61987CJ0355_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa 355/87,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico, sig.ra D . Sorasio e dal sig . I . Pernice, membro del suo servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . G . Kremlis, membro del suo servizio giuridico, Centre Wagner,
ricorrente,
contro
Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal sig . R . Fornasier, direttore generale del suo servizio giuridico e dalla sig.ra J . Aussant, membro dello stesso servizio, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . J . Kaeser, direttore della direzione questioni giuridiche della Banca europea per gli investimenti, boulevard Konrad Adenauer,
convenuto,
sostenuto dalla
Repubblica italiana, rappresentata dal prof . L . Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico del Ministero degli affari esteri, in qualità di agente, assistito dall' avv . I . Braguglia, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede dell' ambasciata d' Italia, 5, rue Marie Adelaïde,
interveniente,
causa avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione del Consiglio del 17 settembre 1987, relativa ai trasporti marittimi tra Italia ed Algeria ( GU L 272, pag . 37 ),
LA CORTE,
composta dai signori O . Due, presidente, T . Koopmans, R . Joliet, T.F . O' Higgins e F . Grévisse, presidenti di sezione, Sir Gordon Slynn, G.F . Mancini, C.N . Kakouris, F.A . Schockweiler, J.C . Moitinho de Almeida, G.C . Rodríguez Iglesias, M . Diez de Velasco e M . Zuleeg, giudici,
avvocato generale : C.O . Lenz
cancelliere : D . Louterman, amministratore principale
vista la relazione d' udienza ed in esito alla fase orale del 31 gennaio 1989,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, all' udienza del 15 marzo 1989,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 25 novembre 1987, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, in forza dell' art . 173 del trattato, primo comma, un ricorso mirante all' annullamento della decisione 87/475/CEE del Consiglio del 17 settembre 1987, relativa ai trasporti marittimi tra Italia e Algeria ( GU L 272, pag . 37 ).
2 Nel luglio del 1985 l' Italia rendeva noto agli altri Stati membri di incontrare difficoltà nei rapporti commerciali con l' Algeria . Questa riservava infatti alla compagnia di navigazione nazionale circa l' 80% del trasporto merci sulle linee regolari tra i due Stati .
3 La Comunità e gli Stati membri compivano passi diplomatici in proposito presso l' Algeria . La partecipazione italiana al traffico con detto Stato ha tuttavia continuato a diminuire e si è ridotta al 10 % circa .
4 L' Italia negoziava allora da sola un accordo con l' Algeria, intitolato "Accordo di trasporto e di navigazione marittima tra la Repubblica italiana e la Repubblica democratica e popolare di Algeria" ( in prosieguo : il "progetto di accordo "). Il 17 marzo 1987 notificava alla Commissione detto progetto di accordo, che era stato siglato e firmato, ma non ancora ratificato . L' Italia effettuava questa notifica a norma dell' art . 6, n . 5, del regolamento n . 4055/86 del Consiglio del 22 dicembre 1986, che applica il principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati membri e tra Stati membri e paesi terzi ( in prosieguo : "il regolamento sulla libera prestazione dei servizi"; GU L 378, pag . 1 ). Da questa disposizione si evince che gli Stati membri che adottano provvedimenti per conservare un accesso ai traffici con un paese terzo devono notificarli senza indugio alla Commissione .
5 L' art . 4 del progetto d' accordo italo-algerino recita :
"Gli armatori avranno il compito di adottare le misure necessarie per l' organizzazione del traffico e la relativa ripartizione nel quadro di una conferenza o altra organizzazione armatoriale per la migliore gestione delle linee, secondo il principio ripartitivo previsto dal codice di condotta delle conferenze marittime, nel reciproco rispetto degli impegni di ciascuna parte sul piano internazionale ".
