61981C0211
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. F. MANCINI
VAN 10 NOVEMBER 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In de onderhavige zaak dient het Hof zich uit te spreken over een verzoek van de Commissie krachtens artikel 169 EEG-Verdrag, om vast te stellen dat het Koninkrijk Denemarken een krachtens het EEG-Verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen. Het zou immers niet binnen de vastgestelde termijn de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke, bepalingen in werking hebben doen treden om te voldoen aan richtlijn nr. 76/891/EEG van de Raad van 4 november 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake kilowattuurmeters (PB L 336 van 1976, blz. 30).
2.
Richtlijn nr. 76/891, gebaseerd op artikel 100 EEG-Verdrag, behoort tot een grote groep richtlijnen van de Raad, die de opheffing beogen van de technische belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer, voortvloeiende uit de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten, volgens welke bepaalde produkten slechts in de handel mogen worden gebracht en in gebruik genomen indien zij aan bepaalde technische eisen voldoen. Richtlijn nr. 76/891 heeft betrekking op een bijzonder aspect van de metrologie, een sector die met name is genoemd in het „Programma voor de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer”, op voorstel van de Commissie door de Raad goedgekeurd bij resolutie van 28 mei 1969 (PB C 76 van 1969, blz. 1).
Het aan de communautaire voorschriften inzake meetinstrumenten ten grondslag liggende stelsel is vastgelegd in kaderrichtlijn nr. 71/316/EEG van de Raad van 26 juli 1971 inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten betreffende voor meetmiddelen en metrologische controlemethoden geldende algemene bepalingen (PB L 202 van 1971, blz. 1), later gewijzigd bij richtlijn nr. 72/427/EEG van de Raad van 19 december 1972 (PB L 291 van 1972, blz. 156) en aangepast bij richtlijn nr. 82/621/EEG van de Commissie van 1 juli 1982 (PB L 252 van 1982, blz. 1). Deze kaderrichtlijn beoogt voornamelijk de harmonisatie van de nationale voorschriften betreffende de keuringen die worden verricht voordat de betrokken instrumenten in de handel worden gebracht; zij is gebaseerd op de wederzijdse erkenning van de keuringen en voorziet in een „EEG-modelgoedkeu 3085 gewijzigd en datring” en een „eerste EEG-ijk”: de instrumenten worden voorzien van een EEG-teken en een EEG-merk, beschreven in de bijlagen I en II bij de richtlijn, ten bewijze dat zij de keuringen hebben ondergaan en aan de voorwaarden van de richtlijn voldoen en dus zonder nieuwe keuringen vrij binnen de Gemeenschap mogen circuleren.
Voor het overige verwees de kaderrichtlijn naar bijzondere richtlijnen, die voor elke categorie meetinstrumenten de metrologische eigenschappen en de technische voorschriften inzake uitvoering en werking zouden bepalen. Blijkens de tweede overweging van de considerans is richtlijn nr. 76/891 een van deze bijzondere richtlijnen. Zij is van toepassing op nieuwe, rechtstreeks aangesloten inductieve kilowattuurmeters voor normaal gebruik, voor enkelvoudig of meervoudig tarief, bestemd voor het meten van de actieve energie in wissel- en draaistroom met een frequentie van 50 Hz (artikel 1). Volgens artikel 3 „mogen de Lid-Staten het in de handel brengen en het in gebruik nemen van kilowattuurmeters die zijn voorzien van het EEG-modelgoedkeuringsteken en van het merk van de eerste EEG-ijk, niet weigeren, verbieden of beperken”. Volgens artikel 2 mogen het merk en het teken enkel worden afgegeven voor kilowattuurmeters die beantwoorden aan de technische en metrologische voorschriften van de bijlage bij de richtlijn. Wat de uitvoering van de richtlijn betreft, geeft artikel 4 de Lid-Staten een termijn van 18 maanden om hun nationale regeling ermee in overeenstemming te brengen, alsmede de verplichting de genomen maatregelen ter kennis van de Commissie te brengen.
3.
De aan het beroep van de Commissie voorafgaande feiten kunnen worden samengevat als volgt.
