61977C0061(02)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 19 JANVIER 1978 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le cas sur lequel nous sommes amené à prendre position aujourd'hui a déjà occupé la Cour à plusieurs reprises l'année dernière sur la base d'une demande présentée au titre de l'article 83 de notre règlement de procédure. Aussi pourrons-nous nous limiter à quelques indications en ce qui concerne les faits.
Le 30 octobre 1976, le Conseil s'est réuni à La Haye. A cette réunion, diverses résolutions ont été prises au sujet des problèmes de la pêche, résolutions ont été confirmées le 3 novembre 1976.
Au nombre de celles-ci figure en tout premier lieu la décision des États membres d'étendre conjointement, à partir du 1er janvier 1977, leurs zones de pêche à 200 miles au large des côtes de la mer du Nord et de l'Atlantique nord. En Irlande, partie défenderesse à la présente procédure, cette extension a été opérée par un décret du 22 décembre 1976.
A la même réunion de La Haye, il a également été question de mesures communautaires visant au maintien des ressources de pêche. C'est à ce problème qu'a trait une déclaration de la Commission, fait avec l'agrément du Conseil, qui figure en annexe VI aux résolutions de La Haye et que nous tenons à citer intégralement en raison de son importance aux fins du cas de l'espèce Cette déclaration est libellée comme suit:
«Dans l'attente de la mise en application des mesures communautaires en matière de conservation des ressources, actuellement en cours d'élaboration, les États membres ne prendront pas de mesures unilatérales de conservation des ressources.
Toutefois, si un accord ne devait pas intervenir au sein des commissions internationales de pêche pour l'année 1977, et si par après des mesures communautaires autonomes ne pouvaient pas être adoptées immédiatement, les États membres pourraient adopter, à titre conservatoire et d'une manière non discriminatoire, les mesures appropriées pour assurer la protection des ressources situées dans les zones de pêche bordant le rivage.
Avant d'adopter ces mesures, l'État membre concerné recherchera l'approbation de la Commission qui devra être consultée à tous les stades de ces procédures.
De telles mesures éventuelles ne préjugent pas des orientations qui seront adoptées pour la mise en œuvre des dispositions de caractère communautaire en matière de conservation des ressources.»
En ce qui concerne les efforts accomplis en commun en vue d'arrêter des mesures provisoires de conservation, il faut citer les propositions de règlement de la Commission du 3 décembre 1976 (document no 3 annexé au recours), du 14 janvier 1977 (document no 5) et du 11 mars 1977 (document no 13). Aucun de ces efforts n'a toutefois été couronné de succès; seules quelques réglementations limitées contenant des mesures conservatoires ont été arrêtées pendant cette période, tels le règlement no 194/77 du 28 janvier 1977 (JO no L 25 du 29 janvier 1977, p. 46) le règlement no 350/77 du 18 février 1977 (JO no L 48 du 19 février 1977, p. 28) et le règlement no 373/77 du 24 février 1977 (JO no L 53 du 25 février 1977, p. 1).
Cette situation a incité le ministre des affaires étrangères irlandais à faire part à la Commission, le 14 février 1977, de l'intention de son gouvernement d'arrêter des mesures de conservation unilatérales dont les traits essentiels étaient indiqués. Ces mesures ont été prises le 16 février 1977 sous la forme, d'une part, du «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977» lequel contient l'interdiction applicable à tout navire de pêche de séjourner et de pêcher dans une zone de mer déterminée, définie en termes de longitude et de latitude, et, d'autre part, du «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) no 2 Order 1977», aux termes duquel cette interdiction n'est pas applicable aux navires d'une longueur inférieure à 33 mètres ou d'une puissance motrice qui n'est pas supérieure à 1100 CV. Ces décrets du ministre irlandais de la pêche — que nous désignerons dans la suite de notre exposé sous le vocable «les mesures irlandaises» —devaient entrer en vigueur à l'origine le 1er mars 1977. Tel n'a cependant pas été le cas, et cela tient en grande partie à l'insistance de la Commission qui a tenu une réunion à ce sujet le 21 février avec des représentants du gouvernement irlandais et des autres États membres. Ces mesures ne sont entrées en vigueur que le 10 avril 1977 après que le Conseil n'avait pas pu se mettre d'accord sur des mesures conservatoires communautaires au cours d'une réunion qui s'était tenue à la fin du mois de mars 1977. Par la même occasion, le gouvernement irlandais a invité les autres États membres à lui soumettre pour approbation leurs plans de pêche qui devaient, le cas échéant, être substitués aux mesures citées ci-dessus. Nous y reviendrons.
La Commission qui avait déjà souligné au cours de la réunion qui s'était tenue fin mars 1977 le caractère illégal, au regard du droit communautaire, des mesures arrêtées par l'Irlande, ce qui correspondait d'ailleurs au point de vue adopté par la majorité des États membres au cours de la réunion du 21 février 1977, s'est alors décidée à engager, en application de l'article 169 du traité de la CEE, une procédure en constatation d'une violation du traité, et cela par lettre du 2 mai 1977 dans laquelle il était dit au gouvernement irlandais que les mesures adoptées par celui-ci possédaient un caractère discriminatoire, qu'il ne s'agissait pas de véritables mesures conservatoires et, en outre, que leur incidence sur l'organisation commune de marché pour les produits de la pêche n'était pas aussi faible que possible, ce qui est une condition nécessaire. Après une réponse du gouvernement irlandais du 6 mai 1977 qui n'a pas donné satisfaction à la Commission, celle-ci a émis, le 7 mai 1977, un avis motivé au sens de l'article 169 du traité. Après que le délai fixé pour la suspension des mesures irlandaises (le 10 mai 1977) fut expiré, la Commission a saisi la Cour le 13 mai 1977, laquelle est maintenant invitée à décider si le gouvernement irlandais a violé ou non des dispositions du droit communautaire.
Avant d'aborder cette question, nous tenons toutefois à rappeler encore que la Cour a été saisie, parallèlement au recours, d'une demande de mesures provisoires en application de l'article 83 du règlement de procédure. Après les débats oraux des 21 et 22 mai 1977, la Cour a décidé de surseoir à statuer sur cette demande, afin de donner l'occasion aux parties de négocier un accord sur des solutions de remplacement. Un rapport devait être fait à ce sujet dans un délai déterminé, lequel a été plusieurs fois prolongé. Après que ce rapport eut été fait et après de nouveaux débats oraux, les 11 et 13 juillet 1977, la Cour a rendu une deuxième ordonnance enjoignant à l'Irlande de suspendre l'application des mesures en question pour les navires des autres États membres au plus tard à partir du 18 juillet 1977. En outre, la Cour a ajouté qu'il était loisible à ce pays de prendre, avec l'accord de la Commission, d'autres mesures conservatoires conformes au droit communautaire et compatibles avec les objectifs de la politique commune dans le secteur de la pêche. Et de fait, les mesures en question n'ont plus été appliquées à partir du 18 juillet 1977, ainsi que nous en avons reçu l'assurance, et la pêche a pu se poursuivre dans la zone en question, aucune autre mesure n'ayant été arrêtée.
D'autre part, la Cour a également été saisie du problème de la licéité des mesures irlandaises par le biais de l'article 177 du traité de la CEE, à l'initiative d'un tribunal irlandais. Cette saisine — qui figure au rôle de la Cour sous le numéro 88/77 — fera évidemment l'objet de conclusions particulières, mais nous croyons néanmoins qu'il convient d'examiner déjà dans la présente affaire certains des arguments qui ont été développés dans son cadre par des parties autres que celles qui s'opposent dans la présente espèce, car il nous paraîtrait injustifié de connaître du grief de violation du traité sans examiner tous les aspects présentant de l'intérêt aux fins de l'affaire qu'il importe de trancher en l'espèce.
1.
