62011TJ0296
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
14 mars 2014 (
*1
)
«Concurrence — Procédure administrative — Décision de demande de renseignements — Caractère nécessaire des renseignements demandés — Indices suffisamment sérieux — Contrôle juridictionnel — Proportionnalité»
Dans l’affaire T‑296/11,
Cementos Portland Valderrivas, SA, établie à Pampelune (Espagne), représentée par Mes L. Ortiz Blanco, A. Lamadrid de Pablo et N. Ruiz García, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mme F. Castilla Contreras, MM. C. Urraca Caviedes et C. Hödlmayr, en qualité d’agents, assistés de Me A. Rivas, avocat,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C(2011) 2368 final de la Commission, du 30 mars 2011, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil (affaire 39520 – Ciment et produits connexes),
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de M. A. Dittrich, président, Mme I. Wiszniewska-Białecka et M. M. Prek (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 février 2013,
rend le présent
Arrêt
Faits à l’origine du litige et procédure
1
Au cours des mois de novembre 2008 et de septembre 2009, la Commission des Communautés européennes a effectué, en application de l’article 20 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101 TFUE] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), plusieurs inspections dans les locaux de sociétés actives dans le secteur cimentier. Ces inspections ont été suivies par l’envoi de demandes de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, du règlement no 1/2003. La requérante, Cementos Portland Valderrivas, SA, n’a fait l’objet ni d’inspection de ses locaux ni de demande de renseignements.
2
Par lettre du 17 novembre 2010, la Commission a informé la requérante de son intention de lui adresser une décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 et lui a communiqué le projet de questionnaire qu’elle envisageait d’annexer à cette décision.
3
Par lettre du 3 décembre 2010, la requérante a présenté ses observations sur ce projet de questionnaire.
4
Le 6 décembre 2010, la Commission a informé la requérante qu’elle avait décidé d’ouvrir une procédure au titre de l’article 11, paragraphe 6, du règlement no 1/2003 à son égard ainsi qu’à l’égard de sept autres sociétés actives dans le secteur cimentier, pour des infractions présumées à l’article 101 TFUE visant «des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes».
5
Le 30 mars 2011, la Commission a adopté la décision C(2011) 2368 final, relative à une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 (affaire 39520 – Ciment et produits connexes) (ci-après la «décision attaquée»).
6
Dans la décision attaquée, la Commission indique que, conformément à l’article 18 du règlement no 1/2003, pour l’accomplissement des tâches qui lui sont assignées par ledit règlement, elle peut, par simple demande ou par voie de décision, demander aux entreprises et associations d’entreprises de fournir tous les renseignements nécessaires (considérant 3 de la décision attaquée). Après avoir rappelé que la requérante avait été informée de son intention d’adopter une décision conformément à l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 et que celle-ci avait présenté ses observations sur un projet de questionnaire (considérants 4 et 5 de la décision attaquée), la Commission a demandé, par voie de décision, à la requérante ainsi qu’à ses filiales situées dans l’Union européenne et contrôlées directement ou indirectement par elle de répondre au questionnaire figurant en annexe I de la décision attaquée, comprenant 94 pages et constitué de onze séries de questions (considérant 6 de la décision attaquée). Les instructions concernant les réponses à ce questionnaire figurent en annexe II de ladite décision, tandis que les modèles de réponse à utiliser figurent en annexe III de la même décision.
7
La Commission a également rappelé la description des infractions présumées, figurant au point 4 ci-dessus (considérant 2 de la décision attaquée).
8
En se référant à la nature et à la quantité des renseignements demandés ainsi qu’à la gravité des infractions présumées aux règles de concurrence, la Commission a estimé qu’il convenait d’accorder à la requérante un délai de réponse de douze semaines pour les dix premières séries de questions et de deux semaines pour la onzième, relative aux «Contacts et réunions» (considérant 8 de la décision attaquée).
9
Le dispositif de la décision attaquée se lit comme suit :
«Article premier
[La requérante], avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle, fournira les renseignements mentionnés à l’annexe I de la présente décision, sous la forme demandée à l’annexe II et à l’annexe III de cette dernière, dans un délai de réponse de douze semaines pour les questions 1‑10 et de deux semaines pour la question 11, à compter de la date de notification de la présente décision. Toutes les annexes font partie intégrante de la présente décision.
Article 2
[La requérante], avec ses filiales situées dans l’UE et contrôlées directement ou indirectement par elle, est destinataire de la présente décision.»
10
Le 15 avril 2011, la requérante a communiqué sa réponse à la onzième série de questions. Le 3 mai 2011, la Commission a demandé des précisions sur cette réponse. Les 4 et 31 mai 2011, la requérante a répondu à la Commission.
11
Le 9 mai 2011, la requérante a sollicité de la Commission l’octroi d’une dispense de l’obligation de répondre à la décision attaquée, au regard du préjudice financier causé par la charge de travail importante qu’elle impliquait dans un contexte économique particulièrement grave, et a demandé, en toute hypothèse, une prolongation du délai de réponse.
12
Le 19 mai 2011, une réunion s’est tenue entre des représentants de la Commission et de la requérante.
13
Le 25 mai 2011, la requérante a demandé à la Commission une prolongation de huit semaines du délai de réponse aux dix premières séries de questions ou, à tout le moins, d’accepter une réponse partielle.