Richtlijn nr. 76/891 werd op 9 november 1976 ter kennis van het Koninkrijk Denemarken gebracht; de termijn voor de uitvoering ervan verstreek dus op 9 mei 1978. Nog voor het verstrijken van deze termijn, en wel op 30 maart 1978, verklaarde de permanente vertegenwoordiger van Denemarken in antwoord op een brief van de Commissie van 18 januari 1978, dat in Denemarken geen bijzondere wettelijke regeling betreffende kilowattuurmeters bestond. Aangezien de Deense autoriteiten het in de handel brengen en het in gebruik nemen van meters met het EEG-modelgoedkeuringsteken en het merk van eerste EEG-ijk bijgevolg niet konden weigeren, verbieden of beperken, vereiste richtlijn nr. 76/891 volgens de Deense regering geen enkele bijzondere uitvoeringsmaatregel.
Bij brief van 7 juni 1978 maakte de Commissie de Deense regering erop attent, dat de door de betrokken richtlijn aan de Lid-Staten opgelegde verplichtingen niet alleen betrekking hadden op het in de handel brengen en het in gebruik nemen van de in de richtlijn bedoelde kilowattuurmeters. Zij hielden ook de verplichting in, de EEG-modelgoedkeuringstekens en het merk van de eerste EEG-ijk af te geven. Omdat Denemarken de richtlijn niet had uitgevoerd, stelde de Commissie bij brief van 23 mei 1979 krachtens artikel 169, eerste alinea, EEG-Verdrag deze staat in de gelegenheid zijn opmerkingen te maken.
In haar antwoord van 22 augustus 1979 betwistte de Deense regering, dat zij de nodige administratieve voorzieningen voor de goedkeuring en ijking van meters van Deens fabrikaat in het leven had moeten roepen. Daartoe legde zij de tekst over van een gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de Commissie betreffende artikel 2 van de richtlijn, opgenomen in het verslag van de vergadering van de Raad tijdens welke de betrokken richtijn was vastgesteld.
Niet overtuigd door het betoog van de Deense regering, bracht de Commissie op 6 oktober 1980 dienaangaande een met redenen omkleed advies uit. Aangezien de Deense regering bij haar zienswijze bleef, heeft de Commissie op 3 juli 1981 beroep ingesteld bij het Hof, dat op 13 juli daaropvolgende is ingeschreven.
4.
Vooreerst moet worden ingegaan op de door de Deense regering opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid, gebaseerd op de stelling dat het onderwerp van de administratieve, precontentieuze fase niet hetzelfde was als dat van de gerechtelijke fase voor het Hof. De Deense regering merkt allereerst op, dat de brief van de Commissie, waarbij zij in gebreke werd gesteld, in uiterst algemene bewoordingen was gesteld, terwijl de Commissie gehouden is, de beweerde niet-nakoming zodanig te kwalificeren en te motiveren, dat een vruchtbaar gesprek met de Lid-Staat mogelijk wordt. Zij betoogt voorts, dat de gronden waarop het standpunt van de Commissie berust, zoals deze uit het met redenen omkleed advies naar voren komen, in het verzoekschrift zijn gewijzigd: alleen in dit laatste heeft de Commissie een beroep gedaan op kaderrichtlijn nr. 71/316, teneinde daaruit de verplichtingen af te leiden die haars inziens op de Deense regering rusten. Wegens deze verschillende argumentatie had een nieuw met redenen omkleed advies moeten worden uitgebracht. De handelwijze van de Commissie is dus niet in overeenstemming met de zorgvuldigheid die bij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag van de administratie wordt verlangd, en zij heeft voor de Deense regering tot een onaanvaardbare beperking van haar mogelijkheden van verweer geleid.
