62013CC0261
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NIILA JÄÄSKINENA,
predstavljeni 17. julija 2014 (
1
)
Zadeva C‑261/13 P
Peter Schönberger
proti
Evropskemu parlamentu
„Pritožba — Pravica do peticije, naslovljene na Evropski parlament — Člena 20 PDEU in 227 PDEU — Člen 44 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah — Nepristojnost odbora za peticije za odločanje o postavljenih vprašanjih — Odločitev o arhiviranju peticije — Ničnostna tožba — Akt, ki ustvarja zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na pravni položaj posameznika — Člen 263 PDEU“
I – Uvod
1.
Odbor Evropskega parlamenta za peticije (v nadaljevanju: odbor za peticije) je v enem od poročil navedel, da je peticija „pomembno orodje, saj posamezniku omogoča, da se uradno sliši njegov glas in da se zadeve, ki ga skrbijo, obravnavajo v institucijah Unije. Je torej neposredna vez med nami, izvoljenimi predstavniki, in tistimi, katerih interese si prizadevamo braniti.“ (
2
) Iz statističnih podatkov odbora za peticije izhaja, da je ta instrument dejansko zelo uspešen. Leta 2013 je število peticij, ki jih je registriral ta odbor, preseglo 3000, kar pomeni 45‑odstotni porast v primerjavi z letom 2012 in podvojitev v primerjavi z letom 2011. (
3
)
2.
P. Schönberger (v nadaljevanju: pritožnik) predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije Schönberger/Parlament (T‑186/11, EU:T:2013:111, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je bil kot nedopusten zavržen predlog za razglasitev ničnosti odločbe odbora Evropskega parlamenta za peticije z dne 25. januarja 2011 o koncu obravnave peticije, ki jo je pritožnik vložil 2. oktobra 2010 (
4
) (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
3.
Ta zadeva se torej nanaša na razlago obsega pravice do peticije v smislu členov 20 PDEU in 227 PDEU, kot je potrjena s členom 44 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Sodišče prvič odloča o tem, ali sodišča Unije nad odločbami, ki jih sprejme odbor za peticije, izvajajo nadzor v smislu člena 263 PDEU.
4.
V teh sklepnih predlogih je treba torej analizirati izvajanje pravice do peticije ob upoštevanju dosedanje sodne prakse Splošnega sodišča na tem področju, ki jo je treba primerjati s sodno prakso Sodišča v zvezi s pojmom izpodbojnega akta. V izpodbijani sodbi je bila namreč dosledno uporabljena sodna praksa iz sodbe Tegebauer/Parlament (
5
), v kateri je Splošno sodišče pojasnilo, da mora biti ocena dopustnosti peticije predmet sodnega nadzora, saj odločitev o nedopustnosti ali arhiviranju peticije vpliva na samo bistvo pravice do peticije in je zato odločitev, ki jo je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo, v smislu člena 263 PDEU. (
6
)
5.
Naj na začetku opozorim, da je po mojem mnenju Splošno sodišče v sodbi Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) napačno uporabilo pojem izpodbojnega akta, pri čemer se mi zdi, da ta napaka izhaja iz širokega pojmovanja obsega pravice do peticije. Menim, da je pravica do peticije orodje neposrednega političnega dialoga, ki je izraz demokratične interakcije med državljanom in izvoljenimi poslanci, sodišča Unije pa razen v izjemnih primerih ne bi smela posegati vanj.
6.
Zato nameravam v teh sklepnih predlogih Sodišču predlagati, naj razveljavi pristop iz sodbe Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), na podlagi katerega je bila izrečena izpodbijana sodba. Vsekakor bi moralo Sodišče v tej pritožbi, da bi zagotovilo pravno varnost strank v postopku, zavzeti izrecno stališče v zvezi s pristopom iz sodbe Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), ki bi ga moralo ali razveljaviti ali potrditi. Če bi se odločilo za zadnjo možnost, obravnava pritožbe sploh ne bi bila problematična.
II – Pravni okvir
7.
Pravica do peticije je priznana s členoma 20(d) PDEU in 227 PDEU kot posebna pravica na podlagi evropskega državljanstva.
8.
Člen 44 Listine določa:
„Vsak državljan Unije in vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic ima pravico nasloviti peticijo na Evropski parlament.“ (
7
)
9.
Obravnava peticij je bila urejena z naslovom VIII Poslovnika Evropskega parlamenta (v nadaljevanju: Poslovnik). Določbe, ki se ratione temporis uporabljajo v obravnavani zadevi, so členi od 191 do 193 Poslovnika. (
8
) Vendar je treba kljub temu pripomniti, da so bile te določbe s spremembo Poslovnika iz leta 2011 spremenjene in so bile odtlej vključene v člene od 201 do 203 Poslovnika (v nadaljevanju: spremenjeni poslovnik). (
9
) Nazadnje, po spremembi iz julija 2014 pravico do peticije zdaj urejajo členi od 215 do 218 spremenjenega poslovnika, kot izhaja iz spremembe iz osmega zakonodajnega obdobja. (
10
) Vendar pa zadnja sprememba ni vplivala na besedilo določb, upoštevnih glede spremenjenega poslovnika.
10.
Člen 191 Poslovnika, naslovljen „Pravica do peticije“, določa:
„1.   Vsak državljan Evropske unije ter vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic ima pravico, da samostojno ali skupaj z drugimi državljani ali osebami naslovi na Parlament peticijo glede vprašanj, ki sodijo na področje delovanja Evropske unije in ki jih neposredno zadevajo.
[…]
6.   Peticije, ki jih odbor označi za nedopustne, se arhivirajo; predlagatelj peticije je obveščen o taki odločitvi in razlogih zanjo.
[…]“
11.
Člen 192 Poslovnika, naslovljen „Obravnava peticij“, določa:
„1.   Pristojni odbor lahko pripravi poročilo ali kako drugače izrazi svoje mnenje o peticijah, ki jih je označil za dopustne.
Odbor lahko, predvsem v zvezi s peticijami, ki merijo na spremembo obstoječe zakonodaje, prosi za mnenja drugih odborov v skladu s členom 46.
[…]
3.   Pri obravnavi peticij ali ugotavljanju dejstev lahko odbor organizira predstavitve mnenj predlagateljev peticije ali splošne predstavitve mnenj ali pošlje svoje člane na kraj dogajanja zaradi ugotovitve dejstev.
[…]
7.   Predsednik Parlamenta predlagatelje peticij seznani s sprejetimi odločitvami in razlogi zanje.“
12.
Člen 201(7) spremenjenega poslovnika določa, da predsednik Parlamenta posreduje v register vpisane peticije pristojnemu odboru, ki najprej ugotovi dopustnost ali nedopustnost peticije v skladu s členom 227 PDEU.
13.
Člen 201(8) spremenjenega poslovnika določa:
„Peticije, ki jih odbor označi za nedopustne, se arhivirajo; predlagatelj peticije je obveščen o taki odločitvi in razlogih zanjo. Če je mogoče, se lahko predlagajo druga pravna sredstva.“
14.
Člen 203a spremenjenega poslovnika v različici na podlagi sklepa Evropskega parlamenta z dne 22. maja 2012 (
11
) ureja tudi obravnavo državljanske pobude.
III – Dejansko stanje, postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
15.
Pritožnik, nekdanji uradnik Parlamenta, je izpodbijal točke za delovno uspešnost, ki so mu bile dodeljene v okviru napredovalnega obdobja leta 2005. Evropski varuh človekovih pravic je v zvezi s pritožbo, ki jo je pritožnik vložil 15. novembra 2008, s sklepom z dne 13. julija 2010 ugotovil neustrezno obravnavo s strani Parlamenta, saj bi moral predsednik Parlamenta odločati o pritožnikovi pritožbi.
16.
Pritožnik je 2. oktobra 2010 na podlagi člena 227 PDEU na Parlament naslovil peticijo, v kateri je tej instituciji predlagal, naj sprejme ukrepe za odpravo nepravilnosti, ki jih je ugotovil varuh človekovih pravic.
17.
Predsednik odbora za peticije je v izpodbijani odločbi, naslovljeni na pritožnika, zapisal: „[S] tem dopisom vas obveščam, da je odbor preučil vašo peticijo in jo označil za dopustno v skladu s Poslovnikom Evropskega parlamenta, saj zadeva področja dejavnosti Evropske unije. Vendar odbor za peticije ne more obravnavati vsebinskih vprašanj iz vaše peticije, zato si je zabeležil vaše pripombe. Vaša peticija bo posredovana generalnemu direktorju, pristojnemu za osebje, da sprejme ustrezne ukrepe. Hkrati vam sporočam, da je s tem obravnava vaše peticije končana.“ S tem je bila obravnava peticije zaključena.
