62011CC0059
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 19 januari 2012 (
1
)
Mål C-59/11
Association Kokopelli
mot
Graines Baumaux SAS
(begäran om förhandsavgörande från Cour d’appel de Nancy (Frankrike))
”Jordbruk — Giltighet — Direktiv 2002/55/EG — Köksväxter — Saluföring av utsäde — Förbud att saluföra utsäde av sorter som inte officiellt godkänts och medtagits i sortlistan — Internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk — Proportionalitetsprincipen — Näringsfrihet — Handel med varor — Likabehandling”
I – Inledning
1.
Som bekant minskar ständigt antalet växtsorter som används i det europeiska jordbruket. Många traditionella sorter går förlorade eller finns endast bevarade för eftervärlden i fröbanker. I stället dominerar ett fåtal sorter på åkrarna, sorter vars enskilda exemplar dessutom liknar varandra i hög grad.
2.
Av detta skäl minskar den biologiska mångfalden i jordbruket kraftigt. Det kan inte uteslutas att detta snart kan leda till att sorter saknas som kan anpassa sig bättre till klimatförändringarna eller nya sjukdomar än de i dag förhärskande sorterna. Och redan i dag är konsumenternas urval av jordbruksprodukter begränsat.
3.
Det kunde tänkas att denna utveckling i första hand berodde på jordbrukarnas ekonomiska intressen, eftersom jordbrukarna så långt möjligt använder de sorter som ger högst avkastning.
4.
Förevarande fall visar emellertid att den begränsade biologiska mångfalden i det europeiska jordbruket har åtminstone en annan ytterligare orsak: unionsrättsliga bestämmelser. Utsäde av de flesta växtsorter som används i jordbruket får nämligen endast saluföras om sorten är officiellt godkänd. Ett sådant godkännande förutsätter att sorten är särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig. I vissa fall ska även en viss avkastning visas: ett ”[tillfredsställande] odlings- och användningsvärde”. För många ”äldre sorter” kan sådan bevisning inte tas fram. Frågan uppkommer därmed om denna inskränkning av handeln med utsäde är motiverad.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
5.
Rådet fattade den 24 februari 2004 (
2
) beslut om ingående av Internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk (
3
) (nedan kallat det internationella fördraget).
6.
I artikel 5.1 i det internationella fördraget anges de viktigaste åtgärderna:
”5.1   Varje fördragsslutande part skall, med förbehåll för den nationella lagstiftningen och i samverkan med andra fördragsslutande parter verka för samordnade åtgärder för prospektering, bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk och skall särskilt på lämpligt sätt
…
c)
på lämpligt sätt uppmuntra och stödja jordbrukares och lokalsamhällens ansträngningar att genom praktisk odling förvalta och bevara sina växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk,
…”
7.
I artikel 6 i det internationella fördraget anges ytterligare åtgärder:
”6.1   De fördragsslutande parterna skall utarbeta och upprätthålla en lämplig politik och juridiska åtgärder för att främja ett hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
6.2   Ett hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk kan bland annat omfatta följande åtgärder:
a)
En ändamålsenlig jordbrukspolitik som, när så är lämpligt, uppmuntrar införande och upprätthållande av diversifierade jordbrukssystem som gynnar ett hållbart nyttjande av jordbruksväxternas biologiska mångfald och andra naturresurser.
…
d)
Bredda den genetiska basen för odlade växter och öka den genetiska diversiteten i det material som står till jordbrukarnas förfogande.
e)
Främja, när så är lämpligt, en ökad användning av lokala och till lokala förhållanden anpassade grödor, sorter och underutnyttjade arter.
…
g)
Övervaka och, när så är lämpligt, anpassa förädlingsstrategier och bestämmelser som rör försäljning av sorter och distribution av utsäde.”
8.
I artikel 9 i det internationella fördraget anges jordbrukarnas rättigheter och i artikelns andra punkt föreskrivs bestämda åtgärder:
”De fördragsslutande parterna är överens om att ansvaret för att genomdriva jordbrukarnas rättigheter i fråga om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk åligger regeringarna. Alltefter behov och vad som prioriteras bör varje fördragsslutande part när så är lämpligt och med förbehåll för den nationella lagstiftningen, vidta åtgärder för att skydda och främja jordbrukarnas rättigheter, vilket inbegriper följande:
a)
Skydd av traditionell kunskap som är relevant i anslutning till de växtgenetiska resurserna för livsmedel och jordbruk.
b)
Rätt till rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid nyttjandet av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
c)
Rätt att delta i beslutsfattande på nationell nivå om frågor som rör bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.”
B – Unionsrätten
9.
Frågor gällande utsäde har behandlats i olika direktiv. Föreskrifter avseende utsäde av köksväxter fanns första gången i ett direktiv år 1970 (
4
) och för andra sorter som används i jordbruket fanns föreskrifter i direktiv redan år 1966. (
5
) I dag gäller dock följande bestämmelser, vilka kommissionen för närvarande utreder förändringar av. (
6
)
1. Direktiv 2002/55/EG
10.
De sorter som det nationella målet rör omfattas till stora delar, eller till och med uteslutande, av rådets direktiv 2002/55/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsäde av köksväxter (
7
) (nedan kallat köksväxtdirektivet).
11.
Enligt artikel 3.1 i köksväxtdirektivet är det förbjudet att saluföra utsädessorter som inte är officiellt godkända:
”Medlemsstaterna skall föreskriva att utsäde av köksväxter inte får certifieras, kontrolleras som standardutsäde och saluföras om sorten inte godkänts officiellt i minst en medlemsstat.”
12.
I artikel 4.1 i köksväxtdirektivet regleras godkännandet:
”Medlemsstaterna skall se till att en [sort] godkänns endast om den är klart särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig.
I fråga om industricikoria skall sortens odlings- och användningsvärde vara tillfredsställande.”
13.
I artikel 4.3 i köksväxtdirektivet finns bestämmelser angående skyddet för dem som konsumerar livsmedel som framställs ur sorterna.
”Material som härstammar från en växtsort och som är avsett att användas som ett livsmedel eller en livsmedelsingrediens som omfattas av rådets och Europaparlamentets förordning (EG) nr 258/97 får som livsmedel eller livsmedelsingredienser dock inte,
—
innebära några risker för konsumenten,
—
vilseleda konsumenten,
—
i så pass hög grad särskilja sig från de livsmedel eller livsmedelsingredienser som de är avsedda att ersätta att normal konsumtion av dem kostmässigt skulle kunna vara till men för konsumenten.”
14.
I syfte att bevara växtgenetiska resurser föreskrivs i artikel 4.4 i köksväxtdirektivet ett förenklat förfarande för godkännande. Villkor för detta ska kommissionen fastställa i enlighet med artiklarna 44.2 och 46.2.
15.
I artikel 5 i köksväxtdirektivet definieras egenskaperna särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet:En sort skall betraktas som särskiljbar, oavsett om det ursprungliga material från vilken den framställts uppkommit genom naturligt urval eller genom växtförädlingsarbete, om den skiljer sig tydligt från alla andra sorter som är kända inom gemenskapen med avseende på en eller flera viktiga egenskaper.Egenskaperna skall kunna kännas igen och definieras exakt.
En i gemenskapen känd sort skall vara varje sort som vid den tidpunkt då ansökan vederbörligen inges om godkännande av den sort som skall bedömas
—
antingen är intagen i den gemensamma sortlistan för köksväxter eller sortlistan för arter av lantbruksväxter,
—
eller som, utan att vara intagen i någon av dessa listor, har godkänts eller för vilken ansökan om godkännande har inlämnats i medlemsstaten i fråga eller i annan medlemsstat, antingen för certifiering och saluföring eller för certifiering för andra länder, eller för kontroll som standardutsäde,
med mindre än att villkoren ovan inte längre uppfylls i samtliga berörda medlemsstater när beslut fattas beträffande ansökan om godkännande av den sort som skall bedömas.
