61982C0040
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 7 LUGLIO 1982
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Con ricorso depositato il 4 febbraio di quest'anno, la Commissione ha chiesto alla Corte di dichiarare che il Regno Unito è venuto meno agli obblighi derivanti dall'articolo 30 del Trattato CEE, avendo vietato le importazioni e adottato un regime di licenze di importazione nel settore dei prodotti avicoli.
Secondo il Governo britannico, tali misure sono giustificate sulla base dell'articolo 36 del medesimo Trattato, in quanto fanno parte di un insieme di provvedimenti che mirano a tutelare la salute e la vita dei volatili da cortile, minacciate dalla malattia di Newcastle. Si tratta di una infezione virale che può colpire quegli animali, e fra essi in particolare i polli e i tacchini, provocando disturbi respiratori e di altra natura, ritardi nella crescita, l'arresto della produzione di uova e molto spesso la morte dell'animale malato. A titolo preventivo, in molti paesi si ricorre alla vaccinazione, impiegando vaccini prodotti con virus vivi o con virus inattivati. Ma la vaccinazione è praticata di solito a titolo facoltativo e quindi limitatamente a una parte dei volatili di un determinato paese; inoltre i volatili vaccinati, la loro carne e le loro uova possono essere portatori mascherati del virus contagioso (detto «virus selvaggio»). Tenuto conto di questi elementi, alcuni paesi preferiscono proibire la vaccinazione preventiva (in modo che l'eventuale apparizione della malattia sia più facilmente e più rapidamente constatata), macellare il pollame nelle zone in cui qualche caso di malattia si manifesta e proibire o sottoporre a determinate condizioni l'importazione dei volatili, della loro carne e dei loro prodotti, provenienti da paesi dove è applicato il sistema della vaccinazione preventiva.
In Gran Bretagna, la linea di condotta seguita fino al 1962 era stata quella della macellazione, quando e dove fosse scoperto un focolaio della malattia, e dell'indennizzo dei produttori danneggiati; ma l'onerosità di questa politica indusse le autorità competenti a sostituirla con la vaccinazione facoltativa, mediante un vaccino disattivato, in conformità ai suggerimenti del Comitato presieduto da Sir Arnold Plant (v. il rapporto di tale Comitato, allegato 1 al controricorso). L'Irlanda del Nord rimase però estranea al nuovo sistema; con la conseguenza che l'introduzione di volatili provenienti dalle altre parti del Regno Unito venne vietata — e lo è ancora — per evitare rischi di contagio.
I risultati del sistema della vaccinazione furono buoni, durante gli anni nei quali il vaccino venne più largamente impiegato (soprattutto nel periodo 1965-1969); i casi di malattia annualmente constatati si ridussero infatti in maniera sensibile. Nel 1970 si verificò una svolta negativa, con lo scoppio di un'epidemia la quale provocò gravi danni economici; il fenomeno venne addebitato in gran parte alla diminuita ampiezza della vaccinazione (v. i paragrafi 22-24 della relazione del gruppo di esperti sull'epidemia, allegato 2 al controricorso). Se ne dedusse la necessità di praticare questo metodo nella misura più elevata possibile, e l'opportunità di autorizzare l'uso di vaccini vivi. Sta di fatto che, dal 1971 al 1972, il numero dei casi di malattia si ridusse da più di 4200 a 400, e continuò a decrescere rapidamente negli anni successivi (v. allegato 4 al controricorso). Va ricordato infine che, secondo le statistiche dell'Office international des epizooties, prodotte dalla Commissione in allegato al suo parere motivato, negli ultimi cinque anni è stato segnalato nel Regno Unito un solo focolaio della malattia (nel 1978).
Ciò malgrado, il 27 agosto 1981, la Rappresentanza permanente del Regno Unito presso le Comunità europee informava la Commissione che il Governo britannico, in seguito a un riesame della politica da esso condotta per lottare contro la malattia di Newcastle, aveva deciso di proibire la vaccinazione preventiva, reintroducendo la macellazione obbligatoria dei volatili nelle zone eventualmente contagiate a partire dal 1o settembre 1981. Ciò avrebbe avuto per effetto di rendere il pollame degli allevamenti britannici particolarmente vulnerabile ai rischi di contagio che avrebbero potuto risultare dalle importazioni provenienti da paesi in cui si fosse continuato a permettere l'impiego del vaccino. Pertanto, le importazioni in Gran Bretagna di carni fresche o congelate di volatili da cortile, di uova e di prodotti di uova non sarebbero state ammesse, a meno che non provenissero da paesi totalmente immuni dalla malattia di Newcastle, nei quali fosse vietato l'uso della vaccinazione, e si applicasse il principio della macellazione obbligatoria nel caso di manifestazione della malattia (condizioni che, nell'ambito della Comunità, si realizzano soltanto per la Danimarca e l'Irlanda).
La brevità del termine di preavviso veniva giustificata con la considerazione che un termine più ampio avrebbe consentito agli esportatori di introdurre in Gran Bretagna, e immagazzinare in depositi frigoriferi, grandi quantità di prodotti non conformi alle nuove norme, mettendo così in pericolo per vari mesi la salute degli allevamenti britannici di pollame non vaccinato.
Il divieto di importazione è stato effettivamente messo in vigore a partire dalla data prevista. Tuttavia, in seguito a discussioni con il Comitato veterinario permanente della Comunità svoltesi a Bruxelles il 1o settembre 1981, il Governo britannico ha successivamente deciso di ammettere l'importazione dei prodotti di uova che abbiano subito un trattamento termico durante la loro fabbricazione: le partite di tali prodotti, accompagnate da un certificato veterinario attestante l'applicazione del trattamento anzidetto, fruiscono di un regime di licenze speciali. Delle licenze generali per l'importazione di carni fresche o congelate di volatili continuano, d'altra parte, ad essere accordate per le importazioni dalla Danimarca e dall'Irlanda.
Le obbiezioni sollevate dalla Commissione (con lettera dell'11 settembre 1981) alla comunicazione britannica del 27 agosto precedente non hanno indotto il Governo del Regno Unito a modificare il suo atteggiamento: esso ha ribadito la sua tesi, che le misure contestate dovrebbero considerarsi lecite alla stregua dell'articolo 36, ed ha invocato inoltre l'articolo 11, paragrafo 1, della direttiva del Consiglio 71/118 del 15 febbraio 1971. Il 12 ottobre 1981, la Commissione ha emesso, ai sensi dell'articolo 169 del Trattato CEE, il suo parere motivato, imputando al Regno Unito la violazione dell'articolo 30 del Trattato. Con lettera del 30 ottobre 1981, la Rappresentanza permanente britannica ha ancora una volta ribadito il punto di vista del suo Governo.
È seguita l'introduzione del ricorso da parte della Commissione. Ciò ha indotto i Governi francese e irlandese ad intervenire in giudizio, rispettivamente a sostegno della ricorrente e dello Stato convenuto.
2.
I termini giuridici della controversia sono semplici. Non vi è dubbio che una misura la quale preclude interamente a sette Stati membri, finché conservano il loro sistema di vaccinazione preventiva, la possibilità di far entrare in Gran Bretagna le carni fresche o congelate di volatili, e al tempo stesso subordina a licenze speciali ogni importazione di prodotti di uova, equivalga ad una restrizione quantitativa alle importazioni. Parimenti non vi è dubbio che una misura del genere sarebbe compatibile con il diritto comunitario qualora rientrasse nell'ambito della deroga, che l'articolo 36 del Trattato CEE ha introdotto rispetto al divieto dell'articolo 30.
