61989J0261
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-261/89 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
A lo largo del período 1983-1988, las autoridades italianas realizaron y comunicaron a la Comisión un plan de reorganización y saneamiento de la industria del aluminio con participación estatal. Mediante cartas de 14 de diciembre de 1984 y de 25 de noviembre de 1985, la Comisión de las Comunidades Europeas inició el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado respecto a las intervenciones financieras previstas en el plan citado.
El Gobierno italiano presentó sus observaciones en este procedimiento mediante cartas de 12 de marzo, 12 de noviembre y 21 de noviembre de 1986. En esta última, el Gobierno italiano se comprometió a reducir el importe de las ayudas previstas para las empresas interesadas por un importe de 200.000 millones de LIT.
Mediante Decisión de 17 de diciembre de 1986, la Comisión reconoció que las modificaciones introducidas por el Gobierno italiano se referían a aspectos sobre los que ella había formulado reservas y que las aportaciones públicas de capital se habían reducido en 200.000 millones de LIT, lo cual dejaba el conjunto de aportaciones de capital efectuadas entre 1983 y 1986 en 989.000 millones de LIT. Por ello, la Comisión decidió concluir los dos procedimientos iniciados. No obstante, aconsejó al Gobierno italiano abstenerse de conceder más ayudas de cualquier tipo al grupo de participación estatal en el sector del aluminio hasta el final del año 1988 y requirió a este mismo Gobierno para que la tuviera al tanto, anualmente, del pago de ayudas, de las inversiones y del restablecimiento de la eficacia económico-financiera.
2.
El 18 de septiembre de 1987, las autoridades italianas decidieron autorizar al EFIM (el organismo de participación en la financiación de industrias manufactureras) a efectuar una emisión de obligaciones con garantía del Estado, de la cual 100.000 millones irían destinados a financiar inversiones en las sociedades Alumínia (70.000 millones de LIT) y Compagnia Sarda Alluminio (en lo sucesivo, «Comsal»; 30.000 millones de LIT).
La Comisión tuvo conocimiento de este hecho y dirigió una carta al Gobierno italiano el 27 de octubre de 1987, requiriendo que le notificara estas intervenciones financieras, conforme al apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
El Gobierno italiano respondió mediante carta de 29 de marzo de 1988, en la cual proporcionó informaciones sobre tales intervenciones. A partir de esta carta, la Comisión entendió que la concesión de 100.000 millones de LIT a las empresas Alumínia y Comsal debía considerarse como una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado e inició el procedimiento regulado por el apartado 2 del artículo 93 del Tratado, mediante su carta de 28 de septiembre de 1988, invitando al Gobierno italiano a presentar sus observaciones. Estas últimas fueron presentadas mediante cartas de 31 de enero y 7 de marzo de 1989.
Finalmente, el 24 de mayo de 1989, la Comisión adoptó la Decisión que puso fin al procedimiento, cuyo artículo 1 dispone:
«Las dos ayudas instrumentadas en forma de préstamos sin intereses, que serían convertidos en capital en acciones, por un importe de 70.000 y 30.000 millones de liras respectivamente, que el Gobierno italiano proporcionó a las empresas Alumínia y Comsal, son incompatibles son incompatibles con el mercado común, según lo establecido en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CEE, dado que dichas ayudas han sido concedidas vulnerando lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE, así como las condiciones establecidas en la Decisión de là Comisión de 17 de diciembre de 1986.»
Contra esta Decisión la República Italiana interpuso el presente recurso.
3.
El recurso se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de agosto de 1989.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
4.
El Gobierno italiano solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la Decisión impugnada de la Comisión, de 24 de mayo de 1989.
—
Condene en costas a la parte demandada.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime por infundado el recurso interpuesto por el Gobierno italiano contra la Decisión adoptada por la Comisión el 24 de mayo de 1989 de acuerdo con el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CEE.
—
Condene a la República Italiana al pago de las costas del procedimiento.
III. Motivos y alegaciones de las partes
5.
