62020CJ0161
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
5 de abril de 2022 (
*1
)
«Recurso de anulação — Decisão do Conselho contida no Ato do Comité de Representantes Permanentes (Coreper) de 5 de fevereiro de 2020, que aprova a proposta à Organização Marítima Internacional (OMI) de introdução de orientações sobre o ciclo de vida para a estimativa das emissões de gases com efeito de estufa “do poço ao depósito” dos combustíveis alternativos sustentáveis — Artigo 17.o, n.o 1, TUE — Representação externa da União Europeia — Transmissão dessa proposta à OMI pelo Estado‑Membro que assegura a Presidência do Conselho, em nome dos Estados‑Membros e da Comissão»
No processo C‑161/20,
que tem por objeto um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, interposto em 14 de abril de 2020,
Comissão Europeia, representada inicialmente por J.‑F. Brakeland, S. L. Kalėda, W. Mölls e E. Georgieva, e em seguida por J.‑F. Brakeland, S. L. Kalėda e E. Georgieva, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por N. Rouam, K. Michoel, T. Haas e A. Norberg, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
Reino da Bélgica, representado por S. Baeyens e P. Cottin, na qualidade de agentes, assistidos por V. Van Thuyne e W. Timmermans, advocaten,
República Checa, representada por M. Smolek, J. Vláčil, D. Czechová, K. Najmanová e L. Březinová, na qualidade de agentes,
Reino da Dinamarca, representado inicialmente por J. Nymann‑Lindegren, M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen e M. Søndahl Wolff, e em seguida por V. Pasternak Jørgensen e M. Søndahl Wolff, na qualidade de agentes,
República Federal da Alemanha, representada por D. Klebs e J. Möller, na qualidade de agentes,
República Helénica, representada por S. Chala, na qualidade de agente,
República Francesa, representada por J.‑L. Carré, T. Stéhelin e A.‑L. Desjonquères, na qualidade de agentes,
Reino dos Países Baixos, representado por M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen e J. M. Hoogveld, na qualidade de agentes,
República da Finlândia, representada por H. Leppo, na qualidade de agente,
Reino da Suécia, representado por O. Simonsson, J. Lundberg, C. Meyer‑Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder e R. Shahsavan Eriksson, na qualidade de agentes,
intervenientes,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, A. Prechal, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen e I. Ziemele, presidentes de secção, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi (relatora), A. Kumin e N. Wahl, juízes,
advogado‑geral: M. Szpunar,
secretário: M. Longar, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 7 de setembro de 2021,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 25 de novembro de 2021,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, a Comissão Europeia pede a anulação da Decisão do Conselho da União Europeia contida no Ato do Comité de Representantes Permanentes (Coreper) de 5 de fevereiro de 2020, que aprova a proposta à Organização Marítima Internacional (OMI) de introdução de orientações sobre o ciclo de vida para a estimativa das emissões de gases com efeito de estufa «do poço ao depósito» dos combustíveis alternativos sustentáveis, tendo em vista a sua transmissão pela Presidência do Conselho à OMI em nome dos Estados‑Membros e da Comissão (a seguir «decisão impugnada»).
Quadro jurídico
Resolução 65/276
2
A Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas de 3 de maio de 2011 (a seguir «Resolução 65/276») enuncia:
«A Assembleia‑Geral,
[…]
Reconhecendo que compete a cada organização regional definir as modalidades da sua representação externa,
Recordando a sua Resolução 3208 (XXIX), de 11 de outubro de 1974, através da qual concedeu o estatuto de observador à Comunidade Económica Europeia,
Recordando
igualmente que, em conformidade com as disposições legais pertinentes, a União Europeia substituiu a Comunidade Europeia, que é parte em numerosos instrumentos celebrados sob a égide da Organização das Nações Unidas e que se associa aos trabalhos de várias agências especializadas e órgãos das Nações Unidas enquanto observadora ou enquanto participante,
[…]
1. […]
2. Decide adotar as modalidades enunciadas no anexo da presente resolução para a participação dos representantes da União Europeia, na qualidade de observadora, nas suas sessões e trabalhos e nas sessões das suas comissões e grupos de trabalho, nas reuniões e conferências internacionais organizadas sob a sua égide, bem como nas conferências das Nações Unidas;
[…]»
Instrumentos relativos à OMI
3
A OMI, instituída pela Convenção relativa à criação da Organização Marítima Internacional, assinada em Genebra, em 6 de março de 1948 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 289, p. 3), na sua versão pertinente para o presente litígio (a seguir «Convenção OMI»), é uma agência especializada das Nações Unidas responsável, nomeadamente, pela prevenção da poluição do meio marinho e da atmosfera por navios.
