ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
4 de julho de 2018 (*)
«Incumprimento de Estado — Ambiente — Deposição de resíduos em aterros — Diretiva 1999/31/CE — Aterros existentes — Artigo 14.o — Decisão definitiva sobre a continuação, ou não, da exploração — Artigo 13.o — Processo de encerramento — Acórdão do Tribunal de Justiça que declara a existência de um incumprimento — Inexecução — Artigo 260.o, n.o 2, TFUE — Sanções pecuniárias — Sanção pecuniária compulsória e quantia fixa»
No processo C‑626/16,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, entrada em 30 de novembro de 2016,
Comissão Europeia, representada por E. Sanfrutos Cano e A. Tokár, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República Eslovaca, representada por B. Ricziová, na qualidade de agente,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente de secção, C. Vajda, E. Juhász (relator), K. Jürimäe e C. Lycourgos, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 11 de janeiro de 2018,
profere o presente
Acórdão
1        Através da sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–        declarar que, não tendo tomado medidas para dar cumprimento ao Acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de abril de 2013, Comissão/Eslováquia (C‑331/11, não publicado, a seguir «acórdão C‑331/11», EU:C:2013:271), no qual o Tribunal de Justiça concluiu que a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 14.o, alíneas a) a c), da Diretiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (JO 1999, L 182, p. 1), a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 260.o, n.o 1, TFUE;
–        condenar a República Eslovaca a pagar à Comissão, na conta «Recursos próprios da União Europeia»:
–        uma sanção pecuniária compulsória de 6 793,80 euros por cada dia de atraso na adoção, pela República Eslovaca, das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão C‑331/11, a partir da data da prolação do acórdão no presente processo até à adoção, pela República Eslovaca, das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão C‑331/11;
–        uma quantia fixa de 743,60 euros por dia, no montante total mínimo de 939 000 euros, por cada dia de atraso na adoção, pela República Eslovaca, das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão C‑331/11, a partir da data da prolação deste último acórdão em 25 de abril de 2013:
–        até à prolação do acórdão no presente processo, ou
–        até à adoção, pela República Eslovaca, das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão C‑331/11, caso esta data seja anterior à prolação do acórdão no presente processo;
–        condenar a República Eslovaca nas despesas.
Quadro jurídico
2        O considerando 18 da Diretiva 1999/31 enuncia:
«Considerando que, em virtude das características particulares do método de eliminação que é a deposição em aterro, se torna necessário instaurar para todas as classes de aterros um processo de autorização específico que observe os requisitos gerais de autorização já constantes da Diretiva 75/442/CEE [do Conselho, de 15 de julho de 1975, relativa aos resíduos (JO 1975, L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129),] e os requisitos gerais da Diretiva 96/61/CE [do Conselho, de 24 de setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO 1996, L 257, p. 26)]; que a conformidade do aterro com essa autorização terá de ser verificada pela autoridade competente, mediante inspeção a efetuar antes do início das operações de eliminação».
3        O artigo 1.o desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivo geral», dispõe, no seu n.o 2:
«No que se refere às características técnicas do aterro, a presente diretiva contém, no que respeita aos aterros aos quais é aplicável a Diretiva [96/61], a regulamentação técnica pertinente com vista a elaborar em termos concretos os requisitos gerais da Diretiva [96/61]. Os requisitos pertinentes da Diretiva [96/61] serão considerados satisfeitos se os requisitos da presente diretiva forem cumpridos.»
4        De acordo com o artigo 7.o, alínea g), da Diretiva 1999/31, os Estados‑Membros garantirão que o pedido de licença para exploração de um aterro contenha pelo menos os dados sobre o plano de encerramento e de manutenção após encerramento proposto.
5        Nos termos do artigo 8.o da referida diretiva, que tem por epígrafe «Condições da licença»:
«Os Estados‑Membros tomarão medidas para que:
a)      As autoridades competentes só concedam a licença de exploração de um aterro depois de se terem certificado que:
i)      Sem prejuízo dos n.os 4 e 5 do artigo 3.o, o projeto de aterro preenche todos os requisitos da presente diretiva, incluindo os anexos;
ii)      A gestão do aterro é da responsabilidade de uma pessoa singular tecnicamente competente para gerir o aterro; são dadas formação e atualização profissional e técnica aos operadores dos aterros e respetivo pessoal;
iii)      O aterro será explorado de forma tal que permita tomar as medidas necessárias para prevenir os acidentes e limitar as respetivas consequências;
iv)      Antes do início das operações de eliminação, o requerente já tomou ou irá tomar as medidas necessárias, mediante garantia financeira ou equivalente e segundo normas a determinar pelos Estados‑Membros, para assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes da licença emitida ao abrigo do disposto na presente diretiva (incluindo as operações de manutenção após o encerramento) e que serão efetuadas as operações de encerramento previstas no artigo 13.o A referida garantia, ou o respetivo equivalente, será mantida enquanto assim o exigirem as operações de manutenção e de gestão posterior ao encerramento do local nos termos do n.o 4 do artigo 13.o Os Estados‑Membros podem declarar, se assim o entenderem, que a presente alínea não se aplica aos aterros destinados a resíduos inertes;
b)      O projeto de aterro esteja conforme com o plano ou planos pertinentes de gestão de resíduos previstos no artigo 7.o da Diretiva [75/442];
c)      Antes do início das operações de eliminação, as autoridades competentes inspecionem o local para assegurar a sua conformidade com as condições pertinentes da licença. Esta disposição em nada diminui a responsabilidade do operador nos termos da licença.»
