62022CJ0160
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)
2024. szeptember 26. (
*1
)
„Fellebbezés – Szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések – A közbeszerzési szerződés odaítélési eljárása során történt szabálytalanságok – A szerződés aláírását követően az Európai Bizottság által hozott, beszedésről szóló határozat – Jogi jelleg – Nem kizárólag e szerződéssel összefüggésben joghatásokat kifejtő határozat – Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme – Közigazgatási intézkedések – Közhatalmi jogkör gyakorlása – Megsemmisítés iránti kereset – EUMSZ 263. cikk – Az uniós bíróság hatásköre”
A C‑160/22. P. és C‑161/22. P. sz. egyesített ügyekben,
az Európai Bizottság (képviselik kezdetben: B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz és J. Estrada de Solà, meghatalmazotti minőségben, később: J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà és P. Ortega Sánchez de Lerín, meghatalmazotti minőségben)
fellebbezőnek
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2022. március 3‑án benyújtott két fellebbezése tárgyában,
a másik fél az eljárásban:
a HB (képviseli: L. Levi avocate)
felperes az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),
tagjai: K. Jürimäe tanácselnök, K. Lenaerts, a Bíróság elnöke, a harmadik tanács bírájaként eljárva, N. Piçarra (előadó), N. Jääskinen és M. Gavalec bírák,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: A. Lamote tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2023. szeptember 27‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2024. január 25‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Fellebbezéseivel az Európai Bizottság az Európai Unió Törvényszéke 2021. december 21‑iHB kontra Bizottság ítéletének (T‑795/19, a továbbiakban: első megtámadott ítélet, EU:T:2021:917) és 2021. december 21‑iHB kontra Bizottság ítéletének (T‑796/19, a továbbiakban: második megtámadott ítélet, EU:T:2021:918) (a továbbiakban együttesen: megtámadott ítéletek) részleges hatályon kívül helyezését kéri, amelyekben a Törvényszék mint elfogadhatatlant elutasította a HB által a CARDS/2008/166‑429. sz. szerződés címén fizetendő összegek csökkentésére és a jogalap nélkül kifizetett összegek visszafizetésére vonatkozó, 2019. október 15‑i C(2019) 7319 final bizottsági határozattal (a továbbiakban: CARDS beszedésről szóló határozat), valamint a TACIS/2006/101‑510. sz. szerződés címén fizetendő összegek csökkentésére és a jogalap nélkül kifizetett összegek visszafizetésére vonatkozó, 2019. október 15‑i C(2019) 7318 final bizottsági határozattal (a továbbiakban: TACIS beszedésről szóló határozat) (a továbbiakban együtt: vitatott határozatok) szemben benyújtott megsemmisítés iránti kereseteket.
Jogi háttér
A 2988/95/EK, Euratom rendelet
2
Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 1995. L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.) 1. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Szabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt.”
3
E rendelet 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Szükség esetén ellenőrzések, közigazgatási intézkedések és szankciók [helyesen: közigazgatási ellenőrzések, intézkedések és szankciók] kerülnek bevezetésre a közösségi jog megfelelő alkalmazása érdekében. Ezeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák a Közösségek pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét.”
4
Ugyanezen rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Főszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után:
–
tartozás tárgyát képező vagy jogtalanul kapott összegek utáni fizetési vagy visszafizetési kötelezettség formájában,
–
az előny iránti kérelemhez vagy előleg fizetésekor nyújtott biztosíték teljes vagy részleges elvesztésével.”
A 2002. évi költségvetési rendelet
5
Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25‑i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 2002. L 248., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 74. o.; helyesbítés: HL 2007. L 99., 18. o.) 2006. december 13‑i 1995/2006/EK, Euratom tanácsi rendelettel (HL 2006. L 390., 1. o.; helyesbítés: HL 2008. L 48., 88. o.) módosított változatának (a továbbiakban: 2002. évi költségvetési rendelet) 103. cikke a következőképpen rendelkezett:
„Amennyiben a közbeszerzési eljárás során lényeges hiba, szabálytalanság vagy csalás történt, az intézmények felfüggesztik az eljárást, és meghozhatják az általuk szükségesnek ítélt bármilyen intézkedést, beleértve az eljárás törlését is.
Amennyiben a szerződés odaítélését követően a közbeszerzési eljárásról vagy a szerződés teljesítéséről bebizonyosodik, hogy annak során lényeges hiba, szabálytalanság vagy csalás történt, az intézmények – az eljárás szakaszának függvényében – eltekinthetnek a szerződés megkötésétől, felfüggeszthetik a szerződés teljesítését vagy – adott esetben – felbonthatják a szerződést.
Amennyiben az ilyen hiba, szabálytalanság vagy csalás az ajánlattevőnek tulajdonítható, úgy az intézmények a fentieken kívül – a hibák, szabálytalanságok vagy csalás súlyosságának arányában – elutasíthatják [helyesen: megtagadhatják] a kifizetést, visszakövetelhetik a már kifizetett összegeket vagy felmondhatják az ajánlattevővel kötött valamennyi szerződést.”
A 2018. évi költségvetési rendelet
6
Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 18‑i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 193., 1. o.; helyesbítés: HL 2019. L 60., 36. o.) (a továbbiakban: 2018. évi költségvetési rendelet) „Címzett bevétel” című 21. cikke (3) bekezdésének b) pontja előírja:
„A belső címzett bevételek közé a következők tartoznak:
[…]
b)
a jogtalanul kifizetett összegeknek a 101. cikkel összhangban történő visszafizetéséből származó bevételek”.
