Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
RIMVYDAS NORKUS
presentate il 5 marzo 2026 (1)
Causa C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
contro
Úřad pro ochranu osobních údajů
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale, Repubblica ceca)]
« Rinvio pregiudiziale – Ravvicinamento delle legislazioni – Apertura dei dati e riutilizzo dell’informazione del settore pubblico – Direttiva (UE) 2019/1024 – Articolo 2, punto 3 – Nozione di “impresa pubblica” – Partecipazione finanziaria di più enti pubblici nell’impresa – Presunzione di “influenza dominante” – Criteri di valutazione »
I.      Introduzione
1.        La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, che il Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale, Repubblica ceca) ha presentato alla Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE, ha ad oggetto l’interpretazione dell’articolo 2, punto 3, della direttiva (UE) 2019/1024 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, relativa all’apertura dei dati e al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico (2).
2.        Tale domanda si inserisce nell’ambito di una controversia tra la società Vodovody a kanalizace Přerov a.s. (in prosieguo: la «ricorrente») e lo Úřad pro ochranu osobních údajů (Autorità per la protezione dei dati personali, Repubblica ceca;
in prosieguo:
l’«Autorità»). Tale controversia verte su una richiesta di accesso ai verbali delle riunioni degli organi della ricorrente. Questa ha respinto la richiesta, per il motivo di non poter essere qualificata come «soggetto obbligato» ai sensi delle disposizioni nazionali. Tali disposizioni, che mirano a recepire la direttiva 2019/1024 nel diritto interno, stabiliscono che le «imprese pubbliche» sono tenute a comunicare determinate informazioni qualora soddisfino requisiti
corrispondenti a quelli
di cui all’articolo 2, punto 3, di tale direttiva. Più precisamente, si tratta dei requisiti relativi all’esistenza di un’«influenza dominante» da parte di enti pubblici. Tali requisiti sono oggetto delle due questioni pregiudiziali.
3.        Poiché la presente causa riguarda l’accesso del pubblico alle informazioni, disciplinato dal diritto nazionale, e non il riutilizzo dei dati ai sensi della direttiva 2019/1024, si pone la questione della competenza della Corte a pronunciarsi sulla nozione
di «impresa pubblica». Il fatto che il legislatore nazionale abbia espressamente ripreso una nozione del diritto dell’Unione depone, in linea di principio, a favore di una competenza interpretativa della Corte. Infatti, conformemente alla giurisprudenza derivante dalla sentenza Dzodzi (3), l’esistenza di un interesse dell’Unione può giustificare un’interpretazione uniforme di tale nozione, purché esista un nesso funzionale tra i due regimi giuridici in questione.
Sebbene l’accesso del pubblico all’informazione possa, in alcuni casi, aprire la strada al riutilizzo dei dati, resta il fatto che tali due regimi perseguono obiettivi parzialmente diversi. Tali aspetti saranno esaminati nelle presenti conclusioni che, conformemente alla richiesta della Corte, si concentreranno sulla questione della competenza.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Direttiva 2014/25
4.        L’articolo 3 della direttiva 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE (4), intitolato «Amministrazioni aggiudicatrici», così dispone, al suo paragrafo 1:
«Ai fini della presente direttiva, per “amministrazioni aggiudicatrici” si intendono lo Stato, le autorità regionali o locali, gli organismi di diritto pubblico e le associazioni costituite da uno o più di tali autorità o da uno o più di tali organismi di diritto pubblico».
5.        L’articolo 4 di tale direttiva, intitolato «Enti aggiudicatori», così dispone, al suo paragrafo 2:
«Per “impresa pubblica” si intende un’impresa su cui le amministrazioni aggiudicatrici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante perché ne sono proprietarie, vi hanno una partecipazione finanziaria, o in virtù di norme che disciplinano le imprese in questione.
Un’influenza dominante da parte delle amministrazioni aggiudicatrici si presume in tutti i casi in cui queste autorità, direttamente o indirettamente:
a)      detengono la maggioranza del capitale sottoscritto dell’impresa;
b)      controllano la maggioranza dei voti cui danno diritto le azioni emesse dall’impresa;
c)      possono designare più della metà dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell’impresa».
2.      Direttiva 2019/1024
6.        L’articolo 1 della direttiva 2019/1024, intitolato «Oggetto e ambito di applicazione», dispone quanto segue:
«1.      Al fine di promuovere l’utilizzo di dati aperti e di incentivare l’innovazione nei prodotti e nei servizi, la presente direttiva detta un complesso di norme minime in materia di riutilizzo e di modalità pratiche per agevolare il riutilizzo:
a)      dei documenti esistenti in possesso degli enti pubblici degli Stati membri;
b)      dei documenti esistenti in possesso delle imprese pubbliche:
i)      attive nei settori definiti nella direttiva 2014/25/UE;
(...)
c)      dei dati della ricerca, conformemente alle condizioni di cui all’articolo 10.
2.      La presente direttiva non si applica:
(...)
b)      ai documenti in possesso di imprese pubbliche:
i)      prodotti al di fuori dell’ambito della prestazione di servizi di interesse generale quali definiti dalla legge o da altre norme vincolanti nello Stato membro;
ii)      connessi ad attività direttamente esposte alla concorrenza e, di conseguenza, a norma dell’articolo 34 della direttiva 2014/25/UE, non soggetti alle norme in materia di appalti;
(...)
d)      ai documenti, come i dati sensibili, esclusi dall’accesso in virtù dei regimi di accesso nello Stato membro, anche per motivi di:
i)      tutela della sicurezza nazionale (vale a dire della sicurezza dello stato), difesa o sicurezza pubblica;
ii)      riservatezza statistica;
iii)      riservatezza commerciale (compresi i segreti commerciali, professionali o d’impresa);
(...)
f)      ai documenti il cui accesso è limitato in virtù dei regimi di accesso vigenti negli Stati membri, compresi i casi in cui i cittadini o le persone giuridiche devono dimostrare un interesse particolare nell’ottenimento dell’accesso ai documenti;
(...)
3.      La presente direttiva si basa, senza pregiudicarli, sui regimi di accesso dell’Unione e nazionali.
(...)
7.      La presente direttiva disciplina il riutilizzo dei documenti esistenti in possesso degli enti pubblici e delle imprese pubbliche degli Stati membri (...)».
7.        L’articolo 2 di tale direttiva, intitolato «Definizioni», recita quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
1)      “ente pubblico”,
le autorità statali, regionali o locali, gli organismi di diritto pubblico o le associazioni formate da una o più di tali autorità oppure da uno o più di tali organismi di diritto pubblico;
2)      “organismi di diritto pubblico”,
gli organismi che hanno tutte le seguenti caratteristiche:
a)      che sono istituiti per soddisfare specificatamente bisogni d’interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale;
b)      che sono dotati di personalità giuridica; e
c)      la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, da autorità regionali o locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico;
3)      “impresa pubblica”,
qualsiasi impresa attiva nei settori di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), su cui gli enti pubblici possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante perché ne sono proprietari, vi hanno una partecipazione finanziaria, o in virtù di norme che disciplinano l’impresa in questione. Si presume che vi sia influenza dominante di enti pubblici in tutti i casi seguenti in cui tali organismi, direttamente o indirettamente:
a)      detengono la maggioranza del capitale sottoscritto dell’impresa;
b)      dispongono della maggioranza dei voti attribuiti alle quote emesse dall’impresa;
c)      possono designare più della metà dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell’impresa;
(...)
6)      “documento”:
a)      qualsiasi contenuto, a prescindere dal suo supporto (su supporto cartaceo o elettronico, registrazione sonora, visiva o audiovisiva); o
b)      qualsiasi parte di tale contenuto;
(...)
11)      “riutilizzo”, l’uso, da parte di persone fisiche o giuridiche, di documenti in possesso di:
a)      enti pubblici a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale nell’ambito dei compiti di servizio pubblico per i quali i documenti sono stati prodotti, fatta eccezione per lo scambio di documenti tra enti pubblici esclusivamente in adempimento dei loro compiti di servizio pubblico;
b)      imprese pubbliche a fini commerciali o non commerciali diversi dallo scopo iniziale di fornire i servizi di interesse generale per i quali i documenti sono stati prodotti, fatta eccezione per lo scambio di documenti tra imprese pubbliche ed enti pubblici esclusivamente in adempimento dei compiti di servizio pubblico degli enti pubblici;
(...)».
