62021CJ0494
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
10 päivänä marraskuuta 2022 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Sähköiset viestintäverkot ja ‑palvelut – Yleispalvelu ja käyttäjien oikeudet – Direktiivi 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) – 12 artikla – Yleispalveluvelvollisuuksien kustannusten laskeminen ja rahoitus – Ainoa yleispalvelun tarjoaja ja useita markkinoilla toimivia televiestintäpalvelujen tarjoajia – Kohtuuttoman rasitteen määrittäminen
Asiassa C-494/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) on esittänyt 30.7.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 11.8.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Eircom Limited
vastaan
Commission for Communications Regulation,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Vodafone Ireland Limited,
Three Ireland (Hutchison) Limited ja
Three Ireland Services (Hutchison) Limited,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit D. Gratsias (esittelevä tuomari), M. Ilešič, I. Jarukaitis ja Z. Csehi,
julkisasiamies: P. Pikamäe,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Eircom Limited, edustajinaan J. Newman, SC, J. O’Connell, BL, ja J. Whelan, solicitor,
–
Commission for Communications Regulation, edustajinaan A. Brick ja R. Byrne, solicitors, D. Dodd, BL, ja B. Kennedy, SC,
–
Three Ireland Services (Hutchison) Limited ja Three Ireland (Hutchison) Limited, edustajanaan D. Hardiman, BL,
–
Tšekin hallitus, asiamiehinään J. Očková, M. Smolek ja J. Vláčil,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään G. Braun, L. Malferrari ja J. Samnadda,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) (EYVL 2002, L 108, s. 51) tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Eircom Limited, joka on vuonna 2003 nimetty ainoaksi yleispalvelun tarjoajaksi Irlannissa, ja toisaalta Commission for Communications Regulation (televiestintäalan sääntelyviranomainen, Irlanti) (jäljempänä sääntelyviranomainen) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu kieltäytyi myöntämästä Eircomille rahoitusta sen kohtuuttomaksi väitetyn rasitteen kattamiseen, joka Eircomille aiheutuu sen yleispalveluvelvollisuuksista johtuvista nettokustannuksista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3
Yleispalveludirektiivin johdanto-osan 4, 18 ja 21 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4)
Yleispalvelun takaaminen (eli määriteltyjen vähimmäispalvelujen tarjoaminen kaikille loppukäyttäjille kohtuuhintaan) voi edellyttää, että joitakin palveluja tarjotaan joillekin loppukäyttäjille hintaan, joka eroaa normaaleista markkinaehtoisista hinnoista. Korvausten maksaminen yrityksille, jotka on nimetty tarjoamaan kyseisiä palveluja tällaisissa olosuhteissa, ei välttämättä johda kilpailun vääristymiseen, edellyttäen että nimetyille yrityksille korvataan erityisesti tämän palvelun antamiseen liittyvät nettokustannukset ja että nämä kustannukset katetaan kilpailun kannalta puolueettomalla tavalla.
– –
(18)
Jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa luotava järjestelmiä yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten rahoittamiseksi, jos voidaan osoittaa, että kyseisiä palveluja voidaan tarjota ainoastaan tappiolla tai sellaisin nettokustannuksin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista vaatimuksista. On tärkeää varmistaa, että yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset lasketaan asianmukaisesti, että niiden rahoitus toteutetaan markkinoita ja yritysten toimintaa mahdollisimman vähän vääristävällä tavalla ja että rahoitus on [SEUT 107 ja SEUT 108] artiklan mukaista.
– –
(21)
Jos yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuu yritykselle kohtuuton rasite, on aiheellista antaa jäsenvaltioille mahdollisuus ottaa käyttöön järjestelmiä nettokustannusten kattamiseksi tehokkaalla tavalla. Eräs keino kattaa yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset on julkisten varojen käyttäminen. On myös kohtuullista, että aiheutuneiden nettokustannusten kattamiseen osallistuvat avoimesti kaikki käyttäjät yrityksiltä perittävien maksujen kautta. Jos kustannukset katetaan yrityksiltä perittävillä maksuilla, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että maksut jaetaan niiden kesken puolueettomin perustein, ketään syrjimättä ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Tämä periaate ei estä jäsenvaltioita myöntämästä poikkeuksia uusille kilpailijoille, jotka eivät ole vielä saavuttaneet merkittävää asemaa markkinoilla. Kaikissa rahoitusjärjestelmissä olisi varmistettava, että yritykset osallistuvat ainoastaan yleispalveluvelvollisuuksien rahoittamiseen eivätkä muihin toimiin, jotka eivät suoraan liity yleispalveluvelvollisuuksiin kuuluvien palvelujen tarjontaan. Kustannusten kattamiseksi perustetuissa järjestelmissä olisi kaikissa tapauksissa noudatettava yhteisön lainsäädäntöön sisältyviä periaatteita, ja erityisesti kustannustenjakojärjestelmissä olisi noudatettava syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita. – –”
4
Kyseisen direktiivin 1 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala ja tavoitteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Osana [sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) [(EYVL 2002, L 108, s. 33)] soveltamista tässä direktiivissä säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjonnasta loppukäyttäjille. Tavoitteena on varmistaa hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen saatavuus kaikkialla yhteisössä todellisen kilpailun ja valinnanvapauden avulla sekä käsitellä tilanteita, joissa markkinat eivät tyydyttävästi täytä loppukäyttäjien tarpeita.”
5
Mainitun direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Yleispalvelun saatavuus”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on määritettävä tehokkain ja asianmukaisin tapa varmistaa yleispalvelun toteuttaminen puolueettomuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudattaen. Niiden on pyrittävä pitämään markkinoiden vääristyminen ja erityisesti palvelujen tarjonta sellaiseen hintaan tai sellaisin ehdoin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista ehdoista, niin vähäisenä kuin mahdollista, ja samalla niiden on turvattava yleinen etu.”
6
Kyseisen direktiivin 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Yritysten nimeäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot voivat nimetä yhden tai useamman yrityksen takaamaan yleispalvelun tarjonnan sellaisena kuin se määritelty 4, 5, 6 ja 7 artiklassa ja soveltuvin osin 9 artiklan 2 kohdassa siten, että koko jäsenvaltion alue voidaan kattaa. Jäsenvaltiot voivat nimetä eri yrityksiä tai yritysryhmiä tarjoamaan yleispalvelun eri osatekijöitä ja/tai kattamaan jäsenvaltion alueen eri osat.
