse om traktatbrud« og et forvaltningsdossier. Efter genoptagelsen af de mundtlige forhandlinger har Kommissionens befuldmaegtigede under det andet retsmoede tilbudt at tilsende Domstolen de naevnte dokumenter, saafremt den maatte oenske at goere sig bekendt med dokumenterne paa dette stadium af sagen.
10 Af de dokumenter, som Kommissionen fremlagde inden tidsfristerne udloeb - dvs. de dokumenter, den fremsendte til Domstolen i henhold til dennes ovennaevnte kendelse af 20. oktober 1996 (13) - og som bestaar af uddrag af visse af Kommissionens moedeprotokoller og dokumenter, der naevnes i disse protokoller, fremgaar imidlertid foelgende: Under sit 1 071. moede, som blev afholdt den 31. juli 1991, godkendte Kommissionen de forslag fra de kompetente tjenestegrene, der var fremsat i dokument SEK(91) 1387. Sidstnaevnte dokument indeholder uddrag af en liste, der er opstillet paa grundlag af oplysninger fra en databank, og som paa et sted indeholder en henvisning til det relevante direktiv; i dokumentet er der fremsat et forslag (paa blot et par ord) om at rette en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland. I protokollen til Kommissionens moede den 18. december 1991 (KOM(91) PV 108) siges det, at Kommissionen samtykker i det forslag, der er indeholdt i dokument SEK(91) 2213; i dette dokument foreslaas det - uden naermere forklaring - at den naevnte beslutning fra Kommissionen af 31. juli 1991 om at fremsaette en begrundet udtalelse til Forbundsrepublikken Tyskland straks skal foeres ud i livet. Endelig billigede Kommissionen, som det fremgaar af protokollen til Kommissionens moede den 13. december 1994 (KOM(95) PV 1227), paa samme kortfattede vis forslaget om i henhold til traktatens artikel 169 at anlaegge sag mod Forbundsrepublikken Tyskland ved Domstolen; dette forslag er indeholdt i dokument SEK(94) 1808.
11 Det fremgaar kort sagt af de omtalte dokumenter, at kommissaererne, da de vedtog deres »grundlaeggende beslutning« (sic), havde kendskab til et administrativt dokument, hvoraf der for det foerste fremgik nummeret paa det direktiv, der ikke var blevet gennemfoert paa korrekt vis, for det andet navnet paa den medlemsstat, som havde begaaet traktatbruddet, og for det tredje de kompetente tjenestegrenes forslag (paa blot et par ord) om at vedtage at rette en begrundet udtalelse til den paagaeldende medlemsstat. Dette er de eneste elementer, man set ud fra en juridisk synsvinkel kan vaere sikker paa, at kommissaererne havde kendskab til og lagde til grund for deres beslutning. Ogsaa selv hvis man maatte tilslutte sig Kommissionens argument om, at kollegialitetsprincippet ikke er tilsidesat, saafremt kommissaererne vedtager den begrundede udtalelse som kollegial enhed og under hensyntagen til meddelelsen om traktatbrud eller dele af sagens akter, er den afgoerelse, der er truffet i det foreliggende tilfaelde, saaledes behaeftet med mangler. Som foelge heraf fastholder jeg den holdning, jeg gav udtryk for i mit forslag til afgoerelse af 5. juni 1997, og hvorefter Kommissionen, som baerer bevisbyrden i denne henseende (14), ikke har fremlagt tilstraekkelige beviser over for Domstolen for, at kollegialitetsprincippet er blevet overholdt.
Den foreliggende sag skal saaledes, ogsaa hvis man laegger Kommissionens redegoerelse for kollegialitetsprincippet til grund, afvises fra realitetsbehandling.
ii) Generelle forhold
12 Det kan ikke undgaas, at min undersoegelse af det juridiske problem, der er det centrale her, gaar ud over den foreliggende sags rammer. Det skal undersoeges, om man (uafhaengigt af hvorledes Kommissionens befuldmaegtigede har forholdt sig i den foreliggende sag hvad angaar spoergsmaalet om rettidig fremlaeggelse af meddelelsen om traktatbrud og sagsakterne vedroerende den begrundede udtalelse) juridisk set kan forestille sig, at afgoerelsen om at fremsende
en begrundet udtalelse - saadan som det er blevet gjort gaeldende under de mundtlige forhandlinger - kan traeffes efter en procedure, hvor den samlede Kommission hverken har udarbejdet teksten til den begrundede udtalelse eller truffet sin afgoerelse paa grundlag af et tekstforslag, som de kompetente tjenestegrene har forelagt kommissaererne paa forhaand; det skal med andre ord undersoeges, om det kan tillades, at kommissaererne, idet de kun raader over meddelelsen om traktatbrud og de relevante sagsakter, traeffer en »grundlaeggende beslutning« (sic) - der bestaar af blot et par ord - om den begrundede udtalelse og overlader det til administrationen at udarbejde og redigere udtalelsens tekst under den kompetente kommissaers ansvar. Som allerede naevnt har Kommissionen gjort gaeldende, at denne fremgangsmaade, som den bestandig foelger, er forenelig med kollegialitetsprincippet.
13 Efter min opfattelse er Kommissionens argumentation, i foerste raekke, retligt set af tvivlsom karakter. Den bygger hverken paa den eksisterende primaere eller sekundaere faellesskabsret eller paa Domstolens praksis. Hverken Faellesskabets lovgiver eller retsinstanser har fastlagt princippet om, at Kommissionen handler som kollegial enhed, paa fuldstaendig og ensartet vis. Det strider mod de ideer, der hidtil har hersket i faellesskabsretten, at anse spoergsmaalet, om de vedtagne beslutninger medfoerer direkte og bindende retsvirkninger, for at vaere et kriterium for, hvorledes kollegialitetsprincippet skal konkretiseres i specifikke processuelle regler. Indtil videre er den forestilling ikke slaaet igennem, at kollegialitetsprincippet skulle have en dobbelt natur, saaledes forstaaet, at der kraeves en stram, formel fremgangsmaade, naar der vedtages beslutninger, som har direkte retsvirkninger, og en mindre stram fremgangsmaade i forbindelse med andre beslutninger fra Kommissionen. Det forhold, at Domstolen i PVC-dommen tog stilling til en eksigibel forvaltningsakt fra Kommissionen, betyder ikke, saadan som Kommissionen med urette har antaget, at de vaesentlige processuelle krav, Domstolen i den naevnte sag udledte af kollegialitetsprincippet, udelukkende vedroerer udarbejdelsen af eksigible forvaltningsakter. Som jeg skal forsoege at forklare naermere i det foelgende, er en saadan fortolkning efter min opfattelse forkert.