Dans les griefs que la Commission a développés à l'endroit de l'Irlande du chef des mesures dont s'agit en l'espèce, le règlement no 101/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, établissant une politique commune des structures dans le secteur de la pêche (JO no L 20 du 28 janvier 1976, p. 19) joue un rôle très important. L'article 4 de ce règlement — nous ne voulons pas approfondir ici l'ensemble des dispositions de cet acte —, parle de l'établissement d'une réglementation commune pour l'exercice de la pêche dans les eaux maritimes et la coordination des politiques de structures des États membres dans ce domaine. L'article 2 du règlement prévoit que le régime appliqué par chacun des États membres à l'exercice de la pêche dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction ne peut entraîner de différences de traitement à l'égard d'autres États membres et que les États membres assurent l'égalité des conditions d'accès et d'exploitation des fonds situés dans les eaux visées à l'article 2, alinéa 1, pour tous les navires de pêche battant pavillon d'un des États membres et immatriculés sur le territoire de la Communauté. En outre, l'article 4 est libellé comme suit:
«Lorsque l'exercice de la pêche dans les eaux maritimes des États membres visées à l'article 2 expose certaines de leurs ressources au risque d'une exploitation trop intensive, le Conseil, statuant sur proposition de la Commission selon la procédure prévue à l'article 43, paragraphe 2, du traité peut arrêter les mesures nécessaires à leur conservation.
Ces mesures peuvent notamment comporter des restrictions en matière de capture de certaines espèces, de zones, de périodes, des méthodes et d'engins de pêche.»
Le gouvernement irlandais objecte principalement à cela que ces dispositions, notamment l'article 2, ne visent que les eaux qui se trouvaient sous la souveraineté des États membres à l'époque de l'adoption du règlement. Il se fonde à cet égard sur le libellé de l'article 2, paragraphe 3, qui est le suivant:
«Les eaux maritimes visées au présent article sont celles ainsi désignées par les lois en vigueur dans chaque État membre.»
Or, fait-il valoir, à l'époque dont il s'agit en l'espèce la zone des 200 milles n'avait pas encore été fixée et les eaux territoriales étaient limitées — pour l'Irlande — à 12 milles. Comme d'autre part, poursuit le gouvernement irlandais, il est établi que les mesures de sauvegarde irlandaises devaient principalement être appliquées en dehors de cette zone, celles-ci ne sauraient être appréciées au regard du règlement no 101/76 aussi longtemps qu'une modification de la situation juridique n'a pas précisé que les dispositions du règlement en question sont également applicables aux eaux territoriales élargies.
En soi, ce point litigieux pourrait être laissé de côté s'il s'agissait seulement de savoir si les mesures irlandaises sont contraires au principe de non-discrimination. En effet, cette question pourrait également s'apprécier — et il nous faudra encore y revenir par la suite — indépendamment du règlement no 101/76, puisque — comme nous l'avons vu — l'annexe VI aux résolutions de La Haye contient, elle aussie une interdiction de discrimination tout comme l'article 7 du traité de la CEE qui, même de l'avis du gouvernement irlandais, est applicable à l'ensemble des eaux relevant de la souveraineté de l'Irlande. Nous tenons néanmoins à approfondir la question, étant donné que le règlement no 101/76 joue également un rôle à d'autres égards, de l'avis de la Comission, et qu'il est difficile d'admettre que la définition contenue à l'article 2, paragraphe 3, vise seulement l'interdiction de discrimination, et non pas les autres principes contenus dans le règlement.
Nous tenons la thèse surprenante du gouvernement irlandais pour erronée, et cela pour les raisons suivantes.
En premier lieu, nous avons l'impression que ce qu'il est possible de déduire du règlement no 101/76 lui-même constitue plutôt le contre-pied de la thèse défendue par l'Irlande. Le texte de l'article 2, paragraphe 3, que nous avons déjà cité, est libellé d'une façon tellement générale que, conformément au principe selon lequel le domaine territorial du marché commun se détermine selon le territoire de chacun des États membres, —nous ne voulons aucunement développer ici des considérations empruntées au droit des gens — il peut être entendu sans plus en ce sens que ce qui importe, ce sont non pas les dispositions nationales en vigueur au moment de l'adoption du règlement, mais celles applicables lors de la période considérée. La définition de l'article 2, paragraphe 3, est valable pour l'ensemble du règlement, l'opinion contraire aboutirait à la conclusion entièrement inacceptable qu'en cas d'extension des eaux territoriales, à défaut d'une modification formelle du règlement il ne serait possible d'appliquer une politique commune en matière structurelle qu'à une partie minime des eaux communautaires, c'est-à-dire dans une mesure qui, en raison même de la nature des choses, ne permettrait pas de prendre des dispositions utiles.
Il nous semble également qu'il importe de rappeler l'article 102 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion et aux adaptations des traités qui est libellé comme suit:
«Au plus tard à partir de la sixième année d'adhésion, le Conseil, statuant sur proposition de la Commission, détermine les conditions d'exercice de la pêche en vue d'assurer la protection des fonds et la conservation des ressources biologiques de la mer.»
Il ne fait aucun doute que cette disposition prévoit une compétence communautaire pour l'ensemble des eaux territoriales sans égard à des situations précises et, partant, il semble qu'il soit incompatible avec celle-ci de soutenir qu'il pourrait exister des eaux territoriales exorbitantes à la compétence communautaire et pour lesquelles l'exercice de la pêche et la protection des fonds ne pourraient être assurés que par des mesures purement nationales.
Nous croyons, en outre, qu'il faut attribuer une importance toute particulière à ce qui peut se déduire des résolutions de La Haye dans leur ensemble aux fins du problème qui nous intéresse en l'espèce. On constate tout d'abord qu'il y est question de la création d'une zone de pèche de 200 milles à l'intérieur de la Communauté et que l'extension des limites de pêche s'est opérée par une action concertée; que l'extension de compétence remonte donc à un acte de la Communauté. Telle est la raison pour laquelle il a été prévu que les droits de pêche des pays tiers dans ces zones seraient réglés par la voie de conventions bilatérales conclues avec la Communauté et c'est pourquoi aussi la Commission a été chargée de mener les négociations. Cela explique également pourquoi il est question à l'annexe VII de ressources communes et de mesures communautaires pour ce qui est du régime interne et de l'ensemble des eaux maritimes relevant de la souveraineté des États membres; il est donc admis que les dispositions relatives à la politique commune sont applicables à l'ensemble des eaux maritimes relevant de la souveraineté des États membres. En outre, il est clair que l'annexe VI, que nous avons déjà citée et dans laquelle il est question de mesures de conservation communes qui sont précisément en cours d'élaboration et selon laquelle les mesures unilatérales ne sont admises que sous certaines conditions, se rapporte à l'ensemble des eaux territoriales relevant de la souveraineté des États membres, ce qui implique nécessairement que les auteurs de ce texte ont admis dans ce domaine l'idée d'une autorité communautaire ainsi que l'applicabilité de l'article 4 du règlement no 101/76.