Ik meen echter dat de handelwijze van de Commissie in overeenstemming is met het Verdrag. Aan het dwingende karakter van de procedure van artikel 169 zijn stellig een aantal doeltreffende procedurele waarborgen ten behoeve van de Lid-Staten verbonden. Het Hof heeft zelf gewezen op het belang van de administratieve fase en verklaard dat de aan de Lid-Staten geboden gelegenheid om hun opmerkingen te maken over een welomschreven beschuldiging, „een door het Verdrag gewilde wezenlijke waarborg vormt, [waarvan de] eerbiediging ... een substantieel vormvereiste is voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van het niet nakomen, door een Lid-Staat, van de op hem rustende verplichtingen” (arrest van 17 februari 1970, zaak 31/69, Commissie t. Italië, Jurispr. 1970, blz. 25, r.o. 13). De ingebrekestelling wordt dan ook hierdoor gekenmerkt, dat zij het voorwerp van het geschil definitief omschrijft, zodat het later niet meer kan worden gewijzigd, en dat de staat de mogelijkheid wordt geboden verweer te voeren. In zoverre kan worden gesteld, dat de gehele precontentieuze fase ertoe strekt de eerbiediging te verzekeren van het bekende beginsel „audietür et altera pars”.
Vaststaat nu, dat de Deense regering door de Commissie in staat is gesteld verweer te voeren en dit ook werkelijk heeft gedaan. Zoals ik reeds zei, verwijt Denemarken de Commissie, dat de ingebrekestelling te algemeen was geformuleerd. Mijns inziens voldoet deze brief echter aan de wezenlijke vereisten voor een deugdelijke ingebrekestelling: nauwkeurige vermelding van de aan de Lid-Staat verweten schending (niet-uitvoering van de richtlijn binnen de gestelde termijn), waarschuwing dat de Commissie voornemens is de procedure van artikel 169 in te leiden, vaststelling van een termijn voor het indienen van opmerkingen.
In dit verband moge ik herinneren aan wat advocaat-generaal Gand heeft gezegd in zijn conclusie in zaak 45/64: „De brief waarmee de procedure aanvangt, is een preliminaire handeling waarbij aan de Lid-Staat kennis wordt gegeven van de hem verweten handeling of nalatigheid, alsmede van de regelen van gemeenschapsrecht welke de Commissie door deze staat geschonden acht: zij heeft derhalve slechts tot doel tot een gesprek te komen. Het is denkbaar, dat de door de Lid-Staat gemaakte opmerkingen de stelling van de Commissie weerleggen, of haar bevestigen, dan wel de Commissie aanleiding geven de gronden waarop haar aanvankelijke inzicht berustte, nader te formuleren of zelfs te wijzigen, en eerst dan wordt het met redenen omkleed advies gegeven waarbij de instelling definitief positie kiest; het is op grondslag van dit advies dat uw Hof recht zal doen. Doch deze prealabele procedure mag niet... aan strenge regels worden onderworpen” (Jurispr. 1965, blz. 1093, blz. 1096).
Evenmin gegrond lijkt mij het verwijt, dat de Commissie niet reeds bij de ingebrekestelling nauwkeurig heeft aangegeven, welke maatregelen van intern recht zij ter uitvoering van de richtlijn noodzakelijk achtte. De Commissie, die op dit gebied overigens over een ruime beoordelingsbevoegheid beschikt, is niet verplicht de specifieke maatregelen aan te duiden die nodig zijn om het verzuim ongedaan te maken. Aangezien in casu uit een richtlijn voortvloeiende verplichtingen in het interne recht moesten worden overgenomen, was zij ingevolge artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag veeleer gehouden de aan de Lid-Staten voorbehouden bevoegdheid om vorm en middelen van de uitvoering te kiezen, te eerbiedigen.
Voorts ben ik van oordeel, dat de Commissie niet kan worden verweten, dat zij zich alleen in het verzoekschrift en niet ook in het met redenen omkleed advies heeft beroepen op de onderlinge verhouding tussen kaderrichtlijn nr. 71/316 en de richtlijn betreffende kilowattuurmeters. De belangen van de verdediging zouden weliswaar worden geschaad indien de in het met redenen omkleed advies vermelde gegevens in het verzoekschrift worden gewijzigd, doch dit neemt niet weg dat de uit richtlijn nr. 76/891 voortvloeiende verplichtingen enkel in het ruime normatieve kader ervan kunnen worden uitgelegd. Bovendien kan de handelwijze van de Commissie hierdoor worden verklaard, dat zij in het verzoekschrift moest ingaan op de opmerkingen van de Deense regering over het met redenen omkleed advies.