18.
P. Schönberger je s tožbo, ki jo je v tajništvu Splošnega sodišča vložil 26. marca 2011, predlagal razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, ker naj bi se z njo obravnava njegove peticije končala še pred vsebinsko obravnavo.
19.
Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi tožbo zavrglo kot nedopustno. Splošno sodišče se je oprlo na sodbo Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) in odločilo, da izpodbijana odločba, ker je bila pritožnikova peticija opredeljena kot dopustna, ni ustvarila obveznih pravnih učinkov, ki bi lahko vplivali na pritožnikov pravni položaj. Več podrobnosti je na voljo v izpodbijani sodbi.
IV – Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
20.
P. Schönberger v pritožbi Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, ugodi tožbi na prvi stopnji, razglasi ničnost izpodbijane odločbe in Evropskemu parlamentu naloži plačilo stroškov.
21.
Parlament v odgovoru na pritožbo Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in pritožniku naloži plačilo stroškov.
V – Obravnava pritožbe
22.
Pritožnik v podporo svoji pritožbi navaja šest očitkov, (
12
) in sicer, prvič, neupoštevanje dejstev, (
13
) drugič, neupoštevanje področja uporabe temeljne pravice do peticije, (
14
) tretjič, neobrazložitev in protislovnost iz izpodbijane sodbe, (
15
) četrtič, napačno presojo zaradi nepravilne uporabe sodbe iz zadeve Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466), (
16
) petič, neobrazložitev v zvezi z neobravnavo pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe (
17
) in, šestič, nepopolno obravnavo dejanskega stanja. (
18
)
23.
V zvezi s tem predlagam združitev zadevnih očitkov v dva pritožbena razloga glede na povezavo, ki jo je mogoče vzpostaviti med njimi. Prvi pritožbeni razlog bo vseboval očitke v zvezi z obsegom pravice do peticije (zajete v drugem, tretjem in četrtem očitku iz pritožbe). Drugi pritožbeni razlog bo vseboval očitke glede postopkovnih kršitev (zajete v prvem, petem in šestem očitku iz pritožbe).
24.
Ker je odgovor na trditve v zvezi z vsebino pravice do peticije in obsegom sodne prakse iz zadeve Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) odločilen za obravnavo te pritožbe, bom najprej preučil ta pritožbeni razlog.
VI – Obseg pravice do peticije (prvi pritožbeni razlog, ki vključuje drugi, tretji in četrti očitek iz pritožbe)
A – Trditve strank
25.
Pritožnik z vsemi očitki, zbranimi v prvem pritožbenem razlogu, izpodbija področje uporabe pravice do peticije. Prvič, v zvezi s točko 18 izpodbijane sodbe se ne strinja z razsodbo Splošnega sodišča, da je mogoče izvajanje pravice do peticije omejiti le z odločitvijo, da se peticija označi za nedopustno. Tako naj bi bilo področje uporabe pravice do peticije napačno omejeno le na vprašanje dopustnosti peticij. Vendar naj ne bi zadostovalo, da Parlament preuči le dopustnost peticije, temveč naj bi bil zavezan tudi k vsebinski analizi peticij, ki se označijo za dopustne. Z zavrnitvijo vsebinske obravnave peticije naj bi se preprečilo izvajanje zadevne pravice, saj naj bi bil predlagatelj peticije prikrajšan za možnost prispevka k izboljšanju prava Unije in sodelovanja v demokratičnem življenju Unije v smislu člena 10(3) PEU in člena 24, drugi odstavek, PDEU.
26.
Drugič, pritožnik Splošnemu sodišču očita logično protislovje, ker naj bi po eni strani trdilo, da Parlament v zvezi s peticijami nikoli ne sprejema zavezujočih aktov, po drugi strani pa, da je mogoče zoper odločitev, s katero se peticija označi za nedopustno ali se arhivira, vložiti ničnostno tožbo. (
19
) Tretjič, pritožnik izpodbija to, da se je Splošno sodišče v točkah 16, 17 in 19 izpodbijane sodbe sklicevalo na sodbo Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466).
27.
Na drugi strani Parlament zavrača vse navedene očitke. Glede tega zlasti poudarja, da pravica do peticije, ki je zunajsodna, zagotavlja le pravico do predložitve peticije Parlamentu, medtem ko ta ohrani politično svobodo, da odloči o njeni nadaljnji (ne)obravnavi. Parlament trdi, da niti na podlagi pravice do peticije, določene v primarni zakonodaji, niti na podlagi določb Poslovnika ni mogoče skleniti, da ima predlagatelj peticije posebne postopkovne pravice za dejansko izvajanje pravice do peticije. Poleg tega se strinja z analizo, ki izhaja iz sodbe Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466).
B – Pravica do peticije v pravu Unije
1. Izvajanje pravice do peticije
28.
Kot sem že omenil, je možnost predložitve peticije instrument neposrednega sodelovanja pri političnih funkcijah, ki jih izvajajo predstavniki narodov Unije. Ker pa se tokrat Sodišču prvič predlaga, naj analizira pravico do peticije kot celoto, menim, da bi bilo koristno opraviti podrobno analizo tega instrumenta.
29.
Pravica do peticije, naslovljene na Parlament, v ustanovnih pogodbah ni bila določena, (
20
) vendar je Parlament leta 1981 po prvih splošnih volitvah spremenil svoj poslovnik in uradno priznal možnost predložitve peticij, (
21
) ta pa je bila nato leta 1989 še okrepljena z medinstitucionalno izjavo. (
22
) Šele z začetkom veljavnosti Maastrichtske pogodbe je bila pravica do peticije, naslovljene na Parlament, priznana v Pogodbi, nazadnje pa ji je bil podeljen tudi status temeljne pravice, vključene v člen 44 Listine. (
23
)
30.
Pravica do peticije (
24
) je bila torej sprva zasnovana kot instrument, povezan z evropskim državljanstvom. (
25
) Pravica naslavljati peticije na Parlament, določena v členih 20(d) PDEU, 24, drugi odstavek, PDEU in 227 PDEU, in pravica naslavljati pritožbe na evropskega varuha človekovih pravic v skladu s členom 228 PDEU sta sredstvi, ki evropskim državljanom omogočata izvajanje neposrednih demokratičnih državljanskih pravic. Primerljivo orodje je evropska državljanska pobuda, vzpostavljena z Lizbonsko pogodbo v skladu s členom 11(4) PEU. (
26
)
31.
Pravica do peticije, ki je nujno potrebna za demokratično sodelovanje in demokratični nadzor državljanov, torej krepi komunikacijo med Parlamentom ter državljani in prebivalci Unije, hkrati pa je to za zadevne osebe odprt, demokratičen in pregleden mehanizem, ki omogoča – če je to legitimno in utemeljeno – zunajsodno rešitev njihove zahteve. (
27
)
32.
Drži sicer, da peticija kot taka ni bila opredeljena z nobenim aktom. Vendar je Parlament že pokazal nekaj zanimanja za to vprašanje s predlogom, naj ta vključuje „vsako pritožbo, posvetovanje, zahtevo za poseg in odziv na resolucije Parlamenta ali na odločitve drugih institucij ali organov Skupnosti, ki bi mu jih predložili posamezniki in združenja“. (
28
) Čeprav taka opredelitev ni bila uradno sprejeta v poročilih odbora za peticije, se kot peticije razumejo „zahteve za poseg, ukrepanje ali spremembo politike ali zahteve za posvetovanje, ki se predložijo Parlamentu“. Naj nazadnje še dodam, da sta bila v poročilu iz leta 2001 (
29
) predstavljena osnutek krepitve pravice do peticije in sprememba Pogodbe, vendar v zvezi s tem ni bil sprejet noben poseben nadaljnji ukrep.
33.
Za primerjavo, po mojih podatkih je pravica do peticije v več državah članicah ustavna (Španija, Francija, Italija, Luksemburg, Romunija) ali temeljna (Češka republika, Nemčija (
30
)) pravica. Vendar jo je kljub temu težko na splošno opredeliti. Na podlagi nacionalnih tradicij lahko peticija vključuje predlog, informacijo ali pobudo, lahko pa izraža tudi obrambo ali pritožbo. (
31
) Čeprav nekatere države članice nimajo instrumenta, ki bi državljanom omogočal predložitev kakršne koli zadeve parlamentu (Republika Finska, Kraljevina Švedska), pa razpolagajo z drugimi sredstvi za navezavo stika s poslanci, kot so dopisi, naslovljeni na Parlament. (
32
)
34.