8.        L’articolo 4 di detta direttiva, intitolato «Trattamento delle richieste di riutilizzo», così dispone, ai suoi paragrafi 1 e 6:
«1.      Gli enti pubblici esaminano le richieste di riutilizzo e mettono i documenti a disposizione del richiedente, ove possibile e opportuno per via elettronica o, se è necessaria una licenza, mettono a punto l’offerta di licenza per il richiedente entro un lasso di tempo ragionevole e coerente con quello previsto per l’esame delle richieste di accesso ai documenti.
(...)
6.      I seguenti soggetti non sono tenuti a rispettare il presente articolo:
a)      le imprese pubbliche;
(...)».
B.      Diritto ceco
9.        L’articolo 2, paragrafo 1, dello zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (legge n. 106/1999 sulla libertà d’accesso all’informazione; in prosieguo: la «legge sulla libertà d’accesso all’informazione»), dispone quanto segue:
«I soggetti obbligati che, in forza della presente legge, sono tenuti a fornire informazioni relative alla loro attività sono gli organi dello Stato, gli enti territoriali e i loro organi, nonché le istituzioni pubbliche».
10.      Ai sensi dell’articolo 2a di tale legge:
«1.      È, inoltre, un soggetto obbligato un’impresa pubblica, intesa, ai fini di detta legge, come una persona giuridica che non è un soggetto obbligato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, e
a)      che
1      svolge un’attività ai sensi della legge sugli appalti pubblici;
2      agisce in qualità di operatore di servizio pubblico ai sensi dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 1370/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 1191/69 e (CEE) n. 1107/70 [(GU 2007, L 315, pag. 1)];
3      agisce in qualità di vettore aereo che assolve oneri di servizio pubblico ai sensi dell’articolo 16 del regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 settembre 2008, recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità [(GU 2008, L 293, pag. 3)]; oppure
4      agisce in qualità di armatore che assolve obblighi di servizio pubblico a norma dell’articolo 4 del regolamento (CEE) n. 3577/92 del Consiglio, del 7 dicembre 1992, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi all’interno degli Stati membri (cabotaggio marittimo) [(GU 1992, L 364, pag. 7], e
b)      sulla quale un soggetto obbligato ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, può esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante perché ha una partecipazione finanziaria in tale persona giuridica o in virtù di norme che disciplinano la persona giuridica in questione.
2.      La condizione dell’influenza dominante è considerata soddisfatta se il soggetto obbligato di cui all’articolo 2, paragrafo 1, direttamente o indirettamente
a)      detiene la maggioranza del capitale sottoscritto dell’impresa pubblica,
b)      dispone della maggioranza dei voti attribuiti alle quote emesse dall’impresa pubblica, oppure
c)      può designare più della metà dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell’impresa pubblica».
11.      La motivazione dello zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [legge n. 241/2022, che modifica la legge n. 106/1999 sulla libertà d’accesso all’informazione, come modificata, la legge n. 123/1998 sul diritto all’informazione ambientale, come modificata, e la legge n. 130/2002 sugli aiuti per la ricerca, lo sviluppo sperimentale e l’innovazione dai fondi pubblici e sulle modifiche apportate a talune leggi connesse (legge sugli aiuti per la ricerca, lo sviluppo sperimentale e l’innovazione), come modificata], con cui la Repubblica ceca ha recepito la direttiva 2019/1024 nell’ordinamento giuridico ceco, enuncia quanto segue:
«A partire dal recepimento della prima direttiva relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico ([direttiva 2003/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 novembre 2003 (GU 2003, L 345, pag. 90)]), la Repubblica ceca ha optato per una soluzione che, sul piano legislativo, collega l’istituzione del riutilizzo delle informazioni (il cui obiettivo, in sostanza, non è il controllo pubblico sul potere statale, ma altri utilizzi – privati o commerciali – dei dati raccolti, il loro trattamento, ecc.) all’esercizio del diritto politico all’informazione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 5, della Carta dei diritti fondamentali [della Repubblica ceca] (il cui elemento chiave è il controllo pubblico sullo Stato, in particolare per quanto riguarda la disposizione di un bene). Infatti, quando applicano la legge sulla libertà d’accesso all’informazione, i soggetti obbligati non hanno la possibilità reale ed effettiva (salvo alcune eccezioni di origine giurisprudenziale) di esaminare le motivazioni del richiedente l’informazione né le sue intenzioni riguardo al modo in cui l’informazione ottenuta sarà trattata (il che sarebbe in contrasto con le garanzie costituzionali del diritto politico all’informazione). Pertanto, nella pratica, è quasi impossibile distinguere realmente le due forme di accesso. Orbene, poiché il diritto all’informazione ha rango costituzionale, occorre offrire anche ai richiedenti informazione
“ordinari”
garanzie identiche a quelle di cui beneficiano le persone che richiedono informazioni ai fini del loro riutilizzo ai sensi della direttiva, rendendo quindi
necessario mantenere un regime uniforme. La soluzione che consiste nel collegare i due regimi giuridici è quindi ottimale per i soggetti obbligati e, in ultima analisi, per i richiedenti».
III. Fatti all’origine della controversia di cui al procedimento principale, procedimento principale e questioni pregiudiziali
12.      La ricorrente è una società per azioni di diritto ceco attiva nel settore dell’approvvigionamento idrico e della depurazione delle acque reflue. Essa è detenuta per quasi il 100 % da città e comuni cechi, senza che alcun azionista detenga, di per sé, una quota maggioritaria.
13.      Ad essa è stata rivolta, sulla base della legge sulla libertà d’accesso all’informazione, una richiesta di informazioni avente ad oggetto diversi verbali delle deliberazioni dei suoi organi.
14.      Ritenendo di non essere tenuta a fornire tali informazioni per il motivo di non essere un «soggetto obbligato» ai sensi della legge sulla libertà d’accesso all’informazione, la ricorrente ha respinto tale richiesta.
15.      Contro tale decisione è stato presentato un reclamo dinanzi all’Autorità che, con una decisione del 7 marzo 2023, ha ingiunto alla ricorrente di trattare la richiesta di informazioni in conformità con la legge sulla libertà d’accesso all’informazione.
16.      La ricorrente ha presentato ricorso contro quest’ultima decisione dinanzi al Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale), che è il giudice del rinvio.
17.      Secondo quest’ultimo, al fine di definire la controversia, occorre stabilire se la ricorrente debba essere qualificata come «impresa pubblica» ai sensi dell’articolo
2a, paragrafo 1, della legge sulla libertà d’accesso all’informazione.
18.      Esso precisa che tale categoria di soggetti obbligati è stata inserita nella legge sulla libertà d’accesso all’informazione da una legge che recepisce la direttiva 2019/1024.
19.      Secondo il Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale), la controversia di cui al procedimento principale verte, in particolare, sulla questione se l’influenza dominante sull’impresa debba essere esercitata da un unico ente o se possa essere esercitata congiuntamente da più enti di diritto pubblico quali, come nella causa di cui al procedimento principale, gli enti territoriali.
20.      Dinanzi al giudice del rinvio, l’Autorità sostiene che l’articolo 2a, paragrafo 1, della legge sulla libertà d’accesso all’informazione dev’essere interpretato in conformità con la direttiva 2019/2014, nel senso che è sufficiente, al riguardo, che più enti di diritto pubblico detengano congiuntamente una quota maggioritaria nella ricorrente ed esercitino quindi un’influenza dominante.
21.      La ricorrente sostiene invece che una tale interpretazione non trova conferma nella direttiva 2019/2014 e che l’esistenza di un’influenza dominante può essere constatata solo quando uno degli enti territoriali detiene, di per sé, una quota di maggioranza o quando non vi è alcun dubbio che i diversi enti di diritto pubblico che detengono congiuntamente una tale quota agiscano di concerto.
22.      In tali circostanze, il Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’articolo 2, punto 3), della direttiva [2019/1024] debba essere interpretato nel senso che è un’impresa pubblica anche un’impresa su cui più enti pubblici possono esercitare, congiuntamente, un’influenza dominante perché ne sono proprietari, vi hanno una partecipazione finanziaria, o in virtù di norme che disciplinano l’impresa in questione.
2)      In caso di soluzione affermativa alla prima questione, se l’influenza dominante di cui a tale articolo della direttiva 2019/1024 sia presunta anche nel caso in cui più enti pubblici detengano congiuntamente la maggioranza del capitale sottoscritto dell’impresa, dispongano della maggioranza dei voti attribuiti alle quote emesse dall’impresa o possano designare più della metà dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell’impresa, oppure se occorra esaminare se tali enti pubblici agiscano effettivamente in modo concertato e abbiano interessi comuni».
IV.    Procedimento dinanzi alla Corte
23.      La decisione di rinvio del 23 luglio 2024 è pervenuta alla cancelleria della Corte il 28 agosto 2024.
24.      Le parti nel procedimento principale, il governo ceco e la Commissione europea hanno presentato osservazioni scritte entro il termine previsto dall’articolo 23 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea.