La controversia deve però essere risolta, oltre che alla luce degli articoli 30 e 36, anche tenendo conto della citata direttiva del Consiglio 71/118 «relativa a problemi sanitari in materia di scambi di carni fesche di volatili da cortile». In effetti, l'articolo 11 di tale direttiva prevede, al suo paragrafo 1, che le disposizioni nazionali di polizia sanitaria concernenti detti scambi «restano applicabili fino all'entrata in vigore di eventuali disposizioni comunitarie»; mentre i paragrafi da 2 a 5 dello stesso articolo regolano i comportamenti degli Stati membri nell'ipotesi che «vi sia pericolo di propagazione di malattie degli animali in seguito all'introduzione nel territorio di uno Stato membro di carni fresche di volatili da cortile provenienti da un altro Stato membro».
Quanto ai fatti controversi che la Corte è chiamata a valutare, conviene tener presente che la procedura d'infrazione, dalla quale è scaturito il presente ricorso, è stata messa in moto dalla Commissione a seguito delle misure britanniche del 27 agosto 1981, e in particolare delle sensibili restrizioni all'importazione che sono state decise a quella data. È vero che il regime del divieto di vaccinazione, accompagnato dal divieto di introdurre carni di volatili provenienti da paesi o da zone dove si pratica la vaccinazione, sussisteva nell'Irlanda del Nord anche prima del 27 agosto 1981, ma si trattava di una restrizione alla circolazione delle merci limitata ad una parte del territorio del Regno Unito che non pregiudicava le importazioni in Gran Bretagna, e la Commissione non aveva stimato opportuno agire in base all'articolo 169 del Trattato CEE. D'altra parte si poteva ritenere che il citato articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 71/118, avendo consentito agli Stati membri di mantenere provvisoriamente in vigore le rispettive norme di polizia sanitaria attinenti agli scambi dei volatili da cortile e delle loro carni, rendesse legittimo in tutti i suoi aspetti il regime applicato nel Regno Unito al momento dell'adesione.
Sono dunque d'avviso che, in questa fase del giudizio, sia necessario e sufficiente che la Corte valuti la legittimità o meno, secondo il diritto comunitario, delle misure britanniche del 27 agosto 1981. Così facendo, essa potrà prescindere dal prendere in considerazione il regime applicato nell'Irlanda del Nord che, pur avendo lo stesso contenuto di quello introdotto in Gran Bretagna con le anzidette misure, merita di essere valutato separatamente, soprattutto per il fatto di essere stato in vigore già al tempo dell'adesione. La separata decisione che suggerisco potrà essere presa in un momento ulteriore, e preferibilmente all'epoca in cui la Corte si pronuncerà sul ricorso della Commissione contro l'Irlanda: il regime adottato nel Nord e nel Sud di quest'isola, per quanto concerne il settore dei volatili da cortile, è infatti sostanzialmente identico.
3.
La difesa del Governo francese ha sostenuto all'udienza che la illegittimità delle misure britanniche risulterebbe dal citato articolo 11 della direttiva 71/118, eccezion fatta per la materia degli scambi di uova, che non è coperta da tale direttiva. In primo luogo, infatti, il primo paragrafo dell'articolo 11 dovrebbe essere inteso come una clausola rivolta a «congelare» le normative nazionali di polizia sanitaria relative agli scambi di volatili da cortile vivi e delle loro carni fresche; di conseguenza, sarebbe precluso agli Stati membri ogni mutamento di tali normative fino all'entrata in vigore di prowedimenti comunitari di armonizzazione. In secondo luogo, essendo stata regolata l'emanazione dei provvedimenti che tendono a combattere il «pericolo di propagazione di malattie degli animali in seguito all'introduzione nel territorio di uno Stato membro di carni fesche di volatili da cortile provenienti da un altro Stato membro», i paragrafi da 2 a 5 del medesimo articolo 11 avrebbero sottratto ogni competenza normativa agli Stati membri in materia, e la facoltà di questi ultimi di vistare o limitare l'introduzione di carni provenienti da altri Stati membri per ragioni sanitarie sarebbe strettamente subordinata alle condizioni prescritte nelle lettere a) e b) del paragrafo 2. I provvedimenti britannici, rientrando nella categoria sopraindicata e non essendo conformi alle condizioni della direttiva, sarebbero illegittimi anche da tale punto di vista.
L'esame di questa tesi richiede anzitutto che venga chiarito il rapporto fra la sfera di applicazione dell'articolo 36 del Trattato e la direttiva in questione, per stabilire se la disciplina dettata da quest'ultima debba o meno prevalere sulla competenza lasciata agli Stati membri dall'articolo 36. La risposta è sicuramente affermativa, secondo una consolidata giurisprudenza di questa Corte (sentenze 5 ottobre 1977 nella causa 5/77, Tedeschi, punti 34-35 della motivazione; 5 aprile 1979 nella causa 148/78, Ratti, punto 36 della motivazione; 8 novembre 1979 nella causa 251/78, Denkavit Futtermittel, punto 14 della motivazione; in Raccolta 1977, p. 1555; 1979, p. 1629 e 3369). Per riprendere il linguaggio della sentenza Denkavit: «... l'articolo 36 non ha lo scopo di riservare talune materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma ammette solo che le norme nazionali deroghino al principio della libera circolazione delle merci se ed in quanto ciò sia e continui ad essere giustificato per il conseguimento degli obiettivi contemplati da questo articolo. Di conseguenza allorché, in attuazione dell'articolo 100 del Trattato, direttive comunitarie dispongono l'armonizzazione dei provvedimenti necessari a garantire la tutela della salute degli uomini e degli animali e approntano procedimenti di controllo della loro osservanza, il ricorso all'articolo 36 perde la sua giustificazione ed i controlli appropriati vanno allora effettuati e i provvedimenti di tutela adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva d'armonizzazione».
Nel caso che stiamo esaminando, non vi è dubbio che siamo di fronte a una direttiva di armonizzazione: ciò risulta non soltanto dal richiamo all'articolo 100 del Trattato CEE, contenuto all'inizio del preambolo, ma anche dal terzo, dal quinto e dall'ultimo considerando. L'ultimo considerando, in particolare, dopo aver indicato che «le disposizioni di polizia sanitaria relative agli scambi di volatili da cortile e di carni fresche di volatili da cortile formeranno oggetto di altre direttive comunitarie», afferma che «è sembrato fin da ora necessario effettuare un primo ravvicinamento delle disposizioni nazionali in tale settore, precisando alcune condizioni alle quali gli Stati membri possono rifiutare o limitare l'introduzione di carni nel loro territorio per motivi di polizia sanitaria, e prevedendo una procedura comunitaria d'urgenza nell'ambito del suddetto Comitato veterinario permanente, in base alla quale le misure adottate da uno Stato membro possono essere esaminate e, all'occorrenza, modificate o abrogate, in stretta collaborazione fra gli Stati membri e la Commissione». L'affermazione riportata va messa in relazione con il paragrafo 2 del citato articolo 11 — dove sono indicati i provvedimenti che uno Stato membro può adottare di fronte all'insorgere di un morbo epizootico in un altro Stato membro — e con il paragrafo 4, 2o comma, secondo cui la procedura di consultazione del Comitato veterinario permanente può essere utilizzata in vista di una decisione comunitaria che imponga la soppressione o la modifica delle misure restrittive prese in uno Stato membro in base al citato paragrafo 2. Quest'ultima disposizione dimostra che la direttiva 71/118 include un procedimento di controllo della sua osservanza, almeno per quanto concerne le regole dell'articolo 11, paragrafo 2.
