62012CJ0003_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C-3/12,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Conseil d'État (Francúzsko) z 28. novembra 2011 a doručený Súdnemu dvoru 2. januára 2012, ktorý súvisí s konaním:
Syndicat OP 84
proti
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer),
právnemu nástupcovi Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), ktorý je právnym nástupcom Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory L. Bay Larsen, sudcovia J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan (spravodajca) a A. Prechal,
generálny advokát: N. Jääskinen,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), v zastúpení: J.-C. Balat, avocat,
– francúzska vláda, v zastúpení: G. de Bergues a N. Rouam, splnomocnení zástupcovia,
– poľská vláda, v zastúpení: M. Szpunar a B. Majczyna, splnomocnení zástupcovia,
– Európska komisia, v zastúpení: P. Rossi a D. Bianchi, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 14. marca 2013,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 ods. 4 a článku 6 nariadenia Rady (EHS) č. 4045/89 z 21. decembra 1989 o kontrole opatrení tvoriacich súčasť systému financovania záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), vykonávaných členskými štátmi, a o zrušení smernice 77/435/EHS (Ú. v. ES L 388, s. 18; Mim. vyd. 03/009, s. 208), zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 3094/94 z 12. decembra 1994 (Ú. v. ES L 328, s. 1; Mim. vyd. 03/017, s. 24, ďalej len „nariadenie č. 4045/89“).
2. Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi poľnohospodárskou organizáciou Syndicat OP 84 a Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), právnym nástupcom Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), ktorý je právnym nástupcom Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), týkajúceho sa zákonnosti vymáhania pomoci Spoločenstva poskytnutej záručnou sekciou Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF).
Právny rámec
3. Článok 8 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 729/70 z 21. apríla 1970 o financovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 94, s. 13) stanovuje:
„Členské štáty v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami stanovenými zákonmi, nariadeniami alebo administratívnymi opatreniami vykonajú opatrenia potrebné na:
– uistenie sa o tom, že operácie financované [EPUZF] sa skutočne a správne vykonali,
– zabránenie nezrovnalostiam a ich vyšetrenie,
– opätovné získanie strát, ktoré nastali v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbalosti.
…“ [ neoficiálny preklad ]
4. Prvé až štvrté a desiate odôvodnenie nariadenia č. 4045/89 stanovujú:
„… podľa článku 8 nariadenia… č. 729/70… prijmú členské štáty opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie toho, že operácie financované [EPUZF] sú vykonávané skutočne a správne, na zabránenie nezrovnalostiam a ich vyšetrenie a na opätovné získanie strát, ktoré nastali v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbalosti;
… týmto nariadením naviac nie sú dotknuté vnútroštátne predpisy týkajúce sa kontroly, ktoré sú širšie ako ustanovenia tohto nariadenia;
… je nutné vyzvať členské štáty, aby posilnili kontroly obchodnej dokumentácie podnikov, ktoré prijímajú alebo vykonávajú platby v rámci uplatňovania smernice [Rady] 77/435/EHS [z 27. júna 1977 o kontrole opatrení tvoriacich súčasť systému financovania záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu vykonávaných členskými štátmi [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 172, s. 17)];
… zavádzanie úpravy vyplývajúcej zo smernice 77/435… členskými štátmi odhalilo potrebu zmeniť súčasný systém na základe získaných skúseností; keďže s prihliadnutím k povahe potrebných opatrení je potrebné zahrnúť tieto zmeny do nariadenia;
…
… zatiaľ čo prijímanie programov kontroly prislúcha v prvom rade členským štátom, je nutné, aby tieto programy sledovala Komisia, aby mohla prevziať koordinačnú a dohliadajúcu funkciu a zabezpečiť, že tieto programy sú prijímané na základe vhodných kritérií; keďže kontroly sa dajú tiež sústrediť na odvetvia a podniky, v ktorých je vysoké nebezpečenstvo sprenevery“.