14 Man stoeder uvaegerligt paa et logisk problem, hvis man stoetter den paastand, at et kollegialt organ, naar det vedtager en »grundlaeggende beslutning« (sic), der ikke er udformet som en praecis tekst, og overlader det til administrationen at udarbejde teksten, overholder kollegialitetsprincippet, der kraever, at organet vedtager en beslutnings dispositive dele og dens begrundelse samtidig. Under de nye mundtlige forhandlinger har Kommissionens befuldmaegtigede fremfoert, at den samlede Kommission, naar den traeffer den »grundlaeggende beslutning« (sic) om den begrundede udtalelse, blot overlader det til administrationen at udarbejde »tekstens ordlyd«, dvs. at »udarbejde, afpudse og laegge sidste haand paa teksten« (15). Hvis Kommissionens tjenestegrene rent faktisk indskraenkede sig til at foretage de naevnte underordnede handlinger, kunne der ikke opstaa spoergsmaal om, hvorvidt der er sket en tilsidesaettelse af kollegialitetsprincippet. Men hvordan skulle det vaere muligt for disse tjenestegrene at indskraenke sig til at udoeve en saadan underordnet funktion, naar der ikke engang foreligger en tekst, som indeholder den samlede Kommissions »grundlaeggende beslutning« (sic)?
15 I virkeligheden er det, Kommissionens befuldmaegtigede har kvalificeret som en »grundlaeggende beslutning«, en beslutning uden indhold og substans, dvs. en »fantasibeslutning«. Som Faellesskabets retsinstanser med rette har fastslaaet, indebaerer kollegialitetsprincippet i virkeligheden, at det kollegiale organ, der traeffer en afgoerelse, er forpligtet til som kollegial enhed at fastlaegge indholdet af de vaesentlige og uundvaerlige dele af beslutningen og kun kan indroemme administrationen en absolut underordnet rolle. Tillad mig foelgende sammenligning med andre ord: Det, som administrationen tilfoejer beslutningen, maa ikke have nogen, eller i hvert fald kun en ubetydelig, vaerdi. Foelger man derimod den ovennaevnte praksis, Kommissionen har redegjort for, kan administrationens rolle ikke beskrives som hverken ubetydelig eller underordnet. Og hvordan ville man i oevrigt kunne foretage en domstolsproevelse af forholdet mellem den tekst, som administrationen har udarbejdet, og den oprindelige beslutning, som den samlede Kommissionen vedtog, naar den oprindelige beslutning (eller »grundlaeggende beslutning« om man vil) ikke eksisterer som saadan og heller ikke engang i form af et forslag.
16 Isaer hvad angaar de beslutninger, som skal begrundes, har Domstolen udtrykt en klar holdning, der ikke kan fortolkes i anden retning: »Da en beslutnings dispositive del og dens begrundelse udgoer et udeleligt hele, tilkommer det i medfoer af kollegialitetsprincippet kun Kommissionen som kollegial enhed samtidig at vedtage begge dele« (16). Det skal gentages, at Domstolen ikke paa nogen maade skelner mellem paa den ene side de beslutninger, der skal begrundes, og som har direkte retsvirkninger, og paa den anden side de beslutninger, der skal begrundes, og som har en forberedende karakter. Denne regel gaelder for den begrundede udtalelse - som det allerede fremgaar af dens betegnelse. Men hvordan skal det kunne lade sig goere at beslutte grundene til udtalelsen i en konkret form, naar der hverken forud for den samlede Kommissions moede foreligger noget beslutningsforslag til godkendelse, eller efter moedet foreligger en godkendt tekst, der indeholder de paagaeldende elementer?
17 Det er efter min opfattelse dér Kommissionen begaar en fejl i forbindelse med sit forsoeg paa at definere kollegialitetsprincippets semantiske indhold. Kommissionens forpligtelse til at handle som kollegial enhed er ikke begraenset til kravet om, at beslutningerne skal droeftes af Kommissionen i sin helhed, og at kommissaererne har et kollektivt ansvar, men omfatter ogsaa forpligtelsen til at bekraefte, at kollegialitetsprincippet er blevet overholdt. Med andre ord er Kommissionen som kollegial enhed bundet af specielle processuelle regler, der foelger af kollegialitetsprincippet, og som skal sikre og bekraefte, at dette princip er blevet overholdt. Disse grundsaetninger er saaledes sammenfaldende og sikrer gennemsigtighed og i sidste ende »moral«, for i henhold til den maxime, som historikerne har overleveret, er det ikke nok, at Caesar's hustru er en aerbar kvinde - hun skal ogsaa fremtraede som en saadan (17). I modsat fald, dvs. hvis det ikke kan bevises, at en bestemt afgoerelse rent faktisk er blevet truffet af den kollegiale enhed, er dette generelle princip ikke andet end doede bogstaver uden nogen juridisk vaerdi. Den eneste sikre maade, hvorpaa det kan bevises, at dette princip er blevet overholdt, er at inkorporere indholdet af den beslutning, der er blevet truffet, i en tekst, der gengiver det resultat, man er naaet frem til ved den samlede Kommissions droeftelse af sagen, og som fastlaegger omfanget af de deltagende kommissaerers kollektive ansvar (18). I oevrigt skal der vaere en forbindelse mellem denne tekst og den droeftelse, den har vaeret genstand for i det kollegiale organ, og hvorunder teksten blev godkendt eller udarbejdet. Som foelge heraf stilles der i henhold til Kommissionens forretningsorden krav om godkendelse af den oprindelige beslutning. Denne procedure er den bedst egnede til at bevise, at kollegialitetsprincippet er blevet overholdt.
18 Det skal i oevrigt betones, hvilken rolle kollegialitetsprincippet spiller i det faellesskabsretlige system. Det er betegnende, naar Domstolen i PVC-dommen indleder sine udredninger med at fastslaa, at »Kommissionens funktion er reguleret ved kollegialitetsprincippet« (19). Dette princip er ikke kun af betydning for beslutningens adressater, der faar paavirket deres retsstilling af beslutningens direkte virkninger, men ogsaa for Kommissionens retmaessige funktion som faellesskabsinstitution, og dermed helt generelt for den korrekte anvendelse af faellesskabsretten. Af denne grund er tilsvarende processuelle regler af formel art og eventuelle mangler, som paavirker de kollegiale organers retmaessige funktion, i de fleste retssystemer undergivet en retslig kontrol ex officio. De strenge retlige betingelser, der foelger af det grundlaeggende krav om, at Kommissionen handler i sin helhed, gaelder saaledes ikke alene udarbejdelsen af de eksigible forvaltningsakter, som dette organ har kompetence til at udstede, men alle afgoerelser, der bringer dette organs endelige politiske og juridiske vilje til udtryk. Der ville efter min opfattelse opstaa en situation, som strider mod de almindelige retsteoretiske og logiske forestillinger, saafremt man anvendte kollegialitetsprincippet paa mere omfattende vis i tilfaelde af, at Kommissionen beslutter at paalaegge en virksomhed en boede i henhold til traktatens artikel 85 og 86, end i tilfaelde af, at Kommissionen beskaeftiger sig med vigtige politiske og juridiske spoergsmaal og f.eks. vedtager et forslag til en forordning eller en henstilling. Det er muligt, at de sidstnaevnte afgoerelser ikke binder retssubjekterne umiddelbart; men de binder Kommissionen, og kollegialitetsprincippet boer derfor overholdes. I oevrigt haenger dette princip ikke blot direkte sammen med traktatens institutionelle funktion, men ogsaa med retssikkerheden, og det er derfor noedvendigt, at man nemt og sikkert kan bevise, at princippet er blevet overholdt. Dette er grunden til, at det noedvendigvis maa kraeves, at den kollegiale funktion er knyttet til praecise og absolut bindende processuelle regler, uafhaengigt af den paagaeldende afgoerelses natur. Kommissionen skal saaledes give sine beslutninger »en stram processuel fremtraeden« og ikke blot »saette et figenblad paa«, saaledes som Kommissionens befuldmaegtigede aabenbart har begraenset sig til under de nye mundtlige forhandlinger.
