62008CJ0562
HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)
25 februarie 2010 (
*1
)
„Sistem de supraveghere a encefalopatiei spongiforme bovine — Regulamentul (CE) nr. 999/2001 — Bovine cu o vârstă de peste 30 de luni — Sacrificarea în condiții normale — Carne destinată consumului uman — Test de depistare obligatoriu — Reglementare națională — Obligația de depistare — Extindere — Bovine cu o vârstă de peste 24 de luni”
În cauza C-562/08,
având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 234 CE de Bundesverwaltungsgericht (Germania), prin decizia din 25 septembrie 2008, primită de Curte la, în procedura
Müller Fleisch GmbH
împotriva
Land Baden-Württemberg,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul J. N. Cunha Rodrigues, președinte de cameră, doamna P. Lindh, domnii U. Lõhmus (raportor), A. Ó Caoimh și A. Arabadjiev, judecători,
avocat general: domnul J. Mazák,
grefier: domnul B. Fülöp, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 11 noiembrie 2009,
luând în considerare observațiile prezentate:
—
pentru Müller Fleisch GmbH, de A. Kiefer, Rechtsanwalt;
—
pentru guvernul german, de domnii M. Lumma și N. Vitzthum, în calitate de agenți;
—
pentru la Comisia Comunităților Europene, de domnii F. Erlbacher și G. von Rintelen, în calitate de agenți,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
1
Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 999/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 mai 2001 de stabilire a unor reglementări pentru prevenirea, controlul și eradicarea anumitor forme transmisibile de encefalopatie spongiformă (JO L 147, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 37, p. 213) și a părții I din capitolul A din anexa III la acest regulament, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1248/2001 al Comisiei din (JO L 173, p. 12, Ediție specială, 03/vol. 38, p. 64).
2
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între societatea Müller Fleisch GmbH (denumită în continuare „Müller Fleisch”), pe de o parte, și Land Baden-Württemberg, pe de altă parte, având ca obiect redevența care i-a fost impusă pentru testele de depistare a encefalopatiei spongiforme bovine (denumită în continuare „ESB”) efectuate în întreprinderea sa în iulie 2001 pe bovine destinate sacrificării.
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
3
Regulamentul nr. 999/2001 a fost adoptat în temeiul articolului 152 alineatul (4) litera (b) CE. Astfel cum reiese din considerentul (2) al regulamentului, acesta vizează adoptarea unor reglementări specifice pentru prevenirea, controlul și eradicarea anumitor forme transmisibile de encefalopatie spongiformă (denumită în continuare „EST”), printre care ESB, având în vedere magnitudinea riscului pe care îl reprezintă acestea pentru sănătatea umană și animală.
4
Articolul 6 din regulamentul menționat, intitulat „Sistemul de monitorizare”, prevede la primul paragraf al alineatului (1):
„Fiecare stat membru întocmește un program anual de monitorizare pentru ESB și scrapie în conformitate cu anexa III capitolul A. Programul respectiv include o procedură de screening care folosește analize rapide.”
5
În versiunea originală a Regulamentului nr. 999/2001, partea I din capitolul A din anexa III instituie „Cerințe minime pentru un program de monitorizare a ESB la bovine”. În aceasta se prevedea, printre altele, selectarea anumitor subpopulații de bovine cu o vârstă de peste 30 de luni, inclusiv cele supuse sacrificării normale pentru consumul uman, pentru a face obiectul acestui program.
6
Partea III a capitolului A era intitulată „Monitorizarea animalelor cu grad de risc mai ridicat” și avea următorul cuprins:
„În afară de programele de monitorizare prevăzute în părțile I și II, statele membre pot efectua, din proprie inițiativă, o supraveghere privind EST la animalele cu grad de risc mai ridicat, precum:
—
animale provenind din țările cu EST indigenă;
—
animale care au consumat furaje potențial contaminate;
—
animale născute sau provenite de la mame infectate cu EST.”
7
Considerentele (2) și (7) ale Regulamentului nr. 1248/2001 prevăd:
„(2)
Având în vedere faptul că [ESB] a fost identificată la două bovine cu vârsta de 28 de luni la testarea de rutină a animalelor sacrificate de urgență și în vederea creării unui sistem de avertizare timpurie privind apariția unor tendințe nefavorabile ale incidenței ESB la animale mai tinere, limita de vârstă ar trebui redusă la 24 de luni pentru animalele aparținând unor populații cu grad înalt de risc.