25.      Nella riunione generale del 7 ottobre 2025, la Corte ha deciso di non tenere un’udienza di discussione, conformemente all’articolo 76, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura.
26.      Il 21 ottobre 2025 la Corte ha inviato al giudice del rinvio una richiesta di chiarimenti, alla quale è stata data risposta con lettera del 12 novembre 2025.
V.      Analisi giuridica
A.      Osservazioni preliminari
1.      La politica europea in materia di dati aperti
27.      La direttiva 2019/1024 mira a promuovere il riutilizzo delle informazioni del settore pubblico e a favorirne la disponibilità in tutta l’Unione europea. Essa si basa sul principio che i dati detenuti dagli organismi pubblici costituiscono una risorsa strategica per l’economia digitale, l’innovazione e la società civile (5). Istituendo un quadro giuridico armonizzato, tale direttiva mira a eliminare gli ostacoli al riutilizzo delle informazioni pubbliche e a favorirne la libera circolazione nel mercato interno (6).
28.      Uno degli obiettivi fondamentali della direttiva 2019/1024 è armonizzare le condizioni tecniche e giuridiche per la messa a disposizione e il riutilizzo dei dati pubblici. Essa stabilisce norme minime comuni, quali l’utilizzo di formati aperti, la leggibilità meccanica e, per quanto possibile, la gratuità o il costo marginale del riutilizzo, al fine di garantire l’interoperabilità e uno sfruttamento efficiente dei dati. Regolamentando le modalità di riutilizzo, le licenze standardizzate e gli eventuali costi, tale direttiva istituisce un quadro favorevole allo sviluppo di un ecosistema europeo di dati aperti (7).
29.      Una parte essenziale della direttiva 2019/1024 riguarda le serie di dati di elevato valore, che presentano un notevole potenziale di generare benefici economici e sociali. Tali serie
devono essere messe a disposizione gratuitamente, in formati standardizzati e leggibili meccanicamente e, se del caso, tramite interfacce per programmi applicativi (API). La Commissione è incaricata di precisare tali categorie di dati con atti di esecuzione. Tale approccio mira a stimolare l’innovazione, in particolare nei settori dell’intelligenza artificiale, dei servizi digitali e della ricerca scientifica (8).
30.      Infine, la direttiva 2019/1024 si inserisce in una strategia globale di modernizzazione della pubblica amministrazione e di sviluppo della trasparenza. Essa evidenzia il ruolo dell’apertura dei dati nella promozione della partecipazione democratica e nel rafforzamento della responsabilità delle autorità pubbliche. Istituendo un quadro giuridico chiaro, coerente e al passo con i progressi tecnologici, la direttiva contribuisce alla nascita di un’economia dei dati inclusiva e durevole, garantendo al contempo un contesto equo per il riutilizzo delle informazioni pubbliche a beneficio dei cittadini, delle imprese e della comunità scientifica (9).
2.      Il recepimento della direttiva 2019/1024 da parte degli Stati membri
31.      Tale direttiva ha sostituito e modernizzato la direttiva 2003/98 sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico (nota anche come «direttiva ISP»). Gli Stati membri dovevano recepire la direttiva 2019/1024 nel diritto nazionale al più tardi entro il 17 luglio 2021. A tale data, molti Stati membri avevano già recepito le sue disposizioni, mentre altri erano in ritardo. La Commissione ha quindi avviato procedure di infrazione nei confronti di diversi Stati membri per mancato recepimento o recepimento insufficiente. La Corte ha infine constatato l’esistenza di inadempimenti da parte del Regno del Belgio, della Repubblica di Bulgaria, della Repubblica di Lettonia e del Regno dei Paesi Bassi, che ha condannato al pagamento di somme forfettarie (10).
32.      Sebbene la presente controversia non rientri nell’ambito di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, ma in quello di una domanda di pronuncia pregiudiziale presentata ai sensi dell’articolo 267 TFUE, essa fornisce comunque, in una certa misura, indicazioni sul modo in cui gli Stati membri hanno recepito la direttiva 2019/1024 nel loro ordinamento giuridico interno. Alcuni di essi, come la Repubblica ceca, hanno scelto di disciplinare il riutilizzo dei dati congiuntamente all’accesso alle informazioni in un unico strumento legislativo (11), anche se le competenze normative relative a tali due settori sono distinte e gli obiettivi dei due regimi coincidono solo in parte.
33.      Infatti, mentre l’accesso alle informazioni, ad eccezione di alcune normative settoriali, rientra nel diritto degli Stati membri (12), il riutilizzo dei dati è oggetto di una normativa dell’Unione, cioè la direttiva 2019/1024. Di conseguenza, nella causa che ha dato luogo alla sentenza HP – Hrvatska pošta (13), la Corte ha dichiarato che una richiesta di accesso a documenti detenuti da un ente pubblico non rientra nell’ambito di applicazione di tale direttiva. In tale contesto, e tenuto conto del fatto che la Corte è competente solo per interpretare il diritto dell’Unione nei limiti delle competenze che le sono attribuite (14), il fatto che un giudice nazionale le sottoponga una questione relativa alle disposizioni che disciplinano l’accesso alle informazioni solleva delicate questioni circa la competenza della Corte.
B.      Sulla competenza della Corte
34.      In via preliminare, si ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito della cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolarità del caso, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria decisione, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, allorché le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire (15).
35.      Tuttavia, sempre secondo costante giurisprudenza, spetta alla Corte esaminare le condizioni in presenza delle quali essa viene adita dal giudice nazionale, al fine di verificare la propria competenza (16). È quindi coerente che essa proceda a un tale esame in una situazione in cui, come nella fattispecie, sussiste un particolare rapporto tra il diritto dell’Unione e il diritto nazionale, per il modo in cui il legislatore nazionale ha inteso recepire una direttiva nel proprio ordinamento giuridico interno.
1.      Richiamo della giurisprudenza relativa al rinvio del diritto nazionale al diritto dell’Unione
36.      Al riguardo, occorre rilevare che il legislatore ceco ha anche istituito un diritto di accesso alle informazioni nei confronti degli enti che rispondono alla nozione di «impresa pubblica» ai sensi della direttiva 2019/1024. Con tale riferimento, esso ha recepito nel diritto interno una nozione propria del diritto dell’Unione, applicandola tuttavia a situazioni che non rientrano nell’ambito di applicazione materiale di tale direttiva. Tale estensione crea una sovrapposizione tra due regimi normativi a priori distinti, la cui interazione può essere pienamente compresa solo analizzandoli alla luce della finalità specifica di ciascuno di essi. Tornerò su tale punto in seguito.
37.      In linea di principio, la competenza interpretativa della Corte è strettamente circoscritta alle norme della direttiva 2019/1024 effettivamente recepite nel diritto interno e rilevanti per la definizione della controversia. Una lettura rigorosa dei requisiti che disciplinano il procedimento pregiudiziale dovrebbe quindi portare ad escludere la competenza della Corte ad interpretare la nozione di «impresa pubblica» quando questa è utilizzata esclusivamente nell’ambito di una controversia relativa al diritto nazionale di accesso alle informazioni, come nel caso di specie. Tuttavia, la giurisprudenza ammette un’eccezione quando il legislatore nazionale riprende volontariamente nozioni del diritto dell’Unione per disciplinare un settore distinto da quello coperto dal diritto derivato. In un contesto del genere, l’esistenza di un interesse dell’Unione a garantire l’uniformità dell’interpretazione di tali nozioni può giustificare il ricorso alla Corte.
38.      È precisamente in tale prospettiva che si inserisce la giurisprudenza a cui ha dato origine la sentenza Dzodzi, secondo la quale la Corte può essere chiamata a interpretare una disposizione del diritto dell’Unione integrata nell’ordinamento giuridico interno, al fine di evitare che divergenze nazionali compromettano l’armonizzazione perseguita a livello dell’Unione. Tale estensione di competenza rimane tuttavia strettamente limitata. Essa presuppone, da un lato, che la disposizione in questione sia stata recepita o integrata nel diritto interno e, dall’altro, che sussista un interesse oggettivo dell’Unione a garantirne un’interpretazione uniforme. Il semplice riferimento a una categoria concettuale del diritto dell’Unione non è sufficiente: occorre dimostrare l’esistenza di un nesso funzionale tra l’ambito di applicazione materiale del diritto dell’Unione e la normativa nazionale che ne riprende i termini.