V pravu Unije lahko pravico do peticije izvajajo vsi prebivalci Unije in vse pravne osebe s statutarnim sedežem v kateri od držav članic. Vendar je bila s spremembo Poslovnika, ki je bila sprejeta leta 2011, možnost predložitve peticije razširjena tudi na fizične ali pravne osebe, ki niso državljani Unije in ne prebivajo ali nimajo statutarnega sedeža v kateri od držav članic. (
33
) Torej peticija ni strogo povezana z državljanstvom Unije. (
34
) Poleg tega lahko peticije podpiše več milijonov ljudi, ki jih mora zastopati predlagatelj peticije. (
35
)
35.
Vendar je na podlagi člena 227 PDEU možnost predložitve peticije omejena na področja, ki so urejena s pravom Unije. Pravici do peticije je torej dodeljena vloga pri pripravi prava Unije in nadzoru nad njegovim spoštovanjem.
36.
Prvič, peticije spodbudijo delo drugih odborov Parlamenta, ki so vsebinsko pristojni za pripravo zakonodajnih aktov na posebnih področjih. Parlament lahko nato sprejme tudi resolucije na raznolikih in politično občutljivih področjih. (
36
)
37.
Drugič, peticija je oblika naknadnega nadzora nad uporabo prava Unije, ki ga izvajajo državljani Unije. Peticije so namreč dragocen vir podatkov za odkrivanje kršitev prava Unije, (
37
) zlasti na področjih okolja in notranjega trga, področjih, povezanih s priznavanjem poklicnih kvalifikacij in sektorjem finančnih storitev, (
38
) ter področju kršenja temeljnih pravic. (
39
) V več primerih je lahko peticija, ki sovpada s hkratno vložitvijo pritožbe pri Evropski komisiji, povod za začetek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ali tožbe zaradi nedelovanja. (
40
) Statistični podatki kažejo, da je četrtina ali celo tretjina peticij povezanih s postopki za ugotavljanje kršitev ali so povod za začetek takih postopkov. (
41
) Vendar se problematika nadaljnjega ukrepanja v zvezi s pritožbami in peticijami v tem postopku ne obravnava. (
42
)
2. Postopek obravnave peticij
38.
Podrobna pravila za izvajanje pravice do peticije so določena v členih od 201 do 203 spremenjenega poslovnika (
43
) (v zadnji različici) (
44
). Ob upoštevanju navedenih določb po mojem mnenju ni nobenega dvoma o tem, da si Parlament prizadeva za izoblikovanje preglednega in pravičnega postopka, ki vsem upravičenim osebam omogoča izvajanje pravice do peticije. (
45
)
39.
Na podlagi veljavnih določb se peticijske zahteve, ki izpolnjujejo formalne pogoje dopustnosti, (
46
) vpišejo v register po vrstnem redu, po katerem so prispele. Peticije, ki ne izpolnjujejo pogojev iz člena 201(2) spremenjenega poslovnika, se arhivirajo, predlagatelji peticije pa so obveščeni o razlogih za to. Čeprav neregistrirane in nedopustne peticije spadajo v dve različni kategoriji, (
47
) razlikovanja med obojimi, kot izhaja iz poročil odbora za peticije, ni lahko ugotoviti. (
48
)
40.
Vpisane zahteve se posredujejo odboru za peticije, ki preveri njihovo stvarno dopustnost ob upoštevanju člena 227 PDEU, na podlagi katerega lahko kdor koli predloži peticijo glede vprašanj, ki spadajo na področje delovanja Unije in ki zadevno osebo neposredno zadevajo.
41.
Peticije, ki se v tej fazi označijo za nedopustne, se arhivirajo. S spremenjenim poslovnikom je določeno tudi glasovanje, če člani odbora za peticije ne dosežejo soglasja glede dopustnosti peticije. Vsekakor se odločitev o nedopustnosti obrazloži, predlagatelj peticije pa je o tem obveščen, k čemur se pogosto priloži še predlog o naslovitvi na pristojni nacionalni ali mednarodni organ. (
49
) Na podlagi člena 201(8) zadevnega poslovnika je mogoče tudi predlagati druga pravna sredstva.
42.
Dopustne zahteve se delijo na končane zahteve s takojšnjim odgovorom in tiste, ki se pošljejo v analizo drugim institucijam ali drugim organom, ki izdajo mnenje ali predložijo informacije. Nato odbor za peticije običajno predlaga Komisiji, naj mu predloži vse upoštevne informacije ali svoje mnenje v zvezi s področji, na katera je opozoril predlagatelj peticije.
43.
Iz določb, s katerimi je urejena obravnava peticij, jasno izhaja, da so pristojnosti odbora za peticije dejansko precej omejene. Ta odbor namreč ni „pravosodni organ, pristojen za odločanje o tem, kaj je pošteno in kaj ne v določeni zadevi, niti za to, da se izreka o primernosti ali neprimernosti politične odločitve, ki jo sprejme pristojni organ države članice, prav tako pa nima pooblastil za uporabo prisilnih sredstev“ (
50
).
44.
Po drugi strani pa je tudi očitno, da lahko odbor za peticije prosto presoja o nadaljnjem ukrepanju v zvezi s peticijo. Poleg tega se lahko pri odločanju v zvezi z dopustnostjo peticije kljub povezavi s členom 227 PDEU uporabi tudi diskrecijska pravica. Drži sicer, da se na podlagi navedene določbe za to, da je peticija dopustna, zahteva, da spada na področje delovanja Unije in da neposredno zadeva predlagatelja peticije. Vendar poleg navedenih formalnih zahtev iz člena 201(7) spremenjenega poslovnika še izhaja, da se peticija, če odbor za peticije ne doseže soglasja glede njene dopustnosti, označi za dopustno na zahtevo vsaj četrtine članov zadevnega odbora.
45.
Naj nazadnje še opozorim, da po mnenju odbora za peticije „postopek peticij samo – in tako bi tudi moralo ostati – dopolnjuje druge mehanizme za popravo krivic [v širokem pomenu], ki so na voljo državljanom, kot so na primer pritožbe pri Komisiji ali [e]vropskem[…] varuhu človekovih pravic“ (
51
). Odbor za peticije ima poleg drugih organov, institucij in instrumentov, kot so preiskovalni odbori, evropska državljanska pobuda in varuh človekovih pravic, samostojno in jasno opredeljeno vlogo kontaktne točke za vse državljane. (
52
)
46.
Zato je treba preučiti problematiko pojma izpodbojnega akta, kot ga je razložilo Splošno sodišče v sodbi Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) in na podlagi katerega je v izpodbijani sodbi tožbo zavrglo kot nedopustno z obrazložitvijo, da je bila v izpodbijani odločbi peticija opredeljena kot dopustna.
C – Pravni učinki izvajanja pravice do peticije z vidika člena 263 PDEU
1. Pojem akta, ki ustvarja pravne učinke
47.
Glede na ustaljeno sodno prakso je ničnostna tožba dopustna zoper vse določbe, ki jih sprejmejo institucije in ki naj bi imele pravne učinke, ne glede na njihovo pravno naravo ali obliko. Zlasti se kot izpodbojni v smislu člena 263 PDEU obravnavajo vsi ukrepi, ki ustvarijo zavezujoče pravne učinke, ki lahko vplivajo na interese tožeče stranke tako, da bistveno spremenijo njen pravni položaj. (
53
) Nasprotno pa tožbe zoper akte, ki so le interni upravni ukrepi in zato zunaj uprave nimajo nobenega učinka, niso dopustne. (
54
)
48.
Ker gre v obravnavanem primeru za akt, ki ga je sprejel Parlament, je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbi Les Verts/Parlament potrdilo, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti zoper akte, ki jih je sprejel Parlament in naj bi ustvarili pravne učinke za tretje osebe. (
55
) Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da zoper akte, ki zadevajo le interno organizacijo dejavnosti Parlamenta, ni mogoče vložiti ničnostne tožbe. (
56
)
49.