5. Článok 1 ods. 2 nariadenia 4045/89 stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia ‚obchodné dokumenty‘ predstavujú všetky účtovné knihy, evidencie, záznamy a súvisiace podporné dokumenty, záznamy o výrobe a kvalite, účtovníctve a korešpondencii, ktoré sa týkajú obchodnej činnosti podniku, rovnako ako obchodné údaje v akejkoľvek podobe, vrátane elektronickej, pokiaľ sa tieto dokumenty alebo údaje priamo alebo nepriamo týkajú transakcií uvedených v odseku 1.“
6. Článok 2 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1. Členské štáty vykonávajú kontroly obchodnej dokumentácie podnikov s prihliadnutím k povahe operácií, ktorých sa kontrola týka. Členské štáty zabezpečia, aby výber podnikov na kontrolu poskytoval najlepšiu záruku účinnosti opatrení pre predchádzaniu nezrovnalostiam v systéme financovania záručnej sekcie EPUZF a ich vyšetrovanie. Výber prihliada okrem iného na finančný význam podnikov v tejto oblasti a k ostatným rizikovým faktorom.
…
4. Kontrolné obdobie trvá od 1. júla do 30 júna nasledujúceho roku.
Kontrola pokrýva obdobie najmenej 12 mesiacov, ktoré končí počas predošlého skúšobného [kontrolného – neoficiálny preklad ] obdobia; môže byť rozšírená na obdobia určené členským štátom, ktoré predchádzajú tomuto 12 mesačnému obdobiu alebo nasledujú po ňom;
…“
7. V zmysle článku 4 tohto nariadenia:
„Podniky uchovávajú obchodnú dokumentáciu uvedenú v článku 1 ods. 2 a článku 3 počas minimálne troch rokov od konca roku, v ktorom bola vystavená.
Členské štáty môžu stanoviť dlhšie obdobie uchovávania tejto dokumentácie.“
8. Článok 5 ods. 1 nariadenia č. 4045/89 stanovuje:
„Osoby zodpovedné za podnik alebo tretia strana zabezpečia, aby úradníkom, zodpovedným za kontrolu alebo osobám, ktoré sú oprávnené na tento účel, boli poskytnuté všetky obchodné dokumenty a dodatočné informácie. Elektronicky uchovávané údaje sa poskytujú na vhodnom nosiči.“
9. Článok 6 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby úradníci poverení vykonávaním kontroly boli tiež oprávnení zabaviť alebo dať zabaviť obchodnú dokumentáciu. Toto právo je potrebné vykonávať v súlade so zodpovedajúcimi vnútroštátnymi predpismi a nie je ním dotknuté použitie predpisov, ktoré upravujú trestno-právne veci o zaistení dokumentov.
2. Členské štáty príjmu primerané opatrenia umožňujúce potrestanie fyzických alebo právnických osôb, ktoré neplnia svoje povinnosti vyplývajúce z tohto nariadenia.“
10. Článok 9 ods. 1 rovnakého nariadenia stanovuje:
„Do 1. januára roku nasledujúcom po kontrolnom období predložia členské štáty Komisii podrobnú správu o uplatňovaní tohto nariadenia.“
11. Príloha II bod 4 písm. g) nariadenia Komisie (ES) č. 1863/90 z 29. júna 1990, ktorým sa stanovujú podrobné vykonávacie pravidlá k nariadeniu č. 4045/89 [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 170, s. 23), zmeneného a doplneného nariadením Komisie (ES) č. 2278/96 z 28. novembra 1996 [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 308, s. 30, ďalej len „nariadenie č. 1863/90“), upravuje oznámenie v rámci výročnej správy predloženej členskými štátmi podľa článku 9 ods. 1 nariadenia č. 4045/89 „výsledkov kontrol vykonaných na základe kontrolného obdobia predchádzajúceho obdobiu, ktorého sa týka táto správa, ktorých výsledky neboli dostupné v čase predloženia správy za toto kontrolné obdobie [ neoficiálny preklad ]“.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
12. Syndicat OP 84, ktorá je poľnohospodárskou organizáciou združujúcou 48 výrobcov ovocia a zeleniny, spustila prevádzkový program na obdobie od 1. júla 1997 do 31. decembra 1998. Z tohto dôvodu dostala pomoc poskytnutú v rámci systému financovania „záručnej sekcie“ EPUZF.
13. Listom z 30. mája 2000 príslušné vnútroštátne orgány informovali Syndicat OP 84, že sa v jej prípade začala kontrola na mieste podľa nariadenia č. 4045/89. Kontrolné úkony však mohli byť vykonané až od 22. januára 2001 a táto kontrola bola ukončená 24. januára 2001.
