Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ATHANASIOS RANTOS
presentadas el 30 de abril de 2025 (1)
Asunto C‑692/23
AVR-Afvalverwerking BV
contra
NV BAR-Afvalbeheer,
Gemeente Barendrecht,
Gemeente Albrandswaard,
Gemeente Ridderkerk,
NV Irado,
Afvalsturing Friesland NV
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya, Países Bajos)]
« Procedimiento prejudicial — Aproximación de legislaciones — Contratos públicos — Directiva 2014/24/UE — Artículo 12, apartado 3 — Contrato público objeto de una adjudicación denominada “in house” — Requisitos — Umbral de actividades de la persona jurídica controlada llevadas a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores — Toma en consideración del volumen de negocios de sociedades asociadas en el seno del grupo — Toma en consideración del volumen de negocios realizado mediante actividades llevadas a cabo por encargo de los poderes adjudicadores »
I.      Introducción
1.        La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 12, apartados 3, párrafo primero, letra b), y 5, de la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública. (2)
2.        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, AVR-Afvalverwerking BV (en lo sucesivo, «AVR») y, por otra parte, el Gemeente Barendrecht (municipio de Barendrecht, Países Bajos), el Gemeente Albrandswaard (municipio de Albrandswaard, Países Bajos), el Gemeente Ridderkerk (municipio de Ridderkerk, Países Bajos) (en lo sucesivo, conjuntamente, «municipios BAR»), NV BAR-Afvalbeheer (en lo sucesivo, «BAR»), NV Irado (en lo sucesivo, «Irado») y Afvalsturing Friesland NV (en lo sucesivo, «AF») (en lo sucesivo, conjuntamente, «partes recurridas en el litigio principal»), relativo a contratos públicos de recogida y tratamiento de residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR, que fueron adjudicados de forma directa a Irado y a AF al amparo de la llamada excepción «in house».
3.        Procede recordar que, conforme a esta excepción, consagrada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Teckal (3) y codificada posteriormente, en particular, en el artículo 12 de la Directiva 2014/24, (4) los contratos públicos adjudicados a personas jurídicas controladas por el poder adjudicador no están sometidos a la aplicación de las normas de contratación pública si este último ejerce sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y esta persona jurídica realiza la parte esencial de su actividad en favor del poder adjudicador. En efecto, la ratio legis de esta norma estriba en que, en ese supuesto, el poder adjudicador actúa, en realidad, recurriendo a sus propios medios y la entidad adjudicataria forma casi parte de los servicios internos de aquel. (5) Si bien el apartado 1 del citado artículo establece los requisitos para la aplicación de dicha excepción en el caso de los contratos adjudicados por un poder adjudicador que ejerza, por sí solo, el control sobre la persona jurídica, su apartado 3 extiende esta excepción a los contratos adjudicados por un poder adjudicador que ejerza tal control conjuntamente con otros poderes adjudicadores Esta es la situación en el presente asunto, en el que la persona jurídica de que se trata (a saber, AF) está controlada por varios municipios neerlandeses, entre ellos los municipios BAR.
4.        A este respecto, el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 exige que concurran tres requisitos para poder efectuar una adjudicación in house, (6) entre ellos el que figura en la letra b) de dicho apartado 3, que es objeto del litigio principal, en virtud del cual la persona jurídica controlada ha de dedicar «más del 80 % de [sus] actividades» al ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan (en lo sucesivo, «requisito de las actividades»). El artículo 12, apartado 5, de dicha Directiva precisa que este «porcentaje de actividades» podrá determinarse, en particular, sobre la base del «promedio del volumen de negocios total […] en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del contrato».
5.        En este contexto, el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya, Países Bajos) desea saber en esencia si, cuando la persona jurídica controlada forma parte de un grupo de empresas, como AF en el caso de autos, el cálculo del «porcentaje de actividades» debe efectuarse sobre la base del volumen de negocios de esa persona jurídica únicamente o sobre la base del volumen de negocios consolidado del grupo.
6.        Si bien el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de precisar el alcance de la excepción in house tras su codificación por la Directiva 2014/24, (7) en el presente asunto se le pregunta por vez primera sobre la aplicación concreta del requisito de las actividades y sobre la pertinencia, a estos efectos, de otros ámbitos del ordenamiento jurídico de la Unión, en particular, del concepto de «empresa» en el sentido del Derecho de la competencia de la Unión o de «estados financieros consolidados» en la legislación contable prevista en la Directiva 2013/34/UE. (8)
II.    Marco jurídico
7.        A tenor de los considerandos 5, 31 y 32 de la Directiva 2014/24:
«(5)      Debe recordarse que ninguna disposición de la presente Directiva obliga a los Estados miembros a subcontratar o a externalizar la prestación de servicios que deseen prestar ellos mismos o a organizarlos de otra manera que no sea mediante contratos públicos en el sentido de la presente Directiva. […]
[…]
(31)      Existe una considerable inseguridad jurídica en cuanto a la medida en que los contratos celebrados entre entidades del sector público deben estar regulados por las normas de contratación pública. La correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido objeto de diferentes interpretaciones por parte de los distintos Estados miembros e incluso por los distintos poderes adjudicadores. Por tanto, hace falta precisar en qué casos los contratos celebrados en el sector público no están sujetos a la aplicación de las normas de contratación pública.
Esta precisión debe guiarse por los principios establecidos en la correspondiente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El hecho de que las dos partes de un acuerdo sean poderes públicos no excluye por sí mismo la aplicación de las normas de contratación. […]
Es preciso asegurar que la cooperación entre entidades públicas exentas no acabe falseando la competencia con respecto a los operadores económicos privados, hasta el punto de situar a un proveedor de servicios privado en una posición de ventaja respecto de sus competidores.
(32)      Los contratos públicos adjudicados a personas jurídicas controladas no deben estar sometidos a la aplicación de los procedimientos previstos en la presente Directiva si el poder adjudicador ejerce sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, siempre que la persona jurídica controlada dedique más del 80 % de sus actividades al ejercicio de funciones que le hayan sido asignadas por el poder adjudicador que la controla o por otras personas jurídicas controladas por dicho poder adjudicador, independientemente de quién sea el beneficiario de la ejecución del contrato.
La excepción debe extenderse a situaciones en las que exista participación directa de un operador económico privado en el capital de la persona jurídica controlada, puesto que, en esas circunstancias, la adjudicación de un contrato público sin un procedimiento de licitación ofrecería al operador económico privado con participación en el capital de la persona jurídica controlada una excesiva ventaja respecto a sus competidores. […] Además, es preciso aclarar que el elemento decisivo es únicamente la participación privada directa en la persona jurídica controlada. Por ello, cuando exista una participación de capital privado en el o los poderes adjudicadores controladores, ello no debe impedir la adjudicación de contratos públicos a la persona jurídica controlada sin aplicar los procedimientos previstos en la presente Directiva, puesto que estas participaciones no perjudican la competencia entre operadores económicos privados.
[…]»
8.        El artículo 2 de la citada Directiva, titulado «Definiciones», dispone en su apartado 1:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1.      “Poderes adjudicadores”: el Estado, las autoridades regionales o locales, los organismos de Derecho público o las asociaciones formadas por uno o varios de dichos poderes o uno o varios de dichos organismos de Derecho público.
[…]
5.      “Contratos públicos”: los contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios;
[…]
10.      “Operador económico”: una persona física o jurídica, una entidad pública, o una agrupación de tales personas o entidades, incluidas las agrupaciones temporales de empresas, que ofrezca en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios;
[…]».
9.        El artículo 12 de la referida Directiva, titulado «Contratos públicos entre entidades del sector público», establece:
«1.      Un contrato adjudicado por un poder adjudicador a otra persona jurídica de Derecho público o privado quedará excluido del ámbito de aplicación de la presente Directiva si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
a)      que el poder adjudicador ejerza sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios;
b)      que más del 80 % de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por el poder adjudicador que la controla o por otras personas jurídicas controladas por dicho poder adjudicador, y
c)      que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada, con la excepción de las formas de participación de capital privado sin capacidad de control mayoritario ni minoritario que estén impuestas por las disposiciones legales nacionales, de conformidad con los Tratados, y que no ejerzan una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.
Se considerará que un poder adjudicador ejerce sobre una persona jurídica un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, a efectos del párrafo primero, letra a), cuando ejerza una influencia decisiva sobre objetivos estratégicos y decisiones significativas de la persona jurídica controlada. Dicho control podrá ser ejercido también por otra persona jurídica, que sea a su vez controlada del mismo modo por el poder adjudicador.