7
A 2018. évi költségvetési rendelet „Felfüggesztés, megszüntetés és csökkentés” című 131. cikkének (2) és (4) bekezdése a következőket írja elő:
„(2)   Amennyiben az odaítélést követően bebizonyosodik, hogy az odaítélési eljárás során szabálytalanság vagy csalás történt, az illetékes engedélyezésre jogosult tisztviselő:
a)
megtagadhatja a jogi kötelezettségvállalás megtételét vagy megszüntetheti a pénzdíj odaítélésére irányuló eljárást;
b)
felfüggesztheti a kifizetéseket;
c)
felfüggesztheti a jogi kötelezettségvállalás teljesítését;
d)
adott esetben megszüntetheti teljesen vagy egy vagy több címzett vonatkozásában a jogi kötelezettségvállalást.
[…]
(4)   A (2) és (3) bekezdésben említett intézkedések mellett az illetékes engedélyezésre jogosult tisztviselő a szabálytalanság, csalás vagy kötelezettségszegés súlyosságának arányában csökkentheti a vissza nem térítendő támogatás, a pénzdíj, a hozzájárulási megállapodás szerinti hozzájárulás vagy a szerződés alapján járó összeget, ideértve azt az esetet is, amikor az érintett tevékenységeket nem hajtották végre, vagy azokat rossz minőségben, hiányosan vagy késedelmesen hajtották végre.
[…]”
A jogviták előzményei
8
A szóban forgó két jogvita előzményeit a Törvényszék az első megtámadott ítélet 1–29. pontjában, illetve a második megtámadott ítélet 1–24. pontjában ismertette, és azok a jelen eljárás szempontjából a következőképpen foglalhatók össze.
9
A második megtámadott ítélet alapjául szolgáló ügyet illetően 2006. január 25‑én az ukrajnai küldöttsége által képviselt Európai Unió ajánlati felhívást tett közzé az ukrán jogszabályoknak az uniós jogszabályokhoz való közelítését célzó, az ukrán hatóságok részére történő technikai segítségnyújtásra irányuló szerződés megkötése céljából. Ez a szerződés a Független Államok Közösségének nyújtandó technikai segítségnyújtási program (TACIS) keretébe illeszkedett, amelynek célja a piacgazdaságra való átállás elősegítése, valamint a demokrácia és a jogállamiság megerősítése volt a kelet‑európai és közép‑ázsiai partnerállamokban.
10
2006. július 17‑én az ajánlatot benyújtó nyolc ajánlattevő közül a HB által koordinált konzorciumnak ítélték oda a TACIS/2006/101‑510 közbeszerzést (a továbbiakban: TACIS‑közbeszerzés). A vonatkozó szerződést (a továbbiakban: TACIS‑szerződés) ugyanezen a napon írták alá, legfeljebb 4410000 euró értékben.
11
Az első megtámadott ítélet alapjául szolgáló ügyet illetően 2007. október 24‑én az Európai Újjáépítési Ügynökség (EAR) által képviselt Európai Unió ajánlati felhívást tett közzé a szerbiai Igazságügyi Főtanács részére történő technikai segítségnyújtási szolgáltatások nyújtására irányuló szerződés megkötése céljából. Ez a szerződés az újjáépítésre, fejlesztésre és stabilizációra irányuló közösségi támogatási program (CARDS) keretébe illeszkedett, amelynek célja, hogy segítséget nyújtson a délkelet‑európai országoknak stabilizációs folyamatuk és az Unióval folytatott társulási folyamatban való részvételük érdekében.
12
2008. június 10‑én az ajánlatot benyújtó öt ajánlattevő közül a HB által koordinált konzorciumnak ítélték oda a CARDS/2008/166‑429 közbeszerzést (a továbbiakban: CARDS‑közbeszerzés). A vonatkozó szerződést (a továbbiakban: CARDS‑szerződés) 2008. július 30‑án írták alá, legfeljebb 1999125 euró értékben.
13
Mind a CARDS‑szerződés, mind pedig a TACIS‑szerződés (a továbbiakban: vitatott szerződések) többek között úgy rendelkezik, hogy az egyes szerződések hatálya alá nem tartozó valamennyi kérdést a belga jog szabályozza, és hogy az e szerződéssel kapcsolatos valamennyi jogvita, amelyet nem lehet békés úton rendezni, a brüsszeli (Belgium) bíróságok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ha az Unió szerződéses partnere a közbeszerzési eljárás során hibát, szabálytalanságot vagy csalást követett el, e szerződések úgy rendelkeztek, hogy az Unió egyrészről visszautasíthatta az esedékes kifizetéseket vagy arányosan behajthatta a már kifizetett összegeket, másrészről felmondhatta a szerződést, különösen abban az esetben, ha a szerződő fél súlyos szakmai kötelességszegést követett el.
14
Egy vizsgálatát követően az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) 2009. április 7‑i jelentésében megállapította, hogy a HB‑nek mind a CARDS‑közbeszerzésre, mind a TACIS‑közbeszerzésre vonatkozó ajánlati felhívásokban való részvételével kapcsolatban súlyos szabálytalanságok és lehetséges korrupciós cselekmények történtek. Az OLAF a Bizottságnak 2010. április 19‑én, illetve 2011. november 28‑án megküldött végleges vizsgálati jelentésekben megerősítette e szabálytalanságok és e cselekmények fennállását, és javasolta a vitatott szerződések megszüntetését, amelyek teljesítését időközben felfüggesztették, valamint a jogalap nélkül kifizetett összegek beszedését.