Non si può dunque ritenere che la direttiva in questione sia irrilevante nel caso di specie, solo perché lo Stato membro interessato ha dichiarato di avere esercitato una competenza attribuitagli dall'articolo 36 del Trattato CEE; al contrario, la questione prioritaria è quella dell'osservanza della direttiva, ma beninteso nella misura in cui l'articolo 11 risulti applicabile.
Debbo dire però, a tal proposito, che l'interpretazione data dal Governo francese all'articolo 11 non mi sembra convincente. A mio avviso, dedurre dal paragrafo 1 un divieto per gli Stati membri di modificare la loro normativa di polizia sanitaria nel campo che ci interessa rappresenta una forzatura del testo e dello scopo di quel paragrafo. Il legislatore comunitario si è limitato a consentire l'applicazione della normativa preesistente «fino all'entrata in vigore di eventuali disposizioni comunitarie»; ma proprio il fatto che queste ultime siano previste come un'eventualità — e siano quindi destinate a non essere rapidamente introdotte, come d'altronde l'esperienza ha dimostrato — concorre ad escludere che sia stata vietata ogni modifica della normativa nazionale. Ciò è stato riconosciuto dalla Commissione, la quale ha giustamente ritenuto eccessivo pensare che uno Stato membro non possa introdurre nel suo ordinamento neanche delle modifiche ispirate, per esempio, da nuovi dati scientifici.
Peraltro queste osservazioni, se mi inducono a respingere il punto di vista prospettato dal Governo francese, non comportano affatto la conseguenza che qualsiasi misura modificativa nazionale sia da ritenere lecita, in base al citato articolo 11, paragrafo 1, della direttiva. A mio avviso, le disposizioni nazionali coperte da quella norma, e delle quali non è dunque necessario verificare la conformità alle esigenze dell'articolo 36 del Trattato, sono unicamente le disposizioni già applicabili alla data della direttiva (come dimostra l'espressione ... «restino applicabili»).
Rimane da considerare la portata dei paragrafi da 2 a 5 dell'articolo 11 della nota direttiva. Bisogna riconoscere che il citato ultimo considerando del preambolo, là dove afferma che sono state precisate (evidentemente, in quei paragrafi) «alcune condizioni alle quali gli Stati membri possono rifiutare o limitare l'introduzione di carni nel loro territorio per motivi di polizia sanitaria» fornisce un argomento a sostegno della tesi francese, poiché attribuisce ai paragrafi in questione la funzione di regolare l'intero problema dei limiti all'importazione di carni di volatili stabiliti per motivi sanitari. Se così fosse, le misure britanniche, le quali certamente non si conformano alle condizioni stabilite nel paragrafo 2 — dovrebbero per ciò solo essere giudicate illegittime. Ma, a mio avviso, non va dimenticato il brano iniziale del medesimo considerando, dove si annuncia che «le disposizioni di polizia sanitaria relative agli scambi di volatili da cortile e di carni fresche di volatili da cortile formeranno oggetto di altre direttive comunitarie»: questa formula suggerisce di interpretare in modo restrittivo il paragrafo 2 dell'articolo 11. E un'interpretazione restrittiva conduce al risultato di ritenere che le misure statali regolate da quel paragrafo, e dai successivi, siano esclusivamente le misure di lotta contro un morbo epizootico effettivamente insorto in un altro Stato membro. Ciò si ricava in particolare dalla natura delle ipotesi previste alle lettere a) e b) del paragrafo 2 («qualora insorga un morbo epizootico ...», «qualora un morbo epizootico assuma un carattere estensivo, o nel caso di apparizione di un nuovo morbo grave e contagioso degli animali»). Ciò è confermato inoltre dal paragrafo 3, in forza del quale ogni Stato membro è tenuto a comunicare agli altri e alla Commissione «l'apparizione sul proprio territorio di uno dei morbi previsto al paragrafo 2 e le misure di lotta da adottare», nonché la scomparsa del morbo. Egualmente significativo, infine, è che il paragrafo 5 debba applicarsi «se si verifica la situazione prevista al paragrafo 2 ...»: soltanto se il termine «situazione» si riferisce al caso di insorgenza del morbo epizootico, e non ad un generico pericolo di contagio, appaiono giustificate le conseguenze previste dal medesimo paragrafo.
In definitiva, mi sembra che l'articolo 11, paragrafi da 2 a 5, non si occupi dei provvedimenti i quali introducono un nuovo regime nazionale in materia di polizia sanitaria per quanto riguarda gli scambi di volatili da cortile vivi e di carni fresche di volatili da cortile; vale a dire, del genere di provvedimenti a cui appartengono le misure britanniche dell'agosto 1981. Ho già detto che nemmeno il paragrafo 1 dell'articolo 11 copre un fenomeno di questo tipo: esso deve perciò essere valutato alla stregua dell'articolo 36. Vedremo peraltro in seguito che dal paragrafo 2 dell'articolo 11 della direttiva 71/118 può trarsi un argomento utile ai fini dell'interpretazione dell'articolo 36 in riferimento al caso di specie.
4.
È ben noto che l'articolo 36 del Trattato CEE, in deroga agli articoli da 30 a 34, consente fra l'altro «i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di ... tutela della salute e della vita ... degli animali», purché essi non costituiscano «un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».
Conviene riepilogare preliminarmente alcuni dei risultati interpretativi ai quali la Corte è pervenuta riguardo all'articolo 36. In primo luogo, essa ha sottolineato che la natura derogatoria della norma impone la sua stretta interpretazione (v. sentenza 12 ottobre 1978 in causa 13/78, Eggers, Raccolta 1978, p. 1935, punto 30 della motivazione: «L'articolo 36 costituisce un'eccezione al principio fondamentale della libera circolazione dei prodotti e deve, pertanto, essere interpretato in modo da non spiegare i propri effetti al di là di quanto è necessario per la protezione degli interessi che esso mira a tutelare»).
In secondo luogo, essa ha attribuito all' espressione «divieti o restrizioni ... giustificati» il senso di limitazioni necessarie, anzi indispensabili (v. sentenza 15 dicembre 1976 in causa 35/76, Simmenthal, Raccolta 1976, p. 1871, punto 19 della motivazione: «Le restrizioni ammesse dall'articolo 36 ... sono conformi al Trattato solo in quanto esse siano giustificate, ossia necessarie per raggiungere gli obiettivi contemplati dallo stesso articolo ...»; nello stesso senso la sentenza 12 luglio 1979 in causa 153/78, Commissione e/Germania, Raccolta 1979, p. 2555, punto 5 della motivazione, dove si parla di «restrizioni autorizzate ... solo a condizione che ... si rivelino indispensabili»).
A ciò la Corte ha aggiunto due corollari: da un lato, essa ha negato che l'articolo 36 abbia lo scopo di riservare le materie da esso contemplate alla competenza esclusiva degli Stati membri (v. le citate sentenze Simmenthal, punto 24 della motivazione, Tedeschi, punto 34; Commissione e/Germania, punto 5); d'altro canto, essa ha precisato che resta «esclusa dalla deroga di cui all'articolo 36 qualsiasi normativa o prassi nazionale al cui posto si sarebbero potuti adottare, con pari efficacia, provvedimenti di minore pregiudizio per gli scambi intracomunitari» (sentenza 20 maggio 1976 nella causa 104/75, de Peijper, Raccolta 1976, p. 613, punti 16-18 della motivazione; sentenza 8 dicembre 1979, Denkavit Futtermittel, già citata, punto 23 della motivazione).