[…]
(7)
Ar trebui să li se permită statelor membre să testeze, din proprie inițiativă, alte bovine, în special în cazurile în care se consideră că animalele respective prezintă un risc ridicat, cu condiția ca acest lucru să fie efectuat fără a perturba schimburile comerciale.”
8
Regulamentul nr. 1248/2001 a modificat inclusiv anexa III la Regulamentul nr. 999/2001. Partea I din capitolul A din această anexă, cu modificările ulterioare, este aplicabilă de la 1 iulie 2001 și este intitulată „Monitorizarea bovinelor”.
9
Potrivit punctului 2 din partea menționată, care privește monitorizarea animalelor sacrificate pentru consum uman:
„(2.1)
Toate bovinele de peste 24 de luni:
—
supuse «sacrificării speciale de urgență» prevăzute la articolul 2 litera (n) din Directiva 64/433/CEE a Consiliului [din 26 iunie 1964 privind problemele sanitare în materia comerțului intracomunitar cu carne proaspătă (JO 1964, 121, p. 2012)], sau
—
sacrificate în conformitate cu punctul 28, litera (c), capitolul VI, anexa I la Directiva 64/433/CEE,
se testează pentru detectarea ESB.
(2.2)
Toate bovinele de peste 30 de luni supuse sacrificării normale pentru consumul uman se testează pentru detectarea ESB.
[…]”
10
Punctul 3 din aceeași parte I prevede că bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni care au murit sau care au fost ucise în alte scopuri decât, spre exemplu, consumul uman se testează în mod aleatoriu pentru detectarea ESB conform dimensiunilor minime ale eșantioanelor indicate la acest punct.
11
Punctul 5 din partea I, intitulat „Monitorizarea altor animale”, prevede:
„Pe lângă testele menționate la punctele 2-4, statele membre pot decide din proprie inițiativă să testeze alte bovine de pe teritoriul lor, în special în cazul în care respectivele bovine provin din țări în care a apărut ESB indigenă, care au consumat hrană potențial infectată cu ESB sau care s-au născut sau provin din femele infectate cu ESB.”
Reglementarea națională
12
Regulamentul privind verificarea igienei cărnii care provine de la vite sacrificate în vederea depistării ESB (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE) din 1 decembrie 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1659), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul din (BGBl. 2001 I, p. 164, denumit în continuare „BSE-Untersuchungsverordnung”), prevede teste de depistare a ESB.
13
Din decizia de trimitere rezultă că, în urma constatării unui caz de ESB în Germania la o bovină cu o vârstă de 28 de luni, prin regulamentul menționat din 25 ianuarie 2001, a fost instituită o reducere a limitei de vârstă generale pentru testele de depistare a ESB pe bovine de la 30 la 24 de luni.
14
Astfel, articolul 1 alineatul 1 din BSE-Untersuchungsverordnung prevede că bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni sunt supuse unor teste recunoscute în anexa IVa la Decizia 98/272/CE a Comisiei din 23 aprilie 1998 privind supravegherea epidemiologică a encefalopatiilor spongiforme transmisibile și de modificare a Deciziei 94/474/CE (JO L 122, p. 59).
Acțiunea principală și întrebarea preliminară
15
Müller Fleisch își desfășoară activitatea în industria prelucrării cărnii de vită ca întreprindere de sacrificare și de tranșare. Prin nota de constatare din 18 octombrie 2001, Landratsamt Enzkreis i-a solicitat plata unei redevențe pentru testele de depistare a ESB efectuate în spațiile sale în luna iulie 2001 pe bovine destinate sacrificării. Această plată cuprindea, printre altele, o sumă de 31401,56 euro corespunzând testelor efectuate asupra bovinelor cu o vârstă cuprinsă între 24 și 30 de luni.
16
Reclamanta din acțiunea principală a contestat printr-o acțiune legalitatea acestei redevențe susținând că dispozițiile articolului 6 alineatul (1) coroborate cu cele ale părții I din capitolul A din anexa III la Regulamentul nr. 999/2001 nu autorizează introducerea generalizată a testelor de depistare a ESB pentru bovine în acest interval de vârstă.
17
Nici această acțiune, nici apelul formulat de Müller Fleisch nu au avut câștig de cauză. Instanța de apel a considerat că obligația generalizată de depistare prevăzută de dreptul comunitar pentru bovinele cu o vârstă de peste 30 de luni nu implică o interdicție de depistare la bovinele mai tinere, partea I menționată autorizând expres statele membre, la punctul 5, să efectueze teste pe alte bovine, în măsura în care o astfel de depistare nu perturbă schimburile comerciale. În speță, o astfel de perturbare nu s-ar fi produs.