14
Le 1er juin 2011, la Commission a refusé d’accorder la prolongation sollicitée et a demandé à la requérante d’indiquer précisément les questions pour lesquelles elle estimait qu’un délai supplémentaire était nécessaire.
15
Le 7 juin 2011, la requérante a demandé un délai de réponse supplémentaire de deux semaines, jusqu’au 11 juillet 2011, pour les questions 1B, 3, 5, 9A et 9B.
16
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 juin 2011, la requérante a introduit le présent recours, visant l’annulation de la décision attaquée.
17
Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 15 juin 2011, la requérante a introduit une demande en référé, dans laquelle elle a conclu à ce qu’il plaise au président du Tribunal d’ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée.
18
Par lettre du 23 juin 2011, la Commission a informé la requérante que cinq semaines supplémentaires lui étaient accordées pour répondre aux dix premières séries de questions, soit jusqu’au 2 août 2011.
19
Par une ordonnance du 29 juillet 2011, Cementos Portland Valderrivas/Commission (T‑296/11 R, non publiée au Recueil), le président du Tribunal a rejeté la demande en référé.
20
Le 2 août 2011, la requérante a fourni sa réponse aux dix premières séries de questions.
21
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (septième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale.
22
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 6 février 2013. À la fin de l’audience, le Tribunal a décidé de ne pas clôturer la procédure orale.
23
Le 25 mars 2013, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, le Tribunal a invité la Commission à lui fournir une liste ainsi qu’un résumé des indices sur la base desquels elle a ouvert une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 à l’égard de la requérante.
24
Le 11 avril 2013, la Commission a refusé de déférer à cette demande. Par ordonnance du 14 mai 2013, le Tribunal a ordonné à la Commission de lui fournir la liste desdits indices et leur résumé. Conformément à l’article 67, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement de procédure et aux fins de concilier, d’une part, le principe du contradictoire et, d’autre part, les caractéristiques de la phase d’instruction préliminaire de la procédure au stade de laquelle l’entreprise concernée ne dispose ni du droit d’être informée des éléments essentiels sur lesquels la Commission se fonde ni d’un droit d’accès au dossier, l’ordonnance du 14 mai 2013 a limité la consultation des renseignements fournis par la Commission aux seuls avocats de la requérante et l’a conditionnée à la conclusion d’un engagement de confidentialité de leur part.
25
La Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti, en fournissant au Tribunal la liste ainsi qu’un résumé des indices sur la base desquels elle a ouvert une procédure d’application de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 à l’égard de la requérante.
26
Le 19 juin 2013, les avocats de la requérante ont consulté les documents visés au point 23 ci-dessus au greffe du Tribunal et ont, le 15 juillet 2013, présenté leurs observations sur les documents fournis par la Commission. Enfin, le 18 septembre 2013, la Commission a répondu aux observations présentées par les avocats de la requérante.
27
La procédure orale a été close le 27 septembre 2013.
Conclusions des parties
28
La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
annuler la décision attaquée ;
—
condamner la Commission aux dépens.
29
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
—
rejeter le recours ;
—
condamner la requérante aux dépens.
En droit
30
À l’appui du recours, la requérante invoque un moyen unique tiré de la violation de l’article 18 du règlement no 1/2003 et du principe de proportionnalité. Ce moyen comporte, en substance, quatre branches selon qu’il porte, premièrement, sur le prétendu caractère arbitraire de la décision attaquée, deuxièmement, sur l’absence de nécessité des renseignements demandés, troisièmement, sur la nature des renseignements demandés et, quatrièmement, sur le caractère disproportionné de la demande de renseignements.
Sur la première branche du moyen unique, tirée du caractère arbitraire de la décision attaquée
31
La requérante considère, en substance, que le simple énoncé des présomptions d’infraction dans la décision attaquée ne constitue pas une protection suffisante contre un exercice abusif par la Commission des pouvoirs qu’elle tire de l’article 18 du règlement no 1/2003. Il conviendrait que celle-ci soit en possession d’indices de l’existence d’une infraction. Or, ni la décision attaquée ni le contexte dans lequel elle s’inscrit ne permettraient de considérer que la Commission est en possession de tels indices. Cela tendrait plutôt à démontrer que la décision attaquée présente un caractère exploratoire (fishing expedition) en ce qu’elle serait destinée à identifier d’éventuels indices d’une violation du droit de la concurrence. La requérante propose également que le Tribunal demande la communication des indices sur lesquels la Commission s’appuie.
32
La Commission rappelle que, au titre de son obligation de motivation d’une décision de demande de renseignements, elle est tenue de mentionner clairement les présomptions d’infraction qu’elle entend vérifier, mais non d’indiquer les indices en sa possession. Elle soutient, en outre, avoir été en possession de tels indices à l’occasion de l’adoption de la décision attaquée.