Voorts blijkt duidelijk uit het dossier, dat de Deense regering reeds tijdens de precontentieuze fase haar opvatting over het bijzondere vraagstuk dat het onderwerp van het onderhavige beroep vormt, uiteen heeft gezet, zonder daarbij blijk te geven van enige twijfel over wat haar nu precies door de Commissie werd verweten.
Om bovengenoemde redenen meen ik, dat het Hof de excepties van niet-ontvankelijkheid dient te verwerpen.
5.
Dan komen wij thans tot de grond van de zaak, waarbij het dus gaat om de draagwijdte van de verplichtingen van de Lid-Staten ingevolge richtlijn nr. 76/891 betreffende kilowattuurmeters.
In haar memories en ter terechtzitting heeft de Deense regering haar verweer gebaseerd op de artikelen 2, lid 2, en 8, lid 2, van kaderrichtlijn nr. 71/316. Deze bepalen resprectievelijk dat „de Lid-Staten, indien hun uitrusting dit toelaat, op aanvraag van de fabrikant of van diens gemachtigde de EEG-modelgoedkeuring verlenen” (artikel 2, lid 2), en dat „de Lid-Staten, indien hun uitrusting dit toelaat, de meetmiddelen die tot de eerste EEG-ijk worden aangeboden, onderzoeken” (artikel 8, lid 2). Volgens de Deense regering verlangen deze bepalingen niet, dat de Lid-Staten de administratieve en technische voorzieningen voor goedkeuring en ijking treffen, indien zij daarover al niet beschikken.
De Commissie is daarentegen van oordeel, dat richtlijn nr. 76/891, gelezen in het licht van kaderrichtlijn nr. 71/316, twee soorten verplichtingen in het leven roept. De eerste — negatieve — verplichting zou zijn, dat de. Lid-Staten de belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer van kilowattuurmeters moeten opheffen, dat wil zeggen dat zij „het in de handel brengen en het in gebruik nemen van kilowattuurmeters die zijn voorzien van het EEG-modelgoedkeuringsteken en van het merk van de eerste EEG-ijk, niet mogen weigeren, verbieden of beperken” (artikel 3, eerste alinea, van richtlijn nr. 76/891 en artikel 1, lid 1, van richtlijn nr. 71/316). De tweede — positieve — verplichting zou betrekking hebben op de nationale maatregelen die noodzakelijk zijn voor het verrichten van de in de richtlijn voorziene keuringen. De Commissie verwijt Denemarken alleen, deze laatste verplichting niet te zijn nagekomen: de Deense regering — zo stelt zij — heeft de richtlijn niet uitgevoerd, nu zij niet de nodige administratieve voorzieningen voor het verrichten van de in de richtlijn bedoelde goedkeuring en ijking heeft getroffen.
Ik wijs erop, dat de stelling van de Commissie berust op een systematische uitlegging, die de gehele richtlijn nr. 71/316 en inzonderheid haar bijlagen in aanmerking neemt. In deze bijlagen is zowel met betrekking tot de EEG-modelgoedkeuring als met betrekking tot de eerste EEG-ijk bepaald, dat „bestudering van de documenten en onderzoek der metrologische eigenschappen van het model [kunnen plaatsvinden] in de laboratoria van de dienst van het ijkwezen of in erkende laboratoria dan wel op de plaats van fabricage, aflevering of opstelling”, en dat „de dienst van het ijkwezen van de aanvrager kan verlangen, dat deze ten behoeve van de uitvoering der keuringsproeven [voor de EEG-goedkeuring en de eerste EEG-ijk] de nodige, voor het doel geschikte standaarden en materialen, alsmede hulppersoneel ter beschikking stelt”. Volgens de Commissie betekent de zinsnede „indien hun uitrusting dit toelaat”, dat de Lid-Staten niet zelf over de nodige uitrusting in staatslaboratoria of althans in onder overheidstoezicht werkende inrichtingen behoeft te beschikken, doch dat dit hem niet ontslaat van de verplichting om desgevraagd tot goedkeuring of eerste ijk over te gaan. Bijgevolg is de Commissie van oordeel, dat de Lid-Staat die niet over administratieve voorzieningen beschikt, een desbetreffende dienst moet oprichten, zodat binnen- of buitenlandse producenten de goedkeuring en de eerste EEG-ijk kunnen verkrijgen.
6.