2.   Kun jäsenvaltio nimeää yrityksiä yleispalveluvelvollisuuksien alaisiksi yrityksiksi koko alueellaan tai jossakin osassa sitä, sen on käytettävä tehokkaita, puolueettomia, avoimia ja syrjimättömiä nimeämismekanismeja siten, ettei minkään yrityksen mahdollisuutta tulla nimetyksi ole lähtökohtaisesti suljettu pois. Tällaisilla nimeämismenetelmillä on varmistettava yleispalvelun kustannustehokas tarjonta, ja niiden avulla voidaan määrittää yleispalveluvelvollisuuden nettokustannukset 12 artiklan mukaisesti.
– –”
7
Yleispalveludirektiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvat kustannukset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos kansalliset sääntelyviranomaiset katsovat, että 3–10 artiklan mukainen yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen yleispalvelun tarjoajiksi nimetyille yrityksille, niiden on laskettava sen tarjoamisen nettokustannukset.
Tätä tarkoitusta varten kansallisten sääntelyviranomaisten on:
a)
laskettava yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvat nettokustannukset ottamalla huomioon yleispalvelun tarjoajaksi nimetyn yrityksen mahdollisesti saamat markkinaedut liitteessä IV olevan A osan mukaisesti; tai
b)
käytettävä nimeämismenettelyn avulla 8 artiklan [2] kohdan mukaisesti määritettyjä yleispalvelun tarjoamisen nettokustannuksia.
2.   Edellä 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten laskennan pohjana käytettävien tilien ja/tai muiden tietojen on oltava kansallisen sääntelyviranomaisen tai asianomaisista osapuolista riippumattoman elimen tarkastamat tai varmistamat ja kansallisen sääntelyviranomaisen hyväksymät. Kustannusten laskennan tulosten ja tarkastuksen päätelmien on oltava yleisesti saatavilla.”
8
Kyseisen direktiivin 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksien rahoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos kansalliset sääntelyviranomaiset toteavat 12 artiklassa tarkoitetun nettokustannusten laskennan perusteella, että yritykselle aiheutuu kohtuuton rasite, jäsenvaltion on nimetyn yrityksen pyynnöstä päätettävä:
a)
ottaa käyttöön järjestelmä, joka korvaa määritetyt nettokustannukset kyseiselle yritykselle julkisista varoista siten, että korvauksen saamisen edellytykset ovat julkisia; ja/tai
b)
jakaa yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset sähköisen viestinnän verkkojen ja palvelujen tarjoajien kesken.
2.   Jos nettokustannukset jaetaan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti, jäsenvaltioiden on perustettava kustannusten jakojärjestelmä, jota hallinnoi kansallinen sääntelyviranomainen tai edunsaajista riippumaton elin kansallisen sääntelyviranomaisen valvonnassa. Järjestelmästä voidaan rahoittaa ainoastaan 3–10 artiklassa säädettyjen velvollisuuksien nettokustannukset, jotka on määritelty 12 artiklan mukaisesti.
3.   Kustannusten jakojärjestelmässä on noudatettava liitteessä IV olevan B osan mukaisesti avoimuuden, markkinoiden mahdollisimman vähäisen vääristymisen, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita. Jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne vaadi maksuja yrityksiltä, joiden liikevaihto alittaa tietyn rajan.
4.   Yleispalveluvelvollisuuksien kustannusten jakamiseen mahdollisesti liittyvät maksut on eriytettävä ja yksilöitävä erikseen kunkin yrityksen osalta. Maksuvelvollisuutta ei saa asettaa eikä maksuja periä yrityksiltä, jotka eivät tarjoa palveluja kustannustenjakojärjestelmän perustaneen jäsenvaltion alueella.”
9
Kyseisen direktiivin liite IV, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksien mahdollisten nettokustannusten laskeminen ja niiden kattamis- tai jakojärjestelmien käyttöön ottaminen 12 ja 13 artiklan mukaisesti”, sisältää A osan, jonka otsikko on ”Nettokustannusten laskeminen” ja jossa säädetään seuraavaa:
”Yleispalveluvelvollisuuksilla tarkoitetaan jäsenvaltion yritykselle asettamia velvollisuuksia, jotka koskevat verkon ja palvelun tarjontaa tietyllä maantieteellisellä alueella. Tarvittaessa velvollisuuksiin kuuluvat kyseisen palvelun tarjoamisesta kyseisellä maantieteellisellä alueella perittävien hintojen keskiarvojen määrittäminen maantieteellisin perustein ja erityisten hintavaihtoehtojen tarjoaminen pienituloisille kuluttajille tai sellaisille kuluttajille, joilla on sosiaalisia erityistarpeita.
Kansallisten sääntelyviranomaisten on harkittava kaikkia kannustimia, joilla yritykset (yleispalvelun tarjoajiksi nimetyt tai muut) saadaan tarjoamaan yleispalveluvelvollisuuksiin kuuluvia palveluja kustannustehokkaasti. Yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannuksia laskettaessa nämä kustannukset muodostuvat erotuksesta, joka syntyy, kun lasketaan nimetyn yrityksen toiminnan nettokustannukset yleispalveluvelvollisuuksien alaisena ja ilman yleispalveluvelvollisuuksia. – – On kiinnitettävä asianmukaista huomiota niiden kustannusten todenmukaiseen arviointiin, jotka nimetty yritys olisi päättänyt välttää, jos sillä ei olisi yleispalveluvelvollisuuksia. Nettokustannusten laskennassa olisi otettava huomioon yleispalvelua tarjoavan operaattorin saamat, myös aineettomat hyödyt.
Laskennan on perustuttava kustannuksiin, jotka aiheutuvat:
i)
yksilöityjen palvelujen osatekijöistä, jos näitä palveluja voidaan tarjota ainoastaan tappiolla tai tavanomaisista kaupallisista ehdoista poikkeavin kustannuksin.
