62014TJ0424_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Yhdistetyissä asioissa T‑424/14 ja T‑425/14,
ClientEarth, kotipaikka Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta), asianajajat edustajinaan O. Brouwer, F. Heringa ja J. Wolfhagen,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään F. Clotuche-Duvieusart ja M. Konstantinidis,
vastaajana,
joissa yhtäältä vaaditaan kumoamaan 1.4.2014 tehty komission päätös, jolla evättiin oikeus tutustua vaikutusten arviointiselostukseen, joka koskee Euroopan unionin ympäristölainsäädäntöä koskevien, riskeihin perustuvien tarkastus- ja valvontamenettelyjen strategisten puitteiden määrittämisessä käytettävää sitovaa välinettä koskevaa hanketta, sekä vaikutustenarviointilautakunnan lausuntoon, ja toisaalta vaaditaan kumoamaan 3.4.2014 tehty komission päätös, jolla evättiin oikeus tutustua vaikutusten arviointiselostukseen, joka koskee muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa jäsenvaltioiden tasolla unionin ympäristöpolitiikan alalla, ja vaikutustenarviointilautakunnan lausuntoon,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. E. Martins Ribeiro sekä tuomarit S. Gervasoni (esittelevä tuomari) ja L. Madise,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Grzegorczyk,
ottaen huomioon oikeudenkäynnin kirjallisen vaiheen ja 16.6.2015 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
Asioiden tausta
1. Kantaja ClientEarth on voittoa tavoittelematon ympäristönsuojelujärjestö.
2. Kantaja teki Euroopan komissiolle 20.1.2014 kaksi asiakirjoihin tutustumista koskevaa hakemusta Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43) nojalla. Hakemukset koskivat ensinnäkin ”komission suorittamaa vaikutustenarviointia Århusin yleissopimuksen ”muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevan pilarin täytäntöönpanosta”, ja toiseksi ”komission suorittamaa vaikutustenarviointia ympäristötarkastuksia ja ‑valvontaa kansallisella ja unionin tasolla koskevan unionin oikeudellisen kehyksen tarkistamisesta”.
3. Komissio hylkäsi 13.2.2014 päivätyllä kirjeellä edellä 2 kohdassa mainitun toisen hakemuksen. Se täsmensi, että pyyntö koski ”vaikutusten arviointiselostetta, joka koskee [unionin] ympäristölainsäädäntöä koskevien, riskeihin perustuvien tarkastus- ja valvontamenettelyjen strategisten puitteiden määrittämisessä käytettävää sitovaa välinettä koskevaa hanketta” sekä tästä annettua vaikutustenarviointilautakunnan (jäljempänä lautakunta) lausuntoa (jäljempänä yhdessä asiassa T-425/14 pyydetyt asiakirjat). Hakemus hylättiin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen perusteella.
4. Komissio hylkäsi edellä 2 kohdassa mainitun ensimmäisen hakemuksen 17.2.2014 päivätyssä kirjeessä. Se täsmensi, että hakemus koski ”vaikutusten arviointiselostusta, joka koskee oikeutta saada asia tuomioistuinkäsittelyyn ympäristöasioissa jäsenvaltioiden tasolla [unionin] ympäristöpolitiikan alalla” sekä tästä annettua lautakunnan lausuntoa (jäljempänä yhdessä ”asiassa T-424/14 pyydetyt asiakirjat”, ja yhdessä asiassa T-425/14 pyydettyjen asiakirjojen kanssa ”pyydetyt asiakirjat”). Hakemus hylättiin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen perusteella.
5. Kantaja teki 4.3.2014 asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan nojalla kaksi uudistettua hakemusta komissiolle.
6. Komissio ilmoitti kantajalle 24.3.2014 päivätyllä kirjeellä, että asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 2 kohdan nojalla uudistettuun hakemukseen vastaamisen määräaikaa pidennettiin 15 työpäivällä.
7. Komissio vahvisti 1.4.2014 päivätyssä kirjeessään (jäljempänä 1.4.2014 tehty päätös) asiassa T-425/14 pyydettyihin asiakirjoihin tutustumisen epäämisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen nojalla.
8. Komissio vahvisti 3.4.2014 päivätyssä kirjeessään (jäljempänä 3.4.2014 tehty päätös ja yhdessä 1.4.2014 tehdyn päätöksen kanssa riidanalaiset päätökset) asiassa T-424/14 pyydettyihin asiakirjoihin tutustumisen epäämisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen nojalla.
9. Komissio totesi riidanalaisissa päätöksissä ensiksi, että se oli niiden keskustelujen ja neuvottelujen yhteydessä, joita käytiin sitä silmällä pitäen, että komissio antaisi lainsäädäntöaloitteita tarkastuksista ja valvonnasta ympäristöasioissa (1.4.2014 tehty päätös) ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta näissä samoissa asioissa (3.4.2014 tehty päätös), suorittanut vaikutusten arviointeja, jotka olivat vielä kesken. Se täsmensi tältä osin, että vaikutusten arvioinneilla oli tarkoitus edesauttaa näiden aloitteiden valmistelua ja että vaikutusten arvioinnin sisältö tuki lainsäädäntöaloitteeseen sisältyviä strategisia valintoja (policy choices).
10. Komissio totesi sitten, että jos tässä vaiheessa annettaisiin tieto pyydettyjen asiakirjojen sisällöstä, vahingoitettaisiin vakavasti sen meneillään olevaa päätösmenettelyä ennen kaikkea sen vuoksi, että se vaikuttaisi komission liikkumavaraan ja heikentäisi sen kykyä saada aikaan kompromisseja. Tiedon antaminen asiakirjojen sisällöstä saattaisi aiheuttaa ulkopuolisia paineita, jotka voisivat johtaa vaikeisiin päätöksentekomenettelyihin, joissa pitäisi vallita luottamuksen ilmapiiri. Komissio vetosi lisäksi SEU 17 artiklan 1 kohtaan ja SEU 17 artiklan 3 kohdan kolmanteen alakohtaan.
11. Yhtäältä 1.4.2014 tekemässään päätöksessä komissio painotti sitä, että tarkastukset ja valvonta ovat avaintekijä yleisen politiikan toteuttamisessa; tämä on ala, johon toimielimet ovat pyrkineet vuodesta 2001 lähtien kiinnittämään huomiota ja jolla ne ovat pyrkineet edistämään toimintaa Euroopan unionin tasolla, ja sitä, että keskustelua on suojattava ulkoiselta vaikutukselta, koska tällainen vaikutus haittaa jäsenvaltioihin kohdistuvan valvonnan laatua.
12. Toisaalta 3.4.2014 tekemässään päätöksessä komissio korosti muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan kysymyksen arkaluonteisuutta, jäsenvaltioiden välillä mahdollisesti vallitsevia näkemyseroja, sekä sitä, että oli kulunut kymmenen vuotta siitä, kun se teki ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa (EUVL 2004, C 96, s. 22; jäljempänä vuoden 2003 direktiiviehdotus).
13. Komissio lisäksi lopuksi riidanalaisissa päätöksissä, että meneillään olevia vaikutuksenarviointeja koskevia erilaisia asiakirjoja oli jo saatavilla internetissä ja että kaikki muut kyseisiin arviointeihin liittyvät asiakirjat tullaan julkaisemaan, kun komission jäsenten kollegio hyväksyy lainsäädäntöehdotukset.
14. Komissio päätteli näiden seikkojen perusteella riidanalaisissa päätöksissä, että oikeus saada tietoja pyydetyistä asiakirjoista oli evättävä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella, koska päätöksentekomenettelyt olivat hyvin varhaisessa ja arkaluonteisessa vaiheessa (at a very early and delicate stage).
15. Komissio totesi toiseksi, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista ei voitu perustella millään ylivoimaisella yleisellä edulla. Se totesi tältä osin, että unionin on säilytettävä, suojeltava ja parannettava ympäristön laatua ja tämän seurauksena ihmisten terveyttä. Tämä tavoite voidaan saavuttaa ympäristöasioissa syrjimättömän muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden ansiosta. Komissio ei kuitenkaan katsonut kykenevänsä määrittämään, millä tavoin pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen tässä vaiheessa auttaisi unionissa asuvia henkilöitä vaikuttamaan epäsuorasti ympäristöön, jossa he elävät, koska muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ovat jo käytettävissä kansallisissa tuomioistuimissa ja kyseessä olevilla päätöksentekomenettelyillä pyritään vain näiden oikeuksien parantamiseen. Komissio myös lisäsi, että vuonna 2013 oli järjestetty julkinen kuuleminen, jonka yhteydessä asianomaiset osapuolet, myös kansalaisyhteiskunta, saattoivat myötävaikuttaa ehdotusten suurten linjojen määrittelyyn. Toisaalta komission mukaan asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen tässä vaiheessa vahingoittaisi päätöksentekomenettelyjä ja haittaisi parhaan mahdollisen kompromissin saavuttamista. Komissio katsoo myös, että yleinen etu turvattaisiin paremmin siten, että kyseessä olevia päätöksentekomenettelyjä voitaisiin jatkaa vailla mitään ulkopuolisia paineita.
16. Komissio ei pidä mahdollisena asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdassa tarkoitettua asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista osittain, koska pyydetyt asiakirjat kuuluvat kokonaisuudessaan poikkeuksen alaan.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
17. Kantaja nosti käsiteltävänä olevat kanteet unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.4.2014 toimittamallaan kannekirjelmällä.
18. Asiat T-434/14 ja T-425/14 yhdistettiin unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtajan 27.4.2015 antamalla määräyksellä suullista käsittelyä ja tuomion antamista varten 2.5.1991 annetun unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 50 artiklan mukaisesti.
19. Unionin yleinen tuomioistuin (toinen jaosto) on esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella päättänyt aloittaa suullisen käsittelyn, ja se on 2.5.1991 annetun unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 64 artiklassa tarkoitettuna prosessinjohtotoimena kehottanut komissiota toimittamaan erään asiakirjan asiassa T-424/14 ja esittänyt kirjallisesti asianosaisille kysymyksiä kehottaen niitä esittämään vastauksensa istunnossa.
20. Istuntopäiväksi vahvistettiin alun perin 9.6.2015, mutta istunto lykättiin kantajan pyynnöstä pidettäväksi 16.6.2015.
21. Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 16.6.2015 pidetyssä istunnossa.
22. Kantaja vaatii asiassa T‑424/14, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa 3.4.2014 tehdyn päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23. Komissio vaatii asiassa T‑424/14, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24. Kantaja vaatii asiassa T‑425/14, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa 1.4.2014 tehdyn päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25. Komissio vaatii asiassa T‑425/14, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
26. Kantaja esittää kanteensa tueksi yhden kanneperusteen, jossa on kaksi osaa, joista ensimmäisen mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä alakohtaa on rikottu ja toisen mukaan perusteluvelvollisuus on laiminlyöty.
27. Kanneperusteen toinen osa on syytä tutkia ensimmäiseksi.
Kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan perusteluvelvollisuus on laiminlyöty
28. Kantaja arvostelee komissiota siitä, että tämä on laiminlyönyt velvollisuutensa perustella riidanalaiset päätökset. Komissio ei ole selittänyt, minkä vuoksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovelletaan vaikutustenarviointeihin ja lautakunnan lausuntoon. Komissio ei myöskään ole erityisesti perustellut päätelmää, jonka mukaan pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi päätöksentekomenettelyjä. Komissio ei ole myöskään oikeudellisesti riittävin tavoin perustellut sitä, minkä vuoksi käsillä ei ole – kuten se väittää – ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi pyydettyjen asiakirjojen ilmaisemista.