Van deze twee opvattingen verdient mijns inziens die van de Deense regering de voorkeur. Ik meen immers, dat de draagwijdte van de op de Lid-Staten rustende verplichtingen duidelijk is bepaald in de artikelen 2, lid 2, en 8, lid 2, van richtlijn nr. 71/316. Bijgevolg zijn de staten enkel gehouden een dienst voor de goedkeuring en de eerste EEG-ijk op te richten, wanneer zij reeds beschikken over — zij het ook elementaire — administratieve en technische voorzieningen, voor de keuring van kilowattuurmeters.
Ik kom tot deze zienswijze op grond van verschillende overwegingen, die verband houden met de bewoordingen en de doeleinden van de bepalingen, hun plaats in het systeem, de verhouding tussen de kaderrichtlijn en de bijzondere richtlijn, en de bijzonderheden van de onderlinge aanpassing der wetgevingen in deze sector.
De tekst van de bepaling is duidelijk. De zinsnede „indien hun uitrusting dit toelaat” laat geen ruimte voor verschillende uitleggingen, vooral omdat de verschillende taalversies elkaar dekken. Zij kan alleen betekenen, dat de verplichting van de staat om een dienst op te richten, afhankelijk is van het bestaan van bepaalde interne voorzieningen. De door de Commissie voorgestane uitlegging is dus in strijd met hetgeen in de richtlijn is bepaald. De bepaling krijgt ook geen andere betekenis wanneer andere bepalingen van de richtlijn of van de bijlagen ernaast worden gelegd.
Tot staving van haar stelling wijst de Commissie erop, dat artikel 2, tweede alinea, van richtlijn nr. 76/891 betreffende kilowattuurmeters. Bepaalt, dat deze meters „zijn onderworpen” aan een EEG-modelgoedkeuring en aan de eerste EEG-ijk. Bijgevolg zou elke staat door middel van passende administratieve voorzieningen moeten kunnen verzekeren, dat alle kilowattuurmeters — ook de in die staat vervaardigde — de EEG-goedkeuring kunnen verkrijgen. Deze redenering overtuigt niet. Mij lijkt het logischer om — zoals de Deense regering heeft voorgesteld — bij de uitlegging van de tweede alinea te rade te gaan met de eerste, en dus aan te nemen, dat de meters aan goedkeuring en ijk moeten worden onderworpen om van het teken te kunnen worden voorzien. Ik meen, dat noch uit voornoemde alinea noch uit richtlijn nr. 76/891 als geheel kan worden afgeleid, dat Denemarken — gelijk de Commissie betoogt — verplicht is de nodige administratieve voorzieningen voor ijking en keuring in het leven te roepen. Volgens mij doet het er ook niet toe, dat in de bijlage bij kaderrichtlijn nr. 71/316 een bepaald, door Denemarken te gebruiken symbool is voorgeschreven. In de kaderrichtlijn is immers sprake van een groot aantal meetinstrumenten en voor sommige daarvan is in een „totale” harmonisatie voorzien; bovendien moest wel een teken voor Denemarken worden vastgesteld voor het geval dat de autoriteiten van dit land voornemens waren de nodige administratieve voorzieningen voor de keuringen in het leven te roepen.
Mijns inziens kan ook niet worden gesteund op de bijlagen bij richtlijn nr. 71/316, volgens welke de Lid-Staten een beroep kunnen doen op particuliere laboratoria of laboratoria van andere Lid-Staten. De verklaring van deze bepaling lijkt mij te zijn, dat de staat vrij is, de keuringen en ijkingen zelf te verrichten dan wel elders verrichte keuringen te erkennen.
7.
Voor de door mij gekozen uitlegging zijn verschillende steunpunten te vinden in de voorstukken van kaderrichtlijn nr. 71/316. Zoals bekend, heeft het Hof in sommige gevallen de voorstukken van afgeleid gemeenschapsrecht onderzocht teneinde de algemene opzet van de regeling to bepalen (zie bijvoorbeeld de arresten van 12 november 1969, zaak 29/69, Stauder, Jurispr. 1969, blz. 419;9 oktober 1974, gevoegde zaken 112, 144 en 145/73, Campogrande, Jurispr. 1974, blz. 957; 5 juni 1973, zaak 81/72, Commissie t. Raad, Jurispr. 1973, blz. 575; en 26 juni 1975, zaak 70/74, Commissie t. Raad, Jurispr. 1975, blz. 795).