33
Aux fins de répondre à la présente branche du moyen, il convient de garder à l’esprit que la procédure administrative au titre du règlement no 1/2003, qui se déroule devant la Commission, se subdivise en deux phases distinctes et successives dont chacune répond à une logique interne propre, à savoir une phase d’instruction préliminaire, d’une part, et une phase contradictoire, d’autre part. La phase d’instruction préliminaire, durant laquelle la Commission fait usage des pouvoirs d’instruction prévus par le règlement no 1/2003 et qui s’étend jusqu’à la communication des griefs, est destinée à permettre à la Commission de rassembler tous les éléments pertinents confirmant ou non l’existence d’une infraction aux règles de concurrence et de prendre une première position sur l’orientation ainsi que sur la suite ultérieure à réserver à la procédure. En revanche, la phase contradictoire, qui s’étend de la communication des griefs à l’adoption de la décision finale, doit permettre à la Commission de se prononcer définitivement sur l’infraction reprochée (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 8 juillet 2008, AC‑Treuhand/Commission, T-99/04, Rec. p. II-1501, point 47).
34
D’une part, s’agissant de la phase d’instruction préliminaire, elle a pour point de départ la date à laquelle la Commission, dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par les articles 18 et 20 du règlement no 1/2003, prend des mesures impliquant le reproche d’avoir commis une infraction et entraînant des répercussions importantes sur la situation des entreprises suspectées. D’autre part, ce n’est qu’au début de la phase contradictoire administrative que l’entreprise concernée est informée, moyennant la communication des griefs, de tous les éléments essentiels sur lesquels la Commission se fonde à ce stade de la procédure et que cette entreprise dispose d’un droit d’accès au dossier afin de garantir l’exercice effectif de ses droits de la défense. Par conséquent, c’est seulement après l’envoi de la communication des griefs que l’entreprise concernée peut pleinement se prévaloir de ses droits de la défense. En effet, si ces droits étaient étendus à la phase précédant l’envoi de la communication des griefs, l’efficacité de l’enquête de la Commission serait compromise, puisque l’entreprise concernée serait, déjà lors de la phase d’instruction préliminaire, en mesure d’identifier les informations qui sont connues de la Commission et, partant, celles qui peuvent encore lui être cachées (voir, en ce sens, arrêt AC-Treuhand/Commission, point 33 supra, point 48, et la jurisprudence citée).
35
Toutefois, les mesures d’instruction prises par la Commission au cours de la phase d’instruction préliminaire, notamment les mesures de vérification et les demandes de renseignements, impliquent par nature le reproche d’une infraction et sont susceptibles d’avoir des répercussions importantes sur la situation des entreprises suspectées. Partant, il importe d’éviter que les droits de la défense puissent être irrémédiablement compromis au cours de cette phase de la procédure administrative dès lors que les mesures d’instruction prises peuvent avoir un caractère déterminant pour l’établissement de preuves du caractère illégal de comportements d’entreprises de nature à engager leur responsabilité (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 21 septembre 1989, Hoechst/Commission, 46/87 et 227/88, Rec. p. 2859, point 15, et arrêt AC-Treuhand/Commission, point 33 supra, points 50 et 51).
36
Dans ce contexte, il convient de rappeler que l’obligation imposée par l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 à la Commission d’indiquer la base juridique et le but de la demande de renseignements constitue une exigence fondamentale en vue de faire apparaître le caractère justifié des informations sollicitées auprès des entreprises concernées, mais aussi de mettre celles-ci en mesure de saisir la portée de leur devoir de collaboration tout en préservant en même temps leurs droits de la défense. Il en découle que seule peut être requise par la Commission la communication de renseignements susceptibles de lui permettre de vérifier les présomptions d’infraction qui justifient la conduite de l’enquête et qui sont indiquées dans la demande de renseignements (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du Tribunal du 12 décembre 1991, SEP/Commission, T-39/90, Rec. p. II-1497, point 25, et du 8 mars 1995, Société Générale/Commission, T-34/93, Rec. p. II-545, point 40).
37
Au vu de ce qui précède, il ne saurait être imposé à la Commission d’indiquer, au stade de la phase d’instruction préliminaire, outre les présomptions d’infraction qu’elle entend vérifier, les indices, c’est-à-dire les éléments la conduisant à envisager l’hypothèse d’une violation de l’article 101 TFUE. En effet, une telle obligation remettrait en cause l’équilibre que la jurisprudence établit entre la préservation de l’efficacité de l’enquête et la préservation des droits de la défense de l’entreprise concernée.
38
Il ne saurait cependant en être déduit que la Commission ne doit pas être en possession d’éléments la conduisant à envisager l’hypothèse d’une violation de l’article 101 TFUE antérieurement à l’adoption d’une décision au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003.
39
En effet, il convient de rappeler que l’exigence d’une protection contre des interventions de la puissance publique dans la sphère d’activité privée d’une personne, qu’elle soit physique ou morale, qui seraient arbitraires ou disproportionnées constitue un principe général du droit de l’Union (arrêt du Tribunal du 22 mars 2012, Slovak Telekom/Commission, T‑458/09 et T‑171/10, point 81).
40
Or, aux fins de respecter ce principe général, une décision de demande de renseignements doit viser à recueillir la documentation nécessaire pour vérifier la réalité et la portée de situations de fait et de droit déterminées à propos desquelles la Commission dispose déjà d’informations, constituant des indices suffisamment sérieux permettant de suspecter une infraction aux règles de concurrence (voir en ce sens et par analogie arrêt de la Cour du 22 octobre 2002, Roquette Frères, C-94/00, Rec. p. I-9011, points 54 et 55).