[…]
3.      Un poder adjudicador que no ejerza sobre una persona jurídica de Derecho público o privado un control en el sentido del apartado 1 podrá, no obstante, adjudicar un contrato público a dicha persona jurídica sin aplicar la presente Directiva si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
a)      que el poder adjudicador ejerza sobre dicha persona jurídica, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control análogo al que ejerce [sobre] sus propios servicios;
b)      que más del 80 % de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan o por otras personas jurídicas controladas por los mismos poderes adjudicadores;
c)      que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica controlada, con la excepción de las modalidades de participación de capital privado que no supongan un control o una posibilidad de bloqueo y que vengan impuestas por las disposiciones de la legislación nacional, de conformidad con los Tratados, y que no suponga el ejercicio de una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada.
A efectos de la letra a) del párrafo primero, los poderes adjudicadores ejercen un control conjunto sobre una persona jurídica si se cumplen todas y cada una de las condiciones siguientes:
i)      que los órganos decisorios de la persona jurídica controlada estén compuestos por representantes de todos los poderes adjudicadores participantes. Cada representante puede representar a varios poderes adjudicadores participantes o a la totalidad de los mismos,
ii)      que esos poderes adjudicadores puedan ejercer conjuntamente una influencia decisiva sobre los objetivos estratégicos y las decisiones significativas de la persona jurídica controlada, y
iii)      que la persona jurídica controlada no persiga intereses contrarios a los intereses de los poderes adjudicadores que la controlan.
[…]
5.      Para determinar el porcentaje de actividades al que se hace referencia en el apartado 1, párrafo primero, letra b), en el apartado 3, párrafo primero, letra b), y en el apartado 4, letra c), se tomará en consideración el promedio del volumen de negocios total, u otro indicador alternativo de actividad apropiado, como los gastos soportados por la persona jurídica o el poder adjudicador considerado en relación con servicios, suministros y obras en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del contrato.
[…]»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
10.      En 1995, los municipios de la provincia de Frisia (Países Bajos) constituyeron AF, una organización común de tratamiento de residuos sin ánimo de lucro. Con posterioridad, otros municipios, que no se hallan en Frisia, adquirieron la condición de accionistas de AF.
11.      AF está al frente de un grupo de filiales, algunas de las cuales operan, según el órgano jurisdiccional remitente, en ámbitos distintos al de la ejecución de los cometidos encomendados a AF o a estas filiales por los municipios accionistas de AF. (9) AF elabora cuentas anuales consolidadas que, con arreglo al artículo 22 de la Directiva 2013/34, incluyen sus propios datos financieros y los de aquellas de sus filiales sobre las que puede ejercer control o que se hallan bajo una dirección única.
12.      Además, AF explota por sí misma un vertedero de residuos (en lo sucesivo, «vertedero en cuestión») por encargo de los municipios de la provincia de Frisia. En este vertedero se depositan residuos no domésticos no reciclables, (10) en particular, residuos industriales y residuos procedentes de proyectos municipales, como el saneamiento de terrenos en el marco de la construcción de edificios o la retirada de amianto.
13.      En el año 2000, tres municipios de Holanda Meridional (Países Bajos) constituyeron Irado, una organización sin ánimo de lucro para llevar a cabo, en particular, la gestión de sus residuos. En 2017, Irado se convirtió en accionista de AF y, desde el 1 de febrero de 2017, encarga a esta última el tratamiento de los residuos domésticos no reciclables que recoge en estos tres municipios.
14.      En el curso del año 2015, los municipios BAR, que se hallan también en la provincia de Holanda Meridional, constituyeron la organización sin ánimo de lucro BAR para llevar a cabo la gestión de sus residuos. (11)
15.      Hasta el 31 de diciembre de 2019, cada uno de los municipios BAR tenía un contrato con distintas empresas de tratamiento de residuos. En virtud de tales contratos, AVR, una sociedad mercantil especializada en ese sector, trataba los residuos domésticos no reciclables de dichos municipios, en parte en calidad de subcontratista.
16.      Durante el año 2019, los municipios BAR decidieron que BAR adquiriese una participación en Irado y que esta última se encargara de recoger y tratar sus residuos domésticos no reciclables.
17.      El 13 de diciembre de 2019, Irado y AF celebraron un contrato relativo a la entrega, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR a partir del 1 de enero de 2020 (en lo sucesivo, «adjudicación Irado-AF»).
18.      El 20 de diciembre de 2019, BAR e Irado celebraron un contrato que se refería asimismo al tratamiento de los residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR (en lo sucesivo, «adjudicación BAR-Irado»).
19.      El 31 de diciembre de 2019, BAR se convirtió en accionista de Irado.
20.      AVR interpuso un recurso ante el rechtbank Den Haag (Tribunal de Primera Instancia de La Haya, Países Bajos) en el que solicitó, con carácter principal, la anulación o, con carácter subsidiario, la resolución o no ejecución de las adjudicaciones a que se refieren los puntos 17 y 18 de las presentes conclusiones, debido a que no se cumplían los requisitos que permitían una adjudicación in house. En dicho recurso se solicitó también que se ordenara convocar una licitación para tales contratos si los municipios BAR aún deseaban adjudicarlos.
21.      Tras ser desestimado este recurso, puesto que concurrían los requisitos para poder efectuar la adjudicación in house, AVR interpuso recurso de apelación contra la sentencia ante el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya, Países Bajos), el órgano jurisdiccional remitente.
22.      Dicho órgano jurisdiccional indica que las partes no discuten que las dos adjudicaciones antes mencionadas están sujetas, en principio, a la obligación de convocar una licitación prevista en la Directiva 2014/24, salvo que pueda aplicarse la excepción in house.
23.      Por tanto, ese órgano jurisdiccional estima que, para resolver el litigio del que conoce, es preciso, en esencia, determinar si AF, en la relación que mantiene con los poderes adjudicadores que la controlan, respeta las exigencias establecidas en el artículo 12, apartados 3, párrafo primero, letra b), y 5, párrafo primero, de la citada Directiva. Con arreglo a la primera de estas disposiciones, la persona jurídica a la que se adjudique el contrato debe llevar a cabo más del 80 % de sus actividades en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan. La segunda disposición precisa, por su parte, que ese porcentaje de actividades se determinará, en particular, en función del promedio del volumen de negocios total.
24.      A este respecto, dicho órgano jurisdiccional alberga dudas, en particular, sobre dos aspectos.
25.      En efecto, por un lado, se pregunta si, para calcular el volumen de negocios que ha de tomarse en consideración a fin de apreciar si se cumple el requisito del umbral del 80 % de las actividades, debe tenerse en cuenta únicamente el volumen de negocios realizado por AF o también el del grupo al que pertenece. En el presente asunto, según el modo en que se compute el volumen de negocios consolidado del grupo, dicho umbral se alcanzará o no.
26.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que las partes recurridas en el litigio principal alegan que, dado que el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24 se refiere expresamente a las actividades de la persona jurídica a la que se ha adjudicado el contrato público, el volumen de negocios pertinente solo puede ser el de esa persona jurídica en sí misma, es decir, AF. Tomar en consideración el volumen de negocios consolidado del grupo del que forma parte constituye a su juicio una aplicación contra legem de este precepto. Además, en su opinión, el volumen de negocios consolidado no es un indicador adecuado, ya que la doctrina de la consolidación en la legislación contable es demasiado técnica y compleja. Por el contrario, AVR sostiene, por su parte, que debe tomarse en consideración el volumen de negocios del grupo, ya que se trata del único medio de tener en cuenta la realidad fáctica y económica de una persona que forma parte de un grupo. (12) De lo contrario, una persona jurídica controlada por poderes adjudicadores podría eludir el requisito previsto en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de dicha Directiva operando en el marco de un grupo, en el seno del cual esa persona jurídica llevara a cabo por sí misma más del 80 % de sus actividades en favor de esos poderes adjudicadores, sin dejar de que operen una o varias empresas de ese grupo en el mercado libre.
27.      Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente estima que, si el Tribunal de Justicia considerase que ha de tenerse en cuenta únicamente el volumen de negocios no consolidado de AF, habría que determinar entonces si el volumen de negocios que AF genera por la explotación del vertedero debe tomarse en consideración como volumen de negocios realizado en el ejercicio de los cometidos encomendados por el poder adjudicador. A este respecto, dicho órgano jurisdiccional subraya que AVR aduce que los vertederos de residuos industriales situados en los Países Bajos son explotados parcialmente por operadores económicos privados, de modo que, dado que AF compite en tal explotación con esos operadores, no debe tomarse en consideración el volumen de negocios relacionado con el vertedero. Las partes recurridas en el litigio principal alegan, por su parte, que el volumen de negocios de AF resultante del vertedero en cuestión procede de la ejecución de los cometidos confiados por los poderes adjudicadores y que, por tanto, ha de tenerse en cuenta, con independencia del hecho de que ese volumen de negocios se realice con empresas terceras que depositen allí sus residuos.