Tako je Sodišče presodilo, da je ugotovitev predsednika Parlamenta, da je proračunski postopek zaključen, akt, ki lahko ustvari pravne učinke za tretje osebe. (
57
) Sodišče je še menilo, da je tožba zoper predpise v zvezi z začasnim nadomestilom ob koncu mandata za poslance Parlamenta dopustna. (
58
) Možnost sodnega nadzora je bila dopuščena tudi v primeru resolucije Parlamenta, s katero je bilo imenovano osebje, zadolženo za nekatere dejavnosti. (
59
)
50.
Po drugi strani pa je Sodišče menilo, da akti v zvezi s sestavo preiskovalnih odborov Parlamenta zadevajo le interno organizacijo dejavnosti Parlamenta. (
60
) Prav tako je opozorilo, da so medparlamentarne delegacije pristojne le za informiranje in kontaktiranje ter da akti v zvezi z imenovanjem njihovih članov in izvolitvijo njihovega predsednika niso izpodbojni. (
61
) Sodišče je še razsodilo, da dopis institucije, poslan v odgovor na zahtevo, ki jo je vložil naslovnik, ni akt, zaradi katerega bi nastala pravica do vložitve ničnostne tožbe. (
62
) Poleg tega je presojo dopustnosti tožb zoper akte Parlamenta združilo z vsebinsko presojo. (
63
)
51.
V obravnavanem primeru bi lahko dopustili, da je mogoče – glede na značilnosti pravice do peticije kot instrumenta političnega dialoga, ki spada v pristojnost Parlamenta – odločitve, ki jih sprejme odbor za peticije, na prvi pogled izenačiti z akti interne organizacije Parlamenta, ki se sprejmejo pri opravljanju političnih dejavnosti te institucije. Ob upoštevanju te ugotovitve je treba vseeno preučiti učinke odločitev odbora za peticije za tretje osebe, kot izhajajo iz sodbe Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466).
2. Učinki odločitev odbora za peticije
a) Sodba Tegebauer/Parlament
52.
Za začetek je treba ugotoviti, da v nasprotju s trditvami pritožnika ni sporno, da sodba Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) ne podeljuje statusa izpodbojne odločbe vsem odločitvam odbora za peticije, s čimer bi bil omogočen nadzor sodišč Unije nad njimi.
53.
Vendar pa je Splošno sodišče v tej sodbi menilo, da „sodišča Unije sicer res ne morejo nadzirati nadaljnjega ukrepanja Parlamenta v zvezi s peticijo, ki se označi za dopustno, saj Parlament v zvezi s tem v celoti ohrani svobodo presoje, ki je politične narave, je pa v zvezi z dopustnostjo peticije kljub temu potreben sodni nadzor, saj je le tako mogoče zagotoviti dejansko izvajanje pravice do predložitve peticije iz člena 194 ES. Odločitev o nedopustnosti ali arhiviranju peticije, ki jo sprejme odbor za peticije, namreč vpliva na samo bistvo pravice državljanov, da predložijo peticijo, kot je določena v Pogodbi, zato je zoper tako odločitev mogoče vložiti ničnostno tožbo.“
54.
V obravnavani zadevi iz izpodbijane sodbe izhaja, da se je Splošno sodišče ravnalo po načelu, da je mogoče z ničnostno tožbo izpodbijati le odločitve odbora za peticije, s katerimi so zahteve označene za nedopustne.
55.
Vendar je po mnenju pritožnika tak sklep protisloven, saj sodna praksa Splošnega sodišča po eni strani dopušča široko diskrecijsko pravico glede utemeljenosti peticij in nadaljnjega ukrepanja v zvezi z njimi, po drugi strani pa nekatere od teh odločitev opredeljuje kot izpodbojne akte v smislu člena 263 PDEU.
56.
Iz že navedenih razlogov v zvezi z značilnostmi instrumenta peticije v pravu Unije in iz spodaj navedenih razlogov tudi sam menim, da je sodba Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) protislovna. Po mojem mnenju namreč nobena odločitev odbora za peticije ne more bistveno spremeniti pravnega položaja predlagatelja peticije.
b) Opredelitev pojma „pravica“ do peticije
57.
Prvič, treba je opozoriti, da se je treba ob analizi pravnih učinkov katerega koli akta prava Unije osredotočiti zlasti na njegovo vsebino in naravo, ne pa na njegovo poimenovanje ali obliko. To mora veljati tudi za pravico do peticije. Zato bi bilo napačno izhajati iz načela, da že uporaba izraza „pravica“ samodejno pomeni, da obstaja subjektivna pravica.
58.
S tega vidika v zvezi z dejstvom, da je pravica do peticije vključena v Listino in je temeljna pravica, zadostuje napotilo na člen 52 Listine, ki v odstavku 5 določa razlikovanje med pravicami in načeli. (
64
) Vendar se nekatere „pravice“ iz Listine kljub takemu poimenovanju ne obravnavajo kot individualne pravice. Kot izhaja iz sodbe Association de médiation sociale (
65
), je bila „pravica do obveščanja in posvetovanja“ v smislu člena 27 Listine zasnovana kot „načelo“ v smislu Listine. Ta določba namreč ne opredeljuje posamičnega pravnega položaja, temveč javnim oblastem nalaga opredelitev objektivne vsebine (obveščenost delavcev in posvetovanje z njimi) in nekaterih ciljev (dejansko obveščanje, predstavništvo glede na ravni, pravočasno obvestilo). (
66
)
59.
Poleg tega pravo Unije pozna več zunajsodnih instrumentov, ki so poimenovani „pravice“, ne da bi se v zvezi z njimi izvajal sodni nadzor.
60.
Tako imajo državljani pravico vložiti pritožbo, če menijo, da Komisija ne upošteva kodeksa ravnanja za uslužbence. (
67
) Edino predvideno pravno sredstvo je, da lahko pritožnik od generalnega sekretarja Komisije zahteva ponovno preučitev pritožbe. Ta kodeks določa tudi možnost vložitve pritožb pri varuhu človekovih pravic. Poleg tega je Komisija določila tudi splošna načela in minimalne standarde, ki se uporabljajo za javna posvetovanja, (
68
) ne da bi ob tem posameznikom podelila pravico do sodnega izpodbijanja odločitev, sprejetih v nasprotju s temi načeli in standardi.
61.
Poleg tega, čeprav ta pravica ni urejena s posebnim pravnim aktom, lahko državljani kršitev prava Unije v državi članici kljub temu prijavijo Komisiji. Po drugi strani ni sporno, da posamezniki ne morejo izpodbijati odločitve Komisije, da zoper državo članico ne bo začela postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. (
69
) Če pritožnik meni, da Komisija njegove pritožbe ni obravnavala ustrezno, se lahko obrne na evropskega varuha človekovih pravic. (
70
)
62.
V zvezi s tem se pritožnik v obravnavani pritožbi sklicuje na tveganje kršitve temeljne pravice ali vsekakor izvajanja te pravice z vidika postopkovnih jamstev, ki naj bi spadala k njej. Taka kršitev bi lahko bistveno vplivala na pravni položaj predlagatelja peticije.
63.
Ni namreč sporno, da je načelo učinkovitega sodnega varstva splošno načelo prava Unije, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic ter je bilo potrjeno v členih 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950, (
71
) in znova tudi v členu 47 Listine.
64.
Vendar moram hkrati opozoriti, da to načelo izhaja iz ugotovitve, da je „obstoj pravnega sredstva pred sodiščem zoper odločbe nacionalnih organov, s katerimi so zavrnjene pravice, bistvenega pomena za zagotovitev učinkovitega varstva pravice posameznika“ (
72
). Neobstoj učinkovitega pravnega sredstva je torej enakovreden kršitvi zajamčene pravice.
65.
To pa za pravico do peticije ne drži. Če je namreč v zvezi s peticijo sprejeta odločitev o nedopustnosti, arhiviranju, posredovanju drugi instituciji ali končanju postopka z odgovorom, se ne postavlja nobeno vprašanje glede omejitve ali zavrnitve s pravom Unije priznane pravice, zaradi česar bi nastala potreba po sodnem varstvu. Nasprotno, v takem primeru je pravica do izvajanja pravice do peticije v celoti spoštovana, saj je pritožnik lahko vložil zahtevo, bil je obveščen o postopkovnih fazah v Parlamentu in prejel je odgovor na svojo zahtevo.
66.
