61995TJ0133_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nelle cause riunite T-133/95 e T-204/95,
International Express Carriers Conference (IECC), organizzazione di categoria di diritto elvetico, con sede in Ginevra, con gli avv.ti Éric Morgan de Rivery, del foro di Parigi, e Jacques Derenne, dei fori di Bruxelles e Parigi, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio dell'avv. Alex Schmitt, 62, avenue Guillaume_$
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dal signor Francisco Enrique González Díaz, membro del servizio giuridico, e dalla signora Rosemary Caudwell, funzionaria nazionale distaccata presso la Commissione, e successivamente dalla signora Caudwell e dalla signora Fabiola Mascardi, funzionaria nazionale distaccata presso la Commissione, in qualità di agenti, assistite dall'avv. Nicholas Forwood, QC, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Goméz de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
sostenuta da,
nelle cause T-133/95 e T-204/95,
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato dalla signora Stephanie Ridley, del Treasury Solicitor's Department, e, nel corso della fase orale, anche dall'avv. Nicholas Green, QC, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell'ambasciata del Regno Unito, 14, boulevard Roosevelt,
Deutsche Post AG, con l'avv. Dirk Schroeder, del foro di Colonia, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio legale Loesch e Wolter, 11, rue Goethe,
e
Post Office, con l'avv. Ulick Bourke, Solicitor of the Supreme Court of England and Wales, e, nel corso della fase orale, anche con gli avv.ti Stuart Isaacs, QC, e Sarah Moore, barristers, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio legale Loesch e Wolter, 11, rue Goethe,
e, nella causa T-133/95,
La Poste, con gli avv. Hervé Lehman e Sylvain Rieuneau, del foro di Parigi, con domicilio eletto in Lussemburgo presso lo studio dell'avv. Aloyse May, 31, Grand-rue,
intervenienti,
avente ad oggetto talune domande dirette, in sostanza, all'annullamento delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995, con le quali la Commissione ha definitivamente respinto la parte della denuncia presentata dalla ricorrente il 13 luglio 1988 nella quale questa segnalava l'intercettazione, da parte di operatori pubblici nel campo dei servizi postali, in forza dell'art. 25 della convenzione dell'Unione postale universale, di corrispondenza oggetto di remailing,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE
(Terza Sezione ampliata),
composto dal signor B. Vesterdorf, presidente, dal signor C.P. Briët, dalla signora P. Lindh e dai signori A. Potocki e J.D. Cooke, giudici,
cancelliere: H. Jung
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 13 maggio 1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
Fatti all'origine della controversia
International Express Carriers Conference (IECC) e remailing (reinvio postale)
1 L'International Express Carriers Conference (IECC) è un'organizzazione che rappresenta gli interessi di talune imprese che forniscono servizi di corriere espresso. I suoi membri offrono, tra l'altro, i cosiddetti servizi di «remailing», consistenti nel trasportare corrispondenza proveniente da un paese A nel territorio di un paese B con lo scopo di depositarla presso l'operatore postale pubblico (in prosieguo: l'«OPP») locale, il quale la inoltra nel proprio territorio o a destinazione di un paese A o C.
2 I servizi di remailing vengono abitualmente classificati in tre categorie:
- il «remailing ABC», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata mediante il sistema postale internazionale classico verso un paese C, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza;
- il «remailing ABB», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata al destinatario finale della corrispondenza, residente nello stesso paese B;
- il «remailing ABA», che corrisponde alla situazione nella quale la corrispondenza originaria di un paese A è trasportata e introdotta da società private nel sistema postale di un paese B, per essere inoltrata mediante il sistema postale internazionale classico nel paese A, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza.
3 Occorre aggiungere a questi tre tipi di remailing il cosiddetto «remailing non fisico». Tale tipo di remailing corrisponde alla situazione nella quale talune informazioni provenienti da un paese A sono inoltrate per via elettronica verso un paese B, in cui, tali e quali oppure previa elaborazione, vengono stampate su carta, e in seguito trasportate ed introdotte nel sistema postale del paese B o di un paese C, per essere inoltrate mediante il sistema postale internazionale classico verso un paese A, B o C, nel quale risiede il destinatario finale della corrispondenza.
Spese terminali e convenzione dell'Unione postale universale
4 La convenzione dell'Unione postale universale (UPU), adottata il 10 luglio 1964 nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite e alla quale hanno aderito tutti gli Stati membri della Comunità europea, costituisce il quadro delle relazioni tra le amministrazioni postali del mondo intero. E' in questo ambito che è stata creata la Conferenza europea delle amministrazioni delle poste e delle telecomunicazioni (in prosieguo: la «CEPT»), della quale fanno parte tutte le amministrazioni postali europee prese in considerazione nella denuncia della ricorrente.
5 Nei sistemi postali lo smistamento della corrispondenza «entrante» e la distribuzione di quest'ultima ai destinatari finali comportano ingenti costi per gli OPP. Per tale motivo i membri dell'UPU hanno adottato nel 1969 un sistema di tassi di compensazione fissi per tipo di corrispondenza, le cosiddette «spese terminali», modificando così un principio in vigore sin dalla fondazione dell'Unione, secondo il quale ciascun OPP si assumeva i costi derivanti dallo smistamento e dalla distribuzione della corrispondenza entrante senza fatturarli agli OPP dei paesi di origine. Il valore economico del servizio di distribuzione fornito dalle diverse amministrazioni postali, la struttura dei costi di tali amministrazioni e le spese fatturate ai clienti potevano, dal canto loro, variare in misura sostanziale. La differenza tra i prezzi imposti per l'invio della corrispondenza nazionale e della corrispondenza internazionale nei vari Stati membri e la notevole entità delle «spese terminali» rispetto a tali prezzi differenti praticati a livello nazionale costituiscono elementi determinanti all'origine del fenomeno del remailing. Gli operatori che effettuano il remailing mirano, infatti, tra l'altro, a trarre vantaggio da tali differenze di prezzo proponendo alle società commerciali di trasportare la loro corrispondenza verso gli OPP che offrono il miglior rapporto qualità/prezzo per una determinata destinazione.
6 L'art. 23 della convenzione UPU del 1984, divenuto l'art. 25 della convenzione UPU del 1989, recita:
«1. Nessun paese membro è tenuto a trasmettere né a distribuire ai destinatari gli invii della posta lettere che mittenti residenti sul suo territorio impostano o fanno impostare in un paese estero, allo scopo di beneficiare delle tariffe più basse che vi si applicano. Lo stesso vale per gli invii di questo tipo, impostati in grande quantità, sia che queste impostazioni vengano o meno effettuate allo scopo di beneficiare di tariffe più basse.
2. Il paragrafo 1 si applica indistintamente sia agli invii preparati nel paese di residenza del mittente e successivamente trasportati attraverso la frontiera, sia a quelli confezionati in un paese estero.
3. L'amministrazione interessata ha il diritto o di rispedire gli invii all'origine, o di gravarli delle proprie tariffe nazionali. Se il mittente rifiuta di pagare queste tariffe, essa può disporre di tali invii in conformità alla propria legislazione interna.
4. Nessun paese membro è tenuto ad accettare, avviare o distribuire ai destinatari gli invii di posta lettere che i mittenti hanno impostato o fatto impostare in grandi quantità in un paese diverso da quello in cui sono domiciliati. Le amministrazioni interessate hanno il diritto di rispedire tali invii all'origine o di consegnarli ai mittenti senza restituire la tassa pagata».
Denuncia dell'IECC e accordo CEPT del 1987
7 Il 13 luglio 1988 l'IECC presentava una denuncia alla Commissione ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del Trattato (GU 1962, n. 13, pag. 204; in prosieguo: il «regolamento n. 17»). In sostanza la denunciante sosteneva, in primo luogo, che taluni OPP della Comunità europea e di paesi terzi avevano concluso, a Berna, nell'ottobre 1987, un accordo per la fissazione delle tariffe relative alle spese terminali (in prosieguo: l'«accordo CEPT») e, in secondo luogo, che taluni OPP tentavano d'applicare un accordo per la ripartizione dei mercati, basandosi sull'art. 23 della convenzione UPU per rifiutarsi di distribuire la corrispondenza impostata da un cliente presso un OPP di un paese diverso dal paese di residenza.
8 E' pacifico che il 17 gennaio 1995, al fine di sostituire l'accordo CEPT del 1987, quattordici OPP, dodici dei quali appartenevano alla Comunità europea, hanno firmato un accordo preliminare sulle spese terminali. Quest'ultimo, detto «accordo REIMS» (sistema di rimunerazione degli scambi di corrispondenza internazionale tra operatori postali pubblici tenuti a fornire un servizio universale), prevedeva, in sostanza, un sistema nell'ambito del quale l'amministrazione postale di destinazione avrebbe applicato nei confronti dell'amministrazione postale d'origine una percentuale fissa della propria tariffa interna per tutta la corrispondenza che le pervenisse. La versione finale di detto accordo è stata firmata il 13 dicembre 1995 e notificata alla Commissione il 19 gennaio 1996 (GU 1996, C 42, pag. 7).
9 La prima parte della denuncia dell'IECC riguardava l'applicazione dell'art. 85 del Trattato CE all'accordo CEPT.
10 Nella seconda parte della denuncia l'IECC imputava a taluni OPP di applicare un sistema teso alla spartizione dei mercati postali nazionali in base all'art. 23 della convenzione UPU. L'IECC affermava che gli OPP inglese, tedesco e francese (in prosieguo, rispettivamente: il «Post Office», la «Deutsche Post» e «La Poste») tentavano, tra l'altro, di dissuadere talune società commerciali dal far ricorso ai servizi offerti dagli operatori privati di remailing, quali i membri dell'IECC, o tentavano di dissuadere altri OPP dal collaborare con detti operatori privati, come risulta, tra l'altro, da una lettera inviata nel gennaio 1987 dal Post Office a vari OPP, tra cui uno appartenente alla Comunità.
11 L'IECC affermava del pari che nella primavera 1988 la Deutsche Post aveva tentato di disincentivare il remailing, ricordando agli utenti tedeschi di tale servizio l'esistenza dell'art. 23 della convenzione UPU e intercettando e respingendo la corrispondenza internazionale «entrante» i cui destinatari fossero residenti in Germania.
12 Su richiesta della Commissione, l'IECC inviava a quest'ultima, il 2 giugno 1989, un memorandum aggiuntivo relativo all'art. 23, n. 1, della convenzione UPU e, in particolare, al problema del remailing ABA.
13 Inoltre, l'IECC forniva nell'ottobre 1989 informazioni della società TNT Skypac relative all'intercettazione da parte della Poste di corrispondenza destinata all'Africa.
Trattazione della denuncia da parte della Commissione
14 Gli OPP menzionati nella denuncia presentavano le loro risposte ai quesiti posti dalla Commissione nel novembre 1988. Nel periodo giugno 1989 - febbraio 1991 veniva scambiata una copiosa corrispondenza tra, da un lato, l'IECC e, dall'altro, diversi funzionari della direzione generale Concorrenza (DG IV) e i gabinetti dei membri della Commissione Bangemann e Brittan.
15 Nell'aprile 1989 il Post Office forniva alla Commissione l'assicurazione di non aver fatto uso dei poteri conferiti dall'art. 23, n. 4, della convenzione UPU e di non aver l'intenzione di farlo in futuro. Nel giugno 1989 la Deutsche Post informava la Commissione di essere disposta a rinunziare all'applicazione di detta disposizione e nell'ottobre 1989 comunicava di non farvi più ricorso.
16 Il 18 aprile 1991 la Commissione informava l'IECC di «aver deciso di instaurare un procedimento ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 17 (...) sulla base degli artt. 85, n. 1, e 86 del Trattato CE».