2.   En sort skall betraktas som stabil om den efter flera på varandra följande uppförökningar eller i slutet av varje reproduktionscykel (i de fall då förädlaren har uppgett en särskild reproduktionscykel) fortfarande motsvarar beskrivningen av sortens viktigaste egenskaper.
3.   En sort skall betraktas som tillräckligt enhetlig om de plantor den består av, med mycket få avvikelser, är likartade eller genetiskt identiska vad beträffar alla i sammanhanget väsentliga egenskaper. Hänsyn skall härvid tas till växters olika reproduktionssystem.”
16.
Enligt artikel 52 trädde köksväxtdirektivet i kraft den tjugonde dagen efter att det offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, det vill säga den 9 augusti 2002. Eftersom detta direktiv konsoliderade bestämmelser i föregående direktiv vilkas frister för genomförande redan hade löpt ut uppställdes ingen ytterligare tidsfrist för genomförande.
2. Direktiv 2009/145/EG
17.
Kommissionens direktiv 2009/145/EG av den 26 november 2009 om vissa undantag för godkännande av lantsorter och andra sorter av köksväxter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning och av köksväxtsorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter och om saluföring av utsäde av dessa lantsorter och andra sorter (
8
) (nedan kallat undantagsdirektivet) antogs med stöd av artiklarna 4.4, 44.2 och 46.2 i köksväxtdirektivet.
18.
I artikel 1.1 i undantagsdirektivet regleras vilka sorter som undantaget avser.
”För de köksväxtarter som omfattas av direktiv 2002/55/EG fastställs i det här direktivet vissa undantag som gäller in situ-bevarande och hållbart utnyttjande av växtgenetiska resurser genom odling och saluföring
a)
för godkännande för införande i de nationella sortlistorna över köksväxtarter i enlighet med direktiv 2002/55/EG av lantsorter och andra sorter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning, nedan kallade bevarandesorter, och
b)
för godkännande för införande i de sortlistor som avses i a av sorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, nedan kallade sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter, och
c)
för saluföring av utsäde av sådana bevarandesorter och sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter.”
19.
De viktigaste villkoren för godkännande av bevarandesorter framgår av artikel 4 i undantagsdirektivet:
”För att en lantsort eller sort som avses i artikel 1.1 a ska få godkännas som bevarandesort ska den vara av intresse för bevarandet av de växtgenetiska resurserna.
Genom undantag från artikel 1.2 i direktiv 2003/91/EG får medlemsstaterna anta egna bestämmelser om bevarandesorters särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet.
…”
20.
Av artiklarna 13 och 14 i undantagsdirektivet framgår att utsäde av bevarandesorter endast undantagsvis får produceras och saluföras utanför ursprungsregionen.
21.
Enligt artikel 15 i undantagsdirektivet får bevarandesorter endast saluföras i mycket begränsade mängder:
”Varje medlemsstat ska för varje bevarandesort se till att den mängd utsäde som årligen släpps ut på marknaden inte överstiger den mängd som behövs för att producera köksväxter av den berörda sorten på det antal hektar som anges i bilaga I.”
22.
Det antal som anges i bilaga I är beroende på sort antingen 10, 20 eller 40 hektar.
23.
I artikel 22 i undantagsdirektivet anges förutsättningarna för undantag för sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter:
”1.   För att en sort ska godkännas som en sådan sort som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter som avses i artikel 1.1 b, ska den sakna reellt värde för kommersiell odling men ha utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter.
En sort ska anses vara utvecklad för att odlas under särskilda omständigheter om den har utvecklats för att odlas under särskilda jordbrukstekniska eller klimatiska förhållanden eller särskilda markförhållanden.
2.   Genom undantag från artikel 1.2 i direktiv 2003/91/EG får medlemsstaterna anta egna bestämmelser om särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet för sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter.”
24.
Enligt artikel 36.1 i undantagsdirektivet skulle det genomföras senast den 31 december 2010.
3. Direktiv 2003/91/EG
25.
I undantagsdirektivet nämns kommissionens direktiv 2003/91/EG av den 6 oktober 2003 om tillämpningsföreskrifter för artikel 7 i rådets direktiv 2002/55/EG vad gäller vilka egenskaper som minst ska ingå i undersökningar samt minimikraven för utförandet av undersökningar av vissa sorter av arter av köksväxter (
9
). I artikel 1.2 i sistnämnda direktiv preciseras vilka krav som sorterna ska uppfylla vad gäller särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet med hänvisning till vissa dokument från Gemenskapens växtsortsmyndighet och den internationella unionen för skydd av växtförädlingsprodukter. Båda dessa organisationer arbetar med det immaterialrättsliga skyddet för växtsorter.
4. Direktiv 2002/53/EG
26.
I rådets direktiv 2002/53/EG av den 13 juni 2002 om den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter (
10
) (nedan kallat sortlistedirektivet) föreskrivs gemensamma bestämmelser för sortgodkännande av lantbruksväxter vilka omfattas av olika direktiv, men inte av köksväxtdirektivet. I föreliggande fall är det sockerbetor och foderbetor i den mening som avses i rådets direktiv 2002/54/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av betutsäde (
11
) (nedan kallat betdirektivet) som är av intresse.
27.
I artikel 1.1 i sortlistedirektivet begränsas tillämpningsområdet enligt följande:
”Detta direktiv avser godkännande för införande i en gemensam sortlista för arter av lantbruksväxter för de sorter av betor … vilkas utsäde får saluföras enligt bestämmelserna i direktiven om saluföring av betutsäde (2002/54/EG) …”
28.
I artikel 1.2 i sortlistedirektivet anges basisen för den gemensamma sortlistan:
”Den gemensamma sortlistan skall sammanställas på basis av medlemsstaternas nationella listor.”
29.
I artikel 3.1 i sortlistedirektivet föreskrivs att nationella sortlistor ska upprättas:
”Varje medlemsstat skall upprätta en eller flera listor över sorter som godkänts officiellt för certifiering och utsläppande på marknaden i det egna territoriet. …”
30.
Villkoren för sortgodkännande slås fast i artikel 4.1 i sortlistedirektivet:
”Medlemsstaterna skall se till att en sort godkänns endast om den är klart särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig och har tillfredsställande odlingsvärde.”
31.
I artikel 5 i sortlistedirektivet definieras villkoren för godkännande, på samma sätt som i artikel 5 i köksväxtdirektivet. Emellertid klargörs därutöver i punkt 4 vad som avses med ett ”tillfredsställande odlingsvärde”:
”En sorts odlingsvärde skall betraktas som tillfredsställande om dess egenskaper som helhet, jämfört med andra sorter som tagits in i den aktuella medlemsstatens lista och åtminstone med avseende på produktion i ett visst givet område, innebär en klar förbättring antingen av det agrikulturella värdet eller med avseende på användbarheten hos grödan eller produkter som kan framställas därav. Man kan bortse från enstaka, mindre goda egenskaper om sorten har andra, överlägsna sådana.”
5. Direktiv 98/95/EG
32.
Rådets direktiv 98/95/EG av den 14 december 1998 om ändring angående konsolideringen av den inre marknaden, genetiskt modifierade växtsorter samt växtgenetiska resurser, av direktiven 66/400/EEG, 66/401/EEG, 66/402/EEG, 66/403/EEG, 69/208/EEG, 70/457/EEG och 70/458/EEG om saluföring av betutsäde, utsäde av foderväxter, utsäde av stråsäd, utsädespotatis, utsäde av olje- och spånadsväxter och utsäde av köksväxter samt om den gemensamma sortlistan för arter av lantbruksväxter (
12
) (nedan kallat ändringsdirektivet) innebar att en rättslig grund infördes för att inom ramen för lagstiftningen om handel med utsäde möjliggöra bevarande in situ av sorter som hotas av utrotning (skäl 17). Kommissionen hade kunnat besluta om motsvarande bestämmelser i enlighet med kommittéförfarandet. Dessa bestämmelser utgör numera del av köksväxtdirektivet, betdirektivet och sortlistedirektivet och upphävdes därför när nämnda direktiv antogs.
III – Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
33.
Association Kokopelli (nedan kallad Kokopelli) är en icke-statlig organisation som saluför utsäde av ”äldre sorter” som till den del inte är godkända i den mening som avses i köksväxtdirektivet. Graines Baumaux SAS (nedan kallat Graines Baumaux), ett företag som säljer utsäde, identifierade i Kokopellis sortiment 461 icke godkända sorter och väckte därför år 2005 talan om illojal konkurrens. Graines Baumaux yrkade bland annat på skadestånd med ett schablonbelopp på 50000 euro samt att marknadsföringen av dessa sorter skulle upphöra. I första instans tilldömde Tribunal de Grande Instance Nancy Graines Baumaux ett skadestånd på 10000 euro men ogillade talan i övrigt.
34.
Kokopelli överklagade domen vid Cour d’appel Nancy. I detta förfarande hänsköt den nationella domstolen följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Är ändringsdirektivet, sortlistedirektivet, köksväxtdirektivet och undantagsdirektivet, med hänsyn till att de innebär begränsningar för produktion och saluföring av äldre utsäden och plantor, giltiga mot bakgrund av Europeiska unionens grundläggande rättigheter och principer – det vill säga principerna om friheten att utöva ekonomisk verksamhet, om proportionalitet, om likhet eller icke-diskriminering och om fri rörlighet för varor – och mot bakgrund av de åtaganden som gjorts enligt det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk?”
35.
Under förfarandet har Graines Baumaux SAS, Association Kokopelli, Republiken Frankrike, Konungariket Spanien, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen yttrat sig skriftligt. Muntlig förhandling har inte ägt rum.
IV – Rättslig bedömning
A – Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning
36.
Graines Baumaux har ifrågasatt huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning. Företaget anser att det saknar betydelse för utgången i det nationella målet huruvida de åberopade direktiven är giltiga. Eftersom domstolen inte besvarar hypotetiska frågor (
13
) kan den aktuella begäran inte sakprövas.
37.
Det ska i detta avseende medges att det inte är säkert att det kan uteslutas att Kokopelli åsidosatt den franska införlivandelagstiftningen om de aktuella direktivsbestämmelserna är ogiltiga. Så länge som dessa bestämmelser kan antas vara giltiga (
14
) kan dock nationella domstolar knappast ifrågasätta den nationella införlivandelagstiftningen (
15
). Om däremot direktiven är ogiltiga kan också införlivandelagstiftningen ifrågasättas. Nämnda lagstiftning kan till exempel innebära en inskränkning av den fria rörligheten för varor som föreskrivs i artikel 34 FEUF, i den mån det bland de omtvistade utsädena finns varor från andra medlemsstater. Således besvarar domstolen sådana frågor (
16
).
B – Föremålet för begäran om förhandsavgörande
38.
Cour d’appel Nancy har frågat angående giltigheten av fyra direktiv, vilka innehåller en mängd bestämmelser om marknadsföring av utsäde. Det föreskrivs bland annat under vilka villkor sorter ska godkännas och upptas i de nationella sortlistorna samt föreskrivs om förbud mot saluföring av icke godkända utsädessorter. Emellertid regleras också kontrollen av utsäde, dess kvalitet och dess detaljhandelsförpackning. På alla områden finns det ”begränsningar för produktion och saluföring av äldre utsäden och plantor” vars giltighet enligt tolkningsfrågans ordalydelse ska undersökas.
39.
Den nationella tvisten är emellertid betydligt mer begränsad. Den inskränker sig till anklagelsen att Kokopelli har sålt utsäde av växtsorter som inte var godkända. Kokopelli har inte begärt att föreningens sorter ska upptas i en lista och har uttryckligen angett sig inte ifrågasätta bestämmelserna avseende utsädets kvalitet. (
17
) Visserligen har Kokopelli invänt mot bestämmelserna avseende detaljhandelsförpackning, (
18
) men det har inte framgått att dessa bestämmelser är i fråga i det nationella målet.
40.
Följaktligen finns endast anledning att undersöka förbudet mot att saluföra utsäde av icke godkända sorter.
41.
Enligt Graines Baumaux stämningsansökan i första instans har Kokopelli salufört 461 icke godkända köksväxtsorter. Det är utrett att dessa sorter till övervägande del, kanske till och med i sin helhet, omfattas av det tredje av de direktiv som Cour d’appel hänvisat till: köksväxtdirektivet. Jag kommer därför i det följande att koncentrera mig på detta direktiv.
42.
I detta avseende ska undersökas den i artikel 3.1 i köksväxtdirektivet fastslagna skyldigheten för medlemsstaterna att föreskriva att utsäde av köksväxter inte får saluföras om sorten inte godkänts officiellt i minst en medlemsstat.
43.
Bestämmelser om godkännande återfinns framför allt i artiklarna 4 och 5 i köksväxtdirektivet. Enligt dessa får utsäde endast saluföras om det fastställts att sorten är särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig. I fråga om industricikoria ska dessutom sortens odlings- och användningsvärde vara tillfredsställande.
44.
Dessa krav är i så måtto ett problem för användningen av de ”äldre utsäden” som nämns i tolkningsfrågan, då, såsom Kokopelli och kommissionen (
19
) har anfört, många av de icke godkända sorterna inte kan uppfylla dessa krav. Undantagsdirektivet bekräftar detta då det i skäl 2 i direktivet anges att odling och saluföring av vissa bestämda sorter bör vara tillåten även om de inte uppfyller de allmänna kraven för godkännande.
45.
Enligt vad Kokopelli har anfört är arvsmassan i de ”äldre sorter” som föreningen tillhandahåller inte lika enhetlig som arvsmassa i de godkända sorterna. Därmed kan de ”äldre sorterna” utveckla sig olika beroende på miljöbetingelserna; de är således inte stabila. Även likheten mellan de enskilda växtexemplaren är mindre. Sorterna är således inte så enhetliga som de godkända sorterna. (
20
)
46.
Det ska följaktligen prövas huruvida förbudet i artikel 3.1 i köksväxtdirektivet mot att saluföra utsäde av sorter som inte styrkts vara särskiljbara, stabila och tillräckligt enhetliga – och i förekommande fall ha ett tillfredsställande odlings- och användningsvärde – är förenligt med de överordnade bestämmelser som nämns i begäran om förhandsavgörande.
47.
Jag kommer därefter att undersöka det internationella fördraget om växtgenetiska resurser (i avsnitt C.1 nedan), inledningsvis proportionalitetsprincipen (i avsnitt C.2), därefter rätten att fritt utöva näringsverksamhet (i avsnitt C.3), den fria rörligheten för varor (i avsnitt C.4) och slutligen likabehandlingsprincipen (i avsnitt C.5).
48.
Det direktiv som Cour d’appel nämner sist, undantagsdirektivet, antogs först år 2009 av kommissionen och sista dagen för införlivande var den 31 december 2010. Eftersom den nationella rättsprocessen inleddes redan år 2005 saknar detta direktiv troligen betydelsen för det yrkade skadeståndet. Emellertid kan det ha betydelse för prövningen av huruvida Kokopelli i framtiden måste upphöra med reklamen för icke godkända utsäden. Följaktligen ska prövas huruvida undantagsdirektivet ändrar resultatet av prövningen enligt artikel 3.1 i köksväxtdirektivet (se avsnitt C.4 c).
49.
Det andra av de direktiv som Cour d’appel nämnt är sortlistedirektivet. Detta direktiv blir endast aktuellt om det bland de nio betsorterna som Graines Baumaux nämner i sin uppräkning av omtvistade köksväxtsorter (
21
) också finns socker- och foderbetor, vilka omfattas av betdirektivet, vilket inte nämns i begäran om förhandsavgörande. För detta finns inget stöd i akten och även vad Graines Baumaux och Kokopelli har anfört talar emot detta. Det kan dock inte helt uteslutas att även giltigheten av sortlistedirektivet får relevans i det nationella målet. För att det i sådant fall inte ska behövas en ny begäran om förhandsavgörande från Cour d’appel (
22
) kommer jag slutligen att pröva huruvida slutsatsen avseende köksväxtdirektivet även kan tillämpas på sortlistedirektivet (avsnitt D).