6        De acordo com o artigo 13.o da Diretiva 1999/31, que tem por epígrafe «Processo de encerramento e de manutenção após encerramento»:
«Os Estados‑Membros tomarão medidas para que, eventualmente de acordo com a licença:
a)      Seja dado início ao processo de encerramento de um aterro ou de parte de um aterro:
i)      Quando estiverem reunidas as condições necessárias previstas na licença de exploração,
ou
ii)      A pedido do operador, mediante autorização das autoridades competentes,
ou
iii)      Por decisão fundamentada das autoridades competentes;
b)      Um aterro ou parte de um aterro só possa ser considerado definitivamente encerrado depois de as autoridades competentes terem realizado uma inspeção final ao local, analisado todos os relatórios apresentados pelo operador e comunicado formalmente ao operador que aprovam o encerramento. Esta disposição em nada diminui a responsabilidade do operador decorrente das condições da licença;
c)      Após o encerramento definitivo de um aterro, o respetivo operador fique responsável pela sua conservação, acompanhamento e controlo na fase de manutenção após encerramento durante o tempo que for exigido pelas autoridades competentes tendo em conta o período de tempo durante o qual o aterro poderá apresentar perigo.
O operador notificará as autoridades competentes de quaisquer efeitos negativos significativos sobre o ambiente revelados pelas operações de controlo e cumprirá a decisão das autoridades competentes sobre a natureza das medidas corretoras a tomar e respetivo calendário;
d)      Enquanto as autoridades competentes considerarem que o aterro pode apresentar perigo para o ambiente, e sem prejuízo de qualquer disposição de direito comunitário ou nacional relativa à responsabilidade do detentor dos resíduos, o operador do local seja responsável pelo acompanhamento e análise dos gases e dos lixiviados provenientes do local e do sistema de águas subterrâneas na sua vizinhança, nos termos do anexo III.»
7        O artigo 14.o da Diretiva 1999/31, sob a epígrafe «Aterros já existentes», prevê:
«Os Estados‑Membros tomarão medidas para garantir que os aterros aos quais já tenha sido concedida uma licença ou que se encontrem em exploração à data da transposição da presente diretiva só continuem em funcionamento se, o mais rapidamente possível e, o mais tardar, no prazo de oito anos a contar da data prevista no n.o 1 do artigo 18.o, estiverem preenchidas as seguintes condições:
a)      No prazo de um ano a contar da data prevista no n.o 1 do artigo 18.o, o operador no aterro deve preparar e submeter à aprovação das autoridades competentes, um plano de ordenamento do local que inclua as informações referidas no artigo 8.o e quaisquer medidas corretoras que o operador considere necessárias para dar cumprimento aos requisitos da presente diretiva, com exceção dos requisitos do ponto 1 do anexo I;
b)      Após a apresentação do plano de ordenamento, as autoridades competentes tomarão uma decisão definitiva sobre a eventual continuação das operações nos termos do referido plano de ordenamento e do disposto na presente diretiva. Os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para que, nos termos do n.o 7 do artigo 7.o e do artigo 13.o, os aterros que não tenham obtido uma licença para continuar as operações nos termos do artigo 8.o sejam encerrados logo que possível;
c)      Autorização, pelas autoridades competentes, dos trabalhos necessários, com base no plano de ordenamento aprovado, e fixação de um período de transição para a execução do plano. Todos os aterros existentes deverão preencher os requisitos da presente diretiva, com exceção dos requisitos do ponto 1 do anexo I, no prazo de oito anos a contar da data prevista no n.o 1 do artigo 18.o;
[…]»
Acórdão C‑331/11
8        No acórdão C‑331/11, o Tribunal de Justiça declarou que, tendo autorizado a exploração do aterro de Žilina — Považský Chlmec, sem que houvesse um plano de ordenamento e sem ter sido tomada uma decisão definitiva sobre a continuação da exploração nos termos de um plano de ordenamento aprovado, a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 14.o, alíneas a) a c), da Diretiva 1999/31.
Procedimento pré‑contencioso nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE e tramitação processual no Tribunal de Justiça
9        No âmbito da fiscalização da execução do acórdão C‑331/11, a Comissão, por carta de 30 de abril de 2013, solicitou à República Eslovaca informações sobre as medidas tomadas para efeitos da execução desse acórdão e o calendário de adoção de eventuais medidas adicionais.
10      Na sua resposta de 7 de junho de 2013, a República Eslovaca indicou que a autoridade administrativa competente em matéria ambiental dera início, em 31 de maio de 2013, a um novo procedimento para alterar a licença integrada do aterro em causa. Indicou também que pretendia proceder ao encerramento do aterro e acompanhar a evolução deste após o encerramento, devendo a decisão final a este respeito ser adotada o mais tardar até 31 de outubro de 2013.
11      Em 21 de novembro de 2013, a Comissão enviou à República Eslovaca uma notificação para cumprir, recordando‑lhe que ainda não tinha cumprido as obrigações decorrentes do acórdão C‑331/11, e convidou este Estado‑Membro a apresentar as suas observações no prazo de dois meses.
12      Em 13 de janeiro de 2014, em resposta a este convite, a República Eslovaca informou a Comissão de que, em 21 de outubro de 2013, tinha sido tomada uma Decisão de encerramento e de reabilitação relativamente às partes 2 a e 2 b do aterro em causa, mas que o processo relativo ao encerramento e à reabilitação da parte 2 c deste aterro tinha sido suspenso devido a um litígio respeitante à situação patrimonial dos terrenos que integram essa parte do aterro. Em todo o caso, de acordo com esta resposta, desde 7 de janeiro de 2014 que a exploração das atividades no local tinha sido proibida.
13      Em 5 de maio de 2014, a República Eslovaca transmitiu à Comissão duas Decisões tomadas em 10 de abril de 2014 pela direção central da autoridade administrativa competente em matéria ambiental. Na primeira decisão, esta direção central anulou a referida Decisão de 21 de outubro de 2013 e submeteu o processo a nova apreciação. Na segunda decisão, aquela direção central adotou medidas provisórias através das quais se ordenava ao operador que se abstivesse de qualquer atividade relacionada com a deposição de resíduos no local.
14      Um ano mais tarde, em 6 de maio de 2015, a República Eslovaca informou a Comissão de que o encerramento do aterro em causa passava a estar previsto para meados de dezembro de 2015.