Enfin, il est intéressant de noter non seulement que l'arrêt de la Cour dans les affaires 3, 4 et 6/76 (Kramer et autres, arrêt du 14 juillet 1976, Recueil 1976, p. 1279) — sur lequel nous reviendrons par la suite — affirme qu'il résulte de la nature des choses que la compétence réglementaire «ratione materiae» de la Communauté s'étend aussi à la pêche en haute mer — dans la mesure où une compétence analogue appartient aux États, en vertu du droit international public —, mais encore qu'il est possible de réfuter la thèse défendue par le gouvernement irlandais par référence à des réglementations adoptées ultérieurement, et notamment les règlements no 350/77 (JO no L 48 du 19 février 1977, p. 28) et no 1412/77 (JO no L 160 du 30 juin 1977, p. 5), ainsi qu'à une série d'autres réglementations invoquées par la Commission et contenant des dispositions analogues. Pour l'analyse détaillée de l'ensemble de ces réglementations nous renvoyons, Messieurs, aux développements de la Commission; nous soulignerons seulement que les mesures de conservation qu'ils prévoient se rapportent à l'ensemble de la zone des 200 milles et qu'il résulte clairement de leur économie que le législateur communautaire admet, l'idée d'une compétence réglementaire dans le domaine de la pêche englobant dans ce cadre l'ensemble des eaux maritimes nationales, ce qui ne peut que confirmer, notamment si l'on considère les dispositions combinées des articles 1 et 4 du règlement 1412/77, l'idée qu'à défaut de modification explicite, le règlement no 101/76 se rapporte aux eaux maritimes élargies relevant de la souveraineté des États membres.
Comment est-il néanmoins possible dans ces conditions de défendre la thèse selon laquelle la réglementation communautaire prévue par le règlement précité ne s'étend pas à la zone visée par les mesures irlandaises? Nous ne le comprenons guère.
2.
En second lieu, il convient d'examiner si à l'époque en question il était possible au demeurant de prendre des mesures nationales en vue de la conservation des ressources de pêche ou si seules les institutions de la Communauté avaient compétence dans ce domaine. Il s'agit ici d'un argument qu'ont fait valoir les défendeurs dans la procédure dont est issue l'affaire préjucielle 88/77. Il se rapporte toutefois aux seules eaux maritimes comprises dans la limite des 12 milles et il convient donc dans ce cadre — tout comme d'ailleurs dans la présente espèce — de laisser hors de propos les eaux côtières telles qu'elles sont définies aux articles 100 et 101 des actes d'adhésion, étant donné que des dérogations à la politique commune et notammment des limitations particulières des prises ont été déclarées licites pour ces eaux.
Les défenseurs de la thèse de l'illégalité des mesures nationales s'appuient principalement sur l'article 102 déjà cité des actes d'adhésion ainsi que sur l'article 4, alinéa 1, du règlement no 101/76 que nous avons également déjà cité précédemment. En outre, ils rejettent toute référence à l'arrêt Kramer (affaires 3, 4, 6/76) en prenant motif de ce que la situation était différente à l'époque. Ils estiment, en ce qui concerne l'argument tiré des résolutions de La Haye où il est question, c'est un fait, de mesures unilatérales, que celles-ci ne visaient pas à modifier le règlement 101/76 et n'auraient d'ailleurs pu le faire. Enfin, et cet argument n'est pas des moindres, ils font valoir que le Conseil a arrêté en fait au début de l'année 1977 des mesures transitoires en vue de la conservation des ressources de pêche et qu'il a, ce faisant, fait usage des ses pouvoirs.
En ce qui concerne ces allégations, il est indéniable qu'il existe une compétence communautaire dans le domaine des mesures de conservation des ressources de la pêche et que, dans ce cadre, l'article 4 du règlement no 101/76 occupe le premier plan. Il ne faut pas oublier toutefois qu'une disposition analogue figurait déjà à l'article 5 du règlement no 2141/70 (JO no L 236 du 27 octobre 1970, p. 1) et que, malgré cela, aucun grief n'a été avancé dans l'affaire Kramer à l'encontre de mesures de conservation nationales. Cela tient essentiellement au fait que les institutions de la Communauté n'avaient pas fait usage jusqu'alors de la possibilité d'arrêter une réglementation au niveau communautaire. Il a été souligné explicitement qu'à l'époque, les États membres avaient compétence pour agir parce que la Communauté n'avait pas encore assumé pleinement ses responsabilités en la matière. Une situation analogue existait manifestement aussi début avril 1977, car il ne faut pas perdre de vue que les mesures effectivement adoptées au niveau communautaire jusqu'à ce moment-là n'avaient pas un caractère global, mais visaient seulement des domaines partiels. Nous nous permettons de renvoyer à cet égard aux règlements qui les prévoient.
Certes, il est incontestable qu'en fait, les circonstances de l'affaire Kramer ne sont pas entièrement les mêmes que celles de l'espèce. En particulier, les mesures nationales applicables à l'époque avaient été arrêtées en exécution des engagements que les Pays-Bas avaient souscrits dans le cadre de la Convention du 24 janvier 1959 sur la pêche dans l'Atlantique nord. Il s'agissait donc d'une réglementation qui avait force obligatoire pour tous les États intéressés (sont parties à la Convention tous les États membres à l'exception de l'Italie et du Luxembourg ainsi que sept pays tiers). Nous ne sommes toutefois pas certains que cela revête une importance décisive et, d'autre part, il faut admettre qu'il n'est pas du tout nécessaire de recourir exclusivement à l'arrêt Kramer pour justifier la thèse de la licéité de mesures de conservation nationales. Qu'il suffise de rappeler ici l'annexe VI aux résolutions de La Haye où la licéité de mesures nationales est clairement admise, sous certaines conditions. C'est vainement d'ailleurs que l'on objecterait à cela que ces résolutions ne visaient pas à modifier le règlement no 101/76 et n'auraient d'ailleurs pu le faire. En réalité, tel n'est pas du tout le but en vue duquel elles ont été arrêtées; elles visent simplement, en effet, à préciser — précision que la Cour a également donnée dans l'arrêt Kramer — qu'aussi longtemps que la Communauté n'a pas fait usage de ses compétences, des mesures peuvent être prises, en cas de besoin, sur le plan national.
Enfin, référence peut également être faite dans ce contexte à la motivation du règlement no 350/77 du 18 février 1977 définissant certaines mesures intérimaires de conservation et de gestion des ressources de pêche. Il est dit, en effet, en termes explicites dans les considérants de ce règlement, ce qui suit:
«(…), dans l'attente de l'établissement d'un régime communautaire de conservation et de gestion des stocks de pêche et sans préjudice des dispositions du présent règlement, les États membres peuvent adopter, conformément à la procédure et aux conditions définies à l'annexe VI de la résolution du Conseil du 3 novembre 1976, d'une manière non discriminatoire, des mesures appropriées supplémentaires pour assurer la protection des ressources des zones de pêche situées au large de leurs côtes».
Toutefois, comme il n'existait en avril 1977 que des réglementations partielles — ainsi que nous l'avons déjà dit — et comme une politique globale était, certes, en discussion, mais n'avait pas encore été réalisée, il est incontestable, en fait, qu'il était encore permis en principe à l'époque de prendre des mesures de conservation sur le plan national.
3.
La condition capitale pour l'adoption de mesures de conservation est naturellement — nous l'avons déjà dit — que ces mesures soient nécessaires, c'est-à-dire que les ressources de pêche se soient déjà considérablement réduites dans une certaine zone ou qu'il existe un danger immédiat de pêche excessive ou encore que la régénération et, partant, les ressources futures soient menacées à défaut de restrictions et de mesures de protection.
Sur ce point, certaines déclarations de la Commission ainsi que d'autres circonstances dont l'existence est apparue dans le cours de la procédure, peuvent nous porter à croire que les mesures irlandaises ne remplissaient pas cette condition.