18
Sesizată cu o acțiune „în revizuire”, Bundesverwaltungsgericht consideră, în schimb, că faptul că această parte I instituie un sistem de supraveghere special, însoțit de condiții detaliate, pledează împotriva unei astfel de extinderi a obligației de depistare. Potrivit acestei instanțe, din al doilea și din al treilea exemplu care figurează la punctul 5 rezultă că, prin acesta, legiuitorul comunitar nu avea în vedere decât adăugări punctuale la programul de depistare prevăzut. În plus, bovinele cu o vârstă cuprinsă între 24 și 30 de luni nu pot fi considerate „alte animale” în sensul acestei dispoziții, din moment ce obligațiile de depistare ce le vizează ar fi deja reglementate în mod precis. În sfârșit, modificări substanțiale la programul comunitar ar putea conduce la perturbarea schimburilor comerciale.
19
În aceste condiții, Bundesverwaltungsgericht a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 6 alineatul (1) coroborat cu [partea] I din capitolul A din anexa III la Regulamentul nr. 999/2001 […], astfel cum a fost modificat prin Regulamentul [nr. 1248/2001], trebuie interpretat în sensul că se opune obligației [de depistare] privind toate bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni, astfel cum a fost instituită prin BSE-Untersuchungsverordnung […]?”
Cu privire la întrebarea preliminară
20
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 999/2001 și partea I din capitolul A din anexa III la acest regulament, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul nr. 1248/2001, se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia toate bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni trebuie să fie supuse testelor de depistare a ESB.
21
Din articolul 6 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 999/2001 reiese că programul anual de monitorizare pentru ESB pe care statele membre trebuie să îl instituie, ce cuprinde o procedură de depistare, trebuie să fie conform cu capitolul A din anexa III la acest regulament.
22
Punctele 2 și 3 din partea I din acest capitol, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 1248/2001, prevăd că se testează pentru detectarea ESB, în primul rând, toate bovinele de peste 30 de luni supuse sacrificării normale pentru consumul uman și, în al doilea rând, bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni, care aparțin anumitor subpopulații menționate la aceste puncte.
23
Pe de altă parte, în temeiul punctului 5 din partea I menționată, statele membre pot decide să testeze pe teritoriul lor alte bovine decât cele de la punctele 2 și 3 menționate mai sus.
24
Potrivit Müller Fleisch, această posibilitate nu conferă însă statelor membre dreptul de a impune o procedură de depistare pentru toate bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni, după cum prevede reglementarea germană în cauză în acțiunea principală, dar care permite numai depistarea bine delimitată a animalelor cu grad de risc mai ridicat.
25
În această privință, pe de o parte, presupunând că animalele vizate de al doilea și de al treilea exemplu din lista care figurează la punctul 5 pot fi considerate că aparțin grupelor cu grad de risc ridicat specifice și limitate, primul exemplu, și anume animalele care provin din țări în care a apărut ESB indigenă, include în mod potențial întreaga cireadă de bovine a unei astfel de țări. Pe de altă parte, termenul „în special” ce precedă această listă de împrejurări în care testele de depistare pot fi efectuate pe alte bovine indică faptul că aceasta nu este exhaustivă.
26
De asemenea, utilizând termenul „în special” în considerentul (7) al Regulamentului nr. 1248/2001, legiuitorul comunitar a indicat că nu înțelegea să limiteze dreptul statelor membre de a impune astfel de teste numai în cazul animalelor despre care se considera că prezentau un grad de risc mai ridicat.
27
De altfel, această ultimă constatare este confirmată de împrejurarea că dispoziția care corespunde punctului 5 din versiunea inițială a anexei III la Regulamentul nr. 999/2001, și anume partea III a capitolului A din aceasta, preciza că statele membre pot efectua o monitorizare bine delimitată a animalelor cu grad de risc mai ridicat, în timp ce la punctul menționat nu există o astfel de limitare.
28
Trebuie să se deducă de aici că modul de redactare a părții I punctul 5 din capitolul A din anexa III la Regulamentul nr. 999/2001, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul nr. 1248/2001, nu confirmă în niciun mod interpretarea acestei dispoziții propusă de Müller Fleisch și nu exclude impunerea de către un stat membru a unor teste de depistare pentru toate bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni de pe teritoriul său.
