POSUDEK SOUDNÍHO DVORA č. 2/94ze dne 28. března 1996„Přistoupení Společenství k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod“Soudnímu
dvoru byla předložena žádost o posudek podaná kanceláři Soudního
dvora dne 26. dubna 1994, která byla vypracována Radou Evropské
unie na základě čl. 228 odst. 6 Smlouvy o ES, podle něhož: „Rada,
Komise nebo členský stát si mohou vyžádat posudek Soudního dvora
o slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními této smlouvy.
Je-li posudek Soudního dvora odmítavý, může dohoda vstoupit
v platnost jen v souladu s článkem N Smlouvy
o Evropské unii.“ Popis žádostiI –    Obsah žádosti o posudek1.
Rada, zastoupená J. C. Pirisem, generálním ředitelem právní
služby, J.‑P. Jacquém, ředitelem právní služby, a A. Lo
Monaco, členkou právní služby, jako zmocněnci, žádá o posudek
Soudního dvora k následující otázce:
„Je přistoupení Evropského společenství k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950
(dále jen ‚Úmluva‘) slučitelné se Smlouvou o založení Evropského
společenství?“2. Rada vysvětluje, že
zásadní rozhodnutí o zahájení jednání nemůže být přijato před tím,
než Soudní dvůr přezkoumá otázku, zda zamýšlené přistoupení je
slučitelné se Smlouvou.Ve svých ústních
vyjádřeních Rada, zatímco uznává, že neexistuje text zamýšlené dohody,
tvrdí, že žádost je přípustná. Rada nezneužívá řízení, ale čelí zásadním
otázkám právní a institucionální povahy. Navíc, Úmluva, k níž
by Společenství přistoupilo, je známá a právní otázky, které
vyvolává přistoupení, jsou dostatečně přesné, aby umožnily Soudnímu
dvoru vydat posudek.3. V rámci popisu
předmětu a cílů zamýšlené dohody Rada zaujímá stanovisko
k dosahu přistoupení, k účasti Společenství v kontrolních
orgánech a ke změnám, které je třeba provést v Úmluvě
a protokolech.4. Co se týče dosahu
přistoupení, Rada upřesňuje, že každé Společenství bude muset přistoupit
k Úmluvě v rámci svých pravomocí a v mezích působnosti
svého práva. Přistoupení by se mělo týkat Úmluvy a protokolů, které
vstoupily v platnost a které byly ratifikovány všemi
členskými státy Společenství. Toto přistoupení by nemělo mít žádný dopad
na výhrady členských států, které jsou stranami Úmluvy, jež budou
nadále platit v oblastech spadajících do vnitrostátní pravomoci.
Společenství by souhlasilo s tím, že se podřídí mechanizmu
opravných prostředků jednotlivců a opravných prostředků mezi státy;
přičemž by však opravný prostředek mezi Společenstvím a jeho
členskými státy měl být vyloučen, aby se respektoval monopol, který
článek 219 Smlouvy o ES v tomto ohledu svěřuje Soudnímu dvoru.
5. Pokud jde o účast Společenství
v kontrolních orgánech, především v budoucím jediném soudu pro
lidská práva, existují různá možná řešení: nepřítomnost soudce
Společenství, jmenování stálého soudce, který by měl stejné postavení
jako ostatní soudci, jmenování soudce se zvláštním postavením, jehož
hlasovací právo by bylo omezeno na věci týkající se práva Společenství.
Tento soudce by nemohl být současně členem Soudního dvora. Postup
jmenování tohoto soudce by byl upraven Úmluvou s tím, že jmenování
uchazečů navržených Společenstvím by bylo jeho vnitřní záležitostí.
S účastí Společenství ve Výboru ministrů by se nepočítalo; tento
výbor by ostatně ztratil jakoukoliv úlohu v budoucím soudním
mechanizmu.6. Bylo by zapotřebí pozměnit
Úmluvu a protokoly, které jsou v současnosti otevřeny pouze
pro přistoupení členských států Rady Evropy. Společenství by přitom
nehodlalo přistoupit k Radě Evropy. Bylo by stejně tak zapotřebí
upravit technická ustanovení umožňující členským státům Rady Evropy
zasahovat do kontrolních mechanizmů Úmluvy. V případě přistoupení
by Společenství bylo vázáno pouze v mezích svých pravomocí. Měl by
být stanoven mechanizmus, který by umožňoval Společenství
a členským státům vyjasnit si otázku rozdělení pravomocí před
orgány Úmluvy. 7. Rada v rámci analýzy
slučitelnosti přistoupení se Smlouvou přezkoumává pravomoc Společenství
k uzavření zamýšlené dohody a slučitelnost soudního systému
Úmluvy s články 164 a 219 Smlouvy.8.
Rada uznává, že Smlouva neuděluje Společenství pravomoc k zvláštní
činnosti v oblasti lidských práv. Ochrana těchto práv je
uskutečňována prostřednictvím obecných zásad práva Společenství.
Nezbytnost této ochrany, potvrzená judikaturou, je nyní zakotvena
v článku F Smlouvy o Evropské unii. Rada má za to, že ochrana
lidských práv vyplývá z horizontální zásady, která je nedílnou
součástí cílů Společenství. V případě neexistence zvláštního článku
by článek 235 Smlouvy o ES sloužil jako základ pro přistoupení,
s výhradou splnění podmínek použití tohoto článku. 9.
Rada se rovněž táže, zda přistoupení Společenství k Úmluvě,
zvláště pak k soudnímu systému, zpochybňuje výlučnou soudní
pravomoc svěřenou Soudnímu dvoru články 164 a 219 Smlouvy
a autonomii právního řádu Společenství.10.
Rada zdůrazňuje neexistenci přímého účinku rozsudků Evropského soudu
pro lidská práva; tento soud by totiž nemohl zrušit nebo pozměnit
ustanovení vnitrostátního práva, ale pouze uložit smluvní straně
povinnost zajistit určitý výsledek. Dodržování rozsudků tohoto soudu by
nicméně bylo závazné pro Soudní dvůr v rámci jeho judikatury.
Podřízení opravných prostředků jednotlivců předběžné podmínce vyčerpání
vnitrostátních právních prostředků by vedlo soudy uvnitř Společenství,
zvláště pak Soudní dvůr, k rozhodování o slučitelnosti aktu
Společenství s Úmluvou. V posudku č. 1/91 ze dne
14. prosince 1991 (Recueil, s. I‑6079) Soudní dvůr připustil
podřízení Společenství soudnímu mechanizmu zavedenému mezinárodní
dohodou za podmínky, že se příslušný mezinárodní soud omezí na výklad
a provádění této dohody a nezpochybní autonomii právního řádu
Společenství. Rada se táže, zda se toto tvrzení vztahuje pouze na
případ, kdy se rozsudky tohoto soudu týkají pouze mezinárodní dohody,
nebo rovněž na případ, kdy se tyto rozsudky mohou týkat slučitelnosti
práva Společenství s dohodou. II – Řízení1.
V souladu s čl. 107 odst. 1 jednacího řádu Soudního
dvora, byla žádost o posudek doručena Komisi Evropských
společenství a členským státům. Písemná vyjádření byla předložena
belgickou vládou, zastoupenou J. Devadderem, správním ředitelem na
ministerstvu zahraničních věcí, zahraničního obchodu a spolupráce
na rozvoji, jako zmocněncem, dánskou vládou, zastoupenou
L. Mikaelsenem, velvyslancem, a P. Bieringem, vedoucím služeb,
právními poradci na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněnci,
německou vládou, zastoupenou E. Röderem, Ministerialrat na spolkovém
ministerstvu hospodářství, a A. Dittrichem, Regierungsdirektor na
spolkovém ministerstvu spravedlnosti, jako zmocněnci, řeckou vládou,
zastoupenou V. Rotisem, čestným předsedou státní rady, S.