Nous songeons à ce qu'a dit la Commission au sujet de la baisse considérable des prises des pays tiers à la suite des mesures adoptées par la Communauté après le 1er janvier 1977. Si, en 1976, les bateaux battant pavillon de pays tiers ont encore pris plus de 400000 tonnes dans la zone considérée, le total des prises réalisées par ces mêmes navires en 1977 ne devrait plus atteindre que 130000 tonnes environ. En effet, une comparaison des quotas pour certaines variétés de poissons que les bateaux soviétiques pouvaient pêcher dans la zone VII (dont il s'agit en l'espèce) en 1975, d'une part, et 1977, d'autre part, ne manque pas d'impressionner; il en est de même si l'on compare ces chiffres à l'ensemble des prises de la Communauté dans la zone précitée en 1975. Il ne faut pas oublier, à ce propos, que la réduction des quotas va de pair avec une diminution des prises accessoires. Nous songeons en outre aux mesures adoptées sur le plan communautaire en vue de limiter les prises de harengs ou d'interdire celles-ci, mesures qui ont également apporté un soulagement considérable dans le secteur. Rappelons en outre qu'après l'ordonnance de la Cour de justice, l'application des mesures irlandaises a été suspendue à partir du 18 juillet 1977 et qu'aucune autre mesure n'a été prise, telle que la fixation de plans de pêche, etc …
Si l'on y regarde de plus près, il apparaît cependant que ces motifs ne permettent pas de nier purement et simplement qu'il était nécessaire d'adopter des mesures de conservation sur le plan national en avril 1977.
Naturellement, puisqu'il s'agit de l'époque à laquelle ont été appliquées les mesures irlandaises et, à la rigueur, des actions prévisibles dans ce cadre, il nous faut laisser hors de propos les mesures adoptées par le Conseil à une date ultérieure, comme par exemple les règlements no 1672/77 (JO no L 186 du 26 juillet 1977, p. 27), no 1709/77 (JO no L 189 du 29 juillet 1977, p. 8) et no 1779/77 (JO no L 196 du 3 août 1977, p. 8) arrêtés fin juillet début août 1977.
En ce qui concerne les restrictions apportées à certaines prises des pays tiers — qui sont d'ailleurs limitées dans le temps —, il importe en outre de noter qu'il existait des mesures communautaires de ce genre dès le début de l'année 1977, comme par exemple le règlement no 194/77 du 28 janvier 1977 et le règlement no 373/77 du 24 février 1977. Cela n'a pas empêché la Commission de présenter, en mars 1977, des propositions en matière de mesures de conservation. Dans ces propositions, la Commission reconnaissait que certains stocks situés dans les eaux irlandaises avaient fait l'objet d'une pêche excessive et que l'adoption de mesures pour certaines variétés importantes de poissons des zones VI et VII apparaissait particulièrement urgente. C'est la raison pour laquelle les mesures de conservation proposées par la Commission prévoyaient, pour 1977, une réduction des prises de 41 %. C'est d'ailleurs aussi pourquoi la Commission n'a pas contesté en soi la nécessité de mesures de conservation — et cela encore au cours de la procédure orale — mais, a simplement souligné le fait qu'en raison de la réduction des prises des pays tiers, la situation était moins dramatique que ne le prétendait le gouvernement irlandais.
Enfin, on ne saurait déduire du comportement de l'Irlande après l'ordonnance de la Cour du 13 juillet 1977 que les mesures adoptées par ce pays n'étaient pas nécessaires «ab origine». Il se peut que des mesures communautaires arrêtées entre-temps, ou qui seront bientôt arrêtées, ainsi que le fait que les mesures irlandaises avaient produit leurs effets pendant une période considérable aient joué un rôle à cet égard et que, de ce fait, l'adoption de mesures unilatérales plus radicales ait paru présenter moins d'urgence. En outre, il n'a pas été précisé dans la procédure pourquoi les plans de pêche sur lesquels l'Irlande avait insisté à l'origine, n'ont pas vu le jour. Faute d'en connaître la raison, on ne peut s'empêcher de supposer que des raisons de fait faisaient obstacle à leur réalisation, comme, par exemple, l'insuffisance des informations et l'impossibilité de réaliser un système de contrôle nécessaire qui ne saurait fonctionner qu'en collaboration avec les autres États membres.
Pour toutes ces raisons, nous estimons que les mesures irlandaises ne sauraient être critiquées en prenant motif du fait qu'en principe, elles n'étaient pas nécessaires. Évidemment, c'est un autre problème de savoir — et nous y reviendrons plus amplement par la suite — si les mesures en question étaient nécessaire sous la forme globale dans laquelle le gouvernement irlandais a choisi de les adopter — et cela tant en ce qui concerne la zone à laquelle elles étaient applicables qu'aux variétés de poissons qu'elles visaient — ou s'il faut considérer qu'elles ont outrepassé la mesure du nécessaire.
4.
Nous poursuivrons donc l'analyse du cas d'espèce en examinant la forme et les effets des mesures irlandaises. Divers points de vue — qui, une fois de plus, remontent pour partie à l'affaire 88/77 — entrent ici en ligne de compte.
Ainsi la question a-t-elle été soulevée de savoir si la limitation des prises ne doit pas être considérée comme constituant une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l'article 30 du traité de la CEE et, partant, comme une mesure illégale. Le caractère conservatoire des mesures irlandaises critiquées a été mis en doute. En outre, on a soutenu que les mesures en question contreviennent à divers égards au principe de non-discrimination. Et, de surcroît, il a été dit que dans leurs effets sur l'organisation commune de marché, elles ne sont pas limitées à ce qui est absolument nécessaire et sont susceptibles de mettre en péril les négociations avec les pays tiers qu'il incombe à la Commission de mener aux termes des résolutions de La Haye.
a)
Parmi ces points, c'est sans doute le premier qui peut s'analyser le plus aisément, du moins si l'on se limite à des constatations de principe.
On a soutenu, sous ce rapport, que le règlement no 100/76, du 19 janvier 1976, concernant l'organisation commune de marché des produits de la pêche (JO no L 20 du 28 janvier 1976, p. 1) contient également des dispositions en matière de production et interdit en son article 18, paragraphe 2, l'application de restrictions quantitatives. D'après la définition — large — de la notion de restrictions quantitatives, telle qu'elle se dégage de la jurisprudence et notamment de l'arrêt dans l'affaire 190/73 (Haaster, arrêt du 30 octobre 1974, Recueil 1974, p. 1123), il serait clair qu'elle vise également les restrictions à la production. Il ne serait pas possible de justifier en cette espèce des restrictions de cette nature — dans notre cas une limitation des prises — en prenant motif de l'article 36, parce que les mesures en question iraient trop loin. En fait, il suffirait d'appliquer un régime des quotas adéquat; de même, on eût pu songer à une mise en œuvre de la procédure prévue par l'annexe VI aux résolutions de La Haye, laquelle prévoit une coopération avec la Commission.
Nous pensons qu'il suffit, sur ce point, de rappeler l'arrêt Kramer déjà cité, où il a été souligné que la limitation de l'activité de pêche vise à maintenir les ressources de la mer et que même s'il est ainsi opéré à court terme une réduction des quantités pouvant faire l'objet d'échanges entre États membres, cela ne saurait néanmoins être considéré comme interdit au sens du traité, étant donné que cette mesure est nécessaire en vue d'assurer à long terme un rendement optimal et constant de la pêche. En revanche, l'argument tiré de la possibilité d'instaurer un régime de quotas apparaît tout aussi stérile quant à ses résultats que celui — qui débouche sur le même résultat — relatif à la procédure de l'annexe VI des résolutions de La Haye. En effet, il ne s'agit pas ici de mesures purement unilatérales, alors que la présente procédure porte exclusivement sur des mesures de ce genre. De plus, il ne faut pas oublier que l'Irlande a recherché immédiatement une autre solution en invitant les autres États membres à lui présenter des plans de pêche. Nous croyons dès lors — et ceci n'est évidemment qu'une opinion provisoire — qu'on ne saurait révoquer en doute la licéité de principe des mesures irlandaises en prenant motif de ce qu'elles constituent, au sens du traité, des mesures interdites d'effet équivalent à des restrictions quantitatives, ce qui laisse évidemment hors de propos la question de savoir si les mesures en question ont outrepassé la mesure du nécessaire et peuvent, partant, être qualifiées de la manière décrite ci-dessus. Nous reviendrons par la suite sur ce dernier aspect dans le cadre d'autres considérations.
b)
Il nous faut examiner ensuite si des mesures conduisant seulement à exclure les navires d'un certain gabarit et d'une certaine puissance motrice sont de véritables mesures de conservation. La Commission a émis, en effet, des doutes sur ce point.