Los motivos y alegaciones de las partes se fundamentan en:
a)
La observancia por parte de las citadas intervenciones financieras del techo de 989.000 millones de LIT autorizado por la Comisión.
b)
La calificación como ayudas de las intervenciones financieras que son objeto de la Decisión impugnada.
c)
No haber procedido la Comisión a apreciar la compatibilidad de las intervenciones financieras con el mercado común, en el marco de las excepciones previstas en la letra c) del apartado 3 del artículo 92.
a) Observancia, por parte de las citadas intervenciones financieras, del techo de 989.000 millones de LIT autorizado por la Comisión
6.
El Gobierno italiano considera que se ajustó al techo de los 989.000 millones de LIT, puesto que, a su juicio, la Decisión de 17 de diciembre de 1986 aprobó las intervenciones efectuadas en beneficio del sector del aluminio hasta finales del año 1985 así como las financiaciones para el año 1986 en el mismo sector por importe de 200.000 millones de LIT.
Alega el hecho que la MCS, holding del sector del aluminio, disfrutó de financiación durante el período 1986-1988 por importe de 290.900 millones de LIT, pero que devolvió en 1988 préstamos por importe de 100.000 millones de LIT, por lo cual recibió un total de 190.900 millones de LIT.
Frente a la afirmación de la Comisión, según la cual, en el momento de adoptarse la Decisión, ya se habían pagado enteramente las intervenciones públicas en capitales por importe de 989.000 millones de LIT, el Gobierno italiano alega que:
1)
Esta afirmación contradice la Decisión impugnada en la cual se afirma que la Comisión decidió concluir los procedimientos iniciados relativos a las ayudas que el Gobierno italiano «había concedido o tenía la intención de conceder».
2)
La nota técnica de 25 de junio de 1986, en la que se apoya la Comisión, no afirma en modo alguno que las ayudas hayan sido ya pagadas.
3)
Si, con los datos que ella misma ha presentado, la Comisión llegara a dar por probado un pago, por importe de 974.600 millones de LIT hasta finales del año 1986, habría una diferencia de 15.000 millones en relación al importe total autorizado, lo que hubiera debido obligar a la Comisión a limitar la condena a 85.000 millones de LIT del importe total discutido.
La Comisión hace observar en primer lugar que la afirmación del Gobierno italiano según la cual éste se ajustó al techo de 989.000 millones de LIT carece totalmente de fundamento porque:
1)
No aporta ningún dato que permita comprobar el fundamento de la tesis que expone.
2)
La Comisión nunca autorizó a Italia a conceder, durante el período 1986-1988, financiaciones de capitales por importe de 200.000 millones de LIT, aparte de los 989.000 millones de LIT contemplados en la Decisión de 17 de diciembre de 1986 para el período 1983-1986, que establecía que no podría concederse ninguna otra ayuda hasta finales de 1988.
3)
Las ayudas controvertidas no pueden formar parte del importe de las ayudas autorizadas por la Comisión, ya que esta última cantidad ya había sido pagada por completo en el momento de adoptarse la Decisión de 17 de diciembre de 1986.
Además, la Comisión considera que la calificación que hace el Gobierno italiano de las intervenciones contravenidas, como parte integrante del techo de 989.000 millones de LIT autorizado por la Comisión, está en contradicción con las afirmaciones de las propias autoridades italianas y que se presentan cronológicamente como sigue:
1)
La nota técnica elaborada por el grupo EFIMMCS, el 24 de junio de 1986: en el cuadro anexo a esta nota, se reconocen financiaciones públicas por importe de 828.000 millones de LIT para el período 1983-1985. Si se añaden los 146.600 millones de LIT que representan el incremento de capital para el año 1986, se obtienen 974.600 millones de LIT.
2)
El acta de la reunión que se celebró en Roma el 30 de julio de 1986, durante la cual los representantes italianos declararon que, del total de las aportaciones de capital previstas, tan sólo se había dejado de pagar al EFIM una cantidad de alrededor de 200.000 millones de LIT.