Tämän kustannusluokan osapalveluihin voi kuulua hätäpuhelinpalvelujen käyttöoikeus, tiettyjen maksullisten yleisöpuhelimien tarjonta, tiettyjen palvelujen tai laitteiden tarjonta vammaisille käyttäjille jne.
ii)
tiettyjen loppukäyttäjien tai ‑käyttäjäryhmien palvelemisesta, jos heille voidaan tarjota palveluja ainoastaan tappiolla tai tavanomaisista kaupallisista ehdoista poikkeavin kustannuksin, kun otetaan huomioon tietyn verkon ja palvelun tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset, siitä syntyneet tulot ja jäsenvaltion mahdollisesti asettama velvollisuus laskea hintojen keskiarvo maantieteellisin perustein.
Tähän kustannusluokkaan kuuluvat ne loppukäyttäjät tai ‑käyttäjäryhmät, joille yleispalveluvelvollisuuksista vapaa kaupallinen operaattori ei tarjoaisi palvelua.
Yleispalveluvelvollisuuksien tiettyjen osien nettokustannukset lasketaan erikseen, jottei mahdollisia suoria tai epäsuoria etuja ja kustannuksia lasketa kahteen kertaan. Yleispalveluvelvollisuuden yritykselle aiheuttamat kokonaisnettokustannukset on laskettava siten, että yleispalveluvelvollisuuksien erityisistä osatekijöistä aiheutuvat nettokustannukset lasketaan yhteen ja kaikki aineettomat hyödyt otetaan huomioon. Vastuu nettokustannusten tarkistamisesta on kansallisella sääntelyviranomaisella.”
10
Direktiivin 2002/22, henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla annetun direktiivin 2002/58/EY ja kuluttajansuojalainsäädännön täytäntöönpanosta vastaavien kansallisten viranomaisten yhteistyöstä annetun asetuksen (EY) N:o 2006/2004 muuttamisesta 25.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/136/EY (EUVL 2009, L 337, s. 11) 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Direktiivin [2002/22] (yleispalveludirektiivi) muuttaminen”, säädetään seuraavaa:
”Muutetaan direktiivi [2002/22] (yleispalveludirektiivi) seuraavasti:
1) Korvataan 1 artikla seuraavasti:
’1 artikla
Aihe ja soveltamisala
1.   Osana direktiivin [2002/21] (puitedirektiivi) soveltamista tässä direktiivissä säädetään sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjonnasta loppukäyttäjille. Tavoitteena on varmistaa hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien palvelujen saatavuus kaikkialla yhteisössä todellisen kilpailun ja valinnanvapauden avulla sekä antaa säännökset sellaisia tilanteita varten, joissa markkinat eivät tyydyttävästi täytä loppukäyttäjien tarpeita. Direktiiviin sisältyy myös säännöksiä päätelaitteiden tietyistä näkökohdista, mukaan lukien säännökset, joiden tarkoituksena on helpottaa vammaisten loppukäyttäjien verkkoonpääsyä.
– –’
7)   Lisätään 8 artiklaan kohta seuraavasti:
’3. Kun 1 kohdan mukaisesti nimetty yritys aikoo luovuttaa koko paikallisliityntäverkko-omaisuutensa tai huomattavan osan siitä erilliselle oikeushenkilölle, jolla on eri omistaja, sen on ilmoitettava asiasta kansalliselle sääntelyviranomaiselle hyvissä ajoin etukäteen, jotta tämä viranomainen voi arvioida suunnitellun liiketoimen vaikutukset 4 artiklassa tarkoitettuihin liittymän tarjoamiseen tietyssä sijaintipaikassa ja puhelinpalvelujen tarjoamiseen. Kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa erityisvelvoitteita, muuttaa niitä tai peruuttaa ne direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivin) 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti.’
– –”
11
Direktiivin 2009/136 4 artiklan, jonka otsikko on ”Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä”, 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on annettava ja julkaistava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset 25 päivään toukokuuta 2011 mennessä. Niiden on viipymättä toimitettava [Euroopan] komissiolle kirjallisina nämä säännökset.”
12
On syytä huomauttaa, että direktiivin 2009/136 1 artiklan 1 kohdassa yleispalveludirektiivin 1 artiklan 1 kohtaan ja 8 artiklaan tehdyillä muutoksilla ei ole merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen annettavan vastauksen kannalta.
Irlannin oikeus
13
Sähköisistä viestintäverkoista ja ‑palveluista (yleispalvelu ja käyttäjien oikeudet) vuonna 2011 annettu Euroopan yhteisöjen asetus (European Communities (Electronic Communications Networks and Services) (Universal Service and Users Rights) Regulations 2011) (S.I. nro 337; jäljempänä kansallinen yleispalveluasetus) sisältää 11 §:n, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuvien kustannusten laskeminen” ja jossa säädetään seuraavaa:
”(1)   Jos yritys, jolla on [yleispalveluvelvollisuus], haluaa saada rahoitusta tämän velvollisuuden täyttämisestä aiheutuneisiin nettokustannuksiin, se voi esittää sääntelyviranomaiselle kirjallisen pyynnön tällaisen rahoituksen saamiseksi.
(2)   Edellä olevan 1 momentin nojalla tehtyyn pyyntöön on oheistettava kaikki pyynnön perusteena olevat tiedot, jotka sääntelyviranomainen kohtuudella edellyttää 3 momentin soveltamista varten. Tiedot voivat koskea mitä tahansa sääntelyviranomaisen vahvistamaa ajanjaksoa.
(3)   Sääntelyviranomainen nojautuu tietoihin, mukaan lukien 2 momentin nojalla toimitetut tiedot, jotka se katsoo riittäviksi tässä momentissa tarkoitetun määrittelyn tekemiseksi, ja määrittää, voiko 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus muodostaa asianomaiselle yritykselle kohtuuttoman rasitteen.
(4)   Jos sääntelyviranomainen päättää, että 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen, sen on laskettava tämän velvollisuuden täyttämisen nettokustannukset seuraavien seikkojen perusteella:
a)
nettokustannukset, jotka on laskettu liitteessä 2 olevassa A osassa annettujen tietojen mukaisesti, ottaen huomioon yrityksen mahdollisesti saama kaupallinen hyöty;
tai
b)
tarvittaessa nimeämismenetelmällä 7 §:n 3 momentin mukaisesti määritetyt nettokustannukset.
