61981C0146
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 18 de marzo de 1982 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
En los asuntos prejudiciales a que se refieren las presentes conclusiones, los problemas de interpretación planteados por el órgano jurisdiccional que conoce del fondo versan sobre las disposiciones comunitarias en materia de asignación y revocación de primas a la desnaturalización de trigo y de centeno panificable.
Paso a resumir brevemente los hechos principales.
Entre 1969 y 1974, las sociedades BayWa, domiciliada en Munich, Baviera; Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung, domiciliada en Unterspiesheim; Raiffeisenbank Bütthard, domiciliada en Bütthard, y Raiffeisen Hauptgenossenschaft, domiciliada en Hannover (República Federal de Alemania) procedieron a la desnaturalización de cereales -las tres primeras mediante el método de la coloración y la cuarta mediante el del aceite de pescado-, percibiendo del Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Instituto Federal de Regulación de los Mercados Agrícolas) las primas a la desnaturalización contempladas en el Derecho comunitario. Posteriormente, entre 1975 y 1976, el Bundesanstalt, como consecuencia de inspecciones efectuadas en las mencionadas empresas, les reclamó la restitución de las primas, afirmando que, según se desprendía de los registros contables, no habían adquirido sustancias desnaturalizantes en cantidad suficiente para poder llevar a cabo la desnaturalización con arreglo a las modalidades prescritas. Las empresas beneficiarias se opusieron a dicha reclamación primero mediante un recurso de alzada y, tras ser desestimado éste, mediante la interposición de un recurso judicial ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Frankfurt am Main). De este modo, se iniciaron ante dicho tribunal tres procedimientos con un mismo objeto; en el primero figuran como demandantes las sociedades BayWa, domiciliada en Munich, Baviera; Raiffeisenbank Unterspiesheim und Umgebung, domiciliada en Unterspiesheim, y Raiffeisenbank Bütthard, domiciliada en Bütthard, y como parte interviniente iussu iudicis la sociedad Rhenus, domiciliada en Mannheim; en el segundo y tercero, la demandante es la sociedad Raiffeisen Hauptgenossenschaft, domiciliada en Hannover. Mediante tres resoluciones idénticas de 30 de abril de 1981, el Juez que conoció de los recursos decidió suspender el procedimiento y someter al Tribunal, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, las siguientes cuestiones:
«1)
Una prima a la desnaturalización concedida con arreglo al apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 172/67 del Consejo, de 27 de junio de 1967 (DO 1967, 130, p. 2602), ¿se abona indebidamente tan sólo cuando la desnaturalización no consigue el objetivo mencionado en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 172/67, o es suficiente que no se haya respetado el método de referencia definido en el Anexo I del Reglamento (CEE) no 1403/69 de la Comisión, de 18 de julio de 1969 (DO L 180, p. 3)?
2)
¿Puede exigirse la restitución de una prima a la desnaturalización basándose en los resultados de una inspección de los documentos y libros contables efectuada después de finalizada la desnaturalización, o se desprende del apartado 3 del artículo 4 y del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 1403/69 que no deben tomarse en cuenta los resultados de la inspección contable a posteriorii En caso de que deba tomarse en cuenta la inspección aposteriori, ¿que importancia relativa debe atribuirse a dicha inspección con respecto a los controles contemplados en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 1403/69?
3)
El artículo 8 del Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), ¿impone a los Estados miembros la obligación de exigir en todo caso la restitución de las primas a la desnaturalización indebidamente abonadas, o permite dicho Reglamento a los Estados miembros decidir, mediante disposiciones nacionales, dejar la cuestión de la restitución al criterio de la autoridad competente en cada caso concreto?»
Mediante auto de 15 de julio de 1981, este Tribunal decidió, con arreglo al artículo 43 del Reglamento de Procedimiento, la acumulación de los tres asuntos a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia por razón de conexión de su objeto.
2.
En el marco de la política agrícola en el mercado de cereales, la Comunidad estableció, entre las diferentes modalidades de intervención, la que consiste en otorgar a los productores primas a la desnaturalización. Se entiende por desnaturalización un procedimiento capaz de hacer un determinado producto agrícola inutilizable para el consumo humano; dicho procedimiento se incentiva con el fin de mantener el precio de dichos productos, cuyo destino natural sería precisamente el consumo humano, pero que se encuentran disponibles en cantidades tan abundantes que pueden llegar a poner en peligro, si no se aplica algún mecanismo de reducción de la oferta, el mantenimiento de unos precios rentables.