15      Em 23 de dezembro de 2015, este Estado‑Membro transmitiu à Comissão o calendário atualizado do procedimento de avaliação do impacto ambiental e fixou para o mês de maio de 2016 a data da decisão sobre o encerramento definitivo do aterro em causa.
16      Em 26 de agosto de 2016, a República Eslovaca informou a Comissão de que, em 15 de agosto de 2016, a autoridade administrativa competente em matéria ambiental tinha decidido, novamente, encerrar as partes 2 a e 2 b do aterro e cessar a exploração do aterro em causa.
17      Esta Decisão de 15 de agosto de 2016 foi confirmada por Decisão da direção central da autoridade administrativa competente em matéria ambiental de 9 de novembro de 2016.
18      Das Decisões de 15 de agosto de 2016 e de 9 de novembro de 2016 foi interposto recurso, mas a República Eslovaca refere que esse recurso não tem efeito suspensivo nas referidas decisões.
19      Considerando que a República Eslovaca não tinha tomado, no prazo fixado, as medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão C‑331/11, a Comissão intentou a presente ação ao abrigo do artigo 260.o, n.o 2, TFUE.
20      Em 14 de novembro de 2017, depois de concluída a fase escrita do processo, a República Eslovaca forneceu ao Tribunal de Justiça informações complementares sobre o encerramento e a reabilitação das partes 2 a e 2 b do aterro em causa e sobre um processo legislativo em curso.
21      Por considerar que estas informações não permitiam concluir que este Estado‑Membro tinha dado cumprimento ao acórdão C‑331/11, a Comissão manteve integralmente os pedidos que formulou na sua ação.
Quanto à admissibilidade da ação
Argumentos das partes
22      A República Eslovaca considera que a ação é inadmissível, dada a divergência entre o acórdão C‑331/11, a notificação para cumprir de 21 de novembro de 2013 e a petição apresentada no presente processo.
23      Com efeito, este Estado‑Membro alega que, na petição, a Comissão a responsabiliza pelo facto de o aterro em causa ainda não estar totalmente encerrado, em conformidade com o disposto no artigo 13.o da Diretiva 1999/31. Ora, a observância desta disposição não foi objeto do acórdão C‑331/11 e a violação da referida disposição também não foi alegada na notificação para cumprir de 21 de novembro de 2013.
24      A Comissão considera que a sua ação é admissível.
Apreciação do Tribunal de Justiça
25      Em primeiro lugar, no que respeita à pretensa divergência entre o acórdão C‑331/11 e a petição apresentada no presente processo, há que recordar que, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que, tendo autorizado a exploração do aterro em causa sem que houvesse plano de ordenamento e sem ter sido tomada uma decisão definitiva sobre a continuação da exploração nos termos de um plano de ordenamento aprovado, a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 14.o, alíneas a) a c), da Diretiva 1999/31.
26      Ora, o artigo 14.o da Diretiva 1999/31, que, na alínea a), obriga o operador de um aterro existente a preparar e a submeter à aprovação da autoridade competente um plano de ordenamento do local em causa, obriga, na alínea b), os Estados‑Membros a tomarem, após a apresentação desse plano de ordenamento, uma decisão definitiva sobre a eventual continuação das operações nos termos do referido plano e desta diretiva. A este respeito, esta alínea b) oferece duas possibilidades aos Estados‑Membros. Com efeito, a autoridade nacional competente pode autorizar a continuação da exploração, nos termos do artigo 8.o da referida diretiva, ou o Estado‑Membro em causa pode tomar as medidas necessárias para que, nos termos do artigo 7.o, alínea g), e do artigo 13.o da mesma diretiva, o aterro seja encerrado logo que possível.
27      Assim, a obrigação de assegurar que só os aterros que obedecem às exigências da Diretiva 1999/31 continuam a ser explorados implica o encerramento dos aterros que não obtiveram a licença para continuar as respetivas explorações (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de julho de 2015, Comissão/Bulgária, C‑145/14, não publicado, EU:C:2015:502, n.o 30, e de 25 de fevereiro de 2016, Comissão/Espanha, C‑454/14, não publicado, EU:C:2016:117, n.o 59).
28      Daqui resulta que, se optar por aplicar o artigo 14.o da Diretiva 1999/31, não autorizando a continuação da exploração do aterro, mas decidindo pelo contrário por o encerrar, um Estado‑Membro terá de respeitar as exigências do processo de encerramento previstas no artigo 13.o desta diretiva.
29      Assim, a observância do artigo 13.o da Diretiva 1999/31 também se impunha quando, para tomar as medidas necessárias à execução do acórdão C‑331/11, a República Eslovaca tencionava encerrar o aterro em causa. Não é, pois, possível sustentar que, ao basear a sua ação neste artigo 13.o da Diretiva 1999/31, a Comissão excedeu o objeto delimitado pelo acórdão C‑331/11.
30      Em segundo lugar, no que se refere à alegada divergência entre a notificação para cumprir de 21 de novembro de 2013 e a petição apresentada no presente processo, há que recordar que, após a prolação do acórdão C‑331/11, a República Eslovaca não indicou com precisão à Comissão se optava por continuar a exploração do aterro em causa ou por o encerrar.
31      Assim, numa primeira fase do procedimento pré‑contencioso, ou seja, antes do envio da referida notificação para cumprir de 21 de novembro de 2013, este Estado‑Membro limitou‑se a informar a Comissão de que a autoridade administrativa competente em matéria ambiental tinha iniciado um novo procedimento para alterar a licença integrada do aterro e de que estava previsto o seu futuro encerramento, para efeitos do qual seria tomada uma decisão final o mais tardar até 31 de outubro de 2013.
32      Ora, em 21 de novembro de 2013, a República Eslovaca não tinha informado a Comissão de que tinha sido tomada uma decisão a este respeito, pelo que, nesta data, a Comissão não podia saber por qual das soluções, de entre as que se ofereciam à República Eslovaca para dar execução ao acórdão C‑331/11, a finale iria optar.