39.      In pratica, tale giurisprudenza si applica quando una controversia, per sua natura, esula dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, ma la normativa nazionale in essa in questione rinvia direttamente e incondizionatamente a disposizioni di quest’ultimo, stabilendo così tale nesso funzionale tra la disposizione del diritto dell’Unione e il diritto nazionale. In un caso del genere, la competenza della Corte è giustificata qualora tra la disposizione del diritto dell’Unione resa così applicabile e la normativa nazionale esista un nesso sufficientemente stretto, in modo tale che la definizione della controversia dipende dalla sua interpretazione (17).
40.      Tale approccio della Corte dimostra che, anche quando la controversia rientra principalmente nel diritto nazionale, l’incorporazione volontaria di nozioni
derivanti dal diritto dell’Unione può creare uno spazio di intervento per la Corte, a condizione che l’interesse dell’Unione a garantire l’uniformità interpretativa sia chiaramente dimostrato. A tal proposito, occorre rilevare che sia l’Unione che i suoi Stati membri hanno interesse a evitare che una stessa nozione riceva due interpretazioni, una applicata nell’ambito dell’attuazione del diritto dell’Unione e l’altra in un contesto puramente interno (18). Il rinvio pregiudiziale rimane tuttavia strettamente funzionale in quanto la Corte non si pronuncia su questioni puramente nazionali, ma solo su quelle la cui interpretazione può influire sull’applicazione coerente del diritto dell’Unione. Tale condizione consente di conciliare il principio di sussidiarietà con la necessità di preservare l’efficacia e la coerenza del diritto derivato.
41.      Secondo la giurisprudenza, gli elementi concreti che consentano di stabilire che le disposizioni del diritto dell’Unione sono state rese applicabili dal diritto nazionale devono risultare dalla stessa decisione di rinvio (19) o, quanto meno, dalla risposta fornita dal giudice del rinvio a una richiesta di chiarimenti formulata in tal senso dalla Corte (20). La mia analisi si basa quindi principalmente sulle indicazioni fornite dal giudice del rinvio relativamente alle specificità della legislazione ceca. Al riguardo, rivestono particolare importanza le informazioni che consentono di comprendere in che modo il legislatore ceco ha inteso recepire la direttiva 2019/1024 nel proprio ordinamento giuridico interno.
42.      Alla luce di tali considerazioni, occorre esaminare, nella presente causa, se siano soddisfatte le condizioni stabilite da tale giurisprudenza, al fine di stabilire la competenza della Corte.
2.      Applicazione nella fattispecie della giurisprudenza relativa al rinvio al diritto dell’Unione
a)      Il recepimento o l’integrazione nel diritto interno di una disposizione del diritto dell’Unione
43.      In primo luogo, occorre che una disposizione del diritto dell’Unione sia stata formalmente recepita o integrata nell’ordinamento giuridico nazionale. Ciò significa che la norma dell’Unione interessata, che inizialmente rientrava nella sola competenza dell’Unione, è stata ripresa dal legislatore nazionale, mediante una legge, un decreto o qualsiasi altro strumento giuridico interno.
44.      Tale condizione è manifestamente soddisfatta nel caso di specie in quanto, come ho indicato supra, il legislatore ceco ha integrato la nozione di «impresa pubblica» – tratta dalla normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici (21) e successivamente ripresa nella direttiva 2019/1024 – nella legge sulla libertà d’accesso all’informazione. Occorre quindi considerare tale nozione applicabile nel diritto nazionale, anche se utilizzata in un ambito a priori
distinto da quello previsto dal legislatore dell’Unione, vale a dire quello dell’accesso del pubblico all’informazione.
b)      L’esistenza di un rinvio diretto e incondizionato alle disposizioni del diritto dell’Unione
45.      In secondo luogo, la giurisprudenza richiede che il diritto nazionale contenga un rinvio «diretto» e «incondizionato» alle disposizioni del diritto dell’Unione di cui è richiesta l’interpretazione, al fine di stabilire un nesso giuridico effettivo tra la norma nazionale e la norma sovranazionale (22). Tale condizione garantisce che l’applicazione della disposizione nazionale sia strettamente subordinata al diritto dell’Unione, consentendo così alla Corte di contribuire all’uniformità della sua interpretazione e di evitare divergenze tra gli Stati membri.
46.      In virtù di tale condizione, la Corte è chiamata a pronunciarsi solo qualora il suo intervento si renda necessario per garantire l’armonizzazione a livello dell’Unione, e non in ogni causa che coinvolga disposizioni derivanti dal diritto dell’Unione. I criteri individuati dalla giurisprudenza sembrano infatti essere strumenti destinati a individuare i casi di applicazione. Al fine di applicarli correttamente al caso di specie, occorre precisare in via preliminare il significato e la portata delle nozioni di «rinvio “diretto”» e di «rinvio “incondizionato”».
1)      Rinvio diretto
47.      Il termine «diretto» deve essere inteso nel senso che il rinvio deve essere espresso e inequivocabile (23). Tali qualità presuppongono che la legislazione nazionale esprima in modo sufficientemente chiaro l’intenzione del legislatore di fare riferimento al contenuto delle disposizioni del diritto dell’Unione. Tuttavia, non è necessario che il riferimento alle norme rilevanti dell’Unione figuri esplicitamente nel testo stesso della disposizione nazionale applicabile, purché quest’ultima sia formulata in modo sufficientemente preciso e inequivocabile.
48.      A tal proposito, occorre
rilevare che la legge sulla libertà d’accesso all’informazione
indica, nel suo articolo 1, che essa «recepisce le disposizioni rilevanti del diritto dell’Unione europea e stabilisce le norme relative alla fornitura di informazioni nonché le condizioni per l’esercizio del diritto di libero accesso a tali informazioni» (il corsivo è mio) (24).
La prima nota a piè di pagina vi apporta alcune
precisazioni, indicando che le disposizioni del diritto dell’Unione che la legge in questione intende recepire sono quelle della direttiva 2019/1024. Ciò è sottolineato anche dal giudice del rinvio nella sua risposta alla richiesta di chiarimenti della Corte.
49.      Per quanto riguarda più specificamente la definizione di «impresa pubblica» di cui all’articolo 2a della legge in questione, occorre rilevare che essa riprende, nei suoi elementi essenziali, il tenore della definizione di cui all’articolo 2, punto 3, della direttiva 2019/1024. Tale concordanza si manifesta in particolare nel criterio relativo all’«influenza dominante» esercitata dalle autorità pubbliche sull’impresa interessata, criterio la cui interpretazione costituisce l’oggetto stesso della domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dal giudice del rinvio.
50.      Secondo le spiegazioni fornite dal giudice del rinvio in risposta alla richiesta di chiarimenti formulata dalla Corte, il legislatore ceco ha deliberatamente deciso di «allineare l’ambito di applicazione ratione personae della legge sulla libertà d’accesso all’informazione a quello della direttiva». Ciò è confermato anche dalla
corrispondenza
pressoché totale della formulazione tra le disposizioni rilevanti e la motivazione, nonché dalla tabella comparativa intitolata «Compatibilità con il diritto dell’Unione», allegata al progetto di legge n. 241/2022.
51.      L’intenzione del legislatore ceco di effettuare un rinvio «diretto» alle disposizioni della direttiva, ai sensi della giurisprudenza della Corte, è corroborata dai lavori preparatori, dai quali risulta che la legge sulla libertà d’accesso all’informazione, nella sua versione iniziale, aveva già lo scopo di recepire la direttiva 2003/98, vale a dire l’atto normativo precedente (25). A seguito della revisione di tale strumento, il legislatore ceco ha ritenuto necessario integrare, mediante una legge di modifica, gli adattamenti introdotti dalla direttiva 2019/1024, al fine di garantire la continuità e la conformità del quadro nazionale al diritto dell’Unione.
52.      Di conseguenza, si deve ritenere che nella fattispecie sia soddisfatta la prima delle condizioni stabilite nella giurisprudenza della Corte.
2)      Rinvio incondizionato
53.      Per quanto riguarda il termine «incondizionato», esso deve essere inteso come comprensivo di due condizioni distinte. Da un lato, esso implica che le disposizioni del diritto dell’Unione cui si rinvia siano applicabili senza limiti alla fattispecie di cui al procedimento principale (26), cosicché il giudice del rinvio non possa discostarsi dall’interpretazione fornita dalla Corte (27). Tale interpretazione deriva dalla giurisprudenza secondo cui occorre che la sentenza della Corte abbia effetto vincolante nel procedimento principale (28).