6 La Commissione ha ritenuto che questa disposizione costituisse una convenzione per la ripartizione dei carichi a norma dell' art . 5, n . 1, del regolamento relativo alla libera prestazione dei servizi . Questa disposizione recita :
"Le clausole in materia di ripartizione dei carichi, contenute in qualsiasi futuro accordo con paesi terzi, sono vietate eccetto in circostanze eccezionali quando le società di navigazione di linea della Comunità non avrebbero altrimenti la possibilità effettiva di effettuare traffici in provenienza e a destinazione del paese terzo interessato . In questo caso gli accordi possono essere ammessi conformemente alle disposizioni dell' articolo 6 ".
7 Lo stesso regolamento, nell' art . 6, n . 2, dispone :
"Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, decide l' azione necessaria . Tale azione può includere, nei casi indicati all' articolo 5, paragrafo 1, la negoziazione e la conclusione di clausole in materia di ripartizione dei carichi ".
8 La Commissione ha ritenuto che la condizione restrittiva alla quale l' art . 5, n . 1, del regolamento relativo alla libera prestazione dei servizi subordina la possibilità di autorizzare una convenzione sulla ripartizione dei carichi non era soddisfatta nella fattispecie . In effetti, l' Italia avrebbe potuto disporre di un' effettiva possibilità di partecipare al traffico con l' Algeria se avesse aderito alla convenzione sul codice di condotta delle conferenze marittime, stipulata a Ginevra il 6 aprile 1974 sotto gli auspici della conferenza delle Nazioni Unite sul commercio e sullo sviluppo ( doc . NU TD/code/11/rev . 1 e corr . 1, del pari pubblicata nel Bundesgesetzblatt, 1983, secona parte, pag . 64; in prosieguo : il "codice di condotta "), il che, a norma dell' art . 2, n . 4, di detto codice, avrebbe consentito ai suoi armatori l' accesso al traffico in questione .
9 Ai sensi dell' art . 2, n . 4, del codice di condotta,
"Per determinare una quota di traffico in un pool di società aderenti e/o di gruppi di società di navigazione nazionali conformemente all' articolo 2, n . 2, si applicano i seguenti principi, relativi al loro diritto di partecipare al traffico garantito dalla conferenza, salvo pattuizioni in senso diverso :
a ) ciascuno dei gruppi di società di navigazione nazionali di due paesi tra i quali la conferenza garantisce trasporti relativi al commercio con l' estero ha ugual diritto di partecipare ai noli e al volume dei carichi componenti i loro mutui scambi con l' estero e trasportati dalla conferenza;
b ) le società di navigazione dei paesi terzi, se ne esistono, hanno il diritto di ottenere una quota rilevante, 20% ad esempio, dei noli e del volume dei carichi che compongono detti scambi ".
10 La Commissione ha tuttavia ammesso che l' accordo italo-algerino poteva applicarsi nell' intervallo di tempo necessario all' Italia per aderire al codice di condotta . Essa ha quindi sottoposto al Consiglio una proposta di decisione a norma dell' art . 6, n . 2, del regolamento sulla libera prestazione dei servizi . L' autorizzazione proposta era subordinata alla condizione che l' Italia aderisse al più presto al codice di condotta . L' accordo doveva divenire caduco dal momento in cui si fosse applicato il codice di condotta al traffico tra Italia e Algeria e al più tardi tre anni dopo la data della decisione del Consiglio . Secondo la proposta, il progetto d' accordo andava previamente modificato onde garantire la libera prestazione dei servizi e la conservazione di un' effettiva concorrenza .
11 Il 17 settembre 1987 il Consiglio, pronunciandosi all' unanimità, adottava la decisione impugnata, il cui destinatario è la Repubblica italiana . Questa decisione ricorda nella motivazione :
"che le disposizioni dell' accordo in questione devono essere applicate secondo modalità tali da evitare un conflitto con gli obblighi imposti agli Stati membri dal diritto comunitario, in particolare per quanto riguarda l' accesso equo, libero e non discriminatorio alle quote di carico per i cittadini o le società di navigazione della Comunità, comprese le compagnie indipendenti ".