29
Cu toate acestea, reclamanta din acțiunea principală consideră că, în condițiile în care obligația de depistare privind bovinele cu o vârstă cuprinsă între 24 și 30 de luni care a fost deja prevăzută la punctele 2 și 3 din partea I menționată, animalele care se încadrează în acest interval de vârstă nu pot fi considerate „alte bovine”, în sensul dispoziției menționate, și că legiuitorul comunitar nu a lăsat introducerea testelor pe alte animale la latitudinea statelor membre.
30
Această argumentare nu poate fi admisă.
31
În primul rând, reclamanta afirmă că punctele 2 și 3 menționate reglementează în mod exhaustiv depistarea bovinelor cu o vârstă cuprinsă între 24 și 30 de luni, astfel încât punctul 5 din partea I menționată nu ar viza decât bovinele din alte categorii de vârstă. Prin urmare, trebuie să se admită că situația este aceeași în ceea ce privește animalele cu o vârstă de peste 30 de luni, întrucât aceleași puncte 2 și 3 se referă și la testele legate de acestea. În consecință, punctul 5 ar viza numai bovinele cu o vârstă de până la 24 de luni, astfel că acesta ar fi lipsit de o mare parte a efectului său util.
32
În continuare, trebuie subliniat că Regulamentul nr. 999/2001 are ca obiectiv direct, conform temeiului său juridic, și anume articolul 152 alineatul (4) litera (b) CE, protecția sănătății publice. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, sănătatea și viața persoanelor ocupă primul loc printre bunurile și interesele protejate de Tratatul CE și revine statelor membre sarcina de a decide cu privire la nivelul la care intenționează să asigure protecția sănătății publice și la modul în care acesta trebuie atins, ceea ce implică faptul de a recunoaște statelor membre o marjă de apreciere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 septembrie 2008, Comisia/Germania, C-141/07, Rep., p. I-6935, punctul 51, Hotărârea din, Hartlauer, C-169/07, Rep., p. I-1721, punctul 30, precum și Hotărârea din, Apothekerkammer des Saarlandes și alții, C-171/07 și C-172/07, Rep., p. I-4171, punctul 19).
33
O asemenea marjă de apreciere este conformă cu obiectivul enunțat în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1248/2001, care constă în crearea unui sistem de avertizare timpurie privind apariția unor tendințe nefavorabile ale incidenței ESB la animale mai tinere. Pe de altă parte, aceasta este pusă în valoare în considerentul (7) al regulamentului respectiv, care indică prin termenul „se consideră” că oportunitatea testării altor bovine este evaluată de statele membre.
34
Modificările aduse de regulamentul menționat anexei III la Regulamentul nr. 999/2001 dovedesc o marjă de apreciere mai mare în raport cu versiunea originală a acesteia din urmă. Astfel, după cum se amintește la punctul 27 din prezenta hotărâre, nu există o limită pentru statele membre de a depista, în mod bine delimitat, animalele cu grad de risc ridicat.
35
În consecință, Regulamentul nr. 999/2001 acordă statelor membre o marjă de apreciere în ceea ce privește bovinele pe care le poate supune testelor de depistare a ESB.
36
Din considerațiile de mai sus rezultă că dispozițiile Regulamentului nr. 999/2001, în cauză în acțiunea principală, nu se opun în principiu extinderii de către un stat membru a obligației de depistare a ESB la toate bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni de pe teritoriul său național.
37
Cu toate acestea, considerentul (7) al Regulamentului nr. 1248/2001 prevede că ar trebui să li se permită statelor membre să testeze alte bovine, în măsura în care aceasta nu perturbă schimburile comerciale.
38
Trebuie remarcat de la bun început că această precizare nu poate fi interpretată în sensul că vizează orice perturbare a schimburilor comerciale. Pe de o parte, orice procedură de depistare este de natură să producă astfel de perturbări, cum ar fi, de exemplu, întârzieri, cât de reduse ar fi ele.
39
Pe de altă parte, deși este adevărat că autorizarea statelor membre de a efectua din proprie inițiativă teste pe alte bovine poate conduce la impunerea într-un stat membru a unor norme mai stricte în această privință, dacă se descoperă un număr suficient de ridicat de cazuri de ESB pentru a declasifica acest stat membru de la categoriile definite în anexa II la Regulamentul nr. 999/2001, intitulată „Stabilirea statutului privind ESB”, nu este mai puțin adevărat că perturbarea exportului de animale și de produse de origine animală care ar putea rezulta ar trebui să contribuie la obiectivul protejării sănătății umane și animale.