28.      En estas circunstancias, el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Debe interpretarse el criterio de actividad contemplado en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24/UE, en relación con el artículo 12, apartado 5, de dicha Directiva,
en el sentido de que
cuando el porcentaje de las actividades mencionado en aquellas disposiciones se determina sobre la base del volumen de negocios y la persona jurídica controlada forma parte de un grupo,
solamente debe tenerse en cuenta el volumen de negocios de la propia persona jurídica controlada, o también el volumen de negocios de las sociedades, vinculadas o no al grupo, como, por ejemplo:
i)      el volumen de negocios consolidado, en el que el volumen de negocios de la persona jurídica de que se trate, en virtud de la transposición al Derecho nacional de los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34/UE, se añadirá al de otras entidades del grupo, o
ii)      el volumen de negocios de las sociedades con las que la persona jurídica controlada constituya una unidad económica en el sentido del concepto de “empresa” propio del Derecho de la competencia de la Unión?
2)      En caso de que se responda a la primera cuestión prejudicial que solo deberá tenerse en cuenta el volumen de negocios de la propia persona jurídica controlada, ¿debe interpretarse el criterio de actividad mencionado en dicha cuestión
en el sentido de que
el volumen de negocios que se genera cuando terceros usuarios depositan residuos en un vertedero que explota la persona jurídica controlada por encargo de los poderes adjudicadores que ejercen el control debe tener la consideración de volumen de negocios derivado de la ejecución de los cometidos que le han sido asignados a la persona jurídica por los poderes adjudicadores que la controlan, teniendo en cuenta que la persona jurídica controlada compite, en dicha actividad de explotación, entre otros, con particulares?»
29.      Han presentado observaciones escritas AVR, AF, Irado, BAR, los municipios BAR, los Gobiernos italiano y austriaco y la Comisión Europea. Estas mismas partes, con excepción del Gobierno austriaco, formularon también observaciones orales en la vista celebrada el 5 de febrero de 2025.
IV.    Análisis
A.      Observaciones preliminares
30.      El presente asunto versa sobre los requisitos de las adjudicaciones in house, es decir, las adjudicaciones directas de contratos públicos sin convocar una licitación en caso de que los poderes adjudicadores ejerzan un control conjunto sobre la persona jurídica de que se trate, en virtud del artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2014/24.
31.      Procede recordar que, de conformidad con este precepto, no está incluido en el ámbito de aplicación de dicha Directiva un contrato público adjudicado por un poder adjudicador a una persona jurídica regulada por el Derecho privado o el Derecho público cuando, en primer término, el poder adjudicador ejerce sobre dicha persona jurídica, conjuntamente con otros poderes adjudicadores, un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios (primer requisito); en segundo término, más del 80 % de las actividades de la referida persona jurídica se realizan en el contexto de la ejecución de los cometidos que le son confiados por los poderes adjudicadores que la controlan o por otras personas jurídicas que estos últimos controlan (segundo requisito), y, en tercer término, dicha persona jurídica no tiene, en principio, participación directa de capitales privados (tercer requisito).
32.      Las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente en el caso de autos se refieren exclusivamente al segundo requisito y se derivan de un litigio relativo al tratamiento de los residuos domésticos de los municipios BAR por medio de una estructura jurídica relativamente compleja.
33.      A la vista de esta complejidad, me parece oportuno, en primer lugar, formular algunas observaciones que permitirán delimitar mejor estas cuestiones. Así, el objeto del litigio principal versa, en esencia, sobre la legalidad de la adjudicación directa a AF por los municipios BAR de un contrato relativo a la entrega, el transporte y el tratamiento de residuos domésticos no reciclables de esos municipios, por medio de una estructura elaborada con el fin de establecer un control conjunto de los municipios BAR sobre AF mediante dos entidades intermedias, BAR e Irado. Más concretamente, en un primer momento, los municipios BAR constituyeron BAR, una organización sin ánimo de lucro, para llevar a cabo la gestión de los residuos. Posteriormente BAR adjudicó a Irado, en virtud de una adjudicación in house, un contrato para la recogida y el tratamiento de los residuos domésticos no reciclables de los tres municipios de que se trata (la adjudicación BAR-Irado). Irado es, por su parte, una organización sin ánimo de lucro constituida por otros tres municipios de la misma provincia que los municipios BAR, con el fin de gestionar los residuos de estos otros municipios. En un segundo momento, Irado realizó asimismo una adjudicación directa a AF para la entrega, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR (la adjudicación Irado-AF). Por su parte, AF es una organización común de tratamiento de residuos sin ánimo de lucro constituida por municipios de la provincia de Frisia y por otros municipios que no se encuentran en esa provincia y que adquirieron posteriormente la condición de accionistas. AF encabeza un grupo de filiales que ejercen, en particular, actividades de generación de electricidad y vapor mediante la combustión de residuos no reciclables o la fermentación orgánica a partir de tales residuos para obtener biogás. Además, AF explota por sí misma un vertedero por encargo de municipios de la provincia de Frisia. En este vertedero se depositan residuos no domésticos no reciclables, en particular, residuos industriales y residuos procedentes de proyectos municipales, como el saneamiento de terrenos en el marco de la construcción de edificios o la retirada de amianto.
34.      En el litigio principal, AVR, una sociedad mercantil que opera en el sector del tratamiento de residuos, interpuso recurso de apelación ante el órgano jurisdiccional remitente con el fin de impugnar la legalidad de las adjudicaciones BAR-Irado e Irado-AF al amparo de la excepción in house.
35.      Para determinar si cabe invocar la excepción in house, el órgano jurisdiccional remitente señala que es preciso apreciar si AF cumple, en las relaciones que mantiene con BAR e Irado, el segundo requisito establecido en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, según el cual más del 80 % de las actividades de AF deben llevarse a cabo en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los accionistas de AF, a saber, Irado y los otros municipios de Frisia. Tal apreciación está sujeta a dos elementos, a saber, por un lado, el volumen de negocios que se tenga en cuenta para valorar el criterio de las actividades, pues el umbral de «más del 80 %» de las actividades solo lo alcanza el volumen de negocios de AF considerado aisladamente, pero no el del grupo del que forma parte (primera cuestión prejudicial), y, por otro lado, la toma en consideración del volumen de negocios realizado por el vertedero de AF como volumen de negocios generado en la ejecución de las tareas encomendadas a AF por los accionistas que la controlan (segunda cuestión prejudicial).
36.      Una vez hechas estas precisiones, estimo oportuno, en segundo lugar, antes de entrar en el examen del fondo de estas cuestiones, poner de relieve determinados aspectos relacionados con la aplicación de la excepción in house que, a mi juicio, resultan también pertinentes a efectos del presente análisis, aunque no han sido objeto de la presente petición de decisión prejudicial.
37.      En primer término, debo señalar que el órgano jurisdiccional remitente no alude en absoluto al primer requisito contemplado en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra a), de la Directiva 2014/24, que exige que los poderes adjudicadores ejerzan sobre la persona jurídica un control análogo al que ejercen sobre sus propios servicios. Tal como ha subrayado el Tribunal de Justicia en la sentencia Sambre, a diferencia de los apartados 1 y 2 del referido artículo, ese apartado 3 no prevé que las condiciones relativas al control del poder adjudicador sobre la persona jurídica adjudicataria puedan cumplirse de manera indirecta, es decir, cuando el control sea ejercido por otra persona jurídica, que sea a su vez controlada del mismo modo por el poder adjudicador. (13) Además, el concepto de «control conjunto» sobre la persona jurídica, en el marco de la aplicación de dicho apartado 3, presenta particularidades que se precisan en el párrafo segundo de esta disposición, que establece tres condiciones acumulativas relativas a los siguientes elementos: i) la composición de los órganos decisorios de la persona jurídica controlada; ii) la capacidad de ejercer una influencia decisiva sobre los objetivos y decisiones significativos de esta, y iii) la búsqueda de intereses acordes con los de los poderes adjudicadores. (14)
38.      A este respecto, he de observar que, en este caso, de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no se desprende que los municipios BAR participen directamente en la composición de los órganos decisorios de AF, lo que les habría permitido ejercer una influencia determinante en las decisiones importantes adoptadas por esta. Parece más bien que los municipios BAR participan indirectamente en tales órganos a través de Irado, que está controlada por BAR, que, a su vez, está controlada conjuntamente por los municipios BAR. (15) No obstante, en el caso de tal control indirecto a través de dos entidades intermedias, me resulta difícil entender en qué se diferencia este tipo de control en cascada del control indirecto que el Tribunal de Justicia ha excluido expresamente en el contexto de los controles conjuntos. Por otra parte, este tipo de control en cascada entraña, de hecho, una dilución del control ejercido inicialmente, apartándose así de la ratio legis de la excepción in house, que se basa en la idea de que los poderes adjudicadores desempeñen sus funciones de servicio público utilizando sus propios recursos. (16) Por consiguiente, incumbirá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, en las circunstancias del presente asunto, el control que ejercen los municipios BAR sobre AF constituye un verdadero control análogo al que ejercen sobre sus propios servicios.