19 Efter min opfattelse er den naevnte argumentation fra Kommissionens side ikke blot i strid med Domstolens praksis vedroerende kollegialitetsprincippet, men ogsaa med dens holdning til spoergsmaalet om kompetencedelegation. Med argumentet om, at der skal skelnes mellem paa den ene side handlinger, der medfoerer direkte retsvirkninger, og hvor man skal foelge en stram procedure, og paa den anden side beslutninger af forberedende art, hvor det med henblik paa kollegialitetsprincippet er tilstraekkeligt, at det kollegiale organ vedtager en »grundlaeggende beslutning« (sic) og overlader det til administrationen at udarbejde teksten, soeger Kommissionen i virkeligheden at indfoere en indirekte procedure til kompetencedelegation. Jeg erindrer om, at Kommissionen i henhold til Domstolens praksis (20) som hovedregel skal handle som kollegial enhed, og at det ganske vist er muligt at foretage en kompetencedelegation, men at dette kun kan ske i undtagelsestilfaelde (21). For at sikre, at kollegialitetsprincippet ikke kraenkes, er det dels noedvendigt, at den bemyndigede ikke overdrages nogen selvstaendig kompetence, og dels noedvendigt, at bemyndigelsen pr. definition ikke omfatter »principielle beslutninger«. Under alle omstaendigheder kraever princippet om retssikkerhed og forvaltningsakters klarhed, at beslutninger om at foretage en kompetencedelegation offentliggoeres.
20 Den procedure, Kommissionen efter eget udsagn altid foelger i forbindelse med vedtagelse af begrundede udtalelser, indeholder endnu faerre garantier for retssikkerheden end undtagelsesordningen om delegation. Hvis det var muligt at delegere kompetencen til at vedtage en begrundet udtalelse (22), ville det i det mindste kraeves, at Kommissionen som kollegial enhed skulle vedtage en afgoerelse om udstedelse af bemyndigelsen, hvori graenserne for det bemyndigede organs kompetence og retningslinjerne for organets handlinger blev fastlagt, og afgoerelsen ville skulle offentliggoeres. Inden for rammerne af den ovennaevnte praksis, som Kommissionen altid foelger, naar den udsteder begrundede udtalelser, har Kommissionens befuldmaegtigede derimod paa trods af, at de udtaler sig til fordel for kollegialitetsprincippet, i realiteten sat spoergsmaalstegn ved dets anvendelse; de erstatter den afgoerelse om kompetencedelegation, der skulle vedtages under overholdelse af visse processuelle og formelle betingelser, med en dunkel »grundlaeggende beslutning« (sic), der ikke offentliggoeres, og som ikke har nogen substans eller noget indhold, der kan bruges som grundlag for at udoeve kontrol med de tjenestegrene, der skal konkretisere beslutningen. Set ud fra denne synsvinkel er den praksis, Kommissionens befuldmaegtigede har paaberaabt sig, og hvorefter Kommissionens medlemmer i deres helhed udarbejder en »grundlaeggende beslutning« (sic), endnu mindre sikker end fremgangsmaaden ved delegation.
21 Min konklusion er, at princippet om, at Kommissionen handler som kollegial enhed, der er en del af grundlaget for det faellesskabsretlige system, er uloeseligt forbundet med princippet om nedfaeldelse af dette kollegiale organs virkelige vilje i en tekst, der indeholder beslutningens vigtige punkter, dens begrundelse og dens dispositive del. Desuden kraeves det, at man kan konstatere sammenhaengen mellem naevnte tekst og de moeder i det kollegiale organ, hvor beslutningen blev truffet. Denne regel, der er indlysende i ethvert retssystem, er indeholdt i artikel 12 i den forretningsorden, som gjaldt for Kommissionen paa det tidspunkt, hvor den relevante afgoerelse om den begrundede udtalelse blev truffet. Efter min opfattelse skulle Kommissionen have opfyldt dette praecise processuelle formkrav i forretningsordenen, inden den anlagde den foreliggende sag, og det var helt berettiget, at Domstolen i den kendelse, den afsagde som led i sagen, opfordrede Kommissionen til at fremlaegge de dokumenter, der var noedvendige for at kunne konstatere, om den paagaeldende bestemmelse var blevet overholdt. Men selv om man maatte gaa ud fra, at den godkendelsesprocedure, der omtales i Kommissionens forretningsorden, ikke gaelder for udstedelse af en begrundet udtalelse (23), paahviler der Kommissionen tilsvarende forpligtelser paa grundlag af kollegialitetsprincippet og det dertil hoerende princip om inkorporering. Ved udstedelsen af en begrundet udtalelse kraeves det under alle omstaendigheder, at forslaget til udtalelsen paa forhaand er blevet fremlagt for den samlede Kommission til godkendelse, eller at der i hvert fald, efter at arbejdet i det kollegiale organ er afsluttet, foreligger en godkendt tekst, der indeholder de ovennaevnte paakraevede bestanddele af den begrundede udtalelse; denne tekst skal desuden enten fremgaa af protokollen fra det paagaeldende moede eller have en sammenhaeng med moedeprotokollen, som man let kan se.
22 Jeg skal senere i dette forslag til afgoerelse (24) komme ind paa de praktiske problemer, som denne procedure - saaledes som Kommissionens befuldmaegtigede har gjort gaeldende - kan medfoere for Kommissionens normale arbejdsgang. Det er imidlertid vigtigt at fremhaeve den saerlige betydning, som de ovennaevnte processuelle former (og dermed ogsaa kollegialitetsprincippet) har, isaer med hensyn til vedtagelsen og fremsendelsen af en begrundet udtalelse i henhold til EF-traktatens artikel 169.
B - Den begrundede udtalelses karakter
23 I mit ovennaevnte forslag til afgoerelse af 5. juni 1997 undersoegte jeg, om en begrundet udtalelse efter traktatens artikel 169 har en saadan karakter, at den er en »foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art« eller en »principiel afgoerelse«, for derved at afgoere, om den begrundede udtalelse kan udstedes paa grundlag af en bemyndigelse eller ej (25). Selv om Kommissionen ikke laengere bestrider, at den begrundede udtalelse ikke kan vaere genstand for en bemyndigelse, har den gjort gaeldende, at kollegialitetsprincippet, isaer hvad angaar vedtagelsen af en begrundet udtalelse, ikke kraever, at der overholdes de strenge processuelle former, som gaelder i forbindelse med tiltag, der har bindende retsvirkninger. Det er derfor noedvendigt paa ny at omtale spoergsmaalet om den begrundede udtalelses karakter.