15
2013. március 19‑én az ukrajnai uniós küldöttség arról tájékoztatta a HB‑t, hogy a TACIS‑szerződést a végleges jelentés jóváhagyását, a végleges számla kifizetését és a bankgarancia visszafizetését követően teljesítettnek lehet tekinteni. 2018. május 24‑én e küldöttség értesítette a HB‑t azon szándékáról, hogy vissza kívánja fizettetni az e szerződés címén kifizetett teljes összeget, azaz 4241507 eurót. A HB ellentmondását követően az említett képviselet 2018. december 5‑i levelében megerősítette ezt a szándékát.
16
2019. október 15‑én a Bizottság elfogadta a TACIS beszedésről szóló határozatot.
17
2014. július 11‑én az Unió szerbiai küldöttsége, amelyre a CARDS‑szerződést az EAR megszűnését követően átruházták, tájékoztatta a HB‑t arról, hogy a CARDS‑közbeszerzés szabálytalan odaítélésével kapcsolatos súlyos állítások miatt fel kívánja mondani a szerződést, és 2015. május 8‑i levelében megerősítette ezt a szándékát. 2015. november 9‑én e képviselet 1197055,86 euró összegre vonatkozó beszedési utalványt küldött a HB‑nek.
18
2019. október 15‑én a Bizottság elfogadta a CARDS beszedésről szóló határozatot.
19
A többek között a 2002. évi költségvetési rendelet 103. cikkére, a 2018. évi költségvetési rendelet 131. cikkére és a 2988/95 rendelet 4. cikkére hivatkozó, vitatott beszedési határozatokban a Bizottság megállapította, hogy a CARDS és a TACIS közbeszerzési eljárások az e 103. és 131. cikk értelmében vett szabálytalanság tárgyát képezték, amely a HB által koordinált, vonatkozó konzorciumoknak tudható be (1. cikk). Következésképpen e szerződések összegét nulla euróra csökkentették (2. cikk), és az említett szerződések alapján teljesített valamennyi kifizetést jogalap nélkül kifizetettnek és behajtandónak kellett tekinteni (3. cikk). E határozatok 5. cikke meghatározta, hogy az EUMSZ 263. cikkel összhangban e határozatok „megsemmisítése iránt két hónapon belül keresetet lehet benyújtani az Európai Unió Bíróságához”.
A Törvényszék előtti eljárások és a megtámadott ítéletek
A T‑795/19. sz. ügy
20
A Törvényszék Hivatalához 2019. november 19‑én benyújtott keresetlevelével a HB az EUMSZ 263. cikk és az EUMSZ 340. cikk második bekezdése alapján keresetet terjesztett elő a következők iránt:
–
semmisítse meg a CARDS beszedésről szóló határozatot;
–
rendelje el a CARDS beszedésről szóló határozat alapján a Bizottság által esetlegesen beszedett valamennyi összegnek az Európai Központi Bank (EKB) által alkalmazott, hét százalékponttal növelt kamatlábon számított késedelmi kamatokkal együtt való visszafizetését;
–
kötelezze a Bizottságot az utolsó kibocsátott, 437649,39 euró összegű számlának az EKB által alkalmazott, hét százalékponttal növelt kamatlábon számított késedelmi kamatokkal együtt való visszafizetését;
–
rendelje el a bankgarancia felszabadítását és az e késedelmes felszabadítás miatt elszenvedett vagyoni kár megtérítését;
–
kötelezze a Bizottságot egy jelképes egy eurós összeg megfizetésére kártérítés címén, „annak véglegesítésének fenntartásával”, és
–
kötelezze a Bizottságot az összes költség viselésére.
21
A Bizottság azt kérte, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a CARDS beszedésről szóló határozat megsemmisítése iránti kérelmet mint megalapozatlant;
–
utasítsa el a többi kérelmet mint elfogadhatatlant, vagy mindenesetre mint megalapozatlant;
–
kötelezze a HB‑t a költségek viselésére.
22
Az első megtámadott ítéletben a Törvényszék hivatalból megállapította a kereset elfogadhatatlanságát annyiban, amennyiben az a CARDS beszedésről szóló határozat megsemmisítésére irányult. Miután ezen ítélet 67–88. pontjában megvizsgálta e határozat tartalmát, a Törvényszék az említett ítélet 89. pontjában megállapította, hogy az kizárólag a CARDS‑szerződés keretében fejthet ki joghatásokat, és nem választható el e szerződéstől. A Törvényszék ebből ugyanezen ítélet 90. pontjában azt a következtetést vonta le, hogy a CARDS beszedésről szóló határozat a jellegére tekintettel nem minősül olyan jogi aktusnak, amely az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti. Így az e határozat megsemmisítésére irányuló kereseti kérelmet mint elfogadhatatlant elutasította. Egyébiránt, amennyiben az említett kereset az Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapítására irányult, azt a Törvényszék az első megtámadott ítélet 97–103. pontjában mint megalapozatlant elutasította. Végül az ítélet 107. és 108. pontjában a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a jelen ügyben a határozat 5. cikke volt a jogvita kiindulópontja, és a Bizottságot a HB költségeinek viselésére is kötelezte, annak ellenére, hogy az pervesztes lett.
A T‑796/19. sz. ügy
23
A Törvényszék Hivatalához 2019. november 19‑én benyújtott keresetlevelével a HB az EUMSZ 263. cikk és az EUMSZ 340. cikk második bekezdése alapján keresetet terjesztett elő a következők iránt:
–
semmisítse meg a TACIS beszedésről szóló határozatot;
–
rendelje el a TACIS beszedésről szóló határozat alapján a Bizottság által esetlegesen beszedett valamennyi összegnek az EKB által alkalmazott, hét százalékponttal növelt kamatlábon számított késedelmi kamatokkal együtt való visszafizetését;
–
kötelezze a Bizottságot egy jelképes egyeurós összeg megfizetésére kártérítés címén, „annak véglegesítésének fenntartásával”, és
–
kötelezze a Bizottságot az összes költség viselésére.