39.      En segundo término, debo señalar que el orden en el que surgieron las distintas relaciones de que se trata en el litigio principal suscita también algunos interrogantes en cuanto al momento en que se cumplieron los requisitos de las dos adjudicaciones en cuestión en el litigio principal. Efectivamente, los requisitos para la aplicación adecuada de una disposición que establece excepciones al Derecho de la Unión en materia de contratos públicos deben concurrir, en principio, en el momento de la celebración del contrato de adjudicación. (17) En el presente asunto, tal como resulta de los puntos 17 a 19 de las presentes conclusiones, ni los municipios BAR ni la propia BAR tenían participación directa en Irado en el momento de la adjudicación de los dos contratos controvertidos. En efecto, la adjudicación Irado-AF tuvo lugar el 13 de diciembre de 2019 y la adjudicación BAR-Irado se produjo el 20 de diciembre de 2019, mientras que BAR —y, por tanto, indirectamente los municipios BAR— no se convirtió en accionista de Irado hasta el 31 de diciembre de 2019. Así, la cuestión de la aplicación del artículo 12 de la Directiva 2014/24 al litigio principal depende de si, habida cuenta del orden cronológico en que se celebraron esos contratos, estos deben apreciarse en su conjunto, de modo que se considere que la fecha de la celebración de los dos contratos controvertidos es la fecha en que BAR se convirtió en accionista de Irado, es decir, el 31 de diciembre de 2019. (18) Conviene recordar a este respecto que, a efectos de la posible calificación como «contrato público» de una operación que incluye varios actos, esa operación deberá examinarse en su globalidad y teniendo en cuenta su finalidad. (19) Por tanto, si el momento pertinente para apreciar los requisitos relativos a la excepción in house es el 31 de diciembre de 2019, para efectuar dicha aplicación sería necesario, al menos, confirmar que la adjudicación BAR-Irado entró en vigor después de esa fecha, esto es, el 1 de enero de 2020. (20)
40.      En tercer término, en torno a esta misma problemática, si bien el órgano jurisdiccional remitente precisa que las cuestiones prejudiciales versan sobre las dos adjudicaciones directas, a saber, las adjudicaciones BAR-Irado e Irado-AF, es difícil entender la razón por la cual las actividades de AF son pertinentes en el presente asunto para apreciar la legalidad de la adjudicación BAR-Irado, siendo así que AF no es parte en el contrato relativo a esta adjudicación. En efecto, estas dos adjudicaciones deberían ser objeto de un examen separado, puesto que la adjudicación BAR — Irado debe examinarse sobre la base del volumen de negocios de Irado. (21)
41.      En tercer y último lugar, en relación con las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, procede recordar que, como el Tribunal de Justicia ya ha declarado, el objetivo principal de las normas de la Unión en materia de contratos públicos, a saber, la libre circulación de los productos y de los servicios y la apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros, implica la obligación de aplicar las normas sobre contratación pública cuando un poder adjudicador pretende celebrar, con una entidad jurídicamente distinta, un contrato a título oneroso, con independencia de si esa entidad es un poder adjudicador o no. Toda excepción a la aplicación de esa obligación es de interpretación estricta. (22)
42.      Tales cuestiones prejudiciales deberán analizarse a la luz de esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la medida en que, en particular, como se desprende del considerando 31 de la Directiva 2014/24, las precisiones que han de aportarse a los contratos celebrados entre entidades del sector público deben guiarse por los principios establecidos en dicha jurisprudencia. (23)
B.      Sobre la primera cuestión prejudicial
43.      Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de esta Directiva, debe interpretarse en el sentido de que el requisito según el cual la persona jurídica controlada ha de efectuar más del 80 % de sus actividades en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, cuando el porcentaje de actividades mencionado en esas disposiciones se determina sobre la base del volumen de negocios y esta persona jurídica controla, a su vez, a otras empresas con las que forma parte de un grupo, debe apreciarse en función del volumen de negocios de dicha persona jurídica únicamente o bien basándose en el volumen de negocios de ese grupo. En este segundo supuesto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la posibilidad de tener en cuenta el volumen de negocios consolidado del grupo, en aplicación de los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34, o el de las entidades con las que la persona jurídica controlada constituye una «unidad económica» en el sentido del concepto de «empresa» propio del Derecho de la competencia de la Unión.
44.      Cabe recordar que el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 prevé que el «porcentaje de actividades» a que se refiere el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la misma Directiva se determinará, en particular, tomando «en consideración el promedio del volumen de negocios total […] en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del contrato». En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente indica que, sobre la base del volumen de negocios consolidado del grupo al que pertenece AF, este «porcentaje de actividades» es inferior al 80 % y que, por tanto, las adjudicaciones controvertidas en el litigio principal no cumplirían el segundo requisito previsto en esta disposición. En cambio, sobre la base del volumen de negocios (no consolidado) de AF únicamente, el «porcentaje de actividades» es superior al 80 % y los municipios BAR podrían invocar legítimamente la excepción in house, ya que este porcentaje superior demuestra que AF realiza la parte fundamental de sus actividades por cuenta de los municipios BAR y de los demás poderes adjudicadores que la controlan.
45.      A este respecto, debo señalar, antes de nada, que ni el concepto de «porcentaje de actividades» ni el de «volumen de negocios», que figuran en dicho artículo 12, apartado 5, se definen o especifican en el marco de la Directiva 2014/24. (24)
46.      Conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme que debe buscarse teniendo en cuenta no solo el tenor literal de la disposición, sino también su contexto y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar. La génesis de una disposición del Derecho de la Unión también puede poner de manifiesto elementos pertinentes para su interpretación. (25)
47.      En primer lugar, en lo que respecta al tenor del artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24, de esta disposición se desprende que, para determinar el porcentaje de actividades, «se tomará en consideración el promedio del volumen de negocios total, u otro indicador alternativo de actividad apropiado, como los gastos soportados por la persona jurídica o el poder adjudicador considerado en relación con servicios, suministros y obras en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del contrato». (26) Además, el párrafo segundo de dicha disposición dispone que, «cuando, debido a la fecha de creación o de inicio de actividad de la persona jurídica o del poder adjudicador considerado, o debido a la reorganización de las actividades de estos, el volumen de negocios […] no [estuviera disponible] respecto de los tres ejercicios anteriores o [hubiera] perdido su vigencia, será suficiente con demostrar que el cálculo del nivel de actividad se corresponde con la realidad, en especial mediante proyecciones de negocio». (27)
48.      Del tenor de las citadas disposiciones resulta que el volumen de negocios se refiere a la «persona jurídica» o al «poder adjudicador» concernidos por la adjudicación. Ello se explica por la propia naturaleza del artículo 12, apartado 5, de la Directiva 2014/24, que persigue precisar la manera en que debe calcularse el porcentaje de actividades que se contempla en los apartados 1, 3 y 4 del citado artículo 12, que, al referirse al criterio de las actividades, emplean también la expresión «persona jurídica» (28) o «poder adjudicador». (29) Pues bien, solo es pertinente, a efectos del presente análisis, la referencia a la «persona jurídica».
49.      Así, según la interpretación literal de las disposiciones pertinentes, que invocan las partes recurridasen el litigio principal, el concepto de «volumen de negocios» en el sentido de esas disposiciones debe apreciarse únicamente en función del volumen de negocios de la «persona jurídica afectada», en el caso de autos, AF, y no del grupo al que pertenece.