41
En l’espèce, la requérante a explicitement demandé au Tribunal que soit ordonnée à la Commission la production des indices en sa possession afin que le Tribunal puisse s’assurer de l’absence de caractère arbitraire de la décision attaquée. Pour justifier une telle demande, la requérante met en doute le fait que de tels éléments d’information étaient en la possession de la Commission préalablement à l’adoption de la décision attaquée. Elle émet l’hypothèse que la Commission, plutôt que vérifier la réalité et la portée de situations de fait et de droit déterminées à propos desquelles elle dispose déjà d’informations, cherche en réalité à déceler des éléments qui pourraient être révélateurs d’une infraction. À l’appui de son argumentation, elle se fonde sur la portée particulièrement large de la décision attaquée qui lui a été adressée ainsi que sur la circonstance que la Commission n’a procédé à aucune inspection dans ses locaux au titre de l’article 20, paragraphe 4, du règlement no 1/2003, ni ne lui a adressé de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 2, de ce même règlement.
42
Dans la mesure où il a été saisi d’une demande en ce sens et que la requérante a mis en avant certains éléments susceptibles de mettre en doute le caractère suffisamment sérieux des indices dont la Commission disposait pour adopter une décision au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003, le Tribunal estime qu’il lui appartient d’examiner ces indices et de contrôler leur caractère suffisamment sérieux.
43
En ce qui concerne l’appréciation du caractère suffisamment sérieux de ces indices, celle-ci doit être effectuée en prenant en compte la circonstance que la décision attaquée s’inscrit dans le cadre de la phase d’instruction préliminaire, destinée à permettre à la Commission de rassembler tous les éléments pertinents confirmant ou non l’existence d’une infraction aux règles de concurrence et à prendre une première position sur l’orientation ainsi que sur la suite ultérieure à réserver à la procédure. Pour ce faire, la Commission est en droit d’adresser des demandes de renseignements en application de l’article 18 du règlement no 1/2003 ou de recourir à des inspections en vertu de l’article 20 de ce même règlement. Partant, il ne saurait à ce stade être requis de la Commission, préalablement à l’adoption d’une décision de demande de renseignements, qu’elle soit en possession d’éléments démontrant l’existence d’une infraction. Il est, dès lors, suffisant que lesdits indices soient de nature à faire naître une suspicion raisonnable quant à la survenance de présomptions d’infraction, pour que la Commission soit en droit de demander la fourniture de renseignements supplémentaires par le biais d’une décision adoptée sur le fondement de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003.
44
Dans sa réponse à l’ordonnance du 14 mai 2013, la Commission a fait connaître au Tribunal les indices dont elle disposait qui, selon elle, justifiaient l’adoption de la décision attaquée.
45
À la lecture du résumé fourni par la Commission ainsi que des extraits d’indices qu’il contient, le Tribunal estime que la Commission a pu valablement adresser une décision de demande de renseignements à la requérante et cela pour l’ensemble des présomptions d’infraction visées par la décision attaquée. Celles-ci sont précisées au considérant 2 de la décision attaquée et concernent «des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes».
46
En ce qui concerne, en premier lieu, les restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, le Tribunal estime que la référence faite dans le résumé et les extraits du document [confidentiel] pouvait légitimement conduire la Commission à chercher à obtenir des renseignements concernant le comportement de la requérante. De même, les mentions dans le résumé et les extraits du document [confidentiel].
47
En outre, il ressort du résumé et des extraits du document [confidentiel] Force est de constater qu’un tel document pouvait raisonnablement conduire la Commission à suspecter la participation [confidentiel] de la requérante à des pratiques de restriction des flux commerciaux.
48
En ce qui concerne, en deuxième lieu, les présomptions d’infraction constituées par des répartitions de marchés, plusieurs catégories d’éléments avancés par la Commission constituent des indices suffisamment sérieux pour lui permettre d’adresser à la requérante une demande de renseignements sur ce point. Premièrement, l’hypothèse retenue par la Commission qu’il existerait un principe de partage des marchés [confidentiel].
49
Deuxièmement, il y a lieu d’observer que [confidentiel]. Il en est ainsi du document [confidentiel]. Il en va de même du document [confidentiel].
50
Troisièmement, la Commission se réfère, en substance, à un [confidentiel].
51
Enfin, quatrièmement, dans un contexte où la Commission disposait [confidentiel].
52
En ce qui concerne, en troisième lieu, les pratiques de coordination des prix et autres pratiques anticoncurrentielles connexes visées au considérant 2 de la décision attaquée, [confidentiel]. Premièrement, [confidentiel].
53
Deuxièmement, le document [confidentiel].
54
Troisièmement, la Commission pouvait légitimement déduire de la référence faite dans le résumé et les extraits du document [confidentiel].
55
Enfin, quatrièmement, il peut également raisonnablement être déduit du résumé et des extraits du document [confidentiel].
56
Au vu de tout ce qui précède, il convient de conclure que la Commission était en possession d’indices suffisamment sérieux lui permettant de chercher à obtenir des renseignements supplémentaires de la part de la requérante à l’égard de l’ensemble des présomptions d’infraction énumérées au considérant 2 de la décision attaquée.