17 Il 7 aprile 1993 essa comunicava all'IECC di aver adottato, il 5 aprile 1993, una comunicazione degli addebiti che doveva essere inviata agli OPP interessati.
18 Il 13 luglio 1994 la Commissione inviava all'IECC una lettera nella quale affermava: «Mi preoccupa tuttavia il numero crescente di casi nei quali della corrispondenza creata fisicamente, ad esempio, nei Paesi Bassi per essere inviata a clienti tedeschi è stata intercettata e dichiarata "remailing non fisico ABA" dal servizio postale della [Deutsche Post...]»
19 Il 26 luglio 1994 l'IECC invitava la Commissione, ai sensi dell'art. 175 del Trattato, ad inviarle una lettera, in conformità dell'art. 6 del regolamento della Commissione 25 luglio 1963, n. 99/63/CEE, relativo alle audizioni previste all'articolo 19, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 17 del Consiglio (GU 1963, n. 127, pag. 2268; in prosieguo: il «regolamento n. 99/63»), nell'ipotesi in cui ritenesse che l'adozione di una decisione di divieto nei confronti degli OPP non fosse necessaria.
20 Il 23 settembre 1994 la Commissione inviava all'IECC una lettera in conformità dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, relativa alla parte della denuncia riferentesi all'accordo CEPT. Per quanto riguarda l'intercettazione della corrispondenza oggetto di remailing non fisico ABA, la Commissione faceva presente di «considera[re] che tale condotta è gravissima e [di avere] l'intenzione di mettere fine a tali abusi».
21 Il 23 novembre 1994 l'IECC invitava la Commissione a pronunciarsi, ai sensi dell'art. 175 del Trattato, sull'integralità della sua denuncia. Chiedeva del pari di poter accedere al fascicolo.
22 Il 15 febbraio 1995, ritenendo che la Commissione non si fosse pronunciata ai sensi dell'art. 175 del Trattato, l'IECC proponeva un ricorso per carenza, registrato con il numero T-28/95.
23 Il 17 febbraio 1995 la Commissione faceva pervenire all'IECC, da un lato, la decisione finale di rigetto della sua denuncia riguardo all'applicazione dell'art. 85 del Trattato all'accordo CEPT e, dall'altro, una lettera, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, con la quale l'informava di non poter aderire alla richiesta relativa all'intercettazione della corrispondenza sulla base dell'art. 23 della convenzione UPU.
24 Il 22 febbraio 1995 l'IECC comunicava alla Commissione le proprie osservazioni relative a quest'ultima lettera. Essa faceva, tra l'altro, rilevare quanto segue:
«A quanto risulta all'IECC, tutti gli esempi di restrizioni da essa citati costituivano applicazioni dell'art. 23, n. 4, della convenzione UPU contro il remailing ABC. Poiché la Vostra lettera del 17 febbraio non fa alcuna allusione alle restrizioni del remailing ABC, l'IECC non può ritenere che si tratti di una giustificazione adeguata per il rigetto della sua denuncia».
25 Il 6 aprile 1995 la Commissione inviava alla ricorrente una decisione relativa alla seconda parte della sua denuncia, nella quale affermava, in particolare:
«4. Le osservazioni presentate in seguito dal Vostro avvocato (...), il 22 febbraio 1995, non contengono, per le ragioni esposte qui di seguito, alcun argomento atto a giustificare una modifica della posizione della Commissione. La presente lettera ha lo scopo di informarVi della decisione definitiva della Commissione riguardo alle affermazioni contenute nella Vostra denuncia a proposito dell'intercettazione della corrispondenza in base all'articolo [23] della Convenzione UPU.
5. Riassunta brevemente, la lettera che la Commissione Vi ha inviato il 17 febbraio 1995 ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63 definiva quattro categorie di invii oggetto di intercettazione sulla base della convenzione UPU, vale a dire il remailing ABA fisico commerciale, il remailing ABA fisico non commerciale o privato, il cosiddetto remailing "non fisico" (...) e la corrispondenza transfrontaliera normale (...)
6. Per quanto riguarda il remailing ABA fisico commerciale, la Commissione ritiene che, poiché la raccolta a fini commerciali di corrispondenza presso residenti del paese B per il successivo remailing nel paese A con destinazione finale nel paese B costituisce un'elusione del monopolio nazionale di distribuzione interna della corrispondenza previsto dalla normativa del paese B, l'intercettazione di tale corrispondenza al suo ritorno nel paese B può essere considerata un atto legittimo nelle circostanze attuali e non costituisce quindi un abuso di posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del Trattato CE. [(...) La Commissione ha (...)] rilevato in particolare che detta elusione del monopolio nazionale è "resa redditizia dall'esistenza stessa dello squilibrio attuale dei livelli delle spese terminali" ed è proprio per questa ragione che una certa protezione può giustificarsi in questa fase. (...)
Riguardo all'intercettazione del remailing fisico di tipo ABA non commerciale, del cosiddetto remailing "non fisico" e della corrispondenza transfrontaliera normale, la Commissione ritiene che, poiché non svolgono attività implicanti tale tipo di corrispondenza, i membri dell'IECC non siano danneggiati nelle loro attività commerciali dall'intercettazione di detta corrispondenza e non abbiano quindi alcun interesse legittimo, ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17, a presentare alla Commissione denunce per violazione delle norme sulla concorrenza.
(...) Secondo la Commissione il cosiddetto remailing "non fisico" si svolge secondo lo schema seguente: una società multinazionale, ad esempio una banca, (...) crea un'infrastruttura centrale di stampa e spedizione in un determinato Stato membro A; le informazioni vengono inviate elettronicamente, da tutte le controllate e le filiali della banca, al servizio centrale, ove tali informazioni vengono trasformate in corrispondenza fisica, ad esempio in forma di estratti conto, i quali sono successivamente preparati per essere affrancati e depositati presso l'operatore postale locale (...)
(...) Non sussiste, a parer nostro, alcun elemento atto ad indicare in quale modo i membri dell'IECC possano essere coinvolti in questo tipo di organizzazione (...)
8. Tenuto conto delle considerazioni sopra esposte, Vi informo che la Vostra domanda in data 13 luglio 1988, basata sull'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17/62, nella parte relativa all'intercettazione di remailing ABA fisico commerciale, di remailing ABA fisico non commerciale, di remailing "non fisico" e di corrispondenza transfrontaliera normale, è respinta».
26 Il 12 aprile 1995 la Commissione inviava all'IECC una lettera, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, relativa all'applicazione delle norme sulla concorrenza all'intercettazione di remailing ABC. L'IECC rispondeva a detta lettera il 9 giugno 1995.
27 Il 14 agosto 1995 la Commissione adottava una decisione finale riguardante l'intercettazione, da parte di taluni OPP, di remailing ABC, nella quale dichiarava in particolare:
«(A) Intercettazione del remailing ABA
3. (...) avete ricevuto una lettera in data 6 aprile 1995, (...) che comunicava che la parte della Vostra denuncia relativa all'intercettazione del remailing ABA fisico commerciale, del remailing ABA fisico non commerciale, del cosiddetto remailing "non fisico" e della corrispondenza transfrontaliera normale era stata respinta (...)
(B) Intercettazione del remailing ABC
6. La lettera del[l'IECC] 9 giugno 1995 afferma che i) la Commissione non è più competente ad adottare una nuova decisione su tale questione e che ii), anche se la Commissione fosse competente, il rigetto di detta parte della denuncia (...) non era indicato per un certo numero di ragioni.
(...)
11. Il 21 aprile 1989 il Post Office ha assicurato alla Commissione di non essersi avvalso dei poteri derivanti dall'art. 23, n. 4, della convenzione UPU e di non aver peraltro l'intenzione di farlo in futuro. Del pari, quello che all'epoca era denominato Bundespost Postdienst ha informato la Commissione, il 10 ottobre 1989, di non applicare più l'art. 23, n. 4, al remailing ABC tra Stati membri. (...)
13. [A]nche se la Commissione può adottare una decisione formale di divieto nei confronti di un comportamento restrittivo della concorrenza nel frattempo cessato, essa non ha tuttavia l'obbligo di farlo e decide dell'opportunità di tale misura tenuto conto delle circostanze specifiche del caso concreto. Nella fattispecie non esiste alcuna prova che i due operatori postali menzionati nella denuncia dell'IECC del 1988 (...) non abbiano tenuto fede all'impegno, assunto da ciascuno di loro nei confronti della Commissione nel 1989, di astenersi dal far richiamo all'art. 23, n. 4, per il remailing ABC (...)
La Commissione tiene a sottolineare che la semplice esistenza dell'art. 23/25 dell'UPU non è necessariamente contraria alle norme comunitarie sulla concorrenza: solo l'uso delle possibilità di azione offerte dall'art. 23/25 può, in talune circostanze - vale a dire, tra Stati membri - costituire una violazione di tali norme. (...)
15. La domanda dell'IECC diretta ad ottenere che siano inflitte alle amministrazioni postali severe sanzioni affinché esse cessino le violazioni delle norme comunitarie sulla concorrenza è difficilmente conciliabile con l'incapacità dell'IECC di provare che le infrazioni persistano o che esista un pericolo reale di una loro ripresa.
(...)
18. (...) La Poste ha risposto il 24 ottobre 1990 ripetendo di ritenere che un (...) ricorso all'art. 23 dell'UPU fosse legittimo sul piano del diritto comunitario. L'incidente è stato in seguito trattato nella comunicazione degli addebiti, rimanendo La Poste ferma sulla sua posizione secondo la quale l'incidente non era incompatibile con il diritto comunitario.
19. Nelle circostanze della fattispecie, tenuto conto del carattere isolato dell'incidente e in mancanza di prove del ripetersi di detto comportamento, la Commissione non ritiene necessario adottare una decisione di divieto nei confronti della Poste».
Procedimento
28 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 giugno 1995, la ricorrente ha proposto, ai sensi dell'art. 173 del Trattato, un ricorso diretto all'annullamento della decisione 6 aprile 1995. Tale causa è stata registrata con il numero T-133/95.
29 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 28 ottobre 1995, la ricorrente ha proposto, ai sensi dell'art. 173 del Trattato, un ricorso diretto all'annullamento della decisione 14 agosto 1995. Tale causa è stata registrata con il numero T-204/95.
30 Con ordinanze 6 febbraio 1996 il presidente della Terza Sezione ampliata del Tribunale ha ammesso l'intervento del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, del Post Office, della Poste e della Deutsche Post a sostegno delle conclusioni della Commissione nella causa T-133/95.
31 Con ordinanze 13 maggio 1996 il presidente della Terza Sezione ampliata del Tribunale ha ammesso l'intervento del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, del Post Office, della Poste e della Deutsche Post a sostegno delle conclusioni della Commissione nella causa T-204/95.
32 Il 7 agosto 1996 La Poste ha chiesto di poter recedere dal suo intervento nella causa T-204/95. Con ordinanza 26 novembre 1996 il presidente della Terza Sezione ampliata del Tribunale ha preso atto del recesso della Poste dall'intervento nella causa T-204/95.
33 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione ampliata) ha deciso di dare inizio alla trattazione orale. Nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento ha invitato talune parti a produrre documenti e a rispondere a determinati quesiti, sia per iscritto, sia oralmente all'udienza. Le parti hanno ottemperato a tali inviti.
34 Ai sensi dell'art. 50 del regolamento di procedura, le cause T-28/95, T-110/95, T-133/95 e T-204/95, promosse dalla medesima ricorrente e connesse per oggetto, sono state riunite ai fini della trattazione orale con ordinanza del presidente della Terza Sezione ampliata 12 marzo 1997.
35 Le parti hanno svolto le loro difese ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale all'udienza del 13 maggio 1997.