29. Komission mukaan nämä väitteet ovat perusteettomia.
30.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaisia, ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö päätöksen perustelut mainitussa artiklassa asetetut vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 6.3.2003, Interporc v. komissio, C‑41/00 P, Kok., EU:C:2003:125, 55 kohta; tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto, C‑266/05 P, Kok., EU:C:2007:75, 80 kohta; tuomio 10.7.2008, Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala, C‑413/06 P, Kok., EU:C:2008:392, 166 kohta ja tuomio 24.5.2011, NLG v. komissio, T-109/05 ja T-444/05, Kok., EU:T:011:235, 81 kohta).
31. Asiakirjoihin tutustumista koskevien hakemusta osalta kaikki toimielinten päätökset, jotka on tehty asetuks en N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen poikkeusten nojalla, on perusteltava. Jos toimielin päättää olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista siltä on pyydetty, sen on esitettävä selityksiä kysymyksistä, jotka koskevat ensimmäiseksi sitä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata intressiä, jota suojataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella ja johon tämä toimielin on vedonnut, ja toiseksi tämän artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa sitä, liittyykö asiaan ylivoimainen yleinen etu, jonka perusteella kyseessä olevan asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi silti olla perusteltua (tuomio 11.3.2009, Borax Europe v. komissio, T-121/05, EU:T:2009:64, 37 kohta ja tuomio 12.9.2013, Besselink v. neuvosto, T-331/11, EU:T:2013:419, 96 kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, C‑39/05 P ja C‑52/05 P, Kok., EU:C:2008:374, 48 ja 49 kohta).
32. Sen toimielimen, joka on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, on esitettävä perustelut, joiden perusteella on mahdollista ymmärtää ja tarkistaa yhtäältä, että pyydetty asiakirja kuuluu todellakin sellaisen poikkeuksen alaan, johon on vedottu, ja toisaalta, että kyseiseen poikkeukseen liittyvä turvaamisen tarve on todellinen (tuomio 26.4.2005, Sison v. neuvosto, T-110/03, T-150/03 ja T-405/03, Kok., EU:T:2005:143, 61 kohta; edellä 30 kohdassa mainittu tuomio NLG v. komissio, EU:T:2011:235, 83 kohta ja edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Besselink v. neuvosto, EU:T:2013:419, 99 kohta; ks. myös vastaavasti ja analogisesti edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Interporc v. komissio, EU:C:2003:125, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33. Käsiteltävässä asiassa riidanalaisten päätösten perusteluista, sellaisina kuin ne on esitetty tiivistetysti edellä 9–16 kohdassa, käy ilmi, että komissio perusteli asiakirjoihin tutustumisen epäämisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyllä poikkeuksella. Yhtäältä se katsoi, että jos tässä vaiheessa annettaisiin tieto pyydettyjen asiakirjojen sisällöstä, vahingoitettaisiin vakavasti sellaisten lainsäädäntöehdotusten antamiseen liittyviä päätöksentekomenettelyjä, jotka koskevat tarkastusta ja valvontaa ympäristöasioissa (1.4.2014 tehty päätös) ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa (3.4.2014 tehty päätös). Komissio korosti tältä osin sekä vaikutustenarvioinnin tavoitetta ja roolia tällaisessa menettelyssä että tarvetta suojata komission ”pohdintatilaa” ja neuvotteluvaraa sekä sitä, että näitä kahta alaa koskevia neuvotteluja on käyty jo pitkään. Toisaalta komissio katsoi, että ei ole sellaista ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttäisi tiedon antamista asiakirjojen sisällöstä, siitä syystä, että se ei kyennyt määrittämään, millä tavoin niiden ilmaiseminen auttaisi unionissa asuvia henkilöitä vaikuttamaan epäsuorasti ympäristöön, jossa he elävät, ja täsmensi, että muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa oli jo mahdollista käyttää kansallisissa tuomioistuimissa, että meneillään olevissa päätöksentekomenettelyissä pyrittiin vain niiden parantamiseen, ja että niiden, joita asia koskee, näkemysten huomioon ottamiseksi oli vuonna 2013 järjestetty julkinen kuuleminen. Komission mukaan yleinen etu turvattaisiin päinvastoin siten, että meneillään olevia päätöksentekomenettelyjä jatketaan ilman mitään ulkopuolisia paineita.
34. Riidanalaisista päätöksistä käy ensinnäkin ilmi, komission mukaan pyydetyt asiakirjat kuuluivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen alaan, koska ne liittyivät edellä tarkoitettujen lainsäädäntöehdotusten antamiseen johtaviin päätöksentekomenettelyihin ja niiden sisältämien tietojen antaminen vahingoittaisi vakavasti mainittuja menettelyjä.
35. On lisättävä, että komissio ei ollut velvollinen esittämään erityisiä perusteita itse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan sovellettavuudesta pyydettyihin asiakirjoihin. Erityisesti on niin, että koska kantaja ei – kuten se myönsi istunnossa – ole uudistetuissa hakemuksissaan millään tavoin kiistänyt tämän säännöksen sovellettavuutta pyydettyihin asiakirjoihin, on katsottava, että samalla tavoin kuin SEUT 296 artiklaa ei voida tulkita siten, että siinä edellytetään, että asianomainen toimielin vastaa yksityiskohtaisesti kantajan esittämiin huomautuksiin hallinnollisessa menettelyssä (ks. tuomio 15.11.2012, Al-Aqsa v. neuvosto ja Alankomaat v. Al-Asa, C‑539/10 P ja C‑550/10 P, Kok., EU:C:2012:711, 141 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), kyseistä määräystä ei voida tulkita siten, että komission olisi ennakolta riidanalaisten päätösten perusteluissa hylättävä kaikki hypoteettiset väitteet, joita sen tarkastelua vastaan voidaan myöhemmin esittää. Komissio saattoi näin ollen riidanalaisissa päätöksissä rajoittua esittämään positiivisesti ne syyt, joiden vuoksi se katsoi, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettiin, eikä se ollut velvollinen hylkäämään tai arvostelemaan tämän säännöksen muita mahdollisia tulkintoja (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 10.5.1960, Barbara ym. v. korkea viranomainen, 3/58–18/58, 25/58 ja 26/58, Kok., EU:C:1960:18, s. 411).
36. Tämän jälkeen on todettava, että riidanalaisten päätösten perusteluista käy ilmi että edellä 31 ja 32 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti komissio on esittänyt selkeät perustelut, joiden perusteella voidaan ymmärtää, minkä vuoksi se katsoi yhtäältä, että oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin vahingoittaisi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyllä poikkeuksella suojattua etua, ja toisaalta, että käsillä ei ollut sellaista ylivoimaista yleistä etua, joka oikeuttaisi asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen.
37. Edellä 30 kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön nähden on syytä lisätä, että kuten kantajan kirjelmistä ja erityisesti sen kanneperusteen ensimmäisessä osassa esittämistä väitteistä selvästi käy ilmi, se on voinut riidanalaisten päätösten perustelujen perusteella ymmärtää syyt, joiden vuoksi oikeus tutustua asiakirjoihin evättiin, ja valmistella kanteensa. Perustelut ovat myös riittävät, jotta unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa.
38. Edellä esitetyn perustella on pääteltävä, että riidanalaisten päätösten perustelut ovat riittävät.
39. Ainoan kanneperusteen toinen osa on siis hylättävä perusteettomana.
Ainoan kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa on rikottu
40. Kantaja esitti alun perin ainoan kanneperusteensa ensimmäisen osan, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa on rikottu, tueksi kolme väitettä, joista ensimmäisen ja ensisijaisesti esitetyn väitteen mukaan tässä säännöksessä säädetty poikkeus ei ole sovellettavissa pyydettyihin asiakirjoihin, toisen, toissijaisesti esitetyn väitteen mukaan ei ole olemassa vaaraa siitä, että päätöksentekomenettelyjä vahingoitettaisiin vakavasti, ja kolmannen väitteen mukaan on ainakin niin, että olemassa on ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen.
41. Unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa kantaja luopui kirjelmissään esittämästä ensimmäisestä väitteestä, mikä merkittiin istunnon pöytäkirjaan.
42. Näin ollen on tarkasteltava kantajan esittämiä toista ja kolmatta väitettä peräkkäin.
Toinen väite, jonka mukaan ei ole olemassa vaara siitä, että päätöksentekomenettelyä vahingoitettaisiin vakavasti
43. Kantaja väittää, että riidanalaisissa päätöksissä on oikeudellinen virhe, koska komissio on virheellisesti päätellyt, että on olemassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu vaara siitä, että päätöksentekomenettelyjä vahingoitetaan vakavasti.
44. Kantaja toteaa erityisesti, että olisi myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin, jotka komissio on laatinut lainsäätäjänä ja joilla on tärkeä rooli lainsäädäntömenettelyssä, ja niiden olisi oltava mahdollisimman laajasti suoraan yleisön tutustuttavissa.
45. Kantaja katsoo toiseksi, että vaikutustenarvioinnille on ominaista avoimuus ja niiden, joita asia koskee, kuuleminen.
46. Kantaja toteaa kolmanneksi, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei aivan ilmeisesti vahingoita päätöksentekomenettelyä, vaan päinvastoin on omiaan edistämään niitä. Tältä osin riidanalaisiin päätöksiin sisältyvät perustelut ovat ensinnäkin puhtaasti yleisluonteisia ja hypoteettisia. Komission väitteillä siitä, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen rajoittaisi sen liikkumavaraa ja heikentäisi sen mahdollisuuksia saavuttaa kompromisseja, ei ole merkitystä, ja sen liikkumavara vaikutustenarviointia koskevan lausunnon laatimisessa on joka tapauksessa vähäisempi kuin itse päätöksentekomenettelyssä. Sen seikan lisäksi, että yleinen mielipide kyllä kykenee ymmärtämään, että ehdotusta voidaan muuttaa, komissio ei ole osoittanut, että asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi tosiasiassa omiaan aiheuttamaan julkista painetta, joka voisi kaataa lainsäädäntömenettelyn. Pyydettyjä asiakirjoja, jotka sisältävät pääasiallisesti asiatietoja, ei myöskään voida luokitella arkaluonteisiksi pelkästään siitä syystä, että ne koskevat poliittisesti kiistanalaista seikkaa. Kantaja lisää vastauskirjelmässään, että joka tapauksessa on niin, että jos asiakirjoihin sisältyy arkaluonteisia tietoja, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan perusteella voitaisiin antaa oikeus tutustua asiakirjan osiin. Asiassa T-424/14 kysymyksen poliittinen arkaluonteisuus ja mahdolliset jäsenvaltioiden väliset näkemyserot eivät vaikuta poikkeuksen suppeaan tulkintaan; asiassa T-425/14 komissio totesi virheellisesti, että ulkoiset tekijät vaikuttaisivat jäsenvaltioihin kohdistuvan valvonnan laatuun. Pelkästään se, että päätöksentekomenettelyt ovat varhaisessa vaiheessa, on riittämätöntä.
47. Neljänneksi kantaja ei hyväksy vastauskirjelmissään komission väitteisiin esittämissään vastauksissa yleisen olettaman tunnustamista siitä syystä, että tällaisella olettamalla ei ole perustaa unionin oikeudessa ja se on täydellisessä ristiriidassa avoimuusperiaatteen kanssa. Se huomauttaa toisaalta, että pyytäessään oikeutta saada tutustua asiakirjoihin se ei ole pyrkinyt vahingoittamaan komission päätöksentekomenettelyjä eikä tavoitellut erityistä etua, ja että Euroopan oikeusasiamies on eräässä päätöksessään tunnustanut intressit, joita kantajan asiakirjoihin tutustumista koskevilla hakemuksilla tavoitellaan.