50.
Det första direktiv som Cour d’appel nämnt, ändringsdirektivet, är sedan antagandet av köksväxtdirektivet och sortlistedirektivet inte längre gällande. Vidare innehöll nämnda direktiv endast de rättsliga förutsättningarna för undantagsbestämmelser, vilka aldrig kom till användning under direktivets giltighetstid. Det finns således ingen anledning att undersöka detta direktiv.
C – Artikel 3.1 i köksväxtdirektivet
1. Det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk
51.
Enligt artikel 1 i det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk syftar fördraget bland annat till att bevara och hållbart nyttja växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. Kokopelli har gjort gällande att detta utgör hinder för bestämmelserna om sortgodkännande.
52.
Domstolen [kan] pröva giltigheten av sekundärrätt mot bakgrund av den internationella rättens alla regler endast om två förutsättningar är uppfyllda. För det första måste unionen vara bunden av dessa regler. För det andra kan domstolen pröva en unionsrättslig bestämmelses giltighet mot bakgrund av ett internationellt avtal bara om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder mot detta, och vidare om dess bestämmelser till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa. (
23
)
53.
Det råder ingen tvekan om att unionen är bunden av det internationella fördraget eftersom den är en fördragsslutande part. Huruvida dess beskaffenhet och systematik utgör hinder mot en prövning av sekundärrätten (
24
) behöver domstolen i förevarande fall inte avgöra. Detta avtal innehåller nämligen inga bestämmelser som till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa för att det ska föranleda ett ifrågasättande av giltigheten av de unionsrättsliga bestämmelserna om saluföringen av utsäde.
54.
I artikel 5 i det internationella fördraget föreskrivs att åtgärderna ska vidtas ”med förbehåll för den nationella lagstiftningen” och ”på lämpligt sätt”. Enligt artikel 6 ska ”lämpliga åtgärder” utarbetas och upprätthållas. I samma artikel finns en uppräkning av exempel på sådana åtgärder. Enligt båda artiklarna överlämnas dock till medlemsstaterna att bedöma vilka åtgärder som ska vidtas vid respektive tillfälle. Unionens handlingsutrymme för att reglera saluföringen av utsäde inskränks inte genom detta.
55.
Artikel 9 i det internationella fördraget gäller jordbrukarnas rättigheter. De fördragsslutande parterna bör efter respektives behov och prioriteter när så är lämpligt och med förbehåll för den nationella lagstiftningen, vidta åtgärder. Inte heller i detta ligger någon tillräckligt ovillkorlig och precis förpliktelse.
56.
Det förefaller inte finnas några ytterligare bestämmelser i det internationella fördraget som är relevanta.
57.
Av undersökningen av det internationella fördraget har således inte framkommit något som gör att giltigheten av artikel 3.1 i köksväxtdirektivet kan ifrågasättas.
2. Proportionalitetsprincipen
58.
Förbudet mot att saluföra icke-godkända sorter skulle emellertid kunna vara oproportionerligt.
59.
Enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland unionsrättens allmänna principer, krävs det att unionsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. (
25
)
60.
Vad gäller domstolsprövningen av de krav som nämns i föregående punkt ska unionslagstiftaren tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom ett område inom vilket denne ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och ska göra komplicerade bedömningar. Följaktligen kan en åtgärd på detta område endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar. (
26
)
61.
Denna standardformulering från domstolen ska inte förstås som att endast åtgärdens lämplighet ska prövas eller att endast kriteriet uppenbart fel ska tillämpas. Snarare ska detta ses som ett uttryck för att prövningen ska avse huruvida åtgärden är uppenbart oproportionerlig (
27
). Därvid ska alla tre delarna i proportionalitetsprövningen beaktas. (
28
)
62.
Unionslagstiftaren måste för övrigt, även när denne har sådana (vittgående) lagstiftningsbefogenheter, göra sitt val utifrån objektiva kriterier. Vid bedömningen av de problem som är förknippade med olika åtgärdsalternativ måste denne dessutom beakta huruvida de eftersträvade målen med bestämmelserna är av sådan betydelse att de negativa ekonomiska effekterna därav, även omfattande sådana, för vissa aktörer är motiverade. (
29
)
a) Syftena med förbudet och huruvida det är ägnat att uppnå dessa
63.
Enligt skälen 2–4 i köksväxtdirektivet syftar bestämmelserna om sortgodkännande till att höja jordbrukets produktivitet. Som kommissionen har påpekat är detta enligt artikel 39.1 a FEUF ett mål för den gemensamma jordbrukspolitiken.
64.
Vidare skyddar förbudet mot saluföring kunderna från att köpa utsäde av sorter som inte är särskiljbara, stabila och tillräckligt enhetliga, eller i förekommande fall inte har ett tillfredsställande odlings- och användningsvärde (det vill säga avkastning).
65.
Förbudet att saluföra utsäde av icke godkända sorter är otvivelaktigt ägnat att främja båda dessa mål. Genom förbudet säkerställs i stor utsträckning att kunder, således särskilt jordbrukare, endast erhåller utsäde som har de egenskaper som fastställts vid godkännandet.
66.
När en sort är särskiljbar, stabil och tillräckligt enhetlig kan den som köpt utsädet särskilt förlita sig på att kunna skörda den önskade växten. Denna tillförlitlighet är en grundförutsättning för att kunna utnyttja jordbruksresurser optimalt. När, såsom föreskrivs vad gäller industricikoria, även ett tillfredsställande odlings- och användningsvärde ska vara styrkt, (
30
) är utöver detta också en viss avkastning att vänta.
67.
När däremot de nämnda egenskaperna för utsädet inte har fastställts köper kunderna i viss mån ”grisen i säcken”. De måste förlita sig på säljarens uppgifter avseende vilka växter som kommer att utvecklas ur utsädet. Generellt sett är det tidigast efter ett par månader som de får svar på denna fråga, när växterna utvecklas ur utsädet, eller kanske först när grödorna är mogna. Visar det sig då att växterna inte motsvarar förväntningarna kan detta inte åtgärdas under den aktuella odlingsperioden. Produktiviteten kommer därmed att bli lidande.
68.
Till detta kommer att det när förbudet att saluföra icke godkända sorter infördes kanske inte fanns någon tillräckligt professionell utsädesindustri med höga avkastningsnormer. Det kan inte uteslutas att det på den tiden var nödvändigt med en strikt reglering för att undvika konkurrens från ”lågprisproducenter” och möjliggöra uppbyggnaden av seriösa strukturer.
69.
Indirekt kan en hög jordbruksproduktivitet bidra till en tryggad livsmedelsförsörjning och göra det möjligt att lägga åkrar som ej längre behövs i träda eller bedriva mer miljövänlig odling på dessa åkrar – något som Frankrike, kommissionen och rådet har anfört utgör andra mål för de omtvistade bestämmelserna om saluföring. Dessa båda mål har dock en mycket svag koppling till förbudet för saluföring av icke godkända utsäden.
70.
Vidare framgår det av skäl 12 i köksväxtdirektivet att den gemensamma sortlistan tjänar till att värna den fria handeln med utsäde. Detta mål omfattas av artikel 3.3 FEU i vilken det föreskrivs att den inre marknaden ska upprättas. Bestämmelserna avseende sortgodkännande är i så måtto ägnade att uppnå detta mål då medlemsstaterna kan utgå ifrån att utsäde som lagligen saluförs i andra medlemsstater också uppfyller de nationella kraven.
71.
Artikel 4.3 i köksväxtdirektivet kan slutligen förstås som att sortgodkännandet också syftar till att skydda slutkonsumenten av det producerade livsmedlet, närmare bestämt mot hälsorisker och mot vilseledande. Beaktandet av dessa mål vid sortgodkännandet kan bidra till att uppnå dem.
72.