4
O artigo 4.o da Convenção OMI prevê:
«Todos os Estados podem tornar‑se membros da Organização, nas condições previstas na Parte III.»
5
Todos os Estados‑Membros são partes na Convenção OMI.
6
Em contrapartida, a União não é parte nesta convenção.
7
O artigo 25.o, alínea a), desta convenção dispõe:
«O Conselho [da OMI] pode estabelecer acordos ou tomar disposições relativos às relações da Organização com outras organizações […]»
8
Nos termos do artigo 66.o da referida convenção:
«A [OMI] pode, em questões abrangidas pelo seu âmbito de aplicação, cooperar com outras organizações intergovernamentais que não sejam agências especializadas das Nações Unidas, mas cujos interesses e atividades se relacionam com os fins da [OMI]».
9
Em 28 de junho de 1974, a Comissão, por troca de cartas entre o seu presidente e o secretário‑geral da OMI, celebrou um Acordo de Cooperação com a OMI ao abrigo do artigo 229.o do Tratado CEE (a seguir «Acordo de Cooperação de 1974»). Este acordo, ainda em vigor, prevê, no essencial, que o Secretariado da OMI e a Comissão cooperarão e consultar‑se‑ão nos domínios de interesse comum, de acordo com modalidades a definir casuisticamente, trocarão informações e manter‑se‑ão mutuamente informados de todas as atividades e de todos os programas de trabalho previstos que possam ter interesse para qualquer uma das partes. Além disso, nos termos do referido acordo, o Secretariado da OMI convida a Comissão a enviar observadores às conferências organizadas pela OMI e às reuniões dos órgãos da OMI que possam ter impacto em questões que interessam à União.
10
Além dos seus órgãos principais, a Assembleia, o Conselho e o Secretariado, a OMI dispõe de cinco comités, entre os quais o Comité para a Proteção do Meio Marinho (a seguir «MEPC») e o Comité para a Segurança Marítima, dotados de poderes decisórios na execução das convenções adotadas sob a sua égide ou por que também seja responsável.
11
O documento revisto sobre a organização dos trabalhos e os métodos de trabalho do Comité para a Segurança Marítima e do MEPC e dos seus órgãos subsidiários (MSC‑MEPC.1/Circ. 5/Rev. 1, de 13 de junho de 2018, a seguir «Regulamento Interno MSC‑MEPC») dispõe, no seu ponto 1.5, sob a epígrafe «Objetivos»:
«As disposições do presente documento visam atingir os objetivos seguintes:
[…]
6
assegurar a maior participação possível de todos os Estados‑Membros e das organizações dotadas do estatuto de observador nos trabalhos dos Comités e dos seus órgãos subsidiários;
[…]»
12
Em conformidade com a regra 5, n.o 3, do Regulamento de Processo do MEPC, o secretário‑geral deste comité convida a fazerem‑se representar por observadores, em cada sessão do referido comité em que estejam na agenda questões que lhes digam diretamente respeito, as outras organizações intergovernamentais com as quais tenha sido celebrado um acordo ou um convénio especial e as organizações internacionais não governamentais com as quais a OMI estabeleceu relações.
Antecedentes do litígio
13
Entre as convenções celebradas sob a égide da OMI figura a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios, assinada em Londres, em 2 de novembro de 1973, conforme completada por dois protocolos adotados no decurso dos anos de 1978 e 1997 (a seguir «Convenção Marpol»). Todos os Estados‑Membros são partes nesta convenção, mas a União não o é.
14
Por força da Convenção Marpol, a OMI adotou uma série de medidas obrigatórias destinadas a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa (GEE) provenientes do transporte marítimo internacional. Estão atualmente previstas outras medidas.
15
O MEPC é o órgão decisório responsável pela execução da Convenção Marpol.
16
O Conselho da OMI aprovou uma decisão do MEPC relativa à criação de um grupo de trabalho intersessões sobre a redução das emissões de GEE provenientes de navios (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, a seguir «ISWG‑GHG»), responsável pela apresentação de relatórios ao MEPC nas suas sessões.