Pertanto, lo Stato che invoca l'articolo 36, e sul quale incombe l'onere di provare che le misure restrittive introdotte rispondono alle condizioni stabilite da quella norma (v. la citata sentenza Denkavit Futtermittel, punto 24) non può limitarsi a indicare che si tratta effettivamente di misure basate su di uno dei motivi elencati — per esempio, la tutela della salute e della vita degli animali — ma deve dimostrare che esse sono indispensabili per raggiungere lo scopo voluto; e che non si poteva ricorrere ad una soluzione alternativa egualmente efficace e suscettibile di recare minori intralci agli scambi. La Corte, chiamata a valutare la legittimità delle misure in questione, dovrà esaminarle nel merito, dal punto di vista della loro necessità e del rispetto del principio della proporzionalità, oltre che al fine di accertare se esse comportino una discriminazione arbitraria o servano a dissimulare una restrizione «protezionistica» agli scambi.
5.
Tornando al caso di specie, osservo anzitutto che la violazione degli obblighi comunitari imputata al Regno Unito riguarda due aspetti delle misure del 27 agosto 1981: precisamente, il divieto di importazione di carni di volatili da quegli Stati membri che non applichino il sistema introdotto in Gran Bretagna e il meccanismo delle licenze speciali, applicato ai prodotti di uova. Si trata dunque di stabilire se questi due aspetti siano o meno giustificati dall'articolo 36, a prescindere da ogni presa di posizione circa il passaggio dal sistema della vaccinazione preventiva (detto «del controllo») a quello della non vaccinazione (detto «dello sradicamento»); ed infatti la Commissione sembra non voler mettere in discussione la legittimità del mutamento britannico di politica veterinaria, in sé e per sé, vale a dire nella misura in cui si può fare astrazione dalle sue ripercussioni sugli scambi intracomunitari. Bisogna tuttavia tener conto della circostanza che certe restrizioni alle importazioni appaiono parte intregrante di ogni politica di divieto della vaccinazione preventiva e di «sradicamento» della malattia di Newcastle. Perciò, pur essendo vero che la questione da risolvere è quella della compatibilità o meno con l'articolo 36 delle misure concernenti le importazioni, è difficile astenersi dal considerare globalmente, sempre alla luce di questo articolo, i provvedimenti britannici del 27 agosto 1981. Qualora essi fossero del tutto ingiustificati, alla stregua dell'articolo 36, lo sarebbe evidentemente anche il particolare sistema di limitazione delle importazioni; ma è possibile che soltanto questo sistema sia ingiustificato, in presenza di altre alternative meno nocive agli scambi.
Prima di procedere nell'indagine, desidero poi sgombrare il campo da un argomento sul quale la difesa del Governo britannico ha insistito soprattutto all'udienza orale: non sarebbe esatto parlare di «bando» delle importazioni di volatili, perché gli altri Stati membri i quali adottino lo stesso metodo di lotta alla malattia di Newcastle che è oggi in vigore nel Regno Unito hanno piena libertà di far entrare i loro prodotti avicoli in questo paese. Francamente mi sembra che questo argomento sia inconsistente. Nel momento in cui adottò la sua nuova politica, il Governo britannico era ben consapevole che soltanto due degli Stati membri si trovavano nelle condizioni descritte dalla sua lettera del 27 agosto 1981, e che avendo esso stabilito una entrata in vigore quasi immediata delle restrizioni all'importazione, queste restrizioni avrebbero in ogni caso ostacolato gli scambi intracomunitari fino a quando, eventualmente, tutti gli altri Stati membri decidessero di cambiare sistema. Inoltre, allorché uno degli Stati membri, e precisamente la Francia, avendo particolare interesse all'esportazione di carni di volatili verso il Regno Unito, ed essendo totalmente esente dalla malattia di Newcastle, annunciò di aver proibito la vaccinazione e deciso misure di macellazione obbligatoria in caso di apparizione della malattia (16 settembre 1981), il Governo britannico aggiunse un'altra condizione a quelle indicate nella citata lettera del 27 agosto 1981, dichiarando che le importazioni dalla Francia non potevano comunque essere ammesse perché la Francia importava a sua volta volatili da paesi dove non si applica il cosiddetto metodo dello sradicamento della malattia di Newcastle. Se dunque tutti gli altri Stati membri volessero conformarsi alla nuova politica veterinaria britannica, le frontiere comunitarie dovrebbero essere chiuse alle importazioni provenienti da qualsiasi paese in cui si pratichi la vaccinazione preventiva; ora, a prescindere dalle ripercussioni di una siffatta linea di condotta sui rapporti commerciali con gli Stati terzi, è evidente che questa sarebbe materia di decisioni comunitarie, e non di cambiamento di indirizzo da parte di singoli Stati membri. Infine, l'argomento che sto confutando appare in contrasto con la posizione assunta dal Regno Unito in questa causa: esso ha invocato l'articolo 36, implicitamente riconoscendo che se questa norma non rendesse legittimi i suoi provvedimenti del 27 agosto 1981 essi sarebbero colpiti dal divieto dell'articolo 30; mentre negare il bando sulle importazioni ha un senso solo qualora si voglia sostenere l'inapplicabilità dello stesso articolo 30. In caso contrario, la discussione sul punto è meramente terminologica, e non sposta i termini della causa.
6.
Esaminiamo ora la nuova politica britannica di lotta contro la malattia di Newcastle sotto il profilo della sua necessità per la tutela della salute e della vita dei volatili. Il punto di vista britannico si può così riassumere: solo il metodo dello «sradicamento» (divieto di vaccinazione preventiva, macellazione obbligatoria dei volatili nelle zone in cui la malattia si manifesta, divieto di importazione di volatili vaccinati) garantisce la salute dei volatili da cortile al più alto livello, rendendo ogni volatile, per la stessa accresciuta sua vulnerabilità, una sentinella dell'eventuale ricomparsa del morbo, che può essere così rapidamente individuato, circoscritto e soffocato. La vaccinazione preventiva, invece, pur riducendo il rischio di contagio per i volatili vaccinati, accresce il pericolo occulto rappresentato dai volatili vaccinati, i quali possono essere portatori del virus selvaggio e contagiare così i volatili non vaccinati; in tal caso la ricomparsa della malattia sarebbe accertata con minore prontezza ed efficacia.
Questo punto di vista è contestato dalla Commissione — la quale afferma che il sistema del controllo mediante vaccinazione preventiva offre almeno lo stesso livello di garanzia — e dal Governo francese, che ritiene tale sistema più efficace, e sottolinea come esso sia stato per tal motivo reintrodotto rapidamente in Francia, dopo che il mutamento di politica veterinaria effettuato nel settembre 1981 non pervenne al risultato voluto della ripresa delle esportazioni verso il Regno Unito.