Kommissionen har slutligen anfört att utsädets sundhet, som i det tolfte skälet i direktiv 66/402 – föregångaren till ett parallellt direktiv om utsäde av stråsäd – angavs som mål för bestämmelserna om saluföring. Det kan också hända att även de direktiv som nämns i begäran om förhandsavgörande inbegriper regler som tjänar dessa syften. Det är dock inte uppenbart hur reglerna om sortgodkännande kan bidra till dessa syften. Villkoren för godkännande har inget samband med växternas sundhet. Detta syfte kan således inte åberopas för att rättfärdiga dessa villkor.
b) Nödvändighet
73.
Vid en första anblick kunde man tvivla på att förbudet att saluföra icke godkända sorter är nödvändigt. De nämnda målen kan nämligen i stor utsträckning uppnås med mindre ingripande märkningskrav (
31
). Om köparen av utsädet vet att sorten inte motsvarar kraven i sortlistan kan denne avstå från att köpa eller använda det. På detta sätt skulle produktivitetsnackdelarna undvikas samtidigt som skyddet av konsumenterna säkerställdes.
74.
Att målen förverkligas i omfattande utsträckning är dock inte tillräckligt för att det ska kunna uteslutas att förbudet varit nödvändigt. En åtgärd är nödvändig redan när det mindre ingripande medlet är mindre verksamt. Så är fallet i förevarande mål.
75.
Märkeskrav och krav på varningar skulle nämligen inte på samma sätt säkerställa att kunderna endast erhöll utsäden som uppfyller villkoren för godkännande. Det kan inte uteslutas att kunderna ändå tar fel vad gäller utsädets kvalitet, eller att de av andra skäl, till exempel på grund av priset eller reklam, eller på grund av sin egen övertygelse, använder utsäde som inte motsvarar villkoren för godkännande. Frågan huruvida det – obetydligt – mer omfattande förverkligande av direktivsmålen genom det aktuella förbudet räcker för att rättfärdiga detta är det inte en fråga om nödvändighet utan ska i stället undersökas i samband med avvägningen mellan nackdelarna och målen.
76.
Det är emellertid inte nödvändigt att sortgodkännande förenas med ett förbud att saluföra icke godkända sorter för att möjliggöra den fria handeln med utsäde på den inre marknaden. (
32
) Även om det antogs att skyddet av jordbruket från utsäde av icke godkända sorter skulle kunna rättfärdiga nationella begränsningar av handeln (
33
) får unionen inte anta något förbud. Snarare skulle artikel 16.1 i köksväxtdirektivet räcka till för att säkerställa handeln inom unionen med sorter som uppfyller villkoren för godkännande.
77.
Ej heller är bestämmelserna om godkännande nödvändiga för att skydda slutkonsumenter från livsmedel som framställts ur sorterna. Detta mål säkerställs redan genom livsmedelslagstiftningen, såsom förordning (EG) nr 178/2002, (
34
) som innehåller klart mer precisa bestämmelser om detta.
c) Avvägningen mellan för- och nackdelar (lämplighet)
78.
Det ska således prövas huruvida saluföringsförbudets nackdelar, med hänsyn till målet att främja jordbrukets produktivitet och att skydda utsädesköparna, är uppenbart oproportionerliga. I detta sammanhang ska prövas huruvida unionslagstiftaren i utövningen av sin skönsmässiga bedömning har försökt att säkerställa en jämvikt mellan å ena sidan dessa mål och å andra sidan de ekonomiska aktörernas intressen (
35
).
79.
Nedan kommer jag att visa att lagstiftaren fram till antagandet av undantagsdirektivet inte hade vidtagit några åtgärder i syfte att göra en avvägning mellan de aktuella intressena, och att nackdelarna med bestämmelserna är uppenbart oproportionerliga jämfört med deras fördelar. Slutligen kommer jag att undersöka om beaktandet av undantagsdirektivet föranleder en annan slutsats.
Lagstiftarens ansträngningar att göra en avvägning mellan de aktuella intressena
80.
Enligt skälen i det undersökta direktivet och enligt vad de flesta parterna har anfört bygger förbudet mot saluföring av utsäde av icke godkända sorter på tanken att de eftersträvade målen ligger i de ekonomiska aktörernas intresse. En hög produktivitet och skydd mot utsäde av sorter som inte uppfyller villkoren för godkännande ligger i många jordbrukares ekonomiska intresse.
81.
Bestämmelserna berör dock även intressena hos ekonomiska aktörer och konsumenter som inte i första hand är intresserade av en hög produktivitet och standardprodukter. Vidare berörs även allmänhetens intresse av genetisk mångfald hos de sorter som används i jordbruket.
82.
Ekonomiska aktörer vilkas intresse inte i första hand är inriktat på produktivitet blir genom det nuvarande systemet hindrade i betydande grad. Varken utsädesproducenter, utsädeshandlare eller jordbrukare, och ej heller användarna av jordbruksprodukter, kan använda några sorter som har andra egenskaper än de tillåtna sorterna. Även om en icke godkänd sort smakar lite annorlunda än de godkända sorterna eller under vissa odlingsförhållanden ger en bättre avkastning kan den trots detta inte saluföras. Arbetet att vidareutveckla icke godkända sorter till sorter som uppfyller villkoren för godkännande försvåras också.
83.
På samma sätt begränsas konsumenternas urval. De får inte tillgång till livsmedel eller andra produkter framställda av sorter som inte uppfyller villkoren för godkännande. Ej heller kan de odla dessa sorter själva – till exempel i sina egna trädgårdar.
84.
Slutligen medför den omständigheten att jordbrukarna är hänvisade till godkända sorter att den genetiska mångfalden minskar på de europeiska åkrarna, eftersom färre sorter odlas och populationerna av dessa sorter uppvisar mindre genetiska skillnader mellan enskilda exemplar (
36
).
85.
Den biologiska mångfalden nämns förvisso inte i fördragen som ett mål för den europeiska politiken. Emellertid har unionen, bland annat genom konventionen om biologisk mångfald (
37
) förbundit sig att skydda denna mångfald. Även domstolen har sedan tidigare erkänt denna mångfald som ett skyddsvärt mål (
38
). Vad särskilt gäller jordbruket är detta mål erkänt, genom Internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
86.
Fröbanker och en geografiskt begränsad odling kan bidra till att bevara de icke godkända sorterna. Sådana åtgärder är dock typiskt sett beroende av statlig finansiering. En kommersiell användning av de icke godkända sorterna skulle i betydligt högre grad säkerställa deras bevarande. Det skulle också i praktiken medföra en större biologisk mångfald i jordbruket.
87.
Med beaktande av direktivskälen och vad parterna har anfört, särskilt rådet och kommissionen, förefaller det inte som att lagstiftaren tagit hänsyn till dessa intressen innan undantagsdirektivet antogs. Redan på denna grund förefaller bestämmelserna vara uppenbart oproportionerliga.
Avvägningen mellan nackdelar och mål
88.
För det fall lagstiftaren trots allt har gjort en – icke dokumenterad – avvägning så har denne misslyckats med att uppnå en lämplig avvägning mellan nackdelar och mål.
89.
Fördelarna med saluföringsförbudet jämfört med mindre inskränkande åtgärder, som till exempel märkningskrav, inskränker sig – såsom visats ovan (
39
) – väsentligen till att förhindra att icke godkänt utsäde används av misstag. Denna risk skulle dock vara mycket begränsad om tillräckligt klara varningstexter föreskrevs.
90.
Däremot behöver det inte befaras att det europeiska jordbruket förlorar tillgången till högkvalitativt utsäde. Jordbrukarna kan nämligen även utan ett förbud mot saluföring av icke godkända sorter använda de sorter som finns i sortlistan och således uppfyller kraven. Mot bakgrund av den avkastning som de godkända sorterna ger kan det inte heller förväntas någon påtaglig undanträngning från marknaden på grund av konkurrensen från icke godkända sorter.
91.
