61997CC0349_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I medfør af EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF), har Kongeriget Spanien nedlagt påstand om delvis annullation af Kommissionens beslutning 97/608/EF af 30. juli 1997 om ændring af beslutning 97/333/EF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, for så vidt angår den del af beslutningen, der vedrører Kongeriget Spanien.
I - Faktiske omstændigheder
2. Kommissionens beslutning 97/333/EF af 23. april 1997 blev vedtaget før afslutningen af forligsproceduren, som visse medlemsstater, herunder Kongeriget Spanien, havde gjort brug af i overensstemmelse med Kommissionens beslutning 94/442/EF af 1. juli 1994 om indførelse af en forligsprocedure i forbindelse med regnskabsafslutningen for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen . Den anfægtede beslutning vedrører afslutningen af regnskaberne for de udgifter, for hvilke forligsproceduren er afsluttet. Kommissionen har fastsat beløbet for de udgifter, som er godkendt til finansiering gennem EUGFL for regnskabsåret 1993.
3. Hvad angår Kongeriget Spanien har Kommissionen konstateret, at en del af de anmeldte udgifter ikke opfyldte de i fællesskabsbestemmelserne fastsatte betingelser og derfor ikke kunne finansieres af EUGFL, Garantisektionen. Det drejer sig om udgifter i forbindelse med produktions- og forbrugsstøtte til olivenolie og produktionsstøtte til tørret foder. Der blev pålagt følgende finansielle korrektioner:
1) Produktionsstøtte til olivenolie:
- en finansiel standardkorrektion på 10% af den støtte, som er betalt af Spanien i produktionsåret 1992/1993, svarende til 5 939 261 511 ESP
- en finansiel korrektion på 224 414 161 ESP svarende til det støttebeløb, der er ydet to godkendte produktionsorganisationer og disses medlemmer
- en finansiel korrektion på 217 007 368 ESP af udgifterne i forbindelse med oprettelse af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer.
2) Forbrugsstøtte til olivenolie:
- en finansiel korrektion på 26 849 245 ESP svarende til det støttebeløb, der er ydet to godkendte olivenolieemballeringsvirksomheder
- en finansiel standardkorrektion på 2% af den støtte, der er betalt af Spanien i produktionsåret 1992/1993, svarende til 811 514 867 ESP.
3) Produktionsstøtte til tørret foder:
- en finansiel korrektion på 2% af de udgifter, som Spanien har anmeldt, svarende til 384 545 035 ESP.
4. Begrundelserne for de således anvendte korrektioner er angivet i den sammenfattende rapport om resultatet af kontrollen i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1993 .
II - Generelle retsforskrifter
A - Bestemmelser om kontrol af foranstaltninger, der finansieres af EUGFL
5. I artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik er det fastsat, at Fællesskabet finansierer interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget.
6. I henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 729/70 stiller Kommissionen de nødvendige midler til rådighed for medlemsstaterne, for at de udpegede kontorer og organer kan foretage betalinger af interventionerne i overensstemmelse med Fællesskabets regler og de nationale lovgivninger. I henhold til samme forordnings artikel 5, stk. 2, litra b), afslutter Kommissionen inden udløbet af det følgende år kontorernes og organernes regnskaber på grundlag af årsregnskab med de for dets afslutning nødvendige bilag.
7. Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 foreskriver, at medlemsstaterne i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser træffer de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
8. I henhold til artikel 8, stk. 2, i nævnte forordning bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne, hvis de nævnte beløb ikke tilbagebetales fuldt ud; dette gælder ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for. De tilbagekrævede beløb betales til de kontorer eller organer, som har udbetalt dem, og disse trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af fonden.
9. I henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 729/70 stiller medlemsstaterne alle oplysninger, der er nødvendige for fondens funktion, til rådighed for Kommissionen, og træffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger - herunder undersøgelser på selve stedet - hvis gennemførelse Kommissionen skønner formålstjenlig som led i administrationen af fællesskabsfinansieringen. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som de har udstedt med henblik på anvendelsen af Fællesskabets retsakter vedrørende den fælles landbrugspolitik, for så vidt disse retsakter har finansielle virkninger for fonden.
10. Efter stk. 2 i samme bestemmelse har de funktionærer, der er bemyndiget af Kommissionen til at foretage undersøgelser på stedet, adgang til de bøger og alt øvrigt materiale, som vedrører de af fonden finansierede udgifter. På anmodning af Kommissionen og med den pågældende medlemsstats indforståelse gennemfører denne medlemsstats kompetente myndigheder revisioner eller undersøgelser med hensyn til foranstaltninger, der er omfattet af denne forordning. Ansatte fra Kommissionen kan deltage i disse revisioner eller undersøgelser.
11. I henhold til artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og om ophævelse af direktiv 77/435/EØF, vedrører forordningen kontrol af, om de foranstaltninger, der direkte eller indirekte indgår i ordningen for finansiering gennem EUGFL, Garantisektionen, rent faktisk er blevet gennemført på behørig vis, idet kontrollen foretages på grundlag af forretningspapirer fra støttemodtagerne eller de betalingspligtige, i det følgende benævnt »virksomheder«. Efter artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 4045/89 foretager medlemsstaterne kontrol af virksomhedernes forretningspapirer, idet der tages hensyn til, hvilken type foranstaltninger der skal kontrolleres. De nærmere bestemmelser vedrørende denne kontrol er anført i stk. 2 ff. i samme artikel.
12. Hvad angår de finansielle følger for afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, i tilfælde af mangler i den kontrol, der foretages af medlemsstaterne, har en mellemtjenstlig arbejdsgruppe under Kommissionen vedtaget kriterier, som blev godkendt af Kommissionen og af repræsentanter for medlemsstaterne i EUGFL-komitéen. På grundlag af disse kriterier foreskrives tre kategorier af standardkorrektioner:
»A) 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang
B) 5% af udgifterne - hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig
C) 10% af udgifterne - hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.«
13. I Belle-rapporten påpeges det, at det er muligt at afvise udgifterne i deres helhed, og at en højere korrektionssats således undtagelsesvis kan finde anvendelse.
14. Den 1. juli 1994 vedtog Kommissionen beslutning 94/442. I henhold til dennes artikel 1, stk. 1, litra b) og c), har forligsorganet til opgave at forsøge at forlige Kommissionens og den pågældende medlemsstats divergerende opfattelser og herefter at udfærdige en rapport om resultatet af forligsbestræbelserne. I artikel 1, stk. 2, litra a), præciseres det, at hvad angår regnskabsafslutningsprocedurens videre forløb foregriber forligsorganets holdning ikke Kommissionens endelige beslutning om regnskabsafslutningen og berører ikke den pågældende medlemsstats ret til at indbringe en sådan beslutning for Domstolen i henhold til traktatens artikel 173.
B - Oprettelsen af et kontrolkontor for olivenoliesektoren
15. Da erfaringerne havde vist, at uanset de gældende bestemmelser om en lang række kontrolforanstaltninger var der problemer med en nøjagtig og effektiv gennemførelse af kontrollen, hvilket kunne medføre uberettigede udgifter for Fællesskabet, og at producentmedlemsstaternes administrative struktur ikke var tilstrækkelig tilpasset til gennemførelsen af den kontrol, fællesskabsbestemmelserne foreskriver, vedtog Rådet den 17. juli 1984 forordning (EØF) nr. 2262/84 om særlige foranstaltninger inden for olivenoliesektoren . Artikel 1, stk. 1, første afsnit, i nævnte forordning, som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 593/92 af 3. marts 1992, foreskriver, at hver producentmedlemsstat i overensstemmelse med sine retsregler opretter et særligt kontor, som skal varetage visse opgaver og kontrollen med fællesskabsstøtten i olivenoliesektoren, med undtagelse af eksportrestitutioner. Artikel 1, stk. 2, foreskriver, at for at sikre en korrekt anvendelse af Fællesskabets retsforskrifter vedrørende produktionsstøtteordningen skal kontoret
- påse, at de aktiviteter, der udøves af producentorganisationer og foreninger af sådanne, er i overensstemmelse med Rådets forordning (EØF) nr. 2261/84 af 17. juli 1984 om almindelige regler for støtte til olivenolieproduktion og producentorganisationer
- kontrollere rigtigheden af oplysningerne i dyrkningserklæringerne og i støtteansøgningerne, uden at dette begrænser den kontrol, medlemsstaterne gennemfører i henhold til artikel 14 i forordning nr. 2261/84
- kontrollere de godkendte møller
- kontrollere godkendte emballeringsvirksomheder i overensstemmelse med artikel 7 i Rådets forordning (EØF) nr. 3089/78 af 19. december 1978 om fastsættelse af almindelige bestemmelser vedrørende støtte til forbruget af olivenolie samt i givet fald anerkendte brancheorganisationer efter artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 136/66/EØF . I overensstemmelse med artikel 1, stk. 4, fjerde afsnit, i forordning nr. 2262/84, som affattet ved forordning nr. 593/92, træffer medlemsstaterne snarest muligt videre foranstaltninger i forbindelse med de forhold, der er konstateret af kontoret. I henhold til forordningens femte afsnit skal de med regelmæssige mellemrum meddele Kommissionen en oversigt over de forholdsregler og sanktioner, som er blevet iværksat i forbindelse med forhold, kontoret har konstateret under kontrollen.
16. Ved lov nr. 28/1987 af 11. december 1987 oprettede Kongeriget Spanien Kontoret for Olivenolie, der navnlig har til opgave at kontrollere, at producentorganisationernes aktiviteter er i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne.
17. Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA), nu Fondo Español de Garantía Agraria, har på sin side til opgave at godkende støttemodtagende virksomheder, foretage direkte betalinger af støtte samt forskud mod den krævede sikkerhedsstillelse og at pålægge eventuelle sanktioner.
18. De af den spanske regering fremførte anbringender vedrører tre kategorier af fællesskabsstøtte: produktionsstøtte til olivenolie, forbrugsstøtte til olivenolie og produktionsstøtte til tørret foder. Den spanske regering har endvidere kritiseret Kommissionen for at have tilsidesat visse fællesskabsretlige principper. Jeg vil undersøge de påberåbte anbringender successivt, inddelt efter emne.
III - Produktionsstøtte til olivenolie
A - Retsforskrifter
1. Almindelige bestemmelser
19. Ved forordning nr. 136/66 oprettes der en fælles markedsordning for fedtstoffer.
20. Ved artikel 5, stk. 1, i denne forordning, som affattet ved forordning (EØF) nr. 1915/87, indføres der en produktionsstøtte til olivenolie, som skal bidrage til, at der skabes en rimelig indkomst for producenterne. I artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 136/66, som affattet ved forordning (EØF) nr. 3499/90, foreskrives, at støtten ydes dels til olivendyrkere, hvis produktion for et givet produktionsår er på mindst 500 kg olivenolie på grundlag af den faktisk producerede mængde olivenolie, dels til andre olivendyrkere på grundlag af de dyrkede oliventræers antal og produktionspotentiel samt skønsmæssigt fastsatte udbytter for disse træer og på betingelse af, at de producerede oliven er blevet forarbejdet.
21. I forlængelse af vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 1413/82 af 18. maj 1982 om ændring af forordning nr. 136/66 indførtes der en særlig ordning baseret på olivenproducentorganisationer eller -foreninger, som skulle gennemføre visse aktiviteter i forbindelse med støtteordningens anvendelse . I ottende betragtning til denne forordning anføres det, at da foreningerne skal sørge for en skærpet kontrol med de mængder, som produceres af olivendyrkere, der er medlemmer af organisationer tilsluttet disse foreninger, bør kun disse foreninger kunne modtage forskud på støtten.
22. I henhold til artikel 20c, stk. 1, litra b), i forordning nr. 136/66, som affattet ved forordning nr. 1413/82, skal de producentorganisationer, der er anerkendt i henhold til denne forordning, være i stand til at kontrollere deres medlemmers produktion af oliven og olivenolie. I henhold til stk. 2, litra b), i nævnte artikel skal foreningerne af producentorganisationer være i stand til at koordinere og kontrollere tilsluttede organisationers virksomhed. Artikel 20c, stk. 3, foreskriver, at anerkendelsen af en producentorganisation eller forening inddrages, hvis betingelserne for anerkendelsen ikke var eller ikke længere er opfyldt.
23. Artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 2261/84 anfører i denne forbindelse, at anerkendte producentorganisationer senest den 30. juni hvert år giver den kompetente myndighed meddelelse om eventuelle ændringer i deres struktur siden anerkendelsen eller sidste årlige meddelelse samt om eventuelt modtagne ansøgninger om udtræden og tilslutning. Den kompetente myndighed sikrer sig på grundlag af denne meddelelse og af udfaldet af de kontrolforanstaltninger, den eventuelt har gennemført, at betingelserne for anerkendelse fortsat opfyldes. Såfremt betingelserne ikke længere opfyldes, eller strukturen i en organisation ikke muliggør kontrol af medlemmernes produktion, skal den kompetente myndighed straks og senest inden begyndelsen af det følgende produktionsår inddrage anerkendelsen og give Kommissionen meddelelse herom.
24. I henhold til artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 2261/84 skal producentmedlemsstaterne sikre sig, at de beløb, der i medfør af artikel 11, stk. 1, er bestemt for foreningerne og producentorganisationerne, kun anvendes til finansiering af den virksomhed, der påhviler dem i henhold til denne forordning. Artikel 11, stk. 3, i samme forordning foreskriver, at såfremt beløbene eller dele deraf af producentorganisationerne ikke er blevet anvendt til at finansiere den virksomhed, der påhviler dem, skal de tilbagebetales til medlemsstaten og fratrækkes de udgifter, der finansieres af EUGFL.
25. Ifølge artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2261/84 ydes støtten efter ansøgning indgivet af de pågældende til den medlemsstat, hvor olien er produceret. Forordningens artikel 2, stk. 4, første afsnit, som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 3500/90 af 27. november 1990, foreskriver, at til olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er på mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsår, ydes støtten for den mængde olie, der rent faktisk er produceret i en godkendt oliemølle. I henhold til artikel 5, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3061/84 af 31. oktober 1984 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ordningen for støtte til olivenolieproduktion skal den støtteansøgning, som de enkelte olivendyrkere skal indsende, indeholde visse oplysninger, herunder om den anerkendte mølle eller de anerkendte møller, hvor olien er produceret med angivelse for hver enkelt af den forarbejdede olivenmængde og den producerede mængde olie. Ansøgningen skal ledsages af en erklæring fra møllen, der bekræfter olivendyrkerens oplysninger.
26. For at blive godkendt skal de pågældende møller opfylde en række betingelser, som er angivet i artikel 13 i forordning nr. 2261/84 og artikel 9 i forordning nr. 3061/84. Artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 2261/84 foreskriver, at hvis én af de fastsatte betingelser for godkendelse ikke længere opfyldes, inddrages godkendelsen for et tidsrum, som afhænger af overtrædelsens omfang. I artikel 13, stk. 6, i forordning nr. 2261/84 er det imidlertid fastsat, at såfremt inddragelsen af en mølles godkendelse vil få alvorlige følger for forarbejdningskapaciteten i et bestemt produktionsområde, kan det besluttes at godkende denne mølle under en særlig kontrolordning. Med henblik herpå indsender medlemsstaten i overensstemmelse med artikel 9, stk. 4, i forordning nr. 3061/84 en begrundet anmodning til Kommissionen med angivelse af den kontrolform, som den forpligter sig til at udføre på den pågældende mølle.
2. Kontrolordningen
27. I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 2261/84 skal hver producentmedlemsstat anvende en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, for hvilket der ydes støtte, er støtteberettiget.
28. I artikel 1, stk. 2, litra d), i forordning nr. 3061/84 anføres det i den forbindelse, at dyrkningserklæringen skal indeholde oplysninger om antallet af producerende oliventræer, hvorfra oliven anvendes til produktion af olie. I artikel 1, stk. 5, er det fastsat, at såfremt en del oliven anvendes til andet formål end oliefremstilling, udbetales støtten i forhold til de oliven, der er bestemt til fremstilling af olivenolie.
29. I henhold til artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 2261/84 kontrollerer producentmedlemsstaterne på stedet de godkendte møllers virksomhed og lagerregnskaber, idet denne kontrol skal omfatte en nærmere fastsat procentdel af møllerne. I artikel 14, stk. 3a, der er tilføjet ved forordning nr. 3500/90, foreskrives, at med henblik på udbetaling af støtte til olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er på mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsår, kontrollerer producentmedlemsstaterne nøjagtigheden af dyrkningserklæringerne på grundlag af nærmere fastsatte kriterier, at den oliemængde, der er anført i støtteansøgningen, stemmer overens med de godkendte møllers lagerregnskaber, og at de oplysninger, som den enkelte olivendyrker har meddelt om de forarbejdede mængder oliven i en godkendt mølle, stemmer overens med oplysningerne i den pågældendes dyrkningserklæring på grundlag af nærmere fastsatte kriterier. For så vidt angår olivendyrkere, hvis gennemsnitlige produktion er på under 500 kg olivenolie pr. produktionsår, foreskriver artikel 14, stk. 4, i forordning nr. 2261/84, som affattet ved forordning nr. 3500/90, at kontrollen skal gøre det muligt at kontrollere nøjagtigheden af dyrkningserklæringerne på grundlag af nærmere fastsatte kriterier, og om der foreligger dokumentation for forarbejdningen af de dyrkede oliven i en godkendt mølle.
30. I henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 3061/84, som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 928/91 af 15. april 1991, skal den i artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 2261/84 omhandlede kontrol omfatte mindst 10% af de godkendte møller, der er i drift i løbet af det pågældende produktionsår. Artikel 10, stk. 3, foreskriver, at med henblik på kontrollen af nøjagtigheden af de i artikel 14, stk. 3a og 4 i forordning nr. 2261/84 omhandlede dyrkningserklæringer tager de producerende medlemsstater hensyn til bl.a. oplysninger fra fortegnelsen over olivendyrkningsarealerne og edb-registrene, resultater af kontrol på stedet af olivendyrkere og de oliven- og olieudbytter, der er fastsat for det område, hvor den eller de pågældende bedrifter er beliggende.
31. Artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 2261/84, som affattet ved forordning nr. 3500/90, foreskriver, at såfremt den i artikel 13 og 14 omhandlede kontrol ikke bekræfter de oplysninger, der er anført i en godkendt mølles lagerregnskab, fastsætter den pågældende medlemsstat, uden at dette i øvrigt udelukker eventuelle sanktioner over for den pågældende mølle, for hver producent, hvis gennemsnitlige produktion er på mindst 500 kg olivenolie pr. produktionsår, og som har ladet sin olivenproduktion forarbejde i den pågældende mølle, den mængde olie, der er berettiget til støtte. I henhold til artikel 15, stk. 4, tager medlemsstaten, når den skal fastsætte den støtteberettigede mængde, hensyn til bl.a. det i overensstemmelse med artikel 18 i denne forordning skønsmæssigt fastsatte udbytte af oliven og olie - pr. homogent produktionsområde.
3. Fortegnelsen over olivendyrkningsarealer og edb-registrene med oplysninger om olivenolieproduktionen
32. Med henblik på dels at fremskaffe de oplysninger, der er nødvendige for inden for Fællesskabet at få kendskab til produktionskapaciteten for oliven og olivenolie, dels at sikre, at Fællesskabets ordning for støtte til sidstnævnte produkt fungerer bedre, vedtog Rådet forordning (EØF) nr. 154/75 af 21. januar 1975 om oprettelse af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer i de olivenproducerende medlemsstater .
33. I henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 154/75 skal de olivenolieproducerende medlemsstater oprette en fortegnelse over olivendyrkningsarealer, der omfatter alle olivendyrkende bedrifter beliggende på deres område. Fristen for at oprette en sådan fortegnelse udløb for Spaniens vedkommende den 1. november 1986 i henhold til artikel 1, stk. 2, i denne forordning, som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 3788/85 af 20. december 1985 om tilpasning, som følge af Spaniens og Portugals tiltrædelse, af visse forordninger vedrørende fedtstoffer .
34. Ved forordning (EØF) nr. 2276/79 af 16. oktober 1979 fastsatte Kommissionen nærmere regler for oprettelse af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer i de olivenproducerende medlemsstater . Ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 586/88 af 2. marts 1988 om ændring af forordning nr. 2276/79 blev artikel 6a og 6b indsat i den sidstnævnte forordning. I henhold til artikel 6a skal medlemsstaterne efter proceduren i artikel 6, stk. 1, sørge for hvert år at ajourføre fortegnelsen over olivendyrkningsarealer under hensyntagen til eventuelle ændringer i de af olivendyrkerne fremlagte dyrkningserklæringer. Ifølge artikel 6b, stk. 1, kan de producentmedlemsstater, der har tiltrådt Fællesskabet efter denne forordnings ikrafttræden, gennem prøver undersøge, hvilke metoder der er bedst afstemt efter olivendyrkningssituationen i disse medlemsstater. Med henblik herpå fremsender de pågældende medlemsstater et prøveprogram til Kommissionen til godkendelse. Ifølge artikel 6b, stk. 2, giver Kommissionen medlemsstaterne meddelelse om sin beslutning om det fremlagte program, i givet fald med de ændringer, den anser for passende. Efter Kommissionens godkendelse gennemføres programmet snarest muligt under den pågældende medlemsstats ansvar.
35. For så vidt angår finansieringen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer blev forordning nr. 154/75 ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1794/79 af 9. august 1979 med hensyn til finansieringen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer . I overensstemmelse med den nye artikel 3, stk. 3, andet afsnit, sker finansieringen via et fradrag i produktionsstøtten efter samme fremgangsmåde som den, der er fastsat for de udgifter, der er omhandlet i artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70. I henhold til artikel 3, stk. 5, er udgifter i forbindelse med kontrakter indgået mellem producentmedlemsstatens kompetente myndighed og fysiske eller juridiske personer, som har fået til opgave at udføre arbejdet, og udgifter, som ikke vedrører forvaltning af og kontrol med det pågældende arbejde, når medlemsstaten lader dette udføre af sine egne organer, refusionsberettigede. Medlemsstaten underretter på forhånd Kommissionen om kontrakternes eller udbudsbetingelsernes indhold eller de anslåede udgifter i forbindelse med arbejdet.
36. Endvidere skal hver producentmedlemsstat i henhold til artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 2261/84 oprette og ajourføre permanente edb-registre med oplysninger om olivenolieproduktionen. I henhold til artikel 17, stk. 2, i nævnte forordning skal registrene og de tilknyttede kontrolsystemer være forenelige med det edb-system, som de enkelte producentmedlemsstater anvender i forbindelse med fortegnelsen over olivendyrkningsarealerne.
37. Artikel 14, stk. 5, første afsnit, i forordning nr. 2261/84 foreskriver, at medlemsstaterne anvender edb-registrene i forbindelse med de i forordningen omhandlede former for kontrol. Ifølge artikel 16, stk. 2, i samme forordning, skal registrene indeholde alle de nødvendige oplysninger for at lette kontrollen og en hurtig efterforskning af uregelmæssigheder, herunder oplysninger om oliemøllernes produktion. Endvidere foreskriver artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 3061/84, som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 98/89 af 17. januar 1989, at medlemsstaterne indfører de basisoplysninger, der findes i fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, i edb-registret, så snart oplysningerne foreligger.
38. I henhold til artikel 11, stk. 2, første afsnit, i forordning nr. 3061/84, som affattet ved forordning nr. 98/89, skal iværksættelsen af samtlige elementer i forbindelse med edb-registret være afsluttet inden den 31. oktober 1990.
B - Finansielle korrektioner vedrørende produktionsstøtte til olivenolie
1. Punktuel finansiel korrektion af støtte, som er udbetalt til to producentorganisationer
a) Parternes argumenter
39. Den spanske regering har bestridt den korrektion på 224 414 161 ESP, som den er blevet pålagt for støtte, der er udbetalt til producentorganisationerne OPROL (Toledo) og APROL-JJAA (Badajoz).
40. Ifølge regeringen er der ingen grund til at nægte en medlemsstat støtte, når den godtgør, at dens kontrolsystem er acceptabelt.
41. Som svar på Kommissionens påstand om, at kommunikationen mellem de selvstyrende regioner og FEGA er utilstrækkelig, har den spanske regering anført, at kontrollen med producentorganisationerne tværtimod er udtømmende. Den har forklaret, at der er en grund til, at AAO's opfordringer ikke altid fører til, at godkendelsen af producentorganisationen automatisk inddrages, som Kommissionen har krævet. Dels reguleres procedurerne for pålæggelse af sanktioner i henhold til artikel 2, stk. 4, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers økonomiske interesser af medlemsstaternes lovgivning, hvilket i Kongeriget Spaniens tilfælde indebærer, at en lang og kompliceret kontradiktorisk procedure skal iværksættes. Der kan derfor ikke umiddelbart pålægges en hurtig sanktion. Dels er inddragelse af godkendelsen en forholdsvis alvorlig foranstaltning, som ikke bør finde anvendelse, når der er tale om en ubetydelig overtrædelse.
42. Den spanske regering har påpeget, at godkendelsen af OPROL på AAO's opfordring blev inddraget ved bekendtgørelse fra Consejería de Agricultura de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha af 25. april 1995. For så vidt angår APROL-JJAA har den spanske regering medgivet, at AAO's forslag om inddragelse ikke blev fulgt, men har tilføjet, at forslaget var baseret på ren mistanke eller frygt, men ikke på tilstrækkelige grunde.
43. Den spanske regering har bestridt, at den ikke har meddelt Kommissionen de oplysninger, som denne anmodede om, og som den påstår, at den ikke har modtaget.
44. Den har endvidere bemærket, at det eneste tilfælde, i hvilket fællesskabsbestemmelserne, jf. artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 2261/84, foreskriver, at beløb fratrækkes de udgifter, som finansieres af EUGFL, er, hvis det bekræftes, at beløbene eller dele deraf ikke er blevet anvendt til finansiering af den virksomhed, der påhviler dem.