50.      No obstante, estimo que esta constatación, basada en una interpretación literal, no puede bastar por sí sola para justificar que no se tome en consideración el volumen de negocios de un grupo de empresas, en particular a la luz del contexto y de los objetivos perseguidos por el artículo 12 de la Directiva 2014/24. En efecto, considero que no es necesario hacer gala de un excesivo formalismo en la interpretación de estos términos. Un enfoque de ese tipo es contrario, en mi opinión, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el juez nacional, para apreciar si la actividad de una entidad adjudicataria se destina principalmente a los poderes adjudicadores que la controlan, debe tomar en consideración «todas las circunstancias del caso, tanto cualitativas como cuantitativas». (30)
51.      Así pues, en segundo lugar, por lo que respecta al contexto y la génesis
del artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24, hay que recordar que, en el artículo 2, apartado 1, punto 5, de dicha Directiva, los «contratos públicos» se definen como «los contratos onerosos celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores». (31) El concepto de «operador económico», por su parte, comprende, con arreglo al punto 10 de este precepto, a «una persona física o jurídica, una entidad pública, o una agrupación de tales personas o entidades
[…] que ofrezca en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios». (32) Por tanto, a efectos del análisis del artículo 12 de la referida Directiva, no cabe pasar por alto que esta disposición, al aludir a los «contratos públicos entre entidades del sector público», emplea la terminología que se utiliza para definir los «contratos públicos», con independencia del hecho de que constituya una excepción a la aplicación de las normas relativas a su adjudicación. Así pues, es evidente que el citado artículo 12, en sus apartados 1 y 3, hace referencia a «una persona jurídica de Derecho público o privado» a fin de garantizar la coherencia terminológica con el concepto de «operador económico», que también se refiere a las «personas jurídicas». Además, dado que los «contratos públicos» se definen como «contratos onerosos», incluso en el contexto de la excepción contemplada en el artículo 12, apartado 3, de la misma Directiva, la adjudicación debe confiarse a una persona que sea parte del contrato. Este análisis contextual explica, por tanto, la decisión del legislador de la Unión de utilizar el concepto de «persona jurídica» y no un concepto más amplio, como «empresa» o «agrupación de empresas», que permita, basándose únicamente en el tenor de esa disposición, concluir que el perímetro del volumen de negocios pertinente puede ser más amplio que el de la persona jurídica de que se trate. Si bien es cierto que el legislador podría haberse referido al concepto de «empresa», no se desprende de este análisis contextual, ni siquiera de los trabajos preparatorios de la Directiva 2014/24, que la expresión «persona jurídica» haya sido elegida deliberadamente en contraposición al concepto de «empresa» o que estos dos conceptos no puedan coexistir. (33)
52.      En tercer lugar, en lo que atañe a los objetivos perseguidos
por el artículo 12 de la Directiva 2014/24, tal como ha explicado el Tribunal de Justicia, el requisito de que la persona jurídica realice la parte esencial de su actividad con el poder o los poderes adjudicadores que la controlan tiene por objeto garantizar que dicha Directiva siga siendo aplicable en el caso de que esta persona jurídica opere en el mercado y pueda competir, por tanto, con otras empresas. Pues bien, tal persona jurídica no se ve privada necesariamente de su libertad de acción por el mero hecho de que los poderes adjudicadores a los que pertenece controlen las decisiones que la conciernen, si aún puede desarrollar una parte importante de su actividad económica con otros operadores. El Tribunal de Justicia ha añadido que, en cambio, cuando las prestaciones de esa persona jurídica están destinadas únicamente, en lo esencial, solo a los poderes adjudicadores, resulta justificado que las restricciones de la citada Directiva no se le apliquen, puesto que fueron adoptadas con objeto de defender una competencia que, en este supuesto, ya no tiene razón de ser. (34) Efectivamente, conforme al considerando 31 de dicha Directiva, la excepción a la obligación de convocar una licitación no debe entrañar un falseamiento de la competencia con respecto a los operadores económicos privados, situando a un proveedor de servicios privado en una posición de ventaja respecto de sus competidores.
53.      Este objetivo debe, en mi opinión, orientar el análisis para la apreciación del perímetro del volumen de negocios pertinente. Por tanto, en el marco de la aplicación del segundo requisito previsto en el artículo 12, apartado 3, de la Directiva 2014/14, la elección entre el volumen de negocios consolidado o no consolidado debe efectuarse en función de su capacidad para detectar si la persona jurídica controlada ejerce una parte significativa de su actividad económica con los poderes adjudicadores que la controlan o, a la inversa, si solo ejerce una parte marginal de su actividad con otros operadores privados. (35)
54.      A este respecto, considero que, cuando, como sucede en el presente asunto, la persona jurídica controlada encabeza un grupo y actúa por tanto como sociedad matriz, el volumen de negocios consolidado de ese grupo es más idóneo para reflejar si los servicios prestados por dicha persona jurídica se destinan o no fundamentalmente al poder adjudicador.
55.      En efecto, en primer término, en ese supuesto, el volumen de negocios consolidado ofrece, en principio, una imagen más fiel de la dimensión real y efectiva de esa persona jurídica controlada, permitiendo de este modo apreciar si puede competir con otras empresas, incluso de forma indirecta, a saber, empresas competidoras de las filiales que controla. Ciertamente, en virtud del control ejercido sobre las filiales, desde el punto de vista de la competencia, los volúmenes de negocios generados por las filiales pueden «atribuirse» a la sociedad matriz, de modo que parece lógico que el porcentaje de actividades realizado en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores se aprecie en función de ese volumen de negocios consolidado. A este respecto, no cabe excluir que las actividades de las filiales controladas del grupo estén vinculadas indisociablemente, o incluso sean indispensables, para la ejecución de los cometidos encomendados a la sociedad matriz, de modo que el volumen de negocios generado por esas filiales deba computarse como volumen de negocios realizado en el marco de la ejecución de tales cometidos. (36)
56.      En segundo término, si una sociedad matriz disfruta de una adjudicación in house, es perfectamente posible que una filial, incluso si opera en otro mercado, se beneficie de ello desde un punto de vista material, situándose en una posición de ventaja con respecto a sus competidores. En la práctica, esta última podría recurrir a la solvencia y a los recursos humanos y materiales de la sociedad matriz. En este mismo orden de ideas, una persona jurídica controlada podría permitirse aplicar tarifas mayores que las del mercado a los accionistas públicos y facturar precios más bajos a las partes no accionistas a través de sus filiales, lo que supondría una competencia desleal frente a los operadores privados que prestan servicios competidores a las partes no accionistas. (37)
57.      En tercer término y sobre todo, la elección del volumen de negocios del grupo consolidado permite limitar el riesgo de que los organismos públicos puedan soslayar el principio de competencia en el sentido de la Directiva 2014/24 dividiendo de forma artificial la estructura de las empresas controladas con vistas a respetar, de manera ficticia, el umbral del 80 % de las actividades. En efecto, los operadores públicos podrían simplemente sustraerse al juego del mercado escindiendo de modo puramente formal una empresa en varias filiales y asignando a estas la parte del volumen de negocios realizada en el mercado privado, con objeto de eludir dicho umbral. Ello conduciría de hecho a un número indebidamente elevado de excepciones a la aplicación de la referida Directiva y, en consecuencia, a una reducción de la competencia. Así, los objetivos perseguidos por dicha Directiva y, en particular, la apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros quedarían en entredicho si los poderes adjudicadores pudieran recurrir a mecanismos dirigidos a disimular la adjudicación de contratos públicos de servicios a empresas de economía mixta. (38) La utilización del volumen de negocios consolidado hace posible, por tanto, limitar las posibilidades de esa elusión.
58.      Habida cuenta de lo anterior, dado que la persona jurídica controlada es la sociedad matriz de un grupo, el «promedio del volumen de negocios total» de esa persona jurídica controlada, en el sentido del artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24, debe asimilarse al volumen de negocios consolidado de ese grupo. En cambio, el volumen de negocios de un grupo de empresas carece de pertinencia cuando la persona jurídica controlada no es más que una de las filiales del grupo, sin ejercer ningún control sobre las demás empresas del mismo grupo.
59.      En cuarto y último lugar, en lo que se refiere a las preguntas planteadas por el órgano jurisdiccional remitente relativas, en esencia, a la pertinencia, a efectos de determinar el volumen de negocios consolidado del grupo, de las disposiciones de la Directiva 2013/34 o del concepto de «empresa» propio del Derecho de la competencia de la Unión, considero que procede decantarse por un enfoque funcional, por las razones siguientes.