48. Komissio vastaa, että on syytä tunnustaa sellaisen yleisen olettaman olemassaolo, että oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin voitiin evätä käsiteltävässä asiassa, ja että se ei ole missään tapauksessa tehnyt virhettä päätellessään, että olemassa oli vaara siitä, että päätöksentekomenettelyjä vahingoitettaisiin vakavasti.
49. On ensiksi todettava, että komissio perusti riidanalaisissa päätöksissä asiakirjoihin tutustumisen epäämisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäiseen kohtaan. Tämän säännöksen mukaan asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
50. Toiseksi pyydetyt asiakirjat kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan, mitä kantaja ei myöskään kiistä (ks. edellä 41 kohta). Nämä asiakirjat on näet laadittu kahden vaikutustenarvioinnin yhteydessä, jotka on tehty kahta sellaisia poliittisia aloitteita koskevaa komission päätöksentekomenettelyä varten, jotka liittyvät muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen ympäristöasioissa (asia T-424/14) ja tarkastuksiin ja valvontaan näissä samoissa asioissa (asia T-425/14). On kiistatonta, että nämä päätöksentekomenettelyt olivat käynnissä ajankohtana, jolloin komissio antoi riidanalaiset päätökset.
51. Riidanalaisista päätöksistä käy kolmanneksi ilmi, että komissio katsoi, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen oli omiaan vahingoittamaan vakavasti meneillään olevia päätöksentekomenettelyjä, jotka olivat varhaisessa ja arkaluonteisessa vaiheessa. Tälle päätelmälle on useita perusteita. Komissio katsoi ensiksi, että tietojen ilmaiseminen heikentäisi sen liikkumavaraa sekä sen mahdollisuutta myötävaikuttaa kompromissin saavuttamiseen. Komissio totesi toiseksi, että keskusteluissa ja neuvotteluissa oli säilytettävä luottamuksellinen ilmapiiri poliittisten esitysten laatimiseksi. Sen mukaan pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen aiheuttaisi vaaran ulkoisista paineista, jotka olisivat omiaan vaikuttamaan meneillään oleviin arkaluonteisiin menettelyihin. Tältä osin komissio korosti lisäksi sitä, että sen on SEU 17 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisesti ajettava yleistä etua ja hoidettava tehtäväänsä täysin riippumattomana. Kolmanneksi komissio painotti 1.4.2014 tekemässään päätöksessä (asia T-425/14) sitä, että tarkastukset ja valvonta ympäristöasioissa ovat avaintekijät yleisen politiikan toteuttamisessa, sitä, että keskustelua on suojattava ulkoiselta vaikutukselta, koska tällainen vaikutus haittaa jäsenvaltioihin kohdistuvan valvonnan laatua, ja sitä, että toimielimet ovat tuoneet tätä kysymystä esiin jo vuodesta 2001 lähtien. Komissio korosti toisaalta 3.4.2014 (asia T-424/14) tekemässään päätöksessä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan kysymyksen poliittista arkaluonteisuutta, jäsenvaltioiden välillä mahdollisesti vallitsevia näkemyseroja, sekä sitä, että oli kulunut kymmenen vuotta siitä, kun se teki vuoden 2003 direktiiviehdotuksen.
52. Riidanalaisten päätösten perustelujen valossa on ilmeistä, että komissio nojautui yleisiin seikkoihin, jotka perustuvat yhtäältä komission ”pohdintatatilan”, liikkumavaran, riippumattomuuden sekä keskustelujen luottamuksellisen ilmapiirin säilyttämiseen, ja toisaalta sellaisen ulkoisen paineen vaaraan, joka voi vaikuttaa meneillään olevien keskustelujen ja neuvottelujen kulkuun. Komissio tukeutui myös erityisempiin seikkoihin, jotka koskevat meneillään olevia kahta päätöksentekomenettelyä ja erityisesti niiden varhaista ja arkaluonteista vaihetta, sitä, että keskustelun kohteena olevia kysymyksiä oli pohdittu jo pitkään, ja näiden kysymysten tärkeyteen sinällään, sekä 3.4.2014 tehdyssä päätöksessä (asia T-424/14) muutoksenhaku- ja virellepano-oikeuteen ympäristöasioissa liittyvän problematiikan arkaluonteisuuteen ja mahdollisiin jäsenvaltioiden välisiin näkemyseroihin. Riidanalaisista päätöksistä ei sen sijaan käy millään tavoin ilmi, että komissio olisi tarkastellut pyydettyjä asiakirjoja erikseen ja konkreettisesti.
53. Kantajan mukaan riidanalaisten päätösten perustelut eivät ole perusteluja, koska ne ovat puhtaasti yleisluonteisia ja hypoteettisia, eikä niillä voida osoittaa, että olemassa olisi vaara siitä, että komission päätöksentekomenettelyjä vahingoitettaisiin vakavasti. Komissio sen sijaan kehottaa unionin yleistä tuomioistuinta tunnustamaan sellaisen yleisen olettaman olemassaolon, jonka nojalla se saattoi riidanalaisissa päätöksissä evätä oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.
54. Näin ollen on tarkasteltava komission väitteitä, joilla se pyrkii osoittamaan sellaisen yleisen olettaman olemassaolon, jonka nojalla kyseinen toimielin saattoi riidanalaisissa päätöksissä evätä oikeuden tutustua asiakirjoihin, jotka pyydettyjen asiakirjojen tavoin liittyvät meneillään olevaan päätöksentekomenettelyyn kuuluvaan vaikutustenarviointiin, ennen riidanalaisten päätösten lainmukaisuuden arviointia.
– Sellaisen yleisen olettaman olemassaolo, että oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin evätään
55. On palautettava mieleen, että asetus N:o 1049/2001 heijastaa sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaisesti SEU 1 artiklan toisessa kohdassa ilmaistua tahtoa siitä, että se merkitsee uutta vaihetta kehityksessä sellaisen yhä läheisemmän Euroopan kansojen välisen liiton luomiseksi, jossa päätökset tehdään mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia. Kuten asetuksen johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan, yleisön oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin liittyy toimielinten demokraattisuuteen (edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 34 kohta; tuomio 21.9.2010, Ruotsi ym. v. API ja komissio, C‑514/07 P, C‑528/07 P ja C‑532/07 P, Kok., EU:C:2010;541, 68 kohta; tuomio 21.7.2011, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, C‑506/08 P, Kok., EU:C:011:496, 72 kohta; tuomio 17.10.2013, neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P Kok., EU:C:2013:671, 27 kohta ja tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW, C‑365/12 P, Kok., EU:C:2014:112, 61 kohta).
56. Tämän vuoksi asetuksella N:o 1049/2001 pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta käy ilmi (edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Sison v. neuvosto, EU:C:2007:75, 61 kohta; tuomio 18.12.2007, Ruotsi v. komissio, C‑64/05 P, Kok., EU:C:2007:802, 53 kohta; edellä 55 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ym. v. API ja komissio, EU:C:2010:541, 69 kohta ja edellä 55 kohdassa mainittu tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 28 kohta).
57. Tätä oikeutta koskevat kuitenkin eräät yleistä tai erityistä etua koskeviin syihin perustuvat rajoitukset (edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Sison v. neuvosto, EU:C:2007:75, 62 kohta). Tarkemmin sanottuna – ja asetuksen N:o 1049/2001 11 perustelukappaleen mukaisesti – kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetään poikkeusjärjestelmästä, jonka nojalla toimielimillä on oikeus kieltäytyä antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi jotain kyseisellä artiklalla suojatuista eduista (ks. edellä 55 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ym. v. API ja komissio, EU:C:2010:541, 70 ja 71 kohta; edellä 55 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi v. MyTravel ja komissio, EU:C:2011:496, 74 kohta ja edellä 55 kohdassa mainittu tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 29 kohta).
58. Koska näillä poikkeuksilla poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Sison v. neuvosto, EU:C:2007:75, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 36 oikeuskäytäntöviittauksineen, ja edellä 55 kohdassa mainittu tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59. Suppean tulkinnan mukaan on niin, että kun asianomainen toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämät tiedot sitä on pyydetty luovuttamaan, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen (ks. edellä 76 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi v. MyTravel ja komissio, EU:C:2011:496, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 55 kohdassa mainittu tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 31 kohta). tuomio). Pelkästään se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei voi riittää perustelemaan poikkeuksen soveltamista (tuomio 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation v. komissio, T-2/03, Kok., EU:T:2005:125, 69 kohta ja tuomio 7.6.2011, Toland v. parlamentti, T-471/08, Kok., EU:T:2011:252, 29 kohta; ks. myös vastaavasti edellä 55 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 64 kohta).
60. Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen edellytyksenä on, että on osoitettu, että oikeus tutustua asiakirjaan, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön, olisi voinut vahingoittaa toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti ja että tämä vaara vahingoittumisesta on kohtuudella ennustettavissa eikä puhtaasti hypoteettinen (edellä 59 kohdassa mainittu tuomio Toland v. parlamentti, EU:T:2011:252, 70 kohta).
61. Lisäksi kuuluakseen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan päätöksentekomenettelylle aiheutuvan vahingon on oltava vakava. Näin on erityisesti silloin, kun tietojen ilmaisemisella kyseisten asiakirjojen sisällöstä on olennainen vaikutus päätöksentekomenettelyyn Vakavuuden arviointi kuitenkin riippuu kaikista tapaukseen liittyvistä seikoista, erityisesti päätöksentekomenettelyyn kohdistuvista kielteisistä vaikutuksista, joihin toimielin on vedonnut kyseisten asiakirjojen luovuttamisen osalta (tuomio 18.12.2008, Muñiz v. komissio, T-144/05, EU:T:2008:596, 75 kohta; edellä 59 kohdassa mainittu tuomio Toland v. parlamentti, EU:T:2011:252, 71 kohta ja tuomio 9.9.2014, MasterCard ym. v. komissio, T-516/11, EU:T:2014:759, 62 kohta).
62. On kuitenkin todettava, että tätä oikeuskäytäntöä ei voida tulkita siten, että siinä edellytettäisiin toimielimiltä, että ne esittävät todisteet tällaisen vaaran olemassaolon osoittamiseksi. Oikeuskäytännön mukaan tältä osin on riittävää, että riidanalaiseen päätökseen sisältyy sellaisia konkreettisia tietoja, joiden perusteella voitaisiin todeta, että kysei nen vaara päätöksentekomenettelyn vahingoittumisesta oli päätöksen tekohetkellä kohtuudella ennustettavissa eikä se ollut puhtaasti hypoteettinen, ja että siinä esitetään objektiivisia syitä, joiden perusteella voi kohtuudella odottaa, että tiedon antaminen kantajan pyytämien asiakirjojen sisällöstä aiheuttaisi tällaista vahinkoa (tuomio 11.12.2014, Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio, T-476/12, valituksen kohteena, EU:T:2014:1059, 71 kohta; ks. myös vastaavasti edellä 59 kohdassa mainittu tuomio Toland v. parlamentti, EU:T:2011:252, 78 ja 79 kohta).