12 Nell' art . 1 la decisione impugnata concede un' autorizzazione incondizionata a ratificare l' accordo "nell' intesa" che l' Italia aderirà al più presto al codice di condotta ". Essa autorizza l' applicazione dell' accordo senza limitazioni nel tempo . Essa non impone infine alcuna modifica delle disposizioni del progetto, ma si limita a precisare che l' Italia "ribadirà all' Algeria che le disposizioni dell' accordo verranno attuate conformemente al diritto comunitario ".
13 Per una più ampia esposizione della normativa da applicarsi, nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi aspetti del fascicolo sono riprodotti in prosieguo solo nella misura necessaria per il ragionamento della Corte .
Sul mezzo relativo alla trasgressione degli articoli 5 e 6 del regolamento del Consiglio n . 4055/86, relativo alla libera prestazione dei servizi
14 Nel primo mezzo, la Commissione sostiene che la decisione del Consiglio trasgredisce gli artt . 5 e 6 del regolamento relativo alla libera prestazione dei servizi, in primo luogo in quanto ha autorizzato la stipulazione di un accordo di ripartizione dei carichi pur se non sussistevano le condizioni prescritte in proposito, in secondo luogo in quanto detto accordo era in contrasto col diritto comunitario in diversi punti .
15 Si deve accertare, in via preliminare, se l' art . 4 del progetto di accordo italo-algerino contenga - come sostiene la Commissione - un accordo sulla ripartizione dei carichi o se si limiti a contemplare, come vuole il Consiglio, l' istituzione di una conferenza marittima, cioè di un' associazione di armatori che effettuano trasporti internazionali di merci su linee regolari e che si accordano sulle tariffe e sulle altre condizioni di trasporto .
16 E' d' uopo rilevare a questo proposito che l' art . 4 del progetto di accordo stabilisce i criteri di ripartizione che gli armatori dovranno rispettare, poiché prescrive loro di applicare il principio della ripartizione contemplato dal codice di condotta . Questa disposizione può portare allo stesso risultato che si otterrebbe se l' Italia e l' Algeria avessero effettuato direttamente la ripartizione del traffico in questione . Essa costituisce dunque un accordo sulla ripartizione dei carichi .
17 Quanto alla trasgressione dell' art . 5, n . 1, del regolamento relativo alla libera prestazione dei servizi, che costituisce la prima parte del mezzo, la Commissione sostiene che non vi erano "circostanze eccezionali" ai sensi di detta disposizione che giustificassero la stipulazione di un accordo di ripartizione dei carichi a tempo indeterminato . Dette circostanze esisterebbero solo nell' ipotesi in cui non vi fosse alcun altro mezzo meno restrittivo per la libertà di prestazione dei servizi che consentisse allo Stato membro di partecipare al traffico in questione . Nella fattispecie, questo mezzo consisteva per l' Italia nell' adesione al codice di condotta .
18 Infatti, deduce la Commissione, questa adesione avrebbe automaticamente assoggettato l' Italia al regolamento del Consiglio 15 maggio 1979, n . 954, concernente la ratifica da parte degli Stati membri della convenzione delle Nazioni Unite relativa al codice di comportamento per le conferenze marittime o l' adesione di tali Stati alla convenzione ( in prosieguo : "regolamento relativo alla ratifica del codice di comportamento; GU L 121, pag . 1 ). A norma dell' art . 3 di detto regolamento, i carichi assegnati agli armatori italiani aderenti alla conferenza avrebbero dovuto essere equamente ripartiti tra tutti gli armatori comunitari membri di detta conferenza . Viceversa, il semplice richiamo, contenuto nell' art . 4 del progetto di accordo italo-algerino, al principio di ripartizione del codice di condotta non avrebbe reso applicabile la norma di redistribuzione di cui all' art . 3 del regolamento summenzionato . Il progetto di accordo non garantirebbe quindi la libertà di prestazione dei servizi nella misura in cui l' avrebbe garantita l' adesione dell' Italia al codice di condotta .
