61984C0129
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
SIR GORDON SLYNN
fremsat den 23. oktober 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
Rådets forordning nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970, s. 196) bestemmer i artikel 1, at den europæiske udviklings- og garantifond for Landbruget, garantisektionen (»EUGFL«), finansierer restitutionerne ved udførsel til tredjelande og interventionerne til regulering af landbrugsmarkederne; i artikel 3 bestemmes, at garantisektionen finansierer interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, »som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget«. I henhold til artiklerne 4 og 5 skal Kommissionen stille de nødvendige midler til rådighed for de udpegede nationale kontorer og organer og skal afslutte de regnskaber, der er indsendt af de nævnte kontorer og organer.
Nærmere regler om anvendelsen af denne forordnings artikler 4 og 5 blev udstedt i Kommissionens forordning nr. 1723/72 af 26. juli 1972 om regnskabsafslutning for EUGFL, garantisektionen (EFT specialudgave, 2. serie, s. 110). I henhold til denne forordnings artikel 8 omfatter Kommissionens beslutning om regnskabsafslutning blandt andet bestemmelse af de udgifter, som hver medlemsstat har afholdt i løbet af det pågældende år, og som skulle afholdes af EUGFL, garantisektionen.
I beslutning 84/202/EØF af 8. februar 1984 om afslutning af de af Den italienske Republik forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1978, der er finansieret gennem EUGFL, garantisektionen (EFT 1984 L 110, s. 13) afviste Kommissionen blandt andet at anerkende følgende tre udgiftsposter:
1)
12374446850 LIT vedrørende betalinger til fire italienske producentorganisationer for frugt og grønsager,
2)
305825498 LIT til finansiering af salg til nedsat pris af interventionssmør, idet Kommissionen anførte, at der var lagt forkerte datoer til grund ved omregningen til national valuta af smørprisen, udtrykt i ECU, og
3)
227433782 LIT, som vedrører udgifter, der går tilbage til 1976, og 570058890 LIT vedrørende udgifter, der går tilbage til 1977, begge med hensyn til betalinger for mælk, som er eller må antages at være gået til spilde ved forarbejdningen af skummetmælkspulver til foderstoffer.
Ved beslutning 84/203/EØF af 8. februar 1984 om afslutning af de af Den italienske Republik forelagte regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1979, der er finansieret gennem EUGFL, garantisektionen (EFT 1984 L 110, s. 15) anerkendte Kommissionen blandt andet ikke en udgift på 1621239160 LIT vedrørende betalinger til fire italienske producentorganisationer for frugt og grønsager.
I begge tilfælde afviste Kommissionen at anerkende de pågældende udgifter, efter at Italien havde haft lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, og af de grunde, der er anført i den sammenfattende rapport for 1978/1979, som Kommissionen har udarbejdet.
I sag 129/84 og i sag 130/84 har Italien nedlagt påstand om annullation af henholdsvis beslutning 84/202 og 84/203 i det omfang Kommissionen afviste at lade EUGFL, garantisektionen, afholde de nævnte udgifter; subsidiært har Italien påstået udgifterne anerkendt med et mindre beløb efter Domstolens skøn; endelig har Italien nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. For alle udgiftsposternes vedkommende har Italien gjort gældende, at Kommissionen har handlet retsstridigt. Italien har også gjort gældende, at der foreligger kompetenceoverskridelse, utilstrækkelig begrundelse og tilsidesættelse af artiklerne 1, 3 og 5 i forordning nr. 729/70 og af artikel 8 i forordning nr. 1723/72. Kommissionen har anført, at bortset fra de konkrete forhold, der påberåbes, må anbringenderne afvises, idet der er tale om blotte udsagn, som ikke er begrundede, hvorfor de i procesreglementets artikel 38, stk. 1, fastsatte betingelser ikke er opfyldt.
Den italienske regering forekommer mig i forbindelse med dens opfattelse vedrørende de enkelte udgiftsposter fuldt ud berettiget til at nedlægge påstand om, at bestemmelserne i de to forordninger er tilsidesat. I de nævnte artikler er den procedure fastlagt, som garantisektionen og Kommissionen skal følge. Desuden er søgsmålsgrundene om, at der foreligger kompetenceoverskridelse og utilstrækkelig begrundelse, så nært forbundet med de mere præcise anbringender om, at Kommissionen har begået fejl, at de må vurderes under ét.
Efter min opfattelse er der ikke anført grunde, der må medføre afvisning af de af Den italienske Republik nedlagte påstande.
Jeg vil herefter gå over til sagens realitet.
1. Betalinger til producentorganisationer for frugt og grønsager
I Rådets forordning nr. 1035/72 af 18. maj 1972 om den fælles markedsordning for frugt og grønsager (EFT 1972 II, s. 423) bestemmes det blandt andet:
»Artikel 13:
I denne forordning forstås ved ’producentorganisation’ en organisation af frugt- og grønsagsproducenter, der er blevet oprettet på producenternes initiativ for særlig:
—
at fremme koncentrationen af udbudet samt reguleringen af producentpriserne med hensyn til et eller flere af de i artikel 1 nævnte produkter,
—
at stille passende tekniske hjælpemidler til de pågældende produkters emballering af afsætning til rådighed for de producenter, som er indtrådt i organisationen,
og som forpligter de tilsluttede producenter til: (
1
)
—
at afsætte den samlede produktion af det eller de produkter, med hensyn til hvilket eller hvilke de har tilsluttet sig organisationen, gennem denne; organisationen kan dog bemyndige producenterne til med hensyn til visse mængder at se bort fra denne forpligtelse,
—
med hensyn til produktion og afsætning at anvende de regler, som producentorganisationen har vedtaget for at forbedre produkternes kvalitet og tilpasse udbudet til markedets behov.«
I henhold til forordningens artikel 14, stk. 1, kan medlemsstaterne yde støtte op til et nærmere angivet beløb til producentorganisationerne i de første tre år efter deres oprettelse for at fremme deres oprettelse og lette deres virksomhed, på betingelse af, at disse organisationer frembyder tilstrækkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet.
Ifølge artikel 15 skal producentorganisationerne træffe foranstaltninger med henblik på at trække deres medlemmers produkter tilbage fra markedet og til finansiering heraf oprette en interventionsfond. Ifølge artikel 18, stk. 1, yder medlemsstaterne på de angivne betingelser udligningstilskud til de producentorganisationer, der inden for rammerne af artikel 15 foretager interventioner. Artikel 18, stk. 2, bestemmer, at det udligningstilskud, der betales af medlemsstaterne, svarer til de godtgørelser, som betales af producentorganisationerne, med fradrag af nettoindkomsterne for de produkter, der trækkes tilbage.
Artiklerne 15 og 18 indeholder således regler om finansiering af producentorganisationernes interventioner på markedet, mens artikel 14 regulerer spørgsmålet om støtte til oprettelse af sådanne organisationer.
I henhold til den italienske lov nr. 622 af 27. juli 1967 med senere ændringer og dennes gennemførelsesbestemmelser af 1968 med senere ændringer skal producentorganisationer anerkendes af det italienske land- og skovbrugsministerium og opføres på en særlig liste.