45. Den spanske regering har tilføjet, at den anfægtede beslutning stadig ville være retsstridig, selv om der påvistes at være fejl i visse producentorganisationers funktionsmåde. Ifølge regeringen skal korrektionen under alle omstændigheder anvendes på den støtte, der af producentorganisationen er indeholdt til dens virksomhed, men ikke over for alle de olivendyrkere, der er tilsluttet denne. Denne konklusion følger nødvendigvis af princippet om straffens personalitet og især af proportionalitetsprincippet. Regeringen har ligeledes gjort gældende, at Kommissionens beslutninger ikke altid vedrører den støtte, der er udbetalt til alle olivendyrkere, hvilket rejser spørgsmålet om, hvilke kriterier der anvendes af Kommissionen, og dens beslutningers eventuelt vilkårlige karakter.
46. Den spanske regering har kritiseret Kommissionen for at have skabt en betydelig retsusikkerhed, da den ikke har præciseret de kriterier, der begrunder en inddragelse af godkendelsen. Eftersom der er tale om en foranstaltning, som begrænser de individuelle rettigheder, er det vigtigt, at den kun finder anvendelse, når beviser på uregelmæssighederne er fremskaffet efter den fastsatte fremgangsmåde. Den spanske regering har bestridt, at der foreligger tilsidesættelser. Efter dens mening var det, der blev opdaget, konkrete mangler, som begrunder en opfølgning hos producentorganisationerne.
47. Ifølge den spanske regering er det ude af proportioner at lade følgerne af en uregelmæssighed, som en producentorganisation er ansvarlig for, omfatte den støtte, der er ydet alle dens medlemmer, så meget mere som størstedelen af medlemmerne ikke har gjort sig skyldig i nogen tilsidesættelse.
48. Kommissionen har forklaret, at den anvendte punktuelle korrektion vedrører såvel den støtte, der blev ydet til OPROL og APROL-JJAA, som den, der gennem disse to organisationer blev ydet til olivenolieproducenterne i regnskabsåret 1993.
49. Den har påpeget, at denne korrektion, ligesom de øvrige korrektioner, der er angivet i den anfægtede beslutning, er baseret på oplysninger - eller manglende oplysninger - fra forskellige spanske myndigheder, AAO's inspektioner og de kontrolundersøgelser på stedet, der er foretaget af EUGFL's Kontroltjeneste .
50. Ifølge Kommissionen blev der i forbindelse med disse kontrolprocedurer afsløret alvorlige og vedvarende uregelmæssigheder i seks producentorganisationers forvaltning og funktionsmåde, herunder i de to, der er omfattet af den omtvistede korrektion. Kun de sidstnævnte er blevet pålagt en korrektion af denne type, da det har været muligt at indhente de oplysninger, der er nødvendige for at beregne den korrektion, der vedrører dem.
51. Kommissionen har understreget, at producentorganisationerne er et afgørende element i forvaltningen og kontrollen af de fælles markedsordninger, og at der i henhold til fællesskabsbestemmelserne til gengæld for den støtte og de finansielle kompensationer de modtager, påhviler dem bestemte forpligtelser og særlige opgaver i tilknytning til forvaltningen og kontrollen af den fællesskabsstøtte, der udbetales til de tilsluttede producenter.
52. Kommissionen har anført, at disse organisationer, for at blive anerkendt, obligatorisk skal opfylde alle de i fællesskabsbestemmelserne foreskrevne krav og betingelser. Disse er hovedsagelig fastsat i artikel 20c i forordning nr. 136/66, som affattet ved forordning nr. 1413/82, og i forordning nr. 2261/84, nærmere bestemt i artikel 5, stk. 3. Den har tilføjet, at det er af afgørende betydning, at alle disse organisationer, ikke kun på det tidspunkt, hvor de oprettes, men i hele deres levetid, opfylder alle de forpligtelser, betingelser og opgaver, som fællesskabsbestemmelserne pålægger dem.
53. Kommissionen har gjort gældende, at det fremgår af disse bestemmelser, at såfremt betingelserne for anerkendelsen ikke længere opfyldes, skal den kompetente myndighed straks inddrage godkendelsen, og den råder ikke over nogen skønsbeføjelse. Denne foranstaltning udgør ikke en sanktion, men er en følge af, at de nødvendige betingelser for at opretholde en status som anerkendt producentorganisation ikke er opfyldt. Inddragelsen af godkendelsen skal ske, uden at det berører de sanktioner, som i givet fald pålægges. Ifølge Kommissionen har de spanske selvstyrende regioner nægtet at inddrage anerkendelsen af de pågældende producentorganisationer i overensstemmelse med AAO's forslag, selv om de i det væsentlige har indrømmet, at de afslørede uregelmæssigheder forelå.
54. Ifølge Kommissionen har Kongeriget Spanien ikke meddelt størstedelen af de oplysninger om de pågældende producentorganisationer, som Kommissionen gentagne gange anmodede om.
b) Vurdering
55. Den spanske regerings argumentation vedrører de retlige kriterier for at inddrage godkendelsen af producentorganisationerne, beviserne for begåede uregelmæssigheder og omfanget af den korrektion, der på grund af disse uregelmæssigheder er pålagt Kongeriget Spanien.
56. Jeg vil i det følgende undersøge disse punkter enkeltvis.
i) Kriterierne for at inddrage anerkendelsen af producentorganisationerne
57. Jeg erindrer om, at der ved forordning nr. 1413/82 indførtes en særlig ordning, som er baseret på olivenproducentorganisationer eller -foreninger, der skal sørge for en skærpet kontrol med de mængder, som produceres af olivendyrkere, der er medlemmer af organisationer tilsluttet disse foreninger.
58. Artikel 20c, stk. 1, litra b), i forordning nr. 136/66, som affattet ved forordning nr. 14132/82, fastsætter de betingelser, som anerkendelsen af producentorganisationer er underlagt. De skal navnlig være i stand til at kontrollere deres medlemmers produktion af oliven og olivenolie.
59. I artikel 20c, stk. 2, litra b), i nævnte forordning beskrives helt entydigt, hvilke konsekvenser der skal drages, hvis betingelserne for anerkendelsen ikke længere er opfyldt. I så fald skal anerkendelsen af en producentorganisation eller forening nemlig inddrages.
60. I artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 2261/84 præciseres de nærmere bestemmelser vedrørende inddragelse af en anerkendelse. Det foreskrives heri, at den kompetente myndighed på grundlag af den årlige meddelelse, som producentorganisationerne skal indgive om eventuelle ændringer i deres struktur siden anerkendelsen, og om udfaldet af eventuelle kontrolforanstaltninger, skal sikre sig, at betingelserne for anerkendelse fortsat opfyldes. Såfremt dette ikke er tilfældet, »skal den kompetente myndighed straks og senest inden begyndelsen af det følgende produktionsår inddrage anerkendelsen [...]«.
61. Der kan efter min mening udledes fire konsekvenser af denne tekst.
62. Dels er de betingelser, som skal være opfyldt, for at en producentorganisation anerkendes, lette at identificere. En af disse betingelser er, at organisationen skal være i stand til at kontrollere medlemmernes produktion af oliven og olivenolie, hvilket netop er, hvad de pågældende producentorganisationer kritiseres for at have forsømt.
63. De kriterier, der skal lægges til grund for en inddragelse af anerkendelsen, er udtrykkeligt fastsat i fællesskabsbestemmelserne. Jeg finder det derfor uberettiget, som den spanske regering har gjort, at kritisere Kommissionen for at have skabt en retsusikkerhed ved ikke at have præciseret disse kriterier. Det vil desuden af det følgende fremgå, at begrundelsen for de af Kommissionen anvendte finansielle korrektioner, nemlig at producentorganisationerne ikke har været i stand til at kontrollere produktionen, er klart angivet af Kommissionen .
64. Endvidere skal anerkendelsen af producentorganisationen inddrages, når én af betingelserne for anerkendelsen ikke længere opfyldes. I artikel 20c i forordning nr. 136/66, som affattet ved forordning nr. 1413/82, angives de betingelser, som anerkendelsen beror på, og det er således tilstrækkeligt, at én af disse ikke er opfyldt, for at den skal inddrages. I det foreliggende tilfælde skal producentorganisationernes kontrol af produktionen således være effektiv og vedvarende, for at de kan bevare deres oprindelige status.
65. Hvis det følgelig godtgøres, at den kontrol, der påhviler producentorganisationen, ikke har fundet sted, eller at dennes struktur eller funktionsmåde ikke gør det muligt at gennemføre den krævede kontrol, skal den pågældende organisations status som anerkendt producentorganisation tilbagekaldes.
66. Endvidere kan der ikke ud fra de nævnte bestemmelser antages at foreligge et krav med hensyn til graden af betydning af de omstændigheder, som ligger til grund for inddragelsen. Det fremgår af artikel 20c i forordning nr. 136/66, som affattet ved forordning nr. 1413/82, at konstateringen af en manglende evne til at gennemføre kontrollen hos producentorganisationen er nok til at begrunde, at anerkendelsen inddrages. Denne fortolkning bekræftes af det formål, der forfølges med de relevante fællesskabsbestemmelser, nemlig med henblik på at sikre en effektiv forvaltning af støtteordningen, at sørge for en skærpet kontrol med de mængder, som produceres af olivendyrkere, der er medlemmer af organisationer tilsluttet producentforeninger, og at overdrage de sidstnævnte denne kontrolopgave . Manglende evne til at sikre kontrol med produktionen kan efter min mening ikke betragtes som en harmløs grund, der skulle give de nationale myndigheder ret til ikke at inddrage anerkendelsen.
Under disse omstændigheder kan den spanske regering ikke påberåbe sig, at de klagepunkter, der er fremført over for de pågældende producentorganisationer, ikke er af tilstrækkelig betydning til at legitimere en inddragelse af deres anerkendelse.
67. Endelig skal inddragelsen ske hurtigt - i henhold til artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 2261/84 senest inden begyndelsen af det følgende produktionsår .
68. Her fastsættes der en helt præcis tidsgrænse for medlemsstaternes beføjelse med hensyn til fremgangsmåden ved inddragelse af anerkendelsen. Selv om det står fast, at der, når der er konstateret uregelmæssigheder, skal indledes en kontradiktorisk procedure mellem den kompetente myndighed og den pågældende producentorganisation, inden der træffes en bebyrdende beslutning, såsom en beslutning om inddragelse, er der intet, der berettiger, at denne beslutning træffes efter udløbet af den lovfæstede frist. Det påhviler Kongeriget Spanien, der i lighed med de øvrige medlemsstater er forpligtet til at overholde den i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 2261/84 fastsatte frist, at afstemme sine interne procedurer, således at de er i overensstemmelse med denne retsakt og at anvende dem på en sådan måde, at de ikke overskrider den således fastsatte frist.
69. Den spanske regering har medgivet, at AAO's opfordringer ikke altid fører til, at anerkendelsen af producentorganisationen automatisk inddrages. Den har ligeledes forklaret, at anerkendelsen af OPROL blev inddraget den 25. april 1995, da der efter et års observation ikke kunne registreres nogen forbedring.
70. Det er således åbenbart, at fristen i artikel 5, stk. 3, i forordning nr. 2261/84, ikke blev overholdt.
71. Hvad angår APROL-JJAA har den spanske regering ikke nægtet, at AAO's forslag om at inddrage anerkendelsen, fremsat den 24. januar 1994, ikke fik nogen virkning.
72. Den spanske regering har imidlertid gjort gældende, at det oprindelige krav om inddragelse af anerkendelsen hvilede på ren mistanke eller frygt og ikke på tilstrækkelige grunde.
73. Den sagsøgende regerings argumentation vedrørende APROL-JJAA og OPROL, hvorefter de konstaterede uregelmæssigheder ikke var tilstrækkelige til at begrunde en inddragelse af anerkendelsen, skal herefter undersøges.
ii) Uregelmæssigheder, som berettiger, at anerkendelsen inddrages
74. Som tidligere anført er anerkendelsen af disse to producentorganisationer i det ene tilfælde ikke blevet inddraget og i det andet tilfælde blevet inddraget for sent. Inddragelsen var imidlertid nødvendig, da betingelserne for, at de kunne bevare deres oprindelige status ikke længere var opfyldt.
75. Flere elementer i sagsakterne modsiger faktisk den spanske regerings påstand om, at det oprindelige krav om inddragelse af anerkendelsen af APROL-JJAA ikke var tilstrækkelig understøttet.
76. Ved skrivelse af 14. juni 1994 til AAO meddelte de kompetente myndigheder i den selvstyrende region Extremadura, at de havde aflagt to inspektionsbesøg hos APROL-JJAA den 3. og den 10. marts 1994. Det fremgår af denne skrivelse, at AAO havde foretaget en kontrolundersøgelse hos samme producentorganisation den 23. september 1993, og at udfaldet af denne lå til grund for forslaget om inddragelse af 24. januar 1994. Ved inspektionsbesøgene i marts 1994 kunne der konstateres visse forbedringer i forhold til den af AAO beskrevne situation, hvilket foranledigede myndighederne i den selvstyrende region Extremadura til, selv om der stadig gjorde sig visse mangler gældende, at foreslå »overvågning af forvaltningen af APROL Jóvenes Agricultores de Badajoz, indtil det fastslås, at alle de betingelser, som lå til grund for anerkendelsen, igen er opfyldt, og at forskrifterne i de bestemmelser, som gælder for denne type organisationer, overholdes« . Det påpeges i skrivelsen, at AAO's kontrol fandt sted på et tidspunkt, hvor producentorganisationen ikke havde nogen chef, da den tidligere chef endnu ikke var blevet erstattet, og at APROL-JJAA's personale derfor ikke havde kunnet efterkomme AAO's krav.
77. Skrivelsen af 14. juni 1994 bekræfter, at der på tidspunktet for AAO's kontrol forekom mangler, og at nogle af disse stadig gjorde sig gældende, da den selvstyrende region Extremaduras inspektører gennemførte deres kontroller. På tidspunktet for de sidstnævnte kontroller blev der konstateret mangler i det særlige driftsbogholderi, manglende kopier af ejendomsretsbeviser, mangler i kvartalsrapporterne om organisationens virksomhed, og for visse produktionsår manglende mulighed for at kontrollere, at de fastsatte frister for overførsel af støtten var overholdt.
78. Dette førte imidlertid ikke til, at anerkendelsen blev inddraget, hvilket heller ikke skete efter AAO's kontrolbesøg, under hvilket der blev afsløret endnu flere og alvorligere uregelmæssigheder .
79. Endvidere forekommer den omstændighed, at organisationen ikke havde nogen chef på det pågældende tidspunkt, ikke i sig selv at kunne begrunde disse mangler, hvilket fremgår af de kontrolundersøgelser, der blev gennemført af EUGFL's inspektører. I den rapport, som disse udarbejdede efter et kontrolbesøg den 20.-24. juni 1994, hedder det således, at flere af de producentorganisationer, som AAO havde besøgt, ikke opfyldte de mest elementære betingelser for at beholde deres anerkendelse, som kræves i henhold til forordning nr. 2261/84. En af disse producentorganisationer var APROL-JJAA . EUGFL's inspektører påpegede, at denne producentorganisation havde været genstand for flere kontrolundersøgelser fra AAO's side siden 1989, og at myndighederne i den selvstyrende region Extremadura aldrig havde taget hensyn til de forskellige anbefalinger og forslag om sanktioner .
80. De af AAO påpegede uregelmæssigheder forelå således før kontrolundersøgelsen i september 1993 og dermed før det tidspunkt, hvor APROL-JJAA var uden chef.
81. Det er således åbenbart, at undladelsen af at inddrage anerkendelsen, efter at disse gamle og stadig forekommende mangler var blevet konstateret, udgør en omstændighed, der berettiger den anfægtede punktuelle korrektion over for APROL-JJAA.
82. OPROL's situation er, for så vidt angår spørgsmålet, om der foreligger uregelmæssigheder, der berettiger, at anerkendelsen inddrages, endnu tydeligere. Den ovennævnte bekendtgørelse af 25. april 1995, hvorved anerkendelsen af denne producentorganisation blev inddraget, udgør et bevis på, at OPROL havde tilsidesat sine forpligtelser som producentorganisation. Det observationsår, som de kompetente nationale myndigheder havde indrømmet den - som det er fremgået, til ingen nytte - viser, at de klagepunkter, der var fremført over for denne organisation, var rigtige og af ældre dato. Disse forhold er under alle omstændigheder ikke blevet bestridt.
83. Det fremgår af punkt i) og ii) ovenfor, at Kongeriget Spanien, på trods af de konstaterede uregelmæssigheder, ikke inddrog anerkendelsen af OPROL og APROL-JJAA under de omstændigheder, som foreskrives i fællesskabsbestemmelserne. Disse forhold er tilstrækkelige til at begrunde den finansielle korrektion, som Kommissionen har anvendt.
84. Den spanske regering har imidlertid bestridt, at Kommissionen på grundlag af disse faktiske omstændigheder har ret til at foretage en korrektion, bortset fra tilfælde, hvor det godtgøres, at de beløb, der er udbetalt til en producentorganisation, helt eller delvis ikke er blevet anvendt til at finansiere den virksomhed, der påhviler den i henhold til artikel 11, stk. 3, i forordning nr. 2261/84.
85. Denne påstand fra den spanske regerings side indebærer en begrænsning af Fællesskabets ret til helt eller delvis at afvise at finansiere udgifter, som er afholdt af den pågældende medlemsstat, til et eneste tilfælde, hvorved den ser bort fra Domstolens faste retspraksis på området.
86. Den bestemmelse, som den spanske regering har påberåbt sig, er yderst specifik. Det fremgår af forordning nr. 2261/84, at producentorganisationerne kan indeholde en vis procentdel af støttebeløbet til dækning af de kontrolopgaver, der påhviler dem . I henhold til artikel 11, stk. 3, i nævnte forordning fratrækkes beløbene de udgifter, der finansieres af EUGFL, såfremt de ikke er blevet anvendt til dette formål.
87. Der kan ikke herske tvivl om, at denne bestemmelse kun repræsenterer ét af de tilfælde, hvor Fællesskabet kan afvise at finansiere udgifter, som uretmæssigt er afholdt af en medlemsstat. Domstolen har mange gange fastslået, at EUGFL udelukkende finansierer interventioner, der foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget . Det er således, artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 skal fortolkes . Deres anvendelsesområde omfatter andre og videregående forhold end en fejlagtig anvendelse af det beløb, der indeholdes af en producentorganisation.
88. Som Kommissionen med rette har påpeget, følger det af disse bestemmelser, at hvis en medlemsstat opretholder anerkendelsen af en producentorganisation og fortsat yder den støtte, efter at de kompetente myndigheder har konstateret, at den pågældende organisation ikke opfylder eller ikke længere opfylder betingelserne for anerkendelse, føjes der til den tilsidesættelse, der består i ikke at inddrage anerkendelsen, en tilsidesættelse bestående i en uretmæssig udbetaling af støtte. Dette gør sig i nærværende sag gældende for Kongeriget Spaniens vedkommende.
iii) Størrelsen af den punktuelle korrektion, der er anvendt over for Kongeriget Spanien
89. Herefter skal størrelsen af den omtvistede finansielle korrektion fastslås. Med henblik herpå skal den spanske regerings argument om, at korrektionen under alle omstændigheder skal begrænses til den støtte, der indeholdes af producentorganisationen til dens virksomhed, og ikke udvides til at omfatte alle olivendyrkere, som er tilsluttet denne, undersøges. Efter at have påberåbt sig princippet om straffens personalitet har den spanske regering under påberåbelse af proportionalitetsprincippet gjort gældende, at en udvidelse af følgerne af en uregelmæssighed, som tilskrives en producentorganisation, til at omfatte producenterne selv, er i strid med dette princip. Den har endvidere kritiseret de korrektioner, som Kommissionen har foretaget, for at være vilkårlige.
90. For at kunne fastslå, om en fællesskabsbestemmelse, særligt inden for de fælles markedsordninger for landbruget, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, må det undersøges, om de foranstaltninger, som indføres ved bestemmelsen, går videre, end det er hensigtsmæssigt og nødvendigt for at opfylde det formål, der tilsigtes med den tilsidesatte retsforskrift. Det må navnlig efterprøves, om de midler, som ifølge bestemmelsen kan bringes i anvendelse for at opfylde det tilsigtede formål, står i rimeligt forhold til formålets betydning og er nødvendige for at opfylde det .
91. Den bestemmelse, der skal undersøges i lyset af proportionalitetsprincippet, er den førnævnte regel, som følger af Domstolens faste praksis . Ifølge denne regel kan Kommissionen kun pålægge EUGFL at udrede beløb, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beløb, især beløb, som de nationale myndigheder fejlagtigt har ment sig bemyndiget til at udbetale inden for rammerne af den fælles markedsordning, påhviler medlemsstaterne . Som nævnt medfører de nationale myndigheders undladelse af at anvende de relevante bestemmelser, at den omtvistede finansielle korrektion pålægges. Den umiddelbare følge heraf er, at Kongeriget Spanien skal undtage de beløb, som er udbetalt til de pågældende producentorganisationer, i deres helhed fra fællesskabsfinansiering, herunder det støttebeløb, som var bestemt til producenterne.
92. I henhold til dens syvende betragtning er formålet med forordning nr. 729/70 at sikre, at der træffes foranstaltninger for at forhindre og forfølge alle uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt uretmæssigt.
93. Finansiering af producenterne via producentorganisationerne, men også disse organisationers kontrol af producenterne, hører til de foranstaltninger, som foreskrives i sektoren for fedtstoffer. Såfremt kontrollen er mangelfuld, fratages Kommissionen muligheden for at sikre, at de betingelser, som begrunder finansieringen af den pågældende landbrugssektor, er opfyldt. Udelukkelse af finansieringen er den mest hensigtsmæssige foranstaltning for at undgå, at støtten anvendes til andre formål end dem, der ligger til grund for at bevilge den, medmindre det påvises, at de olivendyrkere, der er medlemmer af producentorganisationerne, ikke har begået nogen uregelmæssighed, som kan rejse tvivl om hele eller en del af fællesskabsfinansieringen.
94. I denne forbindelse har den spanske regering hævdet, at tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet er godtgjort gennem de kontroller, der er gennemført hos de tilsluttede olivendyrkere, hvorved man ifølge regeringen kunne konstatere, at de afholdte betalinger var i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne, for så vidt som 22 af de 26 kontrollerede olivendyrkere ikke havde begået nogen uregelmæssighed.
95. Jeg mener ligesom Kommissionen, at disse omstændigheder savner beviskraft, først og fremmest fordi de kontroller, der er omhandlet i de protokollater, der er fremlagt af den spanske regering, blev gennemført i 1995. Med den anfægtede beslutning har Kommissionen imidlertid kritiseret producentorganisationernes og de tilsluttede producenters måde at drive virksomhed på, sådan som det er konstateret for det år, som svarede til den omtvistede regnskabsafslutning. Følgelig giver de mangler, der er konstateret inden for selve organisationerne, anledning til en begrundet formodning for uregelmæssigheder i de tilsluttede producenters virksomhed i produktionsåret 1993. De protokollater, der er fremlagt i sagen, ændrer ikke noget herved, eftersom de heri beskrevne forhold kan afspejle forbedringer, der er foretaget efter den omtvistede periode.
96. Det bemærkes endvidere, at det påhviler producentorganisationerne at føre kontrol med produktionen, hvilket indebærer, at konstateringen af alvorlige mangler i gennemførelsen af denne kontrol øger sandsynligheden for betydelige funktionsforstyrrelser i producenternes virksomhed.
97. Det kan givetvis tænkes, at det påvises, at visse producenter ikke har begået nogen uregelmæssigheder. Inden for rammerne af den finansieringsordning, der er etableret i sektoren for fedtstoffer, kan støtteudbetalingen ske på anden måde end gennem producentorganisationerne . En inddragelse af anerkendelsen af producentorganisationerne inden for den fastsatte frist ville derfor utvivlsomt have gjort det muligt for disse olivendyrkere at erholde støtte på anden lovlig vis, uden at blive ramt af de negative følger af de konstaterede mangler hos de producentorganisationer, som de er tilsluttet.
98. Det skal i denne forbindelse præciseres, at den uretmæssige finansiering af de to producentorganisationer er en følge af den tolerance, som de spanske myndigheder har udvist over for dem. Myndighederne nægtede således at inddrage anerkendelsen af APROL-JJAA, og for så vidt angår OPROL blev fristen for inddragelse af anerkendelsen overskredet med et helt produktionsår. De tog således initiativ til at finansiere disse organisationer på samme betingelser som de øvrige producentorganisationer, selv om de var bekendt med, at de pågældende producentorganisationer fortsat nød en anerkendelse, som deres funktionsmåde ikke længere berettigede til. Påvisningen af de uregelmæssigheder, som de kritiseredes for, samt den omstændighed, at anerkendelsen af dem ikke blev inddraget under de i fællesskabsretten foreskrevne omstændigheder, gør det berettiget, at medlemsstaten pålægges selv at afholde de beløb, der var udbetalt til dem for regnskabsåret 1993. Fællesskabet kan nemlig ikke gøres ansvarligt for de skader, der er påført de olivendyrkere, der er medlemmer af en af de to producentorganisationer, og som kunne være forhindret ved en indgriben fra de spanske myndigheders side.
99. Af alle de ovenfor anførte grunde indebærer den omtvistede finansielle korrektion efter min mening på ingen måde en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
100. I samme retning har den spanske regering gjort gældende, at det heller ikke er i overensstemmelse med artikel 7 i forordning nr. 2988/95 at drage konsekvenser for den støtte, der er oppebåret af alle medlemmer i en organisation, af en uregelmæssighed, som er afdækket i denne. Kommissionen har bestridt, at nævnte forordning finder anvendelse på regnskabsåret 1993.
101. Det følger af artikel 7 i forordning nr. 2988/95, at administrative fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner kan anvendes på fysiske eller juridiske personer, når de har begået uregelmæssigheden, på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.
102. Det bemærkes, at en tvist om afslutningen af medlemsstaternes regnskaber for udgifter finansieret af EUGFL er et annullationssøgsmål, i hvilket medlemsstaterne og Kommissionen er modparter. Formålet er ikke at fastlægge ansvarsfordelingen mellem nationale erhvervsdrivende - i hvert fald kun i det omfang, det tjener til at fastslå, hvilke uregelmæssigheder, der kan tilskrives de kompetente nationale myndigheder. De finansielle foranstaltninger, der kan iværksættes over for en medlemsstat, er nemlig begrundet i manglerne ved de kontrolsystemer, der er indført af de enkelte medlemsstater . De foregriber ikke den endelige fordeling af ansvaret for den finansielle korrektion mellem de berørte erhvervsdrivende, som under alle omstændigheder skal følge det princip, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 2988/95, for så vidt som det finder anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i sagen.