Le gouvernement irlandais fait valoir à cet égard que d'anciens règlements irlandais (Sea Fisheries Act de 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act de 1959 et Licensing of Sea-Fishing Vessels Régulations de 1960) soumettaient déjà les navires d'un certain gabarit à licence et leur interdisaient l'accès à certaines zones. Il fait observer, en outre, que le gabarit des navires intervient également dans les mesures recommandées par une commission internationale, et dont il s'agissait également dans l'affaire Kramer, sans que cela ait été critiqué. Il relève enfin que des éléments de ce genre se retrouvent dans les propositions de la Commission en matière de mesures de conservation de décembre 1976 et de janvier 1977, et il souligne que ces éléments figurent également dans les règlements communautaires no 194/77 JO no L 46 du 29 janvier 1977 p. 25) et no 746/77 (JO no L 90 du 8 avril 1977, p. 8) qui concernent les droits de pêche de pays tiers.
A cela, d'autres parties au procès — notamment la Commission — objectent que le seul fait que les bateaux ainsi exclus ont cherché à déployer leur activité de pêche dans d'autres eaux en y amenant ainsi le risque d'une exploitation abusive montre déjà à lui seul qu'il ne s'agissait pas en l'espèce de mesure de conservation. Elles font valoir que l'article 4 du règlement 101/76 fournit des exemples de mesures de conservation et parle nommément de limitation des prises de certaines espèces, de zones, de périodes, de méthodes et d'engins de pêche. En fait, de véritables mesures de conservation — et référence peut être faite à cet égard aux usages en matière de conventions et d'organisations internationales — se détermineraient en fonction des particularités biologiques de certaines régions, ce dont il ne saurait être question pour la mer d'Irlande; en outre, de telles mesures prévoiraient un traitement différencié en fonction des variétés et des tailles des poissons. Leur but serait notamment de fixer la quantité globale de poissons pouvant être pêchée à la rigueur et de répartir cette quantité entre les divers intéressés. A cet effet, de telles mesures fixeraient le nombre des navires et la durée de la pêche. Souvent aussi elles détermineraient les méthodes de pêche et elles contiendraient également des dispositions sur l'équipement des bateaux, par exemple la dimension des filets etc., en vue de préserver les terrains de reproduction et les stocks de jeunes poissons. Ce serait donc à tort que le gouvernement irlandais invoque des mesures qu'il a prises anciennement, étant donné que ces mesures n'auraient été applicables qu'aux eaux côtières et que, de surcroît, elles auraient fortement été teintées de préoccupations d'ordre social. Les propositions de la Commission évoquées par le gouvernement irlandais qui ne visaient que la zone des 12 milles, appelleraient les mêmes commentaires. De plus — c'est-à-dire abstraction faite des aspects d'ordre social et régional — il conviendrait également de tenir compte de ce que ces mesures visaient à protéger des zones particulièrement vulnérables (zones de reproduction), ce qui expliquerait pourquoi elles contenaient des dispositions prohibant certains matériels de pêche. De même, on ne saurait invoquer ici les règlements relatifs aux droits de pêche de pays tiers, car il ne s'agit pas ici, en effet, de mesures de conservation pure et simple et — si l'on fait abstraction des règles applicables à la flotte de pêche espagnole qui sont établies en fonction des types de navires utilisés jusqu'à présent par celle-ci — elles ne visent pas seulement les navires d'autres gabarits, mais contiennent également une réglementation en matière de quotas de pêche et, en liaison avec celle-ci, une limitation du nombre des grands navires. Enfin, il faudrait encore tenir compte du fait que les mesures irlandaises critiquées ne prévoient pas de limitation du nombre des navires de petit gabarit admis à pêcher dans la zone visée par ces mesures. Il eût donc été possible de remplacer sans plus les navires de grand gabarit par des navires de dimensions plus modestes et il ne faut pas oublier en outre à cet égard que des bateaux de ce dernier type peuvent constituer parfois un danger plus grand pour les stocks de poissons que les bateaux de dimensions plus importantes en raison de la méthode de pêche appliquée et de l'usage auquel sont destinées les prises.
Disons tout d'abord, Messieurs, que l'argument invoqué à l'encontre des mesures irlandaises, à savoir que ces mesures auraient une incidence défavorable sur d'autres eaux et qu'elles y accroîtraient le danger d'exploitation abusive, est très peu convaincant. Naturellement, une réglementation d'ensemble visant toutes les eaux serait la plus appropriée en la matière. Or, les résolutions de La Haye prévoyaient précisément l'adoption de mesures nationales unilatérales pour le cas où il ne serait pas possible de parvenir en temps utile à l'adoption d'une réglementation d'ensemble de ce genre. Comme toute mesure nationale possède un effet restrictif, il n'est guère possible de révoquer en doute sa licéité en soutenant qu'elle représente un danger pour les zones de mer où pourraient se rendre les bateaux exclus d'autres zones.
De plus — mais cela constitue déjà un élément défavorable aux mesures irlandaises —, nous supposons que les mesures de conservation doivent idéalement se présenter sous la forme décrite par la Commission. De même, nous tenons pour convaincant ce que la Commission nous a dit au sujet de la référence qu'a faite le gouvernement irlandais à des réglementations que ce dernier avait appliquées anciennement, aux mesures dont il s'agissait dans l'affaire Kramer ainsi qu'aux propositions qu'a faite la Commission au printemps de l'année dernière. En effet, il existe sans nul doute une différence fondamentale entre des mesures limitées aux eaux côtières abritant des stocks de poissons particulièrement vulnérables et des mesures s'étendant à une très grande zone de mer, cela indépendamment du fait que les propositions de la Commission étaient nettement teintées de préoccupations relevant à la fois de la politique régionale et de la politique sociale, ce qui ne saurait sans plus être le cas de mesures nationales unilatérales.
En outre, les mesures irlandaises ne prévoyaient pas de restrictions pour les petits navires, ce qui devait leur ôter à long terme tout effet conservatoire. Il convient, en effet, de noter que le gouvernement néerlandais a déclaré qu'il était possible de remplacer dans un laps de temps relativement bref les navires exclus par les mesures irlandaises par des navires de plus petit gabarit, ce qui paraît sans doute aussi plausible en ce qui concerne la flotte française si l'on considère le gabarit des navires qui la compose. De même, il est également intéressant de noter que, selon les dires des défendeurs au principal dans l'affaire 88/77, des navires de plus petites dimensions peuvent, en appliquant certaines techniques de pêche déterminées et en affectant les prises à un certain usage (transformation en farine de poisson), représenter un danger plus grave pour les ressources de pêche que les navires de dimensions plus importantes qui ne destinent leurs prises qu'à l'alimentation humaine et préparent immédiatement celles-ci à bord en vue de cette affectation.
Mais, d'un autre coté, on ne saurait nier qu'aux fins de l'appréciation du cas d'espèce, il importe également de tenir compte du fait qu'il fallait adopter rapidement des mesures nationales et que les possibilités de contrôle de l'Irlande sont limitées. En outre, il faut admettre que les mesures irlandaises ont certainement eu pour effet, à court terme, de limiter les prises et, partant, qu'elles ont contribué à préserver les ressources de pêche. Remplacer des navires de grandes dimensions par des bateaux de dimensions plus modestes nécessitait en effet un certain laps de temps, cela indépendamment du fait que les possibilités d'action des navires de dimensions modestes d'autres États membres étaient limitées tant en raison de la distance que des conditions atmosphériques régnant dans la zone de mer en question. De toute manière, l'intention du gouvernement irlandais — selon les propres dires de celui-ci — n'était que de prendre des mesures provisoires devant être remplacées par des plans de pêche ou même par des mesures communautaires.