Ved bekendtgørelser af 21. juli 1970, 18. marts 1972, 2. december 1974 og 12. januar 1977 opførtes følgende organisationer på listen: Associazione de zona fra produttori ortofrutticoli delle provincie di Matera e Potenza (»Assozona-Matera«), Associazione di zona fra produttori di agrumi delle provincie di Catanzaro, Cosenza e Reggio Calabria (»Assozona-Cosenza«), Associazione interprovinciale produttori agrumicoli ed ortofrutticoli »AIPAO«, Catania (»AIPAO-Catania«) og Associazione Consorzio provinciale cooperative agricole »ETNA«, Catania »ETNA-Catania«).
I perioden 30. januar — 6. februar 1978 tog en række af Kommissionens tjenestemænd til Italien med henblik på at undersøge, hvorledes visse af de italienske producentorganisationer for frugt og grønsager blev drevet. Kommissionen fik herunder det indtryk, at fællesskabsbestemmelserne vedrørende sådanne organisationer ikke altid blev anvendt korrekt i Italien, og ved skrivelse af 3. juli 1978 anmodede Kommissionen i medfør af artikel 9, stk. 2 i forordning nr. 729/70 Den italienske Regering om at gennemføre en undersøgelse af, hvorledes alle de i medfør af lov nr. 622 anerkendte producentorganisationer for frugt og grønsager blev drevet, og om at tilstille Kommissionen en redegørelse for resultatet vedrørende hver enkelt af de organisationer, der var opført på den nationale liste. Kommissionen angav en række nærmere punkter, som undersøgelsen særlig skulle tage sigte på, og anmodede de italienske myndigheder om, efter gennemførelsen af de ønskede undersøgelser, at angive de producentorganisationer, som ikke opfyldte betingelserne i fællesskabsbestemmelserne, og hvis anerkendelse skulle tilbagekaldes. I skrivelsen bemærkede Kommissionen afslutningsvis: »Desuden skal Kommissionen gøre opmærksom på, at støtte til oprettelse af producentorganisationer eller udligningstilskud for tilbagetrækninger fra markedet, der er ydet producentsammenslutninger, som ikke opfylder ovennævnte betingelser, er i strid med fællesskabsretten«.
Det er oplyst, at tjenestemænd fra Kommissionen, ledsaget af italienske tjenestemænd, i 1979 blandt andet gennemførte en undersøgelse af to af de fire producentorganisationer, som nærværende sag drejer sig om. De nævnte undersøgelser afslørede, at Asso-zona-Materas virksomhed og administration var særdeles begrænset, at der ikke var tale om en koncentration af udbudet, og at kun en beskeden del af produktionen blev afsat gennem organisationen. Med hensyn til AIPAO-Catania viste undersøgelserne, at koncentrationen af udbudet kun var begyndt, og at de fleste af organisationens medlemmer selv markedsførte deres produktion.
Ved skrivelse af 27. maj 1980 sendte det italienske land- og skovbrugsministerium Kommissionen resultatet af undersøgelserne. Ministeriet fandt, at den grundlæggende rationalisering af afsætningen for størstedelen af producentorganisationernes vedkommende manglede, men gav udtryk for, at de fleste af organisationerne var begyndt at efterleve formålene med fællesskabsbestemmelserne og måtte forventes at opfylde dem fuldt ud inden for kon tid. Efter ministeriets opfattelse var der imidlertid for fem af organisationerne tvivl om, hvorvidt de ville have mulighed for at tilpasse sig fællesskabsbestemmelserne. Disse fem organisationer var de fire netop nævnte samt Associazione di produttori ortofrutti-coli-Brindisi. Det hed i skrivelsen, at »de nævnte organisationers virksomhed var mangelfuld som følge af funktionelle fejl med hensyn til rationaliseringen af markedsføringen; det må navnlig understreges, at de pågældende organisationer ikke har kunnet godtgøre, at de kontrollerede hele den produktion, deres medlemmer sætter på markedet«. Den italienske regering foreslog, at anerkendelsen af de nævnte organisationer ikke straks blev trukket tilbage, men at de blev holdt under opsyn indtil der var truffet en endelig afgørelse. Den 29. maj 1980 skrev ministeriet til de pågældende fire organisationer, og anmodede disse om at bringe deres virksomhed i overensstemmelse med de gældende regler. Så vidt det er oplyst, blev skrivelserne aldrig besvaret.
Ved skrivelse af 15. september 1980 tilstillede det italienske landbrugsministerium Kommissionen dets endelige rapport om de undersøgelser, det havde foretaget med hensyn til italienske producentorganisationer for frugt og grønsager. På grundlag af disse sammenholdt med de oplysninger, som Kommissionens egne tjenestemænd havde indhentet i Italien, inddelte Kommissionen i skrivelse af 11. november 1980 de 82 producentorganisationer, der var opført på den nationale liste, i tre grupper, og angav de forholdsregler, der skulle træffes for hver enkelt gruppe. 59 fandtes at opfylde fællesskabsbestemmelserne. For 16 af dem fandtes der at foreligge strukturelle og operationelle fejl, der kunne afhjælpes inden for kort tid; denne gruppe skulle derfor holdes under opsyn, dog kun til den 31. december 1981.
Endelig fandtes 7 organisationer ikke at opfylde betingelserne i fællesskabsbestemmelserne. Blandt de nævnte 7 var de 4, der omtvistes i nærværende sag. For denne gruppes vedkommende anførte Kommissionen, at »de nationale myndigheder skal træffe alle de foranstaltninger, som er en følge af, at de nævnte organisationer ikke opfylder betingelserne i forordning (EØF) nr. 1035/72. Navnlig kan der ikke ydes støtte i forbindelse med oprettelse eller udligningstilskud i henhold til ovennævnte forordning. De udligningstilskud, der er udbetalt siden 1973, og den støtte til oprettelse, der er betalt siden 1976, kan ikke afholdes af EUGFL«. Sidst i skrivelsen anførtes det dog, at Kommissionen kunne tage de nævnte foranstaltninger op til fornyet overvejelse på grundlag af yderligere oplysninger, som de italienske myndigheder måtte finde nødvendigt at tilstille Kommissionen.
Den 16. juni 1981 sendte det italienske landbrugsministerium Kommissionen en telexmeddelelse om, at den italienske regering havde besluttet at tilbagekalde anerkendelsen af producentorganisationerne ETNA-Catania, Assozona-Matera og Asso-zona-Cosenza. Det hed videre i telexen, at »de fornødne foranstaltninger er således blevet truffet«. I telexen tilføjedes det, at »for så vidt angår AIPAO-Catania på grundlag af foretagne undersøgelser havde vist sig, at dens virksomhed er i overensstemmelse med EF-bestemmelserne. Det er derfor vores opfattelse, at der derfor på et senere tidspunkt burde foretages en fælles undersøgelse på stedet«. Det bør bemærkes, at Italien ved nævnte telexmeddelelse blot underrettede Kommissionen om, at anerkendelsen for de tre førstnævnte organisationer ville blive trukket tilbage: man anmodede ikke om en yderligere undersøgelse af deres forhold. Kun for så vidt angår AIPAO-Catania krævede Italien en yderligere undersøgelse. Under den mundtlige forhandling oplyste Kommissionen, at den ved telex af 29. juni 1981 svarede, at AIPAO's forhold var Kommissionen bekendt, og at der derfor ikke var behov for at undersøge forholdene på stedet igen. Kommissionens tjenestegrene bekræftede med andre ord deres negative vurdering af AIPAO.