3)
En sus observaciones de 31 de enero de 1989, presentadas en el marco del procedimiento regulado en el apartado 3 del artículo 93, se reconoce que el grupo EFIMMSC, además de las aportaciones efectuadas hasta 1985 (829.000 millones), recibió como aportación de capital una cantidad total de 284.000 millones de LIT.
4)
La nota del Ministero delle partecipazioni statali de 27 de marzo de 1990 confirma enteramente los importes de 828.000 millones de LIT recibidos durante el período 1983-1985 (bajo la rúbrica «Aportaciones financieras recibidas efectivamente por el sector del aluminio»), de 284.000 millones de LIT durante los años 1986-1988 y de 1.112.000 millones de LIT en total para el período 1983-1988.
A continuación, la Comisión se opone a las alegaciones del Gobierno italiano contra su afirmación de que, en el momento de adoptarse la Decisión de 17 de diciembre de 1986, ya se había pagado el importe total de 989.000 millones de LIT:
1)
Las ayudas que el Gobierno italiano «tenía la intención de conceder», a las que hace referencia la Decisión impugnada no son las aportaciones del capital «que ya había efectuado el Gobierno», sino las demás ayudas autorizadas por la Comisión y que se recuerdan en la Decisión impugnada.
2)
La tentativa de rebajar el importe de las ayudas incompatibles que deben ser reembolsadas a 85.000 millones de LIT no resulta creíble y es contraria a las afirmaciones orales y escritas de las autoridades italianas.
b) Calificación como ayudas de las intervenciones financieras que son objeto de la Decisión impugnada
7.
A juicio del Gobierno italiano, la Comisión no ha aplicado correctamente el criterio de apreciación para juzgar acerca de la existencia de una ayuda, que se funda en comparar la actitud del Estado con la que, en la situación considerada, hubiera observado verosímilmente un particular.
En la Decisión impugnada, la Comisión solamente tuvo en cuenta las pérdidas y el endeudamiento global de Alumínia y Comsal en los años 1985 a 1987, pero no dio ninguna importancia al hecho de que, en 1988, Alumínia liquidó su balance con un beneficio neto, que Comsal redujo progresivamente sus pérdidas hasta el punto de que, en el año 1988, se redujeron a menos del 50 % de las sufridas en 1987 y que las intervenciones controvertidas iban destinadas a realizar proyectos específicos de inversión productiva.
Ahora bien, el Gobierno italiano considera que el. criterio de apreciación consistente en comparar al accionista público con el inversor privado, criterio abstracto y general en sí mismo, sólo puede producir un resultado válido si se aplica de manera no formalista, teniendo en cuenta el conjunto de circunstancias que contribuyen a determinar la elección de una actitud adecuada, en particular las perspectivas de gestión de ambas sociedades y la aplicación que se dé a los capitales invertidos.
El Gobierno italiano considera errónea la afirmación de la Comisión, según la cual, para apreciar las ayudas, es preciso fundarse en los datos conocidos en el momento de concederse las ayudas. Considera que deben tenerse en cuenta los datos proyectivos referentes a la futura evolución de la empresa. Un inversor privado, al realizar su opción económica, no prescindiría en ningún caso de estos datos y, además, la propia Comisión los tiene en cuenta al formular, con carácter general, el criterio para apreciar las ayudas, donde alude a la previsión del rendimiento en un plazo razonable.
El Gobierno italiano rechaza asimismo el criterio de la posibilidad de obtener en el mercado de capitales los medios financieros para efectuar nuevas inversiones, puesto que no garantiza una aplicación correcta del principio de igualdad entre empresas públicas y empresas privadas. Efectivamente, una empresa privada perteneciente a un grupo de grandes dimensiones podría contar con la capacidad de financiación del grupo, sin recurrir al mercado de capitales.
8.