Vidare skulle samtidigt växtförädlarrätten (
40
) också främja sökandet efter sorter som ger högre avkastning. I växtförädlarrätten tillämpas liknande villkor som för godkännande av sorter för upptagning i sortlistan. Den professionella utsädessektorn har således knappast behov av att skyddas från konkurrens från icke godkända sorter.
92.
Rådet har gjort gällande att en ytterligare fördel med saluföringsförbudet är att det helt förhindrar användningen av icke godkända utsäden. Dessa utsäden skulle kunna vara skadliga eller inte medge en optimal jordbruksproduktion. Detta argument förstår jag som att jordbrukarna om så erfordras även mot sin vilja ska tvingas använda produktiva sorter. Fördelen med detta är dock ytterst begränsad, eftersom det i princip ankommer på jordbrukarna att avgöra vilka sorter de ska odla. De kan för övrigt välja att helt avstå från att bruka sina åkrar.
93.
Nackdelarna med förbudet mot saluföring av icke godkända sorter är däremot omfattande. Som jag har påpekat ovan berör de näringsfriheten, konsumenterna av jordbruksprodukter samt den biologiska mångfalden i jordbruket.
94.
Det kan således fastslås att nackdelarna med förbudet mot saluföring av icke godkända sorter väger uppenbart tyngre än dess fördelar.
Undantagsdirektivet
95.
Undantagsdirektivet skulle kunna medföra att denna slutsats kunde ifrågasättas, åtminstone för tiden efter den 31 december 2010, om direktivet innebar en tillräcklig minskning av nackdelarna med de tidigare bestämmelserna.
96.
Redan ändringsdirektivet från 1998 visar att lagstiftaren insett nödvändigheten av en intresseavvägning med hänsyn till den biologiska mångfalden. Genom detta direktiv infördes rättsliga grunder för begränsade undantag från de strikta villkoren för godkännande, vilka även infördes i köksväxtdirektivet. Innan kommissionen slutligen år 2009 tillämpade dessa undantagsbestämmelser för att anta undantagsdirektivet medförde dock denna åtgärd ingen ändring av förbudet, varför inte heller intresseavvägningen ändrades.
97.
Med undantagsdirektivet öppnades emellertid möjligheter att saluföra utsäde som dittills inte kunnat godkännas. Förvisso förpliktar direktivet inte uttryckligen medlemsstaterna att godkänna bestämda sorter. Emellertid måste medlemsstaterna tillämpa det spelrum som ges genom direktivet i överensstämmelse med unionsrättsliga principer. (
41
) Medlemsstaterna är således förpliktade att godkänna sådana sorter som uppfyller villkoren i undantagsdirektivet, för det fall reglerna om sortgodkännande annars skulle vara oproportionerliga. (
42
)
98.
Följaktligen ska det prövas huruvida undantagsdirektivet lämnar tillräckligt utrymme för användningen av ”äldre sorter”. I direktivet finns bestämmelser för två typer av sorter, dels bevarandesorter, och dels ”sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter”.
99.
Enligt artikel 4.2 i undantagsdirektivet krävs för godkännande av bevarandesorter fortfarande att det visas att en bestämd lägsta kvalitet vad gäller särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet. Dessutom är användningen av dessa sorter kraftigt inskränkt. Enligt artiklarna 13 och 14 får utsäde endast odlas och saluföras i ursprungsregionen eller liknande regioner. Vidare inskränker artiklarna 15 och 16 jämförda med bilaga I mängden utsäde. Beroende på sort får av respektive sort endast produceras och saluföras utsäde för en total odlingsareal på mellan 10 och 40 hektar.
100.
Förvisso betvivlar Kokopelli att dessa bestämmelser innebär en lämplig avvägning mellan å ena sidan produktivitetsmålet och skyddet för jordbrukarna och å andra sidan bevarandet av den genetiska mångfalden i jordbruket. Emellertid kan det inte heller fastställas att fördelarna med systemet med sortgodkännande är uppenbart oproportionerliga jämfört med de negativa verkningarna för den genetiska mångfalden. I viss begränsad omfattning är det nämligen numera möjligt att odla sorter vilka är av intresse med hänsyn till bevarandet av växtgenetiska resurser men som inte uppfyller de allmänna kraven för godkännande. Om de särskilda kraven på särskiljbarhet, stabilitet och enhetlighet för dessa sorter ges en vid tolkning i enlighet med proportionalitetsprincipen bör vidare ett godkännande av ”äldre sorter” i princip vara möjligt.
101.
På grund av de inskränkningar dessa bestämmelser inbegriper syftar dessa dock inte till en kommersiell användning av de sorter som omfattas av dem. De ekonomiska aktörernas och konsumenternas intressen beaktas således inte i tillräcklig omfattning.
102.
För användning av sorter som utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter är begränsningarna mindre. Emellertid gäller snävare villkor för godkännande i detta fall. En sådan sort ska enligt artikel 22 i undantagsdirektivet sakna reellt värde för kommersiell odling men ha utvecklats för att odlas under särskilda jordbrukstekniska eller klimatiska förhållanden eller särskilda markförhållanden. Sistnämnda krav torde endast ett fåtal ”äldre sorter” uppfylla. Följaktligen kan denna bestämmelse möjliggöra användningen av vissa äldre sorter men den är för snävt hållen för att generellt säkerställa att bestämmelserna avseende sortgodkännande är proportionella.
103.
Det kan sammanfattningsvis fastställas att nackdelarna för ekonomiska aktörer och konsumenter kvarstår även efter antagandet av undantagsdirektivet eftersom deras tillgång till icke godkända ”äldre sorter” förhindras. Dessa nackdelar är, även oaktat nackdelarna för den biologiska mångfalden, oproportionerliga jämfört med fördelarna med förbudet, och lagstiftaren har inte försökt uppnå en jämvikt mellan för- och nackdelar.
d) Slutsats i denna del
104.
Det kan således fastställas att nackdelarna med det i artikel 3.1 i köksväxtdirektivet föreskrivna förbudet att saluföra utsäde av sorter som inte styrkts vara särskiljbara, stabila och tillräckligt enhetliga – och i förekommande fall har ett tillfredsställande odlings- och användningsvärde – inte är proportionerliga jämfört med förbudets syfte. Denna bestämmelse är följaktligen ogiltig.
3. Rätten att fritt utöva näringsverksamhet
105.
Det ska vidare undersökas huruvida förbudet är förenligt med den grundläggande rätten att fritt utöva näringsverksamhet.
106.
Rätten att fritt utöva näringsverksamhet är, som en del av näringsfriheten, skyddad genom artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, vilken sedan ikraftträdandet av Lissabonfördraget har samma rättsliga värde som fördragen enligt artikel 6.1 första stycket FEU (
43
). Domstolen hade redan sedan tidigare erkänt denna grundläggande rättighet, nämligen som en del av rätten att fritt utöva förvärvsverksamhet. (
44
)
107.
Det är uppenbart att reglerna om saluföring av utsäde inskränker denna frihet. Om en sort inte är godkänd får den inte saluföras och det går ej heller att införskaffa den för att odla den.
108.
Enligt artikel 52 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. (
45
)
109.
Motiveringen till ett ingrepp i den näringsfriheten måste således uppfylla de krav som proportionalitetsprincipen innebär (
46
) Då det redan har fastställts att saluföringsförbudet är oproportionellt innebär det i princip även ett åsidosättande av den grundläggande näringsfriheten.
110.
Emellertid ska vid tillämpningen av proportionalitetsprincipen avseende motiveringen av en inskränkning av näringsfriheten beaktas att inte alla saluföringsförbudets nackdelar ska tas med i avvägningen, utan endast de som innebär ett ingrepp i den undersökta grundläggande rättigheten, det vill säga framför allt de i punkt 82 angivna inskränkningarna för utsädesproducenter, utsädeshandlare och jordbrukare. Även efter en sådan begränsad jämförelse drar jag dock slutsatsen att saluföringsförbudet är uppenbart oproportionellt.
111.