57
Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argumentation figurant dans les observations sur la réponse de la Commission aux mesures d’instruction.
58
Cette argumentation repose, essentiellement, sur une divergence dans l’interprétation des indices retenus par la Commission. Ainsi, par exemple, il est soutenu que [confidentiel].
59
Force est de constater qu’une telle argumentation ne prend pas en compte le cadre particulier dans lequel s’inscrit la décision attaquée en ce qu’elle équivaut, en réalité, à soutenir que les éléments retenus par la Commission ne sont pas de nature à démontrer la participation de la requérante aux présomptions d’infraction visées par la décision attaquée. Or, pour les raisons mentionnées au point 43 ci-dessus, sauf à priver de toute utilité les pouvoirs conférés à la Commission par les articles 18 et 20 du règlement no 1/2003, une telle démonstration ne saurait être imposée à la Commission. Partant, la circonstance que les éléments retenus puissent faire l’objet d’interprétations divergentes ne saurait empêcher qu’ils constituent des indices suffisamment sérieux au sens de la jurisprudence citée au point 40 ci-dessus, dès lors que l’interprétation privilégiée par la Commission apparaît plausible.
60
En outre, est également mise en exergue la circonstance [confidentiel].
61
Au vu de tout ce qui précède, il convient de rejeter la première branche du moyen.
Sur la deuxième branche du moyen unique, tirée de l’absence de nécessité des renseignements demandés
62
La requérante conteste, en substance, la nécessité, au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1/2003, des renseignements demandés au titre de la décision attaquée. Son argumentation peut être divisée en deux griefs. Dans le cadre d’un premier grief, la requérante soutient que la décision attaquée comprend de nombreux exemples de renseignements qui ne correspondent pas à cette exigence de nécessité, en ce qu’ils seraient sans rapport avec les présomptions d’infraction figurant dans la décision attaquée. Dans le cadre d’un deuxième grief, la requérante conteste la nécessité des renseignements demandés qui sont déjà en possession de la Commission ou qui sont publiquement disponibles. Enfin, dans les observations sur la réponse de la Commission aux mesures d’instruction du Tribunal, est avancé un troisième grief portant sur la nécessité de la demande de renseignements demandés, tiré de ce qu’il n’existerait pas de lien entre les indices en possession de la Commission et le questionnaire qui lui a été adressé.
63
La Commission conclut au rejet de la présente branche du moyen.
64
En ce qui concerne le grief soulevé dans les observations sur la réponse de la Commission, le Tribunal estime qu’il doit d’emblée être rejeté. En effet, force est de constater qu’un tel grief, s’il est recevable au titre de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, en ce qu’il se fonde sur des éléments de fait auxquels la requérante n’avait pas eu accès à la date d’introduction du recours, ne correspond cependant pas aux exigences de l’article 44, paragraphe 1, sous c), de ce même règlement, en ce qu’il se limite à une critique générale et n’explique pas les raisons spécifiques pour lesquelles il n’existerait pas de liens entre le questionnaire et les indices en possession de la Commission. Il doit donc être considéré que ce grief n’est pas suffisamment clair et précis pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et au Tribunal de statuer sur le recours, le cas échéant sans autre information à l’appui, et doit donc être déclaré irrecevable (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, Mo och Domsjö/Commission, T-352/94, Rec. p. II-1989, points 333 et 334). Enfin, pour autant que ce grief s’appuierait sur l’argumentation développée aux fins de contester la valeur probante des indices avancés par la Commission, il devrait être rejeté pour les raisons évoqués aux points 43 à 59 ci-dessus.
Sur la contestation de la nécessité de certains renseignements demandés au vu des présomptions que la Commission entend vérifier
65
Ainsi qu’il a déjà été souligné au point 36 ci-dessus, seule peut être requise par la Commission la communication de renseignements susceptibles de lui permettre de vérifier les présomptions d’infraction qui justifient la conduite de l’enquête et qui sont indiquées dans la demande de renseignements (voir, en ce sens et par analogie, arrêts SEP/Commission, point 36 supra, point 25, et Société Générale/Commission, point 36 supra, point 40).
66
Eu égard au large pouvoir d’investigation et de vérification de la Commission, c’est à cette dernière qu’il appartient d’apprécier la nécessité des renseignements qu’elle demande aux entreprises concernées (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 18 mai 1982, AM & S Europe/Commission, 155/79, Rec. p. 1575, point 17, et du 18 octobre 1989, Orkem/Commission, 374/87, Rec. p. 3283, point 15). En ce qui concerne le contrôle que le Tribunal exerce sur cette appréciation de la Commission, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, la notion de «renseignements nécessaires» doit être interprétée en fonction des finalités en vue desquelles les pouvoirs d’enquête en cause ont été conférés à la Commission. Ainsi, il est satisfait à l’exigence d’une corrélation entre la demande de renseignements et l’infraction présumée dès lors que, à ce stade de la procédure, ladite demande peut être légitimement regardée comme présentant un rapport avec l’infraction présumée, en ce sens que la Commission puisse raisonnablement supposer que le document l’aidera à déterminer l’existence de l’infraction alléguée (arrêts SEP/Commission, point 36 supra, point 29, et Slovak Telekom/Commission, point 39 supra, point 42).