Zisimopoulosem, právním poradcem při stálém zastoupení Řecké republiky,
a N. Dafniou, tajemnicí zvláštní služby právního oddělení pro
záležitosti Společenství na ministerstvu zahraničních věcí, jako
zmocněnci, španělskou vládou, zastoupenou A. Navarro Gonzálezem,
generálním ředitelem právní a institucionální koordinace
Společenství, a R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado,
z právního oddělení pro záležitosti Společenství, jako zmocněnci,
francouzskou vládou, zastoupenou E. Belliard, zástupkyní ředitele na
ředitelství právních záležitostí ministerstva zahraničních věcí, C. de
Salins, náměstkyní ředitele na témže ředitelství, a C. Chavancem,
tajemníkem pro zahraniční věci na témže ředitelství, jako zmocněnci,
nizozemskou vládou, zastoupenou A. Bosem, právním poradcem na
ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněncem, portugalskou vládou,
zastoupenou L. Fernandesem, ředitelem oddělení právních služeb
generálního ředitelství pro záležitosti Společenství na ministerstvu
zahraničních věcí, a M. L. Duarte, poradkyní v témže oddělení,
jako zmocněnci, vládou Spojeného království, zastoupenou J. Collinsem,
z Treasury Solicitor´s Department, jako zmocněncem, ve spolupráci
s S. Richardsem a D. Andersonem, barristers, jakož
i Komisí, zastoupenou J. Amphouxem, hlavním právním poradcem, J.
Pipkornem, právním poradcem, a R. Gosalbo-Bonem, členem právních
služeb, jako zmocněnci. 2. Po přistoupení
Rakouské republiky, Finské republiky a Švédského království
k Evropské unii byla žádost o posudek doručena rovněž jim.
Písemná vyjádření byla podána rakouskou vládou, zastoupenou K.
Berchtoldem, universitním profesorem, jako zmocněncem, a finskou
vládou, zastoupenou H. Rotkirchem, vedoucím služeb na ministerstvu
zahraničních věcí, jako zmocněncem. 3.
Evropskému parlamentu, zastoupenému G. Garzón Clarianou, právním
poradcem, a E. Perillem, členem právních služeb, jako zmocněnci,
bylo na jeho žádost povoleno předložit vyjádření.4.
Belgická vláda, zastoupená J. Devadderem, dánská vláda, zastoupená
L. Mikaelsenem a P. Bieringem, německá vláda, zastoupená A.
Dittrichem, řecká vláda, zastoupená A. Samoni-Rantou, zvláštní
zástupkyní právního poradce ve zvláštním oddělení pro právní záležitosti
Společenství na ministerstvu zahraničních věcí, jako zmocněnkyní,
a N. Dafniou, španělská vláda, zastoupená R. Silva de Lapuerta,
francouzská vláda, zastoupená J.-F. Dobellem, náměstkem ředitele na
ředitelství právních záležitostí ministerstva zahraničních věcí, jako
zmocněncem, a C. Chavancem, irská vláda, zastoupená D. Gleesonem,
SC, jako zmocněncem, a M. Buckleyem, italská vláda, zastoupená
profesorem U. Leanzou, vedoucím služeb diplomatického oddělení sporných
záležitostí, smluv a legislativních záležitostí na Ministerstvu
zahraničních věcí, jako zmocněncem, nizozemská vláda, zastoupená M.
Fiestrou, zástupcem právního poradce na ministerstvu zahraničních věcí,
jako zmocněncem, portugalská vláda, zastoupená L. Fernandesem a M.
L. Duarte, finská vláda, zastoupená H. Rotkirchem, švédská vláda,
zastoupená L. Nordling, poradkyní právního ředitelství pro evropské
záležitosti ministerstva zahraničních věcí, vláda Spojeného království,
zastoupená J. E. Collinsem, ve spolupráci se S. Richardsem a D.
Andersonem, Rada Evropské unie, zastoupená J.-C. Pirisem, J.-P. Jacquém
a A. Lo Monaco, Komise, zastoupená J. Pipkornem a R.
Gosalbo-Bonem, a Evropský parlament, zastoupený G. Garzón Clarianou
a E. Perillem, byly vyslechnuty na jednání dne
7. listopadu 1995.III – Historie otázky dodržování lidských práv Společenstvím1.
Smlouva o ES, stejně jako Smlouvy o ESUO nebo o ESAE,
neobsahuje zvláštní odkaz na základní práva, kromě zmínky
o „zachování míru a svobody“ uvedené v posledním bodu
preambule.2. Soudní dvůr potvrdil ochranu
základních práv jako obecných zásad práva Společenství s odkazem na
společné ústavní tradice a mezinárodní nástroje, zejména na
Úmluvu.3. Jednotný evropský akt, který byl
inspirován touto judikaturou, odkazuje ve své preambuli na dodržování
základních práv zakotvených v ústavách a zákonech členských
států, Úmluvě a Evropské sociální chartě.4.
Článek F odst. 2 Smlouvy o Evropské unii uvádí, že „Unie ctí
základní práva zaručená Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv
a základních svobod ... a ta, jež vyplývají z ústavních
tradic společných členským státům, jako obecné zásady práva
Společenství“. Článek J.1 odst. 2 pátá odrážka této smlouvy
odkazuje na dodržování lidských práv a základních svobod. Článek
K.2 odst. 1 téže smlouvy obsahuje výslovný odkaz na dodržování
Úmluvy v rámci spolupráce v oblasti spravedlnosti
a vnitřních věcí. 5. Odkaz na
dodržování základních práv byl rovněž obsažen v politických
prohlášeních členských států a orgánů Společenství. Je možné uvést
společné prohlášení Evropského parlamentu, Rady a Komise
o základních právech ze dne 5. dubna 1977 (Receuil des traités
1995, s. 877), společné prohlášení Evropského parlamentu, Rady,
zástupců členských států shromážděných v Radě a Komise proti
rasismu a xenofobii ze dne 11. června 1986 (Receuil des traités
1995, s. 889), usnesení Rady a zástupců vlád členských států
shromážděných v Radě ze dne 29. května 1990 o boji proti
rasismu a xenofobii (Úř. věst. C 157, s. 1), usnesení
o lidských právech, demokracii a rozvoji přijaté Radou
a zástupci členských států shromážděných v Radě dne
28. listopadu 1991 (Věstník Evropských společenství č. 11/91,
bod 2.3.1), a závěry o provedení tohoto usnesení přijaté
Radou a členskými státy dne 18. listopadu 1992. Rovněž lze
připomenout prohlášení rozličných Evropských rad, jako je prohlášení
o evropské identitě ze dne 14. prosince 1973 (Věstník Evropských společenství č. 12/73,
bod 2501), prohlášení o demokracii ze dne 8. dubna 1978,
prohlášení o mezinárodní úloze Společenství ze dnů 2.
a 3. prosince 1988 (Věstník Evropských společenství č. 12/88, bod 1.1.10), prohlášení o lidských právech ze dne 29. června 1991 (Věstník Evropských společenství č. 6/91,
příloha V) a prohlášení o lidských právech ze dne
11. prosince 1993 u příležitosti 45. výročí Všeobecné
deklarace lidských práv (Věstník Evropských společenství č. 12/93, bod 1.4.12). 6.
Ve zprávě ze dne 4. února 1976, předané Evropskému parlamentu
a Radě pod názvem „ochrana základních práv při vytváření
a rozvoji práva Společenství“ (Věstník Evropských společenství, dodatek č. 5/76), Komise vyloučila nezbytnost přistoupení Společenství jako takového k Úmluvě.7.
Komise poprvé navrhla Radě formální přistoupení v „memorandu
týkajícím se přistoupení Evropských společenství k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod“ ze dne
4. dubna 1979 (Věstník Evropských společenství, dodatek č. 2/79).8.
Tento návrh Komise zopakovala ve svém sdělení týkajícím se přistoupení
Společenství k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod ze dne 19. listopadu 1990.9.
Dne 26. října 1993 Komise zveřejnila pracovní dokument pod názvem
„Přistoupení Společenství k Evropské úmluvě o lidských právech
a právní řád Společenství“, v němž zkoumá zejména otázky
právního základu přistoupení a výlučné jurisdikce Soudního dvora.10.
Evropský parlament se vícekrát vyjádřil ve prospěch přistoupení,
naposled v usnesení ze dne 18. ledna 1994 o přistoupení
Společenství k Evropské úmluvě o lidských právech, přijatém na
základě zprávy Komise pro právní záležitosti a občanská práva (Úř.
věst C 44, s. 32).IV – Přípustnost žádosti o posudek1.
Irská vláda a vláda Spojeného království uplatňují, že žádost
o posudek není přípustná. Dánská, finská a švédská vláda vnáší
rovněž otázku případně předčasné povahy žádosti.Ve
svých ústních vyjádřeních irská vláda zdůrazňuje, že neexistuje žádný
konkrétní návrh dohody o přistoupení, k němuž by Soudní dvůr
mohl vydat svůj posudek. Technické problémy by byly četné a bylo by
možno zvažovat různá řešení. Dosud nebylo přijato žádné rozhodnutí
určující strany povolané k jednání. Podle
vlády Spojeného království není „zamýšlena“ žádná dohoda ve smyslu
čl. 228 odst. 6 Smlouvy. Soudnímu dvoru by tato záležitost
mohla být předložena až po důkladných jednáních o návrhu dohody.