60.      En primer término, por lo que respecta a la Directiva 2013/34, resulta de su considerando 31 que «en los estados financieros consolidados deben presentarse las actividades de una sociedad matriz y de sus filiales como si se tratara de una sola entidad económica (un grupo). Las empresas controladas por la sociedad matriz deben considerarse filiales de la misma. El control se basará en la titularidad de una mayoría de los derechos de voto, pero también podrá existir en los casos en que existan acuerdos con accionistas o socios. En ciertas circunstancias, podrá ejercerse un control efectivo cuando la sociedad matriz sea titular de una proporción minoritaria de acciones o no sea titular de ninguna acción de la filial». (39)
61.      De ello se deduce que dicha Directiva no solo se refiere a las situaciones de control del capital, sino también a los supuestos de control contractual y administrativo, favoreciendo así un enfoque funcional. En efecto, el artículo 22 de esta Directiva dispone que los Estados miembros impondrán a las sociedades matrices la obligación de establecer «estados financieros consolidados» y un «informe de gestión consolidado», cuando ejerzan un control sobre una filial. La existencia de ese control se determina a la luz de distintos elementos, a saber, si la sociedad matriz tiene, en particular, la mayoría de los derechos de voto de los accionistas o socios de una filial; el derecho a designar o cesar a la mayoría de los miembros del órgano de administración, de dirección o de supervisión de esa filial o el derecho a ejercer una influencia dominante sobre esta en virtud de un contrato.
62.      A este respecto, he de constatar, por un lado, que si bien es cierto que el objetivo esencial que persigue la elaboración obligatoria de «estados financieros consolidados» es la transparencia contable e informativa, es decir, la necesidad de garantizar que los accionistas de la sociedad matriz y de la filial, y los terceros interesados, como los inversores y los cocontratantes, tengan una imagen fiel de los resultados económicos y financieros de las empresas de que se trate, (40) considero que, habida cuenta de los elementos que se toman en consideración para acreditar la relación de control antes mencionada, el hecho de que la sociedad matriz deba elaborar estados financieros consolidados puede poner de manifiesto la existencia de una «actividad económica única», que resulta pertinente para apreciar el «porcentaje de actividades». En efecto, las normas de consolidación se basan, en definitiva, en la misma lógica que subyace al concepto de «empresa» que se deriva del Derecho de la competencia.
63.      Por otro lado, conviene señalar que una interpretación según la cual se toman en consideración las cuentas anuales, determinadas por la Directiva 2013/34, para comprobar el porcentaje de actividades también existe en la legislación relativa a la contratación por entidades que operan en sectores especiales (Directiva 2014/25) y a la adjudicación de contratos de concesión (Directiva 2014/23/UE). (41) Efectivamente, con objeto de comprobar si una empresa está «asociada» a un poder adjudicador y, por tanto, sometida directa o indirectamente a la influencia dominante de este, estas dos Directivas prevén expresamente que las cuentas consolidadas constituyen un medio «lo más sencillo posible» para efectuar tal comprobación. (42) Así, con arreglo a esas Directivas, se entenderá por «empresa asociada» toda empresa «que, en virtud de lo dispuesto en la Directiva [2013/34], presente cuentas anuales consolidadas con las [del poder adjudicador]», y, cuando los mismos servicios sean prestados por «más de una empresa asociada al poder adjudicador con el que formen una agrupación económica», los porcentajes exigidos se calcularán «teniendo en cuenta el volumen de negocios total resultante, respectivamente, de la prestación de servicios, suministros u obras por dichas empresas asociadas». (43) No existe ninguna razón que justifique que estas normas no se apliquen e interpreten en el mismo sentido en el marco de la Directiva 2014/24. (44)
64.      Por consiguiente, considero que los estados financieros consolidados con arreglo a la Directiva 2013/34 pueden ofrecer elementos complementarios para la interpretación del requisito de las actividades previsto, en particular, en el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24.
65.      En mi opinión, tal conclusión no queda desvirtuada por la alegación de las partes recurridas en el litigio principal según la cual el volumen de negocios consolidado no constituye un indicador adecuado, puesto que la doctrina de la consolidación en la legislación contable es demasiado técnica y compleja, y admite asimismo numerosas excepciones. Por el contrario, precisamente en la medida en que las sociedades matrices están obligadas a consolidar, con sus propias cuentas, las cuentas de las empresas en las que son titulares de la mayoría de los derechos de voto de los accionistas, en las que pueden designar a la mayoría de los miembros del órgano de administración o sobre las que tienen derecho a ejercer una influencia dominante, el perímetro de consolidación ofrece una imagen fiel de la dimensión real y efectiva de la empresa. (45) Además, el propio espíritu de la Directiva 2013/34 consiste en garantizar la seguridad jurídica, ofreciendo una imagen fiel de los elementos del activo y del pasivo, de la situación financiera y de los resultados de una empresa, lo que contribuye también a garantizar el efecto útil de la Directiva 2014/24 limitando las posibilidades de eludirla. (46)
66.      En segundo término, en lo que atañe a la utilización de los conceptos de «empresa» y de «unidad económica», propios del Derecho de la competencia, procede subrayar que las normas de la Unión sobre cuentas consolidadas no son aplicables en una serie de casos, por ejemplo, por las dimensiones de las empresas consideradas o por no reunirse determinadas condiciones relativas a su forma jurídica. (47) Además, no cabe excluir que una «persona jurídica controlada», para ejecutar los cometidos que le son confiados, recurra a otra persona jurídica en la que la «persona jurídica controlada» posea una participación minoritaria, de modo que esa sociedad no esté sujeta a la obligación de consolidación. En tal caso, por tanto, puede contemplarse un criterio alternativo para garantizar la aplicación coherente del requisito de las actividades y podría ser útil, en efecto, basarse en los conceptos de «empresa» y de «unidad económica» en el sentido del Derecho de la competencia de la Unión. En efecto, el concepto de «empresa», que figura en los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, es un término autónomo que designa al autor de una infracción del Derecho de la competencia y comprende «cualquier entidad constituida de elementos personales, materiales e inmateriales que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de esa entidad y de su modo de financiación». (48) Inspirado en un enfoque funcional, el Tribunal de Justicia ha declarado que el concepto de «empresa» designa una unidad económica, aunque, desde el punto de vista jurídico, dicha unidad económica esté constituida por varias personas físicas o jurídicas. Ciertamente, al tener por objeto las actividades de las empresas, el Derecho de la Unión en materia de competencia consagra como criterio decisivo la existencia de una unidad de comportamiento en el mercado, sin que la separación formal entre diversas sociedades, resultado de su personalidad jurídica distinta, pueda oponerse a tal unidad a efectos de la aplicación de las normas de competencia. (49) Este concepto de «unidad económica» ha sido elaborado y aplicado con un doble objetivo, a saber, por un lado, excluir del ámbito de aplicación del artículo 101 TFUE los acuerdos entre entidades pertenecientes a la misma empresa y, por otro lado, imputar, dentro de un grupo de sociedades, la conducta anticompetitiva de una filial a la sociedad matriz.
67.      La primera de estas dos finalidades se corresponde, por analogía, con las exigencias que se derivan del concepto de «persona jurídica» en el sentido del artículo 12 de la Directiva 2014/24, en la medida en que también contempla «acuerdos» —los contratos públicos, al ser contratos a título oneroso celebrados con uno o varios operadores económicos—, de modo que, si tal persona jurídica, como sociedad matriz, forma con las filiales que controla una sola unidad económica, el volumen de negocios de esa empresa refleja las actividades de esa persona jurídica y debe tomarse en consideración para controlar el respeto del requisito de las actividades (incluso si no existe consolidación). Por consiguiente, la utilización de criterios alternativos para garantizar el pleno efecto del requisito de las actividades no puede excluir la aplicación del concepto de «empresa» en el sentido del Derecho de la competencia (por ejemplo, cuando entre las empresas no existe un vínculo de capital, sino únicamente relaciones contractuales). En efecto, el concepto de «unidad económica» en el Derecho de la competencia contribuye a evitar que una sociedad matriz pueda eludir los efectos de dicho Derecho por el mero hecho de que es únicamente su filial la que comete una infracción. Este argumento se puede esgrimir con respecto al criterio de las actividades. Si la sociedad matriz y su filial constituyen una unidad económica única, debe tomarse en consideración el volumen de negocios de esta unidad económica para controlar el respeto del criterio de las actividades, incluso si no existe consolidación.
68.      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo que se responda a la primera cuestión prejudicial que el artículo 12, apartados 3, párrafo primero, letra b), y 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que el requisito relativo a que la persona jurídica controlada lleve a cabo más del 80 % de sus actividades en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, cuando el porcentaje de actividades contemplado en esas disposiciones se determina sobre la base del volumen de negocios y la persona jurídica controlada encabeza un grupo respecto al cual se elaboran cuentas consolidadas, debe apreciarse, en principio, sobre la base del volumen de negocios consolidado de ese grupo con arreglo a los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34, o, en particular, si esta Directiva no se aplica, sobre la base de los criterios deducidos respecto del concepto de «empresa» propio del Derecho de la competencia de la Unión.