Ved skrivelse af 22. juli 1981 (hvori der ikke henvistes til ovennævnte telexkorrespondance) meddelte Kommissionen de italienske myndigheder, at den var nået frem til følgende konklusioner: af de 82 producentorganisationer for frugt og grønsager var de 61's virksomhed i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne, og deres udgifter kunne derfor finansieres af Fællesskaberne, som fastsat i fællesskabslovgivningen; 17 organisationer skulle holdes under opsyn af de italienske myndigheder til den 31. december 1981, hvor der ville blive truffet endelig afgørelse om, hvorvidt de opfyldte fællesskabsbestemmelserne; 4 producentorganisationers virksomhed var ikke i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne, og de beløb, der var udbetalt dem, kunne derfor ikke komme i betragtning med henblik på fællesskabsfinansiering.
Ved bekendtgørelse af 25. juli 1981 slettede det italienske land- og skovbrugsministerium ETNA-Catania af listen over anerkendte producentorganisationer. Ved bekendtgørelse af 10. september 1982 slettede ministeriet de øvrige 3 producentorganisationer, som nærværende sag drejer sig om.
Kommissionens endelige stillingtagen er opsummeret i den sammenfattende rapport vedrørende 1978-1979 på følgende måde:
»I forbindelse med afslutning af regnskaberne for regnskabsårene 1973-1977 tog Kommissionen forbehold over for refusionsberettigelsen af visse udgifter anmeldt i forbindelse med tilbagekøb af frugt og grønsager i Frankrig og Italien, indtil resultaterne af den igangværende undersøgelse af producentorganisationernes virksomhed i disse to medlemsstater foreligger, og indtil det er fastslået, om disse organisationer opfylder bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 1035/72. Gennemgangen af resultaterne af den undersøgelse, der blev foretaget i Italien, er nu afsluttet...
Det skal erindres, at udligningstilskud — der finansieres af garantisektionen ifølge artikel 18 — kun kan ydes til producentorganisationer i henhold til artikel 13 og fremefter og kun på betingelse af, at tilbagekøbene foretages efter den ordning, der er fastlagt ved forordningen.
...
På grundlag af ovenstående har man fastslået, at der i Italien udaf de 82 producentorganisationer, der er blevet foretaget undersøgelse af, er 4 organisationer, der ikke opfylder EF-bestemmelserne, og den italienske administration har besluttet at trække anerkendelsen af disse 4 organisationer tilbage. De udligningstilskud, der blev ydet til disse 4 organisationer, kan derfor ikke afholdes af EUGFL.
Med hensyn til udgifterne i perioden 1973-1978 er der ved afslutningen af regnskaberne for 1978 et beløb på 12374446850 LIT, som ikke kan komme ind under ordningen om finansiering gennem EF (sag 129/84).
Med hensyn til udgifterne for 1979, er der tale om et beløb på 1621239160 LIT som ved afslutning af regnskaberne for 1979 ikke kan komme ind under ordningen om finansiering gennem EF (sag 130/84).
De beløb, der efter 1979 er blevet udbetalt til disse 4 organisationer vil ved afslutningen af regnskaberne for de regnskabsår, hvor udligningstilskuddene er blevet udbetalt, ikke komme ind under ordningen om finansiering gennem EF.
De italienske myndigheder mener, at de 4 producentorganisationer — indtil det blev endeligt fastslået, at deres virksomhed ikke var i overensstemmelse med EF-bestemmelserne (dvs. juli 1981) — må anses for at have været berettiget til at udføre deres vedtægtsmæssige virksomhed, indtil der blev truffet endelig afgørelse om tilbagetrækning af anerkendelsen.
Ifølge de italienske myndigheder kan man ikke på et senere tidspunkt bestride gyldigheden af de udførte aktiviteter og heller ikke, at EUGFL er blevet konteret for udgifterne til de udligningstilskud, der er fastsat ved forordning (EØF) nr. 1035/72.
Kommissionens tjenestegrene er ikke enige heri. Medlemsstaterne er forpligtede til, hver gang der udbetales EF-støtte, først at kontrollere, om modtageren opfylder betingelserne for udbetaling af støtten. Undersøgelsen har vist, at de fire nævnte producentorganisationer på intet tidspunkt har været støtteberettiget.«
Nærværende sag drejer sig ikke om støtte i forbindelse med deres oprettelse, men om, hvorvidt de 4 nævnte organisationer opfylder bestemmelserne i artikel 13 i forordning nr. 1035/72, således at de er berettiget til at få udbetalt beløb i henhold til artikel 18 for foretagne tilbagekøbstransaktioner.
Italien har gjort gældende, at de udgifter, som de 4 organisationer har afholdt, påhviler EUGFL for perioden fra 1973 til det tidspunkt, hvor deres anerkendelse blev trukket tilbage, eller i det mindste indtil Kommissionen traf endelig afgørelse den 22. juli 1981, og har til støtte herfor fremført tre principale anbringender.
Først og fremmest har Italien gjort gældende, at de nævnte 4 organisationer opfyldte betingelserne i artikel 13 i forordning nr. 1035/72.
Dette må i det væsentlige være et spørgsmål om, hvilke faktiske, omstændigheder, Kommissionen har lagt til grund, med mindre det kan godtgøres, at der foreligger en af de i EØF-traktatens artikel 173 angivne omstændigheder.
Den italienske regering har anført, at Kommissionens oprindelige synspunkter var baseret på den antagelse, den senere opgav og hvorefter organisationerne skulle have koncentreret udbudet af deres medlemmers produkter og markedsført dem i eget navn og for egen regning. Når den først har anerkendt det italienske synspunkt, hvorefter producenter kan afsætte deres varer i henhold til de af organisationen fastsatte vilkår, måtte de 4 organisationer, den foreliggende sag drejer sig om, antages at opfylde betingelserne i artikel 13, på linje med de øvrige organisationer. Kommissionen har anført, at dette ikke er en korrekt fremstilling af dens synspunkt: Kommissionen har altid været af den opfattelse, at organisationernes koncentration af udbudet kun var en omstændighed, på grundlag af hvilken det kunne afgøres, om organisationerne kontrollerede deres medlemmers produktion; begrundelsen for Kommissionens påstand om, at de fire organisationers virksomhed var retsstridig, er langt bredere.
Jeg kan tiltræde Kommissionens redegørelse for dens synspunkt, og mener ikke, at der foreligger nogen fejlagtig opfattelse på det punkt.