67
Le Tribunal relève que les seules questions à l’égard desquelles la requérante émet un doute quant à leur nécessité pour ce motif sont les questions 5, point AG, et 5, point AH, par lesquelles il lui est demandé de fournir pour chaque site de production de chacune de ses sociétés, d’une part, les émissions de dioxyde de carbone (CO2) en tonnes attribuables au site en question et, d’autre part, le prix moyen des droits d’émission de CO2 effectivement utilisés pour l’installation en question.
68
Le Tribunal relève que la requérante n’a pas remis en cause l’affirmation contenue dans la défense de la Commission selon laquelle les émissions de CO2 constituent l’un des éléments les plus importants du coût de production du ciment, qui lui-même constitue l’un des éléments les plus importants du prix appliqué aux clients et aux consommateurs.
69
Il convient, en outre, de rappeler que l’une des présomptions d’infraction sur lesquelles la Commission enquête est constituée par une éventuelle coordination des prix entre entreprises concurrentes. Or, force est de constater que des renseignements portant sur l’un des principaux composants des produits concernés peuvent être légitimement regardés comme présentant un rapport avec une telle présomption d’infraction.
70
Il convient partant de rejeter ce grief.
Sur la contestation de la nécessité de certains renseignements demandés au motif qu’ils seraient déjà en possession de la Commission ou revêtiraient un caractère public
71
La requérante soutient, en substance, que la communication de renseignements qui seraient déjà en possession de la Commission ou revêtiraient un caractère public ne saurait être considérée comme étant nécessaire au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1/2003.
72
Il est certes exact que le Tribunal, dans son arrêt du 30 septembre 2003, Atlantic Container Line e.a./Commission (T-191/98, T-212/98 à T-214/98, Rec. p. II-3275, point 425), a souligné que des demandes de renseignements visant à obtenir des informations sur un document déjà en possession de la Commission ne pouvaient être considérées comme justifiées par les nécessités de l’enquête.
73
Toutefois, force est de constater que la requérante n’a pas fait l’objet de demandes de renseignements antérieures en application de l’article 18, paragraphe 2, du règlement no 1/2003. Partant, le questionnaire constituant l’annexe I de la décision attaquée ne saurait, en toute hypothèse, être considéré comme imposant à la requérante la communication de renseignements qui se trouveraient déjà être en possession de la Commission.
74
Quant à la critique tirée de ce que certaines des informations demandées seraient dans le domaine public et, dès lors, accessibles à la Commission sans qu’il soit nécessaire qu’elle en ordonne la communication, il convient d’observer que le seul exemple avancé par la requérante est constitué par les «codes postaux associés à une adresse précise».
75
Il convient cependant de souligner que de tels renseignements constituent le complément logique d’informations seulement détenues par la requérante. Partant, leur éventuel caractère public n’est pas de nature à empêcher qu’ils puissent être considérés comme nécessaires au sens de l’article 18, paragraphe 1, du règlement no 1/2003.
76
Il convient, dès lors, de rejeter ce deuxième grief et, partant, la deuxième branche du moyen.
Sur la troisième branche du moyen unique, portant sur la nature des renseignements demandés
77
La requérante soutient, en substance, que l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003 autorise seulement la Commission à exiger des opérateurs économiques les informations ou données en leur possession, mais ne l’habilite pas à ordonner à une entreprise de traiter ces informations aux fins de les présenter sous un format qui facilite la tâche de la Commission et, ainsi, de fabriquer les preuves que la Commission entend utiliser contre elle.
78
La Commission conclut au rejet de cette branche du moyen.
79
Il y a lieu de rappeler que, selon le considérant 23 du règlement no 1/2003, la «Commission doit disposer dans toute [l’Union] du pouvoir d’exiger les renseignements qui sont nécessaires pour déceler les accords, décisions et pratiques concertées interdits par l’article [101 TFUE] ainsi que l’exploitation abusive d’une position dominante interdite par l’article [102 TFUE]». Il ajoute que, «[l]orsqu’elles se conforment à une décision de la Commission, les entreprises ne peuvent être contraintes d’admettre qu’elles ont commis une infraction, mais elles sont en tout cas obligées de répondre à des questions factuelles et de produire des documents, même si ces informations peuvent servir à établir à leur encontre ou à l’encontre d’une autre entreprise l’existence d’une infraction».
80
Partant, dès lors qu’il convient d’entendre par la fourniture de «renseignements» au sens de l’article 18 du règlement no 1/2003 non seulement la production de documents, mais également l’obligation de répondre à des questions portant sur lesdits documents, la Commission n’est pas limitée à la seule demande de production de données existant indépendamment de toute intervention de l’entreprise concernée. Il lui est, dès lors, loisible d’adresser à une entreprise des questions impliquant la formalisation des données demandées (voir, en ce sens et par analogie, conclusions de l’avocat général M. Darmon sous l’arrêt Orkem/Commission, point 66 supra, Rec. p. I‑3301, point 55).