C.      Sobre la segunda cuestión prejudicial
69.      Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en esencia, si el artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, en relación con el artículo 12, apartado 5, párrafo primero, de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que, para determinar el volumen de negocios de la persona jurídica controlada realizado en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, ha de tenerse en cuenta el volumen de negocios generado con terceros usuarios en los mercados en los que compite también con operadores privados.
70.      Cabe recordar que, en el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el volumen de negocios realizado con terceros usuarios que depositan residuos en el vertedero explotado por AF debe tenerse en cuenta como volumen de negocios realizado en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados par los municipios BAR. Si bien dicho órgano jurisdiccional plantea esta cuestión prejudicial para el supuesto de que se responda a la primera cuestión prejudicial que solo debe tomarse en consideración el volumen de negocios de la persona jurídica controlada, lo que a mi juicio no es el caso, no puede descartarse que ese mismo órgano jurisdiccional tenga que efectuar apreciaciones de hecho para las que sea útil dar respuesta a la segunda cuestión prejudicial. Por tanto, estimo necesario responderla.
71.      Antes de nada, debo precisar que, a diferencia de la primera cuestión prejudicial, esta segunda cuestión no tiene por objeto dilucidar si el volumen de negocios realizado por el vertedero de AF debe considerarse generado por AF, dado que consta que así es, sino si ha de entenderse que ese volumen de negocios corresponde a un «cometido confiado por los poderes adjudicadores», en el sentido del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24, y forma parte, por tanto, del umbral del 80 % del volumen de negocios destinado a la ejecución de las funciones encomendadas por el poder adjudicador.
72.      Conviene recordar, a este respecto, que ni esta disposición ni el artículo 2, apartado 1, punto 1, de dicha Directiva, que define el concepto de «poderes adjudicadores», precisan qué debe entenderse por «cometidos que han sido confiados por los poderes adjudicadores». La apreciación de esta expresión tiene carácter puramente fáctico. No obstante, si bien el examen de la cuestión de si la explotación de un vertedero constituye un «cometido confiado por los poderes adjudicadores que ejercen el control» incumbe exclusivamente al órgano jurisdiccional remitente, estimo que los elementos de análisis que se expondrán en los puntos siguientes podrían serle de utilidad.
73.      En primer lugar, como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Carbotermo, «las actividades de la empresa adjudicataria que procede tomar en consideración son todas las que dicha empresa realiza en el marco de una adjudicación efectuada por el poder adjudicador, y ello con independencia de la identidad del beneficiario, ya sea el propio poder adjudicador, ya el usuario de los servicios». (50) Por consiguiente, el hecho de que terceros usuarios paguen por el servicio del vertedero no tiene, en principio, ninguna incidencia a efectos de tomar en consideración el volumen de negocios para apreciar el «porcentaje de actividades». De ello resulta que no es pertinente saber quién se beneficia del servicio o quién lo financia, sino más bien si ese servicio resulta efectivamente de la ejecución de los cometidos confiados a la persona jurídica por los poderes adjudicadores que la controlan. De ser así, el volumen de negocios resultante de los pagos efectuados por usuarios terceros procede efectivamente de la ejecución de los cometidos confiados.
74.      Por consiguiente, en el caso de autos carece de pertinencia el hecho de que el vertedero en cuestión reciba residuos depositados exclusivamente por terceros. Sin embargo, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si se encomendó a AF explotar ese vertedero en nombre de los municipios que la controlan para el desempeño de una misión de servicio público. Pues bien, de la resolución de remisión parece desprenderse que dicho vertedero recibe residuos no domésticos no reciclables, a saber, residuos industriales y residuos procedentes del saneamiento de terrenos, entre otros. En cambio, las adjudicaciones BAR-Irado e Irado-AF tenían por objeto únicamente el tratamiento de los residuos domésticos de los municipios BAR. (51) Estas circunstancias implican, a primera vista, a falta de otros elementos fácticos, que las tareas efectuadas por AF en relación con el vertedero que explota no están comprendidas entre los cometidos confiados por los poderes adjudicadores en el sentido del artículo 12, apartado 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24.
75.      En segundo lugar, la excepción relativa a las adjudicaciones in house no contiene ninguna condición que limite su ámbito de aplicación a los sectores que no están abiertos a la competencia. En efecto, la única cuestión que ha de examinarse es si la explotación del vertedero de AF (incluido el tratamiento de los residuos no domésticos que es realizado también por operadores privados) forma parte de la ejecución de un cometido confiado a AF por los poderes adjudicadores que la controlan. Por consiguiente, no es pertinente, por sí misma, la circunstancia de que AF compita directamente con otros operadores privados, ya que el vertido de residuos domésticos no reciclables está prohibido por la normativa neerlandesa y solo pueden depositarse en vertederos los residuos industriales y, en los Países Bajos, la explotación de los vertederos en los que se depositan residuos industriales constituye una actividad ejercida en parte por operadores privados.
76.      En atención a lo que precede, propongo que se responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 12, apartados 3, párrafo primero, letra b), y 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 debe interpretarse en el sentido de que, para determinar el volumen de negocios de la persona jurídica controlada realizado en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, procede tomar en consideración el volumen de negocios realizado con usuarios terceros en los mercados en los que esa persona jurídica compite también con operadores privados, siempre que se demuestre que dichos cometidos le han sido efectivamente encomendados por esos poderes adjudicadores.
V.      Conclusión
77.      A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Gerechtshof Den Haag (Tribunal de Apelación de La Haya, Países Bajos) de la siguiente manera:
El artículo 12, apartados 3, párrafo primero, letra b), y 5, párrafo primero, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE,
debe interpretarse en el sentido de que:
–        el requisito relativo a que la persona jurídica controlada lleve a cabo más del 80 % de sus actividades en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, cuando el porcentaje de actividades contemplado en esas disposiciones se determina sobre la base del volumen de negocios y la persona jurídica controlada encabeza un grupo respecto al cual se elaboran cuentas consolidadas, debe apreciarse, en principio, sobre la base del volumen de negocios consolidado de ese grupo con arreglo a los artículos 22 y 24 de la Directiva 2013/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE del Consejo, o, en particular, si esta Directiva no se aplica, sobre la base de los criterios deducidos respecto del concepto de «empresa» propio del Derecho de la competencia de la Unión, y
–        para determinar el volumen de negocios de la persona jurídica controlada realizado en el ejercicio de los cometidos que le han sido confiados por los poderes adjudicadores que la controlan, procede tomar en consideración el volumen de negocios realizado con usuarios terceros en los mercados en los que esa persona jurídica compite también con operadores privados, siempre que se demuestre que dichos cometidos le han sido efectivamente encomendados por esos poderes adjudicadores.
1      Lengua original: francés.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 65).
3      Véase la sentencia de 18 de noviembre de 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), apartado 50.
4      Véase el considerando 31 de la Directiva 2014/24. Véase asimismo la sentencia de 22 de diciembre de 2022, Sambre & Biesme y Commune de Farciennes (C‑383/21 y C‑384/21, en lo sucesivo, «sentencia Sambre», EU:C:2022:1022), apartado 43. Esta excepción fue codificada también en el artículo 28 de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (DO 2014, L 94, p. 243).
5      Véase, a este respecto, el considerando 5, primera frase, de la Directiva 2014/24 y la sentencia de 8 de diciembre de 2016, Undis Servizi (C‑553/15, en lo sucesivo, «sentencia Undis Servizi», EU:C:2016:935), apartado 30 y jurisprudencia citada.
6      La Directiva 2014/24 no emplea expresamente los términos «interna» e «in house» o «cuasi interna» y «cuasi in house», pero estos últimos son ahora generalmente utilizados en la práctica y la doctrina. Véanse, sobre esta terminología, las conclusiones del Abogado General Hogan presentadas en el asunto Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:369), punto 38 y jurisprudencia citada.
7      Véanse, en particular, las sentencias de 3 de octubre de 2019, Irgita (C‑285/18, en lo sucesivo, «sentencia Irgita», EU:C:2019:829); de 28 de mayo de 2020, Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (C‑796/18, EU:C:2020:395); de 4 de junio de 2020, Remondis (C‑429/19, en lo sucesivo, «sentencia Remondis», EU:C:2020:436); de 12 de mayo de 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372), y la sentencia Sambre.
8      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines de ciertos tipos de empresas, por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se derogan las Directivas 78/660/CEE y 83/349/CEE del Consejo (DO 2013, L 182, p. 19).