Italien har henvist til en rapport af 16. december 1980, udarbejdet af det italienske land- og skovbrugsministerium. Det er vigtigt at have i erindring, at Kommissionen ikke fik forelagt rapporten på det tidspunkt, og at der heller ikke blev henvist til den i ministeriets skrivelse til Kommissionen af 27. december 1980, og at rapporten faktisk først blev fremlagt som bilag til replikken i den foreliggende sag. Det kan derfor ikke gøres gældende, at Kommissionen burde have taget hensyn til, da den vedtog sin beslutning, og at det derfor var en fejl, at den ikke gjorde det.
Under alle omstændigheder synes konklusionen i rapporten (»det er vor opfattelse, at alle de fire nævnte organisationers virksomhed er i fuld overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne, og at en kontrol fra EF's tjenestemænds side derfor skulk kunne bevirke, at alle de forbehold, der er taget indtil nu, skulle kunne fjernes«) næppe svarer til indholdet.
Både ETNA-Catania og AIPAO-Catania oplyste at have et betydeligt antal medlemmer (ETNA således 376 og AIPAO 4200 personer). Kommissionen havde allerede i skrivelse af 3. juli 1978 understreget, at en organisation med et betydeligt antal enkeltmedlemmer spredt over store områder næppe kunne antages at opfylde artikel 13 i forordning nr. 1035/72. I december 1980, hvor rapporten blev udarbejdet, havde ETNA-Catania kun planer om en betydelig begrænsning af antallet af medlemmer, og AIPAO påtænkte en halvering. Dette er endnu ikke sket.
Ifølge rapporten anerkendte ETNA-Catania, at der var administrative og organisatoriske mangler, men anførte, at organisationens bestyrelse havde drøftet en omstrukturering af organisationen med henblik på at bringe den i overensstemmelse med nationale og fællesskabsretlige bestemmelser. Et første skridt var taget, idet der var valgt en ny formand, men herudover var der intet sket.
I rapporten hedder det, at AIPAO-Catania havde udfoldet betydelig virksomhed i produktionsstadiet, idet organisationen havde ydet teknisk bistand og støtte til indkøb af kunstgødning og plantebeskyttelsesmidler til nedsat pris, og at den havde tilrettelagt og deltaget i messer med henblik på at fremme afsætningen af dens medlemmers produkter. Organisationen solgte både direkte og gennem sine medlemmer, omend det ikke af rapporten fremgår i hvilket forhold. For så vidt angår salget gennem AIPAO's medlemmer nævnes det, at organisationen vedblivende gav salgsinstrukser, først mundtligt, derefter skriftligt, og siden indsamlede og registrerede medlemmernes fakturaer og kontrollerede, at de var i overensstemmelse med instrukserne. I rapporten hedder det videre: »først ved udløbet af produktionsåret vil det kunne fastslås, om hele produktionen har været behandlet; på grundlag af undersøgelser vedrørende organisationens virksomhed kan det imidlertid konkluderes, at eventuelle mangler kun kan vedrøre den papirmæssige side af organisationen og ikke dens virksomhed som sådan, idet denne synes at være i fuld overensstemmelse med bestemmelserne.« Rapporten berører ikke spørgsmålet om, hvorvidt mundtlige instrukser over for medlemmerne vedrørende afsætningen af deres produkter kunne være grundlag for en rimelig kontrol, når antallet af medlemmer overstiger 4000.
I rapporten behandles organisationerne Assozona-Matera og Assozona-Cosenza under ét. De anvendte stadig salgssystemet »gennem mellemmænd«, dvs. salg gennem medlemmerne selv. Med henblik på at kontrollere salget blev der givet mundtlige instrukser, som ikke på nogen måde blev nedfældet. Kontrollen med, om instrukserne var overholdt, blev udført på den måde, at organisationernes medarbejdere gennemgik fakturaerne på medlemmernes forretningssteder. I rapporten nævnes det videre, at organisationerne var i gang med at forberede en ordning, hvorefter det skulle noteres, hvornår salgsinstrukserne blev givet, og hvorefter der skulle indsamles og registreres kopier af fakturaerne.
En stor del af, hvad der henvises til i rapporten, var af foreløbig karakter, selv på dette tidspunkt, og det må erindres, at de to regnskaber vedrører 1978 og 1979.
For mig at se har Kommissionen ikke haft andre oplysninger fra den periode, på grundlag af hvilke det med rimelighed måtte anses for godtgjort, at de fire organisationer faktisk opfyldte betingelserne i artikel 13 i de pågældende år. Tværtimod havde Kommissionen al grund til at konkludere, at dette ikke var tilfældet. Således viste det sig ved kontrollen i 1979, at der enten slet ikke var nogen koncentration af udbudet eller at denne var i sin vorden. I rapporten af 27. maj 1980 nævnte den italienske regering netop disse fire organisationer og påpegede, at det var tvivlsomt, hvorvidt de kunne tilpasse sig til fællesskabsbestemmelserne. På grund af funktionelle mangler arbejdede organisationerne ikke tilfredsstillende, og de syntes ikke at kunne kontrollere den produktion, deres medlemmer satte på markedet. Den skrivelse, som organisationerne modtog fra de italienske myndigheder den 29. maj 1980, blev ikke besvaret, hvilket er overraskende, såfremt der allerede var truffet visse foranstaltninger. I telexmeddelelsen af 16. juni 1981 hævder den italienske regering ikke, at de tre andre organisationer ud over AIPAO-Catania opfyldte kravene i henhold til fællesskabsretten. I telexmeddelelsen hedder det blot, at anerkendelsen af dem skulle tilbagekaldes. På den anden side anføres det i telexmeddelelsen, at AIPAO-Catanias virksomhed var i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne, selv om de foretagne ændringer ikke omtales, selv ikke dem, der henvises til i rapporten af 16. december 1980, som naturligvis ikke var tilstillet Kommissionen.
Jeg kan ikke finde, at der er nogen grund til, at Kommissionen på grundlag af de tidligere oplysninger igen skulle se på de tre andre organisationer end AIPAO-Catania. Den omstændighed, at andre organisationer, som syntes at være i stand til at bringe deres forhold i orden, fik en frist, gør ikke det samme nødvendigt med hensyn til organisationer, for hvilke det syntes at være ganske udelukket.
For AIPAO-Catanias vedkommende er der den yderligere omstændighed, at Italien i telexmeddelelsen gav udtryk for, at denne organisation i 1981 opfyldte reglerne. Hvis den fra starten havde været et grænsetilfælde, er det min opfattelse, at Kommissionen burde have undersøgt den på ny. Det var den imidlertid ikke — alle de oplysninger, der forelå, pegede i retning af, at organisationen ikke opfyldte og ikke ville kunne opfylde artikel 13 i forordningen, og Kommissionen havde hele tiden gjort det klart, at der ikke ville blive udbetalt penge til en organisation, der ikke opfyldte betingelserne. Selv om det efter min opfattelse ville have været bedre, om Kommissionen havde anmodet Italien om yderligere oplysninger ud over den blotte oplysning i telexmeddelelsen af 16. juni 1981, påhvilede det fortsat organisationen og de italienske myndigheder at godtgøre, at betingelserne i artikel 13 var opfyldt. Hvis Kommissionen havde modtaget yderligere oplysninger, er jeg ikke i tvivl om, at den ville have undersøgt dem nærmere. Som sagen foreligger oplyst, og navnlig på baggrund af begivenhedsforløbet, mener jeg ikke, at Kommissionen handlede urimeligt eller retsstridigt, når den lagde til grund, at hverken AIPAO eller Italien havde godtgjort, at AIPAO-Catania opfyldte betingelserne i artikel 13, og ikke selv anmodede om yderligere oplysninger. Den risiko, der bestod, hvis det ikke blev godtgjort, at AIPAO-Catania opfyldte betingelserne i artikel 13, var almindelig kendt, og hvis der forelå yderligere oplysninger, påhvilede det for mig at se Italien at indhente og fremsende dem.