17
O MEPC mandatou o ISWG‑GHG para formular propostas concretas que incentivassem o recurso a combustíveis alternativos com emissões de carbono baixas ou nulas, devendo estas propostas incidir, nomeadamente, sobre a definição, para todos os tipos pertinentes de combustíveis, de orientações sobre a intensidade dos GEE/carbono ao longo do ciclo de vida, bem como sobre a elaboração de sistemas de incentivo à utilização dos referidos combustíveis alternativos.
18
No âmbito desse mandato, o ISWG‑GHG, na sua reunião de 11 a 15 de novembro de 2019, convidou «os Estados‑Membros interessados e as organizações internacionais a cooperarem e a apresentarem propostas de projetos de orientações sobre a intensidade dos GEE/carbono ao longo do ciclo de vida, relativamente a todos os tipos de combustíveis relevantes».
19
Em 20 de dezembro de 2019, a Comissão transmitiu ao Conselho um documento de trabalho elaborado pelos seus serviços, sob a epígrafe «Union submission to the seventh meeting of the [ISWG‑GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well‑to[‑]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level» [Proposta da União para a 7.a reunião do [ISWG‑GHG] da OMI, realizada em Londres, entre 23 e 27 de março de 2020, sobre a introdução de orientações relativas ao ciclo de vida para a estimativa das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) do poço ao depósito dos combustíveis alternativos sustentáveis para incentivar o recurso a este tipo de combustíveis a nível global] [SWD (2019) 456 final].
20
Nesse documento de trabalho, a Comissão referia que a proposta que o mesmo continha em anexo era da competência externa exclusiva da União e que era apresentada ao Conselho para estabelecer a posição da União com vista à sua transmissão à OMI. Além disso, a nota de pé de página 1 do referido documento de trabalho especificava o seguinte: «A apresentação de propostas ou documentos informativos à OMI no que diz respeito a questões que integram o âmbito da competência exclusiva externa da [União] constituem atos de representação externa. Essas propostas devem ser apresentadas por um ator da União que a possa representar no exterior ao abrigo do Tratado, designadamente, no que respeita às questões não abrangidas pela [política externa e de segurança comum (PESC)], a Comissão ou a delegação da [União], em conformidade com o artigo 17.o, n.o 1, TUE e com o artigo 221.o TFUE».
21
Por último, o próprio subtítulo da proposta referia que esta era «apresentada pela Comissão Europeia em nome da União Europeia».
22
Em 31 de janeiro de 2020, o grupo de trabalho «Transportes Marítimos» do Conselho, por um lado, decidiu propor ao Coreper que a proposta fosse apresentada à OMI, não em nome da União, mas em nome dos 27 Estados‑Membros e da Comissão. Por outro, após ter alterado, nomeadamente, o subtítulo do projeto de proposta da Comissão, convidou o Coreper a aprovar a proposta assim alterada, tendo em vista a sua transmissão à OMI pela Presidência do Conselho.
23
Em 5 de fevereiro de 2020, através da decisão impugnada, o Coreper aprovou a proposta conforme alterada (a seguir «proposta controvertida»), tendo em vista a sua transmissão pela Presidência do Conselho à OMI em nome dos Estados‑Membros e da Comissão.
24
Por mensagem de correio eletrónico de 7 de fevereiro de 2020, a República da Croácia, que, à data, assegurava a Presidência do Conselho, transmitiu a proposta controvertida à OMI em nome dos 27 Estados‑Membros e da Comissão.
Pedidos das partes e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
25
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que anule a decisão impugnada, mantenha os seus efeitos e condene o Conselho nas despesas.
26
O Conselho pede que seja negado provimento ao recurso e que a Comissão seja condenada nas despesas. A título subsidiário, em caso de anulação da decisão impugnada, pede ao Tribunal de Justiça que mantenha os efeitos desta.
27
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 15 de setembro, 24 de setembro, 25 de setembro, 1 de outubro, 6 de outubro, 8 de outubro e 13 de outubro de 2020, foram admitidas as intervenções do Reino da Bélgica, da República Checa, do Reino da Dinamarca, da República Federal da Alemanha, da República Helénica, da República Francesa, do Reino dos Países Baixos, da República da Finlândia e do Reino da Suécia em apoio dos pedidos do Conselho.