103. Endelig har den spanske regering anført, at de korrektioner, som Kommissionen har foretaget, er vilkårlige, eftersom Kommissionen i forbindelse med det foregående regnskabsår ikke udvidede de finansielle korrektioner til også at omfatte olivendyrkerne, hvilket den imidlertid gjorde for det omtvistede regnskabsår.
104. I denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at den omstændighed, at Kommissionen ikke har draget de finansielle følger af, at der under et regnskabsår er konstateret en række mangler, ikke kan fratage den retten til at drage disse følger for senere regnskabsår, navnlig når manglerne fortsat ikke er blevet afhjulpet, og at der desuden også ved fastsættelsen af den standardkorrektion kan tages hensyn til de nyligere konstaterede mangler .
105. Det skal, som Kommissionen har bemærket, påpeges, at de uregelmæssigheder, der er konstateret i producentorganisationernes virkemåde og forvaltning er af en så alvorlig karakter og af et sådant omfang, at det kan begrunde, at den finansielle korrektion udvides til at omfatte alle de udgifter, der er afholdt gennem de pågældende organisationer.
106. På baggrund af ovenstående må jeg forkaste anbringendet om, at den punktuelle finansielle korrektion af den støtte, der var udbetalt til OPROL og APROL-JJAA, er retsstridig.
2. Den finansielle standardkorrektion på 10% af den produktionsstøtte, der er udbetalt i løbet af produktionsåret 1992/1993
107. Ifølge den sammenfattende rapport foretog EUGFL's inspektører to kontroller hos AAO, særligt vedrørende produktionsstøtten til olivenolie, i september og oktober 1993 og i marts 1994 .
108. Disse kontroller, som hovedsagelig var rettet mod AAO's virksomhed, kompletteredes med inspektionsbesøget den 20.-24. juni 1994 i de selvstyrende regioner Andalucía og Extremadura og med endnu et inspektionsbesøg i perioden 30. januar til 3. februar 1995 med henblik på at efterprøve AAO's kontroller, navnlig hos olivenoliemøllerne.
109. Ved et senere inspektionsbesøg i perioden 17.-21. juni 1996 vedrørende regnskabsåret 1993 og følgende regnskabsår kunne de tidligere konstaterede forhold kompletteres.
110. På grundlag af disse aktiviteter og de spanske myndigheders forklaringer kunne EUGFL påpege en række mangler og uregelmæssigheder.
111. Ifølge EUGFL »er ordningen for forvaltning og kontrol af produktionsstøtten for olivenolie i Spanien behæftet med talrige mangler, som vedrører dens generelle effektivitet (FEGA's rolle, pålæggelse af de af AAO foreslåede sanktioner, betaling for træer, der er beregnet til produktion af spiseoliven) såvel som de vigtigste kontrolforanstaltninger (fortegnelse over olivendyrkningsarealer, edb-register, tilskrivning af fast udbytte til producenterne, kontrol hos oliemøller og producentorganisationer).
Navnlig manglen på de grundlæggende foreskrevne instrumenter (fortegnelse og edb-register) og manglerne i de anvendte kontrolprocedurer som helhed medfører, at det i Spanien ikke er muligt systematisk at imødegå risikoen for misbrug i denne særligt følsomme sektor« .
112. Under henvisning til oplysningerne i den sammenfattende rapport har Kommissionen kritiseret Kongeriget Spanien for de alt for begrænsede kontakter mellem AAO og de selvstyrende regioner, manglen på en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og på et edb-register med oplysninger om produktionen af olivenolie, den utilstrækkelige kontrol med oliemøllerne og udbytterne samt den uretmæssige udbetaling af støtte til producenter, som afsætter en del af deres produktion som spiseoliven.
113. Kongeriget Spanien har bestridt den korrektion med 5 939 261 511 ESP, det som følge heraf blev pålagt.
a) De omstændigheder, der lå til grund for anvendelsen af standardkorrektionen på 10%
i) Parternes argumenter
114. Den spanske regering har gjort gældende, at det kun er tilladt at lægge mangler i kontrollen af udgifterne til grund for den af Kommissionen foretagne omtvistede finansielle korrektion, hvis følgende tre betingelser er opfyldt: Generelle mangler ved medlemsstatens kontrolsystem skal påvises, der skal konstateres alvorlige mangler, og der skal foreligge tilstrækkelig begrundelse for at konstatere, at manglerne ved kontrolsystemet har medført, at betydelige beløb anvendes til andre formål end de af fællesskabslovgiveren foreskrevne.
115. Ifølge Kommissionen påhviler ansvaret for kontrollen af udgifterne i første række medlemsstaterne. Manglende anvendelse af de kontrolmekanismer, der foreskrives i fællesskabsbestemmelserne, udgør følgelig et retsbrud, på grund af hvilket Kommissionen er forpligtet til at pålægge de krævede finansielle korrektioner.
ii) Vurdering
116. Når den spanske regering påberåber sig ovennævnte betingelser, ser den bort fra Domstolens faste retspraksis på området, hvorefter EUGFL kun finansierer interventioner, der foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget . Når Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde visse udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må medlemsstaten selv godtgøre, at de nødvendige betingelser for den finansiering, som Kommissionen har afslået, er opfyldt .
117. Denne lempelse af bevisbyrden for Kommissionen skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at medlemsstaten følgelig skal føre det helt detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte . Såfremt der gøres indsigelse, påhviler det Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger for landbruget, og såfremt den har påvist en sådan tilsidesættelse, påhviler det medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl ved beregningen af den økonomiske virkning af tilsidesættelsen .
118. Det følger heraf, at EUGFL's afvisning af at afholde visse af den pågældende medlemsstats udgifter inden for rammerne af regnskabsafslutningsproceduren på ingen måde er betinget af en påvisning af overtrædelsens alvorlige karakter. Det er tilstrækkeligt, at udgifterne er afholdt i strid med fællesskabsbestemmelserne, og at Fællesskabets budget som følge heraf er påført en risiko for tab.
119. Hvad angår spørgsmålet, om de konstaterede mangler var tilstrækkelige til at begrunde anvendelsen af en standardkorrektion på 10%, bemærkes, at det relevante kriterium er fastsat i punkt C i Belle-rapporten. Her er det angivet, at satsen på 10% af udgifterne anvendes, hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.
120. De bevismidler, den spanske regering har fremlagt over for de konstateringer, som Kommissionen lagde til grund for den anfægtede beslutning, skal vurderes i lyset af disse betragtninger.
b) Kontakterne mellem AAO og de selvstyrende regioner
i) Parternes argumenter
121. Ifølge Kommissionen fremgår det af den sammenfattende rapport, at der er en alt for begrænset kontakt mellem AAO, som bl.a. har til opgave at føre kontrol med produktionsstøtten, og de selvstyrende regioner, som er ansvarlige for forvaltningen af støtten. Denne situation indebærer en risiko for, at beslutninger om forvaltningen træffes uden kendskab til resultaterne af AAO's kontroller. Endvidere risikerer disse kontroller at være ineffektive, eftersom AAO ikke holdes informeret om visse grundlæggende aspekter af forvaltningen. Ifølge den sammenfattende rapport modtager AAO ikke systematiske oplysninger om opfølgningen af dens forslag om inddragelse af en anerkendelse, hverken vedrørende møllerne eller producentorganisationerne, og den deltager heller ikke i den efterfølgende kontrolprocedure, som gennemføres af de selvstyrende regioners inspektører .
122. Den spanske regering har bestridt, at kommunikationen mellem AAO og de selvstyrende regioner er utilstrækkelig. Ifølge regeringen er der tale om kontinuerlige og ukomplicerede kontakter.
123. Kommissionen har hertil svaret, at AAO ikke har de nødvendige ressourcer til at varetage de opgaver, som de i medlemsstaterne oprettede kontorer for olivenolie skal varetage i henhold til fællesskabsbestemmelserne. Den har kritiseret de selvstyrende regioners utilstrækkelige meddelelse af oplysninger til AAO og det forhold, at regionerne ensidigt træffer beslutninger uden forudgående samråd med AAO. Ifølge Kommissionen beror alle AAO's forslag om inddragelse af anerkendelsen på, at der foreligger alvorlige uregelmæssigheder, og på, at de foreskrevne betingelser for støtten ikke er opfyldt. Selv om de selvstyrende regioner ikke har bestridt størstedelen af uregelmæssighederne, har de af rene hensigtsmæssighedsgrunde imidlertid ikke inddraget anerkendelsen.
ii) Vurdering
124. Kommissionens kritikpunkter bekræftes såvel af den sammenfattende rapport som af de rapporter, der er udarbejdet af EUGFL's Kontroltjeneste i forbindelse med kontrolbesøget i perioden 20.-24. juni 1994 og dokumentkontrollen som led i forberedelsen af afslutningen af regnskaberne for regnskabsåret 1993 .
125. Ifølge den sammenfattende rapport har AAO i realiteten ikke kendskab til, hvilke kriterier der anvendes af de selvstyrende regioner med henblik på at fastslå, hvilke producenter der har et unormalt udbytte, og heller ikke til den anvendte metode til og omfanget af de selvstyrende regioners kontrol i møllerne med henblik på at bekræfte de konstateringer, der ligger til grund for AAO's forslag om at inddrage anerkendelsen . EUGFL's Kontroltjeneste har konstateret en »stærk rivalisering mellem [AAO og de selvstyrende regioner], hvilket har til følge, at samarbejdet og udvekslingen af oplysninger mellem de to organer er yderst ringe« . Det centrale kontrolorgan, som er ansvarligt for udbetalingen af produktionsstøtte, SENPA, ses ikke at være i stand til at løse uoverensstemmelserne mellem AAO og de selvstyrende regioner. EUGFL's Kontroltjeneste har anbefalet, at konklusionerne af resultaterne drages på centralt plan . Kommunikationens utilstrækkelighed illustreres f.eks. af, at »resultaterne af dokumentkontrollen vedrørende de producenter, som har haft et unormalt udbytte, ikke nævnes«, og af det konstaterede misforhold mellem det antal træer, som angives i støtteansøgningen, og det antal, som angives i dyrkningserklæringen.
126. Disse konstateringer tyder på funktionsforstyrrelser og utilstrækkeligt samarbejde mellem de hovedansvarlige nationale myndigheder i sektoren for olivenolieproduktion, hvilket den spanske regerings forklaringer efter min mening ikke er egnede til at modbevise.
127. Den spanske regering har beskrevet de forskellige oplysninger, som de selvstyrende regioner har meddelt AAO for regnskabsåret 1993. Det drejer sig navnlig om oplysninger om de bedrifter, hvis udbytte mistænkes for at være for højt, og om udviklingen i de sager, der er indledt af de selvstyrende regioner, som har modtaget et forslag om at inddrage anerkendelsen. Den har dog ikke kunnet fremlægge noget bevis for, at samarbejdet mellem de forskellige institutioner virkelig har fundet sted, eller at det har været kontinuerligt.
128. Den spanske regering har påberåbt sig en skrivelse af 13. september 1995, hvorved den selvstyrende region Andalucía meddelte navnene på de olivendyrkere, der havde opnået et højere udbytte end det almindeligt tilladte i det pågældende produktionsområde . Bortset fra dette dokuments fragmentariske karakter - det er begrænset til de olivendyrkere, der er registreret i en enkelt selvstyrende region - omhandler skrivelsen af 13. september 1995 et senere regnskabsår end det omtvistede, eftersom den omhandler regnskabsåret 1994/1995.
129. Desuden viser den omstændighed, at de kompetente spanske myndigheder i 1995 traf foranstaltninger til at afhjælpe samarbejdsvanskelighederne mellem AAO og de selvstyrende regioner, at der tidligere forelå et betydeligt strukturelt problem.
Det fremgår af FEGA's skrivelse nr. 18759, der fremsendtes som svar på EUGFL's skrivelse nr. 14826 af 3. april 1996, at en koordinerende arbejdsgruppe bestående af repræsentanter for de forskellige nationale institutioner, herunder AAO og de selvstyrende regioner, blev nedsat den 10. juli 1995 med henblik på at varetage ledelse, tilsyn og koordinering af produktionsstøtten . Dens opgave består i at »sikre ubesværede kontakter mellem alle de organer, der på den ene eller den anden måde er involveret i støtten for olivenolie og koordinere deres virksomhed gennem regelmæssig opfølgning af forvaltningen af støtten« . Det skal i den forbindelse bemærkes, at det første forslag til en samarbejdsaftale mellem det spanske landbrugs-, fiskeri- og fødevareministerium og de selvstyrende regioner om anvendelsen af ordningen for kontrol af produktionsstøtten for olivenolie skulle undertegnes den 1. juni 1996, det vil sige lang tid efter det omtvistede regnskabsår. Sammenholdt med de øvrige resultater af EUGFL's kontrol, som der henvises til i de ovennævnte dokumenter, bekræfter denne reform, at der forelå vanskeligheder, som påvirkede koordineringen af de forskellige kompetente nationale myndigheder.
130. Kommissionen har desuden anført, at ifølge den sammenfattende rapport følger de selvstyrende regioner ikke alle AAO's anbefalinger om at inddrage anerkendelsen af oliemøller og producentorganisationer, efter at denne har konstateret alvorlige uregelmæssigheder i deres virkemåde. For så vidt angår producentorganisationerne følges over 50% af anbefalingerne ikke op, og 10% af AAO's forslag om inddragelse af anerkendelsen af oliemøller følges ikke op af de selvstyrende regioner.
131. Den spanske regering har gjort gældende, at Kommissionens klagepunkt allerede blev fremført til støtte for den foregående finansielle korrektion, hvilket efter dens opfattelse viser, at et og samme argument ligger til grund for anvendelsen af en dobbelt sanktion.
132. Som tidligere bemærket har den spanske regering ikke nægtet, at inddragelsen af anerkendelsen af en producentorganisation ikke sker automatisk . Jeg henviser derfor til de ovenstående overvejelser vedrørende dette spørgsmål og erindrer om medlemsstaternes forpligtelse til straks at inddrage anerkendelsen, når én af betingelserne herfor er opfyldt .
133. Med hensyn til den sagsøgende regerings påstand om, at en dobbelt sanktion er pålagt for samme forhold, skal det bemærkes, at den omstændighed, at anerkendelsen ikke systematisk inddrages, ikke giver anledning til to finansielle korrektioner på grund af en og samme række uregelmæssigheder, men på grund af to typer uregelmæssigheder. De uregelmæssigheder, der er konstateret i forbindelse med OPROL og APROL-JJAA, berettiger en punktuel finansiel korrektion. De uregelmæssigheder, som fire andre producentorganisationer kritiseres for, er ved anvendelsen af standardkorrektionen taget i betragtning som en yderligere omstændighed i spørgsmålet om manglerne i den nationale kontrolordning. Der er således ikke tale om, at Kommissionen foretager to finansielle korrektioner som sanktion for de samme forhold.
c) Manglende fortegnelse over olivendyrkningsarealer
134. Ifølge den sammenfattende rapport var formålet med at oprette en fortegnelse over olivendyrkningsarealer, nemlig systematisk at identificere alle fejlagtige eller svigagtige erklæringer og dermed enhver uretmæssig støtte, ikke opfyldt med den spanske fortegnelse over olivendyrkningsarealer (»registro oleícolo español«) . En udtømmende administrativ kontrol af støtteansøgningerne, som er mulig ved hjælp af olivendyrkningsfortegnelsen, kan ikke foretages, hvilket indebærer en øget risiko for uregelmæssigheder. Ved et kontrolbesøg i 1996 blev der endvidere konstateret vanskeligheder med vedligeholdelsen af fortegnelsen, hvilket rejser tvivl om muligheden for at anvende den. Matrikelreferencerne for de parceller, der er angivet i henholdsvis dyrkningserklæringerne og olivendyrkningsfortegnelsen, er ikke altid sammenfaldende på grund af ajourføringer af matrikelregistret, som er foretaget mellem tidspunktet for indgivelse af den første dyrkningserklæring og tidspunktet for arbejdet med fortegnelsen. Endvidere er det usikkert, om de erklæringer af ændringer, som indgives hvert produktionsår, er erklæringer, som omfatter de tidligere erklæringer, eller om de erstatter disse. Endelig var oplysningerne i olivendyrkningsfortegnelsen ikke blevet bekræftet på det tidspunkt, da den sammenfattende rapport blev udarbejdet, og de kunne derfor ikke gøres gældende over for producenterne.
i) Parternes argumenter
135. Den spanske regering har gjort gældende, at Kommissionens anbringende om, at olivendyrkningsfortegnelsen ikke giver mulighed for en systematisk identifikation af alle fejlagtige eller svigagtige erklæringer, er overdrevet. En medlemsstat kan, navnlig henset til spørgsmålets kompleksitet, ikke pålægges en sanktion for, at det ikke er lykkedes at varetage opgaven med at kontrollere støtten til fuldkommenhed.
136. Ifølge den spanske regering har Kommissionen påberåbt sig, at det, når denne type støtte i medfør af fællesskabsbestemmelserne forbeholdes små olivenproducenter, er nødvendigt, at den ydede støtte kontrolleres i forhold til antallet af oliventræer. I Spanien ydes 90% af støtten imidlertid til olivenproducenter med en årlig produktion på mere end 500 kg olie, hvorfor kriteriet for at yde støtte bør være den producerede olie og ikke antallet af oliventræer.
137. Den spanske regering har tilføjet, at den omstændighed, at der ikke er udfærdiget en olivendyrkningsfortegnelse, eller at denne fungerer mangelfuldt, ikke er tilstrækkeligt til at konkludere, at der ikke er foretaget kontrol. At fortegnelsen ikke var fuldt udarbejdet for produktionsåret 1992/1993 kan ikke begrunde en finansiel korrektion. Fortegnelsen forventedes heller ikke at kunne tages i drift på dette tidspunkt.
138. Den af EUGFL udtrykte tvivl med hensyn til muligheden for at anvende olivendyrkningsfortegnelsen kan heller ikke begrunde den anvendte korrektion. Den spanske regering har således hævdet, at ingen fortegnelse systematisk kan afspejle virkeligheden. Fortegnelsen vil nødvendigvis være tilnærmelsesvis og udgør først og fremmest et hjælpemiddel for kontrollen uden at have den absolutte effektivitet, som Kommissionen tillægger den.
139. Endelig finder den spanske regering, at anbringendet om fortolkningen af de erklæringer om ændringer, som indgives hvert produktionsår, er overdrevet. Den har anført, at dyrkningserklæringerne ikke ændres hvert produktionsår, og at supplerende erklæringer ganske enkelt indgives, når der er sket ændringer i bedriften. Uden at udelukke, at disse erklæringer kan indeholde fejl, kan disse omstændigheder efter dens mening ikke anses for at medføre alvorlige vanskeligheder.
140. Kommissionen har heroverfor anført, at i henhold til artikel 1 i forordning nr. 154/75 skal der oprettes en fortegnelse over olivendyrkningsarealer inden den 1. november 1992. Denne fortegnelse skulle kunne anvendes i det produktionsår, som svarer til regnskabsåret 1993. Tilsidesættelsen af fællesskabsbestemmelserne er hermed bevist, eftersom dette ikke var tilfældet på det tidspunkt. Den manglende oprettelse af olivendyrkningsfortegnelsen udgør i sig selv en grundlæggende mangel i ordningen for kontrol med produktionsstøtten for olivenolie, på grund af hvilken Kommissionen er forpligtet til at foretage finansielle korrektioner.
141. Kommissionen har tilføjet, at i modsætning til, hvad den spanske regering har hævdet, var den kontrol, der gennemførtes i Spanien, utilstrækkelig og behæftet med betydelige mangler, hvorfor den ikke kan afhjælpe manglen på en olivendyrkningsfortegnelse eller dennes dårlige funktion.
142. Kommissionen har desuden påpeget, at de vanskeligheder med at vedligeholde fortegnelsen, som beskrives i den sammenfattende rapport, rejser tvivl om, hvorvidt den kan opfylde sin kontrolfunktion.
143. Den spanske regering har heroverfor anført, at Kommissionen, når den påberåber sig en frist for ibrugtagningen af olivendyrkningsfortegnelsen, er i absolut modstrid med den procedure for oprettelse af fortegnelsen, som den selv indledte sammen med Kongeriget Spanien efter en nøjagtig tidsplan og i overensstemmelse med artikel 6b i forordning nr. 2276/79, som affattet ved forordning nr. 586/88. Kommissionen havde fuldt kendskab til den frist, der var fastsat for den endelige afslutning af arbejdet, nemlig 1998.
144. Ifølge den spanske regering findes der ingen fuldstændig effektiv fortegnelse, som systematisk kan identificere alle fejlagtige eller svigagtige dyrkningserklæringer og dermed enhver uretmæssig støtte. Endvidere vidner Kommissionens bemærkninger om, at anvendelsen af olivendyrkningsfortegnelsen indirekte anerkendes. Endelig mener regeringen, at den omstændighed, at den proces, hvorved fortegnelsen oprettes, først er afsluttet for nylig, er uforenelig med en umiddelbar ajourføring af den.
145. Kommissionen har anført, at forordning nr. 2276/79, som affattet ved forordning nr. 586/88, foreskriver et pilotprogram for metodologiske forsøg, som på ingen måde mindsker nødvendigheden af at oprette en olivendyrkningsfortegnelse inden for den i fællesskabsbestemmelserne fastsatte frist. Ifølge Kommissionen har den spanske regering ikke godtgjort, at forsinkelsen med at oprette en fortegnelse over olivendyrkningsarealer skulle bero på en absolut umulighed. Kommissionen har tilføjet, at den omstændighed, at den efter udløbet af fristen for at oprette fortegnelsen over olivendyrkningsarealer bistod den spanske regering med at opfylde dens forpligtelser, ikke har nogen indvirkning på den kritiserede tilsidesættelse eller beviser, at det var en absolut umulighed for Kongeriget Spanien at overholde den omtvistede frist. Denne situation skal endnu mindre fortolkes som en underforstået godkendelse af forsinkelsen og dens følger for så vidt angår ordningen for kontrol med støtten.
146. Ifølge Kommissionen udgør manglen på en olivendyrkningsfortegnelse i sig selv en væsentlig mangel ved ordningen for kontrol med produktionsstøtten for olivenolie, som så meget mere begrunder en finansiel korrektion, som den kontrol, der er gennemført af Kongeriget Spanien, hverken kvalitativt eller kvantitativt når op på det niveau, der kræves for at afhjælpe denne mangel. Som følge heraf foreligger der en betydelig risiko for svig. Den har tilføjet, at medlemsstaterne i henhold til artikel 6a i forordning nr. 2276/79, som affattet ved forordning nr. 586/88, skal sørge for hvert år at ajourføre fortegnelsen over olivendyrkningsarealer. Denne forpligtelse kan ikke anses for at være årsagen til de nuværende vanskeligheder med at vedligeholde olivendyrkningsfortegnelsen.
ii) Vurdering
147. I henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 154/75 skal de olivenolieproducerende medlemsstater oprette en fortegnelse over olivendyrkningsarealer, der omfatter alle olivendyrkende bedrifter beliggende på deres område. Det fremgår af artikel 1, stk. 2, litra b) i denne forordning, som affattet ved forordning nr. 3788/85, at fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, der har til formål at fremskaffe de oplysninger, der er nødvendige for at få kendskab til produktionskapaciteten og sikre, at Fællesskabets støtteordning fungerer bedre, skulle være fuldt ud oprettet i Kongeriget Spanien den 1. november 1992.
148. Den spanske regering har anerkendt, at olivendyrkningsfortegnelsen ikke var fuldt ud oprettet på ovennævnte tidspunkt . Den har henvist til den af Domstolen fastslåede ret til at påberåbe sig, at det har været absolut umuligt at gennemføre en fællesskabsbeslutning korrekt, uden dog at føre bevis for en sådan umulighed. Desuden kan den af Kommissionen ydede tekniske bistand ikke fortolkes som en undtagelse, der er indrømmet den spanske regering med hensyn til overholdelsen af den lovfæstede frist, for så vidt som ingen bestemmelse i fællesskabsretten giver Kommissionen en sådan beføjelse. Det er i øvrigt ikke godtgjort, at Kommissionen har givet anledning til at formode, at den har beføjelse til at fravige de gældende bestemmelser.
149. Den spanske regerings argument om, at nytten af olivendyrkningsfortegnelsen som hjælpemiddel for kontrollen, på baggrund af de spanske olivendyrkeres gennemsnitsprofil, er mindre i Spanien, kan ikke tages til følge. Ifølge den sagsøgende regering begrunder den omstændighed, at flertallet er store producenter, som i henhold til de gældende fællesskabsbestemmelser modtager støtte i forhold til den faktisk producerede mængde olivenolie og ikke i forhold til antallet af oliventræer og udbyttet af disse, at der er givet prioritet til kontrollen af møllerne.
150. Som Kommissionen har bemærket, kan kontrollen af oliemøllerne uanset dens omfang ikke kompensere for den omstændighed, at fortegnelsen over olivendyrkningsarealer ikke var fuldt ud oprettet. Eftersom fællesskabsstøtten udbetales til olivendyrkerne og ikke til oliemøllerne, er det ikke tilstrækkeligt, at kontrollen hovedsagelig omfatter sidstnævnte. Oplysningerne i fortegnelsen er af reel betydning, navnlig hvad angår antallet af oliventræer, eftersom fastsættelsen af den mængde produceret olivenolie, der er berettiget til støtte, beror på de udbytter af oliven og olivenolie, der er fastsat skønsmæssigt, hvilket forudsætter et nøjagtigt kendskab til antallet af oliventræer.
151. Det skal tilføjes, at den spanske regering ikke har bestridt vanskelighederne med at vedligeholde olivendyrkningsfortegnelsen. Regeringen har forklaret undladelsen af at foretage den årlige ajourføring, som foreskrives i artikel 6a i forordning nr. 2276/79, som affattet ved forordning nr. 586/88, med en henvisning til, at arbejdet med at oprette fortegnelsen stadig pågik.