24 Ud fra en foerste betragtning er den begrundede udtalelse, saadan som det virker, naar man ser paa faellesskabslovgivers ordvalg, slet ikke nogen »retsakt«. Desuden siges det i traktatens artikel 189, stk. 4, at »henstillinger og udtalelser ... ikke [er] bindende«; hvis man altsaa maatte mene, at den »begrundede udtalelse« i henhold til artikel 169 er en »udtalelse« efter betydningen i artikel 189, saa kunne man muligvis goere gaeldende, at en tekst, der ikke har nogen bindende virkning, pr. definition ikke kan hoere til det kompetenceomraade for Kommissionen, hvor kollegialitetsprincippet skal overholdes strengest.
25 Det skal imidlertid bemaerkes, at Faellesskabets retsinstanser ikke har indskraenket sig til at stoette sig til en saadan ordret fortolkning, ligesom de ikke har anset den for at vaere af afgoerende betydning. Det er ganske oplysende at se paa den retspraksis, der er blevet udviklet hvad angaar kvalificeringen af de tiltag fra Faellesskabets institutioner, som kan vaere genstand for annullationssoegsmaal efter traktatens artikel 173. Domstolen laegger ikke saa megen vaegt paa den paagaeldende handlings ydre fremtraeden, men foretager derimod en vurdering af dens indhold og retsvirkninger (26).
26 Hvad angaar sidstnaevnte kriterium skal det indledningsvis understreges, at en begrundet udtalelse i henhold til traktatens artikel 169 ikke udgoer nogen eksigibel forvaltningsakt og ikke kan vaere genstand for et soegsmaal i henhold til traktatens artikel 173 (27). Dette betyder imidlertid ikke, at den begrundede udtalelse ikke har nogen retsvirkninger, eller at retsvirkningerne slet ikke har nogen eller kun har en ringe betydning.
27 Hvad dette angaar udtrykkes der en klar holdning i dommen i sagen Essevi og Salengo (28). I denne dom fastslog Domstolen, at »Kommissionens udtalelser efter artikel 169 alene har retsvirkning med hensyn til sagsanlaeg ved Domstolen for saa vidt angaar sager om en stats traktatbrud, og at Kommissionen ikke ved sin stillingtagen inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure kan fritage en medlemsstat for dennes forpligtelser eller indskraenke de rettigheder, som private har i henhold til traktaten« (29). Samtidig blev den begrundede udtalelse beskrevet som en »indledende procedure«, der har »til formaal at fastlaegge stridens genstand« (30). Domstolen undlod imidlertid at betegne den begrundede udtalelse udtrykkeligt som en intern foranstaltning, der ikke er bindende, eller at indordne handlingen under begrebet »udtalelser« eller »henstillinger« efter traktatens artikel 189, selv om parterne havde argumenteret for dette (31). Efter min opfattelse boer man ikke sidestille begrundede udtalelser efter artikel 169 med ikke-bindende henstillinger eller udtalelser efter artikel 189; man boer i stedet for opfatte den begrundede udtalelse som en handling sui generis, der har en saerlig position og funktion i det faellesskabsretlige system (32).
28 Under alle omstaendigheder medfoerer det forhold, at den begrundede udtalelse ikke udgoer en eksigibel forvaltningsakt, ikke, at udtalelsen automatisk henhoerer under kategorien »foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art«, og at det derfor er begrundet at afstaa fra den strenge formalisme, der karakteriserer Kommissionens virke. I modsaetning til, hvad Kommissionen har gjort gaeldende, er det forhold, at en begrundet udtalelse ikke har nogen direkte retsvirkninger for sine adressater, ikke en tilstraekkelig grund til i det foreliggende tilfaelde at anvende kollegialitetsprincippet paa en mindre bindende vis, dvs. saaledes, at man undlader at overholde de formelle regler, der er uloeseligt forbundet med dette generelle princip.
29 Det vigtige er, at den begrundede udtalelse i tilfaelde af, at der anlaegges sag for Domstolen i henhold til traktatens artikel 169, i det mindste paa visse punkter indeholder Kommissionens endelige bedoemmelse og medfoerer endelige retsvirkninger inden for rammerne af denne procedure. I den begrundede udtalelse opfoeres isaer de punkter, hvor medlemsstaten har undladt at opfylde sine forpligtelser; desuden angives de grunde, Kommissionen stoetter sin klage paa, og der foretages en beskrivelse af genstanden for retssagen ved Domstolen. Kommissionen kan ikke aendre denne genstand; den har kun mulighed for enten at undlade at anlaegge sag ved Domstolen eller at haeve sagen.
30 Det viser, at den begrundede udtalelses retlige betydning ikke i foerste raekke beror paa de direkte virkninger, som dens fremsendelse medfoerer til ulempe for udtalelsens adressat (33), men derimod paa de retlige konsekvenser, udtalelsen har inden for rammerne af proceduren efter artikel 169 som foelge af, at udtalelsen binder Kommissionen hvad angaar klagens indhold og omfang og dermed indskraenker domstolsproevelsens omfang (34). Der skal desuden laegges vaegt paa, at proceduren efter artikel 169, set ud fra baade en retlig og en politisk synsvinkel, har en saerlig betydning og stilling inden for det faellesskabsretlige system. Det ville efter min opfattelse stride mod systematikken i traktaten at undervurdere den rolle, Kommissionen har inden for rammerne af denne procedure, idet man definerer den begrundede udtalelse som en underordnet handling.
31 Efter min mening stoettes denne opfattelse ogsaa af retspraksis vedroerende begrundede udtalelsers retsvirkninger. Som allerede naevnt afgraenser den begrundede udtalelse genstanden for soegsmaalet ved Domstolen, idet udtalelsen og staevningen skal stoettes paa samme synspunkter og anbringender (35). Kommissionen kan ikke fremsaette nye anbringender eller udvide dem, idet den paaberaaber sig nye forhold inden for rammerne af de samme anbringender (36). I overensstemmelse hermed er Domstolens kompetence i soegsmaal efter artikel 169 ogsaa afgraenset klart; Domstolen kan udelukkende foere en legalitetskontrol med det, der er anfoert i den begrundede udtalelse og gentaget i staevningen (37). For at forstaa den rolle, den begrundede udtalelse spiller inden for rammerne af en procedure efter artikel 169, er det vigtigt at huske paa retspraksis, hvorefter et traktatbrud, selv hvis en medlemsstat efter udloebet af den frist, der er fastsat i en begrundet udtalelse, har ivaerksat foranstaltninger med henblik paa at rette sig efter udtalelsen, allerede er indtraadt, og sagens genstand derfor fortsat bestaar uforandret (38). Endelig er den skelnen, som Domstolen foretager mellem en aabningsskrivelse og en begrundet udtalelse, vigtig. AAbningsskrivelsen behandles ikke strengt formalistisk; derimod skal den begrundede udtalelse vaere korrekt i formel og processuel henseende, da den »afslutter den administrative procedure i henhold til artikel 169« (39). Dette er i oevrigt grunden til, at Domstolen udoever en strengere kontrol i forbindelse med en begrundet udtalelse end ved en aabningsskrivelse (40).