El marco normativo en el que se inscribe el presente litigio está integrado por tres Reglamentos del Consejo (n(tm) 120/67, 172/67 y 729/70) y dos Reglamentos de la Comisión (nos 1403/69 y 1092/70).
El Reglamento no 120/67 del Consejo, de 13 de junio de 1967, reguló la organización común de mercados en el sector de los cereales. En el apartado 3 de su artículo 7 se dispone que los organismos de intervención designados por los Estados miembros pueden poner en venta, para su exportación a países terceros o para el abastecimiento del mercado interno, previa desnaturalización que los haga inapropiados para el consumo humano, el trigo blando y el centeno panifícable; y añade, en su último párrafo, que «también en el caso del trigo blando podrán otorgar una prima a la desnaturalización». En el apartado 4 del mismo artículo, confiaba al propio Consejo la tarea de aprobar «las normas generales de regulación de la intervención y la desnaturalización».
Basándose en esta última disposición, el posterior Reglamento no 172/67, de 27 de junio de 1967, estableció las normas generales relativas a la desnaturalización del trigo y el centeno panificable. Según el apartado 1 del artículo 2, «los medios utilizados para la desnaturalización deben garantizar que el trigo y el centeno desnaturalizados no puedan volver a utilizarse para el consumo humano»; y el apartado 2 del mismo artículo precisó que «dichos medios deben ofrecer una garantía cuando menos igual a la que resultaría de la aplicación de un método de referencia por determinar». Con arreglo al apartado 2 del artículo 4, la prima a la desnaturalización se concede a petición del interesado siempre que se cumplan los requisitos establecidas en el artículo 2, antes citado, que los cereales presenten las características cualitativas y cuantitativas mínimas que se determinen y que las operaciones de desnaturalización cuenten con el acuerdo previo del organismo de intervención y se realicen bajo su control.
Mediante el Reglamento no 1403/69, de 18 de julio de 1969, la Comisión estableció las modalidades de aplicación del Reglamento del Consejo al que me he referido anteriormente. En particular, se identificó el método de referencia para la desnaturalización, contemplado en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento no 172/67, antes citado, con la técnica de coloración del cereal mediante una solución acuosa del colorante Bleu Patenté V (véase el artículo 1 que, a su vez, se remite al Anexo I). Dicho artículo dispone, asimismo, que, «en caso de desnaturalización por coloración, sólo podrá utilizarse el método de referencia» (párrafo segundo del artículo 1), y reitera que «cuando se utilice para la desnaturalización un procedimiento distinto de la coloración, los medios utilizados deben ofrecer una garantía cuando menos igual a la que proporciona el método de referencia» (párrafo tercero del artículo 1). Por último, en el apartado 3 del artículo 4 se dispone que «la concesión de la prima a la desnaturalización está supeditada al control por el organismo de intervención de las operaciones de desnaturalización del trigo blando o de su incorporación, en su estado natural, a piensos compuestos para animales [...]» y que «la duración de las operaciones de desnaturalización no deberá exceder de un día por cada 40 toneladas de cereales utilizados».
El posterior Reglamento no 1092/70 de la Comisión, de 10 de junio de 1970 (que entró en vigor el 1 de agosto de 1970), reiteró y especificó la alusión a los medios de desnaturalización distintos de la coloración (párrafo tercero del artículo 1 del Reglamento no 1403/69), introduciendo un segundo método que se basa en el uso de aceite de pescado o de hígado de pescado. Dicho método se reguló de manera precisa en un Anexo ad hoc.
Queda por mencionar el Reglamento no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común. Dicho Reglamento interesa en el presente caso en la medida en que regula, en particular, la recuperación de las primas abonadas irregularmente, problema al que se refiere sobre todo la tercera cuestión del Verwaltungsgericht alemán. A este respecto, hay que citar el artículo 8, según el cual «los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para [...] recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias».
3.
La primera de las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main versa fundamentalmente, como hemos visto, sobre el problema de los requisitos que deben cumplirse para la denegación o revocación de la prima a la desnaturalización: ¿es suficiente justificar que no se ha utilizado el método de referencia contemplado en el Anexo I del Reglamento no 1403/69 de la Comisión, antes citado, o es necesario que la desnaturalización no haya conseguido su objetivo, que consiste en hacer el producto inadecuado para la alimentación humana?