33      Não é assim possível criticar a Comissão por, na notificação para cumprir, não ter precisado com maior precisão os pontos em relação aos quais, segundo essa instituição, este Estado‑Membro não tinha dado cumprimento ao acórdão C‑331/11.
34      Só numa segunda fase do procedimento pré‑contencioso nos termos do artigo 260.o, n.o 2, TFUE, ou seja, após o envio da notificação para cumprir de 21 de novembro de 2013, é que a República Eslovaca prestou informações à Comissão sobre, sucessivamente, a adoção de uma decisão de encerramento e de reabilitação das partes 2 a e 2 b do aterro, sobre a anulação dessa decisão e, por último, sobre a adoção de uma nova decisão pela autoridade administrativa competente e sobre a sua posterior confirmação pela direção central desta autoridade. Do mesmo modo, foi nessa segunda fase do procedimento pré‑contencioso que o referido Estado‑Membro comunicou a data prevista do encerramento do aterro, antes de informar a Comissão do adiamento desta data.
35      Por o objeto do presente litígio, conforme delimitado pelo acórdão C‑331/11, também abranger o artigo 13.o da Diretiva 1999/31 e por a intenção da República Eslovaca quanto à execução do referido acórdão, de que a Comissão só tomou conhecimento, com a devida clareza, após a notificação para cumprir de 21 de novembro de 2013, visar, precisamente, o encerramento do aterro em causa, a Comissão invocou regularmente, na sua petição apresentada no presente processo, este artigo 13.o assim como os requisitos nele previstos.
Quanto ao incumprimento
Argumentos das partes
36      Através da primeira acusação, a Comissão critica a República Eslovaca por não ter tomado, nos termos do artigo 14.o da Diretiva 1999/31, uma decisão definitiva sobre a continuação ou o encerramento do aterro em causa. Em especial, a Comissão sublinha que este Estado‑Membro, que, não obstante, lhe tinha comunicado, em 7 de junho de 2013, 8 de julho de 2014, 6 de maio de 2015 e 23 de dezembro de 2015, a sua intenção de encerrar definitivamente esse aterro, ainda não apresentou semelhante decisão definitiva a este respeito.
37      Na réplica, a Comissão acrescenta que, por as autoridades eslovacas não terem aprovado um plano de ordenamento relativo ao aterro em causa nem adotado uma decisão definitiva de autorização de continuação da sua exploração, o referido aterro devia ter sido encerrado, em conformidade com o disposto no artigo 7.o, alínea g), e no artigo 13.o da Diretiva 1999/31, em aplicação do artigo 14.o, alínea b), desta diretiva. A este respeito, a Decisão de 9 de novembro de 2016 que confirma a Decisão de 15 de agosto de 2016 de cessar a exploração do aterro em causa não constitui uma decisão definitiva na aceção do artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31, na medida em que não faz referência a nenhum plano de ordenamento do aterro e em que dessa decisão foi interposto recurso.
38      Em resposta a esta acusação, a República Eslovaca sustenta que podia legalmente cumprir as obrigações decorrentes do acórdão C‑331/11 de duas maneiras diferentes, a saber, através da autorização da exploração do aterro em causa com base num plano de ordenamento e numa decisão definitiva sobre a continuação da exploração do aterro ou, inversamente, não autorizando a sua exploração. Ora, a República Eslovaca diz que seguiu esta segunda via porque decidiu não autorizar a continuação da exploração do referido aterro e proceder ao seu encerramento, bem como à sua reabilitação.
39      Este Estado‑Membro salienta que o artigo 14.o da Diretiva 1999/31 não exige que a adoção de uma decisão definitiva sobre a cessação da exploração de um aterro existente seja antecedida da apresentação e da aprovação de um plano de ordenamento. Em qualquer caso, ainda que se admita que no caso em apreço seria necessário um plano de ordenamento, o Estado‑Membro alega que tal plano foi aprovado em 15 de dezembro de 2015 por decisão da autoridade administrativa competente em matéria ambiental.
40      Além disso, a República Eslovaca afirma que, depois de 7 de janeiro de 2014, nenhuma atividade de eliminação de resíduos foi autorizada no aterro em causa. Acresce que, em 15 de agosto de 2016 foi tomada uma decisão, que havia de produzir efeitos o mais tardar a partir de 9 de novembro de 2016, que proibiu a continuação da exploração deste aterro e ordenou o seu encerramento e reabilitação, com exceção da parte 2 c.
41      Através da segunda acusação, a Comissão critica a República Eslovaca por não ter tomado, nos termos do artigo 13.o da Diretiva 1999/31, as medidas necessárias ao encerramento efetivo do aterro. Segundo a Comissão, apesar de este Estado‑Membro lhe ter indicado que a autoridade administrativa competente em matéria ambiental determinaria as condições e as medidas que assegurariam o acompanhamento do aterro após o seu encerramento, as medidas tomadas por este Estado‑Membro a este respeito são insuficientes.
42      A Comissão salienta que, de acordo com o artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31, os Estados‑Membros tomam as medidas necessárias para que, nos termos do artigo 7.o, alínea g), e do artigo 13.o desta diretiva, os aterros que não tenham obtido uma licença para continuar as operações sejam encerrados logo que possível.
43      A Comissão recorda que, nos termos do artigo 13.o, alínea b), da Diretiva 1999/31, um aterro só pode ser considerado definitivamente encerrado depois de a autoridade competente ter realizado uma inspeção final ao local, ter analisado todos os relatórios apresentados pelo operador e ter comunicado a sua aprovação do encerramento. Assim, no caso em apreço, só se poderá considerar que o processo global de encerramento definitivo do aterro em causa está concluído depois de a autoridade nacional responsável pela gestão dos resíduos ter procedido à certificação, em conformidade com a regulamentação eslovaca que transpõe o artigo 13.o da Diretiva 1999/31.