24
A Bizottság azt kérte, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a TACIS beszedésről szóló határozat megsemmisítése iránti keresetet mint megalapozatlant;
–
a kártérítési kérelem egészét mint elfogadhatatlant vagy mint megalapozatlant utasítsa el; és
–
kötelezze a HB‑t a költségek viselésére.
25
A második megtámadott ítéletben a Törvényszék hivatalból megállapította a kereset elfogadhatatlanságát annyiban, amennyiben az a TACIS beszedésről szóló határozat megsemmisítésére irányult. Miután ezen ítélet 62–85. pontjában megvizsgálta e határozat tartalmát, a Törvényszék az említett ítélet 86. pontjában megállapította, hogy az kizárólag a TACIS‑szerződés keretében fejthet ki joghatásokat, és nem választható el e szerződéstől. A Törvényszék ebből ugyanezen ítélet 87. pontjában azt a következtetést vonta le, hogy a TACIS beszedésről szóló határozat a jellegére tekintettel nem minősül olyan jogi aktusnak, amely az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti. Következésképpen az e határozat megsemmisítésére irányuló kereseti kérelmet mint elfogadhatatlant elutasította. Egyébiránt, amennyiben az említett kereset az Unió szerződésen kívüli felelősségének megállapítására irányult, azt a Törvényszék a második megtámadott ítélet 93–99. pontjában mint megalapozatlant elutasította. Végül az ítélet 103. és 104. pontjában a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a jelen ügyben a határozat 5. cikke volt a jogvita kiindulópontja, és a Bizottságot a HB költségeinek viselésére is kötelezte, annak ellenére, hogy az pervesztes lett.
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
26
A C‑160/22. P. sz. ügyben benyújtott fellebbezésében a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül az első megtámadott ítéletet abban a részében, amelyben az mint elfogadhatatlant elutasította a HB által a CARDS beszedésről szóló határozattal szemben benyújtott, megsemmisítés iránti keresetet, és kötelezte a Bizottságot a költségek viselésére, ideértve az ideiglenes intézkedés iránti eljárás költségeit is;
–
utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé a megsemmisítés iránti kereset és a költségek érdemi elbírálása céljából, és
–
kötelezze a HB‑t a költségek viselésére.
27
A C‑161/22. P. sz. ügyben benyújtott fellebbezésében a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a második megtámadott ítéletet abban a részében, amelyben az mint elfogadhatatlant elutasította a HB által a TACIS beszedésről szóló határozattal szemben benyújtott, megsemmisítés iránti keresetet, és kötelezte a Bizottságot a költségek viselésére, ideértve az ideiglenes intézkedés iránti eljárás költségeit is;
–
utalja vissza az ügyet a Törvényszék elé a megsemmisítés iránti kereset és a költségek érdemi elbírálása céljából, és
–
kötelezze a HB‑t a költségek viselésére.
28
A két fellebbezéssel kapcsolatban benyújtott válaszbeadványában a HB azt kéri, hogy a Bíróság:
–
utasítsa el mindkét fellebbezést és
–
a Bizottságot kötelezze az összes költség viselésére.
29
A Bíróság elnöke a 2022. május 11‑i határozatával az eljárás írásbeli és a szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑160/22. P. és a C‑161/22. P. sz. ügyet.
A fellebbezésekről
30
A C‑160/22. P. és C‑161/22. P. sz. ügyekben benyújtott fellebbezések alátámasztására a Bizottság három jogalapra hivatkozik, amelyek szerinte „szorosan kapcsolódnak egymáshoz”, mivel a vitatott határozatokban szereplő cikkek olyan elválaszthatatlan egységet alkotnak, amely e cikkek bármelyikének hiányában jogi értelemmel nem bírna.
Az elfogadhatóságról
A felek érvei
31
A HB előadja, hogy mivel a vitatott határozatok ellen benyújtott kereseteket a Törvényszék mint elfogadhatatlanokat elutasította, a Bizottság által benyújtott fellebbezések – mivel ez az intézmény még részben sem volt pervesztes az elsőfokú eljárásban – maguk is elfogadhatatlanok, az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikkében előírtaknak megfelelően.
32
A Bizottság erre azt a választ adja, hogy mivel a Törvényszék mint elfogadhatatlant elutasította a vitatott határozatok ellen irányuló megsemmisítés iránti kereseteket, a Bizottság pervesztes lett az e keresetek megalapozatlanná nyilvánítására irányuló kérelme tekintetében, amely feltételezte a Törvényszék hatáskörét, következésképpen az említett keresetek elfogadhatóságát.
A Bíróság álláspontja
33
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 56. cikkének második bekezdése értelmében fellebbezéssel bármelyik fél élhet, akinek indítványait egészben vagy részben elutasították.
34
A jelen ügyben, amint arra a jelen ítélet 21. és 24. pontja emlékeztet, a Bizottság első fokon azt kérte, hogy a Törvényszék utasítsa el a vitatott határozatokkal szemben benyújtott megsemmisítés iránti kereseteket mint megalapozatlanokat.
35
Márpedig a Törvényszék azáltal, hogy e kereseteket mint elfogadhatatlanokat elutasította, a Bizottság érvelésének alapjául szolgáló, a jelen bíróság hatáskörének fennállására vonatkozó előfeltevést utasította el. Következésképpen tehát úgy kell tekinteni, hogy a Bizottság az elsőfokú eljárásban pervesztes lett.