(5)   Edellä 1 momentissa tarkoitetun nimetyn yrityksen on annettava tiedot, joita sääntelyviranomainen kohtuudella edellyttää 4 momentin soveltamista varten.
(6)   Jos sääntelyviranomainen katsoo, että 1 momentissa tarkoitettu velvollisuus ei aiheuta kohtuutonta rasitetta, sen on ilmoitettava tästä määrittelystä ja sen perusteista asianomaiselle yritykselle heti, kun se on kohtuudella mahdollista tämän määrittämisen jälkeen.
– –”
14
Kansallisen yleispalveluasetuksen 12 §:ssä, jonka otsikko on ”Yleispalveluvelvollisuuksien rahoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Jos sääntelyviranomainen 11 §:ssä säädetyn nettokustannusten laskennan perusteella katsoo, että [yleispalveluvelvollisuuden] täyttämisen nettokustannukset muodostavat yritykselle kohtuuttoman rasitteen, se jakaa yleispalveluvelvollisuuden nettokustannukset sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen tarjoajien kesken.
(2)   Sääntelyviranomaisen on otettava käyttöön jakojärjestelmä, jota hallinnoi joko sääntelyviranomainen itse tai nimetyistä yrityksistä riippumaton elin, joka toimii sääntelyviranomaisen valvonnassa. Ainoastaan [yleispalveluvelvollisuuksien] nettokustannukset, jotka lasketaan 11 §:n mukaisesti, voidaan rahoittaa.
(3)   Edellä olevan 2 momentin mukaisesti käyttöön otetussa jakojärjestelmässä noudatetaan avoimuuden, markkinoiden mahdollisimman vähäisen vääristymisen, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita – –. Sääntelyviranomainen voi päättää olla vaatimatta maksuja yrityksiltä, joiden todennettu kotimainen liikevaihto on pienempi kuin sääntelyviranomaisen kulloistakin ajanjaksoa varten vahvistama määrä, ottaen huomioon mahdolliset näkemykset, joita viraston kanssa mahdollisesti on vaihdettu 26 §:n mukaisesti käytyjen neuvottelujen yhteydessä.
– –”
15
Sääntelyviranomainen julkaisi 31.5.2011 päätöksen 04/11, joka koostui useista numeroiduista päätöksistä, joissa esitetään yleispalveluvelvollisuudesta aiheutuvien nettokustannusten ja tulojen laskentaperiaatteet ja ‑menetelmät, periaatteet ja menetelmät tämän velvollisuuden perusteella saatavien muiden tulojen laskemiseksi sekä omaksuttava lähestymistapa sen määrittämiseksi, onko yleispalvelun tarjoajalle asetettu nettokustannusten vuoksi kohtuuton rasite.
16
Päätökset nro 38–41 kuuluvat seuraavasti:
”38. Kohtuuttoman rasitteen kohdistuminen [yleispalvelun tarjoajaan] edellyttää kolmen kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä:
i.
on oltava olemassa välittömät, todennettavissa olevat ja todennetut nettokustannukset;
ii.
[yleispalveluvelvollisuuden perusteella] saadut tulot eivät saa ylittää nettokustannuksia (eli nettokustannukset todetaan positiivisiksi);
iii.
Nämä positiiviset nettokustannukset a) ovat huomattavia verrattuna jakomekanismin hallintokustannuksiin ja b) aiheuttavat [yleispalvelun tarjoajalle] huomattavaa kilpailuhaittaa.
39. Jos positiiviset nettokustannukset ovat suhteellisen vähäiset, [sääntelyviranomainen] päättää [yleispalveluvelvollisuuden] tarkistettujen kustannusten perusteella, onko [yleispalveluvelvollisuuden] rahoittaminen perusteltua, ottaen huomioon jakojärjestelmän perustamisesta ja käytöstä aiheutuvat hallinnolliset kustannukset (suhteutettuina yleispalveluvelvollisuuden positiivisiin nettokustannuksiin) ja ottaen huomioon näiden kustannusten suhteettomuuden [yleispalvelun tarjoajalle] mahdollisesti tehtävään nettosiirtoon nähden.
40. Jos positiiviset nettokustannukset eivät ole suhteellisen vähäisiä, [sääntelyviranomaisen] on arvioitava, vaikuttavatko nämä nettokustannukset merkittävästi [yleispalvelun tarjoajan] kannattavuuteen ja/tai sen mahdollisuuteen saada sijoitetulle pääomalle kohtuullinen tuotto; ja
41. Jos positiiviset nettokustannukset vaikuttavat merkittävästi [yleispalvelun tarjoajan] kannattavuuteen, [sääntelyviranomaisen] on arvioitava, vaikuttavatko tällaiset nettokustannukset merkittävästi [yleispalvelun tarjoajan] kykyyn kilpailla samoilla kilpailuedellytyksillä kilpailijoidensa kanssa tulevaisuudessa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
17
Eircom on perinteinen monopoliyhtiö Irlannin televiestintämarkkinoilla. Sääntelyviranomainen nimesi kyseisen yrityksen ainoaksi yleispalvelun tarjoajaksi vuonna 2003. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Eircom on Irlannissa edelleen ainoa toimija, joka tarjoaa liittymän tietyssä sijaintipaikassa, puhepalvelua ja maksullisia yleisöpuhelimia.
18
Eircomin kansallisen yleispalveluasetuksen 11 §:n nojalla esittämien yleispalveluvelvollisuuden nettokustannusten rahoittamista koskevien pyyntöjen johdosta, joilla pyrittiin siihen, että yleispalveluvelvollisuuksien kustannukset jaetaan kyseisen kansallisen asetuksen 12 §:n mukaisesti markkinoilla toimivien eri toimijoiden kesken, sääntelyviranomainen teki 18.4.2019 viisi päätöstä (jäljempänä riidanalaiset päätökset), joilla se katsoi, että Eircomille sen yleispalveluvelvollisuuksista vuoden 2010 ja vuoden 2015 välisenä aikana aiheutuneet nettokustannukset eivät olleet siihen kohdistuva kohtuuton rasite. Näin ollen sääntelyviranomainen kieltäytyi riidanalaisilla päätöksillä turvautumasta kyseisessä 12 §:ssä tarkoitettuun jakojärjestelmään.