Naj v zvezi s tem še dodam, da lahko predlagatelj peticije, če njegovi zahtevi ni ugodeno, znova naslovi peticijsko zahtevo na Parlament, ta pa lahko ob morebitni drugačni politični presoji v zvezi z njo poljubno sprejme popolnoma drugačno odločitev. Glede tega je treba še opozoriti, da je Parlament razširil obseg dopustnih peticij v primerjavi z obsegom, določenim s Pogodbo. Poleg tega lahko na splošno sprejme politično stališče v zvezi z zadevami, ki ne spadajo na področje pristojnosti Unije. Vendar stališča, ki jih sprejme odbor za peticije, nimajo niti negativnih niti pozitivnih učinkov pravnomočnosti. Poleg tega se lahko predlagatelj peticije nato obrne na varuha človekovih pravic in na Komisijo.
c) Sodna praksa v zvezi s pritožbami
67.
Drugič, da bi ugotovili, od kod izvira napaka, ki jo je po mojem mnenju storilo Splošno sodišče pri razlikovanju, uvedenem v sodbi Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) in uporabljenem v sodbi, ki se izpodbija v obravnavani zadevi, se je treba opreti na pravila v zvezi s pristojnostmi organov, ki so jim predložene neformalne zahteve ali pritožbe v pravu Unije.
68.
Tako se na eni strani najbolj klasičen primer ponuja v sodni praksi v zvezi s pristojnostmi Komisije, ki so ji podeljene zavezujoče pristojnosti na področju pritožb v konkurenčnem pravu. Sodišče je namreč že odločilo, da Komisiji sicer ni treba niti sprejeti sklepa o obstoju kršitve pravil v zvezi s konkurenco niti opraviti preiskave pritožbe, ki ji je predložena na podlagi Uredbe št. 17 (postala Uredba št. 1/2003 (
73
)), mora pa kljub temu pozorno preučiti pritožnikove dejanske in pravne pritožbene razloge, da tako preveri morebitni obstoj protikonkurenčnega ravnanja. Poleg tega mora Komisija v primeru arhiviranja svoj sklep obrazložiti, da tako Splošnemu sodišču omogoči, da preveri njene morebitne dejanske ali pravne napake oziroma zlorabo pooblastil. (
74
)
69.
V takih okoliščinah je Sodišče menilo, da institucija, ki ima pristojnost ugotavljanja in sankcioniranja kršitve ter ji je lahko predložena pritožba posameznika, kar se ujema s položajem Komisije na področju konkurenčnega prava, z arhiviranjem zadevne pritožbe v celoti ali njenim delnim arhiviranjem nujno sprejme akt, ki ustvarja pravne učinke (moj poudarek). (
75
)
70.
Vendar je očitno, da se glede na popolnoma različen namen zadevne gospodarske ureditve in vloge, ki jo ima Komisija v tem okviru, na področju pravice do peticije ni mogoče sklicevati na sodno prakso s področja konkurence. Kljub temu se zdi, da se razlikovanje iz sodbe Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) ravna prav po tej logiki. Poleg tega sodbe Rendo in drugi/Komisija (
76
), na katero se je skliceval pritožnik in ki zadeva področje konkurence, ni mogoče uporabiti za področje peticij, hkrati pa je ta sklic tudi napačen, saj v zadevni sodbi ni bilo potrjeno, da kakršna koli omejitev pravice nujno ustvari tudi pravne učinke. (
77
)
71.
Na drugi strani je popolnoma nasproten primer pristojnosti varuha človekovih pravic, ki ne more sprejemati zavezujočih ukrepov. (
78
) Čeprav je treba priznati, da ta sodna praksa ne more v celoti odgovoriti na vprašanja, ki se postavljajo v obravnavani zadevi, bi bilo koristno opraviti primerjavo med presojo odločitev, ki jih sprejme odbor za peticije, in akti, ki jih sprejme varuh človekovih pravic med obravnavo pritožb, naslovljenih nanj na podlagi člena 228 PDEU.
72.
Natančneje, presojeno je bilo, da poročilo varuha človekovih pravic, ki ugotovi primer neustrezne obravnave, že po definiciji ne ustvari nobenega pravnega učinka za tretje osebe v smislu člena 230 ES in prav tako ne zavezuje Parlamenta, ki lahko v okviru izvajanja pristojnosti, ki so mu podeljene s Pogodbo, prosto odloči o nadaljnjem ukrepanju. To še toliko bolj drži za letno poročilo, ki ga mora varuh človekovih pravic prav tako predložiti Parlamentu ob koncu vsakega letnega zasedanja in ki se nanaša na vse rezultate njegovih preiskav. (
79
) Tako obrazloženi sklep varuha človekovih pravic, s katerim se konča vsebinska obravnava pritožbe z njenim arhiviranjem, ni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo, saj tak sklep ne ustvari pravnih učinkov za tretje osebe. (
80
)
73.
Ob upoštevanju pristojnosti odbora za peticije lahko torej utemeljeno domnevamo, da temu odboru podobno kot varuhu človekovih pravic ni naložena nobena obveznost glede doseganja rezultatov. (
81
) Poleg tega bi bilo treba ob upoštevanju zgoraj navedenih značilnosti pravice do peticije to načelo uporabiti za odločitve o nedopustnosti ali arhiviranju peticije brez obravnave.
d) Vsebina pravice do peticije
74.
Tretjič, ne bi rekel, da lahko pravica do peticije v pravu Unije odraža model peticij, ki je v veljavi v več državah članicah, ali da se mora ravnati po njem. Po mojih podatkih so le Zvezna republika Nemčija, (
82
) Kraljevina Španija (
83
) in francoske čezmorske ozemeljske skupnosti (
84
) določile sodni nadzor nad odločitvami, sprejetimi na podlagi peticij. Vendar se na podlagi mojih virov niti v nemškem pravu odločitve, sprejete v odgovor na peticijo, ne obravnavajo kot „upravni akti“, saj nimajo pravnega učinka na predlagatelja peticije. (
85
)
75.
Vendar je treba pravico do peticije v pravu Unije obravnavati kot samostojen koncept, ki mora za to, da se zanj lahko uporablja člen 263 PDEU, izpolnjevati merila, postavljena s sodno prakso v zvezi s pojmom akta, ki lahko bistveno spremeni pravni položaj predlagatelja peticije. Naj še opozorim, da sodišča Unije pri nadzoru zakonitosti na podlagi členov 263 PDEU in 265 PDEU niso pristojna za izrekanje odredb institucijam in organom Unije. (
86
)
76.
Vzpostavitev pravice do peticije je namreč načeloma v izključni pristojnosti Parlamenta, ki jamči za interese svojih volivcev. Naj še poudarim, da izvajanje pravice do peticije pred Parlamentom ne spada med dejavnosti upravnega organa, temveč med dejavnosti političnega organa. To pomeni, da lahko državljani na evropskih volitvah nadzirajo in sankcionirajo odločitve, ki jih sprejme Parlament.
77.
Različnih vrst odgovorov, ki jih odbor za peticije lahko sprejme v zvezi s peticijo, vključno s posredovanjem drugemu organu zaradi omejitev svojih pooblastil, torej ni mogoče izenačiti z zavrnitvijo upravnega organa, saj je odbor za peticije del predstavniškega organa politične narave.
78.
Zato predlagam, naj se pravica do peticije vsebinsko obravnava kot možnost, da se Parlament uradno seznani z nekaterimi vprašanji, ne da bi bila predlagatelju zahteve ob tem podeljena pravica, da neposredno zahteva pravno varstvo. Ne gre za individualno pravico, katere namen je ustvariti pravne učinke v zvezi s položajem predlagatelja peticije, temveč za politično orodje za sodelovanje v demokratičnem življenju.
79.
Možnost državljanov, da pošiljajo dopise ali druga pisanja Parlamentu in poslancem, namreč ni odvisna od formalne pravice do peticije. Zato menim, da je z ustavnega vidika funkcija tega instrumenta enakovredna dovoljenju, da se Parlamentu formalno predložijo pobude, ki jih ne pripravijo niti Komisija niti njegovi poslanci, frakcije ali odbori. (
87
)
80.
Posledica pravice do peticije je torej ta, da mora Parlament izoblikovati mehanizme, ki predlagateljem zahteve omogočajo dostop do njega po učinkovitih in preglednih postopkih. Sodišča Unije lahko torej s tožbo zaradi nedelovanja na podlagi člena 265 PDEU nadzirajo le izoblikovanje teh mehanizmov.
81.