152. Den spanske regering har således ikke påvist, at de oplysninger, som indsamledes af EUGFL's Kontroltjeneste, var urigtige.
d) Manglen på edb-registre med oplysninger om olivenolieproduktionen
153. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at der ikke fandtes et centralt edb-register på tidspunktet for EUGFL's kontrolundersøgelser. Som følge heraf kunne det ikke med rimelighed forventes, at der kunne gennemføres en effektiv efterprøvning i betragtning af det store antal støttemodtagere. Ifølge EUGFL's inspektører fik visse forbedringer, som de kompetente nationale myndigheder fremlagde i 1996, og visse supplerende kontrolforanstaltninger først virkning for produktionsåret 1995/1996 og ikke for produktionsåret 1992/1993, der er genstand for nærværende tvist.
i) Parternes argumenter
154. Kommissionen har understreget, at manglen på et centralt edb-register, i strid med artikel 16 i forordning nr. 2261/84 og artikel 11 i forordning nr. 3061/84, som affattet ved forordning nr. 98/89, hindrer en systematisk forhåndskontrol af alle dyrkningserklæringer og støtteansøgninger. Efter artikel 11 i forordning nr. 3061/84, som affattet ved forordning nr. 98/89, skulle iværksættelsen af samtlige elementer i forbindelse med edb-registret være afsluttet inden den 31. oktober 1990, hvilket ikke var sket. Denne umiddelbare overtrædelse udgør en betydelig mangel i kontrolsystemet, eftersom den påvirker et væsentligt instrument i dette. Det er derfor berettiget at anvende en finansiel standardkorrektion.
155. Ifølge den spanske regering er der kun tale om en delvis mangel på edb-registre. Indholdet i de i artikel 16 i forordning nr. 2261/84 foreskrevne registre indgik allerede i partielle registre, som indeholdt oplysninger om resultaterne af de gennemførte kontroller, oplysninger vedrørende dyrkningserklæringer og oplysningerne i programmerne vedrørende homogene områder. Endvidere er de selvstyrende regioner i stand til at opdage unormale udbytter via deres edb-registre. For så vidt som der i forordning nr. 3061/84 foreskrives en frist på seks år for oprettelsen af edb-registret, er det rimeligt, at Kongeriget Spanien gives en lige så lang frist regnet fra dets tiltrædelse af Fællesskabet. Endelig havde de selvstyrende regioner for regnskabsåret 1993 adgang til alle de oplysninger, der skal indgå i de edb-registre, der er omhandlet i forordning nr. 2261/84.
156. Kommissionen har gjort gældende, at dataregistrene over protokollaterne fra de kontroller, der er foretaget i produktionsårene 1992/1993 og 1993/1994, som Kongeriget Spanien har fremlagt til støtte for de sidste oplysninger, ikke kan ændre det faktum, at de konstaterede overtrædelser foreligger. Ifølge Kommissionen kan det ikke i disse registre efterprøves, at alle de oplysninger, som skal foreligge i henhold til de gældende fællesskabsbestemmelser, virkelig foreligger. Tolerancetærsklerne i de selvstyrende regioners edb-registre er for høje og er fastsat uden forudgående samråd med FEGA eller AAO, det organ, som dog er ansvarligt for at kontrollere de udbytter, der anvendes.
ii) Vurdering
157. I henhold til artikel 16 i forordning nr. 2261/84 skal hver producentmedlemsstat oprette og ajourføre permanente edb-registre med oplysninger om olivenolieproduktionen. Efter artikel 11 i forordning nr. 3061/84, som affattet ved forordning nr. 98/89, skal iværksættelsen af samtlige elementer i forbindelse med edb-registret være afsluttet inden den 31. oktober 1990.
158. Den spanske regering har medgivet, at edb-registrene kun var delvis oprettet ved udløbet af den foreskrevne frist. Det skal understreges, at fristen gælder for alle medlemsstaterne, uden at der sondres mellem disse på grund af tidspunktet for deres tiltrædelse af Det Europæiske Fællesskab. Følgelig gælder samme betingelser for Kongeriget Spanien som for de øvrige medlemsstater. De edb-registre, der er fremlagt af den spanske regering, omfatter kun en del af de oplysninger, som skal forefindes i de edb-registre, der foreskrives i fællesskabsbestemmelserne. De indeholder, som Kommissionen har påpeget, ingen oplysninger om lagerregnskaberne. På grund af deres partielle karakter er disse elementer således ikke egnede til at bestride oplysningerne i den sammenfattende rapport vedrørende manglende oprettelse af et centralt edb-register i overensstemmelse med de gældende fællesskabsbestemmelser.
e) Den utilstrækkelige kontrol af oliemøllerne
159. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at de oliemøller, som tilhører kooperativer, som har forskellige interesser og aktiviteter i sektoren for olivenolie, a priori frembyder en højere risikograd end møller med kun én virksomhed. EUGFL's inspektører har konstateret, at kontrollen af møllerne på grund af, at der ikke var adgang til edb-registre, var mangelfuld for så vidt angår fastsættelsen af kontrolprøven. Ifølge EUGFL led forberedelserne af kontrollen af samme mangler, da de kun var baseret på AAO's tidligere kontroller. EUGFL's inspektører mener heller ikke, at der er gennemført et tilstrækkeligt antal krydskontroller, på trods af at anvendelsen af en ekstern beviskilde i almindelighed er et grundlæggende princip for revision og kontrol. Ifølge den sammenfattende rapport burde Kongeriget Spanien i mangel af en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og et edb-register have intensiveret kontrollen på stedet af oliemøllerne.
i) Parternes argumenter
160. Den spanske regering har bestridt, at risikoen for uregelmæssigheder er større i kooperative møller og har tværtimod gjort gældende, at denne retslige form forebygger risikoen for svig. Hvad angår udvælgelsen af de møller, der skal kontrolleres, har den gjort gældende, at udvælgelseskriterierne er angivet i de aktivitetsprogrammer for hvert produktionsår, som tilstilles Kommissionen. Ifølge den spanske regering er de vedtagne kriterier sekundære, når det samlede antal kontrollerede møller, som i det foreliggende tilfælde, er højt, og alle møller kontrolleres inden for to eller tre år. At det, som Kommissionen har understreget, skulle være vigtigt at relatere mængden af pressede oliven i en mølle til antallet af træer, som anmeldes af producenterne, er meningsløst, for så vidt som størstedelen af producenterne ikke leverer alle deres oliven til forarbejdning på en og samme mølle. De skifter desuden mølle hvert produktionsår. Den spanske regering har præciseret, at alle møller har været genstand for kontrol på stedet mindst én gang, og at forberedelserne af kontrollen er minutiøse.
161. Hvad angår krydskontrollerne har den spanske regering gjort gældende, at gennemførelsen af dem støder på fysiske hindringer, som f.eks. i forbindelse med kontrollen af møllernes forbrug af elkraft, den omstændighed, at elektriciteten anvendes til andre formål end forarbejdning af oliven. Den har imidlertid anerkendt krydskontrollernes betydning, navnlig hvad angår den fremstillede olies destination og i tvivlstilfælde driftsregnskaberne.
162. Kommissionen har svaret, at manglen på en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og et edb-register krævede, at der gennemførtes mere omfattende kontroller af oliemøllerne og navnlig visse krydskontroller, som ikke var blevet gennemført. Den har anført, at møller som er organiseret i kooperativer, indebærer større risici, eftersom producenten og ejeren af møllen er en og samme person, hvilket medfører en interesseidentitet, som gør det let at overvurdere oliemængderne.
163. På grund af manglen på et edb-register savner de spanske myndigheder ifølge Kommissionen oplysninger om produktionen i hver enkelt oliemølle, og det gør det umuligt at foretage en effektiv udvælgelse af de møller, der skal kontrolleres. De kriterier, som den spanske regering har påberåbt sig, var fastlagt for produktionsåret 1995/1996 og kan således ikke anvendes som argument mod Kommissionens påstand vedrørende regnskabsåret 1993. Hvad angår den spanske regerings argument om udvalgets størrelse, har Kommissionen anført, at det ikke er godtgjort, at de møller, som kontrolleres hvert år, for en stor dels vedkommende ikke er de samme, som dem, der allerede er blevet kontrolleret. Kommissionen har bekræftet nødvendigheden af en kontrol støttet på en ekstern beviskilde. Ifølge Kommissionen er det fællesskabsbestemmelserne, som pålægger krydskontroller. At de er komplicerede at gennemføre er ikke tilstrækkeligt til at anfægte nødvendigheden heraf. Ifølge Kommissionen står det fast, at der ikke er fremlagt nogen liste over krydskontroller udført på stedet af AAO fra og med produktionsåret 1992/1993.
164. Den spanske regering har heroverfor anført, at den delvise mangel på en fortegnelse og visse edb-registre blev kompenseret af et øget antal kontroller af olivenlundeparceller og oliemøller såvel med hensyn til kvalitet som kvantitet. Det kan ikke hævdes, at der er alvorlige mangler i kontrollen af møllerne, lige så lidt som det kan antages, at de oliemøller, der kontrolleres hvert år, altid er de samme.
165. Den spanske regering har bestridt Kommissionens ræsonnement, hvorefter kontrollen af møllerne er sekundær, for så vidt som det er olivendyrkerne og ikke møllerne, der oppebærer støtten. Den har gjort gældende, at for at en olivendyrker uretmæssigt kan oppebære en støtte, skal den pågældende nødvendigvis indgå en aftale med møllen og få denne til at udstede en attest for olivenolie, som ikke er produceret. Følgelig er hovedformålet med kontrollen af en mølle ikke at afsløre svig, men at efterforske et eventuelt bedrageri fra olivendyrkerens side.
166. Vedrørende antagelsen om, at status som kooperativ mølle indebærer en højere risiko for uregelmæssigheder, har den spanske regering anført, at det ikke er korrekt at påstå, at producenten og ejeren af møllen er en og samme person, da ejeren er en sammenslutning af producenter og ikke en producent. En grundlæggende forudsætning for at begå svig er, at fortroligheds- og tavshedspligten overholdes, hvilket er lidet sandsynligt i et kooperativ. Såfremt der skulle foreligge bedrageri, ville det være offentligt og generaliseret. Den spanske regering har påpeget, at selv om kooperativerne er i flertal i Andalucía, vedrører forslagene om inddragelse af anerkendelserne i denne selvstyrende region kun en mindre del af de kooperative møller.
167. Efter Kommissionens opfattelse kan et større antal kontroller ikke erstatte en forbedring af deres kvalitet, i betragtning af manglen på en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og edb-registre. Den har påpeget, at fællesskabsbestemmelserne om regnskabsafslutningsproceduren ikke begrænser muligheden for at afvise finansiering af udgifter gennem EUGFL til de tilfælde, hvor det klart er påvist, at der foreligger svig.
ii) Vurdering
168. Uden en fuldt ud oprettet fortegnelse over olivendyrkningsarealer og komplette edb-registre kan nødvendigheden af at foretage et større antal kontroller og sikre en højere grad af effektivitet af disse kontroller ikke bestrides.
169. Fortegnelsen over olivendyrkningsarealer og edb-registrene samler nemlig en stor mængde oplysninger såvel om de olivendyrkende bedrifter som om de producerede mængder oliven og olivenolie, som der er ansøgt om støtte til, samt om de allerede gennemførte kontroller. Mangfoldigheden og omfanget af de oplysninger, de indeholder, kombineret med databehandlingen af disse, gør det muligt at øge effektiviteten af kontrolindsatsen og at afsløre svig på hele det nationale territorium. I mangel af sådanne instrumenter bør der derfor sikres en mere strikt gennemførelse af kontrollerne.
170. Dette er så meget mere nødvendigt, fordi de spanske oliemøllers alt overvejende kooperative struktur, som Kommissionen har anført, øger risikoen for svig. Selv om den spanske regering har bestridt dette synspunkt, har FEGA medgivet, at i sektoren for olivendyrkning består en kooperativ mølles særlige opgave i almindelighed i forarbejdning af medlemmernes oliven og fælles bulksalg af olie . Dette bekræfter Kommissionens opfattelse, at olivendyrkning og produktion og salg af olivenolie er samlet hos en og samme erhvervsdrivende eller gruppe af erhvervsdrivende. Efter min mening kan egenkontrol fra medlemmernes side, da den er rent intern inden for selve den økonomiske enhed, ikke helt opveje den øgede risiko for svig, der følger af, at disse aktiviteter er koncentreret. Jeg mener således, at denne situation gør det lettere at begå svig ved at indgive erklæringer om større mængder end de faktiske.
171. Det skal påpeges, at manglen på en fortegnelse over olivendyrkningsarealer og edb-registre kun til dels kan opvejes ved en betydelig forøgelse af antallet af kontroller.
172. Det fremgår faktisk af de forskellige dokumenter, der er udarbejdet af EUGFL's inspektører i forbindelse med besøg på stedet, at det på grund af den manglende adgang til disse instrumenter er umuligt nøjagtigt at fastsætte udvalget af møller, der skal kontrolleres. Den sandsynlighedskontrol af oplysninger, i kraft af hvilken de personer, som er ansvarlige for kontrollen, kan identificere mistænkte møller, kan ikke ske på tilfredsstillende måde, når der ikke er adgang til fuldstændige oplysninger om bedrifterne og de meddelte produktionstal .
173. EUGFL's Kontroltjeneste anså desuden AAO's forberedelse af kontrollen for at være utilstrækkelig. I mangel af et centralt edb-register mindskes effektiviteten af proceduren for inspektion af møllerne betydeligt, når der kun bygges på oplysninger fra tidligere kontroller .
174. Hvis det, som den spanske regering har hævdet, antages, at et større antal kontroller medfører, at alle møllerne kontrolleres inden for to eller tre år, er der en risiko for, at de mest åbenlyse uregelmæssigheder, som på grundlag af de centraliserede oplysninger ville være blevet opdaget allerede det første produktionsår, ikke bliver identificeret. Dette så meget mere som det påståede mangedoblede antal kontroller desuden ikke er så indgående som ønsket, hvilket fremgår af, at den spanske regering selv har konstateret sin uformåen med hensyn til krydskontroller, som den anser for unødige eller uigennemførlige.
175. Disse kontroller, som gør det muligt at forsikre sig om sandsynligheden af de erklæringer, som ligger til grund for støtteansøgninger ved at sammenholde forskellige slags oplysninger, foreskrives imidlertid i selve fællesskabsbestemmelserne. I artikel 13 i forordning nr. 2261/84 og artikel 9 i forordning nr. 3061/84 angives de oplysninger, som oliemøllerne skal tilsende medlemsstaten for at blive godkendt .
176. Det følger af ovenstående, at den sagsøgende regering ikke har godtgjort, at kontrollen af møllerne gennemførtes på et tilstrækkeligt niveau.
f) Retmæssigheden af den spanske praksis vedrørende skønsmæssigt fastsatte udbytter
177. Ifølge den sammenfattende rapport mener EUGFL's Kontroltjeneste, at den fremgangsmåde, de spanske myndigheder har valgt som grundlag for at fastsætte den mængde olivenolie, der fremstilles af hver enkelt olivendyrker, hvilket sker skønsmæssigt ved slutningen af hvert produktionsår, ikke er i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, og artikel 5, stk. 1, sidste afsnit, i forordning nr. 3061/84. Denne fremgangsmåde kombineret med manglen på en olivendyrkningsfortegnelse og et edb-register er til hinder for en systematisk og effektiv kontrol af oplysningerne om hver enkelt producent og en sammenligning af de faktiske oplysninger om dyrkningsarealet med oplysningerne om møllernes daglige regnskaber, hvilket indebærer en betydelig risiko for svig.
i) Parternes argumenter
178. Den spanske regering har nærmere anført, at en skønsmæssig tildeling af de fremstillede mængder olie kun forekommer i meget få tilfælde, og at selv i disse tilfælde er der hjemmel herfor i artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3061/84. Den har forklaret, at størstedelen af møllerne ikke tildeler alle producenter samme udbytte. Den har tilføjet, at udbyttet af tekniske grunde ikke kan tildeles på en sådan måde, at hvert parti oliven isoleres og den olie, som er fremstillet af dette parti, vejes. Den omstændighed, at det er fysisk umuligt på grundlag af vægten at vide, hvor stor en mængde olie hvert parti oliven indeholder, medfører ifølge den spanske regering ikke, at det samlede udbytte i møllen tilskrives alle producenter. Der findes en metode til meget præcist at fastslå, hvor stor en mængde olie der kan fremstilles af hvert parti og til at beregne et differentieret udbytte for hver producent. Regeringen har forklaret, at de selvstyrende regioner underretter AAO om afvigende udbytter.
179. Kommissionen har påpeget, at den har konstateret, at den administrative kontrol af udbyttet var utilstrækkelig. Den har kritiseret, at størstedelen af oliemøllerne først udsteder alle forarbejdningsattester ved afslutningen af produktionsåret på grundlag af den samlede mængde olie, der er fremstillet i hele perioden, hvilket medfører, at alle producenterne tilskrives samme udbytte. Disse forhold konstateredes af EUGFL's inspektører ved flere kontrolundersøgelser. Kommissionen har bemærket, at den ikke råder over oplysninger, der kan danne grundlag for at vurdere virkningerne af denne praksis, men den har påpeget, at i alle de tilfælde, hvor et fællesskabsorgan har gennemgået en spansk oliemølles regnskaber, er det konstateret, at den ovennævnte situation foreligger.
180. Den spanske regering har bestridt, at størstedelen af møllerne tilskriver alle producenterne samme udbytte. Den har gjort gældende, at udbyttet i størstedelen af møllerne beregnes på grundlag af udbyttet i laboratorium for hver indgående leverance korrigeret med en koefficient. Den spanske regering har kritiseret, at de dokumenter, som Kommissionen har påberåbt sig til støtte for sin argumentation, ikke er blevet tilstillet den. Den mener derfor, at Kommissionen har tilsidesat princippet om høring af de berørte parter.
181. Kommissionen har gentaget, at under det produktionsår, der svarer til regnskabsåret 1993, tilskrev visse spanske olivenoliemøller alle producenter samme udbytte. Ifølge Kommissionen er der ikke fremlagt noget modbevis herpå. Den finansielle korrektion var ikke baseret på nogen oplysning eller konstatering, som ikke officielt og formelt var blevet meddelt de spanske myndigheder under den kontradiktoriske procedure, for så vidt som de blev underrettet om de væsentligste oplysninger i undersøgelsesrapporterne.
ii) Vurdering
182. Det bemærkes for det første, at det fremgår af artikel 5, stk. 1, litra d), og artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 3061/84, som affattet ved forordning (EØF) nr. 828/90, at de mængder oliven, der indgår i en godkendt mølle, og de mængder olie, som fremstilles af disse oliven, skal identificeres og bogføres præcist, således at hvert parti oliven relateres til det tilsvarende parti olie. På denne måde bør det være muligt at vurdere udbyttet for hver enkelt af de pågældende producenter.
183. Artikel 9, stk. 2, litra e), i forordning nr. 3061/84, som affattet ved forordning nr. 828/90, begrænser undtagelsen fra dette princip til de tilfælde, hvor den forarbejdede mængde oliven består af flere partier, der er mindre end den minimumsmængde, der er nødvendig for at fylde en olivenpresse, både når der er tale om møller med traditionel produktionscyklus og møller med vedvarende produktionscyklus. I disse tilfælde skal det af lagerregnskabet fremgå, hvor stor en samlet mængde olie der har forladt møllen, idet denne mængde fordeles mellem modtagerne i forhold til den mængde oliven, som de hver for sig har ladet forarbejde.
184. Det bemærkes, at den spanske regering har fremført to typer argumenter, som synes at være indbyrdes modstridende.
På den ene side har den gjort gældende, at »tilskrivningen af udbyttet [...] ikke kan ske i henhold til en bogstavfortolkning af fællesskabsbestemmelserne, på en sådan måde, at hvert parti oliven kan udskilles [...] og den fra det pågældende parti fremstillede olie vejes« . Den har endvidere svaret Kommissionen, at »dette system [...] ikke ville tilføje nogen væsentlige oplysninger i forhold til den nuværende fremgangsmåde«, og at i visse tilfælde »er det hverken muligt at vide, i hvilket udvindingsled den enkelte olivendyrkers oliven befinder sig, eller hvilken del af den olie, der fremstilles på et givet tidspunkt, der stammer fra et bestemt parti oliven« .
På den anden side har den spanske regering gjort gældende, at den omstændighed, at det er fysisk umuligt på grundlag af vægten at vide, hvilken mængde olie hvert parti oliven indeholder, ikke medfører, at alle producenter tildeles det samlede udbytte i møllen. Den har derefter beskrevet metoden til at fastslå, hvilken olie der svarer til hvert parti.
185. Som tidligere nævnt er disse argumenter kun tilsyneladende uforenelige. Det første skal opfattes således, at det afspejler de spanske myndigheders vanskeligheder med at anvende fællesskabsbestemmelserne på, hvad de betragter som de særlige karakteristika for den spanske sektor for olivendyrkning. For så vidt angår den teknik, som derefter beskrives, synes den at have været genstand for et svar fra FEGA til EUGFL's Kontroltjeneste, hvori det på ingen måde hævdedes, at denne metode, selv om den antages at være anvendelig, faktisk blev anvendt af de spanske myndigheder . Det bemærkes i øvrigt, at den spanske regering ikke har fremlagt noget bevis, der kan danne grundlag for at fastslå, at fremgangsmåden med tildeling af det samlede udbytte, som konstateredes af EUGFL's Kontroltjeneste, ikke anvendes i størstedelen af tilfældene. Rapporten fra kontrolbesøget i oliemøllen Pedro Valera Garía udgør ikke et sådant bevis. For det første indeholder den oplysninger om produktionsåret 1993/1994, men ikke om produktionsåret 1992/1993, og for det andet er denne rapport, eftersom den er begrænset til en enkelt mølle, ikke tilstrækkelig omfattende til at modbevise de mere omfattende konklusioner, som blev draget af EUGFL's Kontroltjeneste.
186. Det bemærkes yderligere, at de af ovennævnte Kontroltjeneste udfærdigede dokumenter, som den spanske regering har hævdet ikke at have modtaget, ikke tilføjer nogen væsentlige oplysninger til indholdet i den sammenfattende rapport eller ovennævnte skrivelse nr. 23271, ved hvilken Kommissionen indgående underrettede de spanske myndigheder om indholdet i de vigtigste klagepunkter, som kunne fremføres mod dem. Der kan herefter ses bort fra dem ved vurderingen af rigtigheden af det klagepunkt, Kommissionens har fremført over for de spanske myndigheder.
g) Den uretmæssige udbetaling af støtte til producenter, som har markedsført en del af deres produktion som spiseoliven
187. Ifølge den sammenfattende rapport og ovennævnte skrivelse nr. 23271 har EUGFL's Kontroltjeneste konstateret, at den selvstyrende region Andalucía tillader, at der udbetales produktionsstøtte til olivenolie til små producenter, som har markedsført en del af deres høst som spiseoliven. Ifølge ovennævnte rapporter blev der ikke foretaget nogen kontrol af dokumenterne vedrørende den eventuelle markedsføring af spiseoliven. Endvidere foretog de spanske myndigheder hverken vedrørende den selvstyrende region Andalucía eller nogen af de andre regioner, som handlede på samme måde, en ny beregning af den støtte, der var udbetalt til små producenter for 1992, 1993 og 1994, med henblik på tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte beløb på grundlag af dyrkningserklæringerne og forarbejdningserklæringerne fra møllerne. Det anføres desuden, at de spanske myndigheder var blevet anmodet om at ændre de nationale instruktioner, således at det gøres obligatorisk at angive produktionens destination i dyrkningserklæringen.
i) Parternes argumenter
188. Den spanske regering har bemærket, at det ikke er muligt at angive dyrkningsdestinationen i dyrkningserklæringen, eftersom olivendyrkerne på det tidspunkt, hvor disse erklæringer indgives, ikke kan forudse olivenes destination, da de kan anvendes såvel til fremstilling af olie som til smagsgivere. Det var heller ikke muligt at foretage en ny beregning af den støtte, der var udbetalt til små producenter, da der i betalingsdossiererne kun tages hensyn til antallet af træer og det anslåede udbytte i den pågældende zone. Den spanske regering har anført, at den har foreslået en ændring af fællesskabsbestemmelserne, hvorefter alle olivendyrkere oppebærer en støtte for den faktisk producerede olie, idet små olivendyrkere i almindelighed efter de gældende bestemmelser modtager en skønsmæssigt fastsat støtte uafhængigt af deres faktiske produktion. Den har tilføjet, at risikoen for svig fra de små olivendyrkeres side er minimal, for så vidt som høsten af oliven, der sælges som spiseoliven, går forud for høsten af oliven, der er bestemt til fremstilling af olie, og at kun de sidstnævnte endnu ikke er høstet på tidspunktet for vurderingen af det udbytte, der anvendes til beregning af den skønsmæssige støtte.
189. Ifølge Kommissionen er det beløb for produktionsstøtte til olivenolie, som de spanske myndigheder yder olivendyrkerne, i strid med artikel 2 i forordning nr. 2261/84, og artikel 1, stk. 5, i forordning nr. 3061/84, fordi det inkluderer den del af høsten, der afsættes som spiseoliven. Den har gjort gældende, at de spanske myndigheder ikke har foretaget nogen kontrol med henblik på at efterprøve, om disse fællesskabsbestemmelser overholdtes. Kontrollen burde også have omfattet de store olivendyrkeres produktion.
ii) Vurdering
190. Det fremgår af artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2261/84, som affattet ved forordning (EØF) nr. 892/88, og artikel 1, stk. 5, i forordning nr. 3061/84, at produktionsstøtte til olivenolie ikke kan ydes til dyrkning af oliven, der anvendes til andet formål end fremstilling af olivenolie, og at såfremt en del oliven er anvendt til andet formål end oliefremstilling, udbetales støtten i forhold til de oliven, der er bestemt til fremstilling af olivenolie. I henhold til artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 3061/84 skal den første dyrkningserklæring indeholde oplysninger om antallet af producerende oliventræer, hvorfra oliven anvendes til produktion af olie.