44      Por último, segundo a Comissão, a Decisão de 15 de agosto de 2016 não pode ser considerada definitiva, uma vez dela foi interposto recurso.
45      Em resposta a esta acusação, a República Eslovaca alega que a cronologia das formalidades a cumprir para o encerramento definitivo do aterro em causa revela claramente que o seu encerramento efetivo exige objetivamente um período de tempo considerável.
46      Assim, não obstante os esforços significativos envidados pelas autoridades nacionais competentes, ainda não foi possível encerrar, completa e definitivamente, o referido aterro.
Apreciação do Tribunal de Justiça
47      Importa recordar que a execução do acórdão C‑331/11 exigia que, nos termos do artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31, as autoridades eslovacas competentes tivessem autorizado a continuação da exploração do aterro em causa com base num plano de ordenamento conforme com as exigências desta diretiva ou tivessem ordenado a cessação da exploração e tivessem procedido ao encerramento definitivo do aterro, em cumprimento do disposto no artigo 13.o da referida diretiva.
48      Assim, há que verificar se as autoridades eslovacas tomaram, no prazo fixado, uma decisão definitiva sobre a continuação da exploração deste aterro ou sobre o seu encerramento e, nesse caso, se as medidas tomadas por essas autoridades para efeitos do encerramento efetivo devem ser consideradas suficientes, o que a Comissão contesta, respetivamente, com a primeira e segunda acusações.
49      A data de referência para apreciar a existência de um incumprimento nos termos do artigo 260.o, n.o 1, TFUE é a data do termo do prazo fixado na notificação para cumprir emitida ao abrigo desta disposição (Acórdão de 13 de julho de 2017, Comissão/Espanha, C‑388/16, não publicado, EU:C:2017:548, n.o 21 e jurisprudência referida).
50      No presente processo, tendo a Comissão emitido a notificação para cumprir em 21 de novembro de 2013, a data de referência para apreciar a existência do incumprimento é a data do termo do prazo fixado nesta notificação, a saber, 21 de janeiro de 2014.
51      No que se refere à primeira acusação, cabe recordar que, na sua resposta de 13 de janeiro de 2014 à notificação para cumprir de 21 de novembro de 2013, a República Eslovaca indicou que a exploração das atividades no local controvertido tinha sido proibida desde 7 de janeiro de 2014 e que logo em 21 de outubro de 2013 havia sido adotada uma decisão de encerramento e de reabilitação das partes 2 a e 2 b do aterro em causa.
52      No entanto, há que constatar que a existência desta Decisão de 21 de outubro de 2013 não invalida a procedência da primeira acusação da Comissão.
53      Com efeito, por um lado, a própria República Eslovaca reconhece que a parte 2 c desse aterro não era objeto da Decisão de 21 de outubro de 2013, tendo o processo de encerramento e de reabilitação desta parte sido suspenso.
54      Por outro lado, embora seja certo que a Decisão de 21 de outubro de 2013 ordenou o encerramento e a reabilitação das partes 2 a e 2 b do aterro, essa decisão foi declarada nula, em 10 de abril de 2014, pela direção central da autoridade administrativa competente em matéria ambiental, tendo esta decidido submeter o processo a nova apreciação.
55      Daqui resulta que, no termo do prazo fixado na notificação para cumprir, a saber, 21 de janeiro de 2014, ainda não tinha sido tomada uma decisão definitiva sobre a continuação da exploração do aterro em causa ou sobre o seu encerramento, na aceção do artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31.
56      Nestas condições, procede a primeira acusação da Comissão.
57      No que respeita à segunda acusação, cabe recordar que, nos termos do artigo 14.o, alínea b), segundo período, da Diretiva 1999/31, quando um Estado‑Membro não autorize a continuação da exploração de um aterro, é obrigado a proceder ao seu encerramento definitivo, nos termos do processo previsto no artigo 13.o da Diretiva 1999/31.
58      A este respeito, há que recordar que não basta pôr termo à deposição de novos resíduos em aterro para dar cumprimento à referida obrigação, estando o Estado‑Membro obrigado a assegurar a execução das obras de encerramento necessárias para que o aterro em causa fique conforme com a Diretiva 1999/31 (v., neste sentido, Acórdão de 25 de fevereiro de 2016, Comissão/Espanha, C‑454/14, não publicado, EU:C:2016:117, n.os 60 e 61).
59      No presente caso, a República Eslovaca não afirma que, em 21 de janeiro de 2014, o processo de encerramento referido no artigo 13.o da Diretiva 1999/31 tinha, no que se refere ao aterro em causa, sido concluído. Limita‑se a observar que o encerramento definitivo deste aterro exige, tendo em conta o número de formalidades a efetuar, um período de tempo considerável e que, não obstante os esforços significativos envidados pelas autoridades competentes, ainda não foi possível proceder ao encerramento completo e definitivo do referido aterro.
60      Todavia, semelhante justificação do atraso na execução do acórdão C‑331/11 não pode ser aceite. Como o Tribunal de Justiça reiteradamente declarou, um Estado‑Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar o incumprimento das obrigações resultantes do direito da União (Acórdão de 13 de julho de 2017, Comissão/Espanha, C‑388/16, não publicado, EU:C:2017:548, n.o 41 e jurisprudência referida).
61      Nestas condições, procede também a segunda acusação da Comissão.
62      Consequentemente, há que declarar que, não tendo tomado todas as medidas necessárias à execução do acórdão C‑331/11, a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 260.o, n.o 1, TFUE.
Quanto às sanções pecuniárias
63      Depois de ter explicado que a inexecução prolongada de um acórdão do Tribunal de Justiça representa, em si mesma, uma violação grave do princípio da legalidade e da segurança jurídica na União, a Comissão pede que a República Eslovaca seja condenada no pagamento não apenas de uma sanção pecuniária compulsória mas também de uma quantia fixa.