14. Keďže sa touto kontrolou zistilo, že niektoré činnosti, v prípade ktorých Syndicat OP 84 tvrdila, že má nárok na pomoc Spoločenstva, nespĺňali podmienky na jej poskytnutie z dôvodu ich výlučne individuálnej povahy a že finančné príspevky členov organizácie Syndicat OP 84 do operačného fondu neboli v súlade s článkom 15 nariadenia Rady (ES) č. 2200/96 z 28. októbra 1996 o spoločnej organizácii trhu s ovocím a zeleninou (Ú. v. ES L 297, s. 1; Mim. vyd. 03/020, s. 55), Oniflhor listom z 30. októbra 2001 požiadal Syndicat OP 84 o vrátenie celkovej sumy, ktorá jej bola v rokoch 1997 a 1998 vyplatená, a následne vydal exekučný titul, ktorým bolo nariadené vrátenie sumy.
15. Rozsudkom zo 7. novembra 2006 tribunal administratif de Marseille (Správny súd v Marseille) zrušil exekučný titul vydaný proti Syndicat OP 84. Cour administrative d’appel de Marseille (Odvolací správny súd v Marseille) však rozsudkom z 8. decembra 2008 zrušil tento rozsudok a zamietol návrhy, ktoré Syndicat OP 84 predložila tribunal administratif de Marseille. Syndicat OP 84 preto podala odvolanie na Conseil d’État (Štátna rada).
16. Syndicat OP 84 na podporu svojho odvolania okrem iného uviedla, že cour administrative d’appel de Marseille sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že rozhodol, že správny orgán mohol bez toho, aby porušil článok 2 nariadenia č. 4045/89, začať kontrolu v priebehu kontrolného obdobia od 1. júla 1999 do 30. júna 2000 a pokračovať v nej v priebehu kontrolného obdobia od 1. júla 2000 do 30. júna 2001 z dôvodu, že jej konanie znemožnilo účinnú kontrolu v priebehu prvého uvedeného obdobia.
17. Keďže Conseil d’État dospela k záveru, že odpoveď na tento dôvod vyvoláva otázky týkajúce sa výkladu príslušných ustanovení nariadenia č. 4045/89, rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa kontrolné obdobie od 1. júla do 30. júna nasledujúceho roka uvedené v článku 2 ods. 4 nariadenia… č. 4045/89… vykladať v tom zmysle, že ide o obdobie, v rámci ktorého správny orgán poverený uskutočnením kontroly musí informovať organizáciu výrobcov o plánovanej kontrole, vykonať a ukončiť všetky kontrolné úkony vykonané na mieste a v súvislosti so všetkými listinnými dôkazmi a informovať o výsledkoch kontroly, alebo o obdobie, v rámci ktorého sa majú vykonať len niektoré z týchto procesných úkonov?
2. Môže správny orgán v prípade, že konanie alebo nečinnosť organizácie výrobcov znemožní účinný výkon plánovanej kontroly v rámci kontrolného obdobia, pokračovať vo vykonávaní kontrolných úkonov počas nasledujúceho kontrolného obdobia napriek tomu, že v [uvedenom] nariadení neexistujú výslovné ustanovenia v tomto zmysle, a to bez toho, aby takýto postup predstavoval nezrovnalosti, na základe ktorých by sa kontrolovaný subjekt mohol odvolať proti rozhodnutiu vyplývajúcemu z výsledku kontroly?
3. V prípade zápornej odpovede na predchádzajúcu otázku, môže správny orgán požadovať vrátenie prijatej pomoci, ak konanie alebo nečinnosť organizácie výrobcov znemožní účinnú kontrolu? Predstavuje takéto opatrenie jednu zo sankcií, ktoré možno podľa ustanovení článku 6 [rovnakého] nariadenia uložiť?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a druhej otázke
18. Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 2 ods. 4 prvý pododsek nariadenia č. 4045/89 vykladať v tom zmysle, že správny orgán môže vykonať všetky kontrolné úkony oznámené počas kontrolného obdobia od 1. júla jedného roka do 30. júna nasledujúceho roku aj po skončení tohto obdobia, a to bez toho, aby došlo k procesnej nezrovnalosti, na základe ktorej by sa kontrolovaný subjekt mohol odvolať proti rozhodnutiu vyplývajúcemu z výsledkov tejto kontroly.