Para responder a esta pregunta, es menester precisar, ante todo, el valor del «método de referencia» que corresponde determinar a la Comisión (sabemos que, hasta ahora, ésta ha establecido dos: el primero mediante el Reglamento no 1403/69 y el segundo mediante el Reglamento no 1092/70). Recuerdo que los medios de desnaturalización aplicables al trigo y al centeno figuran por vez primera en el artículo 2, antes citado, del Reglamento no 172/67 del Consejo; ahora bien, mientras que el apartado 1 de dicho artículo se limitaba a describir su función (convertir los productos en inutilizables para el consumo humano), el apartado 2 ponía una condición fundamental: que ofrecieran una garantía «cuando menos igual» a la que resultaría de la aplicación de un método de referencia aún por determinar. El sentido preciso de dicha disposición queda claro en el primer considerando del mismo Reglamento no 172/67, en el que se afirma que «es preciso determinar los medios técnicos que ofrecen una garantía mínima a este respecto» (es decir, con respecto a la imposibilidad de volver a utilizar los cereales desnaturalizados para el consumo humano), «y establecer que en ningún caso los medios efectivamente utilizados por los Estados miembros puedan dar lugar a un grado de desnaturalización inferior».
Por consiguiente, la normativa aprobada por el Consejo tenía dos consecuencias: se dejaba a los Estados miembros la posibilidad de aprobar sistemas de desnaturalización idóneos para conseguir el objetivo perseguido, siempre que el rendimiento de dichos sistemas no fuera inferior al del método establecido por la Comisión, que, precisamente por su función de parámetro mínimo, se denominó «método de referencia». Está claro que quedaba completamente excluida cualquier libertad de elección del método de desnaturalización por parte de las empresas interesadas, por lo que no podía considerarse que la consecución o no del objetivo en cada caso concreto tuviera un valor determinante para la asignación o no de la prima. En otras palabras, el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 172/67 no pretendía en modo alguno desplazar el énfasis de los medios a los resultados por lo que se refería a los productores: éstos debían considerarse obligados a observar los métodos establecidos bien por la Comisión (método de referencia) bien por el Estado en el que se llevara a cabo la desnaturalización, dentro de los límites establecidos en el apartado 2 del artículo 2.
La normativa de desarrollo se mantuvo fiel a esta línea. Procede observar que el artículo 1 del Reglamento no 1403/69, antes citado, distingue entre el método de la coloración, que es el método «de referencia», y los procedimientos distintos (que, se sobrentiende, se quedan a la libre elección de los Estados miembros). Con respecto a estos últimos, se reitera el requisito de que proporcionen una «garantía cuando menos igual a la proporcionada por el método de referencia», mientras que, en relación con la desnaturalización por coloración, se dispone que «sólo podrá utilizarse el método de referencia». Ello implica que, cuando los cereales se desnaturalicen mediante coloración, deben observarse puntualmente todas las normas -minuciosamente establecidas en el Anexo I por lo que respecta a las características del colorante, las dosis que deben utilizarse para la solución, la cantidad de cereales que debe colorarse, y la mezcla entre granos colorados y granos no colorados- relacionadas con dicho método: los propios Estados miembros carecen de todo margen de discrecionalidad a este respecto.
Por otra parte, desde 1967-1968, la República Federal de Alemania había aprobado normas en materia de desnaturalización, previendo, en particular, la posibilidad de utilizar el método basado en el empleo de aceite de pescado o de hígado de pescado. El Reglamento no 1092/70 de la Comisión tuvo en cuenta el empleo de dicho procedimiento «para una parte importante de la cantidad total de productos desnaturalizados», pero dado que algunos aceites «podían no proporcionar todas las garantías deseadas», consideró que sólo procedía «autorizar la desnaturalización mediante dicho procedimiento cuando se usen aceites que ofrezcan suficientes garantías, así como definir las características de dicho procedimiento» (véase el segundo considerando del Reglamento no 1092/70. Este pasaje, que pone de manifiesto el motivo por el cual un procedimiento inicialmente aplicado en virtud del Derecho de un Estado miembro pasó posteriormente a formar parte del Derecho comunitario, confirma el carácter riguroso de las instrucciones prescritas (que son objeto del Anexo II, añadido al Reglamento no 1403/69 por el artículo 2 del Reglamento no 1092/70). Por otra parte, para demostrar dicha rigurosidad, sería suficiente mencionar el artículo 1 del Reglamento de que se trata, en el que se establece que «la desnaturalización por medio de aceite de pescado o de hígado de pescado debe cumplir las exigencias definidas en el Anexo II».