32 Som foelge heraf er afgivelsen af den begrundede udtalelse, hvad den politiske betydning og retsvirkningerne angaar, den vigtigste handling, som Kommissionen foretager inden for rammerne af proceduren efter artikel 169. En tekst, der indeholder det endelige udtryk for Kommissionens politiske vilje, og som fremsaettes inden for rammerne af en procedure, der spiller en overordnet rolle i traktatens institutionelle system og haenger umiddelbart sammen med den rolle, der tilkommer Kommissionen som »traktatens vogter« (41), kan ikke nedvurderes til at vaere en andenklasses retsakt. Som anfoert (42) gaelder de strenge formelle betingelser, der foelger af det grundlaeggende princip om, at Kommissionen fungerer som kollegium, ikke blot for udarbejdelsen af eksigible forvaltningsakter, som denne institution har kompetence til at vedtage, men for alle afgoerelser, hvori denne institutions endelige politiske og retlige vilje kommer til udtryk.
33 Isaer hvad den begrundede udtalelse angaar skal der foretages en passende bedoemmelse af, hvilken betydning de konsekvenser, som kan indtraede for en stat i forbindelse med gennemfoerelsen af proceduren efter traktatens artikel 169 ff., kan have. Hvis den begrundede udtalelse vedroerer en medlemsstats traktatbrud, der allerede er blevet konstateret ad rettens vej, og det i udtalelsen siges, at medlemsstaten ikke har efterkommet den dom fra Domstolen, hvori medlemsstaten blev doemt inden for rammerne af et soegsmaal efter artikel 169, kan denne stat i tilfaelde af en eventuel ny dom i henhold til traktatens artikel 171 (43) staa over for et krav om betaling af et fast beloeb eller en tvangsboede. Med andre ord risikerer en medlemsstat, der er blevet rettet en begrundet udtalelse til, ikke blot en vag dom uden nogen foelger; den begrundede udtalelse kan have meget alvorlige oekonomiske konsekvenser for staten. Selv om den begrundede udtalelse ikke udgoer en bindende juridisk konstatering af medlemsstatens traktatbrud, kan den ogsaa anspore de retssubjekter, som er paavirket af denne medlemsstats paastaaede retsstridige adfaerd, til, i overensstemmelse med Domstolens nylige praksis, at anlaegge en sag med paastand om erstatning af den skade, der er indtraadt som foelge af denne adfaerd (44).
34 Naevnte omstaendighed er saerlig interessant i det foreliggende tilfaelde. Lad mig erindre om, at Kommissionen har paastaaet, at Forbundsrepublikken Tyskland har ikke paa korrekt vis gennemfoert Raadets direktiv 68/151 og 78/660 vedroerende de sanktioner, som medlemsstaterne skal paalaegge de kapitalselskaber, der undlader at offentliggoere deres aarsregnskaber. Med hensyn til dette spoergsmaal fastslog Domstolen i den nylige dom i sagen Daihatsu Deutschland (45), at det ikke er udelukket, at medlemsstaterne, hvis de undlader at gennemfoere de naevnte bestemmelser paa korrekt vis, kan have pligt til at erstatte tab, som de paafoerer borgerne paa grund af dette traktatbrud (46). I samklang hermed kan fremsendelsen af en begrundet udtalelse, for saa vidt som den paa hoejtidelig vis udtrykker Kommissionens - »traktatvogterens« - overbevisning om, at en medlemsstat har kraenket faellesskabsretten, anspore borgere til ad rettens vej at kraeve skadeserstatning for denne kraenkelse, ogsaa selv om den begrundede udtalelse ikke er rettet mod, at Domstolen doemmer medlemsstaten inden for rammerne af en procedure efter traktatens artikel 169.
35 Den begrundede udtalelse paavirker kort sagt adressatens retsstilling og kan medfoere alvorlige oekonomiske konsekvenser for denne. Den begrundede udtalelse kan saaledes ganske vist ikke medfoere umiddelbare negative retsvirkninger for sin adressat, saadan som det f.eks. er tilfaeldet ved en boede i henhold til traktatens artikel 85 og 86, men udtalelsen paavirker alligevel medlemsstatens interesser og indebaerer konsekvenser, der kan vaere endnu mere alvorlige for adressaten end foelgerne af de retsakter fra Kommissionen, hvori det fastslaas, at der er sket en tilsidesaettelse af konkurrencereglerne, eller at en statsstoette er ulovlig.
36 Sammenfattende kan det siges, at den begrundede udtalelse - selv hvis man maatte mene, at kollegialitetsprincippet, saaledes som Kommissionen har gjort gaeldende, kan opfyldes paa to forskellige maader, nemlig ved en stram eller ved en mere smidig fremgangsmaade - henhoerer under den gruppe afgoerelser fra Kommissionen, hvor de konklusioner, som Domstolen naaede frem til i PVC-dommen, gaelder fuldt ud.
C - Vanskeligheder forbundet med en streng overholdelse af kollegialitetsprincippet
37 Kommissionens befuldmaegtigede har under forhandlingerne flere gange henvist til arbejdsbyrden ved traktatbrudssager. De har oplyst, at der i de seneste aar konstant har verseret omkring 5 000 sager af denne art, at der i 1996 blev rettet over 1 000 aabningsskrivelser til medlemsstaterne, og at der verserer 93 sager for Domstolen. Kommissionens befuldmaegtigede har ogsaa henvist til de forsinkelser, det ville medfoere at anvende retspraksis fra PVC-dommen i forbindelse med vedtagelse af en begrundet udtalelse, idet dette ville kraeve, at forslaget til afgoerelsen blev forelagt kommissaererne paa det kollegiale organs tre sprog og senere blev oversat til alle elleve sprog i Unionen.
38 Det er egentlig ikke noedvendigt at beskaeftige sig med spoergsmaalet om den arbejdsbyrde, som antallet af traktatbrudssager medfoerer. Lad mig blot sige, at de officielle tal for vedtagne begrundede udtalelser ikke er saa store som Kommissionens befuldmaegtigede har givet udtryk for (47), og paapege den selvfoelgelighed, at saafremt den fremgangsmaade, som Kommissionen indtil nu har anvendt i forbindelse med vedtagelse af begrundede udtalelser, er ulovlig, saa kan hverken spoergsmaalet om hyppigheden af kraenkelserne eller de problemer, der er forbundet med at sikre retmaessighed, medfoere, at Kommissionens fremgangsmaade anses for lovlig. I oevrigt er de forsinkelser, der efter sigende skulle vaere forbundet med oversaettelse af teksterne til de forskellige sprog, i virkeligheden et falsk problem.