V posudku č. 1/78 ze dne 4. října 1979 (Recueil,
s. 2871), sice žádost byla připuštěna i přes skutečnost, že
k jednáním teprve mělo dojít. Nicméně v okamžiku podání
uvedené žádosti existovala dohoda v podobě návrhu a jednání se
konala během řízení, přičemž Soudní dvůr byl informován
o posledním stavu znění před vydáním svého posudku. Naopak,
v tomto řízení neexistuje žádný návrh dohody a s žádným
jednáním se nepočítá před vydáním posudku. Žádost o posudek
č. 1/78 byla relevantní s tím, že otázka právního základu
dohody byla sporná. V projednávaném případě existuje shoda
o jediném možném právním základě, tedy článku 235 Smlouvy. Vedle
základních problémů uvedených Radou, vláda Spojeného království
upozorňuje na další potíže. Připomíná otázku dosahu přistoupení vzhledem
k výhradám členských států, pravomoc členských států kdykoli
zrušit určitá ustanovení Úmluvy a riziko odlišnosti mezi
povinnostmi členských států a povinnostmi Společenství, problém
účasti Společenství v orgánech Úmluvy, zejména v budoucím
jediném soudu, rozdělení pravomocí mezi Společenství a členské
státy, obtížnost přistoupení Společenství k Úmluvě bez předchozího
přistoupení k Radě Evropy, osud Smlouvy o ESUO a Smlouvy
o ESAE. Z hlediska počtu a závažnosti těchto problémů by
Soudní dvůr nemohl za současného stavu vydat hodnotný posudek.Článek
235 Smlouvy, jako jediný možný právní základ, vyžaduje jednomyslné
rozhodnutí Rady. Neexistence této jednomyslnosti zdůrazňuje hypotetickou
a nerealistickou povahu žádosti o posudek. Přitom
v rámci řízení o předběžné otázce Soudní dvůr vždy odmítl
rozhodovat o obecných nebo hypotetických otázkách.Dánská
vláda poznamenává, že neexistuje sjednaný návrh dohody. Navíc,
v rámci Rady nebylo dosaženo dohody o zahájení jednání.Finská
vláda připomíná, že podle čl. 107 odst. 2 jednacího řádu
a judikatury Soudního dvora se posudek může týkat slučitelnosti
zamýšlené dohody se Smlouvou a pravomoci Společenství.
V projednávaném případě přípustnost žádosti o posudek závisí
na otázce, zda dokumenty připojené k této žádosti nebo v ní
uváděné vytvářejí celek, z něhož zamýšlená dohoda vyplývá
s dostatečnou přesností tak, aby Soudní dvůr mohl vydat svůj
posudek. V případě kladné odpovědi by případně předčasná povaha
žádosti nebránila Soudnímu dvoru vyjádřit se obecně a v rovině
zásad.Švédská vláda ve svých ústních
vyjádřeních rovněž poznamenává, že neexistuje návrh znění Úmluvy ani
rozhodnutí Rady o zahájení jednání. I kdyby Soudní dvůr měl
připustit žádost o posudek, nebylo by možné zabránit další žádosti,
jakmile vyvstanou právní a technické otázky během jednání.2.
Komise, Parlament a belgická, německá, francouzská, italská
a portugalská vláda uvádí, že žádost o posudek je přípustná
v rozsahu, v němž se týká zamýšlené dohody ve smyslu čl. 228
odst. 6 Smlouvy.Komise uvádí změnu
znění článku 228. Předchozí znění čl. 228 odst. 1 druhého
pododstavce Smlouvy o EHS, které umožňovalo obdržet předběžný
posudek Soudního dvora o slučitelnosti zamýšlené dohody, navazovalo
na první pododstavec vztahující se na uzavírání dohod mezi
Společenstvím a třetími státy nebo mezinárodní organizací. Nové
znění čl. 228 odst. 6 Smlouvy o ES již hovoří pouze
o zamýšlené dohodě a neobsahuje jakýkoliv odkaz na předběžný
posudek k uzavření dané dohody. Již ve výše uvedeném posudku
č. 1/78 Soudní dvůr provedl široký výklad pojmu zamýšlené dohody;
tato judikatura může být považována za podpořenou novým zněním uvedeného
ustanovení. Jako v žádosti o posudek č. 1/78, je
Soudnímu dvoru předložena otázka pravomoci a neexistuje riziko, že
mu bude věc opět předložena během případných jednání. Parlament
zdůrazňuje, že cílem článku 228 je, jak vyplývá z posudku
č. 1/75 ze dne 11. listopadu 1975 (Recueil, s. 1355),
zamezit sporům o slučitelnosti mezinárodních dohod se Smlouvou.
V projednávaném případě jde o přezkoumání slučitelnosti
právního řádu stanoveného Úmluvou s právním řádem Společenství. Je
konkrétní právní otázkou, zda je podřízení Soudního dvora soudnímu
orgánu mimo právní řád Společenství slučitelné s výlučnou
jurisdikcí Soudního dvora. Soudní dvůr ve výše uvedeném posudku
č. 1/78 uznal, že je v zájmu všech dotyčných států, včetně
třetích států, aby byla otázka pravomoci vyjasněna již při zahájení
jednání.Belgická vláda také odkazuje na
precedent posudku č. 1/78 a nové znění čl. 228 odst. 6
Smlouvy. Zdůrazňuje tři body. Členské státy mají za to, že slučitelnost
přistoupení s právem Společenství musí být zjištěna před zahájením
jednání. Soudní dvůr již ve výše uvedeném posudku č. 1/78
a v posudku č. 1/92 ze dne 10. dubna 1992 (Recueil,
s. I‑2821) uznal, že žádost o posudek musí být připuštěna za
podmínky, že předmět zamýšlené dohody je znám a autor žádosti má
zájem na odpovědi, i když obsah zamýšlené dohody ještě nebyl
vymezen ve všech podrobnostech. Vyžadovat od orgánu žádajícího
o posudek, aby v okamžiku předložení žádosti Soudnímu dvoru
byla odstraněna jakákoli pochybnost o slučitelnosti zamýšlené
dohody s právem Společenství, by znamenalo popřít užitečný účinek
čl. 228 odst. 6 Smlouvy.Německá vláda
ve svých ústních vyjádřeních uvádí, že žádost je přípustná vzhledem
k tomu, že při jejím předložení dospěla diskuse o přistoupení
do stadia, kdy se posudek zdál být nezbytným a odůvodněným. Úmluva,
která je předmětem přistoupení, stejně tak jako úpravy, které takové
přistoupení vyžaduje, jsou známy. V souladu s tím, co Soudní
dvůr uznal ve výše uvedeném posudku č. 1/78, je v zájmu všech
členských států, aby otázka pravomoci Společenství přistoupit
k Úmluvě byla vyřešena před sjednáváním.Francouzská
vláda uznává ve svých ústních vyjádřeních, že Soudní dvůr nemá
k dispozici návrh dohody, že přetrvává řada nejistot o obsahu
jednání a že prozatím neexistuje shoda v rámci Rady
o vhodnosti přistoupení. Soudní dvůr by však měl připustit žádost
o posudek vzhledem k tomu, že právní otázky slučitelnosti
přistoupení se Smlouvou jsou jasně identifikovány a jejich
relevance nemůže být zpochybňována.Italská
vláda ve svých ústních vyjádřeních odkazuje na čl. 107 odst. 2
jednacího řádu, z něhož vyplývá, že žádost o posudek se může
týkat slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními Smlouvy nebo
pravomoci Společenství takovou dohodu uzavřít. Pokud se žádost týká,
stejně jako v projednávaném případě, pravomoci Společenství, pak
existence již dostatečně určitého znění dohody není vyžadována.
I když se připustí, že žádost se týká rovněž slučitelnosti
přistoupení s hmotněprávními normami Smlouvy, Soudní dvůr by ji
nemohl odmítnout vzhledem k tomu, že Úmluva, k níž má být
přistoupeno, existuje a její obecné aspekty jsou známy.Portugalská
vláda ve svých ústních vyjádřeních rovněž zdůrazňuje, že výsledek
jednání, která se mají vést, a obsah Úmluvy, k níž
Společenství hodlá přistoupit, jsou známy.V –    Právní základ zamýšleného přistoupení1.