191. Fællesskabsbestemmelserne er således entydige med hensyn til arten af de forpligtelser, der påhviler medlemsstaterne. Disse skal pålægge de berørte erhvervsdrivende en pligt til at angive, hvorledes de oliven, der dyrkes på deres bedrift, skal anvendes. Med sin påstand om, at det ikke er muligt i alle dyrkningserklæringer at angive de høstede olivens destination har den spanske regering klart anlagt et synspunkt, der indebærer en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne. Så meget mere som denne forpligtelse gælder uafhængigt af bedriftens størrelse.
192. Når disse uregelmæssigheder var blevet opdaget, havde den spanske regering pligt til at foretage en beregning, således at EUGFL's inspektører kunne fastslå, hvor stor en del af støtten der var udbetalt uretmæssigt. Den spanske regering har imidlertid ikke nægtet, at den ikke foretog den krævede beregning, men har påberåbt sig, at det var umuligt at angive de høstede olivens destination.
193. Den spanske regerings synspunkt er i øvrigt ikke let forståeligt. Selv om den har forklaret, at det er umuligt at angive destinationen på det stadium, hvor høsterklæringen udfærdiges, har den anført, at der i Spanien foreligger en »lovfæstet forpligtelse til for hvert produktionsår at angive destinationen for de høstede oliven, [som] gælder for alle producenter og ikke kun undtagelsesvis« . Under disse omstændigheder er det svært at se, hvorfor beregningen af den uretmæssigt udbetalte støtte ikke kunne gennemføres, og hvorfor denne mangel af de spanske myndigheder blev anset for retmæssig.
194. Under alle omstændigheder forekommer standardkorrektionen på baggrund af ovenstående betragtninger at være begrundet.
h) Forekomsten af en skade, der påvirker Fællesskabets budget
i) Parternes argumenter
195. Den spanske regering har gjort gældende, at kontrollen ikke er et mål i sig selv, men et middel til at undgå et økonomisk tab til skade for Fællesskabet. Den har anført, at i nærværende sag er den omstændighed, at der ikke er indtrådt en sådan skade, til hinder for at foretage en finansiel korrektion. Den samlede mængde olie, der er fremstillet af de oliven, som er forarbejdet i møllerne, svarer til den mængde, der var angivet i producenternes støtteansøgninger. Ifølge den spanske regering udbetaltes støtten for et lavere beløb end det, der svarer til den samlede fremstillede mængde olie og presserester, hvilket udelukker enhver mulighed for svig og indebærer, at den finansielle korrektion, der er fastsat over for Kongeriget Spanien, er ubegrundet.
196. Kommissionen har heroverfor anført, at den havde anmodet om at få meddelt de taloplysninger, som den spanske regering har påberåbt sig, inden for rammerne af regnskabsafslutningsproceduren for regnskabsåret 1994. De spanske myndigheder var efter dens opfattelse forpligtet til at beregne tallene på grundlag af oplysninger, der efter anmodning blev meddelt af de spanske olivenoliemøller. Kommissionen anser, henset til den anvendte metode, disse oplysninger for at være upålidelige. For det landbrugsår, der svarer til regnskabsåret 1993, blev oliemøllerne i marts 1997 anmodet om at fremsende de oplysninger, der blev anvendt. Kommissionen har påpeget, at Europa-Parlamentet har kritiseret medlemsstaternes manglende fremskridt med hensyn til anvendelsen af bestemmelserne i sektoren for olivenolie og har anmodet den om at gøre brug af alle de kontrolmidler, der står til dens rådighed, og indstille betalingerne, medmindre medlemsstaterne kan sikre tilfredsstillende kontrol inden for en rimelig tidshorisont.
197. Den spanske regering har anført, at den fortolker Domstolens retspraksis vedrørende finansielle korrektioner, der foretages over for medlemsstaterne inden for rammerne af proceduren for afslutning af EUGFL's regnskaber, anderledes end Kommissionen. Efter dens opfattelse forudsætter en sådan korrektion en aktiv tilsidesættelse fra den pågældende medlemsstats side og ikke blot en mangelfuld kontrol. Desuden er Kommissionens fortolkning, hvorefter den kan afslå finansiering af samtlige udgifter, såfremt en national foranstaltning, som strider mod fællesskabsretten, har medført en forhøjelse af fællesskabsudgifterne, uden at det er muligt at fastslå størrelsen af denne forhøjelse, ensbetydende med at tildele Kommissionen en ubegrænset kompetence. Den spanske regering har gjort gældende, at den har påvist, at den samlede støtte udbetaltes for en mindre mængde end den samlede mængde fremstillede olie og presserester. Den har henledt Domstolens opmærksomhed på indholdet i FEGA's skrivelse nr. 25002 af 30. september 1997, som indeholder de oplysninger og forklaringer, der støtter dens synspunkt. Den har ligeledes henvist til en beslutning fra Parlamentet, ifølge hvilken anvendelsen af finansielle korrektioner er betinget af en objektiv vurdering af det faktiske tab, der er påført Fællesskabets budget. Den spanske regering har bestridt Kommissionens fortolkning af Domstolens retspraksis, hvorefter der ikke kan tages hensyn til oplysninger, der er indgivet af en medlemsstat efter udløbet af den af Kommissionen fastsatte frist.
198. Kommissionen har svaret, at manglende eller ukorrekt anvendelse af de kontrolregler og -mekanismer, der pålægges gennem Fællesskabets landbrugsbestemmelser, af Domstolen betragtes som en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne, som indebærer en forpligtelse for Kommissionen til at foretage de tilsvarende finansielle korrektioner. Ifølge retspraksis kan Kommissionen, såfremt det er umuligt med sikkerhed at fastslå, i hvilket omfang uregelmæssigheder, som kan tilskrives de nationale myndigheder, har medført en forhøjelse af EUGFL's udgifter, afvise at lade EUGFL finansiere udgifterne i deres helhed. Kommissionen har anfægtet pålideligheden af de tal vedrørende produktionen af olivenolie, der er meddelt af den sagsøgende regering. Disse oplysninger udgør under ingen omstændigheder et tilstrækkeligt bevis for, at der ikke er indtrådt en skade. For så vidt angår ovennævnte skrivelse nr. 25002, har Kommissionen indvendt, at dette dokument vedrører regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1994 og derfor ikke har noget at gøre med den omtvistede finansielle korrektion. Ifølge Kommissionen kan der ikke tages hensyn til oplysninger vedrørende regnskabsafslutningsproceduren for regnskabsåret 1993, som er fremsendt efter den 29. februar 1996.
ii) Vurdering
199. Jeg har allerede henvist til Domstolens faste praksis, hvorefter Kommissionen kun kan anerkende beløb som påhvilende EUGFL, når de er udbetalt i overensstemmelse med de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beløb påhviler medlemsstaterne .
200. Det har længe været almindelig anerkendt, at det ikke påhviler Kommissionen at godtgøre, at der er indtrådt en skade, men at den kan begrænse sig til at fremlægge tungtvejende indicier herfor. Denne lempelse af beviskravet skyldes kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne på området for den fælles landbrugspolitik .
201. Forvaltningen af finansieringen gennem EUGFL påhviler i første række de nationale myndigheder, som skal påse, at de fællesskabsretlige regler nøje overholdes. Denne ordning, som hviler på tilliden mellem de nationale myndigheder og fællesskabsmyndighederne, indebærer ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i øvrigt ville være fysisk umulig at gennemføre. Kun medlemsstaten er nemlig i stand til at fremskaffe og klart fastlægge de oplysninger, der er nødvendige for udarbejdelsen af EUGFL-regnskaberne, mens Kommissionen ikke er tilstrækkelig nær på forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for .
202. Det begrænsede bevis, som Kommissionen skal føre, bekræftes af retningslinjerne i Belle-rapporten, hvorefter »det finansielle tab for Fællesskabet« i vanskelige tilfælde, hvor skadens størrelse ikke kan fastslås nøjagtigt, »må [...] bestemmes ved en evaluering af den risiko, som manglerne ved kontrollen har medført« .
203. Såfremt der gøres indsigelse, påhviler det imidlertid Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af bestemmelserne i de fælles markedsordninger for landbruget, og såfremt den har påvist en sådan tilsidesættelse, påhviler det medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl ved beregningen af den økonomiske virkning af tilsidesættelsen . Medlemsstaten skal i så fald føre det helt detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte .
204. Hvad angår de begrundelser, Kommissionen har fremført til støtte for den omtvistede finansielle korrektion, henviser jeg til de tidligere nævnte mangler i de spanske myndigheders kontrolsystem vedrørende produktionsstøtte til olivenolie inden for de områder, der er angivet i dette forslag til afgørelse, som er tilstrækkelige til at fastslå, at der foreligger en betydelig risiko for tab for Fællesskabets budget.
205. Det bemærkes, at forligsorganet i sin endelige rapport, som meddeltes de spanske myndigheder ved skrivelse af 3. marts 1997, udtalte, at den af EUGFL foreslåede finansielle standardkorrektion på 10% vedrørende produktionsstøtte til olivenolie forekom rimelig, og at der ikke var nogen grund til at omprøve den. Forligsorganet anførte faktisk, at på trods af visse senere forbedringer, hvis positive virkning imidlertid ikke ville kunne mærkes før 1995/1996, »var de spanske procedurer for kontrol af produktionsstøtten [...] ikke helt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne i 1993« . Selv om forligsorganet korrigerede visse vurderinger, der var foretaget af EUGFL's Kontroltjeneste vedrørende virkningen af AAO's kontrol hos producenterne, som efter dets opfattelse var blevet undervurderet, fandt det, at »denne berigtigelse ikke anfægter [...] EUGFL's generelle konklusion, at det spanske kontrolsystem, selv om det rummer et vist antal positive aspekter, ikke fuldt ud afhjælper den permanente mangel på en national fortegnelse over olivendyrkningsarealer og edb-registre over producenterne« .
206. Den spanske regering har bestridt, at der er indtrådt en skade for Fællesskabets budget under henvisning til de oplysninger, der er meddelt Kommissionen ved FEGA's skrivelse nr. 14973 af 29. maj 1997, i forlængelse af AAO's indsamling af oplysninger fra de møller, der var omfattet af produktionsåret 1992/1993, samt de detaljerede oplysninger i FEGA's skrivelse nr. 25002 af 30. september 1997 .
207. Det bemærkes, at Kommissionen ved beslutning K(96) 153 endelig, der blev meddelt Kongeriget Spanien ved skrivelse SG(96) D/1598 af 21. januar 1996, fastsatte fristen for at fremkomme med supplerende oplysninger med henblik på afslutningen af EUGFL's regnskaber til den 29. februar 1996. Den spanske regering har ikke nægtet, at denne frist var blevet fastsat. At ovennævnte dokumenter blev indgivet efter den 29. februar 1996 er således til hinder for at tage hensyn til dem ved vurderingen af den spanske regerings indsigelser.
208. Mens den spanske regering ikke har nægtet, at Kommissionen havde fastsat den ovennævnte frist, har den derimod bestridt, at ræsonnementet i en af de domme, Kommissionen har påberåbt sig til støtte for præklusionen over for den, kan overføres på nærværende sag.
209. Det bemærkes, at dommen af 3. oktober 1996 i sagen Tyskland mod Kommissionen, som Kommissionen har nævnt, ikke udgør en isoleret henvisning, men er et eksempel på fast retspraksis. Ifølge denne retspraksis kan Kommissionen i henhold til artikel 1, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 1723/72, som affattet ved forordning (EØF) nr. 422/86, fastsætte en frist for fremsendelse af supplerende oplysninger. Hvis Kommissionen ikke modtager sådanne oplysninger inden for den fastsatte frist, fastsætter den sin beslutning på grundlag af den information, som den er i besiddelse af på det endelige tidspunkt, der er fastsat, bortset fra tilfælde, hvor en forsinket fremsendelse af oplysninger sker på grund af særlige omstændigheder . Med hensyn til Kommissionens beføjelse til at fastsætte en frist henvises der i første betragtning til forordning nr. 422/86 til nødvendigheden af en hurtig gennemgang af medlemsstaternes regnskaber, og det præciseres, at Kommissionen herved bør tage hensyn til, hvor langt arbejdet med regnskabsafslutningen er fremskredet .
210. Som tidligere nævnt fastsatte Kommissionen den frist, der er omhandlet i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1723/72, som affattet ved forordning nr. 422/86, til den 29. februar 1996. Da den spanske regering ikke har påberåbt sig særlige omstændigheder, følger det, at de supplerende oplysninger, der blev fremsendt efter denne dato, må anses for at være fremsendt for sent.
211. Den spanske regerings argument om, at den nævnte dom af 3. oktober 1996 i sagen Tyskland mod Kommissionen ikke kan overføres til den foreliggende sag, på grund af at Kommissionen afviste alle denne regerings forklaringer og pålagde den at fremkomme med nye beviser, kan ikke tages til følge.
212. Det bemærkes, at i ovennævnte dom af 3. oktober 1996 i sagen Tyskland mod Kommissionen fastslog Domstolen, at det var for sent for den spanske regering at fremsende en undersøgelse, der var gennemført inden udløbet af den af Kommissionen fastsatte frist for fremsendelse af supplerende oplysninger, men som påberåbtes af den spanske regering, efter at denne frist var udløbet, da der ikke forelå særlige omstændigheder, som kunne begrunde den registrerede forsinkelse.
213. Disse proceduremæssige omstændigheder er ikke grundlæggende forskellige fra dem, der er konstateret i de øvrige domme, som fortolker artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1723/72, som affattet ved forordning nr. 422/86. Under alle omstændigheder har den omtvistede dom det til fælles med de øvrige domme, at den af Kommissionen fastsatte frist ikke blev overholdt af den sagsøgende regering på det tidspunkt, hvor den ønskede at gøre bevismidler gældende, som den ikke tidligere havde påberåbt sig.
214. Selv om det ikke er påkrævet, skal det påpeges, at FEGA's skrivelse nr. 14973 præsenteres som en skrivelse, der indeholder de oplysninger, der er fremlagt af de spanske myndigheder til støtte for, at den samlede mængde olie svarer til den, der er angivet i de af producenterne indgivne støtteansøgninger, oplysninger, som allerede findes i FEGA's notat nr. 4047 af 12. februar 1997 til forligsorganet . Det skal imidlertid bemærkes, at sidstnævnte dokument, der faktisk blev fremsendt inden for den fastsatte frist, ikke påvirkede forligsorganets stillingtagen gående ud på at bekræfte den omtvistede finansielle korrektion.
215. Det er tidligere fastslået, at de beviser, den spanske regering har fremlagt vedrørende produktionsstøtte, ikke kunne ændre Kommissionens konklusion, at de spanske myndigheders kontrol var mangelfuld. Afvisningen af at tage hensyn til forklaringer, som var fremkommet under proceduren - hvilket Kommissionen kritiseres for - kan således ikke anses for at være en tilsidesættelse af den sagsøgende regerings ret til kontradiktion.
216. På baggrund af alle de ovenstående betragtninger må anbringendet om, at den finansielle standardkorrektion vedrørende produktionsstøtten for olivenolie er uretmæssig, forkastes.
C - De finansielle korrektioner, som beror på, at EUGFL ikke har overtaget visse udgifter vedrørende fortegnelsen over olivendyrkningsarealer
217. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at der i de samlede udgifter i forbindelse med fortegnelsen over olivendyrkningsarealer indgår generalomkostninger svarende til 15% af det samlede budget. Dette tal er betydeligt højere end den procentdel, der normalt afsættes til denne type udgifter i forbindelse med andre arbejder, som udføres i Kommissionens navn eller for dens regning. Tragsa er den virksomhed, som fik tildelt arbejderne, og Tragsatec er en af underleverandørerne. Ifølge den sammenfattende rapport fører Tragsatec ikke driftsregnskab pr. projekt. Ingen kontrol af faktureringen mellem sidstnævnte virksomhed samt andre underleverandører og Tragsa gør det muligt at efterprøve, at der ikke er lagt yderligere omkostninger på underleverandørernes arbejde trods Kommissionens gentagne forespørgsler herom.
218. De udgifter, som anmeldtes for regnskabsåret 1993, omfatter en fortjeneste svarende til 10% af kontraktbeløbet, hvilket ikke er tilladt i henhold til fællesskabsbestemmelserne og således ikke kan finansieres af EUGFL. Den omstændighed, at den virksomhed, som var ansvarlig for arbejderne, var af offentlig karakter, og at der ikke var blevet gennemført en udbudsprocedure, forstærker situationens uregelmæssige karakter.
219. Kommissionen har på grundlag af den sammenfattende rapport foreslået, at der anvendes en finansiel korrektion på 217 007 368 ESP af udgifterne vedrørende fortegnelsen over olivendyrkningsarealer.
Korrektionen består af tre dele:
- afvisning af finansiering af de generalomkostninger, som overstiger 2% af det samlede budget
- afvisning af finansiering af fortjenesten for den virksomhed, som tildeltes arbejderne, svarende til 10% af det samlede budget
- en standardkorrektion på 10% af de samlede støtteberettigede udgifter under hensyn til, at arbejderne blev tildelt uden forudgående udbud.
1. Parternes argumenter
220. Den spanske regering har gjort indsigelse mod denne korrektion.
221. Hvad angår generalomkostningernes størrelse er 15% ifølge denne ikke overdrevet, men svarer til den tilladte for denne type arbejder. At der ikke er ført driftsregnskab pr. projekt, kan ikke berettige en afvisning af denne sats, eftersom den pågældende virksomhed ikke er forpligtet til at føre et sådant regnskab.
222. Den spanske regering har bestridt, at udgifterne til oprettelse af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer skal opgøres efter den sædvanlige procedure for afslutning af EUGFL's regnskaber. Efter dens opfattelse udgør denne udgift ikke en støtte, hvis ydelse er betinget af, at modtageren opfylder de kriterier, der er fastsat i fællesskabsbestemmelserne. Der er tale om betaling for en på forhånd defineret tjeneste, som leveres til en bestemt pris. Fællesskabsbestemmelserne foreskriver ingen særlig procedure i den forbindelse. Derimod er de udgifter, som er nødvendige for at indføre fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, støtteberettigede, forudsat at kontraktens indhold, specifikationerne og de anslåede omkostninger i forbindelse med arbejderne i forvejen anmeldes til Kommissionen. Ifølge den spanske regering blev disse oplysninger meddelt Kommissionen med henblik på godkendelse af arbejderne og udgifterne. Godkendelsen, som blev udstedt for regnskabsåret 1993, bekræfter efter dens opfattelse, at de foreslåede udgifter er i overensstemmelse med kriterierne i artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79. I beslutningen om godkendelse var der ingen henvisning til generalomkostningernes niveau. Denne type udgifters særegenhed anerkendes ifølge regeringen i artikel 3, stk. 6, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, der omhandler muligheden for at vedtage gennemførelsesbestemmelser til de retsakter, der finder anvendelse på området. Ifølge den spanske regering kender man ikke grunden til, at sådanne bestemmelser ikke er vedtaget. Efter dens mening bør det overvejes at indføre sådanne bestemmelser for at løse problemer af den type, der er opstået i dette tilfælde.
223. Vedrørende påstanden om, at de offentlige virksomheder, som er ansvarlige for fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, er forvaltningsorganer, har den spanske regering gjort gældende, at selv om deres kapital udgøres af offentlige midler, er Tragsa og Tragsatec aktieselskaber, hvis virksomhed reguleres af handelsretten. Følgelig kan de kontrakter, der er indgået med disse virksomheder om arbejdernes gennemførelse, fuldt ud henføres til de midler, som er bestemt til oprettelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer.
224. For så vidt angår afvisningen af at finansiere fortjenesten for den virksomhed, der fik tildelt arbejderne, har den spanske regering gjort gældende, at Kommissionens standpunkt beror på, at der er tale om en virksomhed, der kontrolleres af den offentlige forvaltning. Ifølge regeringen skyldes Kommissionens afvisning, at arbejderne tildeltes direkte til Tragsa.
225. De grunde, som fik den spanske regering til ikke at gennemføre et udbud vedrørende indførelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, er helt legitime i henhold til fællesskabsretten. Den sagsøgende regering har anført, at ingeniørvirksomheder i de øvrige medlemsstater tilbød deres samarbejde til priser, der var to til tre gange højere end dem, der var registreret for tilsvarende arbejder i Spanien. Endvidere foranledigede den fortrolige karakter af de oplysninger, der skal indføres i fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, samt den mulighed, der i den spanske lovgivning gives for at organisere arbejderne uden at iværksætte et udbud, såvel som virksomheden Tragsas tekniske kompetence, den spanske regering til at tildele denne virksomhed arbejderne direkte. Kommissionen var på forhånd blevet underrettet om denne kontrakt og den anvendte fremgangsmåde.
226. Den spanske regering har endelig gjort gældende, at Kommissionen ikke kan afvise en del af fællesskabsfinansieringen med den begrundelse, at der var tale om en uretmæssig tildeling af de pågældende arbejder. Den burde tværtimod gøre brug af de midler, den har til rådighed, for at undgå den nævnte situation i stedet for at pålægge en ulovlig sanktion.
227. Kommissionen har anført, at en del af producentstøtten ifølge de gældende fællesskabsbestemmelser er bestemt til de foranstaltninger, der kræves for at oprette fortegnelsen. I henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, er de eneste refusionsberettigede udgifter, hvis medlemsstaten lader arbejdet udføre gennem sine egne organer, de udgifter, som ikke vedrører forvaltning af og kontrol med det pågældende arbejde. Ifølge samme bestemmelse skal medlemsstaten på forhånd underrette Kommissionen om kontraktens eller udbudsbetingelsernes indhold eller de anslåede udgifter i forbindelse med arbejdet. Kommissionen har endvidere anført, at fællesskabsbestemmelserne ikke indeholder forskrifter om en særlig ordning for regnskabsføring og finansiering af disse udgifter, som derfor skal opgøres efter den sædvanlige procedure for afslutning af EUGFL's regnskaber.
228. Efter Kommissionens mening kan finansiering af de generalomkostninger, der overstiger 2% af det samlede budget, ikke accepteres, da den procentsats for generalomkostninger, der er anmeldt af den spanske regering, er for høj og ikke er blevet begrundet af denne.
229. Den har tilføjet, at der ikke i fællesskabsbestemmelserne er hjemmel for at finansiere en fortjeneste på 10% af kontraktbeløbet, og at anmeldelsen af denne fortjeneste som en udgift er så meget mere uretmæssig, som der i det foreliggende tilfælde er tale om en offentlig virksomhed, og tildelingen af arbejderne ikke skete på grundlag af et udbud.
230. Af sidstnævnte grund skal der ifølge Kommissionen anvendes en standardkorrektion på 10% af de samlede refusionsberettigede udgifter. Det må nemlig antages, at manglende konkurrence automatisk medfører en prisforhøjelse.
231. Ifølge Kommissionen fører en analyse af de bestemmelser, der gælder for Tragsa i den spanske retsorden, til den konklusion, at denne virksomhed er et organ inden for den offentlige forvaltning. Den har tilføjet, at såfremt Tragsa, som den spanske regering har gjort gældende, er en uafhængig virksomhed, er der ikke grundlag for at tildele den opgaven med at indføre fortegnelsen over olivendyrkningsarealer direkte.
232. Ifølge den spanske regering indebærer Kommissionens argument om, at Tragsa skal betragtes som et statsligt organ, en selvmodsigelse. Enten indgår Tragsa i den spanske forvaltning, eller også gør den det ikke. I det første tilfælde, som efter Kommissionens mening foreligger, kan det ikke hævdes, at kontrakten skulle have været tildelt på grundlag af et offentligt udbud, og at medlemsstaten, hvis et sådant ikke har fundet sted, er ansvarlig for de skader, som forårsages på grund af denne uregelmæssighed.
233. Den sagsøgende regering har imidlertid forklaret, at Tragsa og Tragsatec ikke indgår i forvaltningen, selv om deres kapital udgøres af offentlige midler. Efter dens opfattelse udgør det direkte valg af dem ikke en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne om offentlige udbud, men er foretaget med hjemmel i de undtagelser, der foreskrives i disse bestemmelser. Kommissionen har ikke påvist, at de gældende bestemmelser i fællesskabsretten er blevet tilsidesat. Ifølge den spanske regering foreligger der særlige omstændigheder, som begrunder, at tildelingen ikke er sket på konkurrencevilkår.
234. Efter Kommissionens mening er dens argumentation ikke selvmodsigende. Den omstændighed, at Tragsa er et organ under forvaltningen, indebærer ikke, at fællesskabsbestemmelserne om offentligt udbud er blevet overholdt. Som svar på Domstolens spørgsmål anførte Kommissionen, at Rådets direktiv 77/62/EØF af 21. december 1976 om samordning af fremgangsmåderne ved offentlige indkøb fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, og at den spanske regering ikke havde fulgt bestemmelserne i dets artikel 9 .
235. Ifølge Kommissionen har den spanske regering ligeledes tilsidesat artikel 3, stk. 5, sidste afsnit, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, i henhold til hvilken medlemsstaten på forhånd skal underrette Kommissionen om kontraktens eller udbudsbetingelsernes indhold eller de anslåede udgifter i forbindelse med arbejdet.
2. Vurdering
a) Indledende bemærkninger
236. De tre omtvistede finansielle korrektioner beror på betragtninger af forskellig art, eftersom de er baseret på henholdsvis manglende begrundelse fra den spanske regerings side, manglen på oplysninger i fællesskabsbestemmelserne, svarende til et forbud, og tilsidesættelse af disse.
237. Trods disse begrundelsesforskelle mener jeg, at en indledningsvis besvarelse af spørgsmålet om, hvorvidt den virksomhed, Tragsa, som fik tildelt kontrakten, er af offentlig eller privat karakter, om end i forskellig grad, kan lette søgningen efter elementer, som kan lægges til grund for en udtalelse om grundlaget for den anfægtede beslutning og de indsigelser, som den spanske regering har fremført herimod, så uensartede disse end måtte være.
238. Hvad enten det drejer sig om spørgsmålet om finansiering over fællesskabsbudgettet af et højt niveau af generalomkostninger, fortjenesten for den virksomhed, som har fået tildelt kontrakten, eller den ordregivende myndigheds forpligtelse til at anvende fællesskabsprocedurerne for offentlige indkøb, beror svaret på disse spørgsmål, helt eller delvis, på den retlige kvalificering af Tragsa i henhold til artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79.