36 Ai sensi dell'art. 50 del regolamento di procedura, dopo aver sentito le parti, il Tribunale ha deciso di riunire le cause T-133/95 e T-204/95 ai fini della sentenza.
37 Il 26 settembre 1997 la ricorrente ha chiesto la riapertura della fase orale ai sensi dell'art. 62 del regolamento di procedura. Su invito del Tribunale, la Commissione, il Post Office, La Poste e la Deutsche Post hanno fatto sapere di ritenere che non ve ne fosse motivo. Il 26 febbraio 1998, la ricorrente ha nuovamente chiesto la riapertura della fase orale. Il Tribunale considera che, tenuto conto dei documenti prodotti dalla ricorrente, non vi sia motivo di accogliere tali domande. Infatti gli elementi nuovi indicati dalla ricorrente a sostegno delle stesse non contengono alcun dato decisivo per l'esito della controversia o si limitano a dimostrare l'esistenza di fatti palesemente successivi all'adozione delle decisioni impugnate e che non possono, di conseguenza, incidere sulla validità di queste.
Conclusioni delle parti
Nella causa T-133/95
38 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione della Commissione 6 aprile 1995;
- disporre qualsiasi altra misura che il Tribunale consideri idonea a indurre la Commissione a conformarsi all'art. 176 del Trattato;
- condannare la Commissione alle spese.
39 Nelle osservazioni sulle memorie d'intervento la ricorrente chiede inoltre che il Tribunale voglia:
- dichiarare irricevibile la memoria d'intervento del Post Office;
- condannare le parti intervenienti alle spese relative alle osservazioni sugli interventi;
- ordinare la produzione di taluni documenti.
40 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
41 La Deutsche Post conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese del suo intervento.
42 La Poste conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese del suo intervento.
43 Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e il Post Office concludono per il rigetto del ricorso.
Nella causa T-204/95
44 La ricorrente conclude, nell'atto introduttivo, che il Tribunale voglia:
- dichiarare la lettera della Commissione 14 agosto 1995 inesistente;
- in subordine, annullare la decisione della Commissione 14 agosto 1995 e disporre qualsiasi altra misura che il Tribunale ritenga idonea a indurre la Commissione a conformarsi all'art. 176 del Trattato;
- condannare la Commissione alle spese.
45 Nella replica la ricorrente conclude inoltre che il Tribunale voglia:
- dichiarare la lettera della Commissione 12 aprile 1995 inesistente;
- ordinare alla Commissione, in conformità degli artt. 64 e/o 65 del regolamento di procedura, di produrre, prima della trattazione orale, taluni documenti da essa richiamati nella sua decisione e, nelle sue conclusioni, o quanto meno, nell'ipotesi in cui ne sia invocata la riservatezza, di consentire al Tribunale di esaminare tali documenti.
46 Nelle osservazioni sulle memorie d'intervento la ricorrente chiede inoltre al Tribunale di:
- dichiarare irricevibile la memoria d'intervento del Post Office;
- condannare le parti intervenienti alle spese relative alle osservazioni sugli interventi;
- ordinare la produzione di taluni documenti.
47 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
48 La Deutsche Post conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese del procedimento, comprese le sue spese.
49 Il Post Office e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord concludono per il rigetto del ricorso.
Sulla ricevibilità delle memorie d'intervento del Post Office
50 Secondo la ricorrente, le memorie d'intervento del Post Office nelle cause T-133/95 e T-204/95 non sono conformi all'art. 116, n. 4, lett. a), del regolamento di procedura, in quanto non indicano la parte a sostegno della quale sono state depositate, cosicché devono essere dichiarate irricevibili.
51 Ai sensi dell'art. 37, n. 3, dello Statuto (CE) della Corte e dell'art. 116, n. 4, lett. a), del regolamento di procedura del Tribunale, le conclusioni di una memoria d'intervento non possono avere altro oggetto che il sostegno delle conclusioni di una delle parti. Ora, risulta dalla memoria d'intervento del Post Office in ciascuna delle cause che l'obiettivo di tali interventi era quello di sostenere le conclusioni della Commissione, nonostante la mancanza di dichiarazioni formali in tal senso. La ricorrente non poteva quindi avere seri dubbi circa la portata o lo scopo delle memorie d'intervento. Occorre ricordare, inoltre, che le domande d'intervento del Post Office contenevano, in conformità dell'art. 115, n. 2, lett. e), del regolamento di procedura, l'indicazione delle conclusioni a sostegno delle quali esso chiedeva di intervenire e che le ordinanze 6 febbraio 1996 e 13 maggio 1996, già citate, hanno ammesso, nel punto 1 del dispositivo, l'intervento del Post Office «a sostegno delle conclusioni della convenuta». Pertanto, si deve respingere questo capo delle conclusioni.
Sulla ricevibilità della domanda diretta a far sì che il Tribunale ordini alla Commissione di adottare le misure idonee per conformarsi agli obblighi previsti dall'art. 176 del Trattato
52 Secondo una costante giurisprudenza, non compete al giudice comunitario rivolgere ingiunzioni alle istituzioni comunitarie o sostituirsi a queste ultime nell'ambito del controllo di legittimità che esercita. Tocca all'istituzione comunitaria interessata, ai sensi dell'art. 176 del Trattato, adottare le misure che l'esecuzione di una sentenza emessa su un ricorso di annullamento comporta.
53 Questo capo delle conclusioni è, pertanto, irricevibile.
Nel merito
54 Occorre anzitutto determinare la portata delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995, poiché le parti sono in disaccordo al riguardo (A), poi esaminare i motivi specifici della causa T-133/95 (B) e le conclusioni ed i motivi specifici della causa T-204/95 (C). Infine, i motivi relativi all'esistenza di uno sviamento di potere e alla violazione di taluni principi generali del diritto, dedotti in entrambe le cause, saranno esaminati congiuntamente (D).
A - Portata delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995
Argomenti delle parti
55 La ricorrente dichiara, nella replica nella causa T-133/95, che la decisione 6 aprile 1995, come risulta dai punti 1-4, riguarda non solo le intercettazioni di remailing ABA, ma anche quelle di remailing ABC. Nulla in tale decisione poteva far presagire che quest'ultimo tipo di intercettazioni avrebbe costituito oggetto della decisione 14 agosto 1995. Inoltre, nel controricorso in detta causa, la Commissione avrebbe riconosciuto che la propria lettera 17 febbraio 1995, ai sensi dell'art. 6 del regolamento 99/63, verteva sul complesso della seconda parte della denuncia.
56 La Commissione pretenderebbe di limitare, a posteriori, la portata della decisione 6 aprile 1995 al solo scopo di ovviare al vizio di motivazione da cui essa è inficiata. Già il 22 febbraio 1995 la ricorrente avrebbe così attirato l'attenzione della Commissione sul fatto che quest'ultima aveva occultato il remailing ABC nella sua lettera 17 febbraio 1995.
57 La Commissione ricorda di aver omesso nella propria lettera 17 febbraio 1995 di trattare l'aspetto della denuncia relativo al remailing ABC, come la ricorrente le ha fatto rilevare nella lettera 22 febbraio 1995. Per tale ragione la decisione 6 aprile 1995 non verterebbe su detto aspetto della denuncia, ma unicamente sulle altre forme di intercettazione.
Giudizio del Tribunale
58 Risulta dal punto 8 della decisione 6 aprile 1995, che ne costituisce la parte dispositiva, e dai punti 5-7 della stessa, che ne costituiscono la parte motiva, che essa riguarda soltanto gli aspetti della denuncia relativi all'intercettazione del remailing fisico commerciale ABA, del remailing fisico non commerciale ABA, del remailing non fisico e della corrispondenza transfrontaliera normale, che erano quelli enumerati nella lettera della Commissione 17 febbraio 1995. La ricorrente stessa, peraltro, nella lettera 22 febbraio 1995 (citata supra, nel punto 24), aveva sottolineato la portata limitata della lettera della Commissione 17 febbraio 1995, inviata ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63 e precedente l'adozione della decisione 6 aprile 1995.
59 Dalla lettura della decisione 6 aprile 1995 emerge, di conseguenza, che la parte della denuncia relativa al remailing ABC non era presa in considerazione da detta decisione.
60 La circostanza che detta omissione sia dovuta ad una dimenticanza o, al contrario, ad una precisa volontà della Commissione non può modificare la delimitazione obiettiva dell'ambito di applicazione della decisione 6 aprile 1995.
61 Risulta, peraltro, dalla formulazione stessa della decisione 14 agosto 1995 che questa riguarda solo il giudizio definitivo della Commissione sulla parte della denuncia relativa al remailing ABC.
62 Le obiezioni della ricorrente sulla portata delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995 devono, di conseguenza, essere respinte.
B - Motivi specifici della causa T-133/95
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell'art. 190 del Trattato
Argomenti delle parti
63 La ricorrente fa valere, in sostanza, che la decisione 6 aprile 1995 è inficiata da mancanza o insufficienza di motivazione per quanto riguarda il rigetto degli aspetti della denuncia relativi al remailing ABC, da un lato, e al remailing non fisico, dall'altro.
64 Essa sostiene inoltre che né la comunicazione degli addebiti né la lettera 17 febbraio 1995, inviata ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, e neppure la decisione 6 aprile 1995 contengono indicazioni atte a dimostrare che la Commissione abbia esaminato la parte della denuncia nella quale la ricorrente affermava che l'applicazione dell'art. 23 della convenzione UPU era garantita da accordi stipulati in tal senso dagli OPP, in contrasto con l'art. 85 del Trattato.
65 Aggiunge che è inaccettabile che la Commissione esamini quest'ultimo aspetto della denuncia nell'ambito di una decisione che adotterà in una fase successiva (sentenze del Tribunale 24 gennaio 1995, causa T-74/92, Ladbroke/Commissione, Racc. pag. II-115, punto 60, e 28 settembre 1995, causa T-95/94, Sytraval e Brink's France/Commissione, Racc. pag. II-2651, punto 62). Così facendo la Commissione avrebbe violato l'art. 190 del Trattato.
66 La Commissione obietta che la decisione 6 aprile 1995 non riguarda né le questioni relative al remailing ABC né le asserite violazioni dell'art. 85 del Trattato. Inoltre, la decisione comporterebbe una motivazione sufficiente per quanto riguarda il remailing non fisico.
Giudizio del Tribunale
67 Risulta, anzitutto, dalla valutazione del Tribunale sulla portata della decisione 6 aprile 1995 (v. supra, punti 58-62) che quest'ultima non riguardava il remailing ABC. Pertanto il motivo relativo alla mancanza di motivazione della decisione su tale punto è infondato.
68 In detta decisione 6 aprile 1995, inoltre, la Commissione ha considerato che la ricorrente non aveva fornito alcun elemento idoneo a provare che i suoi membri potessero essere coinvolti in attività di remailing non fisico ABA, cosicché essi non avevano alcun interesse legittimo, ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 17. La decisione fa quindi apparire, in modo chiaro e non equivoco, il ragionamento della Commissione. Di conseguenza, il motivo relativo alla mancanza di motivazione deve essere respinto in quanto l'esattezza della conclusione della Commissione pertiene all'esame del merito della controversia.
69 Risulta infine dalla decisione 6 aprile 1995 che questa non riguarda le asserite violazioni dell'art. 85 del Trattato da parte degli OPP. Occorre osservare, al riguardo, che la trattazione separata di tale profilo della denuncia non incide sugli altri aspetti della medesima. Inoltre, non emerge dal fascicolo che la ricorrente abbia fatto valere che detti differenti aspetti non potessero essere dissociati, mentre era palese che la Commissione concentrava il proprio esame, da un lato, sull'applicazione dell'art. 85 del Trattato all'accordo CEPT e, dall'altro, sull'applicazione dell'art. 86 alle asserite intercettazioni di remailing.