V zvezi s tem se nagibam k prepričanju, da bi bil nadzor sodišč Unije potreben le, če bi ravnanje Parlamenta odražalo hudo in trajno kršitev pravice do peticije, s čimer bi se vzbudil dvom o uporabi instrumenta peticij kot takega, zlasti v primeru zavrnitve sprejetja peticij ali neodgovarjanja nanje. S takim ravnanjem bi namreč Parlament kršil svojo obveznost na podlagi členov 20 PDEU in 227 PDEU ter člena 44 Listine. V tem primeru bi morala Komisija kot varuhinja Pogodb, če bi prejela pritožbo posameznika, ukrepati v skladu s členom 265 PDEU.
82.
Nikakor pa ni mogoče izključiti niti možnosti, da bi po analogiji uporabili rešitev, ki jo je Sodišče izoblikovalo v sodni praksi v zvezi s sklepi varuha človekovih pravic, in sicer kljub stališču, da pravica do peticije ni subjektivna pravica. Na podlagi te sodne prakse bi lahko državljan v popolnoma izjemnih okoliščinah dokazal, da je odbor za peticije pri izvajanju svojih nalog storil dovolj resno kršitev prava Unije, s čimer je bila zadevnemu državljanu povzročena škoda. (
88
)
83.
Glede na navedeno menim, da pristop iz sodbe Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466) temelji na nepravilni razlagi obsega pravice do peticije v smislu členov 20 PDEU in 227 PDEU, saj je z njo odločitvam o nedopustnosti in arhiviranju peticije podeljen status izpodbojnega akta.
84.
Zato je Splošno sodišče z uporabo te sodne prakse v izpodbijani sodbi napačno uporabilo pravo.
85.
Vendar ta napaka ne vpliva na izrek izpodbijane sodbe. Te namreč ni mogoče razveljaviti le zato, ker je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, saj je izrek te sodbe očitno utemeljen z drugimi pravnimi razlogi. (
89
) Zato Sodišču predlagam, naj spremeni obrazložitev, in sicer tako, da je treba izključiti sodni nadzor nad kakršno koli odločitvijo odbora Parlamenta za peticije, saj take odločitve niso izpodbojni akti v smislu člena 263 PDEU.
VII – Drugi pritožbeni razlog (prvi, peti in šesti očitek iz pritožbe)
86.
Glede na navedeno preostalih očitkov iz pritožbe, ki so poleg tega v stališčih Parlamenta ocenjeni kot očitno nedopustni, ni treba preučiti. Torej je analiza v nadaljevanju zgolj podredna.
87.
S prvim očitkom pritožnik Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo dejstva, da odbor za peticije ni vsebinsko obravnaval njegove peticije. Zaradi takega izkrivljanja dejstev naj bi Splošno sodišče napačno sklenilo, da v obravnavanem primeru ni bila kršena pravica do peticije.
88.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Sodišče v okviru pritožbe ni niti pristojno za ugotavljanje dejanskega stanja niti načeloma ne more preučevati dokazov, s katerimi je Splošno sodišče utemeljilo to dejansko stanje, lahko pa v okviru svoje pristojnosti nadzora nad ugotovitvami dejanskega stanja, kot jih je opravilo Splošno sodišče, nadzira zlasti vsebinsko nepravilnost ugotovitev, ki izhajajo iz listin v spisu, izkrivljanje dokazov, njihovo pravno opredelitev ter upoštevanje pravil v zvezi z bremenom in izvajanjem dokazov. (
90
)
89.
Vendar s primerjavo med točko 3 izpodbijane sodbe in odgovorom iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti nobenega izkrivljanja niti nobene vsebinske nepravilnosti. Čeprav Splošno sodišče res ni dobesedno povzelo dopisa predsednika odbora za peticije, iz izpodbijane sodbe jasno izhaja, da odbor ni preučil pritožnikove zahteve. Vsekakor iz izpodbijane sodbe kot celote izhaja, da je Splošno sodišče zadevno peticijo pravilno opredelilo kot dopustno, zato je upravičeno navedlo, da je nadaljnje ukrepanje v zvezi s peticijo v celoti odvisno od presoje Parlamenta, ki mu ni treba sprejeti posebnega akta v zvezi z predlagateljem peticije. Torej je ta trditev očitno neutemeljena.
90.
S petim očitkom iz pritožbe pritožnik Splošnemu sodišču očita neobrazložitev. Po njegovem mnenju Splošno sodišče ni ravnalo pravilno, ker v izpodbijani sodbi ni preučilo, ali je Parlament pri sprejetju izpodbijane odločbe kršil obveznost obrazložitve, čeprav je pritožnik na to opozoril v očitku v postopku na prvi stopnji. Ker pa predlagam, naj se odloči, da izpodbijana odločba ni izpodbojni akt, je kakršna koli analiza v zvezi s tem odveč, ta očitek pa je treba zavreči kot očitno nedopusten.
91.
S šestim očitkom iz pritožbe pritožnik Splošnemu sodišču očita nepopolno obravnavo dejanskega stanja, saj naj ne bi preverilo, ali je imel pritožnik priložnost svoj primer predstaviti pred odborom za peticije. Ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 88 teh sklepnih predlogov, je treba ta očitek zavreči kot očitno nedopusten. Kakor koli že, ker predlagam, naj se tožba zoper izpodbijano odločbo razglasi za nedopustno, in je Splošno sodišče izpodbijano sodbo tudi ustrezno utemeljilo z nedopustnostjo pritožnikove zahteve, mu ni bilo treba preučiti poteka postopka pred odborom za peticije.
VIII – Predlog
92.
Sodišču predlagam, naj:
—
zavrne pritožbo in pri tem spremeni obrazložitev izpodbijane sodbe,
—
pritožniku naloži plačilo stroškov in odloči, da Evropski parlament nosi svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Poročilo o dejavnostih odbora za peticije v parlamentarnem letu 1999/2000 (A5‑0162/2000), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=‑//EP//NONSGML+REPORT+A5‑2000‑0162 + 0+DOC+PDF+V0//EN.
(
3
)	Poročilo o dejavnostih odbora za peticije za leto 2013 (2014/2008(INI), str. 17).
(
4
)	Peticija št. 1188/2010.
(
5
)	T‑308/07, EU:T:2011:466.
(
6
)	Sodba Tegebauer/Parlament (EU:T:2011:466, točka 21).
(
7
)	V skladu s pojasnili iz Listine je pravica, zagotovljena s tem členom, pravica, zagotovljena s členoma 20 PDEU in 227 PDEU. Na podlagi člena 52(2) Listine se uporablja v skladu s pogoji, določenimi v teh dveh členih.
(
8
)	Različica iz julija 2004 (UL 2005, L 44, str. 1).
(
9
)	Sprememba določb Poslovnika, s katerimi je urejena pravica do peticije, na podlagi različice sedmega zakonodajnega obdobja iz marca 2011 (UL 2011, L 116). Le-ta v bistvu povzema vmesno spremembo internega poslovnika, sprejeto na podlagi Sklepa Evropskega parlamenta z dne 6. maja 2009 (2006/2209(REG)) (UL 2010, C 212 E, str. 140).
(
10
)	http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20140701+TOC+DOC+XML+V0//SL.
(
11
)	Predlog spremembe Poslovnika Evropskega parlamenta (B7‑0732/2011) in Sklep Evropskega parlamenta z dne 22. maja 2012 o spremembi Poslovnika Evropskega parlamenta o izvajanju evropske državljanske pobude (2011/2302(REG)) (UL 2013, C 264 E, str. 98).
(
12
)	Ker zadevne trditve niso niti samostojne niti samozadostne, predlagam, da se vsaka od njih ne opredeli kot „pritožbeni razlog“.
(
13
)	Po mnenju pritožnika Splošno sodišče ob navajanju dejstev ne upošteva, da je predsednica odbora za peticije pritožnika brez kakršne koli utemeljitve obvestila, da njegove peticije kljub temu, da je dopustna, ni mogoče vsebinsko obravnavati. V nadaljevanju je Splošno sodišče izkrivilo dejstva s predpostavko, da je bila peticija obravnavana.
(
14
)	Po mnenju pritožnika Splošno sodišče ne upošteva obsega uporabe temeljne pravice do peticije, ker napačno domneva, da je ta obseg omejen le na preizkus dopustnosti peticije. Obseg uporabe te pravice pa naj bi zajemal tudi vsebinsko obravnavo peticije, kadar je ta dopustna, in odločitev o njeni vsebini (pravica do obravnave peticije).
(
15
)	Po mnenju pritožnika se je Splošno sodišče zapletlo v logično protislovje, da neobravnava dopustne peticije, drugače kot neobravnava nedopustne peticije, nima pravnih učinkov.