Aanvankelijk had de Commissie op 14 april 1966 bij de Raad een voorstel voor een richtlijn betreffende meetmiddelen ingediend, dat voorzag in een „totale” harmonisatie (66/558/EEG, PB 182 van 1966, blz. 3145), zonder dat evenwel aan de Lid-Staten een specifieke verplichting werd opgelegd om bijzondere administratieve voorzieningen in het leven te roepen. Na haar beleid op dit gebied in het „Algemeen programma voor de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer” van 1968 nader te hebben bepaald, koos de Commissie later voor een „optionele” harmonisatie en diende zij op 15 juli 1970 bij de Raad een gewijzigd voorstel voor een richtlijn in (PB C 115 van 1970, blz. 11). Deze koerswijziging was het resultaat van de besprekingen die sinds 1966 in de Raad en in de werkgroepen van de Commissie waren gevoerd. Zoals in de toelichting op het voorstel werd verklaard, was uit die besprekingen immers gebleken dat het niet mogelijk was „reeds [toen] in alle gevallen de totale harmonisatie der bepalingen voor meetmiddelen te realiseren, aangezien een aantal voorwaarden nog niet [was] vervuld”.
In het voorstel van de Commissie kwam de zinsnede „indien hun uitrusting dit toelaat” niet voor. Hoogst waarschijnlijk is zij in de loop van de goedkeuringsprocedure ingevoegd, op grond van de overweging dat de omvang van de verplichtingen van de Lid-Staten veeleer moest worden beperkt dan uitgebreid.
Deze opvatting vindt ook steun in de adviezen van het Economisch en Sociaal Comité en van de Juridische Commissie van het Europees Parlement over de ontwerprichtlijn. In eerstbedoeld advies (van 25 februari 1975) en met name in de opmerkingen bij artikel 2, lid 2, wordt immers gezegd dat „de bepaling” dat een aanvraag om een EEG-modelgoedkeuring slechts in één Lid-Staat moet worden ingediend, ... dient... te worden aangevuld met een bepaling dat de nationale voorschriften van deze staat een dergelijke controle moeten eisen» (PB C 36 van 1975, blz. 10). In het advies van de Juridische Commissie van het Parlement wordt er integendeel op gewezen, dat
„Uw commissie enige bedenkingen heeft tegen het toepassen van de methode van optionele harmonisatie ... De Juridische Commissie verzoekt derhalve de Europese Commissie zo spoedig mogelijk voorstellen in te dienen voor de harmonisatie van de beginselen en doelstellingen van de nationale voorschriften betreffende maten en gewichten, met het oog op de eenmaking van deze regelingen in communautair verband, alsmede van de nationale administratieve procedures betreffende de verplichtingen van fabrikanten en gebruikers,
de omvang ende strekking van de controles, de organisatie van de ijkdiensten, de keurtaksen en de controlemethoden” (Europees Parlement, zittingsdocument 18/71; cursivering van mij).
8.
Voor de oplossing van het geschil over de uidegging dient ook de onderlinge verhouding tussen de kaderrichtlijn en de bijzondere richtlijn te worden onderzocht. De werkelijke draagwijdte van de bepalingen van deze laatste kan immers enkel worden begrepen indien zij tezamen met die van de eerste worden gelezen. Bovendien blijkt juist uit eerstgenoemde richtlijn, dat de verplichtingen van de Lid-Staten ten dele voorwaardelijk zijn en dus niet steeds bestaan.
Welke deze verhouding juist is, wordt vooral duidelijk uit de laatste overweging van de considerans van beide richtlijnen. Daaruit blijkt, dat in de kaderrichtlijn de algemene bepalingen zijn vastgesteld die met name betrekking hebben op de procedures van de EEG-modelgoedkeuring en de eerste EEG-ijk alsmede van de communautaire metrologische controle; in de bijzondere richtlijn zijn de voorschriften vastgesteld inzake de technische uitvoering, de werking en de nauwkeurigheid, de keuringsmodaliteiten alsmede eventueel de voorwaarden waarop de communautaire technische voorschriften in de plaats treden van de bestaande nationale voorschriften.