64      No que respeita aos montantes das referidas sanção pecuniária compulsória e quantia fixa, a Comissão baseia‑se na sua Comunicação de 13 de dezembro de 2005, intitulada «Aplicação do artigo 228.o do Tratado CE» [SEC(2005) 1658], conforme atualizada pela sua Comunicação de 6 de agosto de 2015, intitulada «Atualização dos dados utilizados no cálculo das quantias fixas e das sanções pecuniárias compulsórias que a Comissão proporá ao Tribunal de Justiça no âmbito dos processos por infração» (JO 2015, C 257, p. 1) (a seguir «Comunicação de 2005»).
Quanto à sanção pecuniária compulsória
Argumentos das partes
65      A Comissão recorda que, nos termos da Comunicação de 2005, a determinação de uma sanção pecuniária compulsória deve assentar em três critérios fundamentais, a saber: a gravidade da infração, a sua duração e a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da própria sanção.
66      A respeito da gravidade da infração verificada, a Comissão sublinha, em primeiro lugar, a importância das regras da União que são objeto da infração, a saber, as que figuram na Diretiva 1999/31, bem como, em segundo lugar, as consequências desta infração para os interesses gerais e particulares, tais como, designadamente, a proteção da saúde humana e do ambiente. A este respeito, salienta que essa proteção exige que os resíduos depositados em aterros não representem um risco para a saúde humana e para o ambiente. Assim, para este efeito, de acordo com o artigo 14.o desta diretiva, é indispensável à continuação da exploração ou ao encerramento dos aterros existentes uma decisão definitiva das autoridades competentes. Do mesmo modo, o artigo 13.o da referida diretiva estabelece exigências relativas ao processo de encerramento e à manutenção dos locais após encerramento. Em terceiro lugar, a Comissão propõe que, no entanto, seja tomado em consideração o facto de se tratar de um só aterro e de a área geográfica em causa se limitar às imediações do local em causa, bem como a circunstância de a deposição de resíduos neste local estar suspensa desde 30 de dezembro de 2013. Importa também ter em consideração, a título de circunstâncias atenuantes, medidas que a República Eslovaca tomou para dar seguimento ao acórdão C‑331/11, ainda que essas medidas se tenham vindo a revelar insuficientes.
67      Tendo em conta todos estes elementos, a Comissão considera que deve ser adotado um coeficiente de gravidade de 2 na escala de 1 a 20 prevista na Comunicação de 2005.
68      Relativamente à duração da infração, a Comissão alega que decidiu intentar a presente ação 65 meses após a prolação do acórdão C‑331/11, o que justifica a aplicação de um coeficiente de 3.
69      Quanto ao coeficiente relativo à capacidade de pagamento do Estado‑Membro demandado, designado fator «n», a Comissão recorda que a Comunicação de 2005 fixa este fator em 1,69 para a República Eslovaca.
70      Daqui a Comissão conclui, por aplicação da fórmula mencionada na referida comunicação, que a sanção pecuniária compulsória diária adequada deve ascender a 6 793,80 euros.
71      A República Eslovaca, relativamente à duração da infração, sustenta que as atividades de eliminação de resíduos no aterro em causa não foram autorizadas depois de 7 de janeiro de 2014. Além disso, trata‑se de um processo altamente complexo do ponto de vista factual e jurídico, cujo tratamento sofreu atrasos significativos devido aos recursos interpostos das várias decisões relativas ao referido aterro e à obrigação de realizar, antes da Decisão de 9 de novembro de 2016, uma avaliação do impacto ambiental.
72      Relativamente à gravidade do incumprimento, a República Eslovaca, depois de ter reiterado a sua posição de que as acusações relativas ao incumprimento das exigências materiais decorrentes do artigo 13.o da Diretiva 1999/31 são inadmissíveis no contexto da execução do acórdão C‑331/11, alega que, de qualquer forma, as repercussões de uma execução extemporânea do acórdão C‑331/11 são mínimas, dado que o território em questão é limitado e não é contíguo à fronteira de outros Estados‑Membros. Do mesmo modo, deveriam ser tomados em consideração os esforços sucessivamente envidados para assegurar a execução do acórdão C‑331/11, especialmente o facto de, em 9 de novembro de 2016, se ter decidido abandonar a exploração do aterro em causa e seu encerramento e reabilitação, com exceção da sua parte 2 c. A República Eslovaca destaca também a sua plena cooperação com a Comissão na fase pré‑contenciosa e a circunstância de até à data nunca ter sido condenada em processos semelhantes.
73      Assim, segundo a República Eslovaca, o montante da sanção pecuniária compulsória deve ser inferior ao proposto pela Comissão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
74      Segundo jurisprudência constante, a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória só se justifica, em princípio, se o incumprimento decorrente da inexecução de um acórdão anterior persistir até à apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça (Acórdão de 7 de setembro de 2016, Comissão/Grécia, C‑584/14, EU:C:2016:636, n.o 70 e jurisprudência referida).
75      É o que se verifica no caso em apreço.
76      Com efeito, é facto assente entre as partes que, até à apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça, ainda não tinha sido tomada uma decisão definitiva sobre o encerramento da parte 2 c do aterro em causa em aplicação do artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31.
77      É igualmente facto assente entre as partes que, até à referida apreciação, o processo de encerramento do aterro ainda não tinha sido concluído de acordo com o artigo 13.o desta diretiva.
78      Não obstante, cumpre salientar que, através da Decisão da direção central da autoridade administrativa competente de 9 de novembro de 2016, que confirmou a Decisão de 15 de agosto de 2016 desta autoridade, foi efetivamente tomada uma decisão definitiva sobre o encerramento e a reabilitação das partes 2 a e 2 b do aterro em causa e sobre a cessação da exploração do local.
79      Embora ponha em causa o caráter definitivo desta decisão, invocando o facto de da mesma ter sido interposto recurso, a Comissão não contesta as indicações da República Eslovaca segundo as quais a interposição desse recurso não suspende a referida decisão.