Quanto ao recurso
Quanto à competência do Tribunal de Justiça
28
A República Helénica alega, em substância, que o recurso da Comissão se baseia na premissa, contestada pelo Conselho, de que a União dispõe do estatuto de observador na OMI. Assim, para se pronunciar sobre este recurso, o Tribunal de Justiça deve, a título preliminar, interpretar a Convenção OMI a fim de determinar se a União dispõe, ou não, desse estatuto. Ora, o Tribunal de Justiça não é competente para o efeito, uma vez que a referida convenção não faz parte do direito da União.
29
A este respeito, basta observar, por um lado, que, como salientou, em substância, o advogado‑geral nos n.os 44 a 46 das suas conclusões, a República Helénica não contesta a impugnabilidade, na aceção do artigo 263.o TFUE, da decisão impugnada. Aliás, o Tribunal de Justiça já julgou admissível um recurso de anulação de uma decisão do Coreper de apresentar um documento de reflexão a uma comissão instituída por um acordo internacional, na medida em que tal decisão se destine a produzir efeitos jurídicos [v., neste sentido, Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida), C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.os 59 a 67].
30
Por outro lado, a República Helénica não contesta que os fundamentos invocados pela Comissão em apoio do seu recurso são relativos à violação dos Tratados, sendo que esta violação constitui um dos casos de possibilidade de interposição do recurso de anulação previstos no segundo parágrafo do artigo 263.o TFUE, sobre o qual o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar.
31
É certo que, em princípio, o Tribunal de Justiça não é competente para fiscalizar a legalidade dos atos jurídicos da União à luz das disposições de um acordo internacional no qual a União não é parte (v., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2011, Air Transport Association of America e o., C‑366/10, EU:C:2011:864, n.o 52 e jurisprudência referida).
32
No entanto, segundo jurisprudência constante, quando a União decide exercer as suas competências, tal exercício deve fazer‑se no respeito do direito internacional pertinente [Acórdãos de 24 de novembro de 1992, Poulsen e Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, n.o 9, e de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida), C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 127].
33
Daqui resulta que o Tribunal de Justiça deve ter em consideração, no âmbito das competências que lhe são atribuídas ao abrigo, nomeadamente, do artigo 263.o TFUE, as regras de direito internacional pertinentes, na medida em que essa tomada em consideração se revele necessária para decidir o litígio que lhe foi submetido.
34
Ora, no caso em apreço, para decidir o presente litígio, é necessário que o Tribunal de Justiça tenha em consideração a Convenção OMI para determinar se a União dispõe, ou não, de um estatuto nessa organização.
35
Nestas condições, o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre o recurso da Comissão.
Quanto ao mérito
36
A Comissão invoca dois fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 3.o, n.o 2, TFUE e, assim, à competência externa exclusiva de que a União dispõe, nos termos desta disposição, na medida em que o ato a adotar por uma instância criada por um acordo internacional «[é] suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas». O segundo fundamento é, por sua vez, relativo à violação do artigo 17.o, n.o 1, sexto período, TUE e, assim, às prerrogativas institucionais da Comissão.
37
Em primeiro lugar, cabe apreciar o segundo fundamento.
Quanto ao segundo fundamento
– Argumentos das partes
38
Em apoio do seu segundo fundamento, a Comissão alega que, uma vez que a decisão impugnada não diz respeito à PESC, dispõe, no caso em apreço, em conformidade com o artigo 17.o, n.o 1, sexto período, TUE, do poder de representação externa da União. Foi por esta razão, e tendo em conta a competência exclusiva da União na matéria em que se integra a proposta controvertida, que propôs que esta fosse apresentada «pela Comissão Europeia em nome da União Europeia».
39
A Comissão acrescenta que nem as regras aplicáveis à cooperação com a OMI, entre as quais o Acordo de Cooperação de 1974, lidas à luz da Resolução 65/276, nem o Regulamento Interno MSC‑MEPC, em especial o seu ponto 1.5.6, se opunham a que a referida proposta fosse apresentada em nome da União.