A mio avviso, le considerazioni di cui bisogna tener conto sono le seguenti:
a)
la nuova politica inaugurata dal Regno Unito il 27 agosto 1981, che, come ho detto, è inscindibilmente connessa con delle misure restrittive delle importazioni, per potersi giustificare alla luce dell'articolo 36 del Trattato CEE, avrebbe dovuto essere indispensabile al fine di tutelare la salute e la vita dei volatili da cortile. Ciò non è stato affermato neanche dal Governo britannico, il quale ha soltanto cercato di dimostrare la superiorità tecnica del sistema dello sradicamento;
b)
la Gran Bretagna aveva già fatto in passato (fino al 1962, come ho ricordato all'inizio) la politica recentemente ripresa, e ciò «con vigore e determinazione», come segnalò nel 1962 il rapporto del Comitato presieduto da Sir Arnold Plant (paragrafo 252). Ciò malgrado, le forme acute e subacute della malattia di Newcastle avevano persistito (paragrafo 253) e il rapporto sottolinea le difficoltà provenienti dall'esistenza di «reservoirs» di infezioni dove la malattia si presenta in forma così lieve da non essere prontamente riconoscibile (ancora paragrafo 253). Sembra dunque che, dopo quindici anni di politica di «sradicamento» e di non vaccinazione (1947-1962), sussistesse il medesimo inconveniente oggi attribuito alla presenza di volatili vaccinati;
e)
anche dopo l'epidemia del 1970-1971 gli esperti britannici rimasero convinti che «il solo mezzo effettivo di protezione per l'industria del pollame contro la malattia di Newcastle sta nell'intraprendere un completo programma di vaccinazione e di mantenere alti livelli di igiene e di vigilanza negli allevamenti e fra di loro. Qualsiasi altra cosa sia fatta, per quanto desiderabile, è di importanza relativamente minore» (paragrafo 2 del rapporto del gruppo di esperti incaricati di esaminare l'epidemia nell'ottobre 1971);
d)
il metodo della vaccinazione obbligatoria, ritenuto «altamente desiderabile» dal medesimo gruppo di esperti (paragrafo 25 del citato rapporto) non è mai stato adottato, per le difficoltà pratiche connesse alla sua applicazione e al suo controllo — e fors'anche per il suo costo — ma sembra evidente che esso avrebbe consentito di sradicare effettivamente le forme acute di malattia. Lo dimostra il fatto che, qualora un focolaio di malattia si manifesti tra volatili vulnerabili, nel sistema attualmente adottato in Gran Bretagna è prevista la «ring vaccination» (ossia la vaccinazione dell'insieme dei volatili vulnerabili che si trovino in una zona adiacente al focolaio) allo scopo di limitare l'infezione, evitando che essa dilaghi.
e)
la possibilità che, manifestandosi la malattia, diventi necessario ricorrere alla «ring vaccination» dimostra che anche in un paese dove vige il regime dello «sradicamento» può ripresentarsi la situazione di coesistenza tra volatili vaccinati e non vaccinati, che è stata presentata come il più grosso inconveniente del regime di controllo;
f)
le statistiche dell'Ufficio internazionale delle epizoozie dimostrano che nel corso degli ultimi tre anni il rischio del ripresentarsi della malattia di Newcastle non si è concretizzato né in paesi che adottavano il sistema dello «sradicamento» (Danimarca, Irlanda), né in certi paesi ove vigeva il sistema del controllo (Francia, Paesi Bassi, Lussemburgo, Regno Unito); comunque gli altri paesi di questo secondo gruppo hanno rivelato una chiara tendenza all'azzeramento del numero dei casi e nel 1981 solo la Grecia, nell'ambito dell'Europa occidentale, ha segnalato dodici casi di malattia.
Dalle considerazioni che precedono mi sembra che possono trarsi con sicurezza almeno due deduzioni: parecchi elementi oggettivi contraddicono la tesi della superiorità del regime dello «sradicamento» della malattia; e in ogni caso non risultano motivi i quali rendessero indispensabile per il Regno Unito il passaggio a tale regime. Ciò potrebbe a mio avviso bastare per ritenere che le misure britanniche di cui trattasi non sono giustificate dall'articolo 36.
7.
Come ho già avuto modo di sottolineare, è possibile prescindere dall'insieme delle misure contestate, e limitarsi a valutare, alla luce dei criteri di diritto comunitario, le restrizioni all'importazione, che sono specificamente contestate dalla ricorrente. Vediamo dunque se, nella logica stessa del nuovo regime britannico, queste restrizioni fossero indispensabili.
Conosciamo la tesi del Regno Unito: le carni dei volatili vaccinati importati da altri paesi possono essere portatrici occulte del virus selvaggio. Bisogna evidentemente supporre che queste carni, e soprattutto i volatili che le hanno fornite, durante il periodo in cui sono state a contatto di volatili non vaccinati nel paese d'origine, non abbiano già trasmesso la malattia, o almeno che questa non si sia manifestata (altrimenti sarebbe facile localizzare il focolaio e bloccare le sole importazioni provenienti dalla zona infetta, secondo il sistema della citata direttiva 71/118). Un'ipotesi del genere si può verificare, ma assai raramente: perciò l'entità del rischio si riduce. Resta il fatto che la motivazione addotta dal Governo britannico di per sé giustificherebbe un divieto di importare volatili vaccinati, e non l'estensione di questo divieto anche ai volatili non vaccinati. Ora il Governo francese ha affermato, senza essere contraddetto sul punto, che le carni di volatili che erano esportate dalla Francia in Gran Bretagna provenivano per la quasi totalità da volatili non vaccinati, e perciò sensibili alla malattia. E non è stato spiegato come anche queste carni potrebbero occultare un virus selvaggio attivo.
Torniamo ora per un momento all'articolo 11 della direttiva 71/118, e precisamente al suo paragrafo 2. Sebbene questo non si applichi al caso di specie (per le ragioni precedentemente esposte), mi sembra significativo il fatto che esso consenta alle autorità nazionali, nel caso di apparizione di malattia epizootica in un altro Stato membro, di vietare o restringere l'introduzione delle sole carni fresche di volatili, provenienti dalle zone di territorio dove la malattia è apparsa; e ciò a titolo temporaneo. Una misura restrittiva limitata nello spazio e nel tempo, e sottoposta ai controllo degli organi comunitari, è stata ritenuta dal legislatore comunitario sufficiente per assicurare la difesa contro un'ipotesi di effettivo scoppio della malattia. Il Regno Unito, al pari di tutti gli Stati membri, non è autorizzato a misure più severe, qualora il morbo di Newcastle si manifesti in un altro Stato. Sarebbe altamente incongruo che la misura ben più severa, consistente nel bloccare a tempo indefinito tutte le importazioni di volatili provenienti da altri Stati membri dove vige il regime del controllo, fosse considerata necessaria, e perciò giustificata ai sensi dell'articolo 36, in una situazione di mero rischio, permanente e generico, che la malattia si ripresenti! Tale situazione (che non può mai essere interamente rimossa, dati i numerosi veicoli di trasmissione del virus) verrebbe ad essere praticamente equiparata al caso di malattia epizootica di carattere estensivo che, secondo la direttiva, giustifica il divieto di tutte le importazioni provenienti da uno Stato membro (articolo 11, paragrafo 2, lettera b); e pur sempre con la grossa differenza che il divieto consentito dalla direttiva è temporaneo, e il suo mantenimento è controllato dalla Commissione.
D'altra parte, la soluzione adottata dal Regno Unito non è la sola possibile.