81
Il convient, cependant, de souligner que l’exercice de cette prérogative est encadré par le respect d’au moins deux principes. D’une part, ainsi qu’il est rappelé au considérant 23 du règlement no 1/2003, les questions adressées à une entreprise ne peuvent la contraindre à admettre qu’elle a commis une infraction. D’autre part, la fourniture des réponses auxdites questions ne doit pas représenter une charge disproportionnée par rapport aux nécessités de l’enquête (arrêts SEP/Commission, point 36 supra, point 51 ; Atlantic Container Line e.a./Commission, point 72 supra, point 418, et Slovak Telekom/Commission, point 39 supra, point 81).
82
En l’espèce, s’il n’est pas soutenu que certaines des questions adressées à la requérante lui imposaient une obligation d’apporter des réponses par lesquelles elle aurait été amenée à admettre l’existence de l’infraction dont il appartenait à la Commission d’établir la preuve, force est de constater que la requérante met en avant le caractère disproportionné de la charge impliquée par la réponse au questionnaire. Dans la mesure où cette critique se confond avec la quatrième branche du moyen, tirée d’une violation du principe de proportionnalité, c’est dans ce cadre qu’elle sera examinée.
83
Sous cette réserve, il convient de rejeter la troisième branche du moyen.
Sur la quatrième branche du moyen unique, tirée d’une violation du principe de proportionnalité
84
Dans le cadre de la présente branche, la requérante conteste, en substance, le caractère disproportionné de la charge de travail impliquée par la décision attaquée au regard, premièrement, de la portée et du niveau de détail des renseignements demandés ainsi que de la nécessité de les fournir sous un format particulier, deuxièmement, du délai de réponse et, troisièmement, de son incidence sur la situation financière de la requérante. Enfin, la requérante soutient que l’effet cumulé de ces différents éléments devrait, en toute hypothèse, conduire le Tribunal à retenir l’existence d’une violation du principe de proportionnalité.
85
La Commission conclut au rejet de la présente branche du moyen.
86
Il résulte d’une jurisprudence constante que les demandes de renseignements adressées par la Commission à une entreprise doivent respecter le principe de proportionnalité et que l’obligation imposée à une entreprise de fournir un renseignement ne doit pas représenter pour cette dernière une charge disproportionnée par rapport aux nécessités de l’enquête (arrêts SEP/Commission, point 36 supra, point 51 ; Atlantic Container Line e.a./Commission, point 72 supra, point 418, et Slovak Telekom/Commission, point 39 supra, point 81).
87
Dans le cadre d’un premier grief, la requérante critique la portée et le niveau de détail excessif des renseignements demandés ainsi que le format de réponse imposé par la Commission. Elle se réfère à titre d’exemple à la question 1B, en ce qu’elle implique de fournir les informations relatives à l’ensemble des achats nationaux effectués par les entreprises que la requérante contrôle pour cinq produits (ciment, CEM I en vrac, clincker, agrégats et ciment aux laitiers de haut fourneau granulés et broyés ainsi que ciment aux laitiers de haut fourneau granulés) sur une période de dix ans et impose que la réponse soit ventilée sur la base de 37 paramètres.
88
Certes, ne sauraient être valablement contestés l’importance des renseignements demandés au titre du questionnaire, notamment quant à sa question 1B, ainsi que le degré très élevé de précision de celui-ci. Il en résulte indéniablement que la réponse à ce questionnaire a impliqué de la part de la requérante une charge particulièrement lourde.
89
Toutefois, il ne saurait être conclu que cette charge revêt un caractère disproportionné aux vu des nécessités de l’enquête liées notamment aux présomptions d’infraction que la Commission entend vérifier et aux circonstances de la présente procédure.
90
À cet égard, premièrement, il convient de rappeler que la décision attaquée s’inscrit dans une procédure visant «des restrictions des flux commerciaux dans l’Espace économique européen (EEE), y compris des restrictions d’importations dans l’EEE en provenance de pays extérieurs à l’EEE, des répartitions de marchés, des coordinations des prix et des pratiques anticoncurrentielles connexes sur le marché du ciment et les marchés des produits connexes». Force est de constater que le champ d’application particulièrement large ainsi que la gravité des présomptions d’infraction sur lesquelles la Commission enquête sont à même de justifier la fourniture d’un nombre élevé de renseignements.
91
Deuxièmement, il importe également de rappeler que la décision attaquée s’inscrit dans le cadre d’une enquête portant sur des pratiques restrictives de concurrence impliquant, outre la requérante, sept autres sociétés actives dans le secteur cimentier. Ainsi, au vu de la quantité des renseignements à recouper, il n’apparaît pas disproportionné de la part de la Commission d’imposer que les réponses soient fournies sous un format permettant leur comparaison.
92
Il convient, partant, de rejeter ce premier grief.
93
Dans le cadre d’un deuxième grief, la requérante met en exergue le caractère disproportionné des délais de réponse de douze et deux semaines, respectivement pour les dix premières et la onzième séries de questions, au vu de la quantité de renseignements à fournir.
94
La Commission conteste l’argumentation de la requérante. Elle rappelle que celle-ci a bénéficié de 17 semaines, et non de douze comme initialement prévu, aux fins de répondre aux dix premières séries de questions.