70 Alla luce di tali elementi, il motivo deve essere interamente respinto.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell'art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento n. 17
Argomenti delle parti
71 La ricorrente fa valere che, concludendo che i membri dell'IECC non avevano interesse legittimo a denunciare le pratiche abusive degli OPP relative al remailing non fisico, la Commissione ha violato l'art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento n. 17.
72 In primo luogo, per addivenire a detta conclusione, la Commissione avrebbe definito il concetto di remailing non fisico in maniera insolitamente ristretta, limitandolo al remailing non fisico ABA, nel quale i membri dell'IECC, per definizione, non intervengono.
73 In secondo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione, così facendo, ha ignorato l'interesse legittimo dei suoi membri a denunciare pratiche degli OPP nel caso del remailing non fisico ABCA. In detto tipo di remailing, infatti, la corrispondenza materialmente prodotta nel sistema postale del paese B è introdotta da un operatore privato di remailing nel sistema postale del paese C, per essere inoltrata nel paese A. La ricorrente osserva che detta forma di remailing equivale, in pratica, al remailing ABC. Tuttavia, in base ad un'interpretazione estensiva dell'art. 23, n. 1, della convenzione UPU, gli OPP potrebbero intercettare detta corrispondenza, qualificandola remailing non fisico ABCA. Tale intercettazione, fondata su questo concetto del remailing non fisico, costituirebbe una minaccia reale per i membri dell'IECC, fatto trascurato dalla Commissione.
74 La ricorrente ricorda che la sua denuncia e la comunicazione degli addebiti menzionavano esempi di remailing ABC che la Deutsche Post aveva tentato di qualificare «remailing non fisico». La Commissione, nella lettera 13 luglio 1994 inviata all'IECC, si diceva «preoccupata» per il ricorso a tale concetto di remailing non fisico. Inoltre, il 5 maggio 1995 aveva inviato una lettera all'avvocato della società Lanier, la cui corrispondenza era stata intercettata dalla Deutsche Post. Infine quest'ultima, nel giugno 1994, avrebbe intercettato, sulla base dell'art. 23, n. 1, della convenzione UPU e del concetto di remailing non fisico, una parte importante della corrispondenza ABC spedita dalla società elvetica Matra AG.
75 La ricorrente fa infine osservare che, nel maggio 1994, il comitato esecutivo dell'UPU ha proposto l'ampliamento della sfera di applicazione dell'art. 23, n. 1, della convenzione UPU, al fine di facilitare l'intercettazione della corrispondenza non fisica. Tale proposta sarebbe stata adottata nel settembre 1996.
76 La Commissione riconosce di aver indicato, nella comunicazione degli addebiti, che gli OPP avevano incontrato difficoltà nell'interpretare la sfera d'applicazione dell'art. 23, n. 1, della convenzione UPU. Ritiene, tuttavia, che il suo ruolo non sia quello di formulare interpretazioni sull'incidenza che potrebbe avere l'applicazione del diritto della concorrenza a situazioni immaginarie, ma piuttosto quello di far rispettare tali norme in casi concreti.
77 Orbene, nella fattispecie la ricorrente confermerebbe che i suoi membri non sono interessati dal remailing non fisico, quale definito nella decisione 6 aprile 1995, e che il remailing non fisico ABCA equivale al remailing ABC.
Giudizio del Tribunale
78 Ai sensi dell'art. 3, n. 2, lett. b), del regolamento n. 17, sono autorizzate a presentare una denuncia per violazione degli artt. 85 e 86 del Trattato le persone fisiche o giuridiche che fanno valere un interesse legittimo.
79 Ne deriva che la Commissione poteva legittimamente, e salvo restando il suo diritto di instaurare d'ufficio, se necessario, un procedimento per l'accertamento di infrazioni, non dare seguito a una denuncia presentata da un'impresa che non dimostrava di avere un interesse legittimo. Pertanto, è irrilevante stabilire in quale fase dell'istruzione della pratica la Commissione abbia accertato che tale presupposto non ricorreva.
80 Nella fattispecie la Commissione ha concluso, nella decisione 6 aprile 1995, che i membri dell'IECC non avevano interesse legittimo a contestare le pratiche relative al remailing non fisico ABA.
81 Nelle sue memorie la ricorrente conferma che i suoi membri non intervengono, per definizione, nelle operazioni di remailing non fisico, quali definite nella decisione 6 aprile 1995.
82 La circostanza - più volte sottolineata nelle memorie della ricorrente - che i suoi membri potrebbero essere interessati da un'altra forma di remailing non fisico, vale a dire il remailing non fisico ABCA, tenuto conto del ricorso fatto dagli OPP alla teoria del remailing non fisico, non può infirmare la conclusione alla quale è pervenuta la Commissione per quanto riguarda il remailing non fisico ABA e della quale la ricorrente, per di più, riconosce la fondatezza. Oltre à ciò, la ricorrente conferma che il remailing non fisico ABCA equivale, in realtà, al remailing ABC, che è stato esaminato dalla Commissione nella decisione 14 agosto 1995 e del quale, quindi, il Tribunale si occuperà nell'ambito del ricorso proposto contro detta decisione.
83 Il motivo deve, pertanto, essere respinto.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione degli artt. 85 e 86 del Trattato
Sulla prima e sulla seconda parte del motivo
- Argomenti delle parti
84 La ricorrente sottolinea, in primo luogo, che la Commissione fonda la decisione 6 aprile 1995, per quanto riguarda il remailing ABA, sulla premessa che gli OPP hanno il diritto di intercettare qualsiasi corrispondenza che ritengano trasportata in violazione del loro monopolio legale. Ora, a suo parere, tale pratica viola il principio della separazione delle funzioni commerciali e regolamentari (sentenza della Corte 13 dicembre 1991, causa C-18/88, GB-INNO-BM, Racc. pag. I-5941, punti 25 e 26).
85 In secondo luogo considera che l'argomento della Commissione secondo il quale le intercettazioni di corrispondenza ABA mirano a proteggere il monopolio postale degli OPP avrebbe dovuto essere motivato con riferimento all'art. 90, n. 2, del Trattato. Rileva, in proposito, che la Commissione asserisce che il remailing ABA rischia di provocare una riduzione della cifra d'affari degli OPP e di mettere a repentaglio il servizio universale che essi hanno l'obbligo di fornire.
86 In terzo luogo, la decisione 6 aprile 1995, in quanto riguarda la corrispondenza commerciale ABA, sarebbe basata sull'attuale squilibrio tra i costi sostenuti dagli OPP e le spese terminali. Ora, detto squilibrio sarebbe il risultato di un accordo illegittimo di fissazione dei prezzi tra OPP.
87 In quarto luogo, mantenere in piedi siffatto sistema costituirebbe una discriminazione incompatibile con l'art. 86, lett. c), del Trattato.
88
La Commissione controbatte, anzitutto, di essere partita dalla premessa che gli OPP, ai quali è stato affidato un compito di servizio universale, sono legittimati a proteggere il loro monopolio contro eventuali elusioni. Potrebbero farlo, in particolare, quando esista uno squilibrio tra i costi sostenuti e gli importi recuperati mediante l'attuale sistema delle spese terminali. Ne ha dedotto pertanto che l'intercettazione della corrispondenza ABA, che in realtà è corrispondenza puramente interna al paese A, non costituisce violazione dell'art. 86 del Trattato. Precisa che, adottando tale posizione, non applica l'art. 90, n. 2, del Trattato. Ritiene che detta intercettazione non costituisca necessariamente l'esercizio di una funzione regolamentare.
89 Sottolinea, inoltre, la difficoltà per gli OPP di far rispettare i loro diritti esclusivi fintantoché la corrispondenza non sia stata loro rinviata ai fini della distribuzione interna. La Commissione osserva che il tipo di remailing in esame non era preso in considerazione dall'adozione dell'accordo CEPT.
90 Ritiene infine che non può esserci discriminazione nel caso specifico, dal momento che le prestazioni di servizio che sono oggetto di trattamenti diversi non sono equivalenti.
91 La Deutsche Post ritiene che non si possa obbligare un OPP a distribuire corrispondenza in perdita, qualora detta corrispondenza sia stata illegalmente trasportata all'estero allo scopo di evitare l'applicazione della tariffa postale nazionale.
92 Il Regno Unito ricorda che è essenziale per l'equilibrio finanziario degli OPP, obbligati a fornire un servizio universale, che le vendite di francobolli per la corrispondenza interna producano sufficienti introiti.
93 La Poste sottolinea che le spese sostenute per la distribuzione della corrispondenza al destinatario finale rappresentano la maggior parte delle spese globalmente sostenute dagli OPP. Peraltro, considera che l'applicazione del diritto comunitario è garantita solo nei limiti in cui detto diritto non sia utilizzato abusivamente, allo scopo di eludere disposizioni di diritto nazionale (sentenze della Corte 27 settembre 1989, causa 130/88, Van de Bijl/Staatssecretaris van Economische Zaken, Racc. pag. 3039, e 5 ottobre 1994, causa C-23/93, TV 10, Racc. pag. I-4795).
- Giudizio del Tribunale
94 Nella decisione 6 aprile 1995 la Commissione ha ritenuto che il remailing commerciale ABA costituisse in realtà un'elusione del monopolio postale legale degli OPP. Ha quindi considerato che l'intercettazione di detto tipo di remailing, nelle circostanze specifiche, era legittima e non poteva essere qualificata abuso, ai sensi dell'art. 86 del Trattato. Ha così rilevato che il remailing ABA impediva all'OPP del paese di destinazione di coprire le proprie spese di distribuzione della corrispondenza, in quanto le spese terminali non sono basate sui costi reali.
95 Tenuto conto del ragionamento della Commissione, occorre verificare se le circostanze sulle quali essa si fonda siano tali da escludere l'applicazione dell'art. 86 del Trattato.
96 Ora, non si può ritenere che l'esistenza del monopolio postale e, di conseguenza, l'asserita elusione di quest'ultimo mediante il remailing ABA possano giustificare, di per sé, l'intercettazione di detto tipo di remailing.
97 Né le normative nazionali che attribuiscono agli OPP i monopoli legali, né la convenzione UPU impongono agli stessi OPP di intercettare la corrispondenza oggetto di remailing. Gli OPP disponevano quindi di un margine di manovra che consentiva loro, se del caso, di non intercettare la corrispondenza.
98 La necessità, per gli OPP, di difendere il loro monopolio non può, in quanto tale, escludere le intercettazioni della corrispondenza ABA entrante dall'applicazione dell'art. 86 del Trattato. Un simile ragionamento si risolverebbe infatti nell'escludere una pratica rientrante nella sfera di applicazione di detta disposizione per il solo fatto dell'esistenza di una posizione dominante.
99 Contrariamente a quanto fatto valere dalla Commissione, le intercettazioni controverse non possono essere obiettivamente giustificate dal fatto che le spese terminali, costituenti il compenso per gli OPP nel caso di remailing ABA, non permettono a questi operatori di coprire le loro spese di distribuzione della corrispondenza.
100 Invero, il fatto che esista uno squilibrio tra i costi sostenuti per la distribuzione della corrispondenza entrante da parte di un OPP e il compenso che quest'ultimo riceve è il risultato di un accordo concluso tra gli stessi OPP - compresi i tre OPP implicati nel caso presente - ai sensi del quale le spese terminali sono importi fissi, determinati senza prendere in considerazione i costi effettivamente sostenuti dall'OPP del paese di destinazione.
101 Siffatta pratica, che tende a rimediare agli effetti negativi, per l'impresa in posizione dominante, di una convenzione che essa stessa ha contribuito ad elaborare e stipulare, non può essere considerata una giustificazione obiettiva idonea ad escludere dalla sfera di applicazione dell'art. 86 del Trattato una pratica di intercettazione della corrispondenza ABA commerciale.