54.      Tale prima
condizione è soddisfatta nel caso di specie, alla luce delle precisazioni fornite dal giudice del rinvio, dalle quali risulta che le disposizioni pertinenti della direttiva 2019/1024 si applicano senza restrizioni nel procedimento principale. Il giudice del rinvio stesso ha ritenuto di non potersi discostare dall’interpretazione che sarà data dalla Corte. Sarebbe quindi nell’interesse giuridico dell’Unione che le disposizioni del diritto dell’Unione ricevano un’interpretazione uniforme, al fine di evitare, in futuro, divergenze interpretative. Tale indicazione conferma che l’interpretazione che la Corte darà alla nozione di «impresa pubblica» nella presente causa si imporrà necessariamente al giudice del rinvio,
sebbene essa riguardi specificamente il diritto di accesso.
55.      Dall’altro lato, il
termine «incondizionato» richiede che il rinvio riguardi l’intero contesto normativo della disposizione in questione o, più tecnicamente, la normativa dell’Unione nella sua interezza (29). Di conseguenza, un rinvio del legislatore nazionale a un principio isolato derivante dalla legislazione dell’Unione non può essere qualificato come «incondizionato»,
in quanto l’applicazione della giurisprudenza della Corte a una tale fattispecie e, di conseguenza, la risposta alla questione pregiudiziale rischierebbero di essere prive di attinenza con la controversia di cui al procedimento principale e di assumere, per tale motivo, un carattere meramente ipotetico (30).
Tale condizione mira ad evitare che alla Corte siano sottoposte questioni prive di un nesso funzionale sufficiente con l’effettiva applicazione del diritto dell’Unione. Essa riflette la volontà, più volte ribadita nella giurisprudenza, di circoscrivere la competenza del giudice dell’Unione ai casi in cui la normativa nazionale rende effettivamente applicabili le disposizioni rilevanti del diritto dell’Unione, e non a quelli in cui tale normativa
ne trae ispirazione o ne recepisce semplicemente alcuni elementi concettuali (31).
56.      Applicata al caso di specie, tale condizione porta a constatare che il
legislatore ceco ha recepito la direttiva 2019/1024 nella legge sulla libertà d’accesso all’informazione. Tuttavia, esso non ha limitato tale operazione alla mera esecuzione degli obblighi di recepimento derivanti dal diritto dell’Unione. Al contrario, esso ha esteso l’ambito di applicazione materiale di tale direttiva ad aspetti relativi all’accesso alle informazioni, materia che in linea di principio rientra nella competenza normativa interna. Con tale estensione, il legislatore nazionale ha ampliato la portata normativa di detta direttiva, cosicché le norme relative all’accesso all’informazione sono, in una certa misura, determinate dal diritto dell’Unione. Una tale iniziativa testimonia una volontà di garantire la coerenza e la continuità del quadro giuridico nazionale con i requisiti strutturali dell’ordinamento giuridico dell’Unione, al di là delle sole prescrizioni minime imposte dalla stessa direttiva.
57.      Infatti, come risulta dai lavori preparatori, il legislatore ceco ha considerato oggettivamente «impossibile operare una distinzione tra una richiesta di accesso alle informazioni e una richiesta di riutilizzo» (32). Occorreva quindi offrire ai richiedenti, in entrambi i casi, garanzie e modalità di trattamento equivalenti. Non avendo i soggetti incaricati di esaminare tali richieste la facoltà di indagare sulle motivazioni o sulle intenzioni dei richiedenti, né di verificarle, il legislatore ceco ha ritenuto che fosse necessario istituire un unico regime giuridico. Un tale approccio è stato considerato il più appropriato, sia per gli organismi soggetti a tali obblighi che, in ultima analisi, per i richiedenti stessi.
58.      La scelta del legislatore ceco di adottare la stessa definizione di «impresa pubblica» per il diritto di accesso e per il riutilizzo costituisce un elemento strutturale dell’architettura normativa nazionale. Armonizzando le definizioni, esso ha garantito una coerenza sostanziale tra due regimi giuridici tradizionalmente distinti, sottoponendo al contempo le imprese pubbliche a un duplice obbligo di trasparenza: quello di comunicare le informazioni in loro possesso e quello di consentirne il riutilizzo. Tale approccio contribuisce a semplificare il quadro giuridico e a prevenire le divergenze interpretative che l’applicazione parallela di regimi diversi rischierebbe di creare. Tuttavia, esso produce anche un effetto più sottile, estendendo indirettamente la portata del diritto dell’Unione a situazioni che, in linea di principio, rientrano esclusivamente nel diritto di accesso alle informazioni. La logica della direttiva 2019/1024 si trova
quindi integrata al centro stesso del regime nazionale in materia di trasparenza amministrativa, rafforzando la coerenza complessiva del sistema (33).
59.      In tali circostanze, occorre considerare
come «incondizionata» la natura del nesso tra la normativa ceca e il diritto dell’Unione ai sensi della giurisprudenza della Corte. Infatti, la legge nazionale non si limita a ispirarsi alla direttiva 2019/1024, ma ne garantisce l’effettiva applicazione estendendone gli effetti normativi a situazioni disciplinate dal diritto interno. Tale rinvio sostanziale e sistematico alla direttiva, combinato con l’integrazione diretta delle sue definizioni e dei suoi principi, conferisce al diritto dell’Unione un’influenza normativa determinante sull’interpretazione e sull’attuazione del quadro giuridico nazionale. Il rinvio operato è quindi «incondizionato», in quanto si riferisce all’intero contesto normativo della direttiva e non solo a uno dei suoi principi astratti.
c)      Sull’interesse dell’Unione a garantire un’interpretazione uniforme delle disposizioni del diritto dell’Unione in questione
60.      Come ho indicato supra, la condizione di un rinvio «diretto» e «incondizionato» alle disposizioni del diritto dell’Unione mira, in sostanza, a individuare le situazioni in cui si manifesta un interesse specifico dell’Unione a garantire un’interpretazione coerente e uniforme delle nozioni del diritto dell’Unione riprese dal legislatore nazionale, al fine di prevenire future divergenze nella giurisprudenza.
61.      Nonostante il carattere diretto e incondizionato del nesso tra la legislazione ceca e la direttiva 2019/1024, evidenziato nella mia analisi, resta necessario esaminare l’interesse oggettivo che l’Unione potrebbe avere a garantire un’interpretazione uniforme della
nozione di «impresa pubblica» nella presente causa (34). A mio avviso, la vera portata di tali criteri si rivela pienamente solo se si comprende la natura di tale interesse proprio dell’Unione. Tale esigenza deriva dalla logica stessa del rinvio pregiudiziale, in quanto la competenza della Corte si giustifica solo nella misura in cui la questione sollevata va oltre il semplice ambito dell’ordinamento giuridico nazionale.
62.      Esercitando la sua competenza interpretativa, la Corte contribuisce alla costruzione coerente e armoniosa dell’ordinamento giuridico dell’Unione. È quindi alla luce di tale funzione che occorre valutare il contributo che la Corte sarebbe chiamata ad apportare nella fattispecie, nonché le conseguenze di un’eventuale astensione dall’esercizio di tale competenza. Come esporrò nelle presenti conclusioni, l’interesse a garantire un’interpretazione uniforme appare manifesto nella presente causa.
63.      La necessità di accertare l’esistenza di un interesse dell’Unione a interpretare una determinata disposizione ripresa dal legislatore nazionale si spiega con la
natura indicativa
dei criteri individuati dalla giurisprudenza. Come ho già rilevato, questi costituiscono strumenti diretti a individuare le situazioni in cui s’impone una tale interpretazione (35). In caso di soddisfazione di tali criteri, si tenderà, in linea di massima, a presumere l’esistenza di un nesso funzionale con l’ordinamento giuridico dell’Unione, ma resta il fatto che tale presunzione può essere confutata in assenza di un tale nesso.
64.      Al fine di evitare, qualora tali criteri siano soddisfatti solo formalmente, di riconoscere in definitiva la competenza della Corte in assenza di un reale interesse dell’Unione, occorre procedere a un’analisi più approfondita dell’inserimento della disposizione che il legislatore nazionale ha tratto dall’ordinamento giuridico dell’Unione. A tal proposito, il rapporto
di quest’ultimo con le disposizioni che recepiscono la direttiva 2019/1024 riveste particolare importanza.
1)      Sul nesso intrinseco e indissociabile tra l’accesso all’informazione e il suo successivo riutilizzo
65.      In primo luogo, occorre rilevare che la nozione di «impresa pubblica», come ripresa nella legislazione ceca, conserva la funzione e la portata conferitale
dal diritto dell’Unione, nella misura in cui essa indica
i soggetti
sottoposti agli obblighi di trasparenza e di messa a disposizione delle informazioni che potrebbero essere riutilizzate. La sua interpretazione, anche in un contesto riguardante il diritto di accesso alle informazioni, non può quindi essere dissociata da quella adottata nell’ambito della direttiva 2019/1024, a pena di compromettere la coerenza del regime normativo dell’Unione in materia di apertura dei dati pubblici.