19. Je pravda, že znenie článku 2 ods. 4 prvého pododseku nariadenia č. 4045/89, podľa ktorého „kontrolné obdobie trvá od 1. júla [jedného roka] do 30. júna nasledujúceho roku“, výslovne neposkytuje možnosť vykonávať kontrolné úkony, ktoré boli oznámené subjektu počas kontrolného obdobia, po uplynutí tohto obdobia, a to bez ohľadu na to, či je to odôvodnené nedostatočnou spoluprácou dotknutého subjektu alebo nie.
20. Na účely výkladu tohto ustanovenia preto treba prihliadať nielen na jeho znenie a jeho všeobecnú štruktúru, ale aj na jeho kontext a ciele, ktoré nariadenie č. 4045/89 ako celok sleduje.
21. Pokiaľ ide o uvedené ciele, z prvého odôvodnenia nariadenia č. 4045/89 v spojení s tretím a štvrtým odôvodnením tohto nariadenia vyplýva, že jeho cieľom je posilniť účinnosť kontrol zverených členským štátom, aby sa zabránilo nezrovnalostiam, ktoré sa môžu vyskytnúť v oblasti EPUZF (pozri rozsudok z 13. júna 2013, Unanimes a i., C-671/11 až C-676/11, bod 17).
22. S cieľom zaručiť skutočné a správne uskutočňovanie vnútroštátnych kontrol a požiadavku ochrany finančných záujmov Európskej únie Komisia má podľa desiateho odôvodnenia nariadenia č. 4045/89 vo vzťahu k samotným kontrolám koordinačnú a dohliadajúcu funkciu. Práve článok 2 tohto nariadenia má za cieľ vytvoriť jednotný kontrolný systém fungujúci pod dohľadom Komisie. Tento článok prostredníctvom svojho štvrtého odseku zabezpečuje najmä určitú pravidelnosť a systematickosť kontrol (pozri rozsudok Unanimes a i., už citovaný, bod 18).
23. Keďže článok 2 nariadenia č. 4045/89 má vytvoriť rámec kontrolnej činnosti členských štátov s cieľom chrániť finančné záujmy Únie, treba pojem kontrolné obdobie vykladať s ohľadom na účinnosť kontrol, ktorú tento článok vyžaduje.
24. Dodržiavanie uvedeného cieľa vyžaduje, aby sa v kontrolných úkonoch pokračovalo aj po skončení kontrolného obdobia vymedzeného článkom 2 ods. 4 uvedeného nariadenia, ak bolo fakticky nemožné vykonať všetky kontrolné úkony v stanovenej lehote.
25. To platí aj v prípade, že nemožnosť ukončiť kontrolu v stanovenej lehote nebola zapríčinená kontrolovaným subjektom.
26. Treba však spresniť, že ak je možné pripísať nemožnosť vykonať kontrolu a z toho vyplývajúcu nemožnosť oznámiť Komisii výsledky pred uplynutím stanovenej lehoty na vykonanie tejto kontroly kontrolným orgánom, členský štát sa nemôže vo vzťahu k Európskej únii odvolávať na cieľ účinnosti, aby odôvodnil nedodržanie kontrolného obdobia stanoveného v článku 2 ods. 4 nariadenia č. 4045/89.
27. Na úvod sa zdá, že s možnosťou pokračovať v kontrolných úkonoch podľa potreby sa počítalo už pri prijatí nariadenia č. 1863/90. Ako Komisia uviedla vo svojich písomných pripomienkach, príloha II bod 4 písm. g) uvedeného nariadenia umožňuje zahrnúť výsledky kontrol vykonaných v predchádzajúcom kontrolnom období, ktoré neboli k dispozícii v okamihu oznámenia správy týkajúcej sa tohto obdobia. Keďže táto správa má byť podľa článku 9 nariadenia č. 4045/89 oznámená Komisii pred 1. januárom nasledujúcim po kontrolnom období, nariadenie č. 1863/90 umožňuje aspoň ukončiť kontrolné úkony, ktoré boli začaté počas predchádzajúceho kontrolného obdobia po jeho skončení.
28. Vzhľadom na to je potrebné uviesť, že vo vzťahu ku kontrolovaným subjektom riadne vykonanie kontrol nezávisí od otázky, v akom rozsahu je vykonanie týchto kontrol v súlade s pravidlami stanovenými v článku 2 ods. 4 nariadenia č. 4045/89.