102 Non risulta, peraltro, che l'intercettazione della corrispondenza entrante costituisca l'unico strumento che consente all'OPP del paese di destinazione di coprire i costi derivanti dalla distribuzione di tale corrispondenza, come dimostra il fatto che la Deutsche Post ha effettuato più volte semplici recuperi presso gli speditori. Ora, non risulta dalla decisione impugnata che la Commissione abbia esaminato se altre misure potessero essere considerate meno restrittive delle intercettazioni.
103 La Poste, il Post Office e, benché indirettamente, il Regno Unito hanno sottolineato che le intercettazioni di remailing ABA commerciale erano giustificate, alla luce dell'art. 90, n. 2, del Trattato, dalla necessità di assicurare il rispetto, da parte degli OPP, dei loro obblighi di servizio universale. Risulta tuttavia dalla decisione 6 aprile 1995 che la Commissione non ha fatto riferimento a detta disposizione e non l'ha applicata nella fattispecie, come essa ha confermato all'udienza.
104 Pertanto, gli argomenti progettati al riguardo dagli intervenienti esulano dall'ambito della presente controversia. Non compete quindi al Tribunale, nell'ambito del controllo di legittimità che ha il compito di esercitare ai sensi dell'art. 173 del Trattato, pronunciarsi su tali argomenti.
105 Occorre concludere che la Commissione, nell'affermare che l'intercettazione del remailing ABA commerciale non costituiva un abuso, ai termini dell'art. 86 del Trattato, ha commesso un errore di diritto.
106 Di conseguenza, la decisione 6 aprile 1995 deve essere annullata nella parte in cui contiene il giudizio della Commissione sulla legittimità delle intercettazioni di corrispondenza ABA commerciale da parte degli OPP.
107 Pertanto, non è necessario pronunciarsi sugli altri argomenti sollevati dalla ricorrente nell'ambito della prima e della seconda parte di questo motivo.
Sulla terza e sulla quarta parte del motivo
108 La ricorrente fa valere, in sostanza, che la Commissione ha violato gli artt. 85 e 86 del Trattato non censurando i tentativi degli OPP di limitare lo sviluppo, da un lato, del remailing ABC e, dall'altro, del remailing non fisico.
109 Occorre ricordare, anzitutto, che la decisione 6 aprile 1995 non verte sull'intercettazione di corrispondenza ABC (v. supra, punti 58-62) e poi che la ricorrente non ha dimostrato di avere un interesse legittimo a denunciare pratiche degli OPP relative al remailing non fisico come definito in detta decisione.
110 Il Tribunale respinge, di conseguenza, queste due parti del motivo in esame.
C - Conclusioni e motivi specifici della causa T-204/95
Sulle conclusioni principali, dirette a far dichiarare inesistenti la lettera 12 aprile 1995 e la decisione 14 agosto 1995
Argomenti delle parti
111 La ricorrente ricorda che la decisione della Commissione che respinge la parte della denuncia relativa al remailing ABC è quella del 6 aprile 1995 e non quella del 14 agosto 1995. Di conseguenza, quest'ultima sarebbe la seconda decisione adottata dalla Commissione su fatti identici, costitutiva di una grave confusione di fasi amministrative diverse.
112 Essa ritiene pertanto che detta decisione 14 agosto 1995 e la lettera inviata, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/62, il 12 aprile 1995 siano superflue. Per tale ragione, questi due atti devono essere dichiarati inesistenti (sentenza della Corte 15 giugno 1994, causa C-137/92, Commissione/BASF e a., Racc. pag. I-2555, punti 48 e 49).
113 Aggiunge che l'invio di una seconda lettera, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, e di una nuova decisione su aspetti che la decisione 6 aprile 1995 era già diretta a disciplinare la priva di determinati diritti essenziali riconosciuti, in particolare, dall'art. 6 della Convenzione europea per i diritti dell'uomo, quali il diritto a un giudice indipendente ed imparziale, il diritto alla parità delle armi ed il diritto di ottenere giustizia in un lasso di tempo ragionevole.
114 Infine la Commissione non potrebbe richiamarsi al suo intento di proteggere i diritti procedurali della ricorrente. Infatti, quest'ultima, nella lettera 22 febbraio 1995, aveva rinunciato a qualsiasi diritto procedurale relativo agli aspetti non trattati nella lettera della Commissione 17 febbraio 1995.
115 La Commissione obietta, in sostanza, che l'argomento della ricorrente travisa la portata delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995. Ritiene, in ogni caso, che i vizi dedotti dalla ricorrente non siano idonei a giustificare una dichiarazione d'inesistenza della decisione 14 agosto 1995. Nega infine che la Convenzione europea dei diritti dell'uomo sia applicabile nel caso specifico.
Giudizio del Tribunale
116 Risulta dal giudizio del Tribunale sulla portata delle decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995 (v. supra, punti 58-62) che la premessa del ragionamento della ricorrente è errata. Pertanto, è irrilevante l'argomento da essa prospettato a sostegno delle sue conclusioni principali, dirette a far dichiarare inesistenti la decisione 14 agosto 1995 e la lettera della Commissione 12 aprile 1995, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63.
117 In ogni caso occorre ricordare che possono essere considerati giuridicamente inesistenti solo gli atti delle istituzioni viziati da un'irregolarità la cui gravità sia così evidente da non poter essere tollerata dall'ordinamento giuridico comunitario. La gravità delle conseguenze derivanti dalla dichiarazione dell'inesistenza di un atto delle istituzioni comunitarie esige che, per ragioni di certezza del diritto, l'inesistenza venga dichiarata soltanto in casi del tutto estremi (sentenza Commissione/BASF e a., già citata, punti 49 e 50). Ebbene, nella fattispecie i vizi dedotti dalla ricorrente, quand'anche sussistessero, non costituirebbero un'irregolarità tale da far dichiarare la decisione inesistente.
118 Si deve pertanto respingere detto capo delle conclusioni.
Sulle conclusioni presentate in subordine, dirette a far annullare la decisione 14 agosto 1995
1. Sul primo motivo, relativo alla violazione dell'art. 190 del Trattato
a) Sulla prima parte del motivo, relativa alla mancanza di motivazione relativa all'asserita violazione dell'art. 85 del Trattato da parte degli OPP
Argomenti delle parti
119 La ricorrente afferma che la decisione 14 agosto 1995 viola l'art. 190 del Trattato poiché la Commissione non ha sufficientemente motivato il rigetto della sua denuncia per quanto riguarda la valutazione dell'accordo di ripartizione dei mercati attuato dagli OPP in relazione all'art. 85 del Trattato.
120 La Commissione replica che la decisione 14 agosto 1995 non riguarda l'applicazione dell'art. 85 del Trattato all'accordo considerato.
Giudizio del Tribunale
121 Un argomento identico a questa prima parte è stato fatto valere nell'ambito del primo motivo nella causa T-133/95. Il Tribunale respinge pertanto, per ragioni identiche a quelle indicate supra nel punto 69, detta prima parte del motivo.
b) Sulla seconda parte del motivo, relativa alla motivazione insufficiente per quanto riguarda il remailing ABC
Argomenti delle parti
122 La ricorrente sostiene, in primo luogo, che la decisione 14 agosto 1995 non contiene una motivazione sufficiente sull'insussistenza del rischio di recidiva di talune infrazioni commesse dalla Deutsche Post e dalla Poste; ciò sarebbe ancor più grave per il fatto che la Commissione aveva adottato una posizione diversa nella comunicazione degli addebiti che aveva inviato agli OPP.
123 Osserva, in secondo luogo, che l'esistenza degli impegni assunti dagli OPP, il cui rispetto non è stato successivamente verificato dalla Commissione, non costituisce un motivo sufficiente per giustificare il mutamento radicale del giudizio di quest'ultima, che nella comunicazione degli addebiti aveva respinto l'idea che detti impegni fornissero una risposta adeguata ai punti sollevati nella denuncia.
124 La Commissione controbatte che la decisione 14 agosto 1995 è motivata unicamente dal fatto che, a partire dalla data in cui gli OPP interessati avevano assunto gli impegni, essa non ha trovato né ottenuto prove del fatto che detti operatori continuassero ad intercettare il remailing ABC.
Giudizio del Tribunale
125 Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione individuale deve consentire, da un lato, al suo destinatario di conoscere le ragioni del provvedimento adottato, al fine di poter far eventualmente valere i propri diritti e di verificare se la decisione sia o no fondata, e, dall'altro, al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo di legittimità (v. sentenze del Tribunale 24 gennaio 1995, T-5/93, Tremblay e a./Commissione, Racc. pag. II-185, punto 29, 12 gennaio 1995, causa T-102/92, Viho/Commissione, Racc. pag. II-17, punti 75 e 76, e 18 settembre 1996, causa T-387/94, Asia Motor France e a./Commissione, Racc. pag. II-961, punti 103 e 104).
126 Risulta inoltre dalla giurisprudenza che la portata dell'obbligo di motivazione dipende dalla natura dell'atto e dal contesto entro il quale esso è stato adottato (sentenza della Corte 14 gennaio 1981, causa 819/79, Germania/Commissione, Racc. pag. 21, punto 19). In proposito occorre ricordare che nella fattispecie la Commissione aveva messo in discussione, nella comunicazione degli addebiti e in una corrispondenza successiva, talune pratiche degli OPP in materia di remailing ABC.
127 Ora, risulta dalla decisione 14 agosto 1995 che la Commissione ha ritenuto, in primo luogo, di non essere tenuta ad adottare una decisione di divieto nei confronti di fatti pregressi.
128 In secondo luogo, ha ricordato che la Deutsche Post e il Post Office avevano assunto l'impegno di non intercettare più remailing ABC. Ne ha concluso di non aver rinvenuto le prove del fatto che gli OPP continuassero, nonostante gli impegni assunti, ad intercettare remailing ABC. Così facendo, la Commissione adempie adeguatamente l'obbligo imposto dall'art. 190 del Trattato nelle circostanze del caso di specie. Infatti, la motivazione relativa all'insussistenza di intercettazione di corrispondenza ABC nel corso di un periodo di oltre cinque anni, che comprende due anni successivi all'adozione della comunicazione degli addebiti, fa risultare chiaramente le ragioni per le quali la valutazione definitiva della Commissione è diversa da quella formulata in precedenza.
129 Inoltre, e indipendentemente dall'esattezza dei fatti o dei ragionamenti effettuati dalla Commissione, quest'ultima ha motivato congruamente la decisione 14 agosto 1995 per quanto riguarda il carattere equivoco degli impegni assunti dalla Deutsche Post poiché poteva legittimamente considerare che tale equivocità era venuta meno, essendosi detto OPP conformato alle sue ingiunzioni per diversi mesi dopo l'adozione della comunicazione degli addebiti.
130 In terzo luogo, la Commissione ha considerato, anzitutto, che era stato rilevato un solo episodio di intercettazione di corrispondenza ABC da parte della Poste, risalente al 1989, e, inoltre, che non esisteva nessuna prova attestante altre intercettazioni di questo tipo da parte di detto OPP. Ricorda, infine, di non essere tenuta ad adottare una decisione di divieto nei confronti di fatti pregressi e conclude che, di conseguenza, il carattere isolato dell'intercettazione effettuata dalla Poste non giustifica l'adozione di una decisione. Così facendo, la Commissione ha fornito una motivazione adeguata delle ragioni per le quali riteneva che le intercettazioni di corrispondenza commesse da detto OPP non dovessero costituire oggetto di una decisione di divieto.