19
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, johon riidanalaisista päätöksistä on valitettu, totesi, että päätöksistä ilmenee, että sääntelyviranomainen on tehnyt laskelman, jonka mukaan Eircomin yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset olivat kyseessä olevina viitenä vuotena vain hiukan vähemmän kuin 43 miljoonaa euroa. Kyseisen yrityksen liikevoitto kiinteän verkon liiketoiminnastaan oli tarkasteltuna ajanjaksona 1,397 miljardia euroa ennen korkoja ja veroja.
20
Sääntelyviranomainen tukeutui kussakin riidanalaisessa päätöksessä erään konsulttitoimiston sen pyynnöstä laatimaan kohtuutonta rasitetta koskevaan kertomukseen (Unfair burden report). Näiden kertomusten mukaan Eircomille aiheutui päätöksessä nro 38 tarkoitettujen edellytysten osalta kultakin tarkastellulta vuodelta positiivista nettokustannuksia, koska kyseisen yrityksen yleispalveluvelvollisuuksistaan saamat voitot eivät ylitä näiden velvollisuuksien nettokustannuksia, ja positiiviset nettokustannukset ovat huomattavan suuret verrattuna jakomekanismin hallinnollisiin kustannuksiin.
21
Näistä kertomuksista ilmenee, että päätöksessä nro 40 edellytetyn arvioinnin osalta Eircomin yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset merkityksellisenä ajanjaksona eivät ole vaikuttaneet merkittävästi sen kannattavuuteen ja sen kykyyn saada sijoitetulle pääomalle kohtuullinen tuotto.
22
Kyseisissä kertomuksissa käytetty viiteperuste, jonka sääntelyviranomainen vahvisti Eircomin kohtuullisen tuotonsaantimahdollisuuden arvioimiseksi, muodostettiin siten, että Eircomin sijoitetulle pääomalle saamaa tuottoa (jäljempänä pääoman tuotto) verrattiin pääomakustannusten painotettuun keskiarvoon, jonka sääntelyviranomainen oli etukäteen määrittänyt. Eircomin lankapuhelintoimintojen osalta voidaan mainita, että kun otetaan huomioon sen yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset, pääoman tuotto oli jokaisena tarkasteltuna vuonna suurempi kuin pääomakustannusten painotettu keskiarvo. Tätä koskevat toteamukset huomioon ottaen samoista kertomuksista ilmenee, että Eircomin rahoitushakemusten kohteena olevan ajanjakson osalta kyseiselle yhtiölle nettokustannuksista aiheutunut rasite ei ole ollut kohtuuton suhteessa sen kantokykyyn.
23
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan edellä mainittu konsulttitoimisto on todennut, ettei se ollut tarkasteltua ajanjaksoa koskevien kertomusten laatimisen yhteydessä arvioinut päätöksen nro 41 perusteella, oliko Eircomille kuuluvien yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannuksilla ollut vaikutusta Eircomin kykyyn kilpailla tulevaisuudessa yhdenvertaisin edellytyksin kilpailijoidensa kanssa kyseisillä markkinoilla.
24
Riidanalaisissa päätöksissä sääntelyviranomainen kuitenkin katsoi, että se seikka, että Eircomin kannattavuuteen ja sen kykyyn saada kohtuullinen pääoman tuotto ei ollut kohdistunut merkittävää vaikutusta, osoittaa, että sen yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset eivät olleet aiheuttaneet merkittävää kilpailuhaittaa kyseiselle yritykselle. Kyseinen sääntelyviranomainen katsoi näin ollen, ettei kilpailun vääristymistä ollut tarpeen tutkia siten kuin kyseisessä päätöksessä nro 41 todetaan.
25
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sekä kyseisissä kertomuksissa että riidanalaisissa päätöksissä keskitytään ainoastaan Eircomin ominaisuuksiin, koska sääntelyviranomainen ja mainittu konsulttitoimisto eivät ole arvioineet Eircomin kilpailijoiden asemaa markkinoilla.
26
Se toteaa myös, että vuosien 2010 ja 2014 välisenä ajanjaksona Eircomin markkinaosuus kiinteän puhelinverkon tilaajista laski 74,5 prosentista 47,2 prosenttiin, kun taas yksi Eircomin kilpailijoista oli esimerkiksi kasvattanut osuuttaan kotimaisista markkinoista 5 prosentista 21,7 prosenttiin kyseisenä ajanjaksona. Sääntelyviranomaisen vuoden 2014 aikana tekemästä kotitalouksissa Dublinissa (Irlanti) vuonna 2013 suoritettuun kyselyyn liittyvästä markkina-analyysistä ilmenee, että kyseisen kilpailijan markkinaosuus oli 42 prosenttia verrattuna Eircomin 44 prosentin markkinaosuuteen.
27
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tältä osin, ettei ole kiistetty, että kilpailulle avoimille televiestintämarkkinoille on ominaista se, että palveluntarjoajat, joille ei ole asetettu yleispalveluvelvollisuuksia, hyötyvät asiakkaiden liittämisestä verkkoon, johon ei muutoin tuotaisi palvelua, (positiivinen ulkoisvaikutus) ja että tällaisilla kilpailluilla markkinoilla kaikki palveluntarjoajat voivat teoriassa valita ainoastaan kannattavimmat maantieteelliset keskukset.
28
Tämän vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että asianosaiset ovat erimielisiä unionin tuomioistuimen 6.10.2010 antaman tuomion Base ym. (C-389/08, EU:C:2010:584) ulottuvuudesta sekä kyseisestä tuomiosta ilmenevistä kriteereistä arvioitaessa kohtuuttoman rasitteen olemassaoloa Eircomin tilanteen kaltaisessa tilanteessa, jossa yleispalveluvelvollisuuksia on asetettu vain yhdelle yritykselle.
29
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Eircom katsoo erityisesti, että kyseistä tuomiota tulkittaessa on otettava huomioon siihen johtaneen asian lainsäädännöllinen asiayhteys ja että yleispalveluvelvollisuuksista vastaavan yrityksen suhteellista mahdollisuutta vastata yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannuksista on arvioitava sen omien ominaisuuksien lisäksi myös sen kilpailijoiden ominaisuuksien perusteella. Ilman tällaista arviointia olisi olemassa merkittävä riski siitä, että kaikki operaattorit hyötyvät tällaisen yrityksen positiivisesta ulkoisvaikutuksesta mutta ainoastaan tämä yritys vastaa niiden kustannuksista, vaikka sen tilanne ei ole merkittävästi parempi kuin sen kilpailijoiden tilanne.