La Comisión niega, en primer lugar, que el destino de las intervenciones financieras pueda servir como criterio para que no pueda considerarse ayuda una intervención financiera, como pretende el Gobierno italiano. Destaca que, con arreglo a las instrucciones que ella misma publicó en 1984, debe atribuirse la naturaleza de ayuda de Estado a las aportaciones de capital cuando la situación económica de la empresa no permita contar con un rendimiento normal de los capitales invertidos en un plazo razonable o cuando la empresa no se halle en condiciones de obtener en el mercado de capitales la aportación de medios financieros.
Por consiguiente, el destino específico de una ayuda sólo constituye un mero dato formal. El Tribunal de Justicia no concedió ninguna importancia a este dato (véase la sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills, 323/82, Rec. p. 3809).
La Comisión subraya que el Tribunal de Justicia consideró correcto el criterio del inversor privado (sentencias de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión, «Meura», 234/84, Rec. p. 2263; de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, «Boussac», C-301/87, Rec. p. I-307, y de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, «Tubemeuse», C-142/87, Rec. p. I-959) y reconoció la importancia de los datos relativos a las pérdidas financieras, al endeudamiento y a las posibilidades de autofinanciación de la empresa destinataria de una ayuda (sentencias, antes citadas, de 14 de febrero de 1990, Boussac, y de 21 de marzo de 1990, Tubemeuse).
En este sentido, la Comisión insiste en el hecho de que, para apreciar las ayudas controvertidas, procede fundarse en los datos económicos y financieros conocidos en el momento en que se concedieron las ayudas. Al actuar de esta forma, la Comisión garantiza la igualdad de trato entre los Estados que respetan la obligación de la previa notificación de las ayudas y los que incumplen esta obligación. En caso contrario, estos últimos se verían privilegiados.
Ahora bien, los datos correspondientes a los años 1985-1987 muestran unas pérdidas y un endeudamiento de cuantía considerable.
c) No haber procedido la Comisión a apreciar la compatibilidad de las intervenciones financieras con el mercado común, especialmente con respecto a la letra c) del apartado 3 del artículo 92
9.
El Gobierno italiano alega que la Decisión impugnada resulta impugnable ya que, después de haber considerado la intervención financiera controvertida como una ayuda nueva no autorizada por la Decisión de 17 de diciembre de 1986 y estando obligada en todo caso a examinar la compatibilidad de esta ayuda con el mercado común, la Comisión fundamentó su Decisión en unos criterios para juzgar enteramente distintos de los que utilizó para pronunciarse acerca del plan «aluminio».
Efectivamente, las intervenciones que se impugnan se incluyen en el marco de la reestructuración y de la racionalización del citado sector de producción y van destinadas a ser invertidas en la producción.
En su Decisión de 17 de diciembre de 1986, la Comisión afirmó que la reestructuración proyectada por el plan «aluminio» favorece la racionalización de toda la industria del aluminio y qué, por este motivo, «se atiene a los objetivos de la política comunitaria». Por consiguiente, considera que la citada ayuda debía apreciarse a la luz de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
Ahora bien, este punto de vista se ignora totalmente en la Decisión impugnada, en la cual la Comisión hubiera debido resolver previamente la cuestión de la aplicabilidad a las intervenciones que se impugnan del criterio de apreciación que aplicó a las medidas del mismo orden, en lo relativo a las finalidades y al sector económico.
La Comisión no puede escudarse en una pretendida caducidad de esta obligación derivada del contenido de la Decisión de 17 de diciembre de 1986, ya que la función propia de la Decisión que la Comisión puede adoptar, con arreglo al artículo 93 del Tratado, no consiste en declarar el incumplimiento de las obligaciones impuestas por una Decisión precedente; para semejante declaración, la Comisión hubiera debido recurrir directamente al Tribunal de Justicia, con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 93.
El Gobierno italiano señala a continuación que la Decisión de 17 de diciembre de 1986 contenía una invitación y no una orden de no conceder nuevas ayudas.
Finalmente, a juicio del Gobierno italiano, el alcance de esta Decisión no puede ser establecer una prohibición absoluta de futuras ayudas, fundada en un juicio previo e irrevocable de incompatibilidad de las citadas ayudas con el mercado común que, antes bienį deben apreciarse en relación con su finalidad y con la situación económica y del mercado en el momento en que se decidieron.