39 Lad mig forklare: Kommissionens befuldmaegtigede har forsoegt at forklare Domstolen, at kommissaererne, naar de vedtager en saakaldt »grundlaeggende beslutning« (sic) vedroerende en begrundet udtalelse, har fuldt kendskab til omstaendighederne i sagen, idet de raader over meddelelsen om traktatbrud og eventuelt ogsaa over alle sagens akter. Men i virkeligheden skal disse dokumenter i henhold til Kommissionens forretningsorden sendes til kommissaererne paa kollegiets tre arbejdssprog, dvs. paa fransk, engelsk og tysk. Selv om man maatte finde det overfloedigt, at teksten til den begrundede udtalelse eksisterer, og anse det for nok, at kommissaererne har faaet forelagt meddelelsen om traktatbruddet, ville denne meddelelse derfor under alle omstaendigheder skulle oversaettes til Kommissionens tre arbejdssprog, hvilket ville kraeve laengere tid og mere arbejde. Hvad Kommissionens befuldmaegtigede ikke har sagt under de nye mundtlige forhandlinger er, at meddelelsen om traktatbruddet ikke forelaegges kommissaererne paa de naevnte tre sprog, men kun paa ét, nemlig paa engelsk eller fransk. Selv hvis man maatte argumentere som naevnt, kan man altsaa ikke haevde, at kommissaererne fuldt ud har kendskab til den »grundlaeggende beslutning«, de vedtager!
40 Med andre ord kan man heller ikke paa grundlag af den praksis, som Kommissionens befuldmaegtigede har beskrevet, undgaa det forberedende arbejde, som bestaar i en oversaettelse af meddelelsen om traktatbruddet, og som er en forudsaetning for, at kollegialitetsprincippet er overholdt. Jeg kan derfor ikke se, hvordan det, der angives at vaere hidtidig fast praksis, skulle vaere forbundet med faerre vanskeligheder end en retmaessig og sikker overholdelse af de processuelle formkrav.
41 I virkeligheden kraever kollegialitetsprincippet og det supplerende princip om, at Kommissionens afgoerelser skal nedfaeldes i en tekst, blot, at indholdet af den begrundede udtalelse, hvis kim allerede ligger i meddelelsen om traktatbruddet, skal omsaettes til et forslag til en begrundet udtalelse, foer Kommissionens medlemmer i deres helhed vedtager beslutningen. Det arbejde, Kommissionens kompetente tjenestegrene under alle omstaendigheder skal udfoere, boer blot gennemfoeres tidligere, end det er tilfaeldet paa nuvaerende tidspunkt. Jeg mener derfor ikke, at et arbejde, der under alle omstaendigheder skal udfoeres, kan kortslutte Kommissionens arbejdsgang, hvis det med henblik paa at sikre lovmaessigheden gennemfoeres paa et tidligere tidspunkt. Hvad oversaettelserne angaar skal jeg blot henvise til, at man i stedet for at oversaette meddelelsen om traktatbruddet til Kommissionens arbejdssprog (hvilket under alle omstaendigheder skulle ske), oversaetter forslaget til den begrundede udtalelse - hvilket ogsaa er at foretraekke af hensyn til retssikkerheden - til de samme sprog samt - hvilket under ingen omstaendigheder vil vaere genstand for strid - til sproget i den medlemsstat, som den begrundede udtalelse er rettet til.
42 En korrekt anvendelse af princippet om, at Kommissionen handler som kollegial enhed, kraever kort sagt blot, at forslaget til den begrundede udtalelse forberedes paa en saadan maade, at det indeholder de vaesentlige grunde og den dispositive del, foer kommissaererne moedes og traeffer en afgoerelse om udtalelsen, saaledes at den paagaeldende tekst vedtages ved moedets afslutning, og saaledes at dette kan angives i moedeprotokollen. Denne tekst, der eksisterer paa tre eller fire sprog, kan naturligvis efterfoelgende omformuleres og afpudses af Kommissionens kompetente tjenestegrene, under ansvar af den kompetente kommissaer, forudsat at der ikke aendres paa udtalelsens vaesentlige indhold (48).
D - Paastand om, at den foreliggende doms retsvirkninger begraenses tidsmaessigt
43 Endelig har Kommissionen anmodet om, at Domstolen for det tilfaelde, at den ikke tilslutter sig Kommissionens opfattelse og afviser sagen fra realitetsbehandling som foelge af, at der ved vedtagelsen af den begrundede udtalelse er tilsidesat vaesentlige formforskrifter, begraenser virkningerne af dommen saaledes, at disse kun gaelder ex nunc og kun i de verserende sager, i hvilke det under den administrative procedure ud fra samme argumentation bestrides, at den begrundede udtalelse er retmaessig (49).
44 Jeg kan godt forstaa Kommissionens bekymring, men jeg tror ikke, at den fare, den ser, rent faktisk bestaar, eller at det under alle omstaendigheder ville vaere noedvendigt at modvirke den, idet man begraenser de tidsmaessige virkninger af den foreliggende dom. Saadan som Forbundsrepublikken Tysklands befuldmaegtigede har anfoert under de genoptagne mundtlige forhandlinger, er det procesretligt ikke muligt at rejse tvivl om retsvirkningerne af domme, som Domstolen allerede har afsagt i sager angaaende begrundede udtalelser, der ikke er vedtaget retmaessigt. Det samme gaelder for sager, som verserer ved Domstolen, og hvor den mundtlige forhandling allerede er afsluttet. I henhold til den fortolkning af de processuelle regler, der efter min opfattelse er den mest korrekte, er det i disse tilfaelde ikke muligt hverken at genoptage den mundtlige forhandling eller at begaere sagen genoptaget. Jeg henviser for saa vidt til den detaljerede undersoegelse, som jeg foretog i »Polypropylen-sagerne« (50).
45 Foelgelig anser jeg det - uden at sige, at dette ville vaere fejlagtigt - ikke for noedvendigt i tidsmaessig henseende at begraense virkningerne af den foreliggende sag saaledes, at den kun finder anvendelse ex nunc.
IV - Forslag til afgoerelse
46 Paa grundlag af de ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg Domstolen
1) at afvise sagen fra realitetsbehandling og
2) at paalaegge Kommissionen at betale alle sagens omkostninger.
(1) - Jf. nedenfor punkt 10.
(2) - Dom af 15.6.1994, sag C-137/92 P, Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555, praemis 62.