80      Além disso, como salientou a advogada‑geral no n.o 64 das suas conclusões, numa União de direito, que garante uma proteção jurisdicional efetiva, uma decisão administrativa pode, em princípio, ser sujeita a fiscalização jurisdicional e as autoridades competentes não podem impedir a interposição de um recurso.
81      Não obstante, dado que a execução do acórdão C‑331/11 deve ser considerada incompleta, visto que, até à apreciação dos factos pelo Tribunal de Justiça, ainda não tinha sido adotada uma decisão definitiva, na aceção do artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31, sobre o encerramento da parte 2 c do aterro em causa e visto que o processo de encerramento do aterro ainda não tinha sido concluído em conformidade com o disposto no artigo 13.o desta diretiva, o Tribunal de Justiça considera que a condenação da República Eslovaca no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória constitui um meio financeiro adequado para garantir a execução completa desse acórdão.
82      No exercício do seu poder de apreciação na matéria, incumbe ao Tribunal de Justiça fixar a sanção pecuniária compulsória de modo a que esta seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada ao incumprimento verificado e à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa (Acórdão de 15 de outubro de 2015, Comissão/Grécia, C‑167/14, não publicado, EU:C:2015:684, n.o 52 e jurisprudência referida).
83      As propostas da Comissão relativas à sanção pecuniária compulsória não vinculam o Tribunal de Justiça e constituem apenas uma base de referência útil. De igual modo, orientações como as constantes das comunicações da Comissão não vinculam o Tribunal de Justiça, mas contribuem para garantir a transparência, a previsibilidade e a segurança jurídica da ação empreendida pela própria Comissão, quando esta instituição faz propostas ao Tribunal de Justiça. Com efeito, no âmbito de um processo baseado no artigo 260.o, n.o 2, TFUE, relativo a um incumprimento que persiste num Estado‑Membro não obstante esse mesmo incumprimento já ter sido declarado num primeiro acórdão proferido nos termos do artigo 258.o TFUE, o Tribunal de Justiça deve manter a liberdade para fixar a sanção pecuniária compulsória aplicada no montante e sob a forma que considerar adequados para incitar esse Estado‑Membro a pôr fim ao incumprimento das obrigações decorrentes desse primeiro acórdão do Tribunal de Justiça (Acórdão de 22 de junho de 2016, Comissão/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, n.o 69).
84      Para efeitos da fixação do montante da sanção pecuniária compulsória, os critérios de base a ter em conta para garantir a natureza coerciva desta última, tendo em vista uma aplicação uniforme e efetiva do direito da União, são, em princípio, a gravidade da infração, a sua duração e a capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa. Na aplicação destes critérios, importa ter em conta, em particular, as consequências da inexecução para os interesses privados e públicos e a urgência em levar o Estado‑Membro em causa a cumprir as suas obrigações (Acórdão de 22 de junho de 2016, Comissão/Portugal, C‑557/14, EU:C:2016:471, n.o 70).
85      Em primeiro lugar, relativamente à gravidade da infração, há que constatar que, não obstante a natureza localizada do incumprimento verificado, o incumprimento pela República Eslovaca das obrigações resultantes dos artigos 13.o e 14.o da Diretiva 1999/31 pode ter um impacto no ambiente e na saúde humana.
86      Todavia, cabe desde logo salientar que, para além de a presente ação por incumprimento ter por objeto um único aterro, foi decido em 15 de agosto de 2016 e confirmado em 9 de novembro de 2016, em aplicação do artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31, que as partes 2 a e 2 b do aterro seriam definitivamente encerradas.
87      Em seguida, embora o processo de encerramento definitivo ainda não tenha sido concluído, em conformidade com o disposto no artigo 13.o desta diretiva, visto que tal processo requer, in casu, obras e medidas significativas, deve ter‑se em conta que, logo em 7 de janeiro de 2014, foi posto termo à exploração do local.
88      Por último, a República Eslovaca cooperou com a Comissão no decurso do procedimento pré‑contencioso respeitante ao presente processo.
89      Em segundo lugar, no que respeita à duração da infração, para a avaliar, há que tomar em consideração o momento em que o Tribunal de Justiça aprecia os factos.
90      Ora, no presente caso, a duração da infração, a partir da data da prolação do acórdão C‑331/11, é considerável, a saber, cerca de cinco anos.
91      Em terceiro lugar, a República Eslovaca não apresentou ao Tribunal de Justiça nenhum elemento sobre a sua capacidade de pagamento.
92      Tendo em conta todas as circunstâncias do presente processo, o Tribunal de Justiça considera que a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória de um montante diário de 5 000 euros é adequada para que o acórdão C‑331/11 seja executado.
93      Há, pois, que condenar a República Eslovaca a pagar à Comissão uma sanção pecuniária compulsória de 5 000 euros por cada dia de atraso na implementação das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão C‑331/11, a partir da data da prolação do presente acórdão e até à data da execução do referido acórdão.
Quanto à quantia fixa
Argumentos das partes
94      A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que condene a República Eslovaca no pagamento de uma quantia fixa diária de um montante de 743,60 euros, o qual resulta da multiplicação da quantia fixa de base uniforme, fixada em 220 euros, pelo coeficiente de gravidade de 2 e pelo fator «n» de 1,69, a partir da data da prolação do acórdão C‑331/11 até à data da prolação do presente acórdão ou até à data da adoção pela República Eslovaca das medidas necessárias para dar cumprimento ao acórdão C‑331/11, se esta data for anterior à data da prolação do presente acórdão, sob reserva, não obstante, de a quantia fixa total ser, pelo menos, igual a 939 000 euros.
95      A República Eslovaca submeteu à apreciação do Tribunal de Justiça um conjunto de elementos relativos às diferentes sanções pecuniárias propostas pela Comissão no presente processo, ou seja, a sanção pecuniária compulsória e a quantia fixa, elementos cuja substância foi retomada nos n.os 71 a 73 do presente acórdão.