Jeg vil derfor afvise, at Kommissionen har handlet retsstridigt eller anvendt en forkert fremgangsmåde, når den ikke anerkendte betalingerne til de fire producentorganisationer for de år, den foreliggende sag drejer sig om.
Den italienske regerings andet principale anbringende er, at tilbagekaldelsen af en anerkendelse af en producentorganisation har virkning ex nunc, og ikke ex tune. Den har anført, at så længe anerkendelsen af en organisation er i kraft, og organisationen udfører transaktioner, der er i overensstemmelse med de fællesskabsretlige målsætninger, kan man ikke over for organisationen afvise at betale de beløb, der svarer til sådanne transaktioner. Kommissionen har heroverfor anført, at Fællesskabet ikke kan være bundet af en medlemsstats beslutning om at anerkende en organisation, der ikke opfylder betingelserne; Fællesskabet skal kun betale, hvad det skylder i henhold til gældende regler, med mindre fællesskabsinstitutionerne selv kan gøres ansvarlige for en fejlagtig anvendelse af fællesskabsretten (sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. 1979, s. 245).
I henhold til artiklerne 15 og 18 i forordning nr. 1035/72 skal godtgørelser i forbindelse med tilbagekøbstransaktioner kun betales til producentorganisationer efter reglerne i forordningens artikel 13. Hvis Kommissionen kunne lægge til grund, hvilket jeg mener den kunne, at de fire nævnte organisationer aldrig havde opfyldt betingelserne i artikel 13, var anerkendelsen af dem ugyldig fra starten. Der var tale om en fejltagelse fra den pågældende medlemsstats side, og den skal derfor bære de økonomiske følger, jfr. artikel 3 i forordning nr. 729/70 og 3. afsnit af præmis 8 i Domstolens dom i sag 11/76, Nederlandene mod Kommissionen, på s. 279.
For det tredje har den italienske regering gjort gældende, at fradragene under ingen omstændigheder kan gå tilbage til 1973, således som Kommissionen gør gældende, men højest 1) til det tidsppnkt, hvor det definitivt blev fastslået (ved Kommissionens skrivelse af 22.7.1981), at de fire organisationer ikke opfyldte betingelserne, eller 2) blev foreløbigt fastslået (ved Kommissionens skrivelse af 11.11.1980) eller 3), mere subsidiært, til den periode, der ligger forud for det tidspunkt, hvor Kommissionen indledte sine undersøgelser (hvilket skete ved Kommissionens skrivelse af 3.7.1978).
Også her må forholdet være det, at hvis Kommissionen kunne lægge til grund, at de fire organisationer aldrig havde opfyldt kravene til en producentorganisation i henhold til artikel 13 i forordning nr. 1035/72, var der ikke på noget tidspunkt hjemmel til at anerkende deres udgifter som påhvilende EUGFL, jfr. artikel 3 i forordning 729/70 og 3. afsnit af præmis 8 i dommen i sag 11/76, jfr. ovenfor. Denne retstilstand påvirkes ikke af de tre forhold, som den italienske regering har fremført. Jeg vil derfor forkaste dens tredje anbringende.
Efter min opfattelse må Kommissionen derfor frifindes i det hele i sag 130/84, mens den må frifindes i sag 129/84, i det omfang den sag vedrører betalingerne til de berørte fire producentorganisationer for frugt og grønsager.
2. Dato der skal lægges til grund ved omregningen til national valuta af prisen på interventionssmør
I henhold til Kommissionens forordning nr. 1282/72 af 21. juni 1972 om salg af smør til nedsatte priser til hæren og til dermed ligestillede enheder (EFT 1972 II, s. 554) kan smør, der er oplagret som følge af interventioner, sælges til nedsatte priser til hæren og dermed ligestillede enheder i medlemsstaterne. Ifølge forordningen skal der ikke stilles sikkerhed, men smørret skal overtages inden for en frist på seks måneder regnet fra dagen for kontraktens indgåelse.
Kommissionens forordning nr. 1717/72 af 8. august 1972 om salg af smør til nedsat pris til institutioner eller samfund, der ikke arbejder med gevinst for øje (EFT 1972 III, s. 808) hjemler mulighed for, at smør der er oplagret som følge af interventioner kan sælges til nedsat pris til institutioner eller samfund inden for Fællesskabet, der ikke arbejder med gevinst for øje. I henhold til forordningens artikel 6 er leveringen af smørret betinget af en sikkerhedsstillelse, når købet sker gennem en mellemmand, når den i købekontrakten anførte mængde overstiger 5 tons, eller når den pågældende institution eller det pågældende samfund har hjemsted i en anden medlemsstat end den sælgende medlemsstat. Forordningen indeholder ikke bestemmelser om, hvor hurtigt efter kontraktens indgåelse smørret skal overtages.
Kommissionens forordning nr. 2315/76 af 24. september 1976 om salg af smør fra offentlige lagre (EFT L 261, s. 12) bestemmer, at smør, som har været oplagret på interventionslagre i seks måneder eller mere, kan sælges til enhver interesseret. I henhold til artikel 2 skal smørret sælges i mængder på 5 tons og derover, og der skal stilles sikkerhed ved eller før indgåelsen af købekontrakten; artikel 3 bestemmer, at køberen overtager smørret inden en måned regnet fra den dato, hvor salgskontrakten afsluttes; i modsat fald ophæves kontrakten og sikkerheden fortabes. Artikel 3 bestemmer ligeledes, at køberen inden overtagelsen af hver mængde skal betale købsprisen for den pågældende mængde til interventionsorganet.
I alle tre forordninger er smørrets pris udtrykt i regningsenheder. Ingen af forordningerne indeholder udtrykkelige bestemmelser om den dato, der er afgørende for, hvilken kurs, der skal anvendes ved omregningen til national valuta af smørrets pris udtrykt i regningsenheder.
Ved omregningen til national valuta af prisen udtrykt i regningsenheder for smør, som var solgt i henhold til forordningerne i produktionsåret 1978, anvendte Italien den kurs, der var gældende på det tidspunkt, hvor købekontrakten blev indgået. Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at der i stedet burde være anvendt den kurs, der var gældende på det tidspunkt, hvor køberen overtog smørret. På grund af svingninger i kursen i løbet af 1978 indebar anvendelsen af den dato, som de italienske myndigheder havde lagt til grund, højere udgifter end hvis den af Kommissionen ønskede dato var lagt til grunde Kommissionen afviste derfor at lade EUGFL afholde den yderligere udgift som fulgte af den af de italienske myndigheder valgte dato, et beløb på i alt 305825498 LIT.