239. Det bemærkes, at denne bestemmelse definerer de refusionsberettigede udgifter ud fra den offentlige eller private karakter af det foretagende, der har til opgave at udføre arbejdet med at oprette fortegnelsen over olivendyrkningsarealer. Således er dels udgifter i forbindelse med kontrakter indgået med private erhvervsdrivende, dels udgifter, som ikke vedrører forvaltning af eller kontrol med arbejdet, når forvaltningen selv udfører arbejdet, refusionsberettigede.
b) Tragsas retlige karakter
240. Det skal således i lyset af sagsakterne fastslås, om Tragsa er en »fysisk eller juridisk person, som har fået til opgave at udføre arbejdet« som omhandlet i artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, eller har status som »eget organ«, som medlemsstaten lader udføre arbejdet som omhandlet i samme bestemmelse.
241. I det første tilfælde er »udgifter i forbindelse med kontrakter indgået med medlemsstaten« refusionsberettigede. I det andet tilfælde er »udgifter, som ikke vedrører forvaltning af og kontrol med det pågældende arbejde«, refusionsberettigede.
242. I mangel af oplysninger herom i den pågældende bestemmelse kan man tænke sig, at sondringen mellem de forskellige former for udgifter alt efter om den erhvervsdrivende, som har til opgave at udføre arbejdet, er et statsligt organ eller ej, er begrundet i fællesskabslovgiverens ønske om ikke at lade alle den offentlige forvaltnings udgifter i forbindelse med dens løbende opgaver på området for offentlige tjenesteydelser afholde af fællesskabsbudgettet. Disse opgaver indebærer under alle omstændigheder udgifter, som kan henføres til det traditionelle arbejde med forvaltning og kontrol af projekter, som er lagt over i den offentlige forvaltnings regi. I denne forbindelse er kun de meromkostninger, som er direkte relateret til sådanne projekter, hvortil oprettelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer kan henregnes, refusionsberettigede.
243. Efter min mening skal skillelinjen således trækkes mellem de opgaver, der overdrages til tredjemand, og dem, som de kompetente myndigheder i medlemsstaten beslutter selv at udføre. Denne fortolkning bekræftes af ordlyden af artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, i hvilken der sondres mellem fysiske eller juridiske personer og medlemsstatens egne organer. Tekstens ordlyd henviser desuden til tilstedeværelsen af en kontrakt, hvilket er udtryk for den idé, at to forskellige enheder med retlig handleevne udveksler samtykke.
244. Som det er fremgået, er de oplysninger, som den spanske regering og Kommissionen er fremkommet med, partielle, og deres respektive konklusioner heraf er modstridende. Domstolen skal ikke desto mindre afsige dom på grundlag af disse oplysninger.
245. I lyset af disse oplysninger ses Tragsas hovedkarakteristika at være følgende.
246. Tragsa er oprettet i form af et privatretligt, nærmere bestemt handelsretligt, reguleret aktieselskab. Dets kapital er offentlig. Det fremgår af artikel 88 i den spanske lov nr. 66/97 af 30. december 1997 om skattemæssige, administrative og sociale foranstaltninger, at Tragsa betragtes som et »instrumentelt middel« og et »teknisk forvaltningsorgan« . Det »har til opgave, på eksklusivt grundlag, selv eller gennem sine datterselskaber, at udføre de arbejder, som overdrages det af den almindelige statslige forvaltning, de selvstyrende regioner og de offentlige organer, som henhører under disse [...]« . Som Kommissionen har anført i sit svarskrift, bekræfter denne nyligt indsatte bestemmelse den særlige retlige ordning, der gælder for denne virksomhed siden dens oprettelse .
247. Det er efter min opfattelse af mindre betydning, at den erhvervsdrivende, der er ansvarlig for arbejderne, har nære forbindelser med den offentlige forvaltning, og at vedkommende synes at have visse egenskaber, der karakteriserer det som et udskilt organ inden for forvaltningen. Tragsas status som aktieselskab giver det principielt økonomisk og regnskabsmæssig autonomi, hvilket indebærer et krav om formelt at påtage sig samtlige udgifter i forbindelse med gennemførelsen af de projekter, som det får overdraget, såvel som retsevne til at forpligte sig i eget navn.
248. Konsekvenserne af, at Tragsa må betragtes som en kontrahent, der af de spanske myndigheder har fået til opgave at varetage oprettelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, og ikke som en af den spanske forvaltnings egne organer, er flere. Den mest åbenbare effekt af denne kvalificering vedrører anvendeligheden af fællesskabsbestemmelserne om offentlige indkøb.
c) Standardkorrektionen på 10% af de refusionsberettigede udgifter, som beror på, at arbejderne tildeltes uden udbud
249. Den spanske regering har medgivet, at der ikke blev iværksat et udbud. Da den mener, at den »ikke har undladt at anvende [fællesskabs]reglerne [om offentlige indkøb, men] at den, da den foretog et direkte valg af den pågældende virksomhed, støttede sig på de foreskrevne undtagelser og derved havde begrundet sit valg behørigt«, har den heller ikke bestridt anvendeligheden af fællesskabsbestemmelserne om offentlige indkøb.
250. Det spørgsmål, som Domstolen skal afgøre, er, om den spanske regering faktisk kunne støtte den direkte tildeling af kontrakten til Tragsa på en af de undtagelser, der er omhandlet i direktiv 77/62, da selve anvendeligheden af direktivet ikke er blevet anfægtet .
251. Den spanske regering har begrundet den direkte tildeling af kontrakten til Tragsa med den fortrolige karakter af de oplysninger, der indsamles med henblik på oprettelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer.
252. Selv om den ikke har påberåbt sig nogen konkret fællesskabsretlig bestemmelse til støtte for dette argument, kan den spanske regering antages at have støttet sig på artikel 6, stk. 1, litra g), i direktiv 77/62. Ifølge denne artikel er det tilladt ordregivende myndigheder at indgå indkøbsaftaler uden at anvende de fremgangsmåder, der er fastsat i artikel 4, stk. 1 og 2, »når leveringerne erklæres hemmelige, eller når deres gennemførelse må ledsages af særlige sikkerhedsforanstaltninger i overensstemmelse med administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, der er i kraft i den pågældende medlemsstat, eller når beskyttelsen af væsentlige sikkerhedsinteresser i denne stat kræver det«.
253. Det skal i den forbindelse bemærkes, at bestemmelserne i artikel 6 i direktiv 77/62, som tillader fravigelser fra de regler, som skal sikre, at de traktatfæstede rettigheder i sektoren for offentlige bygge- og anlægskontrakter og for offentlige indkøbsaftaler bliver virksomme, skal fortolkes indskrænkende . Af samme grund må de nævnte bestemmelser, som fastlægger de tilfælde, hvor der kan indgås underhåndsaftaler, betragtes som udtømmende .
254. Desuden har den spanske regering ikke angivet grunden til, at den mener, at den fortrolige karakter af de oplysninger, der meddeles i forbindelse med oprettelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, er mindre beskyttet, hvis opgaven overlades til andre virksomheder, uanset om de er spanske eller hjemmehørende i andre medlemsstater i Fællesskabet.
255. I dommen af 5. december 1989 i sagen Kommissionen mod Italien udtalte Domstolen sig om hensigtsmæssigheden af de foranstaltninger, som anvendtes af en medlemsstat for at sikre beskyttelse af fortroligheden af oplysninger, som behandles i edb-systemer, i forhold til etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og fællesskabsbestemmelserne om indgåelse af offentlige kontrakter. Efter min mening skal konklusionerne i denne dom mutatis mutandis overføres på den foreliggende sag. De fortrolige oplysninger kan nemlig, som Domstolen påpegede, beskyttes ved foranstaltninger, der er mindre indgribende i forhold til de principper, som styrer det indre markeds funktion, end en foranstaltning, som udelukker konkurrence fra andre erhvervsdrivende . Som eksempel nævnte Domstolen muligheden for at pålægge medarbejderne i de berørte selskaber en strafsanktioneret tavshedspligt . Det er klart muligt at indføje denne forpligtelse i de kontraktbestemmelser, som tilbudsgiverne skal overholde.
256. Hvad angår de øvrige udvælgelseskriterier, som den spanske regering har påberåbt sig, nemlig prisniveauet, specialiseringen, den tekniske kapacitet og den valgte virksomheds pålidelighed, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det netop er disse kriterier, som de ordregivende myndigheder i henhold til direktiv 77/62 kan lægge til grund ved tildelingen af ordrer . Således kunne de spanske myndigheder i overensstemmelse med de gældende fællesskabsbestemmelser nå de legitimt tilsigtede mål under iagttagelse af principperne om fri konkurrence og fri bevægelighed.
257. Som Kommissionen med rette har anført, vil jeg tilføje, at den manglende anvendelse af fællesskabsbestemmelserne om offentlige kontrakter og den heraf følgende manglende konkurrence kan antages at have medført en uberettiget prisforhøjelse.
258. Af de anførte grunde skal den spanske regerings klagepunkt over for Kommissionen forkastes, og det skal fastslås, at den direkte tildeling af den omtvistede kontrakt til Tragsa, uden at de i direktiv 77/62 fastsatte procedureregler blev overholdt, berettiger anvendelsen af en standardkorrektion på 10% af de refusionsberettigede udgifter.
d) Afvisningen af at finansiere generalomkostningerne i deres helhed
259. Det bemærkes, at i henhold til artikel 3, stk. 1 og 3, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, er en del af produktionsstøtten bestemt til finansiering af oprettelsen af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer.
260. Finansieringen sker efter samme fremgangsmåde, som følges ved afslutningen af EUGFL's regnskaber, eftersom den fremgangsmåde, der skal anvendes, i henhold til artikel 3, stk. 3, i nævnte forordning, er den, der er fastsat for de udgifter, der er omhandlet i artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70.
261. Som det hedder i Belle-rapporten, skal regnskabsafslutningsproceduren bygge på »en rimelig garanti for, at de udgifter, der afholdes af de udbetalende organer i EUGFL's navn, og som angives i medlemsstaternes årlige erklæring, er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne og ikke er væsentligt overvurderet. Endvidere skal beløbene bero på faktiske transaktioner, og betalingerne skal være oppebåret af den retmæssige modtager eller dennes befuldmægtigede« .
262. Tragsas status som kontrahent og ikke som en af den spanske forvaltnings egne organer berettiger, at de generalomkostninger, som er påløbet i forbindelse med gennemførelsen af projektet vedrørende oprettelse af fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, afholdes af EUGFL. Kommissionen kan imidlertid ikke foreholdes, at den gør finansieringen af de i denne forbindelse afholdte udgifter betinget af, at der fremlægges begrundelse herfor.
263. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at den andel af budgettet, som er afsat til generalomkostninger i forbindelse med projektet, væsentligt overskrider generalomkostningernes andel i forbindelse med andre arbejder, som Kommissionen har bestilt. Den spanske regering har ikke godtgjort, at generalomkostningernes omtvistede niveau var sandsynligt. Den har ikke nægtet, at Tragsatec, den underleverandørvirksomhed, som forvalter omkring 200 projekter, ikke har ført driftsbogholderi pr. projekt. Den er heller ikke fremkommet med konkrete oplysninger, som kan begrunde de pågældende generalomkostninger.
264. Skrivelse nr. 34278 af 18. oktober 1993, hvorved Kommissionen meddelte de spanske myndigheder, at de anslåede udgifter var i overensstemmelse med de kriterier, som er fastsat i artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, kan ikke anses for at være en forhåndstilladelse, som fritager den spanske regering for senere, på grundlag af en specificering af udgifterne at godtgøre, at de faktisk er afholdt, og hvilken art udgifter der er tale om.
265. Dette krav udgør den nødvendige garanti for en korrekt anvendelse af fællesskabsstøtten i den pågældende sektor.
266. Afvisningen af at finansiere de generalomkostninger, som overstiger 2% af det samlede budget, findes herefter berettiget.
e) Afvisningen af at finansiere Tragsas fortjeneste
267. Det bemærkes, at ifølge konklusionerne i den sammenfattende rapport, som Kommissionen tilsluttede sig, kunne EUGFL ikke finansiere en fortjeneste på 10% af kontraktbeløbet, da dette ikke foreskrives i fællesskabsbestemmelserne.
268. Efter min mening er Kommissionens argumenter for helt at afvise finansiering i denne forbindelse ikke helt klare.
269. I artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79, defineres de refusionsberettigede omkostninger i forhold til den retlige kvalificering af den erhvervsdrivende, som har fået til opgave at udføre arbejdet med at oprette fortegnelsen over olivendyrkningsarealer, og som enten kan være en part, som indgår kontrakt med forvaltningen, eller forvaltningen selv.
270. Afvisningen af at finansiere fortjenesten for den virksomhed, som fik tildelt kontrakten, kan ifølge denne tekst kun ske, hvis det påvises, at den omhandlede virksomhed er en af den offentlige spanske forvaltnings egne organer, som omhandlet i artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79. Kun i dette tilfælde begrænses de refusionsberettigede omkostninger til omkostningerne i forbindelse med arbejdet, nærmere bestemt til nogle af disse omkostninger. Det ville således være en alt for restriktiv fortolkning af fællesskabsbestemmelserne at fortolke udtrykket »udgifter i forbindelse med kontrakter indgået mellem producentmedlemsstatens kompetente myndighed og fysiske eller juridiske personer, som har fået til opgave at udføre arbejdet«, således at det er begrænset til kun at henvise til de omkostninger, som er relateret til disse personer og undtage den fortjeneste, som netop tilstræbes gennem deres økonomiske virksomhed.
271. Jeg kan ikke se, hvilket argument der på fællesskabsrettens nuværende stadium kan fremføres mod princippet om finansiering af den fortjeneste, som en erhvervsdrivende, der som i det foreliggende tilfælde kan henføres til »fysiske eller juridiske personer, som har fået til opgave at udføre arbejdet« i den betydning, hvori udtrykket anvendes i artikel 3, stk. 5, i forordning nr. 154/75, som affattet ved forordning nr. 1794/79.
272. Jeg vil tilføje, at det ud fra oplysningerne i sagsakterne er svært at afgøre, om den uregelmæssighed, som Kommissionen har påtalt, beror på, at fællesskabsbudgettet ikke kan finansiere en fortjeneste, uanset dennes art, for den virksomhed, som har fået tildelt arbejdet, eller om det er finansieringen af en fortjeneste på 10%, der anses for højere, end hvad Fællesskabet med rimelighed kan afholde. I sidste tilfælde påhviler det Kommissionen at påvise præcist, at denne procentsats klart overstiger, hvad der er tilladt i forbindelse med denne type kontrakt.
273. Den spanske regerings anbringende må herefter tages til følge i mangel af et entydigt retsgrundlag og fyldestgørende begrundelser fra Kommissionens side. Den anfægtede beslutning bør følgelig annulleres på dette punkt.
IV - Forbrugsstøtte til olivenolie
A - Retsforskrifter
274. De almindelige bestemmelser vedrørende støtte til forbruget af olivenolie er fastsat ved forordning nr. 3089/78 . I henhold til dens artikel 1 ydes støtten til forbrug af olivenolie kun til godkendte olivenolieemballeringsvirksomheder. Ifølge artikel 2, stk. 1, meddeler den pågældende medlemsstat udelukkende godkendelse til virksomheder, som har en minimumskapacitet med hensyn til emballering, som skal fastsættes nærmere, udøver emballeringsvirksomhed i en minimumsperiode, som skal fastsættes nærmere, fører et lagerregnskab efter bestemmelser, som skal fastsættes nærmere, og indvilliger i at lade sig undergive enhver form for kontrol, som er fastsat med henblik på støtteordningens anvendelse. Ifølge artikel 3, stk. 1, tilbagekaldes godkendelsen, medmindre der foreligger force majeure, såfremt en af de i artikel 2, stk. 1, anførte betingelser ikke længere er opfyldt. I henhold til artikel 2, stk. 2, træffer den pågældende medlemsstat afgørelse om midlertidig tilbagekaldelse af godkendelsen af enhver emballeringsvirksomhed, der har ansøgt om støtte til en større mængde olivenolie end den, for hvilken retten til støtte er blevet anerkendt.
275. I henhold til artikel 7, første afsnit, i forordning nr. 3089/78 indfører medlemsstaterne en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, der ansøges om støtte for, opfylder betingelserne for ydelse af støtte. I henhold til andet afsnit i samme artikel er formålet med denne kontrol især at efterprøve, om der er overensstemmelse mellem den mængde olivenolie, der ansøges om støtte til, og den mængde olivenolie med oprindelse i Fællesskabet, der er modtaget af emballeringsvirksomheden, og den mængde olivenolie med oprindelse i Fællesskabet, der er udgået fra virksomheden efter emballering i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), og markedsført i Fællesskabet.
276. Ved forordning (EØF) nr. 2677/85 af 24. september 1985 fastsatte Kommissionen gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til forbruget af olivenolie . Artikel 1 bestemmer, at for at opnå godkendelse skal emballeringsvirksomheden have en emballeringskapacitet på mindst seks tons olivenolie pr. arbejdsdag på otte timer. I artikel 2 angives de betingelser, der skal være opfyldt for at opnå godkendelse. I artikel 9 og 11 fastsættes fremgangsmåden ved ansøgning om og udbetaling af støtte. I henhold til artikel 9, stk. 3, i forordning nr. 2677/85 som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 643/93 af 19. marts 1993, udbetaler medlemsstaten støtten senest 150 dage efter ansøgningens indgivelse for de mængder, for hvilke retten til støtte er blevet anerkendt efter kontrol på stedet. Denne frist kan dog forlænges, hvis den gennemførte kontrol viser, at en supplerende undersøgelse er nødvendig.
277. Artikel 12 i forordning nr. 2677/85, som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 571/91 af 8. marts 1991, omhandler den kontrol, der skal gennemføres. I artikel 12, stk. 1, første afsnit, er det fastsat, at med henblik på den i artikel 7 i forordning nr. 3089/78 omhandlede kontrol efterprøver medlemsstaterne alle godkendte virksomheders lagerregnskab. Ved stikprøvekontrol efterprøver de også forretningsbilagene for de af virksomhederne gennemførte transaktioner. I henhold til artikel 12, stk. 1, fjerde afsnit, efterprøver medlemsstaterne, hvis der opstår tvivl om nøjagtigheden af oplysningerne i støtteansøgningerne, også de godkendte virksomheders finansbogholderi.
278. Artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85, som affattet ved forordning nr. 571/91, foreskriver, at, hvis den kompetente myndighed ved en afgørelse konstaterer, at støtteansøgningen vedrører en mængde, der er større end den, for hvilken retten til støtte blev anerkendt, tilbagekalder medlemsstaten straks godkendelsen for en periode på et til fem år under hensyntagen til overtrædelsens omfang, uden at dette i øvrigt berører eventuelle andre sanktioner. Den bestemmelse blev ændret ved forordning nr. 643/93. I den nye affattelse foreskriver artikel 12, stk. 6, at den bøde, der pålægges virksomheder, er tre til otte gange større end den støtte, hvorom der er ansøgt med urette, og såfremt den mængde olie, hvortil der uretmæssigt er ansøgt om støtte, overstiger den kontrollerede mængde olie, for hvilken retten til støtte anerkendes, med 20% eller mere, tilbagekalder medlemsstaten godkendelsen for en periode på et til tre år, afhængigt af overtrædelsens alvor.
B - Den individuelle finansielle korrektion for støtte, som er udbetalt til to godkendte olivenolieemballeringsvirksomheder
279. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at i overensstemmelse med EUGFL's indstilling vedrørende regnskabsåret 1992 og i overensstemmelse med hvad der var meddelt de spanske myndigheder for samme regnskabsår, blev der ud af de 15 sager, der blev undersøgt for 1992, men hvis ansøgninger vedrørte støtte udbetalt i 1993, foreslået en individuel finansiel korrektion over for to virksomheder.
280. Der blev således i henhold til den anfægtede beslutning foretaget en korrektion på 26 849 245 ESP over for Kongeriget Spanien.
281. Ifølge Kommissionen var der konstateret forskellige tilsidesættelser i forbindelse med anvendelsen af forbrugsstøtteordningen for olivenolie, som gav anledning til en finansiel korrektion for regnskabsåret 1992. Efter denne korrektion fremsatte EUGFL en række anbefalinger til Kongeriget Spanien ved skrivelse nr. 22798 af 13. juni 1995. Efter et inspektionsbesøg, som EUGFL aflagde i perioden 22.-26. januar 1996 med henblik på at kontrollere anvendelsen af forordning nr. 4045/89, kunne der ifølge Kommissionen drages den konklusion, at kontrolprocedurerne ikke var blevet forbedret.
282. Det fremgår af ovennævnte skrivelse af 13. juni 1995, at EUGFL's inspektører foreslog, at der skulle anvendes finansielle korrektioner over for 15 virksomheder, som havde modtaget forbrugsstøtte for olivenolie, herunder virksomhederne F. Fernández og N. Sevillano .
1. Virksomheden F. Fernández
a) Parternes argumenter
283. Ifølge skrivelsen af 13. juni 1995 er det ikke muligt på grundlag af de oplysninger, som AAO er fremkommet med, at efterprøve, om kontrollen af overensstemmelsen mellem olielageret og emballagerne blev gennemført, og i givet fald hvilket resultat den gav. EUGFL konkluderede, at støtten var blevet udbetalt, uden at der var foretaget en effektiv kontrol, og foreslog, at der anvendtes en finansiel korrektion på 10%.
284. Den spanske regering har gjort indsigelse mod den af Kommissionen anvendte korrektion. Ifølge regeringen havde kontrollen af overensstemmelsen mellem de fysiske lagre og de bogførte lagre fundet sted. Den har anført, at den væsentligste konstaterede afvigelse vedrørte tomme emballager på 25 l, men at disse ikke anvendes til støtteberettiget olivenolie, og at dette er forklaringen på, at de ikke er blevet bogført. De øvrige, ubetydelige, afvigelser kan ikke begrunde, at der indledes en administrativ procedure for tilbagesøgning af de pågældende beløb. Ved et senere kontrolbesøg i virksomheden blev situationen betegnet som god.
285. Kommissionen har gjort gældende, at ved EUGFL's inspektionsbesøg hos AAO konstateredes der uregelmæssigheder af en særlig alvorlig karakter hos 15 af de 26 kontrollerede virksomheder. Der blev foretaget finansielle korrektioner vedrørende den støtte, der var ydet under regnskabsåret 1992. I virksomhederne F. Fernández og N. Sevillano var uregelmæssighederne ikke blevet afhjulpet i løbet af regnskabsåret 1993. I virksomheden F. Fernández konstateredes der mangler i lagerregnskabet, som forhindrede en efterprøvning af overensstemmelsen mellem lagrene og emballagerne, og efter at disse mangler var blevet udbedret, blev der afsløret uregelmæssigheder. Under disse omstændigheder burde støtten ikke være ydet.
286. Den spanske regering har svaret, at EUGFL's inspektionsbesøg, som drejede sig om kontrollen af virksomhedens aktivitet for regnskabsåret 1993, ikke kunne vedrøre de anbefalinger, der var meddelt AAO i juni 1995. Den har tilføjet, at der kun kunne konstateres en enkelt uregelmæssighed, nemlig den manglende overensstemmelse mellem de fysiske lagre og de bogførte lagre af tomme emballager. Den pågældende mængde olie svarede imidlertid kun til 0,01% af den støtte, der blev udbetalt til virksomheden for produktionsåret 1992/1993, hvilket ikke kan betragtes som en uregelmæssighed af et sådant omfang, at den kan berettige, at virksomheden udelukkes fra støtteordningen.
287. Kommissionen har nærmere anført, at den kritik, den har fremført over for de spanske myndigheder, gælder den måde, hvorpå kontrollen blev gennemført, som ikke er tilfredsstillende, og som indebar, at det ikke var muligt på grundlag af de fremlagte oplysninger at efterprøve, om der var foretaget en sammenligning mellem lagrene og emballagerne, og hvilket resultat den i givet fald førte til.
b) Vurdering
288. Det bemærkes, at i henhold til artikel 7, første afsnit, i forordning nr. 3089/78 skal medlemsstaterne indføre en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, der ansøges om støtte til, opfylder betingelserne for ydelse af støtte.
289. Artikel 12, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2677/85, som affattet ved forordning nr. 571/91, bestemmer, at med henblik på den i artikel 7 i forordning nr. 3089/78 omhandlede kontrol efterprøver medlemsstaterne alle godkendte virksomheders lagerregnskab. Ved stikprøvekontrol efterprøver de også forretningsbilagene for de af virksomhederne gennemførte transaktioner.
290. Samme artikel 12, stk. 1, tredje, fjerde og femte afsnit, bestemmer, at på de i afsnit 1 nævnte kontrolbesøg efterprøver medlemsstaterne overensstemmelsen mellem de samlede mængder uaftappet og aftappet olie og de tomme emballager, der faktisk forefindes på virksomhedens område og dens oplagringssted som omhandlet i artikel 7, og oplysningerne i lagerregnskabet. Opstår der tvivl om nøjagtigheden af oplysningerne i støtteansøgningerne, efterprøver medlemsstaterne også de godkendte virksomheders finansbogholderi. Medlemsstaten kan endvidere foretage uanmeldt kontrol af den ovenfor beskrevne art hos godkendte virksomheder.
291. Det bemærkes ligeledes, at i overensstemmelse med artikel 3, første afsnit, litra a), b) og f), i forordning nr. 2677/85, som affattet ved forordning nr. 571/91, skal enhver emballeringsvirksomhed føre et dagligt lagerregnskab, der indeholder oplysninger om de mængder olivenolie, der er oplagret på godkendelsesdatoen og ved begyndelsen af hvert produktionsår, opdelt efter oprindelse og præsentationsform, samt mængde emballeret olivenolie og dennes kvalitet.
292. Det følger af denne bestemmelse, at lagerregnskabet skal indeholde oplysninger, som gør det muligt nøjagtigt at identificere varelagrene.