Aussi, après examen de tous les éléments qui importent dans ce contexte, ne nous est-il possible d'exprimer rien de plus que des doutes quant au caractère réellement conservatoire des mesures critiquées. Nous croyons qu'il n'est possible de porter un jugement sûr sur ce point qu'après audition d'un expert, mais ne pensons pas toutefois qu'il soit nécessaire d'approfondir tellement l'instruction et préférons nous tourner vers un autre aspect de l'affaire sur lequel il paraît plus aisé de porter un jugement non empreint d'équivoque.
c)
Ainsi en venons-nous au grief — qui se trouve sans doute au centre du présent procès — selon lequel les mesures irlandaises auraient méconnu l'interdiction de discrimination. Ce grief se fonde sur l'annexe VI aux résolutions de La Haye, où il est dit que les États membres prennent des mesures appropriées de manière non discriminatoire. En outre, l'article 2 du règlement no 101/76 prévoit qu'il est interdit d'appliquer des différences de traitement à l'égard d'autres États membres et que les navires de pêche des États membres jouissent de «l'égalité des conditions d'accès et d'exploitation des fonds» situés dans les eaux maritimes relevant de la souveraineté des autres États membres.
La Commission a démontré, sous ce rapport, que le critère du gabarit et de la puissance motrice des navires, choisi par le gouvernement irlandais, entraîne des effets réellement disparates sur les flottes de pêche des États membres, notamment si l'on tient compte des navires qui ont pêché traditionnellement par le passé dans les eaux en question et qui s'en trouvent explus à la suite des mesures irlandaises. Ces différences apparaîtraient tout d'abord en comparant la situation d'autres États membres intéressés avec celle dans laquelle se trouve la flotte irlandaise et, d'autre part, en comparant la situation des autres États membres entre-eux. De surcroît, les défendeurs au principal dans l'affaire préjudicielle 88/77 ont déclaré que l'on peut également considérer qu'il y a discrimination dans le rapport entre les navires de grand gabarit, exclus des eaux en question, et ceux de dimensions plus petites dont l'accès y reste permis.
Pour sa défense, le gouvernement irlandais soutient ici principalement — si l'on fait abstraction de l'argument que nous avons déjà examiné, selon lequel le règlement no 101/76 ne s'appliquerait pas à la zone des 200 milles — qu'en réalité, aucune distinction n'a été faite selon la nationalité, les seuls critères appliqués ayant été des critères objectifs visant tous les intéressés dans une mesure identique. Les effets divergents qui découleraient de l'application de ces critères seraient sans importance aux fins de l'interdiction de discrimination. En ce qui concerne leur incidence sur la flotte néerlandaise, il conviendrait également de tenir compte du fait que cette dernière ne pêche pas encore depuis longtemps dans les eaux irlandaises. En tout état de cause, ce qui serait déterminant — et ceci se rapporte à la circonstance que les mesures en question n'ont pratiquement aucun effet sur la flotte irlandaise — c'est que nous nous trouverions ici en présence d'une situation particulière, étant donné qu'en raison de sa structure, la flotte irlandaise n'aurait accès qu'aux seules eaux irlandaises; ces eaux présenteraient donc un intérêt vital pour cette dernière. Des motifs raisonnables plaideraient ainsi en faveur de la préservation de l'industrie irlandaise de la pêche, et cela dans le sens de la jurisprudence existant en la matière; il ne s'agirait de rien d'autre que de la réalisation d'un équilibre nécessaire. De plus, on pourrait également faire état de certaines déclarations des institutions de la Communauté lesquelles ont, selon le gouvernement irlandais, marqué à plusieurs reprises une préférence en faveur de l'industrie irlandaise de la pêche. C'est ainsi que le Conseil a confirmé, dans les résolutions de La Haye, la nécessité d'un développement progressif et continu de l'industrie de la pêche en Irlande en raison des problèmes particuliers de ce pays et que la Commission a admis dans ses propositions de mars 1977 que l'importance des prises irlandaises pourrait, même dans le cadre des mesures conservatoires communautaires, être augmentée de 20 % environ par rapport à celles de l'année 1977.
A propos de ce point litigieux très important dans la présente procédure, nous aimerions souligner d'emblée que, sur le plan du droit, le critère qui est le plus mis en évidence est non pas tellement l'annexe VI aux résolutions de La Haye que l'article 2 du règlement no 101/76 déjà cité. Pour éviter tout malentendu, nous tenons à ajouter toutefois que, selon notre propre conviction, l'annexe VI aux résolutions de La Haye ne visait nullement à restreindre la portée du critère, mais avait seulement pour but de reproduire sous une forme plus concise l'idée déjà contenue dans l'article 2 du règlement no 101/76.
Nous croyons également devoir souligner à titre préliminaire ce que dit notre jurisprudence au sujet du principe de l'exclusion des discriminations ou de l'égalité de traitement. C'est à cela avant tout qu'il convient que nous nous en tenions; en revanche, la référence à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qu'a faite le gouvernement irlandais au cours des débats oraux, ne présente qu'un intérêt mineur en raison notamment du fait que l'interdiction de discrimination est formulée d'une manière différente dans la convention concernant la protection des Droits de l'homme et des libertés fondamentales. Ainsi, dans l'arrêt rendu dans l'affaire 13/63 (République italienne contre Commission des Communautés européennes, arrêt du 17 juillet 1963, Recueil 1963, p. 359), il est dit que des situations similaires ne peuvent pas faire l'objet d'un traitement différent du fait de l'interdiction de discrimination; ce qui est déterminant, c'est de savoir s'il y a discrimination matérielle. Dans l'arrêt 152/73 (Sotgiu/Deutsche Bundespost — arrêt du 12 février 1974, Recueil 1974, p. 153), la Cour a souligné qu'en matière de discrimination, il ne s'agit pas seulement de discrimination ostensible, mais encore de toute forme dissimulée de discrimina tion; ce qui est déterminant, ce ne sont pas les formes inhérentes à la technique juridique, mais les effets constatables. En outre, dans l'arrêt de l'affaire 153/73 (Holtz & Willemsen GmbH/Conseil des Communautés européennes, arrêt du 21 février 1974, Recueil 1974, p. 675), il est question de la nécessité de critères objectifs devant garantir une répartition équilibrée des avantages et des inconvénients.
Si l'on considère les mesures irlandaises sur cette toile de fond, on ne peut s'empêcher tout d'abord de constater que les critères retenus n'avaient pratiquement aucun effet sur la flotte irlandaise, laquelle avait déployé son activité jusqu'alors dans la zone en question, puisque seulement deux bateaux se trouvaient exclus de la pêche; or, il s'agit de bateaux qui ne sont entrés en service qu'en 1975 et l'un d'eux n'a normalement jamais pêché dans la zone en question, ce qui est incontesté. D'autre part, en ce qui concerne la France, sur 407 bateaux pêchant normalement dans les eaux irlandaises, 101, c'est-à-dire environ 25 %, se trouvaient exclus de toute activité du fait desdites mesures. En ce qui concerne les Pays-Bas, il est établi qu'une partie importante de la flotte néerlandaise pêche depuis des années dans les eaux irlandaises, c'est dire qu'elle peut donc parfaitement faire valoir des «droits anciens» dont il faut tenir compte dans la présente espèce. Selon les dires du gouvernement néerlandais, sur les 42 navires équipés pour la pêche dans les eaux irlandaises, 35 se trouvent exclus de la pêche sur la base des critères établis dans le cadre des mesures irlandaises, et cela bien que la flotte néerlandaise, qui pêche traditionnellement dans la zone considérée, ait été réduite de toute manière de plus d'un tiers depuis 1975. On ne saurait contester dès lors que les mesures irlandaises ont des effets nettement différents sur les divers États membres.