Artiklerne 4, stk. 2, og 6 i Rådets forordning 1134/68 af 30. juli 1968 indeholder regler om anvendelse af forordning nr. 653/68 om betingelserne for ændring af værdien af den for den fælles landbrugspolitik anvendte regningsenhed (EFT 1968 II, s. 391).
Artikel 4, stk. 2, bestemmer:
»For forretninger, der gennemføres inden for rammerne af bestemmelserne vedrørende den fælles landbrugspolitik eller de særlige handelsordninger for varer, der er fremstillet ved forarbejdning af landbrugsprodukter, betales de beløb, som en medlemsstat eller et behørigt befuldmægtiget organ har krav på eller skylder, og som er udtrykt i national valuta og gengiver beløb, der i de nævnte bestemmelser er fastsat i regningsenheder, ved anvendelse af det forhold mellem regningsenheden og den nationale valuta, der var gældende på tidspunktet for forretningens eller en del af forretningens gennemførelse.«
...
Artikel 6 bestemmer:
»Ved anvendelse af denne forordning forstås ved tidspunktet for forretningens gennemførelse den dato, hvor det forhold indtræder, der ligger til grund for stiftelsen af denne fordring, og som angår beløbet i forbindelse med denne forretning, således som dette forhold er fastlagt i fællesskabsbestemmelserne eller, i mangel heraf og indtil disses fastlæggelse, i den pågældende medlemsstats bestemmelser.«
»Den dato, hvor det forhold indtræder, der ligger til grund for stiftelsen af denne fordring, og som angår beløbet i forbindelse med denne forretning«, er fastlagt i den pågældende medlemsstats bestemmelser, med mindre eller indtil den er fastlagt i fællesskabsbestemmelser. Det spørgsmål opstår herefter, om der findes sådanne fællesskabsbestemmelser. Kommissionen synes at hævde, at dette er tilfældet. Den har gjort gældende, at der ved forordningerne nr. 1282/72, 1717/72 og 2315/76 er indført en særskilt ordning for kontrakter om salg af smør til nedsat pris; i henhold til ordningen kan køberen fragå kontrakten når som helst, indtil han har betalt købsprisen, efter forordningerne nr. 1282/72 og 1717/72 uden at miste den sikkerhed, han har stillet, og efter forordning nr. 2315/76 med fortabelse af sikkerheden. Kommissionen har anført, at den omstændighed, at køberen kan fragå kontrakten som ovenfor angivet, bevirker, at den blotte indgåelse af købekontrakten ikke kan anses for det samme som at »det forhold indtræder, der ligger til grund for stiftelsen af denne fordring, og som angår beløbet i forbindelse med denne forretning«, jfr. artikel 6 i forordning nr. 1134/68. Ifølge Kommissionen består dette forhold i køberens overtagelse af smørret, hvilket igen forudsætter, at købsprisen er betalt, idet købet først på det tidspunkt bliver endeligt.
At lægge den dato til grund, hvor smørret overtages, giver et element af vished. Det første spørgsmål er imidlertid, om forordningerne nr. 1282/72, 1717/72 og 2315/76 indeholder bestemmelser om, hvilken dato der skal lægges til grund ved omregningen til national valuta af smørrets pris udtrykt i ECU. Efter min opfattelse indeholder forordningerne ikke en sådan bestemmelse, hverken udtrykkeligt eller forudsætningsvis.
Kommissionen har også påpeget, at den i forvaltningskomiteen for mejeriprodukter i marts 1977 gav udtryk for, at den relevante dato i tilfælde af interventionsforanstaltninger måtte være den dato, hvor foranstaltningen i økonomisk forstand nåede sit mål, dvs. den dato, hvor varen blev overtaget. Dette synspunkt bekræftede Kommissionen efterfølgende i skrivelser eller telexmeddelelser til alle medlemsstaterne. Kommissionen har fastholdt, at der fra marts 1977 ikke bestod uklarhed med hensyn til dette spørgsmål. Forholdet kan vel være det, at medlemsstaterne ikke var i tvivl om, hvad der var Kommissionens opfattelse, men tilbage står, at der kun er tale om en opfattelse. For mig at se er den omstændighed, at Kommissionen i en forvaltningskomite giver udtryk for sin opfattelse, ikke en »fællesskabsbestemmelse« i den i artikel 6 i forordning nr. 1134/68 forudsatte betydning.
Så vidt jeg kan se, indeholder fællesskabslovgivningen ikke på nuværende tidspunkt »fællesskabsbestemmelser«, der fastlægger den relevante dato i den i artikel 6 forudsatte betydning. Det må derfor være »den pågældende medlemsstats bestemmelser«, der skal lægges til grund ved fastlæggelsen af den relevante dato i henhold til den nævnte artikel.
I indlæggene har den italienske regering gjort gældende, at anvendelse af den kurs, der er gældende på den dato, hvor kontrakten indgås, er en praksis, der er i overensstemmelse med italiensk ret. Dette har Kommissionen ikke bestridt. Italien har således lagt den dato til grund, der er fastlagt ¡ nationale bestemmelser, således som det kræves i henhold til nugældende fællesskabslovgivning, jfr. artikel 6 i forordning nr. 1134/68. Jeg mener derfor, at Italiens udgifter i forbindelse med salg til nedsat pris af smør i produktionsåret 1978 blev afholdt i overensstemmelse med reglerne, og at Kommissionens afgørelse må annulleres i det omfang den afviste at lade EUGFL afholde den nævnte udgift.
Den italienske regering har ligeledes anført, at anvendelsen af den kurs, der er gældende på det tidspunkt, hvor kontrakten indgås, svarer til et almindeligt princip, der udtrykkeligt er fastlagt i artikel 8 i Kommissionens forordning nr. 2182/77 af 30. september 1977 om de nærmere bestemmelser for salg af frosset oksekød fra interventionslagre, der er bestemt til forarbejdning i Fællesskabet, samt om ændring af forordning nr. 1687/76 (EFT L 251, s. 60), hvori det bestemmes: »Således söm det forstås i artikel 6 i forordning (EØF) nr. 1134/68 betragtes det forhold, der ligger til grund for... salgsprisen, som indtrådt på datoen for afslutningen af købekontrakten«. Heroverfor har Kommissionen anført, at der ikke er noget holdepunkt for at antage, at artikel 8 i forordning nr. 2182/77 er udtryk for et almindeligt princip; den har i den forbindelse henvist til, at bestemmelserne om salg af frosset oksekød fra interventionslagre i en række henseender adskiller sig fra bestemmelserne om salg af smør fra interventionslagre. En af forskellene er ifølge Kommissionen, at køberen i henhold til forordning nr. 2182/77 skal stille en betydelig sikkerhed; det må dog nævnes, at der i henhold til forordningerne nr. 1717/72 og 2315/76, som begge drejer sig om smør, også skal stilles sikkerhed.