Rakouská vláda poté, co připomněla judikaturu týkající se vnějších
pravomocí Společenství, uvádí, že dodržování základních práv je součástí
výkonu veškerých výsad Společenství. Zaručení práv chráněných Úmluvou
je založeno na pravomoci, která v každé dotyčné oblasti tvoří
základ pro jednání orgánů Společenství. Toto horizontální vnitřní
uplatnění práv zaručených Úmluvou vytváří zároveň základ vnější
pravomoci Společenství přistoupit k Úmluvě.2.
Komise, Parlament a belgická, dánská, německá, řecká, italská,
finská a švédská vláda, stejně jako podpůrně i rakouská vláda,
uvádí, že za neexistence zvláštních ustanovení vytváří článek 235
Smlouvy právní základ pro přistoupení. Podmínky použití článku 235, tedy
nezbytnost činnosti Společenství, dosažení některého z cílů
Společenství a vazba na fungování společného trhu, jsou splněny.Komise
odkazuje na svůj výše uvedený pracovní dokument ze dne 26. října 1993,
v němž zhodnotila dodržování lidských práv jakožto transverzální
cíl, který je nedílnou součástí cílů Společenství.Z rozsudku
ze dne 8. dubna 1976, Defrenne (43/75, Recueil, s. 455)
vyplývá, že cíle ve smyslu článku 235 Smlouvy mohou být upřesněny
v preambuli Smlouvy. Preambule Jednotného evropského aktu přitom
odkazuje na dodržování lidských práv a na Úmluvu.Parlament
považuje rovněž ochranu lidských práv za jeden z cílů
Společenství. Potvrzení občanství Unie je novým právním prvkem, který
podporuje tuto tezi. Na základě ustanovení článku B třetí odrážky
Smlouvy o Evropské unii ve spojení s článkem 8 Smlouvy
o ES totiž přísluší Společenství, aby zajistilo občanovi Unie
ochranu jeho základních práv, jež odpovídá ochraně, kterou požívá
jakožto státní občan vůči státním aktům. Parlament zdůrazňuje nezbytnost
podřídit Společenství, včetně Soudního dvora, mezinárodní právní
kontrole, která je totožná s kontrolou, jíž jsou podřízeny členské
státy a jejich nejvyšší soudy. Podle Parlamentu by měla být volba
článku 235 Smlouvy doplněna o odkaz na čl. 228 odst. 3 druhý
pododstavec Smlouvy, který pro uzavírání určitých mezinárodních dohod
vyžaduje souhlasné stanovisko Parlamentu. Nezbytnost takového stanoviska
lze vysvětlit pomocí ratio legis tohoto ustanovení, v rámci
snahy vyhnout se tomu, aby Parlament v postavení spoluzákonodárce
byl prostřednictvím mezinárodní dohody povinen z důvodu
mezinárodních závazků Společenství změnit akt, přijatý podle postupu
spolurozhodování.Belgická, německá, řecká,
italská, rakouská, finská a švédská vláda zdůrazňují, že ochrana
lidských práv je obecnou horizontální zásadou, která váže Společenství
při výkonu všech jeho činností, a že tato ochrana je základem pro
řádné fungování společného trhu.Podle
těchto vlád Soudní dvůr uskutečňoval tuto ochranu prostřednictvím
obecných zásad práva Společenství tím, že se inspiroval společnými
ústavními tradicemi a mezinárodními nástroji, zejména Úmluvou.
Preambule Jednotného evropského aktu, preambule Smlouvy o Evropské
unii, jakož i čl. F odst. 2, článek J.1 a článek K.2 této
smlouvy, zakotvují dodržování lidských práv a v tomto rámci
i úlohu Úmluvy.Řecká vláda se také
dovolává čl. 130u odst. 2 Smlouvy o ES, který zmiňuje cíl
dodržování lidských práv v rozvojové spolupráci.Rakouská
vláda upřesňuje, že pro určení cílů Společenství je třeba rovněž
odkázat na preambuli Smlouvy, která zmiňuje zachování míru
a svobody; tento cíl zahrnuje práva zaručená Úmluvou.Finská vláda má za to, že ve stadiu současného vývoje Společenství je ochrana lidských práv skutečným cílem Společenství.Podle
všech těchto vlád jsou přistoupení k Úmluvě a vnější soudní
kontrola nezbytné za účelem ochrany jednotlivců před porušováním Úmluvy
orgány Společenství.Belgická vláda trvá na
nezbytnosti vyhnout se výkladovým rozporům mezi judikaturou Společenství
a judikaturou orgánů Úmluvy. Poznamenává, že systém opravných
prostředků práva Společenství, který vylučuje, aby jednotlivec podal
žalobu na neplatnost aktu, který se ho nedotýká bezprostředně
a osobně, poskytuje menší ochranu než systém Úmluvy.Italská
vláda ve svých ústních vyjádřeních poznamenává, že všechny členské
státy se dobrovolně podřídily, co se týče jejich pravomocí, mechanizmům
mezinárodní kontroly ochrany lidských práv. Přenesení státních pravomocí
na Společenství vyžaduje, aby Společenství podléhalo stejné mezinárodní
kontrole za účelem znovuobnovení rovnováhy původně požadované členskými
státy.Rakouská vláda odkazuje na
nezbytnost jednotného výkladu Úmluvy, na postupné prohlubování integrace
zamýšlené Smlouvou o Evropské unii, což je oblast, v níž
ochrana lidských práv nabývá zvláštního významu, a na záležitosti
veřejné služby Společenství.Finská vláda
upřesňuje, že přistoupení je nezbytné z hlediska posílení
sociálního aspektu Smlouvy. Nové základy pravomoci stanovené
v Jednotném evropském aktu a zakotvení zásady subsidiarity ve
Smlouvě však zúžily rozsah působnosti článku 235 Smlouvy. Použití tohoto
ustanovení by záleželo na struktuře a obsahu dohody
o přistoupení.3. Španělská,
francouzská, irská, portugalská vláda a vláda Spojeného království
uvádí, že ani Smlouva o ES, ani Smlouva o Evropské unii
neobsahují ustanovení, které uděluje Společenství zvláštní pravomoci
v oblasti lidských práv a které může sloužit jako právní
základ pro zamýšlené přistoupení. Článek F odst. 2 Smlouvy
o Evropské unii pouze ustavuje existující judikaturu v oblasti
ochrany lidských práv a zamýšlí tuto ochranu pouze v rámci
obecných zásad práva Společenství.Francouzská
a portugalská vláda dodávají, že čl. J.1 odst. 2 Smlouvy
o Evropské unii týkající se zahraniční politiky a společné
bezpečnosti, stejně tak jako čl. K.2 odst. 1 této smlouvy týkající
se spravedlnosti a vnitřních věcí, které ostatně nepodléhají
pravomoci Soudního dvora, mají programovou povahu a neudělují
Společenství zvláštní pravomoci. Francouzská vláda rovněž vylučuje
článek 130u Smlouvy o ES. Španělská,
francouzská, irská, portugalská vláda a vláda Spojeného království
rovněž vznášejí námitky proti případnému použití článku 235 Smlouvy.
Dodržování lidských práv se totiž nenachází mezi cíli Společenství, jak
byly stanoveny v článcích 2 a 3 Smlouvy. Vláda Spojeného
království dodává, že odkaz na čl. F odst. 2 Smlouvy
o Evropské unii nemůže odůvodnit použití článku 235.Tyto
vlády nesouhlasí s tím, že právní vakuum nebo nedostatky
v ochraně lidských práv vyžadují zamýšlené přistoupení. Soudní dvůr
již v podstatné míře převzal Úmluvu do právního řádu Společenství
a zcela ji začlenil do soustavy práva Společenství. Francouzská
vláda předkládá seznam základních práv potvrzených Úmluvou, jejíž
dodržování zajišťuje Soudní dvůr.Portugalská
vláda dodává, že riziko odchylného výkladu ustanovení Úmluvy Soudním
dvorem a Evropským soudem pro lidská práva je teoretické
a může být vysvětleno zvláštními cíli hospodářské a politické
integrace Společenství. Tato vláda zmiňuje možnost řízení před Evropským
soudem pro lidská práva o předběžné otázce Soudního dvora týkající
se výkladu Úmluvy. Podle těchto vlád právo
Společenství obsahuje ucelený systém opravných prostředků ve prospěch
jednotlivců. Přistoupení není nutné v rámci fungování společného
trhu.4. Dánská vláda zaujímá odlišné
stanovisko. Připomíná mezeru v ochraně lidských práv, co se týče
veřejné služby Společenství, i když uznává, že tato mezera nemá
základní, nýbrž procesní povahu. Dodržování Úmluvy prostřednictvím
určitého typu sebeomezení, které uplatňuje Soudní dvůr, se liší od
dodržování na základě mezinárodního závazku, i když je tento rozdíl
teoretický. Výhoda přistoupení by byla v podstatě politická
v tom, že zdůrazňuje význam přikládaný dodržování lidských práv.