36
Ebből következik, hogy a C‑160/22. P. és a C‑161/22. P. sz. ügyekben benyújtott fellebbezések elfogadhatók.
Az ügy érdeméről
A felek érvei
37
A C‑160/22. P. és a C‑161/22. P. sz. ügyekben benyújtott fellebbezések három jogalapjával, amelyek az első megtámadott ítélet 67–90. pontjára, illetve a második megtámadott ítélet 62–87. pontjára vonatkoznak, és amelyeket a közöttük lévő összefüggés miatt együttesen kell vizsgálni, a Bizottság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék tévesen minősítette „szerződésesnek” a különösen a 2002. évi költségvetési rendelet 103. cikke által ráruházott közhatalmi jogosítványokat, amelyekkel megállapíthatja a közbeszerzési szerződést érintő szabálytalanságokat, következésképpen csökkentheti e szerződés árát, és visszatéríttetheti a jogalap nélkül kifizetett összegeket.
38
A Bizottság először is azt állítja, hogy a Törvényszék „felborítja az uniós jogrendszert” azáltal, hogy az első megtámadott ítélet 75. és 76. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 70. és 71. pontjában úgy ítélte meg, hogy a vitatott szerződések „magukba olvasztották” a vitatott határozatok 1–3. cikkében említett, e 103. cikk és a 2988/95 rendelet 4. cikke együttesen értelmezett rendelkezései alapján elfogadott közhatalmi intézkedéseket, amelyek következtében ezek az intézkedések a szerződést elbíráló bíróság általi felülvizsgálat tárgyát képezték. A Törvényszék figyelmen kívül hagyta a 2020. július 16‑iADR Center kontra Bizottság ítéletet (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 69–72. pont), mivel nem vette figyelembe e határozatok jogi jellegét, és kizárólag arra támaszkodott, hogy a szerződést az említett határozatok elfogadása előtt írták alá.
39
A Törvényszék azáltal, hogy az első megtámadott ítélet 76. és 77. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 71. és 72. pontjában „szerződéses” jelleget tulajdonított a vitatott határozatoknak, noha azok közhatalmi jogosítványok kifejeződései, a 2988/95 rendelet, valamint a 2002. évi és 2018. évi költségvetési rendelet „szellemét és betűjét” is megsértette, és módosította az uniós jogalkotó által a Bizottságra ruházott hatáskörök jellegét.
40
Ezenkívül a Törvényszék azáltal, hogy az első megtámadott ítélet 77. pontjában és a második megtámadott ítélet 72. pontjában úgy ítélte meg, hogy a Bizottságnak e jogosítványokat a szerződést elbíráló bíróság előtt kell érvényesítenie, elferdítette azokat. Az a közigazgatási szerv ugyanis, amelynek a szerződést elbíráló bírósághoz kell fordulnia, és meg kell várnia annak ítéletét, hogy felfüggesszen egy olyan szerződéses jogviszonyt, amellyel kapcsolatban csalást gyanít, nem lenne hatékony a csalás és a szabálytalanságok elleni küzdelemben. Ez sértené az EUMSZ 325. cikk (1) bekezdését is.
41
Másodszor, a Bizottság szerint az első megtámadott ítélet 78. és 86. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 73. és 83. pontjában a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a vitatott határozatok 1–3. cikkét „szerződéses” intézkedéseknek vagy cselekményeknek minősítette. A Törvényszék így figyelmen kívül hagyta a Bizottság arra vonatkozó saját hatáskörét, hogy egyoldalúan meghatározza, hogy mi minősül szabálytalanságnak, még akkor is, ha e szabálytalanságot a szerződés megkötését megelőző közigazgatási szakaszban követték el. Egyébiránt azok az intézkedések, amelyeket a Bizottság ez alkalommal vagy később, többek között a 2002. évi költségvetési rendelet 103. cikke vagy a 2018. évi költségvetési rendelet 131. cikke alapján elfogadhat, nem a szerződéses kár megtérítésére irányulnak. Ráadásul a kifizetett összegeknek a szabálytalanság súlyossága alapján történő visszafizettetése, amint azt e 131. cikk előírja, a szerződéses kereteken kívüli intézkedés lenne. Ezenkívül a szerződés összegének nulla euróra történő csökkentése és a kifizetett összeg teljes visszafizettetése nem tekinthető a HB mint szerződő fél által elkövetett, a TACIS‑ és CARDS‑közbeszerzések odaítélését, és így a vitatott szerződések megkötését érintő szabálytalanságok megállapításának közvetlen következményének.
42
Ezen túlmenően, a Bizottság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék az első megtámadott ítélet 73. pontjában és a második megtámadott ítélet 68. pontjában úgy ítélte meg, hogy a Bizottság „lényegében a szerződés megkötését érintő hiba megállapítását kívánta bizonyítani”, miközben a vitatott határozatok tartalmából kitűnik, hogy a Bizottság az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében a közhatalmi jogosítványainak gyakorlásába tartozó intézkedéseket kívánt elfogadni.
43
A Bizottság szerint amennyiben a HB a szabálytalanságok elkövetésekor legfeljebb ajánlattevői státusszal rendelkezett, a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot az első megtámadott ítélet 79. pontjában és a második megtámadott ítélet 74. pontjában, amikor a HB által „szerződő félként” elkövetett lényeges szabálytalanságokra hivatkozott.