293. I den foreliggende sag har den spanske regering ikke bestridt, at den pågældende post i lagerregnskabet ikke gav detaljerede oplysninger om lagrene ved begyndelsen af hver måned, hvorfor der blev rettet en henvendelse til virksomheden med anmodning om disse oplysninger. Efter at oplysningerne senere var blevet fremsendt, blev der konstateret visse uregelmæssigheder, der, selv om de var af relativt ringe betydning, føjede nye uregelmæssigheder til dem, der fulgte af de mangler, som lagerregnskabet var behæftet med. Den spanske regering har desuden ikke bestridt den manglende overensstemmelse mellem de fysiske lagre og de bogførte lagre af tomme emballager. Lagerregnskabet var følgelig ikke i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne.
294. Denne uregelmæssighed er i sig selv af tilstrækkelig betydning til at berettige den i dette tilfælde anvendte finansielle korrektion på 10%.
2. Virksomheden N. Sevillano
a) Parternes argumenter
295. Ifølge skrivelsen af den 13. juni 1995 er det ikke muligt på grundlag af de dokumenter, der er fremlagt af AAO, at efterprøve, om der var foretaget kontrol af overensstemmelsen mellem de fysiske lagre og de bogførte lagre i denne virksomhed og i givet fald, hvilket resultat den førte til. Endvidere bemærkede EUGFL's Kontroltjeneste, at AAO havde konstateret, at en støtteansøgning vedrørte en større mængde olie end den støtteberettigede mængde. Denne overtrædelse kunne have begrundet en tilbagekaldelse af godkendelsen af denne virksomhed. Ifølge EUGFL var støtten under disse omstændigheder oppebåret uretmæssigt, hvorfor der burde anvendes en finansiel korrektion på 100%.
296. Den spanske regering har gjort indsigelse mod den finansielle korrektion, som Kommissionen har anvendt. Den har hævdet, at kontrollen af overensstemmelsen mellem de fysiske lagre og de bogførte lagre blev gennemført. Ifølge regeringen korrigerede AAO støtteansøgningen for februar 1992 vedrørende den mængde olie, for hvilken det var konstateret, at den ikke var berettiget til støtte. AAO var da af den opfattelse, at betingelserne for at anvende den sanktionsmulighed, der består i at tilbagekalde godkendelsen, ikke var opfyldt for virksomheden N. Sevillanos vedkommende, i betragtning af at denne ikke forsætligt eller groft uagtsomt havde afgivet urigtig erklæring. Den spanske regering har påberåbt sig anvendelsen af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85, som ændret ved forordning nr. 643/93. Den har anført, at det ved et senere inspektionsbesøg hos den berørte virksomhed kunne konstateres, at de fysiske lagre var i overensstemmelse med de bogførte lagre. Efter dens opfattelse indebærer den foreslåede finansielle korrektion en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
297. Ifølge Kommissionen foreligger der talrige uregelmæssigheder, som kan foreholdes virksomheden N. Sevillano. Blandt disse burde forekomsten af en støtteansøgning vedrørende en mængde olie, som var højere end den tilladte mængde, automatisk have medført en midlertidig eller automatisk tilbagekaldelse af godkendelsen af denne virksomhed. Det var ikke muligt på grundlag af de dokumenter, som den spanske regering havde fremlagt vedrørende denne virksomhed, at efterprøve, om der var foretaget kontrol af overensstemmelsen mellem de fysiske lagre og de bogførte lagre, og i givet fald med hvilket resultat. Kommissionen har tilføjet, at på det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden vedrørende støtteansøgningen blev afdækket, var ændringen af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 endnu ikke trådt i kraft. Under disse omstændigheder skulle der foretages en umiddelbar og ubetinget tilbagekaldelse af godkendelsen for en vis periode. Endelig har Kommissionen anført, at proportionalitetsprincippet, henset til de konstaterede uregelmæssigheders yderst alvorlige karakter, ikke er blevet tilsidesat.
298. Ifølge den spanske regering foreligger der kun én uregelmæssighed af betydning, nemlig ansøgningen om støtte vedrørende en større mængde olivenolie end den støtteberettigede mængde. Eftersom det imidlertid efter dens opfattelse drejer sig om en fejl, som vedrører en meget lille mængde, er det i henhold til artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85, som affattet ved forordning nr. 643/93, som omhandler forsætligt eller ved grov uagtsomhed afgivne urigtige erklæringer, med udelukkelse af materielle fejl, forbudt umiddelbart og automatisk at pålægge sanktioner.
299. Kommissionen har gjort gældende, at der er afdækket talrige alvorlige uregelmæssigheder hos virksomheden N. Sevillano, og ikke kun den, som den sagsøgende regering har henvist til. Ifølge Kommissionen blev ændringen af forordning nr. 2677/85 gennemført flere måneder efter, at overtrædelsen var konstateret.
b) Vurdering
300. Hvad angår ansøgningen om støtte til en større mængde end den, der var berettiget til forbrugsstøtte, er det ubestridt, at den mængde, for hvilken der uretmæssigt ansøgtes om støtte, er på 278 kg.
301. I dommen af 6. juli 2000 i sagen Spanien mod Kommissionen udtalte Domstolen sig om sammenlignelige forhold. Anvendelsen af artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85 blev anfægtet med henvisning til proportionalitetsprincippet. Også anvendeligheden af denne bestemmelse i dens ændrede affattelse blev anfægtet. Jeg ser ingen grund til at fravige denne nylige retspraksis.
302. Det følger af den ovennævnte dom, at artikel 12, stk. 6, i forordning nr. 2677/85, i dens oprindelige affattelse, ikke indebærer en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, og at nævnte artikel, som affattet ved forordning nr. 643/93, skal anvendes på omstændigheder, som blev konstateret, før den trådte i kraft.
303. Domstolen fastslog i den nævnte dom, at ifølge artikel 12, stk. 6, i dens oprindelige affattelse, er den kompetente myndighed, der er forpligtet til at tage hensyn til overtrædelsens omfang, derved også forpligtet til at overholde proportionalitetsprincippet .
304. Hvad angår nævnte artikels affattelse ved forordning nr. 643/93 fastslog Domstolen, at den nye affattelse blot præciserer de kriterier, der ifølge Kommissionen skal følges ved anvendelse af proportionalitetsprincippet i tilfælde af, at de fastsatte sanktioner iværksættes, som det i øvrigt tillige følger af fjerde betragtning til forordning nr. 643/93 .
305. Kommissionen har ikke bestridt den spanske regerings påstand om, at den mængde, hvortil der uretmæssigt er ansøgt om støtte, udgør 1,81% af den samlede mængde, hvortil den pågældende virksomhed har ansøgt om støtte. Domstolen har imidlertid med rette udtalt, at selv når der - ifølge den nye affattelse af den nævnte bestemmelse - tages hensyn til, at den sanktion i form af tilbagekaldelse af godkendelsen, som kun bringes i anvendelse, når den mængde, hvortil der uretmæssigt er ansøgt om støtte, overstiger den kontrollerede mængde, for hvilken retten til støtten anerkendes, med 20% eller mere, ledsages af et bødesystem, som ikke fandtes tidligere, og hvorefter der pålægges bøde for hver uretmæssig støtteansøgning, må det erkendes, at en overskridelse med 1,81% af den mængde, for hvilken retten til støtte er anerkendt, under ingen omstændigheder kan berettige en tilbagekaldelse af godkendelsen .
306. For så vidt som den finansielle korrektion på 100% af den anmeldte støtte i det væsentlige er baseret på Kommissionens urigtige påstand om, at støtteansøgningen vedrørende 278 kg var ulovlig og derfor burde have medført tilbagekaldelse af godkendelsen af virksomheden N. Sevillano, må den anfægtede beslutning annulleres på dette punkt.
C - Den finansielle standardkorrektion på 2% af de samlede udgifter, der er anmeldt af Kongeriget Spanien vedrørende forbrugsstøtte til olivenolie i løbet af produktionsåret 1992/1993
307. Det fremgår af den sammenfattende rapport og af ovennævnte skrivelse nr. 14826, at det ved det inspektionsbesøg, som EUGFL's Kontroltjeneste aflagde i perioden 22.-26.januar 1996, kunne konstateres, at de nationale procedurer for forvaltning og kontrol af de virksomheder, som modtog forbrugsstøtte til olivenolie, ikke var blevet forbedret på trods af de forslag til ændringer, Kontroltjenesten fremsatte i ovennævnte skrivelse nr. 22798. EUGFL's Kontroltjeneste konstaterede følgende omstændigheder.
308. De nationale myndigheders kontrol indskrænkede sig til en stikprøvekontrol af de forretningspapirer, der var registreret i lagerregnskabet, men omfattede ikke registreringen af disse dokumenter i finansbogholderiet. At en mangel i finansbogholderiet kan undgå AAO's kontrol, viser behovet for at forbedre kontrollens effektivitet.
309. Unøjagtighederne og manglerne i de kontrollerede virksomheders lagerregnskab burde have fået AAO's inspektører til at anvende artikel 12 i forordning nr. 2677/85, som foreskriver, at såfremt der opstår tvivl om nøjagtigheden af oplysningerne i støtteansøgningen, efterprøver medlemsstaterne også de godkendte virksomheders finansbogholderi.
310. Ifølge EUGFL's inspektører rådede de spanske myndigheder ikke over instrumenter og indikatorer, som gjorde det muligt for inspektørerne at identificere de situationer, hvor tvivl om virksomhedens korrekte drift berettigede en mere indgående kontrol.
311. Desuden skal kontrollen af emballeringsvirksomheder, som driver anden handelsvirksomhed, på grund af dens kompleksitet, uddybes og forlænges, hvilket de gældende fællesskabsbestemmelser giver mulighed for.
312. For så vidt angår en kontrol, som AAO gennemførte hos virksomheden Corporación Industrial Andaluza SA, anså EUGFL's Kontroltjeneste det for uacceptabelt, at inspektørerne indskrænkede sig til i rapporten at angive stedet, hvor finansbogholderiet ifølge de ansvarlige i virksomheden befandt sig, uden at kræve, at dette bogholderi var til rådighed i forbindelse med kontrollen.
313. Niveauet og kvaliteten af den af AAO gennemførte krydskontrol er unormalt lavt. Ifølge den sammenfattende rapport nåede AAO efter sit inspektionsbesøg frem til den konklusion, at den teoretiske forarbejdnings- og oplagringskapacitet hos en af de besøgte virksomheder var forenelig med den produktion pr. måned, som var anført i lagerregnskabet, hvis arbejdstiden antoges at have været på mere end otte timer om dagen. Såvel denne omstændighed som den maksimale emballeringskapacitet burde imidlertid systematisk efterprøves og bekræftes, navnlig gennem en sammenligning med de ansattes lønsedler.
314. Ifølge den sammenfattende rapport er kontrollen med forbrugsstøtten for olivenolie i Spanien stadig behæftet med uacceptable mangler. Den anvendte kontrolprocedure er rettet mod rent formelle aspekter, og der er ikke sket den nødvendige uddybning, som kræves for at sikre en rimelig effektivitet. De udgifter, som Kongeriget Spanien har afholdt vedrørende forbrugsstøtte, og som anmeldtes i løbet af regnskabsåret 1993, gennemførtes under et kontrolsystem, som var behæftet med mangler, der vedrører flere dele, som er af betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed.
315. Kongeriget Spanien blev herefter i henhold til den anfægtede beslutning pålagt en finansiel korrektion på 811 514 867 ESP.
1. Parternes argumenter
316. Korrektionen er blevet bestridt af den spanske regering, som har gjort gældende, at forligsorganet konstaterede, at kontrollen, eftersom den kun var gennemført i to emballeringsvirksomheder, ikke udgjorde et tilstrækkeligt solidt grundlag for at pålægge en finansiel standardkorrektion, hvis beløb er mere end dobbelt så højt som den korrektion, der blev anvendt i 1992.
317. Kommissionen nedsatte som følge heraf korrektionen fra 5% af det samlede udbetalte beløb til 2% af dette beløb.
318. Ifølge den spanske regering blev AAO's kontrol gennemført i en virksomhed, som ikke modtog støtte for regnskabsåret 1993, hvilket ikke kan være tilstrækkeligt til at konkludere, at denne myndigheds kontrol på området for forbrugsstøtte var utilstrækkelig. Den pågældende virksomhed burde ikke være nævnt i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1993. Under alle omstændigheder blev forretningsbilagene for de transaktioner, der var registreret i lagerregnskabet, forskriftsmæssigt undersøgt, og resultaterne af disse kontroller var altid blevet anset for at være tilstrækkelige til at fastslå overensstemmelsen mellem den mængde olie, til hvilken der var ansøgt om støtte, og lagertilgangen og -afgangen af olie, hvilket gjorde yderligere kontrol af finansbogholderiet overflødigt. De fællesskabsbestemmelser, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, foreskriver kun efterprøvning af emballeringsvirksomhedernes finansbogholderi, såfremt der opstår tvivl.
319. Den spanske regering har tilføjet, at de mangler, som Kommissionens tjenestegrene har konstateret med hensyn til den almindelige vanrøgt af virksomheden Corporación Industrial Andaluza SA og emballeringsanlæggenes »ubesmittede« udseende, savner grundlag. På inspektionstidspunktet havde den pågældende virksomhed ikke været i drift i et år. Med hensyn til anlæggenes tilstand er situationen den samme som i alle andre emballeringsvirksomheder, da emballeringsanlæg generelt er rene på grund af aktivitetens natur og behovet for hyppig rengøring.
320. For så vidt angår virksomhedens emballeringskapacitet, som er blevet anfægtet på grundlag af lønsedler, har den spanske regering anført, at det er sandsynligt, at man benyttede midlertidig arbejdskraft for at forlænge virksomhedens driftstid, uden at ejeren havde indrømmet dette, hvilket kan forklare den manglende overensstemmelse mellem disse oplysninger. Hvad angår virksomhedens oplagringskapacitet anså AAO's inspektører den for tilstrækkelig. Denne konklusion kan ikke modsiges af de øvrige inspektionstjenester, eftersom disse blev »overtalt til ikke at gå ind i alle anlæggene«.
321. Ifølge den spanske regering medfører den omstændighed, at EUGFL ikke aflagde noget besøg på stedet inden for rammerne af regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1993, at dette organ savner ethvert retsgrundlag for at anvende den fastsatte sanktion.
322. Den har tilføjet, at den kontrol, AAO gennemførte for at efterprøve nøjagtigheden af oplysningerne i emballeringsvirksomhedernes ansøgninger om forbrugsstøtte, ikke kan være på samme niveau som en fuldstændig revision af emballeringsvirksomhedernes finansbogholderi med hensyn til at kontrollere hver enkelt af de indgivne støtteansøgninger.
323. Endelig har den spanske regering gjort gældende, at Kommissionen var blevet underrettet om de foranstaltninger, der før 1993 blev iværksat af AAO, og de iværksatte procedurer med henblik på at komplettere kontrolsystemet. Ved Kommissionens inspektionsbesøg i perioden 22.-26. maj 1995 kunne de anmeldte foranstaltningers effektivitet bekræftes. Det er uacceptabelt, at Kommissionen påberåber sig en risiko for EUGFL på grund af mangler, der er konstateret ved tidligere regnskabsafslutninger, når en procedure vedrørende disse påståede mangler stadig er i gang, og de foranstaltninger, der er truffet på grundlag af overvejelser vedrørende et bestemt regnskabsår, skal anses for afsluttede og ikke hele tiden fremføres til senere regnskabsår.
324. Kommissionen har svaret, at på baggrund af de mange og alvorlige uregelmæssigheder, der i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1992 konstateredes i den spanske forbrugsstøtteordning for olivenolie, gjorde EUGFL's Kontroltjeneste de spanske myndigheder opmærksom på nødvendigheden af at foretage generelle korrektioner af de udgifter, der anmeldtes for de senere regnskabsår, hvis det ikke lykkedes at eliminere de konstaterede mangler gennem et effektivt kontrolsystem.
325. Under inspektionsbesøget i Spanien i perioden 22.-26. januar 1996 i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1993 konstaterede EUGFL's inspektører, at der ikke var sket nogen ændring af kontrolmekanismerne. Endvidere blev to virksomheder kontrolleret, hvilket bekræftede ineffektiviteten og manglerne ved AAO's kontrol som beskrevet i den sammenfattende rapport.
326. Forligsorganets forslag om nedsættelse af den oprindelige finansielle korrektionssats indebærer ikke en anfægtelse af Kommissionens konstatering vedrørende manglerne i den spanske kontrolordning, men kun af procentsatsens niveau, som fandtes at være for højt på baggrund af, at EUGFL kun lagde kontrollen af to emballeringsvirksomheder til grund.
327. Kommissionen har bestridt, at EUGFL's Kontroltjeneste ikke aflagde inspektionsbesøg i 1993. Den har tilføjet, at konstateringer af overtrædelser og finansielle korrektioner også skal bygge på oplysninger fra de nationale myndigheder. Endvidere indebærer ordningen for EUGFL ifølge retspraksis ikke systematisk kontrol fra Kommissionens side, som denne heller ikke har fysisk mulighed for at gennemføre. Angivelser om enkelttilfælde er kun én blandt andre omstændigheder, der kan begrunde Kommissionens kritik af manglen på samlede tilsyns- og kontrolforanstaltninger.
328. Kommissionen har desuden præciseret, at en finansiel korrektion er berettiget, også når den kontrollerede virksomhed ikke har oppebåret forbrugsstøtte i løbet af det produktionsår, der svarer til det kontrollerede regnskabsår. Der skal nemlig tages hensyn til, at anerkendelsen af en sådan virksomhed skal tilbagekaldes, og at der altid vil være tale om en tidsforskydning mellem det tidspunkt, hvor der søges om støtte, og udbetalingen af den.
329. Ifølge Kommissionen udgør de uregelmæssigheder, der er konstateret i den nationale kontrolordning, en generel tilsidesættelse af kontrolsystemet, som kan efterprøves i enhver godkendt virksomhed. Den omtvistede korrektion er en standardkorrektion og ikke en korrektion, der anvendes punktuelt på en bestemt virksomhed.
330. Endelig har Kommissionen forklaret, at manglerne i de kontrolmekanismer, der er indført af medlemsstaterne, kræver en finansiel korrektion, så længe de ikke er blevet udbedret. Efter dens opfattelse har den spanske regering ikke fremlagt det mindste bevis på, at dens konstateringer skulle være fejlagtige.
331. Ifølge den spanske regering er det eneste konkrete argument, Kommissionen støtter sig på, det besøg, som blev aflagt i en emballeringsvirksomhed, hvilket er utilstrækkeligt til at godtgøre, at der foreligger alvorlige mangler i det spanske kontrolsystem. Med hensyn til uregelmæssigheder, som ikke blev opdaget af dens tjenester, har regeringen tilføjet, at de på daværende tidspunkt gældende fællesskabsbestemmelser begrænsede systematiske efterprøvninger af finansbogholderiet. Statens inspektører foretog i øvrigt en sådan efterprøvning og konstaterede, at der forelå uregelmæssigheder.
332. Ifølge Kommissionen er argumenterne for den omtvistede standardkorrektion mange og forskelligartede og indskrænker sig ikke til resultatet af kontrollen af en enkelt emballeringsvirksomhed. I denne virksomhed var AAO imidlertid forpligtet til at kontrollere finansbogholderiet, da der herskede tvivl, om der forelå uregelmæssigheder.
2. Vurdering
333. Som jeg gentagne gange har understreget i forbindelse med undersøgelsen af de foregående omtvistede finansielle korrektioner, er Kommissionen, selv om det påhviler den at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne vedrørende de fælles markedsordninger for landbruget, dog ikke forpligtet til udtømmende at godtgøre, at medlemsstaternes kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de taloplysninger, som de har meddelt, er urigtige. Den skal blot fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal.
334. Når Kommissionen påtaler over for en medlemsstat, at den ikke har indført en effektiv tilsyns- og kontrolordning, er angivelser om enkelttilfælde, i hvilke den konstaterer, at de gældende landbrugsbestemmelser ikke er overholdt, kun én blandt andre omstændigheder, der kan begrunde en kritik af effektiviteten af medlemsstatens tilsyns- og kontrolordning .
335. Kommissionen besluttede at følge konstateringen af uregelmæssighederne i det spanske kontrolsystem i forbindelse med regnskabsafslutningsproceduren for regnskabsåret 1992 op med anbefalinger vedrørende forbedring af kontrollen. Såfremt der ikke blev foretaget forbedringer, var det fastsat, at en standardkorrektion ville blive anvendt for regnskabsåret 1993 .
336. Det fremgår af sagsakterne, at de undersøgelser Kommissionen gennemførte for at vurdere, i hvor høj grad de spanske kontrolprocedurer vedrørende forbrugsstøtte til olivenolie var blevet forbedret, begrænsede sig til inspektionsbesøg hos to virksomheder, nemlig Corporación Industrial Andaluza S.A. og Olior Porcuna S.A.
337. Dette fremgår af forligsorganets endelige rapport af 3. marts 1997 . Denne omstændighed lå i øvrigt til grund for dets vurdering af den procentsats, som Kommissionen agtede at anvende . I EUGFL's ovennævnte skrivelse nr. 14826 anføres det blot, at de spanske myndigheder ikke havde foretaget nogen af de ønskede forbedringer, og at der ikke var planlagt nogen procedureændring i anledning af de forskellige og gennemgribende mangler, der var konstateret inden for rammerne af regnskabsafslutningen for 1992 . I skrivelsen omtaltes imidlertid ikke andre omstændigheder end de, som følger af inspektionsbesøget hos de to ovennævnte virksomheder, til støtte for denne konklusion. Den sammenfattende rapport er behæftet med den samme mangel. De eneste mangler, der beskrives indgående, vedrører de to kontrollerede virksomheder. Endelig har Kommissionen i sit skriftlige indlæg bestridt den spanske regerings kritik på dette punkt uden at støtte sine påstande på det mindste bevis. Den nøjes med at anføre, at EUGFL »desuden besøgte« disse to virksomheder, uden at præcisere arten og antallet af de øvrige påståede undersøgelser. Den har heller ikke godtgjort, at de alvorlige uregelmæssigheder, der er beskrevet i den sammenfattende rapport, blev konstateret i forbindelse med inspektionsbesøg i andre anlæg end de berørte virksomheders. Den kontrol, som Kommissionen i sit svarskrift har hævdet at have gennemført, er ikke godtgjort ved noget dokument.
338. Under disse omstændigheder kan en finansiel standardkorrektion vanskeligt baseres udelukkende på disse to kontroller, hvor overbevisende de end måtte være. Jeg deler ikke Kommissionens og forligsorganets opfattelse, at en begrænset kontrol er tilstrækkelig til at fastslå, at manglerne i et nationalt kontrolsystem ikke er blevet afhjulpet, når overensstemmende oplysninger vedrørende regnskabsåret 1993 helt mangler.
339. Domstolens retspraksis på området er utvetydig.
340. Selv om Kommissionen - helt legitimt - er fritaget for at føre udtømmende bevis for utilstrækkeligheden af den kontrol, der er udført af de nationale forvaltninger, er den imidlertid forpligtet til godtgøre, at den alvorlige og rimelige tvivl den nærer vedrørende denne kontrol er begrundet.
341. Som jeg ser det, kan en kontrol hos to virksomheder ikke være tilstrækkelig til for et helt produktionsår at fastslå, at et helt kontrolsystem er mangelfuldt, end ikke delvis mangelfuldt. I mangel af andre direkte kontrolforanstaltninger skulle der i det mindste være foretaget mere vidtrækkende dokumentundersøgelser for at kunne nå frem til denne konklusion, ligesom de underliggende dokumenter med oplysninger om de konstaterede forhold skulle være fremlagt.
342. Hvad angår enkelttilfælde, som i Domstolens retspraksis tilkendes en vis værdi som støtte for Kommissionens kritik af et tilsyns- og kontrolsystems effektivitet, bemærkes det, at de kun er én blandt andre omstændigheder, der kan begrunde kritikken. Af dette følger efter min opfattelse, at selv om det ikke er nødvendigt, at disse enkelttilfælde udgør et absolut repræsentativt udvalg af de kontrollerede virksomheder for sammen med andre beviselementer at støtte Kommissionens bevisførelse vedrørende det nationale kontrolsystems mangler, skal de derimod ledsages af nævnte andre omstændigheder for at få fuld beviskraft. I modsat fald kan de kun anses for isolerede eksempler på virksomheder, som befinder sig i en retsstridig situation, uden at der kan drages andre konklusioner af disse eksempler.
343. For fuldstændighedens skyld vil jeg tilføje, at for at begrunde en ny korrektion vedrørende det efterfølgende produktionsår skal de kontrolforanstaltninger, der gennemførtes for regnskabsåret 1992, kompletteres med angivelse af omstændigheder, som er specifikke for dette efterfølgende produktionsår, hvilket ikke er sket i nærværende sag.
344. Af disse grunde mener jeg ikke, at den omtvistede finansielle standardkorrektion er berettiget. Den anfægtede beslutning må derfor annulleres på dette punkt.
V - Produktionsstøtte til tørret foder
A - Retsforskrifter
345. Ved forordning (EØF) nr. 1117/78 af 22. maj 1978 oprettede Rådet en fælles markedsordning for tørret foder . Blandt de produkter, som omfattes af denne forordning, sondres der i artikel 1, som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 3996/87 af 23. december 1987, mellem kunsttørret foder og foder, som er tørret på anden vis, det vil sige soltørret. De sidstnævnte er omhandlet i artikel 1, litra b), andet og fjerde led. For kunsttørrede produkter ydes der i henhold til artikel 5, stk. 1, i forordning nr. 1117/78, som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 1960/87 af 2. juli 1987, en støtte, såfremt den målpris, der gælder for et produktionsår, er højere end den gennemsnitlige verdensmarkedspris. I medfør af forordningens artikel 5, stk. 2, første afsnit, som affattet ved forordning nr. 3996/87, er denne støtte lig med en nærmere bestemt procentdel af forskellen mellem disse to priser. For soltørrede produkter nedsættes støtten med et beløb, der fastsættes under hensyntagen til forskellen i produktionsomkostningerne for kunsttørrede og soltørrede produkter (artikel 5, stk. 2, andet afsnit).
346. I artikel 4, andet afsnit, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1528/78 af 30. juni 1978 om gennemførelsesbestemmelser for støtteordningen for tørret foder, som affattet ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 2334/87 af 31. juli 1987, fastsættes den forskel, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1117/78 til 43 ECU/ton. Da produktionsomkostningerne for disse produkter har tilnærmet sig hinanden, er denne forskel gradvis blevet nedsat til 25 ECU .