Přistoupení by rovněž umožňovalo Společenství zajistit si svou ochranu,
pokud by bylo právo Společenství zpochybněno před orgány Úmluvy. Vláda
v tomto ohledu poznamenává, že spory se obecně týkají spojení
pravidel Společenství a vnitrostátních pravidel, přičemž
v tomto případě jsou vnitrostátní pravidla v zásadě sporná; za
této situace by mohly orgány, zejména Komise, spolupracovat
s vnitrostátní vládou před orgány Úmluvy. Proti
této politické výhodě staví dánská vláda praktické a právní
potíže. V tomto okamžiku by přistoupení bylo možné pouze pro státy;
pozice ostatních smluvních stran není jistá; přistoupení Společenství
by způsobilo potíže na úrovni výjimek poskytnutých členským státům,
jakož i výhrad, které tyto státy učinily; přistoupení by se
pravděpodobně nevztahovalo na celou Úmluvu; bylo by zapotřebí vytvořit
mechanizmus určení subjektu odpovědného za porušení Úmluvy s tím,
že zpochybněný akt bude a priori vnitrostátní;
vyvstala by rovněž otázka zastoupení Společenství v kontrolních
orgánech Úmluvy, zejména v budoucím jediném soudu. Vzhledem
k závažnosti těchto problémů navrhuje dánská vláda uzavřít dohodu
mezi Společenstvím a smluvními stranami Úmluvy, která by umožňovala
Soudnímu dvoru předkládat Evropskému soudu pro lidská práva žádost
o rozhodnutí o předběžných otázkách týkajících se lidských
práv, a pověřila by Evropský soud pro lidská práva předkládat
Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžných otázkách
týkajících se práva Společenství.VI – Otázka slučitelnosti přistoupení s články 164 a 219 SmlouvyKomise,
Parlament, jakož i belgická, dánská, německá, řecká, italská,
rakouská, finská a švédská vláda uvádí, že zamýšlené přistoupení,
zejména podřízení Společenství soudnímu systému Úmluvy, neodporuje
článkům 164 a 219 Smlouvy. Komise
poznamenává, že na rozdíl od případu dohody o Evropském
hospodářském prostoru se cíle Úmluvy a Smlouvy v oblasti
lidských práv prolínají. Úmluva vytvořila klasický kontrolní mechanizmus
mezinárodního práva a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva
nemají přímý účinek ve vnitrostátním právním řádu. Úmluva zajisté
obsahuje zvláštnost opravných prostředků jednotlivců. Jde však pouze
o aspekt kontroly, vedle opravných prostředků smluvních stran;
kromě toho by si přijetí tohoto kontrolního mechanizmu a odmítnutí
opravných prostředků jednotlivců odporovalo. Evropský soud pro lidská
práva by nerozhodoval o otázce rozdělení pravomocí mezi
Společenství a členské státy, která je upravena pouze právním řádem
Společenství. Možnost opravného prostředku mezi Společenstvím
a členskými státy by tak měla být vyloučena. Nelze
také tvrdit, že kontrolní mechanizmus Úmluvy v rozsahu,
v němž se vztahuje na souhrn pravomocí Společenství, zpochybňuje
autonomii právního řádu Společenství. Úmluva totiž ukládá pouze
minimální normy. Kontrolní mechanizmus by neměl přímý účinek
v právním řádu Společenství. Nakonec vzhledem k tomu, že tento
mechanizmus není považován za odporující ústavním zásadám členských
států, by sotva mohl být chápán jako neslučitelný se zásadami práva
Společenství.Parlament připomíná výše
uvedený posudek č. 1/91, v němž Soudní dvůr uznal oprávnění
Společenství podřídit se rozhodnutím mezinárodního soudu. Podřízení
Společenství soudu příslušnému v oblasti lidských práv by bylo
slučitelné s vývojem systému Společenství, který již není zaměřen
na hospodářský subjekt, ale na občana Unie. Vnější kontrola
v oblasti lidských práv by nenarušila autonomii právního řádu
Společenství více, než narušuje autonomii členských států. Parlament
odkazuje na své výše uvedené usnesení ze dne 18. ledna 1994, ve
kterém zmínil význam přímého opravného prostředku k mezinárodnímu
soudu za účelem přezkoumání slučitelnosti aktu Společenství
s lidskými právy, a vysvětluje, že zamýšlené přistoupení nemá
takovou povahu, aby mohlo zpochybnit pravomoc Soudního dvora
v otázkách práva Společenství.Podle
belgické vlády je Soudní dvůr vyzván k tomu, aby rozhodl, zda se
základní práva začleněná do právního řádu Společenství, když jsou
odvozena z Úmluvy, stávají právem Společenství, nebo si zachovávají
svou zvláštní povahu. Podle odpovědi na uvedenou otázku by zamýšlené
přistoupení buď mělo, nebo nemělo vliv na autonomii práva Společenství.Vláda
nejprve uvádí, že práva a svobody Úmluvy mají vlastní statut
v rámci obecných zásad práva Společenství. Úmluva totiž vytvořila
pouze minimální úroveň ochrany a nezasahuje do rozvinutí této
ochrany na základě jiných pramenů uznávaných Soudním dvorem, tj.
právního řádu Společenství ve vlastním slova smyslu a společných
ústavních tradic. Když odkazuje na Úmluvu, Soudní dvůr přihlíží
k výkladu učiněnému orgány Úmluvy, čímž zdůrazňuje zvláštní
postavení práv zaručených Úmluvou v právním řádu Společenství. Do
této míry je autonomie právního řádu Společenství, ve smyslu výše
uvedených posudků č. 1/91 a č. 1/92, již od tohoto okamžiku
pouze relativní.Belgická vláda dále uvádí,
že zamýšlená dohoda zachovává autonomii právního řádu Společenství.
V souladu s možností uvedenou v článku 62 Úmluvy by každý
opravný prostředek mezi Společenstvím a jeho členskými státy byl
vyloučen, což by respektovalo článek 219 Smlouvy. K zabránění
jakémukoliv vnějšímu vlivu na rozdělení pravomocí mezi Společenství
a členské státy by členské státy mohly, v případě opravného
prostředku jednotlivce, zaujmout stanovisko k tomu, kdo je
odpovědný za údajné porušení; mechanizmus, který má být zaveden, by byl
inspirován přílohou IX k Úmluvě Spojených národů o mořském
právu ze dne 10. prosince 1982.Belgická
vláda na třetím místě zdůrazňuje, že absolutní autonomie právního řádu
Společenství v oblasti práv a svobod zaručených Úmluvou není
žádoucí. Jestliže je ochrana lidských práv v právním řádu
Společenství menší než ochrana Úmluvy, nebylo by totiž možné zabránit
riziku, že orgány Úmluvy se budou považovat za příslušné
k rozhodování o slučitelnosti ne-li aktů Společenství, pak
alespoň vnitrostátních prováděcích aktů, s Úmluvou. I kdyby
měl Soudní dvůr dospět k závěru, že kritéria vyplývající
z výše uvedených posudků č. 1/91 a č. 1/92 týkající se
autonomie právního řádu Společenství jsou použitelná, zamýšlené
přistoupení by mohlo být uskutečněno.Belgická
vláda v tomto ohledu zmiňuje neexistenci jakékoli osobní
a funkční vazby mezi Soudním dvorem a orgány Úmluvy. Evropský
soud pro lidská práva může dotčené straně pouze uložit povinnost řídit
se jeho rozsudky, aniž by mohl zrušit nebo prohlásit neplatným
napadený vnitrostátní akt. Co se týče účinků rozsudků tohoto soudu,
vláda rozlišuje dva případy. Pokud je ustanovení Úmluvy dostatečně
přesné a úplné, bude dodržováno pouhým uznáním své přímé
použitelnosti. Jestliže porušené ustanovení není přímo použitelné,
přísluší státu přijmout vhodná opatření k nápravě porušení.