63. Edellä erityisesti 59 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä huolimatta unionin tuomioistuin on todennut, että asianomainen toimielin voi käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin (edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 50 kohta; ks. myös edellä 55 kohdassa mainittu tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja edellä 55 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
64. Unionin tuomioistuin on tunnustanut sellaisen yleisen olettaman olemassaolon, että oikeus tutustua asiakirjoihin evätään, viidessä tapauksessa, nimittäin siltä osin kuin kyse on hallintomenettelyn asiakirja-aineistossa olevista asiakirjoista valtiontukien valvontamenettelyissä (tuomio 29.6.2010, komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Kok., EU:C:2010:376, 61 kohta), komission ja ilmoituksen tekijöiden tai kolmansien vaihtamista asiakirjoista yrityskeskittymän valvontamenettelyssä (tuomio 28.6.2012, komissio v. Èditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Kok., EU:C:2012:393, 123 kohta ja tuomio komissio v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, Kok., EU:C:2012:394, 64 kohta), toimielimen tuomioistuinmenettelyssä esittämistä kirjelmistä (edellä 55 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ym. v. API ja komissio, EU:C:2010:541, 94 kohta), jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvistä asiakirjoista oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, Kok., EU:C:201:738, 65 kohta) sekä SEUT 101 artiklan soveltamismenettelyn asiakirja-aineistoon kuuluvista asiakirjoista (edellä 55 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW EU:C:2014:112, 93 kohta).
65. Unionin yleinen tuomioistuin on tunnustanut yleisen olettaman olemassaolon vielä kolmessa tapauksessa, toisin sanoen siltä osin kuin kyse on tarjoajan julkisessa hankintamenettelyssä tekemästä tarjouksesta, kun siihen tutustumista koskevan pyynnön on esittänyt toinen tarjoaja (tuomio 29.1.2013, Cosepuri v. EFSA, T‑339/10 ja T‑532/10, Kok., EU:T:213:38, 101 kohta), ns. EU Pilot -menettelyyn liittyvistä asiakirjoista (tuomio 25.9.2014, Spirlea v. komissio, T-306/12, Kok., valituksen kohteena, EU:T:2014:816, 63 kohta) sekä asiakirjoista, jotka kansalliset kilpailuviranomaiset ovat toimittaneet komissiolle [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 11 artiklan 4 kohdan nojalla (tuomio 12.5.2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España v. komissio, T‑623/13, EU:T:2015:268, 64 kohta).
66. Yhtäältä edellä 64 ja 65 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että jotta yleiseen olettamaan voitaisiin pätevästi vedota sellaista henkilöä vastaan, joka on pyytänyt saada tutustua asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 perusteella, pyydettyjen asiakirjojen on kuuluttava samaan asiakirjojen luokkaan tai niiden on oltava samanluonteisia (ks. vastaavasti edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 50 kohta; edellä 55 kohdassa mainittu tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ja edellä 55 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
67. Toisaalta tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että yleisten olettamien soveltaminen perustuu lähinnä siihen, että on pakko turvata kyseisten menettelyjen moitteeton toiminta ja se, etteivät niiden tavoitteet vaarannu. Yleisen olettaman tunnustaminen voi näin ollen perustua siihen, että oikeus tutustua tiettyjen menettelyjen asiakirjoihin on ristiriidassa menettelyjen moitteettoman kulun takaamista koskevan tavoitteen kanssa ja uhkaa vaarantaa ne, kun otetaan huomioon, että yleiset olettamat mahdollistavat menettelyn asianmukaisen sujumisen turvaamisen rajoittamalla kolmansien osapuolten puuttumista siihen (ks. vastaavasti julkisasiamies Watheletin ratkaisuehdotus asiassa LPN ja Suomi v. komissio, C‑514/11 P ja C‑605/11 P, Kok., EU:C:2013:528, 66, 68, 74 ja 76 kohta, ja edellä 65 kohdassa mainittu tuomio Spirlaa v. komissio, valituksen kohteena, EU:T:2014:816, 57 ja 58 kohta). Unionin toimielimessä käytävää menettelyä, jota varten pyydetyt asiakirjat on laadittu, koskevassa säädöksessä vahvistettujen erityisten sääntöjen soveltaminen on yksi perusteista, jotka oikeuttavat yleisen olettaman tunnustamisen (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, McCullough v. Cedefop, T‑496/13, EU:T:2015:374, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös vastaavasti julkisasiamies Cruz Villalónin ratkaisuehdotus asiassa neuvosto v. Access Info Europe, C‑280/11 P, Kok., EU:C:2013:325, 75 kohta).
68. Käsiteltävässä asiassa on ensiksi ratkaistava, kuuluvatko pyydetyt asiakirjat samaan luokkaan tai ovatko ne samanluonteisia.
69. On ensiksi muistettava, kuten komissio täsmensi istunnossa – kantajan tätä kiistämättä –, että pyydetyt asiakirjat ovat vaikutusten arviointiselostusten luonnoksia ja vaikutusten arviointiselostus viimeistellään lautakunnan myönteisen lausunnon jälkeen, minkä jälkeen se vielä toimitetaan sisäiselle lausuntokierrokselle sekä lautakunnan lausuntoa varten. Kyseiset asiakirjat kuuluvat kahden vaikutustenarvioinnin toteuttamiseen, joista yksi koskee muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa ja toinen tarkastusten ja valvonnan oikeudellisen kehyksen tarkistamista näissä samoissa asioissa.
70. Tämän jälkeen on todettava, että komission 15.1.2009 antamissa vaikutustenarviointia koskevissa suuntaviivoissa (jäljempänä suuntaviivat) vaikutustenarviointi määritellään seuraavasti:
”Vaikutustenarviointi on [poliittisten] ehdotusten valmistelussa noudatettavien loogisten vaiheiden kokonaisuus. Se on menettely, jonka kuluessa kerätään poliittisia päättäjiä varten tietoja ajateltavissa olevien poliittisten vaihtoehtojen eduista ja haitoista tutkimalla niiden mahdollisia vaikutuksia. Tämän menettelyn tuloksista laaditaan tiivistelmä, joka esitetään [vaikutusten arviointiselostuksessa].
– –
[Vaikutustenarvioinnin] laatiminen on avaintekijä komission ehdotusten laatimisessa ja komission jäsenten kollegio ottaa [vaikutusten arviointiselostuksen] huomioon päätöksiä tehdessään. [Vaikutustenarviointi] auttaa päätöksenteossa mutta ei korvaa sitä: poliittisen ehdotuksen antaminen on aina yksinomaan kollegion tekemä poliittinen päätös.”
71. Suuntaviivoista käy lopuksi ilmi, että vaikutustenarviointi toteutetaan useassa vaiheessa. Niihin kuuluvat muun muassa vaikutusten arviointiselostuksen luonnoksen laatiminen, sen alistaminen lautakunnan lausuntoa varten, sen viimeistely lautakunnan suositusten valossa, sen toimittaminen komission sisäiselle lausuntokierrokselle – tässä vaiheessa selostusluonnokseen voidaan vielä tehdä aineellisia muutoksia, jotka edellyttävät lautakunnan uutta lausuntoa – ja lopulta sen toimittaminen komission jäsenten kollegiolle.
72. Näiden seikkojen valossa on katsottava, että pyydetyt asiakirjat kuuluvat samaan asiakirjojen luokkaan, koska ne liittyvät kahden vaikutustenarvioinnin laatimiseen, joten edellä 66 kohdassa mainittu edellytys täyttyy.
73. Tätä päätelmää ei horjuta kantajan istunnossa esittämä väite, jonka mukaan kantajan tekemät tutkittavaksi ottamista koskevat hakemukset eivät ole ”kokonaisvaltaisia hakemuksia” ja ne eivät koske asiakirjojen kokonaisuutta.
74. Unionin tuomioistuin on tosin todennut, että edellä 64 kohdassa mainittuihin tuomioihin johtaneille asioille oli luonteenomaista, että kyseinen pyyntö tutustua asiakirjoihin ei koskenut yhtä asiakirjaa vaan asiakirjojen kokonaisuutta, ja täsmentänyt, että tällaisessa tilanteessa sellaisen yleisen olettaman, jonka mukaan oikeus tutustua asiakirjoihin evätään, hyväksyminen mahdollistaa sen, että kyseinen toimielin käsittelee pyyntöä kokonaisuutena ja vastaa siihen vastaavasti (ks. edellä 55 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, (EU:C:2014:112, 67–69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75. Oikeuskäytännöstä käy kuitenkin ilmi, että asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä koskevan yleisen olettaman soveltamisen ratkaisee yhtä hyvin laadullinen kuin määrällinen peruste eli se, että pyydetyt asiakirjat liittyvät samaan menettelyyn, käsiteltävässä asiassa vaikutustenarvioinnin laatimista koskeviin kahteen menettelyyn (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 64 kohdassa mainittu tuomio LPN ja Suomi v. komissio, EU:C:2013:738, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), eikä, kuten kantaja väittää, pelkästään määrällinen peruste eli kantajan hakemusten kohteena olevien asiakirjojen suurempi tai pienempi määrä (ks. vastaavasti edellä 65 kohdassa mainittu tuomio Spirlea v. komissio, valituksen kohteena, EU:T:2014:816, 75 kohta).
76. On todettava toiseksi, että ei ole sellaista lain säännöstä, joka koskisi erityisesti pyydettyihin asiakirjoihin tutustumisen yksityiskohtaisia menettelytapoja, minkä komissio lisäksi myönsi unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa.
77. Kun otetaan huomioon edellä 67 kohdassa esitetty, on kuitenkin todettava, että toisin kuin kantaja väitti istunnossa, tämä seikka yksin ei voi oikeuttaa sitä, että suljetaan pois kaikki mahdollisuudet sellaisen yleisen olettaman olemassaolon tunnustamiseksi, jonka nojalla voidaan evätä oikeus tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.
78. Käsiteltävässä asiassa on päinvastoin katsottava, että tällainen yleinen olettama on tarpeen, kun otetaan huomioon säännöt, jotka koskevat poliittisten ehdotusten, myös tarvittaessa säädösehdotusten, valmistelua ja laatimista komission toimesta.
79. Tältä osin on ensiksi yhtäältä huomattava, että SEU 17 artiklan 1–3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”1. Komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet. – –
2. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävä unionin säädös voidaan antaa ainoastaan komission ehdotuksesta, jollei perussopimuksissa toisin määrätä. Muut säädökset annetaan komission ehdotuksesta, kun perussopimuksissa niin määrätään.
3. – –
Komissio hoitaa tehtäväänsä täysin riippumattomana. – –”
80. Toisaalta on muistettava, että aloilla, jotka kuuluvat samoin kuin unionin ympäristöpolitiikka SEUT 192 artiklan 1 kohdan mukaisesti, ja jollei kyseisen määräyksen 2 kohdassa vahvistetuista poikkeuksista muuta johdu, tavallisen lainsäätämisjärjestyksen alaan, sellaisena kuin se on määritelty SEUT 289 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 294 artiklassa, komissio antaa ehdotuksen Euroopan parlamentille ja Euroopan unionin neuvostolle. Tämä ehdotus käynnistää lainsäädäntömenettelyn.
81. Komissiolle näissä määräyksissä myönnetty valta tehdä lainsäädäntöaloitteita tarkoittaa sitä, että komission tehtäviin kuuluu päättää, tekeekö se säädösehdotuksen vai ei, paitsi tilanteessa, jossa sillä olisi unionin oikeuteen perustuva velvollisuus tehdä tällainen ehdotus. Kun komissio, joka SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet, tämän vallan nojalla tekee säädösehdotuksen, sen tehtäviin kuuluu myös päättää kyseisen ehdotuksen kohteesta, päämäärästä ja sisällöstä (ks. vastaavasti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio, C-409/13, Kok., EU:C:2015:1217, 70 kohta).
82. Komissiolle, joka ajaa yleistä etua ja hoitaa tehtäväänsä täysin riippumattomana, on annettu tehtäväksi määrittää kaikkien jäsenvaltioiden yleinen etu ja tehdä ehdotuksia, joilla sen toteutuminen taataan (ks. vastaavasti julkisasiamies Jääskisen ratkaisuehdotus neuvosto v. komissio, C-409/13, Kok., EU:C:2014:2470, 43 kohta).