La consecuencia lógica de todas estas consideraciones es que un productor que haya optado por la desnaturalización del trigo o del centeno mediante un sistema equiparable a alguno de los dos modelos establecidos en los Reglamentos de la Comisión antes citados -o a un modelo distinto establecido por un Estado miembro y que ofrezca las garantías que exige el Derecho comunitario— no cumple los requisitos establecidos para obtener la prima a la desnaturalización cuando sólo se haya ajustado al modelo en parte. El hecho de haber conseguido, en su caso, el resultado de la desnaturalización (o de asegurar que se ha alcanzado dicho objetivo) no es suficiente para dar derecho a la prima. En efecto, si se admitiese la posibilidad, para los productores, de elegir un determinado procedimiento y no observarlo después íntegramente, la descripción detallada de los métodos de referencia comunitarios o de los métodos adoptados mediante normas nacionales resultaría superflua. Por el contrario, a mi entender, si se han introducido modelos de este tipo ha sido con el fin de limitar la libertad de las empresas en todo lo relativo a las diversas fases del proceso de desnaturalización, sin ofrecerles la posibilidad de presentar un resultado satisfactorio obtenido haciendo abstracción de los medios utilizados.
4.
Mediante la segunda cuestión, el Juez que conoce del fondo del asunto'compara los controles in situ, efectuados en el momento de producirse la operación de desnaturalización, y los controles contables a posteriori con el fin de determinar si estos últimos tienen alguna relevancia en relación con la eventual repetición de la prima a la desnaturalización y, de ser así, cuál es su importancia relativa con respecto a los resultados de los controles «físicos» efectuados de forma simultánea a la desnaturalización.
Recuerdo que, según el artículo 7 del Reglamento no 172/67, para dar derecho a la prima, las operaciones de desnaturalización deben contar con el acuerdo del organismo de intervención y realizarse bajo su control. Asimismo, recuerdo que, con arreglo al apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 1403/69, la concesión de las primas a la desnaturalización «está supeditada al control por el organismo de intervención de las operaciones de desnaturalización del trigo blando [...]»; el artículo 5 reitera, por otra parte, que la prima sólo se abonará «cuando se cumplan los requisitos establecidos en el apartado 3 del artículo 4». Así pues, los organismos nacionales de intervención tienen la obligación de ejercer controles simultáneos al desarrollo de las operaciones de desnaturalización, y los productores están obligados a soportarlos si desean percibir las primas comunitarias. Queda por ver si los Estados miembros conservan la competencia de ordenar y practicar controles posteriores basados en el examen de los registros contables, además de los controles contemplados en la normativa comunitaria.
Las sociedades demandantes en el procedimiento principal sostienen que estos controles posteriores (expresamente previstos en el ordenamiento jurídico de la República Federal de Alemania) introducen un nuevo requisito para disfrutar de las primas a la desnaturalización; desde este punto de vista, dichos controles serían contrarios a las normas comunitarias en la materia, que se refieren únicamente a los controles in situ simultáneos a las operaciones de desnaturalización, por lo que, a su juicio, excluyen la legitimidad de todo control posterior. No obstante, no puedo compartir dicha tesis, y ello por varias razones. En primer lugar, el tenor literal de las disposiciones antes citadas no autoriza la interpretación restrictiva propuesta por las sociedades demandantes: aun cuando los Reglamentos n(tm) 172/67 y 1403/69 contemplan únicamente los controles simultáneos, no es lógico deducir de ello la voluntad del legislador comunitario de excluir otras formas de control. Por el contrario, existen motivos fundados para considerar que cualquier otro control, por supuesto siempre que sea complementario y no sustitutivo, es perfectamente compatible con el Derecho comunitario. No hay que olvidar que el objetivo de los controles consiste en evitar abusos por parte de los beneficiarios y asegurar una eficaz realización de la política de incentivos a la desnaturalización en todos los Estados miembros. Ahora bien, la introducción de controles adicionales a los directamente previstos en las normas comunitarias es acorde con estas últimas y no las contradice: al fin y al cabo, los controles adicionales son una garantía suplementaria de la consecución de los objetivos de política agrícola perseguidos por los reglamentos en materia de cereales. Cualquier medida de los Estados miembros destinada a asegurar que los actos de las Instituciones consigan los resultados deseados es coherente con el principio fundamental formulado en el artículo 5 del Tratado CEE. Todas estas consideraciones me llevan a interpretar las normas comunitarias de las que se trata en el presente asunto como prescripciones mínimas, que determinan el nivel por debajo del cual no pueden situarse los Estados miembros, pero que muy bien pueden reforzarse introduciendo una normativa más detallada y completa.