30
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sääntelyelin puolestaan katsoo, että mainitusta tuomiosta ilmenee, että sen arvioimiseksi, muodostavatko yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset kohtuuttoman rasitteen operaattorille, on keskityttävä kyseisen operaattorin kykyyn vastata näistä kustannuksista omien ominaisuuksiensa perusteella. Kohtuuttoman rasitteen olemassaolon arviointi markkina-analyysin perusteella ei ole vaatimus, joka ilmenisi joko lainsäädännöstä tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
31
Tässä tilanteessa High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Olosuhteissa, joissa
i)
televiestintämarkkinat on vapautettu ja markkinoilla toimii useita televiestintäpalvelujen tarjoajia
ii)
kansallinen sääntelyviranomainen on valinnut yhden palveluntarjoajan hoitamaan yleispalveluvelvollisuuksia (jäljempänä yleispalvelun tarjoaja)
iii)
kansallinen sääntelyviranomainen on määrittänyt, että yleispalveluvelvollisuuksien hoitamiseen liittyy positiivisia nettokustannuksia (jäljempänä yleispalveluvelvollisuuden nettokustannukset), ja
iv)
kansallinen sääntelyviranomainen on määrittänyt, että yleispalveluvelvollisuuden nettokustannukset ovat olennaisia verrattuna hallinnollisiin kustannuksiin, joita syntyy kustannusten jakojärjestelmän perustamisesta yleispalveluvelvollisuuden nettokustannusten jakamiseksi markkinoille osallistujien kesken,
jos kansallisen sääntelyviranomaisen on yleispalveludirektiivin 2002/22 mukaisten velvoitteidensa nojalla harkittava, ovatko yleispalveluvelvollisuuden nettokustannukset liiallisia yleispalvelun tarjoajan sietokykyyn nähden, kun otetaan huomioon kaikki yrityksen ominaisuudet, erityisesti sen varustetaso, taloudellinen tilanne ja rahoitustilanne sekä markkinaosuus (kuten [6.10.2010 annetun tuomion Base ym., C-389/08, EU:C:2010:584)] 42 kohdassa edellytetään), onko kansallisen sääntelyviranomaisen direktiivien mukaisesti sallittua tehdä kyseinen arviointi ottamalla huomioon yksinomaan yleispalvelun tarjoajan ominaisuudet tai tilanne, vai onko arvioitava yleispalvelun tarjoajan ominaisuudet tai tilanne suhteessa sen kilpailijoihin asianomaisilla markkinoilla?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
32
Aluksi on todettava, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole muodollisesti esittänyt ennakkoratkaisukysymystään viittaamalla yleispalveludirektiivin tiettyihin säännöksiin, tämä seikka ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä sille kaikkia tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä sen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko kyseinen tuomioistuin kysymyksiään esittäessään viitannut niihin. Unionin tuomioistuimen on tätä varten poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyn päätöksen perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon riidan kohde (ks. vastaavasti tuomio 16.11.2021, Governor of Cloverhill Prison ym., C-479/21 PPU, EU:C:2021:929, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko yleispalveludirektiivin 12 ja 13 artiklaa tulkittava siten, että niissä asetetaan toimivaltaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle sen arvioimiseksi, muodostavatko yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset kohtuuttoman rasitteen tällaisista velvollisuuksista vastaavalle operaattorille, velvollisuus tutkia kyseisen operaattorin ominaisuudet ottamalla huomioon sen tilanne verrattuna sen kilpailijoiden tilanteeseen asianomaisilla markkinoilla.
34
Tältä osin on syytä muistuttaa, että yleispalveludirektiivin tarkoituksena on luoda yhdenmukaistettu sääntelykehys, jolla taataan sähköisen viestinnän alalla yleispalvelun eli määriteltyjen vähimmäispalvelujen tarjoaminen kaikille loppukäyttäjille kohtuuhintaan. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan yksi direktiivin tavoitteista on varmistaa hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien sähköisten viestintäpalvelujen saatavuus kaikkialla Euroopan unionissa todellisen kilpailun ja valinnanvapauden avulla (tuomio 6.10.2010, Base ym., C‑389/08, EU:C:2010:584, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35
Yleispalveludirektiivin 3 artiklan 2 kohdan nojalla jäsenvaltioiden on määritettävä tehokkain ja asianmukaisin tapa varmistaa yleispalvelun toteuttaminen puolueettomuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden ja oikeasuhteisuuden periaatteita noudattaen ja niiden on pyrittävä pitämään markkinoiden vääristyminen niin vähäisenä kuin mahdollista, ja samalla niiden on turvattava yleinen etu (tuomio 6.10.2010, Base ym., C‑389/08, EU:C:2010:584, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Kuten yleispalveludirektiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan, yleispalvelun takaaminen voi edellyttää, että joitakin palveluja tarjotaan joillekin loppukäyttäjille hintaan, joka eroaa normaaleista markkinaehtoisista hinnoista. Tämän vuoksi unionin lainsäätäjä totesi, kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ilmenee, että jäsenvaltioiden olisi tarvittaessa luotava järjestelmiä yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten rahoittamiseksi, jos voidaan osoittaa, että kyseisiä palveluja voidaan tarjota ainoastaan tappiolla tai sellaisin nettokustannuksin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista vaatimuksista (tuomio 6.10.2010, Base ym., C‑389/08, EU:C:2010:584, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37
Näin ollen yleispalveludirektiivin 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan on niin, että jos kansalliset sääntelyviranomaiset katsovat, että tämän direktiivin 3–10 artiklan mukainen yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen yleispalvelun tarjoajiksi nimetyille yrityksille, niiden on laskettava sen tarjoamisen nettokustannukset.