19 Si deve osservare a questo proposito che il regolamento relativo alla ratifica del codice di condotta si limita a contemplare taluni obblighi che gli Stati aderenti al codice di condotta devono adempiere, onde garantire che esso venga applicato conformemente al diritto comunitario . Contrariamente a quanto aveva proposto la Commissione, il regolamento summenzionato non fissa un termine per l' adesione al codice . Questo regolamento non obbliga quindi gli Stati membri ad aderire al codice di condotta .
20 L' adesione dell' Italia al codice di condotta non può nemmeno essere pretesa in quanto garantirebbe la libera prestazione dei servizi meglio di quanto faccia l' applicazione dell' accordo italo-algerino . Questo accordo può infatti offrire le stesse garanzie, sotto questo profilo, offerte dall' adesione al codice, se contiene clausole atte a garantire la libera prestazione dei servizi . L' accertare se ciò avvenga rientra nell' esame della seconda parte del mezzo .
21 Così stando le cose, con ragione il Consiglio si è astenuto dal subordinare l' autorizzazione a ratificare il progetto di accordo italo-algerino alla condizione che l' Italia aderisse al codice di condotta .
22 La prima parte del mezzo va perciò disattesa .
23 Nella seconda parte del mezzo, la Commissione sostiene che la decisione impugnata è in contrasto con l' art . 6, n . 2, del regolamento relativo alla libera prestazione dei servizi, in quanto il Consiglio può autorizzare, in forza di questa disposizione, solo provvedimenti conformi al diritto comunitario, mentre la decisione impugnata sarebbe in contrasto con lo stesso in due punti precisi .
24 In primo luogo, la Commissione sostiene che il Consiglio non poteva autorizzare la ratifica dell' accordo se non nel caso in cui questo garantisse l' accesso equo, libero e non discriminatorio delle società degli altri Stati membri alla ripartizione del traffico italo-algerino . A questo proposito essa si rifà all' art . 6, n . 4, del regolamento sulla libera prestazione dei servizi, dal quale emerge che gli Stati membri, i quali, in caso di inerzia prolungata del Consiglio, negoziano da soli un accordo di ripartizione dei carichi, devono garantire detta libertà di accesso . Lo stesso principio varrebbe necessariamente per le decisioni del Consiglio che autorizzano un accordo sulla ripartizione dei carichi .
25 La Commissione sostiene poi che il Consiglio può autorizzare un accordo di ripartizione dei carichi solo se questo garantisce alle società comunitarie che non aderiscono alla conferenza una reale possibilità di accedere ai carichi che questa trasporta . Questo obbligo deriverebbe dall' art . 7, n . 2, lett . b ), sub i ), del regolamento del Consiglio 22 dicembre 1986, n . 4056, che definisce le modalità di applicazione degli artt . 85 e 86 del trattato ai trasporti marittimi ( GU L 378, pag . 4 ) il quale prescrive la conservazione di una concorrenza effettiva .
26 E' d' uopo osservare che il raffronto tra le due censure enunciate sopra induce ad interpretare la prima nel senso che si riferisce alla ridistribuzione della quota italiana del traffico in questione tra le società comunitarie, diverse da quelle italiane, che fanno parte della conferenza e la seconda come relativa all' accesso a detta quota di traffico delle società comunitarie, indipendentemente dallo Stato membro al quale appartengono, che non fanno parte della conferenza .
27 Quanto alla prima censura, va osservato che l' Italia deve in effetti garantire a tutte le società comunitarie aderenti alla conferenza l' accesso alla quota di traffico assegnata dall' accordo agli armatori italiani . Questo obbligo deriva dall' art . 1 del regolamento relativo alla libera prestazione dei servizi, che estende ai trasporti marittimi la libertà di prestazione dei servizi . Essa trova conferma nell' art . 6, n . 4, di detto regolamento, invocato dalla Commissione . Quanto alla seconda censura, è opportuno constatare che l' art . 7, n . 2, lett . b ), sub i ), del regolamento del Consiglio n . 4056/86 prescrive infatti che l' accordo faccia salva la possibilità di accesso delle società comunitarie non aderenti alla conferenza alla quota di traffico assegnata agli armatori italiani da detto accordo .