95
Le Tribunal relève, de manière liminaire, que, si la requérante a, au cours de la procédure administrative, sollicité de la Commission une prorogation du délai de réponse de douze semaines imparti pour les dix premières séries de questions, elle n’a pas effectué une telle demande s’agissant de la onzième série de questions, ce qui suffit à établir le caractère suffisant de ce délai à son égard (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du Tribunal du 14 mai 1998, Finnboard/Commission, T-338/94, Rec. p. II-1617, point 54).
96
Aux fins d’apprécier le caractère éventuellement disproportionné de la charge impliquée par l’obligation de répondre aux dix premières séries de questions dans un délai de douze semaines, il convient de prendre en compte la circonstance que la requérante, en tant que destinataire d’une décision de demande de renseignements au titre de l’article 18, paragraphe 3, du règlement no 1/2003, encourait non seulement le risque de se voir infliger une amende ou une astreinte en cas de fourniture de renseignements incomplets ou tardifs ou en l’absence de fourniture de renseignements, en application, respectivement, de l’article 23, paragraphe 1, sous b), et de l’article 24, paragraphe 1, sous d), du règlement no 1/2003, mais également une amende en cas de communication d’un renseignement qualifié par la Commission d’inexact ou de «dénaturé», en application de l’article 23, paragraphe 1, sous b), dudit règlement.
97
Il s’en déduit que l’examen de l’adéquation du délai prescrit par une décision de demande de renseignements revêt une importance particulière. Il convient, en effet, que ledit délai puisse permettre au destinataire non seulement de fournir matériellement une réponse, mais également de s’assurer du caractère complet, exact et non dénaturé des renseignements fournis.
98
Certes, ainsi qu’il a déjà été exposé au point 88 ci-dessus, il ne peut être nié que le nombre de renseignements demandés ainsi que le format particulièrement exigeant dans lequel les réponses devaient être transmise, représentaient une charge de travail particulièrement importante.
99
Toutefois, le Tribunal estime que la requérante, au vu des moyens à sa disposition liés à son envergure économique, pouvait raisonnablement être considérée à même de fournir une réponse satisfaisant aux exigences précisées au point 97 ci-dessus dans le délai imparti, lequel a, au demeurant, été finalement porté à 17 semaines.
100
Il convient, partant, de rejeter ce deuxième grief.
101
Dans le cadre d’un troisième grief, la requérante met en exergue le préjudice que lui a causé la charge de travail impliquée par la réponse au questionnaire et rappelle avoir demandé à être exemptée de l’obligation d’y répondre. Au-delà du coût financier, sa préparation aurait eu comme effet négatif de mobiliser et de paralyser ses ressources administratives dans une situation économique particulièrement difficile pour le secteur du ciment et pour la requérante en particulier.
102
En premier lieu, en ce qui concerne le préjudice financier qu’aurait occasionné à la requérante la réponse au questionnaire, il convient de rappeler qu’il a été conclu, pour les raisons mentionnées aux points 88 à 91 ci-dessus, que la charge impliquée par la réponse audit questionnaire n’était pas manifestement excessive au vu des circonstances de l’espèce. Or, l’ampleur éventuelle du coût financier de ladite réponse n’est que le reflet de cette charge de travail. Partant, en dépit de son éventuelle importance, ledit coût financier n’est pas en tant que tel de nature à attester de l’existence d’une violation du principe de proportionnalité.
103
En second lieu, en ce qui concerne l’allégation d’une paralysie des ressources administratives de la requérante, il suffit de souligner que celle-ci revêt le caractère d’une simple affirmation à laquelle n’est associé aucun véritable élément probatoire. En effet, la seule annexe dédiée à cette question, l’annexe A 13, est constituée d’un unique tableau dans lequel la requérante donne une ventilation des coûts qu’elle affirme avoir supportés en raison de la réponse au questionnaire et du nombre d’heures qui y aurait été consacré. Elle ne saurait, en elle-même, permettre de démontrer la matérialité de l’affirmation de la requérante quant à une paralysie de ses ressources administratives.
104
Il convient, partant, de rejeter ce troisième grief.
105
Enfin, dans le cadre d’un quatrième grief, la requérante soutient que l’effet cumulé de la portée et du niveau de détail des renseignements demandés, de l’obligation de les fournir sous un format contraignant, de la nature des renseignements demandés, de la brièveté des délais de réponse et du coût financier impliqué devrait, en toute hypothèse, amener le Tribunal à constater l’existence d’une violation du principe de proportionnalité.
106
Le Tribunal considère qu’une telle argumentation ne saurait, dans les circonstances de l’espèce, prospérer.
107
En effet, ainsi qu’il a été souligné au point 102 ci-dessus, le coût financier important allégué par la requérante n’est que le reflet de la charge impliquée par la réponse au questionnaire. Or, dans la mesure où, d’une part, ladite charge a été considérée comme ne revêtant pas un caractère manifestement excessif au vu des présomptions d’infraction que la Commission entendait vérifier et, d’autre part, le délai finalement accordé lui permettait de faire face à cette charge, il en découle nécessairement que l’allégation tirée d’une violation du principe de proportionnalité doit être rejetée.
108
Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter la quatrième branche du moyen et, par voie de conséquence, le recours dans son entièreté.
Sur les dépens
109
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1)
Le recours est rejeté.
2)
Cementos Portland Valderrivas, SA est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé.
Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 14 mars 2014.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’espagnol.