Un'alternativa meno restrittiva per le importazioni esiste: lo dimostra il sistema adottato in Danimarca — cioè in un altro Stato membro dove vige il regime dello «sradicamento» — che è stato dettagliatamente descritto nella risposta della Commissione ai quesiti posti dalla Corte (punto F). Gli aspetti più interessanti di questo sistema mi sembrano i seguenti: trattandosi di carni di volatili provenienti da paesi che praticano la vaccinazione preventiva, si fa anzitutto una distinzione tra prodotti di allevamenti vaccinati e prodotti di allevamenti non vaccinati; per entrambi si richiede che i volatili provengano da zone di diametro limitato (20 km) rimaste immuni dalla malattia nei sei mesi precedenti l'esportazione e che un certo numero di campioni dei volatili la cui carne è importata abbia subito, al momento della macellazione, un esame di laboratorio con risultato negativo quanto alla predetta malattia. Inoltre, rispetto ai volatili sui quali è stata praticata la váccinazione, questa deve essere avvenuta impiegando determinati vaccini; mentre, rispetto ai volatili non vaccinati, l'esame di laboratorio può essere alternativamente fatto su un campione di animali di ogni allevamento.
La Commissione e il Governo francese hanno dichiarato che i loro sforzi di convincere il Regno Unito a introdurre un sistema analogo a quello danese sono stati vani, sebbene questi tentativi dimostrassero che, dal punto di vista della Commissione, il passaggio al regime di «sradicamento» era da considerarsi ammissibile, e che una restrizione limitata delle importazioni, al fine di assicurare il successo del nuovo regime, appariva giustificata. La difesa del Governo britannico ha dichiarato in udienza che l'entità delle importazioni britanniche di volatili (in particolare dalla Francia) era talmente più elevata, in confronto alla Danimarca, da rendere impossibile l'adozione delle medesime misure. In verità, non è riuscito possibile stabilire con esattezza quanto grande fosse la differenza, calcolata in termini di percentuale delle importazioni sul consumo totale; secondo una dichiarazione della difesa del Governo francese, la percentuale sarebbe del 5 % per il Regno Unito, contro l'1 % della Danimarca. Ma comunque l'argomento della difesa britannica non convince affatto.
Tutto ciò che il sistema danese richiede è una certificazione, anzi un ampliamento del contenuto del certificato di salubrità prescritto dalla direttiva 71/118 al suo articolo 8; e non si vede quale particolare difficoltà possa presentare per lo Stato importatore l'esame di più o meno numerosi certificati. Se nella posizione britannica dovesse ravvisarsi un atteggiamento di sfiducia per esami condotti da laboratori di altri paesi, tutto il sistema del certificato di salubrità sarebbe messo in causa, dato che esso si fonda su attestazioni veterinarie locali. Tuttavia il senso delle obbiezioni britanniche sembra essere questo: che un esame di laboratorio per campione è meno adatto a far scoprire il virus se viene effettuato su quantità più elevate di prodotti. Io credo che ciò sia inesatto; basta che la percentuale dei campioni prelevati ed esaminati rispetto alle partite importate resti la medesima. Ripeto inoltre che gli esami di laboratorio sono uno degli elementi del sistema danese; l'altro consiste nella certificazione del fatto che l'area di provenienza della carni è da sei mesi immune dalla malattia.
Conviene, infine, far cenno al «progetto di proposta di direttiva del Consiglio relativa a problemi di polizia sanitaria in materia di scambi intracomunitari di carni fresche di volatili»; progetto comunicato alla Commissione dal signor Dalsager ma non ancora trasmesso al Consiglio. Il Regno Unito lo ha prodotto in allegato alla sua memoria (allegato 6) e lo ha indicato come un buon esempio di iniziativa della Commissione in vista dell'armonizzazione legislativa nella materia che ci interessa.
La ratio di questo progetto sarebbe, secondo la difesa del convenuto, la medesima dell'atteggiamento tenuto da parte britannica dopo le misure del 1981: l'esigenza, cioè, che ogni Stato esportatore tuteli se stesso e i paesi di importazione contro il contagio che potrebbe essere trasmesso da volatili portatori di virus. Ma è agevole obiettare che se è lecito alle istituzioni comunitarie scegliere una determinata linea nel predisporre l'armonizzazione delle legislazioni, non egualmente lecito è che uno Stato membro esiga dagli altri di essere preso come modello.
A parte ciò, osservo che il progetto di cui sopra si limita, in materia di vaccinazione, a proibire l'uso di due tipi di vaccini (quelli preparati da virus di ceppi velogenici o mesogenici; i secondi se i virus sono vivi), senza nulla disporre circa il vaccino tratto da virus di ceppi lentogenici, che è oggi ritenuto il più innocuo e il più efficace (articolo 3). Inoltre, si prescrive agli Stati membri di prendere certe misure di lotta nel caso di apparizione della malattia sul loro territorio (articoli 4-9); e ciò presuppone che la malattia stessa sia localizzabile, che la si possa combattere con la macellazione dei volatili malati e la disinfezione, e che sia possibile verificarne il decorso con esami di laboratorio. Solo quando le misure di lotta previste non sono state rispettate, il paese destinatario può vietare la messa in corcolazione sul suo territorio delle carni provenienti dalla zona di territorio infetta (articolo 13), mentre il divieto temporaneo di tutte le importazioni da un determinato paese è ammesso in caso di diffusione dell'epidemia al di là della detta zona (articolo 10, paragrafo 1). Le misure restrittive delle importazioni che il progetto consente sono dunque, come ha osservato la Commissione, sulla medesima linea dell'articolo 11 della direttiva 71/118, e perciò se ne può trarre la stessa deduzione alla quale ha condotto l'esame del paragrafo 2 di tale articolo; vale a dire, che situazioni più gravi di quelle del rischio generico e permanente di ricomparsa della malattia sono state considerate il fondamento di restrizioni alle importazioni meno severe rispetto alle misure britanniche.
8.
Le considerazioni svolte finora dimostrano, mi sembra, non soltanto che quelle misure, nei loro aspetti limitativi degli scambi intracomunitari, non erano per nulla indispensabili, ma altresì che esse erano troppo restrittive rispetto al risultato voluto, consistente nell'assicurare il successo del regime di «sradicamento» della malattia di Newcastle. Ma la verifica del rispetto del principio di proporzionalità deve essere fatta anche sotto un altro profilo, cioè mettendo sulla bilancia il danno recato a! commercio intracomunitario, e stabilendo un confronto con il vantaggio che, dal punto di vista veterinario, il Regno Unito può attendersi dalla nuova politica. Il primo elemento (danno) è sicuramente cospicuo: è stata interrotta una corrente di esportazioni dalla Francia che, secondo le statistiche Eurostat del 1980, aveva raggiunto quell'anno un valore di 4809000 UCE. Si può dunque prestar fede alle dichiarazioni della difesa del Governo francese, che ha parlato di imprese avicole costrette a ridimensionare drasticamente la loro produzione e giunte sull'orlo del fallimento. A ciò deve aggiungersi il sicuro svantaggio per il consumatore britannico, dato che i prezzi dei volatili, e soprattutto dei tacchini, dopo le restrizioni delle importazioni sono naturalmente aumentati. Quanto al secondo elemento (vantaggio per la salute dei volatili allevati in Gran Bretagna), esso ha sul piano dei fatti un peso eguale a zero: se è vero, come abbiamo detto, che negli ultimi anni la malattia di Newcastle non si era più manifestata in Gran Bretagna, il prolungarsi di questa situazione — ossia il miglior risultato immaginabile con il nuovo regime — costituirà solo il consolidarsi di un vantaggio già acquisito.