44
Végül a Törvényszék az első megtámadott ítélet 80. és 81. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 77. és 78. pontjában tévesen állapította meg, hogy a Bizottság a beszedési intézkedéseket a megtámadott szerződések végrehajtási intézkedéseiként fogadhatta el, és hogy a megtámadott határozatok 2. és 3. cikkében említett intézkedések „a szerződés felmondásának megállapításából, következésképpen a szerződés megszűntté nyilvánításából” állnak. A Törvényszék így összekeverte a szerződések megszüntetésének és ex tunc hatállyal történő megszűntté nyilvánításának fogalmát, valamint azok hatásait. Mindenesetre a 2988/95 rendelet a 4. cikkében nem állapítja meg sem a szerződés semmisségét, sem a megszüntetését a visszafizetésre irányuló közigazgatási intézkedések alkalmazási feltételeként. A 2018. évi költségvetési rendelet 131. cikkének (4) bekezdése sem teszi függővé az árcsökkentési intézkedés elfogadását megszüntetéstől vagy más szerződéses jellegű intézkedéstől.
45
A HB erre azt válaszolja, hogy a Bizottság a megtámadott ítéleteknek olyan hatályt tulajdonít, amellyel azok nem rendelkeznek. A Törvényszék által az első megtámadott ítélet 72. pontjában és a második megtámadott ítélet 67. pontjában követett érvelés ugyanis, amely szerint a Bizottságot a 2002. évi költségvetési rendelet vagy a másodlagos jog más szabályai alapján megillető hatáskörök a szerződés aláírásától kezdve a szerződéses viszonyok keretébe illeszkednek, egyáltalán nem újító jellegű, és nem is borítja fel az uniós jogrendszert. A 2020. július 16‑iADR Center kontra Bizottság ítéletből (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 67. pont) egyrészt az következik, hogy bár a költségvetési rendeletek és a 2988/95 rendelet felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy valamely szerződő felet pénzügyi kötelezettségei teljesítésére kényszerítsen, a szerződés fennállásával ellentétes lenne, hogy a Bizottság az e rendeletek által számára egyoldalúan biztosított hatásköröket gyakorolja. Másrészt ezen ítélet 73. pontjából az következik, hogy bár a végrehajtható határozat elfogadása a Bizottság közhatalmi jogosítványainak gyakorlása körébe tartozik, ezen intézmény túllépi a hatáskörét, ha szerződéses jogviszony áll fenn, és az uniós bíróság nem a szerződést elbíráló bíróság.
46
Ezenkívül a 2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítéletből (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 21. pont) kitűnik, hogy abban az esetben, ha a Bizottság a pénzügyi támogatás nyújtására az EUMSZ 272. cikk keretében a szerződéses utat választja, köteles ezen a kereten belül maradni. Így a HB szerint az a tény, hogy a Bizottság gyakorolni kívánta a saját hatáskörét, nem jelenti azt, hogy erre felhatalmazással rendelkezik, vagy hogy így a hatáskörét a szerződéses szférán kívül gyakorolja.
47
Végül a HB előadja, hogy a Törvényszék helyesen járt el, amikor őt szerződő félnek minősítette, és az első megtámadott ítélet 67–78. pontjában és a második megtámadott ítélet 62–73. pontjában kifejtett indokok alapján úgy ítélte meg, hogy a szabálytalanságokat a szerződéses viszony keretében kell értékelni, mivel a vitatott határozatokat a jogvita tárgyát képező szerződések megkötését követően hozták meg. Ugyanez vonatkozik a közbeszerzési szerződések összegének nulla euróra történő csökkentésének a szerződés visszamenőleges hatályú megszüntetésének való minősítésére, és annak megállapítására, hogy a megszüntetés a szerződés kötelező joghatásainak ex tunc hatállyal történő semmisségét eredményezi. A 2002. évi költségvetési rendelet 103. cikkéből következik, hogy a megkötött szerződés megszüntetését a már kifizetett összegek beszedésével együtt vagy anélkül tervezik meg. A jelen ügyben a Bizottság úgy döntött, hogy a már kifizetett teljes összeget visszafizetteti, ami a szerződés megszüntetésének felel meg.
A Bíróság álláspontja
48
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikken alapuló megsemmisítés iránti kereset általánosságban nyitva áll az uniós intézmények által hozott valamennyi olyan jogi aktussal szemben – függetlenül annak jellegétől vagy formájától –, amely olyan kötelező joghatások kiváltására irányul, amelyek sérthetik a felperes érdekeit azáltal, hogy jelentősen módosítják annak jogi helyzetét. Az uniós bíróság mindazonáltal nem rendelkezik hatáskörrel ilyen kereset elbírálására, ha a felperes jogi helyzete olyan szerződéses viszonyok keretébe illeszkedik, amelyeket a szerződő felek által megjelölt nemzeti jogszabályok szabályozzák (2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítélet, C‑506/13, EU:C:2015:562, 16. és 18. pont; 2020. július 16‑iInclusion Alliance for Europe kontra Bizottság ítélet, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, 71. és 72. pont; 2020. július 16‑iADR Center kontra Bizottság ítélet, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 62. és 63. pont).
49
Egyrészt ugyanis az EUMSZ 274. cikk pontosítja, hogy az olyan vitás ügyeket, amelyekben az Unió az egyik fél, nem lehet erre hivatkozva kizárni a tagállamok bíróságainak hatásköréből. Másrészt az EUMSZ 272. cikkből kitűnik, hogy a Bíróság csak akkor rendelkezik hatáskörrel az Unió által vagy nevében kötött közjogi vagy magánjogi szerződésből eredő jogviták elbírálására, ha e szerződés ilyen értelmű választottbírósági kikötést tartalmaz.