Het aanvullende karakter van de bijzondere richtlijn wordt voorts bevestigd door artikel 1, lid 4, van de kaderrichtlijn, dat luidt als volgt: „De bijzondere richtlijnen bepalen voor de categorie van meetmiddelen waarop zij betrekking hebben, de metrologische eigenschappen en de technische voorschriften inzake uitvoering en werking. Zij kunnen eveneens bepalen: — of deze meetmiddelen in alle Lid-Staten aan de EEG-modelgoedkeuring en aan de eerste EEG-ijk, dan wel aan één van deze vormen van controle moeten worden onderworpen; — op welke datum de bepalingen van nationaal recht die overeenstemmen met de betrokken bijzondere richtlijn, geheel in de plaats treden van de nationale bepalingen welke voordien van toepassing waren op nieuwe meetmiddelen van dezelfde categorie.”
Een verdere bevestiging van de verhouding die volgens mij tussen de twee regelingen bestaat, is te vinden in de hoofdstukken IV en V van de bijlage bij richtlijn nr. 76/891, waar wordt gezegd dat de EEG-modelgoedkeuring en de eerste EEG-ijk worden verricht „volgens de bepalingen van richtlijn nr. 71/316/EEG.”
Ook deze bepaling is duidelijk. Maar ook in de systematiek van de bepalingen en in een analyse van de ermee nagestreefde doelen zijn nog beoordelingselementen te vinden. Quamvis sit manifestissimum edictum praetoris, attamen non est negligencia interpretatio eins.
9.
Belangrijk in dit verband zijn de bijzonderheden van de onderlinge aanpassing van de wetgevingen met het oop op de opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer in de sector meetinstrumenten. Deze aanpassing, gebaseerd op richtlijn nr. 71/316, heeft later naar gelang van het type meetinstrument de vorm van een „totale” of van een „optionele” harmonisatie aangenomen. Bij een „totale” harmonisatie treden de regelingen, vastgesteld ter uitvoering van de gemeenschapsrichtlijnen, in de plaats van de vroegere nationale bepalingen en verliezen de Lid-Staten elke bevoegdheid in de betrokken sector. Bij een „optionele” harmonisatie daarentegen mogen de Lid-Staten hun met de communautaire voorschriften verenigbare nationale regelingen handhaven. Het is dus logisch de richtlijn zo uit te leggen, dat de verplichtingen van de staten verschillen naar gelang van de feitelijke inrichting van de nationale diensten.
Toetst men de uit richtlijn nr. 76/891 voortvloeiende verplichtingen aan hetgeen ermee is beoogd, dan komt men in wezen tot hetzelfde resultaaat. Aangezien het hier om een „optionele” en niet om een „totale” harmonisatie gaat, lijkt het mij zeker dat ook de werking van de richtlijn slechts gedeeltelijk kan zijn, daar in de regel de volledige opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer pas in een later stadium zal worden verwezenlijkt. In zoverre zij tot uiteenlopende resultaten leiden, zou men kunnen stellen dat de richtlijnen tot opheffing van de technische belemmeringen van het handelsverkeer geen enkele zin hebben, indien men ze uitlegt met de in de artikelen 2, lid 2, en 8, lid 2, van kaderrichtlijn nr. 71/316 neergelegde beperking. Deze conclusie, waartegen zich onder meer de uitleggingsregel van het nuttig effect (magis valeat quam pereat) verzet, lijkt mij niet gerechtvaardigd. Een eerste belangrijk effect van de richtlijn is, dat de Lid-Staten het in de handel brengen en het gebruiken van meetinstrumenten die van het EEG-modelgoedkeuringsteken zijn voorzien, niet mogen weigeren, verbieden of beperken; dit verhindert dat voor „geharmoniseerde” meetinstrumenten, na de afschaffing van tariefmuren en contingenten, toch nog andere belemmeringen van het handelsverkeer blijven bestaan. Dit doel is volledig bereikt. Zoals de Commissie zelf erkent, mogen de Deense autoriteiten, nu in hun land geen bijzondere wettelijke regeling inzake kilowattuurmeters bestaat, het handelsverkeer in deze sector niet belemmeren, noch door het in de handel brengen van instrumenten die aan de technische vereisten van de richtlijn voldoen, te verbieden noch door deze instrumenten aan de grens nogmaals aan keuring te onderwerpen. Voor de producenten in de andere Lid-Staten doen zich derhalve geen nadelige gevolgen voor.