On ne saurait objecter à cela que l'incidence des effets négatifs des mesures en question sur les flottes française et néerlandaise peut être atténuée en réduisant le gabarit des navires, puisqu'on ignore dans quelle mesure il est possible aux 3700 petits navires de la flotte française et aux 460 petits navires de la flotte néerlandaise — abstraction faite de la flotte de l'Ijsselmeer — de pêcher dans d'autres eaux. En outre, il est certain en tout état de cause — ce n'est qu'ainsi que les mesures irlandaises avaient un sens — qu'une adaptation immédiate de la flotte de pêche et, partant, une compensation immédiate n'était pas possible. De plus, le fait que des bateaux de gabarit plus petits sont tellement entravés dans leur action dans des eaux très éloignées, où la mer est souvent très houleuse, qu'ils ne sauraient escompter des prises analogues à celles des bateaux de dimensions plus grandes, plaide, lui aussi, contre la possibilité d'une telle compensation.
En outre, nous ne croyons pas que les différences que nous avons indiquées dans l'incidence des mesures critiquées peuvent se justifier par la situation particulière de l'industrie irlandaise de la pêche à propos de laquelle il est établi, tout d'abord, qu'à la différence des grands navires néerlandais et français, les bateaux irlandais ne pourraient se rendre dans d'autres zones de pêche et dont il est admis, d'autre part, qu'elle doit être développée. Divers éléments montrent que les motifs invoqués par le gouvernement irlandais ne sauraient être considérés comme des éléments matériels au sens du principe de l'égalité de traitement. On ne voit pas clairement, tout d'abord, si les bateaux français et néerlandais exclus de la zone considérée peuvent trouver dans d'autres eaux une compensation des pertes que leur occasionne l'application des mesures critiquées et si cette possibilité ne va pas de pair avec des efforts considérablement plus élevés. Ensuite, on est en droit de douter qu'il soit possible au demeurant de tenir compte dans ce contexte de toutes les circonstances du secteur économique intéressé. Aux termes de l'article 2 du règlement no 101/76, la préoccupation principale du législateur communautaire est de garantir l'égalité d'accès aux eaux irlandaises et, cela étant, il convient sans aucun doute, pour juger de l'incidence des mesures critiquées, de comparer la situation qu'elles créent à celle existant antérieurement à leur mise en vigueur. En outre, dans la mesure où l'Irlande fait valoir que la nécessité de développer l'industrie irlandaise de la pêche a été évoquée à diverses occasions au sein des institutions de la Communauté, il est à souligner que ces préoccupations ne recouvrent pas nécessairement une augmentation des quotas de pêche — l'octroi d'aides d'État pourrait également être envisagé, ainsi que l'a souligné la Commission — et, d'autre part, il faut dire qu'il s'agit là seulement de déclarations d'intention concernant le régime interne qu'il reste à établir et qui visent à préciser les éléments d'une politique commune, laquelle pourra également se caractériser par d'autres facteurs. Or, ce qui est possible dans le cadre d'un acte communautaire — sous l'angle de la politique sociale et de la politique régionale ou de l'octroi des aides — ne saurait assurément pas l'être à l'initiative des seuls États membres dans le cadre de mesures nationales unilatérales.
S'il est donc difficile de révoquer en doute l'idée que les mesures irlandaises ont opéré une discrimination entre les flottes de pêche française et néerlandaise, d'une part, et la flotte irlandaise, de l'autre, il s'y ajoute encore le fait qu'il est également possible de discerner une inégalité de traitement en limitant l'analyse aux autres États membres — à l'exclusion donc de l'Irlande. C'est déjà le cas en ce qui concerne la situation de la France par rapport aux Pays-Bas; il suffit, en effet, de se remémorer les chiffres qui ont été cités précédemment à propos de l'exclusion de navires qui ont pêché traditionnellement dans les eaux irlandaises et de considérer que la France serait sans doute mieux à même de faire face aux mesures critiquées en recourant à des bateaux plus petits, du gabarit ou de la puissance motrice autorisés, et cela tant en raison de la distance que du nombre de petits navires que compte sa flotte. On peut également le dire en ce qui concerne la situation de ces deux pays par rapport à la Grande-Bretagne, puisque — d'après ce qu'a affirmé la Commission dans la requête — la flotte britannique, laquelle a pêché jusqu'à présent dans les eaux en question, n'est nullement touchée par les mesures irlandaises.
Enfin, on ne saurait non plus objecter à l'encontre du grief de violation de l'interdiction de discrimination étayé de la sorte — la question de savoir s'il faut admettre qu'il y a également discrimination des grands navires par rapport aux petits peut — selon nous — être laissée hors de propos — que toute mesure de conservation a nécessairement des effets différenciés et que l'Irlande ne pouvait envisager d'autres mesures unilatérales eu égard aux possibilités de contrôle dont elle dispose.
Nous ne sommes pas convaincus, quant à nous, que toute mesure de conservation (la situation peut être différente en cas d'interdiction complète de pêche) doit nécessairement avoir des effets différenciés. En ce qui concerne les mesures irlandaises en tout cas, mesures qui visent une très grande zone de mer, cette thèse soulève des doutes considérables quant à sa pertinence, doutes qui n'ont pu être levés, et il n'a pas été démontré, selon nous, qu'il était totalement impossible d'imaginer d'autres mesures d'effet non discriminatoire ou d'effet discriminatoire moindre. Ainsi la Commission a-t-elle pu, par exemple, parler de la possibilité de limiter l'interdiction de pêche dans le temps ou dans l'espace. De plus, on eût pu songer à limiter de façon sensible les prises irlandaises ou à arrêter une réglementation de «standstill» sur la base des prises de l'année 1976, réglementation sur laquelle l'Irlande avait marqué son accord en mars 1977, cela indépendamment du fait qui ne nous a pas entièrement été précisé, que le comportement d'autres États membres dans les négociations avec l'Irlande a mis en échec le remplacement rapide des mesures irlandaises par des plans de pêche.
Telle est la raison pour laquelle, parvenu à ce point de notre analyse, il nous faut reconnaître que c'est à juste titre que la Commission reproche au gouvernement irlandais la violation d'un principe fondamental contenu dans le règlement no 101/76 et que cette circonstance suffit, à elle seule, à justifier la constatation d'une violation du droit communautaire.
d)
Il est dès lors superflu, en fait, d'examiner encore les autres problèmes de l'espèce. Nous tenons néanmoins à en traiter rapidement, c'est-à-dire à rechercher brièvement ce qu'il en est du principe selon lequel toute mesure de conservation nationale doit être limitée au strict nécessaire et, en particulier, de l'obligation de veiller à ce que des mesures de cette nature aient une incidence aussi minime que possible sur la politique commune et le fonctionnement d'une organisation commune de marché. De plus, nous examinerons également en bref l'argument selon lequel les mesures irlandaises ont prétendument affecté les négociations menées par la Commission avec des pays tiers.
aa)
Sur le premier point, la Commission invoque la jurisprudence de la Cour, laquelle a mis l'accent à plusieurs reprises sur le principe de proportionnalité. Selon cette jurisprudence — voir, par exemple, l'arrêt dans l'affaire 155/73 (Sacchi, arrêt du 30 avril 1974, Recueil 1974, p. 409) —ce principe veut que des mesures d'intervention ne sont licites que dans la mesure de ce qui est absolument nécessaire et qu'il convient — en ce sens l'arrêt dans l'affaire 104/75 (Peijper, arrêt du 20 mai 1976, Recueil 1976, p. 613) — que les mesures de sauvegarde soient limitées à ce qui est nécessaire et ne contiennent que les prescriptions les moins limitatives. Dans le cadre de la présente espèce, il est intéressant également de citer l'arrêt Kramer déjà nommé dans lequel la Cour a souligné que les mesures nationales ne peuvent pas mettre en péril les objectifs et le fonctionnement du régime commun et, notamment, que la mise en œuvre de mesures portant limitation des prises doit être assurée de manière à ce que les effets de celles-ci sur le fonctionnement de l'organisation commune des marchés restent limités au minimum.