10.
La Comisión considera que, mediante este motivo, las autoridades italianas pretenden cuestionar la Decisión de 17 de diciembre de 1986, que adquirió firmeza por no haber sido impugnada dentro de plazo.
La Comisión señala en primer lugar que el Gobierno italiano nunca solicitó ni pretendió, en la fase administrativa previa, que las ayudas controvertidas pudieran acogerse a una de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 92 y no aportó ninguna información útil a este respecto. Ello permite a la Comisión concluir que tenía derecho a dar por terminado el procedimiento de examen de las citadas ayudas y a adoptar la decisión final negativa, fundándose únicamente en los datos informativos de que disponía (véanse las sentencias de 10 de julio de 1986, Meura, antes citada; Comisión/Bélgica, «Boch», 40/85, Rec. p. 2321, y de 14 de febrero de 1990, Boussac, antes citada).
A continuación la Comisión destaca que, como la Decisión de 17 de diciembre de 1986 no es negativa sino condicional, no exigía la forma solemne que establece el artículo 189 del Tratado sino que, por el contrario, adoptó la forma de carta y está redactada en el usual lenguaje diplomático. En este marco, cuando la Comisión invita a un Estado miembro a respetar el Tratado, conmina al Estado miembro a respetar sus compromisos vinculantes.
En el caso de autos, el primero de tales compromisos era el suscrito por el Gobierno italiano de no conceder un importe equivalente a 200.000 millones. Tan sólo después de haber recibido y valorado el citado compromiso adoptó la Comisión la Decisión, en la cual se autorizaban las ayudas por un importe máximo de 989.000 millones de LIT.
Por otra parte, la Comisión subraya que la situación de las empresas beneficiarias de las ayudas controvertidas no puede constituir un hecho nuevo en relación con el plan contemplado por la Decisión de 17 de diciembre de 1986, porque ambas empresas pertenecían ya al grupo de EFIM en el momento de realizarse el citado plan. Por consiguiente sus exigencias financieras debían ser conocidas por las autoridades italianas y ser cumplidas respetando el importe máximo autorizado por la Comisión, que las autoridades italianas no podían modificar en forma unilateral.
Si las autoridades italianas hubieran contemplado hechos nuevos capaces de modificar las condiciones impuestas por la Comisión, hubieran debido informar de ello a la Comisión, con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 93 y ello según la interpretación de la sentencia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica, «Boch» (52/84, Rec. p. 89).
Esto no significa que la Decisión de 17 de diciembre de 1986 suponga una prohibición absoluta de futuras ayudas, sino que es preciso respetar los cauces institucionales y las disposiciones del Tratado para modificar las condiciones impuestas por la referida Decisión.
A falta de cualquier justificación que pueda modificar las condiciones previstas por la Decisión de 17 de diciembre de 1986, la concesión de las ayudas suplementarias, en relación con las ayudas autorizadas por esta Decisión que surte efecto directo (véase la sentencia de 19 de junio de 1973, Capolongo, 77/72, Rec. p. 613), provoca la incompatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado común, cuyo concepto incluye asimismo actos de Derecho derivado, a saber: la Decisión de 17 de diciembre de 1986 (véanse las sentencias de 25 de junio de 1970, Francia/Comisión, 47/69, Rec. p. 487, y de 22 de marzo de 1977, Ianelli/Volpi, 74/76, Rec. p. 576).
Por consiguiente, la inobservancia de las condiciones a las que la Comisión sujeta la autorización de las ayudas convierte en caduca e injustificada la autorización y constituye en sí misma un motivo suficiente para determinar la incompatibilidad, en cuanto al fondo, de cualquier ayuda que la contradiga si, en el momento oportuno, no se comprueba la existencia de unos datos que pudieran modificar las condiciones impuestas.
G.C. Rodríguez Iglesias
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.