9      He de observar, no obstante, que, en la vista, AF afirmó que sus filiales no realizan otras actividades distintas a las llevadas a cabo para los accionistas de AF.
10      El vertido de estos residuos no está prohibido en virtud del artículo 5, apartados 1 a 4, de la Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos (DO 1999, L 182, p. 1).
11      En particular, en el marco de las medidas necesarias para alcanzar los objetivos fijados en el artículo 11 de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO 2008, L 312, p. 3).
12      En apoyo de este enfoque, AVR cita las sentencias de 11 de mayo de 2006, Carbotermo y Consorzio Alisei (C‑340/04, en lo sucesivo, «sentencia Carbotermo», EU:C:2006:308), apartados 60 a 62, y Undis Servizi, apartado 33.
13      Véase la sentencia Sambre, apartado 61.
14      Véase la sentencia Sambre, apartados 62 a 64. Cabe observar que, en la Propuesta de Directiva de la Comisión, la concurrencia de estas tres condiciones constituía una «presunción de control» y no un «control» acreditado [véase el artículo 11, apartado 3, párrafo segundo, de dicha Propuesta COM(2011) 896 final — 2011/0438 (COD)].
15      Además, la adjudicación Irado-AF no se refiere a la realización de funciones que incumben a Irado, sino a las que han sido delegadas por BAR. Procede señalar a este respecto que, en el procedimiento nacional, AVR cuestionó el hecho de que BAR ejerciera un control efectivo sobre Irado, ya que BAR tenía derechos de voto muy limitados en Irado.
16      Véanse, en este sentido, las sentencias Sambre, apartado 72, y Carbotermo, apartados 39 y 40, así como el punto 3 de las presentes conclusiones.
17      Véase la sentencia de 12 de mayo de 2022, Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372), apartado 40.
18      Véase, por analogía, la sentencia de 10 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑29/04, EU:C:2005:670), apartado 38.
19      Véase, en este sentido, la sentencia de 28 de mayo de 2020, Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (C‑796/18, EU:C:2020:395), apartados 38 y 39 y jurisprudencia citada.
20      Véase, a este respecto, el punto 17 de las presentes conclusiones. También habría sido útil saber si el contrato de adjudicación BAR — Irado indica, además, que BAR había adquirido la condición de accionista de Irado el 31 de diciembre de 2019.
21      El volumen de negocios de AF podría ser pertinente únicamente si se acredita, además del hecho de que Irado ejercía un control sobre AF comparable al control ejercido sobre sus propios servicios, que la adjudicación BAR — Irado tenía como única finalidad la adjudicación del contrato de tratamiento de residuos a AF, con la consecuencia de que las dos adjudicaciones serían consideradas como un todo. No obstante, no parece que sea así, en la medida en que, tal como se desprende de las observaciones orales de BAR, el acuerdo de cooperación entre BAR e Irado era mucho más amplio y completo y se refería, además de al tratamiento de los residuos domésticos no reciclables de los municipios BAR, a una serie de otras prestaciones (como servicios de asistencia en el ámbito de las finanzas y gestión de recursos humanos).
22      Véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen (C‑458/03, EU:C:2005:605), apartado 63, y Undis Servizi, apartados 28 y 29 y jurisprudencia citada, así como las conclusiones del Abogado General Cosmas presentadas en el asunto Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:344), punto 65.
23      Véase, en este sentido, la sentencia Sambre, apartado 66 y jurisprudencia citada.
24      He de observar, no obstante, que el porcentaje del 80 % constituye un umbral mínimo, umbral que es más elevado en algunos Estados miembros [véase, Hartung, X., y Kuźma, K., «Article 12, Public contracts between entities within the public sector», en Caranta, R., y Sánchez-Graells, A. (ed.), European Public Procurement, Edward Elgar Publishing, 2021, p. 135].
25      Véanse, en este sentido, las sentencias Remondis, apartados 23 y 24 y jurisprudencia citada, y Sambre, apartado 54 y jurisprudencia citada.
26      El subrayado es mío.
27      El subrayado es mío.
28      Véase el artículo 12, apartados 1, párrafo primero, letra b), 2 y 3, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2014/24.
29      Véase el artículo 12, apartados 2 y 4, letra c), de la Directiva 2014/24.
30      Véase la sentencia Undis Servizi, apartados 31 y 32 y jurisprudencia citada.
31      El subrayado es mío.
32      El subrayado es mío.
33      Véase el artículo 11 de la Propuesta de Directiva de la Comisión [COM(2011) 896 final — 2011/0438 (COD)].
34      Véanse la sentencia Undis Servizi, apartado 33 y jurisprudencia citada, y las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto ARGE (C‑94/99, EU:C:2000:330), punto 77.
35      Véase la sentencia Carbotermo, apartado 63.
36      En el caso de autos, procede señalar que de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que no parece que el tratamiento de los residuos sea realizado exclusivamente por AF, sino también por las filiales que participan en su clasificación e incineración. Estas actividades ejercidas por las filiales de AF están, por tanto, estrechamente vinculadas y son esenciales para la ejecución del contrato in house.
37      En relación con tal riesgo de subvenciones cruzadas, he de señalar que, en este caso, AF lo ha excluido, por cuanto, como esta explicó en la vista, las tarifas aplicadas a los terceros no pueden estar por debajo de las tarifas pagadas por los propios accionistas.
38      Véase, por analogía, la sentencia de 10 de noviembre de 2005, Comisión/Austria (C‑29/04, EU:C:2005:670), apartado 48.
39      El subrayado es mío.
40      Véase, a este respecto, el considerando 29 de la Directiva 2013/34.
41      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (DO 2014, L 94, p. 1).
42      Véanse los considerandos 39 de la Directiva 2014/23 y 41 de la Directiva 2014/25.
43      El subrayado es mío. Véase, a este respecto, el artículo 13, apartados 1 y 6, de la Directiva 2014/23, así como el artículo 29, apartados 1 y 6, de la Directiva 2014/25.
44      Véase, en este sentido, el considerando 38 de la Directiva 2014/25. La circunstancia de que, a diferencia de la Directiva 2014/24, esas dos Directivas se remitan expresamente a las disposiciones de la Directiva 2013/34 se debe probablemente a que, en el marco de estas últimas, los poderes adjudicadores se organizan a menudo como grupos económicos que pueden comprender una serie de empresas separadas, por lo que conviene excluir de la competencia determinados contratos adjudicados a una empresa asociada cuya actividad principal sea facilitar servicios al grupo al que pertenece y no comercializarlos en el mercado (véanse los considerandos 39 de la Directiva 2014/25 y 38 de la Directiva 2014/23).
45      Véase, asimismo, el considerando 20 de la Directiva 2013/34, el cual indica que «es necesario disponer de un número limitado de modelos de balance para que los usuarios de los estados financieros puedan comparar mejor la situación financiera de las distintas empresas en la Unión».
46      Véase, a este respecto, el considerando 9 de la Directiva 2013/34.
47      Véase el artículo 23 de la Directiva 2013/34, que establece excepciones para los «grupos pequeños» y los «grupos de dimensión mediana».
48      Véase la sentencia de 27 de abril de 2017, Akzo Nobel y otros/Comisión (C‑516/15 P, EU:C:2017:314), apartado 47 y jurisprudencia citada. Sobre los conceptos de «empresa» y de «unidad económica», véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Unilever Italia Mkt. Operations (C‑680/20, EU:C:2022:586), puntos 24 a 55 y jurisprudencia citada. Véanse, asimismo, mis conclusiones presentadas en el asunto Finanzamt T II (C‑184/23, EU:C:2024:416), puntos 1 y 38, en lo relativo al concepto de «grupo a efectos de IVA», es decir, un grupo formado por personas jurídicamente independientes, pero firmemente vinculadas entre sí, en los órdenes financiero, económico y de organización.
49      Véase la sentencia de 6 de octubre de 2021, Sumal (C‑882/19, EU:C:2021:800), apartado 41 y jurisprudencia citada.
50      Véase la sentencia Carbotermo, apartados 65 y 66 (el subrayado es mío), así como el considerando 32 de la Directiva 2014/24.
51      Más concretamente, según los municipios BAR, tras una consulta organizada por BAR en relación con un contrato de tratamiento sostenible de residuos domésticos, se constató que AVR no podía garantizar un tratamiento sostenible de esos residuos, en particular, en lo que respecta al porcentaje mínimo garantizado de clasificación de envases de plástico, envases metálicos y envases de cartón para bebidas, con el fin de incinerar la menor cantidad posible de residuos, lo que justificó la adjudicación in house a Irado y a AF.