131 Di conseguenza, il motivo in esame deve essere interamente respinto.
2. Sul secondo motivo, relativo alla violazione degli artt. 85 e 86 del Trattato, ad errori manifesti nella valutazione dei fatti e ad errori di diritto
a) Sulla prima parte del motivo, relativa al remailing ABC
Argomenti delle parti
132 In primo luogo, la ricorrente fa valere che gli impegni assunti dagli OPP tedesco e inglese non sono stati sottoposti ad oneri o condizioni, quali l'obbligo di fornire relazioni, come è usuale nell'ambito del regolamento n. 17 e del regolamento (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1989, n. 4064, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (GU L 395, pag. 1) Inoltre impegni non pubblicati non possono neutralizzare le conseguenze negative di un accordo restrittivo della concorrenza elaborato nell'ambito della convenzione UPU.
133 In secondo luogo, ritiene che la Commissione abbia violato il suo obbligo di controllare l'applicazione degli impegni forniti (sentenza Sytraval e Brinck's France/Commissione, citata, punti 76 e 77).
134 In terzo luogo, contesta che gli impegni vertano sull'insieme delle pratiche addebitate agli OPP nella denuncia. Così, essa avrebbe rimproverato al Post Office di aver incitato altri OPP ad intercettare remailing originario della Gran Bretagna. Peraltro, il Post Office non avrebbe rinunciato a far ricorso all'art. 23, n. 1, della convenzione UPU nei confronti della corrispondenza ABC, utilizzando la teoria del remailing non fisico.
135 In quarto luogo, attira l'attenzione sul fatto che la Commissione riconosce nelle sue memorie che la Deutsche Post non poteva, a norma del diritto tedesco, astenersi dall'applicare l'art. 23 della convenzione UPU e non poteva quindi ragionevolmente aderire ad «impegni volontari», incompatibili con i suoi obblighi legali.
136 In quinto luogo, ritiene che la Commissione abbia commesso un errore manifesto di valutazione dei fatti nell'indicare che, nella fattispecie, «non esiste alcuna prova che i due operatori postali menzionati nella denuncia dell'IECC del 1988 (...) non abbiano tenuto fede all'impegno assunto da ciascuno di loro nei confronti della Commissione nel 1989, di astenersi dal far richiamo all'art. 23, n. 4, per il remailing ABC». Infatti, la Commissione doveva essere a conoscenza di un documento che provava l'esistenza di tentativi del consiglio tedesco per il regolamento postale (Regulierungsrat) di scoraggiare l'utilizzo di servizi di remailing nel dicembre 1995 e dell'intercettazione di remailing ABC da parte della Deutsche Post in base alla teoria del remailing non fisico, in casi quali Matra AG, Citibank, GZS Bank e Gartner group e Lanier. La Commissione aveva peraltro riconosciuto l'aumento del numero di intercettazioni nelle lettere 13 luglio 1994 e 23 settembre 1994.
137 In sesto luogo, rileva che, nel punto 14.4 della decisione 14 agosto 1995, la Commissione indica che, «se tali impegni fossero stati violati, l'IECC sarebbe stata in grado di fornire una sia pur minima prova in tal senso». Ora, la ricorrente ritiene che, conformemente alla situazione nella causa Sytraval e Brink's France/Commissione, citata, le fosse nettamente più difficile di quanto non lo fosse per la Commissione acquisire le prove delle infrazioni commesse dagli OPP. Così, la Commissione sottovaluterebbe il proprio obbligo di istruire le denunce che le sono presentate.
138 In settimo luogo, essa rileva che, nei punti 17 e seguenti della decisione 14 agosto 1995, la Commissione non ha stimato necessario emanare una decisione di divieto nei confronti della Poste. La ricorrente ritiene che detta posizione, fondata sul carattere isolato di un episodio, sia illegittima in quanto La Poste non ha manifestato alcuna intenzione di rinunciare a far ricorso all'art. 23 della convenzione UPU. Ritiene che, adottando detta decisione, la Commissione abbia incoraggiato detto OPP a mantenere in vigore le sue pratiche restrittive, il che sarebbe in contrasto con l'art. 85 del Trattato.
139 La ricorrente rileva, infine, che la Commissione non ha mai esplicitamente invocato «la mancanza di interesse comunitario» nella decisione 14 agosto 1995.
140 La Commissione obietta che la ricorrente non ha mai prodotto elementi che comprovino che i tre OPP interessati intercettassero ancora corrispondenza ABC. Osserva che, alla data dell'adozione della decisione 14 agosto 1995, non aveva ancora ricevuto denunce dell'IECC o di un altro speditore commerciale in relazione ad intercettazioni di corrispondenza ABC. Contesta che, in mancanza di tali denunce, sia obbligata ad impiegare le proprie limitate risorse per ottenere dagli OPP relazioni sulle loro attività.
141 Sottolinea, inoltre, che gli impegni assunti dagli OPP sono di natura diversa da quelli sottoscritti dallo Stato francese nella causa conclusasi con la sentenza Sytraval e Brink's France/Commissione, già citata. Ritiene che il caso di cui trattasi si distingue da detta causa in quanto non riguarda un denunciante in un caso di aiuti di Stato. Peraltro, prove di pratiche di OPP nei confronti di operatori privati sarebbero meno difficili da ottenere di prove relative ad operazioni finanziarie tra uno Stato e una società privata.
142 Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sottolinea che la Commissione è autorizzata a rifiutarsi di adottare una decisione di divieto in assenza di interesse comunitario sufficiente. Tale sarebbe il caso nella fattispecie, a motivo degli impegni assunti e della mancanza di prove di ulteriori violazioni. Ritiene che la ricorrente, in quanto rappresentante di un gran numero di società che effettuano il remailing, fosse, per di più, particolarmente in grado di individuare l'esistenza di infrazioni e segnalarle alla Commissione.
143 Il Post Office fa valere di essersi attenuto ad un comportamento conforme all'impegno assunto con la lettera 21 aprile 1989.
144 La Deutsche Post ricorda il contenuto della lettera da essa inviata alla Commissione in data 10 ottobre 1989, che contiene gli impegni relativi al remailing ABC. Sostiene del pari che l'IECC non ha fornito prove di eventuali violazioni di detti impegni.
Giudizio del Tribunale
145 Risulta dalla decisione 14 agosto 1995, relativa al remailing ABC, che la Commissione non ha proceduto ad un esame definitivo della legittimità delle pratiche di cui trattasi alla luce dell'art. 86 del Trattato. Essa ha infatti considerato, in sostanza, che, trattandosi di infrazioni pregresse, e non sussistendo alcuna prova che esse si fossero nuovamente verificate, non era necessario far uso del suo potere di accertare un'infrazione e, per questa ragione, ha respinto la denuncia della ricorrente.
146 Ora, tenuto conto, anzitutto, dell'obiettivo generale assegnato dall'art. 3, lett. g), del Trattato all'azione della Comunità in materia di diritto della concorrenza, poi, del compito affidato alla Commissione in detta materia dall'art. 89, n. 1, del Trattato e, infine, del fatto che l'art. 3 del regolamento n. 17 non conferisce all'autore di una domanda presentata ai sensi di detto articolo il diritto di ottenere una decisione ex art. 189 del Trattato quanto all'esistenza o meno di un'infrazione dell'art. 85 e/o dell'art. 86 del Trattato, si deve considerare che la Commissione poteva legittimamente decidere, con riserva di motivare tale decisione, che non fosse opportuno dare seguito ad una denuncia relativa a pratiche successivamente cessate.
147 In particolare, sotto il controllo del giudice comunitario, la Commissione ha il diritto di considerare che, sussistendo impegni degli operatori indicati nella denuncia e in mancanza di qualsiasi prova, fornita dalla ricorrente, di inadempimenti dei medesimi, e dopo aver proceduto ad un attento esame dei fatti del caso di specie, non è necessario proseguire l'esame di detta denuncia.
148 Occorre, inoltre, ricordare che la Commissione non è obbligata a fare esplicito riferimento al concetto di «interesse comunitario». E' sufficiente, a tale scopo, che detto concetto sia sotteso dal ragionamento sul quale si basa la decisione di cui trattasi.
149 Nella fattispecie, nella decisione 14 agosto 1995 la Commissione ha concluso che non vi era motivo di proseguire l'esame della denuncia riguardo ai tre OPP cui questa si riferiva. Si deve esaminare consecutivamente il caso di ciascuno di detti OPP.
- Per quanto riguarda la Deutsche Post
150 Nella lettera 30 giugno 1989 inviata alla Commissione, di cui si fa menzione nella comunicazione degli addebiti, la Deutsche Post ha fatto sapere di essere disposta a rinunciare a far ricorso all'art. 23, n. 4, della convenzione UPU, per il remailing intracomunitario, a condizione che fosse riconosciuto il suo diritto di far uso dei poteri di cui all'art. 23, nn. 1-3, di detta convenzione. Con lettera 10 ottobre 1989, anch'essa menzionata nella comunicazione degli addebiti, essa ha comunicato di non applicare più l'art. 23, n. 4, al remailing ABC intracomunitario.
151 Risulta inoltre dalle risposte fornite dalla Deutsche Post nel corso dell'udienza che essa non è di per sé obbligata, ai sensi del diritto tedesco, ad intercettare la corrispondenza oggetto di remailing ABC (v. supra, punto 97). Gli impegni sottoscritti dalla Deutsche Post non possono, pertanto, essere rimessi in discussione sulla base della loro incompatibilità con il diritto tedesco.
152 Peraltro, si evince dalle risposte fornite ai quesiti scritti del Tribunale che la ricorrente non aveva informato la Commissione dell'esistenza di episodi comprovati di intercettazione di corrispondenza ABC prima dell'adozione della decisione 14 agosto 1995. L'unico caso controverso in proposito è il cosiddetto caso «Lanier». Detta controversia, che risale al 1991, è tuttavia pendente dinanzi ai giudici tedeschi, ai quali compete stabilire se la corrispondenza intercettata fosse di tipo ABA o di tipo ABC. La sola esistenza di questo caso controverso non può, tuttavia, rimettere in discussione la legittimità della decisione 14 agosto 1995. La Commissione potrebbe, al massimo, a seconda delle considerazioni dei competenti giudici tedeschi, riaprire il procedimento amministrativo ove lo ritenesse necessario.
153 Il documento proveniente dal consiglio tedesco per il regolamento postale (v. supra, punto 136) riguarda il remailing ABA ed è stato adottato nel dicembre 1995. Le lettere della Commissione 13 luglio e 23 settembre 1994 riguardano, dal canto loro, il fenomeno del remailing non fisico ABA, a proposito del quale la Commissione ha giustamente ritenuto, nella decisione 6 aprile 1995, che la ricorrente non avesse interesse legittimo, e non il remailing ABC. Detti documenti non possono, di conseguenza, inficiare la validità della decisione 14 agosto 1995, relativa unicamente al remailing ABC.
154 Anche se è vero che l'impegno assunto dalla Deutsche Post riguarda soltanto l'art. 23, n. 4, della convenzione UPU e, di conseguenza, non esclude che corrispondenza non fisica ABCA, che equivale in realtà al remailing fisico ABC, sia intercettata in base a un'interpretazione estensiva dell'art. 23, n. 1, della convenzione UPU e alla teoria del remailing non fisico, non risulta dal fascicolo che la ricorrente, prima dell'adozione della decisione, abbia apportato alla Commissione una qualsivoglia prova dell'applicazione di detta teoria da parte di tale OPP.
155 In mancanza di prove fornite dalla ricorrente, nel corso del procedimento amministrativo, nel senso che la Deutsche Post avesse intercettato corrispondenza ABC nonostante i suoi impegni, si deve concludere che la Commissione ha giustamente deciso che non era necessario proseguire l'esame delle censure sollevate.