38
Vaikka yleispalveludirektiivin 12 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja liitteen IV säännöksissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaan yleispalvelun tarjoamisen nettokustannukset on laskettava, kun kansalliset sääntelyviranomaiset ovat katsoneet, että yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa kohtuuttoman rasitteen, direktiivin kyseisestä 12 artiklan 1 kohdasta tai mistään muustakaan kyseisen direktiivin säännöksestä ei ilmene, että unionin lainsäätäjä olisi itse aikonut vahvistaa edellytykset, joiden täyttyessä kansallisten sääntelyviranomaisten on todettava etukäteen, että yleispalvelun tarjoaminen voi muodostaa tällaisen kohtuuttoman rasitteen. Sen sijaan yleispalveludirektiivin 13 artiklan säännöksistä ilmenee, että kansalliset sääntelyviranomaiset voivat ainoastaan direktiivin 12 artiklassa tarkoitetun nettokustannusten laskennan perusteella todeta, että yleispalvelun tarjoajaksi nimettyyn yritykseen kohdistuu todellakin kohtuuton rasite, ja että jäsenvaltioiden on tällöin päätettävä tämän yrityksen hakemuksesta järjestelmästä, josta nämä kustannukset korvataan (tuomio 6.10.2010, Base ym., C‑389/08, EU:C:2010:584, 36 ja 37 kohta).
39
Kohtuuttoman rasitteen käsitettä ei ole määritelty yleispalveludirektiivissä. Kuten unionin tuomioistuimella on kuitenkin jo ollut tilaisuus todeta 6.10.2010 antamassaan tuomiossa Base ym. (C‑389/08, EU:C:2010:584, 42 kohta), yleispalveludirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleesta ilmenee, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli sitoa järjestelmät yleispalvelun tarjoamisen yritykselle mahdollisesti aiheuttamien nettokustannusten kattamiseksi siihen, että tälle yritykselle aiheutuu kohtuuton rasite. Tässä yhteydessä se katsoi, että yleispalvelun nettokustannukset eivät välttämättä merkitse kaikille kyseessä oleville yrityksille kohtuutonta rasitetta, ja sen tarkoituksena oli estää se, että kaikki yleispalvelun tarjoamisen nettokustannukset johtavat automaattisesti oikeuteen saada korvausta. Unionin tuomioistuin katsoi tästä seuraavan, että kohtuuton rasite, joka kansallisen sääntelyviranomaisen on todettava ennen korvauksen myöntämistä, on rasite, joka kullekin kyseessä olevalle yritykselle on liiallinen sen sietokykyyn nähden, kun otetaan huomioon kaikki yrityksen ominaisuudet, erityisesti sen varustetaso, taloudellinen tilanne ja rahoitustilanne sekä markkinaosuus.
40
Koska yleispalveludirektiivissä ei tältä osin esitetä täsmennyksiä, kansallisen sääntelyviranomaisen asiana on vahvistaa yleisesti ja erotuksetta arviointiperusteet, joiden perusteella voidaan määrittää raja-arvot, joiden ylittyessä rasitetta voidaan pitää kohtuuttomana huomioon ottaen edeltävässä kohdassa mainitut ominaisuudet, mutta kansallinen sääntelyviranomainen voi tämän direktiivin 13 artiklan soveltamiseksi kuitenkin todeta, että yleispalvelun tarjoamisen aiheuttama rasite on kohtuuton, ainoastaan sillä edellytyksellä, että se tutkii kunkin kyseessä olevan yrityksen tilannetta erikseen näiden arviointiperusteiden valossa (tuomio 6.10.2010, Base ym., C‑389/08, EU:C:2010:584, 43 kohta).
41
Jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, että yhteen tai useampaan yleispalvelun tarjoajaksi nimettyyn yritykseen kohdistuu kohtuuton rasite, ja jos tämä yritys tai nämä yritykset hakevat kyseisen rasitteen korvaamista, jäsenvaltion asiana on ottaa käyttöön tätä varten tarvittavat järjestelmät yleispalveludirektiivin 13 artiklan mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2010, Base ym., C‑389/08, EU:C:2010:584, 44 kohta).
42
Edellä mainittujen seikkojen perusteella unionin tuomioistuin päätyi katsomaan 6.10.2010 antamassaan tuomiossa Base ym. (C-389/08, EU:C:2010:584, 45 kohta), että jäsenvaltiot eivät voi laiminlyömättä yleispalveludirektiivin mukaisia velvoitteitaan todeta, että yleispalvelun tarjoaminen tosiasiallisesti muodostaa korvaukseen oikeuttavan kohtuuttoman rasitteen, laskematta yleispalvelun tarjoamisen kullekin tätä palvelua tarjoavalle yritykselle aiheuttamia nettokustannuksia ja arvioimatta, muodostavatko nämä kustannukset kyseiselle yritykselle kohtuuttoman rasitteen, eivätkä myöskään ottaa käyttöön korvausjärjestelmää, jossa korvaus ei olisi suhteessa kyseisiin nettokustannuksiin.
43
Tältä osin on aluksi todettava, että yleispalvelun tarjoajan markkinaosuuden huomioon ottaminen merkitsee sitä, että menettely, jossa määritetään, onko kyseiselle tarjoajalle sen yleispalveluvelvollisuuksista aiheutuva rasite mahdollisesti kohtuuton, sisältää luonnostaan vertailevan osatekijän, jota kansallinen sääntelyviranomainen ei voi jättää huomiotta. Pelkästään sellaisten seikkojen toteamisesta, jotka koskevat kyseisen palveluntarjoajan markkinaosuutta erikseen tarkasteltuna, ei nimittäin voida tehdä hyödyllisiä johtopäätöksiä, koska sitä ei ole verrattu sen kilpailijoiden markkinaosuuksiin. Tällaiset johtopäätökset voivat vaihdella riippuen siitä, kuinka monta kilpailijaa markkinoilla on, ja niiden välillä mahdollisesti vallitsevista yhteyksistä tai kyseisten markkinoiden eri sektoreista, joilla nämä kilpailijat toimivat.
44
Kuten Eircom, Tšekin hallitus ja komissio toteavat, yleispalveludirektiivin merkityksellisistä säännöksistä ilmenee näin ollen, että toimivaltaisen kansallisen sääntelyviranomaisen on tässä menettelyssä otettava huomioon yleispalvelun tarjoajan tilanne verrattuna sen kilpailijoiden tilanteeseen kyseisillä markkinoilla.