V žádném případě by autonomie právního řádu Společenství nebyla
zpochybněna.Podle dánské, německé, řecké,
italské, rakouské a finské vlády Soudní dvůr uznal ve výše uvedeném
posudku č. 1/91, že se Společenství může podřídit soudu zřízenému
mezinárodní dohodou za účelem výkladu a provádění této dohody za
podmínky, že autonomie právního řádu Společenství není narušena.
V tomto ohledu Soudní dvůr zejména zdůraznil nezbytnost respektovat
nezávislost soudů Společenství a monopol Soudního dvora
k výkladu práva Společenství.Dánská
vláda zdůrazňuje, že v případě dohody o Evropském hospodářském
prostoru potíž spočívala v totožnosti tohoto práva s právem
Společenství. V projednávaném případě by orgány Společenství,
včetně Soudního dvora, zohledňovaly judikaturu orgánů Úmluvy pouze
v oblasti lidských práv. Aniž by vláda hodlala definitivně vyřešit
tuto otázku, zdůrazňuje, že dopad judikatury Úmluvy na judikaturu
Soudního dvora existuje již dnes, což hovoří ve prospěch slučitelnosti
přistoupení se Smlouvou.Německá vláda
rovněž upřesňuje, že otázka rozdělení pravomocí mezi Společenství
a členské státy zůstává v pravomoci Soudního dvora vzhledem
k tomu, že Evropský soud pro lidská práva se nevyjadřuje
k vnitrostátnímu právu smluvních stran. Soudní dvůr zaručuje
základní práva se současným odkazem na ústavní tradici členských států
a na Úmluvu a dosahuje vyšší úrovně ochrany, než je úroveň
ochrany Úmluvy. Nelze tudíž tvrdit, že autonomie práva Společenství je
zpochybněna tím, že totožná ustanovení jsou vykládána rozdílným způsobem
z důvodu svých odlišných cílů. Samotný závazek, který by Úmluva
uložila Společenství, tj. dodržování minimální úrovně, zůstává
v mezích stanovených ve výše uvedeném posudku č. 1/91. Německá
vláda se kromě toho dovolává neexistence osobní vazby mezi oběma soudy.Řecká
vláda se domnívá, že případný zásah Evropského soudu pro lidská práva
do právního řádu Společenství by byl omezen na výklad práv zaručených
Úmluvou. Dodržování autonomie právního řádu Společenství by nezakázalo
jakýkoliv vnější zásah, ale vyžadovalo by ochranu základních zásad
a institucionální rovnováhy práva Společenství. Zohlednění
zvláštností práva Společenství Evropským soudem pro lidská práva by mělo
být zajištěno účastí soudce, který pochází ze Společenství a který
by nebyl současně členem Soudního dvora.Italská
vláda ve svých ústních vyjádřeních uvádí, že dohoda o přistoupení
musí dodržovat kritéria stanovená Soudním dvorem ve výše uvedených
posudcích č. 1/91 a 1/92, co se týče dodržování právního řádu
Společenství. Vláda v tomto ohledu zdůrazňuje skutečnost, že
rozsudky Evropského soudu pro lidská práva nemají přímý účinek ve
vnitrostátních právních řádech a nemohou mít za účinek prohlášení
protiprávnosti vnitrostátních aktů.Rakouská
vláda zdůrazňuje rozdíl oproti dohodě o Evropském hospodářském
prostoru. Přistoupení by nevytvořilo normativní celek, který obsahuje
hlavně pravidla již obsažená v právním řádu Společenství
a který by měl být začleněn do tohoto právního řádu. Evropský soud
pro lidská práva by neměl pravomoc rozhodovat o otázkách práva
Společenství, které by z tohoto hlediska byly postaveny naroveň
otázkám vnitrostátního práva států, které jsou stranami Úmluvy.Švédská
vláda má za to, že neslučitelnost přistoupení s články 164
a 219 Smlouvy by mohla existovat pouze v případě rizika
nedodržování závazné povahy rozhodnutí Soudního dvora, a tudíž
rizika narušení autonomie právního řádu Společenství. Za účelem vyhnutí
se tomuto riziku švédská vláda zamýšlí zvláštní dohodou vyloučit spory
mezi členskými státy nebo mezi nimi a Společenstvím
z mechanizmu Úmluvy pro řešení sporů. Připomíná rovněž myšlenku
mechanizmu předkládání Evropským soudem pro lidská práva žádostí
o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se práva Společenství
Soudnímu dvoru. Finská vláda nevylučuje,
že zamýšlené přistoupení a podřízení orgánů Společenství pravomoci
Evropského soudu pro lidská práva může mít dopad na výklad ustanovení
práva Společenství Soudním dvorem v rozsahu, v němž se tato
ustanovení týkají lidských práv. Kdyby byly uplatněny zásady stanovené
Soudním dvorem ve výše uvedeném posudku č. 1/91, bylo by nicméně
zapotřebí uznat, že lidská práva, chráněná jako obecné zásady práva
Společenství, nespadají do hospodářského a obchodního rámce tohoto
práva a že přistoupení nenarušuje jeho autonomii.2.
Španělská, francouzská, irská, portugalská vláda a vláda Spojeného
království uvádí, že přistoupení Společenství k Úmluvě je
neslučitelné se Smlouvou, zvláště s články 164 a 219. Vlády,
které odkazují na výše uvedené posudky č. 1/91 a 1/92,
zdůrazňují, že zamýšlené přistoupení zpochybňuje autonomii právního řádu
Společenství a výlučnou jurisdikci Soudního dvora.Španělská
vláda v tomto ohledu cituje články 24 a 25 Úmluvy, které
zavádějí opravné prostředky mezi státy a opravné prostředky
jednotlivců s tím, že článek 45 svěřuje Evropskému soudu pro lidská
práva pravomoc k výkladu a provádění Úmluvy, články 32
a 46, které přiznávají rozhodnutím orgánů Úmluvy závaznou povahu,
článek 52 týkající se konečné povahy rozsudků Evropského soudu pro
lidská práva, článek 53, který zavazuje smluvní strany, aby se řídily
rozsudky, a článek 54, který svěřuje Výboru ministrů úkol dohledu
nad výkonem rozsudků. Článek 62 Úmluvy, který podřizuje všechny spory
mezi smluvními stranami o výklad nebo provádění Úmluvy způsobům
urovnání, které tato Úmluva stanoví, je neslučitelný s článkem 219
Smlouvy; bylo by třeba stanovit výhradu nebo zvláštní kompromis, aby
byly vyloučeny spory mezi členskými státy nebo mezi nimi
a Společenstvím. V rozporu s kritérii stanovenými ve výše
uvedených posudcích č. 1/91 a 1/92 by se kontrolní orgány
Úmluvy neomezily na její výklad, nýbrž by zkoumaly legalitu práva
Společenství z hlediska Úmluvy, což by mělo dopad na judikaturu
Soudního dvora.Francouzská vláda upřesňuje,
že právní řád Společenství má autonomní a zvláštní soudní
organizaci. Za současné situace nebyl nebo nemůže být zaveden žádný
právní prostředek za účelem zodpovězení otázek lidských práv nad rámec
dodržování práva, jehož zajištění jako obecné zásady bylo svěřeno
Soudnímu dvoru.Francouzská vláda se zabývá
rovněž problémem předchozího vyčerpání vnitrostátních právních
prostředků. V právním řádu Společenství jsou žaloby jednotlivců
omezené a Soudnímu dvoru je ve většině případů předkládána žádost
o rozhodnutí o předběžné otázce. Je zapotřebí se zamyslet nad
otázkou, zda by orgány Úmluvy nebyly vedeny k přinucení
Společenství, aby rozšířilo přístup k řízení o předběžné
otázce, nebo zda by naopak případně nemohly odmítnout zohlednit toto
řízení, když budou posuzovat podmínku vyčerpání vnitrostátních právních
prostředků. Bylo by tedy snadnější pozměnit čl. 173 druhý pododstavec
Smlouvy, aby bylo umožněno jednotlivcům napadat akty Společenství, které
zpochybňují jejich základní práva. Francouzská
vláda zdůrazňuje riziko, že sporné věci spojené s právem
Společenství budou řešeny orgány Úmluvy složenými z příslušníků
členských států Rady Evropy, nikoli však z členských států
Společenství. Zmiňuje také potíže spojené s účastí soudců
Společenství v kontrolních orgánech Úmluvy. Za těchto podmínek by
přistoupení mohlo být provedeno až po změně Smlouvy, včetně protokolu
o statutu Soudního dvora.Irská vláda
ve svých ústních vyjádřeních poznamenává, že přistoupení Společenství
k Úmluvě zpochybňuje výlučnou pravomoc Soudního dvora, na základě
článků 164 a 219 Smlouvy, řešit veškeré spory týkající se provádění
a výkladu Smlouvy.Portugalská vláda
rovněž zdůrazňuje, že kontrolní orgány Úmluvy mají pravomoc provádět
a vykládat ustanovení, která mají horizontální účinek; tato
pravomoc by byla nevyhnutelně v rozporu s prováděním
a výkladem práva Společenství. Článek 62 Úmluvy by zajisté
umožňoval vyloučit opravný prostředek mezi státy stanovený v článku
24 Úmluvy za účelem dodržení článku 219 Smlouvy. Ratio legis
tohoto článku však nelze omezit na případ řízení mezi členskými státy,
ale znamená, že musí být zabráněno tomu, aby do výkladu a provádění
Smlouvy zasahoval jiný způsob soudního řešení sporů než ten, který
uplatňuje Soudní dvůr. Evropský soud pro lidská práva by byl totiž veden
k výkladu práva Společenství a k rozhodování
o pravomoci Společenství. Mechanizmus umožňující Společenství
a členským státům řešit otázky pravomoci by byl obtížně
proveditelný. K určení, zda byly vyčerpány vnitrostátní opravné
prostředky, by Evropský soud pro lidská práva mohl dokonce rozhodovat
o pravomoci Soudního dvora; byl by tak nucen rozhodnout, zda
jednotlivec mohl podat žalobu směřující ke zrušení aktu Společenství,
který se ho bezprostředně a osobně dotýká. Španělská
vláda a vláda Spojeného království rovněž zmiňují právní účinky
rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a budoucího jediného
soudu. Zdůrazňují zvláště, že tento soud má pravomoc přiznat poškozené
straně spravedlivé zadostiučinění, které může mít formu finančního
odškodnění. V případě přistoupení by se Soudní dvůr zřekl,
v oblasti působnosti Úmluvy, své pravomoci konečného výkladu práva
Společenství. V rozporu s kritérii stanovenými ve výše
uvedeném posudku č. 1/91 by se Evropský soud pro lidská práva
neomezil na výklad a provádění mezinárodní dohody. Zasahoval by do
výkladu a provádění práva Společenství a byl by nucen
rozhodovat o pravomocích Společenství a členských států.3.