66.      L’accesso alle informazioni costituisce, infatti, una condizione preliminare e indispensabile per qualsiasi possibilità di riutilizzo. Il riutilizzo ai sensi della direttiva 2019/1024 può riguardare solo informazioni che sono state precedentemente rese accessibili, vale a dire messe a disposizione da un’autorità pubblica o da un’impresa pubblica in virtù di un diritto di accesso riconosciuto ai cittadini. Un’interpretazione teleologica delle disposizioni rilevanti di tale direttiva, illustrata dai suoi considerando, conferma del resto l’esistenza di un nesso intrinseco e indissociabile tra l’accesso alle informazioni e il loro successivo riutilizzo, come dimostrerò in prosieguo.
67.      Il fatto che l’accesso alle informazioni costituisca una condizione essenziale per il loro riutilizzo emerge già chiaramente dal considerando 5 della direttiva 2019/1024, che ricorda che l’accesso alle informazioni è un diritto fondamentale sancito dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che comprende la libertà di ricevere e di comunicare informazioni senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche. Il riferimento a tale diritto fondamentale sarebbe stato inutile se esso non contribuisse al raggiungimento dell’obiettivo consistente nel riutilizzo perseguito da tale direttiva. Il suo considerando 18 conferma tale rapporto tra i due ambiti, precisando che la politica europea in materia di riutilizzo riguarda «dati pubblici accessibili», il che presuppone l’esistenza di un accesso preventivo.
68.      Il considerando 23 di detta direttiva sottolinea, inoltre, che gli Stati membri devono rendere riutilizzabili tutti i documenti esistenti, a meno che l’accesso sia limitato o escluso ai sensi delle disposizioni nazionali sull’accesso ai documenti, precisando al contempo che la direttiva 2019/1024 si basa sulle norme nazionali in materia di accesso ai documenti e non ha lo scopo di modificarle. Tali principi si riflettono anche in diverse disposizioni dell’articolo 1, paragrafo 2, di tale direttiva, che sottopongono alle norme di diritto nazionale l’accesso a determinati tipi di documenti, mentre il paragrafo 3 di tale articolo ribadisce la validità di tali norme. Di conseguenza, l’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2019/1024 consente alle autorità pubbliche di respingere una richiesta di riutilizzo dei dati sulla base delle disposizioni vigenti nello Stato membro interessato o delle disposizioni di recepimento di tale direttiva che escludono l’accesso a determinate categorie di documenti. Infine, i considerando 27 e 28 di detta direttiva sottolineano la necessità, per gli Stati membri, di garantire l’accesso ai dati, in particolare a fini scientifici, nonché di elaborare le strategie necessarie per facilitarne la messa a disposizione.
69.      In secondo luogo, occorre
rilevare che i due ambiti, ancorché distinti nel loro oggetto immediato – uno riguardante la trasparenza amministrativa, l’altro la valorizzazione economica e sociale dei dati pubblici –, rimangono strettamente correlati e interdipendenti nella loro attuazione. Invero, dall’analisi della direttiva 2019/1024 emerge che il diritto di accesso alle informazioni, riconosciuto negli ordinamenti giuridici di diversi Stati membri e attuato da varie leggi amministrative, come nel caso della Repubblica ceca, mira anche a consentire ai cittadini di esercitare un controllo democratico sull’amministrazione (36). Tuttavia, tale finalità non esclude affatto che tale diritto di accesso possa perseguire anche altri obiettivi, in particolare il riutilizzo delle informazioni rese in tal modo accessibili a fini anch’essi di interesse pubblico e rientranti nella suddetta direttiva, come risulta dalla lettura dei considerando.
70.      Da un lato, il considerando 14 della direttiva 2019/1024 mostra che la facoltà di riutilizzare documenti detenuti da un ente pubblico «promuove la trasparenza e la responsabilizzazione». Dall’altro lato, dal considerando 16 di tale direttiva risulta che le politiche in materia di apertura dei dati, volte a garantire un’ampia disponibilità e il riutilizzo dell’informazione del settore pubblico a fini privati o commerciali, con vincoli minimi o in assenza di ogni vincolo di natura legale, tecnica o finanziaria, e che favoriscono la circolazione di informazioni non solo per gli operatori economici ma principalmente per il pubblico, possono svolgere un ruolo importante nel «promuovere l’impegno sociale». A mio avviso, tale affermazione si riferisce all’interesse dei cittadini a partecipare al processo di formazione della volontà politica in una società democratica. Tale interesse pubblico alla trasparenza non è tuttavia in contraddizione con l’oggetto normativo della direttiva 2019/1024; al contrario, esso deve essere considerato ampiamente compatibile con esso (37).
71.      La direttiva 2019/1024 si basa implicitamente su tale rapporto tra i due ambiti, nella misura in cui non crea un diritto autonomo di accesso alle informazioni, ma presuppone l’esistenza, in ciascuno Stato membro, di un regime nazionale di accesso effettivo. Il legislatore dell’Unione ha, in definitiva, inteso integrare la nozione di «riutilizzo» in un quadro normativo contiguo, già creato dal legislatore nazionale. Con la codificazione di tali materie in un unico strumento giuridico, quest’ultimo ha, da parte sua, cercato di facilitarne l’integrazione nell’ordinamento giuridico interno. Ciascuno ha così contribuito alla coerenza di un quadro giuridico integrato, costituito da elementi che rientrano al contempo nel diritto nazionale e nel diritto dell’Unione.
72.      Ne consegue, ai fini della presente causa, che l’interpretazione delle nozioni comuni ai due ambiti, in particolare quella
di «impresa pubblica», deve essere affrontata in modo coerente al fine di evitare qualsiasi contraddizione nell’applicazione delle norme rilevanti. Una dissociazione artificiale di tali due regimi sarebbe infatti tale da compromettere la finalità della direttiva 2019/1024, che mira a garantire un’apertura delle informazioni del settore pubblico il più possibile ampia, trasparente ed economicamente utile. È quindi necessaria un’interpretazione uniforme, che solo la Corte può garantire.
2)      Sul rischio di divergenze interpretative
i)      I rischi per la creazione di uno spazio europeo dei dati coerente
73.      In terzo luogo, va sottolineato che il rischio di divergenze interpretative, nell’ipotesi in cui la Corte concludesse di non essere competente a rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio nella presente causa, non è affatto teorico. Un’interpretazione nazionale autonoma potrebbe portare a restringere, o al contrario ad ampliare indebitamente, la cerchia dei soggetti tenuti a mettere a disposizione le proprie informazioni, così compromettendo l’obiettivo di armonizzazione perseguito dalla direttiva 2019/1024.
74.      Il fatto che il legislatore ceco abbia espressamente ripreso la nozione di
«impresa pubblica» quale definita dalla direttiva 2019/1024 al fine di garantire l’accesso alle informazioni nonché il loro riutilizzo implica che la sua interpretazione a livello nazionale è intrinsecamente connessa a quella adottata dal diritto dell’Unione. Qualora tale nozione venisse tuttavia interpretata in modo autonomo dai giudici nazionali, il rischio di divergenze sia terminologiche che funzionali sarebbe considerevole. Una tale evoluzione porterebbe inevitabilmente alla comparsa di regimi nazionali eterogenei, fondati su criteri distinti per determinare i soggetti tenuti a mettere a disposizione le proprie informazioni. I giudici nazionali potrebbero infatti interpretare detta nozione, non solo in tale settore, ma anche per quanto riguarda il diritto al riutilizzo delle informazioni, sulla base dei loro rispettivi diritti nazionali, il che avrebbe l’effetto di privare le prescrizioni del diritto dell’Unione della loro piena efficacia. Divergenze del genere pregiudicherebbero la coerenza complessiva a cui mira il legislatore dell’Unione e comprometterebbero il raggiungimento degli obiettivi di armonizzazione perseguiti dalla direttiva 2019/1024 (38).
75.      Una concezione troppo restrittiva finirebbe per escludere alcuni soggetti importanti – quali
le società pubbliche che operano in settori strategici – dagli obblighi di messa a disposizione dei dati, così privando gli utenti e gli operatori economici di risorse essenziali. Per contro, una concezione troppo ampia potrebbe comportare un’applicazione eccessiva di tali obblighi a soggetti che, secondo il diritto dell’Unione, non potrebbero essere qualificati come «imprese pubbliche», il che potrebbe ostacolare in modo sproporzionato il loro funzionamento economico. In entrambi i casi, l’unità e l’efficacia del regime europeo di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico sarebbero compromesse.