40
În continuare, este important de subliniat că problema perturbării schimburilor comerciale nu este menționată explicit în dispozițiile Regulamentelor nr. 999/2001 și nr. 1248/2001. În condițiile în care considerentele unui act comunitar nu au valoare juridică obligatorie (Hotărârea din 2 aprilie 2009, Tyson Parketthandel, C-134/08, Rep., p. I-2875, punctul 16 și jurisprudența citată), trebuie, prin urmare, astfel cum a susținut Comisia Comunităților Europene în cadrul ședinței, să se interpreteze precizarea din considerentul (7) al acestui din urmă regulament drept o trimitere la dreptul primar și, în special, la principiul proporționalității.
41
Astfel, în exercitarea marjei de apreciere descrise la punctele 32-35 din prezenta hotărâre, statele membre trebuie să respecte dispozițiile tratatului privind, dacă este cazul, libera circulație a mărfurilor. Prin dispozițiile menționate se interzice statelor membre să instituie sau să mențină, în legătură cu obiectivul protecției sănătății publice, restricții nejustificate privind exercitarea acestei libertăți (a se vedea, prin analogie, Hotărârea din 16 mai 2006, Watts, C-372/04, Rec., p. I-4325, punctul 92, precum și hotărârile citate anterior Comisia/Germania, punctul 23, și Apothekerkammer des Saarlandes și alții, punctul 18).
42
În ceea ce privește testele de depistare pe care un stat membru decide să le efectueze în acest scop pe o parte din cireada de bovine, nu se poate admite că este vorba de o perturbare disproporționată a schimburilor comerciale.
43
În temeiul principiului proporționalității, care face parte dintre principiile generale ale dreptului Uniunii, legalitatea unor astfel de teste de depistare este subordonată condiției ca acestea să fie adecvate și necesare realizării obiectivelor legitime urmărite, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea dintre mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și să se asigure că sarcinile impuse nu sunt disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea, prin analogie, Hotărârea din 3 iulie 2003, Lennox, C-220/01, Rec., p. I-7091, punctul 76).
44
În această privință, introducerea de teste pentru toate bovinele cu o vârstă cuprinsă între 24 și 30 de luni constituie o măsură adecvată pentru a detecta cazurile de ESB la animale din acest interval de vârstă și, prin urmare, pentru a atinge obiectivul vizat.
45
În plus, în ceea ce privește necesitatea acestei măsuri, trebui amintit că statele membre dispun de o marjă de apreciere în acest domeniu. Astfel, faptul că un stat membru impune norme mai puțin stricte decât cele impuse de un alt stat membru nu înseamnă că acestea din urmă sunt disproporționate (Hotărârea Comisia/Germania, citată anterior, punctul 51).
46
De asemenea, faptul că legiuitorul comunitar, ca răspuns la descoperirea unor cazuri izolate de ESB la animale cu o vârstă de 28 de luni, după cum reiese acesta din considerentul (2) al Regulamentului nr. 1248/2001, precum și din decizia de trimitere, a prevăzut pentru bovinele cu o vârstă de peste 24 de luni teste mai puțin extinse decât cele introduse de un stat membru nu poate însemna că acest stat membru nu poate în mod valabil să considere că aceste teste sunt necesare.
47
În sfârșit, nu s-ar părea că o măsură națională precum cea în cauză în acțiunea principală depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului protecției sănătății publice, astfel cum rezultă din Regulamentul nr. 999/2001.
48
Prin urmare, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 999/2001 și partea I din capitolul A din anexa III la acest regulament, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul nr. 1248/2001, nu se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia toate bovinele cu o vârstă de peste de 24 de luni trebuie să fie supuse testelor de depistare a ESB.
Cu privire la cheltuielile de judecată
49
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:
Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 999/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 mai 2001 de stabilire a unor reglementări pentru prevenirea, controlul și eradicarea anumitor forme transmisibile de encefalopatie spongiformă și partea I din capitolul A din anexa III la acest regulament, astfel cum a fost modificată prin Regulamentul (CE) nr. 1248/2001 al Comisiei din, nu se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia toate bovinele cu o vârstă de peste de 24 de luni trebuie să fie supuse testelor de depistare a encefalopatiei spongiforme bovine.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: germana.