40
Pelo contrário, no que respeita, por um lado, à Resolução 65/276, esta reconhece o novo quadro institucional da União na sequência da entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Esta resolução sublinha especificamente que «compete a cada organização regional definir as modalidades da sua representação externa». Uma vez que esse reconhecimento é de natureza geral, o facto de a referida resolução não se aplicar às agências especializadas das Nações Unidas não tem qualquer influência na sua pertinência para determinar a posição da União e das suas instituições face a essas agências especializadas. Além disso, por nota verbal conjunta de 27 de novembro de 2009, o Conselho e a Comissão informaram a OMI das consequências jurídicas decorrentes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, nomeadamente de que, a partir de 1 de dezembro de 2009, «a União Europeia exercerá todos os direitos e assumirá todas as obrigações da Comunidade Europeia, incluindo o seu estatuto na organização», e de que «as alterações daí resultantes no que respeita às modalidades da representação serão comunicadas em tempo útil».
41
Por outro lado, o ponto 1.5.6 do Regulamento Interno MSC‑MEPC permite expressamente a participação de organizações dotadas do estatuto de observador nos trabalhos do MEPC.
42
Ora, a Comissão salienta que, na sequência da adoção da decisão impugnada, a proposta controvertida foi enviada à OMI pela Presidência do Conselho em nome dos «Estados‑Membros e da Comissão», e não em nome da União.
43
Além disso, o Conselho considerou erradamente que a competência da União era exclusiva no que respeita apenas a uma parte da proposta controvertida e que esta devia ser considerada híbrida por natureza. Por outro lado, caso a referência à «Comissão» devesse ser entendida como uma referência indireta à União, a decisão impugnada impediu a Comissão de assegurar a representação externa da União no que respeita a essa parte da referida proposta.
44
Em todo o caso, o poder de representação da União conferido à Comissão pelos Tratados implica que a Presidência do Conselho nunca possa representar juridicamente a União nem exercer as competências externas desta. Uma vez que o envio à OMI, por correio eletrónico, da proposta controvertida constitui um ato de representação externa, este foi adotado em violação do artigo 17.o, n.o 1, TUE.
45
Por outro lado, a mera circunstância de a União não ser membro de uma organização internacional não autoriza de modo algum que um Estado‑Membro, agindo a título individual no âmbito da sua participação nessa organização internacional, assuma compromissos suscetíveis de afetar regras da União aprovadas para realizar os objetivos do Tratado.
46
Além disso, as alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa, das quais resultam, nomeadamente, o artigo 1.o, o artigo 17.o, n.o 1, e o artigo 47.o TUE, bem como o artigo 220.o TFUE, têm incidência sobre o modo como a Comunidade, que passou a ser a União, participa nos trabalhos das agências especializadas das Nações Unidas. Em especial, desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a União exerce todos os direitos e assume todas as obrigações da Comunidade, incluindo os que estão ligados ao estatuto desta nas organizações internacionais junto das quais a Comissão assegurava as ligações em conformidade com o artigo 229.o do Tratado CEE (atual artigo 302.o CE). Por outro lado, essas alterações jurídicas foram desde então geralmente reconhecidas a nível internacional. A manifestação mais notória deste reconhecimento é precisamente a Resolução 65/276.
47
Segundo o Conselho, apoiado por todos os Estados‑Membros intervenientes, o segundo fundamento é improcedente.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
48
Com o seu segundo fundamento, a Comissão alega que, no caso em apreço, o artigo 17.o, n.o 1, TUE atribui à Comissão a competência exclusiva para assegurar a representação externa da União, pelo que cabia a essa instituição transmitir a proposta controvertida à OMI. Além disso, uma vez que esta proposta foi feita numa matéria da competência exclusiva da União, deveria ter sido apresentada em nome da União e não em nome dos Estados‑Membros e da Comissão.
49
A este respeito, importa precisar, antes de mais, que, na medida em que a argumentação da Comissão possa ser entendida no sentido de que critica a decisão impugnada por ter autorizado a Presidência do Conselho a transmitir à OMI a proposta controvertida não apenas em nome dos Estados‑Membros mas também em nome da Comissão, apesar de a Comissão se ter oposto a isso, tal argumentação é manifestamente extemporânea, uma vez que só foi apresentada pela primeira vez na réplica. Por conseguinte, deve ser julgada inadmissível.