28 Secondo la Commissione, il progetto di accordo italo-algerino non corrisponde alle esigenze sopra formulate in quanto non contiene disposizioni specifiche in questo senso .
29 A questo proposito, la Commissione espone anzitutto che il richiamo agli impegni internazionali dell' Italia, contenuto nell' art . 4 del progetto di accordo, è troppo vago per garantire l' osservanza della libera prestazione dei servizi e della libertà di concorrenza .
30 Va sottolineato che l' art . 4 del progetto di accordo è precisato dall' art . 1, lett . b ), della decisione impugnata, ai sensi del quale l' Italia "ribadirà all' Algeria che le disposizioni dell' accordo verranno attuate conformemente al diritto comunitario ". La decisione impugnata specifica d' altro canto nel penultimo considerando che tra gli obblighi imposti dal diritto comunitario vi è quello di garantire "l' accesso equo, libero e non discriminatorio alle quote di carico per i cittadini o le società di navigazione della Comunità, comprese le compagnie indipendenti ". L' obbligo dell' Italia di garantire l' osservanza della libera prestazione dei servizi e della libertà di concorrenza è quindi sancito con sufficiente precisione .
31 La Commissione obietta pure che gli impegni internazionali menzionati all' art . 4 del progetto di accordo non possono essere opposti ai singoli, cioè agli armatori incaricati di applicare l' accordo .
32 E' d' uopo osservare che il fatto che l' applicazione dell' accordo sia delegata a dei singoli non è tale da mettere a repentaglio l' osservanza del diritto comunitario . Spetta infatti all' Italia adottare i provvedimenti nazionali necessari perché i suoi armatori diano alle altre compagnie comunitarie un diritto d' accesso conforme agli obblighi comunitari di questo Stato .
33 Poiché la Commissione non ha dimostrato che l' accordo, accompagnato dalle modalità prescritte dalla decisione impugnata, è incompatibile col diritto comunitario, anche la seconda parte del mezzo va disattesa .
34 Così stando le cose, il primo mezzo va disatteso .
Sul mezzo relativo all' inosservanza del principio di non discriminazione
35 Questo mezzo è dedotto in subordine rispetto al primo, nell' eventualità che gli artt . 5, n . 1, e 6, n . 2, del regolamento in materia di libera prestazione dei servizi non vietassero al Consiglio, per il loro contenuto, di autorizzare l' accordo litigioso . La Commissione sostiene che in questo caso dette disposizioni dovevano essere messe in atto in modo da rispettare il principio di non discriminazione sancito dall' art . 7 del trattato . Secondo la Commissione, nella fattispecie ciò non è avvenuto . Tuttavia essa non svolge, a questo proposito, argomenti distinti da quelli già svolti per dimostrare che la decisione impugnata contravviene al regolamento sulla libera prestazione dei servizi .
36 L' esame del primo mezzo ha messo in luce che l' accordo italo-algerino, corredato delle modalità prescritte dalla decisione impugnata, garantisce alle compagnie di navigazione degli altri Stati membri l' accesso non discriminatorio ai carichi assegnati all' Italia dall' accordo .
37 Anche questo mezzo va perciò disatteso .
Sul mezzo relativo all' inosservanza dell' obbligo di motivazione
38 La Commissione deduce ancora che il Consiglio è venuto meno all' obbligo di motivazione sancito dall' art . 190 del trattato, in quanto non ha constatato, nella decisione impugnata, che l' art . 4 del progetto di accordo conteneva una convenzione di ripartizione dei carichi e non ha precisato in cosa consistessero le "circostanze eccezionali" ai sensi dell' art . 5, n . 1, del regolamento relativo alla libera prestazione dei servizi, che avrebbero giustificato la stipulazione di siffatta convenzione .