Uanset om forskellene mellem oksekøds- og smørsektoren måtte være store eller små, står det dog fast, at der er tale om forskellige sektorer. Det er ufornødent at tage stilling til, om artikel 8 i forordning nr. 2182/77, som vedrører oksekødssektoren, også skal finde anvendelse inden for smørsektoren. Den afgørende omstændighed er, at der endnu ikke er fastsat fællesskabsbestemmelser inden for smørsektoren, hvoraf det følger, jfr. artikel 6 i forordning nr. 1134/68, at den pågældende medlemsstats nationale bestemmelser skal finde anvendelse; som ovenfor anført må resultatet derfor blive, at der må gives Italien medhold i denne del af søgsmålet.
3. Tab ved forarbejdning af skummetmælkspulver til foder
Artikel 1 i Kommissionens forordning nr. 990/72 af 15. maj 1972 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ydelse af støtte til skummetmælk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmælkspulver bestemt til foderbrug (EFT 1972 II, s. 414) bestemmer: »For så vidt angår skummetmælkspulver ydes støtte kun, ... såfremt det er forarbejdet til foderblanding« på de i forordningens artikel 4 fastsatte betingelser.
I den tredje betragtning til forordning nr. 990/72 hedder det, at »det bør sikres, at skummetmælk og skummetmælkspulver, for hvilke der ydes støtte, faktisk anvendes til foder«. Artikel 2, stk. 5, i Rådets forordning nr. 986/68 af 15. juli 1968 om fastsættelse af almindelige regler om ydelse af støtte til skummetmælk og skummetmælkspulver til foderbrug (EFT 1968 I, s. 250), som ændret ved Rådets forordning nr. 1038/72 (EFT 1972 II, s. 440), bestemmer: »Hver af de i stk. 1 nævnte varer, til hvilke der ydes støtte, må kun anvendes til foder«. Blandt andet i lyset af disse bestemmelser må artikel 1 i forordning nr. 990/72 fortolkes således, at det kun er den mængde skummetmælkspulver, der faktisk er forarbejdet til foderblandinger, der kan ydes fællesskabsstøtte til; en eventuel overskydende mængde, som, selv om den var bestemt til en sådan produktion og »anvendt« i fremstillingsprocessen, er gået tabt, kan ikke anses for at være blevet forarbejdet (generaladvokat Rozès i sagerne 61/82 og 62/82, Italien mod Kommissionen, Sml. 1983, på s. 679-80; præmisserne 11 og 12 i dommen i sag 61/82 og præmisserne 4 og 5 i dommen i sag 62/82, Sml. 1983, s. 655, på s. 671, Sml. 1983 s. 687, på s. 703).
Der kan således ikke ydes fællesskabsstøtte i forbindelse med svind ved forarbejdningen af skummetmælkspulver til foder. Hvis en medlemsstat udbetaler støtte til sådanne tab, må den selv bære udgiften og kan ikke lade den afholde af EUGFL. Ved gennemgangen af medlemsstaternes regnskaber må Kommissionen derfor fradrage støttebeløb, der er ydet for sådanne tab, i de beløb, der påhviler EUGFL.
I regnskabsårene 1974 og 1975 udbetalte det italienske interventionsorgan ikke alene støtte til det skummetmælkspulver, der faktisk blev anvendt, men også til det skummetmælkspulver, der gik tabt under produktionsprocessen, for så vidt tabet ikke oversteg 2%, idet en sådan forhøjelse altid var ydet i Italien. Ved afslutningen af regnskaberne nedsatte Kommissionen de udgifter, Italien anmeldte afholdt i henhold til forordning nr. 990/72, med et beløb svarende til 2%.
I sag 61/82, som vedrørte regnskabsåret 1974, og sag 62/82 vedrørende regnskabsåret 1975 bestred Italien den anførte nedsættelse, men Domstolen frifandt Kommissionen. Tab ved forarbejdningen påhviler ikke EUGFL. Subsidiært gjorde den italienske regering gældende, at Kommissionen ikke kunne nedsætte de pågældende udgifter med den i henhold til de italienske bestemmelser gældende maksimale sats på 2%, men kun med et beløb svarende til det gennemsnitlige faktiske svind, der er udbetalt støtte til, anslået til 1%. Domstolen fastslog (præmisserne 14 og 15 i dommen i sag 61/82 og præmisserne 7 og 8 i dommen i sag 62/82):
»Som bevis har den italienske regering forelagt Domstolen en oversigt, som imidlertid kun vedrører 25% af det samlede kvantum mælkepulver, der blev forarbejdet til foder i Italien i 1974 og 1975. Hvad dette kvantum angår beløb det gennemsnitlige tab sig til 1,745% i 1974 og 1,464% i 1975.
Under disse omstændigheder findes det ikke godtgjort, at det reelle svind i hele det forarbejdede kvantum afviger betydeligt fra den maksimale sats på 2%, der er fastsat i de italienske bestemmelser, og som Kommissionen har lagt til grund ved regnskabsafslutningen.«
Jeg forstår denne passus på den måde, at når Kommissionen fradrager national støtte, der er ydet til dækning af tab, skal fradraget som udgangspunkt være det faktiske støttebeløb, de nationale myndigheder har ydet for de nævnte tab, men at Kommissionen kan nedsætte beløbet med en fast sats svarende til den maksimale sats, der i national ret er fastsat for ydelse af støtte, hvis det faktiske beløb ikke kan godtgøres. Med hensyn til regnskabsårene 1974 og 1975 var der ifølge Domstolen ingen nævneværdig forskel mellem de faktiske beløb, der var ført bevis for, og det beløb, der fremkom ved anvendelsen af den faste sats, og Domstolen gav derfor Kommissionen medhold i, at den kunne anvende en fast sats på 2% ved beregningen af det fradrag, den foretog i de udgifter, Italien havde anmeldt som påhvilerde EUGFL for regnskabsårene 1974 og 1975.
Sagerne 61/82 og 62/82 verserede stadig for Domstolen, da regnskaberne vedrørende 1976 og 1977 blev behandlet. Ved telex af 10. september 1979 anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om at fremsende oplysninger vedrørende de faktiske tab i de nævnte to år. Dette gjorde de italienske myndigheder ikke. Eftersom de italienske myndigheder ikke fremlagde dokumentation for de faktiske tab i de nævnte år, foretog Kommissionen på ny et fradrag efter en fast sats på 2% i de pågældende udgifter vedrørende 1976 og 1977. I den sammenfattende rapport vedrørende 1976 og 1977 hedder det dog, at »beslutningen om at fradrage ovennævnte beløb for Italiens vedkommende imidlertid ikke er definitiv: Kommissionen vil tage spøgsmålet op til fornyet overvejelse på baggrund af Domstolens dom«. Dette kom til udtryk i betragtningerne til Kommissionens beslutninger om afslutning af regnskaberne for 1976 og 1977 (beslutning 83/37, EFT L 38, s. 30, og beslutning 83/48, EFT L 40, s. 55), hvor de nævnte nedsættelser var blandt dem, »som der ikke kan træffes endelig afgørelse om under den foreliggende regnskabsafslutning, da det forinden er nødvendigt at foretage supplerende undersøgelser; dette beløb kan eventuelt godkendes i forbindelse med regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1978«.