- Per quanto riguarda il Post Office
PER LA CONTINUAZIONE DEI MOTIVI VEDI SOTTO NUMERO: 695A0133.1
156 Si deve rilevare che gli impegni assunti dal Post Office il 21 aprile 1989 sono privi di ambiguità per quanto riguarda la disapplicazione attuale e futura dell'art. 23, n. 4, della convenzione UPU. La Commissione, peraltro, ha giustamente rilevato che non era dimostrato - e nemmeno affermato - che il Post Office avesse in seguito intercettato corrispondenza in forza di detto articolo della convenzione UPU.
157 In mancanza di prove fornite dalla ricorrente, nel corso del procedimento amministrativo, nel senso che il Post Office avesse intercettato corrispondenza ABC nonostante i suoi impegni, occorre concludere che giustamente la Commissione ha deciso che non vi era motivo di proseguire l'esame di detto aspetto della denuncia.
158 La ricorrente critica tuttavia tali impegni per la loro portata troppo limitata sotto due aspetti.
159 In primo luogo, il problema dell'invito rivolto agli altri OPP ad intercettare corrispondenza di origine britannica è trattato nel punto 14.4 della decisione 14 agosto 1995. Ora, in detta decisione la Commissione ha considerato che non esisteva il rischio che le pratiche denunciate fossero reiterate, riferendosi, da un lato, agli impegni assunti dai vari OPP e, dall'altro, al fatto di non aver ricevuto prove della violazione di tali impegni.
160 Anche se vertono unicamente sull'ipotesi dell'intercettazione di corrispondenza ABC da parte del Post Office, gli impegni assunti da questo operatore, esaminati nel contesto dell'assenza di asserzioni circa nuovi incitamenti ad intercettare corrispondenza successivamente alla lettera del gennaio 1987 inviata dal Post Office, in particolare, ad un altro OPP comunitario, dell'impegno assunto dalla Deutsche Post e dell'insussistenza di prove di intercettazioni di corrispondenza da parte di altri OPP, fornivano una base sufficiente per autorizzare la Commissione a ritenere che non sussistesse più il rischio del ripetersi di detta pratica di incitamento da parte del Post Office e che, pertanto, non fosse necessario proseguire l'esame della denuncia a tale proposito.
161 Riguardo, in secondo luogo, alla valutazione dell'esistenza di una possibilità che il Post Office si avvalga della teoria del remailing non fisico nell'ambito di un'interpretazione estensiva dell'art. 23, n. 1, della convenzione UPU, è sufficiente osservare che la ricorrente non ha dimostrato e neppure affermato che il Post Office si fosse mai avvalso di detta teoria prima o dopo aver sottoscritto gli impegni di cui trattasi.
- Per quanto riguarda La Poste
162 Occorre osservare che non è contestata la considerazione secondo la quale l'intercettazione di corrispondenza da parte della Poste nell'ottobre 1989 presenta un carattere isolato.
163 In tale situazione, e in mancanza della minima prova o affermazione di intercettazione di corrispondenza nel corso di un periodo durato sei anni, giustamente la Commissione ha considerato che non sussisteva il rischio di recidiva da parte di detto OPP e che non vi era quindi motivo di proseguire l'esame di quel caso né di adottare una decisione di divieto nei confronti della Poste.
164 Dall'insieme di tali elementi risulta che giustamente la Commissione ha considerato che, per ciascuno degli OPP, non vi era motivo di proseguire l'esame della denuncia sotto tale aspetto. Si deve ricordare al riguardo che la Commissione, nella sua decisione, non si è definitivamente pronunciata sull'applicazione dell'art. 86 del Trattato alle pratiche degli OPP relative al remailing ABC. La decisione non pregiudica quindi il diritto della ricorrente di esperire qualsiasi rimedio giuridico da essa ritenuto appropriato qualora ottenesse la prova del rinnovarsi di pratiche che ritenga illegali.
165 Di conseguenza, questa prima parte del motivo in esame deve essere interamente respinta.
b) Sulla seconda parte del motivo, relativa alla valutazione dell'esistenza dell'art. 23 della convenzione UPU con riguardo al diritto della concorrenza
Argomenti delle parti
166 La ricorrente ricorda che, nella decisione 14 agosto 1995, la Commissione ha concluso che la mera esistenza dell'art. 23 della convenzione UPU non era necessariamente in contrasto con le norme comunitarie che disciplinano la concorrenza e che solo il ricorso alle possibilità d'azione offerte da detta disposizione potrebbe costituire, in talune circostanze - vale a dire tra Stati membri -, un'infrazione di dette norme.
167 Tuttavia, a parere della ricorrente, ai fini dell'applicazione dell'art. 85, n. 1, del Trattato, la presa in considerazione degli effetti concreti di un accordo è superflua, qualora sia comprovato che questo ha lo scopo di limitare, impedire o falsare il gioco della concorrenza (sentenza della Corte 13 luglio 1966, cause riunite 56/64 e 58/64, Consten e Grundig/Commissione, Racc. pag. 457). Ora, nel maggio 1994 il comitato esecutivo dell'UPU ha proposto di ampliare la sfera di applicazione dell'art. 23, n. 1, della convenzione UPU. Nei limiti in cui l'art. 23 della convenzione UPU costituisce un accordo di ripartizione dei mercati tra OPP, sarebbe sufficiente quindi che questi ultimi si siano accordati per sostenere la riadozione di detta disposizione ed il suo uso nell'ambito dell'accordo REIMS perché sia violato l'art. 85 del Trattato.
168 La Commissione obietta che gli OPP possono attuare accordi, quali la convenzione UPU riveduta, purché non li applichino in maniera contraria agli artt. 85 e 86 del Trattato. Così, l'applicazione dell'art. 23 della convenzione UPU sarebbe accettabile se né il paese d'origine della corrispondenza né il paese la cui amministrazione postale effettua il remailing sono Stati membri.
Giudizio del Tribunale
169 Occorre innanzi tutto osservare che la ricorrente non ha fornito alcun elemento a conforto della sua affermazione secondo la quale il sostegno fornito da ciascun OPP al fine di mantenere in vigore l'art. 23 della convenzione UPU e di avvalersene nell'ambito dell'accordo REIMS è il risultato di un accordo tra imprese, di una decisione di associazione di imprese o di una pratica concordata tra imprese, ai sensi dell'art. 85, n. 1, del Trattato.
170 Inoltre, anche supponendo che questo sia vero, la ricorrente non spiega perché il sostegno asseritamente concordato degli OPP per mantenere in vigore l'art. 23 della convenzione possa infirmare la conclusione della Commissione secondo la quale la mera esistenza di detta disposizione non è necessariamente in contrasto con le norme comunitarie che disciplinano la concorrenza.
171 Infine, va ricordato che l'art. 23 della convenzione UPU, che formalmente è una convenzione stipulata tra Stati ed ha una portata universale, non impone l'obbligo di intercettare la corrispondenza oggetto di remailing. La mera esistenza di detta disposizione non costituisce, da parte degli OPP, un'infrazione delle norme comunitarie in materia di concorrenza che la Commissione potrebbe rilevare nell'ambito dell'istruzione di una denuncia presentata contro gli OPP. Giustamente, quindi, la Commissione ha ritenuto che le norme comunitarie in materia di concorrenza potrebbero trovare applicazione solo qualora gli OPP si avvalessero di detta disposizione e qualora ciò incidesse sul commercio tra Stati membri.
172 Di conseguenza, la seconda parte del motivo in esame deve essere respinta.
c) Sulla terza parte del motivo, relativa alla violazione degli artt. 85 e 86 del Trattato per la mancata adozione di una decisione di divieto
Argomenti delle parti
173 La ricorrente osserva, in primo luogo, che le intercettazioni di corrispondenza ABC costituiscono abusi di posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del Trattato, che non possono essere giustificati ai sensi dell'art. 90, n. 2, del Trattato. Tali intercettazioni si effettuerebbero, inoltre, in attuazione di un accordo di ripartizione dei mercati, cristallizzato nell'art. 23 della convenzione UPU. Dal momento che detto accordo è attuato dagli OPP, ciascuno dei quali detiene una posizione dominante sul rispettivo mercato, questi ultimi commetterebbero anche un abuso di posizione dominante collettiva. La ricorrente ne deduce che la Commissione ha violato gli artt. 85 e 86 del Trattato respingendo la denuncia senza adottare una decisione di divieto avverso le intercettazioni di remailing ABC.
174 Fa valere, in secondo luogo, che gli OPP effettuano essi stessi valutazioni giuridiche complesse relative all'applicazione del diritto della concorrenza, poiché la valutazione della legittimità dell'intercettazione di corrispondenza ABC comprende una valutazione della misura in cui il monopolio postale è necessario alla realizzazione dei compiti di interesse generale loro affidati. Essa ritiene pertanto che dette intercettazioni costituiscano inosservanza del principio di separazione delle funzioni commerciali e normative, in violazione dell'art. 86 del Trattato.
175 La Commissione sostiene che tale parte del motivo non è pertinente. La decisione non presuppone infatti che l'intercettazione di remailing ABC sia compatibile con il diritto della concorrenza.
Giudizio del Tribunale
176 Nella decisione 14 agosto 1995 la Commissione non approva affatto le intercettazioni di corrispondenza ABC effettuate ai sensi dell'art. 23, n. 4, della convenzione UPU. Infatti essa si basa, in sostanza, sulla considerazione che non vi è motivo di perseguire pratiche pregresse, in relazione alle quali gli OPP hanno assunto impegni del cui inadempimento non sussistono prove. Occorre ricordare in proposito che il Tribunale ha confermato la fondatezza di tale valutazione.
177 Poiché non sussiste alcuna approvazione delle suddette intercettazioni da parte della Commissione, questa parte del motivo è ininfluente.
178 Alla luce del complesso di questi elementi, il motivo in esame dev'essere respinto.
D - Motivi comuni alle cause T-133/95 e T-204/95
Sul motivo relativo allo sviamento di potere
Argomenti delle parti
179 La ricorrente ritiene che la Commissione abbia utilizzato i suoi poteri allo scopo di favorire gli interessi settoriali degli OPP, trascurando il dovere ad essa incombente di tutelare la concorrenza.
180 Infatti, dopo sette anni di procedimento amministrativo, la Commissione avrebbe deliberatamente creato un'ambiguità procedurale emanando la lettera 17 febbraio 1995, la decisione 6 aprile 1995 e la lettera 12 aprile 1995, in quanto detti documenti derogherebbero alla simmetria sino ad allora osservata nel corso del procedimento. Tale frammentazione delle decisioni e l'eventuale adozione di un'ultima decisione relativa all'applicabilità dell'art. 85 del Trattato all'attuazione, da parte degli OPP, dell'art. 23 della convenzione UPU mirerebbe a rallentare il procedimento amministrativo per ragioni politiche.
181 Ritiene anche che l'atteggiamento della Commissione sia contrario alla sua prassi costante in quanto essa non ha censurato un abuso di posizione dominante e ha accettato di porre fine alle sue azioni alla luce di semplici impegni degli OPP tedesco e britannico, senza esigere prove del loro effettivo adempimento. La Poste, dal canto suo, non avrebbe mai aderito alla posizione della Commissione per quanto riguarda l'interpretazione dell'art. 23 della Convenzione UPU. Un simile atteggiamento lassista della Commissione potrebbe spiegarsi solo con l'esistenza di una notevole pressione politica.
182 La ricorrente considera che i membri della Commissione Brittan e Van Miert, nei loro discorsi rispettivamente del 19 maggio 1992 e 7 aprile 1993, hanno riconosciuto che il caso «remailing» era trattato politicamente. Ciò risulterebbe anche dalla precedenza accordata dalla Commissione all'adozione del libro verde sui servizi postali rispetto all'adozione di decisioni di divieto nel caso «remailing».