76.      Oltre a tali rischi, le divergenze di interpretazione tra gli Stati membri potrebbero anche generare distorsioni della concorrenza nel mercato interno. Infatti, ad imprese pubbliche concorrenti stabilite in diversi Stati membri potrebbero essere imposti obblighi di messa a disposizione radicalmente diversi, a seconda della portata che ciascun legislatore nazionale attribuisce a tale nozione. Una tale frammentazione comporterebbe uno squilibrio negli oneri amministrativi ed economici gravanti su tali soggetti, creando quindi vantaggi competitivi artificiali che non troverebbero alcun fondamento nell’intenzione del legislatore dell’Unione. L’obiettivo di garantire pari
condizioni di concorrenza, alla base dell’intera politica in materia di apertura e di armonizzazione dei dati, ne risulterebbe quindi gravemente compromesso.
77.      Inoltre, l’assenza di un’interpretazione uniforme della nozione di «impresa pubblica» sarebbe particolarmente problematica a causa del suo ruolo fondamentale nella direttiva 2019/1024. Tale nozione determina infatti uno degli elementi centrali dell’ambito di applicazione ratione personae di tale direttiva e influisce sull’individuazione dei soggetti sottoposti agli obblighi di apertura e di riutilizzo. Una frammentazione interpretativa creerebbe incertezza giuridica, sia per le autorità pubbliche che per gli attori privati, e rischierebbe di dissuadere dall’intraprendere iniziative innovative basate sul riutilizzo transfrontaliero dei dati pubblici. Ciò sarebbe in contrasto con l’obiettivo fondamentale di detta direttiva di promuovere una messa a disposizione ampia, trasparente ed economicamente utile dei dati del settore pubblico in tutta l’Unione (39).
78.      Tale ambizione presuppone la creazione di uno spazio europeo dei dati coerente, fondato su criteri comuni e su una fiducia reciproca per quanto riguarda la portata degli obblighi a carico degli enti pubblici. Qualsiasi divergenza nella definizione della nozione di «impresa pubblica» ostacolerebbe la realizzazione di tale spazio, limitando l’interoperabilità dei dati, ostacolando il riutilizzo transfrontaliero e riducendo la capacità degli operatori di sviluppare servizi e prodotti digitali validi in tutta l’Unione. Pertanto, lungi dall’essere un semplice dibattito terminologico, l’interpretazione uniforme di tale nozione costituisce un elemento essenziale alla coerenza e all’efficacia del quadro giuridico europeo applicabile al riutilizzo delle informazioni del settore pubblico.
ii)    I rischi per la coerenza normativa interna
79.      Appare in particolare indispensabile adottare un’interpretazione uniforme della nozione di «impresa pubblica» al fine di preservare la coerenza normativa interna. Una comprensione differenziata di tale nozione all’interno di uno stesso ordinamento giuridico nazionale, a seconda che si tratti dell’accesso alle informazioni o del loro riutilizzo, comporterebbe infatti una disparità tra le condizioni procedurali applicabili alle richieste presentate per dette due finalità. Una tale situazione sarebbe tuttavia difficilmente conciliabile con i requisiti di coerenza sistemica, in quanto, come ho già indicato, il riutilizzo delle informazioni presuppone logicamente che sia stato concesso un accesso preventivo alle stesse (40). Ritengo che considerazioni simili abbiano indotto il legislatore ceco a istituire un regime unificato (41).
80.      Il rispetto del principio di certezza del diritto depone anch’esso a favore di un’interpretazione uniforme della nozione di «impresa pubblica» all’interno di un medesimo ordinamento giuridico interno. I soggetti di diritto devono poter stabilire con certezza se rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni rilevanti. Se tale nozione fosse interpretata in modo diverso a seconda del settore normativo interessato, ne risulterebbe una situazione di imprevedibilità normativa, che impedirebbe ai soggetti interessati di essere pienamente a conoscenza dei propri diritti ed obblighi. Orbene, una tale incertezza giuridica sarebbe contraria al principio generale di prevedibilità e di stabilità della norma, che riveste particolare importanza nel diritto dell’Unione. Solo un’interpretazione coerente e trasversale può garantire che i soggetti interessati possano valutare con precisione i propri obblighi di informazione o di accesso (42).
81.      Anche il principio della parità di trattamento del diritto dell’Unione richiede che la nozione di «impresa pubblica» sia definita in modo uniforme. Interpretazioni divergenti in funzione del contesto giuridico potrebbero portare a un trattamento diverso di soggetti oggettivamente comparabili, semplicemente a seconda che un richiedente si avvalga del diritto di accesso alle informazioni o del suo diritto di riutilizzo. Una tale disparità di trattamento non sarebbe giustificata e potrebbe costituire una disparità di trattamento tra situazioni comparabili. Il principio di uguaglianza impone, al contrario, di trattare in modo identico situazioni analoghe in assenza di ragioni imperative che giustifichino una distinzione (43). Ciò si oppone chiaramente a una frammentazione della definizione a seconda del settore interessato.
82.      Un altro argomento si basa sul principio di effettività, secondo cui le disposizioni del diritto dell’Unione devono produrre la loro piena efficacia. Un’interpretazione divergente della nozione di «impresa pubblica» rischierebbe di compromettere gli obiettivi perseguiti dalle direttive in questione, vale a dire la promozione della trasparenza e della responsabilità pubblica e la creazione di un mercato interno dell’informazione funzionante. Nel caso di una diversa qualificazione dei soggetti a seconda del settore giuridico, ne deriverebbero, nella pratica, ostacoli significativi all’accesso alle informazioni o al loro riutilizzo. Una tale frammentazione pregiudicherebbe l’effettiva attuazione del diritto dell’Unione e priverebbe le norme del loro effetto utile. Per contro, un’interpretazione uniforme garantisce un’applicazione coerente e assicura la piena efficacia delle disposizioni in questione.
83.      Per i motivi esposti nei paragrafi precedenti, ritengo che l’Unione conservi un interesse manifesto a garantire un’interpretazione uniforme della nozione
di cui trattasi, condizione indispensabile per la coerenza complessiva del quadro che disciplina la trasparenza e il riutilizzo delle informazioni del settore pubblico. In tale prospettiva, spetta alla Corte tenere conto di tale esigenza e contribuire essa stessa a tale coerenza esercitando pienamente la sua competenza interpretativa.
3.      Conclusione intermedia
84.      Ne consegue che la Corte è competente a pronunciarsi sull’interpretazione della nozione di «impresa pubblica» nel contesto della controversia di cui al procedimento principale. L’esistenza di un nesso diretto e incondizionato tra la normativa nazionale e la direttiva 2019/1024, unitamente al manifesto interesse dell’Unione a garantire l’interpretazione uniforme di tale nozione, giustifica che la questione sollevata sia considerata come rientrante nella competenza pregiudiziale della Corte. Occorre quindi esaminare, nel merito, la portata che deve essere attribuita alla nozione di «impresa pubblica» alla luce del contesto normativo di tale direttiva e della sua integrazione nel diritto ceco.
VI.    Conclusione
La Corte è competente a rispondere alle questioni sollevate dal Městský soud v Praze (Corte regionale di Praga capitale, Repubblica ceca) con la sua decisione del 23 luglio 2024.
1      Lingua originale: il francese.
2      GU 2019, L 172, pag. 56.
3      Sentenza del 18 ottobre 1990, Dzodzi (C‑297/88 e C‑197/89; in prosieguo: la «sentenza Dzodzi», EU:C:1990:360).
4      GU 2014, L 94, pag. 243.
5      Il movimento dei «dati aperti» («Open Data») ha avuto origine negli Stati Uniti nel 1957‑1958 con la creazione del World Data Center System, una rete internazionale istituita durante l’Anno geofisico internazionale per raccogliere e rendere liberamente accessibili vasti insiemi di dati scientifici. Successivamente, nel 1966, esso ha ricevuto una base giuridica con il Freedom of Information Act, rafforzato nel 2007 dall’Open Government Act, che ha reso la trasparenza e la diffusione dei dati pubblici una priorità del governo. Il movimento si è poi esteso all’Europa, in particolare al Regno Unito e alla Francia, dove iniziative nazionali hanno incoraggiato l’apertura e il riutilizzo dei dati pubblici. Tale
evoluzione ha progressivamente trasformato l’Open Data in uno sforzo globale volto a migliorare l’accesso alla conoscenza, a promuovere l’innovazione e a rafforzare la partecipazione dei cittadini (Noyer, J.‑M., Carmes, M., «Le mouvement “Open data” dans la grande transformation des intelligences collectives», Les débats du numérique, Parigi 2013, pag. 137).