10.
De Deense regering beroept zich in haar verweerschrift op het standpunt dat zij heeft ingenomen tijdens de besprekingen die tot de vaststelling van richtlijn nr. 76/891 hebben geleid; zij herinnert met name aan de verklaring die zij op 11 maart 1975 in een werkgroep van de Raad heeft afgelegd. Zij zou toen hebben verklaard dat Denemarken geen richtlijn kon aanvaarden die het verplichtte de nodige administratieve voorzieningen voor het verrichten van de EEG-keuringen en -ijken in het leven te roepen. Dit standpunt van de Deense regering is later, overgenomen in een andere verklaring van de Raad en de Commissie, die bij het verslag van de Raad is gevoegd. Daarin wordt gezegd, dat de Raad en de Commissie vaststellen, dat de tweede alinea van artikel 2 enkel betrekking heeft op de in de eerste alinea van hetzelfde artikel bedoelde kilowattuurmeters, en dat de richtlijn bijgevolg ten aanzien van kilowattuurmeters voor een Lid-Staat noch de EEG-modelgoedkeuring noch de onderwerping aan de eerste EEG-ijk verplicht stelt wanner op nationaal vlak geen gelijkaardige keuringen zijn voorgeschreven. Volgens de Deense regering moet deze verklaring aldus worden uitgelegd, dat de richtlijn staten die niet over nationale administratieve voorzieningen voor de ijking en goedkeuring van kilowattuurmeters beschikken, enkel de verplichting oplegt de verhandeling en het gebruik op hun eigen grondgebied van kilowattuurmeters die in een andere Lid-Staat aan de EEG-keuringen zijn onderworpen, niet te belemmeren. Volgens de Commissie daarentegen heeft de verklaring betrekking op de wijze waarop de staat zijn diensten moet inrichten: de Lid-Staat blijft verplicht aan de aanvragen van de betrokken producenten te voldoen, de documenten te verifiëren en de verschillende stadia van het -technisch onderzoek te controleren, maar zou daartoe een beroep kunnen doen op particuliere laboratoria en technici.
Deze opvatting van de Commissie moet worden verworpen. De betekenis van de verklaring lijkt mij duidelijk. Zij heeft betrekking op artikel 2, tweede alinea, van richtlijn nr. 76/891 betreffende kilowattuurmeters en sluit duidelijk uit, dat de Lid-Staten verplicht zijn de kilowattuurmeters waarop de richtlijn van toepassing is, aan keuring te onderwerpen. Aangezien een dergelijke verplichting niet bestaat, behoeven de Lid-Staten evenmin een desbetreffende dienst op te richten. Zoals ik reeds zei, is deze uitlegging volkomen in overeenstemming met de voorwaarde (het bestaan van nationale administratieve en technische keuringsfaciliteiten) waarvan kaderrichtlijn nr. 71/316 de verplichting tot het verrichten van keuringen met het oog op de goedkeuring en de eerste ijk van meetinstrumenten afhankelijk stelt. Kent men' de verklaring deze inhoud toe, dan wordt de door mij voorgestelde uitlegging erdoor bevestigd. In dit verband herinner ik aan hetgeen het Hof in het arrest van 18 februari 1970 (zaak 38/69, Commissie t. Italië, Jurispr. 1970, blz. 47, r. o. 12) heeft overwogen, namelijk dat de draagwijdte en werking van gemeenschapshandelingen niet kunnen worden beperkt door bij de vaststelling ervan gemaakte voorbehouden of afgelegde verklaringen, maar daarmee heeft het niet uitgesloten, dat met dergelijke verklaringen rekening kan worden gehouden bij de uitlegging van de bepalingen.
11.
Concluderend geef ik het Hof in overweging, het beroep van de Commissie van 3 juli 1982 tegen het Koninkrijk Denemarken te verwerpen en de Commissie als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten de verwijzen.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.