183 Essa sottolinea, inoltre, che nella lettera 28 marzo 1995 il commissario Van Miert comunica al ministro federale delle Poste e Telecomunicazioni «Infine, tengo a precisare che la denuncia dell'IECC (...) dev'essere ormai considerata infondata». Così, la Commissione ha informato la ricorrente di una decisione definitiva sulla sua denuncia solo dopo averne informato il suddetto ministro. La ricorrente ritiene pertanto che la Commissione abbia abusato dei suoi poteri fornendo prematuramente a terzi informazioni riservate. Detta lettera testimonierebbe, inoltre, la volontà della Commissione di non intervenire nei confronti delle numerose intercettazioni di corrispondenza al fine di non contrariare le autorità tedesche.
184 Secondo la ricorrente, la strategia della Commissione consistente nel ritardare il procedimento relativo al remailing equivale a quella adottata da detta istituzione nella trattazione di altre denunce presentate contro gli OPP.
185 Essa ricorda, nella sua replica nella causa T-204/95, di aver presentato, più volte, una domanda di accesso al fascicolo che la Commissione avrebbe respinto, sia per iscritto sia oralmente. Così facendo, la Commissione avrebbe ignorato i suoi diritti della difesa, il principio della parità delle armi e il suo diritto di essere sentita, il che confermerebbe lo sviamento di potere che essa avrebbe commesso.
186 La Commissione nega che le decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995 siano inficiate da uno sviamento di potere.
187 Ritiene che gli argomenti della ricorrente relativi all'accesso al fascicolo costituiscano motivi nuovi, che non si basano su elementi di fatto o di diritto emersi nelle more del giudizio. Essi sarebbero di conseguenza irricevibili, ai sensi dell'art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
Giudizio del Tribunale
188 Secondo una costante giurisprudenza, una decisione è viziata da sviamento di potere solo se, in base a indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottata per raggiungere scopi diversi da quelli dichiarati (sentenza della Corte 12 novembre 1996, causa C-84/94, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. I-5755, punto 69, sentenza Tremblay e a./Commissione, già citata, punti 87 e seguenti).
189 Nella fattispecie la durata del procedimento amministrativo terminato con l'adozione delle due decisioni suddette è giustificata in larga misura dalla complessità dei risvolti economici delle questioni sollevate, dal numero di OPP implicati, dalla parallela adozione del libro verde sui servizi postali e dal fatto che l'attuazione di un sistema sostitutivo quale l'accordo REIMS - che ha del pari influenzato la Commissione nella valutazione delle intercettazioni di corrispondenza ABA e ABC - richiede un considerevole periodo di tempo.
190 Il commissario Brittan, peraltro, nel discorso del 19 maggio 1992, citato dalla ricorrente stessa, ha precisato che la Commissione seguiva, nel settore postale, un duplice criterio, per garantire parallelamente l'applicazione delle norme in materia di concorrenza e l'adozione di una normativa mirante a liberalizzare detto settore. La dichiarazione del commissario Van Miert del 7 aprile 1993, citata dalla ricorrente, deve essere del pari interpretata alla luce di detto duplice criterio. Ora, in una pratica come quella di cui trattasi, che si inseriva più in generale nella riflessione della Commissione sul futuro del settore postale all'interno della Comunità, questo duplice criterio era giustificato. Di conseguenza, nulla consente di ritenere che esso rispecchi l'esistenza di uno sviamento di potere dal quale sarebbero inficiate le decisioni 6 aprile e 14 agosto 1995.
191 Per quel che riguarda l'asserita ambiguità della portata della decisione 6 aprile 1995 e l'asserita volontà della Commissione di ritardare l'adozione di una decisione definitiva che chiudesse l'intera pratica «remailing» per ragioni politiche frammentando la pratica medesima, è sufficiente ricordare come risulti dal testo stesso della lettera 17 febbraio 1995 e della decisione 6 aprile 1995 che quest'ultima non verteva sull'insieme della denuncia. Inoltre, dal momento che intendeva respingere gli altri aspetti della denuncia mediante l'adozione di una decisione formale, la Commissione era tenuta, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, ad inviare alla denunciante una nuova lettera che le indicasse, in particolare, i motivi che giustificavano il mancato accoglimento della denuncia. Inoltre, la ricorrente non ha provato che la frammentazione delle risposte fornite in relazione ai diversi profili della denuncia possa aver inciso sulla trattazione di quest'ultima da parte della Commissione, né che la Commissione perseguisse lo scopo di ritardare la trattazione della denuncia.
192 Il fatto che la Commissione abbia informato il ministro tedesco delle Poste circa l'esito della denuncia qualche giorno prima che la denunciante stessa ne fosse informata non dimostra che la decisione 6 aprile 1995 sia stata adottata per fini diversi da quelli dichiarati.
193 Inoltre, il riferimento fatto dalla ricorrente al trattamento riservato dalla Commissione ad altre denunce o controversie giudiziarie, relative ad attività postali chiaramente diverse dal caso «remailing», non è pertinente per stabilire se, nella fattispecie, l'adozione delle decisioni impegnate sia viziata da sviamento di potere.
194 Gli argomenti relativi all'accesso al fascicolo non costituiscono un motivo specifico fatto valere dalla ricorrente, ma sono, a suo parere, solo un ulteriore indizio dello sviamento di potere dedotto nel ricorso. E', pertanto, infondata l'irricevibilità dedotta dalla Commissione sulla base dell'art. 48, n. 2, del regolamento di procedura.
195 Tuttavia, anche supponendo che la ricorrente non abbia avuto effettivamente accesso al fascicolo, questa circostanza non può, da sola, dimostrare che la decisione 14 agosto 1995, della quale è chiesto l'annullamento nella causa T-204/95, sia stata adottata per conseguire scopi diversi da quelli dichiarati.
196 Si devono pertanto respingere i motivi relativi allo sviamento di potere.
Sul motivo relativo alla violazione di taluni principi generali del diritto
Argomenti delle parti
197 La ricorrente fa valere, nella prima parte del motivo, che la Commissione ha violato i principi della certezza del diritto, della tutela del legittimo affidamento e di buona amministrazione per aver inviato il 12 aprile 1995 una lettera ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 99/63, mentre era già stata adottata una decisione definitiva sul complesso della denuncia. L'adozione di detta lettera l'avrebbe infatti posta in una situazione di incertezza quanto agli effetti della decisione 6 aprile 1995. Inoltre detti principi sarebbero stati violati anche perché detta decisione non offre chiarimenti riguardo all'accettabilità della teoria del remailing non fisico.
198 Nella seconda parte rileva che, con l'invio di lettere di diffida, con la pubblicazione di comunicati stampa e dei discorsi del commissario Brittan e con l'adozione di una comunicazione degli addebiti in un caso analogo a casi precedenti nei quali aveva adottato decisioni di divieto, la Commissione aveva lasciato intendere che avrebbe applicato nella fattispecie le norme che disciplinano la concorrenza. Tale atteggiamento avrebbe fatto sorgere in capo alla ricorrente fondate speranze nell'adozione di una decisione definitiva di divieto.
199 Nella terza parte la ricorrente fa valere che è stato violato il principio di non discriminazione, in quanto la Commissione generalmente non si basa su impegni così limitati ed incompleti per astenersi dal censurare imprese che hanno violato il diritto della concorrenza.
200 Nell'ultima parte espone che la Commissione ha violato il principio di buona amministrazione a causa del periodo di 81 mesi che è stato necessario per l'adozione di una decisione finale di rigetto (sentenza Syvatral e Brink's France/Commissione, già citata, punto 56).
201 La Commissione ricorda che l'invio della lettera 12 aprile 1995 aveva lo scopo di tutelare il diritto della ricorrente di essere sentita. Sottolinea inoltre che, secondo la giurisprudenza, un denunciante non gode del diritto di ottenere una decisione riguardo all'esistenza di un'infrazione e non può pertanto nutrire alcun legittimo affidamento quanto alla sua adozione. Nega infine che il lasso di tempo impiegato per istruire la denuncia autorizzi la ricorrente a mettere in discussione la maniera in cui essa ha esercitato le proprie competenze.
Giudizio del Tribunale
202 La prima parte del motivo si basa sul postulato che la decisione 6 aprile 1995 respingesse la denuncia nel suo complesso. Ora, risulta dal giudizio del Tribunale sulla portata di detta decisione (v. supra, punti 58-62) che così non era. Pertanto la prima parte del motivo deve essere respinta.
203 In relazione alla seconda parte del motivo, occorre ricordare che l'art. 3 del regolamento n. 17 non conferisce a chi presenta una domanda a norma del detto articolo il diritto ad ottenere una decisione della Commissione ai sensi dell'art. 189 del Trattato in merito all'esistenza o meno di un'infrazione dell'art. 85 o dell'art. 86 del Trattato medesimo (v., in particolare, sentenza Tremblay e a./Commissione, già citata, punto 59). Pertanto, indipendentemente dallo stato di avanzamento della pratica e dalla fase di istruzione della denuncia alla quale è pervenuta la Commissione, la ricorrente non può nutrire fondate speranze riguardo all'adozione di una decisione di divieto delle pratiche denunciate.
204 Per quanto riguarda la terza parte, si deve osservare che la ricorrente non ha provato che, in una situazione paragonabile a quella del caso di specie, la Commissione avrebbe comunque censurato le imprese coinvolte. Di conseguenza, la ricorrente non ha dimostrato l'asserita violazione del principio di non discriminazione.
205 Per quel che riguarda infine l'eccessiva durata del procedimento amministrativo, si fa rinvio al punto 189 della presente sentenza, in cui sono stati precisati i motivi che giustificano il lasso di tempo relativamente lungo impiegato dalla Commissione per addivenire all'adozione delle decisioni di rigetto.
206 Per tutte queste ragioni, il motivo in esame dev'essere respinto.
Sulla domanda di produzione di documenti
207 Nella replica nella causa T-204/95 e nelle osservazioni sulle memorie d'intervento nelle cause T-133/95 e T-204/95, la ricorrente ha chiesto che il Tribunale ordini la produzione di taluni documenti.
208 Nell'ambito delle misure di organizzazione del procedimento il Tribunale ha richiesto la produzione di taluni di detti documenti. Poiché la produzione di altri documenti non appariva necessaria per la definizione della causa T-204/95, non vi è motivo di accogliere la domanda della ricorrente per quanto li riguarda.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
209 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la convenuta è rimasta soccombente nelle sue conclusioni nella causa T-204/95, essa sopporterà le spese della Commissione in detta causa. Poiché la Commissione è rimasta parzialmente soccombente nelle sue conclusioni nella causa T-133/95,
essa sopporterà le spese della ricorrente in detta causa.
210 Ai sensi dell'art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Di conseguenza, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporterà le proprie spese. Ai sensi del secondo comma della detta disposizione, il Tribunale può ordinare che una parte interveniente diversa da quelle indicate al primo comma sopporti le proprie spese. Dato che i vari OPP intervenuti sono risultati soccombenti nelle loro conclusioni nella causa T-133/95, ma hanno ottenuto vittoria nella causa T-204/95, si deve decidere che ciascuno degli intervenuti sopporterà le proprie spese nelle cause T-133/95 e T-204/95.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE
(Terza Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
211 Le cause T-133/95 e T-204/95 sono riunite ai fini della sentenza.
212 La decisione 6 aprile 1995 è annullata nella parte relativa al remailing fisico commerciale ABA.
213 I ricorsi sono respinti per il resto.
214 La Commissione è condannata alle spese della ricorrente nella causa T-133/95.
215 La ricorrente è condannata alle spese della Commissione nella causa T-204/95.
216 Gli intervenienti sopporteranno le proprie spese nelle cause T-133/95 e T-204/95.