83. Kun komissio valmistelee ja laatii poliittisia ehdotuksia, sen on siis huolehdittava siitä, että se toimii täysin riippumattomasti ja että sen ehdotukset liittyvät yksinomaan yleiseen etuun.
84. Näin ollen on mahdollistettava se, että tämä toimielin voi tässä vaiheessa toimia täysin riippumattomasti ja yleistä etua palvellen.
85. On toiseksi huomattava, että kun komissio valmistelee ja laatii poliittisia ehdotuksia, se voi nojautua, kuten käsiteltävässä asiassa, vaikutustenarviointeihin, jotka on laadittu tällaisten ehdotusten valmistelemista ja laatimista varten.
86. Tältä osin yhtäältä vaikutustenarviointi, joka suuntaviivojen mukaan on ”avaintekijä sen varmistamisessa, että komission aloitteet ja [unionin] lainsäädäntö laaditaan avoimien, täydellisten ja tasapainossa olevien tietojen perusteella”, on osa – kuten käy ilmi myös näihin suuntaviivoihin sisältyvästä määritelmästä, sellaisena kuin se on esitetty edellä 70 kohdassa – komission poliittisten ehdotusten, myös lainsäädäntöehdotusten, valmistelua.
87. Vaikutustenarvioinnin perusteella voidaan erityisesti koota yhteen tiedot, joiden perusteella komissio voi arvioida muun muassa näiden ehdotusten tarkoituksenmukaisuutta, tarpeellisuutta, luonnetta ja sisältöä.
88. Suuntaviivojen mukaan vaikutusten arviointiselostukseen sisältyy tätä varten muun muassa jaksoja, jotka koskevat ”poliittisia vaihtoehtoja”, ”vaikutustenarviointia” ja ”vaihtoehtojen vertailua”.
89. Tästä seuraa, että toisin kuin kantaja väittää, vaikutusten arviointiselostuksen ei voida katsoa rajoittuvan vain sen tosiseikkoihin liittyvän kontekstin määrittelyyn, jossa poliittisten ehdotusten valmistelu- ja laatimismenettelyn toteutetaan.
90. Toisaalta on lisättävä, että vaikutustenarvioinneilla komissio voi varmistaa, että SEU 11 artiklan 3 kohdan, jonka mukaan ”[tämä toimielin] kuulee laajasti asianomaisia osapuolia varmistaakseen unionin toimien johdonmukaisuuden ja avoimuuden”, määräyksiä noudatetaan.
91. Kuten suuntaviivoista käy ilmi, vaikutustenarviointi laaditaan useista vaiheista muodostuvassa menettelyssä. Erityisesti valmisteluvaiheen jälkeen tällaisen arvioinnin toteuttaminen edellyttää, että kuullaan niitä, joita asia koskee, sekä asiantuntijoita.
92. Suuntaviivoissa todetaan, että vaikutustenarvioinnissa ”otetaan huomioon laajan ulkoisten sidosryhmien joukon panokset komission muihin toimielimiin ja yhteiskuntaan nähden harjoittaman avoimuuden politiikan mukaisesti”; vaikutusten arviointiselostuksessa esitetään tämän kuulemisen tulokset ja erityisesti esitetyt eri näkemykset ja tapa, jolla ne on otettu huomioon. Tämän kuulemisen tulosten perusteella laaditaan vaikutusten arviointiselostuksen luonnos, joka sitten lähetetään lautakunnalle lausuntoa varten, ja viimeistellään viimeksi mainittujen tehtyä huomautuksensa, ennen kuin se toimitetaan sisäiselle lausuntokierrokselle ja sitten komission jäsenten kollegiolle.
93. Tästä seuraa, että julkisen kuulemisen järjestämisen vuoksi vaikutustenarviointi myötävaikuttaa sellaisen komission päätöksentekomenettelyn avoimuuden tavoitteen toteutumiseen, joka tähtää poliittisten ehdotusten valmisteluun ja laatimiseen, ja sen tavoitteen toteutumiseen, että ne, joita asia koskee, osallistuvat kyseiseen menettelyyn.
94. Kun otetaan huomioon erityisesti edellä 79–84 kohdassa esitetty pohdinta, on kuitenkin todettava, että kun niitä, joita asia koskee, on kuultu, ja vaikutustenarvioinnin tekemisessä tarvittavat tiedot on koottu, komission on, kuten se väittää, kyettävä näiden seikkojen perusteella täysin riippumattomana, yleisen edun mukaisesti ja ilman ulkoista painetta tai edes kolmansien vaikutusta päättämään ehdotettavista poliittisista aloitteista.
95. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, jotta säilytetään komissiolle perussopimuksissa annetun aloitevallan ydinosa ja komission valta täysin riippumattomasti arvioida poliittisen ehdotuksen tarkoituksenmukaisuus. Erityisemmin tätä aloitevaltaa on suojattava sellaisten yleisten tai erityisten intressien vaikutukselta, joilla järjestettyjen kuulemisten ulkopuolella pyritään pakottamaan komissio tekemään poliittinen aloite, muuttamaan sitä tai jopa luopumaan siitä, ja jolla näin pitkitettäisiin tai vaikeutettaisiin keskustelua tässä toimielimessä.
96. Koska vaikutusten arviointiselostukseen sisältyy, kuten edellä 88 kohdasta ilmenee, tässä vaiheessa ajateltavissa olevien eri poliittisten vaihtoehtojen vertailu, tämän selostuksen, vaikka se onkin luonnosvaiheessa, sekä lautakunnan tältä osin antaman lausunnon sisältämien tietojen ilmaisemiseen liittyy suurentunut vaara siitä, että kolmannet pyrkivät komission järjestämän julkisen kuulemisen ulkopuolella vaikuttamaan kohdennetusti komission valitsemaan poliittiseen vaihtoehtoon ja sen poliittisen ehdotuksen sisältöön, jonka se aikoo antaa. Ne samat henkilöt tai elimet, jotka ovat esittäneet huomautuksia julkisessa kuulemisessa, voisivat, jos heillä olisi välitön oikeus tutustua vaikutustenarviointia koskeviin asiakirjoihin, esittää uusia huomautuksia tai arvosteluja ajatelluista vaihtoehdoista tai tilanteista ja väitätä, että heidän näkemystään ei ole riittävästi tai asianmukaisesti otettu huomioon, vaikka komissiolla on julkisen kuulemisen vaiheen jälkeen oltava käytettävissään riippumaton ”pohdintatila”, joka on kaukana kaikesta ulkoisesta vaikutuksesta ja paineesta.
97. Edellä esitetyn valossa on pääteltävä, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa vahvistettu poikkeusta sovellettaessa komissio saa olettaa ilman, että se tutkisi konkreettisesti ja erikseen kunkin vaikutustenarvioinnin valmistelussa laaditun asiakirjan, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen lähtökohtaisesti vahingoittaa vakavasti sen päätöksentekomenettelyä poliittisen ehdotuksen laatimiseksi.
98. Ensiksi siitä, miten pitkään kyseistä yleistä olettamaa voidaan soveltaa, yhtäältä on huomattava, että suuntaviivojen mukaan vaikutusten arviointiselostus ja lautakunnan lausunto julkaistaan yhdessä poliittisen ehdotuksen kanssa internetissä sen jälkeen, kun komission jäsenten kollegio on ne hyväksynyt. Toisaalta suuntaviivoissa täsmennetään, että vaikka olisi tultu siihen tulokseen, että poliittista aloitetta ei esitetä, laaditaan vaikutusten arviointiselostus, jossa selitetään syyt, joiden vuoksi on päätetty olla toimimatta, ja jonka lautakunta tutkii ja joka julkaistaan internetissä valmisteluasiakirjana.
99. Näiden seikkojen perusteella on katsottava, että edellä 97 kohdassa mainittua yleistä olettamaa voidaan soveltaa niin kauan kuin komissio ei ole tehnyt päätöstä mahdollisesta poliittisesta ehdotuksesta, toisin sanoen siihen saakka, kunnes poliittinen aloite hyväksytään tai hylätään.
100. Toiseksi edellä 97 kohdassa mainittua yleistä olettamaa sovelletaan siitä riippumatta, minkä luonteinen – lainsäädäntöön liittyvä tai muu – komission aikoma ehdotus on.
101. Kut en kantaja huomauttaa, toteamuksilla, jotka perustuvat yleisön mahdollisimman laajaa oikeutta tutustua toimielinten asiakirjoihin koskevaan periaatteeseen ja vastaavasti asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyjen poikkeusten suppeaan tulkintaan, on oikeuskäytännön mukaan selvästikin aivan erityistä merkitystä silloin, kun asianomainen toimielin toimii lainsäätäjänä, mikä ilmenee asetuksen N:o 1049/2001 kuudennesta perustelukappaleesta, jonka mukaan juuri tällaisissa tapauksissa on myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin. Tältä osin avoimuus vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoimien perustana olevat seikat on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan (edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 46 kohta ja tuomio 22.3.2011, Access Info Europe v. neuvosto, T-233/09, Kok., EU:T:2011:105, 57 kohta).
102. Ensin on kuitenkin huomattava, että vaikka komissiolla on SEU 17 artiklan 2 kohdan mukaisesti lähtökohtaisesti – ja jollei toisin määrätä – valta ehdottaa SEUT 289 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä, on kuitenkin niin, että SEU 14 artiklan 1 kohdan ja SEU 16 artiklan 1 kohdan mukaan lainsäätäjinä toimivat yhdessä parlamentti ja neuvosto. SEUT 289 artiklan 1–3 kohdasta käy lisäksi ilmi, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä ovat ne, jotka hyväksytään mainitussa menettelyssä, toisin sanoen yhtäältä asetukset, direktiivit ja päätökset, jotka parlamentti ja neuvosto hyväksyvät yhdessä komission ehdotuksesta SEUT 294 artiklassa tarkoitetussa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, ja toisaalta asetukset, direktiivit ja päätökset, jotka hyväksytään erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä eli tapauksen mukaan niin, että parlamentti hyväksyy ne neuvoston osallistuessa menettelyyn tai neuvosto hyväksyy ne parlamentin osallistuessa menettelyyn.
103. Tästä seuraa, että kun komissio valmistelee tai laatii ehdotusta toimeksi, myös lainsäädäntötoimeksi, se ei itse toimi lainsäätäjänä, koska yhtäältä tämä valmistelu- ja laatimismenettely väistämättä edeltää varsinaista lainsäädäntömenettelyä, ja siinä lisäksi on määritettävä itse ehdotettavan toimen luonne, ja toisaalta parlamentti ja neuvosto ovat ne, jotka toimivat lainsäätäjinä.
104. Siltä osin kuin kantaja viittaa asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohtaan, on todettava, että kyseisessä säännöksessä tunnustetaan lainsäädäntömenettelyn erityinen luonne, koska siinä säädetään, että ”lainsäädäntöasiakirjojen, toisin sanoen asiakirjojen, jotka on laadittu tai vastaanotettu sellaisten säädösten antamiseen liittyvien menettelyjen yhteydessä, jotka joko sitovat jäsenvaltioita tai ovat niissä sitovia, olisi oltava suoraan saatavilla” (edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 47 kohta).
105. Vaikka pyydettyjä asiakirjoja olisi pidettävä asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina lainsäädäntöasiakirjoina, on todettava, että tätä säännöstä sovelletaan vain, jollei saman asetuksen 4 ja 9 artiklassa toisin säädetä (ks. vastaavasti edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Sison v. neuvosto, EU:C:2007:75, 41 kohta). Kuten edellä 97 ja 99 kohdassa on todettu, komissiolla on asetuksen 4 artiklan 3 kohdan ensimmäistä alakohtaa sovellettaessa oikeus olettaa, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen lähtökohtaisesti vahingoittaa vakavasti päätöksentekomenettelyä poliittisen ehdotuksen laatimiseksi niin kauan, kun se ei ole tehnyt päätöstä tältä osin.