50
Quanto ao mérito do presente fundamento, em primeiro lugar, importa recordar que, nos próprios termos do artigo 17.o, n.o 1, sexto período, TUE, com exceção da PESC e dos restantes casos previstos nos Tratados, que não são pertinentes no caso em apreço, a Comissão assegura a representação externa da União.
51
Ora, esta disposição não introduz qualquer distinção consoante a União exerça a sua competência externa exclusiva em conformidade com o artigo 3.o, n.o 2, TFUE ou exerça uma competência externa partilhada com os Estados‑Membros, quer o faça em conjunto com estes quer o Conselho recorra à possibilidade de reunir a maioria necessária para que a União exerça sozinha essa competência externa [v., neste sentido, Acórdão de 20 de novembro de 2018, Comissão/Conselho (AMP Antártida), C‑626/15 e C‑659/16, EU:C:2018:925, n.o 126].
52
Daqui resulta que a competência da Comissão para representar a União no exercício, por esta, da sua competência externa não pode depender da natureza exclusiva ou partilhada dessa competência externa, que decorre apenas das regras internas da União que não vinculam os Estados terceiros ou as outras organizações internacionais.
53
Em segundo lugar, embora seja verdade que, como alega em substância a Comissão, os Tratados apenas limitam a competência desta para assegurar a representação externa da União nos termos das derrogações expressamente previstas no artigo 17.o, n.o 1, TUE, não é menos verdade que, como já foi recordado no n.o 32 do presente acórdão, quando a União, enquanto sujeito de direito internacional, decide exercer as suas competências, tal exercício deve fazer‑se no respeito do direito internacional pertinente.
54
Ora, por um lado, resulta do artigo 4.o da Convenção OMI que só os Estados podem aderir a esta. Assim, embora todos os Estados‑Membros da União sejam membros da OMI, a União, em si mesma, não o é.
55
Por outro lado, é verdade que, em conformidade com o artigo 25.o, alínea a), desta convenção, o Conselho da OMI pode estabelecer acordos ou tomar disposições relativos às relações com outras organizações e que, segundo o artigo 66.o da referida convenção, a OMI pode, em questões abrangidas pelo seu âmbito de aplicação, cooperar com outras organizações intergovernamentais que não sejam agências especializadas das Nações Unidas, mas cujos interesses e atividades se relacionam com os fins da OMI.
56
Aliás, foi neste contexto que a Comissão, com base no artigo 229.o do Tratado CEE, celebrou com a OMI o Acordo de Cooperação de 1974, que prevê, nomeadamente, a possibilidade de a Comissão participar, enquanto observadora, nos trabalhos da OMI e lhe permite, assim, transmitir, em nome próprio, uma proposta a essa organização.
57
No entanto, é pacífico que nem a Comunidade nem a União, que a substituiu, celebraram um acordo com a OMI, pelo que a União não dispõe de nenhum estatuto nesta última.
58
Ora, resulta dos documentos dos autos e dos debates na audiência que as instâncias da OMI consideram, com base nos textos aplicáveis a essa organização, que só as organizações intergovernamentais com as quais celebrou acordos podem participar nos seus trabalhos, nomeadamente através da apresentação de propostas destinadas à adoção de atos jurídicos. De resto, foi com base nessa consideração que, em 14 de fevereiro de 2005, o secretário‑geral da OMI recusou uma proposta apresentada pelo Reino dos Países Baixos, em nome da Comunidade, em resposta a um convite dirigido pela OMI às organizações intergovernamentais, com o fundamento de que a Comunidade não era membro da OMI nem dispunha do estatuto de observador nessa organização.
59
Neste contexto, é certo, em primeiro lugar, que o ponto 1.5.6 do Regulamento Interno MSC‑MEPC prevê a participação ativa de organizações com o estatuto de observador nos trabalhos do MEPC; em segundo lugar, que, em conformidade com a regra 5, n.o 3, do Regulamento de Processo do MEPC, podem fazer‑se representar nesse comité por observadores as organizações intergovernamentais distintas da OMI com as quais tiver sido celebrado um acordo ou um convénio especial e as organizações internacionais não governamentais com as quais a OMI estabeleceu relações; e, em terceiro lugar, que a proposta controvertida foi transmitida à OMI em resposta ao convite do ISWG‑GHG referido no n.o 18 do presente acórdão, que era dirigido aos «Estados‑Membros e às organizações internacionais interessados». No entanto, estas circunstâncias não implicam que a União, que não era uma organização internacional com o estatuto de observador na OMI e com a qual esta não tinha celebrado qualquer acordo ou convénio especial, conforme recordado no n.o 57 do presente acórdão, estava habilitada a apresentar a proposta controvertida em seu próprio nome.