(3) - Da Kommissionens virksomhed saaledes som hovedregel er underlagt kollegialitetsprincippet, har Domstolen undladt at fastlaegge anvendelsesomraadet for dette princip praecist. Det er ogsaa grunden til, at Domstolen i forbindelse med sin henvisning til kollegialitetsprincippet fastslaar, at princippet »navnlig« angaar de eksigible beslutninger, som Kommissionen i henhold til forordning nr. 17 skal udstede med henblik paa overholdelsen af konkurrencereglerne, og som har til formaal at konstatere en overtraedelse af konkurrencereglerne, at meddele virksomhederne paalaeg i denne henseende og paalaegge dem boeder (praemis 65). Det ville derfor vaere forkert at haevde, at kollegialitetsprincippet ikke noedvendigvis skal overholdes i de tilfaelde, hvor Kommissionen ikke udsteder eksigible administrative afgoerelser.
(4) - Dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., naevnt ovenfor i fodnote 2, praemis 62.
(5) - Dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., naevnt ovenfor i fodnote 2, praemis 64.
(6) - A.st., praemis 67.
(7) - A.st., praemis 75.
(8) - I virkeligheden fastslog Domstolen, at overholdelsen af kollegialitetsprincippet noedvendigvis er af interesse for dem, der er beroert af beslutningernes retsvirkninger, og giver dem, som har en retlig interesse, mulighed for at paaberaabe sig, at der i forbindelse med stadfaestelsen af retsakten er sket en tilsidesaettelse af de vaesentlige formkrav, som fremgaar af artikel 12 i Kommissionens forretningsorden, og dermed forhindre, at den beslutning, Kommissionen har vedtaget paa ulovlig vis, medfoerer retsvirkninger (dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., naevnt ovenfor i fodnote 2, praemis 75).
(9) - Den franske betegnelse, Kommissionens befuldmaegtigede brugte under de nye mundtlige forhandlinger, er »décision de base«. Det skal bemaerkes, at denne betegnelse ikke optraeder i nogen relevant juridisk tekst eller i Domstolens praksis i den betydning, Kommissionens befuldmaegtigede her har givet den. Naar Faellesskabets retsinstanser anvender denne betegnelse, saa henviser de til en fuldt ud retmaessig afgoerelse fra et faellesskabsorgan, som er blevet vedtaget under overholdelse af de formkrav, der er opstillet i traktaten og de relevante interne regler, som fastlaegger de retlige rammer for et spoergsmaal, der skal reguleres, og som andre mere specifikke eller senere handlinger fra Faellesskabet stoettes paa (jf. f.eks. punkt 2 i generaladvokat Jacobs' forslag til afgoerelse i sag C-177/96, Banque Indosuez m.fl., Sml. 1997 I, s. 5659, og praemis 62 i Rettens kendelse af 9.8.1995, sag T-585/93, Greenpeace m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2205). Den atypiske anvendelse af dette begreb, som Kommissionens befuldmaegtigede har foretaget, maa derfor ikke forlede til at drage forkerte konklusioner.
(10) - Under de nye mundtlige forhandlinger udtalte Kommissionens befuldmaegtigede, at »kollegiet tager stilling paa grundlag af forarbejder fra Kommissionens tjenestegrene, og at det ... kun traeffer en grundlaeggende beslutning og overlader det til tjenestegrenene at udarbejde, afpudse og laegge sidste haand paa teksten under den kompetente kommissaers ansvar«.
(11) - »... [K]ollegialitetsprincippet er baseret paa, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebaerer dels, at beslutningerne droeftes i faellesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for alle de trufne beslutninger« (dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., naevnt ovenfor i fodnote 2, praemis 63).
(12) - Kommissionen har helt praecist henvist til sin saakaldte »grundlaeggende beslutning« (sic) om den omtvistede begrundede udtalelse.
(13) - Jf. punkt 4 i mit (ovennaevnte) forslag til afgoerelse af 5.6.1997.
(14) - I dette tilfaelde goeres der en undtagelse fra reglen om, at hver af sagens parter baerer bevisbyrden for de forhold, de goer gaeldende. Som det fremgaar af retspraksis gaelder der omvendt bevisbyrde, naar bevismidlerne udelukkende er i modpartens besiddelse (jf. dom af 1.12.1965, sag 45/64, Kommissionen mod Italien, Sml. 1965-1968, s. 129, org. ref.: Rec. s. 1057), eller naar modparten ved sin adfaerd har gjort det umuligt at fremlaegge beviserne (dom af 28.4.1966, sag 49/65, Ferriere e Acciaierie Napoletane mod Den Hoeje Myndighed, Rec. s. 105). Kommissionen baerer derfor bevisbyrden for, at den har overholdt kollegialitetsprincippet og de processuelle krav, der er forbundet med princippet.
(15) - Det var disse ord, Kommissionens repraesentant brugte under de genoptagne mundtlige forhandlinger.
(16) - Dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., naevnt ovenfor i fodnote 2, praemis 67.
(17) - Denne maxime tilregnes Caesar selv, der brugte den til at begrunde sin beslutning om at forstoede sin hustru Pompeia, selv om han i sine udtalelser i retten i sagen mod Claudius, som blev beskyldt for at vaere Pompeia's elsker, ikke anklagede hende for utroskab. Dette berettes isaer i Plutarch's »Moralia«: ... »Ayant répudié sa femme Pompéia, taxée d'inconduite pour relations avec Clodius, et ce dernier étant ensuite poursuivi à ce sujet, il fut cité comme témoin, mais ne fit aucune déclaration défavorable sur le compte de sa femme; l'accusateur lui posant la question 'Alors pourquoi l'as tu chassée?' Parce que la femme de Cécar, répondit-il, devait être à l'abri même de la calomnie«. (Plutarque, Oeuvres Morales, tome III; trad. F. Fuhrmann, éd. »Les Belles Lettres«, Paris, 1988). (Plutarch, Moralia, ytringer fra konger og feltherrer, 59, 206a) [»Efter at han havde forstoedt sin hustru Pompeia paa grund af hendes forhold til Claudius, blev han afhoert som vidne, men han sagde ikke noget negativt om sin hustru. Da anklageren spurgte ham: 'Hvorfor har du saa forstoedt hende?' svarede han: 'Fordi Caesar's hustru ikke maa vaere genstand for bagtale'«].
(18) - Foreligger der ikke nogen tekst, er det umuligt ved en kontrol at fastslaa, hvilken faktisk vilje det kollegiale organ havde. Som det kendte latinske ordsprog siger: »Verba volant scripta manent«.
(19) - Dommen i sagen Kommissionen mod BASF m.fl., naevnt ovenfor i fodnote 2, praemis 62 (min fremhaevelse).
(20) - Jf. isaer dom af 23.9.1986, sag 5/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 2585.
(21) - Jf. dom af 17.1.1984, forenede sager 43/82 og 63/82, VBVB og VBBB mod Kommissionen, Sml. s. 19.
(22) - Dette er, saadan som jeg har gjort naermere rede for i mit naevnte forslag til afgoerelse af 5.6.1997, efter min opfattelse juridisk set ikke muligt.
(23) - Det er muligt, at man kan goere en saadan fortolkning gaeldende inden for rammerne af forretningsordenen, som den ser ud i dag.
(24) - Jf. punkt 37 ff.
(25) - Jf. punkt 17-26 i mit forslag til afgoerelse af 5.6.1997.