Som følge af Domstolens domme af 15. marts 1983 i sag 61/82 og sag 62/82 sendte de italienske myndigheder den 26. april 1983, mens regnskaberne for 1978 og 1979 var under behandling, Kommissionen en detaljeret oversigt, hvoraf det fremgik, at de faktiske tab androg 1,53% i 1976, 1,15 i 1977, 0,58% i 1978 og 0,73% i 1979. Kommissionen accepterede at lægge de nævnte procentsatser til grund i forbindelse med de anmeldte udgifter vedrørende regnskabsårene 1978 og 1979, og lagde ved nedsættelsen af de anmeldte støttebeløb i forbindelse med forarbejdningen af skummetmælkspulver de af den italienske regering oplyste procentsatser for det faktiske tab til grund.
For regnskabsårene 1976 og 1977 fastholdt Kommissionen imidlertid, at udgifterne skulle nedsættes med den faste sats på 2%. Som anført i den sammenfattende rapport vedrørende 1978 og 1979 indtog Kommissionen det synspunkt, at den ikke kunne gøre mere end, hvad der var muligt i henhold til Domstolens dom, og at den ikke kunne ændre de tidligere beslutninger, hvorved regnskaberne formelt blev afsluttet. I den sammenfattende rapport hed det videre, at det forbehold om supplerende undersøgelser, der var indføjet i beslutningerne vedrørende 1976 og 1977, var taget med henblik på at undgå yderligere klager vedrørende de nævnte regnskabsår og for ikke at forlænge den periode, hvor Italien kunne fremlægge bevismateriale. For at kunne anerkendes i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for de nævnte regnskabsår skulle et sådant bevismateriale være fremlagt, inden Kommissionen traf beslutningen om afslutning af regnskaberne. Ifølge Kommissionen var det for sent at fremlægge bevismateriale i slutningen af april 1983, og Komissionens beslutning kunne derfor ikke ændres.
Det er den beslutning, den italienske regering har anfægtet. Regeringen har hævdet, at det kun er det faktiske tab, der kan nægtes anerkendt i forhold til EUGFL. Den har gjort opmærksom på, at Kommissionen accepterede synspunktet med hensyn til 1978 og 1979. Ifølge regeringen må Domstolens domme af 15. marts 1983 fortolkes til støtte for dette synspunkt. Den har videre anført, at i beslutningerne om afslutning af regnskaberne for regnskabsårene 1976 og 1977 udsatte Kommissionen afgørelsen af hele spørgsmålet indtil Domstolen havde truffet afgørelse, og den har anført, at under de omstændigheder kan Kommissionen ikke fastholde, at de tidligere trufne foreløbige beslutninger er endelige i den forstand, at der ikke længere kan fremlægges bevismateriale vedrørende de pågældende år.
Kommissionen er fortsat af den opfattelse, at når den har vedtaget en beslutning om afslutning af regnskaberne for et bestemt år, er det for sent for en medlemsstat at fremlægge bevismateriale vedrørende tabene i det pågældende år. Italien afviste at dokumentere de faktiske tab i tide og kan derfor ikke længere påberåbe sig dem. Det forbehold, Kommissionen tog med hensyn til afslutning af regnskaberne for regnskabsårene 1976 og 1977, betød kun, at den ville tage sit synspunkt op til fornyet overvejelse, hvis den tabte sagen; men Domstolen gav Kommissionen medhold, og Kommissionen var derfor ikke forpligtet til at tage sine beslutninger op til fornyet overvejelse på baggrund af det netop fremsendte bevismateriale vedrørende de faktiske tab.
Principielt må en medlemsstat dokumentere de faktiske tab, hvis den ønsker, at Kommissionen tager de faktiske tab i betragtning; i modsat fald må Kommissionen i henhold til Domstolens domme i sag 61/82 og sag 62/82, således som jeg forstår dem, kunne anvende en fast sats. Italien burde derfor have tilstillet Kommissionen bevismateriale vedrørende de faktiske tab i 1976 og 1977, da Kommissionen anmodede herom, eventuelt med et udtrykkeligt forbehold om, at Italien uanset det nævnte materiale forbeholdt sig sin retstilling i sagerne 61/82 og 62/82, der på det tidspunkt endnu verserede.
På den anden side har dommene i sagerne 61/82 og 62/82 ikke bevirket en afklaring af retstillingen. Forbeholdet i den sammenfattende rapport vedrørende 1976 og 1977, sammenholdt med betragtningerne til beslutningerne 83/37 og 83/48 om afslutning af regnskaberne for regnskabsårene 1976 og 1977, forstår jeg på den måde, at regnskaberne ikke var endeligt afsluttede. Kommissionen kunne stadig tage sagen op til fornyet overvejelse. Efter min opfattelse fører rimelighedsbetragtninger til, at den burde have gjort dette i lyset af det materiale, den italienske regering havde fremsendt.
Efter min opfattelse må den endelige nedsættelse i henhold til beslutning 84/202 følgelig annulleres i et omfang svarende til forskellen mellem det beløb, Kommissioen er nået frem til efter anvendelse af en fast sats, og de af den italienske regering angivne procentsatser vedrørende de faktiske tab i 1976 og 1977, dvs. en forskel på 227433782 LIT for 1976 og 570058890 LIT for 1977. Dette betyder dog ikke, at Italien herefter skal have de nævnte beløb udbetalt. Kommissionen har hverken anerkendt eller afvist de af den italienske regering angivne tal: den har endnu ikke taget stilling til dem. Den omstændighed, at en retsakt delvis annulleres, indebærer i henhold til EØF-traktatens artikel 176, at Kommissionen skal vedtage en ny beslutning vedrørende de nedsættelser, der skal foretages.
I sag 129/84 skal jeg følgelig foreslå, at Kommissionens beslutning 84/202 annulleres i det omfang Kommissionen afviste at lade EUGFL afholde en udgift på 1) 305825498 LIT, som vedrører salg af smør til nedsat pris fra interventionslagre i produktionsåret 1978, og 2) 227433782 LIT for regnskabsåret 1976 og 570058890 LIT for regnskabsåret 1977, begge beløb vedrørende tab ved forarbejdning af skummetmælkspulver til foder, men at sagsøgte i øvrigt frifindes. Da begge parter har tabt og vundet på et eller flere punkter, må de bære deres egne omkostninger, jfr. procesreglementets artikel 69, stk. 3.
I sag 130/84 skal jeg af de ovenfor anførte grunde foreslå, at sagsøgte frifindes i det hele, og at Den italienske Republik derfor i henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, betaler sagens omkostninger.
(
*1
) – Oversat fra engelsk.
(
1
) – Den engelske version indeholder en åbenbar trykfejl, som jeg har renet ud fra den franske version og bestemmelsers klare formal.