Den inskränkning i näringsfriheten i den mening som avses i artikel 16 i stadgan som artikel 3.1 i köksväxtdirektivet innebär är således med beaktande av artikel 52.1 i stadgan inte motiverad. På grund av åsidosättande av denna grundläggande rättighet är bestämmelsen följaktligen ogiltig.
4. Den fria rörligheten för varor
112.
Förbudet mot att saluföra utsäde av icke godkända sorter skulle dessutom kunna strida mot den fria rörligheten för varor.
113.
Det i artikel 34 FEUF föreskrivna förbudet mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan gäller inte bara för nationella åtgärder, utan även för åtgärder som unionsinstitutionerna vidtar (
47
).
114.
Förbudet inskränker med nödvändighet handeln. Eftersom också en sådan inskränkning endast är motiverad om proportionalitetsprincipen har iakttagits (
48
) är de överväganden som redan gjorts ovan (
49
) även tillämpliga i detta fall.
5. Likabehandling eller icke-diskriminering
115.
Slutligen ska förenligheten med principen om likabehandling, i synnerhet diskrimineringsförbudet, undersökas. Enligt denna princip, som under den tid processen har pågått har stadfästs i artikel 20 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, krävs att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. (
50
) En skillnad i behandling är berättigad då den grundar sig på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga (
51
). Bestämmelsen i fråga får därför inte vara orimlig i förhållande till skillnaderna och likheterna i situationen i fråga. (
52
)
116.
Olikheten i behandling består i förevarande fall däri att utsäde av godkända sorter får saluföras medan däremot utsäde av icke godkända sorter inte får saluföras. Förbudet mot saluföring bygger på att villkoren för godkännande inte har visats vara uppfyllda. Avsaknaden av sådan bevisning är en skillnad mellan sorterna som i princip kunde rättfärdiga en skillnad i behandling, till exempel ett krav på särskild märkning av utsäde av icke godkända sorter.
117.
Nackdelarna med ett förbud mot saluföring är däremot, såsom redan angetts, oproportionerliga jämfört med bestämmelsens mål. Således är skillnaden i behandling inte berättigad och förbudet ogiltigt även på grund av åsidosättande av principen om likabehandling.
6. Slutsats
118.
Det kan i denna del fastställas att det i artikel 3.1 i köksväxtdirektivet föreskrivna förbudet mot att saluföra utsäde av sorter som inte styrkts vara särskiljbara, stabila och tillräckligt enhetliga – samt i förekommande fall har ett tillfredsställande odlings- och användningsvärde – är ogiltigt eftersom det strider mot proportionalitetsprincipen, näringsfriheten i den mening som avses i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, den fria rörligheten för varor enligt artikel 34 FEUF och principen om likabehandling enligt artikel 20 i stadgan.
D – Sortlistedirektivet
119.
Slutligen ska prövas huruvida slutsatserna av prövningen av artikel 3.1 i köksväxtdirektivet är tillämpliga på sortlistedirektivet.
120.
Till skillnad från i artikel 3.1 i köksväxtdirektivet föreskrivs i sortlistedirektivet inte uttryckligen att utsäde endast får saluföras om det är av officiellt godkända sorter.
121.
Enligt artikel 1.1 i sortlistedirektivet avser direktivet godkännande av sorter vilkas utsäde får saluföras. Vidare hänvisar artikel 3.1 i direktivet, vad gäller villkoren för godkännande, till ”sorter som godkänts officiellt för … utsläppande på marknaden”.
122.
Bestämmelserna i sortlistedirektivet kan tolkas så, att endast utsäde av godkända sorter får saluföras. Ett sådant förbud vore ogiltigt på samma grunder som vad gäller artikel 3.1 i köksväxtdirektivet. Nämnda tolkning är dock inte given.
123.
Tvärtom kunde man förstå godkännandet såsom att det endast är en förutsättning för upptagande på listan och som ett bevis för att villkoren för godkännande är uppfyllda. Denna tolkning är att föredra då en unionsrättsakt enligt en allmän tolkningsprincip såvitt det är möjligt ska tolkas så, att dess giltighet inte ifrågasätts. (
53
)
124.
Eftersom en sådan tolkning i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna är möjlig, ska sortlistedirektivets giltighet inte ifrågasättas.
V – Förslag till avgörande
125.
Jag föreslår därför att domstolen meddelar följande dom:
1.
Det i artikel 3.1 i direktiv 2002/55/EG föreskrivna förbudet mot att saluföra utsäde av sorter som inte styrkts vara särskiljbara, stabila och tillräckligt enhetliga – samt i förekommande fall ha ett tillfredsställande odlings- och användningsvärde – strider mot proportionalitetsprincipen, näringsfriheten i den mening som avses i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, den fria rörligheten för varor i den mening som avses i artikel 34 FEUF och principen om likabehandling i den mening som avses i artikel 20 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Förbudet är därför ogiltigt.
2.
Av prövningen av begäran om förhandsavgörande har däremot inte framkommit något som kan föranleda att giltigheten av övriga bestämmelser i direktiv 2002/55/EG, direktiv 98/95/EG, direktiv 2002/53/EG eller direktiv 2009/145/EG kan ifrågasättas.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	EUT L 378, s. 1.
(
3
)	EUT L 378, 2004, s. 3.
(
4
)	Artiklarna 3 och 4 i rådets direktiv 70/458/EEG av den 29 september 1970 om saluföring av utsäde av köksväxter (EGT L 225, s. 7; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 95).
(
5
)	Se rådets direktiv 66/400/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av betutsäde (EGT 125, s. 2290; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 123), rådets direktiv 66/401/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av foderväxter (EGT 125, s. 2298; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 131) och rådets direktiv 66/402/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av stråsäd (EGT 125, s. 2309; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 142).
(
6
)	De relevanta handlingarna liksom yttranden från olika myndigheter och intressegrupper finns tillgängliga på kommissionens webbplats, senast besökt den +++.
(
7
)	EGT L 193, s. 33.
(
8
)	EUT L 312, s. 44.
(
9
)	EUT L 254, s. 11.
(
10
)	EGT L 193, s. 1.
(
11
)	EGT L 193, s. 12.
(
12
)	EGT L 25, 1999, s. 1.
(
13
)	Se, bland annat, dom av den 15 september 2011 i de förenade målen C-483/09 och C-1/10, Gueye (REU 2011, s. I-8263), punkt 40.
(
14
)	Dom av den 13 februari 1979 i mål 101/78, Granaria (REG 1979, s. 623; svensk specialutgåva, volym 4, s. 369), punkt 4, av den 5 oktober 2004 i mål C-475/01, kommissionen mot Grekland (REG 2004, s. I-8923), punkt 18, och av den 12 februari 2008 i mål C-199/06 (REG 2008, s. I-469), punkt 59.
(
15
)	Se, vad gäller prövning av införlivandebestämmelser och nationella grundlagar, dom av den 22 juni 2010 i de förenade målen C-188/10 och C-189/10, Melki (REU 2010, s. I-5667), punkt 56.
(
16
)	Se dom av den 14 december 2004 i mål C-434/02, Arnold André (REG 2004, s. I-11825), punkt 20, av den 12 juli 2005 i de förenade målen C-154/04 och C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl. (REG 2005, s. I-6451), punkt 21, av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl. (REG 2005, s. I-10423), punkterna 17, 22 och följande punkter samt 34, och av den 1 mars 2011 i mål C-236/09, Association Belge des Consommateurs Test-Achats m.fl. (REU 2011, s. I-773), punkt 12.
(
17
)	Punkt 146 i Kokopellis skriftliga yttrande.
(
18
)	Punkt 147 och följande punkter.
(
19
)	Punkt 95 i kommissionens yttrande.
(
20
)	Se Food Chain Evaluation Consortium, ”Evaluation of the Community acquis on the marketing of seed and plant propagating material (S&PM)”, http://ec.europa.eu/food/plant/propagation/evaluation/s_pm_evaluation_finalreport_en.pdf (2008), s. 78 samt sidan 168 och följande sidor.