45
Kuten tämän tuomion 34 ja 35 kohdassa on nimittäin muistutettu, kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin päätavoitteena on varmistaa hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien palvelujen saatavuus kaikkialla unionissa todellisen kilpailun ja valinnanvapauden avulla. Yleispalvelua toteuttaessaan jäsenvaltioiden on mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdan mukaan lisäksi pyrittävä muun muassa pitämään markkinoiden vääristyminen ja erityisesti palvelujen tarjonta sellaiseen hintaan tai sellaisin ehdoin, jotka poikkeavat tavanomaisista kaupallisista ehdoista, niin vähäisenä kuin mahdollista, ja samalla niiden on turvattava yleinen etu.
46
Lisäksi saman direktiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan erityisesti yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten laskemisesta ja niiden mahdollisesta rahoituksesta, että korvausten maksaminen yrityksille, jotka on nimetty tarjoamaan kyseisiä palveluja tällaisissa olosuhteissa, ei välttämättä johda kilpailun vääristymiseen, edellyttäen että nimetyille yrityksille korvataan erityisesti tämän palvelun antamiseen liittyvät nettokustannukset ja että nämä kustannukset katetaan kilpailun kannalta puolueettomalla tavalla.
47
Tästä seuraa, että kilpailutilanteen arviointi asianomaisilla markkinoilla on erottamaton osa yleispalveludirektiivin 12 ja 13 artiklan soveltamisedellytyksiä (ks. vastaavasti tuomio 19.6.2008, komissio v. Ranska, C-220/07, ei julkaistu, EU:C:2008:354, 45 ja 46 kohta ja tuomio 21.12.2016, TDC, C-327/15, EU:C:2016:974, 49 kohta).
48
Lisäksi on syytä todeta, että yleispalvelun tarjoajan ominaisuuksien arviointi sen kilpailuympäristön perusteella, jossa se toimii, on myös yleispalveludirektiivin tavoitteiden mukaista.
49
Näin on erityisesti niiden seikkojen osalta, jotka koskevat yleispalvelun tarjoajan taloudellista ja rahoituksellista tilannetta. Pelkästään toteamuksesta, jonka mukaan yleispalvelun tarjoaja kykenee edelleen toimimaan kannattavasti huolimatta sille sen yleispalveluvelvollisuuksien kustannuksista aiheutuvasta rasitteesta, ei nimittäin voida tehdä päätelmiä näiden nettokustannusten vaikutuksista kyseisen palveluntarjoajan kykyyn kilpailla kehittyvillä markkinoilla toimivien muiden operaattoreiden kanssa. Ei voida sulkea pois sitä, että tällaiselle palveluntarjoajalle yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannuksista aiheutuva rasite estää, vaikeuttaa tai hankaloittaa uusiin teknologioihin tai liitännäisiin markkinoihin tehtävien sellaisten investointien rahoittamista, joita sen kilpailijat mahdollisesti pystyisivät tekemään ja jotka voivat näin ollen tuottaa sen kilpailijoille merkittäviä kilpailuetuja.
50
Näin ollen kansallisen sääntelyviranomaisen on nimenomaan yleispalvelun tarjoajan tilanteen ja sen kilpailijoiden tilanteen perusteella mahdollista arvioida, muodostavatko sille kuuluvien yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset niistä asianomaisilla markkinoilla tämän tarjoajan vahingoksi aiheutuvan kilpailunvääristymisen vuoksi yleispalveludirektiivin 12 ja 13 artiklassa tarkoitetun kohtuuttoman rasitteen tälle tarjoajalle.
51
Kuten tämän tuomion 45 kohdassa on muistutettu, hyvälaatuisten ja yleisesti saatavilla olevien palvelujen saatavuus kaikkialla Euroopan unionissa todellisen kilpailun ja valinnanvapauden avulla on yleispalveludirektiivin päätavoite kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan. Koska yleispalvelun tarjoajan kilpailuaseman heikentyminen siihen sen yleispalveluvelvollisuuksien vuoksi kohdistuvan rasitteen kohtuuttomuuden vuoksi haittaisi toimivaa kilpailua asianomaisilla markkinoilla, tällainen seikka voisi vaarantaa yleispalvelun tarjoamisen edellytykset ja viime kädessä tämän tavoitteen toteutumisen.
52
Yleispalveludirektiivin liitteessä IV olevan A osan mukaan yleispalvelun tarjoajaan kohdistuvia nettokustannuksia laskettaessa on siten arvioitava kustannukset, jotka nimetty yritys olisi välttänyt, jos se olisi voinut päättää olla täyttämättä yleispalveluvelvollisuuksia. Kansallisen sääntelyviranomaisen on kyseisessä menettelyssä tekemiensä johtopäätösten mukaisesti otettava huomioon tämän palveluntarjoajan asema verrattuna sen kilpailijoiden asemaan kyseisillä markkinoilla.
53
Tämän arvioinnin yhteydessä kansallisen sääntelyviranomaisen, jolle on esitetty yleispalveludirektiivin 13 artiklassa tarkoitettu pyyntö, on otettava huomioon myös tämän pyynnön ulottuvuus ja seikat, joihin palveluntarjoaja vetoaa yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannusten rahoitusedellytysten tarkistamiseksi.
54
Esitettyyn kysymykseen on kaiken edellä todetun perusteella vastattava, että yleispalveludirektiivin 12 ja 13 artiklaa on tulkittava siten, että niissä asetetaan toimivaltaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle sen arvioimiseksi, muodostavatko yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset kohtuuttoman rasitteen tällaisista velvollisuuksista vastaavalle operaattorille, velvollisuus tutkia kyseisen operaattorin ominaisuudet ottamalla huomioon sen tilanne verrattuna sen kilpailijoiden tilanteeseen asianomaisilla markkinoilla.
Oikeudenkäyntikulut
55
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja ‑palvelujen alalla 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 12 ja 13 artiklaa
on tulkittava siten, että
niissä asetetaan toimivaltaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle sen arvioimiseksi, muodostavatko yleispalveluvelvollisuuksien nettokustannukset kohtuuttoman rasitteen tällaisista velvollisuuksista vastaavalle operaattorille, velvollisuus tutkia kyseisen operaattorin ominaisuudet ottamalla huomioon sen tilanne verrattuna sen kilpailijoiden tilanteeseen asianomaisilla markkinoilla.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.