(
16
)	Po mnenju pritožnika Splošno sodišče nasprotuje sodbi Tegebauer/Parlament, v kateri je razsodilo, da je pravici do peticije mogoče škodovati, če vsebina peticije ni bila obravnavana.
(
17
)	Po mnenju pritožnika je Splošno sodišče spregledalo kršitev prava, vsebovano v pomanjkljivi obrazložitvi odločbe Parlamenta. Namesto tega naj bi to obrazložitev nadomestilo z lastno obrazložitvijo, da bi tako utemeljilo neobravnavo peticije.
(
18
)	Po mnenju pritožnika Splošno sodišče ne upošteva tega, da je bila pritožniku odvzeta možnost pred odborom za peticije objektivno podati navedbe glede svojega predloga.
(
19
)	Pritožnik se sklicuje na točko 17 izpodbijane sodbe, vendar gre dejansko za točko 16 zadevne sodbe.
(
20
)	Naj opozorim, da sta bili vložitev in obravnava peticij v skupščini predvideni že v poslovniku skupne skupščine Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ). Na vrhu v Parizu leta 1977 je Evropski parlament sprejel resolucijo o podelitvi posebnih pravic državljanom Evropske skupnosti, pri čemer je Komisiji Evropskih skupnosti predlagal, naj razmisli o prednostni podelitvi pravice do peticije državljanom.
(
21
)	Priznanje pravice do peticije evropskim državljanom je bilo prvič potrjeno na zasedanju Evropskega sveta leta 1984, ko so bili sprejeti predlogi odbora „Evropa državljanov“.
(
22
)	Sporazum, podpisan 12. aprila 1989 (UL C 120, str. 90).
(
23
)	Treba je opozoriti, da je na podlagi člena 52(2) Listine s tem dokumentom zagotovljena pravica do peticije v obsegu, ki izhaja iz členov 20 PDEU in 227 PDEU. Pravica do peticije je vključena tudi v člen 24 PDEU.
(
24
)	Etimološko „peticija“ pomeni prošnjo (latinski glagol petere pomeni prositi). Za analizo glej Surrel, H., „Le ‚droit de pétition‘ au Parlement européen“, RMC, št. 335, marec 1990.
(
25
)	Resolucija Evropskega parlamenta o obravnavah odbora za peticije v parlamentarnem letu 2003/2004 (2004/2090(INI)) (UL 2005, C 320 E, str. 161).
(
26
)	Pogoji za njeno izvajanje so opredeljeni v Uredbi (EU) št. 211/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o državljanski pobud (UL L 65, str. 1).
(
27
)	Poročilo o dejavnostih odbora za peticije za leto 2013 (2014/2008(INI)) (A7‑0131/2014).
(
28
)	Poročilo o dejavnostih odbora za peticije za parlamentarno leto 1993/1994 (A3‑0158/94).
(
29
)	Poročilo z dne 27. novembra 2001 o pravici evropskega državljana do peticije: krepitev te pravice in revizija Pogodbe ES (2001/2137(INI)) (A5‑0429/2001).
(
30
)	– Pravica do peticije je določena v členu 17 nemške ustave v razdelku, naslovljenem „Temeljne pravice“: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_01/245122. Na podlagi člena 45c nemške ustave je bil ustanovljen odbor za peticije: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_03/245126. Naloge in pristojnosti tega odbora so podrobneje urejene z zakonom o pristojnostih odbora za peticije (http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a02/grundsaetze/petitionsausschuss_befugnisse/260546) in poslovnikom Bundestag (odstavek 108 in naslednji) (http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/go09/245168).
(
31
)	Za bolj poglobljeno analizo glej poročilo Parlamenta o pravici do peticije v državah Unije („Le droit de pétition dans les pays de l’Union“) iz leta 2001: http://www.uni‑mannheim.de/edz/pdf/dg4/POLI119_FR.pdf.
(
32
)	Glej zgoraj navedeno poročilo Evropskega parlamenta o pravici do peticije v državah Unije, str. 140 in 141.
(
33
)	Vendar pa jih odboru za peticije ni treba obravnavati (glej člen 201(13), sprejet z različico poslovnika sedmega zakonodajnega obdobja iz marca 2011 (UL L 116)).
(
34
)	Vendar je treba kljub temu poudariti, da členi 20(d) PDEU, 24, drugi odstavek, PDEU in 227 PDEU izrecno zadevajo pravico državljanov Unije.
(
35
)	Glej peticijo št. 1038/96 proti poskusom na živalih v sektorju kozmetičnih izdelkov, ki so jo podpisali 4 milijoni ljudi.
(
36
)	Glej na primer Okoljski vpliv načrtovanega plinovoda skozi Baltsko morje (P6_TA(2008)0336), resolucija Evropskega parlamenta z dne 8. julija 2008 o okoljskem vplivu načrtovanega plinovoda skozi Baltsko morje, ki naj bi povezal Rusijo in Nemčijo (peticiji št. 0614/2007 in št. 0952/2006) (2007/2118(INI)) (UL 2009, C 294 E, str. 3).
(
37
)	Glej zgoraj navedeno resolucijo za leto 2003/2004 (2004/2090(INI)): „ker ima Evropski parlament kot neposredno izvoljeno predstavniško telo evropskih državljanov na evropski ravni posebno nalogo in privilegij braniti pravice državljanov; ker Parlament vseeno potrebuje pomoč in zanesljivo sodelovanje Komisije kot varuha [P]ogodb, da bo zmožen rešiti težave, zaradi katerih državljani prosijo za njegovo pomoč“.
(
38
)	23. letno poročilo Komisije o uporabi prava Unije: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0416:FIN:sl:PDF, str. 4.
(
39
)	Osnutek poročila za leto 2013, http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/peti/pr/942/942633/942633sl.pdf. (2013/2013(INI)).
(
40
)	Resolucija Evropskega parlamenta: Peticija ob začetku 21. stoletja (A5‑0088/2001, str. 10).
(
41
)	Glej zgoraj navedeno 23. poročilo Komisije.
(
42
)	Glej zahtevo odbora za peticije, ki je Komisijo pozval, naj v povezavi s potekom postopkov za ugotavljanje kršitev peticije in pritožbe obravnava enakovredno; točka 17 osnutka poročila o dejavnostih iz leta 2013 o dejavnostih odbora za peticije za leto 2012 (2013/2013(INI)), http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/peti/pr/942/942633/942633sl.pdf.
(
43
)	V nasprotju z državljansko pobudo, urejeno z zgoraj navedeno uredbo št. 211/2011.
(
44
)	Čeprav se njene določbe ne uporabljajo za dejansko stanje v obravnavani zadevi, so v bistvu enake. Za nadaljnje spremembe glej pravni okvir.
(
45
)	Parlament je razmišljal celo o tem, da bi bilo treba revidirati celoten postopek v zvezi s peticijami: Poročilo o dejavnostih odbora za peticije za leto 2013 (2014/2008(INI), str. 18).
(
46
)	Peticije morajo vsebovati ime, državljanstvo in stalni naslov vsakega predlagatelja peticije. Sestavljene morajo biti v enem od uradnih jezikov Unije. Vendar se lahko na podlagi člena 201(5) obravnavajo tudi peticije, sestavljene v drugih jezikih, če predlagatelji priložijo prevod.
(
47
)	Glej poročilo o dejavnostih odbora za peticije za leto 2012 (2013/2013(INI)) – Statistična priloga, ki vključuje kategorije zahtev.
(
48
)	Naj opozorim, da iz predhodnih poročil odbora za peticije izhaja, da zahteve, ki se niso skladale s členom 227 PDEU, niso bile registrirane kot peticije. V poročilu odbora za peticije za leto 2013 je navedeno, da je zadevni odbor „od leta 2009 pa doslej prejel kakih 10.000 peticij, ki so bile evidentirane. Kakih 60 % [jih] je bilo razglašenih za dopustne, saj spadajo na področje delovanja Evropske unije.“ Razlikovanje med neregistriranimi in nedopustnimi zahtevami povzroča zmedo. Na podlagi poročila je odbor „leta 2013 prejel skupno 2885 peticij. Uspel je obravnavati 989 peticij, od katerih je bilo 654 dopustnih, 335 nedopustnih, obravnava 538 peticij pa je bila končana. 199 peticij je bilo priznanih kot dopustn[ih] in je bila njihova obravnava zaključena.“ Ni jasno, ali so bili predlagatelji obveščeni o teh odločitvah in ali so bile te obrazložene. Zdi se, da to ne velja za neregistrirane zahteve.