(
21
)	Graines Baumeaux stämningsansökan i första instans, s. 25 och 26 i bilagan till det skriftliga yttrandet till domstolen: fem sorters ”betteraves” och fem sorters ”navets”.
(
22
)	Dom av den 6 december 2005 i mål C-461/03, Gaston Schul Douane-expediteur (REG 2005, s. I-10513), punkt 19 och följande punkter.
(
23
)	Dom av den 3 juni 2008 i mål C-308/06, Intertanko m.fl. (REG 2008, s. I-4057), punkt 43 och följande punkter, och av den 21 december 2011 i mål C-366/10, The Air Transport Association of America m.fl. (REU 2011, s. I-13755), punkt 51 och följande punkter.
(
24
)	Se, i detta sammanhang, punkt 68 och följande punkter i mitt förslag till avgörande av den 6 oktober 2011 i det ännu ej avgjorda målet The Air Transport Association of America m.fl. (ännu ej publicerat).
(
25
)	Dom av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I-5689), punkt 81, av den 7 juli 2009 i mål C-558/07, S.P.C.M. m.fl. (REG 2009, s. I-5783), punkt 41, och av den 8 juli 2010 i mål C-343/09, Afton Chemical (REU 2010, s. I-7027), punkt 45 och där angiven rättspraxis.
(
26
)	Se domen i det ovan i fotnot 24 nämnda målet S.P.C.M. m.fl., punkt 42, samt domen i målet Afton Chemical, punkt 46.
(
27
)	Domen i det ovan i fotnot 24 nämnda målet S.P.C.M. m.fl., punkt 71.
(
28
)	Se prövningen i domen i det ovan i fotnot 24 nämnda målet S.P.C.M. m.fl., punkt 44 och följande punkter vad gäller åtgärdens mål och lämplighet, punkt 59 och följande punkter vad gäller i vilken mån den är nödvändig samt punkt 64 och följande punkter vad gäller prövningen av nackdelarna och målen).
(
29
)	Dom av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl. (REG 2008, s. I-9895), punkt 58, av den 8 juni 2010 i mål C-58/08, Vodafone m.fl. (REU 2010, s. I-4999), punkt 53, och av den 12 maj 2011 i mål C-176/09 (REU 2011, s. I-3727), punkt 63.
(
30
)	Se definitionerna av dessa värden i artikel 5.4 i sortlistedirektivet.
(
31
)	Se även det fjärde av de fem scenarion som kommissionen lagt fram för diskussion i sitt samrådsdokument om reform av systemet ”Options and Analysis of possible Scenarios for the Review of the EU Legislation on the Marketing of Seed and Plant Propagating Material” (http://ec.europa.eu/food/plant/propagation/evaluation/docs/15042011_options_analysis_paper_en.pdf, sidan 12 och följande sidor).
(
32
)	Se punkt 70 ovan.
(
33
)	Vilket kan betvivlas med beaktande av de slutsatser som dras i punkt 88 och följande punkter nedan avseende lämpligheten och i punkt 112 och följande punkter nedan avseende den fria rörligheten.
(
34
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EGT L 31, s. 1).
(
35
)	Domen i det ovan i fotnot 24 nämnda målet Afton Chemical, punkt 56, se även domen i det ovan i fotnot 24 nämnda målet S.P.C.M. m.fl., punkt 64 och följande punkter, och av den 9 november 2010 i de förenade målen C-92/09 och C-93/09, Volker och Markus Schecke (REU 2010, s. I-11063, punkterna 77 och 81), samt den ovan i fotnot 28 angivna rättspraxisen.
(
36
)	Se punkt 45 ovan.
(
37
)	EGT L 309, 1993, s. 3; svensk specialutgåva, område 11, volym 23, s. 177.
(
38
)	Dom av den 3 december 1998 i mål C-67/97, Bluhme (REG 1998, s. I-8033), punkt 33.
(
39
)	Se punkt 75 ovan.
(
40
)	I unionen regleras denna rätt genom rådets förordning (EG) nr 2100/94 av den 27 juli 1994 om gemenskapens växtförädlarrätt (EGT L 227, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 60, s. 196).
(
41
)	Dom av den 24 mars 1994 i mål C-2/92, Bostock (REG 1994, s. I-955), punkt 16, och av den 27 juni 2006 i mål C-540/03, parlamentet mot rådet, ”familjeåterförening” (REG 2006, s. I-5769), punkt 105, och av den 1 juli 2010 i mål C-35/09, Speranza (REG 2010, s. I-6581), punkt 28.
(
42
)	Se dom av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena m.fl. (REG 1987, s. 4587), punkt 15, och domen i det ovan i fotnot 40 nämnda målet Speranza, punkt 29).
(
43
)	Dom av den 19 januari 2010 i mål C-555/07, Kücükdeveci (REU 2010, s. I-365), punkt 22, och av den 22 december 2010 i mål C-279/09, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft (REU 2009, s. I-13849), punkt 30.
(
44
)	Dom av den 14 maj 1974 i mål 4/73, Nold mot kommissionen (REG 1974, s. 491; svensk specialutgåva, volym 2, s. 291), punkt 14, av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. I-171), punkt 78, och av den 16 november 2011 i mål C-548/09 P, Bank Melli Iran mot rådet (REU 2011, s. I-11381), punkt 114.
(
45
)	Se, för ett liknande resonemang, de ovan i fotnot 43 nämnda domarna. Vad gäller prövningen av en sådan motivering, se domen i det ovan i fotnot 34 nämnda målet Volker och Markus Schecke, punkt 65 och följande punkter.
(
46
)	Domen i det ovan i fotnot 15 nämnda målet Urteile Alliance for Natural Health m.fl., punkt 129, och det ovan i fotnot 15 nämnda målet ABNA m.fl., punkt 87 och följande punkter, samt vad gäller skydd av uppgifter domen i det ovan i fotnot 34 nämnda målet Volker och Markus Schecke, punkt 74.
(
47
)	Dom av den 17 maj 1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland (REG 1984, s-2171), punkt 15, och domen i det ovan i fotnot 15 nämnda målet Alliance for Natural Health m.fl., punkt 47.
(
48
)	Se, vad gäller prövning av sekundärrätts giltighet, dom av den 7 februari 1985 i mål 240/83, ADBHU (REG 1985, s. 531), punkt 15, och av den 25 juni 1997 i mål C-114/96, Kieffer och Thill (REG 1997, s. I-3629), punkt 31, samt, mer allmänt, dom av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen mot Danmark, (REG 1988, s. 4607), punkt 11 och – vad gäller lämpligheten – punkt 21, av den 15 november 2005 i mål C-320/03, kommissionen mot Österrike, (REG 2005, s. I-9871), punkterna 85 och 90.
(
49
)	Se punkt 110 ovan.
(
50
)	Dom av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA (REG 2006, s. I-403), punkt 95, domen i det ovan i fotnot 24 nämnda målet S.P.C.M., punkt.74, och av den 14 september 2010 i mål C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals och Akcros Chemicals mot kommissionen m.fl. (REU 2010, s. I-8301), punkt 55.
(
51
)	Domen i det ovan i fotnot 28 nämnda målet Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., punkt 47.
(
52
)	Se generaladvokaten Poiares Maduros förslag av den 3 april 2008 i mål C-524/06, Huber (REG 2008, s. I-9705), punkt 7, samt mitt förslag till avgörande av den 8 september 2005 i mål C-540/03, parlamentet mot rådet (REG 2006, s. I-5769), punkt 107 och där angiven rättspraxis, och av den 10 mars 2009 i mål C-558/07, S.P.C.M. m.fl. (REG 2009, s. I-5783), punkt 134.
(
53
)	Dom av den 4 oktober 2001 i mål C-403/99, Italien mot kommissionen (REG 2001, s. I-6883), punkt 37, av den 19 november 2009 i de förenade målen C-402/07 och C-432/07, Sturgeon m.fl. (REG 2009, s. I-10923) punkt 47, och av den 16 september 2010 i mål C-149/10, Chatzi (REU 2010, s. I-8489), punkt 43.