60
Daqui resulta que, contrariamente à Comissão, que celebrou com a OMI o Acordo de Cooperação de 1974, a União não goza de qualquer título que lhe permita participar per se nos trabalhos das instituições e dos comités dessa organização.
61
De resto, a Comissão reconheceu, na sua Recomendação ao Conselho para que autorize a Comissão a dar início e a conduzir as negociações com a OMI sobre as condições e modalidades de adesão da Comunidade Europeia [SEC(2002) 381 final], que a Comunidade não tinha o direito de participar nos trabalhos da OMI e que, assim, era do interesse desta aderir à Convenção OMI.
62
Não obstante, a Comissão alega que a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, nomeadamente com a introdução do artigo 1.o, terceiro parágrafo, e do artigo 47.o TUE, bem como do artigo 220.o TFUE, significa que a União tinha o direito de agir em nome próprio na OMI.
63
A este respeito, no que se refere, por um lado, ao artigo 1.o, terceiro parágrafo, e ao artigo 47.o TUE, estas disposições preveem, respetivamente, que a União se substitui e sucede à Comunidade e que tem personalidade jurídica. Esta consequência jurídica ligada ao Tratado de Lisboa foi comunicada pelo Conselho e pela Comissão à OMI por uma nota verbal conjunta de 27 de novembro de 2009 e foi tida em conta na Resolução 65/276 da Assembleia‑Geral das Nações Unidas.
64
No entanto, além do facto de, como confirmou o secretário‑geral das Nações Unidas numa nota de 1 de junho de 2011, essa resolução não se aplicar às agências especializadas das Nações Unidas, nem a referida resolução nem, em razão, nomeadamente, do seu caráter unilateral, a nota verbal de 27 de novembro de 2009 podem, em todo o caso, ter atribuído à União um estatuto na OMI de que a Comunidade não dispunha.
65
Por outro lado, no que respeita ao artigo 220.o TFUE, é verdade que este atribui à União a competência para estabelecer «toda a cooperação útil com os órgãos das Nações Unidas e das suas agências especializadas», ao passo que o artigo 229.o do Tratado CEE confiava à Comissão a missão de «assegurar todas as ligações úteis com os órgãos das Nações Unidas [e] das suas agências especializadas».
66
No entanto, a adoção deste artigo 220.o TFUE não levou a que a União se substituísse à Comissão como parte nos acordos de cooperação celebrados por esta com base no artigo 229.o do Tratado CEE, como o Acordo de Cooperação de 1974. Com efeito, embora, em conformidade com o artigo 1.o, terceiro parágrafo, TUE, a União, no momento da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, se tenha substituído e sucedido à Comunidade, nem esta disposição nem qualquer outra disposição dos Tratados previu que a União pudesse substituir‑se à Comissão.
67
Em terceiro lugar, o facto de a União não ser membro da OMI e de não ter celebrado com esta acordos específicos que lhe permitam participar nos trabalhos dessa organização não impede que a sua competência externa possa ser efetivamente exercida na matéria.
68
Para este efeito, por um lado, deve assegurar‑se que a União está em condições de exercer a sua competência no plano interno e que, no exercício desta, define, em conformidade com o procedimento aplicável à matéria em causa, a sua própria posição.
69
Por outro lado, quando a União não é membro de uma organização internacional e é, assim, impedida pelo direito internacional pertinente de exercer, no âmbito de tal organização, a sua competência no plano externo, essa competência pode ser exercida, nomeadamente, pelos Estados‑Membros, agindo conjuntamente, por força do dever de cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, no interesse da União. Neste contexto, os Estados‑Membros não podem ser impedidos de transmitir propostas a esta organização, quer estas digam respeito aos domínios da competência exclusiva da União ou da competência que esta partilha com os Estados‑Membros [v., neste sentido, Parecer 2/91 (Convenção n.o 170 da OIT), de 19 de março de 1993, EU:C:1993:106, n.o 5; Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia, C‑45/07, EU:C:2009:81, n.o 31; e Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014, EU:C:2014:2303, n.o 44].