Et de fait, il y a de nombreuses raisons de supposer qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de ce principe lors de l'adoption des mesures irlandaises.
Sous ce rapport, nous voulons toutefois laisser ouverte la question de savoir s'il est permis de dire avec raison — on ne saurait entièrement en rejeter l'idée — que les mesures irlandaises constituaient un obstacle pour la politique commune qui doit être élaborée maintenant; qu'elles sont susceptibles de porter préjudice au résultat des négociations sur un régime interne et, partant, de rendre plus difficile la réalisation d'un accord.
Il suffit, à notre avis, des considérations suivantes:
—
Il semble établi que les mesures irlandaises dépassaient la mesure de ce qui était nécessaire tant au point de vue géographique que sous l'angle biologique. Elles s'étendent à une zone très étendue, soit à 25 % des eaux irlandaises, et, partant, à la presque totalité des eaux poissoneuses de cette zone. En outre, elles s'appliquent sans distinction à toutes les espèces de poissons. Or, le gouvernement irlandais n'a pas pu faire état de raisons d'ordre biologique montrant qu'il existe un danger aussi étendu d'exploitation abusive et, notamment, il n'a pas réfuté l'allégation dûment étayée de la Commission que les eaux irlandaises ne constituent pas une entité écologique indépendante et que toutes les espèces de poissons qui s'y trouvent ne doivent pas être protégées de manière identique. Dans ce contexte, il est possible à tout le moins de mettre l'accent à juste titre sur l'important recul des prises des pays tiers, circonstance qui a déjà considérablement réduit le danger de surexploitation pesant sur cette zone. C'est pourquoi la Commission a soulevé à juste titre la question de savoir s'il n'eût pas suffi de mesures d'une portée moindre, telle une décision de «standstill» fondée sur les prises de la campagne 1976.
—
Outre cela, référence a été faite à juste titre — en ce qui concerne le contenu des mesures irlandaises — aux objectifs de politique structurelle contenus dans le règlement no 101/76 (exploitation rationelle des ressources biologiques de la mer, augmentation de la productivité, restructuration des flottes de pêche dans le sens du progrès technique, etc.). Pour un secteur qui se trouve dans une phase de récession et doit faire face à des difficultés économiques considérables, de tels aspects présentent incontestablement une importance particulière. Or, ces objectifs sont en contradiction avec les mesures excluant de la pêche les bateaux modernes de grand gabarit et incitant à équiper les flottes de bateaux plus petits et moins modernes.
Il est dès lors permis de dire à tout le moins que ces circonstances ont fait apparaître de nouveaux doutes considérables quant à la compatibilité des mesures irlandaises avec les principes du droit communautaire. Telle qu'elle se présente, la situation ne permet toutefois guère d'approfondir encore davantage ces aspects. Il n'est d'ailleurs pas indispensable de le faire, étant donné que le grief de discrimination suffit pour faire obtenir gain de cause à la Commission sur sa demande en constatation.
bb)
Au sujet de l'incidence négative des mesures irlandaises sur les négociations avec des pays tiers concernant les problèmes de la pêche, nous dirons encore ce qui suit.
La Commission fait valoir — et elle invoque à cet effet l'arrêt Kramer ainsi que l'avis 1/76 — que les États membres ont l'obligation d'agir en commun vers l'extérieur; que la Communauté est compétente pour conclure des accords dans le domaine de l'organisation du marché de la pêche; que c'est pour cette raison qu'elle, la Commission, a été chargée à La Haye de mener les négociations dans ce domaine et qu'elle a d'ailleurs déjà entamé ces négociations en vue de la conclusion d'accords bilatéraux. Par conséquent, estime la Commission, il faut considérer qu'il est illicite que certains États membres révoquent unilatéralement le mandat qui lui a été confié et on ne saurait dès lors admettre, selon elle, que les négociations en question soient affectées par le comportement de certains de ces États membres. Or, poursuit la Commission, il faut s'attendre à ce que des mesures du genre des mesures irlandaises mettent sa position, à elle, la Commission, en péril, et elle donne quelques exemples à cet égard.
Le gouvernement irlandais a objecté à cela qu'il participe lui-même aux négociations et qu'il n'a pas connaissance de difficultés de quelque nature que ce soit, remontant aux mesures qu'il a adoptées. En fait, aussi longtemps que des mesures de conservation nationales sont possibles, il faut, selon lui, tenir compte de cette possibilité dans les négociations avec les pays tiers. En outre, toujours de l'avis du gouvernement irlandais, il ne faut pas perdre de vue qu'il ne s'agit pour l'instant que de l'élaboration d'accords cadres, et non pas de la fixation de quotas, de zones de pêche, etc., puisque ces détails sont liés, en tout état de cause, à la définition du régime interne dont l'élaboration n'a pas encore été menée à bien.
Nous observerons à ce sujet, d'une part, que les exemples évoqués par la Commission en ce qui concerne le préjudice porté aux négociations avec les pays tiers ne paraissent pas très impressionnants. Rappelons qu'il a été dit, dans ce contexte, que certains États tiers ne veulent conclure d'accords qu'avec les États membres considérés individuellement; qu'il a été dit que certains États membres révoquent en doute l'aptitude de la Communauté à conclure des accords dans ce domaine et à assurer leur mise en exécution; qu'il a été fait état de la menace de mesures de rétorsion en vue de rétablir l'équilibre dans le cadre d'accords existants et que la Norvège, par exemple, a déclaré que les mesures irlandaises, qui ont été appliquées à quelques navires battant pavillon de ce pays, pourraient inciter à demander la renégociation d'accords déjà conclus. Il faut noter, en effet, ici que l'Irlande a affirmé, sans être contredite sur ce point, que l'exclusion des navires norvégiens constitue une erreur et que le problème que posait cette mesure a été résolu entre-temps. En outre, il ne faut pas oublier qu'il a été effectivement possible de convenir de limitations des prises avec certains États tiers.
D'autre part, nous noterons que les mesures nationales unilatérales avec lesquelles il fallait, en fait, encore compter dans les négociations avec les pays tiers doivent être telles qu'il soit possible de leur reconnaître le caractère de mesures de conservation et être limitées à ce qui est strictement nécessaire, faute de quoi la position de la Communauté dans les négociations avec les pays tiers risquerait d'être affectée dans une mesure excessive. Comme nous l'avons vu, il est très douteux toutefois que tel soit le cas en ce qui concerne les mesures irlandaises.
Pour ces motifs, à tout le moins, il n'est pas à exclure que les mesures en question prêtent à la critique sous l'angle de la «non-affectation des négociations avec les pays tiers». Nous pouvons sans aucun doute nous en tenir ici à cette constatation. Il semble que l'état de nos connaissances en la matière ne nous permette guère d'approfondir la question; ce n'est d'ailleurs pas nécessaire, étant donné qu'ainsi que nous l'avons montré, le grief de discrimination suffit pour qu'il faille faire droit à la requête de la Commission.
5.
Cela étant, nous disons en résumé que le recours de la Commission est fondé et qu'il faut constater en conséquence qu'en arrêtant les deux décrets du 16 février 1977 et en les appliquant à partir du 10 avril 1977, l'Irlande a manqué à ses obligations au titre du droit communautaire. De ce fait, l'Irlande doit être condamnée aux dépens du procès, conformément aux conclusions de la Commission.
(
1
)	Traduit de l'allemand.