La parte convenuta ha insistito sugli effetti economici disastrosi che avrebbe una nuova epidemia; ma fortunatamente non vi sono indizi che un'epidemia si avvicini, e nessuno può dire quali conseguenze economiche essa avrebbe, qualora scoppiasse, negli Stati ove vige il regime dei controllo e in quelli che preferiscono il regime dello sradicamento. Per dirla in breve, dunque: la fiducia del Regno Unito di potersi difendere più efficacemente contro future eventuali ricomparse del morbo di Newcastle è stata pagata abbastanza cara dai produttori di volatili di altri Stati membri, e in particolare della Francia. Anche ammettendo il vantaggio per tutta la Comunità di un patrimonio avicolo britannico in ottima salute — punto che è stato evocato in udienza — mi sembra evidente la sproporzione tra il risultato futuro perseguito dalle misure britanniche e il sacrificio attuale e futuro degli esportatori di altri Stati membri. Ritengo dunque che il principio di proporzionalità sia stato violato.
9.
La Commissione ha sostenuto anche che le restrizioni britanniche all'importazione costituiscono un mezzo di discriminazione arbitraria, in contrasto con la disposizione contenuta nell'ultima parte dell'articolo 36. Questa tesi poggia su due dati di fatto: da un lato, mentre la limitazione delle importazioni è stata applicata a partire dal 1o settembre 1981, la vendita in Gran Bretagna di volatili vaccinati provenienti dagli allevamenti locali è stata consentita per almeno un anno al di là di quella data; d'altro canto, l'importazione di uccelli esotici — potenzialmente pericolosi per la loro capacità di diffondere la malattia di Newcastle — è stata permessa fino al 1o ottobre 1981, poi sospesa, e poi sottoposta a limitazioni solo a partire dal 18 gennaio 1982, in forza di un provvedimento che in ogni caso è meno rigoroso di quello relativo ai volatili da cortile (ci si limita infatti a prescrivere esami veterinari e un periodo di quarantena). Secondo lo Stato convenuto, queste differenze di trattamento sarebbero soltanto un aspetto del nuovo regime veterinario introdotto per lottare contro la malattia di Newcastle, e non si presterebbero ad essere valutate autonomamente alla stregua dell'articolo 36.
Osservo, in proposito, che entrambi i fatti segnalati sono in contraddizione con i motivi addotti dal Regno Unito per giustificare le sue misure alla stregua dell'articolo 36. Se il pericolo di contagio proveniente dai volatili vaccinati fosse stato così grave da giustificare il blocco delle importazioni, e questo fosse apparso indispensabile per la tutela della salute degli animali in questione, non si vede come il Governo britannico potesse al tempo stesso considerarsi al riparo dal pericolo rappresentato dall'ulteriore coesistenza di volatili «nazionali» vaccinati e non vaccinati e dal graduale smercio delle rispettive carni; né come potesse adottare, di fronte ad altri eventuali portatori di virus selvaggio, una politica assai più blanda.
In primo luogo, dunque, le circostanze descritte confermano che la necessità del mutamento di politica veterinaria, e in particolare la necessità dell'arresto totale delle importazioni di volatili, non sussisteva. In secondo luogo, l'una e l'altra circostanza dimostrano che c'è stata effettivamente una discriminazione arbitraria — non una differenza di trattamento giustificata dalla prima parte dell'articolo 36 — a danno degli esportatori dei prodotti avicoli provenienti da altri Stati membri e a profitto degli allevatori britannici, nonché degli importatori di uccelli selvaggi. In terzo luogo, la politica di controllo sanitario adottata relativamente agli uccelli esotici conferma l'esistenza di alternative rispetto al blocco totale delle importazioni. Si deve riconoscere perciò, anche da questo punto di vista, che il Regno Unito ha violato l'articolo 36.
10.
Nel suo brano finale, questo articolo stabilisce, come ho ricordato all'inizio, che i divieti o le restrizioni all'importazione che esso contempla non devono costituire «una restrizione dissimulata al commercio tra Stati membri».
Lo scopo di tale disposizione, come la Corte ha chiarito, sta nell'«impedire che le restrizioni degli scambi basate sui motivi indicati nel primo inciso dell'articolo 36 siano distolte dal loro fine ed usate in maniera da ... proteggere indirettamente taluni prodotti nazionali» (sentenza 14 dicembre 1979 in causa 34/79, Regina e/Henn e Darby, Raccolta 1979, p. 3795). In sostanza, le misure restrittive che lo Stato interessato giustifica invocando uno dei motivi indicati nell'articolo 36 non debbono dissimulare una natura diversa, e rappresentare il camuffamento di misure protezionistiche o di boicottaggio dei prodotti di altri Stati.
Nel caso di specie, la Commissione ha affermato che il Regno Unito, con i suoi provvedimenti dell'agosto 1981, ha perseguito in realtà lo scopo di proteggere la produzione nazionale di pollame contro la concorrenza francese. Le importazioni dalla Francia erano in effetti passate da un totale di 28000 UCE nel 1979 alla cifra già citata di 4809000 UCE nel 1980, coprendo oltre 1*85 % del totale delle importazioni nel Regno Unito di carni di volatili da cortile provenienti da altri Stati membri.
Questa fortunata e massiccia concorrenza aveva allarmato l'industria britannica dei volatili da cortile, e in particolare dei tacchini, dalla quale molte voci si erano levate nel corso del 1981, per chiedere misure governative di blocco o di controllo delle importazioni francesi: lo dimostrano i ritagli di stampa prodotti dalla Commissione (allegato 9 al ricorso) e in particolare gli articoli apparsi sul Financial Times dell'8 febbraio 1981 («Turkey farmers threaten French imports blockade»), del 18 maggio («Poultrymen seek imports curb» e «Boycott call on French poultry»), del 29 maggio («Warning on French poultry») e del 16 luglio («Minister urged to aid poultry men»). I produttori francesi erano accusati soprattutto di ricevere sussidi dallo Stato, e di non rispettare le regole sanitarie con lo stesso scrupolo degli allevatori britannici; anche se una parte della stampa riconosceva al tempo stesso la presenza di ulteriori fattori di crisi d'indole puramente nazionale, come i costi dell'energia e gli elevati tassi d'interesse in Gran Bretagna (v. l'articolo «British poultry firms face closure as French expand» apparso su The Daily Telegraph del 2 marzo 1981). Perciò, nella stessa stampa britannica, la giustificazione sanitaria delle misure adottate il 27 agosto 1981 venne interpretata come un pretesto per vincere la concorrenza francese (v. l'articolo «Fowl play ali round» sul Times del 29 agosto 1981).
Dal canto suo, il Regno Unito, nel corso di questa procedura, non ha negato che le anzidette misure possono avere avuto anche un'utilità commerciale, ma ha sostenuto che ciò non impedirebbe di considerarle legittime, in quanto esse si fondano principalmente sulla necessità di tutelare la salute degli animali. A ciò è facile replicare che la disposizione sopra citata dell'articolo 36 impone un confronto fra le finalità ufficialmente dichiarate delle misure in questione e il loro eventuale scopo protezionistico reale.