Apreciação do Tribunal de Justiça
96      O Tribunal de Justiça pode, no exercício do poder de apreciação que lhe é conferido no domínio considerado, aplicar cumulativamente uma sanção pecuniária compulsória e uma quantia fixa (Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Grécia, C‑328/16, EU:C:2018:98, n.o 116 e jurisprudência referida).
97      A condenação no pagamento de uma quantia fixa assenta essencialmente na apreciação das consequências do incumprimento das obrigações do Estado‑Membro em causa para os interesses privados e públicos, designadamente quando o incumprimento tiver persistido por um longo período após a prolação do acórdão que inicialmente o declarou (v., neste sentido, Acórdão de 13 de maio de 2014, Comissão/Espanha, C‑184/11, EU:C:2014:316, n.o 59).
98      A condenação no pagamento de uma quantia fixa e a fixação do montante desta quantia devem, em cada caso, depender de todos os elementos pertinentes relacionados tanto com as características do incumprimento verificado como com a atitude do próprio Estado‑Membro demandado no processo iniciado com base no artigo 260.o TFUE. A este respeito, este artigo investe o Tribunal de Justiça de um amplo poder de apreciação para decidir da aplicação de uma sanção dessa natureza e determinar, se for caso disso, o seu montante (Acórdão de 2 de dezembro de 2014, Comissão/Itália, C‑196/13, EU:C:2014:2407, n.o 114).
99      No caso em apreço, os elementos que estão na origem do incumprimento verificado no presente acórdão, a saber, por um lado, o facto de nenhuma decisão definitiva, na aceção do artigo 14.o, alínea b), da Diretiva 1999/31, sobre o encerramento do aterro em causa ter sido adotada no prazo fixado e, por outro, o facto de o aterro não ter sido encerrado definitivamente, em conformidade com o disposto no artigo 13.o desta diretiva, justificam, tendo em conta que estes elementos representam um perigo para o ambiente e para a saúde humana, e atendendo à necessidade de prevenir de forma efetiva a futura repetição de infrações análogas ao direito da União, a adoção de uma medida dissuasiva, como a condenação no pagamento de uma quantia fixa.
100    Nestas circunstâncias, cabe ao Tribunal de Justiça, no exercício do seu poder de apreciação, fixar o montante dessa quantia fixa, de modo a que a mesma seja, por um lado, adaptada às circunstâncias e, por outro, proporcionada à infração cometida (Acórdão de 15 de outubro de 2015, Comissão/Grécia, C‑167/14, não publicado, EU:C:2015:684, n.o 75).
101    Entre os fatores pertinentes a este respeito figuram, designadamente, elementos como a gravidade da infração verificada e o período durante o qual essa infração persistiu a partir da data da prolação do acórdão que a verificou (Acórdão de 2 de dezembro de 2014, Comissão/Grécia, C‑378/13, EU:C:2014:2405, n.o 76).
102    As circunstâncias concretas a tomar em consideração resultam, nomeadamente, das considerações que figuram nos n.os 85 a 91 do presente acórdão, relativas à gravidade e à duração da infração, bem como à capacidade de pagamento do Estado‑Membro em causa.
103    A este respeito, não obstante os esforços sucessivamente envidados pelas autoridades eslovacas para assegurar a execução do acórdão C‑331/11 e tomando igualmente em consideração que foi posto termo à exploração do aterro em causa logo em 7 de janeiro de 2014, importa, em primeiro lugar, recordar que a decisão definitiva sobre o encerramento e a reabilitação das partes 2 a e 2 b do aterro, bem como sobre a cessação da exploração dessas partes, só foi adotada em 15 de agosto de 2016, e confirmada em 9 de novembro de 2016, ou seja, mais de três anos após a data da prolação do referido acórdão, sem que, ainda assim, o processo de encerramento do referido aterro tenha sido concluído até o Tribunal de Justiça proceder à apreciação dos factos. Quanto à parte 2 c, até à referida apreciação, não tinha sido adotada uma decisão definitiva sobre o seu encerramento e o processo de encerramento não tinha sequer começado. Por conseguinte, há que constatar que a infração em causa persistiu durante um período de tempo significativo.
104    No que respeita, em segundo lugar, à gravidade da infração, há que ter em consideração, não obstante o caráter localizado da infração e a cooperação da República Eslovaca com a Comissão durante a fase pré‑contenciosa respeitante ao presente processo, o impacto que a violação por este Estado‑Membro das obrigações decorrentes dos artigos 13.o e 14.o da Diretiva 1999/31 pode ter no ambiente e na saúde humana.
105    Atendendo a todos estes elementos, o Tribunal de Justiça considera que é feita uma apreciação justa das circunstâncias do caso concreto se fixar em 1 000 000 euros o montante da quantia fixa que a República Eslovaca deverá pagar.
106    Consequentemente, há que condenar a República Eslovaca a pagar à Comissão a quantia fixa de 1 000 000 euros.
Quanto às despesas
107    Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Eslovaca e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1)      Não tendo tomado todas as medidas que comporta a execução do Acórdão de 25 de abril de 2013, Comissão/Eslováquia (C‑331/11, não publicado, EU:C:2013:271), a República Eslovaca não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 260.o, n.o 1, TFUE.
2)      No caso de o incumprimento verificado no n.o 1 persistir na data da prolação do presente acórdão, a República Eslovaca é condenada a pagar à Comissão Europeia uma sanção pecuniária compulsória de 5 000 euros por cada dia de atraso na implementação das medidas necessárias para dar cumprimento ao Acórdão de 25 de abril de 2013, Comissão/Eslováquia (C‑331/11, não publicado, EU:C:2013:271), a partir da data da prolação do presente acórdão e até à execução integral do Acórdão de 25 de abril de 2013, Comissão/Eslováquia (C‑331/11, não publicado, EU:C:2013:271).
3)      A República Eslovaca é condenada a pagar à Comissão Europeia a quantia fixa de 1 000 000 euros.
4)      A República Eslovaca é condenada nas despesas.
Assinaturas
*      Língua do processo: eslovaco.