La jurisprudencia del Tribunal no contradice este punto de vista. Las sociedades demandantes invocan la sentencia de 14 de enero de 1981, Alemania/Comisión (819/79, Rec. p. 21): en aquel asunto, se trataba de determinar si el Reglamento no 990/72 (sobre las modalidades de asignación de las ayudas a los productores de leche descremada en polvo destinada a uso zootécnico), que contempla el control sobre el terreno de las operaciones de desnaturalización, era compatible con un sistema interno de control basado en la posterior inspección de la contabilidad de las empresas interesadas. El Tribunal estimó que dicho sistema estaba excluido por las normas comunitarias en la medida en que implicaba la inobservancia parcial de estas últimas, y formuló el principio de que los Estados miembros deben atenerse a los mecanismos comunitarios de control. Ahora bien, esta postura no afecta a la tesis que sostengo: el Tribunal, al pronunciarse sobre una situación en la que los controles estatales contravenían (en parte) los controles comunitarios, no excluyó en modo alguno que los primeros pudieran, en su caso, integrar los segundos. En efecto, en mis conclusiones de 25 de noviembre de 1980, relativas precisamente al asunto 819/79, ya critiqué la interpretación que daba el Gobierno alemán al artículo 10 del Reglamento no 990/72, en el sentido de que el mismo autorizaba una excepción al régimen comunitario de controles, si bien observé que esa misma norma «indudablemente permitía a los Estados miembros que lo desearan agregarei control contable al control físico, siempre que se respetara el sistema de la notificación». Por otra parte, procede recordar que el propio Tribunal, en su sentencia de 11 de julio de 1973, Hessische Mehlindustrie (3/73, Rec. p. 745), interpretando, precisamente, las normas sobre los controles de las operaciones de desnaturalización del trigo y el centeno panificable contenidas en los Reglamentos no* 172/67 y 1403/69, afirmó que el legislador comunitario «dejó a los Estados miembros la libertad de regular las modalidades de control» (sexto considerando), en el bien entendido que el legislador nacional debe «asegurarse de que la desnaturalización se realice con arreglo a las disposiciones aplicables y que las primas se abonen a quienes efectivamente están legitimados para percibirlas» (cuarto considerando). A mi entender, puede considerarse que dicha sentencia confirmó tácitamente que los Estados miembros tienen la facultad de introducir formas adicionales de control junto a las expresamente indicadas en las fuentes comunitarias.
El razonamiento hasta aquí desarrollado nos lleva a reconocer que un control aposteriori bajo la forma de una inspección contable no sólo es compatible con el respeto del sistema comunitario de control simultáneo a la desnaturalización, sino que tiene plena relevancia, de modo que puede dar lugar, en su caso, a la repetición de la prima a la desnaturalización ya otorgada, si se comprueba que no se ha cumplido alguno de los requisitos para la asignación de dicha prima (por ejemplo, el empleo de una determinada cantidad mínima de colorante). El Juez a quo pregunta al Tribunal, asimismo, sobre la importancia relativa de la inspección a posteriori con respecto al control «físico» simultáneo: en otras palabras, suponiendo que el resultado del control simultáneo llevara a considerar cumplidos los requisitos para otorgar la prima, ¿puede el control a posteriori contradecir dicho resultado? A mi entender, la respuesta debe ser inequívocamente afirmativa, tanto más cuanto que el control simultáneo no equivale necesariamente a la vigilancia personal de un delegado del organismo de intervención (véase, a este respecto, el punto 1 del fallo de la sentencia, antes citada, en el asunto Hessische Mehlindustrie).