39 Dal primo considerando della decisione impugnata emerge che il problema trova origine da una prassi di riserva dei noli da parte dell' Algeria . Il secondo considerando mette in luce che il progetto di accordo italo-algerino aveva lo scopo di ovviare alle conseguenze di detta prassi . La decisione impugnata ha quindi indicato adeguatamente il genere di problema al quale l' accordo di cui autorizza la ratifica doveva porre rimedio . Era quindi superfluo dichiarare per di più espressamente l' esistenza di un accordo per la ripartizione dei carichi .
40 Quanto all' esistenza di "circostanze eccezionali" che giustificassero l' autorizzazione a ratificare l' accordo, si deve sottolineare che il quarto considerando della decisione impugnata cita, come fondamento giuridico della stessa, l' art . 6, n . 2, del regolamento sulla libera prestazione dei servizi e ricorda che questa disposizione autorizza l' adozione di provvedimenti "qualora i cittadini o le società di navigazione di uno Stato membro non abbiano la possibilità effettiva di effettuare traffici in provenienza ed a destinazione di un particolare paese terzo ". Emerge da questo considerando che il Consiglio ha ritenuto che la prassi algerina di riserva dei noli avesse creato una situazione nella quale l' Italia non aveva più accesso effettivo al traffico con tale Stato terzo . La decisione impugnata ha quindi illustrato in modo sufficiente in cosa consistevano le circostanze eccezionali che ne giustificavano l' adozione .
41 Da quanto precede emerge che il mezzo relativo all' inosservanza dell' obbligo di motivazione va del pari disatteso .
Sul mezzo relativo all' inosservanza dell' articolo 149 del trattato
42 In quest' ultimo mezzo la Commissione sostiene che il Consiglio, adottando la decisione impugnata, ha oltrepassato i limiti del potere di emendamento attribuitogli dall' art . 149, n . 1, del trattato . Questa disposizione consentirebbe al Consiglio di adottare un atto solo se esso ha lo stesso oggetto e lo stesso scopo della proposta della Commissione . In caso contrario, l' atto del Consiglio dovrebbe considerarsi adottato senza che sia stata fatta alcuna proposta . Nella fattispecie, la Commissione avrebbe proposto al Consiglio di negare l' autorizzazione a ratificare l' accordo se non gli fossero state apportate precise modifiche . Il Consiglio avrebbe invece concesso un' autorizzazione incondizionata a ratificare l' accordo . Esso avrebbe di conseguenza snaturato lo scopo della proposta della Commissione, oltrepassando di conseguenza i limiti del suo potere di emendamento .
43 E' d' uopo sottolineare che la proposta che la Commissione aveva sottoposto al Consiglio per l' adozione della decisione impugnata recitava all' art . 1 : "l' Italia è autorizzata a ratificare l' accordo relativo al traffico e alla navigazione marittima stipulato con l' Algeria il 28 febbraio 1987 a condizione (...)". Le condizioni enunciate nella proposta erano destinate a rendere l' accordo compatibile col diritto comunitario . Quanto alla decisione impugnata, essa autorizza del pari l' Italia a ratificare l' accordo, pur accompagnando l' autorizzazione con talune modalità, delle quali si è dimostrato sopra che garantiscono l' osservanza del diritto comunitario .
44 Senza che sia perciò necessario pronunziarsi in via generale sui limiti del potere di emendamento contemplato all' art . 149, n . 1, del trattato, basta rilevare che nella fattispecie, e contrariamente a quanto sostiene la Commissione, il Consiglio in ogni caso non ha sconfinato dall' oggetto della proposta della Commissione, della quale, peraltro, non ha modificato lo scopo, che era quello di vigilare a che l' accordo venisse applicato nell' osservanza del diritto comunitario .
45 Così stando le cose, il mezzo relativo all' inosservanza dell' art . 149 del trattato non può essere accolto .
46 Da quanto precede discende che il ricorso è infondato e va respinto .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
47 A norma dell' art . 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese . La Commissione è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese, ivi comprese quelle dell' interveniente .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce :
1 ) Il ricorso è respinto .
2 ) Le spese sono poste a carico della Commissione, ivi comprese quelle dell' interveniente .