6      V., in particolare, considerando 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 e 65 della direttiva 2019/1024.
7      V.,
in particolare,
considerando 2, 15, da 17 a 19, 34, 66 e 68 della direttiva 2019/1024.
8      V., in particolare, considerando 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46, da 66 a 69 della direttiva 2019/1024.
9      V., in particolare, considerando 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 e 70 della direttiva 2019/1024.
10      V. sentenze del 22 maggio 2025, Commissione/Lettonia (Direttiva sull’apertura dei dati e sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico) (C‑238/23, EU:C:2025:374); Commissione/Bulgaria (Direttiva sull’apertura dei dati e sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico) (C‑237/23, EU:C:2025:373); Commissione/Belgio (Direttiva sull’apertura dei dati e sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico) (C‑215/23, EU:C:2025:371), nonché Commissione/Paesi Bassi (Direttiva sull’apertura dei dati e sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Anche altri Stati membri – in particolare la Repubblica di Croazia, la Repubblica di Estonia, la Repubblica di Finlandia, la Repubblica portoghese, la Romania e la Repubblica di Slovenia – sembrano aver scelto
di disciplinare il riutilizzo dei dati e l’accesso alle informazioni in un quadro legislativo unificato.
12      Il diritto di accesso ai documenti detenuti esclusivamente dalle autorità nazionali rientra, allo stato attuale del diritto dell’Unione, nella competenza degli Stati membri, che ne stabiliscono la portata e le modalità attraverso le loro norme interne in materia di trasparenza. L’Unione non dispone di alcun regime generale che imponga direttamente obblighi alle autorità nazionali; solo alcune normative settoriali – in particolare in materia di informazione ambientale e di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico – prevedono requisiti minimi. Tali interventi non possono tuttavia essere interpretati come diretti a introdurre di un diritto generale di accesso ai documenti amministrativi nazionali, che rimane quindi sostanzialmente non armonizzato e disciplinato dal diritto interno.
13      Sentenza del 21 novembre 2024, H – Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      V. sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, punto 40).
15      V. sentenze Dzodzi (punti 34 e 35); del 14 febbraio 2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, punto 47), e del 10 dicembre 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, punto 31).
16      V. sentenze del 16 giugno 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, punto 55); del 10 dicembre 2020, J & S Service (C-620/19, EU:C:2020:1011, punto 32); del 5 dicembre 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp e KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, punto 17), e del 19 giugno 2025, Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, punto 29).
17      V. sentenze del 24 novembre 2022, Cafpi e Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, punti da 30 a 32), e del 13 novembre 2025, Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, punti da 35 a 37).
18      V. conclusioni dell’avvocato generale Bobek nella causa J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, paragrafo 61).
19      V. sentenza del 16 novembre 2023, BG (Concessione di prestiti senza autorizzazione) (C‑427/22, EU:C:2023:877, punto 43 e giurisprudenza citata).
20      V., ad esempio, sentenze del 16 giugno 2016, Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, punto 63); del 30 gennaio 2020, Generics (UK) e a. (C‑307/18, EU:C:2020:52, punto 28), e del 24 novembre 2022, Cafpi e Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, punti 29 e 33), nonché ordinanza del 5 luglio 2024, EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, punto 20).
21      Più concretamente, dalla nozione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2014/25.
22      V. sentenze Dzodzi (punti 34 e 36); del 28 marzo 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, punto 16), e del 13 ottobre 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija e Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 e C‑318/21, EU:C:2022:785, punto 35).
23      V. sentenze del 21 dicembre 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punto 25), e del 7 novembre 2013, Romeo (C‑313/12, EU:C:2013:718, punti da 19 a 38). V. anche conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Allianz Hungária Biztosító e a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, paragrafo 29).
24      Versione originale in lingua ceca: «Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím».
25      V. paragrafo 31 delle presenti conclusioni.
26      V. sentenza del 21 dicembre 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, punto 27).
27      V. ordinanza del 9 settembre 2014, Parva Investitsionna Banka e a. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, punto 29).
28      V. sentenze del 28 marzo 1995, Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, punti 23 e 24), e del 17 luglio 1997, Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, punti 27 e segg.), e Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, punti 24 e segg.).
29      V., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón nella causa Allianz Hungária Biztosító e a. (C‑32/11, EU:C:2012:663, paragrafo 29) e dell’avvocato generale Pikamäe nelle cause riunite Deutsche Post e a. (C‑203/18 e C-374/18, EU:C:2019:502, paragrafo 49).
30      V., al riguardo, conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa Leur‑Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, paragrafo 75) e dell’avvocato generale Tizzano nella causa Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, paragrafo 34). V. anche paragrafo 32 delle conclusioni dell’avvocato generale Ruiz‑Jarabo Colomer nelle cause Kofisa Italia (C‑1/99 e C‑226/99, EU:C:2000:498), secondo cui «la Corte di giustizia deve pronunciarsi soltanto quando il contesto di fatto e di diritto della controversia rientra nell’ambito di applicazione della norma comunitaria».
31      V. sentenza del 10 dicembre 2020, J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, punti 44 e segg.), in cui la Corte ha escluso l’esistenza di un rinvio diretto e incondizionato per il motivo che la normativa nazionale si limitava a mutuare nozioni derivanti dal diritto dell’Unione senza renderne applicabile il quadro normativo nel suo complesso. In particolare, il legislatore nazionale non intendeva estendere l’applicazione del regolamento generale sulla protezione dei dati (RGPD) al di fuori del suo specifico ambito di applicazione, ma ne modificava l’oggetto e la portata adattandolo a un contesto giuridico distinto.
32      V. paragrafo 11 delle presenti conclusioni.
33      La configurazione del caso di specie presenta una certa analogia con l’ipotesi in cui un legislatore nazionale recepisca, di propria iniziativa, disposizioni del diritto dell’Unione al fine di garantire un’armonizzazione del regime applicabile alle situazioni puramente interne e a quelle che rientrano nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione (v. sentenza del 21 novembre 2019, Deutsche Post e a., C‑203/18 e C-374/18, EU:C:2019:999, punto 40).
34      L’approccio qui adottato corrisponde, nelle sue linee generali, a quello sostenuto dall’avvocato generale Bobek nelle sue conclusioni nella causa J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, paragrafi 60 e segg.). Egli ha giustamente sollevato la questione se un tale interesse dell’Unione debba essere affermato in tutti i casi o se sia necessaria una valutazione differenziata in funzione delle circostanze proprie di ciascuna causa. Secondo tale approccio, spetta alla Corte determinare concretamente l’esistenza di un tale interesse in ciascun caso di specie.
35      V. paragrafo 46 delle presenti conclusioni.
36      Nella sua risposta alla richiesta di chiarimenti da parte della Corte, il giudice del rinvio spiega che la legge sulla libertà di accesso all’informazione ha lo scopo di garantire il diritto costituzionale del pubblico all’informazione detenuta dalle autorità pubbliche, dagli enti territoriali nonché da altre istituzioni pubbliche e imprese pubbliche. Dal 2016, essa contiene inoltre una disposizione generale sull’apertura dei dati, che ne estende la finalità alla promozione del riutilizzo delle informazioni del settore pubblico.
37      V. paragrafo 30 delle presenti conclusioni.
38      Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, 2ª ed., Oxford 2023, punto 6.29, pag. 259, spiegano che, riconoscendo la propria competenza interpretativa, la Corte evita che la disposizione di diritto dell’Unione in questione assuma una vita propria. Orbene, a mio avviso, ciò si verificherebbe inevitabilmente se la Corte, nella presente causa, si astenesse dall’esercitare la propria competenza ad interpretare la nozione di «impresa pubblica» anche per quanto riguarda il diritto di accesso.
39      V. paragrafi 27 e segg. delle presenti conclusioni.
40      V. paragrafi 66 e segg. delle presenti conclusioni.
41      V. paragrafo 57 delle presenti conclusioni.
42      La Corte ha costantemente dichiarato che è particolarmente importante, per garantire l’esigenza di certezza del diritto, che i singoli possano contare su una situazione giuridica chiara e precisa, che consenta loro di sapere esattamente quali sono i loro diritti e gli obblighi e di farli valere, se del caso, dinanzi ai giudici nazionali (v. sentenze 15 novembre 2001, Commissione/Italia, C‑49/00, EU:C:2001:611, punto 22, e del 20 novembre 2003, Commissione/Francia, C‑296/01, EU:C:2003:626, punto 55).
43      V. sentenze del 15 aprile 2010, Gualtieri/Commissione (C‑485/08 P, EU:C:2010:188, punto 70), e del 20 novembre 2025, Siegfried PharmaChemikalien (C‑617/24, EU:C:2025:908, punto 40).