Ciò premesso, a me sembra che alcuni elementi indiscutibili confortino la tesi della natura «simulata» delle misure veterinarie di cui trattasi. Mi riferisco alle seguenti circostanze:
a)
le proteste e minacce di boicottaggio dei produttori britannici tra il febbraio e il luglio del 1981, e la loro pressione sulle autorità di governo per ottenere che le importazioni francesi venissero in qualche modo ostacolate;
b)
gli interventi delle autorità britanniche presso la Commissione affinché essa frenasse le esportazioni francesi, basandosi sugli aiuti dati dal Governo francese agli allevatori di volatili (v. l'intervista del Ministro britannico dell'agricoltura Mr Walker, riportata nel citato articolo «Warning on French poultry», nella quale si suggeriva ai commercianti di non fare affidamento sulle importazioni di tacchini dalla Francia per il Natale);
c)
il fallimento di tali interventi, dato che la Commissione ha ritenuto le misure francesi di sostegno compatibili con le norme comunitarie (v. la risposta data dalla Commissione il 29 gennaio 1982 all'interrogazione scritta 896/81 dell'on. Welsh: in GU C 53 del 15.3. 1981, pag. 2);
d)
l'estrema brevità del termine intercorso fra l'emanazione e l'entrata in vigore dei provvedimenti del 27 agosto 1981: con la conseguenza obiettiva che le ordinazioni e gli arrivi di tacchini francesi per le vendite natalizie diventavano impossibili;
e)
il successivo totale rifiuto di prendere in considerazione delle alternative, in materia di misure restrittive delle importazioni.
Tenuto conto di questi elementi, mi sembra che vi siano sufficienti ragioni di pensare che le misure contestate fossero incompatibili con l'articolo 36, anche perché dissimulavano la loro reale natura protezionistica.
11.
Resta da esaminare il problema delle licenze speciali di importazione prescritte dal Regno Unito per i prodotti di uova che abbiano subito un trattamento termico. La Commissione osserva che questo intralcio alla libertà di circolazione delle merci non può trovare nessuna giustificazione sulla base dell'articolo 36, dato che le licenze speciali nel settore avicolo non forniscono garanzie sanitarie supplementari rispetto ai certificati rilasciati dalle competenti autorità dello Stato membro d'esportazione. La restrizione di cui trattasi sarebbe dunque sproporzionata rispetto alla finalità perseguita e contraria all'articolo 30 del Trattato CEE.
Il Governo convenuto obietta anzitutto che i provvedimenti «incriminati» sono quelli adottati dal Regno Unito il 27 agosto 1981 (e in vigore dal 1o settembre) i quali non comprendevano alcun sistema di licenze per i prodotti di uova; perciò gli argomenti della Commissione a tal riguardo esulerebbero dall'ambito della presente causa. Il problema sarebbe d'altronde trattato nell'ambito della causa 124/81, attualmente pendente innanzi alla Corte.
In relazione a questa eccezione, osservo che il divieto generale d'importazione dei prodotti di uova, che faceva parte delle misure restrittive applicate a partire dal 1o settembre, fu sostituito qualche giorno dopo dal regime delle licenze speciali; esso ha dato la possibilità di importare nel Regno Unito tali prodotti, qualora abbiano subito un trattamento termico appropriato, sulla base di una licenza rilasciata di volta in volta per ciascuna partita (lettera del 4 settembre 1981 della Rappresentanza permanente del Regno Unito alla Commissione). Informata con questa lettera del mutamento intervenuto, la Commissione fece espresso riferimento alle restrizioni alle importazioni delle uova e dei loro prodotti, sia nella lettera indirizzata al Regno Unito I'11 settembre 1981, sia nel parere motivato del 12 ottobre successivo. In tal modo, evidentemente, la Commissione intendeva riferirsi anche al sistema delle licenze speciali, per denunciarne l'incompatibilità con il Trattato. Ciò risulta d'altronde testualmente dal rinvio ai problemi sollevati dalla causa 124/81 in tema di licenze d'importazione, contenuto nella citata lettera dell'I 1 settembre, e dall'espressa menzione, nel paragrafo I del parere motivato, del regime delle licenze speciali per i prodotti di uova. Nella parte conclusiva di quel parere, è chiaramente affermato che, applicando il regime delle licenze all'importazione dei prodotti di uova, il Regno Unito ha violato l'articolo 30 del Trattato.
Appare quindi infondata l'obbiezione preliminare sollevata dal Regno Unito contro la presente censura.
Nel merito, il convenuto sostiene che per valutare la misura criticata occorrerebbe prendere in considerazione non già il settore particolare a cui le licenze si applicano (nella specie, il settore avicolo), bensì la natura dei rischi contro cui esse apprestano una tutela. Dato che il principio delle licenze speciali sarebbe stato accettato dalla Comunità nel quadro della lotta contro la febbre aftosa e la febbre porcina, non esisterebbe, secondo il convenuto, nessuna ragione per escludere la stessa linea di condotta in relazione alla malattia di Newcastle.
Va rilevato in proposito che, indipendentemente dalla verifica dell'affermazione secondo cui l'anzidetto principio sarebbe «accettato dalla Comunità» per altre epizoozie, il punto da non trascurare è che la febbre aftosa e la febbre porcina sono state oggetto di direttive comunitarie di armonizzazione, le quali hanno regolato tutti gli aspetti della lotta contro tali malattie. Lo stesso non è ancora accaduto, come abbiamo visto, per la malattia di Newcastle, eccezion fatta per la limitata regolamentazione fornita dalla direttiva 71/118. Perciò non ha senso dedurre dalle direttive comunitarie concernenti altre malattie degli animali un «principio» di ammissibilità delle licenze speciali, che dovrebbe analogamente applicarsi in un settore retto essenzialmente dall'articolo 36 del Trattato. I presupposti di un'applicazione analogica non sussistono affatto.
Bisogna invece considerare che la necessità per l'importatore di ottenere, per ciascuna partita di merce, una licenza speciale, comporta sia uno stato di insicurezza circa l'esito dell'operazione, sia l'inconveniente dei ritardi e delle formalità procedurali. In proposito la Corte si è già chiaramente espressa, dichiarando contrarie agli articoli 30-34 norme interne le quali impongano, sia pure formalmente, la condizione di una licenza di importazione o di esportazione (v. in particolare le sentenze 15 dicembre 1971 in cause 51-54/71, International Fruit, Raccolta 1971, p. 1107, punti 8 e 9 della motivazione; 16 marzo 1977 in causa 68/76, Commissione e/Francia, Raccolta 1977, p. 515, punti 14-16 della motivazione).
Questi intralci al commercio intracomunitário non appaiono d'altra parte giustificati al fine di tutelare la salute degli animali, poiché la procedura necessaria per la concessione della licenza speciale niente aggiunge alle garanzie che risulterebbero dall'ammissione dei prodotti sulla base di una misura d'ordine generale, la quale esigesse una documentazione atta a comprovare la loro sottoposizione al trattamento termico voluto.
12.
In conclusione, penso che le misure britanniche del 27 agosto 1981 e le misure modificative del 4 settembre successivo, relative al regime di importazione dei prodotti di uova, non siano giustificate dall'articolo 36 del Trattato CEE, per le numerose ragioni che ho fin qui espresso. Di conseguenza, propongo alla Corte di dichiarare che, adottando dette misure, il Regno Unito è venuto meno all'obbligo imposto dall'articolo 30 del medesimo Trattato. Quanto infine alla valutazione del regime vigente già da parecchi anni nell'Irlanda del Nord, propongo che la Corte si riservi di decidere in un momento ulteriore.