106. On joka tapauksessa lopuksi huomattava, että toisin kuin kantaja väitti istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen, johon edellytettiin suullista vastausta, on niin, että asiakirjoihin tutustumisen alaa koskeva oikeuskäytäntö ei ole esteenä yleisten olettamien tunnustamiselle lainsäädäntökontekstissa. Kyse oli päätöksestä, jolla evättiin oikeus tutustua neuvoston oikeudellisen yksikön lausuntoon, joka koskee ehdotusta direktiiviksi, kun unionin tuomioistuin muistutettuaan edellä 101 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ja lainsäädäntömenettelyn erityisyydestä asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 2 kohtaan nähden ensimmäistä kertaa ilmaisi, että toimielimellä on mahdollisuus nojautua yleisiin olettamiin (edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 46, 17 ja 50 kohta).
107. On kolmanneksi todettava, että toisin kuin kantaja väitti istunnossa, tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (EUVL L 264, s. 13) 6 artiklan 1 kohta ei myöskään ole esteenä edellä 97 kohdassa tarkoitetun yleisen olettaman olemassaolon tunnustamiselle.
108. Asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklassa, jolla lisätään asetukseen N:o 1049/2001 erityisiä sääntöjä, jotka koskevat pyyntöjä tutustua ympäristötietoihin (edellä 64 kohdassa mainittu tuomio LPN ja Suomi v. komissio, EU:C:2013:738, 79 kohta), toistetaan ja vahvistetaan velvollisuus tulkita suppeasti viimeksi mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa, 2 kohdan toisessa alakohdassa ja 3 ja 5 kohdassa säädettyjä poikkeuksia. Asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohdan toisesta virkkeestä seuraa, että näitä poikkeuksia on tulkittava suppeasti, kun otetaan huomioon yleinen etu, joka koskee tällaisen tiedon tutustuttavaksi antamista, sekä se, liittyvätkö nämä tiedot ympäristöpäästöihin (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2011, LPN v. komissio, T-29/08, Kok., EU:T:2011:448, 107 kohta).
109. Yhtäältä on kuitenkin niin, että ilman että olisi tutkittava, sisältyykö käsiteltävässä asiassa pyydettyihin asiakirjoihin ympäristöpäästöihin liittyviä tietoja, on todettava, että se, että asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohdan toinen virke sisältää täsmennyksiä, jotka koskevat asetuksessa N:o 1049/2001 asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen tehtävien poikkeusten suppeaa tulkintaa, mikä voi johtaa laajempaan ympäristötiedon saatavuuteen kuin oikeus tutustua toimielinten hallussa olevien asiakirjojen sisältämiin muihin tietoihin, ei vaikuta ratkaisevasti siihen, onko kyseisen toimielimen tutkittava konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti pyydetyt asiakirjat tai tiedot (ks. vastaavasti edellä 108 kohdassa mainittu tuomio LPN v. komissio, EU:T:2011:488, 107 ja 117 kohta). Näiden oikeuskäytännössä vahvistettujen periaatteiden mukaisesti kaikkia pyydettyjä asiakirjoja voidaan suojata luokkana.
110. Toisaalta siltä osin kuin kantaja tässä yhteydessä viittaa ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon määrittämiseen, on viitattava kantajan esittämän kolmannen väitteen jäljempänä olevaan tarkasteluun.
111. Näin ollen yksikään kantajan esittämistä väitteistä ei tee pätemättömäksi edellä 97 kohdassa esitettyä päätelmää yleisen olettaman olemassaolosta.
112. On siis tarkasteltava tämän yleisen olettaman valossa riidanalaisten päätösten laillisuutta siltä osin kuin komissio katsoi, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyjä.
– Riidanalaisten päätösten laillisuus siltä osin kuin komissio toteaa, että on olemassa päätöstentekomenettelyjen vakavan vahingoittamisen vaara
113. Kuten edellä 97 ja 99 kohdasta käy ilmi, komissiolla on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta sovellettaessa oikeus olettaa ilman, että se tutkisi konkreettisesti ja erikseen kunkin vaikutustenarvioinnin valmistelussa laaditun asiakirjan, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen lähtökohtaisesti vahingoittaa vakavasti päätöksentekomenettelyä poliittisen ehdotuksen laatimiseksi, niin kauan, kun se ei ole tehnyt päätöstä tältä osin.
114. Oikeuskäytännössä on katsottu, että yleisen olettaman tunnustamisella ei suljeta pois mahdollisuutta osoittaa, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan tai että olemassa on sellainen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen (ks. analogisesti edellä 55 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
115. Kuten edellä 51 ja 52 kohdasta käy ilmi, käsiteltävässä asiassa asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen kantajalta perustuu riidanalaisissa päätöksissä kummankin päätöksen omien perustelujen lisäksi yleisluonteisiin perusteluihin siitä, että on säilytettävä komission ”pohdintatila”, sen liikkumavara, sen riippumattomuus sekä luottamuksellinen ilmapiiri keskusteluissa, samoin kuin siihen, että on olemassa sellaisen ulkoisen paineen vaara, joka vaikuttaa meneillään olevien keskustelujen ja neuvottelujen kulkuun. Nämä riidanalaisten päätösten perustelut nojautuvat siis ennen kaikkea seikkoihin, jotka oikeuttivat yleisen olettaman olemassaolon tunnustamisen edellä 113 kohdassa.
116. On ensiksi kiistatonta, kuten jo edellä 50 kohdassa on todettu, että pyydetyt asiakirjat liittyvät kahden vaikutustenarvioinnin toteuttamiseen, jotka olivat käynnissä riidanalaisten päätösten antamisajankohtana ja jotka liittyivät mahdollisiin poliittisiin aloitteisiin, jotka koskevat muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa sekä tarkastuksia ja valvontaa näissä samoissa asioissa.
117. Komission istunnossa esittämistä selityksistä käy ilmi – kantajan kiistämättä näin esitettyjen tosiseikkojen paikkansapitävyyttä –, että riidanalaisten päätösten antamisajankohtana ei ollut tehty mitään päätöstä mahdollisesti toteutettavista poliittisista aloitteista aloilla, jotka kaksi kyseessä olevaa vaikutustenarviointia kattavat. Vaikka komissio on siltä osin kuin kyse on muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa todennut peruuttaneensa vuoden 2003 direktiiviehdotuksen 21.5.2014, on kuitenkin niin, että tämä peruutus tapahtui myöhemmin kuin päätöksen antaminen 3.4.2013, joten sitä ei ole syytä ottaa huomioon kyseisen päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa. SEUT 230 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen yhteydessä kyseessä olevan unionin toimenpiteen lainmukaisuutta on arvioitava niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen mukaan, jotka olivat olemassa toimenpiteen tekemisen ajankohtana (tuomio 7.2.1979, Ranska v. komissio, 15/76 ja 16/76, Kok., EU:C:1979:29, 7 kohta; tuomio 25.6.1998, British Airways ym. v. komissio, T-371/94 ja T-394/94, Kok., EU:T:1998:140, 81 kohta ja tuomio 14.1.2004, Fleuren Compost v. komissio, T-109/01, Kok., EU:T:2004:4, 50 kohta).
118. Pyydetyt asiakirjat kuuluvat näin ollen edellä 97 kohdassa tunnustetun yleisen olettaman soveltamisalaan.
119. Toiseksi on todettava, että kantaja ei ole esittänyt mitään väitteitä kyseisen yleisen olettaman kumoamiseksi.
120. Ensiksikin edellä 46 tiivistetysti esitetyt väitteet, joiden mukaan riidanalaisten päätösten perustelut ovat yleisluonteisia ja hypoteettisia, komission liikkumavaraa on rajoitettu, ei ole osoitettu, että olisi olemassa todellinen julkisen paineen vaara, pyydetyt asiakirjat eivät ole arkaluonteisia, ja että on merkityksetöntä, että päätöksentekomenettelyt ovat varhaisessa vaiheessa, eivät millään tavoin kumoa yleistä olettamaa siitä, että komissio saattoi käsiteltävässä asiassa evätä oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin ilman, että se olisi tarkastellut kyseisiä asiakirjoja konkreettisesti ja erikseen. Yhtäältä siltä osin kuin näillä väitteillä arvostellaan riidanalaisten päätösten perusteluiden yleisluonteisuutta, on huomattava, että yleisluonteisten perustelujen käyttäminen on oikeutettua sovellettaessa yleistä olettamaa, joka nimenomaan mahdollistaa sen, että luovutaan pyydettyjen asiakirjojen tarkastelusta konkreettisesti ja erikseen. Toisaalta on niin, että vaikka kantaja kyseenalaista komission liikkumavaraan vaikuttavan ulkoisen paineen todellisuuden, on kuitenkin todettava, että se ei ole esittänyt konkreettisia seikkoja, joiden nojalla yleinen olettama voitaisiin kumota käsiteltävässä asiassa.
121. Tämän jälkeen on todettava, että kantajan asiakirjoihin tutustumista koskevilla hakemuksilla ei myöskään ole vaikutusta siihen, että käsiteltävässä asiassa sovelletaan yleistä olettamaa, jonka nojalla komissio saattoi evätä oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin. Joka tapauksessa yhtäältä on lisättävä, että päätelmä siitä, että komissio saattoi evätä oikeuden tutustua mainittuihin asiakirjoihin, perustuu siihen, että on olemassa objektiivinen vaara siitä, että sen päätöksentekomenettelyjä vahingoitetaan vakavasti. Toisaalta oikeuskäytännöstä seuraa, että oikeus tutustua asiakirjoihin ei riipu sen erityisen intressin luonteesta, joka asiakirjojen pyytäjällä voi olla pyydetyn tiedon saamiseen (edellä 108 kohdassa mainittu tuomio LPN v. komissio, EU:T:2011:448, 137 kohta ja määräys 27.3.2014, Ecologistas en Acción v. komissio, T-603/11, EU:T:2014:182, 74 kohta; ks. myös vastaavasti ja analogisesti edellä 30 kohdassa mainittu tuomio Sison v. neuvosto, EU:C:2007:75, 43 ja 44 kohta).
122. Siltä osin kuin lopuksi on kyse viittauksesta edellä 47 kohdassa mainittuun Euroopan oikeusasiamiehen päätökseen, on palautettava mieleen, että on jo katsottu Euroopan oikeusasiamiehen esittämän ”hallinnossa ilmennyttä epäkohtaa” koskevan toteamuksen osalta, että oikeusasiamiehen päätelmät sinällään eivät sido unionin tuomioistuimia, vaan ne voivat olla vain indisio siitä, että asianomainen toimielin on loukannut hyvän hallinnon periaatetta. Euroopan oikeusasiamiehen, jolla ei ole valtaa antaa sitovia päätöksiä, suorittama menettely on unionin kansalaisille vaihtoehto kanteen nostamiselle unionin tuomioistuimissa. Menettelyyn sovelletaan erityisiä kriteerejä, eikä sillä välttämättä ole samoja tavoitteita kuin tuomioistuimessa nostettavalla kanteella (tuomio 25.10.2007, Komninou ym. v. komissio, C‑167/06 P, EU:C:20078:633, 44 kohta).
123. Euroopan oikeusasiamiehen esittämä unionin oikeuden tulkinta ei voi sitoa unionin tuomioistuimia.
124. On joka tapauksessa todettava, että kantajan mainitsemaan Euroopan oikeusasiamiehen päätökseen sisältyvillä seikoilla ei ole merkitystä, koska kyseinen päätös koskee eri asiakirjoihin tutustumista koskevaa hakemusta kuin pääasiassa kyseessä olevat hakemukset, eikä niillä näin ollen voida kumota yleistä olettamaa.