En términos más generales, creo que debe manifestarse, ante todo, que el control simultáneo y el control contable aposteriori tienen la misma eficacia probatoria: no existe entre ellos ningún tipo de jerarquía formal en el sentido de que los resultados derivados de uno de ellos tengan legalmente un mayor peso. Dicho esto, corresponde al Juez que conoce del fondo comparar ambos resultados y, a partir de ellos, formarse su propio juicio. Obviamente, cuando un mismo hecho (como, por ejemplo, la cantidad de colorante empleada) haya sido objeto de ambas inspecciones y sus resultados sean contradictorios, el problema consiste en determinar cuál de las inspecciones es más creíble -por el modo en que se ha llevado a cabo en ese caso concreto o por el grado de objetividad de la estimación-, mientras que, en el supuesto de que se comprueben hechos diferentes -unos mediante el control fisico y los otros mediante el control contable—, el Juez deberá proceder a una apreciación global de ambos, estimando con base en ella si se han cumplido íntegramente los requisitos para la asignación de la prima.
5.
La tercera cuestión planteada por los Jueces de Francfort es la más delicada: habida cuenta de la existencia de una norma comunitaria sobre la recuperación, por parte de los Estados miembros, de las sumas perdidas como consecuencia de «irregularidades o de negligencias» (el artículo 8 del Reglamento no 729/70, antes citado), se pretende saber si los Estados miembros tienen, aun así, un cierto margen de discrecionalidad en la materia. Se trata, por tanto, de determinar hasta qué punto las normas internas de Derecho administrativo que regulan la repetición de las sumas indebidamente abonadas por la Administración pueden aplicarse cuando los organismos de intervención competentes han abonado irregularmente a determinadas empresas primas a la desnaturalización de trigo y de centeno panificable.
Procede citar de nuevo el tenor del susodicho artículo 8, que se inscribe en la normativa de la Política Agrícola Común. En él se dispone lo siguiente: «Los Estados miembros, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, adoptarán las medidas necesarias para [...] recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.» Según las empresas que llevaron a cabo la desnaturalización, esta norma deja a los Estados la facultad de apreciar caso por caso, con arreglo a las disposiciones internas vigentes en materia de recuperación de sumas indebidamente abonadas, si está justificado o no reclamar la restitución de las sumas irregularmente abonadas. Por el contrario, el Agente de la Comisión y el representante del Gobierno de la República Federal de Alemania, que presentó observaciones en el procedimiento, son de la opinión de que los Estados están obligados a actuar en todo caso para la recuperación de las primas irregularmente abonadas.
Para comprender mejor la postura adoptada por los Abogados de las empresas interesadas, conviene recordar que la legislación alemana no impone a la Administración la obligación de revocar sus propios actos cuando estén viciados ni, por consiguiente, de recuperar las sumas abonadas en virtud de tales actos, sino que se limita a disponer que los actos irregulares pueden revocarse a no ser que concurran determinadas circunstancias relacionadas, fundamentalmente, con la exigencia de proteger al beneficiario de buena fe (véase el artículo 48 de la Ley de 25 de mayo de 1975, que efectuó la recepción legal de principios generales ya anteriormente consolidados en la práctica de la Administración y en la jurisprudencia). Si se aplicase dicho criterio en el presente caso, las empresas beneficiarias tendrían la posibilidad de evitar la restitución de las primas percibidas en el caso de que la Administración alemana decidiera ejercer a su favor la facultad de apreciación discrecional de que dispone y, en particular, si admitiera la concurrencia de las circunstancias que, según la norma de la Ley anteriormente mencionada, impiden la recuperación (como, por ejemplo, el transcurso de un plazo dilatado desde la fecha de pago de la prima hasta el día en que la Administración advirtió su irregularidad).
Examinemos con atención la norma comunitaria, de la que depende la solución del problema. Cierto es que dicha norma se refiere a las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales» para indicar que las medidas estatales previstas deben ajustarse a dichas disposiciones. Pero, por otra parte, en ella se indica con toda claridad la finalidad que deben perseguir dichas medidas; en particular, la de «recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias». El énfasis recae sobre la consecución de este resultado; los Estados miembros están obligados a adoptar las medidas necesarias para la recuperación de las sumas perdidas. En consecuencia, las normas internas en materia de recuperación, tanto procesales como sustantivas, sólo se aplican en la medida en que permitan la ejecución de determinados actos y regulen sus modalidades, pero siempre a condición de que sean compatibles con la consecución de la finalidad deseada.