70
No caso em apreço, é pacífico que o Conselho aprovou, sob proposta da Comissão, a proposta da União a apresentar à OMI, proposta em relação à qual a Comissão, conforme confirmou na audiência, não contesta nem as modalidades de aprovação nem o conteúdo.
71
Dito isto, esta proposta, pelas razões expostas nos n.os 53 a 66 do presente acórdão, e independentemente da circunstância de esta ser da competência exclusiva ou da competência partilhada da União, não podia, em todo o caso, ser apresentada à OMI em nome da União sem violar as regras que regulam os trabalhos dessa organização. Por conseguinte, o Conselho teve razão em considerar que a proposta controvertida devia ser apresentada pelos Estados‑Membros em seu nome, agindo conjuntamente no interesse da União.
72
No que respeita, em quarto e último lugar, ao argumento da Comissão de que a República da Croácia não podia transmitir a proposta controvertida sem violar a competência externa da União e o poder de representação externa da Comissão, é verdade que a mera circunstância de a União não ser membro de uma organização internacional não autoriza que um Estado‑Membro, agindo a título individual no âmbito da sua participação numa organização internacional, assuma compromissos suscetíveis de afetar regras da União aprovadas para realizar os objetivos do Tratado (Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia, C‑45/07, EU:C:2009:81, n.o 30).
73
No entanto, no caso em apreço, resulta da mensagem de correio eletrónico enviada em 7 de fevereiro de 2020 à OMI pela República da Croácia que esta, agindo em nome dos Estados‑Membros e da Comissão, se limitou a transmitir a esta organização a proposta controvertida dos Estados‑Membros e da Comissão.
74
É certo que, tendo em conta as relações estabelecidas pela Comissão com a OMI ao abrigo do Acordo de Cooperação de 1974, e na medida em que o direito internacional pertinente não parece opor‑se às mesmas, os Estados‑Membros podiam ter atribuído à Comissão a responsabilidade de assegurar a sua representação no seu exercício conjunto, no interesse da União, de uma competência externa que esta estava impedida de exercer por força das regras aplicáveis da Convenção OMI.
75
No entanto, nenhuma disposição dos Tratados exige que os Estados‑Membros atribuam à Comissão a responsabilidade de assegurar a sua representação, mesmo que o direito internacional pertinente não se oponha a isso.
76
Com efeito, como salientou, em substância, o advogado‑geral no n.o 84 das suas conclusões, o artigo 17.o, n.o 1, TUE, para além das derrogações que visa expressamente, confere à Comissão a competência exclusiva para assegurar unicamente a representação da União e não dos Estados‑Membros, incluindo quando estes agem conjuntamente no interesse da União.
77
Assim, impõe‑se observar que os Estados‑Membros continuam a poder decidir casuisticamente as modalidades da própria representação externa, incluindo quando intervêm, conjuntamente, no interesse da União. Para o efeito, nada impede os referidos Estados de encarregarem, entre si, o Estado‑Membro que assegura a Presidência do Conselho, desde que esse Estado‑Membro não atue a título individual nem em nome da União.
78
Tendo em conta todo o exposto, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao primeiro fundamento
79
A Comissão apenas apresenta o seu primeiro fundamento para demonstrar que a União dispunha, no caso em apreço, de competência exclusiva e que, por conseguinte, a proposta controvertida devia ter sido apresentada em nome da União.
80
Ora, pelos fundamentos indicados nos n.os 51, 52 e 54 do presente acórdão, independentemente da natureza, exclusiva ou partilhada, da competência externa da União em que se integra a proposta controvertida, a União não podia, em todo o caso, ter ela própria apresentado essa proposta à OMI no respeito do direito internacional pertinente.
81
Por conseguinte, como salientou igualmente, em substância, o advogado‑geral no n.o 97 das suas conclusões, o primeiro fundamento é inoperante e, assim, deve ser julgado improcedente.
82
Não tendo sido acolhido nenhum dos fundamentos do presente recurso, deve ser‑lhe negado provimento.
Quanto às despesas
83
O artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça prevê que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No presente caso, tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho, em conformidade com os pedidos desta instituição.
84
Por outro lado, em conformidade com o artigo 140.o, n.o 1, do mesmo Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Comissão Europeia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.
3)
O Reino da Bélgica, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, a República Francesa, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.