125. Toiseksi kantajan kolmanteen väitteeseen sisältyy sen sijaan ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa koskevia väitteitä, joiden tarkastelua on tässä vaiheessa lykättävä (ks. jäljempänä 128–163 kohta).
126. Edellä esitetyn valossa on pääteltävä, että komissio katsoi riidanalaisissa päätöksissä aivan oikein, että riidanalaisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattoi vakavasti vahingoittaa sen päätöksentekomenettelyjä.
127. Tästä seuraa, että kantajan ainoan kanneperusteen ensimmäisen osan tueksi esittämä toinen väite on hylättävä perusteettomana.
Kolmas väite, jonka mukaan pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemiseen liittyy ylivoimainen yleinen etu
128. Kantaja arvostelee komissiota siitä, että tämä on jättänyt huomiotta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan, kun se on virheellisesti poissulkenut pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemiseen liittyvän ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon.
129. Kantaja huomauttaa ensiksi, että pelkästään se riidanalaisissa päätöksissä mainittu seikka, että muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristöasioissa ovat jo käytettävissä ja että päätöksentekomenettelyillä pyritään vain niiden parantamiseen, ei merkitse, ettei olisi olemassa pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista koskevaa ylivoimaista yleistä etua. Toiseksi lainsäädäntömenettelyn ymmärtämisen edellyttämä avoimuus on itsessään yleinen etu, jota on suojattava, erityisesti aloilla, joihin kyseessä olevat kaksi vaikutustenarviointia kuuluvat. Kolmanneksi komissio on jättänyt tämän yleisen edun huomioon ottamatta ja nojautunut yksinomaan päätöksentekomenettelyjensä vahingoittamisen vaaraan, jonka kantaja on lisäksi kiistänyt. Neljänneksi yleisöllä on intressi ymmärtää ja seurata lainsäädäntöehdotuksen perusteena olevien vaikutustenarviointien kehitystä, jotta se voi käyttää oikeuttaan osallistua demokraattisiin menettelyihin saamalla aikaan julkisen keskustelun. Komission antaessa lainsäädäntöehdotuksen on pelkästään sen päätöstä tukevien tutkimusten sisältämien tietojen ilmaiseminen riittämätöntä tältä osin, ja näin on erityisesti silloin, kun komissio ei tee mitään aloitetta vaikutustenarvioinnin perusteella. Kantaja lisää vastauksissaan, että toisin kuin komissio väitti kirjelmissään, kantaja itse ei palvele eikä edusta mitään erityistä etua, vaan palvelee ja edustaa yleistä etua, joten sen asiakirjoihin tutustumista koskevien hakemusten ei pidä katsoa heijastavan pelkkää erityistä etua, ja että Euroopan unionin oikeusasiamies on katsonut, että yleisöllä on erityinen intressi ymmärtää ja tutkia niitä vaihtoehtoja, joita ei valittu.
130. Asiassa T-424/14 kantaja lisää ensiksi, että avoimuuteen ja julkiseen keskusteluun osallistumiseen liittyvä yleinen etu on sitäkin merkittävämpi, koska lainsäädäntömenettely koski muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa. Asetuksesta N:o 1367/2006, jossa tunnustetaan intressi saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi ympäristöasioissa, käy ilmi, että ympäristöä koskeviin tietoihin liittyy aina yleinen etu, joka oikeuttaa niiden ilmaisemisen. Toiseksi yleisön oikeus saada tietoa tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa 25.6.1998 tehdystä ja Euroopan yhteisön nimissä 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL L 124, s. 1; jäljempänä Århusin yleissopimus) hyväksytystä yleissopimuksesta johtuvien velvollisuuksien täytäntöönpanosta on olemassa sitäkin suuremmalla syyllä, koska komissio peruutti vuoden 2003 direktiiviehdotuksen, koska kymmenessä vuodessa ei ole vielä annettu yhtään säädöstä, ja koska komissio ilmoitti 2013, että työskentely oli meneillään, se ei ole antanut tietoja suunnitelluista toimintalinjoista. Kolmanneksi se, että ilmeisesti sen vuoksi, että sidosryhmiä ei ollut kuultu, lautakunta antoi kaksi kielteistä lausuntoa vaikutusten arviointiselostusten, jotka koskivat muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa, alkuperäisistä versioista, osoittaa yleisen edun olemassaoloa siltä osin kuin sidosryhmät saattoivat toimittaa lisätietoja ja saada tiedon vaikutustenarvioinnin mahdollisista aukoista.
131. Kantaja huomauttaa asiassa T-425/14 jättämässään vastauskirjelmässä, että tiedonsaantia ympäristöasioissa koskevan oikeuden perustavanlaatuista merkitystä korostetaan Århusin yleissopimuksen 5 artiklan 7 kohdan a alakohdassa.
132. Komissio kiistää näiden väitteiden perusteltavuuden.
133. On palautettava mieleen, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan siinä vahvistettua poikkeusta ei sovelleta, jos ylivoimainen yleinen etu edellyttää kyseessä olevan asiakirjan ilmaisemista.
134. Tässä yhteydessä asianomaisen toimielimen on vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suhteessa kansalaisiin suurempi legitimiteetti ja hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa (edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 45 kohta; edellä 55 kohdassa mainittu tuomio neuvosto v. Access Info Europe, EU:C:2013:671, 32 kohta, ja tuomio 3.7.2014, neuvosto v. in ’t Veld, C‑350/12 P, Kok., EU:C:2014:2039, 53 kohta).
135. Ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa antamaan tiedon asiakirjojen sisällöstä, ei välttämättä pidä olla erillinen periaatteista, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 taustalla (edellä 31 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ja Turco v. neuvosto, EU:C:2008:374, 74 ja 75 kohta, ja edellä 64 kohdassa mainittu tuomio LPN ja Suomi v. komissio, EU:C:2013:738, 92 kohta).
136. Pelkästään yleisluonteisten näkökohtien selostaminen ei myöskään riitä osoittamaan, että ylivoimainen yleinen etu on merkittävämpi kuin ne syyt, joiden vuoksi kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta on kieltäydytty (ks. vastaavasti edellä 55 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ym. v. API ja komissio, EU:C:2010:541, 158 kohta; edellä 64 kohdassa mainittu tuomio LPN ja Suomi v. komissio, EU:C:2013:738, 93 kohta, ja edellä 55 kohdassa mainittu tuomio komissio v. EnBW, EU:C:2014:112, 105 kohta).
137. Vaatimus siitä, että pyynnön esittäjä vetoaa konkreettisesti seikkoihin, jotka osoittavat ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa antamaan tiedon kyseisten asiakirjojen sisällöstä, on lisäksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukainen (edellä 64 kohdassa mainittu tuomio LPN ja Suomi v. komissio, EU:C:2013:738, 94 kohta; ks. myös vastaavasti edellä 64 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, EU:C:2010:376, 62 kohta; edellä 55 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ym. v. API ja komissio, EU:C:2010:541, 103 kohta; edellä 64 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, 126 kohta ja edellä 64 kohdassa mainittu tuomio komissio v. Agrofert Holding, E:C:2012:394, 68 kohta).
138. Käsiteltävässä asiassa riidanalaisista päätöksistä käy ilmi, että komission mukaan mikään ylivoimainen yleinen etu ei oikeuta pyydettyjen asiakirjojen sisällön ilmaisemista. Yhtäältä komissio on todennut, että kun tavoite, joka koskee ympäristön laadun ja tämän seurauksena ihmisten terveyden säilyttämistä, suojelemista ja parantamista, voidaan saavuttaa ympäristöasioissa syrjimättömän muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden ansiosta, se ei kuitenkaan katsonut kykenevänsä määrittämään, millä tavoin pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen tässä vaiheessa auttaisi unionissa asuvia henkilöitä vaikuttamaan epäsuorasti ympäristöön, jossa he elävät. Komission mukaan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ovat jo käytettävissä kansallisissa tuomioistuimissa ja kyseessä olevalla päätöksentekomenettelyllä pyritään vain tämän oikeuden parantamiseen. Komissio myös lisäsi, että vuonna 2013 oli järjestetty julkinen kuuleminen, jonka yhteydessä asianomaiset osapuolet, myös kansalaisyhteiskunta, saattoivat myötävaikuttaa ehdotusten suurten linjojen määrittelyyn. Toisaalta komission mukaan asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen tässä vaiheessa vahingoittaisi päätöksentekomenettelyjä ja haittaisi parhaan mahdollisen kompromissin saavuttamista. Sen sijaan yleinen etu turvattaisiin paremmin siten, että kyseessä olevia päätöksentekomenettelyjä voitaisiin jatkaa vailla mitään ulkopuolisia paineita. Komissio on lisäksi todennut, että useita päätöksentekomenettelyyn liittyviä asiakirjoja on jo annettu saataville.
139. Tätä arviointia eivät saata kyseenalaiseksi mitkään kantajan esittämistä ja edellä 128–131 kohdassa yhteen kootuista väitteistä.
140. Väitteestä, jonka mukaan erityisesti niihin aloihin nähden, joihin kaksi kyseessä olevaa vaikutustenarviointia liittyvät, lainsäädäntömenettelyn ymmärtämisen edellyttämä avoimuus sinällään on suojeltava yleinen etu, jonka komissio on jättänyt ottamatta huomioon, on todettava, että edellä 136 mainitun oikeuskäytännön perusteella on niin, että näin yleisen näkemyksen perusteella ei voida todeta, että avoimuusperiaate olisi käsiteltävässä asiassa erityisen pakottava niin, että se olisi voinut ohittaa syyt, jotka oikeuttivat epäämään pyydettyihin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden (ks. vastaavasti ja analogisesti edellä 55 kohdassa mainittu tuomio Ruotsi ym. v. API ja komissio, EU:C:2010:541, 157 ja 158 kohta).
141. On joka tapauksessa lisättävä, että kuten asiakirja-aineistosta ja erityisesti riidanalaisista päätöksistä käy ilmi – mitä kantaja ei kiistä – useita kahteen kyseessä olevaan vaikutustenarviointiin liittyviä asiakirjoja julkaistiin ennen kuin komissio antoi riidanalaiset päätökset.
142. On katsottava, että tämä julkaiseminen mahdollisti sen yleisen edun huomioon ottamisen, joka liittyy tiedon saantiin komission päätöksentekomenettelyistä niitä vahingoittamatta.
143. Asianosaisten kesken on riidatonta, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat vaikutustenarvioinnit julkaistaan, kun komissio antaa poliittiset ehdotukset aloilla, joita käsiteltävät asiat koskevat.
144. Tämä julkaiseminen samanaikaisesti poliittisten ehdotusten antamisen kanssa on, toisin kuin kantaja väittää, riittävää, jotta yleisö voi ymmärtää menettelyn, mahdollisesti lainsäädäntömenettelyn, jotka nämä ehdotukset käynnistävät.
145. Siltä osin kuin kantaja väittää, että komission antaessa lainsäädäntöehdotuksen on pelkästään sen päätöstä tukevien tutkimusten sisältämien tietojen ilmaiseminen riittämätöntä, on täsmennettävä, että kuten suuntaviivoista käy ilmi, vaikutusten arviointiselostuksessa esitetään suunnitellut eri poliittiset vaihtoehdot ja ne luokitellaan käytettyjen arviointiperusteiden nojalla. Lisäksi vielä senkin jälkeen, kun komissio on julkaissut vaikutusten arviointiselostuksen, mikään ei estä kantajaa tekemästä hakemusta, joka koskee oikeutta tutustua tämän selostuksen aiempiin versioihin, jotta se tarvittaessa ja jollei asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyistä poikkeuksista, joihin komissio voi vedota, muuta johdu, voi tutustua selostukseen tehtyihin muutoksiin.