Esta interpretación del artículo 8 se ve confirmada también por la consideración de que los Estados miembros, al proceder a la recuperación de las primas irregularmente abonadas (al igual que cuando efectúan el pago de las primas a las empresas), actúan por cuenta de la Comunidad y gestionan fondos comunitarios. En efecto, sabido es que las intervenciones en el sector agrícola son financiadas por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, por lo que corren a cargo del presupuesto comunitario (véanse, en particular, los artículos 1, 3 y 4 del citado Reglamento no 729/70, relativo, como sabemos, a la financiación de la Política Agrícola Común). Dicho esto, me parece razonable que los Estados, al gestionar recursos que no les pertenecen, no gocen de la misma discrecionalidad de la que pueden disponer, con arreglo a sus respectivas normas nacionales, en la gestión de sus fondos propios. Así, por ejemplo, un ordenamiento jurídico interno puede reconocer a la autoridad pública la potestad de apreciar si procede o no recuperar un crédito de un operador económico en virtud no sólo del principio de confianza, sino teniendo en cuenta también otras exigencias de carácter general, como la de garantizar el nivel de empleo o evitar la quiebra de una empresa. En cambio, cuando se trata de la recuperación de primas comunitarias, el reconocimiento a las autoridades nacionales de una facultad discrecional de este tipo sería incompatible con el principio general de igualdad, que también ha de respetarse en la gestión de fondos comunitarios.
A este respecto, procede recordar que este Tribunal ha tenido ocasión de ratificar el principio de igualdad en relación directa con la gestión de los fondos comunitarios. En la sentencia de 5 de marzo de 1980, Ferwerda (265/78, Rec. p. 617), el Tribunal afirmó que las ventajas financiadas con cargo al presupuesto comunitario «deben regularse y aplicarse de tal modo que graven o beneficien de manera uniforme a todas aquellas personas que se encuentren en las circunstancias establecidas en la normativa comunitaria para disfrutar de ellas o soportar sus consecuencias» (apartado 8 de la sentencia). El criterio así establecido tiene evidentes repercusiones en la solución del problema que estamos analizando. Una interpretación del artículo 8 del Reglamento no 729/70 basada en el reconocimiento de una amplia facultad discrecional de los Estados miembros para decidir si debe reclamarse o no la restitución de las primas sería contraria al principio puesto de relieve en la sentencia Ferwerda. En efecto, admitir dicha discrecionalidad supondría poner en peligro la aplicación uniforme del régimen comunitario de primas, dando lugar a diferencias de trato entre empresas y a distorsiones de la competencia dentro del mercado común.
Tampoco vale, en sentido contrario, invocar el principio, afirmado en repetidas ocasiones por este Tribunal, según el cual los litigios relativos a la restitución de ayudas otorgadas en el marco de la Política Agrícola Común son competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales y deben resolverse con arreglo a su Derecho nacional. En efecto, dicho principio sólo se aplica cuando el Derecho comunitario no contiene disposiciones en la materia [véanse las sentencias de 21 de mayo de 1976, Roquette Fréres/Comisión (76/74_↔ Rec. p. 677); de 5 de marzo de 1980, Ferwerda, antes citada; de 12 de junio de 1980, Express Dairy Foods (130/79, Rec. p. 1887), y de 12 de junio de 1980, Lippische Hauptgenossenschaft y otros, asuntos acumulados 119/79 y 126/79, Rec. p. 1863]. Por ello, cuando, como en el caso que estamos examinando, una disposición comunitaria específica impone a los Estados miembros la obligación de recuperar las primas irregularmente abonadas, no cabe ya recurrir a los ordenamientos jurídicos internos para determinar la normativa sustantiva que regula este aspecto del régimen de primas.
Por otra parte, el hecho de que, a falta de normas comunitarias ad hoc, sea inevitable recurrir al Derecho nacional se encuentra en el origen de desigualdades de trato que no he dejado de señalar en otras ocasiones. Ya en mis conclusiones en el asunto Express Dairy Foods, antes citado (Rec. 1980, p. 1903), observé, en relación con los montantes compensatorios monetarios, que «ciertamente, la remisión al Derecho interno para la determinación de las modalidades de restitución de las cantidades indebidamente pagadas [...] no constituye la solución más justa o conveniente», y puse de manifiesto el hecho de que aún no se había desarrollado el principio general de igualdad entre todos los operadores comunitarios con respecto a los requisitos formales y materiales para reclamar la restitución de las cantidades indebidamente pagadas. Análogas consideraciones formulé también en mis conclusiones en el asunto Lippische Hauptgenossenschaft y otros, antes citado; en aquel asunto, relativo al plazo de prescripción del derecho de los organismos nacionales de intervención a reclamar a los beneficiarios el reembolso de las primas ilegítimamente percibidas, admití que estaba justificada la necesidad de evitar las diferencias de trato entre ciudadanos comunitarios, pero añadiendo que dicha exigencia no era suficiente «para obviar la falta de adopción, por parte del legislador comunitario, de una norma uniforme en materia de prescripción» (Rec. 1980, p. 1881). En el presente caso, la desigualdad sólo se produciría si el artículo 8 se interpretase del modo que considero inexacto.