Nizozemská vláda se omezuje na uvedení problémů, které je třeba
analyzovat před přijetím rozhodnutí o vhodnosti přistoupení, aniž
by zaujala zásadní postoj. Zmiňuje zejména otázku slučitelnosti vztahů
mezi Soudním dvorem a orgány Úmluvy s článkem 164 Smlouvy,
otázku situace členských států, smluvních stran Úmluvy a členů
Společenství, co se týče dodržování jejich závazků vyplývajících ze
smluv Společenství a Úmluvy, a problém určení odpovědností
Společenství a členských států, co se týče dodržování Úmluvy. Stanovisko Soudního dvora K přípustnosti žádosti o posudek1      Irská
vláda a vláda Spojeného království, ale i dánská
a švédská vláda, uplatňují, že žádost o posudek není
přípustná, nebo že je přinejmenším předčasná. Uplatňují, že neexistuje
dohoda, jejíž obsah by byl dostatečně přesný, aby umožnil Soudnímu dvoru
prozkoumat slučitelnost přistoupení se Smlouvou. Podle názoru těchto
vlád není možné uvažovat o dohodě, pokud Rada stále ještě nepřijala
zásadní rozhodnutí o zahájení jednání o dohodě. 2      V tomto
ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 228 odst. 6 Smlouvy
Rada, Komise nebo členský stát si mohou vyžádat posudek Soudního dvora
o slučitelnosti zamýšlené dohody s ustanoveními Smlouvy.3      Cílem
tohoto ustanovení, jak nakonec konstatoval Soudní dvůr v posudku
č. 3/94 ze dne 13. prosince 1995 (dosud nezveřejněný ve Sbírce
rozhodnutí, bod 16), je zabránit komplikacím, které by vznikly ze
soudních sporů o slučitelnosti mezinárodních dohod, kterými je
Společenství vázáno, se Smlouvou. 4      Soudní
dvůr kromě toho v tomto posudku (bod 17) uvedl, že soudní
rozhodnutí, které by případně konstatovalo, že taková dohoda je buď
z hlediska svého obsahu, nebo postupu přijatého za účelem jejího
uzavření neslučitelná s ustanoveními Smlouvy, by jistě způsobilo,
nejen na úrovni Společenství, ale i na úrovni mezinárodních vztahů,
závažné potíže a mohlo by způsobit újmu všem zúčastněným stranám,
včetně třetích zemí.5      Aby
se zabránilo takovým komplikacím, Smlouva vytvořila výjimečný postup,
podle kterého se lze předem obrátit na Soudní dvůr za účelem ověření,
zda je tato dohoda slučitelná se Smlouvou.6      Jde
o zvláštní postup spolupráce mezi Soudním dvorem na jedné straně
ostatními orgány Společenství a členskými státy na straně druhé,
v rámci něhož je Soudní dvůr vyzván, aby zajistil, v souladu
s článkem 164 Smlouvy, dodržování práva při výkladu
a provádění Smlouvy ve fázi předcházející uzavření dohody, která by
mohla vést ke sporu o legalitě aktu Společenství, který ji
uzavírá, provádí nebo uplatňuje.7      Co
se týče existence návrhu dohody, je nutno konstatovat, že
v projednávaném případě, jak v okamžiku předložení žádosti
Soudnímu dvoru, tak v okamžiku, kdy Soudní dvůr vydá svůj posudek,
jednání dosud nebyla nebo nebudou zahájena a přesný obsah dohody,
v níž Společenství hodlá přistoupit k Úmluvě, dosud nebyl nebo
nebude vymezen.8      K posouzení,
v jakém rozsahu tento nedostatek upřesnění obsahu dohody ovlivňuje
přípustnost žádosti, je třeba rozlišovat podle předmětu této žádosti.9      Jak
vyplývá z vyjádření předložených vládami členských států
a orgány Společenství, přistoupení Společenství k Úmluvě
vyvolává dva zásadní problémy, a to jednak problém pravomoci
Společenství uzavřít takovou dohodu, a jednak problém slučitelnosti
s ustanoveními Smlouvy zvláště těmi, které se týkají pravomocí
Soudního dvora.10      Co
se týče otázky pravomoci, je třeba připomenout, že v posudku
č. 1/78 ze dne 4. října 1979 (Recueil, s. 2871, bod 35) Soudní
dvůr rozhodl, že pokud jde o vyřešení otázky pravomoci, je
v zájmu orgánů Společenství a zúčastněných států, včetně
třetích zemí, vyjasnit tuto otázku k okamžiku zahájení jednání
a ještě předtím, než dojde k jednání o zásadních prvcích
dohody.11      Jedinou
podmínkou, kterou Soudní dvůr uvedl v tomto posudku, je to, aby
předmět zamýšlené dohody byl znám před zahájením jednání.12      Nemohou
však být pochybnosti o tom, zda je v rámci projednávané
žádosti o posudek předmět zamýšlené dohody znám. Nezávisle na
podmínkách přistoupení Společenství k Úmluvě, hlavní předmět této
Úmluvy, oblast, kterou upravuje, a institucionální dosah tohoto
přistoupení pro Společenství jsou totiž dokonale známy.13      Přípustnost
žádosti o posudek nemůže být zpochybněna z toho důvodu, že
Rada doposud nepřijala rozhodnutí zahájit jednání a že nebylo
uvažováno o dohodě ve smyslu čl. 228 odst. 6 Smlouvy.14      I
kdyby takovéto rozhodnutí nebylo přijato, přistoupení Společenství
k Úmluvě totiž bylo předmětem různých studií a návrhů Komise
a bylo na pořadu jednání Rady v okamžiku předložení žádosti
o posudek Soudnímu dvoru. Skutečnost, že Rada postupovala podle čl.