146. Siltä osin kuin kantaja viittaa siihen mahdollisuuteen, että komissio ei tee mitään aloitetta vaikutustenarvioinnin perusteella, on todettava, kuten komissio vahvisti istunnossa vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, että suuntaviivoista käy ilmi, että kun komissio päättää vaikutustenarvioinnin jälkeen olla tekemättä ehdotusta, vaikutusten arviointiselostus julkaistaan internet-sivustolla ”www.europa.eu” valmisteluasiakirjan muodossa.
147. Tässä yhteydessä on vielä hylättävä kantajan asiassa T-424/14 esittämät väitteet, joiden mukaan yleisen oikeus saada tietoja Århusin yleissopimukseen perustuvien velvollisuuksien täytäntöönpanosta on olemassa sitäkin suuremmalla syyllä, koska komissio peruutti vuoden 2003 direktiiviehdotuksen, koska kymmenessä vuodessa ei ole vielä annettu yhtään säädöstä, ja koska komissio ilmoitti 2013, että työskentely oli meneillään, mutta se ei ole antanut tietoja suunnitelluista toimintalinjoista.
148. Kun otetaan huomioon edellä 76–97 kohdassa yleisestä olettamasta esitetty, on katsottava, että päätöksentekomenettelyn tässä vaiheessa pelkästään se, että ei ole tietoja komission suunnittelemista toimintalinjoista, ei voi merkitä sellaista etua, joka ohittaisi syyt, jotka ovat perusteena asiassa T-424/14 pyydettyihin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämiselle.
149. Tämä päätelmä on tehtävä sitäkin suuremmalla syyllä, koska – kuten edellä on todettu – komissio on paitsi järjestänyt julkisen kuulemisen unionin muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevien velvollisuuksien täytäntöönpanosta, myös julkaissut erinäisiä asiakirjoja tämän kuulemisen jälkeen, mitä kantaja ei myöskään kiistä. Lisäksi kuten kantaja myöntää, komissio ilmoitti, vaikkakin tiivistetysti, meneillään olevista töistä 2.10.2013 päivätyssä tiedonannossa, jonka se toimitti asiassa T-424/13 unionin yleisen tuomioistuimen toteuttaman prosessinjohtotoimen jälkeen. Se siis ilmoitti aikeestaan peruuttaa vuoden 2003 direktiiviehdotus ja pohtia muita keinoja Århusin yleissopimuksesta johtuvien velvoitteiden täytäntööpanemiseksi, ja täsmensi, että se suorittaisi vaikutustenarvioinnin unionin tuomioistuimen tuomiota odotettaessa.
150. Väitteestä, jonka mukaan yleisöllä on intressi ymmärtää ja seurata lainsäädäntöehdotuksen perusteena olevien vaikutustenarviointien kehitystä, jotta se voi käyttää oikeuttaan osallistua demokraattisiin menettelyihin käynnistämällä aikaan julkisen keskustelun, on muistettava, että on jo katsottu, että kantajan intressi asianomaisen toimielimen käytettävissä olevien tietojen täydentämiseen ja tähän menettelyyn aktiivisesti osallistumiseen ei ole ylivoimainen yleinen etu, vaikka kantaja valtiosta riippumattomana järjestönä toimisikin sääntömääräisen tavoitteensa mukaisesti, joka on ympäristönsuojelu (ks. vastaavasti edellä 64 kohdassa mainittu tuomio LPN ja Suomi v. komissio, EU:C:2013:738, 95 kohta; ks. myös vastaavasti ja analogisesti edellä 121 kohdassa mainittu määräys Ecologistas en Acción v. komissio, EU:T:2014:281, 75 kohta).
151. On analogisesti katsottava, että niiden sidosryhmien intressi, jotka osallistuivat komission järjestämään kuulemiseen vaikutustenarvioinnin toteuttamisen yhteydessä, samoin kuin muiden osapuolten, joita asia koskee, intressi täydentää tällä toimielimellä olevia tietoja tällaisen kuulemisen johdosta ja osallistua aktiivisesti vaikutusten arviointiselostuksen tai jopa poliittisen ehdotuksen laatimiseen, ei ole ylivoimainen yleinen etu siinäkään tapauksessa, että asianomainen osapuoli on kantajan tavoin voittoa tavoittelematon ympäristönsuojelujärjestö.
152. Edellä 150 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa tähän pohdintaan ei vaikuta se, että kantaja – kuten se kirjelmissään väittää ja vaikka tämä väite pitäisi paikkansa – edustaa yleistä etua. Edellä 121 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, että oikeus tutustua asiakirjoihin ei riipu sen erityisen intressin luonteesta, joka asiakirjojen pyytäjällä voi olla pyydetyn tiedon saamiseen.
153. Joka tapauksessa kantajan väite, sellaisena kuin se on esitetty tiivistetysti edellä 150 kohdassa, on hylättävä samoista syistä kuin edellä 140–144 kohdassa on esitetty.
154. Samoista syistä on hylättävä kantajan asiassa T-424/14 esittämä väite, jonka mukaan olemassa oli yleinen etu siltä osin kuin sidosryhmät saattoivat toimittaa lisätietoja ja saada tiedon vaikutustenarvioinnin mahdollisista aukoista sellaisina kuin ne oli tuotu esiin lautakunnan antamissa kahdessa kielteisessä lausunnossa vaikutusten arviointiselostusten, jotka koskivat muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa, alkuperäisistä versioista.
155. Lisäksi kantajan väite, jonka mukaan Euroopan oikeusasiamies oli tunnustanut, että yleisöllä on erityinen intressi ymmärtää ja tutkia niitä vaihtoehtoja, joita ei valittu, on hylättävä vastaavista syistä kuin edellä 122–124 kohdassa on esitetty.
156. Kolmanneksi siltä osin kuin kantaja arvostelee komissiota siitä, että tämä ei ole ottanut huomioon yleistä etua, joka liittyy päätöksentekomenettelyjen ymmärtämiseen ja niihin osallistumiseen, ja siitä, että tämä on nojautunut yksinomaan päätöksentekomenettelyjensä vahingoittamisen vaaraan, on riittävää palauttaa mieleen, että yhtäältä kantaja ei ainoan kanneperusteensa ensimmäisen osan toisen tueksi esittämässään toisessa väitteessä kyennyt osoittamaan, että komissio olisi virheellisesti katsonut, että pyydettyjen asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyjä, ja että toisaalta edellä 140–153 kohdasta käy ilmi, että lainsäädäntömenettelyn ymmärtämiseen ja siihen osallistumiseen liittyvä intressi ei voi olla sellainen ylivoimainen yleinen etu, joka ohittaisi mainittujen päätöksentekomenettelyjen suojan.
157. Neljänneksi siltä osin kuin kyse on kantajan asiassa T-424/14 esittämistä väitteistä, joiden mukaan avoimuuteen ja julkiseen keskusteluun osallistumiseen liittyvä yleinen etu on sitäkin merkittävämpi, koska lainsäädäntömenettely koski muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa, kun otetaan huomioon asetus N:o 1367/2006, on muistettava, että kuten jo edellä 108 kohdassa on todettu, asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklalla lisättiin asetukseen N:o 1049/2001 erityisiä sääntöjä ympäristötietoja koskevien tutustumispyyntöjen osalta. Asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä viitataan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toiseen ja kolmanteen luetelmakohtaan ja siinä säädetään, että ”ylivoimaisen yleisen edun, joka edellyttää tietojen ilmaisemista, katsotaan olevan kyseessä, kun pyydetyt tiedot liittyvät ympäristöpäästöihin, lukuun ottamatta tutkintatoimia, erityisesti [unionin] oikeuden mahdollista rikkomista koskevia”. Tämä laillinen olettama liittyy tämän 4 artiklan 2 kohdan viimeiseen lauseeseen, jossa estetään mahdollisuus evätä oikeus tutustua asiakirjaan, jos suojattuja etuja painavampi ylivoimainen yleinen etu oikeuttaa tiedon antamisen tarkoitetun asiakirjan sisällöstä. Toisaalta asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädetään, että ”muiden asetuksen – – N:o 1049/2001 4 artiklassa esitettyjen poikkeusten osalta epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ja otettava huomioon ilmaisemisen tuottama yleinen etu ja se, liittyvätkö pyydetyt tiedot ympäristöpäästöihin”. Viimeksi mainitussa virkkeessä mainitaan ”muut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa esitetyt poikkeukset” ja sitä sovelletaan näin ollen viimeksi mainitun asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa, 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa, 3 kohdassa ja 5 kohdassa mainittuihin poikkeuksiin (edellä 64 kohdassa mainittu tuomio LPN ja Suomi v. komissio, EU:C:2013:738, 79–81 ja 83 kohta).
158. Tästä seuraa, että vaikka asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä vahvistetaan laillinen olettama siitä, että tutkintatoimia lukuun ottamatta ilmaisemiseen liittyy ylivoimainen yleinen etu, jos pyydetyt tiedot liittyvät ympäristöpäästöihin, on kuitenkin niin, että tämä olettama koskee vain asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettuja poikkeuksia.
159. Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että komissio on soveltanut asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyä poikkeusta. Tästä seuraa, että ilman, että olisi edes tarpeen ratkaista, liittyvätkö pyydettyihin asiakirjoihin sisältyvät tiedot ympäristöpäästöihin, asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohdan ensimmäinen virke ei ole merkityksellinen käsiteltävissä asioissa.
160. Mitä tulee asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohdan toiseen virkkeeseen ja siltä osin kuin kantajan on tarkoitus vedota siihen, on todettava, että pelkkä viittaus ”ilmaisemisen tuottamaan yleiseen etuun” on yleisluonteisuutensa ja edellä 140 esitetyt syyt huomioon ottaen riittämätön osoittamaan sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaolon, joka ohittaisi päätöksentekomenettelyjen suojan.
161. Viidenneksi on hylättävä väite, joka esitettiin asiassa T-425/14 jätetyssä vastauskirjelmässä ja jonka mukaan tiedonsaantia ympäristöasioissa koskevan oikeuden perustavanlaatuista merkitystä korostetaan Århusin yleissopimuksen 5 artiklan 7 kohdan a alakohdassa, samoista syistä kuin edellä 140 kohdassa on esitetty.
162. Lopuksi edellä esitetyn valossa on hylättävä myös kantajan väite, jonka mukaan se riidanalaisissa päätöksissä esitetty seikka, että muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ovat jo käytettävissä ja kyseessä olevalla päätöksentekomenettelyllä pyritään vain näiden oikeuksien parantamiseen, ei merkitse, että ei olisi olemassa ylivoimasta yleistä etua, joka edellyttää pyydettyjen asiakirjojen ilmaisemista. Vaikka oletettaisiin, että – kuten kantaja väittää – pelkästään se, että oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi tällä alalla on jo mahdollista, ei merkitse, että ei olisi olemassa mitään ylivoimaista yleistä etua, on kuitenkin niin, kuten edellä esitetystä käy ilmi, että kantaja ei ole osoittanut minkään sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, joka oikeuttaisi pyydettyjen asiakirjojen ilmaisemisen.
163. Edellä esitetyn perusteella kolmas väite on hylättävä kokonaisuudessaan.
164. On siis hylättävä myös ainoan kanneperusteen ensimmäinen osa sekä kyseinen kanneperuste kokonaisuudessaan perusteettomana.
165. Tämän perusteella kanteet on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
166. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:
1) Kanteet hylätään.
2) ClientEarth vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.