Añadiré, por último, que, si se adoptara la interpretación del artículo 8 que critico, ello equivaldría a admitir que la aplicación de las normas internas puede modificar el alcance de las disposiciones de Derecho comunitario. Ahora bien, este Tribunal ha excluido acertadamente dicha posibilidad. La sentencia de 28 de junio de 1977, Balkan (118/76_↔ Rec. p. 1177), al analizar el reparto de las funciones entre la Comunidad y los Estados miembros en materia de percepción de los montantes compensatorios monetarios, afirmó que una Administración nacional no puede aplicar una disposición interna cuando «ello produzca el efecto de modificar el alcance de las disposiciones de Derecho comunitario» o, en otros términos, cuando dicha aplicación modifique la eficacia de las normas comunitarias (véase, en particular, el quinto considerando).
En mi opinión, todos los argumentos que he formulado hasta ahora demuestran plenamente que el artículo 8 debe interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de actuar en todo caso para la recuperación de las primas indebidamente abonadas. Esto no excluye, naturalmente, que dicha obligación, que tiene su origen en una norma comunitaria, pueda verse atemperada en algunos casos concretos por determinados principios reconocidos por el propio ordenamiento jurídico comunitario y que, por lo demás, son comunes a los Estados miembros. Estoy pensando en los principios de seguridad jurídica, confianza y proporcionalidad. Esta cuestión, que excede del ámbito del presente litigio, fue recientemente abordada por el Abogado General Sr. VerLoren van Themaat en sus conclusiones, presentadas el 21 de enero pasado, en el asunto en el que recayó la sentencia Fromme [54/81, Rec. 1982, p. 1449]; en ellas, expresó su opinión de que el principio de proporcionalidad debía tomarse en cuenta para la interpretación del alcance de la obligación de los Estados miembros de recuperar las primas irregularmente abonadas.
6.
Concluyo proponiendo al Tribunal de Justicia que, en respuesta a las cuestiones formuladas por el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, cuyo contenido he reproducido al inicio, declare lo siguiente:
1)
El artículo 2 y el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento no 172/67 del Consejo, de 27 de junio de 1967, deben interpretarse en el sentido de que no se tiene derecho a la prima a la desnaturalización del trigo y el centeno panificable cuando los productores no hayan observado íntegramente las normas relativas a uno de los métodos de referencia indicados en los Reglamentos de la Comisión o, en el supuesto de que un Estado miembro haya adoptado un método de desnaturalización diferente, a un método aprobado por éste, que debe ofrecer garantías no inferiores a las que proporcionan los métodos de referencia.
2)
El artículo 7 del Reglamento no 172/67 del Consejo y el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento no 1403/69 de la Comisión, de 18 de julio de 1969, deben interpretarse en el sentido de que se permite a los Estados miembros someter las operaciones de desnaturalización, además de a los controles in situ que deben efectuarse, de conformidad con las normas comunitarias, en el momento de producirse la propia operación, a otros controles posteriores basados en los registros contables. Dichas inspecciones a posteriori tienen una eficacia probatoria igual a la de los controles «físicos» simultáneos; en consecuencia, también pueden ser tenidas en cuenta a efectos de la repetición de las primas a la desnaturalización ya abonadas. Corresponde al Juez que conoce del fondo comparar los resultados respectivos de los controles simultáneos y a posteriori formarse su propio juicio basándose en una apreciación global de dichos resultados.
3)
El artículo 8 del Reglamento no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados a actuar para la recuperación de las sumas indebidamente abonadas a los particulares en concepto de primas a la desnaturalización. En consecuencia, no tienen la facultad de confiar a las autoridades nacionales competentes la tarea de apreciar discrecionalmente, caso por caso, si procede o no reclamar la restitución de las primas abonadas de modo irregular, aun cuando el Derecho nacional admita dicha posibilidad en determinadas circunstancias.
(
*1
)	Lengua original: italiano.