228 odst. 6 Smlouvy, ostatně předpokládá, že uvažovala
o možnosti sjednat a uzavřít takovou dohodu. Jeví se tak, že
žádost o posudek je inspirována legitimní snahou Rady zjistit
rozsah svých pravomocí předtím, než přijme rozhodnutí o zahájení
jednání.15      Je
třeba navíc poznamenat, že dosah žádosti o posudek v rozsahu,
v němž se týká otázky pravomoci Společenství, je dostatečně jasný
a že formální rozhodnutí Rady o zahájení jednání nebylo
nevyhnutelné pro další upřesnění jejího předmětu.16      Nakonec,
užitečný účinek postupu podle čl. 228 odst. 6 Smlouvy vyžaduje
možnost obrátit se na Soudní dvůr s otázkou pravomoci nejen
k okamžiku zahájení jednání (posudek č. 1/78, bod 35), ale
i před formálním zahájením tohoto jednání.17      Za
těchto okolností vzhledem k tomu, že otázka pravomoci Společenství
k přistoupení byla vznesena předběžně na úrovni Rady, je
v zájmu Společenství, členských států a ostatních států, které
jsou stranami Úmluvy, aby se tato otázka vyřešila před zahájením
jednání.18      Z
předchozího vyplývá, že žádost o posudek je přípustná
v rozsahu, v němž se týká pravomoci Společenství uzavřít
takovou dohodu, jako je zamýšlená dohoda.19      Není však tomu tak, co se týče otázky slučitelnosti dohody se Smlouvou.20      Za
účelem poskytnutí úplné odpovědi na otázku slučitelnosti přistoupení
Společenství k Úmluvě s pravidly Smlouvy, zvláště
s články 164 a 219, které se týkají pravomoci Soudního dvora,
Soudní dvůr musí mít k dispozici dostatečné informace
o podmínkách, na jejichž základě se Společenství hodlá podřídit
současným i budoucím mechanizmům soudní kontroly zřízeným Úmluvou.21      Je
přitom třeba konstatovat, že Soudnímu dvoru nebylo předloženo žádné
upřesnění zamýšlených řešení, co se týče konkrétní úpravy tohoto
podřízení Společenství mezinárodnímu soudu.22      Z výše
uvedeného vyplývá, že Soudní dvůr nemůže vydat posudek ke slučitelnosti
přistoupení k Úmluvě s pravidly Smlouvy. K pravomoci Společenství přistoupit k Úmluvě 23      Z
článku 3 B Smlouvy, podle kterého Společenství jedná v rámci
pravomocí, které mu byly svěřeny Smlouvou, a cílů v ní
stanovených, vyplývá, že Společenství má pouze svěřené pravomoci.24      Zásada
svěřených pravomocí musí být dodržována jak v rámci vnitřní
činnosti, tak v rámci mezinárodní činnosti Společenství.25      Společenství
jedná obvykle na základě zvláštních pravomocí, které, jak rozhodl
Soudní dvůr, nutně nemusí výslovně vyplývat z konkrétních
ustanovení Smlouvy, ale mohou být rovněž konkludentně odvozeny
z těchto ustanovení.26      V
oblasti mezinárodních vztahů Společenství, dotčených v rámci
projednávané žádosti o posudek, může podle ustálené judikatury
pravomoc Společenství k učinění mezinárodních závazků vyplývat
nejen z výslovných ustanovení Smlouvy, ale může z těchto
ustanovení vyplývat také konkludentně. Soudní dvůr dospěl zejména
k závěru, že pokaždé, když právo Společenství vytvořilo pro orgány
Společenství pravomoc na vnitřní úrovni za účelem dosažení stanoveného
cíle, byla Společenství udělena pravomoc učinit mezinárodní závazky
nezbytné k dosažení tohoto cíle, i pokud v tomto ohledu
neexistuje výslovné ustanovení (viz posudek č. 2/91, ze dne 19.
března 1993, Recueil, s. I‑1061, bod 7).27      Je
třeba konstatovat, že žádné ustanovení Smlouvy obecně neuděluje orgánům
Společenství pravomoc přijímat pravidla v oblasti lidských práv
nebo uzavírat mezinárodní úmluvy v této oblasti.28      Pokud
v tomto ohledu neexistují zvláštní výslovné a implicitní
pravomoci, je třeba přezkoumat, zda článek 235 Smlouvy může být právním
základem pro přistoupení.29      Účelem
článku 235 je doplnit úpravu v případě neexistence výslovných nebo
implicitních pravomocí udělených orgánům Společenství k určité
činnosti konkrétními ustanoveními Smlouvy v rozsahu, v němž se
takovéto pravomoci nicméně jeví jako nezbytné k tomu, aby
Společenství mohlo vykonávat svou činnost za účelem dosažení některého
z cílů stanovených Smlouvou.30      Toto
ustanovení, které je nedílnou součástí institucionálního řádu
založeného na zásadě svěřených pravomocí, nemůže představovat základ pro
rozšíření rozsahu pravomocí Společenství nad obecný rámec vyplývající
ze souhrnu ustanovení Smlouvy, a zvláště takových ustanovení, která
vymezují úkoly a činnosti Společenství. Nemůže v žádném
případě sloužit jako základ pro přijetí ustanovení, která by ve svých
důsledcích v podstatě vedla ke změně Smlouvy bez postupu, který
Smlouva za tímto účelem stanoví. 31      S
ohledem na výše uvedené je třeba přezkoumat, zda přistoupení
Společenství k Úmluvě může být založeno na článku 235.32      Je
třeba nejprve připomenout, že význam dodržování lidských práv byl
zdůrazněn v různých prohlášeních členských států a orgánů
Společenství (uvedených v bodě III.5 tohoto posudku). Na dodržování
lidských práv odkazuje rovněž preambule Jednotného evropského aktu,
jakož i preambule a čl. F odst. 2, čl. J.1 odst. 2
pátá odrážka a čl. K.2 odst.1 Smlouvy o Evropské unii. Článek F
ostatně upřesňuje, že Unie ctí základní práva zaručená zvláště Úmluvou.
Článek 130u Smlouvy o ES stanoví v odstavci 2, že politika
Společenství v oblasti rozvojové spolupráce přispívá k cíli,
jímž je dodržování lidských práv a základních svobod.33      Je
namístě dále poznamenat, že podle ustálené judikatury jsou základní
práva nedílnou součástí obecných právních zásad, jejichž dodržování
zajišťuje Soudní dvůr. V tomto ohledu se Soudní dvůr inspiruje
ústavními tradicemi společnými členským státům, jakož i informacemi
poskytnutými mezinárodními nástroji, které se týkají lidských práv, na
nichž členské státy spolupracovaly nebo k nim přistoupily.
V tomto rámci Soudní dvůr upřesnil, že Úmluva má zvláštní význam
(viz zejména rozsudek ze dne 18. června 1991, ERT, C‑260/89, Recueil,
s. I‑2925, bod 41).34      Jestliže
tedy dodržování lidských práv představuje podmínku legality aktů
Společenství, je třeba nicméně konstatovat, že přistoupení k Úmluvě
by mělo za následek zásadní změnu současného režimu Společenství
v oblasti ochrany lidských práv v rozsahu, v němž by
začlenilo Společenství do odlišné mezinárodní institucionální soustavy
a všechna ustanovení Úmluvy do právního řadu Společenství.35      Taková
změna režimu Společenství v oblasti ochrany lidských práv, jejíž
institucionální důsledky by byly stejně zásadní, jak pro Společenství,
tak pro členské státy, by měla ústavní rozsah, a šla by tedy nad
rámec působnosti článku 235. Mohla by být provedena pouze
prostřednictvím změny Smlouvy.36      Je
tedy namístě konstatovat, že za současného stavu práva Společenství
nemá Společenství pravomoc přistoupit k Úmluvě. V důsledku tohoSOUDNÍ DVŮRve
složení G. C. Rodríguez Iglesias, předseda, C. N. Kakouris, D. A. O.
Edward, J.-P. Puissochet a G. Hirsch, předsedové senátů, G. F.
Mancini, F. A. Schockweiler (soudce zpravodaj), J. C. Moitinho
de Almeida, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray,
P. Jann, H. Ragnemalm, L. Sevón a M. Wathelet, soudci_po
vyslechnutí G. Tesaura, prvního generálního advokáta, C. O. Lenze,
F. G. Jacobse, A. La Pergoly, G. Cosmase, P. Légera, M. B.
Elmera, N. Fennellyho a D. Ruiz-Jaraba Colomera, generálních
advokátů, vydává následující posudek:Za
současného stavu práva Společenství nemá Společenství pravomoc
přistoupit k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod.Rodríguez IglesiasKakouris      EdwardPuissochetHirschMancini      SchockweilerMoitinho de AlmeidaKapteynGulmann      MurrayJannRagnemalmSevónWatheletTakto vyhlášeno v Lucemburku dne 28. března 1996. Vedoucí soudní kanceláře       PředsedaR. Grass        G. C. Rodríguez Iglesias