(
49
)	Na podlagi analize Parlamenta je večina peticij označenih za nedopustne, ker predlagatelji še vedno ne razlikujejo med evropskimi in nacionalnimi pristojnostmi, prav tako pa niso seznanjeni z delitvijo pristojnosti med institucijami EU, Svetom Evrope in Evropskim sodiščem za človekove pravice (glej http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/sl/FTU_2.1.4.pdf).
(
50
)	Poročilo o dejavnostih odbora za peticije v parlamentarnem letu 1999/2000 (A5‑0162/2000).
(
51
)	Osnutek poročila o dejavnostih odbora za peticije za leto 2012 (2013/2013(INI), točka J).
(
52
)	Ibidem.
(
53
)	Sodbe IBM/Komisija (60/81, EU:C:1981:264, točka 9); Athinaïki Techniki/Komisija (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, točka 29) in Internationaler Hilfsfonds/Komisija (C‑362/08 P, EU:C:2010:40, točka 51).
(
54
)	Sklep Planet/Komisija (T‑320/09, EU:T:2011:172, točke od 37 do 39).
(
55
)	Sodba Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166), kodificirana s členom G, točka 53, Maastrichtske pogodbe, s katerim je bil spremenjen člen 173 Pogodbe ES.
(
56
)	Sodba Weber/Parlament (C‑314/91, EU:C:1993:109, točki 9 in 10).
(
57
)	Sodba Svet/Parlament (34/86, EU:C:1986:291). Pozneje je bilo pojasnjeno, da je akt, sprejet na podlagi člena 314(9) PDEU, izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU, saj postane z njim proračun Unije zavezujoč. Glej sodbo Svet/Parlament (C‑77/11, EU:C:2013:559, točke 50, od 54 do 56, 60 in 63).
(
58
)	Sodba Weber/Parlament (EU:C:1993:109, točki 9 in 10).
(
59
)	Sodba Luksemburg/Parlament (C‑213/88 in C‑39/89, EU:C:1991:449).
(
60
)	Sklep Groupe des droites européennes/Parlament (78/85, EU:C:1986:227, točka 11).
(
61
)	Sklep Blot in Front national/Parlament (C‑68/90, EU:C:1990:222, točka 12).
(
62
)	Glej sklep Miethke/Parlament (C‑25/92, EU:C:1993:32) v zvezi z zahtevo, naslovljeno na Parlament, naj se mandati nemških poslancev razveljavijo zaradi ponovne združitve Nemčije.
(
63
)	V nedavni zadevi v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti sklepov Parlamenta o razporedu zasedanj; sodba Francija/Parlament (C‑237/11 in C‑238/11, EU:C:2012:796).
(
64
)	Iz pojasnil iz Listine izhaja, da je treba subjektivne pravice spoštovati, načela pa upoštevati. Poleg tega je še pojasnjeno, da lahko v nekaterih primerih člen Listine vsebuje elemente pravice in načela.
(
65
)	C‑176/12, EU:C:2014:2.
(
66
)	Glej sklepne predloge v zadevi Association de médiation sociale (C‑176/12, EU:C:2013:491, točka 54).
(
67
)	Kodeks ravnanja za uslužbence Komisije, sprejet leta 2000: http://ec.europa.eu/transparency/code/_docs/code_sl.pdf.
(
68
)	Večji kulturi posvetovanja in dialoga naproti – splošna načela in minimalni standardi za posvetovanje Komisije z zainteresiranimi stranmi (COM(2002) 704 final).
(
69
)	Glej, ex multis, sklepa Grúas Abril Asistencia/Komisija (C‑521/10 P, EU:C:2011:418, točka 29) in Altner/Komisija (C‑411/11 P, EU:C:2011:852, točka 8).
(
70
)	http://ec.europa.eu/eu_law/your_rights/your_rights_sl.htm#6recours.
(
71
)	Sodbe Johnston (222/84, EU:C:1986:206, točki 18 in 19); Heylens in drugi (222/86, EU:C:1987:442, točka 14); Komisija/Avstrija (C‑424/99, EU:C:2001:642, točka 45); Unión de Pequeños Agricultores/Svet (C‑50/00 P, EU:C:2002:462, točka 39) in Eribrand (C‑467/01, EU:C:2003:364, točka 61).
(
72
)	Sodba Heylens in drugi (EU:C:1987:442, točka 14).
(
73
)	Uredba Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205).
(
74
)	Sodba Rendo in drugi/Komisija (C‑19/93 P, EU:C:1995:339, točka 27).
(
75
)	Sodba SFEI in drugi/Komisija (C‑39/93 P, EU:C:1994:253, točka 27 in navedena sodna praksa).
(
76
)	T‑16/91, EU:T:1996:189, točke od 54 do 56.
(
77
)	Poleg tega je Sodišče to sodbo razveljavilo v sodbi Rendo in drugi/Komisija (EU:C:1995:339), bila pa je podlaga za sodbo Rendo in drugi/Komisija (T 16/91, EU:T:1996:189).
(
78
)	Glej sodbo Komninou in drugi/Komisija (C‑167/06 P, EU:C:2007:633, točka 44).
(
79
)	Sklep Associazione delle Cantine Sociali Venete/Varuh človekovih pravic in Parlament (T‑103/99, EU:T:2000:135, točka 50).
(
80
)	Glej sklep Srinivasan/Varuh človekovih pravic (T‑196/08, EU:T:2008:470).
(
81
)	Glej po analogiji sodbo Varuh človekovih pravic/Lamberts (C‑234/02 P, EU:C:2004:174, točke od 48 do 52 in navedena sodna praksa).
(
82
)	Ti akti se načeloma ne obravnavajo kot „upravni akti“, saj nimajo pravnega učinka na predlagatelja peticije. Vendar pa obstaja „tožba za izdajo odredbe“, s katero lahko predlagatelj peticije predlaga, naj upravno sodišče opravi sodni nadzor nad odločitvijo, ki ne ustvari pravnih učinkov. Po izčrpanju vseh drugih pravnih sredstev je mogoča tudi ustavna pritožba. V zvezi s prakso glej na primer http://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rk20121121_2bvr172012.html, kjer je ustavno sodišče za nedopustno razglasilo ustavno pritožbo na odločitev Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandeburg z dne 20. junija 2012 v zvezi z odločitvijo odbora za peticije Bundestag, da zavrne obravnavo peticije, ker so pristojna zvezna ministrstva že obravnavala dve podobni peticiji.
(
83
)	Po španskem pravu je v zvezi s peticijo, predloženo zakonodajnima domovoma, če akt parlamenta krši temeljno pravico, mogoče vložiti pritožbo pred ustavnim sodiščem. V tem primeru je tožba pred upravnimi sodišči izključena, saj je dejavnost parlamenta ustavne narave.
(
84
)	Po francoskem pravu lahko tožbo pred upravnim sodiščem vložijo le čezmorske skupnosti, vendar le v zvezi z nekaterimi odločitvami.
(
85
)	Natančneje, nadzor, ki se dopušča v nemškem pravu, je formalni, in ne vsebinski nadzor. Tako se lahko državljan pritoži pri upravnem sodišču, če Bundestag ni obravnaval njegove peticije ali ni uporabil pravilnega postopka. Nasprotno, upravno sodišče ne more odločati po temelju.
(
86
)	Glej sklep Pevasa in Inpesca/Komisija (C‑199/94 P in C‑200/94 P, EU:C:1995:360, točka 24); sodbo Assurances du crédit/Svet in Komisija (C‑63/89, EU:C:1991:152, točka 30) ter sklepa Victoria Sánchez/Parlament in Komisija (EU:C:2011:693, točka 38) in Mugraby/Svet in Komisija (C‑581/11 P, EU:C:2012:466, točka 75).
(
87
)	Naj opozorim na stališče odbora za peticije iz točke 1 teh sklepnih predlogov, v skladu s katerim peticija posamezniku omogoča, da se uradno sliši njegov glas (moj poudarek).
(
88
)	Glej po analogiji sodbo Varuh človekovih pravic/Lamberts (EU:C:2004:174, točka 52).
(
89
)	Sodba ThyssenKrupp Nirosta/Komisija (C‑352/09 P, EU:C:2011:191, točka 136).
(
90
)	Sodba Siemens in drugi/Komisija (C‑239/11 P, C‑489/11 P in C‑498/11 P, EU:C:2013:866, točki 38 in 39 ter navedena sodna praksa).