29. Uvedené ustanovenie sa vlastne obmedzuje na stanovenie organizačných pravidiel s cieľom zaručiť účinnosť kontrol a je limitované, ako vyplýva z bodu 22 tohto rozsudku, na úpravu vzťahov medzi členskými štátmi a Úniou na účely ochrany finančných záujmov Únie. Naopak, toto ustanovenie sa netýka vzťahov medzi kontrolnými orgánmi a kontrolovanými subjektmi.
30. Preto článok 2 ods. 4 nariadenia č. 4045/89 nemožno vykladať v tom zmysle, že priznáva dotknutým subjektom právo brániť sa iným kontrolám alebo kontrolám, ktoré sú rozsiahlejšie, než sú kontroly stanovené v tomto ustanovení. Keďže takéto právo by prípadne mohlo viesť k znemožneniu vymáhania neoprávnene poskytnutej alebo použitej pomoci, mohlo by okrem iného ohroziť ochranu finančných záujmov Únie (pozri rozsudok Unanimes a i., už citovaný, bod 29).
31. V každom prípade kontroly vyžadované nariadením č. 4045/89 sa týkajú subjektov, ktoré dobrovoľne pristúpili k systému pomoci vytvorenému „záručnou sekciou“ EPUZF a ktoré s cieľom získať pomoc súhlasili s vykonaním kontrol na účely overenia, či používanie zdrojov Únie je v súlade s právom. Tieto subjekty nemôžu právoplatne spochybniť zákonnosť takejto kontroly len na základe toho, že táto kontrola nebola v súlade s organizačnými pravidlami týkajúcimi sa vzťahov medzi členskými štátmi a Komisiou (pozri rozsudok Unanimes a i., už citovaný, bod 30).
32. Nič to nemení na skutočnosti, že právna istota kontrolovaných subjektov vo vzťahu k verejným orgánom, ktoré vykonávajú tieto kontroly a prípadne rozhodujú o začatí stíhania, je zaručená premlčacou lehotou stanovenou v článku 3 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 312, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340), ktorá je v zásade štyri roky od porušenia ustanovenia práva Únie vyplývajúceho z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Únie. Ako už Súdny dvor uviedol, premlčacie lehoty vo všeobecnosti plnia funkciu zabezpečenia právnej istoty (pozri rozsudok z 24. júna 2004, Handlbauer, C-278/02, Zb. s. I-6171, bod 40 a citovanú judikatúru).
33. Možnosť, že príjemca pomoci poskytnutej v rámci systému pomoci vytvoreného „záručnou sekciou“ EPUZF musí strpieť kontrolný úkon po skončení obdobia stanoveného v článku 2 ods. 4 nariadenia č. 4045/89, nemožno teda považovať za ohrozenie zásady právnej istoty, pokiaľ ešte neuplynula premlčacia lehota.
34. Z uvedeného vyplýva, že na prvú a druhú otázku treba odpovedať, že článok 2 ods. 4 prvý pododsek nariadenia č. 4045/89 treba vykladať v tom zmysle, že správny orgán môže podľa potreby pokračovať v kontrolných úkonoch oznámených počas kontrolného obdobia od 1. júla jedného roka do 30. júna nasledujúceho roka aj po skončení tohto obdobia, a to bez toho, aby došlo k procesnej nezrovnalosti, na základe ktorej by sa kontrolovaný subjekt mohol odvolať proti rozhodnutiu vyplývajúcemu z výsledkov tejto kontroly.
O tretej otázke
35. So zreteľom na odpoveď na prvé dve otázky nie je potrebné odpovedať na tretiu otázku.
O trovách
36. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
Článok 2 ods. 4 prvý pododsek nariadenia Rady (EHS) č. 4045/89 z 21. decembra 1989 o kontrole opatrení tvoriacich súčasť systému financovania záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), vykonávaných členskými štátmi, a o zrušení smernice 77/435/EHS, zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 3094/94 z 12. decembra 1994, treba vykladať v tom zmysle, že správny orgán môže podľa potreby pokračovať v kontrolných úkonoch oznámených počas kontrolného obdobia od 1. júla jedného roka do 30. júna nasledujúceho roka aj po skončení tohto obdobia, a to bez toho, aby došlo k procesnej nezrovnalosti, na základe ktorej by sa kontrolovaný subjekt mohol odvolať proti rozhodnutiu vyplývajúcemu z výsledkov tejto kontroly.