347. Vedrørende situationen i Spanien anførte Rådet imidlertid i tredje betragtning til forordning (EØF) nr. 2275/89 af 24. juli 1989 om ændring af forordning nr. 1117/78, at anvendelsen af artikel 120 i akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Den Portugisiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne medfører en målpris for tørret foder i Spanien, der er lavere end målprisen i de andre medlemsstater, og når det for Fællesskabet fastsatte beløb trækkes fra denne lavere pris, fremkommer der en støtte til soltørret foder, der er lavere end den, som er nødvendig for at sikre disse produkters konkurrenceevne over for foder, der er kunstigt varmetørrede. I fjerde betragtning konstateres det, at de spanske erhvervsdrivende derfor er begyndt at omstille deres anlæg, idet de i vid udstrækning øger produktionen af kunstigt tørret foder og formindsker produktionen af foder, som er tørret på anden måde, og at denne tendens strider mod Fællesskabets budgetinteresser, da den øger andelen af produkter, hvortil der ydes højeste støtte. For at undgå enhver fare for, at markedet for tørret foder forstyrres, har Rådet i artikel 5, stk. 2, i forordning nr. 1117/78 indsat et tredje afsnit, som har følgende ordlyd:
»For tørret foder, der er produceret i Spanien, nedsættes det i andet afsnit omhandlede beløb indtil den 31. december 1992 med et beløb, der svarer til forskellen mellem målprisen for denne medlemsstat og målprisen for de andre medlemsstater.«
348. I henhold til artikel 5, første afsnit, litra a), i Rådets forordning nr. 1417/78 af 19. juni 1978 om støtteordningen for tørret foder, som affattet ved Rådets forordning (EØF) nr. 2256/88 af 19. juli 1988, ydes den i artikel 5 i forordning nr. 1117/78 omhandlede støtte efter ansøgning fra den pågældende til tørret foder, der er udgået fra forarbejdningsvirksomheden, hvor det maksimale vandindhold skal ligge på 11-14% og kan differentieres alt efter de former, i hvilke produktet frembydes. Artikel 6, i dens ændrede affattelse, bestemmer, at støtten kun ydes til forarbejdningsvirksomheder, som:
»a) fører et lagerregnskab, der som et minimum angiver:
- de mængder frisk foder, eller i givet fald soltørret, der er anvendt; det kan dog, når specielle forhold ved virksomheden kræver det, tillades, at mængderne anslås på grundlag af tilsåede arealer
- de mængder tørret foder, der er produceret, samt mængden og kvaliteten af det foder, der er udgået fra virksomheden
b) i givet fald kan fremlægge anden dokumentation, som er nødvendig for kontrol med retten til støtte«.
B - Standardkorrektionen vedrørende produktionsstøtte til tørret foder
349. Det fremgår af den sammenfattende rapport, at forskellige oplysninger om markedet for tørret foder i Spanien gjorde EUGFL's tjenestegrene opmærksomme på nødvendigheden af at kontrollere anvendelsen af de gældende fællesskabsbestemmelser i denne medlemsstat. Under de seneste produktionsår var der således observeret en markant forøgelse af de producerede mængder, hvortil der ansøges om produktionsstøtte, mens den spanske kvægbestand ikke har gennemgået samme udvikling, samt et hurtigt fald i mængden af soltørret foder til fordel for kunsttørret foder og fremkomsten af nye, yderst fremgangsrige kunsttørringsvirksomheder i de senere år.
350. Ifølge den sammenfattende rapport er det ikke muligt på grundlag af det nationale kontrolsystem, der udelukkende eller hovedsagelig er baseret på de vægtattester, der udstedes af virksomheden selv, at begrænse den høje risiko for konstaterede uregelmæssigheder med hensyn til de mængder, som anmeldes ved indleveringen, på grund af at der anvendes arealkontrakter i Spanien. Kontrollen af det forhold, der ligger til grund for retten til støtte, nemlig udlagringen af foder fra virksomheden, begrænses faktisk til en konstatering af, at der foreligger en salgsfaktura og en vægtattest, der er udfærdiget af virksomheden selv.
351. Ifølge EUGFL's Kontroltjeneste kan en effektiv kontrol ikke begrænses til en kontrol af tilstedeværelsen af forretningspapirer, men skal nødvendigvis omfatte den faktiske registrering af disse dokumenter.
352. De spanske myndigheders påstand om, at der gennemførtes kontrol af udbyttet pr. kontrakt sammenlignet med udbyttet fra de producerende regioner støttes ikke på dokumentation vedrørende de kontrollerede dokumenter.
353. Ved en række kontrolforanstaltninger på stedet konstaterede EUGFL's Kontroltjeneste et vandindhold i det tørrede foder, målt på det tidspunkt, hvor det blev indleveret til forarbejdningsvirksomheden, på mellem 20% og 25%, hvilket er gængs praksis i Spanien. Der er tale om produkter, der fra et agronomisk og kemisk synspunkt udviser egenskaber, som karakteriserer soltørret foder. Den omstændighed, at der findes en prisliste, som fastsætter rabatter og nedsættelser i forhold til et standardvandindhold på 25%, tilskynder desuden til den praksis, der består i at indlevere et produkt, som praktisk taget allerede er tørret, til tørringsanlæggene.
354. Ifølge den sammenfattende rapport burde de spanske myndigheder have betragtet disse produkter som soltørrede og udbetalt den hertil svarende støtte og ikke støtten til kunsttørret foder. I den sammenfattende rapport påpeges det, at en forarbejdningsvirksomhed har en økonomisk interesse i at anmelde foder, der reelt er soltørret, som kunsttørret foder, da støttebeløbet i så fald fordobles. Det understreges i rapporten, at klimaforholdene i Spanien er særligt befordrende for denne type uregelmæssighed. Under hensyn til disse forhold sammenholdt med den markante forøgelse af de producerede mængder burde de spanske myndigheder have iværksat de effektive kontrolforanstaltninger, som foreskrives i fællesskabsretten for at fjerne den risiko, som denne praksis indebærer for fællesskabsmidlerne. EUGFL har anerkendt, at visse vanskeligheder ved fortolkningen af fællesskabsbestemmelserne bidrog til denne mangel.
355. I henhold til den anfægtede beslutning pålægges Kongeriget Spanien derfor en finansiel korrektion på 384 545 035 ESP, svarende til 2% af de udgifter, der er anmeldt af Kongeriget Spanien.
1. Parternes argumenter
356. Korrektionen er blevet bestridt af den spanske regering, som har anført, at for så vidt som fællesskabsbestemmelserne ikke har fastsat et laveste vandindhold ved indleveringen af foderet til forarbejdningsvirksomheden, kan et sådant krav ikke ensidigt pålægges af det udbetalende spanske organ. Kommissionen stiller et krav for derefter at kritisere medlemsstaten for ikke at have opfyldt det, hvilket er i strid med retssikkerhedsprincippet. Denne vurdering stemmer ifølge regeringen overens med forligsorganets udtalelse.
357. Kommissionen har påpeget, at selv om forligsorganet ikke deler dens opfattelse med hensyn til en af de konstaterede overtrædelser, har det helt og fuldt bekræftet, at de øvrige overtrædelser foreligger, ligesom det har bekræftet den finansielle standardkorrektion. Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at den omstændighed at de spanske myndigheder ikke fastsatte et laveste vandindhold for foderet udgjorde en overtrædelse af fællesskabsbestemmelserne, hvilket fremgår af formålet med og baggrunden for produktionsstøtten for denne type foder. Efter dens opfattelse medfører manglende fastsættelse af en mindstegrænse for vandindhold, at ordningen for produktionsstøtte til tørret foder tømmes for indhold, og udgør en alvorlig fordrejning af konkurrencen mellem de erhvervsdrivende i medlemsstater, hvor der er fastsat en mindstegrænse som betingelse for at få støtte, og medlemsstater, hvor der hverken findes krav eller føres kontrol i denne henseende. Kommissionen har bestridt, at den pålægger krav om overholdelse af en ikke-eksisterende betingelse. Den har gjort gældende, at hvis ordningen for produktionsstøtte til tørret foder ikke skal tømmes for indhold, kræves det, at de nationale kontrolorganer fastsætter en sådan mindstegrænse.
2. Vurdering
358. Det bemærkes, at der i fællesskabsbestemmelserne sondres mellem kunsttørret foder og soltørret foder. Den støtte, der ydes til de sidstnævnte produkter, er den samme, som den der fastsættes for kunsttørret foder efter fradrag af et beløb under hensyntagen til forskellen i produktionsomkostninger for hver af disse to typer produkter.
359. Medlemsstaterne skal i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder, samt for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
360. Det kontrolsystem, der indføres af medlemsstaterne, skal således gøre det muligt at afdække svig, som for forarbejdningsvirksomhederne består i at oppebære produktionsstøtte til kunsttørret foder, når det producerede foder reelt er blevet soltørret, således at kunsttørringen såvel som omkostningerne i forbindelse hermed, har været symbolsk eller ikke-eksisterende.
361. Fastsættelsen af en mindstegrænse for vandindhold med henblik på at lette identifikationen af denne svigagtige praksis gennem fastsættelse af et objektivt kriterium, som er fysisk måleligt, er blot én metode blandt andre til at modvirke risikoen for, at produktionsstøtte til tørret foder ydes uretmæssigt.
362. For mit vedkommende mener jeg, som forligsorganet med rette har anerkendt, at eftersom der ikke findes nogen bestemmelse i de gældende retsforskrifter, som foreskriver, at en sådan mindstegrænse skal fastsættes, kan man ikke alene på grundlag af konstateringen af, at en sådan mindstegrænse ikke er fastsat, drage den konklusion, at den spanske produktion delvis består af soltørret foder, som har givet anledning til en uretmæssig udbetaling af støtte, som normalt er bestemt for produktionen af kunsttørret foder.
363. Jeg har ved andre lejligheder udtalt mig om grundene til, at det efter min mening er i strid med retssikkerhedsprincippet udelukkende på grundlag af det formål, der tilstræbes med den fællesskabsretlige kontekst, som den pågældende fællesskabsbestemmelse indgår i, at tillægge denne en betydning, som ikke kan læses ud af bestemmelsens helt entydige ordlyd .
364. I nærværende sag kan Kommissionen imidlertid påberåbe sig andre forhold til støtte for dens alvorlige og rimelige tvivl med hensyn til den spanske kontrolordning, som i mangel af modbevis fra den spanske regerings side, kan begrunde en standardkorrektion på 2%.
365. Det skal, som forligsorganet i øvrigt har understreget, påpeges, at en del af det pågældende foder faktisk kunne afsættes på markedet, direkte eller blandet med tørret foder, uden at have været genstand for en virkelig kunsttørring . Ifølge forligsorganet indebærer dette en ikke ubetydelig risiko for svig .
366. Denne konstatering fremgår såvel af den sammenfattende rapport som af bilag 2 til skrivelse nr. 48369 af 13. december 1996, som forligsorganet tilstillede Kongeriget Spanien .
367. Det skal nemlig bemærkes, at en stærk forøgelse af antallet af tilfælde af den svigagtige praksis, som Kommissionen har påtalt, sandsynliggøres af den konstaterede betydelige forøgelse af de producerede mængder, hvortil der ansøges om støtte, uden at der er sket en tilsvarende forøgelse af kvægbestanden, samt det hurtige fald i mængden af soltørret foder til fordel for kunsttørrede produkter og fremkomsten af nye fremgangsrige tørringsvirksomheder.
368. Den spanske regering har i sine skrivelser ikke bestridt de af EUGFL's Kontroltjeneste konstaterede forhold, såsom den centrale betydning i det nationale kontrolsystem af anvendelsen af vægtattester udfærdiget af virksomheden selv, eller, når produkterne udlagres, af vægtattester og fakturaer udstedt af forarbejdningsvirksomheden, manglende kontrol af den faktiske registrering af forretningspapirerne, resultaterne af EUGFL's kontrol på stedet, hvorved det konstateredes, at foderets vandindhold var meget lavt, at det fremviste egenskaber, som er kendetegnende for soltørret foder, og at den anvendte prisliste fremmede en praksis bestående i at indlevere produkter, som praktisk taget allerede var tørre, til tørringsanlæggene.
369. Henset til disse omstændigheder, som udgør en række samstemmende indicier, der heller ikke er blevet modsagt af den sagsøgende regering, foreslår jeg Domstolen at forkaste anbringendet om en tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne om produktionsstøtte til tørret foder. Satsen på 2% af udgifterne finder jeg desuden berettiget i lyset af de kriterier, der er fastsat i Belle-rapporten .
VI - Tilsidesættelse af visse fællesskabsretlige principper
A - Parternes argumenter
370. Den spanske regering har anført, at den anfægtede beslutning er baseret på fejlagtige og subjektive betragtninger, og at den tilsidesætter følgende fællesskabsretlige principper:
- princippet om retten til at blive hørt. Selv om det formelt er iagttaget, er det ikke overholdt i praksis, da der altid er set bort fra den spanske regerings forklaringer. På trods af de spanske myndigheders forklaringer og argumenter har Kommissionen blot insisteret på de samme punkter uden at modsige eller gendrive de fremførte argumenter, hvilket er det samme som at nægte den spanske regering retten til kontradiktion
- manglende beviser for de klagepunkter, der er fremført over for medlemsstaten. Kommissionen har baseret korrektionerne på enten indicier og mistanke eller på oplysninger, som er blevet korrigeret eller gendrevet af de spanske myndigheder, navnlig hvad angår forbrugsstøtten
- princippet om god forvaltningsskik blev tilsidesat på alle punkter, idet man ikke tog tilstrækkeligt hensyn til eller vurderede på behørig vis de forklaringer, som gentagne gange fremførtes af de spanske myndigheder, navnlig hvad angår forbrugsstøtten. Den anvendte korrektion på 2% var baseret på besøg og kontrolundersøgelser, der fandt sted i årene før regnskabsåret 1993, hvorved Kommissionen støttede sig på påståede overtrædelser begået af en virksomhed, som ikke modtog støtte under dette produktionsår
- princippet om sanktionernes legalitet, som især blev tilsidesat i forbindelse med produktionsstøtten for olivenolie og produktionsstøtten for tørret foder. Den spanske regering har gjort gældende, at en finansiel korrektion kun kan pålægges, hvis de konstaterede mangler ved kontrollen er alvorlige, og det med rimelighed kan forventes, at fællesskabsbudgettet vil blive påført alvorlig skade. Finansielle korrektioner anvendes efter regeringens opfattelse i dette tilfælde som sanktion for omstændigheder, om hvilke det ikke er foreskrevet, at de kan gøres til genstand for en sådan korrektion, eller for at udfylde lakuner i fællesskabsretten
- subsidiært proportionalitetsprincippet. Hvis der var taget hensyn til den spanske regerings argumentation, ville de finansielle korrektioner have været betydeligt lavere end de fastsatte. Det ville være blevet påvist, at der ikke er mangler i kontrolsystemet i Spanien, i det mindste ikke i det omfang, som Kommissionen har gjort gældende.
371. Kommissionen har bestridt den spanske regerings klagepunkter.
372. For så vidt angår princippet om retten til at blive hørt og princippet om god forvaltningsskik, som den spanske regering i følge Kommissionen tillægger samme indhold, har Kommissionen anført, at disse principper er helt og fuldt overholdt, eftersom den sagsøgende regering fik mulighed for at give sine synspunkter til kende. Ifølge Kommissionen kan den grundlæggende ret til at blive hørt ikke indebære, at den pågældendes argumenter og påstande skal godtages. Kommissionen har tilføjet, at den spanske regering sammenblander retten til at blive hørt og begrundelsespligten. Den har i denne forbindelse anført, at ifølge fast retspraksis indebærer begrundelsespligten ikke, at enhver af den berørte parts påstande skal imødegås. Endvidere lempes ifølge denne retspraksis begrundelsespligten i forbindelse med regnskabsafslutningsprocedurerne, eftersom der ikke kræves en detaljeret begrundelse, når den berørte medlemsstat har været tæt inddraget i beslutningens tilblivelse og derfor kender de argumenter, den er baseret på.
373. Hvad angår klagepunktet vedrørende manglende beviser på de uregelmæssigheder, som Kongeriget Spanien foreholdes, har Kommissionen anført, at de bevismidler, den har fremlagt, har tilstrækkelig beviskraft ifølge Domstolens retspraksis, og at de desuden heller ikke er blevet gendrevet af de beviser, der er fremlagt af den spanske regering.
374. Kommissionen har desuden gjort gældende, at princippet om sanktionernes lovlighed ikke finder anvendelse i sagen, da de finansielle korrektioner ikke har karakter af sanktion.
375. Med hensyn til proportionalitetsprincippet har Kommissionen anført, at det i henhold til Domstolens faste praksis påhviler den pågældende medlemsstat at bevise, at det beløb, der skal afholdes af EUGFL, som følge af den kritiserede tilsidesættelse er blevet forhøjet med et mindre beløb end det, der er beregnet af Kommissionen, hvilket den spanske regering ikke har gjort i det foreliggende tilfælde.
376. Den spanske regering har bestridt Kommissionens sammenstilling af princippet om retten til at blive hørt, som den har påberåbt sig, og princippet om begrundelsespligt. Det sidstnævnte, rent formelle, princip er blevet overholdt af Kommissionen, hvilket ikke er tilfældet med hensyn til princippet om retten til at blive hørt. Efter dens opfattelse er dette princip ikke blevet overholdt, da der ikke blev taget hensyn til den spanske regerings påstande, for så vidt som de hverken er blevet bestridt eller gendrevet.
377. Kommissionen har også bestridt, at dette princip blev tilsidesat.
378. Disse klagepunkter skal undersøges hver for sig.
B - Vurdering
1. Manglende bevis
379. Det er ikke nødvendigt at opholde sig mere end højst nødvendigt ved dette klagepunkt. I dette forslag til afgørelse henvises der nemlig gentagne gange til de af Domstolen fastsatte bevisregler, såvel hvad angår bevisets indhold som spørgsmålet om, hvilken part bevisbyrden påhviler .
380. Bortset fra de af den spanske regerings argumenter, som efter min mening begrunder en delvis annullation af den anfægtede beslutning, hvilket vidner om manglende eller utilstrækkelig bevisførelse fra Kommissionens side, omfatter stævningen ingen beviser, som er egnet til at rejse tvivl om den anfægtede beslutning som begrundet ved de af Kommissionen udarbejdede sagsakter. De argumenter, der i dette forslag til afgørelse er fremført til støtte for at forkaste de omhandlede klagepunkter, bygger på ovennævnte retspraksis og fører til den konklusion, at de beviser, som den spanske regering har påberåbt sig, enten ikke findes eller er utilstrækkelige.
381. Det er følgelig tilstrækkeligt at henvise Domstolen til de betragtninger vedrørende dette spørgsmål, der er fremført i forbindelse med undersøgelsen af hvert af de klagepunkter, som den spanske regering har påberåbt sig.
2. Princippet om retten til at blive hørt og princippet om god forvaltningsskik
382. Som Kommissionen har bemærket, uden at blive modsagt på dette punkt, har den spanske regering ikke sondret mellem disse to principper ved udformningen af klagepunktet om, at Kommissionen ikke har taget hensyn til dens forklaringer. Den spanske regering har i øvrigt ikke præciseret de to påberåbte princippers respektive indhold.
383. Jeg vil derfor undersøge disse to anbringender vedrørende rækkevidden af Kommissionens forpligtelse til at tage hensyn til den kritiserede medlemsstats argumentation inden for rammerne af en procedure for afslutning af EUGFL's regnskaber samlet, idet det bemærkes, at den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen, ifølge den spanske regering ikke er omtvistet under nærværende sag.
384. Efter min opfattelse afgrænses Kommissionens opgave i denne forbindelse af to forhold: Som Kommissionen med føje har anført, kan den ret, der tilkommer en medlemsstat, som pålægges finansielle korrektioner inden for rammerne af afslutningen af regnskaberne for EUGFL, til at fremkomme med synspunkter og beviser med henblik på at udvirke en ændring af de anvendte korrektioner, ikke være ensbetydende med en forpligtelse for Kommissionen til at tage dens argumenter til følge. Omvendt påhviler det Kommissionen at undersøge dem med den største omhu med henblik på i lyset af de fremlagte oplysninger at efterprøve, om beslutningen om at gribe ind er velbegrundet.
385. Under alle omstændigheder er det op til Domstolen at udtale sig om de klagepunkter, som medlemsstaten har påberåbt sig over for den anfægtede beslutning, inklusive de bevismidler, der fremlægges til støtte herfor. Efter al sandsynlighed er disse de samme som dem, medlemsstaten har fremført over for Kommissionen. Følgelig er Kommissionens uberettigede afvisning af at tage hensyn til de bevismidler, der fremlægges for den, indirekte underkastet Domstolens prøvelse, idet denne selv skal bedømme deres beviskraft. Muligheden for, at det fremførte anbringende tages til følge, er således tæt forbundet med udfaldet af annullationssøgsmålet. En annullation af den anfægtede beslutning forudsætter nemlig, at det på den ene eller den anden måde fastslås, at Kommissionen ikke har taget tilstrækkeligt hensyn til de beviser, der er fremlagt af den sagsøgende regering, mens en afvisning af annullationspåstanden vidner om det modsatte.
386. Som jeg påpegede i forbindelse med anbringendet om manglende beviser, bør den spanske regerings klagepunkter med undtagelse af de punkter, der berettiger en annullation af den anfægtede beslutning, således forkastes. For så vidt angår de anbringender, som jeg foreslår, at Domstolen forkaster, finder jeg følgelig ikke, at Kommissionens adfærd kan anfægtes.
387. Dette anbringende bør herefter forkastes.
3. Princippet om sanktionernes lovlighed
388. Endnu en gang henviser jeg til Domstolens faste retspraksis, som allerede er omtalt i dette forslag til afgørelse, hvorefter bestemmelserne i artikel 2 og 3 i forordning nr. 729/70 kun giver Kommissionen beføjelse til at lade EUGFL afholde udgifter, der er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne. Da der i henhold til disse fællesskabsregler kun kan foretages udbetaling af støtte, såfremt visse betingelser med hensyn til kontrol er opfyldt, er en støtte udbetalt under tilsidesættelse af disse betingelser ikke i overensstemmelse med fællesskabsretten .
389. Den retspraksis, der finder anvendelse på området, gør ikke en afvisning af at finansiere de anfægtede udgifter betinget af, at der konstateres alvorlige mangler i kontrolsystemet. Dette bekræftes af de kategorier af finansielle korrektioner, der i samråd med medlemsstaterne er defineret i Belle-rapporten, hvorefter en korrektion med 2% af udgifterne svarer til en situation, hvor »manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang« .
390. Hvad angår det af den spanske regering påberåbte krav om på forhånd at påvise risikoen for en alvorlig skade for fællesskabsbudgettet henviser jeg endnu en gang til Domstolens faste praksis. Kommissionen behøver ikke at godtgøre, at der er indtrådt en skade, men kan nøjes med at fremlægge tungtvejende indicier herfor. Det påhviler dernæst den pågældende medlemsstat i givet fald at påvise, at Kommissionen har begået en fejl ved beregningen af den økonomiske virkning af tilsidesættelsen .
391. Jeg har taget hensyn til disse retningslinjer, som er fastslået i Domstolens retspraksis, ved min vurdering af de klagepunkter, som den spanske regering har påberåbt sig. De af klagepunkterne, som efter min mening bør forkastes, er ikke egnede til at rejse tvivl om den anfægtede beslutning på grund af manglende lovlighed af afvisningen af at lade EUGFL finansiere de afholdte udgifter.
4. Proportionalitetsprincippet
392. Den spanske regering har anført, at hvis der var blevet taget hensyn til dens argumentation, ville de finansielle korrektioner have været væsentligt lavere end de fastsatte.
393. Hertil skal blot bemærkes, at selv om det i henhold til den allerede nævnte retspraksis påhviler Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af fællesskabsreglerne, påhviler det medlemsstaten i givet fald at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl ved beregningen af den økonomiske virkning af tilsidesættelsen.
394. Det fremgår af dette forslag til afgørelse, at Kommissionen i nærværende sag, med undtagelse af de klagepunkter, som jeg foreslår Domstolen at tage til følge, har godtgjort, at Kongeriget Spanien har tilsidesat flere fællesskabsbestemmelser på landbrugsområdet.
395. Den spanske regering har på sin side ikke været i stand til at godtgøre, at dens adfærd ikke havde medført en forøgelse af EUGFL's udgifter .
396. Jeg har endvidere selv udtalt mig om overholdelsen af proportionalitetsprincippet i forbindelse med udbetalingen af produktionsstøtte til to producentorganisationer og i forbindelse med forbrugsstøtte til en emballeringsvirksomhed. Det er ikke nødvendigt at tage dette spørgsmål op igen .
397. Hvad angår de øvrige anbringender vedrørende såvel produktionsstøtte og forbrugsstøtte til olivenolie som produktionsstøtte til tørret foder skal det påpeges, at når henses til den væsentlige karakter af de tilsidesatte forskrifter samt sandsynligheden for tab eller endog svig til skade for Fællesskabets budget, kan det beløb, som Kommissionen ikke har anerkendt, og som afhængigt af omstændighederne udgør mellem 2% og 10% af de pågældende udgifter, ikke anses for at være urimeligt eller uforholdsmæssigt.
398. Anbringendet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet bør derfor forkastes.
VII - Sagens omkostninger
399. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da Kongeriget Spanien i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgørelse
400. På grundlag af det anførte skal jeg foreslå følgende afgørelse:
»1) Kommissionens beslutning 97/608/EF af 30. juli 1997 om ændring af beslutning 97/333/EF om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over udgifter for regnskabsåret 1993, der finansieres af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, annulleres, for så vidt angår den del, der vedrører Kongeriget Spanien, i det omfang det afvises at lade EUGFL finansiere virksomheden Tragsas fortjeneste, hele den forbrugsstøtte til olivenolie, der er ydet virksomheden N. Sevillano, og samtlige de udgifter, som Kongeriget Spanien anmeldte vedrørende forbrugsstøtte til olivenolie under produktionsåret 1992/1993.
2) I øvrigt frifindes Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber.
3) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.«