(26) - Med denne begrundelse er sager vedroerende »interne retningslinjer« eller »meddelelser« ofte blevet antaget til realitetsbehandling, jf. f.eks. dom af 9.10.1990, sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571, af 13.11.1991, sag C-303/90, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 5315, og af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, samt generaladvokat Tesauro's forslag til afgoerelse af 16.1.1997, forud for dom af 20.3.1997, sag C-57/95, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1627, punkt 8-11.
(27) - Dom af 27.5.1981, forenede sager 142/80 og 143/80, Essevi og Salengo, Sml. s. 1413. Af samme grund er det ifoelge Domstolen i oevrigt ikke muligt at anlaegge sag som foelge af, at Kommissionen afviser at indlede proceduren i henhold til artikel 169 over for en medlemsstat (dom af 1.3.1966, sag 48/65, Luetticke m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 169, org. ref.: Rec. s. 27); jf. ogsaa Rettens nylige kendelse af 12.11.1996, sag T-47/96, SDDA mod Kommissionen, Sml. II, s. 1559: Kommissionen kan ikke forpligtes til at vedtage en akt, der kan goeres til genstand for et soegsmaal.
(28) - Naevnt ovenfor i fodnote 27.
(29) - A.st., praemis 18.
(30) - A.st., praemis 15.
(31) - A.st., s. 1420.
(32) - Parterne lod ogsaa til at vaere indforstaaet med denne karakterisering af den begrundede udtalelse som en handling sui generis paa det tidspunkt, da de fremsatte deres udtalelser under de nye mundtlige forhandlinger.
(33) - Som allerede anfoert fastslaas en medlemsstats tilsidesaettelse af en forpligtelse ikke alene ved, at Kommissionen fremsender en begrundet udtalelse herom. Udtalelsen er dog ikke uden foelger, da medlemsstaten i praksis ikke kan ignorere den (jf. nedenfor, punkt 33 ff.). Domstolen stiller i oevrigt som foelge heraf meget store krav med hensyn til sikring af medlemsstatens ret til at forsvare sig mod de klagepunkter, som Kommissionen har fremsat over for staten i den begrundede udtalelse.
(34) - Jf. nedenfor, punkt 31.
(35) - Jf. f.eks. dom af 7.2.1984, sag 166/82, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 459, praemis 16, af 1.12.1993, sag C-234/91, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 6273, praemis 16, og af 12.1.1994, sag C-296/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 1, praemis 11.
(36) - Jf. dom af 7.2.1984, Kommissionen mod Italien, naevnt ovenfor i fodnote 35.
(37) - Domstolen er saaledes ikke kompetent til at fastsaette en anden frist end den, der er angivet i den begrundede udtalelse, jf. dommene af 10.11.1981, sag 28/81 og sag 29/81, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2577 og s. 2585.
(38) - Jf. dom af 7.2.1973, sag 39/72, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 101, af 5.6.1986, sag 103/84, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1759, af 21.6.1988, sag 283/86, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3271, og af 12.12.1990, sag C-263/88, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4611.
(39) - Jf. dom af 31.1.1984, sag 74/82, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 317, praemis 13.
(40) - Jf. f.eks. dom af 28.3.1985, sag 274/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1077, praemis 20 og 21: »Som Domstolen udtalte i dom af 11.7.1984 (sag 51/83, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 2793), er den paagaeldende stats mulighed for at fremsaette sine bemaerkninger - selv om staten ikke oensker at goere brug heraf - en i traktaten sikret vaesentlig garanti, hvis opfyldelse er en betingelse for lovligheden af traktatbrudsproceduren. Selv om den i EOEF-traktatens artikel 169 naevnte begrundede udtalelse skal indeholde en sammenhaengende og detaljeret redegoerelse for grundene til, at den paagaeldende stat efter Kommissionens opfattelse har tilsidesat en af de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktaten, kan Domstolen ikke opstille de samme krav med hensyn til aabningsskrivelsen, som noedvendigvis kun kan vaere en foerste kortfattet sammenfatning af klagepunkterne.« Se ligeledes dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405.
(41) - I traktatens artikel 155 fastslaas det, at Kommissionen skal »drage omsorg for gennemfoerelsen af de i denne traktat indeholdte bestemmelser og af de bestemmelser, som med hjemmel i denne traeffes af institutionerne«.
(42) - Jf. ovenfor, punkt 18.
(43) - Dette er nu bestemt i artikel 228 i den konsoliderede udgave af traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, der blev vedtaget paa konferencen i Amsterdam, men som endnu ikke er ratificeret.
(44) - I henhold til faellesskabsretten paahviler det medlemsstaterne at erstatte den enkelte den skade, der er indtraadt som foelge af, at et direktiv ikke er blevet gennemfoert eller er blevet gennemfoert paa forkert vis. Jf. dom af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, praemis 51, og af 26.3.1996, sag C-392/93, British Telecommunications, Sml. I, s. 1631, praemis 39.
(45) - Dom af 4.12.1997, sag C-97/96, Sml. I, s. 6843.
(46) - Dommen i sagen Daihatsu Deutschland, naevnt ovenfor i fodnote 45, praemis 25.
(47) - Kommissionen vedtog og fremsendte i 1991 411, i 1992 248, i 1993 352, i 1994 546 og i 1995 192 begrundede udtalelser. Disse statistiske informationer stammer fra Kommissionens tjenestegrene og er angivet i »13. beretning om kontrollen med gennemfoerelsen af faellesskabsretten (1995)«, KOM(96) 600 endelig udg., af 29.5.1996.
(48) - Hvad dette angaar ville jeg heller ikke have noget imod, hvis Domstolen gav de tjenestegrene, der skal udarbejde den endelige formulering af den begrundede udtalelse, et stoerre spillerum, end det er tilfaeldet, naar der er tale om individuelle forvaltningsakter, der medfoerer direkte retsvirkninger. For de sidstnaevnte retsakters vedkommende kan der ifoelge Domstolen kun foretages aendringer i grammatisk eller ortografisk henseende (jf. dom af 23.2.1988, sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, den saakaldte »burhoens-sag«, Sml. s. 905). Under alle omstaendigheder forholder det sig saaledes, at jo naermere teksten i den begrundede udtalelse, der sendes til medlemsstaten, er paa den tekst, som den samlede Kommission har vedtaget, desto faerre indsigelser kan der goeres gaeldende.
(49) - For saa vidt minder Kommissionens befuldmaegtigede mig om kejseren i H.C. Andersens eventyr, der traadte noegen frem for sine undersaatter efter at vaere blevet narret af smarte maend, der havde bildt ham ind, at han havde sine smukkeste klaeder paa. Kommissionens befuldmaegtigede anmoder som en anden »noegen kejser« Domstolen om at reagere saa uformelt som muligt, hvis den opdager den ukorrekte optraeden.
(50) - Jf. mit forslag til afgoerelse af 15.7.1997, isaer hvad angaar sag C-199/92 P, Huels mod Kommissionen (endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser), punkt 70 ff.