50
Ebből következik, hogy ha választottbírósági kikötés hiányában az uniós bíróság a tisztán szerződéses keretbe illeszkedő aktusok megsemmisítése tárgyában megállapítaná a hatáskörét, az nemcsak azzal a veszéllyel járna, hogy az EUMSZ 272. cikket megfosztaná a hatékony érvényesüléstől, hanem azzal is, hogy hatáskörét túlterjesztené az EUMSZ 274. cikk által kijelölt korlátokon (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítélet, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 19. pont; 2020. július 16–iInclusion Alliance for Europe kontra Bizottság ítélet, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, 73. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2020. július 16–iADR Center kontra Bizottság ítélet, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, 63. és 64. pont).
51
Következésképpen a felperes és az egyik uniós intézmény közötti szerződés esetén az EUMSZ 263. cikk alapján csak akkor lehet az uniós bíróságoknál keresetet előterjeszteni, ha a megtámadott aktus olyan kötelező joghatások kiváltására irányul, amelyek kívül esnek a felek közötti szerződéses viszonyon, és amelyek a szerződő intézményre – mint közigazgatási hatóságra – ruházott közhatalmi jogkörök gyakorlásával járnak (2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítélet, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 20. pont; 2020. július 16‑iInclusion Alliance for Europe kontra Bizottság ítélet, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, 74. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.).
52
Abban az esetben, ha valamely intézmény a pénzügyi támogatás nyújtására az EUMSZ 272. cikk keretében a szerződéses utat választja, köteles ezen a kereten belül maradni. Így különösen arra kell ügyelnie, hogy a szerződő felekkel fennálló viszonyaiban kerülje az olyan kétértelmű megfogalmazásokat, amelyeket a szerződő felek úgy értelmezhetnek, hogy azok a szerződéses kikötéseket meghaladó egyoldalú döntési hatáskörbe tartoznak (2015. szeptember 9‑iLito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro kontra Bizottság ítélet, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, 21. pont).
53
A jelen ügyben a Törvényszék az első megtámadott ítélet 71. és 72. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 66. és 67. pontjában megállapította, hogy – a közbeszerzési eljárások közigazgatási jellegének sérelme nélkül – a másodlagos jog rendelkezései által az ajánlatkérőre ruházott előjogok a szerződés aláírásától kezdve a szerződéses viszonyok keretébe illeszkednek.
54
Az első megtámadott ítélet 75. és 76. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 70. és 71. pontjában a Törvényszék a jelen ítélet 51. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatra támaszkodva elutasította a Bizottság azon érvét, amely szerint a vitatott határozatok, pusztán amiatt, hogy a 2002. évi költségvetési rendelet 103. cikkére, a 2018. évi költségvetési rendelet 131. cikkére és a 2988/95 rendelet 4. cikkére hivatkoznak, részben vagy egészben a közigazgatási szférába tartoznak. A Törvényszék szerint, még ha feltételezzük is, hogy ezek a rendelkezések bizonyos feltételek mellett lehetővé teszik a Bizottság számára a közhatalmi jogosítványok körébe tartozó intézkedések végrehajtását, ez nem elegendő ahhoz, hogy eleve kizárják az említett intézkedéseket a szerződéses keretből, mivel e rendelkezések végrehajtása az Unióval szerződéses jogviszonyban álló félnek felróható mulasztásokból ered.
55
E körülmények között a Törvényszék, miután az első megtámadott ítélet 80. pontjában és a második megtámadott ítélet 75. pontjában megállapította, hogy a vitatott határozatokat olyan időpontban fogadták el, amikor a felek a vitatott szerződések alapján egymással szemben kötelezettséget vállaltak, és hogy e felek már teljesítették kötelezettségeiket, az első megtámadott ítélet 89. és 90. pontjában, valamint a második megtámadott ítélet 86. és 87. pontjában kimondta. hogy e határozatok kizárólag az e szerződések hatálya alá tartozó joghatások kiváltására voltak alkalmasak, nem választhatók el azoktól, következésképpen nem tartoznak azon jogi aktusok kategóriájába, amelyek megsemmisítését az EUMSZ 263. cikk alapján az uniós bíróságtól kérni lehet.
56
Amint azt a Bizottság helyesen állítja, a Törvényszék azáltal, hogy így határozott, figyelmen kívül hagyta a Bíróságnak a jelen ítélet 48–52. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlatát.
57
Amint ugyanis különösen a jelen ítélet 48. és 51. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatból következik, az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset nem áll nyitva a felperes számára, akinek a jogi helyzete kizárólag olyan szerződéses viszonyok keretébe illeszkedik, amelyeket a szerződő felek által kijelölt nemzeti szabályozás szabályoz. Következésképpen a felperes és az egyik uniós intézmény közötti szerződés esetén csak akkor lehet az uniós bíróságoknál keresetet előterjeszteni, ha a megtámadott aktus olyan kötelező joghatások kiváltására irányul, amelyek egyrészt kívül esnek a felek közötti szerződéses viszonyon, másrészt, amelyek a szerződő intézményre – mint közigazgatási hatóságra – ruházott közhatalmi jogkörök gyakorlásával járnak.
58
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a vitatott határozatok közhatalmi jogkörök gyakorlásával járnak, és nem kizárólag szerződéses viszonyok keretébe illeszkednek.
59
Ugyanis, először is e határozatokkal, amelyeket többek között a 2002. évi költségvetési rendelet 103. cikke, a 2018. évi költségvetési rendelet 131. cikke és a 2988/95 rendelet 4. cikke alapján fogadtak el, a Bizottság az utóbbi rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében vett szabálytalanságokat kívánta orvosolni, amelyek érintették a TACIS és CARDS közbeszerzési eljárások lefolytatását, és amelyeket tehát a vitatott szerződések megkötését megelőzően követtek el.
60
Másodszor, az említett határozatok nem arra irányultak, hogy szankcionálják a vitatott szerződések hibás teljesítését, hanem hogy levonják az abból eredő következményeket, hogy a HB nem tartotta tiszteletben az egyenlő bánásmód elvét a TACIS és CARDS közbeszerzési eljárások során, amely eljárások adminisztratív jellegét a Törvényszék helyesen hangsúlyozta az első megtámadott ítélet 71. pontjában, illetve a második megtámadott ítélet 66. pontjában.
61
Harmadszor a vitatott határozatok szövegéből következik, hogy a Bizottság vissza kívánta fizettetni a HB‑vel azokat az összegeket, amelyeket álláspontja szerint jogalap nélkül fizettek ki a részére. Azáltal, hogy ezen összegek visszafizetését nem az elszenvedett kár súlyosságával, hanem a HB által a TACIS és CARDS közbeszerzési eljárások során elkövetett szabálytalanság súlyosságával indokolta, a Bizottság a 2988/95 rendelet 2. cikkének megfelelően olyan közigazgatási intézkedést kívánt ez utóbbival szemben alkalmazni, amely az Unió pénzügyi érdekei megfelelő jogi védelmének biztosítása érdekében hatékony, arányos és visszatartó erejű.
62
Ebből a szempontból a Bizottság egyébiránt a fellebbezéseiben kifejtette, hogy a HB részére jogalap nélkül kifizetett összegeket arra szánták, hogy azokat az eredetileg tervezett intézkedésre vagy programra újra felhasználják, mivel azok a 2018. évi költségvetési rendelet 21. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében vett címzett bevételeknek minősülnek, és mint ilyenek visszakerülnek az eredeti költségvetési tételbe, hogy újra felhasználhatók legyenek.
63
Negyedszer, ellentétben azzal, amit a Törvényszék az első megtámadott ítélet 80. pontjában és a második megtámadott ítélet 75. pontjában megállapított, a Bizottság által elfogadott intézkedések időbelisége, vagyis az a körülmény, hogy azokra a közbeszerzési szerződés odaítélése előtt vagy után, következésképpen pedig a szóban forgó szerződések megkötése előtt vagy után kerül sor, nem lehet a jogvita szerződéses vagy szerződésen kívüli jellegének megállapítása során figyelembe veendő meghatározó tényező.
64
Éppen ellenkezőleg, meghatározó az a körülmény, hogy a vitatott határozatok a vitatott szerződések megkötése előtt elkövetett szabálytalanságot szankcionálnak, és nem kapcsolódnak e szerződések teljesítéséhez. Ebben az összefüggésben nincs jelentősége annak, hogy a szerződő felek már teljesítették‑e kötelezettségeik jelentős részét, vagy akár azok összességét, vagy hogy az említett határozatok hatással vannak a vitatott szerződések teljesítésére. Különösen az a körülmény, hogy a szerződés jelentős részét már teljesítették, kétségtelenül hatással lehet a teljes összeg behajtását elrendelő határozat arányos jellegének érdemi értékelésére, amelyről a Bizottság úgy véli, hogy azt jogellenesen folyósították a szerződéses partnerének. Ezzel szemben e körülmény egyáltalán nem befolyásolja e határozat közigazgatási vagy szerződéses jellegének értékelését.
65
Valójában a jelen ítélet 57. pontjában felidézett kettős feltételt, és következésképpen a Bizottság és a szerződő partnere közötti jogvita elbírálására vonatkozó hatáskört a Bizottság által követett célon keresztül kell vizsgálni. Ha ez utóbbi a szerződés teljesítését kívánja elérni, a keresetet a szerződést elbíráló bíróság elé kell terjeszteni. Ezzel szemben, ha a Bizottság az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét kívánja biztosítani, és ezzel kapcsolatban mind a 2988/95 rendelet, mind az időbeli hatályánál fogva alkalmazandó költségvetési rendelet által számára biztosított előjogokkal él, a jogvitát az uniós bíróság elé kell terjeszteni.
66
E körülmények között a vitatott határozatokat az EUMSZ 263. cikk értelmében vett „megtámadható jogi aktusoknak” kell minősíteni, így a megsemmisítésük iránti keresetet az uniós bírósághoz kell benyújtani.
67
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítéletekben megállapította, hogy a vitatott határozatok a szerződéses viszonyok keretébe illeszkedtek.
68
A fenti indokok összességére tekintettel a fellebbezéseknek helyt kell adni, és a megtámadott ítéleteket hatályon kívül kell helyezni.
A Törvényszék előtti eljárásokról
69
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikke első bekezdésének megfelelően, ha a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi. Ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti, illetve határozathozatalra visszautalhatja a Törvényszékhez.
70
Tekintettel arra, hogy a perek állása nem engedi meg a határozathozatalt, az ügyeket vissza kell utalni a Törvényszék elé.
A költségekről
71
Mivel az ügyeket a Bíróság visszautalja a Törvényszék elé, a fellebbezési eljárás költségeiről jelenleg nem kell határozni.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság az Európai Unió Törvényszékének 2021. december 21‑iHB kontra Bizottság ítéletét (T‑795/19, EU:T:2021:917) és 2021. december 21‑iHB kontra Bizottság ítéletét (T‑796/19, EU:T:2021:918) hatályon kívül helyezi.
2)
A Bíróság az ügyeket visszautalja az Európai Unió Törvényszéke elé.
3)
A Bíróság a költségekről jelenleg nem határoz.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: francia.